Parere in merito a « Europa 2000+ - Cooperazione per lo sviluppo del territorio europeo »

(95/C 301/04)

Il Comitato economico e sociale, in data 30 marzo 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, secondo e terzo comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito a « Europa 2000+ - Cooperazione per lo sviluppo del territorio europeo ».

La Sezione « Sviluppo regionale, assetto territoriale e urbanistica », incaricata di preparare i lavori in materia, ha adottato il parere a maggioranza e 1 astensione sulla base del rapporto introduttivo del relatore Muller, in data 25 luglio 1995.

Il Comitato economico e sociale, ha adottato all'unanimità il 13 settembre 1995 nel corso della 328a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione - Lo sviluppo territoriale nella dimensione europea

1.1. « Avere una visione europea comune della pianificazione territoriale (...) » : questi sono i termini adoperati più volte e ripresi di recente nelle conclusioni della riunione informale dei Ministri, tenutasi a Strasburgo il 30 e 31 marzo 1995. Si tratta di una visione che, come altre, è importante per l'avvenire dell'Europa, per una coesione rafforzata all'interno degli Stati membri e nell'ambito dell'Unione europea; di una visione realistica, in quanto legata ai mutamenti politici, economici, sociali, culturali e geografici; di una visione che, pertanto, richiede una riflessione approfondita e azioni concrete.

1.2. Nel 1989, nel Regolamento del FESR (art. 10) sono state introdotte talune disposizioni che consentono di effettuare lavori di ricerca e di analisi. Ciò ha permesso di intraprendere un'iniziativa, dapprima al livello della Commissione, che ha portato nel 1991 alla pubblicazione di una comunicazione intitolata « Europa 2000 : Prospettive per lo sviluppo del territorio comunitario ». Il Comitato economico e sociale ha elaborato in proposito due pareri ().

1.3. In seguito, sono state effettuate delle prospezioni transnazionali () che hanno portato a comprendere in misura sempre maggiore quali effetti avrebbe avuto sul territorio l'integrazione europea determinata dalle politiche comunitarie. In questo modo si è giunti inoltre a una consapevolezza più diretta dell'importanza della pianificazione territoriale nel quadro di uno sviluppo sostenibile. Ciò si è tradotto, anche se solo a un livello puramente teorico, nell'elaborazione di scenari tendenziali e volontaristi di sviluppo nonché in talune indicazioni contenute nel Libro bianco su « Crescita, competitività e occupazione », pubblicato alla fine del 1993.

1.4. Parallelamente, è stato istituito il Comitato per lo sviluppo territoriale (CDS), mentre a livello governativo i Consigli informali dei ministri responsabili dell'assetto territoriale e della politica regionale si sono riuniti regolarmente. Tali Consigli, pur consapevoli dell'importanza delle azioni da condurre in materia di assetto territoriale, hanno tuttavia rischiato di arenarsi in questioni di competenza, di coordinamento e di finanziamento, e ciò mentre i lavori avviati e le riflessioni elaborate ai diversi livelli mettono sempre più in evidenza la necessità di attuare sforzi nell'ambito di un quadro di riferimento europeo coerente, tale da portare a misure concrete.

1.5. Il Comitato ritiene che la Comunicazione in esame, a causa del suo carattere prospettico, consenta alle autorità competenti e al pubblico interessato di comprendere meglio le problematiche e gli elementi atti a favorire il rafforzamento del territorio europeo. Essa ha il merito di fornire nuove prospettive riguardo a linee operative concrete che rispondano agli imperativi posti da uno sviluppo sostenibile di dimensioni europee.

1.6. Il Comitato ricorda che il 29 marzo 1995 ha emesso un parere d'iniziativa su tale argomento, destinato ai Ministri competenti riuniti in occasione del Consiglio informale di Strasburgo del 30 e 31 marzo 1995.

2. La cooperazione : elemento per una strategia di assetto territoriale su scala europea

2.1. Osservazioni fondamentali

2.1.1. Una strategia di pianificazione del territorio europeo rappresenta un'importante premessa per uno sviluppo sostenibile. Occorre intensificare gli sforzi per l'elaborazione di una tale strategia.

La cooperazione, nelle sue diverse forme, ai diversi livelli in cui la si attua, nei vari ambiti di ordine politico, economico, sociale, culturale, e così come si delinea, in maniera più o meno esplicita, nei diversi capitoli della Comunicazione, deve divenire una modalità operativa particolarmente utile e uno strumento decisivo ai fini dell'efficacia di questa strategia che l'Unione europea dovrà elaborare quanto prima dimostrando così che intende e sarà in grado di gestire il proprio avvenire.

2.1.2. Il primo documento « Europa 2000 », pubblicato nel 1991, era incentrato in sostanza sulle prospettive di sviluppo del territorio comunitario. Nel descrivere gli elementi che giustificavano un'impostazione più globale dell'assetto del territorio europeo, esso intendeva fornire alle amministrazioni nazionali e regionali un quadro di riferimento coerente per i programmi e le azioni in tale settore.

2.1.3. Il secondo documento « Europa 2000+ » è basato su una nuova impostazione ed è sostanzialmente imperniato sulla cooperazione in materia di assetto territoriale. Di conseguenza, le misure relative alla cooperazione e al coordinamento esercitano un'influenza notevole sull'applicazione delle politiche comunitarie e nazionali intese a raggiungere un livello più alto di convergenza e di coerenza nell'ambito dell'Unione europea.

2.1.4. Il Comitato ritiene che il documento in esame sia da considerare una fonte d'ispirazione e una base per future azioni, destinato non solo agli specialisti e ai responsabili dei governi, ma anche ad ampie fasce della popolazione. Sarà opportuno, quindi, avviare iniziative mirate all'informazione e alla consulenza, che vengano gestite dalla Commissione o dagli Stati membri, oppure di concerto, e rivolte alle categorie socioeconomiche degli Stati membri e delle regioni.

2.1.5. Tra gli obiettivi fondamentali da perseguire, il Comitato vuole sottolineare anche quello della qualità della vita dei cittadini, ovvero del benessere generale dei cittadini nel loro ambiente territoriale, elemento che nella Comunicazione non viene messo abbastanza in rilievo, forse perché la sua importanza è evidente. Bisogna invece puntualizzare che la qualità della vita è da considerare non solo l'obiettivo primario ma anche il criterio principale nell'azione di assetto del territorio europeo e nella ricerca delle soluzioni necessarie in tal senso.

2.1.6. In diverse relazioni sull'impatto degli interventi dei fondi strutturali e sull'evoluzione economica negli Stati membri, si rileva che, per numerosi motivi, all'interno dell'Unione europea persistono notevoli disparità di ordine economico e sociale.

2.1.7. In base alle descrizioni e alle analisi condotte, segnatamente nella comunicazione, circa l'evoluzione e le situazioni nelle regioni intranazionali e transfrontaliere, si evince che i fattori che favoriscono o che contrastano lo sviluppo economico e sociale si trovano di solito in un rapporto diretto di causa e effetto con lo sviluppo reale o potenziale in materia di assetto territoriale. Appare chiara, perciò, l'interdipendenza tra la coesione territoriale, da un lato, e la coesione economica e sociale, dall'altro.

2.1.8. Di conseguenza, dovranno essere attuati programmi finalizzati a una maggiore coesione territoriale, che prevedano azioni di cooperazione che aiutino a combattere le disparità e gli squilibri esistenti tra le regioni.

2.1.9. Questa strategia di coesione territoriale, intesa come condizione importante per uno sviluppo sostenibile, non va considerata esclusivamente in relazione ai grandi problemi su scala transfrontaliera e transnazionale, ma dovrà trovare attuazione anche a livello interregionale (aree urbane, rurali, industriali, naturali, ecc.), nel rispetto dei mezzi e dei bisogni specifici delle regioni. Le forme concrete di cooperazione che ne deriveranno potranno servire da modello e da incentivo ad altre regioni all'interno dell'Unione europea. Tale impostazione generale, nell'ambito della quale le iniziative di sviluppo locale potranno risultare interessanti e stimolanti, richiederà, quali fattori di collegamento che garantiscano la coesione territoriale, una corretta informazione della popolazione coinvolta, procedure appropriate di consultazione, la disponibilità degli organi competenti a predisporre un coordinamento sistematico e una cooperazione costante.

2.1.10. Per sottolineare in maniera globale l'importanza dello sviluppo territoriale a tutti i livelli e la sua integrazione nelle politiche dell'Unione europea tramite misure di cooperazione appropriate, si possono evidenziare taluni aspetti, quali la concorrenza tra i territori o la competitività generale di un territorio nel contesto dell'assetto territoriale.

2.1.11. La competitività dei territori, cioè la loro capacità di attirare e fissare attività e generare un tasso elevato di posti di lavoro non dipenderà solo dal complesso di infrastrutture e di grandi attrezzature di cui detti territori dispongono, né dall'efficacia dei sistemi di trasporto e delle reti di telecomunicazione, specie i sistemi di comunicazione a lunga distanza, ma anche dalla capacità d'azione e dalla risolutezza delle autorità incaricate di proseguire sistematicamente il rafforzamento, come pure dalla capacità delle forze economiche e sociali della regione di operare congiuntamente. Essa sarà inoltre sempre più condizionata dalla qualità del territorio e dell'ambiente, dall'equilibrio delle strutture urbane, ma anche dalla capacità della popolazione di attuare una simbiosi tra la modernità e le tradizioni che hanno forgiato la loro identità culturale. A questo proposito, il Comitato intende puntualizzare che la vitalità e la funzione di richiamo proprie dei territori possono metterne in risalto la complementarità, oltre che la competitività.

La promozione della competitività e della complementarità dei territori implica il rispetto di una serie di principi, in particolare quelli legati al mantenimento a lungo termine degli equilibri interni. Tali principi devono essere adattati in base alla diversità dei contesti regionali, sicché la configurazione fisica dei territori il cui assetto sarà condizionato da tali principi, varierà notevolmente da una regione all'altra. Il principale contributo degli sforzi comunitari o interstatali in materia di assetto del territorio consisterà certamente nell'elaborazione di una serie di principi di pianificazione, il cui valore morale finirà per imporsi all'insieme degli attori nei diversi ambiti e a tutti i livelli.

Nell'elaborazione dei suddetti principi, e ancor più nella loro realizzazione in un contesto di sussidiarietà, emergerà ben presto la nozione di partenariato tra i diversi livelli e i diversi ambiti decisionali. L'accresciuta competitività dei territori sarà sempre più il risultato di un'azione concertata. È in quest'ottica che andrebbe concepito lo schema di sviluppo dello spazio comunitario (SDEC), la cui elaborazione è già iniziata a cura del Comitato per lo sviluppo territoriale dell'Unione europea.

D'altronde, il Comitato si augura, come già aveva fatto nel parere del marzo 1995 (), che lo SDEC, finalizzato a definire le priorità e gli obiettivi, venga approvato da tutte le parti coinvolte e costituisca una base per qualsiasi iniziativa di cooperazione intrapresa al livello comunitario, nazionale, regionale o locale.

2.2. Le principali sfide dello sviluppo territoriale

2.2.1. La Comunicazione in esame contiene una decisione pertinente di alcune problematiche che rappresentano sfide di rilievo nell'ambito dello sviluppo territoriale. Il Comitato è pertanto disposto ad aderire all'iniziativa della Commissione e a sostenerla.

2.2.2. Il Comitato ritiene che la progettazione dello SDEC a cura del Comitato per lo sviluppo territoriale implichi necessariamente una riflessione sulla metodologia e sulle procedure di elaborazione di tale schema. Invero sembra che questa prima fase, fondamentale per l'azione prevista, sia stata relativamente poco precisata e formalizzata dagli organi competenti. Il Comitato economico e sociale invita perciò detti organi, tra cui la Commissione, ad impegnarsi nella riflessione su tale punto.

Il Comitato propone che l'azione suddetta tenga conto dei seguenti criteri :

- prendere in considerazione le dinamiche, le potenzialità e le problematiche proprie delle regioni e relative ai diversi livelli in cui si rivelano nel modo migliore le interdipendenze e le interazioni descritte. Occorre in effetti individuare gli elementi di progresso e quelli che provocano un rallentamento. È importante, inoltre, che questi ultimi vengano localizzati, che ne siano indicati gli effetti, e che si definiscano le operazioni che vanno avviate da parte degli organi e dei partner effettivamente competenti;

- garantire la possibilità di tener conto della diversità delle realtà geografiche, socioeconomiche e culturali che sottendono all'organizzazione dei territori. Dato il carattere generale delle problematiche, occorre che l'assetto territoriale su scala europea sia soggetto a un unico corpus di principi e criteri fondamentali. Sarà tuttavia necessario che tali problematiche possano essere esaminate tenendo conto dei contesti particolari e ricercando le soluzioni specifiche più adeguate, anche e soprattutto focalizzando le società nella cornice geografica in cui si sviluppano;

- garantire un eventuale coordinamento decisionale tra le politiche settoriali, che tenga però anche conto delle iniziative provenienti dal basso (sviluppo locale, in particolare) e dall'alto (politiche comunitarie e nazionali). In tal senso, il coordinamento delle politiche attinenti all'assetto territoriale, ivi compresa la politica della concorrenza, assume un'importanza decisiva. Il principio della sussidiarietà non può essere rispettato se non cercando una convergenza tra l'impostazione « dal basso in su » e quella « dall'alto verso il basso ».

Visto quanto precede e sottolineando la complessità e la vastità della problematica, il Comitato ritiene che l'elaborazione dello SDEC vada concepita in primo luogo come un'azione e un processo di partnership operante a un livello adeguato, in grado di garantire la partecipazione di tutti gli ambienti interessati, e che consente di prendere concretamente in considerazione non solo le interferenze all'interno del processo di sviluppo, ma anche le interazioni e le sinergie tra i decisori e i soggetti attivi dello sviluppo territoriale. L'aspetto della consultazione degli ambienti socioeconomici e del ruolo del Comitato verrà esaminato al punto 3.

2.2.3. Nell'ottica dello SDEC, la cui elaborazione venne decisa al Consiglio informale di Liegi del 1993 e successivamente confermata, il Comitato desidera ricordare la propria posizione, già esposta nei pareri precedenti, secondo cui una politica integrata dell'assetto territoriale si giustifica in gran parte con l'attuazione delle politiche settoriali comunitarie e con l'impatto delle stesse sul territorio locale, regionale, nazionale ed europeo. Pertanto, è necessario che nelle iniziative di assetto territoriale, così come in quelle inerenti a una cooperazione rafforzata, si tenga conto di un fattore importante, ovvero, le interazioni e le interdipendenze che agiscono tra queste politiche.

2.2.4. A livello generale, il Comitato richiama l'attenzione sul fatto che le società contemporanee e future sono e saranno basate su altri criteri rispetto a quelle di un tempo, per cui la loro concezione dei rapporti tra la configurazione e l'evoluzione del territorio, da un lato, e lo stile di vita, del lavoro e del tempo libero, dall'altro, saranno necessariamente differenti. Pertanto, l'energia e l'immaginazione dei « pianificatori » dovranno concentrarsi in primo luogo sull'aspetto qualitativo dell'evoluzione del territorio.

2.2.5. Il Comitato ritiene che i lavori di elaborazione dello SDEC, pur basandosi sui dati forniti dalla Comunicazione, dovranno tenere conto di questo genere di considerazioni, per affrontare i problemi e le sfide che si profilano in vari settori, e che potrebbero eventualmente richiedere misure di dimensione comunitaria. Su tali settori il Comitato intende soffermarsi in maniera più dettagliata nei punti che seguono.

2.2.6. Visto l'alto livello di urbanizzazione che la caratterizza, l'Unione europea deve annettere particolare importanza ai problemi e alle tendenze che si delineano nei territori urbani. Attraverso un'analisi che il Comitato approva nel complesso, la Comunicazione offre valide indicazioni sulle situazioni attuali e sulle tendenze configurabili, e sostiene la necessità di un sistema urbano equilibrato all'interno delle regioni, degli Stati membri e dell'Unione europea.

2.2.6.1. Tale atteggiamento è giustificabile, laddove si considerino gli incisivi mutamenti di ordine economico, sociale, ambientale, culturale e strutturale che hanno fortemente influenzato lo sviluppo dei territori urbani, e che non sarà possibile enucleare dal contesto della coesione socioeconomica delle regioni e degli Stati membri. A causa dell'alto livello di interazione tra lo sviluppo urbano e l'assetto territoriale, si dovranno certamente ideare sistemi adeguati di cooperazione e meccanismi di coordinamento, proprio sul piano dell'assetto territoriale, in modo da concretizzare l'iniziativa integrata verso uno sviluppo sostenibile che, oramai, può essere concepito solamente su scala europea.

2.2.6.2. Nelle conclusioni sulle azioni da intraprendere, il documento della Commissione elenca alcune misure che potrebbero favorire lo sviluppo di quelle città di medie e piccole dimensioni chiamate a svolgere il ruolo che spetta loro all'interno delle rispettive regioni. Vi si precisa giustamente che tali misure possono contribuire al raggiungimento di un maggiore equilibrio territoriale tra la popolazione e i posti di lavoro, sottolineando in tal modo lo stretto legame e la convergenza degli obiettivi tra i problemi le cui soluzioni saranno fondamentali sia per accrescere la competitività delle città di varie dimensioni, in sintonia con il ruolo e le funzioni che vengono loro attribuiti nelle rispettive regioni o aree dagli organi o partner interessati, allo scopo di contribuire in maniera ottimale al miglioramento delle condizioni globali di vita, di lavoro e di sviluppo dei cittadini.

2.2.6.3. Occorre mettere in evidenza che la politica relativa agli spazi urbani fa capo principalmente alle amministrazioni locali, regionali e nazionali, benché l'aspetto transnazionale sia sempre più evidente. A tal proposito, il Comitato osserva che sono stati avviati diversi programmi comunitari. Bisogna tuttavia riconoscere che resta ancora da definire una strategia europea di equilibrio nel settore della struttura urbana. Il Comitato auspica che gli studi condotti e avviati su questo complesso argomento si riflettano nello SDEC : quest'ultimo, prendendo le mosse dalle tendenze generali che sono state individuate, e tenuto conto della tipologia che si vuole dare alle città, dovrebbe definire, sotto forma di proposte concrete indirizzate agli Stati membri e all'Unione europea, una strategia che, peraltro, non potrà ignorare le problematiche relative al sistema di finanziamento e di funzionamento attuale e futuro dei Fondi strutturali.

2.2.6.4. Nella prospettiva di ripristino dell'equilibrio della struttura urbana europea, bisognerà individuare con la maggior precisione possibile i fattori che favoriscono gli sviluppi negativi, quali la metropolizzazione, la suburbanizzazione, la devitalizzazione dei centri urbani in generale e nelle regioni ad antica industrializzazione, in particolare, nonché il declino di numerosi centri di piccole e medie dimensioni, ubicati in aree rurali periferiche o isolate.

Analogamente, al fine di precisare i campi d'azione e la ripartizione delle competenze in materia d'intervento, lo SDEC dovrebbe contenere indicazioni che permettano di individuare eventuali misure di interesse comunitario, finalizzate al decentramento dello sviluppo nelle aree eccessivamente centralizzate, la diversificazione economica delle città in funzione dei bisogni regionali, la valorizzazione dei poli urbani di sviluppo nelle zone svantaggiate, l'incentivo e lo sviluppo delle reti urbane policentriche, il controllo del trasferimento della popolazione urbana e la promozione di un nuovo partenariato città-campagna.

Il Comitato si è già occupato della situazione nelle aree rurali (), e ritiene che anch'esse dovranno essere prese in considerazione nel quadro della coesione territoriale e del riequilibrio generale dei territori.

2.2.7. Lo SDEC dovrà inoltre impegnarsi per eliminare alcuni effetti deleteri che potrebbero eventualmente derivare dall'attuazione delle grandi reti transeuropee e delle nuove tecnologie di trasporto e di telecomunicazione, per ciò che attiene all'accessibilità relativa dei territori.

Invero, occorre evitare che queste politiche settoriali ostacolino l'obiettivo di coesione economica e sociale, o che favoriscano la crescita smisurata dei grandi centri, a scapito delle aree in cui la redditività degli investimenti in tali settori appare limitata, e dando così origine a notevoli scompensi quanto alla funzione di richiamo dei diversi territori. A giudizio del Comitato, lo sviluppo delle reti secondarie in grado di diffondere su scala interregionali i vantaggi delle grandi reti, è di fondamentale importanza per l'avvenire dei territori dell'Unione.

Sarà dunque opportuno identificare le misure che consentano di far fronte alle congestioni nocive e di limitare gli afflussi nelle zone maggiormente trafficate, in particolare promuovendo la multimodalità o prevedendo degli itinerari alternativi. Si dovranno predisporre anche altre misure intese a migliorare il collegamento dei territori meno accessibili, tra cui i PTM e i PECO, e che consentano lo sviluppo di reti capillari regionali e di reti trasversali, parallelamente all'installazione delle grandi reti.

2.2.8. La Comunicazione circoscrive chiaramente il problema ampio e complesso dell'equilibrio tra la mobilità attualmente limitata della popolazione attiva e la crescente precarietà dell'occupazione su scala territoriale. Il Comitato ritiene che l'eliminazione progressiva delle disfunzioni che ne conseguono, in particolare nell'emergere e nel perdurare di sacche di disoccupazione, andrebbe effettuata, da un lato, legando maggiormente i posti di lavoro a un unico luogo, il che si potrebbe conseguire grazie a politiche economiche che impieghino maggiormente le risorse endogene e offrano alle imprese un ambiente qualitativamente favorevole, soprattutto sul piano dei servizi e delle infrastrutture; d'altra parte, sfruttando più efficacemente la propensione alla mobilità della popolazione, mobilità che può infondere dinamismo a talune città di medie dimensioni o a certe aree rurali.

Inoltre la promozione ben vagliata di nuove attività e di creazione di piccole imprese potrà risultare utile per uno sviluppo stabile nei centri urbani e nelle aree rurali. In queste ultime, sarebbe oportuno incoraggiare l'insediamento delle microimprese.

2.2.9. A giudizio del Comitato, anche la ricerca di una protezione più efficace del patrimonio naturale e culturale, garanti del mantenimento degli equilibri fondamentali, della qualità della vita e della conservazione delle identità, dovrà condurre all'elaborazione di misure specifiche.

In tal modo, lo SDEC potrà stabilire delle norme in grado di tenere sotto controllo la pressione sulle principali aree naturali, la realizzazione di una « contabilità verde », che includa i costi dell'ambiente, il rispetto delle sensibilità specifiche dei territori coinvolti, la ridefinizione dei paesaggi nel processo di insediamento delle attività produttive e delle infrastrutture, nonché l'integrazione della politica di salvaguardia del patrimonio nei programmi di sviluppo regionale.

2.2.10. Nel parere del 29 marzo 1995, il Comitato ha sollevato il problema delle regole minime di coordinamento. Un'iniziativa di cooperazione sarà possibile ed efficace solo qualora dei meccanismi di coordinamento vengano definiti e risultino praticabili. È forse necessario sottolineare gli sforzi da esercitare per giungere a un maggiore coordinamento nel settore dei Fondi strutturali, benché il funzionamento di questi ultimi sia caratterizzato da un sistema relativamente centralizzato al livello dell'Unione europea ? Nel settore della pianificazione territoriale, che sarà concepito in gran parte su scala nazionale, regionale, locale e transfrontaliera, il coordinamento probabilmente si rivelerà molto più complesso, tanto più che l'evoluzione dei territori è fortemente condizionata dalle politiche settoriali comunitarie. È quindi necessario definire, partendo da una base abbastanza ampia, alcune regole che i decisori e gli attori dovranno rispettare in materia di coordinamento, avvalendosi degli strumenti a loro disposizione, ogniqualvolta si proceda a ideare, finanziare e attuare azioni di cooperazione su scala internazionale, transfrontaliera e comunitaria. Tali regole e tali meccanismi di coordinamento non richiederanno solo una definizione chiara delle responsabilità, ma probabilmente contribuiranno anche a creare un clima di maggiore trasparenza e una migliore accettazione delle iniziative intraprese negli ambienti socioeconomici interessati.

In tale contesto, nell'ambito del CDS, eventualmente ampliato, si potrebbe riflettere sull'utilizzo dell'« Osservatorio » progettato.

Ad ogni modo, il Comitato esorta affinché, nel corso dell'elaborazione dello SDEC, si provveda a stabilire una sorta di codice di condotta per le azioni di coordinamento. Bisogna precisare che tale meccanismo non dovrà concretizzarsi con l'istituzione di un nuovo organismo di coordinamento, ma piuttosto definendo in maniera più univoca il ruolo e le competenze spettanti alle parti in causa.

2.3. Problemi particolari di aree specifiche

2.3.1. A fronte delle sfide più generiche testé descritte, è il caso di evidenziare taluni problemi propri di aree o regioni specifiche, i quali richiedono l'avvio di azioni di cooperazione che vanno promosse o sostenute a livello europeo.

2.3.2. L'evoluzione della Comunità europea ha portato a un ravvicinamento degli interessi, creando nel contempo delle posizioni nuove circa il ruolo degli Stati membri nella politica territoriale :

- l'apertura delle frontiere interne dell'Unione europea modifica le possibilità di sviluppo delle regioni un tempo frontaliere e periferiche; queste ultime devono impegnarsi in azioni di cooperazione a livello transfrontaliero;

- in seguito all'ampliamento dell'Unione europea, nuovi Stati e nuove regioni sono diventati periferici a livello comunitario, pur rimanendo frontalieri rispetto ai paesi limitrofi non membri, per cui dovranno assolvere al ruolo particolare di anello di congiunzione in molti settori direttamente connessi all'assetto territoriale sia all'interno sia all'esterno dell'Unione. Si dovranno stabilire rapporti di cooperazione finalizzati a uno sviluppo sostenuto dell'Unione europea;

- i mutamenti politici che hanno provocato uno spostamento di talune frontiere esterne dell'Unione europea hanno condotto, come è successo nella Repubblica federale tedesca, a situazioni eterogenee sul piano economico, sociale e ambientale, le quali richiedono nuove iniziative nel settore della pianificazione, iniziative che riguardano anche l'Unione europea;

- alcune altre regioni (Mediterraneo, Arco atlantico) sono state oggetto di recenti pareri del Comitato. Tali pareri portano alla conclusione che occorre includere i problemi di assetto territoriale nelle prospettive di sviluppo ().

2.3.3. Nella prospettiva di un territorio « più solidale, organizzato in maniera più equa, nel rispetto della coesione socioeconomica », la Comunicazione mette in luce l'importanza dei meccanismi di trasferimento e di perequazione, e sottolinea la necessità di dedicare a tale argomento un'ampia e approfondita riflessione. Propone poi, per garantire il ripristino dell'equilibrio territoriale dell'Unione europea, l'attuazione di una serie di misure che, secondo il Comitato, avranno carattere comunitario e che, stando alla Comunicazione, potranno orientarsi in quattro direzioni : sviluppare la cooperazione transfrontaliera, ovviare all'isolamento delle regioni periferiche, riequilibrare le strutture urbane e preservare la ricchezza delle aree rurali.

2.3.4. In questo senso, il Comitato ritiene probabile che anche in altri settori risulterà indispensabile avviare azioni di cooperazione a livello multilaterale e comunitario. Osserva che, nella Sezione B, la Comunicazione fornisce alcune apprezzabili indicazioni riguardo all'evoluzione di territori specifici ed esamina i principali problemi relativi ai territori urbani, alle aree rurali e alle regioni frontaliere. Un altro capitolo del documento è dedicato alla tutela degli spazi aperti e delle risorse idriche. Il Comitato non ha osservazioni precise da formulare sugli argomenti trattati i quali probabilmente necessitano una disamina approfondita nel contesto di una politica integrata dell'assetto del territorio europeo.

2.3.5. Il Comitato è nondimeno del parere che, al di là dei territori summenzionati, dovrà essere preso in considerazione l'insieme delle regioni e delle zone specifiche. Il Comitato richiama l'attenzione sulla situazione particolare delle regioni montane e rimanda al parere che aveva emesso in materia ().

3. Alla ricerca di una politica integrata di assetto del territorio : alcuni aspetti strategici fondamentali

3.1. Il Comitato reputa che, segnatamente tramite lo SDEC, l'assetto territoriale debba avere un ruolo fondamentale nella ricerca di uno sviluppo equilibrato e sostenibile del territorio europeo.

3.2. Ritiene che, prendendo le mosse dalle problematiche descritte in precedenza, sia il caso di definire le modalità di cooperazione e di coordinamento delle azioni, in considerazione della forte interdipendenza tra politiche comunitarie, da un lato, e tra politiche nazionali e comunitarie, dall'altro.

3.2.1. Per esempio, la configurazione delle reti di trasporto condiziona notevolmente l'evoluzione delle strutture urbane e, pertanto, la pressione più o meno forte che la suburbanizzazione esercita sulle aree naturali. Ne consegue che la qualità e la competitività di un territorio possono essere garantite a lungo termine solo mediante un'impostazione integrata dell'assetto territoriale, in una prospettiva che consenta di prendere in considerazione tali interdipendenze. Al riguardo sorge la questione del livello di competenza e parallelamente quella delle procedure di pianificazione e di attuazione dei piani.

3.2.2. Un'importanza particolare deve essere annessa anche alla situazione dei territori transnazionali soggetti a forti tendenze di integrazione. Nell'ambito di tali territori, alle problematiche descritte in precedenza si aggiungono quelle risultanti dalle disparità, incoerenze e concorrenze transfrontaliere, come anche quelle causate dall'assenza di strutture e di procedure di pianificazione territoriale al livello in cui hanno luogo i processi integrativi in questione.

3.2.3. Il Comitato ritiene che con la definizione di taluni livelli di cooperazione e di coordinamento, sarà possibile adottare un'impostazione integrata dell'assetto territoriale che tenga conto delle interdipendenze suddette.

Detta impostazione contribuirà probabilmente, in base ai principi del Trattato, a un fruttuoso equilibrio tra azioni comunitarie favorevoli al processo d'integrazione e quelle dirette alla cooperazione e al coordinamento tra gli Stati membri.

In merito all'applicazione del principio di sussidiarietà, il Comitato ha espresso il proprio punto di vista nel parere del 2 giugno 1992 (). Tale posizione di massima continua ad essere valida.

Del resto, il Comitato è conscio delle difficoltà che possono sorgere sul piano pratico, quando si tratta di ripartire in modo chiaro e completo le competenze, le azioni e le responsabilità tra i diversi livelli decisionali chiamati in causa. Per risolvere questo problema nel migliore dei modi, per pervenire cioè a un livello operativo soddisfacente, è indispensabile raggiungere quanto prima un accordo sulla natura degli obiettivi propriamente europei. Tale procedura, che andrebbe inclusa nell'elaborazione dello SDEC, potrebbe divenire più agevole e acquisire maggiore trasparenza ed efficacia, se solo si riuscissero a trovare modalità di informazione, di consulenza e di partecipazione.

3.3. In tal senso, il Comitato raccomanda, come ha già fatto in diverse occasioni nei pareri precedenti, di adottare un'impostazione transnazionale che non sia limitata ad azioni transfrontaliere, come avviene per l'iniziativa Interreg.

Il Comitato considera indispensabile tale tipo di impostazione. Si vanno infatti delineando nuove grandi aree geografiche di solidarietà, quali il Mediterraneo, l'Arco atlantico o il Baltico, per le quali è necessario pianificare il territorio in maniera coerente e predisporre le modalità di cooperazione tra queste compagini interregionali che, per la maggior parte, oltrepassano i confini nazionali. Si tratta quindi di una scala generalmente molto più ampia di quella in cui si sviluppa la cooperazione frontaliera tradizionale.

3.4. La questione del partenariato, già menzionato al punto 2.2.2, va vista nella prospettiva di una politica integrata. Il partenariato dovrà basarsi su uno stesso corpus di orientamenti dell'assetto territoriale, i quali dovranno essere definiti su scala europea. Quanto alla sua organizzazione, ci si potrebbe ispirare proficuamente ai principi esposti all'articolo 4 del regolamento quadro sui Fondi strutturali, sul quale il Comitato si è già pronunciato ().

3.5. Ai fini della partecipazione costruttiva dei cittadini in un settore che riguarda essenzialmente il futuro quadro della loro esistenza, il Comitato sottolinea risolutamente l'urgenza di escogitare modalità migliori di partecipazione del pubblico e, in particolare, degli ambienti socioeconomici direttamente coinvolti in questo processo ormai ineluttabile di adeguamento e di trasformazione. In tal senso, il Comitato invita la Commissione e il Consiglio e, per il tramite di queste istituzioni, il CDS, a tenere conto delle seguenti considerazioni :

- occorre dare risalto e plaudere alle iniziative promosse negli ultimi tempi dal Consiglio d'Europa nell'ambito dell'assetto territoriale. Lo scorso aprile, il Consiglio d'Europa, il Ministero britannico dell'ambiente e l'Ispettorato per la pianificazione hanno organizzato un seminario sul tema « Partecipazione del pubblico all'assetto territoriale in vari paesi europei ». Il Comitato, una cui delegazione ha preso parte all'incontro, suggerisce agli organi dell'UE di prendere conoscenza non solo degli altri lavori del Consiglio d'Europa in materia di assetto territoriale, ma anche delle relazioni e delle conclusioni di detto seminario, le quali verranno presentate alla prossima Conferenza europea dei Ministri responsabili per l'assetto territoriale (CEMAT);

- bisogna riconoscere che il problema dell'informazione, della consultazione e della partecipazione degli ambienti socioeconomici, che costituisce un principio basilare, pone problemi complessi che vanno risolti essenzialmente su scala locale, regionale e nazionale, in base ai sistemi specifici degli Stati membri. La realizzazione di analisi comparate in questo settore potrà agire da stimolo e favorire l'adattamento. Pertanto, la disamina dei sistemi di assetto territoriale dovrebbe includere anche l'aspetto della partecipazione del pubblico. Tuttavia, è prevedibile che si dovranno identificare e predisporre nuove modalità di consultazione. Ci si chiede se a questa ricerca non potrebbe essere associato proficuamente anche l'« Osservatorio » per l'assetto territoriale;

- in qualità di organo consultivo dell'UE dotato di una conoscenza generale dei vari aspetti di tutte le politiche comunitarie e delle loro reciproche implicazioni, il Comitato potrebbe eventualmente fungere da base di informazione, di ascolto e di consulenza delle fasce della popolazione da esso rappresentate, contribuendo in tal modo a definire con maggior precisione gli orientamenti generali relativi all'attuazione di una politica integrata di assetto territoriale nell'UE. Secondo il Comitato è quindi necessario procedere all'instaurazione di una forma di consultazione appropriata.

3.6. L'elaborazione di una strategia per realizzare una politica integrata di assetto del territorio comunitario dovrà tenere conto, nei limiti del possibile e in base a studi di previsione, dell'evoluzione globale del continente europeo, in considerazione dei recenti mutamenti politici in Europa orientale e dello sviluppo dei paesi del Sud-Est e del Sud dell'UE.

In tal senso, occorrerà approfondire gli aspetti connessi con l'assetto del territorio europeo, come elementi determinanti o come risultati. Tra gli elementi da esaminare, particolare risalto va attribuito a :

- le tendenze dello sviluppo demografico, soprattutto in relazione al tasso di crescita e di invecchiamento della popolazione;

- i flussi di immigrazione e di emigrazione nel quadro dei cambiamenti socioeconomici, delle disparità regionali e della situazione dell'occupazione.

4. La possibile impostazione : procedure, meccanismi e strumenti da attuare

4.1. Nei diversi capitoli della Comunicazione in oggetto, la Commissione cerca di far notare la necessità di giungere a una cooperazione per lo sviluppo del territorio europeo, e implicitamente, di indicare le modalità e gli strumenti per raggiungere tale fine. Non occorre, tuttavia, soffermarsi troppo a lungo sulla definizione dei principi politici, dei criteri di procedura o degli scenari di sviluppo. Bisogna piuttosto concentrarsi sin da ora sull'elaborazione di meccanismi operativi e di strumenti di azioni concrete.

4.2. Nel già citato parere del 29 marzo 1995, il Comitato ha presentato una dozzina di proposte finalizzate al superamento della fase descrittiva e analitica, e all'avviamento di un processo di azioni concrete. Il Comitato ritiene che le conclusioni del Consiglio informale di Strasburgo tengano conto solo in parte di tali proposte, per cui possono dare l'impressione che le autorità competenti assumano un atteggiamento titubante nei confronti di iniziative più dinamiche.

4.3. Sempre con riferimento al parere del 29 marzo 1995, il Comitato ribadisce la propria preoccupazione in merito alla posizione del Comitato per lo sviluppo territoriale nei confronti degli altri organi consultivi della Comunità e alla definizione delle sue mansioni, derivante dalla sua composizione e dal suo funzionamento.

Anche se la sua creazione può essere accolta con favore, giova sottolineare che è stato istituito da un Consiglio informale e che, fino a prova contraria, agisce senza vincoli con i rappresentanti degli enti locali e regionali ed i partner economici e sociali coinvolti. Tale situazione rischia di risultare lesiva di tutti gli interessi in causa e rappresenta un ostacolo agli obiettivi di trasparenza e di efficacia. Per tale motivo è dovere del Comitato insistere sull'urgenza di rivedere l'attuale statuto del CDS; in tale contesto esprime il voto che venga rapidamente esaminata la possibilità di essere associato più strettamente, in questa fase, all'elaborazione dello SDEC, eventualmente mediante un'audizione da organizzare accuratamente con gli ambienti socioeconomici e con la partecipazione di autorità nazionali e di enti regionali e locali che per il momento segnalano un deficit a livello d'informazione e di partecipazione nell'attuale processo di elaborazione dello SDEC.

Sempre nella prospettiva di una maggiore apertura nel funzionamento del CDS, il Comitato aveva giudicato utile, nel precedente parere, sottolineare la necessità di elaborare a livello UE una politica dell'assetto territoriale concepita nel rispetto dei sistemi di ripartizione delle competenze, quali esistono negli Stati membri, ma che sin da ora trovano fondamento e guida in diversi articoli del Trattato ed altre considerazioni basilari.

Fermo restando quanto precede, il Comitato chiede che al CDS venga attribuito lo statuto di comitato consultivo, non appena la politica di assetto territoriale sarà riconosciuta dal nuovo Trattato e che, mutatis mutandis, i Consigli dei ministri responsabili di tale politica non siano più dei consigli informali.

Per questa problematica di così vasta portata sono infatti necessarie definizioni chiare e precise in materia di competenze, di consultazione e di responsabilità.

4.4. Il parere del Comitato del 29 marzo 1995 formula osservazioni relative al funzionamento dell'Osservatorio (punto 2.4). Bisognerà esaminare le possibilità di ricorrere a tale Osservatorio (rete di istituti specializzati), per contribuire a elaborare lo SDEC in relazione a un certo numero di aspetti attinenti all'assunto. Un'altra questione da definire è se e in quale misura l'Osservatorio potrà contribuire ad avviare una partnership in tale settore.

4.5. Nel parere del 29 marzo 1995, trasmesso al Consiglio informale di Strasburgo, il Comitato aveva sottolineato la necessità di prevedere strumenti atti ad accelerare il processo di cooperazione nei progetti di assetto del territorio europeo.

Il Consiglio informale di Strasburgo ha ritenuto che, in breve tempo, su iniziativa della Commissione, potranno essere avviati degli esperimenti mirati a una strategia transnazionale dell'assetto del territorio comunitario. Il finanziamento di tali operazioni potrebbe essere imputato all'articolo 10 del FESR e, per quanto attiene alle azioni concertate di cooperazione transnazionale e interregionale, una terza parte dell'iniziativa Interreg dovrebbe provvedere alle necessità originate da tali azioni (cfr. punto 3.3).

Il Comitato esorta la Commissione ad avanzare proposte in tal senso.

4.6. In tale contesto si presenta il problema del ruolo dei Fondi strutturali e i possibili effetti degli stessi per quanto riguarda il rafforzamento dello spirito e dell'attuazione pratica delle azioni di coordinamento, di cooperazione e di pianificazione integrata.

Si pone anche il problema del coordinamento delle azioni comunitarie e degli interventi della BEI e del FEI.

4.7. Il Consiglio informale dei ministri responsabili dell'assetto territoriale, tenutosi a Lipsia nel settembre del 1994, ha adottato l'iniziativa denominata « Zone europee di azione per un assetto integrato del territorio » (altresì detta « Cantieri europei di assetto territoriale »). Il Comitato si augura che detta iniziativa sia allargata nel contesto delle operazioni concrete da intraprendere sin d'ora, sia che si tratti dell'elaborazione di scenari, sia dell'analisi degli effetti delle politiche comunitarie sul territorio o dell'attuazione di azioni pilota di pianificazione.

Il Comitato auspica che, nella prospettiva di una cooperazione rafforzata, la Commissione provveda a varare quanto prima ricerche e azioni pilota, conformemente alle conclusioni del Consiglio informale di Strasburgo. Secondo il Comitato, tali ricerche e azioni pilota dovranno incentrarsi con priorità su potenziali cantieri di assetto territoriale e, in particolare, sui territori d'importanza transnazionale soggetti a forti tendenze di integrazione, come anche nelle zone che beneficiano di notevoli dotazioni dei fondi comunitari. Tali cantieri potrebbero essere avviati, ad esempio, nei territori transnazionali densamente urbanizzati, nei corridoi per i quali sono previsti progetti strutturali di rilievo, in zone periferiche o isolate nelle quali la coesione territoriale deve essere potenziata, in zone in cui il risanamento economico necessita di un ampliamento geografico dell'intervento (collegamento tra i bacini di occupazione, collegamento in rete dei centri urbani, ecc.), in zone rurali a rischio di spopolamento o in zone che richiedono una protezione particolare e una rigenerazione dell'ambiente (zone costiere ed estuari, aree forestali, regioni montane, ecc.), nonché una prevenzione rafforzata contro le catastrofi naturali (inondazioni, terremoti, ecc.). I grandi territori dove sono già state avviate cooperazioni (Arco atlantico, Mediterraneo, Alpi, Baltico, regioni frontaliere), dovrebbero, in quest'ottica, beneficiare di un trattamento prioritario.

4.8. Infine, il Comitato si augura che in tale contesto vengano intraprese azioni di tipo didattico, in materia sia di strategie di pianificazione sia di procedure di attuazione. Delle iniziative prese in alcuni Stati membri, quali le « Raumordnungskonferenzen » (conferenze per la pianificazione territoriale) della Repubblica federale di Germania, potrebbero servire da modello, perfezionandole ed adeguandole alle regioni e alle aree considerate.

Il Comitato sostiene peraltro che l'elaborazione di un piano di assetto territoriale dovrebbe costituire una delle condizioni per la concessione dei finanziamenti previsti nel quadro del CCA.

5. Conclusioni

5.1. Visto quanto precede, l'attuazione di una politica di assetto territoriale a livello europeo rappresenta una necessità, la quale emerge anche dal testo della Comunicazione in esame, da diversi articoli del Trattato, come pure da certi capitoli del Libro bianco « Crescita, competitività, occupazione ».

5.2. Il Comitato desidera sottolineare gli stretti legami esistenti tra tale settore e le altre politiche comunitarie, la loro interdipendenza e la relazione diretta tra coesione territoriale e coesione economica e sociale.

5.3. Il Comitato considera che l'elaborazione di una politica di assetto del territorio a livello europeo dovrà avvenire nell'osservanza di determinati principi e secondo procedure tali da assicurare efficacia e trasparenza.

5.4. La Comunicazione intende promuovere la cooperazione per l'assetto del territorio europeo e i Ministri, riuniti nell'ambito di diversi Consigli informali, hanno affidato al Comitato per lo sviluppo del territorio (CDS) il compito di elaborare uno schema di sviluppo del territorio comunitario (SDEC).

Il Comitato ritiene che lo SDEC dovrà integrarsi nelle dinamiche e nelle potenzialità proprie alle regioni, nel rispetto della loro diversità geografica, socioeconomica e culturale, assicurando un coordinamento delle decisioni a tutti i livelli (se necessario per il tramite di un codice di condotta), nell'osservanza del principio della sussidiarietà e ricorrendo a un processo di partenariato che coinvolga tutti i soggetti interessati e che consenta di tener presente l'aspetto qualitativo dello sviluppo territoriale.

5.5. Pur sottolineando l'interesse della creazione del CDS, il Comitato desidera sottolineare che si tratta di un organo di tipo intergovernativo istituito da un Consiglio informale e che a questo titolo, i lavori che intraprende non rispondono ai principi d'informazione e di consultazione delle diverse parti interessate, principi il cui rispetto è sempre stato raccomandato dal Comitato ai fini dell'efficacia e della trasparenza.

5.6. Il Comitato giudica perciò che occorra superare lo stadio intergovernativo e attribuire al CDS lo statuto di comitato consultivo, incaricato di elaborare lo SDEC in contatto con gli enti regionali e locali e con gli interlocutori socioeconomici interessati. Il Comitato rammenta al riguardo che intende essere strettamente associato ai lavori del CDS, secondo una procedura da determinare (audizione...). Considera che anche l'Osservatorio potrebbe apportare un contributo positivo a tali lavori.

5.7. Il Comitato invita la Commissione a migliorare il coordinamento delle Direzioni generali interessate, ivi compresa la DG « Concorrenza ». Inoltre, esorta sin da ora la Commissione a lanciare, conformemente alle conclusioni del Consiglio informale di Strasburgo, ricerche ed azioni pilota vertenti principalmente su cantieri potenziali di assetto territoriale.

5.8. Partendo dalle osservazioni che precedono, il Comitato reputa che la politica di assetto del territorio debba occupare il posto che le spetta a livello comunitario. Esso chiede perciò alle autorità competenti di prevedere l'inserimento di tale politica nel Trattato in occasione della prossima Conferenza intergovernativa del 1996.

Bruxelles, 13 settembre 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() GU n. C 339 del 31. 12. 1991; GU n. C 287 del 4. 11. 1992.

() Si citano ad esempio : la relazione finale « Impatto sullo sviluppo regionale e assetto territoriale comunitario dei paesi del sud e dell'est mediterraneo ». Commissione DG XVI, dicembre 1992; la relazione finale « Evoluzione delle regioni del Mediterraneo occidentale », Commissione, DG XVI, giugno 1993; la relazione finale « Studio prospettico delle regioni dell'Arco alpino e perialpino », Commissione, DG XVI, giugno 1993.

() GU n. C 133 del 31. 5. 1995.

() GU n. C 161 del 14. 6. 1993.

() GU n. C 133 del 31. 5. 1995; GU n. C 393 del 31. 12. 1995.

() GU n. C 175 del 4. 7. 1988.

() GU n. C 287 del 4. 11. 1992.

() GU n. C 393 del 31. 12. 1994; GU n. C 127 del 7. 5. 1994.