Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica della Direttiva 91/308/CEE del Consiglio del 10 giugno 1991 relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite»



Gazzetta ufficiale n. C 075 del 15/03/2000 pag. 0022 - 0029



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica della Direttiva 91/308/CEE del Consiglio del 10 giugno 1991 relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite" (2000/C 75/10) Il Consiglio, in data 5 ottobre 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pelletier, in data 10 gennaio 2000. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 gennaio 2000, nel corso della 369a sessione plenaria, con 81 voti favorevoli, 11 voti contrari e 10 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Nel parere del 19 settembre 1990 in merito alla prima direttiva sulla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite(1), il Comitato aveva dato pieno sostegno al potenziamento della repressione delle gravi attività criminali condannate dalla comunità internazionale, in particolare quelle legate al traffico di stupefacenti. 1.2. Diverse osservazioni formulate nel suddetto parere erano state poi accolte. 1.3. Il Comitato aveva inoltre approvato l'istituzione dei meccanismi fondati sull'uso dell'informazione proveniente dal passaggio obbligato attraverso i circuiti bancari e, in generale, attraverso gli enti finanziari. 1.4. Dal 1991, anno di applicazione della prima direttiva, il Consiglio, la Commissione e il Parlamento europeo non hanno praticamente mai smesso di chiedere un inasprimento della lotta alla criminalità organizzata e la creazione di un apposito programma d'azione globale accompagnato da raccomandazioni concrete (cfr. in particolare le risoluzioni del Consiglio europeo di Dublino del dicembre 1996 e il programma d'azione del Consiglio europeo di Amsterdam del giugno 1997). 1.5. Di recente, il Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 ha dedicato gran parte delle sue raccomandazioni alla lotta contro la criminalità su scala europea. 1.6. Oltre a tali raccomandazioni volte a rafforzare la cooperazione tra le autorità degli Stati membri, il Consiglio ha dedicato un capitolo all'azione specifica di lotta contro il riciclaggio di denaro, chiedendo di adottare quanto prima la proposta di modifica della direttiva oggetto del presente parere. 1.7. La Commissione ha recentemente pubblicato un'importantissima comunicazione sul Piano d'azione dell'Unione europea in materia di lotta contro la droga (2000-2004)(2), che sarà anch'essa oggetto di un progetto di parere del Comitato. 2. Osservazioni generali 2.1. Il fenomeno del riciclaggio dei proventi di attività illecite perturba, a causa della sua ampiezza, il funzionamento del sistema finanziario mondiale. 2.2. L'origine dei fondi che si trovano al centro di questo traffico è estremamente varia. Clamorosamente evidente quando si tratta della sottrazione degli aiuti internazionali erogati dall'FMI a paesi quali la Russia, essa risulta più difficile da ricostruire quando i fondi provengono da dispositivi finanziari complessi posti in essere da "laboratori giuridici" specializzati, strettamente collegati con i paradisi offshore, che sono sottratti alla disciplina e ai controlli che l'Unione europea e una parte del mondo occidentale si sforzano di istituire da un decennio. 2.3. Dall'adozione della direttiva del 1991, il potenziamento degli strumenti messi in opera per lottare contro il riciclaggio di denaro è stato senza dubbio impressionante. 2.4. Resta, tuttavia, necessario confrontare l'azione concreta e le intenzioni esplicite dell'Unione europea in questo campo con i risultati conseguiti in termini di volume del traffico e con la valutazione dei benefici che ne derivano. 2.5. Nel parere del 1990 e basandosi sulle informazioni disponibili, il Comitato aveva stimato l'importo del traffico di stupefacenti tra i 300 e i 500 miliardi di dollari. Stando alle statistiche dell'ONU e alle informazioni fornite dal GAFI - Gruppo d'azione finanziaria sul riciclaggio di capitali (Financial Action Task Force-FATF), questo traffico, lungi dal diminuire, dovrebbe raggiungere attualmente l'8 % del commercio mondiale. Il riciclaggio di denaro sporco rappresenterebbe invece fra il 2 % e il 5 % del PIL mondiale, ogni anno, vale a dire oltre mille miliardi di dollari. 2.6. Concentrandosi sul riciclaggio del denaro legato al traffico di stupefacenti, l'azione comunitaria e quella degli Stati membri finiscono col perdere di vista l'assoluta necessità di combattere all'origine, vale a dire sul terreno, il fenomeno della vendita di stupefacenti, mentre tutta la catena delle operazioni di riciclaggio si basa sulla vendita al dettaglio di droghe alle persone con problemi di tossicodipendenza. 2.7. La lotta contro il riciclaggio di proventi di attività illecite non può prescindere dalla battaglia contro i collettori di fondi, che agiscano nell'ambito della criminalità organizzata, e quindi con strutture complesse, o che operino nell'ambiente più semplice ed esteso degli spacciatori, che incassano somme modeste, ma in numero estremamente elevato, corrispondenti al prezzo delle dosi di droga vendute a quelle persone che nella loro sfortunata condizione di tossicodipendenti sono all'origine del processo di riciclaggio(3). 2.8. Pur riconoscendo che la repressione dei traffici illeciti da parte delle forze di polizia e del sistema giudiziario è in primo luogo di competenza degli Stati e non rientra nel campo di applicazione della direttiva sottoposta al suo esame, il Comitato deplora che quest'ultima non metta in risalto il nesso evidente che esiste fra la repressione dei traffici illeciti ad opera delle forze di polizia e del sistema giudiziario e quella del riciclaggio dei loro profitti. Quest'ultima è indispensabile. Gli intermediari finanziari, malgrado l'impegno dispiegato, non possono sostituirsi al complesso del dispositivo di polizia e giudiziario e non è questo il loro ruolo. 2.9. Dal Consiglio europeo di Tampere dell'ottobre di quest'anno sembra decisamente emergere un orientamento in tal senso, con la raccomandazione di istituire una Task Force operativa europea dei capi della polizia, incaricata di scambiare, in cooperazione con l'Europol, esperienze, migliori prassi e informazioni sulle tendenze attuali della criminalità transnazionale e di contribuire alla predisposizione di azioni operative(4). 2.10. Nel parere del 1990, il Comitato aveva già notato che "un'armonizzazione della prevenzione del consumo di stupefacenti è il complemento indispensabile della proposta di direttiva".(5) 2.11. Il Comitato condivide totalmente la preoccupazione della Commissione di estendere al maggior numero possibile di paesi l'azione del GAFI al fine di creare una rete globale di lotta contro il riciclaggio. 2.12. A tale proposito, l'azione del GAFI, volta a definire criteri che permettano d'individuare i paesi e i territori il cui atteggiamento può essere considerato di "non collaborazione" nella lotta contro il riciclaggio di proventi di attività illecite, appare un elemento fondamentale del piano d'azione. Il GAFI sta attualmente compilando l'elenco di tali paesi e prevede di pubblicarlo a metà del 2000. 2.13. Il Consiglio europeo di Tampere ha sottolineato la necessità di raggiungere accordi con centri "offshore" di paesi terzi al fine di garantire quella cooperazione efficace e trasparente raccomandata dal GAFI. 2.14. Il Comitato, convinto che la lotta anti-riciclaggio debba essere considerata nella sua dimensione mondiale, si rammarica del fatto che il Consiglio e la Commissione non diano maggiore spazio alle azioni concertate con le Nazioni Unite e con il Fondo Monetario Internazionale (FMI). 2.15. Nell'ultima riunione annuale tenutasi nel settembre 1999, il Fondo Monetario Internazionale ha ribadito la sua volontà di lottare contro la criminalità organizzata, il traffico di droga ed il riciclaggio del denaro. Il Comitato giudica assolutamente necessaria una maggiore concertazione tra l'Unione europea e il Fondo Monetario Internazionale, in quanto quest'ultimo è l'unica istituzione in grado di estendere sul piano internazionale misure di lotta paragonabili a quelle comunitarie. 2.16. Il Comitato approva il progetto di imporre all'Unione europea uno standard molto elevato di vincoli, che vanno al di là del semplice aggiornamento delle 40 raccomandazioni del GAFI, coinvolgendo più attivamente taluni settori nella lotta al riciclaggio dei proventi di attività illecite. I settori finanziari oggetto della direttiva del 1991, va osservato, sono stati obbligati a definire, per il loro personale, sia dei codici di comportamento sia delle particolareggiate istruzioni per l'applicazione della direttiva. Non c'è dubbio che i nuovi settori interessati avranno anch'essi gli stessi problemi di chiarimento. 2.17. Il Comitato ritiene infine imprescindibile l'inserimento delle norme in materia di lotta contro il riciclaggio nell'acquis comunitario per i paesi candidati all'adesione. Una trascrizione puramente formale della direttiva negli ordinamenti nazionali dei paesi candidati, nel quadro dell'acquis comunitario, sarebbe insufficiente in mancanza di misure concrete atte a garantirne l'applicazione (rafforzamento degli strumenti a disposizione delle forze di polizia e del sistema giudiziario, partecipazione alle azioni del GAFI, dell'Interpol, di Tracfin e via dicendo). 2.18. Il rafforzamento dell'assistenza tecnica fornita dalla Commissione ai paesi candidati all'adesione, in questo ambito, dovrebbe costituire una componente essenziale degli accordi di partenariato. 2.19. Il Comitato richiama in modo particolare l'attenzione della Commissione sul delicato periodo del passaggio all'euro che potrebbe rivelarsi propizio al cambio di contanti derivanti dal riciclaggio. Benché il limite per le somme da dichiarare sia fissato a 15000 euro, sarà molto facile aggirare tale regola, presentando richieste di conversione inferiori al plafond in diversi istituti. In ogni caso sarà difficile distinguere le banconote tesaurizzate dal denaro sporco che si vuole riciclare. 2.20. Un'adeguata comunicazione da parte delle autorità investigative alle banche sull'esito delle loro segnalazioni dovrebbe incrementare la motivazione del personale e la qualità delle segnalazioni. Dovrebbe inoltre permettere alle banche di valutare l'adeguatezza del loro sistema di formazione. Infine, dovrebbe impedire alle banche stesse di effettuare inavvertitamente delle operazioni di riciclaggio. Nel suo insieme, un buon sistema di feedback darebbe più efficacia alla lotta contro il riciclaggio di denaro. 2.21. Naturalmente le autorità nazionali sono legate al segreto istruttorio. Un'efficiente azione d'informazione delle banche dovrebbe comprendere, per lo meno, informazioni di carattere generale corredate di dati statistici. L'ideale sarebbe se includesse anche informazioni specifiche fornite in via del tutto confidenziale agli istituti che effettuano le segnalazioni. Ad esempio: il riconoscimento di aver ricevuto la notifica di un'operazione sospetta, le informazioni sulle decisioni prese dall'autorità competente nel rispetto del segreto istruttorio, la copia di qualsiasi sentenza relativa ad un caso specifico. 3. Applicazione della direttiva del 1991 3.1. Il Comitato prende atto del fatto che, nelle due relazioni al Consiglio e al Parlamento europeo,(6) la Commissione giudica corretta l'applicazione della direttiva del 1991 da parte degli Stati membri. La Commissione è inoltre dell'avviso che il settore finanziario, e le banche in particolare, abbiano fatto uno sforzo concreto per impedire l'immissione di denaro sporco nel sistema finanziario. 3.2. Le informazioni raccolte presso i rappresentanti del GAFI e il rapporto dell'FMI confermano le osservazioni della Commissione. 3.3. Il fatto che i riciclatori, di fronte al rafforzamento dei controlli da parte del settore bancario, abbiano cercato vie alternative per dissimulare l'origine illecita dei loro fondi, rappresenta una sfida importante per tutta la comunità internazionale e non solo per l'Unione europea. 4. Piano d'azione contro la criminalità organizzata 4.1. La relazione introduttiva alla proposta di direttiva mostra che il Consiglio dà il suo appoggio incondizionato al piano d'azione della Commissione. 4.2. Occorre sottolineare che il divieto di riciclaggio dei proventi di attività illecite ha fatto un enorme passo in avanti da quando tutti gli Stati membri hanno deciso di considerare il riciclaggio come un reato penale. 5. Il divieto di riciclaggio dei proventi di attività illecite 5.1. Il 3 dicembre 1998, il Consiglio ha deciso di seguire la raccomandazione del GAFI del 1996 e di applicare l'articolo 6 della Convenzione di Strasburgo che riguarda i reati legati al riciclaggio dei capitali e stabilisce che sia perseguito come reato il riciclaggio dei proventi di tutti i reati gravi punibili con una pena massima superiore ad un anno o con una pena minima superiore a sei mesi. Si tratta di una notevole estensione della repressione che all'inizio riguardava la criminalità legata al traffico di stupefacenti. 6. La copertura delle attività del settore finanziario 6.1. La proposta di direttiva segue le raccomandazioni del Parlamento europeo e precisa la definizione degli enti finanziari interessati, includendo gli uffici di cambio, le agenzie per il trasporto dei fondi e le imprese d'investimento definite nella direttiva sui servizi d'investimento (DSI). 7. La copertura di attività che esulano dal settore finanziario 7.1. Basandosi sulle conclusioni del Consiglio europeo di Dublino del dicembre 1996 e sulle relazioni annuali del GAFI, le quali fanno osservare che i riciclatori fanno sempre più ricorso agli enti finanziari diversi dalle banche e alle imprese non finanziarie, a causa del rispetto più rigido dei provvedimenti antiriciclaggio da parte delle banche, la Commissione, d'accordo con il Parlamento europeo, propone di estendere l'applicazione della direttiva alle professioni e alle categorie d'imprese suscettibili di essere coinvolte in attività di riciclaggio dei proventi di attività illecite. 7.2. Nella sua risoluzione del marzo 1999, il Parlamento europeo ha proposto una notevole estensione del campo d'applicazione della direttiva per includere le seguenti categorie: agenti immobiliari, mercanti d'arte, banditori d'asta, casinò, uffici di cambio, trasportatori di fondi, notai, contabili, avvocati, consulenti fiscali e esperti contabili. 7.3. Tutti i diversi organismi che si sono dovuti occupare delle pratiche di riciclaggio, tra i quali l'Ufficio delle Nazioni Unite per il controllo delle droghe e il Gruppo ad alto livello per la lotta alla criminalità organizzata (creato dal Consiglio europeo di Dublino), hanno notato la tendenza dei riciclatori a ricorrere a professionisti, specie nel settore giuridico, al fine di creare circuiti complessi di società fittizie, di fondi fiduciari, ecc. destinati a mascherare l'origine e la proprietà dei fondi di origine sospetta(7) 7.4. La Commissione ha effettivamente inserito nel suo elenco la maggior parte delle attività citate dal Parlamento europeo, manifestando forti riserve per quanto riguarda l'inclusione dei mercanti d'arte e dei banditori d'asta, data la difficoltà di stabilire con esattezza il campo e la definizione di tali attività e considerando i problemi che porrebbe il controllo dell'applicazione delle norme che, va ricordato, impongono l'identificazione dei clienti e la comunicazione degli eventuali sospetti di riciclaggio alle autorità competenti degli Stati membri. 7.5. La Commissione ritiene inoltre che l'estensione della direttiva ai mercanti d'arte solleverebbe anche la questione dell'applicazione di obblighi equivalenti a tutti i commercianti di oggetti di valore, ad esempio auto di lusso, gioielli, francobolli e monete da collezione. 7.6. Nel caso degli avvocati, la proposta di direttiva adotta un approccio prudente, tenendo conto dell'obbligo professionale di discrezionalità e di riservatezza. Gli avvocati sarebbero esenti da qualsiasi obbligo in tutte le situazioni connesse con la rappresentanza o la difesa del cliente in procedimenti giudiziari. 7.7. Al di fuori di tali situazioni, gli Stati membri avranno la possibilità di autorizzare gli avvocati a comunicare eventuali sospetti al loro ordine professionale o ad un organismo professionale equivalente anziché alle normali autorità per la lotta al riciclaggio. Occorre sottolineare che in alcuni paesi comunitari gli avvocati sono autorizzati ad effettuare operazioni finanziarie e a detenere fondi, e ciò complica l'applicazione della direttiva a questa categoria di professionisti. 7.8. Saranno previste sanzioni adeguate in caso di mancato adempimento dell'obbligo di segnalazione all'ordine degli avvocati. 7.9. L'estensione delle disposizioni della direttiva ai notai e alle professioni giuridiche indipendenti si limita alle transazioni finanziarie o a quelle attuate per conto di società che presentano un elevato rischio di riciclaggio. 8. Identificazione dei clienti nelle operazioni effettuate a distanza (e non in presenza delle parti) 8.1. La proposta di direttiva impone gli stessi obblighi d'identificazione dei clienti anche in caso di operazioni a distanza. Una certa indeterminatezza sussiste per quanto concerne le modalità di applicazione della direttiva alle transazioni effettuate via Internet. 8.2. Il Consiglio europeo di Amsterdam ha messo in risalto nel suo programma di azione in materia di criminalità organizzata che le innovazioni tecnologiche quali Internet e la banca elettronica costituiscono strumenti molto efficaci al servizio del crimine, della frode e della corruzione e sottolineava che gli strumenti atti a prevenire e reprimere tali attività criminali accusano quasi sempre un ritardo rispetto ad esse(8). 8.3. Il trasferimento di fondi per via elettronica (attraverso Internet) è immediato e, grazie a tecniche semplici alla portata di tutti, è anche facile da dissimulare senza lasciare tracce. Il passaggio delle operazioni attraverso un paese che non collabora oppure l'intervento di una società di comodo bastano a paralizzare il controllo all'interno dell'UE. 8.4. Di conseguenza, piuttosto che i trasferimenti sono gli operatori dei mercati finanziari a dover essere tenuti sotto controllo. Il Comitato ha particolarmente evidenziato tale esigenza nel parere del 27 gennaio 1999(9) in merito alla legislazione che disciplina l'attività degli istituti che emettono moneta elettronica. In esso ha messo in risalto i rischi che comporta autorizzare la presenza nel mercato di emittenti di moneta elettronica soggetti ad una regolamentazione estremamente indulgente. 8.5. Il Comitato condivide l'opinione della Commissione secondo cui le banche devono disporre di procedure adeguate di identificazione dei clienti nelle operazioni effettuate non in presenza delle parti. Tuttavia, ritiene che l'allegato alla proposta di direttiva non sia lo strumento adatto al raggiungimento di questo obiettivo. 8.6. La mancanza di un contatto diretto tra la banca e il cliente in realtà non impedisce che questi venga identificato per mezzo di un documento probante, come già prevede l'articolo 3 della direttiva del 1991 e come già fanno le banche. L'identificazione può essere affidata, tra gli altri, ad un procuratore o ad una terza parte fidata (ad esempio un altro ente creditizio o finanziario, un notaio o un'ambasciata) o può essere effettuata con lettera raccomandata. 8.7. La firma elettronica deve essere anch'essa presa in considerazione come elemento probante, specie da quando è stata adottata la direttiva su una disciplina comune per la firma elettronica. Il Comitato ritiene che lo sviluppo delle operazioni finanziarie a distanza non giustifichi l'elaborazione di nuove norme di identificazione. 8.8. La flessibilità, invece, è assolutamente necessaria al fine di tener conto dei rapidi sviluppi nelle operazioni bancarie a distanza. Tale flessibilità è garantita dalla formulazione generica "documento probante". Le banche devono solo dimostrare di disporre di un documento probante che permetta di identificare i loro clienti nelle operazioni finanziarie a distanza; la scelta del metodo di identificazione è a discrezione delle banche stesse. In linea di massima, l'allegato così com'è fornisce alcuni validi esempi di possibili procedure di identificazione dei clienti in questo tipo di operazioni; esso però risulterà ben presto obsoleto se e quando si svilupperanno nuove operazioni bancarie a distanza e nuovi metodi di identificazione. 8.9. Nel caso si decidesse di mantenere l'allegato, il Comitato invita le autorità europee a mettere in chiaro che quest'ultimo non ha carattere vincolante e che rappresenta solo un orientamento in grado di offrire soluzioni non esaustive al problema dell'identificazione dei clienti nelle transazioni finanziarie a distanza. Il carattere non vincolante dell'allegato garantirebbe la necessaria flessibilità alle procedure di identificazione in questo tipo di operazioni. 9. Scambio d'informazioni 9.1. La Commissione prevede un sistema per lo scambio d'informazioni in materia di riciclaggio e propone che tale scambio abbia luogo in caso di attività illecite che danneggiano gli interessi finanziari delle Comunità europee (questa proposta forma oggetto di osservazioni critiche nell'analisi dei singoli articoli). 10. Necessità di una revisione periodica dei provvedimenti dell'Unione in questo settore 10.1. La Commissione presenta relazioni periodiche sull'applicazione della direttiva solo al Consiglio e al Parlamento. Il Comitato, che ritiene di essere particolarmente competente in questo settore, si rammarica di non essere consultato in merito all'estensione di una direttiva sulla quale è richiesto il suo parere. 11. Osservazioni sui singoli articoli della direttiva - Articolo 1 (sostituisce l'articolo 1 della Direttiva 91/308/CEE) 1) l'estensione del campo d'azione della direttiva agli uffici di cambio, alle agenzie di trasporto dei fondi, alle compagnie di assicurazione (entro i limiti delle attività che rientrano nella direttiva) e alle imprese d'investimento non solleva obiezioni, in quanto si tratta di un'integrazione rispetto alle definizioni contenute nella Direttiva di base 77/780/CEE. 2) Occorre sottolineare l'importanza di estendere il campo di applicazione alle succursali, situate nella Comunità, di enti finanziari che hanno la sede sociale all'interno o al di fuori della Comunità. 3) Il Comitato ritiene che le disposizioni della direttiva dovrebbero applicarsi anche alle succursali e alle filiali degli enti finanziari comunitari che si trovano nei paesi terzi ed in particolare nei paesi che non hanno adottato misure equivalenti di controllo e di repressione del riciclaggio (paesi offshore, paradisi fiscali, ecc.) 4) Lettera E)- definizione di "attività criminosa" L'estensione della definizione a "la frode, la corruzione o qualunque altra attività illegale, dannosa o probabilmente dannosa per gli interessi finanziari delle Comunità europee" potrebbe comportare per gli enti finanziari un obbligo di dichiarazione dei casi sospetti sproporzionato, che va nettamente al di là dell'obiettivo fondamentale di lotta al traffico di droga e alla criminalità organizzata. C'è il rischio che il personale di questi enti, desideroso di premunirsi nei confronti di una possibile responsabilità penale, arrivi al punto da dichiarare sistematicamente qualsiasi operazione, solo perché non è chiara o sembra anormale. 5) Nella nozione di danno agli interessi finanziari delle Comunità europee potrebbero rientrare la frode fiscale rispetto all'IVA o quella relativa alle restituzioni previste dalla PAC, all'uso dei fondi strutturali o alle molteplici forme di aiuti forniti dall'UE. 6) Tali frodi sono anche di competenza di istituzioni specifiche (organi di controllo fiscale degli Stati e appositi organismi comunitari)(10). Questo allontanamento dall'obiettivo primario avrebbe come unica conseguenza quella di mettere a repentaglio l'efficacia di tutto il sistema. 7) L'articolo 280 del Trattato che istituisce la Comunità europea (versione consolidata) offre una base giuridica alla repressione della frode lesiva degli interessi finanziari dell'Unione europea. In virtù di esso il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare "le misure necessarie... al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri". - Articolo 2 bis 1) Il Comitato esprime riserve circa l'opportunità di escludere dall'elenco delle professioni interessate i mercanti di arte e i banditori di aste. I beni trattati da questi intermediari possono rappresentare somme ingenti, spesso pagate in contanti e senza una reale verifica dell'identità dell'acquirente. In particolare le aste pubbliche costituiscono quasi certamente dei canali facili e discreti di riciclaggio. È quindi necessario identificare i clienti quando si tratti di transazioni in contanti che superino i 15000 euro. 2) L'inserimento dei contabili al punto 3 dell'elenco potrebbe essere interpretato in senso troppo ampio, dato che potrebbe riguardare i contabili stipendiati che lavorano in un'impresa e, tra l'altro, in una banca. Sarebbe più opportuno ricorrere alla nozione di esperto contabile. - Articolo 3, par. 2 secondo capoverso 1) L'articolo 3, par. 2, secondo capoverso della proposta di direttiva rimanda all'allegato per quanto concerne le procedure esatte d'identificazione dei clienti nel caso di operazioni finanziarie a distanza. 2) Alcuni degli obblighi previsti in questo allegato appaiono troppo impegnativi o di difficile attuazione, ad esempio: - l'obbligo di effettuare il primo pagamento tramite un conto aperto a nome del cliente presso un ente creditizio situato nell'Unione europea o nello Spazio economico europeo (punto v, lettera b) o in uno dei paesi in cui si applica la direttiva all'esame; - le diverse verifiche da condurre quando la controparte è un ente creditizio situato al di fuori dell'Unione europea e dello Spazio economico europeo (punto vi, lettera b). 3) In via più generale, la Commissione interviene direttamente nell'organizzazione stessa delle procedure di controllo da parte degli enti creditizi, il che costituisce un'ingerenza inutile e ingiustificata. Generalmente, il testo, sia della direttiva che dell'allegato, non illustra con chiarezza i mezzi per identificare le operazioni effettuate via Internet. - Articolo 7 1) L'obbligo di segnalare le operazioni sospette è l'elemento essenziale del progetto di direttiva e dovrebbe essere riferito a criteri oggettivi tali da offrire un orientamento sulla gamma di transazioni che fanno sorgere l'obbligo di segnalazione, sebbene, a causa della natura delle attività sospette, ciò non possa essere definito una volta per tutte. - Articolo 12, par. 2 1) Occorre sopprimere, nella prima frase del paragrafo, le parole "che leda o possa ledere gli interessi finanziari delle Comunità europee" (cfr. quanto è stato affermato ai punti 4, 5 e 6 delle osservazioni relative all'articolo 1). 2) Stando alla nuova definizione di "ente creditizio" (Articolo 1 A) e all'ottavo considerando, sembra che un'operazione sospetta di riciclaggio di denaro debba essere notificata solo nel paese in cui ha sede l'istituto che effettua la segnalazione (sede centrale, succursale o filiale di un ente creditizio). Il Comitato approva questa nuova disposizione, ma raccomanda di chiarirla nel testo degli articoli della direttiva, aggiungendo un paragrafo all'articolo 6 per eliminare qualsiasi ambiguità. 12. Conclusioni 12.1. Stando alle informazioni disponibili, fornite in particolare dal GAFI, ma anche dal settore bancario, la direttiva del 1991 ha conseguito nel complesso i suoi obiettivi di neutralizzazione dell'uso dei circuiti finanziari ai fini del riciclaggio dei proventi di attività illecite. 12.2. Le modifiche apportate alla direttiva del 1991 integrano in modo positivo la disciplina originaria, associando alla lotta contro il riciclaggio dei proventi di attività illecite diversi operatori che potrebbero esservi coinvolti. 12.3. È comprensibile che il buon esito dell'applicazione dei meccanismi previsti dalla direttiva del 1991 spinga il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione ad ampliare il campo della criminalizzazione estendendolo non solo alla criminalità organizzata non legata al narcotraffico, ma anche a tutti i reati gravi. Il campo della criminalizzazione, tuttavia, non coincide con quello della dichiarazione. 12.4. Per quanto riguarda il campo della dichiarazione, il Comitato condivide il parere della Commissione secondo cui tale ampliamento rischia di essere troppo esteso e tale da "compromettere ampiamente la volontà di cooperazione e l'impegno" di chi esercita le professioni interessate. 12.5. Non esiste una definizione di "infrazione grave". Ogni Stato è libero di compilarne un elenco. Il Comitato ha riscontrato con interesse che le autorità di controllo (GAFI o Tracfin in Francia) hanno preferito la nozione di criminalità organizzata, più precisa di quella scelta dalla Commissione. 12.6. Esiste un rischio reale di vedere gli organismi incaricati della lotta contro il riciclaggio e della prevenzione, quali Tracfin, sommersi e quindi in parte neutralizzati dall'eccesso di denunce di casi sospetti. Con l'esperienza e, purché agli istituti finanziari venga dato un riscontro adeguato sull'efficacia delle loro segnalazioni, il numero dei casi sospetti segnalati può declinare. Tuttavia, le autorità competenti devono fornire risorse adeguate per garantire che le azioni di follow-up siano rapide ed efficaci. 12.7. Un'azione limitata all'Unione europea sarebbe inefficace e potrebbe persino causare distorsioni della concorrenza a vantaggio delle istituzioni finanziarie dei paesi terzi, compromettendo addirittura la libera circolazione dei capitali, uno dei fondamenti della costruzione europea. 12.8. Il Comitato deplora che il progetto di direttiva, essenzialmente votato al rafforzamento delle capacità europee di lotta contro il riciclaggio, non dia sufficiente rilievo alla necessaria cooperazione internazionale. 12.9. L'obiettivo da perseguire dovrebbe essere quello della massima estensione possibile della normativa europea in materia di lotta contro il riciclaggio, ai paesi notoriamente coinvolti in questo tipo di attività criminale. 12.10. Le istituzioni finanziarie internazionali: Nazioni Unite, FMI, Banca mondiale, BEI, BERS, dovrebbero stabilire, in collegamento con la Commissione europea, una carta o un codice di buona condotta che riprenda in sostanza le raccomandazioni del GAFI, ponendo la sua applicazione come una delle condizioni per la concessione di qualsiasi aiuto finanziario(11). 12.11. I centri offshore - al centro dei traffici e anello debole dell'azione repressiva - che non applichino il codice di buona condotta o si oppongano alla trasparenza delle transazioni, la quale comporta in particolare la sospensione del segreto bancario, dovrebbero essere tagliati fuori dal sistema internazionale di trasmissione degli ordini e dei trasferimenti di capitali: SWIFT e via dicendo. L'elaborazione da parte del GAFI di un elenco dei paesi che non collaborano in materia dovrebbe permettere una rapida applicazione di questa procedura. 12.12. Poiché l'FMI è l'unico organismo in grado di decretare una disciplina di questo tipo, il Comitato raccomanda al Consiglio e alla Commissione di stabilire contatti con l'FMI in vista dell'introduzione nel suo statuto di un meccanismo sanzionatorio efficace nei confronti dei paesi e delle istituzioni finanziarie non inclini a cooperare nella lotta contro il riciclaggio. 12.13. L'applicazione delle sanzioni dovrebbe essere affidata alle autorità internazionali di regolamentazione del sistema finanziario e bancario: BRI e banche centrali. 12.14. Il Comitato rinnova l'auspicio di essere strettamente associato al controllo dell'applicazione della direttiva. Bruxelles, 26 gennaio 2000. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice Rangoni Machiavelli (1) GU C 332 del 31.12. 1990, pag. 26. (2) COM(1999) 239 def. (3) Cfr. la Comunicazione della Commissione relativa a un piano di azione dell'Unione europea in materia di lotta contro la droga (2000-2004) e il parere del Comitato presentato da Hassett in merito (CES 1127/99). (4) Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, in data 15 e 16 ottobre 1999. (5) Cfr. il punto 1.5 del parere in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite" GU C 332 del 31.12.1990, pag. 86. (6) COM(95) 54 def. e COM(1998) 401 def. (7) Cfr. Drug money in a changing world: Economic reform and criminal finance-U.N. International drug control programme 1996, che mette in luce il ruolo cruciale svolto dalle "International business companies", specie nei Caraibi, di cui si servono le organizzazioni criminali in quanto risulta praticamente impossibile risalire all'origine degli ingenti fondi gestiti da tali società. (8) Introduzione al piano d'azione in materia di criminalità organizzata - Amsterdam, 28 aprile 1997. (9) GU C 101 del 12 aprile 1999, pag. 6. (10) Cfr. il programma di lavoro 1998/1999 della Commissione sulla lotta contro la frode COM(1998) 278 def. e il parere del Comitato (R/CES 748/99 riv. 2) sullo stesso argomento in fase di elaborazione (relatore: Burani). (11) Il 10 giugno 1998 l'Assemblea generale delle Nazioni Unite ha adottato una presa di posizione e un piano d'azione contro il riciclaggio di denaro sporco che ricalcano in misura assai ampia gli obiettivi dell'Unione europea. ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale (conformemente all'art. 47, 3o paragrafo del Regolamento interno) I seguenti emendamenti, che hanno ricevuto più di un quarto dei voti espressi, sono stati respinti nel corso della discussione: Punto 11, paragrafo 4) Sostituire l'attuale dicitura con la seguente: "Lettera E)- definizione di 'attività criminosa' L'estensione della definizione a 'la frode, la corruzione o qualunque altra attività illegale, dannosa o probabilmente dannosa per gli interessi finanziari delle Comunità europee' è una decisione logica, ma occorre riconoscere che le istituzioni finanziarie e gli altri enti abilitati a trasmettere segnalazioni potrebbero non essere in grado di spingersi oltre l'identificazione di operazioni inusuali in apparenza sospette. Le istituzioni finanziarie non sono tenute a fungere da autorità investigative. Poiché si prospetta una notevole affluenza di segnalazioni, quanto meno in una fase iniziale, sarebbe opportuno concordare un codice di condotta con le istituzioni finanziarie per precisare gli obiettivi di tali segnalazioni. Le amministrazioni nazionali dovrebbero altresì sviluppare una forma di feed-back nei confronti delle istituzioni finanziarie in merito all'esito delle loro segnalazioni in modo da consentire un ulteriore sviluppo della loro capacità di contribuire alla lotta contro il riciclaggio dei proventi di attività illecite." Esito della votazione Voti favorevoli: 30, voti contrari: 43, astensioni: 10. Aggiungere il seguente punto 12.16 "12.16. Il Comitato nota che la proposta di direttiva del Consiglio insiste sul fatto che il riciclaggio dei proventi di attività illecite è legato al traffico di stupefacenti. In questo modo non si riconosce però che i fenomeni di riciclaggio connessi ad attività criminali e terroristiche e al contrabbando transfrontaliero incoraggiato da differenziali nei livelli impositivi hanno un impatto più profondo sull'economia di molte regioni rispetto al traffico di droga. Questi aspetti dovrebbero ricevere maggiore risalto nella direttiva." Motivazione L'enfasi data al traffico di droga in quanto principale piaga sociale alla base di questo aspetto dell'economia sommersa dà l'impressione che la proposta punti troppo sulla condanna emotiva nei confronti delle conseguenze devastanti dell'assunzione di stupefacenti, non dando rilevanza al riciclaggio dei proventi di attività "criminali ordinarie e decorose". La preoccupazione per lo sfruttamento dei differenziali e d'imposizione riceverà più spazio dopo l'allargamento, quando, tutto considerato, probabilmente la maggior parte degli Stati membri sarà fuori da Eurolandia. Esito della votazione Voti favorevoli: 36, voti contrari: 49, astensioni: 10.