TREDICESIMA RELAZIONE ANNUALE SUL CONTROLLO DELL' APPLICAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO (1995) /* COM/96/0600 DEF */



Gazzetta ufficiale n. C 303 del 14/10/1996 pag. 0001



TREDICESIMA RELAZIONE ANNUALE sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario - 1995 - (96/C 303/01) COM(96) 600 def. SOMMARIO Pagina INTRODUZIONE .......... 8 LO SPAZIO SENZA FRONTIERE 1. Introduzione .......... 16 2. Situazione nei diversi settori .......... 17 2.1. Soppressione delle frontiere fisiche .......... 17 2.1.1. Questioni doganali .......... 17 2.1.1.1. Stato delle comunicazioni dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive nel settore delle questioni doganali .......... 17 2.1.2. Libera circolazione dei prodotti agricoli .......... 17 2.2. Soppressione delle frontiere tecniche .......... 18 2.2.1. Libera circolazione delle merci .......... 18 2.2.1.1. Gli articoli 30 e seguenti del Trattato .......... 18 2.2.1.2. Norme di prevenzione previste dalla direttiva 83/189/CEE .......... 21 2.2.2. Bilancio relativo allo stato di attuazione delle direttive per settore nel quadro della libera circolazione delle merci .......... 21 2.2.2.1. Derrate alimentari .......... 21 2.2.2.2. Stato delle comunicazioni dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore delle derrate alimentari .......... 22 2.2.2.3. Prodotti farmaceutici .......... 22 2.2.2.4. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dei prodotti farmaceutici .......... 22 2.2.2.5. Prodotti chimici .......... 22 2.2.2.6. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dei prodotti chimici .......... 23 2.2.2.7. Veicoli a motore, trattori, motocicli .......... 23 2.2.2.8. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali nel settore dei veicoli a motore, trattori, motocicli .......... 23 2.2.2.9. Prodotti dell'edilizia .......... 24 2.2.2.10. Beni strumentali (meccanica, impianti di protezione individuale, preimballaggi, metrologia, elettrotecnica e apparecchi medici) .......... 24 2.2.2.11. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dei beni strumentali (meccanica, impianti di protezione individuale, preimballaggi, metrologia, elettrotecnica e apparecchi medici) .......... 24 2.2.3. Libera circolazione delle persone, diritto di stabilimento, diritti elettorali .......... 24 2.2.3.1. Divieto di discriminazioni .......... 24 2.2.3.2. Ingresso e diritto di soggiorno .......... 25 2.2.3.3. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive nel settore del diritto di soggiorno .......... 25 2.2.3.4. Diritti elettorali attivi e passivi .......... 26 2.2.3.5. Diritti sindacali .......... 26 2.2.3.6. Accesso al pubblico impiego .......... 26 2.2.3.7. Sicurezza sociale dei lavoratori migranti .......... 26 2.2.3.8. Riconoscimento dei diplomi .......... 26 2.2.3.9. Stato di comunicazione dei provvedimenti di attuazione nel settore del riconoscimento reciproco dei diplomi .......... 28 2.2.3.10. Agenti commerciali autonomi .......... 28 2.2.4. Libera prestazione dei servizi .......... 28 2.2.4.1. Settore audiovisivo .......... 28 2.2.4.2. Telecomunicazioni .......... 28 2.2.4.3. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore delle telecomunicazioni .......... 29 2.2.4.4. Servizi finanziari .......... 29 2.2.4.5. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive nel settore dei servizi finanziari .......... 31 2.2.5. Libera circolazione dei capitali .......... 31 2.2.6. Diritto delle società .......... 32 2.2.6.1. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive nel settore del diritto delle società .......... 33 2.2.7. Proprietà intellettuale e industriale .......... 33 2.2.7.1. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di esecuzione delle direttive applicabili nel settore della proprietà intellettuale e industriale .......... 34 2.2.8. Appalti pubblici .......... 34 2.2.8.1. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive nel settore degli appalti pubblici .......... 36 2.3. Soppressione delle frontiere fiscali .......... 36 2.3.1. Imposizione fiscale diretta .......... 36 2.3.1.1. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive nel settore dell'imposizione fiscale diretta .......... 37 2.3.2. Imposizione fiscale indiretta .......... 37 2.3.2.1. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive nel settore dell'imposizione fiscale indiretta .......... 38 PROTEZIONE DEI CONSUMATORI E SICUREZZA DEI PRODOTTI 1. Introduzione .......... 39 2. Situazione nei vari settori .......... 39 2.1. Cosmetici .......... 39 2.2. Tessili .......... 39 2.3. Sicurezza e salute .......... 39 2.4. Protezione degli interessi economici .......... 39 2.5. Stato della comunicazione dei provvedimenti nazionali di ricezione delle direttive nel settore della politica dei consumatori e della sicurezza dei prodotti .......... 40 CONCORRENZA 1. Introduzione .......... 40 2. Situazione nei singoli settori .......... 40 2.1. Imprese pubbliche .......... 40 2.2. Monopoli .......... 41 2.3. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione nel settore della politica di concorrenza .......... 41 OCCUPAZIONE E POLITICA SOCIALE 1. Introduzione .......... 42 2. Situazione nei singoli settori .......... 42 2.1. Parità di trattamento tra uomini e donne .......... 42 2.2. Condizioni di lavoro .......... 43 2.3. Salute e sicurezza sul luogo di lavoro .......... 43 2.4. Salute pubblica .......... 43 2.5. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di recezione delle direttive nel settore della politica sociale .......... 43 AGRICOLTURA 1. Introduzione .......... 43 2. Situazione nei singoli settori .......... 43 2.1. Mercati .......... 43 2.2. Armonizzazione .......... 44 2.3. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione nel settore dell'agricoltura .......... 46 PESCA 1. Introduzione .......... 46 2. Situazione nei singoli settori .......... 47 2.1. Mercati .......... 47 2.2. Risorse .......... 47 2.3. Compatibilità con il diritto comunitario delle normative nazionali in materia di concessione della bandiera .......... 47 AMBIENTE 1. Introduzione .......... 48 1.1. Situazione generale .......... 48 1.2. Comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione .......... 48 1.3. Conformità dei provvedimenti nazionali di attuazione .......... 48 1.4. Corretta applicazione delle direttive .......... 49 1.5. Libertà di accesso all'informazione .......... 49 1.6. Valutazione dell'impatto ambientale .......... 50 1.7. Iniziative da intraprendere .......... 51 2. Situazione nei singoli settori .......... 51 2.1. Aria .......... 51 2.2. Chimica .......... 52 2.3. Acque .......... 52 2.4. Inquinamento acustico .......... 53 2.5. Rifiuti e tecnologie pulite .......... 53 2.6. Natura .......... 54 2.7. Difesa contro le radiazioni .......... 54 2.8. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di recezione delle direttive nel settore ambientale .......... 55 TRASPORTI 1. Introduzione .......... 56 2. Situazione nei singoli settori .......... 56 2.1. Trasporti su strada .......... 56 2.2. Trasporti combinati .......... 56 2.3. Trasporti per via navigabile .......... 57 2.4. Trasporti ferroviari .......... 57 2.5. Trasporti marittimi .......... 57 2.6. Trasporti aerei .......... 57 2.7. Ora legale .......... 58 2.8. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di ricezione delle direttive nel settore dei trasporti .......... 58 ENERGIA 1. Introduzione .......... 58 2. Situazione nei singoli settori .......... 59 2.1. Trasparenza dei prezzi .......... 59 2.2. Mercato interno dell'elettricità e del gas naturale .......... 59 2.3. Efficienza energetica .......... 59 2.4. Idrocarburi .......... 59 2.5. Stato della comunicazione dei provvedimenti nazionali di ricezione nel settore dell'energia 59 PERSONALE DELLE COMUNITÀ .......... 60 QUESTIONI STATISTICHE .......... 60 ALLEGATI Allegato I: Infrazioni presunte .......... 61 Allegato II: Infrazioni accertate .......... 68 Allegato III: Infrazioni ai trattati e regolamenti .......... 76 Allegato IV: Stato di applicazione delle direttive .......... 89 Allegato V: Sentenze della Corte di giustizia che non hanno ricevuto ancora esecuzione .......... 174 Allegato VI: Applicazione del diritto comunitario da parte delle autorità giudiziarie nazionali .......... 178 INTRODUZIONE La relazione sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario viene redatta ogni anno dalla Commissione europea dietro richiesta del Parlamento europeo (risoluzione del 9 febbraio 1983) e degli Stati membri (dichiarazione n. 19, punto 2, allegata al Trattato firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992). Essa accoglie anche le richieste espresse, in relazione a determinati settori, dal Consiglio europeo e dal Consiglio dei ministri. L'Unione europea non sarebbe un'autentica Unione di diritto, fondata sul diritto e costruita dal diritto, se mancasse un controllo permanente sulla sua osservanza e sulla sua effettiva applicazione da parte degli Stati membri e negli Stati membri stessi. Ai sensi dell'articolo 155 del Trattato questo controllo è compito della Commissione (1). Tradizionalmente la relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario è imperniata sull'analisi dei procedimenti d'infrazione istituiti dalla Commissione a norma dell'articolo 169 del Trattato CE nel corso dell'anno di riferimento. La presente relazione fa il punto della situazione al 31 dicembre 1995. È necessario ricordare che l'attività di controllo sull'applicazione del diritto comunitario - che il citato articolo 155 conferisce alla Commissione in quanto «custode del Trattato» - non si esaurisce nei soli procedimenti d'infrazione; in realtà, la Commissione controlla l'applicazione del diritto comunitario anche in altre sedi e con altri strumenti, per esempio quando promuove ricorso giurisdizionale contro altre istituzioni (articoli 173 e 175), quando controlla la legittimità delle sovvenzioni pubbliche agli Stati (articolo 93), quando combatte le frodi al bilancio comunitario, quando vigila sul rispetto delle norme che vietano le intese e gli abusi di posizione dominante ai sensi degli articoli 85 e 86 del Trattato CE. Tutte queste attività sono oggetto di relazioni distinte. Non si insisterà mai abbastanza sull'originalità che presentano i procedimenti di infrazione ex articolo 169 del Trattato CE. Si tratta di un procedimento che la Commissione apre per sua esclusiva iniziativa allo scopo di dirimere un conflitto tra la Comunità e uno Stato membro; a questo procedimento i privati non sono legittimati ad essere parti, né in veste di attori né in veste di convenuti. Questo procedimento ha lo scopo di indurre lo Stato membro a tornare ad una situazione di conformità col diritto comunitario e non mira a garantire una tutela giuridica al singolo che invoca l'applicazione del diritto comunitario. Dinanzi alle amministrazioni e alle giurisdizioni nazionali, definite «giurisdizioni comunitarie di diritto comune», i singoli (persone fisiche e giuridiche) dispongono di mezzi di tutela che, nella fase attuale, possono consentire anche ad uno di loro di chiedere allo Stato membro un risarcimento per violazione di norme comunitarie (2). Gli esposti e le denunce inviati alla Commissione risultano tuttavia uno strumento insostituibile non solo per la Commissione ma anche per il cittadino comunitario, specialmente quando il cittadino non riesca a imporre agli organi nazionali l'osservanza dei diritti che l'ordinamento comunitario gli conferisce. Pur non essendo direttamente legittimato ad aprire il procedimento di infrazione, il cittadino comunitario svolge una funzione essenziale: le denunce inviate alla Commissione restano una fonte d'informazione preziosa per l'apertura del procedimento di infrazione, soprattutto quando mettono in luce prassi amministrative in contrasto con il diritto comunitario o infrazioni in settori in cui la Commissione, non disponendo di specifici poteri ispettivi, non potrebbe accertarli d'ufficio. Le denunce consentono anche di segnalare alla Commissione infrazioni in operazioni alle quali la Comunità ha erogato il proprio contributo finanziario (3). È quindi di importanza capitale che la Commissione presenti un consuntivo non solo agli autori delle denunce - che spesso non hanno altri mezzi di difesa al di fuori della Commissione - ma anche a tutti i cittadini della Comunità e al Parlamento europeo. La relazione annuale è espressione di questa volontà di trasparenza. Nel 1995 gli Stati membri della Comunità sono diventati quindici. La presente relazione contiene pertanto anche i risultati dell'applicazione del diritto comunitario in Austria, in Finlandia e in Svezia, tre Stati che erano precedentemente membri dello Spazio economico europeo. Alla loro recente adesione è certo dovuto il gran numero di misure di attuazione di direttive che essi hanno comunicato. Beninteso, questi tre Stati avevano già incorporato una parte del consolidato comunitario nella loro legislazione nazionale fin dal primo gennaio 1994 (data di entrata in vigore del Trattato sul SEE). Inoltre, giusta l'articolo 172, paragrafo 1 del Trattato di adesione, l'autorità di vigilanza EFTA ha trasmesso alla Commissione tutta la normativa che le era stata comunicata da questi Stati (1). In un anno i nuovi Stati membri hanno recepito il consolidato comunitario nel loro diritto interno al punto che la percentuale complessiva delle misure di recepimento comunicate delle direttive è superiore alla media comunitaria in Svezia e in Finlandia (2) ed è pari all'84,2 in Austria. Il 1995 si è anche caratterizzato per l'intensa attività svolta dalla Commissione nel controllo dell'applicazione del diritto comunitario: in un anno la Commissione non aveva mai preso tante decisioni ex articolo 169 CE: 5 068 contro le 4 802 del 1994. I. PROFILO DELLE PROCEDURE D'INFRAZIONE NEL 1995 Nel 1995 si sono osservate sette grandi tendenze: A. I casi d'infrazione registrati nel 1995 indicano un calo del numero delle denunce e un aumento del numero dei casi accertati d'ufficio. B. L'importante funzione svolta dal Parlamento europeo nell'avvio dei procedimenti d'infrazione. C. I procedimenti aperti nel 1995: il numero delle messe in mora è restato stabile. D. I procedimenti concernenti le infrazioni accertate: diminuzione del numero dei pareri motivati e stabilità del numero dei giudizi promossi dinanzi alla Corte di giustizia. E. Il forte aumento del numero delle archiviazioni. F. L'inizio dello smaltimento dell'arretrato: numerosissime pratiche in giacenza da tempo sono state chiuse. G. Una maggiore trasparenza nei procedimenti d'infrazione. A. Le infrazioni registrate nel 1995 - diminuzione del numero delle denunce L'analisi delle statistiche ci consente di fare un'osservazione sorprendente: il numero delle denunce presentate alla Commissione non aumenta più. Le cifre degli ultimi cinque anni (1991: 1 051; 1992: 1 185; 1993: 1 040; 1994: 1 145; 1995: 978) dimostra al di là di ogni dubbio che si è in presenza di una tendenza di fondo e non di una semplice congiuntura (3). La situazione è però diversa da un settore all'altro: in quello doganale e delle imposte indirette il numero delle denunce è stabile mentre aumenta nel settore degli appalti pubblici (in cui è passato da 100 a 137) e in quello dei trasporti, mentre viceversa è in calo nel settore agricolo (127 contro le 191 del 1994). I valori costanti che presenta il numero delle denunce è in realtà espressione di una diminuzione del loro numero, poiché si deve tener conto dell'allargamento della Comunità e dell'aumento della sua popolazione. Tale diminuzione appare tanto più netta in quanto le maggiori competenze dell'Unione dovrebbero essere fonte di difficoltà, di contenzioso e quindi far aumentare il numero delle denunce. Occorre tuttavia interpretare con molta cautela questa affermazione. Nel calo delle denunce si potrebbe leggere un'indicazione che i cittadini comunitari che invocano l'applicazione del diritto comunitario hanno trovato soddisfazione dinanzi alle amministrazioni o ai giudici nazionali senza dover ricorrere alla Commissione. Ma una siffatta spiegazione peccherebbe forse di ottimismo ed è comunque difficilmente dimostrabile perché avrebbe bisogno di uno studio più approfondito, che non è possibile svolgere nell'ambito del presente documento. Il calo del numero delle denunce potrebbe però essere un indizio di una migliore applicazione del diritto comunitario ad opera degli Stati membri, stante l'esperienza che hanno acquistato e l'efficacia dissuasiva dei ricorsi per inadempimento. È possibile anche una terza spiegazione: poiché la possibilità che è offerta ai singoli cittadini di presentare denuncia alla Commissione non è ancora sufficientemente nota ai cittadini dei nuovi Stati membri, le nuove adesioni non si sono ancora concretate in un aumento proporzionale del numero delle denunce. Si è anche rilevato che i cittadini comunitari non sempre conoscono quale sia il ruolo specifico della Commissione europea: ne sono una prova le denunce che a questa affluiscono e che riguardano circostanze manifestamente estranee alle sue competenze. - aumento del numero delle infrazioni accertate d'ufficio Le infrazioni accertate d'ufficio sono passate da 277 nel 1994 a 320 nel 1995. Il dato va interpretato come il segnale di un periodo di assestamento. L'attività legislativa della Comunità è meno intensa di quanto sia stata in passato (1). Ciò è forse in parte attribuibile al fatto che l'attività legislativa si è maggiormente concentrata su alcuni obiettivi. In armonia con indirizzi definiti nel programma di lavoro per il 1995, la Commissione ha privilegiato l'applicazione efficace della normativa in vigore, controllando in modo approfondito le condizioni in cui viene applicato il diritto comunitario negli Stati membri; di questa attività è testimonianza l'aumento sensibile del numero di infrazioni accertate d'ufficio e l'aumento complessivo del numero dei fascicoli di infrazione esaminati dalla Commissione nell'arco dell'anno. Nel 1994 i fascicoli di infrazione erano stati 4 800, cifra che è passata a ben 5 068 fascicoli nel 1995. B. La funzione del Parlamento europeo nell'avvio dei procedimenti di infrazione Ogni volta che una interrogazione parlamentare (2) o una petizione segnalano un'infrazione al diritto comunitario la Commissione redige una «scheda d'infrazione presunta». Su tutti i nuovi casi d'infrazione aperti dalla Commissione nell'arco del 1995, 30 hanno avuto origine da una interrogazione scritta o orale di un membro del Parlamento europeo e 4 da una petizione. Le cifre corrispondenti per l'anno 1992 erano di 45 interrogazioni parlamentari e 33 petizioni e per il 1993 di 30 interrogazioni e 23 petizioni (3). Questi dati non sono però sempre un indicatore affidabile sotto il profilo qualitativo e quantitativo del ruolo che svolge il Parlamento nell'individuare le infrazioni al diritto comunitario; in realtà, oltre ai casi desumibili dai dati sopra citati, gli europarlamentari segnalano casi di presunta infrazione talora coincidenti con casi già noti alla Commissione o già segnalati in una precedente denuncia. Un terzo delle istruttorie riguarda infrazioni alla normativa comunitaria nel settore ambientale (si tratta per lo più di progetti industriali iniziati senza VIA, la valutazione d'impatto ambientale), un'altro terzo riguarda il mercato interno (p. es. gli ostacoli al libero stabilimento dei dentisti o le violazioni delle direttive sui pubblici appalti). Un europarlamentare ha segnalato alla Commissione che una serie di appalti per servizi di consulenza per la gestione e gli interventi ambientali erano stati aggiudicati senza preventiva pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. L'attenzione del Parlamento europeo si è fondamentalmente concentrata sui due settori (ambiente e mercato interno) che, da soli, rappresentano oltre il 60 % di tutte le istruttorie aperte dalla Commissione. C. I procedimenti aperti nel 1995: Stabilità del numero delle messe in mora Nel 1995 la Commissione ha aperto 1 016 procedimenti di infrazione, contro i 974 del 1994 e i 1 209 del 1993. Il dato è sicuramente da ascrivere al fatto che le denunce non sono più in aumento ed anche al fatto che i contatti preliminari fra Commissione e Stati membri - coscienti dell'importanza degli obblighi nascenti dal diritto comunitario - danno esiti sempre più soddisfacenti. D. I procedimenti in tema di infrazioni accertate - forte diminuzione dei pareri motivati Il notevole calo del numero dei pareri motivati inviati agli Stati membri (192) è dovuto al loro livello eccezionalmente elevato nel 1994 (546 contro soltanto 352 nel 1993) e a ritardi tecnici interni alla Commissione che oggi sono stati riassorbiti. - stabilità del numero dei ricorsi dinanzi alla Corte Nel corso del 1995 sono stati promossi dinanzi alla Corte di giustizia 72 nuovi procedimenti per inadempimento (contro i 64 del 1992, i 44 del 1993 e gli 89 del 1994). La Commissione pone ogni cura nell'utilizzare al meglio la fase precontenziosa del procedimento in modo da ottenere dallo Stato membro incriminato la regolarizzazione della situazione o per negoziare una soluzione accettabile. Come ha statuito la Corte di giustizia, il ricorso diretto ad ottenere la declaratoria di inadempimento di uno Stato deve essere «l'ultima ratio per tutelare gli interessi comunitari sanciti dal Trattato di fronte all'inerzia ed alla resistenza degli Stati membri» (4). La relativa stabilità del numero dei procedimenti promossi dinanzi alla Corte discende anche dalla notevole percentuale di regolarizzazione degli inadempimenti ad opera degli Stati membri dopo che questi hanno ricevuto il parere motivato della Commissione. E. Archiviazioni in forte aumento Dalle 1 811 archiviazioni di procedimenti d'infrazione presunta o accertata del 1994 si è passati, nel 1995, a 2 045 archiviazioni. Particolarmente significativi sono in proposito i dati relativi alla libera circolazione delle merci, dove si registrano 238 archiviazioni e solo 2 nuovi ricorsi alla Corte di giustizia. Si può quindi affermare che la Commissione ha raccolto i frutti di una lunga tradizione di dialogo con gli Stati membri nell'ambito delle c.d. «riunioni pacchetto». Il numero di archiviazioni decise dopo l'apertura di un procedimento è stato di 1 344 contro le 668 nel 1994. Questi dati, lungi dall'esprimere una supposta debolezza della Commissione, sono piuttosto la riprova di quanto sia efficace la pressione che esercita sugli Stati membri, sia quando si tratti di assicurare un recepimento adeguato e tempestivo delle direttive comunitarie, sia quando si tratti di garantire l'effettiva osservanza delle norme comunitarie direttamente applicabili. La politica della Commissione nel settore dell'ambiente è esemplare: nel 1995 sono state archiviate 182 istruttorie (contro le 70 del 1994) che avevano superato la fase della messa in mora. Anche gli esempi citati in materia di appalti pubblici e di IVA meritano considerazione (1). F. Smaltimento dell'arretrato: definizione di un gran numero di casi in pendenza da tempo La Commissione ha ancora una volta esaminato - come è sua abitudine fare - tutti i fascicoli ancora aperti. Nel 1995, come negli anni precedenti, si è proceduto ad un riesame sistematico dei casi di infrazione istruiti da più lunga data. Su 1 545 procedimenti aperti nel 1992, nel 1995 ne risultano ancora pendenti 161. Sui 1 340 procedimenti aperti nel 1993, nel 1995 ne sono in corso ancora 225, mentre l'anno precedente essi erano ben 404. Il numero dei procedimenti ancora pendenti nel 1994 si è dimezzato in un anno passando da 1 136 a 670 (Tabella 1.3). Va da sé che questo sforzo deve essere proseguito; il procedimento di infrazione si articola in una serie di fasi che servono a dar modo allo Stato membro di porre fine all'infrazione prima che la Commissione lo deferisca alla Corte di giustizia. Il procedimento richiede quindi un certo tempo; resta comunque il fatto che i tempi di istruzione dei fascicoli sono ancora troppo lunghi e la Commissione si adopera per ridurli. G. Maggiore trasparenza nei procedimenti d'infrazione Il procedimento d'infrazione si prefigge - per esplicita previsione del trattato - l'obiettivo di indurre lo Stato inadempiente a sanare l'infrazione prima che la Commissione lo deferisca alla Corte di giustizia. Per questo motivo il procedimento ha, da sempre, natura confidenziale e si svolge in condizioni di grande riservatezza, il che consente più facilmente allo Stato membro di mettersi in regola. Il completamento del mercato senza frontiere interne e il crescente interesse che il Parlamento europeo dimostra per il controllo dell'applicazione del diritto comunitario (uniti alla volontà della Commissione di dare trasparenza alla sua attività) hanno indotto la Commissione stessa ad operare nel senso del rafforzamento della trasparenza. Una prima iniziativa è stata assunta riguardo ai comunicati stampa. Nella riunione del 19 luglio 1995 ha quindi deciso di pubblicare 22 comunicati stampa relativi a 58 casi di infrazione senza aspettare la notifica formale del parere motivato o la presentazione del ricorso dinanzi alla Corte di giustizia. La trasparenza dell'attività della Commissione in tema di controllo dell'applicazione del diritto comunitario nel campo del mercato unico è stata considerata una priorità di ordine politico. L'operazione è stata ripetuta nel secondo semestre 1995 ed ha riscosso un'eco favorevole. II. L'ANALISI DEI RISULTATI DEL 1995 A. La normativa direttamente applicabile È continuato a ritmo sostenuto (89 messe in mora contro le 67 dell'anno precedente) il perseguimento delle infrazioni a norme comunitarie diverse da quelle contenute nelle direttive. Nel far rinvio alle analisi relative ai singoli settori, che figurano nelle pagine seguenti, merita in questa sede ricordare alcuni fatti salienti nell'anno di riferimento. In una serie di pronuncie, la Corte di giustizia ha precisato i limiti della sfera di applicazione dell'articolo 30 CE, nell'interpretazione datane dalle sentenze «Keck e Mithouard» del 24 novembre 1993 (2) (si veda il punto 2.2.1.1). Va sottolineato il gran numero di procedimenti aperti per infrazione alla normativa sulla libera circolazione delle persone, con particolare riguardo alle discriminazioni nell'accesso all'occupazione e nel diritto di soggiorno (articolo 48 del Trattato CE e regolamento (CEE) n. 1612/68 (3)). In materia di concorrenza va rilevato che la Commissione è riuscita a porre fine definitivamente al monopolio delle operazioni portuarie nel porto di Genova. Nel settore dell'occupazione e della politica sociale conserva tutta la sua attualità il contenzioso sull'articolo 119 del Trattato sulla parità di trattamento tra uomini e donne. La sentenza «Kalanke» del 17 ottobre 1995 in tema di discriminazioni positive a favore delle donne ha dato luogo a una comunicazione interpretativa della Commissione (1). Nel settore della pesca e dell'acquacoltura la Commissione esamina sistematicamente normative nazionali per valutarne la compatibilità con il diritto comunitario in relazione alla concessione della bandiera ed alle misure tecniche di conservazione delle risorse. B. Le direttive 1. La comunicazione delle misure di attuazione nazionali Il numero dei procedimenti aperti nel 1995 per omessa comunicazione delle misure nazionali di attuazione delle direttive è aumentato leggermente rispetto all'anno precedente (779 contro 732). La tabella che segue offre un quadro generale dell'attuazione di tutte le direttive applicabili al 31 dicembre 1995. Va rilevato che il numero delle direttive entrate in vigore nel corso dell'anno è aumentato in misura inferiore agli anni precedenti (circa 40 contro le 60 del 1994) a riprova che sono già avvertibili i primi effetti di una meno intensa attività legislativa della Comunità. In altri termini, la Comunità legifera meno per legiferare meglio. Questa linea di tendenza dovrebbe accentuarsi nei prossimi anni (al riguardo si può consultare il documento che la Commissione ha presentato al Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995: COM(95) 580 «Legiferare meglio»); nel 1995 la Commissione ha presentato 25 proposte di nuovi provvedimenti, contro le 61 del 1990 e le 51 del 1992. Per il 1996 essa prevede di presentarne solo 19 (2). >SPAZIO PER TABELLA> Alla data del 31 dicembre 1995 gli Stati membri avevano comunicato mediamente il 90,7 % dei provvedimenti interni necessari per dare attuazione al complesso delle direttive in vigore. Il dato segna un leggero calo rispetto all'anno precedente (91,89 %) in ragione dell'adesione dei tre nuovi Stati membri. I risultati individuali dei dodici altri Stati membri sono tutti migliorati. Ad esempio, si può osservare: - una percentuale di comunicazione elevata nei tre nuovi Stati membri: - la Svezia è in sesta posizione; - il risultato dell'Austria è dovuto, in gran parte, a un ritardo nella comunicazione delle misure di attuazione nel settore agricolo (punto 2.3); - la situazione della Finlandia è dovuta sostanzialmente al particolare status di diritto internazionale delle isole AAland (5). Queste isole dispongono di una grande autonomia in alcuni settori come quello agricolo e ambientale e devono adottare misure specifiche di recepimento. Astrazion fatta dalle isole AAland, la percentuale finlandese è superiore alla media comunitaria; - un miglioramento della percentuale delle comunicazioni dei p.n.a. in tutti gli altri dodici Stati membri e, per la prima volta, una percentuale record di quasi il 98 % in uno di essi (la Danimarca). Dietro questi valori medi si celano però realtà divergenti. La percentuale delle comunicazioni è del 100 % nel settore doganale e in quello del diritto di soggiorno (fanno eccezione, in questo ultimo caso, il Belgio e la Germania). Il tasso di comunicazione è dappertutto superiore al 90 % nel settore dei beni strumentali e dei veicoli e in quello del riconoscimento dei diplomi. I valori sono invece divergenti da uno Stato membro all'altro nel settore delle telecomunicazioni e dei servizi finanziari. I settori in cui sussistono le più gravi difficoltà e in cui non sono ancora stati comunicati i provvedimenti attuativi di direttive di lontana adozione sono il settore ambientale (per il quale si rinvia ai punti 1.2 e 2.8), i trasporti (punto 2.8) e l'energia (punto 2.5). Nel settore agricolo i ritardi nella comunicazione dei p.n.a. sono tuttora notevoli soprattutto in relazione alle direttive adottate in forza del Libro bianco sul mercato interno. Il numero dei procedimenti promossi dinanzi alla Corte è passato dai 34 del 1994 a 57 del 1995 (punti 1 e 2.2). Il profilo sembra però evolversi positivamente: il numero dei nuovi procedimenti aperti per omessa comunicazione dei p.n.a. è in calo rispetto al 1994 e in calo è pure il numero dei pareri motivati. Nel settore della protezione dei consumatori cinque Stati membri non hanno ancora comunicato i p.n.a. dell'importante direttiva 92/59/CEE (1) relativa alla sicurezza generale dei prodotti. 2. La conformità delle misure di attuazione La Commissione è convinta che si potrebbero evitare parecchi casi di inadeguata applicazione delle direttive comunitarie sol che le misure nazionali intese ad attuarle fossero conformi ai dettami delle direttive stesse. Per questi motivi, in sede di controllo dell'applicazione delle direttive comunitarie, uno dei compiti prioritari della Commissione è proprio il «controllo di qualità» dei provvedimenti nazionali che le recepiscono negli ordinamenti interni. Nella misura del possibile la Commissione esamina in modo sistematico le normative in vigore negli Stati membri, come dimostrano, per fare un esempio, le iniziative che ha assunto nell'ambito della libera circolazione delle merci (si veda infra il punto 2.2.1). Il numero delle nuove pratiche aperte per mancata conformità dei p.n.a. con le direttive è passato da 54 nel 1994 a 63 nel 1995, mentre il numero delle messe in mora è sceso a 23 dalle 32 dell'anno precedente. Nel settore dei pubblici appalti, le pratiche attualmente in esame per mancata conformità della normativa nazionale sono raddoppiate, passando dai 14 casi del 1994 ai 30 del 1995. Nel settore del diritto ambientale la Commissione ha studiato in modo approfondito le principali cause che determinano la mancata conformità della normativa nazionale con le prescrizioni delle direttive (punto 1.3.). È stato rilevato che, ai fini del controllo della conformità dei p.n.a. occorre talvolta avere particolare riguardo alle specificità degli ordinamenti nazionali, soprattutto allorché le autorità competenti a recepire la normativa comunitaria non siano quelle centrali, ma quelle regionali o locali; questa circostanza significa, in altri termini, che lo stesso Stato membro deve adottare una pluralità di provvedimenti per conformarsi alla norma comunitaria. Inoltre, le direttive ambientali possono imporre agli Stati membri una serie di obblighi di grande complessità che implicano l'adozione o la modificazione di tutta una serie di atti giuridici. 3. L'applicazione delle misure di attuazione Gli esposti e le denunce che segnalano singoli casi in cui un provvedimento nazionale adottato per l'attuazione di una direttiva viene applicato in modo scorretto costituiscono una preziosa fonte d'informazione per la Commissione, specialmente quando in essa rilevi la mancata conformità del provvedimento nazionale con la direttiva comunitaria oppure infrazioni ripetute o problemi di carattere orizzontale, come prassi amministrative incompatibili con la direttiva. Nel 1995 la Commissione ha ricevuto più di 40 denunce relative a direttive sul riconoscimento dei diplomi professionali. È bensì vero che in vari casi le denunce che segnalano una scorretta applicazione di leggi nazionali conformi alla direttiva comunitaria potrebbero essere affrontati e risolti a livello nazionale dalle amministrazioni e dalle giurisdizioni nazionali (2); non bisogna però dimenticare che la Commissione rappresenta pur sempre l'istanza giudicatrice indispensabile soprattutto quando i mezzi di tutela nazionali siano stati esauriti oppure si siano rivelati vani o illusori. È evidente che per garantire una migliore osservanza della direttiva comunitaria occorre in primo luogo una politica di prevenzione delle infrazioni. In questo senso, una maggiore partecipazione degli organi nazionali, e in particolare dei parlamenti nazionali, al processo legislativo comunitario potrebbe eliminare parte delle difficoltà che si frappongono all'efficace applicazione del diritto comunitario a livello nazionale. Anche i contatti regolari con le autorità nazionali nell'ambito dei comitati istituzionali consentono di evitare le infrazioni (1). Informare la Commissione in tempo utile (ad esempio, in forza della procedura di informazione nel settore delle norme delle regolamentazioni tecniche istituita con direttiva 83/189/CEE (2)) è un mezzo che consente di prevenire il sorgere di nuovi ostacoli agli scambi intracomunitari (3). In una sua recente sentenza la Corte di giustizia ha consolidato l'effetto utile di questa procedura d'informazione (4). Gli sforzi dispiegati dalla Commissione per diffondere la conoscenza del diritto comunitario, per renderlo comprensibile e trasparente sono altrettanti aspetti di questa politica. Il cantiere in cui viene controllata l'applicazione del diritto comunitario resta comunque un cantiere sempre aperto, per il quale la Commissione si è data due obiettivi prioritari: - porre il controllo dell'applicazione del diritto comunitario al centro delle sue iniziative; il suo programma di lavoro per il 1996 si colloca decisamente in quest'ottica (5), - operare una ripartizione soddisfacente tra controllo dell'applicazione del diritto comunitario sul piano comunitario e le funzioni da devolvere in materia alle autorità nazionali, in particolare agli organi giurisdizionali. In realtà, gli sforzi della Commissione sarebbero vani se non vi fossero cittadini comunitari vigilanti al rispetto dei loro diritti, se non vi fossero autorità giudiziarie ed amministrative nazionali che pongano l'osservanza del diritto comunitario tra le loro massime priorità. In questo senso si è espressa la stessa Commissione nel parere del 28 febbraio 1996 in preparazione della Conferenza intergovernativa prevista dall'articolo N paragrafo 2 del Trattato sull'Unione europea: «Consolidare un'Unione di diritto significa tra l'altro garantire la messa in atto e il rispetto del diritto comunitario, che competono in primo luogo alle autorità nazionali. Ciò diventa tanto più importante in una Comunità ampliata, con sistemi giuridici e amministrativi nazionali ancor più eterogenei. La Commissione è del parere che: - dovrebbe disporre di mezzi più efficaci per garantire l'applicazione del diritto comunitario, segnatamente per quanto riguarda il mercato interno; - dovrebbe essere rafforzato il ruolo della Corte di giustizia, in particolare per quanto riguarda il rispetto delle sentenze emesse (6)». In conclusione, la Commissione si rallegra della cura con cui il Parlamento europeo invigila sul controllo del diritto comunitario. Il ruolo di questa istituzione nell'accertamento delle infrazioni è stato sottolineato nelle pagine precedenti. Intervenendo presso le autorità nazionali e sensibilizzando l'opinione pubblica, il Parlamento europeo può svolgere una funzione ancora più incisiva per far cessare le infrazioni messe in evidenza nella presente relazione. La Commissione ha bisogno del costante appoggio di un Parlamento europeo che attribuisca all'applicazione effettiva della legislazione comunitaria lo stesso valore che attribuisce all'elaborazione della sua legislazione. >SPAZIO PER TABELLA>