Il documento di lavoro dei servizi della Commissione contiene informazioni qualitative e quantitative sull'applicazione della direttiva 2011/16/UE. Esso prende in esame le disposizioni fondamentali della direttiva, in particolare lo scambio di informazioni (EOI) nelle sue varie forme: su richiesta (EOIR), spontaneo (SEOI) e automatico (AEOI). Il documento tratta anche di altre forme di cooperazione, come la presenza negli uffici amministrativi e la partecipazione alle indagini amministrative, i controlli simultanei e le richieste di notificazione e le condizioni generali che disciplinano la cooperazione amministrativa in materia di fiscalità diretta.

L'applicazione della direttiva e gli sforzi profusi per rafforzare la cooperazione amministrativa in seno all'Unione europea rappresentano i livelli di cooperazione più elevati conseguiti fra le amministrazioni fiscali in tutto il mondo. Eppure permangono alcuni problemi. Vi sono margini per migliorare ulteriormente la cooperazione amministrativa al fine di garantire che gli Stati membri e l'Unione europea possano continuare a svolgere un ruolo guida nel movimento mondiale verso un sistema fiscale più equo e trasparente.

La revisione interessa tutte le disposizioni fondamentali in essere della DAC. Quelle più recenti sullo scambio automatico di informazioni, introdotte dalle direttive recanti modifica della direttiva originaria DAC (cioè le direttive DAC2, DAC3 e DAC4) non sono trattate, in quanto al momento della redazione della relazione gli scambi previsti dalle DAC2 e DAC3 erano appena cominciati e quelli previsti dalla DAC4 non erano ancora iniziati. Il diagramma che precede illustra le date rispettive dei primi scambi.

Da allora, nell'intento di affrontare le sfide specifiche cui erano confrontate le amministrazioni fiscali degli Stati membri, la direttiva è stata modificata quattro volte da direttive di modifica, nell'intento di rafforzare la cooperazione amministrativa fra gli Stati membri. La direttiva 2014/107/UE (DAC2), che ha introdotto lo scambio automatico di informazioni sui conti finanziari; la direttiva 2015/2376/UE (DAC3) sullo scambio automatico di ruling fiscali e accordi preventivi sui prezzi di trasferimento; la direttiva 2016/881/UE (DAC4) sullo scambio automatico delle rendicontazioni paese per paese; la direttiva 2016/2258/UE (DAC5) che, a differenza delle precedenti direttive di modifica, non amplia l'ambito di applicazione dello scambio automatico di informazioni, ma garantisce piuttosto alle autorità fiscali l'accesso alle informazioni sui beneficiari effettivi raccolte in osservanza della legislazione antiriciclaggio. La figura 1 illustra lo sviluppo nel tempo.

I miglioramenti apportati dalla direttiva hanno riguardato, specificamente: i) l'ampliamento dell'ambito di applicazione fino a includere tutte le informazioni pertinenti prevedibili relative non soltanto alle imposte dirette ma anche alle imposte indirette diverse dall'IVA e dalle accise; ii) l'allineamento delle norme dell'UE all'articolo 26, paragrafi 4 e 5, del modello di convenzione dell'OCSE sulla doppia imposizione che garantisce, fra l'altro, gli scambi anche in assenza di interesse nazionale; iii) il rafforzamento dello scambio automatico di informazioni; iv) la definizione di limiti temporali, di nuovi formulari e di un canale sicuro per lo scambio di informazioni e v) l'obbligo per gli Stati membri che prestano una cooperazione più ampia a un paese terzo di fornire un analogo livello di cooperazione a tutti gli altri Stati membri che desiderano partecipare a una cooperazione reciproca più ampia.

La cooperazione amministrativa è cruciale. Avere 28 amministrazioni fiscali separate che lavorano singolarmente non può essere un'opzione. Per quanto il settore fiscale resti ancora in larga misura una questione di carattere nazionale, l'ambiente economico è diventato più globalizzato, mobile e digitale. Le imprese possono trasferire i propri utili oltre confine, i contribuenti possono produrre reddito all'estero senza essere tassati e i provvedimenti adottati da uno Stato membro in materia fiscale possono produrre effetti sulla base imponibile di altri Stati membri. Per garantire che tutti i cittadini e le imprese contribuiscano in misura equa a versare le imposte allo Stato di competenza, è necessario che l'Europa disponga di un livello elevato di cooperazione fra gli Stati membri.

Esso si basa sulle informazioni e sui dati raccolti tramite questionari e statistiche provenienti dagli Stati membri in merito ai loro sforzi di applicazione della direttiva, nonché sull'esperienza pratica nella cooperazione con altri Stati membri.

Dall'analisi delle informazioni raccolte dagli Stati membri, dalla relazione emergono tre risultati principali:

-le disposizioni della DAC sono state attuate, ma non tutte efficacemente;

-l'applicazione dello scambio di informazioni previsto dalla DAC ha avuto come effetto un notevole aumento della quantità di dati che le amministrazioni fiscali devono gestire benché, mediamente, la loro capacità in tal senso non sia aumentata in egual misura;

-la valutazione dei benefici della DAC avviene in una fase molto precoce.

Le disposizioni della DAC sono state attuate ma non tutte efficacemente

Sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri, in generale la DAC è stata applicata come avrebbe dovuto. Ciononostante, sono state individuate le seguenti aree di miglioramento per un'adeguata applicazione della direttiva.

Malgrado gli sforzi compiuti per rispettare i termini prescritti dalla direttiva, lo scambio di informazioni su richiesta (EOIR) non è tempestivo come dovrebbe. La direttiva stabilisce i termini per rispondere alle richieste di informazioni, ma riconosce l'esistenza di casi particolari in cui possono essere convenuti specificamente termini diversi. Ciononostante, la tempestività delle risposte è particolarmente importante per garantire un'efficace cooperazione. Le disposizioni della DAC sono molto chiare al riguardo: le informazioni devono essere comunicate al più presto, in quanto una risposta tardiva può essere meno utile per lo Stato membro richiedente. Come indicato nella sezione 5 del documento di lavoro dei servizi della Commissione, attualmente non tutte le richieste di informazioni ricevono risposta entro la scadenza indicata dalla direttiva.

Tramite lo scambio spontaneo di informazioni (SEOI) gli Stati membri scambiano informazioni che potrebbero essere importanti per l'amministrazione di un altro Stato membro e l'applicazione delle leggi nazionali in materia fiscale. Le informazioni comunicate spontaneamente dovrebbero essere efficaci, in quanto selezionate da funzionari dell'amministrazione fiscale in base alla propria esperienza pratica e alla perizia nella riscossione delle imposte. Tuttavia, non essendovi un riscontro regolare, non è possibile valutare l'efficacia delle informazioni scambiate. Come indicato nella sezione 7 del documento di lavoro dei servizi della Commissione, nel corso degli anni talune informazioni sono state scambiate spontaneamente, ma lo scambio spontaneo di informazioni non è stato efficace quanto avrebbe potuto, in particolare rispetto ai ruling fiscali transfrontalieri e agli accordi preventivi sui prezzi di trasferimento. Il caso LuxLeaks ha dimostrato chiaramente come la cooperazione amministrativa in quest'ambito non funzionasse e nel 2015 la Commissione ha proposto la DAC3, che impone agli Stati membri di scambiare automaticamente le informazioni sui rispettivi ruling fiscali.

Le disposizioni della prima direttiva (DAC1) sullo scambio automatico e obbligatorio di informazioni (AEOI) si applicano dal 1° gennaio 2015 per cinque categorie di reddito e capitale, segnatamente: reddito da lavoro dipendente, compensi per dirigenti, taluni prodotti di assicurazione sulla vita, pensioni e proprietà e redditi immobiliari. Tuttavia, sulla base delle informazioni ricevute nulla prova che tali informazioni siano state effettivamente impiegate. Benché gli Stati membri abbiano dichiarato in gran parte di aprire i file contenenti informazioni quando li ricevono, sembra che diversi di essi incontrino difficoltà nell'impiegare tali informazioni per varie ragioni, fra cui la mancanza di risorse o di processi automatizzati di identificazione dei contribuenti, come indicato nella sezione 6 del documento di lavoro dei servizi della Commissione.

Oltre allo scambio di informazioni, la direttiva definisce altre modalità di cooperazione. Essa prevede la possibilità che le amministrazioni fiscali si accordino bilateralmente sulla presenza di propri funzionari nel territorio di un altro Stato membro; che si effettuino controlli fiscali simultanei da parte di due o più Stati membri su contribuenti di interesse comune; e che le amministrazioni fiscali possano richiedere la cooperazione delle autorità fiscali di altri Stati membri per garantire che i contribuenti, a prescindere dal luogo in cui si trovano, ricevano le notifiche delle decisioni e gli atti relativi ai loro debiti d'imposta. Eppure, a confronto con la portata dell'attività transfrontaliera in Europa o con il numero totale di audit effettuati dalle amministrazioni fiscali, la cooperazione amministrativa in conformità di tali disposizioni è limitata, come indicato alle sezioni 8 e 9 del documento di lavoro dei servizi della Commissione, e potrebbe essere più ampia. Una maggiore cooperazione avrebbe come risultato anche una maggiore certezza fiscale per i contribuenti transfrontalieri, se rendesse più coerenti e prevedibili le modalità con cui le varie amministrazioni effettuano gli audit su tali contribuenti.

Lo scambio di informazioni previsto dalla DAC ha avuto come effetto un notevole aumento della quantità di dati che le amministrazioni fiscali devono gestire benché, mediamente, la loro capacità in tal senso non sia aumentata in egual misura

La quantità di informazioni scambiate ai sensi della DAC è stata notevole e, a seguito dell'effettiva attuazione delle disposizioni supplementari sullo scambio automatico di informazioni, lo sarà ancora di più. Tuttavia le risorse dedicate alla gestione di tale flusso sono rimaste limitate.

Secondo le informazioni fornite dalle amministrazioni fiscali degli Stati membri, il numero di funzionari delle amministrazioni fiscali distaccati alla cooperazione amministrativa dell'UE nell'Ufficio centrale di collegamento (UCC) va da 1 a 5 unità per la maggior parte degli Stati membri, come indicato alla sezione 4 del documento di lavoro dei servizi della Commissione. Il dato non rappresenta tutti i funzionari addetti alla cooperazione amministrativa, ma non è stato segnalato alcun aumento del personale assegnato all'UCC nel tempo, mentre la cooperazione amministrativa ha esteso la propria portata e si è evoluta notevolmente e in un brevissimo lasso di tempo. Rispetto ai livelli complessivi del personale nelle amministrazioni fiscali degli Stati membri, questi numeri indicano un investimento minimo nella cooperazione amministrativa dell'UE da parte di diversi Stati membri.

Le risorse informatiche (IT) messe a disposizione negli Stati membri sono state impegnate principalmente nella costituzione di un ambiente sicuro per gli scambi automatici. Il lavoro informatico che consente di utilizzare le informazioni ricevute in modo automatizzato è appena all'inizio. Secondo gli Stati membri e come indicato nel documento di lavoro dei servizi della Commissione alla sezione 6, le amministrazioni fiscali hanno ancora difficoltà a determinare come far corrispondere automaticamente i dati in entrata, ottenuti tramite lo scambio automatico di informazioni, con quelli delle proprie banche dati fiscali.

La valutazione dei benefici della DAC avviene ancora in una fase molto precoce

Lo scopo della DAC è ridurre, tramite una maggior disponibilità di dati e cooperazione, le frodi e le evasioni ed elusione fiscali transfrontaliere. Tuttavia, a quasi cinque anni dalla sua entrata in vigore, poco si sa degli effetti realmente prodotti dall'attuazione della DAC al riguardo.

Ogni anno la Commissione chiede i dati sul valore dei benefici fiscali prodotti grazie alla cooperazione amministrativa, a prescindere dalla sua forma, ma sono poche le amministrazioni fiscali in grado di fornire tali informazioni, o di farne una stima. E' opinione comune che queste informazioni sarebbero utili, tanto in termini monetari che di tendenze, se potessero essere quantificate in modo affidabile. Tuttavia gli Stati membri incontrano difficoltà nel collegare questi dati alla cooperazione amministrativa, più di quanto avvenga, ad esempio, con altre iniziative nazionali in materia di conformità. Inoltre, anche l'effetto deterrente di una maggiore cooperazione è difficile da quantificare.

4.PROSPETTIVE FUTURE

Sulla base delle informazioni raccolte e delle analisi condotte, la Commissione è dell'avviso che nell'UE sia necessario migliorare l'approccio e renderlo più trasparente, se si vuole garantire che la cooperazione amministrativa contribuisca all'obiettivo complessivo di una tassazione equa per tutti e che tale contributo venga riconosciuto. Le misure volte a migliorare l'approccio si baseranno su tre pilastri.