Comunicazione della Commissione - Relazione intermedia sulla realizzazione della seconda fase del programma Leonardo da Vinci (2000-2006) /* COM/2004/0152 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Relazione intermedia sulla realizzazione della seconda fase del programma Leonardo da Vinci (2000-2006) 1. Introduzione La decisione 1999/382/CE del Consiglio, del 26 aprile 1999 [1], istituisce la seconda fase (2000-2006) del programma Leonardo da Vinci per la realizzazione di una politica comunitaria in materia di formazione professionale. L'articolo 13 della decisione dispone che entro il 30 giugno 2004 la Commissione presenti una relazione intermedia sull'attuazione del programma. [1] GU L146 dell'11.6.1999, pag. 33 La presente comunicazione si propone di: - promuovere una migliore comprensione di ciò che è stato realizzato nel periodo 2000-2003, delle modalità di realizzazione e della misura in cui gli obiettivi iniziali sono stati raggiunti; - individuare modi di migliorare la realizzazione del programma nel periodo 2004-2006; - contribuire all'elaborazione della proposta della Commissione per la nuova generazione di programmi d'istruzione e formazione (2007-2013). La presente comunicazione si basa su tre tipi di contributi: - relazioni e dati a disposizione dei servizi della Commissione - una valutazione intermedia esterna del periodo 2000-2002, eseguita dalla società Barbier Frinault & Associés [2] [2] Relazione e sintesi sono consultabili su http://europa.eu.int/comm/education/ programmes/evaluation/evaluation_en.html - una serie di relazioni nazionali sulla realizzazione del programma nei paesi partecipanti [3]. [3] Sono pervenute relazioni da Austria, Bulgaria, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Ungheria, Islanda, Irlanda, Italia, Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, Norvegia, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Spagna, Svezia, Repubblica ceca, Paesi Bassi, Regno Unito. 2. La seconda fase del programma Leonardo da Vinci - Sommario e contesto Leonardo da Vinci si trova ora nella seconda fase (2000-2006), che tiene conto delle esperienze della prima (1995-1999). Possono partecipare al programma gli Stati membri dell'UE, i paesi dell'EFTA (Islanda, Liechtenstein e Norvegia), i paesi in fase di adesione, i paesi in fase di preadesione ed inoltre, dal 2004, probabilmente la Turchia. L'articolo 1 della decisione definisce l'obiettivo complessivo del programma: "Il presente programma contribuisce alla promozione di un'Europa della conoscenza mediante lo sviluppo di uno spazio europeo di cooperazione nel settore dell'istruzione e della formazione professionale. Esso sostiene le politiche degli Stati membri sulla formazione lungo tutto l'arco della vita e lo sviluppo di conoscenze, attitudini e competenze atte a favorire la cittadinanza attiva e l'occupabilità." L'articolo 2 della decisione presenta gli obiettivi generali e specifici: G1. promuovere l'occupabilità e facilitare l'inserimento e il reinserimento professionale; G2. ampliare e sviluppare l'adattabilità, in particolare per consolidare le innovazioni tecnologiche e organizzative; G3. migliorare la competitività e l'imprenditorialità, anche nella prospettiva di nuove possibilità di occupazione; e S1. promuovere le abilità e le competenze, in particolare dei giovani in formazione professionale iniziale a tutti i livelli; S2. migliorare la qualità della formazione professionale continua e l'accesso alla stessa nonché l'acquisizione di abilità e competenze lungo tutto l'arco della vita; S3. promuovere e rafforzare il contributo della formazione professionale al processo d'innovazione. Secondo la valutazione esterna, la decisione relativa a Leonardo da Vinci II è più facilmente comprensibile di quella relativa a Leonardo da Vinci I, soprattutto grazie alla consistente riduzione del numero degli obiettivi specifici e delle misure di attuazione. Essa sottolinea tuttavia che gli obiettivi specifici non sono quantificati (mancano gli indicatori) e sono quindi difficili da misurare, e che gli obiettivi generali sembrano troppo ambiziosi rispetto ai mezzi disponibili. La valutazione del programma risulta di conseguenza più difficile. La decisone del Consiglio prevede un bilancio di 1 miliardo e 150 milioni di euro per i sette anni della seconda fase di Leonardo da Vinci. A questo importo vanno aggiunti i contributi dei paesi EFTA e dei paesi in fase di adesione e di preadesione (i dati dettagliati del periodo 2000-2003 sono riportati all'allegato 1). Il programma è gestito dai servizi della Commissione europea (circa 60 persone) con il sostegno di un ufficio di assistenza tecnica (circa 10 persone) e delle agenzie nazionali (32 agenzie con circa 390 persone). Il contesto politico A seguito dell'adozione di Leonardo da Vinci II nell'aprile 1999 sono state varate varie iniziative politiche che incidono notevolmente sulla politica di formazione professionale e di conseguenza su Leonardo da Vinci II: la strategia di Lisbona del marzo 2000, che per raggiungere i propri obiettivi [4] si affida all'istruzione e alla formazione per raggiungere i propri obiettivi; la comunicazione della Commissione "Realizzare uno spazio europeo dell'apprendimento permanente" [5], che istituisce un nuovo paradigma per l'istruzione e la formazione; la relazione del Consiglio istruzione e della Commissione europea sugli obiettivi comuni dei sistemi di istruzione e di formazione [6] e il conseguente programma di lavoro dettagliato [7]; la risoluzione del Consiglio del novembre 2002 su una maggior cooperazione europea in materia di istruzione e formazione professionale (Vocational Education and Training: VET) [8] ampliata dalla successiva dichiarazione di Copenhagen adottata da 31 ministri, dalla Commissione e dalle parti sociali a livello europeo; il piano d'azione "Promuovere l'apprendimento delle lingue e la diversità linguistica" [9] adottato dalla Commissione nel luglio 2003 sulla base dell'esperienza dell'anno europeo delle lingue. [4] Consiglio europeo di Lisbona, 23-24 marzo 2000: Conclusioni della presidenza. [5] COM(2001) 678 def. [6] COM(2001) 59 def. [7] 6365/02 EDUC 27 [8] 14343/02 EDUC 144, SOC 521 [9] COM(2003) 449 def. Secondo la valutazione esterna, pur essendo tali iniziative politiche successive all'adozione di Leonardo da Vinci II, la base giuridica del programma ha consentito di fronteggiare ampiamente queste nuove sfide. L'emergenza di tali iniziative politiche nel campo dell'istruzione e della formazione potrebbe evidenziare l'impatto rilevante dei programmi europei d'istruzione e formazione: molti attori essenziali (a livello nazionale ed europeo) ritengono che queste iniziative e questi progressi politici non sarebbero stati possibili senza l'esistenza e i contributi dei programmi europei d'istruzione e di formazione. 3. Realizzazione del programma 3.1. Struttura del programma La decisione prevede sette misure: a) Mobilità transnazionale delle persone che seguono una formazione professionale; b) Progetti pilota basati su partenariati transnazionali; c) Promozione delle competenze linguistiche e comprensione delle diverse culture; d) Sviluppo di reti transnazionali; e) Sviluppo e aggiornamento di materiale di riferimento; f) Azioni congiunte con altri programmi comunitari; g) Misure di accompagnamento. Queste misure vengono gestite con tre diverse procedure caratterizzate da impostazioni diverse: decentrata, centralizzata e mista. >SPAZIO PER TABELLA> L'ampia gamma di procedure, nonché l'applicazione di due procedure diverse ad alcune delle misure, rendono complessa la gestione del programma. La procedura B inoltre prevede una suddivisione delle competenze tra il livello europeo e nazionale, che nella realizzazione del programma provoca una serie di problemi. 3.2. Strutture di gestione Gli attori principali sono: la Commissione europea, l'ufficio di assistenza tecnica, le amministrazioni nazionali e le agenzie nazionali [10]. Circa l'83% del bilancio del programma viene gestito a livello nazionale. [10] Decisione della Commissione del 18 febbraio 2000, che stabilisce le disposizioni relative alle responsabilità degli Stati membri e della Commissione per quanto riguarda le agenzie nazionali nel quadro degli orientamenti generali di attuazione della seconda fase del programma Leonardo da Vinci [non pubblicata nella Gazzarra ufficiale]. Conformemente alla decisone del Consiglio, la Commissione, con il sostegno dell'ufficio di assistenza tecnica (UAT), è responsabile della realizzazione del programma. Alle amministrazioni nazionali compete l'efficiente realizzazione del programma a livello nazionale. In questo compito sono sostenute dalle agenzia nazionali, che vengono cofinanziate dalla Commissione europea e dalle amministrazioni nazionali. Il comitato del programma è composto da due rappresentanti per ogni paese partecipante ed è presieduto dalla Commissione. Al comitato partecipano rappresentanti delle parti sociali in qualità di osservatori. La valutazione esterna a livello europeo e le "relazioni nazionali sulla realizzazione del programma" sottolineano unanimemente gli effetti positivi sulla realizzazione del programma ottenuti con il decentramento di una parte consistente delle attività. 3.3. Inviti a presentare proposte Alla realizzazione del programma si provvede mediante inviti a presentare proposte. Il primo invito, pubblicato nel 1999, riguardava il periodo 2000-2002. Il secondo invito, pubblicato nel 2002, riguardava il periodo 2003-2004. Sono state fissate nuove priorità, che si richiamano al nuovo paradigma per l'istruzione e la formazione definito dalla comunicazione della Commissione "Realizzare uno spazio europeo dell'apprendimento permanente". L'ultimo invito per il periodo 2005-2006 verrà pubblicato nel 2004. Con questi inviti a presentare proposte entro certi limiti è possibile tener conto delle novità politiche nel campo dell'istruzione e della formazione professionale, compresi i più recenti cambiamenti della politica linguistica dell'UE. La valutazione esterna sottolinea tuttavia che il periodo necessario per rispondere alle novità può essere abbastanza lungo (gli inviti a presentare proposte sono validi rispettivamente per tre, due e due anni). Essa ribadisce inoltre che gli inviti a presentare proposte andrebbero utilizzati per concentrare ulteriormente l'attenzione del programma sui gruppi interessati e sui campi d'intervento. Occorre comunque ricordare che nel corso di Leonardo I la pubblicazione annuale di inviti a presentare proposte era stata oggetto di critiche e che gli inviti validi da due a tre anni vengono ritenuti un miglioramento, in quanto consentono una maggior stabilità. 3.4. Valutazione e selezione delle proposte Gli attori interessati sono i servizi della Commissione, le amministrazioni nazionali, le agenzie nazionali e il comitato Leonardo. I loro rispettivi ruoli e responsabilità sono definiti a livello generale nell'allegato alla decisione. Vari documenti complementari descrivono nei particolari le norme e le procedure da seguire in materia di valutazione e selezione delle proposte. Rispetto a Leonardo da Vinci I, sono state ulteriormente decentrate le procedure vigenti (A e B), è stata introdotta una valutazione in due fasi ed è stata aggiunta una procedura totalmente centralizzata. 3.4.1. Procedura A - Mobilità A norma della procedura A, spetta alle amministrazioni e alle agenzie nazionali valutare e selezionare l'insieme dei progetti di mobilità. La dimensione europea di questa procedura è garantita dall'uso di procedure e criteri comuni di selezione e valutazione definiti dai servizi della Commissione in collaborazione con il comitato Leonardo. La valutazione esterna sottolinea il giudizio positivo di tutti gli attori sul processo di valutazione e selezione di cui alla procedura A. I promotori di progetti apprezzano in particolare la brevità del periodo tra la presentazione della proposta e la scelta effettiva. Le formalità amministrative - cioè i moduli di presentazione e di valutazione - sono comunque considerate troppo complesse e particolareggiate. 3.4.2. Procedura B - Progetti pilota, reti transnazionali, competenze linguistiche A norma della procedura B, la responsabilità della realizzazione delle azioni è condivisa tra i livelli nazionale e comunitario. Le proposte preliminari vengono valutate e selezionate unicamente a livello nazionale; le proposte definitive vengono valutate sia a livello nazionale che comunitario; la scelta definitiva è effettuata dai servizi della Commissione, dopo aver consultato il comitato Leonardo. Sfortunatamente il testo della decisione non definisce con precisione il ruolo dei diversi attori, lasciando molto spazio all'interpretazione. La valutazione esterna evidenzia "la scarsa chiarezza delle decisioni in materia di norme specifiche da applicare nella valutazione delle proposte ad opera delle agenzie nazionali, che sono reciprocamente in concorrenza per la ripartizione del bilancio complessivo per i progetti di cui alla procedura B. Ne derivano pratiche diverse da parte delle diverse agenzie, con effetti negativi sulla chiarezza e l'uniformità della procedura di valutazione e selezione. Tali pratiche diverse comportano rischi potenziali di disparità di trattamento tra promotori di paesi diversi, soprattutto allorché alcune agenzie nazionali prestano consulenze ai promotori per l'elaborazione delle proposte e fanno per valutare le proposte dei medesimi promotori al proprio personale." La valutazione esterna riconosce comunque che nel luglio 2003 i servizi della Commissione, in collaborazione con il comitato Leonardo, hanno elaborato un codice di pratiche efficaci per affrontare il problema. Nel novembre 2003 il comitato ha espresso parere favorevole sulle migliorie delle procedure di valutazione e selezione. I promotori dei progetti infine danno giudizi positivi sull'impostazione in due fasi (proposte preliminari e proposte definitive) e sulla crescente rilevanza attribuita alla qualità come criterio fondamentale di valutazione e selezione. Essi ritengono peraltro la procedura in due fasi uno dei motivi della lunghezza dell'intervallo tra presentazione della proposta e stipulazione del contratto e le attribuiscono la responsabilità di gravose formalità amministrative. 3.4.3. Procedura C - Materiale di riferimento, progetti presentati da organizzazioni europee A norma della procedura C, il processo di valutazione e selezione compete ai servizi della Commissione, che procedono tramite un sistema di giudizio inter pares. Secondo la valutazione esterna, i promotori sono soddisfatti del processo di valutazione e selezione delle proposte di cui alla procedura C. Particolarmente apprezzate sono l'impostazione in due fasi e la considerazione per la qualità. Tuttavia, come la procedura B, è ritenuta anch'essa uno dei motivi della lunghezza dell'intervallo tra presentazione della proposta e stipulazione del contratto e viene giudicata responsabile di gravose formalità amministrative. 3.5. Politica dell'informazione e della comunicazione Le competenze per le attività d'informazione e comunicazione del programma e per i bandi si suddividono tra i servizi della Commissione e le agenzie nazionali. Con una gestione del programma sempre più decentrata il ruolo delle agenzie nazionali diventa più rilevante. Per raggiungere i pubblici interessati i servizi della Commissione e le agenzie nazionali ricorrono a vari mezzi di comunicazione e canali di distribuzione. I siti web a livello europeo e nazionale diventano sempre più importanti. Gli altri principali strumenti utilizzati sono la pubblicazione di opuscoli e bollettini informativi, l'organizzazione di seminari, conferenze e giornate d'informazione, e la partecipazione ai medesimi. La valutazione esterna conferma l'adeguatezza delle procedure utilizzate nel campo dell'informazione e della comunicazione, soprattutto in considerazione del livello elevato di soddisfazione espresso dai promotori. Tuttavia essa sottolinea anche che sarebbero possibili miglioramenti tramite "una strategia coerente e coordinata di promozione e presentazione del programma a livello delle tre procedure", che dovrebbe tradursi in una maggior visibilità del programma ed in un miglioramento della qualità dei progetti e delle attività. 3.6. Consulenza e assistenza ai promotori (prima della presentazione della proposta) Le agenzie nazionali sono i principali fornitori di consulenza e assistenza ai potenziali promotori di progetti di cui alle procedure A e B. Si tratta di un sostegno molto apprezzato dai promotori (secondo la valutazione esterna), anche se sussistono notevoli differenze d'impostazione tra i vari paesi. Sono invece poche le agenzie nazionali che prestano ai potenziali promotori consulenze per progetti di cui alla procedura C. In effetti tali agenzie, che non offrono ai promotori consulenze per progetti di cui alla procedura C, ritengono che spetti ai servizi della Commissione svolgere questa attività. (Secondo la valutazione esterna) "Occorre chiarire come vadano suddivise tra servizi della Commissione e agenzie le responsabilità relative alla fornitura di assistenza ai promotori di progetti di cui alla procedura C. Una consulenza migliore ai promotori di progetti di cui alla procedura C migliorerebbe la qualità delle proposte presentate e ne favorirebbe la selezione." I servizi della Commissione intendono organizzare tutti gli anni a gennaio, a decorrere dal 2004, una giornata dell'informazione per tutti i promotori di proposte di cui alla procedura. La prima giornata d'informazione, organizzata il 13 gennaio 2004 a Bruxelles, è stata valutata molto positivamente dai partecipanti. 3.7. Monitoraggio e controllo dei progetti Si tratta di un'attività fondamentale per il successo del programma, che riguarda da un lato gli aspetti formali o contrattuali dei progetti - compresa la sottoscrizione del contratto, la presentazione e accettazione degli elementi da fornire, i pagamenti, le eventuali modifiche contrattuali - e dall'altro il monitoraggio dei contenuti, in particolare mediante il monitoraggio tematico di progetti dello stesso settore, al fine di garantire la più elevata qualità possibile dei risultati dei progetti ed il miglior impatto possibile del programma. Le agenzie nazionali sorvegliano e controllano i progetti di cui alle procedure A e B, mentre ai servizi della Commissione competono i progetti di cui alla procedura C e il coordinamento complessivo del monitoraggio tematico dei progetti di cui alle procedure B e C. La valutazione esterna sottolinea che "le procedure applicate dalle agenzie per monitoraggi singoli di progetti di cui alle procedure A e B, nonché dalla Commissione e dall'UAT per monitoraggi singoli di progetti di cui alla procedura C, sono adeguate: secondo gli stessi promotori, il sostegno ottenuto è efficace e la valutazione dei progressi realizzati (valutazione delle relazioni intermedie e finali e visite in loco) sembra correttamente eseguita." L'iniziativa "monitoraggio tematico", varata dalla Commissione nel 2002, mira a rafforzare lo scambio di esperienze e il collegamento a rete tra progetti, operatori e responsabili delle decisioni, e contribuisce ad accrescere la visibilità e la diffusione dei risultati dei progetti. (Secondo la valutazione esterna) "Le procedure in vigore per il monitoraggio tematico collettivo sono molto apprezzate da tutti gli attori coinvolti. Ne viene sottolineata l'utilità come misura di valorizzazione ex ante. Gli attori si rammaricano tuttavia per la limitazione dell'uso di queste procedure ai progetti di cui alle procedure B e C." 3.8. Diffusione e utilizzazione dei risultai dei progetti (valorizzazione) La diffusione e l'utilizzazione dei risultati dei progetti sono state uno dei punti più criticati dalla valutazione ex post della prima fase del programma Leonardo. Di conseguenza all'interno della DG Istruzione e cultura i servizi della Commissione hanno istituito un'unità specifica responsabile della diffusione e utilizzazione dei risultati dei progetti. Le attività dei primi tre anni (2000-2002) si sono concentrate sui risultati dei progetti di Leonardo I, con un'impostazione sostanzialmente ex post (sostegno a misure di diffusione e di utilizzazione dei risultati effettivi di progetti completati). È stata costituita una base di dati di pratiche efficaci e sono stati pubblicati vari opuscoli tematici contenenti esempi di pratiche efficaci derivanti soprattutto dal programma Leonardo da Vinci I. Dall'inizio del 2003 i servizi della Commissione hanno adottato una nuova strategia di diffusione e utilizzazione (valorizzazione) anticipata dei risultati, mentre i progetti sono ancora in corso. Tale strategia di valorizzazione ex-ante considera la diffusione e l'utilizzazione come parti integranti del ciclo di vita del progetto. La valutazione esterna ritiene che questa nuova strategia sia un notevole passo avanti. Tuttavia essa sottolinea anche che "le iniziative di valorizzazione avviate a livello europeo e gli strumenti di diffusione dei prodotti e delle pratiche più efficaci devono essere ulteriormente adattati alle esigenze dei gruppi obiettivo e degli utenti del programma." La pubblicazione nell'ottobre 2003 di un invito specifico a presentare proposte per il trasferimento dell'innovazione costituisce un primo passo volto a soddisfare questa richiesta (si veda anche il punto 4.2.4). Alcune relazioni nazionali propongono la creazione di un fondo specifico per progetti pilota dimostratisi efficaci nel sostenere attività di utilizzazione e diffusione. 3.9. Gestione amministrativa del programma Secondo la valutazione esterna, rispetto a Leonardo I la gestione amministrativa è notevolmente migliorata: - "Per la gestione dei fondi sono state istituite procedure amministrative chiare; - per l'applicazione delle procedure sono state fissate scadenze chiaramente indicate; - la gestione dei progetti di cui alle procedure A e B è stata decentrata e ora si svolge a livello di agenzia; - le attività delle agenzie vengono controllate dal personale della Commissione mediante un sistema di retroinformazione e monitoraggio costanti; - l'ufficio di assistenza tecnica aiuta la Commissione a trattare le proposte e i progetti di cui alla procedura C, ma non ha responsabilità decisionali." Secondo la valutazione esterna e le relazioni nazionali, il sistema di retroinformazione troppo lungo e gravoso e l'assenza di flessibilità procedurale sono motivi di grave preoccupazione per tutte le parti interessate. In tale contesto molti promotori e agenzie nazionali ritengono che l'introduzione del nuovo regolamento finanziario (NRF) nel 2003 non abbia favorito la semplificazione della gestione dei progetti. Alcune norme rendono più difficile la partecipazione al programma di varie organizzazioni, in particolare delle PMI, perché si sono aggiunte varie tappe al processo di verifica, sia prima della stipulazione del contratto, che durante lo svolgimento del progetto. 4. Risultati e impatto delle singoli misure 4.1. Progetti di mobilità La misura mobilità fornisce sostegno sia ai progetti transnazionali di tirocinio che ai progetti transnazionali di scambio. I singoli progetti vengono attuati da enti (non da individui) che organizzano il tirocinio o lo scambio del destinatario interessato. 4.1.1. Fatti e primi risultati L'allegato 2 fornisce una rassegna dettagliata dell'attuazione di questa misura nel periodo 2000-2003. Per il 2000-2003è stato impegnato un bilancio complessivo prossimo ai 300 milioni di euro per circa 7 000 progetti di tirocinio e circa 2 300 progetti di scambio. I progetti consentono la partecipazione a tirocini di 143 000 tra soggetti in formazione professionale iniziale, studenti, giovani lavoratori o neolaureati e la partecipazione a scambi di 22 000 tra gestori delle risorse umane nelle imprese, organizzatori e gestori di programmi di formazione professionale, in particolare formatori e consiglieri, e specialisti di orientamento professionale. Dato che i progetti di mobilità durano abitualmente due anni, il numero definitivo dei partecipanti ai tirocini e agli scambi e i dati consuntivi di bilancio vengono acquisiti dai servizi della Commissione solo dopo un certo periodo di tempo. I numeri e di dati definitivi dei progetti di mobilità del 2000 indicano che è stato effettivamente speso circa l'85% del bilancio preventivo e che si è effettivamente svolto il 95% dei tirocini/scambi programmati. Dei partecipanti a tirocini/scambi il 13,3% proveniva da PMI e almeno il 30% ha effettuato il tirocinio/scambio in una PMI. Il secondo dato si approssima probabilmente al 50%, perché molte risposte (38,7%) indicano come organizzazione ospitante un istituto di formazione professionale, che nella pratica opera come intermediario del collocamento dei partecipanti in tirocini/scambi presso altre organizzazioni, soprattutto PMI. La lingua più utilizzata nel contesto dei tirocini e degli scambi è l'inglese, seguito dal tedesco e dal francese. Le donne che hanno partecipato a tirocini e scambi sono un po' più numerose (51,5%) degli uomini (48,5%). Nella valutazione definitiva del programma verrà fornita una suddivisione per sesso più dettagliata. I portatori di handicap che partecipano alle azioni di mobilità sono circa il 2%. 4.1.2. Valutazione Sia la relazione di valutazione esterna che le relazioni nazionali giudicano molto positivamente questa misura, che viene ritenuta rilevante sia per le esigenze dei gruppi obiettivo che per il conseguimento degli obiettivi del programma. Secondo le conclusioni della valutazione esterna e delle relazioni nazionali, la misura mobilità è molto efficace sotto i vari profili degli obiettivi operativi, dei risultati dei progetti e del contributo al raggiungimento degli obiettivi specifici del programma. (Secondo la relazione nazionale del Regno Unito) "Tanto per i partecipanti che per i progetti si registra un miglioramento delle competenze sostanziali ed essenziali, un aumento dei livelli di fiducia e del senso di responsabilità personale, lo sviluppo di nuove competenze linguistiche e l'influenza di nuove culture." (Secondo il contributo della Francia sull'avvenire dei programmi comunitari) "Una misura che favorisce l'inserimento professionale ... ad esempio il tasso di reinserimento delle persone in cerca di lavoro che hanno partecipato al programma è del 100%." (Secondo la valutazione esterna) "Grazie allo sviluppo di un'attività di mobilità intensa, diversificata e di alta qualità, nonché all'impulso delle agenzie nazionali e dei servizi della Commissione, complessivamente nel periodo 2000-2002 Leonardo ha rafforzato le competenze e le capacità dei partecipanti, soprattutto dei giovani." Viene giudicato molto positivo il decentramento completo della misura mobilità ed in particolare della sua gestione amministrativa. Il maggior punto debole, evidenziato in particolare dalla relazione di valutazione esterna, è l'assenza di uno strumento informatico comune che fornisca retroinformazioni efficienti, rapide e attendibili. 4.2. Progetti pilota I progetti pilota organizzano compartecipazioni transnazionali (di almeno tre organizzazioni di tre paesi diversi) allo sviluppo e al trasferimento di innovazione e di qualità nel campo della formazione professionale, comprese le azioni di promozione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) nel campo della formazione professionale. Questi progetti sono gestiti in modo "semidecentrato". 4.2.1. Fatti e primi risultati Le tabelle dell'allegato 3 forniscono una rassegna dettagliata dell'attuazione di questa misura nel periodo 2000-2003. Durante i primi quattro anni (2000-2003) sono stati finanziati 825 progetti pilota per un impegno complessivo di 271 milioni di euro. Il costo medio totale di un progetto è di 470 000 euro e il contributo finanziario per progetto è di 330 000 euro (pari a circa il 70%). Il massimo contributo dell'UE a un progetto è di 600 000 euro (200 000 euro all'anno per tre anni). I progetti durano in media 2,4 anni e registrano la partecipazione di più di 8 000 organizzazioni (ad ogni progetto partecipano in media dieci organizzazioni di cinque paesi). Come dispone la decisione, il programma riserva particolare attenzione alle persone svantaggiate sul mercato del lavoro, inclusi i disabili, ricorrendo a pratiche che agevolino il loro accesso alla formazione, alla promozione dell'uguaglianza e alla pari opportunità per le donne. Secondo la valutazione esterna, "il 33% dei progetti include misure specifiche per rispondere alle esigenze delle persone svantaggiate; il 27% dei progetti include misure specifiche per agevolare l'accesso dei portatori di handicap alla formazione e al lavoro; il 27% dei progetti include misure specifiche per agevolare l'accesso delle donne alla formazione e al lavoro." Con questa misura il programma intende promuovere la cooperazione tra gli istituti di formazione professionale, comprese le università, e le imprese, in particolare le PMI. Molto numerosi sono gli istituti di formazione professionale che partecipano a progetti pilota (al 27% dei progetti come promotori, al 23% come partecipanti). Gli istituti universitari intervengono come promotori del 19% dei progetti e come partecipanti al 16% dei progetti. Le PMI promuovono il 9% dei progetti e partecipano al 16%. La partecipazione ai progetti pilota delle grandi imprese è limitata (promuovono l'1% dei progetti e partecipano al 4%). 4.2.2. Valutazione Come la misura mobilità, anche i progetti pilota sono giudicati molto positivamente dalla valutazione esterna e dalla relazioni nazionali. Si tratta di una misura molto rilevante sia per le esigenze dei gruppi obiettivo che per il conseguimento degli obiettivi del programma. Secondo le conclusioni della valutazione esterna e delle relazioni nazionali, anche i progetti pilota sono molto efficaci sotto il profilo degli obiettivi operativi. Alla fine del 2003 pochi progetti erano stati completati e non è pertanto possibile valutarne i risultati e il contributo al raggiungimento degli obiettivi specifici del programma. Comunque tanto la valutazione esterna che le relazioni nazionali nutrono grandi aspettative. Le seconde in particolare affermano che la qualità dei progetti pilota è migliorata grazie allo stretto controllo esercitato dalle agenzie nazionali. La valutazione esterna sottolinea anche che il programma dovrebbe adottare un'impostazione più chiara in materia di "trasferimento dell'innovazione". Le proposte vengono valutate in base al loro carattere innovativo. Mentre l'innovazione di prodotto interessa tutti paesi, l'innovazione di processo - volta ad ammodernare un determinato sistema formativo - è un concetto relativo, in quanto ciò che è innovativo in un paese può non esserlo in un altro. La relazione raccomanda pertanto che il trasferimento di innovazione - tanto di prodotto che di processo - tra paesi partecipanti venga finanziato dal programma Leonardo su un'unica base come innovazione "assoluta", ma soggetto a criteri e condizioni specifiche rispondenti ad esigenze particolari. La Commissione condivide questo parere e ha già pubblicato nel 2003 un bando specifico relativo al trasferimento di innovazione. Si veda anche il punto 3.2.7. La relazione esterna mette anche in discussione il tetto massimo di finanziamento dei progetti pilota concernenti l'innovazione di prodotto. Sembra in effetti che lo sviluppo di una sempre più diffusa cooperazione europea nel campo della formazione professionale richieda progetti di ampie dimensioni, che devono essere rapidamente attuati per evitare di diventare obsoleti. La Commissione condivide questo parere, ma non può accogliere la raccomandazione nel quadro di Leonardo da Vinci II, perché occorrerebbe modificarne la base giuridica. Si terrà comunque conto della raccomandazione nell'elaborazione della proposta per la nuova generazione di programmi di istruzione e formazione. 4.3. Competenze linguistiche Si tratta di una misura di sostegno ai progetti transnazionali intesi a sviluppare le competenze linguistiche nel contesto della formazione professionale. Si accorda particolare attenzione ai progetti concernenti le lingue meno ampiamente diffuse e insegnate. I progetti che fanno capo a questa misura vengono attuati allo stesso modo dei progetti pilota: alle proposte presentate da organizzazioni europee si applicano le disposizioni di cui alla procedura C, mentre agli altri progetti si applicano le disposizioni di cui alla procedura B (impostazione semidecentrata). 4.3.1. Fatti e primi risultati Durante i primi quattro anni (2000-2003) sono stati finanziati 88 progetti concernenti le competenze linguistiche per un importo complessivo di 26,7 milioni di euro. Il costo medio totale di un progetto è di 430 000 euro e il contributo finanziario per progetto è di 304 000 euro (pari a circa il 71%). Il massimo contributo della Comunità ad un progetto è di 600 000 euro (200 000 euro all'anno per tre anni). I progetti durano in media 2,3 anni e registrano una partecipazione di circa 800 organizzazioni (ad ogni progetto partecipano in media nove organizzazioni di cinque paesi). Secondo la valutazione esterna "il 41% dei progetti include misure specifiche per rispondere alle esigenze delle persone svantaggiate; il 6% dei progetti include misure specifiche per agevolare l'accesso dei portatori di handicap alla formazione e al lavoro; il 18% dei progetti include misure specifiche per agevolare l'accesso delle donne alla formazione e al lavoro." Come per i progetti pilota, molto numerosi sono gli istituti di formazione professionale che partecipano ai progetti concernenti le competenze linguistiche (al 29% dei progetti come promotori, al 28% come partecipanti). Gli istituti universitari intervengono come promotori del 23% dei progetti e come partecipanti al 23% dei progetti. Le PMI promuovono il 14% dei progetti e partecipano al 17%. 4.3.2. Valutazione "La promozione delle competenze linguistiche e culturali nella formazione professionale" è molto rilevante nel contesto europeo ed in rapporto alle esigenze dei gruppi obiettivo. Secondo la valutazione esterna tuttavia, resta incerto se la misura - così come definita ed attuata nel contesto del programma Leonardo da Vinci - sia in grado di soddisfare tali esigenze. I potenziali promotori di progetti non sembrano comprenderne il valore e lo scopo. I progetti concernenti le competenze linguistiche vengono considerati come progetti pilota; poiché gli stanziamenti disponibili per questa misura sono assai inferiori a quelli assegnati ai progetti pilota, la misura viene ritenuta meno importante ed in proporzione vengono presentate assai meno proposte. La tendenza viene rafforzata dalle agenzie nazionali, che promuovono molto più attivamente i progetti pilota dei progetti concernenti le competenze linguistiche. Di conseguenza non è ancora stato raggiunto l'obiettivo minimo del 5% del bilancio stabilito dalla decisione. Dal 2000 al 2003 per questa misura è stato speso meno del 4% del bilancio totale. Secondo le conclusioni della valutazione esterna, durante i primi quattro anni del programma la misura ha conseguito solo parzialmente il proprio obiettivo operativo. La valutazione esterna raccomanda di integrare la misura "competenze linguistiche" nei "progetti pilota" (secondo la valutazione esterna, pag. 58, "si propone l'integrazione delle misure competenze linguistiche e reti transnazionali nella misura progetti pilota"). La valutazione riconosce al tempo stesso che potrebbe occorrere un'analisi più approfondita, visto che la soluzione proposta era già stata attuata durante la prima fase del programma Leonardo da Vinci ed allora non aveva dato risultati migliori. Un'altra valutazione esterna [11] dell'impatto delle misure linguistiche dei programmi Leonardo e Socrates sottolinea la rilevanza e l'efficacia di entrambi i programmi, in particolare nel creare un atteggiamento positivo verso l'apprendimento linguistico e nel contribuire ad una miglior comprensione interculturale e ad una maggiore apertura mentale. [11] Valutazione del conseguimento degli obiettivi linguistici da parte dei programmi Socrates e Leonardo da Vinci, Deloitte & Touche, relazione finale, dicembre 2003. 4.4. Reti transnazionali Si tratta di una misura volta a promuovere i rapporti tra i principali attori nel campo dell'istruzione e della formazione professionale. Le reti contribuiscono a individuare, raccogliere, sintetizzare e sviluppare le conoscenze e le impostazioni innovative europee, a prevenire le domande di competenze professionali e a diffondere i prodotti e i risultati dei progetti. 4.4.1. Fatti e primi risultati Nel periodo 2000-2003 sono state finanziate 45 reti transnazionali per un importo complessivo di 13 100 000 euro. Il costo medio totale di una rete transnazionale è di 585 000 euro e il contributo finanziario per progetto è di 290 000 euro (pari a circa il 50%). Il massimo contributo della Comunità ad un progetto è di 450 000 euro (150 000 euro all'anno per tre anni). Le reti durano in media 2,7 anni e registrano una partecipazione di circa 720 organizzazioni (ad ogni progetto partecipano in media sedici organizzazioni di nove paesi). Secondo la valutazione esterna, "il 18% dei progetti include misure specifiche per rispondere alle esigenze delle persone svantaggiate; il 18% dei progetti include misure specifiche per agevolare l'accesso dei portatori di handicap alla formazione e al lavoro." Il 22% dei partecipanti alle reti transnazionali sono istituti di formazione professionale, il 14% sono università e l'11% sono PMI. La principale attività delle reti riguarda lo scambio di esperienze e il rafforzamento dell'innovazione nel campo dell'istruzione e della formazione professionale e si realizza promuovendo i rapporti tra esperti o organizzazioni specializzate in un tema specifico. Un altro aspetto importante riguarda la diffusione dei risultati dei progetti, che appartengono soprattutto ai membri della rete. I principali obiettivi dell'attività di diffusione sono le PMI e i datori di lavoro. 4.4.2. Valutazione Le reti transnazionali sono rilevanti e rispondono ad esigenze evidenti nel campo dell'istruzione e della formazione professionale in Europa. Il nuovo contesto politico e la particolare attenzione riservata al rafforzamento della cooperazione europea in questo campo rendono ancor più rilevante questo strumento. Sfortunatamente, al contrario dei progetti pilota, la misura non sembra essere adeguatamente compresa dai gruppi obiettivo. Questo aspetto, unitamente al tasso di cofinanziamento ridotto (massimo 50%), sembra essere il principale motivo dello scarso numero di buone candidature. Dal 2000 al 2003 è stato speso per questa misura meno del 2% del bilancio complessivo. Secondo le conclusioni della valutazione esterna, la misura ha conseguito solo parzialmente il proprio obiettivo operativo. Il ruolo specifico delle reti deve essere meglio approfondito e spiegato. Vanno rafforzate in particolare la complementarità delle reti con i progetti "normali" e le relative possibilità di sinergie e di arricchimento reciproco. 4.5. Materiale di riferimento La misura persegue lo sviluppo e l'aggiornamento del materiale di riferimento attraverso il sostegno a indagini e analisi, l'elaborazione e l'aggiornamento di dati comparabili, l'osservazione e la diffusione delle pratiche efficaci e uno scambio esauriente di informazioni. I progetti che fanno capo a questa misura dovrebbero contribuire a - ottenere dati comparabili relativi a sistemi e dispositivi di formazione professionale, prassi e varie impostazioni relative a qualifiche e competenze negli Stati membri, o - fornire informazioni quantitative e/o qualitative, analisi e osservazioni delle pratiche più efficaci per sostenere le politiche e le prassi di formazione professionale nella prospettiva dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, che non possano essere assicurate da Eurostat o dal CEDEFOP. 4.5.1. Fatti e primi risultati Dal 2000 al 2003 sono stati finanziati 46 progetti transnazionali concernenti materiale di riferimento per un importo complessivo prossimo a 19 milioni di euro. Il costo medio totale di un progetto è di 520 000 euro e il contributo finanziario per progetto è di 410 000 euro (pari a circa il 79%). Il massimo contributo della Comunità ad un progetto è di 900 000 euro (300 000 euro all'anno per tra anni). I progetti concernenti materiale di riferimento durano in media 2,4 anni e registrano una partecipazione complessiva di 500 organizzazioni. Secondo la valutazione esterna, "il 33% dei progetti concerne misure specifiche per le persone svantaggiate nel campo dell'istruzione e della formazione professionale; il 33% dei progetti concerne misure specifiche per i portatori di handicap nel campo dell'istruzione e della formazione professionale; l'11% dei progetti concerne misure specifiche per le donne nel campo dell'istruzione e della formazione professionale." Quasi due terzi dei progetti concernenti materiale di riferimento sono promossi da università o centri di ricerca. 4.5.2. Valutazione I progetti concernenti materiale di riferimento rispondono ad un'esigenza ben individuata nel campo dell'istruzione e della formazione professionale in Europa. I responsabili delle decisioni sia pubblici che privati devono aver accesso a informazioni quantitative e qualitative confrontabili sulla formazione professionale in Europa. Durante i primi quattro anni è stato presentato un numero limitato di proposte di qualità elevata concernenti materiale di riferimento. Dal 2000 al 2003 per questa misura è stato speso meno del 3% del bilancio complessivo. Secondo le conclusioni della valutazione esterna, la misura consegue solo parzialmente il proprio obiettivo operativo. L'impostazione "bottom-up" (dal basso) tramite inviti a presentare proposte non ha funzionato come si sperava. La grande maggioranza dei progetti presentati si basava su impostazioni qualitative e in tutto il periodo 2000-2002 un solo progetto presentava un'impostazione quantitativa. Nel 2002 pertanto la Commissione, in stretto coordinamento con il comitato Leonardo da Vinci, ha deciso di modificare l'impostazione e di bandire una serie di appalti pubblici per la raccolta dei dati statistici necessari. I primi di questi contratti sono stati sottoscritti nel 2003. 4.6. Azioni congiunte Questa misura fornisce sostegno a progetti svolti congiuntamente ad altri programmi e iniziative comunitari per la promozione di un'Europa della conoscenza, in particolare i programmi comunitari in materia d'istruzione e gioventù. Le azioni congiunte sono gestite a livello europeo e vengono realizzate mediante inviti comuni a presentare proposte concernenti temi selezionati in campi che non competono esclusivamente ad un unico programma. I temi, il bilancio annuale e la proposta di elenco di progetti selezionati per le azioni congiunte devono essere comunicati ai rispettivi comitati, che esprimono il proprio parere. 4.6.1. Fatti e primi risultati Finora sono stati pubblicati tre inviti comuni a presentare proposte per temi selezionati afferenti ai programmi Gioventù, Socrates e Leonardo da Vinci: complessivamente sono stati finanziati 37 progetti per un importo complessivo di 7 600 000 euro. Il programma Leonardo da Vinci ha erogato il 34% dei fondi (2 600 000 euro). Il costo medio totale di un progetto è di 298 000 euro e il contributo finanziario per progetto è di 205 000 euro (pari a circa il 69%). I progetti di azione congiunta del 2001 sono durati in media sedici mesi; quelli del 2002 e del 2003 due anni. Complessivamente nei tre anni si è registrata la partecipazione di circa 300 organizzazioni. 4.6.2. Valutazione Questa misura offre al programma Leonardo da Vinci l'opportunità di avviare vari progetti su temi specifici in cooperazione con altri programmi comunitari. A tutt'oggi si sono sperimentati progetti di cooperazione solo con i programmi Gioventù e Socrates. Tali progetti consentono di raggruppare operatori di campi diversi per farli collaborare ad un tema di grande rilevanza per ognuno di loro. La cooperazione contribuisce a promuovere in modo molto concreto la prospettiva dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita. L'attuazione della misura è comunque gravosa a causa del coinvolgimento di tre comitati di programma, anche se per agevolare il lavoro è stato istituito un sottocomitato comune. 5. Conclusioni La valutazione esterna del 2003 e le relazioni nazionali esprimono di norma un giudizio molto positivo sulla seconda fase del programma Leonardo da Vinci e sui primi quattro anni della sua realizzazione. Esse evidenziano vari progressi rispetto alla prima fase del programma, ma sottolineano anche alcune inadeguatezze che incidono negativamente sul suo rendimento. 5.1. Rilevanza La valutazione esterna e le relazioni nazionali concordano nel ritenere Leonardo da Vinci un programma molto rilevante. Secondo il loro parere unanime il programma è conforme ai recenti sviluppi e iniziative politiche nel campo dell'istruzione e della formazione professionale e risponde alle esigenze dei suoi gruppi obiettivo. Secondo la valutazione esterna "In generale gli obiettivi e le priorità del programma Leonardo da Vinci II sembrano rispondere alle principali attese ed esigenze dei promotori e dei destinatari effettivi del programma, a giudicare dal livello elevato di soddisfazione rilevato durante l'indagine condotta sui promotori e sui destinatari effettivi del programma e dalle opinioni espresse dalle agenzie nazionali.' La valutazione esterna comunque mette in dubbio la rilevanza di alcune misure - definite dalla decisione - sotto il profilo della loro rispondenza agli obiettivi ed alle priorità del programma. Le misure "mobilità" e "progetti pilota", che nei primi quattro anni hanno fruito di una quota superiore all'80% del bilancio, sono considerate molto rilevanti per il conseguimento degli obiettivi. Nel medesimo contesto le misure che hanno fruito di una quota ridotta del bilancio sono considerate meno rilevanti. 5.2. Efficienza del programma In questa fase del programma, che ha visto il completamento solo di un numero ridotto di progetti, l'efficienza si può giudicare soprattutto in base al rapporto costi amministrativi/efficacia del programma. Secondo la valutazione esterna "tale rapporto sembra essere significativamente migliorato rispetto alla fase precedente del programma." Sembra tuttavia che l'efficienza del programma Leonardo possa ancora migliorare. In particolare l'assenza di strumenti efficienti per la raccolta costante di informazioni, nonché varie procedure amministrative e di rendicontazione troppo lunghe e gravose, costituiscono un'occasione di ulteriori migliorie. I servizi della Commissione stanno attualmente predisponendo un nuovo strumento (Symmetry), che entro il 2005 dovrebbe consentire di risolvere gran parte delle inadeguatezza individuate e contribuire a snellire le procedure di rendicontazione e retroinformazione. La sua utilizzazione dovrebbe iniziare entro la fine del 2004. 5.3. Efficacia del programma Le relazioni nazionali e la valutazione esterna ritengono che Leonardo da Vinci sia un programma efficace. Secondo la valutazione esterna "nel complesso Leonardo da Vinci è un programma decisamente efficace, che è migliorato nel periodo 2000-2002, anche se sussistono disparità a seconda degli obiettivi perseguiti." A livello operativo l'efficacia del programma varia in funzione delle misure interessate. Le misure che fruiscono della maggior parte del bilancio (quasi l'85% per mobilità e progetti pilota) sono considerate molto efficaci, mentre le altre misure, che ricevono finanziamenti ridotti, sembrano meno efficaci. La relazione esterna ribadisce che è possibile conseguire tutti gli obiettivi operativi prima della scadenza del programma. Per quanto attiene ai risultati attesi del programma (qualità dei progetti) e al suo contributo al raggiungimento degli obiettivi specifici, la valutazione esterna ne giudica soddisfacente l'efficacia complessiva. Ci si attende che i progetti diano risultati di qualità, non solo perché è migliorata la qualità delle proposte, ma anche grazie allo stretto controllo e monitoraggio del contenuto dei progetti da parte delle agenzie nazionali e alle attività di monitoraggio tematico coordinate dai servizi della Commissione. Secondo le conclusioni della valutazione esterna "è migliorata soprattutto l'efficacia complessiva del programma rispetto al decennio precedente." Nel corso di questa fase di realizzazione misurare l'impatto del programma è prematuro. Tuttavia in materia di impatto previsto del programma la valutazione esterna e le relazioni nazionali sono ottimiste Secondo la valutazione esterna "Tutti gli attori coinvolti attribuiscono a Leonardo la capacità di potenziare con un valore aggiunto elevato lo sviluppo della cooperazione a livello comunitario nel campo della formazione professionale". ALLEGATI Allegato 1 - Bilancio complessivo del programma per il periodo 2000-2003 Allegato 2 - Procedura A "Mobilità" - 2000-2003 Allegato 3 - Procedure B e C - anni 2000, 2001, 2002 e 2003 Allegato 1 Bilancio complessivo del programma per il periodo 2000-2003 >SPAZIO PER TABELLA> Allegato 2 Procedura A "Mobilità" 2000-2003 >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> Allegato 3 Procedure B e C - anno 2000 Numero e bilancio delle proposte selezionate per paese e per misura >SPAZIO PER TABELLA> Allegato 3 Procedure B e C - anno 2001 Numero e bilancio delle proposte selezionate per paese e per misura >SPAZIO PER TABELLA> Allegato 3 Procedure B e C - anno 2002 Numero e bilancio delle proposte selezionate per paese e per misura >SPAZIO PER TABELLA> Allegato 3 Procedure B e C - anno 2003 Numero e bilancio delle proposte selezionate per paese e per misura >SPAZIO PER TABELLA>