Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva relativa alla segnalazione di taluni eventi nel settore dell'aviazione civile"



Gazzetta ufficiale n. C 311 del 07/11/2001 pag. 0008 - 0011



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva relativa alla segnalazione di taluni eventi nel settore dell'aviazione civile" (2001/C 311/03) Il Consiglio, in data 24 gennaio 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 80, paragrafo 2, del Trattato, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Bo Green in data 17 luglio 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 12 settembre 2001, nel corso della 384a sessione plenaria, con 89 voti favorevoli e 2 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. È ampiamente riconosciuto che il trasporto aereo è tra i modi di trasporto più sicuri. Nei 49 disastri aerei verificatisi nel mondo negli ultimi dieci anni su voli commerciali, le vittime sono state in media 1243 l'anno. L'Europa vanta risultati ancora migliori in quanto, pur generando circa un terzo del traffico aereo globale, registra appena il 10 % degli incidenti. Nella Comunità, il traffico aereo commerciale dei vettori comunitari causa in media 52 vittime l'anno(1). 1.2. Gli esperti del settore riconoscono tuttavia che il tasso globale degli incidenti aerei è in fase di stabilizzazione e che, di conseguenza, in mancanza di iniziative volte a migliorare la situazione, la crescita del traffico aereo condurrà ad un aumento del numero assoluto degli incidenti mortali ogni anno. È pertanto necessario esplorare nuove vie per migliorare la sicurezza aerea. 1.3. La politica comunitaria intesa a prevenire gli incidenti nei trasporti aerei ha portato, nel novembre 1994, all'adozione di una direttiva sulle indagini riguardanti gli incidenti e gli inconvenienti nel settore dell'aviazione civile(2) e ha rappresentato il primo risultato tangibile di queste iniziative. Tale direttiva mirava a migliorare la sicurezza aerea provvedendo affinché ogni incidente o inconveniente grave fosse oggetto d'indagine al fine di evitare il suo riprodursi. L'approccio presenta tuttavia limitazioni dovute al fatto che, a causa del numero fortunatamente minimo di incidenti, le possibilità di trarre utili insegnamenti sono rare e che tali indicazioni possono essere tratte solo a disastro avvenuto. 1.4. L'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (ICAO - The International Civil Aviation Organisation) sottolinea la necessità di raccogliere dati sugli eventi in un formato standard in modo da agevolare lo scambio dei dati allo scopo di effettuare analisi. Ciò emerge fra l'altro dal capitolo 7 dell'allegato 13 della Convenzione sull'aviazione civile internazionale, che contiene la seguente raccomandazione: "Gli Stati devono istituire sistemi ufficiali di dichiarazione per facilitare la raccolta di informazioni su carenze effettive o potenziali in materia di sicurezza" (traduzione non ufficiale). 1.5. In uno studio effettuato per conto della Commissione, l'Ifalpa (International Federation of Air Line Pilots Associations) ha appurato che soltanto alcuni Stati membri procedono ad una raccolta delle dichiarazioni obbligatorie sugli eventi e un numero ancora inferiore conserva, estrae o analizza i relativi dati. Ciò può essere imputabile al fatto che a livello dei singoli Stati il numero di eventi significativi potrebbe non essere sufficiente a fornire indicazioni tempestive su un serio rischio potenziale o ad identificare le tendenze. 2. La proposta della Commissione 2.1. La Commissione propone pertanto che la Comunità si doti del quadro giuridico necessario per raccogliere e diffondere, su una scala quanto più ampia possibile, informazioni circa gli inconvenienti che si verificano nel settore dell'aviazione affinché tutte le parti interessate possano trarre insegnamenti da quanto accaduto per migliorare le proprie prestazioni e dar vita ad un sistema più sicuro. 2.2. La proposta contempla sia sistemi di dichiarazione obbligatoria sia sistemi di segnalazione in forma riservata di quegli inconvenienti, difetti o disfunzioni che possono mettere a repentaglio le operazioni dell'aviazione civile, e che vengono di norma designati col termine generico di "eventi" (corrispondente all'inglese "occurrences"). Dati sufficienti assicurano analisi più corrette, tali da consentire una migliore conoscenza di tali circostanze anomale in modo da prevenire gli incidenti. 2.3. Il Centro comune di ricerca della Commissione ha messo a punto una base dati dal nome ECCAIRS (European Coordination Centre for Aviation Incident Reporting Systems) che può fungere da sistema centralizzato per la raccolta e lo scambio di dati senza influire sui sistemi attualmente in vigore negli Stati membri. Il sistema ECCAIRS è inoltre pienamente compatibile con il sistema in uso all'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (ICAO). 2.4. La proposta prevede la segnalazione obbligatoria in forma riservata di avarie, inconvenienti ed eventi gravi, come pure di tutti gli altri difetti e disfunzioni di un aeromobile, delle sue apparecchiature, delle apparecchiature a terra e di qualsiasi elemento del sistema di navigazione aerea usato o destinato ad essere usato ai fini o in connessione con il funzionamento di un aeromobile o con la fornitura di un servizio di controllo del traffico aereo o di ausilio alla navigazione per un aeromobile. 2.5. La proposta prevede altresì la segnalazione obbligatoria all'autorità nazionale competente delle circostanze che mettono in pericolo oppure, se non corretto, rischi di mettere in pericolo un aeromobile, i suoi occupanti o qualsiasi altra persona. Negli allegati I e II figura un elenco non esauriente degli eventi da segnalare. Gli allegati sono il risultato dei lavori condotti nell'ambito dell'Organizzazione europea per la sicurezza della navigazione aerea (Eurocontrol) e della Federazione europea delle autorità aeronautiche (JAA: Autorità aeronautiche comuni) per addivenire ad un'armonizzazione delle segnalazioni tecniche in Europa. La Commissione ha anch'essa preso parte ai lavori di questi gruppi. 2.6. La proposta prevede poi che gli Stati membri trasmettano alla base dati ECCAIRS i dati di cui è prevista la segnalazione obbligatoria. Le informazioni sono confidenziali: esse sono direttamente accessibili solo agli organismi incaricati di stabilire regole per la sicurezza dell'aviazione civile o indagare su incidenti. Nella base dati non devono mai essere registrati nomi o indirizzi di singole persone. La Commissione può inoltre rendere i dati accessibili ad altre parti interessate. La loro trasmissione a terzi sarà rigorosamente limitata allo stretto necessario. 2.7. Per quanto riguarda l'informazione del pubblico circa il livello generale della sicurezza nell'aviazione, gli Stati membri pubblicano i dati statistici consolidati costantemente aggiornati. 2.8. La proposta prevede inoltre che gli Stati membri adattino le proprie disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per consentire la cancellazione dei dati personali dalle segnalazioni spontanee di eventi per i quali non vi è l'obbligo di segnalazione. Tali informazioni sono conservate nella base dati ECCAIRS mantenendo del pari l'anonimato. 2.9. Stando alle aspettative, una migliore conoscenza di questi "antecedenti" di incidenti dovrebbe avere un effetto preventivo. 2.10. A giudizio della Commissione, occorre che la Comunità definisca il quadro di riferimento necessario per istituire un sistema di segnalazione in forma riservata degli inconvenienti capace di incoraggiare la comunicazione volontaria delle anomalie osservate nel campo dell'aviazione che si ritiene rappresentino un rischio reale o potenziale, e quindi capace di contribuire a migliorare il livello di sicurezza del sistema dell'aviazione. 2.11. Come indicato nello studio dell'Ifalpa sopraccitato, l'unico modo per ottenere la fiducia degli informatori nella riservatezza del sistema di segnalazione consiste nel dissociare, sin dalla fase di registrazione dei dati, il contenuto delle informazioni dalla persona che le ha fornite, in modo che nessuno, durante le fasi di diffusione ed analisi dell'informazione, possa risalire alla sua identità. 2.12. La Commissione ha finanziato l'istituzione di un sistema di segnalazione in forma riservata in Germania. Tale sistema, battezzato Eurocare(3), ha funzionato come un prototipo di ricerca dal 1993 al 1999. Il suo funzionamento è stato posto sotto la sorveglianza di un comitato direttivo composto di esperti in materia di sicurezza degli Stati membri e presieduto dalla Commissione. In una relazione il comitato direttivo descrive in modo particolareggiato in che modo strutturare un sistema di segnalazione in forma riservata per ottenere la fiducia di tutte le parti interessate. 2.13. La Commissione ha inoltre realizzato un secondo studio(4) inteso a valutare la fattibilità giuridica di un sistema di segnalazione in forma riservata in paesi in cui l'ordinamento giuridico discende dal Codice napoleonico. Lo studio è giunto alla conclusione che "... non esistono significativi impedimenti giuridici all'istituzione di un sistema di segnalazione facoltativa degli inconvenienti nell'aviazione. ... La Comunità potrebbe ... istituire un quadro giuridico generale applicabile ad un sistema normalizzato di segnalazione facoltativa degli inconvenienti nell'aviazione ... Sotto il profilo squisitamente giuridico sembra possibile ipotizzare un sistema retto da principi operativi che non debbano necessariamente inquadrarsi nella prassi giuridica di ogni Stato membro e che richiedano pertanto apposite deroghe all'ordinamento penale" (trad. non ufficiale). 2.14. Alla luce di tale conclusione la Commissione constata che a livello comunitario è possibile istituire un sistema di segnalazione degli inconvenienti in forma riservata; sia gli Stati membri che la Commissione hanno del resto acquisito conoscenze ed esperienze sufficienti per facilitare la creazione di una rete di sistemi di segnalazione in forma riservata principalmente mirati alla tutela del fattore umano. 2.15. La fiducia è più facile da ottenere se le relazioni non sono gestite da organismi ufficiali o amministrativi e se le parti interessate possono partecipare alla vigilanza su tali organismi in modo da garantire la tutela della riservatezza. La Commissione ritiene pertanto che la scelta migliore per la Comunità consista nel favorire l'istituzione delle necessarie strutture da parte delle stesse parti interessate ovvero nel facilitare l'ampliamento a livello comunitario delle attività degli organismi esistenti. 2.16. La Commissione propone pertanto che gli Stati membri adattino le rispettive disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per consentire la cancellazione dei dati personali dalle segnalazioni di eventi che non rientrano nei sistemi di dichiarazione obbligatoria. La Commissione valuterà, se del caso, in che modo impiegare il bilancio comunitario destinato al miglioramento della sicurezza aerea per sostenere i nuovi organismi e gli organismi esistenti che possiedono i requisiti necessari (posti in evidenza nello studio Eucare), per guadagnare la fiducia di tutte le parti interessate. 3. Osservazioni di carattere generale 3.1. Per quanto i trasporti aerei risultino essere uno dei modi di trasporto più sicuri, il Comitato giudica essenziale sforzarsi costantemente di ridurre i rischi di incidenti nei trasporti aerei, in particolare tenuto conto dell'incremento sempre crescente del traffico aereo. 3.2. Il Comitato conviene inoltre sulla possibilità di limitare il numero delle possibili segnalazioni di eventi all'interno di uno stesso Stato membro, e ciò sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo. Per ottenere una "massa critica" sufficiente occorre pertanto creare a livello comunitario un quadro che consenta di segnalare il maggior numero possibile di eventi per condividere e diffondere le informazioni in modo da poterle analizzare e da arrivare alle giuste conclusioni. 3.3. Detto ciò, il Comitato può appoggiare la proposta in esame, la quale prevede sistemi di segnalazione obbligatoria in forma riservata sulla base di disposizioni adottate di comune accordo in materia di riservatezza e di diffusione, a condizione che vengano aggiunte le disposizioni comuni particolareggiate sul modo di procedere in materia di riservatezza e sulle modalità di diffusione al riguardo che sono precisate qui di seguito. 3.4. La proposta di una disposizione in base alla quale è obbligatorio segnalare all'autorità nazionale competente le informazioni relative agli "eventi/inconvenienti" verificatisi nel quadro dei trasporti aerei può essere giudicata poco chiara. Si potrebbero prendere in considerazione disposizioni in base alle quali la segnalazione deve essere sempre effettuata all'autorità nazionale del paese in cui l'aeromobile è immatricolato, e ciò anche se la cosa non è sempre opportuna. Per quanto concerne le irregolarità legate ai servizi di circolazione aerea o la navigazione aerea, la segnalazione va fatta al paese che è responsabile per i servizi interessati. 3.5. Occorre assicurare che nella proposta venga applicata la stessa terminologia in uso all'ICAO. 3.6. Non è chiaro quali segnalazioni vadano effettuate a mente della proposta di direttiva in esame e quali rientrino invece nel campo d'applicazione della Direttiva 94/56/CE che stabilisce i principi fondamentali in materia di inchieste su incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione civile. 3.7. Il Comitato raccomanda che le segnalazioni relative a questioni di natura amministrativa vengano conservate presso l'Agenzia per la sicurezza aerea appena proposta dalla Commissione(5). 4. Osservazioni di carattere particolare 4.1. Articolo 4 Il Comitato ritiene opportuno aggiungere una disposizione in base alla quale le autorità di uno Stato membro possono stabilire che le segnalazioni obbligatorie effettuate dai piloti e da altri addetti delle compagnie aeree siano inoltrate per il tramite di un coordinatore designato dalla compagnia in questione. 4.2. Articolo 7, paragrafo 3 Nel paragrafo in esame occorre aggiungere che la relazione ivi menzionata deve contenere dati statistici sul numero delle perturbazioni e delle altre irregolarità ripartite in diverse categorie, unitamente ai risultati, comprese eventuali raccomandazioni, delle analisi delle autorità per accrescere la sicurezza dei trasporti aerei. 4.3. Articolo 8, paragrafo 2 A giudizio del Comitato, l'autorità competente menzionata all'articolo 5, paragrafo 1, deve essere incaricata di fare tutto il possibile per impedire che venga individuata la fonte delle segnalazioni degli eventi nei casi in cui, malgrado la mancata registrazione del nome e dell'indirizzo dell'autore, l'identità di quest'ultimo possa essere ancora individuata con una certa sicurezza. 4.4. Articolo 8, paragrafo 3 Conformemente ai principi generali del diritto, il Comitato giudica necessario aggiungere al paragrafo 4 dell'articolo 8 che la segnalazione obbligatoria prevista al paragrafo 1 dell'articolo 4 non può essere imposta alle persone che rischino un procedimento legale a seguito della loro stessa segnalazione. 5. Conclusioni 5.1. Il Comitato approva pienamente l'idea di raccogliere, conservare e scambiare in maniera coordinata informazioni su irregolarità rilevanti sotto il profilo della sicurezza del trasporto aereo: ritiene infatti che un sistema del genere possa concorrere a prevenire gravi incidenti. 5.2. Ferme restando le osservazioni che precedono, il Comitato approva la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla segnalazione di taluni eventi nel settore dell'aviazione civile. Bruxelles, 12 settembre 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Fonte: Airclaims. (2) Direttiva 94/56/CE del Consiglio, del 21 novembre 1994, che stabilisce i principi fondamentali in materia di inchieste su incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione civile, GU L 319 del 12.12.1994. (3) EUROCARE = European Confidential Aviation Safety Reporting Network. (4) "Legal problems posed by implementation of a Community voluntary incident reporting system in the fiel of air safety" del Prof. Lucien Rapp. (5) "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante regole comuni nel settore dell'aviazione civile e che istituisce un'Agenzia europea per la sicurezza aerea" COM(2000) 595 def. - 2000/0246 (COD), GU C 221 del 7.8.2001, pag. 31.