Bruxelles, 22.12.2004

SEC(2004) 1621 definitivo

Raccomandazione di

DECISIONE DEL CONSIGLIO

ai sensi dell’articolo 104, paragrafo 8, che stabilisce se l’Ungheria abbia dato un seguito effettivo alle raccomandazioni formulate dal Consiglio a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, del trattato che istituisce la Comunità europea

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

La procedura per i disavanzi eccessivi (PDE) è disciplinata dall’articolo 104 del trattato e dal regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio del 7 luglio 1997 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi, che costituisce parte integrante del patto di stabilità e crescita. La portata di tali disposizioni è ampliata dagli impegni politici sanciti nella risoluzione sul patto di stabilità e crescita adottata dal Consiglio europeo ad Amsterdam il 17 giugno 1997.

Avendo l’Ungheria comunicato alla Commissione un disavanzo del 5,9% del PIL per l’esercizio 2003[1], il 12 maggio 2004 la Commissione ha avviato nei suoi confronti la procedura prevista per i disavanzi eccessivi. Su raccomandazione della Commissione, il 5 luglio 2004 il Consiglio ha adottato una decisione a norma dall'articolo articolo 104, paragrafo 6, con cui constatava l'esistenza in Ungheria di un disavanzo eccessivo ed ha quindi indirizzato alle autorità ungheresi, a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, una raccomandazione, affinché queste correggano tale situazione[2]. In tale raccomandazione, il Consiglio ha invitato le autorità ungheresi a porre “ fine quanto prima alla situazione di disavanzo eccessivo” e ad “ adottare provvedimenti a medio termine ” come previsto “ nel programma di convergenza presentato nel maggio 2004 ” (con i seguenti obiettivi annui: 4,6% del PIL nel 2004; 4,1% del PIL nel 2005; 3,6% nel 2006; 3,1% nel 2007 e 2,7% del PIL nel 2008). Il Consiglio ha fissato il termine del 5 novembre 2004 per adottare “ misure efficaci in relazione ai provvedimenti previsti per raggiungere l’obiettivo di disavanzo per il 2005 ”. All’Ungheria è stato inoltre raccomandato di procedere “ con determinazione all’attuazione delle misure previste nel programma di convergenza del maggio 2004, ed in particolare ” di essere pronta , “ se necessario, ad introdurre ulteriori misure, al fine di raggiungere l’obiettivo per il disavanzo delle amministrazioni pubbliche fissato per il 2004 ”. Il Consiglio ha altresì esortato le autorità ungheresi ad “ utilizzare tutte le opportunità per accelerare il risanamento di bilancio; ad intraprendere le previste riforme della pubblica amministrazione e dei sistemi di istruzione e sanitario al fine di assicurare la prevista riduzione del tasso di spesa e di migliorare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche” ; e ad “assicurare un adeguato finanziamento a fronte dei previsti tagli fiscali ed a subordinare la loro attuazione al raggiungimento degli obiettivi relativi al disavanzo ”.

L’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1467/97 statuisce che il Consiglio, nel determinare se sia stato dato seguito effettivo alle raccomandazioni formulate a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, deve decidere sulla base di provvedimenti annunciati pubblicamente dal governo dello Stato membro interessato.

Benché la scadenza del 5 novembre fissata nella raccomandazione si riferisca al bilancio del 2005, l’attuazione del bilancio nel 2004 è di importanza cruciale in tale prospettiva. Il programma di convergenza contemplava un processo di risanamento accelerato, in base al quale la parte più sostanziosa del risanamento sarebbe avvenuta nel 2004 (anche per ristabilire la credibilità della politica economica dell’Ungheria), per cui l’obiettivo del 4,6% del PIL fissato per il 2004 era particolarmente importante[3]. Il Consiglio ha perciò raccomandato alle autorità ungheresi di essere pronte, se necessario, ad introdurre ulteriori misure, oltre a quelle programmate a gennaio e marzo per ridurre la spesa, aventi una portata complessiva dell’1,2% del PIL[4], al fine di raggiungere l’obiettivo del 4,6% del PIL fissato per il disavanzo delle amministrazioni pubbliche nel 2004. A luglio del 2004, prendendo atto della raccomandazione del Consiglio, il governo ungherese ha deciso di imporre delle restrizioni all'esecuzione da parte dei ministeri degli stanziamenti riportati, indicati come un elemento di rischio nel programma di convergenza (con una potenziale incidenza dello 0,5% del PIL); tale misura era volta a limitare gli sfondamenti di spesa. A settembre, le autorità hanno adottato un pacchetto di misure correttive, aventi un effetto positivo diretto sul saldo di bilancio dell’ordine dello 0,2% del PIL.

Nonostante tale correzione, a settembre del 2004 l’obiettivo ufficiale del 4,6% del PIL è stato rivisto e portato al 5,3% del PIL. La mancata realizzazione dell’obiettivo è da ricondurre a tre fattori: correzione al rialzo (dello 0,3% del PIL) del disavanzo dell’esercizio 2003, indicata nei dati di bilancio comunicati a settembre; sfondamenti di spesa e previsioni di entrate troppo ottimiste (soprattutto per il gettito dell’IVA). Secondo le previsioni d'autunno 2004 della Commissione, il disavanzo nel 2004 sarà ancora superiore e sfiorerà il 5,5% del PIL (principalmente a causa di ulteriori rischi a livello sia delle entrate sia della spesa). L’obiettivo non è stato raggiunto (con uno scarto di 0,9 punti percentuali secondo le proiezioni della Commissione), nonostante la crescita del PIL sia stata superiore alle previsioni.

Il 15 ottobre 2004, il governo ungherese ha presentato al parlamento nazionale il progetto di legge finanziaria per il 2005. Partendo da un’aspettativa di crescita reale del PIL del 4% nel 2005, l’obiettivo relativo al disavanzo delle amministrazioni pubbliche è fissato al 4,7% per il 2005. Si tratta di un valore inferiore di 0,6 punti percentuali al 5,3%, obiettivo aggiustato per il 2004. Si prevede che la riduzione del disavanzo nel 2005 sarà determinata principalmente dai risparmi derivanti dalla diminuzione degli interessi sul servizio del debito (riduzione netta di spesa dello 0,4% del PIL), nonché dal contenimento della spesa. Sul piano delle entrate, il bilancio per l'esercizio 2005 prevede un calo di 1 punto percentuale del PIL del rapporto entrate/PIL - dal 44,5% al 43,5% del PIL – per lo più dovuto ad effetti eccezionali o differiti dal 2004. La riduzione dell’imposta sui redditi delle persone fisiche contemplata nel bilancio 2005 sarà ampiamente compensata da altre misure fiscali, per cui l’effetto dei cambiamenti introdotti nel sistema fiscale sul gettito fiscale si può definire neutro. Nel bilancio è incorporata una riserva “d’emergenza”, pari allo 0,5% del PIL, in caso di superamento del limite fissato per il bilancio 2005, che dovrebbe servire a finanziare eventuali adeguamenti resi necessari da sviluppi imprevisti sui quali il governo non ha alcuna influenza. Pur apprezzando l’esistenza di tale riserva, si rileva che la sua entità sembra modesta dati i rischi che gravano sul bilancio del 2005, come osservato nelle previsioni d’autunno della Commissione. Più precisamente: (1) le spese per gli interessi potrebbero risultare superiori alle previsioni, (2) le nuove norme per il contenimento della spesa potrebbero rivelarsi insufficienti o inefficaci, come ventilato nel quadro del dibattito parlamentare in atto sul bilancio 2005, (3) vi è il rischio che i dati prospettati per talune entrate siano troppo ottimisti (principalmente quelli relativi all’IVA). In questa realtà, la Commissione prevede per il 2005 un disavanzo pari al 5,2% del PIL, che corrisponderebbe a uno scostamento complessivo di 0,5 punti percentuali rispetto al valore previsto dal bilancio e di 1,1 punti percentuali rispetto all’obiettivo (il 4,1%) iscritto nel programma di convergenza presentato nel maggio scorso.

Il programma di convergenza annunciava riforme strutturali di portata generale (principalmente nell’amministrazione pubblica e nei settori della sanità e dell’istruzione), a sostegno di misure per il contenimento della spesa a medio termine. Il bilancio dell’esercizio 2005 contempla alcune misure strutturali, la cui portata od entità appaiono tuttavia insufficienti ad assicurare il contenimento di spesa necessario sia per il bilancio dell’esercizio 2005 e sia, più in generale, per portare avanti il processo di risanamento a medio termine presentato nel programma di convergenza e avallato dal Consiglio. Questa analisi vale in particolare per il settore della sanità, la cui riforma globale è stata rinviata.

Concludendo: (i) malgrado i progressi che saranno compiuti nel 2004 nel risanamento del bilancio, il seguito dato dalle autorità ungheresi alla raccomandazione del Consiglio di rispettare l’obiettivo, d’importanza cruciale, fissato per il 2004, è da ritenersi inadeguato, visto che prevedibilmente l’obiettivo stabilito nel programma di convergenza non sarà realizzato, con uno scostamento considerevole; (ii) il nuovo obiettivo ufficiale per il 2005 è stato rialzato di 0,6 punti percentuali rispetto all’obiettivo di disavanzo originariamente stabilito nella raccomandazione e nel programma di convergenza. Secondo le previsioni di autunno della Commissione, vi sarà un’ulteriore deviazione di 0,5 punti percentuali, cosicché lo scostamento complessivo dal valore pianificato sarà di 1,1 punti percentuali, con conseguente riduzione del miglioramento rispetto al 2004 (fissato al 5,5% del PIL secondo le stime della Commissione contenute nelle previsioni) a soli 0,3 punti percentuali. (iii) Lo scostamento dal percorso di risanamento programmato, che fa sì che l’anno prossimo il disavanzo rischia di essere ancora superiore al 5% del PIL, e la lentezza delle riforme strutturali mettono a repentaglio la realizzazione dell’obiettivo di eliminare il disavanzo eccessivo entro il 2008, a meno che il governo non intensifichi la sua azione per la realizzazione dei suoi obiettivi dichiarati di politica macroeconomica: tale evoluzione può infatti essere imputata all'inadeguatezza dell’azione delle autorità ungheresi[5].

Si prevede che il rapporto debito/PIL resterà appena sotto il 60% sia nel 2004 sia nel 2005 (le previsioni d’autunno della Commissione pronosticano un valore del 59,7% e 59,5% del PIL rispettivamente).

Dati di bilancio di riferimento 2003-2006 (% del PIL) |

2003 | 2004 | 2005 | 2006 |

Disavanzo delle amministrazioni pubbliche |

- programma di convergenza | -5,9 | -4,6 | -4,1 | -3,6 |

- obiettivi rivisti del governo | -5,3 | -4,7 |

- previsioni della Commissione | -6,2 | -5,5 | -5,2 | -4,7 |

Debito delle amministrazioni pubbliche |

- programma di convergenza | 59,1 | 59,4 | 57,9 | 56,8 |

- obiettivi rivisti del governo | 59,1 | 59,6 | 58,6 |

- previsioni della Commissione | 58,9 | 59,7 | 59,5 | 58,9 |

Crescita media reale del PIL (%) |

- programma di convergenza | 2,9 | 3,3-3,5 | 3,5-4 | ca. 4 |

- previsioni delle autorità | 3,0 | 3,8-3,9 | 4,0 | 4,0-4,5 |

- previsioni della Commissione | 3,0 | 3,9 | 3,7 | 3,8 |

Fonte: Servizi della Commissione, previsioni economiche d’autunno 2004; programma di convergenza del maggio 2004; bilancio 2005 |

In base al combinato disposto dell’articolo 104, paragrafo 8, del trattato e dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1467/97, qualora reputi che non sia stato dato un seguito effettivo alle sue raccomandazioni formulate a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, entro il termine prestabilito (5 novembre 2004), il Consiglio adotta una decisione al riguardo immediatamente dopo lo scadere del termine disposto. Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che non è stata intrapresa alcuna azione efficace a seguito delle raccomandazioni formulate dal Consiglio a norma dall'articolo 104, paragrafo 7 entro il periodo stabilito nella raccomandazione, e raccomanda al Consiglio di prendere una decisione in tale senso.

L’articolo 104, paragrafo 8, statuisce che qualora il Consiglio determini che non sia stato dato un seguito effettivo alla sua raccomandazione formulata a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, può decidere di rendere pubblica detta raccomandazione. Conformemente alla risoluzione sul patto di crescita e stabilità del Consiglio europeo, l’Ungheria ha tuttavia già acconsentito a luglio del 2004 alla pubblicazione della raccomandazione[6].

In merito alle ulteriori fasi della procedura, qualora reputi che non sia stato dato un seguito effettivo alle sue raccomandazioni formulate a norma dall'articolo 104, paragrafo 7, il Consiglio può - in forza della medesima disposizione e su raccomandazione della Commissione - indirizzare un'altra raccomandazione all’Ungheria, visto che l’Ungheria non fa ancora parte dell’area dell’euro (essendo uno Stato membro con regime di deroga) e che per tale motivo non si possono applicare le ultime due fasi della procedura per il disavanzo eccessivo previste agli articoli 104, paragrafo 9, e 104, paragrafo 11 (cfr. l’articolo 122, paragrafo 3). La nuova raccomandazione terrebbe conto degli aggiornamenti del programma di convergenza dell’Ungheria.

Raccomandazione di

DECISIONE DEL CONSIGLIO

ai sensi dell’articolo 104, paragrafo 8, che stabilisce se l’Ungheria abbia dato un seguito effettivo alle raccomandazioni formulate dal Consiglio a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, del trattato che istituisce la Comunità europea

IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 104, paragrafo 8,

vista la raccomandazione della Commissione,

considerando quanto segue:

A norma dell’articolo 104 del trattato, gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi.

Il patto di stabilità e crescita si fonda sull’obiettivo dell’equilibrio delle finanze pubbliche quale strumento per creare le condizioni più favorevoli alla stabilità dei prezzi e ad una crescita vigorosa, sostenibile e promotrice di occupazione. Il patto di stabilità e crescita include il regolamento (CE) n. 1467/97[7] del Consiglio del 7 luglio 1997 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi stabilita all’articolo 104 al fine di favorire la tempestiva correzione dei disavanzi eccessivi delle amministrazioni pubbliche.

La risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam sul patto di stabilità e crescita[8], del 17 giugno 1997, invita solennemente le parti, e cioè gli Stati membri, il Consiglio e la Commissione, ad attuare il trattato e il patto di stabilità e crescita in modo rigoroso e tempestivamente.

Mediante decisione 2004/xxx/CE del 5 luglio 2004, il Consiglio ha stabilito, a norma dell'articolo 104, paragrafo 6, l'esistenza di un disavanzo eccessivo in Ungheria[9].

In conformità all’articolo 104, paragrafo 7, del trattato e all’articolo 3, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1467/97, il 5 luglio 2004 il Consiglio ha adottato una raccomandazione indirizzata alle autorità ungheresi, affinché pongano fine quanto prima alla presente situazione di disavanzo eccessivo e adottino provvedimenti a medio termine, per portare il disavanzo al di sotto del 3% del PIL entro il 2008 in modo credibile e sostenibile, secondo il percorso per la riduzione del disavanzo specificato nel programma di convergenza presentato dalle autorità e approvato nel parere del Consiglio del 5 luglio 2004. Tale raccomandazione fissava al 5 novembre 2004 il termine per l'adozione da parte del Governo ungherese di misure efficaci in relazione ai provvedimenti previsti per raggiungere l’obiettivo di disavanzo del 4,1% del PIL per l'esercizio finanziario 2005. In tale documento, il Consiglio esortava l’Ungheria a procedere con determinazione all’attuazione delle misure previste nel programma di convergenza del maggio 2004, ed in particolare a essere pronta, se necessario, ad introdurre ulteriori misure, al fine di raggiungere l’obiettivo per il disavanzo delle amministrazioni pubbliche del 4,6% PIL fissato per il 2004. Inoltre il Consiglio ha invitato le autorità ungheresi ad utilizzare tutte le opportunità per accelerare il risanamento di bilancio; ad intraprendere le previste riforme della pubblica amministrazione e dei sistemi di istruzione e sanitario; e ad assicurare un adeguato finanziamento a fronte dei previsti tagli fiscali ed a subordinare la loro attuazione al raggiungimento degli obiettivi relativi al disavanzo.

L’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1467/97 dispone che il Consiglio, nel determinare se sia stato dato seguito effettivo alle raccomandazioni formulate a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, decide sulla base dei provvedimenti annunciati pubblicamente dal governo dello Stato membro interessato.

Avendo valutato i provvedimenti annunciati pubblicamente dall’Ungheria dall'emanazione della raccomandazione ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 7, fino al termine stabilito nella medesima, si conclude quanto segue:

benché dopo la raccomandazione del Consiglio il governo ungherese abbia adottato una serie di nuovi provvedimenti, questi non hanno avuto l’effetto di contenere il disavanzo entro il 4,6% del PIL stabilito per il bilancio 2004, limite che si prevede sarà superato in considerevole misura;

benché per il bilancio 2005 sia stata annunciata una serie di misure, la loro portata non è tale da poter conseguire l’obiettivo di un disavanzo del 4,1% del PIL, che secondo le previsioni sarà anch’esso superato in considerevole misura;

i provvedimenti finora presi dal governo ungherese non eviteranno una deviazione dal percorso di risanamento stabilito che, insieme alla lentezza dei progressi delle riforme strutturali previste nel programma di convergenza del mese di maggio, e in particolare della riforma del settore sanitario, potrebbe mettere a repentaglio il completamento della correzione del disavanzo eccessivo entro il 2008, a meno che il governo non intensifichi la sua azione per la realizzazione dei suoi obiettivi dichiarati di politica macroeconomica.

L’articolo 104, paragrafo 8, dispone che qualora il Consiglio determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato un seguito effettivo alle sue raccomandazioni, formulate a norma dell'articolo 104 paragrafo 7, può decidere di rendere pubbliche dette raccomandazioni. In conformità alla risoluzione del Consiglio europeo sul patto di stabilità e crescita, l’Ungheria ha tuttavia già acconsentito di rendere pubblica la raccomandazione indirizzatale a luglio del 2004,

DECIDE:

Articolo 1

L’Ungheria non ha dato un seguito effettivo alla raccomandazione formulata dal Consiglio il 5 luglio 2004 entro il periodo stabilito nella medesima.

Artic olo 2

La Repubblica ungherese è destinataria della presente decisione.

Fatto a Bruxelles,

Per il Consiglio

[1] Sulla base delle previsioni economiche di primavera 2004 della Commissione, che tenevano conto dei dati comunicati dall'Ungheria a marzo del 2004. Nella comunicazione di settembre del 2004 il dato relativo al disavanzo delle amministrazioni pubbliche è stato ritoccato dal 5,9% al 6,2% del PIL per l'esercizio 2003.

[2] Cfr. http://register.consilium.eu.int/pdf/it/04/st11/st11218.it04.pdf

[3] Gli obiettivi tenevano conto dei costi sostenuti dallo stato per la riforma delle pensioni del 1998 (che si prevede saliranno dallo 0,7% del 2003 all’1% del PIL per il 2008).

[4] Questo obiettivo è già modificato rispetto al 3,8% del PIL inizialmente preventivato per il 2004. Il primo ritocco dell’obiettivo per il 2004 è stato fatto a gennaio del 2004 a seguito delle derive registrate negli ultimi mesi del 2003, che avevano evidenziato che i dati ipotizzati per il bilancio 2004 erano troppo ottimistici.

[5] Questa conclusione non muta se, secondo quanto recentemente deciso dal governo ungherese, si riclassifica il disavanzo – per il periodo transitorio ammesso da Eurostat – escludendo i costi dovuti alla riforma delle pensioni del 1998 che erano stati presi in considerazione nel tracciare il percorso di riassorbimento del disavanzo indicato nel programma di convergenza del governo del maggio 2004, approvato con la raccomandazione del Consiglio del 5 luglio 2004. Questa classificazione transitoria incide temporaneamente sul livello del disavanzo, ma modifica in modo trascurabile l’aggiustamento tra il 2004 e il 2005. Inoltre lo sforzo di aggiustamento pluriennale che dovrebbe consentire di raggiungere l’obiettivo di un disavanzo inferiore al 3% nel 2008 va valutato tenendo conto di tali costi in quanto a partire dalla comunicazione del marzo 2007 i dati relativi al disavanzo dovranno essere indicati secondo la classificazione standard.

[6] Documento del Consiglio 11218/04 del 6 luglio 2004, disponibile nel registro pubblico dei documenti del Consiglio: “Raccomandazione del Consiglio all’Ungheria intesa a porre fine alla situazione di disavanzo eccessivo – Applicazione dell’articolo 104, paragrafo 7 del trattato”.

[7] GU L 209 del 2.8.1997, pag. 6.

[8] GU C 236 del 2.8.1997, pag.1.

[9] Non ancora pubblicata nella Gazzetta ufficiale.