Comunicazione della Commissione

Valutare meglio l'impatto distributivo delle politiche degli Stati membri

Un processo di elaborazione delle politiche basato su elementi concreti è fondamentale per garantire il successo delle stesse e la credibilità delle azioni strategiche. In particolare, le valutazioni d'impatto consentono di operare scelte strategiche informate, mentre le valutazioni d'impatto distributivo aiutano a comprendere il modo in cui probabilmente tali scelte incideranno sui diversi segmenti della popolazione. Ciò è particolarmente importante in un contesto in cui l'Unione europea e i suoi Stati membri si adoperano per una transizione digitale e verde socialmente equa e devono affrontare le sfide legate all'aumento del costo della vita causato dalla guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina.

L'economia sociale di mercato dell'Europa, unica al mondo, costituisce il fondamento della sua prosperità. Nei suoi orientamenti politici, la presidente von der Leyen ha sottolineato l'importanza di non lasciare indietro nessuno nelle transizioni digitale e verde. Ha inoltre evidenziato il contributo del pilastro europeo dei diritti sociali proclamato dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione nel 2017, il quale definisce 20 principi per un'Europa sociale forte, equa e inclusiva, che garantisce pari opportunità.

Al vertice sociale di Porto, nel maggio 2021, i leader dell'UE hanno accolto con favore l'obiettivo di far uscire almeno 15 milioni di persone dalla condizione di povertà e di esclusione sociale entro il 2030, come illustrato dalla Commissione nel piano d'azione del pilastro europeo dei diritti sociali, in linea con l'Agenda 2030 delle Nazioni Unite per lo sviluppo sostenibile . A distanza di solo un anno dal vertice sociale, gli Stati membri dell'UE si sono impegnati a realizzare obiettivi nazionali al fine di raggiungere collettivamente tale risultato. Parallelamente, nell'ambito del piano d'azione, nuove iniziative a livello dell'UE mirano a contribuire alla riduzione delle disparità di reddito, tra cui la direttiva relativa a salari minimi e la proposta di raccomandazione del Consiglio sui regimi di reddito minimo.

La povertà e la disparità di reddito nell'UE sono relativamente contenute rispetto ai livelli internazionali e la povertà e l'esclusione sociale sono diminuite nel corso degli ultimi dieci anni, sebbene la disparità di reddito sia aumentata per le persone a basso reddito a causa della recessione del 2008-2012. Le azioni intraprese dall'UE e dai governi nazionali (compresi i regimi temporanei di sostegno all'occupazione e gli stabilizzatori automatici) hanno attutito l'impatto socioeconomico della crisi COVID-19 e impedito l'ulteriore aumento delle disuguaglianze. Tuttavia la pandemia ha avuto un impatto negativo sproporzionato sulle donne e su alcuni gruppi come i giovani, i lavoratori poco qualificati e le persone con disabilità.

Mentre l'Europa si trova in fase di ripresa dalla pandemia di COVID-19, la coesione sociale potrebbe risentire degli sviluppi attuali. L'invasione ingiustificata e non provocata dell'Ucraina da parte della Russia ha causato grande incertezza economica, soprattutto per quanto riguarda l'approvvigionamento energetico e i prezzi dei prodotti alimentari. L'inflazione elevata rischia di aggravare la situazione delle famiglie a basso reddito e di altri gruppi svantaggiati, mentre l'incertezza della catena di approvvigionamento potrebbe incidere sull'occupazione in alcuni settori.

L'UE e i suoi Stati membri si stanno adoperando per attenuare l'impatto economico della guerra. Il piano REPowerEU della Commissione ha proposto diverse azioni intese a porre fine alla dipendenza dell'Europa dai combustibili fossili russi: risparmiare energia, diversificare l'approvvigionamento energetico e accelerare la diffusione delle energie rinnovabili per sostituire i combustibili fossili nelle case, nell'industria e nella produzione di energia elettrica. Il piano della Commissione "Risparmiare gas per un inverno sicuro" mira ad accelerare l'abbandono progressivo dei combustibili fossili russi e a ridurre la domanda di gas dell'UE, prestando particolare attenzione ai consumatori vulnerabili. Inoltre le proposte della Commissione per un intervento di emergenza sui mercati dell'energia europei intendono affrontare i recenti e drammatici aumenti dei prezzi e alleviare la pressione che questi stanno esercitando su famiglie e imprese in tutta l'UE. Per contrastare il rapido aumento dei prezzi dei prodotti alimentari e dell'energia, gli Stati membri hanno adottato misure volte a mitigare l'impatto dell'inflazione sulle famiglie, in particolare quelle più vulnerabili.

Si prevede che anche i cambiamenti climatici e la digitalizzazione incideranno sulla distribuzione del reddito e sulle disuguaglianze. La transizione verde ha il potenziale di creare fino a 1 milione di nuovi posti di lavoro entro il 2030 e 2 milioni entro il 2050, oltre a migliorare la qualità del lavoro, ma le sue ripercussioni sul mercato del lavoro possono variare a seconda dei settori, delle regioni, del grado di urbanizzazione (ambiente urbano o rurale), delle competenze richieste o delle tipologie di lavori. Il Green Deal europeo e il pacchetto "Pronti per il 55 %" rappresentano la risposta a medio termine dell'UE per affrontare i cambiamenti climatici e integrano la dimensione sociale nel suo processo di elaborazione delle politiche fin dalle prime fasi. Per raggiungere gli obiettivi energetici e climatici dell'UE per il 2030, gli Stati membri hanno elaborato piani nazionali integrati per l'energia e il clima da aggiornare regolarmente. Si sono inoltre impegnati ad adottare una politica globale per una transizione equa verso la neutralità climatica. La raccomandazione del Consiglio relativa alla garanzia di una transizione equa verso la neutralità climatica fornisce agli Stati membri orientamenti concreti su come affrontare gli aspetti occupazionali e sociali pertinenti legati alla transizione, tra l'altro mediante l'analisi dell'impatto distributivo delle misure politiche e sfruttando appieno le opportunità di finanziamento. La Commissione ha inoltre presentato la sua visione per la trasformazione digitale dell'Europa entro il 2030 e ha proposto una bussola digitale per il decennio digitale dell'UE. Le competenze digitali di base per tutti e l'opportunità per la forza lavoro di acquisire competenze specializzate nelle tecnologie dell'informazione e della comunicazione occupano un posto di rilievo, così come l'importanza della riqualificazione e del miglioramento delle competenze per impedire l'ampliamento del divario digitale tra lavoratori scarsamente e altamente qualificati.

Recenti indagini mostrano che le disuguaglianze sociali sono la principale preoccupazione degli europei (seguite da occupazione, questioni ambientali e cambiamenti climatici); la preoccupazione che ha registrato l'incremento maggiore a livello dell'UE riguarda l'aumento dei prezzi o dell'inflazione e il costo della vita. Anche prima della pandemia oltre l'80 % dei cittadini dell'UE desiderava che i governi nazionali adottassero ulteriori misure per ridurre le disparità di reddito . Un'elevata disparità di reddito può avere effetti dannosi sulla crescita economica e compromettere la coesione sociale, mettendo a rischio il modello di economia sociale di mercato e minando così i valori europei. Le disparità di reddito e la mancanza di equità sociale sono una preoccupazione crescente non solo per le persone a rischio di povertà o esclusione sociale, ma anche per la maggior parte delle persone con reddito medio.

Per assicurarsi che le tendenze sul lungo periodo e gli shock a breve termine descritti sopra non causino un aumento delle disuguaglianze esistenti, è indispensabile aumentare la qualità dell'elaborazione delle politiche attraverso una migliore valutazione dell'impatto distributivo delle politiche e delle riforme esistenti e nuove. Al momento dell'elaborazione, è fondamentale capire l'impatto che queste avranno sui diversi gruppi socioeconomici e sulle diverse aree geografiche. Questo passaggio è necessario per orientare meglio le politiche e mitigarne i possibili effetti negativi, al fine di raggiungere gli obiettivi di riduzione della povertà per il 2030 e garantire transizioni sostenibili, inclusive ed eque.

La presente comunicazione fornisce agli Stati membri orientamenti su come condurre al meglio le valutazioni d'impatto distributivo sul reddito dei diversi gruppi socioeconomici e integrarle nei loro processi di elaborazione delle politiche. Essa delinea un procedimento per sviluppare ulteriormente le metodologie esistenti insieme agli Stati membri e illustra in che modo la Commissione può sostenere gli Stati membri.

Il concetto di valutazione d'impatto distributivo

La valutazione d'impatto è un processo che raccoglie elementi di prova utili all'elaborazione delle politiche. Le valutazioni d'impatto distributivo prevedono un'analisi, solitamente quantitativa, finalizzata alla valutazione degli effetti distributivi delle politiche (riforme, investimenti ecc.) sul reddito di diversi segmenti della popolazione. Tali valutazioni offrono informazioni utili e aiutano i responsabili politici nella scelta tra diverse opzioni di riforma. Esse aiutano anche a individuare la necessità di mettere a punto misure di accompagnamento per proteggere i gruppi vulnerabili dai potenziali effetti negativi di alcune politiche e offrono informazioni preziose per calibrare tali misure.

Le tecniche di valutazione d'impatto distributivo possono essere utilizzate per ottenere stime quantitative dell'impatto delle riforme fiscali e in materia di protezione e inclusione sociale, oltre a fornire indicazioni sull'impatto delle riforme in materia di servizi pubblici in natura. L'importanza della parità di accesso ai servizi in natura, come l'assistenza sanitaria e l'istruzione, è stata evidente durante la pandemia di COVID-19. Il monitoraggio degli effetti ridistributivi delle prestazioni in natura contribuirebbe a sfruttare il loro potenziale di mitigazione e riduzione della povertà, nonché a rendere le valutazioni d'impatto distributivo più complete.

Le valutazioni d'impatto distributivo possono quantificare, prima dell'attuazione, l'impatto che politiche e riforme specifiche avranno sul reddito di vari gruppi. Possono anche aiutare a stabilire il costo delle riforme nel dettaglio (anche considerando diverse opzioni) e a mettere a punto misure correttive. Le valutazioni effettuate dopo l'inizio dell'attuazione delle misure contribuiscono alla valutazione delle misure una volta che i dati sono disponibili, indicando l'eventuale necessità di adottare altre misure o di correggere le riforme. Le valutazioni d'impatto distributivo sono spesso effettuate nell'ambito della predisposizione dei bilanci, ma è altrettanto importante che siano eseguite ai fini dell'elaborazione di riforme che potrebbero non avere un impatto (diretto) sui bilanci pubblici, ma sono suscettibili di avere un'incidenza maggiore su alcuni gruppi socioeconomici. Tali valutazioni dovrebbero, ove opportuno, essere integrate in analisi più ampie che coprano gli impatti economici, sociali e ambientali delle nuove iniziative strategiche.

Esse possono anche contribuire a migliorare significativamente la qualità della spesa pubblica e delle politiche fiscali. Le finanze pubbliche sono state messe a dura prova dalla pandemia di COVID-19 e si prevede che la graduale normalizzazione della politica monetaria aumenterà i costi del debito pubblico. Delle riallocazioni delle spese o variazioni delle entrate ben calibrate possono contribuire a mantenere sotto controllo il deficit del bilancio pubblico, ma ciò può essere sostenibile solo se le conseguenze distributive sono ben identificate e soppesate. L'indicazione dell'impatto distributivo previsto delle misure all'interno dei progetti di documenti programmatici di bilancio presentati alla Commissione dagli Stati membri della zona euro è una pratica già raccomandata dal regolamento (UE) n. 473/2013, che tuttavia trova applicazione di rado e potrebbe essere ulteriormente migliorata. Nel contesto del semestre europeo, gli orientamenti in materia di occupazione del 2022 raccomandano l'uso delle valutazioni d'impatto distributivo per migliorare l'efficacia dei regimi di protezione sociale .