Fra gli Stati membri che mantengono regimi di licenze vi è una grande divergenza nelle procedure di richiesta delle stesse, nei criteri con cui queste sono concesse o rifiutate, e nella durata e nel tipo di validità. Alcuni Stati membri ritengono che le richieste di licenza debbano sempre essere accolte a meno che non vi sia una ragione motivata per rifiutarle, mentre altri applicano l'approccio opposto, e rifiutano le licenze a meno che non vi sia uno specifico motivo per concederle. Di conseguenza, la percentuale di licenze concesse e rifiutate negli Stati membri che hanno scambiato informazioni con la Commissione diverge considerevolmente. Non vi sono casi noti, ad esempio, di Stati membri che riconoscano reciprocamente le licenze.

Al 1° gennaio 2017, 16 Stati membri disponevano di regimi di licenze e/o di registrazione, mentre gli altri 12 Stati membri mantenevano i divieti. L'applicazione del regolamento, finora, mostra che non vi è alcun consenso a livello dell'UE sul fatto di vietare, o mettere a disposizione in modo controllato, i precursori di esplosivi soggetti a restrizioni.

La Svizzera, infine, non è vincolata dalle disposizioni del regolamento, ma sta tuttavia valutando l'eventualità di adottare misure di controllo e restrizione dei precursori di esplosivi a livello nazionale. Ha già designato un punto di contatto nazionale per la segnalazione di transazioni sospette e di sparizioni e furti significativi.

Il regolamento è rilevante per il SEE ed è quindi applicabile a Islanda, Liechtenstein e Norvegia. L'autorità di vigilanza EFTA (ESA) è competente a monitorare l'applicazione del regolamento in tali paesi. La Norvegia e il Liechtenstein rispettano il regolamento. Il 17 novembre 2016, invece, l'ESA ha proposto ricorso dinanzi alla Corte EFTA nei confronti dell'Islanda, dato che tale paese non aveva adottato le misure necessarie per integrare il regolamento nel proprio ordinamento giuridico interno.

La Commissione ha preparato la presente relazione sulla base delle discussioni e delle consultazioni che si sono tenute in seno al Comitato permanente in materia di precursori (SCP) - un gruppo di esperti della Commissione che comprende le autorità competenti degli Stati membri dell'UE e di paesi non UE del SEE e rappresentanti dell'industria chimica e delle catene di approvvigionamento del commercio al dettaglio - e sulla base delle considerazioni della Commissione.

Ai sensi dell'articolo 18, paragrafo 1, del regolamento, entro il 2 settembre 2017 la Commissione deve presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione in cui esamina gli eventuali problemi emersi in seguito all'applicazione del regolamento, così come l'opportunità e la fattibilità del proporre modifiche legislative che potrebbero rafforzare e armonizzare ulteriormente il sistema, compresa la possibilità di estendere l'ambito di applicazione del regolamento agli utilizzatori professionali e di includere nell'allegato II precursori di esplosivi non classificati.

Il regolamento (UE) n. 98/2013 relativo all'immissione sul mercato e all'uso di precursori di esplosivi (in appresso "il regolamento") è entrato in vigore il 1° marzo 2013 ed è diventato applicabile il 2 settembre 2014. Esso stabilisce norme armonizzate sulla messa a disposizione, l'introduzione, la detenzione e l'uso di sostanze chimiche o miscele che possono essere impropriamente utilizzate per la fabbricazione illecita di esplosivi. I controlli e le restrizioni previsti dal regolamento si applicano alle sostanze elencate nei suoi allegati e alle miscele e sostanze che le contengono.

Alcuni Stati membri, quando è possibile, propongono sostanze alternative o livelli di concentrazione che possono essere usati per fini legittimi. Dalle esperienze riportate dagli Stati membri emerge che per molti, se non addirittura per la maggior parte, degli usi legittimi, le alternative esistono.

Alcuni Stati membri sono andati oltre i requisiti minimi stabiliti nel regolamento e hanno adottato misure, ad esempio, che impongono agli operatori economici di registrarsi presso le autorità competenti e dichiarare periodicamente tutte le transazioni, comprese le importazioni, che estendono l'ambito di applicazione del regolamento agli utilizzatori professionali, che stabiliscono condizioni per l'immagazzinamento, prevedono lo scambio di informazioni transfrontaliere rilevanti con altri Stati membri, o stabiliscono un ruolo per le autorità doganali.

Alcuni Stati membri, inoltre, applicano restrizioni e controlli ai precursori di esplosivi non figuranti negli elenchi, oppure applicano restrizioni più rigorose alle sostanze elencate. In tutti i casi attuali, gli Stati membri avevano predisposto le restrizioni e i controlli prima dell'adozione del regolamento.

Parallelamente all'adozione e all'attuazione delle loro misure nazionali, la maggior parte degli Stati membri affermano di aver condotto campagne di sensibilizzazione rivolte agli operatori economici attivi nella catene di approvvigionamento dei precursori di esplosivi figuranti negli elenchi. Tali campagne servono ad aumentare la consapevolezza dell'obbligo sia di imporre restrizioni sia di segnalare le transazioni sospette. Alcuni Stati membri coinvolgono attivamente i fornitori e i mercati on-line.

È ancora troppo presto per trarre conclusioni dai dati ottenuti sulle licenze, registrazioni, segnalazioni di transazioni sospette e attuazione. In futuro, la Commissione intende raccogliere ed esaminare i dati rilevanti per individuare, a livello dell'UE, le tendenze nelle minacce, le buone prassi e i potenziali settori che possono essere rafforzati o armonizzati.

2.3. Il Comitato permanente in materia di precursori (SCP)

Dalla sua creazione nel quadro del Piano d'azione dell'UE del 2008 per il miglioramento della sicurezza degli esplosivi, l'SCP ha lavorato attivamente per rafforzare la sicurezza in Europa contro l'uso di precursori di esplosivi per fabbricare esplosivi artigianali.

Dall'adozione del regolamento nel 2013, l'SCP si è riunito regolarmente per facilitarne e controllarne l'attuazione. Cosa più importante, l'SCP fornisce una piattaforma per gli Stati membri e i rappresentanti degli operatori economici della catena di approvvigionamento per scambiarsi informazioni e opinioni sul regolamento e sulla sua attuazione pratica.

Altri risultati realizzati dall'SCP includono l'adozione e il riesame periodico degli orientamenti e i lavori preparatori per tre atti delegati che hanno aggiunto nuove sostanze pericolose nell'allegato II (vedi sezione 4). L'SCP ha anche reso possibile un maggiore scambio transfrontaliero di informazioni sulle segnalazioni di transazioni sospette, sparizioni e furti e sulla concessione e il rifiuto delle licenze, e ha sostenuto gli sforzi di sensibilizzazione da parte dell'industria chimica e del settore del commercio al dettaglio. Nel periodo 2013-2015, quattro membri dell'SCP hanno co-diretto il progetto, finanziato dall'UE, sulla sicurezza della vendita dei prodotti chimici ad alto rischio, che ha preparato materiale di riferimento sia per i rivenditori al dettaglio, in sedi fisiche e su Internet, che per le autorità competenti e le autorità di contrasto.

3. RIESAME

Secondo la relazione di Europol del 2016 sulla situazione e sulle tendenze del terrorismo in Europa, gli esplosivi artigianali rimangono fra le armi preferite dai terroristi, insieme alle armi da fuoco convenzionali, per la loro disponibilità, semplicità ed efficacia. Tale relazione, così come le sue versioni del 2015, 2014 e 2013, hanno tutte notato, tuttavia, un calo nell'uso di esplosivi improvvisati rispetto all'utilizzo di armi da fuoco e/o dispositivi incendiari.

L'entrata in vigore del regolamento ha contribuito a ridurre la minaccia rappresentata dai precursori di esplosivi in Europa. Dalle riunioni e consultazioni dell'SCP, e da uno studio svolto da un consorzio di esperti indipendenti, emerge:

una diminuzione della quantità di precursori di esplosivi disponibili sul mercato. Ciò è dovuto in parte al fatto che molti operatori economici stanno applicando le restrizioni, e in parte al fatto che, volontariamente, alcuni fabbricanti hanno smesso di produrre tali sostanze e alcuni operatori economici hanno smesso di venderle. La catena di approvvigionamento non ha sofferto di alcuna perturbazione significativa né ha registrato perdite economiche a seguito di tale situazione. Inoltre, le autorità di alcuni Stati membri che mantengono regimi di licenze hanno riferito che il numero di domande di licenze è attualmente molto più basso rispetto al primo anno di applicazione del regolamento: ciò suggerisce che i privati riescono ad utilizzare sostanze alternative (non sensibili) per continuare le loro legittime attività non professionali;

un aumento della capacità delle autorità competenti e delle autorità di contrasto di indagare gli incidenti sospetti connessi ai precursori di esplosivi. Gli Stati membri hanno riferito un aumento del numero di transazioni sospette, di sparizioni e furti segnalati, dovuto a una maggiore consapevolezza fra gli operatori economici che trattano i precursori di esplosivi. Inoltre, alcuni Stati membri hanno, su base ad hoc, scambiato informazioni sulle relazioni e sulle licenze rifiutate. Infine, le autorità competenti degli Stati membri che mantengono regimi di licenze sanno meglio quali sono i privati che detengono sostanze soggette a restrizioni e per quali finalità intendono usarle.

Non è ancora possibile valutare più in dettaglio l'impatto del regolamento. Tuttavia, una serie di incidenti segnalati dagli Stati membri suggeriscono che l'applicazione del regolamento ha contribuito ai loro sforzi di prevenzione di attentati terroristici connessi con esplosivi artigianali.

3.1. Sfide sorte dall'applicazione del regolamento

Nonostante il complessivo impatto positivo del regolamento nel ridurre l'accesso ai precursori di esplosivi e nell'aumentarne il controllo, la sua applicazione ha fatto sorgere vari problemi e varie sfide. Gli esempi citati nella presente sezione non sempre rispecchiano le esperienze di tutti gli Stati membri e operatori economici, o della maggior parte di essi. Tuttavia, gli esempi riportati hanno avuto un impatto sufficientemente ampio perché essi non siano attribuibili a circostanze speciali di un singolo Stato membro o di un singolo operatore.

La sfida principale per le autorità competenti degli Stati membri è l'alto numero di operatori interessati dalle restrizioni e dai controlli previsti dal regolamento. Dato che molte delle sostanze chimiche e miscele contemplate dal regolamento sono prodotti per uso domestico, la catena di approvvigionamento è molto più ampia rispetto a quella di altri prodotti soggetti a specifiche disposizioni di controllo (ad es. i precursori di droghe). Di conseguenza, per le autorità competenti è stato un grosso impegno raggiungere tutti gli operatori economici della catena di approvvigionamento dei precursori di esplosivi per informarli dei loro obblighi. Le autorità competenti hanno - in collaborazione con le associazioni che rappresentano l'industria chimica e il settore del commercio al dettaglio – svolto delle campagne di sensibilizzazione e hanno coinvolto un'ampia gamma di operatori, da fabbricanti a dettaglianti, da grandi aziende a piccoli negozi indipendenti, dai rivenditori su Internet ai mercati.

Un'altra sfida per le autorità degli Stati membri è quella di attuare le restrizioni e i controlli relativi alle vendite su Internet, alle importazioni e ai movimenti all'interno dell'UE. I prodotti in grossi volumi sono spesso trasportati e venduti in quantità maggiori (ad es. i fertilizzanti), e sono pertanto relativamente più facili da individuare e controllare. Altri prodotti, invece, sono venduti in piccoli volumi e quantità, e sono quindi più difficili da intercettare quando sono spediti o trasportati in Europa e dentro l'Europa. Per affrontare questo problema, le autorità di contrasto e doganali stanno intensificando gli sforzi per individuare casi di acquisizione e detenzione illegali incrementando ad esempio la cooperazione interagenzia e scambiando informazioni a livello UE.

Una sfida importante per gli operatori economici, in particolare quelli del settore del commercio al dettaglio, è stata quella di individuare i prodotti rientranti nel campo di applicazione del regolamento. I prodotti contenenti precursori di esplosivi soggetti a restrizioni devono essere etichettati di conseguenza. Quando ciò non avviene all'inizio della catena di approvvigionamento, è difficile per gli operatori a livello di commercio al dettaglio verificare adeguatamente che l'etichetta sia stata apposta e che si applichi la restrizione. Inoltre, i precursori di esplosivi elencati nell'allegato II del regolamento che non sono soggetti a restrizioni non devono essere etichettati. Gli operatori economici, in particolare quelli con un frequente avvicendamento del personale, devono stanziare considerevoli risorse in termini di tempo per individuare i prodotti problematici e formare adeguatamente i loro dipendenti.