Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato economico e sociale Europeo e al comitato delle regioni - Relazione annuale SAPARD - 2004 {SEC(2005) 1375} /* COM/2005/0537 def. */





[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE | Bruxelles, 28.10.2005 COM(2005) 537 definitivo RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI RELAZIONE ANNUALE SAPARD – 2004 {SEC(2005) 1375} 1. INTRODUZIONE A partire dal 2000, l’Unione europea ha aumentato la concessione di aiuti di preadesione a favore dello sviluppo rurale nei dieci paesi candidati dell’Europa centrale ed orientale, mettendo a punto il programma speciale di adesione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale (Sapard). La relazione annuale Sapard del 2000 contiene informazioni particolareggiate sui sistemi di attuazione e di gestione di tale programma. Gli aiuti finanziari concessi nel quadro di Sapard hanno lo scopo di aiutare i paesi ammissibili agli aiuti a migliorare le strutture nei rispettivi comparti agricolo e rurale, in previsione dell’adesione all’UE. L’Unione europea ha concesso aiuti finanziari destinati a migliorare la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti nonché le norme di qualità, conformandole ai requisiti UE. Gli aiuti Sapard sono stati inoltre utilizzati per risolvere problemi specifici identificati dai paesi in questione. 2. PRINCIPALI RISULTATI DELL’ATTUAZIONE DI SAPARD [1] Dal 2000 al 2004, è stato assegnato ai paesi Sapard per il miglioramento dei rispettivi settori rurale ed agricolo un importo complessivo di 2 412,1 milioni di €, di cui 1 334,2 milioni di € ai nuovi Stati membri e 1 077,9 alla Bulgaria e alla Romania. Tra il 2000 ed il 2004, sono stati effettivamente versati ai paesi Sapard 991 milioni di €. Soltanto nel 2004, sono stati pagati ai paesi Sapard 573,5 milioni di €, di cui 380,4 milioni ai nuovi Stati membri e 193,1 milioni alla Bulgaria e alla Romania. Il 1° maggio 2004, otto dei dieci paesi Sapard hanno aderito all’UE. Nel corso del 2004, i nuovi Stati membri hanno cessato di impegnare fondi per nuovi progetti nel quadro dei rispettivi programmi Sapard ed hanno iniziato a concludere contratti nel quadro dei programmi di postadesione. Per la gestione di questi ultimi, i nuovi Stati membri hanno potuto utilizzare le strutture già istituite per l’attuazione di Sapard. Inoltre, dai dati relativi ai fondi impegnati dopo l’adesione in misure di tipo Sapard risulta che nella maggior parte dei paesi i livelli d’impegno per queste misure sono superiori a quelli di altri tipi di misure. Ad esempio, il tasso d’impegno ha raggiunto il 100% in Lettonia ed il 63% in media in Estonia. Alla fine del 2004, le agenzie Sapard avevano stipulato contratti relativi ad oltre 37 000 progetti, per un importo superiore a 2,2 miliardi di € di contributi comunitari. 3. VALUTAZIONE DEL CONSEGUIMENTO DEGLI OBIETTIVI SAPARD[2] Ora che nei nuovi Stati membri non vengono più impegnati fondi Sapard, è diventato più facile valutare il risultato complessivo dell’attuazione di tale strumento. Per una serie di motivi, come la diversità degli indicatori e degli investimenti, non è in pratica possibile procedere ad una valutazione basata sugli indicatori esposti nei programmi Sapard. La presente relazione si concentrerà pertanto sull’attuazione rispetto agli obiettivi Sapard. Essa valuterà i progressi nell’applicazione delle misure per gli investimenti nelle aziende agricole e nell’industria alimentare, che contribuiscono segnatamente al raggiungimento dell’ acquis, e delle altre due misure per gli investimenti nelle infrastrutture rurali e nella diversificazione delle attività economiche, che contribuiscono allo sviluppo economico sostenibile ed alla creazione di posti di lavoro nelle zone rurali. Queste quattro misure assorbono l’86% degli importi complessivamente assegnati nell’ambito di Sapard. Per quanto riguarda la Bulgaria e la Romania, la presente relazione si concentrerà sui progressi effettuati durante il 2004. 3.1 I nuovi Stati membri Alla fine del 2004, gli otto paesi erano riusciti ad impegnare tutte le risorse UE ad essi assegnate ed anche a sviluppare una riserva di progetti ammissibili nel quadro dei programmi successivi all’adesione. Per quanto riguarda la misura a favore degli investimenti nelle aziende agricole, la quota della produzione animale e dei prodotti d’origine animale, principale comparto in termini di adozione delle norme dell’ acquis , era pari al 41% dell’importo complessivamente impegnato a titolo di questa misura negli otto paesi. Nello stesso periodo, gli investimenti nel settore dei seminativi hanno raggiunto il 16%. Anche se questo settore riveste una certa importanza in alcuni paesi, la concentrazione degli investimenti in questo tipo di attività deriva, in un certo qual modo, dalle difficoltà economiche incontrate dal comparto della produzione animale. Con riguardo agli investimenti nella trasformazione e nella commercializzazione dei prodotti alimentari, i prodotti a base di carne ed i prodotti lattiero-caseari, i due settori più vitali in termini di acquis , hanno raggiunto rispettivamente il 51% e il 22%. Inoltre, dai dati relativi alla sorveglianza risulta che in certi paesi è aumentato il livello degli investimenti nella prima fase della lavorazione, in particolare nei mattatoi. In tal modo è stato posto maggiormente l’accento sull’adozione delle norme dell’ acquis . Ad esempio, in Ungheria il numero di progetti concernenti mattatoi è quasi triplicato. Da una valutazione preliminare di questi risultati si evince che gli investimenti nell’ambito di queste due misure hanno notevolmente contribuito al raggiungimento degli obiettivi Sapard. Nel 2004, la misura a favore delle infrastrutture rurali è quella che ha registrato i livelli di impegni più elevati e ciò riflette l’assoluta necessità di migliorare le infrastrutture nelle zone rurali, segnatamente in Polonia. Quanto agli investimenti nella diversificazione delle attività economiche, il 20% dei fondi comunitari assegnati a questa misura sono stati utilizzati per investimenti nel settore del turismo rurale e l’11% per lo sviluppo dei servizi di base. Gli investimenti a titolo di queste due misure hanno contribuito a migliorare l’infrastruttura di base e ad incoraggiare lo sviluppo sostenibile di attività economiche nelle zone rurali. La principale finalità della misura agroambientale è consistita nell’acquisire un’esperienza sufficiente a livello di elaborazione e di attuazione del programma agroambientale di postadesione, obiettivo conseguito segnatamente in Slovacchia e nella Repubblica ceca. 3.2 Bulgaria e Romania Gli importi complessivamente impegnati nel 2004 in Bulgaria ed in Romania sono ammontati a 226,7 milioni di €. A livello di progetti approvati, in Bulgaria l’attuazione di Sapard ha segnato nel 2004 notevoli progressi. Al 31 dicembre 2004, l’agenzia Sapard aveva approvato 1 909 progetti per un importo complessivo di 285,4 milioni di € di contributi comunitari, raddoppiando in pratica il numero di progetti approvati nel 2003. Tale importo corrisponde al 100% della dotazione Sapard per gli anni 2000–2004. I fondi comunitari stanziati nel quadro della misura per gli investimenti nelle aziende agricole sono stati interamente assegnati. Il numero di progetti finanziati alla fine del 2004 è più che raddoppiato rispetto al 2003. La quota dei seminativi (44%) rimane considerevole rispetto ad altri paesi, per la notevole necessità di razionalizzazione e di meccanizzazione. Per quanto riguarda la misura a favore dei settori della trasformazione e della commercializzazione, è stato impegnato il 96% dei fondi comunitari assegnati per il periodo 2000–2004. Gli investimenti hanno riguardato per il 31% il settore dei prodotti a base di carne, per il 14% quello dei prodotti lattiero-caseari e per il 28% quello degli ortofrutticoli. Sono aumentati anche gli impegni ed il numero dei progetti nel quadro della misura per la diversificazione delle attività economiche. Le attività principali hanno comportato investimenti nel turismo rurale (42%) nonché nei settori del legno, della carpenteria e dei biocarburanti (33%). Inoltre, nel 2004 sono divenute operative le misure a favore delle infrastrutture rurali e del rinnovamento dei villaggi. Alla fine del 2004, i livelli d’impegno per queste due misure hanno raggiunto rispettivamente l’84 e il 71%. L’83% dei fondi assegnati per le infrastrutture rurali è stato utilizzato per finanziare infrastrutture stradali. In Romania, alla fine del 2004, l’agenzia Sapard ha approvato 1.096 progetti, per un importo totale di 452,4 milioni di €. Questa cifra corrisponde al 57% della dotazione Sapard per il periodo 2000–2004. La misura a favore delle infrastrutture rurali, principale misura attuata in Romania, ha beneficiato della maggior percentuale dei contributi Sapard assegnati a tale paese. Alla fine del 2004, il livello d’impegno ammontava al 122%, di cui il 49% nel settore stradale, il 35% in quello dell’acqua potabile e il 16% nel sistema fognante. Occorrono rapidi progressi nell’assegnazione dei fondi per le misure a favore della trasformazione e della commercializzazione nonché per le misure a favore delle aziende agricole e della diversificazione, altrimenti dopo la fine del 2005 tali fondi non potranno più essere utilizzati. La misura nel settore della trasformazione e della commercializzazione ha beneficiato della seconda quota di contributo comunitario in ordine d’importanza. Nel periodo 2000–2004 il livello d’impegno a titolo di questa misura ha raggiunto il 41%, di cui il 51% è andato al settore dei prodotti a base di carne e il 21% a quello dei prodotti lattiero-caseari. Gli impegni a titolo della misura per gli investimenti nelle aziende agricole hanno raggiunto soltanto il 15%, di cui 53% a profitto del settore dei seminativi. Il livello degli impegni nell’ambito della misura per la diversificazione non ha superato l’11%, di cui 94% a favore del turismo rurale. 4. ATTUAZIONE E GESTIONE DEL PROGRAMMA 4.1 Controllo dell’attuazione del programma Nel 2004, sono state tenute diciotto riunioni del comitato di sorveglianza Sapard e sono stati emendati sei programmi. Oltre alle iniziative usuali, l’attività dei comitati si è concentrata sulla modifica dei programmi. Le principali modifiche apportate hanno riguardato: i) la revisione di alcuni aspetti delle misure approvate, in base all’esperienza acquisita e/o ai risultati della valutazione intermedia; ii) l’aggiornamento delle tabelle finanziarie e, in alcuni paesi, l’assegnazione degli interessi percepiti; iii) l’adeguamento dei programmi in preparazione e che debbono essere approvati. Negli otto nuovi Stati membri, l’attività ha riguardato anche l’adattamento definitivo delle tabelle finanziarie e l’adeguamento finale dei programmi (cfr. allegato D). In Bulgaria, le modifiche sono consistite in una maggiore concentrazione sulle misure di attuazione che i) contribuivano all’adozione dell’ acquis e ii) miglioravano la produttività delle aziende agricole nella prospettiva dell’adesione. In Romania, il comitato di sorveglianza ha affrontato il tema del miglioramento del livello d’impegno e le proposte relative alle modifiche del programma intese a riflettere il problema dei conflitti d’interesse nei progetti di infrastrutture. Infine, i dieci paesi hanno presentato le rispettive relazioni annuali d’attuazione. 4.2 Valutazione intermedia Nel 2004, la Commissione ha analizzato le relazioni di valutazione intermedia. Le conclusioni e raccomandazioni pertinenti formulate in queste relazioni sono state tenute presenti ai fini della modifica dei programmi per la Bulgaria e la Romania. Di tali informazioni si è tenuto conto anche a livello di gestione dei programmi successivi all’adesione negli otto nuovi Stati membri. 4.3 Finestra di credito rurale Al fine di migliorare il sistema di credito rurale, un progetto speciale, denominato “Finestra di credito rurale”, è stato elaborato nel 2003 nel quadro di PHARE per le PMI. I progressi nell’attuazione della componente “Finestra di credito rurale”, destinata ad agevolare l’accesso degli imprenditori rurali ai servizi finanziari, sono stati più lenti del previsto. La Commissione sta attualmente valutando i motivi di tale ritardo e le possibili soluzioni per porvi rimedio. 5. INIZIATIVE GIURIDICHE La presente sezione illustra le diverse iniziative giuridiche attuate nel 2004[3]. Il regolamento Sapard adottato dal Consiglio ed il regolamento d’attuazione adottato dalla Commissione sono stati modificati per permettere l’allineamento degli aiuti finanziari assegnati alla Bulgaria e alla Romania all’assistenza fornita ai nuovi Stati membri dopo l’adesione. Ciò ha comportato tra l’altro, i) l’inserimento di una nuova misura ammissibile che permette alle comunità rurali di elaborare e di attuare le strategie di sviluppo rurale; ii) l’adeguamento dell’intensità degli aiuti a quella stabilita per i nuovi Stati membri e iii) l’introduzione di una certa flessibilità nell’utilizzazione dei regimi nazionali che agevolano l’accesso al credito. Il regolamento del Consiglio è stato ulteriormente modificato per permettere l’inclusione della Croazia fra i paesi beneficiari di Sapard nel periodo 2005–2006. La Commissione ha adottato un nuovo regolamento, che ha prolungato il periodo di validità delle convenzioni di finanziamento (CFP e CFA) in precedenza concluse con i paesi Sapard che sono diventati Stati membri. Per un periodo transitorio, questi paesi sono autorizzati ad applicare norme diverse dalle abituali norme UE. A norma di tale regolamento non sono più applicabili alcune disposizioni contenute in queste convenzioni, come quelle che disciplinano la delega delle funzioni di gestione degli aiuti. Per consigliare i nuovi Stati membri in merito alla chiusura dei programmi, la Commissione ha elaborato degli orientamenti sulla chiusura dei programmi Sapard. Nel 2004, la Commissione ha adottato convenzioni di finanziamento che assegnano 225,2 milioni di € alla Bulgaria ed alla Romania. Essa ha quindi adottato un’ulteriore convenzione di finanziamento per assegnare a questi due paesi un importo supplementare di 1,5 milioni di €. 6. ATTIVITÀ RELATIVE AL CONFERIMENTO DELLA GESTIONE, AGLI AUDIT E AI CONTROLLI 6.1 Aggiornamento sul conferimento della gestione degli aiuti e sulle missioni di sorveglianza [4] Nel 2004 sono state adottate tre nuove decisioni della Commissione relative al conferimento della gestione degli aiuti. Alla fine dell ’anno, il conferimento della gestione riguardava il 100% della dotazione per la Repubblica ceca, la Slovacchia e la Slovenia. Al fine di valutare il funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo interno, sono state effettuate missioni audit di sorveglianza in Slovacchia (marzo 2004), in Polonia (aprile 2004), in Romania (maggio 2004) ed in Bulgaria (ottobre 2004. Nei casi necessari, sono state formulate delle raccomandazioni. 6.2 Decisione di liquidazione dei conti I conti del 2003 per sette paesi Sapard (Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Repubblica ceca, Slovacchia e Slovenia) sono stati liquidati con la decisione della Commissione del 28 settembre 2004, C(2004) 3603. La liquidazione dei conti per Bulgaria, Polonia e Romania è stata sospesa in attesa di ricevere e valutare gli ulteriori elementi d’informazione richiesti. 6.3 Decisione di liquidazione di conformità L’indagine sul controllo di conformità avviata nel settembre 2003, è continuata nel 2004, anno durante il quale sono stati effettuati sei audit. Le agenzie riconosciute e gli organismi locali a cui sono affidati la gestione e il controllo delle misure Sapard attuate in Repubblica ceca, Slovacchia, Polonia, Ungheria e Romania sono stati oggetto di un’ispezione generale con riguardo alle procedure applicate. In Bulgaria si è proceduto ad un secondo audit concernente le spese dichiarate nel 2004. In tale occasione sono stati inoltre verificati campioni dei fascicoli di pagamento e sono stati effettuati controlli nelle sedi di alcuni beneficiari finali. I revisori hanno verificato in particolare i requisiti specifici della CFP che presentavano un livello di rischio superiore per quanto riguarda: i) i principi di una sana gestione finanziaria e, in particolare, i principi di economia e di rapporto costo/efficacia; ii) il doppio finanziamento o la sovrapposizione dei finanziamenti; iii) le spese non ammissibili ad un cofinanziamento comunitario nel quadro del programma Sapard; iv) i criteri di ammissibilità fissati nei programmi di sviluppo rurale per ciascuna misura; v) la portata e la qualità dei controlli; vi) il turnover del personale considerato “essenziale”; vii) gli appalti pubblici e viii) i rilievi specifici. Le irregolarità constatate sono state notificate alle autorità competenti. L’applicazione di eventuali rettifiche finanziarie alle spese di cui trattasi sarà valutata al termine della procedura di liquidazione dei conti collegata alla presente indagine, conformemente alle disposizioni della CFP. 6.4 Lavoro svolto in relazione alla Corte dei conti Il 19 febbraio 2004, la Corte dei conti ha presentato alla Commissione una relazione speciale Sapard dal titolo “Sapard è stato gestito in modo adeguato?”. La relazione era critica riguardo al conseguimento degli obiettivi di Sapard ed ha sottolineato i ritardi nell’esecuzione dovuti alla mancata programmazione da parte della Commissione. Essa è giunta inoltre alla conclusione che la mancanza di risorse proprie dei beneficiari finali, i problemi d’accesso al credito per i potenziali beneficiari, come pure la complessità delle procedure hanno provocato una significativa sottoutilizzazione dei fondi assegnati. La Corte ha tuttavia ritenuto corretta la decisione della Commissione di adottare un’attuazione decentrata, in considerazione del numero elevato di progetti da finanziare. Essa ha verificato i) l’esistenza di sistemi ben definiti e che prevedevano controlli essenziali prima che fosse possibile effettuare qualsiasi spesa; ii) l’efficace documentazione delle procedure; iii) il funzionamento a livello pratico dei sistemi e iv) il rispetto delle procedure di controllo per la maggior parte delle pratiche esaminate. La Corte ha riconosciuto che Sapard ha dato un contributo positivo alla preparazione all’allargamento. 6.5 Informazioni relative alle irregolarità Nel 2004 sono stati comunicati all’OLAF 91 casi di irregolarità, di cui 27 in Polonia, 23 in Slovenia, 18 in Romania, 15 in Lituania e 8 in Ungheria. Dovrebbe essere registrato un netto miglioramento della qualità e della quantità delle relazioni. Tuttavia, la Commissione deplora il persistere di notevoli ritardi, l’assenza di informazioni da parte di alcuni paesi e, in alcuni casi, la scarsa qualità delle comunicazioni che ha portato alla perdita di informazioni importanti. La maggior parte delle irregolarità è stata provocata da un’insufficiente applicazione delle norme d’aggiudicazione degli appalti per le misure relative ad infrastrutture e mattatoi, dall’inammissibilità di alcune spese e da un’insufficiente valutazione dell’impatto ambientale dei progetti. Personale insufficiente, mancanza di formazione ed un elevato turnover sono considerati fattori di rischio. 7. EVOLUZIONE FUTURA 7.1 Croazia Al fine di iniziare i lavori preparatori per l’attuazione degli aiuti di preadesione, la Commissione ha effettuato nel settembre 2004 una missione esplorativa in Croazia. Contemporaneamente le autorità croate sono state informate delle principali iniziative da intraprendere per avviare al più presto l’attuazione dell’aiuto di preadesione nel loro paese. Nel novembre 2004, la Commissione ha organizzato un seminario introduttivo, per dare alla Croazia le informazioni relative al programma Sapard ed al sistema che occorre istituire nel paese per consentire l’assegnazione di fondi comunitari. 7.2 Strumento di assistenza preadesione (IPA) Nella sua comunicazione relativa alle prospettive finanziarie per il periodo 2007–2013, la Commissione ha raccomandato una riforma dell’assistenza esterna, compreso l’aiuto di preadesione[5]. Essa ha proposto la creazione di un quadro unico per l’aiuto di preadesione, denominato “Strumento di assistenza preadesione” (IPA). Nel contesto delle future prospettive finanziarie, è previsto che il tipo di aiuto accordato nel quadro di Sapard continui nell’ambito della componente “Sviluppo rurale”. [1] Cfr. allegato A. [2] Vedansi gli allegati B e C per un’analisi orizzontale. [3] Cfr. allegato E. [4] Cfr. allegato F. [5] COM(2004) 101.