Parere del Comitato delle regioni sul tema "Il processo di elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea"

(2000/C 156/01)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza in data 15 settembre 1999 di formulare, conformemente all'art. 265, quinto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, un parere su questo tema e di affidarne la preparazione alla Commissione "Affari istituzionali";

visto il progetto di parere formulato dalla Commissione "Affari istituzionali" il 27 ottobre 1999 (CdR 327/99 rév. 1) [relatori: Bore (UK, PES) du Granrut (F, EPP)],

in considerazione dello stato attuale dello sviluppo dell'Unione, il Consiglio ha considerato necessario elaborare una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (Allegato IV delle conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Colonia del 3 e 4 giugno 1999);

in considerazione della costituzione, in data 17 dicembre 1999, della Convenzione incaricata di elaborare la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea;

ha adottato il 16 febbraio 2000, nel corso della 32a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Osservazioni di carattere generale

1.1. Il Comitato delle regioni ha sempre sottolineato la necessità di rafforzare la cittadinanza e la democrazia partecipativa nell'Unione europea, come pure l'importanza che la formulazione dei diritti dei cittadini europei riveste per poter raggiungere tale obiettivo. Il Comitato reputa di dover contribuire all'elaborazione della Carta dei diritti fondamentali dei cittadini dell'UE in quanto rappresentante degli enti regionali e locali, che sono proprio le istanze più vicine al cittadino, ed in quanto garante del principio di sussidiarietà.

1.2. I diritti fondamentali costituiscono la chiave di volta di una società basata sui principi della libertà, della democrazia, del rispetto dei diritti umani, delle libertà fondamentali e dello stato di diritto, quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri.

La capacità di dar vita ad una società corrispondente a queste aspirazioni nell'Unione europea dipende in gran parte dalla capacità dei cittadini di far propri tali diritti, accettandoli e, soprattutto, esercitandoli.

1.3. Il Comitato delle regioni riconosce la rapida evoluzione dell'Unione europea, e le sfide crescenti che essa deve affrontare all'inizio del ventunesimo secolo. Gli ultimi quattro decenni hanno visto il graduale sviluppo dell'Unione europea. A diversi stadi, un numero crescente di paesi europei hanno riunito le proprie risorse ed insieme hanno raggiunto un grado notevole di crescita economica, di stabilità sociale e di concordia politica, senza però fare emergere quella presa di coscienza comune dei cittadini d'Europa che è necessaria per lo sviluppo di un'Europa sociale e politica che garantisca il rispetto dei diritti fondamentali.

In particolare, negli ultimi quindici anni, con lo sviluppo del mercato unico europeo e della dimensione economica europea comune, è intervenuta un'enorme accelerazione sul fronte dell'integrazione economica grazie alla creazione nel 1999 della moneta comune, l'euro, ed alla sua prevista entrata in circolazione nel 2002.

1.4. Alcuni passi verso una maggiore coesione sociale ed una maggiore cooperazione politica sono già stati compiuti. Questi hanno trovato espressione nella creazione e nello sviluppo di nuove istituzioni europee, quali un Parlamento eletto direttamente ed il Comitato delle regioni, e nell'introduzione di alcune garanzie sociali e civili su scala europea.

In effetti, per iniziativa del Consiglio d'Europa, esiste ora la Convenzione europea dei diritti dell'Uomo le cui disposizioni possono costituire la base di un'azione giudiziaria. Vi è anche la Carta sociale europea, che può costituire un utile riferimento, ma che non permette un'azione giudiziaria nel caso non sia rispettata.

L'Unione europea aveva previsto di aderire, in quanto tale, alla Convenzione europea dei diritti dell'Uomo (CEDU). Questa possibilità è però attualmente esclusa in quanto il parere 2/94 della Corte di giustizia europea del 28 marzo 1996 precisa che tale adesione comporterebbe l'inserimento della Comunità in un sistema istituzionale internazionale distinto ed introdurrebbe l'insieme delle disposizioni della Convenzione europea dei diritti dell'Uomo (CEDU) nell'ordinamento giuridico comunitario. Il parere sottolinea, infine, che, allo stato attuale del diritto comunitario, l'Unione non ha la competenza necessaria per aderire alla Convenzione.

1.5. Sinora la tutela dei diritti fondamentali nei confronti degli atti degli organi comunitari è stata garantita anzitutto dalla Corte di giustizia europea. Questa ha stabilito già da tempo che i diritti fondamentali sono vincolanti anche a livello di Unione, in quanto principi giuridici non scritti, ma generali. Le basi costituzionali della protezione dei diritti fondamentali nell'Unione sono state inoltre ampliate e rafforzate dai Trattati di Maastricht e di Amsterdam. Il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1o maggio 1999, rappresenta un passo importante verso il consolidamento dei diritti fondamentali (cfr. art. 6, par. 2, del Trattato sull'Unione europea in versione consolidata). Tuttavia questi problemi di portata più ampia sono rimasti in secondo piano rispetto ai progressi compiuti in campo economico.

D'altra parte, sebbene il Trattato confermi l'impegno dell'Unione a favore dei diritti fondamentali, comporta anche lacune ed incoerenze riguardo alla tutela di tali diritti o dei diritti collegati agli obiettivi generali enunciati.

Il riconoscimento dell'esistenza di tali lacune ed incoerenze offre l'occasione per rivedere alcuni punti ed ottenere un testo chiaro, senza equivoci, sui diritti fondamentali dei cittadini europei e sulle modalità di tutela degli stessi.

1.6. Durante gli anni '90 è emersa una crescente perplessità dei cittadini circa gli sviluppi dell'integrazione europea. Di recente essa si è tradotta nello scarso afflusso alle urne durante le elezioni del Parlamento europeo nel giugno 1999. L'accelerarsi del ritmo dell'integrazione economica e finanziaria, combinata con l'affievolirsi della fiducia dei cittadini nelle istituzioni europee, rappresenta uno scenario pericoloso per il futuro dell'Unione europea. È necessario reagire tempestivamente per mettere le esigenze sociali, politiche e culturali dei cittadini in sintonia con l'evolversi delle realtà economiche. Questo rende ancora più importante ed urgente la redazione di una Carta dei diritti fondamentali dei cittadini, europei, la quale, per poter affrontare il problema della scarsa fiducia dei cittadini, deve essere un documento semplice, chiaro e facilmente comprensibile, privo del gergo burocratico e legalistico che spesso nuoce agli atti formali di carattere costituzionale.

Dal momento che i trattati di Maastricht ed Amsterdam conferiscono nuove competenze alla Comunità europea, generando maggiori responsabilità in materia di diritti fondamentali per la Comunità, e dato che la Comunità ha deciso di non aderire alla CEDU, si ritiene urgente che la Comunità prenda una decisione chiara sui diritti fondamentali che desidera veder riconosciuti ai cittadini dell'Unione e che discendono dalle aree d'intervento comunitarie.

Il Comitato delle regioni ritiene che l'incorporazione di tali diritti nei Trattati dell'Unione europea darebbe una chiara indicazione dell'impegno degli Stati membri per la costruzione di un'Unione basata sui valori della libertà, dell'uguaglianza e della solidarietà.

Il Comitato ricorda che storicamente le dichiarazioni dei diritti dei cittadini sono preamboli alle Costituzioni e che in queste trovano la loro ragion d'essere in quanto fondamento dei poteri funzionali alla realizzazione dei diritti in parola.

Ribadendo il valore costituzionale della Carta dei diritti il Comitato ritiene che il processo di elaborazione di una Carta dei diritti non possa e non debba pertanto essere scisso dalla riforma istituzionale che verrà intrapresa dalla prossima CIG.

2. Il contenuto della Carta

La Carta dei diritti fondamentali dei cittadini dell'Unione europea deve coprire tre aree: i diritti individuali, i diritti economici, sociali e culturali ed i diritti civili e politici.

La prima area dovrebbe riprendere l'essenziale dei diritti inclusi nella Dichiarazione universale dei diritti dell'Uomo e più precisamente nella Convenzione europea dei diritti dell'Uomo.

2.1. Diritti della persona

- Diritto alla vita, diritto di non essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti. Diritto di non essere tenuto in condizioni di schiavitù, di servitù o di lavoro forzato; diritto alla libertà di movimento;

- diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione, libertà d'espressione e d'informazione;

- diritto ad un processo civile o penale equo;

- diritto al rispetto della vita privata, alla protezione dei dati, nonché al rispetto della corrispondenza e del domicilio;

- diritto all'alloggio, alla proprietà e al rispetto dei beni.

- diritto alla protezione della salute.

2.2. Diritti economici, sociali e culturali

- Diritto al lavoro, a condizioni di lavoro contrattate liberamente, ad una retribuzione equa, ad un preavviso ragionevole in caso di cessazione del rapporto di lavoro, ad un orientamento, una formazione ed una riqualificazione professionale appropriate;

- diritti inerenti alla libera circolazione e alla libertà di stabilimento dei lavoratori; diritto alla parità di trattamento rispetto ai lavoratori nazionali;

- diritto di pari opportunità e trattamento, senza distinzioni fondate su: razza, sesso, colore, origine etnica, nazionale o sociale, cultura, lingua, religione, convinzioni politiche, situazioni familiari, orientamenti sessuali, età ed handicap;

- diritto di costituire organizzazioni sindacali e diritto alla contrattazione collettiva, all'informazione, alla consultazione ed alla partecipazione alle decisioni che toccano gli interessi dei lavoratori;

- diritto alla sicurezza sociale ed all'assistenza medica e sociale e diritto di beneficiare dei servizi sociali;

- diritto alla formazione, alla libera scelta della professione e alla formazione professionale permanente;

- diritti legati alla vita economica imprenditoriale: diritti inerenti alla proprietà, diritto alla concorrenza e ai contratti.

2.3. Diritti civili e politici

- Diritto, per gli stranieri cittadini dell'Unione, di partecipare alle elezioni comunali e alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza;

- diritto di costituire partiti politici europei, diritto di petizione, d'associazione e di manifestazione;

- diritto di avere, a livello locale, organi decisionali costituiti democraticamente;

- diritto al controllo sulla legalità dell'azione amministrativa;

- diritto delle minoranze alla protezione della loro religione, lingua e cultura;

- diritto alla parità di opportunità fra uomini e donne in tutti gli ambiti del processo decisionale.

2.4. Chiaramente i diritti elencati sono di ampia portata. Il compito essenziale è ora di dare loro un significato concreto e pratico, in modo che i cittadini percepiscano chiaramente i diritti di cui godono in tutto il territorio dell'Unione europea.

Definire i diritti non è sufficiente. Sarà necessario porre le basi della loro tutela giuridica e definire e chiarire le modalità più idonee per adire e tribunali nazionali e la Corte di giustizia delle Comunità europee, onde assicurare che tali diritti possano essere esercitati nella pratica.

2.5. Oltre ad enunciare questi diritti, la Carta dovrebbe contenere, ove opportuno, clausole complementari che approfondiscano alcuni aspetti particolari. Il presente parere del Comitato delle regioni desidera indicare alcune aree in cui il bisogno di approfondimento è particolarmente sentito.

2.5.1. In un'Unione europea dal carattere sempre più multi-culturale, multi-razziale e multi-etnico, la questione delle pari opportunità diventa un tema "orizzontale" che interessa contemporaneamente molti dei diritti sopra citati. Pertanto la Carta dei diritti dovrebbe garantire il diritto di pari opportunità e trattamento senza distinzione di razza, etnia, origine nazionale o sociale, lingua, religione, sesso, stato anagrafico, orientamento sessuale, età o handicap.

2.5.2. Alla luce delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 e delle sue conclusioni riguardanti l'integrazione dei cittadini di paesi terzi, il Comitato delle regioni considera che in sede di elaborazione della Carta dei diritti fondamentali si dovrebbe studiare la possibilità di accordare ai residenti di lunga durata un insieme di diritti per quanto possibile simili a quelli dei cittadini dell'Unione.

2.5.3. Il diritto ad un processo equo e pubblico deve essere rinforzato dalla creazione di alcuni principi giuridici comuni e di un comune senso di giustizia nell'insieme dell'Unione. Data l'enorme, e crescente, frequenza dei viaggi all'interno dell'Unione europea per motivi di lavoro, piacere e turismo, un insieme di principi giuridici comuni deve essere applicabile in tutti gli Stati membri per garantire un comune livello di giustizia ed equità. Proponiamo due esempi: nel caso un cittadino dell'Unione sia arrestato fuori dal proprio Stato d'origine, si deve garantire la disponibilità di un'assistenza legale efficace, e, se necessario, anche di un servizio di interpretazione; inoltre, per evitare che i cittadini vengano arrestati e assoggettati a lunghe detenzioni preventive all'estero, occorre instaurare un sistema europeo di liberazione su pagamento di una cauzione.

2.5.4. Infine, circa il rispetto del diritto delle persone fisiche, la nuova Carta dei diritti deve riconoscere le attuali tendenze della società europea moderna in tema di divorzio, separazione e secondi matrimoni. La nuova Carta dovrebbe pertanto esplicitare il diritto delle madri e dei padri ad avere, in caso di divorzio o separazione, un accesso giusto e paritario ai figli avuti in comune; ed anche il diritto dei figli a vedere regolarmente entrambi i genitori, se così lo desiderano.

2.5.5. La Carta dei diritti fondamentali deve contemplare anche aspetti inerenti a nuovi ambiti come la società delle conoscenze, le modifiche ambientali e la biotecnologia.

2.6. Oltre a queste cinque aree, per le quali l'inclusione della Carta dei diritti fondamentali nel corpus del diritto europeo comporterà maggiore chiarezza nella definizione dei diritti sociali e civili di cui godono le persone residenti nell'Unione, e contribuirà a controbilanciare la crescente dimensione economica europea comune con una dimensione sociale, civile e politica complementare, il Comitato desidera porre l'accento su tre questioni relative alla cittadinanza europea.

2.6.1. La Carta permetterà ad ogni cittadino di uno Stato membro di considerare la propria cittadinanza europea come portatrice di nuovi diritti e come l'espressione dell'appartenenza alla nuova collettività rappresentata dall'Unione europea.

La cittadinanza europea è una sfida notevole per l'Unione europea: non è alternativa alla cittadinanza nazionale, bensì è, al tempo stesso, complementare, del tutto specifica e a carattere decisamente politico.

Il Comitato considera che la Carta dei diritti fondamentali sia la base della cittadinanza europea.

2.6.2. Il Comitato ritiene che i diritti fondamentali hanno un valore costituzionale in quanto permettono alle persone che ne godono di adire gli organi giurisdizionali competenti, vale a dire, a seconda dei casi, le istanze nazionali, la Carta europea dei diritti dell'uomo del Consiglio d'Europa e la Corte di giustizia delle Comunità europee, qualora tali diritti siano violati.

Il Comitato ritiene che i diritti fondamentali vadano garantiti all'interno dell'Unione in un contesto che assicuri ai cittadini un ricorso a mezzi legali appropriati.

2.6.3. Sarebbe quindi necessario che la Carta dei diritti fondamentali riprendesse, in una qualsiasi forma, i principi dell'autonomia locale definiti dall'art. 3 della Carta dell'Autonomia locale del Consiglio d'Europa.

2.6.4. I diritti fondamentali hanno dunque una dimensione politica essenziale, in quanto collegano la base democratica della società politica all'affermazione dei propri limiti, attraverso il riconoscimento dei diritti dei cittadini.

Il Comitato è dell'avviso che il diritto di partecipazione alla vita pubblica, che si esercita in primo luogo con l'elezione delle autorità locali, è il primo ed indispensabile anello di una catena di responsabilità politiche che il cittadino deve assumersi ed in cui deve sentirsi coinvolto.

Se il cittadino si sente parte integrante della catena di potere che da lui emana e che arriva fino al vertice dell'Unione europea, egli sarà allora in grado di accettare i vincoli imposti dalla "res publica" e dalle decisioni di coloro cui ha affidato il compito di amministrarla.

I diritti fondamentali gettano così la base della democrazia partecipativa, che rispetta il potere del cittadino e dei diversi livelli di autorità cui egli delega il proprio potere.

2.6.5. Per quanto riguarda i diritti economici e sociali, date le diverse strutture sociali, economiche e giuridiche degli Stati membri, occorre tenere nella debita considerazione anche il principio della sussidiarietà.

3. Sviluppi futuri

3.1. I leader dell'Unione europea concordano sulla proposta di redigere una Carta dei diritti fondamentali. La preparazione della Carta è responsabilità di un gruppo di lavoro costituito da rappresentanti dei governi degli Stati membri, da un delegato del Presidente della Commissione, nonché da membri del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali. In questo processo il Comitato delle regioni deve essere consultato. Per quanto sia stato invitato a far conoscere il proprio punto di vista alla Convenzione, il Comitato considera di aver diritto ad essere coinvolto più pienamente e ad ottenere lo status di osservatore.

Nel rispetto del principio di sussidiarietà, la Convenzione raccomandata dal Consiglio europeo per l'elaborazione della Carta deve consentire ai partner interessati a ciascun livello, vale a dire l'Europa, gli Stati e gli enti locali e regionali, di far sentire il proprio punto di vista sui futuri contenuti della Carta europea dei diritti fondamentali, permettendo così ai cittadini di esprimersi e di accedere alle informazioni su cui si basano le decisioni adottate dall'Europa e dagli Stati membri.

3.2. La proposta di stilare una Carta dei diritti fondamentali è un importante passo avanti dell'Unione europea. Il Comitato intende partecipare pienamente a questo processo e portare le idee contenute nel presente parere nell'ambito più ampio del gruppo di lavoro sopra citato. I rappresentanti del Comitato evidenzieranno i temi più salienti del presente parere durante le deliberazioni del suddetto gruppo di lavoro. Il Comitato non scarta la possibilità di elaborare un ulteriore documento che contemplerà e preciserà il presente parere in funzione dell'andamento dei lavori della "Convenzione" incaricata di elaborare un progetto di Carta dei diritti fondamentali da presentare al Consiglio europeo di Nizza nel dicembre 2000. Al tempo stesso i rappresentanti del Comitato porranno l'accento sull'importanza che il documento finale sia non solo incorporato nei Trattati dell'UE, ma anche prodotto quale documento a sé stante atto a sottolineare gli elementi chiave della Carta europea dei diritti politici, sociali e civili.

4. Conclusioni

4.1. L'Unione europea si trova ad un punto cruciale del proprio sviluppo. È d'importanza vitale prendere urgenti misure per associare i cittadini alle decisioni prese al fine di alimentarne la fiducia nelle istituzioni europee e nell'Unione europea in quanto tale. Il compito urgente è enunciare chiaramente, in termini estremamente pratici e semplici, quali sono i fondamentali diritti economici, sociali, culturali, civili e politici che l'Unione garantisce a tutti i propri appartenenti. La stesura di una Carta che sia espressione di un'Europa dei cittadini e dei popoli, a complemento dello spazio economico comune che si sta attualmente sviluppando, è la via da seguire. Questo deve essere il chiaro obiettivo e il traguardo della Carta dei diritti fondamentali, ed è il fine per cui il Comitato ed i suoi rappresentanti si batteranno nei mesi a venire.

4.2. Il Comitato si pronuncia fermamente a favore dell'elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dei cittadini dell'Unione europea, che conferisca all'Unione un diritto comunitario omogeneo, coerente, con valore costituzionale e atto a garantire l'effettivo esercizio dei diritti ivi sanciti.

4.3. Spetterà quindi al prossimo Trattato sull'Unione europea sancire un'Unione europea che sia disciplinata dal diritto e fondata sull'adesione a valori comuni garantiti dalla giurisdizione.

Bruxelles, 16 febbraio 2000.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Jos Chabert