IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 324/59

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 883/2004 relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale

COM(2006) 16 def. — 2006/0006 (COD)

(2006/C 324/23)

Il Consiglio, in data 24 febbraio 2006, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 149 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 6 settembre 2006, sulla base del progetto predisposto dal relatore GREIF.

Tenuto conto del rinnovo del mandato del Comitato, l'Assemblea plenaria ha deciso di pronunciarsi sul parere nel corso della sessione plenaria di ottobre e ha designato GREIF come relatore generale, conformemente all'art. 20 del Regolamento interno.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 26 ottobre 2006, nel corso della 430a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 118 voti favorevoli, nessun voto contrario e 3 astensioni.

1. Messaggi politici importanti del CESE

1.1 Il CESE accoglie con favore la proposta di regolamento d'applicazione del regolamento (CE) n. 883/2004 relativo al coordinamento dei regimi nazionali di sicurezza sociale e la considera un importante passo avanti a favore della libera circolazione nell'Unione.

1.2 Il CESE giudica opportuno, soprattutto nel corso dell'Anno europeo della mobilità dei lavoratori, invitare gli Stati membri a far sì che il regolamento in esame entri in vigore quanto prima. Solo in questo modo, infatti, potrà essere applicato il nuovo regolamento (CE) n. 883/2004, con i relativi miglioramenti e semplificazioni.

1.3 Una rapida adozione del regolamento non avrebbe soltanto un valore simbolico: si tratterebbe infatti di un atto concreto volto a dare maggiori opportunità di mobilità ai cittadini dell'UE. L'attuazione del regolamento (CE) n. 883/2004 e del regolamento in esame comporterebbe, per tutti gli utenti, numerose semplificazioni, chiarimenti e miglioramenti in materia di coordinamento dei regimi di sicurezza sociale.

1.4 Il CESE accoglie con particolare favore l'estensione del campo di applicazione del regolamento, sia in termini di soggetti che di fattispecie (rispettivamente, campi di applicazione personale e materiale), e tutte le disposizioni volte a migliorare la cooperazione tra le istituzioni di sicurezza sociale.

1.5 Il CESE invita la Commissione ad intraprendere quanto prima tutti i passi necessari per adeguare tutti quei regolamenti e Trattati che estendono il campo di applicazione del coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale al SEE, alla Svizzera, alla Groenlandia e ai cittadini dei paesi terzi. Tali regolamenti e Trattati fanno tutti riferimento al regolamento (CEE) n. 1408/71 e al suo regolamento di applicazione (CEE) n. 574/72. Le modifiche derivanti dal nuovo regolamento (CE) n. 883/2004 devono essere apportate, al più tardi, prima dell'inizio della sua applicazione.

1.6 Per quanto concerne l'attuazione di procedure migliori e più rapide per lo scambio di dati, il CESE riconosce le potenzialità di riduzione degli oneri amministrativi nonché i vantaggi relativi all'accelerazione delle procedure per gli assicurati nelle questioni transfrontaliere. Tuttavia, il CESE aggiunge che la semplice riduzione dei termini di trasmissione non costituirà di per sé una svolta decisiva. L'auspicata efficienza nei tempi di trattamento si potrà ottenere soltanto se le istituzioni negli Stati membri garantiranno, al tempo stesso, l'apporto di personale sufficiente e qualificato come pure risorse tecniche adeguate.

1.7 Inoltre, in relazione con la prospettiva futura di un sempre maggiore ricorso alla trasmissione di dati per via elettronica, il CESE sottolinea che si tratta di una serie di dati personali sensibili (riguardanti, tra l'altro, la salute, l'invalidità, la disoccupazione). Pertanto bisogna assolutamente garantire che questi dati siano adeguatamente protetti e non finiscano nelle mani sbagliate.

1.8 Il CESE invita inoltre a sfruttare le esperienze acquisite nel quadro dell'introduzione della carta europea di assicurazione malattia, anche per quanto riguarda le carenze registrate in taluni Stati membri relativamente alla concreta applicazione del dispositivo. Gli Stati membri, infatti, sono tenuti ad adottare misure appropriate affinché i cittadini europei possano godere appieno dei vantaggi apportati dalle nuove regolamentazioni, in particolare nel campo dell'assicurazione malattia.

1.9 Il Comitato approva espressamente tutte quelle misure, contenute nel regolamento di applicazione, volte a garantire maggiore sicurezza giuridica e trasparenza a tutti gli utilizzatori del regolamento. Nel passato, infatti, è talvolta accaduto che i debiti risultanti dalle compensazioni tra le istituzioni dei vari Stati membri non siano stati saldati neanche dopo anni. Il CESE auspica che il livello della disciplina di pagamento tra i diversi Stati venga considerevolmente elevato. Tuttavia, le regole per il recupero dei crediti non pagati continuano ad essere scarsamente applicate.

1.10 Il CESE si chiede se, tramite le disposizioni del regolamento e delle modalità di applicazione, in particolare attraverso l'estensione del campo di applicazione alle persone economicamente non attive, non si rischi di innescare un processo suscettibile di danneggiare i sistemi di sicurezza sociale particolarmente sviluppati dell'UE e di avviare una tendenza all'abbassamento del livello delle prestazioni. A questo proposito il CESE giudica necessario adottare delle misure che consentano di disporre di dati comparabili e affidabili, in grado di indicare il livello attuale e quello prevedibile della prestazione transfrontaliera di servizi sanitari e sociali nell'UE. Particolare interesse rivestono le modifiche che accompagnano l'applicabilità del regolamento (CE) n. 883/2004.

1.11 Infine, il Comitato invita la Commissione e gli Stati membri a rafforzare le misure intese a portare alla conoscenza di tutti i potenziali utilizzatori del regolamento le disposizioni relative al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale e i vantaggi che ne derivano. Secondo il Comitato è indispensabile avviare immediatamente i preparativi necessari a questo fine.

2. Introduzione

2.1 Attualmente, il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale è assicurato dal regolamento (CEE) n. 1408/71 e dal suo regolamento di applicazione (CEE) n. 574/72. Nel corso degli anni i due regolamenti sono stati modificati e aggiornati a più riprese. Il regolamento (CEE) n. 1408/71 deve essere sostituito dal regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, già adottato il 29 aprile 2004.

2.2 I suddetti regolamenti relativi al coordinamento dei sistemi nazionali di sicurezza sociale sono intesi a definire le misure necessarie alle persone assicurate per viaggiare, soggiornare o risiedere in un altro Stato membro senza perdere i loro diritti alla sicurezza sociale. Per garantire il mantenimento di tali diritti, i regolamenti prevedono diverse modalità che rispondono alle esigenze specifiche dei vari settori della sicurezza sociale, nonché principi relativi al funzionamento concreto di detto coordinamento. Le disposizioni in esame sono quindi intese al coordinamento e non all'armonizzazione dei sistemi nazionali.

2.3 Ai sensi dell'articolo 89 del nuovo regolamento (CE) n. 883/2004, le modalità di applicazione di quest'ultimo saranno definite da un ulteriore regolamento. Solo con l'adozione del regolamento, la cui proposta (presentata il 31 gennaio 2006 [COM(2006) 16 def.]) è oggetto del presente parere, potrà essere applicato il regolamento (CE) n. 883/2004, che è già entrato in vigore. Fino a tale adozione, continuano ad applicarsi, senza restrizioni, il regolamento (CEE) n. 1408/71 e il suo regolamento di applicazione (CEE) n. 574/72.

2.4 Nella prassi legislativa comunitaria in materia di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale negli Stati membri è invalsa la distinzione tra regolamento di base e regolamento di applicazione: nel primo vengono stabiliti i principi, mentre nel secondo vengono definiti piuttosto gli aspetti «tecnici».

2.4.1 La proposta di regolamento di applicazione può quindi essere considerata una sorta di «manuale di istruzioni» per il regolamento (CE) n. 883/2004. Essa deve quindi chiarire tutte le questioni di tipo amministrativo e procedurale ancora in sospeso, nonché affrontare determinati aspetti del coordinamento comunitario che richiedono procedure specifiche.

2.4.2 Ad esempio, nel settore delle pensioni di vecchiaia, occorre precisare quale procedura deve seguire un assicurato per chiedere la liquidazione della sua pensione, presso quale istituzione deve presentare la sua domanda quando ha lavorato in più Stati membri e in che modo le istituzioni devono scambiarsi informazioni per tenere conto della carriera completa dell'interessato e calcolare, ciascuna per ciò che la riguarda, la pensione da versare.

2.5 Tuttavia, nella pratica, non ci si attiene in modo così rigoroso alla distinzione tra «principi» e «aspetti tecnici»: alcuni punti trattati nel regolamento di applicazione, infatti, dovrebbero invece figurare nel regolamento di base (CE) n. 883/2004.

2.5.1 Fortunatamente, i negoziati relativi al regolamento (CE) n. 883/2004, durati più di sei anni, si sono conclusi positivamente nell'aprile 2004, ancor prima dell'ultimo allargamento dell'UE, evitando così un'ulteriore proroga. Di conseguenza il regolamento (CE) n. 883/2004 è rimasto in parte incompleto (cfr. ad esempio gli allegati ancora in bianco, soprattutto l'allegato XI). Nel regolamento di applicazione in esame devono quindi essere disciplinate alcune questioni sostanziali che in linea di principio avrebbero dovuto figurare nel regolamento di base (CE) n. 883/2004. Si tratta in particolare di aspetti relativi alla compensazione finanziaria tra le istituzioni di sicurezza sociale. Per quanto concerne, invece, i diritti dei cittadini, non vi sono questioni sostanziali in sospeso.

2.5.2 Nell'ambito del presente parere il CESE presterà particolare attenzione alle predette questioni sostanziali.

3. Sintesi del regolamento di applicazione

3.1 Le modalità di applicazione in esame sono finalizzate a conseguire i seguenti obiettivi: — semplificazione e snellimento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative, — chiarimento dei diritti e dei doveri di tutte le parti interessate al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (istituzioni di sicurezza sociale, autorità competenti, datori di lavoro e assicurati, lavoratori dipendenti e autonomi), — rafforzamento della cooperazione tra le istituzioni di sicurezza sociale per evitare che l'onere delle procedure gravi principalmente sugli assicurati, — alleggerimento, per gli assicurati, delle procedure per il rimborso o il pagamento delle prestazioni nelle situazioni transfrontaliere, come pure riduzione dei tempi di risposta e di trattamento, — attuazione di procedure migliori e più rapide per lo scambio di dati (in particolare, impiegando metodi elettronici di scambio di informazioni e lavorando su documenti elettronici), — riduzione dei costi amministrativi (tra l'altro, grazie a una maggiore efficienza nel rimborso dei crediti tra le istituzioni di sicurezza sociale), — progressi nella lotta contro le frodi e gli abusi (tra l'altro, attraverso meccanismi efficaci per il recupero transfrontaliero dei crediti).

3.2 Il nuovo regolamento di applicazione differisce notevolmente, nella sua struttura, dal regolamento (CEE) n. 574/72, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71. Ciò dipende soprattutto dal fatto che il nuovo regolamento di applicazione è basato sul nuovo regolamento (CE) n. 883/2004, che in alcuni punti è sostanzialmente diverso dal regolamento (CEE) n. 1408/71. In primo luogo vanno menzionate a questo proposito le differenze relative al campo di applicazione personale e materiale, che nel nuovo regolamento (CE) n. 883/2004 risulta più esteso rispetto al regolamento (CEE) n. 1408/71 in vigore. Inoltre, nel nuovo regolamento (CE) n. 883/2004 l'accento viene posto sulle disposizioni e sulle definizioni generali, invece che sulle disposizioni specifiche come avveniva invece nel regolamento (CEE) n. 1408/71 nei capitoli riguardanti le varie categorie di prestazioni sociali.

3.2.1 Il regolamento (CEE) n. 1408/71 era originariamente rivolto soltanto ai lavoratori subordinati e ai loro familiari. All'inizio degli anni '80 il campo di applicazione è stato esteso ai lavoratori autonomi e, alla fine degli anni '90, anche ai dipendenti pubblici e agli studenti.

3.2.2 Per rientrare nel campo di applicazione di tale regolamento è necessario possedere la cittadinanza di uno Stato membro oppure avere la residenza in uno Stato membro in qualità di apolide o profugo. Sono compresi anche i familiari e i superstiti.

3.2.3 I superstiti vi rientrano a condizione che abbiano la cittadinanza di uno Stato membro, mentre in questo caso la cittadinanza della persona da cui derivano i diritti è irrilevante.

3.2.4 Invece, il regolamento (CE) n. 883/2004 si applica ormai a tutti i cittadini dell'UE che siano assicurati nel quadro delle pertinenti legislazioni nazionali, quindi anche alle persone non attive.

3.2.5 Anche il campo di applicazione materiale è stato ampliato rispetto al regolamento (CEE) n. 1408/71: nel nuovo regolamento (CE) n. 883/2004, infatti, sono state aggiunte alle disposizioni esistenti anche le prestazioni di pensionamento anticipato e le prestazioni di maternità e di paternità assimilate. Invece, a differenza di quanto stabilito nel regolamento (CEE) n. 1408/71, nel campo di applicazione del regolamento (CE) n. 883/2004 non rientrano più gli anticipi sugli alimenti.

3.2.6 Il regolamento (CE) n. 883/2004 si applica ora a tutte le disposizioni riguardanti i seguenti settori della sicurezza sociale: a) prestazioni di malattia; b) prestazioni di maternità e di paternità assimilate; c) prestazioni di invalidità; d) prestazioni di vecchiaia; e) prestazioni per i superstiti; f) prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie professionali; g) prestazioni in caso di morte; h) prestazioni di disoccupazione; i) prestazioni di pensionamento anticipato; j) prestazioni familiari.

3.3 L'estensione del campo d'applicazione richiede talune nuove regole e procedure specificamente destinate a questi nuovi gruppi di beneficiari. Tra queste figurano anche le disposizioni riguardanti la legislazione applicabile al computo dei periodi dedicati all'educazione dei figli delle persone che non hanno mai esercitato un'attività lavorativa subordinata o autonoma nei vari Stati membri nei quali hanno risieduto.

3.4 La proposta di regolamento di applicazione è allineata sulla struttura del regolamento di base (CE) n. 883/2004: il titolo I contiene le disposizioni generali, il titolo II la determinazione della legislazione applicabile, il titolo III le disposizioni specifiche riguardanti le varie categorie di prestazioni, seguite dalle disposizioni finanziarie (titolo V) e dalle disposizioni transitorie e finali. Nelle osservazioni specifiche riguardanti singoli articoli del regolamento, il Comitato si concentrerà sulle disposizioni generali e sulla determinazione della legislazione applicabile, e in misura minore sui dettagli relativi alle varie categorie di prestazioni.

3.4.1 Gli allegati del regolamento di applicazione sono attualmente ancora in bianco e devono essere completati. Essi portano i seguenti titoli: «Disposizioni di applicazione di convenzioni bilaterali mantenute in vigore e nuove disposizioni di applicazione di convenzioni bilaterali» (allegato 1); «Regimi speciali applicabili a pubblici dipendenti» (allegato 2); «Stati membri che rimborsano i costi delle prestazioni su base forfettaria» (allegato 3); e «Autorità e istituzioni competenti, istituzioni del luogo di residenza e di dimora, punti d'accesso, istituzioni e organismi designati dalle autorità competenti» (allegato 4).

3.5 Inoltre, diverse misure e procedure previste dal presente regolamento sono intese ad accrescere la trasparenza dei criteri che le istituzioni degli Stati membri devono applicare nel quadro del regolamento (CE) n. 883/2004.

3.5.1 Sono state così riunite, nelle disposizioni generali di cui al titolo I del regolamento (CE) n. 883/2004, numerose definizioni che nel regolamento (CEE) n. 1408/71 erano suddivise tra i diversi settori della sicurezza sociale, e quindi, in alcuni casi, erano trattate in modo non omogeneo. Viene posta maggiore enfasi sulle definizioni generali e vi sono meno definizioni nei singoli capitoli. Così, nel nuovo regolamento non tutte le categorie di prestazioni vengono trattate come compartimenti stagni, cui si devono applicare disposizioni specifiche.

3.5.2 Anche l'articolo 5 (Assimilazione di prestazioni, redditi, fatti o avvenimenti) costituisce un importante passo avanti, poiché stabilisce che fatti o avvenimenti verificatisi in un altro Stato membro vanno trattati come se fossero avvenuti nel proprio territorio nazionale.

3.6 I contenuti del regolamento di base e del regolamento di applicazione riguardano soltanto le situazioni di carattere transfrontaliero concernenti almeno due Stati membri. Solo in questi casi vi sono obblighi supplementari per gli assicurati o per i datori di lavoro, ad esempio la notifica all'istituzione di sicurezza sociale del distacco di un lavoratore. Gli eventuali obblighi specifici degli assicurati o dei datori di lavoro negli Stati membri competenti restano comunque prerogativa degli Stati membri e non sono modificati dal regolamento di base o di applicazione.

4. Osservazioni di carattere generale

4.1 Il CESE accoglie con favore la presentazione di un regolamento di applicazione per il nuovo regolamento (CE) n. 883/2004 relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale. La proposta costituisce un passo avanti nella creazione di migliori condizioni per la libera circolazione nell'Unione. Essa non presenta problemi di rilievo per i diversi utilizzatori delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative per il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale degli Stati membri e neanche disposizioni ravvisabili come problematiche per gli assicurati.

4.2 In compenso, la proposta di regolamento contiene numerose semplificazioni, chiarimenti e miglioramenti. Il CESE approva in particolare l'estensione del campo di applicazione materiale e personale del regolamento nonché tutte le disposizioni volte a migliorare la cooperazione tra le istituzioni di sicurezza sociale.

4.2.1 L'estensione del campo di applicazione personale ha effetti considerevoli sul numero dei beneficiari, soprattutto in quei paesi in cui la copertura assicurativa è collegata alla residenza. Nei paesi in cui tale copertura è collegata piuttosto all'attività lavorativa, l'effetto è meno evidente: in questo caso, i nuovi gruppi di beneficiari saranno molto pochi.

4.3 Il CESE ribadisce quindi l'invito, già formulato in precedenti pareri e rivolto in particolare agli Stati membri, ad accelerare il più possibile l'esame della proposta di regolamento di applicazione e ad impegnarsi al massimo per far sì che entri in vigore quanto prima. Il nuovo regolamento relativo al coordinamento e i miglioramenti e le semplificazioni da esso apportati devono entrare in vigore al più presto (1).

4.4 La proposta di regolamento recante le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 883/2004 arriva con un ritardo di circa un anno e mezzo dall'adozione del regolamento (CE) n. 883/2004, ed è sul tavolo sin dall'inizio del 2006. In ragione della complessità e dell'ampiezza dei temi da affrontare, ma anche delle numerose questioni in sospeso, ci vorrà indubbiamente ancora del tempo prima che tutti i punti specifici relativi all'applicazione e alle procedure nei singoli Stati membri e nelle loro rispettive istituzioni vengano chiariti in sede di Consiglio e nelle commissioni amministrative.

4.4.1 Si prevede che il regolamento di applicazione entri in vigore all'inizio del 2008. Come disposto all'articolo 91, il regolamento entra in vigore soltanto sei mesi dopo il giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Questo lasso di tempo sembra necessario ma anche sufficiente per l'adeguamento dei sistemi alle nuove normative. Si deve assolutamente evitare una proroga dell'intervallo di sei mesi tra la pubblicazione e l'entrata in vigore.

4.4.2 Per rendere il regolamento di base applicabile in tempi brevi, il CESE invita gli Stati membri a fornire sin d'ora alle loro istituzioni di sicurezza sociale il personale e le risorse tecniche necessarie ad un rapido adeguamento. Occorre impiegare gli strumenti esistenti degli attori e utenti a livello nazionale, in particolare le reti TRESS (2), che, a livello degli Stati membri, riuniscono gli ambienti e i soggetti interessati, al fine di valutare adeguatamente l'applicazione pratica del regolamento dopo la sua entrata in vigore nei singoli Stati membri. Il CESE invita la Commissione a sostenere queste misure. Bisogna assolutamente evitare che l'intervallo di sei mesi tra la pubblicazione e l'entrata in vigore sia prolungato.

4.5 Anche il regolamento (CE) n. 883/2004 verrà ulteriormente rielaborato, e, a questo proposito, va menzionato in particolare l'allegato XI. Al momento dell'adozione del regolamento nel 2004 tale allegato era stato lasciato in bianco, e il suo contenuto viene ora discusso ed esaminato dal gruppo di lavoro del Consiglio in combinazione e parallelamente al regolamento di applicazione.

4.5.1 L'allegato XI non riguarda soltanto il regolamento (CE) n. 883/2004, ma anche lo stesso regolamento di applicazione. I due testi non possono essere considerati separatamente. L'allegato XI è intitolato «Modalità particolari di applicazione delle legislazioni degli Stati membri», ed il suo contenuto verrà definito dal Parlamento europeo insieme con il Consiglio, in ogni caso prima della data dell'entrata in vigore del regolamento di applicazione.

4.5.2 In tale allegato possono essere definite procedure specifiche relative all'applicazione di talune disposizioni legislative: in questo modo gli Stati membri tentano di mantenere talune disposizioni nazionali. L'allegato XI costituisce un punto particolarmente delicato del regolamento, data la grande quantità di interventi possibili. Il CESE prenderà quindi una posizione specifica al riguardo in collegamento diretto con il presente parere.

4.6 Soprattutto in considerazione della decisione della Commissione di dedicare l'anno 2006 alla mobilità dei lavoratori, il perseguimento di interessi particolari non deve più ritardare l'entrata in vigore del nuovo regolamento (CE) n. 883/2004 e quindi l'attuazione di tutti i miglioramenti già stabiliti. Una rapida adozione del regolamento non rivestirebbe soltanto un valore simbolico: essa costituirebbe infatti un atto concreto volto ad aumentare le possibilità di mobilità dei cittadini dell'UE (3).

4.7 Il CESE fa rilevare che il regolamento (CEE) n. 1408/71 e il suo regolamento di applicazione n. 574/72 continueranno ad applicarsi a specifici gruppi di persone anche dopo che il regolamento di applicazione in esame sarà entrato in vigore (rendendo così applicabile il regolamento (CE) n. 883/2004), fintanto che altri regolamenti o accordi non saranno stati modificati (cfr. articolo 90 del regolamento di base e articolo 90 del regolamento di applicazione).

4.7.1 Il campo di applicazione delle norme per il coordinamento delle sicurezza sociale del regolamento (CEE) n. 1408/71 è stato esteso, nel corso degli anni, a nuovi gruppi di persone. Tale estensione non è però avvenuta nel quadro dello stesso regolamento (CEE) n. 1408/71, bensì attraverso regolamenti o accordi specifici supplementari.

4.7.2 Da un lato, ciò interessa l'applicabilità delle norme di coordinamento ai cittadini dei paesi terzi, ai loro familiari e superstiti, disciplinata dal regolamento (CE) n. 859/2003. Dal 1o giugno 2003 le norme di coordinamento si applicano tanto ai cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro quanto ai cittadini dell'UE. Va sottolineato che l'estensione del campo di applicazione ai cittadini di paesi terzi riguarda soltanto le situazioni di carattere transfrontaliero di tali assicurati tra almeno due Stati membri dell'UE, e non le situazioni transfrontaliere tra il loro paese di origine e uno Stato dell'UE.

4.7.3 Dall'altro lato, già dal 1994 le disposizioni dei regolamenti (CEE) n. 1408/71 e n. 574/72 sono applicabili agli Stati membri del SEE e ai loro cittadini. L'accordo di libera circolazione con la Svizzera, in vigore dal 1o giugno 2002, estende le norme di coordinamento anche alle relazioni con questo paese. Il regolamento (CEE) n. 1661/85 ha esteso l'applicazione di tali norme anche alla Groenlandia e ai suoi cittadini.

4.7.4 Tutto questo ha determinato un'estensione del campo di applicazione territoriale anche per i cittadini dell'UE. Gli Stati del SEE e la Groenlandia sono stati infatti assimilati agli Stati dell'UE. Per realizzare la parità di trattamento in campo sociale tra cittadini della Comunità e dei paesi terzi, bisogna che questo stato di cose venga mantenuto. Se si vuole che questa estensione del campo di applicazione valga anche per il regolamento (CE) n. 883/2004, occorre modificare in tal senso i regolamenti in questione.

4.8 A questo proposito, il CESE chiede che i regolamenti e gli accordi collegati con il regolamento (CEE) n. 1408/71 siano modificati quanto prima, e comunque prima dell'applicazione del nuovo coordinamento. In seguito anche il regolamento (CE) n. 883/2004 potrà essere applicato con la stessa estensione, territoriale e personale, del campo di applicazione. Altrimenti, i cittadini dei paesi terzi interessati, come pure i cittadini del SEE, della Svizzera e della Groenlandia, non potrebbero beneficiare della protezione offerta da tali disposizioni e, allo stesso modo, anche i cittadini dell'UE rischierebbero di incontrare delle difficoltà in determinate situazioni di carattere transfrontaliero con tali paesi. In questi casi bisognerebbe allora continuare ad applicare il regolamento (CEE) n. 1408/71.

4.8.1 Il CESE invita la Commissione a compiere al più presto i passi necessari a questo fine. Infatti, da un lato tale situazione comporta una disparità di trattamento tra diversi cittadini residenti nell'Unione europea, dall'altro la necessità di applicare allo stesso tempo due regolamenti così complessi costituisce un onere ingestibile anche per le istituzioni di sicurezza sociale degli Stati membri.

4.8.2 Bisogna poi considerare che, in caso di proroga del regolamento (CEE) n. 1408/71 e del suo regolamento di attuazione (CEE) n. 574/72, i due regolamenti andrebbero costantemente modificati e adeguati alle modifiche anche se continuerebbero ad essere validi soltanto per un piccolo gruppo di beneficiari. Si tratterebbe di un onere inaccettabile per l'amministrazione dell'Unione europea e per tutti gli utilizzatori dei regolamenti.

4.9 Il regolamento (CE) n. 883/2004 prevede anche l'attuazione di procedure migliori per uno scambio di dati rapido e affidabile tra le istituzioni di sicurezza sociale degli Stati membri, in particolare intensificando l'impiego dei metodi elettronici di scambio di informazioni e il lavoro su documenti elettronici.

4.9.1 Mentre finora la gestione delle pratiche avveniva soltanto mediante documenti cartacei e l'elaborazione elettronica era possibile solo su base facoltativa attraverso accordi bilaterali tra determinati Stati membri, ora tutto lo scambio di dati tra le istituzioni si svolgerà di regola per via elettronica.

4.9.2 In questo modo, oltre alla riduzione dei costi amministrativi, si spera in particolare di ottenere vantaggi anche per quanto riguarda l'accelerazione delle procedure per gli assicurati e l'abbreviazione dei tempi di risposta e trattamento, nonché una maggiore rapidità nel rimborso o nel pagamento delle prestazioni nelle situazioni di carattere transfrontaliero.

4.9.3 A riguardo, la proposta di regolamento non stabilisce affatto che nell'UE tutte le istituzioni debbano comunicare tra loro per via elettronica. È invece sufficiente che in ogni Stato membro un'istituzione disponga di almeno un punto d'accesso in grado di ricevere ed inviare dati elettronici relativi alla sicurezza sociale e si occupi di inoltrarli alla competente istituzione nazionale. Per identificare gli interlocutori, ai sensi dell'articolo 83 della proposta, occorre tuttavia creare una base di dati accessibile al pubblico. Quest'ultima contiene le coordinate delle «autorità competenti», delle «istituzioni competenti», delle «istituzioni del luogo di residenza» e delle «istituzioni del luogo di dimora», dei «punti d'accesso» e degli «organismi di collegamento», secondo la definizione fornita nei regolamenti. Tale base di dati consente di sostituire i precedenti allegati del regolamento con elenchi delle istituzioni e delle altre entità debitamente aggiornati.

4.9.4 A questo proposito il CESE invita anche a sfruttare le esperienze acquisite nel quadro dell'introduzione della carta europea di assicurazione malattia, anche per quanto riguarda le carenze registrate in taluni Stati membri relativamente alla concreta applicazione del dispositivo. In particolare bisognerebbe verificare in quale misura possano essere utilizzate le basi di dati già esistenti per le istituzioni di assicurazione malattia. La commissione amministrativa sarà invitata ad individuare i dati essenziali per la comunicazione. Inoltre, gli Stati membri sono tenuti ad adottare misure appropriate affinché i cittadini europei possano godere appieno dei vantaggi apportati dalle nuove regolamentazioni, in particolare nel campo dell'assicurazione malattia.

4.10 Il CESE riconosce che attraverso la trasmissione elettronica dei dati è possibile sveltire le procedure: ciò costituisce senz'altro un vantaggio per gli assicurati, e quindi tale cambiamento è accolto con favore. Tuttavia, il CESE fa rilevare che si tratta di una serie di dati personali sensibili (riguardanti ad esempio la salute, l'invalidità, la disoccupazione). Pertanto bisogna assolutamente garantire che questi dati siano adeguatamente protetti e non finiscano nelle mani sbagliate.

4.10.1 Certamente valgono anche in questo caso tutte le garanzie previste dalle disposizioni comunitarie in materia di protezione delle persone fisiche riguardo alla libera circolazione dei dati di carattere personale. Tali garanzie erano state disciplinate nel regolamento (CEE) n. 1408/71 all'articolo 84, e nel regolamento (CE) n. 883/2004 figurano all'articolo 77. Tuttavia, il CESE chiede, in particolare considerato il fatto che in futuro la trasmissione elettronica dei dati tra le istituzioni degli Stati membri diventerà la regola, che nel regolamento di applicazione si faccia espresso riferimento al carattere sensibile dei dati trattati e vengano previsti meccanismi adeguati per garantirne la sicurezza.

4.10.2 In ogni caso, secondo il CESE, manca una formulazione come quella dell'articolo 84, paragrafo 5, lettera b) del regolamento (CEE) n. 1408/71, che vieta espressamente di utilizzare questi dati a fini diversi da quelli della sicurezza sociale. Una disposizione esplicita di questo tipo andrebbe inserita all'articolo 4 del regolamento di applicazione.

4.11 Il vantaggio offerto dall'impiego di mezzi elettronici per lo scambio di dati tra le istituzioni di sicurezza sociale non va tuttavia sopravvalutato. Indubbiamente ciò comporterà una trasmissione più rapida dei dati, e a questo fine sarà spesso necessaria una ristrutturazione delle istituzioni nazionali.

4.11.1 È però discutibile se un'accelerazione della trasmissione comporti effettivamente vantaggi significativi per gli assicurati, dato che i tempi di trasmissione sono di regola relativamente brevi in relazione ai tempi complessivi di trattamento di un atto. Taluni casi, in ragione della complessità della questione (soprattutto nel settore delle pensioni: prestazioni erogate da più Stati, proratizzazione, ecc.), richiedono anche un trattamento specifico e non possono essere gestiti da programmi informatici o possono esserlo solo con un dispendio eccessivo. Pertanto sarà necessario che tali atti continuino ad essere trattati da addetti specializzati.

4.11.2 Per il CESE, quindi, la mera accelerazione della trasmissione di dati e fatti non costituirà di per sé una svolta decisiva. L'auspicata efficienza nei tempi di trattamento si potrà ottenere soltanto se le istituzioni negli Stati membri metteranno a disposizione, al tempo stesso, personale sufficiente e qualificato nonché risorse tecniche adeguate.

4.11.3 Il CESE invita perciò gli Stati membri a preparare sin d'ora il personale delle istituzioni di sicurezza sociale alle nuove disposizioni del regolamento di base e del regolamento di applicazione. È indispensabile preparare e formare il personale in questo campo. Il CESE invita la Commissione a prendere iniziative appropriate, nel quadro delle sue competenze, per sostenere gli Stati membri in queste azioni. In particolare occorre destinare delle risorse comunitarie ai programmi di formazione e, ove necessario, anche collaborare alla formazione.

4.12 Poiché i regimi di sicurezza sociale cui si applica il regolamento (CE) n. 883/2004 si basano sulla solidarietà di tutti gli assicurati, occorre prevedere meccanismi per un recupero più efficace dei crediti derivanti da prestazioni non dovute o da contributi non versati dagli assicurati o dagli altri soggetti che sono tenuti a versarli.

4.12.1 Il CESE condivide l'opinione della Commissione secondo cui procedure più rigorose per abbreviare i termini di pagamento dei crediti tra le istituzioni degli Stati membri appaiono essenziali per mantenere la fiducia negli scambi.

4.12.2 In particolare, il regolamento di applicazione prevede la fissazione di termini comuni per l'adempimento a determinati obblighi o l'espletamento di determinate formalità amministrative, che devono contribuire a chiarire e a strutturare le relazioni tra le persone assicurate e le istituzioni.

4.12.3 Inoltre, sono previste delle procedure di assistenza reciproca tra le istituzioni, ispirate alle disposizioni della direttiva 76/308/CEE del Consiglio relativa all'assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti risultanti da taluni contributi, dazi, imposte. Vengono poi introdotti interessi per i contributi dovuti: in questo modo ci si prefigge di aumentare la disciplina di pagamento.

4.12.4 Il Comitato approva espressamente tutte queste misure, contenute nel regolamento di applicazione, volte a garantire maggiore sicurezza giuridica e trasparenza a tutti gli utilizzatori del nuovo regolamento relativo al coordinamento. Infatti nel passato è talvolta accaduto che i debiti derivanti dalle compensazioni tra le istituzioni dei vari Stati membri non siano stati saldati neanche dopo anni. Il CESE auspica che la disciplina di pagamento tra i diversi Stati aumenti considerevolmente. Tuttavia, le regole per il recupero dei crediti non pagati continuano ad essere scarsamente applicate.

4.13 Il CESE accoglie con favore anche la maggiore flessibilità del nuovo regolamento di applicazione (rispetto al regolamento (CEE) n. 574/72 per l'applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71), che consente agli Stati membri di cooperare a livello bilaterale in modo più approfondito di quanto previsto dal regolamento di applicazione, purché non vengano compromessi né gli interessi dei beneficiari né il funzionamento del coordinamento. Tuttavia, per quanto concerne il principio secondo cui questa flessibilità non deve andare a scapito dei beneficiari, il CESE raccomanda di adottare nell'articolo 9 una formulazione diversa e più incisiva rispetto a quella attuale, che recita «purché tali procedure non ledano i diritti dei beneficiari». In particolare, dovrebbe essere stabilito espressamente che queste diverse modalità di attuazione non possono comunque consentire, ad esempio, di allungare i tempi oppure di imporre passaggi amministrativi supplementari.

4.14 Il CESE invita la Commissione e gli Stati membri a rafforzare le misure intese a portare a conoscenza di tutti i potenziali utenti del regolamento le disposizioni relative al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale e i vantaggi che ne derivano, comprese le modifiche derivanti dall'applicazione del regolamento (CE) n. 883/2004. Le informazioni devono essere trasmesse alle imprese come pure a tutti gli assicurati, in particolare ai lavoratori attivi, quale che sia la loro forma di occupazione, dai lavoratori subordinati al settore informale. Secondo il Comitato, è indispensabile avviare immediatamente i preparativi necessari a questo fine.

4.15 Il regolamento (CE) n. 883/2004 prevede che le procedure debbano rispecchiare l'esigenza di una ripartizione equilibrata degli oneri tra gli Stati membri. A questo proposito, il CESE si chiede tuttavia se, tramite le disposizioni del regolamento e delle modalità di applicazione, non si rischi di innescare un processo suscettibile di danneggiare i sistemi di sicurezza sociale particolarmente sviluppati dell'UE e avviare una tendenza all'abbassamento del livello delle prestazioni. Specialmente in relazione all'inserimento di persone economicamente non attive nel campo di applicazione del regolamento e alla libera circolazione delle persone nell'UE, il CESE osserva che gli sforzi di coordinamento non devono comportare alcun livellamento verso il basso e/o smantellamento delle norme sociali.

4.15.1 A questo proposito il CESE giudica necessario adottare delle misure che consentano di disporre di dati comparabili e affidabili, in grado di indicare il livello attuale e quello prevedibile della prestazione transfrontaliera di servizi sanitari e sociali nell'UE. Particolarmente significative al riguardo sono le modifiche introdotte dal regolamento (CE) n. 883/2004.

5. Altre osservazioni specifiche relative a singoli articoli

5.1 Articolo 2: Modalità degli scambi tra le istituzioni

Il CESE chiede che siano previste scadenze chiare per la risposta e il disbrigo delle pratiche. In caso di mancato rispetto di questi termini, gli assicurati devono poter esigere un risarcimento, a condizione che essi abbiano effettivamente subito un danno. Occorre prevedere degli strumenti giuridici adeguati per consentire agli assicurati di far valere i propri diritti ed evitare che subiscano gli svantaggi derivanti da situazioni di questo tipo. Il danno deve essere risarcito dall'istituzione nel cui ambito di responsabilità è stato cagionato: un passaggio in tal senso va inserito nell'articolo 2 del regolamento di applicazione.

5.2 Articolo 3: Portata e modalità degli scambi tra i beneficiari e le istituzioni

Articolo 3, paragrafo 4: per accelerare le procedure, devono essere accordati degli incentivi volti a far sì che i documenti, ma soprattutto l'avviso di ricevimento, vengano inviati per via elettronica. La forma cartacea dovrebbe essere utilizzata solo in casi eccezionali.

5.3 Articolo 4: Formato e modalità degli scambi di dati

Per quanto concerne la comunicazione elettronica, oltre alla sicurezza dei dati prevista al punto 3.10.2, bisogna anche garantire che questo tipo di comunicazione con gli assicurati avvenga solo con il loro consenso. In particolare, molti titolari di una pensione non hanno mai utilizzato, nel corso della loro vita, strumenti di comunicazione elettronica, e non possono essere ora costretti a utilizzarli, tanto più che molti di loro non dispongono neanche di un accesso a tali mezzi di comunicazione. Bisogna tenere conto anche di altre categorie di persone (ad esempio, i disabili) che possono accedere alle tecnologie informatiche solo in misura più limitata o con maggiori difficoltà rispetto alla media degli utenti. Occorre promuovere l'accesso pubblico e più ampio possibile alle tecnologie in questione.

A questo fine il CESE raccomanda di inserire il seguente testo all'articolo 4, paragrafo 2: «Tutte le misure e le modalità dello scambio di dati per via elettronica devono rispondere ai requisiti dell'accessibilità generale». Il CESE giudica inoltre problematica la formulazione dell'articolo 4, paragrafo 3, secondo cui «nelle loro comunicazioni con i beneficiari e istituzioni competenti privilegiano l'impiego delle tecniche elettroniche». Il CESE chiede di aggiungere il seguente testo: «a condizione che i beneficiari vi consentano espressamente».

5.4 Articolo 5: Valore giuridico dei documenti e dei giustificativi emessi in un altro Stato membro

Nell'articolo 5, paragrafo 2, si stabilisce che l'istituzione dello Stato membro che riceve il documento può rivolgersi all'istituzione emittente per chiedere i chiarimenti necessari. Qualora si tratti, come nell'articolo 5, paragrafo 1, di un giustificativo emesso dalle autorità fiscali, l'istituzione della sicurezza sociale di uno Stato, per ottenere un chiarimento, deve allora mettersi in contatto con le autorità fiscali di un altro Stato? Tale procedura sembra impraticabile e complicata.

A che cosa servono altrimenti gli «organismi di collegamento»? Il CESE propone di rafforzare le competenze di tali organismi in materia di informazione e assistenza per consentire loro di svolgere adeguatamente tale funzione. Quindi, per chiedere i chiarimenti necessari, le istituzioni devono rivolgersi soltanto agli organismi di collegamento.

Nell'articolo 5, paragrafo 3, il fatto che la commissione amministrativa possa impiegare fino a sei mesi per conciliare i punti di vista di due o più istituzioni di due o più Stati membri non appare come una semplificazione e un miglioramento del coordinamento tra i sistemi di sicurezza sociale. Questo termine è eccessivamente lungo. Il CESE chiede che il trattamento di una richiesta, compresi tutti i passaggi amministrativi tra istituzioni, non possa durare complessivamente più di tre mesi.

5.5 Articolo 8: Accordi amministrativi tra due o più Stati membri

L'articolo consente agli Stati membri di concludere accordi tra loro, purché tali accordi non ledano i diritti dei beneficiari. Al fine di garantire la trasparenza e la sicurezza giuridica per gli interessati, il CESE chiede che tali accordi siano notificati alla Commissione e depositati presso di essa. Allegando un elenco di questi accordi al regolamento di applicazione si aumenterebbe la sicurezza giuridica.

5.6 Articolo 11: Elementi per la determinazione della residenza

Nell'articolo 11, paragrafo 1, alle lettere da a) ad e), vengono elencati alcuni elementi accertabili obiettivamente ed equiparati alla volontà della persona interessata come criteri per la determinazione della sua residenza. Il CESE ritiene che la determinazione della residenza debba essere effettuata innanzitutto sulla base di elementi obiettivamente accertabili. Solo qualora ciò non sia possibile, sarà necessario basarsi anche sulla volontà espressa, menzionata come criterio secondario nel paragrafo 2.

Il CESE nutre inoltre qualche dubbio sul fatto che la ricerca delle motivazioni personali per il cambio di residenza non sia da considerare come un'ingerenza illecita nella vita privata dei cittadini.

5.7 Articolo 12: Totalizzazione dei periodi

L'articolo 12, paragrafo 3, prevede che qualora un periodo maturato a titolo di un'assicurazione obbligatoria sotto la legislazione di uno Stato membro coincida con un periodo di assicurazione maturato a titolo di un'assicurazione volontaria o facoltativa sotto la legislazione di un altro Stato membro, è preso in considerazione solo il periodo maturato a titolo di un'assicurazione obbligatoria. Secondo il CESE, tale disposizione non deve, in nessun caso, rendere privi di valore gli eventuali contributi versati a titolo di un'assicurazione facoltativa. Per un caso di questo tipo bisogna prevedere nel regolamento di applicazione che i contributi versati agli assicurati vengano loro restituiti indicizzati.

5.8 Articolo 16: Procedura per l'applicazione dell'articolo 12 del regolamento (CE) n. 883/2004

L'articolo in questione prevede che il datore di lavoro che distacca un lavoratore ne informa preventivamente, «quando questo è possibile», l'istituzione competente. Il CESE chiede che sia soppressa l'espressione «quando questo è possibile», poiché essa consente un margine di interpretazione eccessivamente ampio.

Bisogna far sì che l'istituzione, di regola, venga informata in anticipo, per garantire la sicurezza giuridica agli assicurati in caso di distacco ed evitare i problemi che questi possono incontrare se l'assicurazione deve intervenire nel corso del distacco e l'istituzione dello Stato membro in cui il lavoratore è stato inviato non ne è informata.

5.9 Articolo 21: Obblighi del datore di lavoro

L'articolo 21 consente che il lavoratore adempia per conto del datore di lavoro gli obblighi che incombono a quest'ultimo per quanto riguarda il versamento dei contributi di sicurezza sociale, qualora il datore di lavoro non sia stabilito nello Stato membro la cui legislazione è applicabile. Il datore di lavoro deve concludere un accordo in tal senso con il lavoratore.

Per il CESE è importante che in questi casi sia mantenuta ad ogni costo la responsabilità del datore di lavoro. La possibilità di trasferire l'obbligo di pagamento dei contributi non deve far sì che eventuali contributi dovuti dal datore di lavoro siano a carico del lavoratore e ne riducano il salario netto. Tutti gli eventuali contributi a carico del datore di lavoro devono essere integralmente rimborsati al lavoratore.

Il CESE chiede che l'accordo di cui all'articolo 21, paragrafo 2, venga in ogni caso stipulato per iscritto, in modo da escludere ogni possibilità di incertezza giuridica. Secondo il CESE occorre sottolineare in modo più marcato l'obbligo del datore di lavoro di comunicare l'accordo in questione all'istituzione competente. Tale comunicazione deve avvenire immediatamente (entro un tempo, breve, da definire) e per iscritto.

5.10 Articolo 25: Dimora in uno Stato membro diverso dallo Stato membro competente

Nell'articolo 25, lettera A, paragrafo 1, si richiede, in caso di dimora in uno Stato membro diverso dallo Stato membro competente, la trasmissione del documento che attesti il diritto alle prestazioni in natura. Secondo il CESE, dovrebbe essere chiaramente stabilito che la carta europea di assicurazione malattia soddisfa queste condizioni e non occorre alcun attestato supplementare. Qualora in futuro venga introdotta una nuova forma di certificazione, l'articolo in questione potrà sempre essere modificato.

Dalla formulazione dell'articolo 25, lettera B, non si evince chiaramente se l'assicurato abbia il diritto di scegliere se richiedere il rimborso all'istituzione del luogo di dimora oppure all'istituzione competente.

5.11 Articolo 26: Cure programmate

Il CESE ritiene che la formulazione dell'articolo 26, lettera B, «Presa in carico finanziaria delle prestazioni in natura nel quadro di cure programmate» possa risultare fuorviante e debba quindi essere completata. Tenuto conto dell'intento della Commissione, il CESE propone che il paragrafo inizi come segue: «Quando un'autorizzazione è concessa e l'assicurato ha sostenuto le spese del trattamento, l'istituzione competente rimborsa le spese secondo la tariffa più elevata e versa tale importo all'assicurato …»

Altrimenti si potrebbe ritenere che l'istituzione competente debba rimborsare le spese all'istituzione del luogo di dimora e che in seguito l'assicurato possa richiedere l'eventuale differenza. Non è questo il fine della presa in carico finanziaria nel quadro di cure programmate.

5.12 Articolo 88: Modifica degli allegati

Come già spiegato al punto 4.5, parallelamente all'esame del regolamento di applicazione a livello di Consiglio, nel quadro dell'allegato XI ancora in bianco gli Stati membri definiranno determinate procedure relative alle modalità di applicazione delle disposizioni nazionali. In questo modo gli Stati membri tentano di mantenere talune disposizioni nazionali. L'allegato XI costituisce un punto particolarmente delicato del regolamento (CE) n. 883/2004, data la grande quantità di possibili interventi.

Il CESE propone di limitarsi allo stretto necessario per quanto riguarda i contributi a questo allegato. Il Comitato formulerà un parere separato in materia.

5.13 Articolo 91: Disposizioni finali

Considerata l'importanza che una rapida attuazione del regolamento di applicazione riveste per i cittadini, il CESE, come già al punto 4.4, invita gli Stati membri a fissare un termine chiaro per la conclusione dei negoziati in seno al Consiglio. Una scadenza politicamente concordata si è rivelata utile e realistica anche nel caso della carta europea di assicurazione malattia. È importante che il regolamento di base (CE) n. 883/2004 entri in vigore quanto prima.

Bruxelles, 26 ottobre 2006 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Dimitris DIMITRIADIS

(1) Parere del CESE in merito alla sicurezza sociale dei lavoratori subordinati e autonomi (relatore: RODRÍGUEZ GARCÍA-CARO), GU C 24 del 31.1.2006.

(2) Training and Reporting on European Social Security (cfr. anche: www.tress-network.org).

(3) Cfr. anche il progetto di parere relativo alla modifica del regolamento (CEE) n. 1408/71 (SOC/213, CESE 920/2006, relatore: RODRÍGUEZ GARCÍA-CARO, punto 5).