Per quanto riguarda gli azionisti di queste due IFI, la BERS è una banca multilaterale di sviluppo i cui azionisti sono gli Stati membri dell’UE, l’UE, la BEI e alcuni paesi non appartenenti all’UE. I paesi di intervento della BERS comprendono sia Stati membri dell’UE che paesi non appartenenti all’UE. In quanto membro della BERS, l’UE è rappresentata dalla Commissione e occupa un seggio nel consiglio dei governatori e nel consiglio di amministrazione della BERS. Anche la BEI è rappresentata nella BERS da un governatore e da un direttore esecutivo nel consiglio di amministrazione. L’UE, la BEI e gli Stati membri detengono nella Banca una partecipazione aggregata del 63%. Inoltre, l’UE è uno dei principali donatori della BERS per quanto riguarda la cooperazione tecnica, le sovvenzioni agli investimenti, i meccanismi di condivisione dei rischi, le commissioni di performance e i finanziamenti agevolati e nel 2014 ha erogato alla BERS un contributo di 105 milioni di EUR (pari al 31% dei contributi ricevuti dai donatori).

In tutta la regione il gruppo BEI e la BERS sono di gran lunga le IFI più attive; pertanto, le conclusioni e le raccomandazioni si basano su un’analisi approfondita di queste due istituzioni e sulla valutazione della loro cooperazione. È stata condotta anche un’analisi più generale di cui si dà conto nel documento di lavoro dei servizi della Commissione presentato insieme alla presente relazione e che riguarda altre IFI attive nella regione, tra cui: il gruppo Banca mondiale, comprese le affiliate Società finanziaria internazionale (IFC) e Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo (BIRS), la Black Sea Trade and Development Bank (BSTDB – Banca per il commercio e lo sviluppo del Mar Nero), la KfW Entwicklungsbank (KfW), l’Agence Française de Développement (AFD), la Banca di sviluppo del Consiglio d’Europa (CEB) e la Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK).

L’analisi copre il periodo 2010-2014 e si concentra sui paesi dell’UE in cui opera la BERS e sul vicinato europeo (in appresso la “regione”), che, ai fini della presente relazione, sono suddivisi nelle seguenti aree geografiche distinte: Stati membri dell’UE dell’Europa centrale e orientale (UE-11), Mediterraneo meridionale e orientale, Europa sudorientale, Europa orientale e Caucaso, Asia centrale, Russia e Turchia.

La Commissione sostiene attivamente i paesi europei e i paesi vicini attraverso un’ampia gamma di programmi e strumenti finanziari che sono distribuiti anche tramite le istituzioni finanziarie internazionali (IFI), tra cui la BERS e il gruppo Banca europea per gli investimenti (BEI), formato dalla BEI e dal Fondo europeo per gli investimenti (FEI). La cooperazione tra la Commissione, il gruppo BEI e la BERS è definita dal protocollo d’intesa sulle attività al di fuori dell’UE (il cosiddetto “protocollo d’intesa tripartito”, firmato nel 2011 e rivisto nel 2013).

Per quanto riguarda i mandati delle IFI, l’accordo che stabilisce i documenti istitutivi della BERS (lo statuto della BERS) istituisce la banca e ne definisce i privilegi e le immunità. La BERS ha il mandato di favorire la transizione verso economie aperte e orientate verso il mercato e promuovere l’iniziativa privata e l’attività imprenditoriale nell’Europa centrale e orientale, nell’Asia centrale e, più recentemente, nella regione del Mediterraneo meridionale e orientale. La BERS opera nei paesi che riconoscono i principi della democrazia pluripartitica, del pluralismo e dell’economia di mercato; inoltre, contribuisce all’obiettivo di promuovere la democrazia e lo Stato di diritto. Pur non avendo il mandato specifico di portare avanti le politiche dell’Unione, com’è invece il caso della BEI, la BERS si ispira nondimeno a tali politiche e si adopera per promuoverle nelle proprie operazioni (ad esempio nell’ambito delle politiche sociali e ambientali, in cui fa specifico riferimento alle norme dell’UE). Il mandato della BERS in materia di transizione contiene anche un altro elemento di differenziazione, ossia il fatto che questa banca collabora attivamente con i paesi in cui interviene relativamente alle riforme politiche, allo scopo di migliorare le condizioni per le imprese e gli investimenti e promuovere mercati competitivi e adeguatamente regolamentati, in grado di attirare capitali privati.

La BEI è un’istituzione finanziaria dell’Unione europea istituita con il trattato sul funzionamento dell’UE. È considerata anch’essa una banca multilaterale di sviluppo. In base allo statuto, la BEI ha l’esplicito mandato di sostenere il conseguimento degli obiettivi politici dell’UE e utilizza le proprie operazioni di finanziamento per promuovere l’integrazione e la coesione sociale in Europa. Sebbene oltre il 90% della sua attività si incentri sugli obiettivi interni dell’UE, la BEI sostiene anche le politiche esterne e di sviluppo dell’UE. Al di fuori dell’UE, la BEI opera sulla base di mandati specifici del Consiglio e del Parlamento europeo o a proprio rischio, conformemente allo statuto. All’interno del gruppo BEI, il FEI è specializzato nell’erogazione di finanziamenti del rischio alle PMI in tutta l’Unione e nei paesi candidati.

A norma dell’articolo 19 dello statuto della BEI, tutte le richieste di finanziamento a fronte delle risorse proprie della banca pervenute a quest’ultima vanno sottoposte al parere della Commissione prima di essere presentate al consiglio della BEI per l’approvazione. Nel 1975 la Commissione ha istituito il “gruppo interservizi BEI” con il compito di redigere pareri collegiali sulla conformità delle richieste di finanziamento ricevute dalla BEI alle norme e alle politiche dell’UE. In tal modo la Commissione dispone di un forte potere ufficiale di influenza sulle attività della BEI in una fase precoce della preparazione dei progetti. Per quanto riguarda la BERS, sono organizzate riunioni informali di coordinamento tra l’amministratore UE e gli amministratori che rappresentano la BEI e gli Stati membri dell’UE per massimizzare l’effetto della partecipazione aggregata del 63% detenuta dagli Stati membri dell’UE, dalla BEI e dall’UE e di concordare una posizione comune da sostenere in consiglio. Inoltre, un coordinamento formale su questioni più prettamente strategiche ha luogo durante le riunioni del comitato economico e finanziario a Bruxelles. La Commissione non dispone di un potere ufficiale di influenza sulla preparazione dei progetti della BERS in una fase precoce analogo a quello previsto dalla procedura di cui all’articolo 19 per i progetti della BEI.

In quanto affiliato della BEI e membro del gruppo BEI, il FEI è un’istituzione finanziaria dell’UE che eroga finanziamenti del rischio alle PMI e facilita l’attuazione delle politiche dell’UE nei settori dell’attività imprenditoriale, della tecnologia, dell’innovazione e dello sviluppo economico. Il FEI agisce sulla base di mandati specifici delle istituzioni dell’UE, della BEI, degli Stati membri dell’UE e di altri soggetti terzi, oppure a proprio rischio.

La BEI e la BERS si differenziano anche per modello aziendale. Quello della BERS si basa sulla valutazione dell’impatto sulla transizione e sui principi di sana gestione bancaria e addizionalità dei progetti della BERS, su uno sviluppo sano e sostenibile sotto il profilo ambientale, su una maggiore ma prudente capacità di assunzione del rischio, sull’effetto leva su finanziamenti aggiuntivi da parte del settore privato e su una forte presenza sul terreno in ciascuno dei paesi in cui la Banca interviene. La BERS collabora altresì con questi ultimi attraverso il dialogo politico e l’applicazione di condizionalità.

Rispetto a quello della BERS, il modello aziendale della BEI, pur basandosi anch’esso sui principi di sana gestione bancaria, si rifà prevalentemente al metodo dei tre pilastri per valutare il valore aggiunto delle proprie operazioni e il modo in cui esse contribuiscono a uno sviluppo equilibrato del mercato interno tramite il finanziamento di investimenti produttivi nella misura in cui non siano disponibili finanziamenti di altre fonti a condizioni ragionevoli. I progetti devono essere coerenti con le politiche dell’UE e sostenere gli obiettivi prioritari dell’UE e il dialogo con i paesi partner non appartenenti all’UE; inoltre, il contributo finanziario e non finanziario della BEI ai progetti deve essere sottoposto a una valutazione tecnica, economica, ambientale e sociale.

Sulla base dei loro differenti mandati, la BERS e il gruppo BEI applicano politiche dei prezzi distinte per il finanziamento delle rispettive operazioni; in particolare:

la BERS finanzia i progetti quando il beneficiario non è in grado di ottenere altrove finanziamenti sufficienti a termini e condizioni che la banca reputa ragionevoli sulla base dei suoi tre principi di sana gestione bancaria, impatto sulla transizione e addizionalità. Per adempiere il mandato di sostenere le economie di mercato, la BERS, quando concede un prestito o partecipa alla vendita di titoli, applica margini e/o commissioni che sono commisurati al rischio assunto, tengono conto delle condizioni commerciali di mercato e assicurano un certo ritorno in termini commerciali (“politica dei prezzi basata sul mercato”);

la BEI concede prestiti o garanzie quando l’esecuzione dell’investimento contribuisce ad accrescere la produttività economica generale e promuove la realizzazione del mercato interno e non sono disponibili finanziamenti di altre fonti a condizioni ragionevoli. La politica dei prezzi si basa sul concetto di una quantificazione del rischio dei progetti tecnicamente ed economicamente sostenibili che copra senza fini di lucro i costi collegati ai progetti e rispetti l’obbligo di legge di costituire fondi di riserva. La quantificazione del rischio avviene su base individuale per ciascun progetto (“politica dei prezzi basata sul rischio”).

Questi modelli aziendali complementari comportano anche differenze per gli stati patrimoniali delle due banche. Come illustrato nei grafici seguenti, la BEI opera con una leva finanziaria più elevata e volumi di prestito maggiori rispetto alla BERS (N.B.: le cifre indicate di seguito esprimono i valori totali degli stati patrimoniali delle due banche).