Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Relazione globale sul funzionamento del fondo di garanzia /* COM/2003/0604 def. */





RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Relazione globale sul funzionamento del fondo di garanzia INDICE COMPENDIO 1. INTRODUZIONE 2. IL DISPOSITIVO DEL FONDO DI GARANZIA E LE SUE PRINCIPALI MODIFICHE NEL PERIODO 1998-2002 2.1 Gli obiettivi 2.2 Gli aspetti essenziali 2.2.1 Caratteristiche principali delle garanzie fornite alla BEI 2.2.2 Operazioni di assunzione e di concessione di prestiti coperte dal fondo 2.2.3 La dotazione del fondo di garanzia 3. ANDAMENTO E RISULTATI DEL FONDO DI GARANZIA NEL PERIODO 1998-2002 3.1 Salvaguardia offerta dal fondo contro ricorsi imprevisti agli stanziamenti di bilancio, in caso d'inadempienze 3.2 La disciplina di bilancio 4. GLI EFFETTI DELL'ALLARGAMENTO SUL FONDO DI GARANZIA 5. I PARAMETRI DEL FONDO DI GARANZIA 5.1 L'importo-obiettivo e la capacità del fondo per le operazioni di prestiti garantiti 5.2 Termini e condizioni delle garanzie fornite dalla Comunità alla BEI 6. MIGLIORIE TECNICHE ALLEGATI Allegato 1: Ripartizione per paese dell'esposizione creditoria, in funzione della copertura del rischio (situazione al 31 dicembre 2002) Allegato 2: Esposizione creditoria su prestiti garantiti della BEI, sottoscritti, con i relativi ammortamenti per il periodo 2003-2006 Allegato 3: Il fondo nel periodo 2002-2006, in base ai parametri attuali Allegato 4: Esposizione creditoria su prestiti garantiti della BEI, sottoscritti a favore dei dieci nuovi Stati membri Allegato 5: Ipotesi basate su parametri dei tassi di dotazione e di garanzia Allegato 6: Utilizzo della riserva nel quadro delle Prospettive finanziarie 2000-2006 Allegato 7: Ripartizione dell'esposizione creditoria per paese (Bulgaria, Romania e Turchia), in funzione della copertura del rischio (situazione al 31 dicembre 2002) Allegato 8: Dati storici sulle differenze tra le previsioni della BEI ed i prestiti da essa sottoscritti Allegato 9: Flussi finanziari in provenienza ed a destinazione del fondo. COMPENDIO Il regolamento n. 1149/1999, del 25 maggio 1999, prevede che venga redatta una relazione globale sul fondo di garanzia (in appresso, il "fondo") entro il 31 dicembre 2006 oppure una volta concluso, con i nuovi Stati membri, il primo accordo di adesione. La presente relazione riguarda quindi il periodo 1998-2002. In tale periodo, il fondo ha continuato a conseguire i suoi principali obiettivi, fornendo al bilancio comunitario un cuscinetto protettivo, in forma di liquidità, contro le inadempienze nel rimborso di prestiti garantiti e fungendo da dispositivo per stabilire un quadro finanziario delle garanzie comunitarie a copertura delle operazioni di prestiti esterni della Commissione e della BEI. Le inadempienze sono state di scarsa entità. Il fondo copre i prestiti garantiti e le garanzie sui prestiti accordati a paesi terzi. L'ormai prossima adesione all'UE di dieci paesi, nel 2004, avrà ripercussioni sul fondo, poiché vari di questi paesi hanno beneficiato di prestiti della BEI garantiti dal bilancio UE. Non appena tali paesi entreranno a far parte dell'Unione europea, i prestiti garantiti loro concessi non saranno più coperti dall'importo-obiettivo del fondo. Le garanzie, di per se stesse, rimarranno valide, ma i rischi d'insolvenza saranno sostenuti direttamente dal bilancio UE. La medesima situazione si presenterà nel caso di altre adesioni. La Commissione propone ora una modifica del regolamento, per introdurre norme intese a far fronte a tutte le situazioni di questo tipo. In base alle attuali previsioni riguardanti le operazioni di prestiti garantiti, e considerato che, nell'esame a metà termine [1], la Commissione ha proposto la revisione del mandato generale di concedere prestiti conferito alla BEI, non si ravvisano esigenze immediate di modificare i parametri del fondo. [1] Si tratta dell'esame a metà termine del mandato di concedere prestiti all'esterno, conferito alla BEI con la decisione 2000/24/CE del Consiglio del 22 dicembre 1999, successivamente modificata. Nondimeno, la Commissione prevede l'introduzione di qualche miglioria tecnica nelle procedure di dotazione del fondo, per agevolarne ancor più il funzionamento. Queste migliorie non richiederanno modifiche del regolamento. 1. Introduzione Il regolamento (CE, Euratom) n. 2728/94 del Consiglio, del 31 ottobre 1994 (in appresso, il "regolamento"), ha istituito un fondo di garanzia (in appresso, il "fondo") per le azioni esterne, in modo che i creditori della Comunità possano essere rimborsati in caso d'inadempienza da parte dei beneficiari dei prestiti concessi o garantiti dalla Comunità stessa. Nel 1998 si è proceduto al primo esame del funzionamento del fondo, a norma dell'articolo 9 del regolamento, secondo il quale: "La Commissione presenta, entro il 31 dicembre 1998, una relazione globale sul funzionamento del fondo". Con il regolamento n. 1149/1999, del 25 maggio 1999 [2], si è modificato l'articolo 9. Secondo la sua nuova versione, si deve preparare un'altra relazione al più tardi entro il 31 dicembre 2006 e al momento della conclusione, con i nuovi Stati membri, del primo accordo di adesione. Poiché i dieci Stati hanno formato l'accordo di adesione il 16 aprile 2003, nella presente relazione si analizzano i seguenti punti. [2] Articolo 1, paragrafo 4 del regolamento n. 1149/1999: "La Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio relazioni globali sul funzionamento del fondo, sia al momento della conclusione del primo accordo di adesione con gli Stati candidati, sia entro il 31 dicembre 2006. La Commissione sottopone al Consiglio, se necessario, proposte appropriate di modifica dei parametri del fondo". - Il funzionamento del fondo Sulla scorta dell'esperienza acquisita nel periodo 1998-2002, la Commissione presenta un breve esame dei risultati conseguiti dal fondo rispetto agli obiettivi stabiliti, comprendente la descrizione e l'analisi delle caratteristiche precipue del fondo, quali gli impegni assunti e le inadempienze coperte dal fondo, e il suo finanziamento. - Gi effetti dell'allargamento Nella relazione si analizzano gli effetti che eserciterà sul fondo l'adesione dei dieci nuovi Stati membri il 1° maggio 2004. Viene esaminata la copertura dei rischi relativi ai prestiti ancora da rimborsare, garantiti dalla CE per questi paesi, e la natura degli impegni che il bilancio UE dovrà assumersi al momento dell'adesione. A parte, la Commissione presenta una proposta di modifica del regolamento istitutivo del fondo, per tener conto della nuova situazione e degli effetti che le future adesioni avranno sul fondo. - La valutazione dei parametri del fondo [3] [3] Regolamento n. 1149/1999, articolo 1, paragrafo 4. Tale valutazione viene effettuata sulla scorta dell'esperienza acquisita sinora riguardo al funzionamento del fondo e in base alle previsioni sull'entità dei prestiti supplementari che l'UE dovrà garantire sino a tutto il 2006. - Le migliorie tecniche necessarie per il funzionamento del fondo Nella relazione si delineano le modifiche tecniche previste per migliorare il funzionamento del fondo senza modificarne nessuno dei parametri. Negli allegati della presente relazione si riportano i dati finanziari relativi ai risultati del fondo nel periodo 1998-2002 e si presentano simulazioni sull'andamento del fondo nel periodo 2002-2006. 2. Il dispositivo del fondo di garanzia e le sue principali modifiche nel periodo 1998-2002 2.1 Gli obiettivi Con l'istituzione del fondo e della relativa riserva di garanzia, nel momento in cui si stava registrando un rapido incremento delle garanzie sui prestiti concessi a paesi terzi, ci si prefiggeva di: - dotare la Comunità di uno strumento per tutelarne il bilancio dagli effetti dei richiami in garanzia. Una delle funzioni principali del fondo consiste quindi nel fornire un cuscinetto di protezione, in forma di liquidità, per evitare di dover ricorrere al bilancio della Comunità ogni volta che si verifichi un'inadempienza o un ritardo nel rimborso di un prestito garantito; - creare uno strumento di disciplina di bilancio, stabilendo il quadro finanziario per elaborare la politica della Comunità riguardo alle garanzie sui prestiti concessi dalla Commissione e dalla BEI a paesi terzi. 2.2 Gli aspetti essenziali Il dispositivo del fondo di garanzia copre i prestiti concessi nei paesi terzi mediante tre meccanismi molto diversi: garanzie sui prestiti esterni della Banca europea per gli investimenti (BEI), prestiti esterni dell'Euratom e prestiti dell'UE a paesi terzi a titolo di assistenza macrofinanziaria (AMF). 2.2.1 Caratteristiche principali delle garanzie fornite alla BEI Le garanzie sui prestiti riguardano i prestiti concessi in paesi terzi dalla BEI. Quando il beneficiario di un prestito garantito si rende inadempiente, non effettuando il versamento alla data dovuta, la BEI chiede alla Comunità, a norma del rispettivo contratto di garanzia, di pagare gli importi dovuti dal debitore inadempiente. Gli importi vanno pagati alla BEI entro tre mesi dalla data alla quale si è ricevuta la sua richiesta. La BEI cerca sempre un secondo garante, pubblico o privato, in aggiunta alla garanzia della Comunità, ed è tenuta ad attivare tali garanzie di terzi prima di rivolgere all'UE il richiamo in garanzia (per maggiori ragguagli sui tipi di garanzie, cfr. più oltre, al punto 4.). Dalla data di entrata in vigore del regolamento, il fondo fornisce la liquidità per i pagamenti alla BEI in caso di prestiti non rimborsati. Il 20 e 22 gennaio 1999 la Comunità e la BEI hanno concluso un accordo operativo, per determinare le procedure di pagamento e di rimborso relative alle garanzie fornite alla BEI dalla Comunità. 2.2.2 Operazioni di assunzione e di concessione di prestiti coperte dal fondo In questo tipo di operazioni coperte dal fondo, la Comunità contrae prestiti sul mercato finanziario e, mediante gli importi così ricevuti, concede prestiti (al medesimo tasso e con il medesimo scadenzario) a paesi terzi (assistenza macrofinanziaria: AMF) oppure a imprese (Euratom). Lo scadenzario dei rimborsi dei prestiti viene stabilito in modo da farli coincidere con i rimborsi dei prestiti contratti dalla Comunità. Se il beneficiario del prestito è in ritardo nell'effettuare un rimborso, la Commissione deve attingere alle proprie risorse per rimborsare alla data dovuta il prestito da essa contratto. I fondi necessari per pagare la garanzia di bilancio, se il beneficiario del prestito garantito dalla Comunità è in ritardo con i pagamenti, vengono raccolti secondo le seguenti modalità: a) a norma dell'articolo 12 del regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio, del 22 maggio 2000, recante applicazione della decisione 94/728/CE, Euratom, relativa al sistema delle risorse proprie della Comunità, l'importo necessario può essere attinto dalla tesoreria, a titolo temporaneo. Si ricorre a questo metodo in modo che la Comunità possa rimborsare il prestito da essa contratto puntualmente alla data prevista, anche nell'eventualità che il beneficiario del prestito sia in ritardo nel rimborso; b) se il ritardo si prolunga sino a tre mesi dopo la data dovuta, per coprire l'inadempienza la Commissione attinge dal fondo; c) nell'improbabile eventualità che nel fondo di garanzia non vi siano risorse sufficienti, il regolamento n. 1150/2000 del Consiglio prevede la procedura di trasferimento, per dotare il bilancio degli importi necessari per coprire l'inadempienza. Secondo tale procedura, si deve ricorrere dapprima a ogni margine disponibile nella riserva di garanzia (cfr. più oltre). 2.2.3 La dotazione del fondo di garanzia L'importo complessivo annuale delle operazioni di concessione di prestiti e di garanzie è condizionato dalla riserva per i prestiti e per le garanzie sui prestiti in paesi terzi (in appresso, la "riserva"), che assicura la copertura del fondo di garanzia. Tuttavia, i massimali per i prestiti esterni della BEI vengono stabiliti dal Consiglio per un periodo di vari anni, senza indicazione di massimali annuali. Se, dopo le pertinenti decisioni del Consiglio di concedere garanzie alla BEI, le risorse del fondo risultassero inadeguate, spetterebbe all'autorità di bilancio onorare i richiami in garanzia della BEI nei confronti della Comunità. Nell'accordo interistituzionale del 29 ottobre 1993 sulla disciplina di bilancio e il miglioramento della procedura di bilancio e nell'accordo interistituzionale del 6 maggio 1999, è prevista l'iscrizione di una riserva per le garanzie sui prestiti e per i prestiti garantiti ai paesi non membri, a titolo di copertura del bilancio generale delle Comunità europee. L'importo annuale della riserva di garanzia, stabilito nelle Prospettive finanziarie per il 2000-2006, ammonta a 200 milioni di euro, ai prezzi del 1999 [4]. [4] Le condizioni per l'iscrizione nel bilancio, l'utilizzo e il finanziamento della riserva di garanzia sono stabilite nelle seguenti decisioni: L'importo di tale riserva e le norme relative al fondo limitano la capacità di erogazione dei prestiti e di concessione delle garanzie a circa 3 miliardi di euro all'anno (a seconda del tasso di garanzia). In linea di principio, ogni volta che si decide di concedere un nuovo prestito o la garanzia su un prestito, ci si deve procurare una certa percentuale dell'importo di tale prestito o garanzia, in conto capitale, prelevandola dalla riserva. Quindi, il tasso di dotazione e l'importo della riserva determinano l'importo complessivo dei prestiti o garanzie che è possibile concedere. Per esempio, se per tutti i prestiti e garanzie dovesse essere disponibile l'importo corrispondente e se il tasso di dotazione fosse del 10%, un importo di 100 euro disponibile nella riserva limiterebbe a 1000 euro all'anno la capacità di concedere prestiti e garanzie. In pratica, la situazione è complicata dal trattamento diverso che è riservato ai prestiti e alle garanzie. La base di dotazione differisce in funzione del tasso di garanzia applicabile. Tutti i prestiti Euratom e AMF sono garantiti al tasso del 100%, il che significa che il tasso di dotazione si applica all'importo totale del prestito. Le garanzie sui prestiti concesse alla BEI variano a seconda del portafoglio di prestiti in questione. Per ogni portafoglio di prestiti, la BEI riceve una garanzia consistente in una percentuale del portafoglio totale. All'interno di ogni singolo portafoglio, di fatto i prestiti della BEI sono garantiti al 100%, sino al raggiungimento del massimale globale [5]. Per determinare l'importo necessario per la dotazione del fondo, anzitutto si moltiplicano gli importi totali dei prestiti per le rispettive percentuali di garanzia. Il risultato di questo calcolo viene poi moltiplicato per il tasso di dotazione. [5] Dato il rischio particolare del caso, per il mandato Azione speciale Mar Baltico-Russia è stata accordata alla BEI la garanzia del 100%. Mentre per le precedenti garanzie globali sui prestiti della BEI i tassi di garanzia erano del 75% e del 70%, nell'ambito dell'attuale mandato generale 2000-2007 la Comunità garantisce soltanto il 65% del pacchetto prestiti della BEI a favore di paesi terzi. Sin dagli inizi, gli importi versati nel fondo si ottenevano applicando il tasso di dotazione (14%) alla base del calcolo sopra descritto. A norma degli articoli 2 e 4 del regolamento istitutivo del fondo, questo viene alimentato mediante versamenti del bilancio generale a concorrenza del 14% dell'importo in capitale delle operazioni, sino a raggiungere l'importo-obiettivo. Quando questo è stato raggiunto, al 31 dicembre 1997, in applicazione del regolamento la Commissione ha presentato proposte per la revisione del tasso di dotazione. Tali proposte figurano nella relazione globale sul funzionamento del fondo (COM(1998) 168 def., del 18 marzo 1998), redatta dalla Commissione a norma dell'articolo 3 del regolamento. In base a queste proposte, il regolamento è stato modificato dal regolamento (CE, Euratom) n. 1149/1999 del Consiglio, del 25 maggio 1999, a norma del quale il tasso di dotazione del fondo e l'importo-obiettivo sono stati fissati al 9%, con decorrenza dal 1° gennaio 2000. L'importo-obiettivo del fondo riflette la relazione tra, da un lato, l'importo dei prestiti ancora da rimborsare e le garanzie sui prestiti coperte dal fondo e, dall'altro, l'entità degli attivi del fondo. Al termine di ogni esercizio, si stabilisce una comparazione tra gli attivi del fondo e il suo importo-obiettivo, che viene calcolato moltiplicando il totale dei prestiti garantiti e delle garanzie sui prestiti per il tasso-obiettivo. Gli importi eccedentari vengono riversati nel bilancio della Comunità [6]. [6] Se l'importo della riserva fosse insufficiente, si applica l'articolo 5 del regolamento n. 2728/1994. Nella prassi, la dotazione del fondo segue regole diverse a seconda del tipo di operazione della quale si assicura la copertura. Nel caso dei prestiti della BEI, attualmente si provvede alla dotazione del fondo all'inizio di ogni esercizio, in base alle previsioni della BEI stessa riguardo al totale dei prestiti che verranno sottoscritti in quell'esercizio. Le previsioni preliminari della BEI sono sempre risultate superiori all'importo finale dei prestiti sottoscritti nell'esercizio corrispondente. Alla conclusione di ogni esercizio, quando si adegua il fondo al suo importo-obiettivo, si procede alla perequazione della differenza tra le previsioni e l'importo effettivo (cfr. il paragrafo precedente). Nel caso dei prestiti a titolo di AMF, si provvede alla dotazione al momento stesso in cui il Consiglio decide di accordare un'assistenza macrofinanziaria, ossia su base individuale. Questa procedura si applica anche quando il prestito viene versato in più quote su un periodo superiore a un anno. Per i prestiti Euratom, invece, secondo le regole attuali si provvede alla dotazione integrale quando i prestiti vengono sottoscritti. 3. Andamento e risultati del fondo di garanzia nel periodo 1998-2002 3.1 Salvaguardia offerta dal fondo contro ricorsi imprevisti agli stanziamenti di bilancio, in caso d'inadempienze >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Sin dalla sua istituzione nel 1994, il fondo ha prevenuto le perturbazioni nell'esecuzione del bilancio che si sarebbero verificate come risultato d'inadempienze nei pagamenti dovuti alla Comunità. Il Grafico 1 mostra come il fondo è riuscito ad assorbire l'impatto dei richiami in garanzia. Se non fosse stato previsto il fondo, a più riprese la Comunità avrebbe dovuto utilizzare risorse di bilancio per accordare le garanzie necessarie, il che avrebbe richiesto lo storno di stanziamenti nel corso dell'esecuzione del bilancio. Dal 1998, mediante il dispositivo del fondo si sono onorati undici richiami, per il totale di 58,8 milioni di euro, tutti riguardanti garanzie accordate alla BEI per prestiti nell'ex Iugoslavia [7] (cfr. la Tabella 3). [7] Va notato che, nel dicembre 2002, la BEI ha rivolto al fondo un richiamo in garanzia per un prestito garantito in Argentina. Il pagamento corrispondente è stato effettuato tuttavia nel febbraio 2003. Nella Tabella 2 sono indicati particolareggiatamente i movimenti finanziari all'interno del fondo. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Vari fattori hanno contribuito al continuo incremento del fondo nel periodo in esame. - Ingenti pagamenti provenienti dalla riserva: tra il 1998 e il 2002, i pagamenti aggregati versati dalla riserva nel fondo sono ammontati a 1.136,4 milioni di euro, rispetto a 5.877 milioni di euro in nuovi prestiti garantiti, con un tasso di dotazione del 14% per il periodo 1998-2000 e del 9% per il 2000-2002 (cfr. Tabella 2). Ha contribuito in misura rilevante all'incremento del fondo anche il reddito ottenuto investendo le risorse del fondo . Nell'esercizio 2002, gli interessi riscossi dal fondo hanno costituito il 38% della riserva per prestiti e garanzie sui prestiti in paesi terzi, ossia il 47% degli importi effettivamente prelevati da tale riserva nel 2002. - Inadempienze coperte dal fondo dal 1998, figuranti nella seguente Tabella 3: sin dall'istituzione del fondo, l'entità dei suoi versamenti (versamenti aggregati, al netto dei rimborsi) non è mai stato superiore al 5% degli impegni per garanzia. La massima percentuale nel periodo di riferimento 1998-2002 è stata il risultato d'inadempienze relative a prestiti della BEI nelle Repubbliche dell'ex Iugoslavia. Tali prestiti sono ora ammortizzati e gli arretrati sono stati rimborsati al fondo in piccola parte nel 2000 e, per la parte rimanente, nel 2001. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> - Stabilità dei versamenti in garanzia provenienti dal fondo: i versamenti del fondo sono ammontati a 410 milioni di euro nel periodo 1994-1997. Nel periodo 1998-2002, essi hanno registrato un notevolissimo calo, senza mai superare i 17 milioni di euro. Nel 2002 non è stato rivolto al fondo nessun richiamo. Il rapporto tra impegni e versamenti ha registrato un calo costante. Vi sono stati anche flussi finanziari considerevoli in senso inverso: nel periodo 1998-2002 il fondo ha recuperato 432 milioni di euro di rimborsi tardivi (cfr. Tabella 3). - Il volume totale degli impegni del fondo ha registrato un incremento sostanziale dal 1998: gli impegni garantiti sono aumentati da 9.481 milioni di euro nel 1998 a 15.358 milioni di euro alla fine del 2002. Nel medesimo periodo, il fondo di per se stesso è aumentato di 365 milioni di euro, passando da 1.280 a 1.646 milioni di euro. Il fondo ha superato il suo importo-obiettivo (pari inizialmente al 10% e poi al 9% degli impegni relativi a prestiti) alla conclusione di ogni esercizio in tutto il periodo 1998-2002, con conseguenti trasferimenti degli importi eccedentari al bilancio (per maggiori particolari, cfr. Allegati 3 e 8). Peraltro, dal 1998 le operazioni di prestito non sono diminuite: anzi, l'entità delle nuove operazioni garantite, per tutti e tre gli strumenti insieme, è aumentata sino a 5.877 milioni di euro (i versamenti per le varie operazioni sono ripartiti su più esercizi). Nel medesimo periodo, tuttavia, gli importi rimborsati relativi a precedenti garanzie sono ammontati a 4.574 milioni di euro. Il rischio massimo annuale sostenuto teoricamente dal bilancio della Comunità per quanto riguarda i prestiti garantiti e le garanzie sui prestiti si può calcolare come l'importo stimato dei rimborsi degli interessi e del capitale per ogni esercizio annuale, presumendo l'inadempienza dei debitori per tutti i pagamenti. La cifra risultante (rischio annuale di liquidità) costituisce il massimo fattore di tensione gravante sul bilancio della Comunità. In tale stima [8] sono incluse tutte le operazioni: versamenti, proposte e decisioni di prestiti. Questo rischio annuale di liquidità è stimato a 1.915 milioni di euro nel 2003, e dovrebbe salire a 3.098 milioni di euro nel 2006. [8] È possibile soltanto effettuare una stima, poiché non si possono prevedere con certezza le variazioni dei tassi d'interesse e di cambio né i rimborsi anticipati (presunti inesistenti nel presente contesto). >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Gli attivi del fondo (1.646 milioni di euro) coprono l'88% del rischio annuale di liquidità nel 2003. In base alle previsioni disponibili sulle operazioni di prestiti garantiti, nei prossimi anni quest'indice annuale di copertura del rischio dovrebbe diminuire, scendendo, secondo le stime, a circa il 46 % nel 2006. Una delle maggiori spiegazioni di questa tendenza è l'aumento dei rimborsi del capitale per i prestiti concessi dalla BEI in base al mandato conferitole per il periodo 2000-2007. Tale aumento avrà effetti particolarmente rilevanti nel 2006. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> La tendenza nella copertura in forma di liquidità non implica l'aggravarsi del rischio d'inadempienze. Inoltre, gli indici previsti sono ritenuti sufficienti per coprire tali rischi. Si deve rammentare che le inadempienze effettive nel rimborso dei prestiti della BEI, che costituiscono circa il 90% dei rischi coperti dal fondo, sono rimaste sinora a un livello molto basso, inferiore all'1% dei prestiti garantiti della BEI. 3.2 La disciplina di bilancio Come si è spiegato in precedenza, i parametri del fondo stabiliscono un limite superiore degli importi massimi disponibili per i prestiti garantiti e per le garanzie sui prestiti. Al momento di adottare la decisione relativa al regolamento del 1999, recante modifica del regolamento istitutivo del fondo, il Consiglio espresse l'auspicio che i parametri principali del dispositivo del fondo potessero restare al loro livello attuale sino al 2006, allo scopo di preservare la disciplina di bilancio. Tuttavia, lo scopo di preservare la disciplina di bilancio va ponderato in funzione degli obiettivi politici della Comunità per quanto riguarda la concessione di prestiti in paesi terzi. La Commissione sta presentando separatamente il suo esame a metà termine del mandato di concedere prestiti all'esterno conferito alla BEI per il periodo 2000-2007, includendovi proposte intese a ristrutturare il mandato e ad introdurvi un nuovo pacchetto per prestiti della BEI alla Russia e ai nuovi Stati indipendenti occidentali. È possibile contenere queste proposte della Commissione entro i massimali attualmente disponibili nel fondo. Il margine disponibile nel fondo per altri aumenti delle operazioni garantite, in aggiunta a quelle ora proposte per il rimanente periodo delle prospettive finanziarie, ammonta a 80 milioni di euro sino al 2006, il che corrisponde a 891 milioni di euro in altre operazioni di prestiti garantiti (per i dati specifici, cfr. la Tabella 7). Di fatto, tale importo fissa il massimale di bilancio per il fabbisogno supplementare di prestiti a titolo dell'AMF e dell'Euratom in tale periodo, in aggiunta a quelli attualmente previsti, in base agli attuali parametri del fondo. Un esame più approfondito di tale situazione figura al punto 5 della presente relazione. 4. Gli effetti dell'allargamento sul fondo di garanzia Il fondo copre i rischi dei prestiti e delle garanzie sui prestiti a paesi terzi [9]. Di conseguenza, la prossima adesione all'UE di dieci paesi, nel 2004, eserciterà effetti sul fondo, poiché vari di questi paesi hanno beneficiato di prestiti della BEI garantiti dal bilancio UE. Si noti che non sono in corso in tali paesi operazioni di prestito a titolo di AMF né da parte dell'Euratom. [9] Allegato del regolamento (CE, EURATOM) n. 2728/94 del Consiglio, del 31 ottobre 1994. I prestiti garantiti accordati a questi paesi non saranno più coperti dall'importo-obiettivo del fondo non appena tali Stati aderiranno all'Unione europea, cessando quindi di essere "paesi terzi". Si osservi che ciò significa non che sarà ritirata la garanzia su tali prestiti, ma che il richiamo su una simile garanzia inciderà direttamente sul bilancio UE. Ne risulta che ogni richiamo in garanzia relativo a tali prestiti dovrà esser coperto mediante una linea specifica di bilancio e avrà ripercussioni dirette sul contributo che gli Stati membri versano al bilancio. La Commissione presenta ora una proposta di modifica del regolamento con il quale il Consiglio ha istituito il fondo, allo scopo di fissare le regole per effettuare in modo adeguato i trasferimenti di tali impegni dal fondo al bilancio. Tali regole si applicheranno a situazioni analoghe derivanti da future adesioni. Secondo le previsioni, al 1° maggio 2004 l'esposizione creditoria ammonterà a circa 3.808 milioni di euro. Presumendo che tutti e dieci i nuovi Stati membri entreranno a far parte dell'UE sin dal 1° maggio 2004, il fatto che sarà ritirato dal fondo l'importo dei prestiti garantiti che questi dieci Stati devono ancora rimborsare implicherebbe una riduzione del fondo nella misura di tale importo, che affluirebbe nel bilancio UE. Secondo le stime, si tratterebbe di circa 343 milioni di euro [10]. Poiché il rischio dell'esposizione creditoria derivante da tali prestiti andrebbe direttamente a carico del bilancio UE e poiché frequenti e ingenti richiami al bilancio darebbero luogo a incertezze nell'esecuzione del bilancio, è opportuna un'analisi un po' più specifica della natura del rischio di tale esposizione creditoria. [10] Calcolati all'attuale tasso-obiettivo del 9%. Non si prendono in considerazione i tassi storici, poiché il dispositivo di riequilibrio del fondo ha ridotto in effetti al 9% gli stanziamenti per tali prestiti. Il rischio dell'esposizione creditoria riguardante tali prestiti si configura secondo due tipi: rischi politici e rischi commerciali. La garanzia della Comunità copre sempre il rischio politico, sino all'ultimo stadio. In qualche caso, tuttavia, la garanzia della Comunità copre anche il rischio commerciale dei prestiti. Si può valutare la distinzione tra il rischio creditorio rispettivamente commerciale e politico gravante sul bilancio della Comunità, per quanto riguarda i prestiti della BEI coperti dalla garanzia, analizzando le tre possibili configurazioni nelle quali si presenta attualmente la copertura del rischio: 1) i prestiti concessi nell'ambito dell'accordo sulla ripartizione dei rischi [11]: la BEI si assume il rischio commerciale e il bilancio della Comunità soltanto il rischio politico; [11] Per una trattazione più particolareggiata della ripartizione dei rischi, cfr. la proposta di relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio: Verifica intermedia del mandato di prestiti esterni della BEI. ai sensi della decisione 2000/24/CE del Consiglio, del 22 dicembre 1999, modificata (doc. COM(2003)....). 2) i prestiti senza ripartizione dei rischi, ma con la garanzia di un terzo, fornita da un'autorità pubblica: data la natura sovrana della garanzia, il rischio residuo per il bilancio della Comunità è limitato al rischio politico; 3) i prestiti senza ripartizione dei rischi, ma con la garanzia di un terzo, fornita da un'entità privata (un istituto finanziario, un'impresa, ecc.): in questi casi, il bilancio della Comunità è esposto anche al rischio commerciale, poiché non si può presumere che il fideiussore privato onori sempre la garanzia che ha concesso. Nella Tabella qui di seguito è indicata la copertura dei rischi sui prestiti garantiti accordati ai dieci nuovi Stati membri, quale sarà alla data dell'adesione [12]. [12] Si tratta di stime, poiché non si possono conoscere con certezza alcuni dati, quali l'andamento dei tassi d'interesse e di cambio, i rimborsi anticipati ecc. Si riportano in allegato la situazione al 31 dicembre 2002 e una Tabella indicante lo schema dei rimborsi di tali prestiti. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> L'adesione dei nuovi Stati membri all'Unione europea implica che, da quel momento, si dovrà considerare un rischio per il bilancio soltanto il rischio commerciale relativo ai prestiti non coperti dal dispositivo della ripartizione del rischio con la BEI. Il rischio commerciale residuo per il bilancio UE, e quindi per gli Stati membri, potrebbe concretarsi nel caso che né il progetto commerciale né il fideiussore privato fossero in grado di assicurare il servizio del debito a norma del contratto di prestito. Attualmente, rientrano nella suddetta categoria 68 dei 264 progetti attuati nei nuovi Stati membri. Quest'esposizione massima al rischio si ridurrà nel tempo; con l'ammortamento dei prestiti. L'Allegato 2 mostra l'andamento dell'esposizione massima al rischio per quanto riguarda i rischi commerciali, che dovrebbero ridursi da 853,7 milioni di euro alla fine del 2002 a 733,2 milioni di euro al momento dell'adesione. Allo scadere delle Prospettive finanziarie, nel 2006, il rischio commerciale relativo agli importi che i dieci nuovi Stati membri dovranno ancora rimborsare sarà calato a circa 480 milioni di euro. Nel 2021 i dieci i nuovi Stati membri avranno rimborsato gli ultimi prestiti loro accordati (cfr. anche l'Allegato 4). È impossibile quantificare le probabilità d'inadempienze per quanto riguarda i singoli prestiti in questione, ma si deve osservare che, nel periodo di riferimento, non vi è stato neanche un unico caso nel quale il fondo di garanzia sia stato chiamato ad assumersi il rischio commerciale di un prestito. In altri termini, i debitori od i loro fideiussori privati in passato sono sempre stati in grado di provvedere al servizio dei rispettivi prestiti. Quest'analisi della copertura del rischio sui prestiti garantiti concessi dalla BEI ai dieci nuovi Stati membri suggerisce, quindi, che possa ritenersi fattibile ritirare dal fondo gli importi di tali prestiti già dalla data dell'adesione: le sopravvenienze passive supplementari gravanti sul bilancio UE sembrano, infatti, di livello accettabilmente basso. Poiché l'allargamento avrà luogo il 1° maggio 2004, si dovrà effettuare uno speciale trasferimento dal fondo al bilancio UE. L'importo di tale trasferimento sarà calcolato in base all'importo ancora da rimborsare dei prestiti garantiti concessi ai nuovi Stati membri. Si procederà allora a moltiplicare l'importo di tali prestiti per il tasso-obiettivo del 9%. L'importo così calcolato sarà poi trasferito dal fondo al bilancio UE. Si deve osservare che la decisione di trasferire direttamente al bilancio UE il rischio di credito, coperto dal fondo, dei dieci nuovi Stati membri creerebbe un precedente per futuri allargamenti. Quindi, occorre menzionare anche la situazione del rischio per quanto riguarda i tre paesi candidati, Turchia, Bulgaria e Romania. Per questi tre paesi, il rischio complessivo ammontava a 2.457 milioni di euro al 31 dicembre 2002. Nessun prestito presentava rischi commerciali (cfr. Allegato 7). 5. I PARAMETRI DEL FONDO DI GARANZIA La capacità del fondo di garanzia di assorbire le operazioni garantite previste/stimate della Commissione (assistenza macrofinanziaria ed Euratom) e della BEI costituisce un indicatore importante per valutare l'adeguatezza dei parametri del fondo. La Tabella 7 qui di seguito mostra la capacità del fondo secondo le previsioni al maggio 2003, basate sulle previsioni riguardanti le operazioni di prestiti garantiti UE (AMF, Euratom) e sulle proposte presentate dalla Commissione nel suo esame del mandato di concedere prestiti all'esterno conferito alla BEI per il periodo 2000-2007. Le previsioni riguardano soltanto il lasso di tempo ancora rimanente nell'ambito delle attuali Prospettive finanziarie (ossia gli esercizi 2003-2006), le quali stabiliscono il massimale per i nuovi prestiti garantiti. Mentre l'importo indicato per i prestiti della BEI è per l'appunto il massimale, le cifre relative ai prestiti Euratom e AMF sono soltanto indicative. Le decisioni riguardanti l'assistenza macrofinanziaria vengono adottate su base ad hoc, mentre la tendenza delle future operazioni di prestito dell'Euratom dipenderà non soltanto dall'importo reso disponibile dal Consiglio per i prestiti, ma anche dai tempi entro i quali saranno presentati progetti accettabili ai fini di una maggiore sicurezza. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> La Tabella 7 mostra con chiarezza che il fondo ha una capacità di assorbimento sufficiente per accogliere le operazioni di concessione dei prestiti programmati e previsti. Si deve notare, tuttavia, che il rimanente margine di manovra è piuttosto limitato. Per tutto il periodo 2004-2006, secondo le stime il margine cumulato per altri prestiti garantiti (al tasso di garanzia del 100%) è di 459 milioni di euro per l'assistenza macrofinanziaria e per l'Euratom. 5.1 L'importo-obiettivo e la capacità del fondo per le operazioni di prestiti garantiti Come si è detto, non vi è l'esigenza immediata di prevedere modifiche dei parametri del fondo, ma la Commissione tiene ben presente tale questione, per essere in grado di reagire, in funzione della necessità, a imprevisti sviluppi futuri nelle operazioni di prestito e di garanzia. Nel 1998, la Commissione aveva proposto (COM(1998)168 def.- 98/0117(CNS)) la revisione dei parametri del fondo allora vigenti, per ridurre l'importo-obiettivo dal 10% all'8% e il tasso di dotazione dal 14% al 6%. L'esperienza acquisita sino ad allora riguardo al funzionamento del fondo di garanzia mostrava che il quoziente dell'8% tra le risorse e gli impegni garantiti del fondo sarebbe risultato adeguato. Inoltre, dotare il fondo di garanzia al tasso del 6% era ritenuto sufficiente per raggiungere l'importo-obiettivo. Di conseguenza, la Commissione aveva presentato una proposta di decisione del Consiglio intesa a modificare l'importo-obiettivo e il tasso di dotazione. Il Consiglio stabilì entrambi i tassi al 9%, ossia al di sopra di quanto suggerito dalla Commissione. In parallelo, l'autorità di bilancio decise tuttavia di ridurre l'importo della riserva di garanzia per il 1999 in misura più che proporzionale, da 356 a 200 milioni di euro. Come risultato di un simile aggiustamento, si restrinse ancor più (del 13% in termini di operazioni AMF ed Euratom) il limite imposto alla capacità di prestiti e di garanzie della Comunità. L'esperienza acquisita dal 1998 suggerisce che il tasso di dotazione del 9% può essere più elevato di quanto è necessario per soddisfare il fabbisogno di liquidità del fondo, tenendo conto degli interessi che si riscuotono sugli attivi del fondo che sono stati investiti. Quindi, se fosse necessario un supplemento della capacità annuale di garanzia, potrebbe essere relativamente facile ottenerlo, mediante un aggiustamento del tasso di dotazione. In tal modo si accrescerebbe il margine disponibile per nuovi prestiti, senza la necessità di altre risorse finanziarie. Per informazione, si riporta in allegato la simulazione di un calo del tasso di dotazione: per esempio, un calo dell'1% consentirebbe una copertura di 312 milioni di euro per un'assistenza macrofinanziaria supplementare o per altre iniziative di prestiti Euratom nel periodo 2004-2006. Per modificare il tasso-obiettivo, invece, sarebbe necessario esaminare più a fondo i prestiti e le garanzie sottostanti. Tuttavia, vi sono validi motivi di ritenere che il tasso-obiettivo sia eccessivamente elevato. Anzitutto, i richiami rivolti al fondo sono stati molto scarsi e, per incidere sulla liquidità fornita dal fondo, dovrebbero aumentare in misura sostanziale. Inoltre, l'entità effettiva del tasso-obiettivo è molto superiore al 9%, poiché, a norma del regolamento, l'importo-obiettivo comprende il 100% degli importi dei prestiti della BEI ancora da rimborsare, piuttosto che il totale delle sopravvenienze passive ancora gravanti sul bilancio UE (le quali, secondo i mandati più frequenti, sono limitate al 65% del volume totale). 5.2 Termini e condizioni delle garanzie fornite dalla Comunità alla BEI Considerati il tasso d'inadempienza, che è sempre stato basso, e la sicurezza supplementare apportata dalle garanzie di terzi, appare quanto mai prudente anche la copertura del 65% del portafoglio prestiti della BEI. Tuttavia, sui rischi inerenti ai prestiti garantiti della BEI inciderà, in certa misura, il fatto che le operazioni di prestito, non riguardando più i paesi che aderiranno all'UE con l'allargamento, si orienteranno verso paesi che presentano rischi di credito più gravi. Inoltre, come è indicato nella Tabella 5 (lo scenario del "peggiore dei casi"), il tasso di copertura annuale del rischio registrerà un deterioramento nel periodo 2003-2006. Su un simile sfondo, non sembra opportuno proporre ora una modifica del tasso di copertura. Tuttavia, sarà necessario un riesame approfondito al riguardo, quando giungeranno a termine i mandati attuali e si discuteranno le condizioni nell'ambito delle nuove Prospettive finanziarie. 6. MIGLIORIE TECNICHE Come si può vedere nell'Allegato 8, la copertura dei prestiti garantiti della BEI, che è basata sulla previsione annuale della stessa BEI, è sempre stata superiore all'importo dei prestiti effettivamente sottoscritti e registrati al termine dell'esercizio. Ne risultano una non necessaria pressione sui margini e il rischio che si palesi una domanda eccessiva di risorse del fondo all'inizio di ogni esercizio. Per evitare tale problema, i servizi della Commissione stanno esaminando la possibilità di modificare il calendario della copertura dei prestiti della BEI. Secondo tale scenario, all'inizio di ogni esercizio la BEI presenterebbe previsioni preliminari per tutto l'esercizio e previsioni più precise per i primi sei o sette mesi. In base a queste previsioni più precise, si provvederebbe a una prima copertura del fondo di garanzia all'inizio di ogni anno, seguendo la procedura attuale. Verso la metà di ogni anno, la BEI fornirebbe i dati più recenti di cui dispone riguardo ai prestiti sottoscritti per quell'esercizio, aggiungendovi previsioni aggiornate per il resto dell'esercizio. In base a tali informazioni, si provvederebbe alla seconda dotazione per la seconda metà dell'esercizio. In questa fase, i competenti servizi della Commissione riunirebbero anche le previsioni aggiornate riguardanti le decisioni/sottoscrizioni dei prestiti AMF ed Euratom per il resto dell'anno (in base alle decisioni/sottoscrizioni effettuate ed a previsioni perfezionate). In questa fase, le probabilità di un conflitto per l'utilizzo della riserva dovrebbero essere molto inferiori di quelle attuali, poiché sarebbero meno probabili le sopravvalutazioni, che sono invece frequenti nel sistema attuale. Le previsioni relative a un lasso di tempo più breve avrebbero maggiori probabilità di essere esatte. Se la presente analisi sarà confermata in altri dibattiti con la BEI, la Commissione intende attuare questa modifica tecnica dal 2004. ALLEGATI Allegato 1: Ripartizione per paese dell'esposizione creditoria, in funzione della copertura del rischio (situazione al 31 dicembre 2002) Allegato 2: Esposizione creditoria su prestiti garantiti della BEI, sottoscritti, con i relativi ammortamenti per il periodo 2003-2006 Allegato 3: Il fondo nel periodo 2002-2006, in base ai parametri attuali Allegato 4: Esposizione creditoria su prestiti garantiti della BEI, sottoscritti a favore dei dieci nuovi Stati membri Allegato 5: Ipotesi basate su parametri dei tassi di dotazione e di garanzia Allegato 6: Utilizzo della riserva nel quadro delle Prospettive finanziarie 2000-2006 Allegato 7: Ripartizione dell'esposizione creditoria per paese (Bulgaria, Romania e Turchia), in funzione della copertura del rischio (situazione al 31 dicembre 2002) Allegato 8: Dati storici sulle differenze tra le previsioni della BEI ed i prestiti da essa sottoscritti Allegato 9: Flussi finanziari in provenienza ed a destinazione del fondo. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO>