La direttiva IPR si basa sulle prescrizioni contenute nella convenzione internazionale per la prevenzione dell'inquinamento causato da navi (la convenzione MARPOL), che impone alle parti contraenti di mettere a disposizione impianti portuali di raccolta per i rifiuti delle navi il cui scarico in mare non è consentito. Detti impianti devono essere adeguati a rispondere alle esigenze delle navi che utilizzano il porto, senza causare loro ingiustificati ritardi.

La direttiva IPR è essenziale per conseguire l'obiettivo "zero rifiuti" nei trasporti marittimi, quale definito nella comunicazione della Commissione sulla politica UE dei trasporti marittimi fino al 2018. Essa contribuisce inoltre alla corretta attuazione della gerarchia dei rifiuti dell'UE, applicando i principi della legislazione UE sui rifiuti nel contesto della raccolta e gestione dei rifiuti prodotti dalle navi, nonché alla riduzione dei rifiuti marini provenienti da fonti marittime. In quanto tale la direttiva IPR sostiene gli obiettivi definiti nel pacchetto sull'economia circolare e nel 7º programma di azione in materia di ambiente.

Gli scarichi operativi dei rifiuti prodotti dalle navi costituiscono una grave minaccia all'ambiente marino. Per invertire questa tendenza, l'UE ha adottato la direttiva 2000/59/CE relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi e i residui del carico ("la direttiva IPR"), che ha l'obiettivo di "ridurre gli scarichi in mare dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico, in particolare gli scarichi illeciti, da parte delle navi che utilizzano porti situati nel territorio dell'UE, migliorando la disponibilità e l'utilizzo degli impianti portuali di raccolta" (articolo 1).

Questi elementi essenziali mirano a garantire che i porti dell'UE mettano a disposizione impianti portuali di raccolta adeguati, come stabilito dai piani di raccolta e di gestione dei rifiuti (RGR), e ad assicurare che tutte le navi conferiscano i propri rifiuti e residui del carico agli impianti di raccolta predisposti nei porti mediante l'obbligo di conferimento e un adeguato sistema di recupero dei costi. La comunicazione delle informazioni sul conferimento (previsto) dei rifiuti dalla nave ai porti è essenziale per assicurare un'efficace pianificazione della raccolta dei rifiuti e il controllo dell'ottemperanza all'obbligo di conferimento. A tal fine la direttiva IPR impone l'uso di un modulo di notifica che specifichi i rifiuti prodotti dalla nave e i residui del carico da conferire e/o trattenuti a bordo in virtù dell'eccezione prevista in caso di capacità di stoccaggio sufficiente. Quale ulteriore garanzia di un funzionamento senza intoppi del trasporto marittimo e onde evitare oneri ingiustificati per le navi che effettuano servizio di linea con scali regolari, queste ultime possono essere esonerate, in determinate condizioni, da alcuni degli obblighi della direttiva. La direttiva IPR prevede inoltre un sistema di controllo e un regime coercitivo basati in ampia misura su ispezioni. L'istituzione di un sistema informativo e di controllo dovrebbe in primo luogo contribuire all'individuazione delle navi che non hanno conferito i propri rifiuti e i residui del carico.

1.2 Valutazione e controllo

La Commissione ha valutato l'attuazione e l'efficacia della direttiva IPR nel tempo. In una prima fase sono state ricevute relazioni di attuazione da tutti gli Stati membri. Successivamente sono stati organizzati diversi seminari e discussioni con i soggetti interessati; dal canto suo l'Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA) ha elaborato una relazione di valutazione orizzontale a seguito di un ciclo di visite negli Stati membri per verificare l'attuazione della direttiva.

Nel 2014 la Commissione ha deciso di intraprendere una valutazione REFIT della direttiva IPR e, a tal fine, ha avviato uno studio di valutazione completato nel maggio 2015. L'obiettivo della valutazione REFIT era quello di valutare l'attuazione e l'efficacia della direttiva IPR. La valutazione ha esaminato questioni concernenti la pertinenza, l'efficacia, l'efficienza, il valore aggiunto europeo e la coerenza della direttiva IPR.

La presente relazione intende presentare le principali conclusioni dello studio in relazione alle suddette questioni, per poi esporre il punto di vista della Commissione e le raccomandazioni sulle azioni successive.

2. Principali conclusioni della valutazione

Le conclusioni della valutazione di seguito illustrate si basano in alcuni casi sull'ipotesi che gli effetti registrati, così come i benefici e i costi siano totalmente riconducibili alla direttiva IPR. In altri casi l'insufficienza di dati ha reso necessaria l'applicazione di indicatori comparabili per calcolare gli scarichi di rifiuti in mare o per estrapolare i volumi di rifiuti conferiti al livello di UE; ciò ha influito sulla solidità dei dati presentati e sulle conclusioni fondate su tali dati.

2.1 La direttiva si è rivelata pertinente ai fini dei suoi obiettivi?

Il settore del trasporto marittimo contribuisce significativamente alla presenza di rifiuti oleosi, di acque di scarico e di rifiuti solidi nell'ambiente marino. Si calcola che gli scarichi operativi effettuati dalle navi rappresentino il 45% del totale stimato degli olii immessi annualmente nell'ambiente marino. Le acque di scarico prodotte a bordo rivestono una particolare importanza in quanto costituiscono un tipo di rifiuti caratteristico del trasporto di passeggeri, con stime che si aggirano attorno ai 40-50 litri di acque di scarico prodotti quotidianamente per ogni passeggero. In media il 20% dei rifiuti marini (solidi) presenti nell'ambiente marino è prodotto a bordo di una nave, con sostanziali differenze tra i diversi bacini marittimi. Mediante la prescrizione che prevede la disponibilità di impianti portuali di raccolta adeguati, unitamente all'obbligo di conferimento dei rifiuti ai suddetti impianti, la direttiva IPR intende ridurre al minimo il rischio che le navi scarichino in mare i propri rifiuti. L'obbligo di conferimento dei rifiuti e la messa a disposizione di impianti portuali di raccolta adeguati, da un lato, e gli incentivi volti ad influenzare i comportamenti di conferimento degli utenti dei porti, dall'altro, si sono dimostrati pertinenti ai fini degli obiettivi ambientali della direttiva.

L'obbligo di mettere a disposizione impianti portuali di raccolta adeguati, unitamente alla disposizione sull'obbligo di conferimento dei rifiuti agli impianti portuali di raccolta, sono pertinenti e necessari al conseguimento degli obiettivi generali della direttiva, in quanto equivalgono a ridurre il numero di scarichi in mare dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico.

2.2 La direttiva si è rivelata efficace nel raggiungere i suoi obiettivi?

La disponibilità di impianti portuali di raccolta adeguati, il loro funzionamento e la loro pianificazione sono nel complesso migliorati grazie all'introduzione e al regolare aggiornamento di piani di raccolta e di gestione dei rifiuti. Sulla scorta dei sondaggi presso i soggetti interessati e delle precedenti relazioni dell'EMSA, si è giunti alla conclusione che la capacità dei porti dell'UE di ricevere e gestire i diversi tipi di rifiuti contemplati dalla direttiva è migliorata in seguito all'entrata in vigore di quest'ultima. Oggigiorno i porti dell'UE sono generalmente in grado di ricevere e gestire i diversi tipi di rifiuti, con alcune eccezioni per quanto riguarda i residui del carico di idrocarburi e alcuni tipi specifici di rifiuti pericolosi. Non è stata tuttavia effettuata alcuna valutazione dettagliata sulla portata del miglioramento prodotto dalla direttiva rispetto alla situazione precedente. Benché gli impianti portuali di raccolta siano in generale migliorati, alcune questioni sono tuttora problematiche sotto il profilo dell'adeguatezza di detti impianti, in particolare per quanto riguarda il conferimento dei rifiuti (separazione dei rifiuti solidi a bordo, a cui non corrisponde una raccolta differenziata a terra), i problemi di capacità relativamente alle acque di scarico nonché la raccolta dei rifiuti che rientrano nell'ambito dell'allegato VI della convenzione MARPOL (residui dei sistemi di depurazione dei gas di scarico). Inoltre la direttiva non è stata in grado di assicurare l'impegno totale di tutti i soggetti interessati attraverso una consultazione appropriata dei suddetti piani. Gli utenti dei porti spesso non partecipano a sufficienza all'elaborazione, all'attuazione e alla revisione dei piani, il che fa sì che le loro esigenze non siano tenute della debita considerazione.

La direttiva IPR ha contribuito all'aumento del volume di rifiuti (allegato V della convenzione MARPOL) conferiti nei porti dell'UE. Dai dati emerge che, nel 2013, le navi hanno conferito un quantitativo di rifiuti superiore al doppio di quello conferito nel 2004. Il volume di acque di scarico (allegato IV della convenzione MARPOL) conferite negli impianti portuali di raccolta è rimasto relativamente stabile mentre, in linea generale, si è constatato un andamento negativo per i rifiuti oleosi (allegato I della convenzione MARPOL) conferiti nei porti, con un forte calo nel periodo compreso tra il 2008 e il 2010 e un livello pressoché invariato nel periodo successivo. Si calcola che, nello stesso periodo, gli scarichi di rifiuti oleosi in mare siano diminuiti considerevolmente; in base alle tendenze calcolate grazie al controllo e al rilevamento delle fuoriuscite potenziali di petrolio, si è passati infatti da una media di 10,77 casi di fuoriuscite rilevate per 1 000 km² nel 2008 a una media di 3,89 casi nel 2013. Su questa tendenza influisce anche l'evoluzione tecnologica dei motori delle navi e dei carburanti, che permette di ridurre la quantità di rifiuti oleosi a bordo delle navi. L'aumento del volume di rifiuti conferiti nei porti denota un effetto positivo della direttiva IPR quanto all'obiettivo di ridurre gli scarichi in mare. Un fattore esterno che influisce sul conferimento delle acque di scarico è la maggiore capacità delle navi da crociera di trattare a bordo questo tipo di rifiuti.

Le variazioni nei quantitativi di rifiuti conferiti sono in parte dovute ai sistemi di recupero dei costi predisposti dai porti, che differiscono notevolmente a seconda dei porti e delle regioni per quanto riguarda il contributo minimo indiretto che serve a fornire il necessario incentivo a non scaricare in mare. È stato dimostrato che un quantitativo notevolmente inferiore di rifiuti viene conferito nei porti che applicano il sistema di tariffe dirette al 100%, in base al quale le tariffe per i rifiuti vengono fissate integralmente in funzione del volume conferito. Durante il periodo in esame (2004-2013), i conferimenti di rifiuti oleosi nell'ambito di tali sistemi rappresentano soltanto la metà dei volumi conferiti nell'ambito di altri sistemi di recupero dei costi, mentre il volume dei rifiuti solidi conferiti nell'ambito dei sistemi di costi diretti non costituisce neppure un terzo del volume dei rifiuti solidi conferiti nell'ambito di altri sistemi in vigore nei porti dell'UE. La grande varietà di sistemi di recupero dei costi riscontrata nei diversi Stati membri, e in particolare il modo in cui viene calcolata la tariffa per lo smaltimento dei rifiuti, creano una situazione di scarsa trasparenza per gli utenti dei porti e fanno sì che le tariffe per gli impianti portuali di raccolta siano percepite come eccessive.

Si riscontrano nel contempo differenze sostanziali tra porti e regioni per quanto concerne l'interpretazione e l'applicazione dell'obbligo di conferimento dei rifiuti prodotti dalle navi, nonché l'applicazione delle esenzioni per le navi che effettuano servizi di linea. Se in alcuni porti l'obbligo di conferimento dei rifiuti è attuato in modo rigoroso, in altri le autorità competenti non richiedono il conferimento di tutti i rifiuti prodotti dalle navi, come previsto dalla direttiva, e tendono a fare un'eccezione per il conferimento delle acque di scarico, che possono essere riversate in mare in virtù delle prescrizioni operative della convenzione MARPOL. Le disparità nell'attuazione dei regimi di esenzione, e in particolare nell'applicazione dei criteri per la concessione di un'esenzione, si ripercuotono sull'efficacia delle operazioni di gestione di rifiuti e possono provocare ritardi ingiustificati per le navi. Dai dati emerge inoltre che non vi sono garanzie sufficienti in merito all'esistenza di accordi per il conferimento dei rifiuti, come prescritto dalla direttiva in caso di esenzioni, e ciò comporta una riduzione dei conferimenti nei porti. I dati confermano che tali disparità, riducendo il volume dei rifiuti conferiti, hanno limitato l'efficacia globale della direttiva, ma non sono abbastanza dettagliati da indicare la portata di tali ripercussioni.

La direttiva IPR si è rivelata efficace solo in parte per il raggiungimento degli obiettivi prefissi.

2.3 La direttiva ha raggiunto i suoi obiettivi in modo efficiente?

Sebbene i vantaggi della direttiva IPR risultino evidenti, nel senso che tutti i rifiuti che non vengono scaricati in mare possono essere considerati un vantaggio diretto per la società, quantificare tale beneficio è particolarmente difficile. La valutazione ha messo a confronto i benefici derivanti dal "mancato scarico dei rifiuti in mare", basati su una stima dei costi di pulizia, con i costi annui connessi all'attuazione della direttiva IPR, derivanti principalmente dall'obbligo di notifica dei rifiuti e dall'elaborazione di piani di raccolta e di gestione degli stessi. Il confronto ha dimostrato che i benefici superano di gran lunga i costi di attuazione. La differenza tra i benefici e i costi, stimata a 71 milioni di euro l'anno, è dovuta principalmente al mancato scarico di rifiuti in mare e sarebbe molto più marcata se fossero stati inclusi nella stima anche gli scarichi non avvenuti di rifiuti oleosi e di acque reflue. È inoltre opportuno osservare che tali stime sono molto generali, come successivamente descritto nella relazione di studio.

Si è tuttavia rilevato che i porti e le autorità di ispezione non utilizzano a sufficienza le informazioni trasmesse con la notifica anticipata dei rifiuti; tali informazioni non sono oggetto di scambi sistematici tra le autorità competenti degli Stati membri e non possono pertanto costituire la base su cui fondare un sistema di controllo e un regime coercitivo efficienti. Ciò solleva ragionevoli dubbi sulla proporzionalità della misura in questione. Al tempo stesso la comunicazione della notifica dei rifiuti tramite l'interfaccia unica nazionale istituita a norma della direttiva 2010/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle formalità di dichiarazione delle navi in arrivo o in partenza da porti degli Stati membri (la direttiva sulle formalità di dichiarazione) è diventata obbligatoria nel giugno 2015. L'interfaccia unica nazionale dovrebbe ridurre il tempo impiegato dalle navi e dalle autorità portuali per espletare le formalità relative alle notifiche anticipate, riducendo in tal modo gli oneri amministrativi. Essa dovrebbe inoltre migliorare lo scambio di informazioni tra le autorità competenti. L'elaborazione e la valutazione dei piani di raccolta e di gestione dei rifiuti sono considerate problematiche per numerosi porti minori, che spesso non dispongono delle risorse necessarie all'elaborazione di piani dettagliati che riguardino tutti gli aspetti stabiliti dalla direttiva. Dalle valutazioni è emerso che meno della metà dei piani predisposti dai porti minori comprendeva una valutazione dell'esigenza di impianti portuali di raccolta e forniva descrizioni del tipo e dei quantitativi di rifiuti accettati. Ciò solleva importanti interrogativi circa la possibilità per i porti minori di rispettare le prescrizioni della direttiva e giustifica nel contempo un ulteriore esame delle ripercussioni sulla posizione dei porti minori, ai fini degli obiettivi generali della direttiva.