Sintesi Il sistema giudiziario italiano continua ad essere oggetto di una serie di riforme intese a migliorarne la qualità e l'efficienza, e il Parlamento sta ancora discutendo progetti di legge per snellire le procedure civili e penali. Si osserva una sempre maggiore digitalizzazione del sistema giudiziario e un aumento delle risorse umane nell'ottica di un'ulteriore espansione. Tali misure sono particolarmente importanti per affrontare le gravi difficoltà legate all'efficienza del sistema giudiziario, compresi l'arretrato e la durata dei procedimenti. Il progetto di legge riguardante il Consiglio superiore della magistratura (CSM) e altri componenti del sistema giudiziario, volto a rafforzare l'indipendenza della magistratura, è ancora in discussione al Parlamento. Tale progetto di legge intende in particolare modificare le modalità di elezione dei membri del CSM. È importante che tali riforme tengano conto delle raccomandazioni del Consiglio d'Europa. L'Italia continua a rafforzare il proprio quadro legislativo per combattere la corruzione e i reati ad essa connessi. La cooperazione, la specializzazione e le risorse destinate agli investigatori e ai pubblici ministeri in quest'ambito sono generalmente considerate sufficienti ai fini della repressione della corruzione, compresa la corruzione ad alto livello. La mancanza di risorse e una limitata esperienza e competenza giuridica penalizzano invece la capacità delle autorità di contrasto di efficace perseguimento ed esercizio dell'azione penale riguardo alla corruzione straniera. Gli eccessivi tempi di esaurimento dei procedimenti, in particolare a livello di appello, continuano a rappresentare un ostacolo per la lotta contro la corruzione, e sono ancora pendenti in Parlamento riforme globali intese a razionalizzare le procedure penali. Sono in sospeso proposte e modifiche legislative volte a rafforzare le misure di prevenzione contro la corruzione, e riguardanti anche i conflitti di interesse, le attività di lobbying e la pratica detta "porte girevoli" (in cui ex funzionari pubblici assumono incarichi presso soggetti privati destinatari dell'attività della pubblica amministrazione). La pandemia di COVID‑19 ha aumentato significativamente il rischio che la criminalità si infiltri ulteriormente nell'economia legale dell'Italia tramite la corruzione e i reati ad essa connessi. L'Italia dispone di un solido quadro legislativo che disciplina il settore dei media, come pure di un'autorità di regolamentazione dei media indipendente, efficace e dotata di risorse adeguate. La prevista riforma delle leggi sulla diffamazione è ancora pendente in Parlamento, e sussistono preoccupazioni in merito all'indipendenza politica dei media italiani, specialmente nel settore audiovisivo. I pacchetti di salvataggio approntati dal Governo nel 2020 per controbilanciare le ripercussioni finanziarie della pandemia di COVID‑19 hanno incluso anche misure specifiche riguardanti i media. Continuano a destare preoccupazione le numerose aggressioni fisiche e minacce di morte nonché le altre forme di intimidazione subite dai giornalisti. Per quanto riguarda il bilanciamento dei poteri, perdura lo stato di emergenza collegato alla pandemia di COVID‑19, ma il Governo sta adottando misure per ridurre progressivamente le restrizioni. È in discussione una nuova proposta per rafforzare il ruolo del Parlamento nelle situazioni di emergenza. È stato leggermente migliorato il ricorso alle consultazioni pubbliche e alle valutazioni dell'impatto normativo ex post, che non vengono però applicate sistematicamente. È all'esame in Parlamento una proposta di legge per la creazione di un'istituzione indipendente per i diritti umani. Sono stati registrati alcuni progressi nella legge riguardante le organizzazioni della società civile che si occupano dei migranti, ad esempio con le disposizioni che disciplinano le attività delle organizzazioni della società civile che svolgono operazioni di ricerca e soccorso in mare. Permangono tuttavia preoccupazioni, in un contesto generale in cui la gestione della migrazione nell'UE appare problematica.



I.Sistema giudiziario

La struttura del sistema giudiziario è definita dalla Costituzione, che ne sancisce l'indipendenza e l'autonomia. La Corte costituzionale decide le controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi. I tribunali ordinari sono competenti in materia civile e penale e sono organizzati in tre gradi di giudizio. La giurisdizione è esercitata in primo grado da giudici di pace, tribunali ordinari e tribunali per i minorenni, in secondo grado dalla Corte d'appello e in ultimo grado dalla Corte suprema di cassazione. La giustizia amministrativa è esercitata da organi giurisdizionali di primo grado e di secondo grado. La giurisdizione in materia di contabilità pubblica è esercitata dalla Corte dei conti (con le sezioni regionali e centrali). In materia tributaria, gli organi competenti in primo e secondo grado sono le Commissioni tributarie provinciali e regionali, in ultimo grado la Corte suprema di cassazione. La struttura della Procura rispecchia quella dei tribunali. L'Italia partecipa alla Procura europea. In virtù del principio dell'unità del sistema giudiziario, i giudici ordinari e i pubblici ministeri sono tutti magistrati, hanno una struttura di carriera comune e sono disciplinati dal Consiglio superiore della magistratura (CSM). I magistrati amministrativi, contabili e tributari hanno i loro rispettivi organi di autogoverno. Il Consiglio Nazionale Forense è un organo indipendente e autonomo istituito per legge.

Indipendenza

Il livello di indipendenza della magistratura percepito in Italia resta basso. Nonostante un lieve aumento rispetto all'anno scorso, è considerato buono o molto buono soltanto dal 34 % dei cittadini. Per quanto riguarda le imprese si registra una nuova diminuzione che conferma l'andamento discendente degli ultimi due anni: attualmente solo il 29 % delle imprese considera il livello di indipendenza della magistratura buono o molto buono . Negli ultimi cinque anni il livello di indipendenza della magistratura percepito è rimasto quindi costantemente basso.

Il progetto di legge che affronta le problematiche che hanno investito il Consiglio superiore della magistratura (CSM), compreso il modo in cui vengono eletti i suoi membri, è ancora in discussione al Parlamento. Il Consiglio superiore della magistratura ha dovuto affrontare diversi problemi legati alla rappresentatività dei suoi membri e alla trasparenza della procedura di nomina ad alte funzioni giudiziarie . Il progetto di legge proposto dal governo nell'agosto 2020 è volto a garantire l'indipendenza dei membri del CSM nei confronti delle associazioni di categoria, anche modificando le regole per l'elezione dei suoi membri e rafforzandone la diversità in termini di origine territoriale e parità di genere. Il progetto di legge è inoltre inteso a stabilire una linea di demarcazione più rigorosa tra la funzione giudiziaria e quella politica Nell'aprile 2021 il CSM ha formulato diversi pareri sul disegno di legge osservando elementi positivi (ad es. l'organizzazione degli uffici giudiziari , compreso l'ufficio di Procura, e una maggiore trasparenza nella procedura di nomina per le posizioni di alto livello e in alcune regole riguardanti la procedura di valutazione di professionalità per i magistrati ). Ha espresso anche alcune preoccupazioni, in particolare in relazione al sistema elettorale, sottolineando il rischio di marginalizzazione delle minoranze, la discrezionalità del ministro della Giustizia nella costituzione dei collegi elettorali prima delle elezioni, e la potenziale riduzione del pluralismo nella magistratura. Per quanto riguarda il regime disciplinare, il CSM ha notato il rischio di vaghezza dei nuovi illeciti disciplinari. Il 26 marzo 2021 il GRECO ha adottato la sua seconda relazione di conformità, che discute la partecipazione diretta dei magistrati alla vita politica. Nonostante i progressi compiuti col progetto di legge, la raccomandazione pertinente è stata considerata solo parzialmente attuata, dato che il progetto di legge deve ancora essere adottato. Nel marzo 2021, nuove linee programmatiche sulla giustizia sono state presentate al Parlamento dal ministro della Giustizia . È importante che queste riforme tengano conto delle raccomandazioni del Consiglio d'Europa relative ai Consigli di giustizia, anche per quanto riguarda la selezione dei membri , e allo status, alla carriera, alla responsabilità e al regime disciplinare dei magistrati . L'Italia sta cooperando con il Consiglio d'Europa a tale riguardo.

Per affrontare i problemi di integrità sono state prese anche altre misure . Il CSM ha continuato a introdurre norme volte a promuovere la trasparenza e il criterio del merito nelle nomine alle posizioni di alto livello . Inoltre, per rafforzare ulteriormente l'indipendenza della magistratura, il CSM ha provveduto a stabilire disposizioni dettagliate per i magistrati quanto alla dichiarazione della situazione patrimoniale e al relativo monitoraggio sistematico. Tali misure sono state accolte con favore dal GRECO . Il CSM ha altresì avviato una serie di procedimenti disciplinari e, ai fini delle future valutazioni professionali e delle nomine a incarichi direttivi, sta inoltre prendendo in considerazione ogni problema di integrità emerso nel 2020 a seguito dell'indagine penale che ha portato alle dimissioni di cinque membri del CSM. L'Associazione Nazionale Magistrati ha a sua volta cominciato ad applicare sanzioni disciplinari nei confronti dei suoi membri in caso di violazione del codice etico dei magistrati.

Qualità

Sono state incrementate le risorse umane e sono programmate ulteriori assunzioni di personale sia giudiziario che amministrativo. A seguito del parere del CSM, nel settembre 2020 il ministero della Giustizia ha distribuito i 600 posti supplementari di magistrato fra gli organi giurisdizionali di più alto grado e i servizi della Procura (70 unità), gli organi di primo e secondo grado (422 unità) e la task force delle piante organiche flessibili (176 unità), e nel marzo 2021 nuovo personale (285 magistrati) ha iniziato il tirocinio. Dopo una prima sospensione dovuta alla pandemia di COVID‑19 i concorsi sono ora ripresi . Nel 2020 e nel 2021 si sono svolte, attraverso procedure digitalizzate, le assunzioni di più di 2 000 membri del personale amministrativo . A seguito della relazione sullo Stato di diritto 2020, che ha individuato le risorse umane come un particolare problema per l'Italia con ripercussioni sull'efficienza del sistema giudiziario, il Governo ha previsto misure straordinarie per rafforzare l'Ufficio per il processo, dove il personale giudiziario e amministrativo coopererà in sinergia nell'ambito di moduli organizzativi riveduti . Tali misure straordinarie prevedono l'assunzione a tempo determinato, con contratti triennali, di circa 16 500 laureati in legge, economia e commercio e scienze politiche che forniscano ai magistrati supporto tecnico , e di 1 600 giovani laureati, 750 diplomati specializzati e 3 000 diplomati per supportare gli uffici giudiziari e per seguire l'attuazione dei progetti del ministero della Giustizia come la digitalizzazione dei procedimenti e le riforme. Una quota parte dei neoassunti verrà assegnata alla Corte di cassazione nel quadro della riorganizzazione delle sezioni civili, compresa la sezione tributaria. Per quanto riguarda la giustizia amministrativa, vi è ancora un numero consistente di posti vacanti, specialmente per i giudici di primo grado. Nel febbraio 2021 è stata comunque pubblicata una nuova procedura di assunzione di 40 giudici (ulteriormente estesa a 60) ed è programmato un aumento di 130 posti amministrativi. Per la giustizia amministrativa sono inoltre previste nuove assunzioni ai fini del rafforzamento degli uffici giudiziari, del potenziamento della digitalizzazione e del monitoraggio delle attività dei progetti. Le nuove misure per la riduzione dell'arretrato e della durata dei procedimenti sono volte ad affrontare una raccomandazione specifica per paese formulata da tempo sull'efficienza del sistema giudiziario .

La digitalizzazione del sistema giudiziario continua ad aumentare nei tribunali civili ed amministrativi, mentre resta problematica nel settore penale . La digitalizzazione dei procedimenti è stata completata presso gli organi giurisdizionali civili di primo e secondo grado ed è stata avviata presso la Corte di cassazione (sezione civile) e presso i giudici di pace . È tuttavia meno sviluppata per i procedimenti penali , ambito in cui si prevede venga avviata per la fine di maggio 2021. Come primo passo è prevista la digitalizzazione del registro delle intercettazioni. Per quanto riguarda la giustizia amministrativa, durante la pandemia di COVID‑19 sono stati compiuti ulteriori passi avanti nella digitalizzazione dei procedimenti con il ricorso all'udienza da remoto . Oltre che per le decisioni civili e penali della Corte di cassazione, l'accesso online alle sentenze di primo e secondo grado sta progredendo lentamente, e si prevede sarà completato entro il 2023 solo per le sentenze civili . Sono in corso ulteriori miglioramenti a livello digitale per aumentare i servizi online degli uffici giudiziari, potenziando il Portale dei servizi telematici, i registri PEC e i pagamenti telematici, e per migliorare l'accesso ad alcuni servizi attraverso lo SPID, la Carta nazionale dei servizi e la Carta d'identità elettronica. Il lavoro a distanza durante la pandemia di COVID‑19 ha accelerato l'accesso da remoto ad alcuni registri (contenzioso civile, volontaria giurisdizione, e controversie di lavoro, primo e secondo grado). È prevista inoltre una rilevante quantità di formazione per lo sviluppo delle competenze digitali per i dirigenti, e per il personale permanente e temporaneo assunto a supporto della digitalizzazione e per far fronte all'arretrato . Per quanto riguarda il progetto di legge relativo al processo civile, il Governo ha preparato degli emendamenti al progetto di testo per affrontare i problemi di efficienza, anche con l'incremento del livello di digitalizzazione del sistema giudiziario. Tali emendamenti, una volta finalizzati, saranno trasmessi al Parlamento.

La riforma degli organi di giurisdizione tributaria è ancora in corso. La commissione di esperti istituita dal ministero della Giustizia e dal ministero dell'Economia e delle Finanze dovrebbe terminare i lavori per la preparazione della riforma degli organi di giurisdizione tributaria di primo e secondo grado entro il 30 giugno 2021 . Tale riforma avrebbe come scopo pure la riduzione dell'ingente numero di ricorsi alla Corte di cassazione. Per conformarsi alla raccomandazione del GRECO , inoltre, il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria ha adottato diverse azioni di prevenzione, controllo ed esecuzione al fine di rafforzare la professionalità e l'integrità dei membri della Giustizia tributaria. Sono state altresì adottate misure di formazione e di ulteriore digitalizzazione.

Si prevede di includere nella legislazione le norme esistenti per migliorare la qualità delle decisioni giudiziarie. Come indicato nella relazione sullo Stato di diritto 2020, tali norme sono attualmente sancite da un protocollo d'intesa firmato dal CSM e dal Consiglio nazionale forense e mirano a migliorare la chiarezza e la sinteticità delle decisioni giudiziarie. Il governo ha preparato degli emendamenti per includere queste norme nel progetto di legge relativo al processo civile.