Aiuti di Stato - Paesi Bassi

Aiuto C 96/2001 (ex N 568/2001) - Razionalizzazione dei macelli suini

Invito a presentare osservazioni a norma dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE

(2002/C 37/03)

Con lettera del 20 dicembre 2001, riprodotta nella lingua facente fede dopo la presente sintesi, la Commissione ha comunicato ai Paesi Bassi la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE, in relazione all'aiuto in oggetto.

La Commissione invita gli interessati a presentare osservazioni in merito all'aiuto riguardo al quale viene avviato il procedimento entro un mese dalla data della presente pubblicazione, inviandole al seguente indirizzo: Commissione europea Direzione generale dell'Agricoltura

Direzione delle Legislazioni economiche in materia di agricoltura

B - 1049 Bruxelles Fax (32-2) 296 21 51.

Dette osservazioni saranno comunicate ai Paesi Bassi. Su richiesta scritta e motivata degli autori delle osservazioni, la loro identità non sarà rivelata.

SINTESI

Con lettera del 14 agosto 2001 la rappresentanza permanente dei Paesi Bassi presso l'Unione europea ha notificato alla Commissione un nuovo programma di razionalizzazione del settore della macellazione dei suini. Tutti i macelli suini con più di 50000 macellazioni per anno avevano tempo fino al 4 aprile 2001 per comunicare il proprio interesse per il programma di razionalizzazione. A tal fine doveva poi essere concluso un accordo specifico. In base a tale programma, i macelli partecipanti non sono più autorizzati alla macellazione (e neanche al sezionamento se l'impresa decide di mettere un termine anche a questa attività) dei suini nel proprio stabilimento. L'impresa e i suoi azionisti non possono partecipare finanziariamente, né in modo diretto né indiretto, alle attività di macellazione (e di sezionamento) dei suini, a meno che non si tratti di una razionalizzazione parziale, nel cui caso il divieto si applica solo all'ampliamento delle capacità o alla creazione di nuove.

L'importo da erogare si basa sul numero massimo di macellazioni per anno nel corso di un periodo di riferimento di 5 anni, moltiplicato per 22,5 NLG per macellazione (importo fissato dall'organizzazione di mercato in base a un rilevamento effettuato presso diversi macelli). Tale importo è portato a 29,25 NLG se vengono cessate anche le attività di sezionamento di prima fase. Tutti i macelli aventi una capacità annua superiore a 50000 macellazioni possono chiedere di partecipare al programma di razionalizzazione sulla base degli importi sopraindicati. Gli altri macelli e i rispettivi azionisti hanno convenuto per iscritto di non creare nuove capacità né di ampliare quelle esistenti durante il periodo della razionalizzazione.

L'organizzazione di mercato ritiene che i costi per riscattare una capacità di 3,9 milioni di macellazioni (compresi i costi del piano sociale e degli interessi sui prestiti contratti per il finanziamento preliminare dell'operazione) dovrebbero elevarsi approssimativamente a 123000000 di NLG (99,5 milioni di NLG per la razionalizzazione, 8,5 milioni di NLG per il piano sociale e circa 15 milioni di NLG di spese per interessi). Sei imprese hanno manifestato il proprio interesse per una riduzione di capacità.

In diverse occasioni in passato sono state adottate misure analoghe. Tuttavia, nel frattempo sono entrati in vigore gli Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo(1), che hanno modificato almeno in parte la precedente politica della Commissione. Inoltre, è necessario verificare se un'ulteriore razionalizzazione del settore della macellazione suina sia giustificata alla luce dell'operazione analoga condotta nel 1995.

Affinché questi aiuti non siano considerati meri aiuti al funzionamento a vantaggio delle imprese interessate, il prerequisito per la concessione è la dimostrazione della loro utilità nell'interesse di tutto il settore. Gli aiuti vanno erogati solo in quei settori caratterizzati da un chiaro eccesso di capacità produttiva a livello regionale o nazionale. In tali casi si può ragionevolmente prevedere che la dinamica del mercato finirà per determinare i necessari adeguamenti strutturali.

Le autorità dei Paesi Bassi hanno fornito una relazione dettagliata sul settore della macellazione suina. Sulla base delle stime effettuate esiste una sovraccapacità compresa tra il 20 e il 25 % mentre il programma di razionalizzazione ha per obiettivo di riscattarne circa il 18 %. L'intervento dell'organizzazione di mercato è ritenuto necessario per assicurare una ripartizione omogenea a livello regionale sia delle chiusure che delle rimanenti capacità di macellazione. Oltre a ciò, le esigenze di tutela dell'ambiente porteranno a una riduzione della produzione di suini che avrà ulteriori ripercussioni sul settore della macellazione.

Tuttavia, a questo stadio la definizione di "capacità" utilizzata per determinare l'esistenza di capacità in eccesso sembra prestare il fianco a critiche. Sulla base delle informazioni fornite dalle autorità dei Paesi Bassi, le 14 imprese partecipanti al programma di razionalizzazione rientrano nell'ambito di una "capacità normale di macellazione" pari a 330885 suini per settimana, calcolati sulla base di una settimana lavorativa di 38 ore ripartite su 5 giorni e di 52 settimane lavorative all'anno. Il fatto che le macellazioni effettivamente realizzate siano state in numero superiore a partire dal 1996 (con l'eccezione del 1997) dimostra che la "capacità normale di macellazione" potrebbe non costituire un parametro adeguato per definire l'esistenza di una capacità in eccesso. Si constata inoltre che dal 1995 la "capacità normale di macellazione" nelle imprese che effettuano più di 50000 macellazioni è aumentata in un mercato che altrimenti ha registrato una fase di stagnazione. Inoltre, anno dopo anno si è registrato un aumento della capacità di congelazione, passata da 365200 nel 1993 a 451000 nel 2001 per quanto riguarda le 14 maggiori imprese. Questa tendenza all'aumento della capacità e della capacità di congelazione sembra contraddire l'affermazione che vi sia un eccesso di capacità.

Le autorità dei Paesi Bassi hanno inoltre ribadito che, in assenza del programma di razionalizzazione, ci si possono attendere fallimenti nel settore. Tuttavia, secondo le stesse autorità, eventuali fallimenti non porterebbero a una riduzione di capacità, quantomeno nel breve termine. Tale asserzione è suffragata solo dalla convinzione che vi potrebbero essere acquirenti interessati a rilevare i macelli a basso costo e a continuare l'attività. E, in ogni caso, le autorità dei Paesi Bassi hanno ammesso che a lungo termine potrebbe essere il mercato a determinare i cambiamenti strutturali auspicati.

Il riferimento ai fallimenti solleva inoltre la questione dell'attuale situazione finanziaria delle imprese in questione, in merito alla quale dovrebbero essere fornite maggiori informazioni.

Già in passato il settore della macellazione dei suini è stato oggetto di un processo di razionalizzazione, apparentemente senza grande successo. Per questo sembra poco probabile che a questo stadio il programma in questione possa avere successo.

Le autorità dei Paesi Bassi hanno indicato inoltre che il risanamento del settore della macellazione avrà una ricaduta positiva sul settore primario. Inoltre, secondo le stesse autorità, poiché continueranno a sussistere problemi di sovraccapacità, il processo di razionalizzazione non si tradurrà in un ribasso dei prezzi per gli allevatori o gli intermediari che vendono i suini ai macelli. Tuttavia non è stato realmente indicato quale sarebbe il beneficio per il settore primario. In più la Commissione ha ricevuto le osservazioni di altri soggetti attivi nel settore dei suini che contestano la necessità di un ulteriore intervento di razionalizzazione, sostenendo che il settore è già di per sé efficiente e che la razionalizzazione va realizzata all'interno dei grandi macelli senza bisogno di un intervento pubblico. Essi ritengono, inoltre, che non ci sia alcuna garanzia che in futuro la situazione sarà migliore di quella attuale, che la libera concorrenza non sarà garantita visto l'esiguo numero di attori che rimarranno sul mercato e che, infine, benché non siano ancora disponibili informazioni sulla ripartizione a livello regionale dopo la razionalizzazione, esisterà il rischio della creazione di posizioni dominanti a livello regionale, specialmente nel caso di focolai di malattie degli animali.

Pertanto, a questo stadio sussistono dubbi sul fatto che il programma di razionalizzazione sia funzionale agli interessi generali del settore in questione. Inoltre, la Commissione deve valutare la questione della possibile creazione di posizioni dominanti a livello regionale nel quadro dell'articolo 82 del trattato.

Alla luce della sentenza del Tribunale di primo grado nella causa Weyl Beef Products BV et alia contro Commissione delle Comunità europee(2), appare inoltre necessario esaminare se la misura notificata sia conforme all'articolo 81 del trattato CE. In effetti, la misura proposta ha per obiettivo di limitare la concorrenza sul mercato comune, poiché mira a ridurre la capacità e ha un'incidenza diretta sulla concorrenza riducendo i mezzi di produzione e, quindi, gli investimenti e le strategie di concorrenza delle parti interessate. Benché il mercato della macellazione abbia probabilmente una rilevanza solo nazionale, il programma in questione potrebbe incidere negativamente sugli scambi commerciali tra Stati membri per quanto riguarda l'importazione e l'esportazione di suini vivi. Le autorità dei Paesi Bassi sembrano ritenere che la misura possa essere autorizzata in quanto "cartello di crisi"(3).

Tuttavia, l'andamento del mercato non sembra indicare l'esistenza di una sovraccapacità strutturale. Come accennato sopra, e nonostante una politica volta a ridurre nel lungo termine la consistenza del patrimonio suino e un precedente programma di razionalizzazione attuato nel 1995, la maggior parte dei soggetti partecipanti a tale programma ha aumentato la produzione nel periodo 1995-2001. Per questo la Commissione dubita che a questo stadio esista una sovraccapacità strutturale.

E anche se si volesse supporre che tale sovraccapacità strutturale esista, la Commissione dubita che a questo stadio esistano le condizioni per concedere una deroga.

- L'attuale capacità è in parte il risultato di recenti aumenti di capacità. Non sembra quindi corretto asserire che il settore non disponga di mezzi sufficienti per realizzare gli investimenti necessari. Sembra infatti che metà delle imprese partecipanti al programma di razionalizzazione abbiano realizzato investimenti per aumentare la capacità, mentre un'impresa [...](4), progetta di investire in un nuovo macello. L'organizzazione di mercato, richiesta di spiegare le ragioni del progetto di investimento in un settore affetto da una presunta sovraccapacità strutturale, ha risposto che altri macelli hanno chiesto l'abbandono del progetto e che l'impresa in questione ha aderito a tale richiesta. Da ciò si potrebbe dedurre che il "cartello di crisi" includa anche l'accordo (non notificato) a non investire in tecnologie più moderne.

- Come asserito in precedenza, l'organizzazione di mercato ha indicato di aspettarsi fallimenti di imprese in caso di mancata adozione del programma di razionalizzazione proposto. Anche se gli eventuali casi di fallimento non ovvierebbero al problema della sovraccapacità nel breve termine, l'organizzazione di mercato riconosce che ciò potrebbe avvenire nel lungo termine.

- Contrariamente alla situazione delineata nella decisione "Stichting Baksteen", l'elasticità della domanda rispetto al prezzo è molto importante nel settore della macellazione dei suini. L'organizzazione di mercato ha indicato che in caso di disparità tra i prezzi tedeschi e quelli olandesi il flusso delle esportazioni potrebbe triplicare rapidamente.

- Non è stato dimostrato che il processo di produzione sia caratterizzato da elevati costi fissi e questo, nella decisione "Stichting Baksteen", era uno dei motivi per sostenere che il mercato non era in grado di realizzare la riduzione di capacità.

- Sulla base delle informazioni trasmesse, non è possibile stabilire se i macelli che verranno chiusi saranno (in tutti i casi) quelli meno efficienti.

Le autorità dei Pesi Bassi asseriscono che il programma di razionalizzazione in questione è necessario per garantire una buona ripartizione regionale dei macelli, necessaria nel caso di focolai di malattie degli animali. Tuttavia, a questo stadio la Commissione nutre dubbi sulla validità di queste motivazioni in quanto il programma di razionalizzazione non prevede misure per garantire l'auspicata ripartizione regionale dei macelli.

Conformemente all'articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, ogni aiuto illegale può essere recuperato dal beneficiario.

TESTO DELLA LETTERA

"Na onderzoek van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte inlichtingen over de bovengenoemde steunmaatregel deelt de Commissie u mee dat zij besloten heeft de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden.

Bij dit besluit heeft de Commissie zich gebaseerd op de navolgende overwegingen:

1. PROCEDURE

Bij brief van 14 augustus 2001, geregistreerd op 21 augustus 2001, heeft de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie deze maatregel bij de Commissie aangemeld, overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. Bij brief van 28 september 2001, geregistreerd op 2 oktober 2001, bij fax van 26 oktober 2001, geregistreerd op dezelfde dag, en bij brief van 26 oktober 2001, geregistreerd op 31 oktober 2001, zijn aanvullende inlichtingen verstrekt.

2. BESCHRIJVING

2.1. Titel

Sanering varkensslachterijen.

2.2. Budget

>SPAZIO PER TABELLA>

2.3. Duur

Parafiscale heffingen gedurende 41/2 jaar.

2.4. Begunstigden

Varkensslachterijen.

2.5. Maatregel

De maatregel bouwt voort op eerdere steunmaatregelen: NN 117/99 (ex N 333/99), goedgekeurd bij brief van 2 februari 2000, SG(2000) 102078, welke maatregel een wijziging vormde van een bestaande steunmaatregel, N 458/93, goedgekeurd op 31 december 1993 bij beschikking SG(93) D21676 en laatst gewijzigd bij maatregel N 452/95, goedgekeurd op 5 juli 1995 bij beschikking SG(95) D/034633. Het doel van deze maatregelen was de overcapaciteit in de sector varkensslachterijen te verminderen, via opkoop van slachtcapaciteit door de Stichting Sanering Varkensslachterijen met middelen afkomstig van het Productschap Vee en Vlees.

Bij de huidige sanering van de sector zou op dezelfde manier te werk gegaan worden. Alle slachterijen die meer dan 50000 varkens per jaar slachten, konden zich tot 4 april 2001 voor deelneming aan de regeling aanmelden. Bedrijven die willen stoppen, moeten een saneringsovereenkomst sluiten. Slachterijen die deelnemen, mogen op de betrokken locatie geen varkens meer slachten (noch uitsnijden, indien het bedrijf ervoor heeft gekozen ook deze activiteit stop te zetten). De vennootschap en haar aandeelhouders mogen geen (directe of indirecte) financiële participatie meer hebben in de varkensslacht- en uitsnijsector, tenzij het een deelsanering betreft, in welk geval het verbod enkel slaat op uitbreiding van bestaande of creatie van nieuwe capaciteit. Deze beperking geldt ook binnen een straal van 500 km vanaf de Nederlandse grens.

De grondslag voor de saneringsvergoeding is het hoogste aantal slachtingen per jaar in een referentieperiode van 5 jaar (1996-2000), vermenigvuldigd met 22,5 NLG per slachting (bedrag bepaald door het Productschap op basis van een taxatie bij verschillende slachterijen). Dit bedrag wordt verhoogd tot 29,25 NLG als ook de activiteiten tot en met eerste snit worden beëindigd. Alle slachterijen met een capaciteit van meer dan 50000 slachtingen komen in aanmerking voor de sanering op die condities. Voor de berekening van de vergoeding wordt uitgegaan van een volledige stopzetting van alle slacht- (en uitsnij-)activititeiten op de locatie - indien op de locatie nog andere dieren (runderen, kalveren) zouden worden geslacht/uitgesneden, dan zal het waardeverschil tussen de locatie zonder slacht- en uitsnij-activiteiten en dezelfde locatie met slachtactiviteiten voor andere dieren moeten worden terugbetaald.

De resterende slachterijen en hun aandeelhouders hebben zich er schriftelijk toe verbonden om gedurende de looptijd van de sanering geen nieuwe capaciteit te creëren noch bestaande slachtcapaciteit uit te breiden.

Het Productschap schat de totale kosten voor het opkopen van een slachtcapaciteit van 3,9 miljoen haken (inclusief de kosten van een sociaal plan en rente over de leningen voor de prefinanciering van de maatregel) op circa 123 miljoen NLG (99,5 miljoen voor de sanering, 8,5 miljoen voor het sociaal plan en ongeveer 15 miljoen rentevergoeding). In totaal hebben zes bedrijven zich aangemeld voor sanering.

2.6. Steunintensiteit

Tot 100 %.

2.7. Financiering

De maatregel wordt gefinancierd met parafiscale heffingen. Daartoe betaalt de sector een heffing van 330000 NLG (149747,47 EUR) per procent capaciteitsaandeel (en niet per verrichte slachting). De heffing is bijgevolg niet gerelateerd aan het aantal effectief geslachte dieren en verschilt niet naar gelang van de aard van de dieren (ingevoerde of niet). De heffing is niet verschuldigd voor het capaciteitsaandeel dat minder bedraagt dan 50000 slachtingen per jaar.

2.8. Garanties

De Nederlandse autoriteiten hebben verklaard dat alle garanties die voor eerdere saneringsregelingen zijn gegeven, van kracht blijven:

a) De betrokken gelden zullen in geen geval worden toegewezen op grond van vroegere of huidige bedrijfsmoeilijkheden van de begunstigden.

b) Bij de berekening van de betalingen aan de begunstigden zal uitsluitend rekening worden gehouden met de gevolgen van de opgelegde capaciteitsinkrimpingen voor de begunstigden, uitgedrukt in:

- gederfde netto-inkomsten en/of

- veroorzaakte sociale kosten en/of

- vermindering van de kapitaalwaarde.

3. BEOORDELING

3.1. Is er sprake van steun in de zin van het EG-Verdrag?

Artikel 87, lid 1, is van toepassing als de maatregel de onderneming een economisch voordeel verschaft dat zij bij een normale bedrijfsvoering niet zou hebben gehad, als de steun wordt toegekend aan bepaalde ondernemingen, als het voordeel door een lidstaat of via staatsmiddelen wordt toegekend, en als de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten merkbaar ongunstig kan beïnvloeden.

Bij een eerste beschouwing, in dit stadium van de procedure, lijken deze voorwaarden te zijn vervuld. In het onderhavige geval verschaft de maatregel een voordeel aan de ontvangers. Het voordeel wordt toegekend uit staatsmiddelen. De maatregel kan de mededinging(5) en het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden daar er een intens grensoverschrijdend handelsverkeer in varkens en varkensvlees is(6). De maatregel komt ten goede aan varkensslachterijen die in productie blijven (terwijl de concurrentie minder fel wordt). Marktpartijen die de productie stopzetten, kunnen actief blijven in andere (en in bepaalde gevallen aanverwante) economische activiteiten. Bovendien komen bedrijven die actief blijven op andere locaties en steun ontvangen voor de sluiting van één locatie, versterkt uit de operatie. Daarom is de Commissie in dit stadium van oordeel dat de voorgestelde maatregel een steunmaatregel is. Derhalve moet worden onderzocht of de afwijking van het in artikel 87, lid 1, van het Verdrag bepaalde algemene beginsel van onverenigbaarheid van staatssteun kan worden toegekend.

3.2. Toe te passen rechtsregels

Er is in het verleden reeds meerdere keren goedkeuring verleend voor soortgelijke maatregelen. Er zijn intussen evenwel nieuwe communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector(7) van kracht geworden waarbij het Commissiebeleid op bepaalde punten wordt gewijzigd. Bovendien moet worden onderzocht of nieuwe steun voor de sanering van de varkensslachtsector gerechtvaardigd is in het licht van eerdere operaties.

Volgens punt 9 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector moeten steunmaatregelen voor de sluiting van productie-, verwerkings- en afzetcapaciteit aan de volgende voorwaarden voldoen:

- de steun moet in het algemeen belang van de betrokken sector zijn,

- de steun mag de gemeenschappelijke marktordeningen niet doorkruisen,

- de begunstigde moet een tegenprestatie leveren,

- de mogelijkheid dat het reddings- en herstructureringssteun betreft, moet worden uitgesloten,

- de regeling moet voor alle ondernemers in de betrokken sector op dezelfde voorwaarden toegankelijk zijn,

- de verliezen aan kapitaalwaarde en aan toekomstige inkomsten mogen niet worden overgecompenseerd,

- er moet een eigen bijdrage van de sector zijn.

3.3. Beoordeling van de maatregel in het licht van de bovengenoemde criteria

a) De steun moet in het algemeen belang van de betrokken sector zijn

Een voorafgaande voorwaarde, wil de steun niet als zuivere exploitatiesteun aan de betrokken ondernemingen worden beschouwd, is dat wordt aangetoond dat de steun in het belang van de sector als geheel is. De steun mag uitsluitend worden toegekend voor de sluiting van productiecapaciteit in sectoren die regionaal of nationaal met een duidelijke overcapaciteit te kampen hebben. Het lijkt redelijk te verwachten dat in dergelijke gevallen de marktkrachten uiteindelijk de nodige structurele aanpassingen zullen bewerkstelligen. Daarom kan steun voor capaciteitsvermindering slechts worden aanvaard wanneer hij een onderdeel is van een programma voor de herstructurering van de sector waarin de doelstellingen en een specifiek tijdschema zijn vastgelegd.

Overcapaciteit

De Nederlandse autoriteiten hebben een gedetailleerd rapport over de varkensslachtsector verstrekt. De overcapaciteit wordt geraamd op 20 tot 25 %; daarvan zou met de regeling ongeveer 18 % worden opgekocht. De interventie van het Productschap wordt noodzakelijk geacht om een zekere regionale spreiding van sluitingen en resterende slachtcapaciteit te garanderen (aangevoerd wordt dat het belang van de beschikbaarheid van capaciteit in verschillende regio's is gebleken naar aanleiding van de bestrijdingsmaatregelen voor de recente MKZ-uitbraken). Bovendien zal de milieuproblematiek tot een inkrimping van de varkensproductie nopen, hetgeen eveneens consequenties zal hebben voor de varkensslachtsector.

De definitie van 'capaciteit' waarmee wordt gewerkt om het bestaan van overcapaciteit aan te tonen, lijkt evenwel aanvechtbaar te zijn. Volgens de informatie van de Nederlandse autoriteiten hadden de 14 bij de sanering betrokken ondernemingen een 'normale slachtcapaciteit' van 330885 varkens per week, bij een 38-urige werkweek, 5 werkdagen per week en 52 weken per jaar. Uit de vaststelling dat de werkelijke slachtingen hoger liggen en dat dit sinds 1996 (met uitzondering van 1997) het geval is, kan wellicht worden opgemaakt dat de 'normale slachtcapaciteit' zoals gedefinieerd door de Nederlandse autoriteiten geen goede basis is om aan te tonen dat er overcapaciteit is.

Voorts blijkt bij de slachterijen met meer dan 50000 slachtingen de 'normale slachtcapaciteit' sinds 1995 te zijn toegenomen, in een voor het overige stabiele markt.

Wordt gekeken naar de maximale koelcapaciteit(8) (een 'knelpunt' voor het slachtvolume), dan blijkt dat die jaar na jaar is gestegen bij de 14 grootste ondernemingen: van 365200 in 1993 naar 451000 in 2001.

Gelet op deze opwaartse trend in zowel slacht- als koelcapaciteit, kan in dit stadium een vraagteken worden geplaatst bij de bewering dat er overcapaciteit is. Het is onwaarschijnlijk dat er de afgelopen jaren in uitbreidingen zou zijn geïnvesteerd mocht er overcapaciteit zijn geweest.

Precieze doelstellingen en een specifiek tijdschema

Zoals in de communautaire richtsnoeren staat, lijkt het redelijk te verwachten dat in dergelijke gevallen de marktkrachten uiteindelijk de nodige structurele aanpassingen zullen bewerkstelligen. Daarom kan steun voor capaciteitsvermindering slechts worden aanvaard wanneer hij een onderdeel is van een programma voor de herstructurering van de sector waarin de doelstellingen en een specifiek tijdschema zijn vastgelegd. De maatregel heeft een beperkte duur. De looptijd van ongeveer vier jaar komt overeen met de tijd die nodig is om de financiële middelen voor het bekostigen van de operatie te vergaren. Met het feitelijke opkopen van de capaciteit zal worden begonnen onmiddellijk nadat de Commissie haar goedkeuring heeft verleend en de nodige verordeningen in werking zijn getreden. Er is een duidelijke doelstelling: ongeveer 18 %, d.i. 3,9 miljoen haken, opkopen.

Voorts stellen de Nederlandse autoriteiten dat faillissementen mogen worden verwacht indien een sanering uitblijft. Deze faillissementen zouden volgens hen niet tot een reductie van de capaciteit leiden, althans niet op korte termijn. Ter staving hiervan wordt aangevoerd dat er wellicht belangstellenden zijn om aldus goedkoop slachterijen op te kopen en door te gaan met de activiteiten. Dit lijkt zeer onwaarschijnlijk in een markt die naar verluidt met overcapaciteit kampt. De Nederlandse autoriteiten erkennen daarentegen dat de marktkrachten op langere termijn wel de nodige structurele aanpassingen zouden bewerkstelligen. In het verleden heeft de sector van de varkensslachterijen al een sanering ondergaan, klaarblijkelijk zonder groot succes. Welnu, het is in het huidige stadium twijfelachtig of de nieuwe operatie betere kansen van slagen heeft.

Voordelen voor de rest van de sector

Volgens de Nederlandse autoriteiten mag ook worden verwacht dat de primaire sector voordeel zal ondervinden van een afgeslankte varkensslachtsector. Bovendien blijft er volgens de autoriteiten nog enige overcapaciteit over, zodat de sanering niet zal leiden tot lagere prijzen voor varkenshouders of handelaren die varkens aan de slachterijen verkopen.

Het voordeel voor de primaire sector is evenwel niet overtuigend aangetoond.

Bovendien heeft de Commissie reeds in dit stadium van de procedure een reactie ontvangen van andere operatoren in de varkenssector, die de behoefte aan een nieuwe sanering betwisten. Zij zijn de mening toegedaan dat de sector fundamenteel al efficiënt is; de sanering is een interne aangelegenheid van de grote slachterijen en er is bijgevolg geen overheidsbijstand nodig; er is geen enkele waarborg dat de situatie erna beter zal zijn; er zal geen vrije mededinging meer zijn, gelet op het beperkte aantal spelers dat zal overblijven op de markt; tot slot - alhoewel er geen informatie beschikbaar was over de regionale verspreiding na de sanering - stellen zij dat er op regionaal niveau een monopolie dreigt te ontstaan, met name in geval van dierziektes.

Er wordt met andere woorden betwijfeld of de maatregel in het belang van de varkenssector als geheel is. Bovendien dient de Commissie in het licht van artikel 82 van het Verdrag na te gaan of er sprake kan zijn van monopolieposities op regionaal niveau.

b) De steun mag de gemeenschappelijke marktordeningen niet doorkruisen

De voorgestelde sanering lijkt de werking van de gemeenschappelijke marktordening (Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees) niet te doorkruisen.

c) De begunstigde moet een tegenprestatie leveren

De tegenprestatie bestaat uit de definitieve en onherroepelijke beslissing om de betrokken productiecapaciteit permanent te sluiten. Dit zal betekenen dat ofwel de volledige capaciteit van het betrokken bedrijf, ofwel een specifieke locatie wordt gesloten. De begunstigde van de steun gaat hierbij een juridische verbintenis aan dat de sluiting definitief en onomkeerbaar is. Deze verbintenis geldt ook voor eventuele toekomstige overnemers van de installaties en voor de aandeelhouders van het begunstigde bedrijf.

d) Geen reddings- en herstructureringssteun

De Nederlandse autoriteiten verklaren dat de bedrijven die zich voor de sanering hebben aangemeld, niet in financiële moeilijkheden verkeren in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun. Gelet op het feit dat wordt gevreesd voor faillissementen als er niet wordt gesaneerd, heeft de Commissie twijfels omtrent de huidige financiële gezondheid van de betrokken bedrijven. Hierover moeten nadere inlichtingen worden verstrekt.

e) Toegankelijkheid

De regeling is op dezelfde voorwaarden toegankelijk voor alle slachterijen die meer dan 50000 slachtingen per jaar verrichten (deze zijn tezamen goed voor meer dan 95 % van alle varkensslachtingen in Nederland).

f) Geen overcompensatie

Het steunbedrag is door het Productschap vastgesteld op grond van taxaties bij een aantal bedrijven en ervaringen opgedaan ten tijde van eerdere saneringsregelingen. De gevolgde procedure vertoont overeenkomst met een aanbesteding - het Productschap stelt een prijs per haak vast en alle slachterijen met een capaciteit van meer dan 50000 slachtingen kunnen inschrijven voor sluiting tegen de vastgestelde prijs. Overcompensatie lijkt derhalve uitgesloten.

g) Eigen bijdrage van de sector

De hele operatie wordt door de sector gefinancierd.

Er is geen heffing op invoer.

3.4. Artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag

Gelet op de uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg in de zaak Weyl Beef Products BV en andere tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen(9), lijkt ook te moeten worden onderzocht of de gemelde maatregel in overeenstemming is met artikel 81 van het EG-Verdrag. De voorgestelde maatregel heeft immers tot doel en gevolg de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt te beperken. Het saneringsplan is er immers op gericht de capaciteit in te krimpen en heeft derhalve rechtstreekse gevolgen voor de mededinging, aangezien de productiemiddelen en bijgevolg de investeringen en de concurrentiestrategie van de betrokken partijen worden beperkt. Alhoewel de slachtmarkt waarschijnlijk een nationaal karakter heeft, kan de voorgestelde maatregel de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden vanwege de invoer en uitvoer van levende varkens.

De Nederlandse autoriteiten zijn kennelijk van oordeel dat de maatregel voor ontheffing in aanmerking komt omdat er sprake is van een 'crisiskartel'(10).

a) Is er structurele overcapaciteit?

Er mag worden aangenomen dat het totale aantal in Nederland gehouden varkens zal afnemen. Uit het marktgedrag lijkt evenwel niet te kunnen worden opgemaakt dat er structurele overcapaciteit is. Ondanks het beleid om de varkensstapel op lange termijn in te krimpen en de saneringsoperatie van 1995, hebben de meeste partijen die bij deze laatste betrokken waren - zoals eerder gezegd - de productie in de periode 1995-2001 uitgebreid. De Commissie zet in dit stadium dan ook een vraagteken bij het bestaan van structurele overcapaciteit.

b) Verbetering van de productie

Ook indien aangenomen zou worden dat er sprake is van structurele overcapaciteit, dan nog is het in dit stadium voor de Commissie de vraag of er is voldaan aan de voorwaarden voor een ontheffing op grond van artikel 81, lid 3.

- De huidige omvang van de capaciteit is mede het gevolg van recente uitbreidingen. Het zou derhalve onjuist zijn te beweren dat de sector niet over voldoende middelen beschikt om over te gaan tot noodzakelijke investeringen. Om te beginnen blijkt dat de helft van de ondernemingen die bij de sanering betrokken zijn, in capaciteitsuitbreiding hebben geïnvesteerd. Ten tweede heeft een onderneming, [...](11), ook plannen om in een nieuwe slachterij te investeren. Gevraagd hoe dit te rijmen valt met structurele overcapaciteit, heeft het Productschap geantwoord dat door andere slachthuizen is gevraagd om van deze plannen af te zien, wat de betrokken onderneming heeft gedaan. Het lijkt er dus op dat het 'crisiskartel' een (niet-aangemelde) afspraak omvat om niet te investeren in modernere technologie.

- Zoals eerder is gezegd, is door het Productschap aangegeven dat faillissementen verwacht worden indien een warme sanering uitblijft. Hoewel deze faillissementen op korte termijn niet tot een reductie van de capaciteit zouden leiden, erkent het Productschap dat dit op langere termijn wel te verwachten is.

- Anders dan in de zaak 'Baksteen' is in de varkensslachtsector de prijselasticiteit van de vraag zeer groot. Het Productschap heeft aangetoond dat de exportstroom zeer snel zou kunnen verdrievoudigen in geval van een duidelijk verschil tussen de Duitse en de Nederlandse prijzen.

- Er is niet aangetoond dat het productieproces in het algemeen gekenmerkt wordt door zeer hoge vaste kosten, hetgeen in de zaak-Baksteen een van de redenen was om aan te nemen dat de markt niet in staat was de capaciteitsverminderingen teweeg te brengen.

- Op basis van de verstrekte informatie kan niet met zekerheid worden gezegd dat de te sluiten slachthuizen (in alle gevallen) de meest inefficiënte zijn.

3.5. Preventie van dierziekten

De Nederlandse autoriteiten geven te kennen dat de voorgestelde saneringsregeling noodzakelijk is om een regionale spreiding van slachtlocaties te garanderen, hetgeen noodzakelijk is bij uitbraak van dierziekten.

De Commissie heeft echter twijfels omtrent de geldigheid van dit argument, aangezien in het saneringsplan geen bepalingen zijn opgenomen die een dergelijke regionale spreiding waarborgen.

Daarnaast stelt het Productschap in zijn antwoord op het verzoek om aanvullende inlichtingen het volgende: 'Wanneer bij een uitbraak van een besmettelijke dierziekte een gebied wordt afgesloten, dan zou het wenselijk zijn om in dat afgesloten gebied een locatie te hebben waar varkens uit dat gebied geslacht kunnen worden (voor binnenlandse consumptie). Het kleinste ingesloten gebied heeft een straal van 10 kilometer. Het moge duidelijk zijn dat nimmer voor alle gevallen de ideale oplossing (slachtlocatie in het gebied dat afgesloten is) voorhanden kan zijn. In dit soort gevallen zal in de toekomst gebruik gemaakt moeten worden van streng gecontroleerde corridors (...).'

Uit dit antwoord worden twee zaken duidelijk: i) het is wenselijk, en dus niet noodzakelijk, om in een afgesloten gebied een varkensslachtlocatie te hebben, en ii) het saneringsplan waarborgt een regionale spreiding niet afdoende, aangezien in de toekomst van corridors gebruik gemaakt zal worden.

De Commissie plaats in dit stadium dus een vraagteken bij de geldigheid van de gebezigde argumentatie.

Het staat momenteel voor de Commissie niet vast dat het voorgestelde saneringsplan voldoet aan de voorwaarden van afdeling 9 van de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector.

Bovendien bevindt de Nederlandse varkensslachthuizensector zich niet in een dusdanige economische situatie dat een crisiskartel nodig is, aangezien hij over de middelen blijkt te beschikken om in nieuwe capaciteit te investeren. Zelfs indien dit anders zou zijn, komt de saneringsregeling niet voor ontheffing in aanmerking omdat niet is aangetoond dat de sanering tot een verbetering van de productie leidt. Los van de vraag of ziektepreventie op zichzelf voldoende grond is om het bestaan van een 'crisiskartel' te rechtvaardigen, lijkt het geenszins vast te staan dat het voorgestelde saneringsplan een toereikende spreiding van slachtlocaties zou bewerkstelligen.

4. BESLUIT

In het licht van het voorgaande heeft de Commissie, in het kader van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, besloten tot inleiding van een formeel onderzoek en verzoekt zij Nederland om binnen een maand na de datum van ontvangst van deze brief zijn opmerkingen in te dienen en alle informatie te verschaffen die erop zou kunnen wijzen dat de betrokken steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is. Zij verzoekt uw autoriteiten om onverwijld een afschrift van deze brief aan de potentiële begunstigde van de steun te zenden.

De Commissie wijst de Nederlandse regering op de schorsende werking van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag en verwijst naar artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad, volgens hetwelk elke onrechtmatige steun van de begunstigde kan worden teruggevorderd.

Voorts deelt de Commissie de Nederlandse regering mee, dat zij de belanghebbenden door de bekendmaking van dit schrijven en van een samenvatting ervan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen in kennis zal stellen. Alle bovenbedoelde belanghebbenden zal worden verzocht hun opmerkingen binnen één maand vanaf de datum van deze bekendmaking kenbaar te maken."

(1) GU C 28 dell'1.2.2000, rettifica in GU C 232 del 12.8.2000.

(2) Cause riunite T-197/97 e T-198/97 del 31.1.2001.

(3) Cfr. XXIII relazione sulla politica di concorrenza 1993 e decisione della Commissione, del 29 aprile 1994, relativa ad un procedimento d'applicazione dell'articolo 85 del trattato CE (IV/34.456 - Stichting Baksteen) (GU L 131 del 26.5.1994, pag. 15).

(4) Segreto commerciale.

(5) Volgens de rechtspraak van het Hof van Jusititie wijst verbetering van de concurrentiepositie van een bedrijf door toekenning van staatssteun in het algemeen op een verstoring van de concurrentie ten opzichte van bedrijven in dezelfde sector die geen dergelijke steun ontvangen, Zaak C-730/79, jurisprudentie 1980, blz. 2671, §§ 11 en 12.

(6) Naar aanleiding van een steunmaatregel in verband met MKZ (N 266/2001) is er door de Nederlandse autoriteiten op gewezen dat bij een normale markt ongeveer 70 % van de Nederlandse varkensvleesproductie geëxporteerd wordt. Voorts worden wekelijks 60000 biggen uitgevoerd.

(7) PB C 28 van 1.2.2000, gerectificeerd in PB C 232 van 12.8.2000.

(8) Geslachte varkens moeten binnen korte tijd 'opgevroren' worden.

(9) Gevoegde zaken T-197/97 en T-198/97, 31.1.2001.

(10) Zie XXIIIe Verslag inzake het mededingingsbeleid, 1993, en beschikking van de Commissie van 29 april 1994 inzake een procedure op grond van artikel 85 van het EG-Verdrag (Zaak IV/34.456 - Stichting Baksteen).

(11) Bedrijfsgeheim.