IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 100/109

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa

COM(2007) 765 def. — 2007/0279 (COD)

2009/C 100/17

Il Consiglio, in data 29 gennaio 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 1o ottobre 2008, sulla base del progetto predisposto dal relatore OPRAN.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 23 ottobre 2008, nel corso della 448a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 39 voti favorevoli, 1 voto contrario e 16 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Garantire la sicurezza è uno degli obblighi fondamentali di qualsiasi governo. Per quanto riguarda lo spazio europeo, si può concludere che nessuno Stato membro può dirsi sicuro per conto proprio, e che è necessario agire in modo concertato e di comune accordo per assicurare un controllo adeguato dei flussi di materiale bellico o, più in generale, di attrezzature per la difesa.

1.2 La soluzione proposta dal Comitato economico e sociale europeo (CESE) consiste pertanto nel creare un quadro europeo di sicurezza comune, eliminando gli ostacoli intracomunitari e tutte le loro conseguenze negative. È ovviamente opportuno tener conto del fatto che l'attuale politica estera e di sicurezza comune (PESC) e l'attuale politica europea in materia di sicurezza e difesa (PESD — Titolo V del Trattato sull'UE) hanno carattere intergovernativo, mentre la Commissione porta avanti l'iniziativa di semplificare i trasferimenti intracomunitari in base al primo pilastro della Comunità (in quanto parte della legislazione relativa al mercato interno).

1.3 La percezione degli oneri relativi ai trasferimenti

1.3.1 Il settore industriale ritiene che l'attuale quadro legislativo sia al tempo stesso inadeguato e insufficiente, in quanto comporta molti oneri amministrativi.

1.3.2 Nel pronunciarsi contro gli ostacoli ai trasferimenti, l'industria ha una visione ancor più globale che va al di là degli scambi intracomunitari. La globalizzazione è una realtà intrinseca della produzione di materiali per la difesa, visto che sono pochi i sistemi complessi rimasti ancora europei al 100 %, e che tutti includono per lo meno alcune componenti extracomunitarie.

1.3.3 Tuttavia, e malgrado questo tipo di considerazioni più generali, l'industria considera l'iniziativa intrapresa dalla Commissione un importante passo avanti e in linea di principio la sostiene.

1.4 L'impatto dei costi

1.4.1 Calcolare con precisione i costi degli ostacoli ai trasferimenti intracomunitari è un'operazione molto complessa sia perché pochi di questi costi sono pubblicati, sia perché la maggior parte di essi insorgono perché «non si fanno le cose correttamente» o perché «non le si fanno affatto» (1). Per il 2003 i costi totali annui degli ostacoli ai trasferimenti intracomunitari sono stati stimati a oltre 3,16 miliardi di euro, suddivisi in:

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1.4.2 I costi sono generalmente classificati come segue:

a) costi diretti, vale a dire costi strutturali e procedurali legati allo stesso iter di concessione delle licenze;

b) costi indiretti (2): questi ultimi sono imputabili in particolare ad un'organizzazione del settore meno che perfetta (ad es., ostacoli ai subappalti) e a pratiche di acquisto non ottimali negli Stati membri (ad es., la costituzione di scorte eccessive per via della lunghezza delle procedure di autorizzazione nello Stato membro fornitore).

1.5 Il Comitato considera prioritaria l'adozione, da parte degli Stati membri, di uno strumentario comune per gestire i trasferimenti intracomunitari. Per quanto riguarda il campo d'applicazione della proposta di direttiva, l'«Elenco comune delle attrezzature militari dell'UE», che andrebbe aggiornato regolarmente, fornisce di già un linguaggio comune.

1.6 Il CESE approva la proposta della Commissione che impone agli Stati membri di istituire un sistema di licenze globali e generali e di pubblicare almeno due licenze generali:

1.6.1 una licenza generale che copra le attrezzature militari (nonché i pezzi di ricambio e i servizi legati alla manutenzione) per tutte le forze armate degli Stati membri;

1.6.2 una licenza generale riguardante i trasferimenti di componenti ad imprese certificate (3).

1.7 Il Comitato ritiene che, oltre a salvaguardare la piena discrezionalità degli Stati membri per quanto concerne le esportazioni delle imprese situate nei loro territori verso i paesi extracomunitari, insieme al coordinamento nell'ambito del gruppo COARM del Consiglio, la direttiva dovrebbe fornire sufficienti garanzie in modo da accrescere la fiducia reciproca tra gli Stati membri circa l'efficacia dei controlli alle esportazioni.

1.8 La proposta di direttiva sottolinea che la società destinataria di un trasferimento non deve successivamente esportare i prodotti destinati alla difesa a un paese terzo in violazione delle eventuali restrizioni all’esportazione a cui lo Stato membro d’origine subordina le licenze di trasferimento.

1.9 Tuttavia, dopo l'integrazione dei componenti in un prodotto in modo tale da garantire che detti componenti integrati non possano essere trasferiti in quanto tali in un secondo momento, gli Stati membri dovrebbero astenersi dal mantenere restrizioni all'esportazione separate.

1.10 Il Comitato considera che la valutazione dell'impatto che accompagna la proposta all'esame copre tutti i 27 Stati membri e rappresenta pertanto un utile complemento allo Studio Unisys del 2005.

1.11 Ritiene inoltre che la proposta di direttiva avrà notevoli effetti positivi sulla cooperazione industriale in Europa e sullo sviluppo della competitività delle industrie europee della difesa, e ne raccomanda l'adozione tenendo conto delle osservazioni contenute nel presente parere.

2. Raccomandazioni e proposte

2.1 Il Comitato è fermamente convinto che i principi proposti dalla Commissione per semplificare il trasferimento all'interno della Comunità dei prodotti destinati alla difesa attraverso strumenti comuni di licenza e promuovere la fiducia reciproca tra gli Stati membri per quanto concerne l'efficacia dei loro controlli alle esportazioni apporteranno vantaggi significativi e una notevole semplificazione in questo settore complesso.

2.2 Il CESE è decisamente favorevole all'esclusione della politica in materia di esportazioni dall'ambito di applicazione della direttiva. Tale politica dovrebbe rimanere di competenza degli Stati membri e continuare ad essere tema di cooperazione internazionale, ad esempio nel contesto del Codice di condotta del Consiglio sulle esportazioni.

2.3 Il Comitato ha sottolineato che la proposta di direttiva continuerà a prevedere la responsabilità dell'impresa per quanto concerne il rispetto di possibili limitazioni alle esportazioni stabilite in una licenza di trasferimento. L'osservanza di restrizioni alle esportazioni decise in un altro Stato membro che produce componenti è responsabilità dell'impresa che fa richiesta di una licenza di esportazione. Spetta a tale impresa garantire il rispetto delle relative limitazioni alle esportazioni, assicurando in tal modo che i dossier concernenti le esportazioni vengano presentati all'autorità nazionale che rilascia la licenza finale in osservanza di tutte le possibili limitazioni.

2.4 A titolo di posizione ufficiale sulle esportazioni sensibili dall'UE ai paesi terzi (4), il Comitato considera che:

2.4.1 qualora una licenza di trasferimento riguardi sottosistemi o componenti non sensibili da integrare in sistemi più ampi in modo tale da renderne impossibile il trasferimento o anche solo l'esportazione verso paesi terzi come prodotti distinti in un momento successivo, dovrebbe essere sufficiente che gli Stati membri richiedano una dichiarazione d'incorporazione ai destinatari invece di stabilire limitazioni alle esportazioni separate;

2.4.2 la riesportazione verso paesi terzi non deve essere possibile nel caso in cui lo Stato membro di origine non acconsenta alla stessa;

2.4.3 la società destinataria di un trasferimento non deve successivamente esportare i prodotti destinati alla difesa a un paese terzo in violazione delle eventuali restrizioni all’esportazione a cui lo Stato membro d’origine subordina la licenza di trasferimento;

2.4.4 gli Stati membri devono non solo disporre, ma anche verificare periodicamente che i fornitori sul loro territorio tengano un registro dettagliato dei loro trasferimenti;

2.4.5 i fornitori devono assumersi la responsabilità di informare il rispettivo Stato membro dell'impiego finale dei loro prodotti laddove tale impiego sia noto prima del trasferimento;

2.4.6 bisognerebbe ridurre la durata del periodo di certificazione ai fini di una più rigorosa attribuzione delle responsabilità nei processi di certificazione;

2.4.7 nel contempo, la possibilità per le autorità degli Stati membri di accedere ai registri dei fornitori deve essere estesa a un periodo di tempo più lungo, il che renderà il processo più trasparente e consentirà un maggiore margine di tempo per indagare su possibili violazioni della normativa nazionale di recepimento.

2.5 In tale contesto, il CESE propone di utilizzare le risorse già esistenti a livello nazionale. Le autorità nazionali incaricate del rilascio e della gestione dei certificati effettuano sin d'ora un monitoraggio delle imprese del settore della difesa ubicate sul loro territorio e sono pertanto in grado di condurre indagini e audit.

2.6 Al fine di trarre il massimo vantaggio dalla cooperazione industriale e dalla creazione del mercato interno, il Comitato giudica necessario tendere a un livello elevato di armonizzazione.

2.7 In tale contesto, il Comitato sottolinea che la proposta di direttiva dovrebbe privilegiare le licenze generali e globali, limitando quelle individuali ai casi specifici in cui siano ancora necessarie.

2.8 Per il momento, il CESE considera l'attuale «Elenco comune delle attrezzature militari dell'UE» il «linguaggio comune» che nei prossimi anni dovrebbe continuare a fungere da base per la gestione dei trasferimenti intracomunitari di prodotti destinati alla difesa.

2.9 Per ovviare a problemi di interpretazione e applicazione, il Comitato ritiene che l'elenco di attrezzature militari dell'UE dovrebbe essere utilizzato e regolarmente aggiornato su base annua, utilizzando definizioni generali concernenti il tipo di attrezzatura al quale si applicheranno le nuove norme, in modo da riconoscerlo come un elenco comune di attrezzature militari dell'UE che rappresenti lo «stato dell'arte» relativo ad armi, munizioni e materiale bellico, oltre che ai servizi e ai lavori collegati, comprese specifiche applicazioni hardware e software nel campo delle tecnologie dell'informazione.

2.10 Al tempo stesso, il Comitato sottolinea che la Commissione ha avanzato le proprie proposte considerando gli effetti della globalizzazione sull'Europa, in particolare nel settore della difesa, principalmente allo scopo di rafforzare le capacità dell'Europa in questo campo.

2.11 Il Comitato raccomanda vivamente alla Commissione di monitorare le violazioni al Trattato nel settore specifico oggetto della proposta di direttiva, avvalendosi delle capacità professionali di un comitato direttivo multinazionale di esperti, da istituire anche per questo fine.

2.12 Il Comitato ritiene che la proposta, contenuta nello studio dell'Unisys, di allestire una banca dati centrale degli scambi intracomunitari non sia in linea con le pratiche correnti e andrebbe respinta.

2.13 Ritiene che, per eliminare eventuali abusi, discriminazioni e/o casi di corruzione, la trasparenza tra gli Stati membri dell'UE dovrebbe riguardare anche lo scambio di informazioni tra le autorità competenti sulle vendite dei prodotti o sul trasferimento di tecnologie all'interno dell'UE.

3. Osservazioni generali

3.1 Regolamentazioni e procedure nazionali

3.1.1 Le legislazioni degli Stati membri distinguono due tipi di prodotti: quelli «militari» e quelli «a doppio uso», il più delle volte registrati da due diverse autorità. I due tipi di prodotti non dovrebbero essere considerati insieme.

3.1.2 I prodotti a doppio uso sono comunemente utilizzati per scopi civili, ma vengono controllati solo nella misura in cui possono essere impiegati anche in alcune applicazioni militari o in particolari applicazioni non militari ma sensibili (ad es., ai fini della sicurezza). Il loro controllo è disciplinato da un regolamento comunitario di politica commerciale (1334/2000), che prevede l'obbligo di licenze individuali, globali o generali per le esportazioni verso paesi terzi. Invece, in conformità del principio di libera circolazione dei beni nel mercato interno, i trasferimenti dei prodotti a doppio uso all'interno della Comunità non sono soggetti a licenza, eccezion fatta per i prodotti più sensibili, ad esempio quelli nucleari.

3.1.3 L'uso finale dei prodotti della difesa è di tipo militare. Attualmente non esiste alcun quadro comunitario che ne disciplini la circolazione nel mercato interno, e i loro trasferimenti all'interno della Comunità sono ostacolati da una serie di legislazioni nazionali eterogenee e da obblighi sproporzionati in materia di licenze. Solamente alcuni Stati membri hanno applicato licenze globali e un unico paese utilizza normalmente le licenze generali. La maggior parte dei trasferimenti intracomunitari è tuttora soggetta a licenze individuali e le imprese la cui catena di approvvigionamento abbraccia diversi Stati membri non riescono ad ottimizzare tale catena a causa della diversità delle licenze negli Stati membri fornitori.

3.1.4 Tutti gli Stati membri condividono il medesimo approccio nell'applicazione del regolamento sui prodotti a doppio uso, il quale è giuridicamente vincolante e forma parte del primo pilastro dell'UE (5).

3.1.5 Gli Stati membri hanno adottato e fanno riferimento a diversi «elenchi di munizioni» per «attrezzature militari», come pure all'elenco comune di attrezzature militari del Consiglio nell'ambito del Codice di Condotta dell'UE per l'esportazione di armamenti. Nei rispettivi ordinamenti giuridici, numerosi Stati membri fanno riferimento a questi elenchi, mentre altri ricorrono ai propri (6).

3.1.6 Tramite un accordo quadro (noto anche come «Lettera di intenti»), i sei principali paesi europei produttori di armi (7) hanno definito una serie di norme per la cooperazione in materia di trasferimenti ed esportazioni nell'ambito di programmi di cooperazione che non fanno parte del quadro comunitario.

3.1.7 L'iniziativa della Commissione si limita pertanto ai trasferimenti all'interno della Comunità, mentre le esportazioni dirette ai paesi terzi continueranno a essere soggette ai regimi esistenti di licenze all'esportazione.

4. Minacce e ostacoli

4.1 Alla luce delle normative vigenti sarà necessario tenere conto dei seguenti aspetti:

4.1.1 La varietà delle legislazioni esistenti.

4.1.2 Le disparità tra le norme a livello nazionale.

4.2 Dal punto di vista delle autorità competenti, occorre tenere conto dei seguenti elementi:

4.2.1 La responsabilità di trattare le richieste di licenza per i trasferimenti all'interno della Comunità spetta ad autorità molto diverse tra loro (11 tipi di organi competenti diversi, a seconda dei paesi).

4.2.2 In alcuni paesi (Ungheria, Polonia, Irlanda, Francia, Svizzera, Repubblica ceca, Portogallo), l'esportatore deve dimostrare di avere licenze o permessi aggiuntivi per poter chiedere una licenza di esportazione, importazione o transito.

4.2.3 Gli Stati membri tendono spesso ad applicare il principio del giusto ritorno, non solo per motivi industriali e occupazionali ma anche perché, a causa tra l'altro delle attuali pratiche relative ai trasferimenti intracomunitari, non hanno una reale garanzia di approvvigionamento da parte dei loro partner europei (questo spiega la preferenza per i prodotti nazionali non soggetti a una licenza di trasferimento di un altro paese).

5. Azioni per rimuovere gli ostacoli ai trasferimenti intracomunitari

5.1 Per quanto concerne i trasferimenti, qualsiasi miglioramento del mercato UE della difesa deve essere organizzato in base a una serie di priorità fondamentali:

5.1.1 sicurezza: la fiducia reciproca è indispensabile ai fini della semplificazione dei trasferimenti. Purtroppo, nella attuale situazione europea, essa varia a seconda dei casi. La semplificazione dei trasferimenti deve essere quindi accompagnata da misure volte a incrementare la fiducia. La lotta al terrorismo e alla proliferazione delle armi di distruzione di massa sono una priorità per tutti gli Stati dell'UE: ciò presuppone l'esigenza di intensificare i controlli sulla circolazione di tali armi nei paesi terzi assicurando il rispetto delle limitazioni alle esportazioni stabilite dagli Stati membri in linea con tali politiche;

5.1.2 semplificazione delle procedure di concessione delle licenze: le licenze esprimono in modo tangibile la responsabilità degli Stati membri nel commercio di armi. Esse inoltre contribuiscono a definire eventuali limitazioni per quanto concerne l'uso e la destinazione finale dei prodotti. Dato che la responsabilità deve restare appannaggio degli Stati membri, le licenze nazionali non andrebbero abolite. La semplificazione potrebbe pertanto essere, in questo caso, sinonimo di armonizzazione, il che renderebbe più prevedibile l'attività dell'industria. Essa dovrebbe facilitare il consolidamento della base industriale e tecnologica di difesa dell'UE, nel cui ambito le imprese seguono regole uniformi, e, cosa importante soprattutto per le PMI, l'accesso alle opportunità e ai partenariati su un mercato paneuropeo;

5.1.3 armonizzazione degli obblighi giuridici: l'aspetto relativo all'armonizzazione dovrebbe riguardare tanto gli obblighi giuridici delle imprese del settore quanto le procedure di trasferimento dei prodotti destinati alla difesa. A questo fine è essenziale proseguire il lavoro di armonizzazione all'interno del mercato europeo delle attrezzature per la difesa (cioè elaborare un quadro comune per il controllo delle risorse);

5.1.4 promozione della pace: in tutte le attività imprenditoriali portate avanti in questo settore bisogna tener conto di un principio fondamentale: i prodotti della difesa o a doppio uso non devono compromettere né ostacolare la promozione dei valori democratici o il raggiungimento della pace che l'UE persegue.

5.2 Il nuovo sistema intracomunitario potrebbe avere un duplice impatto sulle esportazioni:

— esso darà agli Stati membri la possibilità di essere consultati in caso di esportazione dei loro prodotti destinati alla difesa, a meno che non siano stati integrati in un sistema più elaborato,

— per effetto della certificazione, le imprese si daranno da fare per rispettare le decisioni adottate dagli Stati membri in materia di politica delle esportazioni, che vengono di già coordinate nel quadro del Codice di condotta, rendendo in tal modo più sicure le esportazioni grazie alla prevenzione dei rischi creati dalle esportazioni illecite.

6. Osservazione conclusiva

6.1 Il Comitato ritiene che la comunicazione Una strategia per un'industria europea della difesa più forte e competitiva e le direttive proposte in materia di coordinamento delle procedure di aggiudicazione di taluni appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa e della sicurezza e di semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa rappresentino un'importante iniziativa della Commissione volta al rafforzamento del mercato europeo della difesa e della sicurezza. Invita il Parlamento europeo e il Consiglio a sviluppare ulteriormente detta iniziativa e a includerla in un approccio globale che permetta il progresso della politica europea di sicurezza e difesa.

Bruxelles, 23 ottobre 2008 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) Nello studio intitolato Un mercato unico europeo per le attrezzature militari: organizzazione e collaborazione, il professor Keith Hartley presenta quattro «scenari di liberalizzazione» che garantirebbero dei risparmi annuali molto più consistenti compresi tra 3,8 e 7,8 miliardi di euro all'anno.

(2) Un elemento chiave per spiegare i costi indiretti è l'assenza di sicurezza degli approvvigionamenti per uno Stato membro che si rifornisca presso un fornitore situato in un altro Stato membro.

(3) Secondo la proposta della Commissione, la certificazione è legata alla fornitura di prodotti usufruendo di licenze generali e non globali. Naturalmente, le imprese certificate possono anche rifornirsi di alcuni componenti specifici di prodotti della difesa (quelli che non richiedono le licenze generali nazionali) in base alle licenze globali.

(4) Per «paese terzo» si intende qualsiasi paese che non sia uno Stato membro dell'Unione europea.

(5) Regolamento (CE) n. 1334/2000 del Consiglio, del 22 giugno 2000, che istituisce un regime comunitario di controllo delle esportazioni di prodotti e tecnologie a duplice uso.

(6) Unione europea 1998, «Codice di condotta dell'UE per l'esportazione di armamenti», 25 maggio — http://ue.eu.int/Newsroom/

(7) DE, ES, FR, IT, SE, UK.