Parere del Comitato economico e sociale in merito al «Libro verde: "Gli appalti pubblici nell'Unione europea. Spunti di riflessione per il futuro"»

(97/C 287/20)

La Commissione, in data 16 dicembre 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al Libro verde di cui sopra.

La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Malosse, in data 7 maggio 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 maggio 1997, nel corso della 346a sessione plenaria, con 61 voti favorevoli e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Commissione europea pubblicando, sotto forma di Libro verde, una comunicazione di portata generale sugli appalti pubblici in Europa, lancia un ampio dibattito a livello dei settori interessati, degli organi decisionali e politici degli Stati membri e dell'Unione europea nonché dell'opinione pubblica in genere.

Si tratta di un'iniziativa tanto più meritoria in quanto permette una riflessione globale e a lungo termine sugli obiettivi reali che una politica europea degli appalti pubblici deve perseguire. Questa riflessione deve pertanto essere aperta e completa.

1.2. Tale riflessione deve d'altra parte tenere conto dell'evoluzione dei mercati e delle procedure contrattuali in vigore in Europa, segnatamente nel quadro dello sviluppo del finanziamento privato delle pubbliche infrastrutture.

1.3. Il Libro verde fa il punto della situazione degli appalti pubblici nell'Unione e pone una serie di interrogativi a partire dai quali la Commissione potrebbe delineare nuove iniziative in materia. Nel documento si afferma infatti che la Commissione pubblicherà probabilmente un'ulteriore comunicazione contenente un piano d'azione destinato a «rafforzare l'efficacia del quadro giuridico e pervenire ad una miglior realizzazione degli obiettivi della politica comunitaria».

1.4. Si tratta di un'iniziativa apprezzabile e che segue la stessa impostazione della comunicazione su «L'impatto e l'efficacia del mercato unico» (doc. CDM(96) 520 def.), che l'ha preceduta di poche settimane. La politica di liberalizzazione degli appalti pubblici, prevista dal Trattato di Roma, è stata rilanciata nel 1985 dal programma sul completamento del mercato interno europeo. Nella Relazione divenuta famosa della Commissione europea sul «costo della non Europa» pubblicata nel 1987 (denominata Relazione Cecchini dal nome del relatore generale), i vantaggi attesi da una maggiore liberalizzazione degli appalti pubblici erano stati valutati intorno ai 22 miliardi di ecu. La Commissione sperava quindi, da una maggiore efficienza in questo settore, notevoli incrementi di crescita. Nel Libro verde, la Commissione europea riconosce, in maniera esplicita, che questa politica non ha ancora avuto gli effetti e i risultati anticipati.

2. Osservazioni generali sul Libro verde

2.1. La Commissione europea nota che le direttive sugli appalti pubblici vengono applicate in maniera insufficiente e sostiene che questa situazione è dovuta principalmente al problema del loro recepimento da parte degli Stati membri. Senza voler sottovalutare questa realtà, il Comitato sottolinea che vi sono due elementi che svolgono una funzione per lo meno altrettanto importante: da un lato le condizioni generali di accesso agli appalti, con il persistere di numerosi ostacoli e barriere, e, d'altro, le difficoltà di accesso all'informazione che penalizzano soprattutto le piccole e medie imprese.

2.2. Il Comitato ritiene che la politica europea degli appalti pubblici deve essere innanzi tutto uno strumento per realizzare il mercato interno europeo attraverso l'eliminazione delle frontiere e degli ostacoli attuali. È in questa prospettiva che essa può costituire un fattore favorevole ad una migliore competitività e ad una crescita generatrice di posti di lavoro, contribuendo al tempo stesso ad una reale integrazione dei mercati. Infatti, l'ampliamento dell'offerta concorrenziale non può che essere positivo per mercati in cui, spesso, situazioni di monopolio di fatto o cartelli riducono la concorrenza.

2.3. Il Comitato tuttavia lamenta l'assenza di una riflessione di fondo sull'impatto di una corretta gestione degli appalti pubblici. Il Comitato auspica che la Commissione europea effettui studi più precisi sulle ripercussioni, sulla durata delle regolamentazioni comunitarie in termini di competitività, di economie di bilancio, di posti di lavoro e in termini di qualità dei lavori realizzati e dei servizi forniti.

2.4. La stessa definizione di «corretta gestione» degli appalti pubblici è oggetto di discussione. Il prezzo non è l'unico criterio determinante. Ci sono infatti altri elementi che possono essere presi in considerazione: la qualità, il rispetto delle scadenze, la tutela ambientale, la funzionalità, la sicurezza ... in breve, il costo globale delle operazioni calcolato sulla durata. Una politica europea in materia di appalti pubblici di lavori dovrebbe potenziare il concetto del «miglior offerente» stabilendo regole precise riportate dagli aggiudicatori nei capitolati al fine di indurli a privilegiare la formula dell'«offerta economicamente più vantaggiosa» rispetto all'«offerta più bassa».

2.5. In alcuni Stati membri si praticano offerte a prezzi eccezionalmente bassi, una situazione nociva per tutte le parti interessate. È la collettività che deve sopportarne nel tempo tutte le conseguenze: difetti e vizi di costruzione, scomparsa di imprese, rincaro finale del prezzo (clausole aggiuntive ai contratti o lavori complementari resisi necessari). Tali pratiche inoltre falsano le condizioni di concorrenza tra le imprese e mettono a repentaglio le condizioni di lavoro e la stabilità dei posti di lavoro. Oggi, una politica europea degli appalti pubblici non può non tener conto di questo problema e deve cercare di porvi rimedio.

2.6. Una politica europea degli appalti pubblici dovrebbe inoltre prevedere i mezzi per garantire condizioni favorevoli alle imprese che partecipano agli appalti stessi: parità di trattamento e di accesso quale che sia lo statuto giuridico dei candidati, una buona deontologia da parte degli aggiudicatori in materia di scadenze di pagamento e di rispetto dei principi di proprietà intellettuale.

2.7. Per quanto concerne l'applicazione delle procedure comunitarie, le cifre menzionate nel Libro verde non sono abbastanza significative. Infatti, il numero di bandi pubblicati nella Gazzetta Ufficiale (passati da 12 000 nel 1987 a quasi 95 000 nel 1995) è interessante ma, a causa degli ostacoli menzionati dalla Commissione, non dà una misura esatta dell'aumento della liberalizzazione degli appalti. D'altra parte, due cifre citate sembrano piuttosto indicare uno scarso o cattivo impatto delle direttive europee: nell'Unione europea solo il 3 % degli acquisti pubblici diretti e dal 4 % al 7 % degli acquisti realizzati tramite un importatore locale sarebbero effettuati da imprese di un altro Stato membro. Invece l'85 % degli enti e delle amministrazioni aggiudicatrici, in particolare gli enti locali, non si atterrebbero alle disposizioni delle direttive in materia di pubblicità e trasparenza. Ma qual è l'affidabilità di tali cifre, tutto sommato pessimistiche agli occhi del Comitato, e quale la loro credibilità? Il Comitato propone di portare avanti lavori più approfonditi, specie nelle regioni frontaliere in cui i risultati possono essere i più significativi. Intende inoltre partecipare a tali lavori nel quadro della sua funzione di Osservatorio del mercato interno.

2.8. Il Comitato ritiene inoltre che il numero ancora limitato di appalti assegnati a imprese di un altro Stato membro si spieghi più con l'esistenza di fattori esterni che con una cattiva applicazione delle direttive. Per fattori esterni, il Comitato intende sia elementi soggettivi, quali la mancata conoscenza delle pratiche e abitudini nazionali, sia elementi oggettivi come una redditività talvolta inadeguata per via dei costi di partecipazione ad una gara d'appalto al di fuori delle frontiere nazionali, il rischio monetario in mancanza di una moneta unica, gli ostacoli giuridici e regolamentari e infine la barriera linguistica. Tali fattori rappresentano degli ostacoli soprattutto per le piccole e medie imprese. Una politica europea degli appalti pubblici deve dunque prendere in esame le condizioni generali di accesso agli appalti e cercare di migliorare le condizioni di accesso all'informazione.

2.9. Il Comitato si è già espresso a favore di una maggiore efficacia delle disposizioni relative agli appalti pubblici. Già in un supplemento di parere su «Gli appalti pubblici» () adottato il 30 maggio 1996, il Comitato auspicava un'intensificazione dei programmi di formazione attraverso le organizzazioni socioeconomiche nonché la creazione di strutture o di forum per la promozione degli appalti pubblici. Il Comitato ha recentemente pubblicato una serie di pareri concernenti la normazione () che segnalano l'esistenza di ostacoli concreti alla liberalizzazione degli appalti a causa dell'applicazione di norme tecniche vincolanti, e in alcuni casi discriminatorie.

3. Le direttive europee sugli appalti pubblici

3.1. Il Comitato condivide il desiderio della Commissione di avere un quadro giuridico stabile e deplora i ritardi di taluni Stati membri nella trasposizione delle direttive. Tuttavia esso rileva la complessità del dispositivo attuale e chiede una futura semplificazione di direttive che spesso si intersecano e si accavallano. Capita infatti che gli aggiudicatori o i candidati non sappiano determinare quale sia la direttiva da applicare, e, più particolarmente, la distinzione tra settori speciali e ambito generale può dare adito a molta confusione. Il Comitato approva inoltre la pubblicazione di guide semplici e concise elaborate in collaborazione con le parti interessate, nonché l'attuazione di programmi di formazione, destinati in particolare modo alle amministrazioni nazionali, regionali e locali competenti ma anche agli altri aggiudicatori pubblici. Tali guide dovrebbero avere edizioni nazionali, indicare lo stato di recepimento della normativa e contenere riferimenti chiari ai testi nazionali di applicazione. La pubblicazione e ampia diffusione di tali guide, con la segnalazione delle lacune e dei ritardi più evidenti, possono esse stesse costituire, pertanto, un fattore di accelerazione delle misure di recepimento delle direttive.

3.2. La Commissione ha ragione quando sottolinea i problemi che sorgono nella fase di recepimento delle direttive da parte degli Stati membri. Al di là dei ritardi, si osserva, specie in alcuni paesi, che i testi nazionali possono contenere disposizioni più complesse o diverse o addirittura che certi testi nazionali ancora in vigore contraddicono le direttive europee. Più che ad una «cosmesi» delle normative nazionali per renderle conformi al diritto europeo, il Comitato si chiede come si possa giungere ad una regolamentazione veramente uniforme. Chiede alla Commissione di contemplare nel tempo l'applicazione di regolamenti europei che prenderebbero definitivamente il posto di tutti i testi attuali, nazionali e comunitari. Una tale riflessione non deve in nessun caso costituire un pretesto per gli Stati più recalcitranti per ritardare o rinviare i loro lavori di recepimento. La Commissione non deve comunque scartare l'ipotesi del regolamento, anche in quanto mezzo di pressione per accelerare le misure di trasposizione.

3.3. Occorre sottolineare l'importanza delle procedure di ricorso, conciliazione e risarcimento danni ai fini dell'efficacia delle norme relative agli appalti pubblici. Sarebbe tuttavia utile rendere trasparenti questi stessi meccanismi, al fine di evitare che dichiarazioni sbagliate o false costituiscano la premessa di ricorsi ingiustificati. Non è stata fatta una chiara distinzione tra il ricorso fatto presso le autorità di uno Stato membro e quello presso la Commissione europea. La situazione attuale mantiene un certo grado di confusione sulla possibilità di presentare ricorso ai due livelli, che andrebbero invece precisati. La Commissione dovrebbe pubblicare guide destinate agli operatori economici per informarli sui mezzi di ricorso in caso di violazione presunta delle regole spiegando chiaramente le diverse procedure vigenti in ciascuno Stato membro, come avvalersene e gli eventuali diritti di risarcimento. Tali guide dovrebbero inoltre illustrare le funzioni della Commissione in materia di ricorsi nel campo degli appalti pubblici, le procedure da seguire per presentare ricorso dinanzi alla Commissione, l'articolazione di tali procedure con quelle previste dinanzi agli organi nazionali e alla Corte europea di giustizia.

3.4. La creazione di autorità di controllo indipendenti dalle amministrazioni aggiudicatrici è un modo concreto di assicurare un controllo più efficace. Tali autorità, istituite a livello nazionale o regionale, e che potrebbero cooperare all'interno di una rete europea, sarebbero in grado sia di aiutare le amministrazioni aggiudicatrici nella corretta applicazione delle direttive sia di offrire ai partecipanti alla gara la garanzia di un controllo indipendente della procedura. Il Comitato pertanto sostiene la Commissione europea nello spingere gli Stati membri a semplificare il funzionamento delle autorità esistenti di controllo e a potenziare eventualmente la loro autonomia.

3.5. Le imprese sono spesso restie ad avvalersi delle procedure di ricorso a causa delle spese elevate e dei rischi di rappresaglia da parte degli aggiudicatori pubblici. Il Comitato sottolinea l'importanza di procedure accessibili, poco onerose, che garantiscano l'effettiva protezione dei ricorrenti con prospettive di ottenere, se questo è il caso, il rapido risarcimento dei danni. Propone pertanto alla Commissione di avviare una riflessione su iniziative da adottare eventualmente nell'ambito del Terzo Pilastro dell'Unione europea: scelta delle giurisdizioni, natura e ammontare degli indennizzi e delle compensazioni, aiuto nel campo della giustizia, condivisione delle responsabilità, segnatamente nel caso di ricorso al subappalto. Il Comitato osserva che le procedure di risarcimento sono quelle più utilizzate nei paesi in cui sono di competenza i giurisdizioni speciali.

3.6. In diversi paesi dell'Unione, sono le amministrazioni e gli enti locali ad assegnare il maggior volume di appalti pubblici. La liberalizzazione di questi appalti è di particolare importanza per le piccole e medie imprese. Il Comitato raccomanda alla Commissione di occuparsi di tale questione e di istituire, in un primo tempo a titolo volontario, procedure di certificazione degli enti aggiudicatori (attestazioni). Il Comitato inoltre raccomanda alla Commissione di preoccuparsi di fornire un sostegno ai programmi di formazione destinati ai responsabili degli enti e degli organismi locali.

3.7. In numerosi paesi si praticano metodi di finanziamento privato delle opere pubbliche. Si tratta di contratti a lunga durata che comportano un contributo finanziario di privati, cosa che li distingue totalmente dagli appalti pubblici. Grazie ai risparmi di denaro pubblico che permettono agli Stati, questi metodi meritano di essere diffusi ed incoraggiati. A tale proposito, bisogna che la Commissione, in una comunicazione interpretativa, salvaguardi il carattere negoziato di questi contratti, garantendo al tempo stesso la necessaria pubblicità. Il partenariato privato/pubblico esige, invero, un quadro favorevole e appropriato. In questo senso, la Commissione europea deve studiare i modelli che sono stati messi a punto: i contratti del «Private Finance Initiative» nel Regno Unito che assicurano la trasparenza ed il rispetto degli interessi delle imprese, i contratti di concessione a pagamento privato, misto o pubblico scaglionati nel tempo (modello di prefinanziamento in Germania, contratti di promozione in Belgio, contratti di imprese di lavori pubblici in Francia, la formula TAV in Italia).

3.8. Anche la questione delle concessioni dovrebbe essere esaminata attentamente, fermo restando che la loro attribuzione dovrebbe essere oggetto di trasparenza e criteri obiettivi. Tra una concessione e un contratto d'appalto esistono differenze sostanziali attinenti l'oggetto, la durata, le condizioni di finanziamento, le modalità di gestione ai fini della portata della responsabilità. Per favorire lo sviluppo di tali contratti, specie ai fini delle reti transeuropee, la Commissione europea potrebbe studiare un adeguato strumento giuridico concernente il loro regime di esecuzione.

3.9. Il Comitato auspica che la Commissione europea si occupi anche del problema delle privatizzazioni parziali o totali d'imprese pubbliche. Questa procedura è molto simile alla concessione di un appalto pubblico ma le due si differenziano per alcuni elementi ben specifici. A causa di abusi riscontrati in passato (mancanza di trasparenza, preferenze nazionali), il Comitato auspicherebbe che le regolamentazioni europee inglobassero tale questione, affrontandola in maniera specifica.

3.10. Alcuni aggiudicatori non esitano a «frazionare» gli appalti di media grandezza al fine di restare al di sotto delle soglie di applicazione delle direttive e dell'obbligo di pubblicità europea. Questa pratica è da condannare e gli Stati membri devono vegliare su una corretta applicazione delle procedure vigenti in materia.

3.11. Il Comitato propone inoltre di studiare un abbassamento delle soglie, specie in materia di lavori. Tale disposizione permetterebbe così di aumentare il numero degli appalti disponibili a livello europeo per le PMI le quali, grazie alla loro flessibilità, sono in grado di rispondere in modo molto competitivo a gare per appalti di piccola e media grandezza. Questo problema merita tuttavia di essere affrontato nel quadro internazionale dell'Organizzazione mondiale del commercio.

3.12. Per garantire una migliore trasparenza, il Comitato propone che le procedure di assegnazione degli appalti pubblici oggetto delle direttive comunitarie formino oggetto di un resoconto accessibile al pubblico, e di un bilancio completo dell'operazione al termine della sua esecuzione ().

4. Migliorare l'accesso agli appalti pubblici

4.1. Il Comitato approva l'idea di migliorare il monitoraggio dell'applicazione delle regole concernenti gli appalti pubblici e delle loro ripercussioni. A tale scopo, all'Osservatorio del mercato interno, istituito presso il Comitato economico e sociale, potrebbe essere affidata, con adeguati mezzi e con l'aiuto degli ambienti interessati, una funzione di studio e di analisi al fine di prevenire i problemi di applicazione, di identificare le infrazioni di principio e assicurare un monitoraggio dello sviluppo transfrontaliero dell'aggiudicazione degli appalti.

4.2. Nuove iniziative a favore di una migliore informazione e trasparenza sono sempre accolte con favore. Nel caso presente bisogna fare esplicito riferimento alle esigenze delle piccole e medie imprese, agli artigiani, ai lavoratori autonomi e alle cooperative. Gli Euro-Info-Centri, ai quali è già stata affidata una funzione pilota in tal senso, potrebbero costituire l'ossatura di una rete europea di diffusione delle informazioni. A tale proposito, è essenziale prevedere anche le condizioni per un facile accesso alla lettura e alla comprensione delle informazioni, e segnatamente rendere obbligatorio il sistema CPV () (Vocabolario Comune per gli Appalti) che permette di rendere immediatamente comparabili i dati dei diversi bandi di gara, quale che sia la lingua di pubblicazione originale.

4.3. Oltre a questo sforzo d'informazione, il Comitato approva l'idea di istituire, a partire da associazioni o strutture esistenti, forum per la promozione degli appalti pubblici, incaricati di accelerare, in stretta collaborazione con gli organi competenti a livello nazionale, un cambiamento di mentalità nell'aggiudicazione degli appalti stessi. Questi forum svolgerebbero in particolare un ruolo d'informazione, consulenza e promozione.

4.4. La scelta dell'offerta migliore per la collettività dipende spesso dalle qualifiche e dalle competenze dei poteri decisionali e degli enti aggiudicatori. La Commissione dovrebbe sostenere programmi di formazione tecnica e giuridica loro destinati. Il Comitato suggerisce a tal fine un primo programma pilota da realizzare in concertazione con gli Stati membri e gli enti locali.

4.5. Il Comitato suggerisce alla Commissione di elaborare progetti pilota d'informazione e promozione nelle regioni frontaliere. Queste azioni, destinate in via prioritaria alle piccole e medie imprese, permetterebbero di conseguire rapidamente risultati importanti in termini di partecipazione ad appalti in paesi confinanti. Esse costituirebbero inoltre un mezzo eccellente per l'osservazione delle barriere e degli ostacoli concreti alla liberalizzazione degli appalti.

4.6. Le condizioni di selezione previste dai bandi di gara possono talvolta rendere impossibile la partecipazione ad una gara in un paese dell'Unione europea limitrofo: obbligo di certificazione presso un organismo nazionale, rispetto delle norme tecniche nazionali spesso poco conosciute, obbligo di disporre di un rappresentante fiscale o di un rappresentante sociale, obbligo d'iscrizione in un albo professionale, titolarità di un certificato professionale, requisiti eccessivi in termini di fatturato. Qualora tali misure risultino indispensabili, occorre garantire che non diventino discriminatorie né comportino costi esagerati, come avviene purtroppo in alcuni paesi. Distorsioni di questo tipo sono state rilevate dal Comitato in un recente parere d'iniziativa sulle attività transfrontaliere delle PMI (). Tali distorsioni penalizzano soprattutto le piccole imprese e quelle artigianali. La Commissione dovrebbe studiare attentamente l'impatto di queste normative o regole di selezione e non esitare a perseguire gli Stati nei quali tali regole assumono carattere discriminatorio.

4.7. Il Comitato concorda con la Commissione sull'importanza che lo sviluppo delle tecnologie elettroniche per gli appalti pubblici/la partecipazione elettronica agli appalti presenta per il futuro del settore in Europa. In attesa che il settore privato disponga di servizi interessanti in questo campo, il Comitato sottolinea l'importanza che meritano i progetti attuali, in particolare il SIMAP, che dovrebbe prevedere la pubblicazione di una relazione con l'analisi dei costi e la tutela della proprietà intellettuale. Il numero ancor troppo limitato (25 000) di abbonamenti ai diversi mezzi europei d'informazione sugli appalti pubblici deve indurre la Commissione a proporre meccanismi più efficienti. Il Comitato raccomanda alla Commissione di sostenere maggiormente i lavori del gruppo di esperti sugli appalti pubblici dell'EBES (), lavori che sono i più importanti tra quelli svolti in materia di applicazione delle tecnologie elettroniche agli appalti pubblici europei. Il Comitato sottolinea l'importanza di creare sistemi di diffusione d'informazioni specificamente destinati alle regioni frontaliere, data la loro capacità di attirare le piccole e medie imprese.

4.8. Nel settore degli appalti pubblici, le piccole e medie imprese rappresentano il 90 % se non il 95 % dei fornitori, imprenditori o prestatori potenziali. Tuttavia date le attuali soglie previste dalle direttive, le PMI non possono in generale beneficiare delle direttive europee. Sottolineando l'importanza di aumentare la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici in Europa, il Comitato raccomanda, oltre ad una riduzione delle soglie, l'applicazione di apposite misure di accompagnamento. Prendendo a modello lo «Small Business Act» in vigore negli Stati Uniti, la Commissione dovrebbe promuovere, presso gli aggiudicatori pubblici dell'Unione europea, disposizioni volte ad incoraggiare la partecipazione delle PMI.

5. La promozione delle imprese appaltatrici

5.1. La liberalizzazione degli appalti pubblici europei costituisce inoltre un'opportunità per migliaia di imprese e milioni di posti di lavoro nell'Unione europea. L'attuale contesto di riduzione della spesa pubblica è un fattore di preoccupazione per numerose imprese, specie nel settore della costruzione. È venuto dunque il momento di considerare il problema della concorrenza in una prospettiva di parità di condizioni di accesso agli appalti, che vieti pratiche sleali e troppo aggressive da entrambe le parti.

5.2. Numerose imprese si lamentano dei termini di pagamento troppo lunghi praticati dagli aggiudicatori pubblici, comprese le istituzioni europee, fenomeno che sembra aggravarsi nonostante la pubblicazione di una raccomandazione dell'Unione europea. Il Comitato propone dunque d'imporre dei termini massimi con penalità in caso di ritardo.

5.3. Alcune imprese e federazioni professionali segnalano anche numerosi casi di non osservanza dei principi di proprietà intellettuale da parte degli aggiudicatori. Per esempio, le invenzioni, innovazioni o soluzioni presentate in offerte non accettate verrebbero riprodotte di frequente, senza che vi siano reali possibilità di ricorso. Il Comitato propone alla Commissione di studiare un codice di deontologia degli aggiudicatori pubblici che disciplini il loro comportamento rispetto alle procedure di bandi di gara.

5.4. Detto codice di deontologia deve inoltre affrontare il problema dei casi di corruzione, emersi recentemente in diversi Stati membri e che hanno nuociuto gravemente all'immagine di questa attività agli occhi della pubblica opinione. Alcuni recenti scandali hanno messo in luce anche l'urgenza di una maggiore cooperazione tra le autorità giudiziarie degli Stati membri per mettere fine a pratiche che possono svilupparsi facilmente in un ambito europeo o internazionale.

5.5. L'esistenza di offerte eccezionalmente basse provoca distorsioni della concorrenza e a lungo termine conseguenze disastrose per la collettività: lavori non completati, qualità scadente, scomparsa d'imprese, condizioni di concorrenza perturbate. Il Comitato propone di promuovere nell'Unione europea un sistema di garanzie («bonds»), imposto, ma di cui l'aggiudicatore si fa carico al fine di garantire il buon fine dell'offerta.

5.6. Come già sostenuto nel supplemento di parere adottato il 30 maggio 1996 (), il Comitato ritiene che «nell'ambito degli appalti pubblici, il subappalto rappresenti una forma di organizzazione del lavoro prioritariamente collegata agli aspetti di specializzazione nell'esecuzione di opere». È necessario inoltre ricordare che i contratti di subappalto devono rispettare tutti gli obblighi imposti alle parti contraenti principali, segnatamente in materia di sicurezza e di diritto del lavoro; si ritiene pertanto opportuno che a tal fine sia stabilita una responsabilità in solido tra contraente e subappaltatore.

5.7. In qualsiasi appalto pubblico, e soprattutto in caso di subappalto, le amministrazioni aggiudicatrici devono poter accertarsi del rispetto della normativa sul lavoro in vigore, specie per quanto concerne il lavoro clandestino.

6. Gli appalti pubblici e le altre politiche comunitarie

6.1. A tale proposito numerose imprese segnalano l'esistenza di regole non scritte che, di fatto, perturbano le condizioni di concorrenza e hanno un effetto deterrente sulla loro partecipazione ad appalti in un altro Stato membro. Secondo il Comitato non si può chiedere ad una politica di liberalizzazione degli appalti pubblici di disciplinare altre questioni, ad esempio la presa in considerazione di aspetti ambientali, sociali o di politica regionale. È ovvio che tale politica deve essere coerente con le altre priorità comunitarie, soprattutto in materia sociale e ambientale, e che i poteri pubblici aggiudicatori possono integrare queste preoccupazioni negli appalti pubblici che essi gestiscono.

6.2. Il Comitato chiede alla Commissione di definire, in una comunicazione interpretativa e nell'ambito della politica regionale, sociale o ambientale, i limiti delle condizioni specifiche che possono essere introdotte in un'aggiudicazione (). Questi criteri non devono comunque avere il minimo effetto discriminatorio per quanto concerne la capacità di un'impresa di un altro Stato membro di partecipare all'aggiudicazione stessa. Ad esempio, se un aggiudicatore decide di privilegiare determinate categorie di persone, questa clausola deve soddisfare una serie di condizioni quali: limitarsi alla durata e al volume dell'appalto, applicarsi solo ad un certo tipo di lavori, essere realmente aperta a qualsiasi impresa senza effetti discriminatori, essere oggetto, se necessario, di un pagamento specifico. L'applicazione delle norme ambientali va anche incoraggiata in quanto contributo positivo al benessere delle popolazioni che vivono nell'Unione europea. Tali norme non possono tuttavia avere effetto discriminante e dovranno dunque conformarsi alle disposizioni comunitarie in materia ambientale.

6.3. Comunque sia, il Comitato insiste affinché i documenti comunitari prescrivano la massima trasparenza, oggi insufficiente. Le regole «non scritte» segnalate attualmente da numerose imprese (favorire le imprese locali, compensazioni) devono essere chiaramente proibite o limitate e non avere effetti discriminatori. In caso contrario continueranno a rappresentare ostacoli «invisibili» ma molto concreti alla partecipazione d'imprese agli appalti pubblici.

6.4. L'importanza dei finanziamenti comunitari, specie nelle regioni e nei paesi che rientrano nell'obiettivo 1, rende effettivamente necessaria una politica d'informazione su tali appalti. Tale politica dev'essere di responsabilità sia degli Stati membri sia della Commissione. Va segnalato che la Direzione che gestisce il fondo di coesione si è impegnata ad assicurare l'informazione sui progetti da essa finanziati nei paesi non ammissibili. Sarebbe dunque opportuno rendere tale politica più sistematica ed estenderla agli altri fondi strutturali, in particolare il FESR. La Commissione potrebbe inoltre fare in modo che vi sia un'applicazione più rigorosa dei principi di parità d'accesso da parte delle amministrazioni aggiudicatrici qualora queste ricevano risorse comunitarie. La procedura di attestazione, per verificare la conformità delle procedure di aggiudicazione degli appalti, dovrebbe essere effettivamente imposta, in questo caso, ai beneficiari dei fondi comunitari.

6.5. Custode dei Trattati, la Commissione è tenuta a dare l'esempio in materia di appalti pubblici. Purtroppo c'è da osservare che la gestione di alcuni programmi permette talvolta delle grandi libertà rispetto alle norme dettate per tutta l'Unione europea. Ad esempio, nell'ambito del programma Phare, contratti quadro validi due anni dispensano da qualsiasi bando vero e proprio per prestazioni di servizi al di sotto di 300 000 ecu (mentre la soglia comunitaria è di 200 000 ecu), concedendo pertanto in taluni settori un monopolio di fatto ad un consorzio di consulenti. Le procedure di aggiudicazione di contratti di servizi da parte di Phare e Tacis non sono d'altronde esenti da critiche: elaborazione di «short lists» senza che vengano comunicati i criteri precisi che hanno determinato la scelta, facoltà di costituire dei consorzi tra offerenti inseriti nelle «short lists», numerosi casi di conflitto d'interessi nei quali persone che lavoravano con un contratto alla Commissione sono stati beneficiari di progetti per i quali erano stati già associati alla fase di concezione. Queste critiche alla Commissione sono state del resto formulate dalla Corte dei Conti nella sua relazione 1995. Il Comitato domanda alla Commissione d'introdurre, per tutti gli appalti che aggiudica, quale che sia il programma interessato, una sola e unica legge di aggiudicazione degli appalti. Per quanto concerne l'aggiudicazione di appalti di servizi, chiede in particolare quanto segue.

6.5.1. L'obbligo di costituire bandi di gara provvisori per la costituzione delle short lists.

6.5.2. La pubblicazione delle short lists sulla Gazzetta Ufficiale.

6.5.3. Il divieto di intese tra le imprese inserite nelle short lists prima dell'aggiudicazione dell'appalto.

6.5.4. Il divieto di ricorrere a pratiche come i contratti quadro qualora impediscano che vi sia libera concorrenza.

6.5.5. Un'applicazione più severa delle regole deontologiche all'interno della Commissione, vietando a qualsiasi agente che abbia lavorato con un contratto di qualsiasi tipo presso la stessa Commissione europea, di beneficiare di un appalto assegnato dalla Commissione, per un periodo di cinque anni dalla scadenza del suo contratto.

6.6. I progetti di reti transeuropee soffrono della mancanza di un quadro giuridico unico di esecuzione che permetterebbe segnatamente di assicurare la stabilità giuridica in materia di esecuzione dei contratti di concessione. Una comunicazione europea in merito contribuirebbe al diffondersi di concessioni di lavori pubblici europei. Tale comunicazione dovrebbe basarsi sulle esperienze attualmente in corso in taluni Stati membri in materia di appalti di lunga durata con remunerazione a valere su fondi pubblici ().

6.7. Per quanto concerne il settore della difesa, il Comitato osserva il carattere particolare e strategico di questo tipo di mercato, come riconosce l'articolo 223 del Trattato di Roma. Occorre tuttavia adoperarsi perché gli appalti e le forniture di tipo civile o che possono essere utilizzati sia dalle amministrazioni della difesa sia dalle forze armate siano sottoposti al diritto comune, come raccomanda il parere adottato dal Comitato il 19 marzo 1997 (). Per i prodotti che meritano un'attenzione particolare, si possono prevedere misure di liberalizzazione e una più ampia concorrenza nell'ambito di una cooperazione intergovernativa, in particolare del progetto di un'Agenzia europea degli armamenti.

7. Gli appalti pubblici nei paesi terzi

7.1. L'apertura degli appalti pubblici dei paesi terzi alle imprese comunitarie deve costituire una delle priorità dell'Unione europea.

7.2. Dovrebbe essere possibile precisare gli ostacoli che impediscono l'accesso ai mercati degli appalti ai paesi terzi, onde ottenere dalle parti contraenti dell'Accordo sugli appalti pubblici (AAP) dell'Organizzazione mondiale del commercio la garanzia che tali ostacoli saranno rimossi.

7.2.1. A tale proposito, il Comitato invita la Commissione a realizzare uno studio comparativo sulle condizioni di accesso delle imprese straniere agli appalti pubblici europei e sulle condizioni di accesso delle imprese europee ai mercati terzi più importanti (Giappone, Stati Uniti, Australia, Canada).

7.3. La Commissione europea potrebbe, a titolo sperimentale, favorire la diffusione d'informazioni sugli appalti pubblici nei paesi terzi (informazioni preliminari e non i bandi di gara pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale e dalla banca dati TED, con scadenze generalmente troppo ravvicinate). Per alcuni grandi cantieri esteri, bisognerebbe promuovere la collaborazione tra operatori europei e la ricerca di potenziali subappaltatori nell'Unione europea.

7.4. Il Comitato sottolinea gli obblighi dell'Unione europea in termini di liberalizzazione dei suoi appalti pubblici nell'ambito dell'AAP. L'Unione europea e gli organi nazionali responsabili devono fare in modo che le imprese straniere (anche nell'ambito dei contratti di subappalto) partecipanti all'aggiudicazione di un appalto sul loro territorio applichino pratiche conformi alle norme dell'Organizzazione mondiale del lavoro, e alle legislazioni sociali in vigore.

7.5. Per quanto concerne gli appalti per lavori di lunga durata effettuati sul territorio comunitario da imprese straniere, anche nell'ambito dei contratti di subappalto, e al fine di evitare qualsiasi forma di «dumping sociale», le autorità nazionali competenti devono poter esigere il rispetto della legislazione sociale nazionale.

7.6. L'assistenza tecnica ai paesi dell'Europa centrorientale e ai paesi del Mediterraneo in materia di appalti pubblici sembra effettivamente giustificata. Tirocini effettuati presso autorità di controllo o enti aggiudicatori che applicano con severità le norme comunitarie sarebbero il modo migliore per assicurare l'indispensabile trasferimento di conoscenze e competenze.

8. Conclusioni e risoluzione finale

8.1. Considerati i vantaggi derivanti dall'applicazione di regole più trasparenti per l'aggiudicazione degli appalti pubblici nell'Unione europea, segnatamente: una maggiore efficacia nella realizzazione del mercato interno, una migliore utilizzazione delle risorse pubbliche, la lotta alla corruzione, lo sviluppo degli scambi all'interno dell'Unione europea, la qualità dei beni e servizi offerti e la valorizzazione delle conoscenze specifiche delle imprese dei diversi paesi comunitari;

8.2. considerata l'importanza economica degli appalti pubblici nell'Unione europea e il numero delle imprese e dei posti di lavoro che da essi dipendono,

8.3. il Comitato economico e sociale in risposta al Libro verde della Commissione:

8.3.1. deplora i ritardi di alcuni Stati membri nel recepire le direttive e invita la Commissione a adottare le misure per ovviarvi;

8.3.2. chiede, tuttavia, di prevedere anche una semplificazione e un chiarimento dei testi attuali, sia comunitari che nazionali, privilegiando nel tempo l'ipotesi di un quadro legislativo unico che potrebbe essere attuato al meglio tramite un regolamento;

8.3.3. invita le amministrazioni aggiudicatrici a tenere in più ampia considerazione, in materia di contratti pubblici, la qualità delle offerte che vengono loro presentate in termini di vantaggi economici, dei quali il prezzo rappresenta solo uno degli elementi;

8.3.4. lancia l'idea di un ravvicinamento legislativo e di uno scambio delle migliori prassi in materia di procedure giuridiche di ricorso, nel quadro del Terzo Pilastro dell'Unione europea;

8.3.5. suggerisce alla Commissione europea di rendere più chiare e più coerenti tra loro le varie procedure di ricorso;

8.3.6. auspica che il settore delle concessioni sia disciplinato da un regime specifico, specie per quanto concerne le Reti transeuropee (RTE);

8.3.7. propone che la Commissione europea favorisca la promozione dei nuovi metodi contrattuali basati sul finanziamento privato delle pubbliche infrastrutture;

8.3.8. invita gli Stati membri e l'Unione europea a rafforzare gli obblighi degli aggiudicatori pubblici nei confronti delle imprese appaltatrici: riduzione dei termini di pagamento, rispetto dei diritti di proprietà intellettuale delle offerte, definizione di un codice deontologico dei committenti;

8.3.9. chiede un impegno significativo, sul piano comunitario e nazionale, per migliorare l'accesso all'informazione, specie quella destinata alle piccole e medie imprese. A tale proposito il Comitato invita la Commissione ad avviare progetti pilota nelle regioni frontaliere;

8.3.10. propone un programma pilota di formazione sostenuto dalla Commissione europea per migliorare la qualificazione e le competenze dei responsabili degli enti aggiudicatori;

8.3.11. appoggia la proposta della Commissione di creare forum per la promozione degli appalti pubblici con il sostegno delle forze economiche e sociali; appoggia inoltre l'idea di sistemi di attestazione volti ad indurre le amministrazioni aggiudicatrici ad applicare concretamente la normativa europea, meccanismo che, previsto su base volontaria, potrebbe diventare obbligatorio per gli appalti finanziati dall'Unione;

8.3.12. sottolinea la necessità di dare la priorità all'istruzione e alla formazione piuttosto che all'inasprimento dei controlli amministrativi e all'introduzione di mezzi di ricorso più efficaci;

8.3.13. propone di istituire un meccanismo di osservazione dell'impatto e delle ripercussioni della liberalizzazione degli appalti pubblici, in collaborazione con l'Osservatorio del mercato interno del Comitato;

8.3.14. chiede che sia prevista la definizione di procedure che garantiscano il completamento dei lavori per lottare contro gli effetti delle offerte eccezionalmente basse;

8.3.15. rileva l'esistenza di preoccupazioni di ordine ambientale, sociale e di politica regionale che possono influenzare la scelta degli aggiudicatori; il Comitato riconosce la loro legittimità in quanto priorità comunitarie, ma insiste affinché tali criteri non abbiano il minimo effetto di discriminazione;

8.3.16. riconosce l'importanza di liberalizzare gli appalti pubblici a livello internazionale nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio; raccomanda all'Unione europea di interessarsi prioritariamente alle condizioni di accesso delle imprese europee agli appalti pubblici dei paesi terzi e sottolinea che l'apertura degli appalti europei ad imprese straniere, anche nell'ambito dei contratti di subfornitura, non può operarsi a scapito delle norme sociali stabilite dall'Organizzazione internazionale del lavoro, del diritto del lavoro in vigore, delle norme di sicurezza e deve avvenire nel quadro di disposizioni che definiscano chiaramente le responsabilità giuridiche e sociali dei partner;

8.3.17. chiede alla Commissione europea di dare il buon esempio, rendendo, quanto prima, più trasparenti le sue stesse procedure di aggiudicazione degli appalti, specie per quanto riguarda i servizi.

Bruxelles, 29 maggio 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() NdT: terminologia utilizzata nel documento della Commissione: pouvoirs adjudicateurs = amministrazioni aggiudicatrici; entités adjudicatrices = enti aggiudicatori.

() GU C 212 del 22. 7. 1996 - Parere CES sugli «Appalti pubblici».

() GU C 256 del 2. 10. 1995 - Parere CES «Nuove tecniche e riconoscimento reciproco»; GU C 212 del 22. 7. 1996 - Parere CES sugli «Appalti pubblici»; GU C 89 del 19. 3. 1997 - Parere CES in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo su Normalizzazione e società globale dell'informazione: l'approccio europeo».

() A tale proposito, la Commissione potrebbe considerare l'esperienza della Banca mondiale con i suoi «Uniform Procurement Standards».

() CPV «Common Procurement Vocabulary».

() Parere GU C 206 del 7. 7. 1997, pag. 70. I problemi delle PMI nelle relazioni commerciali transfrontaliere, ivi compresa la conformità ai requisiti tecnici.

() EBES: Comitato europeo per la standardizzazione in materia di trasmissione elettronica di dati.

() Questi criteri devono includere le convenzioni OIL (n. 87, 98, 29, 105, 100, 111 e 138) ed essere discussi nel contesto delle clausole sociali negli accordi commerciali. Oltre a quest'ultime, in questo contesto, la convenzione OIL sulle clausole sociali negli appalti pubblici costituisce un criterio evidente.

() Appalti del PFI nel Regno Unito; Vorfinanzierungsmodell (Modello di prefinanziamento) in Germania; Contratti di imprese di lavori pubblici in Francia, Contratti di promozione in Belgio, Formula TAV in Italia.

() GU C 158 del 26. 5. 1997 - Parere CES in merito alla comunicazione della Commissione «Le sfide dell'industria europea legata al settore della difesa».