IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 8.3.2011 
SEC(2011) 280 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
  
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO  
 
Documento di accompagnamento della 
  
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSION E AL PARLAMENTO EUROPEO, 
AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E 
AL COMITATO DELLE REGIONI 
  
Piano europeo di efficienza energetica 2011  
 
  
SEC(2011) 277 definitivo SEC(2011) 275 definitivo SEC(2011) 276 definitivo SEC(2011) 278 definitivo SEC(2011) 279 definitivo 
COM(2011) 109 definitivo 
 
 
IT 2   IT L'Europa può ridurre il proprio consumo di energia primaria del 20% entro il 2020 
semplicemente applicando misure di rispar mio energetico efficaci rispetto ai costi1. 
L'economia dell'UE risulterebbe così più competitiva e sarebbe favorita la creazione di impieghi e di nuove opportunità per le imprese. I cittadini europei paghe rebbero meno per le 
loro fatture energetiche e diminuirebbe il numero di famiglie che non hanno mezzi per 
riscaldarsi adeguatamente. Effi cienza energetica significa an che un uso più razionale delle 
risorse energetiche e una minore dipendenza da lle importazioni. Minor consumo di energia 
significa anche meno CO
2 e altre emissioni nocive, un impatto inferiore sull'ecosistema e una 
migliore qualità di vita per le persone. L'ef ficienza energetica e il ri sparmio energetico vanno 
a beneficio dell'economia europea nel suo complesso, degli Stati membri, delle imprese e dei cittadini. 
1. Q
UAL È IL PROBLEMA ? 
Al Consiglio di primavera del 2007 i cap i di Stato e di governo hanno sottolineato 
"la necessità di aumentare l' efficienza energetica  nell'UE in modo da raggiungere l'obiettivo 
di risparmio dei consumi energetici dell'UE de l 20% rispetto alle pr oiezioni per il 20202". 
L'UE non è tuttavia a buon punto  per realizzare pienamente questi risparmi energetici 
efficaci in termini di costi. Lo scenario PRIM ES 2009 relativo all'efficienza energetica indica 
che, nonostante un'interruzione de lla tendenza verso una domanda  di energia in crescita 
costante, la riduzione del consumo rispetto alle  proiezioni precedenti sarà solo del 9% circa 
nel 2020. Pertanto, se non raddoppia i propri sforzi  nel campo dell'efficienza energetica, 
l'UE non raggiungerà l'obiettivo del 20% e non bene ficerà di tutti i vant aggi che ne derivano 
per l'economia, la società e l'ambiente. 
Tale insufficiente progresso è riconducibile a carenze del mercato (quali segnali di prezzo 
inadeguati, frammentazione degli incentivi, asimme tria dell'informazione , mercati inesistenti 
o incompleti e costi iniziali elevati) e care nze della regolamentazione (quali mancanza di 
quadri strategici globali, controll o insufficiente del rispetto de lle norme e scarso livello di 
ambizione). La conseguenza è un altro problema, che è tuttavia difficile da risolvere a 
livello UE in quanto è legato al comportamento e alla libertà di sce lta dei singoli individui. 
2. INSUFFICIENZA DELLE POLITICHE ESISTENTI  
Per rimediare alle limitazioni sopra descritte e trarre i benefici dell'efficienza energetica 
diverse misure sono state adotta te a livello UE e nazionale . 
Il piano d'azione per l'efficienza energeti ca (PAEE) del 2006 ha instaurato un quadro 
strategico globale a livello UE,  comprendente 85 misure, che ha portato all'adozione di oltre 
20 disposizioni giuridiche e di numerose inizia tive non vincolanti. La valutazione del PAEE 
ha mostrato che la maggioranza delle misure so no state ultimate o sono in corso di attuazione. 
Il piano ha conseguito il proprio obiettivo: f ungere da potente motore per l'adozione di 
                                                 
1 Ad esempio, Fraunhofer ISI et al.  2009: "Studio sul potenziale di risparmio energetico negli 
Stati membri dell'UE, nei paesi candidati e nei paes i SEE. Piano d'azione per l'efficienza energetica: 
valutazione dell'impatto", SEC(2006) 1174. Lech tenböhmer e Thomas, Wuppertal Institute. 2005: 
The mid-term potential for demand-side energy efficiency in the EU . 
2 7224/1/07 REV 1. 
IT 3   IT politiche ambiziose a livello UE, nazionale e locale. Esso non era tuttavia concepito per 
realizzare pienamente il potenziale di risp armio energetico e per questo è necessario 
aggiornarlo. 
Anche gli Stati membri  hanno adottato una serie di mi sure, che non saranno tuttavia 
sufficienti a colmare la lacuna. I primi pian i nazionali d'azione per l'efficienza energetica 
(PNAEE), presentati a norma della direttiv a sui servizi energetici, offrono un quadro 
completo di molti dei provvedimenti che gli Stat i membri hanno attuato pe r realizzare il loro 
potenziale di efficienza e di risparmio energetici3. La valutazione dei PNAEE da parte della 
Commissione ha evidenziato i progressi realiz zati in ciascuno Stato membro e ha concluso 
che, nonostante molti piani contengano già strategi e coerenti e globali volte al conseguimento 
degli obiettivi intermedi e generali, alcuni s ono caratterizzati da un approccio disorganico e 
contengono misure di efficienza ener getica frammentarie e disperse. 
3. IMPORTANZA DEL RUOLO DELL 'UE 
Il diritto dell'UE ad agire nel campo dell'e fficienza e del risparmio energetici è sancito 
all'articolo 194, paragrafo 1, del trattato sul f unzionamento dell'Unione europea. Anche se una 
buona parte delle responsabilità  incombe agli Stati membri, il diritto di agire dell'UE è stato 
istituito tenuto conto dell'importanza de ll'efficienza energetica e del risparmio 
energetico per la realizz azione degli obiettivi UE in materia di cambiamento climatico, 
sicurezza dell'approvvigionamen to energetico, competitività e protezione dell'ambiente . 
Per conseguire questi obiettivi sono necessarie un'azione coordina ta e una politica coerente di 
efficienza e di risparmio energetici. L'UE ha pe rtanto un ruolo da svolgere in ambiti diversi: 
– fissare requisiti minimi in settori in cui esiste un rischio di distorsioni del mercato interno 
se ciascuno Stato membro adotta singoli provvedimenti; 
– stabilire un quadro comune che funga da base  per meccanismi coerenti e che si rafforzino 
reciprocamente, lasciando agli Stati membri la responsabilità di fissare concretamente, in 
modo trasparente e comparabile, i livelli che devono essere raggiunti; 
– creare una piattaforma per lo scambio delle migliori pratiche  e stimolare il potenziamento 
di capacità; 
– utilizzare gli strumenti UE per favorire l'e fficienza energetica, ad esempio mediante i 
finanziamenti, e per integrarla in altri ambiti strategici; 
– promuovere l'UE sul piano internazionale co me un precursore del settore, con beneficio 
anche delle imprese. 
4. PRINCIPALI OBIETTIVI STRATEGICI  
L'obiettivo generale dell'Unione, definito dai su oi leader, è aumentare l'efficienza energetica 
dell'UE per conseguire l'obietti vo di ridurre del 20% il consum o di energia rispetto alle 
                                                 
3 Inizialmente i PNAEE dovevano essere presentati pe r la metà del 2007, ma molti, a causa di ritardi, 
sono stati trasmessi alla metà del 2008. 
IT 4   IT proiezioni per il 2020, stimate da lla Commissione nel Libro verd e sull'efficienza energetica4. 
Tale obiettivo è coerente con la strategia generale dell'UE nel settore dell'energia e il miglioramento dell'efficienza energetica cost ituisce un elemento essenziale della nuova 
strategia energetica "Europa 2020"
5. 
Più in generale, l'efficienza energetica contribuis ce a iniziative più ampie intese a conseguire 
gli obiettivi della politica relativa al cambiamento  climatico e a stimolare la ripresa economica 
e una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, come indicato nella strategia " Europa 2020 : 
Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva "6.  
5. APPROCCIO ANALITICO  
Scopo della presente valutazione d'impatto era analizzare i risultati e le sfide  delle politiche 
esistenti e le tendenze del consumo energetico per valutare la possibilità di azioni 
supplementari a livello di UE . 
L'analisi era proporzionata al livel lo di dettaglio previsto per il  documento strategico stesso. 
Dato che le misure concrete saranno elabor ate in futuro e saranno accompagnate da una 
valutazione d'impatto quando necessario, la valut azione è stata effettuata soprattutto in termini 
qualitativi. Ogni volta che è stato possibile sono  stati tuttavia presenta ti esempi quantitativi di 
misure analoghe o calcoli generali degli eventuali impatti.  
L'analisi ha riguardato in primo luogo il modo mig liore per affrontare l'efficienza energetica a 
livello di UE e, in secondo luogo, quali tipi di strumenti stra tegici UE sono necessari per 
aiutare gli Stati membri a realizzare il  potenziale di risparmio energetico.  
Sono state esaminate tre opzioni strategiche pr incipali: i) fissare unicamente gli obiettivi e 
lasciare agli Stati membri il compito di elab orare la combinazione di misure necessaria; 
ii) non fissare obiettivi , ma mettere a punto strumenti politi ci dettagliati a livello dell'UE, 
invitando gli Stati membri ad attuarli e/o integr arli; iii) prevedere un qua dro politico globale a 
livello degli Stati membri (comprendente obiettiv i), mentre l'UE elabora strumenti strategici 
destinati ad aiutare gli Stati membri. 
In seguito per ogni settore (ad es empio residenziale e terziario, tr asporti, industria ed energia) 
sono stati analizzati vari tipi di strategie (a d esempio strumenti volontari o regolamentari, 
finanziamenti, attività di sensibilizzazione e form azione) per decidere se la loro applicazione a 
livello UE fosse necessaria ai fini del raggiungimento degli obiettivi strategici specifici per settore. Le migliori opzioni s ono state selezionate sulla base dei progressi realizzati dalle 
politiche esistenti e valutando g li ostacoli rimanenti, il valore aggiunto dell'UE, il possibile 
impatto, l'efficacia, l'efficienza e la coerenza. 
6. C
ONCLUSIONI : PREFERENZE CONCERNENTI IL NUOVO QUADRO POLITICO  
Approccio strategico generale preferito 
                                                 
4 COM(2005) 265. Il risparmio di energia primaria ammont a a 370 Mtep nel 2020 rispetto a uno 
scenario di riferimento che stima il livello di consumo di energia primaria. Il riferimento è stato 
aggiornato nel 2007 per tener conto di due nuovi Stati membri.  
5 COM(2010) 639 definitivo. 
6 COM(2010) 2020 definitivo. 
IT 5   IT È essenziale che a livello degli Stati membri  sia messa a punto una serie di misure con 
obiettivi chiari, semplici e misurabili. Misure ben coordinate a livello dell'UE potrebbero fornire agli Stati membri il quadro di cui ha nno bisogno per sforzi portare avanti il loro 
impegno. La Commissione potrebbe proporre misure specifiche per ogni settore, che 
offrirebbero un quadro comune aiutando nel contempo gli Stati membri a sviluppare strumenti 
propri. 
Questo approccio consentirebbe di realizzare il potenziale efficiente in termini di costi e di 
superare ostacoli importanti quali la fram mentazione politica e la mancanza di impegno 
politico e di prevedibilità, nonché di esplorare le sinergie possibili tr a le varie politiche. 
La Commissione potrebbe inoltre studiare il mig lior approccio alla fissazione di obiettivi e 
l'interazione di tali obiettivi con altri strumenti politici (in particolare gli obiettivi in materia di 
clima). Essa potrebbe proporre che i PNAEE siano considerati documenti di base. Un piano nazionale di azione per l'efficienza energetica rafforzato e ampliato (a tutti i settori della 
domanda e dell'offerta) potrebbe co nferire grande visibilità polit ica all'efficienza energetica e 
svolgere un ruolo motore. Al fi ne di potenziare l'impegno delle autorità locali si raccomanda 
inoltre di mantenere il modello  riuscito del Patto dei sindaci , sostenuto dalla Commissione, 
perché possa continuare a svilupparsi e a realizzare il proprio potenziale. 
Approccio preferito per il settore re sidenziale e il settore dei servizi 
Per quanto riguarda il tasso insufficiente di rinno vo degli edifici, l'anal isi ha concluso che non 
è necessario rafforzare ulteriormente l'attu ale quadro politico relativo agli immobili 
(opzione A3a) in quanto la recente modifica del quadro legislativo (soprattutto della direttiva 
sulla prestazione energetica nell'edilizia) è già ambiziosa; ci si deve invece concentrare sulla 
sua attuazione. Questo non vale  per i requisiti re lativi ai prodo tti: per increm entare la 
diffusione di prodotti a basso consumo energetico  si potrebbe ampliare ulteriormente il campo 
di applicazione della progettazi one ecocompatibile e dell'etiche ttatura energetica in modo da 
coprire più gruppi di prodotti, soprattutto nel se ttore terziario, e anche alcuni materiali da 
costruzione (ad esempio le fine stre) (opzione A3b). Questo fa vorirebbe la formazione di 
mercati per i prodotti e i materiali ef ficienti sotto il pr ofilo energetico. 
Misure di finanziamento sarebbero essenziali per far fronte alle forti limitazioni imposte dalla 
disponibilità di liquidità per gli elevati costi iniz iali e anche per risolver e, in una certa misura, 
la problematica proprietario-affittuario. Le ri sorse finanziarie limitate a livello di UE 
potrebbero essere assegnate in m odo mirato per fornire agli Stati membri e alle autorità locali 
assistenza tecnica e anche un sost egno per la condivisione dei ri schi e la garanzia di progetti 
(opzione A4a). Vista la crisi economica, non ci si può aspettare che fondi pubblici 
supplementari siano stanziati in misura signi ficativa a favore dell'efficienza energetica ed è 
pertanto essenziale che questi strumenti siano fi nalizzati a garantire il fi nanziamento di terzi. 
L'impegno di investitori privat i potrebbe essere incoraggia to da misure quali l'obbligo 
imposto ai servizi di pubblica utilità di realiz zare risparmi energeti ci (opzione D3d) e il 
sostegno allo sviluppo delle società di servizi energetici (ESCO) (opz ione D5). È inoltre 
considerata opportuna l'introduzi one di alcune condizioni di efficienza energetica per la 
concessione di fondi pubblici (opzione A4b). 
La persistente carenza di ma nodopera qualificata nel settor e della costruzione, dovuta al 
carattere poco sviluppato dei mer cati, è individuata come uno dei principali ostacoli di natura 
non tecnologica e non finanziaria alla diffusione di  un rinnovo edilizio ottimale sotto il profilo 
energetico e all'installazione di apparecchi negli immobili. Questo problema potrebbe essere affrontato a livello europeo fornendo agli Stat i membri strumenti di aiuto (ad esempio, 
elaborazione di tabelle di marcia nazionali  in materia di qualifiche, programmi di 
IT 6   IT insegnamento e di formazione, sistemi di accreditamento e di certificazione) e creando 
piattaforme per lo scambio delle migliori pratiche. 
Inoltre, misure di sensibilizzazione (opzione  A5) e un accresciuto impegno volontario da parte 
di entità private (opzione A2 ) avrebbero un effetto positivo e potrebbero essere concretizzati 
se esistono risorse sufficienti, in quanto l'UE ha  un ruolo limitato e tali misure resterebbero 
per lo più nell'ambito di competenza degli Stati membri o delle autorità locali.  
Approccio preferito per il settore dei trasporti 
Si prevede che la crescita di consumo energetico  fino al 2020 nel settore dei trasporti sarà più 
elevata rispetto a qualsiasi altro settore. Per realizzare il potenziale di risparmio energetico ancora rimanente è necessario sostenere il passaggio a veicoli, modi di trasporto e 
comportamenti più efficienti. La presente valu tazione d'impatto, tuttavia, non esamina opzioni 
al riguardo in quanto il pro ssimo Libro bianco sui tras porti darà nuovo impulso a una 
maggiore decarbonizzazione ed efficienza nell'u tilizzo delle risorse in questo settore.  
Approccio preferito pe r il settore industriale 
Nonostante l'industria sia il settore che ha real izzato i maggiori miglioramenti in termini di 
efficienza energetica, rimane ancora un potenzi ale da sfruttare. Le politiche dell'UE hanno già 
in parte trattato alcuni dei possibili impatti del settore sull'ambiente. L'obiettivo per quanto 
riguarda il settore industriale è quindi favorire lo sfruttamento di questo potenziale restando 
nel contempo coerenti con gli strumenti politi ci esistenti (ad esempio, il sistema per lo 
scambio delle quote di emissioni e la nuova di rettiva relativa alle emissioni industriali). 
I principali ostacoli da superare in  questo settore sono la mancanza di segnali di prezzi forti, la 
mancanza di sensibilizzazione e di formazione (soprattutto per le PMI)  e l'assenza di una 
pianificazione politica a lungo te rmine, che aumenta la percezione del rischio e scoraggia le 
imprese dall'effettuare investimenti. 
Dall'analisi degli approcci possibili è emerso che si potrebbero elaborare altri strumenti 
giuridici orientati all'obiettivo di cui sopra e alla  politica esistente (opzi one C3). A tal fine si 
potrebbero proporre ulteriori misure nell'a mbito della direttiva sulla progettazione 
ecocompatibile che riguarderebbero prodotti comunemente utilizzati nei processi industriali (come grandi pompe o forni). Le apparecchiat ure e i sistemi su misura potrebbero formare 
oggetto di requisiti generici di efficienza energe tica, che verrebbero at tuati mediante norme. 
Alcuni requisiti di gestione en ergetica (ad esempio, audit energe tici) potrebbero inoltre essere 
istituiti per i grandi consumatori di energia. Le PMI potrebbero ricevere pacchetti informativi 
e assistenza per gestire il loro c onsumo di energia (opzione C5).  
Gli obblighi di risparmio energetico, se imposti a lle società del settore dell'energia, potrebbero 
dar vita a una notevole mobilizzazione di prog etti (opzione D3d) e promuovere le ESCO 
(opzione D5). 
Anche misure di sensibilizz azione (opzione C4) e un accresci uto impegno volontario da parte 
di entità private (opzione C2) avrebbero un effe tto positivo e potrebbero essere concretizzati 
se esistono risorse sufficienti. Il ruolo dell'UE è tuttavia lim itato e tali misure rimangono per 
lo più nell'ambito di competenza degli St ati membri o delle autorità locali.  
Approccio preferito pe r il settore dell'energia 
Attualmente l'efficienza media della capacità di  generazione è nettamente inferiore ai livelli 
ottenibili applicando le migliori tecniche disp onibili. Questo scarto è dovuto principalmente 
alla mancanza di segnali di pr ezzo sufficientemente forti per le decisioni di investimento 
finalizzate alla costruzione di nuove capacità e alla s oppressione di quelle obsolete. Il sistema 
IT 7   IT di scambio delle emissioni (ETS), nella sua ter za fase, inciderà in qualche misura su questo 
problema per le unità che copre. Non è pe rtanto opportuno propo rre altri strumenti 
regolamentari senza conoscere gli effetti concreti del sistema (opzione D3a). Si potrebbe tuttavia studiarne la necessità per garantire l' elevata efficienza del num ero crescente di piccoli 
impianti di generazione. 
Non è pienamente sfruttato nemmeno il potenziale di utilizzo del calore residuo o di recupero 
dell'energia. L'analisi mostra che, a seguito  di studi più approfonditi e di un'eventuale 
revisione del quadro politico principale del settore (ossia la direttiva sulla cogenerazione), si potrebbero elaborare altre misure  regolamentari per la promozi one della cogenerazione e di 
sistemi di teleriscaldamento e te leraffreddamento (opzione D3b). 
Le autorità nazionali di regol amentazione potrebbero svolgere  un ruolo importante orientando 
i miglioramenti di efficienza energetica della re te, promuovendo le reti intelligenti e sistemi di 
misurazione intelligenti che rendano possibile ri definire i picchi di consumo e ottimizzare la 
domanda e l'offerta di energia. A tal fine sarebbe necessario conf erire loro più poteri 
(opzione D3c). 
Le società del settore energe tico dispongono di informazioni  importanti sul consumo di 
energia dei loro clienti, ma non sono incentivat e a ridurre il consumo degli stessi in quanto 
questo comporterebbe un calo delle loro entrate.  Questa difficoltà potrebbe essere risolta 
introducendo sistemi di obblighi di risparmi o energetico grazie ai quali per un leggero 
aumento della bolletta energetica nel breve peri odo sarebbero attuate le misure più efficaci 
sotto il profilo dei prezzi ne l lungo periodo (opzione D3d) . È necessario esaminare in 
dettaglio il modo migliore per pr ocedere in questo senso. Per ev itare interazioni negative con 
il sistema di scambio delle emi ssioni è opportuno che i certificat i attestanti le riduzioni del 
consumo energetico non siano scam biati nell'ambito del sistema. 
In generale i dirigenti delle so cietà del settore energetico sono  perfettamente consapevoli delle 
loro possibilità di risparmio energetico. Il sottosettore specifico che avrebbe bisogno di 
maggior sostegno in termini di informazioni, orie ntamenti e scambio delle migliori pratiche è 
tuttavia quello delle ESCO (opzione D5).  Anche accordi volontari potrebbero portare a 
risparmi energetici e sarebbe oppor tuno considerarli (opzione D2). 
Le misure saranno sufficienti a raggiungere l'obiettivo del 20%? 
Le opzioni privilegiate prevedono un'ampi a gamma di strumenti di sostegno che 
stimolerebbero la realizzazione del potenziale di risparmio energetico e dei benefici derivati e 
permetterebbero ai mercati dell'efficienza ener getica di giungere più rapidamente a maturità. 
Non è stato possibile quantificare tutte le opzioni , ma dalle quantificazi oni realizzate si può 
concludere che esistono buone possibilità di colmare le rimanenti lacune in materia di 
risparmio energetico. I risultati concreti dipenderanno tuttavia dal livello di ambizione delle 
iniziative di natura regolamentare e non e dal ritmo a cui saranno attuate. Sarebbe pertanto 
essenziale prevedere una valutazione intermedia del piano e un suo eventuale aggiornamento per garantire la continuità  degli sforzi nel settore dell'efficienza energetica.