IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 271/36

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che attua una cooperazione rafforzata nel settore dell'imposta sulle transazioni finanziarie»

COM(2013) 71 final — 2013/0045 (CNS)

2013/C 271/06

Relatore: PALMIERI

Il Consiglio, in data 28 febbraio 2013, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 113 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Consiglio che attua una cooperazione rafforzata nel settore dell'imposta sulle transazioni finanziarie

COM(2013) 71 final — 2013/0045 (CNS).

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 24 aprile 2013.

Alla sua 490a sessione plenaria, dei giorni 22 e 23 maggio 2013 (seduta del 23 maggio 2013), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 94 voti favorevoli, 38 voti contrari e 9 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) - in linea con le posizioni espresse dal Parlamento europeo (1) e dal Comitato delle regioni (2), e coerentemente con i precedenti pareri espressi (3) - accoglie favorevolmente la proposta avanzata dalla Commissione di istituire la prima imposta sulle transazioni finanziarie (ITF) regionale nel mondo.

1.2 Il CESE, pur rammentando di aver auspicato l'applicazione di un'ITF a livello mondiale, ritiene che la sua applicazione a livello regionale (zona UE11+) - attraverso il coinvolgimento di 11 Stati membri (SM) dell'Unione europea (UE) (4) - possa rappresentare un'occasione di importanza eccezionale, in grado di favorire nel futuro la sua applicazione su scala mondiale.

1.3 Il CESE ribadisce l'importanza del metodo delle cooperazioni rafforzate quale strumento in grado di consentire agli SM di pervenire, su alcune tematiche previste dai Trattati (5), a un accordo il più ampio possibile, neutralizzando il blocco dell'unanimità che spesso ha condotto l'UE a un'impasse politica ed economica.

1.4 Il CESE ritiene che uno dei punti di forza dell'ITF proposta sia rappresentato dal fatto di essere un'imposta con una base imponibile ampia e con due aliquote basse, cosa che ne riduce gli effetti negativi distorsivi. Il CESE ritiene che l'introduzione dell'imposta nella zona UE11+ favorirà la costituzione di un mercato finanziario unico e pertanto considera opportuno che l'imposta sia resa effettiva dal 1ogennaio 2014, ritenendo inadeguate forme di introduzione graduale dell'imposta.

1.5 Il CESE ritiene che, per massimizzare l'impatto dell'imposta sulla crescita economica, sia opportuno destinare il gettito dell'imposta al finanziamento di un programma di investimenti di carattere nazionale ed europeo in grado di assicurare la ripresa economica e occupazionale nel breve termine.

1.6 Il CESE sottolinea con favore che, per neutralizzare o almeno ridurre al minimo il rischio di delocalizzazione delle attività finanziarie, la Commissione - nella nuova proposta di ITF - ha associato al principio di residenza o di territorialità (proposto nella versione originaria) il principio di emissione (issuance principle) avanzato dal Parlamento europeo e fortemente sostenuto dal CESE nel precedente parere (6). Il CESE osserva che l'applicazione cumulativa di questi principi potrebbe implicare che in certi casi gli istituti finanziari degli Stati membri non aderenti siano anch'essi imponibili. Per tale ragione il CESE ritiene opportuno – in linea con quanto proposto dal Parlamento europeo – avviare un approfondimento e opportuni negoziati con i paesi terzi per agevolare la riscossione dell'ITF.

1.7 Il CESE, in linea con il Parlamento europeo, ritiene opportuno che i principi di residenza e di emissione siano integrati con il principio del «trasferimento di titolarità». Un principio, questo, in grado di rendere effettivamente rischiosa e costosa l'elusione dell'ITF garantendo una sua migliore applicazione.

1.8 Il CESE valuta positivamente le modifiche introdotte dalla Commissione per migliorare la gestione dell'imposta, contrastandone l'elusione e l'evasione. Il CESE concorda con l'introduzione dell'esenzione del mercato primario delle transazioni relative a quote di Organismo di investimento collettivo di risparmio (OICR) (Units of undertakings for collective investments in transferable Securities - UCITS) e fondi di investimento alternativo (FIA) (Alternative investment funds - AIF) al fine di favorire il finanziamento delle imprese.

1.9 Il CESE, lamentando che la valutazione delle conseguenze micro e macroeconomiche dell'applicazione dell'ITF sia prevista solo dopo tre anni dall'entrata in vigore della normativa in esame, richiede che sia realizzata un'attività di controllo e di verifica permanente (monitoraggio annuale) da parte della Commissione. In tal modo sarà possibile pervenire a una valutazione immediata degli effetti dell'ITF, così da permettere di proporre tempestivamente gli eventuali correttivi nell'applicazione dell'imposta.

1.10 Il CESE, avendo espresso considerazioni critiche in merito all'insufficiente documentazione di valutazione che aveva accompagnato l'originaria proposta di ITF, accoglie favorevolmente il fatto che la Commissione europea abbia provveduto a sanare parzialmente tale vizio. Il CESE sottolinea che nella valutazione quantitativa degli effetti delle proposte è necessario che la Commissione migliori i modelli attualmente disponibili, adeguandoli alla valutazione di ipotesi alternative di policy. In particolare, si invitano i servizi della Commissione a produrre, ove possibile, stime legate alle caratteristiche effettive delle proposte concretamente fatte.

1.11 Il CESE lamenta che l'inapplicabilità dell'ITF - per il complesso dei 27 SM dell'UE - faccia mancare al bilancio dell'UE un pilastro fondamentale del sistema delle risorse proprie. Un sistema, questo, che doveva permettere di tornare a garantire la necessaria autonomia finanziaria dell'UE, così come era originariamente indicata dall'art. 201 del Trattato di Roma.

1.12 Il CESE sottolinea come nell'applicazione dell'ITF gli organismi di gestione debbano, attraverso il necessario coordinamento tra gli SM, ridurre al minimo i rischi di evasione e di elusione e diminuire i costi amministrativi di gestione.

1.13 Il CESE, pur ribadendo la necessità di procedere a un attento monitoraggio degli effetti dell'imposta sui ondi pensione e sui futuri beneficiari pensionati, non ne richiede un'esclusione dall'applicazione dell'ITF.

1.14 Il CESE, nell'assolvere le sue funzioni di organismo consultivo della Commissione, del Parlamento europeo e del Consiglio, riafferma l'intenzione di assumere l'impegno di procedere a un costante monitoraggio del processo attraverso il quale sarà tradotta in termini legislativi la proposta della Commissione.

2. La proposta della Commissione per una direttiva del Consiglio che attui una cooperazione rafforzata nell'ambito di un sistema comune di imposta sulle transazioni finanziarie (ITF)

2.1 La direttiva proposta dalla Commissione europea (7) rispecchia la precedente proposta formulata nel settembre del 2011 (8). Una proposta questa che, pur non trovando in seno al Consiglio un accordo unanime, ha comunque mobilitato 11 SM dell'UE affinché il 28 settembre 2012 formulassero alla Commissione la richiesta ufficiale di procedere ad una cooperazione rafforzata per l'applicazione di un'ITF.

2.2 La Commissione, dopo aver valutato la fattibilità di tale richiesta, stabilendo che una cooperazione rafforzata su un'ITF non avrebbe avuto un impatto negativo sul mercato interno o su obblighi o diritti e competenze degli SM non partecipanti, nell'ottobre del 2012 ha formulato una decisione di autorizzazione, comunicata al Parlamento europeo nel dicembre del 2012, che ha avuto il consenso del Consiglio Ecofin del gennaio 2013.

2.3 La proposta della Commissione riflette essenzialmente la proposta originaria; alcuni cambiamenti sono inseriti con lo scopo di: i) pervenire a una migliore chiarezza normativa, e ii) rafforzare la normativa anti-abusi e anti-elusiva come richiesto dagli 11 SM.

2.3.1 Sono confermati e rafforzati i tre obiettivi originari: i) rafforzamento del mercato unico attraverso la neutralizzazione di impostazioni nazionali divergenti; ii) garantire, al pari degli altri settori, un contributo equo del settore finanziario al finanziamento delle entrate pubbliche; iii) promuovere gli investimenti del sistema finanziario verso l'economia reale.

2.3.2 Come nella proposta originaria, la base imponibile è ampia e le aliquote minime sono basse: 0,1 % per le transazioni finanziarie riguardanti azioni, obbligazioni, quote di titoli di investimento collettivo, strumenti del mercato monetario, contratti pronti contro termine, accordi di prestito di titoli; e 0,01 % per le transazioni finanziarie relative a contratti derivati.

2.3.3 Per evitare di ostacolare il normale svolgimento dell'economia reale, l'imposta non si applicherà: i) alle attività finanziarie quotidiane dei cittadini e delle imprese (prestiti, pagamenti, assicurazioni, depositi, ecc.); ii) alle attività bancarie tradizionali di investimento nel quadro della raccolta di capitali o alle operazioni finanziarie effettuate nell'ambito di ristrutturazioni; iii) alle attività di rifinanziamento, della politica monetaria e alla gestione del debito pubblico; iv) alle transazioni del mercato primario di quote riguardanti OIRC e FIA. Saranno pertanto esenti le attività effettuate con la Banca centrale europea, con le banche centrali, con il Fondo europeo di stabilità finanziaria (European Financial Stability Facility), con il Meccanismo europeo di stabilità (European Stability Mechanism) e le operazioni con l'UE.

2.3.4 Nella proposta è confermato il principio di residenza o di territorialità, in base al quale se l'istituto finanziario coinvolto nell'operazione è residente nella zona di applicazione dell'ITF, oppure agisce per un organismo che in quella zona risiede, la transazione è sottoposta all'imposta indipendentemente dalla zona geografica in cui essa è avvenuta.

2.3.5 Per scoraggiare il tentativo di delocalizzazione al di fuori della zona di applicazione dell'ITF è inserito il principio di emissione, come era stato richiesto dal Parlamento europeo e sostenuto dal CESE, un principio in base al quale la transazione è soggetta all'ITF qualora il prodotto finanziario oggetto della transazione è emesso da uno degli 11 SM partecipanti alla cooperazione rafforzata, indipendentemente dal fatto che i soggetti della transazione risiedano al di fuori della zona di applicazione del'ITF o dal luogo in cui si svolge la transazione.

2.3.6 L'azione contemporanea dei due principi (il principio di residenza e il principio di emissione) neutralizza o almeno riduce significativamente la propensione a delocalizzarsi al di fuori della zona ITF per eludere l'imposta. Infatti, per eludere l'imposta l'organismo finanziario dovrebbe rinunciare sia ai suoi clienti residenti nella zona ITF che a operare con tutti i prodotti finanziari emessi in quella zona. Una zona che, vale la pena ricordare, risulta comunque essere composta da ben 2/3 del PIL dell'Unione europea e dal 90 % del PIL dell'Eurozona. Un fattore, questo, che non rende opportune strategie di non interazione con questo mercato, nel quale l'uniformità dell'imposizione sui mercati finanziari sarà un forte elemento di realizzazione del mercato unico.

2.3.7 Il gettito prodotto dall'imposta, sulla base dei calcoli effettuati dalla Commissione, dovrebbe attestarsi sui 30-35 miliardi di euro annuali. Una quota pari a circa il 60,0 % del gettito che era stato precedentemente stimato nell'ipotesi che l'imposta avesse avuto un'applicazione estesa a tutti gli SM dell'UE (stima che, ricordiamo, era di 57 miliardi di euro). Il gettito sarebbe prodotto - per 13,0 miliardi di euro - da azioni e titoli e - per 21,0 miliardi di euro - da derivati.

3. Osservazioni generali

3.1 Nel corso degli ultimi anni diversi SM dell'UE hanno approvato l'applicazione di forme diversificate di ITF, accrescendo in tal modo i pericoli di una diversificazione fiscale dannosa per il mercato interno (basi imponibili ristrette, diverse forme di esenzione). L'introduzione di un'ITF regionale favorirà la costituzione di un mercato finanziario effettivamente unico senza distorsioni alla concorrenza operate da sistemi di tassazione inefficienti.

3.1.1 Per tale motivo il CESE ritiene che l'ITF debba entrare in vigore rispettando i tempi previsti dalla Commissione, ossia il 1o gennaio 2014, senza prevedere forme di gradualità che, a seguito della normativa esistente a livello nazionale tra gli SM UE11+, potrebbero dare luogo a ritardi e problemi di carattere tecnico.

3.2 L'introduzione dell'ITF a livello dei 27 SM dell'UE, seppure opportuna, non è risultata realizzabile, pertanto la sua applicazione attraverso la cooperazione rafforzata - non producendo effetti negativi per gli SM non aderenti - risulta la via necessaria per garantire una sua applicazione futura a livello europeo e globale.

3.3 La mancata applicazione dell'imposta negli SM dell'UE può causare - in alcuni casi - un fenomeno di doppia tassazione all'interno dei paesi non aderenti. Si tratta di una questione che riguarda una piccola quota delle transazioni e che può comunque essere ovviata da accordi bilaterali di compensazione.

4. Osservazioni particolari

4.1 Il CESE sottolinea che la stima iniziale degli effetti macroeconomici di lungo periodo (40 anni) dell'ITF sull'economia europea è stata profondamente modificata dai servizi della Commissione, passando da una stima di segno negativo dell'ordine di – 1,76 % ad una stima favorevole pari a circa + 1,0 %.

4.1.1 La stima che aveva accompagnato la proposta iniziale è stata modificata, inserendo nella valutazione sia gli effetti derivanti dalle aliquote effettive proposte che gli effetti «mitiganti». Ciò ha permesso di passare da – 1,76 % a – 0,53 % del PIL (9).

4.1.2 Successivamente la Commissione ha modificato ulteriormente tale valutazione ritenendo che questa non tenesse conto delle caratteristiche specifiche della proposta basandosi, inoltre, su ipotesi di lavoro irreali (ad esempio: che tutti i nuovi investimenti delle imprese fossero finanziati con strumenti soggetti all'ITF). Attraverso questa correzione l'impatto effettivo di lungo periodo sul PIL si riduceva ulteriormente ed era stimato pari a – 0,28 %. Nell'ambito di tale analisi la Commissione effettuava un'ulteriore valutazione di impatto considerando anche gli effetti legati all'utilizzo del gettito dell'ITF sia in alternativa ad altre forme di imposizione, sia quale possibile strumento di investimenti pubblici. Attraverso questa valutazione, ipotizzando un gettito dello 0,16 % del PIL, l'impatto dell'ITF sul PIL diventava positivo e si collocava tra lo 0,2 % e lo 0,4 % (10).

4.1.3 Quest'ultima ipotesi è però da ritenersi ancora penalizzante, perché nell'ambito del gettito complessivo non tiene conto della componente derivante dall'imposta sui derivati che è invece compresa nella proposta della Commissione e che farebbe passare il gettito complessivo dallo 0,16 % allo 0,4 % del PIL con conseguente effetto positivo sul PIL da parte dell'ITF dell'ordine dell'1 % (11).

4.2 Sulla base delle analisi realizzate dalla Commissione, l'efficacia dell'introduzione di un'ITF risulta essere massima per l'economia dell'UE se si utilizza il gettito dell'imposta - sia a livello europeo che a livello nazionale - per il finanziamento di un programma di investimenti pubblici che sia in grado di garantire il rafforzamento della crescita economica e dell'occupazione.

4.3 Il CESE nel corso di questi ultimi cinque anni, coincidenti con la crisi, ha formulato una serie di pareri nei quali raccomandava la necessità di riequilibrare le politiche macroeconomiche europee favorendo politiche di investimento a favore della crescita e dell'occupazione (12). Se si seguisse l'indicazione del CESE, il gettito proveniente dall'applicazione di un'ITF potrebbe così dare la sua massima efficacia proprio attraverso il suo impiego nel finanziamento di un grande programma di investimenti di livello nazionale ed europeo.

4.4 Il CESE ritiene che uno dei punti di forza dell'ITF sia rappresentato dal fatto di essere un'imposta con una base imponibile ampia e con due aliquote basse. Una caratteristica, questa, in grado di ridurre al minimo gli effetti negativi di imposte che, restringendo l'area di imponibilità e alzando le aliquote, provocherebbero forti distorsioni dei mercati. Per tale ragione il CESE, da un lato, ritiene che occorra limitare al massimo le esclusioni dalla base imponibile e le esclusioni dei soggetti imponibili e, dall'altro, esorta gli 11 Stati membri aderenti ad avviare un percorso che, applicando le aliquote proposte, tenda a dare reale e concreta attuazione a un mercato unico.

4.5 Il CESE giudica opportuno l'inserimento del «principio della titolarità», in base al quale una transazione finanziaria che elude l'ITF non è giuridicamente opponibile e non comporta il trasferimento della titolarità dello strumento finanziario in oggetto.

4.6 Il CESE concorda con l'ipotesi di escludere dalla base imponibile le transazioni relative a quote di OICR e di FIA, in quanto strumenti connessi direttamente al finanziamento delle imprese e al fine di ottemperare alle indicazioni della direttiva 2008/7/CE. Si sottolinea che la previsione di riduzione del gettito dovuta a questa esclusione si attesterebbe sui 4 miliardi di euro.

4.7 Il CESE, pur tenendo conto della necessità di tenere sotto controllo le eventuali pressioni sui tassi di interesse del debito pubblico, concorda con la proposta di tenere ferma l'esenzione per i titoli pubblici emessi sul mercato primario e l'imposizione delle operazioni in titoli pubblici scambiati sul mercato secondario; in questo ambito si ritiene opportuna l'esenzione sul mercato secondario solo per gli istituti delegati dalle autorità pubbliche a intervenire con operazioni connesse alla gestione del debito pubblico.

4.8 Per quanto riguarda i fondi pensione, il CESE aveva già espresso la necessità di sottoporre gli effetti dell'ITF sui fondi pensione a un apposito monitoraggio. L'esclusione dalla base imponibile delle quote di OICR e di FIA, così come l'esclusione dell'imposta sul mercato primario dei titoli del debito pubblico, rappresentano un fattore sicuramente positivo per i fondi pensione, vista la struttura del loro portafoglio.

4.9 Il CESE, pur ribadendo la necessità di procedere a un attento monitoraggio degli effetti dell'imposta sui fondi pensione e sui futuri beneficiari pensionati, non ne richiede un'esclusione dall'applicazione dell'ITF.

4.10 L'applicazione di un'ITF, senza pregiudicare la liquidità del sistema, favorisce gli investimenti dei fondi pensione verso strategie di lungo periodo, riducendo gli elementi destabilizzanti quali le transazioni ad alta frequenza delle attività finanziarie (13).

4.11 Nell'applicazione della nuova imposta, va fatta particolare attenzione alle modalità di gestione amministrativa, per ridurre al minimo sia i rischi di evasione ed elusione, sia i costi amministrativi a carico degli Stati membri e dei soggetti tenuti al pagamento dell'imposta. Per questo è opportuno che sia gli SM che la Commissione, nell'elaborare gli atti di esecuzione relativi ai metodi di pagamento e di verifica dell'imposta, curino la riduzione al minimo di tali costi amministrativi, verificandone attentamente l'evoluzione. A causa degli effetti della proposta, il CESE invita inoltre la Commissione a proporre delle modalità di cooperazione amministrativa tra gli istituti finanziari degli Stati membri non aderenti e gli Stati membri beneficiari dell'imposta.

4.12 Il CESE, avendo espresso delle considerazioni critiche in merito all'insufficiente documentazione di valutazione che aveva accompagnato l'originaria proposta di ITF, accoglie favorevolmente il fatto che la Commissione abbia provveduto a sanare parzialmente tale vizio attraverso le sette note esplicative dell'analisi di impatto che hanno accompagnato la precedente proposta (14), a cui deve aggiungersi la valutazione di impatto che accompagna la proposta attuale (15). Nonostante ciò, il CESE sottolinea come vi sia ancora una carenza di documentazione analitica e a carattere illustrativo sull'attuale situazione della tassazione dei mercati finanziari e sul gettito nei diversi paesi, in particolare degli UE11+. In particolare, sarebbe opportuna una valutazione più ampia sui possibili effetti sui risparmiatori e sui futuri pensionati, tenendo contro delle differenti ipotesi di traslazione dell'imposta.

4.13 Il CESE sottolinea come nella valutazione quantitativa degli effetti delle proposte sia necessario che la Commissione migliori i modelli attualmente disponibili, adeguandoli alla valutazione di ipotesi di policy alternative. Il CESE invita pertanto i servizi della Commissione a produrre, ove possibile, stime legate alle caratteristiche effettive delle proposte concretamente fatte.

Bruxelles, 23 maggio 2013 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Henri MALOSSE

(1) 2010/2105 (INI).

(2) GU C 113 del 18.4.2012, pagg. 7–10.

(3) GU C 44 dell'11.2.2011, pagg. 81–89; GU C 248 del 25.8.2011, pagg. 64–67; GU C 248 del 25.8.2011, pagg. 75–80; GU C 181 del 21.6.2012, pagg. 55–63.

(4) Belgio, Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria, Portogallo, Slovenia, Slovacchia.

(5) Il ricorso alla cooperazione rafforzata è regolato dall'art. 20 del TUE e dagli artt. dal 326 al 334 del TFUE.

(6) GU C 181 del 21.6.2012, pagg. 55–63.

(7) COM(2013) 71 final.

(8) COM(2011) 594 final.

(9) SEC(2011) 1102 final, Volume 1, pag. 52.

(10) CE, 2012, Scheda tecnica, Impatti macroeconomici.

(11) Valutazione effettuata sulla base dell'analisi presente in: Commissione europea, 2012, relazione trimestrale sull'area dell'euro, Volume 11 n. 3 (2012).

(12) Per citarne solo alcuni: GU C 133 del 9.5.2013, pag. 44; GU C 299 del 4.10.2012, pagg. 60–71; GU C 181 del 21.6.2012, pagg. 45–51; GU C 248 del 25.8.2011, pagg. 8–15; GU C 143 del 22.5.2012, pagg. 10–16.

(13) Network for Sustainable Financial Markets («Rete per mercati finanziari sostenibili»), 2012, No Exemption – The Financial Transaction Tax and Pension Funds («Nessuna esenzione – La tassa sulle transazioni finanziarie e i fondi pensione»). dicembre. DIW, 2012, Financial Transaction Tax Contributes to More Sustainability in Financial Markets («La tassa sulle transazioni finanziarie contribuisce alla maggiore sostenibilità dei mercati finanziari»). Discussion Papers 1198.

(14) Pubblicate il 4 maggio 2012 nel sito web dedicato.

(15) SWD(2013) 28 final.