LIBRO BIANCO - La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte

INDICE

ORIENTAMENTI DEL LIBRO BIANCO

PARTE PRIMA: RIEQUILIBRARE I MODI DI TRASPORTO

I. UNA CONCORRENZA REGOLATA

A. Migliorare la qualità del trasporto su strada

1. Una ristrutturazione da organizzare

2. Una regolamentazione da sviluppare

3. Controlli e sanzioni da rafforzare

B. Rilanciare le ferrovie

1. Integrare il trasporto ferroviario nel mercato interno

2. Ottimizzare l'uso delle infrastrutture

3. Modernizzare i servizi

C. Controllare la crescita del trasporto aereo

1. Combattere la saturazione del cielo

2. Riconsiderare le capacità aeroportuali e il loro uso

3. Conciliare la crescita del trasporto aereo con l'ambiente

4. Preservare il livello di sicurezza

II. LEGARE IL DESTINO DEI TIPI DI TRASPORTO

A. Garantire il collegamento mare-vie navigabili-ferrovia

1. Sviluppare le autostrade del mare

2. Offrire servizi innovativi

B. Favorire il "decollo" delle operazioni intermodali: il nuovo programma Marco Polo

C. Creare condizioni tecniche favorevoli

1. Favorire l'emergere di integratori del trasporto merci

2. Standardizzare i container e le casse mobili

PARTE SECONDA: ELIMINARE LE STROZZATURE

I. IL DECONGESTIONAMENTO DEI GRANDI ASSI

A. Verso corridoi multimodali dedicati in via prioritaria alle merci

B. Una rete rapida per i passeggeri

C. Il miglioramento delle condizioni di circolazione

D. I progetti di grandi infrastrutture

1. Completamento dei varchi alpini

2. Facilitare il varco dei Pirenei

3. Avvio di nuovi progetti prioritari

4. Potenziamento della sicurezza nelle gallerie

II. IL PROBLEMA DEI FINANZIAMENTI

A. Bilanci pubblici limitati

B. Rassicurare gli investitori privati

C. Una soluzione innovatrice: il mutuo finanziamento

PARTE TERZA: PORRE GLI UTENTI AL CENTRO DELLA POLITICA DEI TRASPORTI

I. L'INSICUREZZA DELLA STRADA

A. La strage quotidiana: 40 000 decessi all'anno

B. Dimezzare il numero di morti

1. L'armonizzazione delle sanzioni

2. Le nuove tecnologie al servizio della sicurezza stradale

II. RENDERE L'UTENTE CONSAPEVOLE DEI COSTI

A. Verso una progressiva tariffazione dell'uso delle infrastrutture

1.Una struttura di prezzi che rifletta i costi a carico della collettività

2. Una regolamentazione frammentaria

3. Necessità di un quadro di riferimento comunitario

B. La necessaria armonizzazione della fiscalità dei carburanti

III. TRASPORTI DAL VOLTO UMANO

A. L'intermodalità nel trasporto passeggeri

1. Creazione di biglietterie integrate

2. Bagagli

3. Garantire la continuità degli spostamenti

B. Diritti e doveri degli utenti

1. I diritti degli utenti

2. I doveri degli utenti

3. Un servizio pubblico di qualità

IV. LA RAZIONALIZZAZIONE DEL TRASPORTO URBANO

A. Un'energia differenziata per i trasporti

1. Creare un nuovo quadro regolamentare per i carburanti alternativi

2. Stimolare la domanda con la sperimentazione

B. Promuovere le buone pratiche

PARTE QUARTA: CONTROLLARE LA MONDIALIZZAZIONE DEI TRASPORTI

I. L'ALLARGAMENTO CAMBIA LE CARTE IN TAVOLA

A. La sfida delle infrastrutture

B. Le opportunità offerte da una rete ferroviaria ben sviluppata

C. Una nuova dimensione per la sicurezza marittima 100

II. L'EUROPA ALLARGATA DEVE AFFERMARSI SULLA SCENA MONDIALE 103

A. Una sola voce per l'Unione europea presso gli organismi internazionali 103

B. L'urgente necessità di una dimensione esterna per il trasporto aereo 104

C. L'importanza di realizzare un programma di portata mondiale: Galileo 106

CONCLUSIONI: IL MOMENTO DELLE SCELTE 108

ALLEGATI 110

I ALLEGATO I: PROGRAMMA DI AZIONE 111

II. ALLEGATO II: INDICATORI E GRAFICI 117

III ALLEGATO III: PROGETTI PRESENTATI DAGLI STATI MEMBRI E DAL PARLAMENTO EUROPEO ALL'ESAME DELLA COMMISSIONE PER INSERIMENTO NELL'ELENCO DEI PROGETTI "SPECIFICI" (ELENCO DI ESSEN) 123

IV ALLEGATO IV: SVILUPPO TECNOLOGICO E SISTEMI DI TRASPORTO INTELLIGENTI 125

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Elenco delle carte inserite

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ORIENTAMENTI DEL LIBRO BIANCO

Elemento cardine delle moderne economie, i trasporti si trovano a dover soddisfare le esigenze di una società sempre più assetata di mobilità e di un'opinione pubblica sempre meno incline ad accettare i cronici ritardi e la mediocre qualità di determinati servizi. A fronte di una domanda di trasporto in costante crescita, la risposta della Comunità non può limitarsi alla costruzione di nuove infrastrutture ed all'apertura dei mercati. Il duplice obiettivo dell'allargamento e dello sviluppo sostenibile, in dicato nelle conclusioni del Consiglio europeo di Göteborg, impone interventi volti a migliorare l'intero sistema dei trasporti. Un moderno sistema dei trasporti deve risultare sostenibile tanto dal punto di vista economico, che sociale che ambientale.

Nel discutere l'avvenire di tale settore va tenuta ben presente la sua rilevanza economica. Con un giro d'affari complessivo di circa mille miliardi di euro, pari ad oltre il 10% del prodotto interno lordo, esso dà lavoro a più di 10 milioni di persone. Infrastrutture e tecnologie impiegate hanno costi tali che qualsiasi errore di valutazione finisce per imporre un grave fardello sulla società. Proprio in considerazione della rilevanza degli investimenti nel settore dei trasporti e del loro ruolo determinante per la crescita economica, i firmatari del trattato di Roma avevano previsto l'elaborazione di una politica comune soggetta a regole specifiche.

I. La politica comune dei trasporti: un bilancio controverso

Per lungo tempo, la Comunità europea non ha saputo o voluto attuare la politica comune dei trasporti prevista dal trattato di Roma. Il Consiglio dei ministri non è stato capace, per quasi trent'anni, di tradurre in azioni concrete le proposte della Commissione. Solo quando nel 1985 la Corte di giustizia ha ufficialmente riconosciuto le carenze del Consiglio, gli Stati membri hanno accettato che la Comunità operasse i necessari interventi legislativi.

Il trattato di Maastricht ha successivamente rafforzato le basi politiche, istituzionali e di bilancio della politica dei trasporti. Da un lato la maggioranza qualificata si è, almeno in principio, sostituita all'unanimità (benché la regola dell'unanimità in pratica viga ancora in seno al Consiglio dei ministri). Il Parlamento europeo, grazie ai poteri conferitigli dalla procedura di codecisione, ha un ruolo insostituibile nel promuovere iniziative in materia, come dimostra la decisione storica, adottata nel dicembre 2000, di aprire completamente il mercato del trasporto ferroviario di merci antro il 2008. Il trattato di Maastricht ha inoltre introdotto il concetto delle reti transeuropee, permettendo di sviluppare uno schema di riferimento delle infrastrutture di trasporto a livello europeo oggetto di finanziamenti comunitari.

È stato così pubblicato, nel dicembre 1992, il primo Libro bianco della Commissione dal titolo "Lo sviluppo futuro della politica comune dei trasporti". Concetto chiave del documento è l'apertura del mercato dei trasporti. In una decina d'anni, con la sola eccezione del settore ferroviario, tale obiettivo è stato praticamente raggiunto. Oggigiorno, nessun autocarro è più obbligato, dopo aver compiuto un trasporto internazionale, a compiere il viaggio di ritorno a vuoto; esso può perfino caricare trasportare merci in uno Stato diverso dal suo paese di immatricolazione. Il "cabotaggio stradale" è ormai una realtà. Anche il traffico aereo è oggi definitivamente aperto alla concorrenza, pur mantenendo livelli di sicurezza fra i più elevati al mondo. L'apertura, di cui hanno beneficiato soprattutto le imprese, ha indotto in Europa un aumento del traffico più che proporzionale rispetto a quello dell'economia.

I primi significativi progressi della politica comune dei trasporti si sono concretizzati in una riduzione significativa dei prezzi per i consumatori, accompagnata da un aumento della qualità dei servizi e della gamma di alternative disponibili, che ha cambiato le stesse abitudini di vita e di consumo dei cittadini europei. La mobilità è passata in media dai 17 km al giorno per persona del 1970 ai 35 km del 1998 ed è ormai considerata un vero e proprio diritto acquisito.

Tale politica ha inoltre permesso, partendo dai risultati dei programmi quadro di ricerca, di sviluppare tecniche modernissime in un quadro di interoperabilità a livello europeo. I progetti lanciati alla fine degli anni '80, cominciano oggi a portare i loro frutti. Si pensi ad esempio alla realizzazione della rete ferroviaria transeuropea ad alta velocità o al programma di navigazione satellitare Galileo. Ai progressi realizzati in termini di tecniche e di infrastrutture non si è purtroppo sempre accompagnata una corrispondente modernizzazione degli organismi di gestione, soprattutto in ambito ferroviario.

Per quanto l'apertura del mercato dei trasporti abbia nel corso dell'ultimo decennio registrato notevoli successi, non va dimenticato che la realtà del mercato interno rende difficile accettare distorsioni di concorrenza, dovute alla mancanza di armonizzazione in campo fiscale e sociale. La politica comune dei trasporti non si è purtroppo sviluppata in modo armonioso ed il sistema dei trasporti europeo si trova oggi a dover far fronte ad una serie di gravi difficoltà:

- La crescita squilibrata dei diversi modi di trasporto. Tale crescita riflette in parte la miglior capacità di adattamento di determinati modi alle esigenze dell'economia moderna, ma in molti casi essa è dovuta anche alla mancata internalizzazione dei costi esterni nei prezzi del trasporto e all'inosservanza di talune normative sociali e di sicurezza (soprattutto nel settore del trasporto stradale). Ciò ha portato ad una situazione in cui il trasporto su strada rappresenta ormai il 44% del trasporto merci, rispetto al 41% della navigazione a corto raggio, all'8% della ferrovia e al 4% delle vie navigabili; il predominio del trasporto su strada é ancora più marcato nel comparto passeggeri che vede il trasporto su strada al primo posto con una quota di mercato del 79%; il trasporto aereo, con il 5%, si avvicina alla quota delle ferrovie, ferme al 6%;

- congestione di determinati grandi assi stradali e ferroviarie, dei centri città e degli aeroporti;

- problemi ambientali e ripercussioni sulla salute dei cittadini (non va dimenticato il grave tributo in termini di vite legato all'insicurezza sulle strade).

II. La congestione: conseguenza dello squilibrio fra i modi

Nel corso de gli anni '90 la congestione di determinate regioni o determinati assi è andata via accentuandosi in Europa ed il cronicizzarsi di tale fenomeno minaccia ormai la competitività dell'industria europea. Alla congestione delle regioni centrali si accompagna, paradossalmente, un eccessivo isolamento delle regioni periferiche che necessitano disperatamente di migliori collegamenti con i mercati centrali per garantire la coesione territoriale dell'Unione. Come spesso avviene nei fenomeni di centralizzazione, l'Unione europea è minacciata "di soffocamento al centro e di paralisi alle estremità".

Il preoccupante fenomeno era già stato constatato dal Libro bianco del 1993 su crescita, competitività e occupazione, nel quale si riconosce che gli ingorghi non solo minano i nervi di chi vi si ritrova bloccato, ma nuocciono anche notevolmente alla produttività dell'industria Europa. Le reti sono le arterie del grande mercato unico che risente di ogni strozzatura, di ogni anello mancante nelle infrastrutture e della mancanza di interoperabilità fra modi e sistemi diversi. Tali mancanze soffocano la competitività e impediscono di accedere a nuovi mercati, tenendo quindi i livelli d'occupazione in Europa al di sotto del loro vero potenziale.

Benché i fenomeni di congestione si concentrino soprattutto nelle zone urbane, il fenomeno si è ormai cronicizzato in tutta la rete transeuropea dei trasporti: Il traffico è quotidianamente soggetto ad ingorghi su oltre 7 500 km di strada, pari al 10% della rete complessiva, mentre 16 000 km di strada ferrata, pari al 25% della rete, possono essere considerati vere e proprie strozzature. Sedici dei principali aeroporti dell'Unione registrano ritardi medi superiori al quarto d'ora per il 30% e più dei voli che vi fanno capo. Nel loro complesso, i ritardi del traffico aereo aumentano i consumi di kerosene di 1,9 miliardi di litri, pari a circa il 6% del consumo annuale totale di tale carburante.

I problemi di congestione rischiano di minare seriamente la competitività dell'economia europea. Secondo il più recente studio in materia, i costi esterni della congestione legati al solo traffico stradale sarebbero pari allo 0,5% circa del prodotto interno lordo comunitario. La crescita del traffico prevista entro il 2010 comporterà presumibilmente, in assenza di interventi correttivi, un significativo aumento della congestione stradale ed un parallelo aumento del 142% dei costi legati a tale congestione, pari a 80 miliardi di euro per anno (ovvero l'1% circa del PIL).

Le continue congestioni sono in parte spiegate dal fatto che gli utilizzatori del sistema di trasporti non pagano sempre ed ovunque i costi che generano. Di fatto, la struttura dei prezzi spesso non riflette integralmente i costi delle infrastrutture, della congestione, dei danni all'ambiente e degli incidenti. Ciò deriva, fra l'altro, da una cattiva organizzazione del sistema europeo di mobilità e da un impiego tutt'altro che ottimale dei mezzi di trasporto e delle nuove tecnologie.

La saturazione di alcuni grandi assi è in parte legata ai ritardi nella realizzazione delle infrastrutture della rete transeuropea. Nelle zone caratterizzate da flussi troppo esigui per garantire la redditività delle infrastrutture, questi ritardi impediscono un buon collegamento con le regioni periferiche e prive di sbocchi al mare. Il Consiglio europeo di Essen ha identificato nel 1994 una serie di grandi progetti prioritari che sono stati in seguito completati da orientamenti adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio, in base ai quali l'Unione europea cofinanzia la realizzazione della rete di trasporto transeuropea. L'investimento totale è stato stimato attorno ai 400 miliardi di euro. Lo sviluppo di una rete transeuropea, come previsto dal trattato di Maastricht, non ha ancora apportato tutti i suoi frutti. Solo un quinto delle infrastrutture previste negli orientamenti comunitari adottati dal Consiglio e dal Parlamento europeo è stato per ora realizzato. Alcuni importanti progetti sono ormai completati, come ad esempio l'aeroporto di Spata, il collegamento ferroviario ad alta velocità fra Bruxelles e Marsiglia o il collegamento fisso ferrovia-strada Øresund tra la Danimarca e la Svezia. Spesso, tuttavia, le componenti nazionali delle reti sono state costruite in un'ottica di mera giustapposizione, per cui lo sviluppo di una dimensione veramente transeuropea sarà possibile soltanto nel medio periodo. Con l'allargamento, si porrà inoltre il problema dei collegamenti con le infrastrutture prioritarie dei paesi candidati (i "corridoi"), il cui costo è stato stimato da "Agenda 2000" a circa 100 miliardi di EUR.

I notevoli investimenti necessari non hanno potuto essere finanziati tramite prestiti comunitari, come aveva proposto la Commissione nel 1993. L'insufficienza di capitali pubblici e privati deve essere pertanto compensata da politiche innovative di tariffazione e finanziamento delle infrastrutture. I finanziamenti pubblici vanno resi più selettivi e vanno destinati soprattutto ai grandi progetti necessari per rafforzare la coesione territoriale dell'Unione e agli investimenti per ottimizzare la capacità delle infrastrutture ed eliminare le strozzature.

Eccezione fatta per i fondi destinati alla rete transeuropea (peraltro limitati a soli 500 milioni di euro per anno circa) che privilegiano nettamente le ferrovie oltre la metà delle spese strutturali destinate alle infrastrutture di trasporto (comprese quindi quelle del Fondo di coesione e i prestiti della Banca europea di investimento) hanno, su richiesta degli Stati membri, favorito la strada rispetto alla ferrovia. Va però ricordato che ancora nel 1998, la densità autostradale in paesi quali la Grecia o l'Irlanda era ben al di sotto della media comunitaria. Nel contesto del nuovo sviluppo sostenibile, i cofinanziamenti comunitari dovranno essere riveduti e corretti per dare la priorità alla ferrovia e al trasporto marittimo e fluviale.

III. La crescita della domanda di trasporto in un'Unione europea allargata

È difficile immaginare una crescita economica forte, creatrice d'occupazione e di ricchezza in assenza di un sistema di trasporto efficace che permetta di sfruttare pienamente il mercato interno e le possibilità offerte dalla mondializzazione degli scambi commerciali. Il fatto che il ventunesimo secolo sia ormai lanciato verso la società dell'informazione e degli scambi virtuali non ha ridotto l'esigenza di mobilità. Grazie ad Internet chiunque può ormai comunicare con tutto il mondo e ordinare qualsiasi prodotto a distanza, ma non per questo rinuncerà necessariamente ad una visita in loco per vedere, scegliere o incontrare persone. Come ormai provato, le tecnologie dell'informazione permettono inoltre in molti casi di ridurre l'esigenza di trasporto "fisico", favorendo il telelavoro o i servizi telematici.

La costante crescita della domanda di trasporto può essere spiegata da due fattori. Per i passeggeri, si tratta della spettacolare crescita del parco macchine che, in trent'anni, è triplicato e che aumenta ogni anno di 3 milioni di unità. Nella maggior parte dei paesi dell'Unione europea il numero medio di autovetture per famiglia tende a stabilizzarsi, ma la situazione è ben diversa nei paesi candidati ove il possesso di un'autovettura è considerato simbolo di libertà. Dopo l'allargamento e fino al 2010, il parco macchine dell'Unione europea aumenterà considerevolmente.

Per le merci, la crescita è in gran parte legata all'evoluzione dell'economia europea e dei sistemi di produzione. Nel corso degli ultimi vent'anni, si è infatti passati da un'economia di "stock" ad un'economia di "flusso". Tale fenomeno è stato accentuato dalla delocalizzazione di determinate imprese (in particolare quelle ad elevata intensità di manodopera) che hanno cercato in tal modo di ridurre i costi di produzione, spostando determinate fasi della produzione a centinaia e talvolta migliaia di chilometri dal luogo di assemblaggio finale o di consumo. L'eliminazione delle frontiere all'interno della Comunità ha contribuito allo sviluppo di un sistema di produzione "just-in-time" e di "scorte viaggianti".

In assenza di misure correttive per utilizzare più razionalmente i vantaggi dei diversi modi di trasporto, nell'Europa dei 15 il traffico di mezzi pesanti aumenterà entro il 2010 del 50% rispetto ai livelli del 1998. Ciò significa che nelle regioni e sui grandi assi di transito già notevolmente congestionati aumenteranno i volumi di traffico. Anche la notevole crescita economica prevista nei paesi candidati e lo sviluppo di migliori collegamenti con le ragioni periferiche comporteranno un aumento dei volumi di traffico, soprattutto di quello stradale. Nel 1998 i paesi candidati hanno già esportato oltre il doppio ed importato oltre cinque volte le quantità scambiate nel 1990.

Benché i paesi candidati abbiano ereditato dal periodo ad economia pianificata un'organizzazione dei trasporti che privilegia la ferrovia, va notato che a partire dagli anni '90 la ripartizione modale ha subito un forte squilibrio in favore del trasporto su strada. Fra il 1990 e il 1998 il trasporto merci su strada è aumentato del 19,4% mentre, nello stesso periodo, il traffico ferroviario è diminuito del 43,5% (pur rimanendo in media a livelli superiori rispetto alla Comunità, una vera fortuna per l'Unione allargata).

Un'azione di forza sulla ripartizione fra i diversi modi, ammesso che ciò sia possibile, rischierebbe tuttavia di destabilizzare il sistema di trasporto nel suo complesso e di produrre ripercussioni negative sull'economia dei paesi candidati. L'integrazione dei sistemi di trasporto di tali paesi costituisce perciò una grande sfida cui le misure proposte dovranno dare risposta.

IV. La necessaria integrazione dei trasporti nello sviluppo sostenibile

In occasione dell'allargamento, la nuova esigenza di perseguire uno sviluppo sostenibile deve costituire nel contempo l'occasione e lo strumento per rivedere la politica comune dei trasporti. Tale obiettivo, fissato dal trattato di Amsterdam, va raggiunto in particolare tramite l'integrazione [1] della dimensione ambientale nelle politiche comunitarie.

[1] Il Consiglio europeo di Cardiff del giugno 1998 ha dato il via a tale processo, chiedendo a veri Consigli settoriali di sviluppare strategie concrete di integrazione. Il Consiglio dei ministri dei trasporti ha indicato la propria strategia nel 1999, evidenziando cinque ambiti di intervento: (i) l'aumento delle emissioni di CO2 dei trasporti, (ii) le emissioni inquinanti e i relativi effetti sulla salute, (iii) il previsto aumento dei trasporti, in particolare in seguito all'allargamento, (iv) la ripartizione fra modi esistente e futura, (v) i trasporti e l'inquinamento acustico.

Il Consiglio europeo di Göteborg ha posto il riequilibrio fra i modi di trasporto al centro della strategia di sviluppo sostenibile. Si tratta di un obiettivo ambizioso che non potrà essere pienamente realizzato nel corso del prossimo decennio. Le misure proposte dal Libro bianco costituiscono tuttavia una prima importante tappa verso un sistema di trasporto sostenibile che sarà probabilmente realizzato in una trentina d'anni.

Come indicato dalla Commissione nel Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento del novembre 2000, dal consumo energetico del settore dei trasporti derivava nel 1998 il 28% delle emissioni di CO2, principale gas ad effetto serra. In base alle ultime stime disponibili, in mancanza di interventi volti ad invertire la crescita tendenziale del traffico, le emissioni di CO2 legate ai trasporti dovrebbero aumentare del 50% circa fra il 1990 e il 2010, per arrivare fino a 1,113 miliardi di tonnellate di emissioni, rispetto ai 739 milioni del 1990. Anche in questo caso il trasporto stradale costituisce il principale responsabile di tale fenomeno, generando lui solo l'84% delle emissioni di CO2 imputabili ai trasporti. Come noto, il rendimento energetico del motore a scoppio è lungi dall'essere ottimale, in quanto solo una parte del combustibile bruciato si traduce effettivamente in forza propulsiva.

Ridurre la dipendenza dal petrolio, stimata attualmente al 98%, grazie all'impiego di carburanti sostitutivi e migliorare l'efficienza energetica dei modi di trasporto costituisce una necessità ecologica ed una sfida tecnologica.

Le iniziative già avviate in tale direzione, soprattutto nel settore stradale, per tutelare la qualità dell'aria e combattere l'inquinamento acustico vanno ulteriormente approfondite per risolvere le problematiche ambientali e dare risposta alle preoccupazioni dei cittadini, senza rimettere in causa la competitività del sistema dei trasporti e dell'economia. L'allargamento produrrà un impatto non trascurabile sulla domanda di mobilità, rendendo ancora più difficile realizzare il progressivo sganciamento fra crescita dei trasporti e crescita economica e un migliore equilibrio modale, come auspicato dal Consiglio europeo di Göteborg. Di fatto, un tale riequilibrio non può essere deciso dall'oggi al domani, anche perché il favore accordato da ormai mezzo secolo ai trasporti su strada ha reso del tutto marginale il trasporto merci per ferrovia (8%), che tristemente vanta in Europa una velocità media di 18 km/h. Tale declino non costituisce tuttavia un'inevitabile fatalità delle economie moderne, dal momento che negli Stati Uniti il 40% delle merci sono oggi trasportate su rotaia.

I fattori di cui tener conto per imbrigliare la domanda di trasporto sono molteplici e complessi:

- la crescita economica si tradurrà quasi automaticamente in un aumento delle esigenze di mobilità, stimato attorno al 38% per le merci ed al 24% per i viaggiatori;

- l'allargamento comporterà un aumento esplosivo dei flessi di trasporto nei nuovi Stati membri, soprattutto nelle zone frontaliere;

- la saturazione dei grandi assi, l'accessibilità delle regioni periferiche ed ultraperiferiche e l'ammodernamento delle infrastrutture dei paesi candidati renderanno necessari massicci investimenti.

La strategia di sganciamento progressivo fra crescita dell'economia e crescita dei trasporti, auspicata dal Libro bianco va inserita in questo contesto.

- La soluzione più semplice sarebbe quella di imporre un calo di mobilità per le persone e le merci ed una nuova ripartizione fra i modi di trasporto. Si tratta tuttavia di una soluzione piuttosto irrealistica, in quanto la Comunità non detiene la competenza necessaria per limitare la circolazione dei cittadini nelle città e sulle strade, né per imporre il ricorso al trasporto combinato strada/ferrovia per il trasporto delle merci. Per rendersi conto delle difficoltà esistenti in termini di sussidiarietà, basti pensare al fatto che diversi Stati membri contestano perfino la possibilità di generalizzare a livello comunitario il divieto per i mezzi pesanti di circolare durante il fine settimana. Misure di tipo "dirigista" implicherebbero inoltre una completa e rapidissima armonizzazione di tasse ed accise sui carburanti, quando solo qualche mese fa gli Stati membri hanno reagito con misure fiscali e alquanto diverse all'impennata del prezzo del petrolio.

Nel quadro di un'analisi economica che tenga conto delle competenze dell'Unione europea, possono essere ipotizzate tre opzioni.

- Il primo approccio (A) [2] consiste nel focalizzarsi sul trasporto stradale facendo esclusivo ricorso alla tariffazione, senza prevedere misure complementari per gli altri modi di trasporto. Grazie a tale approccio sarebbe possibile, nel breve termine, ridurre i ritmi di crescita del traffico stradale, in quanto i maggiori costi di trasporto indurrebbero un logico aumento dei coefficienti di riempimento di autovetture e autocarri. La mancanza di misure parallele destinate a rivitalizzare gli altri modi di trasporto (in particolare per migliorare la produttività del settore ferroviario e colmare le insufficienze infrastrutturali) non permetterebbe tuttavia il passaggio ad altri modi più rispettosi dell'ambiente.

[2] Cfr. la tabella esplicativa contenuta nell'allegato II.

- Anche il secondo approccio (B) è focalizzato sulla tariffazione dei trasporti stradali, ma prevede misure di accompagnamento destinate a migliorare l'efficacia degli altri modi (migliore qualità dei servizi, migliore logistica, attuazione di misure tecnologiche). Non sono però previsti investimenti in nuove infrastrutture né azioni specifiche per promuovere il riequilibrio fra modi o per assicurare una migliore coesione territoriale. Tale opzione permetterebbe di realizzare uno sganciamento più marcato rispetto all'approccio precedente, lasciando tuttavia l'egemonia al trasporto su strada che, continuerebbe a concentrarsi su corridoi ormai saturi e zone sensibili, pur essendo il modo più inquinante. Questo approccio non permetterebbe inoltre di garantire il necessario riequilibrio fra modi ed, in ultima analisi, non contribuirebbe realmente al raggiungimento dello sviluppo sostenibile, auspicato dal Consiglio europeo di Göteborg.

- Il terzo approccio (C) cui si ispira il Libro bianco prevede una serie di misure che combinano tariffazione, rilancio dei modi di trasporto alternativi alla strada ed investimenti mirati nella rete transeuropea. Si tratta di un approccio integrato volto a riportare la ripartizione tra modi ai livelli registrati nel 1998, in vista di un loro riequilibrio entro il 2010. L'obiettivo è più ambizioso di quanto sembri, tenuto conto del disequilibrio storico in favore del trasporto su strada che ha caratterizzato gli ultimi cinquant'anni. Tale approccio, prescelto dal Consiglio europeo di Göteborg fra i contributi offerti dalla Commissione, prevede un riequilibrio modale, grazie soprattutto ad una politica d'investimento in infrastrutture destinate alla ferrovia, alle vie navigabili interne, ai trasporti marittimi a corto raggio ed alle operazioni intermodali (COM(2001) 264 def.). Se saranno attuate le 60 misure previste dal Libro bianco, si potrà assistere entro il 2010 ad uno sganciamento significativo fra aumento della mobilità e crescita dell'economia, ottenuto senza dover limitare la mobilità delle persone e delle merci. Il miglior impiego di modi alternativi permetterà inoltre di ridurre sensibilmente anche l'aumento dei volumi di merci trasportati su strada (28% invece del 50% fra il 1998 ed il 2010). Lo sganciamento dovrebbe infine essere ancora più netto per le autovetture private (aumento del traffico del 21% a fronte di un aumento del PIL del 43%).

V. Una strategia complessiva che travalichi la politica europea dei trasporti

L'obiettivo del riequilibrio dei modi di trasporto, auspicato ma finora mai raggiunto, presuppone non solo l'attuazione, nell'ambito della politica comune dei trasporti, di un ambizioso programma di interventi previsti fino al 2010 dal Libro bianco, ma anche l'adozione di misure coerenti facenti capo ad altre politiche nazionali o locali.

- Definizione di una politica economica che tenga conto di determinati fattori che contribuiscono all'aumento della domanda di trasporto (in particolare i modelli di produzione "just-in-time" e di "scorte viaggianti").

- Politica urbanistica e di gestione del territorio: per evitare inutili aumenti dell'esigenza di mobilità legati ad un'errata pianificazione delle distanze fra residenza e luogo di lavoro.

- Politica sociale e dell'istruzione: per meglio modulare i ritmi di lavoro e gli orari scolastici evitando il sovraffollamento delle strade, soprattutto durante il fine settimana (periodo in cui avviene la maggior parte degli incidenti stradali).

- Politica dei trasporti urbani: per conciliare nei grandi agglomerati la modernizzazione del servizio pubblico e la razionalizzazione del ricorso all'autovettura privata. Il rispetto degli impegni internazionali per la riduzione delle emissioni di CO2 presuppone misure di intervento sia in ambiente urbano che extraurbano.

- Politica fiscale e di bilancio: per permettere di internalizzare realmente i costi esterni, soprattutto quelli ambientali e realizzare una rete transeuropea degna di tale nome.

- Politica di concorrenza: per garantire, soprattutto nel settore ferroviario, che l'apertura del mercato non sia ostacolata dalle compagnie dominanti già presenti sul mercato, né si traduca in un degrado della qualità del servizio pubblico.

- Politica di ricerca sui trasporti in Europa: per rendere più coerenti le diverse iniziative avviate a livello comunitario, nazionale e privato, in linea con il concetto di spazio europeo della ricerca.

È ovvio che un certo numero di misure identificate dal Libro bianco, come ad esempio il ruolo della autovettura privata, il miglioramento della qualità del servizio pubblico o l'obbligo di ricorrere al treno per il trasporto delle merci, dipendono da scelte effettuate a livello nazionale o regionale più che a livello comunitario.

VI. Le principali misure previste dal Libro bianco

Il Libro bianco contiene una sessantina di precise proposte da adottare a livello comunitario nel quadro della politica dei trasporti. Esso prevede inoltre un programma d'azione composto da diverse misure scaglionate fino al 2010 e legato a scadenze, che comprende in particolare un meccanismo di controllo e una valutazione intermedia nel 2005, per determinare se gli obiettivi quantitativi (ad esempio in materia di ripartizione modale o di sicurezza stradale) sono stati effettivamente raggiunti e se occorrono degli adeguamenti.

La Commissione adotterà proposte dettagliate all'insegna degli orientamenti seguenti:

Rilanciare le ferrovie

Il trasporto ferroviario, nel senso proprio del termine, è il settore strategico dal quale dipende in maggiore misura il successo del riequilibrio soprattutto del comparto merci. Per rilanciare il settore occorre che le stesse compagnie ferroviarie operino in reciproca concorrenza. L'arrivo di nuove imprese può contribuire a rafforzare la competitività del settore e deve essere accompagnato da misure volte a promuovere la ristrutturazione delle compagnie ferroviarie esistenti, tenendo conto delle ripercussioni sociali e delle condizioni di lavoro. Si tratta di riuscire a realizzare l'apertura dei mercati non solo per il trasporto internazionale di merci, come deciso nel dicembre 2000, ma anche per il cabotaggio sui mercati nazionali (in modo che nessun treno circoli più a vuoto) e, progressivamente, per il trasporto internazionale di passeggeri. Tale apertura dei mercati deve essere accompagnata da un'ulteriore armonizzazione nel campo dell'interoperabilità e della sicurezza.

A partire dall'anno prossimo, la Commissione proporrà un pacchetto di misure che dovrebbero permettere alla ferrovia di ritrovare presso gli operatori, soprattutto per il trasporto merci, la necessaria credibilità in termini di regolarità e puntualità dei propri servizi. Sarà quindi opportuno costituire progressivamente una rete ferroviaria dedicata esclusivamente al trasporto merci in modo che, dal punto di vista commerciale, le imprese riconoscano al trasporto merci la stessa importanza attribuita al trasporto passeggeri.

Migliorare la qualità del trasporto su strada

Il principale vantaggio del trasporto stradale è quello di poter trasportare merci ovunque in Europa con estrema flessibilità ed ad un costo contenuto. Si tratta di un settore di importanza fondamentale sebbene economicamente molto più fragile di quanto sembri. Il settore e infatti caratterizzato da margini estremamente ridotti, risultato della sua elevata frammentazione, nonché della pressione di caricatori e imprese sui prezzi. Alcune imprese di trasporti stradali sono pertanto tentate di adottare pratiche di dumping sui prezzi e di ignorare la legislazione sociale e quella in materia di sicurezza per compensare tale handicap.

La Commissione proporrà misure regolamentari per armonizzare talune clausole contrattuali al fine di proteggere i trasportatori rispetto ai caricatori, in modo che possano rivedere le proprie tariffe in caso di impennata dei prezzi del carburante.

Il cambiamento presuppone anche la modernizzazione del funzionamento del trasporto stradale, nel rispetto della legislazione sociale e dei diritti dei lavoratori. In parallelo, è necessario armonizzare e rafforzare le procedure di controllo per eliminare tutte le pratiche che impediscono una concorrenza sana e leale nel settore.

Promuovere i trasporti marittimi e fluviali

Il trasporto marittimo a corto raggio ed il trasporto fluviale sono due modi capaci di supplire alla congestione di determinati infrastrutture stradali e dalla mancanza di infrastrutture ferroviarie. Questi due modi di trasporto non sono pienamente sfruttati.

Per il rilancio del trasporto marittimo a corto raggio sulle brevi distanze occorre creare delle vere e proprie "autostrade del mare" nel quadro degli orientamenti TEN. Ciò presuppone migliori collegamenti fra porti e rete ferroviaria e fluviale, nonché un miglioramento della qualità dei servizi portuali. Alcuni collegamenti marittimi (in particolare quelli che permettono di evitare le strozzature attuali, cioè Alpi, Pirenei e Benelux e in un domani la frontiera fra Germania e Polonia) saranno integrati nella rete transeuropea allo stesso livello dei collegamenti stradali o ferroviari.

L'Unione europea dovrà dotarsi di regole rafforzate sulla sicurezza in mare, più severe di quelle proposte dopo la catastrofe della petroliera Erika. La Commissione, in cooperazione con l'Organizzazione marittima internazionale e l'Organizzazione internazionale del lavoro, per meglio combattere il fenomeno dei porti e delle bandiere di comodo, proporrà l'integrazione di regole sociali minime che dovranno essere rispettate in occasione dei controlli delle navi, nonché lo sviluppo di un vero e proprio sistema europeo di gestione del traffico marittimo. Parallelamente, per incoraggiare il maggior numero possibile di navi a tornare a battere bandiera comunitaria, la Commissione proporrà una direttiva per una "imposta collegata direttamente al tonnellaggio", allineandosi alla normativa adottata da determinati Stati membri.

Bisogna inoltre rafforzare la posizione del trasporto fluviale, che è un tipico trasporto intermodale, realizzando collegamenti fluviali e di installando le necessarie strutture di trasbordo per permettere il passaggio dei battelli durante tutto l'anno. Anche una più completa armonizzazione dei requisiti tecnici dei battelli, dei certificati di conduzione e delle condizioni sociali dell'equipaggio permetterà di rendere tale settore più dinamico.

Conciliare la crescita del trasporto aereo con l'ambiente

In tempi di mercato unico e di moneta unica, non esiste in Europa un "cielo unico". L'Unione europea soffre dell'eccessiva frammentarietà del suo sistema di gestione del traffico aereo che contribuisce a peggiorare i ritardi dei voli, a consumare inutilmente carburante ed a ridurre la competitività delle compagnie aeree europee. È pertanto fondamentale elaborare entro il 2004 un insieme di proposte concrete volte a fissare una regolamentazione comunitaria del traffico aereo e ad instaurare un efficace collaborazione sia con le autorità militari che con Eurocontrol.

Alla riorganizzazione del cielo europeo deve affiancarsi una politica volta a fare in modo che l'inevitabile aumento delle capacità aeroportuali, legato in particolare all'allargamento, sia strettamente subordinato all'adozione di una nuova regolamentazione per ridurre l'inquinamento acustico ed ambientale provocato dagli aerei.

Fare dell'intermodalità una realtà

Il ricorso all'intermodalità è di importanza fondamentale nello sviluppo di alternative competitive al trasporto stradale. A tutt'oggi le realizzazioni concrete in materia sono molto limitate, e si riducono ad alcuni grandi porti ben collegati alla ferrovia o ai canali. Occorrono quindi azioni per meglio integrare i modi che dispongono di potenziali capacità all'interno di una catena di trasporti gestita efficacemente, nella quale tutte le prestazioni siano integrate. Risulta pertanto prioritario adottare misure volte a promuovere l'armonizzazione tecnica e l'interoperabilità fra i diversi sistemi, con particolare riguardo al traffico container. Grazie ad un nuovo programma comunitario di sostegno "Marco Polo" focalizzato su iniziative innovatrici, quali ad esempio le autostrade del mare, l'intermodalità non deve restare un semplice slogan bensì divenire una vera e propria realtà competitiva ed economicamente conveniente.

Realizzare la rete transeuropea dei trasporti

Tenuto conto della saturazione di alcuni grandi assi e delle relative conseguenze in termini di inquinamento, è essenziale che l'Unione europea realizzi i progetti transeuropei già decisi. La Commissione intende a tal fine proporre una revisione degli orientamenti adottati dal Consiglio e dal Parlamento, che risultano limitati fintanto che non sarà assicurato il finanziamento degli attuali progetti. Conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Göteborg, la Commissione propone di concentrare l'aggiornamento degli orientamenti comunitari sull'eliminazione delle strozzature nella rete ferroviaria e sull'adattamento di itinerari prioritari, per assorbire i flussi generati dall'allargamento, soprattutto nelle regioni frontaliere e migliorare l'accessibilità delle regioni periferiche. Al fine di migliorare l'accesso alla rete transeuropea, lo sviluppo della rete secondaria continuerà a figurare fra le priorità dei Fondi strutturali.

Occorre a tal fine emendare l'elenco dei 14 grandi progetti prioritari individuati dal Consiglio europeo di Essen ed elencati nella decisione del 1996 sugli orientamenti del Parlamento europeo del Consiglio in materia di reti transeuropee di trasporto. Da un lato diversi grandi progetti sono già strati completati. Dall'altro è prevista l'aggiunta di una mezza dozzina di nuovi progetti (ad esempio il progetto Galileo o l'attraversamento ferroviario ad elevata capacità dei Pirenei).

Per garantire il buon sviluppo della rete transeuropea, sarà nel contempo proposto di migliorare le disposizioni che regolano la concessione di aiuti finanziari per permettere una maggior partecipazione comunitaria (nell'ordine del 20% del costo totale) a progetti ferroviari transfrontalieri per i quali è previsto il varco di barriere naturali poco redditizi, ma che presentano un reale valore aggiunto a livello transeuropeo, come ad esempio la tratta Lione-Torino, già inserita dal Consiglio europeo di Essen fra i progetti prioritari. Detto 20% potrebbe inoltre applicarsi anche a progetti per l'eliminazione delle strozzature che esistono alle frontiere con i paesi candidati all'adesione.

La Commissione presenterà nel 2004 un'ampia revisione della rete transeuropea, volta in particolare ad introdurre il concetto di autostrade del mare, sviluppare capacità aeroportuali, offrire migliori collegamenti con le regioni periferiche e integrare le reti dei paesi candidati all'adesione con quelle dei paesi dell'Unione [3].

[3] Fatti salvi i risultati dei negoziati di adesione, le reti dei paesi candidati saranno integrate nella rete dell'Unione con i trattati d'adesione.

Tenuto conto delle ridotte risorse mobilitate dagli Stati membri e dei limiti delle partnership pubblico privato (PPP), occorre trovare soluzioni innovatrici basate sul mutuo impiego dei redditi derivanti dall'uso dell'infrastruttura. Per poter trovare fonti di finanziamento per una nuova infrastruttura prima ancora che essa entri in attività e produca flussi di reddito, conviene riscuotere pedaggi o diritti d'uso su tutta una zona o lungo itinerari alternativi contribuendo così ad alimentare fondi nazionali o regionali. Saranno apportate le opportune modifiche alla legislazione comunitaria in modo da poter destinare una parte dei diritti d'uso alla costruzione di infrastrutture più rispettose dell'ambiente. Il finanziamento delle infrastrutture ferroviarie nelle Alpi tramite la tassazione dei veicoli pesanti è un tipico esempio di tale approccio: in Svizzera i diritti riscossi in particolare dagli autocarri comunitari in transito vengono utilizzati per finanziare grandi opere ferroviarie.

Rafforzare la sicurezza stradale

Seppure indissolubilmente associati al benessere generale ed individuale, i trasporti sono sempre più spesso visti, ormai, come un potenziale pericolo. La fine del XX secolo è stata segnata da gravi incidenti ferroviari, dalla caduta del Concorde e dal naufragio della petroliera Erika, immagini ancora ben vive negli occhi di tutti. Il livello di accettazione dell'insicurezza non è tuttavia uniforme, basti pensare alla relativa tolleranza con cui vengono accolti gli incidenti stradali che ogni anno causano 41 000 morti, pari all'intera popolazione di una città delle dimensioni di Bayonne. Ogni giorno il numero di morti sulle strade europee è praticamente pari al numero di passeggeri di un aereo di medie dimensioni. Che si tratti di morti o di feriti, le vittime della strada rappresentano per la società un costo di decine di miliardi di euro e un prezzo umano incalcolabile. L'obiettivo dell'Unione in termini di sicurezza stradale deve essere quello di ridurre le vittime della strada del 50% entro il 2010. Garantire la sicurezza stradale nelle città costituisce, ad esempio, il presupposto per la promozione della bicicletta quale mezzo di trasporto.

Va menzionata la forte reticenza dimostrata dagli Stati membri nei confronti di un'azione a livello comunitario: basti pensare alla cintura di sicurezza obbligatoria per i bambini o sugli autobus o all'armonizzazione del tasso di alcolemia su cui si discute ormai da più di 12 anni. La Commissione intende ricorrere soprattutto allo scambio di buone pratiche fino al 2005, pur riservandosi di adottare iniziative regolamentari se il numero di incidenti non dovesse diminuire (tenuto fra l'altro conto che esso è ancora elevato nei paesi candidati).

In tempi brevi la Commissione avvierà due iniziative limitate alla rete transeuropea per armonizzare la segnaletica dei luoghi particolarmente pericolosi e per uniformare, nell'ambito del trasporto internazionale commerciale, le regole relative a controlli e sanzioni per eccesso di velocità e abuso di alcol al volante.

Decidere un'efficace politica di tariffazione dei trasporti

Come è noto, i modi di trasporto non pagano sempre e dovunque i costi che generano. La situazione differisce notevolmente a seconda dello Stato membro e del modo di trasporto. Ciò impedisce il buon funzionamento del mercato interno e rischia di falsare la concorrenza nel sistema di trasporto. In una simile situazione non esiste nessun reale incentivo all'uso di modi meno inquinanti o di reti meno congestionate.

Il Libro bianco svilupperà gli orientamenti seguenti.

- Armonizzazione della fiscalità dei carburanti per uso professionale, soprattutto per il trasporto stradale.

- Ravvicinamento dei principi tariffari di uso delle infrastrutture. Il fatto di tener conto dei costi esterni deve inoltre incoraggiare l'uso di modi di trasporto che hanno un impatto ridotto sull'ambiente e permettere investimenti, finanziati con le risorse così liberate, in nuove infrastrutture, come propone il Parlamento europeo nella relazione Costa [4]. Le attuali regole comunitarie, come ad esempio la direttiva 1999/62/CE sulla "Eurovignetta", devono dunque essere sostituite da un più moderno quadro di riferimento dei sistemi di tariffazione dell'uso delle infrastrutture, tali da favorire i progressi auspicati pur garantendo eque condizioni di concorrenza tra i modi di trasporto, una più efficiente tariffazione e il mantenimento della qualità del servizio.

[4] A5-034/2000.

Una simile riforma prevede parità di trattamento tra operatori e tra modi di trasporto. Che si tratti di aeroporti, porti, strade, strade ferrate o vie navigabili, il prezzo di uso delle infrastrutture dovrebbe variare secondo lo stesso principio, in funzione della categoria delle infrastrutture usate, del periodo della giornata, della distanza, delle dimensioni e della massa del veicolo e di qualsiasi altro fattore che eserciti un'influenza sulla congestione, il deterioramento delle infrastrutture o l'ambiente.

In molti casi, il fatto di tener conto dei costi esterni genererà introiti superiori a quanto necessario per coprire i costi delle infrastrutture utilizzate. Perché il settore dei trasporti possa profittarne pienamente, sarà determinante destinare le entrate disponibili a fondi specifici, nazionali o regionali, destinati a finanziare misure di attenuazione o compensazione dei costi esterni (doppio dividendo). Sarà data la priorità alla costruzione di infrastrutture, soprattutto in campo ferroviario, favorevoli all'intermodalità e che offrono un'alternativa più rispettosa dell'ambiente.

In alcune zone sensibili, questi introiti supplementari potrebbero essere insufficienti per finanziare la costruzione delle infrastrutture necessarie per superare le barriere naturali esistenti. Occorre dunque consentire che la realizzazione di una nuova infrastruttura possa beneficiare di un «gettito» ancor prima che siano generati i primi introiti d'uso. In altri termini, il pedaggio o il canone è applicato in tutta una zona, per finanziare una infrastruttura ivi prevista.

Bisogna anche considerare la disparità di trattamento in termini di tassazione dell'energia nei diversi modi, ad esempio nel trasporto ferroviario rispetto a quello aereo, che può provocare distorsioni della concorrenza lungo determinate tratte su cui operano contemporaneamente i due modi di trasporto.

Riconoscere i diritti e i doveri degli utenti

Il diritto del cittadino europeo di avere accesso a servizi di trasporto di qualità, con prestazioni integrate a prezzi abbordabili deve essere opportunamente esteso. La riduzione del prezzo di trasporto, rilevata nel corso degli ultimi anni, non deve comportare la rinuncia ai diritti più elementari. Con l'adozione della carta dei diritti del passeggero aereo, la Commissione ha instaurato un precedente che potrà essere seguito anche per gli altri modi di trasporto. Tali diritti, che vanno dall'informazione, alla compensazione in caso di negato imbarco dovuto a overbooking, agli indennizzi in caso di incidente, potrebbero essere estesi anche ad altri modi. Come avvenuto con la carta del passeggero nel settore aereo, la legislazione comunitaria deve fornire il quadro di riferimento per aiutare quanti utilizzano il sistema di trasporto a conoscere e far valere i propri diritti. A fronte di ciò dovranno naturalmente essere definiti anche determinati doveri in materia di sicurezza.

Sviluppare trasporti urbani di qualità

Per far fronte al generale degrado della qualità di vita dei cittadini europei, a causa della crescente congestione dei centri urbani, la Commissione propone, nel rispetto della sussidiarietà, di favorire lo scambio di buone pratiche per un migliore uso dei trasporti in comune e delle infrastrutture esistenti. Un migliore approccio al trasporto urbano da parte delle autorità locali è necessario per conciliare l'ammodernamento del servizio pubblico ed un uso più razionale dell'automobile privata. Tali misure, fondamentali per garantire uno sviluppo sostenibile, sono senz'altro fra le più difficili da attuare. Solo su questa base si potranno rispettare gli impegni internazionali assunti a Kyoto per ridurre le emissioni inquinanti di CO2.

Mettere la ricerca e tecnologia a servizio di trasporti puliti ed efficienti

Nel corso degli ultimi anni la Comunità ha già compiuto notevoli investimenti in materia di ricerca e sviluppo tecnologico (oltre un miliardo di euro fra il 1997 e il 2000) nei campi più disparati: intermodalità, autovetture private o applicazioni telematiche ai trasporti, ecc. È arrivato il momento di dare ai trasporti meno cemento e più idee. Sarà a tal fine necessario focalizzare le future azioni sugli obiettivi indicati nel presente Libro bianco. Lo Spazio europeo della ricerca ed il nuovo programma quadro di ricerca 2002-2006, uno dei suoi principali strumenti, offrono la possibilità di mettere in pratica tali principi, per rendere più coordinato ed efficace il sistema di ricerca sui trasporti.

Occorre pertanto avviare azioni concrete volte a rendere i trasporti stradali e marittimi più puliti e sicuri, nonché ad integrare i sistemi intelligenti in tutti i modi così da permettere una gestione efficace delle infrastrutture. Il piano d'azione e-Europe prevede a tal fine un certo numero di azioni facenti capo agli Stati membri ed alla Commissione, come ad esempio lo sviluppo di servizi innovativi di informazione e di controllo sulle reti transeuropee e nelle città, oppure l'installazione di sistemi attivi di sicurezza nei veicoli.

In base ai risultati di recenti studi, la Commissione proporrà una direttiva di armonizzazione dei metodi di pagamento di determinate infrastrutture, in particolare dei pedaggi autostradali, ed una direttiva sulle norme di sicurezza da osservare in galleria.

Per l'aeronautica, sarà accordata la priorità ad azioni volte a migliorare l'impatto ambientale dei motori in termini di emissioni e rumore, condizione sine qua non per l'adozione di norme più severe concernenti la sicurezza e il consumo dei carburanti per gli aerei.

Ben gestire la mondializzazione

La normativa che regola i trasporti è ormai da tempo concordata a livello internazionale. La politica comune dei trasporti si trova pertanto nella difficile posizione di dover mediare fra regole fissate a livello internazionale da organismi pienamente riconosciuti, da un lato, e da regole nazionali spesso destinate a proteggere i mercati interni, dall'altro.

Le regole fissate a livello mondiale sono in genere volte a facilitare gli scambi ed il commercio e non tengono sufficientemente conto della necessità di tutelare l'ambiente e di garantire la sicurezza dell'approvvigionamento. Da molti anni, ciò ha indotto alcuni paesi come gli Stati Uniti ad attuare regolamentazioni regionalizzate dei trasporti, in particolare nel settore marittimo o aereo per promuovere la difesa di interessi specifici. L'Unione europea ha seguito tale esempio per proteggersi da catastrofe marittimi o sopprimere regole inadeguate, come ad esempio in materia di lotta contro il rumore degli aerei o di indennizzo dei passeggeri in caso di incidente.

Oggi, con la prospettiva dell'allargamento, cioè l'estensione della politica dei trasporti e della rete transeuropea su scala continentale, l'Europa deve riconsiderare il suo ruolo sulla scena internazionale se vuole controllarne lo sviluppo in modo sostenibile e rimediare ai problemi di congestione e di inquinamento. Nel quadro dei negoziati svolti in seno all'OMC, l'Unione europea continuerà a fungere da catalizzatore per favorire l'apertura dei mercati dei principali modi di trasporto, pur salvaguardando la qualità dei servizi e la sicurezza degli utilizzatori. La Commissione intende proporre un rafforzamento del ruolo della Comunità in seno alle organizzazioni internazionali quali l'Organizzazione marittima internazionale, l'Organizzazione per l'aviazione civile internazionale o la Commissione del Danubio, in modo da tutelare gli interessi dell'Europa a livello mondiale. L'Unione allargata dovrà poter controllare gli effetti della mondializzazione e contribuire all'elaborazione di soluzioni internazionali, ad esempio nella lotta contro gli abusi legati alle bandiere ombra o al dumping sociale nel trasporto stradale.

Paradossalmente, malgrado sia la prima potenza commerciale a livello mondiale e svolga gran parte delle proprie attività commerciali al di fuori delle proprie frontiere, l'Unione europea ha un peso molto relativo allorché si tratta di adottare regole internazionali che concernono essenzialmente i trasporti. Ciò è dovuto al fatto che l'Unione europea in quanto tale risulta esclusa della maggior parte delle organizzazioni intergovernative dove le è riconosciuto unicamente il ruolo di osservatore. Occorre rimediare rapidamente a questa situazione e promuovere l'adesione della Comunità alle organizzazioni intergovernative che disciplinano i trasporti perché la trentina di membri dell'Unione allargata non soltanto parlino con un'unica voce, per poter influenzare l'attività di queste organizzazioni promuovendo un sistema internazionale dei trasporti ispirato ad un modello di sviluppo sostenibile.

Sviluppare gli obiettivi ambientali a medio e lungo termine per un sistema di trasporto sostenibile

È necessario fare ricorso a molteplici misure e strumenti politici per avviare il processo verso un sistema di trasporto sostenibile. Raggiungere l'obiettivo finale richiederà tempo e le misure indicate in questo Libro bianco non sono che la prima tappa di una strategia a lungo termine.

È opportuno fornire una definizione operativa di "sistema di trasporto sostenibile" per offrire ai decisori politici un'indicazione utile e concreta. Occorre inoltre, per quanto possibile, quantificare gli obiettivi preposti. La Commissione intende a tal fine presentare nel 2002 una comunicazione nella quale gli obiettivi saranno più precisamente dettagliati. Essa dispone già di uno strumento di controllo: il meccanismo di controllo TERM (Transport and Environment Reporting Mechanism).

*

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Relativamente alle proposte da attuare entro il 2010, condizione necessaria ma non sufficiente per una politica comune dei trasporti orientata allo sviluppo sostenibile, l'analisi del Libro bianco sottolinea:

- i rischi di congestione dei grandi assi e di squilibrio territoriale,

- le condizioni per una ripartizione modale più equilibrata,

- l'eliminazione in via prioritaria delle strozzature,

- il nuovo, importante posto riconosciuto agli utilizzatori nella politica dei trasporti,

- l'esigenza di ben gestire la mondializzazione dei trasporti.

Bisogna quindi scegliere tra lo status quo oppure riconoscere la necessità di un cambiamento. Nel primo caso, la scelta più facile, congestione e inquinamento aumenteranno in modo notevole finendo per minacciare la competitività del sistema economico europeo. Nel secondo caso, che esige l'attuazione su base volontaria di misure spesso difficili da far rispettare, occorrerà elaborare nuove normative per canalizzare la domanda di mobilità e garantire uno sviluppo sostenibile dell'economia europea nel suo insieme.

«Facile è compiere un grande sacrificio, più duro compierne di piccoli in continuazione»

Johann Wolfgang GOETHE: «Le affinità elettive» (Ministro per la ricostruzione stradale della Repubblica di Weimar e... scrittore)

PARTE PRIMA: RIEQUILIBRARE I MODI DI TRASPORTO

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

L'Unione europea è confrontata a un crescente squilibrio fra i modi di trasporto. Il crescente successo del trasporto su strada e per via aerea peggiorano la congestione presente su tali reti. Paradossalmente, una cattiva gestione delle potenzialità dei trasporti ferroviari e del cabotaggio marittimo impedisce lo sviluppo di vere e proprie alternative al trasporto merci su gomma. La congestione in alcune parti dell'Unione europea non deve far dimenticare tuttavia che alcune regioni periferiche ancora non dispongono di sufficiente accesso ai mercati centrali.

Il persistere di tale situazione si traduce in uno squilibrio nella ripartizione del traffico e quindi in un aumento della congestione, in particolare sui principali assi transeuropei e nelle città. Per risolvere tale problema occorre aver raggiunto entro il 2010 due obiettivi prioritari:

regolamentare la concorrenza tra modi di trasporto,

legare il destino dei diversi modi per attuare con successo l'intermodalità.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

I. UNA CONCORRENZA REGOLATA

Senza una concorrenza meglio regolata tra i modi, è utopistico pensare che si possa evitare un nuovo aumento degli squilibri, con il rischio di un quasi-monopolio del trasporto merci su strada in un'Unione europea allargata. Occorre dunque controllare la crescita del traffico stradale e aereo e battersi per la ferrovia e gli altri modi rispettosi dell'ambiente, in modo che divengano alternative competitive.

A. Migliorare la qualità del trasporto su strada

Il trasporto su strada è il modo preferito per il trasporto di merci e passeggeri. Nel 1998 circa la metà del trasporto merci [5] (44%) è stato effettuato su strada come pure su strada venivano trasportati oltre i due terzi dei passeggeri (78%). La versatilità nell'automobile, strumento principe della mobilità di massa, continua a rappresentare il simbolo stesso della libertà individuale che caratterizza la società contemporanea. Due famiglie su tre possiedono ormai un'automobile.

[5] La quota di mercato del trasporto su strada ha presentato una crescita costante per il trasporto merci. Dal 41% nel 1990 (44% nel 1998), essa dovrebbe raggiungere, in assenza di misure, il 47% nel 2010.

Fra il 1970 ed il 2000 il parco macchine della Comunità si è triplicato, passando da 62,5 milioni di automobili a quasi 175 milioni. Anche se tale tendenza sembra rallentare, il numero di autovetture private nella Comunità aumenta di oltre 3 milioni di unità ogni anno, un dato destinato ad aumentare con l'allargamento.

Ogni giorno, ben 10 ettari di terreno vengono ricoperti da infrastrutture stradali. Tale politica infrastrutturale risulta particolarmente rilevante nelle regioni e nei paesi periferici che tentano in tal modo di promuovere il proprio sviluppo economico; il fenomeno è particolarmente marcato nei paesi di "coesione" ove la densità di autostrade è aumentata del 43% in dieci anni (1988-1998), pur restando inferiore alla media comunitaria. A livello di Unione, i chilometri d'autostrada si sono triplicati fra il 1970 e il 2000.

Malgrado la realizzazione di tali nuove infrastrutture, il fenomeno di saturazione è particolarmente sentito nelle regioni urbane industrializzate, come ad esempio il bacino della Ruhr, il Randstad, l'Italia settentrionale o la parte meridionale dell'Inghilterra. La mancanza di efficaci forma di controllo del traffico automobilistico ha aggravato la situazione nelle città più importanti. Il procedere irregolare, caratteristico degli ingorghi, aumenta le emissioni di sostanze inquinanti e il consumo di energia.

Fra le principali fonti del cambiamento climatico, le analisi compiute indicano ai primi posti i combustibili fossili. Oltre la metà del petrolio consumato dai mezzi di trasporto è destinato alle autovetture private e nel 1998 i trasporti sono stati responsabili di oltre un terzo (28%) delle emissioni di CO2 in Europa. Grande utilizzatore di petrolio (67% della domanda finale), il trasporto su strada è da solo causa dell'84% delle emissioni di CO2 imputabili ai trasporti.

I rischi di congestione riguardano ormai anche i grandi assi e le regioni sensibili.

L'aumento del fenomeno è in gran parte dovuto ai trasporti merci internazionali. In mancanza di interventi correttori, si prevede entro il 2010 un aumento del 50% del trasporto merci. Il ricorso all'uso dell'autocarro è inevitabile sulle brevi distanze, perché non esiste un modo alternativo altrettanto adeguato alle esigenze dell'economia. In compenso, ci si può interrogare sulle condizioni che mantengono o incoraggiano il crescente ricorso al trasporto su strada per i tragitti a media e lunga distanza in presenza di soluzioni alternative. Ciò può essere in parte attribuito all sussistere di pratiche che falsano le regole di concorrenza, la cui eliminazione richiederà ulteriori interventi di regolamentazione e soprattutto l'effettiva applicazione delle norme esistenti, grazie al rafforzamento e all'armonizzazione delle sanzioni.

1. Una ristrutturazione da organizzare

Il principale vantaggio competitivo del trasporto stradale è la sua capacità di trasportare merci ovunque nell'Unione europea, ma anche sull'intero continente con una estrema flessibilità e a prezzi ridotti. Ma lo sviluppo di questa capacità si è realizzato in un contesto molto paradossale. Le imprese del settore praticano con gli altri modi di trasporto e tra di loro una concorrenza accanita, al punto che alcune imprese di trasporto stradale per sopravvivere in un ambiente estremamente concorrenziale, tenuto conto dell'aumento degli oneri di esercizio (prezzo dei combustibili, nuove attrezzature), sono costrette ad eludere le regole sull'orario di lavoro e sull'autorizzazione di circolazione nonché a trascurare i più elementari principi di sicurezza stradale. Gli "strappi" alle regole diventano però troppo frequenti. La guerra di prezzi fra imprese rischia di inasprirsi con l'allargamento, dato che gli oneri di esercizio sono meno elevati nei paesi candidati.

L'argomentazione secondo la quale il trasporto stradale sarebbe svantaggiato in termini di concorrenza, viste la regalie ed i vantaggi finanziari concessi alle società ferroviarie dai pubblici poteri, è sempre meno esatta. Essa non tiene infatti in considerazione il fatto che, in termini d'infrastruttura, il trasporto stradale scarica alcuni costi sulla collettività. La manutenzione di un'autostrada sarebbe ad esempio sei volte meno cara, se essa fosse utilizzata soltanto dalle automobili. Gli automezzi pesanti godono perciò di un vantaggio non compensato da un rapporto dello stesso ordine tra il pedaggio da loro pagato e quello dei veicoli privati.

Tuttavia, le quote di mercato acquisite dalla strada non possono mascherare la grande precarietà finanziaria nella quale si trovano oggi molte imprese di trasporto, in particolare le più piccole. I "padroncini" hanno sempre più difficoltà a mantenere una redditività spesso artificiale a causa delle pressioni sui prezzi esercitate dai caricatori e dall'industria, soprattutto in occasione di shock congiunturali quali l'aumento del prezzo del gasolio.

Le misure di defiscalizzazione adottate di fretta e in modo unilaterale da alcuni Stati membri per calmare il malcontento dei trasportatori a seguito dell'aumento brutale dei prezzi del gasolio nel settembre 2000 non sono soluzioni a lungo termine. Simili interventi sono più dei palliativi che delle misure risolutive e rischiano non soltanto di avere un impatto limitato sulla salute finanziaria del settore, ma anche di arrecare pregiudizio agli altri modi, rafforzando ulteriormente il vantaggio competitivo del trasporto stradale. Tali misure potrebbero eventualmente essere considerate sovvenzioni occulte e destabilizzare ulteriormente la professione, poiché il prezzo del trasporto stradale non rifletterebbe i costi reali.

Nonostante queste constatazioni, nessun vero piano di ristrutturazione del settore è stato finora intrapreso in Europa. Il timore di agitazioni sociali e di una paralisi dei principali assi di transito non vi è certamente estraneo. Nel contesto attuale, sembra auspicabile risanare le pratiche in vigore e rafforzare la base delle imprese incoraggiando i raggruppamenti e la diversificazione di attività. Infatti, imprese aventi dimensioni e basi finanziarie adeguate, che permettano loro di approfittare dei progressi tecnologici, potranno fare fronte - nelle migliori condizioni - all'arrivo sul mercato del trasporto stradale di concorrenti dell'Est europeo, ove il costo della manodopera è attualmente inferiore a quello dei paesi dell'Europa dell'Ovest. Si devono prevedere misure di accompagnamento per incoraggiare le microimprese o i "padroncini" a riunirsi in strutture più atte a prestare servizi di qualità, che integrino ad esempio attività di logistica e sistemi avanzati di informazione e di gestione, nel rispetto della politica di concorrenza.

In questo contesto, l'armonizzazione delle clausole minime relative alla ripartizione dei costi nei contratti che disciplinano l'attività di trasporto dovrebbe aiutare a proteggere i trasportatori dalle pressioni dei caricatori. In altri termini, nei contratti di trasporto devono figurare clausole come la revisione delle tariffe in caso di aumento brutale dei prezzi del carburante. Non bisogna dimenticare che è il trasporto stradale - modo dominante - a fissare il prezzo del trasporto. In queste condizioni, si tende a tirare questo prezzo verso il basso, a scapito degli altri modi che non beneficiano delle stesse capacità di adeguamento.

2. Una regolamentazione da sviluppare

A livello dell'Unione europea, sono state adottate pochissime misure per garantire un minimo di regolamentazione delle condizioni sociali nel trasporto stradale. Questo fattore spiega in parte la sua grande competitività. Soltanto nel dicembre 2000 il Consiglio dei Ministri ha infine deciso di armonizzare il tempo di guida con un massimo di 48 ore alla settimana in media, con eccezioni, tuttavia, per gli autisti indipendenti. Negli altri modi di trasporto, l'orario di lavoro è da tempo strettamente limitato; per i macchinisti, ad esempio, il tempo di guida varia in media da 22 a 30 ore presso le principali società ferroviarie.

Numerose proposte della Commissione mirano a dotare l'Unione europea di una vera regolamentazione per migliorare le condizioni di lavoro, la sicurezza stradale e garantire il rispetto delle regole di funzionamento del mercato interno. Citiamo:

- regolamentazione dell'orario di lavoro: la proposta, pur escludendo i lavoratori autonomi permette di controllare l'orario di lavoro a livello europeo, sulla base di una durata settimanale media di 48 ore e una durata massima di lavoro di 60 ore;

- armonizzazione dei divieti di circolazione degli automezzi pesanti il fine settimana; questa proposta mira ad avvicinare le regole nazionali in materia e a stabilire un obbligo di informazione preliminare prima dell'introduzione di tali divieti;

- introduzione di un "attestato di conducente" che permetterà ai controllori nazionali di verificare efficacemente la regolarità e, se necessario, di constatare (e sancire) l'irregolarità della situazione occupazionale del conducente;

- sviluppo della formazione professionale; la proposta prevede regole comuni sulla formazione iniziale obbligatoria per tutti i nuovi conducenti che trasportano merci o passeggeri e una formazione continua per tutti i conducenti a intervalli regolari.

L'adozione di questo pacchetto di misure è essenziale per garantire lo sviluppo di un trasporto stradale di qualità in un'Unione europea allargata. Questo pacchetto potrà essere completato da azioni intraprese dalle organizzazioni sociali rappresentate nel comitato del dialogo settoriale, in particolare azioni concernenti l'impiegabilità dei lavoratori e l'adattamento dell'organizzazione del lavoro delle imprese di trasporto. Se necessario, si potranno sviluppare misure concrete contro il subappalto a "falsi indipendenti".

3. Controlli e sanzioni da rafforzare

La regolamentazione europea sul trasporto stradale è insufficiente, in particolare per le condizioni di lavoro, ma soprattutto è applicata molto male. La tolleranza in occasione dell'applicazione di questa regolamentazione è problematica. Non è raro che un autista cui è stata ritirata la patente di guida in uno Stato membro possa ottenerne un'altra in uno Stato vicino.

Estratto di un rapporto di missione (Direzione generale Energia e Trasporti)

Il controllo di bordo della strada è stato intrapreso sotto l'egida di "Euro Contrôle Route"- il sistema transfrontaliero di controlli instaurato da Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo e Francia nel 1999. Gli ispettori, la polizia e i funzionari doganali di ciascuno dei quattro paesi effettuavano controlli.

Nel corso della giornata del 7 luglio 2000, sono stati controllati in totale 800 automezzi pesanti e autobus, di cui circa 100 sono stati trovati in infrazione (questa proporzione da 1 a 8 è stata considerata come una media abituale per questo tipo di controlli). La metà delle infrazioni accertate era di competenza nazionale (irregolarità con le patenti, assicurazione, bollo di circolazione, ecc..) mentre l'altra metà delle infrazioni riguardava la legislazione europea; le infrazioni più numerose concernevano il tempo di guida.

L'efficacia delle normative comunitarie e nazionali presuppone quindi la loro applicazione, corretta e imparziale, su tutto il territorio della Comunità.

La Commissione intende presentare entro la fine del 2001 una proposta sull'armonizzazione dei controlli e delle sanzioni al fine di:

- promuovere l'efficacia e l'uniformità dell'interpretazione, dell'applicazione e del controllo della legislazione comunitaria nel settore dei trasporti su strada. Questa modifica della legislazione in vigore comporterà anche disposizioni per determinare la responsabilità del datore di lavoro per alcune infrazioni commesse dal suo conducente;

- armonizzare le sanzioni e le condizioni di immobilizzo dei veicoli;

- aumentare il numero di controlli che gli Stati membri devono effettuare (finora, l'1% dei giorni di lavoro effettuati) per verificare il rispetto dei tempi di guida e di riposo dei conducenti;

- incoraggiare lo scambio sistematico di informazioni, come l'iniziativa concernente i paesi del Benelux, il coordinamento delle attività di controllo, la concertazione periodica tra le amministrazioni nazionali e la formazione dei controllori per fare meglio rispettare le varie legislazioni.

In questo contesto, le nuove tecnologie avranno un ruolo importante. L'introduzione entro il 2003 del tachigrafo digitale, un apparecchio che serve a registrare dati su un periodo più lungo di quanto è possibile con un tachigrafo meccanico, come la velocità e il tempo di guida, rappresenterà un progresso sostanziale nelle prestazioni dei mezzi di controllo, permettendo una migliore protezione dei dati registrati rispetto al materiale attuale e una più grande affidabilità dei controlli. Occorrerà anche tenere conto delle nuove possibilità offerte dalla radionavigazione via satellite. Il programma Galileo permetterà di seguire l'iter delle merci in qualsiasi punto e di controllare diversi parametri come la guida dei veicoli

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o ad esempio la temperatura dei contenitori. Se necessario, la telesorveglianza di parametri diversi da quelli relativi alla localizzazione dell'apparecchio mobile potrà essere effettuata con altri mezzi oltre che Galileo (ad esempio GSM, satellite di telecomunicazione).

B. Rilanciare le ferrovie

Le ferrovie presentano caratteristiche contraddittorie, talvolta molto moderne talvolta piuttosto arcaiche. Da un lato vi sono le prestazioni della rete ad alta velocità, le moderne stazioni capaci di accogliere migliaia di viaggiatori, dall'altra un arcaico servizio di trasporto merci, nonché linee sature ed obsolete, pendolari bloccati in treni strapieni e in continuo ritardo, che spesso riversano i viaggiatori in stazioni vecchie e poco sicure.

Con 241 miliardi di tonnellate/km di merci trasportate nel 1998 rispetto ai 283 miliardi del 1970, la quota di mercato detenuta in Europa dalle ferrovie è passata dal 21,1% all'8,4%, in un periodo dove il volume di merci trasportate è aumentato in modo spettacolare. Contrariamente alla crisi in cui versano le ferrovie in Europa, il mercato ferroviario ha visto invece una rinascita negli Stati Uniti dove le compagnie ferroviarie sono riuscite a soddisfare le esigenze delle imprese. Oggi il trasporto per ferrovia di merci rappresenta negli Stati Uniti il 40% del trasporto totale, rispetto all'8% nell'Unione europea. L'esempio americano dimostra che il declino della ferrovia non è irreversibile.

Tuttavia, a quasi due secoli dalla loro comparsa, le ferrovie continuano a rappresentare un mezzo di trasporto dotato di un notevole potenziale e dal loro rilancio dipende il successo del riequilibrio fra modi di trasporto. Ciò presuppone misure ambiziose che non dipendono soltanto dalle normative europee, ma che coinvolgono anche i vari soggetti attivi nel settore.

Occorre rallegrarsi della presa di coscienza dei soggetti interessati che si sono recentemente impegnati a definire una strategia comune per una ricerca ferroviaria europea per costituire un sistema ferroviario europeo entro il 2020. Il documento è stato sottoscritto da l'Unione internazionale delle ferrovie (UIC), la Comunità delle ferrovie europee (CCFE), l'Unione internazionale dei trasportatori pubblici (UITP) e l'Unione delle industrie ferroviarie europee (UNIFE) e si ripropone di raggiungere entro il 2020:

- un aumento della quota di mercato dal 6% al 10% per il traffico viaggiatori e dall'8 al 15% per il traffico merci;

- la triplicazione della produttività del personale delle ferrovie;

- un miglioramento del 50% dell'efficienza energetica;

- una riduzione del 50% dell'emissione di sostanze inquinanti;

- un aumento della capacità dell'infrastruttura che corrisponde agli obiettivi di traffico perseguiti.

È necessaria una vera e propria rivoluzione culturale del trasporto ferroviario affinché questo modo ritrovi un livello di competitività soddisfacente che gli permetta di restare uno degli elementi principali del sistema di trasporto in un'Europa allargata. Ciò presuppone innanzitutto la risoluzione dei problemi che ne ostacolano lo sviluppo, la mancanza di infrastrutture adatte alle moderne forme di trasporto, l'assenza di interoperabilità tra reti e sistemi, la ricerca costante di tecnologie innovative di fabbricazione, la non trasparenza dei costi, la produttività diseguale e la dubbia affidabilità di un servizio che non risponde sufficientemente alle legittime aspettative dei clienti.

1. Integrare il trasporto ferroviario nel mercato interno

La Comunità è intervenuta solo tardivamente in questo settore, all'inizio degli anni '90, per tentare, grazie ad una politica di apertura controllata dei mercati, di rilanciare le ferrovie [6] e eliminare le disfunzioni dovute alla frammentazione territoriale delle reti.

[6] La quota della ferrovia rispetto agli altri modi, che è passata per le merci dall'11% nel 1990 all'8% nel 1998 scenderà, in assenza di misure correttive, al 7% nel 2010.

Il primo passo è avvenuto nel 1991 con la direttiva sulla separazione contabile di infrastruttura e funzionamento del servizio ferroviario che ha, tra l'altro, aperto la via all'indipendenza e alla trasparenza di gestione nonché ad una futura messa in concorrenza delle società ferroviarie. Su questa base, diversi Stati membri hanno affidato a imprese distinte, la gestione dei servizi ferroviari e la costruzione e la gestione della rete. Una nuova serie di misure, tendenti a facilitare quest'apertura è entrata in vigore il 15 marzo 2001 [7], dopo un accordo "storico" tra il Parlamento e il Consiglio nel novembre 2000.

[7] Direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE del 15.3.2001.

a) Creare un vero mercato interno ferroviario

L'apertura ad una concorrenza regolata del trasporto ferroviario - che inizierà effettivamente nel marzo 2003 con l'apertura dei servizi internazionali di trasporto sui 50 000 km di linee della rete ferroviaria transeuropea di trasporto merci - rappresenta la condizione centrale per il rilancio del trasporto ferroviario. Nel 2008, quest'apertura sarà totale su tutta la rete europea per il trasporto merci internazionale, grazie in particolare alla determinazione del Parlamento europeo [8]. La comparsa di nuove imprese ferroviarie, con altre visioni e dotate di una solida esperienza logistica e di integrazione modale, deve rafforzare la competitività di questo settore e incoraggiare le società nazionali a ristrutturarsi, tenendo conto delle ripercussioni sociali e delle condizioni di lavoro. Questa ristrutturazione dovrà anche comprendere misure di accompagnamento per limitare al massimo l'impatto sociale.

[8] Relazione Jarzembowski A5-0013/2201 e relazione Swboda A5-0014/2001.

Nuovi operatori

BASF il gigante della chimica tedesca è in procinto di diventare il primo grande operatore di trasporto merci ferroviario al di fuori delle società tradizionali, tramite la joint venture "Rail4Che" che ha realizzato con le ditte Bertschi AG, Hoyer GmbH e VTG-Lehnkering AG.

Il gruppo svedese IKEA ha appena creato una società specifica per gestire il trasporto delle sue merci. Attualmente, la ferrovia rappresenta il 18% del totale dei volumi trasportati. I dirigenti di IKEA vogliono fare passare questo totale a 40% entro il 2006 (ciò rappresenterà circa 500 treni alla settimana). In questo contesto, IKEA intende indire una gara d'appalto alle società ferroviarie per effettuare - al migliore costo e con le migliori garanzie - i trasporti tra le sue varie filiali. A termine, IKEA approfittando dell'apertura del mercato europeo, potrebbe diventare una società ferroviaria importante.

Il settore ferroviario in generale diventerà più competitivo rispetto agli altri modi di trasporto permettendo una maggiore concorrenza tra gli operatori. L'apertura del mercato con l'arrivo di nuovi operatori potrà rafforzare la competitività del settore incoraggiando una sana concorrenza tra gli esercenti attuali e i nuovi concorrenti. Gli ostacoli tecnici e di regolamentazione esistenti favoriscono le società esistenti e continuano a frenare l'entrata di nuovi operatori. La corretta applicazione delle regole comunitarie sulla concorrenza sarà importante per impedire pratiche anticoncorrenziali e per garantire un'effettiva apertura del mercato del trasporto ferroviario nella Comunità.

Va purtroppo constatato che in molti casi la separazione fra proprietario e gestore dell'infrastruttura non è stata ancora concretamente realizzata. Le compagnie ferroviarie non si sono inoltre ancora prefisse chiari obiettivi commerciali, distinguendo l'attività merci da quella passeggeri. In alcuni paesi la stessa compagnia è proprietaria dell'infrastruttura, gestisce i treni, assegna i diritti di passaggio sulla rete ed è preposta ai controlli di sicurezza.

Esempi di cattivo funzionamento

- Compagnie che non sanno contare: alcune compagnie ferroviarie riconoscono di non essere in grado di fornire il numero esatto di motrici o di vagoni disponibili e la posizione precisa dei convogli. In tali condizioni non sorprende chi terreni già programmati (in gran parte merci ma talvolta anche viaggiatore) siano semplicemente soppressi in quanto manca il locomotore per il traino o perché i conduttori non sono disponibili o non sono stati convocati.

- Treni che vanno a rilento: Occorrono 30-40 minuti per sostituire la locomotiva di un treno merci e verificare il buon stato di funzionamento del convoglio (cambio di locomotore, redazione del foglio di composizione, freni, sostituzione dei macchinisti e del personale viaggiante, ispezione del treno, verifiche legate alla presenza di sostanze pericolose, verifica dei "documenti" del treno, formazione del treno, apposizione delle targhe sui vagoni, foglio veicoli, verifica dei segnali di coda). I tempi tecnici indicati valgono naturalmente solo se la locomotiva ed il personale si presentano puntuali al cambio. Sui 20 000 treni completi internazionali di trasporto combinato, solo la metà è risultata puntuale, constata Werner Kulper, presidente dell'Unione internazionale delle società di trasporto combinato strada-rotaia (UIRR) [9].

[9] Introduzione della relazione 2000 dell'UIRR (Union Internationale des sociétés de transport combiné Rail-Route).

- Informazioni che circolano male: alla frontiera si ha un passaggio di responsabilità. Sono scambiate informazioni su carico, destinazioni, composizione del treno. Esistono collegamenti informatici che non sono sistematicamente utilizzati perché poco affidabili e quindi le informazioni spesso sono ancora scambiate su carta, con la conseguenza che i dati possono giungere in ritardo e devono essere verificati.

- "Treni fantasma": quando i treni merci devono cambiare il locomotore, accumulano spesso ritardi supplementari, in attesa che si liberi il binario corrispondente sulla vicina rete. Un locomotore può aspettare l'arrivo di un treno, un treno può essere ritardato dall'attesa di un locomotore. La mancanza di informazioni sull'orario d'arrivo può aumentare le difficoltà.

- Un treno, più macchinisti: anche il cambio dei macchinisti riduce la produttività dei servizi internazionali. Come ha ammesso Louis Gallois, presidente della SNCF [10] "Per andare da Charleroi a Parigi ci vogliono 5 macchinisti: due in Belgio e 3 in Francia".

[10] Intervento presentato in occasione di un dibattito dell'Assemblea Nazionale francese, in data 8 giugno 2000.

- Tenendo conto di tutte, la velocità media del trasporto internazionale di merci è di soli 18 km/ora: inferiore a quella di un rompighiaccio in servizio nel Mar Baltico.

Per garantire la competitività del servizio merci internazionale e limitare la circolazione di vagoni vuoti, è importante permettere alle imprese ferroviarie di rifornirsi per strada, se necessario tra due punti situati in uno stesso Stato membro. La Commissione proporrà pertanto alla fine del 2001, nel quadro del secondo pacchetto ferroviario, un'estensione dei diritti di accesso all'insieme dei servizi di trasporto merci che include la possibilità di cabotaggio.

L'estensione dell'accesso al servizio internazionale di viaggiatori, che rappresentano circa 6% dei viaggiatori/chilometri, dovrà avvenire gradualmente. La Commissione conferirà una priorità particolare all'apertura della concorrenza su linee dove esiste una situazione di monopolio e intende fare in modo che l'assenza di concorrenza - che potrebbe nascere a termine lungo alcuni collegamenti intracomunitari - non porti ad un abuso di posizione dominante ed a tariffe troppo elevate.

In questo contesto, la Commissione presenterà nel 2001 un nuovo pacchetto di misure per realizzare un vero mercato interno ferroviario che dovrà tener conto delle missioni di interesse generale e della coesione economica e territoriale, articolato su:

- l'apertura dei mercati nazionali di merci al cabotaggio;

- la fissazione di un elevato livello di sicurezza della rete ferroviaria attraverso una regolamentazione stabilita in maniera indipendente e una definizione chiara delle responsabilità di ciascun soggetto per garantire il buon funzionamento di questo mercato dove molti esercenti si condivideranno le stesse sezioni di rete (cfr. paragrafi seguenti);

- l'aggiornamento delle direttive sull'interoperabilità per garantire l'armonizzazione delle disposizioni tecniche e di uso per tutti gli elementi della rete ferroviaria, ad alta velocità e convenzionale;

- l'apertura progressiva dei trasporti internazionali di viaggiatori;

- la promozione di misure che garantiscono la qualità dei servizi ferroviari e i diritti degli utenti; in particolare una proposta di direttiva stabilirà le condizioni di risarcimento in caso di ritardo o mancato rispetto degli obblighi di servizio; sono previste altre misure concernenti lo sviluppo di indicatori di qualità dei servizi, le condizioni contrattuali, la trasparenza dell'informazione per i passeggeri e i meccanismi di regolamento extragiudiziale dei conflitti;

- la creazione di una struttura comunitaria per la sicurezza e l'interoperabilità;

La Commissione consulterà inoltre le industrie ferroviarie per esaminare come ridurre l'inquinamento atmosferico e sonoro, alla stregua di quanto ha fatto con i produttori di automobili con il programma "Auto-Oil". Va notato che nell'Unione europea il 13% del traffico avviene con "trazione termica".

Un sistema di trasporto ferroviario non può essere interamente competitivo, se non si risolvono prima tutte le questioni legate all'eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi e all'interoperabilità dei treni - cioè alla loro capacità di circolare su qualsiasi sezione della rete. Infatti, se i vagoni merci e una buona parte delle carrozze viaggiatori possono tecnicamente circolare già da decenni dalla Sicilia alla Scandinavia, ciò non avviene per le locomotive, a causa delle numerose limitazioni in materia di elettrificazione e segnalamento [11]. Permangono infatti differenze significative di caratteristiche tra le reti europee, costruite per la maggior parte in una prospettiva nazionale e si è a lungo giocato su queste differenze per proteggere i propri interessi o quelli dell'industria ferroviaria nazionale.

[11] Si stima al 30% il vantaggio dell'interoperabilità sul costo dei materiali ferroviari.

Ciò ha ostacolato lo sviluppo del trasporto ferroviario, mentre parallelamente si affermava il trasporto stradale, grazie all'assenza di ostacoli tecnici. La somma di queste differenze ha come conseguenza la persistenza di molti mercati circoscritti anziché una rete unica. La generalizzazione dell'uso di locomotive policorrente (in grado di funzionare con diverse tensioni) rende fin d'ora il servizio ferroviario più flessibile, ma non tutti i problemi sono stati risolti. Il costo di quest'armonizzazione tecnica rappresenta molte decine di miliardi di euro.

Per contribuire all'evoluzione delle tradizioni nazionali nel settore sociale che potrebbero diventare un ostacolo all'interoperabilità, sarebbe auspicabile garantire un accompagnamento sociale degli agenti onde migliorare il livello di qualificazione generale. In questa maniera, le soluzioni decise a livello europeo sulle condizioni di lavoro, in particolare i tempi di guida e di riposo, offrirebbero un indubbio valore aggiunto rispetto alle regole nazionali. Le organizzazioni sociali sarebbero anche coinvolte nel processo di elaborazione delle specifiche tecniche d'interoperabilità che riguardano aspetti sociali.

Dalla fine dell'anno scorso, sono in servizio sulla linea Lione-Torino - per ora in via sperimentale - locomotive interoperabili di tipo BB 36000 delle ferrovie francesi e E402 B delle ferrovie italiane che possono circolare indifferentemente sulle reti francesi e italiane. Questo nuovo materiale ha permesso di ridurre a 15 minuti il tempo di fermata alla frontiera di alcuni treni - contro un'ora trenta in media per gli altri. Le potenzialità di questi nuovi materiali sono però limitate per le ragioni seguenti:

- Sono necessari due macchinisti sul lato italiano e uno su quello francese, cosa che rende obbligatoria la fermata del treno a Modane, anche se i documenti di trasporto ormai sono trattati elettronicamente;

- i macchinisti francesi non sono autorizzati sulla rete italiana e viceversa;

- la lunghezza dei binari di incrocio è diversa, cosa che richiede a volte di dividere i treni in due e genera una perdita di tempo non trascurabile, dovuta anche al fatto che il regime di circolazione non è lo stesso e che le ferrovie italiane autorizzano 1150 tonnellate sulla linea, contro 1000 in Francia;

- il numero di locomotive interoperabili è per il momento limitato. A causa della loro progettazione, le macchine italiane possono circolare soltanto a mezza potenza con i 1500 volt francesi.

Carta dei principali sistemi di elettrificazione ferroviaria in Europa

Il ricorso al sistema europeo di gestione del traffico, ERTMS [12], sviluppato dall'inizio degli anni '90 grazie ai programmi quadro comunitari di ricerca, rappresenta un notevole progresso per l'interoperabilità delle reti e dei sistemi ed è inoltre una condizione per il cofinanziamento comunitario delle infrastrutture e attrezzature ferroviarie. Anche le applicazioni telematiche, come l'interconnessione dei sistemi di prenotazione dei posti, i sistemi di informazione in tempo reale o i sistemi di comunicazione telefonica a bordo dei treni, presentano potenzialità che devono essere maggiormente sviluppate per migliorare la competitività del settore ferroviario.

[12] European Rail Traffic Management System.

Occorrono inoltre attività di ricerca tecnologica a sostegno all'interoperabilità della ferrovia, incentrate sull'integrazione delle caratteristiche di progettazione e costruzione dei binari e sulle specifiche del materiale rotabile per garantire operazioni sicure, non inquinanti ed economicamente realizzabili.

b) Garantire la sicurezza ferroviaria

Il treno è sempre stato molto più sicuro della strada. Le statistiche di sicurezza riflettono questa situazione, che mostra un numero decrescente di morti con un netto miglioramento per la sicurezza dei passeggeri, che passa da 381 morti nel 1970 a 93 nel 1996. A titolo di raffronto, nello stesso anno, il numero di morti sulle strade è stato di 43 500. Nonostante queste cifre incoraggianti, negli ultimi tre anni si sono verificati molti incidenti ferroviari drammatici che hanno richiamato l'attenzione dell'opinione pubblica e delle autorità sulla sicurezza del trasporto ferroviario. L'intensificazione della domanda di trasporto internazionale in un contesto di interoperabilità delle reti e dei sistemi e l'apertura del mercato hanno quindi imposto di riconsiderare l'approccio della sicurezza ferroviaria. L'interoperabilità deve garantire un livello di sicurezza almeno uguale o superiore a quello finora ottenuto in un contesto nazionale. Nella direttiva sull'interoperabilità del sistema ferroviario ad alta velocità [13] e nella recente direttiva sulla ferrovia convenzionale [14] la sicurezza figura pertanto come un requisito essenziale per il funzionamento del sistema ferroviario transeuropeo.

[13] Direttiva 96/48/CE del Consiglio, del 23 luglio 1996, relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità.

[14] Direttiva 2001/16/CE relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale. GU L110 del 20 aprile 2001.

L'interoperabilità significa agire simultaneamente a due livelli:

- A livello tecnico, fissando norme per ogni componente del sistema ferroviario (binari, materiale rotabile, segnalamento, procedure operative, ecc.). È il ruolo delle direttive "interoperabilità";

- A livello amministrativo, fissando i doveri e le responsabilità di tutti i soggetti interessati: gestori dell'infrastruttura, imprese ferroviarie, autorità nazionali e autorità comunitarie. È il ruolo della direttiva "sicurezza" che sarà proposta prossimamente. In questo contesto, è prevista la creazione di una struttura comunitaria di sicurezza ferroviaria" per coordinare sul piano tecnico tutte queste misure.

SAFETRAIN: tecnologie per garantire la sicurezza passiva dei veicoli ferroviari.

Il progetto SAFETRAIN è un buon esempio di ricerca tecnologica a sostegno della politica dei trasporti. I suoi risultati sono stati esaminati, dopo una prova di convalida dinamica, dall'Associazione Europea Interoperabilità delle Ferrovie (AEIF) responsabile dell'attuazione della direttiva n. 96/48/CE del 23 luglio 1996 sull'interoperabilità. Safetrain ha apportato la competenza scientifica necessaria alle specifiche tecniche obbligatorie delle caratteristiche meccaniche del materiale rotabile. Il progetto ha permesso di aumentare sensibilmente la resistenza dei compartimenti passeggeri e dello spazio di sopravvivenza del macchinista, senza effetti negativi sul peso e sul consumo d'energia.

2. Ottimizzare l'uso delle infrastrutture

In conseguenza del declino della ferrovia, nel corso dell'ultimo trentennio sono stati dismessi mediamente ogni anno in Europa 600 chilometri di binari, a fronte di un aumento medio annuo della rete automobilistica di 1 200 chilometri. Fra le tratte chiuse al traffico e talvolta addirittura smantellate, vi sono migliaia di chilometri che potrebbero oggi risultare estremamente utili quali alternative ad altri tronchi ferroviari ormai saturi.

La realizzazione progressiva di una rete transeuropea interoperabile e il previsto sviluppo del traffico richiedono di rivedere l'organizzazione delle reti in una vera prospettiva transeuropea affinché esse siano meglio integrate. Il mercato ferroviario ha infatti il potenziale di crescita più promettente sulle grandi distanze. Il successo di questa nuova organizzazione presuppone un uso ottimizzato delle capacità esistenti.

Numerose infrastrutture ferroviarie sono state concepite e realizzate tra la metà e la fine del XIX secolo, in una prospettiva nazionale, o regionale. Queste infrastrutture non reggono più l'aumento del traffico e negli ultimi anni si sono moltiplicate le strozzature in prossimità delle grandi agglomerazioni, dove convergono treni merci, regionali o su lunga distanza. La priorità data di conseguenza ai treni viaggiatori rode la fiducia dei caricatori in questo modo di trasporto.

Il rilancio del trasporto europeo di merci presuppone linee internazionali efficienti, le cui infrastrutture siano riservate al trasporto merci in esclusiva o almeno per un certo periodi della giornata. Tale misura difficilmente può essere decretata a breve termine a livello comunitario, ma tutte le misure a livello nazionale devono tendere verso quest'obiettivo cui contribuisce la realizzazione della rete di treni ad alta velocità. La messa in servizio delle nuove linee nuove permetterà infatti di smistare una parte del traffico delle linee verso la nuova linea creando così capacità supplementari sulla linea precedentemente adibita a tutto il traffico.

Dall'apertura del mercato alla costruzione di una rete europea dedicata al trasporto merci

La direttiva 2001/12/CE prevede la costituzione di una "Rete ferroviaria transeuropea per il trasporto di merci" (TERFN) composta da circa 50 000 km di linee aperte ai servizi europei di trasporto merci nel 2003. Tutte le compagnie europee titolari di licenza potranno utilizzare tali linee, in concorrenza con le altre imprese ferroviarie ed offrire nuovi servizi. Va sottolineato che dal 2008, l'apertura del mercato ai servizi europei di trasporto merci riguarderà tutti i 150 000 km del sistema ferroviario complessivo. La Rete ferroviaria transeuropea per il trasporto di merci è dunque un'iniziativa provvisoria.

La Commissione ha inoltre proposto di rivedere la rete ferroviaria transeuropea definita nel 1996 negli orientamenti del Parlamento europeo e del Consiglio (decisione n. 1692/96) per eliminarne i punti di strozzatura. Tale rete transeuropea costituisce il quadro di riferimento per i finanziamenti comunitari e nazionali a favore di infrastrutture.

La rete in questione deve essere distinta da quella indicata nella direttiva concernente l'apertura del mercato. Le due reti non sono infatti identiche. Come si vede dalla cartina seguente, alcune linee che saranno presto aperte alla concorrenza non fanno parte della rete transeuropea (tratti in blu). A loro volta alcuni tratti della rete, benché potenzialmente rilevanti per il traffico merci ed il collegamento di porti come la linea Brest-Rennes (Francia) non saranno aperti alla concorrenza nel 2003 (tratti in verde). Ciò non è coerente.

In occasione della revisione, bisognerebbe inserire nella rete transeuropea alcuni tratti della rete ferroviaria transeuropea per il trasporto di merci, rendendoli così ammissibili ai finanziamenti comunitari. Si propone inoltre l'inserimento, su richiesta dei paesi interessati, di circa 2 000 km di altre linee, fra cui quella che collega Bologna a Reims (Francia) o la linea Rimini-Parma (Italia) che evita il nodo di Bologna.

Alcune regioni collegate alla rete transeuropea di infrastruttura, in particolare le regioni marittime, hanno tutto interesse a beneficiare quanto prima dell'apertura del mercato, così da poter sviluppare il loro hinterland. Alcuni paesi gradirebbero inoltre aprire i mercati oltre alla rete ferroviaria transeuropea per il trasporto di merci anche alle altre linee di queste regioni, per facilitare agli operatori europei l'accesso ai porti. Nel selezionare i progetti infrastrutturali cui destinare gli aiuti comunitari, la Commissione terrà conto del grado di apertura alla concorrenza.

Carta della rete transeuropea di trasporto ferroviario di merci

L'ottimizzazione dell'uso delle infrastrutture esistenti presuppone anche la presa in considerazione dell'inquinamento acustico prodotto dai veicoli ferroviari. Stime recenti realizzate dall'Agenzia europea dell'ambiente valutano a 3 milioni il numero di persone disturbate dal rumore prodotto dai treni [15]. Le direttive sull'interoperabilità prevedono a tal fine limitazioni alle emissioni sonore dei veicoli.

[15] Lo stesso studio stima a 24 milioni il numero di persone disturbate dal rumore prodotto dai veicoli stradali e a 40 milioni quelle disturbate dal rumore degli aerei.

3. Modernizzare i servizi

In un primo tempo, verso la fine degli anni '90, per rispondere alla crescita del traffico proponendo servizi integrati, alcune compagnie ferroviarie hanno iniziato a sviluppare la cooperazione internazionale soprattutto per il traffico internazionale. L'iniziativa non ha avuto del tutto successo vista l'impossibilità di risolvere molteplici difficoltà operative per assicurare la continuità del traffico attraverso le frontiere e non ha inoltre apportato cambiamenti profondi ed apprezzabili nell'organizzazione delle compagnie interessate.

Il livello di servizio che le ferrovie possono proporre ai caricatori è in genere, viste le condizioni esistenti, nettamente inferiore a quello richiesto dalle imprese clienti ed a quello che propone il trasporto su strada in termini di puntualità, affidabilità e velocità.

Il trasporto passeggeri, avendo saputo innovare, ha meglio reagito alla concorrenza degli altri modi passando da 217 miliardi di passeggeri/km nel 1970 a 290 miliardi nel 1998. In termini assoluti la sua quota di mercato si è tuttavia ridotta dal 10 al 6%, in seguito all'aumento ben più rilevante registrato dall'autovettura personale e dal trasporto aereo, che in termini di passeggeri/km si avvicina ormai ai valori del trasporto ferroviario.

Il successo dei nuovi servizi di treni ad alta velocità ha nel frattempo permesso una sig