COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 20.12.2017 COM(2017) 835 final 2017/0360(NLE) PROPOSTA MOTIVATA A NORMA DELL'ARTICOLO 7, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO SULL'UNIONE EUROPEA SULLO STATO DI DIRITTO IN POLONIA Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO sulla constatazione dell'esistenza di un evidente rischio di violazione grave dello Stato di diritto da parte della Repubblica di Polonia



RELAZIONE 1.Introduzione (1)L'Unione europea si fonda sui valori comuni enunciati nell'articolo 2 del trattato sull'Unione europea ("TUE"), fra cui è compreso il rispetto dello Stato di diritto. Oltre ad avere il compito di assicurare il rispetto del diritto dell'Unione, la Commissione è responsabile, insieme al Parlamento europeo, agli Stati membri e al Consiglio, di garantire il rispetto dei valori comuni dell'Unione. (2)La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea e della Corte europea dei diritti dell'uomo e i documenti redatti dal Consiglio d'Europa forniscono, soprattutto basandosi sull'esperienza della commissione europea per la democrazia attraverso il diritto ("commissione di Venezia"), un elenco non esaustivo dei principi informatori dello Stato di diritto e ne definiscono il significato essenziale. Si tratta dei principi di: legalità (secondo cui il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico); certezza del diritto; separazione dei poteri; divieto di arbitrarietà del potere esecutivo; indipendenza e imparzialità del giudice; controllo giurisdizionale effettivo, anche per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali; uguaglianza davanti alla legge. Oltre a difendere tali principi e valori, le istituzioni dello Stato hanno anche il dovere di cooperare lealmente. (3)L'articolo 7, paragrafo 1, TUE prevede che, su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, possa constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all'articolo 2. Prima di procedere a tale constatazione il Consiglio ascolta lo Stato membro in questione e può rivolgergli delle raccomandazioni, deliberando secondo la stessa procedura. (4)A norma dell'articolo 7, paragrafo 1, TUE, nella presente proposta motivata la Commissione espone le preoccupazioni che nutre circa lo Stato di diritto in Polonia, invitando il Consiglio a constatare, in base alla stessa disposizione, che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte della Repubblica di Polonia dello Stato di diritto, che è uno dei valori enunciati all'articolo 2 TUE. (5)Le preoccupazioni della Commissione si riferiscono ai seguenti punti: (1)l'assenza di un controllo di costituzionalità legittimo e indipendente; (2)l'adozione da parte del parlamento nazionale di nuove norme sul sistema giudiziario polacco che destano grave preoccupazione per quanto concerne l'indipendenza del sistema giudiziario e aumentano sensibilmente la minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia, ossia: (a)la legge sulla Corte suprema, approvata dal Senato il 15 dicembre 2017; (b)la legge che modifica la legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari ("legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari"), pubblicata nella Gazzetta ufficiale polacca il 28 luglio 2017 e in vigore dal 12 agosto 2017; (c)la legge che modifica la legge sul Consiglio nazionale della magistratura e alcune altre leggi (“legge sul Consiglio nazionale della magistratura”), approvata dal Senato il 15 dicembre 2017; (d)la legge che modifica la legge sulla Scuola nazionale di magistratura, la legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari e alcune altre leggi ("legge sulla Scuola nazionale di magistratura"), pubblicata nella Gazzetta ufficiale polacca il 13 giugno 2017 e in vigore dal 20 giugno 2017. 2. Quadro fattuale e procedurale (6)Dal novembre 2015 la Commissione segue attentamente gli sviluppi relativi allo Stato di diritto in Polonia ed interviene al riguardo. Le raccomandazioni (UE) 2016/1374, (UE) 2017/146 e (UE) 2017/1520 della Commissione espongono esaurientemente gli sviluppi relativi allo Stato di diritto in Polonia e l'evoluzione del dialogo che la Commissione intrattiene con il governo polacco in base al quadro sullo Stato di diritto. Qui di seguito è riportata una sintesi degli sviluppi principali. (7)La comunicazione sullo Stato di diritto fornisce orientamenti per un dialogo tra la Commissione e lo Stato membro interessato al fine di prevenire l'intensificazione di minacce sistemiche allo Stato di diritto. Il dialogo è inteso a consentire alla Commissione di trovare una soluzione con lo Stato membro interessato, al fine di prevenire l'insorgere di una minaccia sistemica allo Stato di diritto tale da poter evolvere in un "evidente rischio di violazione grave" che possa innescare il ricorso alla "procedura di cui all'articolo 7 TUE". Il quadro deve essere attivato nelle situazioni in cui le autorità di uno Stato membro adottano misure o tollerano situazioni che rischiano di compromettere in modo sistematico l'integrità, la stabilità o il corretto funzionamento delle istituzioni e dei meccanismi di salvaguardia istituiti a livello nazionale per garantire lo Stato di diritto ("meccanismi nazionali di salvaguardia dello Stato di diritto"). Il quadro sullo Stato di diritto prevede un iter a tre fasi. In una prima fase ("valutazione della Commissione") la Commissione raccoglie ed esamina tutte le informazioni pertinenti e valuta se vi sono chiare indicazioni di una minaccia sistemica allo Stato di diritto. Se, in esito a questa valutazione preliminare, conclude che si configura effettivamente una situazione di minaccia sistemica allo Stato di diritto, la Commissione avvia al dialogo con lo Stato membro in questione trasmettendogli un "parere sullo Stato di diritto", in cui motiva le sue preoccupazioni e dà allo Stato membro la possibilità di rispondere ai rilievi formulati. In una seconda fase ("raccomandazione sullo Stato di diritto"), se la questione non è stata risolta in modo soddisfacente, la Commissione può rivolgere allo Stato membro una "raccomandazione sullo Stato di diritto". In tal caso, la Commissione indica chiaramente i motivi di preoccupazione e invita lo Stato membro a risolvere entro un determinato termine i problemi individuati e a comunicarle i provvedimenti adottati a tal fine. In una terza fase ("follow-up della raccomandazione sullo Stato di diritto") la Commissione controlla il seguito che lo Stato membro ha dato alla raccomandazione. L'intero processo si basa su un dialogo continuo tra la Commissione e lo Stato membro. (8)Negli ultimi due anni la Commissione ha sfruttato ampiamente le possibilità di dialogo costruttivo con le autorità polacche offerte dal quadro sullo Stato di diritto. In tutto il processo la Commissione ha sempre circostanziato le proprie preoccupazioni in modo obiettivo e approfondito. La Commissione ha emesso un parere sullo Stato di diritto e tre raccomandazioni sullo Stato di diritto. Ha tenuto con la Polonia un carteggio che conta oltre 25 lettere. Si sono tenuti vari contatti e varie riunioni fra la Commissione e le autorità polacche, sia a Varsavia sia a Bruxelles, soprattutto anteriormente alla prima raccomandazione sullo Stato di diritto. La Commissione è sempre stata chiara nell'affermare la propria disponibilità a portare avanti un dialogo costruttivo e ha invitato ripetutamente le autorità polacche a ulteriori riunioni a tal fine. 2.1.Attivazione del quadro sullo Stato di diritto (9)In vista delle elezioni generali del Sejm (la Camera bassa polacca) del 25 ottobre 2015, l'8 ottobre 2015 il legislatore uscente ha individuato cinque persone da "nominare" giudici del Tribunale costituzionale con atto del presidente della Repubblica. Tre giudici avrebbero occupato i posti resisi vacanti durante il mandato dell'assemblea uscente, mentre due avrebbero occupato i posti che sarebbero divenuti vacanti durante il mandato della nuova assemblea, iniziato il 12 novembre 2015. A seguito delle elezioni politiche, il 19 novembre 2015 il Sejm ha modificato con procedura accelerata la legge sul Tribunale costituzionale, introducendo la possibilità di annullare le nomine giudiziarie effettuate nella precedente legislatura e di nominare cinque nuovi giudici. Il 25 novembre 2015 il Sejm ha approvato una mozione che annullava le cinque nomine decise dalla precedente assemblea e il 2 dicembre ha nominato cinque nuovi giudici.

(10)Il Tribunale costituzionale è stato adito in relazione alle decisioni prese tanto nella precedente legislatura quanto in quella subentratale. Di conseguenza il Tribunale ha pronunciato due sentenze, il 3 e il 9 dicembre 2015. Nella sentenza del 3 dicembre 2015 il Tribunale costituzionale ha stabilito tra l'altro che la precedente assemblea del Sejm aveva il diritto di nominare i tre giudici che avrebbero sostituito i giudici il cui mandato scadeva il 6 novembre 2015. Allo stesso tempo il Tribunale ha chiarito che il Sejm non aveva il diritto di eleggere due giudici in sostituzione di quelli il cui mandato sarebbe scaduto nel mese di dicembre. La sentenza ha inoltre fatto specificamente riferimento all'obbligo del presidente della Repubblica di far prestare immediatamente giuramento al giudice eletto dal Sejm. Il 9 dicembre 2015 il Tribunale costituzionale ha, tra l'altro, invalidato la base giuridica delle nomine, effettuate dalla nuova assemblea del Sejm, di tre giudici ai posti resisi vacanti il 6 novembre 2015, per i quali la precedente assemblea aveva già nominato legittimamente altri giudici. (11)Il 22 dicembre 2015 il Sejm ha adottato una legge modificativa della legge sul Tribunale costituzionale, relativa al funzionamento del Tribunale e all'indipendenza dei suoi giudici. (12)Il 23 dicembre 2015 la Commissione ha scritto al governo polacco chiedendo delucidazioni sulle misure previste riguardo alle suddette due sentenze del Tribunale costituzionale. La Commissione ha fatto presente di attendersi che l'entrata in vigore della legge adottata il 22 dicembre 2015 fosse sospesa fino alla conclusione di una valutazione completa e adeguata di tutte le questioni collegate al suo impatto sull'indipendenza e sul funzionamento del Tribunale. La Commissione ha raccomandato alle autorità polacche di operare in stretta collaborazione con la commissione di Venezia. L'11 gennaio la Commissione ha ricevuto dal governo polacco una risposta che non ha fugato le preoccupazioni manifestate. (13)Il 23 dicembre 2015 il governo polacco ha chiesto un parere della commissione di Venezia sulla legge adottata il 22 dicembre 2015. Tuttavia, il parlamento polacco non ha atteso tale parere prima di adottare ulteriori misure; la legge è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale ed è entrata in vigore il 28 dicembre 2015. (14)Fra dicembre 2015 e gennaio 2016 il Sejm ha adottato una serie di nuovi atti legislativi particolarmente sensibili, spesso con procedure legislative accelerate, come ad esempio, in particolare, la legge sui media, la nuova legge sul pubblico impiego, la legge che modifica la legge sulla polizia e alcune altre leggi e la legge sull'ufficio della Procura. (15)Il 13 gennaio 2016 la Commissione ha tenuto un primo dibattito orientativo volto a valutare la situazione in Polonia. La Commissione ha deciso di esaminare la situazione in base al quadro sullo Stato di diritto e ha incaricato il primo vicepresidente Timmermans di avviare un dialogo con le istituzioni della Repubblica di Polonia al fine di chiarire le questioni in essere e di individuare possibili soluzioni. La Commissione ha informato il governo polacco di conseguenza lo stesso giorno. (16)Il 19 gennaio 2016 la Commissione ha scritto al governo polacco offrendosi di prestare assistenza con le proprie competenze e di discutere le questioni relative alla nuova legge sui media. Il 19 gennaio 2016 il governo polacco ha scritto alla Commissione esponendo il proprio punto di vista sulla controversia relativa alla nomina dei giudici, riferendosi, tra l'altro, a una consuetudine costituzionale in materia. (17)Il 9 marzo 2016 il Tribunale costituzionale ha stabilito che la legge adottata il 22 dicembre 2015 è incostituzionale; la sentenza non è tuttavia ancora stata pubblicata dal governo nella Gazzetta ufficiale e pertanto non ha effetto giuridico. A giustificazione ufficiale della decisione di non pubblicazione il governo adduce il fatto che, per pronunciarsi, il Tribunale avrebbe dovuto rispettare il quorum legale, fissato proprio dalla legge dichiarata incostituzionale. Sedevano tuttavia al Tribunale costituzionale soltanto 12 giudici nominati legittimamente, mentre gli altri tre nominati dal Sejm a ottobre 2015 erano ancora in attesa di prestare giuramento dinanzi al presidente della Repubblica. (18)L'11 marzo 2016 la commissione di Venezia ha adottato il parere "sulle modifiche della legge del 25 giugno 2015 relativa al Tribunale costituzionale". Per quanto riguarda la nomina dei giudici, il parere invitava il parlamento polacco a trovare una soluzione sulla base dello Stato di diritto, nel rispetto delle sentenze del Tribunale. Considerava, tra l'altro, che l'elevato quorum costitutivo, il requisito della maggioranza dei due terzi per l'adozione di decisioni e una norma rigida che rendeva impossibile trattare i casi urgenti, soprattutto nel loro effetto combinato, rendessero inefficace il Tribunale. Considerava infine che il rifiuto di pubblicare la sentenza del 9 marzo 2016 aggravasse ulteriormente la crisi costituzionale in Polonia. (19)A seguito della sentenza del 9 marzo 2016 il Tribunale costituzionale ha ripreso ad esercitare la funzione giudicante. Il governo polacco non ha partecipato a questo processo e ha rifiutato di pubblicare le sentenze emesse in seguito dal Tribunale costituzionale. (20)Il 13 aprile 2016 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione sulla situazione in Polonia, nella quale esortava il governo polacco a rispettare, pubblicare e attuare pienamente senza ulteriori indugi la sentenza del Tribunale costituzionale del 9 marzo 2016 e ad attuare le sentenze del 3 e 9 dicembre 2015, e invitava il governo polacco a dare piena attuazione alle raccomandazioni della commissione di Venezia. (21)Il 26 aprile 2016 l'assemblea generale della Corte suprema della Polonia ha adottato una risoluzione attestante che le decisioni del Tribunale costituzionale sono valide anche se il governo polacco si rifiuta di pubblicarle nella Gazzetta ufficiale. 2.2.Parere sullo Stato di diritto (22)Tra il febbraio 2016 e il luglio 2016 la Commissione e il governo polacco hanno intrattenuto una fitta corrispondenza e si sono riuniti più volte. (23)Nonostante la natura dettagliata e lo spirito costruttivo, gli scambi tra la Commissione e il governo polacco non sono riusciti a dissipare le preoccupazioni della Commissione. Il 1o giugno 2016 la Commissione ha adottato un parere sullo Stato di diritto in Polonia. In esito al dialogo con le autorità polacche, iniziato il 13 gennaio 2016, la Commissione ha ritenuto necessario formalizzare in tale parere la sua valutazione della situazione del momento. Il parere ha esposto le riserve della Commissione ed è servito a mettere a fuoco il dialogo in corso con le autorità polacche al fine di trovare una soluzione. (24)Il 24 giugno 2016 il governo polacco ha inviato alla Commissione una lettera nella quale accusava ricezione del parere sullo Stato di diritto formulato dalla Commissione il 1° giugno 2016. Nella lettera informava la Commissione dello stato di avanzamento dei lavori parlamentari in Polonia, ivi inclusi quelli relativi a una nuova legge sul Tribunale costituzionale, e esprimeva la convinzione che i lavori intrapresi in Parlamento per l'adozione di una nuova legge sul Tribunale costituzionale rappresentassero il giusto modo per raggiungere una soluzione costruttiva. (25)Il 22 luglio 2016 il Sejm ha adottato una nuova legge sul Tribunale costituzionale, che è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 1o agosto 2016. La Commissione ha comunicato osservazioni e discusso il contenuto del disegno di legge con le autorità polacche in varie fasi dell'iter legislativo, 2.3Raccomandazione (UE) 2016/1374 sullo Stato di diritto (prima raccomandazione) (26)Il 27 luglio 2016 la Commissione ha adottato una raccomandazione sullo Stato di diritto in Polonia, nella quale precisava le circostanze in cui aveva deciso, in data 13 gennaio 2016, di esaminare la situazione in base al quadro sullo Stato di diritto e in cui aveva adottato, in data 1o giugno 2016, il parere sullo Stato di diritto in Polonia. La raccomandazione spiegava che gli scambi tra la Commissione e il governo polacco non erano riusciti a dissipare le preoccupazioni della Commissione. Nella raccomandazione la Commissione constatava l'esistenza di una minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia e raccomandava alle autorità polacche di adottare misure adeguate per affrontare urgentemente questa minaccia. In particolare, la Commissione raccomandava alle autorità polacche di: a) dare piena attuazione alle sentenze del Tribunale costituzionale del 3 e del 9 dicembre 2015, in base alle quali i tre giudici che erano stati nominati legittimamente a ottobre 2015 nella 7a legislatura del Sejm potevano assumere la funzione presso il Tribunale costituzionale e i tre giudici che, senza valida base giuridica, erano stati nominati nell'8a legislatura del Sejm a posti già coperti non potevano assumere la funzione; b) pubblicare e attuare pienamente le sentenze del Tribunale costituzionale del 9 marzo 2016 e provvedere a che la pubblicazione delle sentenze future fosse automatica e non dipendesse da una decisione del potere esecutivo o di quello legislativo; c) garantire che qualsiasi riforma della legge sul Tribunale costituzionale rispettasse le sentenze del Tribunale costituzionale, incluse le sentenze del 3 e del 9 dicembre 2015 e la sentenza del 9 marzo 2016, e tenesse in piena considerazione il parere della commissione di Venezia, e assicurare che l'efficacia del Tribunale costituzionale nel suo ruolo di garante della Costituzione non fosse compromessa da disposizioni non conformi allo Stato di diritto; d) assicurare che il Tribunale costituzionale potesse eseguire l'esame della compatibilità della nuova legge sul Tribunale costituzionale adottata il 22 luglio 2016 prima dell'entrata in vigore e che la sentenza del Tribunale a tale riguardo fosse pubblicata e ricevesse piena attuazione; e) astenersi da azioni e dichiarazioni pubbliche che potessero minare la legittimità e l'efficienza del Tribunale costituzionale. (27)La Commissione ha invitato il governo polacco a risolvere i problemi individuati nella raccomandazione entro tre mesi e a informarla delle misure adottate in tal senso. La Commissione ha sottolineato di essere pronta a proseguire il dialogo costruttivo con il governo polacco. Nella risposta del 27 ottobre 2016 il governo polacco ha contestato tutti i punti della posizione espressa nella raccomandazione e non ha annunciato nuove misure volte ad attenuare le preoccupazioni in materia di Stato di diritto manifestate dalla Commissione.

(28)Il 30 luglio 2016 il presidente della Repubblica ha firmato la legge del 22 luglio 2016, che è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 1º agosto 2016. (29)L'11 agosto 2016 il Tribunale costituzionale ha emesso una sentenza sulla legge del 22 luglio 2016. La sentenza ha statuito che alcune disposizioni della legge, che anche la Commissione aveva giudicato preoccupanti nella raccomandazione del 27 luglio 2016, erano incostituzionali. Il governo polacco non ha riconosciuto la validità della sentenza e non l'ha pubblicata nella Gazzetta ufficiale. (30)Il 16 agosto 2016 il governo polacco ha pubblicato 21 sentenze del Tribunale emesse nel periodo compreso tra il 6 aprile 2016 e il 19 luglio 2016, ma non le sentenze del 9 marzo 2016 e dell'11 agosto 2016. (31)Il 14 settembre 2016 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione sulla situazione in Polonia, nella quale, fra l'altro, invita il governo polacco a collaborare con la Commissione in virtù del principio di leale cooperazione sancito dal trattato. (32)Il 14 ottobre 2016 la commissione di Venezia ha adottato il parere sulla legge del 22 luglio 2016 relativa al Tribunale costituzionale. Nonostante i miglioramenti constatati rispetto alla legge modificativa del 22 dicembre 2015, il parere rilevava che la nuova legge sul Tribunale costituzionale avrebbe considerevolmente ritardato e ostacolato il lavoro del Tribunale, eventualmente rendendolo inefficace, e ne avrebbe compromesso l'indipendenza mediante l'esercizio di un controllo eccessivo sul suo funzionamento da parte del potere legislativo ed esecutivo. Nel parere è stato inoltre criticato il sistema di proporre al presidente della Repubblica i candidati al posto di presidente del Tribunale, dal quale potrebbe scaturire la nomina di un candidato che non ha il sostegno di un numero consistente di giudici. Il parere ha sottolineato inoltre che il problema della nomina dei giudici non è stato risolto come raccomandato e che l'attuazione della disposizione della legge del 22 luglio 2016 che prescrive che il presidente del Tribunale assegni cause ai tre giudici nominati in dicembre sarebbe in contrasto con le sentenze del Tribunale. Nel parere si concludeva che, con l'adozione della legge, il parlamento polacco si è arrogato poteri di controllo di costituzionalità di cui non dispone nella sua veste di legislatore ordinario. Si affermava che il parlamento e il governo polacchi avevano continuato a contestare la posizione del Tribunale come giudice ultimo sulle questioni costituzionali, attribuendo a sé tale potere, avevano innalzato nuovi ostacoli all'efficace funzionamento del Tribunale e avevano operato per comprometterne ulteriormente l'indipendenza. Secondo il parere, prorogando la crisi costituzionale essi hanno ostacolato il Tribunale costituzionale, che non è in grado di svolgere il suo ruolo costituzionale di garante della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti umani. Il governo polacco ha deciso di non partecipare alla riunione della commissione di Venezia del 14 ottobre 2016, ritenendo che il parere di questa fosse unilaterale e non tenesse conto della posizione del governo. (33)Il 31 ottobre 2016 la Commissione delle Nazioni Unite per i diritti umani ha manifestato preoccupazione per l'impatto negativo delle riforme legislative, comprese le modifiche della legge sul Tribunale costituzionale dei mesi di novembre e dicembre 2015 e luglio 2016, il mancato rispetto delle sentenze del Tribunale costituzionale, il funzionamento e l'indipendenza del Tribunale e l'attuazione del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici. Ha invitato la Polonia a pubblicare immediatamente e ufficialmente tutte le sentenze del Tribunale, ad astenersi dall'introdurre misure che impedissero il buon funzionamento di quest'ultimo e a garantire che i membri del Tribunale fossero nominati con un processo trasparente e imparziale che ne assicurasse l'inamovibilità, in modo tale da soddisfare tutti i requisiti di legalità imposti dal diritto nazionale e internazionale. (34)Il 7 novembre 2016 il Tribunale costituzionale ha emesso una sentenza sulla costituzionalità delle disposizioni della legge del 22 luglio 2016 relativamente alla scelta del presidente e del vicepresidente del Tribunale, nella quale statuisce che la Costituzione dev'essere interpretata nel senso che il presidente del Tribunale dev'essere nominato dal presidente della Repubblica tra i candidati che hanno ottenuto la maggioranza dei voti in sede di assemblea generale del Tribunale. (35)Il 1o e 2 dicembre 2016 il Senato ha adottato la legge del 30 novembre 2016 relativa allo status giuridico dei giudici del Tribunale costituzionale (la "legge sullo status dei giudici") e la legge del 30 novembre 2016 sull'organizzazione e sui procedimenti dinanzi al Tribunale costituzionale (la "legge sull'organizzazione e i procedimenti"). (36)Il 14 dicembre 2016 il Parlamento europeo ha tenuto un dibattito sulla situazione dello Stato di diritto in Polonia, nel corso del quale la Commissione ha sollecitato le autorità polacche a non mettere in vigore le nuove leggi prima che il Tribunale costituzionale avesse avuto la possibilità di esaminarne la costituzionalità. (37)Il 15 dicembre 2016 il Senato ha adottato la legge del 13 dicembre 2016 di attuazione della legge sull'organizzazione e i procedimenti e della legge sullo status dei giudici (la "legge di attuazione"). (38)Il 19 dicembre 2016 il presidente della Repubblica ha firmato le tre nuove leggi che disciplinano il funzionamento del Tribunale costituzionale, che sono state pubblicate nella Gazzetta ufficiale. Lo stesso giorno il presidente della Repubblica ha nominato la giudice Julia Przyłębska, eletta dal nuovo Sejm, presidente ad interim del Tribunale costituzionale. (39)Il 20 dicembre 2016 la giudice Julia Przyłębska ha ammesso i tre giudici nominati senza valida base giuridica nella 8a legislatura del Sejm alla funzione presso il Tribunale e ha indetto una riunione dell'assemblea generale per lo stesso giorno. In considerazione del breve preavviso, uno dei giudici non è stato in grado di partecipare e ha chiesto di rinviare la riunione al giorno successivo, ma la giudice Julia Przyłębska ha rifiutato. Dei 14 giudici presenti alla riunione, hanno partecipato al voto soltanto i tre giudici nominati illegittimamente e i tre giudici nominati dalla maggioranza al governo in quel momento. Sono stati eletti due candidati: Julia Przyłębska e Mariusz Muszyński, la cui candidatura è stata proposta al presidente della Repubblica. Il 21 dicembre 2016 il presidente della Repubblica ha nominato la giudice Julia Przyłębska alla carica di presidente del Tribunale costituzionale. 2.4.Raccomandazione (UE) 2016/146 sullo Stato di diritto (seconda raccomandazione) (40)Il 21 dicembre 2016 la Commissione ha adottato una seconda raccomandazione relativa allo Stato di diritto in Polonia. A giudizio della Commissione, nonostante lo scioglimento di alcuni dei nodi indicati nella prima raccomandazione, altre questioni importanti restavano irrisolte ed erano nel frattempo sorte preoccupazioni nuove. La Commissione riteneva che la procedura che aveva portato alla nomina della nuova presidente del Tribunale costituzionale desse adito a gravi preoccupazioni sotto il profilo dello Stato di diritto. La Commissione ha concluso che permaneva una minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia e ha invitato il governo polacco a risolvere i problemi individuati urgentemente, entro due mesi. La Commissione ha sottolineato di essere pronta a proseguire il dialogo costruttivo con il governo polacco sulla base della raccomandazione. (41)Il 20 febbraio 2017 il governo polacco ha risposto alla raccomandazione, contestando le valutazioni ivi esposte e senza annunciare alcuna nuova azione volta a dissipare le preoccupazioni della Commissione. La risposta sottolineava che la nomina della nuova presidente del Tribunale del 21 dicembre 2016 e l'entrata in vigore delle tre nuove leggi che disciplinano il funzionamento del Tribunale costituzionale avevano creato condizioni adeguate per il funzionamento del Tribunale, dopo un periodo di paralisi dovuto a dissidi politici fomentati dagli esponenti dell'opposizione in cui era coinvolto anche l'ex presidente del Tribunale. (42)Il 10 gennaio 2017 il vicepresidente del Tribunale costituzionale è stato costretto dalla nuova presidente del Tribunale a prendere le ferie che gli rimanevano. Il 24 marzo 2017 il congedo obbligatorio è stato prolungato sino a fine giugno 2017, nonostante il vicepresidente avesse chiesto di riprendere le funzioni di giudice presso il Tribunale dal 1o aprile 2017. Il 12 gennaio 2017 il ministro della Giustizia ha avviato un procedimento dinanzi al Tribunale costituzionale al fine di riesaminare la costituzionalità dell'elezione, avvenuta nel 2010, di tre giudici del Tribunale. A seguito di tale procedimento a questi tre giudici non sono più stati assegnati casi. Il 16 gennaio 2017 il presidente della commissione di Venezia ha formulato una dichiarazione in cui ha espresso preoccupazione per il peggioramento della situazione del Tribunale. (43)Il 20 gennaio 2017 il governo polacco ha annunciato una profonda riforma della magistratura, nella quale sarebbe rientrata la presentazione di una serie di leggi nel corso del 2017, tra cui i progetti di legge sul Consiglio nazionale della magistratura e sull'organizzazione dei tribunali ordinari. (44)Il 1o marzo 2017 un gruppo di 50 membri del Sejm ha chiesto al Tribunale costituzionale di dichiarare l'incostituzionalità delle disposizioni della legge sulla Corte suprema sulla cui base era stato eletto il primo presidente di tale Corte. (45)L'11 maggio 2017 il Sejm ha adottato la legge sulla Scuola nazionale di magistratura, che è stata pubblicata il 13 giugno 2017. (46)Il 16 maggio 2017 la Commissione ha informato il Consiglio della situazione dello Stato di diritto in Polonia. In sede di Consiglio si è registrato un ampio accordo sul fatto che lo Stato di diritto è un interesse comune e una responsabilità comune delle istituzioni dell'UE e degli Stati membri. La stragrande maggioranza degli Stati membri ha sostenuto il ruolo della Commissione e l'impegno profuso per affrontare questo problema. Gli Stati membri hanno invitato il governo polacco a riprendere il dialogo con la Commissione al fine di risolvere le questioni in sospeso e hanno auspicato di ricevere gli aggiornamenti del caso dal Consiglio "Affari generali".

(47)Il 23 giugno 2017 il Consiglio europeo ha approvato in linea generale le raccomandazioni specifiche per paese formulate per gli Stati membri nel quadro del semestre europeo 2017. In un considerando della raccomandazione destinata alla Polonia si sottolinea che "La certezza giuridica, nonché la fiducia nella qualità e nella prevedibilità delle politiche e delle istituzioni a livello normativo, fiscale e in altri settori sono fattori importanti che potrebbero consentire un aumento del tasso di investimento. In tale contesto sono essenziali anche lo stato di diritto e l'indipendenza del sistema giudiziario. Affrontare le gravi preoccupazioni relative allo stato di diritto aiuterà a migliorare la certezza giuridica.". Il Consiglio ha adottato le raccomandazioni specifiche per paese l'11 luglio 2017. (48)Il 5 luglio 2017, a seguito della scadenza del mandato del precedente vicepresidente del Tribunale costituzionale, il presidente della Repubblica ha nominato Mariusz Muszyński nuovo vicepresidente del Tribunale, nonostante fosse uno dei tre giudici nominati illegittimamente. (49)Il 12 luglio 2017 un gruppo di membri del Sejm ha presentato un disegno di legge sulla Corte suprema, che prevedeva, tra l'altro, la destituzione e il pensionamento forzato di tutti i giudici di tale Corte tranne quelli indicati dal ministro della Giustizia. (50)Il 13 luglio 2017 la Commissione ha scritto al governo polacco per esprimere preoccupazione per le recenti proposte legislative relative al sistema giudiziario e alla Corte suprema, sottolineando l'importanza di astenersi dall'adottarle al fine di permettere un dialogo costruttivo e invitando il ministro degli Esteri e il ministro della Giustizia della Polonia a una riunione dedicata a tali questioni, da tenersi il prima possibile. Il 14 luglio 2017 il governo polacco ha scritto alla Commissione ribadendo le spiegazioni precedentemente fornite sulla situazione del Tribunale costituzionale. (51)Il 15 luglio 2017 il Senato ha approvato la legge sul Consiglio nazionale della magistratura e la legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari. (52)Il 19 luglio 2017 il governo polacco ha risposto alla lettera della Commissione del 13 luglio 2017 richiamandosi alle riforme legislative dell'apparato giudiziario polacco in corso all'epoca e chiedendo alla Commissione di esplicitare concretamente i timori che nutre riguardo alla nuove leggi, in modo che la discussione potesse proseguire su tale base. La Commissione ha risposto alle lettere del governo polacco del 14 e 19 luglio 2017 con lettera del 28 luglio 2017. (53)Il 22 luglio 2017 il Senato ha approvato la legge sulla Corte suprema, che è stata sottoposta alla firma del presidente della Repubblica contestualmente alla legge sul Consiglio nazionale della magistratura e alla legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari. (54)Il 24 luglio 2017 il presidente della Repubblica ha formulato una dichiarazione sulla decisione di rinviare al Sejm la legge sulla Corte suprema e la legge sul Consiglio nazionale della magistratura. (55)Il 25 luglio 2017 il presidente della Repubblica ha firmato la legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari. 2.5. Raccomandazione (UE) 2017/1520 sullo Stato di diritto (terza raccomandazione) (56)Il 26 luglio 2017 la Commissione ha adottato una terza raccomandazione relativa allo Stato di diritto in Polonia, complementare alle raccomandazioni del 27 luglio 2016 e del 21 dicembre 2016, nella quale ha tenuto conto degli sviluppi della situazione in Polonia sopraggiunti dopo la raccomandazione del 21 dicembre 2016. Le preoccupazioni della Commissione si riferivano ai seguenti punti: (1)l'assenza di un controllo di costituzionalità legittimo e indipendente; (2)l'adozione da parte del parlamento nazionale di nuove norme sul sistema giudiziario polacco che destano grave preoccupazione per quanto concerne l'indipendenza del sistema giudiziario e aumentano sensibilmente la minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia, ossia: (a)la legge che modifica la legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari ("legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari"), pubblicata nella Gazzetta ufficiale polacca il 28 luglio 2017 ed entrata in vigore il 12 agosto 2017; (b)la legge che modifica la legge sulla Scuola nazionale di magistratura, la legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari e alcune altre leggi (“legge sulla Scuola nazionale di magistratura”), pubblicata nella Gazzetta ufficiale polacca il 13 giugno 2017 ed entrata in vigore il 20 giugno 2017; (c)la legge che modifica la legge sul Consiglio nazionale della magistratura e alcune altre leggi (“legge sul Consiglio nazionale della magistratura”), approvata dal Senato il 15 luglio 2017; questa legge è stata rinviata al Sejm il 24 luglio 2017 e non è entrata in vigore; (d)la legge sulla Corte suprema, approvata dal Senato il 22 luglio 2017; questa legge è stata rinviata al Sejm il 24 luglio 2017 e non è entrata in vigore. (57)Nella terza raccomandazione la Commissione ha considerato che la situazione di minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia, illustrata nelle sue raccomandazioni del 27 luglio 2016 e del 21 dicembre 2016, si fosse notevolmente aggravata. In particolare: (1)la nomina illegittima della presidente del Tribunale costituzionale, l'ammissione dei tre giudici nominati senza valida base giuridica nell'8a legislatura del Sejm, la nomina di uno di questi giudici a vicepresidente del Tribunale, il fatto che i tre giudici che erano stati nominati legittimamente a ottobre 2015 dalla precedente assemblea non avessero potuto assumere la funzione presso il Tribunale e gli ulteriori sviluppi del Tribunale citati hanno di fatto portato a una completa ricomposizione del Tribunale al di fuori del normale processo costituzionale per la nomina dei giudici. Di conseguenza, la Commissione ha ritenuto che l'indipendenza e la legittimità del Tribunale costituzionale fossero seriamente compromesse e che, pertanto, non potesse più essere garantita effettivamente la legittimità costituzionale delle leggi polacche. Le sentenze rese dal Tribunale in tali circostanze non possono più essere considerate atte a garantire un efficace controllo di costituzionalità; (2)la legge sulla Scuola nazionale di magistratura già in vigore e, qualora entrassero in vigore, la legge sul Consiglio nazionale della magistratura, la legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari e la legge sulla Corte suprema comprometterebbero in maniera strutturale l'indipendenza della magistratura in Polonia e avrebbero un impatto immediato e concreto sul funzionamento indipendente del sistema giudiziario nel suo complesso. Dal momento che l'indipendenza della magistratura è un elemento fondamentale dello Stato di diritto, queste nuove leggi aumentano sensibilmente la minaccia sistemica allo Stato di diritto individuata nelle precedenti raccomandazioni;

(3)soprattutto la destituzione dei giudici della Corte suprema, la loro eventuale rinomina e altre misure contenute nella legge sulla Corte suprema aggraverebbero considerevolmente la minaccia sistemica allo Stato di diritto; (4)le nuove leggi danno adito a seri dubbi per quanto riguarda la loro compatibilità con la Costituzione polacca, come sottolineato da una serie di dichiarazioni, in particolare della Corte suprema, del Consiglio nazionale della magistratura, del difensore civico polacco, dell'Ordine nazionale degli avvocati, delle associazioni di giudici e avvocati e di altre parti interessate. Come spiegato in precedenza, tuttavia, un efficace controllo di costituzionalità di tali leggi non è più possibile; (5)infine, le azioni e dichiarazioni pubbliche contro i giudici e i tribunali polacchi effettuate dal governo polacco e dai parlamentari rappresentanti della maggioranza al potere hanno minato la fiducia nel sistema giudiziario nel suo complesso. La Commissione ha sottolineato il principio di leale cooperazione tra gli organi dello Stato, che, come evidenziato nei pareri della commissione di Venezia, è un presupposto costituzionale in uno Stato democratico in cui vige lo Stato di diritto. (58)La Commissione ha invitato il governo polacco a risolvere i problemi individuati nella raccomandazione entro un mese dalla ricezione della stessa e a informarla delle misure adottate in tal senso. In particolare, la Commissione ha raccomandato alle autorità polacche di: (1)ripristinare l'indipendenza e la legittimità del Tribunale costituzionale nel suo ruolo di garante della Costituzione polacca; (2)pubblicare e attuare pienamente le sentenze del Tribunale costituzionale del 9 marzo 2016, dell'11 agosto 2016 e del 7 novembre 2016; (3)provvedere a che la legge sul Consiglio nazionale della magistratura, la legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari e la legge sulla Corte suprema non entrino in vigore e che la legge sulla Scuola nazionale di magistratura sia ritirata o modificata al fine di assicurarne la conformità con la Costituzione e con le norme europee sull'indipendenza della magistratura; (4)astenersi dal prendere qualsiasi misura che possa interferire nell'inamovibilità dei giudici della Corte suprema e nelle relative funzioni; (5)garantire che qualsiasi riforma della giustizia rispetti lo Stato di diritto, sia conforme al diritto dell'UE e alle norme europee sull'indipendenza della magistratura e sia elaborata in stretta cooperazione con i magistrati e tutte le parti interessate; (6)astenersi da azioni e dichiarazioni pubbliche che possano minare ulteriormente la legittimità del Tribunale costituzionale, della Corte suprema, dei tribunali ordinari, dei giudici, individualmente o collettivamente, o del sistema giudiziario nel suo complesso. (59)La Commissione esorta le autorità polacche a non adottare alcuna misura ai fini della destituzione o del pensionamento forzato dei giudici della Corte suprema, poiché tali misure aggraverebbero pesantemente la minaccia sistemica allo Stato di diritto. La Commissione ha dichiarato di essere pronta ad attivare immediatamente l'articolo 7, paragrafo 1, TUE qualora le autorità polacche adottino una qualsiasi misura di questo tipo. (60)Il 31 luglio 2017 il Sejm è stato informato ufficialmente della decisione del presidente della Repubblica di porre il veto sulla legge di modifica della legge sul Consiglio nazionale della magistratura e della legge sulla Corte suprema. (61)Il 4 e il 16 agosto 2017 il governo polacco ha inviato alla Commissione richieste di chiarimenti in merito alla raccomandazione del 26 luglio 2017, cui la Commissione ha risposto con lettere, rispettivamente, dell'8 e del 21 agosto 2017. (62)Il 28 agosto 2017 il governo polacco ha risposto alla raccomandazione del 26 luglio 2017, contestando tutte le valutazioni ivi esposte e senza annunciare alcuna nuova azione volta a dissipare le preoccupazioni della Commissione. (63)Il 30 agosto 2017 il parere dell'Ufficio per le istituzioni democratiche e i diritti umani (ODIHR) dell'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) ha concluso che la legge sospesa sulla Corte suprema non è conforme alle norme internazionali sull'indipendenza della magistratura. (64)L'11 settembre 2017 il governo polacco ha avviato la campagna “Organi giurisdizionali equi”, volta a ottenere sostegno sociale per la riforma giudiziaria in corso. Il Consiglio nazionale della magistratura e i tribunali ordinari hanno pubblicato diverse dichiarazioni intese a respingere le accuse mosse agli organi giurisdizionali, ai giudici e al Consiglio stesso durante la campagna. (65)L'11 settembre 2017 un collegio di cinque giudici del Tribunale costituzionale ha dichiarato l'incostituzionalità di alcune disposizioni del codice di procedura civile che consentivano ai tribunali ordinari e alla Corte suprema di statuire sulla legittimità della nomina del presidente e del vicepresidente del Tribunale stesso. (66)Il 13 settembre 2017 il ministro della Giustizia ha iniziato a esercitare il potere di destituire i presidenti e i vicepresidenti di tribunale conferitogli dalla legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari. (67)Il 15 settembre e il 18 ottobre 2017 il Consiglio nazionale della magistratura ha criticato le decisioni del ministro della Giustizia di destituire alcuni presidenti di tribunale, ritenendo che detto potere arbitrario del ministro della Giustizia violi il principio costituzionale di indipendenza degli organi giurisdizionali e possa compromettere l'imparzialità dei giudici. (68)Il 15 settembre 2017 il Sejm ha nominato una persona a un posto di giudice del Tribunale costituzionale già occupato e il 18 settembre 2017 il presidente della Repubblica ne ha accettato il giuramento.

(69)Il 15 settembre 2017 il Sejm ha adottato la legge sull'Istituto nazionale per la libertà - Centro per lo sviluppo della società civile, che centralizza la distribuzione di fondi, anche per le organizzazioni della società civile. (70)Il 22 settembre 2017 il Consiglio dei diritti umani delle Nazioni Unite ha discusso le relazioni sulla Polonia, presentate nell'ambito del terzo riesame periodico, che contengono raccomandazioni relative all'indipendenza della magistratura e allo Stato di diritto. (71)Il 25 settembre 2017 la Commissione ha informato il Consiglio della situazione dello Stato di diritto in Polonia. Si è registrato un ampio consenso sul fatto che lo Stato di diritto è un interesse comune e una responsabilità comune e che la Polonia e la Commissione devono avviare un dialogo al fine di trovare una soluzione. (72)Il 26 settembre 2017 il presidente della Repubblica ha trasmesso al Sejm due nuovi progetti di legge sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura. (73)Il 3 ottobre 2017 il Sejm ha inviato per consultazione i due progetti di legge presidenziali sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura ai relativi portatori di interessi, compresi il difensore civico, la Corte suprema e il Consiglio nazionale della magistratura. (74)Il 6 e il 25 ottobre 2017 la Corte suprema ha pubblicato i pareri sui due nuovi progetti di legge sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura. Secondo i pareri il progetto di legge sulla Corte suprema limiterebbe sostanzialmente l'indipendenza di quest'organo e il progetto di legge sul Consiglio nazionale della magistratura non è compatibile con il concetto di uno Stato democratico retto dallo Stato di diritto. (75)L'11 ottobre 2017 l'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa (APCE) ha adottato una risoluzione sulle nuove minacce allo Stato di diritto negli Stati membri del Consiglio d'Europa, in cui ha espresso preoccupazione anche in merito agli sviluppi della situazione in Polonia, ritenendo che mettano a rischio il rispetto dello Stato di diritto e, in particolare, l'indipendenza della magistratura e il principio di separazione dei poteri. (76)Il 13 ottobre 2017 la rete europea dei Consigli di giustizia (ENCJ) ha emesso un parere in merito al nuovo progetto di legge sul Consiglio nazionale della magistratura, sottolineandone l'incompatibilità con le normative europee relative ai Consigli della magistratura. (77)Il 23 ottobre 2017, a seguito del terzo ciclo del riesame periodico universale della Polonia, l'Alto commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani ha invitato le autorità polacche ad accettare le raccomandazioni delle Nazioni Unite sul rispetto dell'indipendenza della magistratura. (78)Il 24 ottobre 2017 un collegio del Tribunale costituzionale, comprendente due giudici nominati illegittimamente, ha dichiarato incostituzionali le disposizioni della legge sulla Corte suprema, in base a cui, tra l'altro, era stato nominato l'attuale primo presidente della Corte stessa. (79)Il 24 ottobre 2017 un collegio del Tribunale costituzionale comprendente due giudici nominati illegittimamente ha dichiarato incostituzionali le disposizioni delle tre leggi sul Tribunale costituzionale di dicembre 2016, incluse le disposizioni che avevano consentito ai due giudici nominati illegittimamente che si occupavano del caso di sedere al Tribunale costituzionale. Il difensore civico polacco aveva presentato mozione di ricusazione dei due giudici in questione, ma il Tribunale costituzionale l'aveva respinta. (80)Il 27 ottobre 2017 Diego García-Sayán, relatore speciale delle Nazioni Unite per l'indipendenza dei giudici e degli avvocati, ha presentato osservazioni preliminari sostenendo che i due progetti di legge sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura destano varie preoccupazioni per quanto concerne l'indipendenza della magistratura. (81)Il 31 ottobre 2017 il Consiglio nazionale della magistratura ha adottato un parere sul progetto di legge sul Consiglio nazionale della magistratura presentato dal presidente della Repubblica, rilevandone la sostanziale incompatibilità con la Costituzione polacca, in quanto conferisce al Sejm il potere di nominare i giudici membri del Consiglio e di porre fine anticipatamente al mandato tutelato dalla Costituzione degli attuali giudici membri del Consiglio. (82)Il 10 novembre 2017 il Consiglio consultivo dei giudici europei (CCJE) ha adottato una dichiarazione in cui esprime preoccupazione per l'indipendenza del sistema giudiziario in Polonia. (83)L'11 novembre 2017 il difensore civico ha trasmesso al presidente della Repubblica una lettera contenente una valutazione dei due nuovi progetti di legge sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura, raccomandando di non adottarli: a suo parere, essi non garantirebbero infatti al potere giudiziario di rimanere indipendente dal potere esecutivo e ai cittadini di poter esercitare il diritto costituzionale di avere accesso a un giudice indipendente. (84)Il 13 novembre 2017 l'ODIHR dell'OSCE ha adottato un parere sul nuovo progetto di legge sulla Corte suprema, affermando che le disposizioni rivedute sono incompatibili con le norme internazionali sull'indipendenza del sistema giudiziario. (85)Il 15 novembre 2017 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione sulla situazione dello Stato di diritto e della democrazia in Polonia, esprimendo sostegno per le raccomandazioni sullo Stato di diritto formulate dalla Commissione e per la procedura di infrazione ed esprimendo il parere che l'attuale situazione in Polonia rappresenti un evidente rischio di violazione grave dei valori di cui all'articolo 2 TUE. (86)Il 24 novembre 2017 il Consiglio degli ordini forensi europei (CCBE) ha invitato le autorità polacche a non adottare i due progetti di legge sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura, in quanto potrebbero compromettere la separazione dei poteri garantita dalla Costituzione polacca. Il 29 novembre 2017 l'organizzazione dei giudici polacchi “Iustitia”, la Fondazione di Helsinki per i diritti umani e Amnesty International hanno formulato una dichiarazione congiunta in cui criticano la procedura legislativa dei due progetti di legge presidenziali. (87)Il 5 dicembre 2017 la Rete europea dei Consigli di giustizia (ENCJ) ha emesso un ulteriore parere in cui critica il progetto di legge sul Consiglio nazionale della magistratura in quanto non conforme alle norme dell'ENCJ stessa. (88)L'8 dicembre 2017 la commissione di Venezia, su richiesta dell'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa, ha adottato un parere in merito al progetto di legge sul Consiglio nazionale della magistratura, al progetto di legge sulla Corte suprema e alla legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari, nonché un parere sulla legge sull'ufficio della Procura. La commissione di Venezia ha esaminato la legge sui tribunali ordinari e i progetti di legge sul Consiglio nazionale della magistratura e sulla Corte suprema proposti dal presidente della Repubblica, giungendo alla conclusione che la legge e i progetti di legge, soprattutto se considerati nel loro insieme e visti nel contesto della legge sull'ufficio della Procura del 2016, consentono al potere legislativo e a quello esecutivo di esercitare un'ingerenza grave ed estesa nell'amministrazione della giustizia, rappresentando quindi una grave minaccia per l'indipendenza del sistema giudiziario quale elemento chiave dello Stato di diritto. Ha quindi invitato il presidente della Repubblica a ritirare le proposte e ad avviare un dialogo prima del proseguimento dell'iter legislativo ed ha esortato il parlamento polacco a riesaminare le recenti modifiche apportate alla legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari.

(89)L'8 dicembre 2017 il Commissario per i diritti dell'uomo del Consiglio d'Europa ha formulato una dichiarazione in cui esprime rammarico per l'adozione da parte del Sejm delle leggi sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura, che a suo giudizio comprometterebbero ulteriormente l'indipendenza del sistema giudiziario. (90)L'8 dicembre 2017 i due progetti di legge sono stati adottati dal Sejm. Il 15 dicembre 2017 le due leggi sono state approvate dal Senato. 3.Assenza di un controllo di costituzionalità legittimo e indipendente (91)Nell'arco di un anno è stata adottata una sequenza di sei leggi sul Tribunale costituzionale polacco. Queste nuove leggi hanno destato varie preoccupazioni circa lo Stato di diritto, esposte qui di seguito ed illustrate dettagliatamente nelle tre raccomandazioni della Commissione relative allo Stato di diritto in Polonia. Al riguardo la Commissione rileva che, laddove sia stato istituito un sistema di giustizia costituzionale, la sua efficacia è un fattore fondamentale dello Stato di diritto. 3.1. Composizione del Tribunale costituzionale (92)Nonostante le sentenze citate al punto 10, i tre giudici nominati nella precedente legislatura non hanno assunto la funzione presso il Tribunale costituzionale e il presidente della Repubblica non ha ancora fatto prestare loro giuramento. Il presidente della Repubblica ha invece fatto prestare giuramento ai tre giudici nominati senza valida base giuridica dalla nuova assemblea che la presidente ad interim del Tribunale ha ammesso alla funzione di giudice il 20 dicembre 2016, una volta terminato il mandato dell'ex presidente del Tribunale (cfr. infra). (93)Nelle tre raccomandazioni la Commissione ha esortato le autorità polacche a dare piena attuazione alle sentenze del Tribunale costituzionale del 3 e del 9 dicembre 2015, in base alle quali i tre giudici che sono stati nominati legittimamente a ottobre 2015 dalla precedente assemblea possono assumere la funzione presso il Tribunale costituzionale e i tre giudici nominati senza valida base giuridica dalla nuova assemblea devono cessare di esercitare la funzione senza essere stati validamente eletti. (94)Nella risposta del 27 ottobre 2016 il governo polacco sostiene che le sentenze del 3 e del 9 dicembre 2015 del Tribunale non hanno specificato quali giudici dovessero assumere la funzione e che nel dicembre 2015 la nuova assemblea del Sejm ha nominato legittimamente i cinque giudici. Le argomentazioni addotte destano grave preoccupazione in ordine allo Stato di diritto, in quanto negano qualsiasi effetto delle due sentenze di dicembre e sono in contraddizione con le argomentazioni che il Tribunale ha ribadito costantemente, anche nella sentenza dell'11 agosto 2016. In tale sentenza il Tribunale costituzionale ha dichiarato incostituzionale la disposizione della legge del 22 luglio 2016 sul Tribunale costituzionale che consentirebbe ai tre giudici nominati senza valida base giuridica dalla nuova assemblea di assumere la funzione occupando i posti vacanti per i quali la precedente assemblea del Sejm aveva già nominato legittimamente tre giudici. Nella risposta si ammette che, nel dispositivo della sentenza del 3 dicembre 2015, il Tribunale costituzionale ha affrontato la questione del dovere del presidente della Repubblica di far prestare giuramento immediatamente al giudice che il Sejm ha eletto al Tribunale. Si sostiene tuttavia che tale sentenza non può impegnare altre autorità ad applicare le disposizioni secondo le modalità specificate in un determinato caso. Quest'interpretazione limita l'impatto delle sentenze del 3 e del 9 dicembre 2015 ad un semplice obbligo del governo di pubblicarle, ma nega qualsiasi loro ulteriore effetto giuridico e operativo, in particolare per quanto riguarda l'obbligo del presidente della Repubblica di far prestare giuramento ai giudici così eletti. Quest'interpretazione è in contrasto con il principio di leale cooperazione tra gli organi dello Stato, che, come evidenziato nei pareri della commissione di Venezia, è un presupposto costituzionale in uno Stato democratico in cui vige lo Stato di diritto. (95)La commissione di Venezia rileva che una soluzione al conflitto in corso sulla composizione del Tribunale costituzionale debba "essere basata sull'obbligo di rispettare e attuare pienamente le sentenze del Tribunale costituzionale" e "invita pertanto tutti gli organi dello Stato, in particolare il Sejm, a rispettare e ad attuare integralmente le sentenze". (96)In conclusione, i tre giudici nominati legittimamente a ottobre 2015 nella precedente legislatura non hanno ancora potuto assumere la funzione presso il Tribunale costituzionale. La presidente ad interim del Tribunale ha invece ammesso alla funzione i tre giudici nominati senza valida base giuridica nell'8a legislatura del Sejm. Le autorità polacche non hanno quindi ancora attuato integralmente le sentenze del Tribunale costituzionale del 3 e del 9 dicembre 2015. 3.2. Pubblicazione delle sentenze del Tribunale costituzionale (97)Il governo polacco rifiuta di pubblicare talune sentenze del Tribunale costituzionale, in particolare la sentenza del 9 marzo 2016 che ha dichiarato incostituzionale la legge del 22 dicembre 2015 che modifica la legge sul Tribunale costituzionale. (98)Il governo polacco ha contestato la legittimità della sentenza, dato che il Tribunale costituzionale non ha applicato la procedura prevista dalla legge adottata il 22 dicembre 2015, legge che era tuttavia subordinata anch'essa al controllo di costituzionalità del Tribunale costituzionale. Nella raccomandazione del 27 luglio 2016 la Commissione ha pertanto sostenuto che il Tribunale costituzionale aveva correttamente deciso di non applicare la procedura prevista dalla legge adottata il 22 dicembre 2015. Questa conclusione è condivisa dalla commissione di Venezia. La Commissione ritiene che la sentenza del 9 marzo 2016 sia vincolante e debba essere rispettata. (99)Il governo polacco ha rifiutato di pubblicare altre sentenze, in particolare la sentenza dell'11 agosto 2016 relativa alla legge sul Tribunale costituzionale del 22 luglio 2016 e la sentenza del 7 novembre 2016 relativa alle disposizioni contenute nella legge del 22 luglio 2016 sulla selezione dei candidati per la carica di presidente del Tribunale. Queste due sentenze rivestono particolare importanza per la legittimità e il funzionamento del Tribunale: la prima ribadisce l'argomentazione secondo cui i tre giudici nominati senza valida base giuridica nella nuova legislatura non possono assumere la funzione, mentre la seconda verte su un obbligo procedurale per la nomina del presidente del Tribunale che non è stato rispettato nel caso della presidente attuale. (100)Il rifiuto del governo di pubblicare le sentenze del Tribunale costituzionale desta serie preoccupazioni per quanto riguarda lo Stato di diritto, di cui il rispetto delle sentenze definitive è un requisito essenziale intrinseco. In particolare, laddove la pubblicazione della sentenza costituisca un prerequisito per la sua efficacia e qualora la pubblicazione spetti a un'autorità dello Stato diversa dal giudice che ha pronunciato la sentenza, è incompatibile con lo Stato di diritto che tale autorità dello Stato eserciti un controllo ex post della legittimità della sentenza. Il rifiuto di pubblicazione rende nullo l'effetto giuridico e operativo automatico di una sentenza vincolante e definitiva e viola i principi della legalità e della separazione dei poteri. (101)Nelle tre raccomandazioni la Commissione ha esortato le autorità polacche a pubblicare ed attuare integralmente le sentenze del Tribunale costituzionale e a provvedere a che la pubblicazione delle sentenze future sia automatica e non dipenda da una decisione del potere esecutivo o di quello legislativo. Tuttavia, le tre importanti sentenze sopra citate non sono state ancora pubblicate. 3.3. Nomina del presidente del Tribunale e sviluppi successivi (102)Nel 2016 sono state adottate tre leggi che hanno modificato sensibilmente la procedura di nomina del presidente del Tribunale costituzionale. L'adozione è intervenuta in vista del termine del mandato dell'ex presidente del Tribunale nel dicembre 2016. Le leggi hanno instaurato un regime specifico di transizione introducendo la nuova figura del presidente ad interim, destinato a ricoprire la carica fino alla nomina di un nuovo presidente e incaricato di guidare la nuova procedura di selezione per la relativa nomina. Il ruolo del vicepresidente (il cui mandato era ancora in corso) è stato ridotto tramite una serie di modifiche legislative. (103)Immediatamente dopo la nomina, la nuova presidente ad interim ha adottato una serie di decisioni importanti, in particolare ammettendo alla funzione i tre giudici nominati illegittimamente nel dicembre 2015 dalla nuova assemblea del Sejm e permettendone la partecipazione alla selezione, con l'effetto di rendere il processo incostituzionale nella sua totalità. (104)Come spiegato nella raccomandazione del 21 dicembre 2016, la Commissione ritiene che la procedura che ha portato alla nomina della nuova presidente del Tribunale sia fondamentalmente viziata sotto il profilo dello Stato di diritto. La procedura è stata avviata da una presidente ad interim la cui nomina ha destato grave preoccupazione in merito ai principi, garantiti dalla Costituzione polacca, di separazione dei poteri e di indipendenza degli organi giurisdizionali. Inoltre, il fatto che la procedura abbia consentito ai tre giudici nominati illegittimamente nel dicembre 2015 nella nuova legislatura del Sejm di partecipare alla selezione ha reso il processo incostituzionale nella sua totalità. Analogamente, il fatto che i giudici eletti legittimamente nell'ottobre 2015 non abbiano potuto partecipare alla selezione ha avuto parimenti un impatto sui risultati, viziando quindi l'intero processo. Anche il brevissimo preavviso con cui è stata indetta l'assemblea generale e il rifiuto di rinviare la riunione hanno destato grave preoccupazione. Infine, l'elezione dei candidati da parte di sei giudici soltanto era incompatibile con la sentenza del Tribunale del 7 novembre 2016, in base alla quale l'articolo 194, comma 2, della Costituzione va interpretato nel senso che il presidente del Tribunale dev'essere nominato dal presidente della Repubblica tra i candidati che hanno ottenuto la maggioranza dei voti in sede di assemblea generale del Tribunale.

(105)La Commissione osserva inoltre che, a seguito della nomina della presidente del Tribunale costituzionale, si è verificata una serie di sviluppi che ha minato ulteriormente la legittimità del Tribunale. In particolare: il vicepresidente del Tribunale, la cui carica è riconosciuta dalla Costituzione, è stato costretto dal nuovo presidente del Tribunale a prendere le ferie che gli rimanevano fino al termine del suo mandato; a seguito di un ricorso presentato dal procuratore generale per contestare la validità dell'elezione, nel 2010, di tre giudici del Tribunale costituzionale, tali giudici sono stati successivamente esclusi dall'attività giudiziaria del Tribunale; la nuova presidente del Tribunale ha modificato la composizione dei collegi giudicanti e le cause sono state riassegnate a collegi costituiti in parte da giudici nominati in maniera illegittima; le richieste, in particolare del difensore civico, di revocare dai collegi giudicanti i giudici nominati illegittimamente sono state respinte; un numero rilevante di sentenze è stato pronunciato da collegi di cui facevano parte giudici nominati illegittimamente; infine, al termine del mandato del vicepresidente del Tribunale è stato nominato vicepresidente un giudice che era stato nominato illegittimamente. (106)Questi sviluppi hanno, di fatto, portato a una completa ricomposizione del Tribunale costituzionale al di fuori del normale processo costituzionale di nomina dei giudici. (107)La risposta delle autorità polacche alla raccomandazione complementare della Commissione del 21 dicembre 2016 non ha attenuato le preoccupazioni della Commissione né ha annunciato alcuna misura concreta volta ad affrontare le questioni sollevate. La risposta ignora la sentenza del 7 novembre 2016, secondo la quale la Costituzione prevede che il presidente del Tribunale sia nominato tra i candidati che hanno ottenuto la maggioranza dei voti in sede di assemblea generale del Tribunale. Inoltre, non tiene conto del fatto che la Costituzione riconosce esplicitamente la carica del vicepresidente, cui si applica la medesima procedura di nomina seguita per il presidente del Tribunale. Per quanto riguarda la nomina della presidente ad interim del Tribunale costituzionale, la risposta non individua alcuna base giuridica nella Costituzione e ritiene che si sia trattato di un meccanismo di adeguamento eccezionale, dettato da circostanze straordinarie. Neanche la risposta delle autorità polacche alla raccomandazione complementare della Commissione del 26 luglio 2017 ha attenuato le preoccupazioni della Commissione. (108)Nelle raccomandazioni la Commissione ha espresso altre preoccupazioni collegate alle tre leggi adottate nel dicembre 2016, che in varie disposizioni entrano in contrasto con precedenti sentenze del Tribunale costituzionale e che hanno destato preoccupazioni nuove vertenti, in particolare, sul procedimento disciplinare, la possibilità di prepensionamento, i nuovi requisiti per i giudici del Tribunale e i considerevoli cambiamenti nell'organizzazione interna del Tribunale. 3.4. Effetto combinato sull'indipendenza e la legittimità del Tribunale (109)La Commissione ritiene che, in esito alle leggi adottate nel 2016 e agli sviluppi successivi alla nomina della presidente ad interim, l'indipendenza e la legittimità del Tribunale costituzionale risultino gravemente compromesse e che non sia più possibile garantire nei fatti la legittimità costituzionale delle leggi polacche. (110)Nella raccomandazione del 26 luglio 2017 la Commissione ha esortato le autorità polacche a intraprendere le seguenti azioni: - ripristinare l'indipendenza e la legittimità del Tribunale costituzionale nel suo ruolo di garante della Costituzione polacca, garantendo che i suoi giudici, il suo presidente e il suo vicepresidente siano eletti e nominati in modo legittimo e dando piena attuazione alle sue sentenze del 3 e del 9 dicembre 2015, in base alle quali i tre giudici che sono stati nominati legittimamente a ottobre 2015 dalla precedente assemblea possono assumere la funzione presso il Tribunale e i tre giudici nominati senza valida base giuridica dalla nuova assemblea devono cessare di esercitare la funzione senza essere stati validamente eletti; - pubblicare e attuare pienamente le sentenze del Tribunale costituzionale. (111)Nessuna delle azioni raccomandate dalla Commissione è stata realizzata: (1) i tre giudici nominati legittimamente a ottobre 2015 nella precedente legislatura non hanno ancora potuto assumere la funzione presso il Tribunale costituzionale. La presidente ad interim del Tribunale ha invece ammesso alla funzione i tre giudici nominati senza valida base giuridica nell'8a legislatura del Sejm; (2)manca ancora la pubblicazione delle tre importanti sentenze del Tribunale costituzionale del 9 marzo 2016, dell'11 agosto 2016 e del 7 novembre 2016; (3)dopo la fine del mandato dell'ex presidente del Tribunale costituzionale non è ancora intervenuta la nomina legittima di un nuovo presidente. L'ex presidente non è stato sostituito dal vicepresidente, ma da una presidente ad interim e, successivamente, dalla persona nominata presidente del Tribunale il 21 dicembre 2016. La nomina della nuova presidente del Tribunale costituzionale è intervenuta prima che la legge sullo status dei giudici, la legge sull'organizzazione e i procedimenti e la legge di attuazione fossero sottoposte ad un effettivo controllo. (112)Il fatto che non sia più possibile garantire la legittimità costituzionale delle leggi polacche è particolarmente preoccupante per quanto riguarda il rispetto dello Stato di diritto, dal momento che, come spiegato nelle raccomandazioni del 27 luglio e del 21 dicembre 2016, il parlamento polacco ha adottato una serie di atti legislativi particolarmente sensibili, come la nuova legge sul pubblico impiego, la legge che modifica la legge sulla polizia e alcune altre leggi, le leggi sull'ufficio della Procura, la legge sul difensore civico e che modifica talune altre leggi, la legge sul Consiglio nazionale dei media e la legge antiterrorismo. (113)L'impatto negativo sullo Stato di diritto dell'assenza di un controllo di costituzionalità legittimo e indipendente in Polonia è ora aggravato notevolmente dal fatto che la costituzionalità delle nuove leggi relative al sistema giudiziario polacco, menzionate al punto 5.2 e analizzate in maggior dettaglio nella parte 4, non può più essere verificata e garantita da un tribunale costituzionale indipendente. 4.Minacce all'indipendenza della magistratura ordinaria (114)La legge sulla Corte suprema, la legge sul Consiglio nazionale della magistratura, la legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari e la legge sulla Scuola nazionale di magistratura contengono una serie di disposizioni che destano grave preoccupazione per quanto concerne i principi di indipendenza della magistratura e di separazione dei poteri. 4.1.Legge sulla Corte suprema 4.1.1. Destituzione e pensionamento forzato degli attuali giudici della Corte suprema (115)La legge sulla Corte suprema riduce l'età pensionabile obbligatoria dei giudici della Corte da 70 a 65 anni. La misura si applica a tutti i giudici attualmente in carica. È previsto infatti che i giudici che hanno compiuto i 65 anni d'età, o che li raggiungeranno nei 3 mesi successivi all'entrata in vigore della legge, siano collocati in pensione.

(116)Abbassando l'età pensionabile obbligatoria e applicando la disposizione agli attuali giudici della Corte suprema, la legge pone fine al mandato di un numero consistente di giudici al momento in carica, collocandoli potenzialmente in pensione: 31 giudici su 83 (37%) secondo la Corte suprema. L'applicazione dell'abbassamento dell'età pensionabile obbligatoria agli attuali giudici della Corte suprema ha un effetto particolarmente negativo su questo specifico organo giurisdizionale, che è composto di giudici che, per loro natura, sono a fine carriera. Il pensionamento forzato di un numero consistente degli attuali giudici consente una ricomposizione profonda e immediata della Corte suprema. Tale possibilità desta particolare preoccupazione per quanto concerne la separazione dei poteri, in particolare se considerata in combinazione con la riforma concomitante del Consiglio nazionale della magistratura. Infatti: a causa dell'abbassamento dell'età pensionabile obbligatoria, tutti i nuovi giudici saranno nominati dal presidente della Repubblica su raccomandazione del Consiglio nazionale della magistratura nella sua nuova composizione e quest'ultimo sarà dominato in larga misura dai membri di nomina politica. Il pensionamento forzato degli attuali giudici della Corte suprema desta inoltre preoccupazione per quanto riguarda il principio dell'inamovibilità dei giudici, principio che costituisce un elemento fondamentale della loro indipendenza come sancito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte europea dei diritti dell'uomo e dalla normativa europea. Nel parere sul progetto di legge sulla Corte suprema, la commissione di Venezia ha sottolineato che il pensionamento anticipato dei giudici attuali compromette sia la garanzia del principio di inamovibilità sia l'indipendenza della Corte in generale. (117)I giudici dovrebbero essere tutelati dalla destituzione mediante efficaci meccanismi di salvaguardia da pressioni o interventi indebiti di altre autorità dello Stato. L'indipendenza della magistratura richiede garanzie idonee a tutelare la persona che svolge la funzione giurisdizionale in una controversia. L'inamovibilità dei giudici nel corso del mandato è una conseguenza della loro indipendenza e pertanto rientra tra le garanzie di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Di conseguenza, i giudici possono essere destituiti solo individualmente, qualora ciò sia giustificato, sulla base di una procedura disciplinare relativa all'attività svolta individualmente che offra tutte le garanzie di difesa in una società democratica. I giudici non possono essere destituiti collettivamente; i giudici non possono essere destituiti per ragioni generiche non connesse a comportamenti individuali. Tali garanzie e meccanismi di salvaguardia mancano nel caso di specie e le disposizioni in questione costituiscono una flagrante violazione dell'indipendenza dei giudici della Corte suprema e della separazione dei poteri e, di conseguenza, dello Stato di diritto. (118)Al mandato di sei anni dell'attuale primo presidente, stabilito dalla Costituzione, sarà posta fine anticipatamente (secondo la Costituzione dovrebbe terminare alla fine del 2020). Se il mandato del primo presidente è interrotto, il presidente della Repubblica nomina un “primo presidente ad interim” al di fuori della procedura ordinaria: la Costituzione prevede che il primo presidente sia nominato dal presidente della Repubblica tra i candidati proposti dall'assemblea generale della Corte suprema. La conclusione anticipata di un mandato previsto dalla Costituzione costituisce una grave violazione del principio di inamovibilità e della relativa garanzia. La nomina di un primo presidente ad interim seguendo una procedura ad hoc che non prevede il coinvolgimento della magistratura desta viva preoccupazione per quanto concerne il principio di separazione dei poteri. (119)Secondo la relazione esplicativa della legge, è indispensabile cambiare la composizione della Corte suprema a causa del modo in cui, dopo il 1989, questa ha trattato i casi di “decomunizzazione” e in quanto in essa siedono ancora giudici che hanno lavorato o esercitato la funzione per il precedente regime. La Corte europea dei diritti dell'uomo ha sottolineato chiaramente che il processo di lustrazione deve essere condotto su base individuale (ad esempio operando distinzioni tra i diversi livelli di coinvolgimento con il precedente regime) e ritiene che le misure in tal senso prese molto tempo dopo la fine del regime comunista siano meno giustificate, tenuto conto della diminuzione dei rischi per le nuove democrazie. Esistono altre misure proporzionate che lo Stato può adottare nei confronti dei singoli giudici con un passato comunista (che comprendono procedure trasparenti applicate nei singoli casi dinanzi a organi imparziali che agiscono sulla base di criteri prestabiliti dalla legge). (120)Nel parere in merito al progetto di legge sulla Corte suprema la commissione di Venezia sostiene che i motivi per cui una persona che è stata ritenuta idonea a svolgere incarichi ufficiali ancora per diversi anni non sia più improvvisamente considerata tale sono difficilmente comprensibili. La relazione esplicativa della legge può essere intesa nel senso di disporre, a seguito della riforma, il pensionamento dei magistrati più anziani, molti dei quali hanno prestato servizio sotto il regime precedente. Se questa è l'interpretazione voluta, la logica è inaccettabile: se dubitano della lealtà di singoli giudici, le autorità dovrebbero applicare le vigenti procedure disciplinari o di lustrazione e non modificare l'età pensionabile obbligatoria. (121)La commissione di Venezia conclude che la destituzione anticipata di numerosi giudici della Corte suprema (incluso il primo presidente) mediante applicazione con effetto immediato di un abbassamento dell'età pensionabile obbligatoria viola i diritti individuali di tali giudici e mette a repentaglio l'indipendenza della magistratura nel suo complesso; a tali giudici dovrebbe essere consentito di prestare servizio fino all'età pensionabile obbligatoria attualmente in vigore. La commissione di Venezia sottolinea in particolare che il pensionamento anticipato dei giudici attuali compromette sia la garanzia del principio di inamovibilità sia l'indipendenza della Corte in generale. (122)Le disposizioni in questione fanno infine sorgere dubbi di costituzionalità. Come osservato dalla Corte suprema e dal difensore civico, la destituzione e il pensionamento forzato degli attuali giudici della Corte suprema violano il principio di indipendenza del sistema giudiziario e ledono direttamente il diritto a un organo giurisdizionale indipendente. Il difensore civico osserva che la nomina di un primo presidente ad interim della Corte suprema costituisce una violazione dello Stato di diritto, perché è in contrasto con il principio di non assunzione delle competenze dei poteri di Stato, con il principio di separazione e di equilibrio dei poteri e con il principio di indipendenza del sistema giudiziario. 4.1.2. Potere di prorogare il mandato dei giudici della Corte suprema (123)Secondo la legge i giudici della Corte suprema interessati dall'abbassamento dell'età pensionabile obbligatoria che desiderano prorogare il mandato attivo possono farne richiesta al presidente della Repubblica. (124)Per quanto riguarda il potere del presidente della Repubblica di decidere di prorogare il mandato attivo dei giudici della Corte suprema, la legge non fissa criteri, termini o controlli giurisdizionali relativamente alla decisione. Il giudice che abbia presentato domanda di proroga è “alla mercé” della decisione del presidente della Repubblica. Quest'ultimo può inoltre esprimersi due volte in merito (ogni volta su una proroga di 3 anni). Questi elementi compromettono la garanzia del principio di inamovibilità e consentono al presidente della Repubblica di esercitare la propria influenza sui giudici attivi della Corte suprema. Il sistema è in contrasto con la raccomandazione del Consiglio d'Europa del 2010, che prevede che le decisioni relative alla selezione e alla carriera dei giudici debbano fondarsi su criteri obiettivi prestabiliti dalla legge e che occorra prevedere un'autorità competente indipendente, composta in parte consistente da membri della magistratura, autorizzata a formulare raccomandazioni o esprimere pareri, che l'autorità di nomina sia tenuta a seguire nella pratica. È previsto inoltre che i giudici interessati abbiano il diritto di impugnare la decisione relativa alla loro carriera. (125)Il nuovo regime pensionistico si ripercuote negativamente sull'indipendenza dei giudici. Le nuove norme creano un ulteriore strumento mediante il quale il presidente della Repubblica può esercitare influenza sui singoli giudici. In particolare, la mancanza di criteri per la proroga dei mandati permette un'indebita discrezionalità, compromettendo il principio di inamovibilità dei giudici. Pur abbassando l'età pensionabile obbligatoria, la legge consente ai giudici di ottenere dal presidente della Repubblica una proroga del mandato fino a un massimo di 6 anni. Inoltre, non vi è alcun termine entro il quale il presidente della Repubblica debba prendere una decisione sulla proroga del mandato, il che gli consente di mantenere l'influenza sui giudici in questione per la restante durata del loro mandato. Anche prima dell'età pensionabile obbligatoria, la semplice prospettiva di dover chiedere al presidente della Repubblica tale proroga potrebbe configurarsi come una pressione sui giudici interessati. (126)Nel parere in merito al progetto di legge sulla Corte suprema, la commissione di Venezia sottolinea che detto potere conferisce al presidente della Repubblica un'influenza eccessiva sui giudici della Corte suprema che si avvicinano all'età pensionabile obbligatoria. Per questo motivo la commissione di Venezia conclude che il presidente della Repubblica, in quanto politico eletto, non dovrebbe disporre della discrezionalità di prorogare il mandato dei giudici della Corte suprema oltre l'età pensionabile obbligatoria. (127)Le nuove norme fanno sorgere dubbi di costituzionalità. Secondo la Corte suprema e i pareri del difensore civico, il nuovo meccanismo di proroga dei mandati dei magistrati non rispetta i principi di legalità e di separazione dei poteri. 4.1.3. Ricorso straordinario (128)La legge introduce una nuova forma di controllo giurisdizionale delle sentenze passate in giudicato: il ricorso straordinario. Entro tre anni dall'entrata in vigore della legge, la Corte suprema potrà ribaltare, completamente o in parte, qualsiasi sentenza definitiva emessa da un organo giurisdizionale polacco negli ultimi 20 anni, comprese le sentenze pronunciate dalla Corte suprema, fatte salve alcune eccezioni. Il potere di proporre ricorso è attribuito, tra gli altri, al procuratore generale e al difensore civico. I motivi per presentare ricorso sono di ampio respiro: il ricorso straordinario può essere proposto se è necessario garantire lo Stato di diritto e la giustizia sociale e la sentenza non può essere cassata o modificata con altri rimedi straordinari e 1) viola i principi o i diritti e le libertà delle persone e dei cittadini sanciti dalla Costituzione o 2) è in flagrante violazione della legge sui motivi di erronea interpretazione o non corretta applicazione o 3) sussiste una palese contraddizione tra quanto accertato dall'organo giurisdizionale e le prove raccolte. (129)La nuova procedura di ricorso straordinario desta preoccupazione per quanto riguarda il principio della certezza del diritto, elemento fondamentale dello Stato di diritto. Come osservato dalla Corte di giustizia, occorre ricordare l'importanza, a livello sia dell'ordinamento giuridico europeo sia dei sistemi giuridici nazionali, del principio della cosa giudicata: “infatti, al fine di garantire sia la stabilità del diritto e dei rapporti giuridici, sia una buona amministrazione della giustizia, è importante che le decisioni giurisdizionali divenute definitive dopo l'esaurimento delle vie di ricorso disponibili o dopo la scadenza dei termini previsti per questi ricorsi non possano più essere rimesse in discussione”. Come osservato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, un ricorso straordinario non dovrebbe essere un'“impugnazione sotto mentite spoglie” e “la semplice possibilità che ci siano due pareri su una questione non è motivo di riesame”. (130)Nel parere in merito al progetto di legge sulla Corte suprema, la commissione di Venezia ha sottolineato che la procedura di ricorso straordinario rappresenta un pericolo per la stabilità dell'ordinamento giuridico polacco. Il parere rileva che sarà possibile riaprire qualsiasi caso deciso nel paese negli ultimi 20 anni, praticamente per qualsiasi motivo, e che il sistema potrebbe portare a una situazione in cui nessuna sentenza diverrebbe mai definitiva. (131)Il nuovo ricorso straordinario dà adito a preoccupazioni di costituzionalità. Secondo la Corte suprema e il difensore civico, la legge compromette il principio di stabilità della giurisprudenza e di definitività delle sentenze, il principio di tutela della fiducia nello Stato di diritto e del diritto a una durata ragionevole del procedimento. 4.1.4. Altre disposizioni (132)Come sottolineato dalla commissione di Venezia e da altri, varie altre disposizioni della legge sulla Corte suprema destano preoccupazione per quanto concerne i principi di indipendenza del sistema giudiziario e di separazione dei poteri.

(133)La nuova legge introduce un nuovo sistema disciplinare per i giudici della Corte suprema. Sono previsti due tipi di responsabili dell'azione disciplinare: il responsabile dell'azione disciplinare della Corte suprema nominato dal collegio della Corte suprema per un mandato di quattro anni e il responsabile straordinario dell'azione disciplinare nominato caso per caso dal presidente della Repubblica tra i giudici della Corte suprema, i giudici ordinari, i giudici degli organi giurisdizionali militari e i pubblici ministeri. Il diritto polacco prevede che soltanto i responsabili dell'azione disciplinare possano decidere di avviare un procedimento disciplinare nei confronti dei giudici. La nomina di un responsabile straordinario da parte del presidente della Repubblica avviene senza il coinvolgimento della magistratura ed equivale alla richiesta di avvio di un'indagine preliminare. La nomina di un responsabile straordinario dell'azione disciplinare per un procedimento disciplinare in corso esclude dal procedimento il responsabile dell'azione disciplinare della Corte suprema. Il fatto che il presidente della Repubblica (e in alcuni casi il ministro della Giustizia) abbia il potere di influire sui procedimenti disciplinari aperti nei confronti dei giudici della Corte suprema nominando un responsabile dell'azione disciplinare che condurrà le indagini sul caso (“responsabile dell'azione disciplinare”), ed escludendo così da un procedimento in corso il responsabile dell'azione disciplinare della Corte suprema, desta preoccupazione per quanto concerne il principio di separazione dei poteri e può compromettere l'indipendenza del sistema giudiziario. Preoccupazioni in questo senso sono emerse anche nei pareri dell'ODIHR dell'OSCE e della Corte suprema. (134)La legge elimina una serie di garanzie procedurali nei procedimenti disciplinari condotti contro i giudici ordinari e i giudici della Corte suprema: contro un giudice potrebbero essere usate prove raccolte in violazione della legge; in talune situazioni le prove presentate dal giudice interessato potrebbero non essere considerate; la decorrenza dei termini di prescrizione per l'azione disciplinare sarebbe sospesa per il periodo del procedimento disciplinare, il che significa che un giudice potrebbe rimanere sottoposto a procedimento per un periodo indeterminato; infine il procedimento disciplinare potrebbero proseguire anche in assenza del giudice interessato (compresi i casi di assenza giustificata). Il nuovo sistema disciplinare desta preoccupazione anche per quanto riguarda il rispetto dei requisiti dell'equo processo di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, che si applicano al procedimento disciplinare nei confronti dei giudici. (135)La legge modifica la struttura interna della Corte suprema, aggiungendo due nuove sezioni. Una nuova sezione per il controllo straordinario e gli affari pubblici valuterà le cause promosse nell'ambito della nuova procedura di ricorso straordinario. A quanto risulta, questa nuova sezione sarà composta maggioritariamente di giudici nuovi, che accerteranno la validità delle elezioni politiche e amministrative ed esamineranno le controversie elettorali, comprese quelle relative alle elezioni del Parlamento europeo. Una nuova sezione disciplinare autonoma, composta esclusivamente di giudici nuovi, avrà il compito di riesaminare in primo e secondo grado i procedimenti disciplinari condotti nei confronti di giudici della Corte suprema. Le due nuove sezioni, ampiamente autonome e composte di giudici nuovi, destano preoccupazione per quanto riguarda la separazione dei poteri. Come osservato dalla commissione di Venezia, le due sezioni, pur essendo parte della Corte suprema, sono in pratica al di sopra di tutte le altre, comportando il rischio che l'intero sistema giudiziario sia dominato da queste due sezioni composte di giudici nuovi, eletti con un'influenza determinante della maggioranza di governo. La commissione di Venezia sottolinea inoltre che la legge renderà il controllo giudiziario delle controversie elettorali particolarmente vulnerabile alle influenze politiche, comportando un grave rischio per il funzionamento della democrazia polacca. (136)La legge introduce la figura dei giudici onorari, nominati dal Senato della Repubblica, per i procedimenti dinanzi alla Corte suprema relativi ai ricorsi straordinari e alle azioni disciplinari esaminati dalla Corte. Come osservato dalla commissione di Venezia, l'introduzione di queste figure nelle due nuove sezioni della Corte suprema mette in pericolo l'efficienza e la qualità della giustizia. 4.2. Legge sul Consiglio nazionale della magistratura (137)Conformemente alla Costituzione polacca, l'indipendenza dei giudici è salvaguardata dal Consiglio nazionale della magistratura, il cui ruolo ha un impatto diretto sull'indipendenza dei giudici, in particolare per quanto riguarda promozione, trasferimento, procedure disciplinari, destituzione e pensionamento anticipato. Ad esempio, la promozione di un giudice (ad esempio, da un tribunale di distretto a un tribunale regionale) richiede che sia il presidente della Repubblica a nominare nuovamente il giudice e pertanto, anche in questo caso, dovrà essere seguita la procedura di valutazione giudiziaria e di nomina cui partecipa il Consiglio nazionale della magistratura. Anche i giudici assistenti che svolgono già le mansioni di giudice devono essere valutati dal Consiglio nazionale della magistratura prima di essere nominati giudici dal presidente della Repubblica. (138)Per questo motivo, negli Stati membri in cui è stato istituito un Consiglio della magistratura, la sua indipendenza è particolarmente importante per evitare indebite ingerenze del governo o del parlamento nell'indipendenza dei giudici. (139)La legge sul Consiglio nazionale della magistratura aggrava le preoccupazioni relative all'indipendenza generale del sistema giudiziario, in quanto dispone la conclusione anticipata del mandato di tutti i giudici membri di tale Consiglio e istituisce per la nomina dei giudici membri un sistema completamente nuovo che lascia ampio spazio all'ingerenza politica. (140)L'articolo 6 della legge sul Consiglio nazionale della magistratura pone fine anticipatamente al mandato di tutti gli attuali giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura. La conclusione dei mandati stabilita dal potere legislativo desta preoccupazione per quanto concerne l'indipendenza del Consiglio e la separazione dei poteri. Il Parlamento acquisirà un'influenza determinante sulla composizione del Consiglio, a scapito dell'influenza degli stessi giudici. La ricomposizione del Consiglio nazionale della magistratura potrebbe già avvenire entro un mese e mezzo dalla pubblicazione della legge. La conclusione anticipata dei mandati fa inoltre sorgere dubbi di costituzionalità, come sottolineato nei pareri del Consiglio nazionale della magistratura, della Corte suprema e del difensore civico. (141)Il nuovo sistema di nomina dei giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura desta viva preoccupazione. Norme europee consolidate, in particolare la raccomandazione del 2010 del comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, stabiliscono che “almeno metà dei membri dei [Consigli della magistratura] dovrebbe essere costituita da giudici scelti dai loro pari fra tutti i livelli della magistratura e nel rispetto del pluralismo all'interno del sistema giudiziario”. Spetta agli Stati membri organizzare il rispettivo sistema giudiziario, decidendo anche se istituire un Consiglio superiore della magistratura. Quando tale Consiglio è stato istituito, come nel caso della Polonia, la sua indipendenza deve tuttavia essere garantita conformemente alle norme europee. (142)Fino all'adozione della legge sul Consiglio nazionale della magistratura il sistema polacco era pienamente in linea con dette norme, dal momento che il Consiglio nazionale della magistratura era composto maggioritariamente di giudici scelti da giudici. L'articolo 1, comma 1, e l'articolo 7 della legge che modifica la legge sul Consiglio nazionale della magistratura cambierebbero radicalmente tale sistema in quanto prevedono che i 15 giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura siano nominati dal Sejm e possano essere da questo rinominati. Non vi è alcuna garanzia che con la nuova legge il Sejm nominerà giudici membri del Consiglio che sono appoggiati dalla magistratura, in quanto i candidati a tali posti possono essere presentati non soltanto da gruppi di 25 giudici ma anche da gruppi di almeno 2000 cittadini. Inoltre l'elenco definitivo dei candidati che dovrà essere approvato in blocco dal Sejm è prestabilito da una sua commissione. Le nuove norme per la nomina dei giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura aumentano sensibilmente l'influenza del parlamento sul Consiglio compromettendone l'indipendenza, in contrasto con le norme europee. Il fatto che i giudici membri saranno nominati dal Sejm con una maggioranza di tre quinti non attenua le preoccupazioni in questo senso, in quanto i giudici membri non saranno scelti dai loro pari. Infine, nel caso in cui non si raggiunga la maggioranza dei tre quinti, i giudici membri del Consiglio sono nominati dal Sejm a maggioranza assoluta dei voti. (143)Questa situazione desta preoccupazione dal punto di vista dell'indipendenza della magistratura. Per esempio, un giudice distrettuale che deve emettere una sentenza in un procedimento politicamente sensibile e che, al tempo stesso, presenta domanda per ottenere la promozione a giudice regionale può essere propenso a seguire la linea privilegiata dalla maggioranza politica al fine di non compromettere le sue possibilità di ottenere la promozione. Anche se questo rischio non si concretizzasse, il nuovo sistema non fornisce garanzie sufficienti ad assicurare quell'immagine di indipendenza che è fondamentale per mantenere la fiducia che i tribunali devono ispirare ai cittadini nelle società democratiche. Prima della nomina a giudice anche i giudici assistenti dovranno essere valutati da un Consiglio nazionale della magistratura esposto ad influenza politica. (144)La commissione di Venezia conclude che il fatto che il parlamento elegga i 15 giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura, insieme alla sostituzione immediata dei membri attuali, porterà a una politicizzazione su vasta scala dell'organo. La commissione di Venezia raccomanda, invece, che i giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura siano eletti dai loro pari, come previsto dalla legge attuale. Essa osserva inoltre che la legge indebolisce l'indipendenza del Consiglio rispetto alla maggioranza in Parlamento e contribuisce all'indebolimento dell'indipendenza del sistema giudiziario nel suo complesso. (145)Nel rispettivo parere sul progetto di legge, la Corte suprema, il Consiglio nazionale della magistratura e il difensore civico hanno espresso una serie di preoccupazioni in merito alla costituzionalità del nuovo sistema. Il Consiglio nazionale della magistratura, in particolare, osserva che la Costituzione polacca prevede che il Consiglio funga da contrappeso rispetto al Parlamento, cui la Costituzione attribuisce la responsabilità di decidere il contenuto delle leggi. La nomina politica dei giudici membri e la conclusione anticipata del mandato degli attuali giudici membri del Consiglio violano pertanto i principi della separazione dei poteri e dell'indipendenza del sistema giudiziario. Come spiegato nelle precedenti raccomandazioni, un efficace controllo di costituzionalità di tali disposizioni non è attualmente possibile. 4.3. Legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari 4.3.1. Età pensionabile obbligatoria e potere di prorogare il mandato dei giudici (146)L'articolo 1, comma 26, lettere b) e c), e l'articolo 13, comma 1, della legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari modificano il regime di pensionamento applicabile ai giudici ordinari abbassando l'età pensionabile obbligatoria da 67 a 60 anni per le donne e da 67 a 65 anni per gli uomini e attribuendo al ministro della Giustizia il potere di decidere la proroga del mandato (fino al 70º anno di età) sulla base di criteri vaghi. In attesa di tale decisione i giudici interessati rimangono in carica. (147)Il nuovo regime pensionistico si ripercuoterebbe negativamente sull'indipendenza dei giudici. Le nuove norme creano un ulteriore strumento mediante il quale il ministro della Giustizia può esercitare influenza sui singoli giudici. In particolare, i criteri vaghi per la proroga del mandato permettono un'indebita discrezionalità, compromettendo il principio di inamovibilità dei giudici. Pur abbassando l'età pensionabile obbligatoria, la legge consente ai giudici di ottenere dal ministro della Giustizia una proroga del mandato fino a un massimo di dieci anni per le donne e di cinque anni per gli uomini. Inoltre, non vi è alcun termine entro il quale il ministro della Giustizia debba prendere una decisione sulla proroga del mandato, il che gli consente di mantenere influenza sui giudici per la restante durata del loro mandato. Anche prima dell'età pensionabile obbligatoria, la semplice prospettiva di dover chiedere al ministro della Giustizia tale proroga potrebbe configurarsi come una pressione sui giudici interessati. (148)Abbassando l'età pensionabile obbligatoria dei giudici e, nel contempo, subordinando la proroga del loro mandato alla decisione del ministro della Giustizia, le nuove norme compromettono il principio di inamovibilità dei giudici, principio che costituisce un elemento fondamentale della loro indipendenza, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte europea dei diritti dell'uomo. Tra i requisiti che deve possedere un giudice indipendente, la Corte di giustizia ha affermato che deve godere di indipendenza dal punto di vista personale e funzionale nell'esercizio delle sue funzioni e deve essere tutelato dalla destituzione mediante efficaci meccanismi di salvaguardia contro indebiti interventi o pressioni da parte del potere esecutivo. Le disposizioni in questione non sono conformi alle norme europee in base a cui l'inamovibilità dei giudici deve essere garantita fino all'età pensionabile obbligatoria, qualora sia prevista. La commissione di Venezia condivide le perplessità della Commissione. (149)La Commissione rileva che le nuove norme fanno sorgere dubbi di costituzionalità. Secondo il parere della Corte suprema, permettere al ministro della Giustizia di decidere in merito alla proroga del mandato di un giudice, in combinazione con l'abbassamento dell'età pensionabile obbligatoria per la categoria, viola il principio di inamovibilità dei giudici (articolo 180, paragrafo 1, della Costituzione). Come spiegato in precedenza, la Commissione ricorda che un efficace controllo di costituzionalità di tali disposizioni non è attualmente possibile.

(150)La risposta delle autorità polacche alla raccomandazione della Commissione del 26 luglio 2017 non attenua le preoccupazioni della Commissione né annuncia alcuna misura concreta volta ad affrontare le questioni da questa sollevate. La risposta sorvola sulla pressione che il singolo giudice può subire in attesa che il ministro della Giustizia decida se acconsentire alla sua permanenza in carica dopo il superamento dell'età pensionabile obbligatoria. 4.3.2. Presidenti di tribunale (151)Nel sistema giuridico polacco i presidenti di tribunale hanno un duplice ruolo: sono responsabili della gestione del tribunale, ma svolgono anche funzioni giudicanti. La legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari desta preoccupazione per quanto riguarda l'indipendenza personale dei presidenti di tribunale nell'esercizio della funzione giudicante. Potere di destituzione (152)L'articolo 17, comma 1, e l'articolo 18, comma 1, della legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari prevedono norme sulla destituzione dei presidenti e vicepresidenti di tribunale. Per sei mesi dopo l'entrata in vigore della legge il ministro della Giustizia ha il potere di destituire i presidenti di tribunale senza essere vincolato a criteri concreti, senza obbligo di motivazione e senza che la magistratura possa bloccare la decisione. Contro la decisione di destituzione presa dal ministro della Giustizia non è ammesso ricorso per via giudiziaria. (153)La preoccupazione della Commissione riguarda i poteri di cui gode il ministro della giustizia in detti sei mesi. Trascorso tale periodo, l'articolo 1, comma 7, permette ancora al ministro della giustizia di destituire presidenti di tribunale, ma solo previa consultazione del Consiglio nazionale della magistratura, che potrà bloccare la destituzione con una risoluzione adottata a maggioranza dei due terzi dei voti. Potere di nomina (154)A norma dell'articolo 1, comma 6, della legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari, il ministro ha il potere di nominare i presidenti di tribunale. Gli unici criteri applicabili sono i seguenti: per la nomina a una corte d'appello, il presidente dev'essere scelto fra i giudici di corte d'appello o di tribunale regionale; per la nomina a un tribunale regionale, il presidente dev'essere scelto fra i giudici di corte d'appello o di tribunale regionale o di tribunale distrettuale; per la nomina a un tribunale distrettuale, il presidente dev'essere scelto fra i giudici di tribunale regionale o di tribunale distrettuale. Il ministro della Giustizia non è tenuto a consultare la magistratura sulla scelta. Soltanto dopo la nomina del presidente di tribunale, il ministro lo presenta all'assemblea generale dei giudici del tribunale in questione. Riguardo alla nomina dei presidenti di tribunale il potere del ministro della Giustizia resta invariato anche dopo il periodo di sei mesi. Effetti dei poteri di destituzione e di nomina (155)Dato che i presidenti di tribunale sono giudici attivi, il potere di destituirli arbitrariamente, durante il periodo di sei mesi, e quello di nominarli consentono al ministro della Giustizia di mantenere su di essi un'influenza in grado di comprometterne l'indipendenza personale nell'esercizio delle funzioni giudiziarie. Ad esempio, il presidente di tribunale chiamato a pronunciarsi in una causa sensibil