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COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
.; V ,3 Bruxelles, 03.05.1995 
COM(95) 160 def. 
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*# Comunicazione della 
Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo 
sulla complementarità fra la politica di cooperazione allo 
sviluppo della Comunità e le politiche degli Stati membri 
Comunicazione della 
Commissione ai Consiglio e al Parlamento europeo 
sulla complementarità fra la politica di cooperazione allo 
sviluppo della Comunità e le politiche degli Stati membri 
Introduzione 
1. Nella riunione del novembre 1994, il Consiglio ha chiesto alla Commissione di 
elaborare una comunicazione riguardante la complementarità fra le politiche della 
Comunità e quelle degli Stati membri, espressa nell'articolo 130 U del Trattato CE. 
Per discutere il tema i direttori generali responsabili della cooperazione allo sviluppo 
della Commissione e gli Stati membri si sono riuniti due volte, nel giugno 1994 e 
nel marzo 1995 (l'allegato I riporta il verbale della seconda riunione). In seguito a 
tali riunioni, il presente documento descrive l'attuale situazione della complementarità 
e formula alcune proposte per garantire una complementarità effettiva. 
Il Trattato sull'Unione europea e la complementarità 
2. L'aiuto comunitario allo sviluppo rappresenta circa il 15% delle attività della 
Comunità e degli Stati membri nel settore dell'assistenza allo sviluppo. Tuttavia, 
soltanto nel 1992 gli Stati membri hanno inserito nel trattato sull'Unione europea 
disposizioni specifiche per la cooperazione allo sviluppo della Comunità. Il Titolo 
XVII del trattato formalizza la politica comunitaria di sviluppo già esistente di fatto 
accanto a quelle degli Stati membri e ne riconosce l'interdipendenza. Fornisce inoltre 
strumenti onde garantire la coerenza fra tali politiche per giungere alla massima 
efficacia possibile. In tale contesto, l'articolo 130 U formula gli obiettivi della 
politica di cooperazione allo sviluppo della Comunità ed afferma che essa è 
complementare alle politiche perseguite dagli Stati membri. 
Impostazione strutturata 
3. La Commissione ritiene che la complementarità della politica comunitaria con le 
politiche perseguite dagli Stati membri potrà essere raggiunta soltanto se le politiche 
della Comunità e quelle nazionali sono guidate da obiettivi comuni, se tali obiettivi 
vengono tradotti a livello settoriale ed operativo in misure comuni e se l'efficacia 
degli interventi nazionali e comunitari viene valutata congiuntamente. 
4. A tal fine si raccomanda l'impostazione strutturata seguente: 
i) a livello del Consiglio: 
le politiche settoriali devono essere definite e/o aggiornate al fine di orientare 
le attività di sviluppo della Comunità e quelle degli Stati membri; 
devono essere concordate priorità comuni a livello generale e/o nazionale; 
le particolari difficoltà di alcuni paesi o regioni devono essere discusse per 
giungere a soluzioni reciprocamente accettabili e per coordinare le rispettiva 
azioni; 
ii) nei comitati (FES, ALA, MED): 
devono essere stabiliti programmi nazionali e regionali in vista di giungere 
a impostazioni comuni per ogni paese, sulla base di informazioni raccolte 
possibilmente in loco; 
iii) nei paesi in via di sviluppo: 
devono esistere cooperazione e coordinamento nell'attuazione dei progetti e 
dei programmi nazionali e comunitari; 
iv) nei gruppi di esperti: 
deve essere verificata l'attuazione delle politiche settoriali da parte della 
Comunità e degli Stati membri; 
devono essere valutati congiuntamente i risultati dei progetti e dei programmi. 
Situazione attuale 
5. Sebbene l'impostazione suindicata sia in parte già messa in pratica, ciò avviene 
ancora principalmente in casi ben specifici. In proposito va rammentato che, nella 
dichiarazione del Consiglio del novembre 1992, gli Stati membri hanno affermato 
che le loro politiche di sviluppo si conformeranno agli obiettivi stabiliti nell'articolo 
130 U del Trattato CE. Contemporaneamente hanno dichiarato che il principale 
strumento per giungere alla complementarità sarebbe stato il coordinamento, il quale 
è specificamente previsto nell'articolo 130 X del Trattato CE. In seguito alla propria 
dichiarazione del novembre 1992, nel maggio 1993 il Consiglio ha adottato alcune 
conclusioni sul coordinamento delle politiche di sviluppo. Inizialmente è stato deciso 
di potenziare il coordinamento in quattro settori. La riunione dei direttori generali ha 
nuovamente sottolineato l'importanza di tale iniziativa. Per tutti e quattro i settori 
sono già state adottate linee politiche comuni, alle quali si conformano la Comunità 
e gli Stati membri per le loro rispettive azioni. 
6. Nel dicembre 1993 il Consiglio ha inoltre adottato una risoluzione sul coordinamento 
operativo. Per acquisire esperienza sono stati selezionati sei paesi pilota e ora viene 
presentata al Consiglio una relazione sui risultati iniziali (comprendente proposte per 
un ulteriore potenziamento della cooperazione). L'esperienza acquisita dovrebbe 
portare a un coordinamento operativo più efficace in tutti i paesi in via di sviluppo. 
7. Nel novembre 1992 il Consiglio e i rappresentanti degli Stati membri hanno 
convenuto di potenziare il coordinamento fra gli Stati membri e la Comunità per 
quanto riguarda la posizione comune a livello internazionale. Alla dichiarazione sono 
seguite analoghe conclusioni del Consiglio nel maggio 1994. La Commissione fa 
notare che finora il coordinamento in alcuni casi non si è spinto oltre uno scambio 
di informazioni, sulle posizioni già assunte. La Commissione ritiene che ciò sia 
insuff olente e invita i ministri ad ordinare ai loro servizi di partecipare alle riunioni 
di co idinamento con largo anticipo per poter determinare posizioni comuni. La 
Commi sione è disposta a prendere iniziative appropriate a tal fine. 
8. Nonostante i fatti esposti mostrino che sono stati effettuati progressi nel garantire ia 
complementarità, la Commissione ritiene che in alcuni settori siano urgentemente 
necessarie ulteriori iniziative. 
Maggior coordinamento della pianificazione strategica 
9. La pianificazione strategica occupa un posto importante nel processo decisionale in 
quanto orienta le azioni della Comunità e quelle degli Stati membri in un certo 
periodo di tempo. Se le politiche comunitarie devono essere complementari alle 
politiche degli Stati membri, il coordinamento del processo decisionale in tale fase 
è estremamente importante. Riguardo alla programmazione futura per ì paesi della 
convenzione di Lomé, il momento è particolarmente opportuno per compiere un 
grande balzo in avanti. Naturalmente, il potenziamento della pianificazione dovrebbe 
riguardare anche i paesi ALA e MED. Alla luce di tutto ciò, la Commissione 
propone quanto segue: 
10. Per quanto riguarda sia le relazioni con gli Stati ACP sia la cooperazione con altri 
partner nelle regioni ALA/MED, attualmente esistono meccanismi di revisione delle 
strategie di cooperazione comunitaria con i singoli paesi. Tali meccanismi vanno 
sviluppati ulteriormente per meglio coordinare la pianificazione e per far partecipare 
più attivamente gli Stati membri allo scambio di idee sulle loro strategiie. 
11. Per i paesi ACP, la prima fase della programmazione è la redazione, da parte del 
capo della delegazione della Commissione nel paese, di un documento che delinea 
la strategia di cooperazione con la Comunità. Obiettivo di tale documento è 
innanzitutto determinare i settori di possibile intervento della Comunità per 
contribuire a superare le difficoltà di ciascun paese ACP, tenuto conto degli 
interventi di altri donatori e in particolare degli Stati membri. 
12. La Commissione ha disposto che i capi delle delegazioni potenzino il coordinamento 
con i rappresentanti degli Stati membri in loco nella fase iniziale della 
programmazione, in particolare con due obiettivi: 
giungere a una posizione comune sulla strategia di sviluppo del paese 
interessato e sui principali condizionamenti che deve affrontare tale strategia; 
determinare il metodo più efficace per assicurare un'intervento della Comunità 
che completi gli interventi degli Stati membri. 
Se necessario, il coordinamento sarà esteso per includere altri donatori. Verrà inoltre 
fatto partecipare, al momento opportuno, il governo del paese interessato. 
13. La Commissione ritiene che a tale coordinamento debba aggiungersi in seguito una 
discussione in seno al comitato di programmazione per elaborare il programma 
indicativo dell'assistenza comunitaria in ciascun paese. Affinché ciò si verifichi 
devono essere rispettate le seguenti condizioni: 
in primo luogo, gli Stati membri dovranno dichiarare con sufficiente chiarezza 
i loro orientamenti e le attività in loco previste per gli anni futuri; 
in secondo luogo, il comitato del FES dovrà dare la priorità al 
"coordinamento della strategia" nella fase di programmazione senza 
concentrarsi soltanto sulle attività comunitarie. In proposito gli Stati membri 
dovranno comunicare alla Commissione e agli altri Stati i propri orientamenti 
e gli interventi proposti. Inoltre, gli Stati membri dovranno garantire 
un'adeguata rappresentazione nel comitato. 
14. Per quanto riguarda i paesi mediterranei, la nuova politica mediterranea potenziata 
è stata sviluppata di concerto con gli altri principali attori della regione, fra cui la 
Banca mondiale, e ha utilizzato il più stretto coordinamento tra la Comunità e gli 
Stati membri nel determinare obiettivi di politica comunitaria a livello globale, 
sviluppando in tal modo la complementarità. La nuova politica riguarda tutti gli 
aspetti delle relazioni con tale regione, compresi quelli che sono di competenza della 
Comunità e degli Stati membri. Ciò si riflette nella grande partecipazione alla 
preparazione della conferenza euro-mediterranea che si terrà a Barcellona, 
riguardante questioni politiche e di sicurezza, le relazioni economiche e finanziarie 
e problemi sociali e umani, i cui obiettivi non solo riflettono pienamente le 
prospettive degli Stati membri ma orienteranno la loro cooperazione e quella della 
Comunità nella regione. La conferenza di Barcellona non creerà una nuova struttura 
burocratica permanente ma offrirà ropportunità di creare meccanismi permanenti di 
coordinamento nelle aree politiche che interessano tutte le Parti Contraenti. 
15. Le fasi preparatorie della realizzazione della politica mediterranea potenziata offrono 
grosse opportunità per meglio coordinare la pianificazione a livello dei singoli paesi. 
Nel contesto della preparazione dei consigli e dei comitati di 
cooperazione/associazione è stato sviluppato un meccanismo di concertazione 
estremamente strutturato. Per rendere più efficiente la cooperazione, T'8 marzo, la 
Commissione ha proposto che le riunioni annuali dei consigli di cooperazione si 
tengano d'ora in poi a livello tecnico e che, a livello politico, la Comunità e l'insieme 
di "MNC" tengano riunioni ministeriali annuali sulle questioni di comune interesse. 
Nella politica mediterranea potenziata è implicito un approccio più partecipativo alla 
cooperazione; affinché esso risulti efficace è necessario il coordinamento preliminare 
tra la Comunità e gli Stati membri per definire una visione strategica comune della 
cooperazione con ciascun paese mediterraneo. Tenendo presente che anche dopo il 
notevole aumento delle risorse proposto per la cooperazione comunitaria i 
finanziamenti degli Stati membri saranno comunque maggiori, è importante che 
anche i loro programmi si conformino agli obiettivi strategici e che si cerchi di 
giungere a una vera e propria complementarità. Per quanto riguarda il processo di 
pace, il potenziato coordinamento con gli Stati membri (e con altri donatori) appare 
promettente per l'elaborazione di impostazioni complementari. 
16. Per quanto concerne la cooperazione con i paesi dell'America Latina e dell'Asia, 
occorra creare meccanismi per rafforzare il coordinamento nella preparazione'dei 
comit i congiunti relativi a tutti i settori degli accordi di cooperazione. A livello 
raziona J, per le strategie di sviluppo della cooperazione comunitaria con i grandi 
partner ALA sono già stati usati metodi partecipativi. Questi dovrebbero essere 
sfruttati in modo più coerente, mediante una maggiore e più trasparente 
partecipazione degli Stati membri, in primo luogo sul terreno ma anche in seno ai 
comitati pertinenti, per promuovere la complementarità pratica negli interventi che 
ne conseguono. 
Valutazioni congiunte 
17. Un altro settore in cui la Commissione ritiene necessarie ulteriori azioni è quello 
della valutazione. La valutazione dei progetti e dei programmi, siano essi nazionali 
o comunitari, fornisce all'Unione preziose informazioni su come migliorarne 
l'efficacia collettiva. La Commissione ricorda in proposito le risoluzioni del 
Consiglio del maggio 1989 e del maggio 1992 sulla valutazione e quella del 
dicembre 1993 sul coordinamento operativo, in cui sono stati delineati anche i 
benefici di valutazioni congiunte. Alla luce di tutto ciò, la Commissione propone 
quanto segue: 
18. I servizi di valutazione degli Stati membri e della Commissione devono continuare 
a stabilire i casi in cui sono opportune valutazioni congiunte dei programmi di aiuto 
comunitari nonché di quelli degli Stati membri e devono elaborare un programma 
d'azione per gli anni futuri. 
19. Le relazioni dei progetti pilota di coordinamento nei settori e paesi selezionati 
dovranno essere prese in considerazione per determinare le valutazioni congiunte. 
20. La valutazione congiunta dovrà essere effettuata nel modo più pragmatico possibile. 
L'esperienza ha dimostrato che possono essere concordate tra gli Stati membri e la 
Commissione procedure elastiche che siano rispondenti alle necessità del progetto e 
che facciano partecipare le parti interessate per ottenere buoni risultati senza 
richiedere eccessivi impegni di tempo o risorse. 
Conclusione 
21. Come ha indicato il Consiglio nella sua dichiarazione del novembre 1992, la 
complementarità tra le politiche di sviluppo della Comunità e quelle degli Stati 
membri deve essere garantita mediante meccanismi di coordinamento. Negli ultimi 
tre anni alcuni di tali meccanismi sono stati messi in pratica ma funzionano ancora 
soltanto in casi specifici. 
22. La Commissione ritiene che sia giunto il momento di avere un'impostazione più 
strutturata. Ciò richiede in particolare maggiori sforzi per definire ed aggiornare le 
politiche settoriali, per assicurare un maggior coordinamento nel settore della 
pianificazione e per mettere in pratica un sistema di valutazioni congiunte dei 
progetti e dei programmi nazionali e comunitari. Sul coordinamento operativo viene 
presentata una relazione distinta. 
23. I! Consiglio è invitato ad approvare le conclusioni.. 
EUROPEAN COMMISSION 
DIRECTORATE-GENERAL FOR DEVELOPMENT 
Developmentpolictes 
Sectoral policies ANNEX I 
Brussels, 28/03/1995. 
VIII/A/1/D(95) 
e:\pol-sec\prosp\compIe\reun21 -6\resume3.wpd 
Minutes of the meeting of directors general 
of 20 march 1995 
Agenda 
Two points figured on the agenda : 
complementarity between the Community's development cooperation policy 
and the policies of Member States ; 
coherence between the Community's development cooperation policy and 
other policies. 
Discussion on the first issue was presided by Mr Steffen SMIDT, Director-General for 
Development The second issue was presided by Mr Juan PRAT Director-General a.t.p. 
for North/South relations. 
Participants 
The list of participants is attached as annex 1. 
Complementarity 
Referring to the first discussion in June'94 and to reactions subsequently received, the 
Commission considered there to be a large consensus on the conceptual frame work : 
that the aim of complementarity is to achieve greater collective effectiveness 
of Community and Member States development cooperation ; 
that the main instrument for it is coordination ; 
that it is an evolutionary process of learning by doing. 
The Commission proposed not to engage again in a theoretical debate on the 
interpretation of the term "complementarity" but to focus, for the time being, on some 
operational arrangements to develop complementarity in practice. If required, at a later 
stage the theoretical debate could be resumed in the light of experience gained. 
Rue de la Loi 2< .••, B-1049 Brussels, Belgium- Office: G12-7/29 
Telephone.direct line (+32-2)299.63.80. exchange 299.11 .IJ.Fax: 2992907. 
Telex: COMEU B 21877.Telegraphicaddress:COMEUR Brussels. 
C 
The dutch and UK representatives considered that consensus on the interpretation of 
the term "complementarity" was still lacking, and reserved their position. They did, 
however, agree that at this stage, one should focus on a number of practical measures to 
achieve greater efficiency. 
The 3. proposals made in the joint letter of Mr Steffen SMIDT and Mr Juan PRAT of 8 
march (annex 2) : 
1) enhanced coordination in forward planning ; 
2) joint evaluations ; 
3) concertation 
were discussed. 
adii enhanced coordination in forward planning 
The Commission referred to the upcoming programming exercise for the 8th EDF and 
underlined the importance of forward planning. It pointed out that, if the Community is 
to take account of interventions of Member States in the developing countries, country 
strategies have to be established in full knowledge of all relevant elements ; i.e. of what 
each the Member States intends to do in these countries. Unfortunately, the present 
mechanisms do not function to provide for these elements to be taken into account. The 
Commission considered that they therefore needed to be improved. It proposed an 
effective coordination by heads of Delegations in the countries concerned in the first 
phase of the programming exercise, when strategy orientations are elaborated. This should 
then be followed, at a later stage, by a discussion in the relevant Committees (EDF, ALA, 
MED) in Brussels, with a view to finalising the Country Programmes. In both instances, 
Member States would have to be transparent on their own orientations and planned 
activities for the years ahead. This would imply, in particular, that the representation of 
Member States in the Committees would have to be of the appropriate level to ensure 
such coordination. 
There was a large support on the Commission's views and agreement that the proposal 
be presented by the Commission to the Council. 
The following more specific observations were made: 
A number of participants considered that coordination in the programming phase could 
also usefully take place with donors outside the European Union (multilateral/bilateral). 
They underlined the importance of the involvement of the Developing Countries in this 
procedure. 
There was a discussion whether the emphasis of the coordination should be in Brussels 
and capitals or on the spot in the developing countries. The political decisions would have 
to be taken in Brussels whilst the information and operational coordination should be 
established in the field. This discussion appeared largely related to different internal 
decision making structures in the respective Member States. 
"^ In M^ iw<* tc continue to establish common ap-t/o-xhss oa policies in sectors was 
-\ < t'- „ould facilitate to a great >rC-r- ^ ;-.rational coordination. Two 
additional sectors on which work could be focused, were mentioned; fisheries and 
agriculture. 
A number of participai5' , specifically underlined the necessity of a better exchaige of 
information on bilateral ; tivities. It was recognised that, for a useful discussion in the 
programming committee, this should be aware of the Member States planned 
interventions, and what they intend to do in financial terms in the individual developing 
countries. A plea to have Committees concentrate in general more on strategies and less 
on individual projects, for example by increasing the present financial threshold of 2 
million ECU for projects, was made by some participants. 
The state of play in the 6 pilot countries, chosen by the Council for re-enforced 
operational EU-coordination, was discussed. It was requested to take due account of this 
exercise in the preparation of the coordination on forward planning. Some participants 
considered that it could be useful to show how Member States and EU disburse their 
funds in these pilot countries, and how the different decision making processes in the 
Member States function. If necessary, common procedures could be proposed. 
The status of the EU Delegates was raised. The Commission pointed out that their status 
was laid down in the different instruments, like the Lomé convention or the specific 
agreements with the ALA and MED countries. 
ad2i Joint evaluation 
To increase the collective effectiveness of Community and bilateral aid, the Commission 
proposed also that work should be stepped up in the field of joint evaluations. Evaluation 
services of the Member States and the Commission should continue to identify subject 
matter for joint evaluations of Community aid programmes as well as those of Member 
States, and should prepare a programme of action for the years to come. 
The proposal was in general positively received and agreed to be presented to Council. 
Reference was also made to the DAC coordination on evaluations and this was considered 
a good example. It was reminded that evaluation has to be done at different levels : 
project by project, sector by sector, country by country, and that operational services have 
to be involved. The results of evaluations have to be reflected in the programming 
exercise. 
ad3i concertation 
The Commission proposed a concertation on aid programmes. It suggested that this 
concertation should take place regularly, and on the basis of a presentation that each 
Member State would be asked to make on objectives and measures within their respective 
aid programme. 
It was considered that the issue required further discussion. 
Coherence 
Afternoon session; the Coherence of Community Policies with the Objectives of 
Development Co-operation Policy. 
The Commission representative began by drawing the attention of participants to the two 
documents made available to the meeting namely, 
i) the Commission services working document of November 1994 on policy Coherence; 
ii) a Room Document giving an up-date statement of the position. 
It was stressed that, whilst every effort was now being made both within the College of 
Commissioners itself, and between the Commission services, to ensure the Coherence 
of Community policies with the Objectives of Development Co-operation policy, 
problems of incoherence still arose. These usually reflect differences of interest. The 
Community was, however, not alone in facing the difficulty of reconciling different 
political objectives. One of the most well known problems in this regard, at Community 
level, was that of the setting up of a common market organisation for Bananas, where 
four Community objectives had to be reconciled i) the completion of the internal market, 
ii) preferential relations with the ACP countries, iii) relations with Latin America, iv) 
the requirements of the GATT/WTO. Another more general example could be given with 
regard to the problem of exchange rates and interest rate volatility and their impact on 
developing countries, particularly the poorest, and those dependant on the export of pri­
mary products. 
Mr Prat indicated that the need for Coherence had been an important consideration in 
the preparation of the proposals for the new Mediterranean policy where an overall 
approach to the Union's relations with the countries concerned will be adopted, with the 
negotiations addressing a wide variety of issues. The approach adopted in the 
Mediterranean proposal suggested that it might be easier to achieve policy Coherence at 
the bilateral and regional level rather than at the global level. 
In the course of the subsequent discussion the following points were made; 
- whilst it is essential that political choices must be made there is a need for the 
systematic identifi-cation of problems and conflicts of interest (NL, UK, D). It would be 
useful to commission a study to look at ways of establishing a procedure for recognising 
these (NL). 
- whilst being sympathetic to the approach set down in the Commission documents, and 
welcoming the steps taken by the Commission to improve internal Coherence, it was still 
important to establish where major incoherencies are to be found, and which 
incoherencies are unacceptable (UK, B). Indeed there was a need for a study on the 
Coherence of all Development Co-operation instruments. (UK). 
- it was important to distinguish between intended and unintended incoherence, with the 
need for a mechanism to avoid unintended incoherence (DK, S WE). 
n 
- as stressed in the Commission documents the difficulty of establishing ail overall 
general approach to Z& yvoMcrn of Coherence was recognised (D, ESP, F). This pointed 
to the need to proceed s «:ase by case basis so building up the necessary methodology. 
- many Member States although by no means all, advocated a joint 
Agriculture/Development Council (NL, DK, B, IRL, SWE, SF) In response to this 
proposal Mr Soubestre said that it would be wrong to assume that only the CAP 
generated problems for Development Co-operation. In reality many other policies were 
also concerned in the search for Coherence (to name but two; environmental issues, 
internal market issues, for example those relating to the cocoa content of chocolate etc.) 
- finally there was a need for comprehensive body of data, developing country by 
developing country, bringing together Community aid spending in all its forms (NL, UK). 
Indeed steps were already being taken in this regard for the presentation of the OECD -
DAC data on aid. Member States appeared inclined to share with the Commission and 
each other the statistics they already prepare themselves, provided it does not cost extra 
work. 
In summing up a very interesting discussion Mr Prat recalled that the question of joint 
Councils must be one to be dealt with by subsequent presidencies. The relevant 
authorities would need to address these proposals. The Commission services would also 
consider the question of the preparation of the appropriate body of statistics. It was 
noted that country strategy papers - already circulated to Member States - were intended 
to bring together all forms of cooperation. 
The plan was now to circulate this short report of the discussion on Coherence to 
Directors General in time for it to be considered at the Development Council of June 1 
next. 
Miscellaneous 
The Commission was asked whether the issue of reform of the international institutions, 
on the G7 Halifax agenda, would be discussed in the EU. The Commission thought that 
the issue would be taken up in COREPER, at some stage. 
The austrian delegation distributed a non-paper on coordination, complementarity and 
coherence (annex 3). 
5 
to 
ISSN 0254-1505 
COM(95) 160 def. 
DOCUMENTI 
IT U 01 
N. di catalogo : CB-CO-95-194-IT-C 
ISBN 92-77-88458-4 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-29S5 Lussemburgo