Contesto

Il programma Fiscalis 2020 è stato istituito dal regolamento (UE) n. 1286/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2013, che istituisce un programma di azione inteso a "migliorare il corretto funzionamento dei sistemi di imposizione nel mercato interno rafforzando la cooperazione tra i paesi partecipanti, le loro autorità fiscali e i loro funzionari". Il programma fa seguito a precedenti programmi simili. Dal 2014 al 2020 è stato uno dei principali strumenti utilizzati per sostenere l'attuazione coerente del diritto dell'UE nel settore della fiscalità e della lotta contro la frode fiscale, l'evasione fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva, garantendo lo scambio di informazioni, sostenendo la cooperazione amministrativa e rafforzando la capacità amministrativa dei paesi partecipanti.

Conformemente all'articolo 17 del regolamento, la Commissione, assistita da valutatori esterni indipendenti, ha condotto uno studio a sostegno della valutazione finale del programma, come aveva fatto con la valutazione intermedia. I risultati dettagliati della valutazione sono presentati nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione e costituiscono la base della presente relazione. Scopo della valutazione finale è valutare le prestazioni del programma dal 2014 al 2020 e la misura in cui i risultati conseguiti saranno mantenuti a lungo termine. L'ambito della valutazione copre gli anni di attuazione del programma (2014-2020) e integra i risultati della valutazione intermedia effettuata nel 2018. La valutazione finale valuta in che misura tali risultati sono stati attuati e hanno apportato miglioramenti.

La valutazione ha riguardato tutti i paesi partecipanti, ossia gli Stati membri dell'UE, i paesi candidati (Albania, Macedonia del Nord, Montenegro, Serbia e Turchia) e i potenziali candidati (Bosnia-Erzegovina e Kosovo*). La valutazione tiene conto dell'intera gamma di attività finanziate e di gestione e di tutti i portatori di interessi pertinenti (amministrazioni nazionali, servizi della Commissione e operatori economici) di tutti i paesi partecipanti.

La presente relazione intende esporre i risultati della valutazione finale sui seguenti aspetti: i) efficacia, ossia la misura in cui il programma ha raggiunto il suo obiettivo; ii) efficienza, ossia la misura in cui il programma ha raggiunto il suo obiettivo rispetto alle risorse utilizzate; iii) la coerenza del programma con le più ampie politiche e priorità dell'UE; iv) il valore aggiunto di questo intervento a livello dell'UE e il suo carattere distintivo e v) la pertinenza del programma.

1.Efficacia: la misura in cui il programma ha raggiunto il suo obiettivo

Il programma mira a sostenere il corretto funzionamento dei sistemi fiscali nel mercato interno garantendo lo scambio di informazioni, sostenendo la cooperazione amministrativa e rafforzando la capacità amministrativa dei paesi partecipanti, il che a sua volta può sostenere l'attuazione coerente del diritto dell'UE nel settore fiscale e la lotta contro la frode fiscale, l'evasione fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva.

Gli elementi di prova raccolti nell'ambito della valutazione hanno confermato che il programma Fiscalis 2020 è stato uno strumento essenziale per sostenere il conseguimento di tali obiettivi.

Il programma è stato fondamentale: a) per lo sviluppo e il funzionamento dei sistemi d'informazione europei (SIE) che consentono una base comune/armonizzata per lo scambio automatico e sicuro di informazioni, standardizzando e semplificando le procedure; b) nel fornire un'ampia gamma di azioni congiunte che hanno creato un ambiente collaborativo in cui le autorità hanno cooperato, scambiato conoscenze e individuato le migliori pratiche in materia di procedure e orientamenti amministrativi, diritto dell'UE e sistemi informatici e c) nel fornire una formazione che ha migliorato le abilità e le competenze del personale e la capacità amministrativa.

In tal modo, il programma ha contribuito alla lotta contro la frode fiscale, l'evasione fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva in quanto la qualità e la portata delle informazioni rese possibili dalle infrastrutture informatiche e dai sistemi informatici finanziati da Fiscalis hanno consentito di effettuare controlli transfrontalieri che hanno individuato potenziali operazioni fraudolente, con una conseguente azione congiunta delle autorità. Le persone intervistate hanno inoltre affermato che lo scambio automatico di informazioni consentito dai SIE funge da deterrente nei confronti di comportamenti fraudolenti e ha pertanto contribuito alla lotta contro la frode fiscale, l'evasione fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva. I SIE hanno altresì ridotto i costi di conformità e aumentato la certezza del diritto per gli operatori economici, aumentando la conformità generale da parte dei contribuenti e consentendo alle autorità e agli operatori economici di ridurre i tempi e le risorse necessari per svolgere le loro attività. Inoltre, circa il 44 % di tutte le proposte di azioni comuni presentate era legato alla lotta contro la frode fiscale, l'evasione fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva. Studi di casi hanno suggerito che Fiscalis potrebbe aver contribuito, di conseguenza, al gettito fiscale supplementare.

Il programma ha inoltre favorito una comprensione migliore e condivisa del diritto fiscale dell'UE sia tra le autorità fiscali che tra gli operatori economici, contribuendo a una sua attuazione più agevole e coerente. Le azioni congiunte e i moduli di formazione direttamente destinati a migliorare la comprensione e l'attuazione del diritto fiscale dell'Unione sono stati considerati molto utili e hanno ottenuto il risultato desiderato. Più in generale, il programma ha anche creato un clima di fiducia tra i funzionari, promuovendo scambi che si sono protratti al di là delle attività specifiche. Nel complesso, ha contribuito al buon funzionamento dei sistemi fiscali nell'UE.

Si noti che anche i paesi terzi intervistati hanno apprezzato le azioni congiunte per le opportunità di creazione di reti, tuttavia ritengono che non abbiano risposto in misura sufficiente alle loro esigenze, in quanto le azioni hanno danno priorità ai paesi dell'UE e si sono concentrate sui SIE a cui i paesi candidati non hanno accesso.

2.Efficienza: la misura in cui il programma ha raggiunto il suo scopo rispetto alle risorse utilizzate

Nel valutare l'efficienza, lo studio esterno ha esaminato in che misura le risorse del programma abbiano conseguito i risultati attesi nel modo meno costoso possibile. Si è cercato di stimare i costi e i benefici e, ove possibile, di monetizzarli. I costi sono disponibili, mentre è più difficile quantificare i benefici. La definizione dei benefici è stata determinata anche dai colloqui con le parti interessate del programma.

Il programma Fiscalis 2020 ha impegnato un bilancio di circa 222 milioni di EUR per il periodo 2014‑2020. Circa il 75 % del bilancio è stato speso per sviluppare, mantenere e gestire i SIE a fini fiscali (168 milioni di EUR). Gli Stati membri hanno inoltre sostenuto costi per l'acquisizione, lo sviluppo, l'installazione, la manutenzione e il funzionamento quotidiano delle componenti nazionali dei SIE. Altri portatori di interesse (ad esempio imprese, istituti finanziari) possono sostenere indirettamente costi per questi sistemi. Tali infrastrutture e sistemi informatici comuni impiegano chiaramente un numero elevato di risorse. Tuttavia, sono indispensabili per il lavoro quotidiano delle amministrazioni fiscali e apportano una serie di benefici in tutti i settori delle loro attività. Gli studi di casi condotti nell'ambito di questa valutazione hanno rivelato esempi concreti di benefici superiori ai costi per sistemi specifici. I SIE hanno introdotto procedure standardizzate e semplificate, ridotto gli oneri amministrativi per le autorità e le imprese, diminuito i costi di conformità per le imprese e contribuito a individuare potenziali operazioni fraudolente. Sviluppando e gestendo le componenti comuni dei SIE, il programma a livello dell'UE ha consentito di realizzare importanti economie di scala, di garantire l'interoperabilità e di evitare la duplicazione degli sforzi per gli Stati membri. Di conseguenza, i SIE hanno consentito lo scambio sicuro di informazioni, hanno sostenuto la cooperazione e la capacità amministrative, favorendo un'attuazione più efficace e un'applicazione coerente del diritto dell'UE in materia fiscale e la lotta contro la frode fiscale, l'evasione fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva. La valutazione ha fornito un quadro complessivamente positivo della loro efficienza.

Il programma Fiscalis 2020 ha fornito sostegno finanziario a un'ampia gamma di azioni congiunte, pari a circa 33 milioni di EUR (15 % di tutti i finanziamenti del programma). Sulla base dei risultati delle indagini, la valutazione ha ritenuto che, nel complesso, le azioni congiunte abbiano apportato un forte contributo agli obiettivi del programma. Le azioni congiunte hanno incluso seminari, workshop, gruppi di progetto, controlli bilaterali o multilaterali, altre attività di cooperazione amministrativa, visite di lavoro, PAOE, attività di sviluppo delle capacità e gruppi di esperti. Come affermato in precedenza, nel complesso i partecipanti sono stati più di 30 000. Ad eccezione delle squadre di esperti, per garantire il pieno coinvolgimento dei paesi partecipanti, è stato possibile erogare un rimborso pari al 100 % dei costi ammissibili di viaggio, alloggio e costi connessi all'organizzazione di eventi e indennità giornaliere laddove necessario per conseguire pienamente gli obiettivi di Fiscalis 2020. Il costo medio per partecipante per azione per tutti i tipi di azioni congiunte (ad eccezione dei gruppi di esperti) è rimasto relativamente stabile durante tutto il periodo, con una leggera diminuzione complessiva negli anni più recenti, il che potrebbe forse indicare un miglioramento dell'efficienza. I risultati regolari del sondaggio (indagine) del programma Fiscalis sono stati estremamente positivi e ciò fa supporre che i benefici delle azioni siano elevati per i soggetti coinvolti. La maggioranza delle autorità fiscali ha convenuto che i benefici erano superiori ai costi. Gli investimenti nelle azioni congiunte sono stati considerati utili ed efficaci sotto il profilo dei costi se si considerano i costi rispetto ai risultati conseguiti. La partecipazione a gruppi di esperti non è stata interamente rimborsata da Fiscalis 2020 (le spese di viaggio e di soggiorno sono state interamente rimborsate, mentre solo il 50 % delle spese di personale è stato coperto). Tali gruppi di esperti sono stati tuttavia fondamentali per lo sviluppo di alcuni dei sistemi informatici di Fiscalis, che non potrebbero esistere senza il loro contributo. Essi offrono agli Stati membri l'opportunità di mettere in comune risorse e competenze, anziché agire separatamente. Pertanto, si sono dimostrati abbastanza efficaci sotto il profilo dei costi. Nel complesso, le azioni congiunte hanno migliorato la cooperazione e la capacità amministrative nonché i rapporti di lavoro tra i partecipanti. Hanno contribuito allo scambio di esperienze e a individuare le migliori pratiche per le procedure amministrative e, a loro volta, hanno sostenuto l'efficace attuazione della legislazione fiscale dell'UE e una maggiore conformità.

Circa 6,9 milioni di EUR sono stati impegnati per la formazione fiscale comune. La maggior parte del bilancio per la formazione Fiscalis 2020 (4,7 milioni di EUR) è stata destinata a moduli di eLearning. Questi moduli hanno formato 130 470 persone provenienti dalle autorità fiscali e 941 938 persone provenienti da imprese e cittadini. Pertanto, i moduli di formazione costano 4,9 EUR per persona formata, ossia un costo molto basso. Le autorità fiscali hanno descritto l'eLearning come utile ed efficace per aumentare la propria capacità e come proficuo per gli altri portatori di interessi. Si ritiene che altre attività di formazione di Fiscalis svolte nell'ambito di gruppi di progetto o di attività di sviluppo delle abilità (in particolare le formazioni informatiche) abbiano aumentato la capacità amministrativa e agevolato il coordinamento e la cooperazione delle autorità fiscali.