IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 318/62

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Aiuti di Stato alla costruzione navale» (supplemento di parere)

2011/C 318/10

Relatore: KRZAKLEWSKI

Correlatore: CALVET CHAMBÓN

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 9 dicembre 2010, ha deciso, conformemente all'articolo 29, lettera A), delle Modalità d'applicazione del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema:

Aiuti di Stato alla costruzione navale

(supplemento di parere).

La commissione consultiva per le trasformazioni industriali, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 7 giugno 2011.

Alla sua 473a sessione plenaria, dei giorni 13 e 14 luglio 2011 (seduta del 13 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 124 voti favorevoli, 5 voti contrari e 6 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che la disciplina degli aiuti di Stato alla costruzione navale (in appresso la «disciplina») sia uno strumento da preservare, ma che occorra aggiornare e ampliare alcune delle sue disposizioni. Nel suo periodo di applicazione, tale disciplina ha contribuito alla realizzazione degli obiettivi politici ed economici prefissati. È quindi opportuno mantenerla, in primo luogo per la specifica situazione del settore, che viene descritta in modo dettagliato nell'introduzione al testo attualmente in vigore.

1.2 Il Comitato desidera sottolineare che la disciplina non si pone l'obiettivo di lottare contro la crisi nell'immediato e che gli aiuti concessi in virtù delle sue disposizioni sono da ricondursi alle particolarità del settore e non possono essere utilizzati come misura correttiva per compensare la costruzione di navi non competitive o a basso livello tecnologico.

1.3 Secondo il CESE, esiste un'ulteriore argomentazione a conferma della specifica situazione dell'industria della costruzione navale e quindi della necessità di mantenere e aggiornare la disciplina: nella fattispecie, il recente annuncio della rottura, dopo vent'anni di trattative, dei negoziati in corso sotto l'egida dell'OCSE per giungere a un accordo sul settore della costruzione navale, la cui ambizione era quella di stabilire condizioni di concorrenza eque sul mercato mondiale.

1.4 Nel presente parere, il Comitato fa specifico riferimento alle questioni e alle problematiche fondamentali che la Commissione europea ha sottoposto alle parti interessate durante il processo di consultazione, e propone, motivandole, alcune modifiche che ritiene necessario introdurre nella versione riveduta della disciplina.

1.5 Il Comitato reputa necessari gli aiuti alla ricerca, allo sviluppo e all'innovazione (RSI) previsti dalla disciplina, in quanto aiutano le imprese ad accettare determinati tipi di rischi connessi all'innovazione.

1.5.1 Il Comitato ritiene che il fatto di poter disporre di aiuti all'innovazione incida positivamente sulla valutazione del rischio connesso a ciascuna componente dell'innovazione nella creazione di nuovi prodotti o processi. Questi aiuti offrono alle società navali la possibilità di fare ulteriori passi verso nuove soluzioni, che aumentano le prospettive di successo sul mercato dei prodotti innovativi e, di conseguenza, promuovono ulteriormente le attività di RSI.

1.6 In merito alla domanda posta dalla Commissione europea, vale a dire se sia opportuno escludere dagli aiuti all'innovazione diversi tipi di innovazioni conservando soltanto gli aiuti connessi alle navi «ecologiche», il Comitato condivide la posizione delle parti sociali e ritiene che una tale decisione indebolirebbe notevolmente l'efficacia di tale strumento, soprattutto perché si finirebbe per azzerarne l'impatto positivo sulle innovazioni di processo e altre innovazioni di prodotto nel campo della sicurezza e dell'efficienza.

1.7 Il Comitato è del parere che gli aiuti volti a favorire l'affermazione sul mercato delle tecnologie «verdi» rappresentino un importante strumento e che, pertanto, essi dovrebbero essere inseriti nel testo della disciplina. La disciplina riveduta dovrebbe contenere delle disposizioni adeguate e concrete a tal proposito, che andrebbero ad aggiungersi agli obblighi imposti dalle norme orizzontali in riferimento alla tutela ambientale. Il CESE è del parere che tali disposizioni non servirebbero a creare uno strumento supplementare in materia di aiuti di Stato, ma semplificherebbero l'attuazione della disciplina e permetterebbero di realizzare importanti obiettivi dell'UE.

1.8 In merito alla cruciale problematica sollevata dalla Commissione europea, ossia se sia opportuno mantenere gli aiuti alla ricerca, allo sviluppo e all'innovazione (RSI) dal momento che esiste già una disciplina orizzontale ad essi applicabile, il Comitato è fermamente convinto che, vista la specificità del settore della costruzione navale, si debbano mantenere gli aiuti previsti nella disciplina, dal momento che le norme orizzontali non offrono soluzioni appropriate per sostenere l'innovazione nell'industria navale.

1.9 Per quanto riguarda gli aiuti per la chiusura degli impianti, considerato che, dall'introduzione della disciplina nel 2004 fino al 2009-2010 non vi è stato motivo di ricorrervi, ma che recentemente, a seguito del drammatico peggioramento della situazione nel settore, le commesse dei cantieri navali europei hanno raggiunto il livello più basso da oltre dieci anni, il Comitato ritiene necessario mantenerli. Le disposizioni che ne disciplinano la concessione dovrebbero dare ai cantieri navali la possibilità di procedere a una ristrutturazione parziale senza dover compiere tutta la procedura di abilitazione prevista per questo tipo di operazioni dagli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione.

1.10 Il Comitato è convinto che gli aiuti regionali siano utili anche per l'industria della costruzione navale. Gli aiuti regionali concessi nel quadro della disciplina dovrebbero garantire la stessa intensità di sostegno delle azioni realizzate sulla base degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale. Secondo il CESE non è né opportuno né giustificato limitare il campo d'applicazione degli aiuti previsti dalla disciplina ai soli cantieri navali esistenti.

1.11 Le disposizioni restrittive adottate dall'Europa in merito all'ampliamento delle capacità di produzione industriali nel settore hanno sortito, nella pratica, un effetto opposto a quello atteso: anziché ridurre il contributo all'offerta mondiale, già eccedentaria, esse non hanno fatto altro che porre i cantieri navali europei in una posizione più sfavorevole rispetto ai loro concorrenti mondiali. Pertanto, il mantenimento di queste misure restrittive volte a ridurre al minimo gli aiuti all'ampliamento delle capacità produttive non è assolutamente giustificato.

1.12 Quanto alle disposizioni contenute nella disciplina in merito agli aiuti all'occupazione, il CESE invita gli Stati membri a servirsi di tali misure più spesso di quanto non abbiano fatto finora, in particolare per sostenere le attività di istruzione e formazione nelle rispettive industrie della costruzione navale.

1.13 Il CESE ritiene che la disposizione della disciplina relativa ai crediti all'esportazione debba essere mantenuta. I crediti all'esportazione concessi in conformità all'accordo settoriale dell'OCSE non costituiscono aiuti di Stato e forniscono un sostegno alle imprese e quindi anche alle regioni in cui hanno sede. Tale sostegno è legato indirettamente al mantenimento o alla creazione di occupazione nel settore e nelle imprese correlate, nonché ai vantaggi di cui beneficiano gli armatori (i quali possono ottenere prestiti a lungo termine o garanzie di credito per l'acquisto di navi).

1.14 Il Comitato è favorevole all'ampliamento della gamma di prodotti da includere nella versione riveduta della disciplina: si tratta di un aggiornamento reso necessario dall'evoluzione dell'industria navale e della tecnologia rispetto al 2004. Esso ritiene che a tal fine si debba utilizzare la proposta di aggiornamento contenuta nella posizione della Comunità delle associazioni dei cantieri navali europei (CESA) in merito all'articolo 2 della disciplina (1).

1.15 Il Comitato invita gli Stati membri e l'amministrazione UE a considerare con particolare attenzione la politica di informazione circa le possibilità e le condizioni per usufruire degli strumenti di aiuto pubblico previsti dalla disciplina.

2. Introduzione

Contesto

2.1 Il 29 aprile 2010 il CESE ha adottato un parere d'iniziativa sul tema L'industria navale europea di fronte alla crisi.

2.2 Nel suo programma di lavoro per il 2011, la Commissione europea ha previsto il riesame della disciplina degli aiuti di Stato alla costruzione navale in vista di un eventuale aggiornamento e della proroga di tale disciplina oltre il 2011. Le consultazioni ufficiali con le parti interessate si sono concluse il 6 dicembre 2010 e hanno coinvolto, tra gli altri, le parti sociali e gli Stati membri.

2.2.1 L'elaborazione di un supplemento di parere del CESE su questo tema appare sia utile che d'attualità, alla luce delle conseguenze economiche e sociali di tali normative, nonché del loro notevole impatto su determinate regioni.

2.3 La disciplina degli aiuti di Stato alla costruzione navale comprende le regole seguite dalla Commissione europea nell'effettuare la valutazione degli aiuti di Stato alla costruzione navale. Essa è entrata in vigore il 1o gennaio 2004 per un periodo iniziale di tre anni. Decorso tale termine, la Commissione europea l'ha prorogata per due volte: nel 2006, di due anni, e nel 2008, di altri tre anni. Attualmente, quindi, la disciplina relativa alla costruzione navale è in vigore fino al 31 dicembre 2011.

2.4 Secondo il principio generale della disciplina, il settore della costruzione navale può accedere agli aiuti di Stato in virtù degli strumenti relativi agli aiuti di Stato orizzontali, ad eccezione dei casi in cui si applicano le disposizioni specifiche della disciplina relativa alla costruzione navale. Tali disposizioni specifiche riguardano: gli aiuti alla ricerca, allo sviluppo e all'innovazione, gli aiuti per la chiusura d'imprese, quelli a favore dell'occupazione e dei crediti all'esportazione, gli aiuti allo sviluppo e quelli con finalità regionale.

2.5 Poiché la costruzione navale soddisfa le condizioni per beneficiare di un sostegno anche a titolo degli aiuti di Stato (nazionali o UE) orizzontali, le consultazioni e il parere elaborato dal CESE a nome della società civile dell'Unione europea dovrebbero contribuire innanzitutto a stabilire se le disposizioni specifiche della disciplina debbano continuare a essere applicate e se, in caso di proroga, debbano essere modificate ed eventualmente in che modo.

3. Informazioni aggiornate e sintetiche sul settore europeo della costruzione navale nel contesto mondiale in vista della decisione in merito alla disciplina

3.1 Il parere del CESE dell'aprile 2010 fornisce una presentazione globale e dettagliata dell'industria navale europea. Le informazioni presentate qui di seguito riguardano dati e fatti salienti relativi allo scorso anno.

3.2 Dopo il primo periodo di crisi, è possibile affermare che la recessione ha colpito l'industria della costruzione navale in tutto il mondo. A causa delle distorsioni nel commercio, mai così forti prima d'ora, tutti gli Stati dotati di un'industria navale si sono trovati ad affrontare gravi difficoltà a causa di una notevole diminuzione della domanda. Oltre alla questione ancora irrisolta della definizione di regole di concorrenza chiare per la costruzione navale e il commercio di navi, si constata oggi che le possibilità a lungo termine per l'Europa in questo settore sono seriamente a rischio.

3.3 La costruzione mondiale di navi avviene attualmente per oltre l'80 % nei paesi asiatici, che detengono fino al 90 % delle commesse mondiali. Il peso di tali paesi cresce a scapito degli Stati dell'UE, la cui quota nella fabbricazione mondiale si è ridotta progressivamente fino a raggiungere oggi il 7-8 %.

3.3.1 La quota dell'Europa nel mercato mondiale delle nuove commesse ha subito un drastico calo nel 2009 scendendo al 2,7 %, ma durante i primi tre trimestri del 2010 è risalita al 4,8 %. Ciononostante, analizzando la quantità di navi commissionate, si osserva che l'indicatore a livello mondiale è leggermente aumentato nel 2010, mentre nell'UE è rimasto fermo allo stesso livello del 2009, il più basso dell'intero decennio.

3.3.2 Negli ultimi anni il volume totale delle nuove commesse ha raggiunto un tonnellaggio lordo compensato (TLC) pari a 85 milioni di tonnellate nel 2007, 43 milioni nel 2008 e 16,5 milioni nel 2009, ed è aumentato nei primi tre trimestri del 2010 attestandosi a 26,3 milioni di TLC (entro la fine dell'anno si prevede che raggiunga all'incirca i 35 milioni). Nel 2009, si è rinunciato a costruire numerose navi già oggetto di contratti di fornitura per diverse ragioni, tra cui i bassissimi tassi di nolo praticati e l'impossibilità di ottenere prestiti bancari per finanziare la costruzione.

3.3.3 L'indice dei prezzi espresso in euro ha recuperato circa il 17 % dal primo trimestre del 2010 (momento in cui aveva raggiunto il livello più basso degli ultimi dieci anni), ma i tassi di cambio hanno un'incidenza negativa sui prezzi quotati nelle monete nazionali. Sebbene tale indice sia aumentato di oltre il 20 % dal 2000, i prezzi in euro sono rimasti allo stesso livello.

3.4 Oltre alla crisi, una delle principali ragioni dell'instabilità nel settore della costruzione navale è rappresentata dalla politica interventista e protezionistica attuata dagli Stati nei quali tale industria costituisce, o ambisce a diventare, un settore chiave dell'economia. I cantieri navali, soprattutto dell'Estremo Oriente, che percepiscono aiuti di Stato, sono in grado di offrire i loro prodotti e servizi a prezzi che non tengono conto di tutti i fattori di rischio e che sono quindi inferiori a quelli della concorrenza, prevalentemente europea, che invece è costretta a considerare questo tipo di rischi nel computo dei prezzi. Un altro strumento protezionistico può essere rappresentato dai tassi di cambio (poiché si tratta di uno dei fattori che incide sulla competitività), che può essere gestito entro una certa misura a livello centrale (p.es. in Cina e nella Corea del Sud).

3.5 Nel dicembre 2010, l'OCSE ha deciso di non riprendere i negoziati per un accordo sulla costruzione navale destinati a garantire condizioni di concorrenza eque sul mercato mondiale. Il fallimento dei negoziati dopo vent'anni di discussioni perpetuerà la lotta spietata in atto sul mercato navale mondiale. Si tratta di uno sviluppo negativo, che incoraggerà alcuni Stati a ricorrere in misura ancora maggiore a tutta una serie di interventi sul mercato, comportando quindi una disparità ancora più accentuata nelle condizioni di concorrenza dell'industria navale a livello internazionale. La responsabilità di tale situazione può essere imputata all'atteggiamento intransigente di taluni paesi terzi che possiedono cantieri navali, in particolare la Cina e la Corea del Sud.

3.5.1 Tale sviluppo viene considerato una reazione alla crisi mondiale e favorisce l'introduzione di misure protezionistiche. Si aggrava quindi la minaccia che sul mercato mondiale vengano costruite navi totalmente ingiustificate sotto il profilo economico. Il varo di queste nuove navi aggraverà la crisi del mercato dei noli, poiché vi sarà un numero troppo elevato di imbarcazioni che si contendono gli stessi carichi. Le parti sociali europee del settore navale hanno già avuto modo di deplorare numerosi fattori (sovraccapacità di produzione, sottoquotazione dei prezzi dei cantieri navali, tonnellaggio eccessivo e sottoquotazione delle tariffe di nolo) che si ripercuotono negativamente su tutti gli operatori del mercato.

3.6 Nell'UE, il settore della costruzione navale ha subito un drastico calo dell'occupazione dal 2008. Sono stati tagliati 40 000 posti di lavoro e le parti interessate chiedono che sia varato un programma d'emergenza per fare in modo che l'industria navale europea (2) mantenga una massa critica. Tale tendenza è ulteriormente aggravata dalla recente applicazione dell'accordo di Basilea sui requisiti patrimoniali per la vigilanza bancaria (Basilea III), che limita le condizioni di finanziamento.

3.7 Con la crisi finanziaria è divenuto molto più difficile nell'UE ottenere i finanziamenti necessari per la costruzione di navi, in considerazione del fatto che taluni importanti istituti finanziari hanno modificato o annullato il loro impegno di finanziamento prima (prefinanziamento) o dopo la consegna delle navi. In queste condizioni, le garanzie pubbliche, anche per i crediti all'esportazione, sono divenute molto più importanti. La stretta creditizia nel settore della costruzione navale permane, malgrado i primi segnali positivi di cambiamento nel mercato.

3.8 Il sottosettore della riparazione di navi, che rientra nella classificazione dell'industria navale, si trova in una situazione nettamente più favorevole rispetto ai cantieri di costruzione, nonostante le difficoltà temporanee. I cantieri di riparazione esercitano la loro attività su un mercato diverso da quello della costruzione navale (oltre la metà delle navi riparate appartengono a paesi terzi). La crisi mondiale del 2009-2010 non ha certo risparmiato questo sottosettore, poiché gli armatori hanno ridotto considerevolmente le spese di riparazione delle loro navi limitandosi spesso agli interventi strettamente necessari e alle riparazioni temporanee imposte dalla normativa sulla navigazione.

3.8.1 Di fronte alla forte concorrenza sul mercato mondiale, i cantieri navali di riparazione di taluni Stati dell'UE hanno attuato delle misure di diversificazione della produzione, cominciando ad effettuare interventi di ammodernando (retrofitting) delle navi e operazioni più complesse quali l'allungamento degli scafi e altri interventi, compresa l'installazione di attrezzature per l'estrazione di gas e petrolio dai fondali marini e la costruzione di navi di più piccole dimensioni.

3.8.2 Attualmente le operazioni di riparazione delle navi avvengono per lo più in cantieri od officine situate al di fuori del territorio UE, nei paesi vicini. Il CESE invita gli Stati membri e l'amministrazione UE a elaborare una strategia per rilanciare lo sviluppo e la costruzione di questo tipo di cantieri navali sulle coste dell'UE. È nell'interesse degli Stati membri dell'UE mantenere un «minimo strategico» di infrastrutture di riparazione nell'UE a servizio del suo settore dei trasporti marittimi. Queste officine potrebbero effettuare le riparazioni a prezzi concorrenziali, garantire un'esecuzione puntuale delle commesse e utilizzare metodi di lavoro rispettosi dell'ambiente, contribuendo così alla rinascita industriale di talune regioni marittime.

4. Osservazioni generali

4.1 L'obiettivo generale del riesame della disciplina relativa alla costruzione navale dovrebbe essere quello di migliorare le condizioni di concorrenza dei cantieri navali europei. L'intero impianto normativo della «disciplina» dovrebbe essere improntato a questa logica.

4.2 La competitività complessiva del settore europeo della costruzione navale subisce forti pressioni a causa delle difficilissime condizioni del mercato e soprattutto delle numerose misure di sostegno previste nei paesi concorrenti. Non potendo essere competitiva sul costo della manodopera, l'industria europea deve battere la concorrenza puntando sulla massima qualità in termini di sicurezza delle navi, di efficienza e protezione dell'ambiente marino, nonché di processi innovativi volti a migliorare ulteriormente l'efficienza. È chiaro, quindi, che la disciplina nella sua versione rinnovata e ammodernata permetterà di garantire incentivi adeguati in tal senso e che essa è indispensabile per ottenere tali risultati.

4.3 Nella disciplina aggiornata occorre inserire urgentemente un sistema pratico di misure d'incentivazione per favorire gli investimenti destinati alla costruzione o all'ammodernamento di navi con migliori prestazioni ambientali. La mancanza di un tale sistema potrebbe comportare a breve termine l'impossibilità di beneficiare dei vantaggi economici immediati derivanti dalla riduzione delle emissioni di NOx e SOx, nonché dei gas a effetto serra. La disciplina dovrebbe stabilire che questo tipo di aiuti e i mezzi finanziari ad essi destinati sono riservati ai produttori europei.

4.4 Gli aiuti concessi a titolo della disciplina sono importanti per ciascuna impresa e ciascuna regione, pertanto è necessario elaborare nuovi progetti innovativi per rispondere nel modo più rapido ed efficace possibile alle mutevoli esigenze del mercato. Per essere ammissibili agli aiuti, tali progetti innovativi dovrebbero includere investimenti sia in RSI orientata allo sviluppo di nuovi prodotti, sia nella formazione e nel miglioramento delle qualifiche dei lavoratori delle imprese interessate. Questo aspetto dovrebbe essere tenuto in considerazione nella nuova disciplina.

4.5 Il Comitato ritiene che prima di affrontare nel dettaglio la questione degli aiuti ai crediti all'esportazione (cfr. «Osservazioni specifiche») occorra chiarire che l'accesso a costi di finanziamento della produzione competitivi rappresenta spesso un fattore decisivo per il lancio di nuovi progetti. La partecipazione delle autorità pubbliche, delle banche nazionali e di altri attori pubblici alle attività di finanziamento prima (prefinanziamento) e dopo la consegna delle navi è aumentata notevolmente negli ultimi anni, soprattutto in Asia. In una prospettiva a breve o medio termine, si presume che il finanziamento delle attività di costruzione navale necessiterà in via generale e anche in Europa di un sostegno, sotto forma di crediti o di garanzie di Stato, con la partecipazione di istituti finanziari nazionali e UE, come per esempio la Banca europea per gli investimenti (nell'ambito della quale si riscontrano difficoltà per il settore (3).

4.6 Dall'introduzione della disciplina UE nel settore della costruzione navale si sono verificati numerosi cambiamenti strutturali di cui occorre tenere conto in vista della prossima definizione delle disposizioni della disciplina:

— la specializzazione dei cantieri navali europei ha permesso di compiere notevoli progressi e occorre far avanzare e sostenere tale processo;

— la quota dei modelli di navi «standard» sul totale delle commesse di produzione dell'industria navale europea si è ridotta considerevolmente;

— la concorrenza mondiale si comincia ad avvertire anche nel settore delle navi più piccole, in particolare quelle destinate alla navigazione interna;

— sebbene le attuali dimensioni della maggior parte dei suoi cantieri navali siano identiche o di poco inferiori a quelle di dieci anni fa (per via della chiusura di grandi cantieri navali in Polonia, Croazia, Danimarca e Spagna), l'Europa si trova di fronte a un enorme ampliamento dei cantieri navali nei paesi concorrenti, soprattutto asiatici;

— l'importanza dei prodotti e dei processi di produzione rispettosi dell'ambiente è nettamente cresciuta; occorre quindi sostenere questa tendenza principalmente adottando le misure necessarie per quanto concerne, in particolare, le emissioni di SOx e NOx e di gas a effetto serra;

— lo sviluppo delle attività costiere imporrà di dare una risposta diretta al settore europeo della costruzione navale in merito ai mezzi necessari affinché i cantieri navali europei possano soddisfare la domanda locale.

4.7 Nell'utilizzo degli strumenti di aiuto previsti dalla disciplina è fondamentale l'approccio degli Stati membri, che devono fare un'opera di informazione ampia e sistematica circa le possibilità e le condizioni per ottenere gli aiuti di Stato (non sussidi) previsti dalle disposizioni della disciplina.

5. Osservazioni specifiche

Aiuti alla ricerca, allo sviluppo e all'innovazione

5.1 Le attività di ricerca, sviluppo e innovazione (RSI) sono indispensabili per migliorare i prodotti offerti e, quindi, avere successo sul mercato. Un'azione in tale ambito, tuttavia, è possibile soltanto se il mercato è disposto ad accettare determinati tipi di rischio connessi all'innovazione.

5.2 Come sottolineano i datori di lavoro europei, l'esposizione al rischio nella produzione di navi prototipo è elevata. A differenza della maggior parte degli altri settori, un contratto di vendita stipulato nell'industria navale comporta una definizione delle prestazioni del prodotto che non è possibile testare all'atto della firma. Il verificarsi di incidenti, anche di lieve entità, in relazione a un elemento innovativo può comportare significative modifiche, che richiedono ulteriori risorse e allungano i tempi di lavorazione, causando quindi delle perturbazioni nel processo di produzione.

5.2.1 In queste condizioni, il fatto di disporre di aiuti all'innovazione incide positivamente sulla valutazione del rischio insito in ciascuna componente dell'innovazione nello sviluppo di nuovi prodotti o processi. Questi aiuti offrono alle società navali la possibilità di compiere passi avanti verso nuove soluzioni, che aumentano le prospettive di successo sul mercato dei prodotti innovativi e, di conseguenza, promuovono ulteriormente le attività di RSI.

5.3 L'utilizzo degli aiuti all'innovazione produce un effetto di accelerazione, fattore essenziale che determina un aumento dell'efficacia e della competitività, che a loro volta contribuiscono in modo determinante a preservare una posizione tecnologicamente dominante nelle categorie delle navi complesse e innovative. Il ritmo dell'innovazione rappresenta un elemento chiave della competitività, soprattutto se si considera che nel campo delle tecnologie marittime i mezzi per tutelare la proprietà intellettuale sono molto limitati.

5.4 Le parti sociali europee che rappresentano il settore della costruzione navale affermano congiuntamente, esempi alla mano, che il sostegno all'innovazione ha contribuito chiaramente a migliorare l'efficacia e la competitività del loro settore nell'UE: ha favorito l'introduzione e la diffusione di metodi di produzione, tecnologie e prodotti innovativi e ha promosso la RSI. Occorre quindi riconoscere che tale aiuto costituisce uno strumento d'azione pertinente per l'UE.

5.5 Per quanto concerne i problemi connessi all'applicazione delle regole sugli aiuti all'innovazione, gli imprenditori ritengono che sia possibile risolverli senza modificare il testo della disciplina degli aiuti di Stato alla costruzione navale, ma apportando piuttosto le opportune modifiche alla notificazione del programma nazionale per modificare la soglia di esenzione di categoria per le innovazioni di prodotto concernenti le navi di piccole dimensioni, nonché per le innovazioni di processo.

5.6 In merito alla questione sollevata dalla Commissione europea sull'opportunità di escludere dagli aiuti alle innovazioni altri tipi di innovazione mantenendo soltanto quelli connessi alle navi «ecologiche», il Comitato sostiene la posizione delle parti sociali e reputa che una simile decisione indebolirebbe notevolmente l'efficacia dello strumento. In particolare, si arriverebbe persino ad annullare la sua forte incidenza positiva sulle innovazioni di processo destinate a rafforzare la competitività dell'industria europea. Inoltre, tale opzione potrebbe escludere dagli aiuti talune innovazioni di prodotto, connesse, per esempio, al miglioramento della sicurezza o alla protezione e al comfort degli equipaggi e dei passeggeri.

5.6.1 Gli strumenti di sostegno volti a favorire l'affermazione sul mercato delle tecnologie «verdi» rappresentano uno strumento importante e andrebbero inseriti nel testo della disciplina degli aiuti di Stato alla costruzione navale in qualità di «aiuti per la tutela dell'ambiente», che completano gli aiuti all'innovazione ma costituiscono uno strumento distinto.

5.7 Sulla falsariga della disciplina degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente, occorre introdurre dei dispositivi che incoraggino ad andare oltre i requisiti normativi. L'interesse per il ricorso alla disciplina per questo tipo di settore, tuttavia, non è aumentato molto. Parallelamente agli obblighi dettati dalle regole orizzontali, quindi, la disciplina degli aiuti di Stato alla costruzione navale dovrebbe prevedere obblighi adeguati e concreti. Un sistema efficace sarebbe quello di fare riferimento alle norme relative agli aiuti per la tutela dell'ambiente nel quadro dei principi relativi alle esenzioni di categoria insieme agli specifici requisiti per le navi. Questo modo di procedere contribuirebbe efficacemente a semplificare le regolamentazioni europee che disciplinano gli aiuti di Stato al settore.

5.8 Anche il quadro orizzontale in materia di RSI include disposizioni sull'attività d'innovazione, quali «[…] la realizzazione di prototipi […] e di progetti pilota […] quando il prototipo è necessariamente il prodotto commerciale finale e il suo costo di fabbricazione è troppo elevato per poterlo usare soltanto a fini di dimostrazione e di convalida» (4).

5.8.1 Rispetto alla disciplina degli aiuti di Stato alla costruzione navale, le disposizioni afferenti al quadro orizzontale in materia di RSI autorizzano effettivamente una più elevata intensità di aiuti e, in una certa misura, una gamma più ampia di costi ammissibili, pur introducendo la restrizione secondo cui «l'eventuale, ulteriore sfruttamento di progetti di dimostrazione o di progetti pilota a scopo commerciale comporta la deduzione dei redditi così generati dai costi ammissibili.» (5).

5.8.2 Sebbene tale disposizione venga applicata nella maggior parte dei settori produttivi in relazione alla fabbricazione in serie, che consente di ammortizzare i costi di sviluppo proprio in ragione dell'elevata quantità di unità prodotte, questo sistema è impraticabile nel caso della realizzazione di navi prototipo.

5.9 In sintesi, il Comitato ritiene che, considerate le specificità dei diversi rami dell'industria navale, il quadro orizzontale relativo alla RSI non offra soluzioni adeguate per quanto concerne gli aiuti all'innovazione per la costruzione navale e che, di conseguenza, una soluzione appropriata sarebbe quella di adottare opportune disposizioni nella versione aggiornata della disciplina degli aiuti di Stato a tale settore.

Aiuti per la chiusura di impianti

5.10 Nell'arco di tempo compreso tra l'introduzione della disciplina degli aiuti di Stato alla costruzione navale, nel 2004, e l'inizio della crisi, l'industria navale ha vissuto un periodo di forte domanda, durante il quale non si pensava certo alla chiusura degli impianti. Il drastico crollo della domanda registrato negli ultimi due anni, tuttavia, ha modificato la situazione e le commesse del settore navale europeo hanno raggiunto il livello più basso degli ultimi dieci anni.

5.10.1 Il Comitato ritiene dunque che la situazione prevalente attualmente sul mercato giustifichi il mantenimento di un aiuto per la chiusura (6).

5.11 Le disposizioni che disciplinano questo tipo di aiuti dovrebbero dare ai cantieri navali la possibilità di procedere a una ristrutturazione parziale (7) senza dover compiere tutta la procedura prevista per questo tipo di operazioni dagli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione. Tale modello dovrebbe essere previsto non appena sarà ultimata la revisione degli orientamenti. Se si opterà per questa soluzione, sarà ovviamente inutile mantenere delle norme distinte per gli aiuti alla ristrutturazione nell'ambito della costruzione navale.

Aiuti regionali

5.12 Qualora siano mantenuti, gli aiuti regionali dovranno avere un'ampiezza e un'intensità conformi alle regole applicate a titolo degli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale. Non è né opportuno né giustificato limitare il campo di applicazione degli aiuti soltanto ai cantieri navali esistenti. Per rafforzare la sua posizione competitiva, l'industria europea della costruzione navale deve investire in metodi di produzione e attrezzature più efficaci. A tal fine può essere necessario creare grandi impianti di produzione per sfruttare più efficacemente le sinergie e le economie di scala. Con la regolamentazione attuale, è difficile, se non impossibile, concedere aiuti regionali per progetti di questo tipo.

5.13 Gli ingenti investimenti effettuati dai paesi asiatici sono stati il principale fattore d'impulso del loro sviluppo industriale e spesso sono stati favoriti dal sostegno, diretto o indiretto, dello Stato. Le disposizioni restrittive adottate dall'Europa in merito all'ampliamento delle capacità di produzione industriali in questo settore hanno sortito l'effetto opposto: invece di ridurre il contributo dell'Europa all'offerta eccedentaria a livello mondiale, esse non hanno fatto altro che porre i cantieri navali europei in una posizione ancora più sfavorevole nei confronti dei concorrenti mondiali. Di conseguenza, non vi è alcun motivo per mantenere tali misure restrittive volte a ridurre al minimo il sostegno all'ampliamento delle capacità di produzione.

5.14 I problemi di interpretazione o applicazione delle norme vigenti in materia di aiuti regionali all'investimento sono in parte dovuti all'approccio restrittivo adottato dalla disciplina degli aiuti di Stato all'industria navale nei confronti delle disposizioni orizzontali. In particolare, la rigida lettura della riduzione degli aiuti agli investimenti negli impianti esistenti ha limitato ingiustificatamente la portata di tale strumento e causato notevoli problemi nella sua applicazione.

Aiuti a favore dell'occupazione

5.15 Il CESE è convinto che gli aiuti a favore dell'occupazione vadano mantenuti nel quadro della disciplina.

5.15.1 Il Comitato ritiene che gli Stati membri dovrebbero servirsi più spesso di quanto non abbiano fatto finora delle misure previste dalla disciplina per gli aiuti all'occupazione, in particolare per sostenere le attività di istruzione e formazione nelle rispettive industrie navali, nelle situazioni di crisi causate da fluttuazioni cicliche, di sovrapproduzione mondiale o di concorrenza sleale da parte dei produttori di paesi terzi.

Aiuti ai crediti all'esportazione e allo sviluppo

5.16 L'attribuzione di crediti all'esportazione da parte delle agenzie nazionali di credito all'esportazione è una pratica diffusa in numerosi rami industriali di tutto il mondo. Gli accordi di settore a livello OCSE definiscono gli standard internazionali accettati. Tutti gli Stati membri dell'UE applicano pienamente tali principi, che nel contesto delle norme dell'UE relative agli aiuti di Stato sono considerati altresì del tutto conformi ai principi del mercato comune.

5.17 I crediti all'esportazione sono un importante elemento nel finanziamento dei progetti di costruzione navale. In Europa essi si basano sul principio della copertura dei costi. Non si tratta quindi di sussidi. La loro disponibilità in condizioni di concorrenza contribuisce in maniera significativa alla competitività dell'industria europea. Soprattutto alla luce dei vasti pacchetti di finanziamenti concessi da altri paesi dotati di una cantieristica navale sviluppata, in particolare la Cina e la Corea, occorre incoraggiare gli Stati membri a fornire alle loro imprese strumenti equivalenti.

5.18 Il Comitato ritiene importante chiarire, sfruttando le possibilità offerte dal dialogo settoriale, in che misura sia necessario, utile e proficuo che la disciplina contenga un riferimento alle norme dell'OCSE. Le parti sociali del settore della cantieristica navale europea sono dell'avviso che tale questione dovrebbe essere affrontata dalle amministrazioni, se dovesse essere minacciata la disponibilità degli attuali crediti all'esportazione.

Bruxelles, 13 luglio 2011 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Review of the Framework on State Aid to Shipbuilding - CESA Response to the Consultation Paper - Supplement («Revisione della disciplina degli aiuti di Stato alla costruzione navale - Risposta della CESA al documento di consultazione - supplemento»), 2010.

(2) Parere del CESE GU C 18 del 19.1.2011, pag. 35.

(3) Cfr. parere del CESE CCMI/069 - GU C 18 del 19.1.2011, pag. 35.

(4) Regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione, del 6 agosto 2008 (GU L 214 del 9.8.2008).

(5) Ibid.

(6) La Spagna, tra gli altri, prevede di usufruire prossimamente dell'«aiuto per la chiusura» nel caso di alcuni cantieri navali (ristrutturazione parziale).

(7) Gli aiuti alla ristrutturazione vengono definiti in appositi principi orizzontali, la cui revisione è prevista per il 2012 ed è probabile che in quell'occasione verranno esaminati anche gli aiuti alla chiusura parziale.