OSSERVAZIONI DELLA CORTE

INTRODUZIONE

10.1. Il presente capitolo verte sostanzialmente sulla performance (efficacia ed efficienza). La performance nell’Unione europea (UE) è valutata in base ai princìpi della sana gestione finanziaria (economia, efficienza ed efficacia) (1), e riguarda: a) le risorse (i mezzi finanziari, umani, materiali, organizzativi o normativi necessari per l’attuazione del programma); b) le realizzazioni (i risultati tangibili del programma); c) i risultati (gli effetti immediati del programma sui destinatari o beneficiari diretti); d) e l’impatto (i cambiamenti a lungo termine a livello della società attribuibili, almeno in parte, all’azione dell’UE).

10.2. Il capitolo si divide in tre parti. La prima parte verte sulle norme di bilancio dell’UE e il loro orientamento alla performance. La seconda parte presenta le osservazioni della Corte su alcuni aspetti dell’informativa della Commissione sulla performance, fra cui la sua relazione al Parlamento europeo e al Consiglio, la quarta relazione di valutazione (2), nonché le relazioni annuali di attività (RAA) redatte dai direttori generali della Commissione. La terza parte presenta alcune delle principali questioni sollevate dalle relazioni speciali della Corte (3) del 2013 relative alla performance e il follow-up della Corte sul seguito dato alle sue raccomandazioni.

PARTE 1 — CONCENTRAZIONE DELL’ATTENZIONE SULLA PERFORMANCE

10.3. Oltre alla conformità della spesa alla normativa, questa parte del capitolo analizza anche il grado di orientamento alla performance nel periodo di programmazione 2007-2013, e prende altresì in esame le modifiche apportate al periodo di programmazione 2014-2020.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Periodo di programmazione 2007-2013

10.4. Per buona parte del bilancio UE, principalmente laddove viene operata una gestione concorrente, i massimali di spesa per le rubriche del quadro finanziario pluriennale (QFP) sono ripartiti in stanziamenti annui per Stato membro. La Commissione ritiene tali stanziamenti necessari ai fini della programmazione e della quantificazione ex ante degli obiettivi specifici. Tuttavia, la Corte ha constatato che non è facile ottenere buoni risultati qualitativi da regimi in cui l’assorbimento dei fondi da parte degli Stati membri è un obiettivo implicito e, in pratica, spesso l’obiettivo principale (4). 10.4. L'autorità di bilancio ha ritenuto che gli stanziamenti annui per Stato membro fossero un importante strumento per raggiungere un accordo sul QFP. Di conseguenza, gli stanziamenti sono stati adottati nelle basi giuridiche. Tuttavia, l'assorbimento dei fondi non è un obiettivo implicito, ma una condizione preliminare per raggiungere i risultati.

10.5. Tale difficoltà è stata riscontrata anche nella relazione speciale della Corte sull’efficacia della componente ambientale del programma LIFE (5) — «la struttura portante dell’UE per quanto riguarda l’ambiente». La Corte ha concluso che una ripartizione indicativa per Stato membro degli stanziamenti ha impedito la selezione dei progetti migliori, dato che sono stati selezionati in base non solo al merito, ma anche allo Stato membro di origine. A causa della ripartizione degli stanziamenti per Stato membro, la concorrenza per presentare i progetti migliori in grado di attrarre finanziamenti si è concentrata a livello nazionale, negli Stati membri, e non a livello europeo. Di conseguenza, durante il processo di selezione, alcuni progetti beneficiari dei finanziamenti hanno ottenuto una valutazione inferiore rispetto ad altri progetti che non hanno ricevuto finanziamenti (6). 10.5. Nel quadro della gestione diretta, la Commissione ha proposto nel nuovo regolamento LIFE l'eliminazione degli stanziamenti nazionali indicativi. Essi verranno progressivamente eliminati nel prossimo periodo di programmazione.

10.6. La concentrazione, in generale, dell’attenzione sull’utilizzo dei fondi, anziché sul conseguimento dei risultati, è stata esemplificata in una serie di relazioni speciali pubblicate nel 2013, nel settore dello sviluppo rurale. Dall’audit del quadro comune per il monitoraggio e la valutazione della Commissione è emerso che gli Stati membri e la Commissione si sono concentrati sull’esecuzione finanziaria, ossia sulla spesa della dotazione di bilancio, anziché sul conseguimento dei risultati (7). Gli audit riguardanti il sostegno all’industria agroalimentare e le misure per la diversificazione dell’economia rurale hanno entrambi fornito esempi in cui gli Stati membri hanno utilizzato gli stanziamenti per finanziare progetti che, secondo i loro propri sistemi di selezione, erano suscettibili di offrire solo uno scarso contributo al raggiungimento delle finalità dell’UE (8). 10.6. Nel suo ruolo di supervisore, la Commissione ha ribadito durante tutto il periodo di programmazione 2007-2013 la necessità di una selettività e una specificità maggiori nell'attuazione dei programmi di sviluppo rurale. Per quanto riguarda il quadro comune di monitoraggio e valutazione nel settore dello sviluppo rurale, tutti i dati e le informazioni disponibili, per esempio i dati finanziari e di monitoraggio, nonché i risultati delle valutazioni, vengono presi in considerazione nelle riunioni annuali con gli Stati membri, per valutare i progressi nell'attuazione dei programmi e l'eventuale necessità di modificarne la strategia e gli stanziamenti finanziari.

10.7. L’uso delle rettifiche finanziarie e dei recuperi indica inoltre che il quadro normativo 2007-2013 tendeva a privilegiare sostanzialmente la conformità della spesa alle norme vigenti. La relazione annuale 2012 indicava i possibili interventi della Commissione in caso di mancata conformità alla normativa dell’utilizzo dei fondi UE, nell’ambito della gestione concorrente. A seconda delle circostanze, l’uso di rettifiche finanziarie e recuperi può comportare una perdita di finanziamenti per lo Stato membro o il beneficiario finale (9).

10.8. Nell’ambito della coesione, qualora riconoscano che le spese non sono conformi alla normativa, gli Stati membri sono generalmente in grado di sostituire i progetti non ammissibili. Ogni anno gli Stati membri notificano alla Commissione l’entità della spesa che ha formato oggetto di tale sostituzione. La Commissione, tuttavia, non procede all’analisi delle spese di sostituzione e non ne ha valutato l’effetto potenziale sulla performance generale delle politiche. 10.8-10.9. Nell'ambito del quadro giuridico 2007-2013 applicabile al contesto della gestione concorrente, gli Stati membri devono fornire solo le informazioni sull'importo delle spese irregolari sostituite [articolo 20, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1828/2006]. Non forniscono informazioni che permettano di collegare gli importi sostituiti a specifici progetti che producono realizzazioni e risultati, poiché non esiste un requisito giuridico al riguardo.

10.9. Questi elementi del quadro normativo (ossia le rettifiche finanziarie e i recuperi, nonché i progetti di sostituzione) intervengono in caso di problemi di conformità. Non viene posto in atto alcun processo equivalente nel caso in cui i progetti o i programmi non abbiano realizzato gli impatti e i risultati attesi.

10.10. Basandosi sul proprio lavoro di audit, la Corte ha osservato che la selezione dei progetti nell’ambito della gestione concorrente — una questione di competenza dello Stato membro — si è concentrata innanzitutto sulla necessità di spendere i fondi UE disponibili, poi sulla necessità di rispettare le norme e solo in terzo luogo — e in misura limitata — sulla performance da questi attesa (10). Dal momento che i progetti sostitutivi sono selezionati nello stesso modo dei progetti sostituiti, viene applicato lo stesso modello di priorità. Secondo la Corte, alla conformità e alla performance dovrebbe essere attribuita la stessa importanza nell’intero ciclo dei progetti. 10.10. La Commissione osserva che i criteri di performance rientrano nel processo di selezione di ogni progetto da finanziare. Tramite l'applicazione di criteri di selezione ponderati, gli Stati membri dovrebbero essere in grado di individuare i progetti che meglio potrebbero contribuire al conseguimento dei risultati.

Periodo di programmazione 2014-2020

10.11. Nella sua risposta alla relazione annuale della Corte sull’esercizio 2012, la Commissione aveva dichiarato che, nel nuovo periodo di programmazione (2014-2020), sarebbe stata rivolta maggiore attenzione alla performance, evidenziando cinque aspetti specifici (11):

a) un approccio rinnovato in materia di valutazione, così come stabilito nel regolamento recante disposizioni comuni (12). È prematuro valutare il funzionamento delle nuove disposizioni;

b) le condizionalità macroeconomiche che collegano l’erogazione dei fondi UE all’osservanza da parte dello Stato membro dei requisiti di governance economica, come stabilito durante il semestre europeo (13). In caso di mancata osservanza da parte degli Stati membri, la Commissione ha la facoltà di sospendere i pagamenti in attesa della revisione degli accordi di partenariato (cfr. riquadro 10.1) o dei programmi pertinenti (14);

Riquadro 10.1 — Accordi di partenariato Il nucleo del quadro rivisto che disciplina le erogazioni a partire dai Fondi strutturali e d’investimento europei (SIE) è costituito dagli accordi di partenariato tra ciascuno Stato membro e la Commissione. Tali accordi stabiliscono in che modo lo Stato membro intende utilizzare i finanziamenti dell’UE disponibili per raggiungere i propri obiettivi nell’ambito di programmi operativi di livello inferiore (15). Essi contengono in particolare maggiori dettagli, per esempio su obiettivi specifici e target intermedi.

c) una logica di intervento rafforzata che colleghi gli obiettivi fissati dall’Unione a quelli degli Stati membri. Nel pianificare i programmi operativi, gli Stati membri sono tenuti a concentrarsi sul risultato desiderato prima di valutare in che modo conseguirlo;

d) le condizionalità ex ante, destinate a garantire che siano posti in essere i quadri giusti per l’utilizzo efficace dei fondi SIE, come l’esistenza di strategie/piani pertinenti (16). Gli Stati membri sono tenuti a dimostrare, nel quadro degli accordi di partenariato e dei programmi operativi, il rispetto delle pertinenti condizionalità ex ante, o la loro intenzione di aderirvi entro la fine del 2016. In caso contrario, la Commissione può sospendere i pagamenti;

e) una riserva di performance, descritta di seguito.

10.12. La riserva di performance (riserva di efficacia dell’attuazione) costituisce il principale incentivo per gli Stati membri a continuare a concentrarsi sulla performance una volta avviati i programmi (17). Il funzionamento pianificato della riserva di performance è illustrato nel riquadro 10.2. 10.12. La riserva di performance costituisce uno dei principali incentivi per gli Stati membri a concentrarsi sulla performance. L'esistenza di indicatori chiari nei programmi e darne conto in maniera trasparente sono anch'essi elementi importanti dell'obbligo di rendicontazione e incentiveranno la focalizzazione sulla performance.

Riquadro 10.2 — La riserva di performance

Gli articoli 20-22 del regolamento (UE) n. 1303/2013 prescrivono le modalità di funzionamento della riserva di performance, le cui principali caratteristiche sono descritte di seguito.

— All’inizio del periodo di programmazione, negli accordi di partenariato e nei programmi operativi, la Commissione e i singoli Stati membri concordano le priorità specifiche dei programmi che formeranno la base per l’assegnazione di una riserva di performance del 6 %.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

— Nel 2019, la Commissione, di concerto con gli Stati membri, esaminerà il raggiungimento dei target intermedi dei programmi a fronte delle priorità stabilite, sulla base delle relazioni annuali di attuazione presentate dagli Stati membri in quell’anno.

— Qualora ritenga che la performance abbia raggiunto livelli soddisfacenti, la Commissione procederà ad assegnare una riserva di performance del 6 %. Diversamente, gli Stati membri proporranno la riassegnazione della riserva ad altre priorità.

— In talune circostanze, in caso di comprovata «grave mancanza» nel rispettare i target intermedi prefissati, la Commissione può sospendere il pagamento della riserva di performance.

10.13. Per il periodo 2007-2013 (18) (e non per il FEASR), la possibilità di utilizzare una riserva di performance è stata delegata agli Stati membri (19). Tuttavia, solamente due Stati membri, Polonia e Italia, hanno scelto di avvalersi di tale possibilità, in entrambi i casi con poca o nessuna reale attenzione verso la performance.

10.14. Affinché la riserva di performance funzioni più efficacemente rispetto al passato, la Commissione dovrà riuscire, per esempio, a:

a) negoziare obiettivi specifici e target intermedi adeguati all’inizio del periodo di programmazione. Tali obiettivi specifici devono essere stabiliti al giusto livello — ossia sufficientemente elevato, affinché la loro realizzazione non sia una formalità, pur rimanendo realisticamente alla portata dello Stato membro; b) ottenere in tempo utile dati precisi e affidabili dagli Stati membri per stabilire se gli obiettivi specifici siano stati raggiunti.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

10.15. Tuttavia, i target intermedi fissati nella riserva di performance comprenderanno indicatori finanziari, indicatori di realizzazione e, solo se necessario, indicatori di risultato (20). Le relazioni speciali della Corte non hanno in genere rivelato problemi significativi riguardo alle realizzazioni; le difficoltà tendono a verificarsi a livello di risultati/impatti. In pratica, la riserva di performance farà soltanto un uso limitato degli indicatori di risultato, in quanto la Commissione non prevede di utilizzare indicatori di risultato per i settori diversi dall’FSE, dato che i programmi finanziati dall’UE da soli non hanno sufficiente influenza sul conseguimento dei risultati e che il tempo intercorso tra la spesa e il raggiungimento dei risultati può essere considerevole. Il regolamento specifica inoltre che gli indicatori di risultato non possono essere presi in considerazione al momento di decidere se sospendere i pagamenti della riserva di performance o procedere a rettifiche finanziarie. L’inclusione di indicatori finanziari quale base per i pagamenti della riserva di performance rischia di porre ancora una volta l’accento sull’assorbimento dei fondi piuttosto che sulla performance.

10.16. Le nuove disposizioni sono accolte con favore e la costituzione di una riserva di performance può favorire una maggiore attenzione ai risultati. Tuttavia, l’impatto rischia di essere marginale in quanto non ci sono ancora veri e propri incentivi finanziari o sanzioni nel quadro 2014-2020 in relazione ai risultati conseguiti con i finanziamenti UE. 10.16. La pubblicazione dei dati sulla performance ricavati dalle relazioni annuali di attuazione nonché i requisiti in materia di valutazione (obbligo di eseguire almeno una valutazione d'impatto per ogni priorità) hanno lo scopo di stimolare il dibattito politico e una rendicontazione fedele. Inoltre, come previsto dal quadro normativo 2014-2020 [articolo 22, paragrafi 6 e 7, del regolamento (UE) n. 1303/2013], la Commissione potrà sanzionare gli Stati membri in caso di una grave carenza nel conseguimento degli obiettivi, constatata in seguito alla verifica della performance [articolo 22, paragrafo 6, del regolamento (UE) n. 1303/2013] e in base al rapporto finale di attuazione (articolo 22, paragrafo 7).

PARTE 2 — LE RELAZIONI DELLA COMMISSIONE SULLA PERFORMANCE

10.17. Questa parte del capitolo riguarda tre elementi: il quadro di riferimento per le relazioni sulla performance della Commissione, la quarta relazione di valutazione, nonché le relazioni sulla performance redatte a livello delle direzioni generali della Commissione.

Relazioni della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio

10.18. La Commissione produce una vasta gamma di pubblicazioni su svariati argomenti destinate a varie tipologie di lettori. In base alla normativa, essa è tenuta a render conto, ogni anno, della propria performance nell’esecuzione del bilancio (21), attraverso tre documenti distinti (22): 10.18. Nella pratica attuale, le tre relazioni perseguono scopi diversi e sono complementari. La relazione di sintesi si concentra sui conseguimenti della Commissione in materia di gestione, la relazione di valutazione ex articolo 318 si concentra sui risultati conseguiti dai programmi di spesa e la relazione sulla gestione di bilancio e finanziaria verte sugli aspetti finanziari e sulla gestione del bilancio.

a) la «relazione sulla gestione di bilancio e finanziaria», che comprende una descrizione degli obiettivi raggiunti per l’anno in esame, in conformità con i principi della sana gestione finanziaria (23);

b) la «relazione di sintesi», che presenta una sintesi delle relazioni annuali di attività concernenti, fra l’altro, le realizzazioni delle varie politiche (24); e

c) la «relazione di valutazione» delle finanze dell’Unione basata sui risultati conseguiti (25).

10.19. In pratica, la relazione sull'esecuzione finanziaria e di bilancio e la relazione di sintesi contengono poche o nessuna informazione sulla performance. La relazione di sintesi per il 2013 contiene informazioni generali sul quadro stabilito dalla Commissione per la gestione della performance, ma non fornisce alcun dettaglio su ciò che il bilancio dell'UE ha conseguito nel corso dell'esercizio. 10.19. Per quanto riguarda la relazione sulla gestione di bilancio e finanziaria (RBFM), le modalità di applicazione prevedono di fatto che la relazione descriva gli obiettivi raggiunti. Tuttavia, sebbene la Corte supponga che questa disposizione faccia riferimento agli obiettivi politici, la Commissione ritiene che si riferisca agli obiettivi nel settore della gestione del bilancio. A norma dell'articolo 227 delle modalità di applicazione «la relazione [...] espone [...] il conseguimento degli obiettivi dell'esercizio, secondo il principio della sana gestione finanziaria». La RBFM, ai sensi dell'articolo 142, paragrafo 2, del regolamento finanziario, presenta dettagliatamente, sotto forma di tabelle e testo, i tassi di esecuzione raggiunti e illustra in che modo gli strumenti della gestione di bilancio, come gli storni e i bilanci rettificativi, siano stati utilizzati per conseguire un'esecuzione ottimale e assicurare stanziamenti sufficienti per le priorità. In questo modo, tratta gli elementi previsti nel regolamento finanziario (articolo 142, paragrafo 2) e nelle modalità di applicazione (articolo 227), tenuto conto anche del fatto che quest'ultimo articolo stabilisce che la relazione sulla gestione di bilancio e finanziaria debba essere distinta dalle relazioni sull'esecuzione del bilancio. Per quanto riguarda la relazione di sintesi, la Commissione sottolinea che, oltre al riferimento al quadro della Commissione per la gestione della performance, sono coperti diversi aspetti della performance, come indicato nella risposta al paragrafo 10.58.

10.20. Conformemente alla normativa, le tre relazioni sono indirizzate al Parlamento europeo e al Consiglio (26). Dal punto di vista della tempistica, la Commissione mira a pubblicare la relazione di valutazione e la relazione di sintesi nel giugno dell’anno n+1, mentre il regolamento finanziario prevede che la relazione sulla gestione finanziaria e di bilancio sia redatta prima, ossia entro il 31 marzo dell’anno n+1. La relazione di valutazione è specificamente destinata a essere utilizzata nel processo di discarico, ma per il resto la normativa non chiarisce lo scopo particolare di ciascuna relazione. L'insieme delle tre relazioni presenta, di conseguenza, sovrapposizioni derivanti dalla normativa, ma anche lacune e incongruenze. 10.20. La Commissione ritiene che questa pratica di rendicontazione, in base alla quale le citate relazioni hanno un ruolo e uno scopo diversi, sia conforme alle disposizioni giuridiche e operative a vari livelli (il TFUE, il regolamento finanziario e le istruzioni permanenti interne della Commissione). La Commissione ha preso in considerazione orientamenti precedenti, contenuti in varie relazioni di discarico del Parlamento europeo e del Consiglio e relazioni annuali della Corte, che indicavano, ad esempio, in quale direzione sviluppare la relazione ex articolo 318. La Commissione di conseguenza ritiene che, in conformità agli orientamenti già ricevuti, non sia necessaria un'ulteriore modifica dell'attuale pratica di rendicontazione.

10.21. La Commissione ha più volte sottolineato che il valore aggiunto UE è una prova fondamentale per giustificare le spese finanziate dal bilancio dell’UE (27). L’importanza di questo concetto è stata confermata dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Tuttavia, nessuna delle tre relazioni principali pubblicate nel 2013 ha fornito un quadro completo dei risultati in termini di valore aggiunto UE. Si tratta di una carenza rilevante in termini di informativa. 10.21. Al momento di proporre i nuovi programmi di spesa, la Commissione ha compiuto un grande sforzo nel prevedere il valore aggiunto UE di ciascuno di essi. Nei casi in cui condividevano questo punto di vista, i colegislatori hanno adottato i programmi di spesa proposti. La Commissione gestirà i programmi e riferirà sul valore aggiunto UE, che è uno degli aspetti che saranno esaminati dalle valutazioni ex post. Le valutazioni sono accessibili al pubblico e la relazione ex articolo 318 include le informazioni sul valore aggiunto UE.

10.22. La presentazione delle informazioni contenute nelle tre relazioni è incoerente, rendendone in tal modo difficile il raffronto. La relazione sulla gestione finanziaria e di bilancio e la relazione di valutazione presentano informazioni secondo le rubriche del quadro finanziario pluriennale (QFP), mentre la parte pertinente della relazione di sintesi si articola attorno alle categorie utilizzate nel bilancio dell’UE («titoli del bilancio»). Non è facile riconciliare queste due strutture differenti e individuarne la corrispondenza. Il lettore si trova praticamente nell’impossibilità di utilizzare tali relazioni come fonti complementari di informazioni. 10.22. Per quanto riguarda la diversa struttura delle relazioni, la Commissione sottolinea che l'autorità di discarico le ha chiesto di strutturare la relazione di valutazione ex articolo 318 sulla base delle rubriche del QFP. La relazione sulla gestione di bilancio e finanziaria è strutturata in questa maniera. La relazione di sintesi dei risultati della gestione della Commissione è articolata intorno ai titoli del bilancio, che riflettono il modo in cui è organizzata e gestita la Commissione. Considerati i diversi scopi delle relazioni, è inevitabile che le informazioni ivi contenute coprano aspetti diversi.

Esame della relazione di valutazione pubblicata nel giugno 2014

10.23. La Commissione ha pubblicato la sua quarta relazione di valutazione nel giugno 2014 (28). Il trattato prevede che la Commissione ottemperi a tale obbligo, e che detta relazione sia parte degli elementi sulla base dei quali il Parlamento dà atto ogni anno alla Commissione dell’esecuzione del bilancio (29).

10.24. Rispetto alle relazioni di valutazione precedenti, la quarta relazione rappresenta un miglioramento in quanto cerca di stabilire un collegamento fra i principali programmi finanziari presentati dalla rubrica del quadro finanziario pluriennale (QFP) e le informazioni sulla performance disponibili sulla strategia Europa 2020. Tuttavia, come asserito nella stessa relazione di valutazione, «non (è) possibile individuare esattamente il contributo offerto da ciascuno dei programmi finanziari alla realizzazione degli obiettivi di Europa 2020». La Corte condivide questa valutazione e ritiene sia necessario riunire, in un'unica sezione della relazione, tutte le informazioni disponibili sui progressi compiuti riguardo agli obiettivi di Europa 2020, al fine di fornire al lettore un quadro più chiaro delle realizzazioni prodotte (30). 10.24. La Commissione si compiace che la Corte dei conti ritenga la quarta edizione della relazione un miglioramento rispetto alle relazioni di valutazione precedenti per quanto concerne il nesso tra i principali programmi finanziari e le informazioni disponibili sulla performance della strategia Europa 2020. Come già dichiarato dalla Commissione, la strategia Europa 2020 non era ancora in vigore quando è stato adottato il QPF 2007-2013 e quando sono state introdotte le disposizioni in materia di monitoraggio, valutazione e rendicontazione. Ciò spiega in larga parte il motivo per il quale non è stato possibile individuare il contributo preciso di ogni singolo programma finanziario agli obiettivi stabiliti in tale strategia. Nell'ambito del nuovo QFP 2014-2020, gli obiettivi di Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva sono diventati parte integrante della logica di intervento dei maggiori programmi e fondi di spesa. Ciò dovrebbe facilitare l'individuazione del contributo dei programmi di spesa agli obiettivi principali dell'Unione e i relativi dati figureranno nelle future edizioni della relazione di valutazione ex articolo 318. La Commissione valuterà se è opportuno modificare la struttura della relazione ex articolo 318 alla luce del modo in cui questa relazione evolverà negli anni a venire, tenuto conto anche dell'esistenza di altre relazioni più complete su Europa 2020, ad esempio nell'ambito del semestre europeo.

10.25. In molti ambiti importanti, le informazioni e i dati forniti dalla relazione di valutazione riguardano le azioni intraprese e le realizzazioni prodotte più che i risultati raggiunti. Infatti, come precisato dalla Corte, ci vorranno alcuni anni prima che la Commissione sia in grado di presentare, in modo utile, le realizzazioni effettive dei programmi di spesa per il periodo 2007-2013. Per il periodo di programmazione 2014-2020, è stato creato un nuovo quadro per la gestione della performance e l'informativa corrispondente (31). La Commissione si aspetta che, sulla base di questo quadro, la relazione di valutazione per gli esercizi 2017-2018 possa includere le prime conclusioni sulla performance del programma e indicare se i programmi seguano l'andamento previsto o se necessitino di un aggiustamento. 10.25. La Commissione ritiene che le necessarie disposizioni in materia di monitoraggio, valutazione e rendicontazione, secondo i quadri normativi dei vari programmi, devono applicarsi da un certo tempo prima che le informazioni sui risultati possano verosimilmente essere utilizzate per dar conto dei conseguimenti dei programmi di spesa. Inoltre, deve essere trascorso un tempo sufficiente dall'attuazione dei programmi finanziari prima che le azioni finanziate producano i loro effetti e possa iniziare la valutazione dei risultati e degli impatti. Per i programmi 2007-2013, le valutazioni finali ed ex post saranno ancora basate sulle disposizioni di monitoraggio, valutazione e rendicontazione fissate per questi programmi. La Commissione cercherà di fornire più informazioni possibili relative alla performance. Per i programmi 2014-2020, un'attenzione nettamente maggiore sarà dedicata alla rendicontazione sulla performance e si prevede che le valutazioni intermedie, in calendario per il 2017-2018, includeranno, come indicato dalla Corte, le prime conclusioni sulla performance dei programmi, segnalando se sono sulla buona strada o se richiedono modifiche.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

10.26. La relazione di valutazione è accompagnata da un bilancio del piano d'azione per lo sviluppo della relazione di valutazione di cui all'articolo 318 (32). La Corte continuerà a monitorare i progressi compiuti in questo ambito.

Pianificazione e relazioni in materia di performance a livello di direzione generale

10.27. Questa sezione del capitolo formula in primo luogo alcune osservazioni generali sulla pianificazione e sulle relazioni in materia di performance a livello di direzione generale. Dopodiché presenta i risultati di un esame dettagliato della Corte sugli elementi relativi alla performance nei piani e nelle relazioni di tre direzioni generali specifiche, come nelle relazioni annuali degli ultimi tre anni (33).

Osservazioni di carattere generale

10.28. Una fonte importante di informazioni per le tre relazioni principali discusse nei paragrafi 10.18-10.22 sono le relazioni annuali di attività preparate da ciascuna direzione generale (34) e pubblicate entro il 31 marzo dell’anno n+1. Le relazioni annuali di attività rappresentano la fine di un processo che inizia con le schede di attività e i piani di gestione delle direzioni generali; questo processo è descritto con maggiori dettagli nel riquadro 10.3.

Riquadro 10.3 — Schede di attività e piani di gestione Le schede di attività (a partire dal 2014 saranno denominate schede di programma e avranno una struttura e un contenuto diversi) sono redatte per uso esterno, nell’ambito del processo di bilancio, per giustificare gli importi richiesti dalla Commissione. Le schede forniscono informazioni dettagliate non solo sulle risorse, sugli obiettivi e sugli indicatori, ma anche sui risultati attesi e sul valore aggiunto a livello di UE. Una parte significativa delle schede è ripetuta sei mesi più tardi, quando le direzioni generali preparano i loro piani di gestione (PG). Il PG è una componente fondamentale della pianificazione strategica e del ciclo programmatico della Commissione. Esso intende fornire uno strumento coerente grazie al quale tutti i servizi possono pianificare le loro attività. Sulla base dei PG, i direttori generali riferiscono alla Commissione nelle loro relazioni annuali di attività in merito alla performance delle loro funzioni, dando conto delle attività svolte dalla direzione generale e del raggiungimento dei principali obiettivi delle politiche. Le RAA costituiscono il principale strumento per render conto della gestione in seno alla Commissione e formano la base sulla quale la Commissione si assume la responsabilità della gestione delle risorse e del raggiungimento degli obiettivi. Tali relazioni sono pubblicate sul sito Internet della Commissione e contengono quattro parti, di cui la prima «Policy achievements» (realizzazioni delle politiche), riguarda la performance. Le altre tre parti riguardano la gestione delle risorse, la valutazione dell’efficacia dei sistemi di controllo interno e la garanzia relativa alla gestione.

10.29. La RAA contiene anche una dichiarazione di affidabilità, nella quale il direttore generale fornisce la garanzia, fra l’altro, che le informazioni figuranti nella relazione forniscono un'immagine fedele e che le risorse destinate alle attività descritte nella relazione sono state utilizzate per la finalità prevista e conformemente al principio della sana gestione finanziaria (35). Se necessario, la dichiarazione può contenere una riserva. Nonostante il riferimento specifico alla sana gestione finanziaria nel regolamento finanziario, in pratica, la Commissione limita la dichiarazione di affidabilità alle parti 2-4 della relazione, che vertono prevalentemente su questioni inerenti alla regolarità e al controllo interno (cfr. anche riquadro 10.4).

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Riquadro 10.4 — Responsabilità della Commissione in materia di sana gestione finanziaria In virtù del trattato, la Commissione dà esecuzione al bilancio‚ in conformità del principio della buona gestione finanziaria (36). In base alla definizione del regolamento finanziario, la sana gestione finanziaria è basata sui «princìpi di economia, efficienza ed efficacia» (articolo 30); l’efficacia viene poi definita indicando che «gli obiettivi specifici fissati devono essere raggiunti e devono essere conseguiti i risultati attesi». Secondo l'interpretazione della Corte — da questa sistematicamente applicata — tale definizione include la verifica del conseguimento degli obiettivi delle politiche UE. La Commissione, escludendo le realizzazioni delle politiche dalle dichiarazioni RAA, applica pertanto una definizione più ristretta di «sana gestione finanziaria». In questo modo la Commissione non si assume la responsabilità delle realizzazioni delle politiche. Riquadro 10.4 — Le responsabilità della Commissione rispetto alla sana gestione finanziaria La Commissione ribadisce quanto ha dichiarato nella sua ultima relazione di sintesi. Ciascuna relazione annuale di attività contiene una dichiarazione di affidabilità sottoscritta dal direttore generale o dal capo servizio, il quale garantisce sotto la sua responsabilità che la relazione contiene un quadro reale e fedele, che tutte le operazioni finanziarie sono state svolte con legittimità e regolarità e secondo una sana gestione finanziaria, e che non sono state omesse informazioni rilevanti. Ove opportuno, la dichiarazione contiene riserve relative a determinate voci delle entrate e di spesa. Al fine di garantire che le dichiarazioni di affidabilità che figurano nelle RAA rimangano pienamente in linea con la sua responsabilità finanziaria relativa all'esecuzione del bilancio dell'UE, la Commissione conferma che queste dovrebbero vertere sulla gestione e sulle questioni finanziarie conformemente ai requisiti della Commissione in materia di audit riguardanti l'efficienza, l'efficacia e la trasparenza della sua amministrazione delle finanze dell'UE. Adottando la relazione di sintesi, la Commissione si assume la piena responsabilità della gestione del bilancio dell'UE. Si tratta di una questione distinta rispetto alle azioni adottate dalla Commissione e al suo chiaro impegno, come illustrato nella recente relazione di sintesi, di rafforzare ulteriormente la rendicontazione dei conseguimenti delle politiche nelle stesse RAA nonché nella relazione di valutazione richiesta dal trattato. Tali conseguimenti delle politiche sono il risultato di un'azione collettiva e di una responsabilità condivisa con i colegislatori, che contribuiscono alla definizione dei programmi e alla loro adozione, nonché con gli Stati membri, che spesso svolgono un ruolo importante nella loro attuazione. Inoltre, molti altri fattori economici e sociali, che esulano dal controllo dei direttori generali, influiscono sulla performance generale dei programmi. La Commissione intende continuare la pratica attuale di rendicontazione, tramite la relazione di sintesi e la relazione di valutazione ex articolo 318, che è in piena conformità con le disposizioni giuridiche.

10.30. In base a tale pratica, il direttore generale non è tenuto a fornire alcuna garanzia circa le informazioni sulle realizzazioni delle politiche nella parte 1 della RAA. Ne consegue che la dichiarazione di affidabilità riguarda solo gli aspetti limitati della performance trattati nelle altre parti della relazione. Nessuna delle 17 riserve quantificate espresse in tutte le RAA del 2013 si fondava su motivi legati alla performance (37). Dall’esame svolto dalla Corte sulla parte 1 di un campione di RAA nell’ambito delle sue relazioni annuali per il periodo 2010-2013, è emerso che solo due riserve hanno incluso alcuni elementi limitati relativi alla performance (38). 10.30. Si veda la risposta al riquadro 10.4.

10.31. La Corte rileva che al valore aggiunto UE viene dato il giusto risalto nelle schede di attività — quando si cercano risorse — ma molto meno nelle RAA quando vengono descritti i risultati ottenuti con queste risorse. Delle 12 RAA sottoposte all’esame della Corte per il periodo 2010-2013, solo tre (le RAA 2010 e 2011 della direzione generale Politica regionale (DG REGIO) e, in misura limitata, la RAA 2013 della direzione generale per la Salute e i consumatori (DG SANCO) contenevano specificamente informazioni riguardanti il valore aggiunto UE. A questo proposito le schede di attività forniscono un quadro più completo rispetto alle RAA.

Pianificazione e relazione in materia di performance in tre direzioni generali selezionate

10.32. La Corte ha esaminato le schede di attività, i PG e le RAA 2013 (parte 1) (39) della direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione (DG EMPL), della direzione generale per la Salute e i consumatori (DG SANCO) e dell’Ufficio per le infrastrutture e la logistica a Lussemburgo (OIL). In particolare, la Corte ha valutato se le RAA fornissero informazioni utili sul contributo apportato annualmente dalle direzioni generali al conseguimento degli obiettivi delle politiche. L’esame è stato basato sui requisiti stabiliti dal regolamento finanziario, sulle norme di controllo interno della Commissione e sulle istruzioni concernenti i PG e le RAA emanate dal Segretariato generale della Commissione e dalla direzione generale per il Bilancio (DG BUDG).

Gli obiettivi delle direzioni generali non sono idonei ai fini della gestione

10.33. In base alle istruzioni sui PG emanate dalla Commissione nel 2013, le direzioni generali devono stabilire obiettivi generali con indicatori di impatto (lungo termine) e obiettivi specifici corredati di indicatori di risultato (breve/medio termine). I direttori generali dovevano poi indicare nella prima parte delle RAA i risultati conseguiti e la misura in cui i risultati avevano ottenuto l’impatto atteso.

10.34. In linea con le osservazioni formulate negli anni precedenti per quanto concerne le altre direzioni generali, l’audit della Corte ha rilevato che per la DG EMPL e la DG SANCO, molti degli obiettivi (generali e specifici) utilizzati nei PG e nelle RAA sono stati estrapolati direttamente da documenti strategici o legislativi, risultando così troppo generici per essere utili strumenti di gestione (cfr. riquadro 10.5). 10.34. Gli obiettivi definiti per il nuovo periodo permettono una presentazione integrata della raison d'être, delle priorità chiave e dei mezzi operativi (responsabilità finanziaria, legislativa e politica) delle DG. In base alle istruzioni permanenti per i piani di gestione, in questi documenti gli obiettivi generali vanno formulati con maggiore precisione per allinearli agli obiettivi politici della Commissione, in modo che i servizi della Commissione possano debitamente assicurare il follow up degli obiettivi politici e delle principali priorità politiche. Ove possibile, vengono anche definiti obiettivi specifici con indicatori di risultato e di realizzazione che contribuiscono al conseguimento degli obiettivi politici e delle principali priorità politiche della Commissione.

Riquadro 10.5 — Esempi di «obiettivi specifici» non idonei ai fini della gestione DG SANCO: Per l’obiettivo specifico volto a promuovere la salute in un’Europa che invecchia, l’influenza della DG SANCO non è misurabile. DG EMPL: Questa direzione generale si prefigge l’obiettivo specifico di promuovere la mobilità geografica e professionale (compreso il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale) dei lavoratori in Europa, al fine di superare gli ostacoli alla libera circolazione e di contribuire alla creazione di un vero e proprio mercato del lavoro a livello europeo. È difficile stabilire il contributo specifico della DG EMPL al raggiungimento di tale obiettivo. Riquadro 10.5 — Esempi di «obiettivi specifici» non idonei ai fini della gestione La causalità tra le attività della DG SANCO e il «favorire un buono stato di salute in un'Europa che invecchia» è certamente complessa, a volte indiretta e non quantificabile. La Commissione sta sviluppando un quadro di monitoraggio per valutare i progressi di indicatori come la qualità della vita, la sostenibilità dei sistemi sanitari e dell'innovazione e, da ultimo, dell'obiettivo relativo agli anni di vita in buona salute entro il 2020. La DG «Occupazione, affari sociali e inclusione» valuterà come migliorare la presentazione della sua logica generale d'intervento per i prossimi piani di gestione in modo da dare maggiore risalto alla ricca gamma delle attività che contribuiscono a tale obiettivo.

10.35. In base al regolamento finanziario, gli obiettivi delle direzioni generali sono SMART, ossia specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine (40). Tuttavia, 11 dei 15 obiettivi esaminati (41) non soddisfano tutti i criteri SMART. Pur essendo pertinenti al settore in cui operano le direzioni generali, gli obiettivi esaminati sono fissati a un livello così generale che non è chiaro in che modo possano essere raggiunti. In molti casi gli indicatori associati all’obiettivo non misurano in modo esaustivo tutti gli aspetti al livello appropriato. A una conclusione analoga è giunto nel dicembre 2013 il servizio di audit interno della DG EMPL, riferendo che gli obiettivi non erano sempre chiaramente definiti. 10.35. La Commissione valuta sempre i criteri SMART quando formula gli obiettivi. Al momento di valutare la conformità con i criteri SMART, le informazioni contenute nel piano di gestione vanno analizzate integralmente. La Commissione sottolinea che le relazioni sulla performance dovrebbero concentrarsi sulle reali necessità dei soggetti interessati e dovrebbero essere sufficientemente flessibili per riflettere la diversa natura delle attività dei servizi della Commissione.

10.36. Essendo un servizio orizzontale della Commissione, l'OIL non è una direzione generale impegnata nell'attuazione di una politica o nell'esecuzione di una spesa, ma fornisce un supporto interno ad altre direzioni generali. I suoi principali obiettivi sono di natura amministrativa. Di conseguenza, nel pianificare le proprie attività nel PG e nel comunicarle nelle RAA, l’OIL non presenta ovviamente obiettivi generali e indicatori di impatto, ma include solo gli obiettivi specifici con indicatori di risultato.

Permangono difficoltà in relazione agli indicatori per il monitoraggio della performance

10.37. La scelta degli indicatori dovrebbe essere basata su considerazioni quali la pertinenza, la misurabilità e la disponibilità di informazioni tempestive e affidabili sulla performance. Nella misura del possibile, gli indicatori dovrebbero soddisfare i criteri RACER (42). Gli indicatori che misurano i risultati sui quali le direzioni generali hanno influenza limitata dovrebbero essere integrati da altri indicatori che misurano direttamente le attività delle direzioni generali.

10.38. Le due direzioni generali e l’OIL possiedono almeno un indicatore di performance per obiettivo per consentire ai responsabili di monitorare e valutare le realizzazioni e di renderne conto. Dall’esame di 15 indicatori (cinque per ciascuna direzione generale), è emerso che solo due soddisfacevano adeguatamente tutti i criteri RACER (43). In aggiunta, la Corte ha individuato una serie di carenze (cfr. riquadro 10.6). 10.38. La Commissione ha rivisto significativamente i suoi indicatori per il periodo 2014-2020 e ritiene che gli indicatori presentati forniscano in genere informazioni utili sui progressi conseguiti verso il raggiungimento degli obiettivi generali delle politiche della Commissione nonché per il monitoraggio della performance.

Riquadro 10.6 — Esempi di problemi con gli indicatori Riquadro 10.6 — Esempi di problemi con gli indicatori

a) Indicatori che erano al di fuori della capacità d’influenza della direzione generale DG SANCO: «Tasso di vaccinazione antinfluenzale fra i cittadini dell’UE di età superiore ai 65 anni»: anche se tale indicatore è stato stabilito dal Consiglio, l’attuazione è di competenza esclusiva degli Stati membri. Di conseguenza, il raggiungimento dell’obiettivo non rientra nella sfera d’influenza della DG SANCO. a) Il vaccino antinfluenzale è una misura di sanità pubblica specifica di competenza esclusiva degli Stati membri. La DG SANCO è consapevole di non avere influenza diretta sul progresso di questo indicatore. Tuttavia, il Consiglio ha stabilito un obiettivo per la copertura del vaccino a livello dell'UE che può essere monitorato solamente dalla Commissione. Di conseguenza, la DG SANCO continua a monitorare le misure nazionali volte a raggiungere gli obiettivi prestabiliti contribuendo in tal modo al conseguimento degli stessi.

b) Indicatori privi di informazioni pertinenti DG EMPL: L’obiettivo specifico «Aumentare l’accesso all’occupazione e la partecipazione al mercato del lavoro» è misurato mediante due indicatori di risultato: «Numero di cittadini che beneficiano del sostegno dell’FSE sotto forma di formazione, occupazione o di orientamento» e «FSE in % di politiche attive del mercato del lavoro nell’UE». Entrambi gli indicatori, pur tracciando la partecipazione dell’FSE e la dotazione finanziaria dell’FSE, non forniscono informazioni sullo scopo dell’obiettivo, ossia incrementare l’occupazione e l’accesso alla stessa. b) La Commissione ritiene che gli indicatori in causa siano utili, ma riconosce che potrebbero essere più specifici e fa presente che questa questione è stata affrontata per il periodo 2014-2020.

c) Indicatori la cui affidabilità era incerta DG SANCO: «Percentuale della popolazione preoccupata di subire un evento avverso durante il trattamento sanitario». Per raccogliere i dati, l’indicatore si basa su indagini rivolte ai cittadini (Eurobarometri). La prima indagine di questo tipo, condotta nel 2009, è diventata poi l’indagine di riferimento. La prossima indagine avrà luogo nel 2014. L'indicatore misura la percezione dei cittadini. Può trattarsi di una prova circostanziale molto utile, ma deve essere integrata da una forma più diretta di riscontri (per esempio, il numero effettivo di eventi avversi). In ragione della sua natura soggettiva, questo indicatore potrebbe non indicare in maniera attendibile l’eventuale miglioramento della sicurezza dei pazienti. c) L'indagine Eurobarometro non è intesa a fungere da indicatore autonomo. Viene analizzata insieme a una serie di altri indicatori, come l'indicatore strutturato sull'attuazione negli Stati membri della pertinente raccomandazione del Consiglio, accompagnato da un indicatore indiretto di realizzazione che analizza l'impatto delle misure adottate sulla percezione dei cittadini circa la probabilità di un evento avverso durante il trattamento sanitario.

d) Indicatori presentati come indicatori di risultato, ma che erano in realtà orientati alle realizzazioni OIL: Alcuni indicatori, anche se definiti come indicatori di risultato, rappresentano in realtà indicatori di realizzazioni. Il PG del 2013 contiene i seguenti indicatori di risultato: «pasti venduti in media giornaliera», «numero di utenti dei centri fitness» o «numero di comunicazioni ambientali effettuate». In realtà questi elementi non sono indicatori di risultato, ma rappresentano il numero di prodotti/servizi forniti (realizzazioni) e non gli effetti immediati delle azioni/attività destinate alla popolazione bersaglio. d) L'OIL riferisce relativamente al conseguimento di ciascun obiettivo specifico ad esso assegnato, soprattutto tramite elementi qualitativi presentati sotto forma di testo. Per rispecchiare accuratamente i reali conseguimenti, collegandoli nel contempo ai processi sottostanti e alle risorse assegnate, gli indicatori di realizzazione si sono dimostrati nella maggior parte dei casi utili e, per questo, sono stati approvati dal consiglio di direzione dell'OIL. Per una maggiore chiarezza, comparabilità nel tempo e disponibilità dei dati, gli indicatori selezionati per la relazione annuale di attività non possono essere limitati esclusivamente agli indicatori di impatto o di risultato. A questo riguardo, gli indicatori menzionati dalla Corte, sebbene perfezionabili, sono in genere integrati da indicatori orientati al risultato (libri contabili per i servizi di catering, coscienza ambientale dimostrata tramite l'estensione del campo di applicazione dell'EMAS).

e) Indicatori privi di informazioni chiave relative all’obiettivo specifico DG EMPL: Per l’indicatore di risultato «numero di autorità di gestione (AdG) e organismi intermedi (OI) che partecipano alle reti di apprendimento», l’obiettivo specifico è che un’AdG o un OI di ciascuno Stato membro partecipi ad almeno una rete di apprendimento transnazionale pertinente. La RAA non fornisce i tassi di partecipazione per ciascuno Stato membro. e) La Commissione ritiene che l'indicatore presentato sia molto utile e pertinente; ciononostante concorda sul fatto che le informazioni sul conseguimento dell'obiettivo per questo particolare indicatore sono state molto difficili da ottenere, dato che dipendevano dalla collaborazione dei 28 Stati membri e di centinaia di autorità di gestione e organismi intermedi. La DG «Occupazione, affari sociali e inclusione» cercherà di far meglio in futuro.

Cooperazione insufficiente tra le direzioni generali

10.39. Secondo le istruzioni della RAA, le direzioni generali che operano nei settori correlati o che gestiscono programmi simili sono tenute a collaborare durante la preparazione del progetto di RAA. La mancata cooperazione potrebbe comportare incoerenze tra le direzioni generali in materia di informativa (cfr. riquadro 10.7). 10.39. La Commissione ricorda che la preparazione delle RAA è avvenuta all'insegna del coordinamento e della collaborazione tra le DG operanti in settori politici interrelati.

Riquadro 10.7 — Esempi di coordinamento insufficiente tra le direzioni generali DG EMPL e DG SANCO: La DG SANCO utilizza l’indicatore «Numero di anni di vita in buona salute (HLY) alla nascita» come indicatore d’impatto nell’ambito dell’obiettivo generale «Proteggere e migliorare la salute umana». Anche se traccia gli stessi dati dell’indicatore d’impatto della DG EMPL «Speranza di vita senza disabilità», i due indicatori hanno obiettivi specifici e traguardi intermedi diversi, senza alcun motivo apparente alla base di tale discrepanza. Riquadro 10.7 — Esempi di coordinamento insufficiente tra le direzioni generali L'indicatore HLY è uno degli indicatori sanitari della Comunità europea (ECHI) che, in quanto tale è utilizzato in diversi contesti. Per evitare discrepanze, la metodologia di base è definita dalla DG SANCO, dalla DG EMPL ed ESTAT in stretto coordinamento. Esiste da sempre una buona cooperazione tra le DG EMPL e SANCO riguardo agli indicatori sanitari: un esempio è fornito dall'indagine europea sulla salute (EHIS), nell'ambito della quale le due DG hanno tenuto riunioni di coordinamento sui dati da raccogliere. Tuttavia, può essere necessario fissare obiettivi specifici a livello di DG che consentano di rilevare aspetti particolari dell'operato di ciascuna di esse.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

PARTE 3 — RISULTATI DEGLI AUDIT SULLA PERFORMANCE (CONTROLLI DI GESTIONE) SVOLTI DALLA CORTE

10.40. Questa parte del capitolo si compone di due sezioni: la prima trae alcuni dei principali insegnamenti dalle relazioni speciali del 2013 della Corte e la seconda valuta in che misura le raccomandazioni contenute nelle relazioni speciali della Corte — otto relazioni speciali dal 2007 al 2010 — siano state attuate.

Relazioni speciali adottate dalla Corte nel 2013

10.41. Le relazioni speciali della Corte esaminano se, nell’esecuzione delle spese dell’Unione europea, vengano applicati i princìpi della sana gestione finanziaria (cfr. paragrafo 10.1). La Corte sceglie i temi delle proprie relazioni speciali — specifici settori di bilancio o temi gestionali — in modo da produrre il massimo impatto, in base ad una serie di criteri, quali il livello di entrate o di spese in questione (rilevanza), i rischi per la sana gestione finanziaria ed il grado di interesse delle parti interessate. Nel 2013 la Corte ha adottato (44) 19 relazioni speciali, elencate nell’ allegato 10.1 .

10.42. Ogni relazione speciale costituisce di per sé un importante contributo nel responsabilizzare i soggetti sottoposti ad audit riguardo alla gestione dei fondi UE e nell’aiutarli ad apportare miglioramenti in futuro. Dette relazioni speciali coprono complessivamente l’intero ciclo di vita della gestione, ovvero dalla concezione alla valutazione. Nelle relazioni annuali degli anni precedenti, la Corte ha selezionato un numero limitato di temi, giudicati di particolare rilevanza, trattati nelle relazioni speciali dell’anno in questione. Nella relazione annuale sull’esercizio 2011, questi temi riguardavano l’analisi dei bisogni, la progettazione e il valore aggiunto UE; nella relazione annuale sull’esercizio 2012 le tematiche trattate erano obiettivi e indicatori, i dati sulla performance e la sostenibilità dei progetti finanziati dall’UE.

10.43. Nella presente relazione annuale, la Corte sceglie di sottolineare due questioni individuate nelle sue relazioni speciali del 2013, che rivestono particolare importanza per la Commissione e il legislatore in termini di ottenimento del massimo impatto dalla prossima generazione dei programmi di spesa: il valore aggiunto UE e il concetto strettamente associato di effetto inerziale.

Valore aggiunto UE

10.44. Il valore aggiunto UE riveste una crescente importanza nel garantire la migliore performance possibile dei fondi limitati dell’UE (cfr. anche paragrafo 10.21). Delle 19 relazioni speciali adottate nel 2013, sette hanno affrontato i temi del valore aggiunto UE e/o dell’effetto inerziale.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

10.45. Il valore aggiunto UE è il valore risultante da un intervento dell’UE, che si aggiunge al valore che sarebbe stato altrimenti creato dagli interventi dei soli Stati membri (45). Garantire un valore aggiunto UE è fondamentale per ottenere una sana gestione finanziaria (46). 10.45. La Commissione sottolinea che la nozione di valore aggiunto UE può essere utilizzata in contesti molto diversi, come in riflessioni accademiche sul bilancio dell'UE, nella definizione di obiettivi e/o criteri per la selezione di progetti in specifici programmi dell'UE, nelle disposizioni del regolamento finanziario e nella valutazione dei programmi esistenti, ma ritiene anche che il valore aggiunto di un progetto politico vada oltre il mero riferimento a dati quantitativi. La Commissione fa anche presente che il principio della sana gestione finanziaria è stabilito nell'articolo 30 del regolamento finanziario e che il suo conseguimento dovrebbe essere valutato sulla base dei principi ivi menzionati.

10.46. Gli audit della Corte hanno constatato che un autentico valore aggiunto UE è spesso difficile da individuare, in particolare nel contesto della gestione concorrente, con cui viene spesa la maggior parte del bilancio. Il rischio è che i finanziamenti UE vengano usati in sostituzione ai fondi nazionali, liberando così le risorse nazionali per altri scopi. Questa opzione può essere interessante per gli Stati membri i cui bilanci nazionali sono sotto pressione. 10.46. La Commissione rimanda alle risposte ai paragrafi 10.48 e 10.52, in cui ritiene che le misure prese abbiano fornito un valore aggiunto UE. La Commissione ha valutato il valore aggiunto UE al momento della presentazione delle proposte per i nuovi programmi di spesa. Nei casi in cui condividevano questo punto di vista, i colegislatori hanno adottato i programmi di spesa proposti. La Commissione gestirà i programmi e riferirà sul valore aggiunto UE, che è uno degli aspetti che saranno esaminati dalle valutazioni ex post. Le valutazioni sono accessibili al pubblico e la relazione ex articolo 318 include anche le informazioni sul valore aggiunto UE.

10.47. Un esempio è fornito nella relazione speciale della Corte sul programma LIFE, di cui al precedente paragrafo 10.5. La Corte ha rilevato che la ripartizione nazionale delle risorse finanziarie e la concorrenza a livello nazionale, piuttosto che a livello di UE, per il finanziamento dei progetti, hanno avuto l’effetto di ridurre il valore aggiunto UE del programma (47). 10.47. Si veda la risposta al paragrafo 10.5.

10.48. Un altro esempio è la relazione speciale della Corte sul Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione, in cui la Corte ha concluso che un terzo del finanziamento proveniente da questa fonte ha compensato i lavoratori colpiti da esuberi/licenziamenti collettivi senza apportare alcun valore aggiunto UE. Tale era la percentuale di finanziamento riguardante le misure di sostegno al reddito che sarebbe stata versata in ogni caso dagli Stati membri. Tuttavia, la relazione fa osservare che quando il Fondo è stato utilizzato per cofinanziare servizi che non sono normalmente presenti negli Stati membri, come la formazione per i lavoratori in esubero, ha comunque apportato un valore aggiunto UE (48). 10.48. La Commissione richiama l'attenzione sulle conclusioni della relazione di valutazione intermedie relative al valore aggiunto, in cui si legge che il FEG ha fornito un «significativo valore aggiunto» e «esperti indipendenti hanno concluso che senza il sostegno del FEG sarebbero stati conseguiti risultati quasi nulli». La Commissione fa notare che il sostegno fornito dal FEG deve essere considerato come il finanziamento di un «pacchetto» di misure correlate, che contribuiscono nel loro insieme al successo delle operazioni finanziate. Infatti, il FEG fornisce sostegno ai lavoratori attraverso diverse forme di assistenza, ivi comprese le indennità volte a garantire che i lavoratori abbiano un reddito sufficiente durante le misure di attivazione e siano così in grado di beneficiare delle varie azioni finanziate come, ad esempio, la formazione.

Effetto inerziale

10.49. Un concetto correlato, che incide negativamente sul valore aggiunto UE, è quello di effetto inerziale: se applicato alle sovvenzioni UE, si riferisce alla misura in cui il beneficiario avrebbe intrapreso il progetto anche in assenza del sostegno dell’UE. Pertanto, la presenza di un effetto inerziale ridurrebbe o addirittura escluderebbe il valore aggiunto UE.

10.50. L’effetto inerziale, per sua natura, non è facile da individuare. Tuttavia, l’assenza di un’analisi accurata dei bisogni spesso indica il rischio di un effetto inerziale. In alcune occasioni gli audit della Corte hanno rilevato progetti che sono stati autorizzati — o addirittura completati — prima che il finanziamento dell’UE fosse stato approvato; ciò denota la presenza di un effetto inerziale.

10.51. Per esempio, nell’audit riguardante il sostegno dell’UE all’industria agroalimentare, la Corte aveva concluso che la probabilità che si verificasse un effetto inerziale era elevata, in quanto gli Stati membri non avevano sistematicamente orientato i finanziamenti verso quei progetti il cui bisogno di fondi pubblici era dimostrato (49). Anche nel settore agricolo, la Corte ha rilevato che il rischio di effetto inerziale era elevato nelle misure adottate dagli Stati membri per diversificare l’economia rurale, dove un solo Stato membro richiede ai beneficiari di dimostrare la necessità di una sovvenzione; in un caso, il sostegno dell’UE è stato fornito dopo che il progetto era già stato completato (50). 10.51. La Commissione concorda con la Corte sul fatto che a livello di Stato membro sia necessario rendere il sostegno più mirato. Quando il sostegno agli investimenti è ben mirato (utilizzando, in particolare, i criteri di ammissibilità e selezione, così come la differenziazione dei tassi di contributo) e basato su carenze/esigenze precise, il rischio di effetto inerziale e di spostamento è minimizzato. Il sostegno agli investimenti mirato [articolo 43 del regolamento (CE) n. 1974/2006] è stato introdotto nel periodo di programmazione 2007-2013 proprio per limitare l'effetto inerziale e di spostamento rilevato in valutazioni precedenti. Il quadro giuridico per il nuovo periodo di programmazione richiede che siano prese in considerazione le esigenze specifiche connesse alle condizioni particolari a livello regionale o subregionale e affrontate concretamente tramite combinazioni ben concepite di misure o sottoprogrammi tematici. Inoltre, il nuovo quadro giuridico richiede che siano stabiliti obiettivi appropriati per ciascun settore prioritario dell'Unione, sulla base di indicatori di risultato comuni, e che le misure selezionate in relazione alle priorità dell'Unione siano basate su una solida logica di intervento sostenuta da una valutazione ex ante.

10.52. Ulteriori esempi di effetto inerziale sono stati riscontrati nell’esame svolto dalla Corte sul programma Marco Polo, ideato per ridurre la congestione stradale trasferendo il traffico merci su altre modalità di trasporto. Nonostante sia comprovato che il sostegno dell’UE abbia apportato benefici ai progetti per quanto concerne i tempi d’inizio delle attività, la portata del servizio fornito o una redditività più rapida sugli investimenti, l’audit ha anche rilevato gravi indizi di effetto inerziale: per esempio, 13 dei 16 beneficiari controllati hanno confermato che avrebbero avviato ed effettuato il progetto anche in assenza dei sussidi dell’UE (51). Analogamente, la Corte ha concluso che la Commissione non aveva sufficientemente dimostrato che il sostegno dell’UE nell’ambito del meccanismo di finanziamento con ripartizione dei rischi (uno strumento finanziario destinato a migliorare l’accesso al finanziamento del debito per la ricerca) porta a investimenti superiori in livello a quelli che i beneficiari avrebbero comunque realizzato in sua assenza (52). 10.52. Per le motivazioni indicate dalla Corte (cioè l'inizio anticipato dei progetti, l'aumento della portata dei servizi e una redditività più rapida sugli investimenti), la Commissione ritiene che il programma Marco Polo apporti un chiaro valore aggiunto UE ai progetti sottoposti ad audit. Occorre aggiungere che l'effetto inerziale è difficile da quantificare, in quanto potrebbero esservi altri fattori da tenere in considerazione, come, ad esempio, la questione della sostenibilità (ossia se i progetti sarebbero stati sostenibili in assenza di sussidi), il fattore di moltiplicazione (i progetti più grandi generano un trasferimento modale maggiore), un'accresciuta credibilità e visibilità dei beneficiari (marchio UE del progetto) e i benefici derivanti dalla collaborazione tra partner (trasferimento di know-how, migliori prassi). Per quanto riguarda il meccanismo di finanziamento con ripartizione dei rischi (RSFF), la Commissione ritiene che questo strumento si sia dimostrato valido, in particolare in tempi di difficoltà economiche. La valutazione intermedia dell'RSFF ha altresì confermato il valore aggiunto dello strumento, nei seguenti termini: «L'RSFF ha aiutato molte imprese europee che svolgono un'intensa attività di ricerca a continuare a svolgere attività di RSI in un periodo di grande stress finanziario, ha aiutato alcune delle imprese europee più innovative a ristrutturare le proprie posizioni finanziarie in un periodo in cui le banche e gli altri istituti finanziari riducevano l'accesso ai finanziamenti per gli investimenti ad alto rischio» (Relazione sulla valutazione intermedia dell'RSFF, agosto 2010, pag. 18). Inoltre, la seconda valutazione intermedia (giugno 2013) riferisce che il valore economico chiave dell'RSFF è la natura anticiclica, che fornisce ai promotori la stabilità finanziaria a lungo termine per condurre le attività di RSI anche in tempi di crisi.

Seguito dato alle raccomandazioni espresse nelle relazioni speciali

10.53. Il follow-up delle relazioni di audit è considerato dai princìpi internazionali di audit come la fase finale del ciclo dei controlli di gestione che comprende appunto la pianificazione, lo svolgimento e il follow-up (53). Il follow-up delle relazioni sul controllo di gestione della Corte costituisce un elemento necessario nel ciclo delle responsabilità e contribuisce a incoraggiare l’efficace attuazione, da parte della Commissione, delle raccomandazioni formulate nelle relazioni.

10.54. La Corte ha esaminato il seguito dato dalla Commissione a un campione di 59 raccomandazioni di audit contenute in otto relazioni speciali adottate nel periodo 2007-2010. Delle 56 per cui è stato possibile procedere a una verifica (54), la Corte ha concluso che la Commissione ha attuato il 79 % delle raccomandazioni, integralmente o per la maggior parte degli aspetti. Un ulteriore 12 % delle raccomandazioni era stato attuato per alcuni aspetti, mentre il 9 % era stato inizialmente respinto e di conseguenza non attuato (55).

10.55. Nell’esercizio di follow-up dello scorso anno, la Corte aveva raccomandato alla Commissione di affinare lo strumento informatico usato per monitorare lo stato di attuazione delle raccomandazioni di audit e delle richieste di discarico. Lo strumento informatico dovrebbe consentire una registrazione più accurata dello stato delle raccomandazioni che sono state attuate solo parzialmente. A seguito delle raccomandazioni della Corte, la Commissione ha proposto miglioramenti che dovrebbero consentire, nel corso del 2014, di registrare nello strumento informatico le raccomandazioni parzialmente attuate. 10.55. La Commissione ha valutato la possibilità di sviluppare ulteriormente l'applicazione RAD in modo da migliorare le informazioni fornite alla direzione. È stato chiesto al fornitore di sistemi della Commissione di sviluppare lo status aggiuntivo «attuato parzialmente» per le raccomandazioni.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Conclusione

10.56. L’utilizzo delle risorse dell’UE nel periodo di programmazione 2007-2013 era incentrato sull’assorbimento dei fondi (la necessità di spendere i fondi) e sulla conformità, anziché sulla performance. Per il periodo 2014-2020 sono in vigore nuove disposizioni e la Corte ne seguirà l’impatto nei futuri controlli di gestione. Anche se le nuove disposizioni sono accolte con favore, e la creazione di una riserva di performance può incoraggiare una maggiore attenzione ai risultati, l’impatto rischia tuttavia di essere marginale, in quanto il quadro normativo riguardante i risultati conseguiti con i finanziamenti UE per il periodo 2014-2020 non prevede ancora veri e propri incentivi finanziari o sanzioni (paragrafi 10.3-10.16). 10.56. La pubblicazione dei dati sulla performance ricavati dalle relazioni annuali di attuazione nonché i requisiti in materia di valutazione (obbligo di eseguire almeno una valutazione d'impatto per ogni priorità) stimoleranno il dibatto politico e una rendicontazione fedele. Inoltre, come previsto dal quadro normativo 2014-2020 [articolo 22, paragrafi 6 e 7, del regolamento (UE) n. 1303/2013], la Commissione potrà sanzionare gli Stati membri in caso di una grave carenza nel conseguimento degli obiettivi, constatata in seguito alla verifica della performance [articolo 22, paragrafo 6, del regolamento (UE) n. 1303/2013] e in base al rapporto finale di attuazione (articolo 22, paragrafo 7).

10.57. A parere della Corte, la mancata focalizzazione sulla performance è indice di un problema più fondamentale. Il principio della gestione concorrente si basa sulla fiducia, ossia sul presupposto che gli Stati membri — che cofinanziano i progetti — gestiscano i fondi UE con la stessa cura impiegata per le proprie risorse. Attraverso il lavoro di audit svolto, la Corte ha riscontrato che la selezione dei progetti si è concentrata innanzitutto sulla necessità di spendere i fondi UE disponibili (principio dell’obbligo di utilizzo, pena la perdita definitiva), poi sulla necessità di rispettare le norme e solo in terzo luogo — e in misura limitata — sulla performance attesa. Alla conformità e alla performance dovrebbe essere attribuita la stessa importanza durante l’intero ciclo dei progetti. Questa tensione tra il desiderio di concentrarsi sui risultati e gli imperativi politici cui sono confrontati gli Stati membri è un difetto fondamentale del modo in cui gran parte del bilancio dell’UE è concepito. 10.57. La Commissione osserva che i criteri di performance rientrano nel processo di selezione di ogni progetto da finanziare. Tramite l'applicazione di criteri di selezione ponderati, gli Stati membri dovrebbero essere in grado di individuare i progetti che meglio potrebbero contribuire al conseguimento dei risultati. Alla Commissione preme sottolineare che il finanziamento dell'Unione deve essere sempre accompagnato da cofinanziamenti nazionali (pubblici o privati). Di conseguenza la «fiducia [nel fatto] che gli Stati membri — che cofinanziano i progetti — gestiscano i fondi UE con la stessa cura impiegata per le proprie risorse» è giustificata, poiché ogni somma «mal» spesa del contributo dell'Unione si ripercuoterà automaticamente sulla spesa del contributo nazionale. I tassi di cofinanziamento massimi sono stabiliti dal regolamento recante le disposizioni comuni (articolo 120), che ne prevede anche la modulazione (articolo 121). Sebbene nelle regioni meno sviluppate il cofinanziamento nazionale possa essere limitato al 15 %, per le regioni più sviluppate sarà almeno del 50 %, nel qual caso il contributo nazionale è esposto a un grande rischio se il programma «non è gestito con cura» ed è concentrato sulla spesa piuttosto che sulla realizzazione dei risultati. Inoltre, le condizionalità ex ante dovrebbero assicurare che siano in essere le giuste condizioni generali per la spesa. Di conseguenza, anche in caso di focalizzazione sulla spesa (che interessa anche il contributo nazionale), la condizionalità ex ante richiede che gli Stati membri si siano dotati di un quadro politico strategico in linea con gli impegni assunti a livello dell'UE in modo da assicurare il conseguimento efficace ed efficiente degli obiettivi del programma e, quindi, dei risultati.

10.58. Le comunicazioni sulla performance al Parlamento europeo e al Consiglio hanno luogo in un quadro che si è evoluto nel corso di molti anni e che non è adattato alla cultura della performance che la Commissione intende creare. In base alla normativa, la Commissione è tenuta a riferire annualmente sulla propria performance in tre relazioni principali destinate al Parlamento europeo e al Consiglio. Tuttavia, solo la relazione di valutazione si concentra sulla performance. La relazione sull'esecuzione finanziaria e di bilancio e la relazione di sintesi contengono poche o nessuna informazione sulla performance. A parere della Corte, la pratica della Commissione di concentrare la sua rendicontazione sulla performance nella relazione di valutazione è ragionevole, dal momento che le altre due relazioni hanno scopi diversi (paragrafi 10.18-10.20). 10.58. Le relazioni da presentare al Parlamento europeo e al Consiglio stanno evolvendo insieme alla cultura della performance che la Commissione sta creando, il che tiene conto dei punti di vista del Parlamento europeo e della Corte dei conti. Come già menzionato, con l'adozione del QFP 2014-2020 è stato adattato il quadro relativo alle relazioni destinate al Parlamento europeo e al Consiglio, ponendo un maggiore accento sulla performance dei programmi. Come indicato nella relazione di sintesi, la Commissione ha già fatto quanto necessario per migliorare la rendicontazione sulla performance rafforzando il quadro di riferimento della performance dei programmi nell'ambito del quadro finanziario pluriennale (QFP) e incorporando tale quadro di riferimento nella pianificazione strategica, nella programmazione e nella rendicontazione della Commissione. Ci vorrà del tempo prima che questi cambiamenti si traducano in risultati. Per quanto riguarda le relazioni menzionate dalla Corte, esse coprono aspetti diversi e complementari della performance, ossia le modalità di attuazione della gestione finanziaria e di bilancio, la sintesi dei conseguimenti della Commissione in fatto di gestione e la performance generale dei programmi finanziari dell'UE. Occorre mantenere una distinzione chiara tra questi aspetti, differenti ma correlati. La Commissione si compiace che la Corte rilevi che l'attuale pratica di rendicontazione è ragionevole, che le tre relazioni hanno scopi diversi e che la sede migliore per la rendicontazione sulla performance dei programmi finanziari è la relazione di valutazione.

10.59. Inoltre, la Corte ha riscontrato esempi di lacune nella copertura: le relazioni non affrontano la questione del valore aggiunto UE. La Corte conclude che nessuna di queste tre relazioni rende conto, in modo utile, della sana gestione finanziaria (paragrafi 10.18-10.22). 10.59. La Commissione ritiene che non sussistano lacune nella copertura. Come indicato nelle risposte al paragrafo 10.46, la Commissione ha valutato il valore aggiunto UE al momento di presentare le proposte relative ai nuovi programmi di spesa e include le informazioni sul valore aggiunto UE nella rendicontazione sulle valutazioni svolta nel contesto della relazione ex articolo 318. Inoltre, la Commissione non concorda con l'interpretazione della Corte secondo cui il principio della sana gestione finanziaria comporti il riferire sul valore aggiunto UE. Infine, nessuna delle tre relazioni è destinata, singolarmente, a coprire i tre elementi e a illustrare pertanto tutti gli obiettivi di una sana gestione finanziaria. Ciascuna delle relazioni ha una finalità specifica (si veda la risposta al paragrafo 10.58).

10.60. Rispetto alle relazioni di valutazione precedenti, la quarta relazione rappresenta un miglioramento in quanto cerca di stabilire un collegamento fra i principali programmi finanziari presentati dalla rubrica del quadro finanziario pluriennale (QFP) e le informazioni sulla performance disponibili sulla strategia Europa 2020. In molti ambiti importanti, tuttavia, le informazioni e i dati forniti dalla relazione di valutazione non sono ancora idonei ai fini della procedura di scarico. La Corte prende atto del parere della Commissione, secondo cui ci vorranno alcuni anni prima che il nuovo quadro relativo alla performance possa fornire informazioni utili, sotto tale profilo, riguardo alle realizzazioni annuali delle politiche. La Corte continuerà a monitorare i progressi compiuti in questo ambito (paragrafi 10.23-10.26). 10.60. La Commissione ritiene che, nell'ambito delle disposizioni in materia di monitoraggio e valutazione applicabili ai programmi del periodo 2007-2013, l'ultima relazione di valutazione fornisca un contributo prezioso al lavoro dell'autorità di discarico per l'anno in questione. In molti aspetti la struttura e il contenuto di tale relazione annuale riflettono gli orientamenti impartiti dall'autorità di discarico. Ad esempio, la relazione distingue le informazioni sui progressi ottenuti nel conseguimento degli obiettivi del programma dalle informazioni sugli aspetti operativi della performance, come l'azione intrapresa dalla Commissione per attuare e gestire i programmi finanziari. Viene operata una distinzione tra le politiche interne dell'UE e quelle esterne. La relazione fornisce quanto più informazioni possibili sulla performance dei programmi finanziari circa il loro contributo alla strategia Europa 2020. Tuttavia, occorre ricordare che, sebbene il 2013 sia stato l'ultimo anno del periodo di programmazione 2007-2013, è ancora troppo presto per misurare con esattezza i risultati e gli impatti dei programmi, poiché le valutazioni finali ed ex post dei programmi finanziari saranno effettuate nei prossimi quattro anni (2014-2017). Va aggiunto che le disposizioni in materia di monitoraggio, valutazione e rendicontazione applicabili ai programmi 2007-2013 non davano rilievo nemmeno alla comunicazione della performance dei programmi. Le informazioni relative alla performance per i programmi 2014-2020 saranno gradualmente disponibili conformemente alle disposizioni in materia di rendicontazione e valutazione stabilite negli atti giuridici adottati dai colegislatori e serviranno per la stesura delle relazioni ex articolo 318.

10.61. Nelle relazioni annuali di attività i direttori generali riferiscono alla Commissione in merito all’assolvimento dei loro compiti, alle attività svolte dalla direzione generale e alle realizzazioni delle politiche. Le RAA comprendono una dichiarazione di affidabilità in cui i direttori generali indicano, fra l’altro, se le risorse assegnate alle attività descritte nella relazione siano state utilizzate per le finalità previste e secondo i principi della sana gestione finanziaria. Tuttavia, in pratica, la garanzia fornita nelle RAA esclude specificamente le questioni legate alla performance. La garanzia, e le eventuali riserve associate, sono limitate alle questioni di regolarità e di controllo interno (cfr. paragrafi 10.28-10.30 e riquadro 10.4). 10.61. Come dichiarato nella risposta al riquadro 10.4, la Commissione continuerà ad applicare la pratica corrente di rendicontazione, che è in linea con le disposizioni giuridiche. Come indicato nella relazione di sintesi, la dichiarazione di affidabilità si concentra sulle questioni di gestione e finanziarie, in piena conformità alla responsabilità finanziaria della Commissione in materia di esecuzione di bilancio dell'UE. Adottando la relazione di sintesi, la Commissione si assume la piena responsabilità della gestione del bilancio dell'UE. Si tratta di una questione distinta rispetto al chiaro impegno della Commissione di rafforzare ulteriormente la rendicontazione sul conseguimento degli obiettivi politici nelle stesse relazioni annuali di attività, nonché nella relazione di valutazione richiesta dal trattato. I conseguimenti politici sono il risultato di un'azione collettiva e di una responsabilità condivisa con i colegislatori e con gli Stati membri, che svolgono un ruolo importante nell'attuazione dei programmi. Inoltre, molti altri fattori economici e sociali, che esulano dal controllo dei direttori generali, influenzano la performance generale dei programmi.

10.62. L’esame delle RAA di quest’anno ha dimostrato che, come per gli anni precedenti, gli obiettivi delle direzioni generali non sono adatti ai fini della gestione; che persistono una serie di carenze nella selezione degli indicatori, segno che la loro idoneità ai fini del monitoraggio della performance è limitata; e che le direzioni generali non collaborano sufficientemente nel formulare i propri obiettivi e indicatori (cfr. paragrafi 10.32–10.39). 10.62. Come indicato nella relazione di sintesi del 2013, la struttura delle relazioni annuali di attività del 2013 è stata rivista in maniera significativa. Sono stati compiuti molti sforzi per migliorare gli indicatori di performance, nonché la rendicontazione sulla performance, sull'economia e sull'efficienza nelle RAA. Inoltre, un grande sforzo è stato profuso nella revisione delle istruzioni, per assicurare che le relazioni includano solo le informazioni utili e per migliorare la chiarezza e la coerenza tra le DG. Si provvederà, infine, ad allineare i piani di gestione alle relazioni annuali di attività per quanto riguarda la rendicontazione sugli obiettivi e sugli indicatori.

10.63. I controlli di gestione svolti dalla Corte sulla performance continuano a svolgere la loro doppia finalità in termini di responsabilità e di miglioramento. Le sue relazioni del 2013 hanno segnalato, fra molti altri aspetti, casi in cui il valore aggiunto UE — fondamentale per la realizzazione di una sana gestione finanziaria — non era stato garantito o era limitato. Un esempio particolare al riguardo, osservato in vari casi, è la presenza di un effetto inerziale: i beneficiari avrebbero cioè proseguito l’attività anche senza il finanziamento dell’UE (paragrafi 10.40-10.53). 10.63. La Commissione rimanda alle risposte ai paragrafi 10.48 e 10.52, in cui ritiene che le misure prese abbiano apportato un valore aggiunto UE. Inoltre, come indicato nella risposta al paragrafo 10.45, la Commissione non condivide i principi suggeriti dalla Corte sottesi alla nozione di valore aggiunto UE, di cui alla relazione annuale del 2011.

Raccomandazioni

10.64. L’ allegato 10.2 illustra i risultati dell’esame, svolto dalla Corte, dei progressi compiuti nell’attuazione delle raccomandazioni espresse nelle precedenti relazioni annuali. Nelle relazioni annuali sugli esercizi 2010 e 2011, la Corte aveva formulato nove raccomandazioni. Di queste, due non erano applicabili perché era prematuro per la Corte valutare i progressi compiuti. La Commissione ha attuato sette raccomandazioni limitatamente ad alcuni aspetti.

10.65. Alla luce del presente esame e delle constatazioni e conclusioni formulate per l’esercizio 2013, la Corte raccomanda alla Commissione quanto segue:

— Raccomandazione 1: la Commissione dovrebbe, in occasione della prossima revisione del regolamento finanziario, razionalizzare il quadro di riferimento relativo all’informativa sulla performance. la Commissione accetta questa raccomandazione. La Commissione è pronta ad adattare il regolamento finanziario per allinearlo con la propria pratica corrente in materia di rendicontazione della performance, in base alla quale le tre relazioni menzionate dalla Corte nel paragrafo 10.18 servono scopi diversi e sono complementari. La relazione di sintesi si concentra sui conseguimenti della Commissione, la relazione di valutazione ex articolo 318 si concentra sui risultati conseguiti dai programmi di spesa e la relazione sulla gestione di bilancio e finanziaria verte sugli aspetti finanziari e sulla gestione del bilancio. La Commissione ritiene che questa pratica di rendicontazione, in base alla quale tutte queste relazioni hanno un ruolo e uno scopo diversi, sia conforme alle disposizioni giuridiche e operative a vari livelli (il TFUE, il regolamento finanziario e le istruzioni permanenti interne della Commissione).

— Raccomandazione 2: la Commissione dovrebbe fare in modo che la relazione di valutazione comprenda una sintesi di tutte le informazioni disponibili sui progressi compiuti riguardo agli obiettivi di Europa 2020, al fine di fornire al lettore un quadro più chiaro delle realizzazioni compiute. la Commissione accetta questa raccomandazione. La Commissione farà sì che la relazione ex articolo 318 presenti una sintesi delle informazioni relative ai progressi compiuti riguardo agli obiettivi di Europa 2020, allo scopo di fornire un chiaro quadro generale di quanto è stato realizzato. La Commissione valuterà se è opportuno modificare la struttura della relazione ex articolo 318 alla luce del modo in cui questa relazione evolverà negli anni a venire, tenuto conto anche di altre relazioni più complete su Europa 2020, ad esempio nell'ambito del semestre europeo.