[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 27.6.2007

COM(2007) 377 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sui progressi compiuti dalla Bulgaria dopo l’adesione in materia di misure di accompagnamento

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sui progressi compiuti dalla Bulgaria dopo l’adesione in materia di misure di accompagnamento

1. INTRODUZIONE

1.1. Contesto

Quando la Bulgaria ha aderito all’Unione europea, il 1° gennaio 2007, sono state adottate disposizioni speciali per agevolare e accompagnare tale adesione pur salvaguardando, al tempo stesso, il corretto funzionamento delle politiche e delle istituzioni dell’UE.

Entrando a far parte dell’Unione la Bulgaria si è assunta i diritti e gli obblighi derivanti dall’adesione, così come viene richiesto a tutti gli Stati membri. Secondo la prassi usuale, la Commissione controlla l’applicazione della legislazione (l’ acquis comunitario) al fine di garantire il rispetto di tali obblighi.

Inoltre, in linea con le disposizioni prese per i paesi che hanno aderito all’UE nel 2004, nel Trattato di adesione sono state adottate misure di salvaguardia e disposizioni transitorie (ad esempio: restrizioni in materia di libera circolazione dei lavoratori e di accesso alle reti di trasporto su strada; disposizioni relative alle norme veterinarie, fitosanitarie e di sicurezza alimentare). Nel Trattato di adesione si sottolinea che, in caso di carenze gravi nel recepimento e nell’attuazione dell’ acquis nei settori economico, del mercato interno e della giustizia e affari interni, possono essere adottate misure di salvaguardia[1] per un periodo massimo di tre anni dalla data di adesione.

L’adesione della Bulgaria è stata inoltre agevolata da una serie di misure di accompagnamento specifiche, introdotte per prevenire od ovviare ad alcune carenze nei settori della sicurezza aerea, della sicurezza alimentare, dei fondi agricoli, della riforma giudiziaria e della lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata. Per quest’ultimo settore è stato istituito un meccanismo di cooperazione e verifica, che definisce un quadro di parametri di riferimento per controllare i progressi compiuti dal paese in materia[2].

Questo meccanismo è stato introdotto perché si riteneva essenziale predisporre un sistema amministrativo e giudiziario efficiente, che consentisse alla Bulgaria di soddisfare integralmente gli obblighi e di godere dei diritti che comporta l’adesione. Esso rispecchia altresì la necessità di combattere, fra l’altro, la corruzione e la criminalità organizzata. L’obiettivo del meccanismo di cooperazione e verifica è assicurare che vengano presi provvedimenti per garantire ai cittadini della Bulgaria e degli altri Stati membri che le decisioni e le pratiche amministrative e giudiziarie del paese in questi settori siano conformi a quelle adottate nel resto dell’Unione. Realizzare progressi nei settori della riforma giudiziaria e della lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata consentirà ai cittadini e alle imprese della Bulgaria di godere dei diritti che spettano loro in forza dell’adesione all’UE. Senza progressi definitivi e consolidati in materia di riforma giudiziaria e lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata, tuttavia, il paese rischia di non essere in grado di applicare correttamente il diritto comunitario.

La Commissione è tenuta a riferire periodicamente in merito alle suddette misure di accompagnamento: nel caso del meccanismo di cooperazione e verifica, le relazioni devono essere presentate con scadenza semestrale a partire dal giugno 2007. Il presente documento, oltre a fornire una sintesi globale dell’attuale situazione per quanto riguarda le misure di accompagnamento, costituisce la prima relazione relativa al meccanismo di cooperazione e verifica: passa infatti in rassegna tutti i settori in cui sono state introdotte le misure di accompagnamento, concentrando l’attenzione in particolare sulla riforma giudiziaria e sulla lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata.

1.2. Metodo

Per la stesura della presente relazione sono state utilizzate numerose e diverse fonti di informazione, a cominciare dal contributo fondamentale offerto dal governo bulgaro. Altre informazioni e analisi sono pervenute dalla Rappresentanza della CE e dalle missioni diplomatiche degli Stati membri in Bulgaria, da associazioni e organismi della società civile e attraverso relazioni di esperti. Nell’aprile del 2007 la Commissione ha organizzato nell’ambito del meccanismo di cooperazione e verifica alcune missioni nel paese, con il contributo di singoli consulenti provenienti da Stati membri o appartenenti ai servizi della Commissione, allo scopo di disporre di una valutazione indipendente dei progressi realizzati. Gli esperti hanno redatto alcune relazioni successivamente trasmesse alle autorità bulgare affinché venissero corretti eventuali inesattezze o errori materiali.

Nel quadro del meccanismo di cooperazione e verifica la Bulgaria ha presentato il 31 marzo 2007 una prima relazione sui progressi compiuti e ha continuato a tenere aggiornata la Commissione sui pertinenti sviluppi verificatisi dopo tale data.

2. MISURE DI ACCOMPAGNAMENTO: QUADRO DELLA SITUAZIONE

Le misure di accompagnamento previste per la Bulgaria riguardano i finanziamenti agricoli, la sicurezza alimentare, la sicurezza aerea, la riforma giudiziaria e la lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata. In questo capitolo vengono esaminati brevemente gli sviluppi intervenuti nei primi tre settori, per alcuni aspetti dei quali, inoltre, sussistono obblighi di presentare relazioni separate e distinte. I passi in avanti compiuti nei settori della riforma giudiziaria e della lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata sono analizzati nel capitolo 3.

Nell’allegato vengono fornite ulteriori informazioni sulla situazione attuale per quanto riguarda le clausole di salvaguardia e altre disposizioni in questi settori. Dal momento che sono state istituite strutture di attuazione e introdotti meccanismi di comunicazione delle informazioni nei settori dell’agricoltura, della salute degli animali, della sicurezza alimentare e della sicurezza aerea, in futuro le relazioni orizzontali come la presente non riguarderanno queste materie. Le ulteriori decisioni che dovessero rendersi necessarie in materia saranno adottate a titolo individuale, conformemente alle norme che disciplinano questi settori.

2.1. Fondi agricoli

Per quanto riguarda i fondi agricoli, gli Stati membri devono obbligatoriamente disporre di organismi pagatori autorizzati efficienti per garantire la sana gestione e il controllo efficace delle spese agricole. Gli Stati membri sono tenuti inoltre ad assicurare il funzionamento di un sistema integrato di gestione e di controllo (integrated administration and control system - IACS) per i versamenti diretti agli agricoltori e per alcune spese nel settore dello sviluppo rurale (segnatamente per impedire le pratiche fraudolente e i pagamenti irregolari). Se gli Stati membri non provvedono all’adeguato funzionamento di tali sistemi di controllo, la Commissione decide in merito alle rettifiche finanziarie da apportare ex post su base annua. Dato che il rischio che il sistema IACS non funzionasse adeguatamente all’atto dell’adesione della Bulgaria era troppo elevato, la Commissione ha introdotto la possibilità di applicare al paese un meccanismo di salvaguardia se gli elementi dello IACS o altri elementi indispensabili per garantire i pagamenti corretti non fossero stati istituiti o presentassero gravi carenze. Il meccanismo di salvaguardia prevede che la spesa collegata al sistema IACS possa venire provvisoriamente ridotta del 25%. Le difficoltà principali per quanto riguarda lo IACS erano la corrispondenza tra il registro fondiario e il sistema di identificazione delle parcelle agricole (land parcel identification system - LPIS), la capacità amministrativa e la logistica, i sistemi informatici e la qualità dei dati registrati. Una missione di audit effettuata in giugno ha confermato gli ulteriori progressi della Bulgaria nell’applicare diversi elementi dell’IACS. Occorre tuttavia intervenire tempestivamente per garantire, fra l’altro, che nei prossimi mesi vengano eseguiti controlli in loco efficaci. La prossima missione di audit in Bulgaria, in programma per l’ultima settimana di giugno, si accerterà che l’organismo pagatore funzioni correttamente e si occuperà di determinate questioni connesse all’IACS. Sulla base degli audit e della dichiarazione ministeriale presentata dalle autorità bulgare alla fine di marzo, la Commissione valuterà se siano stati introdotti e resi operativi gli elementi dell’IACS. La decisione sulla necessità o meno di applicare misure di salvaguardia (che potrebbero comportare una riduzione della spesa collegata al sistema IACS) sarà presa in funzione dei risultati dell’audit e sulla base della dichiarazione ministeriale presentata dalle autorità bulgare.

2.2. Sicurezza aerea

Nel settore della sicurezza aerea, la Bulgaria ha verificato le carenze legate alla sua inadeguata capacità amministrativa in materia di regolamentazione, sorveglianza e controllo dei vettori e degli organismi incaricati del mantenimento della navigabilità e della manutenzione dei prodotti aeronautici. Dalle diverse visite di controllo effettuate dal 2005 è emerso che il paese non era in grado di applicare le norme comunitarie, né quelle delle autorità aeronautiche comuni ( Joint Aviation Authorities - JAA) in materia di sicurezza dei prodotti aeronautici e di organismi di manutenzione. La Bulgaria non è riuscita neppure ad ottemperare agli obblighi di controllo assunti in conformità delle norme internazionali (ICAO), delle JAA o della CE. Nel dicembre 2006 sono state quindi applicate misure di salvaguardia. Ne consegue che dal 1º gennaio 2007 a) i vettori bulgari non godono dello status di vettore comunitario e conservano quello di vettore di un paese terzo e b) i certificati di sicurezza rilasciati dalle autorità bulgare non beneficiano del riconoscimento reciproco all’interno della CE. La Bulgaria resta invece completamente vincolata da tutti gli obblighi derivanti dalle norme comunitarie pertinenti. Il paese ha iniziato a migliorare la sua capacità in materia di controllo della sicurezza e ha adottato misure cautelari di salvaguardia nel febbraio 2007, ritirando il certificato a quattro vettori merci, sospendendo quello di un quinto e imponendo restrizioni a un sesto, alla luce delle loro carenze in materia di sicurezza delle operazioni; esso ha infine cancellato dal registro oltre 160 aerei non conformi alle norme comunitarie.

2.3. Salute degli animali e sicurezza alimentare

Nel campo veterinario e della salute degli animali, sono state adottate misure transitorie contro la peste suina e sono stati approvati piani volti ad eradicare tale malattia. Un esame di tali iniziative è previsto per settembre 2007. La Commissione ha adottato altresì misure transitorie nei settori della carne e del latte. Solo pochi stabilimenti sono autorizzati a inviare i loro prodotti in altri Stati membri. Sono state adottate misure specifiche per il latte crudo.

3. RIFORMA DEL SISTEMA GIUDIZIARIO E LOTTA CONTRO LA CORRUZIONE E LA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA

3.1. Sintesi

La riforma del sistema giudiziario e la lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata sono state seguite attentamente nel quadro del meccanismo di cooperazione e verifica. Una breve analisi e una spiegazione dettagliata dei progressi compiuti in relazione ai parametri di riferimento previsti dal meccanismo vengono presentati in appresso. La spiegazione dettagliata è articolata in azioni che servono da indicatori dei progressi compiuti quanto al rispetto dei parametri.

La Bulgaria ha compiuto progressi irregolari nel rispettare i parametri di riferimento. È opportuno rammentare che questi parametri non devono essere considerati un semplice elenco di azioni che possono essere realizzate indipendentemente l’una dall’altra: poiché sono tutti collegati tra loro, i progressi compiuti rispetto a un obiettivo incidono anche sulla realizzazione degli altri. Ciascuno parametro di riferimento è un elemento costitutivo che contribuisce all’instaurazione di un sistema giudiziario e amministrativo indipendente e imparziale. La creazione e il mantenimento di un sistema del genere costituiscono un processo a lungo termine, che implica cambiamenti radicali e di vasta portata. I parametri di riferimento non possono quindi essere considerati separatamente, ma vanno visti nel loro complesso come parte integrante di una vasta riforma dei settori interessati, per i quali occorre un impegno politico a lungo termine. Occorre provare in maniera più concreta che si sta lavorando sul campo alla realizzazione di questi obiettivi per dimostrare che il cambiamento è irreversibile.

Il governo bulgaro si è impegnato riformare il sistema giudiziario e a eliminare la corruzione e la criminalità organizzata. Le autorità bulgare danno prova di buona volontà e di determinazione in tutti settori, visto che hanno elaborato i disegni di legge, i piani d’azione e i programmi necessari. Tuttavia, soltanto mettendo risolutamente in atto queste iniziative nel paese, giorno dopo giorno, si può conseguire l’obiettivo fissato. Le maggiori difficoltà rimangono per l’appunto nel tradurre le intenzioni in risultati. La Bulgaria ha intensificato gli sforzi ai più alti livelli in materia di lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata, ma pur riconoscendo il lavoro compiuto, bisogna ammettere che molto resta ancora da fare. I progressi realizzati nel breve arco di tempo dall’introduzione del meccanismo di cooperazione e verifica rimangono insufficienti.

Problemi profondamente radicati, quali la criminalità organizzata e la corruzione, richiedono l’istituzione in via definitiva e l’efficiente funzionamento di strutture investigative e repressive stabili e durature, in grado di inviare forti segnali dissuasivi. Inoltre, gli indispensabili cambiamenti strutturali incidono su tutta la società ed esigono un cambiamento di fondo, che vada ben oltre il semplice rispetto dei parametri di riferimento. Un siffatto processo richiede un impegno a lungo termine della Bulgaria e può avere esito positivo soltanto se si manterrà una rigida separazione dei poteri esecutivo, legislativo e giudiziario.

3.2. Valutazione

3.2.1. Parametro di riferimento 1: adottare le modifiche da apportare alla Costituzione per eliminare le ambiguità circa l’indipendenza e la responsabilità del sistema giudiziario.

La Bulgaria ha adottato alcune modifiche della Costituzione che garantiscono l’indipendenza del sistema giudiziario e prevedono la creazione di un ispettorato giudiziario indipendente incaricato di vigilare sull’integrità di tale sistema e procedere all’esame delle denunce.

È troppo presto per valutare l’efficacia di tali modifiche, dato che l’ispettorato non è ancora stato creato.

La Bulgaria ha rispettato in larga misura questo parametro di riferimento adottando le modifiche della Costituzione. Per valutare se la modifica sia riuscita ad eliminare l’ambiguità circa l’indipendenza e la responsabilità del sistema giudiziario bisognerà però attendere che venga adottata e applicata integralmente la necessaria normativa di attuazione che prevede la creazione dell’ispettorato giudiziario indipendente (vedi anche i parametri 2 e 3).

Valutazione dettagliata

- L’Assemblea nazionale deve adottare le modifiche della Costituzione bulgara

Le modifiche costituzionali volte ad eliminare qualsiasi ambiguità circa le possibili interferenze del ministro della Giustizia con l’indipendenza del sistema giudiziario sono state adottate quando la necessaria maggioranza dei tre quarti dell’Assemblea nazionale ha approvato il quarto emendamento della Costituzione il 2 febbraio 2007[3].

Tali modifiche della Costituzione, come qualsiasi altra modifica, potrebbero venire riesaminate dalla Corte costituzionale, e gli atti legislativi e amministrativi adottati in applicazione di tali modifiche possono essere impugnati per incostituzionalità in via ordinaria.

- L’Assemblea nazionale deve apportare modifiche alla legge sul sistema giudiziario

La legge sul sistema giudiziario non è ancora stata approvata (vedi la valutazione contenuta al secondo punto del parametro di riferimento 2).

- Occorre creare e rendere operativo l’ispettorato; pubblicare e valutare i primi risultati

L’ispettorato verrà creato dopo l’adozione della legge sul sistema giudiziario (vedi la valutazione contenuta al parametro di riferimento 3).

3.2.2. Parametro di riferimento 2: g arantire un processo giudiziario più trasparente ed efficiente grazie all’adozione e all’attuazione di una nuova legge sul sistema giudiziario e del nuovo codice di procedura civile. Riferire in merito all’incidenza di tali nuove leggi e dei codici di procedura penale e amministrativa, segnatamente in fase istruttoria.

Poiché i primi capitoli della nuova legge sul sistema giudiziario sono stati adottati a metà giugno, è troppo presto per poter riferire in merito alla sua attuazione. Essa terrebbe conto dei timori riguardanti l’indipendenza e l’organico del Consiglio giudiziario supremo e del suo ispettorato. Il codice di procedura civile non è ancora stato adottato. È stato predisposto un sistema di controllo dei nuovi codici di procedura penale e amministrativa per agevolare un’applicazione uniforme della legge. Tuttavia, non è stato riferito sistematicamente in merito ai risultati di tale meccanismo.

Nel complesso, la Bulgaria ha compiuto alcuni progressi nel garantire una maggiore trasparenza del processo giudiziario, ma occorre più tempo per poter valutare se le nuove leggi avranno l’impatto voluto.

Valutazione dettagliata

- Adottare il nuovo codice di procedura civile

Il codice di procedura civile non è ancora stato adottato.

Un progetto del nuovo codice è stato approvato nel maggio 2006 dal Consiglio dei ministri e presentato all’Assemblea nazionale. Alcuni articoli vengono attualmente esaminati in seconda lettura. Secondo le autorità bulgare il codice verrà adottato dal Parlamento entro la fine di luglio del 2007.

- Adottare la nuova legge sul sistema giudiziario, che tenga conto delle modifiche della Costituzione e delle raccomandazioni degli esperti incaricati della valutazione inter pares

La legge sul sistema giudiziario non è ancora stata approvata. Il Parlamento ha appena approvato in seconda lettura i primi capitoli della nuova legge (il 14 giugno 2007). Il testo non è ancora disponibile.

Un gruppo di lavoro composto da rappresentanti del Consiglio giudiziario supremo è stato costituito dopo l’adozione del quarto emendamento della Costituzione. Il disegno di legge sul sistema giudiziario da esso elaborato è stato approvato dal Consiglio dei ministri nel marzo 2007 e adottato in prima lettura dall’Assemblea nazionale in aprile[4].

Il dibattito prosegue in sede di Assemblea nazionale, ma numerosi magistrati bulgari di primo piano, nonché consulenti per i progetti di gemellaggio ed altri esperti, hanno già espresso preoccupazione per diversi aspetti dell’attuale disegno di legge:

- status del Consiglio giudiziario supremo: gli articoli recentemente adottati della legge sul sistema giudiziario conferiscono al Consiglio giudiziario supremo lo status di organo permanente;

- ispettorato del Consiglio giudiziario supremo: le sue funzioni si sovrappongono a quelle dell’ispettorato del ministero della Giustizia[5] e ciò dovrebbe essere evitato;

- i criteri per diventare giudice, pubblico ministero o giudice istruttore non prevedono che i candidati abbiano seguito una formazione di diversi mesi presso l’istituto nazionale della magistratura e neppure che abbiano effettuato un tirocinio presso un giudice, pubblico ministero o giudice istruttore “guida”;

- quanto alle promozioni, i giudici, i pubblici ministeri e i giudici istruttori non devono superare un concorso La procedura di valutazione viene effettuata da magistrati in carica, membri della commissione del Consiglio giudiziario supremo incaricata di formulare proposte e valutare la qualità del lavoro svolto da giudici, pubblici ministeri e giudici istruttori;

- desta preoccupazione anche il rischio che i diritti alla trasparenza e i relativi obblighi (il diritto dell’opinione pubblica di essere informato delle attività del sistema giudiziario e l’obbligo imposto al sistema giudiziario di essere aperto, accessibile e trasparente nella sua azione) possano essere calpestati dalle restrizioni che limitano l’accesso alle informazioni sulle decisioni giudiziarie attualmente autorizzate dai regolamenti del ministero della Giustizia.

Tali critiche e preoccupazioni portano a chiedersi se la legge sul sistema giudiziario, adottata in parte, consentirebbe di realizzare appieno la necessaria riforma del sistema e se essa vada ancora riesaminata per poter rafforzare lo Stato di diritto, nonché l’efficienza e la responsabilità del sistema giudiziario e degli organismi preposti all’applicazione della legge.

- Istituire un sistema di controllo per tutti i nuovi codici

Codice di procedura penale . Il controllo dell’impatto del codice di procedura penale, entrato in vigore nell’aprile 2006, prosegue in maniera adeguata.

I membri del gruppo incaricato di tale controllo sono alti rappresentanti del Consiglio giudiziario supremo, della Corte suprema di cassazione, della Corte suprema amministrativa, di altri organi giurisdizionali, della procura, del servizio investigativo nazionale, del ministero della Giustizia e del ministero dell’Interno. Il presidente e il vicepresidente del gruppo sono rispettivamente il viceministro della Giustizia e il viceministro dell’Interno.

Il gruppo di controllo riceve informazioni da diverse fonti – direttori dei tribunali regionali e distrettuali e delle corti d’appello, delle procure, dell’ispettorato giudiziario e del servizio nazionale di polizia, ecc. – e ha formulato sette pareri sulle disposizioni del codice di procedura penale dalla fine del 2006. Tali pareri intendono contribuire ad uniformare la prassi giudiziaria in campo penale. Essi sono pubblicati sul sito web del ministero della Giustizia e del Consiglio giudiziario supremo e vengono comunicati altresì ai magistrati in attività nel corso di riunioni, conferenze, ecc.

La valutazione del codice di procedura penale effettuata dal gruppo di controllo e dai procuratori legali è positiva.

Codice di procedura amministrativa . Il controllo è appena iniziato, poiché importanti disposizioni del nuovo codice di procedura amministrativa sono entrate in vigore soltanto il 1º marzo 2007. Sono stati adottati i criteri di controllo di tale codice, imperniati essenzialmente sulla tutela dei diritti, sul rafforzamento della buona gestione pubblica e sul miglioramento del processo decisionale in termini di rapidità ed efficacia.

Non è ancora stato riferito in merito ai risultati del controllo.

Codice di procedura civile . Il controllo del codice di procedura civile sarà possibile soltanto dopo l’adozione della normativa pertinente.

- Riferire periodicamente sui risultati del processo di controllo, soprattutto per quanto riguarda la fase istruttoria, l’esecuzione delle sentenze e le condanne

Gli unici documenti finora disponibili riguardano il controllo del codice di procedura penale. Il gruppo incaricato del controllo di tale codice adempie solo in parte al suo obbligo di riferire. Una relazione del marzo 2007 intitolata “Analisi dell’attuazione del codice di procedura penale in relazione all’efficienza delle indagini preliminari” dimostra che l’attuazione del nuovo codice di procedura penale comporta miglioramenti, soprattutto per quanto riguarda l’accelerazione della fase istruttoria. È stato elaborato un rapporto statistico sulle cause penali del 2006. Finora, tuttavia, non è stato predisposto alcun meccanismo sistematico di relazioni periodiche sulle conclusioni del processo di controllo.

Il controllo del codice di procedura civile sarà possibile soltanto dopo l’adozione della normativa pertinente, mentre il controllo del codice di procedura amministrativa è appena iniziato. È quindi impossibile presentare relazioni periodiche sulle conclusioni di tali processi di controllo, e i progressi compiuti finora restano modesti.

- Modificare, all’occorrenza, la normativa e i codici pertinenti

I pareri formulati dal gruppo di controllo del codice di procedura penale hanno contribuito ad appianare le difficoltà e a garantire un’impostazione uniforme in tutto il paese. Le autorità bulgare hanno quindi constatato la necessità di apportare le cinque modifiche seguenti al codice di procedura penale: 1) rafforzare le capacità delle forze di polizia per rendere le indagini preliminari più efficaci e più rapide; 2) portare la durata delle indagini da due a sei mesi, con la possibilità di prorogare tale periodo di altri sei mesi; 3) consentire agli agenti di polizia che hanno indagato su un caso di testimoniare in tribunale; 4) consentire agli agenti segreti di testimoniare in tribunale mediante videoconferenza; 5) abolire la necessità, per i testimoni autorizzati, di compiere atti processuali durante la fase istruttoria.

Oltre a questi cinque punti, le autorità bulgare hanno proposto di conferire nuovi poteri ai giudici istruttori (sledovateli) dato che ormai per la maggior parte dei reati le responsabilità in materia di indagine sono state trasferite agli investigatori della polizia. Esse ritengono che tali magistrati costituiscano una risorsa nazionale sprecata, che sarebbe utile destinare alle indagini sulla criminalità economica, sulla criminalità giovanile e su altri settori specifici. La Bulgaria sottolinea che tale misura non costituirebbe una revoca delle misure precedenti, poiché tali investigatori giudiziari riceverebbero soltanto incarichi concreti e specifici, chiaramente definiti e limitati nel tempo. Il ricorso ad ex investigatori giudiziari per assistere gli attuali investigatori della polizia potrebbe sortire un effetto positivo, soprattutto per ridurre l’attuale carico di lavoro e garantire che le cause vengano trattate entro termini ragionevoli; deve trattarsi però di una misura temporanea applicata esclusivamente in casi specifici chiaramente definiti, onde evitare che essa possa comportare la revoca parziale delle riforme introdotte.

Secondo la Bulgaria, le modifiche del codice di procedura penale dovrebbero far parte del programma legislativo del Parlamento per l’autunno.

In aprile, il Parlamento aveva già adottato in via definitiva alcune modifiche del codice penale , compreso l’inasprimento delle pene per alcuni tipi di reati gravi, per rafforzare l’effetto dissuasivo della legislazione penale[6].

3.2.3. Parametro di riferimento 3: proseguire la riforma del sistema giudiziario per migliorarne la professionalità, la responsabilità e l’efficienza. Valutare l’impatto di tale riforma e pubblicare annualmente i risultati.

L’ispettorato giudiziario, principale istituzione incaricata di sorvegliare l’integrità del sistema giudiziario, dev’essere ancora creato nel quadro dell’imminente legge sul sistema giudiziario. Si segnalano quindi scarsi progressi per quanto riguarda il rafforzamento della responsabilità del sistema giudiziario. L’applicazione del codice deontologico e di sanzioni disciplinari contro i pubblici ministeri incriminati costituiscono i primi passi in questo senso. La Bulgaria ha compiuto progressi per quanto riguarda la procedura di assunzione dei magistrati e la valutazione del loro operato. Le iniziative in questo campo devono proseguire e migliorare. L’Istituto nazionale della magistratura ha organizzato varie sessioni di formazione sui nuovi codici di procedura, alle quali hanno partecipato numerosi giudici, cancellieri e pubblici ministeri. L’assegnazione non predeterminata delle cause per via informatica deve diventare prassi corrente.

Nel complesso, si registrano alcuni progressi per quanto riguarda il miglioramento della responsabilità, della professionalità e dell’efficienza del sistema giudiziario bulgaro.

Valutazione dettagliata

- Istituire un processo decisionale trasparente e pienamente operativo per le indagini disciplinari realizzate dal futuro ispettorato del Consiglio giudiziario supremo

Dato che l’ispettorato previsto dalla legge sul sistema giudiziario non è ancora stato creato, non si possono segnalare progressi. Tuttavia, la revoca dell’immunità costituzionale della magistratura, in seguito all’adozione del quarto emendamento della Costituzione, ha agevolato l’avvio di un’azione disciplinare in tre cause recenti nelle quali il procuratore generale ha proposto misure disciplinari nei confronti di pubblici ministeri di spicco. Le decisioni del Consiglio giudiziario supremo di sospendere i due pubblici ministeri arrestati, nei cui confronti erano stati avviati procedimenti penali per corruzione, confermano le proposte delle procuratore generale. In seguito alla presentazione di ricorsi, uno di questi casi è stato preso in esame dalla Corte suprema amministrativa, che nel marzo 2007 ha confermato la decisione del Consiglio giudiziario supremo.

- Garantire l’applicazione completa e sistematica del codice deontologico dei magistrati, in particolare per quanto riguarda le procedure di riesame, d’indagine e di archiviazione/procedimento giudiziario nei casi di violazione

Il codice deontologico dei magistrati bulgari, del 13 dicembre 2003, è un breve documento di quattro pagine, contenente sette articoli, redatto dall’Associazione bulgara dei magistrati e approvato dal Consiglio giudiziario supremo. Le violazioni da parte di giudici e pubblici ministeri comportano responsabilità penale e vengono deferite al procuratore generale, mentre le sanzioni per violazioni di altro tipo vengono imposte dal Consiglio giudiziario supremo. L’apparato di contrasto si basa ancora in larga misura sulla presentazione di denunce, anche se la creazione dell’ispettorato dovrebbe consentire di disporre di uno strumento fondamentale, giacché esso agirebbe di propria iniziativa.

Dopo l’adozione, il codice non è più stato riesaminato per garantire che esso affronti problemi etici derivanti dalla sua applicazione pratica.

- Controllare l’applicazione del sistema di concorsi per l’assunzione dei magistrati e di valutazione del loro operato

La relazione bulgara fornisce informazioni dettagliate su otto concorsi svolti e su cinque concorsi imminenti, alcuni dei quali nazionali, compreso il concorso nazionale per le nomine presso il nuovo tribunale amministrativo. Tali concorsi si sono rivelati un successo. Moltissimi nuovi giudici svolgevano la professione di avvocato, il che dimostra la trasparenza della procedura, nonché l’importanza di questo sistema di assunzione per la magistratura. Le autorità bulgare hanno segnalato di aver ricevuto soltanto tre reclami di candidati non nominati.

- Pubblicare annualmente le risultanze della valutazione della riforma del sistema giudiziario, in particolare per quanto riguarda il modo in cui sono stati trattati problemi specifici in materia di professionalità, responsabilità ed efficienza

Il ministero della Giustizia ha pubblicato un documento dal titolo “Relazione sull’esecuzione del programma di attuazione della strategia di riforma del sistema giudiziario bulgaro nel periodo gennaio 2006 - marzo 2007”, nel quale ribadisce il proprio impegno a migliorare il sistema giudiziario per renderlo accessibile, trasparente e capace di tutelare i diritti[7].

Non si può procedere a una valutazione definitiva di questo punto del parametro di riferimento sulla semplice base del documento citato. In particolare, è impossibile confermare se gli obiettivi e le priorità siano stati conseguiti e se i principi indicati dall’inizio (trasparenza, accessibilità, ecc.) verranno rispettati.

- Dotare le procure di un software per il trattamento non predeterminato delle cause

Il sistema informatico di assegnazione non predeterminata delle cause ai giudici verrebbe applicato in tutti i tribunali bulgari.

Attualmente le cause vengono assegnate per via informatica in tre procure, tra cui quella principale di Sofia. Nelle altre procure, l’assegnazione delle cause ai pubblici ministeri viene effettuata manualmente. La Bulgaria prevede di fare installare il software entro la fine del 2007 affinché l’attribuzione non predeterminata delle cause nelle procure raggiunga lo stesso livello dei tribunali.

- Migliorare la formazione sulle conseguenze delle nuove leggi

L’Istituto nazionale della magistratura realizza un efficace programma di formazione sulle nuove leggi dal dicembre scorso.

Sono state organizzate 19 sessioni di formazione sul nuovo codice di procedura civile, alle quali hanno partecipato complessivamente 530 persone tra giudici, cancellieri e altri pubblici ufficiali provenienti da tutto il paese.

Per quanto riguarda il codice di procedura amministrativa, l’istituto ha proposto 7 sessioni di formazione rivolte tanto ai giudici recentemente nominati quanto ai giudici già in servizio presso i tribunali amministrativi.

L’Istituto nazionale della magistratura ha organizzato altresì 10 seminari sul nuovo codice di procedura penale destinati a circa 327 giudici, pubblici ministeri, investigatori e investigatori della polizia ( doznateli ), nonché 4 seminari per la formazione di formatori sullo stesso codice, ai quali hanno partecipato in tutto 67 persone.

3.2.4. Parametro di riferimento 4: condurre indagini professionali e imparziali su accuse di corruzione ad alto livello e riferire in merito. Riferire in merito alle ispezioni interne delle istituzioni pubbliche e sulla pubblicazione dei beni degli alti funzionari.

Vari comitati istituiti presso l’Assemblea nazionale, il Consiglio dei Ministri e il Consiglio giudiziario supremo sono responsabili della lotta contro la corruzione ad alto livello nelle istituzioni pubbliche bulgare. È stato adottato un programma di attuazione volto a contrastare la corruzione, ma la sua esecuzione è ostacolata dalla mancanza di una definizione chiara delle responsabilità e di un meccanismo di coordinamento efficace. È quindi difficile sostenere un’azione a tutti i livelli dell’amministrazione e dell’esecutivo. Non risulta chiaramente se siano state effettivamente attuate misure volte a tutelare i potenziali informatori e occorre quindi legiferare in materia. Sono stati compiuti alcuni progressi per quanto riguarda le indagini preliminari, grazie anche alla recente creazione di ispettorati indipendenti. Nel gennaio 2007 è stato istituito un sistema di verifica delle dichiarazioni patrimoniali delle persone che occupano alte cariche pubbliche. Non risulta tuttavia che venga effettuato sistematicamente un controllo giudiziario rigoroso dei presunti casi di corruzione ad alto livello.

Nel complesso, i progressi registrati dalla Bulgaria per quanto riguarda il trattamento giudiziario dei casi di corruzione ad alto livello restano insufficienti.

Valutazione dettagliata

- Associare gli esperti degli Stati membri per prestare assistenza e fornire orientamenti al fine di migliorare la qualità delle indagini e riferire al riguardo

Si registrano numerosi programmi e contatti permanenti con altri Stati membri, segnatamente con i consulenti dei progetti di gemellaggio e i funzionari di collegamento della polizia, che segnalano miglioramenti. Resta da vedere se tali azioni siano servite a migliorare la qualità delle inchieste.

- Semplificare e coordinare l’assetto istituzionale di organismi autorizzati a contrastare la corruzione

Le iniziative in materia di lotta contro la corruzione vengono coordinate dal Consiglio di coordinamento della lotta contro la corruzione, istituito nell’aprile 2006. Tale consiglio riunisce rappresentanti dei tre principali organismi anticorruzione: i) la commissione anticorruzione dell’Assemblea nazionale; ii) il comitato anticorruzione del Consiglio dei ministri e iii) il comitato anticorruzione del Consiglio giudiziario supremo. L’amministrazione del parlamento fornisce sostegno organizzativo e tecnico al Consiglio di coordinamento, che si riunisce ogni mese per discutere le questioni strategiche e operative, compresi casi specifici.

Nel marzo 2007 sono stati adottati una relazione sull’attuazione del programma strategico per la gestione trasparente, la prevenzione della corruzione e la lotta contro tale fenomeno per il 2006, nonché un piano di attuazione della strategia per il 2007. In questa fase iniziale, tuttavia, è difficile accertare in quale misura il coordinamento abbia conferito un valore aggiunto alle indagini e conoscere i risultati precisi di questo più intenso coordinamento.

Tenuto conto dell’esistenza di tre commissioni anticorruzione ai diversi livelli di potere (esecutivo, legislativo, giudiziario), di un ispettorato generale presso il Consiglio dei ministri e di ispettorati presso i diversi ministeri e presso le autorità responsabili dell’esercizio dell’azione penale, non si capisce bene chi in definitiva sia responsabile, in pratica, dei risultati della lotta contro la corruzione.

Per garantire un’attuazione efficace delle politiche anticorruzione, è indispensabile definire chiaramente le responsabilità delle istituzioni e coordinare le loro iniziative volte a contrastare la corruzione. Si conferma pertanto la necessità di ottimizzare l’operato dei diversi servizi anticorruzione, segnatamente per quanto riguarda lo stile di gestione e l’adozione di decisioni.

- Adottare disposizioni amministrative volte a tutelare gli informatori

È stato preparato, sotto l’egida del ministero della Pubblica amministrazione e della riforma amministrativa e con il contributo di esperti britannici, un disegno di legge riguardante gli informatori, intitolato “Legge sulla protezione dei lavoratori e dei dipendenti che denunciano casi di abuso di potere e di corruzione”. Il disegno di legge non è ancora stato rinviato al parlamento per approvazione, poiché alcune delle più alte autorità bulgare dubitano che esso possa apportare un valore aggiunto, visto che la maggior parte delle salvaguardie da esso previste figurano già in altri testi legislativi bulgari quali il codice di procedura amministrativa e la legge sui funzionari pubblici.

Non è possibile confermare l’adozione di misure efficaci a lungo termine volte ad attuare il quadro normativo vigente al fine di tutelare i potenziali informatori.

- Dare piena attuazione alla normativa riguardante l’indipendenza degli ispettorati istituiti presso la pubblica amministrazione e garantire maggiore potere di iniziativa alla loro funzione investigativa

La “Legge in materia di amministrazione” fornisce il quadro normativo per la creazione di ispettorati presso la pubblica amministrazione. Ciascun ministero è invitato a istituire un ispettorato, alle dirette dipendenze del ministro[8]. Un ispettorato generale è stato creato presso il Consiglio dei ministri[9].

Oltre agli ispettorati istituiti presso ciascun ministero e all’ispettorato generale del Consiglio dei ministri, il ministero della Pubblica amministrazione ospita anche la direzione dell’ispettorato dell’amministrazione pubblica, incaricato di esaminare e sorvegliare le questioni legate all’attuazione della normativa in materia di pubblica amministrazione (quali assunzione, promozione, licenziamento e retribuzione dei funzionari). Per garantire il coordinamento degli ispettorati istituiti presso i ministeri, l’ispettorato generale ha pubblicato una serie di indicazioni metodologiche. In alcuni casi (tre o quattro), ispettorati dei ministeri hanno chiesto all’ispettorato generale di mediare conflitti all’interno di un ministero. In tali casi, l’ispettorato generale invia al ministero in questione una raccomandazione che - secondo lo stesso ispettorato generale - viene generalmente seguita. Nella sua relazione, il governo bulgaro ha fornito informazioni sul numero di controlli effettuati dalle diverse strutture amministrative e sul numero di procedimenti disciplinari avviati. Tuttavia, le informazioni dettagliate sul livello gerarchico e sul posto dei funzionari oggetto di tali procedimenti disciplinari restano imprecise.

L’indipendenza degli ispettorati è sancita dalla legge in materia di amministrazione. Le loro funzioni e i loro poteri sono precisati nel regolamento interno di ciascuna amministrazione. Tutti gli ispettorati istituiti presso i ministeri riferiscono al ministro e dipendono dal ministero per la dotazione finanziaria. Il controllo sugli organi del potere esecutivo (ministri, direttori esecutivi delle agenzie esecutive, presidenti delle agenzie pubbliche e commissioni, ecc.) è esercitato dalla direzione dell’ispettorato principale, alle dirette dipendenze del primo ministro della Repubblica di Bulgaria.

- Riferire in merito all’attuazione delle misure adottate per prevenire e combattere le pressioni all’interno degli organismi incaricati delle indagini e dei procedimenti penali, e sostenere in particolare i casi di sospensione/ archiviazione/apertura di procedimenti penali nei confronti di organismi preposti all’applicazione della legge sospettati di corruzione

Le autorità bulgare sostengono che in tutti i ministeri si stiano applicando misure di prevenzione e controllo. L’effettiva incidenza delle varie misure resta tuttavia da dimostrare: malgrado l’adozione di diverse misure amministrative, non è stato possibile verificare le informazioni relative all’avvio e alla conclusione dei procedimenti penali. Le informazioni fornite non permettono neppure di capire quanti di questi casi rappresentino un tentativo di influenzare le indagini in materia di corruzione, né di sapere come vengano gestiti casi di questo tipo.

- Garantire la creazione di un meccanismo credibile di controllo delle dichiarazioni patrimoniali e prevedere sanzioni efficaci in caso di dichiarazioni false o inesatte

Dal gennaio 2007, in virtù delle modifiche apportate nel settembre 2006 alla legge sulla pubblicità delle proprietà delle persone che occupano alte cariche pubbliche, gli alti funzionari sono tenuti a presentare una dichiarazione patrimoniale entro il 30 aprile di ogni anno; viene concessa una proroga di un mese per correggere eventuali errori.

Le dichiarazioni vengono successivamente confrontate con le informazioni contenute in un registro depositato presso altre autorità quali i ministeri delle Finanze, dei Trasporti, dell’Agricoltura e delle foreste, nonché dello Sviluppo regionale. L’Ufficio nazionale di audit è incaricato di coordinare le dichiarazioni patrimoniali, di confrontarle con i registri e di comminare ammende in caso di infrazione. Le verifiche vanno concluse entro il 31 ottobre di ogni anno. Qualsiasi dichiarazione irregolare dev’essere segnalata all’Agenzia nazionale delle entrate, che procede a un esame. Se si riscontra una possibile attività criminale, vengono avviate consultazioni con il procuratore generale. Le dichiarazioni e le eventuali azioni successive vengono pubblicate sul sito Internet dell’Ufficio nazionale di audit.

Il meccanismo integra gli elementi preventivi e dissuasivi della strategia nazionale di lotta contro la corruzione e permette all’opinione pubblica di confrontare le dichiarazioni con il tenore di vita degli interessati. Non sarà possibile tuttavia valutare l’incidenza di tale meccanismo finché a) non saranno state presentate tutte le dichiarazioni e b) non saranno state verificate tutte le dichiarazioni e adottate le misure necessarie[10].

3.2.5. Parametro di riferimento 5: adottare ulteriori misure per prevenire e combattere la corruzione, in particolare ai confini e all’interno delle amministrazioni locali.

La Bulgaria è riuscita a intensificare gli sforzi per contrastare la corruzione in alcuni posti di frontiera, incrementando i controlli preventivi e le sanzioni. L’introduzione in alcuni posti di frontiera di sistemi di pagamento elettronico e di un sistema volto a stabilire in maniera non predeterminata i turni di lavoro, ha contribuito a ridurre le possibilità di corruzione e ad aumentare le entrate. Queste buone prassi andrebbero estese a tutti posti di frontiera. Alcune misure specifiche in materia di formazione e sensibilizzazione al problema della corruzione destinate alle amministrazioni locali, unitamente a una maggiore trasparenza e a una maggior semplificazione delle procedure amministrative, hanno incominciato a dar frutto. Non sono state fornite però informazioni sui procedimenti giudiziari avviati nei casi di corruzione a livello di amministrazioni locali. L’Ufficio nazionale di audit ha avviato indagini finanziarie, ma non procede ancora regolarmente di propria iniziativa ad indagini sulle ricchezze inspiegabili.

Nel complesso, si registrano progressi significativi per quanto riguarda la prevenzione della corruzione e la lotta contro tale fenomeno alle frontiere e presso le amministrazioni locali.

Valutazione dettagliata

- Applicare sanzioni disciplinari e una politica di tolleranza zero, segnatamente presso il servizio veterinario, le dogane, l’ente preposto all’esecuzione delle opere stradali e altri servizi pertinenti

Le autorità bulgare hanno intensificato gli sforzi per istituire controlli e applicare sanzioni ai servizi interessati e si è confermata la costante diminuzione degli atti di corruzione tra agenti della polizia di frontiera constatati nel 2006. Le ambiziose iniziative realizzate dal ministero della Pubblica amministrazione e della riforma amministrativa e dalle autorità regionali e locali in questo contesto sono notevoli. Oltre ai controlli effettuati dall’ispettorato, la direzione generale della polizia di frontiera applica il principio della mobilità del personale, che riguarda anche gli ispettori veterinari in servizio alle frontiere, l’agenzia delle dogane e l’agenzia nazionale delle entrate. Vengono effettuati controlli spontanei parallelamente a quelli realizzati sulla base di indicazioni fornite dai posti di controllo alle frontiere[11]. Sono state installate videocamere nei posti di lavoro, vengono distribuiti opuscoli in inglese e bulgaro a quanti entrano nel paese; all’occorrenza, ai punti di frontiera incaricati dell’ispezione veterinaria vengono fornite informazioni sul prezzo di una disinfezione preventiva degli autoveicoli; vengono organizzate sistematicamente attività di formazione per i nuovi dipendenti e gli alti funzionari; vengono realizzate infine indagini psicologiche per valutare il rischio di corruzione e tutti i casi individuati vengono resi pubblici a fini dissuasivi.

La Bulgaria segnala l’applicazione di misure disciplinari[12], ma il loro effetto non può essere valutato poiché finora le autorità bulgare non hanno fornito informazioni sulle mansioni e sull’anzianità dei funzionari coinvolti. Inoltre, sono stati avviati procedimenti penali solo in pochi casi e non è stata pronunciata alcuna condanna per reati legati alla corruzione in alcun servizio interessato.

- Introdurre sistemi di pagamento elettronico e un sistema volto a stabilire in maniera non predeterminata i turni di lavoro dei funzionari in servizio alle frontiere

Nel luglio 2006, la Bulgaria ha introdotto in via sperimentale al punto di controllo di Lesovo un sistema di pagamento elettronico per ridurre i pagamenti in contanti e i rischi di corruzione. Questo sistema viene esteso a tutti i posti di controllo stradali situati alle frontiere esterne dell’Unione europea. I risultati positivi registrati al valico di Lesovo dovrebbero quindi venire estesi a tutte le frontiere stradali per sortire effetti duraturi.

Un sistema di attribuzione non predeterminata dei turni di lavoro viene applicato alle guardie di frontiera. Un software che consente di determinare i turni degli agenti della polizia di frontiera è altresì disponibile in alcuni posti di controllo ai valichi. Esso deve ancora essere esteso a tutti i posti di controllo ai valichi.

- Effettuare audit e verifiche periodiche,pubblicare le risultanze e garantirne il controllo

L’Ufficio nazionale di audit, con il sostegno dagli uffici regionali e locali di audit (sei sezioni territoriali e 28 uffici in tutta la Bulgaria), procede al controllo finanziario di tutti gli organismi pubblici, comprese le amministrazioni locali, e verifica tutte le gare d’appalto, di cui garantisce il successivo controllo. I risultati vengono pubblicati regolarmente su Internet.

La Bulgaria segnala che sono in corso 6 audit da gennaio 2007 e che otto dovranno venire conclusi entro dicembre 2007.

- Riferire in materia di indagini sulle ricchezze inspiegabili

Attualmente, le indagini riguardanti le ricchezze inspiegabili possono essere avviate soltanto se sono collegate a un reato penale o si basano su indizi concreti. Soltanto il collegamento a un reato penale consente di procedere alla verifica dei conti bancari o delle dichiarazioni fiscali ai fini di un’indagine. Le indagini riguardanti le ricchezze inspiegabili non vengono quindi realizzate in quanto tali e non sono registrate né segnalate dalle autorità bulgare.

3.2.6. Parametro di riferimento 6: attuare una strategia volta a combattere la criminalità organizzata, imperniata sui reati gravi, sul riciclaggio del denaro e sulla confisca sistematica dei beni dei criminali. Riferire in merito a indagini nuove e in corso, rinvii a giudizio e condanne in questi settori.

La Bulgaria attua un piano d’azione aggiornato in materia di criminalità organizzata, imperniato sull’esecuzione delle decisioni in sede giudiziaria, nonché sulle sanzioni imposte in fase istruttoria e sulle misure di prevenzione. In questo settore, si registra un’ampia cooperazione giudiziaria con gli altri Stati membri. La Bulgaria partecipa altresì a numerosissimi progetti d’assistenza, riguardanti diversi aspetti della criminalità organizzata e dei reati gravi. Tuttavia, una valutazione dell’incidenza della strategia non permette di trarre conclusioni, poiché mancano metodi di misurazione e statistiche attendibili. I dati che consentirebbero di valutare il trattamento giudiziario dei casi sono frammentari o insufficienti. Inoltre, continuano ad essere avviati troppo pochi procedimenti giudiziari per quanto riguarda i presunti omicidi su commissione. Anche la capacità delle istituzioni di garantire la confisca e il sequestro dei proventi del crimine continua a destare preoccupazione.

Nel complesso, i progressi compiuti nel settore della lotta contro i reati gravi e la criminalità organizzata restano insufficienti.

Valutazione dettagliata

Le informazioni fornite dalle autorità bulgare in materia di lotta contro la criminalità organizzata, seppure in aumento,restano imprecise.

Sono stati adottati strumenti giuridici per attuare la strategia di lotta contro la criminalità organizzata: nel gennaio 2007, il Consiglio dei ministri ha adottato un piano d’azione aggiornato per contrastare la criminalità organizzata, ma mancano informazioni concrete sulle sue modalità d’applicazione.

- Associare gli esperti degli Stati membri per prestare assistenza e fornire orientamenti al fine di migliorare la qualità delle indagini e riferire al riguardo

Sono state realizzate con successo operazioni congiunte nel settore della lotta contro la criminalità organizzata, in particolare per contrastare la criminalità legata al traffico di stupefacenti. La Bulgaria segnala di aver realizzato, dal settembre 2006, 15 operazioni congiunte con la polizia di Spagna, Paesi Bassi, Francia, Romania, Portogallo e Turchia. Le autorità bulgare riferiscono di aver smantellato tre gruppi di criminalità organizzata coinvolti nella tratta di donne a fini di sfruttamento sessuale. Tre persone sono state poste in stato di fermo grazie a un mandato d’arresto europeo e le autorità giudiziarie bulgare hanno spiccato un mandato d’arresto europeo.

Le autorità bulgare garanti dell’applicazione della legge collaborano con esperti degli altri Stati membri dell’UE per combattere diverse forme di reati gravi e criminalità organizzata. Vengono attuati progetti comuni con altri Stati membri, nonché nove progetti di gemellaggio PHARE. Un ex procuratore generale olandese svolge mansioni di consulente presso la procura generale bulgara. Nell’aprile 2007, un consulente francese ha iniziato a lavorare presso il ministero dell’Interno per potenziare la capacità della direzione generale della polizia e migliorare le iniziative volte a contrastare la criminalità organizzata.

Sono stati conseguiti risultati specifici anche nel settore della lotta contro i reati connessi con l’impiego abusivo di fondi dell’UE. Proseguono le indagini al riguardo.

- Presentare un piano d’azione per attuare la strategia di lotta contro la criminalità organizzata e procedere alla sua realizzazione riferendo ad intervalli regolari

È in corso di attuazione il piano d’azione aggiornato per contrastare la criminalità organizzata, valido fino al termine del 2007, che si prefigge i seguenti obiettivi principali: a) procedimenti penali contro capi di gruppi della criminalità organizzata; b) applicazione di un’impostazione basata sull’anticipazione per contrastare la criminalità organizzata; c) riduzione delle risorse economiche dei gruppi della criminalità organizzata e d) confisca dei proventi del crimine.

Le autorità bulgare segnalano notevoli progressi per quanto concerne l’attuazione del piano d’azione. La loro valutazione resta però difficile poiché non vengono riferiti periodicamente i risultati derivanti dall’esecuzione specifica del piano d’azione.

- Dare piena attuazione alla normativa pertinente in materia di confisca dei proventi del crimine

La commissione incaricata di individuare i proventi del crimine, istituita due anni fa dalla legge sulla confisca dei proventi del crimine, è stata dotata solo di recente della capacità – non ancora sfruttata in pratica – di imporre misure efficaci volte a bloccare e confiscare i proventi del crimine in seguito al rinvio da parte degli investigatori. La commissione può identificare i proventi del crimine, imporre misure per il loro congelamento o avviare procedimenti giudiziari.

Finora, essa non dispone di locali permanenti e conta 114 posti vacanti su un organico di 294 persone.

In diversi casi si è chiesto l’avvio di un procedimento giudiziario. I beni e i capitali indagati vengono congelati durante lo svolgimento dell’indagine, ma finora non si è proceduto ad alcuna confisca definitiva poiché il procedimento giudiziario deve prima essere concluso e questo può richiedere da due a tre anni dal suo avvio.

- Riferire regolarmente in merito alle indagini, alle incriminazioni e alle condanne nuove e in corso e sottoporle a controllo interno

La Bulgaria registra un calo costante e sostenuto dei reati contro la persona. Ciononostante, le statistiche fornite dalle autorità bulgare non definiscono chiaramente il tipi di reati commessi; nel caso degli omicidi, ad esempio, i dati forniti non separano gli omicidi perpetrati entro le mura domestiche da quelli legati alla criminalità generale e/o alla criminalità organizzata, in particolare quelli perpetrati su commissione. Mancano informazioni sull’avanzamento delle indagini sui casi di criminalità organizzata. Occorrono elementi più precisi per poter procedere a una valutazione adeguata.

Gli omicidi su commissione continuano a destare preoccupazione, e in particolare i recenti omicidi di politici locali perpetrati da gennaio. Finora, essi non sono stati oggetto di procedimenti penali, né di condanne.

I recenti scandali che coinvolgono alti funzionari dell’esecutivo e del sistema giudiziario bulgaro saranno un importante banco di prova per dimostrare l’efficacia dei meccanismi predisposti per investigare e perseguire in maniera efficace i reati collegati alla grande corruzione e alla criminalità organizzata. Le recenti dimissioni di un ministro in seguito all’avvio di un’indagine su un caso di presunta corruzione devono essere ritenute un segnale positivo.

L’unica misura tangibile del successo resta il numero di procedimenti portati a termine e di condanne.

- Pubblicare i risultati dei controlli

Finora, non è stato predisposto alcun sistema di presentazione di relazioni.

- Attuare la nuova normativa contro il riciclaggio di denaro

Il codice penale bulgaro è stato modificato nel 2006 per precisare che i reati commessi all’estero possono costituire un reato di base rilevante per il riciclaggio di denaro in Bulgaria e che non occorre una condanna precedente relativa a tale reato di base per avviare un procedimento in materia di riciclaggio. Inoltre, è stato conferito al procuratore generale il diritto di chiedere informazioni alle banche senza dover ottenere un’ordinanza giudiziaria in casi legati al riciclaggio e alla criminalità organizzata. Vengono preparate altre azioni per perfezionare le misure contro il riciclaggio, che potranno migliorare ulteriormente l’efficacia della repressione.

Le autorità bulgare segnalano alcuni miglioramenti nel settore e riferiscono in particolare che la procura della Corte suprema di cassazione ha terminato i lavori relativi a 54 procedimenti preliminari legati alla criminalità organizzata e al riciclaggio di denaro. Si è proceduto a 37 incriminazioni, sono state pronunciate cinque sentenze di condanna per riciclaggio di denaro e sono stati conclusi 81 audit fiscali nei confronti di membri di gruppi della criminalità organizzata, nonché di persone fisiche e giuridiche ad essi collegate.

È troppo presto, tuttavia, per valutare concretamente tali miglioramenti che devono prima essere confermati. Inoltre, mancano ancora o sono in corso di elaborazione misure complementari[13].

4. INIZIATIVE DA AVVIARE NELLE FASI SUCCESSIVE NEL QUADRO DEL MECCANISMO DI COOPERAZIONE E VERIFICA

Nei settori della riforma giudiziaria e della lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata, la Bulgaria deve continuare ad adoperarsi per garantire il rispetto dei paragrafi di riferimento; occorre in particolare:

- estendere i sistemi di controllo alla nuova legge sul sistema giudiziario e al codice di procedura, in seguito all’adozione e all’attuazione di detta legge e del codice di procedura civile; riferire periodicamente sui risultati del controllo;

- garantire il corretto funzionamento degli ispettorati presso il Consiglio giudiziario supremo; integrare attività pilota in materia di assegnazione non predeterminata delle cause per via informatica e proseguire la valutazione e la formazione dei giudici e dei pubblici ministeri in campo deontologico;

- dimostrare i risultati conseguiti nel quadro della lotta contro la corruzione. La Bulgaria deve far tesoro dei progressi compiuti nel settore delle indagini e intensificare gli sforzi per sensibilizzare maggiormente il potere giudiziario all’importanza della finalità giuridica e delle decisioni dissuasive in casi di corruzione ad alto livello, compresi i casi che vedono incriminate personalità influenti e note;

- fornire analisi indipendenti, una metodologia convincente e statistiche attendibili e mirate per stabilire se i casi di corruzione ad alto livello, gli omicidi commessi in piena strada e i casi di criminalità organizzata siano oggetto di indagini adeguate e se vengano pronunciate sentenze dissuasive. Bisogna continuare ad applicare misure preventive e ad avviare procedimenti penali. Inoltre, occorre verificare i progressi compiuti e riferire al riguardo in maniera esauriente e definitiva;

- intensificare gli sforzi e l’impegno politico per attuare il piano d’azione contro la criminalità organizzata e riferire nella più completa trasparenza sulle attività svolte. La Bulgaria dovrebbe altresì approfondire la sua cooperazione internazionale nel settore;

- per conseguire i suddetti obiettivi, potenziare la capacità del sistema giudiziario a tutti i livelli, soprattutto per quanto riguarda la sua professionalità, la sua indipendenza, le sue risorse e i suoi poteri.

Il meccanismo di cooperazione e verifica continuerà ad essere utilizzato per controllare i progressi realizzati dalla Bulgaria. Per agevolare la cooperazione e la verifica, entro ottobre 2007 le autorità bulgare dovrebbero elaborare un piano d’azione, corredato di obiettivi e scadenze, indicando le misure che il paese intende adottare per garantire il rispetto dei parametri di riferimento. Il piano dovrebbe poggiare su una strategia coerente di lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione, nonché su un programma credibile volto a rafforzare la professionalità, l’indipendenza, i poteri e le risorse del sistema giudiziario. Anche il miglioramento e il perfezionamento delle statistiche e dei sistemi d’informazione relativi ai casi di corruzione e di criminalità organizzata, nonché il loro trattamento da parte della magistratura, potrebbero agevolare le iniziative realizzate nel quadro del meccanismo di cooperazione e verifica. È essenziale che le autorità bulgare favoriscano un dialogo aperto con i cittadini bulgari, grazie a una maggiore trasparenza delle riforme avviate nell’ambito del meccanismo di cooperazione e verifica.

4.1. Sostegno

Sarà offerto un sostegno alle iniziative realizzate dalla Bulgaria per riformare il sistema giudiziario e per contrastare la criminalità organizzata e la corruzione. Occorrerà, in particolare, che i finanziamenti comunitari di cui la Bulgaria può disporre nel quadro di diversi programmi vengano destinati al sostegno allo sviluppo istituzionale e a programmi di formazione in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la criminalità organizzata.

La Commissione europea invita gli altri Stati membri a intensificare l’assistenza e il prezioso sostegno pratico che forniscono alla Bulgaria istituendo, in collaborazione con le autorità bulgare, squadre investigative congiunte preposte alla lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata, condividendo informazioni e metodi nel settore finanziario, distaccando esperti e consulenti presso in ministeri e organismi chiave (quali i futuri ispettorati istituiti dalla legge sul sistema giudiziario o il Consiglio giudiziario supremo) e offrendo un formazione di alto livello alle forze di polizia, ai funzionari delle dogane e ai pubblici ministeri bulgari nelle loro accademie nazionali di polizia e delle dogane, nelle loro scuole di formazione dei magistrati o negli istituti nazionali del settore giudiziario e in altri centri d’eccellenza destinati alla pubblica amministrazione.

L’estrema importanza annessa dall’UE al principio dello Stato di diritto implica che tutte le parti interessate – la Commissione, la Bulgaria e gli altri Stati membri –collaborino affinché la Bulgaria riformi concretamente il suo sistema giudiziario e si adoperi per contrastare la criminalità e la corruzione a tutti i livelli. Entro ottobre 2007, la Commissione valuterà l’assistenza offerta dagli Stati membri in modo da individuare eventuali carenze e garantire alla Bulgaria un ampio sostegno.

5. CONCLUSIONI

Nel corso dei primi sei mesi successivi all’adesione, la Bulgaria ha continuato a ovviare alle carenze che potrebbero ostacolare l’effettiva applicazione della normativa, delle politiche e dei programmi dell’Unione europea. Essa non ha avuto però abbastanza tempo per dimostrare di aver conseguito risultati convincenti in settori chiave. Bisognerà rivolgere un’attenzione costante a tutti i settori in cui sono in vigore misure di accompagnamento. Occorre, in particolare, intensificare gli sforzi per realizzare la riforma giudiziaria e per contrastare la corruzione e la criminalità organizzata. Alla luce dell’analisi illustrata nella presente relazione, la Commissione non ritiene giustificato, in questa fase, invocare le misure di salvaguardia previste dal trattato di adesione.

Essa continuerà a lavorare in stretta collaborazione con la Bulgaria per sostenere le iniziative del paese volte a garantire il rispetto dei parametri di riferimento del meccanismo di cooperazione e verifica. La decisione che istituisce il meccanismo di cooperazione e verifica prevede che la Commissione presenti una relazione ogni sei mesi. All’inizio del 2008, essa provvederà quindi ad aggiornare la presente relazione e successivamente, a metà del 2008, redigerà la prossima relazione dettagliata relativa al meccanismo di cooperazione e verifica. Per contribuire alla stesura di tale relazione, la Bulgaria dovrà riferire alla Commissione in merito agli ulteriori progressi compiuti entro il 31 marzo 2008.

ALLEGATO

Bilancio delle misure di salvaguardia e disposizioni transitorie applicabili alla Bulgaria

Clausola di salvaguardia economica

Non applicabile

Clausola di salvaguardia relativa al mercato interno

Non applicabile

Clausola di salvaguardia relativa al settore giustizia e affari interni

Non applicabile

Fondi agricoli

a) Misure di salvaguardia

Non applicabile

b) Disposizioni transitorie

Regolamento (CE) n. 1423/2006 della Commissione, del 26 settembre 2006, che istituisce un dispositivo di misure appropriate in merito alle spese agricole per la Bulgaria e la Romania

Sicurezza alimentare

a) Misure di salvaguardia

Non applicabile

b) Disposizioni transitorie

Decisione 2006/800/CE della Commissione, del 23 novembre 2006, recante approvazione dei piani per l’eradicazione della peste suina classica nei suini selvatici e per la vaccinazione d’emergenza, contro la malattia, di tali suini in Bulgaria

Decisione 2006/805/CE della Commissione, del 24 novembre 2006, recante misure di protezione contro la peste suina classica in taluni Stati membri (modificata da ultimo dalla decisione 2007/152/CE della Commissione, del 6 marzo 2007)

Decisione 2007/16/CE della Commissione , del 22 dicembre 2006, recante misure transitorie relative agli scambi intracomunitari di sperma, ovuli e embrioni delle specie bovina, suina, ovina, caprina ed equina prelevati in Bulgaria e Romania

Decisione 2007/26/CE della Commissione, del 22 dicembre 2006, recante modifica dell’appendice dell’allegato VI dell’atto di adesione della Bulgaria e della Romania in relazione a taluni stabilimenti di trasformazione del latte in Bulgaria

Decisione 2007/29/CE della Commissione, del 22 dicembre 2006, che stabilisce misure transitorie per alcuni prodotti d’origine animale, disciplinati dal regolamento (CE) n. 853/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, provenienti da paesi terzi e introdotti in Bulgaria e in Romania prima dell’ 1 gennaio 2007

Decisione 2007/30/CE della Commissione, del 22 dicembre 2006, che stabilisce misure transitorie per la commercializzazione di taluni prodotti d’origine animale ottenuti in Bulgaria e in Romania (modificata dalla decisione 2007/264/CE della Commissione, del 25 aprile 2007)

Decisione 2007/31/CE della Commissione, del 22 dicembre 2006, che stabilisce misure transitorie concernenti la spedizione, dalla Bulgaria verso altri Stati membri, di taluni prodotti dei settori della carne e del latte di cui al regolamento (CE) n. 853/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio (modificata da ultimo dalla decisione 2007/398/CE della Commissione, dell’11 giugno 2007)

Sicurezza aerea

Misure di salvaguardia

Regolamento (CE) n. 1962/2006 della Commissione del 21 dicembre 2006 in applicazione dell’articolo 37 dell’atto di adesione della Bulgaria all’Unione europea

Inoltre la Bulgaria ha imposto, il 21 febbraio 2007, restrizioni a 5 vettori merci per evitare che venissero inseriti nell’elenco comunitario dei vettori messi al bando e ha ritirato i certificati di navigabilità a 160 aerei non conformi alle norme comunitarie.

[1] Articoli 36, 37 e 38 dell’Atto di adesione.

[2] Decisione 2006/929/CE della Commissione, del 13 dicembre 2006, che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Bulgaria per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata (GU L 354 del 14.12.2006, pag. 58).

[3] Si tratta delle modifiche seguenti. L’articolo 84 è stato modificato in modo tale che l’Assemblea nazionale riceva e adotti le relazioni annuali della Corte di cassazione, della Corte suprema amministrativa e del procuratore generale sull’applicazione delle leggi e sulle rispettive attività. Tali relazioni vengono presentate successivamente all’Assemblea nazionale dal Consiglio giudiziario supremo. Ai sensi dell’articolo 130, i poteri di nomina, promozione e revoca dei magistrati, di sanzione disciplinare e di rilascio dei diplomi vengono attualmente conferiti espressamente al Consiglio giudiziario supremo. L’articolo 130 bis non conferisce più al ministero della Giustizia il diritto di verificare le disposizioni in materia di avvio, avanzamento e chiusura dei procedimenti. Un nuovo articolo, l’articolo 132 bis, prevede invece la creazione di un ispettorato indipendente, all’interno del Consiglio giudiziario supremo, incaricato di controllare l’attività degli organi giudiziari di propria iniziativa e in seguito a denunce presentate da privati, persone giuridiche e poteri pubblici, compresi i membri dell’autorità giudiziaria. L’immunità dei magistrati nei confronti delle azioni penali contro di essi è stata soppressa (se non collegate all’esercizio delle loro funzioni ufficiali). Essi conservano ormai la propria immunità soltanto per gli atti commessi nell’esercizio del loro funzioni ufficiali e non per i reati penali passibili di azione in giudizio commessi intenzionalmente.

[4] L’attuale disegno di legge sul sistema giudiziario è suddiviso in 22 parti e conta 377 articoli. Esso disciplina in dettaglio: a) lo status e i poteri del Consiglio giudiziario supremo; b) lo status e i poteri dell’ispettorato istituito presso il Consiglio giudiziario supremo; c) lo status e i poteri dell’ispettorato posto sotto il controllo del ministero della Giustizia (essi sono chiamati, tra l’altro, a controllare l’attività degli agenti pubblici e privati preposti all’esecuzione, controllare l’amministrazione giudiziaria e assistere il ministro della Giustizia nell’elaborazione di proposte di decisione interpretativa e di ordinanze); d) i criteri e la procedura di valutazione dei magistrati; e) la portata delle funzioni di interpretazione giuridica delle corti supreme; f) le funzioni della procura conformemente al nuovo codice di procedura penale; g) i principi di concorrenza applicabili alle procedure di assunzione e di nomina presso gli organi giudiziari; h) la responsabilità disciplinare dei magistrati, anche in caso di violazione delle norme deontologiche.

[5] In particolare, entrambi gli ispettorati verificano l’organizzazione dell’attività amministrativa della corte e riassumono le informazioni sulle cause concluse dai giudici, dai pubblici ministeri e dagli investigatori (articolo 58, paragrafo 1, e articolo 69, paragrafo 1, del disegno di legge sul sistema giudiziario).

[6] L’incitamento alla prostituzione verrà condannato con una pena detentiva fino a cinque anni (contro i tre precedenti) e un’ammenda compresa tra 3 000 e 10 000 BGN (rispetto ai precedenti 1 000 - 3 000 BGN). La pena prevista per tale reato, quando viene ordinato da un gruppo criminale organizzato o se la vittima ha meno di 18 anni o soffre di turbe psichiche o in caso di recidiva pericolosa, prevede da 2 a 8 anni di reclusione (in precedenza 6 anni), oltre ad un’ammenda di 5 000 -15 000 BGN. Far consumare o indurre una persona a consumare stupefacenti o sostanze analoghe a fini di prostituzione verrà punito, in tali condizioni, con una pena compresa tra 10 e 20 anni di detenzione e un’ammenda compresa tra 100 000 e 300 000 BGN (rispetto ai precedenti 5-15 anni e 10 000-35 000 BGN).

[7] Il documento contiene una dichiarazione esplicita di principi - Stato di diritto, indipendenza del sistema giudiziario, protezione dei diritti individuali e applicazione delle norme giudiziarie europee. Esso è suddiviso in otto parti (rafforzamento della capacità giudiziaria e miglioramento della capacità amministrativa del sistema giudiziario; effettiva partecipazione della Bulgaria alla cooperazione giudiziaria comunitaria; rafforzamento delle capacità del Consiglio giudiziario supremo per la gestione del sistema giudiziario, ecc.). Per ciascuna parte viene brevemente esposto un obiettivo, seguito da un elenco di priorità a breve termine (fino al termine del 2006) e a medio termine (fino alla fine del 2007).

[8] Gli ispettorati sono incaricati di i) esaminare l’efficacia delle attività dell’amministrazione pubblica; ii) sorvegliare il rispetto dei regolamenti interni delle organizzazioni; iii) avviare procedimenti disciplinari in caso di violazioni commesse nell’esercizio delle funzioni ufficiali e di infrazioni al codice di buona condotta dei dipendenti della pubblica amministrazione; iv) verificare le segnalazioni, le richieste e le denunce relative ad azioni illegali o inadeguate o a inazione da parte di funzionari pubblici; v) svolgere altre funzioni di controllo amministrativo.

[9] L’ispettorato generale risponde direttamente al primo ministro ed è incaricato di: i) coordinare e sostenere le attività degli ispettorati; ii) suggerire orientamenti metodologici agli ispettorati; iii) esaminare le indicazioni relative a conflitti di interesse e ad altre violazioni commesse nell’esercizio delle funzioni ufficiali; iv) esaminare le segnalazioni di corruzione presso il potere esecutivo e la funzione pubblica; v) assumere altre funzioni quali stabilite dai regolamenti del Consiglio dei ministri o attribuite dal primo ministro.

[10] Ad oggi, 106 dei 359 partiti politici registrati - e i loro membri - hanno presentato una relazione finanziaria all’Ufficio nazionale di audit. I 253 partiti che non hanno presentato una relazione finanziaria perdono il diritto al finanziamento pubblico e non possono partecipare alle elezioni legislative e a quelle locali.Il 20 aprile, l’Ufficio nazionale di audit ha pubblicato sul suo sito Internet un elenco di persone che non hanno presentato dichiarazioni patrimoniali iniziali dopo aver assunto le funzioni, nonché un elenco delle persone che non hanno presentato una dichiarazione patrimoniale dopo il licenziamento, entro i termini prescritti dalla legge. 816 dichiarazioni all’assunzione delle funzioni sono state presentate entro i termini prescritti dalla legge. 8 dichiarazioni all’assunzione delle funzioni (che dovrebbero essere presentate dai membri di organismi di gestione e di controllo dei partiti politici) non sono state presentate entro i termini, analogamente a due dichiarazioni finali (da presentare al momento di cessazione delle funzioni) degli investigatori.Sono stati avviati procedimenti amministrativi e penali nei confronti di persone che non hanno presentato la dichiarazione entro i termini prescritti dalla legge. Il presidente dell’Ufficio nazionale di audit ha trasmesso l’elenco di tali persone al direttore esecutivo dell’Agenzia nazionale delle entrate per adottare misure ai sensi del codice di procedura tributaria e assicurativa.Il termine previsto per la presentazione delle dichiarazioni patrimoniali annuali delle persone che occupano alte funzioni pubbliche è scaduto il 30 aprile. Al 15 maggio, l’Ufficio nazionale di audit aveva trattato 5 515 dichiarazioni e notifiche. Il numero definitivo di dichiarazioni e notifiche annuali trattate verrà comunicato alla scadenza del termine previsto per apportare modifiche alle dichiarazioni presentate.

[11] Statistiche riguardanti sospetti di corruzione dei funzionari e indagini effettuate successivamente dalle autorità, trasmesse all’esperto distaccato della Commissione europea in aprile al posto frontiera di Kapitan Andreevo indicano che la qualità delle indagini è migliorata.

[12] Le autorità bulgare hanno adottato una relazione sull’attuazione della strategia volta a favorire una governance trasparente e a prevenire e contrastare la corruzione per il 2006, che segnala che delle 121 misure indicate nel piano d’azione 2006, 94 sono state attuate e 27 sono in corso di attuazione e che il loro completamento è previsto per metà 2007. Si ignora quali misure siano state effettivamente adottate e quali no. La relazione bulgara indica altresì l’adozione di un piano di attuazione di detta strategia per il 2007. Finora, però, il documento non è stato ufficialmente presentato.

[13] Il Consiglio dei ministri ha approvato in particolare, il 30 novembre 2006, un disegno di legge che modifica la legge relativa alle misure antiriciclaggio. Il disegno obbliga le banche e le società che offrono servizi nel settore del denaro virtuale a fornire informazioni supplementari sulle operazioni che coinvolgerebbero un riciclaggio di denaro. Le modifiche proposte intendono allineare il quadro normativo alla legge relativa agli istituti di credito, entrata in vigore il 1º gennaio 2007. Esse vengono ancora discusse in Parlamento. Le autorità bulgare lavorano anche al recepimento della terza direttiva antiriciclaggio dell’UE.