1. Un impegno per un'istruzione sicura, inclusiva e di qualità nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate nel quadro dell'azione esterna dell'UE

L'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, in particolare l'obiettivo 4, riconosce l'importanza di un'istruzione e di una formazione di qualità quale presupposto essenziale per rispondere alle grandi sfide mondiali. Nel 2016 il vertice umanitario mondiale ha fatto proprio questo principio attraverso il varo della piattaforma Education Cannot Wait (L'istruzione non può aspettare), finalizzata a modificare radicalmente l'erogazione di istruzione nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate.

Il diritto all'istruzione è riconosciuto dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che si applica alle istituzioni dell'UE nonché agli Stati membri nel momento in cui recepiscono il diritto dell'Unione. Tale diritto è essenziale per uno sviluppo pacifico della società, per la crescita economica e la realizzazione del potenziale degli individui. Il trattato sull'Unione europea impegna esplicitamente l'UE a promuovere la tutela dei diritti del minore. Il diritto a un'istruzione, a una formazione e a un apprendimento permanente di qualità e inclusivi è il primo principio del pilastro europeo dei diritti sociali. L'infanzia occupa un posto speciale nell'azione esterna dell'UE, un'azione ancorata ai diritti dei minori e al concetto che i “progressi della condizione infantile sono essenziali per prevenire la fragilità degli Stati e garantire a lungo termine lo sviluppo sostenibile, la coesione sociale, la stabilità e la sicurezza umana a livello nazionale, regionale e globale”.

Tuttavia, la realtà è che milioni di bambini si vedono negato l'accesso a un'istruzione di qualità a causa di conflitti sempre più prolungati, sfollamenti forzati, violenze, cambiamenti climatici e calamità. Queste situazioni stanno creando generazioni perdute di individui senza istruzione e spingono molti ad affrontare pericolosi viaggi verso l'Europa e altre regioni del mondo, con ripercussioni sulla loro stabilità e sul loro sviluppo.

La metà dei bambini e degli adolescenti esclusi dal sistema scolastico vive in contesti interessati da crisi e conflitti e quasi la metà dei rifugiati in età scolare è esclusa dall'istruzione. Questo quadro costringe l'UE a rispondere attraverso il proprio bagaglio di strumenti e di approcci. Riconoscendo che quello dell'istruzione è un settore cronicamente sottofinanziato nelle situazioni di crisi, essendo ad esso destinato meno del 3 % dei finanziamenti complessivi mondiali per gli aiuti umanitari, negli ultimi anni l'UE ha nettamente rafforzato il proprio sostegno all'istruzione nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate in tutto il mondo. I finanziamenti per l'istruzione nelle situazioni di emergenza e di crisi sono passati dall'1 % degli aiuti umanitari dell'UE nel 2015 all'8 % nel 2018, con l'obiettivo di raggiungere il 10 % nel 2019. Ai paesi fragili e colpiti da crisi l'UE destina altresì una quota significativa dell'assistenza bilaterale allo sviluppo 2014-2020 riservata all'istruzione. L'Unione europea figura tra i principali donatori di aiuti all'istruzione in risposta alla crisi regionale siriana e sta offrendo generosi finanziamenti multilaterali a iniziative globali volte a rispondere ai bisogni educativi nelle situazioni di emergenza e nelle crisi.

L'aiuto all'istruzione attualmente fornito dall'UE nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate si estende a tutti i livelli di istruzione e si esplica in un quadro di collaborazione con governi, agenzie delle Nazioni Unite, organizzazioni non governative, società civile, attori del settore privato, il partenariato globale per l'istruzione e altre parti interessate. Al sostegno bilaterale e al dialogo politico con i governi si accompagna un ventaglio di iniziative volte a mitigare l'interruzione dei percorsi scolastici nel mondo, dalla creazione di spazi temporanei per l'apprendimento alla messa a punto di programmi di teledidattica per i bambini che non possono raggiungere gli istituti scolastici. Alle esigenze di istruzione dei bambini siriani, ad esempio, l'UE ha risposto in misura congrua utilizzando i finanziamenti bilaterali per lo sviluppo, gli aiuti umanitari, il fondo fiduciario regionale dell'UE in risposta alla crisi siriana e lo strumento dell'UE per i rifugiati in Turchia.

Nel corso degli ultimi anni, le esigenze sul campo sono notevolmente aumentate e sono emerse nuove sfide. Sebbene l'entità dei bisogni vada oltre la portata delle risorse a disposizione, l'UE può e deve dare il proprio contributo intensificando le risposte, concentrandosi sull'obiettivo di raggiungere chi ha più bisogno di assistenza e mobilitando il sostegno mondiale per la realizzazione di ulteriori interventi.

La presente comunicazione propone quindi un quadro politico aggiornato per dare risposta, attraverso l'azione esterna dell'Unione, alle crescenti sfide dell'istruzione in situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate al di fuori dell'UE. Il documento prospetta un approccio caratterizzato dal rafforzamento della responsabilità reciproca tra gli strumenti esterni pertinenti dell'UE al fine di rispondere al fabbisogno di istruzione nelle emergenze e nelle crisi attraverso l'assistenza umanitaria e l'assistenza allo sviluppo, sulla base del coordinamento, della complementarietà e dell'azione politica (modello “nexus”). Esso tiene conto inoltre delle nuove priorità e di quelle emergenti, come ad esempio gli effetti delle violenze sull'istruzione.

La risposta alle esigenze di istruzione nelle emergenze e nelle crisi presuppone un approccio olistico. Con la presente comunicazione la Commissione espone la propria interpretazione del termine “istruzione nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate” in senso lato, partendo da un approccio strategico e integrato alla promozione di opportunità di apprendimento sicure, inclusive e di qualità per tutti. L'istruzione comprende l'apprendimento permanente, compresa l'erogazione di corsi formali e non formali ai diversi livelli dei sistemi di istruzione, vale a dire l'istruzione della prima infanzia, l'istruzione primaria, secondaria, post-secondaria non terziaria e terziaria (ivi comprese la formazione tecnica e professionale, l'università e altre forme di sviluppo delle competenze).

Nell'approccio della Commissione, le situazioni di emergenza e le crisi comprendono le emergenze improvvise e quelle a lento sviluppo, i conflitti, le situazioni di violenza, lo sfollamento forzato, le calamità (naturali e provocate dall'uomo) e le emergenze per la sanità pubblica, le crisi prolungate e ricorrenti e qualsiasi combinazione dei suddetti fenomeni. Tale approccio, diretto a sostenere la continuità educativa, opera lungo la connessione tra azione umanitaria e sviluppo e interessa gli ambiti di preparazione, riduzione dei rischi di catastrofe, prevenzione, mitigazione, risposta all'emergenza, assistenza durante le crisi prolungate e ripresa.

1.1. La minaccia delle generazioni perdute

I minori corrispondono a un terzo della popolazione mondiale, eppure rappresentano più della metà delle persone colpite da crisi umanitarie. Il numero di bambine e di bambini, ragazze e ragazzi vittime di queste crisi rappresenta la metà della popolazione mondiale dei minori che non frequentano la scuola e il dato è in crescita. La Siria, l'Iraq, lo Yemen, l'Afghanistan, il Sud Sudan e la Repubblica democratica del Congo sono fra i circa 35 paesi colpiti da crisi in cui quasi 75 milioni di bambini in età scolare (3-18 anni) vedono interrotta la loro istruzione. Il rischio è nettamente maggiore per gli sfollati. L'agenzia delle Nazioni Unite per i rifugiati stima che oltre 65 milioni di persone siano attualmente sfollate (il numero più alto dalla Seconda guerra mondiale) e che la situazione di sfollamento si protragga in media per oltre 20 anni. Fra i rifugiati, solo poco più della metà dei bambini frequenta la scuola primaria, meno di un quarto dei ragazzi frequenta la scuola secondaria e solo l'1% riceve un'istruzione terziaria. Le bambine e le ragazze sono nettamente più svantaggiate: la probabilità che non frequentino la scuola nei paesi colpiti è 2,5 volte maggiore.

Il futuro di milioni di bambini e giovani è minacciato dal moltiplicarsi delle violenze nei luoghi dell'istruzione, ivi compresi gli attacchi alle scuole e alle università e il rapimento di studenti, l'uso militare delle scuole, la presenza di mine terrestri, ordigni inesplosi e residuati bellici in prossimità degli istituti e la distruzione di edifici scolastici. L'istruzione può essere sfruttata negativamente dalle autorità per promuovere l'odio e l'intolleranza, accrescere la disuguaglianza e l'oppressione e reclutare minori vulnerabili per far compiere loro atti di violenza. Le disparità nell'offerta di istruzione possono generare un senso di ingiustizia, rendere ancora più svantaggiati i gruppi emarginati e, in definitiva, alimentare conflitti.

Fuori dal sistema scolastico, i bambini e i giovani sono esposti a maggiori rischi di violenza sessuale e di genere, estremismo violento, matrimoni coatti, gravidanze precoci, reclutamenti forzati e lavoro minorile. I conflitti incessanti, violenti e spesso protratti nel tempo, gli sfollamenti forzati, le disuguaglianze, le ridotte opportunità economiche e il limitato accesso ai servizi di base acuiscono ulteriormente la vulnerabilità a questi rischi. In situazioni di crisi l'accesso all'istruzione subisce contraccolpi, come la chiusura delle scuole o la presenza militare negli istituti, che possono spingere le persone ad andare alla ricerca di un contesto più sicuro, molto spesso mettendo in pericolo la propria vita. L'istruzione è un bene vitale che è possibile portare con sé.

Le situazioni di emergenza e le crisi prolungate provocano l'ulteriore indebolimento di sistemi scolastici già carenti di risorse, compromettendo i risultati e il potenziale di apprendimento di bambini e adolescenti. Le frequenti interruzioni scolastiche e i danni psicosociali provocati dagli eventi traumatici ostacolano l'apprendimento e sono aggravati dalla carenza di insegnanti e dal sovraffollamento delle aule.





1.2. Rafforzamento dell'azione esterna dell'UE

In un'ottica di perseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile e in linea con l'agenda 2030 per l'istruzione, l'UE si concentrerà su quattro aree d'intervento strategiche:

1.rafforzare i sistemi e i partenariati per una risposta rapida, efficiente, efficace e innovativa nel settore dell'istruzione;