Parere del Comitato economico e sociale in merito a «Situazione e problemi della silvicoltura nell'Unione europea e possibilità di sviluppo delle politiche forestali»

(97/C 206/23)

Il Comitato economico e sociale ha deciso, il 21 dicembre 1995, conformemente all'articolo 23, comma 3, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere in merito alla «Situazione e problemi della silvicoltura nell'Unione europea e possibilità di sviluppo delle politiche forestali».

La Sezione «Agricoltura e pesca», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Kallio e del correlatore Wilms, in data 3 aprile 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità, il 24 aprile 1997, il seguente parere.

1. Scopo del parere

1.1. Il presente parere intende mettere in risalto l'importanza del settore forestale - economia forestale ed industria del legname - nell'Unione europea in termini di produzione di materie prime, fonte di benessere economico e fattore occupazionale. Inoltre nel parere si studiano le possibilità di sviluppare ulteriormente le strategie forestali allo scopo di garantire e promuovere il ruolo del settore forestale in quanto fattore di prosperità. Dato che tale benessere poggia sull'utilizzazione economica delle foreste, le politiche forestali nazionali e la strategia forestale comunitaria dovrebbero promuovere lo sfruttamento economico delle foreste.

1.2. Lo sfruttamento e la gestione delle foreste dovrebbero perseguire anche l'obiettivo della sostenibilità ambientale e sociale. Il parere dedica particolare attenzione alle misure necessarie nell'Unione europea. Attenendosi al principio di sussidiarietà, valido anche per le questioni forestali, esso non esamina invece gestione e situazione delle politiche forestali nazionali.

1.3. Per industria forestale si intende nel presente parere la produzione di legname segato, legname tenero per imballaggi, cellulosa, carta e cartone (Definizione della FAO, organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura).

2. L'attuale situazione del settore forestale e la sua importanza nei diversi Stati membri

2.1. Le funzioni molteplici delle foreste

2.1.1. Il concetto «multifunzionale» è il migliore per definire l'utilizzazione delle foreste negli stati settentrionali ed in quelli dell'Europa centrale e meridionale. Le foreste possono infatti essere sfruttate in diverse maniere, la cui integrazione viene definita utilizzazione a fini multipli. Nell'Unione europea le foreste vengono sfruttate principalmente a scopo economico. L'utilizzazione economica comprende la produzione di legno greggio come materiale di base per l'industria del legname e come fonte d'energia, nonché la produzione di sughero e resina. Le foreste forniscono inoltre alberi di Natale, semi, bacche, funghi e selvaggina (nonché esperienze di contatto con la natura). Accanto alle loro funzioni economiche le foreste servono anche da spazio ricreativo ed hanno inoltre rilevanti funzioni di protezione (del suolo e delle acque). Le foreste svolgono poi un ruolo centrale nel ciclo dell'anidride carbonica e nella salvaguardia della biodiversità e possiedono un valore culturale molto vario. Nell'utilizzazione delle foreste il rispetto della molteplicità è un principio di primaria importanza.

2.1.2. Le foreste sono la più importante risorsa naturale rinnovabile nell'Unione europea. Esse producono legname greggio, che l'industria del legno raffina per il consumo. I prodotti dell'industria del legname sono sostituibili quasi esclusivamente con prodotti i cui materiali di base non sono risorse naturali rinnovabili (ad esempio metalli, carbone e petrolio). Per garantire l'avvenire delle generazioni future, quella attuale dovrebbe invece sforzarsi di produrre quanto necessario utilizzando il più possibile materie prime rinnovabili. Sarebbe pertanto importante che l'Unione europea si preoccupasse di assicurare le necessarie condizioni quadro per il settore forestale, vale a dire per la silvicoltura e per l'industria del legname.

2.1.3. Nella gestione delle foreste la silvicoltura riveste ovviamente notevole importanza. Quando ad esempio una parte dei boschi serve a produrre la massima quantità di legno possibile, mentre un'altra parte svolge funzioni di protezione o viene invece usata a scopo ricreativo, è possibile rinunciare completamente allo sfruttamento economico della parte restante. L'utilizzazione economica delle foreste comporta ovviamente l'impiego di metodi di coltura che rispettino i principi della sostenibilità e salvaguardino la biodiversità. Di solito è possibile coordinare tra loro senza problemi le diverse forme di utilizzazione della foresta.

2.1.4. Le foreste vengono utilizzate in diverse maniere nei singoli Stati dell'Unione e per di più l'importanza accordata a tali diverse forme di utilizzazione varia. Va inoltre tenuto conto del fatto che le decisioni sulle priorità vengono prese nella maggior parte dei casi a livello regionale e locale, e in primo luogo dai proprietari. Mentre in un paese l'economia poggia quasi per intero sull'utilizzazione economica delle foreste, in un altro la priorità viene assegnata alla funzione ricreativa. A causa di questa diversità è assai difficile definire nei dettagli una strategia per lo sfruttamento economico delle foreste valida per l'intera Unione europea.

2.2. L'importanza economica delle foreste e del settore forestale

2.2.1. Il settore forestale riveste un'importanza considerevole per le economie dell'Unione europea e degli Stati membri. Il plusvalore ottenuto sull'intero territorio dell'UE dall'industria del legname (industria grafica compresa: prodotti della stampa ed attività editoriale) ammonta a quasi 140 miliardi di ecu. La quota dell'industria del legname nel prodotto sociale lordo totale è in media del 2,4 %. Tuttavia tale quota varia moltissimo da paese a paese: oscilla infatti tra l'1 % ed il 6 %. In alcuni paesi inoltre il valore aggiunto offerto dal settore è notevole. Le economie dei nuovi Stati membri sono particolarmente dipendenti dal settore forestale, ragione per la quale l'Unione europea conta attualmente un numero ancor maggiore di Stati per i quali è estremamente importante che nel processo decisionale comunitario si tenga conto dei vantaggi offerti dal settore forestale.

2.2.2. L'importanza economica delle foreste non risiede tuttavia solo nel suo valore per l'industria del legname e gli altri settori correlati. Il valore di utilizzazione estraneo alla logica del mercato, che non può pertanto essere quantificato, è anch'esso quanto mai significativo per le economie nazionali. Un esempio - dell'importanza vitale del settore - è la protezione che le foreste offrono contro l'erosione.

2.2.3. I prodotti dell'industria del legname rappresentano una parte cospicua delle esportazioni per alcuni Stati membri. Nel corso del 1993 l'industria del legname dell'intera Unione europea ha esportato prodotti derivati per un valore di 25 miliardi di ecu (37 miliardi di dollari statunitensi) nonché legno greggio per un valore di 0,7 miliardi di ecu (un miliardo di dollari statunitensi). Il valore delle esportazioni del settore varia parecchio da paese a paese. Inoltre nei singoli Stati membri la quota delle esportazioni dell'industria del legname rispetto al totale delle esportazioni è molto differente e oscilla tra lo 0,4 % ed il 31,5 %. I nuovi Stati membri dell'Unione europea sono fortemente esportatori e la quota dei prodotti dell'industria nel legname rispetto alle esportazioni totali è molto elevata in tali Stati.

2.2.4. Gli Stati dell'Unione europea sono tradizionalmente anche forti importatori di prodotti derivati dal legno. Il valore delle importazioni: 28 miliardi di ecu (41 miliardi di dollari statunitensi), supera addirittura quello delle esportazioni.

2.2.5. I nuovi Stati membri contribuiscono a ridurre notevolmente le lacune nell'autoapprovvigionamento dell'Unione europea per i prodotti derivati dal legno. L'Unione europea può tuttavia migliorare ulteriormente la situazione. Il funzionamento efficace del mercato interno impone agli Stati membri una specializzazione in determinati settori produttivi (il cosiddetto principio del vantaggio relativo), per cui è evidente che il grado di autoapprovvigionamento differisce da paese a paese. Ma gli Stati membri continuano ad importare in gran quantità prodotti derivati del legno da paesi terzi, il che dimostra che vi è un margine per aumentare ulteriormente il grado di autoapprovvigionamento. Con tale aumento le risorse forestali dell'Unione europea verranno utilizzate con maggior efficienza, e in tal modo migliorerà - inter alia - anche la difficile situazione del mercato del lavoro.

2.3. Il settore forestale come significativo fattore occupazionale

2.3.1. Il settore forestale nell'Unione europea è una fonte importante di benessere economico ed un significativo fattore occupazionale. L'industria del legname dà lavoro di per sé a circa 4 milioni di persone. La silvicoltura stessa è un settore ad altissima intensità di manodopera. Le foreste offrono lavoro anche ad un gran numero di addetti del rimboschimento e di taglialegna, in qualità di proprietari o di lavoratori qualificati, sia come imprenditori autonomi sia come impiegati di aziende forestali. In numerosi Stati membri tali aziende sono per lo più di piccole dimensioni e la maggior parte del lavoro è effettuata dai proprietari medesimi degli appezzamenti forestali. In totale nell'Unione europea vi sono 12 milioni di proprietari di piccole superfici boschive. In alcuni paesi il numero di posti di lavoro legati all'utilizzazione delle foreste come aree ricreative e turistiche supera quello dei posti di lavoro offerti dalla produzione del legname. Inoltre il settore forestale influenza anche indirettamente la situazione occupazionale e spesso gli effetti indiretti sono addirittura più significativi di quelli diretti.

2.3.2. Il settore forestale svolge un ruolo occupazionale di rilievo soprattutto nelle aree rurali. L'economia forestale (taglio e trasporto della legna e silvicoltura) e le piccole imprese artigianali hanno una funzione essenziale nella salvaguardia della vitalità economica dello spazio rurale.

2.3.3. La disoccupazione è un problema grave che concerne l'Europa intera: nell'Unione europea vi sono ora quasi 20 milioni di disoccupati. La disoccupazione giovanile è particolarmente drammatica e sfiora in taluni Stati membri la quota del 30-40 %. Nel definire le condizioni quadro relative al settore forestale è necessario porsi l'obiettivo di ridurre la disoccupazione.

2.3.4. Grazie agli sviluppi tecnologici la produttività del settore forestale è rapidamente cresciuta in molti paesi, mentre il fabbisogno di forza lavoro per unità produttiva è andato nettamente diminuendo. Il numero degli occupati dell'industria forestale e di quella del legname è infatti diminuito. Questo sviluppo presenta tuttavia notevoli differenze, a seconda dall'importanza del settore forestale per le singole economie nazionali. L'aumento della produttività non caratterizza solamente il settore forestale, bensì anche la maggior parte degli altri settori della società. Va tuttavia ricordato in tale contesto che l'aumento della produttività permette all'industria europea del legname di salvaguardare la propria competitività sul mercato mondiale e di garantire così nel modo migliore il mantenimento dei posti di lavoro esistenti.

2.3.5. Nel settore forestale si possono anche creare nuovi posti di lavoro: occorre intensificare soprattutto gli sforzi a favore delle piccole imprese attive nei settori della gestione forestale, dell'industria della carta, del legname e del sughero, della costruzione di mobili, del tempo libero e del turismo.

3. Analisi degli aspetti sociali, economici ed ecologici delle foreste

3.1. Mutamento delle finalità della politica forestale internazionale

3.1.1. La politica forestale tradizionale (cfr. il punto 5.1) è andata cambiando negli anni novanta a seguito della forte cooperazione internazionale nei settori forestale ed ambientale. L'applicazione dei criteri della sostenibilità dell'economia forestale, accanto alla più efficiente produzione di legno, è divenuta un obiettivo della politica forestale internazionale. Si tratta - in tale contesto - di sostenibilità in termini sia economici che ecologici e sociali. Ai tradizionali attori della politica forestale internazionale, si sono venuti ad aggiungere nuovi fattori che influenzano più che in passato la configurazione della politica forestale ed ambientale: conferenze governative e soprattutto organismi internazionali e nazionali per l'ambiente e la normazione, che militano per una certificazione delle foreste. Le organizzazioni ambientali dichiarano di rappresentare gli interessi dei consumatori in materia d'ambiente ed evocano le cosiddette «esigenze del mercato».

3.1.2. Tra gli incontri intergovernativi l'iniziativa più importante per l'ambiente e l'economia forestale sostenibile è stata la Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo (UNCED), svoltasi a Rio nel 1992, nel corso della quale, per la prima volta, si è discusso su scala mondiale della tematica forestale. La UNCED ha dato il via a un nuovo indirizzo della politica forestale internazionale. Nell'ambito della Conferenza sono state ratificate una dichiarazione di principio sulla gestione, la protezione e lo sfruttamento sostenibile delle risorse forestali, nonché l'Agenda 21, volta ad impedire la distruzione delle foreste. Nell'ultima relazione sulle foreste dell'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO), si valuta a circa 113 000 km² la superficie forestale distrutta in un anno, in gran parte nelle foreste tropicali e nelle foreste dei paesi in via di sviluppo. Sono inoltre state sottoscritte una Convenzione sulla protezione del clima ed una sulla protezione della biodiversità.

3.1.3. Nel corso della seconda conferenza ministeriale europea per la protezione delle foreste, svoltasi ad Helsinki nel 1993, è continuata la discussione sul tema, con l'adozione di un manifesto generale delle foreste e di quattro risoluzioni. A seguito della conferenza di Helsinki si dovranno definire i criteri ed i parametri per la gestione e lo sfruttamento sostenibili delle foreste a livello europeo, conformemente alle decisioni dell'UNCED. Lo studio delle zone climatiche boreali e temperate è proseguito nel quadro del Protocollo di Montreal, mentre per le foreste tropicali il lavoro è stato portato avanti nell'ambito dell'Organizzazione internazionale per i legni tropicali (ITTO).

3.1.4. Il comitato delle Nazioni Unite per lo sviluppo sostenibile ha istituito nella primavera del 1995 un gruppo intergovernativo competente per i problemi forestali (IFP) che dovrebbe favorire la cooperazione e preparare proposte d'azione coordinate a favore delle foreste.

3.1.5. Le discussioni sugli aspetti di politica commerciale ed ambientale s'incentrano soprattutto sulle certificazioni forestali e sulle caratteristiche ambientali. Per migliorare l'approccio ambientale delle imprese, vengono inoltre utilizzati i sistemi di gestione ambientali.

3.1.6. Si è passati dalla produzione sostenibile del legno all'economia e sfruttamento forestali sostenibili dal punto di vista ambientale. La diversità biologica delle foreste è una componente essenziale dell'economia forestale sostenibile. La biodiversità dev'essere salvaguardata e sostenuta e se ne deve tener conto sia nelle politiche forestali che nella legislazione.

3.1.7. È generalmente riconosciuto che le foreste hanno diverse funzioni di pari valore (produzione di legname, sughero e resina, funzioni di protezione e ricreative). Ciò rende più facile tener conto delle funzioni economiche e sociali delle foreste. È necessario, soprattutto nelle aree rurali, salvaguardare l'occupazione, le tradizioni culturali delle popolazioni e la partecipazione dei cittadini al processo decisionale, sostenendo la ricerca e la formazione. Senza voler sottovalutare le altre funzioni delle foreste, va tuttavia sottolineato che la produzione di legno resta l'elemento più importante dell'economia forestale. Va però chiarito al pubblico che, accanto alla produzione del legname, anche le altre forme di utilizzazione delle foreste rappresentano prodotti dei proprietari delle aree boschive e debbono essere apprezzate in quanto tali.

3.1.8. Gli accordi internazionali hanno già permesso di integrare il concetto di economia forestale sostenibile nelle politiche forestali degli Stati membri dell'Unione europea. Questo sviluppo internazionale ha reso evidente che la produzione di legname, se gestita in modo ottimale, è benefica anche per le altre funzioni della foresta. Tener conto dell'importanza sociale ed ambientale delle foreste impone che i risultati economici della produzione di legno siano favorevoli.

3.1.9. L'importanza della strategia forestale e delle foreste europee continua a crescere. Conformemente ai nuovi obiettivi, le prospettive sociali, economiche ed ambientali sono compatibili con una politica che consente di conseguire risultati molteplici.

3.2. Criteri e parametri di un'economia forestale sostenibile

3.2.1. I criteri per un'economia forestale sostenibile stabiliti a seguito della conferenza di Helsinki pongono l'accento sulla continuazione e sullo sviluppo delle diverse azioni intraprese nel settore forestale. L'impatto dei risultati della conferenza di Helsinki sulla politica forestale degli Stati membri dell'Unione europea è innegabile. I criteri ed i parametri per un'economia forestale sostenibile decisi a livello comunitario rappresenterebbero un aiuto pratico in termini di orientamento per le misure nazionali nel settore forestale conformemente al principio di sussidiarietà. Alla luce di questi criteri e parametri comuni l'integrazione della produzione di legno con le altre funzioni delle foreste va assumendo una forma più concreta. Silvicoltura e sfruttamento delle foreste debbono osservare i criteri di sostenibilità economica, ambientale e sociale.

3.2.2. I criteri ed i parametri quantitativi che ne controllano l'osservanza sono stati stabiliti in modo da poter essere applicati a tutte le foreste europee. Anche le organizzazioni ambientali hanno collaborato alla loro definizione. A livello nazionale in taluni Stati membri vengono già definiti parametri aggiuntivi grazie ai quali possono essere meglio prese in considerazione le particolarità locali. In determinati paesi sono stati avviati progetti regionali per controllare l'applicazione di un'economia forestale sostenibile e per valutare i parametri di sostenibilità.

4. Problemi e possibilità del settore forestale nei diversi Stati membri

4.1. Problemi

4.1.1. Per le foreste la principale minaccia è rappresentata dall'inquinamento ambientale. Uno dei problemi più gravi è, in alcuni paesi, l'inquinamento atmosferico, che danneggia sia gli alberi che il terreno. A lungo termine l'unica possibilità di proteggere le nostre foreste dai danni ambientali risiede nella continua riduzione dell'inquinamento, limitando produzione e consumi, modificando il comportamento dei consumatori o, grazie allo sviluppo tecnologico, passando a metodi produttivi più puliti. Ad esempio per la riduzione delle emissioni di SO2 si sono già conseguiti gli obiettivi prefissati, mentre non si è registrato un analogo successo nei confronti delle emissioni di CO2.

4.1.2. Altri problemi ambientali sono dovuti alle acque reflue, all'erosione, all'inquinamento e all'abbassamento del livello delle falde freatiche, agli incendi delle foreste, ai danni da nevicate e tempeste e alla restrizione della biodiversità nelle foreste. Molti di questi problemi sono strettamente connessi all'aumento demografico ed allo sviluppo economico incontrollato.

4.1.3. Gli incendi delle foreste rappresentano un problema enorme soprattutto per gli Stati meridionali e comportano costi considerevoli. A loro giudizio i sussidi dell'Unione europea sinora accordati per la lotta agli incendi forestali e per il rimboschimento delle aree incendiate sono insufficienti.

4.1.4. Sarebbe possibile impiegare in maniera più efficiente le risorse per la lotta contro gli incendi forestali. Le risorse dovrebbero venir impiegate anzitutto per prevenire gli incendi, dato che il rimboschimento rappresenta sempre l'alternativa più costosa. Andrebbe pertanto avviata un'analisi approfondita delle cause dell'incendio delle foreste, ed il problema dovrebbe essere affrontato lottando contro tali cause e non cercando di ovviare - a posteriori - ai danni provocati dagli incendi. L'Unione europea potrebbe concentrare gli sforzi su una migliore utilizzazione degli strumenti a disposizione per prevenire gli incendi delle foreste, mentre andrebbero intensificati la ricerca e lo scambio di know-how tra gli Stati membri. Sarebbe particolarmente importante che, nell'ambito delle misure di rimboschimento delle regioni colpite da incendi forestali, venissero piantate specie arboree locali, adatte alle condizioni di tali aree e soprattutto più resistenti al fuoco.

4.1.5. Nell'adottare ed applicare disposizioni ambientali bisognerebbe tener conto in pari misura dei punti di vista della sostenibilità economica, sociale ed ambientale. Verrebbe in tal modo garantito un ulteriore sviluppo dell'economia forestale e delle sue capacità di aumentare l'occupazione ed il benessere. L'economia forestale rappresenta, specialmente nelle aree rurali, una considerevole fonte di benessere. Come constatato al punto 3, l'utilizzazione sostenibile delle foreste ed il principio della biodiversità sono compatibili, sicché non occorre limitare inutilmente lo sfruttamento delle foreste.

4.1.6. Un ulteriore problema è rappresentato dai diversi concetti e definizioni della protezione internazionale dell'ambiente. Nell'Unione europea vanno sviluppate definizioni comuni per le aree protette e per le misure di tutela, senza che con questo si vogliano limitare le categorie di protezione nazionali. Le diverse categorie di protezione sono senz'altro giustificate, dato che sono calibrate volta per volta sulle condizioni sociali quadro di una determinata regione. Per i problemi della defogliazione sono state create definizioni comuni, sulla base delle quali è stato possibile procedere a confronti. I dati sulla protezione delle foreste possono essere ripresi nel sistema europeo di informazione e comunicazione per la silvicoltura (EFICS).

4.1.7. La frammentazione della proprietà forestale rappresenta al tempo stesso un problema ed un'opportunità. In taluni paesi essa impedisce addirittura lo sfruttamento economico delle foreste, ragione per la quale alcune risorse disponibili rimangono inutilizzate. Non si sa se la frammentazione della proprietà forestale causi problemi reali di rifornimento per l'industria del legname o se si limiti tutt'al più ad ostacolarne le possibilità di sviluppo. I proprietari forestali potrebbero limitare le conseguenze negative della frammentazione collaborando tra loro, ad esempio nell'approvvigionamento e nella commercializzazione del legname, rimanendo nel quadro delle regole di concorrenza in vigore. (cfr. punto 5.1.4).

4.1.8. Una proprietà privata estremamente frammentata comporta tuttavia più vantaggi che svantaggi. Le foreste private vengono già tradizionalmente gestite in maniera sostenibile, dato che debbono venir trasmesse sane e rigogliose alla generazione successiva. Ai piccoli boschi di proprietà privata sono stati pertanto risparmiati alcuni dei problemi che hanno afflitto le proprietà di maggiori dimensioni. Dall'inizio degli anni novanta tuttavia anche nelle grandi aziende forestali si è agito con impegno per il mantenimento della biodiversità dello spazio forestale.

4.1.9. Anche la concentrazione delle imprese del settore presenta vantaggi e svantaggi. Ne derivano difficoltà per il mercato del legno, poiché il gruppo già limitato di acquirenti si riduce ulteriormente e diminuisce quindi la concorrenza. D'altro lato, nel contesto della crescente mondializzazione dell'industria del settore, un aumento delle dimensioni delle imprese europee è indispensabile per permettere loro di rimanere competitive. L'espansione delle aziende può salvaguardare un'industria del legname forte e redditizia, garantendo così anche in futuro la possibilità di utilizzare le risorse forestali europee.

4.1.10. Nell'Europa del dopoguerra sono state effettuate grandi campagne di rimboschimento finanziate col denaro pubblico, grazie alle quali il patrimonio forestale è aumentato e la produzione di legno è stata enormemente incrementata. Se l'aumento delle aree forestali rappresenta di per sé un fattore positivo, gli aiuti statali conformi alle linee direttrici dell'Unione possono anche avere effetti negativi sulla competitività del mercato europeo del legno, anche se sinora non si è avuta alcuna prova di una minaccia concreta. Le misure di rimboschimento modificano il paesaggio, creando problemi nelle regioni che contano poche superfici aperte o in quelle che non sono abituate a un paesaggio forestale chiuso.

4.1.11. Sebbene le foreste siano un'importante fonte di benessere economico e una componente centrale del nostro ambiente, il settore forestale non è stato considerato complessivamente nelle decisioni politiche dell'Unione. Questo è forse stato sinora il principale problema politico del settore. Nell'Unione europea vengono infatti adottate numerose decisioni che spesso hanno effetti diretti o indiretti sul settore forestale, dei quali non si tiene conto nella fase decisionale. Ciò si spiega in parte per il fatto che l'economia e l'industria forestale sono sempre state parte del settore non regolamentato dell'economia, per cui gli effetti delle decisioni politiche in tale settore sono meno risentiti che ad esempio nell'agricoltura. Un ulteriore motivo è l'importanza relativamente ridotta del settore forestale nei «vecchi» Stati membri. Dato che il settore forestale e l'industria forestale hanno acquisito una certa rilevanza nell'UE, si deve curare la loro competitività nei confronti dei paesi terzi. È perciò necessario tener conto maggiormente degli interessi dell'industria del legno nell'ambito della politica commerciale dell'Unione.

4.1.12. Il mantenimento della biodiversità delle foreste viene influenzato in maniera determinante anche da altre decisioni che interessano solo indirettamente il settore forestale: ad esempio la politica dei trasporti. Per tal motivo è necessario un atteggiamento politico comune che tenga conto adeguatamente degli interessi del settore forestale.

4.1.13. Un problema sostanziale ed un possibile pericolo per l'industria del legno si pone quando le disposizioni legislative favoriscono le fibre di recupero riciclate rispetto a quelle non riciclate. Le fibre, riciclate o no, provengono dalle diverse fasi del ciclo di vita d'una medesima materia prima, ragion per cui dovrebbero essere trattate allo stesso modo. Ad esempio eventuali tasse che colpiscano le fibre non riciclate favorirebbero di fatto la competitività di prodotti a base di materie prime non rinnovabili a scapito dei prodotti costituiti di fibre di legno rispettosi dell'ambiente. La competitività così ridotta delle fibre non riciclate comporterebbe pertanto un minor consumo in Europa di materie prime rinnovabili e di conseguenza peggiorerebbe l'equilibrio dell'anidride carbonica.

4.2. Possibilità di soluzione

4.2.1. Le foreste in Europa sono una risorsa naturale rinnovabile d'importanza vitale. La proporzione ridotta di alberi abbattuti in confronto al tasso di crescita dimostra che le foreste dell'Unione europea sono state gestite in maniera sostenibile per la produzione di legno. Il potenziale di raccolta aumenta allorché le giovani foreste giungono a maturità e se ne può ricavare legno; nel contempo queste possono essere utilizzate anche per scopi di protezione, ricreativi od altri.

4.2.2. Il potenziale di raccolta potrebbe pertanto aumentare senza mettere a rischio la sostenibilità della produzione del legno né la diversità delle specie, il che rappresenterebbe anche una premessa per lo sviluppo delle capacità dell'industria del legname e di conseguenza per l'aumento del grado di autoapprovvigionamento dell'Unione per tali prodotti. Potrebbero inoltre essere incrementate le esportazioni di legname verso i paesi terzi. Un'espansione della produzione nel settore dell'economia forestale e dell'industria del legname potrebbe creare nuovi posti di lavoro e potenziare il benessere negli Stati membri.

4.2.3. Sviluppando l'economia forestale e le piccole imprese artigianali si potrebbero creare nuovi posti di lavoro nelle aree rurali, il che sarebbe particolarmente importante. Una soluzione possibile è lo sviluppo d'una economia cosiddetta intrecciata e flessibile, sul modello ad esempio di quella dell'Italia settentrionale. Nuovi modelli economici necessitano tuttavia un elevato livello di formazione e informazioni complete, nonché nuovi mercati sui quali smerciare i prodotti in questione. L'UE potrebbe finanziare le misure di formazione e di informazione. Non ha senso investire le risorse dell'Unione direttamente a favore delle imprese in questione, debbono prima venir create le necessarie condizioni quadro, e cioè know-how e un mercato per i prodotti.

4.2.4. La produzione d'energia rappresenta, accanto alla trasformazione del legno, una seconda possibilità per l'utilizzazione di queste risorse naturali rinnovabili in Europa. Uno dei problemi principali sui mercati del legname di numerosi Stati membri è l'insufficiente domanda di residui di legno, per i quali si potrebbe invece trovare uno sbocco nella produzione di energia. L'energia rinnovabile prodotta a partire dal legno potrebbe sostituire l'impiego di carburanti non rinnovabili, e cioè fossili, che spesso devono essere importati da paesi terzi. L'energia prodotta a partire dal legno sarebbe compatibile con l'ambiente e migliorerebbe il grado di autoapprovvigionamento energetico nell'Unione. Per la produzione di energia andrebbe ulteriormente sviluppato nell'Unione anche l'impiego di carta da macero, per gli stessi motivi che giustificano l'uso del legno a tal fine.

4.2.5. Le fibre, riciclate o no, rappresentano una preziosa risorsa rinnovabile, il cui impiego va favorito. L'impiego delle fibre riciclate potrebbe aumentare se si creassero centri d'incenerimento per la carta da macero. Non dovrebbero esservi limiti normativi ad investimenti del genere favorevoli all'ambiente. Le fibre non possono comunque venir riciclate all'infinito: nel corso della fabbricazione della carta è necessario aggiungere continuamente una parte di fibre nuove. La carta da macero che non può essere riciclata può nella fattispecie venir utilizzata per produrre energia. Dal punto di vista ambientale è irrilevante che le fibre di recupero vengano utilizzate per produrre carta o per produrre energia, a condizione che il mercato possa utilizzarle ottimalmente e nel modo più efficiente. Ciò che importa è che tali fibre vengano utilizzate anziché accumularsi nelle discariche.

4.2.6. I prodotti ricavati dalle foreste sono per lo più rispettosi dell'ambiente e possono spesso sostituire prodotti comparabili composti di materie prime non rinnovabili, soprattutto nell'edilizia, nell'industria del mobile ed in quella dell'imballaggio. Passando a prodotti di questo tipo i consumatori possono contribuire al miglioramento del loro ambiente e al tempo stesso utilizzare in modo più efficiente le risorse europee. In tal modo si potrebbe anche attenuare, tramite decisioni d'acquisto compatibili con l'ambiente, il più grave problema europeo: quello della disoccupazione. Sensibilizzare alla problematica i consumatori comporta un'azione di informazione assai più impegnativa da parte dell'Unione europea. L'UE dovrebbe da un lato elaborare una strategia a lungo termine che permetterebbe di creare le condizioni necessarie per sostituire le materie prime non rinnovabili con materie prime rinnovabili, e dall'altro attivarsi per eliminare le disposizioni legislative... che limitano ad esempio le possibilità di impiego del legno nell'edilizia o nella produzione di energia.

4.2.7. L'aumento delle superfici forestali europee ha molti effetti positivi diretti per l'ambiente. Le foreste sono un importante serbatoio di composti organici, fissano efficacemente l'anidride carbonica prodotta dalla combustione di carburanti fossili e contribuiscono pertanto a bilanciare l'equilibrio del tasso di carbonio in Europa. Esse contribuiscono inoltre globalmente alla biodiversità e la loro crescita permette non solo un aumento quantitativo della produzione di legno, ma anche l'estensione delle aree ricreative e dei parchi naturali.

5. Le attuali politiche di gestione del settore forestale nell'Unione

5.1. Strumenti in materia di politica forestale ed ambientale nei diversi Stati membri dell'Unione europea

5.1.1. Gli organi decisionali dell'Unione europea dispongono di numerosi strumenti politici che permettono loro di conseguire gli obiettivi definiti nell'ambito della politica forestale. Tali obiettivi vanno conseguiti in quattro fasi:

1. Identificazione degli organi decisionali (attori politici);

2. definizione degli obiettivi della politica;

3. confronto tra obiettivi e strumenti politici;

4. attuazione della politica.

5.1.2. Gli organi decisionali comprendono i rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, delle varie associazioni e dei sindacati. Ai processi decisionali partecipano anche i diversi gruppi di interesse dell'economia forestale ed i gruppi politici. L'elaborazione di una politica forestale poggia sulla definizione degli obiettivi politici, nell'ambito della quale è necessario riuscire a far collimare interessi spesso contrastanti. Come utilizzare il patrimonio forestale e svilupparne le risorse? L'economia forestale dev'essere oggetto d'una pianificazione e di un controllo accurati, dato che in diversi territori d'Europa gli alberi crescono lentamente, sicché le misure applicate oggi avranno effetti sin nel lontano futuro. Gli strumenti tradizionali per conseguire gli obiettivi fissati sono - inter alia - le misure legislative e normative, le istituzioni, la politica degli aiuti e quella fiscale, la ricerca, la formazione e la consultazione.

5.1.3. La politica forestale degli Stati dell'Unione fu incentrata fino negli anni settanta anzitutto sull'incremento della produzione di legno e sull'ampliamento delle capacità dell'industria del settore. Utilizzando strumenti legislativi si è tentato di salvaguardare ed accrescere le risorse forestali, imponendo ad esempio ai proprietari di appezzamenti di rimboschire le aree forestali che avevano disboscato. In molti paesi, ad esempio Francia, Irlanda e Regno Unito, il rimboschimento di estese superfici è stato stimolato grazie ad una politica di sovvenzioni, allo scopo di migliorare l'autosufficienza nazionale per il legno quale materia prima. Quasi tutti gli Stati membri dell'Unione europea sostengono finanziariamente determinate misure, quali ad esempio la conservazione dei boschi, il rimboschimento, l'assetto dei sentieri e la creazione di nuove superfici boschive.

5.1.4. La proprietà forestale negli Stati membri è frammentata. I proprietari privati di piccole superfici vengono incoraggiati, almeno in certi Stati membri, a riunirsi in associazioni più grandi per poter più efficientemente gestire la politica forestale. Negli Stati settentrionali i proprietari privati di aree forestali praticano da decenni forme di collaborazione nel cui ambito viene promossa un'economia forestale sostenibile.

5.1.5. Nell'attuazione della politica forestale si tratta ad esempio di definire in che modo i proprietari debbano curare le proprie aree e tagliare la legna. Negli Stati dell'Unione perciò le misure di sostegno sono in primo luogo dirette ai proprietari privati di aree forestali. In alcuni di essi vengono privilegiate la formazione e la consultazione. L'esperienza mostra che il comportamento dei proprietari di aree forestali viene condizionato nel modo più efficace tramite misure a carattere non vincolante.

5.1.6. Da molto tempo le diverse modalità di utilizzazione della foresta sono oggetto di leggi e disposizioni amministrative riguardanti il settore, ma solo negli anni ottanta sono state adottate misure concrete riguardanti le possibilità di utilizzazione diverse dalla produzione di legno. Per alcuni proprietari di aree forestali è stato difficile accettare che a seguito dell'integrazione di aspetti di politica ambientale nella politica forestale, le autorità ambientali comincino a influenzare anche le decisioni di politica forestale per tener conto degli aspetti della protezione dell'ambiente e del paesaggio. Tuttavia in alcuni paesi la funzione ricreativa delle foreste è da molto tempo un fattore importante della politica forestale, ad esempio nei Paesi Bassi dove la densità della popolazione è particolarmente elevata.

5.1.7. Grazie ad accordi internazionali (UNCED 1992) e a risoluzioni (nell'ambito della conferenza di Helsinki), la politica forestale - negli anni novanta - ha spostato il proprio accento dall'indirizzo meramente economico alla protezione ambientale ed alla salvaguardia della biodiversità. La politica forestale, un tempo politica economica nazionale, si è trasformata sempre più in una politica ambientale internazionale.

5.1.8. Uno degli strumenti più importanti dell'Unione per proteggere la biodiversità nella natura è la direttiva Habitat, e la rete di habitat naturali Natura 2000 che sarà costituita sulla base di tale direttiva. Nella relazione sui progressi del quinto programma ambientale dell'Unione europea la costituzione della rete viene giudicata uno strumento ambientale di rilievo. La direttiva è in fase di recepimento negli Stati membri. Si stanno scegliendo e catalogando le regioni che dovrebbero far parte della rete di habitat naturali prevista da Natura 2000. Le foreste, nella maggior parte degli Stati dell'Unione, rappresentano un settore importante della pianificazione ambientale e territoriale; la rete comprenderà dunque numerose aree boschive. In alcuni Stati membri la scelta degli habitat della rete Natura 2000 ha suscitato problemi, poiché i proprietari di appezzamenti forestali hanno affermato di non essere stati sufficientemente ascoltati allorché sono state decise le superfici da utilizzare. Le decisioni circa le aree protette dovrebbero quindi continuare ad essere prese a livello nazionale e tutte le parti interessate debbono essere associate al processo decisionale.

5.2. Quadro giuridico

5.2.1. Già in occasione della conferenza convocata dalla Commissione a Bruxelles dal 9 all'11 giugno del 1959 vennero fissate le principali linee direttrici di un possibile intervento della Comunità in materia di politica forestale, la cui traccia si può seguire sino al giorno d'oggi attraverso tutte le discussioni internazionali e tutti i documenti strategici. Gli obiettivi sono la salvaguardia delle foreste in termini quantitativi e qualitativi, il coordinamento delle informazioni, la ricerca e la formazione, la commercializzazione del legno e il sostegno strutturale delle aziende.

5.2.2. La trasposizione di tali linee di fondo in una politica forestale coerente della Comunità si scontra tuttavia sul merito con alcuni ostacoli giuridici:

5.2.2.1. Il Trattato che istituisce la Comunità europea non prevede una politica forestale comune. Gli articoli 2 e 3 (compiti e attività della Comunità) non giustificano alcuna competenza in materia, né sarebbe ammissibile che tale competenza venga logicamente dedotta dai compiti comunitari, altrimenti verrebbe violato il principio della limitazione dei poteri che deriva dagli articoli 189 e 235 del Trattato.

5.2.2.2. In tale contesto tuttavia può assumere importanza il nesso tra agricoltura e silvicoltura in termini settoriali e, nelle foreste private, anche in termini di sfruttamento: la Comunità può essere competente anche qualora un settore per il quale la competenza è esplicita, come l'agricoltura, non possa venir regolato senza che contemporaneamente un altro settore, che non è stato espressamente indicato nei Trattati, come la silvicoltura, venga regolamentato simultaneamente (poteri impliciti). L'intervento della Comunità in tal caso non sarebbe giustificato dagli obiettivi, come nell'articolo 235, bensì sulla base di competenze esistenti e fissate dal Trattato.

5.2.3. L'articolo 43 del Trattato (linee direttrici di una politica agricola comune) non prevede la possibilità d'una politica forestale globale. Il fatto che la silvicoltura non venga menzionata nell'articolo 38 (mercato comune), primo capoverso, non permette infatti d'interpretare in modo più ampio l'articolo 43. Viene spesso richiesto che tra i «prodotti del suolo» ivi menzionati figuri anche il legno. Si tratta d'una interpretazione lecita, che non viene però corroborata dall'Allegato II dei Trattati di Roma, nel quale il legno non è stato ripreso.

5.2.4. Tuttavia vi sono alcuni esempi di misure forestali mirate che potrebbero basarsi soltanto sull'articolo 43: il Regolamento (CEE) n. 269/79 (che istituisce un'azione comune forestale in alcune zone mediterranee della Comunità); il Regolamento (CEE) n. 2328/91 relativo agli aiuti strutturali alle misure forestali o il Regolamento (CEE) n. 2080/92, di vasta portata, che istituisce un regime comunitario di aiuti alle misure forestali nel settore agricolo.

5.2.5. Con l'introduzione dell'articolo 130S in relazione al 130R (obiettivi ambientali) è divenuto superfluo per taluni regolamenti ricorrere all'articolo 235 in relazione all'articolo 43. Per i Regolamenti (CEE) n. 3528/86 e (CEE) n. 3529/86 sulla protezione delle foreste contro l'inquinamento atmosferico e gli incendi sussisteva solamente una lontana relazione con la politica agricola comune. Oggi la politica ambientale comune offre le basi giuridiche adatte per tali settori della politica forestale, come mostrano i regolamenti di modifica in materia (ad esempio (CEE) n. 1613/89 e (CEE) n. 1614/89).

5.3. Il programma d'azione forestale della Comunità

5.3.1. Il PAF venne proposto nel 1988 ed adottato dal Consiglio nel 1989. Venne inoltre migliorato e prorogato nel 1992. Il programma raggruppa in un insieme coerente le diverse azioni realizzate in materia forestale dal 1979 in poi.

5.3.2. Il PAF riguarda essenzialmente 5 settori d'intervento:

1. Rimboschimento delle aree agricole;

2. Sviluppo e valorizzazione delle foreste nelle aree rurali;

3. Sostegno al sughero in quanto prodotto «agricolo»;

4. Protezione delle foreste dall'inquinamento atmosferico e dagli incendi;

5. Consultazione, informazione e comunicazione (misure di accompagnamento).

6. Necessità di politiche forestali nazionali e di una strategia forestale dell'Unione europea

6.0.1. L'Unione europea ha bisogno di una strategia forestale che includa una serie di misure comunitarie con le quali sia possibile assicurare e promuovere lo sfruttamento economico delle risorse forestali rinnovabili, conformemente ai criteri di sostenibilità economica, ambientale e sociale.

6.1. È possibile conciliare la protezione delle foreste, la protezione ambientale e la produzione del legno

6.1.1. Per l'economia forestale è essenziale che la strategia forestale dell'Unione europea sia abbastanza efficiente e che contribuisca al benessere generale nell'Unione. L'elaborazione di una strategia comune è stata resa più difficile in pratica dal carattere multi-funzionale delle foreste. La strategia forestale può ad esempio integrare la produzione di legname e di altri prodotti forestali, come il sughero e la resina, con misure ambientali o funzioni ricreative. Le diverse attività nel contesto dell'utilizzazione polivalente debbono, da un lato, essere oggetto d'una strategia specifica e, dall'altro, essere tra loro in armonia ed equilibrio. La funzione economica principale delle foreste, la produzione del legno, dovrebbe tuttavia esser essenzialmente determinata dal gioco del mercato. Dato che, per quanto riguarda le funzioni della foresta, ciascun paese possiede una propria cultura e storia sociale e dato che l'importanza delle diverse forme di utilizzazione varia da un paese all'altro, è comprensibile che ciascuno Stato membro continui a poter definire la propria politica forestale conformemente alle proprie esigenze.

6.1.2. La conservazione e lo sfruttamento delle foreste negli Stati membri sono condotti da tempo con gli strumenti tradizionali della politica forestale, volti ad accrescere il patrimonio forestale per poterlo trasmettere alle future generazioni. Il principio dell'economia forestale sostenibile è una caratteristica radicata nella gestione forestale europea. Tale politica ha anzitutto creato le condizioni quadro per la conservazione e lo sfruttamento delle foreste, mentre la produzione di legno è stata determinata dalla domanda e dall'offerta, nell'ambito del quadro stabilito dalle misure politiche in questione. Accanto alla produzione di legno ed alle altre forme di utilizzazione economica delle foreste vi sono anche funzioni che si sottraggono completamente alle forze del mercato, come ad esempio il ruolo delle foreste nell'assorbimento dell'anidride carbonica e nella produzione di ossigeno. Si tratta di funzioni d'importanza vitale ma extra-economiche, che sono parte integrante della dimensione ambientale delle foreste e quindi rientrano nella politica ambientale. Per determinare tali funzioni vengono di norma impiegati tanto strumenti forestali quanto strumenti della politica ambientale.

6.1.3. La certificazione forestale è un esempio di come si cerca di approfittare delle forze di mercato per influire sulla conservazione e sullo sfruttamento delle foreste, in modo da tener maggiormente conto anche delle forme d'utilizzazione non economiche. Nel contesto della crescente collaborazione internazionale nelle questioni forestali ed ambientali e della mondializzazione dell'economia, sempre più operatori cercano di influire sul processo decisionale di conservazione e sfruttamento delle foreste. Ciò rischia di ostacolare inutilmente l'utilizzazione economica delle foreste.

6.1.4. L'esperienza di diversi Stati dell'Unione dimostra che un'efficiente produzione di legno, capace di rispettare al contempo il sistema ecologico forestale e le necessità dell'ambiente, è possibile. La produzione di legno favorisce a sua volta l'adempimento delle altre funzioni della foresta e ne costituisce attualmente la base economica. Il principio «use it or lose it» ben descrive tale situazione dell'economia forestale.

6.1.5. In Europa la proprietà forestale è assai frammentata. Lo Stato, altre istituzioni pubbliche e grandi imprese possiedono immensi territori, mentre le superfici forestali in proprietà familiare sono di dimensioni più ridotte. Questa frammentazione della proprietà forestale - e quindi la molteplicità degli attori del processo decisionale - sono una garanzia della salvaguardia delle particolari caratteristiche dei boschi nell'ambito delle misure forestali. Per i milioni di proprietari di piccole parcelle di bosco la foresta significa, oltre al lavoro ed al reddito, anche una ricchezza naturale e un paesaggio culturale, nonché la possibilità di conservare tali beni per le future generazioni. Pertanto anche in futuro andrebbe assicurato il diritto dei proprietari di prendere da sé le decisioni sui loro boschi. Si dovrebbe inoltre riflettere a fondo sull'esatta estensione delle aree che debbono restare escluse da qualsiasi utilizzazione economica. In parecchi casi uno sfruttamento economico più rispettoso dell'ambiente può favorire la molteplicità naturale ed ambientale.

6.2. Il mercato come base della produzione di legno

6.2.1. L'economia forestale e l'industria del legno sono tradizionalmente parte del settore non regolamentato dell'economia, il che ha contribuito a garantire una produzione di legno efficiente, la quale funziona comunque nel modo migliore se determinata dal mercato. La domanda e l'offerta non devono limitarsi a determinare il prezzo del legno greggio. Uno degli obiettivi principali dell'integrazione economica in Europa è la creazione di un mercato interno competitivo, il quale può sopravvivere solo in assenza di distorsioni della concorrenza anche nel mercato del legno.

6.2.2. Le direttive dell'Unione che riguardano le foreste dovrebbero prevedere la creazione di condizioni quadro che sostengano le iniziative delle imprese nel settore forestale. Ciò riguarda sia l'economia forestale sia l'industria del legno. Condizioni quadro favorevoli per l'industria del legno e per l'economia forestale garantiscono una domanda sufficiente di legno greggio, da cui derivano prezzi moderati. Una domanda sufficiente permette l'utilizzazione ottimale delle risorse forestali ed offre una base solida ad un'economia del legno redditizia. Al tempo stesso bisogna però tener conto delle esigenze sociali nei confronti delle foreste.

6.2.3. In tale contesto si tratta di evitare che le azioni in materia di economia forestale vengano inutilmente ostacolate da misure legislative o di altro tipo. Ad esempio le disposizioni giuridiche che riguardano il riciclaggio della carta da macero e l'impiego delle fibre da recupero dovrebbero rispondere a requisiti di sostenibilità economica ambientale della produzione di legno. In tale contesto l'Unione europea dovrebbe favorire l'impiego e la domanda di prodotti forestali derivanti da risorse naturali rinnovabili.

6.3. L'utilizzazione delle foreste come materia prima naturale rinnovabile è sostenibile dal punto di vista ambientale

6.3.1. La strategia forestale dell'Unione europea dovrebbe favorire l'utilizzo efficiente delle foreste come risorsa naturale rinnovabile dell'Unione stessa. Migliorando le condizioni quadro del settore forestale possono essere creati nuovi posti di lavoro e di conseguenza benessere economico. Il legno ed i prodotti forestali, come il sughero e la resina, sono di gran lunga superiori, per le loro proprietà ambientali, a quelli costituiti da materie prime non rinnovabili. Le condizioni quadro economiche del settore forestale, che poggiano sull'utilizzazione di una materia prima rinnovabile, possono migliorare grazie all'uso più intenso del legno. L'Unione europea dovrebbe creare le condizioni necessarie per l'utilizzazione crescente di prodotti derivati dal legno al posto di quelli fabbricati con materie prime non rinnovabili, ad esempio nell'industria dell'imballaggio, nell'edilizia e nella produzione di energia. Utilizzando abbondantemente i residui di legno, i sottoprodotti della piallatura e del taglio (trucioli, segatura) e la carta da macero per produrre energia è possibile sostituire combustibili fossili con risorse naturali rinnovabili. Il legno combustibile ha il vantaggio, rispetto ai combustibili fossili, di non aumentare il volume netto di anidride carbonica nell'atmosfera.

6.3.2. Il tasso di crescita delle foreste in Europa supera decisamente quello dell'abbattimento di alberi, ragion per la quale resta inutilizzato un enorme potenziale. Gli Stati dell'Unione continuano ad importare da paesi terzi grandi quantità di prodotti dell'industria del legname che potrebbero invece produrre da sé. Inoltre, date le proprie risorse, gli Stati dell'Unione potrebbero incrementare l'esportazione di taluni prodotti forestali. Utilizzando efficacemente le risorse del settore forestale, l'Unione europea potrebbe aumentare ulteriormente l'attuale gettito, che supera i 140 miliardi di ecu, ed offrire altri posti di lavoro nel settore, che già occupa quattro milioni di persone.

6.3.3. Dato che nell'Unione europea ci sono circa 12 milioni di proprietari privati di boschi, il benessere aggiuntivo offerto da un'utilizzazione efficiente del patrimonio forestale andrebbe a beneficio di un'ulteriore fascia della popolazione. È di importanza vitale utilizzare tutte le risorse del settore forestale per salvaguardare la dinamica delle aree rurali.

6.4. Il principio di sussidiarietà deve valere anche per la strategia forestale dell'Unione europea

6.4.1. Vi sono notevoli differenze tra le foreste dei vari Stati membri, le priorità nelle forme di utilizzazione delle foreste, le evoluzioni storiche dello sfruttamento dei boschi e l'importanza del settore forestale per l'economia nazionale.

6.4.2. Nel settore forestale bisognerebbe rispettare anzitutto il principio della sussidiarietà, dato che le politiche forestali nazionali danno migliori risultati rispetto a una politica centralizzata, in quanto sono calibrate in funzione delle circostanze e delle necessità locali. Le decisioni vanno prese a livello comunitario solo se un'azione a tale livello genera un valore aggiunto per l'attività in questione.

6.4.3. Le foreste degli Stati membri dell'Unione europea sono così diverse dal punto di vista biologico ed ecologico che non sarebbe ad esempio possibile decretare un metodo uniforme e dettagliato per la gestione delle risorse forestali. È però possibile definire per l'Unione europea principi comuni di economia forestale, come ad esempio quello dell'economia forestale sostenibile. In linea di massima tale principio è già ora la concezione dominante nel settore della produzione di legname degli Stati membri, senza che vi sia stato alcun accordo a livello d'Unione in proposito. L'Unione europea dovrebbe tuttavia definire principi generali tali da consentirle di imporli nella politica forestale internazionale. La gestione e lo sfruttamento delle foreste dovrebbero corrispondere al principio di sostenibilità economica, ambientale e sociale.

6.4.4. Gli strumenti della politica forestale e gli aiuti pubblici all'economia forestale funzionano in parte meglio a livello nazionale, dove le scarse risorse possono venir impiegate in maniera più mirata poiché, a livello nazionale, meglio si conoscono le necessità particolari del proprio paese. Ciascuno Stato membro dovrebbe ovviamente finanziare autonomamente gli aiuti assegnati conformemente alla propria politica forestale nazionale, mentre l'Unione europea stanzierebbe i contributi decisi nell'ambito delle misure adottate a livello comunitario.

6.4.5. Per sostenere e sviluppare la strategia forestale dell'Unione europea andrebbe effettuata un'indagine approfondita dell'efficacia delle misure sinora adottate nel settore forestale, soprattutto per quanto riguarda i sussidi accordati dall'Unione. Dato che parecchie misure comunitarie riguardano settori diversi da quello forestale, debbono venir chiarite le conseguenze di tali misure per la conservazione e lo sfruttamento delle foreste. In tale contesto sarebbe inoltre necessario valutare le possibilità offerte da un'efficace politica di aiuti.

6.4.6. Andrebbe altresì chiarito se un'utilizzazione mirata delle risorse dell'Unione sia più appropriata a lungo termine rispetto ai sussidi diretti al rimboschimento per aumentare lo smercio del legno, compreso l'impiego a scopo energetico. Le risorse dell'Unione europea dovrebbero favorire in particolare la ricerca e la formazione, misure di informazione e di consultazione, nonché misure a sostegno delle aree rurali, per poter così migliorare sul lungo termine le condizioni quadro del settore forestale. Gli aiuti comunitari al rimboschimento dovrebbero essere assegnati prioritariamente per migliorare qualitativamente le foreste, per evitare l'erosione, per la protezione delle acque freatiche, per porre rimedio a danni causati dalle tempeste o per il rimboschimento di aree bruciate non utilizzabili industrialmente per la produzione di legname. I fondi dell'Unione per le misure di politica strutturale e regionale andrebbero utilizzati in misura maggiore a sostegno di un'economia forestale e di un'industria del legno redditizie e rispettose dell'ambiente.

6.5. La strategia forestale dell'Unione europea deve essere sviluppata ulteriormente

6.5.1. L'Unione europea influenza già ora il settore forestale

6.5.1.1. Esistono già numerose direttive che riguardano direttamente od indirettamente il settore forestale. L'elaborazione e la trasposizione delle disposizioni legislative dell'Unione europea che interessano tale settore è ripartita tra diverse direzioni generali della Commissione, il che rende più difficile tener conto globalmente degli obiettivi di politica forestale. Il Comitato auspica che le diverse direzioni generali della Commissione coordino meglio la preparazione delle questioni forestali.

6.5.2. La procedura decisionale dell'Unione europea dovrebbe tener conto degli interessi del settore forestale

6.5.2.1. Le decisioni prese in altri settori possono recar danno indirettamente all'economia forestale se non si tiene sufficientemente conto delle particolarità del settore. Sinora le decisioni interne dell'Unione europea non hanno tenuto sufficientemente conto delle esigenze e degli interessi del settore forestale, dato che l'Unione non dispone d'una vera e propria politica forestale né delle relative risorse.

6.5.2.2. Una ragione per la mancanza d'una strategia forestale comunitaria ben strutturata risiede nel fatto che l'importanza del settore nell'Unione prima dell'ampliamento a Svezia, Finlandia ed Austria era decisamente più ridotta. La situazione è oggi completamente diversa: le decisioni dell'Unione devono tener maggiormente conto degli interessi del settore forestale.

6.5.2.3. La strategia forestale dell'Unione deve far sì che anche in altri settori politici si tenga conto degli interessi del settore forestale e del legno, inter alia nella politica regionale, sociale ed agricola, nonché in quella commerciale, della concorrenza ed ambientale. Le politiche dei settori connessi a quello forestale dovrebbero inoltre in futuro essere coordinate meglio di adesso nell'ambito delle direzioni generali della Commissione. Per poter tener conto degli interessi del settore forestale, i servizi competenti delle DG III e DG VI, nonché il Comitato forestale permanente della DG VI debbono agire in maniera efficace ed attiva. L'attività del Comitato permanente deve venir sviluppata e la sua posizione va rafforzata. Andrebbe inoltre istituito un comitato consultivo, composto anzitutto di responsabili della gestione e dello sfruttamento sostenibile delle foreste, che tuttavia tenga anche conto degli altri gruppi d'interesse che la tematica riguarda.

6.5.2.4. L'economia forestale non è inclusa nei trattati di Roma, per cui il legno non figura nell'elenco dei prodotti che rientrano nella politica agricola comune. Come già detto la produzione di legname fa parte tradizionalmente del settore non regolamentato, strettamente connesso all'industria del legno e alla domanda di prodotti di tale industria. L'economia forestale e l'industria del legno hanno sempre svolto un ruolo di rilievo nella salvaguardia della dinamica delle aree rurali. Nella maggior parte dei paesi l'economia forestale ha un'importanza specifica per i redditi delle aziende agricole.

6.5.3. Una politica a livello d'Unione, purché generi un valore aggiunto

6.5.3.1. Nel settore forestale comunitario sono necessarie azioni comuni qualora possano generare un valore aggiunto. Si tratta di tener conto delle condizioni quadro adeguate per il settore forestale, tra l'altro nella politica regionale, sociale, agricola, commerciale e della concorrenza, nonché in quella ambientale e nella politica forestale internazionale correlata. L'Unione europea dovrebbe concentrarsi maggiormente, per migliorare tali condizioni quadro, sull'elaborazione di informazioni, sulla ricerca e la formazione, incoraggiare l'utilizzazione della carta da macero per scopi energetici e sostenere una corretta politica di riciclaggio della carta e l'impiego di prodotti derivati dal legno compatibili con l'ambiente e composti di materie prime rinnovabili.

6.5.3.2. Un elemento essenziale della strategia forestale dell'Unione è la sua dimensione internazionale, dato che una politica forestale comune potrebbe ottenere risultati più consistenti di quelli risultanti da singole iniziative a livello nazionale. Gli Stati membri dell'Unione dovrebbero anzitutto concordare gli obiettivi della politica forestale internazionale, per svilupparli poi negli incontri internazionali vertenti sulla politica da seguire nel settore. L'Unione europea può tra l'altro contribuire alla realizzazione di un accordo internazionale sulle foreste e collaborare alle risoluzioni finali nel seguito della conferenza di Rio e della conferenza ministeriale di Helsinki in materia di silvicoltura. A livello comunitario, nel contesto delle questioni di politica forestale internazionale, si potrebbero tracciare determinate linee d'azione comuni per le politiche forestali nazionali.

6.5.3.3. L'Unione europea dovrebbe aiutare i paesi in via di sviluppo nella lotta contro la distruzione delle foreste e ad analizzarne le conseguenze.

6.5.3.4. L'Unione europea dovrebbe prestare particolare attenzione alla lotta contro l'inquinamento atmosferico transfrontaliero. Il settore forestale dovrebbe esser oggetto di decisioni che tengano conto dei punti di vista ambientali specifici della foresta. Tanto a livello nazionale che a livello d'Unione è necessaria una cooperazione a favore delle foreste e dell'ambiente, tra l'altro nella protezione della biodiversità dell'ecosistema forestale, per risolvere i problemi del cambiamento climatico, per ridurre gli elementi inquinanti nell'atmosfera, per lottare contro i danni alle foreste, l'eccessiva acidità e gli incendi. A livello comunitario bisognerebbe uniformare la terminologia per la protezione delle foreste, anche se gli obiettivi reali di protezione dei boschi dovrebbero essere definiti a livello nazionale.

6.5.3.5. L'Unione europea può contribuire alla realizzazione di un sistema di certificazione delle foreste riconosciuto internazionalmente, su base volontaria, che si potrebbe ad esempio elaborare nell'ambito d'un accordo internazionale sulle foreste o col patrocinio dell'Unione. La certificazione deve tener conto delle particolarità ecologiche, biologiche e socioeconomiche di ciascun paese. L'Unione europea dovrebbe tuttavia portare avanti un «contrassegno» ambientale per le foreste, su base volontaria, riconosciuto internazionalmente ed attendibile, che tuttavia non provochi distorsioni della concorrenza. Il lavoro di certificazione della Commissione dovrebbe venir coordinato, dato che attualmente diverse direzioni generali si occupano contemporaneamente di tale tematica. La certificazione deve poi tener conto del fatto che le foreste europee sono per la maggior parte di proprietà privata. La certificazione rappresenta tuttavia solo uno degli strumenti della politica forestale per promuovere un'economia forestale sostenibile.

7. Conclusioni

7.1. Obiettivo principale della strategia forestale dell'Unione

Dato che nell'Unione europea il settore forestale rappresenta un importante fattore occupazionale ed una fonte di benessere economico, l'obiettivo principale della strategia forestale dell'Unione dovrebbe essere quello di sostenere lo sfruttamento economico delle foreste. In tal modo verranno assicurati - ed addirittura aumentati - i posti di lavoro in aree strutturalmente deboli, anche se il continuo sviluppo tecnologico dovesse eliminarne alcuni. La gestione multifunzionale delle foreste fa sì che tali funzioni possono essere raggruppate in un assieme integrato in modo che lo sfruttamento economico non sia incompatibile con le altre funzioni delle foreste. Gestione e sfruttamento delle foreste debbono rispettare il principio di sostenibilità economica, sociale ed ambientale.

7.2. Rispetto del principio di sussidiarietà: priorità alle politiche forestali nazionali

Dato che le foreste hanno nei vari Stati membri importanza ecologica e socioeconomica assai diversa, anche gli obiettivi della politica forestale variano parecchio da uno Stato all'altro. Nelle questioni forestali il principio di sussidiarietà deve rimanere pertanto il primo comandamento per salvaguardare l'efficacia delle politiche forestali nazionali.

7.3. Rilevanza del settore forestale come fattore occupazionale

L'industria del settore dà direttamente lavoro, nell'Unione europea, a 4 milioni di persone. Anche l'economia forestale offre notevoli quantità di posti di lavoro, sia nell'attività forestale vera e propria, sia nella produzione del legno e di altri prodotti forestali quali sughero e resina sia in altri settori, quali le attività ricreative e di turismo. Il settore ha anche forti effetti occupazionali indiretti e va quindi sviluppato ulteriormente con coerenza, viste le importanti ripercussioni sul mantenimento dei posti di lavoro nelle aree rurali.

7.4. Il sostegno allo sfruttamento economico delle foreste

La linea di fondo della strategia forestale dell'Unione dovrebbe consistere nel creare condizioni quadro adeguate per una silvicoltura redditizia e compatibile con l'ambiente, nonché nel miglioramento delle strutture delle aree rurali e della situazione economica dell'industria del settore. Bisognerebbe anche pensare alla sicurezza sociale di quanti traggono i propri redditi dalla silvicoltura e dai settori correlati. Lo sfruttamento economico delle foreste dovrebbe poggiare sui principi dell'economia di mercato e su regolamenti che tengano conto dei principi della politica comunitaria della concorrenza.

7.5. Creare condizioni quadro adeguate per il settore forestale

L'Unione europea dovrebbe anzitutto garantire le condizioni quadro dell'economia forestale, elaborando qualora necessario strategie coordinate lasciando agli Stati membri, nel rispetto del principio di sussidiarietà, il compito di definire direttive dettagliate. Le disposizioni legislative dell'Unione non dovrebbero limitare inutilmente lo sfruttamento sostenibile delle foreste, bensì, al contrario, promuoverlo. Le sovvenzioni comunitarie dovrebbero concentrarsi sulla protezione delle foreste e sulla promozione delle aree rurali, nonché sulla ricerca, la formazione, l'informazione e la consultazione.

7.6. Utilizzare prioritariamente le materie prime naturali rinnovabili

I prodotti forestali sono risorse naturali rinnovabili il cui impiego dovrebbe essere promosso ed agevolato dall'Unione, in quanto si tratta di prodotti e di combustibili rispettosi dell'ambiente.

7.7. Tener conto degli interessi del settore forestale nelle decisioni dell'Unione

L'Unione europea adotta numerose decisioni che influenzano direttamente o indirettamente le condizioni quadro del settore forestale. Salvaguardare gli interessi del settore forestale significa tener conto delle conseguenze per tale settore delle decisioni che vengono adottate. Il coordinamento delle misure di politica forestale nell'ambito dell'Unione dev'essere inoltre impostato in modo più efficiente.

7.8. Valore aggiunto delle misure comuni a livello d'Unione

Le decisioni dell'Unione possono permettere, nell'ambito di determinate misure di politica forestale, di conseguire un vantaggio aggiuntivo, soprattutto nel settore della politica forestale e commerciale internazionale, della protezione delle foreste dai vari possibili danni e della promozione delle aree rurali, nonché nel campo della ricerca, della formazione, dell'informazione e della consultazione.

Bruxelles, 24 aprile 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS