Parere del Comitato economico e sociale in merito al «Libro verde sui porti e sulle infrastrutture marittime»

(98/C 407/16)

La Commissione, in data 15 dicembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al Libro verde di cui sopra.

La Sezione «Trasporti e comunicazioni», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Kritz (), in data 15 luglio 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 9 settembre 1998, nel corso della 357a sessione plenaria, con 95 voti favorevoli e 1 astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La funzione principale dei porti è quella di fornire i servizi per il trasferimento di merci e passeggeri tra navi di vario tipo e trasporti terrestri di ogni genere. I porti provvedono altresì al trasferimento di carichi tra diversi modi di trasporto via mare. La varietà delle merci trattate nei porti è pari a quella dello stesso commercio internazionale.

1.2. Alcuni impianti di lavorazione, ad esempio le raffinerie, le fonderie, le centrali elettriche e le acciaierie, sono spesso localizzati dentro le zone portuali o nelle immediate vicinanze. Essi rappresentano non tanto un'attività sussidiaria ai porti, quanto la ragione stessa della loro esistenza.

1.3. Un porto non costituisce un'unità operativa in sé ma raggruppa una serie di organismi che prestano servizi portuali. Le principali attività svolte in un porto sono le seguenti:

a) Servizi relativi alle navi

- assistenza alla navigazione

- pilotaggio

- rimorchio

- attracco

- assegnazione di posti d'ormeggio

- agenzie marittime

- mediazione marittima

- deposito di rifiuti

- manutenzione delle navi

- riparazione delle navi

b) Servizi relativi ai carichi

- stivaggio

- raccolta merci (container e piattaforme)

- deposito carichi

- spedizione

c) Controlli e ispezioni

- sdoganamento

- controlli di sicurezza sulle navi

- merci pericolose

- ispettori

1.4. Alcuni servizi portuali sono forniti su base di monopolio, altri invece da imprese che concorrono per la fornitura di un determinato servizio.

1.5. Esistono grandi disparità tra i porti in termini di proprietà, organizzazione interna e di partecipazione dello Stato alla gestione. Questa disparità rispecchia tradizioni storiche e concezioni diverse del ruolo dei porti e del grado di sostegno, intervento e controllo dello Stato in materia di finanziamento e di tariffe. Giova precisare che, nella fattispecie, per Stato si intende sia il governo centrale sia gli enti locali o regionali.

1.6. In alcuni Stati membri, il ruolo del governo centrale è importante al punto da includere la proprietà, il finanziamento degli investimenti e la fissazione delle tariffe. In Germania, le zone portuali (terra e acqua) sono in genere di proprietà dei «Länder» e/o dei comuni. Nei Paesi Bassi, la maggior parte dei porti sono gestiti dai comuni, mentre i porti di Amsterdam e di Rotterdam sono organizzati come imprese comunali a parte («havenbedrijf») con una forte partecipazione del governo centrale. Nel Regno Unito, la maggior parte dei carichi viene trattata dai porti del settore privato. In Svezia, i porti sono il più delle volte società a responsabilità limitata, delle quali l'ente locale è il principale o unico azionista.

1.7. La maggior parte dei porti sono, in un modo o nell'altro, di proprietà di un'autorità portuale dalla quale vengono gestiti. La definizione di questo termine, tuttavia, si presta a delle ambiguità. In taluni casi, l'autorità portuale controlla solo una piccola parte delle attività esercitate all'interno del porto, mentre in altri casi assicura la vera e propria gestione ed è direttamente responsabile di una vasta gamma di attività.

1.8. Dati i costi delle moderne navi ad alta tecnologia, le compagnie di navigazione si impegnano a fondo per far sì che le loro imbarcazioni effettuino il maggior numero possibile di viaggi all'anno. La capacità dei porti influisce sul tempo di preparazione delle navi, cosa che assume particolare importanza per i viaggi più brevi nei quali vengono spesso utilizzati efficaci sistemi roll on/roll off. Sia le navi merci sia i traghetti continueranno ad essere messi sotto pressione per ridurre i tempi di movimentazione. A questo fenomeno non è estranea l'importanza crescente dei trasporti a corto raggio. Fondamentali per i porti sono inoltre i collegamenti con l'hinterland e l'affidabilità, che essenzialmente dipende dalle relazioni tra le parti sociali.

2. Il documento della Commissione

2.1. Finora, i porti non sono mai stati al centro del dibattito sulla politica europea dei trasporti e solo limitatamente hanno costituito oggetto di misure comunitarie. L'obiettivo del Libro verde è quello di aprire una discussione sul settore portuale europeo al fine di identificare le questioni che devono essere affrontate a livello comunitario. Occorrerà, se necessario, elaborare politiche coerenti per migliorare le prestazioni del settore, rispondendo al tempo stesso alle esigenze economiche e sociali della Comunità.

2.2. La politica comunitaria nel settore portuale persegue due obiettivi principali: contribuire ad incrementare l'efficienza dei porti e a migliorare le infrastrutture portuali e marittime integrando i porti nelle reti transeuropee multimodali, e consentire alla Comunità di svolgere il compito, assegnatole dal Trattato, di garantire una libera ed equa concorrenza nel settore portuale.

2.3. La Commissione propone una serie di misure da applicare nell'ambito delle politiche esistenti. Inoltre identifica taluni settori, in particolare i diritti portuali e l'accesso al mercato, nei quali sarebbe opportuno prevedere nuove iniziative.

2.4. Il Libro verde si compone di tre capitoli principali. Il primo concerne i «Porti dell'Unione europea e la politica comune dei trasporti» e fa il punto della situazione in settori nei quali le questioni portuali sono già oggetto di politiche comunitarie. I punti fondamentali sono i seguenti:

- il ruolo dei porti nella rete transeuropea dei trasporti,

- l'interconnessione con i paesi terzi confinanti,

- i porti come punti di trasferimento nella catena dei trasporti intermodali,

- i porti e lo sviluppo della navigazione a corto raggio in Europa,

- la sicurezza marittima e l'ambiente,

- la ricerca e lo sviluppo.

2.5. Il secondo capitolo del Libro verde affronta i «Sistemi di finanziamento e tariffari per i porti e le infrastrutture marittime».

2.5.1. Esistono vari metodi per finanziare le infrastrutture portuali e per fissare le tariffe relative all'uso dei servizi portuali. Questa varietà riflette non solo le differenze in materia di proprietà e organizzazione dei porti ma anche le diverse concezioni del loro ruolo e della loro funzione. La tendenza più marcata è quella di considerare i porti alla stregua di imprese puramente commerciali con limitati obblighi di pubblico servizio.

2.5.2. La concorrenza tra i porti si è intensificata. Gli «hinterland» tradizionali si sovrappongono sempre di più a causa dello sviluppo delle reti transeuropee di trasporto, dei mutamenti tecnologici nel settore dei trasporti e del completamento del mercato interno. Il processo di concentrazione all'interno del settore della navigazione di linea ha contribuito anch'esso all'aumento della concorrenza. La Commissione sottolinea che i diversi meccanismi di finanziamento e tariffari comportano pericoli di distorsione della concorrenza e di un uso inefficiente delle risorse economiche.

2.5.3. Per risolvere questi problemi, la Commissione intende esaminare la possibilità di sviluppare un quadro comunitario per la tariffazione portuale. Tale quadro, basato sul principio «l'utente paga», prevede che le tariffe siano collegate ai costi e contiene orientamenti per l'adeguamento delle tariffe portuali al costo degli investimenti d'infrastruttura. Il quadro per la tariffazione si applicherebbe, in linea di principio, ai porti aperti al traffico internazionale.

2.5.4. La Commissione intende innanzitutto compilare un inventario dei fondi pubblici concessi ai principali porti aperti al traffico internazionale e delle pratiche di tariffazione in detti porti.

2.5.5. Ai fini di un approccio più uniforme in materia di tariffe portuali a livello comunitario, la Commissione ritiene che in seguito sarebbe opportuno elaborare un quadro da inserire in una proposta di direttiva del Consiglio.

2.5.6. La Commissione ritiene che l'applicazione di un approccio comunitario al finanziamento e alla tariffazione dei porti dovrebbe essere progressiva e collocarsi in una strategia generale di finanziamento e di tariffazione delle infrastrutture per tutti i modi di trasporto. La Commissione ha l'intenzione di presentare una comunicazione su un approccio coerente alla tariffazione nel corso del 1998.

2.5.7. Nel campo degli aiuti di Stato, la Commissione continuerà ad esaminare il sostegno pubblico alle imprese che esercitano attività commerciali nei porti. Un quadro per la tariffazione portuale potrebbe includere regole sugli aiuti di Stato nel settore.

2.5.8. La Commissione sottolinea che le infrastrutture marittime al di fuori della zona portuale meritano un'attenzione particolare. Per gli aiuti alla navigazione all'interno della zona portuale e per il dragaggio dei canali di accesso ai porti, il principio «l'utente paga» dev'essere esaminato con una certa cautela al fine di tener conto delle varie situazioni geografiche.

2.6. Il terzo capitolo principale del Libro verde concerne i «Servizi portuali: organizzazione ed accesso al mercato».

2.6.1. I porti forniscono un gran numero di servizi e d'impianti, alcuni relativi ai carichi, altri alle navi. I servizi portuali sono stati tradizionalmente protetti da diritti esclusivi e/o da monopoli di diritto o di fatto, tanto pubblici quanto privati. Nel corso degli ultimi dieci anni, per i servizi relativi alla movimentazione dei carichi è stato privilegiato un approccio più commerciale, a causa delle nuove tecnologie e di un aumento della concorrenza tra i porti, mentre permangono spesso restrizioni per i servizi relativi alle navi.

2.6.2. La Corte europea di giustizia e la Commissione hanno adottato una serie di decisioni sui porti, soprattutto in materia di concorrenza (ad esempio, abuso di posizione dominante, tariffe discriminatorie).

2.6.3. A completamento dell'attuale approccio caso per caso, la Commissione propone un quadro regolamentare a livello comunitario, tendente ad una liberalizzazione più sistematica dei servizi portuali nei principali porti aperti al traffico internazionale, al fine di stabilire, entro un ragionevole lasso di tempo, condizioni eque di concorrenza tra i porti della Comunità e all'interno dei porti stessi.

2.6.4. Obiettivo delle misure di liberalizzazione sarebbe assicurare il libero accesso al mercato dei servizi portuali sulla base della trasparenza, della non discriminazione e di taluni principi di tariffazione. Un quadro appropriato per l'applicazione degli obblighi di pubblico servizio dovrebbe essere stabilito ogniqualvolta la situazione lo richieda.

2.6.5. La Commissione sottolinea che il carattere eterogeneo dei servizi portuali e la diversa natura dei porti impongono un approccio differenziato alla liberalizzazione dei vari tipi di servizi portuali. L'introduzione di qualsiasi misura volta alla loro liberalizzazione dovrebbe essere progressiva per dare al settore il tempo necessario di adeguarsi.

3. Osservazioni generali

3.1. Il Comitato economico e sociale concorda con la Commissione sul fatto che il Libro verde metterà in luce l'importanza di un funzionamento efficace dei porti per l'Unione. Il settore portuale movimenta oltre il 90 % degli scambi commerciali comunitari con i paesi terzi e circa il 30 % del traffico intracomunitario; nei porti inoltre transitano più di 200 milioni di passeggeri l'anno.

3.2. L'obiettivo del Libro verde è quello di avviare una discussione per individuare i problemi del settore portuale. Diverse misure per la soluzione di tali problemi dovrebbero quindi essere esaminate e, all'occorrenza, seguite da concrete proposte legislative a livello comunitario. Il Comitato approva l'approccio politico graduale in quanto finora i porti sono stati solo limitatamente oggetto di misure politiche comunitarie.

3.3. Il Comitato approva gli obiettivi principali di una politica comunitaria nel settore portuale, enunciati nel Libro verde, vale a dire contribuire ad aumentare l'efficienza dei porti, migliorare le infrastrutture portuali e marittime integrando i porti nelle reti transeuropee e assicurare la libera ed equa concorrenza nel settore portuale. L'obiettivo finale è quello di promuovere la competitività industriale europea e il benessere dei cittadini negli Stati membri.

3.4. Il Libro verde descrive ed analizza in modo equilibrato i problemi del settore portuale visti attraverso gli occhi dei clienti e dei responsabili dei porti stessi. Il Comitato tuttavia avrebbe preferito un approccio più sistematico nella descrizione delle varie attività che si svolgono all'interno e nei pressi dei porti e nell'analisi delle azioni necessarie per ciascuna di queste attività. Un'altra lacuna del Libro verde è la mancanza di dati fondamentali, ad esempio sulla struttura del sistema portuale europeo, sulle entrate e sui costi, e sul livello delle tariffe praticate nei diversi porti per servizi analoghi.

3.5. La tendenza che emerge più chiaramente è quella di considerare e trattare i porti alla stregua di imprese commerciali, che dovrebbero recuperare i costi dagli utenti che fruiscono direttamente dei servizi portuali, senza tenere conto del fattore proprietà. Il Comitato non solo approva questa tendenza ma ritiene altresì essenziale che la politica portuale comunitaria si basi sul presupposto che i porti sono imprese commerciali, che operano in un'economia di mercato e applicano il principio «l'utente paga». Tale approccio faciliterà la definizione di una politica, in quanto le attività portuali dovrebbero obbedire, in linea di principio, alle stesse norme che si applicano alla maggior parte delle attività economiche.

3.6. Il Libro verde fa osservare che il principio «l'utente paga» va esaminato con cautela quando si tratta di specifiche infrastrutture marittime e servizi portuali, come i fari e altri sistemi di ausilio alla navigazione, i frangiflutti, le conche marittime, il dragaggio e i rompighiaccio. In alcuni Stati membri, gli investimenti a favore di tali impianti ed il relativo funzionamento sono finanziati dal contribuente, in altri paesi dagli utenti dei servizi portuali. Questa situazione non è soddisfacente agli occhi del Comitato. Il principio di trasparenza non è sempre rispettato e si verificano distorsioni di concorrenza tra i porti. Urge pertanto che la Commissione elabori degli orientamenti su chi debba pagare per la fornitura degli impianti summenzionati.

3.7. All'interno del settore dei trasporti vi sono attività economiche sostanzialmente simili a quelle portuali: gli aeroporti, le stazioni ferroviarie, e i terminali per il trasporto combinato strada/ferrovia. Così come i porti, essi non costituiscono modi di trasporto bensì punti di collegamento tra diversi modi di trasporto. Il Comitato avrebbe apprezzato nel Libro verde riferimenti particolari agli aeroporti e raffronti tra i due settori che presentano caratteristiche simili, anche se la concorrenza tra aeroporti è meno evidente di quella tra porti. Una direttiva del Consiglio sull'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti comunitari è stata adottata nel 1996. Nel 1997, la Commissione ha proposto una direttiva del Consiglio sui diritti aeroportuali. Nel Libro verde sui porti, l'accesso al mercato dei servizi portuali e il quadro per la tariffazione sono due questioni chiave.

3.8. Nel Libro verde (paragrafo 19 del riassunto), la Commissione afferma che «i servizi portuali devono essere considerati come parte integrante del sistema dei trasporti marittimi in quanto sono indispensabili per il corretto funzionamento di questo modo di trasporto». Secondo il Comitato si tratta di un'affermazione discutibile in quanto i sistemi di trasporto terrestri, (ferrovia, strada, navigazione interna) hanno, con i porti, fondamentalmente la stessa relazione del sistema di trasporto marittimo. Il Comitato ritiene che i porti debbano poter soddisfare le esigenze sia dei servizi di trasporto terrestre sia di trasporto marittimo.

3.9. Il Libro verde sottolinea che la concorrenza tra i porti si è intensificata, specie per quanto concerne il traffico di container. Questo significa che le decisioni relative ai prezzi, agli investimenti e al finanziamento di un determinato porto hanno notevoli ripercussioni sui porti vicini, situati negli stessi Stati membri o in altri paesi. L'incremento della concorrenza tra i porti porta ad una maggiore efficienza dei sistemi di trasporto ma il Comitato insiste sulla necessità che detta concorrenza sia equa e libera e che non venga distorta dagli aiuti di Stato o da pratiche sleali. Approva pertanto l'intenzione della Commissione di chiedere informazioni sui flussi finanziari da parte del settore pubblico ai vari tipi di porti negli Stati membri e di fare un inventario dei fondi pubblici versati a favore dei porti principali aperti al traffico internazionale e dei sistemi di tariffazione in vigore in questi ultimi. Il Comitato suggerisce che la richiesta d'informazioni sulle fonti di finanziamento venga inoltrata agli Stati membri e non ai porti.

3.10. Il Comitato desidera richiamare l'attenzione sul fatto che la concorrenza tra i porti non dipende solo dalle attività esercitate all'interno dei porti stessi, ma anche dallo sviluppo dei collegamenti stradali, ferroviari e di navigazione interna con l'hinterland. Il miglioramento della infrastruttura stradale o ferroviaria può favorire alcuni porti a scapito di altri. Vi sono esempi in cui le tariffe del trasporto merci per ferrovia sono state fissate per promuovere il traffico da e verso determinati porti marittimi. Il Comitato ritiene che la Commissione e gli Stati membri debbano prestare maggiore attenzione ad un'eventuale distorsione di concorrenza di questo tipo tra i porti.

3.11. L'elaborazione di una politica comunitaria globale per il settore portuale presuppone che vengano presi in considerazione tutti gli aspetti e tutti i punti di vista, soprattutto le conseguenze sociali delle misure esaminate. In tale contesto, il Comitato desidera sottolineare un aspetto particolare. Bisogna proseguire il dialogo tra tutti gli interessati, avviato con il Libro verde, tenendo conto in particolare della dimensione sociale. Il CES ha dato un suo contributo con l'audizione degli interlocutori sociali a livello settoriale, organizzata l'11 maggio 1998. Tutti i modi di trasporto dispongono di un comitato misto per il dialogo sociale e livello settoriale. Esiste un gruppo di lavoro «trasporto combinato» che promuove il collegamento tra i comitati e che ne coordina le attività. I porti marittimi ne sono esclusi, mentre per esempio il comitato misto per l'aviazione civile include espressamente gli aeroporti. La richiesta dei lavoratori di un comitato misto per i porti marittimi non ha ancora avuto una risposta. Il Comitato pertanto chiede l'avvio di un dialogo organizzato tra le parti sociali nel settore portuale.

4. Osservazioni particolari

4.1. Un quadro per la tariffazione portuale

4.1.1. Il Libro verde esamina la possibilità di elaborare un quadro comunitario per la tariffazione portuale al fine di risolvere i problemi dovuti alla concorrenza sleale, all'abuso di posizione dominante e alla discriminazione tra gli utenti. Per quanto concerne i servizi portuali, la Commissione propone che tale quadro enunci alcuni principi generali al fine di garantire che le tariffe imposte riflettano il costo della fornitura dei servizi. Per quanto riguarda le infrastrutture, la Commissione ritiene che le tariffe potrebbero basarsi sui costi marginali e garantire il recupero dei costi dei nuovi investimenti. Il quadro proposto solleva diversi problemi fondamentali e pratici, sui quali il Comitato desidera richiamare l'attenzione qui di seguito.

4.1.2. Come già sottolineato in precedenza, i porti sono raramente, per non dire mai, di proprietà di un'unica organizzazione o da questa gestiti; costituiscono invece un insieme complesso e diversificato, formato da una serie di organismi, ciascuno specializzato in attività e servizi particolari (vedere i precedenti punti 1.3 e 3.4). Potrebbe essere pertanto difficile elaborare un quadro generale per la tariffazione dei servizi portuali da applicare sia alle infrastrutture sia ai servizi.

4.1.3. In una nota a piè di pagina al paragrafo 52 del Libro verde si afferma che i costi globali del transito attraverso i porti rappresentano una percentuale del 5-10 % del costo totale porta a porta in alto mare e del 40-60 % del costo totale porta a porta a corto raggio. Sarebbe opportuno che tali costi venissero specificati per tipo di servizio onde avere un'idea degli elementi più importanti in caso di applicazione del principio di tariffazione collegato ai costi.

4.1.4. In merito alle infrastrutture, il Libro verde esamina diversi principi di tariffazione. Mancano tuttavia definizioni precise di ciò che dovrebbe essere incluso nel termine «infrastruttura» (ovviamente il termine comprende i moli e i terreni adiacenti, oltre ai fari e altri strumenti di ausilio alla navigazione, ma come considerare le gru o i depositi?)

4.1.5. I porti sono in larga misura imprese commerciali. Pertanto dovrebbero essere soggetti alle stesse regole che disciplinano la maggior parte delle altre attività nell'ambito di un'economia di mercato ed il principio «l'utente paga» dovrebbe essere applicato con poche eccezioni. In questa prospettiva, un quadro specifico per la tariffazione dei servizi portuali non è essenziale.

4.1.6. Il Comitato condivide l'opinione della Commissione secondo cui esistono problemi di concorrenza sleale, abusi di posizioni dominanti e discriminazione tra gli utenti, anche se la portata di tali problemi non è nota. Ci si può tuttavia chiedere se una direttiva del Consiglio relativa ad un quadro di tariffazione portuale sia uno strumento efficace per la soluzione di detti problemi. Per il Comitato, con la definizione di norme chiare sugli aiuti nazionali, con il loro effettivo recepimento e con l'applicazione rigorosa delle regole di concorrenza di cui agli articoli 85 e 86 del Trattato si dovrebbe riuscire a far fronte a queste difficoltà.

4.1.7. Per quanto concerne gli aiuti statali, la Commissione ritiene che gli investimenti pubblici nelle infrastrutture portuali, accessibili a tutti gli utenti senza discriminazioni, non debbano essere considerati aiuti nazionali a norma dell'articolo 92 del Trattato. La situazione cambia invece se taluni investimenti particolari favoriscono degli operatori a scapito di altri. Essi possono tuttavia beneficiare delle esenzioni previste dal Trattato, ad esempio nel caso dei progetti di sviluppo regionale (articolo 92, terzo paragrafo, lettera c). Il pubblico sostegno ad imprese specifiche per la fornitura di determinati servizi rientra, generalmente, nell'ambito dell'articolo 92 (con le esenzioni previste sempre all'articolo 92, secondo e terzo paragrafo). Le questioni legate agli aiuti nazionali sono estremamente complesse e l'interpretazione del termine «aiuti nazionali» nel settore portuale differisce da uno Stato membro all'altro e può dare adito a pratiche di concorrenza sleale tra i porti o tra gli operatori. Il Comitato pertanto ritiene che la Commissione debba elaborare degli orientamenti in materia di aiuti di stato destinati ai porti al fine di garantire condizioni eque di concorrenza. In tali orientamenti vanno definiti gli «aiuti» e le «infrastrutture» e va chiarito il concetto di «libero accesso».

4.2. L'accesso al mercato dei servizi portuali

4.2.1. I servizi portuali sono stati tradizionalmente protetti da diritti esclusivi e/o da monopoli di diritto o di fatto. Anche se negli ultimi dieci anni le restrizioni di accesso sono state rimosse entro certi limiti, specie nel settore della movimentazione dei carichi, le pratiche attuali hanno dato adito a lamentele da parte di utenti e potenziali fornitori, ragion per cui la Corte europea di giustizia e la Commissione hanno adottato una serie di decisioni in merito (una rassegna di cause recenti figura nell'articolo su «Porti marittimi e concorrenza» pubblicato sul Bollettino della Politica di Concorrenza (DG IV), n. 1, febbraio 1998).

4.2.2. A complemento dell'approccio caso per caso, il Libro verde propone di elaborare a livello comunitario un quadro normativo per la liberalizzazione dei mercati dei servizi portuali al fine di incrementare l'efficienza e creare condizioni eque di concorrenza tra i porti comunitari e all'interno di essi.

4.2.3. Il Comitato dà il suo pieno sostegno alla proposta della Commissione. Per quanto concerne il servizio di movimentazione dei carichi, è importante garantire l'accesso al mercato non solo ai nuovi operatori «tradizionali» ma anche agli armatori, ai vettori/proprietari di carichi e agli spedizionieri (caricamento meccanico).

4.2.4. Il Comitato ritiene che il principio del libero accesso al mercato non possa essere applicato dappertutto, data la natura eterogenea di tali servizi e la diversità dei porti per quanto riguarda le dimensioni, la funzione e le caratteristiche geografiche. Il Libro verde propone di applicare il quadro regolamentare ai «principali porti che svolgono traffico internazionale». Bisogna sottolineare che per la maggior parte dei porti europei - quale che sia la loro dimensione - il commercio internazionale è molto più importante di quello interno. Il Comitato ritiene che il quadro regolamentare debba rispettare gli standard di sicurezza dei porti e delle attività marittime.

4.3. Navigazione a corto raggio

4.3.1. Una delle priorità della politica comunitaria dei trasporti è la promozione della navigazione a corto raggio, nel cui quadro si colloca il miglioramento dell'efficienza dei porti. Oltre a quanto sostenuto al precedente punto 4.2, il Comitato ritiene ci sia un settore particolare per il quale sono necessarie azioni a livello comunitario, più precisamente le procedure doganali/di transito (settore che sfugge essenzialmente al controllo diretto degli operatori portuali). La complessità della documentazione da fornire o delle procedure da seguire nei porti impone costi notevoli ai proprietari dei carichi e agli operatori dei trasporti.

4.3.2. Il Comitato pertanto approva l'iniziativa della Commissione di svolgere un'inchiesta per individuare i requisiti che nei porti incidono sugli scambi marittimi in Europa e confrontarli con quelle del settore dei trasporti terrestri; vengono esaminate più particolarmente le condizioni e le pratiche doganali.

4.3.3. Come si afferma nel parere del Comitato () in merito alla comunicazione della Commissione «Lo sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio in Europa: sfide e prospettive» (), detto settore racchiude una vasta gamma di attività e servizi privi di caratteristiche omogenee. I principali tipi di servizi sono il trasporto alla rinfusa, i trasporti roll on/roll off, i servizi di ridistribuzione ed i trasporti di linea. Nello stesso parere si sottolinea la scarsa attenzione attribuita al fatto che in numerosi corridoi commerciali in Europa la navigazione a corto raggio è in concorrenza con i trasporti di merci per ferrovia e non con quelli su strada. Questo fattore dev'essere preso in considerazione in sede di elaborazione delle politiche comunitarie relative ai porti marittimi e alla navigazione a corto raggio.

4.4. Il ruolo dei porti nella rete transeuropea dei trasporti

4.4.1. La Commissione ritiene che la completa integrazione dei porti nella rete transeuropea dei trasporti sia opportuna per la creazione di una rete multimodale, tenuto conto, in particolare dell'esigenza di garantire i collegamenti con le zone periferiche e di promuovere la navigazione a corto raggio. Una proposta () intesa ad adeguare gli attuali orientamenti per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti (Decisione 1692/96/CE) () è stata presentata parallelamente al Libro verde sui porti marittimi.

4.4.2. Il Comitato ha di recente adottato un parere () su questa proposta e, pertanto, non sono necessari ulteriori commenti. Tuttavia desidera ribadire le osservazioni formulate nel parere in questione su un punto particolare, riguardante lo sviluppo del trasporto intermodale. «Il Comitato deplora la pressoché totale eliminazione - a quanto sembra - del trasporto stradale dallo sviluppo dei porti marittimi e del trasporto combinato nel contesto della rete transeuropea. Se da un lato appoggia incondizionatamente il potenziamento del trasporto intermodale in quanto fattore essenziale per garantire una mobilità sostenibile, dall'altro ritiene che la Commissione non possa ignorare il fatto che una percentuale assai elevata delle merci che passano dai porti comunitari è trasportata attualmente su strada e che i progetti di trasporto stradale devono partecipare in qualche forma all'integrazione dei porti e dei terminali nella rete transeuropea.»

4.5. La dimensione sociale delle politiche comunitarie relative ai porti marittimi

4.5.1. I mutamenti tecnici, commerciali e organizzativi in atto nei porti marittimi hanno notevoli ripercussioni sull'occupazione e sulle condizioni di lavoro dei portuali. Il Libro verde sottolinea questo aspetto, ma avrebbe dovuto affrontarlo in maniera più sistematica.

4.5.2. Negli ultimi decenni, lo sviluppo delle moderne tecniche di movimentazione dei carichi ha portato ad una riduzione sostanziale dei posti di lavoro nei porti marittimi. Contemporaneamente, il livello di abilità che si richiede ai lavoratori portuali è aumentato sensibilmente e i lavoratori hanno dovuto accettare orari di lavoro più flessibili e irregolari. Il Comitato ritiene essenziale che una politica europea dei porti marittimi tenga conto anche della dimensione occupazionale al fine di mantenere i posti di lavoro qualificati che già esistono e di crearne nuovi. In tale contesto, è altresì importante promuovere la formazione dei lavoratori per lo sviluppo di nuove tecnologie e di nuovi metodi di lavoro.

4.5.3. Il Comitato ritiene che nei porti più grandi le «riserve di manodopera» rappresentino ancora un utile meccanismo di adeguamento per soddisfare le diverse esigenze di manodopera degli operatori dei terminali e delle singole imprese. L'assunzione dei lavoratori portuali dalle «riserve di manodopera» è disciplinata da condizioni contrattuali che prevedono l'obbligo di sicurezza sociale. Le imprese che assumono i lavoratori dalle riserve devono farsi carico dei costi che incombono al datore di lavoro.

4.5.4. Il Libro verde fa solo un riferimento marginale agli specifici strumenti dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL). Il Comitato sottolinea la necessità di tener conto in maniera più sostanziale di detti strumenti nell'elaborazione di proposte di future politiche europee relative ai porti marittimi.

4.5.5. L'OIL ha adottato due convenzioni sul lavoro portuale, più precisamente:

- la Convenzione sulle ripercussioni sociali dei nuovi metodi di movimentazione nei porti (n. 137) e

- la Convenzione relativa alla sicurezza e all'igiene del lavoro nelle operazioni portuali (n. 152).

Queste due Convenzioni sono state finora ratificate da sette Stati membri.

4.5.6. La ratifica delle Convenzioni dell'OIL non rientra nelle competenze dell'UE ma in quelle degli Stati membri. Tuttavia, in un parere del 1991 sulle competenze della Commissione europea e degli Stati membri nei settori di responsabilità dell'OIL (in particolare la sicurezza e l'igiene professionali), la Corte europea di giustizia ha raccomandato ad entrambe le parti di cooperare al fine di negoziare, ratificare e applicare le Convenzioni dell'OIL. In tale contesto, il Comitato raccomanda alla Commissione di avviare quanto prima tale cooperazione e auspica che le due convenzioni sopraccitate vengano ratificate dagli Stati membri che ancora non lo hanno fatto.

5. Sintesi e conclusioni

5.1. Esistono grandi differenze tra i porti in termini di proprietà, organizzazione interna e di partecipazione dello Stato alla loro gestione. Questa disparità rispecchia tradizioni storiche e concezioni diverse del ruolo dei porti e del grado di sostegno, intervento e controllo dello Stato in materia di finanziamento e di tariffazione.

5.2. Obiettivo del Libro verde è avviare un dibattito al fine di individuare i problemi del settore. Varie misure intese alla soluzione di tali problemi dovrebbero poi essere esaminate e, all'occorrenza, seguite da proposte concrete di normativa comunitaria. Il Comitato approva l'approccio politico graduale considerato che finora i porti sono stati solo limitatamente oggetto di misure di politica comunitaria.

5.3. Il Comitato concorda con i principali obiettivi della politica comunitaria dei porti marittimi, enunciati nel Libro verde: contribuire all'aumento dell'efficienza dei porti, migliorare le infrastrutture marittime e portuali integrando i porti nelle reti transeuropee di trasporto e garantire la libera ed equa concorrenza nel settore portuale.

5.4. Anche se la concorrenza tra porti è aumentata, il Comitato ritiene essenziale che essa sia equa e leale e non venga distorta da aiuti di Stato o da pratiche sleali. Pertanto approva l'intenzione della Commissione di ottenere informazioni sui flussi finanziari pubblici ai vari tipi di porti negli Stati membri e di fare un inventario dei finanziamenti pubblici concessi ai porti principali aperti al traffico internazionale e dei sistemi di tariffazione in vigore in detti porti.

5.5. La concorrenza tra i porti non dipende solo dalle attività svolte all'interno dei porti stessi ma anche dallo sviluppo dei collegamenti con l'hinterland attraverso strade, ferrovie e vie di navigazione interna. Il Comitato ritiene che tali aspetti siano stati spesso trascurati.

5.6. Emerge chiaramente la tendenza a considerare e trattare i porti come imprese commerciali, le quali devono recuperare i costi dagli utenti, senza tenere conto del fattore proprietà. Il Comitato non solo approva questa tendenza ma considera essenziale che una politica comunitaria dei porti marittimi si basi sul presupposto che il porto è un'impresa commerciale, che opera all'interno di un'economia di mercato e che applica il principio «l'utente paga».

5.7. Alcune infrastrutture marittime ed alcuni servizi portuali, come i fari e altri strumenti di ausilio alla navigazione, i frangiflutti, le conche marittime, il dragaggio e i rompighiaccio sono finanziati, in taluni Stati membri, dai contribuenti, in altri dagli utenti dei servizi portuali. La situazione non è soddisfacente, in quanto implica distorsioni di concorrenza tra i porti; pertanto il Comitato auspica che vengano elaborati orientamenti per stabilire a chi incombe il pagamento per la fornitura di tali servizi.

5.8. L'elaborazione di una politica comunitaria dei porti marittimi deve tener conto di tutti gli aspetti e di tutti punti di vista, in particolare le conseguenze sociali delle misure esaminate. Il Comitato auspica dunque la creazione di un comitato misto/settoriale dei porti marittimi che promuova il dialogo organizzato tra le parti sociali.

5.9. Il Libro verde esamina la possibilità di elaborare un quadro comunitario di tariffazione dei servizi portuali al fine di risolvere i problemi di concorrenza sleale, abuso di posizione dominante e discriminazione tra gli utenti. Il Comitato richiama l'attenzione su alcuni problemi fondamentali e pratici relativi al quadro proposto e si chiede se una direttiva del Consiglio relativa ad un quadro di tariffazione portuale costituisca uno strumento efficace per risolverli. Per il Comitato, la definizione di norme chiare sugli aiuti di Stato e la rigorosa applicazione delle regole di concorrenza previste agli articoli 85 e 86 del Trattato dovrebbero bastare per far fronte a queste difficoltà.

5.10. Il Libro verde propone di elaborare un quadro regolamentare comunitario sull'accesso al mercato dei servizi portuali. L'obiettivo è quello di incrementare l'efficienza e creare regole eque di concorrenza tra i porti comunitari e al loro interno. Il Comitato dà il suo pieno sostegno alla proposta della Commissione ma riconosce che il principio del libero accesso al mercato non può essere applicato dappertutto a causa della natura eterogenea di tali servizi e della diversità dei porti, in particolare in termini di dimensioni e funzione.

5.11. Il Comitato approva l'iniziativa della Commissione di svolgere un'inchiesta per identificare i requisiti e le pratiche doganali nel settore dei trasporti marittimi in Europa e confrontarli con quelli relativi ai trasporti su terra. La complessità della documentazione da fornire o delle procedure da seguire impone notevoli costi ai proprietari dei carichi e agli operatori dei trasporti.

5.12. I mutamenti tecnici, commerciali e organizzativi in atto nei porti marittimi hanno notevoli ripercussioni sull'occupazione e sulle condizioni di lavoro dei portuali. Il Libro verde sottolinea tale aspetto, ma avrebbe dovuto affrontarlo in modo più sistematico. Il Comitato ritiene essenziale che una politica comunitaria dei porti marittimi tenga conto anche della dimensione occupazionale al fine di mantenere i posti di lavoro qualificati che già esistono e di crearne di nuovi.

5.13. Il Comitato sottolinea che le future politiche relative ai porti marittimi dovrebbero basarsi sulle specifiche Convenzioni dell'OIL. Raccomanda pertanto alla Commissione di avviare una cooperazione con gli Stati membri perché vengano ratificate e applicate dette Convenzioni.

Bruxelles, 9 settembre 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() La Sezione ha invitato varie organizzazioni, in rappresentanza dei porti, dei sindacati, degli spedizionieri e degli armatori, ad un'audizione organizzata dal gruppo di studio l'11 maggio 1998 nel corso della quale sono stati presentate anche relazioni scritte. Hanno partecipato le seguenti organizzazioni: Federazione degli Operatori Portuali Privati (FEPORT), Organizzazione europea dei Porti Marittimi (ESPO), Federazione dei Sindacati dei Lavoratori dei Trasporti dell'UE, Consiglio degli Spedizionieri europei (ESC), Associazione degli Armatori della Comunità europea (ECSA).

() GU C 97 del 1.4.1996, pag. 15.

() COM (97) 681 def. - GU C 120 del 18.4.1998, pag. 14.

() GU C 228 del 9.9.1996, pag. 1 - Parere del CES: GU C 397 del 31.12.1994, pag. 23.

() GU C 214 del 10.7.1998, pag. 40.

() COM(95) 317 def.