IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 317/54

455A SESSIONE PLENARIA DEL 15 E 16 LUGLIO 2009

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sui diritti dei consumatori

COM(2008) 614 def. — 2008/0196 (COD)

(2009/C 317/09)

Relatore: Bernardo Hernández BATALLER

Correlatore: Jarosław MULEWICZ

Il Consiglio, in data 6 novembre 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sui diritti dei consumatori

COM(2008) 614 def. - 2008/0196 (COD).

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 22 giugno 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore HERNÁNDEZ BATALLER e dal correlatore MULEWICZ.

Alla sua 455a sessione plenaria, dei giorni 15 e 16 luglio 2009 (seduta del 16 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 68 voti favorevoli e 1 astensione.

1. Conclusioni

1.1. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) raccomanda che la proposta di direttiva sui diritti dei consumatori presentata dalla Commissione venga riformulata nei termini esposti nel presente parere e che quindi, piuttosto che cercare di realizzare un'armonizzazione completa, ci si limiti a un'armonizzazione orizzontale delle vendite negoziate fuori dei locali commerciali e delle vendite a distanza, perché si tratta delle fattispecie più interessate dal commercio transfrontaliero.

Bisognerebbe ritirare e sopprimere i paragrafi relativi alle clausole abusive e alla vendita e alle garanzie dei beni, in quanto affrontano aspetti che, allo stato attuale dell'evoluzione del diritto comunitario, non possono essere trattati adeguatamente con una completa armonizzazione.

1.2.1. La proposta non presenta innovazioni in alcuni aspetti importanti, come quelli riguardanti l'assistenza post-vendita e i pezzi di ricambio o la responsabilità diretta del produttore e delle reti di distribuzione.

Secondo il CESE, utilizzando definizioni «comuni» si può dare maggiore sicurezza e certezza giuridica agli operatori commerciali e ai consumatori. La Commissione dovrebbe pertanto eliminare le contraddizioni attualmente esistenti a questo riguardo nella proposta.

1.3.1. A fini di certezza giuridica, il CESE chiede alla Commissione di chiarire nel testo della proposta se le definizioni ivi contenute rappresentano un'armonizzazione completa oppure se gli Stati membri dispongono, ove necessario, di un margine di discrezionalità per completare questi concetti.

1.3.2. Il consumatore europeo non può essere visto soltanto nella prospettiva del mercato interno o considerato un attore razionale, avveduto e informato, che prende le sue decisioni esclusivamente secondo una logica di concorrenza e la cui protezione potrebbe consistere, in sintesi, nel mettere a sua disposizione informazioni migliori e più ampie.

1.4. Il CESE constata che le gravi carenze avvertite in relazione alla risoluzione delle controversie e al risarcimento dei danni subiti rappresentano un fattore determinante, «se non il più determinante», del mancato sviluppo del commercio transfrontaliero nella misura auspicata. La proposta della Commissione non tiene però conto di questa preoccupazione rilevata da Eurobarometro.

2. Introduzione

2.1. La proposta trae origine da un ampio dibattito a livello comunitario sulle possibilità di un'unificazione della normativa in materia contrattuale a partire da un «quadro comune di riferimento» in questa materia. Tale quadro di riferimento è stato oggetto di una comunicazione della Commissione sul diritto contrattuale europeo (1). Nel campo della politica di tutela dei consumatori si è svolto un dibattito anche sulla revisione del relativo acquis - che comprende aspetti di carattere sia orizzontale (2) che verticale (3) - rispetto alle direttive esistenti sulla tutela dei consumatori in materia contrattuale.

2.2. Nel parere sulla revisione dell'acquis relativo ai consumatori (4), il Comitato ha affermato che la «politica dei consumatori è considerata dal CESE non solo parte integrante della strategia del mercato interno dell'UE, ma anche elemento essenziale e assertivo della cittadinanza». Per quanto concerne l'armonizzazione su scala comunitaria, il Comitato reputa che essa dovrebbe perseguire il livello di protezione migliore e più alto tra quelli esistenti nei vari Stati membri.

3. Sintesi della proposta

3.1. La proposta di direttiva ha come antecedente diretto il Libro verde - Revisione dell'acquis relativo ai consumatori (COM(2006) 744 def.) presentato dalla Commissione l'8 febbraio 2007 con l'obiettivo di semplificare e completare il quadro giuridico vigente, e che copriva otto direttive riguardanti la tutela dei consumatori (5). Le reazioni al Libro verde sono esaminate in una relazione dettagliata eseguita su incarico della Commissione europea. Va notato che la metà dei commenti ricevuti proviene da operatori commerciali (150), mentre l'altra metà è ripartita tra associazioni di difesa dei consumatori (53), giuristi o esponenti di altre professioni (33), pubbliche autorità (39) e organi accademici (32) (6).

3.2. La proposta consta di cinquanta articoli divisi in sei capi, vale a dire: Capo I - Oggetto, definizioni e campo di applicazione (articoli da 1 a 4); Capo II - Informazioni per i consumatori (articoli da 5 a 7); Capo III - Informazioni per il consumatore e diritto di recesso per i contratti a distanza e per i contratti negoziati fuori dei locali commerciali (articoli da 8 a 20); Capo IV - Altri diritti del consumatore specifici ai contratti di vendita (articoli da 21 a 29); Capo V - Diritti dei consumatori in materia di clausole contrattuali (articoli da 30 a 39); Capo VI - Disposizioni generali (articoli da 40 a 46); Capo VII - Disposizioni finali (articoli da 47 a 50). Seguono cinque allegati, due dei quali in materia di clausole.

3.3. La Commissione intende procedere alla completa abrogazione (cfr. l'art. 47) delle seguenti direttive comunitarie: (i) direttiva 85/577/CEE del Consiglio, del 20 dicembre 1985, per la tutela dei consumatori in caso di contratti negoziati fuori dei locali commerciali; (ii) direttiva 93/13/CEE concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori; (iii) direttiva 97/7/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 1997, riguardante la protezione dei consumatori in materia di contratti a distanza; (iv) direttiva 99/44/CE su taluni aspetti della vendita e delle garanzie dei beni di consumo.

4. Osservazioni generali

Armonizzazione completa: la proposta della Commissione è stata accolta in modo molto diverso dai vari soggetti della società civile organizzata.

4.1.1. Le associazioni imprenditoriali appoggiano la proposta perché ritengono che contribuisca a un miglior funzionamento del mercato interno e possa accrescerne la competitività, riducendo sia l'attuale riluttanza ad operare a livello transfrontaliero sia gli oneri amministrativi e i costi di adempimento a carico dei commercianti. Ciò può rivestire particolare rilevanza per le PMI.

4.1.2. Le associazioni dei consumatori ritengono che la proposta riguardi diritti già acquisiti, che fanno parte dell'acquis comunitario, e che una limitazione dei diritti dei consumatori sarebbe inammissibile. In generale si ritiene che la proposta comporti una limitazione dei diritti del consumatore perché gli effetti di un'armonizzazione completa sarebbero eccessivi e sproporzionati rispetto agli obiettivi prefissi nella proposta in esame e ostacolerebbero gli sviluppi futuri.

4.1.3. Per superare le differenze tra le varie posizioni, il Comitato propone di:

a) limitare il campo di applicazione della proposta alle sole vendite negoziate fuori dei locali commerciali e a quelle a distanza, perché è in questo ambito del commercio transfrontaliero che la proposta cerca di abbattere gli ostacoli e in cui sembra più logica l'armonizzazione completa. Verrebbe esclusa l'armonizzazione totale per le clausole abusive e per le garanzie a favore degli acquirenti;

b) inserire nella proposta delle definizioni comuni ed eliminare le contraddizioni in essa contenute;

c) apportare le altre modifiche suggerite nel presente parere.

4.2. Mancanza di coerenza all'interno della proposta

4.2.1. In considerazione delle aspettative generate dai numerosi dibattiti, lavori e studi realizzati negli ultimi venti anni e più in materia di diritto contrattuale europeo, prima del Libro verde o contemporaneamente ad esso o nel contesto del progetto parallelo del quadro comune di riferimento (QCR) (7), il CESE ritiene che la proposta presentata dalla Commissione sia inferiore a quanto atteso ed auspicabile.

4.2.2. Da un lato nel quadro dell'obiettivo di revisione dell'acquis relativo ai consumatori vengono individuate otto direttive, mentre la Commissione nella sua proposta di revisione e integrazione si limita a quattro di esse. Dall'altro, i lavori svolti nell'ambito del QCR miravano sia ad eliminare le incoerenze sia a riunire le norme del cosiddetto diritto contrattuale europeo in uno strumento facoltativo, che risultasse utile per i commercianti, i consumatori, i soggetti incaricati di applicare il diritto e i legislatori.

4.2.3. In tale contesto, il contenuto che adesso viene concretamente proposto, pur presentando alcuni aspetti positivi, risulta poco innovativo e carente dal punto di vista della strutturazione, perché si limita a riunire in un unico testo, preceduto da una serie di definizioni comuni, le norme di quattro direttive, senza oltretutto tener conto delle esigenze di consolidamento, chiarimento e perfezionamento derivanti dal livello elevato di tutela dei consumatori che l'UE è tenuta a garantire. Inoltre, dato che alcuni aspetti essenziali del regime giuridico delle direttive modificate vengono disciplinati in base alla legislazione nazionale dei vati Stati membri, e dato che lo strumento giuridico della «direttiva» è stato preferito al «regolamento», la proposta non è nemmeno coerente con l'obiettivo proposto di una completa armonizzazione. Infatti, tale obiettivo non viene conseguito in modo soddisfacente, anzi si creano nuove incertezze e disparità di regime tra gli Stati membri.

4.2.4. Per quel che riguarda la difesa dei consumatori, il CESE ha assunto un ruolo attivo presentando spesso pareri d'iniziativa in cui ha espresso il suo punto di vista. Sulla base di tali testi il CESE esamina adesso la proposta della Commissione.

4.2.5. Il CESE condivide l'obiettivo di realizzare un mercato unico sia per le imprese che per i consumatori e riconosce che l'applicazione della normativa sulla tutela dei consumatori in ogni Stato membro comporta costi di transazione che potrebbero rappresentare un ostacolo a un'offerta più variegata di beni e prodotti nel mercato interno a beneficio dei consumatori. Secondo Eurobarometro (8), tuttavia, l'esperienza mostra che esistono altri ostacoli più importanti, come la mancanza di fiducia nel commercio elettronico.

4.3. Ostacoli transfrontalieri

La Commissione sembra ritenere che il principale ostacolo alla realizzazione del mercato interno, in particolare per quel che riguarda gli acquisti transfrontalieri, sia costituito - dal lato dell'offerta - dai costi a carico dei commercianti e dalle riserve di questi ultimi e - dal lato della domanda - dalla mancanza di fiducia dei consumatori. Secondo la Commissione, le cause dei problemi rilevati sono rintracciabili nella frammentazione e nella diversità delle normative nazionali derivanti dall'armonizzazione minima.

4.3.1.1. Sebbene le direttive sull'armonizzazione minima siano state lo strumento utilizzato più di frequente nel diritto comunitario relativo ai consumatori, l'esempio della direttiva 2005/29/CE relativa alle pratiche commerciali sleali mostra che l'armonizzazione completa è un'opzione normativa veramente dannosa in quanto non tiene conto dei diritti acquisiti dei consumatori e rappresenta pertanto una chiara violazione dell'articolo 153 del Trattato (9).

4.4. Competenze a livello comunitario

4.4.1. Il CESE ricorda che le politiche comunitarie per la tutela del consumatore e quelle a salvaguardia della concorrenza hanno origini molto diverse.

4.4.2. Se da un lato il Trattato di Roma attribuiva alla Comunità la competenza esclusiva in materia di politica di concorrenza, dall'altro la tutela del consumatore non veniva considerata un obiettivo politico a sé stante. In realtà, sebbene si fossero prese delle disposizioni in tal senso (10), il quadro di riferimento di questa politica comunitaria è stato una risoluzione del Consiglio riguardante un programma preliminare della Comunità economica europea per una politica di protezione e di informazione del consumatore, che risale soltanto al 14 aprile 1975.

4.4.3. L'adozione di una politica comunitaria di difesa del consumatore è, pertanto, il risultato dei molteplici e sistematici interventi delle associazioni dei consumatori, che hanno progressivamente spinto i rispettivi Stati membri ad adottare politiche di protezione, che anche l'UE ha finito per riconoscere.

4.4.4. Per questo motivo l'azione della Comunità in materia di tutela dei consumatori deve, da un lato, assicurare un elevato livello di protezione dei consumatori, ma è limitata, dall'altro, dalla competenza condivisa e sussidiaria degli Stati membri (11).

4.4.5. Gli Stati membri hanno dato seguito alle politiche di tutela dei consumatori, assicurando livelli di protezione più elevati e il mantenimento di disposizioni in questo campo, anche nell'ottica dell'intervento e della concordia sociali.

4.4.6. Per questo ragione il consumatore europeo non può essere visto soltanto nella prospettiva del mercato interno o considerato un attore razionale, avveduto e informato, che prende le sue decisioni esclusivamente secondo una logica di concorrenza e la cui protezione potrebbe consistere, in sintesi, nel mettere a sua disposizione informazioni migliori e più ampie.

4.4.7. Come il CESE ha già avuto modo di affermare in passato, qualsiasi proposta che si prefigga la massima armonizzazione in materia di tutela dei consumatori deve occuparsi di aspetti molti concreti ed essere accompagnata da particolari precauzioni per essere conforme all'elevato livello di protezione dei consumatori garantito dal Trattato, nel rispetto del principio di sussidiarietà. Qualora non fosse così, la conseguenza sarebbe quella di ritardare e bloccare lo sviluppo dei diritti dei consumatori in ogni Stato membro.

4.5. Base giuridica

4.5.1. Il CESE esprime perplessità in merito alla base giuridica indicata nella direttiva: l'articolo 95 invece dell'articolo 153 del Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE).

4.5.2. Il CESE si è ripetutamente espresso a favore dell'utilizzo dell'articolo 153 del TCE come base giuridica per le proposte normative riguardanti la tutela dei consumatori al posto dell'articolo 95, che riguarda il mercato interno. Tuttavia, in tutte le sue ultime proposte la Commissione ha fatto ricorso all'articolo 95 del TCE, ritenendolo appropriato in funzione della natura della proposta di direttiva, che si riferisce al mercato interno.

5. Osservazioni specifiche

5.1. Nell'insieme, il testo della proposta si presenta complesso, con un uso eccessivo di rinvii (cfr. ad esempio l'art. 3 paragrafi 2 e 4, l'art. 6 paragrafo 9 lettera a), l'art. 10, l'art. 21 paragrafi 1 e 3, l'art. 28, l'art. 32 paragrafo 2 e l'art. 35) che ne rendono difficile la lettura e la comprensione. Inoltre, si ricorre spesso a espressioni vaghe o indeterminate che renderanno difficile il recepimento della normativa proposta. A ciò si aggiunga che la sistematizzazione non è sempre comprensibile (ad esempio, l'art. 45 relativo alle forniture non richieste nell'ambito del Capo VI - Disposizioni generali). Se nella direttiva permangono i punti oscuri menzionati, occorre inserire in essa e negli atti di legge nazionali una disposizione in base alla quale nelle controversie le ambiguità emerse siano interpretate a vantaggio del consumatore in quanto parte debole.

5.2. Inoltre, in pratica non viene affrontato il tema delle norme procedurali e delle sanzioni che - conseguenza logica di un'armonizzazione massima - rimangono di competenza degli Stati membri (cfr. il considerando 58 e l'articolo 42). Questa omissione rischia di dare origine a notevoli incoerenze nell'armonizzazione. A titolo di esempio, si citano i seguenti casi: (i) obblighi d'informazione (art. 5), in cui la determinazione delle conseguenze derivanti dal non adempimento degli obblighi previsti viene rimessa agli Stati membri attraverso una strana formulazione - «nel diritto contrattuale nazionale» -, omettendo di specificare se la determinazione di sanzioni amministrative o penali sarà considerata o no una violazione della direttiva; (ii) le conseguenze derivanti dalla classificazione di una data clausola contrattuale come abusiva, in quanto il testo si limita a precisare che le clausole abusive non sono vincolanti per il consumatore e gli Stati membri sono liberi di utilizzare qualsiasi concetto del proprio diritto contrattuale che sia rispondente agli obiettivi prefissi (cfr. il considerando 54 e l'articolo 37), il regime del diritto di recesso.

5.3. Le differenze nel regime di recesso previsto dai vari ordinamenti giuridici nazionali. Questo diritto, che sembra derogare al principio pacta sunt servanda del diritto delle obbligazioni, presenta una natura giuridica diversa a seconda dello Stato membro considerato, andando dal recesso unilaterale fino allo scioglimento e alla rescissione contrattuali, che comportano effetti giuridici distinti. La Commissione dovrebbe condurre una riflessione a questo proposito e inserire nella proposta un regime coerente per questo aspetto del diritto contrattuale.

5.4. Definizioni e ambito di applicazione

Il CESE ritiene che la Commissione dovrà chiarire nel testo della proposta se le definizioni ivi contenute sono suscettibili, o meno, di sviluppo e integrazione da parte degli Stati membri.

5.4.1. Consumatore (art. 2, paragrafo 1) - La definizione proposta, in linea con la maggior parte dei testi comunitari, tralascia di prendere posizione in merito alla possibile estensione del concetto alle persone fisiche che operano con finalità miste (12), fattispecie riconosciuta in molti Stati membri (13), o a certe persone giuridiche. Questa rigida definizione del termine «consumatore», interpretata conformemente alla giurisprudenza relativa al TCE e alla direttiva 2005/29/CE sulle pratiche commerciali sleali, insieme con la norma prevista all'art. 4, che vieta disposizioni più severe volte a garantire al consumatore un livello di tutela diverso, impedisce di proteggere i consumatori vulnerabili, una categoria di persone che potrebbe sottoscrivere contratti del tipo disciplinato dalla proposta. Occorre segnalare che la stessa direttiva 2005/29/CE riconosce - all'art. 5, paragrafo 3 - l'esistenza di consumatori vulnerabili, per i quali sarebbe fondamentale prevedere un regime a parte nella materia in esame.

5.4.2. Commerciante (art. 2, paragrafo 2) - La proposta in esame non dà chiarimenti sulla situazione delle organizzazioni senza scopo di lucro o degli organismi pubblici quando non operano nell'esercizio delle loro prerogative di autorità pubblica (iure imperium).

5.4.3. Bene e prodotto (art. 2, paragrafi 4 e 12) - La scelta di dare due definizioni diverse per i termini «bene» e «prodotto» (quest'ultima coincidente con quella della direttiva 2005/29/CE) appare confusa e poco comprensibile. A questo proposito si segnala in particolare il caso dell'elettricità, che sarà considerata un bene o un servizio a seconda che la sua fornitura implichi una responsabilità extracontrattuale o contrattuale, una differenza che certo non contribuisce alla coerenza del diritto comunitario. L'esclusione dell'elettricità dal campo di applicazione della direttiva appare contraddittoria, perché in molti Stati membri la normativa pertinente è applicabile anche agli oggetti che accumulano elettricità, come le pile o le batterie.

5.4.4. Contratto a distanza (art. 2, paragrafo 6) - Questa definizione è più ampia di quella contenuta nella direttiva vigente riguardante le vendite a distanza e ciò è fonte di problemi. La nuova definizione implica l'uso esclusivo della comunicazione a distanza per «concludere un contratto». A questo modo, molti contratti che in precedenza non erano considerati conclusi a distanza rientreranno in questa categoria. A questo proposito, si adducono due esempi: nel primo, il consumatore X entra in un negozio e discute un possibile acquisto, ritorna a casa e da lì chiama per telefono il commerciante per confermare l'acquisto. Non si comprende la necessità di ampliare la definizione in modo da comprendere questa fattispecie. Nel secondo esempio, il consumatore Y riceve a casa sua un venditore e durante la visita fa un'offerta di acquisto per i prodotti del venditore. L'offerta d'acquisto è verbale oppure fatta per iscritto mediante un buono d'ordine. Più tardi il venditore comunica all'acquirente, per telefono o per posta, di accettare l'offerta di acquisto. Nel secondo esempio il contratto sembra rientrare sia nella categoria dei contratti a distanza sia in quella dei contratti negoziati fuori dei locali commerciali. A quale categoria appartiene? Il termine entro cui si può esercitare il diritto di recesso è di 14 giorni a partire dalla data in cui è stato concluso il contratto (secondo quanto previsto per i contratti negoziati fuori dei locali commerciali) o a partire dalla data di esecuzione (come per i contratti a distanza)? Le definizioni di «contratto a distanza» e di «contratto negoziato fuori dei locali commerciali» non possono sovrapporsi.

5.4.5. Locali commerciali (art. 2, paragrafo 9) - Si tratta di un'altra definizione la cui reale portata sembra poco evidente. Se questa definizione viene interpretata alla luce del considerando 15, sorge il seguente dubbio: le vendite a bordo di aerei o navi sono da considerarsi effettuate dentro o fuori dei locali commerciali?

5.4.6. Garanzie commerciali - La proposta riprende il termine «garanzia commerciale» dal Libro verde sulle garanzie dei beni di consumo e i servizi post-vendita (cfr. l'art. 2, paragrafo 18), ma senza prevedere una distinzione rispetto alla garanzia legale, che è l'unica contemplata nella direttiva 99/44/CE (cfr. l'art. 1, paragrafo 2, lettera e). La sostituzione di un tipo di garanzia con l'altro rischia di confondere i consumatori in merito alla reale portata di ciascun tipo di garanzia. Sarebbe opportuno chiarire che, in ogni caso, la garanzia commerciale si basa sul principio della volontarietà del commerciante, mentre la «garanzia legale» ha un carattere imperativo.

5.4.7. Intermediario - Sia la definizione di intermediario (art. 2, paragrafo 19) che gli obblighi specifici d'informazione a carico di questa categoria (art. 7) sono poco comprensibili. In effetti, o si tratta di un'attività professionale - e, di conseguenza, è disciplinata dalla direttiva - oppure, in caso contrario, non è disciplinata né necessita di una regolamentazione. Il CESE propone pertanto che venga dato un chiarimento su questo punto.

5.4.8. Informazioni per i consumatori (art. 5) - Negli obblighi generali di informazione prima della conclusione del contratto si nota che il testo lascia aperta la possibilità di non fornire informazioni («Prima della conclusione di qualsiasi contratto di vendita o di servizi il commerciante fornisce al consumatore le seguenti informazioni, se non sono già apparenti dal contesto»). Il CESE, ritiene che questa formulazione generi molti dubbi e grande incertezza e, pertanto, si dichiara contrario.

5.4.9. Inoltre, ai sensi del diritto privato internazionale, non risulta chiaro se gli obblighi di informazione sono disciplinati dal regolamento «Roma I» (come suggerisce l'art. 5, paragrafo 3) oppure, in caso di violazione di tali obblighi, dall'art. 12 del regolamento «Roma II» (vedasi il suo considerando 30).

5.4.10. Secondo l'articolo 6, paragrafo 2, della proposta, le conseguenze di ogni violazione dell'obbligo d'informazione sono determinate conformemente al diritto nazionale applicabile, ma tale disposizione non sembra ragionevole e darà origine a soluzioni divergenti; su questo punto sarebbe quindi opportuna un'armonizzazione.

5.4.11. Aste. Si dovrebbe chiarire che le aste indette da enti pubblici in via obbligatoria saranno in ogni caso escluse dal campo di applicazione della proposta, che in effetti comprende i concetti di «asta» e «asta pubblica», ma relativamente a quelle indette di propria iniziativa dai commercianti.

5.5. Contratti negoziati fuori dei locali commerciali e contratti a distanza

Il recepimento nelle varie legislazioni nazionali della direttiva 85/577/CEE, che è stata una delle prime iniziative legislative europee in materia di tutela dei consumatori, ha generato un basso livello di distorsioni. Esse hanno riguardato la facoltà di escludere determinati tipi di contratti (per importi inferiori a un dato ammontare o per certe categorie di beni) o di ampliare la protezione accordata ai consumatori, ampliamento reso possibile dalla clausola di armonizzazione minima (cfr. l'art. 8). Per questo motivo l'armonizzazione massima generalmente prevista non risulta problematica e appare equilibrata e positiva. La direttiva 85/577/CEE si applica unicamente ai casi in cui la visita del commerciante al domicilio o al luogo di lavoro del consumatore non sia dovuta a una richiesta di quest'ultimo. La proposta di ampliare il campo di applicazione per comprendere le visite effettuate su richiesta appare accettabile, a patto di ampliare anche le eccezioni contemplate all'art. 19, paragrafo 2. Tra i contratti a cui non è applicabile il diritto di recesso (come nel caso dei contratti a distanza), andrebbero inclusi:

a) i contratti per la prestazione di servizi la cui esecuzione sia iniziata, con l'accordo espresso del consumatore, prima della scadenza del termine di recesso, e

b) i contratti per la fornitura di beni confezionati su misura o chiaramente personalizzati o che, per loro natura, rischiano di deteriorarsi o alterarsi rapidamente.

5.5.1.1. Se non si dispone che l'art. 19, paragrafo 2, contempli la prima di queste due eccezioni, i prestatori di servizi potrebbero chiedere ai consumatori che desiderano un servizio eseguito rapidamente (ad esempio, migliorie alla cucina o un taglio di capelli a casa propria) di aspettare almeno 14 giorni. Se non si contempla la seconda eccezione, un commerciante che realizzi beni su misura (ad esempio, elementi di arredamento per la cucina o un vestito) potrebbe rifiutarsi di dare esecuzione al contratto prima che siano trascorsi almeno 14 giorni, altrimenti il consumatore potrebbe recedere dal contratto lasciando al commerciante beni che non riuscirebbe a vendere.

5.5.2. Per quanto riguarda i contratti a distanza, sebbene un'analisi comparativa (14) non abbia rilevato grandi discrepanze nel recepimento della direttiva 97/7/CE, si nota che anche in questo caso gli Stati membri si sono avvalsi della loro facoltà discrezionale e della clausola di armonizzazione minima per creare regimi più favorevoli per il consumatore. Sarebbe utile prevedere modalità di tutela dei consumatori nel commercio a distanza con i paesi terzi.

5.5.3. Malgrado ciò, si possono individuare le barriere potenzialmente esistenti nel mercato interno a causa delle differenze tra gli elenchi di esenzioni o tra gli obblighi d'informazione a carico dei commercianti.

5.5.4. Il CESE ammette l'esistenza di un margine di miglioramento in rapporto al ventaglio di eccezioni riguardanti l'applicazione delle norme, ad esempio l'inclusione di beni (o servizi) dal valore contenuto (15) o l'inclusione facoltativa di beni (o servizi) per motivi sanitari, di igiene o di sicurezza. Questa considerazione vale in particolare per la sicurezza alimentare (cfr. l'art. 20, paragrafo 1, lettera d), dove sarebbe opportuno un rinvio esplicito all'art. 2 del regolamento CE n. 178/2002 (16). Per quanto concerne l'eccezione per i beni (e i servizi) dal valore contenuto, c'è margine di manovra per aumentare in misura significativa l'importo di 60 euro (fissato dalla direttiva 85/577/CEE).

5.5.5. Per quanto attiene al diritto di recesso da questi due tipi di contratto, la proposta di direttiva prevede che il periodo in cui poter esercitare tale diritto sia pari a 14 giorni in ambedue i casi. Il CESE giudica favorevolmente il chiarimento sulle modalità per calcolare la decorrenza di tale periodo, ma ritiene tuttavia, come già segnalato più sopra, che sarebbe necessaria un'armonizzazione del concetto e degli effetti di questo diritto.

5.5.6. Il CESE mette anche in discussione l'opportunità di prevedere una norma sulla responsabilità del consumatore (cfr. l'art. 17, paragrafo 2, «Il consumatore è responsabile unicamente della diminuzione del valore dei beni risultante da una manipolazione oltre a quella necessaria per accertare il valore e il funzionamento dei beni»), in quanto reputa che tale norma darà adito a dubbi e potrebbe causare dei problemi in relazione alle prove che i consumatori sarebbero tenuti a fornire.

5.5.7. Fatto salvo il necessario miglioramento delle norme attualmente proposte, il CESE (17) riterrebbe preferibile che l'armonizzazione completa rimanesse esclusivamente circoscritta a queste due direttive, disciplinando i metodi di vendita che presentano un potenziale maggiore nell'ottica del commercio transfrontaliero.

6. Clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori

Questa materia, attualmente disciplinata dalla direttiva 93/13/CEE, è raccolta nel Capo V e negli allegati II e III. A questo riguardo, tuttavia, il CESE ritiene - in linea con gli stessi studi della Commissione - che tale argomento non dovrebbe essere affrontato nella proposta in esame e, di conseguenza, andrebbe escluso dal suo campo di applicazione perché, allo stato attuale dell'evoluzione del diritto comunitario, l'armonizzazione totale in questo ambito provocherà certamente sgradite disfunzioni negli ordinamenti giuridici dei vari Stati membri.

Ciononostante, qualora la Commissione non ritiri completamente tutte le disposizioni riguardanti le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, il CESE desidera comunque richiamare l'attenzione sui seguenti aspetti.

6.1.1.1. Come è risaputo, questa materia rappresenta un elemento centrale del diritto contrattuale che, prima del varo della suddetta direttiva, era parzialmente disciplinato dalle varie normative degli Stati membri.

6.1.1.2. L'analisi comparativa sul recepimento della direttiva suindicata evidenzia che gli Stati membri si sono per la maggior parte avvalsi della clausola di armonizzazione minima (art. 8) e, di conseguenza, dispongono attualmente di regimi che prevedono un trattamento più favorevole per il consumatore rispetto a quanto disposto nella direttiva. Inoltre alla luce della situazione attuale un'armonizzazione completa in questo ambito non sembrerebbe consigliabile (14).

6.1.1.3. Sarebbe pertanto auspicabile che la proposta in esame, che presuppone l'abrogazione della direttiva in vigore, potesse non soltanto equiparare verso l'alto il recepimento delle varie norme, ma anche chiarire i vari punti ambigui che hanno diviso la dottrina e la giurisprudenza.

6.1.1.4. Si sta ovviamente facendo riferimento al rapporto tra il principio della buona fede e il criterio dello squilibrio dei diritti e degli obblighi contrattuali, menzionato nell'art. 3, paragrafo 1, della direttiva vigente e riportato in maniera quasi identica nell'art. 32, paragrafo 1, della proposta in esame, per quanto concerne le conseguenze derivanti dalla violazione degli obblighi di trasparenza stabiliti nell'art. 31.

6.1.1.5. Quanto all'ambito di applicazione, va segnalata l'introduzione di una particolare restrizione a danno dei consumatori. In effetti, mentre la proposta in esame si occupa unicamente delle clausole contenute nei contratti in forma scritta («redatte in anticipo», come indicato nell'art. 30, paragrafo 1) e stabilisce che «gli Stati membri non impongono prescrizioni in materia di presentazione per il modo in cui le clausole contrattuali sono espresse o messe a disposizione del consumatore», la direttiva in vigore è applicabile anche ai contratti in forma verbale (direttiva 93/13/CEE, art. 5), analogamente a quanto previsto in alcuni Stati membri.

6.1.1.6. In effetti, secondo il CESE il mantenimento dell'attuale regime, accompagnato dall'istituzione di un comitato e dalla creazione di un sistema di registrazione delle clausole dichiarate abusive dalle autorità nazionali, rappresenta un passo in avanti sufficiente in materia di informazione sulle clausole abusive e risulta di grande utilità per i commercianti - per la riduzione dei costi di adeguamento alla normativa - come per i soggetti incaricati di applicare il diritto e per i consumatori.

6.1.1.7. La materia delle clausole contrattuali abusive è applicabile orizzontalmente a tutti i contratti stipulati con consumatori e, in molti casi, anche ai contratti conclusi tra commercianti. Il CESE ritiene che la proposta della Commissione avrà, in questo campo, delle ripercussioni molto rilevanti e negative per quel che riguarda, in generale, il diritto contrattuale e, in particolare, la tutela dei consumatori in tutti gli Stati membri.

7. Taluni aspetti della vendita e delle garanzie dei beni di consumo

7.1. Il CESE giudica inopportuna l'inclusione di questa materia nella proposta di direttiva in esame e, pertanto, chiede che ne venga esclusa, perché questo intervento legislativo comunitario non apporta alcun valore aggiunto né assicura un elevato livello di tutela dei consumatori.

7.2. La direttiva 99/44/CE ha permesso agli Stati membri di adottare o mantenere misure per una maggiore protezione dei consumatori, che si sono però tradotte in norme nazionali divergenti.

7.3. In questo caso si constata la mancanza di qualsiasi tipo di tendenze significative nella trasposizione (18), perché tutti gli Stati membri, senza nessuna eccezione, avevano già in vigore una regolamentazione applicabile alle operazioni di compravendita di beni di consumo disciplinate dalla direttiva.

7.4. Per quel che attiene al passaggio del rischio (art. 23), la proposta punta a risolvere le discrepanze sorte in merito al concetto di consegna, stabilendo che il commerciante diventa responsabile nei confronti del consumatore a partire dal momento in cui avviene tale passaggio del rischio (art. 25). Tale disposizione potrebbe rappresentare un passo in avanti utile e chiarificatore.

7.5. La fissazione di un termine generale per la consegna dei beni è giudicata priva di coerenza, tranne che per determinati tipi di vendite (quelle negoziate fuori dei locali commerciali o le vendite a distanza), dato che risulta sproporzionato l'obbligo per il commerciante, stabilito dall'articolo 22 della proposta, di consegnare i beni entro trenta giorni dalla data di conclusione del contratto.

7.6. Tuttavia, avendo eliminato la discrezionalità degli Stati membri nello stabilire un termine di presunzione secondo quanto previsto dalla direttiva vigente ed avendo ora fissato un unico termine pari a sei mesi, la proposta riduce i diritti dei consumatori, nella misura in cui fa ricadere su di essi l'onere della prova per i difetti palesatesi in una fase successiva.

7.7. Allo stesso modo, per quanto riguarda il termine e l'onere della prova per difetti di conformità, poiché la proposta di direttiva prevede l'obbligo di denuncia, in pratica si ridurrà il termine di validità della garanzia, che diventerà uguale al termine per la presentazione della denuncia in tutti gli Stati membri che non hanno adottato questo meccanismo, come si desume dal contenuto dell'articolo 28, paragrafi 4 e 5.

8. Carenze procedurali

8.1. L'articolato della proposta contiene varie disposizioni di carattere procedurale, come l'onere della prova o la legittimazione attiva, che dovrebbero essere definite in modo più concreto per garantire modalità procedurali coerenti. Si avverte l'assenza di una regolamentazione in merito alla possibilità di adottare misure cautelari, nonché di sommare l'azione inibitoria all'azione di risarcimento o alla pubblicazione delle sentenze.

8.2. Per quel che concerne le azioni collettive di risarcimento, il CESE rimanda a quanto recentemente dichiarato in proposito (19).

Bruxelles, 16 luglio 2009. Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) GU C 241 del 7.10.2002.

(2) GU C 256 del 27.10.2007.

(3) GU C 175 del 27.7.2007 e GU C 44 del 16.2.2008.

(4) Cfr. nota 2.

(5) Il processo di revisione è stato descritto nella comunicazione della Commissione Diritto contrattuale europeo e revisione dell'acquis: prospettive per il futuro, COM(2004) 651 def., GU C 14 del 20.1.2005.

(6) Lavori preparatori per la valutazione d'impatto della revisione dell'acquis relativo ai consumatori - Relazione analitica sul Libro verde, del 6.11.2007, preparata da GHK/CIVIC Consulting/Bureau Van Dijk e disponibile sul sito Internet della Commissione europea.

(7) Cfr. COM(2007) 447 def. - Seconda relazione sullo stato di avanzamento relativo al quadro comune di riferimento, del 25.7.2007; vedasi anche la Risoluzione del Parlamento europeo del 3 settembre 2008 sul quadro comune di riferimento per il diritto contrattuale europeo e la Risoluzione del Consiglio del 18 aprile 2008 (2863a sessione del Consiglio GAI, comunicato stampa 8397/08, pag. 18).

(8) Cfr. Speciale Eurobarometro n. 298 (La tutela dei consumatori nel mercato interno – 2008), Flash Eurobarometro n. 224 (L'atteggiamento delle imprese nei riguardi del commercio transfrontaliero e della tutela dei consumatori – 2008), Flash Eurobarometro n. 250 (La fiducia nella società dell'informazione – maggio 2009) e la Relazione sul commercio elettronico transfrontaliero nell'UE (SEC(2009) 283 def.) del 5 marzo 2009.

(9) Come dimostra la sentenza della Corte di giustizia del 23 aprile 2009 (cause riunite C-261/07 e C-299/07).

(10) Ad esempio, con la creazione di un servizio di tutela dei consumatori, che soltanto nel 1989 si è svincolato dalla trattazione di altri argomenti, oppure con l'istituzione di un Comitato consultivo dei consumatori.

(11) Competenza condivisa come indicato nella Costituzione europea e nell'art. 169 del Trattato di Lisbona; cfr. GU C 115/51 del 9.5.2008.

(12) «Per consumatore si intende qualsiasi persona fisica che agisce principalmente a fini che non rientrano nella sua attività commerciale, imprenditoriale o professionale», Relazione sintetica del Progetto del quadro comune di riferimento (PQCR), dicembre 2008.

(13) Ad esempio, l'Austria, il Belgio, la Danimarca, la Grecia, la Finlandia, la Svezia, la Spagna e il Portogallo hanno ampliato il concetto di consumatore.

(14) Cfr. EC Consumer Law Compendium — Comparative Analysis («Compendio del diritto europeo in materia di consumatori – Analisi comparativa»), a cura di. Hans Schulte-Noltke, in collaborazione con Christian Twigg Flesner e Martin Ebers, febbraio 2008 (preparato su incarico della Commissione europea nel quadro del contratto di prestazione di servizi n. 17.020100/04/389299: Annotated Compendium including a comparative analysis of the Community consumer acquis – («Compendio annotato, compresa un'analisi comparativa dell'acquis comunitario relativo ai consumatori»).

(15) Cfr. l'art. 3, paragrafo 1, della direttiva 85/577/CE, facoltà discrezionale di cui si sono avvalsi 18 Stati membri.

(16) Regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare (GU L 31, 1.2.2002, pag. 1).

(17) GU C 175 del 27.7.2007 e GU C 162 del 25.6.2008.

(18) Cfr. nota 14.

(19) GU C 162 del 25.6.2008.