COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI - Progetto di relazione congiunta sull'integrazione sociale

INDICE

Parte I - L'Unione europea

COMPENDIO

Introduzione

1. Principali tendenze e sfide

2. Approcci strategici e interventi

3. Individuazione di buone pratiche e approcci innovativi

3.1 Obiettivo 1: facilitare la partecipazione all'occupazione e l'accesso a risorse, diritti, beni e servizi per tutti

3.1.1 Facilitare la partecipazione all'occupazione

3.1.2 Facilitare l'accesso a risorse, diritti, beni e servizi per tutti

3.1.2.1 Sistemi di protezione sociale

3.1.2.2 Alloggio

3.1.2.3 Assistenza sanitaria

3.1.2.4 Istruzione, giustizia e cultura

3.2 Obiettivo 2: prevenire i rischi di emarginazione

3.2.1 Promuovere l'eInclusion

3.2.2 Prevenire il sovraindebitamento e la mancanza di fissa dimora

3.2.3 Preservare la solidarietà familiare

3.3 Obiettivo 3: Aiutare i più deboli

3.3.1 Promuovere l'integrazione delle persone colpite da povertà persistente

3.3.2 Eliminare l'emarginazione sociale fra i bambini

3.3.3 Promuovere azioni a favore delle zone colpite dall'emarginazione

3.4 Obiettivo 4: Mobilitare tutti gli enti competenti

3.4.1 Promuovere la partecipazione e la libera espressione delle persone colpite dall'emarginazione

3.4.2 Mainstreaming della lotta contro l'emarginazione

3.4.3 Promuovere il dialogo e la collaborazione

4. Promuovere la parità uomo-donna

4.1 Sensibilità alle specificità di genere nelle principali sfide

4.2 L'integrazione orizzontale delle questioni di genere nella strategia complessiva

4.3 Il trattamento riservato alle questioni di genere nell'ambito dei vari obiettivi

4.4 Il genere nel processo di monitoraggio, nelle valutazioni d'impatto e negli indicatori

5. Uso di indicatori nei PAN/incl

Parte II - Gli Stati membri

BELGIO

DANIMARCA

GERMANIA

GRECIA

SPAGNA

FRANCIA

IRLANDA

ITALIA

LUSSEMBURGO

PAESI BASSI

AUSTRIA

PORTOGALLO

FINLANDIA

SVEZIA

REGNO UNITO

ALLEGATO I Indicatori

ALLEGATO II Esempi di buone pratiche segnalati nei piani d'azione nazionali contro la povertà e l'emarginazione sociale

Parte I - L'Unione europea

COMPENDIO

È la prima volta che la Commissione europea presenta un documento strategico in materia di povertà e di emarginazione sociale. Attraverso la descrizione e l'analisi della situazione in tutti gli Stati membri e individuando le sfide chiave per il futuro la presente relazione congiunta sull'integrazione sociale contribuisce al rafforzamento del modello sociale europeo. Essa rappresenta pertanto un progresso significativo verso il conseguimento dell'obiettivo strategico dell'UE di una maggiore coesione sociale nell'Unione tra il 2001 e il 2010.

La relazione trasforma in realtà il metodo di coordinamento aperto sull'integrazione sociale concordato al vertice di Lisbona nel marzo 2000. Tale nuovo processo rappresenta un riconoscimento importante del ruolo chiave che la politica sociale deve svolgere a fianco delle strategie in campo economico e occupazionale nel ridurre le diseguaglianze e promuovere la coesione sociale, nonché la necessità di garantire efficaci collegamenti tra tali strategie in futuro. Si tratta pertanto di un elemento importante per l'avanzamento dell'agenda sociale europea concordata a Nizza ed integra gli obiettivi della strategia europea per l'occupazione.

La presente relazione segna un progresso significativo nel processo di sviluppo di indicatori comuni per misurare la povertà e l'emarginazione sociale in tutti gli Stati membri. Essa mostra che gli Stati membri e la Commissione sono attivamente impegnati in tale processo. Ciò condurrà a un monitoraggio più rigoroso ed efficace del progresso nella lotta alla povertà e all'emarginazione sociale in futuro e contribuirà a una migliore valutazione delle strategie e ad una più chiara determinazione della loro efficacia e del loro valore. Ciò dovrebbe condurre, in futuro, a un migliore processo decisionale negli Stati membri.

Nella presente relazione non si valuta l'efficacia dei sistemi già attivi in svariati Stati membri, ma ci si concentra piuttosto sull'analisi delle varie impostazioni adottate dagli Stati membri nei loro piani d'azione nazionali contro la povertà e l'emarginazione sociale (PAN/incl) in risposta agli obiettivi comuni in materia di povertà e di emarginazione sociale concordati dall'UE a Nizza nel dicembre 2000. Si esaminano i PAN/incl degli Stati membri concentrandosi sulla qualità dell'analisi, sulla chiarezza degli obiettivi e sulla misura in cui esiste un approccio strategico e integrato. In tal modo si dimostra l'impegno di tutti gli Stati membri ad utilizzare il nuovo processo di inclusione sociale per promuovere gli sforzi volti a risolvere il problema della povertà e dell'emarginazione sociale.

Nella relazione è descritta un'ampia gamma di strategie e di iniziative già in atto o proposte negli Stati membri. In futuro esse serviranno da base per la cooperazione e lo scambio di lezioni tra gli Stati membri. Non è stato, tuttavia, possibile individuare esempi di buone pratiche in quanto, al momento, le strategie ed i programmi negli Stati membri non sono generalmente soggetti ad una valutazione rigorosa. Nella relazione si conclude pertanto che una sfida importante per la prossima fase del processo d'integrazione sociale sarà rappresentata dall'introduzione di un'analisi più accurata dell'efficacia costi-benefici, nonché dell'efficienza delle politiche volte a risolvere il problema della povertà e dell'integrazione sociale.

Il nuovo impegno - Ai Consigli europei di Lisbona (marzo 2000), Nizza (dicembre 2000) e Stoccolma (Giugno 2001), gli Stati membri si sono impegnati a promuovere una crescita economica sostenibile e un'occupazione di qualità che possa ridurre i rischi di povertà e di emarginazione sociale, nonché rafforzare la coesione sociale nell'Unione nel periodo 2001-2010. A sostegno di tale impegno, il Consiglio ha sviluppato obiettivi comuni nella lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale ed ha convenuto che tali obiettivi siano portati avanti dagli Stati membri a partire dall'anno 2001 nel contesto di Piani d'azione nazionali contro la povertà e l'emarginazione sociale (PAN/incl). Il Consiglio ha inoltre istituito un nuovo metodo di coordinamento aperto che incoraggia gli Stati membri a lavorare insieme per migliorare gli effetti sull'integrazione sociale delle strategie in campi quali la protezione sociale, l'occupazione, la sanità, gli alloggi e l'istruzione. I PAN/incl e lo sviluppo di indicatori comparabili forniscono il quadro per promuovere lo scambio di buone pratiche e dell'apprendimento reciproco a livello comunitario. A partire dal 2002 tale strategia sarà sostenuta da un programma quinquennale d'azione comunitaria in materia di integrazione sociale.

Il contesto complessivo - Il nuovo metodo di coordinamento aperto deve contribuire a una migliore integrazione degli obiettivi sociali nei processi già esistenti verso il conseguimento dell'ambizioso obiettivo strategico per l'Unione definito a Lisbona. In particolare, esso deve contribuire a garantire un'interazione positiva e dinamica delle strategie in campo economico, occupazione e sociale e a mobilitare tutti gli attori al fine di conseguire tale obiettivo strategico. La presente relazione è perfettamente coerente con le finalità dell'Agenda sociale europea concordata a Nizza, nella misura in cui riconosce il doppio ruolo della strategia sociale: quello di fattore produttore e quello di strumento chiave volto a ridurre le diseguaglianze e a promuovere la coesione sociale. In tal senso essa pone l'accento sul ruolo chiave della partecipazione all'occupazione, in particolare da parte dei gruppi in essa sottorappresentati o svantaggiati, in linea con gli obiettivi della strategia europea per l'occupazione. La relazione tiene inoltre conto di quanto conseguito dal modello sociale europeo, caratterizzato da sistemi che offrono un elevato livello di protezione sociale, dall'importanza del dialogo sociale e dai servizi di interesse generale che coprono attività vitali per la coesione sociale, riflettendo al tempo stesso la diversità dei pareri e delle condizioni degli Stati membri.

Adempiere l'impegno - Tutti gli Stati membri hanno dimostrato il loro impegno ad attuare il metodo di coordinamento aperto completando, entro giugno 2001, i piani nazionali che contengono le priorità nella lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale per il prossimo biennio e comprendono una descrizione più o meno dettagliata delle misure strategiche attuate o previste al fine di conseguire gli obiettivi comuni dell'UE. La maggior parte dei piani contiene inoltre esempi di buone pratiche. I PAN/incl rappresentano un'abbondante fonte di informazioni a partire dalle quali la Commissione e gli Stati membri possono ulteriormente sviluppare un processo di scambio di buone pratiche in grado di condurre a strategie più efficaci all'interno degli Stati membri. Tale processo dovrà essere approfondito in futuro attraverso una valutazione più estesa delle strategie nazionali, comprese le loro conseguenze sulle finanze pubbliche, e attraverso lo sviluppo di un insieme completo di indicatori e metodi a livello nazionale e dell'UE.

Il quadro complessivo - Le prove derivanti dai PAN/incl confermano che affrontare la povertà e l'emarginazione sociale resta una sfida importante per l'Unione europea. Tra il 1995 e il 2000 gli effetti di tendenze economiche e occupazionali favorevoli hanno contribuito a stabilizzare la situazione che si è deteriorata in numerosi Stati membri con la recessione economica della metà degli anni '90. È, tuttavia, chiaro dall'analisi fornita dagli Stati membri e dagli indicatori dell'UE che il numero di persone affette da una grave emarginazione e dal rischio di povertà resta eccessivamente elevato. I dati più recenti disponibili in materia di reddito negli Stati membri, pur non rappresentando pienamente la complessità e le numerose dimensioni dei fenomeni della povertà e dell'emarginazione sociale, mostrano che nel 1997 il 18% della popolazione dell'UE, vale a dire oltre 60 milioni di persone, viveva in famiglie nelle quali il reddito era inferiore al 60% del reddito mediano nazionale equivalente e che circa la metà di queste persone aveva vissuto al di sotto di questa soglia di povertà relativa per tre anni consecutivi.

I fattori di rischio - Nei PAN/incl è stato individuato un numero di fattori che contribuiscono in modo significativo all'aumento del rischio di povertà e di emarginazione sociale per le persone. La disoccupazione, in particolare quando a lungo termine, è di gran lunga il fattore più citato. Altri fattori importanti sono il basso reddito, l'occupazione di scarsa qualità, la mancanza di alloggio, i problemi di salute, l'immigrazione, le qualifiche professionali scarse e l'abbandono precoce dell'istruzione scolastica, le diseguaglianze fra i sessi, la discriminazione e il razzismo, le disabilità, la vecchiaia, le crisi familiari, l'abuso di droghe, l'alcolismo e la vita in una zona caratterizzata da un cumulo di svantaggi. Taluni Stati membri hanno sottolineato il modo in cui tali fattori interagiscono e si accumulano nel tempo evidenziando la necessità di spezzare il circolo della povertà e di impedire la povertà ereditaria.

Le modifiche strutturali - Svariati PAN/incl individuano un certo numero di cambiamenti strutturali che si verificano nell'UE e che possono condurre a nuovi rischi di povertà e di emarginazione sociale per gruppi particolarmente vulnerabili, a meno che non si sviluppino risposte strategiche adeguate. Tali modifiche comprendono: importanti cambiamenti strutturali nel mercato del lavoro derivanti da un periodo di cambiamento economico e globalizzazione particolarmente rapidi; la vertiginosa crescita della società basata sulla conoscenza e delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione; il numero sempre maggiore di persone che vive più a lungo associato al calo dei tassi di natalità che ha prodotto un aumento degli indici di dipendenza; una crescente tendenza verso la diversità etnica, culturale e religiosa alimentata dalle migrazioni internazionali e da una maggiore mobilità all'interno dell'Unione; l'aumento dell'accesso delle donne al mercato del lavoro e le modifiche nelle strutture familiari.

Le sfide - La sfida globale per le strategie pubbliche che emerge dai PAN/incl consiste nel garantire che i meccanismi principali che distribuiscono opportunità e risorse, vale a dire il mercato del lavoro, il sistema fiscale, i sistemi che offrono protezione sociale, istruzione, alloggio, sanità e altri servizi, acquisiscano un grado di universalità sufficiente a rispondere alle esigenze di coloro che sono a rischio di povertà e emarginazione sociale e consentire loro di accedere ai diritti fondamentali. È pertanto incoraggiante che i PAN/incl mettano in luce tale necessità e confermino l'impegno degli Stati membri di migliorare le loro politiche occupazionali e di modernizzare ulteriormente i sistemi di protezione sociale, nonché altri sistemi, quale l'istruzione, la sanità e gli alloggi per renderli più aderenti alle esigenze dei singoli e più pronti ad affrontare i tradizionali e nuovi rischi di povertà e emarginazione sociale. Mentre la portata e l'intensità dei problemi differiscono significativamente da uno Stato membro all'altro, è possibile individuare otto sfide cruciali che si presentano, pur in misura variabile, nella maggior parte degli Stati membri. Esse sono: sviluppare un mercato del lavoro capace d'integrazione e promuovere l'occupazione come diritto e opportunità per tutti; garantire un reddito adeguato e risorse per vivere in modo dignitoso; combattere lo svantaggio educativo; preservare la solidarietà familiare e tutelare i diritti dei figli; garantire una buona sistemazione per tutti; garantire un accesso paritario e investire in servizi di alta qualità (salute, trasporti, servizi sociali, assistenza, cultura, tempo libero, assistenza giuridica); migliorare l'erogazione dei servizi; e riqualificare le aree caratterizzate da un cumulo di svantaggi.

Punti di partenza differenti - I PAN/incl mettono in rilievo i sistemi di politica sociale estremamente differenziati presenti negli Stati membri. Gli Stati membri che vantano i sistemi assistenziali più avanzati e i livelli pro capite di spesa sociale più elevati tendono ad avere più successo nel garantire l'accesso alle esigenze di base e nel mantenere il numero di persone a rischio di povertà ben al di sotto della media dell'UE. Non sorprende pertanto che tali sistemi di politica sociale estremamente differenziati combinati con livelli diversificati di povertà hanno condotto gli Stati membri ad adottare nei PAN/incl approcci completamente differenti per affrontare la povertà e l'emarginazione sociale. Alcuni hanno colto l'occasione per ripensare l'approccio strategico teso a fronteggiare la povertà e l'emarginazione sociale, compreso il coordinamento tra livelli differenti di formulazione e attuazione delle politiche. Altri, in particolare gli Stati che vantano i sistemi assistenziali più sviluppati e nei quali la povertà e l'emarginazione sociale tendono ad essere limitati a taluni fattori di rischio particolarmente specifici, hanno dato per scontato il contributo chiave apportato dai loro sistemi universali e si sono concentrati ad mettere in luce misure nuove e più specifiche nei loro PAN/incl. Un altro fattore che ha influenzato l'impostazione adottata dagli Stati membri nei PAN/incl è stata la struttura politica del paese ed il modo in cui le responsabilità nella lotta contro l'emarginazione sociale sono distribuite tra le autorità centrali, regionali e locali. A prescindere dalle variazioni i tale proposito, tuttavia, la maggior parte degli Stati membri ha riconosciuto la necessità di completare i piani nazionali con strategie integrate a livello regionale e locale.

Approccio strategico e integrato - Sebbene tutti gli Stati membri abbiano rispettato l'impegno concordato a Nizza, esistono differenze per quanto riguarda la misura in cui i PAN/incl forniscono un'analisi completa dei rischi strutturali e delle sfide chiave, collocano le loro strategie in una prospettiva a lungo termine e si evolvono da un'impostazione esclusivamente settoriale e rivolta a gruppi di destinatari verso una strategia più integrata. Solo pochi hanno superato le semplici aspirazioni generiche e si sono dati obiettivi specifici e quantificati che fungono da base per misurare i progressi compiuti. Nella maggior parte dei PAN/incl le questioni legate ai sessi hanno scarsa visibilità e sono citate di rado, sebbene l'impegno da parte di alcuni Stati di migliorare l'integrazione fra i sessi nel prossimo biennio è bene accetto. In larga misura, la differente enfasi posta su tali aspetti nei vari PAN/incl riflette i diversi punti di partenza menzionati in precedenza.

Ambito di innovazione - In termini di azioni e di strategie specifiche la maggior parte degli Stati membri ha concentrato i propri sforzi nel migliorare il coordinamento, affinare e combinare le strategie e le misure esistenti e nel promuovere partenariati, anziché avviare impostazioni strategiche nuove o particolarmente innovative. Il tempo relativamente breve a disposizione per sviluppare i primi PAN/incl ha condotto la maggior parte degli Stati membri a limitare le misure strategiche ai quadri di riferimento di bilancio e giuridici esistenti e la maggior parte degli Stati non ha specificato alcuna stima dei costi. Per tale motivo, sebbene la maggior parte dei PAN/incl 2001 rappresenti un importante punto di partenza nel processo, negli anni a venire saranno necessari ulteriore sforzi strategici al fine di assicurare ripercussioni decisive sulla povertà e l'emarginazione sociale.

Interazione con la strategia per l'occupazione - La maggior parte degli Stati membri evidenzia come la partecipazione all'occupazione sia la migliore salvaguardia contro la povertà e l'emarginazione sociale. Ciò riflette adeguatamente il rilievo dato all'occupazione dal Consiglio europeo di Nizza. Sono stati stabiliti collegamenti bidirezionali tra i PAN/incl e i PAN/occupazione. Da un lato, gli Stati membri riconoscono il ruolo cruciale svolto dagli orientamenti per l'occupazione nella lotta contro l'emarginazione migliorando l'occupabilità e creando nuove opportunità di occupazione, condizioni fondamentali per rendere i mercati del lavoro più capaci di integrazione. Allo stesso tempo, la strategia per l'occupazione è rivolta principalmente all'incremento dei tassi di occupazione, nel modo più efficace possibile, verso gli obiettivi fissati a Lisbona e Stoccolma. D'altro lato, concentrandosi su azioni che agevoleranno la partecipazione all'occupazione per i singoli, i gruppi e le comunità più lontane dal mercato del lavoro, i PAN/incl possono apportare un contributo significativo all'accrescimento dei tassi di occupazione. La tendenza verso strategie più attive e preventive nella maggior parte dei PAN/incl riflette le esperienze acquisite grazie al processo di Lussemburgo.

Progettazione delle politiche - Attraverso i diversi filoni rivolti agli obiettivi comuni dell'UE, dai PAN/incl emergono tre strategie generali e complementari. La prima strategia riguarda il miglioramento dei livelli di adeguatezza, accesso e abbordabilità delle politiche e dei servizi al fine di migliorarne la copertura e l'efficacia (vale a dire, promozione dell'universalità). Il secondo approccio consiste nel cercare di risolvere gli svantaggi specifici che possono essere superati attraverso l'uso di politiche adeguate (ad esempio, promuovendo la parità di condizioni). La terza strategia consiste nel compensare gli svantaggi che possono essere superati solo in modo parziale o per nulla (vale a dire, garantire la solidarietà).

Realizzazione delle politiche - Una preoccupazione chiave in tutti i PAN/incl riguarda non solo la progettazione di politiche più efficaci, ma anche il miglioramento della loro realizzazione per rendere i servizi più inclusivi e meglio integrati, concentrandosi maggiormente sulle esigenze e le condizioni degli utenti. Sulla base dei PAN/incl è possibile cominciare ad individuare alcuni elementi di pratiche migliori che comprendono l'ideazione e la realizzazione di politiche quanto più prossime possibile alla gente; garantire che i servizi siano realizzati in modo integrato ed olistico; assicurare un processo decisionale trasparente e giustificabile; rendere i servizi più fruibili, reattivi ed efficienti; promuovere il partenariato tra attori differenti; sottolineare l'eguaglianza, i diritti e la non discriminazione; promuovere la partecipazione delle persone colpite dalla povertà e dall'emarginazione sociale; porre in rilievo l'autonomia e la capacità di contare su sé stessi degli utenti dei servizi e mettere l'accento su un processo di miglioramento continuo e sulla sostenibilità dei servizi.

Mobilitazione delle principali parti interessate - La maggior parte degli Stati membri riconosce la necessità di mobilitare e coinvolgere nell'attuazione dei propri PAN/incl le principali parti interessate, compresi coloro che sono colpiti dalla povertà e dall'emarginazione sociale. La maggior parte di essi ha consultato le ONG e le parti sociali durante la preparazione dei PAN/incl. In parte a causa del limitato tempo a disposizione, tuttavia, in molti casi la portata e l'impatto di tale consultazione sembra essere stata limitata. Per il futuro, una sfida chiave consisterà nello sviluppare meccanismi efficaci per il coinvolgimento continuo delle parti interessate nell'attuazione e nel monitoraggio dei piani nazionali. Taluni Stati membri hanno segnalato consultazioni e meccanismi di interazioni con le parti interessate che li aiuteranno a conseguire tale obiettivo.

Indicatori comuni - La prima tornata dei PAN/incl dimostra che siamo ancora lontani dal conseguire un'impostazione comune agli indicatori sociali che consenta di confrontare gli esiti delle politiche e che possa contribuire all'individuazione delle buone pratiche. Sono necessari sforzi per migliorare tale situazione, sia a livello nazionale che a livello dell'UE. Nella maggior parte dei PAN/incl si fa ancora uso di definizioni nazionali nella misura della povertà e dei livelli di inadeguatezza nell'accesso agli alloggi, alle cure sanitarie o all'istruzione e solo pochi Stati fanno un uso corretto degli indicatori strategici nei loro PAN/incl. Ciò conferisce un carattere d'urgenza agli sforzi in atto volti allo sviluppo di un gruppo di indicatori comuni circa la povertà e l'integrazione sociale sui quali sia possibile raggiungere un accordo al Consiglio europeo entro la fine del 2001, nonché sottolinea la necessità di migliorare la raccolta di dati comparabili negli Stati membri.

Introduzione

La presente relazione è volta ad individuare le buone pratiche e gli approcci innovativi di interesse comune per gli Stati membri risultanti dai piani d'azione nazionali contro la povertà e l'emarginazione sociale (PAN/incl) in ossequio al mandato ricevuto dal Consiglio europeo di Nizza. È presentata come il progetto di relazione congiunta sull'integrazione sociale che il Consiglio preparerà insieme alla Commissione per il Consiglio europeo di Laeken.

L'adozione della presente relazione è di per se stessa un importante risultato: per la prima volta in assoluto, un unico documento politico valuta le sfide comuni da affrontare per prevenire ed eliminare la povertà e l'emarginazione sociale e per promuovere l'integrazione sociale a livello dell'UE. Esso riunisce le strategie e i principali provvedimenti in atto o previsti da tutti gli Stati membri dell'Unione per combattere la povertà e l'emarginazione sociale [1]. Si tratta di un passo fondamentale verso il rafforzamento della cooperazione in questo settore, al fine di promuovere l'apprendimento reciproco e la mobilitazione a livello europeo a favore di una maggiore integrazione sociale, nel rispetto delle competenze fondamentali degli Stati membri per quanto riguarda la formulazione e attuazione delle politiche.

[1] Nella presente relazione i termini "povertà" e "emarginazione sociale" si riferiscono ai casi in cui alle persone è impedita la piena partecipazione alla vita economica, sociale e civile e/o quando il loro accesso al reddito e ad altre fonti (personali, familiari, sociali e culturali) è talmente insufficiente da escluderle da uno standard e da una qualità di vita considerate accettabili dalla società nella quale vivono. In tali situazioni spesso le persone non sono in grado di beneficiare pienamente dei loro diritti fondamentali.

In seguito all'inserimento, conformemente agli articoli 136 e 137 CE da parte del trattato di Amsterdam, della lotta contro l'emarginazione fra i settori di attività in campo sociale, il Consiglio europeo di Lisbona ha convenuto sulla necessità di adottare provvedimenti volti a ottenere effetti incisivi dal punto di vista dell'eliminazione della povertà entro il 2010. Il Consiglio ha anche deciso che le politiche degli Stati membri per la lotta all'emarginazione sociale debbano essere basate su un metodo di coordinamento aperto che combini gli obiettivi comuni, i piani d'azione nazionali e un programma presentato dalla Commissione per incoraggiare la cooperazione in questo campo.

Il nuovo metodo di coordinamento aperto dovrebbe contribuire a una migliore integrazione degli obiettivi sociali nei processi già in atto per il conseguimento dell'ambizioso obiettivi strategico dell'Unione, definito a Lisbona "di diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale". In particolare, dovrebbe contribuire a garantire un'interazione positiva e dinamica delle strategie di carattere economico, occupazionale e sociale, nonché a mobilitare tutti gli attori per conseguire un tale obiettivo strategico. La presente relazione è perfettamente coerente con gli obiettivi dell'agenda sociale europea definita a Nizza, nella misura in cui riconosce il duplice ruolo della politica sociale, come fattore produttivo e come strumento chiave per ridurre le diseguaglianze e promuovere la coesione sociale. In questo senso, pone correttamente l'accento sul ruolo chiave della partecipazione all'occupazione, in particolare da parte dei gruppi in essa meno rappresentati o svantaggiati, in linea con gli obiettivi della strategia europea per l'occupazione. La relazione prende inoltre in dovuta considerazione i risultati conseguiti dal modello sociale europeo, caratterizzato da sistemi che offrono un elevato livello di protezione sociale, dall'importanza del dialogo sociale e dai servizi di interesse generale che coprono attività vitali per la coesione sociale riflettendo, al tempo stesso, la diversità dei pareri e delle condizioni degli Stati membri.

Viste le numerose interazioni con altri processi di coordinamento delle politiche in atto, è necessario garantire la coerenza con gli orientamenti per l'occupazione, da un alto, e con gli indirizzi di massima per le politiche economiche, dall'altro, per evitare sovrapposizioni e conflitti negli obiettivi. Nella relazione di sintesi presentata al Consiglio europeo di Stoccolma, la Commissione ha iniziato a tradurre la nuova visione strategica dell'Unione in una valutazione integrata delle strategie e dei risultati in quattro settori cardinali: la riforma economica, la società dell'informazione, il mercato interno e la coesione sociale. La presente relazione è volta a mettere in luce il ruolo della politica sociale e di altre aree strategiche altrettanto importanti per la coesione sociale (istruzione, alloggi, sanità) nella relazione di sintesi che prossimamente la Commissione preparerà per il Consiglio europeo della primavera del 2002.

A Nizza, tutti gli Stati membri si sono impegnati a elaborare le proprie priorità politiche nella lotta alla povertà e all'emarginazione sociale nel quadro di quattro obiettivi concordati:

(1) facilitare la partecipazione al mondo del lavoro e l'accesso per tutti a risorse, diritti, beni e servizi;

(2) prevenire i rischi di emarginazione;

(3) aiutare i più deboli;

(4) mobilitare tutti i soggetti competenti.

Gli Stati membri hanno anche sottolineato l'importanza dell'integrazione orizzontale (mainstreaming) della parità uomo-donna in tutte le azioni miranti a conseguire tali obiettivi.

I PAN/incl che stabiliscono gli obiettivi strategici e le misure volte a realizzarli sono stati preparati fra gennaio e maggio del 2001. La Commissione ha svolto un ruolo attivo nel sostenere il lavoro preparatorio degli Stati membri, proponendo una linea comune e una tabella di marcia per i PAN/incl, adottati poi dal comitato per la protezione sociale. Inoltre, la Commissione ha proposto e partecipato attivamente a una serie di seminari bilaterali con tutti gli Stati membri, per presentare la nuova strategia dell'UE e discutere le priorità strategiche di ciascun paese in preparazione ai PAN/incl. Oltre alle autorità responsabili del coordinamento dei piani, hanno partecipato in diversi modi ai seminari numerosi altri settori statali, nonché i rappresentanti delle autorità regionali e locali, di organizzazioni non governative e delle parti sociali.

Il quadro complessivo che emerge dai 15 PAN/incl conferma che la lotta alla povertà e all'emarginazione sociale resta una sfida importante aperta di fronte all'Unione europea. Se gli Stati membri vogliono raggiungere l'obiettivo di costruire società capaci di integrazione, occorre allora che si compiano netti miglioramenti nella distribuzione delle risorse e delle opportunità all'interno della società, in modo da garantire l'integrazione sociale e la partecipazione a tutti i cittadini, i quali devono anche poter godere dei propri diritti fondamentali. Tuttavia, la portata dell'impegno varia sensibilmente fra gli Stati membri e al loro interno. I sistemi di politica sociale, molto differenti fra loro, sono all'origine di un ricorso ad approcci molto differenti per quanto riguarda il processo di formazione dei PAN/incl: alcuni Stati membri hanno visto nei PAN/incl l'opportunità di ripensare o migliorare drasticamente la propria impostazione di lotta alla povertà e all'emarginazione sociale mentre altri, in particolare quelli coi sistemi sociali più avanzati, hanno dato per acquisito il contributo dei propri sistemi universali alla prevenzione della povertà e dell'emarginazione sociale, concentrando l'attenzione dei PAN/incl su nuove e più specifiche misure.

I PAN/incl sottolineano la necessità di potenziare le politiche occupazionali e di modernizzare ulteriormente i regimi di protezione sociale e altri sistemi, come quello educativo e quello degli alloggi, per renderli più reattivi alle esigenze individuali e capaci di affrontare i rischi tradizionali e nuovi di povertà ed emarginazione sociale, e confermano l'impegno degli Stati membri in questo senso. In proposito, una sfida fondamentale consiste nel far sì che alle politiche in questi settori sia dato un valore uguale a quello attribuito alle politiche economiche e occupazionali. La lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale dev'essere sottoposta a un'adeguata integrazione orizzontale che attraversi il vasto spettro dei suddetti settori di attività, fra i quali è necessario si sviluppino reali sinergie. Molti Stati membri riconoscono anche che il quadro non è statico e che occorre tenere conto dei rapidi mutamenti strutturali che interessano tutti i paesi se si vuole impedire l'affermarsi di nuove forme di emarginazione sociale o un intensificarsi di quelle già esistenti.

Tutti gli Stati membri sono impegnati nel nuovo processo dell'UE mirante al coordinamento delle politiche contro la povertà e l'emarginazione sociale: senza eccezioni, i PAN/incl fissano le priorità degli Stati membri nella lotta contro questi fenomeni per un periodo di due anni, tenendo conto dei quattro obiettivi comuni stabiliti dal Consiglio europeo di Nizza. Tutti i PAN/incl comprendono una descrizione più o meno dettagliata delle misure in atto o previste al fine di conseguire i suddetti obiettivi, e la maggior parte di essi contiene esempi di buone pratiche volti a facilitarne l'identificazione. Tuttavia, un certo numero di Stati membri segnala che il tempo dedicato alla preparazione dei piani è risultato troppo ridotto perché fosse possibile considerare nuove importanti iniziative e nuovi approcci innovativi. Per conseguenza, la maggior parte dei PAN/incl tende a concentrarsi sui provvedimenti e sui programmi esistenti, anziché definire nuovi approcci strategici.

Per lo più, i PAN/incl del 2001 si concentrano in misura relativamente minore sulle ripercussioni sulle finanze pubbliche delle iniziative proposte. Ovviamente le iniziative esistenti saranno state stimate e contabilizzate, ma in termini di progettazione della futura strategia per la promozione dell'integrazione è fondamentale essere consapevoli delle limitazioni finanziarie. Gli impegni ad aumentare gli investimenti nell'istruzione, a migliorare l'adeguatezza della protezione sociale o ad estendere iniziative di occupabilità possono comportare costi significativi e dovranno essere pertanto visti nel contesto degli impegni nazionali di bilancio nonché nel quadro degli indirizzi di massima delle politiche economiche e del patto di stabilità e di crescita. In modo analogo, è necessario prendere in considerazioni le restrizioni normative. Ad esempio, le misure che possono influenzare i costi del lavoro o gli incentivi alla partecipazione nel mercato del lavoro dovranno essere coerenti con gli IMPE e gli orientamenti per l'occupazione.

Le prossime fasi del metodo di coordinamento aperto saranno:

-Fase 1 (ott. - dic. 2001): l'analisi dei PAN/incl da parte della Commissione è affiancata dagli Stati membri in seno al comitato per la protezione sociale e poi in seno al Consiglio Affari sociali; è prevista la partecipazione del Parlamento europeo al dibattito. Si procederà poi alla presentazione di una relazione comune al Consiglio europeo di Laeken-Bruxelles, che dovrà definire le priorità e le impostazioni per gli sforzi e la cooperazione a livello comunitario durante l'attuazione dei primi PAN/incl;

-Fase 2 (gennaio - maggio 2002): l'attenzione si concentrerà sull'organizzazione di un processo di apprendimento reciproco, sostenuto dal nuovo programma d'azione comunitaria il cui avvio è previsto per il gennaio 2002, nonché il gruppo di indicatori sull'integrazione sociale concordati che il Consiglio dovrebbe approvare entro la fine del 2001;

-Fase 3 (restante parte del 2002): si terrà un dialogo fra Stati membri e Commissione in seno al comitato per la protezione sociale, sulla base delle esperienze raccolte nel primo anno di attuazione. L'obiettivo è quello di trarre conclusioni verso la fine del 2002, in modo da rendere possibile, nella corsa verso la seconda ondata di PAN/incl, consolidare gli obiettivi e rafforzare la cooperazione.

Il Consiglio europeo di Göteborg ha invitato i paesi candidati a recepire gli obiettivi economici, sociali e ambientali dell'Unione nelle rispettive politiche nazionali. La promozione dell'integrazione sociale è uno di questi obiettivi, e la Commissione incoraggia i paesi candidati a fare uso, a tale scopo, delle esperienze degli Stati membri presentate nella presente relazione.

1. Principali tendenze e sfide

Principali tendenze

Nel corso degli ultimissimi anni, l'UE ha attraversato un periodo di crescita economica sostenuta, accompagnato da una creazione di nuovi posti di lavoro significativa e da una marcata riduzione della disoccupazione. Fra il 1995 e il 2000, i 15 Stati membri hanno registrato un tasso medio di crescita del PIL pari al 2,6% che, insieme a un'impostazione delle politiche più favorevole all'occupazione, ha consentito di creare più di 10 milioni netti di posti di lavoro e di ottenere un tasso medio di crescita dell'occupazione dell'1,3% all'anno. Nello stesso periodo, il tasso di occupazione complessivo è salito dal 60 al 63,3% e, per quanto riguarda le donne, l'aumento è stato ancora più rapido: dal 49,7% al 54%. La disoccupazione è ancora elevata, dal momento che colpisce ancora 14,5 milioni di persone in tutta l'Unione, ma il tasso è sceso costantemente da quasi l'11% del periodo 1995-97 ad oltre l'8% del 2000. In risposta a un'impostazione più attiva della politica relativa al mercato del lavoro, la disoccupazione di lunga durata ha avuto un calo ancora più veloce: dal 49 al 44% della disoccupazione complessiva (tabella 10).

Contrariamente alla constatazione generale per cui la situazione economica e occupazionale è migliorata, la percezione dell'andamento della povertà e dell'emarginazione sociale è alquanto variabile da uno Stato membro all'altro: mentre alcuni ammettono un peggioramento della situazione o almeno l'assenza di mutamenti significativi per quanto riguarda l'ultima parte degli anni Novanta, altri paesi segnalano un miglioramento, dovuto essenzialmente al calo della disoccupazione. In molti Stati membri, la rinnovata crescita economica e i maggiori livelli di occupazione hanno aiutato a stabilizzare in larga misura, ma sempre a un livello troppo alto, la situazione della povertà e dell'emarginazione sociale, che si era deteriorata con la recessione della metà degli anni Novanta. Tuttavia, la mancanza di un quadro analitico comunemente accettato rende difficile formulare conclusioni definitive.

Le attuali lacune nella copertura statistica, compresa la misurazione dei mutamenti nel corso del tempo, aggravano le difficoltà incontrate nel tracciare un quadro completo delle evoluzioni recenti. L'ultimo anno per il quale sono noti dati sui redditi in vari Stati membri (ma non per tutti) è il 1997, quando il tasso di povertà relativa, definito come la percentuale di individui che vivono in famiglie dal reddito inferiore al 60% del reddito mediano nazionale reso equivalente, era al 18% [2], all'incirca lo stesso livello del 1995: si tratta di più di 60 milioni di persone nell'UE, circa la metà delle quali ha vissuto costantemente sotto la soglia di povertà relativa per tre anni consecutivi (1995-1997).

[2] Questa cifra si basa sui dati armonizzati del Panel europeo delle famiglie di Eurostat.

Il tasso di povertà relativa è anche utile come indicatore dell'incidenza complessiva del sistema di protezione sociale sulla distribuzione dei redditi: la povertà relativa avrebbe colpito il 26% della popolazione dell'UE se i trasferimenti sociali diversi dalle pensioni di anzianità non fossero stati contati come parte dei redditi, e il 41% se non si fossero considerate neanche le pensioni di anzianità.

Sebbene i divari complessivi tra i sessi nei tassi di povertà relativa siano contenuti [3], il divario è particolarmente significativo per taluni gruppi: persone che vivono sole, in particolare donne anziane (il tasso di povertà relativo per gli uomini anziani è del 15%, per le donne anziane è del 22%) e per i genitori soli, in maggioranza donne (40%) (tabella 3a e 3c).

[3] Il divario misurato tra i sessi nel basso reddito non corrisponde all'attuale percezione delle differenze tra i sessi nell'esposizione alla povertà e all'emarginazione sociale. Ciò può essere parzialmente spiegato dal fatto che i dati relativi al reddito sono raccolti a livello dei nuclei familiari basandosi sul presupposto che esista un'equa distribuzione del reddito familiare fra tutti i membri adulti.

La povertà relativa per quanto riguarda i redditi era sensibilmente più alta fra i disoccupati, fra particolari fasce di età quali i bambini e i giovani, e tra alcuni tipi di famiglie come quelle monoparentali e quelle a prole numerosa. La linea di povertà relativa del 60% è utilizzata nella presente relazione in quanto miglior indicatore attualmente disponibile per effettuare paragoni in materia di povertà fra i vari paesi dell'UE, ma è generalmente ammesso che un indicatore puramente monetario, per quanto importante, non può cogliere l'intera complessità e il carattere pluridimensionale di povertà ed emarginazione sociale, di cui il reddito costituisce solo una delle dimensioni. In tutta l'Unione, quantità significative di persone risultano vivere in una situazione sfavorevole per quanto riguarda problemi finanziari, esigenze di base, beni durevoli di consumo, condizioni abitative e di salute, contatti sociali e soddisfazione complessiva [4]. Nell'Unione, una persona su sei (17%) incontrava un cumulo di svantaggi relativi a due o addirittura a tutti e tre i settori seguenti: situazione finanziaria, esigenze di base, alloggio.

[4] Per un'analisi dettagliata degli indicatori non monetari della povertà basata sul Panel europeo delle famiglie 1996, cfr. European social statistics - Income, poverty and social exclusion, Eurostat 2000.

Mentre gli appartenenti alle famiglie a basso reddito risultavano essere molto più spesso svantaggiati in termini non monetari rispetto al resto della popolazione, il rapporto fra la dimensione legata al reddito e quella non monetaria della povertà non è affatto semplice. Un numero consistente di persone che vivono al di sopra della linea di povertà relativa possono non essere in grado di soddisfare almeno una delle esigenze individuate come fondamentali. D'altra parte, il livello di vita effettivo di coloro che si trovano sotto la linea di povertà relativa è fortemente condizionato da fattori quali la proprietà della casa, le condizioni di salute, la sicurezza del reddito da lavoro, la necessità di un'assistenza aggiuntiva per i familiari anziani o disabili, ecc. Occorre anche tenere conto del fatto che le linee di povertà relativa sono nazionali e presentano notevoli variazioni fra i diversi Stati membri: il valore monetario della linea di povertà relativa oscilla fra gli 11.400 SPA (o 12.060 euro) del Lussemburgo [5] e i 3.800 SPA [6] (o 2.870 euro) del Portogallo.

[5] Tutti i dati per il Lussemburgo si riferiscono al 1996

[6] SPA = Standard del potere d'acquisto. Una valuta figurativa che esclude l'influenza di differenze nei livelli di prezzo tra i paesi; fonte: Eurostat

Può anche risultare utile esaminare la dispersione attorno alla soglia di povertà relativa del 60%: al riguardo vale la pena di notare che i dati per le persone al di sotto del 70%, del 50% e del 40% del reddito mediano nazionale equivalente nel 1997 ammontavano rispettivamente al 25%, 12% e 7% per l'Unione nel suo complesso.

Vi è una correlazione abbastanza evidente fra la spesa per la protezione sociale e il livello di povertà relativa (cfr. i grafici da 1 a 4 all'allegato statistico): gli Stati membri con i sistemi sociali più avanzati e con alti livelli pro capite di spesa sociale (cioè ben al di sopra della media UE, pari a 5 532 SPA nel 1998), vale a dire Lussemburgo, Danimarca, Paesi Bassi, Svezia e Germania, sono in genere quelli che più riescono a garantire la soddisfazione delle esigenze di base e a mantenere a livelli sensibilmente inferiori alla media europea la quantità di persone che cadono sotto la linea di povertà relativa. In questi paesi, il problema della povertà e dell'emarginazione sociale, pur importante, tende a ridursi ad alcuni fattori di rischio molto specifici. I tassi più bassi di povertà relativa dell'UE nel 1997 erano quelli della Danimarca (8%), della Finlandia (9%), del Lussemburgo [7] e della Svezia (12%).

[7] Tutti i dati per il Lussemburgo si riferiscono al 1996

Viceversa, negli Stati membri con sistemi sociali meno evoluti e storicamente contraddistinti da livelli più bassi di spesa per la protezione sociale e di investimento nei servizi pubblici, in parte per conseguenza di un livello più basso di produttività del lavoro, la povertà e l'emarginazione sociale rappresentano di solito un fenomeno più diffuso e fondamentale: in tali paesi il tasso di povertà tende ad essere più elevato, in particolare in Portogallo (23%), nel Regno Unito e in Grecia (22%) [8] (si veda il grafico 1 nell'allegato 1) Inoltre, alcuni di questi paesi stanno vivendo una rapida transizione da una società rurale ad una moderna e incontrano forme di emarginazione sociale nuove che crescono accanto alle forme tradizionali.

[8] Va osservato che questi dati non tengono pienamente conto dell'effetto livellatore che in molti Stati membri potrebbe avere il diffuso fenomeno della proprietà dell'alloggio occupato e/o della percezione di reddito in natura.

Le variazioni quantitative relativamente ampie misurate fra i paesi dell'UE per quanto riguarda il rischio di povertà relativa riflettono i punti di partenza differenti dai quali i diversi paesi hanno dovuto elaborare le proprie priorità strategiche per i PAN/incl.

Mutamenti strutturali fondamentali

I PAN/incl riportano quattro importanti mutamenti strutturali che stanno avendo luogo in tutta l'UE e che probabilmente incideranno in modo significativo sugli sviluppi dei prossimi dieci anni. In pratica tale mutamenti si rispecchiano in maggiore o minore misura nelle diverse strategie proposte a seconda che gli Stati membri abbiano guardato al passato e al presente oppure abbiano pensato al passaggio dal presente al futuro al momento di redigere i propri piani. I suddetti mutamenti strutturali stanno creando opportunità di ampliamento e rafforzamento della coesione sociale ma anche nuove pressioni e nuove sfide per i principali sistemi di integrazione e in alcuni casi stanno ingenerando nuovi rischi di povertà e di emarginazione sociale per le categorie più deboli. Si tratta di:

Mutamenti del mercato del lavoro: si registrano importanti mutamenti strutturali nel mercato del lavoro, dovuti a un periodo di cambiamento economico molto rapido e alla globalizzazione. Ne derivano nuove opportunità e nuovi rischi:

-si registra una crescente domanda di nuove competenze e di livelli più elevati di istruzione, il che può creare nuove opportunità di lavoro ma anche nuovi ostacoli per coloro che non possiedono le capacità necessarie, con conseguente maggiore insicurezza per quanti non sappiano adattarsi alle nuove esigenze;

-si presentano anche nuove opportunità di lavoro nei servizi per le persone scarsamente qualificate con conseguente aumento dei redditi per le famiglie, anche se non si può escludere che tali impieghi siano precari e restino scarsamente remunerati, soprattutto nel caso delle donne e dei giovani;

-crescono poi le possibilità di lavoro a tempo parziale o di nuove forme di lavoro, con conseguente maggiore flessibilità nel conciliare le responsabilità familiari e lavorative e possibilità di arrivare a un'occupazione più stabile, ma non si può escludere il rischio che i posti diventino più precari;

-tali tendenze sono spesso accompagnate da un declino di alcune industrie tradizionali e da un passaggio del benessere economico da alcune zone ad altre, con conseguente emarginazione di alcune comunità e problemi di congestione in altre: questo problema riceve particolare attenzione nei PAN/incl di Grecia, Portogallo, Irlanda, Regno Unito e Finlandia, ed è evidente nelle differenze regionali all'interno di Spagna, Italia e Germania.

Nel complesso, questi mutamenti strutturali dei mercati del lavoro, che spesso colpiscono negativamente i più deboli nella società, sono stati identificati da tutti gli Stati membri.

eInclusion: la rapidissima crescita della società basata sulla conoscenza e delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) sta causando mutamenti strutturali di grande portata nella società, sia in termini economici e occupazionali sia in termini di relazione fra le persone e all'interno delle comunità. Ne conseguono ad un tempo opportunità importanti e rischi significativi: c'è di positivo che le TIC stanno creando nuove opportunità e modalità più flessibili di lavoro in grado di facilitare la conciliazione tra lavoro e vita familiare e anche di consentire una maggiore flessibilità quanto al luogo fisico dell'attività; esse inoltre possono contribuire alla rinascita delle comunità isolate e marginali e possono essere utilizzate per migliorare la qualità dei servizi pubblici fondamentali, accrescere l'accesso all'informazione e ai diritti per tutti e rendere più facile la partecipazione per le persone con svantaggi particolari, come le persone con disabilità e quelle sole e isolate. Dal punto di vista negativo però, per quanti sono già esposti a un elevato rischio di emarginazione le TIC possono creare un altro motivo di esclusione e aumentare il divario fra i ricchi e poveri in caso di accesso ineguale a sfavore delle categorie più deboli e a basso reddito. La sfida che attende gli Stati membri consiste nell'elaborare politiche coerenti e proattive per evitare che le TIC creino un nuovo strato della società isolato e a bassa qualificazione. Occorre dunque investire per garantire accesso, formazione e partecipazione uguali per tutti.

Nei PAN/incl, la questione eInclusion riceve la giusta attenzione da parte dei vari Stati membri grazie a un'analisi ben sviluppata dei rischi e delle attuali disparità nazionali. La portata dell'impegno non è però ben quantificata e in generale i piani non prevedono opportuni indicatori.

Mutamenti demografici e crescente multietnicità: in tutta l'Europa sono in corso significativi mutamenti demografici. La popolazione vive più lungo e conta pertanto un maggior numero di anziani e anche di persone molto anziane, in maggioranza donne. Il fenomeno è particolarmente sottolineato da alcuni Stati membri (Italia, Paesi Bassi, Portogallo, Grecia, Austria), ma è in crescita dappertutto. L'indice di dipendenza degli anziani, definito come la percentuale di persone oltre i 65 anni rispetto alla popolazione in età da lavoro (20-64) è aumentato dal 25 al 27% fra il 1995 il 2000, e si prevede che aumenterà ancora, per raggiungere il 53% entro il 2050 (Fonte: Eurostat).

La riduzione dei tassi di natalità di molti paesi contribuisce a propria volta a un aumento dell'indice di dipendenza, con conseguenze per la povertà e l'emarginazione sociale notevoli e di vario tipo:

-i sistemi fiscali e sociali incontrano difficoltà nel finanziare pensioni adeguate per tutti gli anziani, in particolare per coloro, in maggioranza donne, la cui carriera lavorativa non è stata sufficientemente lunga e/o continua per accumulare diritti pensionistici soddisfacenti;

-i servizi pubblici sono sottoposti a una forte pressione per soddisfare le necessità di una popolazione che invecchia, fornire assistenza, sostegno e opportunità di piena partecipazione alla società, nonché per soddisfare le crescenti esigenze di servizi sanitari.

Molti Stati membri individuano nei propri PAN/incl una tendenza verso una crescente diversità etnica, culturale e religiosa della società, alimentata dai flussi migratori internazionali e da una maggiore mobilità all'interno dell'Unione, con importanti conseguenze per tutte le politiche finalizzate a promuovere l'integrazione e a rafforzare la coesione sociale. La Commissione di recente ha sottolineato quest'aspetto nella propria comunicazione in materia di immigrazione (COM(2001)387), dove si legge che: "Non riuscire a costruire una società all'insegna della tolleranza e della convivenza, nella quale le diverse minoranze etniche possano vivere in armonia con la popolazione locale di cui sono una componente, porterà a discriminazioni, all'esclusione sociale e all'aumento del razzismo e della xenofobia".

Mutamenti della struttura delle famiglie e dei ruoli di uomini e donne: oltre alla maggiore assistenza richiesta dall'invecchiamento della popolazione, c'è un sempre più frequente cambiamento delle famiglie dovuto al crescente tasso di rotture e alla tendenza verso la deistituzionalizzazione della vita familiare [9]. Allo stesso tempo, è in notevole aumento l'accesso al mercato del lavoro da parte delle donne, le stesse cui sono tradizionalmente stati affidati, e spesso lo sono tuttora, gli oneri di fornire assistenza gratuita alle persone a carico delle famiglie. L'interazione fra tutte queste tendenze solleva le questioni fondamentali della conciliazione tra lavoro vita familiare e di un'assistenza adeguata ed economicamente sostenibile per i familiari a carico.

[9] COM (2001) sulla situazione sociale nell'Unione europea.

Tutti gli Stati membri riconoscono questo assunto, con varie sfumature. L'aumentata partecipazione delle donne al mercato del lavoro è considerata un fenomeno positivo per quanto riguarda la promozione di una maggiore parità fra uomini e donne, l'aumento dei redditi delle famiglie in modo da sottrarre queste ultime alla povertà e l'aumento delle opportunità di un'attiva partecipazione alla vita sociale. La scommessa fondamentale è allora quella di mettere in grado i sistemi e i servizi di assistere in modo nuovo i genitori che combinano lavoro e responsabilità familiari e di garantire assistenza e sostegno adeguati ai più deboli. Ciò è sottolineato in particolare da Grecia, Spagna, Italia e Portogallo, per i quali la famiglia e la comunità sono tradizionalmente il principale aiuto contro la povertà e l'emarginazione.

Un altro aspetto dei mutamenti nella struttura familiare è il crescente numero delle famiglie monoparentali: tali nuclei tendono a soffrire di livelli più elevati di povertà, come si vede dal fatto che nel 1997 il 40% dei loro componenti si trovava sotto la linea di povertà relativa (la stessa percentuale del 1995) (Tabella 3c). Questi rischi sono particolarmente acuti per le donne, che rappresentano la stragrande maggioranza dei genitori soli, come risulta da vari PAN/incl (Austria, Belgio, Francia, Germania, Spagna, Regno Unito). Tuttavia, si osserva che un certo numero di paesi (in particolare Finlandia, Danimarca e Svezia) registrano livelli molto più bassi di povertà relativa fra le famiglie monoparentali.

Principali fattori di rischio

I PAN/incl individuano chiaramente alcuni rischi od ostacoli ricorrenti che risultano fra i più importanti fattori di limitazione dell'accesso ai principali sistemi in grado di agevolare l'integrazione sociale. Tali rischi e ostacoli significano che alcune persone, gruppi e comunità sono particolarmente in pericolo o vulnerabili rispetto alla povertà e all'emarginazione sociale e sono esposti a difficoltà nell'adattamento ai mutamenti strutturali in corso. Essi inoltre evidenziano la natura variegata del problema, dato che generalmente è una combinazione o un accumulo di fattori a far cadere in situazione di povertà o emarginazione sociale i cittadini (sia adulti che bambini). Se l'intensità dei rischi varia in modo significativo da uno Stato membro all'altro, esiste però una percezione abbastanza omogenea dell'importanza dei seguenti rischi:

Dipendenza prolungata da un reddito basso o inadeguato: vari Stati membri sottolineano che, maggiore è il periodo di tempo in cui una persona deve sopravvivere con un reddito molto basso, maggiori saranno il grado di deprivazione e di esclusione dall'attività sociale, culturale ed economica e il rischio di un estremo isolamento sociale. I dati del Panel europeo delle famiglie relativi al 1997 sulle persone che vivono in uno stato di povertà permanente, vale a dire coloro che hanno vissuto per tre o più anni in nuclei familiari con un reddito inferiore al 60% del reddito mediano nazionale equivalente, suggeriscono che il problema è particolarmente acuto per il 15% della popolazione in Portogallo, per l'11% in Irlanda, Francia e Grecia e per il 10% nel Regno Unito (Tabella 7). Anche il problema dell'indebitamento associato al basso reddito figura in vari PAN/incl.

Disoccupazione di lunga durata: esiste un'evidente correlazione tra la disoccupazione di lunga durata e i bassi redditi. In mancanza di un sostegno adeguato e tempestivo, le persone rimaste disoccupate per un lungo periodo tendono a perdere le competenze e l'autostima necessarie per riconquistare una posizione sul mercato del lavoro. Nei paesi con alti livelli di disoccupazione di lunga durata, come la Spagna, la Grecia, l'Italia, la Germania, il Belgio e la Francia, i cui tassi superano la media UE del 3,6% (2000) (Tabella 9), questo rischio è considerato un fattore fondamentale per spiegare la povertà e l'emarginazione sociale. Tutti i paesi però segnalano rischi di povertà ed emarginazione associati alla disoccupazione, in particolare a quella di lunga durata.

Bassa qualità dell'impiego o mancanza di una carriera lavorativa: essere inseriti nel mondo del lavoro è di gran lunga il modo più efficace di garantirsi dai rischi di povertà ed emarginazione sociale, come risulta chiaramente dai dati del Panel europeo delle famiglie, secondo i quali nel 1997 solo il 6% degli occupati dell'UE viveva sotto la linea di povertà relativa, contro il 38% dei disoccupati e il 25% degli inattivi (Tabella 3b). Rimanere intrappolati o addirittura al di fuori di posti di lavoro insicuri, scarsamente retribuiti, di bassa qualità e spesso a tempo parziale può portare a una povertà persistente e a rapporti sociali e culturali deboli nonché, in seguito, a pensioni insufficienti. Malgrado la percentuale di "lavoratori poveri" (working poor) si sia mantenuta stabile nel periodo 1995-97, il fenomeno si è fatto più evidente in alcuni Stati membri (Grecia e Portogallo, con un tasso di povertà relativa per le persone che lavorano pari all'11%).

Inoltre, la mancanza di una carriera lavorativa può essere considerata un fortissimo fattore di rischio soprattutto per le donne se combinata con una rottura del nucleo familiare e per le donne anziane sole nei paesi in cui la pensione dipende principalmente dalla vita lavorativa.

Basso livello d'istruzione, analfabetismo: la mancanza di competenze e qualifiche di base è uno dei principali ostacoli all'integrazione nella società, fenomeno ancora più acuto in una società basata sulla conoscenza. Ne consegue un crescente pericolo di nuove spaccature sociali fra chi possiede competenze e qualifiche e chi invece ne è sprovvisto. La maggior parte degli Stati membri è ben consapevole di questo pericolo.

Se la completa incapacità di leggere e scrivere è stata in gran parte cancellata dall'Europa, con l'eccezione di ridotti gruppi fra gli anziani, le minoranze etniche e gli immigrati, il fenomeno dell'analfabetismo di ritorno è assai diffuso, come riconoscono numerosi Stati membri, in particolare la Grecia, l'Irlanda, il Portogallo e i Paesi Bassi, che sottolineano le difficoltà particolarmente acute incontrate dalle persone con problemi di analfabetismo nel partecipare alla società e nell'inserirsi nel mercato del lavoro.

Molti Stati membri riconoscono che alcune categorie sono esposte a un rischio particolarmente alto di svantaggio educativo. Ad esempio l'Austria, il Belgio, la Francia, l'Italia, il Lussemburgo, il Portogallo, la Spagna e la Germania indicano nei giovani scarsamente istruiti, in particolare al momento del passaggio dalla scuola al lavoro, un importante gruppo a rischio di povertà. È incoraggiante che diversi Stati membri citino espressamente la sfida di integrare i bambini con disabilità nel sistema educativo generale al fine di contrastare l'elevatissimo rischio di svantaggio educativo e di emarginazione sociale. Alcuni Stati membri, come i Paesi Bassi, trattano anche dei problemi degli anziani scarsamente istruiti e delle difficoltà da loro affrontate nell'accedere al mercato del lavoro e più in generale nel partecipare alla società. Molti Stati membri sottolineano il forte svantaggio educativo di cui soffrono gli immigrati e le minoranze etniche, nonché le barriere linguistiche incontrate da molti di essi.

Crescere in una famiglia vulnerabile: i bambini che crescono in famiglie colpite da divorzi, situazioni monoparentali, povertà in presenza di prole numerosa, disoccupazione o violenza domestica sono considerati più a rischio di povertà ed emarginazione sociale, come dimostrano i dati del Panel europeo delle famiglie, secondo i quali i nuclei con due adulti e tre o più figli e i nuclei con un solo genitore e almeno un figlio a carico presentano i più alti tassi di povertà relativa registrati fra tutti i tipi di famiglie, rispettivamente il 35% nel 1996 e il 40% nel 1997 (Tabella 3c). Nella maggior parte degli Stati membri i bambini (0-15 anni) sono esposti a un maggiore rischio di povertà relativa rispetto agli adulti: il loro tasso medio di povertà relativa a livello UE ammontava al 25% nel 1997, contro il 13% degli adulti (25-49) (Tabella 3a). Anche i giovani (16-24 anni) sono affetti da una forte vulnerabilità alla povertà: il 23% vive infatti sotto la linea di povertà relativa. Molti indizi indicano che i bambini che crescono in condizioni di povertà tendono a presentare risultati educativi più bassi, a essere meno sani e a incontrare minori possibilità di partecipazione e di sviluppo sociale, ricreativo e culturale, e si trovano esposti a un più forte rischio di essere coinvolti o colpiti da comportamenti antisociali e abuso di sostanze stupefacenti. Alcuni PAN/incl, ad esempio quelli presentati da Finlandia, Portogallo e Regno Unito, sottolineano con particolare forza questo rischio.

Disabilità: la maggior parte degli Stati membri individua chiaramente nelle persone con disabilità una categoria a rischio di emarginazione sociale. Questa valutazione è conforme alla pubblica percezione sull'importanza della disabilità: il 97% dei cittadini dell'UE ritiene che occorra fare di più per inserire meglio le persone con disabilità nella società [10]. Essa inoltre collima coi dati del Panel che indicano un alto rischio di povertà per le persone malate o disabili. La mancanza di dati particolareggiati e di indicatori comuni riguardo alle persone con disabilità salta però agli occhi: solo l'Italia, la Spagna, il Portogallo, il Regno Unito e la Francia forniscono un elenco di indicatori chiari relativi alle persone con disabilità, cercando di tracciare un quadro realistico della situazione. Sarebbe di capitale importanza migliorare la situazione quanto agli indicatori dell'integrazione sociale delle persone con disabilità.

[10] Risultati del sondaggio Eurobarometro effettuato nel 2000.

Cattive condizioni di salute: è ampiamente accettato che le cattive condizioni di salute sono sia causa che effetto di difficoltà socioeconomiche più ampie. Le condizioni generali di salute tendono a essere peggiori presso le fasce a basso reddito. La percentuale di persone che lamentano condizioni di salute (molto) cattive è risultata sensibilmente più alta tra le persone a basso reddito rispetto al resto della popolazione in tutta l'Unione (13% e 9% rispettivamente [11]) e nei singoli Stati membri. La Finlandia, la Svezia la Spagna, la Grecia, i Paesi Bassi, il Regno Unito e l'Irlanda segnalano nei propri PAN/incl la stretta correlazione fra le cattive condizioni di salute e la povertà ed emarginazione. I gruppi particolarmente vulnerabili, come i Rom e i nomadi, hanno una bassa speranza di vita e tassi più alti di mortalità infantile. Questa correlazione è dovuta a varie concause, e in particolare al fatto che i fattori sociali e ambientali nocivi, che colpiscono in modo superiore alla media le persone a basso reddito, possono rendere difficile al singolo compiere scelte più salubri.

[11] ECHP, 1996 come riportato nella situazione sociale dell'Unione europea 2001.

Vivere in una zona caratterizzata da un cumulo di svantaggi: crescere o vivere in una zona caratterizzata da un cumulo di svantaggi può facilmente intensificare l'esclusione ed emarginazione delle persone povere, rendendone più difficile un reinserimento nella società. Tali zone spesso sviluppano anche una cultura della dipendenza dalle prestazioni sociali, registrano alti livelli di criminalità, traffico di droga e comportamenti antisociali, e presentano una concentrazione di categorie vulnerabili come genitori soli, immigrati, persone con precedenti penali e tossicodipendenti. La riqualificazione di queste aree, principalmente urbane e suburbane, è considerata un obiettivo di grande importanza dalla maggior parte degli Stati membri.

Condizioni abitative precarie e mancanza di fissa dimora: la mancanza di un alloggio o sistemazione adeguata è un fattore significativo di aumento dell'isolamento e dell'emarginazione, ed è percepita come un problema di prima importanza in alcuni Stati membri: le pressioni sull'offerta di alloggi sono particolarmente sensibili nelle zone a rapida crescita di Svezia, Finlandia e Irlanda, con grossi problemi di congestione. Alcune fasce, come gli immigrati e le minoranze etniche (in particolare i Rom e i nomadi) possono anche incontrare difficoltà specifiche nel trovare una sistemazione adeguata, con conseguente maggiore emarginazione. Molti Stati membri, in particolare Austria, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Regno Unito e Finlandia, riferiscono di seri problemi in questo settore, e provano a calcolare l'ampiezza del fenomeno rappresentato dalle persone senza fissa dimora.

Immigrazione, appartenenza etnica, razzismo e discriminazione: La maggior parte degli Stati membri individua chiaramente nelle minoranze etniche e negli immigrati categorie ad alto rischio di emarginazione sociale [12]. Molti paesi, come la Danimarca e l'Irlanda, segnalano la quantità crescente di immigrati e la sfida rappresentata dall'istituzione dei servizi e del sostegno necessari per aiutarli a integrarsi nella società, nonché dalla costruzione di una società multiculturale e capace d'integrazione [13]. Si tratta probabilmente di una sfida che sempre più si presenterà a buona parte degli Stati membri nei prossimi anni, dal momento che il numero dei lavoratori stranieri e dei loro familiari a carico aumenterà [14]. Alcuni paesi indicano altri fattori di discriminazione, come la Germania nel caso dell'orientamento sessuale. Malgrado la diffusa consapevolezza dei rischi suddetti, si registra una carenza generale di dati e indicatori comuni relativi alle persone che appartengono a queste fasce vulnerabili: solo la Spagna, il Portogallo, l'Italia, i Paesi Bassi e la Francia elencano gli indicatori univoci coi quali stanno cercando di ottenere un quadro realistico della situazione e delle esigenze riscontrabili nei rispettivi paesi.

[12] Il termine "minoranze etniche" si riferisce in genere a cittadini di origine etnica differente rispetto a quella della maggioranza della popolazione (ad esempio, gli Innuit della Danimarca). Le minoranze etniche possono comprendere cittadini di ex colonie (ad esempio, i portoghesi neri di origine africana). Il termine può inoltre riferirsi a gruppi, tra la popolazione degli immigrati, con un'origine etnica distinta da quella della maggioranza della popolazione (ad esempio, gli immigrati turchi in Germania).

[13] Si veda inoltre la decisione del Consiglio del 28 settembre 2000 che istituisce un fondo europeo per i rifugiati e uno dei cui obiettivi è l'integrazione di determinate categorie di immigrati.

[14] Ciò sottolinea l'importanza di garantire che le strategie comunitarie per l'immigrazione siano in grado di rispondere alle esigenze del mercato; si veda la comunicazione COM 2001 (387) dalla Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa ad un metodo aperto di coordinamento della politica comunitaria in materia di immigrazione.

Rompere il circolo di povertà ed emarginazione sociale: diversi fra i suddetti fattori di rischio, oltre che cause, possono anche essere considerati conseguenze o prodotti della povertà e dell'emarginazione sociale. Ad esempio, il concentrarsi della povertà e del cumulo di svantaggi presso alcune comunità, insieme agli alti livelli di malessere fisico e di stress psicologico e ambientale, all'aumento dei fenomeni di criminalità, abuso di sostanze stupefacenti o di alcolici e all'alienazione dei giovani, sono esacerbati dalla povertà e dall'emarginazione sociale. Il fatto è che le cause e le conseguenze della povertà sono spesso strettamente correlate. Pertanto, diversi Stati membri sottolineano l'importanza di rompere il circolo della povertà o della povertà intergenerazionale, per evitare che alcuni individui e categorie della popolazione si trovino a essere ancor più emarginati e isolati dal resto della società.

Otto sfide cruciali

La responsabilità che compete a tutte le politiche pubbliche è quella di garantire che i principali meccanismi di distribuzione delle opportunità e delle risorse (mercato del lavoro, sistema fiscale, sistema di protezione sociale, educativo, degli alloggi, sanitario ecc.) divengano sufficientemente universali, nel contesto dei mutamenti strutturali, da poter rispondere alle esigenze delle persone di entrambi i sessi più esposte alla povertà e all'emarginazione sociale, consentendo loro di godere dei propri diritti fondamentali. Dai PAN/incl emergono otto sfide cruciali:

(1) sviluppare un mercato del lavoro capace d'integrazione e promuovere l'occupazione come diritto e opportunità per tutti: c'è un comune convincimento fra gli Stati membri quanto all'importanza di promuovere l'accesso all'occupazione non soltanto nella sua fondamentale funzione di via d'uscita dalla povertà e dall'emarginazione sociale, ma anche come mezzo per prevenire questi due fenomeni. Occorre pertanto sviluppare una serie di politiche atte a promuovere l'occupabilità e pensate su misura delle esigenze individuali. Tali politiche dovrebbero essere accompagnate dalla creazione di appropriate opportunità occupazionali per coloro che risultano più in difficoltà nell'accedere al mercato del lavoro generale, nonché da provvedimenti adeguati e realizzabili per conciliare lavoro e responsabilità familiari;

(2) garantire un reddito adeguato e risorse per vivere in modo dignitoso: si tratta di garantire che tutti gli uomini, le donne e i bambini abbiano un reddito sufficiente per vivere dignitosamente e partecipare alla società a pieno titolo. Per alcuni Stati membri ciò significa rivedere i sistemi e le strategie che operano una ridistribuzione delle risorse all'interno della società, per far sì che chi non è in grado di mantenersi o si trova in pensione abbia redditi adeguati alle tendenze generali del livello di vita della società in generale. Può inoltre comportare l'elaborazione di approcci strategici adeguati per prevenire e risolvere i problemi legati al sovraindebitamento;

(3) combattere lo svantaggio educativo: la sfida, per taluni Stati membri, consiste nell'aumentare gli investimenti nell'istruzione nell'ottica di una politica a lungo termine di primaria importanza per la prevenzione della povertà e dell'emarginazione sociale. In base alle priorità degli Stati membri, tale sfida può presupporre che si agisca per prevenire lo svantaggio educativo tramite interventi efficaci e tempestivi, che prevedano un'adeguata e ampia assistenza ai bambini, adattino il sistema educativo affinché le scuole rispondano alle esigenze e caratteristiche dei bambini provenienti da ambienti svantaggiati, combattano l'abbandono scolastico e recuperino chi ha lasciato la scuola al mondo dell'istruzione, sviluppino ed estendano l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita creando opportunità d'istruzione e formazione su misura delle categorie più deboli, migliorando l'accesso alle fonti di competenze di base o combattendo l'analfabetismo (di ritorno). Può inoltre essere necessario rafforzare il ruolo degli istituti d'istruzione e formazione nella promozione di norme e valori quali la coesione sociale, le pari opportunità e la cittadinanza attiva;

(4) preservare la solidarietà familiare e tutelare i diritti dei figli: per svariati Stati membri si tratta di trovare nuove modalità di sostegno alla famiglia in tutte le sue forme, per prevenire la povertà e l'emarginazione sociale, tenendo conto del mutamento dei ruoli sociali attribuiti agli uomini e alle donne. Inoltre, per vari paesi è cruciale fornire un particolare sostegno e orientamento alle famiglie più deboli e proteggere i diritti dei bambini;

(5) garantire una buona sistemazione per tutti: l'accesso a una sistemazione economicamente sostenibile e di buona qualità rappresenta un bisogno e un diritto fondamentali, e la soddisfazione di questo bisogno è ancora un significativo impegno per vari Stati membri. Inoltre, molti paesi si trovano di fronte alla sfida cruciale di elaborare risposte adeguate e integrate per prevenire e combattere il problema rappresentato dalle persone senza fissa dimora;

(6) garantire un accesso paritario ai servizi di alta qualità (salute, trasporti, servizi sociali, assistenza, cultura, tempo libero, assistenza giuridica): una scommessa cruciale, particolarmente per gli Stati membri che finora hanno investito poco in tali servizi, consiste nell'elaborare politiche atte a garantire un accesso paritario a tutti i servizi sopracitati. In proposito colpisce che la dimensione giuridica, culturale, sportiva e ricreativa sia stata abbastanza trascurata da numerosi PAN/incl;

(7) migliorare l'erogazione dei servizi: l'erogazione dei servizi sociali non è limitata soltanto ai ministeri degli Affari sociali, ma riguarda tutti i soggetti, pubblici e privati, nazionali e locali. Da numerosi PAN/incl emergono quattro tipi di sfide: anzitutto, occorre superare la frammentazione e parcellizzazione degli interventi e della loro progettazione e realizzazione a livello nazionale e locale: si tratta cioè di rispondere all'esigenza di una maggiore integrazione fra i diversi settori e di affiancare i piani nazionali con approcci integrati a livello regionale e locale. In secondo luogo, occorre affrontare il problema dei collegamenti fra i livelli nazionale, regionale e locale, soprattutto nei paesi fortemente regionalizzati. In terzo luogo, va superato il problema di quelle politiche e quei programmi che sembrano distanti, rigidi, non reattivi ed ermetici, e va combattuto il divario fra le strutture democratiche e le persone povere e poste ai margini della società. In quarto luogo occorre mobilitare tutte le parti in causa nella lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale, costruendo un maggiore sostegno pubblico per le politiche e i programmi necessari alla costituzione di una società inclusiva;

(8) riqualificare le aree caratterizzate da un cumulo di svantaggi: la necessità di elaborare risposte efficaci ai problemi posti dalle aree a cumulo di svantaggi, sia urbane sia rurali, in modo da reinserire tali aree nell'economia e nella società generali, è riconosciuta dagli Stati membri.

2. Approcci strategici e interventi

Promuovere un approccio strategico integrato

Gli obiettivi di Nizza si inseriscono in un quadro politico che ha fatto della promozione dell'integrazione sociale un elemento essenziale della strategia complessiva dell'UE per i prossimi dieci anni: i PAN/incl del 2001 rappresentano la prima fase di un processo pluriennale che dovrebbe contribuire a imprimere uno slancio decisivo all'eliminazione della povertà e dell'emarginazione sociale nell'Unione. Questi due fenomeni assumono inoltre forme complesse e articolate, che rendono necessario il coinvolgimento di una vasta serie di politiche nel quadro di un'impostazione complessiva. Gli Stati membri sono pertanto incoraggiati a sviluppare nei propri PAN/incl un approccio strategico integrato per la lotta alla povertà e all'emarginazione sociale.

Scopo del presente capitolo è analizzare in che misura gli Stati membri, stilando i rispettivi PAN/incl, abbiano correttamente inserito i provvedimenti in un approccio strategico e integrato.

A tal fine, i PAN/incl sono stati esaminati alla luce di tre criteri fondamentali:

1. analisi e diagnosi dei rischi e delle sfide fondamentali cui i PAN/incl devono dare risposta;

2. la misura in cui i PAN/incl traducono gli obiettivi comuni in priorità e scopi chiari e circostanziati, alla luce della situazione nazionale;

3. la misura in cui i PAN/incl superano l'approccio meramente settoriale e per categorie di destinatari specifici a favore di un'impostazione strategica integrata.

La modalità di sviluppo delle strategie nazionali all'interno dei PAN/incl riflette le differenze esistenti tra gli Stati membri in termini di:

-natura del sistema di protezione sociale, il sottostante livello di spesa pubblica per la protezione sociale e la sua efficacia;

-dimensione percepita della povertà e dell'emarginazione sociale che, in taluni casi, è assimilata ai problemi specifici dei gruppi più vulnerabili della società, mentre in altri è considerata comune all'intera società;

-misura in cui nel paese esiste già una strategia integrata contro la povertà, che comprende un quadro di riferimento analitico che beneficia di un ampio consenso, un gruppo di priorità ed un processo di monitoraggio;

-struttura politica del paese che determina la modalità di distribuzione delle responsabilità nella lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale tra le autorità centrali, regionali e locali.

Tenendo conto dei tre criteri sopra indicati, si possono stabilire le tipologie che seguono per evidenziare la modalità in cui nei PAN/incl si sviluppa un'impostazione strategica ed integrata volta a risolvere il problema della povertà e dell'emarginazione sociale, senza analizzare le prestazioni di ciascun paese.

-i PAN/incl di Danimarca, Francia e Paesi Bassi contengono un'analisi approfondita delle importanti tendenze strutturali e delle rispettive cause in cui si possono individuare le principali sfide in rapporto alla povertà e all'emarginazione sociale. La risposta di questi PAN/incl è proattiva e s'inserisce in un quadro che tiene conto di scadenze, finalità e obiettivi quantitativi che vanno oltre il 2003 [15]; ne consegue che anche gli approcci preventivi ricevono maggiore attenzione. Una caratteristica di base di questi tre PAN/incl si trova nella loro impostazione olistica, volta a sostenere il mutamento strutturale: in questo modo, le varie politiche vengono collegate e integrate con maggiore coerenza. Tuttavia, rimangono settori che avrebbero potuto essere sviluppati meglio in questi PAN/incl, come nel caso della dimensione di genere nei Paesi Bassi, dell'integrazione nel mercato del lavoro degli immigrati, in Danimarca, e dell'individuazione di obiettivi specifici e mezzi finanziari nel caso della Francia, che vanno sviluppati alla luce del programma nazionale di lotta contro l'emarginazione nazionale successivamente adottato;

[15] Il PAN/incl olandese, ad esempio, prevede obiettivi di riduzione dell'analfabetismo fra gli adulti del 10% entro il 2003, di riduzione dei debiti problematici del 10% per il 2005 e di dimezzamento dell'abbandono scolastico entro il 2010, e intende garantire la piena disponibilità di trasporti cittadini e regionali e ferroviari rispettivamente entro il 2010 e il 2030.

-i PAN/incl di Portogallo, Finlandia, Svezia e Regno Unito poggiano sulle solide basi costituite da diagnosi relative alle sfide e ai rischi cruciali, e contengono approcci ragionevolmente coerenti e strategici. I PAN/incl della Finlandia e della Svezia inseriscono decisamente la lotta alla povertà e all'emarginazione sociale nel contesto dei rispettivi sistemi di protezione sociale generale già ben sviluppati, che intendono migliorare ulteriormente introducendo una serie di provvedimenti specificamente mirati. I PAN/incl del Portogallo e del Regno Unito sono particolarmente forti nella parte diagnostica e fissano obiettivi quantitativi ambiziosi [16]. Il piano portoghese, tuttavia, risulta meno capace di stabilire priorità nella messe di obiettivi concreti e non è chiaro in che modo le risorse saranno convogliate verso il raggiungimento degli obiettivi fissati. Il PAN del Regno Unito si concentra su alcune questioni specifiche, come la povertà infantile, i quartieri problematici, la monoparentalità e le gravidanze in età adolescenziale, per le quali formula politiche da attuarsi in un quadro politico esaustivo e integrato;

[16] Il PAN/incl portoghese s'impegna a eliminare la povertà infantile entro il 2010, a ridurre il tasso di povertà assoluta del 50% e il tasso nazionale di povertà relativa fino a fargli raggiungere la media UE del 17% entro il 2005.

-i PAN/incl di Belgio, Germania, Spagna, Italia e Irlanda contengono elementi di una strategia nazionale sottoposta a miglioramento al fine di riflettere le nuove realtà o resa più coerente. I PAN/incl dei primi quattro paesi rispecchiano la caratteristica per cui la responsabilità per le politiche fondamentali (ad es. sanità, istruzione, assistenza sociale, ecc.) è largamente conferita alle autorità regionali e locali. Ciò reca il vantaggio di garantire un adeguamento migliore delle strategie alle differenze locali, nonché una maggior corrispondenza alle esigenze locali, e può facilitare la mobilitazione e partecipazione di tutti i soggetti interessati, ma causa anche particolari problematiche per quanto riguarda l'integrazione delle politiche locali, regionali e nazionali e la combinazione di obiettivi nazionali e regionali. Il processo di elaborazione di un piano complessivo in queste condizioni è risultato piuttosto complesso e bisognoso di un periodo di preparazione più prolungato. Nessuno di questi PAN/incl stabilisce obiettivi generali [17] o vara una serie esaustiva di obiettivi regionali o locali. I PAN/incl belga, italiano e spagnolo contengono una sezione particolarmente forte sulla diagnosi e gli indicatori, con una visione d'insieme e un'analisi complete, mentre il piano tedesco rinvia a una recente relazione nazionale sulla povertà. La Spagna ha chiamato a raccolta politiche e soggetti competenti a tutti i livelli, come primo passo verso l'elaborazione di un approccio più strategico, e varie regioni hanno ora i propri piani regionali. Oltre a rivedere i propri processi di pianificazione complessivi e il proprio approccio in materia di politica sociale, l'Italia ha anche riunito nel proprio PAN/incl una serie di iniziative recenti a livello nazionale, settoriale e regionale in una visione d'insieme, e tutte le regioni stanno elaborando piani sociali. Il PAN/incl belga e quello tedesco devono essere visti nel contesto degli sforzi avviati da questi paesi per promuovere uno Stato del benessere più inclusivo e attivo.

[17] L'Irlanda fa parola di obiettivi generali inseriti nella strategia nazionale contro la povertà (NAPS), di prossima revisione.

Il PAN/incl irlandese documenta una vasta gamma di misure contro la povertà già in corso d'attuazione nel quadro della strategia nazionale contro la povertà, ma non sviluppa l'analisi, né aggiorna o reindirizza strategia complessiva, priorità e obiettivi. Ciò si spiega con un riesame del PAN in corso, che richiede ampie consultazioni [18].

[18] Poiché tale riesame non sarà completato prima della fine del 2001, non è stato possibile inserirne i risultati nel PAN/incl, ma l'Irlanda si è impegnata a garantire che l'attuale riesame del PAN sia conforme agli obiettivi di Nizza e al processo di formazione dei PAN/incl. Nel futuro, i processi relativi ai PAN e al PAN/incl saranno fusi.

-i PAN/incl di Grecia, Lussemburgo e Austria in sostanza forniscono un'istantanea della situazione della povertà e dell'emarginazione sociale e delle politiche già in corso al fine di risolvere i problemi fondamentali, mentre l'analisi delle tendenze strutturali di lungo termine e delle cause che ad esse presiedono è poco articolata, con la conseguenza che i piani non presentano obiettivi quantificati di lungo termine. I PAN/incl dell'Austria e del Lussemburgo mirano a migliorare i rispettivi sistemi di protezione sociale generali aggiungendo o estendendo alcune misure, ma hanno scelto di non cogliere l'occasione per sviluppare un approccio più strategico. Il PAN/incl greco, che di per sé rappresenta un significativo passo in avanti, fornisce un'analisi dei principali problemi e sviluppa un approccio pragmatico per i prossimi due anni, concentrandosi su determinate categorie destinatarie nel più ampio contesto delle riforme economiche, occupazionali e sociali.

Anche se i PAN/incl possono differire nell'approccio strategico adottato, tutti hanno in comune una serie di principi e obiettivi fondamentali che sono alla base del modello sociale europeo: solidarietà, coesione sociale, rispetto per la dignità umana e i diritti fondamentali, integrazione e piena partecipazione nella società e alto livello di protezione sociale. Almeno due aspetti meritano un'analisi più attenta fra gli elementi strategici comuni alla maggior parte dei PAN/incl.

La maggioranza dei PAN/incl riconosce la necessità di politiche che investano nei nuovi inizi. La costruzione di società attive e capaci d'integrazione va oltre la protezione dei cittadini dai rischi e dai rovesci principali della vita. Le iniziative adottate dai PAN/incl riguardanti ad esempio l'esclusione dal mercato del lavoro, la disoccupazione di lunga durata, la delinquenza o la dipendenza da sostanze, l'invecchiamento delle conoscenze acquisite, la mancanza di una fissa dimora, le rotture familiari, un cattivo o insufficiente inserimento scolastico e la povertà ereditaria rispondono alle necessità spesso complesse e alle condizioni difficili in cui si trovano coloro cui si rivolgono tali iniziative, le quali riflettono un quadro di diritti e doveri in cui si inseriscono i beni, i servizi e le altre risorse rese disponibili a sostegno dei nuovi inizi.

La maggior parte dei PAN/incl prova a combattere rischi e svantaggi non più in modo difensivo, cioè considerandoli una minaccia, ma sviluppando risposte strategiche che trasformino tali rischi e svantaggi in opportunità. Ad esempio, le politiche e azioni riguardanti la disabilità, l'immigrazione e le zone degradate cercano sempre più di far affiorare e sviluppare il potenziale inutilizzato degli immigrati, delle persone con disabilità, dei genitori soli e degli anziani, nonché delle regioni e dei quartieri arretrati. Tuttavia, anche se la maggior parte degli Stati membri aspira ad arrivare a sistemi il più possibile universali e inclusivi che sostengano l'integrazione e lo sviluppo degli individui e delle aree svantaggiate e rafforzino i diritti fondamentali dei cittadini, nella pratica molti paesi tendono ancora a concentrarsi su politiche meno universali e più selettive, improntate a un approccio per settori e categorie destinatarie.

Promuovere gli scambi di buone pratiche e innovazioni

Un importante obiettivo del nuovo processo europeo è quello di promuovere lo scambio di buone pratiche e di approcci innovativi, al fine di agevolare il reciproco apprendimento. Pertanto, ci si aspettava che tutti i PAN/incl stabilissero in modo strutturato una serie di misure rispondenti alle priorità definite nel quadro degli obiettivi di Nizza. Due questioni sono importanti nel valutare se i PAN/incl soddisfino tale requisito:

1. In che misura i PAN/incl possono essere utilizzati come fonte primaria per individuare le buone pratiche di interesse comune ai vari Stati membri-

2. In che misura la redazione dei PAN/incl ha consentito di formulare provvedimenti e approcci strategici nuovi e/o innovativi-

Gli Stati membri hanno inserito nei propri PAN/incl una descrizione più o meno dettagliata dei provvedimenti attuati o previsti al fine di rispondere alle proprie priorità. Alcuni di loro, in particolare quelli che vantano sistemi universali, hanno optato per una sottolineatura delle misure nuove e più specifiche, dando per scontata la conoscenza dei loro sistemi già esistenti. La stragrande maggioranza dei paesi ha inserito esempi di buone pratiche volte ad agevolarne l'individuazione. Pertanto, oltre alla loro importanza politica, i PAN/incl costituiscono anche una fonte abbondante di informazioni che consentirà alla Commissione e agli Stati membri di ottenere una panoramica aggiornata ed esaustiva delle principali politiche in atto. Tuttavia, gli esempi di politiche forniti ai diversi capitoli della presente relazione si basano sulle informazioni ottenute dai PAN/incl e non costituiscono repertori esaustivi delle politiche in corso in questo settore.

La mancanza di un'analisi approfondita, successiva alla valutazione, dell'impatto delle politiche attuali ha limitato la possibilità di individuare, nella presente relazione, quali provvedimenti, approcci o iniziative meritino di essere considerati buone pratiche. La valutazione (sia anteriore che successiva) delle strategie sembra essere un ambito chiave per gli sviluppi futuri con una maggiore attenzione ai benefici sociali. Viste le limitate risorse disponibili, è fondamentale concentrarsi sui costi delle strategie e valutare se fosse possibile conseguire gli stessi obiettivi con altre strategie in modo più efficiente. Inoltre, esaminando le possibilità di divulgazione delle buone pratiche, occorre tenere conto pienamente delle condizioni presenti in ciascuno Stato membro, e della misura in un cui esse hanno influito sui risultati.

L'individuazione delle buone pratiche e degli approcci innovativi di comune interesse è pertanto da considerare un processo in corso, di cui la presente relazione costituisce soltanto la prima fase. Gli esempi che vengono dagli Stati membri, evidenziati in opportuni riquadri della presente relazione, vanno letti in quest'ottica. Lo scambio di buone pratiche fra gli Stati membri sarà rafforzato nel futuro grazie a valutazioni più approfondite dell'impatto delle politiche nazionali, nonché mediante l'elaborazione di una serie esaustiva di indicatori e di metodologie, a livello nazionale e dell'UE.

Il tempo relativamente breve concesso per elaborare i primi PAN/incl ha compromesso la formulazione di provvedimenti e approcci strategici nuovi e/o innovativi. Le misure presentate in tutti i PAN/incl sono state sostanzialmente elaborate nel contesto finanziario e giuridico esistente, per cui la maggior parte degli Stati membri ha concentrato i propri sforzi per migliorare il coordinamento, perfezionare e combinare le politiche e le misure esistenti e promuovere la collaborazione, anziché lanciare nuove iniziative o nuovi approcci strategici importanti. Tali obiettivi risultano più semplici per Stati membri quali la Danimarca, i Paesi Bassi, Svezia e la Finlandia, i quali sono già dotati di politiche generali ben sviluppate, o per la Francia, paese nel quale gli sforzi contro l'emarginazione sono stati rafforzati dopo la valutazione dell'anno scorso relativa alla legge nazionale del 1998 contro l'emarginazione sociale. Per questi motivi, i PAN/incl di questi paesi in generale sono relativamente più lungimiranti [19]. Altri paesi, come il Portogallo la Spagna, hanno visto nella preparazione dei PAN/incl la possibilità di rendere più ambiziose le proprie politiche contro povertà e l'emarginazione sociale, fissando obiettivi o razionalizzando il quadro dell'azione.

[19] Il PAN/incl finlandese, pur non prevedendo alcun nuovo provvedimento, si riferisce a una serie di questioni di cui si considerano gli ulteriori sviluppi politici.

3. Individuazione di buone pratiche e approcci innovativi

Le risposte politiche contenute nei PAN/incl generalmente sono costituite da una miscela di azioni all'insegna del mercato, interventi pubblici e azioni della società civile. Attraverso i diversi filoni è possibile individuare tre obiettivi generali che si cerca di promuovere:

-universalità: garantire maggiori livelli di adeguatezza, accessibilità e abbordabilità delle politiche e dei servizi rivolti alla popolazione in generale, al fine di migliorarne la copertura e l'efficacia, nonché il ricorso a tali servizi da parte dei cittadini;

-parità di condizioni: cercare di risolvere gli svantaggi specifici che possono essere superati mediante politiche adeguate (ad es. la mancanza di qualificazioni);

-solidarietà per la dignità umana: compensare gli svantaggi che possono essere superati solo in modo parziale o per nulla (ad es. le disabilità).

3.1 Obiettivo 1: facilitare la partecipazione all'occupazione e l'accesso a risorse, diritti, beni e servizi per tutti

3.1.1 Facilitare la partecipazione all'occupazione

Nel contesto della strategia europea per l'occupazione, e in particolare dell'attuazione degli orientamenti:

a) promuovere l'accesso a un'occupazione stabile e di qualità per tutte le donne e gli uomini in grado di lavorare, in particolare:

-aprendo, per gli appartenenti alle categorie sociali più vulnerabili, percorsi verso l'occupazione e mobilitando a tal fine le politiche relative alla formazione,

-elaborando politiche atte a promuovere la conciliazione di lavoro e vita familiare, trattando anche l'aspetto della custodia dei bambini e dell'assistenza ad altri familiari a carico,

-utilizzando le opportunità di integrazione e occupazione offerte dall'economia sociale;

b) prevenire l'esclusione dal mondo del lavoro, migliorando l'occupabilità attraverso la gestione delle risorse umane, l'organizzazione del lavoro e l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita.

Tutti gli Stati membri sono d'accordo sul fatto che promuovere la partecipazione all'occupazione è un modo particolarmente importante di prevenire e alleviare la povertà e l'emarginazione sociale. Il diritto al lavoro è un diritto fondamentale e un elemento cardinale della cittadinanza. La partecipazione alla comunità sociale di un posto di lavoro è, per la maggior parte delle persone, un modo basilare di garantirsi un reddito adeguato (sia nel presente sia al momento della pensione) e di ampliare e sviluppare la propria rete sociale, il che agevola la partecipazione alla società e riduce il rischio di emarginazione.

La maggioranza degli Stati membri istituisce dei collegamenti fra i PAN/incl e i PAN/empl, come del resto era auspicato, dal momento che gli orientamenti per l'occupazione sottolineano adeguatamente l'aspetto della creazione di opportunità di lavoro e del miglioramento dell'occupabilità, in quanto condizioni essenziali per rendere il mercato del lavoro più aperto e inclusivo. Alcuni Stati membri riconoscono l'importante ruolo svolto dalla strategia europea per l'occupazione per quanto riguarda l'elaborazione di un approccio strategico più efficace in materia di lotta alla disoccupazione, approccio basato su individualizzazione, attivazione e prevenzione.

La maggior parte degli ambiti strategici e delle iniziative citati nella presente sezione era già stata presa in considerazione all'interno del processo di Lussemburgo, tuttavia, mentre la relazione comune sull'occupazione tratta dell'intera gamma di azioni volte a migliorare l'efficienza del mercato del lavoro e ad aumentare i livelli occupazionali in direzione degli obiettivi fissati a Lisbona, e deve essere valutata come tale, la presente relazione tende a concentrarsi sulle azioni che agevoleranno la partecipazione all'occupazione di individui, gruppi e comunità che più sono distanti dal mercato del lavoro. Un certo numero di Stati membri ha giustamente preso atto del ruolo positivo che tali azioni possono svolgere ai fini del conseguimento di obiettivi occupazionali più generali, quale l'incremento del tasso di occupazione.

Tutti i PAN/incl fanno dell'occupazione una priorità, ma ci sono accenti diversi che riflettono di solito differenze dovute alla situazione occupazionale dei singoli Stati membri. I paesi ad alta occupazione e bassa disoccupazione sottolineano soprattutto la necessità di aumentare la partecipazione al mercato del lavoro di categorie specifiche quali gli anziani, gli immigrati e le persone con disabilità (Lussemburgo, Paesi Bassi, Danimarca, Svezia e Irlanda), anche al fine di colmare le attuali carenze di manodopera. D'altro canto, i paesi in cui la disoccupazione, soprattutto quella di lunga durata, rappresenta un problema diffuso si concentrano su politiche più ampie per incoraggiare la creazione di posti di lavoro e aumentare l'occupabilità dei disoccupati di lunga durata e dei giovani (Spagna, Francia, Belgio).

Molti Stati membri, pur sottolineando l'importanza centrale del lavoro, pongono anche l'accento sul fatto che l'accesso al lavoro non deve essere promosso in modo slegato da altri diritti fondamentali, ma piuttosto far loro da complemento: quindi, l'accesso al lavoro non deve avvenire a spese del diritto a un reddito minimo adeguato, a partecipare pienamente alla vita familiare, sociale e della comunità, o del diritto alla salute.

Il pieno accesso a un'occupazione stabile e di qualità per tutte le donne e gli uomini in grado di lavorare è da considerarsi il risultato di un articolato processo di trasformazione dei mercati del lavoro. Nel NAP/incl danese il risultato di tale trasformazione è definito come il mercato del lavoro inclusivo, nel quale più persone scarsamente qualificate o a ridotta capacità di lavoro si vedono offrire la possibilità di utilizzare le proprie competenze e partecipare alla vita lavorativa. Il mercato del lavoro è un concetto ampio che esprime anzitutto l'aspettativa che i luoghi di lavoro siano aperti a persone non in grado di tenere il passo, in tutti casi e in tutti i momenti, con gli standard prevalenti.

Le strategie che aumentano l'occupabilità delle persone più difficili da sistemare, mediante il ricorso a politiche attive e in particolare alla formazione, al pari delle politiche miranti a riconciliare la vita familiare e quella lavorativa o a promuovere l'economia sociale rappresentano un modo efficiente per promuovere l'integrazione sociale. Un passo essenziale consiste nel rendere il mercato del lavoro esistente più aperto e disposto a impiegare persone e gruppi attualmente emarginati ed esclusi.

Promuovere un mercato del lavoro più aperto e reattivo

Le misure che intendono aumentare l'apertura e reattività del mercato del lavoro alle istanze delle persone attualmente escluse prevedono di:

-introdurre clausole/capitoli sociali nei contratti collettivi per assumere e mantenere sul mercato del lavoro le persone con una ridotta capacità lavorativa (Danimarca) o stabilire quote per l'occupazione di categorie specifiche come le persone con disabilità (Germania, Austria);

-ridurre i costi per i datori di lavoro che impieghino persone scarsamente qualificate o talune categorie di disoccupati (Lussemburgo, Grecia, Svezia);

-promuovere l'istruzione e la formazione dei datori di lavoro per contrastare pregiudizi e discriminazioni nei confronti delle persone provenienti da comunità e retroterra particolari e riesaminare e monitorare regolarmente le procedure e i risultati delle assunzioni;

-fare in modo che gli enti pubblici preparino piani d'azione per la promozione della diversità etnica fra i dipendenti (Svezia);

-inserire clausole sociali nei contratti d'appalto che prevedano il ricorso a persone a lungo disoccupate o appartenenti a categorie speciali o provenienti da comunità locali svantaggiate, oppure di clausole che introducano politiche di uguaglianza etnica (Danimarca);

-aumentare le possibilità di lavoro "protetto", "vicino al mercato" e riabilitativo per le persone particolarmente vulnerabili (Danimarca, Finlandia);

-promuovere l'imprenditorialità fra le categorie e le comunità svantaggiate e fornire un intenso sostegno alle iniziative di sviluppo economico locale nelle aree caratterizzate da un cumulo di svantaggi;

-concentrare gli investimenti e le politiche di sviluppo occupazionale nelle zone ad alto tasso di disoccupazione, in particolare quelle colpite da un cumulo di svantaggi (Regno Unito; cfr. anche sezione 3.3.3).

Aprire percorsi verso l'occupazione

La creazione e apertura di percorsi verso l'occupazione è generalmente riconosciuta come una dimensione dello sviluppo di un mercato del lavoro più inclusivo. Tali percorsi normalmente combinano diverse misure di inserimento, come la consulenza, la formazione e l'occupazione assistita o protetta, con l'attivazione dei beneficiari dell'assistenza: si tratta di un