Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante disposizioni generali sui fondi strutturali»

(98/C 373/01)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la Proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante disposizioni generali sui fondi strutturali del 18 marzo 1998 [COM (1998) 131 def. 98/0090 (AVC)] ();

vista la decisione del Consiglio del 19 maggio 1998 di consultarlo sull'argomento, conformemente al disposto degli articoli 130 D e 198 C, primo paragrafo, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 13 maggio 1998 di affidare i lavori di preparazione della Commissione 1 «Politica regionale, fondi strutturali, coesione economica e sociale, cooperazione transfrontaliera ed interregionale»;

visto il progetto di parere (CdR 167/98 riv.) adottato dalla Commissione 1 (relatori: Behrendt e Fraga Iribarne) l'8 luglio 1998;

considerato l'articolo B del Trattato sull'Unione europea e l'articolo 2 del Trattato CE che prevedono, tra gli obiettivi e i compiti dell'Unione europea e della Comunità europea, la promozione di un progresso economico e sociale equilibrato e sostenibile, il rafforzamento della coesione economica e sociale e della solidarietà tra gli Stati membri;

considerato l'articolo 130 A del Trattato CE in cui è formulata la politica della Comunità volta a rafforzare la sua coesione economica e sociale e a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite, comprese le zone rurali;

considerato l'articolo 130 B del Trattato che prevede che la Comunità aiuti gli Stati membri negli sforzi volti al rafforzamento della coesione economica e sociale attraverso i fondi a finalità strutturale, la Banca europea per gli investimenti e gli altri strumenti finanziari esistenti;

considerato l'obiettivo del Fondo europeo di sviluppo regionale, di cui all'articolo 130 C del Trattato, di contribuire alla correzione dei principali squilibri regionali esistenti nella Comunità, l'obiettivo del Fondo sociale europeo, definito all'articolo 123 del Trattato, di migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori nell'ambito del mercato interno nonché il compito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (settore orientamento), definito all'articolo 40 del Trattato, di raggiungere gli obiettivi della politica agricola comune;

considerato il proprio diritto, di cui agli articoli 130 D e 130 E del Trattato, di contribuire alla definizione dei compiti e degli obiettivi prioritari, dell'organizzazione, delle norme generali, delle decisioni di applicazione nonché di riferire sui progressi compiuti nel campo della coesione economica e sociale;

considerati i pareri elaborati sulla comunicazione della Commissione «Agenda 2000: Per un'Unione più forte e più ampia» e sul futuro della politica strutturale europea, in particolare sui seguenti argomenti:

- «Opinioni delle regioni e dei comuni sulla definizione di una politica strutturale europea dopo il 1999» (CdR 131/97 fin) ();

- «Prima relazione sulla coesione economica e sociale» (CdR 76/97 fin) ();

- «Agenda 2000: finanziamento dell'Unione europea dopo il 1999 alla luce delle prospettive di ampliamento e delle sfide del XXI secolo» (CdR 303/97 fin) ();

- «Il ruolo degli enti locali e regionali nell'ambito dell'applicazione del principio di partnership dei fondi strutturali» (CdR 234/95) ();

- «Politica agricola comune e ampliamento verso est» (CdR 239/96 fin) ();

- «Gli effetti dell'ampliamento ai paesi candidati dell'Europa centrale e orientale sulle politiche dell'Unione» (CdR 280/97 fin) ();

- «La problematica urbana: Orientamenti per un dibattito europeo» (CdR 316/97 fin) (),

ha adottato il 17 settembre 1998, nel corso della 25a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Parte A: Valutazione generale

1.1. La proposta della Commissione europea di un nuovo Regolamento quadro sui fondi strutturali si inserisce nel contesto generale delle proposte legislative dell'Agenda 2000. Essa persegue un duplice obiettivo: aumentare la futura sostenibilità della Comunità in alcuni settori importanti e creare le condizioni per l'ampliamento ad est dell'Unione europea. Il Comitato sottolinea in particolare la stretta connessione tra i vari elementi dell'Agenda 2000, le sue proposte legislative e le decisioni politiche da prendere. La prospettiva di un ampliamento ad est richiede la disponibilità ai cambiamenti anche all'interno dell'attuale Unione europea. I mutamenti a livello internazionale impongono infatti un nuovo orientamento della politica agricola e strutturale. Gli aiuti a carattere strutturale devono essere intesi in via prioritaria a superare i ritardi di sviluppo e a porre in atto adeguamenti strutturali che riducano la disoccupazione e determinino un'economia sostenibile, attraverso la promozione della competitività regionale, con una particolare attenzione ai territori caratterizzati da specificità, quali le zone montane, quelle insulari e le zone periferiche.

1.2. In generale, la Comunità può assolvere le missioni che le competono solo attraverso la solidarietà. Il principio di solidarietà è stato enunciato, perché lo sviluppo equilibrato della Comunità è uno degli obiettivi fondamentali dell'Unione, insieme con il progresso economico e sociale, per il quale è indispensabile ridurre gli squilibri regionali.

1.3. Per questi motivi, la riforma dei fondi strutturali assume, nell'ambito delle imminenti decisioni sull'Agenda 2000, un ruolo chiave. La proposta di regolamento quadro è, in tale contesto, l'elemento centrale della futura utilizzazione dei fondi dato che riassume tutte le disposizioni generali relative alla politica strutturale europea. Il Comitato considera la proposta di regolamento presentata dalla Commissione una base adeguata per le future discussioni e trattative. A suo avviso, le proposte della Commissione permettono in linea di principio di soddisfare le finalità di una riduzione degli obiettivi e delle iniziative comunitarie e di una concentrazione delle zone ammissibili.

1.4. Il Comitato nota con soddisfazione che la Commissione ha continuato a mettere al centro della politica strutturale europea il superamento dei ritardi di sviluppo e dei problemi di adeguamento strutturale, la lotta alla disoccupazione strutturale e la creazione di nuovi posti di lavoro. Tali priorità includono anche la necessità di lottare contro l'aggravarsi in Europa dei divari di sviluppo tra centro e periferia, come è indicato nella relazione sulla coesione e nei lavori relativi allo schema di sviluppo dello spazio europeo. Di fronte al pericolo di una frammentazione tematica dei fondi strutturali, la fissazione di queste priorità fondamentali è necessaria per garantire la concentrazione delle risorse nella realizzazione di obiettivi comuni. Esse però corrispondono soprattutto alle priorità politiche accettate dall'Unione europea e relative al rafforzamento della coesione economica e sociale e alla lotta alla disoccupazione.

1.5. Il Comitato ritiene che le proposte della Commissione debbano prendere in considerazione le zone urbane e le loro periferie. L'Europa è il continente con il più elevato tasso di urbanizzazione: l'80 % dei suoi abitanti vivono in agglomerati urbani. L'importanza delle aree urbane non trova riscontro nelle proposte della Commissione. La relazione tra aree rurali ed aree urbane si sta modificando e ciò richiede una miglior integrazione delle politiche urbane, e di quelle agricole e strutturali.

1.6. Il Comitato accoglie con interesse l'approccio integrato proposto per il nuovo obiettivo 2. L'attuazione di strategie regionali globali potrebbe infatti contribuire ad accrescere l'efficacia dei fondi strutturali. Richiama tuttavia l'attenzione sulla necessità di evitare che tale integrazione finisca per appesantire e complicare le procedure. Il Comitato considera inoltre che la proposta di regolamento avrebbe dovuto riprendere numerose proposte di semplificazione della politica strutturale comunitaria che esso aveva avanzato nei pareri citati nell'introduzione. In linea generale, il Comitato auspica che la riduzione del numero degli obiettivi prioritari e la semplificazione delle procedure dei fondi strutturali a livello comunitario siano effettivamente riscontrabili non soltanto da parte degli operatori locali incaricati dell'attuazione dei programmi sul territorio, ma anche dei cittadini.

1.7. Il Comitato si rammarica per il mancato riferimento alla cultura nelle nuove proposte di regolamento e chiede, come già in passato, che il tema venga esplicitamente menzionato. Ciò contribuirebbe a rafforzare il contributo che la cultura e le attività ad essa associate possono apportare alla coesione sociale, nonché l'impatto positivo che la cultura può avere nel promuovere la crescita, la competitività e l'occupazione in molte città e regioni.

1.8. Il Comitato ritiene che, allo scopo di agevolare il finanziamento di progetti e di garantire la collaborazione del settore privato nel loro ambito, per il prossimo periodo il cofinanziamento privato dovrebbe poter essere preso in considerazione insieme a quello pubblico (public private partnership).

1.9. Il Comitato considera importante che, dopo un'attenta programmazione, l'applicazione dei nuovi fondi strutturali cominci immediatamente e in maniera completa all'inizio del 2000. Ciò richiede che le decisioni finali in merito ai fondi strutturali vengano prese quanto prima, al più tardi nella prima metà del 1999. Il Comitato invita la Commissione a fare tutto il possibile per rispettare il calendario previsto, e, nel caso in cui ciò non dovesse accadere, chiede di adottare misure speciali e di ridurre al minimo l'intervallo tra i due periodi di finanziamento. Sollecita inoltre la Commissione a rivedere con urgenza i dati SEM 2000.

1.10. Il Comitato ribadisce le sue posizioni in merito all'elaborazione della politica strutturale europea, formulate nei pareri citati nell'introduzione al presente documento. Pertanto, ai punti successivi, si limita a commentare le proposte contenute nel documento della Commissione, alle quali suggerisce di apportare modifiche o aggiunte.

1.11. Il Comitato rileva che le proposte della Commissione necessitano di ulteriori chiarimenti. Esso invita la Commissione a fornire quanto prima informazioni complementari per consentire il rapido svolgimento delle future trattative.

2. Parte B: Proposte di modifica o di aggiunta alla proposta di regolamento

2.1. Titolo I: Principi generali

2.1.1. Capi I e II: Obiettivi, compiti e requisiti geografici di ammissione (articoli 1-6)

2.1.1.1. Il Comitato approva la proposta della Commissione di concentrarsi sulla promozione dello sviluppo e dell'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo. Approva inoltre la proposta della Commissione di adottare, come criteri di ammissione per le regioni dell'obiettivo 1, il livello NUTS II e un valore del PIL pro capite inferiore al 75 % della media comunitaria calcolato in base ai dati degli ultimi tre anni. Dato che il nuovo periodo di finanziamento prevede misure di transizione per quelle regioni che, avendo fatto registrare progressi nello sviluppo, non soddisfano più tale criterio, il Comitato si dichiara, come la Commissione europea, favorevole ad un'applicazione rigorosa di detto criterio. Questo assicurerà la necessaria concentrazione degli aiuti strutturali a titolo dell'obiettivo 1 fino alla fine del periodo. Si ravvisa, altresì, l'opportunità che le misure di transizione previste considerino anche quelle regioni che sono uscite dall'obiettivo 1 nella fase di attuazione dei regolamenti in vigore, senza aver avuto accesso ad altra collocazione nell'ambito degli altri obiettivi comunitari. Il Comitato approva inoltre la proposta della Commissione di ammettere al sostegno a titolo dell'obiettivo 1 le regioni ultraperiferiche, ai sensi dell'articolo 299, 2° paragrafo, del Trattato di Amsterdam e quelle attualmente coperte dall'obiettivo 6. Il Comitato propone che l'inclusione automatica dell'attuale obiettivo 6 sia determinata in funzione della bassa densità demografica.

2.1.1.2. Il Comitato approva la proposta della Commissione europea di comprendere nel nuovo obiettivo 2 le zone in fase di trasformazione socioeconomica nei settori dell'industria e dei servizi, le zone rurali in declino, le zone urbane in difficoltà, e le zone dipendenti dalla pesca in difficoltà. Il Comitato sottolinea che si tratta di un obiettivo estremamente complesso che a sua volta dev'essere sia suddiviso in sotto-obiettivi, in funzione dei problemi specifici delle regioni interessate, sia coordinato al livello dei programmi, e i cui criteri di ammissibilità e di assistenza devono tener conto, da un lato, delle specificità dei problemi strutturali di ciascuna zona al livello territoriale appropriato e, dall'altro, di criteri di perifericità. La Commissione europea dovrà peraltro definire in particolare le modalità di intervento del FEAOG, sezione Garanzia nei nuovi programmi di sviluppo regionale e la sua articolazione con gli altri fondi strutturali.

2.1.1.3. Il Comitato riconosce che, per una migliore concentrazione degli aiuti nelle regioni più colpite della Comunità, occorre anche ridurre progressivamente la percentuale della popolazione che rientra nell'obiettivo 2. Conformemente al principio di un adattamento graduale, correttamente applicato ai meccanismi di transizione, il Comitato ritiene essenziale che la percentuale della popolazione delle regioni dell'obiettivo 2, precedentemente fissata al 25 %, venga ridotta in maniera progressiva ed equa al 18 %.

2.1.1.4. La procedura proposta dalla Commissione europea per ripartire il plafond di popolazione tra gli Stati membri richiede tuttavia ulteriori chiarimenti. Questo riguarda in particolare la presa in considerazione della dimensione dei problemi strutturali regionali nelle zone del nuovo obiettivo 2 al livello territoriale appropriato, che va tenuta distinta da quella riscontrabile a livello nazionale.

2.1.1.5. Il Comitato fa osservare che in singoli casi la concentrazione può anche provocare in taluni Stati membri una riduzione sproporzionata del sostegno previsto dall'obiettivo 2. Il Comitato accoglie pertanto favorevolmente la proposta della Commissione europea di ridurre la popolazione delle zone cui si applica l'obiettivo 2 al massimo di un terzo rispetto a quella che attualmente rientra negli obiettivi 2 e 5b), senza includere le zone in «phasing out» dell'obiettivo 1 ammissibili al nuovo obiettivo 2. Questa «rete di protezione» serve ad evitare riduzioni drastiche che potrebbero altrimenti rimettere in discussione il successo degli aiuti già concessi.

2.1.1.6. Il Comitato delle regioni sottolinea la necessità di esaminare ulteriormente i criteri proposti dalla Commissione per la scelta delle zone ammissibili a titolo del nuovo obiettivo 2.

Sostanzialmente è positivo il fatto che i criteri del mercato del lavoro continuino ad avere particolare importanza nella definizione delle zone ammissibili e nell'applicazione delle misure di sostegno. In tale contesto, va tuttavia notato che i tassi di disoccupazione forniti da Eurostat non rispecchiano in maniera precisa e completa la situazione nelle singole regioni europee e che pertanto è necessaria una ulteriore armonizzazione con i dati di Eurostat.

Vi è il rischio che i problemi specifici delle zone rurali e delle aree industriali non vengano presi sufficientemente in considerazione.

Il Comitato ritiene che permanga l'esigenza di sostenere le aree urbane deindustrializzate che hanno subito perdite consistenti di posti di lavoro. Nell'ambito dei limiti nazionali per zona assistita dovrebbero poter essere presi in considerazione (per le aree industriali) criteri aggiuntivi come indici di povertà, quali il reddito familiare in relazione al costo regionale della vita e la dipendenza da misure di sostegno del reddito, nonché indicatori di competitività, come la produttività del lavoro e dati sulla capacità di sopravvivenza delle PMI.

Nell'ambito del massimale di popolazione, i criteri fondamentali relativi alle zone industriali dell'obiettivo 2 non vanno applicati rigorosamente e debbono permettere di tener conto dei casi limite, riconoscendo così la difficoltà di comparare alcune serie di dati. I regolamenti dovrebbero specificare che gli Stati membri potranno definire in maniera flessibile gli indicatori economici e sociali per determinare le aree ammissibili più colpite. Tali indicatori dovrebbero venir elaborati dagli Stati membri con la partecipazione degli interlocutori regionali e locali. Per quanto riguarda il settore dei servizi, sembra logico che tale settore, essendo considerato una delle aree di attività incluse nella definizione dell'obiettivo 2, sia a sua volta ricordato nella determinazione delle zone ammissibili.

Per la definizione delle zone rurali si dovrebbero considerare oltre al PIL pro capite della regione ulteriori indicatori quali ad esempio il livello di reddito, la densità demografica, la percentuale degli occupati in agricoltura e l'invecchiamento della popolazione. Occorre studiare più da vicino se i criteri siano sufficientemente ampi per tener conto della particolare situazione delle zone rurali.

Anche la futura limitazione del FEAOG sezione Orientamento alle regioni dell'obiettivo 1 e l'impiego del FEAOG sezione Garanzia nel quadro dell'obiettivo 2 non devono pregiudicare le aree rurali interessate.

Anche per le zone ammissibili dipendenti dalla pesca occorre procedere ad un'ampia valutazione della dipendenza dalla pesca che tenga conto delle condizioni per lo sviluppo regionale. Potrebbero essere determinanti in questo caso la dimensione e l'età della flotta nonché il livello d'occupazione nel settore.

Inoltre il numero limitato di zone urbane ammissibili previsto e l'esiguità della dotazione finanziaria a loro disposizione non danno ancora una risposta ai problemi dei grandi agglomerati urbani in Europa. Da tale limitatezza nella definizione delle zone urbane si evince che, a livello comunitario, la problematica urbana non costituisce una priorità politica: infatti, la scelta dei criteri in materia di ammissibilità delle zone urbane al sostegno a titolo dell'obiettivo 2 denota più una volontà di intervenire a favore dei quartieri urbani in difficoltà che di attuare un'autentica politica urbana strutturale.

Inoltre, molte odierne iniziative comunitarie, ad esempio Urban e le 4 iniziative industriali, hanno dimostrato appieno la loro utilità. Nel prefigurare la futura politica le proposte in esame non tengono ancora conto a sufficienza dell'esperienza maturata grazie a tali iniziative.

Il Comitato concorda con la Commissione nel ritenere che la contiguità di una zona con una regione che rientra nell'obiettivo 1 possa essere utilizzata come criterio per l'ammissibilità all'obiettivo 2, poiché altrimenti vi sarebbe un'eccessiva disparità in termini di sostegno. Tuttavia il Comitato aggiunge che sarebbe contraddittorio impedire che, nel quadro dei plafond nazionali, ciò valga anche per le aree che confinano con i paesi candidati all'adesione, i quali percepiscono sin da ora aiuti all'adesione ed otterranno in futuro lo status di regioni beneficiarie dell'obiettivo 1, e nei quali i livelli salariali, sociali ed ambientali sono nettamente inferiori. Ritiene pertanto auspicabile che la situazione di tali regioni sia l'oggetto di uno studio specifico in vista delle future adesioni.

2.1.1.7. Nella scelta delle zone del nuovo obiettivo 2 si potrebbe far ricorso a principi analoghi a quelli che regolano l'assegnazione dei plafond nazionali per zona assistita nel quadro degli orientamenti per gli aiuti regionali di cui all'articolo 92, terzo paragrafo, lettera c), del Trattato CE. In tal caso, il regolamento quadro dovrebbe fissare il limite massimo di popolazione della regione ammissibile a titolo del nuovo obiettivo 2 sia a livello dell'Unione che a livello di ciascuno Stato membro. I criteri di ammissibilità delle regioni del nuovo obiettivo 2 dovrebbero essere determinati dagli Stati membri in collaborazione con le regioni e gli enti locali e l'accettazione da parte della Commissione di una zona come area assistita nazionale dovrebbe essere sufficiente anche per la sua inclusione tra le zone a cui si applica l'obiettivo 2.

Anche se la Commissione auspica per il futuro una maggiore coerenza fra zone ammissibili ai fondi strutturali e zone beneficiarie degli aiuti a finalità regionale, occorre che la politica comunitaria della concorrenza (articolo 92, paragrafo 3, lettera C, del Trattato) non finisca nei fatti per imporre una suddivisione in zone ai fini della futura programmazione dei fondi strutturali. È indispensabile che gli enti territoriali siano strettamente coinvolti nell'elaborazione della mappa delle zone ammissibili ai fondi strutturali, ma anche della mappa delle zone beneficiarie degli aiuti a finalità regionale.

L'assistenza fornita ai sensi di tale articolo ha obiettivi più limitati di quelli dei fondi strutturali, in particolare nel quadro dei nuovi campi proposti all'interno dell'obiettivo 2. Ci si chiede inoltre se un siffatto approccio sia in grado di anticipare a sufficienza i rapidi sviluppi cui sono soggette le diverse componenti delle economie delle regioni europee. Per tale motivo occorre un margine di manovra per eventuali aiuti anche a regioni non contemplate negli elenchi nazionali, e che rientrano nel quadro dello sviluppo di una politica economica a livello subregionale. Occorre prevedere delle deroghe per le regioni che finora hanno beneficiato di un sostegno inferiore rispetto alla media.

A tale proposito il Comitato dubita che il plafond di popolazione del 2 % proposto dalla Commissione sia sufficiente. Il Comitato delle regioni teme che la coerenza perseguita dalla Commissione in materia di aiuti rischi di limitare eccessivamente i necessari margini di azione per la politica regionale che è di pertinenza delle regioni.

2.1.1.8. Con il nuovo obiettivo 3, il Comitato vede in sostanza realizzarsi la sua proposta di definire un obiettivo specifico per lo sviluppo delle risorse umane. Una definizione ampia delle possibilità di sostegno può aumentare il margine di manovra degli enti locali e regionali nella lotta alla disoccupazione e nell'aggiornamento delle modalità occupazionali. Essa nasconde tuttavia il rischio di una frammentazione degli aiuti che ridurrebbe l'effetto voluto di un aumento dell'efficienza nella lotta contro la disoccupazione in Europa. Il Comitato afferma pertanto che l'impiego del Fondo sociale europeo dovrà continuare a concentrarsi anche in futuro su tutti i campi d'intervento che gli sono propri secondo il Trattato di Amsterdam. Inoltre, si rivela la necessità di rifocalizzare l'attenzione sull'emarginazione sociale, linea di interventi prevista in Agenda 2000 e non ripresa nelle nuove proposte di Regolamento. In particolare, gli enti locali e regionali dovrebbero poter continuare a scegliere, tra le opportunità offerte a titolo dell'obiettivo 3 e del Fondo sociale europeo, le priorità e le misure che meglio tengono conto delle loro condizioni specifiche in relazione allo sviluppo delle risorse umane. Una parte degli stanziamenti destinati all'obiettivo 3 potrebbe inoltre essere utilizzata per finanziare misure di accompagnamento nell'ambito dei patti territoriali per l'occupazione.

2.1.1.9. Il Comitato propone inoltre che in futuro il Fondo sociale europeo sia applicabile, insieme alle misure dell'obiettivo 3, anche nelle zone dell'obiettivo 2. Gli interventi effettuati nell'ambito dell'obiettivo 2 sfruttano solo parzialmente le potenzialità del Fondo sociale europeo relative allo sviluppo delle risorse umane. L'approccio dell'obiettivo 3 orientato ad un gruppo specifico correrebbe il rischio di non essere preso sufficientemente in considerazione nei programmi dell'obiettivo 2. L'applicazione coerente e orizzontale dell'obiettivo 3 negli Stati membri non verrebbe garantita.

2.1.1.10. Il livello nazionale non deve costituire l'unico quadro di riferimento per tutte le azioni condotte a favore delle risorse umane a titolo dell'obiettivo 3. A integrazione dei piani nazionali è assolutamente necessario un approccio regionale o locale anche per i programmi di tale obiettivo, per non perdere di vista le specificità regionali e locali nello sviluppo delle risorse umane e per non dimenticare che gli enti territoriali sono spesso i principali cofinanziatori del FSE. Le strategie innovative regionali devono poter offrire a tal fine dei punti di riferimento, come è stato dichiarato in una recente decisione della Commissione. Il livello per l'elaborazione e l'attuazione dei programmi dell'obiettivo 3 dovrebbe pertanto essere stabilito in sede di negoziati tra la Commissione e lo Stato membro, tenendo conto del parere delle parti.

2.1.1.11. Il Comitato propone di precisare la definizione dell'obiettivo 3 di cui all'articolo 5 del regolamento quadro, facendo un riferimento diretto a tutti i campi di attività del Fondo sociale europeo, previsti dal Trattato di Amsterdam e al margine lasciato a Stati membri, enti locali e regionali nella scelta delle misure di sostegno in collegamento con i piani d'azione nazionali in materia d'occupazione. Occorre ricordare la necessità di una stretta concertazione fra gli enti territoriali nell'elaborazione dei piani nazionali per l'occupazione, che costituiranno un riferimento importante nel quadro dei futuri programmi dell'obiettivo 3.

2.1.1.12. Il Comitato ritiene che all'articolo 6 della proposta di regolamento quadro, la Commissione abbia accolto le sue richieste di misure transitorie per le regioni degli ex obiettivi 1, 2 e 5b non più ammissibili agli aiuti a causa della loro positiva evoluzione. Le norme transitorie sono necessarie per attutire gli effetti dovuti alla progressiva eliminazione del sostegno dei fondi strutturali, in modo da non rimettere in discussione quanto è stato raggiunto. Le proposte della Commissione tengono sostanzialmente conto di tali richieste. Tuttavia, per garantire il raggiungimento di un equo compromesso, il Comitato suggerisce alla Commissione di precisare, prima dell'adozione di una decisione da parte del Consiglio, le sue opinioni sulla durata dei periodi di transizione e dell'elaborazione delle misure di transizione.

2.1.2. Capo III: Disposizioni finanziarie

2.1.2.1. Il Comitato ribadisce le osservazioni formulate nei suoi pareri sull'Agenda 2000 e sul futuro della politica strutturale europea del 19 e 20 novembre 1997 (), in cui affermava in particolare che la futura politica strutturale dell'UE negli attuali Stati membri e in quelli nuovi dev'essere finanziata nell'ambito dell'attuale limite superiore delle risorse proprie e mantenendo la quota delle spese strutturali allo 0,46 del prodotto nazionale lordo dell'Unione. Con la proposta di destinare risorse pari a 218,4 miliardi di euro (a prezzi del 1999), a favore delle regioni ammissibili degli attuali Stati membri nel periodo 2000-2006, la Commissione fa capire che, con un'adeguata concentrazione, il sostegno medio a favore delle future regioni beneficiarie per gli anni 2000-2006 può situarsi sullo stesso elevato livello del periodo in corso. La concentrazione degli aiuti nelle zone più bisognose, presuppone secondo il Comitato che due terzi degli stanziamenti disponibili siano destinati alle regioni dell'obiettivo 1. Il Comitato invita a calcolare con esattezza le risorse previste per l'obiettivo 1, come nel precedente regolamento quadro.

2.1.2.2. Il Comitato chiede alla Commissione di chiarire la procedura prevista per la ripartizione dei fondi tra gli Stati membri conformemente all'articolo 7, terzo paragrafo, della proposta di regolamento. Questo riguarda in particolare il peso assegnato ai cosiddetti criteri obiettivi (popolazione, prosperità nazionale e regionale, relativa gravità dei problemi strutturali, disoccupazione). Solo attraverso una procedura obiettiva e trasparente, fondata in primo luogo sull'adozione a livello europeo di un criterio di perifericità e in secondo luogo sulla portata dei problemi strutturali a livello regionale, si può garantire la parità di trattamento di tutte le regioni.

2.1.2.3. Il Comitato continua ad esprimere dubbi, come già aveva fatto nei citati pareri del 19 e 20 novembre 1997, sulla proposta della Commissione di creare una «riserva di efficacia» pari al 10 % degli stanziamenti totali. Dalla proposta di regolamento presentata dalla Commissione non si evince chiaramente se tali fondi possano essere utilizzati, a metà periodo, in base ad una procedura che stimoli effettivamente la qualità nello svolgimento del programma. C'è invece da temere che si dia la precedenza ad un'assegnazione rapida degli stanziamenti rispetto all'alto valore qualitativo dei progetti e, pertanto, eventualmente alla loro più lunga durata. Sembra più opportuno indagare se da un lato le cifre della Corte dei conti europea che parlano di un sottoutilizzo non siano superate rispetto alla realtà nelle regioni e se, dall'altro, il sottoutilizzo non sia la conseguenza di un avvio tardivo dei programmi, nonché di un'insufficiente informazione degli operatori potenziali.

2.1.2.4. Il Comitato ritiene del tutto valide le motivazioni alla base della «riserva di efficacia», ovvero la promozione della qualità dei progetti ed una gestione efficace delle risorse durante un periodo di programmazione lungo. Tuttavia, la riserva di efficacia del 10 % degli stanziamenti totali è in gran parte incompatibile con i principi di pianificazione, programmazione e corretta esecuzione, in quanto implica praticamente il blocco di una somma pari quasi ad un anno di finanziamento fino ad una data che va oltre le valutazioni intermedie. Essa crea oltretutto delle grandi incertezze, dato che la sua applicazione non garantisce necessariamente effetti positivi oltre a quelli che si possono osservare nell'ambito di un controllo e di un seguito serio e responsabile degli interventi. Per questi motivi, il Comitato si oppone all'applicazione di una riserva di questo tipo.

2.1.2.5. Il Comitato approva la messa a disposizione del 5 % degli stanziamenti d'impegno totali dei fondi strutturali per il finanziamento delle iniziative comunitarie e l'1 % dei fondi per il finanziamento di misure innovative e di misure di assistenza tecnica, assicurando però che in tal modo venga integralmente garantito l'ulteriore sviluppo delle strutture di attuazione, anche regionali, create sinora, nonché il sistema per la necessaria sorveglianza e valutazione del programma. Fa tuttavia osservare che la Commissione, soprattutto in questi ultimi due settori, dovrebbe fare maggiore attenzione alla trasparenza delle procedure di assegnazione delle risorse e di valutazione dell'efficacia delle misure realizzate.

2.1.3. Capo IV: Organizzazione (dall'articolo 8 all'articolo 11)

2.1.3.1. Il Comitato si compiace che la proposta di regolamento concretizzi in vari punti l'intento di rafforzare il ruolo e l'impatto della concertazione. Il Comitato ricorda la necessità di rafforzare la partecipazione dei poteri regionali e locali alla programmazione e all'applicazione dei fondi strutturali. Fa osservare inoltre che le disposizioni della proposta di regolamento relative alla complementarità e alla concertazione devono prevedere per le autorità nazionali, regionali e locali un margine di manovra, adeguato al sistema istituzionale, giuridico e finanziario di ciascuno Stato membro, nella scelta delle parti più rappresentative, nonché nel modo, nella portata e nel livello della loro partecipazione agli interventi dei fondi strutturali. In tal modo s'incentiverà l'attuazione di una politica regionale efficace da parte degli Stati membri e il ruolo dei livelli regionali come base di programmazione nei singoli Stati membri, secondo l'articolazione interna delle competenze.

2.1.3.2. Il Comitato è d'accordo sul fatto che l'iniziativa deve basarsi su un'ampia concertazione che coinvolga anche importanti esponenti economici e sociali nella preparazione, sorveglianza e valutazione degli interventi. Gli enti locali e regionali devono però continuare a svolgere un ruolo chiave, corrispondente alla loro responsabilità politica, alla loro conoscenza delle realtà locali, al loro cospicuo contributo al cofinanziamento, ed alla loro legittimità democratica, anche al momento di decidere sulla partecipazione di altri soggetti. Il testo del regolamento dovrebbe stabilire disposizioni generali e non regole particolareggiate per la configurazione concreta della concertazione. Queste ultime dovrebbero invece essere definite nell'ambito di diversi documenti di programmazione, consultando gli enti locali e regionali; in questo modo si potrà tener conto della situazione particolare di ogni singola regione o Stato membro.

2.1.3.3. Il Comitato lamenta che la Commissione non abbia definito e sviluppato con più precisione il suo ruolo nell'ambito della concertazione, nonostante l'applicazione dei fondi strutturali europei rappresenti un contributo che completa gli sforzi condotti a livello nazionale e regionale, dando luogo ad un impiego coordinato dei fondi pubblici europei, nazionali, regionali e locali. Il Comitato rimanda alle sue proposte relative allo sviluppo di un partenariato veramente equo che potrebbe concretizzarsi nell'ambito di un Trattato di assistenza.

2.1.3.4. La Commissione propone di fissare in futuro le priorità comunitarie per il sostegno sotto forma di orientamenti. Pur riconoscendo pienamente il ruolo di orientamento comunitario proprio della Commissione e l'utilità di detti orientamenti come base di discussione dei programmi tra Commissione, Stati membri ed enti regionali e locali, il Comitato ritiene che a tal fine non serva una nuova base giuridica. Sottolinea con forza la necessità di garantire il processo «dal basso verso l'alto», nonché il fondamento vincolante e affidabile dei documenti di programmazione per l'attuazione degli interventi dei fondi strutturali nelle zone ammissibili. Tali orientamenti non dovrebbero in alcun caso tradursi nell'attribuzione alla Commissione del diritto unilaterale di interpretare i regolamenti adottati dal Consiglio.

2.1.3.5. La situazione si presenta tuttavia in modo differente a metà del periodo di programmazione. I cambiamenti sopravvenuti e l'esperienza acquisita nella gestione durante questo periodo giustificano la pubblicazione di orientamenti e priorità di adeguamento della politica regionale senza aver bisogno di riformare il regolamento quadro, un compito di natura legislativa. In questo contesto, il Comitato dovrebbe essere l'organo dell'Unione europea incaricato di valutare la nuova definizione e direzione delle priorità e degli orientamenti di gestione da parte della Commissione.

2.1.3.6. Dato che l'intervento sarà prevalentemente basato sul programma, il Comitato sottolinea inoltre l'esigenza di definire più chiaramente le informazioni necessarie a questo livello. Occorre in tale contesto stabilire quale grado d'informazione particolareggiata dovrà contenere un programma. Il regolamento parla di misura e operazione. Il Comitato ritiene inopportuno che le informazioni particolareggiate sulle misure e le operazioni rientrino nell'ambito della concertazione tra Commissione e Stati membri, dato che ciò potrebbe causare notevoli ritardi in sede di modifica dei programmi.

2.1.3.7. In questo articolo, la Commissione ancora una volta raccomanda una combinazione di prestiti e sovvenzioni in sede di applicazione dei fondi europei. Il Comitato ritiene necessario che si segnali che la partecipazione della BEI e degli altri organi comunitari non viene resa un requisito vincolante. La scelta della forma d'intervento più adeguata dovrebbe essere orientata alle esigenze dei contenuti del programma e alle specifiche condizioni locali.

2.1.3.8. Il Comitato fa osservare che all'atto di determinare l'addizionalità dei fondi strutturali è necessario tener conto, come nel precedente periodo di programmazione, sia delle condizioni economiche generali, sia delle situazioni economiche specifiche, sia delle partecipazioni locali e regionali sul piano economico. Altrimenti non sarà possibile prendere adeguatamente in considerazione spese strutturali nazionali eccezionalmente elevate, l'evoluzione congiunturale delle singole economie e le basi giuridiche nazionali e regionali della programmazione finanziaria. Il Comitato propone pertanto che le singole disposizioni sull'addizionalità nei documenti di programmazione vengano decise nell'ambito della concertazione. Per motivi inerenti al bilancio nazionale e alla necessità della cooperazione parlamentare, non è possibile fissare in anticipo gli importi delle spese relative alla politica nazionale del lavoro per l'intero periodo di finanziamenti di sei anni, come propone la Commissione.

2.2. Titolo II - Programmazione

2.2.1. Capo I: Disposizioni generali (dall'articolo 12 all'articolo 14)

2.2.1.1. Il Comitato ritiene opportuno richiedere che sui piani le parti coinvolte nella concertazione emettano un parere da allegare alla documentazione che va sottoposta alla Commissione, e che quest'ultima ne tenga conto. I piani dovranno essere presentati alle parti interessate entro un termine di tempo sufficiente e ragionevole per consentire a queste ultime di elaborare il loro parere. Il Comitato auspica vivamente che queste disposizioni vengano effettivamente applicate, in modo che gli enti locali e regionali ottengano maggior voce in capitolo nella messa a punto degli interventi. Esso si rammarica che non siano sempre garantiti un coinvolgimento degli enti locali e regionali nei negoziati degli Stati membri con la Commissione per l'approvazione dei piani, o anche semplicemente la loro informazione. Il Comitato attira l'attenzione della Commissione sullo sforzo che comporta, per gli enti locali e regionali e gli Stati, la preparazione dei programmi e in particolare l'osservanza delle scadenze imposte per la loro approvazione.

2.2.1.2. Mentre gli Stati membri e le regioni hanno tre mesi di tempo per elaborare i piani di sviluppo regionale, la Commissione si concede sei mesi per prendere una decisione sui quadri comunitari di sostegno, i documenti unici di programmazione o i programmi operativi. Queste scadenze dovrebbero essere invertite, anche per motivi pratici. Per l'elaborazione dei piani e dei programmi, un lavoro più esigente a livello di contenuto, dovrebbero essere concessi sei mesi, mentre per l'adozione di una decisione devono essere sufficienti, con un adeguato coordinamento, anche tre mesi. Il Comitato chiede alla Commissione di garantire che i principi di funzionamento dei fondi strutturali siano applicati a tutti i fondi, ed in particolare alle misure di sviluppo rurale fissate dal FEAOG (sezione garanzia).

2.2.1.3. La proposta della Commissione relativa ad un «complemento di programmazione» introduce una fase aggiuntiva nella procedura di programmazione. Il Comitato respinge questa proposta giudicandola inutile e ingiustificata. L'articolo 14, primo paragrafo, prevede già il parere delle parti in merito al piano di sviluppo regionale. Il coinvolgimento delle parti nella procedura di programmazione è pertanto già garantito. I comitati di sorveglianza potrebbero inoltre essere costituiti subito dopo la determinazione delle zone ammissibili, in modo che possano presentare il loro parere anche sulla proposta di programma operativo.

2.2.1.4. Il programma operativo prevede, come in precedenza, la programmazione finanziaria dei singoli assi prioritari ed una descrizione qualitativa delle misure all'interno di tali assi. Il documento di complemento dovrà da ora in poi fare riferimento anche alla programmazione finanziaria delle singole misure. Una programmazione finanziaria così particolareggiata non può realisticamente essere prevista per un periodo di sostegno di sette anni. Questo non fa che rendere complicata la procedura di programmazione e dispendiose le modifiche ai programmi. Dato che la Commissione finora non ha mai sollecitato questo tipo d'informazioni, il fatto che il documento debba esserle trasmesso solo per informazione e non per approvazione, non costituisce una semplificazione. Inoltre, l'articolo 31 della proposta di regolamento stabilisce che la presentazione del complemento di programmazione alla Commissione è una delle condizioni per l'ottenimento dei pagamenti intermedi. Il «complemento di programmazione» potrebbe pertanto rendere difficile anche l'assegnazione dei mezzi di sostegno.

2.2.2. Capo II: Contenuto della programmazione (dall'articolo 15 all'articolo 18)

2.2.2.1. Il Comitato ritiene opportuno che esista un programma integrato per ciascuna regione. Anche in questo caso, è preferibile determinare nel quadro della concertazione il livello e il numero dei programmi che meglio si adattano alla struttura e alla prassi amministrativa dei singoli Stati membri.

2.2.2.2. Il Comitato ritiene opportuno che i piani di riconversione regionale presentati nell'ambito dell'obiettivo 2 possano coprire, al livello territoriale appropriato, sia l'insieme delle zone di una stessa regione di livello NUTS II o di livello inferiore al NUTS III, sia una o più zone di livello NUTS III, come avviene attualmente, a seconda dell'opzione che meglio si confà alla struttura interna di ogni Stato. Occorre anche tenere presente quanto espresso dal Comitato nel parere del 14 maggio, al punto 5.1.4 ().

2.2.2.3. Per il Comitato, non si giustifica l'obbligo di revisione dei programmi operativi e dei documenti unici di programmazione al momento della verifica intermedia; è invece dell'avviso che tale revisione debba essere facoltativa e realizzata solo qualora la situazione socioeconomica subisca modifiche importanti. La revisione va inoltre effettuata nell'ambito della concertazione.

2.2.3. Capo III: Iniziative comunitarie (articoli 19 e 20)

2.2.3.1. Il Comitato vede confermata la propria richiesta di ridurre il numero delle iniziative comunitarie e di concentrarle per argomento. Come nel periodo precedente occorre che le iniziative comunitarie possano andare a beneficio dell'intera Comunità, sia delle regioni aventi lo statuto di obiettivo sia di quelle che ne sono prive. Approva i settori proposti dalla Commissione per future iniziative comunitarie. Tuttavia, per quanto concerne il PIC relativo alle risorse umane in un contesto di pari opportunità, il Comitato rammenta la necessità di rafforzare la lotta contro ogni tipo di discriminazione e di disuguaglianza nell'accesso al mercato del lavoro, in special modo quando queste ultime siano dovute a situazioni di esclusione o alla minaccia di esclusione nelle zone urbane. Il Comitato rammenta inoltre la necessità di uno strumento supplementare per accompagnare le trasformazioni industriali e settoriali e la riconversione dell'industria bellica.

2.2.3.2. Nel portare avanti l'iniziativa comunitaria Interreg, dovrebbero essere riuniti tutti gli strumenti della cooperazione transfrontaliera, internazionale e interregionale, affinché vi sia un unico strumento di accompagnamento per le regioni che devono misurarsi in diversi settori con la globalizzazione. Il Comitato si compiace del rafforzamento della cooperazione interregionale e ritiene che, nell'ambito dell'iniziativa comunitaria Interreg, l'asse prioritario debba continuare ad essere chiaramente costituito, come già sinora, dalla cooperazione transfrontaliera. Ciò include la possibilità di mantenere tutto un ampio ventaglio di forme di cooperazione, a livello transfrontaliero, transnazionale e interregionale. La cooperazione dovrebbe funzionare anche per un insieme coerente di territori, compresi territori non contigui, ed essere diretta a stimolare un territorio ed un assetto del territorio europeo equilibrato ed armonico, si pensi per esempio alla cooperazione tra regioni che comprendono un agglomerato urbano importante. Il Comitato mette l'accento sulle esperienze positive di cooperazione transfrontaliera all'interno e all'esterno dell'Unione e insiste in particolare affinché venga valorizzata l'esperienza positiva degli attuali Interreg II A e Interreg II C che prevedono un'ampia regionalizzazione delle responsabilità.

2.2.3.3. Il Comitato si pronuncia decisamente a favore di un miglioramento della compatibilità e del coordinamento di Interreg e degli aiuti di preadesione, con i programmi di cooperazione sia con i paesi candidati dell'Europa centrorientale e Cipro sia con i paesi terzi del Mediterraneo, nonché con la Russia, la Norvegia e la Svizzera, dell'attribuzione di un ruolo adeguato alla cooperazione locale e regionale e anche dell'inclusione delle esperienze derivate dai programmi ECOS/Ouverture, Recite e simili nella preparazione e nella realizzazione della nuova iniziativa di cooperazione locale e regionale. È stato inoltre dimostrato che i programmi, quanto alle finalità e al contenuto, forniscono un prezioso contributo allo scambio di esperienze tra enti locali relativamente a temi significativi per lo sviluppo regionale. Invece i meccanismi di assegnazione e le modalità di pagamento non sono sempre stati trasparenti. Al tempo stesso si compiace che la nuova iniziativa possa apportare, in generale, un sostegno finanziario, nel quadro di un dispositivo unico, alle cooperazioni interregionali che prima venivano sostenute in maniera sporadica, se un progetto rientrava in un programma, o non erano ammissibili ad alcun aiuto.

2.2.3.4. Infine, il Comitato rammenta la propria proposta di coordinare i progetti delle iniziative comunitarie con i programmi di sostegno alle zone che rientrano negli obiettivi. L'attuazione delle iniziative comunitarie deve poter essere articolata con i programmi operativi regionali. Nei casi in cui ciò sia richiesto dagli stessi enti locali e regionali interessati, la realizzazione delle iniziative comunitarie dovrebbe poter essere integrata nei programmi operativi regionali.

2.2.3.5. In tale contesto, è tuttavia importante sottolineare che l'iniziativa Leader per lo sviluppo delle zone rurali, che finora ha ottenuto buoni risultati, non deve perdere in futuro la propria efficacia a livello microregionale a causa dell'orientamento orizzontale proposto. Il Comitato invita pertanto la Commissione a rafforzare ulteriormente, nelle future iniziative comunitarie, la posizione dei gruppi di azione locali (GAL) nella programmazione e nell'attuazione dei programmi, per dare così un segnale visibile del riconoscimento della competenza di tali gruppi per lo sviluppo regionale autonomo. Non è quindi da ricercare un'integrazione amministrativa nel programma orizzontale di sviluppo rurale, quanto piuttosto la cooperazione e l'accordo. L'attuazione della nuova iniziativa comunitaria di sviluppo rurale deve basarsi sui principi di programmazione e di concertazione. Se si opta per i gruppi di azione locale, questi dovrebbero collaborare strettamente con i partenariati a direzione locale e regionale, ed operare in base ai principi di responsabilità e trasparenza. In riferimento, in particolare, all'iniziativa comunitaria di sviluppo rurale, il Comitato accoglie positivamente l'importanza attribuita a tale settore, che richiede un rafforzamento, anche alla luce dei positivi risultati ottenuti dall'esperienza Leader. Si sottolinea al riguardo come debba essere conservato e rafforzato il principio di programmazione dal basso verso l'alto, fondamentale per un'efficace azione di sviluppo delle zone rurali. Risulta peraltro opportuno assicurare l'integrazione dell'iniziativa all'interno dei documenti di programmazione per ragioni di coerenza e compatibilità.

2.2.4. Capo IV: Azioni innovatrici e assistenza tecnica (articoli 2123)

2.2.4.1. Per quanto concerne le azioni innovatrici, il Comitato propone di fare espressamente riferimento, nel testo del regolamento, allo stretto collegamento che esse intrattengono con i programmi di sostegno strutturale e con altri processi regionali di messa a punto strategica. La procedura di assegnazione e selezione delle azioni innovatrici dovrebbe mantenere una forte dimensione comunitaria per salvaguardare l'accesso degli operatori locali e della società civile ai fondi strutturali. Essa dovrebbe tuttavia essere concepita in modo tale da non suscitare aspettative che poi si dimostrino non realizzabili a causa della limitatezza del sostegno effettivo. Nel caso delle azioni innovatrici e dei progetti pilota nelle regioni degli obiettivi n. 1 e n. 2, la Commissione, prima dell'assegnazione dei fondi, dovrebbe garantire la consultazione degli organismi incaricati della gestione dei programmi, per assicurare la coerenza delle attività.

2.2.4.2. Il Comitato fa notare che le azioni innovatrici e i progetti pilota dovrebbero continuare ad essere accessibili a tutte le regioni, eventualmente mediante un partenariato con quelle regioni che sono ammissibili agli aiuti nel quadro delle aree assistite. Ai fini della semplificazione e dell'efficienza anche di siffatti strumenti è opportuno assicurare in futuro l'adozione di criteri trasparenti, una gestione non burocratica, un'amministrazione decentrata e la possibilità continua di sostenere piccoli progetti pilota.

2.2.5. Capo V: Grandi progetti (articoli 24 e 25)

2.2.5.1. Il Comitato approva l'intenzione della Commissione di innalzare la soglia per i grandi progetti a 50 milioni di euro del costo totale considerabile. D'altra parte, l'approvazione per i grandi progetti dovrebbe comunque continuare ad essere concessa nel quadro dei programmi autorizzati e non su una base separata ancora da definire da parte della Commissione. L'incertezza della programmazione collegata alla proposta della Commissione e i tempi richiesti dai costi di autorizzazione e amministrativi fanno piuttosto temere che, in futuro, i grandi progetti potrebbero non essere più, o solo raramente, finanziati dai fondi.

2.2.5.2. Inoltre, non sembra opportuno che la Commissione possa confermare o modificare successivamente il tasso di partecipazione comunitaria, se il progetto fa parte di un asse prioritario la cui quota di cofinanziamento è stata concordata nell'ambito del quadro comunitario di sostegno.

2.2.6. Capo VI: Sovvenzione globale (articolo 26)

2.2.6.1. Il Comitato considera necessario mantenere le sovvenzioni globali come forma d'intervento autonomo dai programmi operativi, dato che tali sovvenzioni sono state concepite per offrire uno strumento più agile e più corrispondente alla realtà economica rispetto a tali programmi. D'altro canto, la soppressione di tali sovvenzioni come forma d'intervento autonoma renderebbe la loro applicazione più lenta e macchinosa di quella dei programmi. Il Comitato è favorevole alla possibilità, contemplata nell'articolo 26 del regolamento recante disposizioni generali sui fondi strutturali, che un intermediario concluda una convenzione con la Commissione per l'utilizzazione delle sovvenzioni globali nel caso delle iniziative comunitarie, nel quadro della concertazione con le regioni, gli enti locali e gli Stati interessati. Esso è del parere che gli organismi intermediari debbano essere designati dagli enti competenti locali e regionali.

2.3. Titolo III: Partecipazione e gestione finanziaria dei fondi

2.3.1. Capo I: Partecipazione finanziaria dei fondi (articoli 27-29)

2.3.1.1. Per una maggiore flessibilità nell'esecuzione dei programmi operativi, il Comitato ritiene che la decisione di finanziare i programmi mediante un fondo unico o più fondi andrebbe presa in collaborazione con le autorità di gestione.

2.3.1.2. Secondo il Comitato la partecipazione finanziaria dei fondi deve continuare ad assumere la forma tradizionale delle sovvenzioni. Il ricorso ad altre forme come quelle menzionate nella proposta di regolamento (aiuto rimborsabile, abbuono d'interessi, garanzia, ecc.) potrebbe avvenire in ultima istanza a titolo complementare, ma in nessun caso come formula sostitutiva.

2.3.1.3. Il Comitato si pronuncia a favore del mantenimento dei limiti alla partecipazione al costo totale ammissibile e alla spesa pubblica ammissibile in vigore nel periodo attuale di sostegno. Non si vede alcuna necessità di definire nell'ambito del regolamento, una più ampia diversificazione dei tassi di partecipazione. Se necessario, specie nelle regioni periferiche e ultraperiferiche, bisognerebbe poter allargare i limiti alla partecipazione dei fondi comunitari, sì da tenere conto della situazione e degli svantaggi specifici di dette regioni. Ciò può essere concertato nell'ambito dei quadri comunitari di sostegno oppure nei documenti unici di programmazione, rispettando la normativa comunitaria in materia di controllo delle sovvenzioni.

2.3.1.4. Il Comitato si pronuncia a favore di una chiara definizione dell'ammissibilità delle spese effettuate nel quadro delle operazioni e azioni innovatrici prima dell'avvio dei nuovi programmi e in accordo con gli Stati membri. Per semplificare il più possibile le procedure, il regolamento quadro in materia dovrebbe fare riferimento alle schede dell'esercizio SEM (schede relative all'ammissibilità delle spese nel quadro dei fondi strutturali).

2.3.2. Capo II: Gestione finanziaria (articoli 30-32)

2.3.2.1. La Commissione propone che, in futuro, gli impegni di bilancio per i quali, dopo due anni, non sia stata presentata nessuna domanda di pagamento ammissibile, vengano svincolati d'ufficio e la partecipazione dei fondi all'intervento in questione venga ridotta in misura corrispondente. Il Comitato, pur riconoscendo la necessità di una gestione rigorosa degli stanziamenti comunitari, mostra preoccupazione per le conseguenze di tale proposta, che rischia di aumentare l'incertezza della programmazione nelle regioni di destinazione dei fondi e renderebbe più ardui gli sforzi per produrre progetti di elevato valore qualitativo e, quindi, in taluni casi, di più lunga durata. Gli enti locali e regionali devono contrarre impegni vincolanti di pagamento con i beneficiari finali durante il periodo di sostegno. Se, a causa di problemi esterni, non vengono messi a disposizione i finanziamenti, i bilanci regionali e comunali si trovano di fronte, in taluni casi, a problemi insolubili. Si dovrebbe quindi mantenere ad ogni costo la flessibilità dei fondi strutturali estesa su più esercizi finanziari. Ciò riguarda anche l'obbligo del Parlamento europeo di riapprovare gli stanziamenti per i fondi strutturali.

2.3.2.2. Il Comitato giudica eccessivo il termine di 4 mesi (entro il 30 aprile) per definire gli impegni di bilancio destinati agli interventi, previsto nella proposta di regolamento della Commissione, e suggerisce di ridurlo.

2.3.2.3. Quanto ai pagamenti, il Comitato considera opportuno che il termine di «due mesi a decorrere dal ricevimento di una domanda ammissibile» come limite massimo per l'esecuzione degli stessi da parte della Commissione, venga fissato in maniera vincolante, togliendo cioè le parole «di norma».

2.3.2.4. Il Comitato prende atto con interesse che la Commissione intende convertire, nel prossimo periodo di sostegno, la gestione finanziaria dei fondi in un regime di rimborso, secondo il quale, ad eccezione di un unico anticipo del 10 % del costo totale, tutti i pagamenti della Commissione devono essere corrisposti all'autorità di pagamento sotto forma di rimborsi delle spese già effettuate e documentate. Tuttavia il Comitato teme che ciò possa comportare, al più tardi nella seconda metà del periodo di programmazione, oneri inaccettabili per i bilanci degli enti locali e regionali, che dovrebbero anticipare il finanziamento di tali spese. Considerati gli attuali vincoli di bilancio, ciò costituirebbe un carico eccessivo, che può soltanto creare complicazioni nell'utilizzo dei finanziamenti dei fondi strutturali.

2.3.2.5. L'obbligo per gli Stati membri di trasmettere alla Commissione entro il 30 aprile di ogni anno le previsioni aggiornate sulle domande di pagamento dell'esercizio in corso e quelle per l'esercizio successivo rappresenta un impegno molto pesante per le amministrazioni. Il Comitato considera più appropriato trasmettere alla Commissione entro il 31 maggio di ogni anno la programmazione annuale per l'esercizio in corso e per quello successivo in modo da consentire un'eventuale revisione della programmazione in base alle previsioni di pagamento per questi due anni.

2.4. Titolo IV: Efficacia degli interventi dei fondi

2.4.1. Capo I: sorveglianza (articoli 33-36)

2.4.1.1. A proposito dell'esame annuale, da parte della Commissione e delle autorità di gestione, dei principali risultati dell'anno precedente, la proposta di regolamento non chiarisce quale sia il peso delle osservazioni e raccomandazioni formulate dalla Commissione in seguito a detto esame, né quale sia il loro rilievo qualora vengano respinte da una autorità di gestione. Il Comitato considera che tali osservazioni e raccomandazioni dovrebbero essere formulate nell'ambito della concertazione, piuttosto che unilateralmente da parte della Commissione.

2.4.1.2. Il Comitato, in base a quanto anticipato dalla Commissione, si attendeva che ai comitati di sorveglianza venissero concessi maggiori poteri. Ma purtroppo tale questione non è chiaramente definita nella proposta in esame. A giudizio del Comitato occorre in particolare rafforzare il diritto dei comitati di sorveglianza di prendere decisioni definitive in merito a modificazioni piccole e medie dei programmi, compresi modesti trasferimenti di fondi tra differenti priorità di un programma operativo. Ciò aumenterebbe la flessibilità e la concretezza dell'impiego in loco dei fondi strutturali, e rafforzerebbe il ruolo degli enti locali e degli altri partner in tale contesto. Il Comitato invita la Commissione a partecipare responsabilmente ai comitati di sorveglianza nel quadro della cooperazione.

2.4.1.3. Il Comitato approva inoltre la proposta di operare distinzioni tra i partner rappresentati nel comitato in base alla loro responsabilità finanziaria nell'intervento. Tale modello dovrebbe essere applicato anche alle risorse umane.

2.4.1.4. Il numero, il livello e le dimensioni dei costituendi comitati dovrebbero essere concordati nel quadro comunitario di sostegno o nel documento di programmazione, tenendo conto delle situazioni particolari degli Stati membri.

2.4.1.5. Il Comitato ricorda la propria proposta di stabilire attraverso la concertazione, nell'ambito delle decisioni sulla programmazione, gli indicatori materiali e finanziari per la sorveglianza degli interventi. Gli indicatori vanno fissati previa consultazione ed in linea con le specifiche condizioni ed esigenze delle regioni responsabili dell'applicazione pratica dei programmi.

2.4.2. Capo II: controllo finanziario (articoli 37-38)

2.4.2.1. Il Comitato propone di rendere più efficace l'attività dei vari organi di controllo a livello comunitario, come il controllo finanziario delle DG XVI e XX, il controllo della Corte dei conti ed i controlli occasionali dell'UCLAF. Tali controlli dovrebbero essere uniformati al fine di conseguire la massima efficienza. Occorrerebbe in tale contesto prevedere anche il coordinamento degli organi comunitari di controllo con gli organi competenti delle amministrazioni nazionali, regionali e locali. Non risulta chiaro secondo quale procedura lo Stato membro debba adottare misure correttive in base alle raccomandazioni e ai requisiti della Commissione. Non si capisce neanche in quali eventualità e in che maniera la Commissione possa sospendere del tutto o in parte dei pagamenti in caso di irregolarità. Anche per questa situazione occorrerebbe una procedura di concertazione più efficace. Gli interventi strutturali comunitari dotati di un bilancio modesto, come le azioni innovatrici, dovrebbero poter beneficiare di norme di ammissibilità più flessibili e di un controllo finanziario a posteriori provvisto di meccanismi di equa ripartizione dei rischi.

2.4.2.2. Secondo il Comitato le rettifiche finanziarie vanno eseguite nel quadro della concertazione, con un iter in cui siano presenti tutte le garanzie procedurali.

2.4.3. Capo III: valutazione (articoli 39-42)

2.4.3.1. La proposta di regolamento della Commissione sottolinea l'importanza delle valutazioni, cosa che è, dal punto di vista del Comitato, indiscutibile. Le valutazioni apportano un evidente valore aggiunto nel senso di migliorare la trasparenza e l'efficacia delle misure dei fondi strutturali.

2.4.3.2. La politica regionale è stata applicata per lo più attraverso programmi operativi, e ciò vale anche per il nuovo periodo. Il Comitato constata che non esiste tuttavia una metodologia unica accettata e realizzabile per la valutazione dei programmi operativi. Vi sono metodi di valutazione dei progetti, ma non delle molteplici azioni che possono costituire un programma operativo. Pertanto, senza mettere in discussione il principio della valutazione, è auspicabile che venga stabilito, sempre in conformità al principio della concertazione, un metodo generale comune per la valutazione dei programmi operativi.

2.4.3.3. Ogni valutazione deve basarsi sul principio di concertazione. Il Comitato auspica pertanto che venga costituito un organo arbitrale, che, in caso di conflitto, possa dirimere eventuali divergenze, tra Stati membri e regioni da un lato e servizi della Commissione dall'altro, in merito alle valutazioni.

2.4.3.4. Per quanto riguarda la valutazione ex ante, parte integrante dei piani, il Comitato osserva con preoccupazione che i requisiti previsti sono molto estesi e di difficile definizione, in particolare se si considerano le brevi scadenze di presentazione dei piani e tutti gli ulteriori requisiti per la preparazione dei piani stessi.

2.4.3.5. Il Comitato auspica che la valutazione intermedia sia avviata e coordinata dall'autorità di gestione e approvata dal comitato di sorveglianza, di cui la Commissione sarà un membro con diritto di voto, se si terrà conto della proposta. In tal modo non sarebbe necessario che la Commissione si pronunciasse successivamente in merito all'adeguatezza e alla qualità della valutazione.

2.5. Titolo VI: Comitati

2.5.1. Il Comitato propone che agli enti locali e regionali sia garantita una rappresentanza nei comitati di vario tipo previsti dalla proposta, i quali avranno, nei confronti della Commissione, una funzione consultiva riguardante, rispettivamente, lo sviluppo e la riconversione nelle regioni, l'articolo 124 del Trattato, lo sviluppo rurale, la pesca e l'acquacoltura e le iniziative comunitarie. Sarà la logica conseguenza della volontà della Commissione di rafforzare la concertazione evitando di riservare esclusivamente agli Stati membri la partecipazione a tali organi. Il Comitato propone inoltre di tenere al corrente di tali lavori non solo il Parlamento europeo, ma anche il Comitato stesso.

3. Il Comitato chiede alla Commissione europea di procedere ad una revisione della «Proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante disposizioni generali sui fondi strutturali», tenendo conto delle proposte del Comitato stesso.

Bruxelles, 17 settembre 1998.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

() GU C 176 del 9.6.1998, pag. 1.

() GU C 64 del 27.2.1998, pag. 5.

() GU C 379 del 15.12.1997, pag. 34.

() GU C 64 del 27.2.1998, pag. 40.

() GU C 100 del 2.4.1996, pag. 72.

() GU C 116 del 14.4.1997, pag. 39.

() GU C 64 del 27.2.1998, pag. 48.

() GU C 251 del 10.8.1998, pag. 11.

() CdR 303/97 fin GU C 64 del 27.2.1998, pag. 40; CdR 131/97 fin GU C 64 del 27.2.1998, pag. 5.

() CdR 316/97 fin - GU C 251 del 10.8.1998, pag. 11.