Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Impatto ed efficacia del mercato unico»

(97/C 206/14)

La Commissione, in data 21 aprile 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pasotti, in data 4 aprile 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 23 aprile 1997, nel corso della 345a sessione plenaria, con 58 voti favorevoli, 8 contrari e 7 astensioni il seguente parere.

1. Premessa

1.1. Il documento della Commissione è il risultato di un considerevolissimo lavoro di analisi sul funzionamento del mercato unico (MU) della cui mole si può avere idea consultando l'Allegato 1 «Fonti informative» della Comunicazione della Commissione.

Ripercorre nella sua struttura il PMU (Programma del mercato unico) e si pone come momento di verifica «politica» del percorso sin qui compiuto.

Come tutte le sintesi, ma soprattutto per il punto di vista adottato, nella Comunicazione si fa riferimento ai principali risultati dell'analisi teorica; il Comitato auspica che venga data la più ampia diffusione anche agli studi analitici retrostanti, a supporto soprattutto dei capitoli più «tecnici» del documento.

1.2. Nel capitolo «Quadro riassuntivo» la Commissione ritiene necessario presentare una sintesi dei risultati del PMU. Il Comitato annette grande importanza a tutti gli sforzi finalizzati a creare un forte consenso tra i cittadini d'Europa in merito al Mercato unico. Purtroppo le cifre sugli effetti economici del Mercato unico in termine di crescita, creazione di posti di lavoro e inflazione non sono state presentate in contemporanea ad una rigorosa disamina degli elementi di riscontro. Ciò potrebbe aver ridotto l'impatto politico del documento.

1.3. In particolare per quanto riguarda la disoccupazione, le cifre presentate segnalano come il problema rimanga grave. È utile ricordare però, che il patto di fiducia della Commissione «Azione per l'occupazione in Europa» ha individuato nel MU una condizione necessaria ma non sufficiente per stimolare la creazione di nuovi posti di lavoro e la realizzazione di una crescita sostenibile. Sebbene gli effetti occupazionali siano da considerare un obiettivo di fondo del processo di integrazione europea, un rigido collegamento in un rapporto di causa-effetto tra PMU e risultati occupazionali non dà adeguato conto della complessità della relazione esistente, soprattutto oscurando il rapporto di complementarità che si deve instaurare tra PMU e le altre politiche dell'UE.

2. Il metodo del Comitato

2.1. Il contributo del Comitato al lavoro della Commissione non può che essere svolto dal lato degli operatori del mercato, siano essi lavoratori, consumatori o produttori di beni o di servizi (di seguito, per comodità, verranno definiti «attori»).

Da questo punto di vista, per quanto la non facile congiuntura economica e gli adeguamenti strutturali dell'industria di questi anni abbiano probabilmente limitato lo svilupparsi di effetti positivi, influenzando i giudizi sulle azioni svolte, grandi passi in avanti sono stati compiuti.

2.2. Nel processo di definizione/implementazione delle politiche economiche il monitoraggio in itinere delle azioni intraprese costituisce un elemento indispensabile per l'identificazione dei fattori critici. Ciò vale in particolare a livello comunitario, per la complessità delle interrelazioni tra i soggetti coinvolti, per le differenze anche profonde tra i paesi e, soprattutto nel caso in esame, per l'estensione del campo di applicazione e l'orizzonte temporale di riferimento. In tale prospettiva la credibilità politica delle tesi contenute nel documento della Commissione dipende in maniera cruciale della solidità delle analisi tecniche sottostanti.

2.3. In parallelo alla pubblicazione degli studi analitici, a loro empirico completamento e a supporto dell'attività di verifica della Commissione, il Comitato ritiene utile acquisire valutazioni indipendenti del percorso fatto per la realizzazione del MU attraverso un'audizione degli attori. Metodologicamente tale audizione è in stretta correlazione con l'analoga iniziativa svolta dal Comitato nel 1995 e contribuisce con essa a definire un'analisi dinamica del MU nel campo di diretta competenza del Comitato.

2.4. Tale audizione, inoltre, si propone di fornire elementi di valutazione qualitativi (qualità della vita, effetti sulle categorie sociali più deboli, tutela ambientale) del processo di realizzazione del PMU, che valgano ad integrare l'approccio quantitativo seguito nel documento della Commissione.

2.5. Il parere del Comitato è diviso in due parti:

- Una valutazione di alcuni fattori critici del PMU;

- Una sintesi dei risultati dell'audizione dedicata all'impatto sulle categorie coinvolte.

3. Osservazioni generali

3.1. Un grande progresso culturale

3.1.1. In primo luogo si deve sottolineare come sia cambiata l'attitudine mentale degli attori: oggi ci sentiamo più cittadini d'Europa anche grazie al MU, perché quotidianamente entra nella nostra vita attraverso prodotti, garanzie, regole, modi di produrre in una intensità forse non completamente resa dal documento della Commissione.

3.1.2. Non vi è dubbio che le antiche barriere doganali «fisiche» oggi siano sostituite da barriere «virtuali» rappresentate da vincoli e norme tecniche, ma non vi è nemmeno dubbio che se un tempo le dogane erano alle frontiere di ogni Paese oggi una volta conquistata la «cittadinanza» nel MU è più facile muoversi, vendere, acquistare, vivere, rispetto al passato.

3.1.3. La stessa qualità civile, le stesse politiche economiche, il maggior grado di concorrenza tendono a costruire un ambiente nel quale siano valorizzate, a parità di chance iniziali, le diverse capacità degli attori. Vengono progressivamente a cadere posizioni di rendita protette, crescono le opportunità per le imprese di mercato, calano gli spazi per gli accordi monopolistici.

3.1.4. Gli attori coinvolti nel processo di internazionalizzazione oggi pensano «nel» MU: per le PMI sono veri tutti i problemi e gli ostacoli elencati nel documento, e probabilmente altri ancora ne aggiungeremo nella nostra disamina, ma un imprenditore che esporti una pur minima quota del suo fatturato se oggi deve affrontare un investimento o studiare un nuovo prodotto lo fa pensando al MU.

3.1.5. Questo profondo coinvolgimento delle attitudini culturali degli attori è forse il più indiscutibile risultato ottenuto degli sforzi sino ad oggi compiuti.

3.2. Intensità e profondità del MU: un criterio di analisi dei risultati

3.2.1. Qual è la misura della penetrazione del MU in Europa? In tutto il documento della Commissione si procede ad un bilancio del funzionamento del MU In alcuni settori, e per alcuni attori l'efficacia dell'azione intrapresa appare quasi straordinaria. Se si riflette sulla libertà di circolazione e sul funzionamento dei mercati del capitale, l'integrazione ha raggiunto alti livelli. Se si pensa alla libertà di movimento dei grandi gruppi industriali e finanziari, probabilmente quelli che vengono identificati dalla Commissione come vincoli ancora da rimuovere si trasformano addirittura in opportunità di investimento. Per questi gruppi e per molte società di dimensioni adeguate all'estensione del MU, l'intensità di funzionamento del MU è elevatissima; ma se si scende nella scala, se ci si avventura nelle profondità della complessa struttura europea, allora vediamo che profondità e intensità sono parametri inversamente proporzionali: al crescere del primo cala la seconda. E questa è un'indicazione che non può non trasformarsi in un criterio di analisi, in una misura: il grado di funzionamento del MU è quello riferito all'ultima impresa, all'ultimo consumatore, all'ultimo attore del MU.

3.2.2. Non sembri questo un criterio «estremo»: tale sarebbe se si pensasse ad un'Europa in cui il MU ottiene un risultato importante ma limitato di ottimizzazione delle risorse economiche.

3.2.3. II Comitato guarda ad un'Europa più ampia, più forte, più integrata anche socialmente: la controprova infatti è data dalla constatazione che coloro per i quali si è raggiunta la massima intensità di funzionamento sono gli stessi per i quali era possibile muoversi nei vari paesi comunitari anche prescindendo dall'applicazione delle norme comuni. Al contrario, i maggiori vincoli, i maggiori costi indotti dalle regole, i maggiori problemi causati dalle lentezze e dalle indecisioni applicative dei governi e delle amministrazioni nazionali gravano ancora in gran parte sugli attori che da sempre trovano difficoltà a muoversi liberamente. Le piccole e medie imprese, in particolare, componente fondamentale della struttura produttiva europea che, attraverso tutta la difficile fase di ristrutturazione delle grandi imprese ha continuato ad assicurare un contributo concreto al mantenimento dell'occupazione e allo sviluppo, rischiano di non poter trarre pienamente i benefici che il PMU intende loro destinare. Per queste ragioni l'intensità marginale è il criterio di misura del funzionamento del MU.

3.3. Il tempo del mercato unico

3.3.1. Un altro parametro con il quale misurare il funzionamento del MU è il tempo trascorso e il tempo ancora a disposizione:

Le azioni finalizzate alla costruzione del MU si sono susseguite con sempre maggiore frequenza dal 1987. È possibile oggi, dopo nove anni, offrire agli attori una data entro la quale considerare concluso questo gigantesco processo? Una scelta «matematica» è difficile, ma esiste un traguardo che è tecnico e storico contemporaneamente: l'introduzione della moneta unica.

3.3.2. L'efficiente funzionamento del MU è condizione necessaria, anche se non sufficiente, per il passaggio ad una moneta unica. È una delle decisioni più impegnative che l'Unione abbia mai affrontato. E ha tali complessità e difficoltà tecniche che, nonostante gli sforzi intellettuali fin qui svolti, nessuno può con certezza affermare che ogni aspetto è stato analizzato.

3.3.3. Per questo motivo arrivare a quella data con ancora irrisolta l'agenda che la Commissione propone nell'ultimo capitolo del documento potrebbe comportare conseguenze molto costose.

3.3.4. Se ai costi, alle incertezze, alle difficoltà che l'introduzione dell'Euro comporterà si dovessero sommare i costi e le difficoltà di un MU applicato con insufficiente intensità, la combinazione dei due processi potrebbe «intossicare» gli attori meno integrati con conseguenze difficilmente prevedibili ma sicuramente dannose.

3.3.5. Per queste ragioni il grado di realizzazione del PMU deve essere il più avanzato possibile alla data di introduzione della moneta unica. Dal momento che la scadenza 1999 lascia meno di due anni per completare il PMU, occorre comunque fare in modo che, per quanto rimanga ancora da realizzare, il processo di integrazione proceda in parallelo con quello di introduzione della moneta unica.

In tale prospettiva, il Comitato si compiace dell'annuncio della Commissione di presentare un Piano di azione per il completamento del MU in tempo per l'arrivo della moneta unica, come chiesto dal Comitato già dal 1995.

3.3.6. Il Comitato ritiene che le piccole e medie imprese siano oggi gli operatori economici più penalizzati dai problemi e dagli ostacoli che sussistono. Per tale motivo le imprese piccole e medie non hanno in generale potuto trarre pienamente profitto dal mercato unico. Occorre pertanto concentrare gli sforzi legislativi su riserve di semplificazione amministrativa, d'informazione e di trasparenza che consentirebbero di eliminare gli ostacoli e di garantire una reale concorrenza per tutti.

3.4. Fisco: rischi e opportunità

3.4.1. Il tema dei rapporti tra MU e unione monetaria richiama logicamente, d'altra parte, quello del rapporto tra quest'ultima e le altre leve di politica economica a disposizione degli Stati membri: la politica fiscale e di bilancio. Le variazioni tra il valore delle monete sono infatti un meccanismo di aggiustamento per le differenze fra la struttura e l'andamento delle diverse economie nazionali. Poiché tali differenze sono fisiologiche, l'eliminazione di questo meccanismo presuppone per il raggiungimento degli obiettivi di convergenza economica dell'Unione europea, l'esistenza di meccanismi sostitutivi quali la mobilità dei fattori e l'effetto di compensazione proprio di politiche fiscali e di bilancio compatibili.

3.4.2. Pur riconoscendo che un certo grado di diversità tra le legislazioni fiscali degli Stati membri è un dato fisiologico dell'Unione, la globalizzazione dei mercati e la mobilità internazionale dei capitali rendono ormai evidenti - come già si evidenziava nel parere che il Comitato ha dedicato lo scorso anno al MU - i limiti di efficacia che le azioni degli Stati membri incontrano in assenza di concertazione.

3.4.3. La delicatezza delle questioni legate alla politica fiscale è evidente. Ciò è testimoniato, in primo luogo, dal principio dell'unanimità richiesto per le decisioni in materia, del quale il Comitato riconosce, in linea di principio, la fondatezza. Ciò non deve però indurre a sottovalutare le conseguenze di una persistente mancanza di decisioni, a fronte della quale diventerebbe auspicabile l'introduzione di decisioni a maggioranza qualificata, quantomeno per le questioni più importanti. Esiste il rischio reale, infatti, che le suesposte divergenze «fisiologiche» nei trattamenti fiscali e nella legislazione sociale esistenti negli Stati si trasformino in mezzi surrettizi di concorrenza sleale tra Paesi. In questa prospettiva, la Comunicazione della Commissione segnala, ad esempio, come la mancanza di una strategia armonizzata in ordine alla tassazione dei redditi da capitale continui ad essere un grave fattore di distorsione del mercato, soprattutto per quanto riguarda gli aspetti legati all'occupazione.

3.4.4. Altri settori importanti quali un sistema IVA basato sul principio dell'origine, l'eliminazione della doppia imposizione e, più in generale, l'armonizzazione del sistema di tassazione della società, costituiscono casi molto rilevanti di mancata attuazione delle misure originariamente previste dal Libro bianco. Il passaggio ad un sistema di imposta indiretta comunitario coerente e fortemente integrato nel PMU rappresenterebbe quindi il primo importante segnale per il quale è possibile intendere il sistema fiscale non più come un dominio esclusivo ed assoluto dei governi nazionali. Il Comitato dedica alla materia un parere specifico.

3.4.5. Il Comitato quindi auspica con forza che, a partire dalle indicazioni in materia di fiscalità contenute nelle linee di azione future identificate dalla Commissione per il completamento del MU, possa svilupparsi un ampio dibattito per l'elaborazione di specifiche politiche fiscali e di bilancio coordinate a livello comunitario.

3.5. Dagli attori ai regolatori

3.5.1. Il mercato è un insieme di regole: non è possibile parlare di MU senza un riferimento esplicito alla pubblica amministrazione (PA). Se gli attori hanno progredito nella loro accettazione del MU è difficile dare lo stesso giudizio su gran parte delle PA degli Stati membri e di altri paesi dello SEE: a 11 anni ormai dall'accordo sul Libro bianco solo poco più della metà delle misure ivi contenute sono state recepite in ciascuno Stato membro, con rilevanti disparità nei sistemi di applicazione.

3.5.2. Il coinvolgimento pieno e attivo delle PA nella realizzazione del PMU deve quindi costituire uno degli obiettivi primari delle azioni future in questo campo. A tale fine una spinta decisiva potrebbe venire dagli stessi «attori», che si confrontano quotidianamente con le difficoltà derivanti dai problemi di recepimento e applicazione. La mancanza di mezzi di ricorso efficaci limita fortemente questa possibilità. Ancora oggi, sebbene rilevanti passi in avanti siano stati compiuti, è difficoltoso per i privati accedere ai differenti sistemi giudiziari per far valere i loro diritti. I ricorsi alla Commissione sono relativamente più semplici, ma i tempi di risposta rimangono lenti.

3.5.3. Sembra d'altra parte scarsa la volontà degli Stati membri e degli altri paesi dello SEE di operare semplificazioni nelle rispettive legislazioni nazionali, ad esempio per quanto riguarda le normative tecniche, mentre molto rimane ancora da fare nel settore dei servizi di interesse generale a partire da una loro chiara definizione, per i quali gli Stati membri mantengono ancora trattamenti differenziati. La portata negativa di questa situazione può difficilmente essere sottovalutata. In particolare, i costi derivanti dall'osservanza delle normative europee, cui spesso si aggiungono - complicandole - quelle nazionali sono un problema per la maggior parte delle piccole imprese.

3.5.4. Si riafferma quindi con forza l'opportunità di una collaborazione tra le PA degli Stati membri e degli altri paesi dello SEE, sia tra loro che nei confronti dell'Unione europea, per rilanciare efficacemente l'impegno per la realizzazione del MU. Il Comitato auspica che la Commissione coinvolga sempre di più gli «attori» sociali in questo processo, valorizzandone il patrimonio di esperienze. A complemento di quanto sopra, il Comitato si augura inoltre che vengano sfruttate sempre meglio le potenzialità dello strumento «regolamento» estendendo, ove possibile, il suo utilizzo. Si potrebbe al limite prevedere che, per materie nelle quali i danni derivanti agli operatori da lentezze di recepimento sono più rilevanti, le direttive prevedano esplicitamente un periodo di tempo per l'opportuno recepimento, trascorso inutilmente il quale, l'Unione europea possa intervenire con un regolamento.

4. Le prospettive future del MU

4.1. Come emerge chiaramente dalle indicazioni contenute nel capitolo conclusivo della Comunicazione della Commissione, è necessario proseguire con determinazione per rendere pienamente efficace il PMU. Temi quali l'effettiva applicazione del diritto comunitario, il completamento delle misure del Libro bianco e l'esigenza di semplificare la normativa nazionale e comunitaria sono già stati richiamati in quanto precede.

4.2. È opportuno, in conclusione, sottolineare come il PMU debba essere visto nella prospettiva più ampia del complesso delle politiche comunitarie, assicurando il massimo coordinamento possibile tra questi strumenti al fine di rispondere alle sfide che l'UE ha di fronte in materia di occupazione e globalizzazione dell'economia.

4.3. In questa prospettiva un'attenzione particolare va riservata al ruolo che il PMU può svolgere, da un lato, nello sviluppo degli accordi attualmente in vigore - quali lo Spazio economico europeo e l'accordo con la Svizzera, e, dall'altro, nelle procedure di preadesione dei paesi dell'Europa centrale.

5. La Conferenza intergovernativa sulla revisione del Trattato dovrebbe dare al piano d'azione 1999 gli strumenti perché esso possa ottenere risultati positivi, così come era avvenuto per il programma 1992 con l'Atto unico.

Le revisioni dovrebbero in particolare riguardare:

- l'iscrizione nel Trattato di una nuova scadenza legata all'introduzione della moneta unica per completare il mercato unico;

- l'estensione del voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio, in particolare in materia di libera circolazione delle persone, cooperazione doganale e imposizione fiscale direttamente legata al funzionamento del mercato unico;

- l'ampliamento delle competenze comunitarie al settore della proprietà intellettuale ed industriale e a talune questioni che rientrano attualmente nel terzo pilastro, segnatamente la libera circolazione delle persone e la cooperazione doganale;

- il rafforzamento dei poteri d'impulso e di controllo della Commissione europea relativi al funzionamento del mercato unico;

- un codice di comportamento degli Stati per il funzionamento del mercato unico, a garanzia di una migliore autodisciplina e di una costante preoccupazione per la compatibilità a livello europeo delle disposizioni nazionali, allo scopo di limitare l'insorgenza degli ostacoli alla fonte.

6. Audizione presso il Comitato economico e sociale (CES)

6.1. In data 5 marzo 1997, il Comitato ha organizzato un'audizione pubblica sul tema «Quale mercato unico per la moneta unica?». Gli obiettivi di tale iniziativa erano i seguenti:

- fare il punto sugli ostacoli agli scambi intracomunitari (62 in base ad una stima effettuata nel corso di una precedente audizione nel giugno 1994);

- contribuire al programma d'azione 1999 che la Commissione sta elaborando per realizzare progressi decisivi nel completamento del mercato unico prima dell'introduzione dell'Euro, cosa che il Comitato ha rivendicato sin dal 1995.

6.2. Dalle quattro sessioni, dedicate rispettivamente alla libera circolazione dei prodotti, alla libera prestazione dei servizi, all'armonizzazione fiscale e alla libera circolazione delle persone, sono state tratte le seguenti conclusioni:

- la soppressione dei controlli alle frontiere interne della Comunità ha registrato progressi ma fa avvertire in maniera ancor più forte il persistere delle barriere giuridiche, tecniche e fiscali tra gli Stati;

- più della metà degli ostacoli elencati dal Comitato nel 1994 permangono e solo progressi parziali sono stati effettuati nel rimuovere la maggior parte degli altri; si assiste inoltre al sorgere di nuove barriere;

- nel corso degli ultimi anni si sono avute meno regolamentazioni comunitarie ma un numero maggiore di regolamentazioni nazionali (da una a due al giorno) suscettibili di creare nuovi ostacoli agli scambi;

- esiste inoltre un serio problema di adeguamento tra la normativa comunitaria e le regolamentazioni nazionali: le norme comuni, il più delle volte direttive, restano incomplete, talvolta mal applicate e lasciano troppo spazio a deroghe e a disposizioni aggiuntive a livello nazionale;

- l'introduzione della moneta unica, tappa essenziale del processo di completamento del mercato unico, metterà in evidenza le sue lacune e le sue disfunzioni. Questo giustifica appieno l'attuazione di un programma urgente per porvi rimedio;

- la Conferenza intergovernativa sulla revisione del Trattato dovrebbe consentire il successo di tale programma. Gli Stati dovrebbero adottare un codice di comportamento per rimediare alla creazione di nuovi ostacoli. Gli utenti dovrebbero essere pienamente informati sui loro diritti e sui mezzi di ricorso; l'accesso alla giustizia va semplificato;

- nell'elaborare il programma d'azione 1999, la Commissione europea dovrà anche contribuire a definire con maggiore chiarezza il concetto stesso di «mercato unico»: occorre precisare gli aspetti che verranno completamente unificati; quelli che faranno oggetto di efficaci riconoscimenti reciproci e quelli che infine resteranno ancora per molto tempo diversi da uno Stato all'altro. Un confronto con il mercato interno degli Stati Uniti, anche a livello fiscale, potrebbe fornire elementi comparativi utili, tenendo naturalmente conto del contesto specifico dell'Europa.

Bruxelles, 23 aprile 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS