Intensificare la vigilanza integrata per rafforzare l'Unione dei mercati dei capitali e l'integrazione finanziaria in un contesto in evoluzione

1. Introduzione

L'integrazione finanziaria è il fulcro del mercato unico e dell'Unione economica e monetaria e comporta importanti vantaggi economici per la zona euro e per l'UE nel suo complesso. Dopo una battuta d'arresto dovuta alla crisi, dal 2011 l'integrazione finanziaria ha ricominciato a crescere nell'Unione europea. Gli investitori dell’UE hanno aumentato le detenzioni di attività transfrontaliere. Gli investimenti di portafoglio in titoli azionari e di debito all’interno dell’UE sono aumentati di 2 000 miliardi di EUR tra il 2006 e il 2015. Gli indicatori dell’integrazione finanziaria basati sui prezzi evidenziano che, nel complesso, la convergenza è quasi raddoppiata nell'arco di tale periodo. In tale contesto, dato che l’economia europea è in costante ripresa, è importante sfruttare questo slancio e portare avanti le misure necessarie per approfondire l’integrazione finanziaria nell’UE.

Nel discorso sullo stato dell’Unione del 13 settembre 2017 il presidente Juncker ha sottolineato l’importanza dell’Unione dei mercati dei capitali e di un mercato interno più forte. Il Consiglio europeo e il Parlamento europeo hanno chiesto a più riprese il completamento dell’Unione dei mercati dei capitali.

Il mercato unico dei servizi finanziari promuove l’occupazione, la crescita e gli investimenti in tutti gli Stati membri dell’UE orientando in modo più efficace i risparmi verso gli usi più produttivi. Se i mercati sono realmente integrati, i risparmiatori e gli investitori possono ottenere rendimenti più elevati, mentre i consumatori e le imprese possono ottenere migliori condizioni di finanziamento, grazie a un'offerta di strumenti finanziari più completa e competitiva. In particolare, l’integrazione finanziaria può aumentare ulteriormente il successo del piano di investimenti per l’Europa nel colmare il divario di investimenti dell’UE, agevolando nel contempo la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio e più efficiente sotto il profilo delle risorse.

Un'integrazione finanziaria senza soluzione di continuità è altresì essenziale per rafforzare l'Unione economica e monetaria. Lo spessore e la liquidità dei mercati aumentano la resilienza nei confronti degli shock negativi e semplificano notevolmente la condivisione del rischio tra privati a livello transfrontaliero, riducendo così l’esigenza di una condivisione rischio nel settore pubblico. A tal fine la relazione dei cinque presidenti "Completare l’Unione economica e monetaria dell’Europa" e il più recente documento di riflessione della Commissione sull’approfondimento dell’Unione economica e monetaria hanno sollecitato il completamento, entro il 2019, dell'Unione finanziaria – che comprende sia l’Unione bancaria che l’Unione dei mercati dei capitali – in modo da garantire l’integrità dell’euro e migliorare il funzionamento della zona euro e dell’UE nel suo complesso. Tutti questi vantaggi dell’integrazione sono potenziati dalle nuove opportunità offerte dagli sviluppi tecnologici nel settore finanziario (FinTech). La tecnologia finanziaria è effettivamente destinata a svolgere un ruolo centrale nel plasmare il futuro del settore finanziario dell’UE, facilitando l’accesso ai servizi finanziari, migliorandone l’efficienza operativa e ampliando le possibilità di scelta. Lo sviluppo tecnologico comporta però anche problemi di cibersicurezza e di sicurezza dei pagamenti che devono essere affrontati adeguatamente.

In tale contesto, per la Commissione Juncker è prioritario completare l’Unione bancaria rapidamente e mettere a punto, entro il 2019, tutti gli elementi costitutivi di un’Unione dei mercati dei capitali ancora mancanti.

Perché ciò avvenga l’UE deve intervenire in via prioritaria per rafforzare e integrare il quadro di vigilanza. Una vigilanza finanziaria forte e sempre più integrata svolgerà un ruolo fondamentale nell'apportare i vantaggi previsti e gestire le sfide connesse ad una maggiore integrazione dei mercati finanziari dell’UE, allo sviluppo delle tecnologie finanziarie e al ruolo svolto dal settore finanziario a favore di uno sviluppo economico sostenibile. Nella revisione intermedia del piano d'azione per l'Unione dei mercati dei capitali la Commissione ha pertanto annunciato proposte intese a rendere la vigilanza rafforzata la prima nuova priorità per accelerare l'integrazione del mercato. Le proposte legislative che accompagnano la presente comunicazione constano degli ulteriori passi che l’UE deve ora compiere rapidamente per rafforzare il quadro di vigilanza.

2. Una vigilanza più integrata per promuovere l'Unione dei mercati dei capitali e l'integrazione finanziaria

Per progredire nell'integrazione finanziaria occorrerà un quadro di vigilanza dell'UE più integrato per due motivi principali.

-In primo luogo, è più facile svolgere attività finanziarie transfrontaliere se tali attività sono soggette ad una regolamentazione e una vigilanza coerenti in tutti gli Stati membri. I fornitori di prodotti finanziari traggono vantaggio dall'applicazione di condizioni uniformi in tutto il mercato unico e i fornitori di servizi possono ampliare la loro offerta di prodotti e beneficiare delle economie di scala. Gli utilizzatori di prodotti e servizi finanziari – i consumatori, ma anche le imprese – possono beneficiare di un ventaglio di scelta più ampio senza timori circa la protezione dei consumatori o l’integrità del mercato.

-In secondo luogo, al di là di tutti i vantaggi che reca, l’integrazione finanziaria apre anche i canali di contagio tra gli Stati membri in caso di shock negativi, come ha dimostrato l'esperienza della crisi finanziaria. Una vigilanza inadeguata in uno Stato membro può quindi essere una fonte di rischio per i consumatori e i partecipanti ai mercati finanziari anche di altri Stati membri. Sussiste, inoltre, il rischio che i partecipanti al mercato sfruttino attivamente le differenze nei quadri di vigilanza per aumentare i loro profitti a breve termine.

Con l’istituzione del Sistema europeo di vigilanza finanziaria nel 2010-2011, il quadro di vigilanza dell’UE è stato notevolmente rafforzato in risposta alla crisi finanziaria. Il Sistema europeo di vigilanza finanziaria comprende sia la vigilanza microprudenziale, coordinata dalle tre autorità europee di vigilanza, che la vigilanza macroprudenziale, coordinata dal Comitato europeo per il rischio sistemico. Nel novembre 2014 è diventato operativo il meccanismo di vigilanza unico, che è ora responsabile della vigilanza sulle grandi banche di rilevanza sistemica nei paesi partecipanti all’Unione bancaria. La risoluzione delle banche all’interno dell’Unione bancaria è stata affidata ad un altro nuovo organismo europeo, il Comitato di risoluzione unico. I progressi compiuti nei dieci anni passati dall’inizio della più grave crisi finanziaria del dopoguerra sono significativi, ma il quadro di vigilanza dell’UE è ancora in fieri e necessita di essere ulteriormente rafforzato di fronte alle nuove sfide connesse al processo di integrazione finanziaria in corso sia all’interno dell’UE che a livello mondiale. Più precisamente, la decisione del Regno Unito di lasciare l’UE conferma la necessità di una vigilanza più integrata all’interno dell’UE a 27 e di un riesame delle relazioni con i paesi terzi in materia di vigilanza, in modo da garantire un’adeguata gestione di tutti i rischi del settore finanziario.

Il settore bancario gode già di condizioni di vigilanza uniformi, assicurate dal meccanismo di vigilanza unico nel contesto dell’Unione bancaria, cui partecipano 19 Stati membri. L'ambito geografico di applicazione del meccanismo di vigilanza unico si amplierà con l'adesione di altri Stati membri all'Unione bancaria, ma è comunque importante che il meccanismo operi all’interno di un quadro di vigilanza coerente in tutta l'UE, in modo da assicurare la parità di condizioni tra gli Stati membri che partecipano all’Unione bancaria e gli Stati membri che non vi partecipano e contribuire ad agevolare in futuro l'adesione ordinata di questi ultimi all’Unione bancaria. A tal fine, dovrebbe essere rafforzato il ruolo dell’Autorità bancaria europea nel promuovere la convergenza in materia di vigilanza nel settore bancario dell’UE.

Con alcune eccezioni, i mercati dei capitali dell’UE sono sottoposti a vigilanza a livello nazionale. La relazione dei cinque presidenti ha individuato, tra gli obiettivi a lungo termine, l'istituzione di un’unica autorità di vigilanza europea dei mercati dei capitali, mentre il documento di riflessione sull’approfondimento dell’Unione economica e monetaria ha annunciato che il primo passo verso questo obiettivo avrebbe dovuto essere compiuto nel contesto di questa revisione del Sistema europeo di vigilanza finanziaria. Poiché l’Unione dei mercati dei capitali comporterà una maggiore integrazione finanziaria, è fondamentale rafforzare la capacità delle autorità europee di vigilanza di garantire una vigilanza coerente e un’applicazione uniforme del codice unico; questa capacità sosterrà il buon funzionamento dei mercati dei capitali riducendo gli ostacoli agli investimenti transfrontalieri, semplificando il contesto imprenditoriale e abbattendo i costi di conformità, a carico delle imprese che operano su base transfrontaliera, derivanti da divergenze nell’applicazione delle norme. Dal punto di vista dell’investitore, una vigilanza coerente e un'applicazione uniforme delle norme contribuiscono a migliorare la tutela degli investitori e a rafforzare la fiducia nei mercati dei capitali.

Inoltre, la vigilanza diretta dell’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati potrebbe contribuire in modo significativo a garantire una vigilanza coerente e rappresenta il primo passo concreto verso un'unica autorità di vigilanza europea dei mercati dei capitali. In questo contesto, il Parlamento europeo ha sottolineato che il quadro legislativo e il quadro di vigilanza dovrebbero svolgere un ruolo fondamentale per evitare l'eccessiva assunzione di rischi e l'instabilità nei mercati finanziari e che una solida Unione dei mercati dei capitali deve essere accompagnata da una rigorosa vigilanza a livello nazionale e dell'UE.

I mercati delle assicurazioni e delle pensioni dell'UE, oltre a consentire ai cittadini dell’UE di ridurre i rischi, pianificare la pensione e risparmiare per la vecchiaia, sono potenzialmente in grado di stimolare gli investimenti transfrontalieri nell'Unione dei mercati dei capitali. Pur sembrando opportuno, nella fase attuale, lasciare a livello nazionale la vigilanza ai sensi del quadro di riferimento di Solvibilità II di recente adozione, deve essere garantita e rafforzata una maggiore convergenza delle prassi di vigilanza sotto l’egida dell’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali, al fine di affrontare eventuali questioni e problemi pratici causati dalla divergenza nell'applicazione delle norme da parte delle autorità nazionali di vigilanza.

L'UE si impegna a integrare maggiormente i mercati finanziari e, a tal fine, si rivelerà ancora più importante la vigilanza macroprudenziale, vale a dire il monitoraggio dei rischi per la stabilità del sistema finanziario nel suo insieme. Il Comitato europeo per il rischio sistemico, forte dell'ampia partecipazione delle banche centrali nazionali, delle autorità di vigilanza e delle istituzioni europee, dovrà svolgere un ruolo ancor più determinante in futuro, con il sostegno di una migliore struttura di governance che garantisca procedure più rapide.

In particolare è necessario che si proceda verso un quadro di vigilanza rafforzato dei mercati finanziari in tutti gli Stati membri, in modo che questi possano sfruttare a pieno i vantaggi di una maggiore integrazione dei mercati finanziari, mantenendo nel contempo parità di condizioni in tutta l’UE.