DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO riguardante la fusione dell’Accademia europea di polizia (CEPOL) e dell’Ufficio europeo di polizia (Europol) e la realizzazione di un programma di formazione europea per i funzionari delle autorità di contrasto Che accompagna il documento Proposta di regolamento del PARLAMENTO EUROPEO e DEL CONSIGLIO CHE ISTITUISCE L’AGENZIA DELL’UNIONE EUROPEA PER LA COOPERAZIONE E LA FORMAZIONE DELLE AUTORITÀ DI CONTRASTO (EUROPOL) E ABROGA LE DECISIONI 2009/371/GAI DEL CONSIGLIO E 2005/681/GAI DEL CONSIGLIO /* SWD/2013/099 final */





DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO riguardante la fusione dell’Accademia europea di polizia (CEPOL) e dell’Ufficio europeo di polizia (Europol) e la realizzazione di un programma di formazione europea per i funzionari delle autorità di contrasto Che accompagna il documento Proposta di regolamento del PARLAMENTO EUROPEO e DEL CONSIGLIO CHE ISTITUISCE L’AGENZIA DELL’UNIONE EUROPEA PER LA COOPERAZIONE E LA FORMAZIONE DELLE AUTORITÀ DI CONTRASTO (EUROPOL) E ABROGA LE DECISIONI 2009/371/GAI DEL CONSIGLIO E 2005/681/GAI DEL CONSIGLIO 1. Introduzione La presente valutazione d’impatto costituisce altresì una valutazione ex ante. 2. Consultazione e ricorso al parere di esperti 2.1. Valutazione e studi preparatori Nel 2010-2011 è stata effettuata la valutazione quinquennale prevista dalla decisione CEPOL[1]. La relazione finale è stata presentata al consiglio di amministrazione di CEPOL il 31 gennaio 2011[2]. Ai fini dell’elaborazione della presente valutazione d’impatto è stato commissionato uno studio esterno[3]. 2.2. Consultazioni Il ruolo futuro di CEPOL è stato discusso in vari seminari organizzati dalla Commissione nel 2011-2012 in vista della preparazione del programma di formazione europea delle autorità di contrasto. 2.3. Esame del comitato per la valutazione d’impatto della Commissione Il comitato per la valutazione d’impatto della Commissione ha valutato i progetti di valutazione d’impatto e ha emesso pareri il 20 luglio 2012, 10 ottobre 2012 e 15 gennaio 2013. La presente valutazione d’impatto tiene conto delle raccomandazioni formulate da tale comitato. 3. Definizione del problema 3.1. Contesto e fattori esterni Dietro ai problemi esposti di seguito vi sono due fattori esterni principali, l’uno riguardante la struttura e la governance di CEPOL e l’altro la formazione delle autorità di contrasto. 3.1.1. Panoramica dell’attuale sistema di formazione delle forze di polizia nell’UE Le autorità di contrasto degli Stati membri dispongono di strutture ampiamente comparabili. In 21 Stati membri c’è un’unica agenzia di polizia mentre negli altri 6 ne esistono varie. 12 agenzie dell’UE e organizzazioni internazionali, tra cui CEPOL, Europol e Frontex, sono in qualche modo coinvolte nella formazione delle autorità di contrasto. CEPOL organizza corsi e sviluppa programmi formativi comuni sulla dimensione europea degli aspetti di polizia, sia presso le accademie nazionali che in sede, e diffonde le migliori prassi e i risultati della ricerca. La formazione di CEPOL è impartita da esperti nazionali più che da personale di CEPOL. Ogni anno circa 2 000 persone partecipano alle attività di formazione di CEPOL in loco e tra 100 e 200 ai programmi di scambio e (dal 2011) alle attività di apprendimento on line. CEPOL è una delle più piccole agenzie dell’UE in termini di bilancio (8,3 milioni di EUR nel 2011). 3.1.2. Fattore 1: maggiore consapevolezza politica delle priorità dell’UE per contrastare la criminalità transfrontaliera La strategia di sicurezza interna dell’UE in azione adottata nel 2010 ha definito le sfide, i principi e gli orientamenti per affrontare le questioni di sicurezza nell’UE, comprese alcune azioni attualmente attuate e sostenute da formazioni appropriate. Nel giugno 2011 il Consiglio ha approvato otto priorità per la lotta alla criminalità organizzata. 3.1.3. Fattore 2: evoluzione giuridica e politica della cooperazione di polizia e della formazione delle forze di polizia Ai sensi del trattato di Lisbona, la cooperazione operativa in materia di sicurezza interna va promossa e rafforzata, con particolare attenzione a forme specifiche di criminalità grave e di criminalità organizzata. L’UE ha messo in atto un sistema di definizione delle priorità nel quadro della strategia di sicurezza interna, che deve essere sostenuto dalla fiducia reciproca e dallo sviluppo di capacità. Nel 2009 il Consiglio europeo ha sottolineato la necessità di creare un’autentica cultura europea in materia di applicazione della legge istituendo, entro il 2015, programmi di formazione europea e programmi di scambio destinati a tutti i professionisti preposti all’azione di contrasto della criminalità a livello nazionale e dell’Unione, con il ruolo chiave di CEPOL nel garantire la dimensione europea. Nello stesso anno il Parlamento europeo ha auspicato un approccio coerente alla formazione per i funzionari delle autorità di contrasto nell’UE. Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno stabilito congiuntamente un approccio comune sulle agenzie decentrate dell’UE, che comprende anche la loro struttura di gestione, la loro governance, le loro operazioni, il loro finanziamento e il loro bilancio[4]. 3.2. Definizione del problema 3.2.1. Problema 1: scarsa conoscenza della dimensione europea degli aspetti di polizia La maggior parte dei funzionari delle autorità di contrasto non ha le conoscenze necessarie per cooperare efficacemente nei settori prioritari della lotta contro la criminalità transfrontaliera. Problema 1a: la formazione europea non è accessibile a tutti i funzionari che ne hanno bisogno Conformemente alla decisione CEPOL, la formazione di CEPOL è destinata ai funzionari e ufficiali di polizia di livello alto e intermedio, e solo marginalmente agli altri agenti che potrebbero averne bisogno. A fine 2009 solo l’1,6% degli alti funzionari e ufficiali di polizia dell’UE aveva beneficiato della formazione di CEPOL. Nel 2010 solo da 13 a 15 Stati membri hanno inviato in formazione funzionari e ufficiali di polizia, e i corsi non hanno raggiunto il numero massimo di partecipanti. Ciò può essere dovuto al fatto che la partecipazione a tale formazione non è ufficialmente riconosciuta o certificata come titolo. Gli Stati membri in genere non dispongono di un bilancio specifico per mandare i funzionari in formazione. In alcuni Stati membri le procedure di autorizzazione al riguardo sono lunghe e complesse. Sebbene alcuni Stati membri abbiano elaborato piani per la diffusione a cascata delle conoscenze acquisite attraverso la formazione di CEPOL, la diffusione tende ad essere informale e inadeguata. Anche la lingua può costituire un ostacolo: la maggior parte delle formazioni è impartita in inglese, il che può dissuadere molti funzionari dal parteciparvi. Problema 1b: insufficiente coordinamento tra la CEPOL, gli Stati membri e le altre agenzie Benché esistano accordi di cooperazione tra le agenzie del settore Giustizia e affari interni, manca un coordinamento sistematico in materia di formazione, che sia conforme ai recenti obiettivi strategici dell’UE. I programmi di formazione non sono abbastanza mirati e strutturati: il 27% delle accademie nazionali ha riscontrato sovrapposizioni tra le attività di formazione di CEPOL e quelle fornite a livello nazionale. I programmi di lavoro delle agenzie raramente sono allineati e i doppioni di attività sono frequenti. Esistono inoltre sovrapposizioni logistiche (ad esempio, formazioni fornite da diverse agenzie nelle stesse date). 3.2.2. Problema 2: la governance e la struttura attuali di CEPOL ostacolano l’efficacia della formazione La governance e la struttura di CEPOL impediscono alla stessa di essere pienamente efficace in quanto strumento di politica dell’UE. Problema 2a: il ruolo strategico del consiglio di amministrazione è insufficiente Dopo la valutazione quinquennale, il processo decisionale è migliorato ma la governance e la struttura di CEPOL rimangono datate. Il consiglio di amministrazione tende a concentrarsi su questioni amministrative minori e non abbastanza sulla strategia. La decisione CEPOL non orienta i compiti del consiglio di amministrazione su aspetti strategici. Le dimensioni del consiglio stesso – in genere 45-50 partecipanti provenienti dagli Stati membri per ogni riunione – impediscono di prendere decisioni rapidamente e generano costi sproporzionati. Inoltre, a causa del frequente avvicendamento dei partecipanti, i nuovi membri “perdono” tempo per familiarizzarsi con il lavoro. Nel consiglio di amministrazione non ci sono chiari rappresentanti dell’interesse dell’Unione, dato che la Commissione ha lo statuto di osservatore senza diritto di voto. Ciò è in contraddizione con l’approccio comune sulle agenzie decentrate dell’UE. Problema 2b: la partecipazione degli Stati membri alle attività di CEPOL è disomogenea Il ruolo del punto di contatto nazionale è assicurare una cooperazione efficace tra CEPOL e gli istituti [nazionali] di formazione. Le responsabilità dei punti di contatto nazionali rimangono tuttavia oscure, nonostante vari tentativi del consiglio di amministrazione di fare chiarezza. Alcuni Stati membri non dispongono di un numero sufficiente di funzionari a tempo pieno per il loro punto di contatto e questo può minare la capacità di CEPOL di coordinare la formazione e ostacola la cooperazione tra CEPOL e gli Stati membri. Problema 2c: inadeguata programmazione finanziaria delle attività di formazione degli Stati membri Le spese operative, principalmente per le attività di formazione, rappresentano più della metà delle spese programmate. Gli Stati membri tendono a presentare i loro programmi troppo tardi nel corso dell’anno, il che si traduce in una concentrazione dei corsi negli ultimi mesi dell’anno e nella conseguente probabilità che non venga raggiunto il numero minimo di partecipanti. Tra il 2006 e il 2010 gli Stati membri (responsabili per impartire le formazioni di CEPOL) hanno cancellato o posticipato il 13% dei corsi, benché il tasso previsto fosse del 5%. L’attuale sistema per garantire che le attività di formazione corrispondano alle effettive esigenze di diffusione delle conoscenze sugli strumenti e sulle politiche dell’UE non è ottimale. Non esiste una definizione di valutazione delle esigenze a livello dell’UE rispetto alla quale possano prendersi in considerazione valutazioni nazionali. Per giunta non è previsto un feedback sistematico dei risultati e dell’impatto delle attività per migliorare la programmazione delle attività future. 3.3. Diritto dell’UE di intervenire e sussidiarietà L’articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del TFUE, fornisce un quadro per sostituire la decisione CEPOL. Il rafforzamento della base giuridica di CEPOL è sostenuto da vari importanti documenti politici dell’UE. Per quanto riguarda la sussidiarietà, le questioni in gioco riguardano la formazione dei funzionari e ufficiali di polizia nell’UE, l’insegnamento di competenze comuni e il rafforzamento della cultura europea di polizia. La proposta non pregiudicherà le iniziative degli Stati membri in materia di formazione dei funzionari delle autorità di contrasto. 4. Obiettivi strategici 4.1. Obiettivo generale Migliorare le attività di polizia nell’UE tramite l’istituzione di un sistema di apprendimento per i funzionari delle autorità di contrasto che sia coerente con le priorità strategiche in evoluzione per la cooperazione di polizia. 4.2. Obiettivi specifici Obiettivo specifico 1 Garantire una formazione qualitativamente migliore, più strutturata e più coerente sulle tematiche legate alla criminalità transfrontaliera, accessibile a una gamma più ampia di funzionari delle autorità di contrasto. Obiettivo specifico 2 Creare un quadro chiaro per la formazione di polizia conforme alle esigenze di formazione dell’UE, in linea con l’approccio comune sulle agenzie decentrate dell’UE. 5. Opzioni Strategiche 5.1. Programma di formazione europea delle autorità di contrasto Parallelamente alla proposta di riforma di CEPOL, la Commissione presenta un programma di formazione europea delle autorità di contrasto per i funzionari delle autorità di contrasto. Tale programma definirà le modalità di attuazione coordinata della formazione per sviluppare la capacità dell’UE di far fronte alle sfide comuni. Specificherà il contenuto della formazione, i suoi destinatari e chi la fornirà a livello dell’UE o nazionale. 5.2. Opzioni strategiche Opzione 1 (status quo): promuovere il programma di formazione europea delle autorità di contrasto senza modificare la base giuridica di CEPOL Alcuni Stati membri si sono opposti alla modifica dell’attuale quadro di CEPOL, la quale secondo loro fornisce formazioni sufficienti. Tuttavia la maggior parte degli Stati membri consultati ritiene che la base giuridica vada rifusa onde poter sviluppare e aggiornare la politica di formazione. Con l’attuale base giuridica CEPOL potrà attuare solo in parte il programma di formazione europea delle autorità di contrasto, in quanto la sua competenza è limitata agli alti funzionari e ufficiali di polizia. Opzione 2: formazione a livello degli Stati membri nel quadro di una rete dell’UE CEPOL quale agenzia sarebbe sciolta. Il coordinamento e il collegamento continuerebbero su base intergovernativa, con una piccola segreteria fornita dalla Commissione, come era il caso prima della decisione CEPOL. Alcuni posti sarebbero trasferiti ad altre agenzie dell’UE che riprenderebbero alcune attività di CEPOL. Questa opzione seguirebbe il modello della rete europea di formazione giudiziaria e permetterebbe risparmi economici immediati. Tutti gli Stati membri vi si sono opposti. Opzione 3: interrompere il sostegno finanziario dell’UE alla formazione CEPOL sarebbe sciolta e l’UE non assegnerebbe più finanziamenti alla formazione di polizia, fatta eccezione per le formazioni settoriali fornite da altre agenzie. La Commissione e Europol potrebbero individuare le esigenze di formazione che gli Stati membri dovrebbero soddisfare. L’interruzione di qualunque tipo di sostegno dell’UE alla formazione è un’opzione radicale che merita di essere esaminata. Tutti gli Stati membri vi si sono opposti in quanto significherebbe ritornare a una precedente situazione ritenuta inefficace. Opzione 4a: trasferire parte delle funzioni di CEPOL a Europol, conferendo alla CEPOL l’attuazione del programma di formazione europea delle autorità di contrasto CEPOL rimarrebbe un’agenzia a sé stante ma condividerebbe i servizi e l’infrastruttura centrali con Europol. L’attuale sede sarebbe chiusa e il consiglio di amministrazione, il direttore e il personale operativo sarebbero ubicati nella sede di Europol. La decisione CEPOL sarebbe modificata onde risolvere i problemi della governance e della qualità della formazione e per garantire l’attuazione del programma di formazione europea delle autorità di contrasto. Il Parlamento europeo ha chiesto alla Commissione di esaminare la possibilità di integrare CEPOL con Europol. Una fusione parziale di questo tipo permetterebbe di risolvere la questione della governance, sarebbe in linea con l’approccio comune sulle agenzie decentrate dell’UE e permetterebbe di razionalizzare le funzioni non operative. Questa opzione ha incontrato l’opposizione dei rappresentanti degli Stati membri, secondo i quali costituirebbe un primo passo verso la scomparsa di un’agenzia di formazione dotata di una propria identità. Opzione 4b: riunire le funzioni di Europol e di CEPOL in un’unica agenzia (Europol) responsabile dell’attuazione del programma di formazione europea delle autorità di contrasto CEPOL e Europol sarebbero formalmente accorpati. L’attuale sede di CEPOL sarebbe chiusa e i posti operativi sarebbero trasferiti a Europol. I compiti di CEPOL andrebbero ad aggiungersi alle funzioni di Europol. Quest’ultimo avrebbe un nuovo vicedirettore per la formazione, che contribuirebbe a elaborare il progetto di bilancio di Europol affinché siano stanziate risorse adeguate alla formazione conformemente alle valutazioni delle esigenze di formazione condotte nel quadro del programma di formazione europea delle autorità di contrasto. I membri supplenti del consiglio di amministrazione di Europol sarebbero specialisti del settore della formazione. Un comitato scientifico fornirebbe consulenza sulle questioni di formazione. Per il bilancio 2014 CEPOL rientra tra i “nuovi compiti” dell’agenzia, il che significa che se è soggetta alla riduzione del personale può comunque chiedere nuovi posti dalla riserva per i compiti nuovi. La necessaria ridefinizione delle priorità, riassegnazione e aumento dell’efficienza sarebbero realizzati meglio in una struttura più ampia. Grazie all’eliminazione delle sovrapposizioni amministrative tra le due agenzie, sarebbe possibile destinare una percentuale maggiore del personale alle attività di formazione, il che permetterebbe di attuare il programma di formazione europea delle autorità di contrasto senza incidere sul bilancio (per quanto riguarda il personale). Una fusione renderebbe difficile assumere nuovo personale fino alla realizzazione concreta del trasferimento. Sarebbe pertanto necessario per le due agenzie analizzare rapidamente, con l’aiuto della Commissione, le conseguenze per i singoli membri del personale. La transizione sarebbe gestita dal direttore di CEPOL. Molti Stati membri si oppongono a una fusione perché, a loro avviso, in un’unica agenzia la qualità delle attività di formazione e l’impegno in loro favore sarebbero indebolite dalla stretta vicinanza alle priorità operative, anche se alcuni Stati membri si sono dichiarati disponibili a valutare i benefici e i costi di una fusione. Qualunque misura di razionalizzazione sarebbe compatibile con la posizione del Consiglio, che nei negoziati sul bilancio dell’Unione del 2013 ha chiesto di ridurre dell’1% il bilancio delle agenzie, e con quella del Parlamento europeo, che durante i negoziati sul quadro pluriennale ha raccomandato di valutare le possibilità di condividere le risorse e di effettuare risparmi finanziari nelle agenzie. Opzione 5: rafforzare e razionalizzare CEPOL Il ruolo di CEPOL sarebbe chiarito e rafforzato, il che richiederebbe personale supplementare. La decisione CEPOL sarebbe modificata onde risolvere i problemi della governance e della qualità della formazione. Questa opzione sarebbe conforme all’approccio comune sulle agenzie decentrate dell’UE e risponderebbe alle richieste degli Stati membri di rafforzare CEPOL e di rendere la politica di formazione più coerente. 6. L’opzione prescelta Affinché il programma di formazione europea delle autorità di contrasto possa essere pienamente attuato (e quindi venga realizzato l’obiettivo specifico 1) è necessario: i) conferire a un’agenzia dell’UE il compito di coordinarne l’attuazione; ii) estendere il mandato dell’agenzia (rispetto a quello di CEPOL) onde farvi rientrare la formazione di tutti i funzionari e ufficiali di polizia interessati, e iii) stanziare all’agenzia risorse supplementari. Le opzioni 2 e 3 (nessuna agenzia) non soddisfano la condizione i). Le opzioni 1 (status quo) e 5 (rafforzare CEPOL) soddisfano la condizione i) e l’opzione 5 anche la ii), ma in entrambe le opzioni CEPOL sarebbe soggetta all’incertezza di reperire nuove risorse e pertanto si rischierebbe di non soddisfare la condizione iii). Le opzioni 4a (fusione parziale) e 4b (fusione integrale) soddisfano sia le condizioni i) e ii) sia la condizione iii) in quanto consentono risparmi economici che permetteranno di finanziare totalmente (opzione 4b) o parzialmente (opzione 4a) l’attuazione del programma. L’opzione 4b è pertanto l’opzione prescelta. Permetterà di realizzare risparmi in modo che potranno essere riassegnati posti per l’attuazione del programma di formazione europea delle autorità di contrasto. Nel breve periodo ci saranno perturbazioni che dovranno essere ridotte al minimo, ma nel lungo periodo si avrà maggiore flessibilità, il che permetterà di fare riassegnazioni conformi alle priorità. Grazie a un processo decisionale più rapido e a un’adeguata preparazione della fusione da parte delle due agenzie, si potranno mitigare le ripercussioni negative per il personale e le attività di entrambe le agenzie. La governance risulterà più conforme a quella prevista dall’approccio comune sulle agenzie decentrate dell’UE. Le valutazioni in corso delle esigenze di formazione garantiranno che le attività dell’agenzia rimangano pertinenti alle priorità dell’UE in materia di cooperazione di polizia transfrontaliera. Sarà più facile migliorare il coordinamento con le altre agenzie. Nel complesso, l’opzione 4b (accorpamento di CEPOL e di Europol) permetterà di attuare efficacemente il programma di formazione europea delle autorità di contrasto per i funzionari delle autorità di contrasto e quindi rafforzerà la formazione di polizia dell’UE, rendendola più efficace e contribuendo a colmare le lacune tra abilità e conoscenze dei funzionari delle autorità di contrasto. [1] Study on Five Years evaluation of CEPOL activity, 21.1.2011. Consortium Blomeyer & Sanz, Centre for Strategy and Evaluation Studies LLP and Evalutility Ltd. [2] www.cepol.europa.eu. [3] Study on the amendment of the Council Decision 2005/681/JHA setting up CEPOL activity. Final Report 24.4.2012 — GHK Consultants. [4] Dichiarazione congiunta del 12 giugno 2012; http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/604&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO riguardante l'adattamento del quadro giuridico dell'Ufficio europeo di polizia al trattato di Lisbona Che accompagna il documento Proposta di regolamento del PARLAMENTO EUROPEO e DEL CONSIGLIO CHE ISTITUISCE L'AGENZIA DELL'UNIONE EUROPEA PER LA COOPERAZIONE E LA FORMAZIONE DELLE AUTORITÀ DI CONTRASTO (EUROPOL) E ABROGA LE DECISIONI 2009/371/GAI DEL CONSIGLIO E 2005/681/GAI DEL CONSIGLIO L'articolo 88 del TFUE prevede che Europol sia disciplinato mediante un nuovo strumento giuridico (regolamento) e che le sue attività siano soggette al controllo del Parlamento europeo, controllo cui sono associati i parlamenti nazionali. Inoltre, il programma di Stoccolma[1] ha sottolineato che la criminalità organizzata sta assumendo sempre più una dimensione globale e che per combatterla è necessario, tra l'altro, sistematizzare lo scambio di informazioni, e ha invitato Europol a diventare "il punto nodale dello scambio di informazioni tra le autorità di contrasto degli Stati membri, un fornitore di servizi e una piattaforma per i servizi di applicazione della legge"[2]. Uno studio di valutazione ha confermato che Europol apporta valore aggiunto alla sicurezza dei cittadini europei e dispone di un solido regime di protezione dei dati. Ha tuttavia individuato una serie di settori in cui sono necessari miglioramenti per permettere a Europol di raggiungere gli obiettivi del programma di Stoccolma. La presente riforma fa parte di un pacchetto più ampio di misure, tra cui una proposta relativa all'accorpamento dell'Accademia europea di polizia (CEPOL) e di Europol e all'attuazione di un programma di formazione europea delle autorità di contrasto. Da ultimo, riformando Europol, la Commissione si impegna ad applicare le norme di governance concordate con il Parlamento europeo e il Consiglio nella dichiarazione congiunta sulle agenzie decentrate dell'UE del luglio 2012 ("approccio comune")[3]. Nel preparare la valutazione d'impatto, la Commissione ha consultato tutti i principali gruppi di parti interessate. 1. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA Le reti criminali e terroristiche su larga scala rappresentano una minaccia grave per la sicurezza interna dell'Unione. Le autorità di contrasto degli Stati membri non possono più lavorare isolatamente ed è necessario che cooperino tra loro. La creazione di uno spazio comune senza frontiere interne e la maggiore integrazione dell'Unione europea hanno contribuito sensibilmente alla libera circolazione dei cittadini dell'Unione, tuttavia hanno dovuto essere accompagnate da un rafforzamento delle misure di sicurezza per contrastare la criminalità transfrontaliera. L'istituzione di Europol – l'agenzia dell'UE diretta a migliorare la cooperazione delle autorità di contrasto dell'UE – è essenziale a questo proposito. Europol presta assistenza alle forze di polizia nazionali, in particolare facilitando la condivisione di informazioni sulla criminalità. Effettua analisi operative per aiutare i servizi di contrasto nelle indagini transnazionali, offre assistenza operativa (competenze specialistiche) nelle indagini transfrontaliere o le coordina, fornisce sostegno finanziario alle indagini volte a contrastare la falsificazione dell'euro ed elabora analisi strategiche sotto forma di valutazioni della minaccia. Europol non dispone di capacità investigative autonome né di poteri coercitivi. 1.1. Descrizione del problema La Commissione ha individuato varie carenze che impediscono a Europol di diventare il punto nodale dello scambio di informazioni tra i funzionari delle autorità di contrasto degli Stati membri. PROBLEMA 1: 1.1.1. Gli Stati membri non forniscono a Europol tutte le informazioni necessarie per combattere le forme gravi di criminalità transfrontaliera L'UE ha posto al centro delle sue politiche per gli affari interni le iniziative, tanto legislative quanto finanziarie, volte a promuovere lo scambio di informazioni. Per quanto concerne la raccolta di dati e intelligence, Europol dipende massivamente dagli Stati membri. La decisione del Consiglio fa obbligo agli Stati membri di fornire a Europol i dati che rientrano nel suo mandato. Tuttavia gli Stati membri non trasmettono a Europol tutte le informazioni necessarie per combattere la criminalità o non lo fanno in tempo utile. Inoltre, come confermano varie statistiche, sussistono notevoli divergenze tra gli Stati membri per quanto riguarda la comunicazione delle informazioni. I fattori alla base di questo problema sono: • la mancanza di precisione delle disposizioni giuridiche esistenti: l'obbligo degli Stati membri di fornire dati non è formulato in modo esplicito, il che dà adito a interpretazioni contraddittorie e a dubbi sul tipo di informazioni che gli Stati membri devono trasmettere a Europol e sul loro livello di dettaglio e volume. Alcuni Stati membri addirittura non riconoscono l'esistenza di tale obbligo; • fattori sociologici e culturali: poca sensibilizzazione, mancanza di conoscenze, cultura di polizia che incoraggia i funzionari delle autorità di contrasto ad essere prudenti nello scambiare le informazioni; • fattori organizzativi: alcuni fattori organizzativi si ripercuotono sui risultati e sull'efficienza delle unità nazionali Europol, istituite in ciascuno Stato membro quali punti di contatto per Europol. La riluttanza a trasmettere le informazioni impedisce a Europol di individuare i collegamenti con i fenomeni criminali in altri paesi e di delineare un quadro preciso di intelligence criminale nell'UE che gli permetta di coordinare le attività investigative degli Stati membri. Ne consegue che, non vedendo un sufficiente valore aggiunto nei risultati di Europol, gli Stati membri sono meno motivati a fornirgli informazioni. PROBLEMA 2: 1.1.2. Limitazioni al trattamento dei dati Europol gestisce varie banche dati allo scopo di fornire assistenza agli Stati membri nella lotta contro le forme gravi di criminalità transfrontaliera e il terrorismo. La decisione Europol predefinisce rigorosamente le banche dati e precisa, per ciascuna di esse, la finalità, le persone che possono accedervi e le norme specifiche sulla protezione e sicurezza dei dati. Il sistema di informazione Europol (Europol Information System - EIS) è la banca dati di riferimento per il controllo delle corrispondenze incrociate. Gli archivi di lavoro per fini di analisi (Analysis Work Files - AWF) sono banche dati usate per fini operativi e di analisi e per prestare assistenza alle indagini in corso; esse combinano dati fattuali usati per le identificazioni con informazioni di intelligence; un archivio di lavoro per fini di analisi riguarda la criminalità organizzata e le forme gravi di criminalità (AWF SOC) e l'altro il terrorismo (AWF CT). Lo Stato membro che fornisce i dati ne è il proprietario: stabilisce la finalità del loro trasferimento a Europol (per fini di semplice riferimento nel sistema di informazione Europol oppure per specifici fini di analisi in un archivio di lavoro per fini di analisi) e può indicare chi può accedervi e quale uso può esserne fatto ("principio di proprietà"). È possibile solo controllare le corrispondenze incrociate tra le banche dati (per individuare se uno stesso dato figura anche in un'altra banca dati). Un analista Europol non può collegare informazioni tra diverse banche dati, a meno che non riceva l'autorizzazione di tutti coloro che hanno fornito i dati in questione alla banca dati a cui non ha accesso, il che nella pratica può richiedere da alcune settimane a più mesi. Solo attraverso il collegamento dei dati (individuazione di relazioni tra i dati) un analista può valutare la pertinenza delle informazioni per l'analisi e dare un senso alle informazioni relative a organizzazioni criminali o terroristiche, ad esempio ipotizzare il ruolo di un singolo autore di reato all'interno della struttura gerarchica di un gruppo criminale coinvolto tanto in forme gravi di criminalità quanto nel terrorismo (ad esempio traffico di sostanze stupefacenti o di armi per sostenere attività terroristiche). Senza collegamento, l'analisi criminale non è possibile. Tutto ciò impedisce di effettuare analisi efficaci e di individuare in tempo utile le tendenze e i modelli delle attività criminali. Europol non può elaborare i rapporti di intelligence sui criminali, i terroristi e i loro collegamenti, di cui gli Stati membri potrebbero avere bisogno per le indagini. Inoltre, i dati trasmessi da uno Stato membro possono essere destinati tanto alla condivisione nel sistema di informazione Europol quanto all'analisi negli archivi di lavoro per fini di analisi. La separazione tecnica implica che i dati devono essere conservati almeno due (o tre) volte, con doppioni di obblighi per il proprietario dei dati e Europol per mantenerli (aggiornarli, cancellarli) e con il rischio di introdurre differenze tra insiemi di dati originariamente identici. 1.2. SCENARIO DI BASE Instaurare il controllo delle attività di Europol da parte del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali rafforzerebbe l'obbligo di Europol di rendere conto, ma non influirebbe sulla sua trasformazione in punto nodale dello scambio di informazioni tra le autorità di contrasto. Il volume di informazioni trasmesse dovrebbe continuare a crescere ma persisterebbero differenze tra gli Stati membri. Per quanto riguarda la gestione dei dati, la loro conservazione in banche dati tecnicamente separate continuerà a limitare la capacità di Europol di fornire agli Stati membri relazioni di analisi esaustive, soprattutto in relazione ai collegamenti tra i gruppi di criminalità organizzata e le reti terroristiche. Gli analisti Europol non potrebbero stabilire collegamenti tra le informazioni sulla criminalità organizzata e quelle sulle reti terroristiche (conservate in diversi archivi di lavoro per fini di analisi e nel sistema di informazione Europol). Persisteranno i ritardi nell'identificazione di tendenze e modelli in questo contesto. Continuerebbe ad essere possibile conservare i dati in due o tre posti (conservazione multipla). 2. OBIETTIVI STRATEGICI L'obiettivo generale della riforma di Europol è aumentare la sicurezza dell'UE facendo di Europol il punto nodale dello scambio di informazioni tra le autorità di contrasto degli Stati membri in modo che possa sostenere meglio gli Stati membri nella prevenzione e lotta contro le forme gravi di criminalità transfrontaliera e il terrorismo. Obiettivi specifici e operativi 1. Rafforzare la comunicazione di informazioni a Europol da parte degli Stati membri. (a) Aumentare il volume e la qualità delle informazioni fornite a Europol dagli Stati membri. (b) Ridurre le divergenze nel livello di informazioni fornite dagli Stati membri. 2. Creare un ambiente di trattamento dei dati che consenta agli analisti Europol di prestare piena assistenza agli Stati membri nella prevenzione e lotta alle forme gravi di criminalità transfrontaliera e al terrorismo. (c) Garantire che gli analisti Europol possano collegare e analizzare tutti i dati pertinenti. (d) Ridurre i ritardi nell'identificazione di tendenze e modelli. (e) Ridurre le conservazioni multiple di dati. 3. OPZIONI STRATEGICHE 3.1. Opzione 1: scenario di base/ "lisbonizzazione pura" Per raccogliere più contributi dagli Stati membri, Europol, in cooperazione con CEPOL e la Commissione, porterà avanti misure non vincolanti, come campagne di sensibilizzazione attraverso manifestazioni itineranti e formazioni per la promozione delle migliori pratiche delle unità nazionali Europol. Le analisi saranno effettuate usando banche dati separate con limitate possibilità di collegare e analizzare i dati conservati in banche dati diverse. 3.2. Opzione 2: introdurre ulteriori modifiche legislative attraverso il regolamento Europol A. Comunicazione di informazioni da parte degli Stati membri A.1 Rafforzare gli obblighi e introdurre incentivi Il regolamento prevedrà: · la prosecuzione delle attività di sensibilizzazione; · il chiarimento della disposizione giuridica relativa all'obbligo di fornire i dati: gli Stati membri saranno tenuti a condividere tutti i dati rientranti nel mandato di Europol, in particolare quelli effettivamente scambiati con un altro Stato membro. Ai fini delle priorità da considerare, l'obbligo si concentrerà sulle informazioni relative alle forme di criminalità rientranti nei settori considerati prioritari nel ciclo programmatico dell'UE per contrastare la criminalità organizzata e le forme gravi di criminalità; · il controllo delle modalità di adempimento di tale obbligo da parte degli Stati membri: Europol presenterà al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione annuale sulla comunicazione delle informazioni da parte dei singoli Stati membri e sui risultati delle unità nazionali Europol; · incentivi finanziari per gli Stati membri: il regolamento estenderà il sostegno finanziario alle indagini degli Stati membri in settori diversi dalla falsificazione dell'euro. A.2. Concedere a Europol l'accesso alle banche dati degli Stati membri sulle attività di contrasto della criminalità Grazie all'accesso alle banche dati nazionali sulle attività di contrasto della criminalità in base a un sistema "hit/no hit", Europol individuerebbe se uno Stato membro è in possesso di informazioni pertinenti. In caso di hit, Europol potrebbe richiedere le informazioni in questione. Gli Stati membri manterrebbero il controllo sui dati, in quanto sarebbe necessaria la loro autorizzazione al trasferimento. Il sistema richiederebbe una nuova architettura informatica: 1) un sistema di inoltro che trasmetta le domande agli Stati membri e raggruppi le risposte sugli hit, 2) investimenti degli Stati membri per riorganizzare le rispettive banche dati al fine di separare i dati rientranti nel mandato di Europol o istituire una banca dati di inoltro, nonché fornire collegamenti informatici appropriati. B. Gestione dei dati B.1. Riunire i due attuali archivi di lavoro per fini di analisi Nell'ambito di tale opzione, i due attuali archivi di lavoro per fini di analisi sarebbero riuniti in un unico archivio, separato dal sistema di informazione Europol. B.2. Nuovo ambiente di trattamento Il regolamento Europol non sarebbe più articolato su banche dati. Prevedrebbe garanzie procedurali per assicurare il rispetto dei principi di protezione dei dati, in particolare la "privacy by design" (protezione dei dati sin dalla progettazione) e la piena trasparenza nei confronti del responsabile della protezione dei dati di Europol e delle autorità di controllo. Vincolato dal principio della "privacy by design", Europol, nel concepire le specifiche e l'architettura dei sistemi e delle tecnologie di comunicazione, terrebbe conto sin dal principio di tutti i requisiti di protezione dei dati. A tal fine sono possibili varie soluzioni. In ogni caso: · le garanzie di protezione dei dati si riferirebbero ai singoli dati e al loro tipo e non a una banca dati predefinita; · per garantire la limitazione delle finalità, il fornitore dei dati determinerebbe sin da subito la finalità del trattamento per cui i dati sono condivisi con Europol (controlli incrociati, analisi operative, analisi tematiche); · per quanto necessario allo svolgimento dei loro compiti, gli analisti Europol potrebbero vedere integralmente tutte le informazioni. I partner di Europol potrebbero comunque imporre limitazioni di accesso o uso da parte di terzi. 4. ANALISI DELL'IMPATTO 4.1. Opzione 1: scenario di base/ "lisbonizzazione pura" Aumentare la sicurezza nell'UE (0): Europol continuerebbe ad avere un quadro frammentario della criminalità nell'UE. Gli Stati membri non sarebbero assistiti in modo sufficiente. Protezione dei dati personali (0): nessun impatto sulla protezione dei dati personali, nessun impatto positivo indiretto sul diritto al rispetto della vita privata. Costi (0): nessun costo aggiuntivo rispetto allo status quo. Opzione 2: introdurre ulteriori modifiche legislative attraverso il regolamento Europol 4.1.1. Impatto delle varianti dell'opzione A 4.1.1.1. Rafforzare gli obblighi e introdurre ulteriori incentivi (A1) Aumentare la sicurezza nell'UE (+++): impatto positivo sulle carenze e aumento del volume e della quantità di informazioni comunicate dagli Stati membri. La concentrazione sugli obiettivi del ciclo programmatico dell'UE e la condivisione delle informazioni scambiate a livello bilaterale permetterebbero un aumento del flusso di dati trasmessi a Europol sulle minacce più importanti. Il controllo dei risultati delle unità nazionali Europol e la comunicazione di informazioni da parte di ciascuno Stato membro creerebbero una pressione reciproca che incoraggerebbe le buone pratiche, anche in relazione all'organizzazione efficiente delle unità nazionali Europol, alla sensibilizzazione e al rafforzamento della cooperazione tra le unità nazionali Europol e le autorità di contrasto. Un sostegno finanziario alle indagini transfrontaliere incoraggerebbe gli Stati membri a coinvolgere maggiormente Europol. Varie operazioni andate a buon fine nella lotta alla falsificazione dell'euro dimostrano tutto questo. Protezione dei dati personali (0): nessun impatto rispetto allo scenario di base. Costi (--): Per il bilancio dell'UE: · costi relativi a 6 effettivi necessari per gestire un numero maggiore di dati in ingresso; · sostegno finanziario alle indagini degli Stati membri in settori diversi dalla falsificazione dell'euro, pari a 800 000 EUR all'anno (importo compensato dalla soppressione di alcune attività del consiglio di amministrazione di Europol). Per i bilanci nazionali: · nessun costo materiale; · costi a carico degli Stati membri per fornire formazioni una tantum ai funzionari delle autorità di contrasto che si occupano di forme gravi di criminalità transfrontaliera: 600 000 EUR, o 3 milioni di EUR o 6 milioni di EUR ; · a seconda del caso, eventuale riorganizzazione delle unità nazionali Europol. Vantaggi: maggior efficienza nella lotta alle forme gravi di criminalità transfrontaliera, che permetterebbe di risparmiare milioni di euro nel periodo 2015-2020. 4.1.1.2. Concedere a Europol l'accesso alle banche dati degli Stati membri sulle attività di contrasto (A2) Aumentare la sicurezza nell'UE (+++): si risolverebbero i problemi di mancanza di conoscenze, inefficienza delle unità nazionali Europol e scarsa sensibilizzazione degli Stati membri. Gli Stati membri manterrebbero il controllo sui dati, in quanto sarebbe necessaria la loro autorizzazione al trasferimento. Europol riceverebbe più informazioni, che sarebbero anche più pertinenti, e potrebbe quindi offrire agli Stati membri prodotti di migliore qualità. Protezione dei dati personali (0): nessun impatto. L'accesso avverrebbe in base a un sistema "hit/no hit". Per vedere il contenuto delle informazioni Europol dovrebbe presentare domanda allo Stato membro. Quest'ultimo, prima della trasmissione, metterebbe in atto tutte le garanzie di protezione dei dati. Costi (---): Per il bilancio dell'UE: (1) investimento unico di 1,78 milioni di EUR e (2) investimenti annuali di 1,46 milioni di EUR. Per i bilanci nazionali: · investimento unico di 660 000 EUR per adattare i sistemi informatici e collegarsi al sistema di inoltro; · investimenti annuali di 1,2 milioni di EUR; · a seconda del caso, eventuali costi di personale per 1-2 effettivi aggiuntivi. 4.1.2. Impatto delle varianti dell'opzione B 4.1.2.1. Accorpamento dei due archivi di lavoro per fini di analisi in un unico archivio (B1) Aumentare la sicurezza nell'UE (++): potenzialmente questa opzione permetterebbe di individuare più rapidamente le tendenze, i modelli e i collegamenti tra gruppi criminali coinvolti anche nel terrorismo. Grazie ad un unico archivio di lavoro per fini di analisi più esteso, riguardante tanto la criminalità organizzata e le forme gravi di criminalità quanto il terrorismo, gli analisti Euroopol potrebbero visualizzare tutti i collegamenti tra le informazioni fornite a tale archivio. Non sarebbe ancora possibile collegare i dati del sistema di informazione Europol con quelli dell'archivio di lavoro per fini di analisi, pertanto persisterebbe la conservazione multipla dei dati. Protezione dei dati personali (0): nessun impatto sulla protezione dei dati personali rispetto allo scenario di base. Questa opzione sarebbe infatti una mera estensione del sistema attuale. Costi (0): i costi sarebbero minimi, in quanto i due archivi di lavoro da accorpare utilizzano le stesse soluzioni tecnologiche, e potrebbero essere posti a carico del bilancio informatico di Europol. Gli investimenti e le consultazioni necessari sono stati effettuati durante la preparazione del recente raggruppamento dei 23 archivi di lavoro per fini di analisi in due archivi e quindi i loro risultati si potrebbero riutilizzare. 4.1.2.2 Nuovo ambiente di trattamento (B2) Aumentare la sicurezza nell'UE (+++): gli analisti Europol potrebbero collegare e analizzare tutti i dati di cui hanno bisogno. Europol potrebbe così creare collegamenti tra tutti gli aspetti della lotta contro la criminalità organizzata e il terrorismo. Grazie ad un unico ambiente di trattamento, Europol sarebbe in grado di identificare, analizzare e definire meglio le strutture che legano i gruppi di criminalità organizzata e le reti terroristiche, ad esempio attraverso le piste finanziarie. Protezione dei dati personali (0): come minimo si avrebbe un livello di protezione dei dati uguale a quello dello scenario di base. Costi (0): questa opzione non comporterebbe nell'immediato spese aggiuntive rispetto allo scenario di base. 5. OPZIONE PRESCELTA L'opzione da privilegiare sarebbe l'opzione 2 (ulteriori modifiche legislative) con la combinazione delle varianti A1 e B2. · Grazie agli incentivi e al rafforzamento dell'obbligo di fornire informazioni, la situazione sarebbe più chiara per gli Stati membri, che sarebbero quindi più incentivati a comunicare i dati. · Le nuove norme sulla gestione dei dati consentirebbero agli analisti Europol di accedere a tutte le informazioni di cui hanno bisogno, di determinare collegamenti tra le informazioni e di individuare tendenze e modelli. Europol offrirebbe agli Stati membri prodotti più pertinenti e più aggiornati. Non ci sarebbero conservazioni multiple dei dati. Per quanto riguarda i costi: · il sostegno finanziario fornito da Europol alle indagini degli Stati membri renderebbe necessari 800 000 EUR all'anno per raggiungere la massa critica di finanziamento. Tali fondi sarebbero reperiti riprioritarizzando il bilancio di Europol. · per attuare tale riforma, Europol avrebbe bisogno di 6 ETP necessari per gestire un numero maggiore di informazioni provenienti dagli Stati membri. Tre proverrebbero da una riassegnazione, gli altri tre dovrebbero essere assunti. I costi totali del personale ammonterebbero quindi a 1,77 milioni di EUR nel periodo 2015-2020. Tuttavia, circa due terzi di questi costi sarebbero compensati dai risparmi derivanti dall'accorpamento con CEPOL. · non ci sarebbero costi immediati associati alle nuove norme di gestione dei dati. [1] Programma di Stoccolma — Un'Europa aperta e sicura al servizio e a tutela dei cittadini (GU C 115 del 4.5.2010, pag. 1). [2] Il Consiglio europeo ha inoltre invitato la Commissione a "vagliare come si possa assicurare che le autorità di contrasto degli Stati membri trasmettano le informazioni a Europol affinché gli Stati membri possano sfruttare appieno le capacità dell'ufficio". [3] http://europa.eu/agencies/documents/joint_statement_and_common_approach_2012_it.pdf