Relazione speciale n. 3/2002

sull'iniziativa comunitaria Occupazione - Integra, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2002/C 263/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

SINTESI

I. Varata nel 1996, Integra costituiva la nuova, quarta componente dell'iniziativa comunitaria (IC) "Occupazione e sviluppo delle risorse umane"(1) per il periodo di programmazione 1997-1999. Dal 1994 al 1997 Integra ha costituito parte integrante di Horizon, ma l'importanza attribuita dal Parlamento europeo e dal Consiglio al problema dell'esclusione dal mercato del lavoro ha portato ad affrontare separatamente questo aspetto. Secondo quanto indicato nella comunicazione del 10 luglio 1996, presentata agli Stati membri dalla Commissione, l'obiettivo di Integra consiste nel "promuovere misure atte a migliorare l'accesso al mercato del lavoro e la possibilità di occupazione dei gruppi vulnerabili che se ne trovano esclusi o che rischiano di esserlo".

II. Benché tra i gruppi mirati figurassero anche quelli contemplati da Occupazione - Horizon(2), la comunicazione specificava che sarebbero state privilegiate le azioni focalizzate sui bisogni specifici dei migranti, dei profughi e di analoghi gruppi vulnerabili, suscettibili di essere maggiormente esposti a discriminazioni sul mercato del lavoro, quale conseguenza di un aumento del razzismo e della xenofobia in Europa(3).

III. Con i 418 milioni di euro di stanziamenti messi a disposizione, gli Stati membri hanno selezionato, in un primo tempo, circa un migliaio di progetti da attuare nel corso del periodo 1997-1999.

IV. Il controllo della Corte si prefiggeva, in generale, di appurare se:

- le procedure di selezione dei promotori e dei progetti garantissero la scelta di progetti innovativi e destinati ai soggetti più esposti al rischio di esclusione dal mercato del lavoro,

- l'esperienza acquisita e gli insegnamenti tratti fossero valutati e vi fosse dato seguito in modo sistematico, coerente e comparabile,

- il monitoraggio e la diffusione fossero attuati in maniera efficace e servissero a definire nuovi modelli per combattere l'esclusione dal mercato del lavoro.

V. La Commissione non ha definito esplicitamente i termini chiave usati negli orientamenti, né la popolazione di ciascun gruppo mirato, omettendo inoltre di stabilire un elenco delle priorità e/o dei problemi. Né a livello della Commissione né degli Stati membri sono stati indicati parametri di riferimento o criteri base, ragion per cui è difficile valutare quando e in che termini i progetti siano innovativi e suscettibili di produrre un valore aggiunto o di migliorare o mutare gli approcci esistenti.

VI. Non vi sono elementi da cui risulti che i fondi sono stati destinati a zone caratterizzate da una concentrazione dei gruppi beneficiari, come le aree urbane svantaggiate, e che pertanto la distribuzione dei fondi Integra ha costituito il modo più efficiente per acquisire informazioni sul gruppo mirato e sul modo di inserirlo nel mercato del lavoro.

VII. Al termine del programma, la dimensione transnazionale è stata considerata dalla maggior parte dei promotori un fattore positivo e importante; il controllo ha tuttavia rivelato incongruenze nelle fasi di sviluppo e di selezione nonché nella politica di finanziamento. Ciò ha influito negativamente sul valore aggiunto dei progetti.

VIII. L'esperienza acquisita e gli insegnamenti tratti non sono stati valutati, né vi è stato dato seguito in un modo sistematico, coerente e comparabile, tanto a livello della Commissione quanto degli Stati membri.

IX. La Commissione e gli Stati membri non hanno contemplato l'uso di indicatori per descrivere le situazioni di partenza dei vari gruppi cui è rivolta l'iniziativa. Se l'avessero fatto, avrebbero potuto formulare criteri chiari, uniformi e quantificabili e creare un quadro di riferimento per valutare l'iniziativa Integra.

X. Non vi sono elementi che comprovino una divulgazione sistematica ed efficace dei risultati e l'utilizzazione di questi ultimi nel definire nuovi modelli per ciascun gruppo mirato al fine di combattere l'esclusione dal mercato del lavoro.

XI. Per nessuno degli Stati membri visitati è stato possibile comprovare la predisposizione del trasferimento sistematico, a livello nazionale o transnazionale, delle buone pratiche. Benché a livello dei promotori e a livello locale/regionale vi sia un maggiore riscontro di trasferimenti in tal senso, essi non sono stati sistematicamente organizzati; la creazione di una rete di contatti tra i promotori, nonché tra questi e le autorità locali, sembra aver costituito l'elemento più importante.

XII. L'iniziativa Integra ha sensibilizzato maggiormente l'opinione pubblica riguardo ai gruppi sociali esclusi. Ciononostante, non è possibile stabilire con certezza in quale misura l'iniziativa Integra abbia apportato nuove conoscenze per promuovere misure atte a combattere l'esclusione dal mercato del lavoro nell'ambito dei vari gruppi mirati e se tali conoscenze siano state divulgate in maniera efficace presso i responsabili delle decisioni politiche.

XIII. La Corte raccomanda quanto segue:

- prima di varare programmi innovativi come Integra, la Commissione e gli Stati membri dovrebbero individuare i principali settori (gruppi mirati e segmenti del mercato del lavoro) in cui dei progetti innovativi potrebbero contribuire alla definizione di nuove politiche,

- all'inizio di tali programmi dovrebbero essere stabiliti degli indicatori per consentire una valutazione continua e sistematica dei progetti innovativi, in modo da valutare e confrontare i risultati ed assicurarsi che i programmi apportino un valore aggiunto e costituiscano un passo avanti rispetto ai programmi esistenti,

- la Commissione dovrebbe delineare un piano strategico affinché gli insegnamenti tratti e la buona prassi vengano sistematicamente trasmessi su base transnazionale agli interlocutori sociali e alle autorità politiche, in modo che i risultati conseguiti vengano utilizzati per porre in atto le politiche pertinenti.

INTRODUZIONE

Occupazione - Integra

1. Nel 1994(4) la Commissione ha lanciato l'iniziativa comunitaria "Occupazione e sviluppo delle risorse umane" per contribuire allo sviluppo delle risorse umane e migliorare il funzionamento del mercato del lavoro, al fine di potenziare la crescita dell'occupazione e promuovere al contempo la solidarietà sociale nell'Unione europea e le pari opportunità per le donne nel mercato del lavoro. Dal 1994 al 1997, Integra ha costituito parte integrante di Occupazione - Horizon (cfr. la nota 1, pag. 2), ma l'importanza attribuita dal Parlamento europeo e dal Consiglio al problema dell'esclusione dal mercato del lavoro ha portato ad affrontare separatamente la questione.

2. In una comunicazione(5) del 1996 destinata agli Stati membri, la Commissione aggiungeva all'iniziativa comunitaria suddetta, per il periodo programmatico 1996-1999, un nuovo settore (Occupazione - Integra), il cui obiettivo specifico era di "promuovere misure atte a migliorare l'accesso al mercato del lavoro e la possibilità di occupazione dei gruppi vulnerabili che se ne trovano esclusi o che rischiano di esserlo"(6). Tra questi gruppi figuravano i disoccupati di lunga durata, i nuclei monoparentali disoccupati, i senzatetto, gli itineranti, gli zingari e i nomadi, i detenuti, gli ex detenuti, i tossicodipendenti etc., già sostenuti attraverso il settore Occupazione - Horizon. Ad ogni modo, Occupazione - Integra si sarebbe concentrata in particolare sui bisogni specifici dei migranti, dei profughi e di altri gruppi altrettanto vulnerabili, suscettibili di essere maggiormente esposti a discriminazioni sul mercato del lavoro a causa di fenomeni come il razzismo e la xenofobia.

3. Le iniziative comunitarie nell'ambito dell'FSE sono speciali strumenti finanziari della politica strutturale proposti dalla Commissione stessa agli Stati membri per sostenere misure che contribuiscano a risolvere problemi con un particolare impatto a livello europeo. Queste iniziative presentano alcune caratteristiche che conferiscono ad esse un valore aggiunto rispetto alle altre misure finanziate dal Fondo sociale:

a) la transnazionalità;

b) il carattere innovativo;

c) un approccio "bottom-up";

d) la divulgazione;

e) l'integrazione dei risultati ("mainstraming").

4. Con i 418 milioni di euro di stanziamenti messi a disposizione (cfr. la tabella 1), gli Stati membri hanno selezionato, in un primo tempo, circa un migliaio di progetti da attuare nel corso del periodo 1997-1999.

Tabella 1

Esecuzione del bilancio per Stato membro

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Fonte:

Commissione delle Comunità europee - Dicembre 2001.

5. Quale componente dell'iniziativa comunitaria Occupazione, Integra dovrebbe avere un effetto catalizzatore sull'innovazione a livello comunitario e incoraggiare, al contempo, il trasferimento organizzato di conoscenze e la diffusione della buona prassi fra promotori e Stati membri. Il suo impatto non dovrebbe pertanto essere misurato in termini di posti di lavoro creati, bensì in termini di nuove conoscenze riguardo a metodi innovativi per migliorare le possibilità occupazionali dei gruppi mirati.

Obiettivo e metodo del controllo

6. Il controllo della Corte si prefiggeva, in generale, di appurare se l'iniziativa comunitaria Occupazione - Integra avesse fornito alla Commissione e agli Stati membri nuove conoscenze e nuovi metodi per promuovere misure volte a combattere l'esclusione dal mercato del lavoro dei gruppi sociali più vulnerabili.

7. I principali obiettivi del controllo consistevano nell'accertare:

a) se le procedure applicate per la selezione dei promotori(7) e dei progetti garantissero la selezione di progetti innovativi e destinati alle persone più esposte al rischio di esclusione dal mercato del lavoro, e se questi avessero veramente carattere transnazionale;

b) se l'esperienza acquisita e gli insegnamenti tratti fossero valutati e se vi fosse dato seguito in modo sistematico, coerente e comparabile;

c) se il monitoraggio e la divulgazione fossero effettuati in maniera efficace e se servissero a definire nuovi modelli per combattere l'esclusione dal mercato del lavoro.

8. ll metodo di controllo applicato è consistito nell'esaminare i sistemi posti in essere attraverso un'analisi della documentazione e colloqui con il personale responsabile a livello della Commissione e in quattro Stati membri (Danimarca, Spagna, Francia e Regno Unito), dove sono stati controllati 16 progetti nell'ambito dei tre obiettivi di controllo sopra indicati. I costi di questi progetti sono costituiti, in gran parte, dai costi salariali del personale impegnato nelle azioni di reinserimento sociale e formazione dei partecipanti e dalle indennità versate a questi ultimi.

ESECUZIONE DEL BILANCIO

9. Per l'iniziativa Integra sono stati messi a disposizione in totale 418 milioni di euro di stanziamenti di impegno; rispetto ai 385 milioni di euro inizialmente assegnati vi è stato quindi un incremento dell'8 %, dovuto principalmente al fatto che gli Stati membri hanno destinato all'iniziativa Integra dei fondi inizialmente riservati ad altri settori dell'IC Occupazione, per soddisfare ulteriori richieste di finanziamento di progetti Integra.

10. Al 31 dicembre 2001, la Commissione aveva versato agli Stati membri 327 milioni di euro, pari al 78 % dell'impegno totale. Integra sarà definitivamente chiusa nel 2003, assieme agli altri settori dell'IC Occupazione, dopo che la Commissione avrà ricevuto la documentazione richiesta come previsto dal regolamento (CE) n. 2064/97.

ATTIVITÀ PROPEDEUTICHE

Osservazioni generali

11. Affinché un programma innovativo come Integra possa essere varato, è necessario che la Commissione, gli Stati membri e i promotori comprendano i concetti teorici e gli intenti che ne stanno alla base, in modo da ridurre al massimo eventuali incomprensioni a livello operativo. Perché la realizzazione negli Stati membri vada a buon fine, è fondamentale che il materiale propedeutico presenti e definisca chiaramente i concetti chiave, stabilisca con precisione obiettivi, criteri e procedure di monitoraggio, avvalendosi inoltre di dati statistici o di indicatori relativi ai gruppi mirati.

A livello della Commissione

12. La comunicazione della Commissione agli Stati membri non definisce espressamente:

a) il concetto di progetto "innovativo", né indica in che cosa debba consistere l'elemento innovativo di un progetto;

b) la popolazione di ciascun gruppo cui è diretta l'iniziativa Integra;

c) obiettivi chiari per ciascuno di essi;

d) gli indicatori da utilizzare nel monitorare la selezione dei progetti Integra;

e) dati statistici o indicatori per la selezione dei gruppi mirati; inoltre

f) non stabilisce parametri di confronto o criteri base per i gruppi mirati, né si avvale dell'esperienza precedentemente acquisita con i programmi FSE tradizionali per facilitare la valutazione dei progetti.

13. La comunicazione della Commissione pone particolarmente l'accento sui migranti, i profughi e le persone che vivono situazioni simili identificandoli come gruppo mirato, ma non fa alcuna distinzione fra le varie categorie di persone che rientrano in questo gruppo molto eterogeneo. Di conseguenza, categorie sostanzialmente diverse, che richiedono approcci totalmente diversi, come i profughi senza alcuna istruzione e quelli altamente qualificati, sono trattate allo stesso modo, il che rende estremamente difficile una valutazione.

A livello degli Stati membri

14. Prima della distribuzione ai potenziali promotori di materiale informativo su Integra, non si è provveduto a redigere un elenco dei problemi o delle priorità dei potenziali gruppi mirati. In questo contesto, si è riscontrato che negli Stati membri ci si è avvalsi solo in maniera limitata di dati statistici o di indicatori pertinenti nell'analizzare a priori la situazione di ciascun potenziale gruppo destinatario.

15. Tutti gli Stati membri visitati avevano preparato una documentazione dettagliata su Integra, trasmessa ai potenziali interessati ai fini della presentazione di progetti o disponibile su richiesta. Nessuno di essi ha tuttavia definito chiaramente i termini chiave usati nel materiale propedeutico. Non hanno messo a punto parametri di confronto e criteri basilari ad uso dei potenziali promotori per distinguere i progetti "sperimentali" da quelli tradizionali ("mainstream"). I singoli promotori si sono quindi trovati a dover interpretare e comprendere da sé i concetti chiave del programma (cfr. il paragrafo 3), a valutare il "valore aggiunto" e il "miglioramento dei metodi esistenti".

SELEZIONE E ATTUAZIONE

Osservazioni generali

16. A livello europeo, la Commissione traccia il quadro globale in cui l'iniziativa deve essere attuata nel contesto nazionale (cfr. la tabella 2 - Selezione dei progetti). Conformemente al paragrafo 13 della comunicazione agli Stati membri, è stato istituito l'ufficio di assistenza tecnica (Europs), una struttura di supporto europea incaricata di assistere la Commissione. Europs ha creato e gestito una banca dati su scala europea concernente i progetti e i partenariati.

Tabella 2

Selezione dei progetti

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Fonte:

Commissione Fondo sociale europeo - Occupazione Integra - RS - febbraio 1997.

17. A livello degli Stati membri sono coinvolte varie organizzazioni nazionali. Il comitato di sorveglianza nazionale, composto solitamente di rappresentanti di una vasta gamma di autorità nazionali e comprendente un rappresentante della Commissione, sorveglia e valuta l'attuazione dell'iniziativa. Sono state istituite Strutture nazionali di supporto (SNS) per offrire assistenza tecnica a livello nazionale nonché consulenza e sostegno a singoli progetti attraverso la raccolta e la trasmissione di informazioni.

18. Al fine di garantire il conseguimento degli obiettivi e il rispetto delle priorità, l'attuazione dovrebbe essere monitorata secondo una metodologia comune. Ciò agevolerebbe il monitoraggio e la valutazione, nonché un uso efficace delle conoscenze e dell'esperienza acquisite nell'elaborazione di nuovi modelli per combattere l'esclusione dal mercato del lavoro. Specie laddove la gestione di un'iniziativa è decentrata, una delle condizioni da cui dipende il successo di quest'ultima è che le varie entità responsabili dell'attuazione del programma seguano orientamenti chiaramente definiti in materia di relazioni.

A livello della Commissione

19. In assenza di una definizione di ciascun gruppo mirato, le informazioni provenienti dagli Stati membri su vari gruppi destinatari non possono essere usate per monitorare gli effetti di Integra su scala comunitaria. Non essendo stati forniti dalle autorità degli Stati membri orientamenti per la stesura di relazioni annuali sull'esecuzione, e data l'assenza di un sistema di classificazione armonizzato, all'origine di notevoli variazioni nella qualità delle informazioni, è stato praticamente impossibile disporre sistematicamente di un quadro globale su scala comunitaria dell'attuazione di Integra.

20. Il contratto fra il fornitore dell'assistenza tecnica e la Commissione è giunto a scadenza nell'aprile 2000; Europs ha quindi avuto tre mesi di tempo per chiudere l'attività. La base dati costituita da Europs è stata rilevata dalla Commissione. Quest'ultima non ha però provveduto alla gestione o all'aggiornamento della stessa e, dato che molti progetti non erano stati completati al momento della chiusura di Europs, non è stato possibile usufruire delle conoscenze e dell'esperienza acquisite a livello di progetto(8).

21. In conclusione, la Commissione non ha messo a punto un sistema di sorveglianza per garantire che tutte le informazioni necessarie venissero raccolte e archiviate in un sistema armonizzato e che fossero utilizzate in modo efficace per definire nuovi modelli intesi a combattere l'esclusione dal mercato del lavoro.

A livello degli Stati membri

22. Conformemente alla comunicazione della Commissione, ogni Stato membri ha istituito un unico comitato di sorveglianza responsabile dell'iniziativa Occupazione nel suo complesso e, quindi, anche della selezione finale dei progetti.

23. Gli Stati membri erano consapevoli del rischio che nuovi promotori con idee innovative potenzialmente buone, ma scarsa conoscenza o dimestichezza con i Fondi strutturali, potessero incontrare difficoltà nel presentare la domanda in modo corretto, ed hanno quindi assistito i promotori consigliandoli sotto questo aspetto.

24. Per garantire l'imparzialità, questa fase di pre-selezione (lavoro amministrativo, consulenza e primo vaglio delle domande) è stata separata dalla selezione finale dei promotori. Sebbene gli Stati membri visitati abbiano adottato criteri e metodi di selezione diversi, le domande sono state esaminate attentamente e benché la grande maggioranza dei promotori selezionati avesse dimestichezza con i programmi FSE e vi avesse già partecipato, sono stati selezionati, per partecipare ad Integra, anche nuovi promotori. Si tratta di un aspetto positivo, se si considera che la compilazione del modulo di domanda può risultare piuttosto difficile e richiedere tempo, specie per i piccoli promotori e quelli che vi si accingono per la prima volta.

25. In tutti gli Stati membri visitati è risultato assai difficile valutare il contenuto innovativo dei progetti selezionati; in molti casi, le autorità competenti hanno avuto difficoltà a spiegare perché un progetto selezionato presentasse aspetti innovativi e non riproponesse semplicemente, in forma diversa, approcci già contemplati in progetti tradizionali finanziati dal Fondo sociale europeo.

26. Data la mancanza di priorità chiare, l'indicatore più importante nella selezione dei progetti e dei promotori è stata la valutazione della qualità dell'offerente e della domanda stessa. È emerso che il gruppo destinatario del progetto, la complementarità dei progetti o altri indicatori non sono stati presi in considerazione.

27. In nessuno Stato membro visitato sono state privilegiate, nell'applicare le procedure di selezione, le azioni incentrate sulle esigenze specifiche dei migranti e dei profughi, come richiesto invece dalla comunicazione della Commissione.

VALUTAZIONE

Osservazioni generali

28. In base alla comunicazione della Commissione, "durante e alla fine del periodo di programmazione, la Commissione, di concerto con gli Stati membri, valuterà i risultati dei programmi presentati. Per effettuare tale valutazione la Commissione farà riferimento agli obiettivi specificati dagli Stati membri (...) che costituiscono i principali parametri per un giudizio sullo stato di avanzamento dei programmi. In funzione degli obiettivi perseguiti e delle misure attuate, questa valutazione consentirà di ottenere informazioni sui gruppi destinatari, ivi compresi i beneficiari finali."

29. Né la Commissione, né gli Stati membri hanno usato degli indicatori per descrivere la situazione di partenza dei vari gruppi contemplati dall'iniziativa. Se ciò fosse stato fatto, ci si sarebbe potuti servire di tali indicatori per formulare criteri chiari, uniformi e quantificabili e per definire una base su cui misurare e valutare gli aspetti innovativi dell'iniziativa Integra.

30. Nelle iniziative di carattere sperimentale come Occupazione - Integra, i concetti di sucesso e di fallimento sono ugualmente importanti. Ogni progetto ha il compito di verificare una determinata teoria e un eventuale "fallimento" al riguardo costituisce una preziosa lezione ai fini della definizione futura di una politica vincente nel settore dell'occupazione. La Commissione non ha avviato una valutazione specifica ex ante dell'iniziativa Integra e dei gruppi sociali cui essa è destinata; né la Commissione né gli Stati membri visitati avevano fornito alcuna indicazione su come valutare se e quando un progetto o un'idea avesse avuto o meno successo. Di conseguenza, nei diversi paesi gli insegnamenti tratti e l'esperienza acquisita attraverso i progetti non sono stati utilizzati in modo coerente e a livello della Commissione non è stato possibile valutare se le idee di base fossero valide o meno.

31. Né gli Stati membri visitati, né la Commissione, hanno svolto un'analisi economica o un'analisi costi/benefici dell'efficienza economica dei vari progetti innovativi. Gli indicatori di redditività per valutare il riuscito inserimento nel mercato del lavoro di una persona proveniente da un determinato gruppo destinatario non sono stati stabiliti, rendendo impossibile una valutazione ex post.

A livello della Commissione

32. La valutazione(9) dell'intera IC Occupazione è stata compiuta dall'agosto 1998 al gennaio 2000, il che significa che è stata intrapresa dopo l'avvio del programma e terminata prima della fine dello stesso. A causa del tardo coinvolgimento dei valutatori, nonché del ritardo nella pianificazione del processo valutativo, i valutatori hanno dovuto limitarsi a compiere la valutazione sulla base delle informazioni disponibili in quel periodo o attraverso lo studio di casi verificatisi in Stati membri selezionati.

33. Dalla valutazione suddetta è emerso che, in base ai dati disponibili sugli effetti determinati nel mercato del lavoro, non è possibile stabilire se l'iniziativa nel suo insieme abbia favorito o meno l'accesso dei gruppi destinatari alle opportunità di lavoro. È stato inoltre precisato che il fine ultimo dell'iniziativa consiste nel migliorare la rappresentanza dei gruppi destinatari nei programmi tradizionali e il loro inserimento nel mercato del lavoro, ma che in assenza di informazioni sui traguardi ivi raggiunti è difficile valutare il valore aggiunto dell'iniziativa.

34. Una valutazione specifica di Integra, comprendente la valutazione e il monitoraggio sistematici, coerenti e comparabili dell'esperienza maturata, delle conoscenze e degli insegnamenti tratti da progetti innovativi in tutti gli Stati membri, non ha avuto luogo.

A livello degli Stati membri

35. In generale, gli Stati membri visitati avevano avviato numerosi progetti di valutazione a vari livelli, come conferenze nazionali o internazionali e relazioni complete sul programma Occupazione nel suo insieme. Tuttavia, analogamente allo studio intrapreso dalla Commissione, le relazioni di valutazione di uno Stato membro trattano l'iniziativa Occupazione principalmente come un programma unico piuttosto che come un insieme di settori, ognuno rivolto a gruppi vulnerabili diversi.

36. In mancanza di una strategia di base, la maggior parte delle valutazioni hanno assunto la forma consueta di una descrizione generale e quantitativa, senza tener conto del fatto che Integra era diretta a gruppi vulnerabili/svantaggiati con esigenze diverse. Le relazioni non hanno valutato l'esperienza acquisita e gli insegnamenti tratti da tutti i diversi progetti rivolti ad uno stesso gruppo destinatario. Nessuno degli Stati membri visitati aveva elaborato relazioni od orientamenti riguardo alla "prassi migliore" da adottare per inserire nel mercato del lavoro i diversi gruppi destinatari contemplati da Integra.

37. A parere della Corte, la valutazione del programma Integra dovrebbe sfociare nella definizione di una serie di modelli che indichino come i progetti concernenti i vari gruppi destinatari debbano essere concepiti affinché i "gruppi emarginati" in questione siano il più possibile integrati nel mercato del lavoro.

A livello dei progetti

38. Nel marzo 1997 Europs ha redatto, per conto della Commissione, una guida alla valutazione dei progetti nell'ambito dell'iniziativa Occupazione ("Guide to self-evaluation for Employment projects") che le SNS avrebbero potuto trasmettere ai promotori dei progetti (cfr. il paragrafo 17) per conto dei comitati nazionali di sorveglianza. Tale guida, più che uno strumento di valutazione obbligatorio, costituiva un aiuto per i promotori che non erano abituati a compiere valutazioni.

39. In tutti gli Stati membri visitati, le SNS avevano messo a punto una serie di strumenti di valutazione per aiutare i promotori a valutare i propri progetti. La SNS si recava personalmente presso i promotori e/o richiedeva relazioni periodiche sull'avanzamento degli stessi. In generale, nel corso del programma si è constatato un livello soddisfacente di cooperazione fra i promotori e le SNS; i promotori interpellati in occasione del controllo consideravano la valutazione una parte importante del progetto.

40. Oltre a valutare i propri progetti, i promotori coinvolti in reti transnazionali avevano partecipato anche alla valutazione della rete. Nell'ambito di quest'ultima valutazione, sono stati raccolti e inclusi nelle relazioni di valutazione transnazionali i resoconti dell'esperienza acquisita nel corso della cooperazione transnazionale.

41. Ciononostante, le valutazioni non erano ancora sincronizzate e armonizzate a livello di progetto, in quanto i promotori non disponevano degli strumenti di monitoraggio e degli indicatori misurabili necessari e le autorità competenti non avevano messo a punto, prima dell'avvio del programma, una strategia in materia di valutazione.

42. Ai promotori visitati è stato chiesto se fosse stato dato seguito alle rispettive relazioni di valutazione. Nessuno di essi aveva ricevuto informazioni sui risultati dell'approccio innovativo utilizzato nel progetto e nessuno sapeva se l'approccio in questione fosse stato adottato (o respinto) dalle autorità competenti o in altre regioni.

43. Una delle conseguenze di un programma sperimentale come Integra è che manca una strategia per proseguire quei progetti che, in base alle relazioni di valutazione, hanno manifestatamente sviluppato un approccio vincente. Mentre in alcuni casi è stato possibile, per alcuni promotori, proseguire la realizzazione di tali progetti, in quanto le autorità locali e/o gli interlocutori sociali erano interessati al loro proseguimento, altri non hanno potuto continuare l'attuazione di progetti che ritenevano validi. In diversi casi i promotori hanno dovuto cessare l'attività, perdendo personale esperto costretto a cercare lavoro altrove.

DIFFUSIONE E INTEGRAZIONE DEI RISULTATI ("MAINSTREAMING")

Diffusione

44. Per conseguire gli obiettivi di Integra (cfr. il paragrafo 2), è necessario che l'esperienza maturata, gli insegnamenti tratti e la prassi migliore cui si è approdati attraverso un progetto siano trasmessi in maniera dettagliata a livello locale, regionale, nazionale e alla Commissione, la quale li trasmetterà a sua volta agli Stati membri.

45. Molti dei promotori visitati hanno contattato giornali e autorità locali, nonché organizzazioni del mercato del lavoro, durante lo svolgimento e al termine del progetto, ma la divulgazione oltrepassava raramente l'area locale e, in ogni caso, dipendeva spesso dalla rete creata dal promotore.

46. A giudicare dai progetti visitati, la divulgazione delle informazioni risultava potenzialmente più efficace quando il promotore aveva istituito, in una fase iniziale, ad esempio in sede di pianificazione, un comitato direttivo del progetto, composto di rappresentanti della municipalità locale, di organizzazioni del mercato del lavoro o di altre parti interessate.

47. I progetti in questione sembrano essere stati altamente efficaci nel promuovere l'immagine dei gruppi vulnerabili nel mercato del lavoro, probabilmente perché fornivano alle organizzazioni attive in questo campo una visione più approfondita dei problemi e delle esigenze specifiche dei gruppi destinatari, rendendole al contempo consapevoli del potenziale costituito dai "gruppi emarginati" in termini di forza lavoro.

48. Nessuno degli Stati membri visitati aveva sviluppato, all'epoca della visita, una base dati facilmente accessibile, in cui i promotori potenzialmente interessati potessero reperire informazioni sull'esperienza acquisita, gli insegnamenti tratti etc, riguardo a progetti concernenti un determinato gruppo mirato.

49. Ai fini della divulgazione dei risultati dei progetti, era stato prodotto, a livello di questi ultimi, vario materiale informativo (relazioni, opuscoli, CD-ROM, video) e ci si era avvalsi di mezzi di comunicazione locali, tra cui radio e giornali. Sembra che nelle zone in cui sono stati attuati, i progetti Integra abbiano sensibilizzato l'opinione pubblica in merito ai gruppi mirati e contribuito alla loro integrazione professionale.

50. Gli Stati membri hanno prodotto materiale informativo sul programma Integra, relativamente ad alcuni o tutti i progetti inclusi nel programma, ma nessuno degli Stati membri visitati ha compilato un codice della prassi migliore da attuare per inserire i diversi gruppi mirati nel mercato del lavoro, sebbene molti dei progetti visitati abbiano avuto successo.

51. In base alle informazioni disponibili presso la Commissione o ottenute negli Stati membri visitati, non è possibile stabilire in maniera definitiva in quale misura Integra abbia apportato nuovi elementi per combattere l'esclusione dal mercato del lavoro dei vari gruppi destinatari e se le nuove conoscenze acquisite siano state diffuse in maniera efficace presso i responsabili delle decisioni politiche.

Integrazione dei risultati ("Mainstreaming")

52. Prima di poter integrare i risultati di un progetto in un contesto europeo più ampio, è necessario valutarne il potenziale innovativo per ciascun gruppo mirato, trarre degli insegnamenti e delineare la prassi migliore, nonché selezionare gli approcci più promettenti ai fini dell'integrazione dei risultati. Ciò è stato fatto, in parte, da gruppi tematici Focus, ma non sono stati reperiti elementi che comprovino un'integrazione di questo tipo a livello transnazionale.

53. È possibile che la creazione di reti e partenariati transnazionali abbia avuto un effetto transnazionale per i progetti svolti in partenariato, ma nel processo di valutazione e di integrazione dei risultati questo aspetto non è stato trattato in modo sistematico.

54. In nessuno degli Stati membri visitati è stato riscontrato il funzionamento di un sistema efficace di trasferimento della buona prassi. Il modo in cui è stata attuata la procedura di valutazione non ha consentito di trarre conclusioni e di selezionare la prassi migliore per un determinato gruppo; mancava inoltre un sistema strutturato che collegasse i risultati di Integra relativi ai diversi gruppi destinatari con i processi posti in essere a livello nazionale per definire le politiche da attuare.

55. Il trasferimento dei risultati conseguiti è stato riscontrato maggiormente a livello di promotore nonché a livello locale/regionale, specie nei casi in cui il comitato direttivo del progetto era composto di rappresentanti del comune e di organizzazioni del mercato del lavoro. Esso non è stato tuttavia predisposto sistematicamente; i contatti e la creazione di reti fra promotori e fra questi e le autorità locali sembrano costituire l'elemento più importante.

ALTRI ASPETTI

Il tasso di disoccupazione

56. I progetti visitati hanno dimostrato in una certa misura che il "mainstreaming", o il proseguimento di progetti e il rafforzamento dei gruppi beneficiari erano legati anche al tasso di disoccupazione registrato nell'area geografica in causa. In alcune zone con un tasso di disoccupazione non elevato, le organizzazioni del mercato del lavoro e i comuni manifestavano un maggiore interesse e apparivano più disponibili a considerare il gruppo in questione una potenziale forza lavoro. Le zone ad alto tasso di disoccupazione apparivano più restie a ravvisare nel gruppo beneficiario una potenziale forza lavoro. A causa di questo aspetto, è molto difficile compiere un'analisi comparata dei risultati fra aree geografiche con tassi di disoccupazione diversi.

La distribuzione dei fondi

57. Nella comunicazione si legge che l'iniziativa Occupazione "... si applica su tutto il territorio dell'Unione. Occorre tuttavia dare una particolare preminenza ai bisogni delle regioni meno favorite. Un certo numero di misure si applicherà pertanto solo alle regioni prioritarie (obiettivi 1, 2, 5b e 6)". D'altro canto, per quanto concerne le misure nell'ambito dell'iniziativa Occupazione - Integra, vi si afferma che "occorrerebbe (...) dare maggior rilievo alle azioni destinate alle aree urbane svantaggiate".

58. Non vi sono elementi da cui risulti che i fondi sono stati destinati in particolare ad aree urbane o ad altre zone caratterizzate dalla concentrazione di gruppi mirati, e che pertanto l'effettiva distribuzione dei fondi Integra ha costituito il modo più efficiente per acquisire conoscenze sul gruppo beneficiario e sul modo di inserirlo nel mercato del lavoro.

La transnazionalità

59. Il partenariato transnazionale ha costituito una dimensione intrinseca delle iniziative comunitarie sin dalla loro promozione; anche nell'ambito di Integra i progetti non vengono finanziati se non sono associati a progetti di altri Stati membri nel quadro di un partenariato transnazionale. L'obiettivo è infatti di trasferire competenze, conoscenze ed esperienza fornendo, nel contempo, uno strumento per sviluppare o testare idee innovative che non possono essere realizzate nel solo contesto nazionale.

60. Attraverso le basi dati create da Europs e le strutture di supporto negli Stati membri, i promotori interessati hanno potuto individuare e stabilire un contatto con potenziali partner transnazionali.

61. Viera una certa incoerenza nel fatto che il programma cercasse di coinvolgere nuovi promotori con progetti sperimentali e innovativi, chiedendo loro, nel contempo, di disporre di un partner transnazionale affinché la domanda potesse essere approvata. Tale requisito potrebbe indurre un nuovo promotore con un progetto sperimentale a desistere dal presentare il proprio progetto.

62. Un'altra incongruenza consisteva nel fatto che se il promotore aveva trovato un partner transnazionale e sviluppato un progetto comune con quest'ultimo prima di presentare la domanda, nessuno dei due partner aveva la certezza che la propria parte del progetto sarebbe stata approvata dal rispettivo comitato nazionale. Anche in caso di approvazione, non vi era alcuna garanzia che i partner transnazionali avrebbero percepito l'aiuto richiesto nello stesso tempo, di modo che i progetti potessero essere realizzati parallelamente. Nessuno degli Stati membri visitati aveva cercato di risolvere questi problemi, instaurando ad esempio una cooperazione fra i comitati degli Stati membri riguardo alla procedura di selezione e all'attuazione del programma.

63. Né la Commissione né gli Stati membri hanno stabilito orientamenti circa gli importi da mettere a disposizione per la cooperazione transnazionale. Ne sono scaturite notevoli differenze fra gli importi di cui dispongono i promotori per attuare il partenariato transnazionale, sia all'interno di uno Stato membro, sia fra Stati membri. Di conseguenza, dei progetti svolti contemporaneamente nel contesto di un partenariato non disponevano tutti degli stessi fondi da destinare alla cooperazione, e non erano, quindi, in grado di partecipare a parità di condizioni(10).

64. Ne é conseguito che mentre uno Stato membro finanziava dei progetti mediante un importo fisso per partecipante, indipendentemente dalle esigenze dei gruppi beneficiari, un altro procedeva alla valutazione qualitativa della candidatura, concludeva che l'elemento transnazionale era un fattore importante e finanziava visite presso i partner esteri, sia per i formatori che per i partecipanti. Sin dall'inizio si è pertanto venuta a creare una disparità di trattamento.

65. Alcuni promotori visitati non avevano avuto alcuna esperienza precedente in materia di cooperazione transnazionale. Le loro aspettative iniziali erano molto ridotte: si trattava di un aspetto che, a loro avviso, richiedeva impegno in termini di tempo e costituiva un ulteriore onere amministrativo, per cui utilizzavano il partenariato esclusivamente per lo scambio di informazioni e di esperienze. Al termine del progetto, continuavano a ritenere che l'elemento transnazionale richiedesse molto tempo, ma lo consideravano anche un fattore positivo e importante per il progetto, un aspetto che avrebbero voluto sviluppare in futuri progetti. Il fatto di disporre di informazioni sulle modalità con cui altri paesi affrontavano determinati problemi li aveva inoltre resi più consapevoli dell'esistenza di approcci alternativi riguardo al gruppo destinatario.

66. Altri promotori, che spesso avevano alle spalle esperienze precedenti nel campo del partenariato transnazionale, sono stati coinvolti, sin dal principio, in reti comprendenti progetti messi a punto da diversi paesi ed avevano obiettivi chiari in materia di partenariato. Il loro coinvolgimento nel partenariato transnazionale e le loro aspettative al riguardo si situavano ad un livello diverso da quello dei nuovi promotori. Tuttavia, l'assenza a livello centrale di modelli, politiche e procedure chiari hanno suscitato le loro critiche e indicano la necessità di un ruolo più attivo degli Stati membri e di una maggiore cooperazione fra gli stessi.

67. In generale, l'elemento transnazionale non ha costituito l'aspetto fondamentale dei progetti approvati ed è stato spesso menzionato come attività supplementare, senza un rapporto diretto con lo scopo primario del progetto.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

68. L'iniziativa Integra, scaturita da una maggiore consapevolezza e preoccupazione per quanto riguarda l'accesso al mercato del lavoro e le prospettive di occupazione dei gruppi più vulnerabili, è stata in genere considerata eccessivamente ambiziosa, in quanto si prefiggeva troppi obiettivi e non era sufficientemente focalizzata sui gruppi destinatari per mancanza, in generale, di orientamenti e di coordinamento.

69. Nell'ambito delle attività propedeutiche alla sua attuazione non sono stati definiti i criteri necessari ad assicurare una comprensione uniforme degli obiettivi e l'applicazione di una metodologia armonizzata da parte degli Stati membri (cfr. i paragrafi da 2 a 15).

70. Né la Commissione né gli Stati membri hanno utilizzato indicatori per descrivere le situazioni di partenza dei diversi gruppi vulnerabili cui è diretta l'iniziativa. Se l'avessero fatto, gli indicatori sarebbero potuti servire a formulare criteri chiari, uniformi e quantificabili e a creare una base su cui misurare e valutare l'impatto dell'iniziativa Integra (cfr. i paragrafi 12 e 15).

71. In nessuno degli Stati membri visitati le procedure di selezione, cosi come sono state applicate, hanno posto l'accento sulle azioni incentrate sulle esigenze specifiche dei migranti e dei profughi (cfr. il paragrafo 27).

72. Le procedure di monitoraggio poste in essere dalla Commissione e dagli Stati membri non hanno fatto in modo che tutte le informazioni necessarie e adeguate venissero raccolte e archiviate in un sistema armonizzato, da utilizzare successivamente per la valutazione e l'analisi (cfr. i paragrafi da 19 a 21).

73. Se fosse stata condotta una valutazione specifica di Integra, si sarebbe potuto dare seguito in modo sistematico, coerente e comparabile all'esperienza, alle conoscenze e al know-how acquisiti attraverso progetti innovativi in tutti gli Stati membri; tale valutazione non è stata però compiuta (cfr. i paragrafi da 28 a 43).

74. È probabile che l'istituzione a livello locale, in una delle prime fasi del progetto, di un comitato direttivo incida positivamente sulla divulgazione della buona prassi (cfr. il paragrafo 46).

75. In base alle osservazioni scaturite dal controllo non è possibile concludere:

a) che attraverso le procedure applicate per la selezione dei promotori e dei progetti, sono stati selezionati progetti innovativi, rivolti ai soggetti più esposti al rischio di esclusione dal mercato del lavoro;

b) che l'esperienza acquisita e gli insegnamenti tratti sono stati valutati, e che vi è stato dato seguito, in modo sistematico, coerente e comparabile;

c) che il monitoraggio e la divulgazione sono stati effettuati in maniera efficace e che sono serviti a creare nuovi modelli per combattere l'esclusione dal mercato del lavoro.

76. Non si può concludere, inoltre, che il modo in cui il programma Integra è stato concepito sia stato il più efficace sotto il profilo dei costi e il più efficiente per acquisire esperienza nella lotta all'esclusione dal mercato del lavoro e nel promuovere l'inserimento in quest'ultimo dei gruppi sociali più vulnerabili (cfr. i paragrafi 31 e da 56 a 58).

77. La Corte raccomanda quanto segue:

a) prima di varare, in risposta a esortazioni politiche alquanto generiche, programmi innovativi come Integra, la Commissione e gli Stati membri dovrebbero individuare con precisione i settori principali (gruppi destinatari e segmenti del mercato del lavoro) in cui dei progetti innovativi potrebbero contribuire a delineare nuove politiche;

b) all'inizio di tali programmi dovrebbero essere stabiliti degli indicatori per consentire una valutazione continua e sistematica (a priori, nel corso della realizzazione e a posteriori) dei progetti innovativi, in modo da valutare e confrontare i risultati e fare in modo che i programmi presentino un valore aggiunto e costituiscano un progresso rispetto a programmi già esistenti;

c) la Commissione dovrebbe mettere a punto un piano strategico per trasmettere sistematicamente, a livello transnazionale, agli interlocutori sociali e a coloro che determinano le politiche da attuare, gli insegnamenti tratti e la buona prassi, affinché nel porre in atto la politica perseguita ci si avvalga di tali risultati.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 17 e 18 luglio 2002.

Per la Corte dei conti

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) L'iniziativa comunitaria è stata lanciata il 15 giugno 1994, nel contesto dell'articolo 11 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, quale modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 20). In origine era suddivisa in tre settori: Now, Youthstart e Horizon.

(2) Questi comprendevano "i disoccupati di lunga durata, i nuclei monoparentali disoccupati, i senzatetto, gli itineranti, gli zingari e i nomadi, i detenuti, gli ex detenuti, i tossicodipendenti, etc.". Comunicazione agli Stati membri (GU C 200 del 10.7.1996, pag. 13).

(3) Comunicazione agli Stati membri (GU C 200 del 10.7.1996, pag. 19).

(4) Articolo 11 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, modificato da ultimo dal regolamento (CEE) n. 2082/93 (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 20).

(5) Comunicazione agli Stati membri che stabilisce i criteri modificati dei programmi operativi o sovvenzioni globali che gli Stati membri sono invitati a proporre nel contesto dell'iniziativa comunitaria "Occupazione e valorizzazione delle risorse umane" al fine di promuovere la crescita dell'occupazione soprattutto attraverso lo sviluppo delle risorse umane (GU C 200 del 10.7.1996, pag. 13).

(6) Comunicazione 96/C 200/06 della Commissione, paragrafo 4, lettera d) (GU C 200 del 10.7.1996).

(7) Persona od organismo pubblico o privato che richiede, e possibilmente ottiene, assistenza nel quadro di un intervento per un dato progetto.

(8) Cfr. la relazione speciale n. 3/2000 sul Fondo sociale europeo e sul Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (sezione orientamento). Misure a favore dell'occupazione giovanile, paragrafi 59 e 60 (GU C 100 del 7.4.2000).

(9) La Forschungsstelle für Berufsbildung, Arbeitsmarkt und Evaluation (FBAE) presso la FHVR di Berlino e il Netherlands Economic Institute (NEI) di Rotterdam hanno messo a punto, per conto della Commissione, il documento intitolato "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative". Questo studio ha costituito la base per la successiva valutazione del programma Occupazione, di cui Integra fa parte; per conto della Commissione, la FBAE e il NEI hanno pubblicato nel marzo 2000 "European wide Evaluation of the Community Initiative Employment".

(10) Cfr. le relazioni speciali n. 3/2000 sul Fondo sociale europeo e il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (sezione Orientamento) - Misure di assistenza all'occupazione giovanile, paragrafo 51, lettera c) (GU C 100 del 7.4.2000) e n. 22/1998 relativa alla gestione, da parte della Commissione, dell'attuazione delle misure volte a promuovere la parità di opportunità fra donne e uomini (GU C 393 del 16.12.1998).

Risposte della commissione

SINTESI

II. Nella comunicazione del 10 luglio 1996, nella parte dedicata ad Integra(1), la Commissione pone in rilievo sui seguenti aspetti:

- l'impiego di metodi elaborati sulla base dell'esperienza pratica sul campo,

- il ricorso ad approcci integrati che consentano di tener conto dei vari problemi collegati all'esclusione dal mercato del lavoro.

IV. Per quanto concerne gli obiettivi dell'iniziativa Integra, la Commissione ritiene che si pongono inevitabilmente diverse questioni metodologiche in relazione agli strumenti che consentono di conseguire gli obiettivi prefissati. L'esclusione è un fenomeno complesso, determinato da molteplici fattori. Come è stato dimostrato da moltissime valutazioni, non è agevole determinare l'efficacia degli interventi in quanto gli indicatori si rivelano spesso insufficienti.

V. A causa del contesto spesso diverso tra uno Stato membro e l'altro la Commissione non ha tentato di definire in modo rigoroso e preciso i gruppi destinatari andando oltre l'elenco inserito nella comunicazione agli Stati membri (cfr. paragrafo II supra). I concetti e le definizioni possono variare tra Stati membri ed una definizione particolareggiata imposta dall'alto dalla Commissione rischiava di limitare il campo d'azione degli Stati membri.

La selezione dei progetti destinati a partecipare ad Integra è spettata ai comitati di selezione istituiti in ciascuno Stato membro dall'autorità di gestione dell'iniziativa, competenti per l'interpretazione esatta dell'innovazione in ciascuno Stato membro.

Per quanto concerne l'iniziativa Equal(2) che ha successivamente sostituito Integra, la Commissione ha fornito una serie chiara e completa di definizioni, fondata sulla tipologia emersa dalla valutazione dell'iniziativa Occupazione. Tuttavia, nonostante questa definizione, la valutazione del carattere innovativo di un progetto resta di competenza esclusiva dei comitati di selezione dei progetti che effettuano la loro valutazione soprattutto sulla base della loro conoscenza del territorio e del contesto locale.

VI. Gli sforzi si sono concentrati automaticamente sulle zone caratterizzate da una concentrazione di gruppi destinatari, visto che per i progetti era fissato il requisito della loro presentazione da parte di promotori impegnati a lavorare direttamente con i gruppi destinatari. I problemi specifici delle aree urbane svantaggiate sono stati in particolare affrontati anche attraverso i programmi dell'iniziativa comunitaria Urban.

VII. Gli insegnamenti tratti dall'attuazione della dimensione transnazionale dell'iniziativa hanno profondamente influenzato l'elaborazione di Equal che ha preso il posto della precedente iniziativa comunitaria in materia di risorse umane.

VIII. Per quanto riguarda la valutazione degli insegnamenti ed il seguito loro dato, da agosto 1998 a gennaio 2000 è stata condotta una valutazione intermedia in tutta l'UE e nel 2002-2003 verrà effettuata una valutazione ex post dell'iniziativa Occupazione.

Per quanto riguarda i risultati dell'iniziativa, la Commissione e gli Stati membri si sono notevolmente impegnati al fine di trarre insegnamenti dalle esperienze compiute e ciò si è concretizzato nelle forme seguenti:

- una serie di pubblicazioni,

- varie centinaia di descrizioni di buone pratiche, pubblicate sul web e rese quindi accessibili al pubblico,

- riunioni regolari di gruppi di lavoro a livello europeo,

- l'organizzazione di varie conferenze.

IX. La Commissione sottolinea l'importanza del lavoro sugli indicatori attualmente in fase di svolgimento nel quadro del processo "Inclusione" (follow-up dei vertici di Lisbona e di Nizza). Tale lavoro dimostra chiaramente quanto sia difficile stabilire indicatori armonizzati in grado di chiarire i casi di esclusione.

X. Nel 1997 la Commissione ha pubblicato una serie di orientamenti nella pubblicazione intitolata "Impact Guide for Employment Project Promoters" (Guida in tema di impatto, destinata ai promotori di progetti). La guida indica metodi per la programmazione di una strategia finalizzata alla diffusione dei risultati positivi di un progetto(3). Successivamente nel 1999 si è avuta la pubblicazione dell'opuscolo "Guide to Public Relations Activities for Project Promoters" (Guida alle attività di pubbliche relazioni, destinata ai promotori di progetti) il cui obiettivo è quello di consentire, attraverso una comunicazione efficace(4), la realizzazione completa delle potenzialità dei progetti afferenti alle iniziative comunitarie. Per quanto riguarda la diffusione e l'integrazione dei risultati (mainstreaming) relativi ad Integra, le nuove conoscenze in tema di lotta all'esclusione dal mercato del lavoro sono state diffuse a livello comunitario, nazionale e locale soprattutto attraverso pubblicazioni e mediante siti web.

XI. Dalla pagina web http://europa.eu.int/comm/equaldel sito della Commissione si possono consultare le pubblicazioni di cui al paragrafo X, nonché molti altri documenti che forniscono esempi di buone prassi; si tratta di un sito cui possono accedere gratuitamente tutti i responsabili del mercato del lavoro dell'UE. La maggior parte dei testi curati dalla Commissione sono stati pubblicati e ampiamente distribuiti in tutta l'UE.

Le manifestazioni organizzate a livello nazionale ed europeo, l'integrazione sistematica dei risultati nei programmi che hanno sostituito Integra (in particolare l'iniziativa Equal) sono indici rivelatori dell'intensa attività connessa alla gestione dei programmi. Per quanto concerne in particolare la transnazionalità, varie pubblicazioni disponibili su Internet descrivono i risultati di questa cooperazione.

XII. La valutazione finale dell'efficacia di Integra nel conseguire gli obiettivi prefissati non può essere effettuata finché la Commissione non avrà ricevuto ed analizzato le relazioni finali nazionali (previste per giugno 2002) e non sarà stata pubblicata la valutazione ex post nel 2003.

XIII. La Commissione ritiene che, per quanto riguarda in particolare Integra, la comunicazione agli Stati membri abbia fornito una definizione adeguata dei principali gruppi destinatari di tutte le forme di intervento dell'iniziativa Occupazione, senza che ciò si traducesse però in una definizione troppo "verticistica" che avrebbe limitato la possibilità per gli Stati membri di adattare i programmi operativi alle esigenze specifiche dei rispettivi mercati del lavoro.

- Inoltre gli unici indicatori validi per un programma di azioni innovative come Occupazione possono essere rappresentati dai cambiamenti delle politiche e delle pratiche del mercato del lavoro che presentino un carattere stabile e profondamente radicato. Sulla base dell'esperienza delle iniziative Adapt e Occupazione la Commissione è giunta alle stesse conclusioni della Corte per quanto concerne gli indicatori di controllo del programma e questo tema è stato preso in considerazione nell'elaborazione dell'iniziativa Equal. È chiaro comunque che la maggior parte di questi indicatori rimarrà di tipo qualitativo e non quantitativo e ciò lascia un notevole margine di discrezionalità.

- Per quanto concerne la necessità di elaborare un piano strategico per un trasferimento sistematico degli insegnamenti tratti e delle buone pratiche, la Commissione ritiene che i piani d'azione nazionali in tema di occupazione e la strategia europea per l'occupazione in generale costituiscano un aspetto importante del piano strategico per il miglioramento sistematico delle risorse umane negli Stati membri; in questo quadro le iniziative comunitarie in materia di risorse umane, ivi compresa l'iniziativa Occupazione svolgono un ruolo importante ed attivo.

ATTIVITÀ PROPEDEUTICHE

12. La Commissione desidera segnalare quanto segue.

a) La selezione dei progetti destinati a partecipare ad Integra è stata di competenza dei comitati di selezione istituiti in ciascuno Stato membro dall'autorità di gestione dell'iniziativa. È spettata al comitato di selezione l'interpretazione esatta dell'innovazione in ciascuno Stato membro.

b) Per quanto riguarda la definizione dei diversi gruppi destinatari dell'iniziativa Integra, il loro elenco è contenuto al punto 12 della comunicazione agli Stati membri che stabilisce i criteri modificati dei programmi operativi nel contesto dell'iniziativa comunitaria Occupazione(5). Si tratta tuttavia di criteri ampi e generali e gli Stati membri sono stati invitati ad interpretarli conformemente alla loro situazione particolare e alle priorità stabilite nei propri programmi operativi.

c) Per quanto riguarda l'individuazione degli obiettivi, essi sono stati fissati in termini generali nella citata comunicazione del 1996 (parte I "Obiettivi") e nei regolamenti relativi ai fondi strutturali. Di conseguenza la definizione precisa degli obiettivi per ciascun gruppo destinatario doveva essere fornita nei programmi operativi degli Stati membri, in funzione delle politiche e delle priorità nazionali.

d) ed e) Il contesto generale per la selezione dei progetti e dei gruppi destinatari è stato definito dal libro bianco "Crescita, competitività, occupazione"(6) e nella parte VII della citata comunicazione del 1996. La Commissione sottolinea tuttavia la difficoltà di definire indicatori in grado di misurare l'esclusione, come dimostrato dai lavori attualmente in corso in questo settore a seguito dei vertici di Lisbona e Nizza.

f) La definizione di parametri di riferimento relativi a gruppi destinatari identificabili potrebbe dare un'immagine imprecisa del successo di un programma come Integra i cui destinatari cambiano costantemente ed in relazione al quale si rivelano più importanti gli effetti qualitativi sui sistemi e sui fattori che incidono sull'esclusione dal mercato del lavoro.

13. La Commissione è consapevole delle difficoltà di valutazione di un'iniziativa che coinvolge gruppi destinatari così diversi e comporta attività altrettanto diverse. Ciononostante ritiene che i potenziali vantaggi di un'impostazione che consente lo scambio reciproco in materia di attività svolte e di insegnamenti tratti superino i vantaggi di un'analisi comparativa dei progetti.

14. È stata adottata un'impostazione olistica, in base alla quale è stato affrontato il problema dell'esclusione dal mercato del lavoro inteso nel suo significato più vasto. Nel caso del Regno Unito ad esempio (in particolare della Gran Bretagna)(7), gli obiettivi dell'iniziativa si sono tuttavia fondati su un'analisi del mercato del lavoro britannico che individuava i gruppi più svantaggiati. Tale analisi, pubblicata quale supplemento al programma operativo (PO)(8) per l'iniziativa Occupazione, ha comportato l'individuazione dei gruppi destinatari di Integra e la giustificazione, attraverso strumenti statistici, delle attività proposte. Il documento del Regno Unito (relativo alla Gran Bretagna) dal titolo "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999 (Part 2)" [(Orientamenti per candidati in relazione all'iniziativa Occupazione (Parte 2)] definisce in modo abbastanza particolareggiato i destinatari proposti nel suo allegato 3 ("Beneficiary information" - informazioni sui destinatari) mentre l'allegato 4 del medesimo documento elenca le 805 circoscrizioni (ward) in posizione svantaggiata sotto il profilo del mercato del lavoro, alle quali è stata accordata la priorità nell'ambito di Integra.

Informazioni analoghe sono disponibili nel contesto più ampio del programma operativo presentato dalla Francia per l'iniziativa Occupazione.

15. In Francia, ad esempio, sono state definite chiaramente le parole chiave e la relativa Guida del candidato (Guide du candidat) spiega parole chiave, valutando tra l'altro il concetto di innovazione. Lo stesso vale per il documento del Regno Unito (relativo alla Gran Bretagna) dal titolo "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999" che offre definizioni dei concetti di innovazione, sorveglianza, effetto moltiplicatore, divulgazione, integrazione dei risultati e transnazionalità. Tali orientamenti sono stati forniti a tutti i candidati prima della presentazione delle proposte di progetto. L'allegato 1 del citato documento del Regno Unito indicava inoltre ai candidati i criteri di selezione precisi impiegati per la valutazione della loro comprensione e applicazione di tali concetti.

SELEZIONE E ATTUAZIONE

18. La Commissione ha definito orientamenti generali per il monitoraggio e la valutazione degli interventi del FSE nel 1995 ed orientamenti specifici per l'iniziativa Occupazione nel 1999(9).

19. Per quanto riguarda la problematica della definizione dei gruppi destinatari la Commissione evidenzia quanto segue:

- al punto 12 della comunicazione agli Stati membri(10) che stabilisce i criteri modificati dei programmi operativi nel contesto dell'iniziativa comunitaria Occupazione sono definiti i gruppi destinatari del settore di intervento Integra(11),

- una visione chiara dell'attuazione di Integra è stata offerta alla Commissione, durante l'intero periodo di svolgimento dell'iniziativa, dall'ufficio di assistenza tecnica (Europs) che ha raccolto informazioni sui progetti in collaborazione con gli uffici tecnici nazionali competenti per l'iniziativa Integra,

- a norma del regolamento le relazioni finali sull'attuazione dell'iniziativa devono essere inviati alla Commissione entro il 30 giugno 2002. Un'analisi di tali relazioni darà alla Commissione una conoscenza particolareggiata dell'attuazione di Integra in tutti gli Stati membri.

20. Scopo dell'iniziativa era il potenziamento del funzionamento dei mercati del lavoro dell'UE e, considerato che i principali protagonisti in questo campo hanno una valenza nazionale o addirittura subnazionale, l'attenzione in termini di integrazione dei risultati (mainstreaming) si è concentrata principalmente su tali livelli.

La diffusione dei risultati dei progetti è stata effettuata essenzialmente attraverso gli uffici di assistenza tecnica nazionali, la maggior parte dei quali è rimasta operativa per un certo periodo dopo la chiusura di Europs.

A partire dal 1997, basilari per la diffusione dei risultati a livello dell'UE sono stati i nove "Gruppi tematici" istituiti a tal fine. Questi gruppi tematici erano sempre diretti dagli Stati membri e ne facevano parte rappresentanti degli uffici di assistenza tecnica nazionali, delle amministrazioni nazionali e dei progetti. Per questo motivo la chiusura di Europs non ha inciso profondamente sul loro funzionamento.

21. I primi insegnamenti tratti da Integra e dagli altri settori di intervento dell'iniziativa comunitaria Occupazione sono consultabili nel sito Internet della Commissione(12). Questi insegnamenti chiave sono stati ordinati in base alla classificazione della strategia europea per l'occupazione in modo da facilitarne l'impiego da parte degli Stati membri al momento dell'elaborazione dei rispettivi piani d'azione nazionali in tema di occupazione.

Inoltre per incoraggiare l'impiego da parte degli Stati membri degli eventuali risultati dell'iniziativa Occupazione, l'attuale iniziativa Equal è stata concepita in modo tale da imporre agli Stati membri di precisare, in rapporto alle priorità tematiche prescelte per Equal, gli insegnamenti tratti da Adapt e Occupazione.

25. In Spagna uno dei principali criteri di selezione dei progetti è stato l'"innovazione" [come precisato nel programma operativo modificato - decisione della Commissione C(97) 863].

Il programma operativo Occupazione del Regno Unito (relativo alla Gran Bretagna) precisava ulteriori criteri di selezione per Integra, imponendo ai candidati di specificare in che modo il progetto si differenziasse da interventi già in atto e non costituisse un doppione.

26. Come precisato al paragrafo II, la comunicazione della Commissione del 1996 ha indicato obiettivi chiari per i progetti Integra. Almeno nel Regno Unito (con riferimento specifico alla Gran Bretagna) i criteri di selezione hanno tenuto conto del gruppo destinatario e della complementarità con programmi analoghi. Nell'allegato 1 della guida "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-199 (Part 2)" del Regno Unito (relativa alla Gran Bretagna) vengono chiaramente indicati i criteri di selezione per Integra e per gli altri settori di intervento di Occupazione, che comprendono tra gli altri la selezione degli obiettivi (targeting), l'analisi del mercato del lavoro, l'innovazione, la transnazionalità, i risultati, la sorveglianza e la valutazione, la diffusione, l'effetto moltiplicatore, la capacità, il bilancio e la complementarità.

27. Attenzione al tema degli immigrati e dei profughi:

In Spagna l'invito a presentare progetti indicava che per Integra la priorità sarebbe stata accordata alla lotta al razzismo e alla xenofobia, alla formazione linguistica degli immigrati, ecc., benché la consistenza numerica relativa di questo gruppo fosse all'epoca molto minore in Spagna rispetto a quella di altri paesi.

Il programma operativo del Regno Unito (relativo alla Gran Bretagna) precisava che i profughi e gli immigrati costituivano un gruppo destinatario. I criteri di selezione [contenuti ad esempio nella guida "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999" (Part 2)] riconoscevano un peso particolare alle attività a favore dei profughi.

VALUTAZIONE

29. Durante tale periodo non sono stati disponibili indicatori affidabili. L'unico parametro di riferimento pertinente era dato dal confronto tra gli strumenti, le tecniche e le metodologie sviluppati attraverso l'iniziativa comunitaria e quelli precedentemente disponibili.

30. L'avvio dell'iniziativa comunitaria può essere posto in relazione diretta con il Libro bianco della Commissione intitolato "Crescita, competitività, occupazione" che ha fornito un quadro di ampio respiro delle sfide economiche e sociali che attendevano l'UE nel 1994 (cfr. in particolare capitolo 8). Le iniziative specifiche condotte dalla Commissione nel periodo immediatamente successivo alla pubblicazione del Libro bianco dovrebbero essere analizzate tenendo conto del tentativo ambizioso della Commissione di realizzare grandi cambiamenti del tessuto economico e sociale dell'UE.

31. Non sarà possibile procedere ad una valutazione del costo e dei possibili benefici dell'iniziativa comunitaria in ciascuno stato membro e neppure del livello di partecipazione di soggetti appartenenti ai gruppi destinatari finché la Commissione non avrà ricevuto e analizzato le relazioni finali degli Stati membri relative al programma. La scadenza per la presentazione di tali relazioni è il 30 giugno 2002.

32. Nel corso del programma sono state condotte valutazioni sulla base degli orientamenti generali relativi agli interventi del FSE elaborati dalla Commissione(13). La "EU-wide evaluation" (valutazione concernente l'intera UE), pubblicata a marzo 2000 e classificata come valutazione "intermedia", si è fondata sia sulle relazioni di valutazione nazionali discusse nel corso di riunioni congiunte sia su ricerche specifiche, quali lo studio di casi. Inoltre, nel corso del 2002 e 2003 verrà svolta una valutazione ex post dell'iniziativa comunitaria Occupazione, valutazione che si fonderà su informazioni relative all'iniziativa comunitaria nel suo complesso.

33. Non saranno disponibili informazioni precise sui risultati dell'iniziativa in ciascuno Stato membro finché la Commissione non avrà ricevuto le relazioni finali degli Stati membri relative al programma. La scadenza per la presentazione di tali relazioni è il 30 giugno 2002.

34. Non è stata svolta una valutazione specifica di ciascun settore di intervento dell'iniziativa comunitaria Occupazione, in quanto essa costituiva un'unica iniziativa. La valutazione intermedia di tale iniziativa, condotta in tutta l'UE anche con la collaborazione dei valutatori di ciascuno Stato membro, contiene una serie notevole di informazioni sull'attuazione di Integra(14). Per quanto riguarda la coerenza dell'impostazione valutativa adottata per l'iniziativa Occupazione, cfr. paragrafo 33.

36. Nelle "Conclusioni delle valutazioni intermedie del FSE" è stato posto in risalto il fatto che per l'iniziativa comunitaria non era opportuno una valutazione in termini rigorosamente quantitativi. Le valutazioni dovrebbero concentrarsi su questioni qualitative, come le procedure per raggiungere nuovi gruppi di popolazione vittime dell'esclusione. Vari Stati membri hanno sviluppato strumenti per la raccolta di dati sull'attuazione dei progetti relativi in particolare al loro contenuto, al loro finanziamento e alla loro transnazionalità(15).

37. Le premesse su cui si è fondata l'iniziativa Occupazione sono l'esistenza di molti problemi diversi da cui sono colpiti numerosi gruppi e sottogruppi diversi, nonché l'esigenza di un ampio ventaglio di proposte diversificate per risolvere tali problemi. La valutazione ex post dell'iniziativa Occupazione, la cui pubblicazione è prevista nel 2003, dovrebbe richiamare l'attenzione dei politici e dei responsabili dell'elaborazione dei programmi sui vari modelli di buone pratiche e dare altresì una valutazione indipendente delle potenzialità di detti modelli.

41. La valutazione è stata prevista sia nel corso sia alla fine del programma. La Commissione ha dettato orientamenti generali per gli interventi del FSE(16). Valutatori a livello dell'UE sono stati coinvolti ovunque per sostenere ed integrare il lavoro dei valutatori nazionali. La valutazione a livello comunitario stabilisce orientamenti metodologici, la cui finalità è quella di offrire un sostegno ai valutatori nazionali e definire un quadro comune circa i vari tipi di analisi da effettuare e le informazioni da raccogliere. I valutatori a livello dell'UE hanno la possibilità di fare riferimento sia alle relazioni di valutazione nazionali, discusse in riunioni congiunte, sia a ricerche specifiche, quali lo studio di casi.

42. Le strutture di informazione e diffusione degli Stati membri hanno reso disponibili a livello dell'UE le relazioni di valutazione di singoli progetti, di cui erano responsabili. In molti casi i risultati delle valutazioni dei progetti sono stati inseriti in relazioni e pubblicazioni nazionali divulgate al pubblico.

43. L'iniziativa non prevede, tra i suoi obiettivi, una durata a tempo indeterminato dei progetti. Un'impostazione vincente eventualmente sviluppata attraverso un progetto dovrebbe essere integrata nelle "normali" politiche e pratiche del mercato del lavoro. Un approccio che restasse confinato all'iniziativa comunitaria equivarrebbe ad un fallimento dell'integrazione dei risultati (mainstreaming) e comporterebbe quindi il mancato rispetto di uno dei principi chiave dell'iniziativa.

Gli Stati membri avevano comunque a disposizione una strategia inerente all'utilizzo degli insegnamenti tratti dai progetti, incentrata sull'integrazione dei risultati.

DIFFUSIONE E INTEGRAZIONE DEI RISULTATI ("MAINSTREAMING")

44 e 45. Nel quadro delle attività di diffusione, la Commissione ha pubblicato nel 1997 una serie di orientamenti in una pubblicazione intitolata "Impact Guide for Employment Project Promoters". La guida indica metodi per la programmazione di una strategia finalizzata alla diffusione dei risultati positivi di un progetto (CE-V/7-97-003-XX-C, 1997, pag. 32). Successivamente nel 1999 è stato pubblicato l'opuscolo "Guide to Public Relations Activities for Project Promoters" il cui obiettivo è quello di consentire, attraverso una comunicazione efficace, la realizzazione completa delle potenzialità dei progetti afferenti alle iniziative comunitarie (1999, pag. 28).

Anche gli uffici di assistenza tecnica nazionali hanno fornito orientamenti in relazione ai propri progetti.

Esempi:

- Nel Regno Unito (il riferimento è specificamente alla Gran Bretagna) l'ufficio di assistenza tecnica ha pubblicato a luglio 1997 un documento "Guidance Note 7: Dissemination", che forniva orientamenti dettagliati relativi agli obiettivi, ai mezzi e alle tecniche di diffusione dei progetti.

- In Spagna sono stati pubblicati opuscoli e sono stati inoltre organizzati tre seminari a livello nazionale a luglio 1998, novembre 1998 e giugno 1999. Molti altri seminari e riunioni informative sono stati organizzati a livello regionale e locale. Un sostegno particolare è stato accordato a reti operanti con gruppi destinatari (Red Europea de Gitanos y Viajeros, red Repris, red Labora Vita).

46. La Commissione concorda con questa osservazione ed ha già previsto l'istituzione di tali ampi comitati direttivi in sede di elaborazione dell'iniziativa comunitaria attuale, ovvero Equal.

48. La Commissione, attraverso il proprio ufficio di assistenza tecnica per l'iniziativa Occupazione (Europs) ha creato un sito Internet che offriva una mole notevole di informazioni sulle esperienze realizzate e sugli insegnamenti tratti attraverso Integra. Quando nel 2000 Europs ha cessato le sue attività, i contenuti del sito web sono stati trasferiti alla Commissione ed ora sono accessibili gratuitamente alla pagina http://europa.eu.int/comm/equal/index_it.html.

Molti Stati membri, tra cui ad esempio la Spagna, hanno istituito banche dati contenenti le informazioni fondamentali relative ai progetti.

50. Gli Stati membri hanno partecipato attivamente ai lavori, a livello comunitario, dei gruppi tematici che hanno pubblicato una serie di orientamenti nella collana Innovazione. Le pubblicazioni di seguito elencate risultano specificatamente attinenti all'iniziativa Integra:

- occupazione e solidarietà(17),

- creare solidi partenariati sociali(18),

- verso un mercato del lavoro aperto a tutti(19). Altre pubblicazioni della medesima collana, pur non essendo direttamente riconducibili ai lavori dei progetti Integra, contengono una serie di insegnamenti validi per i gruppi destinatari di Integra (cfr. allegato 1).

51. La valutazione ex post dell'iniziativa comunitaria Occupazione la cui pubblicazione è prevista nel 2003 e le relazioni finali sull'attuazione dell'iniziativa a livello nazionale, il cui invio alla Commissione è previsto entro il 30 giugno 2002, dovrebbero fornire informazioni più chiare circa la portata dell'impatto di Integra sull'esclusione dal mercato del lavoro.

53. La Commissione ha curato, in collaborazione con gli Stati membri, una pubblicazione particolareggiata dal titolo "La transnazionalità: un approccio efficace", in cui il tema della transnazionalità è stato esaminato da tre prospettive chiave. La pubblicazione, edita nelle cinque lingue ufficiali più diffuse e ampiamente distribuita tra i protagonisti principali, i responsabili politici, le autorità nazionali e i responsabili dei progetti, è accessibile gratuitamente al sito Internet della Commissione al seguente indirizzo: http://europa.eu.int/comm/equal (collana Innovazione n. 8, CE-19-98-487-XX-C, 1999, pag. 60).

54. La Commissione non può confermare né smentire quanto affermato dalla Corte in merito all'assenza di un piano strategico per il trasferimento sistematico delle buone pratiche negli Stati membri visitati.

Tuttavia, perlomeno nel Regno Unito (segnatamente in Gran Bretagna) esisteva un piano per l'integrazione sistematica dei risultati elaborato dall'autorità di gestione ed approvato dal comitato di sorveglianza (cfr. riunione del comitato di sorveglianza Occupazione del 29 aprile 1997). Il piano, attuato per mezzo dell'ufficio di assistenza tecnica, è stato oggetto di continui aggiornamenti ed i progressi compiuti sono stati riferiti al comitato di sorveglianza nel corso delle successive riunioni in cui l'argomento compariva quale punto fisso all'ordine del giorno. Un piano analogo è stato attuato in Francia.

55. La Commissione, nel periodo di attuazione dell'iniziativa Occupazione, ha constatato gli effetti positivi del coinvolgimento di tali protagonisti (autorità locali, datori di lavoro, parti sociali ecc.) nei comitati direttivi dei progetti. Per tale motivo il coinvolgimento sistematico di tali protagonisti nei comitati direttivi dei progetti è stato previsto dall'iniziativa comunitaria Equal (che ha successivamente preso il posto dell'iniziativa Occupazione).

ALTRI ASPETTI

58. Il requisito relativo al coinvolgimento dei protagonisti locali nella programmazione, attuazione e valutazione degli interventi [punto 6, lettera d), dei criteri modificati] si è logicamente tradotto in una concentrazione delle attività nelle zone caratterizzate dalla presenza di tali operatori locali.

Per quanto riguarda la Spagna ad esempio, i criteri di selezione previsti per Integra citavano specificatamente la priorità riservata ad azioni in zone urbane svantaggiate. Per rafforzare la complementarità delle attività delle varie iniziative attuate in tali zone, la Spagna ha organizzato un seminario congiunto Integra - Urban a Cordoba.

60-63 e 65-67. L'esperienza maturata attraverso Adapt e Occupazione ha portato la Commissione a trarre le stesse conclusioni della Corte e ciò è stato tenuto presente nell'elaborazione dell'iniziativa Equal attualmente in corso.

64. Nel rispetto del principio di sussidiarietà, sono state in genere privilegiate automaticamente le preferenze degli Stati membri in questa materia. La selezione dei progetti e l'approvazione dei rispettivi bilanci è stata una prerogativa nazionale, fondata essenzialmente su un'analisi particolareggiata dei programmi di lavoro proposti.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

68. La Commissione ritiene che Integra, come del resto l'iniziativa comunitaria Occupazione nel suo complesso, fosse ambiziosa - come facevano presagire i problemi che essa doveva affrontare - senza essere però troppo ambiziosa. Gli obiettivi dell'iniziativa erano chiari e relativamente semplici - come indicato nella comunicazione del 1996 agli Stati membri che stabiliva i criteri applicabili all'iniziativa - e ciò ha consentito il successo della maggior parte dei progetti cui è stata data concretamente attuazione.

69. Per quanto riguarda le attività propedeutiche, gli obiettivi dell'iniziativa sono stati enunciati sia nella citata comunicazione (cfr. sezione I "Obiettivi") sia nei regolamenti relativi ai fondi strutturali. Il contesto generale era stato definito nel libro bianco della Commissione dal titolo "Crescita, competitività, occupazione"(20), come precisato al punto 3 della medesima comunicazione.

70. I criteri stabiliti dalla Commissione nella comunicazione agli Stati membri(21) erano ampi e generali e gli Stati membri sono stati invitati ad interpretarli conformemente alla loro situazione particolare e alle priorità stabilite nei propri programmi operativi. La Commissione ritiene che la definizione di parametri di riferimento relativi a gruppi destinatari identificabili potrebbe dare un'immagine imprecisa del successo di un programma come Integra i cui destinatari cambiano costantemente ed in relazione al quale si rivelano più importanti gli effetti qualitativi sui sistemi e sui fattori che incidono sull'esclusione dal mercato del lavoro.

71. I programmi operativi della Spagna e del Regno Unito (segnatamente quello relativo alla Gran Bretagna) precisavano che i profughi e gli immigrati costituivano un gruppo destinatario. Nel Regno Unito (Gran Bretagna) i criteri di selezione [contenuti ad esempio nella guida "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-1999" (Part 2)] riconoscevano un peso particolare alle attività a favore dei profughi.

72. I primi risultati di Integra e degli altri settori di intervento dell'iniziativa comunitaria Occupazione possono essere consultati nel sito pubblico Internet della Commissione. Questi insegnamenti chiave sono stati ordinati in base alla classificazione della strategia europea per l'occupazione in modo da facilitarne l'impiego da parte degli Stati membri al momento dell'elaborazione dei rispettivi piani d'azione nazionali in tema di occupazione.

La valutazione ex post dell'iniziativa Occupazione e le relazioni finali relative al programma (presentazione prevista entro il 30 giugno 2002) forniranno inoltre una sintesi concisa dei principali insegnamenti tratti a livello nazionale e dell'UE e dei risultati ottenuti.

73. L'iniziativa Occupazione costituiva un'unica iniziativa e non è stata svolta una valutazione specifica dei singoli settori di intervento che la costituivano. La valutazione intermedia a livello comunitario stabilisce orientamenti metodologici, la cui finalità è quella di offrire un sostegno ai valutatori nazionali e definire un quadro comune circa i vari tipi di analisi da effettuare e le informazioni da raccogliere. Inoltre la valutazione ex post dell'iniziativa Occupazione fornirà informazioni particolareggiate sui risultati dell'iniziativa nel suo insieme, compresa Integra.

74. La Commissione concorda con l'osservazione relativa alla diffusione e ha inserito tale requisito nell'attuale iniziativa comunitaria Equal (che ha preso il posto dell'iniziativa Occupazione).

75. a) Sia in Spagna sia nel Regno Unito (il riferimento è segnatamente alla Gran Bretagna) i criteri di selezione comprendevano i temi dell'innovazione e dell'assistenza mirata a favore di progetti i cui destinatari fossero persone a rischio di esclusione dal mercato del lavoro.

b) Non si possono trarre conclusioni attendibili sulle esperienze maturate e sul seguito dato agli insegnamenti tratti finché la Commissione non avrà ricevuto e analizzato le relazioni finali concernenti l'iniziativa.

c) La sorveglianza è stata effettuata in ciascuno Stato membro attraverso i comitati di sorveglianza istituiti all'uopo, cui la Commissione in qualità di membro. Si è registrata un'ampia diffusione dei risultati a livello dei singoli progetti, nonché a livello, locale, nazionale e dell'UE. Né la sorveglianza né la diffusione sono state impiegate per sviluppare nuovi modelli di lotta all'esclusione dal mercato del lavoro, anche se entrambe hanno rappresentato elementi importanti del processo volto a garantire la diffusione degli insegnamenti tratti dai progetti tra il pubblico più ampio possibile di responsabili a livello decisionale.

76. Non si potranno trarre conclusioni attendibili in merito al valore e all'efficacia di Integra finché la Commissione non avrà ricevuto e analizzato le relazioni finali dell'iniziativa Occupazione, la cui presentazione è prevista entro il 30 giugno 2002, e finché non sarà stata eseguita la valutazione ex post la cui pubblicazione è prevista nel 2003.

77. La Commissione desidera precisare quanto segue, in relazione alle raccomandazioni della Corte.

a) L'esperienza maturata attraverso i primi anni della strategia europea per l'occupazione ha dimostrato l'interesse di un'impostazione più tematica della politica dell'occupazione. Le discriminazioni e le diseguaglianze colpiscono in forme nel contempo generalizzate e differenziate. L'auspicio di realizzare un mercato del lavoro aperto a tutti impone una vasta sperimentazione. La Commissione ritiene che spetti soprattutto alle istituzioni locali accertare il carattere innovativo dei progetti, all'atto della loro selezione.

b) La Commissione condivide la preoccupazione della Corte in merito alla necessità di disporre quanto prima di indicatori affidabili e uniformi; a ciò si stanno dedicando attualmente gli Stati membri attraverso un lavoro comune. Una valutazione qualitativa lungo tutta la durata di un progetto è la migliore garanzia che questi programmi sperimentali producano un valore aggiunto.

c) L'esperienza di Adapt e Occupazione ha rappresentato la prima tappa di una collaborazione più intensa e stretta tra la Commissione e gli Stati membri, realizzata soprattutto grazie ai "gruppi tematici" istituiti a livello europeo. L'iniziativa Equal è stata concepita tenendo pienamente conto di questi aspetti positivi.

Allegato 1

Tra le principali pubblicazioni prodotte verso la fine dell'iniziativa comunitaria figurano vari opuscoli che riguardano direttamente Integra:

- Crossing the Job threshold: è il risultato dei lavori dell'omonimo gruppo tematico "Ingresso nel mondo del lavoro". La pubblicazione mette in risalto la necessità di destinare le risorse ai soggetti esclusi o che rischiano di essere esclusi dal mercato del lavoro. È particolarmente interessante per quelle istituzioni e persone che svolgono un ruolo di mediazione tra tali gruppi svantaggiati ed i datori di lavoro, come ad esempio i servizi pubblici del lavoro, i servizi di collocamento privati, gli istituti di formazione professionale, le organizzazioni non governative (ONG) che rappresentano gli interessi dei gruppi svantaggiati. Tali istituzioni non possono facilmente modificare o sviluppare le proprie metodologie ed impostazioni salvo in presenza di un contesto politico favorevole; pertanto questa pubblicazione si rivolge anche alle parti sociali e ai responsabili delle politiche dell'occupazione a livello europeo, nazionale, regionale e locale. (CE-V/1-00-016-XX-C, 2000, pag. 28).

- Empowerment: è il risultato dei lavori dell'omonimo gruppo tematico "Coinvolgere gli esclusi". Questo gruppo ha studiato come i progetti Integra dell'iniziativa Occupazione abbiano perseguito l'obiettivo del coinvolgimento e della responsabilizzazione (empowerment) degli individui e dei gruppi emarginati, intesi come strategia per il loro inserimento nel mondo del lavoro. Ha individuato i progetti maggiormente rappresentativi di tale impostazione e si impegnato a livello nazionale ed europeo per analizzare la natura e l'impatto delle strategie di responsabilizzazione in rapporto all'occupazione e all'inclusione. (CE-V/1-00-013-XX-C, 2000, pag. 30).

- Integra - Percorsi verso l'integrazione e l'occupazione per gli emarginati sociali: Integra mira a promuovere misure atte a migliorare l'accesso al mercato del lavoro e le possibilità occupazionali di coloro che ne sono esclusi (CE-97-96-475-XX-C, 1997, pag. 20).

- Influenzare le politiche attive per l'occupazione: si tratta di una sintesi degli insegnamenti strategici tratti da Adapt e da Occupazione. I progetti Adapt e Occupazione hanno sperimentato un'ampia gamma di modelli innovativi di buone pratiche nella prospettiva di migliorare e sostenere le politiche attive del lavoro. Tali modelli sono riconducibili ai quattro pilastri della strategia europea per l'occupazione (SEO) e dei piani d'azione nazionali (PAN) in tema di occupazione degli Stati membri: occupabilità, imprenditorialità, adattabilità, pari opportunità (CE-V/1-00-020-XX-C, 2000, pag. 16).

- Territorial Approaches: the key principles (Approcci territoriali: i principi chiave): l'espressione "approcci territoriali" si riferisce ad un sistema di governance locale che si va diffondendo. Questo sistema consente alle regioni e alle zone comprese all'interno delle regioni di rispondere in modo flessibile e innovativo alle sfide di un'economia globale sempre più aperta e nel contempo promuove la partecipazione dei cittadini, anche nel ruolo di soggetti interessati (CE-V/1-00-001-XX-C, 2000, pag. 36).

(1) Comunicazione agli Stati membri che stabilisce i criteri modificati dei programmi operativi o sovvenzioni globali che gli Stati membri sono invitati a proporre nel contesto dell'iniziativa comunitaria "Occupazione e valorizzazione delle risorse umane" al fine di promuovere la crescita dell'occupazione soprattutto attraverso lo sviluppo delle risorse umane (GU C 200 del 10.7.1996, pag. 13).

(2) L'iniziativa comunitaria Equal relativa alla cooperazione transnazionale per promuovere nuove pratiche di lotta alle discriminazioni e alle disuguaglianze di ogni tipo in relazione al mercato del lavoro per il periodo di programmazione 2000-2006 (GU C 127 del 5.5.2000).

(3) CE-V/7-97-003-XX-C, 1997, pag. 32.

(4) Idem, 1999, pag. 28.

(5) Comunicazione agli Stati membri che stabilisce i criteri modificati dei programmi operativi o sovvenzioni globali che gli Stati membri sono invitati a proporre nel contesto dell'iniziativa comunitaria "Occupazione e valorizzazione delle risorse umane" al fine di promuovere la crescita dell'occupazione soprattutto attraverso lo sviluppo delle risorse umane (GU C 200 del 10.7.1996, pag. 13).

(6) Crescita, competitività, occupazione - Le sfide e le vie da percorrere per entrare nel XXI secolo - Libro bianco. ISBN 92-826-7423-1, 1994, capitolo 8, lettera f).

(7) Il Regno Unito ha presentato due distinti programmi operativi (PO) nell'ambito dell'iniziativa comunitaria Occupazione: uno per la Gran Bretagna e l'altro per l'Irlanda del Nord. Gli esempi citati nella risposta della Commissione si riferiscono al PO relativo alla Gran Bretagna.

(8) Programma operativo, ovvero il modulo utilizzato per la presentazione alla Commissione dei piani d'azione degli Stati membri nel quadro delle iniziative comunitarie.

(9) "EC Structural Funds - Common guide for monitoring and evaluation", Commissione europea (1995) e "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative", 1999.

(10) Op. cit. (cfr. nota 1 del documento del 1996).

(11) "I gruppi destinatari continueranno a comprendere le persone svantaggiate in precedenza contemplate da Occupazione - Horizon, quali i disoccupati di lunga durata, i nuclei monoparentali disoccupati, i senzatetto, i nomadi, gli itineranti, gli zingari, i detenuti, gli ex detenuti, e i tossicodipendenti ecc. Occorrerebbe tuttavia privilegiare in particolare le azioni che si concentrano sui bisogni specifici dei migranti, dei profughi e di analoghi gruppi vulnerabili".

La definizione - richiamata nel paragrafo precedente - dei gruppi destinatari ai sensi dell'iniziativa Occupazione - Horizon comprendeva "i tossicodipendenti e gli emarginati, gli immigranti, i profughi, gli itineranti, le persone isolate, le famiglie monoparentali, i senzatetto, i detenuti, gli ex detenuti ecc." (GU C 180 dell'1.7.1994, pag. 36).

(12) Indirizzo internet:http://europa.eu.int/comm/equal/ae.cfm alla pagina "Strategic lessons" (accessibile cliccando sul link "Adapt & Employment".

(13) Op. cit. "EC Structural Funds - Common guide for monitoring and evaluation", Commissione europea, 1995 e "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative", 1999.

(14) Op. cit.

(15) "Final EU wide evaluation of Community Initiative Employment", marzo 2000, pag. 107.

(16) Op. cit. "EC Structural Funds - Common guide for monitoring and evaluation", Commissione europea (1995) e "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative", 1999.

(17) Collana Innovazione n. 7, CE-11-98-932-XX-C, 1998, pag. 36.

(18) Collana Innovazione n. 1, CE-11-98-924-XX-C, 1998, pag. 28.

(19) Collana Innovazione n. 9, CE-26-99-780-XX-C, 2000, pag. 40.

(20) ISBN 92-826-7423-1.

(21) Op. cit. - Comunicazione agli Stati membri (GU C 200 del 10.7.1996, pag. 19).