ACRONIMI E ABBREVIAZIONI

CRIS : Sistema informativo comune RELEX

DSN : Documento di strategia nazionale

EAMR : External Assistance Management Report (Relazione sulla gestione degli aiuti esterni)

ENPI : European Neighbourhood and Partnership Instrument (Strumento europeo di vicinato e partenariato)

EuropeAid : Ufficio di cooperazione EuropeAid

FES : Fondo europeo di sviluppo

FLEX : Strumento di compensazione del FES destinato a sostenere i paesi ACP nel far fronte alle fluttuazioni a breve termine dei proventi da esportazioni (Fluctuations in export earnings).

MOR : Monitoraggio orientato ai risultati

Paesi ACP : Paesi dell’Africa, Caraibi e Pacifico

PSPS : Programmi di sostegno alle politiche settoriali

SEAE : Servizio europeo per l’azione esterna

SINTESI

I. La Corte dei conti europea ha svolto un audit per verificare se l’accresciuta deconcentrazione delle responsabilità per la gestione dell’assistenza esterna dai servizi centrali della Commissione europea alle delegazioni della stessa in tutto il mondo avesse comportato un miglioramento dell’erogazione degli aiuti. L’audit ha principalmente preso in esame i tre obiettivi centrali della deconcentrazione: aumentare la velocità dell’erogazione degli aiuti, migliorare la qualità degli stessi e rendere più robuste le procedure di gestione finanziaria.

II. L’audit ha preso in considerazione il periodo che va dal completamento del processo di decontrazione, nel 2004, fino al 2009. L’audit è stato svolto in un momento particolarmente adatto, in quanto l’Unione europea sta procedendo ad un’altra riforma fondamentale, con importanti implicazioni per la gestione dell’assistenza esterna dell’Unione europea da parte della Commissione: la creazione del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), in conformità al trattato di Lisbona.

III. La Corte ha rilevato che la deconcentrazione ha contribuito a migliorare l’erogazione degli aiuti. Per quanto riguarda i tre obiettivi specifici:

a) la Commissione ha accelerato l’erogazione degli aiuti, impegnando un maggior volume di risorse per nuovi interventi di aiuto e spendendo questi fondi supplementari in modo sufficientemente rapido da evitare l’accumulo di fondi non spesi;

b) esistono alcuni indicatori che segnalano come la deconcentrazione abbia contribuito a migliorare la qualità degli aiuti in termini di migliori risultati. In particolare, le valutazioni della Commissione indicano che il numero di progetti con risultati insoddisfacenti è diminuito e che la pertinenza dei progetti è migliorata. Tuttavia, la valutazione della qualità degli aiuti è sempre difficile e i sistemi attualmente utilizzati dalla Commissione non sono ancora sufficientemente sviluppati a tale fine;

c) la Commissione, sin dall’introduzione della deconcentrazione, ha costantemente migliorato la propria gestione finanziaria, anche se permangono alcune debolezze.

IV. Nonostante i miglioramenti di cui sopra, l’audit ha evidenziato una serie di questioni che impediscono alla Commissione di sfruttare appieno i benefici della deconcentrazione:

a) la Commissione può ancora migliorare la ripartizione e l’impiego delle risorse umane presso le delegazioni. A tale riguardo, l’audit ha individuato alcuni elementi fondamentali quali un giusto equilibrio tra il personale che si occupa di aiuti e quello responsabile di questioni politiche e commerciali, il profilo di competenze del personale e l’alto numero di posti vacanti per agenti contrattuali. Il numero di settori in cui le delegazioni hanno continuato ad essere coinvolte, nonostante le misure adottate per rafforzare il coordinamento tra donatori, accresce il carico di lavoro delle stesse;

b) il ruolo dell’Ufficio di cooperazione EuropeAid (EuropeAid) nel fornire sostegno alle delegazioni è ostacolato dall’elevata rotazione degli agenti contrattuali, i quali rappresentano fino al 40 % del personale. Detta rotazione rende difficile acquisire l’esperienza richiesta, causa una perdita della memoria istituzionale e riduce l’efficienza degli interventi;

c) le delegazioni non hanno svolto una sufficiente attività di monitoraggio tecnico e finanziario in loco, anche se le maggiori opportunità in tal senso costituivano proprio uno dei benefici potenziali attesi dalla deconcentrazione. Le relazioni trasmesse dalle delegazioni ad EuropeAid non forniscono un feedback adeguato sui risultati e sull’efficacia ed efficienza dei sistemi di gestione finanziaria.

V. La relazione si conclude con una serie di raccomandazioni, affinché la Commissione possa trarre maggiori benefici dalla deconcentrazione.

INTRODUZIONE

1. L’Unione europea è il maggiore donatore mondiale e la Commissione europea gestisce una quota significativa di tali aiuti: nel 2009 le spese per operazioni di assistenza a livello mondiale sono ammontate a 8440 milioni di euro [1]. Circa l’80 % di tali aiuti sono prestati attraverso un sistema di gestione decentrata. La "deconcentrazione" comporta la delega di funzioni e responsabilità per la gestione delle attività di cooperazione finanziate dalla Commissione europea dai servizi centrali della Commissione a 111 uffici ("delegazioni") nei paesi partner. La deconcentrazione è stata introdotta nel periodo 2002-2004 al fine di sostenere una riforma più vasta avviata nel 2000 per migliorare la gestione degli aiuti esterni da parte della Commissione. La deconcentrazione, e il generale processo di riforma, miravano principalmente ad accelerare l’attuazione, migliorare la qualità e garantire procedure efficaci.

2. Nel 2004 la Corte ha pubblicato una relazione speciale sulla deconcentrazione della gestione degli aiuti esterni comunitari alle delegazioni della Commissione [2]. La relazione era incentrata su due questioni principali: innanzitutto esaminava la gestione del processo di deconcentrazione da parte della Commissione e, in secondo luogo, verificava se la deconcentrazione della gestione avesse raggiunto gli obiettivi prefissati. La relazione giudicava positivamente la gestione del processo di deconcentrazione da parte della Commissione, ma concludeva che, nel 2004, era ancora prematuro valutare se i risultati attesi fossero stati raggiunti.

3. Le principali caratteristiche della deconcentrazione, applicata ormai da oltre cinque anni, sono le seguenti (cfr. anche figura 1):

a) le delegazioni sono responsabili dell’identificazione, della formulazione e dell’attuazione degli interventi di aiuto, nonché delle fasi relative alla stipula dei contratti e all’esecuzione dei pagamenti. I capi delegazione svolgono il ruolo di ordinatori sottodelegati e le delegazioni dispongono sia di servizi operativi che finanziari;

b) EuropeAid resta responsabile della finalizzazione e modifica delle decisioni e delle convenzioni di finanziamento, mentre il lavoro preparatorio è svolto dalle delegazioni;

c) EuropeAid assiste le delegazioni svolgendo, alla fine delle fasi di identificazione e formulazione, controlli sulla qualità degli interventi di aiuto proposti e, su richiesta delle delegazioni, fornisce loro un sostegno costante per tutta la durata di ciascun intervento di aiuto;

d) anche se le delegazioni sono responsabili del monitoraggio e della valutazione finanziari e tecnici dei singoli interventi di aiuto, EuropeAid è responsabile del monitoraggio e della valutazione globali dell’attuazione dell’assistenza allo sviluppo della Commissione;

e) la programmazione dell’assistenza, ossia la definizione di strategie di cooperazione pluriennali con i paesi partner e l’assegnazione delle risorse per sostenerle, non è stata oggetto di deconcentrazione. Gli uffici centrali della Commissione continuano ad essere responsabili per tale aspetto [3], anche se le delegazioni svolgono in tale processo un ruolo maggiore rispetto a quanto facessero prima della deconcentrazione.

4. Dopo l’importante deconcentrazione delle responsabilità dai servizi centrali della Commissione alle delegazioni nel periodo 2002-2004, i successivi trasferimenti di responsabilità sono stati soltanto minimi. Nondimeno, in linea con il "programma d’azione di Accra" [4], la Commissione si è impegnata, insieme agli altri donatori, a procedere un’ulteriore deconcentrazione delle responsabilità dalla sede centrale agli uffici nei paesi partner al fine di fornire aiuti più rispondenti alle necessità di tali paesi.

5. Nel quadro della riforma più significativa della gestione dell’assistenza esterna dopo l’avvio della deconcentrazione, l’Unione europea sta istituendo, ai sensi del trattato di Lisbona, un nuovo servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) [5]. I preparativi per l’istituzione del SEAE erano in corso al momento dell’audit. Le delegazioni riferiranno al SEAE e svolgeranno un ruolo politico e diplomatico rafforzato rispetto al passato, restando al tempo stesso responsabili dell’attuazione dell’assistenza allo sviluppo finanziata dal bilancio UE. Per la parte delle loro responsabilità che attiene all’assistenza allo sviluppo, i capi delegazione continueranno, in qualità di ordinatori sottodelegati, a riferire a EuropeAid, mentre per tutte le altre funzioni dovranno riferire al SEAE.

FIGURA 1

DIVISIONE DELLE COMPETENZE TRA I SERVIZI CENTRALI E LE DELEGAZIONI NELL’AMBITO DEL SISTEMA DI GESTIONE DECENTRATA

+++++ TIFF +++++

Fonte: Analisi della Corte dei conti europea basata sui documenti di strategia della Commissione.

ESTENSIONE ED APPROCCIO DELL’AUDIT

6. L’audit intendeva rispondere al seguente quesito generale:

"La deconcentrazione della gestione dell’assistenza esterna della Commissione dai servizi centrali alle delegazioni ha migliorato l’erogazione degli aiuti?"

Questo quesito generale è stato poi scomposto in tre quesiti più specifici:

a) La deconcentrazione ha prodotto miglioramenti per quanto riguarda la velocità di erogazione degli aiuti?

b) La deconcentrazione ha prodotto miglioramenti per quanto riguarda la qualità degli aiuti?

c) Sono state applicate valide procedure per la gestione finanziaria?

7. L’audit è stato incentrato sul periodo successivo al 2004, anno in cui è stato completato il processo di deconcentrazione e anno della precedente relazione della Corte sulla deconcentrazione. L’audit è stato espletato da metà 2009 a metà 2010, con particolare attenzione al ruolo di EuropeAid e delle delegazioni, ma senza prendere in esame la fase di programmazione ed il ruolo delle direzioni generali Sviluppo e Relazioni esterne [6]. Il sistema di gestione decentrata attuato dalla Commissione è stato esaminato per mezzo di un controllo documentale e di colloqui con gli agenti di EuropeAid che occupavano posti chiave. Per valutare il funzionamento del sistema a livello delle delegazioni, sono state effettuate inoltre visite di audit in cinque paesi partner (Colombia, Ecuador, Etiopia, Indonesia, Tunisia). L’audit si è basato inoltre sulle osservazioni relative al sistema di gestione decentrata contenute nelle relazioni annuali e speciali della Corte redatte dopo il 2004.

8. Nella prima parte della relazione, viene esaminato se ed in quale misura l’erogazione degli aiuti è migliorata. Anche se è impossibile valutare con precisione fino a che punto eventuali miglioramenti siano attribuibili specificamente alla deconcentrazione, nel corso dell’audit si è cercato di individuare alcuni aspetti dei sistemi di gestione decentrata che avevano contribuito in modo particolare al miglioramento della situazione.

9. Nella seconda parte, vengono esaminati aspetti della deconcentrazione relativamente ai quali, in base a quanto emerso nel corso dell’audit, la gestione della Commissione dovrebbe essere rafforzata. Nella parte conclusiva della relazione vengono formulate raccomandazioni su come migliorare la situazione. La riorganizzazione di EuropeAid programmata a seguito dell’istituzione del SEAE offre una opportunità per attuare tali raccomandazioni.

OSSERVAZIONI

LA DECONCENTRAZIONE HA CONTRIBUITO AD UN MIGLIORAMENTO COMPLESSIVO DELL’EROGAZIONE DEGLI AIUTI

LA DECONCENTRAZIONE HA CONTRIBUITO A MIGLIORARE LA VELOCITÀ DI EROGAZIONE, CONSENTENDO ALLA COMMISSIONE SIA DI IMPEGNARE CHE DI SPENDERE VOLUMI CRESCENTI DI FINANZIAMENTI

10. Durante gli anni novanta, la Commissione ha incontrato difficoltà nello spendere la dotazione a sua disposizione per l’assistenza allo sviluppo, allora più che raddoppiata, accumulando così un notevole arretrato di fondi non spesi: la velocizzazione dell’erogazione degli aiuti costituiva quindi un obiettivo fondamentale della deconcentrazione.

11. Per verificare se la velocità di erogazione degli aiuti fosse aumentata, ai fini dell’audit si è esaminata la performance della Commissione utilizzando gli indicatori finanziari chiave stabiliti da EuropeAid (cfr. riquadro 1). Si intendeva valutare se gli indicatori in questione fossero basati su dati attendibili e se, complessivamente, fornissero un quadro completo della velocità di erogazione degli aiuti. Si mirava inoltre a individuare i fattori che avevano influenzato la velocità di erogazione degli aiuti.

RIQUADRO 1

INDICATORI FINANZIARI CHIAVE USATI DA EUROPEAID

I seguenti indicatori relativi alla velocità di erogazione sono tratti da EuropeAid indicators report, relazione presentata tre volte l’anno al gruppo dei commissari per le relazioni esterne:

a) l’importo annuale di finanziamenti per aiuti oggetto di impegni di bilancio, di impegni giuridici ed erogati;

b) il livello degli impegni "di vecchia data" e "dormienti". Questo indicatore misura l’entità dei ritardi accumulati. Gli impegni "di vecchia data" sono quelli contratti da oltre sei anni. Gli impegni "dormienti" sono quelli contratti da meno di cinque anni e in relazione ai quali non sono state compiute operazioni negli ultimi 24 mesi;

c) la stipula di contratti sulla base di convenzioni di finanziamento soggetta alla cosiddetta regola "D + 3". Questo indicatore riguarda la rapidità con cui gli interventi di aiuto sono attuati, concentrandosi sul rischio che tali interventi si vedano annullare i fondi assegnati qualora i contratti non siano stipulati entro tre anni dalla firma della convenzione di finanziamento.

12. L’audit ha concluso che le informazioni finanziarie utilizzate per gli indicatori erano attendibili e che, nel complesso, vi era stata una velocizzazione nell’erogazione degli aiuti. La conclusione dell’audit per quanto riguarda l’affidabilità delle informazioni finanziarie si basa in gran parte sul lavoro svolto nel quadro degli audit finanziari svolti dalla Corte. Nei paragrafi che seguono viene esposta la valutazione relativa alla velocizzazione dell’erogazione formulata a seguito dell’audit.

13. Il volume degli aiuti per interventi in fase di attuazione è stato significativamente superiore nel 2009 rispetto al 2004. L’ammontare degli aiuti allo sviluppo impegnati nel 2009 è stato del 42 % superiore a quello del 2004, l’importo dei contratti stipulati nel 2009 è cresciuto del 45 % rispetto al 2004 e, nello stesso periodo, le somme pagate sono aumentate del 30 %. Anche se vi sono state alcune fluttuazioni negli importi degli impegni, dei contratti e dei pagamenti da un anno all’altro (cfr. figura 2), nel periodo si osserva una chiara tendenza al rialzo.

FIGURA 2

IMPORTO DEGLI AIUTI ESTERNI OGGETTO DI IMPEGNI DI BILANCIO, DI IMPEGNI GIURIDICI ED EROGATI NEL PERIODO 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Fonte: EuropeAid Indicators Reports.

14. Nonostante il crescente volume di aiuti, nel 2009 la Commissione è riuscita a riportare il volume degli impegni di vecchia data al livello del 2004. Anche se il loro ammontare negli anni 2006-2008 era stato di circa il 50 % superiore al 2004, gli interventi di aiuto non completati che si erano accumulati sono stati eliminati nel 2009. Il volume degli impegni "dormienti" è diminuito nello stesso periodo di quasi il 25 % (cfr. figura 3). Ciò mostra che è diminuito il numero di nuovi interventi di aiuto, per i quali sono stati impegnati fondi, che registrano ritardi significativi.

15. Dal 2004 in poi, si è però osservato un lieve rallentamento della velocità con cui le somme impegnate hanno dato luogo alla stipula di contratti [cfr. indicatori finanziari chiave, riquadro 1, lettera c)]. Mentre circa il 4 % delle somme impegnate nel 2004 non avevano condotto alla stipula di contratti entro il 2007, e perciò non potevano più essere utilizzate, il dato corrispondente nel 2009 per gli impegni 2006 era del 6 %.

FIGURA 3

IMPORTI DEGLI IMPEGNI DI VECCHIA DATA E DEGLI IMPEGNI DORMIENTI, 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Fonte: EuropeAid Indicators Reports.

16. Le relazioni annuali della Corte più recenti confermano in gran parte il complessivo miglioramento della situazione per quanto riguarda la velocità di erogazione degli aiuti rispetto al periodo anteriore alla deconcentrazione, per il quale la Corte aveva criticato in particolare l’accumulo di fondi non spesi, soprattutto in relazione al FES.

17. La principale perplessità della Corte riguardo all’esaustività degli indicatori utilizzati è che essi si concentrano soprattutto sulla velocità di esecuzione di bilancio. Gli indicatori dell’esecuzione del bilancio sovrastimano la velocità dell’effettiva attuazione degli aiuti; per contro, non si utilizzano a sufficienza altri indicatori che indicano il tempo necessario per l’attuazione effettiva degli aiuti. Si tratta di una questione particolarmente importante, in quanto alcuni dei metodi adottati dalla Commissione per fornire aiuti comportano il deposito dei fondi su conti intermedi prima del loro utilizzo. Ad esempio:

a) ben il 45 % dell’assistenza allo sviluppo a titolo del FES e il 25 % di quella finanziata dal bilancio generale dovrebbe essere erogato, secondo quanto programmato nei documenti di strategia nazionale, sotto forma di sostegno al bilancio nel periodo 2007-2013. Anche se il trasferimento degli importi per il sostegno al bilancio sul conto di tesoreria del paese partner viene considerato dalla Commissione un "pagamento finale", può trascorrere del tempo prima che tali fondi siano effettivamente spesi nella loro totalità dalle autorità nazionali come parte del loro bilancio. Inoltre, si possono accumulare ritardi nell’esecuzione del bilancio annuale corrente del paese o nell’utilizzo dei fondi in conto capitale stanziati per finanziare progetti di investimento;

b) un volume crescente di fondi viene trasferito dalla Commissione, nell’ambito di accordi di gestione congiunta, ad organizzazioni internazionali o destinato ad iniziative internazionali per finanziare programmi attuati da queste organizzazioni tramite intermediari, come le ONG. I finanziamenti della Commissione vengono in genere erogati sotto forma di consistenti anticipi e può trascorrere del tempo prima che questi anticipi vengano integralmente utilizzati. La relazione speciale della Corte sull’assistenza sanitaria nell’Africa sub sahariana ha sottolineato problemi in questo settore in relazione al Fondo mondiale per la lotta contro l’HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria [7];

c) per molti progetti, in particolare nei paesi dell’Africa, Caraibi e Pacifico (ACP) [8], la Commissione eroga anticipi per finanziare i programmi di lavoro annuali dei paesi partner nel quadro della gestione decentrata. L’attuazione di questi programmi, e di conseguenza il relativo esborso di fondi, può subire ritardi.

18. La deconcentrazione ha facilitato l’accelerazione dell’attuazione degli aiuti in diversi modi. Poiché la Commissione dispone di agenti con competenze in materia di finanza e contratti presso le delegazioni, questi devono, insieme al crescente numero di agenti operativi, poter collaborare più strettamente con le amministrazioni nazionali per evitare e risolvere più rapidamente problemi procedurali. L’esistenza dei servizi finanze e contratti, insieme ai servizi operativi, consente di risolvere più rapidamente le questioni di gestione finanziaria che la Commissione deve affrontare. Le misure significative adottate da EuropeAid per semplificare e standardizzare le procedure hanno facilitato anche la gestione finanziaria presso le delegazioni.

19. Oltre alla deconcentrazione, comunque, anche altri fattori hanno contribuito a velocizzare l’erogazione degli aiuti. Uno di questi è stato l’utilizzo crescente, da parte della Commissione, del sostegno al bilancio, uno strumento di erogazione degli aiuti generalmente più rapido rispetto al tradizionale approccio per progetti. Un altro è stato l’accresciuto ricorso alle organizzazioni internazionali. I requisiti più rigidi per conclusione di contratti per interventi di assistenza, introdotti dal regolamento finanziario 2002, hanno inoltre fornito ulteriori incentivi ad erogare gli aiuti rapidamente, per evitare che importi significativi siano annullati. Non è possibile quantificare in quale misura l’accelerazione dell’erogazione sia dovuta alla deconcentrazione e in quale misura agli altri fattori.

BENCHÉ ALCUNI INDICATORI SEGNALINO MIGLIORAMENTI NELLA QUALITÀ DEGLI AIUTI, I SISTEMI DI CUI DISPONE LA COMMISSIONE PER VALUTARE LA QUALITÀ NON CONSENTONO DI TRARRE CONCLUSIONI CERTE

20. L’obiettivo ultimo dell’assistenza allo sviluppo fornita dalla Commissione è la riduzione della povertà. Il contributo fornito a questo riguardo in termini di effetti e impatti, nonché la loro sostenibilità a lungo termine, sono in definitiva i determinanti della qualità dell’aiuto.

21. Per valutare se la deconcentrazione abbia migliorato la qualità degli aiuti, l’audit ha esaminato la performance della Commissione utilizzando gli indicatori chiave di qualità stabiliti da EuropeAid (cfr. riquadro 2). L’audit ha valutato anche se gli indicatori fossero attendibili e se complessivamente fornissero un quadro completo della qualità degli aiuti. L’audit ha inteso inoltre individuare i fattori relativi alla deconcentrazione che hanno influenzato la qualità dell’erogazione degli aiuti.

22. Dall’audit è emerso che alcuni indicatori della Commissione segnalavano miglioramenti della qualità degli aiuti in termini di risultati. Tuttavia, la valutazione della qualità è un esercizio intrinsecamente difficile e la Corte ritiene che il sistema di valutazione della Commissione presenti carenze sia per quanto riguarda l’attendibilità dei dati, che per la copertura e l’utilità degli indicatori.

RIQUADRO 2

INDICATORI CHIAVE SULLA QUALITÀ USATI DA EUROPEAID

EuropeAid utilizza quattro indicatori per valutare la qualità degli interventi di aiuto:

a) misurazione della qualità durante l’attuazione: valutazione complessiva della performance del progetto sulla base di punteggi relativi a cinque criteri di valutazione standard (pertinenza, efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità) [9];

b) misurazione della qualità durante l’attuazione: valutazione dettagliata dei progetti in base a cinque criteri di valutazione standard. L’indicatore rappresenta la percentuale dei progetti che hanno ricevuto una valutazione "molto buono" o "buono" per ogni criterio;

c) misurazione della qualità durante la preparazione dei progetti: percentuale delle proposte di progetti che sono state giudicate "da riprogettare";

d) importo dei fondi impegnati per programmi di sostegno al bilancio generale e di sostegno alle politiche settoriali.

23. Il principale strumento utilizzato dalla Commissione per valutare la qualità generale dei suoi interventi è il "sistema di monitoraggio orientato ai risultati" (MOR). Tale sistema comprende valutatori esterni incaricati dalla Commissione di effettuare una o più visite in loco durante il ciclo di vita dei progetti. Il valutatore prende in esame la performance complessiva dei progetti e attribuisce un punteggio in relazione a cinque criteri standard di valutazione (cfr. i primi due indicatori nel riquadro 2). I risultati ottenuti dal MOR indicano che la performance complessiva dei progetti è migliorata dal 2004, in quanto la percentuale dei progetti con performance negativa è diminuita costantemente passando dall’11 % nel 2004 al 6 % nel 2009 (cfr. figura 4).

FIGURA 4

PERCENTUALE DEI PROGETTI CON PERFORMANCE NEGATIVA IN BASE ALLE VALUTAZIONI DEL MOR, 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Fonte: EuropeAid Indicators Reports.

24. Le valutazioni del MOR indicano anche un miglioramento generale in relazione ad alcuni criteri di valutazione standard (cfr. figura 5) [10] :

a) la pertinenza, il criterio relativamente al quale i progetti hanno ricevuto i punteggi più alti, è passata dal 68 % all’82 % tra il 2005 e il 2009, sebbene tale aumento sia avvenuto per lo più tra il 2008 e il 2009. Anche l’impatto è aumentato significativamente, passando dal 69 % nel 2005 al 78 % nel 2009;

b) l’efficienza e la sostenibilità sono rimaste ai livelli del 2005 o sono lievemente migliorate;

c) l’efficacia è stata giudicata nel 2009 inferiore ai livelli del 2005, scendendo dal 65 % al 61 % e invertendo una tendenza al costante miglioramento osservata fino al 2008. È difficile riconciliare questo calo dell’efficacia con il giudizio che indica un significativo incremento dell’impatto degli stessi progetti [cfr. paragrafo 24, lettera a)];

d) le variazioni significative dei punteggi per la pertinenza e l’efficacia dal 2008 al 2009 sono in parte dovute ad una diversa metodologia utilizzata per le valutazioni del MOR. Ciò evidenza che le valutazioni della qualità nell’ambito del sistema MOR dipendono necessariamente dalla specifica metodologia utilizzata.

FIGURA 5

VALUTAZIONE DELLA PERTINENZA, EFFICIENZA, EFFICACIA, DELL’IMPATTO E DELLA SOSTENIBILITÀ DEI PROGETTI MEDIANTE IL MOR, 2005 - 2009

+++++ TIFF +++++

Fonte: EuropeAid Indicators Reports.

25. Vi sono però diversi fattori generali che limitano l’utilizzo del sistema MOR per la misurazione dei miglioramenti nell’efficacia complessiva dell’erogazione degli aiuti. Tali fattori sono per lo più riconducibili al fatto che il MOR non è stato originariamente progettato per misurare la performance complessiva del bilancio destinato dalla Commissione agli aiuti, bensì per il monitoraggio di singoli progetti nel corso dell’attuazione, allo scopo di individuare azioni correttive da adottare tempestivamente per contribuire a garantire il raggiungimento dei risultati pianificati. I limiti principali che riducono l’utilità del MOR quale indicatore relativo all’intero portafoglio aiuti sono i seguenti:

a) dal momento che il MOR include numerose visite di monitoraggio per progetti in corso, l’affidabilità del sistema varia a seconda del criterio oggetto di valutazione. La valutazione della pertinenza sarà probabilmente attendibile in quanto tale criterio può essere valutato prima e durante l’attuazione del progetto. Anche l’efficienza più essere valutata durante l’attuazione. Per contro, per quanto riguarda i risultati, il campo più importante, il sistema MOR può valutare soltanto l’efficacia, l’impatto e la sostenibilità potenziali dei progetti, ma non la loro performance effettiva in questi campi, che può solo essere giudicata dopo la conclusione del progetto;

b) non costituisce uno strumento affidabile per eseguire confronti tra un anno e l’altro. In effetti, il campione di progetti scelto in un dato anno per il monitoraggio non è selezionato in base a criteri statistici ma su basi discrezionali;

c) la copertura degli interventi di aiuto realizzata dal MOR è limitata. La metodologia MOR è stata concepita per il monitoraggio di progetti e resta ampiamente incentrata su questo tipo di interventi. Invece, solo il 50 % circa degli aiuti della Commissione viene tuttora erogato mediante progetti, a causa della diffusione di nuove forme di aiuto, in particolare il sostegno al bilancio, che non sono prese in esame dal MOR. La Commissione sta testando una metodologia MOR per i programmi di sostegno alle politiche settoriali (PSPS), ivi compreso il sostegno al bilancio settoriale, ma non dispone ancora di una metodologia MOR per valutare il sostegno al bilancio generale.

26. Per ovviare al problema che le valutazioni MOR, essendo effettuate durante l’attuazione, prendono in considerazione solo l’efficacia, l’impatto e la sostenibilità potenziali, la Commissione intende svolgere circa il 10 % delle valutazioni MOR dopo la chiusura delle operazioni relative al progetto. Tuttavia, tali valutazioni ex post non sono utilizzate per fornire un ulteriore indicatore di qualità.

27. I limiti del sistema MOR come strumento di valutazione della qualità non sono stati adeguatamente compensati dall’uso di altri strumenti. L’unità Valutazione degli aiuti esistente presso gli uffici centrali della Commissione svolge, attraverso consulenti indipendenti, un numero considerevole di valutazioni geografiche, settoriali, tematiche e sugli strumenti. Anche le delegazioni affidano a consulenti esterni valutazioni dettagliate dei singoli interventi di aiuto. Tuttavia, né le valutazioni svolte dall’unità Valutazione degli aiuti della Commissione né quelle realizzate dalle delegazioni sono quantificate, per cui non possono essere utilizzate nell’ambito di un sistema di misurazione della qualità. Inoltre, il personale delle delegazioni non svolge valutazioni sistematiche né attribuisce punteggi ai programmi e progetti una volta che questi sono stati conclusi (cfr. anche paragrafo 56).

28. L’indicatore di qualità di EuropeAid per la fase di preparazione del progetto (terzo indicatore nel riquadro 2) mostra che la percentuale delle proposte di progetti presentate dalle delegazioni, e che EuropeAid aveva giudicato "da riprogettare" prima che la Commissione potesse concedere il finanziamento, è scesa dal 20 % nel 2005 al 15 % nel 2009.

29. La Commissione utilizza anche, come indicatore di qualità, la percentuale degli impegni assegnati ai programmi di sostegno al bilancio generale e ai programmi di sostegno alle politiche settoriali, che sono attuati principalmente attraverso il sostegno al bilancio settoriale (quarto indicatore nel riquadro 2). Si tratta infatti dei meccanismi di erogazione degli aiuti che la dichiarazione di Parigi del 2005 [11] giudica i più adatti a promuovere i principi fondamentali in grado di migliorare l’efficacia degli aiuti. L’indicatore mostra una forte tendenza all’aumento, dal 2004 in poi, della quota di aiuti erogata attraverso il sostegno al bilancio. Tale indicatore non dimostra però la qualità finale dell’aiuto in termini di risultati e di impatto sulla riduzione della povertà [12].

30. Dall’audit della Corte è emerso che la deconcentrazione ha contribuito a migliorare la qualità nei diversi modi che seguono:

a) ha consentito alla Commissione di sviluppare, attraverso le delegazioni, una maggiore conoscenza e comprensione della situazione dei paesi partner e ha accresciuto le opportunità di dialogo con le autorità nazionali, con altri parti interessate a livello locale, nonché con i donatori rappresentati nel paese. Ciò ha contribuito a migliorare la pertinenza degli interventi della Commissione, nonché a accrescere il coinvolgimento dei paesi partner (titolarità) e a migliorare l’efficienza attraverso un migliorato coordinamento con gli altri donatori;

b) la Commissione ha rafforzato la propria presenza nei paesi in questione, rendendo più facile il monitoraggio dei progetti e consentendo una migliore identificazione dei progetti con performance inferiori alle attese nonché l’adozione delle necessarie azioni correttive;

c) il meccanismo del gruppo di sostegno alla qualità di EuropeAid e le unità di supporto tematico hanno contribuito in misura significativa alla gestione decentrata dell’assistenza attuata dalle delegazioni. Essi dimostrano l’importanza attribuita da EuropeAid al tema della qualità e hanno fornito sostegno, e controllato, le delegazioni nelle cruciali fasi preparatorie dei progetti e dei programmi, nonché offerto assistenza durante la successiva attuazione. Dopo l’avvio della deconcentrazione, l’attività di analisi qualitativa delle proposte di progetto è costantemente aumentata fino a riguardare tutti gli interventi di aiuto ammissibili a tale esame.

31. Come osservato nella seconda parte della presente relazione, la Commissione deve comunque migliorare la qualità, rafforzando la capacità delle delegazioni e potenziando ulteriormente il dialogo ed il monitoraggio, nonché il sostegno fornito da EuropeAid. Ciò è confermato dai controlli di gestione sull’assistenza allo sviluppo svolti dalla Corte negli ultimi anni (cfr. allegato) che mostrano tra l’altro come, nonostante alcuni miglioramenti, vi siano ancora ampi margini per rendere più efficaci gli interventi di aiuto della Commissione.

LE PROCEDURE DI GESTIONE FINANZIARIA ATTUATE DALL’INTRODUZIONE DELLA DECONCENTRAZIONE SONO SEMPRE PIÙ VALIDE

32. Una delle principali modalità di deconcentrazione è stata il trasferimento di gran parte della gestione finanziaria degli aiuti dagli uffici centrali della Commissione alle delegazioni. Ai capi delegazione è stato affidato il compito di ordinatori sottodelegati e, all’interno di ogni delegazione, è stata costituita una "Sezione finanze e contratti".

33. Per valutare in che misura le procedure di gestione finanziaria per la gestione deconcentrata degli aiuti poste in essere e applicate dalla Commissione siano valide, l’audit si è basato sulle relazioni annuali della Corte pubblicate dal 2004 in poi. Un obiettivo fondamentale di tali relazioni è valutare l’efficacia dei sistemi di supervisione e controllo della Commissione, nonché il livello degli errori di legittimità e regolarità relativi agli impegni e ai pagamenti eseguiti dalla Commissione.

34. Dal 2004 EuropeAid ha compiuto significativi progressi nel migliorare i sistemi di supervisione e controllo in relazione alla gestione decentrata, anche se la Corte ritiene che complessivamente tali sistemi siano ancora solo "parzialmente efficaci". Nel 2008 la Commissione ha elaborato una strategia di controllo globale ed ha continuato a migliorarla in corso di attuazione.

RIQUADRO 3

CRITERI PER VALUTARE LA VALIDITÀ DELLE PROCEDURE DI GESTIONE FINANZIARIA

Ogni anno la Corte valuta i sistemi di supervisione e controllo di EuropeAid e di tutte le altre direzioni generali della Commissione. I sistemi sono classificati nelle seguenti categorie: "efficaci" nel limitare il rischio di errore nelle operazioni, "parzialmente efficaci" (nel caso vi siano alcune debolezze che incidano sull’efficacia operativa) o "inefficaci" (quando le debolezze sono estese e di conseguenza compromettono completamente l’efficacia operativa).

35. Le relazioni annuali della Corte dal 2004 in poi hanno rilevato che la Commissione ha compiuto particolari progressi in relazione ai seguenti aspetti dei sistemi di supervisione e controllo:

a) la Commissione ha compiuto sforzi significativi per porre in essere procedure finanziarie chiare e armonizzate, elaborare manuali ed organizzare attività formative per le sezioni finanziarie ed operative delle delegazioni;

b) un elemento fondamentale del sistema di controllo della Commissione è l’uso di audit esterni per i progetti [13]. La Corte ha rilevato che sia la quantità che la qualità di questi audit era significativamente aumentata dal 2004. Inoltre, la Commissione ha sviluppato uno speciale modulo del proprio sistema informativo per l’assistenza esterna (CRIS [14]) per consentire alle delegazioni di trasmettere agli uffici centrali della Commissione i risultati degli audit a fini informativi e per una successiva analisi;

c) il quadro di riferimento per la valutazione dei rischi applicato dalla Commissione è progressivamente migliorato, in parte grazie al maggior coinvolgimento delle delegazioni in questo esercizio e ad una migliore analisi delle relazioni prodotte dalla struttura di audit interno di EuropeAid, dalla struttura di audit interno dell’intera Commissione e dagli auditor esterni incaricati;

d) le relazioni della Corte hanno generalmente criticato il modo in cui la Commissione ha valutato l’ammissibilità dei paesi partner ai programmi di sostegno al bilancio ed ai relativi pagamenti. Nonostante ciò, le relazioni prendono atto anche di un costante miglioramento, sia per quanto riguarda la chiarezza dei modelli utilizzati dalla Commissione per valutare i criteri di ammissibilità, sia per quanto riguarda la qualità delle valutazioni dell’ammissibilità effettivamente eseguite dalle delegazioni.

36. Nonostante i progressi compiuti, la Corte continua a rilevare debolezze nei sistemi di supervisione e controllo, segnatamente a livello delle delegazioni. Queste riguardano in primo luogo le modalità con cui le delegazioni affrontano le carenze della gestione finanziaria e dei controlli operati dai principali soggetti che, nei paesi partner, si occupano dell’assistenza allo sviluppo finanziata dall’UE. Tra questi, gli organismi nazionali incaricati dell’attuazione, i supervisori dei progetti infrastrutturali e, per il FES, i servizi degli ordinatori nazionali (cfr. anche paragrafo 57).

37. Le debolezze in questi ambiti sono le principali cause degli errori individuati dalla Corte nel corso degli audit volti ad accertare la legittimità e la regolarità delle operazioni finanziarie. Per i settori di intervento della Commissione che includono l’assistenza allo sviluppo finanziata dal bilancio generale dell’UE, la Corte ha costantemente rilevato un livello rilevante di errore per i pagamenti stimato tra il 2 % e il 5 %. Lo stesso è avvenuto in genere anche per il FES, anche se per l’esercizio 2009 la Corte ha concluso che i pagamenti erano privi di errori rilevanti.

38. Nel lavoro svolto dalla Commissione per migliorare ulteriormente la strategia di controllo e per ovviare alle suddette debolezze, fondamentale è la valutazione dei costi e benefici della strategia. Tale compito si è rivelato una sfida importante per diverse ragioni. La stima dei costi fino ad ora svolta dalla Commissione era ostacolata dalla difficoltà intrinseca di definire in pratica in cosa consistesse un controllo e valutare poi il tempo/uomo impiegato per lo svolgimento di tali controlli.

ANCHE SE LA DECONCENTRAZIONE HA CONTRIBUITO A MIGLIORARE L’EROGAZIONE DEGLI AIUTI, NON HA PRODOTTO TUTTI I POTENZIALI BENEFICI, SOPRATTUTTO IN RELAZIONE AL MIGLIORAMENTO DELLA QUALITÀ

39. La prima parte della relazione ha concluso che la deconcentrazione ha contribuito a migliorare l’erogazione degli aiuti, ma ha anche osservato la necessità di ulteriori miglioramenti, soprattutto per quanto riguarda la qualità dell’erogazione. Questa seconda parte della relazione sottolinea quegli aspetti che, secondo le risultanze dell’audit, devono essere affrontati per sfruttare al meglio i potenziali benefici della deconcentrazione.

LA COMMISSIONE PUÒ ANCORA MIGLIORARE LA RIPARTIZIONE E L’IMPIEGO DELLE RISORSE UMANE PRESSO LE DELEGAZIONI

40. Il trasferimento di nuove e importanti responsabilità dagli uffici centrali della Commissione alle delegazioni nel quadro della deconcentrazione ha comportato l’esigenza di dotare queste ultime di risorse adeguate, in particolare risorse umane, per l’assolvimento dei compiti loro affidati. La Commissione ha riconosciuto la necessità di aumentare in misura significativa l’organico delle delegazioni e, nel periodo 2001-2005, ha assegnato loro circa 1500 agenti supplementari. A tal fine, ha trasferito circa 450 agenti da EuropeAid e ha assunto oltre 1000 agenti contrattuali [15]. Per contro, nel 2007, la Commissione si è impegnata ad attuare, fino al 2013, una politica di crescita zero del personale, rendendo così imperativo un utilizzo e una ripartizione ottimale delle risorse esistenti per conseguire integralmente gli obiettivi della deconcentrazione.

41. Nelle recenti relazioni annuali di attività, EuropeAid ha sottolineato i rischi che la situazione delle proprie risorse umane comporta per un’efficace erogazione degli aiuti. Anche la Corte ha sollevato in più occasioni, in particolare nelle sue relazioni annuali, il problema dell’adeguatezza delle risorse umane e del relativo impatto sulla qualità e sulla gestione finanziaria.

42. Nel periodo 2005-2008, la composizione del personale delle delegazioni è cambiata per effetto della maggiore priorità attribuita al rafforzamento delle funzioni politiche e commerciali delle delegazioni. Gli stessi capi delegazione sono sempre più occupati da questioni politiche e commerciali, tendenza destinata a crescere con la creazione del SEAE. Nel 2008, nel quadro di una importante riorganizzazione, 56 posti di funzionario sono stati trasferiti dalle sezioni operative a quelle politiche e commerciali, riducendo così la capacità di gestione degli aiuti delle delegazioni. In seguito a tale riorganizzazione, inoltre, i posti di funzionario nelle unità operative sono stati sostituiti da posti di grado inferiore destinati a agenti contrattuali e personale locale.

43. Alla fine del 2009, circa il 20 % del personale delle delegazioni che si occupava della gestione degli aiuti era costituito da funzionari, il 30 % da agenti contrattuali e quasi il 50 % da personale locale. Gli agenti contrattuali e il personale locale svolgono un ruolo prezioso in quanto possiedono conoscenze specialistiche e relative alla realtà locale, ma entrambi tendono ad avere minor accesso alle opportunità formative, il che riduce il loro contributo potenziale. Alla fine del 2009, la percentuale complessiva di posti per agenti contrattuali vacanti presso le delegazioni era del 14 %. Questo alto tasso di posti vacanti è stato iscritto nel registro centrale dei rischi di EuropeAid come rischio critico per il 2010. L’alta percentuale di posti vacanti era dovuta soprattuto alla difficoltà di assumere agenti contrattuali in possesso delle adeguate competenze, in particolare per lavorare in paesi disagiati.

44. La composizione delle competenze del personale costituisce un ulteriore problema per le delegazioni. Queste si stanno ancora adeguando alle nuove competenze rese necessarie dal passaggio della Commissione dal tradizionale approccio di erogazione degli aiuti per progetti all’uso del sostegno al bilancio, che richiede esperienza in macroeconomia e gestione delle finanze pubbliche. Anche le competenze necessarie per sostenere un dialogo in tema di politiche sono sempre più importanti per tutte le modalità di aiuto, ma in particolare per i programmi di sostegno al bilancio. Anche se la Commissione ha compiuto sforzi significativi per sviluppare corsi di formazione del personale sui nuovi meccanismi di aiuto, si tratta di corsi solo di breve durata che, in pratica, servono soprattutto a sensibilizzare il personale su temi chiave, ma non forniscono le conoscenze approfondite necessarie per fornire un significativo valore aggiunto. Recenti controlli di gestione svolti dalla Corte nei settori della sanità e dell’istruzione hanno sottolineato anche la limitata esperienza in questi due settori che da più tempo ricevono aiuti, nonostante la loro centralità ai fini del raggiungimento degli obiettivi di sviluppo del millennio e della riduzione della povertà.

45. Anche se EuropeAid ha svolto diverse analisi abbastanza dettagliate sul carico di lavoro, queste sono state utilizzate prevalentemente per valutare le singole richieste di nuovo personale presentate dai capi delegazione e non hanno raggiunto conclusioni sull’adeguatezza complessiva dell’organico nelle delegazioni. Non sono state peraltro condotte valutazioni, nell’ambito della creazione del SEAE, per stabilire quale fosse, all’interno delle delegazioni, l’equilibro ottimale tra i posti di carattere politico/commerciale e posti richiedenti competenze in gestione degli aiuti. Analogamente, la Commissione non ha eseguito un censimento delle competenze attualmente disponibili presso le delegazioni, per accertare che il personale con formazione e competenze specifiche fosse assegnato alle delegazioni in grado di utilizzarlo al meglio.

46. La Commissione ha adottato una serie di iniziative per consentire una gestione più efficiente dell’aiuto impiegando le risorse umane esistenti. Ad esempio, ha cercato di finanziare programmi/progetti più grandi per ridurre gli oneri amministrativi connessi alla gestione di un gran numero di progetti di piccole dimensioni. Il maggior ricorso ai programmi di sostegno al bilancio ha reso più agevoli gli esborsi di notevole entità, anche se il principale vantaggio del sostegno al bilancio è rappresentato spesso dalle opportunità di discutere degli obiettivi dei programmi. Un dialogo efficace richiede un contributo costante e attivo da parte del personale. Per i programmi di sostegno al bilancio generale, i cui obiettivi riguardano generalmente la stabilità macroeconomica, le finanze pubbliche nonché la sanità e l’istruzione, le delegazioni spesso non hanno risorse per contribuire al dialogo in tutti questi settori.

47. L’approccio della Commissione di richiedere che finanziamenti previsti dai documenti strategici nazionali (DSN) siano concentrati su non più di due settori "focali" per ottenere un maggior impatto, in linea di principio, ha avuto il vantaggio di ridurre la necessità di una diversificazione delle competenze all’interno delle delegazioni. D’altro canto, oltre ai due settori focali di cui sopra, le delegazioni gestiscono in genere anche interventi di aiuto in tutta una serie di settori supplementari, il che accresce in misura significativa il loro carico di lavoro (cfr. figura 6):

a) le delegazioni nei paesi ACP devono anche gestire i programmi di sostegno al bilancio generale nel caso i paesi siano in possesso dei requisiti per beneficiare di tale sostegno;

b) i DSN includono in genere anche settori "non focali" per finanziare interventi più modesti al di fuori dei due settori focali principali;

c) le delegazioni sono spesso coinvolte nella supervisione di progetti regionali;

d) le delegazioni devono anche attuare una serie di progetti più piccoli, finanziati da programmi tematici orizzontali [16];

e) le delegazioni sono spesso coinvolte nella gestione di altri interventi finanziati da altri strumenti specifici di aiuto (cfr. figura 6).

FIGURA 6

AMBITI IN CUI SI ESPLICANO GLI INTERVENTI DI AIUTO DI UNA DELEGAZIONE TIPO

+++++ TIFF +++++

Fonte: Analisi della Corte dei conti europea basata su documenti della Commissione.

48. Il coinvolgimento costante in numerosi settori di intervento è contrario al "Codice di condotta dell’UE in materia di complementarità e divisione dei compiti nell’ambito della politica di sviluppo" del 2007 [17]. Questo chiede ai donatori UE di concentrare il loro coinvolgimento attivo in un paese partner su un massimo di tre settori [18] e di affidare ad altri le altre attività, eventualmente attraverso meccanismi di cooperazione delegata/partenariato con altri donatori. Tale documento fornisce inoltre un quadro per attingere alle competenze di "donatori leader" per i singoli settori. La Commissione ha elaborato il documento di politica generale [19] che è servito da base per il Codice di condotta e ne sta promuovendo l’attuazione. Nondimeno, occorre compiere ancora notevoli progressi al riguardo, attraverso una più accentuata programmazione congiunta. È evidente che la riduzione del numero di settori in cui la Commissione è attivamente coinvolta e il potenziamento del coordinamento con gli altri donatori, in particolare altri Stati membri dell’UE, può contribuire ad un utilizzo ottimale delle risorse umane esistenti.

49. Date le difficoltà incontrate dalle delegazioni nel far fronte agli attuali livelli di responsabilità e agli accresciuti volumi di aiuti da gestire, esistono ridotti margini per un’ulteriore deconcentrazione di responsabilità, anche se la Commissione è a ciò in linea di principio favorevole, sulla base del "Programma d’azione di Accra".

I SERVIZI CENTRALI DELLA COMMISSIONE HANNO UNA CAPACITÀ SOLO LIMITATA DI AIUTARE LE DELEGAZIONI A MIGLIORARE LA QUALITÀ, NONOSTANTE IL SIGNIFICATIVO IMPEGNO DI EUROPEAID

50. Una caratteristica centrale del sistema di gestione decentrata è che EuropeAid dovrebbe mettere a disposizione le proprie competenze per assistere le delegazioni nell’assolvimento dei loro compiti. A tale fine EuropeAid ha adottato provvedimenti importanti: ad esempio, ha costituito una direzione "Qualità delle operazioni", mentre le direzioni geografiche forniscono anch’esse un sostegno alle delegazioni. Il gruppo di sostegno alla qualità, che vaglia gli interventi proposti al termine delle fasi di identificazione e formulazione, è presieduto da ciascuno dei direttori delle direzioni geografiche e comprende i servizi geografici e la direzione Qualità delle operazioni.

51. Tuttavia, EuropeAid incontra notevoli difficoltà nell’accumulare la necessaria esperienza per svolgere adeguatamente il proprio ruolo di sostegno a livello centrale, a causa dell’elevato tasso di rotazione del personale. In effetti, circa il 40 % del personale è composto da agenti contrattuali [20], assunti con contratti di al massimo tre anni non rinnovabili, come previsto dallo statuto del personale. In realtà, molti agenti vanno via prima della scadenza dei tre anni perché hanno trovato un nuovo lavoro. Questo alto tasso di rotazione non consente di costituire, a livello centrale, una funzione di sostegno in grado di operare in modo adeguato ed indebolisce sia la memoria istituzionale che l’efficienza delle operazioni.

FIGURA 7

DIREZIONE "QUALITÀ DELLE OPERAZIONI" DI EUROPEAID, UNITÀ DI SOSTEGNO TEMATICO

+++++ TIFF +++++

Fonte: Analisi della Corte dei conti europea basata su documenti della Commissione.

52. La direzione "Qualità delle operazioni" comprende sei unità tematiche che abbracciano oltre venti diversi settori (cfr. figura 7). L’esistenza di una così vasta gamma di settori di intervento non rispecchia il Consenso europeo sullo sviluppo secondo il quale la Commissione dovrebbe concentrarsi su pochi settori scelti in base ad un’analisi dei propri vantaggi comparativi. Generalmente, solo tra due e sei agenti si occupano di ciascun settore, per fornire sostegno alle 111 delegazioni dell’UE nel mondo. Il che significa che detta direzione ha una ridotta capacità sia per partecipare al meccanismo ufficiale di controllo al sostegno della qualità che per le altre forme di sostegno ad hoc delle delegazioni, attivate dietro specifica richiesta di queste ultime. Il modesto bilancio disponibile per i viaggi presso le delegazioni per fornire loro sostegno limita ulteriormente il ruolo che la direzione può svolgere.

53. EuropeAid ha compiuto significativi sforzi per sviluppare un’utile serie di orientamenti, manuali e altro materiale, come ulteriore strumento per fornire sostegno alle delegazioni. Il principale ambito al quale non è stata prestata sufficiente attenzione è l’assistenza al dialogo in tema di politiche, benché tale dialogo costituisca uno strumento fondamentale per migliorare i risultati dell’aiuto e benché il principale vantaggio della deconcentrazione sia proprio quello di fornire alla Commissione crescenti opportunità di dialogo in tale ambito. Tale carenza si riscontra soprattutto negli orientamenti della Commissione sul sostegno al bilancio generale, nonostante le particolari opportunità che il sostegno al bilancio offre per il dialogo politico. Le linee guida della Commissione in materia di gestione del ciclo del progetto (Project cycle management guidelines), che risalgono al 2004, esaminano solo marginalmente il ruolo che il dialogo in tema di politiche può svolgere nel contesto degli interventi per progetti. L’audit della Corte sul nuovo strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI) ha anch’esso sottolineato la mancanza di istruzioni specifiche riguardo ad un dialogo strutturato con il paese partner [21].

MONITORAGGIO, COMUNICAZIONE E VALUTAZIONE NON SONO ANCORA SUFFICIENTEMENTE SVILUPPATI IN RELAZIONE ALLA QUALITÀ DELL’AIUTO E ALLA GESTIONE FINANZIARIA

54. In virtù della deconcentrazione, alle delegazioni sono stati affidati il monitoraggio tecnico e finanziario dei singoli programmi e progetti. Come già osservato in precedenza (cfr. paragrafo 29), disporre di unità operative e finanziarie all’interno dei paesi ha permesso alla Commissione di avere maggiori opportunità per monitorare, soprattutto mediante visite in loco ai progetti, gli interventi e migliorarne così la qualità e la gestione finanziaria. Dal momento che i servizi centrali della Commissione restano responsabili del monitoraggio complessivo dell’erogazione degli aiuti, è essenziale che le delegazioni dispongano di un sistema efficace per riferire a EuropeAid. Le valutazioni eseguite dopo il completamento degli interventi di aiuto svolgono anch’esse un ruolo importante nel generare informazioni sulla qualità degli interventi di aiuto destinate sia ai servizi centrali che alle delegazioni.

55. Nella pratica, le delegazioni non hanno sfruttato appieno le maggiori opportunità offerte dalla deconcentrazione in materia di monitoraggio in loco dell’attuazione tecnica e finanziaria dei progetti e dei programmi. Le visite di audit della Corte presso le delegazioni hanno mostrato che le visite di monitoraggio non vengono svolte sistematicamente, ma tendono ad essere realizzate su base ad hoc, in funzione del tempo e del bilancio disponibile. Spesso, il personale operativo e finanziario si occupa prioritariamente del disbrigo delle pratiche relative ai contratti e ai pagamenti e finisce per trascurare le visite in loco. Tale tendenza è accentuata dal fatto che le delegazioni non hanno elaborato piani strategici di monitoraggio per procedere a visite regolari presso i progetti.

56. Per quanto riguarda il monitoraggio in loco della qualità degli aiuti in termini di risultati, la Commissione utilizza prevalentemente il sistema MOR. Tale sistema prevede il ricorso a consulenti esterni, che svolgono brevi missioni nei paesi partner per procedere a visite in loco ai progetti e riferire poi al personale della delegazione responsabile del progetto. La Commissione non ha previsto un sistema che includa visite dei propri agenti presso i progetti, durante e dopo la loro attuazione, né la redazione di relazioni strutturate, quantificate e incentrate sui risultati. E ciò, nonostante la Commissione sottolinei quanto sia importante che i suoi agenti adottino un approccio orientato ai risultati e malgrado il fatto che il personale delle delegazioni conosca meglio gli interventi di aiuto e le situazioni esistenti nei paesi.

57. Per quanto riguarda il monitoraggio finanziario, le relazioni annuali della Corte sottolineano costantemente le debolezze della gestione finanziaria degli organismi attuatori e i conseguenti errori da questi commessi dal punto di vista della legittimità e regolarità. Le relazioni ravvisano inoltre debolezze nel controllo dei progetti infrastrutturali svolto dai supervisori dei lavori. In entrambi i casi, il numero limitato di visite di monitoraggio in loco da parte del personale delle delegazioni, soprattutto quello con mansioni finanziarie, fa sì che la gestione finanziaria non sia sufficientemente controllata e che le azioni correttive necessarie per ovviare alle debolezze e agli errori siano adottate con ritardo o non siano adottate affatto.

58. Il presente audit e quello recente sulla cooperazione regionale del FES hanno individuato particolari carenze nel monitoraggio in loco tecnico e finanziario svolto dalle delegazioni sui progetti tematici (cfr. paragrafo 46) e i progetti regionali [22]. Questo riflette le difficoltà incontrate dalle delegazioni nel soddisfare tutte le priorità, data la carenza di organico. Nel caso della cooperazione regionale, tale situazione è anche indicativa della mancanza di una chiara definizione delle responsabilità tra delegazioni.

59. Il principale strumento utilizzato dalla Commissione per le comunicazioni tra delegazioni e EuropeAid è l’External Assistance Management Report (EAMR, relazione sulla gestione degli aiuti esterni), che le delegazioni devono redigere ogni sei mesi. L’elaborazione di queste relazioni richiede molto tempo da parte delle delegazioni. Esse descrivono per lo più le attività svolte e i problemi incontrati in fase di attuazione. Inoltre, le informazioni fornite si sovrappongono in parte a quelle disponibili nel sistema CRIS, ma contengono scarse indicazioni sui risultati effettivi degli aiuti, provenienti sia da valutazioni compiute dalle delegazioni stesse che da valutazioni svolte dopo il completamento degli interventi di aiuto. Al tempo stesso, esse non prendono adeguatamente in considerazione le questioni di gestione finanziaria di cui è responsabile il capo delegazione in qualità di ordinatore sottodelegato.

60. Le valutazioni svolte dall’Unità di valutazione degli aiuti presso gli uffici centrali della Commissione (cfr. paragrafo 27) sono a disposizione delle delegazioni sul sito Internet di EuropeAid. Tuttavia, i risultati delle valutazioni commissionate dalle delegazioni non sono utilizzati sistematicamente dai servizi centrali della Commissione, in quanto non esiste una banca dati centrale che consenta di registrare queste valutazioni ed analizzarle.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

CONCLUSIONI GENERALI

61. La deconcentrazione ha contribuito a migliorare l’erogazione degli aiuti e costituisce un elemento fondamentale della più vasta riforma della gestione dell’assistenza esterna della Commissione realizzata da quest’ultima nello scorso decennio. I miglioramenti sono soprattutto evidenti per quanto riguarda la velocità dell’erogazione e la validità delle procedure di gestione finanziaria. Alcuni indicatori segnalano inoltre miglioramenti della qualità degli aiuti, anche se i sistemi utilizzati dalla Commissione per misurare la qualità degli aiuti non sono ancora sufficientemente sviluppati per poter trarre conclusioni certe al riguardo.

62. Dall’audit è comunque emerso che diverse carenze del funzionamento del sistema di gestione decentrata impediscono di trarre dalla deconcentrazione tutti i potenziali benefici che essa può offrire. Le delegazioni si trovano di fronte ad una serie di sfide per realizzare una ripartizione ed un uso ottimale delle risorse esistenti. Al tempo stesso EuropeAid, nonostante il notevole impegno profuso, ha difficoltà nel fornire un adeguato sostegno alle delegazioni per far sì che gli interventi di aiuto siano di qualità elevata. La Commissione non ha sfruttato appieno le maggiori opportunità offerte dalla deconcentrazione per migliorare gli aiuti attraverso il dialogo in seno al paese ed il monitoraggio in loco.

63. La riorganizzazione di EuropeAid a seguito dell’istituzione del SEAE offre alla Commissione l’opportunità di affrontare le questioni sollevate nella presente relazione.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI SPECIFICHE

64. Con l’introduzione della deconcentrazione, la Commissione ha potuto sia impegnare che spendere un volume maggiore di aiuti. Di conseguenza, la Commissione ha saputo evitare il rischio che, alla disponibilità di maggiori stanziamenti, si accompagnasse l’accumularsi di fondi non spesi. Può però certo trascorrere del tempo tra l’esecuzione del pagamento della Commissione e l’effettiva attuazione degli aiuti, e questo aspetto non è rilevato a sufficienza dagli indicatori attualmente utilizzati dalla Commissione.

RACCOMANDAZIONE 1

La Commissione dovrebbe utilizzare, oltre all’esecuzione di bilancio come indicatore della velocità di erogazione anche altri indicatori che consentano di meglio valutare la velocità dell’effettiva attuazione degli aiuti.

65. La Commissione ha già compiuto sforzi significativi per migliorare la qualità degli aiuti e alcuni indicatori segnalano il conseguimento di migliori risultati. Nondimeno, i sistemi utilizzati dalla Commissione per misurare la qualità non sono molto validi e, per tale finalità, la Commissione si affida troppo al sistema di monitoraggio esterno (MOR). Le stesse delegazioni non svolgono valutazioni sull’efficacia dei loro interventi di aiuto e le valutazioni affidate dalle delegazioni a consulenti esterni non sono adeguatamente sfruttate a tale scopo.

RACCOMANDAZIONE 2

La Commissione dovrebbe adottare i seguenti provvedimenti per migliorare il sistema di misurazione della qualità degli aiuti esterni:

a) le delegazioni dovrebbero valutare l’efficacia di tutti gli interventi di aiuto completati;

b) le valutazioni indipendenti commissionate dalla Commissione dovrebbero includere valutazioni quantitative, che consentano di valutare più chiaramente l’efficacia degli interventi di aiuto.

66. EuropeAid ha compiuto significativi progressi nel migliorare la robustezza delle procedure di gestione finanziaria adottate, anche se permangono alcune debolezze. Dal 2008, ha messo in pratica una strategia di controllo globale e sta ulteriormente perfezionandola, attraverso una costante analisi dei costi e benefici dei controlli.

RACCOMANDAZIONE 3

La Commissione dovrebbe svolgere un attento monitoraggio dell’attuazione della propria nuova strategia di controllo, sia a livello di EuropeAid che delle delegazioni, al fine di ottenere informazioni attendibili e complete per valutare i relativi costi e benefici.

67. La Commissione si trova di fronte ad una serie di sfide nel garantire una ripartizione ed un uso ottimale delle risorse umane esistenti presso le delegazioni in un contesto di crescita zero di tali risorse. Tali sfide includono la ripartizione equilibrata del personale tra le funzioni di gestione degli aiuti e quelle di altra natura, l’alto tasso di posti vacanti per agenti contrattuali e la necessità che il proprio personale sviluppi competenze per la gestione di nuove modalità di aiuto. Gli aiuti gestiti dalle singole delegazioni continuano a riguardare una vasta gamma di settori, nonostante gli sforzi compiuti dalla Commissione per migliorare il coordinamento con gli altri donatori, e ciò crea ulteriori pressioni per l’utilizzo delle risorse delle delegazioni.

RACCOMANDAZIONE 4

Per contribuire a risolvere il problema delle risorse umane presso le delegazioni dell’UE, la Commissione dovrebbe:

a) analizzare

i) il carico di lavoro presso le delegazioni per valutare l’adeguatezza dei livelli di organico nelle varie delegazioni;

ii) l’equilibro tra il personale delle delegazioni incaricato della gestione degli aiuti e quello preposto ad altre funzioni;

iii) le competenze del personale delle delegazioni, al fine di assegnare alle delegazioni personale con le competenze maggiormente necessarie e individuare le lacune da colmare;

b) compiere ulteriori sforzi per ridurre il numero degli ambiti di intervento in cui la Commissione è attualmente coinvolta attivamente, in particolare attraverso un più stretto coordinamento con gli Stati membri dell’UE;

c) utilizzare maggiormente l’esperienza del personale degli Stati membri nei paesi partner.

68. EuropeAid si è fortemente impegnata per sostenere le delegazioni nel migliorare la qualità degli interventi di aiuto. Tuttavia, è ostacolata da un elevato tasso di rotazione del personale, dovuto al fatto che il 40 % del proprio personale è assunto con contratti triennali non rinnovabili. Ciò rende difficile creare e mantenere una solida base di esperienze, ed inoltre crea una situazione di inefficienza. EuropeAid ha sviluppato tutta una serie di istruzioni per le delegazioni, anche se nel settore chiave del dialogo in tema di politiche è ancora necessario maggiore sostegno.

RACCOMANDAZIONE 5

Per rafforzare il sostegno fornito alle delegazioni:

a) la Commissione dovrebbe adottare provvedimenti per ridurre l’alto tasso di rotazione del personale di EuropeAid;

b) EuropeAid dovrebbe migliorare le istruzioni riguardo al dialogo sulle politiche.

69. Le delegazioni non hanno sfruttato a sufficienza le opportunità offerte dalla deconcentrazione per effettuare visite di monitoraggio in loco dove erano in corso di attuazione gli interventi di aiuto, allo scopo di migliorarne la qualità e la gestione finanziaria e poter riferire sui risultati conseguiti. In generale, le relazioni delle delegazioni ad EuropeAid si sono focalizzate troppo sulle attività e sono un doppione di quelle registrate nel CRIS. I servizi centrali della Commissione non utilizzano a sufficienza le valutazioni svolte da consulenti esterni indipendenti su incarico delle delegazioni.

RACCOMANDAZIONE 6

La Commissione dovrebbe rafforzare il monitoraggio, la comunicazione e la valutazione all’interno del sistema di gestione deconcentrata come segue:

a) richiedere alle delegazioni di svolgere sistematicamente visite di monitoraggio tecnico e finanziario dei progetti in loco, nel quadro di una strategia di monitoraggio definita da ogni delegazione;

b) focalizzare maggiormente il sistema di comunicazione interna sui risultati conseguiti dagli interventi di aiuto;

c) nel contesto dell’istituzione del SEAE, garantire l’effettiva attuazione delle nuove disposizioni normative proposte per rendere i capi-delegazione responsabili in qualità di ordinatori sottodelegati.

La presente relazione è stata adottata dalla sezione III, presieduta da Jan KINŠT, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 1o febbraio 2011.

Per la Corte dei conti

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] 5371 milioni sono stati spesi a titolo del bilancio generale dell’UE e 3069 milioni a titolo dei Fondi europei di sviluppo (FES).

[2] Relazione speciale n. 10/2004 sulla deconcentrazione della gestione degli aiuti esterni comunitari a favore delle delegazioni della Commissione (GU C 72 del 22.3.2005, pag. 1).

[3] La direzione generale Sviluppo è responsabile della programmazione dell’assistenza nei paesi ACP e la direzione generale Relazioni esterne della programmazione dell’assistenza in altri paesi.

[4] Il programma d’azione di Accra è stato redatto ad una riunione di paesi partner e donatori svoltasi ad Accra nel settembre 2008, come parte di un esame dei progressi compiuti nell’attuazione degli impegni presi con la Dichiarazione di Parigi del 2005 sull’efficacia degli aiuti.

[5] Articolo 27, paragrafo 3, del trattato sull’Unione europea, modificato dal trattato di Lisbona.

[6] La direzione generale Allargamento non è stata inclusa nell’ambito del presente audit.

[7] Relazione speciale n. 10/2008 sull’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana (paragrafi 26 e 27).

[8] Nel 2008, sono stati assunti impegni giuridici per erogare attraverso questo meccanismo circa il 16 % (300 milioni di euro) del FES (cfr. relazione annuale di attività dell'AIDCO per il 2008, allegato 5).

[9] Questi cinque criteri sono criteri di valutazione standard per gli aiuti allo sviluppo raccomandati dal Comitato per l’assistenza allo sviluppo (CAS) dell’OCSE.

[10] Va detto che, nel 2009, vi è stato un cambiamento della metodologia MOR [cfr. paragrafo 24, lettera d)].

[11] La dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti, del 2005, individua cinque principi fondamentali per rendere più efficaci gli aiuti: la titolarità, l’allineamento, l’armonizzazione, la gestione orientata ai risultati e la responsabilità reciproca. La dichiarazione è stata firmata da oltre cento donatori e paesi partner, nonché dalla Commissione europea.

[12] Relazione speciale della Corte n. 11/2010 sulla gestione del sostegno al bilancio generale nei paesi ACP, dell’America latina e dell’Asia, paragrafo 83.

[13] Le delegazioni commissionano audit esterni per lo più alla conclusione dei progetti, prima di eseguire il pagamento finale, in modo da assicurarsi che le spese imputate ai progetti siano state legittime e regolari.

[14] Sistema informativo comune RELEX (CRIS).

[15] Nel 2001 il personale delle delegazioni ammontava a circa 900 unità, mentre il personale di EuropeAid a circa 1350 unità.

[16] Lo strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo prevede cinque programmi tematici: attori non statali e autorità locali, investire nelle persone, sicurezza alimentare, ambiente e gestione sostenibile delle risorse naturali, migrazione e asilo.

[17] Codice di condotta dell’UE in materia di complementarità e di divisione dei compiti nell’ambito della politica di sviluppo. Conclusioni del Consiglio e dei Rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio 9558/07, Bruxelles, 15.5.2007.

[18] I tre settori non includono i programmi di sostegno al bilancio generale.

[19] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo "Codice di condotta dell’UE in materia di divisione dei compiti nell’ambito della politica di sviluppo" COM(2007) 72 def., Bruxelles, 28.2.2007.

[20] In alcune direzioni geografiche, la quota raggiunge quali il 50 %, nella direzione "Qualità delle operazioni" il livello è del 35 %. A titolo di confronto, la percentuale media per l’intera Commissione è del 15 %.

[21] Relazione speciale della Corte n. 13/2010: "Il nuovo strumento europeo di vicinato e partenariato sta procedendo nella giusta direzione nel Caucaso meridionale (Armenia, Azerbaigian e Georgia)?".

[22] Relazione speciale n. 18/2009 sull’efficacia del sostegno del FES per l’integwrazione economica regionale in Africa orientale e occidentale, in particolare il riquadro 2.

--------------------------------------------------

ALLEGATO

CONTROLLI DI GESTIONE SULL’ASSISTENZA ALLO SVILUPPO SVOLTI DI RECENTE (2007-2010) DALLA CORTE DEI CONTI EUROPEA

Relazione speciale n. 6/2007 sull’efficacia dell’assistenza tecnica nel contesto dello sviluppo delle capacità.

Relazione speciale n. 6/2008 concernente le azioni di risanamento finanziate dalla Commissione europea a seguito dello tsunami e dell’uragano Mitch.

Relazione speciale n. 9/2008 "L’efficacia del sostegno comunitario concernente la libertà, la sicurezza e la giustizia in Bielorussia, in Moldova e in Ucraina".

Relazione speciale n. 10/2008 sull’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana.

Relazione speciale n. 4/2009 "La gestione da parte della Commissione della partecipazione degli attori non statali alla cooperazione comunitaria allo sviluppo".

Relazione speciale n. 15/2009 "L’assistenza comunitaria attuata tramite le organizzazioni delle Nazioni Unite: processo decisionale e monitoraggio".

Relazione speciale n. 18/2009 sull’efficacia del sostegno del FES per l’integrazione economica regionale in Africa orientale e occidentale.

Relazione speciale n. 11/2010 "La gestione, da parte della Commissione, del sostegno al bilancio generale nei paesi ACP, dell’America latina e dell’Asia".

Relazione speciale n. 12/2010 "Assistenza UE allo sviluppo per l’istruzione di base nell’Africa subsahariana e nell’Asia meridionale".

Relazione speciale n. 13/2010 "Il nuovo strumento europeo di vicinato e partenariato è stato felicimente varato e sta producendo resultati nel Caucaso meridionale (Armenia, Azerbaigian e Georgia)?".

--------------------------------------------------