Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla qualità delle acque di balneazione"

(COM(2002) 581 def. - 2002/0254 (COD))

(2003/C 220/09)

Il Consiglio, in data 13 novembre 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175, paragrafo 1, del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Buffetaut, in data 26 maggio 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 19 giugno 2003, nel corso della 400a sessione plenaria, con 81 voti favorevoli, 1 contrario e nessuna astensione, il seguente parere.

1. Sintesi della proposta della Commissione

1.1. Campo di applicazione

1.1.1. La proposta si applica alle acque di balneazione e non alle acque destinate a usi ricreativi sulle quali si praticano attività sportive o ricreative come il surf, il windsurf e il kayaking, attività che comportano un rischio significativo di cadere in acqua, andare sott'acqua e, dunque, ingerire dell'acqua. La Commissione ritiene comunque opportuno incrementare il grado di protezione offerto alle persone che praticano tali sport, promuovendo in particolare una migliore informazione.

1.2. Parametri

1.2.1. La principale innovazione proposta dalla direttiva consiste in una drastica riduzione del numero dei parametri microbiologici previsti (da 19 a 2 parametri microbiologici principali), accompagnata da un'ispezione visiva (presenza di fioritura di alghe, residui di petrolio) e dalla misurazione del pH nelle acque dolci.

1.2.2. A giudizio della Commissione, i due parametri relativi agli indicatori fecali mantenuti nella nuova direttiva (enterococchi intestinali e Escherichia coli) forniscono la migliore corrispondenza disponibile tra l'inquinamento di origine fecale e le ripercussioni per la salute. La classificazione e la conformità delle acque di balneazione sono infatti funzione del rischio di contrarvi una malattia a seguito di attività di balneazione.

1.2.3. La Commissione propone pertanto un valore giuridicamente vincolante (la cosiddetta "buona qualità") e un valore di riferimento ("qualità eccellente") per la concentrazione di enterococchi intestinali e di Escherichia coli nelle acque di balneazione. Gli standard proposti (cfr. Allegato I) vengono definiti a partire da un livello di rischio accettabile e sono molto più severi di quelli in vigore attualmente. Corrispondono infatti ad un rischio del 5 % (qualità "buona") e del 3 % (qualità "eccellente") di contrarre la gastroenterite e ad un rischio del 2,5 % (qualità "buona") e dell'1 % (qualità "eccellente") di contrarre la malattia acuta respiratoria (MAR) febbrile.

1.3. Realizzare una gestione efficace delle acque di balneazione

1.3.1. Nell'Allegato IV la Commissione fissa con una certa flessibilità la frequenza del monitoraggio delle acque di balneazione (2 campioni analizzati al mese nel caso di un monitoraggio di routine), mentre nell'Allegato V stabilisce delle norme armonizzate per la manipolazione dei campioni, al fine di garantire la possibilità di comparare le analisi eseguite nei vari Stati membri.

1.3.2. La Commissione auspica inoltre che le autorità responsabili realizzino una gestione efficace e integrata delle acque di balneazione grazie all'elaborazione di profili di tali acque (cfr. Allegato III), all'individuazione delle potenziali fonti di contaminazione, al rilevamento, all'analisi e all'interpretazione delle informazioni sulla qualità, nonché all'informazione del pubblico e alle misure da adottare in caso di emergenza.

2. Osservazioni generali

2.1. La tutela e il controllo della qualità delle acque di balneazione sono stati tra i primi elementi della politica europea in materia di acque. La prima direttiva sull'argomento, che risale al 1976, ha dato risultati estremamente positivi oltre a sensibilizzare in maniera significativa l'opinione pubblica. I rapporti pubblicati ogni anno dalla Commissione mettono in evidenza i consistenti progressi ottenuti nella qualità delle acque di balneazione. L'ultimo rapporto, relativo alla stagione balneare 2001, rivela un elevato livello di conformità ai criteri comunitari oltre che sensibili miglioramenti della qualità delle acque di balneazione non solo nelle zone costiere ma anche per le acque interne (fiumi e laghi).

2.2. Alla luce, da un lato, dei progressi scientifici e tecnologici realizzati e, dall'altro, dell'adozione di nuove direttive sulla politica europea in materia di acque, tra cui in particolare la direttiva quadro del 23 ottobre 2000, il Comitato reputa che una nuova proposta sia giustificata(1).

2.2.1. Considera tuttavia che se la definizione del rischio ammissibile rimane una decisione di ordine politico, essa deve comunque fondarsi sulle conoscenze scientifiche più aggiornate.

2.2.2. Insiste tuttavia sulla necessità di evitare ogni genere di ripetizione di altri testi per sottrarsi al rischio di creare condizionamenti inutili.

2.2.3. Pone inoltre in evidenza la necessità di mettere a punto delle misure transitorie per il passaggio dalla vecchia alla nuova normativa, misure che, oltre ad essere chiare, devono essere di facile applicazione, soprattutto per evitare eventuali conflitti d'interpretazione tra parametri vecchi e nuovi.

2.3. Campo di applicazione

2.3.1. È opportuno osservare che gli sport acquatici si praticano ad una distanza maggiore dalla spiaggia rispetto al nuoto o alla balneazione, spesso in luoghi non adatti a queste attività, in acque più agitate o malsicure di quelle vicine alla riva e durante periodi dell'anno più lunghi rispetto alle tradizionali stagioni balneari. L'inclusione nella direttiva delle cosiddette acque destinate a usi ricreativi aumenterebbe quindi sensibilmente gli obblighi che incombono agli Stati membri sul piano sia spaziale che temporale, senza che l'utilità di tali nuovi obblighi sia effettivamente accertata.

2.3.2. Alla luce delle differenze nella natura stessa oltre che nelle caratteristiche delle acque di balneazione rispetto alle cosiddette acque destinate a usi ricreativi, dell'enorme difficoltà, se non addirittura dell'impossibilità tecnica e scientifica di realizzare delle misure adeguate in mare e, a maggior ragione, in acque correnti e, infine, della scarsità dei dati scientifici disponibili sui rischi sanitari dovuti alla pratica di sport acquatici in acque destinate ad usi ricreativi, il Comitato ritiene giustificato limitare il campo di applicazione della direttiva alle acque di balneazione. Osserva del resto che tale problema non sussiste nelle acque in cui le attività ricreative cominciano, dove in pratica il rischio di rovesciarsi o di cadere in acqua è più elevato, poiché sono anch'esse acque di balneazione.

2.4. Parametri

2.4.1. Va notato che, in base al regime attualmente vigente, in pratica sono solo tre i parametri microbiologici utilizzati per valutare la conformità delle acque alle norme europee, mentre gli altri dati (residui di petrolio, pH, ecc.) vengono raccolti a fini statistici ed informativi. L'inquinamento microbiologico è infatti, nella stragrande maggioranza dei casi, il fattore principale che impedisce di ottenere una buona qualità delle acque. Inoltre la direttiva quadro in materia di acque ha già istituito un sistema complessivo di monitoraggio chimico e biologico per tutte le acque ed è opportuno evitare sovrapposizioni sul piano legislativo.

2.4.2. Anche se i rischi possono apparire ancora elevati, va osservato che, nel quadro di una valutazione comparativa degli standard vecchi e dei nuovi standard proposti, i valori guida (qualità "eccellente") del 1976 corrispondono a un rischio di gastroenterite del 5 % e i valori imperativi ad un rischio variabile tra il 12 % e il 15 %. I nuovi standard di qualità "eccellente" si avvicinano all'assenza totale di elementi di contaminazione e quelli di "buona" qualità corrispondono al rischio che si corre in presenza di un familiare influenzato; il rischio vero consiste quindi nel superamento dei valori proposti.

2.4.3. Il CESE sottolinea che la definizione dei parametri e il principio della gestione delle acque balneari sono gli elementi cruciali della proposta di direttiva e osserva che i nuovi parametri relativi sia alle acque di "buona" qualità che a quelle di qualità "eccellente" prevedono per le acque di balneazione requisiti di qualità sensibilmente più elevati rispetto a quelli fissati dalla direttiva del 1976. A questo proposito chiede che lo studio epidemiologico effettuato per determinare le soglie sia ben validato e, in particolare, che si fondi sull'analisi di un numero sufficiente di casi. Se i parametri microbiologici previsti sono pertinenti, allo stato attuale delle conoscenze l'affermazione in base alla quale la ricerca sugli indicatori virali rimane necessaria sembra poco fondata sul piano pratico data l'estrema variabilità della diluizione virale nell'acqua, che non consente di definire misure stabili e attendibili.

2.4.4. A giudizio del Comitato, la richiesta dell'opinione pubblica di poter beneficiare di acque di balneazione di qualità elevata è naturale e giustificata. Ad un primo esame, la differenza tra i criteri proposti per le acque di qualità buona e quelle di qualità eccellente appare minima al punto che alcuni esperti si chiedono quale sia, in termini di salute pubblica, il vantaggio derivante dalla distinzione tra acque di qualità buona e acque di qualità eccellente, proposta nel nuovo testo. Il Comitato invita la Commissione a fornire in proposito chiarimenti e spiegazioni supplementari. Tuttavia, il semplice fatto che esista la categoria "qualità eccellente" può decisamente incoraggiare le autorità competenti a migliorare costantemente la qualità delle acque di balneazione fino ad ottenere una qualità eccellente. In questo quadro di incitamento al miglioramento costante della qualità delle acque, le autorità competenti sono quelle meglio situate per arrivare a una decisione sulla questione del rapporto tra costi e benefici.

2.4.5. Il Comitato auspica che lo studio d'impatto esamini in maniera più approfondita le conseguenze dell'applicazione dei nuovi parametri concernenti il declassamento delle zone di balneazione.

2.5. Monitoraggio e norme per la manipolazione dei campioni

2.5.1. Il CESE approva gli elementi di flessibilità previsti per il monitoraggio al fine di tenere conto delle specificità delle acque in esame e delle caratteristiche locali, nel rispetto del principio di sussidiarietà.

2.5.2. Approva altresì l'armonizzazione delle norme per la manipolazione dei campioni in quanto la reputa necessaria per assicurare la comparabilità della qualità delle acque in tutta l'Unione europea. Sottolinea tuttavia che i raffronti saranno veramente attendibili solo se i metodi di analisi utilizzati saranno intercalibrati.

2.5.3. Osserva che nell'Unione europea sono disponibili due metodi di analisi: quello per microplacca, più moderno ed efficace, e quello per filtrazione che si fonda su una tecnica meno recente. Reputa che il ricorso generalizzato alle tecniche più moderne permetterebbe di migliorare il controllo della qualità delle acque di balneazione.

2.6. Profilo delle acque di balneazione

2.6.1. Quanto al profilo delle acque di balneazione, l'Allegato III prevede disposizioni estremamente ampie (b e c), per cui ci si potrebbe chiedere se possano avere effettivamente delle conseguenze sul piano pratico e se i requisiti siano effettivamente realistici. La direttiva prevede infatti l'identificazione - sotto il profilo quantitativo e qualitativo - di tutte le potenziali fonti di inquinamento, nonché una valutazione del loro potenziale inquinante. Ci si chiede quindi come misurare tale potenziale nel caso di un importante corso d'acqua navigabile e fino a che punto occorra risalire a monte. Un altro problema deriva dalla difficoltà di stabilire il rischio di inquinamento diffuso, in particolare quello di origine agricola. Occorre pertanto precisare quale tipo di inquinamento debba essere preso in considerazione.

2.6.2. Pur comprendendo il desiderio della Commissione di sollecitare gli Stati membri e gli enti locali a stabilire un profilo delle acque di balneazione, il Comitato ritiene che le raccomandazioni formulate nella proposta di direttiva siano talmente ampie da perdere la loro attuabilità e fattibilità. Sarebbe pertanto opportuno definire in maniera più precisa la natura dei tipi di inquinamento considerati e le loro potenziali fonti. In tale contesto sarebbe più realistico concentrare l'attenzione sulle fonti principali piuttosto che aspirare ad un'esaustività irrealizzabile.

3. Osservazioni particolari

3.1. Articolo 4: Stato qualitativo delle acque

3.1.1. Alla luce della differenza apparentemente minima tra le acque di qualità buona e quelle di qualità eccellente, il Comitato invita la Commissione a fornire chiarimenti e spiegazioni supplementari in modo che si possano valutare i dubbi espressi da alcuni esperti sui vantaggi effettivi, in termini di salute pubblica, derivanti dal conseguimento della "qualità eccellente". Il Comitato è convinto che le autorità competenti siano quelle meglio situate per valutare il rapporto costi/benefici delle misure proposte, ma sottolinea che la semplice esistenza di una categoria "qualità eccellente" può costituire un forte incentivo a migliorare la qualità delle acque di balneazione: ciò è positivo per l'ambiente in generale e può rappresentare un vantaggio competitivo per talune regioni.

3.1.2. Il Comitato chiede che l'impatto dei nuovi parametri relativi al declassamento delle zone di balneazione venga quantificato seriamente e che lo studio epidemiologico effettuato per determinare le soglie sia validato in modo sicuro.

3.2. Articolo 10: Studi e analisi successivi alla classificazione

3.2.1. Il fatto che gli studi e le analisi successivi alla classificazione abbiano carattere periodico fa supporre che, secondo la Commissione, i risultati conseguiti abbiano un valore duraturo. In pratica, le autorità locali effettueranno controlli più frequenti nelle zone di balneazione che registrano un'elevata affluenza di bagnanti. Occorre pertanto precisare che le disposizioni di cui all'articolo 10 costituiscono delle raccomandazioni minime.

3.3. Articolo 11: Norme armonizzate per il trattamento dei campioni

3.3.1. Pur sostenendo espressamente l'armonizzazione delle norme, il CESE sottolinea che essa può essere realmente efficace solo se i metodi d'analisi saranno intercalibrati in maniera da garantire loro un'effettiva comparabilità.

3.3.2. Si rammarica inoltre che la Commissione non preveda alcuna iniziativa per incoraggiare l'adozione dei metodi di misurazione più moderni ed efficaci (metodo per microplacche).

3.4. Articolo 12: Piani di emergenza

3.4.1. Secondo il CESE le disposizioni di cui all'articolo 12 si occupano di dettagli pratici che riguardano l'organizzazione della sicurezza civile e che non hanno veramente posto nella proposta in esame. L'articolo potrebbe limitarsi al primo paragrafo oppure essere soppresso.

3.5. Articolo 13: Conformità

3.5.1. Il secondo paragrafo dell'articolo 13 prevede che per un periodo di tre anni si possano considerare conformi alla direttiva acque di qualità "scarsa". Si tratta di una deroga transitoria. Durante tale periodo è necessario fornire al pubblico informazioni chiare sulle misure adottate per migliorare la qualità delle acque di balneazione e sui risultati ottenuti.

3.6. Articolo 14: Valutazione dei parametri fisico-chimici

3.6.1. Il CESE sottolinea che i test fisico-chimici sarebbero più utili ed efficaci se esaminassero i sedimenti invece dell'acqua.

3.6.2. Quanto alle prove di tossicità, i test di ecotossicità effettuati, ad esempio, su cozze, pesci o alghe, sono più pertinenti in termini di tossicità cronica di quelli effettuati sui topi menzionati nell'Allegato I.

3.7. Articolo 16: Informazione dei cittadini

3.7.1. L'articolo non fa alcun riferimento né ai test di caratterizzazione microbiologica né ai test colorimetrici che vengono effettuati quotidianamente e per i quali è in corso la procedura di autorizzazione, anche se questi ultimi contribuiscono alla prevenzione, all'informazione e alla decisione delle autorità locali, che devono reagire in tempo reale in caso di alterazione della qualità delle acque.

3.8. Articolo 19: Adeguamento tecnico della direttiva

3.8.1. Il paragrafo 2 tratta dell'integrazione dei risultati raggiunti nella rilevazione dei virus, quando in realtà, sul piano tecnico, con gli attuali metodi di routine è quasi impossibile ottenere dati riproducibili e affidabili in tale ambito per le acque di balneazione e, a maggior ragione, per le acque correnti.

3.9. Articolo 20: Comitato

3.9.1. Pur non contestando la creazione di detto comitato, il CESE si rammarica delle scarse informazioni fornite in merito alla sua composizione e alle qualifiche dei suoi membri.

3.10. Allegato I: Parametri di qualità delle acque di balneazione

3.10.1. Oltre a quanto già osservato in merito ai parametri per le acque di qualità "buona" ed "eccellente", il Comitato fa notare che nella colonna 4 (Metodi di analisi) la prima norma ISO menzionata risulta incompleta in quanto manca l'ultima cifra dopo il trattino. La seconda invece è completa ma non prevede il metodo di misurazione per microplacca (che è quello efficace) limitandosi al metodo basato sulla filtrazione.

3.11. Allegato II: Valutazione e classificazione delle acque di balneazione

3.11.1. L'ultimo punto, evidentemente scaturito da un compromesso, non è chiaro e andrebbe soppresso.

3.12. Allegato III: Profilo delle acque di balneazione

3.12.1. È poco realistico riuscire a fornire le informazioni richieste alle lettere b) e c). Ogni forma di modellizzazione è vana in questo contesto. Sarebbe invece opportuno limitarsi a richiedere l'identificazione delle principali fonti di inquinamento potenziali.

3.12.2. La lettera e) non può avere alcuna conseguenza pratica di rilievo. Il suo inserimento nel quadro del profilo "qualità eccellente" rende impossibile il conseguimento di tale qualificazione. Il CESE ne chiede pertanto la soppressione.

3.13. Allegato IV: Frequenza di monitoraggio

3.13.1. La frequenza minima prevista (due campioni prelevati per ogni stagione balneare) è insufficiente e non corrisponde alla pratica nelle zone ad alta affluenza di bagnanti. Inoltre non consente di ottenere dati statistici affidabili.

3.14. Allegato V: Norme per la manipolazione dei campioni

3.14.1. Istruzioni: in termini pratici il numero dei bagnanti incide in maniera limitata sulla qualità delle acque di balneazione definite in base ai parametri della proposta di direttiva di cui trattasi.

3.14.2. Campionamento: sarebbe utile sottolineare l'importanza di utilizzare metodi di analisi intercalibrati.

3.15. Scheda di valutazione dell'impatto

3.15.1. La scheda di valutazione d'impatto è, a giudizio del Comitato, inadeguata sia sul piano del rapporto costi/benefici della proposta, sia su quello della valutazione delle conseguenze in termini di declassamento delle zone di balneazione.

4. Conclusioni

4.1. Il Comitato prende atto dell'utilità di una nuova direttiva che tenga conto dei progressi scientifici e tecnici e che costituisca uno strumento atto, da un lato, a misurare meglio la qualità delle acque di balneazione e, dall'altro, a migliorarne la qualità. Insiste sulla necessità di attenersi a raccomandazioni realistiche e effettivamente utili per la salute pubblica; a tale proposito si dichiara favorevole all'esclusione delle acque destinate a usi ricreativi dal campo d'applicazione della direttiva e sottolinea la necessità di fondare la scelta di nuovi parametri e di nuovi criteri su studi scientifici ed epidemiologici sicuri e circostanziati. Raccomanda di incoraggiare le tecniche più moderne ed affidabili nonché quelle che permettono di informare nella maniera più rapida le autorità interessate e il pubblico. A suo giudizio il profilo delle acque di balneazione presentato all'Allegato III deve definire meglio la natura dei vari tipi di inquinamento e va rivisto onde evitare le disposizioni di fatto inapplicabili. Chiede infine che siano precisate le misure transitorie per il passaggio dalla vecchia alla nuova normativa.

4.2. Il Comitato sottolinea che l'opinione pubblica vuole anzitutto informazioni chiare, rapide e frequenti sulla qualità delle acque di balneazione.

4.3. Alla luce della grande diversità delle acque di balneazione nell'Unione europea, il Comitato insiste infine sul rispetto del principio di sussidiarietà che è alla base del buon governo dell'Europa.

Bruxelles, 19 giugno 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) La presente proposta relativa alla qualità delle acque di balneazione è parte integrante (azione n. 16) della strategia per la protezione e la conservazione dell'ambiente marino proposta dalla Commissione, sulla quale il CESE ha formulato un parere.