2008
L ’EFFICACIA DEL SOSTEGNO COMUNITARIO 
CONCERNENTE LA LIBERTÀ, LA SICUREZZA E LA GIUSTIZIA  
IN BIELORUSSIA, IN MOLDOVA E IN UCRAINACORTE DEI CONTI 
EUROPEA
Relazione speciale  n . 9LA RELAZIONE SPECIALE «L ’EFFICACIA DEL SOSTEGNO COMUNITARIO 
CONCERNENTE LA LIBERTÀ, LA SICUREZZA E LA GIUSTIZIA IN BIELORUSSIA, IN MOLDOVA E IN UCRAINA» ESAMINA I RISULTATI CONSEGUITI DALL ’AIUTO COMUNITARIO E ANALIZZA LE RAGIONI ALLA BASE DELLE INSUFFICIENZE IN TERMINI DI PERFORMANCE. ESSA VALUTA INOLTRE IN QUALE MISURA LA COMMISSIONE ABBIA POSTO IN ATTO UN PROCESSO DI APPRENDIMENTO CHE LE CONSENTA DI TRARRE INSEGNAMENTO DALL ’ESPERIENZA ACQUISITA PER IL 
PROSEGUIMENTO DELL ’AIUTO IN QUESTO CAMPO. LA RELAZIONE 
CONTIENE RACCOMANDAZIONI DETTAGLIATE CHE POTREBBERO AIUTARE LA COMMISSIONE AD ACCRESCERE L ’EFFICACIA DEL SOSTEGNO FORNITO AI TRE PAESI.
CORTE DEI CONTI EUROPEA
IT
QJ-AB-08-009-IT-C
ISBN 978-92-9207-142-4
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L’EFFICACIA DEL SOSTEGNO 
COMUNITARIO CONCERNENTE LA LIBERTÀ, LA SICUREZZA E LA GIUSTIZIA IN BIELORUSSIA, IN MOLDOVA E IN UCRAINARelazione speciale  n. 9   2008
CORTE DEI CONTI EUROPEA(presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)
2
CORTE DEI CONTI EUROPEA
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Relazione speciale  n. 9    2008
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il portale Europa (http://europa.eu).
Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 2009
ISBN 978-92-9207-142-4
DOI 10.2865/43668
© Comunità europee, 2009
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Belgium
INDICE
Paragrafi 
 ABBREVIAZIONI
I-V  SINTESI
1-7 INTRODUZIONE
8-10   ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT
11-62  OSSERVAZIONI
11-52   IN QUALE MISURA IL SOSTEGNO COMUNITARIO A PROGETTI CONCERNENTI LA LIBERTÀ, LA SICUREZZA 
E LA GIUSTIZIA IN BIELORUSSIA, MOLDOVA E UCRAINA HA PRODOTTO RISULTATI POSITIVI?
11-19  GESTIONE DELLE FRONTIERE: RISULTATI SODDISFACENTI
20-27  MIGRAZIONE E ASILO: SCARSI PROGRESSI IN UN CONTESTO DIFFICILE28-44  LOTTA ALLA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA: RISULTATI CONTRADDITTORI
45-52  SETTORE GIUDIZIARIO E BUON GOVERNO: RISULTATI CONTRADDITTORI
53-57  QUALI SONO I MOTIVI PRINCIPALI ALL’ORIGINE DEI RISULTATI INSODDISFACENTI?
54  IL CONSEGUIMENTO DI RISULTATI LIMITATI È DOVUTO, IN GENERE, A UNA COMBINAZIONE DI FATTORI CHE COINVOLGONO 
TUTTE LE PRINCIPALI PARTI IN CAUSA
55-56  CARENZE NELLA GESTIONE DEI PROGETTI DA PARTE DELLA COMMISSIONE57 CARENZE NELLA GESTIONE DEI PROGETTI DA PARTE DELLE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI
58-62   IN CHE MISURA LA COMMISSIONE HA POSTO IN ESSERE UN PROCESSO DI APPRENDIMENTO CHE LE CONSENTA 
DI TRARRE INSEGNAMENTO DALL’ESPERIENZA ACQUISITA, PER CONTINUARE A FORNIRE ASSISTENZA NELL’AMBITO 
DELLA LIBERTÀ, DELLA SICUREZZA E DELLA GIUSTIZIA?
60-61  NON VENGONO SFRUTTATE TUTTE LE POSSIBILITÀ PER LA RACCOLTA DI INFORMAZIONI
62  I NUOVI PROGETTI NON SEMPRE TENGONO CONTO DELL’ESPERIENZA ACQUISITA
63-73   CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
  ALLEGATO I – CARTINA
 ALLEGATO II – GAI – PANORAMICA DEI PROGETTI (IMPEGNATI NEL QUADRO DEI PROGRAMMI 2000-2005)
 ALLEGATO III – PROSPETTO DEI CONTRATTI CONTROLLATI NEL QUADRO DELL'AUDIT
  ALLEGATO IV – AREA OPERATIVA DELLA MISSIONE EU BAM
 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

ABBREVIAZIONI
Aeneas : Programma di assistenza finanziaria e tecnica ai paesi terzi in materia di migra-
zione e asilo
BUMAD : Assistenza multisettoriale per il controllo antidroga e il rafforzamento istituzio-
nale in Ucraina, Moldova e Bielorussia
DG: Direzione generale
DG JLS : Direzione generale della Giustizia, della libertà e della sicurezza
PEV : Politica europea di vicinato
EU BAM : Missione dell’Unione europea di assistenza alle frontiere tra Moldova e Ucraina
Europe Aid : Ufficio di cooperazione EuropeAid
UIF : Unità di intelligence finanziaria
ONG : Organizzazioni non governative
Tacis : Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States  (Assistenza tecnica 
per la Comunità degli Stati indipendenti) 
SINTESI
I 
A seguito degli allargamenti avvenuti nel 2004 
e 2007, l’Unione europea si trova ora a confi-
nare direttamente con la Bielorussia, la Mol-dova e l’Ucraina  La Commissione ha messo a disposizione di questi paesi fondi comunitari 
cospicui (166 milioni di euro nel periodo 2000-2005) per migliorarne le capacità nei seguenti 
settori: controllo delle frontiere, gestione dei 
flussi migratori e dell’asilo, lotta alla crimina-
lità organizzata, sistema giudiziario e buon  governo  La Commissione ha limitato l’assi-stenza fornita alla Bielorussia per la mancanza di rispetto dei principi democratici e dei diritti umani  L’UE ha posto in essere diversi strumenti, il più significativo dei quali è il programma  Tacis, e la maggior parte dell’assistenza è stata fornita attraverso organizzazioni internazionali (cfr  paragrafi 1-7) 
II 
L’audit della Corte aveva lo scopo di valutare il successo conseguito dall’aiuto comunitario, di stabilire le ragioni alla base di eventuali insuf-ficienze in termini di performance e di appurare in quale misura la Commissione abbia posto in atto un processo che le consente di trarre inse-gnamento dalle esperienze precedenti, per il  
proseguimento dell’assistenza nei settori della 
libertà, della sicurezza e della giustizia  L’audit 
ha preso in esame 40 contratti per un totale di 100 milioni di euro (cfr  paragrafi 8-10 nell’ al-
legato III ) 
III 
La maggior parte dell’aiuto controllato ha  
ottenuto risultati soddisfacenti, in particolare nell’ambito della «Gestione delle frontiere»   Nel settore «Migrazione e asilo» i progressi  sono stati decisamente insoddisfacenti  Per  quanto concerne i settori «Lotta alla crimina-lità organizzata» e «Sistema giudiziario e buon governo» i risultati sono stati contrastanti (cfr  paragrafi 11-52)  IV 
I risultati limitati sono dovuti, in generale, a  
una combinazione di fattori che interessano  
la Commissione, le istituzioni internazionali e varie autorità dei tre paesi interessati  Hanno inciso negativamente sui risultati dei progetti 
anche fattori esterni, come la continua instabi-lità politica in Ucraina  Nonostante la presenza 
di personale molto competente, la delegazione 
di Kiev ha dovuto gestire un carico di lavoro  
eccessivo e occuparsi di un settore politico  in rapida crescita, con progetti non solo in  Ucraina ma anche in Bielorussia e Moldova  La delegazione sita in Moldova, aperta nell’ot-tobre 2005, ha impiegato quasi due anni per  avviare la gestione operativa dei progetti  La coesistenza di diversi strumenti finanziari con finalità identiche e la mancanza di coerenza tra di essi hanno inciso negativamente sulla qua-lità dell’approccio  Sono state riscontrate anche alcune carenze nella gestione congiunta con le istituzioni internazionali  In genere, il coordi-namento del sostegno comunitario con quello di altri donatori non è stato sufficientemente sviluppato  Infine, la Commissione non ha sfrut-tato appieno le possibilità di trarre insegna-mento dall’esperienza acquisita e quest’ultima non sempre si rifletteva nei progetti appena  
avviati (cfr  paragrafi 53-62) 
V 
Sulla base delle osservazioni sopra esposte,  
la Corte formula raccomandazioni dettagliate che potrebbero aiutare la Commissione a  migliorare l’efficacia del sostegno fornito a  Bielorussia, Moldova e Ucraina a favore della  libertà, della sicurezza e della giustizia (cfr   paragrafi 63-73) 
7
INTRODUZIONE
 1  Uno degli obiettivi fondamentali dell’Unione europea (UE) è quello di offrire 
ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia1  Tale obiettivo 
presenta un’importante dimensione esterna  All’indomani degli allar-
gamenti del 2004 e del 2007, l’Unione europea si è trovata a confinare direttamente con la Bielorussia, la Moldova e l’Ucraina, condividendo  una frontiera comune con questi paesi e affrontando sfide comuni nella 
lotta alla criminalità organizzata, al terrorismo e ad altre attività illecite (cfr  cartina nell’ allegato I ) 
 2  L’UE si è sforzata in modo particolare di fornire assistenza a questi tre paesi 
per potenziarne le capacità nei settori dei controlli di frontiera, della  gestione dei flussi migratori e dell’asilo, della lotta contro la crimina-lità organizzata nonché del sistema giudiziario e del buon governo
2  Nel 
periodo 2000-2005, la Commissione ha finanziato 89 progetti con un con-tributo comunitario globale di 165,7 milioni di euro (cfr  allegato II )  
 3  Il canale principale per il sostegno comunitario è stato il programma Tacis3  I 
progetti sono stati finanziati attraverso le sue varie branche: programmi d’azione nazionali, programmi d’azione regionali, programmi di coopera-zione transfrontaliera  Tacis è stato creato nel 1991 con l’obiettivo globale di facilitare la transizione verso un’economia di mercato e di rafforzare la democrazia e lo Stato di diritto nei paesi partner  Il programma è stato chiuso gradualmente nel 2006, ma i pagamenti continueranno a venire erogati fino, almeno, al 2010  Dal 2007 l’assistenza a Bielorussia, Moldova e Ucraina è stata programmata a titolo del nuovo strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI)
4 
 4  Oltre al programma Tacis, l’UE ha utilizzato altri strumenti per assistere questi 
tre paesi nei settori della libertà, della sicurezza e della giustizia: 
l’azione preparatoria alla cooperazione sulla migrazione (finanziata a) 
da una linea di bilancio specifica);
il programma di assistenza finanziaria e tecnica ai paesi terzi in mate- b) 
ria di migrazione e asilo (Aeneas)5; 
il meccanismo di reazione rapida c) 6;
l’iniziativa europea per la democrazia e i diritti umani d) 7 1 La vecchia denominazione 
utilizzata dalla Commissione per questo settore politico era «Giustizia 
e affari interni» (GAI).
2 Già nel 2003, era stato pubblicato 
un piano d’azione comunitario sulla giustizia e gli affari interni per 
l’Ucraina (GU C 77 del 29.3.2003). 
Tale piano è stato rivisto nel 2007.
3 Technical Assistance for the 
Commonwealth of Independent States  
(Assistenza tecnica per la Comunità degli Stati indipendenti). 12 paesi 
hanno beneficiato del programma 
Tacis: Bielorussia, Moldova, 
Federazione russa e Ucraina 
nell’Europa dell’Est; Armenia, Azerbaigian e Georgia nel Caucaso; 
Kazakstan, Kirghizistan, Tagikistan, 
Turkmenistan e Uzbekistan in Asia 
centrale.
4 Regolamento (CE) n. 1638/2006 
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2006 
recante disposizioni generali 
che istituiscono uno strumento 
europeo di vicinato e partenariato 
(GU L 310 del 9.11.2006, pag. 1).
5 Regolamento (CE) n. 491/2004 del 
Parlamento europeo e del Consiglio 
(GU L 80 del 18.3.2004, pag. 1).
6 Regolamento (CE) n. 381/2001 
del Consiglio (GU L 57 del 27.2.2001, pag. 5).
7 Regolamento (CE) n. 2242/2004 del 
Consiglio (GU L 390 del 31.12.2004, 
pag. 21).
8
 5  Nel 2003, a seguito del processo di deconcentrazione8, la responsabilità 
globale per l’attuazione dell’assistenza comunitaria nei tre paesi è stata conferita alla delegazione della Commissione di Kiev  Nell’ottobre 2005 è stata aperta in Moldova una nuova delegazione, divenuta responsabile per l’attuazione dei progetti nell’estate del 2007  I progetti «non-Tacis» vengono generalmente gestiti dai servizi centrali della Commissione  (EuropeAid e DG Giustizia, libertà e sicurezza) 
 6  La maggior parte dell’assistenza nei settori della libertà, della sicurezza e della 
giustizia viene veicolata attraverso organizzazioni internazionali: il pro-gramma delle Nazioni Unite per lo sviluppo (UNDP), l’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR), l’Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM) e il Consiglio d’Europa (CoE)  Queste organizza-zioni internazionali si occupano di determinati aspetti dell’attuazione  dei progetti, ivi incluse le procedure di aggiudicazione degli appalti e  di pagamento (secondo la cosiddetta modalità di gestione congiunta)  e lo fanno sulla base di accordi di contributo standard, stipulati con la Commissione  
 7  In Bielorussia, la situazione era particolare: sebbene nel 1996 fosse stato 
stipulato un accordo di partenariato e cooperazione tra Bielorussia e  UE, la sua ratifica era stata congelata per il mancato rispetto dei principi democratici e dei diritti umani  Di conseguenza, nel periodo oggetto  dell’audit, l’assistenza alla Bielorussia era limitata a progetti umanitari, transfrontalieri e di cooperazione regionale, oltre che al sostegno ai biso-gni della popolazione e a progetti che agevolavano, direttamente o indi-rettamente, il processo di democratizzazione e le forze democratiche (ad esempio: sostegno ai mezzi di informazione indipendenti, borse di studio per i giovani)  In genere, in Bielorussia, i progetti nei settori della libertà, della sicurezza e della giustizia vedono coinvolti diversi paesi, inclusi la Moldova e l’Ucraina 8 Processo che trasferisce le 
responsabilità di gestione alle 
delegazioni della Commissione 
in situ.
9
ESTENSIONE E APPROCCIO DELL ’AUDIT
 8  Obiettivo dell’audit era la valutazione dell’efficacia del supporto comunita-
rio a favore della libertà, della sicurezza e della giustizia, in Bielorussia, Moldova e Ucraina  L’audit ha inteso rispondere ai seguenti quesiti:
In quale misura il sostegno comunitario a progetti concernenti la  a) 
libertà, la sicurezza e la giustizia in Bielorussia, Moldova e Ucraina ha prodotto risultati positivi?
Quali sono i motivi principali all’origine dei risultati insufficienti? b) 
In che misura la Commissione ha posto in atto un processo di appren- c) 
dimento che le consente di trarre insegnamento dall’esperienza acqui-sita, per continuare a fornire assistenza nell’ambito della libertà, della sicurezza e della giustizia?
 9  La Corte ha controllato un campione di 40 contratti, selezionati in modo 
ragionato, per un totale di contributi comunitari pari a 99,3 milioni di  euro (a fronte di un totale di 89 progetti
9 per un valore di 165,7 milioni 
di euro nel periodo 2000-2005) e comprendenti 24 contratti completati 
e 16 ancora in corso ( allegato III )  La maggior parte dei contratti ancora 
in corso rappresentavano la continuazione di precedenti progetti finan-ziati dall’Unione europea; ciò ha consentito alla Corte di valutare se la Commissione abbia saputo trarre insegnamento dalle esperienze prece-denti [cfr  il quesito c), sopra indicato]  L’audit ha comportato un esame dei seguenti punti: i risultati dei progetti e il confronto con gli obiettivi stabiliti; i fattori che ostacolano il raggiungimento degli obiettivi; gli  insegnamenti tratti e la loro presa in considerazione nel seguito dato ai progetti o ai programmi  
 10  I 40 contratti esaminati rientravano in quattro sottosettori: 
gestione delle frontiere, a) 
migrazione e asilo, b) 
lotta alla criminalità organizzata, c) 
settore giudiziario e buon governo d) 
  L’équipe di audit ha esaminato i progetti in loco nel periodo da novem-
bre 2006 a luglio 2007, effettuando anche visite presso gli organismi  attuatori internazionali e gli organismi nazionali, nonché presso le unità incaricate del monitoraggio
10 9 Un progetto viene attuato 
attraverso uno o più contratti.
10 La Commissione stipula un 
contratto con un consorzio 
incaricato di monitorare 
regolarmente i progetti.
OSSERVAZIONI
IN QUALE MISURA IL SOSTEGNO COMUNITARIO 
A PROGETTI CONCERNENTI LA LIBERTÀ, LA SICUREZZA E LA GIUSTIZIA IN BIELORUSSIA, MOLDOVA E UCRAINA HA PRODOTTO RISULTATI POSITIVI?
GESTIONE DELLE FRONTIERE: RISULTATI SODDISFACENTI 
 11  La Bielorussia e l’Ucraina devono affrontare problemi rilevanti per quanto 
riguarda la gestione delle frontiere a causa della lunghezza complessiva delle loro frontiere esterne (pari, rispettivamente, a 3 000 km e 7 000 km) e dell’assenza di una demarcazione ufficiale delle stesse, in particolare con la Russia  Alla frontiera tra Russia e Bielorussia non viene espletato quasi nessun controllo  Tale permeabilità incoraggia sia le attività crimi-
nali transfrontaliere che l’immigrazione clandestina 
 12  La gestione della frontiera tra Moldova e Ucraina è complicata dall’esistenza 
dell’autoproclamata Repubblica di Transnistria, non riconosciuta a livello 
internazionale  Il confine di Stato tra Moldova e Ucraina si estende su 1 222 km dei quali 472 km, appartenenti alla sponda moldova, sono con-trollati dalle autorità della Transnistria che controllano la regione a est del fiume Nistru e, de facto, agiscono indipendentemente dal resto della Moldova (cfr  riquadro 1) 
CONTESTUALIZZAZIONE DEL CONFLITTO IN TRANSNISTRIARIQUADRO 1
Parallelamente al processo di emancipazione dall’Unione Sovietica, condotto dalla Moldova a partire 
dal 1989, alcuni movimenti di protesta, sorti nelle regioni abitate da popolazioni in prevalenza non-
moldove, cominciarono a opporre resistenza agli sforzi indipendentisti moldovi  In risposta alla dichia-
razione di sovranità proclamata dalla Moldova, venne proclamata nel 1990 una Repubblica moldova 
di Transnistria  Gli scontri che ne seguirono raggiunsero l’apice nel 1992, causando diverse centinaia 
di morti e circa 100 000 rifugiati  
Dal 1995, la Moldova e la Transnistria, con l’assistenza dell’OSCE, della Russia e dell’Ucraina in qualità 
di mediatori internazionali, discutono un’eventuale risoluzione del cosiddetto «confl  itto congelato»  
L’ascesa al potere dell’amministrazione guidata dal presidente Yushchenko, in Ucraina, ha fornito 
l’opportunità di progredire in tal senso  Dal settembre 2005, l’Unione europea e gli Stati Uniti hanno 
partecipato in qualità di osservatori al processo negoziale  Dal marzo 2005, l’UE viene rappresentata 
da un rappresentante speciale per la Moldova 
11
 13  La Commissione ha contribuito in modo significativo al miglioramento delle 
capacità della Bielorussia, della Moldova e dell’Ucraina in materia di  gestione delle frontiere  La gestione delle frontiere è il settore finan-ziariamente più importante per i progetti a favore della libertà, della  sicurezza e della giustizia  Il 63,2 % del sostegno comunitario (pari a  104,7 milioni di euro) a titolo dei programmi 2000-2005 è stato destinato a questo settore  La Corte ha controllato 10 contratti per un totale di  51,8 milioni di euro 
 14  La maggior parte dei progetti controllati ha ottenuto risultati soddisfacenti 
(cfr  allegato III )  L’uso di strumenti moderni e di una migliore tecnologia, 
nonché la formazione della quale hanno beneficiato le guardie di confine, 
hanno condotto a un miglioramento dei controlli e della sorveglianza  
delle frontiere (cfr  gli esempi forniti al riquadro 2)  Il comitato delle guar-die di frontiera statali della Bielorussia, in particolare, ha dimostrato un 
forte impegno utilizzando la struttura militare per attuare rigorosamente tutte le disposizioni contrattuali  Sono stati tuttavia rilevati seri problemi nell’appalto dei lavori di costruzione del valico di frontiera Kozlovichi II
11 
(cfr  riguadro 3) 
ESEMPIO DI RISULTATI SODDISFACENTI: L’USO DI STRUMENTI MODERNI RAFFORZA 
IL CONTROLLO ALLE FRONTIERERIQUADRO 2
I progetti «Miglioramento della gestione delle frontiere, Ucraina» (contributo comunita-
rio: 4,0 milioni di euro) e «Raff  orzamento della gestione delle frontiere nella Repubblica di Bielorus-
sia» (contributo comunitario: 13,3 milioni di euro) includevano la consegna (fra l’altro) di macchine 
fotografi  che, microscopi, dispositivi per la verifi  ca dei documenti, veicoli, materiale informatico, incluse 
centraline telefoniche automatizzate per le unità di frontiera e hardware per operare controlli online, 
ad esempio, sulle persone segnalate e sui veicoli rubati  Tutti gli strumenti fi  nanziati controllati si tro-
vavano in loco, come risultava dal registro inventario, ed erano correttamente etichettati, funzionanti e utilizzati per i fi  ni previsti  11 Il valico di frontiera internazionale 
di Kozlovichi (situato nelle vicinanze 
di Brest, nella Repubblica di 
Bielorussia) è il principale punto di accesso stradale per i trasporti di 
merce su ruota tra la Repubblica di 
Bielorussia e la Polonia (corridoio 
transeuropeo di trasporto II).
12
ESEMPIO DI RISULTATO INSODDISFACENTE: PORTATA DEI LAVORI RIDOTTA E RITARDI  RIQUADRO 3
Alla fine del 2006, scadenza prevista in origine per il suo completamento, il valico di frontiera 
 Kozlovichi II (contributo comunitario: 14,0 milioni di euro) appariva ancora come un enorme cantiere, 
dove la maggior parte degli edifi  ci erano solo parzialmente ultimati mentre strade, parcheggi e marcia-
piedi dovevano ancora essere costruiti  Problemi legati a esenzioni d’imposta e alla sottoprezzatura in 
fase di off  erta hanno costretto alla stesura di un addendum al contratto che riduceva sostanzialmente 
la portata dei lavori (ad esempio, alcuni edifi  ci saranno solo parzialmente ultimati o saranno solo invo-
lucri vuoti)  Sono necessari ingenti fi  nanziamenti supplementari per completare il valico di frontiera 
internazionale come originariamente pianifi  cato e come da contratto  15  Il progetto finanziariamente più significativo nei settori della libertà, della 
sicurezza e della giustizia, cioè la Missione dell’Unione europea di assi-stenza alle frontiere tra Moldova e Ucraina
12 (European Union Border Assi-
stance Mission to Moldova and Ukraine EU BAM ; contributo comunitario  
totale: 19,1 milioni di euro) ha contribuito in modo significativo a svilup-pare le capacità delle guardie di frontiera e dei servizi doganali in Moldova e Ucraina (cfr  cartina all’ allegato IV )  A titolo d’esempio, l’EU BAM ha 
contribuito all’efficace attuazione e al monitoraggio di un nuovo regime doganale tra Moldova e Ucraina, sostenendo così la lotta al contrab-
bando e alle attività transfrontaliere illegali  È stato possibile, pertanto, 
individuare un importante traffico di contrabbando che coinvolgeva la Transnistria  L’illecito costituito da evasione fiscale ed evasione dei dazi doganali riguardava, ad esempio, veicoli, frutta e verdura e carni avicole  Solo per queste ultime, l’EU BAM calcola perdite pari a fino 43 milioni di euro per il bilancio dello Stato ucraino e a 18 milioni di euro per il bilancio 
dello Stato moldovo (periodo: ottobre 2005 - maggio 2006) 12 L’EU BAM è attivo dal 
1o dicembre 2005. Le operazioni 
a suo titolo si basano su un 
protocollo d’intesa stipulato tra la Commissione europea e i governi 
dell’Ucraina e della Repubblica 
moldova. All’origine del progetto 
vi sono in particolare le minacce 
alla sicurezza provenienti dalla regione della Transnistria per la 
presunta presenza crescente di 
attività criminali transfrontaliere. 
EU BAM è attuato dal programma 
delle Nazioni Unite per lo sviluppo 
(UNDP). 16 Stati membri comunitari 
contribuiscono in natura, attraverso l’invio di professionisti distaccati 
presso la missione (circa 100 guardie 
di confine e funzionari doganali). 
L’EU BAM ha stabilito il suo quartier 
generale operativo a Odessa (in Ucraina) e ha creato un’antenna a 
Chisinau (Moldova), altre cinque 
antenne lungo il confine ucraino / 
moldovo / transnistriano e infine 
un’antenna / base logistica nei porti 
marittimi di Odessa e Illichevsk.
13
 16  L’EU BAM ha riscontrato la presenza di grosse difficoltà nel promuovere 
azioni penali per contrabbando13 (legislazione insufficiente, interazione 
inefficiente / ruoli non definiti per i servizi doganali statali, le guardie di frontiera statali, la polizia tributaria e i servizi di sicurezza, delimitazione insufficientemente chiara della frontiera verde)  La maggior parte dei  casi non sono stati trattati come infrazioni penali, bensì come infrazioni amministrative, senza l’obbligo di confisca dei beni in oggetto
14  L’EU  
BAM ha inoltre riportato che, a causa del livello di corruzione esistente tra i pubblici ministeri e in ambito giudiziario, i contrabbandieri sono  
stati rilasciati e le merci di contrabbando sono state loro restituite  
 17  Quando l’EU BAM ha iniziato ad operare, nel novembre 2005, per i primi sei 
mesi è stata finanziata dal meccanismo di reazione rapida15  Il meccani-
smo è stato applicato per poter rispondere in modo rapido e flessibile  all’opportunità, presentatasi nel 2005, di progredire verso la soluzione 
del conflitto in Transnistria (cfr  riquadro 1)  Il progetto si basa sull’ipo-tesi che il rafforzamento dei controlli di frontiera e doganali, nonché una sorveglianza lungo tutta la frontiera, rappresentino elementi cruciali per 
una risoluzione pacifica  La validità di tale ipotesi potrà essere verificata 
solo a lunghissimo termine  
 18  Successivamente, il finanziamento dell’EU BAM è stato caratterizzato dall’uso 
di diversi contratti a breve termine finanziati a titolo di vari programmi d’azione regionali Tacis  Ne consegue che i contratti per il personale o di 
affitto dovevano essere rinnovati regolarmente a distanza di pochi mesi  
La Commissione, nel programmare le attività nella regione interessata, 
non aveva previsto un progetto a lungo termine di portata così ampia  
(circa un milione di euro al mese) 
 19  Per completare il supporto fornito dall’EU BAM, l’UE sta finanziando l’acquisto 
di attrezzature per il controllo delle frontiere, grazie al progetto «Migliora-mento dei controlli di frontiera presso la frontiera tra Moldova e Ucraina» (progetto Bommoluk; contributo comunitario: 9,9 milioni di euro)  Questa ulteriore attività comporta nuove sfide che dovranno essere affrontate in futuro, quali: procedure d’appalto complesse
16, scelta della migliore collo-
cazione per le attrezzature, vista l’estensione delle frontiere, e necessità 
di garantire la compatibilità di tali attrezzature con quelle finanziate da 
altri donatori17  Inoltre, i governi dovranno fornire sufficienti finanzia-
menti nazionali per coprire i costi d’esercizio e di manutenzione 13 Indicazioni che si basano, 
ad esempio, su un caso di 
contrabbando di prodotti alcolici 
di valore elevato tra la regione transnistriana e l’Ucraina.
14 Burden of Proof, the difficulty of 
securing criminal prosecutions for 
smuggling cases in Ukraine  (L’onere 
della prova: la difficoltà di intentare 
procedimenti penali per casi di 
contrabbando in Ucraina), Relazione 
speciale dell’EU BAM.
15 Tale meccanismo può essere 
attivato «nei paesi beneficiari interessati in situazioni di crisi reali 
o potenziali, quando sono minacciati 
l’ordine pubblico, la sicurezza e 
l’incolumità delle persone, in una 
situazione che rischia di degenerare 
in conflitto armato o minacci di 
destabilizzare il paese…».
16 In Ucraina, per un precedente 
progetto che comprendeva 
attrezzature radar da campo e una 
rete di comunicazione via radio (valore totale: 5,0 milioni di euro) 
non è stato possibile acquistare e far 
consegnare tale attrezzature a causa 
di procedure di gara infruttuose.
17 Il governo statunitense ha 
destinato 28 milioni di dollari per rafforzare la lotta contro 
la proliferazione delle armi di 
distruzione di massa al confine di 
Stato tra Ucraina e Moldova.
14
MIGRAZIONE E ASILO: SCARSI PROGRESSI IN UN CONTESTO DIFFICILE
 20  La politica comunitaria mira ad assistere i paesi terzi negli sforzi intrapresi per 
migliorare le capacità di gestione dei flussi migratori e la protezione dei rifugiati, per prevenire e combattere l’immigrazione clandestina, fornire informazioni sui canali legali per la migrazione e risolvere situazioni in cui vengono a trovarsi i rifugiati, attraverso un più semplice accesso a soluzioni durature 
 21  La Bielorussia, la Moldova e l’Ucraina sono situate al confine orientale  
dell’Unione europea allargata  Tutti e tre gli Stati sono percepiti come 
paesi di transito per flussi migratori clandestini, su vasta scala, verso  occidente  L’Ucraina, in particolare, si trova a fronteggiare un sempre  
maggior flusso migratorio (sia legale che clandestino) di persone che  entrano e attraversano il suo territorio  Ogni anno migliaia di emigrati clandestini attraversano l’Ucraina, soprattutto utilizzando il confine con 
la Russia 
 22  In Ucraina la penuria di alloggi, in particolare per gli immigrati clandestini 
a lungo termine, è cronica  Il rimpatrio richiede l’identificazione delle  persone da parte delle autorità ucraine, nonché la cooperazione da parte delle ambasciate o dei consolati interessati, che non sono sempre dispo-nibili  Un’altra soluzione sarebbe rappresentata dalla riammissione, cioè l’accettazione delle persone detenute da parte degli stessi paesi dai quali esse sono entrate illegalmente in Ucraina  Tuttavia, nessun accordo di  riammissione è stato firmato tra Ucraina e Russia, paese, quest’ultimo, che rappresenta la prima fonte di immigrazione clandestina in Ucraina 
 23  La necessità di trovare alloggi adeguati per gli immigrati clandestini è recen-
temente diventata più pressante, dopo l’entrata in vigore, il 1° gennaio 
2008, di un accordo di riammissione con la Comunità europea  Nel 2010, 
dopo un periodo transitorio di due anni, l’Ucraina dovrà affrontare l’ob-bligo di dare accoglienza a centinaia o addirittura migliaia di immigrati 
clandestini provenienti da paesi terzi, che attualmente sono detenuti  
nei paesi membri vicini (Ungheria, Slovacchia e Polonia) e che hanno  
raggiunto l’UE clandestinamente, attraverso l’Ucrania 
15
 24  I progetti nel sottosettore della migrazione e dell’asilo hanno ricevuto un 
totale di contributi europei pari a 16,8 milioni di euro (10,2 % del soste-gno globale) a titolo dei programmi per il periodo 2000-2005  La Corte ha controllato 10 contratti per un importo totale di 13,8 milioni di euro di contributi comunitari 
  25   I risultati raggiunti dai progetti in questo particolare settore della migrazione 
e dell’asilo si sono rivelati insoddisfacenti, principalmente riguardo alle infrastrutture (cfr  allegato III )  Uno degli obiettivi principali dell’UE è 
di contribuire a fornire centri di accoglienza che rispondano alle norme umanitarie internazionali sia per gli immigrati clandestini che per i richie-denti asilo  In Ucraina, nonostante il sostegno comunitario, tale obiettivo è lungi dall’essere raggiunto:
le condizioni di detenzione e alloggio per gli a) immigrati clandestini in 
centri già esistenti erano spesso gravemente inaccettabili  In generale, gli immigrati clandestini in Ucraina si trovano in una situazione di grave disa-gio a causa delle condizioni di sovraffollamento in cui vivono, dei servizi igienici insufficienti e di un’alimentazione carente (cfr  riquadro 4); 
la costruzione / ristrutturazione di b) nuovi edifici per immigrati clan-
destini non avanzava come previsto (cfr  riquadro 5); 
alcuni centri di accoglienza temporanea per i richiedenti asilo, costruiti c) 
ex-novo, erano ancora sottoutilizzati o addirittura non utilizzati del tutto (cfr  riquadro 6) 
NONOSTANTE I MIGLIORAMENTI RECATI DAL SOSTEGNO COMUNITARIO, 
LE CONDIZIONI DI VITA PER GLI IMMIGRATI CLANDESTINI PRESSO I CENTRI DI ACCOGLIENZA GIÀ ESISTENTI PERMANGONO INACCETTABILIRIQUADRO 4
Il progetto «Istituzione di un sistema di gestione dei fl  ussi migratori a Zakarpattya, Ucraina»18 (con-
tributo comunitario: 2 milioni di euro per due contratti) forniva essenzialmente un aiuto di base agli 
immigrati: distribuzione di razioni alimentari e kit igienici, assistenza medica, distribuzioni di vestiario, 
fornitura di eff  etti letterecci e consulenza giuridica  Inoltre, sono stati fi  nanziati interventi edilizi, ripa-
razioni urgenti e costi di gestione di ogni tipo  Il progetto è prima di tutto un’azione di aiuto umanitario 
e non di raff  orzamento istituzionale, come potrebbe invece suggerire il titolo 
Dopo circa un anno dall’inizio delle operazioni, la delegazione ha provveduto a monitorare il progetto 
in loco (aprile 2005)  Essa ha segnalato che le condizioni nei centri di detenzione di Pavchino e Chop 
(nella parte più vecchia dell’edifi  cio) erano inumane e degradanti, e non rispondevano agli standard 
minimi stabiliti dal Consiglio d’Europa, dalla Corte europea dei diritti dell’uomo e dal Comitato per la prevenzione della tortura e dei trattamenti disumani  Inoltre, la delegazione ha reperito elementi che 
dimostrano come l’aiuto umanitario fornito dal progetto non sempre abbia raggiunto gli immigrati cui era destinato  Ciò ha portato al dispiego di misure correttive da parte delle autorità ucraine 
18 La regione di frontiera di Zakarpattya, che confina con Ungheria, Polonia, Romania e Slovacchia, è un corridoio di transito pe r gli 
immigrati diretti verso l’Europa occidentale.
16
RIQUADRO 4
Al momento dell’audit, nel novembre 2006, la capacità ricettiva di Pavchino (320 persone) era superata 
di oltre 100 unità  I partner locali del progetto hanno riferito che durante il periodo estivo lo stato di 
sovraff  ollamento era ancora peggiorato, raggiungendo le 700 persone, con conseguenze negative per 
l’igiene e la salute 
Gli immigrati interrogati dalla Corte esitavano a parlare apertamente;  sono state espresse  lamentele per 
il fatto che i medicinali non venivano distribuiti e che le perquisizioni erano condotte a volto coperto  È risultato chiaro, inoltre, che il progetto non sopperiva ancora ai bisogni fondamentali (quali riscal-damento e fornitura di acqua fredda e calda suffi   ciente, capi di vestiario e calzature adeguate)  Inoltre, 
nei campi, le possibilità di interpretazione non erano suffi   cienti, rendendo diffi   cile la comunicazione 
tra immigrati e autorità  26  La sostenibilità dei centri di detenzione e di alloggio in Ucraina è com-
promessa dalla mancanza di finanziamenti statali che coprano i costi di esercizio e manutenzione e, inoltre, dall’assenza di una chiara riparti-zione delle responsabilità tra le guardie di frontiera statali e il ministero dell’Interno  
 27  Sono state riscontrate difficoltà attinenti alla registrazione del progetto, 
all’esenzione fiscale, alla proprietà dei terreni e ai finanziamenti per  
quanto riguarda la costruzione di un centro di accoglienza temporanea per richiedenti asilo (destinato a 25 persone) situato in Bielorussia
19  Al  
contrario, in Moldova, la situazione era migliore  Un centro d’accoglienza temporaneo a Chisinau era già pienamente operativo nel novembre 2005, con una ricettività di 160 posti  19 Il centro si trova a Gomel, vicino 
all’Ucraina, dove è presente una 
prospera comunità di rifugiati 
afgani.
17
SCARSO AVANZAMENTO NELLA COSTRUZIONE DI NUOVI EDIFICI DI ACCOGLIENZA 
PER IMMIGRATI CLANDESTINIRIQUADRO 5
Il progetto «Raff  orzare le capacità di gestione dei fl  ussi migratori – CBMM I, Ucraina» (contributo 
comunitario: 3,8 milioni di euro) mirava principalmente a ristrutturare ed attrezzare due ex siti militari 
come centri di accoglienza per immigrati, in modo da ospitare 1 260 persone  Il comitato direttivo del 
progetto ha deciso, nel giugno 2006, di destinare dei fondi del progetto alla ristrutturazione di uno solo 
dei due siti  All’epoca dell’audit (novembre 2006), non era stato concluso alcun contratto per l’esecuzione 
dei lavori e non era stato utilizzato alcun fi  nanziamento per la ristrutturazione, a tre mesi dalla data 
originariamente prevista per il completamento del progetto (1° settembre 2006)  Erano ancora in corso discussioni su aspetti fondamentali della ristrutturazione, riguardo, ad esempio, al tipo di riscaldamento da utilizzare per il sito e alla soluzione da adottare per le acque refl  ue  Il comitato direttivo aveva inoltre 
deciso di limitare la capacità di accoglienza a 250 unità, riducendo di fatto la capacità di accoglienza 
fi nanziata dalla UE di circa 1 000 unità, rispetto a quanto inizialmente previsto LOTTA ALLA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA: 
RISULTATI CONTRADDITTORI
 28  Il processo generale di transizione post-comunista, che ha interessato i paesi 
dell’Europa centrale ed orientale, è stato accompagnato da un notevole aumento nella criminalità organizzata, concernente ad esempio il traffico di esseri umani, il narcotraffico e il riciclaggio di denaro  
 29  L’Ucraina e la Moldova sono tra i principali paesi d’origine del traffico di donne e 
bambini destinati alla prostituzione forzata in Europa  In anni più recenti si è osservato anche un aumento nel traffico di uomini obbligati, ad esempio, a lavorare come manovali  L’entità reale del fenomeno è ancora relativa-mente sconosciuta, a causa della natura stessa della criminalità organizzata e perché pochi individui sono disposti o sono in grado di segnalare ciò che hanno subito alle autorità  La situazione è aggravata dall’assenza di misure di protezione dei testimoni  Per quanto riguarda il narcotraffico, la Bielorussia, l’Ucraina e la Moldova sono considerate canali di transito verso gli Stati membri comunitari  I sistemi bancari vengono utilizzati in misura sempre maggiore per riciclare i proventi di gravi attività criminose 
 30  Alla lotta alla criminalità organizzata sono stati destinati 19,2 milioni di euro (pari all’11,6 %) dei fondi totali stanziati per il settore libertà, sicurezza e giustizia a titolo dei programmi per il periodo 2000-2005  La Corte ha controllato 10 con-tratti, per un totale di finanziamenti comunitari pari a 18,6 milioni di euro 
18
SOTTOUTILIZZO DI CENTRI DI ACCOGLIENZA, COSTRUITI EX NOVO, PER RICHIEDENTI ASILORIQUADRO 6
In Ucraina, alla fi  ne del 2006, solo 65 persone supplementari hanno potuto essere ospitate in centri di 
accoglienza temporanea (TAC), in luogo delle 350 inizialmente previste (contributo comunitario di 
1,6 milioni di euro per il progetto «Raff  orzare i sistemi d’asilo in Ucraina e Moldova»)  Ciò era dovuto 
principalmente al fatto che il centro di Odessa era utilizzato solo a metà – dato il carattere insuffi   -
ciente dei costi di esercizio, a carico dello Stato, previsti in bilancio – e che il centro di accoglienza di Mukachevo (ricettività: 80 persone) era rimasto completamente vuoto per più di un anno e mezzo, e cioè dalla sua apertura nell’aprile 2005  Lo spreco avvenuto a Mukachevo era dovuto al fatto che la proprietà dell’edifi  cio non era stata ancora trasferita dal corpo delle guardie di frontiera all’istituzione 
partner responsabile del progetto  Nel frattempo, i richiedenti asilo privi di mezzi di sussistenza propria 
continuavano a vivere in tendopoli e in alloggi temporanei, entrambi gestiti dal corpo delle guardie 
di frontiera  31  Nonostante diversi successi, in generale i progressi compiuti nella lotta alla 
criminalità organizzata sono ancora insufficienti (cfr  allegato III )  Nei 
progetti volti a combattere il traffico di esseri umani, le componenti20 
«punibilità» e «repressione dei reati» erano limitate (cfr  paragrafi 34 e 
35)  La sovrapposizione è frequente, dato che sono molti i donatori che 
vogliono finanziare progetti in questo settore (cfr  paragrafo 36)  Per  quanto riguarda i controlli sul narcotraffico, i progetti sono avanzati lenta-mente sia sul piano legislativo che dei servizi di intelligence delle forze di polizia (cfr  paragrafo 40)  Per quanto concerne la prevenzione del riciclag-gio di denaro e il finanziamento del terrorismo, una delle sfide principali consiste nell’assicurare una repressione efficace (cfr  paragrafo 44) 
Combattere la tratta di esseri umani
 32  I governi dell’Ucraina e della Moldova hanno assicurato il proprio impegno 
nella lotta alla tratta di essere umani, esprimendolo in documenti politici nazionali  Sono stati controllati un progetto in Ucraina (contributo comu-nitario: 1,9 milioni di euro) e tre progetti, incluso un centro di reinseri-mento per le vittime della tratta di esseri umani, in Moldova (contributo comunitario globale: 1,2 milioni di euro) 20 I progetti contro il traffico illegale 
contenevano tre elementi standard: 
protezione e reinserimento; punibilità e repressione; maggiore 
sensibilizzazione. Il termine 
punibilità è utilizzato ampiamente 
nella documentazione pertinente ai 
progetti.
19
 33  Grazie ai progetti, sono state condotte vaste campagne di sensibilizzazione 
dell’opinione pubblica in Moldova e Ucraina (ad esempio: rappresen-
tazioni teatrali, numerose pubblicazioni, linee verdi telefoniche) ed è  stata fornita assistenza umanitaria a centinaia di vittime della tratta di 
esseri umani (ad esempio: consulenza legale, assistenza medica, indennità 
di alloggio, assistenza nei trasporti, formazione professionale, aiuti «in natura» per l’avvio di piccole imprese)  Gli aspetti della prevenzione e  del reinserimento sono quindi stati ben coperti dai progetti 
 34  I risultati erano invece meno positivi per gli elementi «punibilità» e «repres-
sione», in particolare per quanto riguarda la condivisione di informazioni 
tra gli organi preposti all’applicazione della legge  In Ucraina il personale Tacis addetto al monitoraggio ha rilevato che le guardie di frontiera non cooperavano alle iniziative per lo scambio di informazioni  L’azione che doveva fornire ai posti di controllo di frontiera il sistema i24/7
21 è fallita 
quando è stata cancellata la gara d’appalto, in quanto le parti interessate ucraine insistevano sulla scelta di un fornitore i cui prezzi erano notevol-mente più alti dei prezzi di mercato 
 35  Raccogliere elementi probatori rappresenta una sfida importante, perché 
l’atto criminoso viene spesso commesso al di fuori del territorio moldovo o ucraino  Le autorità nazionali hanno rimproverato alle altre nazioni la lentezza nel rispondere alle loro richieste di assistenza reciproca  Affin-ché tali blocchi procedurali potessero essere superati, i progetti hanno finanziato delle visite in rete, svolte dalle forze dell’ordine, presso altri paesi di transito e di destinazione delle vittime  Inoltre, agenti di polizia hanno partecipato a workshop sulle tecniche investigative e la legisla-zione sui traffici illeciti è stata sottoposta a revisione  Sul piano della  mutua assistenza persistono delle carenze 
 36  L’efficienza e l’economia dei progetti suscitano preoccupazioni  Dato che 
sono molti i donatori pronti a finanziare la lotta alla tratta di esseri umani, la sfida consiste nell’evitare un’inutile duplicazione delle azioni e nel  garantire un uso efficace delle risorse  In Moldova, ad esempio, è stato necessario modificare alcune attività previste dai progetti, mentre è stato pagato un affitto insolitamente alto per l’edificio che accoglie il centro di reinserimento di Chisinau
22  Inoltre, non sempre è possibile distinguere 
chiaramente tra i risultati ottenuti grazie ai finanziamenti comunitari e quelli raggiunti grazie ad altre organizzazioni; risulta pertanto difficile valutare l’efficacia della spesa comunitaria  21 Si tratta del sistema Interpol per la 
comunicazione globale tra le forze 
di polizia, operativo 24 ore su 24.
22 La somma iscritta in bilancio per 
vitto e alloggio rappresentava più 
del doppio della cifra prevista per 
servizi simili nell’equivalente centro 
di reinserimento di Kiev. 
20
Controllo degli stupefacenti
 37  Un altro importante progetto per la lotta alla criminalità organizzata è 
denominato «Assistenza multisettoriale per il controllo antidroga e il  
rafforzamento istituzionale in Ucraina, Moldova e Bielorussia» (noto con 
l’acronimo BU MAD); si tratta di un programma pluriennale, articolato in tre fasi, che ha avuto inizio nel 2003 e che si prevede terminerà alla fine del 2008 (contributo globale comunitario: 6,5 milioni di euro) 
 38  Il programma interessa l’Ucraina, la Moldova e la Bielorussia ed è il terzo di 
una serie di programmi regionali finanziati dall’UE e intesi a filtrare il  
traffico di eroina che ha origine in Afghanistan ed è diretto a occidente, verso l’Unione europea
23  L’obiettivo globale è la riduzione del traffico 
di stupefacenti da, e attraverso, i tre paesi interessati e avente come  destinazione gli Stati membri comunitari 
 39  La maggior parte delle attività previste dai diversi sotto-progetti sono state 
espletate (cioè: assistenza legale, controllo dei porti marittimi in Ucraina, sorveglianza delle frontiere terrestri, attività di prevenzione da parte dei corpi di polizia e delle municipalità)  La situazione generale, alla fine  della seconda fase (gennaio 2007) indica che sono stati compiuti evidenti progressi per quanto riguarda la creazione di strutture nazionali anti-droga, come ad esempio gli osservatori nazionali sugli stupefacenti, corsi di prevenzione anti-droga presso le diverse accademie di polizia oppure corsi di formazione sulla riduzione della domanda di stupefacenti svolti presso diverse ONG nei tre paesi 
 40  I progressi sono stati invece lenti per quanto riguarda la componente legi-
slativa e lo scambio di informazioni di intelligence tra le forze di polizia  La cooperazione tra dogane, guardie di frontiera, forze di polizia e servizi segreti, necessaria per garantire un efficace svolgimento delle indagini criminali, non è ancora sufficientemente sviluppata nei tre paesi interes-sati  L’istituzione di sistemi nazionali per il sostegno alle indagini crimi-nali sui narcotrafficanti richiede non solo strumenti analitici adeguati,  ma anche un elevato livello di cooperazione tra organismi che non sono abituati a condividere i dati operativi in modo sistematico  Gli squilibri esistenti tra i diversi poteri d’indagine rappresentano un’ulteriore com-plicazione  In Bielorussia, un ostacolo particolare è rappresentato dall’ap-parente riluttanza dei servizi di sicurezza ad accettare software analitico di provenienza estera  La Commissione, nel pianificare il progetto, ha  sottostimato il tempo necessario per modificare i modi di concepire lo svolgimento delle operazioni e per superare le rivalità tra i vari organismi incaricati dell’applicazione della legge 23 Il primo programma, CADAP, 
ha avuto inizio in Asia centrale nel 
2000, il secondo, SCAD, nel Caucaso 
meridionale nel 2001.
21
  41  Fino alla data di completamento del programma BUMAD 2 (gennaio 2007), i 
sequestri di eroina e cocaina sono stati di dimensioni modeste  Solo due 
tentativi internazionali di traffico d’eroina in Ucraina sono stati scoperti, con l’aiuto di software fornito nel quadro del progetto  Il sequestro di 
narcotici in tutti e tre i paesi riguardava soprattutto semi di papavero  
e cannabis di provenienza locale  Tuttavia, nel luglio 2007, i servizi di  sicurezza ucraini hanno comunicato che, in cooperazione con l’agenzia antidroga statunitense (DEA) e con organismi turchi incaricati di far rispet-tare la legge, sono stati confiscati 174 kg di eroina nel porto marittimo di Illichevsk  
Progetti contro il riciclaggio di denaro / il finanziamento 
del terrorismo
 42  L’obiettivo generale del «Progetto contro il riciclaggio di denaro in Ucraina» 
(contributo comunitario: 1 milione di euro) era di prevenire l’uso del  sistema finanziario per il riciclaggio dei proventi di attività gravemente criminose e di permettere alle autorità Ucraine di cooperare alla lotta  contro il riciclaggio di denaro  
 43  Il progetto ha consentito, molto significativamente, di cancellare l’Ucraina 
dall’elenco delle nazioni e dei territori non-cooperativi24 a partire dal  
febbraio 2004, e di far sì che essa venisse accettata, nel giugno 2004,  come membro del Gruppo Egmont
25  Inoltre, al termine del progetto,  
il comitato statale per il monitoraggio finanziario ( State Committee for  
Financial Monitoring , SCFM) fungeva da unità di intelligence finanziaria 
(UIF) ucraina26  Di fatto, negli anni fino al 2006, il numero di casi sottoposti 
dall’SCFM alle autorità preposte all’applicazione della legge è aumentato considerevolmente (18 nel 2003 contro 446 nel 2006)  
 44  La costituzione di una UIF è solo il primo passo importante nella lotta al 
riciclaggio di denaro  È necessaria anche la presenza di agenzie preposte all’applicazione delle leggi e di giudici preparati in grado di operare effi-cacemente  L’assenza di azioni penali efficaci rappresenta un problema considerevole  Fino alla fine del 2006, sono state emesse dai tribunali  solo tre sentenze per riciclaggio di denaro  Anche l’assenza di procedure moderne per il sequestro e la confisca dei beni è stata identificata come una grave lacuna del sistema contro il riciclaggio  Tuttavia, l’Ucraina si trova in posizione più avanzata nella lotta contro il riciclaggio di denaro 
e il finanziamento del terrorismo rispetto alla Moldova, per la quale sus-
sistono invece forti preoccupazioni riguardo all’efficacia del sistema in opera (cioè: carenze riguardanti il Centro per la lotta al crimine econo-
mico e alla corruzione, o lo sfruttamento insufficiente delle disposizioni 
esistenti per il sequestro, il congelamento e la confisca)
27 24 L’iniziativa concernente le nazioni 
e i territori non-cooperativi (NCCT) è 
stata sviluppata dal Gruppo d’azione finanziaria intergovernativa ( Inter-
governmental Financial Action Task 
Force, FATF ) al fine di assicurare 
che vengano applicate le misure 
di prevenzione, individuazione e 
repressione del riciclaggio di denaro, 
secondo norme internazionali riconosciute.
25 Diverse nazioni nel mondo 
hanno creato agenzie governative 
specializzate, denominate «Unità di 
intelligence finanziaria» (UIF). Nel 
1995, riconoscendo i benefici che potevano derivare dalla costituzione 
di una rete di UIF, alcune UIF 
riunitesi presso l’Egmont Aremberg 
Palace di Bruxelles hanno deciso 
di istituire un gruppo informale volto a stimolare la cooperazione 
internazionale. L’Egmont Group, 
oggi così denominato, è quindi 
composto da UIF che si incontrano 
regolarmente per individuare 
modalità di cooperazione 
soprattutto nel settore dello scambio di informazioni, della 
formazione e della condivisione di 
competenze. Vi sono circa 100 paesi 
che dispongono di UIF operative 
riconosciute.
26 Spetta alla UIF raccogliere e 
analizzare le transazioni sospette e 
quelle superiori alla soglia stabilita. 
I poteri di indagine sono esercitati 
dagli organismi incaricati di far 
rispettare la legge.
27 Valutazione reciproca del terzo 
ciclo sulla Moldova, settembre 2007, 
preparata da Moneyval (Comitato 
di esperti per la valutazione delle misure contro il riciclaggio di 
denaro, sotto l’egida del Consiglio 
d’Europa).
22
SETTORE GIUDIZIARIO E BUON GOVERNO: 
RISULTATI CONTRADDITTORI
 45  La politica comunitaria sostiene la riforma del potere giudiziario in modo da 
assicurarne l’indipendenza, l’imparzialità e l’efficienza  Inoltre, essa mira a rafforzare la cooperazione giuridica con l’Unione europea in materia civile e penale  Infine, fornisce sostegno al fine di incoraggiare il buon governo per quanto riguarda cioè le strutture, il funzionamento e la performance delle pubbliche autorità / istituzioni a ogni livello 
 46  I progetti nel sottosettore giudiziario e del buon governo hanno ricevuto 
contributi comunitari per un totale di 24,8 milioni di euro (il 15,0 % del sostegno globale) a titolo dei programmi per il periodo 2000-2005  Que-sto sottosettore concerneva solo la Moldova e l’Ucraina  La Corte ha  controllato 10 contratti
28 per un importo totale di 14,2 milioni di euro di 
contributi comunitari 
 47  I risultati sono stati contrastanti (cfr  allegato III )  Alcuni progetti hanno 
conseguito risultati nell’insieme soddisfacenti, ad esempio dei migliora-
menti nell’applicazione della legislazione civile e commerciale in Moldova (contributo comunitario: 2,2 milioni di euro) o una migliore cooperazione internazionale in materia criminale in Ucraina (contributo comunitario: 1,5 milioni di euro)  Al contrario, i risultati ottenuti dal progetto «Riforma dei collegi arbitrali e sostegno all’amministrazione giudiziaria» (contri-buto comunitario: 2,5 milioni di euro) sono stati meno soddisfacenti,  soprattutto per quanto riguarda la fornitura dell’attrezzatura informa-tica  Non è stata effettuata alcuna consegna entro il termine stabilito  inizialmente  
Lotta contro la corruzione
 48  I risultati finora ottenuti nei progetti di lotta contro la corruzione sono molto 
modesti  La corruzione rappresenta uno dei problemi più urgenti in Mol-dova e Ucraina e minaccia l’intero sottosettore giudiziario e del buon  governo  Entrambi i paesi sono profondamente segnati dalla corruzione che incide considerevolmente sulla società
29  Il sistema legale e quello 
amministrativo sono fortemente carenti (ades : mancanza di fiducia da parte dei cittadini, scarsa indipendenza dei giudici, salari insufficienti, percezione di un alto livello di corruzione)
30 28 Incluso un contratto che, alla fine, 
non è stato firmato [cfr. paragrafo 52, 
lettera c)].
29 La Moldova occupa la 111a 
posizione, l’Ucraina la 118a, 
nell’indice di percezione della 
corruzione per il 2007, compilato 
dall’organizzazione Transparency 
International .
30 Cfr. per es. la valutazione della 
governance ucraina, svolta nel 
febbraio 2007 da SIGMA ( Support 
for Improvement in Governance 
and Management ), un’iniziativa 
congiunta dell’OCSE e dell’Unione 
europea.
23
 49  Nel 1999 e nel 2002, il governo moldovo aveva già adottato ambiziosi pro-
grammi nazionali per combattere la criminalità e la corruzione  Tuttavia, 
il successo ottenuto è stato limitato a causa delle risorse insufficienti e dell’assenza di un meccanismo di controllo efficiente  Nel dicembre 2004, il 
Parlamento ha adottato una nuova strategia anticorruzione accompagnata 
da un nuovo piano d’azione per attuarla  In quel momento la Commissione è intervenuta con un primo progetto anticorruzione in Moldova 
 50  Il contributo comunitario consisteva in un’attività pilota di dimensioni rela-
tivamente contenute (250 000 euro)  Dato che i risultati intermedi erano 
soddisfacenti, la Commissione ha deciso di finanziare il seguito con un 
ulteriore progetto della durata di tre anni, fino al 2009 (contributo comu-nitario: 3 milioni di euro
31)  Il nuovo progetto è avanzato più lentamente 
del previsto e i risultati alla fine del primo anno sono stati alquanto mode-sti  Non si sono registrati sufficienti progressi nei settori più importanti
32 
o nella fornitura delle attrezzature  Il progetto ha ripreso impeto solo  dopo il marzo 2007 
 51  Gli Stati Uniti hanno stipulato un accordo del valore di 25 milioni di dol-
lari a sostegno di iniziative anticorruzione in Moldova33  Anche la Banca 
mondiale sta programmando un sostegno alle misure anticorruzione   Coordinare gli sforzi comunitari con l’assistenza fornita da altri donatori internazionali rappresenta oggi una sfida significativa  Esistono già strut-ture parallele di monitoraggio, la cui molteplicità lede il concetto di una singola strategia nazionale anticorruzione 
 52  Numerosi donatori si sono attivati nel campo della lotta alla corruzione in 
Ucrania  Il primo progetto significativo finanziato dall’UE in questo campo (contributo comunitario: 1,5 milioni di euro) ha avuto inizio nel 2006  Il progetto si estendeva su tre anni, ma dopo il primo anno il numero di atti-vità svolte era notevolmente inferiore a quello inizialmente previsto:
le autorità ucraine hanno stilato una prima stesura del piano d’azione a) 
anticorruzione, senza ricorrere al sostegno specifico in materia di  redazione offerto dal progetto
34  Solo in fase conclusiva, nel giugno 
2007, il ministero della Giustizia ha richiesto una valutazione di tale progetto da parte di esperti  Gli esperti hanno criticato la mancanza di trasparenza del processo di redazione, concludendo che la prima ste-sura per il piano d’azione era ben lungi dall’essere soddisfacente;31 Il progetto presenta due 
componenti, la prima per la lotta 
alla corruzione, la seconda per la lotta al riciclaggio di denaro e / o al 
finanziamento del terrorismo. 
32 Revisione della struttura di 
monitoraggio per la strategia 
e il piano d’azione; riduzione 
del conflitto di competenza tra i principali organi preposti 
all’applicazione della legge per 
quanto riguarda indagini e azioni 
penali; elaborazione di analisi 
di rischio all’interno del settore 
giudiziario, delle forze di polizia, 
dell’ispettorato alle imposte, delle istituzioni doganali, di quelle 
preposte alla sanità e all’istruzione.
33 Millennium Challenge Corporation  
(MCC), Accordo di programma soglia.
34 Cfr. Seconda relazione sullo stato 
di avanzamento del 26 giugno 2007.
24
non è stata condotta alcuna attività riguardo a un eventuale meccani- b) 
smo di monitoraggio per la futura attuazione del piano d’azione  Non 
è chiaro quale istituzione si porrà alla guida della lotta anticorruzione  Non è stata affrontata la questione del monitoraggio del finanzia-
mento dei partititi politici e delle campagne elettorali  Inoltre, non è 
stato condotto alcun sondaggio generale presso l’opinione pubblica sul tema della corruzione, nonostante l’intenso lavoro preparatorio a tal fine (definizione della metodologia, riunioni di esperti);
sebbene la Commissione abbia sottolineato l’impellente necessità di c) 
promuovere la partecipazione pubblica alla lotta anticorruzione, essa ha in seguito abbandonato il progetto di sviluppare un programma di sovvenzioni aperto alle organizzazioni non governative (ONG) e ad altre organizzazioni della società civile, che mirava a promuovere il coinvolgimento dei cittadini nello sforzo anticorruzione  La soluzione alternativa, cioè sostenere la creazione di un Centro di difesa e consu-lenza legale, non è stata realizzata a causa di problemi procedurali 
25
QUALI SONO I MOTIVI PRINCIPALI ALL’ORIGINE 
DEI RISULTATI INSODDISFACENTI?
 53  Sebbene molti progetti abbiano raggiunto risultati soddisfacenti, questa 
sezione esamina le ragioni all’origine di una performance insufficiente per i progetti che non li hanno raggiunti 
IL CONSEGUIMENTO DI RISULTATI LIMITATI È DOVUTO, IN GENERE, A UNA COMBINAZIONE DI FATTORI CHE COINVOLGONO TUTTE LE PRINCIPALI PARTI IN CAUSA
 54  L’audit ha rivelato che i risultati limitati sono generalmente dovuti a una 
combinazione di fattori che coinvolgono le varie parti interessate (Com-missione, autorità nazionali, istituzioni internazionali)  Ad esempio, per il progetto anticorruzione in Ucraina (cfr  paragrafo 52):
valutazione carente dei bisogni da parte della Commissione, in un  a) 
contesto difficile, e insufficiente coordinamento con altri donatori: parti del progetto sostanziali, specialmente per quanto riguarda l’as-sistenza nella redazione della legislazione, non erano più richieste dal ministero della Giustizia  Altre organizzazioni, in particolare quelle americane, forniscono anch’esse un’assistenza legislativa 
mancanza di un impegno e di cofinanziamento da parte delle autorità b) 
nazionali: il ministero della Giustizia non ha fornito una sede operativa adeguata per l’équipe del progetto, contravvenendo così non solo  alle disposizioni contrattuali ma anche all’impegno assunto in una  dichiarazione d’accettazione rilasciata separatamente 
scarsa capacità gestionale da parte del contraente c)  che ha avuto dif-
ficoltà a formare e a mantenere l’équipe del progetto;
fattori esterni d) : la difficile situazione politica che ha fatto seguito  
al decreto presidenziale del 2 aprile 2007 sulle elezioni anticipate,  unita alle frequenti sostituzioni di personalità politiche alla guida  del ministero della Giustizia, hanno portato alla sospensione di tutte le attività legislative pertinenti alla stesura di progetti di legge  anticorruzione 
26
CARENZE NELLA GESTIONE DEI PROGETTI DA PARTE 
DELLA COMMISSIONE
 55  Due fattori hanno reso più difficile la gestione della Commissione e contri-
buito ad accrescere il rischio di fallimento:
la maggioranza dei progetti ricade sotto la responsabilità della dele- a) 
gazione sita a Kiev  Tale delegazione era responsabile della gestione 
dei progetti non solo in Ucraina ma anche in Bielorussia e Moldova  Sebbene il personale operante nel settore libertà, sicurezza e giusti-
zia sia molto competente, i responsabili di progetto di cui dispone 
la delegazione di Kiev sono troppo pochi per un settore politico in 
rapida crescita e per un numero sempre maggiore di progetti  La nuova delegazione aperta in Moldova nell’ottobre 2005 ha cominciato ad  essere operativa, per quanto riguarda la gestione dei progetti, solo nell’estate 2007;
la coesistenza di diverse fonti di finanziamento a sostegno del set- b) 
tore libertà, sicurezza e giustizia (cfr  paragrafi 3 e 4)  Lo strumento Tacis si è rivelato insufficiente per rispondere alla crescente domanda di finanziamenti per i progetti  Per lo stesso intervento sono stati  utilizzati strumenti e procedure diversi, nonché diversi servizi della 
Commissione; ciò ha portato a una gestione inefficiente dei contratti 
(cfr  riquadro 7) 
ESEMPIO DI GESTIONE INEFFICIENTE DI UN CONTRATTO
RIQUADRO 7
Il sostegno alla fase III della cooperazione transfrontaliera tra i nuovi Stati indipendenti occidentali e 
l’Unione europea (processo di Söderköping) è stato artifi  cialmente suddiviso in due contratti, stipulati 
in parallelo, con il medesimo contraente  Un contratto è fi  nanziato dal programma Tacis e gestito 
dalla delegazione di Kiev, mentre l’altro è fi  nanziato dall’Aeneas e gestito dai servizi centrali della 
Commissione a Bruxelles (EuropeAid)  La DG Giustizia, libertà e sicurezza, il precedente gestore, non è più coinvolta  
La coesistenza di due basi giuridiche, che applicano regole diverse alla stessa azione, non è coerente  Ad 
esempio, il contratto Aeneas aveva fi  ssato il tasso massimo consentito per il cofi  nanziamento all’80 %, 
mentre il contratto relativo al programma Tacis lo fi  ssa al 90 % dei costi totali ammissibili  Inoltre, 
per il contratto Tacis è previsto il monitoraggio esterno, mentre non lo è per il contratto Aeneas  Di 
conseguenza, gli addetti al monitoraggio, che hanno rilevato una serie di carenze nella logica d’inter-vento (ad esempio la mancanza di indicatori misurabili), non sono in grado di fornire un’immagine 
completa dell’azione  
La divisione artifi  ciale in due progetti, inoltre, non è effi   ciente  Il carico amministrativo è duplicato per 
ciascuna fase di attuazione del progetto, a livello della Commissione, da una parte, e del contraente, 
dall’altra (a causa di procedure parallele per la selezione dei progetti, la stipulazione dei contratti, la 
verifi  ca dei costi, le richieste di pagamento, i pagamenti e la stesura di relazioni)  Il coordinamento è 
fortemente necessario al fi  ne di evitare un doppio fi  nanziamento  
27
 56  Questi due problemi strutturali hanno comportato carenze nella program-
mazione e nelle procedure di attuazione da parte della Commissione   
Non sempre i requisiti sono stati sottoposti a una valutazione sufficien-temente completa [cfr  esempi forniti al paragrafo 52, lettera a)], oppure 
le decisioni finanziarie sono state prese senza un’analisi approfondita  
dell’effettivo adempimento dei prerequisiti fondamentali  Ad esempio, nel caso di due centri di accoglienza per richiedenti asilo, le questioni relative all’assegnazione o alla proprietà dei terreni non sono state chia-rite (cfr  riquadro 6 e paragrafo 27)  La supervisione da parte della Com-missione dei requisiti concernenti la presentazione di relazioni pertinenti ai progetti non era sufficiente (cfr  paragrafo 60)  Una preoccupazione fondamentale è costituita dalla mancanza di uno scambio di informa-zioni con altri donatori circa i progetti previsti, onde evitare un’inutile duplicazione nella programmazione e, successivamente, nell’attuazione  Per quanto riguarda il prolungamento dei progetti, non sempre è stata fornita un’analisi convincente circa la necessità di prorogare le scadenze e, in un caso, di ottenere fondi supplementari 
CARENZE NELLA GESTIONE DEI PROGETTI DA PARTE DELLE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI
 57  Per la maggior parte dei contratti, la Commissione ha scelto sovvenzioni 
concesse direttamente a organizzazioni internazionali, a causa della loro competenza specifica nell’area della libertà, della sicurezza e della giu-stizia e della loro presenza nei paesi interessati  Di conseguenza, le orga-
nizzazioni internazionali sono responsabili dell’attuazione quotidiana dei progetti (attraverso la cosiddetta gestione congiunta, cfr  paragrafo 6), sebbene alla Commissione spetti la responsabilità complessiva della sana gestione  Premesso che, in generale, la performance delle organizzazioni 
internazionali è stata soddisfacente, le seguenti carenze sono state rile-vate riguardo a questa modalità di gestione:
dopo la stipula del contratto, le istituzioni internazionali si sono  a) 
spesso trovate in difficoltà riguardo alla costituzione di un’équipe  operativa per il progetto, ritardando in tal modo di parecchi mesi  l’inizio dello stesso;
in altri casi, i ritardi sono stati causati da lungaggini nelle procedure b) 
d’appalto  Di norma, i contratti con le organizzazioni internazionali stipulano che l’appalto di qualsiasi genere di beni, lavori o servizi  sia svolto dall’organizzazione conformemente alle proprie norme e procedure  In un caso il contratto stabiliva che le procedure appli-cate dall’organizzazione internazionale dovevano essere altrettanto rigorose delle norme comunitarie  Questa clausola ha condotto a  lunghe procedure di precisazione, inficiando l’efficienza della pro-cedura d’appalto;
28
presso un’organizzazione internazionale che si occupava di diversi  c) 
contratti, le lungaggini nelle procedure amministrative hanno com-
portato ritardi nei pagamenti a fornitori locali;
la possibilità di condurre verifiche dettagliate sulle spese a titolo  d) 
dei progetti attuati da un’organizzazione internazionale non è defi-nita con sufficiente chiarezza  In un caso, la clausola di verifica pre-sente nell’Accordo quadro finanziario e amministrativo (AQFA) con le Nazioni Unite è stata interpretata in modo diverso dalla Commissione e dalle sue controparti, ostacolando sia i controlli che la chiusura  tempestiva del contratto;
non è stata garantita la visibilità del sostegno comunitario in alcuni e) 
progetti gestiti da organizzazioni internazionali in Moldova  I benefi-
ciari non sempre sono consci del fatto che i progetti hanno beneficiato di finanziamenti comunitari  In questo modo i progetti sembrano essere 
unicamente frutto dell’organizzazione internazionale che li gestisce  
Ciò è dovuto al fatto che i progetti vengono attuati direttamente da 
tali organizzazioni e che le pagine web ad essi dedicate si trovano  
generalmente solo all’indirizzo web delle medesime organizzazioni 
IN CHE MISURA LA COMMISSIONE HA POSTO 
IN ESSERE UN PROCESSO DI APPRENDIMENTO CHE LE CONSENTA DI TRARRE INSEGNAMENTO DALL’ESPERIENZA ACQUISITA, PER CONTINUARE A FORNIRE ASSISTENZA NELL’AMBITO DELLA LIBERTÀ, DELLA SICUREZZA E DELLA GIUSTIZIA?
 58  Il processo posto in opera dalla Commissione per trarre insegnamento dalle 
esperienze precedenti in materia di libertà, sicurezza e giustizia è estre-
mamente importante in quanto un cambiamento sostenibile può essere ottenuto solo grazie a un approccio graduale e a lungo termine  Un nuovo 
progetto deve far tesoro delle realizzazioni e delle esperienze acquisite nei progetti precedenti, mentre bisogna evitare di ripeterne gli errori   Molti esempi hanno dimostrato che erano stati effettivamente tratti  
insegnamenti dalle esperienze precedenti: ad esempio, per il nuovo pro-
getto denominato «Maggior indipendenza, trasparenza ed efficienza del 
sistema giudiziario nella Repubblica moldova» (contributo comunitario: 3 milioni di euro), la Commissione si è concentrata su uno spettro più  
ristretto di obiettivi di progetto interdipendenti, evitando la dispersione constatata nel progetto precedente  
29
 59  Conformemente alla necessità di un approccio graduale, la Commissione ha 
finanziato progetti in modo sequenziale, ad esempio tre progetti consecu-
tivi nel settore della lotta contro gli stupefacenti  Le schede di progetto, stilate dalla Commissione all’interno dei nuovi programmi, contengono 
solitamente delle sezioni intitolate «Insegnamenti tratti», che riportano informazioni ricavate dalle relazioni sullo stato di attuazione, dalla valu-tazione e dal monitoraggio dei progetti 
NON VENGONO SFRUTTATE TUTTE LE POSSIBILITÀ PER LA RACCOLTA DI INFORMAZIONI
 60  Tuttavia, in alcuni casi, le sezioni «Insegnamenti tratti» erano carenti  La 
Commissione non ha sfruttato appieno la possibilità di raccogliere infor-
mazioni utili al processo di acquisizione delle conoscenze, in quanto le 
relazioni sullo stato di attuazione erano in ritardo oppure di qualità insuf-
ficiente o perché le valutazione programmate non erano state eseguite  
Tali carenze denotano che la Commissione non ha verificato il rispetto 
delle clausole contrattuali da parte dei contraenti  
 61  Il fatto che la Commissione abbia stipulato un contratto con consulenti esterni 
per il monitoraggio dei progetti, che comprende visite in loco e colloqui 
con le diverse parti interessate, è positivo  In generale, gli addetti al  monitoraggio esterno hanno ben operato e spesso, grazie alle loro osser-vazioni, sono state attuate azioni correttive nella gestione quotidiana   Tuttavia, la Corte rileva due carenze:
alcuni progetti non sono stati sottoposti al monitoraggio esterno,  a) 
in particolare progetti comprendenti opere o contratti di fornitura  
e i progetti non-Tacis gestiti da Bruxelles35  La gestione a distanza  
ostacola già a priori un seguito più immediato  L’assenza di monito-raggio ha esacerbato il problema  La risultante assenza di informa-zioni aggiornate ha portato, in un caso, a fare sì che la Commissione 
convenisse, retroattivamente, una sostanziale modifica di bilancio  
oltre che la proroga del contratto, un mese dopo la scadenza della  
convenzione di sovvenzione originaria;
i risultati aggregati del monitoraggio di alcuni dei progetti controllati b) 
erano eccessivamente positivi  35 In generale, anche i progetti al 
di sotto della soglia di 1 milione di 
euro non sono stati monitorati.
30
I NUOVI PROGETTI NON SEMPRE TENGONO CONTO DELL’ESPERIENZA 
ACQUISITA
 62  In alcuni casi, i nuovi progetti non hanno tenuto sufficientemente conto 
dell’esperienza acquisita  Ciò è accaduto in modo particolare nei casi in cui la gestione di un progetto è passata da un servizio della Commissione a un altro  Di conseguenza, i nuovi progetti si sono trovati ad affrontare gli stessi problemi già sorti per precedenti programmi, si sono ripetuti gli stessi errori o non vi è stata continuità tra le diverse fasi del progetto (cfr  riquadro 8) 
I NUOVI PROGETTI NON HANNO SUFFICIENTEMENTE TENUTO CONTO DELLE ESPERIENZE PRECEDENTEMENTE ACQUISITERIQUADRO 8
Riguardo al progetto «Istituzione di un sistema di gestione dei fl  ussi migratori a Zakarpattya, Ucraina» a) 
(Ucraina), l’esperienza specifi  ca acquisita attraverso il primo progetto non è stata determinante 
nel corso della valutazione, da parte della Commissione, della proposta per il secondo progetto  Sebbene la proposta spiegasse brevemente come tale azione poggiasse sull’esperienza precedente-mente acquisita, la Commissione l’ha valutata come se si trattasse di una nuova azione  Essa non ha valutato se i documenti di programmazione tenessero conto dei rischi concretizzatisi nel progetto precedente  Ad esempio, non sono stati presi in considerazione i problemi riguardanti il ruolo, la condotta e il bilancio del servizio delle guardie di frontiera per la gestione dei centri  Sarebbe stato necessario esaminare più in dettaglio come potenziare meglio la capacità attraverso il progetto;
il progetto «Raff  orzamento delle capacità per la gestione dei fl  ussi migratori – CBMM II» (Ucraina) b) 
è stato preparato senza prestare suffi   ciente attenzione all’esperienza maturata nel precedente pro-
getto  Nonostante nel primo progetto fossero sorti seri problemi riguardo alla sua attuazione, la Commissione ha fi  rmato, ancora in fase iniziale, una convenzione di sovvenzione per un progetto 
di follow-up  Non era logico riprodurre quasi lo stesso progetto, peraltro ostacolato da seri problemi di attuazione, specialmente date le scadenze ravvicinate per il completamento;
nell’ambito del progetto per il valico di frontiera Kozlovichi II (cfr  riquadro 3), è stato diffi   cile otte- c) 
nere off  erte entro i limiti di bilancio indicati nei bandi di gara e l’esenzione dall’imposta sul valore 
aggiunto  Entrambi i problemi sono stati posti in evidenza nella relazione speciale della Corte dei conti pubblicata nel novembre 2001
36 sul programma Tacis di cooperazione transfrontaliera 
36 Relazione speciale 11/2001 sul programma Tacis di cooperazione transfrontaliera, corredata delle risposte della Commissione 
(GU C 329 del 23.11.2001).
31
CONCLUSIONI E 
RACCOMANDAZIONI
IN QUALE MISURA IL SOSTEGNO COMUNITARIO 
A PROGETTI CONCERNENTI LA LIBERTÀ, LA SICUREZZA E LA GIUSTIZIA IN BIELORUSSIA, MOLDOVA E UCRAINA HA PRODOTTO RISULTATI POSITIVI?
 63  La maggior parte dei progetti controllati in Bielorussia37, Moldova e Ucraina 
ha ottenuto risultati soddisfacenti (cfr  allegato III )  Tuttavia, i progetti 
avevano un’estensione limitata rispetto alla portata dei problemi a cui dovevano rispondere e i risultati ottenuti erano variabili, anche per com-
ponenti dello stesso progetto  In generale, il progresso è stato più lento 
di quanto previsto dalla Commissione, tanto che molti progetti hanno  
ottenuto una proroga di diversi mesi, alcuni anche di oltre un anno 
 64  I risultati migliori sono stati ottenuti nel settore della «gestione delle frontiere»  
Il supporto comunitario ha contribuito in modo significativo al miglio-
ramento della capacità della Bielorussia, della Moldova e dell’Ucraina  
nell’ambito della gestione delle frontiere  Tuttavia, l’obiettivo a lungo 
termine di un moderno sistema di gestione delle frontiere che si avvicini 
alle buone prassi comunitarie è ancora piuttosto lontano  Si tratta, fon-damentalmente, di convertire il successo iniziale in un miglioramento  
operativo sostenibile (cfr  paragrafi 11-19) 
 65  Il progetto comunitario trainante nel settore dell’assistenza alle frontiere, 
denominato EU BAM, ha ottenuto buoni risultati  La risoluzione pacifica del conflitto in Transnistria è, tuttavia, un compito a lungo termine che richiede misure politiche che vanno oltre il miglioramento dei controlli di 
frontiera o doganali e della sorveglianza delle frontiere (cfr  riquadro 1)  
 66  Nel settore «Migrazione e asilo» si sono riscontrati risultati non soddisfacenti, 
principalmente riguardo alle infrastrutture  I progressi compiuti nella for-
nitura di alloggi temporanei adeguati per gli immigrati clandestini e i  
richiedenti asilo, nel rispetto delle norme umanitarie internazionali, sono 
stati particolarmente lenti in Ucraina  La ripartizione delle responsabilità a 
livello nazionale permane poco chiara e il governo ha stanziato fondi insuf-ficienti per le infrastrutture e i costi d’esercizio (cfr  paragrafi 20-27) 
 67  Sono stati registrati risultati alterni nel settore «Lotta alla criminalità orga-
nizzata»  Nonostante i numerosi successi, i risultati ottenuti dai progetti 
sono stati insufficienti in quanto non hanno garantito l’efficacia delle  azioni penali intentate né una migliore cooperazione tra dogane, guardie di frontiera, corpi di polizia e servizi segreti, in modo da garantire un  efficace svolgimento delle indagini penali (cfr  paragrafi 28-44) 37 Per carenze nel rispetto dei 
principi democratici e dei diritti 
umani, l’assistenza alla Bielorussa si 
è limitata a progetti di cooperazione umanitari, transfrontalieri e regionali 
(cfr. paragrafo 7).
32
 68  Anche nel settore «Sistema giudiziario e buon governo» i risultati sono stati 
contraddittori  Nonostante le riforme democratiche e i miglioramenti  
prodotti dal sostegno comunitario, la Moldova e l’Ucraina sono ancora profondamente segnate dalla corruzione (cfr  note a pagina 31 e 32)  La 
Corte ritiene che un cambiamento radicale e a lungo termine nella volontà politica, nella mentalità, nel comportamento e negli atteggiamenti sia  indispensabile per ottenere una significativa riduzione dell’alto livello di corruzione ancora presente (cfr  paragrafi 45-52)  
RACCOMANDAZIONE
La Commissione dovrebbe:
chiedere consiglio all’Agenzia europea per la gestione della coope-a) 
razione operativa alle frontiere esterne (Frontex), al fine di miglio-
rare, in modo sostenibile, sul piano operativo la gestione delle  
frontiere; riguardo a un ulteriore sostegno circa i materiali destinati 
al controllo delle frontiere, garantirne la compatibilità con quelli 
finanziati da altri donatori; 
verificare l’impegno del governo beneficiario a coprire almeno i  b) 
costi di gestione, in modo da garantire la sostenibilità, prima di  
erogare ulteriori fondi da destinare ai centri di accoglienza per  
immigrati clandestini e richiedenti asilo;
nella lotta alla criminalità organizzata, focalizzare maggiormente le c) 
attività progettuali sulla questione dell’efficacia delle azioni penali (ivi incluso un sistema moderno per il sequestro e la confisca dei beni) e promuovere una condivisione più sistematica delle informa-
zioni tra i diversi organismi preposti all’applicazione della legge; 
continuare a esplorare le possibilità di promuovere un maggior coinvol-d) 
gimento dei cittadini nella politica anticorruzione, attraverso il soste-gno a organizzazioni della società civile e a centri di consulenza 
QUALI SONO I MOTIVI PRINCIPALI ALL’ORIGINE 
DI RISULTATI INSUFFICIENTI?
 69  Premesso che alla Commissione compete la responsabilità ultima dei progetti, 
dall’audit è emerso che laddove si siano riscontrati risultati limitati, si poteva in generale attribuirne la causa ad azioni od omissioni da parte di tutte le principali parti in causa: la Commissione, le autorità nazio-nali negli Stati beneficiari e i contraenti che, in questo settore, sono  spesso organizzazioni internazionali  Fattori esterni, quali l’instabilità  politica, hanno anch’essi inciso negativamente sui risultati dei progetti (cfr  paragrafo 54) 
33
 70  La Commissione non ha destinato risorse umane sufficienti alla delegazione di 
Kiev, in modo da consentirle di occuparsi di questo settore politico in rapida crescita, che richiede un vasto impiego di manodopera e che interessa tutti e tre i paesi  Inoltre, la delegazione in Moldova, insediatasi nell’ottobre 2005, ha impiegato quasi due anni per avviare la gestione operativa dei progetti  La coesistenza di diversi strumenti finanziari dell’UE con un iden-tico fine e una mancanza di coerenza tra di essi ha ostacolato un approccio di qualità  Inoltre, la Commissione non ha intrapreso un’azione rigorosa ogniqualvolta risultava chiaro che la qualità dell’assistenza comunitaria era inficiata da carenze nella gestione dei progetti da parte dei contraenti beneficiari delle sovvenzioni (cfr  paragrafi 55-57) 
 71  I governi beneficiari e la Commissione non hanno coordinato a sufficienza 
le attività comunitarie con il sostegno massiccio proveniente da altri  donatori  Tale flusso di finanziamenti non coordinati e provenienti da  fonti diverse ha prodotto un’inutile duplicazione degli sforzi, approcci incoerenti, e ha sminuito l’incentivo a mantenere bassi i costi [cfr  para-grafi 36, 51 e 54, lettera a)] 
 72  Nei paesi beneficiari, è stata rilevata una mancanza di impegno a livello di pro-
getto, soprattutto nei sottosettori della migrazione / asilo e del sistema giudiziario / buon governo  Inoltre, la Commissione ha sottovalutato il peso che i fattori esterni, quali la fragilità politica, la discontinuità nelle strutture di governo e, potenzialmente, l’assenza di una prospettiva di adesione futura all’UE, potevano avere nell’impedire il raggiungimento degli obiettivi progettuali  Tali fattori andavano al di là delle responsa-bilità dirette della Commissione, tuttavia non sono stati adeguatamente e realisticamente stimati nel corso della valutazione del rischio espletata dalla Commissione stessa [cfr  paragrafi 54, lettere b) e d)] 
RACCOMANDAZIONE   
La Commissione dovrebbe:
incrementare il proprio personale destinato ai settori della libertà, della a) 
sicurezza e della giustizia presso le delegazioni in Moldova e Ucraina e disporre di competenze sufficienti per gestire appalti e lavori;
sforzarsi di utilizzare il nuovo strumento PEV come strumento b) unico 
e flessibile per sostenere il settore in questione; 
esercitare un controllo più severo sull’applicazione, da parte delle isti-c) 
tuzioni internazionali che fungono da contraenti, delle procedure di gestione dei progetti, quali la mobilitazione del personale, gli appalti, i pagamenti, la presentazione di relazioni, il controllo sulla spesa e i requisiti pertinenti alla visibilità del sostegno comunitario;
adottare le misure necessarie per incoraggiare e sostenere i paesi d) 
beneficiari nello sforzo di istituire ed esercitare un coordinamento efficace tra i donatori;
sostenere i progetti per i quali i paesi beneficiari manifestano un reale e) 
interesse attestato fra l’altro, da finanziamenti nazionali, adottando, contemporaneamente, un atteggiamento più realistico in termini di obiettivi, anche considerando periodi di attuazione più lunghi per i singoli progetti 
34
IN CHE MISURA LA COMMISSIONE HA POSTO 
IN ESSERE UN PROCESSO DI APPRENDIMENTO CHE LE CONSENTE DI TRARRE INSEGNAMENTO DALL’ESPERIENZA ACQUISITA, PER CONTINUARE A FORNIRE ASSISTENZA NELL’AMBITO DELLA LIBERTÀ, DELLA SICUREZZA E DELLA GIUSTIZIA?
 73  La Commissione non ha sfruttato appieno le opportunità di trarre insegnamenti 
da precedenti progetti e non sempre l’esperienza acquisita si rifletteva nei progetti appena avviati; ciò ha portato, in alcuni casi, a ripetere vecchi 
errori (cfr  paragrafi 60-62)  
RACCOMANDAZIONE  
Al momento di elaborare nuovi progetti, la Commissione dovrebbe  tener conto, in modo più sistematico, dell’esperienza acquisita tramite precedenti progetti  Nei documenti preparatori le sezioni intitolate  «Insegnamenti tratti» dovrebbero essere maggiormente sviluppate   Tali sezioni dovrebbero inoltre divenire parte integrante dei moduli di 
richiesta di sovvenzioni compilati dalle organizzazioni internazionali 
  La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, 
nella riunione del 19 novembre 2008 
  Per la Corte dei conti
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
35
ALLEGATO I
Fonte : Commissione europea.

36
ALLEGATO II
GAI - PANORAMICA DEI PROGETTI (IMPEGNATI NEL QUADRO DEI PROGRAMMI 2000-2005)
Bielorussia Moldova Ucraina Plurinazionali Totale
Numero 
di 
progettiIn milioni 
di euroNumero 
di 
progettiIn milioni 
di euroNumero 
di 
progettiIn milioni 
di euroNumero 
di 
progettiIn milioni 
di euroNumero 
di 
progetti%In milioni 
di euro%
Gestione delle frontiere 
(incluse le dogane)3 27 300 000 5 2 773 635 16 42 019 884 21 32 593 501 45 50,6 104 687 020 63,2
Migrazione e asilo 2 940 700 1 794 700 5 8 628 764 9 6 472 354 17 19,1 16 836 518 10,2
Lotta alla criminalità 
organizzata (terrorismo, narcotraffi   co, riciclaggio 
di denaro, tratta di esseri umani)1 1 200 000 4 4 207 408 2 6 892 000 4 6 898 012 11 12,3 19 197 420 11,6
Settore giudiziario 
e buon governo(inclusa la lotta alla corruzione)4 6 244 015 7 16 175 935 4 2 382 483 15 16,9 24 802 433 14,9
Altro 1 172 000 1 1,1 172 000 0,1
TOTALE 6 29 440 700 14 14 019 758 31 73 888 583 38 48 346 350 89 100,0 165 695 391 100,0
Fonte:  Commissione europea 
37
ALLEGATO III  
PROSPETTO DEI CONTRATTI CONTROLLATI NEL QUADRO DELL’AUDIT
N Titolo del contrattoContributo 
comunitarioPaeseStato di 
avanzamento 
(luglio 2007)1Contraente / Fonte 
del fi  nanziamentoGiudizio globale sui risultati2
GESTIONE DELLE FRONTIERE
1Missione dell’Unione europea di assistenza 
alle frontiere di Moldova e Ucraina EU BAM I4 000 000,00 UA, MDconcluso il 21 
5 2006UNDP / Meccanismo di 
reazione rapida (MRR)
Soddisfacente2Missione dell’Unione europea di assistenza 
alle frontiere di Moldova e Ucraina EU BAM II4 000 000,00 UA, MDconcluso il 31 
10 2006UNDP / PAR 2004
3Missione dell’Unione europea di assistenza 
alle frontiere di Moldova e Ucraina EU BAM III2 200 000,00 UA, MDconcluso il 31 
1 2007UNDP / PAR 2003
4Missione dell’Unione europea di assistenza 
alle frontiere di Moldova e Ucraina EU BAM IV8 885 000,00 UA, MDin corso dall’1 
2 2007UNDP / PAR 2006
5Raff orzamento della gestione delle frontiere 
nella Repubblica di Bielorussia – BOMBEL I4 500 000,00 BLconcluso il 31 
12 2006UNDP / PAR 2001
Soddisfacente
6Raff orzamento della gestione delle frontiere 
nella Repubblica di Bielorussia – BOMBEL II8 800 000,00 BLin corso 
dal 1 9 2006UNDP / PAR 2003
7 Valico di frontiera Kozlovichi II – Lavori14 000 
000,00BLin corso 
dal 30 12 2004Appalti di lavori / 
CTF (programma 
di cooperazione 
transfrontaliera) 2000; 
CTF 2002Insoddisfacente
8Miglioramenti della gestione delle 
frontiere, Ucraina – Lotti 1 e 22 223 738,00 UAconcluso il 17 
7 2005 Appalti di forniture / PAN 
(piani d’azione nazionali) 
Tacis 2001Soddisfacente
9Miglioramenti della gestione delle 
frontiere, Ucraina – Lotto 51 770 555,00 UAconcluso il 17 
7 2005
10Riforma e modernizzazione delle dogane 
in Ucraina1 372 500,00 UAconcluso il 15 
1 2005Appalto di servizi / PAN 
2001 (programmi a 
sostegno di piccoli progetti)Soddisfacente , nonostante la 
performance insuffi   ciente nella 
componente «nuovo sistema di 
transito computerizzato»
MIGRAZIONE E ASILO
11Istituzione di un sistema di gestione dei 
fl ussi migratori a Zakarpattya, Ucraina1 278 186,41 UAconcluso il 31 
12 2006Convenzione di sovvenzione 
/Linea di bilancio B7-667 Insoddisfacente  per quanto 
riguarda il consolidamento 
delle capacità (azione d’aiuto 
umanitario) 12Raff orzare le capacità nel settore della 
protezione e del trattamento dei rifugiati e dei richiedenti asilo a Zakarpattya699 942,43 UAin corso dall’1 
1 2007Convenzione di 
sovvenzione/Aeneas
13Raff orzare le capacità di gestione 
dei fl  ussi migratori – CBMM I3 781 505,00 UAin corso dall’1 
3 2005Organizzazione 
internazionale per le 
migrazioni / Tacis 
PAN 2003Insoddisfacente  a livello dell’attività 
principale (Centri di accoglienza 
per migranti); azioni correttive 
intraprese dopo le visite di audit 14Raff orzare le capacità di gestione 
dei fl  ussi migratori (Fase II) – CBMM II2 767 000,00 UAin corso 
dal 22 7 2006
15Raff orzare i sistemi d’asilo in Ucraina 
e Moldova1 635 000,00 UA, MDconcluso il 31 
12 2006
UNHCR / Tacis PAR 2002Insoddisfacente  a livello dell’attività 
principale (Centri di accoglienza 
temporanei in Ucraina e Bielorussia 
Soddisfacente  in Moldova 16Raff orzare il sistema nazionale d’asilo 
nella Repubblica di Bielorussia365 000,00 BLconcluso il 31 
12 2006
17Processo di cooperazione transfrontaliera 
(processo di Söderköping) – Segretariato147 479,00 BL, UA, MDconcluso il 3 5 
2004UNHCR / ATA
Soddisfacente , sebbene siano 
stati rilevati ritardi  Deve essere 
elaborata una strategia d’uscita 18Processo di cooperazione transfrontaliera 
(processo di Söderköping) – Söderköping I762 488,00 BL, UA, MDconcluso il 28 
2 2006Uffi  cio nazionale svedese 
per le migrazioni / Linea di 
bilancio B7-667
19Processo di cooperazione transfrontaliera (processo di Söderköping) – Söderköping II a1 307 898,00 BL, UA, MDin corso dall’1 
3 2006UNHCR (subcontraenti OIM & 
Uffi  cio nazionale svedese per 
le migrazioni) / Aeneas
20Processo di cooperazione transfrontaliera (processo di Söderköping) – Söderköping II b1 026 000,00 BL, UA, MDin corso dall’1 
3 2006UNHCR (subcontraenti OIM & 
Uffi  cio nazionale svedese per 
le migrazioni) / PAR 2004
1 L’ultima missione in loco ha avuto luogo nel luglio 2007 
2 Insoddisfacente: denota che una percentuale signifi  cativa degli obiettivi specifi  ci non sono stati raggiunti (contratti conclusi) o che l’attuale stato di avanzamento 
è molto al di sotto delle aspettative (contratti in corso) 
38
N Titolo del contrattoContributo 
comunitarioPaeseStato di 
avanzamento 
(luglio 2007)1Contraente / Fonte 
del fi  nanziamentoGiudizio globale sui risultati2
LOTTA ALLA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA
21Assistenza multisettoriale per il controllo 
antidroga e il raff  orzamento istituzionale 
in Ucraina, Moldova e Bielorussia2 000 000,00 BL, UA, MDconcluso il 30 
4 2005UNDP/PAR 2001
Soddisfacente in quanto ha 
istituito nuove strutture anti-droga, 
Insoddisfacente  a livello della 
legislazione e dei servizi di 
intelligence della polizia22Assistenza multisettoriale per il controllo 
antidroga e il raff  orzamento istituzionale in 
Ucraina, Moldova e Bielorussia – BUMAD 22 500 000,00 BL, UA, MDconcluso il 21 
1 2007UNDP/PAR 2002
23Assistenza multisettoriale per il controllo 
antidroga e il raff  orzamento istituzionale in 
Ucraina, Moldova e Bielorussia – BUMAD 32 000 000,00 BL, UA, MDin corso dall’1 
1 2007UNDP/PAR 2004
24Lotta contro la tratta delle donne 
in Moldova599 408,00 MDconcluso il 23 
6 2004Organizzazione 
internazionale per le 
migrazioni / PAR 2000Soddisfacente , sebbene 
sussistano preoccupazioni circa 
l’effi  cienza (sovrappo-sizione con 
altri donatori)25Lotta contro la tratta di esseri umani 
nella Repubblica Moldova300 000,00 MDconcluso il 18 
12 2006Organizzazione 
internazionale per le 
migrazioni / Tacis PAR 2002
26Centro OIM di reinserimento per le 
vittime della tratta di esseri umani, a Chisinau, Moldova: terapia completa volta al recupero, alla riabilitazione e al reinserimento delle vittime308 000,00 MDconcluso il 3 3 
2006Organizzazione 
internazionale per le 
migrazioni / Tacis PAR 2002Soddisfacente , sebbene 
sussistano preoccupazioni circa 
l’economicità (canone d’affi   tto 
elevato)
27 Lotta alla tratta di esseri umani in Ucraina 1 892 000,00 UAconcluso il 18 
6 2006Organizzazione 
internazionale per le 
migrazioni / Tacis PAR 2002Soddisfacente  a livello di 
protezione/reinserimento e 
sensibilizzazione  Insoddisfacente  
a livello di punibilità e repressione
28Progetto contro il riciclaggio di denaro, 
il fi nanziamento del terrorismo e la 
corruzione in Moldova3 000 000,00 MDin corso 
dal 2 8 2006Consiglio d’Europa / 
PAN 2005Avvio insoddisfacente ; 
miglioramenti rilevati a livello della 
lotta anticorruzione
29Progetto contro il riciclaggio di denaro 
in Ucraina – MOLI-UA-1974 502,00 UAconcluso il 1 7 
2005Consiglio d’Europa / 
PAR 1999
Soddisfacente
30Proseguimento del progetto contro il 
riciclaggio di denaro e il fi  nanziamento 
del terrorismo in Ucraina – MOLI-UA-25 000 000,00 UAin corso dall’1 
5 2006Consiglio d’Europa / 
PAN 2005ALLEGATO III  
1 L’ultima missione in loco ha avuto luogo nel luglio 2007 
2 Insoddisfacente: denota che una percentuale signifi  cativa degli obiettivi specifi  ci non sono stati raggiunti (contratti conclusi) o che l’attuale stato di avanzamento 
è molto al di sotto delle aspettative (contratti in corso) 
39
N Titolo del contrattoContributo 
comunitarioPaeseStato di 
avanzamento 
(luglio 2007)1Contraente / Fonte 
del fi  nanziamentoGiudizio globale sui risultati2
SETTORE GIUDIZIARIO E BUON GOVERNO
31Progetto NIS per il settore giudiziario, 
civile e commericale, Moldova2 194 015,00 MDconcluso il 
29.7.2005GTZ (cooperazione tecnica 
tedesca) / PAN 2001Soddisfacente
32Sostegno alla strategia nazionale 
anticorruzione in Moldova (PACO Moldova)250 000,00 MDconcluso il 
14.1.2006Consiglio d’Europa / 
PAN 2003Soddisfacente  (azione pilota)
33Programma congiunto tra la Commissione 
europea e il Consiglio d’Europa per la Moldova – Sostegno alle riforme democratiche in corso, 2004-2006800 000,00 MDconcluso il 
15.12.2006Consiglio d’Europa / 
PAN 2003Soddisfacente ,  nonostante una 
concezione ineffi   ciente
34Maggior indipendenza, trasparenza 
ed effi   cienza del sistema giudiziario 
nella Repubblica moldova3 000 000,00 MDin corso 
dall’1.10.2006Consiglio d’Europa / 
PAN 2003Soddisfacente , nonostante non 
siano stati tratti insegnamenti dalle 
esperienze passate
35Riforma dei collegi arbitrali e sostegno 
all’amministrazione giudiziaria2 476 000,00 UAconcluso il 
31.12.2005UNDP / NAP 2000 Insoddisfacente
36Cooperazione internazionale 
in materia penale in Ucraina (UPIC)1 500 000,00 UAin corso 
dall’1.12.2005Consiglio d’Europa / 
PAN 2004Insoddisfacente
37Ucraina – Procedura di selezione e nomina 
giudiziaria, formazione, responsabiltà disciplinare, gestione degli aff  ari giudiziari 
e metodi alternativi per la risoluzione delle controversie2 000 000,00 UAin corso 
dal 31.5.2006Consiglio d’Europa / 
PAN 2003Avvio insoddisfacente ;  
risultati più soddisfacenti  
a partire dal 2007
38Sostegno al buon governo: progetto 
contro la corruzione in Ucraina (UPAC)1 500 000,00 UAin corso 
dal 9.6.2006Consiglio d’Europa / 
PAN 2004Insoddisfacente
39Cooperazione internazionale in materia 
penale, sostenuta dall’Interpol, per l’applicazione della legge in Ucraina989 788,00 UAin corso 
dal 15.1.2007Consiglio d’Europa / 
PAN 2004Avvio insoddisfacente ;  
risultati più 
soddisfacenti  
a partire dal giugno 2007
40Centro di difesa e consulenza legale 
anticorruzione in Ucraina (ALAC)500 000,00 UAProgetto 
preparato, 
ma nessun 
contratto è 
stato fi  rmatoPAN 2004 Insoddisfacente , attività annullata
Totale contributi comunitari 99 306 004,84ALLEGATO III  
1 L’ultima missione in loco ha avuto luogo nel luglio 2007 
2 Insoddisfacente: denota che una percentuale signifi  cativa degli obiettivi specifi  ci non sono stati raggiunti (contratti conclusi) o che l’attuale stato di avanzamento 
è molto al di sotto delle aspettative (contratti in corso) 
40
ALLEGATO IV
Fonte : Commissione europea.L’EU BAM, la cui sede è a 
Odessa, ha sei uffi   ci locali  
situati al confi  ne fra la Moldo-
va e l’Ucraina e presso il porto di Odessa. Dispone inoltre di quattro consulenti in materia di analisi dei rischi che risie-dono a Chisinau e a Kiev.
41
RISPOSTE 
DELLA COMMISSIONE
SINTESI ESECUTIVA
I 
La Commissione ha dovuto fornire assistenza in 
contesti politici e istituzionali difficili, caratte-
rizzati da un’amministrazione di tipo sovietico bisognosa di riforme su vasta scala 
A causa del mancato rispetto per la democrazia, 
per i diritti dell’uomo e per lo Stato di diritto, l’assistenza della Commissione alla Bielorus-
sia si limita a 5 milioni di euro all’anno per il 
quadriennio 2007-2010  Successive conclusioni 
del Consiglio affermano che l’assistenza alla  Bielorussia sarà destinata alle esigenze della  popolazione e al processo di  democratizza-zione, segnatamente attraverso la coopera-zione umanitaria, transfrontaliera e regionale, nonché mediante progetti che favoriscano  direttamente o indirettamente la democratiz-zazione e le forze democratiche 
III 
La Commissione apprezza la valutazione posi-tiva formulata dalla Corte in merito ai pro-getti attuati nel campo della gestione delle  frontiere, che costituiscono quasi due terzi  del peso finanziario dei progetti  Per quanto  
concerne migrazione e asilo, si sono incon-trate difficoltà nelle componenti dei progetti riguardanti lavori/forniture, specialmente in  Ucraina, mentre le componenti relative al raf-
forzamento delle capacità hanno conseguito  risultati soddisfacenti 
IV 
L’instabilità politica nella regione ha costitui-to un ulteriore ostacolo per i progressi  Alcuni progetti hanno tuttavia registrato risultati,  benché limitati 
Per quanto concerne il coordinamento con altri 
donatori, la delegazione in Ucraina è unanime-mente considerata promotrice principale di tale attività  La misura in cui il coordinamento si  realizza dipende fortemente dalla disponibilità delle parti interessate ad avviare tale processo (alcuni donatori, soprattutto extracomunitari, sono più restii di altri) 
42
La Commissione ha assunto l’impegno di gui-
dare e intensificare sistematicamente gli sforzi 
di coordinamento dei donatori nei vari paesi e ha ospitato una conferenza regionale proprio 
su questo tema nel gennaio 2008 per dare il  
via al processo 
Tenendo presente la possibilità di raffrontare le 
specificità tecniche dei progetti, le esperienze 
precedenti sono state prese come base per l’im-postazione delle successive operazioni 
La delegazione CE in Moldova ha ormai piena-
mente acquisito le responsabilità di gestione del programma prima assolte dalla delegazione di Kiev 
V 
La Commissione riconosce l’operato della Corte e il suo contributo al miglioramento dell’effi-cacia dei progetti 
ESTENSIONE E APPROCCIO 
DELL’AUDIT
13 
La Commissione prende atto della valuta-
zione positiva espressa dalla Corte sulla parte dell’audit più significativa da un punto di vista finanziario 
Riquadro 3 – Esempio di risultato 
insoddisfacente: ambito di lavoro ridotto e ritardiNonostante le difficoltà citate, la Commis-sione ha intrapreso una serie di provvedimenti per garantire il completamento del progetto   L’avanzamento dei lavori è stato seguito costan-temente e con estrema attenzione sino alla loro ultimazione  L’appalto è stato infine portato  a termine utilizzando interamente i fondi CE   Il certificato di accettazione provvisoria per  l’appalto finanziato con fondi CE relativo alla costruzione del valico di frontiera Kozlovichi  
II è stato firmato dalle autorità doganali bie-
lorusse nel marzo 2008  Le autorità hanno poi deciso di completare gli elementi infrastrut-
turali che erano stati esclusi dopo le tratta-
tive con finanziamenti nazionali (ossia aree di parcheggio e alcune strutture di deposito)  I  relativi lavori sono attualmente in corso  È dun-que previsto che il nuovo valico di frontiera sia operativo all’inizio del 2009  I lavori sono stati pianificati in modo da consentire al vecchio  valico di frontiera di essere ancora operativo durante tutto il periodo di realizzazione del  nuovo  Il vecchio valico, inoltre, continuerà  a essere utilizzato come parte del complesso  globale di Kozlovich 
17  
Il meccanismo di reazione rapida (RRM) consente 
la mobilitazione e il trasferimento veloce di spe-cifiche risorse finanziarie per attuare interventi urgenti laddove occorra contribuire al ristabi-limento di condizioni normali di salvaguardia 
per l’attuazione delle politiche intraprese, al  
fine di preservarne l’efficacia  L’articolo 2 del regolamento (CE) n  381/2001 del Consiglio  stabilisce chiaramente che il meccanismo di  reazione rapida può finanziare azioni che, in  circostanze normali, rientrano nei regolari pro-grammi di assistenza  Il principale scopo del  meccanismo di reazione rapida era di consentire alla Comunità di rispondere tempestivamente a situazioni di crisi e, in tal modo, sostenere la politica esterna delle Comunità  Il meccanismo ha aperto la strada affinché i programmi rego-lari possano essere sfruttati per conseguire gli obiettivi generali dell’intervento  Come precisa lo stesso mandato della missione dell’Unione  europea di assistenza alle frontiere (EU BAM), si era ipotizzato sin dall’inizio che risultati tangibili si sarebbero potuti raggiungere soltanto a medio o lungo termine, ipotesi perfettamente in linea con l’intenzione del regolamento del Consiglio che istituisce il meccanismo di reazione rapida 
43
18 
Il programma Tacis non era abbastanza flessi-
bile per consentire una rapida mobilitazione  dei principali fondi per un periodo di esecu-
zione più lungo  Una finestra di opportunità per 
il progetto si è aperta nel giugno 2005, quando i presidenti di Moldova e Ucraina hanno firmato una lettera congiunta al Consiglio e alla Com-missione richiedendo assistenza, richiesta alla quale la Commissione ha ritenuto importante fornire rapidamente una risposta  Tuttavia,  a causa dell’instabilità politica che all’epoca  caratterizzava la regione (rivoluzione aran-cione in Ucraina), è stato inevitabile stipulare accordi a breve termine impiegando i fondi  disponibili  Nel frattempo, il mandato della  missione è stato prorogato (sino alla fine del 2009)  Con l’entrata in vigore dello strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI), si è introdotto un fattore di prevedibilità nel qua-dro del programma indicativo regionale per i paesi orientali 2007-2010  Sino alla fine del  2009, è previsto lo stanziamento annuale per 
la missione dell’Unione europea di assistenza 
alle frontiere 
19 
I progetti Bommoluk si basano sulla relazione 
di valutazione delle esigenze e raccomanda-zioni della missione, nella quale si sono analiz-zate le carenze e le necessità delle autorità di frontiera nazionali lungo il confine di Stato tra 
Moldova e Ucraina  Un netto vantaggio sta nel fatto che si tiene conto dell’esperienza acqui-sita con le procedure di appalto di progetti  precedenti  Per quanto riguarda altri donatori, è stata garantita la complementarità con gli  Stati Uniti, il cui scopo primario era prestare  assistenza contro il terrorismo  Prima di vedersi assegnata qualunque attrezzatura, i beneficiari devono garantire di essere in grado di utiliz-zarla e di poterne coprire costi di gestione e  manutenzione  La missione sta esaminando  approfonditamente la capacità dei servizi dei partner di ottemperare ai propri impegni 25 
a) 
La Commissione ha deciso di accettare la richie-sta di sostegno avanzata dal governo ucraino  
Nel 2004, tale governo ha dato prova della sua 
volontà di profondere un impegno notevole per migliorare le condizioni dei migranti irregolari e ha accettato di sostenere finanziariamente  la commissione statale per le nazionalità e  la migrazione al fine di istituire due centri di custodia per migranti che rispondessero alle  norme stabilite dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e alle raccomandazioni del  Comitato per la prevenzione della tortura 
Riquadro 4 – Le condizioni di vita dei 
migranti illegali nei centri di accoglienza esistenti sono considerate tuttora inaccettabili, malgrado il sostegno dell’Unione europea abbia in parte alleviato la situazioneA causa del pessimo stato delle strutture di  
accoglienza temporanee di Pavshino e Chop,  
in ultima analisi, il progetto si è concentrato  
più sull’assistenza umanitaria che sul rafforza-mento delle capacità 
Dopo la visita della delegazione CE, ha avuto 
luogo una discussione approfondita con i rap-presentanti del servizio statale delle guardie di frontiera, che ha agito immediatamente intra-prendendo misure correttive  Dopo la visita  
della Corte, la Commissione ha raccomandato al governo ucraino di chiudere Pavshino a causa del grado insufficiente di rispetto dei diritti  umani  Nel frattempo, il gabinetto dei ministri ha deciso di chiudere Pavshino non appena si renderanno disponibili altre strutture 
Riquadro 5 – Scarsi progressi nella 
creazione di nuovi centri di accoglienza per i migranti illegaliSono stati accusati ritardi nella ristrutturazione dei centri di custodia per migranti selezionati di Zhuravychi (Volyn oblast) e Rozsudiv (Cher-nihiv oblast) a causa dell’instabilità politica  (la cosiddetta «rivoluzione arancione»), della  sostituzione del ministro competente nel bien-nio 2004-2005 e del mancato trasferimento  delle risorse impegnate 
44
La decisione di ridurre il numero di posti di  
accoglienza dagli iniziali 1 260 a 250 si è basata 
sulla prassi europea, prendendo atto del fatto che una ricettività maggiore incide negativa-
mente sul funzionamento del centro  Nel 2007 
si sono compiuti progressi notevoli nei lavori di ristrutturazione  Nel frattempo, ambedue i centri di custodia per migranti hanno iniziato a operare secondo le prassi europee 
Riquadro 6 – Sottoutilizzazione di centri 
per richiedenti asilo
di recente realizzazione
Alla fine del 2006, grazie al progetto di poten-ziamento del sistema di centri di accoglienza in Moldova e in Ucraina, nel centro di accoglienza temporanea di Odessa erano disponibili 250  posti di accoglienza per richiedenti asilo  Va  precisato che al momento dell’audit soltanto metà del centro era in uso per mancanza di  fondi statali  Il centro di accoglienza di Muka-chevo è divenuto operativo nel novembre  
2007 dopo che la Commissione ha persuaso il 
governo ucraino a trasferire la proprietà del  
terreno e del fabbricato dal servizio statale  delle guardie di frontiera alla commissione  statale per le nazionalità e le religioni e a  mettere a disposizione fondi statali per il suo funzionamento 
26 
Nel corso delle riunioni con il governo ucraino, la Commissione sta analizzando gli aspetti  finanziari  La ripartizione delle responsabilità tra il servizio statale delle guardie di frontiera e il ministero degli Affari interni è giuridica-mente definita e chiara: la responsabilità del  servizio statale delle guardie di frontiera cessa dopo 10 giorni (detenzione a breve termine), dopodiché i migranti irregolari devono essere presi in carico dal ministero degli Affari interni  Tuttavia, poiché il ministero non ha gestito  centri di custodia fino a poco tempo fa, la legge non è stata applicata e il servizio statale di  guardie di frontiera ha detenuto i migranti per 6 mesi, il massimo consentito dalla legislazione ucraina 27  
Il potenziamento del progetto relativo al  
sistema nazionale per i richiedenti asilo in Bie-lorussia ha dovuto affrontare problemi legali e 
amministrativi che la delegazione CE ha analiz-
zato e risolto attraverso contatti con l’ammi-nistrazione nazionale  Il centro di accoglienza temporaneo per richiedenti asilo di Gomel in Bielorussia è stato ufficialmente inaugurato il 16 gennaio 2008 e attualmente è pienamente operativo e in uso 
34  
Per favorire una migliore condivisione delle  informazioni tra i servizi ucraini preposti  all’applicazione delle leggi, la Commissione,  in collaborazione con Interpol, ha esplorato  da allora la possibilità di estendere la formula dell’i24/7 al servizio statale delle guardie di  frontiera ucraino  Tuttavia, per motivi di sovra-nità nazionale, tale estensione si è dimostrata inattuabile 
35  
L’Ucraina non ha ancora ratificato la conven-zione del Consiglio d’Europa sulla protezione dei dati, requisito indispensabile per la tra-smissione di dati personali  La Commissione sta esortando l’Ucraina a ratificare la convenzione per consentire la collaborazione tra i servizi  preposti all’applicazione delle leggi  La man-cata ratifica della convenzione sulla protezione dei dati è anche uno dei motivi per i quali un accordo strategico con Europol non è ancora  stato sottoscritto 
36  
La Commissione ha iniziato a operare nella  regione in materia di lotta al traffico di esseri umani già nel 2000  Visto il coinvolgimento  di altri donatori nella lotta antitraffico, la  Commissione ha cessato di programmare tali  progetti nell’ambito del programma bilaterale Tacis  L’ultimo progetto è stato quello per la  Bielorussia realizzato nell’ambito del piano di azione nazionale 2005 
40 
Il processo legislativo è stato ostacolato, perlo-
meno in Ucraina, da frequenti avvicendamenti al governo dopo la rivoluzione arancione  In  generale, i progressi legislativi nella regione  
sono lenti 
45
41  
All’epoca della visita della Corte, i sequestri  
erano effettivamente modesti  Tuttavia, da  allora, i risultati sono migliorati notevolmente  
Nel 2007, l’Ucraina ha sequestrato complessi-
vamente 415 kg di eroina e 19 kg di cocaina,  mentre nei primi cinque mesi del 2008 sono  stati sequestrati 214 kg di eroina e 41 kg di  cocaina  In Moldova, nel febbraio 2008 è stato effettuato un sequestro di 200 kg di eroina  Il progetto CE ha sicuramente contribuito alla  riuscita dei sequestri attraverso le attività di  rafforzamento delle capacità 
47  
La «riforma dei tribunali arbitrali e il sostegno all’amministrazione dei tribunali» ha prodotto risultati tangibili poiché è stato il primo pro-getto di assistenza giudiziaria di tale portata e finalità mai realizzato in Ucraina ed è inter-venuto in un contesto istituzionale ancora  improntato al profilo dell’amministrazione  
sovietica  L’amministrazione statale dei tribu-
nali ha attuato una serie di cambiamenti ope-
rativi significativi suggeriti dal progetto 
L’obbligo di garantire che tutti gli appalti di  
attrezzature fossero eseguiti in maniera tra-
sparente talvolta ha condotto alla necessità  di annullare alcuni appalti, con conseguenti  ritardi 
50  
Il progetto di valutazione, intrapreso nell’ago-sto 2006, ha avuto un avvio lento a causa delle dimissioni del consulente contro la corruzione subito dopo la conferenza di avvio, ragione per cui è stato necessario procedere a una nuova assunzione 52  
Il ritmo delle riforme ha risentito degli effetti 
della crisi politica del 2006-2007, come anche le attività collaterali all’adozione di una nuova 
legislazione anticorruzione e il nuovo piano  
di azione in materia  Il progetto è stato «rilan-ciato» alla fine del 2007 quando le improvvise elezioni parlamentari hanno portato al potere forze politiche presidenzialiste  Il piano di  lavoro del progetto è stato rivisto durante  la riunione del gruppo direttivo tenutasi il  29 novembre 2007 con l’approvazione di un  elenco di attività prioritarie per il periodo  dicembre 2007 - marzo 2008  Le attività riguar-danti l’elaborazione e l’adozione di una legi-slazione anticorruzione sono state in parte  riprogrammate per il 2008 e il 2009 
a) 
Il piano anticorruzione (ACAP) è stato intra-preso con l’assistenza erogata dal progetto   Tuttavia, il ministero della Giustizia ha suc-cessivamente deciso di definire il piano auto-
nomamente  Come misura integrativa volta a 
sostenere l’attuazione del piano, il progetto  ha contribuito all’elaborazione del «pacchetto anticorruzione»  La valutazione specialistica  del pacchetto anticorruzione contenente tre  disegni di legge è stata fornita dal Consiglio  d’Europa  Il parere del presidente del gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) menzio-nava la qualità eccellente dei disegni di legge rivisti 
Gli esperti hanno avuto accesso al piano di  
azione anticorruzione soltanto poco prima  
che fosse introdotto  Non vi è stata pertanto  alcuna possibilità di suggerire possibili cambia-menti in merito al contenuto  Inoltre, i disegni di legge dovevano essere adottati contestual-mente al piano di azione in modo da creare la base giuridica necessaria per la lotta anticor-ruzione in Ucraina  L’attuazione del progetto e l’adesione dell’Ucraina al gruppo di Stati con-
tro la corruzione hanno agito da «catalizzatori» 
per l’adozione del piano di azione  Nondimeno, si è avuta l’impressione che, adottando il piano 
di azione, il governo intendesse «riferire tem-
pestivamente» in merito all’azione intrapresa 
anziché produrre un documento completo, ben strutturato, facile da attuare 
46
b) 
Il piano di azione anticorruzione è stato adot-
tato soltanto nell’agosto 2007, ragion per cui all’epoca dell’audit non è stato possibile con-
durre alcuna attività di verifica del piano 
Il progetto è attualmente sostenuto tramite  
il gruppo di lavoro interistituzionale per la  lotta alla corruzione, di cui fa parte un rap-presentante del team del progetto  La verifica dell’attuazione del piano è uno degli obiettivi del gruppo  La questione del finanziamento  dei partiti politici, posta per la prima volta in occasione della riunione del gruppo direttivo del progetto il 6 marzo 2007, è stata minimiz-zata dal Ministero della giustizia 
Quanto al sondaggio sull’opinione pubblica  
generale sul tema della corruzione, le autorità ucraine hanno inviato richieste a diversi dona-tori internazionali senza assicurare il neces-sario coordinamento e la divulgazione delle  
informazioni 
54 
a), b) e c) Il principale problema è stato effettivamente quello della difficile situazione politica  
dall’aprile 2007 alla fine dell’anno  La perce-zione da parte della Corte della valutazione  delle esigenze in materia di giustizia/sistema giudiziario/lotta alla corruzione in Ucraina è  
essenzialmente frutto di un contesto specifico e particolarmente difficile, caratterizzato da  una notevole frammentazione e diluizione delle responsabilità tra i diversi soggetti esecutivi, oltre che dall’assenza di una qualsivoglia forma di coordinamento trasversale tra settori 
Il progetto è stato elaborato e sviluppato uni-
tamente ai potenziali beneficiari, tra cui il Mini-stero della giustizia  Si è dunque garantita, sin dal principio, la proprietà locale del progetto, confermata dall’attuale governo nominato a  seguito delle elezioni del 2007 Il team di progetto ha posto in essere iniziative 
sistematiche di coordinamento dei donatori per 
condividere informazioni, assicurare coerenza tra i diversi interventi ed evitare sovrapposi-
zioni  Le difficoltà iniziali in termini di perso-
nale sono ormai superate e la questione della disponibilità di spazi per uso ufficio è stata  definitivamente risolta con il nuovo governo 
Va ribadito che il cofinanziamento non è un  
obbligo per il paese beneficiario 
55 
a) La delegazione CE in Moldova ha ormai pie-namente assunto le responsabilità di gestione del programma prima assolte dalla delegazione di Kiev  In generale, la Commissione concorda con la Corte nell’affermare che un personale  adeguato, sia in termini numerici che a livello di qualifiche, rappresenta una sfida 
b) 
Sebbene abbia creato una certa complessità  
amministrativa, questa architettura di finan-ziamento mista non ha impedito al progetto di Söderköping di conseguire risultati soddisfa-centi, come riconosciuto dalla Corte 
Riquadro 7 – Esempio di gestione 
inefficiente di contrattiLa ripartizione del progetto di Söderköping  fase 3 tra Aeneas e Tacis è avvenuta perché  nessuno dei due programmi disponeva di fondi sufficienti per consentire la realizzazione di un progetto complesso, particolarmente impor-tante dopo l’allargamento dell’Unione europea del 2004, al fine di promuovere la cooperazione transfrontaliera nel campo dell’asilo, della  migrazione e della gestione delle frontiere ed evitare l’impressione che l’Unione stesse eri-gendo una nuova cortina lungo la nuova fron-tiera esterna 
47
56  
Va sottolineato che i partner della Commissione 
coinvolti nell’attuazione non hanno prestato  sufficiente attenzione alla questione della pro-
prietà e dell’assegnazione del terreno  Tuttavia, 
non appena la Commissione è venuta a cono-scenza di tali problemi, ha adottato immedia-tamente misure correttive 
Il coordinamento dei donatori è spesso interve-
nuto sia prima, sia durante, sia dopo le attività di programmazione ed è stato istituzionalizzato dopo la dichiarazione di Parigi  Nel frattempo, sono state organizzate missioni di programma-zione congiunte 
57  
Nonostante alcuni rari casi di lacune, le orga-nizzazioni internazionali dispongono general-mente di un livello notevole di know-how in  termini, tra l’altro, di mobilitazione di com-petenze, gestione finanziaria oltreoceano  e procedure di aggiudicazione efficienti in  
ambiti difficili  Si perfezionerà la definizione  
delle modalità di verifica nel contesto dell’ac-cordo quadro finanziario e amministrativo  (FAFA) attraverso l’elaborazione di un man-dato comune e si migliorerà la visibilità grazie alla pubblicazione del «Manuale di visibilità e comunicazione per le azioni esterne dell’Unione europea» (aprile 2008), che ora vale anche per le organizzazioni internazionali 
(d) 
«Nella fattispecie si è deciso di condurre veri-fiche di alcuni progetti PSNU e procedere sulla base degli esiti di tali verifiche» 
60  
La Commissione segue scrupolosamente la  procedura di rendicontazione che associa le  relazioni ai pagamenti ai contraenti  Vi sono  casi in cui la continuità di azione richiede la  stipula di nuovi contratti anche se non è stata ancora completamente conclusa la procedura di rendicontazione per un’azione in corso, il  che inevitabilmente crea situazioni in cui non tutte le possibilità di informazione vengono  sfruttate 61 
a)
Dall’audit della Corte, la Commissione ha  ampliato la copertura dell’esercizio ROM 
b) 
La relazione sintetica in due pagine (ROM), cor-redata di un dettagliato prospetto conclusivo di contestualizzazione, contiene non solo il  punteggio ottenuto per i cinque principali cri-teri di monitoraggio, ossia rilevanza, efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità, ma anche 21 sottocriteri complessivi da analizzare, valutare e mettere a disposizione per scopi statistici  e ulteriori raffronti  La base dati MONIS, un  sistema informativo di monitoraggio, consente un’analisi statistica strategica e dettagliata,  tuttavia semplice da estrarre e utilizzare, per tutti i responsabili coinvolti nella supervisione, nell’esecuzione e nella verifica di progetti 
Riquadro 8 – Trasferimento insufficiente 
delle esperienze maturate in nuovi 
progetti
a)Il progetto di valutazione selezionato ha rap-presentato la migliore proposta ricevuta nel  quadro dell’invito a presentare proposte per  il programma Aeneas del 2005 e ha risposto  alle esigenze effettive dei centri di detenzione nella regione dei Carpazi 
b)
Per quanto concerne i tempi del progetto di  valutazione, il progetto CBMM 2 è stato sot-toscritto per sostenere la risoluzione positiva dei negoziati CE-Ucraina sull’accordo di riam-missione  Sono state prese in considerazione le lezioni apprese dal progetto CBMM 1, spe-cialmente per quanto concerne l’attenzione  per le strutture di accoglienza temporanee e la questione della proprietà/assegnazione del ter-reno chiarita preliminarmente con il soggetto responsabile, nonché i fondi ulteriori necessari per il centro di custodia per migranti di Volyn e resi disponibili nella fase II del progetto 
48
CONCLUSIONI 
E RACCOMANDAZIONI
63  
La Commissione prende atto della valutazione 
complessivamente positiva espressa dalla  Corte sui progetti esaminati  Il loro ambito  
era ovviamente limitato per evitare una dilui-
zione delle attività e attenuare il rischio di  una scarsa efficacia in termini di esiti, vista la portata dei problemi da affrontare in questi  paesi in transizione  Mentre la componente dei progetti relativa al rafforzamento delle capa-cità ha conseguito, in generale, risultati sod-disfacenti, le componenti riguardanti lavori/forniture hanno registrato progressi più lenti a causa delle indispensabili procedure di appalto e della necessità che l’amministrazione bene-ficiaria mettesse a disposizione una logistica  adeguata 
64 
L’aspetto essenziale della sostenibilità è affron-tato in maniera duplice  Da un lato, i progetti di gestione delle frontiere sono in larga misura volti al potenziamento delle capacità tecniche 
e istituzionali dei beneficiari  Dall’altro, in Mol-
dova e Ucraina sono state ulteriormente rece-pite le valutazioni e le raccomandazioni della missione dell’Unione europea di assistenza alle frontiere con un sostegno aggiuntivo della CE per garantire un’opportuna sostenibilità a più lungo termine 
65  
La pacifica risoluzione del conflitto transni-striano è infatti gestita essenzialmente a livello politico 
67  
La responsabilità ultima dei risultati conse-guiti nel campo dei procedimenti penali e di  una maggiore collaborazione tra i servizi per  le indagini giudiziarie spetta, per motivi di  sovranità nazionale, tra cui quelli legati alla  sicurezza, alle autorità nazionali 68  
In materia di corruzione, la Commissione ritiene 
che si registrino graduali progressi  GRECO, il gruppo di Stati contro la corruzione del Consi-
glio d’Europa, al quale l’Ucraina ha aderito nel 
2006, ha adottato la sua relazione di valuta-zione a pari livello nel marzo 2007 (pubblicata nell’ottobre 2007)  L’Ucraina dovrebbe rife-rire al gruppo entro l’autunno 2008  Il piano  di azione anticorruzione citato in precedenza è volto ad attuare una serie di raccomanda-zioni formulate dal gruppo  Tra i vari aspetti  da affrontare vi sono:
istituzione di un soggetto specificamente 
• 
incaricato dei reati legati alla corruzione;abolizione delle immunità indebite e snel-
• 
limento delle procedure di concessione di 
immunità;
maggiore trasparenza negli appalti  • 
pubblici;caratterizzazione di reato penale per tutti i 
• 
reati legati alla corruzione, molti dei quali 
ancora non rientrano in tale giurisdizione 
Raccomandazione
a)In linea di principio, il regolamento Frontex  prevede che l’agenzia agevoli la cooperazione operativa tra Stati membri e paesi terzi  La  Commissione, tuttavia, cerca di richiedere il  suo parere  Si è garantita la complementarità delle attrezzature di frontiera con gli altri  donatori e lo si farà anche in futuro 
b)
La Commissione concorda con la raccomanda-zione della Corte e vorrebbe sottolineare che, nel contesto del programma di assistenza in  materia di riammissione (2007), il ministero  degli Affari esteri ucraino ha già confermato  tale impegno 
49
c)
La Commissione concorda con la raccomanda-
zione della Corte  Sin dal 2006 tale raccoman-dazione viene attuata nel quadro del progetto 
congiunto CE-Consiglio d’Europa: cooperazione 
internazionale dell’Ucraina in materia di giusti-zia penale, progetto ancora in atto 
d)
La Commissione ha esaminato le possibilità di promuovere il coinvolgimento della società  
civile statati nella politica anticorruzione e  
continuerà a farlo 
69 
Il problema principale è stato il difficile conte-sto politico dall’aprile 2007 alla fine dell’anno  Nonostante tali eventi, si è comunque garantita la proprietà locale  Le difficoltà iniziali a livello di personale sono state superate con il distac-camento in Ucraina di un membro del personale del Consiglio d’Europa che si occupa a tempo 
pieno della supervisione diretta e della guida 
delle questioni legate al progetto 
70 
Ormai la delegazione CE in Moldavia è suben-trata interamente nelle responsabilità di  gestione del programma prima assolte dalla  delegazione di Kiev, il che dovrebbe risolvere il problema legato alle risorse 
Per quel che riguarda la coesistenza tra diversi 
strumenti di finanziamento comunitari per lo stesso scopo, l’uso di due strumenti finanziari per sostenere il progetto di Söderköping è  stato all’epoca la soluzione per rispondere alla portata del problema 
71 
La Commissione ha assunto l’impegno di gui-dare e intensificare sistematicamente gli sforzi di coordinamento dei donatori in Ucraina e ha ospitato una conferenza regionale proprio su questo tema nel gennaio 2008 per dare il via al processo Inoltre, si sono attivamente perseguite le  
opportunità di programmazione congiunta ed è 
stata conclusa una missione di programmazione congiunta in Ucraina con la svedese SIDA 
72 
La Commissione richiama l’attenzione sull’im-portanza dei fattori esterni 
Raccomandazione
In merito alle raccomandazioni formulate alla Commissione, si precisa quanto segue:
a)
Un personale adeguato, sia in termini nume-rici che a livello di competenze, rappresenta  una sfida  Tuttavia, ormai la delegazione CE in Moldavia ha pienamente assunto le responsa-bilità di gestione del programma prima assolte dalla delegazione di Kiev  Inoltre, per quanto concerne la delegazione in Ucraina, dal 1° set-tembre 2008 è in atto una riorganizzazione  interna del personale addetto alle attività volta 
a ridistribuire il carico di lavoro, soprattutto  
nel campo della giustizia, della libertà e della sicurezza 
b)
Sebbene l’ENPI sia uno strumento più flessibile del suo predecessore, appare sempre oppor-tuno ripartire il lavoro effettivo tra diversi stru-menti di finanziamento a seconda dei vantaggi 
e delle specificità di ciascuno  I programmi ENPI in Ucraina e Moldavia, per esempio, si con-centrano su programmi di sostegno settoriali di ampio respiro anziché su progetti piccoli,  coerentemente con la necessità di miglio-rare l’orientamento e l’impatto strategico dei fondi dell’ENPI  Altri strumenti, invece, come il programma tematico per l’asilo e la migra-zione, sono in grado di mobilitare pool di fondi più piccoli, in maniera più rapida e flessibile  rispetto ai programmi di riforma settoriale su vasta scala 
50
c)
L’accordo standard relativo ai contributi rispec-
chia i requisiti del regolamento finanziario e  contiene condizioni dettagliate per quanto con-
cerne gli obblighi dell’organizzazione respon-
sabile dell’esecuzione in materia di visibilità, informazione circa le disposizioni contrattuali degli appalti, nonché l’aggiudicazione, la con-cessione di sovvenzioni, il rispetto dei criteri di esclusione e un’adeguata pubblicità ex post dei contratti di appalto e sovvenzione finanziati  dalla CE stipulati dall’organizzazione 
d)
La Commissione ha collaborato con i governi partner, gli Stati membri e altri donatori per  incoraggiare e sostenere meccanismi di coor-dinamento dei donatori propri in ciascun paese e continuerà ad adoperarsi in tal senso 
e)
La Commissione conviene con l’idea che il paese beneficiario debba esprimere chiaramente i  propri interessi e desideri, ma ribadisce che tali manifestazioni sono contenute negli accordi  di partenariato e cooperazione e nei piani di  azione ENP  Inoltre, questi elementi sono consi-derati nella fase di identificazione del progetto secondo le priorità individuate nel documento strategico per paese e nei programmi indicativi nazionali in linea con i piani di azione ENP  La partecipazione nazionale è prevista e attuata in base alla natura del progetto 
Nell’ambito del regolare esercizio ROM, parti-
colare attenzione verrà infine prestata a una  
definizione degli obiettivi che sia coerente con la capacità politica e istituzionale dei paesi  beneficiari  Per quanto concerne la durata  dei periodi di esecuzione, essa viene stabilita tenuto conto della capacità di assorbimento  dei beneficiari, misurata in termini di tempi  necessari per attuare le riforme elettorali 73 
Raccomandazione
La Commissione condivide tale preoccupa-zione e vorrebbe sottolineare che già include, 
a livello di preparazione di un progetto, le cor-
rispondenti informazioni in merito alle lezioni apprese  Per l’analisi da parte del gruppo per il sostegno della qualità, viene usato un approc-cio basato su una scheda di identificazione del progetto, successivamente convertita in una  scheda di azione, che fa parte della decisione di finanziamento, contenente una sezione deno-minata «Lezioni apprese» (sezione 2 2) 
Corte dei conti europea
Relazione speciale n. 9/2008
L'efficacia del sostegno comunitario concernente la libertà, la sicurezza e la giustizia in Bielorussia, in Moldova e in Ucrain a
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee2009 — 50 pagg. — 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-142-4DOI 10.2865/43668

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2008
L ’EFFICACIA DEL SOSTEGNO COMUNITARIO 
CONCERNENTE LA LIBERTÀ, LA SICUREZZA E LA GIUSTIZIA  
IN BIELORUSSIA, IN MOLDOVA E IN UCRAINACORTE DEI CONTI 
EUROPEA
Relazione speciale  n . 9LA RELAZIONE SPECIALE «L ’EFFICACIA DEL SOSTEGNO COMUNITARIO 
CONCERNENTE LA LIBERTÀ, LA SICUREZZA E LA GIUSTIZIA IN BIELORUSSIA, IN MOLDOVA E IN UCRAINA» ESAMINA I RISULTATI CONSEGUITI DALL ’AIUTO COMUNITARIO E ANALIZZA LE RAGIONI ALLA BASE DELLE INSUFFICIENZE IN TERMINI DI PERFORMANCE. ESSA VALUTA INOLTRE IN QUALE MISURA LA COMMISSIONE ABBIA POSTO IN ATTO UN PROCESSO DI APPRENDIMENTO CHE LE CONSENTA DI TRARRE INSEGNAMENTO DALL ’ESPERIENZA ACQUISITA PER IL 
PROSEGUIMENTO DELL ’AIUTO IN QUESTO CAMPO. LA RELAZIONE 
CONTIENE RACCOMANDAZIONI DETTAGLIATE CHE POTREBBERO AIUTARE LA COMMISSIONE AD ACCRESCERE L ’EFFICACIA DEL SOSTEGNO FORNITO AI TRE PAESI.
CORTE DEI CONTI EUROPEA
IT
QJ-AB-08-009-IT-C
ISBN 978-92-9207-142-4