COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI sulla strategia della Comunità europea in materia di sanità

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Le persone attribuiscono una grande priorità alla loro salute. Esse si attendono di essere protette dalle malattie, chiedono che gli alimenti siano sicuri e sani, e che i prodotti e i servizi disponibili sul mercato soddisfino elevati standard di sicurezza. Esse aspirano a far crescere i loro figli in un ambiente sano e si attendono che il loro posto di lavoro sia sicuro e igienico. Allorché si spostano nell'ambito della Comunità europea, esse devono poter accedere a una consulenza e a un'assistenza sanitaria affidabile e di alta qualità. Per quanto concerne tutti questi ambiti, le autorità pubbliche degli Stati membri hanno la responsabilità di assicurare che tali preoccupazioni si rispecchino nelle loro politiche. Anche la Comunità è chiamata a svolgere un ruolo vitale in base agli obblighi che le incombono in virtù dei Trattati.

La presente comunicazione illustra le grandi linee della strategia che la Comunità persegue in campo sanitario - in che modo essa si adopera per attuare un approccio coerente ed efficace alle questioni sanitarie in tutti i diversi ambiti politici. Un elemento chiave di tale strategia è costituito da un nuovo quadro della sanità pubblica che comprende l'allegata proposta di decisione del Parlamento e del Consiglio in merito a un programma di azione comunitario nel campo della sanità pubblica.

Il quadro consentirà alla Comunità di far fronte in modo più efficace ai suoi obblighi, definendo obiettivi e strumenti politici chiari. Ciò è particolarmente importante se si considera un certo numero di fattori:

* le aspettative del pubblico quanto al fatto che la Comunità debba agire per assicurare la tutela della sua salute;

* il rafforzamento, in anni recenti, degli obblighi della CE in relazione alla sanità pubblica, in particolare in seguito alle modifiche consecutive apportate al trattato;

* l'emergere di nuove sfide e priorità in ambito sanitario, in particolare legate all'allargamento dell'UE, alle accresciute esigenze nei confronti dei servizi sanitari e al cambiamento demografico;

* l'esperienza legata all'attuazione delle attuali azioni di sanità pubblica contestualmente al quadro messo in atto nel 1993;

* i pareri delle altre istituzioni comunitarie, in particolare del Parlamento europeo e del Consiglio, sulla necessità di un nuovo approccio per affrontare le sfide del futuro.

La comunicazione tiene pienamente conto delle ampie consultazioni condotte in merito alla comunicazione della Commissione dell'aprile 1998 sullo sviluppo della politica della sanità pubblica nella Comunità europea, che hanno confermato la necessità di una strategia comunitaria più ambiziosa in materia di sanità. Gli obiettivi di sanità pubblica definiti agli articoli 3(p) e 152 del trattato sono al centro di tale strategia.

Il programma nel campo della sanità pubblica ha le seguenti tre priorità:

1) Migliorare l'informazione e le conoscenze in materia di sanità

Si realizzerà un ampio sistema d'informazione sanitaria che fornirà ai decisori, agli operatori sanitari e al pubblico i principali dati sanitari e le informazioni di cui hanno bisogno.

2) Rispondere in modo rapido alle minacce per la sanità

Si metterà in atto una capacità di risposta rapida ed efficace per affrontare le minacce che incombono sulla sanità pubblica, ad esempio quelle derivanti dalle malattie trasmissibili. L'integrazione dell'UE basata sul principio della libera circolazione rende più acuta la necessità di vigilare.

3) Tenere conto dei determinanti sanitari

Il programma contribuirà a migliorare la situazione sanitaria della popolazione e a ridurre i decessi prematuri nell'UE, affrontando le cause che sottendono la cattiva salute mediante una promozione sanitaria e misure di prevenzione efficaci.

Il programma in materia di sanità pubblica è un'iniziativa fondamentale che produrrà un importante valore aggiunto, pur rispettando la disposizione del trattato in base alla quale l'azione comunitaria nel settore della sanità pubblica deve rispettare appieno le competenze degli Stati membri in materia di organizzazione e fornitura di servizi sanitari e assistenza medica.

Oltre al programma in materia di sanità pubblica, il nuovo quadro comprende anche altre misure legislative, tra cui la possibilità di armonizzare misure negli ambiti veterinario e fitosanitario, nel campo degli standard di qualità e sicurezza degli organi e delle sostanze di origine umana e in relazione al sangue e agli emoderivati.

S'intende inoltre istituire un nuovo meccanismo, la Tribuna europea della sanità, per dare a quanti sono interessati alla sanità pubblica un'ampia opportunità si svolgere un ruolo nello sviluppo delle politiche sanitarie.

La competenza dell'UE in materia di sanità non è limitata ad azioni specifiche nel campo della sanità pubblica. Vi è una disposizione specifica in base alla quale "nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche ed attività della Comunità è garantito un livello elevato di protezione della salute umana". Ciò significa che proposte di normative in altri ambiti chiave dell'attività comunitaria (mercato interno, affari sociali, ricerca e sviluppo, agricoltura, politica commerciale e dello sviluppo, ambiente, ecc...) devono promuovere attivamente la protezione della salute. La nuova strategia in materia di sanità comprende perciò diverse misure specifiche per tradurre in realtà tale esigenza, migliorando ad esempio i dispositivi di coordinamento o dimostrando in che modo le attività condotte tengano conto dell'impatto potenziale sulla salute.

La strategia comunitaria in materia di sanità presentata in questo documento è un'iniziativa importante e che arriva al momento giusto. Essa consentirà alla Comunità di svolgere appieno il suo ruolo nel campo della sanità e di valorizzare le azioni degli Stati membri. In tal modo essa costituisce una risposta efficace e realistica alle legittime aspettative e preoccupazioni del pubblico.

INDICE

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI SULLA STRATEGIA DELLA COMUNITÀ EUROPEA IN MATERIA DI SANITÀ

RELAZIONE 2

1. INTRODUZIONE 5

2. CONTESTO DELLA STRATEGIA 6

2.1 Contesto giuridico 6

2.2 Tendenze e sfide nel campo della sanità 7

3. ELEMENTI DELLA STRATEGIA COMUNITARIA 9

3.1 Il quadro Sanità pubblica: il programma d'azione 9

3.2 Il quadro Sanità pubblica: altri elementi chiave 14

3.3 Principali caratteristiche del quadro Sanità pubblica 16

4. PORRE IN ATTO UNA STRATEGIA INTEGRATA IN MATERIA DI SANITÀ 17

5. CONCLUSIONI 20

PROPOSTA DI DECISIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che adotta un programma d'azione comunitaria nel campo della sanità pubblica (2001-2006) 24

ALLEGATO 34

1. INTRODUZIONE

La salute costituisce una priorità per il pubblico.

La durata della vita, la salute e le malattie in cui si può incorrere sono determinate da tutta una serie di fattori. Al di là delle caratteristiche genetiche individuali, le condizioni socioeconomiche, i comportamenti - fumo, alcol, alimentazione - e le condizioni di vita e di lavoro svolgono tutti un ruolo importante.

La sanità pubblica si occupa di tali questioni. Essa si preoccupa dello stato di salute della popolazione in generale, con la finalità di tutelarlo e migliorarlo. Vi sono diversi strumenti su cui la sanità pubblica può far leva per raggiungere questo importante obiettivo. I principali comprendono l'adozione di misure preventive, quali la vaccinazione e lo screening, e più in generale precauzioni volte a proteggere le persone dai rischi reali e potenziali. Un altro metodo è quello delle campagne di educazione e d'informazione. Vi è quindi, in senso più ampio, la promozione della salute, che comporta la responsabilizzazione degli individui e delle collettività affinché facciano scelte sane per migliorare la loro salute. La sanità pubblica deve inoltre occuparsi del funzionamento dei sistemi sanitari e assicurare che essi operino in modo ottimale. La sanità pubblica riguarda quindi essenzialmente il modo per affrontare le cause che sottendono la cattiva salute. Essendovi molteplici fattori in causa, anche altre politiche che esulano dall'ambito sanitario devono svolgere un ruolo a sostegno degli obiettivi di sanità pubblica.

Il mantenimento e il miglioramento della sanità pubblica richiede quindi una strategia articolata. La situazione della Comunità non è la stessa che quella degli Stati membri. Essa non gestisce direttamente i servizi sanitari o l'assistenza medica, che in virtù del trattato sono di competenza degli Stati membri. Il ruolo della Comunità nell'ambito della sanità pubblica è di integrare i loro sforzi, conferire valore aggiunto alle loro azioni e, in particolare, di affrontare le questioni che gli Stati membri non possono gestire per proprio conto. Le malattie infettive, ad esempio, non rispettano i confini nazionali, come anche non lo fanno l'inquinamento dell'aria e delle acque. Questo è il motivo per cui il trattato ha conferito alla Comunità l'importante responsabilità di affrontare i problemi sanitari in senso quanto mai lato.

Ciò è in linea con quanto si attendono i cittadini europei. Essi legittimamente desiderano essere protetti dalle malattie, chiedono che i loro alimenti siano sicuri e sani e che i prodotti e i servizi presenti sul mercato soddisfino elevati standard di sicurezza. Essi vogliono far crescere i loro figli in un ambiente sano e si attendono che il loro posto di lavoro sia sicuro e igienico. Quando si spostano nell'ambito della Comunità europea, essi devono poter accedere ad una consulenza e assistenza sanitaria affidabile e di alta qualità.

In tutti questi ambiti la Comunità è chiamata a svolgere un ruolo vitale.

Le proposte enunciate in questo documento sono molto ambiziose. Il nuovo programma in materia di sanità pubblica, sia per la sua portata che per il modo in cui mobilita risorse, costituisce di per sé un'importante nuova iniziativa. Ma questa è soltanto una parte, anche se una parte fondamentale, dell'ampia strategia comunitaria in materia di sanità per il cui tramite tutte le politiche e azioni comunitarie devono contribuire a realizzare un elevato livello di protezione della salute.

La presente comunicazione dimostra che la Comunità sta già recando un importante contributo alla salute della popolazione, ma al di là di questo, essa dimostra l'impegno della Comunità a recare un contributo ancora maggiore in futuro, onde migliorare la qualità della vita di chiunque viva nella Comunità.

2. IL CONTESTO DELLA STRATEGIA IN MATERIA DI SANITÀ

I rapidi cambiamenti che l'Europa attraversa esercitano un profondo impatto sulla vita e la salute delle persone. Ciò significa che si avverte ora la necessità di sviluppare una strategia comunitaria in materia di sanità che sia in grado di rispondere sia alle condizioni attuali che alle tendenze emergenti. Tale strategia deve non solo rispecchiare i nuovi poteri in materia di sanità pubblica conferiti dal trattato, ma dev'essere anche in grado di affrontare importanti sfide per la salute del pubblico.

2.1. Il contesto giuridico

Il trattato contiene diversi articoli attinenti alla sanità. Li si elencano nella Tabella 1. Gli obiettivi fondamentali in relazione alla sanità pubblica sono delineati negli articoli 3 e 152. Essi comprendono:

* contribuire al conseguimento di un elevato livello di protezione della salute;

* migliorare la sanità pubblica;

* prevenire le malattie e le affezioni;

* eliminare le fonti di pericolo per la salute umana.

Questi obiettivi sono fatti propri da tutta una serie di politiche comunitarie, tra cui quelle relative al mercato interno, all'ambiente, alla protezione dei consumatori, agli affari sociali, compresa la salute e la sicurezza sul posto di lavoro, all'agricoltura, alla ricerca, al commercio e allo sviluppo, ecc... Le politiche comunitarie in questi e in altri ambiti devono assicurare un elevato livello di protezione della salute umana nella loro definizione e attuazione.

L'articolo 152 contiene disposizioni specifiche che consentono alla Comunità di intraprendere azioni direttamente legate alla protezione della salute, pur nel rispetto delle responsabilità degli Stati membri quanto all'organizzazione e all'erogazione di servizi sanitari e di cure mediche.

Queste comprendono:

Misure nei settori veterinario e fitosanitario, il cui obiettivo primario sia la protezione della sanità pubblica. Esse sono già alla base di un corpus importante di normativa comunitaria, con notevoli implicazioni sul piano sanitario. La differenza è data ora dal fatto che tali proposte rientrano nel contesto della sanità pubblica.

Misure in relazione alla qualità e alla sicurezza degli organi e delle sostanze di origine umana, del sangue e degli emoderivati. La portata e le potenzialità di questa nuova disposizione non sono state ancora esplorate appieno. Tuttavia, considerata l'importanza per la tutela della salute di assicurare una disponibilità di sangue sicuro e considerato anche il bisogno, in rapida espansione, di organi umani e di sostanze di origine umana, le potenzialità sono notevoli, tenuto conto delle disposizioni nazionali in materia di donazione e uso medico di organi e sangue.

Misure d'incentivazione destinate a proteggere e a migliorare la salute umana. Queste disposizioni, che non perseguono armonizzazione, sono servite da base per l'attuale gruppo di otto programmi nel campo della sanità pubblica e per la decisione in merito a una rete di sorveglianza epidemiologica e di controllo delle malattie trasmissibili, oltre a costituire la base del nuovo programma.

Il trattato prevede inoltre la possibilità di ricorrere a raccomandazioni del Consiglio finalizzate alla tutela della sanità pubblica. Pur non avendo carattere vincolante, queste raccomandazioni sono state utilizzate per prendere iniziative in ambiti come ad esempio le radiazioni elettromagnetiche [1].

[1] L'elenco completo dei programmi e delle altre azioni è riportato nella Tabella 2.

2.2. Tendenze e sfide nel campo della sanità

Tendenze in campo sanitario

In termini generali, la salute della popolazione della Comunità non è mai stata migliore. La mortalità infantile ha registrato un forte calo negli ultimi anni. Le persone vivono più a lungo: la speranza di vita alla nascita è aumentata a 75-79 anni in tutti gli Stati membri. Va detto anzi che l'allungamento della speranza di vita negli ultimi decenni è un fatto rimarchevole. Ad esempio, dal 1970 al 1996 essa è aumentata in Francia di sei anni (passando da 72,9 a 78,9) e nel Regno Unito di cinque anni (da 71,8 a 77,1).

Tuttavia, permangono seri problemi di sanità pubblica che non si possono ignorare:

* livelli elevati di decessi prematuri (un quinto di tutti i decessi è prematuro, vale a dire si verifica prima dei 65 anni), dovuti a affezioni legate agli stili di vita, in particolare affezioni cardiovascolari e cancro, nonché a infortuni [2]. Il fumo è un fattore chiave, in quanto è la causa di più di mezzo milione di decessi all'anno nell'Unione europea, quasi la metà dei quali interessano la fascia d'età dai 35 ai 69 anni [3],

[2] Se si considera la popolazione nel suo complesso, le cause di decesso più comuni sono, in ordine d'importanza, le cardiopatie ischemiche e le affezioni cerebro-vascolari, seguite da cancro, epatopatie croniche, incidenti stradali e suicidi, Eurostat, Statistiche della mortalità.

[3] Peto R, Lopez AD, Boreham J, Thun M, Heath C, Mortality From Tobacco in Developed Countries, 1950-2000, Oxford, OUP, 1998. Le cardiopatie ischemiche, le affezioni cerebro-vascolari, le malattie polmonari ostruttive croniche e il cancro del polmone, tutti collegati con il fumo, sono quattro delle dieci cause maggiori di decesso nel mondo, come risulta dallo studio di Murray e Lopez "The Global Burden of Disease" (citato in un editoriale di Lancet, vol. 349, n. 9061).

* un elevato livello di morbilità e di disabilità dovute a malattie mentali, affezioni muscolo-scheletriche e diabete,

* nuovi fattori di rischio per salute, legati ad esempio all'emergere di nuove malattie, come nel caso della nuova variante della malattia di Creutzfeldt-Jakob e le malattie veicolate dalla catena alimentare,

* una ricomparsa di importanti malattie infettive, ad esempio la tubercolosi, aggravata dal crescente problema della resistenza ai farmaci antimicrobici, un'accresciuta incidenza delle malattie legate alla tarda età, quali cancro, malattie cardiovascolari, infarti e il deterioramento delle capacità funzionali in seguito a disabilità fisiche e turbe mentali, risultanti dall'allungamento della speranza di vita. Circa un quarto delle persone di 85 anni o più anziane, ad esempio, si ritiene soffrano di una qualche forma di demenza senile [4], e

[4] "The Prevalence of Dementia in Europe: A Collaborative Study of 1980 - 1990 Findings", International Journal of Epidemiology, 20, 1991, A. Hoffman et al.

* ampie variazioni e sperequazioni per quanto concerne lo stato di salute (sia per quanto concerne la morbilità che la mortalità), con chiare indicazioni del fatto che le persone povere, le persone svantaggiate e i gruppi emarginati sono esposti a una mortalità e a rischi sanitari più elevati.

Delle sfide per i sistemi sanitari

I costi dei sistemi sanitari costituiscono un'onere gravoso per i bilanci nazionali, un onere che continua a crescere a mano a mano che le risorse stanziate tentano di tenere il passo con l'accresciuta domanda. Negli ultimi tre decenni la spesa per la salute in proporzione del PIL è aumentata notevolmente in tutti gli Stati membri. In Italia, nel 1977, essa ammontava a 5,7% del PIL, nel 1997 la cifra era di 7,4%. Nello stesso periodo la Spagna ha registrato un aumento dal 5,6% al 7,3%. In risposta a tali sviluppi, gli Stati membri hanno avviato un'ampia gamma di riforme strutturali e di misure di contenimento dei costi, onde migliorare l'efficienza e l'efficacia dei loro sistemi sanitari. Diversi fattori che interessano sia l'erogazione che la domanda di servizi sanitari hanno contribuito a far crescere la spesa sanitaria.

Le tendenze demografiche sono un fattore chiave. La popolazione comunitaria invecchia a causa del calo delle nascite e dell'allungamento della speranza di vita. Nel 2020 il numero delle persone di 75 anni e oltre sarà di 40% maggiore rispetto al 1990. Ciò determinerà probabilmente un aumento della domanda di servizi sanitari e renderà necessario apportare cambiamenti alla loro organizzazione e struttura. Con un maggior numero di persone che raggiungono gli 80 e i 90 anni di età aumenterà chiaramente il numero di coloro che avranno bisogno di un'assistenza sanitaria di lungo termine e di servizi sociali specializzati. Inoltre, queste tendenze possono determinare importanti aumenti dei costi. La spesa pro capite per l'assistenza sanitaria alle persone molto anziane è maggiore di quella per le persone in età lavorativa. La questione di come far fronte ai costi crescenti è aggravata dal fatto che l'indice di dipendenza totale (il rapporto tra persone a carico e lavoratori) aumenterà rispetto ai livelli attuali.

Lo sviluppo delle tecnologie mediche nei prossimi decenni eserciterà un impatto ancora maggiore sui servizi sanitari. Importanti innovazioni comprendono l'uso dei computer e della robotica, l'applicazione delle tecnologie della comunicazione e dell'informazione, nuove tecniche diagnostiche, l'ingegneria genetica, la clonazione, la produzione di nuove classi di prodotti farmaceutici, nonché i lavori iniziati ora sulla coltivazione di tessuti e organi di sostituzione. Questi sviluppi possono contribuire in modo significativo a migliorare lo stato della salute. A prescindere dalle importanti questioni etiche che sollevano, essi si ripercuoteranno anche sui costi, riducendo ad esempio la lunghezza dei ricoveri in ospedale o ovviando alla necessità di complicati interventi chirurgici. Tuttavia, essi potranno far lievitare i costi complessivi, per il fatto che sarà possibile curare un numero maggiore di patologie. Si pone quindi inevitabilmente la questione della sostenibilità economica e della giustificazione delle nuove tecniche e dei nuovi prodotti. Nonostante l'importanza della questione per quanto concerne lo stanziamento di risorse, a tutt'oggi si è sottoposto un numero relativamente limitato di tecnologie o d'interventi a un esame rigoroso per quanto concerne l'efficacia dei costi.

I servizi sanitari devono rispondere alle aspettative e preoccupazioni delle persone. Una tendenza incoraggiante negli Stati membri è data dalla crescente attenzione riservata all'opinione pubblica nella pianificazione e nell'erogazione di servizi e nella definizione delle priorità. Questo sviluppo positivo mette però sotto pressione i servizi e i bilanci, poiché il pubblico è riluttante ad accettare un ridimensionamento dei servizi o un abbassamento dei loro livelli. Un'indagine Eurobarometro [5] ha indicato che solo 5% della popolazione comunitaria accetterebbe una riduzione della spesa pubblica per la sanità, mentre invece 50% auspicherebbe un aumento della spesa.

[5] Eurobarometro 44.3, indagine condotta all'inizio del 1996.

La situazione è diventata più complessa con la crescente disponibilità di informazioni, in particolare tramite Internet, sui rischi sanitari, le malattie e le terapie. Ciò determina a sua volta un aumento delle aspettative e delle domande nei confronti dei servizi sanitari.

L'esperienza ricavata dall'iniziativa della Commissione "Dialogo con i cittadini" indica che le questioni legate alla sicurezza sociale, come anche le questioni dell'assistenza sanitaria transfrontaliera, sono importanti agli occhi dei cittadini. In tali problematiche rientrano questioni legate alle norme della sicurezza sociale e al riconoscimento dei diplomi o all'accesso alle professioni mediche. Tali tematiche devono essere affrontate se si vuole che il mercato interno funzioni adeguatamente.

3. ELEMENTI DELLA STRATEGIA COMUNITARIA

L'ampia strategia in materia di sanità condotta dalla Comunità risponde agli obblighi legali e tiene pienamente conto degli sviluppi fondamentali in campo sanitario definiti sopra. La strategia comprende:

In primo luogo, un quadro per la sanità pubblica consistente di un programma d'azione con le politiche e gli strumenti legislativi correlati nel campo della sanità pubblica. Tale quadro è descritto più sotto.

In secondo luogo, il contributo che altre politiche e attività comunitarie recano sulla via del conseguimento di un elevato livello di protezione della salute, nonché i meccanismi per assicurare un approccio integrato. Di ciò si discute nella Parte 4 del presente documento [6].

[6] Le molteplici relazioni della Commissione sull'integrazione dei requisiti di tutela della salute nelle politiche comunitarie contengono dettagli sulle attività in questione. Cfr. COM(95)196 def. del 29.5.1995, COM(96)407 def. del 4.9.1996, COM(98)34 def. del 27.1.1998 e COM(1999)587 def. del 16.11.1999.

3.1. Il quadro Sanità pubblica: il programma d'azione

Nel 1998 la Commissione ha adottato una comunicazione sullo sviluppo della politica della sanità pubblica nella Comunità europea [7]. Tale comunicazione ribadiva che nel quadro attuale si stavano conducendo numerosi lavori utili e importanti, ma identificava anche diversi punti deboli. La Commissione ha proposto che si elaborasse un nuovo programma di sanità pubblica per dare attuazione alle disposizioni del nuovo trattato, sostenere lo sviluppo di strumenti giuridici e strategie, far fronte alle nuove sfide e tenere conto delle esperienze maturate in precedenza. Sono state identificate tre principali linee d'azione: migliorare l'informazione in materia sanitaria; istituire un meccanismo di risposta rapida; affrontare i determinanti sanitari. Quest'ampia strategia è stata sottoscritta dalle altre istituzioni comunitarie.

[7] COM(98) 230 def. del 15.4.1998

Ragioni e obiettivi del programma

L'allegata proposta di un nuovo programma in materia di salute pubblica prende le mosse da questi elementi di consenso e va al di là di essi, rafforzando la visibilità e la capacità di risposta in relazione alle preoccupazioni del pubblico; creando strette sinergie con gli Stati membri per sostenere i loro sforzi, onde migliorare la salute della popolazione e l'efficacia dei loro sistemi sanitari; e creando meccanismi sostenibili atti a consentire loro di coordinare le loro attività in campo sanitario. Inoltre, il programma consentirà alla Comunità di far fronte alla sua importante responsabilità di contribuire ad un elevato livello di protezione della salute, come statuito nel trattato.

Gli Stati membri spendono un parte importante del loro PIL per la sanità (la media comunitaria si situa ora attorno all'8%).La spesa per la sanità registra un costante aumento e continuerà ad aumentare anche in futuro, a causa di fattori quali l'invecchiamento della popolazione, lo sviluppo della tecnologia, l'accresciuta domanda da parte del pubblico. In considerazione di ciò, gli Stati membri si adoperano per migliorare i loro sistemi sanitari nell'ottica dell'efficacia dei costi, al fine di affrontare nuove priorità rispettando nel contempo le limitazioni di bilancio. Per poter affrontare tali sfide, essi hanno bisogno di dati ed informazioni migliori e comparabili, ad esempio per quanto concerne la situazione della salute e l'efficacia di particolari interventi in campo sanitario. La Comunità dispone delle potenzialità per sopperire a gran parte di tali esigenze.

Un'altra questione da considerare è che gli Stati membri si trovano ad affrontare minacce sanitarie transfrontaliere, che non possono gestire adeguatamente per proprio conto, poiché non dispongono delle risorse, delle infrastrutture e dell'esperienza necessarie. Esempi ne sono la nuova variante della malattia di Creutzfeld-Jacob, l'HIV e le affezioni legate all'inquinamento. La Comunità può aiutare gli Stati membri a coordinare le loro azioni per rispondere a tali minacce.

Ci si sta rendendo sempre più conto che per ridurre la morbilità e la mortalità si devono affrontare efficacemente i determinanti sanitari che le sottendono. Ad esempio, se si vuole affrontare il problema del fumo, che è la principale causa di decessi nella Comunità, occorre una strategia integrata per il controllo del tabacco che comporta misure adottate sia a livello degli Stati membri che a livello comunitario. Più in generale, la Comunità può anche identificare le prassi ottimali e condurre analisi comparative per innalzare la qualità e gli standard in tutta l'Unione europea.

Concentrandosi si questi aspetti, la Comunità può svolgere un ruolo decisivo ed agire a un livello che è precluso ai singoli Stati membri. Il programma, pur con il suo bilancio limitato, può esercitare un impatto positivo sulla salute dei cittadini comunitari e rendere più efficaci i sistemi sanitari negli Stati membri. In tal modo esso reca un effettivo valore aggiunto comunitario.

Gli obiettivi generali del programma sono:

* migliorare lo stato d'informazione e di conoscenza ai fini dello sviluppo della sanità pubblica e del rafforzamento e del mantenimento di interventi sanitari efficaci e di sistemi sanitari efficienti;

* accrescere la capacità di rispondere in modo rapido e coordinato alle minacce che incombono sulla salute, tramite lo sviluppo, il rafforzamento e l'assistenza alla capacità, al funzionamento e all'interconnessione di meccanismi di sorveglianza, di diagnosi precoce e reazione rapida;

* affrontare la questione dei determinanti sanitari mediante misure di promozione della salute e di prevenzione delle malattie, nonché mediante il sostegno e lo sviluppo di ampie attività di promozione della salute e di azioni di prevenzione delle malattie e strumenti specifici per la riduzione e l'eliminazione dei rischi.

Risultati

Le azioni da intraprendere sono delineate nell'allegato alla proposta di programma, ma vale la pena evidenziare alcuni dei principali risultati che ci si attendono dal programma, per indicare in che modo essi produrranno un valore aggiunto comunitario.

In primo luogo, si svilupperà un sistema completo d'informazione sanitaria, all'indirizzo del pubblico, degli operatori sanitari e di altri interessati, nonché delle autorità sanitarie. Esso fornirà un accesso su scala comunitaria a informazioni affidabili e aggiornate sui principali soggetti di natura sanitaria. A tal fine si farà pieno uso di Internet, compreso il ricorso a link con i siti web nazionali, e ci si avvantaggerà dell'impulso che l'iniziativa e-Europe conferisce all'introduzione delle tecnologie dell'informazione nel settore sanitario. La parte statistica del sistema d'informazione sanitaria verrà sviluppata nel contesto del programma statistico comunitario.

Il sistema sarà basato sulla definizione di indicatori dello stato di salute, delle malattie e dei determinanti concordati a livello comunitario e riguardanti i fattori demografici e sociali, gli stili di vita, le condizioni di vita e di lavoro, nonché gli interventi nel campo della promozione della salute e della prevenzione delle malattie, compresi, ove fattibile, i rispettivi costi. Si compileranno informazioni in merito alle tendenze e all'efficacia dei sistemi sanitari, alle tecnologie nel campo della sanità, agli standard qualitativi e ai criteri per le prassi ottimali. Si svilupperanno inoltre basi di dati e sistemi comuni per trasferire e condividere le informazioni.

Dal sistema risulteranno pacchetti d'informazioni di vario genere, in risposta ai bisogni dei diversi gruppi di destinatari che sono:

* il pubblico in generale - si forniranno informazioni per consentire alle persone di fare le loro scelte in merito agli stili di vita e ai rischi per la salute e per consigliarle su dove trovare fonti di aiuto e di assistenza esperta, come ad esempio gruppi di sostegno nel caso di determinate malattie. Si farà particolare attenzione a fornire alle persone le informazioni sanitarie di cui hanno bisogno allorché si spostano nell'UE, come ad esempio la copertura sanitaria e assicurativa e le modalità di accesso a servizi sanitari specifici;

* gli operatori sanitari e altri interessati - le informazioni li aiuteranno ad accrescere le loro abilità e conoscenze. A tal fine si metteranno a punto inventari ed elenchi di riferimenti, risultati di studi e valutazioni degli interventi e delle tecnologie in campo sanitario, analisi delle buone prassi e orientamenti, consigli e raccomandazioni;

* autorità sanitarie nazionali, regionali e locali - le informazioni le aiuteranno a sviluppare strategie e a prendere decisioni, fornendo loro dati aggiornati e comparativi sulle tendenze e gli sviluppi nel campo della sanità e analisi comparative per misurare i progressi e l'efficacia degli interventi e delle strategie in ambito sanitario.

In tal modo il sistema fornirà i dati e le informazioni necessari per sviluppare le politiche e le iniziative in campo sanitario a livello comunitario e negli Stati membri. Il sistema fornirà inoltre informazioni facilmente accessibili all'indirizzo degli operatori sanitari e del pubblico in generale.

In secondo luogo, esisteranno meccanismi per far fronte a gravi minacce alla salute, compresa la capacità di reagire rapidamente. Tali meccanismi sono necessari per assicurare che la Comunità sia in grado di rispondere in modo efficace e coordinato a minacce potenzialmente gravi per la salute del pubblico, derivanti sia da importanti malattie che da rischi emergenti e che gli Stati membri non possono affrontare efficacemente da soli. La creazione di tali meccanismi comporterà non solo un potenziamento delle risorse delle autorità sanitarie e di sorveglianza e dei centri di esperienza, ma anche la creazione della necessaria capacità negli Stati membri e nei paesi candidati. Le azioni comporteranno il miglioramento delle comunicazioni tra le autorità nazionali interessate, il collegamento con i diversi sistemi comunitari di allarme, la messa in atto dei necessari meccanismi di sorveglianza e di trasferimento delle informazioni e la predisposizione dei mezzi per mobilitare le risorse e le esperienze necessarie onde rispondere in modo rapido ed efficace alle minacce che incombono sulla salute, non appena esse si presentano.

Nel contempo, le azioni corroboreranno lo sviluppo e l'attuazione di politiche in altri ambiti chiave del quadro per la sanità pubblica, come ad esempio l'assicurazione della sicurezza e della qualità del sangue, degli organi e delle sostanze di origine umana, e il rafforzamento della sorveglianza e del controllo delle malattie trasmissibili. Le azioni riguarderanno anche lo sviluppo di risposte per affrontare le minacce derivanti dalle malattie non trasmissibili, dalle droghe illecite e dagli agenti fisici che possono essere correlate a specifiche patologie, nonché la prevenzione degli infortuni e degli incidenti. Si istituiranno in questi ambiti correlazioni con i meccanismi esistenti di sorveglianza, notifica e allarme.

Con il manifestarsi di ogni nuova minaccia per la salute, crescono inevitabilmente le preoccupazioni del pubblico quanto al modo in cui la sua salute è protetta. Questa capacità di risposta rapida contribuirà ad alleviare tali preoccupazioni, consentendo di intraprendere un'azione decisiva nei casi in cui gli Stati membri non possono agire efficacemente da soli.

Infine, il programma affronterà i determinanti sanitari, in altri termini i fattori alla base della salute delle persone. Le principali priorità comprenderanno lo sforzo di affrontare gli elevati livelli di decessi prematuri e di malattie nell'UE, determinati da importanti patologie, quali il cancro e le malattie cardiovascolari, nonché le malattie mentali. Tali problematiche verranno affrontate concentrandosi sui principali fattori legati agli stili di vita, come ad esempio il fumo, il consumo di alcol, l'alimentazione, l'attività fisica, lo stress e l'abuso di droghe (compreso il doping nello sport), nonché importanti fattori socioeconomici e ambientali. Le azioni si rivolgeranno principalmente ai giovani in quanto le decisioni fondamentali sullo stile di vita e sul comportamento in rapporto alla salute vengono prese nell'adolescenza e in gioventù. In tutti questi ambiti il programma istituirà meccanismi suscettibili di contribuire a migliorare l'efficacia degli interventi sanitari, fornendo alle autorità sanitarie, agli operatori sanitari e al pubblico in generale un'informazione accurata relativa all'intera Comunità per quanto concerne le tendenze principali, recando sostegno a progetti innovativi, valutando nuove tecnologie, facendo il necessario per migliorare la qualità e redigendo orientamenti di buona prassi. Esso svilupperà anche i mezzi per comparare e analizzare le politiche, onde consentire ai decisori e alla collettività di rendersi conto di quali strategie vengono adottate negli Stati membri e di decidere quale funziona meglio e perché.

Queste azioni coadiuveranno gli Stati membri e la Comunità nello sviluppo di politiche suscettibili di esercitare un influsso positivo sui determinanti sanitari. Gli operatori sanitari e il pubblico in generale trarranno beneficio dai risultati delle varie azioni, come ad esempio l'identificazione e la diffusione di prassi ottimali. In tal modo, la Comunità contribuirà ad azioni efficaci di promozione della salute e di prevenzione delle malattie, azioni che miglioreranno la qualità della vita e contribuiranno ad alleviare le pressioni che gravano sui servizi sanitari.

Inoltre, il programma rivestirà un'importanza particolare per i paesi candidati, che presentano problemi sanitari specifici e spesso più seri. Oltre a ciò essi dispongono di risorse limitate da destinare alla sanità e in certi ambiti mancano della necessaria infrastruttura. Il programma costituirà un'utile fonte di aiuto per affrontare i loro problemi.

Il nuovo programma prenderà inoltre le mosse da quegli elementi degli attuali programmi e attività condotti nel campo della sanità pubblica che si sono dimostrati efficaci e che hanno rilevanza per quanto concerne le preoccupazioni e le sfide che la Comunità si troverà ad affrontare nei prossimi anni. [8] Essi comprendono lo sviluppo di indicatori sanitari e la creazione di una rete comunitaria telematica per lo scambio di dati sanitari tra gli Stati membri, nonché reti in diversi ambiti legati alla prevenzione delle malattie e alla promozione della salute, compresa la promozione della salute mentale.

[8] Si prenderanno le mosse dalle valutazioni dei programmi esistenti; cfr. Relazione finale sulla valutazione del secondo piano d'azione del programma "L'Europa contro il cancro", COM(1999) 408 def. dell'8.9.99, e Relazione intermedia sull'attuazione dei programmi d'azione comunitari per la prevenzione del cancro dell'AIDS e della tossicodipendenza, COM(1999) 463 def. del 14.10.99.

Valutazione

La Commissione attribuisce importanza ad assicurare che il programma nel campo della sanità pubblica sia attuato in modo efficace ed efficiente. Essa ha fissato gli obiettivi generali che il nuovo programma deve raggiungere sulla base delle esperienze maturate a seguito dei precedenti programmi nel campo della sanità pubblica. Obiettivi più specifici e risultati più dettagliati costituiranno un elemento importante dei programmi di lavoro annuali.

La Commissione assicurerà inoltre valutazioni esterne indipendenti a metà periodo e alla fine del programma, sulla base di indicatori e dei risultati dei programmi di lavoro annuali. Le valutazioni accerteranno l'impatto e l'uso efficiente delle risorse utilizzate, aiuteranno a modulare nel dettaglio la gestione del programma e contribuiranno a evidenziare gli eventuali cambiamenti necessari. Le relazioni valutative e i risultati delle azioni intraprese saranno oggetto di divulgazione.

Struttura del nuovo programma

La struttura del nuovo programma è presentata nell'allegata proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio.

Il programma avrà la durata di sei anni, per assicurare che vi sia tempo sufficiente per Elaborare e attuare azioni sostenibili (articolo 1). L'obiettivo complessivo del programma è di contribuire a un elevato livello di protezione della salute e ha i seguenti obiettivi generali: migliorare l'informazione e la conoscenza per lo sviluppo della sanità pubblica; accrescere la capacità di risposta rapida nel caso di minacce per la salute; e affrontare i determinanti sanitari mediante misure di promozione della salute e di prevenzione delle malattie (articolo 2). Le azioni da intraprendere nell'ambito del programma e i tipi di misure di attuazione sono delineate all'articolo 3. Le misure del programma possono essere attuate quali azioni congiunte con pertinenti programmi e attività comunitari (articolo 4). L'articolo 5 descrive il modo in cui verranno intraprese le misure per attuare le azioni del programma, anche tramite un piano di lavoro annuale e la definizione di meccanismi appropriati a livello comunitario e nazionale. I mezzi volti ad assicurare la coerenza e la complementarità con altre politiche e attività comunitarie sono indicati all'articolo 6. Il finanziamento complessivo del programma ammonta a 300 MEUR (articolo 7). Verrà istituito un Comitato per assistere la Commissione nell'attuazione del programma (articolo 8). Il programma sarà aperto alla partecipazione dei paesi dell'EFTA/del SEE, dei paesi associati dell'Europa centrale e orientale, di Cipro, Malta e della Turchia (articolo 9) e si porrà l'accento sulla cooperazione con i paesi terzi e le pertinenti organizzazioni internazionali (articolo 10). Per assicurare l'efficacia e l'efficienza delle azioni intraprese, si assicureranno rigorosi meccanismi di valutazione e di monitoraggio (articolo 11). La decisione istitutiva del programma abroga i programmi esistenti nel campo della sanità pubblica (articolo 12). La decisione entra in vigore alla data della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale (articolo 13). Gli obiettivi e le azioni specifici del programma sono riportati in un allegato.

Estensione dei programmi esistenti nel campo della sanità pubblica

Quattro dei programmi esistenti giungono al termine quest'anno e due alla fine dell'anno prossimo. È importante che non vi sia soluzione di continuità o qualche ritardo a scapito delle azioni fondamentali di tali programmi, che saranno portate avanti nell'ambito del nuovo programma. Potrà quindi essere necessario estendere tali programmi per un periodo limitato, fino a quando il nuovo programma diventerà operativo, onde garantire la continuità delle azioni.

La Commissione intende presentare una proposta a tal fine.

3.2. Il quadro Sanità pubblica: altri elementi chiave

Nel contesto del quadro per la sanità pubblica, in diversi ambiti chiave si stanno effettuando lavori in merito allo sviluppo delle politiche e della normativa. Il programma nel campo della sanità pubblica recherà un contributo ai lavori di elaborazione condotti a tal fine.

Nel 1999 [9] è stata istituita una rete di sorveglianza epidemiologica e di controllo delle malattie trasmissibili nella Comunità. Essa è contraddistinta da due componenti principali: diagnosi precoce e reazione da un lato e sorveglianza epidemiologica dall'altro. Entrambi questi aspetti sono strettamente interrelati e costituiscono la base per le strategie di controllo e di prevenzione delle malattie trasmissibili nella Comunità. Questi lavori hanno anche una dimensione internazionale e comprendono, ad esempio, la cooperazione con l'OMS e gli Stati Uniti. Tra breve verrà pubblicato un documento di lavoro sulla strategia futura relativa a tale rete.

[9] Decisione 2119/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 268 del 3.10.1998, pag. 1.

In relazione alla prevenzione delle tossicodipendenze, il programma coadiuverà gli sforzi condotti nell'ambito del piano d'azione dell'Unione europea in materia di lotta contro la droga, che copre il periodo 2000-2204. Questo piano d'azione comprende diverse iniziative volte a ridurre la domanda e i danni che la droga causa alla salute. Il programma porterà inoltre avanti le azioni condotte assieme all'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze, in particolare per quanto concerne i dati e le informazioni su questioni legate alla droga e sosterrà gli scambi di informazioni sulle strategie a livello nazionale.

Si sono adottate diverse importanti iniziative in merito al controllo del fumo e del tabacco. Nel novembre 1999 [10] la Commissione ha adottato una proposta relativa a una nuova direttiva volta a rafforzare e aggiornare le misure per il controllo del tabacco. Essa contiene disposizioni rivedute sul contenuto delle sigarette e sull'etichettatura dei prodotti, introduce un limite sul tenore di nicotina e di monossido di carbonio delle sigarette e propone restrizioni quanto alla descrizione del prodotto, oltre a imporre la dichiarazione degli additivi del tabacco. Il programma nel campo della sanità pubblica affronterà il problema del fumo inteso quale importante determinante della salute e recherà un sostegno alle misure di prevenzione in questo ambito.

[10] COM(1999) 594 def. del 16.1.1999.

Si sono effettuati lavori preliminari sulla qualità e la sicurezza degli organi e delle sostanze di origine umana. Si sta sviluppando una strategia complessiva che fisserà i parametri per la preparazione di una normativa nel merito, come previsto dall'articolo 152, nonché in relazione all'uso di sostanze di origine umana nei presidi medici.

Hanno fatto passi avanti i lavori in relazione al sangue e agli emoderivati. È in preparazione una proposta di direttiva che stabilisce un quadro per standard di qualità e sicurezza. Sono in corso anche lavori sull'eventuale creazione di una rete comunitaria di emosorveglianza e sulla promozione dell'uso ottimale del sangue e degli emoderivati.

L'articolo 152 contempla anche misure in campo veterinario e fitosanitario. Il Libro bianco sulla sicurezza alimentare adottato dalla Commissione nel gennaio 2000 [11] comprende un ampio programma di azioni legislative volte a porre in atto standard elevati di sicurezza alimentare "dai campi alla tavola". Esso comprende inoltre la proposta di istituire un'autorità alimentare europea che si avvarrà di una consulenza scientifica indipendente, assicurerà sistemi di allarme rapido, la comunicazione con i consumatori e il collegamento in rete con le agenzie nazionali e gli organismi scientifici. Vi è spazio per notevoli sinergie con queste attività nell'ambito di tutti e tre i filoni d'azione contenuti nel programma nel campo della sanità pubblica, e in particolare con le azioni nel campo dell'alimentazione.

[11] COM(1999) 719 def. del 12.1.2000.

3.3. Principali caratteristiche del quadro Sanità pubblica

Visibilità e capacità di risposta rapida

Una tematica centrale dell'approccio comunitario è quella dell'apertura e trasparenza. Solo in tal modo si possono soddisfare appieno le preoccupazioni e le aspettative del pubblico. La Commissione intende quindi istituire una Tribuna europea della sanità, in quanto meccanismo consultivo, per assicurare che gli obiettivi della strategia comunitaria in materia di sanità e il modo in cui essi sono portati avanti siano chiari al pubblico e rispondano alle sue preoccupazioni. Le organizzazioni rappresentative dei pazienti, degli operatori sanitari e di altri interessati avranno l'opportunità di contribuire alla politica sanitaria e alla definizione di priorità d'azione. La tribuna costituirà un'opportunità per organizzare consultazioni e presentare punti di vista su tutta una serie di tematiche. La Commissione intende avviare più avanti nel corso dell'anno una consultazione sui dettagli del funzionamento, dell'organizzazione e della composizioni della tribuna.

La Commissione si varrà anche dei lavori delle reti informali che sono già state patrocinate nell'ambito degli attuali programmi in materia di sanità pubblica, ad esempio quelle che si occupano della registrazione e dello screening dei casi di cancro e della promozione della salute. Tali reti saranno integrate da nuove reti negli ambiti prioritari identificati, come ad esempio la raccolta dei dati, la valutazione della tecnologia sanitaria , la prevenzione del tabagismo e delle tossicodipendenze, come pure dalle numerose reti finanziate dai programma comunitari di ricerca. Essa rafforzerà anche le organizzazioni centrali a livello europeo attive nel campo della sanità pubblica.

La notevole mole di ricerche in campo sanitario svolta dai programmi comunitari di RST costituirà un fondamentale contributo a questo processo.

Coinvolgimento degli Stati membri

Conformemente ai principi di sussidiarietà e proporzionalità, le azioni comunitarie nell'ambito della sanità pubblica vanno intraprese soltanto se il loro obiettivo può essere meglio conseguito dalla Comunità. Ciò è ribadito nell'articolo 152 che recita "L'azione comunitaria nel settore della sanità pubblica rispetta appieno le competenze degli Stati membri in materia di organizzazione e fornitura di servizi sanitari e assistenza medica."

In quest'ottica, le azioni devono essere finalizzate a produrre un valore aggiunto e a integrare le iniziative degli Stati membri. Esse devono affrontare questioni aventi una dimensione transnazionale, in cui occorrono strategie comuni, ovvero laddove vi sia la necessità di un coordinamento e di una cooperazione efficaci. Per conseguire gli obiettivi del programma occorrerà una cooperazione attiva e il pieno impegno di tutti gli Stati membri. In effetti, per assicurare che le azioni producano risultati tangibili e misurabili pertinenti per tutti gli Stati membri, la loro piena e attiva partecipazione è essenziale.

La dimensione internazionale

Il progetto di decisione concernente il nuovo programma permette ai paesi associati dell'Europa centrale e orientale, a Cipro, a Malta e alla Turchia, nonché ai paesi dell'EFTA/del SEE di partecipare. È estremamente importante che i paesi candidati aderiscano al programma quanto prima, in modo da essere pienamente coinvolti nello sviluppo delle azioni che li aiuteranno ad affrontare gli importanti problemi sanitari cui si trovano confrontati [12] Inoltre, nel periodo precedente l'entrata in vigore del programma, si intratterranno in continuazione contatti con i paesi candidati per assicurare che, nei limiti del possibile, le grandi linee della strategia comunitaria in materia di sanità rispecchino i loro bisogni e le loro preoccupazioni.

[12] Il documento di lavoro dei servizi della Commissione in materia di sanità e allargamento, SEC(1999) 713 del 18.5.1999, delinea tali aspetti nei dettagli.

Si farà inoltre attenzione a incoraggiare la cooperazione con altri paesi. Si farà pieno uso di meccanismi quali il Partenariato euromediterraneo, l'Agenda transatlantica, la dimensione nordica per le politiche dell'Unione e la partnership e la cooperazione con la Russia.

L'articolo 152 del trattato incoraggia la cooperazione con le organizzazioni internazionali competenti in materia di sanità pubblica. L'OMS, che svolge un ruolo centrale nell'affrontare su scala mondiale le minacce per la salute, è un partner fondamentale. La cooperazione riguarda tutta una serie di politiche comunitarie. Si è raggiunto un accordo politico per rafforzare le relazioni con l'OMS sulla base di un nuovo scambio di lettere. I lavori nel merito sono ora in fase avanzata.

Le relazioni della Comunità con il Consiglio d'Europa in virtù dell'articolo 303 del trattato e con l'OCSE in virtù dell'articolo 304 nonché quelle con le pertinenti Agenzie delle Nazioni Unite verranno ulteriormente rafforzate.

4. PORRE IN ATTO UNA STRATEGIA INTEGRATA IN MATERIA DI SANITÀ

Per assicurare che l'ampia strategia comunitaria in campo sanitario sia coerente, le azioni nel quadro per la sanità pubblica devono essere adeguatamente correlate con le iniziative di ordine sanitario condotte in altri ambiti politici.

È il caso ad esempio del mercato unico, che ha conseguenze importanti per la sanità e i sistemi sanitari. Quando la Commissione ha adottato la sua strategia per il mercato interno europeo (COM(99)624 del 24.11.1999), ha posto l'accento sulla necessità di migliorare la qualità della vita nella Comunità e per rispondere alle crescenti aspettative del pubblico, un elevato livello di protezione dei consumatori e un'appropriata applicazione delle regole sono ritenuti essenziali se si vuole che il mercato interno funzioni a dovere. Diverse azioni mirate nell'ambito della strategia contribuiranno sia a raggiungere gli elevati livelli di protezione attesi sia, allo stesso tempo, ad armonizzare la legislazione nell'Unione europea. La libera circolazione degli operatori sanitari è disciplinata dalla normativa in materia di riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali. La legislazione comunitaria si occupa anche dell'erogazione di assistenza medica nel caso di soggiorni in altri Stati membri. La normativa concernente la libera circolazione di beni e servizi copre i prodotti attinenti alla sanità, come i prodotti farmaceutici, i presidi sanitari, l'assicurazione malattia, nonché gli alimenti, l'alcol e il tabacco.

A integrazione delle politiche comunitarie concernenti l'autorizzazione, la commercializzazione e la libera circolazione dei prodotti farmaceutici, il programma per la sanità pubblica tratterà di questioni legate ai loro costi, al loro uso e all'efficacia dei costi. L'obiettivo è di assistere gli Stati membri nell'identificazione e diffusione di buone prassi. Ambiti d'azione pertinenti sono la creazione di sistemi d'informazione sui pattern di prescrizioni e consumo, nonché la promozione della valutazione del valore terapeutico dei prodotti farmaceutici. Si esploreranno anche modalità per rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri su questioni quali il contenimento dei costi, orientamenti per gli operatori sanitari e il controllo della pubblicità e della promozione dei prodotti. Un'ulteriore tematica sarà il miglioramento dell'informazione sui medicinali disponibili al pubblico. Internet offre grandi potenzialità per fornire informazioni autorevoli e comprensibili sulla salvaguardia e la promozione della salute e sui prodotti farmaceutici.

L'iniziativa "Dialogo con i cittadini" ha dimostrato che laddove certi prodotti farmaceutici siano disponibili soltanto in altri Stati membri, i consumatori sono disposti a fare acquisti transfrontalieri. Ciò suggerisce che vi siano lacune nella legislazione comunitaria.

Nel contesto della protezione dei consumatori ci si occuperà delle indicazioni sanitarie, nonché dei cosiddetti "nutraceutici [13] e medicinali disponibili senza ricetta. Oltre alle iniziative enunciate nel Libro bianco sulla sicurezza alimentare, s'intraprenderanno azioni complementari in materia di alimenti e nutrizione. La Comunità può fornire informazioni su aspetti dietetici, valori nutritivi degli alimenti, ingredienti e additivi, onde incoraggiare le persone a fare scelte sane. Essa può anche adoperarsi con i produttori per migliorare il valore nutritivo degli alimenti lavorati. Sarebbe inoltre utile contemplare l'eventualità di correlazioni tra i sistemi di allarme rapido.

[13] Prodotti, quali alimenti funzionali, che sono stati creati per rispondere a specifici problemi di salute, come ad esempio elevati livelli di colesterolo.

Nella sua comunicazione "Modernizzare e migliorare la protezione sociale nell'Unione europea" [14], la Commissione ha proposto una strategia sulla cooperazione e il coordinamento tra i sistemi di sicurezza sociale, compresi anche lavori su certi aspetti dei sistemi sanitari quali il rimborso delle spese sanitarie tra i sistemi e questioni legate ai costi e ai finanziamenti. Ciò integrerà le azioni contenute nel programma per la sanità pubblica aventi per oggetto i sistemi sanitari, come ad esempio l'efficacia dei costi e l'adeguatezza degli interventi sanitari, la qualità e gli standard, le correlazioni tra servizi di promozione, prevenzione, trattamento e cura e l'identificazione e la diffusione di prassi ottimali.

[14] COM(1997) 102 def. del 12.3.1997.

La politica comunitaria sulla salute e la sicurezza sul posto di lavoro riveste una rilevanza particolare per quanto concerne la sanità pubblica e il conseguimento di un elevato livello di protezione della salute. Essa si basa su un approccio preventivo alla protezione dai rischi che insorgono sul posto di lavoro, dagli infortuni sul lavoro e dalle malattie professionali.

Gli sviluppi tecnologici in ambito sanitario saranno oggetto di azioni nell'ambito del nuovo programma. La Commissione intende rafforzare le strutture e i meccanismi di valutazione delle tecnologie sanitarie, incoraggiando la collaborazione tra gli enti interessati, onde perfezionare le metodologie, promuovere le sinergie e contribuire a diffondere in modo efficace i risultati degli studi. Le nuove tecnologie saranno anche usate per accogliere e diffondere informazioni convalidate.

La politica comunitaria per l'ambiente ha quale obiettivo diretto la protezione della salute degli esseri umani e si basa sul principio di precauzione. Essa ribadisce l'importanza di condurre azioni preventive, di correggere il danno ambientale alla fonte e il principio "chi inquina paga". Essa ha prodotto tutta una serie di politiche e misure efficaci sulle emissioni, le prassi e le concentrazioni di sostanze e agenti. Con l'integrazione dei requisiti di protezione dell'ambiente in tutte le politiche comunitarie, come prescritto dall'articolo 6 del trattato, si dovrebbe recare un importante contributo al conseguimento di un elevato livello di protezione della salute. I legami tra salute e ambiente sono ulteriormente rafforzati dal programma proposto e dalle attività concernenti la cooperazione internazionale, come ad esempio la Conferenza ministeriale dell'OMS su sanità e ambiente.

Il Quinto programma quadr delle azioni comunitarie di ricerca, di sviluppo tecnologico e di dimostrazione [15] comporta il programma Qualità della vita e gestione delle risorse biologiche [16], che ha strette correlazioni con la politica sanitaria. Cinque delle sei azioni chiave, "Cibo, alimentazione e salute", "Controllo delle malattie infettive", "La fabbrica della cellula", "Ambiente e salute" e "Invecchiamento della popolazione e inabilità" hanno per oggetto questioni cruciali d'ordine sanitario. Inoltre, gran parte delle attività a carattere generico affrontano questioni d'importanza strategica sul piano sanitario, ad esempio le malattie croniche e degenerative, genomi e malattie genetiche, neuroscienze, sanità pubblica e servizi sanitari, disabili e bioetica. Un altro programma specifico che contribuisce a sostenere attività in campo sanitario è quello su "Ambiente e sviluppo sostenibile".

[15] Decisione n. 1999/182/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 26 dell'1.2.1999, pag. 1.

[16] Decisione del Consiglio 1999/167/CE, GU L 64 del 12.3.1999, pag. 1.

Inoltre il programma INCO incoraggia la cooperazione internazionale in materia di ricerca con un gran numero di paesi, compresi i paesi dell'Europa centrale e orientale e i nuovi Stati indipendenti (INCO-Copernicus), i paesi partner del Mediterraneo (INCO-Med) e, cosa più importante, i paesi in via di sviluppo (INCO-Dev). Inoltre, il programma "La società dell'informazione di facile uso" [17] comprende attività che interessano i sistemi sanitari e la sanità pubblica, in particolare per quanto concerne la telematica in campo sanitario.

[17] Decisione del Consiglio 1999/168/CE, GU L 64 del 12.3.1999, pag. 20.

Tutti questi programmi di ricerca pongono l'accento sull'importanza di assicurare che i risultati dei progetti siano diffusi ampiamente e che se ne tenga conto in sede di elaborazione di politiche e nel processo decisionale, come pure che contribuiscano ad un elevato livello di tutela della salute..

Nel quadro del Programma statistico comunitario 1998-2002, il sistema statistico europeo (ESS) ha dato il via a importanti progetti nel campo delle statistiche sanitarie e sociali, in particolare per quanto concerne lo stato di salute, il servizi di assistenza sanitaria e le risorse pertinenti, i determinanti sanitari. Prendendo le mosse da tali iniziative, si svilupperanno ulteriormente le statistiche necessarie per assicurare l'informazione in campo sanitario.

Inoltre, la Comunità è impegnata in senso lato nei confronti della sanità quale elemento di base nelle sue politiche di allargamento, nonché nelle politiche dello sviluppo, delle relazioni esterne e del commercio. Accordi tra la Comunità e i paesi terzi costituiscono il quadro per l'assistenza a affrontare le malattie in tali paesi, per contribuire a creare condizioni socioeconomiche favorevoli a una migliore salute e per istituire sistemi sanitari in grado di erogare le cure necessarie alla popolazione. Facendo così, essi servono anche a proteggere i cittadini della Comunità. In virtù dell'articolo 177 del trattato, la Comunità favorisce la lotta contro la povertà nei paesi in via di sviluppo. Il contesto della sanità è particolarmente importante nell'ambito delle strategie volte a ridurre la povertà ed è un elemento chiave della politica comunitaria complessiva in materia di sviluppo.

Meccanismi volti ad assicurare che le politiche e le attività contribuiscano alla protezione della salute

Sviluppare correlazioni tra il quadro per la sanità pubblica e le altre politiche è importante, ma non basta di per sé ad assicurare che la strategia comunitaria in campo sanitario sia pienamente coerente con i principali obiettivi di altre politiche. È anche essenziale che tutte le attività comunitarie che possono interessare la salute contribuiscano alla strategia complessiva. Sotto tale aspetto vi sono due importanti limiti nel modo in cui le questioni legate alla salute sono state affrontate a livello comunitario:

* In primo luogo, l'impatto potenziale per la salute delle singole iniziative politiche diverse da quelle direttamente legate alla sanità non è stato sempre esaminato appieno.

* In secondo luogo, le diverse attività legate alla sanità non sono sempre adeguatamente correlate e portate avanti in modo del tutto coerente.

Si deve trovare il modo per ovviare a questi due limiti. Questo è il motivo per cui diversi strumenti vengono introdotti per assicurare che alla sanità si attribuisca il giusto peso nello sviluppo e nell'attuazione delle politiche e azioni comunitarie.

In primo luogo, a partire dal 2001, le proposte aventi una rilevanza particolare per la sanità comprenderanno una spiegazione del modo in cui tengono conto delle esigenze sul piano sanitario, corredata di norma da una dichiarazione nella relazione che introduce la proposta. L'obiettivo è di indicare chiaramente come e perché si è tenuto conto di considerazioni sanitarie e qual è l'impatto previsto sul piano della salute.

In secondo luogo, nel contesto del programma per la sanità pubblica, un compito prioritario consisterà nello sviluppare criteri e metodologie, come ad esempio orientamenti valutativi e liste di controllo, per valutare le proposte politiche e la loro attuazione. Inoltre, certe azioni o politiche comunitarie potrebbero essere selezionate per sottoporle a una valutazione d'impatto approfondita. L'intento è di avviare progetti pilota in quest'ambito che potrebbero anche affrontare questioni legate all'attuazione delle politiche comunitarie negli Stati membri. In terzo luogo, il programma per la sanità pubblica comprende disposizioni in materia di azioni congiunte in cooperazione con altri programmi e agenzie comunitari che contribuiranno a sviluppare strategie intersettoriali per affrontare importanti fattori che influenzano la salute.

Inoltre, nell'ambito della Commissione, si rafforzeranno i meccanismi per assicurare che le attività in materia di sanità siano adeguatamente coordinate.

Queste nuove misure consentiranno alla Comunità di assicurare la coerenza della sua strategia in campo sanitario. Ma poiché anche gli Stati membri sono vincolati dagli obblighi imposti dal trattato, la sua attuazione richiede uno sforzo congiunto per poter essere efficace.

5. CONCLUSIONI

Gli europei nutrono grandi aspettative quanto al fatto che la politica pubblica promuova e protegga la loro salute. Tali aspettative concernono tutta la gamma delle politiche e non soltanto le misure con una dimensione sanitaria diretta. La presente comunicazione indica come le politiche comunitarie rispondano attivamente all'obiettivo di assicurare un elevato livello di protezione della salute. Ciò garantisce a sua volta che i cittadini possono essere fiduciosi del fatto che a una delle loro principali preoccupazioni - la loro salute - è attribuita una grande priorità nel processo in corso d'integrazione europea.

Il nuovo quadro per la sanità pubblica, al cui centro vi è un ambizioso programma d'azione, rappresenta un importante impegno e dimostra che la Commissione attribuisce alla sanità pubblica uno spazio importante nell'agenda politica della Comunità.

La Commissione farà quanto necessario per sviluppare la sua strategia sanitaria generale nei prossimi anni in modo lungimirante e innovativo. La Commissione auspica che le altre istituzioni e gli Stati membri si uniscano a lei nel portare avanti il compito vitale di proteggere e migliorare la salute della popolazione. La credibilità del progetto europeo verrà a mancare se non ci si adopererà congiuntamente per la sua realizzazione.

TABELLA 1

I principali articoli del trattato concernenti la protezione della salute

Articoli 43 - 48 (Diritto di stabilimento, che copre tra l'altro i medici e altri operatori sanitari);

Articoli 49 e 50 (Servizi, compresi i servizi medici e altri servizi sanitari);

Articolo 71 (Sicurezza dei trasporti);

Articolo 95 (Ravvicinamento delle legislazioni, che comprende la sicurezza alimentare, il tabacco, i prodotti farmaceutici, i presidi sanitari, i prodotti chimici e altre sostanze pericolose, le applicazioni della biotecnologia);

Articoli 131-133 (Politica commerciale comune, ad esempio in materia di alimenti e prodotti farmaceutici);

Articolo 137 (Sicurezza sociale e protezione sociale dei lavoratori);

Articolo 149 (Istruzione e formazione professionale, compresi gli scambi nel settore della sanità);

Articoli 158 e 161 (Coesione economica e sociale, vale a dire i fondi strutturali e il Fondo di coesione, che patrocinano tra l'altro progetti nel campo della sanità);

Articoli 163-173 (Ricerca e sviluppo tecnologico, che comprende l'ambito della sanità);

Articolo 177 (Cooperazione allo sviluppo, anche in campo sanitario); e

Articoli 300 e 302 (Conclusione di accordi con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali, anche in merito a questioni sanitarie e legate alla salute).

TABELLA 2

Azioni nell'ambito del Quadro per la sanità pubblica 1993

Programma d'azione comunitario concernente la promozione della salute, l'informazione, l'educazione e la formazione sanitaria [18],

[18] Decisione n. 645/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 95 del 16.4.1996, pag. 1.

Piano d'azione contro il cancro [19],

[19] Decisione n. 646/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 95 del 16.4.1996, pag. 9.

Programma d'azione comunitario sulla prevenzione dell'AIDS e di altre malattie trasmissibili [20],

[20] Decisione n. 647/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 95 del 16.4.1996, pag. 16.

Programma di azione comunitaria in materia di prevenzione della tossicodipendenza [21],

[21] Decisione n. 102/97/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 19 del 22.1.1997, pag. 25.

Programma d'azione comunitario in materia di monitoraggio sanitario [22],

[22] Decisione n. 1400/97/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 193 del 22.7.1997, pag. 1.

Programma di azione comunitaria sulla prevenzione delle lesioni personali [23],

[23] Decisione n. 372/1999/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 46 del 20.2.1999, pag. 1.

Programma d'azione comunitaria sulle malattie rare [24], e

[24] Decisione n. 1295/1999/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 155 del 22.6.1999, pag. 1.

Programma di azione comunitaria sulle malattie connesse con l'inquinamento [25].

[25] Decisione n. 1296/1999/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 155 del 22.6.1999, pag. 7.

Altre attività

Una strategia sul consumo di tabacco [26], una direttiva sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità e di sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco [27]; una relazione sulla prevenzione del consumo di tabacco [28], e una proposta di direttiva sui prodotti del tabacco [29]

[26] Comunicazione della Commissione sul ruolo attuale e di prospettiva della Comunità nel combattere il consumo di tabacco, COM(96) 609 def. del 18.12.1996.

[27] Direttiva 98/43/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 213 del 20.7.1998, pag. 8.

[28] COM(1999) 407 def. dell'8.9.1999.

[29] COM(1999) 594 def. del 16.11.1999.

Una strategia per la sicurezza e l'autosufficienza del sangue [30] e la raccomandazione del Consiglio sull'idoneità dei donatori di sangue e di plasma e la verifica delle donazioni di sangue [31];

[30] COM(94) 652 def. del 21.12.1994

[31] GU L 203 del 21.7.1998, pag. 14.

Relazioni della Commissione sulla situazione della salute nella Comunità europea [32] e sull'integrazione dei requisiti di protezione della salute nelle politiche della Comunità [33];

[32] COM(95) 357 def. del 19.7.1995 e COM(97) 224 def. del 22.5.1997.

[33] COM(95)196 def. del 29.5.1995, COM(96)407 def. del 4.9.1996, COM(1998)34 def. del 27.1.1998 e COM(1999)587 def. del 16.11.1999.

Documenti di lavoro dei servizi della Commissione sull'epidemiologia e la sorveglianza della malattia di Creutzfeld-Jacob e di altre encefalopatie spongiformi trasmissibili; Una rete comunitaria di sorveglianza epidemiologica e di controllo delle malattie trasmissibili nella Comunità [34], e

[34] Decisione n. 2119/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 268 del 3.10.1998, pag. 1.

Una raccomandazione del Consiglio relativa alla limitazione dell'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici da 0 Hz a 300 GHz [35].

[35] Raccomandazione del Consiglio del 12 luglio 1999, GU L 199 del 30.7.1999, pag. 59.