COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE sul miglioramento della sicurezza delle navi da passeggeri nella Comunità

1. Introduzione generale

In linea con gli obiettivi politici delineati nel Libro bianco sulla politica dei trasporti [1], la Commissione propone nella presente comunicazione una serie di provvedimenti volti a migliorare la normativa comunitaria vigente in materia di sicurezza delle navi da passeggeri. Fra i provvedimenti figurano una proposta relativa ai requisiti specifici di stabilità per i traghetti ro-ro e una modifica della direttiva 98/18/CE relativa alle disposizioni e norme di sicurezza per le navi da passeggeri. La comunicazione presenta anche la posizione della Commissione sul regime di responsabilità per i vettori marittimi di passeggeri e sulla revisione in corso della Convenzione di Atene del 1974 relativa al trasporto per mare di passeggeri e dei loro bagagli adottata dall'IMO.

[1] Libro bianco "La politica dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte", COM(2001) 370 del 12.9.2001. Le priorità delineate nel presente documento comprendono i costanti miglioramenti della sicurezza della navigazione, il miglioramento del trasporto dei cittadini e dei relativi diritti in qualità di passeggeri nei differenti modi di trasporto.

Nella comunicazione del 1993 relativa ad una politica comune sulla sicurezza dei mari [2], la Commissione evidenziava la necessità di adottare provvedimenti per migliorare ed armonizzare il regime di sicurezza applicabile alle navi da passeggeri. I tragici incidenti che hanno coinvolto navi da passeggeri nelle acque dell'UE hanno accresciuto l'esigenza di provvedimenti in questo settore [3]. Nell'arco di pochi anni la Comunità ha avviato un'importante opera di rafforzamento della propria normativa in materia di sicurezza delle navi da passeggeri: in particolare, ha elaborato quattro nuovi strumenti comunitari per garantire disposizioni di sicurezza eque su tutte le navi da passeggeri nella Comunità [4], speciali requisiti per i servizi svolti da traghetti ro-ro [5], informazioni più precise sui passeggeri a bordo delle navi [6] ed una rapida attuazione del Codice ISM (International Safety Management) sulle navi da passeggeri [7].

[2] Comunicazione della Commissione "Una politica comune sulla sicurezza dei mari", COM(93) 66 del 24.2.1993.

[3] Cfr. ad es. la risoluzione del Consiglio, del 22 dicembre 1994, in materia di sicurezza dei traghetti ro-ro, GU C 379 del 31.12.1994.

[4] Direttiva 98/18/CE del Consiglio, del 17 marzo 1998, relativa alle disposizioni e norme di sicurezza per le navi da passeggeri, GU L 144 del 15.5.1998, pag. 1.

[5] Direttiva 1999/35/CE del Consiglio, del 29 aprile 1999, relativa a un sistema di visite obbligatorie per l'esercizio in condizioni di sicurezza di traghetti roll-on/roll-off e di unità veloci da passeggeri adibiti a servizi di linea, GU L 138 dell'1.6.1999, pag. 1.

[6] Direttiva 98/41/CE del Consiglio, del 18 giugno 1998, relativa alla registrazione delle persone a bordo delle navi da passeggeri, GU L 188 del 2.7.1998, pag. 35.

[7] Regolamento (CE) n. 3051/95, dell'8 dicembre 1995, sulla gestione della sicurezza dei traghetti passeggeri roll-on/roll-off (traghetti ro-ro), GU L 320 del 30.12.1995, pag. 14, modificata dal regolamento (CE) n. 179/98 della Commissione, del 23 gennaio 1998, GU L 19 del 24.1.1998, pag. 35.

L'attuazione di questi provvedimenti e la valutazione della loro efficacia ha evidenziato talune carenze, confermando il parziale raggiungimento dell'obiettivo di armonizzare le norme riguardanti tutte le navi da passeggeri in entrata o in uscita da un porto comunitario. Quando la più recente tragedia europea che ha coinvolto in Grecia un traghetto passeggeri, l'Express Samina, ha messo in luce la necessità di aumentare l'impegno degli Stati membri e della Commissione per evitare il ripetersi di simili incidenti, era già in atto un processo di valutazione del regime di sicurezza per i passeggeri allo scopo di proporne il miglioramento.

La Commissione segue inoltre con attenzione i progressi nella costruzione delle navi da passeggeri, con particolare riguardo alla sempre maggiore dimensione delle unità (fino a 150 000 tonnellate) e della relativa capacità di trasporto (fino a 5 000 persone fra passeggeri ed equipaggio). Sono state sollevate alcune obiezioni sull'adeguatezza degli standard di sicurezza strutturali e funzionali attualmente applicati alle navi da passeggeri di grandi dimensioni. L'IMO sta esaminando gli aspetti tecnici e, sulla base dei risultati di tale lavoro e della successiva analisi a livello comunitario, la Commissione proporrà nella seconda metà del 2002 ulteriori iniziative finalizzate alla sicurezza attiva e passiva delle navi da passeggeri.

2. Requisiti armonizzati di stabilità per le navi da passeggeri ro-ro dirette a o provenienti da porti comunitari

2.1. Antecedenti

La stabilità delle navi da passeggeri in seguito ad una collisione è estremamente importante per la sicurezza delle navi da passeggeri ro-ro: più a lungo una nave rimane a galla in caso di grave danno, più efficaci risulteranno l'evacuazione dei passeggeri e dell'equipaggio e le operazioni di ricerca e di salvataggio. Tale considerazione assume via via importanza maggiore in rapporto alla crescente dimensione delle navi ro-ro in servizio fra i porti comunitari e al numero sempre maggiore di passeggeri e di componenti l'equipaggio trasportati. È indubbio che uno dei principali pericoli per una nave ro-ro dotata di ponte garage riguarda l'allagamento di tale ponte.

A livello internazionale, lo standard principale che disciplina la stabilità delle navi da passeggeri ro-ro è il cosiddetto standard SOLAS 90, che tratta indirettamente l'effetto dell'allagamento del ponte garage con mare moderato e con un'altezza d'onda significativa di circa 1,5 metri [8]. Tale standard si applica anche al traffico nazionale, ai sensi della direttiva 98/18/CE.

[8] Inoltre, la direttiva 1999/35/CE relativa ad un sistema di visite obbligatorie per l'esercizio in condizioni di sicurezza di traghetti roll-on/roll-off e di unità veloci da passeggeri, all'articolo 4, paragrafo 1, lettera e) stabilisce che i traghetti ro-ro siano conformi alle prescrizioni specifiche di stabilità adottate a livello regionale, quando operano nella regione disciplinata da tali norme.

Nel febbraio 1996, dopo il disastro dell'Estonia nel Mar Baltico, otto Stati europei (Danimarca, Finlandia, Germania, Irlanda, Paesi Bassi, Norvegia, Svezia e Regno Unito) hanno sottoscritto il cosiddetto Accordo di Stoccolma [9], che introduce requisiti specifici di stabilità per le navi da passeggeri ro-ro. L'assunto principale dell'Accordo di Stoccolma è che una nave debba essere progettata per resistere al capovolgimento anche quando una determinata quantità di acqua si è introdotta sul ponte ro-ro. I requisiti tecnici dell'accordo vanno oltre quelli stabiliti dagli standard della Convenzione SOLAS 90 in quanto aumentano la sopravvivenza delle navi in condizioni di mare più severe, adeguando i requisiti SOLAS per tener conto anche dell'effetto dell'acqua che potrebbe accumularsi sul ponte ro-ro in seguito ad avaria.

[9] Accordo relativo ai requisiti specifici di stabilità per le navi da passeggeri ro-ro che effettuano traffico internazionale programmati fra, verso e da porti specifici nell'Europa nordoccidentale e nel Mar Baltico; allegato alla lettera circolare dell'IMO n. 1891 del 29 aprile 1996.

I requisiti di stabilità si applicano, indipendentemente dalla bandiera, a tutte le navi da passeggeri ro-ro che effettuano traffico internazionale regolarmente programmati per il trasporto di passeggeri provenienti da o diretti a porti specifici dell'area soggetta a tali requisiti. Inoltre, tutte le Parti aderenti all'Accordo di Stoccolma hanno attualmente esteso l'applicazione dell'accordo ai viaggi nazionali equivalenti.

2.2. La posizione della Commissione

Alla conclusione della Conferenza diplomatica durante la quale è stato adottato l'Accordo di Stoccolma, la Commissione ha dichiarato di prendere atto dell'accordo e ha espresso il parere secondo cui tutte le navi da passeggeri ro-ro che operano in condizioni analoghe debbano garantire il medesimo livello di sicurezza. Considerando che l'accordo non è applicabile in altre parti della Comunità, la Commissione ha annunciato l'intenzione di analizzare le condizioni locali in cui prevalentemente i traghetti ro-ro operano nelle acque europee e di valutare gli effetti dell'applicazione dell'Accordo di Stoccolma nella regione di competenza. In conclusione, la Commissione ha dichiarato che alla luce di tali valutazioni avrebbe deciso sull'opportunità di ulteriori iniziative.

Dando seguito all'impegno preso, la Commissione ha valutato la portata e l'effetto dell'applicazione dell'Accordo di Stoccolma sui requisiti specifici di stabilità per le navi da passeggeri ro-ro e l'opportunità di estenderne il campo d'applicazione alle acque europee attualmente non coperte. La valutazione è stata completata nel 2001 e le principali conclusioni, basate sulle indicazioni provenienti da fonti diverse e comprendenti uno studio specifico commissionato dalla Commissione, possono essere così sintetizzate:

* L'altezza delle onde nel Mediterraneo è analoga a quella delle onde del Mar Baltico, mentre l'altezza delle onde dell'Atlantico orientale (la costa atlantica di Francia, Spagna e Portogallo) è analoga a quella delle onde del Mare del Nord e del Canale della Manica. Gli indici di visibilità e di temperatura dell'acqua sono in genere più favorevoli nel Mediterraneo rispetto all'area coperta dall'Accordo di Stoccolma, mentre le onde tendono ad essere più elevate nel Mediterraneo. In conclusione, l'altezza delle onde nelle acque dell'Europa meridionale è paragonabile a quella dell'Europa settentrionale.

* L'attuazione dell'Accordo di Stoccolma non ha avuto ripercussioni negative per l'industria e per i governi contraenti. Un numero significativo di navi non ha necessitato di alcun lavoro di adeguamento. Il 69% di tutte le 140 navi interessate è stato sottoposto a lavori di adeguamento per importi complessivamente inferiori ad un milione di euro. Il costo totale stimato dei lavori di adeguamento era di circa 85 milioni di euro, ma la quota principale riguardava anzitutto la conformità agli standard SOLAS 90 e non la conformità all'Accordo di Stoccolma in quanto tale.

* Il costo dei lavori di adeguamento della flotta dell'Europa meridionale per conformarsi alle disposizioni dell'Accordo di Stoccolma è assimilabile a quello dei lavori di adeguamento alle regole SOLAS 90. Poiché la piena conformità alle regole SOLAS deve in ogni caso essere raggiunta nei prossimi anni sulla base del calendario IMO (traffico internazionale) e della direttiva 98/18/CE (traffico all'interno dell'UE), l'industria dovrebbe aver già previsto la necessità di investire nell'adeguamento delle navi interessate.

* L'applicazione dei requisiti supplementari dell'Accordo di Stoccolma alle navi dell'Europa meridionale dovrebbe assicurare l'uniformità dei requisiti di stabilità in tutta l'UE ed un maggior livello di sicurezza nella Comunità.

Alla luce di quanto precede la Commissione ritiene che per i requisiti di stabilità delle navi ro-ro in avaria, la distinzione nord-sud (standard dell'Accordo di Stoccolma a nord e standard SOLAS 90 a sud) non sia giustificata né in base ai parametri di sicurezza, né per motivazioni d'ordine tecnico-economico. La Commissione propone pertanto una direttiva che applichi i requisiti specifici di stabilità dell'Accordo di Stoccolma a tutte le navi ro-ro da passeggeri che operano su rotte internazionali nell'UE. Tale iniziativa ha il vantaggio di migliorare la sicurezza delle navi da passeggeri nella Comunità e di uniformare la normativa che disciplina le navi da passeggeri che operano su rotte internazionali. La proposta è riportata nell'allegato I alla presente comunicazione.

Tenuto conto del fatto che le condizioni in cui operano le navi ro-ro da passeggeri sulle rotte nazionali negli Stati membri sono spesso simili a quelle che caratterizzano i viaggi internazionali, la Commissione propone inoltre di rivedere la direttiva 98/18/CE al fine di adottare le stesse norme di stabilità, o norme analoghe, anche per le navi ro-ro che operano su rotte nazionali.

3. Revisione della direttiva 98/18/CE del Consiglio, del 17 marzo 1998, relativa alle disposizioni e norme di sicurezza per le navi da passeggeri

3.1. Introduzione

La direttiva 98/18/CE del Consiglio relativa alle disposizioni e norme di sicurezza per le navi da passeggeri [10] è relativamente recente, ma sono già emersi alcuni problemi di attuazione. La Commissione ritiene pertanto opportuno proporne la modifica, approfondendo talune parti e semplificando alcune norme in essa contenute. La proposta è riportata nell'allegato 2 alla presente comunicazione e comprende le seguenti modifiche.

[10] GU L 144 del 15.5.1998, pag. 1.

3.2. Pubblicazione dell'elenco dei tratti di mare (articolo 4, paragrafo 2)

L'articolo 4 della direttiva 98/18/CE definisce i tratti di mare suddividendoli in categorie per limitare il campo di applicazione del traffico per le diverse categorie di navi. Il paragrafo 2 dell'articolo stabilisce che gli Stati membri notifichino alla Commissione con una procedura specifica l'elenco dei tratti di mare. Tale elenco è pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, previa approvazione della Commissione, assistita dal Comitato.

L'attuazione di questo articolo ha evidenziato taluni problemi: alcuni di natura giuridica in quanto gli Stati membri hanno interpretato il significato dell'articolo in modo assai difforme. Si sono inoltre registrati gravi ritardi nella notifica dei tratti di mare. A livello più strettamente tecnico, il formato adottato da taluni Stati membri per la presentazione dell'elenco dei tratti di mare non è idoneo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale: poiché la classificazione dei tratti di mare è un aspetto fondamentale per l'effettiva attuazione della direttiva nel suo complesso, tali difetti devono essere corretti.

Per la notifica e la pubblicazione dell'elenco dei tratti di mare, la Commissione propone una nuova procedura basata su Internet, più chiara e semplice e nel contempo in grado di garantire una maggiore trasparenza del sistema in quanto l'informazione risulterebbe più facilmente accessibile a tutte le parti interessate.

3.3. Deroga per la Grecia

L'articolo 6, paragrafo 3, lettera g) prevede una deroga per le navi esistenti di classe A o di classe B che operano in Grecia. Tale deroga esonera queste navi dal rispetto dei requisiti di sicurezza previsti dalla direttiva fino all'età di 35 anni, mentre le altre navi, a partire dal 2007, sono tenute a conformarsi alla presente direttiva ad un'età notevolmente inferiore.

Ai fini della suddetta deroga e per la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, la Grecia ha dovuto notificare alla Commissione i dati relativi a tutte le navi di questo tipo. L'elenco è stato pubblicato con decisione della Commissione del 24.6.1999 [11] e ha evidenziato come soltanto un numero assai limitato di navi fosse interessato dalla deroga. Oltre alla scarsa rilevanza pratica della deroga, il suo significato politico si è notevolmente ridotto: per tali ragioni, la Commissione propone di abrogare la clausola derogatoria per le navi da passeggeri che operano in acque greche a partire dall'1.1.2005.

[11] GU L 180 del 24.6.1999, pag. 5.

3.4. Codice per le unità veloci (Codice HSC 2000)

Attualmente la direttiva 98/18/CE applica integralmente il Codice per le unità veloci (High Speed Craft Code - Codice HSC) [12] a tutte le unità veloci in servizio interno. Successivamente all'adozione della direttiva è stato elaborato un codice aggiuntivo per le navi di nuova costruzione: il nuovo codice, l'HSC 2000, è stato adottato il 5 dicembre 2000 e si applica a tutte le navi di nuova costruzione la cui chiglia sia stata impostata o che si trovino ad un equivalente stadio di costruzione a partire dal 1º luglio 2002 [13]. L'HSC 2000 non sostituisce il codice precedente valido per le unità veloci esistenti, ma si applica soltanto alle navi di nuova costruzione.

[12] "International Code for Safety of High Speed Craft" (Codice internazionale per la sicurezza delle unità veloci), risoluzione IMO MSC 36(63) del 20 maggio 1994.

[13] "International Code for Safety of High Speed Craft, 2000" (Codice internazionale per la sicurezza delle unità veloci, 2000 (Codice HSC 2000)), risoluzione IMO MSC 97(73) del 5 dicembre 2000.

Per tener conto di tali sviluppi a livello internazionale, la Commissione propone di modificare la direttiva 98/18/CE in modo da rendere applicabile il Codice HSC 2000 mediante modifiche della direttiva elaborate secondo la procedura di comitato. Ciò richiede una modifica dell'articolo 8, lettera a) della direttiva e assicurerebbe uno stesso metodo flessibile per modificare la direttiva in funzione dell'evoluzione della legislazione internazionale sia per le navi da passeggeri che per il Codice per le unità veloci, cosa che attualmente non avviene.

3.5. Requisiti di stabilità ed eliminazione progressiva delle navi da passeggeri ro-ro

La prima proposta legislativa della presente comunicazione sulla sicurezza delle navi da passeggeri introduce requisiti specifici di stabilità per le navi da passeggeri ro-ro in servizio su rotte internazionali da e per porti dell'UE da adottare entro e non oltre il 1° ottobre 2010. Per garantire un coerente ed elevato livello di sicurezza nel traffico internazionale e in quello nazionale, le modifiche alla direttiva 98/18/CE propongono di applicare detti requisiti di stabilità, o requisiti equivalenti, alle navi ro-ro in servizio interno.

Affinché le navi da passeggeri ro-ro che operano in tratti di mare diversi, ma caratterizzati dalle medesime condizioni rispettino i requisiti di stabilità, la Commissione propone di applicare i requisiti specifici di stabilità a tutte le navi ro-ro da passeggeri nuove di classe A, B e C a partire dal 1° ottobre 2004. L'applicazione dei requisiti specifici alle navi nuove di classe D non è invece giustificata, in considerazione delle ben precise condizioni operative in cui tali navi sono autorizzate ad operare. Tuttavia, considerando le difficoltà connesse all'adeguamento delle navi esistenti delle classi A e B, la Commissione propone di introdurre in alternativa la possibilità di eliminare progressivamente tali unità all'età di 30 anni se non rispettano i requisiti specifici di stabilità. La stessa possibilità di eliminazione progressiva va prevista anche per le navi ro-ro da passeggeri esistenti delle classi C e D che non rispettano i requisiti di cui al paragrafo II-1/B/8 dell'allegato I della direttiva; ciò presuppone il rispetto di tutti i requisiti di stabilità previsti dalla convenzione SOLAS 90 (un obbligo che esse non sono attualmente tenute a rispettare).

I requisiti/opzioni per le navi ro-ro che operano nei 4 tratti di mare interni (classi A, B, C e D) sono sintetizzati nella seguente tabella:

>SPAZIO PER TABELLA>

3.6. Requisiti di sicurezza per i passeggeri a mobilità ridotta

L'evoluzione demografica nell'Unione europea evidenzia l'invecchiamento della popolazione: una parte sempre più ampia della società e di conseguenza un sempre più ampio gruppo di potenziali consumatori di servizi di trasporto avrà in futuro una qualche forma di mobilità ridotta, dovuta all'età avanzata o a disabilità. È pertanto sempre più importante rendere le navi da passeggeri adibite a servizi interni sicure ed accessibili alle persone a mobilità ridotta [14], considerando che il numero delle persone che beneficiano direttamente di una maggiore accessibilità può raggiungere il 30% della popolazione. Progettare navi per ogni tipo di passeggeri, compresi quelli a mobilità ridotta, significa anche rendere le navi più sicure e più accoglienti.

[14] La definizione di una persona a mobilità ridotta di cui alla direttiva 2001/xx/CE relativa alle "disposizioni speciali da applicare ai veicoli adibiti al trasporto passeggeri aventi più di otto posti a sedere oltre al sedile del conducente, che modifica le direttive 70/156/CEE e 97/27/CE" indica che per "passeggeri a mobilità ridotta" si intendono tutte le persone che hanno difficoltà a servirsi dei trasporti pubblici, quali ad esempio i portatori di handicap (incluse le persone che soffrano di handicap sensoriali ed intellettivi e le persone su sedia a rotelle), i motulesi, le persone di modesta statura, le persone che trasportino bagagli pesanti, gli anziani, le donne incinte, le persone con carrelli per la spesa e le persone accompagnate da bambini (compresi i bambini nei passeggini). (Direttiva adottata il 26.6.2001, ma non ancora pubblicata nella Gazzetta ufficiale).

Il Libro bianco della Commissione europea intitolato "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte" afferma che "Il successo dell'intermodalità presuppone ovviamente un accesso agevolato a tutti i modi di trasporto. In questo contesto è importante tener conto delle difficoltà registrate dalle persone a mobilità ridotta che si servono dei trasporti in comune per le quali il passaggio da un modo all'altro rappresenta talvolta un serio ostacolo" [15]. L'articolo 13 del trattato CE invoca provvedimenti volti a contrastare la discriminazione su basi quali, fra le altre, la disabilità e l'età; una recente normativa comunitaria ed altre proposte della Commissione [16] considerano l'accesso delle persone a mobilità ridotta un requisito per l'esercizio.

[15] Libro bianco "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte", COM(2001) 370 def. del 12.9.2001.

[16] Cfr. ad es. direttiva 2001/XX/CE citata nella nota 14 e la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'azione degli Stati membri in tema di obblighi di servizio pubblico e di aggiudicazione di contratti di servizio pubblico nel settore del trasporto di passeggeri per ferrovia, su strada e per via navigabile interna (COM(2000) 7 def. del 26.7.2000).

Esempi di barriere sulle navi da passeggeri che ostacolano le persone a mobilità ridotta sono: l'accesso fisico durante l'imbarco, lo spostamento da e verso il ponte garage, l'accesso ai servizi di bordo, la mancanza di accesso alle informazioni di sicurezza (vie di fuga, avvisi di emergenza) e l'accesso alle aree comuni.

La Commissione propone di integrare la direttiva con un nuovo articolo relativo ai requisiti di sicurezza per i passeggeri a mobilità ridotta e con un allegato aggiuntivo comprendente linee guida a tale scopo. Detti requisiti di sicurezza riguardano tutte le classi di navi, sia quelle nuove che quelle esistenti, benché le soluzioni varieranno in funzione della dimensione e del tipo di nave. Conformemente al principio di sussidiarietà, l'elaborazione di requisiti tecnici specifici dovrebbe spettare agli Stati membri. È fondamentale che gli Stati membri consultino le organizzazioni che rappresentano le persone a mobilità ridotta. Benché si pensi che il tener conto delle linee guida sulla sicurezza nella fase di progettazione non implichi costi aggiuntivi significativi, nel nuovo articolo proposto si riconosce che l'adeguamento delle navi esistenti può essere oneroso: la direttiva prevede pertanto una misura di salvaguardia relativa agli adeguamenti che impongono un carico economico non ragionevole al proprietario della nave. In tale contesto, la Commissione propone anche la possibilità di modificare gli allegati II e III con l'ausilio del Comitato.

4. Responsabilità dei vettori marittimi di passeggeri

4.1. Introduzione

La responsabilità per i danni arrecati ai passeggeri durante il trasporto per mare non è soggetta a norme del tutto armonizzate, né a livello internazionale né a livello europeo. In tale contesto non esiste normativa comunitaria e la tutela dei passeggeri varia da uno Stato membro all'altro, in funzione delle convenzioni internazionali e delle relative modifiche approvate dallo Stato in cui è presentata la richiesta di indennizzo. Di conseguenza, i massimali di indennizzo per morte o lesione personale di un passeggero variano notevolmente a livello intracomunitario. Inoltre, nessuna convenzione o protocollo applicabile stabilisce una responsabilità oggettiva del vettore o l'obbligo per quest'ultimo di sottoscrivere polizze di assicurazione a copertura delle richieste di indennizzo promosse dai passeggeri.

Data l'importanza di una tutela adeguata ed uniforme dei passeggeri trasportati per mare, la Commissione giudica inadeguata l'attuale situazione. La necessità di un regime di responsabilità nei confronti dei passeggeri durante la navigazione è accentuata dal fatto che la dimensione e la capacità di trasporto dei traghetti e delle navi da crociera continuano ad aumentare così come il numero degli operatori del mercato, che è proporzionale alla maggiore disponibilità di tempo e di denaro che i cittadini investono in viaggi e vacanze. Un regime di responsabilità uniforme e adeguato nei confronti dei passeggeri dovrebbe pertanto fare parte integrante del quadro normativo comunitario per le navi da passeggeri. Con il regolamento (CE) n. 2027/97 sulla responsabilità del vettore aereo in caso di incidenti, la Comunità ha già introdotto un regime di responsabilità a livello UE per il trasporto aereo di passeggeri.

Il presente paragrafo descrive la posizione della Commissione circa le componenti fondamentali di un regime di responsabilità per il trasporto marittimo di passeggeri da attuare a livello UE in un prossimo futuro. L'introduzione di un tale regime coincide con la revisione della normativa internazionale sulla responsabilità dei vettori marittimi di passeggeri a livello internazionale. La Commissione ritiene che se il regime internazionale soddisfa o almeno non ostacola l'applicazione delle componenti principali qui di seguito enunciate è preferibile attuare il regime UE nel contesto della normativa internazionale. Se tuttavia il regime internazionale non rispondesse alle aspettative o subisse un forte ritardo, la Commissione ritiene che l'importanza della questione imponga iniziative specifiche a livello UE e pertanto presenterà una proposta entro la fine del corrente anno.

4.2. Premessa

4.2.1. Navigazione

La principale convenzione internazionale che disciplina la responsabilità dei vettori marittimi di passeggeri è la Convenzione di Atene del 1974 relativa al trasporto per mare di passeggeri e dei loro bagagli, (qui di seguito "la Convenzione di Atene") che stabilisce un regime di responsabilità per i danni subiti dai passeggeri sulle navi in navigazione. La Convenzione di Atene stabilisce un regime di responsabilità basato sulla colpa, in cui il vettore può avvalersi del diritto di limitazione della responsabilità se non ha agito "intenzionalmente per provocare un danno o temerariamente e con la consapevolezza che dalla sua azione deriverebbe probabilmente un danno". Questo limite di responsabilità è fissato a 46 666 diritti speciali di prelievo (DSP) (circa 67 000 euro) per passeggero in caso di morte o lesione personale. Il limite di responsabilità del vettore per perdita o danno del bagaglio varia in funzione della natura e della collocazione del bagaglio. La Convenzione di Atene è entrata in vigore nel 1987 e attualmente è stata ratificata da 26 Stati, compresi sei Stati membri dell'UE [17], che rappresentano un terzo del tonnellaggio mondiale. La principale ragione per cui la convenzione è stata ratificata da un numero relativamente basso di Stati membri dell'UE risiede nel fatto che i massimali previsti sono ritenuti troppo bassi. Alla fine degli anni '80 si è cercato di aumentarli, ma il Protocollo del 1990 elaborato a seguito di questi lavori non è stato ratificato da un numero sufficientemente elevato di Stati e pertanto non è entrato in vigore.

[17] Gli Stati membri dell'UE che hanno ratificato la Convenzione di Atene sono: Belgio, Grecia, Spagna, Irlanda, Lussemburgo e Regno Unito. Inoltre, gli Stati nordici applicano il contenuto della Convenzione, ma nei limiti del Protocollo del 1990.

Considerata l'inadeguatezza del regime di indennizzo dei passeggeri trasportati via mare, il Comitato giuridico dell'Organizzazione marittima internazionale (IMO) ha deciso di rivedere la Convenzione di Atene. Uno degli scopi impliciti di tale revisione era quello di garantire almeno un livello di tutela dei passeggeri analogo a quello previsto dal nuovo regime di responsabilità nei confronti dei passeggeri trasportati da vettori aerei, pur tenendo conto delle condizioni operative e assicurative specifiche del settore della navigazione. La Commissione partecipa ai lavori dell'IMO, i cui risultati sono riportati in dettaglio al paragrafo 4.4.

Attualmente, non esiste una legislazione comunitaria in materia di responsabilità dei vettori marittimi di passeggeri. Quando si considera un regime simile, si fa riferimento alla corrispondente legislazione del settore aereo.

4.2.2. Aviazione

A livello comunitario, il regolamento (CE) n. 2027/97 stabilisce un regime di responsabilità per i vettori aerei in caso di incidente: si applica soltanto ai vettori stabiliti nella Comunità e prevede una responsabilità illimitata del vettore in caso di morte o lesione dei passeggeri, a due livelli. Per le richieste di indennizzo complessivamente inferiori a 100 000 diritti speciali di prelievo (circa 143 000 euro) per passeggero, il vettore non può avvalersi della giustificazione legale di aver adottato tutte le misure possibili per evitare l'incidente. Il regolamento (CE) n. 2027/97 specifica anche che i vettori devono essere assicurati fino a coprire i limiti della responsabilità oggettiva e oltre, sino a un livello ragionevole. Il regolamento non considera il danno del bagaglio.

A livello internazionale è stata approvata una serie uniforme di norme con l'adozione nel 1999 della Convenzione di Montreal per l'unificazione di alcune regole relative al trasporto aereo internazionale (di seguito "la Convenzione di Montreal"). Detta convenzione, che non è ancora entrata in vigore, è analoga al regime vigente nella Comunità per le richieste di indennizzo in caso di morte e lesione dei passeggeri, ma ha un campo di applicazione più ampio in quanto comprende disposizioni sulla responsabilità in caso di danno del bagaglio e delle merci. La Convenzione di Montreal prevede anche un obbligo per gli Stati contraenti di imporre ai vettori il mantenimento di "un'adeguata copertura assicurativa ai sensi della convenzione".

I lavori di adeguamento del regime comunitario alla Convenzione di Montreal in corso, includono nel loro campo di applicazione le richieste di indennizzo per perdita o danno del bagaglio e per i ritardi, aprendo così la strada ad una adesione della Comunità e dei suoi Stati membri alla Convenzione di Montreal. In base alle conclusioni formulate dal Consiglio, la ratifica simultanea della convenzione da parte della Comunità e degli Stati membri avverrà prima della fine del 2002.

4.3. La posizione della Commissione

4.3.1. Introduzione

La Commissione è fermamente convinta che il regime di responsabilità applicato ai passeggeri trasportati per mare necessiti di un adeguamento e di un miglioramento a favore dei passeggeri. Molti elementi della Convenzione di Atene nella versione attuale sono superati e non rispondono alle aspettative dei cittadini che viaggiano sulle navi da passeggeri in acque comunitarie ed extracomunitarie. L'adeguata tutela dei passeggeri è particolarmente importante relativamente all'indennizzo per morte o lesioni personali, che costituisce anche il nucleo del regolamento (CE) n. 2027/97 sulla responsabilità dei vettori aerei.

Esistono tuttavia molte differenze fra i due modi di trasporto, che comportano differenti soluzioni per i rispettivi regimi di responsabilità: fra queste figurano il modo in cui i passeggeri trascorrono il proprio tempo durante il trasporto, il modo in cui i vettori sono organizzati e provvedono alla loro assicurazione e infine il modo in cui i due settori trattano il tema della responsabilità. A causa di queste ed altre differenze, non sarebbe possibile o auspicabile attuare un identico sistema di responsabilità nei confronti dei passeggeri per i due modi di trasporto: ad esempio, il grande e crescente numero di vettori marittimi di passeggeri, che non sono tutti noti, richiede requisiti assicurativi molto specifici. Analogamente, la copertura di tutti i vettori marittimi, indipendentemente dalla bandiera, è fondamentale ai fini dell'efficacia del regime di responsabilità per il trasporto marittimo di passeggeri.

Per garantire un'adeguata protezione dei passeggeri, è necessario includere taluni principi fondamentali in un regime comunitario di responsabilità per il trasporto marittimo di passeggeri. Secondo la Commissione un regime di responsabilità a livello UE per il trasporto marittimo di passeggeri deve comprendere almeno le sei caratteristiche qui di seguito enunciate.

4.3.2. Responsabilità oggettiva

La responsabilità oggettiva è finalizzata al miglioramento della posizione di coloro che richiedono un indennizzo se la responsabilità non è dovuta a colpa o negligenza del vettore. Contrariamente al regime di responsabilità vigente nel settore aereo, nessuna convenzione sulla responsabilità per il trasporto marittimo di passeggeri prevede una responsabilità del vettore per morte o lesioni personali totalmente indipendente da colpa dello stesso [18]. Frequentemente, questa differenza fra i modi di trasporto è stata spiegata con riferimento ai diversi ruoli di un passeggero a bordo di una nave da passeggeri o da crociera e di un passeggero a bordo di un aereo. Mentre quest'ultimo normalmente rimane seduto per la maggior parte del viaggio, il passeggero a bordo di una nave, in particolare di una nave da crociera, è notevolmente più mobile ed attivo e dispone di più tempo e di maggiori opportunità per impegnarsi in atti fonte di possibile imprudenza. Un passeggero di una nave da crociera può più facilmente essere assimilato al cliente di un ristorante, di una discoteca, di un centro estetico o di una stazione termale: poiché nessuno di questi fornitori di servizi è normalmente soggetto a responsabilità oggettiva, non è considerato opportuno gravare di un tale carico il vettore marittimo. A sostegno di tale tesi, si è affermato che circa il 90% delle richieste di indennizzo promosse nel settore marittimo riguarda uno o pochi passeggeri, mentre quelle nel settore aereo, quando sono avanzate, tendono a coinvolgere tutti o la maggior parte dei passeggeri a bordo del velivolo.

[18] L'articolo 3, paragrafo 3 della Convenzione di Atene, tuttavia, non prevede una presunzione di colpa del vettore se il danno deriva da naufragio, abbordaggio, incagliamento, esplosione, incendio o difetto della nave.

Questo ragionamento non tiene conto però degli incidenti le cui cause vanno al di là del controllo dei passeggeri a bordo: tali incidenti, fra cui naufragio, incagliamento, abbordaggio, incendio ecc. sono del tutto assimilabili ai normali incidenti che si verificano nel settore aereo e dovrebbero essere trattati in conseguenza. Per tale ragione, analogamente al presente testo di proposta del nuovo Protocollo di adesione alla Convenzione di Atene, la Commissione ritiene che si debba distinguere fra due tipi di richieste di indennizzo: i danni collegati all'esercizio della navigazione e laddove la possibilità dei passeggeri di controllare gli eventi è normalmente molto limitata (inconvenienti della navigazione) devono essere soggetti ad un regime di responsabilità oggettiva, mentre per gli altri tipi di lesione personale o di danno verificatisi a bordo può essere sufficiente un sistema di responsabilità basato sulla negligenza.

4.3.3. Limiti sufficienti di responsabilità

La Commissione concorda sul fatto che la responsabilità oggettiva del vettore possa essere soggetta a limiti massimi, in particolare quando il regime per essere efficace debba essere abbinato a requisiti assicurativi rigorosi. Tali limiti, tuttavia, devono essere ritenuti sufficientemente elevati, in particolare per le richieste di indennizzo per morte e lesioni personali.

La determinazione di un limite adeguato è resa più difficile dalla disponibilità generalmente ridotta di dati statistici sui costi degli incidenti occorsi alle navi da passeggeri. In linea generale, indipendentemente dai tragici eventi che hanno coinvolto traghetti nelle acque europee, sono pochi i casi noti, rispetto a quelli per cui è già stata presentata una richiesta di risarcimento, che evidenziano carenze nel regime di indennizzo a favore dei passeggeri trasportati per mare: questo può essere il sintomo della flessibilità delle prassi assicurative e non tanto dell'adeguatezza dei massimali. Secondo la Commissione, anche nei casi di richieste onerose, un equo indennizzo dei passeggeri dovrebbe limitare al massimo il ricorso alla flessibilità, basandosi invece su limiti analoghi o superiori a quelli di regimi di indennizzo analoghi.

La responsabilità oggettiva del vettore aereo è limitata a livello UE a circa 143 000 euro: con la prossima entrata in vigore della Convenzione di Montreal tale cifra potrebbe avere applicabilità internazionale. Nel settore marittimo, il Protocollo della Convenzione di Atene del 1990 ha notevolmente aumentato il limite fino a 175 000 DSP (250 000 euro), che corrisponde al limite complessivo stabilito per le navi da passeggeri dal Protocollo della Convenzione sulla limitazione della responsabilità in materia di rivendicazioni marittime (Limitation of Liability for Maritime Claims - LLMC) nel 1996. Anche se alcuni Stati membri li hanno recepiti nel proprio ordinamento giuridico, nessuno di questi Protocolli è entrato in vigore a livello internazionale.

Secondo la Commissione, il limite del Protocollo della Convenzione di Atene del 1990, deflazionato per il suo valore attuale [19], rappresenta il livello minimo accettabile per un regime di responsabilità oggettiva che copre richieste di indennizzo per morte e lesioni personali. Questa cifra è già stata approvata dalla Comunità internazionale durante i negoziati relativi a strumenti precedenti: tuttavia, questa cifra presuppone che la responsabilità complessiva per passeggero, compresa la responsabilità in caso di colpa o negligenza da parte del vettore, sia notevolmente più elevata.

[19] Nel 1990, 175 000 DSP corrispondevano ad una media di 186 752,7 ECU (Eurostat/New Cronos). Deflazionando questa cifra con l'indice dei prezzi al consumo fra il 1990 e il 2003 (tempo calcolato per l'adozione del limite proposto), che secondo le stime della Commissione è pari a 142,27 per i 15 Stati membri dell'UE, si arriva ad una cifra di 265 000 euro. In altre parole, per la differenza nel valore fra DSP ed ECU/euro dal 1990, la cifra deflazionata di limitazione è soltanto marginalmente diversa da quella adottata nel 1990.

4.3.4. Responsabilità estesa in caso di colpa o negligenza

È comunemente riconosciuto che il diritto dei vettori di limitare la propria responsabilità decade in caso di comportamento altamente negligente. Attualmente, sia nella Convenzione di Atene che nel regime LLMC, il diritto di avvalersi dei limiti di responsabilità decade "se è provato che i danni risultano da un atto o da una omissione commessi dal vettore sia intenzionalmente per provocare un danno, sia temerariamente e con la consapevolezza che ne deriverebbe probabilmente un danno". È evidente che sono pochissimi gli incidenti che rispondono a questi criteri e per ragioni pratiche il diritto alla limitazione di responsabilità può essere al momento considerato inalienabile. Secondo la Commissione, questo rappresenta un difetto importante dell'attuale regime, in quanto un diritto di limitazione inalienabile equivale ad un diritto per i vettori e per le rispettive compagnie assicuratrici di negare l'indennizzo al di sopra di un determinato limite, indipendentemente dalla plausibilità della richiesta e dalla causa dell'incidente. Inoltre, i diritti di limitazione inalienabili in genere non incentivano il vettore ad adottare opportune precauzioni al fine di evitare gli incidenti.

La Commissione ritiene che la responsabilità per morte e lesioni personali, causati o meno da un incidente durante la navigazione sia subordinata ad una limitazione notevolmente più elevata di quella proposta per la parte coperta da responsabilità oggettiva descritta nel precedente paragrafo. Dovendo stabilire un limite di responsabilità in caso di morte e lesioni personali, esso deve essere sufficientemente alto per coprire ogni prevedibile perdita: ciò risponderebbe meglio ai comuni principi del diritto civile e risulterebbe più compatibile con il regime applicato nel settore aereo e con la posizione della Commissione in merito alla responsabilità per i danni dovuti all'inquinamento da idrocarburi [20]. Per una maggiore uniformità con il regime applicabile nel settore aereo, bisogna in termini di responsabilità distinguere fra incidenti collegati all'esercizio della navigazione ed altri incidenti. Per gli incidenti collegati all'esercizio della navigazione è ragionevole presumere una colpa o una negligenza da parte del vettore: in altre parole, come prevede la Convenzione di Montreal, il vettore dovrebbe essere ritenuto responsabile per la perdita subita in seguito alla morte o alle lesioni personali di un passeggero, a meno che il vettore riesca a dimostrare che l'incidente si è verificato non per sua colpa o negligenza.

[20] I pareri della Commissione sulla responsabilità internazionale per i danni dovuti all'inquinamento da idrocarburi e sul regime di indennizzo è contenuto nel COM(2000) 802 def. del 6 dicembre 2000.

4.3.5. Assicurazione obbligatoria

Nessuna convenzione internazionale in materia di responsabilità nei confronti dei passeggeri impone ai vettori un'idonea copertura assicurativa. L'assenza di tale prescrizione per i vettori di passeggeri non è rapportabile ai rischi connessi al trasporto di centinaia o migliaia di passeggeri a bordo di una nave. La maggior parte delle navi da passeggeri è economicamente tutelata, di norma dall'adesione ad uno dei Protection & Indemnity Clubs; tuttavia l'assenza di prescrizioni formali in materia assicurativa non è giustificata. I requisiti di copertura assicurativa obbligatoria devono pertanto far parte integrante di qualsiasi regime di responsabilità nei confronti dei passeggeri. Per garantire l'equità fra i vettori, i requisiti in materia di copertura assicurativa si applicano a tutti i vettori diretti a, o provenienti da, un porto comunitario, indipendentemente dalla bandiera della nave. Per quanto riguarda l'importo, l'assicurazione deve coprire i limiti massimi di responsabilità oggettiva per passeggero ed un importo ragionevole al di sopra di tale limite moltiplicato per il numero massimo di persone a bordo.

4.3.6. Azione diretta

La possibilità per i ricorrenti di rivalersi direttamente sull'assicuratore è estremamente importante nel caso della navigazione, in quanto il vettore può essere difficilmente reperibile e/o non in grado di far fronte completamente ai propri obblighi finanziari. Pertanto, se serve efficacemente allo scopo, il diritto di "azione diretta" contro l'assicuratore è utile in qualsiasi regime di responsabilità nel settore marittimo. È chiaro pertanto che tale diritto deve far parte di un futuro regime di responsabilità per i vettori marittimi di passeggeri. Circa la portata economica di tale diritto esso dovrebbe eguagliare l'importo limite e complessivo pro capite soggetto a copertura obbligatoria.

4.3.7. Trasporto nazionale

Il regime di responsabilità dovrebbe valere per tutti i trasporti nell'UE, compresi quelli all'interno di un singolo Stato membro. Il regime previsto dalla Convenzione di Atene si applica soltanto ai traffico internazionale: alcuni Stati membri, tuttavia, hanno deciso di estenderne l'applicazione ai trasporti nazionali. In linea con i principi comunitari alla base della legislazione vigente in materia di navi da passeggeri secondo cui il livello di tutela dei passeggeri non dipende dal fatto che il servizio avvenga fra due Stati membri o rivesta carattere esclusivamente nazionale, il regime di responsabilità deve potersi applicare a tutti i tipi di trasporto.

4.4. Il futuro

Un regime di responsabilità comunitario per il trasporto marittimo di passeggeri che soddisfi tutti i criteri sopraenunciati risponderebbe alle attuali esigenze dei passeggeri di traghetti e di navi da crociera e creerebbe un regime di responsabilità uniforme negli Stati membri. Complessivamente, un regime come quello proposto avrebbe molte delle principali caratteristiche del regime di responsabilità applicato nel settore dell'aviazione, ma offrirebbe taluni benefici aggiuntivi per i passeggeri in quanto i limiti della responsabilità oggettiva sarebbero più elevati e i requisiti di copertura assicurativa sarebbero notevolmente più elaborati. I requisiti di copertura assicurativa riguarderebbero in misura significativa tutti i vettori indipendentemente dalla bandiera o dal paese di immatricolazione della nave diretta a, o proveniente da, porti comunitari. La Commissione ritiene che un regime di responsabilità di questo tipo per vettori marittimi di passeggeri dovrebbe essere attuato quanto prima nell'UE.

L'elaborazione di una proposta su un regime di responsabilità UE nel trasporto marittimo di passeggeri coincide con l'elaborazione di un nuovo Protocollo della Convenzione di Atene, la cui adozione è prevista per la fine del 2002. Una proposta di protocollo è stata approvata dal Comitato giuridico dell'IMO all'83a sessione svoltasi dall'8 al 12 ottobre 2001 e sarà trasmessa per adozione alla conferenza diplomatica prevista per ottobre-novembre 2002. La proposta di protocollo introduce fra l'altro la copertura assicurativa obbligatoria per i vettori di passeggeri ed un regime di responsabilità oggettiva abbinato ai diritti di azione diretta. Tale regime è altresì finalizzato ad elevare notevolmente i limiti di responsabilità in caso di morte o lesione personale in seguito ad incidenti collegati all'esercizio della navigazione. Il regime prevede altresì la possibilità per gli Stati contraenti di applicare limiti più elevati di responsabilità per le richieste di indennizzo per morte o lesioni personali dovute a negligenza del vettore (qualora gli incidenti durante la navigazione siano soggetti all'inversione dell'onere della prova a beneficio dei ricorrenti). Per quanto concerne l'applicazione delle disposizioni del protocollo al trasporto nazionale che non è direttamente disciplinato dal testo normativo, risulta che il regime internazionale non vieti tali misure aggiuntive da parte dei suoi contraenti.

In sostanza, è probabile che il nuovo protocollo risponda in modo efficace alle esigenze sopraesposte, purché i limiti di responsabilità siano sufficientemente elevati. Anche se il limite complessivo di responsabilità per le richieste di indennizzo per morte o lesioni personali non fosse sufficientemente elevato, il protocollo nella forma proposta consentirebbe ancora la possibilità per le parti contraenti di applicare limiti più elevati o di non applicare limite alcuno. Per promuovere un'ampia adesione al regime di responsabilità nei confronti dei passeggeri, la Commissione ritiene pertanto che gli Stati membri e la Comunità nel suo insieme debbano impegnarsi a favore dell'adozione del nuovo Protocollo della Convenzione di Atene e ad una sua rapida entrata in vigore [21].

[21] L'entrata in vigore del nuovo Protocollo di Atene è condizionata dall'accettazione da parte di taluni Stati membri: il numero di Stati necessario per porre in vigore il protocollo non è ancora stato stabilito, ma il numero necessario per porre in vigore la Convenzione di Atene era pari a dieci.

Il nuovo Protocollo della Convenzione di Atene sembra studiato per offrire la possibilità alla Comunità come tale di divenirne parte contraente. In seguito all'adozione del regolamento (CE) n. 44/2001, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale [22], l'adesione della Comunità al nuovo protocollo insieme agli Stati membri è necessaria alla luce della competenza esclusiva della Comunità su talune materie disciplinate dal protocollo [23].

[22] GU L 12 del 16.1.2001, pag. 1.

[23] Gli articoli 10 e 11 della proposta di protocollo, che sostituiscono o modificano gli articoli 17 e 17 bis della Convenzione di Atene, si riferiscono alla competenza giurisdizionale, al riconoscimento e all'attuazione dei giudizi dati conformemente al protocollo. Tali disposizioni incidono sulle disposizioni del regolamento (CE) n. 44/2001.

La forma del regime di responsabilità per il trasporto marittimo di passeggeri proposto dalla Commissione che soddisfi i criteri sopraesposti non è ancora definita: essa dipenderà dal risultato della Conferenza diplomatica sul Protocollo di Atene. Idealmente, il regime comunitario potrebbe essere integrato in un regime complessivo e pertanto formare parte di una più ampia struttura normativa armonizzata a livello internazionale. Una soluzione internazionale garantirebbe alcuni vantaggi non soltanto da un punto di vista pratico e procedurale in quanto le richieste di indennizzo per loro natura generano controversie che possono coinvolgere molte parti differenti e molti ordinamenti giuridici nazionali diversi. Nello stesso tempo, tuttavia, la Commissione ritiene che una soluzione regionale soddisfacente sia da preferirsi ad una soluzione internazionale mediocre. Se il risultato della Conferenza diplomatica che adotta il Protocollo di Atene comporta carenze sostanziali rispetto alle componenti fondamentali delineate nel presente paragrafo o altri ostacoli alla loro attuazione, la Commissione proporrà un regime valido a livello comunitario contenente gli elementi necessari. Considerando l'importanza della questione da disciplinare - un adeguato indennizzo in caso di morte e lesione personale di passeggeri - la Commissione ritiene che un regime valido a livello comunitario sia un provvedimento più che giustificato e necessario nel caso in cui gli accordi internazionali non riuscissero ad offrire le necessarie garanzie.