Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio intesa a migliorare l'accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di norme minime comuni relative all'assistenza giudiziaria e ad altri aspetti finanziari dei procedimenti civili" (COM(2002) 13 def. — 2002/0020 (CNS))



Gazzetta ufficiale n. C 221 del 17/09/2002 pag. 0064 - 0067



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio intesa a migliorare l'accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di norme minime comuni relative all'assistenza giudiziaria e ad altri aspetti finanziari dei procedimenti civili" (COM(2002) 13 def. - 2002/0020 (CNS)) (2002/C 221/15) Il 6 febbraio 2002, il Consiglio ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla in merito alla proposta di cui sopra. La sezione "Occupazione, affari sociali e cittadinanza", incaricata di elaborare i lavori in materia, ha adottato il proprio parere in data 13 maggio 2002 (Relatore unico: Cavaleiro Brandão). Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 maggio 2002, nel corso della 391a sessione plenaria, con 109 voti favorevoli, 1 voto contrario e nessuna astensione, il seguente parere. 1. Obiettivi della proposta 1.1. Dando seguito al Libro verde sull'assistenza giudiziaria in materia civile(1) (febbraio 2000) e ad un'audizione di esperti nazionali e degli ambienti professionali interessati (febbraio 2001), la Commissione ha adottato in data 18 gennaio 2002 una proposta di direttiva volta a definire un sistema europeo di assistenza giudiziaria gratuita nei procedimenti civili transfrontalieri, rafforzando così i mezzi a disposizione del cittadino a garanzia del diritto di accesso alla giustizia. 1.2. Base giuridica dell'iniziativa della Commissione è l'articolo 61, lettera c) del trattato, finalizzato alla progressiva creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, il quale prevede che a tale scopo il Consiglio adotti misure nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile. L'articolo 65, lettera c) del trattato include tra dette misure quelle volte all'eliminazione degli ostacoli al corretto svolgimento dei procedimenti civili. 1.3. Conformemente alla proposta, qualsiasi persona che sia parte in una controversia di natura civile, come attore o convenuto, e che non disponga di risorse sufficienti, potrà beneficiare dell'assistenza di un avvocato che lo rappresenti gratuitamente in giudizio. L'assistenza giudiziaria comprende anche la fase precontenziosa ed i procedimenti stragiudiziali. L'assistenza giudiziaria concessa dallo Stato del foro copre le spese connesse al carattere transfrontaliero della controversia, quali quelle di interpretazione, traduzione e viaggio. Lo Stato di residenza dell'attore sostiene le spese relative agli onorari di un avvocato locale, segnatamente nella fase precontenziosa. Qualsiasi decisione di rigetto di una domanda di assistenza giudiziaria deve essere motivata. Il sistema è gestito da una rete di autorità, determinate a livello di ciascuno Stato membro, ed abilitate a ricevere e trasmettere le domande di assistenza giudiziaria. La Commissione predisporrà un formulario standard per la trasmissione delle richieste di assistenza. 2. Osservazioni di carattere generale 2.1. Il Comitato accoglie con grande favore la proposta della Commissione. 2.2. In effetti, il processo di progressiva integrazione dello spazio europeo ha provocato, con l'intensificarsi della rete di rapporti personali, economici, commerciali ed aziendali, un'impennata della controversie giudiziarie transfrontaliere. 2.3. Dette controversie non coinvolgono solo le grandi imprese. Molto spesso sono le piccole imprese e le persone fisiche a dover fra fronte a problemi e questioni giuridiche oltre le frontiere dello Stato membro di origine o di residenza. 2.4. Il cittadino o l'impresa che ritenga di dover far valere o di dover difendere i propri diritti in uno Stato dell'Unione diverso dal proprio deve affrontare difficoltà maggiori. Dette difficoltà risultano sostanzialmente acuite laddove la persona in questione non disponga di risorse economiche sufficienti e debba di conseguenza ricorrere ad un sistema pubblico di assistenza giudiziaria. 2.5. Un cittadino citato in giudizio o che desideri intentare una causa all'estero può necessitare dell'assistenza giudiziaria in tre diversi momenti. Anzitutto nella fase di consulenza precontenziosa. In secondo luogo in giudizio, relativamente al patrocinio di un avvocato e all'esenzione dalle spese giudiziarie. Infine, nell'assistenza per la dichiarazione di esecutività della sentenza straniera o direttamente nell'esecuzione della stessa(2). 2.6. L'attore transfrontaliero dovrà far fronte specificamente alle disparità di regime tra uno Stato e l'altro, in specie per quanto attiene alla natura ed all'ambito dell'assistenza giudiziaria, nonché all'ammissibilità finanziaria. 2.7. Il Comitato appoggia quindi la volontà della Commissione di garantire, da un lato, che la parte transfrontaliera in giudizio venga trattata alla stregua dei residenti nello Stato membro del foro e, dall'altro, che le difficoltà inerenti al carattere transfrontaliero della controversia non costituiscano un ostacolo alla concessione dell'assistenza giudiziaria. 2.8. Il Comitato condivide inoltre la scelta della direttiva in quanto strumento giuridico adeguato agli obiettivi perseguiti; essa si colloca infatti nel contesto della creazione di uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia fortemente promosso sin dal Consiglio di Tampere, ed impone procedure di collaborazione tra gli Stati membri e la definizione di norme comuni. L'ipotesi di una convenzione quale alternativa alla direttiva, risulterebbe meno adeguata specie alla luce del relativo insuccesso della convenzione dell'Aia del 1980. 2.9. Sebbene riguardi l'accesso alla giustizia nei procedimenti transfrontalieri, la proposta, specie al capitolo 3 della relazione, sembra alludere alla definizione di norme minime armonizzate a livello dei singoli Stati membri. Occorre fugare ogni eventuale dubbio suscettibile di conseguirne relativamente all'oggetto della proposta. Il Comitato non si pronuncia comunque contro la base giuridica invocata. 3. Osservazioni specifiche 3.1. Il primo paragrafo dell'articolo 3 enuncia il principio generale secondo cui qualsiasi persona ha diritto a un'assistenza giudiziaria qualora non disponga di risorse sufficienti. Il Comitato appoggia tale principio senza alcuna riserva. 3.2. Il secondo paragrafo del medesimo articolo prevede che il patrocinio effettivo degli interessi del cittadino possa essere affidato ad un avvocato e/o ad un'altra "persona abilitata per legge a rappresentare in giudizio". La formula alternativa suscita perplessità. Gli interessi giudiziari dei cittadini sono meglio protetti da professionisti formati, organizzati e specializzati a tal fine, ovvero dagli avvocati. Non si comprende quindi in che modo la formula, superflua, relativa a possibilità alternative, di natura non definita, possa favorire gli interessi del cittadino. 3.3. L'accesso alla giustizia è un diritto fondamentale e in quanto tale deve essere garantito a tutti i cittadini che abbiano residenza abituale in uno degli Stati membri, in conformità della convenzione dell'Aia del 25 ottobre 1980 relativa all'accesso internazionale alla giustizia. 3.4. L'articolo 6 sancisce il principio della non discriminazione dei cittadini di paesi terzi. Ciò merita l'approvazione del Comitato in quanto consono agli orientamenti da sempre sostenuti. 3.5. Nondimeno, poiché l'accesso alla giustizia è un diritto fondamentale, il Comitato esprime talune riserve per il distinguo che limita l'applicazione di detto principio escludendo dal suo ambito i cittadini di paesi terzi che non soggiornino in situazione regolare in uno Stato membro. 3.6. A norma del primo paragrafo dell'articolo 7, l'assistenza giudiziaria è mantenuta nella fase esecutiva laddove l'esecuzione abbia luogo nello Stato del foro. Detta assistenza va nondimeno garantita anche quando l'esecuzione debba effettuarsi in uno Stato diverso da quello del foro (ad esempio nel caso in cui i beni del beneficiario siano ubicati in un altro Stato). 3.7. L'articolo 12 riguarda la procedura d'urgenza e propone l'esame delle domande di assistenza "con un ragionevole anticipo rispetto alla data dell'udienza". Tale concetto può prestarsi ad interpretazioni divergenti nei vari Stati membri e non garantisce una decisione tempestiva. Sarebbe preferibile assicurare un termine massimo concreto e fisso. 3.8. Il regime di assistenza giudiziaria non deve essere rifiutato nei casi di cui al quarto paragrafo dell'articolo 13. Tali situazioni non rappresentano una vera e propria alternativa al sistema proposto in quanto la presunzione di capacità finanziaria del richiedente assistenza, così come descritta, manca di ragionevolezza. 3.9. Il sistema di assistenza giudiziaria definito nella proposta della Commissione sembra rivolgersi alle singole persone. L'articolo 15, che amplia l'ambito della copertura alle persone giuridiche senza fine di lucro, riceve l'appoggio del Comitato. 3.10. Il Comitato ritiene tuttavia che debbano poter beneficiare dell'assistenza giudiziaria anche le imprese la cui situazione economica non consenta loro di far valere i propri diritti in giustizia in quanto attori o convenuti. Di fatto, i sistemi nazionali di assistenza giudiziaria degli Stati membri non escludono le imprese; non si comprende quindi perché esse debbano essere discriminate ed escluse nell'ambito di un sistema europeo. 3.11. Il Comitato esprime formalmente il proprio sostegno all'estensione del regime di assistenza giudiziaria ai mezzi alternativi di composizione delle controversie; essi possono infatti costituire in misura sempre maggiore uno strumento più adeguato e rapido ed in quanto tali devono essere integrati maggiormente nei sistemi giudiziari. Occorre tener presente che la sopravvivenza di un'impresa e dei posti di lavoro che essa fornisce possono dipendere dalla sua capacità di adire un tribunale e farvi valere i propri diritti. 3.12. Il Comitato ribadisce in questa sede due raccomandazioni formulate nel parere sulla proposta di decisione del Consiglio relativa alla creazione di una rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale(3). 3.12.1. Da un lato, alla luce delle difficoltà linguistiche che inevitabilmente insorgono nell'ambito di relazioni tra le diverse autorità abilitate a comunicare, nel quadro della rete di contatti tra le diverse giurisdizioni nazionali, l'adozione di una lingua veicolare presenterebbe grandi vantaggi. 3.12.2. Nello stesso spirito di coerenza o unità del sistema di (inter)comunicazioni nell'ambito della rete di contatti, risulta essenziale assicurare la compatibilità delle tecnologie e dei programmi informatici da utilizzare. 3.13. Infine, il Comitato ritiene che il successo del sistema da creare dipenda dalla sua diffusione e dalla conoscenza che ne avranno i cittadini ed i professionisti interessati. A parte l'informazione, sarebbe inoltre opportuno soddisfare le esigenze in materia di formazione di detti professionisti. Si tratta di aspetti non esaminati dalla proposta, alla cui omissione occorre ovviare. 4. Conclusioni 4.1. Riepilogando, il Comitato accoglie con grande favore la proposta della Commissione in specie per quanto attiene agli obiettivi di fondo: - La mancanza di risorse e le difficoltà conseguenti dalla natura transfrontaliera della controversia non devono ostacolare l'accesso alla giustizia di una persona che sia parte in giudizio come attore o convenuto. - L'assistenza giudiziaria adeguata è quella che consente al beneficiario un accesso effettivo alla giustizia e deve includere almeno il patrocinio di un avvocato locale e l'esenzione o la presa a carico delle spese giudiziarie. - I cittadini dell'Unione devono poter beneficiare dell'assistenza giudiziaria concessa ai cittadini dello Stato del foro a prescindere dal loro luogo di residenza. 4.2. Il Comitato richiama nondimeno l'attenzione sui seguenti aspetti che occorre ponderare ulteriormente. 4.2.1. Dato che l'accesso alla giustizia è un diritto fondamentale dei cittadini, il regime di assistenza deve coprire tutti coloro che risiedano abitualmente nello Stato membro a prescindere dalla regolarità della loro situazione. 4.2.2. L'assistenza giudiziaria va garantita nella fase esecutiva anche se l'esecuzione dovrà aver luogo in uno Stato diverso da quello del foro. 4.2.3. Gli interessi dei cittadini devono essere garantiti attraverso il sostegno giudiziario di un professionista dotato di formazione specifica adeguata, ovvero di un avvocato. 4.2.4. Le imprese la cui situazione economica lo giustifichi non devono essere escluse dal campo d'applicazione dell'assistenza giudiziaria. 4.2.5. Ai fini di un agevole funzionamento del futuro sistema, sarebbe opportuno adottare una lingua veicolare ed assicurare la compatibilità dei sistemi e dei programmi informatici da applicare nella rete di comunicazione tra le varie autorità nazionali abilitate all'uopo. 4.2.6. Occorre prevedere strumenti tecnici e finanziari adeguati a diffondere tra i cittadini il sistema ed atti alla formazione dei professionisti che saranno coinvolti nella sua operatività. Bruxelles 29 maggio 2002. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Cfr. Libro verde sull'assistenza giudiziaria, COM(2000) 51 def. (2) Cfr. Libro verde sull'assistenza giudiziaria - COM (2000) 51 def. (3) GU C 139 dell'11.5.2001.