[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 12.12.2006

SEC(2006) 1648

DOCUMENTO DI LAVORO DELLA COMMISSIONE che accompagna la

Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO relativa all'individuazione e alla designazione delle infrastrutture critiche europee e alla valutazione della necessità di migliorarne la protezione SINTESI DELLA VALUTAZIONE DELL'IMPATTO

{COM(2006) 787 definitivo}{SEC(2006) 1654}

SINTESI DELLA VALUTAZIONE DELL'IMPATTO

Background

La sicurezza e l'economia dell'Unione europea, così come il benessere dei suoi cittadini, dipendono da certe infrastrutture e dai servizi che queste forniscono. La distruzione o la perturbazione di infrastrutture che forniscono servizi fondamentali possono provocare delle perdite in termini di vite umane e di beni, e un crollo di fiducia e morale dei cittadini dell'UE.

Le infrastrutture critiche possono essere danneggiate, distrutte o perturbate per una varietà di cause sia umane che naturali. Bisogna fare in modo che gli eventuali danni alle infrastrutture critiche o la loro manomissione siano, nella misura del possibile, di breve durata, poco frequenti, gestibili, geograficamente isolati e il meno nocivi possibile per il benessere degli Stati membri, dei loro cittadini e dell’Unione europea.

Qual è il problema?

Il problema da affrontare è la vulnerabilità delle infrastrutture critiche in Europa e la conseguente vulnerabilità dei servizi che esse forniscono. Il problema sotteso è che un basso livello di protezione delle infrastrutture critiche in certi Stati membri può aumentare la vulnerabilità degli altri.

Chi è interessato?

Il problema interessa potenzialmente tutti gli abitanti dell'Unione europea, le imprese, i governi degli Stati membri e l'Unione europea nel suo insieme. Le conseguenze possono essere sia dirette (ad es. le vittime di un attentato terroristico) che indirette (come la perturbazione di certi servizi in seguito all'insorgere di problemi in una data infrastruttura).

Perché è urgente un'azione a livello dell'UE?

- Un numero crescente di Stati membri sta preparando un proprio approccio per quanto riguarda la protezione delle infrastrutture critiche (PIC), e sta aspettando che la Commissione proponga un programma generale europeo in quest'ambito per poterne tenere conto. Un ritardo nell'adozione di un quadro comune aumenterebbe la possibilità di vedere gli Stati membri elaborare approcci alla protezione delle infrastrutture critiche incompatibili fra di loro.

- Gli anelli deboli devono essere eliminati, specialmente quando intervengono effetti transfrontalieri. Il rischio che uno Stato membro subisca un pregiudizio a causa di un'inadeguata protezione delle infrastrutture critiche in un altro Stato membro deve essere ridotto al minimo.

- Devono essere ridotti al minimo i costi supplementari che le imprese operanti in più Stati membri devono sostenere a causa di misure di sicurezza diverse.

- Alcune infrastrutture stanno diventando sempre più europee (ad es. le reti energetiche e di trasmissione), cosa che rende insufficiente un'impostazione puramente nazionale.

- Ci si può ragionevolmente aspettare che una parte del lavoro relativo alle specifiche modalità di una migliore protezione delle infrastrutture critiche in Europa (specialmente per le questioni come l'individuazione delle interdipendenze) richieda molto tempo. Tali lavori dovrebbero quindi iniziare al più presto e devono essere basati su un approccio comune.

- Le consultazioni con le parti interessate sono in corso dal 2004 e hanno incluso tre seminari UE sulla protezione delle infrastrutture critiche, l'adozione di un libro verde, lo svolgimento di due riunioni informali dei punti di contatto PIC, e numerose riunioni bilaterali con rappresentanti dei governi e del settore privato.

- Le minacce criminali e terroristiche non stanno diminuendo. È nell'interesse degli Stati membri e della Commissione cooperare per proteggersi contro di esse, e possono essere sviluppate sinergie.

Obiettivo

L'azione proposta ha come obiettivo generale il miglioramento della protezione delle infrastrutture critiche nell'UE.

Vantaggi e svantaggi di quattro alternative

Per realizzare l'obiettivo sopra indicato sono possibili diverse alternative:

1. Astenersi dall'affrontare a livello europeo le questioni relative alla protezione delle infrastrutture critiche. In questo caso, nessuna azione orizzontale verrebbe intrapresa a livello europeo.

L'opzione della "politica invariata" non presenta alcun chiaro punto di forza in termini di miglioramento della protezione delle infrastrutture critiche in Europa. Presenta invece una serie di svantaggi legati alle questioni di concorrenza, ai maggiori costi per le imprese, al livello insufficiente di sicurezza. Questo approccio è stato scartato da tutti gli Stati membri, che in generale sentono la necessità di affrontare la questione della protezione delle infrastrutture critiche in una prospettiva europea.

2. Instaurare un quadro orizzontale non vincolante, lasciando agli Stati membri la scelta di ricorrervi o meno.

L'opzione del "quadro non vincolante" presenta il chiaro vantaggio di instaurare un clima di fiducia fra le parti interessate. Tale vantaggio non può tuttavia compensare i considerevoli svantaggi derivanti dall'aumento dei costi, dai problemi di concorrenza e dai maggiori rischi in termini di sicurezza. La questione della sicurezza è centrale nell'ambito di questa opzione. Un quadro non vincolante non fornisce la base necessaria affinché tutti gli Stati membri attuino sufficienti misure di sicurezza per le loro infrastrutture critiche.

3. Instaurare un quadro legislativo leggero. Sarebbero così messe in atto una serie di misure vincolanti a livello europeo: gli Stati membri sarebbero soggetti ad alcuni obblighi generali, ma un'attenzione particolare continuerebbe ad essere accordata allo scambio di migliori prassi, al dialogo e all'instaurazione di un clima di fiducia a livello europeo.

L'opzione del "quadro legislativo leggero" presenta il migliore equilibrio fra vantaggi e svantaggi. Esso salvaguarderebbe la concorrenza, garantirebbe costi inferiori per le imprese operanti in più Stati membri e una maggiore sicurezza nell'Unione europea. Questi chiari vantaggi sembrerebbero superiori agli svantaggi associati ai costi. Un altro possibile inconveniente di questa alternativa deriva dal fatto che essa crea un nuovo quadro regolamentare nell'UE. Tuttavia, nell'interesse della sicurezza, questo approccio sembra giustificato.

4. Attuare una piena armonizzazione a livello europeo. Sarebbero così proposte misure di armonizzazione completa a livello UE per quanto riguarda l'organizzazione della protezione delle infrastrutture critiche negli Stati membri e i requisiti di protezione applicabili ai proprietari/operatori di infrastrutture critiche.

L'opzione dell'"armonizzazione completa" crea una serie di chiari vantaggi e inconvenienti. Per quanto riguarda i primi, le infrastrutture critiche nell'UE sarebbero maggiormente protette. Per quanto riguarda i secondi, questa opzione comporterebbe costi elevati e renderebbe difficile l'instaurazione di un clima di fiducia fra le parti interessate. Questa alternativa, infine, è stata scartata dagli Stati membri, che vogliono che il programma europeo per la protezione delle infrastrutture critiche ( European Programme for Critical Infrastructure Protection , EPCIP) si basi su quanto già da essi realizzato e lo completi. Questo approccio sarebbe contrario ai principi di sussidiarietà e proporzionalità e con ogni probabilità sarebbe rifiutato da tutti gli Stati membri.

L'analisi delle quattro alternative di cui sopra conferma il valore aggiunto e l'effettivo carattere di necessità di un'azione a livello europeo. L'opzione 3 sembra offrire i maggiori vantaggi.

Tuttavia, tenendo conto del fatto che l'EPCIP costituisce un settore completamente nuovo e che è quindi necessario adottare un approccio graduale in ambito PIC, l'opzione più praticabile sarebbe una combinazione delle opzioni 2 e 3. Il quadro generale dell'EPCIP verrebbe in tal modo disciplinato da uno strumento non vincolante, mentre alcuni requisiti essenziali applicabili alle infrastrutture critiche europee (ICE) sarebbero introdotti con provvedimenti vincolanti.

Impatto della linea d'azione raccomandata: misure vincolanti e non vincolanti

La necessità di un approccio graduale, completo e coerente per l'elaborazione dell'EPCIP richiederebbe quindi una combinazione di misure vincolanti e non vincolanti.

Per ciascuno degli elementi chiave è qui di seguito valutato l'impatto di tali strumenti vincolanti e non[1]. Poiché l'obiettivo generale dell'EPCIP è il miglioramento della protezione delle infrastrutture critiche nell'UE, le conseguenze positive in termini di sicurezza sono soppesate rispetto ai costi potenziali.

1. Partecipazione a gruppi di esperti PIC a livello UE. L'instaurazione di un clima di fiducia fra tutte le parti interessate dal processo PIC è fondamentale per il suo successo a lungo termine. Questi gruppi di esperti avrebbero un'incidenza molto positiva in materia di sicurezza. I costi sarebbero limitati, poiché i gruppi di esperti PIC verrebbero costituiti solo se necessario e pro bono . Poiché il loro lavoro sarebbe su base volontaria, questi gruppi di esperti rientrerebbero fra gli elementi soggetti al quadro EPCIP non vincolante.

2. Ricorso a una procedura sicura di scambio di informazioni relative alla protezione delle infrastrutture critiche. La procedura di scambio di informazioni relative alla protezione delle infrastrutture critiche fra le parti interessate richiede una relazione di fiducia. Uno scambio volontario di informazioni sulla protezione delle infrastrutture critiche non può essere favorito dall'introduzione di misure vincolanti, poiché queste sarebbero controproducenti rispetto all'instaurazione di un clima di fiducia e alla costruzione di un dialogo. L'impatto in termini di sicurezza sarebbe certo positivo. Si può prevedere che i costi rimangano bassi, poiché le misure restano non vincolanti e favoriscono più che altro un "atteggiamento mentale" focalizzato sulla sicurezza.

3. Individuazione e analisi delle interdipendenze. L'individuazione e l'analisi delle interdipendenze, sia a livello geografico che settoriale, sarà un elemento importante per il miglioramento della protezione delle infrastrutture critiche nell'UE. In tale ambito non può essere imposta alcuna misura vincolante poiché l'individuazione delle interdipendenze si inserisce in un processo più ampio che richiede cooperazione e coordinamento fra più parti interessate. Attualmente non può essere fatta una stima dei costi, poiché il processo di individuazione delle interdipendenze è di carattere continuativo. Un finanziamento dell'UE potrebbe contribuire a tale processo.

4. Elaborazione di programmi di protezione delle infrastrutture critiche a livello nazionale. Se è chiaro che la responsabilità della protezione delle infrastrutture critiche nazionali (ICN) è dei loro proprietari/operatori e degli Stati membri, sarebbe interesse anche della Comunità garantire che la questione delle ICN sia affrontata in modo adeguato in ciascuno degli Stati membri. Benché presenti chiari vantaggi sul piano della sicurezza, l'introduzione di un approccio vincolante per i programmi di protezione delle infrastrutture critiche a livello nazionale può non essere possibile in un primo tempo. La sussidiarietà e la necessità di un approccio graduale all'EPCIP possono giustificare il fatto che le misure vincolanti si concentrino sulle questioni relative alle infrastrutture critiche europee. Se il ricorso a un approccio non vincolante per i programmi di protezione delle infrastrutture critiche a livello nazionale può essere giustificato, esso dovrebbe tuttavia venire nuovamente valutato con l'avanzamento dei lavori relativi alle ICE.

5. Individuazione delle infrastrutture critiche nazionali da parte degli Stati membri. L'individuazione delle infrastrutture critiche nazionali è il presupposto della loro protezione adeguata. Il ricorso a un approccio vincolante per l'individuazione delle ICN presenterebbe vantaggi maggiori in termini di sicurezza di un approccio non vincolante. Tuttavia, in virtù del principio di sussidiarietà e della necessità di concentrarsi in un primo tempo sulle questioni relative alle ICE, può essere giustificato, per quanto riguarda l'individuazione delle ICN, un approccio non vincolante. Potrebbe tuttavia essere necessario valutare nuovamente questo approccio con l'accrescersi dell'esperienza dell'UE nel settore PIC.

6. Designazione, da parte di ogni Stato membro, di un punto di contatto PIC. È necessario che ogni Stato membro designi un punto di contatto PIC, che avrebbe una visione d'insieme delle attività di protezione delle infrastrutture critiche nello Stato membro e che si occuperebbe del loro coordinamento, sia internamente che con gli altri Stati membri, il Consiglio e la Commissione. Solo un approccio vincolante garantirebbe che ciascuno Stato membro effettui quanto necessario. Misure non vincolanti potrebbero assicurare un moderato successo, ma non potrebbero garantire in alcun modo che ciascuno Stato membro designi un punto di contatto PIC. Per questo aspetto sarebbe quindi preferibile un approccio vincolante.

7. Individuazione e designazione delle infrastrutture critiche europee. L'individuazione e la designazione delle ICE è il fulcro dell'EPCIP, poiché è possibile apportare un miglioramento in termini di protezione solo dopo aver individuato le strutture rilevanti. Questo processo deve essere realizzato in modo coordinato e può dare frutti solo se intrapreso a livello UE.

Solo un approccio vincolante all'individuazione e designazione delle ICE può offrire alte probabilità di successo in termini di realizzazione degli obiettivi EPCIP. Inoltre, un tale approccio vincolante avrebbe altre due conseguenze positive:

- trasparenza: se l'individuazione e la designazione delle ICE rientrano in un quadro giuridico, esse sono soggette al tempo stesso al controllo degli Stati membri e potenzialmente di altre parti, cosa che permette di ottenere un massimo di trasparenza;

- comparabilità: garantire procedure e metodi comuni significherà garantire la comparabilità delle ICE individuate, eliminando la possibilità di interpretazioni diverse degli Stati membri.

Se per tale aspetto si ricorresse a un approccio non vincolante, l'Unione europea si troverebbe a dover affrontare una situazione in cui sarebbero identificate solo certe ICE rilevanti a livello UE. È interesse di tutta l'Unione eliminare tali punti deboli.

8. Valutazioni dei punti vulnerabili, delle minacce e dei rischi inerenti alle ICE. Ciascuno Stato membro dovrebbe effettuare una valutazione dei rischi e delle minacce in relazione alle ICE rilevanti. Tali valutazioni avrebbero lo scopo di migliorarne la protezione. Data la funzione di queste operazioni nel processo globale di rafforzamento della protezione delle ICE, il ricorso a uno strumento vincolante sarebbe giustificato. Senza la garanzia che tutti gli Stati membri svolgano le valutazioni necessarie, i proprietari/operatori delle ICE non avranno informazioni sufficienti sulle minacce potenziali, e ciò rende impossibile una valutazione a livello UE delle lacune esistenti in materia di protezione.

9. Obblighi incombenti alle ICE. Per realizzare l'obiettivo di miglioramento della protezione delle infrastrutture critiche europee, i loro proprietari/operatori dovrebbero adottare due misure: la nomina di un funzionario di collegamento in materia di sicurezza e l'elaborazione di un piano di sicurezza per gli operatori. Il ricorso a uno strumento vincolante per questi due obblighi è giustificato, poiché in nessun altro modo sarebbe possibile adottare un approccio coerente alla protezione delle infrastrutture critiche europee. Ricorrendo a misure non vincolanti, vi si conformerebbero solo alcune ICE. Gli eventuali costi risultanti sarebbero come minimo compensati da un'accresciuta sicurezza, che significa, per le imprese, maggiore stabilità, prevedibilità, e un aumento della fiducia dei consumatori, e quindi un aumento delle opportunità commerciali e degli investimenti.

Conclusione

L'analisi dell'impatto specifico dei nove elementi chiave indica che una combinazione di misure vincolanti e di misure non vincolanti sarebbe il modo migliore di realizzare gli obiettivi dell'EPCIP offrendo al tempo stesso il miglior rapporto costo/benefici. Di questi nove provvedimenti chiave, cinque si inserirebbero meglio in un quadro non vincolante, e quattro dovrebbero essere resi obbligatori:

(I) Misure non vincolanti:

a) partecipazione a gruppi di esperti PIC a livello UE

b) ricorso a una procedura di scambio di informazioni relative alla protezione delle infrastrutture critiche

c) individuazione e analisi delle interdipendenze

d) elaborazione di programmi di protezione delle infrastrutture critiche a livello nazionale

e) individuazione delle infrastrutture critiche nazionali.

(II) Misure vincolanti:

a) designazione di un punto di contatto PIC

b) individuazione e designazione delle infrastrutture critiche europee

c) valutazioni delle minacce e dei rischi inerenti alle ICE

d) elaborazione del piano di sicurezza per gli operatori, nomina di un funzionario di collegamento in materia di sicurezza.

La linea d'azione raccomandata per la creazione dell'EPCIP comporterebbe quindi:

1. un quadro generale EPCIP non vincolante definito in una comunicazione della Commissione;

2. uno strumento vincolante riguardante specificamente le ICE (direttiva ICE), che definirebbe un approccio comune per la loro individuazione e designazione e per la valutazione della necessità di migliorarne la protezione.

[1] Alcuni elementi, per la loro natura, possono essere oggetto solo di misure non vincolanti, ad esempio la costituzione di gruppi di esperti. In questi casi la valutazione sarà limitata solo all'approccio non vincolante.