COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
C0M(94) 447 def. 
Bruxelles, 27. 10.1994 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
Il sostegno comunitario all'adeguamento strutturale nei paesi ACP: 
consolidare e migliorare una strategia realista e concertata. 
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INDICE 
Introduzione ' 
I. Il contesto delle azioni comunitarie 
1. Un contesto internazionale ancore troppo sfavorevole per gli Stati 
ACP 
2. Un contesto sociopolitico particolarmente instabile 
3. La scomparsa dei tradizionali poli di sviluppo economico 
4. Una forte concorrenza internazionale sulle risorse finanziarie 
disponibili 
5. L'inevitabilità dell'adeguamento economico per gran parte dei paesi 
ACP 
II. I risultati quantitativi 
1. Il bilancio 
2. La ripartizione delle risorse 
3. L'utilizzo degli strumenti 
4. Le condizioni di attuazione 
III. I primi risultati qualitativi 
1. A livello interno 
2. A livello comunitario 
3. A livello internazionale 
4. A livello delle regioni o dei paesi beneficiari 
IV. Un'analisi più differenziata degli effetti dell'adeguamento 
1. Un adeguamento inellutabile, ma dai risultati ambigui 
2. Alcune osservazioni critiche della Commissione 
V. Alcuni orientamenti per il futuro 
1. Il consolidamento 
2. Il miglioramento 
3. L'ampliamento 
Conclusioni 
IL SOSTEGNO COMUNITARIO ALL'ADEGUAMENTO STRUTTURALE NEI PAESI ACP: 
CONSOLIDARE E MIGLIORARE UNA STRATEGIA RÉALISTA E CONCERTATA 
INTRODUZIONE 
Era naturale che alla Comunità, principale partner tecnico e finanziario 
dei paesi ACP, si rivolgessero gli Stati membri che attuano programmi di 
adeguamento delle loro economie. 
Questi ultimi, o perché di fronte a difficoltà economiche e finanziarie 
senza precedenti e alla necessità di adeguati mezzi di finanziamento, o 
perché non vedevano ancora tradursi nella sperata crescita le riforme 
economiche attuate, socialmente costose, o infine perché incontravano 
difficoltà nei negoziati con le Istituzioni di Bretton Woods '- partner 
finanziari obbligati dei programmi di adeguamento - desideravano 
coinvolgere la Comunità per quanto riguarda sia la valutazione dei 
programmi, sia l'aiuto finanziario che essa poteva fornire. 
La Comunità non ha tradito queste aspettative : conformemente ai negoziati 
con gli Stati ACP, il sostegno all'adeguamento strutturale è stato 
formalmente inserito nella Quarta Convenzione di Lomé. 
Questa decisione ha costituito un grande atto politico. È infatti la 
prima volta che, su un tema tanto delicato, se non controverso, è stato 
possibile negoziare liberamente, tra paesi in via di sviluppo e loro 
partner esterni, disposizioni specifiche sugli obiettivi da conseguire, 
gli orientamenti e le modalità di attuazione del sostegno all'adeguamento 
strutturale. , 
La prima relazione intermedia che fissava gli obiettivi e le modalità 
pratiche del coinvolgimento della Comunità nel processo di adeguamento 
strutturale dei paesi ACP ha dato vita, nel maggio 1992, a una 
risoluzione del Consiglio. Quest'ultimo ha confermato la necessità 
dell'intervento comunitario per il ripristino dei grandi equilibri 
macroeconomici per i paesi interessati, in una prospettiva più ampia che 
crei un contesto favorevole alla ripresa della crescita e ad un maggior 
benessere sociale. . 
Le relazioni congiunte ACP-CEE del Comitato di finanziamento della 
cooperazione allo sviluppo, sottoposte al Consiglio dei Ministri ACP-CEE 
nel marzo 1992 e nell'aprile 1993, nonché le risoluzioni che ne sono 
scaturite hanno confermato le misure adottate dopo la firma della 
Convenzione e i grandi orientamenti delle future azioni di sostegno 
all'adeguamento strutturale. 
Ovviamente, potrà esserci un solo programma di riforme per ognuno dei 
paesi. Ma a prescindere dalle disponibilità finanziarie specifiche per il 
sostegno all'adeguamento, piuttosto che lasciare la definizione di questo 
programma di riforme alle Istituzioni di Bretton Woods, inserendovi 
successivamente la partecipazione comunitaria, la Commissione, come 
suggerito dalla Convenzione, ha scelto una strategia più ambiziosa che 
consiste anche nel partecipare alla definizione del programma. 
Non si trattava di aprire strade parallele, ma di garantire che le 
preoccupazioni comunitarie, manifestate anche nel testo della 
Convenzione, fossero adeguatamente prese in considerazione al momento di 
definire i programmi di riforma. 
Riconosciuta come importante operatore del processo di adeguamento delle 
economie, la Commissione ha innanzitutto migliorato le sue competenze, 
concentrando le iniziative sui fattori ritenuti essenziali ai sensi della 
Convenzione: riconciliazione fra adeguamento e sviluppo a lungo termine, 
adattamento del ritmo delle riforme alle capacità e ai vincoli specifici 
di ogni paese (compresi quelli di carattere sociale e politico), 
considerazione della dimensione regionale e preservazione dei settori 
sociali^ garanzia di vitalità a lungo termine del processo che, in tal 
modo, associa crescita ed equità. 
Per consolidare la sua credibilità, la Commissione ha agito 
tempestivamente su ciò che, a breve termine, doveva costituire il nucleo 
di azioni prioritarie: 
innanzitutto, garantendo una maggior coesione tra tutti gli strumenti 
comunitari (STABEX, aiuti alimentari, ecc.), per costituire una 
"massa critica" in senso finanziario, ma anche come significativo 
pacchetto di efficaci riforme economiche e settoriali; 
successivamente, interessandosi sempre più alle finanze pubbliche 
degli Stati interessati, per aiutarli a migliorare la loro situazione 
di bilancio in termini di trasparenza, integrità, efficacia ed 
equità, nonché per definire meccanismi che consentissero di 
verificare il rispetto degli impegni-di bilancio degli Stati ACP e 
conferire così sicurezza agli interventi finanziari della Comunità; 
infine, rafforzando il coordinamento con gli altri donatori - Stati 
membri, FMI, Banca mondiale, ecc. - sia nel mettere a punto i 
programmi, sia a livello operativo, per influire vsul processo, 
moderandolo, e facendo prevalere, ove possibile, una concezione 
dell'adeguamento rigorosa ma realista, forse differenziata ma 
sicuramente umana. 
Parallelamente, nei periodi 1991-92 e 1993-94, la Comunità ha attuato una 
serie di programmi di sostegno a favore di una trentina di paesi ACP per 
far fronte alle loro esigenze finanziarie. 
Contemporaneamente, a livello internazionale, sono state avviate 
importanti discussioni sull'adeguamento strutturale, i suoi effetti e la 
sua realizzazione; nel frattempo, si poneva la questione del rinnovo 
della linea di finanziamento speciale dell'FMI per il sostegno 
all'adeguamento (ESAF) U) e si esaminavano le prospettive per la terza 
fase del PSA(2' per il periodo 1994-96. In genere, queste discussioni 
hanno preso spunto dalle prime conclusioni delle analisi, effettuate dai 
diversi donatori che partecipano al processo di adeguamento. 
Da parte sua, la Comunità si impegna in un negoziato fondamentale per il 
rinnovo del protocollo finanziario della Quarta Convenzione di Lomé, 
nella quale l'adeguamento strutturale occupa un posto di grande rilievo. 
È quindi il momento propizio per presentare un bilancio quantitativo e 
qualitativo della partecipazione comunitaria al sostegno delle riforme 
economiche, per ravvivare le riflessioni e trarre tutti gli insegnamenti 
possibili dai primi interventi della Comunità, sia in termini di 
mobilitazione delle risorse, che di impostazione generale. 
La situazione generalmente grave degli Stati ACP, in particolare dei 
paesi africani, nonché le diverse conclusioni che si possono trarre da un 
(1) Enhanced Structural Ad justement Facility (Facilitazione consolidata 
d'adeguamento strutturale). 
(2) Programma speciale di assistenza per l'Africa subsahariana. 
decennio di adeguamento in queste zone richiedono una mobilitazione di 
tutti i finanziatori, tra i quali l'Unione europea può avere un ruolo 
rilevante. 
ZI. IL CONTESTO DELLE AZIONI COMUNITARIE 
1. Un contesto interna»ionale ancora troppo'sfavorevole per gli Stati 
ACP 
Alcuni fattori esterni hanno continuato ad avere un ruolo sfavorevole e 
hanno contribuito a creare una congiuntura partiòolarmente difficile per 
i paesi in fase di adeguamento, contrastando così i previsti benefici 
delle riforme economiche che, favorendo l'offerta, aggravavano gli 
effetti negativi delle politiche di risanamento finanziario. 
Il degrado delle ragioni di scambio, frutto della tendenza al ribasso dei 
corsi dei principali prodotti di base (caffè, cacào, fosfati, piante 
oleose, ecc...), mai a livelli così bassi dopo la seconda guerra 
mondiale, e dell'instabilità dei prezzi e dei tassi di cambio, ha avuto 
le più gravi conseguenze sui paesi che economicamente dipendono in misura 
significativa dai prodotti di base, e soprattutto da quelli agricoli. 
•.- -* 
Gli accordi commerciali, i cui negoziati incontrano le difficoltà 
maggiori, non hanno consentito di compensare alcuni effetti negativi 
delle tendenze dei mercati. 
Recentemente, gli elevati tassi di interesse e la riduzione, se non la 
scomparsa, delle partecipazioni di privati non residenti hanno spesso 
aggravato gli squilibri esterni, già strutturalmente sfavorevoli agli 
scambi commerciali di gran parte dei paesi. Il contesto commerciale 
internazionale, generalmente sfavorevole ai paesi ACP, a causa delle 
pressioni dei paesi di recente industrializzazione (Asia del sud, Sud-est 
asiatico, ecc.) in un contesto di dura concorrenza commerciale tra 
l'Europa, gli Stati Uniti e il Giappone, nonché l'assenza degli Stati ACP 
dai più importanti negoziati internazionali hanno combinato i , loro 
effetti, con il risultato -di una costante perditasui mercati, che non è 
stato possibile sanare con misure (talvolta, senz'altro timide) 
concernenti la produttività, la competitività o il tasso di cambio dei 
paesi interessati. 
* 
A questo si aggiunge l'accresciuto indebitamento con l'estero nella fase 
di adeguamento, con un deciso incremento della quota,del debito non più 
rinegoziabile, benché in questi ultimi anni il riscaglionamento dei 
debiti abbia fatto progressi notevoli. Questo onere e la necessità di 
misure di adeguamento favorevoli al risanamento della posizione 
debitoria sono divenuti fattori inseparabili dai programmi. 
) .-.••••. 
2. Un contesto sociopolitico particolarmente instabile 
Guerre e gravi disordini politici hanno continuato a destabilizzare 
alcuni Stati, in particolare africani, sulla strada del rinnovamento 
democratico. / L'instabilità politica e le incertezze che pesano sui 
processi di recente democratizzazione hanno spesso turbato il fragile 
equilibrio tra la situazione sociopolitica e- le politiche economiche, 
dalle quali oggi le popolazioni, anestetizzate per decenni, si aspettano 
benefici sul livello di vita e sul progresso sociale. 
Nel frattempo, i nuovi responsabili si cimentano con la democrazia e i 
conseguenti consensi e'equilibri sociopolitici da trovare, constatando 
che i benefici delle politiche economiche che essi attuano tardano a 
farsi sentire, mentre ne devono subire immediatamente gli effetti 
negativi. 
3. La scomparsa dei tradizionali poli di sviluppo economico 
Gli Stati che in passato hanno (o avrebbero) potuto rappresentare poli 
regionali di sviluppo, trainando parzialmente le economie dei paesi 
vicini, hanno in gran parte perso la loro influenza, o perché devono 
convivere con situazioni economiche e finanziarie particolarmente gravi 
o disordini sociopolitici che il più delle volte degenerano in qualcosa 
di molto vicino ad una guerra civile, o perché, in mancanza dei consensi 
necessari, finiscono ineluttabilmente per subire gli effetti combinati 
delle due crisi. 
Sotto questo punto di vista, la situazione dell'Africa colpisce in modo 
particolare, in quanto proprio le economie in passato trainanti 
incontrano oggi le difficoltà maggiori. Non resta da sperare che la 
recente svalutazione del franco CFA consenta ad alcuni di questi paesi di 
uscire dalla crisi e di riprendere il cammino della crescita. 
4. Una forte concorrenza internazionale sulle risorse finanziarie 
disponibili 
Anche se la comunità internazionale è spesso intervenuta in modo 
rassicurante nei paesi in via di sviluppo, alcuni processi evolutivi in 
corso in questi ultimi mesi rivelano che questa attenzione tende a 
diminuire, almeno in termini di risorse finanziarie disponibili o 
mobilizzabili. 
La proroga dell'ESAF,s strumento dell'I che ha concesso le maggiori 
risorse al sostegno delle politiche di adeguamento strutturale dei paesi 
più poveri, ha posto problemi per la mancanza di mezzi finanziari, dovuta 
alla rinuncia di alcuni partner bilaterali. 
L'ultima riunione del PSA ha messo in luce la difficoltà, mai incontrata 
prima, di portare a termine il finanziamento della terza fase, che doveva 
rispondere alle esigenze finanziarie dei paesi interessati nel periodo 
1994-1996. Attualmente, possono essere coperte solo meno del 70% di 
queste richieste e, se non vengono adottate misure correttive, il 
processo di adeguamento dei paesi interessati rischia di non disporre del 
livello di finanziamento necessario e di risultare quindi inefficace. In 
mancanza di ulteriori e congrui interventi dei donatori, si potranno 
realizzare le necessarie misure solo attraverso un trattamento più 
radicale del debito estero di detti paesi. 
Questo porta ovviamente a sottolineare che, nonostante tutti gli impegni 
annunciati, non esiste ancora una soluzione lungimirante al problema del 
debito, il cui volume è costantemente aumentato, mentre la 
ristrutturazione ottenuta non fa altro che spostare l'onere maggiore 
sugli anni a venire. 
5. L'inevitabilità dell'adeguamento economico per gran parte dei paesi 
ACP 
Per i paesi interessati il processo di adeguamento, volto a ripristinare 
alcuni equilibri turbati e ad adattare le economie alla nuova situazione 
dell'economia internazionale, è divenuto una necessità assoluta, di 
fronte alle gravi difficoltà economiche, finanziarie e, di conseguenza, 
sociali e alle strutture sempre più carenti delle loro economie. 
Alcuni paesi in sviluppo avevano potuto rinviare questo processo di 
risanamento, ricorrendo abbondantemente ai prestiti, ma oggi è chiaro che 
questa non poteva considerarsi politica economica; conseguenza logica di 
questa situazione, tale problematica domina attualmente le relazioni tra 
i paesi in sviluppo e i loro partner esterni ed è divenuta il punto di 
passaggio obbligato del loro dialogo con la comunità dei finanziatori. 
Tenuto conto di ciò una quota via via maggiore delle risorse finanziarie 
destinate a questi paesi è concessa nell'ambito di programmi dì 
adeguamento; inoltre le operazioni di risanamento del debito non possono 
essere effettuate, se, prima di tutto, non è stato concluso un accordo 
tra il paese debitore e il Fondo monetario internazionale. Questi fatti 
mostrano quanto l'adeguamento sia divenuto un'urgente necessità per gran 
parte degli Stati ACP. 
II. I RISULTATI QUANTITATIVI 
1. Il bilancio 
Dall'attuazione della Quarta Convenzione di Lomé fino alla fine di giugno 
1994, la Commissione ha adottato 54 decisioni di finanziamento a favore 
di 36 paesi ammissibili al sostegno all'adeguamento strutturale, per un 
importo di 1 098 Mio di ECU (di cui 856 sulle risorse specifiche per 
1'adeguamento strutturale e 242 su quelle per 1 programmi indicativi 
nazionali). 
Si ritiene che, alla fine del 1994, le decisioni avranno raggiunto 
complessivamente un valore di 1 180 Mio di ECU (di cui 920 a carico delle 
risorse specifiche per 1 *adeguamento strutturale, su un importo 
complessivo di 1 150 Mio di ECU previsto dalla Convenzione). 
Nel 1990 e nel 1991, una prima quota era stata suddivisa tra paesi 
potenzialmente ammissibili (in totale 41), a 35 dei quali era stato 
notificato l'importo preventivato, conformemente all'articolo 281 della 
Convenzione. 
Alla fine del 1992, solo 21 di essi hanno potuto attuare realmente il 
loro programma di adeguamento strutturale con il sostegno finanziario 
della Comunità. 
Ciò significa che la metà dei paesi potenzialmente ammissibili non ha mai 
potuto tradurre in realtà tale potenzialità e che gli importi disponibili 
per i paesi attivi sono stati bloccati. Diversi sono i motivi: tra i 
principali si cita l'interdipendenza tra l'ammissibilità automatica, 
prevista dalla Convenzione, e l'atteggiamento delle istituzioni di 
Bretton Woods nei riguardi dei programmi (o del non rispetto dei 
programmi), di cui dovevano valutare lo stato di avanzamento, ma anche 
dal frequente non rispetto dei principi democratici e dei diritti 
dell'uomo (punto forte della Convenzione), constatato nei primi anni di 
attuazione dello strumento comunitario. 
2. La ripartizione delle risorse 
Di fronte a questi fatti, per la seconda fase di assegnazione delle 
risorse è stato messo a punto un nuovo metodo di -ripartizione, basato su 
un più stretto legame tra ammissibilità, destinazione delle risorse e 
attuazione effettiva, nonché su obiettivi annuali di esborso per i paesi 
attivi, rivedibili al termine di ogni esercizio. 
Queste nuove modalità hanno consentito di favorire sul piano dei 
finanziamenti i paesi che meglio realizzavano i programmi di riforme che 
godevano del sostegno dei principali partner, e di raggiungere un livello 
di esborsi più elevato rispetto agli impegni finanziari. 
8 
Alla fine di settembre 1994, complessivamente sono stati erogati 
725 Mio di ECU, su un totale di decisioni di finanziamento di 1 098, 
ossia un tasso di esecuzione finanziaria pari al 66%. 
3. L'utilizzo degli strumenti 
In gran parte dei casi, il sostegno comunitario si è tradotto in 
programmi generali d'importazione, che rappresentavano il meccanismo più 
adeguato in . una situazione di liberalizzazione generalizzata 
dell'economia e il più adatto nelle economie a moneta convertibile (è il 
caso, ad esempio, della zona del franco), nonché per il fatto che in 
questi paesi non si poteva ricorrere, nell'ambito delle attuali 
disposizioni, all'aiuto di bilancio diretto. 
I conferimenti alla Banca centrale di questi paesi hanno consentito agli 
operatori economici di disporre dei fondi necessari alle loro 
importazioni. 
Tali programmi hanno generato fondi di contropartita che sono stati 
progressivamente integrati in una strategia macroeconomica e di equilibri 
finanziari e monetari degli stessi paesi, contrariamente alle pratiche 
precedenti che conferivano loro una vocazione esclusivamente 
microeconomica. 
Nel quadro di un'unica e coerente politica di bilancio, essi sono stati 
utilizzati per coprire le spese pubbliche correnti e/o di investimento e 
hanno in tal modo consentito alla Comunità di agire nella direzione 
auspicata dalla Convenzione a sostegno dei servizi sociali fondamentali 
per la popolazione 6 del mantenimento delle infrastrutture economiche e 
sociali. 
Sull'insieme delle decisioni di finanziamento adottate, circa il 70% dei 
fondi di contropartita sono stati assegnati ai settori sociali, con netta 
predominanza dei servizi basilari di assistenza sanitaria e di istruzione 
primaria, e il 10% circa al mantenimento delle infrastrutture, con 
particolare attenzione alla manutenzione delle strade. Gli altri fondi 
sono stati destinati all'occupazione (4%), alle ristrutturazioni 
finanziarie di attività agricole e alle ristrutturazioni del settore 
parastatale. 
Oltre all'assegnazione di risorse nei bilanci, la Commissione si è 
adoperata particolarmente perché le strutture di questi bilanci fossero 
modificate a vantaggio delle spese prioritarie della .sanità e 
dell'istruzione, o per le reali necessità di manutenzione delle 
infrastrutture. Questo è stato possibile solo grazie a una crescente 
partecipazione alle revisioni della spesa pubblica, spesso effettuate in 
collaborazione con la Banca mondiale. 
4. Le condizioni di attuazione 
La realizzazione delle azioni comunitarie non ha dato adito a difficoltà 
per quanto riguarda la verifica del rispetto delle condizionalità. 
L'organizzazione di queste ultime su tre livelli ha consentito di 
equilibrare il carattere soggettivo che può avere ogni valutazione di un 
programma globale e l'importanza attribuita alle condizioni specifiche e 
sospensive, spesso , settoriali, che corrispondono agli elementi 
determinanti dell'efficacia del sostegno comunitario. 
II primo livello, di carattere generale, consente alla Comunità di 
conservare la propria autonomia di giudizio nel contesto globale del 
processo di adeguamento in corso. È spesso a questo livello che la 
precisione e la molteplicità delle condizioni inserite nei "contratti" 
stipulati con le istituzioni di Bretton Woods portano a blocchi causati 
da singoli aspetti e, più generalmente, si traducono alla fine in un 
andamento "stop-and-go". 
Incentrando la sua impostazione sulla condizionalità di secondo livello, 
limitata a poche condizioni rigide ma efficaci, essendo collegate agli 
obiettivi macroeconomici e/o settoriali specifici perseguiti, la Comunità 
allontana l'eventualità della sospensione delle azioni, esponendosi però 
al rischio di vedere incrinarsi temporaneamente là necessaria coesione 
tra tutte le azioni degli altri finanziatori. Questo problema non ha 
ancora una soluzione definitiva. 
Se il rigore impone, infatti, un'indispensabile precisione che non deve 
esser messa in discussione, il buon senso milita invece a favore di una 
certa flessibilità, necessariamente impregnata di soggettività, se non ci 
si vuole allontanare da un'obiettiva valutazione dei vincoli nazionali. 
Per quanto riguarda il terzo livello, che corrisponde alle condizioni 
amministrative e finanziarie, la Commissione ha messo a punto strumenti 
di controllo e valutazione che consentono di integrare maggiormente il 
sostegno comunitario nelle procedure nazionali (sia in termini di 
disponibilità di valuta, che di utilizzo dei fondi di contropartita nello 
stretto quadro nazionale di bilancio). 
L'esperienza, infine, ha dimostrato che le procedure interne e le 
modalità di decisione e di pagamento mal si prestano alla gestione dello 
strumento di sostegno, che dovrebbe in particolare essere caratterizzato 
dalla celerità degli esborsi, senza pregiudicare comunque il rigore della 
gestione. Attualmente, si stanno portando avanti importanti iniziative 
per razionalizzare le procedure di controllo e di decisione. 
'*"• I PRIMI RISULTATI QUALITATIVI 
1. A livello interno 
a) A parte l'armonizzazione delle procedure interne di controllo e 
l'attivazione di adeguati meccanismi di controllo e di verifica, a 
livello dei servizi tanto centrali quanto locali della Commissione, 
un importante sforzo organizzativo ha consentito di ottenere una 
coesione maggiore tra gli strumenti comunitari di sostegno, fondata, 
per ogni paese, sul loro inserimento in politiche settoriali e in un 
inquadramento macroeconomico analizzato più approfonditamente e 
percepito più correttamente. 
b) I temi orizzontali, che rappresentano il fulcro dei principali 
orientamenti della Convenzione in materia di sostegno all'adeguamento 
strutturale, sono stati oggetto di un approfondito esame interno. 
In tal modo, la riflessione sulla dimensione sociale ha portato 
all'elaborazione di linee d'azione per la sicurezza alimentare e la 
nutrizione, la sanità, l'istruzione e la formazione, l'occupazione. 
Le modalità pratiche di attuazione finanziaria del sostegno 
ali'adeguamento comprendono un'importante componente: l'utilizzo dei 
fondi di contropartita in un coerente quadro di bilancio nazionale. 
Al riguardo, la Commissione ha sviluppato un criterio che prende 
spunto dalla risoluzione del Consiglio del maggio 1991 e consiste nel 
collocare tutti i fondi di contropartita in una visione e in una 
logica uniche, indipendemente dagli strumenti che li hanno generati. 
10 
È grazie alla ristrutturazione della spesa pubblica che gli 
interventi nei settori sociali prioritari avranno conseguenze vitali 
e durature: questa realtà giustifica il graduale e indispensabile 
coinvolgimento dei servizi della Commissione nelle revisioni della 
spesa pubblica, per il quale è stato necessario studiare una 
strategia concertata con gli altri finanziatori. 
L'elaborazione delle politiche in materia di sanità, occupazione, 
formazione e istruzione a livello dei servizi centrali facilita tale 
inserimento nei settori sociali e quindi il loro collocamento nella 
spesa pubblica. 
e) Coerentemente con uno dei principali orientamenti della Convenzione, 
ci si è adoperati per tener conto della dimensione regionale 
dell'adeguamento, soprattutto per quanto riguarda le incidenze, a 
livello di politiche di integrazione regionale, delle misure di 
adeguamento adottate a livello nazionale e del necessario adattamento 
delle politiche nazionali al contesto locale. La Commissione ha 
promosso una riflessione sulla convergenza delle politiche economiche 
nazionali a livello regionale e sulle possibilità, per alcune 
regioni, di appoggiare l'attivazione di meccanismi di controllo 
multilaterale. 
d) Infine, man mano che è stato possibile migliorare e focalizzare la 
valutazione degli effetti e del contenuto delle politiche di 
adeguamento, nonché delle modalità pratiche di attuazione del 
sostegno comunitario, la Commissione ha avviato riflessioni interne 
sulle sequenze delle riforme, sull'efficacia dei sistemi di 
assegnazione delle divise, sulla pertinenza dei programmi di 
importazione, sugli effetti del regime fiscale sulla ripartizione 
delle entrate... 
2. A livello comunitario 
Particolare rilievo è stato dato ad un maggior coordinamento con gli 
Stati membri, che si è espresso essenzialmente secondo tre orientamenti: 
in primo luogo si è cercato di perfezionare gli strumenti e le 
modalità pratiche di attuazione, rendendo coerenti tali modalità, da 
un lato, con il necessario rigore e i desideri degli Stati membri e, 
dall'altro, con le caratteristiche e le condizioni del contesto 
macroeconomico nel quale si collocano; 
- in secondo luogo si è favorito lo sviluppo di una strategia 
comunitaria e di elementi strategici in alcuni grandi settori 
privilegiati dagli interventi comunitari (sanità, attività agricole 
d'esportazione); 
in terzo luogo si è sviluppata una concertazione comunitaria 
sistematica, parallela e preliminare alle grandi riflessioni 
internazionali sull'adeguamento strutturale; finora, l'ambito 
privilegiato per tale concertazione è stato soprattutto il PSA. 
Questo coordinamento rimane tuttavia ancora limitato e il suo 
rafforzamento merita un'attenzione maggiore. 
3. A livello intemazionale 
È probabilmente à questo livello che l'impegno della Commissione per far 
valere una specificità comunitaria e rafforzare la sua credibilità ha 
dato i risultati più apprezzabili, soprattutto nell'ambito del PSA. 
11 
a) La Commissione ha partecipato e parteciperà attivamente alle varie 
riflessioni condòtte nell'ambito dei gruppi di lavoro ad hoc: 
- sul problema della ristrutturazione della spesa pubblica, 
dell'efficienza dei processi di bilancio nazionali, oggetto di 
revisioni periodiche della spesa pubblica; 
sugli studi generali condotti a diversi livelli per valutare gli 
effetti e i risultati dell'adeguamento strutturale; 
sulla lotta contro là povertà e sull'inserimento di questa 
problematica nei programmi di adeguamento strutturale. 
b) Quando è stato possibile, la Commissione ha fornito gli incentivi 
necessari e ha sensibilizzato gli altri donatori di fondi su alcuni 
temi centrali. 
Il legame tra democrazia e adeguamento è così oggetto di un lavoro 
approfondito, copilotato dalla Commissione e dagli Stati Uniti. 
L'obiettivo primario è evitare le incidenze negative a breve termine 
tra processi di democratizzazione e programmi di riforme economiche, 
dando prova, ad esempio, di maggior realismo quanto al ritmo, alla 
gradualità delle riforme o alle condìziorialità. È inoltre essenziale 
attivare le sinergie tra i due processi, il cui reciproco 
rafforzamento garantirebbe la durevolezza delle riforme. Il dialogo 
che s'instaura in un regime democratico rappresenta, infatti, 
l'essenza stessa di ciò che abitualmente si definisce 
"interiorizzazione" dei programmi di riforma; ma un siffatto dialogo 
in un processo di democratizzazione spesso fragile comporta 
necessariamente alcuni adattamenti,- che possono temporaneamente 
distogliere i paesi interessati dai loro programmi di riforme. È 
difficile trovare un equilibrio tra le conseguenze sociopolitiche dei 
mutamenti determinati dal rigore della politica economica e le 
legittime aspirazioni di una popolazione che, da questa politica, 
attende benefici economici. 
Il secondo tema* già messo in luce dalla Convenzione e che dovrebbe 
diventare un elemento cardine dell'adattamento delle politiche di 
adeguamento a seguito dell'azione di sensibilizzazione della 
Commissione, è quello del ritmo delle misure e dell'adattamento del 
succedersi delle riforme alle peculiarità dei paesi in questione. 
Sono attualmente in corso numerosi studi ai quali la Commissione 
partecipa attivamente. L'obiettivo di queste attività è trovare un 
equilibrio tra il ritmo di attuazione delle politiche economiche e 
finanziarie, che dovrebbe essere imposto dalla gravità della 
situazione (mancanza di divise, disavanzo non finanziabile, crisi di 
liquidità) e la necessità di non limitare oltre misura l'offerta e 
gli investimenti a lungo termine,, ed infine la consapevolezza dei 
vincoli connessi al processo di liberalizzazione sociopolitica. 
Il terzo tema, oggetto di interventi attivi della Commissione, è 
rappresentato dalle implicazioni delle politiche nazionali di 
adeguamento strutturale sulle prospettive di integrazione regionale 
e, in genere, delle conseguenze delle politiche nazionali a livello 
regionale. ,Le attività promosse al riguardo - parallelamente alla 
BIRS, all'FMI e ad altri donatori (Banca asiatica di sviluppo, 
Francia, ecc.) - nell'Africa occidentale (UEMOA)'3', 
(3) Unione economica e monetaria dell'Africa occidentale. 
12 
nell'Africa orientale, australe e nell'Oceano Indiano (CBI)(4), e 
presto nell'Africa centrale, prendono il via da questi interventi. 
Probabilmente le prospettive di integrazione regionale o di 
promozione, dell'integrazione non sono mai state così promettenti e 
portatrici di crescita come in quésto momento. 
Infine, se la Comunità resta un grande partner dei paesi ACP, questo 
è dovuto anche e soprattutto al fatto che cospicui importi finanziari 
sono erogati per gli investimenti a lungo termine, in quanto 
1'obiettivo primario della Convenzione rimane lo sviluppo economico 
e sociale a lungo termine. Le gravi difficoltà economiche e 
finanziarie che gran parte dei paesi si trova ad affrontare ha 
conferito all'adeguamento strutturale una dimensione tale che, a un 
determinato momento, si è dovuto parzialmente sacrificare lo sviluppo 
a lungo termine per salvaguardare i grandi equilibri finanziari. 
S'imponeva una riconciliazione di obiettivi e di mezzi: è in questo 
senso che la Commissione ha condotto le sue azioni di 
sensibilizzazione. 
Le conclusioni generali della riunione del PSA del novembre 1993 
mostrano che, almeno nei principi generali, si è tenuto conto di 
queste preoccupazioni, da lungo tempo manifestate dalla Commissione. 
Di conseguenza, uno degli orientamenti principali della terza fase 
del PSA consisterà nal dare maggiore risalto, nel definire i 
contenuti dei prossimi programmi di adeguamento, alle sequenze di 
riforme, a una più realistica e adeguata condizionalità e alla 
capacità locale di analisi e di attuazione. In tal modo, anche i 
programmi di integrazione regionale e di facilitazione degli scambi 
saranno in generale inseriti nei programmi di adeguamento e sostenuti 
da riforme specifiche. 
Questa presa di coscienza dei donatori di fondi ai paesi in fase di 
adeguamento ha mostrato la potenziale influenza che si può sviluppare 
in queste aree. È intorno ai temi cardine della Convenzione che si è 
ottenuto un consenso generale, sotto l'impulso dato dalla 
Commissione. Certamente, resta ancora un grosso lavoro per far sì che 
questi orientamenti si traducano nella pratica. Caso per caso, paese 
per paese, i compiti che attendono i partner della cooperazione allo 
sviluppo sono gravosi, ma si sta delineàndo una strategia 
dell'adeguamento realistica, appropriata e finalmente umana. La 
Comunità vi ha contribuito notevolmente. 
e) Per rafforzare la consapevolezza di queste preoccupazioni, la 
Commissione segue direttamente i gruppi di lavoro sui temi più 
delicati: 
il legame democrazia-adeguamento, con l'obiettivo di conciliare le 
politiche di riforma economica con la realtà del processo di 
democratizzazione; 
le revisioni della spesa pubblica per migliorare la capacità 
nazionale di pianificare e gestire il bilancio, ristrutturare le 
spese a favore dei settori sociali fondamentali a beneficio delle 
popolazioni e per il mantenimento delle infrastrutture di base, 
nonché per migliorare la validità della spesa e conferire sicurezza 
agli interventi finanziari dei donatori. 
4. A livello delle regioni o dei paesi beneficiari 
'*' Cross Border Initiative. 
13 
a) Ove possibile, la Commissione prende parte alla definizione dei 
programmi di riforme, soprattutto intervenendo nelle politiche 
settoriali. 
b) Partecipa sempre più, a fianco della Banca mondiale e degli altri 
donatori, alle revisioni della spesa pubblica. In queste attività 
concentra i suoi interventi, in particolare nei settori della sanità, 
dell'istruzione, della manutenzione delle infrastrutture. 
e) Partecipa attivamente ai tre programmi regionali attualmente in corso 
in Africa e volti, in misura diversa, all'integrazione economica, 
all'armonizzazione doganale o alla facilitazione degli scambi. Si 
tratta: 
del programma volto a facilitare i pagamenti, gli scambi e gli 
investimenti intraregionali dell'Africa orientale e dell'Oceano 
Indiano; 
del programma di riforme per la creazione di un'Unione economica 
e monetaria dell'Africa occidentale (UEMOA); 
del programma regionale di riforme dell'Unione doganale ed 
economica dell'Africa centrale (UDEAC). 
IV. UN'ANALISI PIÙ DIFFERENZIATA DEGLI EFFETTI DELL'ADEGUAMENTO 
1. Un adeguamento ineluttabile, ma dai risultati ambigui 
Da molti anni l'adeguamento strutturale è oggetto di riflessioni, 
critiche, controversie e, più recentemente, di numerose valutazioni, 
quali quelle della Banca mondiale, dell'FMI o dell'UNCTAD. La Commissione 
prende parte a tutto ciò ed ha affidato a un'equipe di ricercatori 
europei uno studio di valutazione dei risultati delle riforme economiche 
intraprese dagli Stati ACP(b). 
La prima costante che emerge da queste valutazioni è il fatto che, 
analizzando i risultati economici, è difficile stabilire "meccanicamente", 
quanto deriva dalle riforme politiche e quanto da fattori esterni, ovverò 
valutare obiettivamente l'impatto delia crisi in rapporto a quello 
dell'adeguamento. La seconda costante è che, generalmente, i paesi 
africani hanno avuto risultati meno positivi degli altri paesi in 
sviluppo o che le loro economie hanno subito contraccolpi più duri di 
quelle degli altri. 
Alcune constatazioni generali s'impongono per tutti i paesi in sviluppo: 
gli Stati che hanno adottato politiche di adeguamento hanno 
registrato, mediamente, tassi di crescita più elevati e più rapidi 
degli altri: 4,2% nel periodo 1986-90 rispetto al 2,4% degli altri 
paesi; 
le politiche di adeguamento hanno consentito in genere di ridurre il 
disavanzo commerciale (non era il punto centrale della prima 
generazione dei programmi di stabilizzazione) che, tra il 1980 e il 
1990, è passato dall'8,5% al 4,2% del PNL per i paesi in fase di 
adeguamento, rispetto a un livello medio costante del 6,5% negli 
altri paesi; 
(b) "Adeguamento e sviluppo": l'esperienza degli Stati ACP. 
Studio realizzato su richiesta della Commissione dal CERDI (Centre 
d'études et de réflexion des dirigeants) e da ricercatori europei 
(britannici, francesi e italiani) sotto la direzione di Patrick e 
Sylviane GUILLAMONT. 
14 
l'inflazione è stata in genere tenuta maggiormente sotto controllo 
nei paesi in fase di adeguamento, soprattutto se si prendono in 
considerazione quelli a reddito intermedio, in virtù di una politica 
monetaria e degli stanziamenti molto restrittiva, fattore chiave dei 
programmi di stabilizzazione; 
in questi paesi, infine, i tassi di cambio reali sono stati riportati 
a livelli compatibili con i parametri fondamentali dell'economia. 
Accanto a questi risultati globalmente positivi, le valutazioni hanno 
fatto emergere insegnamenti più preoccupanti: 
rigidità strutturali hanno favorito un'imperfetta assegnazione delle 
risorse che ha penalizzato duramente i settori sociali; 
la sensibile riduzione della spesa pubblica è stata possibile a danno 
delle operazioni di mantenimento delle infrastrutture economiche e 
sociali che spesso non sono state garantite; 
gli investimenti hanno subito una stagnazione, se non una 
contrazione; 
gli squilibri esterni, influenzati dalle tendenze degli scambi e dei 
trasferimenti di capitali, non sono stati realmente o efficacemente 
corretti; 
infine, la situazione dell'indebitamento con l'estero non è 
migliorata o si è addirittura aggravata (in Africa). 
In altri termini, la stabilizzazione finanziaria ha avuto spesso 
risultati più o meno positivi a breve termine, ma la tendenza al ristagno 
delle economie non ha subito inversioni ed i benefici dell'adeguamento, 
soprattutto in termini di crescita, hanno tardato a farsi sentire. 
Questo è particolarmente vero per il continente africano che di recente, 
nell'ambito del PSA, è stato oggetto di un ulteriore studio dei servizi 
della Banca mondiale'6'. 
Le conclusioni di tale studio sono piuttosto diversificate. Certamente, 
attuando adeguate politiche macroeconomiche, nell'agricoltura e nel 
commercio, alcuni (pochi) paesi hanno avuto risultati positivi in termini 
di crescita (agricoltura, industria); ma questi risultati sono ancora 
limitati di fronte all'incremento demografico o a quelli ottenuti in 
altre regioni del mondo. Inoltre, molti Stati hanno più o meno 
abbandonato o limitato i programmi di riforme, non potendo tener fede ai 
loro impegni o conformarsi alle condizioni poste al sostegno da parte dei 
donatori. 
Questa situazione contrasta con quella dei paesi di recente 
industrializzazione dell'Asia del sud e del Sud-est asiatico, che sono 
arrivati alla crescita dopo un breve periodo di recessione. Inizialmente, 
questi hanno avuto sicuramente difficoltà minori per quanto riguarda le 
distorsioni macroeconomiche e disponevano di un settore privato 
sviluppato, che ha potuto adattarsi alle riforme strutturali. Ma in 
particolare essi hanno saputo intervenire su molteplici fronti delle loro 
politiche economiche e hanno saputo adattare alla loro specifica 
situazione e alla loro strategia 1 modelli teorici ai quali, in genere, 
•si ispirano le politiche di adeguamento, operando sul piano della 
"Adjustment in Africa" - marzo 1994. 
15 
liberalizzazione degli scambi, degli interventi statali nel settore 
produttivo, ecc.. In pratica, l'unica costante, fondamentale, emersa per 
tutti questi paesi è l'elevato livello di risorse umane, rispetto a 
quanto si osserva in generale nei paesi ACP e in-quelli africani . in 
particolare. 
La Banca mondiale ha tentato di motivare la particolare situazione 
africana con là scarsità di risorse umane, ma anche con l'inadeguatezza 
delle infrastrutture, oggi degradate; con la scarsa diversificazione 
delle strutture economiche, con la fragilità del tessuto economico^ con 
l'inefficienza delle istituzioni pubbliche e con le dimensioni, maggiori 
che altrove, delle distorsioni economiche. Essa ha concluso che i paesi 
africani a basso reddito impiegheranno più tempo del previsto per il loro 
adeguamento e che, per lo sviluppo a lungo termine, cospicue risorse 
dovranno essere destinate agli investimenti, inopportunamente trascurati 
nel decennio passato a beneficio dei programmi finanziari a breve 
termine. 
La Commissione condivide pienamente tale conclusione, in quanto da 
decenni difende l'idea che l'adeguamento vada realizzato senza 
pregiudicare risultati a lungo termine e che le esigenze immediate non 
dovrebbero mettere in secondo piano la necessità di finanziare le 
infrastrutture ,di base, lo sviluppo delle risorse umane, la sicurezza 
alimentare, ecc. 
Oltre ' alle rigide strutture economiche, altre forme di mancanza di 
flessibilità spiegano questa situazione e dovrebbero portare ad un 
maggior realismo sia nei risultati attesi dall'adeguamento, che nel 
definirne modalità e condizionalità. 
2. Alcune osservazioni critiche della Commissione 
L'invito al realismo della Commissione, ormai accolto nell'ambito del 
PSA, si fonda sull'analisi critica da essa effettuata in tutti gli Stati 
ACP (cfr. nota 5). 
Da questa analisi emerge innanzitutto che l'adeguamento ha accentuato 
l'"informalizzazione", che esso non ha preso nella dovuta considerazione 
il lungo termine e che non è divenuto uno strumento "interno" dei paesi 
che lo hanno adottato. 
a) Un adeguamento informale : non vi è dubbio che il settore informale 
è cresciuto notevolmente negli ultimi dieci anni. Ciò non sorprende: 
quasi indipendente dalla regolamentazione ufficiale, soprattutto per 
quanto riguarda le retribuzioni eie condizioni di lavoro e grazie al 
suo modesto fabbisogno di capitali, il settore informale può 
adeguarsi naturalmente all'evoluzione dei mercati. 
In paesi che necessitavano di adeguamento strutturale, ossia di una 
maggiore competitività, il settore informale ha un vantaggio naturale 
su quello formale. I licenziamenti che inevitabilmente hanno fatto 
seguito alla ristrutturazione del settore pubblico hanno spinto parte 
della manodopera verso il settore informale, già consistente a causa 
dell'incremento demografico. 
D'altra parte, la riduzione dei disavanzi di bilancio è stata 
ottenuta in parte aumentando le imposte che colpiscono il settore 
moderno. Ne deriva un vantaggio relativo per le imprese del settore 
informale, poco o per nulla soggette ad imposizione. 
Probabilmente, questa tendenza ali•"informalizzazione" non è stata 
16 
presa nella dovuta considerazione dalle stime ufficiali 
dell'incremento del PIL. Le valutazioni attuali danno pertanto una 
ponderazione eccessiva a ciò che è accaduto nel settore moderno, che 
non riflette la realtà economica, tanto meno quella africana. Questa 
constatazione porta a smorzare 1'"afropessimismo" che è eccessivo e 
sottovaluta la capacità delle società africane di adattarsi 
all'evoluzione dei mercati. Ma, allo stesso tempo, sottolinea il 
grave problema dei paesi africani di fronte al relativo declino del 
settore moderno. 
Esso è la principale fonte di reddito dello Stato. La sua crescita 
condiziona l'offerta pubblica dei servizi fondamentali e delle 
infrastrutture necessarie allo sviluppo dell'intera economia. 
L'adeguamento informale ha probabilmente alleggerito l'onere sociale 
delle riforme, ma ha contribuito alla crisi dello Stato. Quindi non 
può essere che una forma imperfetta e provvisoria di adeguamento, 
b) Un adeguamento miope, che non ha sufficientemente tenuto conto del 
necessario equilibrio tra il risanamento finanziario e le strategie 
a lungo termine. 
Le politiche di adeguamento hanno tre componenti principali che sono 
complementari fra loro: la stabilizzazione macroeconomica, la 
correzione dei prezzi relativi, il miglioramento della produttività. 
Nella realtà sono state effettuate scelte che hanno favorito la 
stabilizzazione piuttosto che la correzione delle distorsioni dei 
prezzi e in particolare le riforme strutturali e settoriali, che sono 
rimaste limitate e senza conseguenze significative sul miglioramento 
della produttività e sul sistema delle incentivazioni. L'esempio 
delle scelte effettuate a livello di bilancio illustra perfettamente 
questa situazione. 
Il risanamento delle finanze pubbliche è stato realizzato con una 
riduzione delle spese, senza vera e propria ristrutturazione, più che 
con un aumento delle entrate, nonostante importanti riforme fiscali, 
la cui applicazione è stata purtroppo molto difficile e spesso 
macchinosa. 
La conseguenza diretta di ciò è stata, in primo luogo, una drastica 
riduzione degli investimenti pubblici, ad un livello che non consente 
di garantire il livello minimo di infrastrutture e di manutenzione 
necessari allo sviluppo e, in secondo luogo, una significativa 
contrazione delle spese sanitarie e dell'istruzione, che mette in 
gioco la sopravvivenza stessa di questi essenziali servizi pubblici. 
Tra l'inizio e la fine degli anni '80, la percentuale di queste spese 
nella spesa pubblica complessiva di ciascuno Stato ACP è diminuita 
mediamente del 6% circa mentre, nello stesso periodo, aumentava negli 
altri paesi di 6 punti per l'istruzione e di 4 per il settore 
sanitario. 
È ovvio che tali tagli hanno evidenti effetti negativi sulla 
produttività e, più in generale, sullo sviluppo a lungo termine. 
Diverse ragioni spiegano il perché di decisioni che finiscono col 
ripercuotersi negativamente sui risultati a lungo termine. La prima 
è di carattere intellettuale: se poche incertezze sussistono sul modo 
di controllare la domanda, restano dubbi su come correggere i prezzi 
relativi, sulla risposta degli operatori economici e ancor più sugli 
effetti leva che consentono di incrementare la produttività. 
17 
La seconda ragione è connessa alle - dimensioni della crisi e 
all'urgenza di una soluzione. La mancanza di divise o la crisi di 
liquidità degli Stati ACP giustificavano misure che potessero 
sbloccare rapidamente la situazione. A questo proposito, è facile 
ridurre determinate spese o modificare una tariffa doganale, mentre 
sono più complesse, e richiedono tempi più lunghi, la 
ristrutturazione delle imprese, la liberalizzazione e la revisione 
della legislazione in materia economica, ecc. 
L'applicazione di una condizionaiita rigida, con risultati 
quantificabili, ha rafforzato questo processo, favorendo misure dai 
risultati immediati a scapito di riforme radicali, di cui è difficile 
valutare i risultati. 
e) Un adeguamento a prestito: le reazioni interne di fronte a politiche 
percepite come provenienti dall'esterno, alle quali talvolta si somma 
una reticenza dottrinale per politiche economiche che si scontrano 
con gli interessi locali, hanno ceduto dinanzi alle diverse pressioni 
sociali e politiche che contrastavano il processo; le politiche di 
adeguamento sono state spesso accettate sotto la pressione 
finanziaria, senza una vera adesione dei governi, senza che i 
dirigenti nazionali incaricati della loro attuazione, e ancor meno le 
popolazioni, le facessero proprie, nell*attesa dei benefici economici 
e sociali dei nuovi processi di democratizzazione. Questa mancata 
"interiorizzazione" deriva probabilmente dalla pratica della 
condizionalità, spesso accettata senza convinzione per ottenere un 
finanziamento immediato. Venuta meno la fiducia, i donatori hanno 
moltiplicato e inasprito le condizioni, rendendole sempre più 
complesse, irrealistiche ed infine impossibili da.gestire. 
Questo principio della condizionalità non è contestabile. Lo è, però, 
la sua moltiplicazione eccessiva e la sua applicazione non 
adeguatamente differenziata e adattata alle situazioni e ai vincoli 
peculiari di ogni paese. 
V. ALCUNI ORIENTAMENTI PER IL FUTURO 
L'adeguamento non è una moda. È una necessità assoluta. Si tratta di 
ricostituire un insieme di equilibri spezzati. Oggi vi è consenso sul 
carattere ineluttabile di questo processo, condizione necessaria, ma non 
sufficiente, della crescita. Se tale consenso è pressoché unanime sul 
principio dell'adeguamento, è meno compatto quanto alle sue modalità, 
dati i risultati contrastanti, se non addirittura deludenti, delle 
politiche condotte. Sono necessari miglioramenti, alcuni dei quali sono 
già allo studio. L'Unione europea ha fatto sì che si prendesse coscienza 
della necessità di quésti miglioramenti; essa ha ora un ruolo importante 
da portare avanti, perchè siano facilitati e rafforzati. E può farlo in 
tre modi: consolidando l'azione comunitaria, migliorandola ed 
ampliandola. 
1. Il consolidamento 
Le# attuali analisi confermano la fondatezza delle principali 
preoccupazioni dell'Unione e dell'attenzione loro prestata dalla 
Convenzione di Lomé: coerenza d'insieme ai fini degli obiettivi 
dell'adeguamento, implicazioni a lungo termine dei programmi, 
ripercussioni sociali di questi stessi e loro inserimento in un quadro 
regionale. Le priorità fissate dalla Convenzione in termini di dimensione 
sociale, regionale, di ritmo delle riforme, di adattamento alle 
peculiarità dei paesi, d'"interiorizzazione" da parte delle popolazioni 
locali, di realismo della Condizionalità devono rimanere elementi 
18 
politici al centro delle preoccupazioni e dell'impegno dell'Unione. 
In quest'ottica, la Commissione porterà avanti le sue iniziative di 
sensibilizzazione, affinché siano effettivamente messe in pratica le 
recenti raccomandazioni del PSA per l'adattamento del ritmo e della 
sequenza delle riforme o delia struttura della condizionalità alle 
peculiarità dei singoli paesi. 
Essa contribuirà a rafforzare 1'"interiorizzazione" del processo da parte 
delle popolazioni locali, partendo da analisi precise delle capacità 
nazionali di elaborare strategie, di prendere decisioni e di attuarle, il 
dialogo instaurato tra l'Unione e i paesi ACP, caratterizzato da una 
pianificazione a medio termine delle forme di sostegno e dalla 
prevedibilità delle risorse, agevola tale obiettivo. 
2. Il miglioramento 
L'adeguamento strutturale deve inserirsi più globalmente in una 
prospettiva di lungo termine rivolta allo sviluppo delle risorse umane, 
al ripristino di un contesto economico e sociale sano e al rilancio 
dell'offerta. Oltre al necessario equilibrio, che sarà opportuno 
mantenere, fra spese per il risanamento finanziario e per le riforme 
economiche e spese per gli investimenti, i risultati a lungo termine 
saranno garantiti da una migliore struttura delle finanze pubbliche e da 
un maggior inserimento dei programmi nazionali in un quadro regionale. 
a) Le finanze pubbliche: 
La Comunità dovrà continuare ad attribuire grande importanza alla 
questione delle finanze pubbliche, che è una delle componenti 
essenziali dei programmi di riforme, e del suo dialogo con i paesi 
interessati. 
Essa manterrà in tale ambito la sua vocazione di assistenza ai 
settori sociali prioritari, contribuendo ad elaborare vere e proprie 
strategie settoriali, sostenute dall'assegnazione dei fondi di 
contropartita in bilanci nazionali coerenti, trasparenti, equi e ben 
gestiti. In particolare con la ristrutturazione della spesa pubblica 
si potrà ottenere uno sviluppo armonioso delle risorse umane. Per 
accompagnare in modo efficace il processo di transizione economica, 
sarà imperativo mantenere un elevato livello degli investimenti a 
favore dell'infrastruttura economica e sociale. 
Ma, oltre a questo, dovranno essere ampliati gli ambiti di 
utilizzazione delle risorse comunitarie, per stimolare l'offerta e 
la produttività, innanzitutto razionalizzando e risanando il rapporto 
dello Stato con i fornitori al fine di rinsaldare la sua credibilità 
e la fiducia degli operatori economici. Per raggiungere questi 
obiettivi/'la Commissione privilégiera l'anàlisi e la verifica della 
spesa pubblica, in collaborazione con i paesi interessati e gli altri 
donatori. v 
b) L'inserimento dei programmi in un quadro regionale: 
La Commissione - è questa, probabilmente, una delle sue vocazioni 
principali - continuerà a preoccuparsi dell'inserimento dei programmi 
in un quadro regionale di agevolazione degli scambi o di integrazione 
economica, per creare un dinamismo che vada oltre le singole economie 
e consenta in tal modo di reintegrare progressivamente e gradualmente 
i paesi ACP in un'economia mondiale in pieno mutamento. I paesi ACP 
hanno un duplice interesse ad includere l'integrazione regionale nei 
19 
loro programmi. 
Il primo è connesso alla ristrettezza dei mercati nazionali. Il 
secondo si fonda su quella che può definirsi la nuova teoria 
dell'integrazione regionale, ormai ritenuta un mezzo istituzionale 
per agevolare l'adozione di politiche economiche che siano in parte 
insensibili a pressioni specifiche, più potenti su scala nazionale 
ohe in un contesto regionale. 
Queste considerazioni dovrebbero portare i partner esterni degli 
Stati ACP a sostenere sistematicamente la dimensione regionale 
dell'adeguamento nei programmi nazionali, ossia a prevedere, in 
maniera più regolare nella definizione dei programmi, criteri di 
integrazióne regionale. Esse dovrebbero portarli inoltre a 
incrementare il flusso degli aiuti all'adeguamento, previsto per 
questi paesi principalmente per incitarli all'integrazione, ma anche 
per compensare i costi di transizione (soprattutto il mancato gettito 
fiscale) che tale integrazione può comportare. 
3- L'ampliamento 
Il contributo dell'Unione europea per migliorare i processi di 
adeguamento è probabilmente più indispensabile del consolidamento e 
dell'approfondimento, pur necessari, delle sue azioni passate. Esso passa 
attraverso un adattamento degli strumenti, la ricerca di nuove vie di 
cooperazione e probabilmente attraverso lo studio di una nuova modalità 
per la condizionalità. Questi adeguamenti presuppongono un coordinamento 
maggiore. 
a) L'adattamento degli strumenti e delle modalità d'azione: l'Unione 
deve poter seguire l'evoluzione delle situazioni e la loro diversità. 
Questo adattamento deve consentire: 
di prevedere aiuti di bilancio diretti e mirati per i paesi i cui 
scambi con l'estero sono liberalizzati e la moneta liberamente 
convertibile e trasferibile; 
dì passare gradualmente dalla attuale destinazione limitativa dei 
fondi di contropartita ad una assegnazione più globale, 
parallelamente ai progressi che saranno registrati sul piano 
dell'efficacia e dell'"interiorizzazione" delle revisioni della 
spesa pubblica, utilizzate come strumento di controllo della 
pianificazione e dell'esecuzione di bilancio. Tale evoluzione 
comporta un radicale cambiamento dell'attuale concezione e dei 
comportamenti delle istituzioni comunitarie di controllo; 
di decentrare la verifica dell'attuazione. 
Per quanto riguarda i paesi che possono trovarsi di fronte ad 
"eccezionali" necessità finanziarie che richiedono reazioni 
tempestive nell'ambito dei programmi di adeguamento, sarebbe 
auspicabile organizzare, con la massima flessibilità realizzabile, un 
riorientamento delle risorse per rispondere a tali esigenze, purché 
esso non penalizzi i programmi di sviluppo in corso. 
Infine, per garantire una maggior coesione tra le azioni comunitarie 
e il raggiungimento di "masse critiche" adeguate, in termini tanto di 
condizionalità, quanto di risorse finanziarie, si cercherà una 
maggiore integrazione nell'impiego degli strumenti comunitari 
(programmi indicativi, risorse per l'adeguamento, STABEX, aiuti 
. • 20 
alimentari). 
b) • La ricerca di altre vie di cooperazione: vi è un ambito in cui 
l'Unione - come previsto dal trattato di Maastricht - potrebbe 
agevolare il processo di riforme degli Stati ACP: si tratta della 
politica monetaria. L'eterogeneità dei regimi monetari e, più 
precisamente, la non convertibilità di gran parte delle monete ACP 
hanno costituito il principale ostacolo all'integrazione regionale, 
mentre la mancanza di divise ha spesso comportato una paralisi 
dell'apparato produttivo. I partner esterni degli Stati ACP, e 
l'Unione europea in quanto tale, possono sostenere coloro che hanno 
progetti d'integrazione nel raggiungere una maggior stabilità negli 
scambi e una più facile convertibilità. Non,si tratta di mirare ad 
un'integrazione monetaria di portata tale da coinvolgere tutti gli 
Stati ACP, del continente africano o anche di vaste regioni, ma 
piuttosto di mettere a disposizione di questi paesi l'esperienza 
comunitaria, estendendo la cooperazione a un settore, senz'altro 
delicato, ma al tempo stesso portatore di equilibrio e di crescita. 
e) Una nuova pratica della condizionalità: esiste oggi una "crisi" della 
condizionalità che induce i principali responsabili dell'adeguamento 
ad interrogarsi, se non sulla sua fondatezza, sulla sua applicazione. 
Vi è già un consenso (nell'ambito del PSA) per conferire maggior 
realismo alla definizione della condizionalità. In quest'evoluzione, 
la Commissione ha avuto un ruolo determinante. Oggi essa potrebbe 
contribuire Ulteriormente alla riflessione, proponendo di rendere più 
flessibile 1'impostazione della condizionalità, per renderla più 
vincolante per. il lungo termine e meno formalista per il breve 
termine. 
Si potrebbero introdurre nella condizionalità accordi generali di 
politica economica basati su un programma a medio termine, le cui 
misure specifiche ne sarebbero solo una componente. Si potrebbero 
pure introdurre elementi "variabili" che consentano, a seconda dei 
momenti, di modificare la politica economica in funzione 
dell'evolvere della situazione o del contesto internazionale. Si 
potrebbero, infine, tener conto dell'impegno reale in materia di 
riforme, piuttosto che di elementi concreti o sociopolitici, 
diffìcilmente controllabili, del contesto della politica economica. 
Più rispettosa delle scelte interne degli Stati, soprattutto per 
quanto concerne la sequenza delle riforme, questa impostazione 
potrebbe accrescere la responsabilità dei dirigenti nazionali nelle 
strategie e nell'attuazione delle riforme e consentirebbe di tenere 
meglio conto dei fattori più favorevoli allo sviluppo a lungo 
termine. 
Essa garantirebbe la stabilità nel tempo, favorendo in modo più 
realistico i progressi globali, piuttosto che risultati isolati che 
possono subire immediate inversioni di tendenza. 
In altri termini, la Commissione propone di riflettere, 
congiuntamente agli altri donatori, sulla possibilità di trovare 
un'alternativa alla condizionalità di strumenti o di singoli 
risultati. 
d) Un maggior coordinamento: in un settore cosi squisitamente politico 
e complesso come quello delle riforme macroeconomiche, nel quale 
nessuno è in possesso della verità assoluta, non ò opportuno che i 
paesi in sviluppo abbiano l'impressione dì essere privati della 
possibilità di scegliere e che vi sia un monopolio delle competenze 
macroeconomiche. Di fronte alle tradizionali e indispensabili 
istituzioni che sono 1'FMI e la Banca mondiale, la cui leadership è 
incontestata, la Commissione ha potuto sviluppare, per quanto 
riguarda la percezione dei problemi e le modalità d'azione, una certa 
competenza e una capacità d'influenza, che hanno contribuito in 
misura concreta a realizzare i miglioramenti già constatati nel 
processo di adeguamento. Questa capacità d'influenza sarebbe àncora 
maggiore se, a livello comunitario, ci si impegnasse maggiormente in 
favore della coesione e del coordinamento, a livello tanto dei paesi 
beneficiari, quanto delle strutture comunitarie. Ma lo stesso 
obiettivo dovrebbe essere perseguito anche in seno alle istituzioni 
di Bretton Woods, tra i membri europei del loro "Board". Per L'Unione 
sì tratta tanto di credibilità quanto di efficacia. 
CONCLUSIONI 
La Comunità non aveva preso parte alla prima generazione dei programmi di 
adeguamento. Essa ha intrapreso una vera e propria riflessione in materia 
solo nel 1987 e l'anno successivo ha realizzato i primi interventi 
partecipando alla prima fase del PSA. È solo con la Quarta Convenzione di 
Lomé che ha iniziato ad inserirsi direttamente in questo processo. 
Dalla firma della Convenzione, la Commissione ha adottato numerose misure 
per valorizzare quanto più possibile questo inserimento. L'esperienza che 
da allora ha acquisito le conferisce il distacco e la conoscenza 
necessari per valutare, in modo più complèto, gli effetti di queste 
politiche di adeguamento e trarne insegnamenti per il futuro. 
La presente comunicazione, al di là dei dati di fatto che presenta sul 
modo in cui sono state attuate le disposizioni in materia di adeguamento 
strutturale della Convenzione, intende apportare un contributo fondato 
sull'anzidetta esperienza, al dibattito relativo ad un fattore 
inevitabile ma controverso dello sviluppo. 
La Commissione è fermamente convinta che l'adeguamento costituisca il 
punto di passaggio obbligato della ripresa della crescita e, 
sostanzialmente, di un vero e proprio sviluppo dei suoi partner ACP. Le 
modalità dì tale adeguamento devono però essere siano sufficientemente 
realistiche e innovatrici, da un lato, per non sacrificare, in nome dei 
grandi equilibri finanziari, unp sviluppo a lungo termine che deve essere 
più equilibrato e più equo e, dall'altro, per dare maggiori possibilità 
di riuscita a un processo i cui risultati restano discontinui. 
È questo il senso della strategia della Commissione e del ruolo che essa 
intende avere. 
2.7-
ISSN 0254-1505 
COM(94) 447 def. 
DOCUMENTI 
ET il 
N. di catalogo : CB-CO-94-471-IT-C 
ISBN 92-77-81239-7 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo