RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO SULL'ESPERIENZA ACQUISITA NELL'APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 92/59/CEE RELATIVA ALLA SICUREZZA GENERALE DEI PRODOTTI

INDICE

I. Contesto della relazione

II. Aspetti generali

1. Portata della Direttiva

2. Principali contenuti della Direttiva

III. Applicazione pratica della Direttiva

1. Recepimento nazionale della Direttiva

2. Misure istituzionali e amministrative a livello nazionale

3. Rapporti tra la Direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti e la legislazione comunitaria in materia (articolo 1)

4. Portata della Direttiva (articolo 2)

5. Obbligo generale di sicurezza (articoli 3 e 4)

6. Obblighi e poteri degli Stati membri (articoli 5 e 6)

7. Notifica e scambi di informazioni (articolo 7)

8. Situazioni di emergenza e azioni a livello comunitario (articoli 8, 9, 10, 12)

IV. Conclusioni

1. Recepimento nazionale della direttiva

2. Misure istituzionali e amministrative a livello nazionale

3. Rapporto tra la direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti e la legislazione comunitario settoriale (articolo 1)

4. Portata (articolo 2)

5. Obbligo generale di sicurezza (articoli 3 e 4)

6. Sorveglianza del mercato (articoli 5 e 6)

7. Notifica e scambio d'informazioni (articolo 7)

8. Sistema di scambio rapido d'informazioni (articolo 8)

9. Azioni d'urgenza a livello comunitario (articolo 9)

10. Comitato (articolo 10)

11. Obblighi di riservatezza (articolo 12)

Allegati

Allegato 1: Leggi di recepimento negli Stati membri

Allegato 2: Le amministrazioni nazionali responsabili per l'applicazione delle leggi di recepimento

I. CONTESTO DELLA RELAZIONE

La Direttiva del Consiglio 92/59/CEE sulla sicurezza generale dei prodotti è stata adottata il 29 giugno 1992 e doveva essere applicata dagli Stati membri entro il 29 giugno 1994. La Direttiva si basava sull'articolo 100A (ora articolo 95) ed è stata adottata, prima dell'entrata in vigore del Trattato di Maastricht, in cooperazione con il Parlamento europeo.

L'articolo 16 della direttiva stabilisce che:

"Quattro anni dopo la data di cui all'articolo 17, paragrafo 1, in base ad una relazione della Commissione relativa all'esperienza acquisita, corredata delle opportune proposte, il Consiglio delibera in merito all'eventuale adeguamento della presente direttiva in particolare per estenderne il campo di applicazione definito all'articolo 1, paragrafo 1 e all'articolo 2, lettera a), nonché in merito all'opportunità di modificare le disposizioni del Titolo V".

La Commissione ha analizzato e valutato in modo approfondito l'attuazione e l'applicazione pratica della direttiva. Un'ampia indagine sul sistema di scambio rapido d'informazioni, con interviste in tutti gli Stati membri effettuate dai servizi della Commissione (d'ora in poi "l'indagine") ha inoltre contribuito a identificare i settori problematici.

Uno studio sull'applicazione giuridica e pratica della direttiva, comprendente l'identificazione delle aree problematiche e indicazioni sulle esigenze di modifica, è stata realizzata a nome della Commissione dal "Centre de Droit de la Consommation" dell'Università di Lovanio (d'ora in poi "lo studio"), comprendente tutti gli Stati membri dell'Unione europea, la Norvegia e l'Islanda nello Spazio economico europeo.

I servizi della Commissione hanno coinvolto le parti interessate in queste attività al fine di valutare l'applicazione della Direttiva e identificare i problemi e i possibili contenuti di un'eventuale revisione. Gli Stati membri, le organizzazioni dei consumatori, gli enti europei di normalizzazione e l'ANEC (Associazione Europea per il Coordinamento della Rappresentanza dei Consumatori nella Normalizzazione) sono stati consultati più volte nell'ambito del gruppo di lavoro sulla sicurezza dei consumatori. Sono state effettuate consultazioni con l'industria europea e le federazioni del commercio. Durante questo periodo il Comitato economico e sociale ha espresso un parere di propria iniziativa sulla sicurezza generale dei prodotti.

Le conclusioni della presente relazione si basano sulle informazioni raccolte dalle varie fonti e sull'esperienza acquisita dai servizi della Commissione. La principale funzione della Direttiva per quanto riguarda gli alimenti si riassume in pratica nella procedura prevista all'articolo 8 per il rapido scambio d'informazioni nelle situazioni di emergenza. La presente relazione, pertanto, riguarda solo in minima parte temi relativi agli alimenti, e solo nelle parti in cui si tratta di questo articolo.

La relazione intende riassumere brevemente i risultati della valutazione. Informazioni più particolareggiate possono essere ricavate dallo studio effettuato dal Centre de Droit de la Consommation dell'Università di Lovanio (che sarà disponibile su http://europa.eu.int/comm/dgs/health_consumer/index)

Per quanto riguarda gli aspetti relativi ai prodotti alimentari, la Commissione ha recentemente presentato un Libro bianco sulla sicurezza dei prodotti alimentari che valuta le esigenze e presenta le intenzioni della Commissione in questo settore.

II. ASPETTI GENERALI

1. PORTATA DELLA DIRETTIVA

La Direttiva disciplina la sicurezza dei prodotti destinati al consumo ed è volta a garantire che i prodotti immessi nel mercato siano sicuri. I prodotti che rientrano nella sfera d'applicazione della Direttiva sono quelli destinati ai consumatori o suscettibili di essere utilizzati dai consumatori, forniti nell'ambito di un'attività commerciale. Tale definizione comprende i prodotti nuovi, di seconda mano o rimessi a nuovo, ad eccezione dei pezzi di antiquariato o i prodotti da rimettere a nuovo prima dell'utilizzazione, purché il fornitore ne informi il consumatore. È stata definita una definizione generica di "prodotto sicuro". Il fine generale della Direttiva è di armonizzare le misure adottate dagli Stati membri volte a imporre un obbligo generale d'immettere nel mercato solo prodotti sicuri, al fine di garantire un coerente ed elevato livello di tutela della salute e della sicurezza dei consumatori nell'Unione europea e un corretto funzionamento del mercato interno.

Secondo il preambolo della Direttiva, occorre un vasto quadro legislativo a carattere orizzontale per disciplinare i prodotti non coperti da disposizioni legislative comunitarie specifiche e settoriali, nonché per "colmare le lacune delle disposizioni legislative specifiche già in vigore o future". La Direttiva intende quindi integrare la legislazione comunitaria settoriale al fine di:

*disciplinare i prodotti non soggetti a disposizioni legislative settoriali;

*disciplinare anche i prodotti che sono oggetto di disposizioni legislative settoriali (esistenti e future), per quanto riguarda gli aspetti del rischio e della sicurezza ed i requisiti amministrativi e di controllo che non sono contenuti nella legislazione settoriale in questione.

Il preambolo della Direttiva chiarisce tuttavia che, quando esistono normative comunitarie specifiche volte all'armonizzazione totale, che stabiliscono obblighi relativi alla sicurezza dei prodotti, non si devono imporre agli operatori economici nuovi obblighi in materia di immissione sul mercato dei prodotti coperti da tali normative. Questo è in linea generale il caso dei prodotti disciplinati dalle direttive adottate sulla base del "nuovo approccio". L'articolo 1, inoltre, stabilisce che "se una normativa comunitaria specifica contiene disposizioni che disciplinano solo taluni aspetti di sicurezza o categorie di rischio dei prodotti in causa, si applicano le suddette disposizioni a questi aspetti di sicurezza o di rischio".

2. PRINCIPALI CONTENUTI DELLA DIRETTIVA

La Directtiva 92/59/CEE comprende sostanzialmente le seguenti principali disposizioni:

Obblighi per i produttori:

*porre sul mercato solo prodotti sicuri;

*fornire ai consumatori tutte le informazioni necessarie per valutare i rischi collegati a un prodotto;

*adottare misure volte a garantire che i consumatori saranno informati sui rischi inerenti ai prodotti che essi forniscono, ed inoltre adottare azioni volte a prevenire tali rischi, compreso, se necessario, il ritiro dei prodotti.

Obblighi dei distributori:

*non fornire prodotti non conosciuti o di cui si possa presumere la pericolosità;

*collaborare al controllo della sicurezza dei prodotti che essi distribuiscono e adottare azioni volte a prevenire i rischi generati da tali prodotti.

Definizione dei criteri adottati per valutare la sicurezza dei prodotti e decidere a quali condizioni un prodotto possa essere ritenuto sicuro:

*i prodotti conformi a specifiche norme di diritto nazionale degli Stati membri nei quali circolano sono da ritenere conformi ai requisiti generali di sicurezza posti dalla Direttiva;

*negli altri casi, la sicurezza dei prodotti dovrà essere valutata tenendo conto delle norme nazionali o europee non cogenti, delle specifiche tecniche comunitarie, dei codici di buona condotta, degli ultimi ritrovati della tecnica, nonché della sicurezza che i consumatori possono ragionevolmente attendere.

Obblighi degli Stati membri:

*adottare misure volte a garantire che i produttori e i distributori rispettino i loro obblighi. Ciò comprende in particolare l'istituzione o la designazione di autorità di vigilanza del mercato che dispongano del potere di adottare una serie di misure di controllo e di attuazione ed imporre sanzioni nei casi di mancato rispetto degli obblighi posti dalla direttiva;

*notificare alla Commissione le misure adottate che limitano la commercializzazione di prodotti o impongono il loro ritiro dal mercato. La Commissione esaminerà quindi i motivi che sono alla base delle misure adottate e informerà tutti gli Stati membri nel caso in cui ritenga che la misura sia giustificata;

*garantire che i loro funzionari e agenti non divulghino le informazioni coperte dal segreto professionale ottenute per le finalità indicate dalla Direttiva, salvo le informazioni relative alle caratteristiche di sicurezza di un prodotto la cui divulgazione è indispensabile se le circostanze lo richiedono per tutelare la salute e la sicurezza delle persone. Ciò vale anche per i funzionari della Commissione.

Creazione di un sistema di scambio rapido d'informazioni (RAPEX) per i prodotti che presentano un rischio serio e immediato.

In base a tale sistema, quando uno Stato membro adotta o decide di adottare misure di emergenza volte a prevenire, a limitare o imporre specifiche condizioni alla commercializzazione o all'utilizzazione di prodotti che presentano un rischio grave e immediato, esso ne deve informare la Commissione che, a sua volta, informerà gli altri Stati membri. Ulteriori particolari sul funzionamento del sistema sono contenuti nell'allegato alla Direttiva.

Procedure per l'adozione di misure applicabili all'intera Comunità

La Commissione, assistita da un Comitato, può adottare misure temporanee applicabili all'intera Comunità riguardanti prodotti che presentano un rischio serio e immediato, in base ad alcuni requisiti di sostanza e procedurali.

Comitato

Un Comitato di regolamentazione (ex "3b") è incaricato di assistere la Commissione negli adeguamenti all'allegato connessi con le procedure RAPEX e nell'adozione di misure comunitarie in caso di situazioni di emergenza.

III. APPLICAZIONE PRATICA DELLA DIRETTIVA

1. recepimento nazionale della direttiva

Alcuni paesi hanno adottato leggi di portata generale sulla sicurezza dei prodotti prima dell'adozione della direttiva (l'Austria nel 1983 [1], la Finlandia nel 1986, la Francia nel 1983, il Regno Unito nel 1987, la Norvegia nel 1976, la Svezia nel 1989 e i Paesi Bassi nel 1935. In questi paesi la maggior parte degli obiettivi della Direttiva sono stati raggiunti prima della sua adozione. Nei paesi in cui un atto normativo di portata generale esisteva prima dell'adozione della direttiva, si è discusso a volte se tali emendamenti fossero necessari nel caso in cui gli stessi obiettivi fossero raggiunti ma in base a una differente formulazione. Tali obblighi, che non erano compresi nella legislazione esistente, vale a dire l'informazione, il controllo e i requisiti di ritiro vincolanti per gli operatori economici, sono stati aggiunti nel caso del Regno Unito e dei Paesi Bassi.

[1] Questa legge non era tuttavia completa ed è stata totalmente modificata dalla nuova legge del 1995 con cui è stata recepita la Direttiva.

In Belgio e in Germania, paesi nei quali una legislazione orizzontale disciplinava un'ampia gamma di prodotti ma non tutti quelli che rientravano nella sfera di applicazione della direttiva, è stato adottato un nuovo atto che, anche se recava il titolo di norma sulla sicurezza "generale" dei prodotti, aveva un'applicazione residuale riguardante i prodotti precedentemente non disciplinati. In questi paesi la nuova legislazione comportava prevalentemente l'imposizione di obblighi aggiuntivi agli operatori economici, riguardante i prodotti precedentemente non disciplinati, e l'estensione a questi prodotti dei meccanismi di emergenza esistenti.

In Islanda la Direttiva ha notevolmente migliorato il quadro normativo relativo alla sicurezza dei prodotti. Le leggi precedentemente vigenti erano ormai obsolete (1936) e si occupavano solo marginalmente della sicurezza dei prodotti.

Nei restanti paesi (Danimarca, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Portogallo e Spagna), nei quali non esisteva una legislazione generale completa o orizzontale nel settore della sicurezza dei prodotti, la Direttiva è stata recepita quasi parola per parola. La sua portata tuttavia, tranne che in Danimarca, è stato in generale limitata ai prodotti non disciplinati da norme settoriali, per cui l'impatto della legge di recepimento è stato in pratica notevolmente ridotto.

L'Allegato 1 comprende un elenco delle norme nazionali che hanno recepito la Direttiva nei vari paesi.

2. MISURE ISTITUZIONALI E AMMINISTRATIVE A LIVELLO NAZIONALE

Le responsabilità per la gestione della legislazione a livello nazionale sono state di solito attribuite ad enti già esistenti, appartenenti alle strutture amministrative centrali o federali di ciascun paese. In alcuni paesi è esistita per lungo tempo una struttura decentrata delle attività di controllo della sicurezza dei prodotti. In Germania e in Spagna e in minore misura in Austria, in Finlandia e nel Regno Unito importanti responsabilità sono state attribuite a strutture regionali e locali.

Nella pratica in Irlanda, Spagna, Francia, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito una singola autorità nazionale o più autorità regionali o locali sono responsabili per tutti i prodotti destinati al consumo (non alimentari), disciplinati o no dall'atto che recepisce la Direttiva o da norme settoriali. In Norvegia due Ministeri sono responsabili per l'applicazione della legge.

Negli altri paesi, l'autorità designata è responsabile solo per alcuni prodotti destinati al consumo, in linea di principio i prodotti che rientrano nella sfera di applicazione della Direttiva. Anche alcuni settori disciplinati da normative specifiche possono rientrare nella loro sfera di responsabilità, ma non sistematicamente.

L'Allegato 2 comprende un elenco delle amministrazioni responsabili per l'applicazione delle leggi di recepimento.

Esistenza di enti di coordinamento

La Svezia ha creato un ente specifico (SWEDAC), il cui compito è coordinare la vigilanza del mercato per le varie autorità responsabili. L'Italia ha creato di recente un organismo responsabile per l'organizzazione del coordinamento, denominato "Conferenza di Servizi".

Nel Regno Unito il LACOTS (Local Authorities Coordinating Body on Food and Trading Standards), creato nel 1978, fornisce orientamenti di applicazione alle autorità locali del Regno Unito e inoltre consulenza su questioni legislative.

Esistenza di enti con funzioni consultive

Sette paesi hanno creato una "Commissione per la sicurezza dei consumatori" o un organismo equivalente - l'Austria, la Spagna (Comitato per la sicurezza tecnica), la Finlandia (Ente consultivo per la sicurezza dei prodotti), la Francia, il Belgio, i Paesi Bassi (Commissione consultiva Warenwet) e il Portogallo. Nella maggior parte dei casi le commissioni già esistevano prima dell'adozione della direttiva. In tutti i paesi, eccettuato il Portogallo, nel quale ha funzioni decisionali, questo ente svolge funzioni consultive e costituisce un'istanza nell'ambito della quale tutti gli interessati (operatori economici, organizzazioni dei consumatori e le autorità) possono confrontare le loro esperienze. Secondo quanto risulta dallo studio, tutte le parti interessate hanno riconosciuto l'importanza del suo ruolo.

Alcune autorità nazionali organizzano attività di formazione e d'informazione destinate agli operatori economici, aventi ad oggetto il recepimento della direttiva (Austria, Paesi Bassi e Finlandia).

Ruolo delle organizzazioni dei consumatori

In quattro paesi le organizzazioni dei consumatori svolgono un ruolo specifico nel settore della sicurezza dei prodotti: Francia (lobbying e avvio di azioni legali), Danimarca (vigilanza del mercato), Austria (vigilanza del mercato e informazione sulla legge) e Paesi Bassi (prove di sicurezza, sensibilizzazione e formazione di professionisti, elaborazione di un codice di condotta sulle procedure d'emergenza).Negli altri paesi il ruolo delle organizzazioni dei consumatori è di solito limitato all'effettuazione di prove comparative, i cui risultati sono pubblicati nelle riviste, e alla raccolta dei reclami dei consumatori. In Irlanda, Grecia, Svezia, Finlandia, Portogallo e Lussemburgo le associazioni dei consumatori svolgono un ruolo relativamente minore nel settore della sicurezza dei prodotti.

3. rapporto tra la direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti e la legislazione settoriale comunitaria (articolo 1)

L'interpretazione dell'attuale formulazione della direttiva per quanto riguarda i suoi rapporti con il resto della legislazione comunitaria non è molto chiara ed è stata interpretata diversamente nella legislazione nazionale. Lo studio ha posto in evidenza che l'interpretazione dell'articolo 1 può variare persino all'interno dello stesso paese. Ciò comporta che la portata degli atti di recepimento è ambigua.

I termini dell'articolo sono stati recepiti a volte senza una chiara comprensione del loro significato e ciò ha provocato confusione. Tale confusione, a sua volta, ha avuto ripercussioni sui poteri di cui sono investite le autorità settoriali e sugli obblighi che devono essere rispettati dagli operatori economici. Per questo insieme di motivi la Direttiva, in molti casi, non è stata ben conosciuta dagli operatori economici e il testo normativo di recepimento non ha avuto l'impatto previsto. Secondo lo studio, la maggior parte degli operatori economici concordano sul fatto che l'effetto preventivo delle leggi di recepimento della Direttiva sulla responsabilità per danno da prodotti difettosi, che aveva una portata chiaramente definita, è molto maggiore di quello degli atti di recepimento della Direttiva 92/59/CEE.

La maggior parte dei paesi hanno escluso quasi completamente i settori di prodotti già disciplinati, totalmente o parzialmente, da norme settoriali comunitarie e nazionali. Alcuni paesi, come ad esempio l'Austria, il Belgio e la Francia, non escludono tuttavia tali prodotti dalla procedure di emergenza. In Danimarca, Grecia, Spagna, Islanda, Irlanda, Regno Unito e Paesi Bassi (eccettuati gli obblighi ulteriori imposti agli operatori economici), Norvegia e Francia, l'atto generale di recepimento comprende tutti gli aspetti tranne gli aspetti di sicurezza già disciplinati da direttive comunitarie specifiche.

4. PORTATA DELLA DIRETTIVA (ARTICOLO 2)

Il Belgio, la Danimarca, la Finlandia, la Francia, l'Islanda, la Norvegia [2], la Svezia, il Portogallo [3] e la Spagna [4] inseriscono sia i prodotti che i servizi destinati ai consumatori nell'ambito di applicazione delle loro leggi di recepimento, e ciò consente loro di evitare aree grigie derivanti dalle interpretazioni dei termini della direttiva: "prodotti.suscettibili di essere utilizzati dai consumatori". I paesi nordici hanno adottato una posizione comune su questo tema, anche se la Danimarca, la Norvegia (nella sua legge di recepimento) e l'Islanda comprendono solo i servizi collegati a prodotti. Tuttavia, nei paesi nei quali i servizi sono disciplinati da una legge di recepimento, si sono avuti pochi casi di applicazione della legge.

[2] In Norvegia, dal 1993, tutti i servizi sono stati disciplinati da un atto normativo specifico.

[3] Nella sua legge sulla protezione dei consumatori.

[4] Nella sua legge sulla protezione dei consumatori.

Mentre nella maggior parte dei paesi i testi di recepimento comprendono solo i prodotti e/o i servizi destinati ai consumatori, gli atti normativi della Francia, dell'Olanda (Warenwet) e della Norvegia non hanno tali restrizioni e le norme si applicano a qualunque prodotto o servizio posto sul mercato, proteggendo in tal modo sia i lavoratori che i consumatori. In Svezia sono compresi anche i prodotti forniti da scuole, ospedali, comuni, ecc.; in Finlandia la legge disciplina anche i prodotti forniti da professionisti a tali enti.

Non è certo se alcuni prodotti sono coperti dalla Direttiva. In primo luogo, è sorto un problema con i prodotti che, anche se destinati originariamente al settore professionale, sono ora utilizzati dai consmatori. In secondo luogo, alcuni prodotti sono a volte forniti ai consumatori da fornitori di servizi o resi disponibili per i consumatori nell'ambito di un'attività di servizi. In alcuni casi i servizi collegati ai prodotti forniti possono influenzare la sicurezza dei prodotti stessi. Alcuni Stati membri ritengono che l'ambito di applicazione della direttiva debba essere ampliato per comprendervi anche i servizi.

*Definizioni (Articolo 2)

- Prodotto

La Francia non definisce il concetto di prodotto, mentre altri paesi riproducono la definizione dell'articolo 2, lettera b, della Direttiva. Alcuni paesi distinguono tra prodotti mobili e immobili (le leggi di recepimento austriaca, portoghese e olandese escludono i secondi), o tra la natura tangibile o materiale dei prodotti coperti. La maggior parte dei paesi escludono i prodotti di seconda mano forniti come antichità, così come fa la Direttiva, ed inoltre i prodotti che devono essere riparati o rimessi in efficienza prima dell'uso. La Finlandia, la Francia, i Paesi Bassi (Warenwet)e la Svezia non fanno riferimento a tale esenzione, mentre il Belgio esclude gli oggetti di antiquariato ma non i prodotti di seconda mano che debbono essere riparati o rimessi in efficienza prima dell'uso.

- Operatori economici

La maggior parte delle leggi di recepimento contiene definizioni degli operatori economici la cui attività è disciplinata. Nelle leggi svedese, finlandese, francese, olandese (Warenwet) e norvegese, non vi sono definizioni degli operatori economici, poiché gli obblighi posti da tali atti si applicano a tutti coloro che sono coinvolti nella catena di commercializzazione o distribuzione, senza alcuna eccezione. In pratica, tuttavia, la maggior parte di questi paesi riconosce che gli obblighi imposti dalla loro legislazione incombono prevalentemente sui produttori e sugli importatori.

5. obbligo generale di sicurezza (articoli 3 e 4)

Tutti i paesi, eccetto la Svezia, pongono nella loro legislazione esplicitamente un obbligo generale di sicurezza, anche se la sua formulazione è a volte diversa da quella della direttiva. Alcuni paesi (Danimarca, Finlandia, Francia, Grecia, Spagna e Paesi Bassi) fanno incombere l'obbligo generale di sicurezza su tutti gli operatori economici senza eccezione, ma limitano la loro responsabilità alle attività rispettive e non fanno distinzioni tra produttori e distributori I paesi nordici si concentrano maggiormente sull'impatto potenziale del prodotto e sull'esigenza di prevenire i problemi che ne possono derivare. In Svezia l'obbligo generale di sicurezza viene derivato implicitamente dai poteri attribuiti all'amministrazione.

Di fatto solo la Svezia e la Francia dispongono di un'ampia casistica legale basata sull'obbligo generale di sicurezza. Inoltre le autorità non dispongono a volte di informazioni riguardanti le caratteristiche e i risultati delle azioni intentate dinanzi ai tribunali.

*obblighi riguardanti l'informazione, il controllo e il ritiro

Oltre all'obbligo generale di sicurezza, anche gli obblighi riguardanti l'informazione, il controllo e il ritiro posti dalla direttiva esistono nella maggior parte degli Stati membri, nei quali sono stati recepiti quasi letteralmente. La Germania non chiede il ritiro del prodotto difettoso e prevede solo un obbligo di evitare i rischi. Oltre all'obbligo generale di sicurezza, la Francia ritiene responsabile solo chi immette per la prima volta il prodotto sul mercato. La Svezia si limita ad obbligare gli operatori economici a fornire informazioni.

Secondo lo studio, tali obblighi hanno avuto scarso impatto poiché sono in generale ignoti agli operatori economici. Ciò vale per tutti i paesi a parte la Francia, che non pone requisiti specifici ma in cui gli obblighi derivano dalla conformità all'obbligo generale di sicurezza e al sistema generale nel suo insieme.

I produttori e i distributori possono scoprire o essere informati sui rischi posti da un prodotto. L'esperienza ha mostrato che ciò avviene abbastanza spesso. Le autorità sono tuttavia raramente informate di tale circostanza e delle misure adottate.

L'Austria, il Belgio, la Finlandia e la Norvegia obbligano gli operatori economici ad informare l'amministrazione su qualunque rischio di cui siano venuti a conoscenza o delle eventuali misure volontarie adottate per limitare il rischio stesso.

Anche in quei paesi in cui è obbligatorio comunicare tale informazione alle autorità nazionali, ciò non avviene, tranne che in Austria e in Finlandia, in cui grandi compagnie rispettano l'obbligo di notifica.

*Obblighi per i distributori

La maggior parte dei paesi che distinguono tra produttori e distributori hanno inserito nelle loro leggi di recepimento gli obblighi incombenti sui distributori. Inoltre, in Austria, i distributori sono obbligati ad informare le autorità sui prodotti pericolosi. Anche la legge irlandese rafforza gli obblighi imposti ai distributori, obbligandoli a controllare la sicurezza dei prodotti. D'altro canto, la Germania non ha inserito l'obbligo a partecipare al controllo dei prodotti o a collaborare nell'adozione delle misure volte ad evitare il rischio (l'unico obbligo è quello di contribuire alla conformità con l'obbligo generale di sicurezza).

In pratica, anche i distributori conoscono i loro obblighi. Sembra che il grado di conformità differisca da settore a settore e dipenda anche dalla dimensione delle imprese. I grandi distributori dispongono spesso delle risorse necessarie per sviluppare sistemi di valutazione dei reclami dei consumatori, per effettuare controlli di campioni prima e dopo le ordinazioni e per sviluppare stretti legami con i produttori, mentre i piccoli distributori e i dettaglianti spesso non hanno queste possibilità.

*Conformità con gli obblighi generali di sicurezza

La presunzione di conformità con l'obbligo generale di sicurezza posto dall'articolo 4 della direttiva non si ritrova nelle leggi francese, finlandese, olandese, islandese, norvegese e svedese. Lo studio rileva che la maggior parte di questi paesi considera che tali principi siano da considerare operanti senza che sia necessario esplicitarli. In altri paesi la presunzione dell'articolo 4 è stata riprodotta con alcune sfumature.

In pratica, le reazioni all'articolo 4 della Direttiva variano notevolmente da uno Stato membro all'altro e da un individuo all'altro. Secondo lo studio, l'articolo 4 è in larga misura ignoto in Francia e in Finlandia, nei cui ordinamenti non è stato neppure recepito, anche se coloro che sono coinvolti nell'applicazione della legge riconoscono che essi applicano questo principio sul terreno. Secondo lo studio, l'articolo 4 è scarsamente compreso in alcuni paesi e spesso non è utilizzato in Svezia e in Irlanda (che d'altra parte lo ha recepito).

Lo studio rileva i seguenti differenti punti di vista sull'articolo 4 nei vari Stati membri. In Italia, gli operatori economici lo considerano molto utile. Le amministrazioni belga, austriaca e danese considerano questo articolo estremamente utile nelle attività quotidiane, poiché offre loro una base per adottare misure e per andare al di là della semplice conformità formale. Le autorità portoghesi e britanniche ritengono che debba essere modificata la classificazione dei criteri da prendere in considerazione. Ciò è già stato fatto in Danimarca, nella quale le legittime aspettative dei consumatori hanno acquisito maggiore importanza della conformità con i codici di condotta. In Germania è considerata importante solo la conformità con gli standard tedeschi ed europei.

Alcune amministrazioni nazionali, come quelle dell'Olanda e della Svezia, hanno iniziato a preparare criteri per definire i prodotti sicuri per ciascun settore.

6. obblighi e poteri degli stati membri (articoli 5 e 6)

*Sorveglianza del mercato

Prima dell'adozione della Direttiva, alcuni Stati membri non avevano la possibilità di affrontare una situazione di emergenza e neppure di prendere campioni nel contesto di una normale sorveglianza del mercato. I poteri elencati all'articolo 6 della direttiva sono stati introdotti in tutti gli Stati membri nei quali non esistevano prima del recepimento della direttiva. Pertanto i poteri di sorveglianza del mercato, come il potere di effettuare controlli, di prendere campioni, di ricavare informazioni dalle parti interessate e di sottoporre l'immissione nel mercato a condizioni previamente determinate, sono attualmente riconosciuti da tutte le autorità competenti ai vari livelli.

Lo studio rileva, tuttavia, che l'approccio alla sorveglianza del mercato negli Stati membri differisce notevolmente per i seguenti aspetti: alcuni Stati membri controllano il mercato sulla base di programmi annuali basati ad esempio sui risultati EHLASS [5], sui reclami dei consumatori, sulle notifiche nell'ambito del sistema RAPEX, ecc. È questo il caso ad esempio del Belgio, della Danimarca, della Spagna, della Finlandia, della Francia e dei Paesi Bassi.

[5] European Home and Leisure Surveillance System, che costituisce attualmente parte del programma di prevenzione degli infortuni nel quadro dell'azione nel settore della sanità pubblica (1999-2003).

Oltre ai programmi annuali, o in mancanza di tali programmi, la maggior parte dei paesi effettuano anche controlli occasionali o casuali, a seconda dei requisiti del momento o dei nuovi prodotti posti sul mercato. Ciò vale in particolare per il Belgio, per i Paesi Bassi, per la Francia, per la Svezia, per l'Austria e per l'Italia. Le autorità lussemburghesi e irlandesi effettuano nella maggior parte dei casi controlli sulla base delle informazioni fornite dal sistema RAPEX. Nei Paesi Bassi, in Svezia e in Danimarca viene pubblicata annualmente una relazione, che è a disposizione del pubblico, contenente i risultati dei controlli effettuati. In Spagna e in Finlandia vengono allestiti programmi anche a livello rispettivamente delle comunità autonome e delle regioni, che possono anche allontanarsi dal programma federale. Gli Stati tedeschi (Länder) sono indipendenti. La maggior parte dei controlli effettuati dagli Stati membri riguarda il commercio al dettaglio. Alcuni paesi come la Francia e i Paesi Bassi effettuano anche controlli a livello della produzione, che sono risultati estremamente efficaci nel prevenire la commercializzazione di prodotti potenzialmente pericolosi. In Norvegia si è scelto di controllare i sistemi che le imprese hanno creato, per garantire che i loro prodotti non presentino rischi per la salute e la sicurezza.

Quasi tutte le autorità nazionali, nelle interviste effettuate nell'ambito dello studio, hanno lamentato la carenza di risorse in termini di personale e di attrezzature. Lo studio delinea pertanto le seguenti conclusioni: il problema è particolarmente acuto in Portogallo, Irlanda, Italia e Grecia. In Spagna e in Germania, per la loro struttura federale, vi sono grandi differenze tra le regioni. Infine alcuni paesi (Francia, Finlandia, Spagna e Austria) hanno incontrato problemi specifici nel controllare prodotti a buon mercato che sono venduti in tempi estremamente rapidi a bassi prezzi e i cui importatori scompaiono rapidamente.

*Intervento da parte delle autorità

Per quanto riguarda le situazioni di rischio che possono generare un intervento da parte delle autorità, sono stati introdotti nell'ordinamento giuridico nazionale, laddove non esistevano ancora, i poteri di vietare temporaneamente o definitivamente l'immissione nel mercato dei prodotti difettosi e di ordinare che le persone suscettibili di essere esposte al pericolo siano informate.

Il potere di "organizzare in modo efficace l'immediato ritiro di un prodotto pericoloso" è stato inserito nelle leggi di recepimento di tutti i paesi nei quali tale potere non era ancora previsto.

Tuttavia, il potere di ordinare il ritiro di un prodotto non è stato esplicitamente introdotto nei Paesi Bassi o nel Regno Unito, poiché si è ritenuto che le risorse già disponibili per le autorità (notifica, divieto, notifiche di sospensione, allertamento a mezzo stampa, decreto di divieto, ecc.) bastino per costringere gli operatori economici a ritirare i loro prodotti dal mercato.

Vi sono notevoli divergenze nelle forme che assumono le decisioni di ritiro per quanto riguarda coloro che possono adottarle. Le autorità di Belgio, Finlandia, Francia, Islanda, Norvegia e Svezia hanno anche il potere di obbligare gli operatori economici a ritirare i prodotti dalla disponibilità dei consumatori (misura diversa dal ritiro dai dettaglianti e dalle catene di distribuzione), e di rendere possibile il risarcimento dei consumatori e la sostituzione o la riparazione del prodotto. Alcuni Stati membri consentono alle autorità di vietare l'esportazione dei prodotti (Francia, Belgio, Paesi Bassi, Austria, Norvegia e Svezia).

Secondo lo studio, alcuni paesi non hanno mai o quasi mai esercitato i poteri previsti in caso di emergenza (Austria, Grecia, Irlanda e Lussemburgo), dal momento che in tutti i casi gli operatori economici hanno volontariamente adottato le misure necessarie. Anche in Germania, in cui gli Stati (Länder) sono responsabili per le situazioni di emergenza, il problema viene di solito risolto su base consensuale. Secondo lo studio, ciò è confermato dalla maggior parte dei paesi, i quali ritengono che, anche se in pratica i prodotti sono generalmente ritirati volontariamente, è estremamente importante essere in grado, se necessario, d'imporre tali misure. Altri paesi tuttavia (Francia, Paesi Bassi e Belgio) esercitano regolarmente i poteri di cui dispongono, compreso quello di vietare le esportazioni. Il potere di ordinare la distruzione dei prodotti viene utilizzato meno frequentemente.

Il tempo necessario per adottare misure di emergenza costituisce in alcuni paesi un problema. In Svezia, ad esempio, nel caso in cui l'operatore economico non concordi con la misura adottata, può avere origine una procedura lenta, costosa e dall'esito incerto.

Alcune amministrazioni nazionali riferiscono che preferirebbero poter ordinare il ritiro dalla disponibilità dei consumatori dei prodotti pericolosi. Talune amministrazioni (Austria, Norvegia, Paesi Bassi e Danimarca) non distinguono tra il ritiro dalla disponibilità dei consumatori e il ritiro dai dettaglianti e dalle catene di distribuzione e, secondo lo studio, non possono immaginare il ritiro di un prodotto se ciò non comporta anche il ritiro dalla disponibilità del consumatore finale (anche se ciò è di difficile realizzazione). La maggior parte delle amministrazioni nazionali intervistate nel corso dello studio sono favorevoli ai divieti di esportazione.

Inoltre, in alcuni paesi è stato attribuito alle organizzazioni dei consumatori il diritto di avviare azioni legali nel settore della sicurezza dei prodotti (Francia, Svezia, Grecia, Paesi Bassi e Portogallo).

7. NOTIFICA E SCAMBI DI INFORMAZIONI

*Clausola di salvaguardia (articolo 7)

L'esperienza ha dimostrato che le amministrazioni nazionali sono incerte sulla funzione di questa procedura, sul momento in cui occorre procedere alla notifica e che è inoltre per loro difficile distinguere la procedura da quella dell'articolo 8 e dagli obblighi di notifica posti da altre Direttive. Molti Stati membri ritengono che la Commissione reagisca lentamente e non sono quindi incoraggiati a procedere alla notifica. Essi vengono a conoscenza di misure adottate da altri Stati membri solo dopo molti mesi o addirittura anni dopo che le misure sono state adottate. La Commissione, inoltre, non è obbligata ad effettuare una notifica a tutti gli Stati membri se non concorda con la misura in questione.

Inoltre, il carico amministrativo posto sulla Commissione da tale procedura è estremamente pesante e ciò spiega la lunghezza dei tempi necessari: la Commissione deve consultare le parti interessate, anche quando esse sono di fatto d'accordo con la misura. In ciascun caso è necessario adottare un parere formale. Altri problemi incontrati dalle amministrazioni nazionali e segnalati dallo studio comprendono la scarsità di personale, l'insufficiente coordinamento a livello nazionale e la sovrapposizione con la procedura prevista dalla Direttiva 98/34/CE.

8. SITUAZIONI DI EMERGENZA E AZIONI A LIVELLO COMUNITARIO

*Il sistema di scambio rapido d'informazioni (articolo 8)

Secondo l'indagine della Commissione, gli Stati membri sono in generale soddisfatti del sistema di scambio rapido d'informazioni o lo ritengono efficace. Secondo lo studio, le informazioni notificate nell'ambito del sistema sono inviate anche ai distributori in Belgio e in Svezia attraverso le federazioni sindacali, in modo tale che essi siano a conoscenza dei problemi e sia più facile seguire il percorso e localizzare i prodotti. In Finlandia, di solito gli operatori economici del settore interessato (distributori o produttori) sono sistematicamente contattati quando viene inviata una notifica RAPEX. La Germania riferisce inoltre che le notifiche costituiscono spesso la base di misure specifiche da parte delle autorità di supervisione. Gli Stati membri hanno tuttavia anche evidenziato alcune difficoltà che rendono necessari miglioramenti del sistema.

-Funzionamento del sistema a livello della Commissione

Il sistema comprende misure riguardanti prodotti immessi nel mercato e che presentano un rischio grave e immediato per i consumatori. Esso comprende due reti, una per i prodotti industriali non alimentari e l'altra per i prodotti alimentari.

Ciascuna notifica ricevuta dagli Stati membri o dai paesi SEE/EFTA è soggetta ad un'analisi e a un processo di convalida da parte della Commissione prima di essere inviata ai punti ufficiali di contatto negli altri Stati membri. Attualmente, i paesi che non sono membri dell'Unione europea non hanno accesso al sistema.

-Struttura e funzionamento del sistema negli Stati membri

La struttura della rete differisce da uno Stato membro all'altro. In alcuni Stati membri, i punti nazionali di contatto appartengono allo stesso Ministero o ente delle autorità locali incaricate della sorveglianza del mercato; questa identità di appartenenza non si ritrova tuttavia in altri paesi, in particolare in quelli a struttura federale (Germania, Spagna e Austria). In ciascuno Stato membro i servizi coinvolti nel sistema di scambio rapido d'informazioni svolgono anche altre funzioni e lo scarso personale che è direttamente responsabile per il funzionamento del sistema deve normalmente svolgere anche altre mansioni.

In linea generale, i punti di contatto nazionali svolgono un ruolo di filtraggio quando una notifica viene inviata da un'autorità nazionale alla Commissione. Essi possono svolgere un'identica funzione quando una notifica viene ricevuta da un altro Stato membro, attraverso la Commissione, prima di inviarla alle autorità nazionali. Nella maggior parte dei paesi, né gli operatori economici né le associazioni dei consumatori sono direttamente coinvolti nel sistema, ma vengono informati caso per caso.

Poche autorità nazionali hanno contatti con altri sistemi formalizzati di scambi d'informazioni su prodotti che presentano rischi, eccettuati i paesi nordici che partecipano al sistema nordico di scambio d'informazioni.

-Problemi incontrati nei sistemi relativi ai prodotti alimentari e non alimentari

Le valutazioni generali delle autorità degli Stati membri concordano nell'affermare che l'attuale numero di notifiche è difficile da gestire per carenza di personale. Inoltre non tutte le amministrazioni nazionali concordano sul fatto che il livello di rischio sia sempre tale da giustificare una procedura di notifica in base all'articolo 8.

La mancanza di una definizione precisa di "(rischio) grave e immediato" viene considerata dalla maggior parte delle amministrazioni nazionali una spiegazione sufficiente della mancanza di armonizzazione nell'utilizzazione del sistema. Il concetto di confidenzialità dell'informazione contenuta nelle notifiche disorienta la maggior parte delle amministrazioni nazionali e dovrebbe essere chiarito a livello comunitario. La mancanza di chiarezza e di dettagli in molte notifiche è stata sottolineata da alcune amministrazioni, in particolare per quanto riguarda le informazioni sulla circolazione dei prodotti che siano stati oggetto di una notifica di procedimento penale. Per alcuni Stati membri, la mancanza di una traduzione nella lingua nazionale ha rallentato lo scambio di informazioni.

La maggior parte delle amministrazioni ritengono che la Commissione debba svolgere un ruolo più attivo nel valutare e filtrare le notifiche. Gran parte di esse ritengono inoltre che sia necessario migliorare la verifica tecnica delle notifiche.

-Problemi specifici incontrati nel settore non alimentare

Per molti Stati membri è difficile chiarire la distinzione tra l'articolo 7 e l'articolo 8 della direttiva e tra le clausole di salvaguardia nelle direttive verticali "nuovo approccio"; anche questo elemento contribuisce a sovraccaricare il sistema.

-Problemi specifici incontrati nel settore alimentare

Considerando che l'articolo 7 della Direttiva viene utilizzato molto raramente nel settore alimentare, il suo sistema di allertamento è sovraccaricato da informazioni che non sono direttamente considerate notifiche. Durante il periodo in cui il sistema SHIFT non è stato in grado di operare [6], è stato approvato un accordo per l'utilizzazione della rete RAPEX/RASFF per trasmettere le informazioni SHIFT: questa circostanza ha ulteriormente sovraccaricato il sistema di alcuni paesi.

[6] SHIFT è una rete che collega i punti di frontiera in cui vengono controllati gli animali e i prodotti animali originari di paesi terzi e che non sono conformi ai requisiti UE.

*Azioni d'urgenza a livello comunitario (articolo 9)

Le amministrazioni nazionali intervistate nel contesto dello studio hanno espresso varie opinioni sul ruolo che la Commissione europea dovrebbe svolgere riguardo all'articolo 9. Le autorità belghe, danesi, spagnole, greche, italiane, lussemburghesi e olandesi auspicano un ruolo maggiore e più attivo della Commissione europea nel settore della sicurezza dei prodotti. Questi paesi chiedono quindi che la procedura dell'articolo 9 sia semplificata e che siano allentate le restrizioni che attualmente gravano sulla sua utilizzazione. Alcuni paesi, inoltre, vedono in ciò un modo per rafforzare la propria sorveglianza sul mercato, consentendo loro di utilizzare le prove e i controlli realizzati da altri Stati membri o dalla stessa Commissione. Alcune amministrazioni hanno suggerito di creare un'Agenzia europea per la sicurezza dei prodotti non alimentari. Molti degli operatori economici intervistati auspicano inoltre tale misura, al fine di eliminare le distorsioni della concorrenza nel settore, dovute soprattutto alla percezione di una discriminazione "a rovescio".

*Comitato (articolo 10)

Il Comitato d'urgenza svolge anche informalmente il ruolo di Comitato consultivo. L'esperienza ha mostrato che il Comitato d'urgenza ha acquisito, nel corso degli anni, anche una funzione consultiva nei confronti della Commissione su questioni generali di sicurezza dei prodotti ed ha costituito inoltre un'istanza per lo scambio d'informazioni tra gli Stati membri. Tutti concordano sull'importanza di tali funzioni e pongono l'accento sulla necessità di una loro migliore configurazione.

*Obblighi di riservatezza (articolo 12)

L'esperienza ha dimostrato che vi è incertezza sulle esatte implicazioni dell'obbligo di riservatezza posto dall'articolo 12. In alcuni casi l'obbligo di riservatezza ha limitato l'efficacia dell'azione delle pubbliche autorità. Mentre in alcuni paesi la violazione dell'obbligo potrebbe provocare problemi per le caratteristiche dei rispettivi ordinamenti giuridici, in altri, e in particolare nei paesi nordici e in Austria, si tende maggiormente a non considerare queste informazioni come riservate e si è favorevoli alla possibilità di trasmetterle alle organizzazioni dei consumatori.

IV. CONCLUSIONI

1. RECEPIMENTO NAZIONALE DELLA DIRETTIVA

*Impatto sulla legislazione

La struttura e i contenuti delle leggi di recepimento negli Stati membri nei quali tale normativa costituiva una completa novità sono in generale più vicini a quelli della Direttiva europea.

Sono state rilevate, in linea generale, poche differenze nel contenuto della legge di recepimento. Secondo lo studio, la direttiva ha avuto nella pratica un impatto limitato. Ciò non significa tuttavia necessariamente che siano stati commercializzati prodotti non sicuri. La Francia e i Paesi Bassi non hanno recepito formalmente tutte le disposizioni della Direttiva ma, nonostante ciò, sembrano aver raggiunto gli obiettivi previsti. Anche la Finlandia, l'Austria, la Svezia, il Regno Unito e la Germania, malgrado alcuni problemi, sembrano aver raggiunto gli obiettivi posti dalla direttiva. In alcuni paesi, peraltro, per mancanza di risorse e problemi di attuazione, il recepimento sembra aver avuto un impatto molto più limitato.

*Portata degli atti di recepimento

Più della metà degli atti di recepimento escludono dalla loro sfera d'applicazione i settori che erano già coperti (totalmente o in parte) da normative settoriali di origine comunitaria o non comunitaria. La portata di questi atti è quindi molto ristretta. Essi comprendono pertanto, ad esempio, gli articoli utilizzati per l'assistenza all'infanzia, gli accendini, i mobili, le bottiglie, le imitazioni di armi da fuoco, i puntatori laser, le lampade a olio, gli articoli in pelle, le attrezzature sportive e i prodotti "fatelo da voi" (ma non i macchinari).

*Efficacia del recepimento

L'applicazione della direttiva ha incontrato alcuni problemi. Vi sono per questo tre possibili spiegazioni: in primo luogo, la portata molto limitata degli atti di recepimento in generale, che hanno quindi assunto il carattere di norme residuali piuttosto che generali; in secondo luogo, alcuni paesi hanno già attuato leggi generali prima dell'adozione della direttiva. Infine, le penalità previste negli atti di recepimento non sono mai o quasi mai state applicate, tranne che in alcuni paesi (prevalentemente Francia e Paesi Bassi). La maggior parte degli altri paesi ritiene che le penalità non abbiano un effetto dissuasivo, mentre in Spagna e in Portogallo, secondo lo studio, la maggior parte degli operatori economici ritiene che sia in ultima analisi più conveniente pagare le ammende piuttosto che rispettare la legge. Sembra che i professionisti siano molto più preoccupati di essere ritenuti responsabili sulla base della legge sulla responsabilità per i difetti dei prodotti.

2. MISURE ISTITUZIONALI E AMMINISTRATIVE A LIVELLO NAZIONALE

La portata limitata degli atti di recepimento e dei poteri delle autorità designate si accompagnano in alcuni paesi alla diluizione delle responsabilità per quanto riguarda la sicurezza dei prodotti destinati al consumo. Ciò può provocare la duplicazione degli sforzi o carenze nella sorveglianza del mercato, impedire la soluzione delle situazioni di emergenza (occorre in primo luogo decidere quale autorità è responsabile), e generare problemi di coordinamento e di reciproca informazione oltre che differenze nelle politiche adottate, a seconda del settore interessato..

I problemi derivanti dalla molteplicità di autorità responsabili non sono ancora stati risolti da adeguati meccanismi di coordinamento. Il problema del coordinamento orizzontale non si pone nella stessa misura nei paesi che hanno designato un'unica autorità per tutti i prodotti destinati al consumo e per l'intero territorio. In altri paesi invece, nei quali varie autorità (spesso più di dieci) condividono la responsabilità della sicurezza dei prodotti, il coordinamento tra le autorità responsabili per l'attuazione dell'atto di recepimento e le altre autorità è di solito scarso o inesistente.

3. RAPPORTO TRA LA DIRETTIVA SULLA SICUREZZA GENERALE DEI PRODOTTI E LA LEGISLAZIONE COMUNITARIA SETTORIALE (ARTICOLO 1)

L'analisi dell'applicazione pratica della Direttiva ha mostrato che vi è confusione, disaccordo o mancanza di sensibilizzazione sull'applicabilità di alcune disposizioni della direttiva nel caso di prodotti coperti dalla legislazione settoriale. I settori nei quali la confusione è maggiore sono i seguenti: l'identificazione degli obblighi di sicurezza previsti dalla Direttiva, da applicare ai vari livelli di rischio e ai vari aspetti di sicurezza dei prodotti, e l'applicabilità della direttiva riguardante gli obblighi dei produttori e dei distributori, il sistema di scambio rapido d'informazioni, le misure comunitarie d'emergenza e le disposizioni riguardanti la sorveglianza del mercato per alcuni prodotti coperti dalla legislazione settoriale.

4. PORTATA (ARTICOLO 2)

Vi è incertezza sulle categorie di prodotti coperte dalla Direttiva. Le definizioni contenute negli atti di recepimento non pongono di solito problemi pratici. Il problema principale sembra riguardare i prodotti che erano originariamente destinati all'utilizzazione professionale e che sono ora utilizzati dai consumatori.

5. OBBLIGO GENERALE DI SICUREZZA (ARTICOLI 3 E 4)

La Direttiva determina gli obblighi per i produttori e i distributori. Anche se tali obblighi sembrano adeguati, l'esperienza ha mostrato che non sono completi e che nell'attuale formulazione della Direttiva mancano alcuni aspetti importanti.

Uno di tali aspetti riguarda la circostanza che le autorità non sono sempre informate del momento in cui i produttori e i distributori scoprono i rischi collegati al prodotto. Esse non hanno quindi la possiblità di effettuare i necessari controlli su prodotti analoghi e gli scambi delle relative informazioni con gli altri Stati membri e con la Commissione.

È chiaro che vari paesi hanno diverse prassi in materia di collaborazione tra i produttori e i distributori e le autorità responsabili per la sorveglianza del mercato. Ciò ha provocato ulteriori difficoltà nell'affrontare il problema dei prodotti non sicuri che sono già stati venduti. Oltre all'esigenza di ritirare un prodotto pericoloso dal mercato, è anche indispensabile che i produttori e i distributori informino i consumatori sui rischi presentati da un prodotto già venduto.

Anche nei paesi nei quali gli operatori economici sono obbligati a informare le autorità, tale obbligo non viene spesso rispettato. La mancanza di sanzioni per il mancato rispetto di tale obbligo, l'ignoranza della sua esistenza e la mancanza di orientamenti su ciò che dev'essere notificato e sui modi e i tempi della comunicazione possono spiegare il mancato rispetto di un obbligo che risulterebbe estremamente utile per le amministrazioni.

L'obbligo per gli operatori economici di informare le autorità è considerato, secondo lo studio, altamente auspicabile da molte autorità nazionali. Il fatto di aver allertato le autorità quanto prima possibile non elimina necessariamente la possibilità di dover affrontare un processo. D'altro canto, il rispetto di tale obbligo significa che l'impresa può provare la sua buona volontà e prevenire danni ad altri consumatori.

Gli operatori economici ritengono spesso che il miglior modo per garantire che i loro prodotti siano conformi agli obblighi di sicurezza sia di garantire la conformità con gli standard esistenti e, laddove tali standard non esistono, sono favorevoli ad una loro introduzione. Gli operatori economici sono incerti sulla natura dell'obbligo generale di sicurezza in mancanza di norme o standard vincolanti ed auspicano di ricevere lumi dalle autorità nazionali.

L'esperienza ha dimostrato che la possibilità che la direttiva garantisca un livello coerentemente elevato di protezione in tutto il territorio comunitario e un adeguato funzionamento del mercato interno è limitata dal modo in cui i criteri di valutazione della conformità sono definiti nell'articolo 4 e dalla mancanza di uno status giuridico per tali criteri. In particolare, gli standard europei non conferiscono nell'ambito di questa direttiva una "presunzione di conformità", come gli standard armonizzati nell'ambito delle direttive "nuovo approccio".

La mancanza di "status" degli standard europei nell'ambito della Direttiva ha indebolito la sua credibilità in quanto strumento in grado di garantire l'armonizzazione, laddove essa si è ritenuta necessaria. La natura, lo status e la rilevanza pratica degli altri documenti o riferimenti menzionati all'articolo 4 non sono molto chiari. Di conseguenza sia l'industria che i consumatori sentono il bisogno di ulteriori atti normativi, dal momento che la Direttiva non è sempre considerata in grado di garantire la tutela dei consumatori e del mercato interno.

6. SORVEGLIANZA DEL MERCATO (ARTICOLI 5 E 6)

La sorveglianza del mercato è essenziale per l'efficacia della direttiva e, più in generale, della legislazione comunitaria applicabile ai prodotti destinati al consumo. Le debolezze nel funzionamento dei meccanismi di sorveglianza del mercato nello Spazio economico europeo e l'esigenza di miglioramenti sono ormai evidenti per tutti. La Direttiva determina gli obblighi e i poteri degli Stati membri per quanto riguarda la sorveglianza del mercato e i relativi interventi. Essa obbliga gli Stati membri a stabilire i relativi poteri, ma non dice nulla sull'applicazione di tali poteri o sulle operazioni pratiche di sorveglianza del mercato. In alcuni casi sono stati compiuti i passi necessari per designare le autorità competenti, attribuendo loro i poteri necessari per adottare i vari tipi di misure; tuttavia questi poteri sono stati spesso esercitati in modo debole, insufficiente o inefficace. L'esperienza ha mostrato che attualmente le sanzioni sono spesso inefficaci o non sono applicate.

Le associazioni dei consumatori lamentano la presenza di prodotti non sicuri sul mercato, malgrado i requisiti posti dalla legislazione comunitaria, comprese le direttive "nuovo approccio". Nella pratica i prodotti circolano liberamente nel mercato interno, ma la legislazione comunitaria non prevede requisiti formali per gli accordi di collaborazione tra le autorità competenti per la sorveglianza del mercato. Il mercato è unificato, ma la sorveglianza è frammentata.

7. NOTIFICA E SCAMBIO D'INFORMAZIONI (ARTICOLO 7)

I principali problemi incontrati sono i seguenti: non è chiaro per gli Stati membri quando scatta l'obbligo di notifica in base alla procedura, il suo valore informativo è limitato e il carico amministrativo sulla Commissione è particolarmente pesante.

8. SISTEMA DI SCAMBIO RAPIDO D'INFORMAZIONI (ARTICOLO 8)

Gli Stati membri e i paesi SEE/EFTA sono in generale soddisfatti del sistema di scambio rapido d'informazioni. Essi ritengono che il sistema sia efficace ma che esso debba comunque essere migliorato. Le difficoltà sottolineate dagli Stati membri comprendono la mancata notifica delle misure adottate su base volontaria, i problemi incontrati nel definire "il rischio grave e immediato", la mancanza di particolari e la non chiarezza di alcune notifiche, un eccesso di notifiche e di reazioni riguardanti lo stesso tipo di prodotto, la mancanza di seguito dato dagli Stati membri alle notifiche, le lunghe attese di informazioni, le mancate notifiche da alcuni paesi o di prodotti nazionali, i problemi linguistici. Le autorità nazionali hanno sottolineato inoltre l'esigenza di chiarire se il sistema si applica ai prodotti coperti dalle Direttive Nuovo Approccio. La maggior parte di queste autorità nazionali concordano sul fatto che il sistema può essere esteso a paesi terzi sulla base di accordi di reciprocità.

9. AZIONI D'URGENZA A LIVELLO COMUNITARIO (ARTICOLO 9)

La mancanza di una definizione del "rischio grave e immediato" e l'esclusione dei rischi che permangono tali per lunghi periodi di tempo rappresentano altrettanti difetti della Direttiva e hanno posto problemi di attuazione degli articoli 8 e 9 (azioni d'urgenza a livello comunitario). Nei quattro anni trascorsi dall'entrata in vigore della Direttiva, la procedura dell'articolo 9 è stata applicata solo una volta. Le molteplici condizioni poste alla sua applicazione rendono difficile un intervento rapido.

10. COMITATO (ARTICOLO 10)

Il Comitato d'Urgenza funge anche, informalmente, da Comitato consultivo. L'esigenza che il Comitato operi con ruolo consultivo per un'ampia gamma di materie è stata dimostrata in più occasioni. Esso costituisce un'istanza adeguata per la consultazione e la collaborazione con le parti interessate.

11. OBBLIGHI DI RISERVATEZZA (ARTICOLO 12)

Le attuali disposizioni della Direttiva non hanno garantito un approccio coerente nell'Unione europea e nello Spazio economico europeo. Informazioni che sono riservate in uno Stato membro possono essere rese pubbliche in un altro nel quale vige una normativa diversa in materia di libertà d'informazione. Ciò crea difficoltà per quanto riguarda l'accesso del pubblico alle informazioni comunicate, in particolare nell'ambito del sistema di scambio rapido d'informazioni.

Si concorda ampiamente sul fatto che, nel settore della salute e della sicurezza dei consumatori, il principio generale debba essere quello della trasparenza e che la segretezza debba essere limitata alle sole informazioni coperte da esigenze debitamente giustificate di segretezza professionale.

ALLEGATO 1

LEGGI DI RECEPIMENTO NEGLII STATI MEMBRI

Stato membro // Legge di recepimento

Austria // Bundesgesetz vom 18.01.1995 zum Schutz vor gefährlichen Produkten Produktsicherheitsgesetz 1994-PSG 1994) (Legge sulla protezione contro i prodotti pericolosi del 18 gennaio 1995 Legge sulla sicurezza dei prodotti del 1994 - PSG 1994)

Belgio // Loi du 9 février 1994 relative à la sécurité des consommateurs (Legge sulla sicurezza dei consumatori del 9 febbraio 1994)

Danimarca // Lov nr. 364 af 18.5.1994 om produktsikkerhed (Legge sulla sicurezza dei prodotti n. 364 del 18 maggio1994 )

Finlandia // Tuoteturvallisuuslaki 914/1986 (Legge sulla sicurezza dei prodotti del 1986 (914/1986) modificata da ultimo nel 1993 (539/1993)

Francia // Articles L 212-1, L 221-1 à L 225-1 du Code de la consommation (ex Loi n° 83-660 du 21 juillet 1983 relative à la sécurité des consommateurs) (Articoli L 212-1, da L 221-1 a L 225-1 del Codice del consumo (precedentemente Legge sulla sicurezza dei consumatori n. 83-660 del 21 luglio 1983))

Germania // Gesetz zur Regelung der Sicherheitsanforderungen an Produkte und zum Schutz der CE-Kennzeichnung vom 22 April 1997 (Legge sugli obblighi di sicurezza dei prodotti e sulla protezione del marchio CE del 22 aprile 1997)

Grecia // Íüìïò 2251 ôçò 16çò Íïåìâñßïõ 1994 ðåñß ðñïóôáóßáò ôùí êáôáíáëùôþí, Üñèñï 7 + Áðüöáóç 15/2/1995 Legge sulla protezione dei consumatori n. 2251 del 16 novembre 1994, articolo 7 + Decisione 15/2/1995

Islanda // Lög um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu nr. 134/1995 Sicurezza dei prodotti e controllo ufficiale del mercato n. 134/1995

Ireland // Statutory Instrument S.I. n° 197 of 1997 European Communities Legge S.I. n. 197 del 1997 Comunità Europee (Sicurezza generale die prodotti) del 1997

Italia // Decreto legislativo 17 marzo 1995 - Attuazione della direttiva 92/59/CEE relativa alla sicurezza generale dei prodotti

Lussemburgo // Loi du 27 août 1997 relative à la sécurité générale des produits (Legge sulla sicurezza generale dei prodotti del 27 agosto 1997)

Norvegia // Lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) av 11 juni 1976. Legge riguardante il controllo dei prodotti e dei servizi destinati ai consumatori (Legge sul controllo dei prodotti dell'11 giugno 1976)

Portogallo // Decreto-lei 311/95 de 20 de Novembro 1995. Transpoe a Directiva 92/59/CEE - relativa à segurança geral dos productos (Loi générale 1981 + 24/96) (Decreto legge 311 del 20 novembre 1995 che recepisce la direttiva 92/59/EEC sulla sicurezza generale dei prodotti) (Legge generale del 1981 +24/96)

Spagna // LGDCU 26/1984 + Real Decreto 44/1996 de 19 de enero, por el que se adoptan medidas para garantizar la seguridad general de los productos puestos a disposicion del consumidor (Legge generale sulla protezione dei consumatori e degli utilizzatori n. 26/1984 + Regio decreto n. 44 del 19 gennaio 1996 che adotta misure volte a garantire la sicurezza generale dei prodotti messi a disposizione dei consumatori)

Svezia // Produktsäkerhetslag 22.12.1988, Svensk författningssamling (SFS) 1988: 1604 (Legge sulla sicurezza dei prodotti del 22 dicembre 1988, Gazzetta ufficiale svedese (SFS) 1988: 1604) modificata il 1°/7/1994)

Paesi Bassi // Warenwet 1935 Besluit van 28 September 1993 houdende regelent betreffende de algemene produktveiligheid "Warenwetbesluit algemene produktveiligheid" (Legge sugli alimenti e i farmci del 1935, modificata da ultimo dalla legge del 21 April 1988 + Decreto del 28 settembre 1993 sulla sicurezza generale dei prodotti nell'ambito della legge sugli alimenti e i farmaci)

Regno Unito // Consumer Protection Act 1987 + Statutory Instruments 1994 n°2328 Consumer Protection, The General Product Safety Regulations 1994 of 5 September 1994 (Legge sulla protezione dei consumatori del 1987 + Legge 1994 n. 2328 Protezione dei consumatori, Regolamenti generali sulla sicurezza dei prodotti 1994 del 5 settembre 1994)

ALLEGATO 2

LE AMMINISTRAZIONI NAZIONALI RESPONSABILI PER L'APPLICAZIONE DELLA LEGGE DI RECEPIMENTO

Austria:*

Ministero federale per la donna e la tutela dei consumatori (Bundesministerium für Frauenangelegenheiten und Verbraucherschutz, Büro für Konsumentenfragen). La sorveglianza del mercato rientra nella sfera di competenza delle autorità provinciali (Länder).

Belgio:*

Il Ministero degli affari economici, amministrazione della qualità e della sicurezza (Le Ministère des Affaires Economiques, l'administration de la Qualité et Sécurité) è responsabile per i prodotti destinati ai consumatori, con alcune eccezioni. Tale Ministero costituisce il punto di contatto per le notifiche RAPEX. La sorveglianza del mercato viene effettuata dall'Ispettorato economico(Inspection Economique)dello stesso Ministero.

Danimarca:

L'Agenzia Nazionale per la Tutela dei Consmatori (Forbrugerstyrelsen) che opera sotto la supervisione del Ministero dell'economia e dell'industria (Erhvervsministeriet) per i prodotti non coperti da leggi settoriali. Le 14 autorità settoriali possono ricorrere alla legge per i prodotti che ricadono nella loro sfera di responsabilità e devono riferire all'Agenzia in merito alle eventuali misure adottate contro i prodotti pericolosi. L'Agenzia coordina le attività delle autorità settoriali e controlla la loro applicazione della legge. Le attività sul campo per conto dell'Agenzia sono svolte dal segretariato del Consiglio per l'elettricità.

Finlandia:*

L'Agenzia finlandese per la tutela dei consumatori (Kuluttajavirasto),collegata al Ministero del commercio e dell'industria, le autorità doganali, i governi delle province e gli enti locali. La sorveglianza del mercato viene svolta dagli enti locali ed è coordinata dai governatori delle province.

Francia:*

Il Ministero per gli affari economici, les finanze e l'industria, Direzione generale della concorrenza, del consumo e della repressione delle frodi (Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes). Il DGCCRF dispone di un'amministrazione centrale a Parigi e di direzioni nei vari dipartimenti, responsabili per la sorveglianza del mercato.

Germania:

A livello nazionale molte agenzie sono responsabili a seconda della categoria di prodotti. Ciascuno dei 16 Länder (Stati federali) dispone di una propria struttura di attuazione della legge. I Länder tedeschi incaricano di solito dell'applicazione della legge gli Ispettorati del lavoro (Gewerbeaufsichtsämter). In pratica, il coordinamento delle procedure di notifica (articoli 7 e 8) si svolge nel modo seguente: per le notifiche provenienti dalla Commissione europea, il punto di contatto (Lagezentrum) del Ministero degli Interni funge da cassetta postale per le notifiche che invia successivamente ai Länder, oltre ad una copia per informazione all'Istituto Federale per la Sicurezza e la Salute sul Lavoro (Bundesanstalt für Arbeitschutz). Questo Ministero è responsabile in pratica per le notifiche inviate all'esterno: una notifica viene ricevuta da un Land e quindi viene inviata agli altri Länder e alla Commissione europea.

Grecia:

Il Ministero per lo Sviluppo, Direzione Tutela dei Consumatori (Õðïõñãåßï ÁíÜðôõîçò, Äéåýèõíóç ôùí Êáôáíáëùôþí). Nessun ministero

Islanda:

Il Servizio Islandese per la Metrologia e l'Omologazione (Löggildingarstofa), un ente collegato al Ministero del Commercio e dell'Industria (Iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið). La responsabilità della sorveglianza del mercato incombe al dipartimento Sorveglianza del Mercato di questo ente.

Ireland:

L'ufficio del direttore per le questioni dei consumatori. L'applicazione quotidiana della legge viene garantita dagli ispettori di questo ufficio. La sezione Tutela dei Consumatori del Ministero dell'Impresa, del Commercio e dellOccupazione è responsabile per la gestione del sistema RAPEX, mentre la politica generale relativa alla sicurezza dei prodotti rientra nell'ambito di responsabilità della sezione Scienza e Tecnologia di questo Ministero.

Italia:

L'autorità responsabile è il Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato, Direzione generale per la Tutela e l'Armonizzazione del Mercato. Alcuni altri Ministeri sono coinvolti nell'applicazione della Direttiva. La sorveglianza del mercato viene garantita da ciascun Ministero, utilizzando le proprie organizzazioni e i propri laboratori. Un organismo di recente creazione, la Conferenza di Servizi, è responsabile per l'organizzazione del coordinamento tra le varie autorità.

Lussemburgo:

Il Ministero dell'Economia - Servizio Prezzi, Concorrenza e Consumatori (Ministère de l'Economie, Service Prix, Concurrence et Consommateurs) è responsabile per i prodotti che non sono disciplinati da normative settoriali. La sorveglianza del mercato viene garantita dalla stessa amminsitrazione.

Paesi Bassi:*

Il Ministero della Sanità, del Benessere e dello Sport, Ispettorato per la Tutela della Salute, delle Merci e della Sanità Pubblica Veterinaria (Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Inspectie Gezondheidsbescherming Waren en Veterinaire Zaken). Oltre all'Ispettorato generale, che ha sede all'Aia, vi sono cinque ispettorati regionali che effettuano la sorveglianza del mercato.

Norvegia:

Il Ministero dell'Ambiente, attraverso l'autorità statale per la tutela contro l'inquinamento e il Ministero dei Bambini e della Famiglia, attraverso la Direzione Prodotti e Sicurezza Elettrica. Le attività di supervisione delle autorità sono normalmente effettuate attraverso audit di sistema ovvero verifiche o entrambi i metodi nelle imprese.

Portogallo:*

Tre istituzioni sono responsabili: la Commissione Sicurezza dei Prodotti (Commissão para a Segurança de Serviços), l'Istituto per la Tutela dei Consumatori (Institituto do Consumidor) e l'Ispettorato Generale per le Attività Economiche (Inspecção-Genal das actividades Economicas -IGAE). La sorveglianza del mercato viene garantita dall'IGAE.

Spagna:*

A livello nazionale è responsabile l'Istituto Nazionale per la Tutela dei Consumatori (Instituto nacional de Consumo) sotto la responsabilità del Ministero della Salute e dei Consumatori. Le autorità delle regioni autonome sono responsabili della sorveglianza del mercato.

Svezia:

L'Agenzia svedese per la Tutela dei Consumatori (Konsumentverket), diretta dall'Ombudsman, dipartimento Gestione delle Questioni Familiari e Qualità dei Prodotti. Le altre 15 autorità settoriali possono esercitare i poteri previsti dalla legge. La sorveglianza del mercato per conto dell'Agenzia viene effettuata da consulenti locali nei comuni. Solo il tribunale competente per le questioni di mercato può imporre una misura contro un prodotto pericoloso. Uno speciale organismo (SWEDAC) coordina le attività di sorveglianza del mercato delle varie autorità.

Regno Unito:

Il Dipartimento del Commercio e dell'Industria (Department of Trade and Industry - DTI) è l'ente governativo centrale responsabili per l'attuazione della legge sulla sicurezza generale dei prodotti. L'attuazione quotidiana di questa legge rientra nella responsabilità dei dipartimenti locali per gli standard del commercio (ve ne sono 202). L'ente di coordinamento degli enti locali per gli standard alimentari e di commercio (Local authorities Co-ordinating Body on Food and Trading Standards - LACOTS) fornisce orientamenti di applicazione agli enti locali britannici oltre che pareri su questioni legislative.

* Sette paesi hanno creato una "Commissione per la Sicurezza dei Consumatori" o un ente equivalente - Austria, Spagna (Comitato per la Sicurezza Tecnica), Finlandia (Organo consultivo per la sicurezza dei prodotti), Francia, Belgio, Paesi Bassi (Commissione consultiva Warenwet) e Portogallo.