COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulla realizzazione del Cielo unico europeo

(presentata dalla Commissione)

1. Introduzione

Il documento COM(2001) 123 che istituisce un programma di azione sulla creazione del Cielo unico europeo definisce gli obiettivi e i metodi di lavoro per riformare la gestione del traffico aereo in Europa. Il presente documento presenta le proposte su settori specifici del programma di azione.

Queste proposte inseriscono opportunamente nel diritto comunitario le conclusioni del Gruppo ad alto livello sulla creazione del Cielo unico, nell'ottica di procedere in maniera più integrata ed efficiente verso la realizzazione del Cielo unico, in linea con l'approccio seguito per il mercato unico e per l'euro.

La loro finalità è precisare il ruolo della gestione del traffico aereo nello sviluppo sociale ed economico della Comunità europea, abbandonando il suo attuale funzionamento, frammentato e non trasparente. Vari soggetti della gestione del traffico aereo devono rispondere delle loro azioni agli utenti dello spazio aereo e ai passeggeri aerei. La precisazione dei loro ruoli e responsabilità migliorerà la sicurezza e l'efficienza.

I recenti tragici eventi negli Stati Uniti di America rischiano di avere gravi ripercussioni sul buon sviluppo del trasporto aereo. Un rallentamento o addirittura una diminuzione del traffico aereo possono in un primo tempo alleviare la situazione di congestione cronica e di continui ritardi in Europa, ma questi fatti non diminuiscono, anzi rafforzano la necessità di un Cielo unico europeo. La prospettiva di una crisi nell'industria dell'aviazione comporta pressioni supplementari su altri settori correlati, come la gestione del traffico, a ridurre i costi e a migliorare l'efficienza.

La creazione del Cielo unico facilita anche la gestione della sicurezza, segnatamente durante i voli. Il processo di armonizzazione ed integrazione porta ad un coordinamento più stretto tra i prestatori di servizi di navigazione aerea e altri operatori, compresi i militari. Si possono anticipare e gestire meglio i cambiamenti nei flussi di traffico ordinati e regolari dovuti ad eventi imprevisti o misure di sicurezza.

Alla luce di quanto precede, le proposte seguenti forniscono mezzi credibili per conseguire sicurezza, capacità, efficienza e addirittura miglioramenti della sicurezza, in linea con le aspettative di crescita della Comunità europea.

2. Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla prestazione di servizi di navigazione aerea nel Cielo unico europeo

2.1. La Comunità deve stabilire un quadro di regolamentazione che risponda il più possibile alle esigenze degli utenti. Il quadro comunitario deve imporre gli stessi obblighi e offrire le stesse possibilità a tutti i prestatori di servizi di navigazione aerea. Deve trattare le relazioni fra i prestatori di servizi e l'organismo di regolamentazione (trasparenza e vigilanza), fra i vari prestatori di servizi (cooperazione), fra questi prestatori di servizi e gli utenti dello spazio aereo (consultazione) e fra i prestatori di servizi e gli altri operatori, compresi quelli militari (coordinamento). Esso si basa sull'applicazione di tre concetti: un sistema di abilitazioni per la prestazione di servizi di navigazione aerea che consenta di applicare le regole stabilite dal diritto comunitario; un meccanismo di esame della conformità per la vigilanza e il rafforzamento di queste regole da parte delle autorità degli Stati membri; accordi e procedure per il pagamento dei servizi di navigazione aerea.

2.2. Le attività di regolamentazione si svolgeranno a livello comunitario e si dovrà prevedere un meccanismo efficace di esame della conformità, in particolare per controllare le attività dei prestatori di servizi. La proposta legislativa lascia questo compito di esame della conformità principalmente alle autorità nazionali. A tal fine gli Stati membri dovranno designare le autorità di vigilanza. Le misure proposte garantiscono anche che la Comunità abbia le competenze di esecuzione per trattare casi di importanza europea e sorvegliare lo svolgimento dell'esame di conformità e l'esecuzione a livello nazionale. Gli Stati membri, le autorità di regolamentazione, i ministeri dei Trasporti o le autorità dell'aviazione civile, di propria iniziativa o su richiesta delle parti interessate, devono riesaminare la conformità dei prestatori di servizi di navigazione aerea alle regole comunitarie e, se necessario, intervenire a livello di esecuzione. La legislazione comunitaria stabilirà un nesso tra l'esame nazionale di conformità e l'esecuzione e le procedure di esame a livello europeo.

2.3. L'esercizio dei poteri da parte degli Stati membri implica che la funzione di vigilanza sia separata dalla funzione operativa per evitare che vi siano conflitti di interesse. Nessuna organizzazione che presta un servizio deve essere responsabile di tale funzione di vigilanza, per sé stessa o per qualsiasi altro organismo che presta servizi. Il presente regolamento propone come requisito minimo la separazione funzionale tra vigilanza e operazioni, ossia gli organismi responsabili della vigilanza e delle operazioni devono come minimo essere separati e distinti a livello funzionale. Al momento di riferire sull'impatto dell'iniziativa del Cielo unico cinque anni dopo la sua entrata in vigore, la Commissione valuterà comunque se questo approccio di separazione è ancora opportuno.

2.4. L'esame di conformità comporta adeguati regimi di ispezione per garantire che non sia compromessa la sicurezza, che i diritti e gli obblighi dei prestatori di servizi siano correttamente soddisfatti e che i requisiti di prestazione di servizio siano rispettati. La responsabilità principale dell'esecuzione di queste ispezioni incombe agli Stati membri e alle amministrazioni competenti, ossia le autorità di vigilanza. Nei casi in cui gli Stati membri non dispongono di risorse e capacità sufficienti per assumere questo ruolo, essi possono rivolgersi a organizzazioni specializzate, private e pubbliche, con ampia esperienza in materia di sicurezza, questioni finanziarie e di qualità. A tal fine la legislazione propone di creare una rete di organizzazioni riconosciute in grado di ispezionare e sorvegliare i prestatori di servizi. Si dovranno decidere norme opportune per qualificare le organizzazioni preposte alle ispezioni e indagini in questione per conto degli Stati membri. Sarà anche importante mantenere in tutta la Comunità norme identiche ed evitare variazioni tra le prestazioni delle organizzazioni riconosciute in modo che le autorità di vigilanza possano far riferimento a una qualsiasi di queste organizzazioni situate nella Comunità. I prestatori di servizi saranno quindi valutati su un piano di parità in modo da garantire che i loro servizi siano a livelli uguali di qualità, cosa che costituisce un requisito preliminare per la loro accettazione da parte di tutti gli Stati membri.

2.5. Tutte le proposte legislative hanno stretti legami con le questioni di sicurezza. La sicurezza è un imperativo che deve essere mantenuto e rafforzato nell'approccio di regolamentazione introdotto. Tutte le misure proposte tengono quindi conto di questo imperativo per mantenere e rafforzare le norme di sicurezza. La questione della sicurezza è trattata a tre livelli distinti: definizione dei requisiti di sicurezza; valutazione della corretta attuazione di tali requisiti ed esercizio della necessaria funzione di prevenzione e correzione sulla base delle prestazioni di sicurezza dei prestatori di servizi, compresa la realizzazione di reti di sicurezza.

2.6. Circa la definizione di requisiti di sicurezza, la Commissione dovrà anche esaminare come farvi partecipare l'Agenzia europea della sicurezza aerea (European Aviation Safety Agency - EASA) relativamente agli aspetti di sicurezza della gestione del traffico aereo. Per il momento la Commissione propone di attuare le misure di sicurezza basate sui requisiti di regolamentazione in materia di sicurezza di Eurocontrol (Eurocontrol Safety Regulatory Requirements - ESARR) elaborati dalla Safety Review Commission (SRC) [1] nei casi in cui si prestano a sostenere regolamenti vincolanti.

[1] Attualmente questi requisiti di regolamentazione possono, in teoria, essere incorporati nel diritto comunitario in forza della direttiva 93/65/CEE del Consiglio, del 19 luglio 1993, relativa alla definizione e all'utilizzazione di specifiche tecniche compatibili per l'acquisto di apparecchiature di sistemi per la gestione del traffico aereo; dato però che l'obiettivo di questa direttiva è stabilire le condizioni per gli appalti di apparecchiatura, la possibilità effettiva di incorporare gli ESARR nel diritto comunitario è limitata ai requisiti concernenti le apparecchiature e i sistemi.

2.7. Nella gestione del traffico aereo non esiste un sistema di ispezione, certificazione e sorveglianza delle operazioni di questo tipo, come per l'aviazione. Il continuo processo di privatizzazione dei prestatori di servizi e la loro crescente autonomia richiede un nuovo approccio per gli Stati membri nell'espletamento delle loro responsabilità in materia di servizi di navigazione sicuri ed efficienti. La Commissione propone di stabilire un sistema sia per abilitazione iniziale che per la continua sorveglianza dei prestatori di servizi per garantire che siano mantenute le norme prescritte di operazione. Alla stregua del caso di rilascio dei certificati di operatore aereo (Aircraft Operator Certificate - AOC), il rilascio di abilitazioni dà alla Comunità e agli Stati membri la capacità di garantire la protezione del pubblico interesse e consente anche di esercitare un'influenza indiretta e un controllo sulla prestazione di servizi senza ledere la responsabilità diretta dei prestatori di servizi per la loro sicurezza. Questo approccio sosterrà l'attuazione dei regolamenti di sicurezza da parte della Comunità e degli Stati membri e istituirà un quadro che garantisce la rispondenza degli scenari per la messa a disposizione di capacità supplementare ai requisiti di sicurezza.

2.8. Per consentire azioni preventive e correttive, bisogna disporre di adeguate informazioni sulla sicurezza. La Commissione proporrà di istituire un sistema di notifica di eventi obbligatorio e armonizzato per i prestatori di servizi [2]. Questo sistema sarà non punitivo per le notifiche dei controllori del traffico aereo e sarà parte del sistema di abilitazione descritto al paragrafo 2.12. Esso sarà soggetto alle pertinenti disposizioni comunitarie in materia di riservatezza e protezione dei dati personali.

[2] I requisiti di tale sistema saranno basati sulle disposizioni della direttiva 94/56/CE del Consiglio, del 21 novembre 1994, che stabilisce i principi fondamentali in materia di inchieste in materia di incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione civile e sui requisiti di regolamentazione in materia di sicurezza di EUROCONTROL circa le notifiche e la valutazione degli eventi di sicurezza nella gestione del traffico aereo (ESARR 2).

2.9. La Commissione propone infine che il rafforzamento del quadro di normalizzazione concernente le apparecchiature e i sistemi usati nella gestione del traffico aereo dia la priorità all'armonizzazione e, ove opportuno, all'introduzione obbligatoria di strumenti di sicurezza a bordo e a terra [3]. Questi dispositivi di allarme permettono di rilevare eventi, concreti o potenziali contribuendo in tal modo ad evitare collisioni, volo controllato verso il suolo (controlled flight into terrain - CFIT) e altre situazioni non sicure.

[3] Questi strumenti comprendono: Minimum Safe Altitude Warning, Short Term Conflict Alert, Medium Term Conflict Detection, Area Proximity Warning, Surface Movement Guidance and Control Systems, Airborne Collision Avoidance Systems.

2.10. I controllori del traffico aereo hanno un'esperienza insostituibile sul funzionamento dei sistemi e delle tecniche che per il momento non è pienamente sfruttata. I controllori del traffico aereo e il personale della navigazione aerea dovrebbero in generale essere maggiormente associati a due livelli:

- valutazione di nuovi sistemi e tecniche, ad esempio nel meccanismo di diagnosi;

- discussione sul quadro generale che disciplina la navigazione aerea estendendo a questo settore il dialogo sociale su scala europea già esistente in altri settori del trasporto aereo.

2.11. La penuria di controllori del traffico aereo dovrebbe diventare più acuta nei prossimi anni a causa della piramide di età di questa professione. La soluzione a questo problema compete ai prestatori di servizi e dipende dai requisiti di prestazione stabiliti dalle normative comunitarie. La Comunità può comunque contribuire, di concerto con Eurocontrol, ad individuare i motivi che ostacolano l'assunzione di nuovi controllori. A parte il numero di controllori, il rapporto del Gruppo ad alto livello sottolinea un altro fenomeno preoccupante: le disparità a livello di procedure e formazione nonché di abilitazione che, in pratica, escludono qualsiasi effettiva mobilità del personale in Europa e impediscono ogni flessibilità. La Commissione proporrà soluzioni per superare questa mancanza di armonizzazione a livello comunitario.

2.12. La Commissione propone pertanto di istituire un sistema di abilitazione per i prestatori di servizi di navigazione aerea, stabilendo a livello europeo le condizioni minime per l'esercizio di questa attività. L'attuazione del sistema sarà però lasciata agli Stati membri. Ciò permetterà di controllare l'applicazione dei grandi principi comunitari e di armonizzare le condizioni essenziali che devono essere imposte ai prestatori di servizi, rispettando contemporaneamente il diritto degli Stati membri di determinare lo statuto e la struttura dei prestatori più consoni alle specificità nazionali. Ciò faciliterà anche la cooperazione tra i prestatori di servizi. Per consentire la prestazione internazionale di servizi, il sistema di abilitazione è basato sul rilascio di abilitazione armonizzata e sul riconoscimento reciproco delle abilitazioni rilasciate dagli Stati membri. Sono previste altre disposizioni che danno ai prestatori di servizi un periodo ragionevole di tempo per conformarsi alle condizioni del sistema di abilitazione. La trasparenza della prestazione di servizi è infine rafforzata dallo sviluppo di adeguati sistemi contabili per registrare i costi di ciascun servizio distinto e permettere audit approfonditi.

2.13. Per i servizi di traffico aereo [4], gli Stati membri mantengono la facoltà di designare i prestatori di servizi che devono operare in condizioni di monopolio in uno spazio aereo specifico sopra il loro territorio. Il sistema di abilitazione consente tuttavia agli Stati membri di designare prestatori stabiliti in altri Stati membri. Saranno promosse una maggiore cooperazione e integrazione tra prestatori di servizi, soprattutto nello spazio aereo superiore, con la creazione di zone di controllo attraverso le frontiere nazionali [5] e la successiva designazione da parte degli Stati membri di prestatori di servizi abilitati ad operare in tali zone. Sotto questo profilo, si dovrà tener debitamente conto degli attuali prestatori di servizi regionali, come l'Area Control Center a Maastricht di Eurocontrol [6]. Essendo questa attività strettamente legata agli interessi militari e in assenza di mercati di paesi terzi, una disposizione sulla proprietà impedirà ad interessi esterni all'UE di controllare questi servizi, tranne quando è assicurata la reciprocità. Circa il controllo di un prestatore di servizi di traffico aereo, la Commissione propone un obbligo di proprietà degli Stati membri e/o cittadini di Stati membri. È anche definito, in base ai principi stabiliti nel trattato CE, il quadro comunitario applicabile ai servizi ausiliari [7].

[4] Fornitura del controllo del traffico aereo durante tutte le fasi di volo.

[5] Blocchi funzionali di spazio aereo nella proposta di regolamento sull'organizzazione e l'uso dello spazio aereo (v. Allegato II).

[6] Ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2 dell'Accordo in materia di prestazione e funzionamento di servizi e strutture per il traffico aereo da parte di EUROCONTROL presso il Centro di controllo di area di Maastricht, gli Stati contraenti di detto accordo mantengono le loro competenze e i loro obblighi in materia di regolamentazioni, decisioni e organizzazione dello spazio aereo.

[7] Fornitura delle infrastrutture di comunicazione, navigazione e sorveglianza, dei servizi meteorologici destinati agli utilizzatori dello spazio aereo, dei servizi di ricerca e salvataggio e dei servizi di informazione della navigazione aerea.

2.14. La Commissione propone al contempo, nel contesto del sistema comune di tariffe di rotta di Eurocontrol, modifiche alla struttura delle tariffe per l'uso dello spazio aereo. Ciò aggiungerà incentivi di efficienza per i prestatori di servizi ed incentivi per i prestatori e gli utenti ad ottimizzare la capacità globale del sistema.

2.15. Gli sviluppi del traffico aereo hanno consentito a diversi prestatori di servizi di navigazione aerea di diventare più autonomi a livello manageriale e finanziario. La maggioranza degli Stati membri ha trasferito la responsabilità della prestazione di servizi ad agenzie nell'ambito di diritti esclusivi. Questi organismi, che sono ampiamente autonomi e in genere si autofinanziano, rimangono sotto la giurisdizione delle amministrazioni nazionali in materia di prestazioni e tariffe. In questi casi occorre in genere una regolamentazione a causa delle condizioni monopolistiche per allineare l'operato dei prestatori di servizi con gli obiettivi pubblici di massimizzare il benessere economico generale, stabilendo adeguati livelli di prezzo rispetto alla qualità e quantità dei servizi da fornire.

2.16. In genere, non esiste ancora negli Stati membri una legislazione che disciplini gli aspetti economici dei prestatori di servizi. Gli Stati membri hanno comunque adottato i principi dell'ICAO nel determinare le tariffe per la prestazione di servizi del traffico aereo [8]. Questi principi sono a loro volta incorporati nei principi di Eurocontrol [9] rispetto ai quali gli Stati membri di Eurocontrol si considerano vincolati. Né ICAO né Eurocontrol dispongono però di meccanismi per garantirne l'osservanza o di poteri di controllo. Essi non sono stati regolamentati attraverso meccanismi per premiare o penalizzare la prestazione efficiente ed efficace di servizi di navigazione aerea. I regolamenti di ICAO e Eurocontrol non possono inoltre incidere direttamente sui prestatori di servizi con statuto autonomo o sugli utenti dello spazio aereo.

[8] Articolo 15 della Convenzione sull'aviazione civile internazionale di Chicago del 1944 e documento 9092/6.

[9] "Principles for Establishing the Cost-base for Route Facility Charges and the Calculation of the Unit Rates" - Doc. n. 99.60.01/1.

2.17. È estremamente importante quindi introdurre incentivi in materia di investimenti e gestione. Questi incentivi sono definiti con riferimento al soddisfacimento della domanda mediante meccanismi finanziari di premi e penalità. Essi devono essere applicati equamente tra gli utenti dello spazio aereo e i prestatori di servizi in modo da conseguire una migliore cooperazione tra di essi. Questo è il motivo per cui occorre un sistema di tariffazione che garantisca un sistema di gestione del traffico aereo efficiente, trasparente e razionale sotto il profilo dei costi. Gli incentivi serviranno anche a garantire la coerenza della politica di gestione del traffico aereo con le politiche ambientali e quelle dei trasporti in generale.

2.18. L'aumento della capacità del sistema di controllo del traffico aereo in Europa richiederà finanziamenti che superano le risorse attualmente disponibili con i programmi comunitari. Grazie alla solidarietà tra gli utenti dovrebbe essere possibile raccogliere i fondi necessari assegnando alcune delle tariffe di rotta pagate dalle compagnie aeree nell'ambito del sistema comune di tariffe di rotta di Eurocontrol a questi progetti, inter alia con l'aiuto di misure per ristrutturare questo sistema di tariffazione in modo da includervi criteri che riflettano il conseguimento di obiettivi politici comuni. Questa attribuzione non supererebbe i costi risparmiati a seguito dei miglioramenti di efficienza del sistema. La Commissione esaminerà la fattibilità di destinare alcune delle tariffe di rotta (dunque senza nessun aggravio per il bilancio comunitario) a misure per aumentare la capacità del sistema di controllo del traffico aereo in Europa, nell'ottica di realizzare progetti di interesse comune nel periodo 2002-2005.

3. Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'organizzazione e l'uso dello spazio aereo nel Cielo unico europeo

3.1. Il Cielo unico europeo deve anche essere concepito come uno spazio aereo unico senza frontiere. La prima cosa inerente a questa armonizzazione è l'adozione di una base per organizzare lo spazio aereo superiore per tutti gli Stati membri e garantire la coerenza tra le organizzazioni nazionali responsabili dello spazio aereo inferiore. Ciò comporta la creazione di un'unica regione di informazione di volo [10] incorporando le 15 regioni in un'unica porzione dello spazio aereo nella quale i servizi di traffico aereo saranno forniti secondo le stesse regole e procedure. La Commissione propone, come prima tappa, di realizzare questo passaggio per lo spazio aereo superiore dove si svolge la maggioranza dei voli internazionali. A tal fine occorre una progettazione comune dello spazio aereo e una gestione strategica a livello europeo con il supporto di Eurocontrol.

[10] Una regione di informazione di volo (Flight Information Region - FIR) concerne una porzione dello spazio aereo dove sono forniti servizi di traffico aereo. Tradizionalmente i limiti laterali coincidono con le frontiere statali; lo Stato responsabile assoggetta ciascuna") a regole specifiche.

3.2. La creazione di un'unica regione di informazione di volo nello spazio aereo superiore consente di riconfigurare tale spazio aereo in zone di controllo concepite, ove opportuno attraverso i confini nazionali. La concezione di queste zone dà la possibilità di stabilire blocchi funzionali di spazio aereo dove la responsabilità del controllo è distribuita, in maniera ottimale e in linea con i requisiti operativi, ad un prestatore di servizi o a un gruppo di essi. Ciò consente un uso più efficiente dello spazio aereo, dei sistemi e delle risorse umane riducendo così i costi per gli utenti dello spazio aereo. Al tempo stesso bisogna armonizzare la pianificazione uniforme e coerente dello spazio aereo superiore con gli sviluppi dello spazio aereo inferiore. La Commissione attende dai prestatori di servizi, insieme agli Stati membri, proposte tecnicamente coordinate per garantire la coesione operativa sulle opportune dimensioni e sull'ubicazione dei blocchi funzionali di spazio aereo. La Commissione terrà conto di queste proposte, di concerto con Eurocontrol, nel prendere una decisione finale su un'opportuna configurazione dello spazio aereo, ossia il numero minimo di blocchi di spazio aereo compatibile con l'efficienza generale del sistema.

3.3. Insieme alla proposta di creare un'unica regione di informazione di volo nello spazio aereo superiore, la Commissione propone:

- l'armonizzazione delle categorie dello spazio aereo, inter alia, per sviluppare l'architettura di questo spazio aereo, la progettazione settoriale e di rotte e per garantire la fornitura di informazioni affidabili e complete alle autorità di regolamentazione e agli utenti dello spazio aereo;

- l'organizzazione e gestione dello spazio aereo per consentire l'attribuzione di settori ai prestatori di servizi e l'organizzazione di trasferimenti di spazio aereo tra prestatori; la delimitazione dei settori di spazio aereo assegnati ai prestatori di servizi dovrà essere coerente con la definizione di spazio aereo adottata a livello europeo;

- regole per organizzare la gestione di flusso, tra cui: migliore pianificazione, regole sulla fissazione di priorità in caso di congestione, rotte alternative (relief) e un meccanismo di crisi; l'unità centrale di gestione dei flussi (Central Flow Management Unit) di Eurocontrol è un utile strumento che andrà sviluppato sostenendo il suo mandato e i suoi compiti con l'adozione di tali regole nella legislazione comunitaria;

- meccanismi per un uso più disciplinato dello spazio aereo, per integrare gli aeroporti nella gestione dello spazio aereo e migliorare il coordinamento tra aeroporti e bande orarie dello spazio aereo.

3.4. L'uso dello spazio aereo deve essere organizzato in maniera da riconoscere la specificità degli usi militari. Fatti salvi gli imperativi di difesa, l'uso efficiente dello spazio aereo presuppone un migliore coordinamento tra le due categorie di utenti: civili e militari. In un primo tempo si dovrà predisporre l'applicazione completa e coerente del concetto di uso flessibile dello spazio aereo [11] da parte di tutti gli Stati membri nello spazio aereo superiore e, successivamente, in quello inferiore. Per facilitare un'applicazione uniforme e ottimale di questo concetto, la Commissione propone di stabilire criteri di applicazione basati su principi di uniformità, completezza, fiducia, priorità, condivisione, semplicità e trasparenza. La Commissione promuove anche una cooperazione più stretta tra civili e militari. Ciò contribuirà a rafforzare la sicurezza nell'uso e nella gestione dello spazio aereo nei confronti di possibili invasori.

[11] Il concetto di "uso flessibile dello spazio aereo" sviluppato da EUROCONTROL è un concetto di gestione dello spazio aereo attualmente applicato nella zona della Conferenza europea sull'aviazione civile e si basa sul principio che lo spazio aereo non deve più essere concepito come uno spazio puramente civile o militare, bensì deve essere considerato un continuum dove gli utilizzatori devono poter manovrare per quanto possibile.

3.5. L'uso efficiente dello spazio aereo può essere realizzato soltanto sulla base di una gestione del traffico aereo ininterrotta ed efficiente nello spazio aereo nazionale e al di là di esso. La gestione dello spazio aereo è una delle principali funzioni della gestione del traffico aereo. I prestatori di servizi, civili e militari, sono partner complementari nel sistema di gestione del traffico aereo. L'uso flessibile dello spazio aereo e una gestione europea dello spazio aereo non potranno essere efficienti come dovuto senza l'interoperabilità operativa e tecnica tra i prestatori di servizi civili e militari. In tutta la Comunità, la prestazione di servizi di traffico aereo, civile-militare, non è organizzata in modo uniforme. Per migliorare l'interoperabilità, la Commissione incoraggia gli Stati membri e Eurocontrol a prendere opportune misure.

4. Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'interoperabilità della rete europea di gestione del traffico aereo

4.1. La Comunità ha meccanismi decisionali per l'armonizzazione e la normalizzazione a livello europeo. La Commissione propone pertanto un testo che inglobi il principio di normalizzazione nel settore della gestione del traffico aereo, motu proprio (nel rispetto degli impegni internazionali già assunti). L'obiettivo è disporre di uno strumento efficace e completo, ma anche rapido e flessibile, per poter definire e attuare su scala europea le necessarie regole tecniche armonizzate. Il "Comitato per il Cielo unico europeo", che dovrebbe tra l'altro sostituire il comitato esistente istituito dalla direttiva 93/65/CEE [12], sarà indispensabile per il successo di questa azione [13].

[12] Direttiva 93/65/CEE del Consiglio, del 19 luglio 1993, relativa alla definizione e all'uso di specifiche tecniche compatibili per l'approvvigionamento di apparecchiature e sistemi di gestione del traffico aereo.

[13] Cfr. anche relazione della Commissione sull'applicazione della direttiva 93/65/CEE del Consiglio (COM(1999) 454 def. dell'1.10.1999).

4.2. L'approccio di regolamentazione proposto prevede tre diversi livelli:

- adozione di requisiti essenziali come riferimento obbligatorio per tutti i soggetti che trattano lo sviluppo, la produzione e il funzionamento di sistemi, in particolare per garantire l'interoperabilità e la prestazione continua di servizi di navigazione aerea; questi requisiti contengono sufficienti informazioni per consentire ai soggetti interessati e alle autorità nazionali di interpretarli nella stessa maniera;

- introduzione di norme di attuazione per attuare questi requisiti, ove opportuno, sotto forma di requisiti specifici cui dovranno essere vincolati i soggetti interessati. A questo livello l'obiettivo è garantire la conformità con gli sviluppi operativi e tecnici quando ciò è necessario per la loro natura transfrontaliera e quindi la necessità di operazioni integrate. Per garantire un'azione a carattere comune, le norme di attuazione potranno anche prescrivere una data obiettivo uniforme di entrata in vigore dei nuovi metodi operativi o delle novità tecniche da imporre a tutti gli operatori interessati. A questo livello possono essere associate le norme di ICAO e Eurocontrol;

- elaborazione di norme europee e/o di specifiche tecniche di Eurocontrol che rappresentano il livello inferiore del processo di regolamentazione e presuppongono l'accordo consensuale dei soggetti interessati circa norme di applicazione volontaria.

4.3. Le procedure per elaborare i requisiti e le norme di cui sopra devono rispecchiarne la natura obbligatoria o volontaria. La Commissione propone pertanto di stabilire le norme di attuazione sulla base dei lavori svolti da Eurocontrol, in particolare basandosi sul futuro processo di regolamentazione: Eurocontrol Notice of Proposed Rule-Making - ENPRM (avviso di proposte di normative). Le norme europee, coerentemente con l'approccio comunitario [14] in materia di normalizzazione, sono stabilite mediante consensus, sono oggetto di un'indagine pubblica e sono approvate dall'organizzazione europea di normalizzazione riconosciuta, in collaborazione con Eurocae [15]. Ciò comporta anche l'obbligo di attuarle senza modifiche a livello nazionale con lo status di norma nazionale e di ritirare qualsiasi norma nazionale conflittuale [16]. In alcuni campi specializzati, Eurocontrol potrà sviluppare specifiche tecniche, concernenti in particolare questioni operative dove è necessario un coordinamento tra prestatori di servizi.

[14] Risoluzione del Consiglio, del 7 maggio 1985, su un nuovo approccio in materia di armonizzazione tecnica e norme.

[15] L'organizzazione europea per le apparecchiature dell'aviazione civile (European Organisation for Civil Aviation Equipment - EUROCAE) è un'associazione europea senza scopo di lucro, istituita nel 1963, i cui membri sono autorità dell'aviazione nazionale, fabbricanti di apparecchiature e compagnie aeree.

[16] Questa proposta rappresenta una novità importante rispetto alla situazione attuale dove EUROCONTROL continua ad elaborare specifiche funzionali e tecniche di natura volontaria. Queste specifiche sono però raramente usate in maniera coerente dagli Stati membri una volta pubblicate e l'efficacia di questo processo è sminuita dalla mancanza di trasparenza ed equilibrio tra i soggetti nella definizione dei testi tecnici. Esse inoltre mescolano spesso elementi di applicazione obbligatoria e volontaria.

4.4. A livello di prodotto, i fabbricanti devono redigere una dichiarazione di conformità ai requisiti essenziali. La conformità a norme europee crea una presunzione di conformità ai requisiti essenziali. La valutazione di conformità si basa su un approccio modulare, quale specificato nella decisione del Consiglio 93/465/CEE [17]. Sono disponibili diversi moduli per la valutazione di conformità in relazione ai rischi associati ai prodotti di cui si tratta, da un modulo che lascia la responsabilità della valutazione di conformità al fornitore (autocertificazione) fino a moduli che impongono severi controlli di qualità per garantire la conformità. In questa maniera, il prodotto che ha ottenuto la dichiarazione di conformità nel suo proprio Stato membro potrà circolare liberamente nel mercato interno, creando così le condizioni per un ambiente competitivo tra i fabbricanti.

[17] Decisione 93/465/CEE del Consiglio, del 22 luglio 1993, concernente i moduli per le varie fasi delle procedure di valutazione della conformità e le regole di affissione e uso della marcatura di conformità CEE che vanno usate nelle direttive sull'armonizzazione tecnica.

4.5. Circa l'accettazione di sistemi prima del funzionamento, i prestatori di servizi di navigazione aerea devono dichiarare la loro conformità ai requisiti essenziali presentando una dichiarazione alle autorità nazionali di vigilanza. Questo approccio consentirà anche di monitorare lo sviluppo di apparecchiature e sistemi in modo da verificarne la conformità ai requisiti essenziali e alle norme di attuazione associate. L'approccio prevede aspetti di transizione legati alla mancanza di norme di attuazione e di norme europee per molti sistemi.

4.6. La creazione di uno spazio aereo comune e integrato significa la possibilità di sviluppare a livello europeo le soluzioni migliori sotto il profilo tecnico e commerciale e più adatte alle esigenze degli utenti dello spazio aereo e ai passeggeri in generale. La Comunità può fornire un sostegno determinante, ottimizzando le proprie procedure di assistenza finanziaria nel programma sulle reti transeuropee (TEN) e nel Quinto programma quadro di ricerca e sviluppo dell'UE (1998-2002). Nella sua proposta per il prossimo programma quadro di ricerca (2003-2006) la Commissione ha incluso tra le priorità la ricerca aeronautica, per aumentare la capacità e la sicurezza dei trasporti aerei, a sostegno della realizzazione del Cielo unico europeo. Ciò conferma le recenti raccomandazioni del Gruppo di personalità dell'aeronautica che hanno individuato nella gestione del traffico uno dei principali fattori che impediscono la crescita in aeronautica [18] nonché gli obiettivi del piano di azione 2002 e-Europe, approvato dai capi di Stato e di governo a Feira. La Commissione intende così fornire un quadro generale per i progetti di interesse europeo, concernenti ad esempio la navigazione via satellite (GALILEO), il trattamento e la comunicazione di dati, la fornitura di dati aeronautici e strumenti di pianificazione.

[18] Cfr. pag. 19 del rapporto del Gruppo ad alto livello: "European Aeronautics: a vision for 2020 Meeting society's needs and winning global leadership" - gennaio 2001.

5. Conclusioni

5.1. Il quadro comunitario offre strumenti per applicare gli orientamenti del Gruppo ad alto livello sul Cielo unico europeo. La creazione del Cielo unico esige misure analoghe a quelle stabilite per il mercato unico. Lo sviluppo di tali misure presuppone però competenze tecniche di cui i servizi della Commissione non dispongono ma che saranno disponibili nel quadro di accordi con Eurocontrol; presuppone inoltre che il Consiglio europeo prenda in esame l'istituzione di un quadro di cooperazione militare.

5.2. La Commissione propone pertanto al Parlamento europeo e al Consiglio di adottare le allegate proposte di regolamento. La Commissione prenderà inoltre le opportune iniziative per realizzare il quadro istituzionale necessario per organizzare la cooperazione militare.