COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
C0M(94) 80 def. 
Bruxelles, 25.03.1994 
RELAZIONE 
SULL'ISTRUZIONE DEI FIGLI DEI MIGRANTI 
NELL'UNIONE EUROPEA 
O^ -
PREMESSA 
La presente relazione delinea una visione globale dell'azione della Comunità europea 
volta a promuovere la scolarizzazione dei figli dei lavoratori migranti regolarmente 
insediati nonché degli zingari. La relazione analizza le nuove sfide che derivano 
dall'evoluzione recente dei movimenti migratori e illustra i motivi che hanno indotto 
la Commissione a inserire, nel Capitolo n della sua proposta di decisione del 
Parlamento europeo e del Consiglio dell'Unione europea che istituisce un programma 
d'azione nel settore dell'istruzione (SOCRATES), un'azione specifica a favore di tali 
popolazioni. • 
La relazione completa la serie di documenti che la Commissione ha reso pubblici a 
partire dal 1991: i memorandum sull'istruzione superiore, sulla formazione 
professionale e sull'apprendimento aperto e a distanza, il documento di lavoro sugli 
orientamenti dell'azione comunitaria nel settore dell'istruzione e della formazione, il 
libro verde sulla dimensione europea. 
La relazione fa parte della risposta della Commissione alle conclusioni dei Consigli 
europei di Edimburgo e di Copenaghen, nonché alla risoluzione del Parlamento 
europeo del 21 gennaio 1993. Il suo obiettivo è di illustrare le analisi che sottendono 
le proposte d'azione della Commissione, nonché di porre in risalto la necessità di una 
cooperazione comunitaria al fine di migliorare la qualità dell'istruzione offerta ai figli 
dei migranti. 
INDICE 
SINTESI: LE SFIDE A LUNGO TERMINE 1 
IL CONTESTO ATTUALE: UNA CONGIUNTURA DECISIVA 4 
Dinamiche d'immigrazione e di libera circolazione: 
contraddizione o convergenza? 6 
Una situazione unica: i grandi agglomerati urbani 9 
Situazioni specifiche: zingari, girovaghi e itineranti 11 
DATI DI BASE: Contributo economico e implicazioni sociali 12 
LE MISURE COMUNITARIE IN MATERIA DI 
ISTRUZIONE DEGLI ALUNNI IMMIGRATI 14 
H programma dazione del 9 febbraio 1976 14 
La direttiva del Consiglio del 25 luglio 1977 15 
Il contributo del Fondo sociale europeo 16 
L'avvio di un riorientamento 17 
EVOLUZIONE DELLE POLITICHE NAZIONALI: 
Dalla formazione scolastica dei figli di immigrati 
verso un'educazione interculturale per tutti 19 
INTERROGATIVI E SFIDE: 
VERSO UNA COOPERAZIONE COMUNITARIA? 22 
ALLEGATI 1: GLI ASPETTI COMUNI: Le misure degli Stati membri 
L'INSEGNAMENTO DELLE LINGUE AGLI ALUNNI DI ORIGINE IMMIGRATA 1 Q^ 
La lingua del paese ospitante: integrazione e convergenze 1 ^. 
La lingua materna: progressi e divergenze 2 ^ 
UNA DIMENSIONE INTERCULTURALE NELL'INSEGNAMENTO DELLE LINGUE 3 ^ 
FORMARE GLI INSEGNANTI ALL'EDUCAZIONE INTERCULTURALE 4 ^ 
LA QUALITÀ DELL'ISTRUZIONE 5 ^ 
ALLEGATO 2: ALLIEVI STRANIERI IN % RISPETTO ALLA POPOLAZIONE 
SCOLASTICA TOTALE 
-1-
SINTESI: LE SFIDE A LUNGO TERMINE 
1. La presente relazione propone una riflessione su aspetti della politica scolastica 
connessi all'espansione della pluralità linguistica e culturale all'interno degli Stati 
membri dell'Unione europea a seguito dello sviluppo della mobilità intracomuni-
taria e della crescente presenza di immigrati originari di paesi terzi. Tali proble­
matiche risultano comuni ai loro ordinamenti scolastici di tutti gli Stati membri. 
Per le nuove sfide che implicano, esse dovranno formare oggetto di più frequenti 
scambi di esperienze ed informazioni, secondo quanto previsto dall'Articolo 126 
del Trattato sull'Unione europea. 
2. Al di là del numero complessivo di stranieri (stimato tra il 7 e il 9%) presenti 
nelle scuole degli Stati membri, la proporzione di giovani che frequentano 
quotidianamente, sia in ambito scolastico che al di fuori di esso, persone di lingua 
diversa dalla loro dovrebbe raggiungere attualmente la soglia del 50%. E secondo 
le previsioni tale tendenza è destinata ad accentuarsi ulteriormente. 
3. Dalle statistiche raccolte con l'aiuto dei ministeri della pubblica istruzione degli 
Stati membri che già da tempo conoscono il fenomeno dell'immigrazione risulta 
che nei grandi agglomerati urbani di tali paesi non esistono praticamente più 
scuole che non accolgano figli di lavoratori migranti o immigrati. Anzi, la molte­
plicità culturale e linguistica della popolazione scolastica vi rappresenta la norma. 
Tale tendenza è essa stessa una delle conseguenze dello sviluppo dinamico 
dell'Unione, sia interno che in relazione al resto del mondo. 
4. Tali sviluppi pongono agli ordinamenti scolastici degli Stati membri un certo 
numero di nuove sfide, connesse tanto alla lotta contro gli insuccessi scolastici 
(in quanto elemento chiave di quella contro l'esclusione sociale)1, quanto alla 
necessità di migliorare e di diversificare l'offerta didattica. In maniera ancor più 
rilevante, tali tendenze evidenziano un dilemma potenziale per lo sviluppo di 
un'Unione che è fiera della propria determinazione e capacità di conservare le 
differenze e di rispettare le identità specifiche degli Stati membri e dei rispettivi 
cittadini. Sulla scia della mobilità intracomunitaria, nei vari paesi tendono a 
formarsi minoranze linguistiche e culturali che pongono i sistemi d'insegnamento 
e gli istituti scolastici di fronte alla necessità di inserire tutti gli alunni in un 
quadro didattico unico, in grado di assicurare l'uguaglianza delle possibilità e 
la riuscita ottimale di ciascuno di essi, pur nel rispetto delle specifiche identità 
culturali individuali. 
5. Una situazione del genere è portatrice di potenzialità di cambiamento, ammo­
dernamento e diversificazione, ma anche di possibili fratture sociali. Per poter 
attirare la manodopera internazionale e altamente qualificata di cui hanno 
bisogno per far fronte alla concorrenza interna al mercato unico, le grandi città 
europee dovranno dotarsi di strutture didattiche, capaci di soddisfare un pubblico 
culturalmente e linguisticamente diversificato in modo flessibile ed efficace. Le 
scuole degli Stati membri dovranno migliorare la propria capacità di proporre 
un insegnamento efficace anche dal punto di vista culturale e linguistico. 
1 Risoluzione del Consiglio e dei ministri dell'istruzione riuniti nell'ambito del Consiglio del 14 dicembre 1989 
relativa alla lotta contro l'insuccesso scolastico, GU C 27, 6.1.1990. 
-2-
6. I pericoli di una segregazione socio-culturale sono già oggi visibili nei contesti 
urbani che spingono i cittadini nazionali a ritirare i propri figli dalle scuole di 
quartiere quando queste accolgono una popolazione ritenuta troppo eterogenea 
dal punto di vista linguistico e culturale. Tuttavia, esistono anche scuole, in 
numero ancora limitato ma crescente, che riescono ad attirare bambini, perché 
sono riuscite a farsi una reputazione di istituti di qualità che offrono un'istruzione 
di elevato livello e più ricca di quella proponibile da parte delle scuole monocul­
turali. L'esperienza di tali istituti dà un contributo ad una migliore comprensione 
delle prassi che occorre sviluppare al fine di promuovere un'istruzione equa e 
di elevato livello nelle scuole dell'Europa di domani. 
7. La responsabilità di elaborare ed attuare risposte politiche a tali sfide spetti agli 
Stati membri e ai rispettivi ordinamenti scolastici, nonché ai protagonisti della 
politica del settore. Soltanto politiche orientate verso il futuro sono in grado di 
dare reali frutti. Se tali sfide non dovessero essere raccolte si andrebbe ineluttabil­
mente verso un aggravamento delle fratture sociali, della segregazione socio­
culturale e dell'esclusione, e quindi, in definitiva, verso il diffondersi di conflitti 
e di violenze interetniche2. 
8: Al tempo stesso il propagarsi della pluralità culturale e linguistica è intimamente 
collegato allo sviluppo dinamico dell'Unione, sia dal punto di vista interno sia 
da quello della posizione che occupa sulla scena mondiale. Se infatti la libera 
circolazione delle persone rappresenta un potente motore per lo sviluppo della 
molteplicità culturale e linguistica negli Stati membri, la prosperità prodotta 
dall'integrazione porta l'Unione ad essere una delle regioni che attirano i flussi 
migratori del mondo contemporaneo. Pur considerando l'azione degli Stati 
membri insostituibile, la Commissione attribuisce all'Unione l'obbligo ineluttabile 
di sostenere e di completare l'azione nazionale per accrescerne la qualità con 
l'apporto di un valore aggiunto comunitario, grazie agli strumenti della coopera­
zione e dello scambio di informazioni e di esperienze. 
9. Rifacendosi alle relazioni elaborate dagli Stati membri (per una sintesi cfr. l'Alle­
gato 1), la presente relazione passa in rassegna le attività di cooperazione comu­
nitaria esistenti nel settore della scolarizzazione dei figli di migranti, nonché 
l'esperienza nazionale in materia di adeguamento dell'offerta didattica alle esi­
genze ed aspirazioni di un pubblico caratterizzato da una crescente diversità cul­
turale e linguistica. L'obiettivo è quello di promuovere, in ambito comunitario, 
dibattiti e scambi di esperienze ed informazioni tra i soggetti interessati in merito 
alle opzioni politiche disponibili e sulle modalità più appropriate per procedere 
agli adeguamenti che potrebbero risultare necessari. Una relazione più dettagliata, 
con un'analisi più particolareggiata dei dati forniti dagli Stati membri ed una va­
lutazione degli aspetti più propriamente tecnici e didattici della questione, sarà 
pubblicata dalla Commissione nel corso del 1993, per fungere da base ad ulteriori 
scambi di esperienze ed informazioni tra i responsabili della politica scolastica, 
in particolare di livello intermedio (ispettori, formatori di insegnanti, capi d'istitu­
to, ecc.). 
Sull'argomento cfr inoltre: Commissione delle Comunità europee, Politiche d'immigrazione e integrazione 
sociale degli immigrati nella Comunità europea, Relazione di esperti per conto della commissione delle Comunità 
europee, 28.9.1990, SEC (90) 1813 def, paragrafo 42. 
-3-
10. Pienamente consapevole degli aspetti politici di recente sottolineati nelle conclu­
sioni dei Consigli europei di Edimburgo3 e di Copenaghen4, nonché nel dibattito 
del Parlamento europeo in occasione dell'adozione della relazióne "DUHRKOP 
DÛHRKOP"5, la Commissione è convinta della necessità di inserire ogni azione 
comunitaria in tale settore nel contesto della lotta educativa contro il razzismo, 
la xenofobia e l'antisemitismo. 
11. Mentre la proposta della Commissione relativa ad un programma d'azione nel 
settore dell'educazione è in esame presso le istanze comunitarie, la presente 
relazione intende effettuare un consuntivo di quattro anni di riflessione e di 
scambi d'informazioni e di esperienze, nonché — stimolando la riflessione sugli 
orientamenti futuri dell'azione dell'Unione — dare nuovo impulso alla dinamica 
generata in questi anni. 
3 Consiglio delle Comunità europee: Consiglio europeo di Edimburgo, 11-12 dicembre 1992, Conclusioni della 
Presidenza, Lussemburgo (OPOCE) 1992. 
4 Consiglio delle Comunità europee: Consiglio europeo di Copenaghen, 21 - 22 giugno 1993, Conclusioni della 
Presidenza, Lussemburgo (OPOCE) 1993. 
5 Parlamento europeo, Relazione sulla diversità culturale e sui problemi della formazione scolastica dei figli 
degli immigrati nella Comunità europea, A3-0399/92, 21.1.1993. 
Parlamento europeo, Resoconto integrale delle sedute, 19.1. e 21.1.1993. 
-4-
IL CONTESTO ATTUALE: UNA CONGIUNTURA DECISIVA 
12. La presente relazione rientra nella risposta della Commissione alle conclusioni 
del Consiglio europeo di Edimburgo, in cui i capi di Stato e di governo, sottoli­
neando come non debba esservi spazio per il razzismo e la xenofobia, hanno 
condannato l'intensificarsi degli episodi di intolleranza, riaffermato la determina­
zione di opporsi con rinnovato vigore a tali atteggiamenti ed espresso la convin­
zione che in tutta Europa debbano essere adottate misure vigorose ed efficaci per 
combattere tale fenomeno tanto sul piano dell'istruzione che su quello legislativo. 
A Copenaghen, il Consiglio europeo ha ricordato tali conclusioni ed ha affermato 
la propria volontà di raddoppiare gli sforzi volti ad individuare ed estirpare le 
cause del razzismo e della xenofobia. 
13. Rispondendo a tali Conclusioni, il Consiglio Giustizia e Affari interni del novem­
bre 1993 ha adottato una dichiarazione sul razzismo e sulla xenofobia, che 
ribadisce la condanna delle aggressioni ad immigrati e approva un certo numero 
di misure, tra le quali un ricorso più generalizzato all'approccio multi-istituzio-
nale nella lotta al razzismo che si fondi su una concertazione tra istituti d'istru­
zione, servizi sociali, polizia, ecc.* 
14. Tali dichiarazioni si rifanno a testi anteriormente pubblicati dalle istituzioni 
comunitarie e, in particolare, alle due relazioni della commissione d'inchiesta del 
Parlamento europeo sul razzismo e la xenofobia7; la dichiarazione congiunta del 
Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione8, nonché la risoluzione 
del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede 
di Consiglio, del 29 maggio 1990, sulla lotta contro il razzismo e la xenofobia, la 
quale già sottolineava la necessità di sviluppare e approfondire la cooperazione 
comunitaria in corso, volta a migliorare la formazione scolastica dei figli di 
lavoratori migranti, e di promuovere una dimensione europea nel settore dell'is­
truzione, tale da sviluppare il senso civico e i valori del pluralismo e della 
tolleranza.9 
15. Nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà e al fine di creare un valore 
aggiunto comunitario quanto più elevato, la Commissione stimolerà ulteriormente 
la cooperazione tra Stati membri al fine di contribuire al miglioramento qualitati­
vo dell'istruzione dei figli di lavoratori migranti, indipendentemente dalle loro 
origini. Tale intervento rientrerà nell'ambito di un messaggio chiaro e visibile 
delle istituzioni dell'Unione, inteso a sottolineare il diritto dei figli di migranti 
alla parità delle opportunità, ad evidenziare il valore che tali istituzioni attribuis­
cono al contributo da essi fornito alla diversificazione e all'ampliamento dell'es­
perienza didattica di tutti gli allievi, nonché a ribadire il rifiuto di ogni discrimi­
nazione. Ricordiamo, a tale proposito, che sin da ora tutti i programmi d'azione 
6 Consiglio dell'Unione europea, Segretariato generale: 1710ma riunione del consiglio Giustizia e Affari interni, 
29 e 30 novembre 1993, (10550/93) (Stampa 209). 
7 La relazione EvrigenisfPE 97.547, del dicembre 1995) e la relazione Ford (A3-195/90, del 17 luglio 1990). 
Si vedano anche le diverse risoluzioni del Parlamento europeo sull'istruzione dei figli di lavoratori migranti, 
del 18.9.1981 (GU C 260,12.10.1981), 16.4.1985 (GU C122, 20.5.1985) e 10.4.1987 (GU C125,11.5.1987); 
inoltre la recente relazione A3-0399/92, 21.1.1993. 
*GUC 158, 25.6.1986. 
9 GU C 157, 27.6.1990. 
-5-
dell'Unione nel settore dell'istruzione e della formazione accettano la partecipa­
zione, in condizioni di parità rispetto ai giovani cittadini dell'Unione, di giovani 
di origine extracomunitaria, a condizione che abbiano compiuto almeno una parte 
dei propri studi o della propria formazione in uno Stato membro. 
16. In merito al problema più ampio della politica dell'immigrazione, la Commissione 
ha formulato le sue proposte di azione lungo tre linee direttrici che coniugano 
realismo e solidarietà: "agire sulla pressione migratoria, controllare i flussi 
migratori, approfondire le politiche d'integrazione degli immigrati legalmente 
residenti"10. Affinché le politiche d'integrazione possano dare un esito positivo 
"è determinate che l'attuazione delle politiche in materia di scuola, formazione 
professionale, occupazione e alloggi sia coerente e non discriminatoria, non 
potendo la Comunità permettersi di sprecare tali risorse umane."11 Gli Stati 
membri concordano d'altronde nel considerare che l'istruzione e la formazione 
costituiscono uno degli elementi decisivi dei dispositivi d'integrazione dei 
lavoratori migranti. Un'azione a livello dell'Unione, in conformità dei principi 
definiti dal Trattato sull'Unione europea, segnatamente dall'Articolo 126, può 
favorire la riuscita delle politiche nazionali, garanzia di democrazia e solidarie­
tà.12 
Dinamiche d'immigrazione e di libera circolazione: contraddizione o convergenza? 
17. La Comunità è sempre stata un'entità multiculturale e multi etnica. Per quanto 
costituisca fonte di sfide alle società nel loro insieme e alle comunità d'immigrati, 
tale diversità arricchisce la Comunità ed è di beneficio a tutti i cittadini. 
18. Gli esempi ripresi nella tabella seguente illustrano come nei grandi agglomerati 
urbani di quegli Stati membri che da tempo conoscono il fenomeno dell'immigra­
zione (B, D, DK, F, LUX, NL, UK) non esistano praticamente più scuole che non 
accolgono alunni di origine straniera o immigrata, spesso in numero elevato. 
19. Poiché tale tendenza si sta affermando rapidamente, estendendosi a tutte le città 
dell'Unione, siano esse grandi, medie o piccole, la pluralità culturale e linguistica 
della popolazione scolastica non costituisce più un'eccezione, bensì la regola. 
Laddove non lo è ancora, lo diventerà. Dati come quelli riportati sopra vengono 
raccolti soltanto da alcuni Stati membri. Risulta quindi impossibile, allo stato 
attuale delle statistiche, indicare dei valori esaurienti, anche se è ormai certo che 
nell'Unione la percentuale degli alunni che nella scuola dell'obbligo frequentano 
quotidianamente compagni di origine culturale e linguistica diversa dalla propria 
si situa intorno al 50%. L'Europa è ormai irrevocabilmente presente nella scuola. 
E anche il "mondo" lo è, in maniera altrettanto irrevocabile. 
20. Nell'ambito dell'Unione si registra quindi la presenza di nuove comunità culturali 
e linguistiche, di cui alcune derivano dalla libera circolazione dei cittadini, altre 
dall'immigrazione da Stati terzi. In continuo rinnovamento, riconducibili allo 
Stato d'origine, ma integrate nelle società di accoglienza, tali comunità restano 
10 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sull'immigrazione, 11.10.1991, SEC 
(91) 1855 def 
11 Ibidem. 
12 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa alle politiche d'immigrazione 
e d'asilo, 16febraio 1994 (COM [94] 23). 
-6-
tutte ancorate al paese d'origine, senza per questo chiudersi nei confronti dell'am­
biente circostante. L'Unione avrà interesse a vigilare che esse si integrino nelle 
società ospitanti, senza che l'appartenenza a questa o a quella minoranza possa 
diventare sinonimo di svantaggio sociale, economico o culturale. 
TABELLA 1: 
SCUOLE DI ALCUNE GRANDI CITTA' EUROPEE, PER PERCENTUALE DI 
ALUNNI STRANIERI RISPETTO ALLA POPOLAZIONE SCOLASTICA TOTALE 
Bruxelles 
Com. francese 
1990/91 (1) 
Bruxelles 
Conuieerlandese 
1990/91 (1) 
Duisbura 
1990/91 Ti) 
Parigi 
1990791 (1) (2) 
Lussemburgo 
1990/91 (1) 
Rotterdam 1990/91 (1) 
London (ILEA) 
. 1990/91 (3) 
' primaria 
secondaria 
primaria 
secondaria 
primaria 
secondaria 
primaria 
secondaria 
primaria 
secondaria 
primaria 
secondaria 
primaria 
secondaria 0% 
0 
0 
0 
0 
3,4 
0 
0,9 
0 
0 
n.d. 
22,4 
n.d 
0 
0 0-20% 
34,1 
30,7 
80,4 
100 
58,4 
31.2 
33,5 
63,7 
10,3 
n.d. 
37,4 
n.d 
50,0 
45,7 20-50% 
25,9 
29.3 
14,4 
0 
30,3 
46.9 
54,9 
34,4 
29,9 
n.d. 
25,6 
n.d. 
40,1 
47.2 50-70% 
8,6 
18.7 
n.s. 
0 
4,5 
14.1 
8,5 
1.8 
39,4 
n.d. 
7,5 
n.d. 
5,9 
4.3 70-100% 
31,4 
21.3 
DJ. 
0 
3,4 
7,8 • * 
2,2 
n.s. 
20,3 
n.d. 
7,1 
n.d. 
4,0 
2.8 
Modalità di lettura: Nel 1990/91, la quota di scolari stranieri si situava tra lo 0 e il 20 % nel 34,1 % delle scuole primarie 
francofone di Bruxelles; la quota variava tra il 20 e il 50 % nel 25,9 % di tali scuote, ecc. 
(1) Fonti: Ministeri dell'Istruzione; (2) Limitatamente all'istruzione pubblica; (3) Foati: Inner London Education Authority, 
1989 Language Census (conformemente alle peculiarità del censimento britannico, tali dati rendono conto degli allievi bilingue, 
che possono essere cittadini britannici), n.s. » non singificativo n.d. = non disponibile. 
21. Il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali: questi sono i principi 
fondatori dell'Unione, alla stessa stregua del rispetto dell'identità nazionale degli 
Stati membri. La libera circolazione dei cittadini comunitari vi aggiunge una 
dimensione nuova: rispettando le identità nazionali degli Stati membri, la Comu­
nità deve rispettare anche le identità culturali dei propri cittadini. Per tale motivo 
la pluralità culturale e linguistica europea si riflette non soltanto negli scambi 
transfrontalieri all'interno dell'Unione, ma trova la propria espressione nella vita 
quotidiana dei cittadini, chiamati a riconoscersi in un'unione sempre più forte 
tra i popoli d'Europa. 
22, L'evoluzione della libera circolazione all'interno del mercato unico ha del resto 
già fatto emergere una nuova domanda per l'insegnamento delle cosiddette 
"lingue materne dei lavoratori migranti". Domanda che non deriva più soltanto 
dalle famiglie dei "classici" migranti, il più delle volte svantaggiate sul piano 
sociale e culturale, quanto invece da genitori altamente qualificati, disposti a 
svolgere parte della carriera professionale in uno Stato membro diverso dal 
proprio e la cui posizione sul mercato del lavoro consente loro di formulare, e 
di soddisfare, richieste precise in materia di formazione scolastica dei propri figli. 
-7-
23. La mobilità dei professionisti altamente qualificati all'interno del mercato unico 
è molto diversa da quella dei "classici" lavoratori migranti, siano essi comunitari 
o meno. E' ormai risaputo che per questi ultimi il ritorno al paese d'origine 
rappresenta un'eccezione. Perciò la domanda d'insegnamento della lingua 
materna, così come viene oggi formulata dalle comunità immigrate, non si fonda 
più sull'auspicio di un eventuale reinserimento dei figli nell'ordinamento scolasti­
co del paese di provenienza. Essa riflette piuttosto il desiderio di mantenere la 
propria identità culturale, le necessità di comunicazione nell'ambito della famiglia 
e della comunità immigrata, nonché la speranza di potersi avvalere di compe­
tenze linguistiche "rare" sul mercato del lavoro. Per i nuovi migranti comunitari 
altamente qualificati, invece, il ritorno al paese d'origine o il proseguimento della 
migrazione in un altro Stato membro, rappresenta una prospettiva realistica. La 
continuità, negli Stati membri visitati/della "carriera scolastica" dei figli diventerà 
un fattore importante nelle decisioni di mobilità delle famiglie e la possibilità di 
proseguire l'insegnamento della lingua principale, parlata in famiglia, sarà la 
condizione determinante di tale continuità. 
24. Di fronte a tale evoluzione, che suscita un crescente interesse da parte dei 
cittadini e delle famiglie, non vi è dubbio che le politiche di diversificazione 
dell'insegnamento linguistico, sostenute dall'Unione mediante il programma 
LINGUA, debbano essere approfondite. In questo contesto sarà inoltre indispen­
sabile porre la questione del rapporto tra insegnamento delle lingue cosiddette 
"straniere" e quelle cosiddette "materne", nazionali o regionali. Tale distinzione 
sta progressivamente perdendo di significato didattico per il semplice motivo che 
nelle scuole è presente un numero crescente di lingue e che soggetti "nativi" e 
"stranieri" desiderano beneficiare dello stesso insegnamento. 
25. Per l'Unione le questioni relative all'insegnamento delle lingue degli immigrati 
di origine extracomunitaria si pongono in termini diversi da quelle concernenti 
l'insegnamento delle lingue degli Stati membri. Dal punto di vista del diritto 
comunitario stricto sensu la libera circolazione del lavoratori e dei membri delle 
loro famiglie va distinta dall'integrazione degli immigrati perché i primi godono 
pienamente del diritto alla libera circolazione, mentre i secondi sono soggetti a 
restrizioni. 
26. Tuttavia, tali distinzioni restano inoperanti in materia di politica scolastica, di 
lotta contro le esclusioni sociali e a favore dell'uguaglianza delle possibilità. Con 
il programma d'azione in materia di istruzione, del 9 febbraio 197613, è stato 
stabilito che in ambito comunitario ogni misura a favore dell'istruzione dei figli 
di cittadini comunitari migranti sarà destinata anche ai figli di cittadini di paesi 
terzi. Analogamente, in una dichiarazione allegata alla direttiva del Consiglio, 
del 25 luglio 1977, relativa alla formazione scolastica dei figli di lavoratori 
migranti (77/486/CEE)14, il Consiglio si impegna ad evitare ogni forma di 
discriminazione fondata sulla nazionalità degli alunni.15 
13 Risoluzione del Consiglio e dei ministri della pubblica istruzione riuniti in sede di Consiglio, del 9 febbraio 
1976, che contempla un programma di azione in materia di istruzione, GU C 38, 19.2.1976. 
14 GU L 199, 6.8.1977. 
15 Segretariato generale del Consiglio: Raccolta di testi concernenti la politica sociale, R/1832f/77 (SOC) ec; 
Bruxelles 1978. 
-8-
27. Con il manifestarsi, a partire dalla seconda metà degli anni '80, di nuovi flussi 
migratori, la maggior parte degli Stati membri sono diventati di fatto paesi 
d'immigrazione. Anche i paesi che hanno maturato una notevole esperienza in 
materia e che dispongono di dispositivi sperimentati di accoglienza sono oggi 
confrontati a problemi inaspettati, sia per l'elevato numero dei nuovi arrivati che 
per il fatto che questi ultimi provengono da regioni che in precedenza non 
figuravano tra quelle di emigrazione. 
26. L'accoglienza scolastica riservata a questi nuovi immigrati deve tener conto della 
migliore esperienza acquisita in materia. A livello di Unione, la questione si pone 
anche in termini di trasferimento di conoscenze, in particolare per l'insegnamento 
della lingua del paese ospitante e per la formazione degli insegnanti, dagli Stati 
membri dell'Unione in cui l'immigrazione è ormai un fenomeno consolidato verso 
quelli che iniziano soltanto ora ad attuare politiche in materia. 
29. La Comunità ha il dovere di tutelare gli immigrati di origine extracomunitaria 
contro ogni velleità razzista o xenofoba, in nome sia della sua posizione interna­
zionale sia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali16. 
Una situazione unica: i grandi agglomerati urbani 
30. Per poter svolgere, al momento del completamento del mercato unico, un ruolo 
di spicco come polo di sviluppo economico e culturale dell'Unione, le grandi città 
dovranno attirare investimenti da tutta l'Unione, se non dal mondo intero. 
Avranno quindi bisogno di una forza lavoro — quadri ad ogni livello e manodo­
pera — sempre più europea ed internazionale. La capacità dei loro sistemi 
scolastici di proporre insegnamenti diversificati, adatti a soddisfare i bisogni 
scolastici delle famiglie, rappresenteranno quindi un punto di forza nella concor­
renza interna al mercato unico. 
31. Dai dati forniti nella Tabella 1 (cfr il paragrafo 20) emerge che nei grandi agglo­
merati urbani dell'Unione la pluralità culturale rappresenta ormai la norma. Si 
può quindi ricavarne che la situazione scolastica di un alunno di Rotterdam può 
avere più analogie con quella di uno studente di Berlino o di Londra che non con 
quella di un suo coetaneo della provincia rurale olandese17. Tale constatazione 
apre nuove prospettive per scambi di esperienze e d'informazioni tra Stati 
membri. 
32. Nelle grandi città non soltanto la popolazione scolastica è particolarmente 
eterogenea, ma anche la situazione dei singoli istituti presenta notevoli divergen­
ze. Ciò implica che ogni scuola deve adattare i propri metodi alle caratteristiche 
degli alunni iscritti e che in materia di assegnazione delle risorse, formazione 
degli insegnanti, ecc., occorre elaborate ed adottate strategie flessibili. Una 
cooperazione a livello comunitario e scambi di esperienze e d'informazioni tra 
gli operatori interessati potrebbero incontestabilmente contribuire a migliorare, 
diffondere e promuovere le iniziative positive. 
16 Cfr. supra, nota n. 9. 
17 
Segretariato generale del Consiglio, Nota della Presidenza: La diversità linguistica e culturale negli 
ordinamenti scolastici della Comunità europea: le sfide degli anni '90. Documento destinato alla riunione degli 
alti funzionati dell'11 e 12 dicembre 1991, SN 4134/91 (EDUC), 6.12.1991. 
-9-
33. Nei grandi agglomerati urbani la diversità nelle origini culturali e linguistiche 
degli abitanti va ad aggiungersi ad un'altra, quella sociale. In effetti, si moltiplica­
no i casi di scuole che, accogliendo un pubblico assai vario dal punto di vista 
culturale e linguistico, vengono abbandonate da alcune frazioni della popolazione 
autoctona, preoccupate dal livello dell'insegnamento impartito. Per quanto 
infondate siano, tali paure riflettono le preoccupazioni dei genitori per il futuro 
dei propri figli. E' importante non sottovalutare tali paure, tanto più che i 
comportamenti cui danno luogo tendono a rafforzare la segregazione urbana e 
a produrre un nuovo tipo di esclusione socio-culturale. 
34. Viceversa, si osservano anche istituti, con una popolazione perfettamente analoga, 
che riescono ad attirare gli studenti autoctoni perché sono riuscite a guadagnarsi 
un'eccellente reputazione per la ricchezza e la qualità dell'insegnamento offerto 
e per le conoscenze che stimolano. Dall'analisi di tali istituti emerge che essi 
hanno adeguato l'insegnamento a tale eterogeneità, mentre parallelamente hanno 
compiuto lo sforzo di elaborare un progetto scolastico coerente, motivando il 
corpo docente alla relativa attuazione, nonché di valutare regolarmente i progressi 
compiuti e le vie che restano da percorrere, far partecipare i genitori alla vita 
scolastica e garantire un'adeguata formazione permanente agli insegnanti. 
35. Istituti di questo tipo offrono un contributo incommensurabile ad una migliore 
comprensione di cosa si debba intendere per istruzione di qualità in una società 
caratterizzata da una pluralità culturale e linguistica. Lo scambio d'informazioni 
e di esperienze sulle iniziative didattiche di tali istituti darà luogo ad una profi­
cua cooperazione comunitaria che, nel pieno rispetto della responsabilità degli 
Stati membri per il contenuto dell'insegnamento e l'organizzazione degli ordina­
menti scolastici, contribuirà allo sviluppo di un'istruzione di elevato livello 
qualitativo nell'Unione europea. 
Situazioni specifiche: zingari, girovaghi e itineranti 
36. In questo contesto occorre menzionare anche la situazione degli zingari, i quali 
sembrano diventare il bersaglio di un nuovo razzismo che interessa indistinta­
mente tutta l'Europa. Nei paesi dell'Europa centrale ed orientale in particolare, 
gli zingari sono oggetto di aggressioni violente che a volte si trasformano in veri 
e propri pogrom. Nei paesi dell'Europa occidentale essi sono considerati dei 
profughi, ma spesso le popolazioni di tali Stati ne comprendono male la situazio­
ne, tanto da riservare loro un'accoglienza impregnata di ostilità, facendo insorgere 
nuove difficoltà in luogo dei pericoli che gli zingari tentano di sfuggire. 
37. Europei da secoli, per le loro caratteristiche sociali e culturali, per la loro presenza 
in tutti gli Stati d'Europa, gli zingari non possiedono un paese di riferimento. Per 
le peculiarità che li contraddistinguono, essi fanno e faranno parte dei gruppi in 
migrazione. L'effettiva assunzione della scolarizzazione dei loro figli costituirà 
un elemento essenziale della loro crescita umana e affermazione sociale, mentre 
un'educazione interculturale rappresenterà un potente strumento di comunica­
zione e di comprensione tra culture diverse. 
38. I problemi d'integrazione dei giovani zingari sono per diversi aspetti paragonabili 
a quelli dei figli di genitori che esercitano professioni itineranti, come battellieri, 
ambulanti o famiglie del circo. Se il nomadismo di queste famiglie ha motivazioni 
diverse, genera comunque uno stile di vita specifico che anch'esso rientra nel 
-10-
patrimonio europeo. Pur conoscendo determinate peculiarità, le professioni 
itineranti costituiscono una componente indispensabile del tessuto socio-culturale 
europeo, per il contributo che danno a livello economico, come pure per la 
funzione culturale svolta nei giorni festivi dei popoli d'Europa. 
39. Nella primavera del 1994 la Commissione presenterà al Consiglio e al Parlamento 
europeo le relazioni previste dalle due risoluzioni del Consiglio e dei Ministri 
della Pubblica istruzione riuniti in sede di Consiglio, del 22 maggio 1989.18 Le 
relazioni presenteranno un quadro d'insieme delle azioni intraprese, sia a livello 
comunitario che nazionale, per promuovere l'inserimento scolastico di giovani 
zingari e dei figli di genitori che esercitano professioni itineranti. 
Alcuni dati di base: Contributo economico ed implicazioni sociali 
40. I dati raccolti nella tabella 2 consentono di misurare il contributo dato dalle 
popolazioni straniere (cittadini di altri Stati membri e cittadini di Stati terzi 
insieme) alla prosperità dell'Unione, nonché al mantenimento del suo equilibrio 
demografico. Il tasso di attività degli stranieri è sensibilmente superiore (del 3,2%) 
rispetto a quello dei cittadini nazionali e ciò nonostante che la proporzione dei 
giovani cittadini di Stati terzi di età inferiore alla soglia d'inserimento nel mercato 
del lavoro sia superiore (del 8,8 %) a quella dei cittadini nazionali (del 3,5%). Al 
tempo stesso il tasso di attività dei giovani stranieri di età compresa tra i 14 e 
i 24 anni è inferiore a quello dei coetanei nazionali, sia per l'inferiore livello 
d'istruzione e formazione che per le discriminazioni esercitate sul mercato del 
lavoro19. 
41. Tenuto conto della necessità di consolidare la competitività dell'Unione a livello 
mondiale, nonché delle ristrutturazioni del mercato del lavoro nella Comunità, 
fattori interconnessi che esigono da parte dei lavoratori dell'Unione qualifiche 
sempre più elevate, un investimento consistente nell'istruzione scolastica e nella 
formazione professionale di tutti i giovani, sia stranieri che cittadini degli Stati 
membri, sembrerebbe rientrare nell'interesse stesso degli Stati membri e dell'U­
nione. 
18 Risoluzione del Consiglio e dei ministri della pubblica istruzione riuniti in sede di Consiglio, del 22 maggio 
1989, concernente la scolarizzazione dei figli di zingari e di girovaghi, GU C 153, 21.6.1989; 
Risoluzione del Consiglio e dei ministri della pubblica istruzione riuniti in sede di Consiglio, del 22 maggio 
1989, concernente la scolarizzazione dei figli di genitori che esercitano professioni itineranti, GU C 153, 
21.6.1989. 
19 Su questo ultimo punto cfr. anche: Commissione delle Comunità europee, Politiche d'immigrazione e 
integrazione sociale degli immigrati nella Comunità europea, Relazione di esperti elaborata su richiesta della 
Commissione delle Comunità europee, 28.9.1990, SEC (90) 1813 def, § 42. 
TABELLA 2: POPOLAZIONE STRANIERA E FORZA LAVORO - EUROPA DEI DODIO (1991) 
Popolazione totale 
per grandi fasce d'eli 
Totale 
0-13 
14-24 
25-49 
50-64 
65+ 1000 % 
323.822 100 
54.780 16.9 
51.575 15.9 
114.205 35.3 
55.932 17.3 
47.330 14.6 Popolazione straniera 
per grandi fasce d'età 
(Stati membri) 
1000 
4.469 
.545 
.676 
1.980 
.857 
.412 % 
100 
12.2 
15.1 
44.3 
19.2 
9.2 Popolazione straniera 
per grandi fasce d'età 
(Stati terzi) 
1000 
8.437 
2.091 
1.588 
3.613 
.863 
.282 % 
100 
20.4 
17.5 
43.3 
13.3 
5.4 Forza lavoro 
totale 
per grandi fasce d'età 
1000 
146.763 
24.749 
92.029 
28.101 
1.884 100 
16.9 
62.7 
19.1 
1.3 Forza lavoro straniera Forza lavoro straniera 
per grandi fasce d'età per grandi fasce d'età 
(Stati membri) (Stati terzi) 
1000 
2.429 
.335 
1.608 
.470 
.016 % 
100 
13.7 
66.2 
19.4 
0.7 1000 
3.589 
.594 
2,482 
.500 
.013 % 
100 
16.5 
69.2 
13.9 
0.4 Tasso d'attività 
Nazionali Stranieri 
55.4 
49.8 
82.1 
51.7 
3.9 58,6 
41,0 
73,1 
56,4 
4.1 
Uomini 
0-13 
14-24 
25.49 
50-64 
65+ 157.132 100 
28.044 17.8 
25.854 
57.138 
27.234 
18.862 16.5 
36.4 
17.3 
12.0 2.344 
.272 
.339 
1.060 
.477 
.196 100 
11.6 
14.5 
45.2 
20.3 
8.4 4.493 
1.109 
.813 
1.887 
.539 
.144 100 
24.7 
18.1 
42.0 
12.0 
3.2 87.140 
13.249 
54.307 
18.338 
1.246 100 
15.2 
62.3 
21.0 
1.4 1.526 
.184 
1.012 
.319 
.012 100 
12.0 
66.3 
20.9 
0.8 2.696 
.350 
1.650 
.385 
.011 100 
14.6 
68.9 
16.1 
0.5 67.7 
52.7 
95.4 
67.8 
6.3 71,9 
46,3 
90,3 
69,3 
6,6 
Donne 
0-13 
14-24 
25-49 
50-64 
64+ 166.690 100 
26.736 16.0 
25.721 
57.067 
28.698 
28.468 15.4 
34.7 
17.1 
17.1 2.126 
.273 
.337 
.919 
.380 
.215 100 
12.9 
15.8 
43.3 
17.9 
10.1 3.945 
.982 
.776 
1.726 
.323 
.138 100 
24.9 
19.7 
43.8 
8.2 
3.5 59.623 
11500 
37.721 
9.763 
.638 100 
29.3 
63.3 
16.4 
1.1 .903 
.152 
596 
.151 
(4) 100 
16.7 
66.0 
16.7 
(0.4) 1.193 
.244 
.832 
.115 100 
20.4 
69.8 
9.6 44.2 
46.8 
68.8 
36.6 
2.3 43,6 
355 
54,0 
37,8 
(1.7) 
NB: I dati non tengono conto dei nuovi Laender tedeschi. 
() Dati poco affidabili per l'esiguità del campione - Non nullo, ma estremamente poco affidabile 
FONTE: EUROSTAT, Indagine sulla forza lavoro, Risultati 1991 (Tabelle 05,10-17). 
-12-
LE MISURE COMUNITARIE IN MATERIA DI ISTRUZIONE DEGLI 
ALUNNI DI ORIGINE IMMIGRATA 
42. Comuni agli Stati membri per diversi motivi, le questioni relative all'integrazione 
scolastica dei figli di lavoratori migranti figurano tra le priorità della Comunità 
sin dall'avvio della cooperazione comunitaria nel settore dell'istruzione. Esse 
costituiscono la prima delle priorità enumerate nel programma d'azione in 
materia di istruzione del 9 febbraio 197620, mentre il 25 luglio 197721 è stata 
adottata dal Consiglio una direttiva relativa alla formazione scolastica dei figli 
di lavoratori migranti, al fine di precisare la portata dell'articolo 12 del regola­
mento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio, risalente al 15 ottobre 1968 e sulla libera 
circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità22. 
Il programma d'azione del 9 febbraio 1976 
43. Questo programma prevedeva un impegno da parte degli Stati membri di 
organizzare un insegnamento d'accoglienza, comprendente l'apprendimento 
accelerato della lingua del paese, nonché di facilitare, possibilmente nell'ambito 
della scuola e in collaborazione con il paese di origine, l'apprendimento della 
lingua materna e della cultura degli studenti interessati. 
44. A livello comunitario il programma contemplava degli scambi di informazioni 
e di esperienze, da attuare con un numero limitato di azioni pilota che consentis­
sero una valutazione e un confronto delle esperienze didattiche, e una collabora­
zione in materia di formazione dei docenti. Vi si aggiungevano degli studi e 
lavori di ricerca pedagogica in certo numero di settori, anche al fine di determi­
nare l'eventuale necessità di istituire scuole nelle quali l'insegnamento venga 
impartito in più di una lingua. 
45. Dal 1976 in poi la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, ha 
avviato studi comparati e attuato progetti pilota. Lo sforzo della Commissione 
è stato tuttavia rivolto in prevalenza ad un certo numero di progetti pilota capaci 
di contribuire in modo efficace alla realizzazione di spazi innovativi. In alcuni 
casi, certo eccezionali, tali progetti hanno dato un forte impulso all'elaborazione 
e messa in atto di politiche nazionali. Complessivamente la Commissione ha 
sostenuto 36 progetti pluriennali in tutti gli Stati membri. Analizzando l'evolu­
zione di tali progetti si nota quanto essa rifletta quella delle problematiche poste 
dagli ordinamenti scolastici. 
46. In una prima fase questi progetti sono stati incentrati sull'elaborazione e il 
perfezionamento di strategie didattiche e di modelli organizzativi per l'insegna­
mento delle lingue dei paesi ospitanti e delle lingue materne nelle scuole prima-
20 Al capo "Migliori possibilità di formazione culturale e professionale per i cittadini degli altri Stati membri 
della Comunità e dei paesi non membri, nonché per i loro figli", cfr. supra, nota n. 10. 
21 Cfr. supra, nota n. 11; per una discussione dettagliata, çfr. infra, §§ 59-62. 
22 "Ifigli del cittadino di uno Stato membro, che sia o sia stato occupato sul territorio di un altro Stato membro, 
sono ammessi a frequentare i corsi d'insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale alle 
stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato, se i figli stessi vi risiedono. 
Gli Stati membri incoraggiano le iniziative intese a permettere a questi giovani di frequentare i predetti corsi 
nelle migliori condizioni." GUL257, 19.10.1968. 
-13-
rie. Nella maggior parte dei casi i progetti prevedevano anche l'aspetto della 
realizzazione di materiale didattico e della formazione degli insegnanti. Verso 
la metà degli anni '80 andava aumentando il numero dei progetti localizzati nelle 
scuole secondarie. L'attuazione di iniziative parallele in più Stati membri doveva 
consentire una collaborazione transfrontaliera, che tuttavia ha iniziato a prodursi 
in maniera continuata soltanto con la costituzione di un gruppo di lavoro com­
posto da funzionari nazionali. 
47. Un investimento maggiore ha consentito di promuovere la realizzazione di 
materiale didattico destinato all'insegnamento delle cosiddette lingue "materne". 
Molto spesso il materiale messo a disposizione dai servizi del paese d'origine si 
rivela infatti poco conforme alle esigenze di alunni che apprendono la propria 
lingua in condizioni di emigrazione, in cui, per il differente contatto dei giovani 
con la lingua interessata, le modalità di apprendimento risultano ben diverse da 
quelle del paese d'origine. La relativa esiguità del mercato per materiali di questo 
tipo non ne favorisce inoltre la produzione da parte degli editori commerciali. 
Sono perciò stati realizzati, con un sostegno della Commissione, ausili per 
l'insegnamento delle lingue e culture italiana, greca, spagnola, portoghese, turca, 
araba, punjabi, urdù e bengali. 
48. Va sottolineato che ben presto questi progetti hanno partecipato alla sperimenta­
zione e all'attuazione di programmi di educazione interculturale. Non limitandosi 
a seguire l'evoluzione delle esperienze didattiche, hanno contribuito in maniera 
a volte significativa alla messa a punto in questo campo di innovazioni, sia 
concettuali che pratiche. 
49. I colloqui organizzati al termine di ciascun progetto e gli scambi di esperienze 
avvenuti in tale sede hanno stimolato la nascita di reti formali ed informali tra 
esperti ed amministratori dei vari Stati membri, che a loro volta hanno fatto 
circolare le informazioni e diffuso innovazioni ed esperienze. Anche gli studi 
valutativi indipendenti, finanziati dalla Commissione, hanno svolto un ruolo 
importante in tale contesto23. 
La direttiva del Consiglio del 25 luglio 1977 
50. Questa direttiva, spesso intesa come il testo principale del dispositivo comunitario 
in materia di istruzione dei figli di immigrati, concede a ciascun giovane che sia 
a carico di un lavoratore, cittadino di uno Stato membro e residente nel territorio 
di un altro Stato membro (Art. 1), un diritto soggettivo di beneficiare di un'istru­
zione di accoglienza gratuita, adeguata alle proprie esigenze specifiche, la quale 
comporti in particolare l'insegnamento della lingua del paese ospitante, impartito 
da un insegnante che abbia ricevuto una formazione specifica a tal fine (Art. 2). 
Essa impone inoltre agli Stati membri di promuovere, in collaborazione con i 
paesi di origine e in coordinamento con il normale programma scolastico, un 
insegnamento della lingua materna e della cultura del paese d'origine (Art. 3)24. 
23 Per i risultati cfr. Boos-NUnning, U. e a.: Towards Intercultural Education, London (CILT), 1986; Reid, E. 
&ReicKH.(ed.): Breaking the Boundaries, Clevedon (MultilingualMatters), 1992; Reich, H. & Gozolin, I. (éd.): 
Migrantenkinder in den Schulen Europas, Versuche und Erfahrungen, MUnster & New York (Waxmann), 1990 
sqq. (6 volumi, 2 altri in preparazione). 
24 Cfr. supra, nota n. 11. 
-14-
In una dichiarazione allegata alla direttiva il Consiglio ha affermato la volontà 
politica di evitare ogni forma di discriminazione fondata sulla nazionalità degli 
alunni25. 
51. La direttiva fissa una soglia minima di garanzie che gli Stati membri sono tenuti 
a recepire nel proprio diritto interno "conformemente alle loro situazioni nazionali 
e ai loro ordinamenti giuridici"26. Il testo lascia agli Stati membri la completa 
responsabilità per il contenuto dell'insegnamento e l'organizzazione del sistema 
scolastico. 
52. Dodici anni dopo l'entrata in vigore della direttiva si osserva che la sua applica­
zione resta discontinua27. Gli Stati membri che al momento dell'adozione del 
testo erano fornitori di manodopera non erano praticamente interessati dall'art. 
2, pur offrendo un contributo sostanziale all'attuazione dell'art. 3. D'altro canto 
l'elaborazione di misure adeguate poneva problemi molto diversi nei vari paesi 
a seconda delle situazioni e degli ordinamenti giuridici nazionali. 
53. Per assicurare il rispetto del diritto comunitario la Commissione ha perciò 
adottato un approccio graduale, basato su un insieme di persuasione, coopera­
zione e pressione. I progetti pilota da essa sostenuti in collaborazione con gli Stati 
membri hanno a volte svolto una funzione di primaria importanza in questo 
contesto. La Commissione continuerà il proprio intervento mantenendo questo 
spirito di cooperazione con gli Stati membri. L'opportunità di tale atteggiamento 
trova una sua conferma nel fatto che le azioni intraprese all'interno delle reti di 
scambio d'informazioni e di esperienze, come pure le riflessioni avviate nel 
quadro della preparazione della relazione comunitaria sulla scolarizzazione dei 
figli di migranti28 hanno già promosso, negli Stati membri per i quali l'immigra­
zione costituisce un fenomeno nuovo, attività che dovrebbero consentire di 
recuperare eventuali ritardi. 
Il contributo del FSE 
54. A partire dalla sua istituzione negli anni '60, il FSE ha dato il proprio sostegno 
alla realizzazione di corsi linguistici e culturali a favore dei lavoratori migranti, 
per facilitarne l'integrazione nel paese ospitante. Tali corsi hanno in seguito 
interessato anche i familiari dei lavoratori migranti (coniugi e figli). Dato che i 
problemi d'inserimento nell'ambiente sociale del paese ospitante possono persiste­
re o addirittura aggravarsi a causa dell'oblio della lingua materna e del conse­
guente indebolimento dell'identità culturale, il FSE ha cofinanziato corsi di lingua 
materna a favore dei figli di lavoratori migranti comunitari. Organizzati dai 
servizi consolari o dagli enti parastatali dei paesi d'origine nello Stato ospitante, 
tali corsi vengono quasi sempre impartiti da docenti formati nel paese d'origine. 
Quando tali corsi si svolgono al di fuori del normale orario scolastico, il loro 
coordinamento con l'insegnamento ordinario, requisito fondamentale ai fini della 
loro qualità, incontra spesso seri ostacoli. Pur confermando tale osservazione, gli 
sforzi compiuti nei casi di proficua collaborazione tra docenti del paese di 
25 Çfr. supra, nota n. 12. 
26 Formula utilizzata negli Artt. 2 e 3. 
27 Relazione sull'applicazione nei diversi Stati membri della direttiva 77/486/CEE, del 15 luglio 1977, relativa 
alla formazione scolastica dei figli di lavoratori migranti, COM(88) 787 defi, 31.1.1989. 
28 Cfr. infra, §§ 57. 
-15-
accoglienza e insegnanti del paese d'origine mostrano l'utilità d'integrare tali corsi 
nell'istruzione ordinaria. Appare quindi preferibile non scindere la responsabilità 
dell'istruzione degli scolari che risiedono nel territorio di uno Stato membro. 
55. A seguito della revisione, nel 1993, del regolamento del FSE29, il nuovo obiettivo 
3 sarà volto a facilitare l'inserimento professionale dei disoccupati di lunga durata 
e dei giovani, nonché a promuovere l'integrazione delle persone esposte a rischi 
di esclusione dal mercato del lavoro. Sarà pertanto volto anche a ridurre i rischi 
di marginalizzazione che possono pesare sulle famiglie dei lavoratori migranti, 
ivi compresi i loro figli. Particolare attenzione dovrà essere data allo sviluppo 
massimo delle capacità di ciascuno e in particolare dei giovani, al fine di garantire 
la competitività dell'Europa, che non si può concepire senza una forza lavoro 
qualificata. Si dovranno sostenere a livello comunitario misure di prevenzione 
atte a ridurre per quanto possibile il tasso di abbandono e di insuccesso scolasti­
co. Ciò implica un miglioramento della qualità dell'insegnamento, delle capacità 
ricettive del sistema di istruzione (nelle regioni dell'obiettivo 1) e del sistema di 
formazione (nell'intera Unione). In particolare, è necessario dare sostegno alla 
formazione dei formatori, dei professori e del personale educativo, allo sviluppo 
dei curriculum, nonché all'attuazione di un maggior numero di moduli linguistici 
e tecnici. Occorre altresì promuovere il riconoscimento a livello europeo delle 
qualifiche. Altrettanto importante è l'incoraggiamento dei legami tra i servizi di 
formazione ed istruzione da una parte e le famiglie e i datori di lavoro dall'altra. 
L'avvio di un riorientamento 
56. Verso la fine degli anni '80 la necessità di adeguare il metodo adottato durante 
gli anni '70 alle nuove esigenze si faceva sentire in modo pressante per la necessi­
tà sia di far valere il rispetto del principio di sussidiarietà che di adeguare le 
politiche scolastiche ai bisogni di tutti gli alunni, nazionali o stranièri, in società 
sempre più marcate da una pluralità culturale e linguistica. Per questo motivo 
nel 1989 è stato costituito un gruppo di lavoro, composto da rappresentanti degli 
Stati membri e presieduto dalla Commissione, con il compito di assicurare il 
coordinamento e il controllo dell'azione comunitaria in questo settore. Per far 
valere il principio di sussidiarietà, nel 1990 la Commissione ha deciso di sospen­
dere qualsiasi sostegno ad esperienze nazionali o locali, a favore di un investi­
mento in reti di progetti, tecnici, esperti e amministratori nazionali operanti nel 
settore. Nella maggior parte dei casi tali reti raggruppano da tre a cinque progetti 
e istituzioni, di altrettanti Stati membri diversi, i cui responsabili partecipano -
spesso insieme ai membri del gruppo di lavoro della Commissione - a visite di 
studio reciproche o a seminari di esperti europei. 
57. Alcune di queste reti si interessano prevalentemente di questioni trasversali, quali 
l'insegnamento della lingua del paese d'accoglienza, la formazione di personale 
didattico incaricato di risolvere i conflitti interculturali all'interno della scuola e 
di mantenere i contatti con le famigli immigrate, o ancora la verifica di nuove 
forme di cooperazione tra istituti scolastici e imprese per agevolare il passaggio 
dalla scuola alla vita attiva e la ricerca di un lavoro da parte di giovani immigrati 
che hanno incontrato particolari difficoltà negli studi. Altre reti si occupano 
"^Regolamento (CEE) N° 2084 del Consiglio, del 20 luglio 1993, recante modifica del regolamento (CEE) 
4255/88, relativo all'attuazione del regolamento (CEE) N" 2052/88, sul Fondo sociale europeo, GU L 193, 
31.7.1993. 
-16-
maggiormente dei problemi e delle potenzialità di alcuni gruppi etnici e culturali 
presenti in numerosi stati membri. La maggior parte dei progetti che partecipano 
a tali reti hanno prodotto materiale didattico destinato sia all'uso in classe che 
alla formazione permanente degli insegnanti o di altro personale scolastico, quali 
gli assistenti sociali. L'attività di tali reti è sostenuta e accompagnata da seminari 
europei di esperti nazionali, che offrono consulenza e orientamento ai progetti 
ed in certi casi danno luogo a nuove iniziative degli Stati membri. 
58. In tale contesto la Commissione ha preso l'iniziativa di approntare, in collabora­
zione con gli Stati membri, una relazione comunitaria intesa a segnalare i settori 
in cui tali reti si sviluppano, raccogliere le migliori esperienze condotte negli Stati 
membri, definire le questioni comuni ed individuare le priorità di una coopera­
zione comunitaria in tale settore. L'Allegato 1 della presente relazione offre una 
sintesi delle relazioni nazionali presentate a tal fine. 
59. Nel dicembre 1991, sotto la presidenza olandese, una riunione di alti funzionari 
dei ministeri della pubblica istruzione degli Stati membri ha consentito un intenso 
scambio di opinioni e di informazioni sulle esperienze e sugli obiettivi strategici 
prioritari in materia. Le relative conclusioni hanno sottolineato la necessità di 
migliorare le statistiche disponibili, promuovere ricerche comparate a livello 
comunitario, rafforzare il ruolo del gruppo di lavoro e costituire una rete di 
cooperazione comunitaria al fine di promuovere scambi di esperienze e d'infor­
mazioni su questioni comuni tra responsabili ed esperti in materia dei grandi 
centri urbani della Comunità30. Nel 1993/94 è stato attuato un progetto pilota 
di cooperazione tra 6 grandi città dell'Unione che s'impegnano in approfonditi 
scambi d'informazioni e di esperienze in merito alle loro strategie e pratiche volte 
a migliorare la qualità dell'insegnamento della lingua dei rispettivi paesi d'acco­
glienza. Inoltre, in cooperazione tra i servizi competenti della Commissione e 
degli Stati membri è stato avviato nel 1992 il lavoro relativo al miglioramento 
delle statistiche comunitarie in materia di evoluzione della presenza di alunni 
migranti nei sistemi scolastici. I lavori della Commissione sono stati accelerati ed 
agevolati dall'iniziativa del Parlamento europeo di creare nel 1991 una linea di 
bilancio specifica per promuovere l'educazione interculturale nella Comunità. 
30 Nota ai membri del comitato per l'istruzione: L'integrazione in un'Europa pluralista e il ruolo dell'istruzione, 
Conclusioni della Presidenza, 12.12.1991, SN1217/92 (EDUC). 
-17-
EVOLUZIONE DELLE POLITICHE NAZIONALI: Dalla formazione scolastica dei 
figli di immigrati verso un'educazione interculturale per tutti. 
60. Il primo periodo d'immigrazione (dagli anni '60 fino verso la metà degli anni '70) 
si distingue per un'incertezza quanto alla durata del soggiorno degli immigrati 
nei paesi ospitanti. In questo periodo vengono perciò adottate in prevalenza 
misure ad hoc, specifiche, incentrate sull'apprendimento più rapido possibile 
della lingua del paese. Inoltre, nella maggior parte degli Stati di accoglienza, 
vengono realizzati dei dispositivi intesi a favorire l'insegnamento delle lingue 
materne, spesso gestiti in collaborazione con il paese d'origine, per consentire un 
eventuale ritorno degli alunni allo Stato di provenienza. 
61. L'esaurirsi del fenomeno dell'immigrazione economica nel 1973/74 e l'arrivo più 
consistente di giovani nell'ambito della riunificazione delle famiglie conduce 
progressivamente al riconoscimento del carattere durevole della residenza degli 
immigrati. Se nelle politiche scolastiche della maggior parte degli Stati membri 
l'integrazione s'impone come obiettivo principale, l'assunzione dei bisogni 
specifici degli alunni immigrati viene sempre più ricercata nell'ambito delle classi 
normali. In modo crescente si tenta di risolvere le questioni connesse all'integra­
zione degli alunni mediante l'inserimento di misure a loro favore nell'insegna­
mento normale. 
62. A partire dagli anni '80, sotto l'impulso della Commissione, del Consiglio d'Euro­
pa31, dell'OCSE32, nonché di numerose iniziative locali condotte nei paesi d'im­
migrazione della Comunità, in un numero crescente di Stati membri si opera un 
cambiamento nei parametri di base. L'attenzione viene maggiormente rivolta alle 
attività didattiche che occorre promuovere di fronte al pluralismo culturale, 
sempre più percepito come una sfida fondamentale per gli ordinamenti scolastici. 
Parallelamente si evolvono le finalità dell'insegnamento delle lingue materne; lo 
sviluppo di tutte le facoltà linguistiche dell'insieme degli alunni viene sempre 
più considerato come un obiettivo didattico valido di per se stesso nel contesto 
delle politiche di diversificazione dell'insegnamento delle lingue. 
63. La maggior parte degli Stati membri riconoscono oggi che le comunità immigrate 
risiedono in maniera durevole nelle società di accoglienza. I contatti tra individui 
portatori di culture diverse implicano concezioni del mondo e valori differenti, 
a volte contraddittori. Possono anche dar luogo a pregiudizi, paure e ostilità. 
L'istruzione non può sottrarsi al compito di insegnare - e ancor prima di imparare 
- a gestire tali incontri. Il risultato più importante emerso dalle relazioni stilate 
dagli Stati membri è indubbiamente quello che tutti i paesi sono unanimi nel 
riconoscere la priorità dei lavori condotti a tal fine. 
64. Pur coesistendo con altre definizioni, il termine di educazione interculturale si 
è progressivamente imposto nella maggior parte degli Stati membri per designare 
l'insieme delle iniziative didattiche volte a favorire il rispetto e la comprensione 
reciproci tra tutti gli alunni, a prescindere dalla loro origine culturale, linguistica, 
etnica o religiosa. Senza voler livellare le differenze e nemmeno i conflitti esistenti 
31 Çfr. in particolare: Consiglio d'Europa (Consiglio della cooperazione culturale), progetto n. 7 del CDCC: 
"L'éducation et le développement culturel des migrants", Strasburgo (Consiglio d'Europa), 1986. 
32 Tra le numerose pubblicazione cfr.: OCSE-CERI, L'éducation multiculturelle, Parigi (OCSE), 1987. 
-18-
tra culture diverse, si ritiene che gli alunni debbano scoprire, attraverso un lavoro 
sulle culture, ciò che unisce e ciò che differenzia il genere umano per apprezzarne 
la ricchezza e la molteplicità, imparare a riconoscersi in ogni cultura - la propria 
come quella degli altri -, riuscire ad esercitare un giudizio critico in materia ed 
infine essere in grado di operare scelte ragionate. 
65. Orientamenti del genere non sono inconsueti nell'istruzione contemporanea. 
Tuttavia pongono particolari problemi in un contesto caratterizzato da una 
pluralità culturale, la quale, invece, è nuova. L'esperienza degli Stati membri lo 
dimostra. Essi sono unanimi nel fustigare degenerazioni di tipo folcloristico, 
spesso abbinate ad una esaltazione cieca di ogni aspetto di culture "diverse", 
osservate nell'insegnamento di docenti insufficientemente formati che si sono 
lasciati trasportare dal loro entusiasmo per la difesa di culture spesso denigrate. 
Non può esserci infatti un'educazione interculturale in mancanza di un reale 
lavoro scolastico, che faccia appello a conoscenze riconosciute e capace di trasmet­
tere nozioni verificabili. 
66. In tutti gli Stati membri si sta lavorando per promuovere l'elaborazione di 
programmi e/o materiale didattico, spesso inerenti a discipline che si prestano 
particolarmente ad approcci di questo tipo, ovvero storia, geografia, educazione 
estetica, ma anche letteratura, filosofia, educazione morale e civica. Nella maggior 
parte dei casi i lavori tentano sia di ampliare i contenuti delle materie insegnate 
che di rivederne le metodologie. A volte si arriva anche all'inserimento nei 
programmi scolastici di discipline mai insegnate in precedenza, quali elementi 
di diritto positivo o i diritti umani. 
67. Lo stato di avanzamento dei lavori varia notevolmente da un paese all'altro in 
funzione, da un lato, del perdurare del fenomeno dell'immigrazione e, dall'altro, 
di come gli Stati valutano l'impatto dell'immigrazione sull'evoluzione della 
società. Lo stesso si può dire per il grado di diffusione raggiunto dalle attività 
di educazione interculturale. Se tutti gli Stati membri ritengono che quest'ultima 
debba interessare l'insieme degli allievi, anche quelli delle regioni (del resto 
sempre più rare) nelle quali gli immigrati sono pochi o assenti, ciò non toglie che 
le regioni con una forte immigrazione svolgano un ruolo propulsivo nella messa 
in atto di nuove attività didattiche. Numerosi Stati membri sottolineano del resto 
il ruolo positivo che a tal fine hanno svolto i progetti pilota sostenuti dalla 
Commissione. 
-19-
INTERROGATTVI E SFIDE: 
VERSO UNA COOPERAZIONE COMUNITARIA APPROFONDITA 
68. Gli sforzi intrapresi dagli Stati membri per adeguare l'istruzione ai bisogni di 
nuove popolazioni e alle esigenze di una popolazione trasformata nel suo insieme 
dalla presenza di immigrati hanno contribuito in modo significativo al tentativo 
di ammodernamento degli ordinamenti scolastici, senza però che tale effetto sia 
sempre stato percepito chiaramente. Lo si nota in particolare nel campo dell'inse­
gnamento delle lingue. Occorrerebbe indubbiamente sfruttarlo in maniera più 
sistematica e in altri settori. 
69. L'insieme delle sfide lanciate dall'espandersi della pluralità culturale e linguistica 
nelle scuole degli Stati membri può essere schematicamente riassunto nel modo 
seguente: 
garantire l'uguaglianza delle possibilità a tutti, in una Europa competitiva e 
aperta al mondo; 
combattere le esclusioni sociali e culturali per assicurare il futuro democratico 
dell'Unione; 
- promuovere l'integrazione scolastica dei figli di lavoratori migranti e immi­
grati regolarmente insediati; 
- promuovere l'educazione interculturale di tutti gli alunni dell'Unione per 
prepararli a vivere insieme in modo democratico e pacifico; 
- rendere più flessibili gli ordinamenti scolastici, per meglio affrontare situazio­
ni sempre più complesse; 
- promuovere la cooperazione tra gli istituti scolastici e il loro ambiente, 
segnatamente le famiglie, i datori di lavoro e le associazioni locali; 
- migliorare e diversificare l'insegnamento delle lingue nell'Unione; 
stimolare il trasferimento di esperienze verso gli Stati membri e le regioni 
dell'Unione per i quali il fenomeno deU'immigrazione costituisce un'esperien­
za nuova; 
stroncare la progressione del razzismo, della xenofobia e dell'antisemitismo. 
70. Analizzando l'esperienza degli Stati membri che da tempo si confrontano con il 
fenomeno dell'immigrazione (cfr. Allegato 1) si rileva che, in materia di istruzione 
dei figli di migranti, per un certo numero di aspetti specifici (in particolare, 
l'integrazione in classi normali di misure di accoglienza e dell'insegnamento della 
lingua del paese ospitante) il livello delle conoscenze raccolte consente ormai di 
prevedere una generalizzazione dei risultati di una lunga esperienza e delle 
migliori iniziative condotte. Per questi aspetti non risulta più necessario oggi 
continuare a cercare una risposta ad ogni singola domanda. Anzi, è perfettamente 
possibile affermare che la prossima tappa dovrà essere quella di individuare, 
diffondere e generalizzare le esperienza positive e di qualità già maturate. 
-20-
71. Per altri aspetti specifici, tuttavia, (l'articolazione dell'insegnamento della lingua 
materna degli alunni immigrati con quello delle cosiddette lingue "straniere", 
l'insegnamento di alcune discipline in una prospettiva interculturale, l'adozione 
di una dimensione antirazzista nell'insegnamento di tutte le materie, come pure 
in relazione ai principi e alle prassi didattiche generali degli istituti scolastici) i 
quali, almeno in apparenza, potrebbero sembrare collegati in maniera meno 
diretta alla definizione classica dell'obiettivo di integrazione, il livello delle 
conoscenze non è ancora ottimale e sembra necessitare di ulteriori chiarimenti 
e di ricerche più avanzate. 
72. Come prevedere approcci educativi che tengano pieno conto della pluralità 
culturale e linguistica che si viene formando nell'Unione? In che modo gli Stati 
membri intendono gestire le difficoltà generate dalla necessità di promuovere la 
libera circolazione dei cittadini, riconoscendo a tutte le lingue dell'Unione pari 
dignità e pari statuto? 
73. Di fronte ai cambiamenti socio-culturali in corso la capacità degli ordinamenti 
scolastici di affrontare oggi la molteplicità culturale e linguistica degli alunni, in 
altri termini la loro capacità di consentire ai giovani di origine straniera di seguire 
gli studi con profitto e di proporre a tutti gli alunni un'educazione interculturale, 
in grado di promuovere l'integrazione e di migliorare le possibilità di coabita­
zione pacifica tra i vari settori della popolazione, non rappresenta forse un 
indicatore potente della qualità dell'istruzione che proponiamo ai futuri cittadini 
d'Europa? 
74. Indubbiamente si tratta di interrogativi comuni agli ordinamenti scolastici degli 
Stati membri. Siamo in presenza di sfide per il XXI secolo; non è troppo presto 
per raccoglierle: 
- Qual è il ruolo dell'Unione a sostegno degli sforzi nazionali intesi a cercare 
delle risposte? 
E' concepibile che l'Unione possa assumere una funzione di stimolo perché 
gli Stati membri e gli operatori dei rispettivi ordinamenti scolastici possano 
arrivare a porsi in comune problemi comuni? 
Come garantire, in tale ipotesi, che i problemi comuni vengano posti senza 
che si levi lo spettro di un obbligo di risposta comune? Come garantire che 
la ricchezza e la molteplicità delle esperienze dei sistemi di insegnamento 
conducano a sinergie intellettuali che si nutrano di ogni conoscenza disponi­
bile e fondate su quanto si potrebbe chiamare un'"esperienza comunitaria 
informale", ovvero la ricca esperienza accumulata nell'Unione, in modo tale 
che gli scambi portino a soluzioni dotate di più inventiva, qualitativamente 
migliori, accettabili per gli interessati e in grado di aiutarli a risolvere meglio 
le domande che essi a loro volta si pongono? 
75. Tali questioni sono tutte connesse all'evoluzione dell'Unione stessa e della sua 
posizione internazionale. Gli Stati membri si stanno sforzando di attuare politiche 
scolastiche intese a farvi fronte e di adattare i loro ordinamenti scolastici ai 
bisogni di società in piena evoluzione, preservandone l'integrità, la specificità e 
la pluralità. L'Unione deve sostenere e completare le loro iniziative per accres­
cerne l'efficacia. 
-21-
76. A condizione di essere condotta nel rispetto del principio di sussidiarietà e della 
responsabilità degli Stati membri per il contenuto dell'insegnamento e l'organiz­
zazione degli ordinamenti scolastici, nonché per la pluralità culturale e linguistica, 
promuovendo e sostenendo la cooperazione tra istituti scolastici, promuovendo 
ed agevolando gli scambi d'informazioni e di esperienze tra Stati membri, 
favorendo il confronto delle rispettive esperienze e pratiche, nonché dei propri 
interrogativi in merito alle nuove problematiche che emergono nel settore, 
l'azione comunitaria potrà contribuire a garantire un'istruzione di qualità per 
tutti. 
-^ °~ ALLEGATO 1 
LE MISURE DEGLI STATI MEMBRI NEL SETTORE DELLA FORMAZIONE 
SCOLASTICA DEI BAMBINI IMMIGRATI 
1. Prima di procedere all'analisi più dettagliata dell'evoluzione delle politiche 
nazionali, tema del presente allegato, va sottolineato il contributo dato dalle 
organizzazioni europee ed internazionali (Commissione delle Comunità europee, 
Consiglio d'Europa, OCSE) allo sviluppo degli scambi di esperienze e d'informa­
zioni tra i rispettivi Stati membri. Tali scambi stanno a testimoniare che le 
questioni inerenti alla formazione scolastica degli alunni di origine immigrata 
vengono generalmente considerate comuni ai paesi industrializzati. Hanno inoltre 
indubbiamente contribuito all'emergere di certe convergenze tra politiche nazio­
nali attualmente constatabili. 
L'INSEGNAMENTO DELLE LINGUE AGLI ALUNNI DI ORIGINE IMMIGRATA 
2. Nel settore della formazione scolastica degli alunni di origine immigrata l'evolu­
zione delle politiche nazionali è stata in parte condizionata dai progressi compiuti 
dalle ricerche volte ad una comprensione scientifica sempre più precisa delle loro 
esigenze scolastiche, in particolare in campo linguistico, nonché dall'elaborazione 
di strumenti didattici fondati sugli esiti di tali ricerche. Un numero consistente 
di Stati membri affermano la necessità di proseguire tali ricerche e di affinare le 
conoscenze scientifiche in questo settore. In alcuni paesi le attività di ricerca 
continuano ad essere relativamente importanti. ' 
La lingua del paese ospitante: integrazione e convergenze 
3. U riconoscimento che una quanto maggiore padronanza della lingua del paese 
ospitante constiruisce la condizione indispensabile per l'integrazione e il successo 
scolastico e socio-professionale degli alunni e giovani di origine immigrata 
rappresenta da sempre il punto di partenza e di convergenza delle politiche di 
tutti gli Stati membri. Tuttavia le politiche intese a raggiungere tale scopo hanno 
conosciuto una notevole evoluzione a partire dagli anni '60, per ragioni derivanti, 
di volta in volta, dalla progressione delle conoscenze tecniche e scientifiche in 
materia, dalle condizioni di apprendimento degli alunni e dalla diffusione delle 
competenze specifiche tra gli insegnanti. Vi si aggiungono naturalmente le 
divergenze dovute alla necessità da parte delle politiche nazionali di rispettare 
anche le specificità e le tradizioni degli ordinamenti scolastici. 
4. La principale caratteristica comune dei vari dispositivi messi in atto è indubbia­
mente la riduzione delle classi separate, destinate ad assicurare l'accoglienza 
iniziale degli alunni immigrati. Tale tendenza trova in parte una spiegazione nel 
numero meno elevato di alunni appena giunti nel paese e in una maggiore 
dispersione geografica. Tuttavia, tre altri elementi vi concorrono in maniera 
altrettanto determinante: 
- la volontà, dovuta a ragioni di principio come pure a considerazioni derivanti 
dalla didattica delle lingue, di evitare ogni separazione degli alunni fondata 
su criteri di nazionalità, origine linguistica o culturale; 
il riconoscimento del fatto che l'apprendimento di una lingua è un processo 
necessariamente lungo, graduale e rivolto a settori linguistici sempre più 
-20-
diversificati ha comportato anche l'ammissione che i bisogni linguistici 
specifici degli alunni immigrati, lungi dal risolversi con la frequenza anche 
se proficua di una classe d'accoglienza, risorgono nelle tappe fondamentali 
dell'iter scolastico (passaggio dall'istruzione primaria a quella secondaria, o 
ancora da un livello secondario ad un altro) e vanno quindi affrontati al 
momento e nel contesto in cui si manifestano; 
- l'emergere, tra le nuove generazioni di bambini e giovani di origine immigra­
ta, ma nati nel paese ospitante, di esigenze linguistiche che non si discostano 
in modo significativo da quelle degli altri allievi svantaggiati. 
5. A tali fattori occorre aggiungere (almeno per alcuni Stati membri) la disponibilità, 
nelle scuole "ordinarie", di un numero crescente di insegnanti che hanno acquisito 
le conoscenze necessarie per gestire da un punto di vista pedagogico situazioni 
di apprendimento caratterizzate dall'eterogeneità delle conoscenze linguistiche 
degù alunni di un'unica classe. Tali misure si coniugano il più delle volte agli 
sforzi di coinvolgere tutti i docenti di una scuola nel tentativo di rispondere alle 
esigenze linguistiche degli alunni (di origine immigrata o meno) mediante la 
realizzazione di partnership d'insegnamento e di apprendimento. Questi esempi 
consentono di porre il vero problema di domani: come adeguare l'insegnamento 
della lingua del paese ospitante, così come viene impartito a tutti gli alunni (di 
origine immigrata o meno), ai rapporti di comunicazione che si stanno instauran­
do nelle scuole dei centri urbani europei? 
La lingua materna: progressi e divergenze 
6. Sebbene un certo numero di Stati membri abbia adottato regolamenti permanenti 
sull'insegnamento della lingua materna a favore degli alunni di origine immigrata 
e questi stessi paesi abbiano adeguato gli obiettivi di tale insegnamento alle 
esigenze di comunità immigrate già da molto tempo, le controversie riguardo alle 
finalità stesse di tali insegnamenti sembrano lontane dall'essere appianate. In 
origine istituiti per consentire un reinserimento agevole nell'ordinamento scolasti­
co del paese di origine a seguito di un eventuale ritorno in patria, tali insegna­
menti non sembrano infatti più rispondere alla situazione di alunni di cui la vasta 
maggioranza ha intenzione di rimanere nel paese ospitante, in genere anche 
quello in cui sono nati. 
7. Tuttavia le ragioni che stanno alla base della decisione di alcuni Stati membri di 
continuare a proporre questo tipo di insegnamento, e persino di svilupparlo, si 
sono evolute con l'evolversi della situazione delle stesse comunità immigrate. 
In effetti, un numero crescente di ricerche socio-linguistiche tende a dimos­
trare come la padronanza della lingua di famiglia (lingua materna o principa­
le) svolga un ruolo positivo ai fini dell'istruzione dei giovani, se non dell'ap­
prendimento della lingua del paese ospitante (seconda lingua). Per gli alunni 
molto giovani di origine immigrata, l'inizio della formazione scolastica risulta 
facilitata se la lingua materna vi trova una precisa collocazione. Questa 
esprime infatti il riconoscimento della personalità del bambino, contribuendo 
così alla genesi di un'immagine di sé positiva. Essa facilita inoltre l'attuazione 
dell'apparato concettuale, condizione di ogni ulteriore apprendimento, di 
natura linguistica o meno. 
-3d-
- Inoltre, nonostante la stabilità dell'insediamento delle comunità immigrate, 
le lingue di origine continuano ad asservi parlate e la loro padronanza può 
svolgere un ruolo positivo nella socializzazione dei giovani di origine immi­
grata, nella misura in cui consente loro di consolidare i legami con la famiglia 
e l'Unione di provenienza. D'altro canto, spesso proprio per questa ragione -
come pure per motivazioni connesse alla difesa dell'identità culturale - sono 
le comunità immigrate stesse a rivendicare l'insegnamento della lingua 
materna per i propri figli. 
- Infine, l'evoluzione dei rapporti di comunicazione in Europa premia le 
competenza linguistiche e comunicative in un numero crescente di professio­
ni. Alcuni Stati membri percepiscono perciò l'interesse che, per ragioni sia 
culturali che economiche, può esservi nel disporre di un numero quanto più 
elevato di persone che parlano il maggior numero di lingue. Non coltivare 
tutte le risorse linguistiche disponibili costituirebbe uno spreco di facoltà 
intellettuali, tanto più percepito dagli Stati quanto più tentano di diversificare 
l'insegnamento delle lingue cosiddette straniere. 
8. Gli Stati membri che continuano a promuovere l'insegnamento delle lingue 
parlate dalle comunità d'immigrati vi ravvisano l'indice di un'apertura degli 
ordinamenti scolastici alle realtà culturali e linguistiche contemporanee. 
UNA DIMENSIONE INTERCULTURALE NELL'INSEGNAMENTO DELLE LINGUE 
9. Alcuni Stati membri riportano esperienze che tentano di introdurre una dimen­
sione interculturale nell'insegnamento delle lingue in contesti di plurilinguismo. 
Tali esperienze sono state avviate nel tentativo di coordinare l'insegnamento della 
lingua materna per i figli di lavoratori migranti con quello della lingua del paese 
ospitante. Altre iniziative vertono su un'apertura delle classi di lingua "materna", 
in origine riservate ai soli alunni immigrati, a giovani di ogni nazionalità. Si 
constata anche il tentativo di adottare nuove metodologie didattiche nell'insegna­
mento delle lingue straniere per avvalersi della presenza in classe di alunni per 
i quali la lingua insegnata è quella materna. 
10. Altre esperienze ancora prevedono la possibilità di arricchire l'insegnamento e 
l'apprendimento della lingua del paese ospitante, così come viene proposto a tutti 
gli alunni nelle classi multilingui, mediante l'introduzione di un insegnamento 
sul linguaggio che ne analizzi il funzionamento, le differenze e gli impieghi. 
L'obiettivo diventa allora quello di formare le persone all'apprendimento delle 
lingue, in modo che siano in grado di attivare tali competenze nel quadro di 
ulteriori fasi di apprendimento linguistico. 
11. In tale ottica alcuni Stati membri hanno deciso di promuovere l'insegnamento 
delle lingue delle comunità immigrate nell'ambito delle politiche intese alla 
diversificazione dell'insegnamento delle cosiddette lingue straniere, sia nel 
quadro dell'insegnamento "precoce" delle lingue nelle scuole primarie che in 
quello dell'insegnamento delle lingue straniere negli istituti secondari. Tali 
materie diventano così improvvisamente accessibili a tutti gli alunni, senza 
distinzione di origine. Sembra che tale scelta costituisca la via da seguire in 
futuro, a condizione, tuttavia, che dal punto di vista didattico vengano adottate 
le precauzioni necessarie per garantire l'indispensabile flessibilità ad una discipli­
na che si rivolge ad un pubblico con capacità di apprendimento necessariamente 
-4©-
diverse, per il quale il contatto con lingue diverse dalla propria è divenuto un 
fatto ordinario. 
12. Tra i cinque obiettivi comuni che i ministri della pubblica istruzione hanno 
individuato per le future azioni di cooperazione figura la realizzazione di un'Eu­
ropa multiculturale che dovrà essere fondata, tra l'altro, sulla "progressiva 
realizzazione di un vero e proprio plurilinguismo"1. 
Formare gli insegnanti all'educazione interculturale 
13. La formazione degli insegnanti ha ben presto assunto una collocazione centrale 
nei dispositivi messi in atto dagli Stati membri per rispondere alle esigenze 
scolastiche dei giovani di origine immigrata. In un primo tempo tali misure 
vertevano soprattutto sulla formazione permanente dei docenti, di cui intendeva­
no dotare un numero quanto più elevato, e in tempi ridotti, con un bagaglio 
minimo necessario per l'esercizio delle funzioni, soprattutto in classi d'accoglien­
za istituite agli inizi dell'immigrazione famigliare per far fronte ai bisogni di 
alunni appena arrivati. Tuttavia tali iniziative interessavano quasi esclusivamente 
la formazione dei docenti incaricati di portare avanti l'insegnamento della lingua 
del paese ospitante in strutture separate, secondo le modalità didattiche prevalen­
ti negli anni '70, 
14. Nessuno Stato membro riporta di aver compiuto sforzi analoghi per assicurare 
la formazione degli insegnanti incaricati dei corsi di lingua materna. E' anche 
vero che tali docenti sono per lo più stati messi a disposizione dai paesi di 
origine, in modo che la questione della responsabilità per la loro formazione si 
poneva in termini altrettanto poco chiari di quella di chi, tra lo Stato di origine 
o quello ospitante, doveva in definitiva assumersi la responsabilità di tali inse­
gnamenti. Dalle relazioni degli Stati membri emergono alcune incertezze, a volte 
protrattesi nel tempo, a tale proposito ed alcune fanno notare che le difficoltà 
incontrate ancora oggi nel settore dell'insegnamento della lingua materna si 
spiegano in parte per la mancanza di chiarezza circa la suddivisione delle 
competenze in materia. Alcuni Stati membri ospitanti ne hanno tratto le debite 
conseguenze organizzando la formazione di tali docenti sotto la propria responsa­
bilità. 
15. Verso l'inizio degli anni '80 in un numero crescente di Stati membri vengono 
realizzati i primi corsi di formazione specializzata in materia di insegnamento 
della lingua del paese ospitante. All'inizio tali corsi consistevano in prevalenza 
in moduli supplementari ai quali era possibile iscriversi dopo aver concluso l'iter 
formativo obbligatorio; ma assai presto in un numero limitato di istituti di 
formazione si osserva la comparsa di moduli integrati che possono essere seguiti 
facoltativamente nell'ambito di un programma rivisto. Da qualche anno a questa 
parte in alcuni Stati membri si osserva la disponibilità, anche per i corsi di 
formazione per insegnanti di discipline non linguistiche (quali scienze sociali, a 
volte persino scienze naturali), di moduli intesi a sensibilizzare i docenti alle 
esigenze linguistiche specifiche di alunni di origine immigrata che frequentano 
1 Conclusioni del Consiglio e dei ministri della pubblica istruzione riuniti in sede di Consiglio, del 6 ottobre 
1989, sulla cooperazione e la politica comunitaria in materia di istruzione nella prospettiva nel 1993, GUC277, 
31.10.1989. 
- Sg­
elassi "normali", senza per questo possedere una padronanza sufficiente della 
lingua d'insegnamento. 
16. Sono pochi gli Stati membri per i quali la conoscenza delle modalità d'insegna­
mento in ambienti multiculturali e plurilinguistici rappresenta una condizione 
indispensabile per la convalida dei programmi di formazione o che inseriscono 
moduli di questo tipo nell'iter formativo di tutti i docenti. Il più delle volte 
l'iniziativa viene lasciata ai singoli istituti o formatori. Tuttavia numerosi paesi 
hanno espresso l'intenzione di promuovere in maniera più sistematica corsi di 
formazione, iniziale o permanente, di questo tipo. Le Azioni 2 e 3 del Capitolo 
II del programma SOCRATES daranno luogo a nuove opportunità in questo 
senso. 
LA QUALITÀ DELL'ISTRUZIONE 
17. In tutti gli Stati membri il miglioramento qualitativo dell'istruzione occupa una 
posizione centrale nei dibattiti in corso sulle politiche scolastiche, ed è inoltre in 
primo piano nel programma SOCRATES, attualmente in esame presso le istanze 
dell'Unione. Nella misura in cui la presenza di immigrati negli ordinamenti 
scolastici viene considerata come un fatto duraturo, che ha perso le sue caratteris­
tiche di straordinarietà, questi alunni vengono sempre più percepiti come parte 
integrante della popolazione scolastica e le soluzioni ricercate tendono ad essere 
inserite nell'ambito delle politiche generali di- modernizzazione dei sistemi 
d'insegnamento, influendo a loro volta su di esse. In alcuni Stati membri l'educa­
zione interculturale diventa quindi obbligatoria; in altri, alcuni dei suoi principi 
ispirano le leggi di riforma dell'intero ordinamento scolastico, quando per 
garantire l'uguaglianza e il successo degli alunni l'insegnamento viene adeguato 
alle loro diversità. 
19. Il progetto di costituire comunità didattiche locali implica la realizzazione di 
partnership tra istituti scolastici e l'ambiente circostante, datori di lavoro, mondo 
associativo e in particolare i genitori degli alunni. Le relazioni degli Stati membri 
sottolineano l'importanza che viene accordata, in quanto garanzia di successo e 
di qualità dell'istruzione, alla partecipazione dei genitori alla vita scolastica. Le 
difficoltà, a volte espresse, di far entrare i genitori immigrati negli istituti d'inse­
gnamento e di formazione si riducono sensibilmente dal momento in cui essi si 
accorgono che i loro desideri vengono effettivamente presi in considerazioni2. 
20. In tutti gli Stati membri gran parte della popolazione immigrata subisce moltepli­
ci forme di esclusione: politica, economica, sociale, culturale3. Sebbene questa 
osservazione sia lungi dall'applicarsi in modo uniforme a tutte le categorie di 
immigrati, ciò non toglie che la situazione dei gruppi in difficoltà spesso determi­
na la percezione che le popolazioni autoctone hanno degli immigrati, aggiungen­
do una dimensione ideologica ai meccanismi di esclusione4. 
2 Quest'ultimo punto è stato spesso sollevato con forza dall'Associazione europea dei genitori, in particolare 
nel corso del seminario tenutosi a Rotterdam dal 12 al 14 gennaio 1990. Çfr. EPA: Migrant's Children, Report 
of the 1990 EPA-Seminar, OPCO, 1990. s 
3 Commissione delle Comunità europee, Politiche d'immigrazione e integrazione sociale degli immigrati nella 
Comunità europea, Relazione di esperti elaborata su richiesta della Commissione delle Comunità europee, SEC 
(90) 1813 defi, 28.9.1990, § 102. 
4 Cfr. la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: Intensificare la lotta contro 
25. Mentre alcuni anni fa la tendenza dominante era di ricercare le cause di questa 
situazione nelle caratteristiche socio-culturali degli alunni o delle loro famiglie, 
oggi si riconosce in modo crescente l'interazione di un insieme complesso di 
fattori che è possibile modificare soltanto a costo di operare degli adeguamenti 
strutturali negli ordinamenti scolastici. Non soltanto assumono maggiore impor­
tanza le misure di prevenzione degli insuccessi scolastici, ma anche le soluzioni 
ricercate acquistano un carattere globale e integrato, come, ad esempio, nelle zone 
prioritarie per l'istruzione, che da diversi anni vengono definite da sempre più 
Stati membri, o ancora nel caso di progetti d'istituto, che trovano una diffusione 
in un numero crescente di paesi e che spesso si prefiggono come prioritaria 
l'accoglienza e l'integrazione degli alunni di origine immigrata. 
l'esclusione sociale; promuovere Vintegrazione, COM (92) 542/3, § 13. 
1 Ou 
ALLEGATO 2 
ALUNNI STRANIERI IN % RISPETTO ALLA POPOLAZIONE SCOLASTICA 
TOTALE 
STATO MEMBRO || 1975/76 ] 1980/81 1985/86 1989/90 
BELGIO 
GERMANIA 
FRANCIA 
ITALIA 
LUSSEMBURGO 
PAESI BASSI ISTRUZIONE PRESCOLASTICA 
10.0(1) 
n.d. 
7.4 
n.d. 
31.0(1) 
-13.0 
n.d. 
9.1 
n.d. 
41.5(2) 
-11.6 
n.d. 
9.6 
0.1 
-
-10.4 
n.d. 
8.8 
0.2 
28.8 
-
ISTRUZIONE PRIMARIA 
BELGIO 
GERMANIA 
FRANCIA 
ITALIA 
LUSSEMBURGO 
PAESI BASSI 10.2 (1) 12.9 12.0 11.2 
compresi nei dati relativi all'istruzione secondaria 
7.4 
n.d. 
28.2 (1) 
1.6 8.9 
n.d. 
38.3 (2) 
4.2(4) 10.6 
0.1 
36.1 
5.7(4) 10.1 
0.2 
32.0 
7.0(4) 
ISTRUZIONE SECONDARIA (5) 
BELGIO 
DANIMARCA 
GERMANIA 
FRANCIA 
ITALIA 
PAESI BASSI 7.5(1) 
n.d. 
3.7 
4.9 
n.d. 
n.d. 9.2 
1.2(3) 
6.4 
5.6 
n.d. 
1.9 7.8 
1.4 
7.6 
6.6 
0.1 
3.0 8.0 
3.5 
10.2 
7.0 
0.1 
3.8 
FONTE: EUROSTAT 
(1) 1974/75 (2) 1981/82 (3) STIMA EUROSTAT (4) prescolastico incluso 
(5) Per tutti gli Stati membri i valori si riferiscono air insegnamento secondario generale a tempo pieno; inoltre: 
- i dati per il Belgio comprendono l'insegnamento a tempo parziale; 
- i dati per Danimarca, Francia e Paesi Bassi comprendono l'insegnamento professionale a tempo pieno; 
- i dati per la Germania comprendono l'insegnamento primario e tutto l'insegnamento professionale (a tempo 
pieno e parziale). 
N.B. A seguito della risoluzione del Consiglio e dei ministri della pubblica istruzione riuniti in sede di Consiglio, 
del 25 novembre 1991, sulla ricerca e le statistiche in materia di istruzione nella comunità europea (GU C 321 del 
12.12.1991), l'EUROSTAT, dopo un'interruzione durata numerosi anni, ha ripreso i lavori di raccolta di statistiche 
attinenti a settori prioritari per la cooperazione in materia di istruzione. La relazione della Commissione presenterà 
anche dati, recenti e più completi, ottenuti con la collaborazione dei ministeri della pubblica istruzione. 
?a 
ISSN 0254-1505 
COM(94) 80 def. 
DOCUMENTI 
IT 06 05 
N. di catalogo : CB-CO-94-087-IT-C 
ISBN 92-77-66288-3 
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L-2985 Lussemburgo