Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che prevede la partecipazione dei cittadini alla stesura di determinati piani e programmi in materia ambientale e modifica le Direttive 85/337/CEE e 96/61/CE del Consiglio"

(2001/C 221/09)

Il Consiglio, in data 14 febbraio 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Braghin, in data 10 maggio 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 30 maggio 2001, nel corso della 382a sessione plenaria, con 109 voti favorevoli, e 3 voti astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La proposta in oggetto intende portare avanti l'allineamento del diritto comunitario alle disposizioni degli artt. 6 e 7 della Convenzione di Aarhus che riguardano la partecipazione dei cittadini all'attività decisoria e l'accesso alla giustizia in materia ambientale, consentendo alla Commissione di adempiere ai propri obblighi internazionali e aprire la strada alla ratifica della Convenzione da parte della Comunità europea.

1.2. Tali articoli contengono disposizioni in materia di informazione e di consultazione del pubblico prima dell'adozione di decisioni aventi un impatto ambientale: la proposta indica una serie di emendamenti alla Direttiva 85/337/CEE (la cosiddetta "direttiva VIA"), relativa alla valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, e alla Direttiva 96/61/CE (nota anche come "direttiva IPPC"), relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento, per quanto attiene l'autorizzazione di categorie di attività industriali elencate nell'apposito allegato.

1.3. L'intervento a livello comunitario è ritenuto necessario per garantire che le procedure che disciplinano la partecipazione del pubblico al processo decisionale nel settore dell'ambiente siano uniformi in tutti gli Stati membri, lasciando ai medesimi la facoltà di definire le modalità pratiche di realizzazione.

1.4. Poiché tutti gli Stati membri e la Comunità hanno già sottoscritto la Convenzione, la proposta non dovrebbe generare costi supplementari per gli Stati membri oltre a quelli che deriverebbero comunque per l'attuazione delle disposizioni della Convenzione nell'ambito del diritto nazionale. Sono prevedibili tuttavia costi connessi alla diffusione delle informazioni, che hanno uno spettro più ampio, per l'allestimento e l'analisi dei contributi (previsti anche in forma di pareri) derivanti dalla partecipazione dei cittadini, nonché per l'eventuale consultazione del pubblico attraverso indagini pubbliche e per la successiva diffusione delle decisioni prese.

2. Osservazioni

2.1. Il Comitato condivide l'importanza data dalla Commissione all'informazione ambientale al pubblico, con la proposta di modifica della Direttiva 90/313/CEE prima(1) e ora con la presente proposta di direttiva sulla partecipazione dei cittadini alla stesura di determinati piani e programmi in materia ambientale. È un tema di grande rilievo politico, non privo di contenuti tecnici e giuridici, che la Commissione ha tenuto presente nelle specifiche modifiche proposte per le Direttive 85/337/CEE e 96/61/CE per renderle omogenee ai contenuti e allo spirito della Convenzione di Aarhus. Tale sforzo di coerenza e nello stesso tempo di precisione anche terminologica fa comprendere perché la proposta per alcuni aspetti vada oltre i contenuti della Convenzione, e per altri non la rispetti fedelmente, come segnalato nei punti successivi.

2.2. Il Comitato condivide la necessità di allineare la normativa comunitaria a quanto previsto dalla Convenzione di Aarhus per l'accesso all'informazione (il primo pilastro, su cui si è già espresso), sulla partecipazione del pubblico al processo decisorio (secondo pilastro) e sull'accesso alla giustizia in materie ambientali (terzo pilastro), aspetti affrontati nella presente proposta di direttiva, ritenendo positivo lo sforzo per eliminare ogni disparità legislativa tra gli Stati membri e per definire procedure omogenee di intervento.

2.3. Il Comitato ritiene che l'informazione sia un diritto del cittadino, e debba essere fornita nel modo e nei tempi più appropriati, fornendo uno strumento reale e costruttivo di partecipazione al pubblico ed evitando impegni ed oneri non necessari per le autorità pubbliche e distorsioni nello svolgimento di attività economiche rilevanti. Tale aspetto deve essere tenuto presente nella valutazione dell'efficacia delle misure proposte.

2.4. Le definizioni di "pubblico" e di "pubblico interessato", sulla base di quanto stabilito all'art. 2, paragrafi 4 e 5 della Convenzione di Aarhus, costituiscono un'importante revisione nella direzione dell'armonizzazione dei sistemi nazionali. Il Comitato rileva peraltro come risulti ancora vaga la definizione di "cittadini interessati" come coloro che "vantino interessi rispetto a tale procedura", non essendo specificato che tale interesse deve essere diretto e concreto, e in ogni caso riconosciuto dal diritto nazionale.

2.5. La proposta prevede che organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell'ambiente, e che soddisfino le disposizioni di diritto nazionale, si considerino portatrici di siffatti interessi. Il Comitato ritiene generica la dizione "che soddisfino le disposizioni di diritto nazionale", e invita a cercare una definizione che colleghi la loro partecipazione a specifici interessi ambientali connessi.

2.6. La Convenzione di Aarhus trattando dell'informazione nel contesto della partecipazione pubblica, richiede la tutela di legittimi interessi quali la riservatezza dei dati personali, la riservatezza sulle informazioni di tipo commerciale ed industriale, i diritti di proprietà intellettuale, e il consenso alla diffusione di informazioni se la parte non è tenuta dalle norme vigenti a renderle pubbliche (artt. 6.6 e 4.3 e 4 della Convenzione). La proposta non tratta tali aspetti affrontando il tema della diffusione delle informazioni ambientali, e il Comitato ritiene che sia opportuno tutelare tali interessi senza oltrepassare i limiti opportunamente posti dalla Convenzione(2).

2.7. Il Comitato condivide l'opportunità dell'inserimento(3) dell'obbligo per gli Stati membri di provvedere, nell'ambito del proprio ordinamento giuridico nazionale, ad istituire una procedura di ricorso dinanzi ad un organismo giurisdizionale o un altro organismo istituito dalla legge, procedura che deve essere celere e non eccessivamente onerosa, e dai tempi certi e ridotti. Dato che principi e condizioni per l'accesso alla giustizia in campo ambientale relativamente alle decisioni delle autorità pubbliche esistono già negli ordinamenti nazionali, la Commissione dovrebbe effettuare proposte per un'armonizzazione maggiore delle realtà nazionali.

2.7.1. La proposta di direttiva prevede che il diritto a contestare la legittimità sostanziale o procedurale di qualsiasi decisione od atto è fuori discussione per ogni ente o persona che subisca o possa subire gli effetti della procedura di autorizzazione (art. 2.1) o dell'attività decisionale relativa al rilascio o all'aggiornamento delle autorizzazioni o delle loro condizioni (art. 3.1 b.14). La formulazione attuale della proposta permette dunque a una persona il cui diritto a partecipare alla procedura non sia stato rispettato di ricorrere non solo per contestare tale errore procedurale, ma anche per contestarne la legittimità sostanziale. Ne consegue che sul piano operativo si potrebbero incoraggiare richieste finalizzate solo a ritardare le procedure amministrative, con aggravio di costi e un ricorso ingiustificato al contenzioso legale.

2.7.2. Secondo i principi consolidati del diritto, la possibilità di contestare la legittimità sostanziale di un atto deve essere garantita a chi ha da proteggere specifici diritti tutelati dalla legge, e non deve essere confusa con la possibilità di ricorso sulla legittimità procedurale, o per omissione di atti. La proposta della Commissione dovrebbe quindi distinguere chiaramente i casi di accesso alla giustizia per contestare la legittimità procedurale dai casi relativi alla legittimità di fondo.

2.8. Il Comitato riconosce l'opportunità di prendere in considerazione il problema dell'informazione e della partecipazione del pubblico in relazione a decisioni che possono avere effetti transfrontalieri, anche se non previsto dalla Convenzione di Aarhus. Per essere praticabile, la proposta dovrebbe stabilire il principio dell'equilibrio tra i vari interessi legittimi coinvolti, onde evitare un abuso di tale strumento sulla base di presunti effetti ambientali transfrontalieri a scapito degli interessi sociali ed economici del paese ove la decisione o l'autorizzazione devono essere presi, e chiarire il problema della lingua e dell'onere della traduzione, onde evitare costi e durate eccessive. Il Comitato ritiene opportuno che la Commissione raccolga relazioni periodiche degli Stati membri sull'attuazione di tale disposizione.

2.8.1. La Commissione è invitata a vigilare affinché nell'ambito delle negoziazioni per l'adesione sia garantito il diritto all'informazione e alla partecipazione del pubblico a piani e programmi in materia ambientale secondo il dettato delle direttive in fase di modificazione, e in particolare sia assicurata una efficace procedura per le problematiche transfrontaliere.

2.9. Il criterio di valutazione per la modifica e/o un ampliamento sostanziale di un impianto o di un processo produttivo come espresso all'art. 3.1.a) non è sufficientemente chiaro e può ingenerare confusione. Sarebbe più logico mantenere la definizione di modifica sostanziale riportata nell'art. 2 della Direttiva 1999/13/CE del Consiglio dell'11 marzo 1999 sulle limitazioni delle emissioni di composti organici volatili (VOC), che tra l'altro fa riferimento ad impianti che rientrano nell'ambito di applicazione della Direttiva 96/61/CE.

Bruxelles, 30 maggio 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Documento COM(2000) 402 def. del 29.6.2000 su cui il CES ha espresso il suo parere il 29.11.2000 (Documento CES 1408/2000 in GU C 116 del 20.4.2001, pag. 43).

(2) Parere CES in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale" CES 1408/2000 - 2000/0169 COD, 29.11.2000 in GU C 116 del 20.4.2001, pag. 43.

(3) Inserimento come art. 10 bis nella Direttiva 85/377/CEE e come art. 15 bis nella Direttiva 96/61/CE.