Parere del Comitato economico in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio intesa a garantire un'imposizione minima effettiva sui redditi da risparmio sotto forma di interessi all'interno della Comunità»



Gazzetta ufficiale n. C 116 del 28/04/1999 pag. 0018



Parere del Comitato economico in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio intesa a garantire un'imposizione minima effettiva sui redditi da risparmio sotto forma di interessi all'interno della Comunità(1)" (1999/C 116/05) Il Consiglio, in data 3 luglio 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 100 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Geuenich, in data 8 febbraio 1999. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 febbraio 1999, nel corso della 361a sessione plenaria, con 93 voti favorevoli, 22 contrari e 15 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Obiettivo della Commissione La proposta di direttiva è intesa a garantire un'imposizione minima effettiva sugli interessi percepiti da persone fisiche aventi il domicilio fiscale in uno Stato membro della Comunità diverso da quello in cui sono pagati gli interessi. La Commissione aspira a una soluzione pragmatica e minimalista, per evitare quanto più possibile difficoltà future. I problemi connessi con la tassazione delle pensioni e delle prestazioni assicurative saranno oggetto di una valutazione separata, in vista dell'elaborazione di eventuali iniziative legislative specifiche. Anche l'imposizione dei redditi da capitale nelle imprese che presentano il bilancio si situa a un livello giuridico diverso dalla proposta di direttiva in esame. 1.2. Oggetto della proposta della Commissione 1.2.1. Per garantire un'imposizione minima sugli interessi corrisposti a persone fisiche aventi il domicilio fiscale all'interno della Comunità, gli Stati membri dovranno optare o per l'applicazione di una ritenuta fiscale sugli interessi pagati ai beneficiari con domicilio fiscale in un altro Stato membro (il cosiddetto "regime della ritenuta fiscale"), o per un sistema di comunicazione di informazioni agli Stati membri in cui i beneficiari degli interessi hanno il domicilio fiscale (il cosiddetto "regime dell'informazione"). Questa possibilità di scelta tra due diversi sistemi viene denominata "modello della coesistenza", ed è obbligatoria per i pagamenti di interessi effettuati da un agente pagatore all'interno dell'UE (il cosiddetto principio degli agenti pagatori). Il domicilio del debitore non è determinante. 1.2.2. L'aliquota minima prevista per la ritenuta fiscale è pari al 20%. Nondimeno, la fissazione dell'aliquota minima al 20% non impedisce agli Stati membri che lo desiderano di applicare un'aliquota più elevata. La ritenuta fiscale ha come unico scopo quello di garantire che la tassazione avvenga una volta (imposizione minima degli interessi). Pertanto, essa non va eseguita quando il beneficiario degli interessi presenta all'agente pagatore un certificato dell'amministrazione tributaria dello Stato membro in cui ha il domicilio fiscale, da cui risulti che tale amministrazione è stata informata dell'importo degli interessi da pagare. Qualora l'ammontare degli interessi pagati superi quello indicato nel certificato, è operata una ritenuta fiscale sulla differenza tra i due importi. 1.2.3. Il certificato indica l'identità del beneficiario degli interessi e dell'agente pagatore, l'ammontare degli interessi da percepire e la data del pagamento. Il rilascio del certificato al beneficiario che ne ha fatto richiesta ha luogo entro due mesi dalla domanda. Per quanto riguarda altri aspetti del certificato, la Commissione ritiene necessario procedere a ulteriori deliberazioni. 1.2.4. Le entrate provenienti dalla ritenuta fiscale spettano allo Stato di riscossione. Nel caso in cui, come indicato al punto precedente, venga presentato il certificato dell'amministrazione tributaria dello Stato membro in cui si ha il domicilio fiscale, le entrate relative alla tassazione degli interessi spetteranno logicamente a detto Stato. 1.2.5. Con la proposta di direttiva del 10 febbraio 1989(2), la Commissione aveva reso facoltativa l'esclusione delle euro-obbligazioni dal relativo campo di applicazione. Nella proposta di direttiva in oggetto ciò non avviene più, e anzi, gli interessi sulle euro-obbligazioni sono soggetti alle stesse procedure di tassazione degli altri interessi. 1.2.6. La Comunità si impegna ad avviare negoziati con le principali controparti commerciali, per garantire anche l'imposizione degli interessi versati a domiciliati fiscali degli Stati membri da agenti pagatori stabiliti in paesi terzi. 1.2.7. La Commissione raccomanda ai rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, di adottare la seguente decisione: "Gli Stati membri che hanno territori dipendenti o associati o che hanno particolari responsabilità o prerogative fiscali su altri territori, si impegnano a prendere le misure appropriate, se del caso nell'ambito delle rispettive norme costituzionali, per assicurare che possano essere applicati in questi territori disposizioni riguardanti i pagamenti di interessi ai residenti nella Comunità, equivalenti a quelle contenute nella direttiva, una volta adottata." 1.2.8. La proposta prevede che gli Stati membri adottino e pubblichino entro il 31 dicembre 1999 le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie affinché la direttiva possa essere applicata a decorrere dal 1o gennaio 2001. La Commissione presenta al Consiglio, anteriormente al 1o gennaio 2004, una relazione sull'applicazione della direttiva. In base a tale relazione la Commissione propone al Consiglio, se del caso, le modificazioni della direttiva necessarie per assicurare una migliore imposizione sui redditi da risparmio ed eventualmente l'eliminazione delle distorsioni indesiderate della concorrenza. 2. Il rischio di evasione fiscale 2.1. L'introduzione di una ritenuta fiscale o dell'obbligo di informazione nel caso di versamenti transfrontalieri degli interessi nell'Unione europea potrebbe dare origine a un fenomeno di evasione fiscale verso i paesi che applicano imposte più basse al di fuori del territorio UE. In proposito il Comitato cita i seguenti casi più importanti: 2.2. La Svizzera non può essere in alcun modo interessata a un considerevole aumento dell'evasione fiscale proveniente dagli Stati membri dell'UE verso il proprio territorio. Una tale evenienza non farebbe che accrescere ulteriormente il tasso di cambio del sopravvalutato franco svizzero. Già l'attuale sopravvalutazione del franco si rivela onerosa per la competitività internazionale della Svizzera, la quale, per tutelare i propri interessi, si vedrebbe probabilmente costretta ad adottare misure cautelari per far fronte a un ulteriore consistente afflusso di capitali evasi. Tali premesse fanno supporre che la Svizzera sarà costretta in linea di massima a concludere una serie di trattati bilaterali con l'UE, per ovviare agli svantaggi derivanti dal suo status di paese terzo. Al riguardo vi sono fondate speranze che Svizzera e UE concludano un accordo soddisfacente per entrambe, in relazione all'obiettivo della proposta di direttiva di garantire un'imposizione minima effettiva sui redditi da risparmio all'interno della Comunità. 2.3. Oltre a tutti i nomi di spicco della finanza internazionale, le Isole Cayman ospitano ad esempio anche quasi 28000 "holding" extraterritoriali (27640 il 6.11.1998) e quasi altrettanti "trust", attratti dall'assenza di imposte e da una situazione interna stabile e sempre più affidabile. Non è un segreto per nessuno il fatto che, ad esempio, nelle Isole Cayman si pratica il riciclaggio del denaro sporco su ampia scala. L'unico tipo di controllo su tale attività di riciclaggio viene effettuato dalle autorità delle stesse isole, le quali non collaborano con nessun organismo straniero. Nel caso in cui un'autorità straniera desideri cooperare con un organismo delle Cayman, è necessario il previo accordo di un tribunale locale. Fino ad oggi, non risulta che tale accordo sia mai stato concesso. Il modo giusto per incominciare a risolvere il problema di un eventuale aumento dell'evasione fiscale verso i paradisi fiscali sarebbe probabilmente un intervento da parte del Fondo monetario internazionale (FMI), intervento che potrebbe essere magari integrato o sostenuto da negoziati tra l'UE e l'OCSE, con la partecipazione degli USA. L'FMI potrebbe in particolare bloccare l'accesso al sistema internazionale dei trasferimenti interbancari a quelle banche che non rispettino neanche le più basilari regole di condotta. Ad ogni modo, è difficilmente accettabile che il regime fiscale esistente nelle Cayman, le quali sono un protettorato britannico, rischi di bloccare l'attuazione dell'obiettivo di un'imposizione minima effettiva sui redditi da risparmio all'interno della Comunità. 2.4. Le Isole Cayman vengono altresì denominate "il Liechtenstein dei Caraibi", con un'espressione che attribuisce anche al Liechtenstein le caratteristiche di un paradiso fiscale. Eppure, il "problema del Liechtenstein" si pone in una prospettiva affatto diversa da quello delle Cayman, se non altro perché il Liechtenstein, così come la Norvegia, fa parte dello Spazio economico europeo (SEE). 2.5. Il Comitato constata che l'iter per risolvere il problema dell'evasione fiscale è in pieno svolgimento. Al riguardo, si riferisce anzitutto all'articolo 11 della proposta di direttiva, che impone alla Comunità di avviare negoziati bilaterali o multilaterali con le principali controparti commerciali fra i paesi terzi, per permettere di assicurare un'imposizione effettiva dei redditi da risparmio. Nota poi con soddisfazione che il Consiglio dell'Unione europea si è detto fermamente intenzionato a ottemperare a tale obbligo. Nelle conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Vienna dell'11 e 12 dicembre 1998, si legge tra l'altro, in materia di politica fiscale: "Il Consiglio europeo accoglie favorevolmente la relazione del Consiglio sulla cooperazione rafforzata in materia di politica fiscale e pone in evidenza l'esigenza di combattere la concorrenza fiscale dannosa. La cooperazione nel settore della politica fiscale non mira ad aliquote fiscali uniformi e non è incompatibile con una concorrenza fiscale leale, bensì è necessaria al fine di ridurre le continue distorsioni nel mercato interno, prevenire eccessive perdite di gettito tributario o conferire alle strutture tributarie un indirizzo più favorevole all'occupazione. Il Consiglio europeo, in particolare: - invita il Consiglio a proseguire i lavori sulle proposte concernenti una direttiva sulla tassazione del risparmio e una direttiva su interessi e diritti per definire un accordo anteriormente al Consiglio europeo di Helsinki; - si rallegra dell'intenzione della Commissione e del Consiglio di avviare colloqui con i paesi terzi in merito a questioni inerenti alla tassazione dei redditi da interessi." 2.6. Anche per quanto concerne gli Stati membri che hanno territori dipendenti o associati, e quelli con particolari responsabilità o prerogative fiscali nei confronti di altri territori, è in corso una procedura politica per risolvere il problema dell'evasione fiscale. Un esempio di tale impegno è la dichiarazione congiunta del Primo ministro britannico Blair e del Cancelliere tedesco Schröder del 10.12.1998, inviata al Cancelliere austriaco Viktor Klima e ai capi di Stato e di governo dell'Unione, nonché al Presidente della Commissione Santer. In essa si legge testualmente: - "Siamo a favore di un rafforzamento della cooperazione per lottare contro gli abusi e l'evasione fiscale.(3)" 2.7. Va notato che il rischio di un investimento di capitali associato all'evasione fiscale è tanto più consistente quanto più "esotico" è il paese in cui si investe. In proposito rivestono particolare importanza l'assetto economico interno sano e la disponibilità di risorse economiche proprie quale garanzia per gli investimenti stranieri di capitali. Altrettanto vero è che i rischi eccessivi legati agli investimenti di capitali non possono essere compensati illimitatamente con premi di rischio corrispondenti, poiché tutti i tipi di interessi, inclusi quelli derivanti da un premio di rischio, devono corrispondere a un guadagno sul mercato. In questo caso è lo stesso mercato dei capitali che crea dei limiti naturali all'evasione fiscale verso i paesi a rischio. 2.8. Il Comitato sottolinea infine che l'eventualità di un'evasione fiscale non ha dissuaso alcuno Stato membro dal tassare gli interessi percepiti dai propri residenti. Questa imposizione totale va ora integrata con una tassazione minima degli interessi versati ai risparmiatori in un altro Stato membro UE. 3. Raccomandazioni del Comitato 3.1. Il Comitato si è già espresso sul problema dell'imposizione degli interessi transnazionali nell'UE nei pareri intitolati "La fiscalità diretta e indiretta"(4) e "La politica tributaria nell'Unione europea - Relazione sullo sviluppo dei sistemi tributari"(5), documenti a cui si fa riferimento qui di seguito. 3.2. Il Comitato accoglie con favore la proposta di direttiva, la quale, una volta recepita completamente da parte degli Stati membri, sarà in grado di frenare la concorrenza sleale in ambito fiscale, contribuendo nel contempo a ricavare i mezzi necessari per creare nuovi posti di lavoro ed evitando (grazie all'obbligo di avviare negoziati mirati con importanti controparti commerciali) di penalizzare l'Unione europea sul mercato internazionale dei capitali. Come è noto, l'OCSE è tradizionalmente favorevole a uno scambio di informazioni tra i propri Stati membri in materia di tassazione. Si può quindi supporre che l'OCSE ha atteso il primo passo compiuto dalla Commissione UE con l'attuale proposta di regolamento intesa a garantire un'imposizione minima effettiva sui redditi da risparmio sotto forma di interessi all'interno della Comunità, per associarvisi con ulteriori iniziative. 3.3. La possibilità, proposta dalla Commissione, di scegliere tra il regime della ritenuta fiscale e il sistema di comunicazione delle informazioni, piuttosto che un unico sistema comune, darà adito al seguente problema: Gli Stati che scelgono il regime della ritenuta fiscale ricaveranno proventi dal pagamento degli interessi mentre quelli che optano per il sistema di comunicazione delle informazioni notificheranno agli altri Stati il pagamento degli interessi ai loro rispettivi abitanti trasmettendo loro dati che serviranno di base per la riscossione dell'imposta. Per evitare questa ridistribuzione del gettito fiscale occorre modificare la proposta della Commissione introducendo disposizioni che eliminino gli effetti del "modello della coesistenza" sulla base imponibile. 3.4. Constata inoltre che il fatto di garantire un'imposizione minima sul versamento transnazionale di interessi non esclude la possibilità per i singoli Stati membri di favorire i piccoli risparmiatori, ad esempio con l'applicazione di franchigie. Anche questa norma corrisponde alle posizioni difese dal Comitato. 3.5. Dato che il sistema della ritenuta fiscale non ha carattere liberatorio, ma che di fatto potrebbe averlo qualora il beneficiario omettesse di dichiarare i guadagni ottenuti nello Stato membro in cui ha il domicilio fiscale, il Comitato reputa che il regime dell'informazione possa garantire in maniera particolarmente efficace la tassazione degli interessi secondo l'aliquota personale d'imposizione del beneficiario. Il Comitato è consapevole peraltro che bisogna tenere in debito conto la disparità delle situazioni giuridiche nei vari Stati membri. In Lussemburgo, ad esempio, un regime di informazione sarebbe impossibile sotto il profilo costituzionale. 3.6. Il Comitato è convinto che, nell'era della tecnologia avanzata nel settore delle comunicazioni elettroniche, il "sistema di informazioni" si presta a controlli amministrativi del tutto agevoli. Qualora, però, accanto al "modello di coesistenza", cioè al sistema dell'informazione e al regime della ritenuta fiscale, si volessero introdurre altri sistemi, ogni nuova opzione non farebbe che accrescere ulteriormente le difficoltà di gestione. 3.7. Il Comitato accoglie con favore la proposta di decisione elaborata dalla Commissione per il Consiglio, e intesa a negoziare una normativa per i territori europei al di fuori dell'Unione, nonché per i paradisi fiscali extraterritoriali. 3.8. Il Comitato raccomanda di estendere l'imposizione minima sugli interessi anche ai redditi derivati da prodotti finanziari, i quali possono essere pressoché equiparati agli investimenti a tasso fisso. L'inclusione o meno delle euro-obbligazioni nel campo di applicazione della direttiva costituisce un problema importante. Data la sua entità, il mercato delle euro-obbligazioni ha grande rilevanza e presenta caratteristiche che rendono inoltre necessaria una valutazione particolare del suo regime fiscale. Si noti che su questo mercato operano molti investitori con sede al di fuori dell'Unione europea. Si tratta di un mercato molto concentrato, nel quale una parte preponderante delle emissioni ha luogo a Londra. Il Comitato riconosce che la questione ha grande importanza e sottoscrive la proposta di direttiva della Commissione per i seguenti motivi: Escludere le euro-obbligazioni limiterebbe enormemente la portata della proposta di direttiva. Inoltre, tale forma di investimento offrirebbe un vantaggio supplementare rispetto agli altri tipi di investimenti di capitali. Va poi sottolineato che le euro-obbligazioni rappresentano una parte consistente del mercato obbligazionario del Regno Unito. La mancata applicazione del regime fiscale prevista dalla proposta di direttiva della Commissione significherebbe in pratica l'esclusione del Regno Unito dal campo di applicazione della direttiva. Si tratta pertanto di un problema politico estremamente delicato, per il quale è necessaria una proposta risolutiva in grado di raccogliere la maggioranza necessaria all'interno del Consiglio dell'Unione europea. Bruxelles, 24 febbraio 1999. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice RANGONI MACHIAVELLI (1) GU C 212 dell'8.7.1998, pag. 13. (2) COM(1989) 60 def. e GU C 141 del 7.6.1989, pag. 5. (3) Fonte: Agence Europe n. 7361 (N.S.) dell'11.12.1998. (4) GU C 82 del 19.3.1996. (5) GU C 296 del 29.9.1997. ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale (a norma dell'articolo 47, 3° comma del Regolamento interno) Il presente emendamento, che ha ottenuto oltre un quarto dei voti espressi, è stato respinto in sede di dibattito: Emendamento di Levitt e Walker Sostituire l'intero testo con quanto segue: "1.1. Pur accettando in linea di principio l'idea di una ritenuta fiscale unificata nell'UE, secondo il Comitato le proposte della Commissione giungono nel momento sbagliato e non sono state adeguatamente studiate. 1.2. In assenza di qualunque accordo con paesi non facenti parte dell'UE, è quasi sicuro che una misura del genere, applicata unilateralmente all'interno dell'Unione, si tradurrebbe in un massiccio deflusso di capitali verso paesi con regimi fiscali più vantaggiosi, compresi costi inferiori per il rispetto delle disposizioni. È quello che è accaduto in passato quando singoli Stati membri hanno cercato di introdurre una normativa analoga ed è quello che accadrà di nuovo su scala molto maggiore se la proposta diventerà legge questa volta. Vi sono segnali del fatto che le banche stanno già facendo piani per trasferire i fondi in Svizzerra, Liechtenstein e verso altri paradisi fiscali europei e tali paesi saranno ben felici di accogliere tali flussi di capitali. 1.2.1. Il Comitato ritiene pertanto che prima di introdurre una normativa di questo tipo occorrerebbe avviare negoziati con i paesi non appartenenti all'Unione, anche solo perché se essa entrasse in vigore prima i negoziatori si ritroverebbero senza alcuna leva da usare nelle trattative. 1.3. L'estensione della normativa alle Eurobbligazioni esistenti avrebbe conseguenze disastrose per il mercato in questione. In molti casi i detentori di obbligazioni hanno la garanzia di uno specifico rendimento al netto delle imposte e l'effetto sarebbe quello di costringere gli emittenti di obbligazioni ad innalzare il tasso d'interesse lordo corrisposto in modo che il rendimento netto rimanga inalterato. Ciò farebbe aumentare il costo del capitale, cosa che, a sua volta, si ripercuoterebbe negativamente sull'occupazione. Gli emittenti delle obbligazioni, qualora le condizioni dell'emissione permettano un rimborso anticipato, riscatterebbero le vecchie obbligazioni per sostituirle con nuove emissioni ad un tasso d'interesse più basso. Ciò comporterebbe un massiccio trasferimento di capitali dai detentori delle obbligazioni, inclusi i fondi pensione, verso gli emittenti. 1.3.1. L'effetto netto sarebbe quello di porre i mercati di capitali dell'UE in una posizione di svantaggio rispetto ai loro concorrenti di altri paesi, generando così nuova disoccupazione; 1.4. Ad ogni modo, è improbabile che la normativa potrà far molto per conseguire il suo obiettivo dichiarato di riduzione dell'evasione fiscale. Se uno Stato membro impone una ritenuta fiscale, tale imposta finirà al suo erario, d'altro canto se sceglie di informare lo Stato membro in cui il contribuente è domiciliato, l'imposta sarebbe prelevata da quest'ultimo Stato membro. In tali circostanze tutti gli Stati membri sceglieranno naturalmente di imporre una ritenuta fiscale e nessuno sceglierà l'opzione che prevede di informare lo Stato membro del domicilio. Il 'modello della coesistenza' è quindi un mito. 1.4.1. Da ciò consegue che l'aliquota minima del 20% sarà anche quella massima, dato che gli Stati membri in cui i contribuenti sono domiciliati continueranno ad ignorare l'esistenza delle transazioni, che di conseguenza si sottrarranno alle aliquote d'imposta più elevate che sarebbero state prelevate se fosse stato usato il metodo dell'informazione." Motivazione Evidente. Esito della votazione Voti contrari: 72, voti favorevoli: 40, astensioni: 7.