IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 16.7.2004 
COM(2004) 508 definitivo 
. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, 
AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E 
SOCIALE EUROPEO E AL CO MITATO DELLE REGIONI 
Prima relazione annuale su migrazione e integrazione 
. 
 
IT 2   IT INDICE 
1. INTRODUZIONE........................................................................................................ 3 
2. TENDENZE MIGRATORIE NELL’EUROPA DEI 25.............................................. 3 
3. SITUAZIONE DEGLI IMMIGRATI SUL MERCATO DEL LAVORO E 
VANTAGGI ECONOMICI DELL’IMMIGRAZIONE .............................................. 3 
4. SVILUPPI DELLE POLITICHE DI AMMISSIONE ................................................. 4 5. TENDENZE DELLE POLITICHE DI  INTEGRAZIONE NAZIONALI................... 5 
6. PROGRESSI NELLO SVILUPPO DELLA POLITICA COMUNE IN 
MATERIA DI IMMIGRAZIONE ............................................................................... 7 
7. CONCLUSIONI........................................................................................................... 9 
Allegato
 
Allegato alla prima relazione a nnuale su migrazione e integrazione 
 
IT 3   IT 1. I NTRODUZIONE  
Nella comunicazione su immigrazione, integrazione e occupazione1, la Commissione europea 
annunciava l’intento di presentare “ relazioni annuali sui progressi  raggiunti nell’opera di 
sviluppo della politica comune in materia di immigrazione ”. A giugno 2003, il Consiglio 
europeo di Salonicco invitava la Commissione “ a presentare una relazione annuale sulla 
migrazione e l'integrazione in Europa, al fine di rilevare dati sulla migrazione nell’Unione 
europea e tracciare politiche e prassi in ma teria di immigrazione e integrazione. Tale 
relazione, che dovrebbe conten ere un'analisi precisa e oggettiv a delle tematiche suddette, 
contribuirà a sviluppare e promuo vere iniziative politiche volte ad una gestione più efficiente 
della migrazione in Europa”. La presente comunicazione inaugura dette relazioni annuali.  
La prima relazione annuale offre una panoram ica delle tendenze migratorie in Europa, 
esamina e discute i cambiamenti del fenomeno mi gratorio e descrive le misure relative 
all’ammissione e all’integrazione degli immigr ati tanto a livello nazionale quanto europeo. 
Essa rappresenta un nuovo strumento di verifica degli sv iluppi della politica comune in 
materia di immigrazione.  
2. T ENDENZE MIGRATORIE NELL ’EUROPA DEI 25 
La migrazione internazionale è un fattore determinante della cr escita demografica. Tra il 1999 
e il 2001, l’immigrazione ufficialmente registrata  ha subito un aumento annuo nella maggior 
parte dei 15 Stati membri dell’UE, rimanendo stabile o diminuendo in buona parte di quelli di 
recente ammissione. In assenza di una migrazione netta positiva, alcuni paesi avrebbero registrato un calo demografico. 
Nel periodo compreso tra il 1990  e il 2002, alcuni nuovi Stati me mbri sono stati teatro di 
un’inversione decisiva delle te ndenze migratorie: il pa ssaggio da paesi di emigrazione a paesi 
di immigrazione ha occasionato cospicui deflus si e afflussi di migranti economici. Sebbene 
relativamente limitata, la migrazione netta re gistra una progressione positiva nella maggior 
parte di questi paesi.  
Per una descrizione più circosta nziata delle tendenze migratorie  si rimanda alla sezione 1 
dell’allegato.  
3. S
ITUAZIONE DEGLI IMMIGRATI SUL MERCATO DEL LAVORO E VANTAGGI 
ECONOMICI DELL ’IMMIGRAZIONE  
Situazione degli immigrati sul mercato del lavoro 
Nel 2002, il 3,6% dell’occup azione totale nell’Europa dei 15 er a rappresentato da  cittadini di 
paesi terzi, i quali, tra il  1997 e il 2002, hanno contribu ito al 22% de lla crescita 
occupazionale. Quanto ai cittadini dell’Unione, nello stesso periodo si è assistito al più forte 
aumento occupazionale di immigrati mediamente  o altamente qualificati. Tenuto conto degli 
elevatissimi livelli di occupazione già raggiun ti dai cittadini dell’UE, la forza lavoro in 
provenienza dai paesi terzi si pr ospetta sempre più come una gr ande riserva cui attingere per 
                                                 
1 COM(2003) 336 def. 
 
IT 4   IT far fronte tanto alla domanda costante di mano d’opera scarsamente qualificata quanto a 
quella crescente di mano d’opera qualificata.  
Tra i cittadini dei paesi terzi si colgono tutt avia segni di sottoutilizzo del potenziale 
occupazionale2. Il livello di occupazi one di questi ultimi, co mpresi quelli altamente 
qualificati, è notevolmente infe riore a quello dei cittadini dell’Unione, con un divario 
maggiore nel caso delle donne. Negli ultimi dieci a nni, il tasso di disoccupazione dei cittadini 
dei paesi terzi è risultato doppio rispetto a quello dei cittadini  dell’UE nella maggior parte 
degli Stati membri.  
I dati a disposizione sui nuovi Stati memb ri rendono conto della situazione antecedente 
l’adesione e confermano che, come nel caso dei vecchi paesi dell’UE, i lavoratori migranti 
(provenienti nella fattispecie in buona part e dai paesi confinanti, Balcani ed ex URSS 
compresi) contribuiscono a compensare le care nze in termini occupazionali o di qualifiche. 
Un quadro più dettagliato della situazione dei migranti sul mercato del lavoro è fornito nella 
sezione 2 dell’allegato. 
Aspetti economici e tributari dell’immigrazione3 
I teorici dell’economia sono relativamente otti misti sulle ripercussion i dell’immigrazione, 
dalla quale lo stato sociale tr arrebbe vantaggio nel suo insiem e. Vantaggio che, sebbene in 
larga misura a beneficio degli immigrati stes si, consentirebbe alla popolazione nativa di 
ritagliarsi un “plusvalore migratorio”, stando alla maggior parte degli studi. Gli effetti tributari dell’immigrazione sono stati ampiamente  discussi. Percepiti spesso come un peso per 
lo stato assistenziale, gli immigrati occasione rebbero costi aggiuntivi senza contribuire al 
sistema fiscale. La maggior dipendenza dal si stema assistenziale si spiega in parte con 
l’elevata percentuale di richiedenti asilo ai  quali o non è consentito lavorare o lo è in 
condizioni vincolanti. 
Non risulta purtroppo per niente agevole stimare in  modo attendibile l’appor to tributario netto 
degli immigrati. Sotto il pr ofilo dell’età della  popolazione, l’erar io pubblico potrebbe 
avvantaggiarsene essendo gli immigrati in media soggetti re lativamente gi ovani, in età 
lavorativa, il cui apporto tributario potrebbe essere superiore ai trasferimenti pubblici e ai 
servizi per individuo rispetto alla media. Tutta via, dato il tasso occupazionale relativamente 
basso, l’effetto tributario bene fico dovuto alla fascia d’età potrebbe essere in parte o 
totalmente vanificato. Negli Stati membri che presentano un tasso occupazionale di migranti 
superiore a quello della popolazione residente è probabile che l’immigrazione abbia effetti 
tributari netti positivi, il che fa desumere ch e una migliore integraz ione della popolazione 
immigrata vada a vantaggio del sistema tri butario. Nell’insieme, è opportuno affermare che 
l’effetto tributario netto è decisamente ridotto. 
4. 
SVILUPPI DELLE POLITICHE DI AMMISSIONE  
Lo Studio sulle connessioni tra mi grazione legale e illegale4, recentemente pubblicato dalla 
Commissione, mostra come in tutti gli Stati membri esistano canali per l’ammissione dei 
                                                 
2 Per ulteriori informazioni, si veda “Employment in  Europe 2003” (disponib ile anche in francese e 
tedesco) e la sezione 2 dell’allegato. 
3 La presente sezione su basa sulla nota “Economic aspects of immigration” ECFIN/361/03, comitato di 
politica economica. 
4 COM(2004) 412. 
 
IT 5   IT lavoratori migranti, segnatamente per i cittadini di paesi terzi che vantino qualifiche 
specifiche o che lavorino in dete rminati settori. La domanda non si  limita tuttavia alla mano 
d’opera altamente qualificata: alcuni paesi, in particolare quelli del sud Europa o quelli 
trasformatisi di recente in paesi di immigrazione, necessitano infatti mano d’opera scarsamente qualificata. L’ammissione dei la voratori viene spesso regolata da accordi 
bilaterali con i paesi confinanti o con una rosa di  paesi terzi, in vista non solo delle esigenze 
del mercato del lavoro ma anche delle relazioni con i paesi terzi, dei legami storici e degli 
scambi culturali, nonché nell’intento di combat tere la migrazione clandestina. Le ammissioni 
riguardano ancora in buona parte richieste di  ricongiungimento familiare o casi cui è stata 
riconosciuta una qualche forma di protezione umanitaria.  
Di recente sono tornate in auge proposte volte a riorientare le politiche  migratorie verso un 
più selettivo approccio mirato all’occupazione. Di certo un sistema di ammissione flessibile, 
capace di attrarre mano d’opera estera mira ta, può contribuire notevolmente a sbloccare il 
mercato del lavoro. Mettendo meglio a fuoco comp etenze e profili profe ssionali necessari nel 
futuro, nonché potenziali carenze di mano d’ opera, gli Stati membri e la Comunità 
faciliterebbero il passaggio a poli tiche migratorie più selettive
5. Tuttavia è con ogni 
probabilità illusorio sperare in pr evisioni accurate, il che spiega la portata limitata di politiche 
migratorie in grado di indivi duare carenze professionali. In un contesto di ristrutturazione 
economica e di globalizzazione accelerate, i mi granti con maggior probabilità di favorire 
l’incontro di domanda e offerta sono quelli c on ampie qualifiche, es perienza e capacità 
personali tali da garantirne l’adattamento ad  un ambito lavorativo più complesso e mutevole. 
Lo scopo delle politiche migratorie dovrebbe pert anto consistere in un’ammissione costante di 
lavoratori stranieri nel medio periodo, evitando discontinuità. 
5. TENDENZE DELLE POLITICHE DI INTEGRAZIONE NAZIONALI  
Ai fini dello sviluppo di  politiche di integrazione comp lessive, quali quelle auspicate dalla 
Commissione6, occorre che tutti i pert inenti ambiti di intervento e le misure volte a 
combattere la discriminazione abbiano efficacemen te metabolizzato le questioni migratorie, e 
che vengano contemporaneamente individuati provvedimenti e strumenti per rispondere ai 
bisogni degli immigrati.  
Le informazioni del presente capitolo si ba sano sulle relazioni presentate dalle cellule 
nazionali di contatto in materia di integrazione7, nonché sui piani di azione nazionali per 
l'occupazione8 e sui piani di azione naziona le per l'integrazione sociale9. La sezione 3 
dell’allegato passa in rassegna le politiche di integr azione nazionali.  
Il mancato accesso all’occupazione è individuato quale principale ostacolo all’integrazione; 
la sua risoluzione è diventata pertanto la priorità preminente delle politiche di integrazione nazionali. Altri ostacoli importanti, a risoluzione dei quali  vengono adottati provvedimenti in 
                                                
 
5 Si veda anche la relazione della task force per l'occupazione "Jobs, jobs, jobs – Creating more 
employment in Europe", novembre 2003, disponibile anche in francese e tedesco. 
6 COM(2003) 336 def. 
7 MIGRAPOL-integration 21. 
8 Relazione congiunta sull'occupazione 
http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/index_en.htm  
9 Relazione congiunta sull’integrazione 
http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2001/jun/napsincl2001_en.html  
 
IT 6   IT un numero sempre maggiore di Stati membri, c onsistono nelle carenze  linguistiche e nelle 
difficoltà relative al riconoscime nto di qualifiche e competenze professionali. Un particolare 
impegno viene devoluto al miglioramento dei servizi di orientamento e consulenza professionali per i migranti. Viene inoltre sempre  più riconosciuta la capacità degli immigrati 
a diventare imprenditori. Per quanto sempre ma ggiori, il coinvolgimento e l’impegno delle 
parti sociali rimane comunque es iguo; si procede rara mente alla valutazi one dell'efficacia 
delle politiche e, per finire, la nazionalità rimane un fattore che discrimina l’accesso dei 
cittadini non comunitari a numerosi posti.  
Il miglioramento delle competenze linguistiche e del grado di istruzione viene identificato 
quale sfida maggiore. Gli Stati membri sembrano concentrarsi maggiormente sulle 
competenze linguistiche e un numero sempre maggi ore di paesi ha istituito corsi di lingua per 
immigrati nuovi arrivati e profughi.  
Gli Stati membri pongono sempre più l’accento sull’educazione civica e sull’orientamento 
dei nuovi immigrati , con attività informative sui diritt i e doveri fondamentali, compresi 
l’uguaglianza uomo-donna e le norme e i valori sociali di  base del paese ospite.  
La partecipazione al processo politico-decisionale è un’importante tappa formale nel 
riconoscimento di pari diritti e doveri tra stranieri e cittadini co munitari; la maggior parte dei 
25 Stati membri garantisce ormai agli immigrati un grado di esercizio del diritto al voto a 
livello locale.  
Per quanto gli Stati membri rilevi no la particolare esposizione al rischio di povertà e 
esclusione sociale della popolazione immigrata, molti paesi non procedono ancora ad 
un’analisi approfondita dei fa ttori che la determinano. 
La fornitura di alloggi  economici e la risoluzione dei probl emi legati alla segregazione e al 
degrado delle aree urbane in cui la popolazion e immigrata è sovrarappresentata sono ancora 
questioni sul tavolo di vari paesi.  
Il recente clima politico, caratterizzato dalla stereotipizzazione a volte negativa degli 
immigrati da parte dei media e dall’ascesa in alc uni Stati membri di partiti politici di estrema 
destra, ha reso la lotta alla discriminazione e al razzismo  perfino più complessa. Non 
sempre esiste un collegamento tra le politiche volte a combattere discriminazione e razzismo e le strategie di integrazione a dottate dagli Stati membri, per qua nto la necessità di agire venga 
riconosciuta a chiare lettere.  
Nell’insieme, è difficile stabilire se sono stat i compiuti progressi nello  sviluppo delle  politiche 
complessive di integrazione a livello nazionale. Tuttavia, in alcuni Stati membri vengono 
sviluppati specifici corsi di integrazione o programmi mirati ad immigrati e profughi, mentre 
cresce la coscienza che occorre integrare le qu estioni migratorie in tutte le politiche e che 
bisogna mobilitare gli interessati attraverso una maggiore cooperazione tra autorità nazionali, 
regionali e locali, nonché con la società civile. Nella maggior parte degli Stati membri, le questioni di genere sembrano non essere prese sistema ticamente in considerazione 
nell’affrontare i temi dell’integrazione,  sia in termini politici che di dati. 
 
IT 7   IT 6. PROGRESSI  NELLO  SVILUPPO  DELLA  POLITICA  COMUNE  IN 
MATERIA  DI IMMIGRAZIONE 
6.1. Consolidamento della normativa UE 
Dal 1999, la Commissione ha emanato numerose di rettive volte a porre gli Stati membri su un 
piano d’uguaglianza e a garantir e l’evoluzione vers o una politica comune in materia di 
immigrazione. Sono già state adottate la dirett iva sul diritto al ricongiungimento familiare10, 
la direttiva sui soggiornanti di lungo periodo11 e la direttiva sul titolo di soggiorno per le 
vittime dell'immigrazione illegale e della tratta di esseri umani12. Il 30 marzo 2004, è stato 
raggiunto un accordo politico relativo alla di rettiva sull’ammissione degli studenti. Altre 
proposte in cantiere sono la direttiva e le due proposte di raccomandazione del Consiglio 
sull’ammissione dei cittadini di paesi terzi a fini di ricerca scientifica13. A giugno 2003, 
l’entrata in vigore di  un nuovo regolamento14 ha inoltre sancito dei progressi in materia di 
sicurezza sociale per la circolazi one all’interno dell’Unione.  
Il Consiglio non ha raggiunto un accordo sulla dirett iva relativa all’ammissione dei cittadini di 
paesi terzi a fini lavorativi, proposta nel 2002.  Tenuto conto della situazione di stallo, nel 
secondo semestre del 2004 la Commissione intende  lanciare un processo complessivo di 
consultazione sulla migrazione economica.  
Quanto alle direttive adottate nel 2000 per comba ttere la discriminazione, si registrano ritardi 
nella loro trasposizione in molti Stati membri. La Commissione segue da vicino lo stato di 
avanzamento e intende agire di conseguenza.  
6.2. Coordinamento delle politiche dell’ Unione e scambio di esperienze 
6.2.1. Cellule nazionali di contatto in materia di integrazione 
A giugno 2003, il Consiglio europe o di Salonicco ha sottolineato l’importanz a di sviluppare la 
cooperazione e lo scambio di informazioni nell’a mbito delle cellule nazi onali di contatto in 
materia di integrazione, nell’intento specifico di rafforzare il coordinamento delle politiche 
coinvolte, tanto su scala nazionale che europea.  
Nell’intento di strutturare lo scambio di info rmazioni, le cellule di contatto nazionali hanno 
deciso di mettere a punto un manuale sull’integ razione rivolto ad operatori e politici. Il 
manuale, attualmente in fase di preparazione, è basato su una serie di seminari tecnici 
organizzati dagli Stati membri quali luoghi di scambio di miglio ri pratiche e informazioni tra 
rappresentanti del mondo universitario e della so cietà civile. La pubblicaz ione intende fornire 
alcuni principi generali e raccomandazioni in mate ria di politiche di inte grazione, illustrati da 
qualche esempio calzante. La prima ediz ione è prevista per l’autunno 2004.  
                                                 
10 Direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del 22.9.2003. 
11 Direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25.11.2003. 
12 Si veda COM(2002) 71 del 30.4.2004. 
13 COM(2004) 178 del 16.3.2004. 
14 No 859/2003 . 
 
IT 8   IT 6.2.2. La strategia europea per l'occupazione e la strategia europea per l’integrazione 
sociale 
Anche nell’ambito della strate gia europea per l’occupazione si registrano dei progressi.  Gli 
orientamenti per l’occupazione, la cui modifi ca è stata adottata a luglio 2003, esortano a 
interventi volti ad una migliore integrazione degli immigrati nel mercato del lavoro, auspicano che assurga a obiettivo la riduzi one del divario occupazionale tra cittadini comunitari e non, 
riconoscono il ruolo dell’immigrazione nel far fr onte alle carenze di mano d’opera presenti e 
future e sottolineano la necessità di interv enti tesi alla trasformazione del lavoro non 
dichiarato in occupazione regolare. È stat o istituito un portale europeo della mobilità 
professionale
15 con il compito di fornire informazioni sull’offerta lavorativa e sulle condizioni 
di vita e di lavoro nell’Uni one. La Commissione si propone di potenziare l’apprendimento 
reciproco tra Stati membri, comp resi gli aspetti legati all’im migrazione, sviluppando l’attuale 
sistema delle revisioni inter pares . 
Nell’ambito della strategia per l’integrazione so ciale, la relazione congiunta sull'occupazione 
del 2003 sottolinea la necessità di un impe gno volto alla riduzione della povertà e 
dell’esclusione sociale tra gli immigrati e le minoranze etniche,  enumerata quale una delle sei 
priorità chiave. Nel prossimo piano di azione nazionale, gli St ati membri dovranno presentare 
un resoconto sull’esclusione sociale.  
La comunicazione su immigrazione, integrazione e occupazione è stata discussa nel Comitato 
per l'occupazione e nel Comitato della protezi one sociale, che hanno entrambi adottato le 
opinioni in materia16. Le relazioni congiunte sull'occupazi one e sull’integrazione sono intese a 
monitorare i progressi a livello comunitario. 
6.2.3. Cooperazione in materia di is truzione a livello comunitario 
Nell’ambito del metodo di lavoro aperto pe r il coordinamento dell’istruzione e della 
formazione, il primo responso dei gruppi di lavoro  istituiti tra il 2002 e il 2003 per lo scambio 
di buone pratiche, lo sviluppo di indicatori e parametri e l’organi zzazione di visi te-studio, ha 
individuato ostacoli che impediscono ai migran ti di accedere alle opportunità di formazione 
permanente. Sono stati inoltre messi a fuoco al cuni obiettivi più speci fici volti a riuscire 
l’integrazione dei migranti in un’ economia e una società basate sul sapere. Il lavoro futuro si 
pone come priorità di approfondire maggiorme nte gli ostacoli che in contrano i migranti nel 
campo dell’istruzione e della formazione, appr ofondimento di cui si terrà conto nella 
relazione provvisoria congiunta 2004 di verifica sull’applicazione della strategia di Lisbona.  
6.2.4. Migliore informazione sul fenomeno migratorio 
Sulla scia del piano di azione per la raccolta e l'analisi di da ti statistici comunitari nel campo 
dell'immigrazione17, la Commissione sta mettendo a ttualmente a punto una proposta di 
                                                 
15 Si veda http://europa.eu.int/eures  
16 Si vedano le opinioni del Comitato per l’occupazione 
(http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/opinions2003_en.htm ) e del 
Comitato della protezione sociale 
(http://europa.eu.int/comm/employment_social/soc ial_protection_commitee/spc_opinions_en.htm ). 
17 COM(2003) 179 def. 
 
IT 9   IT direttiva per l’armonizzazione della raccolta dei dati e delle statistiche. La prima relazione 
annuale su migrazione e asilo è stata pubblicata lo  scorso aprile18.  
6.3. Supporto finanziario degli strumenti comunitari 
Diversi strumenti finanziari comunitari cont ribuiscono all’impegno per l’ integrazione da parte 
degli Stati membri. Sono disponibili finanziamenti tramite i Fondi strutturali, segnatamente il 
Fondo sociale europeo (FSE), l'iniziativa EQUAL e programmi d'azione europei nel campo dell’istruzione, dell’occupazione, della lotta al l’esclusione sociale e alla discriminazione. 
Quanto agli strumenti comunitari concepiti sp ecificatamente a beneficio degli immigrati, il 
Fondo europeo per i rifugiati è quello chia ve; nel 2003 è stato lanciato un nuovo progetto 
pilota sull’integrazione (INT I) con lo scopo specifico di sostenere le politiche tese 
all’integrazione degli immigrati.  Per una panoramica più dettagli ata degli strumenti finanziari 
comunitari e dei contributi all’integrazione  si veda la sezione  5 dell’allegato.  
La proposta della Commissione per le prossime prospettive finanziarie relativa al periodo 
2007-2013 prevede un sostegno finanziario ad  una politica comune in materia di 
immigrazione onde garantire una gestione efficace dei sostenuti flussi mi gratori necessari per 
rispondere ai bisogni del mercat o del lavoro; esso rientrerebbe  nell’obiettivo di conferire 
piena valenza alla cittadinanza europea e nell’amb ito dei settori libertà, sicurezza e giustizia. 
A tale proposito, l'Unione deve attuare provvedimenti nella propria sfera d'intervento onde fornire incentivi e sostegno all'azione degli Stati membri al fine di promuovere l'integrazione 
dei propri residenti cittadini di paesi terzi. Nella terza relazione sulla coesione economica e sociale che propone un “nuovo partenariato per la coesione”, la Commissione ha confermato 
la necessità di accrescere tramite il FSE le possibilità d'inserimento professionale delle persone che incontrano gravi di fficoltà nell’accedere al mercat o del lavoro, come i migranti. 
Viene invocata maggiore solidarietà per sosten ere gli sforzi degli Stati membri volti a 
consentire ai cittadini di paesi terzi con dive rsi background culturali, reli giosi, linguistici ed 
etnici di stabilirsi e di prendere attivamente pa rte a tutti gli aspetti de lle società europee.  
6.4. Dialogo con i paesi terzi e a livello internazionale 
Quanto all’intensificazione delle relazioni con i paesi di origine, c’è stato un impegno volto ad 
integrare le questioni conne sse all’immigrazione nella pol itica estera e di sviluppo 
dell’Unione
19. Dette questioni vengono sistematicam ente sollevate nei colloqui tra la 
Comunità e molti paesi di origine o di transi to; è stato inoltre sviluppato un programma di 
cooperazione finanziaria20. Il tutto va inquadrato nella più vasta ottica della crescente valenza 
acquisita dalle questioni migratorie in ambito  internazionale, si pe nsi all’Organizzazione 
internazionale del lavoro e alla commissione pl anetaria sulla migrazione delle Nazioni Unite. 
7. CONCLUSIONI 
La relazione conferma la centralità del ruolo che l’immigrazione continua a svolgere nello 
sviluppo economico e sociale dell’Unione euro pea. Sullo sfondo dell’invecchiamento e della 
contrazione della popolazione in età lavorativa, l’aumento dei flussi migratori si annuncia 
                                                 
18 Si veda Annual report on migration and asylum  
http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/index_en.htm  
19 Si veda COM(2002) 703. 
20 Si veda anche SEC(2003) 815 del 9.7.2003. 
 
IT 10   IT sempre più necessario per rispondere alle es igenze dell’Unione allargata. L’Europa deve 
prepararsi a questa realtà.  
Da questo punto di vista, al fi ne di sopperire alle carenze di  mano d’opera con successo e in 
maniera più trasparente e coerente, occorre gara ntire condizioni di parità in termini di 
politiche di ammissione per i migranti economici in tutta l’UE. Pur memore dell’incapacità 
del Consiglio di raggiungere un accordo sulla direttiva in materia di immigrazione economica, la Commissione si auspica che la pubblicazione a breve di un Libro verde spiani la strada per 
un nuovo strumento giuridico in materia. 
Indissolubili, le politiche di ammissione e di integrazione sono dest inate a spalleggiarsi 
mutualmente. Per quanto riguarda l’integrazion e nel mercato del lavoro, si impone, a livello 
nazionale, un’ulteriore riflessione sulle strutture  e sugli strumenti in vigore, in particolare 
sulla capacità di individuare le carenze in termin i di competenze e di mano d’opera e di 
garantire una maggiore partecipazione de gli immigrati al mercato del lavoro.  La 
Commissione si prefigge di sostenere lo scam bio di esperienze in materia nel quadro della 
strategia europea per l'occupazione e a tal fine ha proposto un ambizioso programma di scambio di esperienze nell’ambito del Comitato  per l'occupazione, suscettibile di trovare una 
soluzione alla problematica. Gli incentivi de l programma europeo per l’occupazione saranno 
altresì impiegati per migliorare le conoscenze di base relative all’integrazione nel mercato del lavoro.  La presente relazione ha mostrato come la valutazione delle competenze e delle 
qualifiche professionali degli immigrati  rimanga un fattore importante per impiegare al 
meglio il potenziale di questi ultimi. Un impo rtante passo consisterebbe nel rendere più 
agevole il riconoscimento delle qualifiche degli immigrati facendo valere i medesimi criteri di 
riconoscimento delle qualific he straniere applicati ai  cittadini nazionali.  
Parallelamente, l’ integrazione dei nuovi arrivati costituisce sempre più una preoccupazione 
per gli Stati membri, interessati in  particolare a garantire la comp rensione e il rispetto da parte 
degli immigrati delle norme e dei valori di base  della società di accoglie nza e l’acquisizione di 
competenze linguistiche, visti qua li maggiori ostacoli  all’integrazione. Se non saranno capaci 
di integrare debitamente i nuovi ar rivati in tutti gli as petti della società, gli Stati membri si 
mostreranno inevitabilmente riluttanti ad aprire le porte ad ulteriori migranti economici. La 
necessità di specifici provvedimenti in materi a di integrazione è inoltre una preoccupazione 
espressa dai paesi terzi durante le discussioni sulle questioni migratorie. Viene così sottolineata la necessità di ra fforzare e sviluppare gli strumenti mirati all’integrazione dei 
cittadini di paesi terzi, in parallelo ai progressi in materia di ammissione. Mediante 
l’elaborazione di nuove idee, lo scambio di buone  pratiche e l’individuazione delle priorità, le 
azioni preparatorie INTI costituiscono un pa sso avanti nella promozione di provvedimenti 
specifici in materia di integrazione dei cittadini dei paesi terzi.  
Occorrono sforzi volti a dare impulso all’integrazione de gli immigrati esistenti. Sono 
necessarie politiche globali in materia di inte grazione, che ai programmi  specifici associno la 
metabolizzazione della problematica migratoria , intesa come considerazione attiva e aperta 
delle questioni ivi attinenti in tutti gli ambiti di  intervento e in fase di adozione di tutti i 
provvedimenti di rilevanza, su scala comunitaria e nazionale. La garanzia che tutte le politiche 
dell’Unione aventi effetti sugli immigrati tengano debitamente conto delle esigenze di questi ultimi e l’aggiornamento del Consiglio sui progressi compiuti rientrano tra gli scopi della relazione annuale su migrazione e integrazione. La  presente relazione mostra come, in alcuni 
dei principali ambiti di intervento, la metabolizzazione delle questioni migratorie vada a 
rilento e indica la necessità di  ulteriori sforzi per mettere a punto politiche efficaci.  
 
IT 11   IT Dall’adozione della comunicazione su immigr azione, integrazione e occupazione, sono stati 
comunque assunti una serie di impegni a live llo comunitario nell’ambito della strategia 
europea per l'occupazione e del processo d'in tegrazione sociale e alcune tendenze positive 
sono riscontrabili a livello nazionale. Tuttavia molti degli im pegni devono ancora 
trasformarsi in azioni; rimane limitato il ricorso agli obiet tivi, mentre è fondamentale che la 
raccolta di informazioni e dati a livello comun itario diventi più sist ematica e raffrontabile 
onde poter meglio verificare l’effetto delle poli tiche sugli immigrati. La Commissione intende 
prestare particolare attenzione  alla verifica dei progressi compiuti dagli Stati membri nel 
quadro dei prossimi piani di az ione nazionali per l'occupazione  e l’integrazione sociale. 
Inoltre, lo scambio di esperien ze nell’ambito delle cellule nazionali di contatto in materia di 
integrazione aiuterà anche a garantire la metabol izzazione delle questioni  migratorie, su scala 
comunitaria e nazionale, nonché lo sviluppo di buone pratiche ch e tengano conto delle 
specificità dei destinatari. Alla luce della cr escente importanza dell’in tegrazione dei migranti 
e della priorità ad essa attribuita nell’ambito dei finanziamenti comunitari, una migliore informazione sull’uso di tali fondi si rivela essenziale.  
Per compiere progressi è importante un maggior dialogo con le  organizzazioni degli 
immigrati. Un dialogo tra diverse comun ità costruito sulla fiducia reciproca è una condizione 
essenziale ai fini del soste gno all’integrazione degli immigr ati e della preservazione della 
coesione sociale. A livello comunitario, la Commissione esor ta gli immigrati a prendere 
attivamente parte al dibattito. La presente rel azione ha messo in risalto come le politiche di 
integrazione e le questioni religiose e culturali continuino a costituire le principali sfide per 
molti Stati membri. Nell’intento di promuove re il dialogo con le organizzazioni degli 
immigrati e quale mezzo per vincere i pregiudizi , l’ignoranza, l’intolleranza e gli estremismi 
religiosi all’interno dell’Unione, la Commissione intende dare prio rità alla creazione di reti e 
di attività di cooperazione nell’ambito de lle azioni preparatorie  INTI per il 2005.  
Altra questione fondamentale: la crescente diversità demografica delle città europee  che 
rimane una sfida per molti Stati membri. Sarà importante potenziare gli sforzi tesi allo 
scambio di esperienze e di migliori pratiche a livello comunitario, in particolare nell’ambito 
della strategia per l’integrazion e sociale. La Commissione in tende inoltre proporre che la 
questione venga inclusa nel programma di lavoro de lle cellule nazionali di contatto in materia 
di integrazione. 
La creazione di una normativa comune  che definisce diritti e obblighi dei cittadini dei paesi 
terzi costituisce la spina dorsale dell’approccio comunitario all’integrazione degli immigranti. Essendo state adottate le prime direttive comu nitarie, la Commissione intende verificarne 
attentamente la trasposizione negli ordinamen ti nazionali. L’istituzione  si propone inoltre di 
appurare l’estensione dei diritti politici ri conosciuti ai cittadini dei paesi terzi. 
La normativa e gli strumenti politici di cui so pra sono dei fattori importanti per l’attuazione 
pratica dei provvedimenti in materia di integr azione. Ai fini degl i obiettivi che detti 
provvedimenti intendono raggiungere, si rende tutt avia necessaria una maggiore coerenza. Il 
Consiglio europeo di Salonicco ha inoltre sottolineato la n ecessità di elaborare un quadro 
comune europeo quale ambito di svilupp o delle politiche nazionali, prevedendo 
l’individuazione di prin cipi di base comuni  che consentano di inte nsificare lo sviluppo di 
tale quadro. La Commissione intende presenta re le necessarie proposte volte a definire un 
nucleo di principi comuni che potrebbero fungere da base per l’adozione di obiettivi specifici 
da perseguire nei rilevanti ambiti di intervento.  
 
IT 12   IT Le cellule nazionali di contatto in materia di integrazion e possono svolgere un ruolo centrale 
in questo processo. Il loro cont ributo sarà fondamentale nel veri ficare i progressi attraverso i 
vari ambiti di intervento e nel garantire che gli sforzi a livello comunitario e nazionale si rafforzino a vicenda. Sulla base dell’esperi enza acquisita nell’estensione del manuale 
sull’integrazione, esse dovrebbero inoltre individuare una serie di settori prioritari e fare delle 
raccomandazioni per la cooperazione futura tra g li Stati membri. Alla luce di questi sviluppi e 
nell’intento di potenziare il quadro europeo in  materia di integrazione in vista del nuovo 
trattato costituzionale, la Commi ssione intende prendere in considerazione la necessità di dare 
vita ad un contesto più formale nell’ambito de l quale possa aver luogo nel futuro lo scambio 
di informazioni in materia di integrazione senza danneggiare la strategia europea per 
l'occupazione e la strategia europea per l’integrazione sociale. 
 
IT 13   IT ANNEX  
1. M IGRATION TRENDS IN EU-25 
In 2002 only Latvia, Lithuania and Poland sh owed a negative crude net migration rate21. 
Especially in countries like Germany, Greece,  Italy, Slovenia and Slovak Republic, which are 
experiencing negative natural growth, migr ation makes an important contribution to 
population increase. Despite a positive migrat ion rate, the Czech Republic, Estonia and 
Hungary are experiencing a population declin e due to high negative natural increases. 
In 2002, the annual crude net migration rate wa s 2.8 per 1 000 population in EU-25. Estimates 
show that during the period 1990-2002, these rate s were generally positive in the EU-15 and 
often negative in some of the new Member Stat es. These estimates, which give an indication 
of the role of migra tion in population change, show that , on the whole, there were more 
immigrants coming into the EU-15 than emigrant s going out and that th e reverse was true for 
most of the acceding countries.  
To get a full understanding of migration trends  it would be interestin g to look at the total 
number of third-country nationals recorded as legally residing in EU-25. The total number of 
third-country nationals livin g in the 15 Member States22 in 2001 was estimated to be 14.3 
million, the equivalent of 3.8% of the total population . Unfortunately figure s for third-country 
nationals living in all 25 countries are not available. However the total number of non-
nationals23 living in the 25 countries is known alt hough there is no data for 2001 for France, 
Ireland, United Kingdom, Cyprus, Estonia, Malta , Poland and the Slovak Republic and this is 
why the number of non-nationals only amounts to  15 million, which is equivalent of 5.0% of 
the total population. Belgium, Germany and Au stria have sizeable non-national populations 
(around 9%). Next come Greece and Sweden  with respectively about 7.0% and 5.5%. 
Luxembourg is an unusual case with non-nationals accounting for just over one-third and a quarter of the population. It shou ld be noted that differences between countries in terms of 
non-national populations partly refl ect differences in national legislation on the acquisition of 
citizenship.  
Among the non-nationals, around one-third are citi zens of another EU-25 Member State and 
the remaining two-thirds (9 million people)  are third country nationals. Belgium and 
Luxembourg are the only countries where othe r EU-25 nationals outnumber third country 
nationals. In 2001 the largest group of third count ry nationals living in the Union was Turkish 
citizens (around 2.4 million of whom 2.0 million in Germany). 
                                                
 
21 Comparable immigration and emigration data are not  available for all countries, meaning that it is 
impossible to calculate net migration directly by  subtracting emigration from immigration. Net 
migration is instead estimated here as the change in population that cannot be attributed to natural 
change (births minus deaths). Net migration figures give an indication of the importance of migration as a component of population change, but do not provide clear information about the size of the separate 
immigration and emigration flows. For example, low positive net migration could indicate high 
emigration but even higher immigration, or equally, zero emigration and low immigration. 
22 Source:Eurostat (data from UK are estimates from previously published UK figure). 
23 Non-nationals includes both third country nationals and other EU-country nationals living in another 
EU Member State. 
 
IT 14   IT Sweden, The Netherlands and Denmark have th e highest ratio of non- nationals acquiring 
citizenship24. Luxembourg and Greece show the lowest relative numbers. In these countries 
there were fewer than 5 cases of newly acqui red citizenship per 1,000  non-nationals in the 
country. Compared with 1990, in almost every country the ratio of the number of people 
acquiring citizenship to the non-na tional population has increased. 
During 2001, excluding seasonal employment, the ma jority of residence permits in the EU-
countries who supplied data, were granted for the purposes of family formation, employment 
or study. Within these categor ies, the reasons for granting residence permits can vary 
dramatically between Member States, some granting the majority of permits for reasons of family formation, whilst others almost exclus ively for employment purposes. For instance in 
Sweden, over 70% of residence permits were granted for purposes of family 
formation/reunification. In Belgium and Denmar k this was the reason in over 50% of cases 
and in Austria, Finland, France and Italy it applied to between 20% and 30% of cases. In 
Germany and Spain, a residence permit was grante d for employment purposes in over 80% of 
cases and in Italy, in over 50% of cases. Lo oking at the EU overall, nearly 40% of all 
residence permits were granted for the purpose of employment whereas 30% were granted for 
the purpose of family reunion.  
A lack of complete and comparable data hamper s the analysis of migra tion and caution should 
be taken. Being foreign born is not  necessary an indica tor of being an immigrant from another 
country. The statistics on net immigrant flows most likely unde restimate the re al level of 
migration due to movements of illegal or clandestine immigrants. Illegal immigration flows are obviously not included in official statisti cs and can only be estimated with difficulty. 
Furthermore, emigration flows are not well reco rded and there are no data on outflows of 
immigrants from the labour market in most c ountries and on changes of “category”, such as 
the number of immigrants or of third coun try nationals who stop working, retire, are 
naturalised or return to their country of origin. 
In the context of the enlarged EU, it is importa nt not to confuse immigration by third-country 
nationals and internal mobility of EU citizen s, including those from the new Member States. 
While the income gap between the new Member St ates and the EU-15 is likely to diminish to 
some extent over the transition pe riod, the basic incentives to mi grate will – in all likelihood – 
not be fundamentally different from now. Ther efore, the economic rationale for maintaining 
restrictions on the free move ment of workers after accession may be weaker than often 
assumed
25. Applying temporary curbs on labour mobility  from the new Member States will 
only distribute inflows over a l onger period of time, delay th e overall movement of workers 
and may introduce “biased” destin ation patterns of flows into the EU-15, with the risk of 
distorting mobility on a more  permanent basis. A study26 for the Commission came to a 
similar conclusion concerning th e transition periods and confir med previous research that 
flows of workers following enlargement will be fairly moderate. The enlargement of the Union is therefore not expected to have a ma jor impact on the future need for immigration. 
                                                
 
24 Eurostat, Statistics in Focus, Population and Living Conditions, Theme 3 – 3-2004.  
25 Virtually all old Member States have maintained re strictions on access to their labour market, at least 
for the first two years following accession.  
26 German Institute for Economic Research, Potential Migration from Central and Eastern Europe in the 
EU 15 – An Update; DG EMPL, October 2003. 
 
IT 15   IT 2. MIGRANTS IN THE LABOUR MARKET AND ECONOMIC AND PUBLIC FINANCE ASPECTS 
OF IMMIGRATION  
Migration helps to sustain employment growth  
Between 1997 and 2002 the number of people employed27 in the EU-15 increased by about 
12 million, out of which 9.5 million were EU-n ationals and more than 2.5 million, third-
country nationals. While the share of third-coun try nationals in total employment was 3,6% in 
2002, they contributed to empl oyment growth by 22%. In 1997, the employment rates of 
EU-nationals already stood at 79% for the medi um skilled and at 87.5% for the high skilled in 
2002 they had further risen to 81.6% and 89 % respectively, and ther eby reaching levels 
difficult to increase any further. A similar development is seen among third-country nationals. The number of medium skilled increased by 50% and that of  high skilled doubled, amounting 
to more than 60% of the total increase in th eir employment. This refl ects not only the well 
know fact that migrant labour strongly reacts to  cyclical variations in economic activity but 
also migrants labours over proportional contribu tion is sustaining employment over a 5-year 
period, which is characterised predominan tly by solid economic and strong employment 
growth. The situation for the low skilled is some what different, with more modest increases in 
both groups but still stronger for third-c ountry nationals than for EU-nationals. 
Given the extremely high levels of employment  already reached by skilled EU-nationals, third 
countries' labour is increasingly appearing as  a major potential, wh ich can be tapped to 
respond to the growing demand for skilled labo ur while continuing to respond to the demand 
for low skilled labour. 
An unused employment potential among third-country nationals
28 
Over the last decade third-country nationals' unemployment has remained higher than 
EU-nationals', more than twic e as high in a majority of Member States. Third-country 
nationals have also much lower employment rate s than EU-nationals (by 14 percentage points 
lower in 2002), in particular in the prime-age group (by 20 pe rcentage points lower) and for 
the high skilled. The gap is on average wider fo r women than for men, within all working age 
groups.  
Migrants workers are not only concentrated in a few sectors, but within them, in the lower 
skilled segments. “Education”, “care” and “health ” progressively emerge  as new sectors of 
employment, notably for newly arrived migrants  while young people of fo reign origin tend to 
be increasingly working in jobs with a “national profile”29. Whether these changes mean a 
better starting point for migrants' longer term in tegration in the labour market is questionable 
as they still tend to remain concentrated in low quality service jobs offering little room in 
terms of adaptability and mobility. 
Educational attainments remain lower also for the younger generations. In 2002, at 35%, the 
share of the 18-24 year olds havi ng lower secondary edu cation or less and be ing not in further 
education and training was twice as high for th ird-country nationals th an for EU nationals. 
                                                 
27 Defined as the number of people employed in the working age population (15-64) in the Community 
Labour Force Survey. 
28 This section highlight the key findings form ”Employment in Europe 2003”, where the Commission 
analysed this important issue in detail. 
29 OECD, "Trends in international migrations" , 2003, part I 
 
IT 16   IT More than 60% of third-country nationals aged  15-24, were low skilled and 5% highly skilled 
compared with 46% and 8.5% for EU-nationals. Improving migrants' integration in the labour 
market requires breaking the vicious circle of a low skill level giving access to sectors and jobs, which in turn, offer poor chances of improving their skills.  
Although newly arrived third country migrants tend on average to have  a higher skill level 
than those established for several years in th e EU, their activity rates are lower and their 
unemployment rates higher than for longer esta blished immigrants. At 45%, the employment 
rate of immigrants who arrived in 2001 was n early 20 points below that of those who arrived 
10 years before. 
Differences in employment performances of th ird country nationals seem to be strongly 
related to the country of origin, for women in particular 
The employment rate of migrants from African  countries and Turkey is dramatically lower 
than for EU-nationals whatever the skill level and the gap is more marked for women. This is 
not the case for migrants from Balkan count ries, whose employment rates are at or over 
EU-nationals' levels both for men and women. Differences appear however less marked when 
considering country of birth in stead of nationality as shown by result of recent research 
conducted for the Commission. 
The situation of migrants in the labour  market in the new Member States  
Community Labour Force Survey data are no t robust enough to provide a comprehensive 
picture of migrants' employment in the ne w Member States. Available information for 
Slovenia, the Czech Republic, Poland and Slovakia
30 relates to the situation before accession 
and considers both EU and third country nationa ls workers as migrant workers and it only 
allows for rough estimates based on the numb er of work permits and trade licenses 
delivered31. In the new Member States, the great ma jority of migrant workers come from 
neighbouring countries, including the former USSR  and the Balkans. In Slovenia, 93% of the 
foreign workers come from former Yugoslavia. Foreign workers from Ukraine, Belarus and 
the Russian Federation represent the majority in Poland and between 27 and 36% in the Czech 
Republic. Both countries have also a sizeable share of migrant workers from Asian countries, 
notably Vietnam. 
Migration trends are cha nging in the new Member States and,  as in old EU countries, migrant 
labour plays a part in adjusting for labour and skill shortages provided the immigrants are integrated in the labour market. In Cyprus, labour market adjustments rely heavily on 
migrants employed on a temporary basis, in part icular in "hotels and restaurants" and in 
"private households" who represented 10.2% of the employed workforce in 2002
32. In Central 
and Eastern European new Member States, migr ants from EU-15 represent a marginal share 
                                                 
30 "Migration Trends  in selected EU Applicant Countries" , International Organisation for Migration, 
Vienna, 2004. 
31 In Poland the number of work permits fluctuated between 15,300 and 17,800 per year between 1997 
and workers can be estimated  at around 167,600 in 2001. In Slovakia around 9,000 non national citizens 
were officially working in 2002. 
32 Supporting document SEC (2003)1361 to Commission Communication "Progress in implementing the 
Joint 2002, in Slovenia between 34,000 and 40,000. In  the Czech Republic, the total number of work 
permits declined from 130,767 in 1997 to 103,652 in 2001, but adding trade licenses the number of 
migrant assessment Papers on employment policies in acceding countries"  COM(2003) 663 final. 
 
IT 17   IT of migrant workers (around 2.5% in the Cz ech Republic, for example) but helped by 
responding to the demand for new skills led by the economic transformation. They are generally high skilled, employed in managerial  and professional occu pations on a temporary 
basis and concentrated in big cities. Migran ts from Central and Eastern Europe and the 
Balkans, on the other hand, wo rk mainly in industry (texti le and food in particular), 
construction and agriculture in manual, unskilled  jobs or, in the case of women, as domestic 
helpers, carers for children and elderly people. Traditionally, mi grants from Asia have been 
mainly entrepreneurs, running small family bus inesses, notably in th e retail and textile 
industries. 
Economic and public finance aspects of immigration
33 
Economic theory is relatively optimistic with re spect to the economic impact of immigration, 
suggesting overall welfare gains. Immigrant work ers can improve the allocation of workers to 
firms and may ease labour shortages in areas in  which natives do not want to work. As they 
tend to be more responsive than local wo rkers to labour market conditions, immigrant 
workers may help to smooth the adjustment of  labour markets to regional differences or 
shocks. Moreover, the increase in human capital from immigration contributes to long-term 
growth, in addition to the pur ely quantitative impact of in creases in the labour force. 
A large part of the gains accrue to the immigr ants themselves (and to their families in the 
source countries receiving remittances), but most  studies find a small “immigration surplus” 
for the native population as well. However, the di stributional impact tends to be significant, as 
costs and benefits are not even ly distributed among the reside nt population. Studies typically 
show complementarities between skilled domes tic workers and unskilled migrants and some, 
although weak, substitution between unskilled migrants and domestic workers. In cases of a rapid increase in labour supply not matched by an increase in the capital stock, additional 
migration could thus lead to income redist ribution from native work ers to capital-owners, 
with unskilled labour probably having to shoulde r a major share of the burden. Thus, a shift 
towards a better balanced skill-mix of migr ants should be conducive to alleviating 
distributional concerns. More over, additional migration may well be accompanied by 
additional capital investment over the medium te rm, particularly if migration reduces supply 
barriers to economic activity such as labour or skill shortages.  
The Communication on immigration,  integration and em ployment concluded that while using 
immigration to fully compensate for the imp act of demographic ageing on the labour market 
is not a realistic option, in creased immigration flows are not  only likely but necessary. The 
existing literature confirms that migration can  contribute to mitigating the ageing process 
significantly if migration rates remain at their historical le vels or increase further, without 
being a solution to ageing populatio ns. In fact, the leve l of net migration required in order to 
maintain the old-age dependency ratio at its 2000 level would entail enormous increases of 
inflows relative to current levels. The EUROST AT demographic scenario used as a basis for 
the projections of public expend iture on pensions and health ca re already assumes significant 
net in-migration of some 30 million in tota l until 2050. Thus even somewhat higher net 
immigration would not dispense policy make rs from implementing the EU’s internal 
structural reform agenda to cope with the impa ct of ageing populations. In particular, in all 
Member States timely preparati ons to tackle the budgetary impli cations of ageing will have to 
                                                
 
33 This section is largely based on a note prepared by Commission services for the Economic Policy 
Committee, “Economic aspects of immigration” , ECFIN/361/03 en. 
 
IT 18   IT rely on the three-pronged strategy of raising employment rates, reducing public debt, and 
reforming pension systems34. 
An important element in the public debate ove r immigration has been the impact on public 
finances. Indeed, several recen t studies have shown that we lfare dependency ratios of 
migrants have increased in some countries in absolute terms and relative to the native 
population35. Basically, the higher probability of migrant households relative to native 
households to depend on social welfare progra mmes is a result of their human capital and 
other socio-economic characterist ics, with lower education, a lo wer age of the household head 
and a higher number of children being the prime factors. Typically, afte r controlling for these 
“observable” characteristics, there remains only a small part of “resi dual” welfare dependency 
of migrants over and above those of natives. Moreover, these studies find somewhat stronger 
tendencies for migrants to stop depending on welf are assistance than in the US. Welfare usage 
of non-humanitarian migrants seems to be at  least in some cases well below that of 
humanitarian migrants, and non-humanitarian migrants tend to stop depending on welfare 
more rapidly than other migrants. Thus, part  of the increase in welfare dependency of 
migrants can be traced back to  higher numbers of asylum seekers and refugees, who are not, 
or only under restrictive c onditions, permitted to work. 
3. OVERVIEW  AND  BROAD  TRENDS  IN NATIONAL  POLICIES  ON  
INTEGRATION   
The definition and content of integration policie s differ widely in terms of scope, target 
groups and actors. Some Member States are co mbining both actions targeted specifically on 
migrants and a mainstreaming approach; others have a less comprehensive, more fragmented 
strategy, which is often project-based. For long-term reside nt immigrants, ethnic or national 
minorities and asylum seekers, the policies carr ied out differ significantly from one Member 
State to another36. For newly arrived immigrants and re fugees, policies are more similar and 
are generally based on national introduc tion programmes consisting of three main 
components: language tuition, civic orientation an d education, and professional labour market 
training.  
The actors involved in developing integration policies vary a lo t across Member States. When 
a mainstream approach prevails, public actors  responsible for integration policies are less 
identifiable, with an overall res ponsibility often given to the Mini stry for Home Affairs and/or 
for Social Affairs. Authorities in  charge of policies for specific target groups are more visible. 
Integration strategies are defined at national level but often implemented by regional and local 
authorities. Some countries try to involve social  partners while others  rely mainly on NGOs.  
The diversity of approaches a nd actors reflects differe nt policy priorities, as well as the 
specific history and patterns of migration fl ows within each country. As several Member 
States have recently changed from being emig ration countries to immi gration countries, the 
need for comprehensive integration strategies has increasingly been recognised. This is, for 
instance, the case of many new Member Stat es, where emphasis has long been put on 
addressing minority issues, rather than on integrating newcomers.  
                                                 
34 Joint Report on pensions. 
35 A number of studies focus on Germany; some recent  evidence is available for Sweden, the Netherlands 
and Denmark. 
36 See European Commission, COM(2003) 336 Annex 1 Synthesis report on national integration policies. 
 
IT 19   IT Member States have committed themselves to significantly reduce the unemployment gaps 
between non-EU and EU nationals.  
Lacking a job is often perceived as the most important barrier to integration and promoting 
immigrant participation in the labour market is identified as a central policy priority. This is 
echoed by the vast majority of the National Contact  Points on Integration who identify lack of 
access to employment as being the greatest barrie r to integration and thus the most important 
political priority within national integratio n policies. Under the European Employment 
Strategy, Member States are called upon to promote the integration of and combat 
discrimination against immigrants and ethnic minor ities in the labour market. In particular, 
Member States are committed to significantly reduce the unemployment gaps between non-
EU and EU nationals by 2010, according to nationa l targets. Skills gaps and discrimination 
certainly play a role. Lack of language skil ls and difficulties regarding recognition of 
professional skills and qualifications are also important barriers. The analysis of the National Action Plans for Employment for 2003/2004 show s some promising policy developments. A 
growing number of Member Stat es (BE, DK, FR, PT, SE) are ta king measures to improve the 
recognition of qualifications and competences of migrants obta ined outside the EU. Special 
efforts are being carried out to improve job guidance and job counselling for migrants. For 
instance, the French public employment servi ce has nominated official s in charge of the 
coordination of the reception of  migrants in order to facilit ate their access to employment 
services. In Belgium, regional public employment  service also provides information about the 
rights of job seekers when c onfronted with discrimination. The potential of migrants to 
establish themselves as entrepreneurs is also increasingly recognised. In Germany, for 
example, several measures are developed to at tract more foreign workers to start their own 
business by better counselling, improved informati on and targeted public relation measures.  
However, little progress is seen in a number of other policy areas. Targets reflecting the one 
agreed at EU level have not been set at national level, except for the Netherlands, France, 
Denmark and Ireland. The Netherlands for example has committed itself to raising the employment rate of ethnic minorities to 54%  by 2005 whereas Denmark has set a target of 
having a minimum of 3.5% of people from a migrant origin in th e public sector. Although 
anti-discrimination measures in the workplace ar e considered crucial, not all Member States 
seem to give the necessary importance to this issue. The involvement and the commitment of 
the social partners are increasing but still lim ited. The evaluation of the effectiveness of 
policies is scarce. A counter-example is Swed en, which has recently appointed officials to 
review the effectiveness of reception and indu ction schemes for immigrants and refugees. 
Finally, many occupations remain inaccessible for non-EU nationals on the ground of nationality shifted recently its policy by aut horising non-EU nationals to access occupations 
in the civil service.  
Language tuition for newly arrived immigrants is gaining in importance 
Some immigrants are highly educated and alre ady speak the language of their host country. 
Immigrants bring with them a language resource  which the EU needs to capitalise on and their 
language  and intercultural  skills may well be better than th ose of their hosts. Language skills  
and the  improvement of the educational  attainment are, however, id entified as ke y challenges, 
not just to ensure integration in the labour market , but to integrate into society at large. Poor 
language skills are not only influenced by learning abilities and the lack of interaction with 
 
IT 20   IT the host society, but are perhaps also a re sult of shortage of financial resources37. Generally 
Member States seem to be focussing more on immigrant’ language abilities and an increasing number of countries are providi ng specific language tuition for newly arrived immigrants and 
refugees. Germany for instance is proposin g 600 hours of language training in their 
anticipated national integration programme. At the same time the focus has increased in some 
countries on the responsibility of the immigrant to integrate a nd learn the language of the host 
society. In the Netherlands an increased responsibility on the newcomers for his or her integration is envisaged by pl acing the cost of the introduction programme on the newcomer 
and requiring an integration exam. 
The provision of civic education to new immigrants is growing 
Confusion and ignorance surrounding immigration, social and cultural i ssues is widespread, 
as highlighted by the on-going di scussions in several Member States on the wearing of 
cultural and religious symbols. These difficult ies are also echoed by Member States which 
have highlighted the increasing need for provi ding civic education or  orientation to new 
immigrants, such as information about fundament al rights and obligations, including equality 
of men and women, basic norms and the core values  of the host society. Such efforts could be 
seen as an increased recognition of the n eed for developing and implementing a holistic 
approach to integration, whic h should include measures to facilitate civic, cultural and 
political participation. Member St ates still have difficulty in achieving the delicate balance 
between on the one hand the adaptation from migrants and on the other hand the changes 
required in society. 
Some progress in granting political ri ghts to immigrants at local level 
Participation in the political de cision-making process is certainl y an important formal step to 
granting foreigners similar rights and obligations  as EU-nationals. Participation in political 
life has been and is currently  under discussion in some Member States. Belgium and 
Luxembourg for example have recently adopted ne w legislation granting the right to vote to 
foreign residents under certain conditions. The ma jority of both new and old Member States 
have now granted some level of electoral rights  to immigrant at the local level and with the 
forthcoming transposition of th e Directive concerning the status  of third-country nationals 
who are long-term residents
38, there will be an opportunity for the remaining Member States 
to consider granting more political rights to immigrants. The European Parliament considers 
that Member States should ensure the right to  vote in local and European elections, but has 
emphasised that civic citizenship  implies more than that, including ensuring that citizenship 
requirements are non-discriminatory39. 
                                                 
37 Currently there are no specific Community measures to fund language courses for individual migrants 
as the responsibility for the organisation of educatio n and training systems rests with Member States. 
There are however projects under the Socrates and Leonardo da Vinci, which seek to encourage sharing 
of experiences and good practice in the teaching of immigrants. 
38 Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003. Deadline for transposition into national law is 
23 January 2006 cf. art. 26. 
39 Report on the Communication from the Commission on immigration, integration and employment from 
the European Parliament, 1 December 2003, A5-0445/2003. 
 
IT 21   IT Making a drive to reduce the risks of poverty  and social exclusion is a critical challenge 
Under the European common objectives to combat  poverty  and social exclusion adopted in 
December 2002 emphasis was placed on the need  to tackle the specific social risks 
experienced by immigrants. An analysis of the National Action Plans for Social Inclusion for 
2003-200540 shows that a more determined action is  needed. While Member States identify 
immigrants among those particularly at risk of  poverty and social excl usion, many countries 
still fail to provide in-depth analysis of the fact ors leading to this situat ion. Little attention is 
given to promoting access to resources, rights, g oods and services, in par ticular to appropriate 
healthcare.  
… and access to affordable housing is a particular problem  
The urban settlement and housing  of immigrants, in particular,  are still causing difficulties. A 
number of Member States are struggling to provide affordab le housing and to address the 
negative consequences of  segregation and deprived urban areas, where immigrants tend to be 
over-represented. Some Member States are in troducing new approaches to overcome this 
problem by linking admission and housing policie s. Italy, for example, has decided to 
introduce a new system where the employer ha s to guarantee housing under a “contract of 
stay for work”.  
Fighting discrimination must be stepped-up 
The fight against discrimination and racism has been rendered even more complex in the 
recent political climate, with the sometimes negative stereotypi ng of immigrants in the media 
and the rise in support for far-ri ght political parties in some Member States. Specific actions 
to promote the integration of immigrants mu st be complemented by measures to tackle 
discriminatory barriers. Policies to  combat  discrimination and racism are not always 
connected to the integration strategies pursue d by the Member States. There is, however, a 
clear recognition of the need to act. Most EU  citizens acknowledge that members of ethnic 
minorities would stand less chance of getting a j ob or training, even with the same level of 
qualifications as other candidates,  and more than 80% of EU ci tizens believe that it is wrong 
to treat people differently on the basis of their racial or ethnic origin41. The transposition of 
the 2000 EU legislation banning discrimination on grounds of racial or  ethnic origin in 
employment and beyond42 has acted as a catalyst for pr ogress by forbidding discriminatory 
attitudes, behaviour and practi ces and establishing in  each Member Stat e specialised bodies 
responsible for promoting equality and comb ating racial discrimination, which are now 
becoming operational.  
                                                 
40 See 2003 Joint Inclusion Report, as well as national action plans for social inclusion on 
http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2001/jun/napsincl2001_en.html  
41 See Eurobarometer survey on Discrimination in Europe  published by the Commission in June 2003. 
42 Council Directive 2000/43/EC. 
 
IT 22   IT 4. O VERVIEW OF FINANCIAL INSTRUMENT S AND THEIR CONTRIBUTION TO 
INTEGRATION OF IMMIGRANTS  
Several EU financial instruments and initiative s contribute to the integration efforts of the 
Member States. Financial suppo rt is available through the St ructural Funds, and from the 
European Social Fund (ESF) in particular. Some  of the activities supported under the five ESF 
priorities have relevance for the integration of immigrants although it is difficult to quantify 
their contribution as such at EU level since the ESF programmes do not have a target group 
approach and legally resident third-country nationals are elig ible for ESF funding on the same 
footing as EU nationals. Over 2000-2006, the ESF will spend some € 12.5 billion (20 % of the 
budget for the period) under the po licy field addressed at promo ting equal opportunities for all 
in accessing the labour market. As an example43 of support for immigrants, projects and 
measures have been identified in the programming documents of a number of Member States 
(BE, LU, FR, ES, EL, NL) amounting to € 26 0 million. The activities include counselling, 
training, guidance, employment support and measures  to facilitate labour  market integration. 
Another example is the Objective 3 Commun ity Support framework for UK, with an ESF 
allocation of more than € 4 billon, under whic h ethnic minorities and refugees represent 28% 
of the beneficiaries of active labour market measures. 
The European action programmes in the field of education also have relevance for the 
integration of immigrants. The Grundtvig ac tions, under the Socrates  programme, aiming at 
making lifelong learning opportunities more widely  available to citizens in Europe, have 
supported a number of projects addressing the learning needs of immigrant communities so as 
to secure their fuller participation in civil society and more effective access to, and progress 
within, the labour market. In 2003, 28% of the pr ojects supported by Gru ndtvig related to the 
education of migrants (as primary or indirect beneficiaries) and ref ugees. Migrants’ children 
is also an overall priority for Comenius. 17% of the projects in the period 2000-2003 
supported at Community level wher e targeted specifically at mi grants children. The Leonardo 
da Vinci programme, implementing the EU’s vocational training policy, also supported in 
2001 and 2002 a number of projects, which ha ve migrants and refugees among their 
beneficiaries.  
Across the EU, transnational exchanges have de veloped within the framework of the EQUAL 
initiative and of the European action programmes in the field of employment, to combat social 
exclusion and to combat discrimination, which all include activities of relevance to the 
integration of immigrants. Under the EQUAL44 initiative an amount of € 225 million supports 
partnership projects related to  the integration of disadvantaged groups in the labour market. 
The beneficiaries include certain categories of migrants and a nu mber of projects are 
dedicated to asylum-seekers. Under the various programmes,  several studies and "peer 
review" activities are planned or  on-going, for instance on the c ontribution of immigration to 
labour supply and the impact of  different immigration patterns on employment and growth, on 
the integration of immigrants into the labour ma rket, on policies to involve  social partners in 
                                                 
43 The following examples only illustrate the type of support provided by ESF to third country nationals. 
A more global and accurate overvi ew of the support could only be  provided after requesting and 
obtaining from Member States more detailed information of their respective Programmes. 
44 See http://europa.eu.int/comm/employment_social/equal/index_en.html ; 
http://europa.eu.int/comm/employment_social/incentive_measures/index_en.htm ; 
http://europa.eu.int/comm/ employment _social/soc-prot/soc-incl/ex_prog_en.htm ; 
http://europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/index_en.htm . 
 
IT 23   IT the integration of migrants, on urban issues and access to h ousing by immigrants and ethnic 
minorities.   
Due to the significant impact of immigration on entrepreneurship and the importance of 
business creation by immigrants as a means to integration, the Entrep reneurship Action Plan45 
has targeted support for immigr ant entrepreneurs as one of  its key actions for 2004. The 
action aims to facilitate exch ange of good practices between Member States in accordance 
with the open method of co-ordination.  
With respect to specific instruments targeted towards immigrants the European Refugee Fund 
is the European Community’s main instrume nt supporting the implementation of a common 
asylum policy. In 2003, Member States alloca ted 25% of their appropriation under the 
European Refugee Fund to support the integratio n of refugees covering activities at national 
level in particular to provide social assistan ce in areas such as housing, means of subsistence 
and health care or to enable beneficiaries to ad just to the society of the Member State or to 
provide for themselves. A number of important  projects have been implemented aiming at 
empowering refugees through community-based so cial support, family support, and support 
for the maintenance of the native culture of re fugees. Projects are also being implemented to 
promote pathways to socio-economic integr ation through language teaching, vocational 
orientation and training, job searches and job creation. In  February 2004, the Commission 
presented a proposal for the establishment of th e second phase of the European Refugee Fund 
for the period 2005-2010. 
A new pilot project on integrati on (INTI) was launched in 2003 w ith a view to specifically 
support networks and the transferral of in formation and good practices between Member 
States, regional and local authorities and other stakeholders on policies for the integration of 
immigrants. Fourteen projects involving the esta blishment of networks, conferences, research 
and the development of innovative approaches have been selected for funding and are now 
being implemented. 
In addition, the Council adopted in December 2 003 a proposal from the Commission for the 
establishment of a cooperation programme (A RENEAS) with third countries aiming at 
providing specific and complementary assistance to  them in order to s upport their efforts in 
better managing migratory flows in  all their dimensions. It provi des for a global envelope of 
€ 250 million for the period 2004-2008. 
                                                 
45 COM(2004) 70 final.