I.Introduzione

Ogni anno, centinaia di grandi navi vengono vendute per essere smantellate sulle spiagge dell’Asia meridionale, soggette a escursioni di marea. Gli effetti negativi di questa pratica sull’ambiente e sulla salute umana sono stati ampiamente documentati. Le difficoltà emerse nel far rispettare la convenzione di Basilea per quanto riguarda le navi, nonché il divieto europeo sulle esportazioni di rifiuti pericolosi al di fuori dell’OCSE, hanno portato, rispettivamente, all’adozione della convenzione di Hong Kong nel 2009 e del regolamento europeo sul riciclaggio delle navi nel 2013. Sfruttando la possibilità offerta dall’articolo 1, paragrafo 2, della convenzione di Hong Kong, il regolamento sul riciclaggio delle navi stabilisce requisiti più rigorosi rispetto alla convenzione, in particolare per quanto riguarda la salute, la sicurezza e l’ambiente.

L’articolo 29 (“Incentivo finanziario”) del regolamento (UE) n. 1257/2013 sul riciclaggio delle navi chiede alla Commissione di presentare una relazione sulla “possibilità di istituire uno strumento finanziario atto ad agevolare il riciclaggio delle navi sicuro e compatibile con l’ambiente, corredandola, se del caso, di una proposta legislativa”. La presente relazione viene presentata per adempiere tale obbligo di comunicazione. Essa sintetizza in primo luogo l’attuale approccio normativo ai problemi derivanti dal riciclaggio delle navi (I). Successivamente, presenta lo stato della ricerca sulla possibilità di istituire uno strumento finanziario atto ad agevolare il riciclaggio delle navi sicuro e compatibile con l’ambiente (II), introducendo un nuovo concetto, la licenza di riciclaggio delle navi (III). Contiene inoltre una sintesi della reazione delle parti interessate (IV) e termina con una conclusione (V).

Il regolamento sul riciclaggio delle navi introduce una chiara sequenza di strumenti. Lo strumento principale, con un calendario per la sua istituzione e una serie di obblighi correlati stabiliti nel testo del regolamento, è l’elenco europeo degli impianti di riciclaggio delle navi. Da una certa data in poi – al più tardi il 31 dicembre 2018 – le navi battenti bandiera UE potranno essere riciclate solo presso gli impianti conformi che figurano in tale elenco. Un primo elenco di 18 impianti con sede nell’UE è stato pubblicato nel dicembre 2016. A partire dal 2017 possono essere aggiunti all’elenco ulteriori impianti con sede al di fuori dell’UE. Poiché si basa su valutazioni e ispezioni dei siti che sono indipendenti da interessi commerciali, l’elenco europeo crea eccezionale valore aggiunto reputazionale per il settore. Le imprese che operano nel settore del riciclaggio di navi possono avere accesso esclusivo al riciclaggio di navi battenti bandiera UE se, come contropartita, raggiungono elevati standard di rendimento. Analogamente, facendo demolire le loro navi negli impianti che figurano nell’elenco, gli armatori possono rafforzare le proprie credenziali di responsabilità sociale e limitare le responsabilità legate a un riciclaggio non conforme alle regole. Inoltre, poiché attualmente l’elenco europeo è l’unico strumento di questo tipo, potrebbe fornire incentivi per apportare miglioramenti che non si limitano solo alle navi battenti bandiera UE, contribuendo possibilmente a creare condizioni di parità a livello internazionale.

Nell’articolo 29 e al considerando 19, il regolamento sul riciclaggio delle navi allude a un potenziale secondo strumento di natura finanziaria come misura di emergenza contro eventuali rischi di elusione dell’elenco europeo. L’elusione consisterebbe nel fatto che le navi possano ricorrere a bandiere di Stati al di fuori dell’UE per facilitare lo smantellamento in un cantiere non presente nell’elenco europeo. Il meccanismo alla base di questo rischio è la massimizzazione del profitto: il mercato per il riciclaggio delle navi è gestito principalmente da cantieri non conformi alle regole, in grado di offrire prezzi più vantaggiosi per navi in disuso – dovuti a un basso costo della manodopera, elevate esternalità in termini di salute, sicurezza e ambiente, inadeguati investimenti in macchinari e scarse, se non nulle, capacità di gestione dei rifiuti pericolosi. È stato quindi osservato che, nel riciclaggio delle navi, solitamente il principio “chi inquina paga” non viene applicato. Un incentivo finanziario avrebbe lo scopo di annullare il divario in termini di profitto fra lo smantellamento in cantieri non conformi alle regole e quello in cantieri che figurano nell’elenco europeo.

La comunicazione del 2008 che proponeva una strategia dell’UE sulla demolizione delle navi e la valutazione d’impatto del 2012 avevano entrambe previsto l’approccio graduale ripreso nel regolamento.

II.Stato della ricerca su un potenziale strumento di finanziamento

In previsione dell’adozione della convenzione di Hong Kong, era già stato preso in considerazione uno strumento finanziario. Uno studio del 2005 aveva chiesto l’istituzione di un “fondo per il riciclaggio delle navi” cui affidare il compito di riscuotere tasse ed erogare fondi per una demolizione delle navi compatibile con l’ambiente. Tale studio aveva altresì considerato l’istituzione di un’“assicurazione sulla vita obbligatoria” per coprire i costi di un riciclaggio pulito. Seguendo un approccio diverso, nel suo articolo sulla cooperazione tecnica la convenzione di Hong Kong contiene una clausola per “finanziamenti” basati su contributi volontari. La clausola non fa riferimento al principio “chi inquina paga”. Al di fuori dell’UE, la Cina ha introdotto nel 2013 un regime finanziario combinato per la costruzione e il riciclaggio delle navi battenti bandiera cinese, che è stato rinnovato nel 2016.

Nel dicembre 2014, la Commissione ha ordinato uno studio per dotare di contenuti la presente relazione. Lo studio doveva attingere a studi precedenti e colmare le lacune della ricerca anche sui mezzi finanziari da generare ed erogare, sugli effetti sulla concorrenza, sugli oneri amministrativi e sulle conseguenze giuridiche, ad esempio, in materia di norme dell’Organizzazione mondiale del commercio e dell’UE. L’obiettivo dello studio era inoltre dare contenuto al progetto di uno strumento operativo volto a facilitare un riciclaggio delle navi sicuro e compatibile con l’ambiente.

Lo studio è stato pubblicato nel giugno 2016. Ha scartato diverse opzioni valutate in studi precedenti per i seguenti motivi: