Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Ridefinire il quadro di bilancio dell’UE per una ripresa sostenibile e una transizione giusta»

(parere d’iniziativa)

(2022/C 105/03)

Relatrice: Dominika BIEGON

Decisione dell’Assemblea plenaria 25/03/2021 Base giuridica Articolo 32, paragrafo 2, del Regolamento interno Parere d’iniziativa Sezione competente Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale Adozione in sezione 05/10/2021 Adozione in sessione plenaria 20/10/2021 Sessione plenaria n. 564 Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti) 168/3/5

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1. Le regole di bilancio europee devono essere riviste: le carenze erano già evidenti dopo la crisi finanziaria del 2008/2009 e la pandemia di COVID-19 solleva sfide ancora più impegnative per l’attuale quadro di bilancio. Se in pareri precedenti il CESE aveva accolto con favore il riesame della governance economica effettuato dalla Commissione europea, nel presente parere il CESE ribadisce la propria posizione sulla necessità di riforme e invita la Commissione a portare avanti celermente la revisione del quadro di governance economica dell’UE, una revisione che ha recentemente subito una battuta d’arresto. Prima dell’entrata in vigore del quadro riveduto, la Commissione dovrebbe presentare orientamenti per un periodo transitorio, durante il quale non dovrebbe essere avviata la procedura per i disavanzi eccessivi e dovrebbe essere possibile ricorrere alla «clausola sugli eventi inconsueti» in rapporto a uno o più paesi specificamente selezionati.

1.2. Qualsiasi futuro quadro di bilancio deve a) rafforzare gli investimenti pubblici, b) aumentare il margine di manovra ciclico e c) consentire una maggiore flessibilità e differenziazione per paese per quanto riguarda i percorsi di aggiustamento del debito, assicurando nel contempo la sostenibilità di bilancio. Una revisione del quadro di bilancio dell’UE non solo è necessaria ai fini di una stabilizzazione dell’economia nel breve e medio termine, ma è altresì di vitale importanza per finanziare la trasformazione socio-ecologica dell’economia europea, garantendo la piena occupazione, posti di lavoro di qualità e transizioni giuste.

1.3. Più precisamente, la proposta di fondo del CESE per la revisione del quadro di bilancio consiste nell’introdurre una regola aurea ( golden rule ) per gli investimenti pubblici — regola che il CESE ha già proposto in precedenti pareri — abbinandola a una regola di spesa. Oltre alla propria proposta, il CESE esprime apprezzamento per la proposta del Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche sulla differenziazione per paese dei percorsi di aggiustamento di bilancio.

1.4. Infine, il CESE sottolinea che la politica di bilancio è il settore classico della politica parlamentare e le decisioni in questo campo incidono sull’intera struttura delle spese e delle entrate statali. Pertanto, sia ai parlamenti nazionali che al Parlamento europeo deve essere attributo un ruolo di primo piano nel quadro futuro relativo alla governance economica dell’UE.

1.5. Analogamente, occorre coinvolgere in misura maggiore la società civile nel quadro del semestre europeo, sia a livello nazionale che a livello dell’UE. In questo modo è possibile definire una politica economica equilibrata, in cui tutti gli interessi siano conciliati. Ciò vale in particolare per la governance del dispositivo per la ripresa e la resilienza, nel cui quadro il coinvolgimento della società civile è risultato insoddisfacente ( 1 ) . Il principio di partenariato, che è una tradizione consolidata nella governance dei fondi strutturali e d’investimento europei, dovrebbe servire da modello di riferimento per un meccanismo efficace di coinvolgimento della società civile.

2. Contesto: nuove sfide dopo la pandemia di COVID-19

2.1. Le regole di bilancio europee devono essere riviste. Nella valutazione del quadro di bilancio dell’UE (2019) ( 2 ) effettuata dal Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche prima della crisi sanitaria, venivano giustamente evidenziati due problemi principali. Il primo è che le regole di bilancio tendono ad essere procicliche; dopo la crisi finanziaria del 2008/2009, il risanamento di bilancio è stato realizzato in modo prematuro a causa delle enormi preoccupazioni sulla sostenibilità dell’indebitamento, con l’effetto di spingere l’economia europea verso una doppia recessione. Il secondo problema è che gli investimenti pubblici nell’UE sono stati il primo obiettivo dei tagli alla spesa. Confrontando la percentuale media degli investimenti pubblici per il periodo 2015-2019 con la media pre-crisi (2005-2009), 20 Stati membri su 27 hanno visto diminuire le loro percentuali, in alcuni casi addirittura del 50 %, in misura tale che il valore del capitale fisso pubblico, caratterizzato da investimenti pubblici netti negativi, è peggiorato tra il 2013 e il 2017 nella zona euro.

2.2. La pandemia di COVID-19 solleva sfide ancora più impegnative per il quadro di bilancio dell’UE: la contrazione economica e le misure politiche volte ad attenuare l’impatto sociale ed economico della pandemia hanno portato a un aumento massiccio dei livelli di disavanzo e debito pubblico (in % del PIL) in molti Stati membri ( 3 ) . Le stime del Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche (2020) ( 4 ) mostrano che, se le regole di bilancio dell’UE fossero attivate senza modifiche dopo la revoca della clausola di salvaguardia generale, il previsto percorso di riduzione del rapporto debito/PIL graverebbe eccessivamente su alcuni Stati membri, con rilevanti conseguenze economiche, sociali e politiche di segno negativo che pregiudicherebbero la ripresa economica nell’UE.

2.3. Una riforma delle regole di bilancio dell’UE non solo è necessaria ai fini di una stabilizzazione dell’economia nel breve e medio termine, ma è altresì di vitale importanza per finanziare la trasformazione socio-ecologica dell’economia europea, garantendo la piena occupazione, posti di lavoro di qualità e transizioni giuste. Per conseguire gli obiettivi climatici dell’UE è necessaria una profonda modernizzazione del capitale fisso. Un’economia sostenibile necessita di un’espansione su larga scala degli investimenti pubblici, altrimenti le economie europee dovranno affrontare rischi di bilancio legati ai cambiamenti climatici ( 5 ) . Allo stesso tempo, bisogna assicurare la sostenibilità di bilancio. In pareri precedenti il CESE ha già sottolineato la necessità di introdurre una regola aurea per gli investimenti pubblici nel quadro di bilancio dell’UE ( 6 ) . Tali necessità persistono: per consentire all’Europa di raggiungere i suoi obiettivi climatici e ambientali per il 2030, la Commissione europea ha recentemente stimato il deficit di finanziamento complessivo a circa 470 miliardi di euro l’anno fino al 2030 ( 7 ) . Come giustamente sottolineato, «la mobilitazione dell’entità di finanziamenti necessaria costituirà una sfida politica significativa» e chiaramente gli investimenti pubblici svolgeranno un ruolo cruciale, non da ultimo anche per stimolare gli investimenti privati. La riforma del quadro di bilancio dell’UE deve tenere conto di tali considerazioni.

2.4. Il CESE sottolinea che gli Stati membri dovranno affrontare la sfida di ridurre il rapporto debito/PIL, dopo che la ripresa economica si sarà consolidata, al fine di mantenere un margine di bilancio sufficiente per contrastare la prossima crisi economica. La regola di spesa proposta nel presente parere (cfr. punti 3.3.2. e 3.3.3.) garantirebbe davvero il risanamento delle finanze pubbliche da parte degli Stati membri nei periodi di congiuntura favorevole.

2.5. Il CESE sottolinea che una revisione del quadro di bilancio dell’UE deve tenere conto dell’attuale contesto macroeconomico. Sia il Fondo monetario internazionale (FMI) ( 8 ) che la Commissione europea ( 9 ) affermano che il rapporto debito/PIL dovrebbe stabilizzarsi nel breve-medio termine grazie ai bassi tassi di interesse e all’aumento dei tassi di crescita. La sostenibilità del debito sovrano dipende dal tasso di crescita (reale) del PIL, dal saldo primario annuo e dai tassi di interesse (reali) sul debito sovrano in essere. Il CESE esorta la Commissione europea a tenere conto di questi fattori nel valutare la sostenibilità del debito degli Stati membri.

2.6. Inoltre, il CESE sottolinea che la sostenibilità delle finanze pubbliche dipende in larga misura da entrate pubbliche certe e da una tassazione equa che comprende, ad esempio, la lotta contro la frode fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva. Inoltre, le nuove risorse proprie che sono state annunciate dovrebbero contribuire a rafforzare l’equità fiscale, nonché la giustizia sociale e climatica. Per assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche si rendono altresì necessari la trasparenza delle entrate e delle spese, l’accessibilità delle norme contrattuali e il costante coinvolgimento della società civile nel controllo della gestione delle finanze pubbliche.

2.7. In pareri precedenti il CESE ha accolto con favore il riesame della governance economica effettuato dalla Commissione europea e ha sottolineato la necessità di una revisione ( 10 ) . Il CESE ha inoltre proposto che la questione cruciale della modifica della governance economica dell’UE venga discussa alla Conferenza sul futuro dell’Europa. L’adeguamento delle disposizioni del TFUE in materia di governance economica alla realtà economica attuale dell’UE non dovrebbe essere un tabù. Il CESE ribadisce tale invito, in particolare di fronte alla crisi della COVID-19. Per evitare un ritorno alle vecchie regole di bilancio e gestire il passaggio a una governance economica imperniata sulla prosperità, il CESE esorta a riprendere quanto prima il processo di riesame di tale governance ( 11 )

3. Osservazioni particolari

3.1. Riequilibrare la governance economica dell’UE

3.1.1. La politica di bilancio dovrebbe far parte di un più ampio quadro di governance multilivello ed equilibrata. Il CESE raccomanda una governance economica imperniata sulla prosperità, in cui il benessere sociale ed economico dei cittadini sia prioritario, in modo che nessuno sia lasciato indietro, assicurando al tempo stesso la sostenibilità del debito pubblico. Il Comitato chiede quindi una politica economica equilibrata che ponga in primo piano l’importanza di una serie di obiettivi fondamentali strategici, quali crescita sostenibile e inclusiva, piena occupazione, lavoro dignitoso e transizioni giuste, equa distribuzione dei redditi e della ricchezza, salute pubblica e qualità della vita, sostenibilità ambientale, stabilità dei mercati finanziari, stabilità dei prezzi, relazioni commerciali equilibrate, un’economia sociale di mercato competitiva e finanze pubbliche sostenibili, dando a questi obiettivi lo stesso peso. Tali obiettivi sono in sintonia non solo con quelli sanciti all’articolo 3 del TUE, ma anche con gli attuali obiettivi dell’ONU per lo sviluppo sostenibile ( 12 )

3.1.2. Al fine di aiutare gli Stati membri nel loro cammino verso un’economia sostenibile e inclusiva, non è sufficiente aumentare, a determinate condizioni, il margine di manovra in materia di bilancio. Bisogna anche promuovere gli incentivi alle riforme. L’attuale quadro di governance economica dell’UE si articola in tre pilastri: a) sorveglianza di bilancio b) sorveglianza macroeconomica e c) coordinamento delle politiche sociali e occupazionali. Pertanto, tale quadro pone già un forte accento sulle riforme. Diversi studi empirici sottolineano che, malgrado le riforme, la maggior parte delle precedenti raccomandazioni specifiche per paese si è concentrata sul rafforzamento della competitività e sul risanamento dei bilanci pubblici ( 13 ) . Il CESE esorta le istituzioni dell’UE a perseguire un maggiore equilibrio nelle future raccomandazioni specifiche per paese, per le quali bisognerebbe utilizzare come parametri di riferimento di pari importanza sia i capisaldi in materia di bilancio, che gli obiettivi climatici dell’UE e il pilastro europeo dei diritti sociali. Andrebbe riservata un’attenzione speciale alle riforme a sostegno della transizione verso un’economia verde e digitale (come politiche attive del mercato del lavoro e sistemi di apprendimento permanente, compresi i programmi di riqualificazione professionale e l’offerta di sostegno al cambiamento di percorso professionale), nonché alle riforme che assicurano l’effettivo assorbimento dei fondi dell’UE (ad esempio, lo sviluppo di capacità tecniche nelle pubbliche amministrazioni per la gestione di progetti di investimento, sistemi efficienti e accessibili di appalti pubblici e riforme volte a eliminare altri impedimenti di natura non monetaria che ostacolano una politica d’investimento efficace).

3.2. Rafforzare gli investimenti pubblici

3.2.1. Il CESE sottolinea che il quadro di bilancio dell’UE deve essere riformato in modo da assicurare una protezione migliore degli investimenti pubblici ( 14 ) . L’effetto moltiplicatore degli investimenti pubblici è particolarmente elevato e, pertanto, i tagli a questo tipo di investimenti hanno un impatto particolarmente negativo sulla crescita economica e sull’occupazione. I tagli agli investimenti pubblici, in particolare, e alla spesa pubblica, in generale, sono particolarmente dannosi nei periodi di contrazione e recessione economiche ( 15 ) . Inoltre, molti studi individuano negli investimenti pubblici anche un fattore di stimolo della crescita a lungo termine ( 16 ) . Un aumento a lungo termine degli investimenti pubblici fornisce inoltre una base più sicura per la pianificazione del settore privato ( 17 )

3.2.2. golden rule ) al fine di salvaguardare non solo la produttività, ma anche il fondamento sociale ed ecologico per il benessere delle generazioni future, assicurando al tempo stesso la sostenibilità di bilancio. In generale, il CESE propone di applicare un concetto tradizionale della finanza pubblica, ossia la regola aurea, nell’ambito del quadro di bilancio riveduto Questi fatti giustificano un approccio che tratti in modo preferenziale gli investimenti pubblici per quanto riguarda la valutazione della conformità degli Stati membri alle norme di bilancio dell’UE. Il CESE raccomanda di applicare agli investimenti pubblici ( 18 ) una regola aurea () al fine di salvaguardare non solo la produttività, ma anche il fondamento sociale ed ecologico per il benessere delle generazioni future, assicurando al tempo stesso la sostenibilità di bilancio. In generale, il CESE propone di applicare un concetto tradizionale della finanza pubblica, ossia la regola aurea, nell’ambito del quadro di bilancio riveduto ( 19 ) . Ciò significa che gli investimenti pubblici netti devono essere esclusi dal calcolo dei disavanzi nominali. Se si applica una regola di spesa come chiesto dal CESE (cfr. punti 3.3.2 e 3.3.3), anche gli investimenti pubblici netti dovrebbero essere esclusi dal massimale della spesa pubblica, mentre i costi di investimento sarebbero ripartiti sull’intera vita utile dell’investimento, anziché su un periodo di quattro anni, come avviene attualmente. Gli investimenti pubblici netti aumentano il capitale fisso pubblico e/o sociale e apportano benefici alle generazioni future ( 20 ) , che ereditano il servizio del debito pubblico ma, in cambio, ricevono un capitale fisso pubblico equivalente e aumentato.

3.2.3. Il CESE sottolinea che la regola aurea, da un lato, porta a un trattamento preferenziale degli investimenti pubblici nell’ambito del quadro di bilancio dell’UE, dall’altro, non solleva i governi dall’obbligo di giustificare i progetti di investimento pertinenti e di farli approvare a maggioranza. Il requisito della trasparenza e l’obbligo di rendere conto al parlamento devono comunque essere mantenuti, anche per assicurare che vengano realizzati solo gli investimenti pubblici che sono nell’intesse della collettività.

3.2.4. Come primissimo passo, il CESE raccomanda una revisione di fondo della «clausola sugli investimenti». In primo luogo, il CESE propone che la «clausola sugli investimenti» del patto di stabilità e crescita sia interpretata con maggiore flessibilità. Finora, la clausola è stata raramente invocata principalmente a causa dei suoi criteri di ammissibilità restrittivi ( 21 ) . Tali criteri di ammissibilità dovrebbero essere allentati: in linea di principio, gli investimenti pubblici dovrebbero giustificare una deviazione temporanea dai percorsi di aggiustamento, indipendentemente dalla posizione dello Stato membro nel ciclo economico e anche se tali investimenti comportano un superamento del valore di riferimento del disavanzo del 3 % del PIL.

3.2.5. Attualmente, le deviazioni dall’obiettivo di bilancio a medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo sono consentite solo se collegate alla spesa nazionale per progetti cofinanziati dall’UE ( 22 ) . Il CESE propone una definizione più ampia degli investimenti. Allo stesso tempo, la definizione di investimento deve essere chiara e funzionale per evitare una «contabilità creativa». Gli orientamenti della Commissione europea agli Stati membri nel contesto del dispositivo per la ripresa e la resilienza e la definizione di investimenti ivi contenuti costituiscono un buon punto di partenza ( 23 ) , in quanto includono investimenti non solo in attività materiali, ma anche nella sanità, protezione sociale, istruzione e formazione, oltre che investimenti finalizzati alla transizione verde e digitale.

3.2.6. Il CESE accoglie con favore la tassonomia delle attività sostenibili, che stabilisce chiaramente cosa si intende per «attività economica ecosostenibile», il che a sua volta consente di definire gli «investimenti ecosostenibili» ( 24 ) . Il CESE raccomanda pertanto di utilizzare, quale punto di partenza per una valutazione della sostenibilità degli investimenti pubblici, la ben sviluppata tassonomia UE delle attività sostenibili, da associare a una regola aurea. Il CESE attende inoltre con interesse le proposte della Commissione in materia di «bilancio verde».

3.3. Aumentare il margine di manovra ciclico per la politica di bilancio

Riformare i metodi di aggiustamento ciclico oppure introdurre una regola di spesa

3.3.1. Il CESE sottolinea che il metodo della Commissione europea per l’aggiustamento ciclico è poco perspicuo, e può anche generare effetti prociclici. Il metodo utilizzato dalla Commissione europea per determinare il saldo strutturale si è rivelato problematico, in quanto il calcolo del prodotto potenziale è fortemente influenzato dalla situazione economica prevalente. Nelle fasi di recessione economica, ad esempio, il prodotto potenziale viene rivisto rapidamente e bruscamente al ribasso, anche se questo potrebbe non rispecchiare le condizioni reali ( 25 ) . La revisione al ribasso del prodotto potenziale ha gravi conseguenze per il calcolo del disavanzo strutturale e per gli sforzi di risanamento individuati di conseguenza. Se si rende il calcolo del prodotto potenziale meno sensibile alle fluttuazioni cicliche, agli Stati membri si può aprire un ampio margine di bilancio per politiche economiche anticicliche. Questa proposta di riforma potrebbe essere attuata facilmente e dovrebbe essere presa in considerazione unicamente come requisito minimo per rendere le regole di bilancio dell’UE più adatte ad affrontare le fluttuazioni cicliche. Tuttavia, il deficit strutturale rimarrà un concetto estremamente complesso anche con una riforma, e il suo calcolo è quasi impossibile da spiegare ai cittadini e alle parti interessate. A causa dei problemi tecnici e della poca perspicuità del concetto, andrebbero prese in considerazione possibilità alternative.

3.3.2. Una possibilità alternativa di riforma consiste nell’abbandonare del tutto il concetto controverso di disavanzo strutturale e nell’applicare al suo posto una regola della spesa pubblica in un quadro di bilancio riveduto ( 26 ) . A differenza del disavanzo depurato dagli effetti ciclici, la spesa pubblica è osservabile in tempo reale ed è direttamente controllata dal governo. Gli investimenti pubblici dovrebbero essere favoriti separando il bilancio della spesa corrente da quello della spesa per investimenti, e imponendo solo al bilancio di parte corrente dei limiti per l’aumento nominale della spesa. In questo modo, l’approccio della regola aurea potrebbe essere combinato con una regola di spesa ( 27 )

3.3.3. La spesa pubblica nominale verrebbe calcolata al netto sia dei pagamenti per gli interessi che della spesa pubblica ciclica. I limiti potrebbero essere determinati in funzione del tasso di crescita a medio termine del prodotto potenziale reale, più il tasso di inflazione al 2 % che la Banca centrale europea (BCE) ha fissato come obiettivo a medio termine. Se fattori ciclici provocano un calo delle entrate fiscali (durante una recessione) o un loro aumento (in un periodo di alta congiuntura), la regola promuove la stabilità assicurando che la spesa pubblica aumenti solo entro i limiti stabiliti. Le spese che superano il limite stabilito dovrebbero essere consentite solo se non hanno alcuna incidenza sul bilancio, vale a dire, se la spesa è ridotta di un ammontare uguale in un’altra parte del bilancio, oppure se il gettito fiscale aumenta. Nel caso di sgravi fiscali generali, i tassi di crescita della spesa dovrebbero inglobare questi prelievi di risorse. La proposta di associare una regola di spesa a una regola aurea per gli investimenti pubblici potrebbe costituire uno strumento efficace per limitare la spesa pubblica entro livelli sostenibili, permettendo nel contempo agli stabilizzatori automatici di agire e ai governi di adottare misure discrezionali.

Percorsi di aggiustamento del debito flessibili e specifici per paese

3.3.4. Il CESE appoggia la proposta del Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche (2020) ( 28 ) di introdurre elementi specifici per paese in un quadro di bilancio semplificato. In particolare, il CESE accoglie con favore la proposta di differenziazione dell’aggiustamento di bilancio negli Stati membri, pur mantenendo la sostenibilità del debito. Una differenziazione per paese delle strategie di riduzione del debito rispetto al PIL dovrebbe basarsi su un’analisi economica completa che tenga conto di fattori quali il livello iniziale del debito e la sua composizione, i differenziali tra tasso di interesse e crescita in termini di sostenibilità, le prospettive di inflazione, i costi previsti legati all’invecchiamento della popolazione e alle sfide ambientali, la distribuzione del reddito e della ricchezza, i livelli di disoccupazione e povertà, gli squilibri interni ed esterni e, in primo luogo, se l’aggiustamento di bilancio (ad esempio l’avanzo primario di bilancio richiesto) sia realistico ( 29 )

3.3.5. Il CESE ricorda che i valori di riferimento per il bilancio non sono stabiliti all’articolo 126 del TFUE, ma nel protocollo n. 12 allegato al trattato. Pertanto, tali valori possono essere modificati dal Consiglio all’unanimità senza dover procedere a una modifica ufficiale del trattato. Il CESE incoraggia le istituzioni dell’UE a prendere in considerazione un aumento del valore del 60 % per il rapporto debito pubblico/PIL, tenendo conto dell’attuale contesto macroeconomico e preservando la sostenibilità di bilancio.

3.3.6. Infine, vale la pena aggiungere in questo contesto che basarsi esclusivamente sugli stabilizzatori automatici nazionali nelle recessioni non è pienamente in linea con l’idea di politica anticiclica. I disavanzi di bilancio causati dalla riduzione della produzione e dell’occupazione non compensano pienamente le perdite cicliche e non sono sufficienti a contrastare pienamente una recessione ciclica. Sono solo risposte anticicliche passive e parziali che devono essere integrate da risposte temporanee e discrezionali attive alle flessioni cicliche da invertire in fasi di ripresa. In passato diversi Stati membri hanno deciso di continuare a ridurre il rapporto debito/PIL con conseguenze economiche negative, mentre stimoli di bilancio sarebbero stati più appropriati. In un futuro quadro di bilancio, a condizione che persista un contesto favorevole per i tassi di interesse, dovrebbero essere consentiti disavanzi primari più elevati, mantenendo nel contempo i rapporti debito/PIL costanti o decrescenti e garantendo la sostenibilità del debito. Per questo motivo le clausole eccezionali devono rimanere una pietra angolare di qualsiasi futuro quadro di bilancio dell’UE e dovrebbero essere adattate di conseguenza.

Disattivazione della clausola di salvaguardia

3.3.7. Il CESE accoglie con favore l’attivazione della clausola di salvaguardia generale del quadro di bilancio e mette in guardia contro il «ritorno alla normalità» troppo rapidamente, in quanto ciò potrebbe causare uno stimolo contrattivo, inducendo gli Stati membri a tagliare la spesa per raggiungere gli obiettivi a medio termine, come è avvenuto dopo il 2010, causando una doppia recessione. Ciò contrasterebbe con l’obiettivo del programma Next Generation EU e potrebbe innescare una nuova recessione.

3.3.8. Il CESE sostiene la decisione della Commissione europea di continuare ad applicare la clausola di salvaguardia generale nel 2022 e di disattivare la clausola nel 2023, a condizione che il livello di attività economica raggiunga il livello pre-crisi ( 30 ) . Inoltre, il CESE sostiene l’affermazione della Commissione europea secondo cui «dopo la disattivazione della clausola di salvaguardia generale continueranno a essere prese in considerazione le situazioni specifiche di ciascun paese» ( 31 ) . Infine, la Commissione dovrebbe presentare orientamenti per un periodo transitorio fino all’entrata in vigore del nuovo quadro di bilancio, durante il quale non dovrebbe essere attivata alcuna procedura per i disavanzi eccessivi e con la possibilità di ricorrere alla «clausola sugli eventi inconsueti» su base specifica per ciascun paese. Inoltre, il CESE invita la Commissione a portare avanti celermente la revisione del quadro di governance economica dell’UE, una revisione che ha subito una battuta d’arresto. Invece di un «ritorno», il CESE raccomanda una «svolta» verso un quadro riveduto di governance economica, come indicato di seguito ( 32 )

3.4. Il ruolo internazionale dell’euro

3.4.1. La nostra moneta comune, l’euro, gode di una solida reputazione internazionale e la sua rilevanza mondiale come valuta di riserva e di scambio è ormai riconosciuta. La reputazione dell’euro quale valuta stabile e affidabile dipende da norme di bilancio — chiare, comprensibili e applicabili — che rafforzino gli investimenti pubblici al fine di permettere la modernizzazione del capitale fisso e aumentare il margine di manovra ciclico nelle fasi di recessione economica, assicurando nel contempo la sostenibilità del debito. Il CESE è pertanto convinto che una revisione delle regole di bilancio non debba in alcun modo compromettere la stabilità dell’euro quale moneta di riferimento principale dell’Unione. Durante il dibattito sulla revisione delle regole di bilancio andrebbe prestata particolare attenzione alla percezione, da parte dei mercati finanziari, delle prospettive a lungo termine dell’euro quale valuta importante a livello mondiale. In generale, la reputazione dell’euro dipende dalla stabilità economica, sociale e politica.

3.5. Rafforzare il ruolo dei parlamenti e della società civile nella governance economica dell’UE

3.5.1. Il CESE sottolinea che la politica di bilancio è il settore classico della politica parlamentare e le decisioni in questo campo incidono sull’intera struttura delle spese e delle entrate statali. Pertanto, sia ai parlamenti nazionali che al Parlamento europeo deve essere attributo un ruolo di primo piano nel quadro futuro relativo alla governance economica dell’UE. Il ruolo del Parlamento europeo dovrebbe essere rafforzato nel semestre europeo attraverso un accordo interistituzionale. Nel contempo, occorre rispettare il principio di sussidiarietà e la ripartizione delle competenze stabilita nei trattati. I parlamenti nazionali devono chiamare i governi a rendere conto delle politiche di bilancio che perseguono. Essi devono pertanto essere coinvolti efficacemente nel semestre europeo e nell’attuazione dei piani nazionali di ripresa.

3.5.2. Analogamente, occorre coinvolgere in misura maggiore la società civile nel quadro del semestre europeo, sia a livello nazionale che a livello dell’UE. In questo modo è possibile definire una politica economica equilibrata, in cui tutti gli interessi siano conciliati. Ciò vale in particolare per la governance del dispositivo per la ripresa e la resilienza, nel cui quadro il coinvolgimento della società civile è risultato insoddisfacente ( 33 ) . Il principio di partenariato, che è una tradizione consolidata nella governance dei fondi strutturali e d’investimento europei, dovrebbe servire da modello di riferimento per un meccanismo efficace di coinvolgimento della società civile.

3.5.3. In caso di scostamenti significativi dagli indicatori che rappresentano gli obiettivi di politica economica, andrebbero avviati dei negoziati tra le istituzioni dell’UE e gli Stati membri. Le due parti dovrebbero pervenire a delle soluzioni assieme e su un piano di parità. Invece di minacciare con sanzioni finanziare gli Stati membri interessati dagli scostamenti, l’introduzione di incentivi positivi potrebbe alleviare il problema. La promozione di una crescita inclusiva e sostenibile dev’essere il criterio centrale delle raccomandazioni ( 34 )

3.5.4. Il CESE critica le cosiddette «condizionalità macroeconomiche» (previste nel regolamento recante disposizioni comuni per i fondi strutturali e d’investimento europei, nel regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza, nonché nel trattato intergovernativo sul meccanismo europeo di stabilità) che, in linea generale, consentono di interrompere l’erogazione dei fondi dell’UE se gli Stati membri violano le norme di bilancio dell’UE o concorrono agli squilibri macroeconomici. Dopo la disattivazione della clausola di salvaguardia, tali condizionalità macroeconomiche potrebbero indurre una contrazione economica, spingendo gli Stati membri a tagliare la spesa al fine di raggiungere gli obiettivi di bilancio. Questo sarebbe in contrasto con l’obiettivo politico della coesione territoriale e con gli obiettivi più generali dello strumento dell’UE per la ripresa (NextGenerationEU).

3.5.5. Per una ripresa sostenibile rimane essenziale una politica monetaria accomodante. Il Parlamento europeo potrebbe utilizzare le sue risoluzioni sulle relazioni annuali della Banca centrale europea e le sue audizioni trimestrali con la BCE (il cosiddetto «dialogo monetario») per votare in merito a obiettivi secondari e per sviluppare un processo più democratico, con orientamenti sulla politica macroeconomica e su quella industriale. Questo permetterebbe un maggiore coinvolgimento delle parti sociali e dei cittadini, assieme ai parlamenti nazionali. In tal modo, alla BCE verrebbe data una rinnovata legittimità in rapporto a un insieme ampliato di obiettivi. Potrebbe operare in modo efficiente, utilizzando il suo intero apparato di strumenti per adoperarsi in funzione di un insieme di obiettivi chiaro e politicamente definito, sotto la guida di istituzioni democratiche. La BCE è un’istituzione pubblica e ad essa è possibile rivolgersi, secondo una prospettiva occupazionale o di stabilità dei prezzi, per aiutare gli Stati membri a finanziarsi nei periodi di rialzo dei tassi di interesse, utilizzando strumenti monetari mirati e avendo quale obiettivo i tassi di interesse e i loro differenziali.

Bruxelles, 20 ottobre 2021 La presidente del Comitato economico e sociale europeo Christa SCHWENG

(1) Risoluzione del CESE sul tema Coinvolgimento della società civile organizzata nei piani nazionali per la ripresa e la resilienza — Cosa funziona e cosa no? (2021) (GU C 155 del 30.4.2021, pag. 1).

(2) Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche (2019), Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation (Valutazione delle norme di bilancio dell’UE incentrata in particolare sulla legislazione del six-pack e del two-pack).

(3) Commissione europea, Previsioni economiche di primavera 2021.

(4) Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche (2020), Relazione annuale 2020.

(5) Finance Watch (2021), Fiscal Mythology unmasked. Debunking eight tales about European public debt and fiscal rules (La metodologia di bilancio messa in chiaro — Come smontare otto favole sul debito pubblico e sulle regole di bilancio dell’Europa).

(6) GU C 353 del 18.10.2019, pag. 32, GU C 123 del 9.4.2021, pag. 12 e GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 227.

(7) Documento di lavoro dei servizi della Commissione: Identifying Europe’s recovery needs (Individuare le necessità di ripresa dell’Europa), SWD(2020) 98 final.

(8) FMI, Fiscal Monitor, aprile 2021.

(9) Commissione europea, Debt Sustainability Monitor (Sorveglianza della sostenibilità del debito), febbraio 2021.

(10) GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 227.

(11) GU C 123 del 9.4.2021, pag. 12.

(12) GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 227.

(13) Crespy, Amandine e Vanheuverzwijn, Pierre (2019), What Brussels means by structural reforms: empty signifier or constructive ambiguity? (Cosa intende Bruxelles per riforme strutturali? Parole vuote o un’ambiguità costruttiva?), in: Comparative European Politics, Vol. 17, Iss. 1, pagg. 92-111; Hacker, Björn (2019), A European Social Semester? The European Pillar of Social Rights in Practice (Un semestre europeo sociale? Il pilastro europeo dei diritti sociali nella pratica), Brussels, ETUI.

(14) Cfr. anche Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche (2019).

(15) Commissione europea (2016), Report on Public Finances in EMU 2016 (Relazione sulle finanze pubbliche nell’UEM 2016), Institutional Paper n. 45; J-M Fournier (2016), The positive effect of public investment on potential growth (L’effetto positivo degli investimenti pubblici sulla crescita potenziale), dipartimento di economia dell’OCSE, documento di lavoro n. 1347.

(16) IMF Fiscal Monitor (2020), Policies for the Recovery (Politiche per la ripresa).

(17) H. Bardt, S. Dullien, M. Hüther & K. Rietzler (2020). For a sound fiscal policy. Enabling public investments (Per una sana politica di bilancio: rendere possibili gli investimenti pubblici), IW policy paper n. 6/2020, Institut der deutschen Wirtschaft, Colonia.

(18) GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 227.

(19) A. Truger (2020), Reforming EU Fiscal Rules: More Leeway, Investment Orientation and Democratic Coordination, (Riformare le regole di bilancio dell’UE: aumentare i margini di manovra, l’orientamento agli investimenti e il coordinamento democratico), Intereconomics, 55(5).

(20) Cfr. anche P. Bom e J. Ligthart (2014), What have we learned from three decades of research on the productivity of public capital? (Cosa abbiamo imparato da tre decenni di ricerca sulla produttività del capitale pubblico?), Journal of Economic Surveys, 28(5), 889-916.

(21) J. Valero (2019), New investment clause fails to win EU member state support (La nuova clausola sugli investimenti non ottiene il sostegno degli Stati membri dell’UE), Euractiv; Commissione europea (2015), Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del patto di stabilità e crescita, COM(2015) 12 final.

(22) Commissione europea (2015).

(23) Commissione europea (2021), Guidance to Member States (Orientamenti per gli Stati membri); Recovery and resilience plans (Piani di ripresa e resilienza), SWD(2021) 12 final, parte 2/2.

(24) GU C 62 del 15.2.2019, pag. 103.

(25) A. Truger (2015), Austerity, cyclical adjustment and the remaining leeway for expansionary fiscal policies within the current EU fiscal framework (Austerità, aggiustamento ciclico e il margine residuo per politiche di bilancio espansionistiche in seno all’attuale quadro di bilancio dell’UE), Journal for a Progressive Economy, 6, pagg. 32-37.

(26) GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 227.

(27) GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 227.

(28) Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche (2020).

(29) Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche (2020).

(30) Commissione europea (2021), Coordinamento delle politiche economiche nel 2021: superare la COVID-19, sostenere la ripresa e modernizzare la nostra economia, COM(2021) 500 final.

(31) Commissione europea (2021), A un anno dall’insorgere della pandemia di COVID-19: la risposta della politica di bilancio, COM(2021) 105 final.

(32) GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 227.

(33) Risoluzione del CESE sul tema Coinvolgimento della società civile organizzata nei piani nazionali per la ripresa e la resilienza — Cosa funziona e cosa no? (2021), (GU C 155 del 30.4.2021, pag. 1).

(34) GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 227.