IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 27.5.2009 
SEC(2009) 716 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
Documento di accompagnamento della 
 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
 
Vigilanza finanziaria europea  
   
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO  
  
 
{COM(2009) 252 definitivo} 
{SEC(2009) 715} 
IT 2   IT 1. INTRODUZIONE  
Nella comunicazione "Guidare la ripresa in Europa" del 4 marzo 2009 la Commissione 
europea si è impegnata a presentare proposte ai fini della riforma del quadro comunitario 
riguardante la vigilanza finanziaria. L'azione de lla Commissione in questo settore si basa sulla 
relazione del gruppo de Larosièr e sulla vigilanza finanziaria nell'UE, che ha raccomandato un 
nuovo quadro europeo per la vigilanza dei si ngoli istituti fina nziari (vigilanza 
microprudenziale) e della stabilità del sistem a finanziario (vigilanza macroprudenziale).  
Consultazioni 
La Commissione ha svolto una consultazione pu bblica scritta sulla rel azione de Larosière tra 
il 10 marzo e il 10 aprile 2009. I contributi ricevuti s ono stati 116, la maggi or parte dei quali 
favorevoli in generale alle proposte in mate ria di vigilanza conte nute nella relazione.  
Il lavoro di preparazione della presente valu tazione d'impatto è stato coordinato da un 
comitato d'indirizzo comprendent e rappresentanti di varie DG, il quale si è riunito due volte. 
2. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA  
Problemi generali 
I mercati finanziari dell'UE sono sempre più in tegrati e dominati da gruppi paneuropei le cui 
funzioni di gestione dei rischi  sono centralizzate nelle relati ve sedi centrali. Specialmente 
nell'UE-12, i mercati bancari sono domi nati da gruppi finanziari esteri.  
Gli eventi recenti hanno dimostrato che è mo lto difficile realizzare un mercato finanziario 
unico e garantire la stabilità del sistema fi nanziario, mantenendo la vigilanza a livello 
nazionale.  La crisi ha posto in evid enza le carenze dell'attual e sistema dell'UE, che pone 
troppa enfasi sulla prevenzione e sulla gestione delle crisi riguardanti singole imprese e troppo 
poca sui rischi che gravano su lla stabilità del sistema fina nziario nel suo insieme.  
L'attuale organizzazione della vigilanza finanz iaria nell'UE è pertanto  caratterizzata da un 
problema generale di disallineamento tra il livello di integrazione europea dei mercati 
finanziari dell'UE, da una parte, e l'organ izzazione nazionale delle responsabilità in 
materia di vigilanza, dall'altra.  
Questo problema è amplificato dagli altri problemi generali  evidenziati dalla crisi 
finanziaria:  
• maggiori rischi di contagio transfrontaliero per i mercati finanziari dell'UE a causa della 
crescente integrazione, sia all'interno dell' UE che con i mercati finanziari mondiali; 
• calo della fiducia dei consumator i, dei lavoratori dipendenti, dei pensionati, delle piccole 
imprese e dei piccoli investitori, che contribuisce alla r ecessione economica; 
• riduzione della competitività mondiale del sett ore finanziario europeo, rispetto a quanto 
sarebbe stato possibile con prat iche di vigilanza migliori; 
IT 3   IT • rischio di politiche non coordinate basate  su considerazioni nazionali, con un impatto 
negativo sul mercato unico. 
Parti interessate 
A causa del suo ampio impatto sul settore finanziario e sull'intera economia, l'instabilità 
finanziaria colpisce una gamma molto ampia di soggetti: 
• gli istituti finanziari, compre si i loro azionisti e dipendenti; 
• gli utenti dei servizi finanziari, compresi i depositanti, gli investitori, i pensionati e le 
società non finanziarie; e 
• le autorità pubbliche, comprese le autorità di vigilanza, le banche cen trali e i ministeri delle 
finanze. 
3. ANALISI DELLA SUSSIDIARIETÀ  
In materia di vigilanza microprudenziale, l'UE ha raggiunto i limiti di quanto può essere fatto 
con l'attuale sistema dei comitati delle autorità di vigilanza dell'UE aventi funzione consultiva. Il mercato interno necessita di un meccanismo che garantisca che le autorità 
nazionali di vigilanza prendano le migliori decisioni possibili per quanto riguarda i gruppi 
finanziari transfrontalieri. Un mercato finanziario comun itario integrato, comprendente 
società operanti su base transfrontaliera, non pu ò funzionare adeguatamente se la vigilanza 
resta frammentata in base ad un modello di organizzazione nazionale. È pertanto necessario 
un trasferimento di comp etenze alla Comunità.  
Per quanto riguarda la vigilanza macroprudenziale, le carenze del sistema attuale hanno svolto 
chiaramente un ruolo nelle recent i turbolenze del settore finanz iario. Come il G20 e gli USA, 
l'UE dovrebbe istituire un nuovo organismo chiama to ad identificare i rischi gravanti sulla 
stabilità finanziaria a livello europeo e, laddove  necessario, emettere un preallarme sui rischi e 
garantire il monitoraggio della situazione. Soltanto un'azione comunitaria consentirebbe di 
compiere una valutazione a livello di UE e in un'ottica UE e rispondere efficacemente ai rischi sistemici a livello di UE.  
4. O
BIETTIVI  
La riforma del quadro di vigilanza dell'UE  deve essere ispirata ai seguenti obiettivi generali:  
(1) istituire un quadro più efficace per la vigilan za finanziaria nell'UE, adeguato al livello 
di integrazione del mercato finanziario; 
(2) rafforzare la stabili tà finanziaria nell'UE (e  in tal modo contenere i rischi potenziali per 
l'economia reale e le finanze pubbliche); 
(3) salvaguardare gli interessi dei consumatori,  degli investitori, de gli altri utenti dei 
servizi finanziari e delle altre parti interess ate, in particolare i lavoratori dipendenti;  
(4) accrescere la competitività dei mercati finanziari dell'UE e 
IT 4   IT (5) promuovere un'integrazione dei mercati finanz iari dell'UE che sia favorevole ad uno 
sviluppo sostenibile. 
Nei settori della vigilanza microprudenziale e macroprudenziale sono stati fissati i seguenti 
obiettivi specifici:  
Obiettivi specifici 
Vigilanza microprudenziale  Vigilanza macroprudenziale  
(1) Garantire un equilibrio tra gli interessi delle 
autorità di vigilanza del paese di origine e del 
paese ospitante, ovvero rafforzare i processi e le pratiche per contestare le decisioni delle 
autorità di vigilanza nazionali su base 
transfrontaliera; 
(2) garantire condizioni eque di concorrenza per 
gli istituti finanziari operanti in vari Stati 
membri; 
(3) migliorare la prevenzione delle crisi e la 
gestione delle crisi su scala europea, e 
(4) migliorare l'efficacia e l'efficienza in termini 
di costi della vigilanza per le imprese vigilate.  (1) Consentire una valutazione del rischio 
macroprudenziale a livello europeo; 
(2) rafforzare l'efficacia dei meccanismi di 
allarme precoce e 
(3) consentire che le valutazioni del rischio siano 
tradotte in azione dalle autorità competenti. 
 
5. OPZIONI  
5.1. Vigilanza microprudenziale  
Le opzioni per l'organizzazione della vigila nza microprudenziale nell'UE vengono esaminate 
in due fasi: 
Fase 1: Sistema di vigilanza  
1. Status quo dinamico : continuazione dell'attuale modello del paese di origine e del sistema 
Lamfalussy. 
2. Passo indietro: modello del paese ospitante:  concedere alle autorità  di vigilanza nazionali 
piena responsabilità in materia di vigilanza dell e società sia nazionali che estere operanti sul 
territorio nazionale, incluse le controllate e le succursali.  
3. Modello dell'autorità di vigilanza capofila:  estensione dei poteri dell'autorità di vigilanza 
dell'impresa madre di un gruppo transfrontaliero. Ci ò significherebbe in pratica che l'autorità 
del paese di origine di un gruppo transfrontaliero è pienamente responsabile per le operazioni 
a livello di UE, sia di controllate che di succursali. Questa opz ione potrebbe essere 
considerata un'evoluzione del qua dro di vigilanza esistente.  
4. Proposta de Larosière: Sistema europeo di vigilanza finanziaria (ESFS):  
trasformazione degli attuali comitati di autorità di vigilanza UE in uno, due o tre autorità di 
vigilanza europee. La nuova/le nuove autorità  di vigilanza europee collaborerebbero, 
nell'ambito di una rete, con le autorità di vi gilanza finanziaria nazion ali, che resterebbero 
IT 5   IT competenti per la vigilanza quotidiana dei singo li istituti. Tali autorità coordinerebbero la 
vigilanza dei gruppi transfronta lieri nell'ambito dei collegi di autorità di vigilanza, 
contribuirebbero all'armonizzazione dettagliata  delle norme, stabilirebbero orientamenti e 
avrebbero il potere di intervenir e in taluni casi rigorosamente definiti di disaccordo tra le 
autorità di vigilanza nazionali.  
5. Un'autorità di vigila nza unica a livello UE:  trasferimento di tutte le competenze di 
vigilanza quotidiane concernenti gli istituti con attività transfrontaliere ad un'unica autorità di 
vigilanza comunitaria, lasciando alle autorità di vigilanza n azionali la responsabilità per le 
società con attività esclusivamente nazionali.  
Fase 2: Struttura istituzionale  
A. Un unico organismo, ovvero l'approccio integrato : attribuzione ad un unico organismo 
della competenza per l'intero settore finanziari o (banche, assicurazioni e mercati mobiliari) e 
tutti gli aspetti della vigilanza finanziaria1. 
B. Due organismi, ovvero l'approccio per obiettivo (spesso indicato come " twin peaks "): 
ripartizione dei compiti tra due autorità di vig ilanza: una che effettua la vigilanza prudenziale 
e l'altra incaricata della vigilanza in mate ria di norme di comportamento delle imprese2. Un 
comitato direttivo potrebbe coordinare l'attività dei due organismi. 
C. Tre organismi, ovvero l'approccio settoriale : un'autorità di vigilanza per le banche, 
un'autorità di vigilanza per le imprese di assicu razione e gli enti pensioni stici ed un'autorità di 
vigilanza per i mercati mobiliari3, in linea con l'impostazione settoriale della legislazione 
finanziaria dell'UE4. Questo modello potrebbe essere completato da un comitato direttivo 
comune. 
D. Quattro organismi, ovvero l'approccio istituzionale : in aggiunta ai tre organismi 
responsabili della vigilanza dei rispettivi settori, pot rebbe essere creato un quarto organismo 
per la vigilanza dei conglomerati finanziari. 
5.2. Vigilanza macroprudenziale  
Sono state esaminate cinque opzioni per quant o riguarda il quadro eu ropeo di vigilanza 
macroprudenziale: 
A. Status quo dinamico : in base a questo scenario, la vigilanza macroprudenziale verrebbe 
svolta tramite l'attuale sistema UE, cui partec ipano diverse istituzioni  e organismi e che è 
privo di un meccanismo che garantisca un fo llow-up adeguato in caso di emissione di 
preallarmi e raccomandazioni. 
                                                 
1 Stati membri con un unico modello di vigilanza separato dalle banche centrali: DE, AT, DK, HU, MT, 
PL, UK, SE. Stati membri con un unico modello di vigilanza collegato con le banche centrali o 
integrato al loro interno: FI, IE, SK, BE, EE.  
2 Questo modello è adottato solo da NL nell'UE.  
3 Stati membri con un modello settoriale: CZ, ES, FR, EL, IT, LT, LU, PT, SI. 
4 Ad esempio la direttiva relativa ai mercati degli strumenti finanziari per il settore mobiliare; la direttiva 
sui requisiti patrimoniali per il settore bancario e la direttiva solvibilità II (non ancora adottata) per il 
settore assicurativo. 
IT 6   IT B. Rafforzamento di strutture esistenti o proposte:  
Assegnazione di compiti al Comitato economico e finanziario:  questo organismo fornisce 
valutazioni di alto live llo in merito agli sviluppi relativi ai mercati e ai servizi finanziari e 
consiglia l'ECOFIN e la Commissione euro pea. Questa opzione implicherebbe che il 
Comitato economico e finanziario assuma il ruolo fondamentale nel quadro futuro di 
vigilanza macroprudenziale.  
Assegnazione di compiti al Sistema euro peo di banche centrali (SEBC)/alla Banca 
centrale europea (BCE): nel quadro di questa opzione la  BCE verrebbe incaricata di 
esercitare la vigilanza macroprudenziale nell'UE.  Nella misura in cui ciò sia compatibile con 
il trattato e lo statuto della BCE, i nuovi compiti e i relativi poteri potrebbero essere esercitati dalla BCE o con il sostegno di un comitato per la vigilanza bancaria "allargato e abilitato" 
(compresi ad esempio i presidenti dei comitati delle autorità di vigilanza). 
Assegnazione di compiti all'ESFS:  nel quadro di questa opzione la  nuova autorità europea/le 
nuove autorità europee raccomandate dalla relazi one de Larosière per rafforzare la vigilanza 
microprudenziale dell'UE potrebbero essere  altresì incaricate della vigilanza 
macroprudenziale. Esse sarebbero sostenute dalla rete delle auto rità di vigilanza nazionali. 
C. Istituzione di un nuovo organismo - il Co nsiglio europeo per il rischio sistemico 
(ESRC):  questa opzione prevede, in linea con le  raccomandazioni del gruppo de Larosière, 
l'istituzione di un nuovo organismo, il Consiglio europeo per il rischio sistemico. L'ESRC 
sarebbe un organismo indipendente esterno alla  BCE ma presieduto dal presidente della BCE. 
Il sostegno operativo e tecnico verrebbe fornito  principalmente dalla BCE/dal SEBC. I suoi 
compiti principali sarebbero individuare i ri schi macroprudenziali; stabilire le misure 
appropriate per ridurre tali risc hi; e innescare provvedimenti corr ettivi da parte delle autorità 
competenti tramite l'emissione di preallarmi.  
6. V
ALUTAZIONE PRELIMINARE DEGLI IM PATTI E RAFFRONTO DELLE OPZIONI  
6.1. Vigilanza microprudenziale  
Nella prima fase le opzioni individuate sono  state esaminate in ordine all'efficacia nel 
raggiungimento degli obiettivi della riforma (c fr. tabella precedente). Alla luce di questa 
analisi, l'opzione 1 (status quo), 2 (passo indiet ro) e 3 (autorità di vigilanza capofila) sono 
state respinte in quanto non consentono di ra ggiungere la grande maggioranza degli obiettivi 
specifici.  
Sono state ritenute l'opzione 4 (ESFS) e l'opzione 5 (autorità di vigi lanza dell'UE) ai fini di 
un'ulteriore valutazione comparativa in base ai  criteri di efficacia, efficienza, coerenza e 
sussidiarietà & proporzionalità, ch e ha portato ad iden tificare l'ESFS come l'opzione preferita 
per la riforma del sistema di vigilanza finanz iaria dell'UE. Per quanto riguarda l'efficacia, è 
dubbio che un'autorità di vigilan za unica a livello di UE possa avere sufficiente prossimità 
alle attività di un gruppo finanz iario per garantire una  protezione adeguata per i depositanti, i 
detentori di polizze e gli invest itori, nonché la stabilità degli istituti finanziari nell'UE. Essa 
sarebbe inoltre priva del potere giuridico necessario per applicar e le regole emanate a livello 
nazionale all'interno degli Stati membri. All'interno dell'ESFS, sarebbero le autorità di vigilanza nazionali ad esercitare la vigilanza quotidiana. Si tratta di un modello decentrato ed 
evolutivo, che consente se necessa rio il trasferimento in futuro di  responsabilità di vigilanza 
IT 7   IT aggiuntive a livello UE. Un altro punto chiave  a favore di una soluzione decentrata quale 
l'ESFS è che allo stato attuale manca un m eccanismo di finanziamento a livello dell'UE 
attivabile qualora un istituto in  difficoltà necessiti di un interv ento. Entrambe le opzioni sono 
ugualmente coerenti con le altre po litiche comunitarie rilevanti.  
Le quattro opzioni relative alla struttura istituzionale sono state in  seguito analizza te alla luce 
dei criteri di efficacia, effici enza e coerenza. Sebbene nel qua dro di questa analisi nessuna 
opzione sia emersa come nettamente preferibile, si è considerato in questa fase che la soluzione più proporzionale, che comporta la necessità di modifiche minori, è quella di 
mantenere l'attuale struttura se ttoriale dei tre comitati di auto rità di vigilanza creando tre 
autorità europee con gli stessi mandati settoriali di questi comitati, e di procedere ad un'analisi del funzionamento delle nuove strutture tr e anni dopo l'introduz ione dell'ESFS.  
6.2. Vigilanza macroprudenziale  
L'ESRC risulta essere senza dubbio la migliore soluzione per il quadro europeo di vigilanza 
macroprudenziale. Sarebbe efficace in quanto centralizzerebbe la responsabilità per 
l'emissione di preallarmi in caso di rischi macr oprudenziali e la sua composizione favorirebbe 
preziose sinergie, garantirebbe una rappresentanza equilibrata di tutte le istituzioni ed autorità comunitarie e nazionali e contribuirebbe alla st abilità del sistema finanziario. L'affidamento di 
compiti al Comitato economico e finanziario, data la sua dimensione politica, potrebbe 
mettere a repentaglio l'imparzialità della sua analisi. Per quanto rigua rda l'assegnazione di 
compiti all'ESFS, l'inconveniente principale deri va dalla differenza sostanziale tra l'ambito 
della vigilanza macroprudenziale e quello dell a vigilanza microprudenziale. Infine, per quanto 
riguarda la BCE/il SEBC, sono tre i principali argomenti che possono essere avanzati contro 
tale soluzione: il potenziale conflitto di interess i tra la stabilità finanz iaria e quella monetaria; 
il rischio di reputazione connesso all'eserci zio della vigilanza macroprudenziale; e la 
concentrazione eccessiva di potere in relazione al la vigilanza del sistema finanziario dell'UE. 
Quanto all'efficienza, l'ESRC si baserebbe sul sostegno operativo e tecnico della BCE/del 
SEBC e le risorse aggiuntive necessarie sarebbero limitate. 
7. I
MPATTO DELLE OPZIONI SELEZIONATE  
Le opzioni selezionate dovrebbero consentire di raggiungere appieno gl i obiettivi descritti alla 
sezione 4 apportando alcune modifiche imme diate all'organizzazione della vigilanza 
finanziaria nell'UE. Queste modi fiche previste sono rispecchia te dagli obiettivi operativi 
assegnati all'ESFS e all'ESRC. In generale , contribuendo a salvaguardare la stabilità 
finanziaria e ad un controllo più efficace sulla condotta delle società finanziarie, il nuovo 
quadro proposto sarebbe vantaggioso per la maggi or parte dei gruppi di soggetti interessati nel 
mercato interno per le ragioni seguenti: 
gli istituti finanziari, compresi i lo ro azionisti e lavoratori dipendenti: il nuovo quadro 
migliora il contesto operativo grazie ad una maggiore stabilità finanziaria e ad una più 
efficace prevenzione delle crisi nell'UE; gara ntisce condizioni di concorrenza uniformi e 
riduce i costi del rispetto della normativa per le  società transfrontalie re; attira nel mercato 
interno investimenti provenienti da paesi terz i grazie alla maggiore st abilità finanziaria; 
mantiene i posti di lavoro esistenti e crea nuovi posti nel se ttore finanziario; 
IT 8   IT gli utenti dei servizi finanziari, compresi i depo sitanti, gli investitori, i pensionati e le 
società non finanziarie: il nuovo quadro accresce la fiducia dei consumatori e degli 
investitori in relazione alla maggiore affidabili tà del settore finanziario; riduce i rischi di 
inadempimento dei singoli istituti finanziari; miglio ra la stabilità dei fondi pensione e fornisce 
incentivi per lo sviluppo dei fondi pensionist ici aziendali o professionali transfrontalieri; 
agevola l'accesso ai finanziamenti raffor zando il mercato unico dei capitali nell'UE; 
i consumatori e i lavoratori  dipendenti in generale:  identificando e prevenendo crisi 
finanziarie sistemiche che hanno il potenziale di  trasferirsi all'economia reale, l'ESRC può 
contribuire a prevenire o ridurre le recession i macroeconomiche e gli effetti associati sulla 
produzione, sui consumi e sui posti di lavoro; 
le autorità pubbliche, comprese le autorità di  vigilanza, le banche centrali e i ministeri 
delle finanze:  il nuovo quadro chiarisce i ruoli e le responsabilità a livello nazionale e 
comunitario e istituisce un sistema efficace per la risoluzione de i conflitti; rafforza 
indirettamente l'indipendenza delle autorità di vigilanza; crea un quadro che colleghi la 
vigilanza microprudenziale e la vigilanza macr oprudenziale; fornisce ai governi e alle altre 
autorità interessate raccomandazioni in ordine a lle azioni necessarie per proteggere la stabilità 
macroeconomica nell'UE e nei singoli Stati memb ri e conferisce effic acia all'analisi degli 
sviluppi macroprudenziali svolta dalle banche cent rali; e diminuisce i risc hi di dover iniettare 
denaro pubblico nel sistema finanziario. 
8. MONITORAGGIO E VALUTAZIONE  
Per monitorare efficacemente l'impatto dell'azione comunitaria nel settore della vigilanza 
micro- e macroprudenziale, occorre elaborare indi catori specifici che consentano di valutare i 
risultati dell'ESFS e dell'ESRC. Ci ò dovrebbe avvenire nel quadro  delle valutazioni d'impatto 
delle proposte legislative in erenti all'attuazione della riforma della vigilanza.