P6_TA(2007)0152

Azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie

Risoluzione del Parlamento europeo del 25 aprile 2007 sul Libro verde: "Azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie" (2006/2207(INI))

Il Parlamento europeo,

- visto il Libro verde della Commissione: "Azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie" (COM(2005)0672) (Libro verde sui risarcimenti),

- vista la relazione della Commissione sulla politica di concorrenza 2004 (SEC(2005)0805),

- vista la sua risoluzione del 15 novembre 1961 [1], adottata in risposta alla richiesta del Consiglio dei ministri CEE di consultare il Parlamento in merito alla proposta relativa ad un primo regolamento di applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato CEE,

- vista la comunicazione della Commissione concernente la cooperazione tra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri (CCA) per l'esame dei casi disciplinati dagli articoli 85 e 86 del trattato CE [2],

- viste le conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, del Consiglio europeo di Göteborg del 15 e 16 giugno 2001, del Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001, del Consiglio europeo di Barcellona del 15 e 16 marzo 2002, nonché dei Consigli europei di Bruxelles del 20 e 21 marzo 2003, del 25 e 26 marzo 2004, del 22 e 23 marzo 2005 e del 23 e 24 marzo 2006,

- vista la relazione del novembre 2004 intitolata "Affrontare la sfida. La Strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione" del Gruppo ad alto livello sulla Strategia di Lisbona,

- visti il regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l'applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato [3], il regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 e 82 del trattato CE [4] e il regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese [5],

- visti gli strumenti internazionali che riconoscono il diritto ad un'effettiva tutela giudiziaria, in particolare la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, il Patto internazionale sui diritti civili e politici ed il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, nonché i relativi protocolli,

- visto l'articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e i relativi protocolli,

- visto l'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea [6],

- visto l'articolo 45 del suo regolamento,

- visti la relazione della commissione per i problemi economici e monetari e il parere della commissione giuridica (A6-0133/2007),

A. considerando che la politica di concorrenza forma parte del progetto di integrazione europea fin dalle sue origini e costituisce un fattore chiave nel processo di costruzione dell'Unione europea,

B. considerando che una concorrenza libera e non falsata è indispensabile per la realizzazione degli obiettivi della strategia di Lisbona-Göteborg e la vitalità del mercato interno, l'eccellenza imprenditoriale, gli interessi dei consumatori e gli obiettivi dell'Unione europea, mentre i comportamenti anticoncorrenziali sono dannosi per i medesimi fini,

C. considerando che gli articoli 81 e 82 del trattato CE contengono disposizioni di ordine pubblico che producono effetti diretti e devono essere applicate d'ufficio dalle autorità competenti, e che queste posizioni creano diritti per i privati che le autorità giudiziarie nazionali devono tutelare efficacemente conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia europea, fra cui la sentenza nella causa 26/62 (Van Gend & Loos) [7] che è importante soprattutto come precursore di cause successive,

D. considerando che negli Stati membri il diritto della concorrenza è applicato principalmente attraverso i canali del diritto pubblico e che a livello degli Stati membri esistono differenze e ostacoli considerevoli che possono dissuadere gli attori potenziali dal proporre azioni di risarcimento,

E. considerando che la Corte di giustizia considera che, in mancanza di una disciplina comunitaria riguardante il diritto delle vittime al risarcimento danni di fronte alle autorità giudiziarie nazionali, spetta all'ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario aventi effetto diretto, purché dette modalità non siano meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna (conformemente al principio di equivalenza) e purché non rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico comunitario (conformemente al principio di efficacia),

F. considerando l'uso raro ed eccezionale di ricorsi da parte di privati innanzi alla giurisdizione delle autorità giudiziarie nazionali, come contemplato dal regolamento (CE) n. 1/2003 relativo alla modernizzazione della politica di concorrenza nell'applicazione del diritto di concorrenza indica che vi è una necessità di misure volte ad agevolare la conduzione di ricorsi per il risarcimento; considerando che tali misure devono aumentare il rispetto del diritto CE in materia di concorrenza, tenendo presente le diverse norme di procedura e di prova negli Stati membri; considerando che ciò non deve portare ad una situazione in cui imprese che operano con comportamenti economici perfettamente legali siano indebitamente messe a rischio di dover pagare ricorsi non giustificati o a dover cambiare il loro comportamento per evitare costose spese procedurali,

G. considerando che i consumatori e le imprese che hanno subito un danno come conseguenza di una violazione delle norme antitrust hanno diritto ad un risarcimento,

H. considerando che gli sviluppi nel settore della giustizia civile dell'UE, in particolare per quanto riguarda l'accesso alla giustizia, non hanno tenuto il passo con i recenti sviluppi del diritto comunitario della concorrenza nel mercato interno,

I. considerando che nella causa C-453/99 [8] la Corte di giustizia ha stabilito che, per garantire la piena efficacia dell'articolo 81 del trattato CE, soggetti e imprese possano chiedere il risarcimento del danno causato loro da un contratto o da un comportamento che restringe o falsa il gioco della concorrenza,

J. considerando che gli attuali meccanismi di ricorso per violazione delle norme antitrust a livello europeo non garantiscono la piena efficacia dell'articolo 81 del trattato CE, in particolare in relazione a coloro che hanno subito danni,

K. considerando che molti Stati membri esaminano formule per tutelare meglio i consumatori autorizzando azioni collettive e che impostazioni differenti al riguardo possono portare alla distorsione della concorrenza nel mercato interno,

L. considerando che qualsiasi proposta della Commissione in ambiti che non siano di sua esclusiva competenza deve soddisfare, in conformità del trattato CE, il principio di sussidiarietà e rispondere a criteri di proporzionalità;

1. segnala che le regole comunitarie di concorrenza non avrebbero un effetto dissuasivo e la loro efficacia sarebbe compromessa se coloro che tengono comportamenti vietati potessero beneficiare di vantaggi nel mercato o godere dell'immunità per le violazioni commesse, a causa di ostacoli al procedimento di risarcimento del danno; ritiene che si debbano agevolare le azioni avviate dai rappresentanti dell'interesse pubblico e dalle vittime;

2. ritiene che i cittadini o le imprese che subiscono un danno come conseguenza di una violazione del diritto della concorrenza debbano avere la possibilità di ottenere un risarcimento;

3. si compiace del fatto che la Corte di giustizia delle Comunità europee abbia riconosciuto il diritto delle vittime che hanno subito danni a causa di comportamenti anticoncorrenziali ad intraprendere un'azione legale "individuale" o "in seguito a" per ottenere il dovuto risarcimento, ed accoglie con soddisfazione il Libro verde sui risarcimenti come lavoro preparatorio;

4. chiede che, al fine di promuovere la concorrenza e non le controversie, si favoriscano soluzioni rapide e amichevoli a carattere extragiudiziale e si agevolino gli accordi giudiziari nel caso di ricorsi per danni derivati da comportamenti anticoncorrenziali; ricorda che il risarcimento dei danni provocati dal responsabile di una violazione prima della conclusione del procedimento può essere considerato una circostanza attenuante per quanto riguarda la gravità delle sanzioni pecuniarie da imporre; ritiene inoltre positivo che le autorità garanti della concorrenza dell'Unione europea possano svolgere funzioni di arbitrato istituzionale, compresa la designazione degli arbitri, su richiesta delle parti;

5. ritiene pertanto che gli ordinamenti giuridici degli Stati membri debbano prevedere procedure di diritto civile con le quali possa essere richiesto il risarcimento dei danni conseguenti a violazioni del diritto antitrust;

6. ritiene che l'esercizio del diritto ad avviare azioni da parte di privati debba essere complementare e compatibile con l'applicazione della norma, che in tal modo potrà avere un carattere più strategico e selettivo, concentrandosi sulle questioni più rilevanti e sui casi di maggiore importanza; ritiene tuttavia che ciò non debba costituire una ragione per sottofinanziare le autorità preposte alla concorrenza;

7. esige che l'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato sia attuata in maniera uniforme, indipendentemente dal carattere amministrativo o giudiziario dell'autorità che adotta la decisione; ritiene che le decisioni adottate dalle autorità giudiziarie debbano essere coerenti e riflettere principi comuni di sicurezza ed efficacia tali da evitare distorsioni e incoerenze nell'ambito dell'Unione; stima che l'obiettivo sia di pervenire a procedure e ad una situazione in cui una decisione definitiva di un'autorità garante della concorrenza nazionale o di un'autorità giudiziaria nazionale ha carattere vincolante per tutti gli Stati membri sempreché le parti e le circostanze siano analoghe;

8. rileva che è indispensabile fornire alle autorità giudiziarie formazione in materia di diritto della concorrenza per garantire la qualità delle loro decisioni, e che è assolutamente importante deferire i procedimenti ad organi specializzati o altamente qualificati;

9. sostiene che, per proteggere la concorrenza e i diritti delle vittime, tutte le autorità giudiziarie che applicano le norme del diritto comunitario della concorrenza devono poter adottare misure cautelari, svolgere atti istruttori e sfruttare i loro poteri di istruzione se necessario;

10. ribadisce che, per stabilire quali siano i fatti rilevanti ai fini dell'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato, le autorità giudiziarie nazionali devono godere di poteri analoghi a quelli conferiti alle autorità nazionali garanti della concorrenza e che, per garantire la coerenza, è necessario rafforzare la cooperazione tra le autorità garanti della concorrenza e le autorità giudiziarie nazionali e tra le autorità giudiziarie nazionali;

11. sottolinea che le autorità competenti che applicano le regole comunitarie di concorrenza dovrebbero disporre di criteri omogenei ai fini dell'attribuzione dell'onere della prova; osserva che può essere necessario tenere conto dell'asimmetria dell'informazione disponibile alle parti; propone che, nei procedimenti giudiziari, i fatti siano reputati provati quando l'autorità giudiziaria competente sia convinta dell'esistenza di una violazione e di un danno, nonché di un nesso di causalità tra i due;

12. chiede che le autorità giudiziarie responsabili dell'applicazione del diritto della concorrenza abbiano il potere di ordinare l'accesso alle informazioni rilevanti ai fini della risoluzione dei procedimenti di risarcimento del danno, con un'udienza preliminare dell'altra parte salvo nei casi urgenti, attraverso misure proporzionate sotto la loro supervisione; osserva che nell'accesso a informazioni rilevanti ai fini della risoluzione del procedimento devono essere rispettati la legittimità del segreto professionale nelle relazioni tra gli avvocati e i loro clienti, i segreti commerciali degli operatori economici e la legislazione relativa ai segreti ufficiali; chiede alla Commissione di elaborare, il più rapidamente possibile, una comunicazione concernente il trattamento delle informazioni riservate da parte delle autorità che applicano il diritto comunitario della concorrenza;

13. esorta gli Stati membri ad accettare che un accertamento della violazione effettuato dall'autorità della concorrenza, una volta definitivo e, se del caso, confermato in un eventuale ricorso, costituisce automaticamente una prova prima facie di colpa nei procedimenti civili concernenti gli stessi fatti, purché il convenuto abbia avuto la possibilità di difendersi nell'ambito del procedimento amministrativo;

14. ritiene inoltre inutile discutere e prescrivere a livello comunitario la necessità di nominare esperti;

15. ritiene che la proposta di regolamento sulla legge applicabile alle obbligazioni non contrattuali ("Roma II") dovrebbe fornire una soluzione soddisfacente, salvo il caso in cui il comportamento anticoncorrenziale pregiudichi la concorrenza in più di uno Stato e che si debba prendere in considerazione una norma speciale a tal fine;

16. esorta le autorità giudiziarie nazionali a cooperare nel garantire la protezione delle informazioni riservate e l'efficacia dei programmi di clemenza; ritiene che, qualora sorga una controversia in relazione all'accesso e al trattamento di tali informazioni di cui dispongono le autorità della rete di concorrenza europea (FCN), essa dovrà essere risolta sulla base dell'interpretazione del diritto comunitario fornita dalla Corte di giustizia;

17. rileva che il risarcimento eventualmente riconosciuto al ricorrente avrà carattere compensativo e non supererà il danno emergente (damnun emergens) e il lucro cessante (lucrum cessans) effettivamente subiti, in modo da evitare un arricchimento ingiusto, e si potrà tenere conto della reale capacità della vittima di mitigare tali perdite; nel caso di cartelli, tuttavia, suggerisce che i primi ricorrenti che collaborino con le autorità garanti della concorrenza nel quadro di programmi di clemenza non saranno considerati responsabili in solido con gli altri trasgressori e che gli interessi saranno calcolati a partire dalla data della violazione;

18. ritiene che qualsiasi strumento proposto debba rispettare pienamente l'ordine pubblico degli Stati membri, in particolare per quanto concerne i danni punitivi;

19. sottolinea che gli Stati membri dovrebbero considerare che la possibilità per il convenuto di difendersi provando che il profitto realizzato in conseguenza dell'infrazione è stato trasferito a terzi (cosiddetto "passing on defence") pregiudicherebbe la constatazione dell'entità dei danni e del nesso di causalità;

20. concorda con la giurisprudenza della Corte di giustizia sul fatto che tutte le vittime dovrebbero poter intraprendere un'azione legale; ritiene che gli Stati membri che consentono alle parti lese indirettamente di avviare un'azione legale debbano riconoscere al convenuto la possibilità di far valere un'eccezione di "passing on defence", al fine di evitare la possibilità di un arricchimento ingiusto; rileva che è quindi essenziale disporre di un meccanismo per trattare le richieste multiple di modesta entità;

21. ritiene che, a fini di giustizia e per ragioni di economia, rapidità e coerenza, si debba riconoscere alle vittime la possibilità di intraprendere volontariamente azioni legali collettive, sia direttamente sia attraverso un'associazione il cui statuto indichi che il suo obiettivo consiste in tale iniziativa;

22. rileva che in molte cause vi è una simmetria di risorse fra il ricorrente e il difensore in procedimenti giuridici per risarcimento di danni derivanti da un comportamento anticompetitivo e in tali casi i ricorrenti non devono essere scoraggiati dall'intraprendere ricorsi per risarcimento danni ben fondati dalla paura di dover pagare spese procedurali eccessivi, ivi comprese le spese dell'avvocato difensore se il ricorso non ha un esito positivo; propone quindi che le autorità giudiziarie siano in grado di tener conto della diversa situazione economica delle parti e se del caso debbono fare una valutazione alla conclusione della procedura; ritiene che il livello delle spese si debba basare su criteri ragionevoli e oggettivi che tengano conto del tipo di procedimento e debbano comprendere le spese derivanti dal procedimento giuridico;

23. raccomanda che i programmi di aiuti pubblici, che potrebbero essere legittimamente adottati per facilitare l'esercizio di azioni civili per il risarcimento dei danni derivanti da pratiche anticoncorrenziali, contengano condizioni precise sull'iter procedurale e il loro recupero, soprattutto in caso di transazione e condanna alle spese del convenuto;

24. ritiene che i periodi nazionali di limitazione relativi alle azioni per violazione delle norme comunitarie di concorrenza dovrebbero consentire l'avvio delle azioni entro un anno dalla decisione della Commissione o di una autorità nazionale garante della concorrenza che stabilisca la violazione di dette norme (o, in caso di ricorso, dalla conclusione di tale ricorso); ritiene che qualora non vi sia alcuna decisione di questo tipo, dovrebbe essere possibile avviare azioni per il risarcimento dei danni dovuti alle violazioni dell'articolo 81 o 82 del trattato CE, le norme comunitarie di concorrenza, in qualsiasi momento durante il periodo entro il quale la Commissione ha la facoltà di adottare una decisione che imponga una sanzione pecuniaria per tali violazioni; ritiene che il tempo dovrebbe essere sospeso durante il periodo delle discussioni formali o di mediazione tra le parti;

25. suggerisce che il termine di prescrizione applicabile al diritto di proporre un'azione di risarcimento del danno per violazione del diritto della concorrenza sia sospeso a partire dal momento in cui la Commissione o un'autorità nazionale garante della concorrenza di uno o più Stati membri avvia un'indagine sulla violazione in questione;

26. ricorda che l'istituzione di azioni private di risarcimento non altera i poteri né le responsabilità che il trattato conferisce alla Commissione in materia di diritto della concorrenza;

27. esorta la Commissione ad adottare con la massima tempestività degli orientamenti volti a fornire un aiuto alle parti al momento di quantificare il danno subito e stabilire il nesso di causalità; chiede inoltre alla Commissione di dare priorità all'elaborazione di una comunicazione concernente l'avvio di azioni legali autonome e contenente raccomandazioni per la presentazione di ricorsi ed esempi per i casi più frequenti;

28. chiede alla Commissione di preparare un Libro bianco con proposte dettagliate per facilitare la conduzione di azioni da parte di privati "individuali" e "a seguito di" per il risarcimento di danni per comportamenti che violino le norme di concorrenza comunitarie, che si focalizzi, in modo sistematico ed esauriente, sugli argomenti sollevati nella presente risoluzione e consideri eventualmente l'opportunità di un adeguato quadro giuridico; invita inoltre la Commissione a inserire in tale contesto proposte per il rafforzamento della cooperazione tra tutte le autorità responsabili dell'applicazione delle norme antitrust della Comunità;

29. ritiene che qualsiasi iniziativa della Commissione con riferimento al diritto delle vittime di richiedere un risarcimento di fronte alle autorità giudiziarie nazionali debba essere accompagnata da una valutazione d'impatto;

30. invita la Commissione a collaborare strettamente con le autorità nazionali competenti degli Stati membri per ridurre gli ostacoli transfrontalieri che impediscono ai cittadini e alle imprese dell'Unione di proporre azioni di risarcimento su base transfrontaliera in caso di violazione delle norme comunitarie antitrust negli Stati membri; ritiene che, se necessario, la Commissione dovrebbe agire in giudizio per eliminare tali ostacoli;

31. esorta gli Stati membri nei quali i cittadini e le imprese non dispongono ancora di una siffatta possibilità concreta di tutela ad adeguare il loro diritto processuale civile;

32. insiste sul fatto che il Parlamento dovrebbe essere colegislatore nell'ambito del diritto della concorrenza e deve essere informato periodicamente in merito all'avvio di azioni private;

33. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione nonché ai governi e ai parlamenti degli Stati membri e alle parti sociali.

[1] GU 61 del 15.11.1961, pag. 1409.

[2] GU C 313 del 15.10.97, pag. 3.

[3] GU L 1 del 4.1.2003, pag. 1.

[4] GU L 123 del 27.4.2004, pag. 18.

[5] GU L 24 del 29.1.2004, pag. 1.

[6] GU C 364 del 18.12.2000, pag. 1.

[7] Causa 26/62 NV Algemene Transport-en Expeditie Onderneming van Gend & Loos c. Netherlands Inland Revenue Administration, Racc. (1963), pag. 1.

[8] causa C-453/99 "Courage Ltd contro Crehan", Racc. (2001), pag. I-6297, e sentenza del 13 luglio 2006 nelle cause riunite da C-295/04 a C-298/04, "Manfredi e altri contro Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA e altri", Racc. (2006), pag. I — 6619.

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