COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Sostegno della Comunità ai programmi di riforme economiche e all'adeguamento strutturale: bilancio e prospettive

SINTESI

I programmi di sostegno all'adeguamento strutturale sono diventati un elemento essenziale della cooperazione tecnica e finanziaria della Comunità europea con i paesi ACP a partire dalla Quarta Convenzione di Lomé e nel 1992 sono stati estesi ai paesi mediterranei nel quadro della Nuova politica mediterranea. Da allora, la Comunità ha fornito ai programmi di riforme economiche notevole sostegno finanziario, per un totale di 2,334 miliardi di euro a favore di 40 paesi ACP e 705 milioni di euro a favore di 4 paesi mediterranei.

La presente comunicazione riguarda l'evoluzione dei programmi comunitari di sostegno all'adeguamento strutturale e mette in luce che lo strumento è stato utilizzato sempre più per favorire riforme economiche più ampie piuttosto che per sostenere soltanto programmi classici di stabilizzazione economica. Questa evoluzione deriva dal miglioramento generale delle condizioni macroeconomiche e dall'evolversi della natura delle relazioni tra i paesi mediterranei e la Comunità. Per quanto riguarda i paesi ACP, sono previste innovazioni nel contesto «post-Lomé», mentre per i paesi mediterranei l'iniziativa Euro-MED del 1995 ha portato a ridefinire le relazioni con la Comunità.

La Comunità ha partecipato attivamente anche al dibattito internazionale sull'adeguamento strutturale, in particolare nel quadro del Programma speciale di assistenza per l'Africa (PSA). Conformemente alle direttive approvate dal Consiglio, la Comunità si è sempre dichiarata a favore di processi di riforma aventi una visione a lungo termine, vale a dire che non si limitano alle misure a breve termine di stabilizzazione finanziaria e ai pacchetti di riforme uniformi e predeterminate.

La comunicazione conferma che restano validi tre orientamenti fondamentali dello strumento. Anzitutto, l'importanza di un quadro macroeconomico stabile che favorisca la crescita economica e consolidi gli equilibri sia interni che esterni. In secondo luogo, è essenziale il peso dato alla lotta contro la povertà, la quale è non soltanto fondamentale in sé ma anche necessaria per garantire il successo delle riforme, che pur essendo dolorose sono a volte necessarie. Infine, resta una priorità lo sviluppo di legami regionali; i mercati interni dei paesi partner sono infatti limitati e la cooperazione regionale è ormai riconosciuta quale fonte di dinamismo e di diversificazione economici.

La comunicazione sottolinea la necessità di accrescere il sostegno comunitario alle riforme strutturali e settoriali. In questo contesto, identifica la priorità seguenti: il sostegno alla riduzione della povertà, a una gestione sana delle finanze pubbliche, alle riforme in campo fiscale e allo sviluppo del settore privato.

Per quanto riguarda l'evolversi delle modalità d'azione e la gestione dello strumento, la comunicazione sottolinea:

- l'importanza di una maggiore integrazione dello strumento nell'ambito della cooperazione bilaterale;

- il progressivo abbandono dei programmi generali d'importazione a favore degli aiuti di bilancio diretti;

- la necessità che la Commissione svolga pienamente il proprio ruolo, accanto agli Stati membri, presso le istituzioni di Bretton Woods. I paesi partner non devono essere inutilmente sovraccaricati di esigenze molteplici e divergenti dato che vi può essere un solo programma di riforme economiche in ogni paese;

- l'importanza crescente di programmi settoriali specifici, in particolare quelli legati alle riforme dette di «seconda generazione» o all'attuazione degli accordi di associazione;

- la necessità di meccanismi di controllo e valutazione migliori, di maggiore trasparenza, di una migliore concezione dei programmi e di maggiore appropriazione da parte dei paesi partner. È previsto lo sviluppo di indicatori di risultato, il che potrebbe portare alla creazione di assegnazioni specifiche in funzione dei risultati ottenuti.

Questi orientamenti saranno attuati in modo flessibile e progressivo, in modo da tenere conto delle diverse situazioni dei paesi partner.

Indice

1. introduzione

2. Sostegno della Comunità all'adeguamento strutturale nei paesi ACP

2.1 Bilancio del sostegno

2.2 Fattori da prendere in considerazione per l'esame delle prospettive del sostegno comunitario

2.3. Prospettive e orientamenti per il futuro

3. Sostegno ai paesi del Mediterraneo orientale e meridionale

3.1 Introduzione

3.2 Bilancio dei sostegni

3.3 Prospettive e conclusioni

4. Conclusioni e orientamenti per il futuro

4.1 Insegnamenti della recente esperienza

4.2 Nuove relazioni di partenariato

4.3 Orientamenti prioritari

4.4 Evoluzione delle modalità d'azione

4.5 Attuazione

5. ALLEGATI

5.1 Allegato 1: ELENCO DELLE DECISIONI DEL 7° E DELL'8° FES (1991-1998)

5.2 Allegato 2: Impatto dei programmi sulle politiche dei medicinali e delle vaccinazioni

5.3 Allegato 3: Test sulla riforma della clausola di condizionalità in Burkina Faso

5.4 Allegato 4: Debolezze degli attuali metodi di lavoro

5.5 Allegato 5: Elenco dei sostegni forniti ai paesi del Mediterraneo

1. introduzione

La Comunità si è impegnata a sostenere il processo di adeguamento strutturale nel 1991, sulla base dei negoziati della Quarta Convenzione di Lomé con i paesi ACP. La prima relazione che stabiliva gli orientamenti e le modalità pratiche del sostegno della Comunità aveva preparato l'adozione di una risoluzione del Consiglio nel maggio 1992. Parallelamente, un regolamento del Consiglio del giugno 1992 apriva la possibilità di fornire sostegno all'adeguamento strutturale dei paesi del Mediterraneo.

In base all'esperienza acquisita e all'evoluzione dei due strumenti, una nuova risoluzione del Consiglio proponeva linee d'azione per il futuro, articolate su quattro temi principali:

- il consolidamento dell'approccio in vigore che conferma la pertinenza delle preoccupazioni principali dell'Unione per quanto riguarda l'applicazione a lungo termine dei programmi di adeguamento, l'inserimento in un approccio regionale, la dimensione sociale e il sostegno interno;

- l'approfondimento dei punti principali dell'approccio elaborato finora come le finanze pubbliche e l'inserimento dei programmi in un contesto regionale di agevolazione degli scambi o d'integrazione economica;

- l'ampliamento dell'azione attraverso l'adeguamento degli strumenti e delle modalità (evoluzione verso sostegni di bilancio diretti), la riflessione su una nuova applicazione della clausola di condizionalità e infine il potenziamento del coordinamento a livello comunitario, segnatamente nell'ambito delle istituzioni di Bretton Woods;

- l'introduzione di una maggiore flessibilità nella gestione degli strumenti adattandoli ai vari contesti. In particolare, per i paesi del Mediterraneo, situare i programmi di sostegno nella prospettiva della creazione di una zona di libero scambio con l'Unione europea.

Dopo questa comunicazione, la Commissione e gli Stati membri, in parallelo con le istituzioni di Bretton Woods, hanno contribuito finanziariamente in maniera consistente ai programmi di adeguamento strutturale attuati dai paesi ACP o mediterranei:

>SPAZIO PER TABELLA>

Tale sostegno, nelle due regioni, ha prodotto alcune valutazioni interne ed esterne, dalle quali risulta che, nonostante siano stati ottenuti notevoli risultati in materia di stabilizzazione macroeconomica e di riforme strutturali fondamentali, in materia di benessere delle popolazioni i risultati erano stati limitati. Il nuovo contesto internazionale (caratterizzato in particolare dalle crisi asiatica e russa) e l'evolversi del quadro della cooperazione con le due regioni rendono opportuno riesaminare il sostegno comunitario ai programmi di adeguamento strutturale e di riforme economiche. Questa riflessione deve tener conto dei numerosi dibattiti avutisi sulla scena internazionale, al fine di accrescere l'efficacia del sostegno.

Un importante contributo al dibattito internazionale è venuto dalla valutazione esterna dello Strumento di adeguamento strutturale potenziato (ESAF), pubblicata nel 1998. La valutazione concludeva che non era stata prestata sufficiente attenzione all'impatto delle riforme sulla povertà, alla velocità e alla sequenza delle riforme e infine alla questione del sostegno interno ai programmi da parte dei paesi beneficiari. Sottolineava inoltre la necessità di tener esplicitamente conto dei problemi di corruzione e di gestione insoddisfacente delle finanze pubbliche.

È ormai indiscutibile il consenso sulla necessità di trattare congiuntamente i problemi economici e sociali, privilegiare il sostegno interno, il potenziamento istituzionale, la buona gestione delle finanze pubbliche, compresa la lotta contro la corruzione, basare i programmi di riforma macroeconomica sulla lotta contro la povertà e infine privilegiare i risultati nel quadro di programmi decisi dai paesi stessi.

Di fronte all'allargamento della portata dei programmi di adeguamento strutturale e per aumentare la coerenza dei loro interventi, i principali donatori hanno progressivamente modificato i loro strumenti di sostegno. La Banca mondiale ha messo a punto lo "High Impact Adjustment Lending", mentre l'FMI ha sostituito lo Strumento di adeguamento strutturale potenziato (ESAF) con lo Strumento per la riduzione della povertà e la crescita. La Comunità prevede di integrare il proprio sostegno all'adeguamento strutturale in contesti più ampi, sia nel quadro del dopo Lomé che in quello degli accordi di associazione con i paesi mediterranei.

La presente comunicazione presenta i bilanci e le prospettive per le due regioni: ACP (capitolo 2) e Mediterraneo (capitolo 3) e presenta conclusioni e orientamenti per il futuro (capitolo 4).

2. Sostegno della Comunità all'adeguamento strutturale nei paesi ACP

2.1. Bilancio del sostegno

Il bilancio del sostegno fornito dalla Comunità ai programmi di adeguamento strutturale attraverso il 7° FES e durante il primo annuo di attuazione dell'8° FES permette di dimostrare che la Comunità ha svolto un ruolo importante nei paesi ACP sia sul piano quantitativo sia su quello qualitativo in materia di sostegno all'attuazione dei programmi.

Le conclusioni esposte nel presente documento si basano su un bilancio stilato nel settembre 1998, applicato al 96% degli importi finanziati tra il 1991 e il 1997 dal 7° FES, nonché su 14 valutazioni esterne [1] che coprono il 50% circa del volume finanziario dei programmi. Il controllo di 23 nuovi programmi, impegnati nel 1998 sui fondi dell'8° FES, permette di completare l'analisi.

[1] Valutazioni affidate a squadre di consulenti esterni, svolte tra il 1995 e il 1997 nei seguenti paesi: Benin, Camerun, Costa d'Avorio, Etiopia, Ghana, Guinea, Malawi, Mali, Mauritania, Uganda, Repubblica Dominicana, Tanzania, Zambia e Zimbabwe.

2.1.1. Panorama dei vari tipi di sostegno finanziario

Il sostegno comunitario è stato fornito ai paesi che mettono in opera riforme approvate dalle istituzioni di Bretton Woods e che beneficiano a tale titolo di un'ammissibilità automatica alle risorse dello strumento di adeguamento strutturale (FAS) previsto dalla Quarta Convenzione di Lomé.

I 93 programmi attuati nel quadro del 7° FES hanno fornito un contributo a 38 paesi ACP per un importo totale di 1 695 MECU, di cui 1 142 MECU provenienti dal pacchetto speciale FAS e 553 MECU prelevati dalle risorse dei programmi indicativi nazionali (PIN). A questi importi vanno aggiunti quelli impegnati durante il primo annuo di attuazione del secondo protocollo finanziario della Quarta Convenzione di Lomé (8° FES), ossia 639 MECU (di cui 594 MECU FAS e 45 MECU PIN), destinati a 24 paesi.

L'elenco dei programmi è presentato nell'allegato 1.

Alle risorse del sostegno all'adeguamento strutturale vanno aggiunti, nel periodo in considerazione, circa 715 MECU di risorse Stabex che sono stati utilizzati a favore delle iniziative di adeguamento strutturale o settoriale. Va sottolineata la partecipazione dell'Unione europea (Stati membri e Comunità) per quanto riguarda il sostegno ai programmi di adeguamento, visto che, per i paesi del Programma speciale di assistenza per l'Africa, esso ha rappresentato circa il 40% di tutti gli aiuti per il periodo 1991-1996 e, se si quantifica il peso dell'Unione nel quadro delle istituzioni di Bretton Woods, esso costituisce oltre il 60% del sostegno finanziario.

Il sostegno della Comunità ha rappresentato quasi il 13% del totale degli aiuti all'adeguamento strutturale concessi da tutti i donatori e dovrebbe raggiungere il 15-20% per il periodo 1997-2000, confermando in tal modo l'importanza crescente del sostegno comunitario per la bilancia dei pagamenti e i bilanci dei paesi del PSA.

In considerazione delle esigenze e dei risultati dei paesi che applicano programmi di riforma, è possibile constatare una concentrazione geografica dei finanziamenti. I paesi dell'Africa hanno beneficiato del 95% dei finanziamenti (quelli dei Caraibi del 4% e i paesi del Pacifico dell'1%) e, nel quadro del 7° FES, sette paesi (Burkina Faso, Costa d'Avorio, Etiopia, Ghana, Mali, Tanzania e Zambia) hanno ricevuto oltre il 50% dei fondi a disposizione. I paesi meno sviluppati hanno ricevuto il 70% dei fondi.

Rispetto all'aiuto allo sviluppo approvato dalla CE, il sostegno all'adeguamento strutturale ha rappresentato circa il 22% del finanziamento totale, con un minimo dell'8% destinato al Burundi e un massimo del 46% al Ghana.

I criteri di assegnazione dei fondi tra i paesi beneficiari, che nell'ambito del 7° FES si basavano essenzialmente sulle esigenze di finanziamento esterne e interne (valutate dalla popolazione), sono stati modificati nel 1999 al fine di favorire i paesi più poveri e più efficaci in materia di politica economica e sociale, caratterizzati dal rispetto della democrazia e da una sana gestione (cfr. allegato 2).

2.1.2. Modalità di attuazione dei programmi

I programmi di sostegno all'adeguamento strutturale sono stati attuati nel quadro del 7° FES sotto forma di programmi generali d'importazione. Questo sostegno alla bilancia dei pagamenti, erogato in valuta, genera immediatamente un importo in valuta equivalente (fondi di contropartita), che permette di finanziare le spese di bilancio dei paesi.

La revisione della Quarta Convenzione di Lomé a Maurizio ha introdotto la possibilità di apportare, per i paesi la cui moneta è convertibile e liberamente trasferibile, aiuti di bilancio diretti, che permettono di utilizzare meccanismi più semplici. Questo orientamento, che rispetta le raccomandazioni delle istituzioni di Bretton Woods, ha permesso di fornire nel quadro dell'8° FES la maggior parte del sostegno sotto forma di aiuti di bilancio diretti.

2.1.3. Obiettivi previsti e risultati ottenuti

Coerentemente con le finalità del trattato sull'Unione e gli orientamenti adottati con le varie risoluzioni del Consiglio, gli obiettivi del sostegno europeo comprendono la ricerca dell'integrazione dell'economia dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale, la lotta contro la povertà e uno sviluppo economico, sociale e umano sostenibile. In tale ambito, la tutela dei finanziamenti pubblici a favore dei settori sociali è tra le principali preoccupazioni comunitarie.

Ciascun paese dispone di un unico programma di riforma economica. È l'attuazione di questo programma a essere sostenuta dalla Comunità quando ha ricevuto l'accordo delle istituzioni di Bretton Woods.

I programmi di sostegno all'adeguamento strutturale finanziati dalla Commissione prevedono tre componenti: il dialogo con i governi sull'attuazione delle riforme (condizionalità), l'impiego dei fondi (fondi di contropartita) generati dalla vendita della valuta (selettività) e infine il sostegno istituzionale (assistenza tecnica).

Le valutazioni dei programmi comunitari effettuate sottolineano che la Comunità non sempre ha potuto o saputo intervenire attivamente per quanto riguarda la definizione dei programmi con i paesi ACP e le istituzioni di Bretton Woods; il suo intervento si è spesso limitato a determinati settori. Questo limite va ascritto spesso alla reticenza delle istituzioni di Bretton Woods ad aprire i negoziati dei programmi ad altri donatori ma anche ai limiti di risorse umane dei servizi della Commissione. Va notata tuttavia, caso per caso, una maggiore volontà da qualche tempo delle istituzioni di Bretton Woods a far partecipare la Commissione ai negoziati dei programmi.

Analogamente, il coordinamento tra i paesi membri dell'Unione europea, in generale soddisfacente sul campo, è quasi inesistente nel quadro delle istituzioni di Bretton Woods. È ovvio che qualora questo coordinamento si realizzasse, il ruolo dell'Unione europea per quanto riguarda la definizione delle politiche di adeguamento rispecchierebbe meglio l'importanza della sua partecipazione finanziaria.

2.1.3.1. Condizioni per l'esborso del sostegno comunitario

Il sostegno erogato dalla Comunità dipende da una condizione preliminare sistematica: l'attuazione soddisfacente del programma di riforme macroeconomiche concordato con le istituzioni di Bretton Woods.

Accanto a questa condizione generale, il sostegno all'adeguamento strutturale ha dato origine a dibattiti approfonditi sulle politiche dei governi, permettendo di definire le condizioni dell'esborso in funzione degli impegni adottati nei settori specifici di sostegno. Queste condizioni precise, che rispettano il programma generale di riforma, hanno permesso di approfondire il dialogo in materia di programmazione ed esecuzione di bilancio, politiche settoriali, potenziamento istituzionale o integrazione regionale.

Le varie valutazioni del sostegno comunitario [2] hanno mostrato che esso ha consentito, in numerosi paesi, di mantenere o aumentare i bilanci dei ministeri dell'Istruzione e della Sanità, permettendo riforme fondamentali dei sistemi della sanità e dell'istruzione elementare, nel quadro dei sistemi di fornitura e di distribuzione di medicinali (cfr. allegato 3), nell'ambito dei dispositivi nazionali della manutenzione stradale, o per quanto riguarda il decentramento amministrativo o altri settori prioritari. Sono stati messi in opera dispositivi istituzionali più adeguati, sono state applicate pratiche più eque e trasparenti per quanto riguarda il finanziamento e si è delineata una ripartizione dei ruoli dello Stato, del settore privato e della società civile, consentendo la riforma della funzione pubblica. Il sostegno all'adeguamento strutturale si è rivelato dunque un vettore di riforma efficace.

[2] Cfr. la nota 1.

Il sostegno comunitario è inoltre caratterizzato da un'attenzione crescente alla gestione di bilancio e alle finanze pubbliche. Il miglioramento del processo di bilancio (programmazione, esecuzione e controllo della spesa pubblica) è stata una delle preoccupazioni principali sia a livello delle amministrazioni centrali che di quelle periferiche; inoltre, è proseguito il consolidamento di procedure nazionali affidabili e trasparenti, segnatamente per quanto riguarda gli appalti, anche se si è dimostrato ancora insufficiente in alcuni casi.

Vanno tuttavia notate alcune carenze o insufficienze per quanto concerne l'impatto del sostegno comunitario, come evidenziato dalle valutazioni:

- L'obiettivo relativo alla riduzione della povertà troppo spesso è stato abbordato esclusivamente dal punto di vista del sostegno ai settori sociali prestando un'attenzione insufficiente alle questioni dell'equità e dell'impatto delle politiche economiche sulla ripartizione delle ricchezze, come indicato dalla risoluzione approvata dal Consiglio nel 1993 [3].

[3] Successiva alla comunicazione relativa alla politica di lotta contro la povertà del novembre 1993.

- Se, in numerosi casi, i programmi hanno permesso di mantenere o di aumentare i bilanci destinati ai settori sociali, questo non si è sempre tradotto in: i) una disponibilità concretamente superiore dei fondi e dei mezzi presso le strutture più periferiche dei settori previsti e ii) un miglioramento della qualità dei servizi destinati alle popolazioni (per esempio, i tassi della frequenza scolastica e dell'accesso ai centri sanitari a volte sono diminuiti).

2.1.3.2. Assegnazione mirata dei fondi di contropartita

Le modalità di attuazione che caratterizzano il sostegno comunitario, oltre a contribuire all'equilibrio della bilancia dei pagamenti, hanno voluto favorire un'esecuzione soddisfacente della spesa pubblica dei paesi ACP considerati prioritari, essenzialmente le spese dei bilanci dei settori sociali.

In tale ambito, l'assegnazione dei fondi di contropartita, generati dal sostegno, ha rispettato gli orientamenti definiti dalla Convenzione di Lomé privilegiando i settori della sanità (35%) e dell'istruzione (30%). Tra gli altri settori prioritari vanno citati la manutenzione stradale (8%), il decentramento amministrativo (3%) e lo sviluppo rurale (3%). Per quanto riguarda la natura delle spese mirate, la priorità è stata data alle spese di funzionamento rispetto a quelle di investimento oppure alla riduzione del debito interno dei paesi.

In numerosi paesi ne ha quindi beneficiato tutto il bilancio della sanità e/o dell'istruzione, ad esclusione dei salari, permettendo un livello di esecuzione dei bilanci generalmente soddisfacente.

In altri paesi l'assegnazione mirata è stata meno efficace e a volte ha avuto effetti indesiderati, come l'imposizione di procedure specifiche, di norma utilizzate per la gestione di progetti di tipo classico, o ritardi nell'attuazione dei bilanci a causa della complessità delle modalità di controllo imposte o della mancata comprensione della logica dell'aiuto di bilancio.

2.1.3.3. Assistenza tecnica

Nell'ambito di questi programmi è stato fornito notevole sostegno sotto forma di assistenza tecnica, per garantire il controllo del sostegno comunitario e fornire sostegno istituzionale ai paesi. Tale sostegno ha riguardato l'elaborazione delle politiche economiche settoriali o il miglioramento dei processi di programmazione e di esecuzione del bilancio. Ha inoltre consentito di effettuare revisioni dei conti e valutazioni dei programmi e di partecipare con la Banca mondiale e gli altri donatori a vari esami della spesa pubblica.

2.1.4. Settori caratterizzati da problematiche specifiche

È necessario sottolineare l'impegno messo in opera per garantire una maggiore coerenza degli strumenti e per attuare azioni specifiche in materia d'integrazione regionale e alleggerimento dell'onere del debito.

2.1.4.1. Maggiore coerenza degli strumenti

La Comunità ha perseguito l'obiettivo di una maggiore coerenza e convergenza degli strumenti di aiuto, segnatamente del sostegno all'adeguamento strutturale e dei programmi indicativi nazionali. Inoltre, una parte consistente dei fondi Stabex e, più recentemente, dei fondi destinati alla sicurezza alimentare, sono stati forniti sotto forma di aiuti di bilancio.

2.1.4.2. Sostegno al processo d'integrazione regionale

Un'importanza particolare è stata data al sostegno destinato all'integrazione regionale, segnatamente per quanto riguarda l'Unione economica e monetaria dell'Africa occidentale (UEMOA) e l'iniziativa transfrontaliera (ITF). Sono stati riservati fondi (circa 100 MECU) ai paesi che si sono impegnati in tal senso, aumentando la loro dotazione e subordinando questi finanziamenti all'attuazione concreta delle riforme. Il sostegno è stato erogato per compensare i costi transitori delle riforme fiscali o doganali e per accompagnare le misure di liberalizzazione. In tale ambito è stato garantito quindi un sostegno importante al potenziamento delle capacità.

2.1.4.3. Sostegno all'iniziativa per i paesi poveri fortemente indebitati (HIPC)

I finanziamenti della Comunità a favore dei paesi ACP sono forniti essenzialmente sotto forma di aiuti non rimborsabili; i soli prestiti restanti dopo la Quarta Convenzione di Lomé sono i capitali di rischio e i prestiti sulle risorse proprie della BEI. Per tale motivo, il ruolo di creditore che svolge attualmente la Comunità è marginale (circa 2% dell'inventario del debito HIPC).

Pertanto, fin dall'inizio la Comunità ha auspicato di partecipare all'iniziativa avviata dalle istituzioni di Bretton Woods per affrontare il problema del debito dei paesi poveri fortemente indebitati (iniziativa HIPC) non soltanto in qualità di creditore ma anche di finanziatore. I paesi beneficiari dovevano infatti impegnarsi ad effettuare notevoli adeguamenti strutturali nel periodo tra l'ammissibilità all'iniziativa ("decision point") e l'effettivo alleggerimento del debito ("completion point"). Inoltre, questi adeguamenti prevedono un elemento sociale che è parso importante sostenere e appoggiare. La Comunità ha inteso fornire sostegno nel periodo intermedio e potenziare il contenuto sociale del processo.

Concretamente, la Comunità ha incorporato nei suoi programmi di sostegno all'adeguamento strutturale una dimensione HIPC e ha aumentato le assegnazioni per i paesi ammissibili all'iniziativa per tutta la durata del periodo di transizione. Attualmente, sono stati stanziati circa 36 MECU (nel quadro dell'8° FES) a favore dei nove paesi interessati.

Attualmente la Commissione propone agli Stati membri e agli Stati ACP di adottare alcuni orientamenti volti a potenziare, allargare e accelerare l'iniziativa. Occorre anzitutto garantire il finanziamento dei due elementi già acquisiti (partecipazione come creditore e come finanziatore) mentre il costo è notevolmente aumentato. Occorre inoltre aggiungervi una terza dimensione, contribuendo alla chiusura del finanziamento globale dell'iniziativa HIPC, in qualità di grande protagonista dello sviluppo.

2.1.5. Contributo al dibattito internazionale

La Comunità ha gestito una massa consistente di aiuti in un settore che richiede competenze e un controllo attento della congiuntura macroeconomica, con risorse umane relativamente limitate in confronto a quelle di cui dispongono le istituzioni di Bretton Woods. La partecipazione ai consessi internazionali si è rivelata dunque uno strumento privilegiato per esporre la posizione europea.

A questo proposito va ricordato il PSA (programma speciale di assistenza per l'Africa), forum creato nel 1987 che riunisce due volte l'anno, sotto la presidenza del vicepresidente della Banca mondiale, quasi tutti i donatori che forniscono un sostegno all'adeguamento strutturale nell'Africa subsahariana. Con l'obiettivo di favorire lo stanziamento degli aiuti a esborso rapido, il forum è diventato negli ultimi anni un centro di riflessione fondamentale per le modalità di attuazione degli aiuti.

Questo approccio è stato fruttuoso: la Commissione è riuscita progressivamente a condividere gli orientamenti per quanto riguarda l'inserimento dei programmi di adeguamento strutturale in una prospettiva di sviluppo a più lungo termine e nei contesti regionali. Questa visione ha accompagnato le riflessioni sulle riforme cosiddette della "seconda generazione", volte a trasformazioni durevoli a livello istituzionale. L'idea di un adeguamento a breve termine, centrato principalmente su misure di stabilizzazione finanziaria e su pacchetti predeterminati di riforme e di liberalizzazioni, sempre più spesso è sostituito da un approccio più graduale e realistico, che tiene conto maggiormente del livello di vita delle popolazioni e della riduzione della povertà.

La Comunità ha voluto rendere operativi questi orientamenti. Per tale motivo la sua influenza si è concretizzata in settori più specifici, segnatamente: i) la riflessione sulla riforma della clausola di condizionalità, ii) l'integrazione della dimensione regionale nel quadro dell'adeguamento strutturale e iii) l'evoluzione verso programmi di riforma settoriali.

In tal modo, nel quadro del PSA la Comunità ha avviato una riflessione sulla riforma della clausola di condizionalità volta ad accrescere l'efficacia degli aiuti a esborso rapido. In Burkina Faso è stato avviato un test al quale partecipano nove finanziatori e i cui obiettivi sono: 1) migliorare e rafforzare il sostegno interno ai programmi dato dai paesi beneficiari, 2) armonizzare i flussi di aiuti riducendone le irregolarità nonché il numero di sospensioni applicando modalità di esborso degli aiuti diverse, 3) tener conto dei risultati previsti dalle riforme piuttosto che dei mezzi per ottenerli e favorire così una visione a medio termine e 4) migliorare il coordinamento fra i donatori grazie a missioni di valutazione congiunte (allegato 4). I primi risultati del test hanno ampiamente contribuito a formulare gli orientamenti proposti nella presente comunicazione.

Per quanto riguarda l'integrazione regionale, la Comunità, nell'ambito del PSA, auspica una maggiore considerazione della dimensione regionale dell'adeguamento. La sensibilità degli altri donatori, segnatamente delle istituzioni di Bretton Woods in tale settore, ha compiuto progressi considerevoli negli ultimi anni. Gli obiettivi di armonizzazione e di liberalizzazione tariffaria sono stati integrati in maniera sempre più esplicita nei documenti quadro di politica economica dei paesi in fase di adeguamento e si è instaurata la nozione di convergenza macroeconomica tra i paesi vicini. A livello operativo, la Comunità ha partecipato alle azioni di "co-sponsorship" dei processi più significativi di integrazione regionale (Unione economica e monetaria dell'Africa occidentale e iniziativa transfrontaliera).

Nel quadro del PSA, la Comunità coordina attualmente i lavori di un gruppo di riflessione sui programmi settoriali. Gli obiettivi di questa riflessione sono essenziali per il futuro della cooperazione visto che occorre trovare le modalità che permetteranno di migliorare l'appropriazione delle politiche da parte dei paesi e la coerenza degli aiuti e favorire l'armonizzazione delle procedure, passando da un approccio basato sui progetti a un approccio più globale, coerente con le prospettive macroeconomiche del paese. In questo settore, l'impegno della Comunità ha favorito un approccio sufficientemente flessibile, per privilegiare il ruolo essenziale degli Stati ACP in questo ambito e ravvicinare le posizioni dei donatori.

Infine, per quanto riguarda la lotta contro la povertà, la risoluzione del Consiglio del 1993 [4] ha sottolineato la necessità di tener conto dell'impatto di fattori globali sulla povertà, segnatamente la liberalizzazione del commercio. La risoluzione ha inoltre sottolineato la necessità di tener conto dei risultati delle indagini sulla povertà al momento di formulare le politiche macroeconomiche e gli approcci settoriali. Coerentemente con questo orientamento, la Commissione, nel quadro del PSA e del CAS/OCSE, ha evidenziato gli effetti dell'evoluzione delle ragioni di scambio sulla povertà, gli aspetti intra e interregionali, l'importanza del dibattito politico e del potenziamento istituzionale. Questi elementi sono fattori cruciali del futuro partenariato UE-ACP per raggiungere l'obiettivo di ridurre la povertà e d'integrare i paesi nell'economia mondiale.

[4] Cfr. la nota 3.

2.2. Fattori da prendere in considerazione per l'esame delle prospettive del sostegno comunitario

Accanto a questo bilancio, sono numerosi i fattori che inducono la Comunità a verificare l'opportunità degli orientamenti attuali.

2.2.1. Evoluzione del contesto economico

L'evoluzione del contesto economico dei paesi ACP registra progressi globali in materia di stabilizzazione macroeconomica e crescita. Questi progressi sono tuttavia insufficienti per limitare la marginalizzazione dell'Africa all'interno dell'economia mondiale e offrire prospettive durevoli per quanto riguarda la riduzione della povertà.

Dopo anni di stagnazione, il tasso di crescita economica è aumentato fino al 1996 a un livello medio che si avvicina al 4-5%. L'inflazione è attualmente inferiore al 10% in numerosi paesi. I disavanzi pubblici globali tra il 1992 e il 1996 sono passati dall'8 al 4% del PIL. L'articolo VIII dello statuto dell'FMI è attualmente sottoscritto da un numero crescente di paesi, il che comporta la fine delle restrizioni ai pagamenti e ai trasferimenti correnti. I controlli dei prezzi, degli appalti e dei cambi si sono ridotti in maniera generale, mentre parallelamente si sono registrati progressi importanti per quanto riguarda la limitazione del ruolo dello Stato nel settore produttivo. Riforme strutturali di questo tipo costituiscono indubbiamente la base di una migliore integrazione nell'economia mondiale.

Questi risultati positivi rimangono tuttavia fragili e devono essere relativizzati. Se le stime prevedono la ripresa della crescita nel 1999, quest'ultima ha registrato un netto calo nel 1997 e nel 1998 rispetto al 1996.

Crescita nell'Africa subsahariana: 1996-1999

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: Banca mondiale

Inoltre, la crescita resta insufficiente in vista del considerevole aumento demografico (in media +3% l'anno).

La ripresa che si è registrata a metà degli anni '90 in genere si deve a un uso crescente delle capacità di produzione esistenti e dell'aumento dei prezzi dei prodotti di base non petroliferi. Questi due fattori oggi non sono più presenti. Pur essendo stati relativamente al riparo dalla crisi asiatica, i paesi ACP hanno sofferto e continueranno a soffrire degli effetti indiretti sulla domanda mondiale e sui prezzi delle materie prime dei prodotti di base. I paesi più colpiti sono quelli del Pacifico, tuttavia la flessione delle ragioni di scambio per i paesi africani è stata calcolata al 7,4%, che corrisponde a una perdita del PIL di circa il 2%. In un contesto in cui il risparmio interno cala in maniera costante da 20 anni, la crescita durevole dell'economia ACP poggia sulla capacità di stimolare la ripresa dei risparmi e attirare risorse esterne. Sfortunatamente, è proprio su questo scoglio che i programmi di adeguamento sembrano essere naufragati. Non soltanto nel 1997 la parte degli ACP nel quadro dell'investimento privato internazionale rappresentava solo il 2% degli investimenti verso i paesi in via di sviluppo ma essa registrava un calo e l'investimento si concentrava su un numero ridotto di paesi. In effetti, gli investitori internazionali si interessano esclusivamente alle industrie minerarie e petrolifere e i settori che si sviluppano utilizzano sempre più frequentemente modalità di tipo off-shore. Questa fragilità strutturale è inoltre aggravata dal fatto che le economie ACP sono estremamente sensibili a ripercussioni di ogni tipo. Esse infatti si basano spesso su un numero ridotto di prodotti di esportazione e sono quindi particolarmente esposte alle calamità naturali, alle incertezze del clima e alle variazioni dei prezzi.

La posizione dell'Africa e dei paesi ACP in generale nell'economia mondiale resta marginale e sta peggiorando: la parte ACP nell'ambito del commercio europeo è scesa dal 6,8% nel 1975 al 4,6% nel 1997 (3,2% se si esclude il Sudafrica), e la percentuale dell'Africa subsahariana nel quadro del commercio mondiale è scesa costantemente (passando dal 3,3% delle esportazioni negli anni '50 allo 0,8% nel 1995).

Accanto a queste ultime considerazioni, sono necessarie le osservazioni seguenti:

In primo luogo, per avere un effetto durevole sulla riduzione della povertà e invertire la tendenza attuale di marginalizzazione dei paesi ACP, oppure soltanto per recuperare le perdite subite negli ultimi vent'anni, questi paesi devono raggiungere livelli di crescita molto più elevati rispetto a quelli attuali, di almeno il 6-7%, e adottare azioni complementari per promuovere lo sviluppo umano e combattere la povertà. La ripresa della crescita sarà possibile soltanto con notevoli investimenti privati.

In secondo luogo, le cifre globali nascondono un'estrema eterogeneità all'interno del gruppo ACP, ancora più evidente per l'Africa subsahariana rispetto ai Caraibi o al Pacifico. Questo carattere eterogeneo delle situazioni è visibile sia per quanto riguarda il reddito medio pro capite che il livello degli indicatori sociali o il semplice tasso di crescita economica (quest'ultimo varia in Africa da -8,7% a +12,7% nel 1997). Alcuni paesi appaiono come centri di sviluppo, con buone prospettive di crescita, e attirano spesso la manodopera disoccupata dei paesi limitrofi. Altri sprofondano in conflitti civili, con implicazioni sempre più regionali. Altri infine, che emergono da lunghi conflitti, devono far fronte a notevoli esigenze di ricostruzione.

In terzo luogo, si assiste a una ridistribuzione spesso estremamente iniqua della crescita, sia tra i vari paesi sia all'interno di questi. La tendenza attuale è quella di un divario sempre maggiore tra le nazioni industriali e quelle in via di sviluppo. Per 89 paesi, tra cui la maggior parte dei paesi ACP, la situazione economica è peggiorata rispetto a dieci anni fa, mentre la ricchezza mondiale è in aumento. In numerosi paesi la crescita si accompagna a un aumento del divario tra i livelli di reddito delle fasce più povere e quelle più ricche.

Infine, in parallelo rispetto a questi sviluppi, il contesto internazionale rivela un calo dell'aiuto pubblico allo sviluppo. Dal 1990, esso è diminuito in termini reali e rispetto al PNL dei paesi beneficiari, raggiungendo nel 1997 lo 0,22% del PNL dei paesi donatori, ossia il livello più basso da quando le Nazioni Unite avevano fissato l'obiettivo dello 0,7%. Inoltre, si constata che si privilegia una politica di alleggerimento del debito quando questo ha un impatto ridotto sulla crescita e lo sviluppo. Se si considerano tutti i paesi in via di sviluppo, questo calo si spiega in parte con il ruolo che svolge l'investimento privato che si è sviluppato invece in maniera considerevole. Tuttavia, se si considera esclusivamente il gruppo ACP, il risultato rimane negativo.

Tutte queste considerazioni dimostrano la necessità di mantenere il sostegno finanziario a favore dei paesi ACP e la necessità di tener conto del settore privato, del contesto istituzionale, del ritmo e della sequenza delle riforme.

2.2.2. Evoluzione del contesto politico

Progressi importanti sono stati compiuti in questi ultimi anni in numerosi paesi per quanto riguarda il rispetto dei diritti umani, il processo democratico e il potenziamento dello Stato di diritto. Numerose dittature sono state sostituite da regimi eletti in maniera democratica, il ruolo dei parlamenti è aumentato, l'apparato costituzionale e quello giudiziario sono stati spesso potenziati. Studi recenti mostrano che i paesi nei quali questi progressi sono stati compiuti hanno registrato migliori risultati in termini economici, dimostrando l'importanza di questa dimensione. Infine, lo sviluppo di contropoteri e la libertà di espressione, migliorati in maniera sensibile in numerosi paesi, sembrano gli strumenti migliori per lottare contro la corruzione.

Sfortunatamente, accanto a questi sviluppi positivi, di recente la situazione politica in Africa ha subito rivolgimenti gravi. In Africa centrale, numerosi conflitti un tempo localizzati sono sfociati in guerre regionali svolte principalmente sul territorio della Repubblica democratica del Congo, in Angola e nel Congo-Brazzaville. Il carattere sempre più fragile e a volte la dissoluzione delle strutture amministrative e giudiziarie in una parte dell'Africa centrale e anche in alcuni paesi dell'Africa occidentale e in tutta la Somalia, ha provocato un aumento vertiginoso delle violazioni dei diritti umani.

L'importanza attribuita dall'Unione europea al rispetto dei diritti umani, ai principi democratici e alla buona gestione dello Stato avrà ripercussioni sempre più importanti sulla ripartizione delle risorse comunitarie fornite a sostegno dell'adeguamento e sull'attuazione dei programmi.

Vista la fungibilità degli aiuti esterni, c'è il rischio che questi ultimi, segnatamente il sostegno all'adeguamento strutturale, permettano ai governi di disimpegnare risorse per il finanziamento di attività militari, che non rientrano nelle azioni di difesa legittima riconosciuta dalla Carta delle Nazioni Unite (art. 51). Visto il moltiplicarsi dei conflitti armati e degli interventi militari, la Commissione ha presentato una comunicazione [5] al Consiglio e al Parlamento europeo per esporre le possibilità di cui dispongono la Commissione e l'Unione europea per affrontare situazioni di questo tipo.

[5] Comunicazione sulla cooperazione con i paesi ACP coinvolti in conflitti armati.

2.3. Prospettive e orientamenti per il futuro

Il bilancio del sostegno fornito dalla Comunità, le questioni sollevate dalle crisi finanziarie recenti e le critiche sulle modalità d'azione (esposti nell'allegato 5) invitano a modificare il sostegno per orientarsi verso una seconda generazione di riforme.

Questa evoluzione sarà contrassegnata da un approfondimento e un ampliamento del campo d'interesse della Comunità, da una maggiore preoccupazione per l'impatto delle riforme e il loro inserimento in una visione a lungo termine ed infine da un'evoluzione delle modalità d'azione.

Questi orientamenti in futuro guideranno la posizione della Comunità a livello del dibattito internazionale: coordinamento più approfondito con gli Stati membri, partecipazione attiva nel quadro del PSA e dell'OCSE-CAS, e a livello dei sostegni forniti ai paesi ACP.

2.3.1. Consolidamento dei risultati (acquis)

È necessario approfondire la riflessione, senza tuttavia dimenticare di consolidare gli acquis importanti. I sostegni alle riforme macroeconomiche, ai settori sociali, all'integrazione regionale, alla buona gestione delle finanze pubbliche saranno mantenuti e potenziati.

2.3.1.1. Il mantenimento degli equilibri macroeconomici resterà una priorità

La Commissione considera che l'esistenza di un quadro macroeconomico stabile sia una delle condizioni essenziali dello sviluppo. La responsabilità di reagire di fronte a rivolgimenti esterni e interni rientra tra le competenze degli Stati, tuttavia l'aiuto esterno deve continuare a fornire un sostegno efficace ai paesi poveri che devono affrontare queste situazioni. La possibilità di stanziare aiuti a esborso rapido per sostenere i paesi che mettono in opera politiche di adeguamento strutturale resterà una priorità nei prossimi anni.

2.3.1.2. La Comunità manterrà la priorità accordata ai settori sociali

In questo settore, si intende privilegiare non soltanto il mantenimento o l'aumento dei bilanci ma soprattutto i risultati ottenuti in materia di accesso ai servizi di sanità e istruzione di base, segnatamente per la popolazione femminile, e nel settore della qualità dei servizi. La coerenza del bilancio rispetto alle politiche settoriali, le questioni concernenti la definizione del ruolo dello Stato e della famiglia per quanto riguarda il finanziamento dei servizi di base e la considerazione delle attività del settore privato si situano al centro di queste preoccupazioni.

Sarà prestata attenzione alla coerenza tra il sostegno fornito nel quadro dell'adeguamento strutturale e quello fornito ai programmi settoriali sviluppati nei paesi. Il primo consentirà di porre l'accento sulle questioni di buona gestione di bilancio e di coerenza delle politiche settoriali con le prospettive macroeconomiche, mentre il secondo permetterà un approccio molto più approfondito e specifico delle politiche. Le due forme di sostegno riguardano però le stesse politiche e intendono aumentare l'impatto delle politiche sul miglioramento dei servizi forniti alle popolazioni.

2.3.1.3. I sostegni all'integrazione regionale saranno mantenuti

La Comunità ritiene che la cooperazione e l'integrazione regionale siano strumenti importanti per promuovere l'integrazione nell'economia mondiale, in particolare nei paesi ACP in cui le dimensioni ridotte dei mercati nazionali rappresentano un freno allo sviluppo economico. Il sostegno a tali iniziative proseguirà, agevolando così la crescita economica, condizione necessaria (ma non sufficiente) alla riduzione della povertà.

Il mandato di negoziato di un nuovo accordo di partenariato con i paesi ACP raccomanda la graduale messa in opera di accordi di partenariato economico regionale (APER). Questi ultimi dovrebbero concretizzarsi in zone di libero scambio in conformità delle disposizioni dell'OMC. Essi presuppongono il consolidamento del processo d'integrazione regionale a livello dei gruppi regionali ACP che continueranno ad essere sostenuti nell'ambito dell'adeguamento strutturale. Le iniziative prese in questo quadro spesso hanno però conseguenze transitorie negative sulle finanze pubbliche o sulla competitività delle imprese. Gli aiuti di bilancio permetteranno di assorbire per un periodo transitorio il calo delle entrate doganali e favoriranno le riforme fiscali. L'assistenza tecnica si concentrerà sulle questioni connesse con la riorganizzazione dei sistemi fiscali e sul potenziamento dei settori che riguardano il commercio (normalizzazione, notifiche, servizi di sostegno, ecc.).

2.3.1.4. Ulteriore potenziamento nel settore della buona gestione delle finanze pubbliche

La Comunità sosterrà gli sforzi per promuovere la supremazia del diritto, la capacità dell'amministrazione di gestire in maniera trasparente ed efficace le risorse, il potenziamento dei meccanismi di controllo che permettono di lottare contro la corruzione nonché la partecipazione dei cittadini al processo decisionale. Il sostegno fornito sotto forma di aiuti di bilancio, diretti o indiretti (PGI), impone infatti un controllo della corretta esecuzione dei bilanci. Tre aspetti in particolare saranno esaminati con attenzione: il livello di esecuzione dei bilanci, la corretta esecuzione del bilancio (segnatamente controllando che i fondi arrivino realmente alle strutture più periferiche), infine l'efficacia e la trasparenza delle procedure finanziarie. Analogamente, non va dimenticata la corretta gestione delle entrate. In tale ambito, i programmi forniranno il sostegno istituzionale necessario, favoriranno la partecipazione della società civile alla definizione dei programmi di riforma e cercheranno di migliorare le procedure di gestione delle finanze pubbliche.

2.3.2. Nuove sfide

Nuove considerazioni saranno esaminate dalla Comunità nel quadro dei futuri programmi di adeguamento strutturale: si tratta in particolare dell'equità, delle questioni concernenti lo sviluppo del settore privato, delle situazioni di conflitto e del miglioramento dei sistemi di controllo e valutazione (compresa l'affidabilità delle basi statistiche disponibili).

2.3.2.1. Una nuova dimensione della lotta contro la povertà

La Comunità accorderà un'importanza particolare alla questione dell'equità per quanto riguarda la ripartizione dei frutti della crescita. In tale settore, saranno considerati con attenzione gli sviluppi globali e gli effetti della mondializzazione sul divario tra paesi ricchi e paesi poveri e sugli sviluppi all'interno dei paesi: impatto delle politiche fiscali sulle entrate delle varie categorie sociali e impatto delle politiche economiche sull'occupazione. I problemi dell'esclusione, segnatamente in ambiente urbano, potranno essere oggetto di studi specifici. I risultati alimenteranno il dibattito a livello internazionale e a livello dei paesi per favorire l'elaborazione di politiche di lotta contro la povertà.

2.3.2.2. Sviluppo del settore privato

Saranno trattate con particolare attenzione le questioni concernenti lo sviluppo del settore privato. In conformità di quanto previsto dalla risoluzione del Consiglio relativa al settore privato [6], questa preoccupazione si concretizzerà in primo luogo e coerentemente con i sostegni forniti al settore privato mediante altri strumenti, nel potenziamento di un quadro giuridico e giudiziario che ispiri fiducia agli investitori e nell'esistenza di leggi e di regolamenti adeguati a un'economia di mercato. In secondo luogo, la Comunità favorirà il dialogo tra il settore pubblico e quello privato nonché la riflessione sulla nuova definizione dei ruoli rispettivi dello Stato e del settore privato. La Comunità si impegnerà a sostenere i trasferimenti di competenze dal settore pubblico ai settori associativi e privati nei casi in cui essi permettano una gestione più efficace dei servizi mantenendo nel contempo la nozione di servizio pubblico. Infine, ci si adopererà per favorire il trasferimento e lo sviluppo delle nuove tecnologie, motore indispensabile per agevolare la crescita dei paesi in via di sviluppo. L'intervento della Commissione sarà complementare a quello degli altri finanziatori il quale, data la sua esperienza, privilegerà l'accompagnamento dei processi d'integrazione regionale e l'introduzione di norme che consentano di evitare che i vecchi monopoli pubblici si trasformino in oligopoli privati.

[6] Risoluzione del Consiglio del maggio 1999 successiva alla comunicazione del novembre 1998 su una strategia della Commissione europea per lo sviluppo del settore privato nei paesi ACP.

2.3.2.3. Contesto politico e situazioni di conflitto

Occorre un'azione coerente e omogenea da parte della Comunità per quanto riguarda paesi che non rispettano i principi democratici e i diritti umani. L'analisi delle situazioni di conflitto sarà svolta in conformità degli orientamenti della comunicazione del maggio 1999 concernente la cooperazione con i paesi ACP coinvolti in conflitti armati.

2.3.2.4. Sistemi di controllo e valutazione più efficaci

Il potenziamento dei sistemi di controllo e valutazione e di miglioramento delle informazioni statistiche sembra essere un elemento complementare indispensabile per migliorare la trasparenza e il controllo dell'impatto delle riforme. La Comunità sosterrà lo sviluppo di meccanismi di controllo e di sistemi di informazioni affidabili, agili, rapidi, utili per quanto riguarda il processo decisionale e che favoriscano il processo decisionale nei settori sociali, delle finanze pubbliche e del controllo dell'impatto delle politiche, utilizzando segnatamente le nuove tecnologie.

Sosterrà lo sviluppo degli scambi tra i paesi, la valorizzazione delle esperienze positive e negative e lo sviluppo di centri di eccellenza (ricerca, ecc.).

2.3.3. Un orientamento che privilegia l'impatto dei programmi

Il sostegno fornito dalla Comunità intende dare una nuova dimensione ai programmi di riforma economica.

Il test sulla riforma della clausola di condizionalità svolto in Burkina Faso dimostra che una delle ragioni essenziali della mancata appropriazione dei programmi di riforma da parte di un'ampia fascia della pubblica amministrazione e della società civile dipende dall'assenza di obiettivi a breve e medio termine, espliciti e concreti, e di controllo dei risultati delle politiche seguite.

La Comunità intende dunque sostenere i governi affinché i programmi di riforma si inseriscano in un quadro a medio termine che permetta di valutare i risultati concreti previsti e sia oggetto degli adeguamenti necessari se i risultati non sono soddisfacenti, tenendo comunque conto dell'evolversi del contesto politico, economico e sociale.

Occorrerà dunque favorire il passaggio da una fase di riforme a breve termine, durante la quale la maggior parte dell'impegno sarà consacrato alla stabilizzazione macroeconomica, ad una fase di riforme più strutturali per la quale è indispensabile chiarire i risultati previsti per quanto riguarda il funzionamento dei servizi pubblici e privati, le famiglie e le imprese, e sviluppare un dibattito all'interno dei paesi sugli obiettivi.

A tal fine la Comunità favorirà l'elaborazione, nel quadro dei programmi da parte dei governi e in accordo con le istituzioni di Bretton Woods, di prospettive a medio termine in alcuni settori chiave: bilancio, impatto delle politiche fiscali e di bilancio sulla distribuzione dei redditi, accesso ai servizi di base, ruolo dello Stato nel trasferimento delle risorse alle famiglie ed evoluzione degli investimenti privati.

Queste prospettive dovranno formare oggetto di dibattito con i parlamenti e i rappresentanti della società civile, compresi i sindacati e i donatori.

La definizione e il controllo di un numero limitato di indicatori di risultato, coerenti con quelli del CAS/OCSE, nonché il potenziamento delle capacità di analizzare tali risultati per riorientare quando occorre le politiche, integreranno questo approccio.

2.3.4. Evoluzione delle modalità d'azione

Le situazioni specifiche e l'insufficiente appropriazione da parte dei paesi dei programmi di riforma inducono ad adottare un approccio differenziato, che permetta di garantire una sequenza e un ritmo di riforme adeguati.

L'ampliamento delle considerazioni, le capacità umane limitate della Commissione e il peso finanziario dell'Unione nel quadro dei programmi invitano ad aumentare il coordinamento all'interno dell'Unione, per valorizzare la sua importanza finanziaria e le sue competenze. Parallelamente, si propone di semplificare gli strumenti, permettendo così di concentrare gli sforzi sui punti essenziali.

2.3.4.1. Maggiore partecipazione dell'Unione nel quadro dei negoziati sui programmi

L'obiettivo è di giungere in maniera progressiva a sostituire le clausole di condizionalità specifiche della Comunità con una maggiore partecipazione della Comunità e degli Stati membri in funzione delle competenze acquisite, nel quadro dell'elaborazione dei programmi stipulati tra i governi e le istituzioni di Bretton Woods. I programmi che terranno conto delle osservazioni dell'Unione europea non richiederanno condizioni supplementari. Negli altri casi, la Commissione comunicherà ai governi e alle istituzioni di Bretton Woods le sue preoccupazioni ed eventualmente chiederà impegni specifici. Oltre ai campi d'intervento già precisati, la Comunità e gli Stati membri vigileranno affinché i programmi concordati rispettino un ritmo di riforma adeguato.

La Comunità favorirà l'esistenza di meccanismi di concertazione tra il governo, il parlamento e la società civile, anche fornendo i finanziamenti necessari e sostenendo le reti o le organizzazioni che favoriscono questo processo.

La Comunità auspica una partecipazione a pieno titolo ai negoziati del programma, accanto alle istituzioni di Bretton Woods, dei donatori che appoggiano i programmi di riforma. Nei casi in cui questa partecipazione non possa essere garantita, la Comunità organizzerà la concertazione con gli Stati membri per condividere ufficialmente con i governi e le istituzioni di Bretton Woods le eventuali osservazioni sul programma. Nell'ambito del dibattito generale sul carattere complementare e del potenziamento del coordinamento comunitario, è opportuno ormai che questo coordinamento sul terreno sia prolungato all'interno dei consigli di amministrazione della Banca mondiale e del Fondo monetario internazionale.

2.3.4.2. Riforma della clausola di condizionalità e dei nuovi meccanismi di esborso

Questi orientamenti inducono anche a riesaminare le modalità di esborso dei sostegni forniti dalla Commissione, in linea con i negoziati dell'accordo post-Lomé e dell'esperienza acquisita in Burkina Faso.

I meccanismi proposti intendono riformare la clausola di condizionalità, passando in maniera progressiva dall'approccio attuale, secondo il quale gli esborsi sono forniti unicamente in funzione del rispetto dell'attuazione delle riforme, a un approccio che terrà conto anche dei risultati ottenuti e lascerà ai governi maggiore libertà nell'elaborazione delle strategie.

Nell'ambito del futuro partenariato, gli stanziamenti di risorse dell'adeguamento strutturale saranno determinati nell'ambito della programmazione flessibile.

In questo quadro, il sostegno comunitario ai programmi di adeguamento strutturale sarà fornito a condizione che siano attuati i programmi di riforme economiche, limitando per quanto possibile le condizionalità aggiuntive specifiche. A questo stanziamento verrebbero a sommarsi importi supplementari la cui entità dipenderebbe dai risultati ottenuti. La valutazione della resa verrebbe effettuata sulla base di alcuni indicatori concordati dal governo, che riflettono gli obiettivi della sua politica (accesso ai centri sanitari, iscrizioni al primo anno della scuola elementare di maschi e femmine, investimenti privati) e la qualità della gestione di bilancio (esecuzione del bilancio a livello periferico, costo unitario nel quadro degli appalti, ecc.), valutando le tendenze piuttosto che i valori assoluti e tenendo conto degli eventuali fattori esterni.

Questo incentivo alla resa dovrebbe permettere di aumentare in maniera consistente gli stanziamenti destinati ai paesi più capaci. L'approccio permetterebbe di lasciare ai paesi una maggiore libertà per quanto riguarda le modalità di raggiungere l'impatto desiderato, evitare le clausole di condizionalità vissute come un'imposizione dei donatori e dare un senso alla nozione di appropriazione (ownership).

L'esame dei risultati dovrebbe permettere di avviare il dibattito con la società civile, il parlamento e il governo sulle politiche attuate e di esaminare, se del caso, i motivi dei fallimenti. Tale valutazione dei risultati non potrà essere puramente meccanica: deve alimentare un processo continuo di valutazione, in grado di portare - eventualmente - agli adattamenti necessari dei programmi di riforma.

Il sistema di esborso attuale che prevede il versamento totale oppure il blocco delle quote, quando quasi sempre le situazioni non sono né totalmente positive né completamente negative, sarà progressivamente sostituito da aiuti finanziari il cui importo varierà ogni anno in funzione dei risultati ottenuti.

Occorrerà dunque passare da un sistema di stanziamento intermittente ("sì/no") a un sistema di stanziamento costante ("più o meno") incoraggiando i paesi e i settori più efficienti ed evitando lo spreco di risorse nei paesi ove i risultati non sono soddisfacenti.

2.3.4.3. Orientamento dei fondi in funzione delle situazioni

Saranno adottati nuovi orientamenti per quanto riguarda la destinazione mirata dei fondi di contropartita o degli aiuti di bilancio.

La destinazione mirata dei fondi di contropartita sarà utile nei paesi caratterizzati da carenze a livello del tesoro, permettendo di garantire l'esecuzione dei bilanci nei settori previsti. Questo meccanismo diventa invece artificiale nei paesi caratterizzati da un'esecuzione corretta del bilancio, a causa della fungibilità totale dei fondi iscritti in bilancio. In alcuni casi, inoltre, l'orientamento mirato dei fondi ha avuto effetti negativi.

La nozione di orientamento mirato dei fondi sarà mantenuta espressamente per i paesi che devono far fronte a difficoltà notevoli di tesoreria e di esecuzione di bilancio. Negli altri paesi, questa nozione sarà progressivamente abbandonata per essere sostituita da un controllo dell'esecuzione di bilancio nel suo insieme, privilegiando in particolare i settori di concentrazione dell'aiuto comunitario, segnatamente i settori sociali.

2.3.4.4. Sostegno tecnico e istituzionale potenziato

Infine, la Comunità fornirà a questi programmi con il necessario sostegno tecnico. Il sostegno sarà fornito sotto forma di assistenza tecnica nei settori macroeconomico, delle finanze pubbliche, dei sistemi di valutazione e d'informazione, delle nuove tecnologie o in altri campi e potrà prevedere importi che permetteranno di fornire sostegno specifico sotto forma di attrezzature ad alcuni servizi (tesoro, dogane, bilancio, servizi statistici) oppure sostegno destinato ai servizi incaricati della raccolta dei dati.

Si prevede inoltre di finanziare studi trasversali per alimentare il dibattito a livello internazionale.

Si prevede la possibilità di fornire aiuti per favorire l'organizzazione della società civile e migliorare l'informazione dei responsabili e dei cittadini sul contenuto delle riforme.

Infine sarà mantenuta la possibilità di finanziare le verifiche contabili e le valutazioni necessarie.

Gli sviluppi indicati comportano alcuni problemi: i cambiamenti proposti per tener conto degli indicatori di risultato dovranno superare indubbiamente ostacoli tecnici, di interpretazione, di affidabilità dei dati, nonché la difficoltà di adottare un approccio di natura più contrattuale, senza contare la difficoltà di modificare le abitudini. Dovranno esservi un esame attento delle difficoltà e l'elaborazione delle soluzioni. Inoltre, gli sviluppi presentati nella presente comunicazione saranno applicati in maniera progressiva per tener conto delle varie situazioni. Saranno introdotti nei programmi finanziati nell'ambito dell'8° FES e saranno applicati in maniera più ampia a partire dal prossimo FES.

3. Sostegno ai paesi del Mediterraneo orientale e meridionale

3.1. Introduzione

I programmi di adeguamento strutturale nell'ambito della cooperazione finanziaria e tecnica con i paesi del Mediterraneo meridionale e orientale sono stati avviati a partire dal 1992. Il regolamento del Consiglio del 29 giugno 1992 ha introdotto la possibilità di estendere gli aiuti ai paesi mediterranei sotto forma di programmi di adeguamento strutturale, sfruttando l'esperienza acquisita nel settore con i paesi ACP. Nel quadro del programma MEDA, i programmi di adeguamento strutturale sono diventati una costante della cooperazione dell'Unione con i paesi del Mediterraneo meridionale e orientale. Tra il 1992 e il 1998 sono stati assegnati 705 MECU a programmi di adeguamento strutturale.

La natura dei programmi di adeguamento strutturale convenuti fra l'Unione e i paesi del Mediterraneo meridionale e orientale ha continuato ad evolversi sotto l'effetto di due diversi fattori. Da un lato, vi è stata una progressiva evoluzione dell'impiego dello strumento, in quanto la risoluzione del Consiglio del 1° giugno 1995 ha introdotto molta più flessibilità in materia di gestione. La principale giustificazione di questa misura era la necessità di rispondere a situazioni molto diverse a seconda dei paesi partner. Dall'altro, l'iniziativa di Barcellona ha introdotto un cambiamento fondamentale nelle relazioni tra l'Unione e i paesi mediterranei. La citata risoluzione del Consiglio aveva già previsto questo fatto sottolineando la necessità di incentrare le iniziative di adeguamento in una zona di libero scambio con l'Unione europea. L'esperienza del programma MEDA conferma infatti che il nuovo partenariato è diventato un fattore determinante per la definizione dei programmi di adeguamento. Un esempio è rappresentato dalla Tunisia, in cui il programma MEDA ha sostenuto, con la Banca mondiale, un ambizioso programma di riforma per preparare il paese all'attuazione dell'accordo di associazione. Allo stesso modo, la prospettiva della firma di un accordo di associazione con l'Unione europea è servita da catalizzatore per la riforma di bilancio in Libano, che è stata sostenuta dalla Commissione in stretto coordinamento con l'FMI.

Le istituzioni di Bretton Woods hanno manifestato grande interesse per l'impiego di strumenti quali i programmi di adeguamento strutturale elaborati dall'Unione in collaborazione con i paesi mediterranei. Questo orientamento è coerente con la crescente priorità data agli "aiuti ai programmi" rispetto agli "aiuti ai progetti". Questi ultimi sono non soltanto difficili da attuare ma hanno un impatto spesso limitato nel tempo e nello spazio.

3.2. Bilancio dei sostegni

3.2.1. Programmi di adeguamento strutturale nel quadro della nuova politica mediterranea

La cooperazione finanziaria e tecnica nel quadro del quarto protocollo è stata definita dagli orientamenti della nuova politica mediterranea. Tali orientamenti hanno dato maggiore importanza a un quadro macroeconomico stabile, riservando 300 MECU per le operazioni di adeguamento strutturale a favore dei paesi mediterranei. L'attuazione della prima serie di programmi di adeguamento strutturale finanziati dalla Comunità nei paesi mediterranei aveva le caratteristiche seguenti:

- i programmi finanziati dalla Comunità generalmente venivano realizzati parallelamente a programmi finanziati dalle istituzioni di Bretton Woods. Queste ultime si occupavano anche di definire e negoziare le modalità dei programmi di adeguamento. Per quanto riguarda le condizioni, non vi era alcuna specificità comunitaria;

- tra le principali caratteristiche dei programmi vi era quella di consentire un esborso rapido degli aiuti; questo approccio era giustificato dalla precarietà della bilancia dei pagamenti di numerosi paesi, ai quali si univa la necessità di forti finanziamenti esterni;

- il sostegno della Comunità era fornito sotto forma di programmi di aiuti alle importazioni; i fondi di contropartita venivano spesi in accordo con la Commissione. Questo modo di procedere era considerato un mezzo efficace per mantenere il livello delle spese sociali, in particolare a favore di coloro sui quali il processo di adeguamento aveva un effetto negativo, il che era considerato una delle principali giustificazione del sostegno della Comunità nella regione;

- l'impiego dello strumento non era interamente integrato nella strategia globale di aiuti della Comunità ai paesi beneficiari. L'importo di 300 MECU a titolo dell'adeguamento strutturale tra i paesi beneficiari era ripartito sulla base di alcuni criteri ad hoc;

- in un numero limitato di casi, al pacchetto globale dell'adeguamento strutturale si aggiungevano assegnazioni a titolo di protocolli bilaterali.

Una sintesi del sostegno comunitario fornito dal 1992 a oggi figura nell'allegato 6.

3.2.2. Programmi di adeguamento strutturale a titolo del regolamento MEDA

3.2.2.1. Principali caratteristiche dei programmi di adeguamento strutturale MEDA

Nel corso del periodo di applicazione del protocollo, la cooperazione finanziaria e tecnica è stata motivata principalmente da considerazioni tradizionali di sviluppo. Con l'avvio del programma MEDA, l'Unione si è posta come principale obiettivo della cooperazione finanziaria e tecnica con i partner mediterranei aiutare i paesi nell'attuazione degli accordi di associazione. Dato che gli accordi di associazione prevedono la creazione di una zona di libero scambio tra i paesi partner e l'Unione, è necessario disporre di un processo completo di transizione economica che implichi importanti riforme [7]. Al processo di liberalizzazione progressiva si aggiunge quindi la sfida della riforma legislativa. Occorre non soltanto creare un ambiente normativo e amministrativo più favorevole (norme in materia di concorrenza, diritto di stabilimento, ecc.), ma anche sostenere le riforme finanziarie, dei diritti di proprietà (incluse le questioni fondiarie), la riorganizzazione delle aziende pubbliche e le privatizzazioni nonché potenziare le infrastrutture. Inoltre, la modernizzazione e la trasformazione dei sistemi fiscali in sistemi di imposizione equi, efficaci e amministrativamente pratici a sostegno della crescita economica sono una necessità e un contributo essenziale al miglioramento del clima di finanziamento degli investimenti e del commercio. L'aumento della coesione sociale rappresenta un altro fattore cruciale intrinseco del processo di transizione economica. Le riforme strutturali i cui obiettivi e metodi non godono del consenso della società sono destinate a fallire. Ciò implica la necessità di proseguire con determinazione gli sforzi per l'aumento del livello di vita dei poveri e di prendere sistematicamente in considerazione la dimensione sociale del processo di transizione economica [8].

[7] Questo fatto è stato sottolineato anche nelle conclusioni delle riunioni del gruppo di esperti governativi sulla transizione economica, tenutesi il 9 e 10 marzo 1998 e il 27 e 28 aprile 1999.

[8] L'importanza di un consenso nazionale a favore delle riforme importanti ma difficili e della loro appropriazione viene messa in luce anche nella recente valutazione esterna dell'ESAF (Strumento di adeguamento strutturale potenziato) dell'FMI. FMI, External Evaluation of the ESAF, Rapporto di un gruppo di esperti indipendenti, giugno 1998.

In sintesi, in seguito al cambiamento qualitativo avvenuto nelle relazioni dell'Unione con i suoi partner mediterranei per l'effetto dell'iniziativa di Barcellona, la natura della cooperazione tecnica e finanziaria dell'Unione con i partner mediterranei è stata riformulata. La riformulazione ha avuto anche implicazioni importanti sui programmi di adeguamento strutturale, le cui caratteristiche principali possono essere sintetizzate come segue:

- il sostegno all'adeguamento strutturale è parte integrante della strategia di sostegno dell'Unione ai vari paesi mediterranei. Ciò implica che le assegnazioni a titolo delle operazioni di adeguamento strutturale sono decise nel contesto dell'elaborazione dei piani indicativi nazionali;

- i programmi di adeguamento strutturale svolgono anzitutto un ruolo chiave nel sostegno delle riforme strutturali che hanno un'incidenza diretta o indiretta sull'elaborazione o sull'esecuzione dell'accordo di associazione che un paese ha concluso con l'Unione. Gli aiuti svolgono essenzialmente il ruolo di catalizzatore di riforme credibili;

- con la progressiva liberalizzazione delle transazioni relative alle operazioni correnti della bilancia dei pagamenti di gran parte dei paesi della regione, è gradualmente scomparsa la giustificazione di estendere gli aiuti finanziari sotto forma di programmi di importazione. Gli aiuti finanziari nel quadro dei programmi di adeguamento strutturale MEDA sono stati generalmente concessi sotto forma di aiuti di bilancio diretti;

- il notevole miglioramento della situazione macroeconomica in quasi tutti i paesi partner ha fatto sì che gli obiettivi macroeconomici di stabilizzazione non rappresentino più l'elemento essenziale della maggior parte dei programmi recenti, che si concentrano invece sulle riforme strutturali [9]. Ciononostante, il consolidamento delle bilance dei pagamenti esterne e interne rimane un fattore indispensabile dei programmi dell'Unione, in quanto l'assistenza finanziaria è fornita essenzialmente sotto forma di aiuti di bilancio diretti. Un dialogo macroeconomico approfondito è quindi diventato un elemento costante dei programmi dell'Unione;

[9] L'allegato III presenta i dati comparativi adeguati sulle statistiche macroeconomiche chiave dei paesi partner.

- l'impiego dello strumento si è concentrato su un numero limitato di paesi, vale a dire Algeria, Giordania, Marocco e Tunisia. Ciò dipende in parte dal fatto che in virtù del protocollo 4 questi paesi erano i principali beneficiari dello strumento e che ciò, come è stato detto, deriva da una decisione basata su criteri ad hoc. Un'altra ragione è che, ad eccezione dell'Algeria, questi paesi erano stati i primi a firmare accordi di associazione con l'Unione. Non vi sono però fattori a priori o ragioni che costringano a limitare l'impiego dello strumento a questi quattro paesi.

3.2.2.2. Coordinamento con gli Stati membri

Il coordinamento con gli Stati membri si è essenzialmente inserito nel quadro della preparazione e dell'esecuzione dei programmi. Questi ultimi sono stati inoltre consultati a livello del comitato MED nell'ambito delle procedure di consultazione previste dal regolamento MEDA. Il coordinamento con gli Stati membri nella fase di avvio generalmente è avvenuto sotto forma di riunioni al termine delle missioni nei paesi beneficiari.

3.2.2.3. Coordinamento con le istituzioni di Bretton Woods

I programmi di adeguamento strutturale MEDA continuano ad essere attuati in coordinamento con le istituzioni di Bretton Woods. I metodi di coordinamento sono però stati adattati per tener conto delle relazioni specifiche delle istituzioni di Bretton Woods con i paesi interessati, con il programma dell'Unione e con le preferenze dei paesi partner stessi. Il coordinamento con le istituzioni di Bretton Woods nella pratica assume quindi forme diverse e adattabili. In alcuni paesi, il coordinamento con la Banca mondiale è stato intenso, come per esempio in Tunisia, dove sono state finanziate due operazioni parallele consecutive. In altri paesi il coordinamento avviene in forma più globale. Per quanto riguarda l'FMI, si sono avuti scambi regolari tra di esso e la Commissione. I risultati delle consultazioni periodiche tra l'FMI e i paesi partner, in particolare quelli ottenuti nell'ambito delle consultazioni a titolo dell'articolo IV, sono elementi importanti della valutazione dei risultati macroeconomici del paese interessato da parte della Commissione.

3.2.3. Conclusioni di una valutazione recente

Nel quadro della valutazione globale del regolamento MEDA, la Commissione ha deciso di incaricare gli esperti indipendenti di effettuare una valutazione indipendente delle operazioni di adeguamento strutturale realizzate a titolo del programma MEDA. Una copia del rapporto di valutazione è già stata messa a disposizione degli Stati membri [10]. È però utile ricordarne le principali conclusioni.

[10] F.P. Gruet e P. Plane, Valutazione degli strumenti di adeguamento strutturale nei paesi del Mediterraneo meridionale, 1999.

Anzitutto, per quanto riguarda l'evoluzione dello strumento nel corso del periodo MEDA, il rapporto sottolinea che essa riflette il miglioramento del dialogo instauratosi tra i partner mediterranei e l'Unione nell'ambito dell'iniziativa di Barcellona. Afferma inoltre che il sostegno all'adeguamento strutturale ha dato una risposta adeguata alle implicazioni economiche e finanziarie derivanti dalla creazione di una zona di libero scambio Euro-Med.

In secondo luogo, il rapporto sostiene che, sebbene la legittimità dello strumento in sé non sollevi questioni importanti, ci si può interrogare sulla sua efficacia per quanto riguarda per esempio la questione dell'ammissibilità. In virtù dell'attuale regolamento MEDA l'ammissibilità non è direttamente legata agli obiettivi specifici del programma MEDA ma a una serie di indicatori abbastanza generali ispirati dalla Convenzione di Lomé. Il rapporto suggerisce di collegare l'ammissibilità ai costi specifici di transizione derivanti dal processo di preparazione al libero scambio con l'Unione europea.

In terzo luogo, i compilatori della valutazione, pur ritenendo che il principio degli aiuti di bilancio diretti sia adeguato nel quadro del partenariato, insistono sull'importanza di una migliore giustificazione degli importi assegnati a ciascun programma di adeguamento strutturale, nonché sul loro scaglionamento. Essi ritengono inoltre che i costi legati a ciascuna riforma diano un'indicazione importante a questo proposito.

In quarto luogo, il rapporto di valutazione invita la Commissione ad aumentare la specificità del contenuto dei programmi, in particolare dando maggiore importanza alle condizione legate:

- alla creazione di una zona di libero scambio con l'Europa;

- all'equilibrio socioeconomico dei paesi interessati, come menzionato nel regolamento MEDA.

In quinto luogo, per quanto riguarda la cooperazione con le istituzioni di Bretton Woods, il rapporto insiste sul fatto che le condizioni dei programmi convenuti tra tali istituzioni e il paese beneficiario non dovrebbero essere sempre parte integrante del programma di sostegno dell'Unione. Suggerisce di tener conto di tali condizioni soltanto se si tratta di condizioni essenziali dell'adeguamento strutturale o se corrispondono nettamente all'obiettivo della creazione di una zona di libero scambio con l'Unione europea.

Infine, il rapporto presenta un certo numero di raccomandazioni sull'esecuzione, il controllo e la valutazione dei programmi approvati. In materia di esecuzione e di controllo, invita la Commissione ad aumentare la propria capacità di analisi nonché a fornire in tempo utile assistenza tecnica a sostegno delle riforme specifiche.

3.3. Prospettive e conclusioni

La principale conclusione che la Commissione trae dall'evolversi dello strumento di adeguamento strutturale è che esso si è progressivamente trasformato in uno strumento di associazione. Si tratta di un'evoluzione che corrisponde alle ambizioni e agli obiettivi dell'iniziativa di Barcellona.

La Commissione trae le conclusioni seguenti:

- l'integrazione totale degli aiuti di bilancio nella cooperazione finanziaria e tecnica bilaterale con i partner mediterranei è stata proficua e dovrebbe continuare. In futuro essa consentirà inoltre di prendere in considerazione sistematicamente gli aiuti necessari derivanti dall'attuazione degli accordi di associazione. La progressiva entrata in vigore di un numero crescente di accordi di associazione richiede una maggiore specificità dello strumento.

- La diminuzione dell'importanza data agli obiettivi di stabilizzazione macroeconomica dei programmi MEDA rappresenta un'evoluzione che consente di concentrarsi sul ruolo catalizzatore dello strumento a favore delle riforme strutturali. Ciò non significa però che l'impiego dello strumento a sostegno del ripristino degli equilibri macroeconomici dovrebbe essere escluso in futuro. Tale impiego dovrebbe avvenire di preferenza in stretto coordinamento con altri strumenti comunitari (per esempio i prestiti macrofinanziari ai paesi terzi gestiti dalla Commissione) e con le istituzioni di Bretton Woods, in particolare l'FMI.

- Il coordinamento con le istituzioni di Bretton Woods è importante e aumenta la credibilità dello strumento. A tal fine è essenziale uno scambio di informazioni regolare tra i servizi della Commissione e tali istituzioni. I programmi paralleli sono risultati un metodo adeguato di cooperazione con tali istituzioni.

- Per quanto riguarda i programmi concepiti principalmente per sostenere le riforme strutturali, resta importante il consolidamento degli equilibri macroeconomici, sia interni che esterni. È inconcepibile che gli aiuti finanziari siano concessi sotto forma di aiuti di bilancio diretti se le politiche di bilancio e fiscali dei paesi partner sono nel contempo insoddisfacenti.

- Le riforme settoriali specifiche, in particolare quelle legate all'attuazione degli accordi di associazione, rappresenteranno sempre più l'obiettivo essenziale degli aiuti. Ciò consentirà di introdurre una maggiore specificità europea nei programmi sostenuti nonché di estendere questo tipo di aiuti ai paesi che finora non ne hanno beneficiato.

- Vista l'importanza della riforma avviata dagli accordi di associazione, è necessario migliorare le condizioni sociali dei paesi partner, in particolare riducendo la povertà; in caso contrario tali paesi non saranno in grado di far fronte all'aumentata concorrenza derivante dalla progressiva attuazione degli accordi di associazione. Il sostegno a programmi che favoriscono questo elemento dovrebbe avere un'alta priorità.

Per quanto riguarda la gestione dello strumento, è necessario riflettere sul ciclo programmatico di questo tipo di aiuto al fine di introdurre una certa flessibilità, senza però compromettere l'efficacia e l'efficienza dello strumento. Il valore degli aiuti dell'Unione aumenterà anche se saranno introdotti il controllo, la sorveglianza e adeguati meccanismi di valutazione, evitando così che le operazioni siano semplici operazioni ad hoc che non sono oggetto di un controllo corretto.

4. Conclusioni e orientamenti per il futuro

Dall'esame della recente esperienza della Comunità nel settore del sostegno all'adeguamento strutturale si rileva un'evoluzione chiara. Sia nei paesi ACP che nei paesi mediterranei vi è stato uno sviluppo progressivo verso riforme economiche più profonde rispetto alle misure tradizionali di stabilizzazione economica. Questo processo è stato agevolato dal miglioramento delle condizioni macroeconomiche in molti paesi, anche se vi sono notevoli eccezioni. Un altro fatto importante è l'evoluzione della relazione fra la Comunità e i paesi beneficiari. Ciò vale soprattutto per quanto riguarda le innovazioni previste nel quadro "post-Lomé" o nel caso dei paesi mediterranei, in cui lo strumento di adeguamento strutturale è utilizzato per sostenere un processo di transizione economica per l'attuazione degli accordi di associazione Euro-Med. Pertanto, in tale regione lo strumento di adeguamento strutturale è diventato progressivamente uno "strumento di associazione".

Il passaggio al sostegno di riforme economiche più profonde è significativo. Questo approccio si basa sul sostegno di una "seconda generazione di riforme", volte alla creazione di sistemi regolamentari trasparenti ed efficaci, alla creazione di meccanismi di protezione sociale efficaci, alla riforma dei settori finanziari, alla riforma delle imprese statali, ecc. Inoltre, le questioni di buona gestione degli affari pubblici rivestono un'importanza crescente. Chiaramente, tale approccio dovrebbe prendere in considerazione le differenze esistenti tra i paesi partner, per quanto riguarda sia il loro livello di sviluppo che la loro relazione con l'Unione.

4.1. Insegnamenti della recente esperienza

Un maggior accento sulle riforme di "seconda generazione" non deve ignorare gli insegnamenti da trarre dalla recente esperienza in materia di sostegno all'adeguamento strutturale. Una conclusione essenziale è l'importanza preponderante di un quadro macroeconomico sano che sostenga la crescita e consolidi gli equilibri macroeconomici interni ed esterni. In assenza di ciò è impossibile ottenere una crescita duratura, che a sua volta è una condizione necessaria per lottare contro la povertà. Un numero significativo di paesi ACP e di paesi mediterranei hanno ottenuto notevoli progressi sulla via della stabilizzazione macroeconomica. Tali risultati sono però a volte fragili e in numerosi casi la vulnerabilità dei paesi partner resta elevata. Il futuro sostegno della Comunità continuerà quindi a impiegare aiuti a esborso rapido a favore delle riforme economiche, nei paesi esposti a problemi esterni o interni.

Da molto tempo la Comunità e gli Stati membri invitano caldamente a prestare maggiore attenzione al problema della riduzione della povertà. Questo fatto è fondamentale in sé ma serve anche a garantire il sostegno indispensabile all'attuazione di riforme a volte difficili. Questa maggiore presa in considerazione della questione della povertà è ora condivisa da tutta la comunità internazionale, che deve trovare i mezzi per farla diventare realtà. L'attenzione dovrebbe essere prestata in particolare alla coerenza della programmazione di bilancio, alle politiche settoriali di riforma, agli effetti distributivi delle politiche in materia di spese e imposizione fiscale, nonché alle implicazioni sociali dei programmi di riforma nel quadro del processo di transizione economica.

Nei paesi ACP e mediterranei, un grosso ostacolo al processo di sviluppo è costituito dalle piccole dimensioni dei mercati interni. È in questo contesto che la Comunità ha sostenuto la creazione di più stretti legami regionali tra i paesi partner. Tali legami agevolano il processo di riforma ed incoraggiano una maggiore cooperazione regionale. Questo orientamento resta valido e dovrebbe essere approfondito particolarmente in un contesto globale nel quale la cooperazione regionale è riconosciuta come fonte di dinamismo e di diversificazione economica.

4.2. Nuove relazioni di partenariato

Le relazioni tra la Commissione e i paesi ACP sono oggetto di un riesame nel quadro dei negoziati "post-Lomé". Il mandato del Consiglio prevede un rafforzamento del partenariato basato su una relazione più contrattuale con maggiore attenzione alle prestazioni dei paesi. Potranno così essere negoziati accordo commerciali di libero scambio con le regioni, le subregioni e i paesi, sostituendo progressivamente l'attuale sistema di preferenze unilaterale.

Per quanto riguarda i paesi mediterranei, l'iniziativa Euro-Med del novembre 1995 ha cambiato fondamentalmente la natura delle relazioni tra la Comunità e i paesi MEDA. L'obiettivo ora è la creazione di una zona di libero scambio Euro-Med entro il 2010. Nel quadro del partenariato, sono già stati conclusi accordi di associazione con un certo numero di paesi partner e altri accordi seguiranno. Essi prevedono la progressiva creazione di una zona di libero scambio, per la quale occorre un processo economico di transizione completo.

Queste nuove relazioni fra la Comunità e i paesi partner costituiranno un'importante motivazione per i governi a proseguire le riforme. Il sostegno comunitario sarà concepito in modo tale da appoggiare l'attuazione delle riforme e agevolare la transizione.

4.3. Orientamenti prioritari

Per il passaggio dello strumento di sostegno all'adeguamento strutturale a un sostegno più ampio alle riforme economiche occorre tener conto di altri fattori.

Oltre al sostegno alla stabilizzazione del quadro macroeconomico, al mantenimento delle spese sociali e all'integrazione regionale, la Comunità si concentrerà più che in passato sul una serie estesa e approfondita di riforme strutturali e settoriali:

- Riduzione della povertà. Il sostegno alle politiche sociali non si limiterà al mantenimento o alla crescita dei bilanci ma si preoccuperà più che in passato dell'accesso e della qualità dei servizi forniti alle popolazioni. Saranno esaminati anche i problemi di equità, di ripartizione dei frutti della crescita e di effetto distributore delle politiche di bilancio e fiscali. Ciononostante, questo approccio di lotta contro la povertà avrà accenti diversi e applicazioni concrete differenziate a seconda dei vari contesti regionali.

- Sostegno a una gestione sana delle finanze pubbliche. Comprende il sostegno allo sviluppo di meccanismi adeguati di controllo, di miglioramento delle capacità e di gestione efficace delle risorse, attraverso il potenziamento dello Stato di diritto e della lotta contro la corruzione, nonché aumentando la trasparenza e la partecipazione della società civile.

- Sostegno alle riforme fiscali, vale a dire l'elaborazione e l'attuazione di riforme efficaci, eque e fattibili dal punto di vista amministrativo.

- Sostegno allo sviluppo del settore privato. Viene generalmente riconosciuto che il settore privato deve essere il motore della crescita. Il sostegno comunitario intenderà aiutare i governi a creare un quadro favorevole allo sviluppo del settore privato. Ciò comprende un adeguato quadro giuridico (codice commerciale, normativa in materia di arbitrato, fallimenti, diritto fondiario, diritti di proprietà, privatizzazione, protezione ambientale, ecc.) nonché la liberalizzazione degli scambi e dei contratti, delle riforme del settore finanziario, ecc.

4.4. Evoluzione delle modalità d'azione

L'esame dell'esperienza comunitaria recente ha messo in luce la necessità di adattare le modalità d'azione e la gestione dei programmi di sostegno. Ciò dovrebbe prendere debitamente in considerazione la specificità di ogni paese, in rapporto sia con il suo livello di sviluppo che con la natura della sua relazione specifica con la Comunità.

Sono state tratte le conclusioni seguenti:

- Data l'importanza del quadro macroeconomico, dovranno essere rispettati i criteri di ammissibilità seguenti:

- i paesi interessati dovranno avviare programmi di riforma approvati dalle istituzioni di Bretton Woods o attuare programmi giudicati analoghi, in concertazione con dette istituzioni, ma non necessariamente sostenuti finanziariamente da esse, in funzione dell'entità e dell'efficacia delle riforme;

- si tiene conto della situazione economica dei paesi a livello macroeconomico (indebitamento, oneri del servizio del debito, bilancia dei pagamenti, situazione di bilancio, situazione monetaria, livello del prodotto lordo pro capite e tasso di disoccupazione) e a livello delle riforme settoriali.

- Dato il ruolo essenziale che il sostegno della Comunità svolge nella strategia di sviluppo dei paesi partner, i suoi aiuti macroeconomici dovrebbero essere integrati interamente nei quadri bilaterali di cooperazione. Di conseguenza, l'esistenza di una dotazione speciale e distinta per il sostegno all'adeguamento strutturale non sembra più essere giustificata. Questo vale già per il regolamento MEDA ed è previsto nel futuro accordo "post-Lomé".

- L'uso dei programmi generali d'importazione è stato gradualmente abbandonato a favore degli aiuti di bilancio diretti nei paesi che hanno liberalizzato le transazioni a livello della bilancia corrente. L'impiego mirato dei fondi di contropartita è stata comunque una componente importante dei programmi, in particolare per i paesi ACP, anche nei paesi in cui l'esecuzione del bilancio è corretta. Ciò risulta artificiale e pertanto il sostegno della Comunità assumerà gradualmente la forma di aiuti di bilancio diretti. A tal fine, la Comunità inserirà nei propri programmi alcune disposizioni sulla gestione globale delle finanze pubbliche, compresi il controllo di indicatori di risultato e l'effettuazione di verifiche contabili.

- L'esborso degli aiuti avverrà in quote in funzione del raggiungimento degli obiettivi e/o dei fini settoriali convenuti nel programma.

- In ogni paese ci può essere un solo programma di riforma economica: quello del paese stesso. Di conseguenza, il sostegno della Comunità all'adeguamento strutturale e alle riforme economiche dovrebbe essere correttamente coordinato con gli altri donatori, in particolare gli Stati membri e le istituzioni di Bretton Woods. Ciò ridurrà anche la necessità di disporre delle condizionalità comunitarie specifiche. La Commissione intende svolgere, insieme agli Stati membri e accanto alle istituzioni di Bretton Woods, un ruolo più importante nel dialogo sulle riforme economiche con i governi. Se però risulta impossibile ottenere un accordo completo con gli altri donatori, la Comunità dovrebbe riservarsi sempre il diritto di allegare un numero limitato di condizioni supplementari ai programmi di sostegno. Andrebbe inoltre riconosciuto che nel caso degli accordi di associazione Euro-Med, la natura del processo di riforma è in gran parte condizionata da tali accordi. Deve pertanto essere garantita una specificità europea.

- La Commissione annetterà grande importanza al miglioramento del controllo e della valutazione dell'impatto delle riforme e delle politiche seguite. Risulta infatti essenziale rendere espliciti e pubblici gli obiettivi e i risultati previsti dalle riforme. La messa a punto di indicatori di risultato consentirà di misurare gli effetti delle politiche attuate sulle popolazioni e gli operatori economici, di analizzare le ragioni degli insuccessi, di valorizzare i successi e di identificare gli adeguamenti e i riorientamenti necessari. L'attenzione all'efficacia delle politiche permetterà di fornire un sostegno finanziario più selettivo, che migliorerà le prestazioni.

- Il sostegno comunitario sarà caratterizzato sempre più da programmi settoriali che approfondiscono le riforme strutturali o che accompagnano l'attuazione degli accordi di associazione. Ciò varrà soprattutto nei paesi che hanno necessità limitate in materia di misure tradizionali di stabilizzazione.

- Al fine di aumentare la trasparenza, di migliorare la concezione dei programmi e di aumentarne l'appropriazione, la Comunità agevolerà la partecipazione della società civile alla messa a punto e all'attuazione dei programmi. Saranno prese iniziative, con i paesi partner, per migliorare l'efficacia dei programmi di riforma. A tal fine, devono essere messi a punto sistemi adeguati di controllo e valutazione da parte dei paesi partner, con l'aiuto della Commissione.

4.5. Attuazione

L'attuazione di questi orientamenti avverrà con flessibilità e progressività in modo da tener conto delle varie situazioni dei paesi e delle regioni, delle evoluzioni che vi saranno all'interno dei paesi e a livello del contesto internazionale nonché di quelle del quadro generale di cooperazione con i paesi ACP o mediterranei.

5. ALLEGATI

5.1. Allegato 1: ELENCO DELLE DECISIONI DEL 7° E DELL'8° FES (1991-1998)

ELENCO DELLE DECISIONI DEL 7° FES

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

5.2. Allegato 2: Impatto dei programmi sulle politiche dei medicinali e delle vaccinazioni

A causa della grave crisi finanziaria degli anni '80, all'inizio degli anni '90 numerosi centri sanitari pubblici erano sprovvisti di medicinali e le centrali d'acquisto dei medicinali erano sull'orlo del fallimento.

Il sostegno all'adeguamento strutturale fornito dalla Comunità è stato essenziale per risanare la situazione in maniera durevole.

Il dibattito sulle politiche, in un contesto contrassegnato da un impegno politico energico di alcuni governi per risolvere la situazione, è stato un elemento essenziale: la situazione delle centrali era infatti il risultato di politiche inadeguate. La messa in opera di nuove politiche, basate sull'acquisto di medicinali di base, sul recupero dei costi e sull'istituzione di sistemi di gestione rigorosi, richiedeva decisioni a un livello superiore rispetto a quello dei ministeri della sanità. Il quadro del dibattito sulle riforme di adeguamento strutturale ha favorito il processo decisionale a livello interministeriale.

Gli aiuti finanziari apportati nell'ambito dei fondi di contropartita hanno permesso il ripristino dei sistemi di rifornimento: istituzione di capitali di esercizio presso le centrali e a tutti i livelli della piramide sanitaria, pagamenti del debito interno nei casi opportuni. L'uso delle procedure nazionali per l'acquisto di medicinali ha permesso di migliorare e di ridurre in maniera considerevole il prezzo dei medicinali, ricorrendo ai farmaci generici e ridando credibilità alle centrali d'acquisto, mantenendo o migliorando il controllo di qualità.

Infine, attraverso l'adeguamento strutturale o grazie ad altri strumenti, è stato fornito il sostegno tecnico necessario.

Questi sforzi, sostenuti inoltre in alcuni casi dalla Banca mondiale, la Francia o i Paesi Bassi, hanno permesso di ripristinare centrali d'acquisto efficaci e solide in Benin, Burkina Faso, Camerun, Costa d'Avorio, Mali, Madagascar, Niger, Repubblica Centrafricana, Senegal, ecc. e di fornire alle popolazioni i medicinali di base a prezzi abbordabili.

Visto che alcuni prodotti come i vaccini devono essere forniti gratuitamente, la Comunità ha chiesto ai governi di inserire questi acquisti nei bilanci e ha garantito il loro finanziamento nell'ambito dei fondi di contropartita.

Il sig. Tertius Zongo, ministro dell'Economia e delle Finanze del Burkina Faso, ha dichiarato che il progetto regionale di sostegno per potenziare l'indipendenza in materia di vaccini nell'Africa saheliana è caratterizzato dal fatto che esso incoraggia per la prima volta un gruppo di paesi a reddito basso a inserire in maniera prioritaria nel bilancio nazionale gli oneri correnti connessi con programmi definiti nel quadro delle politiche settoriali della sanità.

Secondo il ministro questa decisione non è stata facile, tuttavia il coraggio e la volontà politica hanno prevalso. In tale ambito, gli Stati hanno beneficiato del sostegno di bilancio della Commissione europea attraverso i fondi di contropartita del sostegno all'adeguamento strutturale per garantire le linee di bilancio volte ad acquistare vaccini e materiale medico.

Sempre secondo il ministro, un anno dopo il suo avvio, la campagna per rendere i paesi indipendenti dal punto di vista dei vaccini, costituisce attualmente una realtà concreta delle politiche nazionali. Infatti, gli Stati dispongono attualmente di linee di bilancio all'interno dei bilanci di funzionamento per coprire tutte le esigenze di vaccinazione. Va inoltre aggiunto l'effetto positivo indotto dal dialogo instaurato tra i servizi del ministero della Sanità e tra questi e i funzionari delle finanze.

Il dialogo intersettoriale costituisce la prova che i paesi del Sahel sono in grado di gestire i loro programmi di vaccinazione.

5.3. Allegato 3: Test sulla riforma della clausola di condizionalità in Burkina Faso

Nell'ambito del PSA, nel 1998 alla Comunità è stato affidato il coordinamento di un'azione pilota alla quale hanno partecipato nove donatori, volta a potenziare l'efficacia dell'aiuto a esborso rapido, con i seguenti obiettivi: i) migliorare e potenziare l'appropriazione dei programmi da parte dei paesi beneficiari, ii) agevolare il flusso degli aiuti e ridurre le irregolarità nonché il numero delle sospensioni, applicando modalità diverse per l'esborso degli aiuti, iii) tener conto dei risultati previsti delle riforme piuttosto che dei mezzi e favorire in tal modo una visione a medio termine e iv) migliorare il coordinamento tra i donatori attraverso missioni di valutazione congiunte. Fino ad oggi si sono svolte tre missioni congiunte.

È possibile trarre gli insegnamenti che seguono dall'esperienza acquisita:

L'appropriazione delle riforme da parte dei paesi è essenziale. Troppo spesso i programmi sono vissuti come un insieme di riforme subite, in vista di obiettivi lontani e astratti. L'appropriazione dipende essenzialmente dalla capacità dei governi di dare un contenuto alle riforme e di avviare un dibattito politico sugli obiettivi previsti e sui risultati. Questi dibattiti devono coinvolgere i servizi interessati e la società civile. Il silenzio che ancora troppo spesso avvolge i dibattiti sui programmi è estremamente negativo.

L'analisi dell'impatto delle riforme e la riflessione sui motivi che, eventualmente, non hanno permesso di raggiungere i risultati previsti, permettono non soltanto di aumentare l'appropriazione ma anche di proporre strategie adeguate alle realtà e più prossime alle attese della popolazione.

I meccanismi di esborso attualmente utilizzati non favoriscono questo approccio basato sui risultati ma inducono al contrario un sistema di riforme a brevissimo termine, che troppo spesso sono vissute come un'imposizione e una decisione arbitraria. Altri meccanismi di esborso sono applicati nell'ambito dell'esperienza citata e permettono di evitare situazioni di interruzione e ripresa brusche. Le proposte enunciate nel punto 3 della presente comunicazione si basano ampiamente su questa esperienza.

Il coordinamento dei donatori evita lo spreco di tempo per le amministrazioni nazionali, induce un approccio concreto nel quadro dei dibattiti e riduce il carattere soggettivo delle valutazioni.

Questa evoluzione è tuttavia complessa; non sempre è facile trovare indicatori di risultato pertinenti e precisi; i sistemi d'informazione sono spesso carenti e in particolare il passaggio da un dibattito sulle riforme a un dibattito sui risultati richiede una modifica profonda delle mentalità dei governi e dei donatori.

La necessità di tener conto dei risultati di questo test durante lo svolgimento sembra necessaria, infatti:

- nonostante la preoccupazione espressa di aumentare l'appropriazione dei programmi di riforma da parte dei paesi e di incoraggiare la partecipazione della società civile, è necessario riconoscere che i programmi attuali sono ancora vissuti come un'imposizione dei donatori e che i meccanismi non sono ancora adeguati per favorire la partecipazione della società civile;

- per quanto riguarda l'attuazione dei sostegni comunitari, nonostante lo sforzo di razionalizzazione succitato, sembra che le clausole di condizionalità specifiche siano ancora troppo numerose e insufficientemente condivise dalle amministrazioni.

5.4. Allegato 4: Debolezze degli attuali metodi di lavoro

Rimessa in questione di alcune modalità d'azione attraverso la valutazione recente dei programmi ESAF sostenuti dall'FMI

La valutazione esterna pubblicata nel 1998 dei programmi ESAF ha permesso di sottolineare un certo numero di carenze dei programmi in corso e di formulare raccomandazioni, in gran parte condivise dalla Comunità europea.

La prima preoccupazione concerne la scarsa considerazione dell'impatto dei programmi sulla povertà. Due dimensioni sono menzionate: l'evoluzione del reddito e l'accesso ai servizi sociali. La valutazione sottolinea l'importanza di tener conto, fin dalla fase di preparazione dei programmi, delle