COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 11.10.1995 
COM(95)465 def. 
LA STRATEGIA EUROPEA PER 
L'OCCUPAZIONE: 
PROGRESSI RECENTI E 
PROSPETTIVE 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE SULLE TENDENZE E LEVOLUZIONE 
DEI SISTEMI OCCUPAZIONALI NELL'UNIONE EUROPEA 

INDICE 
SINTESI E CONCLUSIONI 
II CRESCITA E OCCUPAZIONE: 
PROSPETTIVE MACROECONOMICHE E POLITICHE DA ATTUARE 9 
(1) L'attuale processo di ripresa 9 
(2) Politiche macroeconomiche per la crescita e l'occupazione 11 
(3) Scenari illustrativi a medio termine 12 
(4) Rischi macroeconomici in termini di crescita e di occupazione 14 
III. INTERAZIONE TRA POLITICHE MACROECONOMICHE 
E STRUTTURALI 15 
(1) Competitività e occupazione 17 
(2) Politiche del mercato del lavoro 19 
IV. L'OCCUPAZIONE E LE CINQUE PRIORITÀ' DI ESSEN 24 
(1) La promozione degli investimenti nella formazione professionale 24 
(2) L'incremento dell'intensità occupazionale della crescita 28 
(3) La riduzione dei costi salariali indiretti 34 
(4) Il rafforzamento dell'efficacia della politica del mercato del lavoro 37 
(5) Il rafforzamento delle misure a favore dei gruppi particolarmente 
colpiti dalla disoccupazione 41 
QUESTIONI ORIZZONTALI 45 
(1) Tendenze delle PMI e dell'occupazione 45 
(2) I Fondi strutturali e l'occupazione 49 
(3) Sviluppo economico, ambiente e occupazione 51 
(4) Prestazioni sociali, sistemi fiscali e mercato del lavoro 54 
ALLEGATO: Conclusioni del Consiglio europeo di Essen in materia di occupazione 

LA STRATEGIA EUROPEA PER L'OCCUPAZIONE: 
PROGRESSI RECENTI E PROSPETTIVE 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE SULLE TENDENZE E LEVOLUZIONE 
DEI SISTEMI OCCUPAZIONALI NELL'UNIONE EUROPEA 
In occasione della riunione di Essen del 9 e 10 dicembre 1994, il Consiglio 
europeo ha ribadito il carattere prioritario della lotta alla disoccupazione e per la 
pari opportunità tra uomini e donne. Considerando che, per un decisivo 
miglioramento della situazione occupazionale l'indispensabile ripresa di un 
processo di sviluppo sostenuto andasse completata da riforme strutturali del 
mercato del lavoro, esso ha individuato cinque campi d'azione prioritari per 
risolvere i problemi strutturali dell'occupazione (allegato I). Ha pertanto invitato 
gli Stati membri a tradurre le raccomandazioni concernenti ciascuno di tali campi 
in un programma pluriennale. Ha altresì invitato il Consiglio dei Ministri 
responsabili degli affari sociali ed occupazionali e il Consiglio "Questioni 
economiche e finanziarie" nonché la Commissione a seguire con attenzione gli 
sviluppi nel settore dell'occupazione, a verificare le corrispondenti politiche degli 
Stati membri e a riferire annualmente al Consiglio europeo, per la prima volta nel 
1995, in merito a ulteriori progressi sul mercato del lavoro. Ha infine richiesto che 
si proceda ad una verifica, da un lato, degli effetti dei sistemi fiscali e di 
sostegno sociale sulla disponibilità a proporre e ad occupare un posto di lavoro, 
nonché, dall'altro, dei nessi esistenti tra crescita economica ed ambiente. 
Il Consiglio europeo di Cannes del giugno 1995 ha riaffermato l'importanza di 
un'intensificazione delle riforme strutturali dei mercati del lavoro da parte degli 
Stati membri, in linea con i cinque orientamenti definiti a Essen. Ha inoltre 
richiesto al Consiglio e alla Commissione di garantire un'elaborazione 
approfondita della relazione, prevista nella riunione di Essen, sui rapporti tra 
crescita economica ed ambiente e le conseguenze che ne derivano per la politica 
economica, nonché di studiare l'effetto mutualmente benefico ottenuto coordinando 
maggiormente le politiche economiche e strutturali. 
Con la presente Comunicazione la Commissione intende offrire un primo 
contributo al processo varato ad Essen. Essa mira ad analizzare le principali 
tendenze e gli aspetti più importanti delle recenti politiche degli Stati membri nei 
campi prioritari definiti ad Essen, allo scopo di individuare le buone prassi e 
favorirne la diffusione. Essa contiene inoltre i primi elementi della risposta della 
Commissione al problema del coordinamento tra politiche economiche e strutturali 
posto a Cannes. 
Essa dovrebbe costituire la base necessaria ad elaborare la prima Relazione 
annuale da presentare al Consiglio europeo di Madrid. 
I. SINTESI E CONCLUSIONI 
Secondo la presente comunicazione l'impostazione europea in risposta alla crisi 
dell'occupazione non comporta una scelta tra una disoccupazione elevata e duratura ed 
una disuguaglianza e una povertà crescenti. E' possibile combattere la disoccupazione e 
migliorare la situazione occupazionale complessiva senza creare una nuova classe di 
lavoratori poveri e senza rinunciare alle nostre elevate aspirazioni in materia di tutela 
sociale. 
Per riuscirci bisogna ricorrere a tutte le politiche pubbliche ed operare 
contemporaneamente in modo coordinato in due direzioni: 
attuare una politica macroeconomica che da un lato risani le finanze pubbliche e 
dall'altro consenta alle imprese di svilupparsi e creare nuovi posti di lavoro, soprattutto 
nelle PMI, 
condurre una politica strutturale vigorosa, soprattutto sostituendo una politica 
attiva del mercato del lavoro alle precedenti politiche passive. 
Questo è l'obiettivo fondamentale della strategia per l'occupazione decisa dal Consiglio 
europeo di Essen nel 1994 ed in corso di attuazione. Gli Stati membri stanno traducendo 
tale strategia in programmi pluriennali che dovranno essere pronti prima del Consiglio 
europeo di Madrid. La Comunicazione presenta con chiarezza la profondità e l'ampiezza 
del processo di riforma delle politiche del mercato del lavoro attualmente in corso, 
tendente a conferire loro un orientamento più attivo. Contemporaneamente si sta 
sviluppando un'azione di riforma dei sistemi di sicurezza sociale. Da ultimo le parti 
sociali stanno riorganizzando i sistemi di contrattazione collettiva, e tali trasformazioni 
favoriscono un equilibrio macroeconomico migliore e la creazione d'occupazione. 
Nel corso dei prossimi anni i risultati di questo processo creeranno gradualmente 
condizioni più favorevoli alla crescita dell'economia e dell'occupazione. Nel frattempo per 
combattere più vigorosamente la disoccupazione gli Stati membri e le parti sociali devono 
assumere nuovi vigorosi impegni. 
E' essenziale a breve termine per evidenti ragioni economiche, sociali e politiche, ma lo 
è ancor di più a lungo termine, considerando le tendenze demografiche nell'Unione. 
Crescita e occupazione: prospettive macroeconomiche ed esigenze politiche 
Dopo il tetto dell'I 1,4% raggiunto a metà del 1994, la disoccupazione è diminuita 
lentamente fino a raggiungere recentemente il 10,6%. Per riportare stabilmente la 
disoccupazione ad un livello accettabile è necessario attuare politiche tanto 
macroeconomiche che strutturali. L'interazione tra provvedimenti macroeconomici 
strutturali implica inoltre che questi vengano attuati in modo coordinato, tanto a 
livello di paese interessato che tra paesi diversi. 
Esiste il potenziale per permettere all'economia dell'Unione di seguire un percorso 
di crescita soddisfacente, e quindi di creare occupazione. A questo scopo occorre 
difendere e rafforzare i notevoli successi ottenuti nell'attuazione di un quadro di 
stabilità, soprattutto in materia di risanamento delle finanze pubbliche.In effetti 
una crescita soddisfacente procede di pari passo a finanze pubbliche sane. Queste 
sono la precondizione di un processo sostenuto di crescita a medio termine, che 
è a sua volta il prerequisito della creazione d'occupazione, ma che non può' da 
solo rispondere alla sfida della disoccupazione. Uno sviluppo soddisfacente è 
comunque la base, partendo dalla quale ci si può' impegnare per attuare politiche 
di efficienza del mercato del lavoro. 
3. Anche se l'andamento soddisfacente della crescita degli ultimi anni '80 è stato 
interrotto da una recessione causata dalla stabilizzazione nei primi anni '90, i 
fattori di crescita sostanzialmente positivi permangono e per alcuni aspetti si sono 
anche rafforzati. Sebbene le recenti turbolenze sul mercato di cambi abbiano 
aumentato le incertezze, l'Unione sta vivendo una ripresa trainata dalle 
esportazioni, che si basa su un sostanziale miglioramento della capacità 
concorrenziale delle imprese europee e su condizioni di crescita dinamica fuori 
dall'Europa. La redditività del capitale resta elevata, e costituisce quindi la base 
di investimenti generatori d'occupazione. Si è avuta una riduzione dei tassi di 
interesse a lungo e a breve termine, che ha avuto effetti positivi tra l'altro sulle 
aspettative e la fiducia. Sono state infine attuate misure strutturali in vari settori, 
compreso il mercato del lavoro che sta diventando sempre più flessibile. 
4. Come negli anni '80 si è imposto l'obiettivo di controllare l'inflazione, le finanze 
pubbliche sarte sono la pietra di paragone degli anni '90. Tutti gli Stati membri 
hanno previsto o prevedono di ridurre a medio termine il loro deficit a meno del 
3% del PIL. Tale politica va mantenuta e rafforzata qualora si rilevi uno 
scostamento dal percorso di risanamento. Occorre inoltre ridurre 
significativamente, o meglio eliminare, i disavanzi strutturali, per creare lo spazio 
di manovra necessario. Se è indiscutibile che le finanze pubbliche sane sono 
favorevoli ad una crescita a medio termine sostenuta, secondo la presente 
Comunicazione un risanamento finanziario attuato in modo credibile può' avere 
effetti importanti sugli investimenti e l'occupazione anche su breve periodo, grazie 
all'impatto sulla fiducia del settore privato e alla riduzione del premio di rischio 
sui tassi di interesse (per "effetto cumulativo"). 
5. L'andamento delle retribuzioni continua a svolgere un ruolo importante nella 
definizione delle prospettive del mercato del lavoro. Aumenti retributivi nominali 
compatibili con una bassa inflazione ed un aumento delle retribuzioni reali 
inferiore a quello della produttività, in linea con gli indirizzi di massima per le 
politiche economiche, sono precondizioni di un ulteriore miglioramento della 
redditività degli investimenti. 
6. L'attuazione completa della parte macroeconomica di tali indirizzi di massima 
rende possibile una crescita trainata dagli investimenti del 3-3,5% all'anno durante 
il periodo 1995-2000. Il tasso d'investimento crescerebbe dal 19 a circa il 23% del 
PIL, valore che si accosta a quello previsto dal Libro bianco della Commissione.Si 
creerebbero più di 11 milioni di nuovi posti di lavoro, con conseguente riduzione 
al 7,5% del tasso di disoccupazione entro il 2000. Il risanamento moljo positivo 
degli squilibri di bilancio deriva sia dall'andamento soddisfacente della crescita, 
che elimina la componente ciclica del disavanzo, che dalle misure adottate per 
ridurre in modo significativo il disavanzo strutturale. Alle necessarie politiche 
macroeconomiche devono comunque accompagnarsi provvedimenti strutturali, che 
alzino i limiti di velocità imposti alla crescita e favoriscano l'attitudine degli 
individui ad essere occupati, fattori indispensabili per realizzare la meta del Libro 
bianco di dimezzare la disoccupazione entro il 2000. 
Rapporti tra politiche macroeconomiche e strutturali 
7. Per raggiungere tale risultato favorevole senza creare tensioni, la strategia per 
l'occupazione della Comunità si basa su una combinazione di politiche 
macroeconomiche e strutturali che si rafforzano a vicenda tanto sul piano 
nazionale che su quello comunitario: aumentando il potenziale produttivo, 
accrescendo il dinamismo e riducendo la disoccupazione strutturale le riforme 
strutturali accrescono il tasso d'occupazione senza pressioni inflazionistiche 
negative, consentendo alla politica monetaria orientata alla stabilità di diventare 
meno restrittiva. Con l'applicazione simultanea di politiche strutturali coerenti 
negli Stati membri aumenterebbe il margine di manovra per le politiche 
macroeconomiche tanto sul piano nazionale che su quello comunitario. 
8. Le politiche strutturali riguardano soprattutto due settori: (a) il rafforzamento della 
competitività e dell'innovazione con incentivi alla crescita della produttività, e la 
trasformazione di questa in nuovi posti di lavoro attraverso un meccanismo dei 
prezzi relativi e dei mutamenti settoriali; (b) l'attivazione delle politiche e del 
mercato del lavoro agendo tanto sull'offerta che sulla domanda. 
Sul versante dell'offerta di lavoro i provvedimenti includono l'insegnamento, la 
formazione e la riqualificazione, l'orientamento e il riadattamento professionale, 
nonché misure a favore della mobilità. In breve si tratta di collocare la persona 
giusta con le competenze adeguate al posto giusto, migliorando la capacità di 
crescita dell'economia. Sul versante dell'offerta i provvedimenti prevedono 
incentivi a creare posti di lavoro compatibili con un andamento non inflazionistico 
della crescita. Rientrano in tale dimensione un'organizzazione più flessibile degli 
orari di lavoro, iniziative locali per migliorare i servizi e un adeguamento dei costi 
non salariali. Tanto più mirati saranno tali provvedimenti per ridare lavoro ai 
disoccupati, tanto più possibile sarà conciliare stabilità dei prezzi e crescita 
dell'occupazione. 
9. E' importante identificare l'interazione tra le dimensioni macro e microeconomica 
delle politiche di risposta alla sfide del mercato del lavoro. Occorre attuare 
simultaneamente entrambe le politiche; per evitare ripercussioni dannose. 
Un'impostazione non coordinata diminuirebbe sensibilmente la possibilità di 
sfruttare le condizioni sostanzialmente favorevoli alla crescita, che attualmente 
prevalgono. 
L'occupazione e le cinque priorità di Essen 
10. Quanto al funzionamento del mercato del lavoro, la Comunicazione sottolinea il 
forte impegno degli Stati membri a definire programmi nazionali coerenti per 
l'occupazione a medio termine, che inseriscano le priorità definite ad Essen nel 
quadro di riforme recenti o in corso del mercato del lavoro e dei sistemi 
occupazionali. 
11. Occorre impegnarsi seriamente nell'attuazione di tali programmi. Tale prospettiva 
riguarda in particolare: 
l'impegno ad aumentare e migliorare gli investimenti nella formazione, 
assegnando la priorità alle azioni a favore dei disoccupati e alla 
formazione organizzata dalle imprese per i propri dipendenti; 
un incremento e una maggior diffusione delle esperienze di adattamento 
dell'orario di lavoro, unitamente ad un aumento dell'occupazione, alla 
valorizzazione dei posti di lavoro interessati, senza pregiudicare la tutela 
sociale o la promozione della parità di opportunità; 
un'analisi più dettagliata dell'effetto dei provvedimenti di riduzione dei 
costi salariali, perché vengano più accuratamente mirati ed una ricerca più 
sistematica di modi alternativi di finanziare la sicurezza sociale; 
l'incoraggiamento delle iniziative locali di sviluppo e occupazione, 
soprattutto migliorando.il contesto giuridico, fiscale e finanziario delle 
attività interessate, e stimolando vigorose dinamiche locali a loro favore; 
l'intensificazione dell'impegno ad attivare politiche dell'occupazione - in 
particolare riformando i servizi di collocamento -, mantenendo 
contestualmente un elevato livello di tutela sociale; 
la particolare attenzione da riservare alle categorie più colpite: 
i giovani: ciascun giovane deve ottenere un livello d'istruzione, di 
formazione o di esperienza professionale sufificente a garantirne 
l'attitudine ad essere occupato; 
i disoccupati di lunga durata, che prima di diventare tali 
dovrebbero avere la possibilità di formarsi, riadattarsi o inserirsi; 
le donne: occorre prestare maggiore attenzione alle politiche di 
desegregazione del mercato del lavoro, in linea con gli 
orientamenti approvati dalla conferenza di Pechino e con il Quarto 
programma d'azione per la parità d'opportunità. 
2) 
Questioni orizzontali 
I Consigli europei di Essen e di Cannes hanno richiesto analisi specifiche sui rapporti tra 
occupazione e alcuni temi particolari: ambiente, PMI, sistemi fiscali e di tutela sociale. 
La presente Comunicazione li tratta, e si occupa anche del contributo all'occupazione dei 
Fondi strutturali, considerata la loro rilevanza in proposito. 
12. E' opportuno massimizzare il contributo delle PMI al miglioramento 
dell'occupazione, con adeguati cambiamenti del loro contesto giuridico, fiscale e 
finanziario, e promuovendone investimenti nella formazione. 
13. La creazione di posti di lavoro nel settore ambientale comporta l'istituzione di 
incentivi, anche nel campo fiscale, nonché una maggior responsabilizzazione 
rispetto all'ambiente delle politiche di settore, soprattutto nel campo dell'energia, 
dei trasporti e dell'agricoltura. Il Quinto programma d'azione a favore 
dell'ambiente esorta a tale assunzione di responsabilità, e si è constatato che essa 
comporta una creazione netta d'occupazione. L'assunzione di responsabilità rispetto 
all'ambiente va quindi intensificata per rafforzare la competitività delle imprese 
ecologiche, e per consentire all'Unione europea di approssimarsi ad uno sviluppo 
durevole. 
14. Con una disponibilità di 170 mld di ECU per il periodo 1994-1999, i Fondi 
strutturali costituiscono lo strumento fondamentale del sostegno comunitario alla 
promozione di occupazione e dei provvedimenti definiti dai recenti Consigli 
europei di Essen e di Cannes. 
Ciò' comporta una miglior rispondenza degli investimenti di capitale fisico alla 
promozione d'occupazione, e uno sviluppo degli investimenti in risorse umane. 
In tale contesto, nell'attivare l'insieme degli strumenti e dei Fondi strutturali, è 
opportuno stimolare i provvedimenti volti a promuovere la formazione iniziale e 
continua, una crescita che crei più occupazione e un'impostazione anticipatrice in 
materia di solidarietà, integrazione e promozione della parità di opportunità. 
15. Nel contesto dell'attuale riesame dei sistemi fiscali e di tutela occorre tener conto 
di varie esigenze, al fine di eliminare gli eventuali ostacoli alla creazione o alla 
ricerca di posti di lavoro: 
va rivista la tendenza degli scorsi anni ad aumentare il prelievo sul lavoro, 
soprattutto sui bassi salari; 
la ricerca dell'equilibrio tra sistemi fiscali e di tutela deve stimolare alla 
creazione o alla ricerca di posti di lavoro, evitando gli effetti perversi, 
quali la trappola della disoccupazione, o il blocco di taluni lavoratori in 
attività scarsamente retribuite; 
vanno difese le principali caratteristiche dei sistemi europei di tutela 
sociale, e l'elevato livello di tutela che garantiscono. 
Conclusioni 
16. La strategia di Essen è in corso tanto per le politiche macroeconomiche che per 
quelle strutturali. Gli Stati membri devono mantenere la rotta soprattutto in ma 
teria di politiche macroeconomiche, devono ampliare tali politiche con politiche 
strutturali dell'occupazione e del mercato del lavoro, soprattutto nell'attuazione e 
nel completamento dei programmi pluriennali, e devono intensificare i 
provvedimenti di adeguamento dei sistemi occupazionali. 
17. I numerosi scambi di punti di vista tra gli Stati membri e la Commissione sugli 
sviluppi delle raccomandazioni di Essen hanno confermato che la concertazione 
delle politiche a livello europeo costituisce un valore aggiunto, se si vogliono 
individuare le migliori pratiche e eventualmente consentirne la diffusione. Tale 
concertazione delle politiche dell'occupazione, con la relativa attuazione degli 
obiettivi comuni approvati, deve essere perseguita con convinzione, ed 
approfondita. 
Tale concertazione comporta un incremento delle analisi e delle valutazioni, 
soprattutto con la progressiva individuazione di indicatori comuni. 
18. L'efficacia dei provvedimenti in materia d'occupazione delle autorità pubbliche 
dipende soprattutto dalla loro capacità di mobilitare gli attori economici e sociali 
a tutti i livelli. Sono attivamente coinvolti gli attori istituzionali a tutti i livelli 
territoriali, che devono impegnarsi attivamente nelle strategie per l'occupazione. 
D'altro canto spetta soprattutto alle parti sociali cogliere le possibilità crescenti che 
si presentano nel quadro delle riforme del mercato del lavoro. La Commissione 
attribuisce pertanto grande importanza alla loro partecipazione attiva all'attuazione 
delle raccomandazioni di Essen, e al contributo che danno al loro sviluppo. La 
definizione e l'attuazione dei programmi pluriennali nazionali deve essere lo 
strumento prioritario di tale mobilitazione. 
H. CRESCITA E OCCUPAZIONE: 
PROSPETTIVE MACROECONOMICHE E POLITICHE DA ATTUARE 
1. L'ATTUALE PROCESSO DI RIPRESA 
Dopo un periodo caratterizzato contemporaneamente da ristagno dell'attività e inflazione, 
succeduto alla seconda crisi petrolifera, l'economia dell'Unione ha segnato una ripresa 
costante e sempre più vigorosa per tutti gli anni '80. In particolare, nella seconda metà 
di quel decennio si è registrata una forte espansione dell'attività economica, accompagnata 
da un deciso miglioramento delle condizioni del mercato del lavoro. Fra il 1986 e il 1990, 
il PIL dell'Unione è aumentato del 3,3% all'anno. Tale forte crescita si è verificata 
parallelamente alla creazione di più di 9 milioni di nuovi posti di lavoro e alla riduzione 
di più di due punti percentuali del tasso di disoccupazione, che è sceso nel 1990 fino al 
7,6%. 
Alla fine degli anni '80, il tasso di crescita aveva superato quello potenziale per diversi 
anni e l'economia dell'Unione si stava surriscaldando. Mediamente, nell'Unione il 
dinamismo dell'economia aveva determinato l'insorgere di vincoli alla capacità produttiva, 
il significativo deterioramento dei saldi esterni, la ripresa delle pressioni inflazionistiche 
e l'accelerazione degli aumenti salariali. In risposta a tale evoluzione, si è assistito, a 
partire da quegli anni, ad un graduale inasprimento delle politiche monetarie. Le politiche 
di bilancio sono tuttavia rimaste rilassate e sono divenute addirittura espansionistiche, per 
cui, dato l'impegno delle autorità a garantire la stabilità, è stato necessario instaurare 
condizioni monetarie assai restrittive nonostante l'incipiente debolezza congiunturale. Lo 
stimolo fiscale impartito dall'unificazione tedesca ha contribuito a creare un dosaggio di 
politiche ancora più squilibrato. L'inevitabile rallentamento congiunturale si è trasformato 
in una vera e propria recessione essenzialmente a causa di tali politiche squilibrate, 
condizionate dalla ricerca della stabilità. Dopo aver segnato una crescita pari all'1% scarso 
nel 1991-92, il PIL reale è diminuito nel 1993 dello 0,5%, mentre fra il 1992 e il 1994 
andavano persi 5 milioni e mezzo di posti di lavoro. 
A partire dal 1993, l'economia dell'Unione europea si è ripresa in misura superiore alle 
aspettative. Grazie al dinamico sviluppo dei mercati d'esportazione extra-CE ed al 
miglioramento della competitività delle imprese europee, la forza trainante del rimbalzo 
congiunturale sono state inizialmente le esportazioni. Gli stimoli alla crescita provenienti 
dall'esterno si stanno trasmettendo agli investimenti e questi ultimi si accingono ora a 
divenire il principale fattore di crescita della produzione. I consumi privati sono 
attualmente alquanto contenuti, ma dovrebbero crescere gradualmente con l'incremento 
dei redditi delle famiglie, che vengono progressivamente sostenuti dall'aumento 
dell'occupazione e dall'effettiva, anche se moderata, crescita delle retribuzioni reali. 
Raggiunta a metà del 1994 la punta massima dell'I 1,4%, il tasso di disoccupazione è 
diminuito, come previsto, fino all'attuale 10,6% della forza lavoro. 
Dall'inizio di quest'anno, soprattutto .dopo le turbolenze valutarie della primavera, 
l'espansione economica della Comunità sembra affievolirsi. Di per sé stessa, tuttavia, la 
pausa dei processo di ripresa non ne lascia necessariamente presagire la fine prematura. 
Il verificarsi di un rallentamento dopo più trimestri di ripresa è infatti perfettamente 
conforme ai precedenti storici, tanto più che la prima fase del ciclo attuale è stata 
vigorosa e la pausa in questione rispecchia in larga misura la sostituzione degli 
investimenti alle esportazioni come fattore trainante della crescita. Inoltre, una certa 
moderazione della crescita pare opportuna in considerazione del rapido assorbimento della 
capacità non utilizzata verificatosi l'anno scorso. 
Ancora più importante è il fatto che le principali determinanti dell'attività economica 
permangono positive: i) la domanda esterna rimane forte e la competitività delle imprese 
comunitarie continua a migliorare, come indicano il proseguimento quest'anno, al tasso 
annuo dell'I 1%, dell'espansione delle importazioni reali mondiali (esclusa la Comunità), 
e il saldo commerciale dell'Unione, che per il 1995 si prevede positivo, all'1,6% del PEL, 
contro il risultato negativo del -0,4% nel 1992; ii) la redditività del capitale resta elevata: 
con un indice del 96,5 nel 1995 per l'Europa a 15, contro l'85 in media nel periodo 1986-
90, essa è infatti quasi tornata ai livelli degli anni '60 (100), e dovrebbe migliorare 
ulteriormente in misura significativa, raggiungendo il 99,3 nel 1996 secondo le previsioni 
attuali; iii) l'inflazione al livello di Unione è nettamente inferiore a quella registrata in 
casi precedenti, con un tasso annuale stabile al 3,2% per l'Europa a 15 dal 1994, il 
miglior risultato dagli anni '60, cosa che facilita la moderazione salariale; essa non 
dovrebbe aumentare di molto durante la fase espansiva, dati l'impegno delle autorità 
monetarie a garantire la stabilità dei prezzi e l'intensificarsi della concorrenza a livello 
mondiale; iv) i tassi di interesse sono notevolmente diminuiti (i tassi tedeschi a breve 
termine sono inferiori di più di 200 punti base a quelli della fine del 1993, mentre la 
media dei tassi di interesse a lungo termine della Comunità è diminuita di 100 punti base 
rispetto alla primavera del 1995) e v) l'inchiesta condotta questa primavera negli ambienti 
imprenditoriali sugli investimenti progettati indica un livello di investimenti assai elevato, 
con un aumento del 13% in termini reali per l'anno in corso. 
2. POLITICHE MACROECONOMICHE PER LA CRESCITA E L'OCCUPAZIONE 
Gli indirizzi di massima per le politiche economiche adottati dal Consiglio a partire dal 
dicembre 1993 e la strategia di Essen hanno delineato le politiche macroeconomiche 
necessarie per realizzare i due obiettivi principali dell'Unione: superare l'attuale pausa 
della crescita, trasformando la ripresa in un processo di forte crescita non inflazionistica 
a medio termine, che generi posti di lavoro, e contemporaneamente raggiungere il grado 
di convergenza necessario per passare senza scosse alla terza fase dell'UEM. Quest'ultima 
non solo consentirà di fruire pienamente dei benefici del mercato unico, ma rafforzerà 
anche il processo di crescita e di creazione di posti di lavoro nell'ambito dell'Unione 
Il quadro macroeconomico dovrà essere caratterizzato da: 
politiche monetarie orientate verso la stabilità, accompagnate da opportuni sviluppi 
sul fronte dei salari e dei bilanci; 
un andamento delle retribuzioni nominali compatibile con la conquista e la 
salvaguardia di una situazione di bassa inflazione, ed aumenti effettivi, ma 
contenuti, delle retribuzioni reali, comunque al di sotto dell'incremento annuale 
di produttività, al fine di consentire un ulteriore aumento della redditività del 
capitale. Questa è necessaria per rafforzare gli investimenti, a fronte di un 
rapporto capitale/produzione superiore a quello degli anni '60, e per compensare 
una situazione mondiale di tassi d'interesse reali costantemente elevati. L'aumento 
della redditività è a sua volta una condizione essenziale per un forte incremento 
della capacità e degli investimenti generatori d'occupazione. A questo proposito 
è prioritario garantire che l'accresciuta redditività si trasformi effettivamente in 
maggiori investimenti produttivi, come sembrano indicare le ultime indagini 
congiunturali; 
misure significative e credibili di risanamento fiscale nella maggior parte degli 
Stati membri, secondo gli obiettivi dei rispettivi programmi di convergenza. La 
rigorosa aderenza ai programmi di risanamento fiscale e di convergenza dovrebbe 
determinare il calo, grazie al miglior clima di fiducia, dei tassi di interesse a lungo 
termine e la riduzione del rischio di turbolenze sui mercati dei cambi. Un impegno 
credibile a diminuire i disavanzi, riducendo le aspettative inflazionistiche ed i tassi 
di interesse a breve termine, spianerebbe inoltre la via ad una politica monetaria 
meno restrittiva. Pertanto, l'adozione di misure più incisive e urgenti al fine di 
ridurre in misura significativa i disavanzi di bilancio strutturali (depurati cioè delle 
influenze congiunturali) non costituisce un ostacolo ma al contrario una 
condizione necessaria per realizzare un più alto livello di crescita e di 
occupazione. Specialmente nei paesi affetti da un elevato disavanzo di bilancio e 
da un massiccio debito pubblico (come ad esempio l'Italia), un impegno di 
risanamento credibile e con effetti soprattutto nell'immediato determinerebbe 
probabilmente la netta diminuzione dei premi di rischio sui tassi di interesse, cosa 
che a sua volta contribuirebbe a ridurre i disavanzi di bilancio ed a migliorare la 
fiducia degli investitori e dei consumatori. Tali effetti di attrazione sugli 
investimenti e sui consumi potrebbero benissimo superare i tradizionali effetti 
negativi sulla domanda dei provvedimenti di questo tipo, persino nel breve 
periodo. L'esperienza registrata in paesi come l'Irlanda (1987-90) e la Danimarca 
(1982-86) indica chiaramente che una strategia credibile di risanamento delle 
finanze pubbliche può andare di pari passo non con la diminuzione, bensì con 
l'aumento della crescita e dell'occupazione. Al contrario, nei paesi che hanno 
subito un rapido e forte deterioramento delle finanze pubbliche, la conseguente 
instabilità dei prezzi e del tasso di cambio, nonché la perdita di credibilità delle 
politiche monetarie, hanno influito negativamente sull'attività economica e sulla 
creazione di posti di lavoro. 
Che queste condizioni siano necessarie per la ripresa di un processo di crescita sostenuta 
che generi occupazione è opinione attualmente largamente condivisa nella Comunità e 
sostenuta con decisione dalle parti sociali europee1. Un così ampio consenso costituisce 
un importante elemento atto a rafforzare il clima di fiducia. Complessivamente, inoltre, 
le politiche economiche della Comunità e degli Stati membri sembrano seguire le 
indicazioni degli indirizzi di massima. Sono tuttavia necessari ulteriori impegni per 
rendere più persuasive le prospettive a breve e medio termine in materia di crescita e di 
occupazione. 
3. SCENARI ILLUSTRATIVI A MEDIO TERMINE 
Le proiezioni a medio termine2 mostrano quale potrebbe essere l'evoluzione dell'economia 
europea in caso di attuazione completa e coordinata della parte macroeconomica degli 
indirizzi di massima per le politiche economiche e dei programmi di convergenza. Le 
simulazioni basate su modelli indicano .che tali politiche porrebbero l'Unione europea su 
un sentiero di crescita ad un tasso compreso tra il 3 e il 314% all'anno fino al 2000, grazie 
all'impiego progressivo, senza provocare alcun surriscaldamento dell'economia, della 
capacità inutilizzata nonché grazie al continuo rafforzamento del potenziale di crescita 
della Comunità. In tale ottica l'offerta di manodopera rappresenta un importante ausilio 
alla crescita, poiché esiste una manodopera potenziale notevole, composta da quasi 18 
milioni di disoccupati, da 9 milioni di persone che risultano cercare attivamente lavoro 
e da altri 4 milioni di lavoratori a tempo parziale disposti a passare al tempo pieno. 
Ciononostante, a medio-lungo termine, i fattori di crescita fondamentali saranno gli 
investimenti generatori di capacità produttiva e di occupazione. Le caratteristiche del 
processo ottimale di crescita, sotto il profilo macroeconomico, sono pertanto le seguenti: 
una crescita trainata dagli investimenti, con una spesa in conto capitale che 
aumenti ad un tasso doppio di quello del PIL (cioè tra il 6 e il 7% all'anno), con 
l'adeguato contrappeso di consumi privati in crescita contenuta (cioè del 2,/2-3% 
all'anno). Una crescita degli investimenti di quest'ordine di grandezza 
consentirebbe di raggiungere l'obiettivo, fissato dal Libro bianco della 
"Indirizzi delle parti sociali per trasformare la ripresa in un processo di sviluppo continuativo e 
generatore di occupazione", parere comune del Gruppo macroeconomico di dialogo sociale, 
16.5.1995. 
Dette proiezioni sono state esaminate dal Gruppo di studio per le prospettive economiche a medio 
termine nella riunione del 22.6.1995 e trovate coerenti con le ipotesi formulate per quanto riguarda 
le politiche. Tuttavia, come per tutte le simulazioni basate su modelli, i risultati ottenuti devono 
essere presi con una certa cautela, in quanto i modelli non sono che semplificazioni della realtà. 
12 
Commissione, di un saggio di investimento pari al 23% circa del PIL nel 2000; 
il tasso di crescita potenziale della Comunità aumenterebbe quindi 
progressivamente dall'attuale valore inferiore al 214% a circa il 3V£% al termine 
del periodo considerato; 
ulteriori progressi verso la stabilità dei prezzi, con il declino dell'inflazione 
dall'attuale tasso superiore al 3% a circa il 2!/2%, ed una molto maggiore 
convergenza dei prezzi tra Stati membri; 
un andamento delle retribuzioni nominali e reali compatibile con le condizioni 
necessarie per la stabilità dei prezzi e la redditività del capitale, come già 
accennato trattando delle politiche macroeconomiche necessarie; 
una progressiva ma significativa riduzione dei disavanzi di bilancio, che a medio 
termine scendano ben al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL fissato 
dal protocollo di Maastricht, contribuendo così all'intensificazione degli 
investimenti produttivi e al consistente aumento del risparmio nazionale, 
indispensabile per riuscire a finanziare in modo sostenibile il necessario aumento 
della percentuale del PEL destinata agli investimenti stessi. L'attuazione di tale 
processo di sviluppo potrebbe portare alla creazione di più di 11 milioni di posti 
di lavoro negli anni 1995-2000, con conseguente riduzione al 7V6% del tasso di 
disoccupazione entro il 2000. Con efficaci politiche macroeconomiche tale 
obiettivo è realizzabile. Pur trattandosi di un risultato rimarchevole, non 
riuscirebbe comunque a soddisfare le ambizioni del Libro bianco della 
Commissione di dimezzare il tasso di disoccupazione. Per ottenere risultati 
migliori occorrono ulteriori apporti da parte delle politiche strutturali (vedi capitoli 
III e IV). 
A questo proposito si possono fare due osservazioni. In primo luogo il tasso di crescita 
del 3-314% è probabilmente il massimo che si può ragionevolmente realizzare entro l'anno 
2000 senza provocare un surriscaldamento. D'altro canto, l'andamento della 
disoccupazione risente notevolmente dell'aumento della produzione. Le proiezioni a medio 
termine dimostrano che un tasso di aumento annuo del PIL inferiore solo di un quarto di 
punto a quello previsto per il periodo 1996-2000 comporterebbe alla fine del quinquennio 
un tasso di disoccupazione del 9%, invece del 7!/2% previsto dallo scenario ottimale. 
In secondo luogo, politiche economiche coordinate ed equilibrate e la diminuzione della 
disoccupazione contribuiscono di per sé a migliorare l'equilibrio fiscale, che diviene più 
facile da realizzare. Nello scenario macroeconomico ottimale a medio termine descritto 
qui sopra, nell'Unione in media il disavanzo di bilancio potrebbe diminuire dal 5,5% del 
PIL nel 1994 allo 0,5% nel 2000, con l'eliminazione quasi completa del disavanzo 
strutturale. Di questa riduzione di 5 punti percentuali, gli effetti automatici sul bilancio -
dovuti in particolare all'espansione dell'occupazione e al minor peso degli interessi sul 
debito pubblico - sarebbero dell'ordine del 2,5%, mentre i restanti interventi fiscali 
discrezionali inciderebbero in media negli Stati membri solo per circa il 2,5% del PIL 
(componente strutturale). Una parte di tali interventi è già stata attuata o programmata per 
il 1996. L'eliminazione dei deficit strutturali è assolutamente necessaria al fine di iniziare 
il processo di "attrazione" e di creare un margine di manovra per l'adozione di politiche 
strutturali di portata significativa. 
13 
Le proiezioni a medio termine indicano inoltre che le prospettive di crescita e di 
creazione di nuovi posti di lavoro miglioreranno notevolmente se le necessarie politiche 
macroeconomiche verranno affiancate da riforme strutturali come quelle concordate ad 
Essen, intese a migliorare il funzionamento dei mercati dei prodotti, dei servizi e del 
lavoro - ma compatibili con l'esigenza di accrescere la competitività dell'Unione e di 
risanare le finanze pubbliche. Infatti, è assai importante procedere ad adeguamenti 
strutturali al fine di i) innalzare il limite del tasso di crescita ed incentivare l'adattamento 
dei lavoratori ai posti di lavoro disponibili, riducendo pertanto il cosiddetto NAIRU3; 
ii) aumentare il contenuto occupazionale della crescita e iii) rafforzare la coesione sociale 
e aiutare i lavoratori a reagire positivamente alle circostanze che mutano. Le analisi 
economiche effettuate indicano che l'attuazione decisa di tali politiche, in aggiunta a 
quelle necessarie per realizzare lo scenario macroeconomico ottimale, potrebbe tradursi 
nella diminuzione del tasso di disoccupazione addirittura fino al 5% nel 2000, contro il 
7V4% previsto dallo scenario macroeconomico considerato di per sé. Tali proiezioni non 
sono eccessivamente ottimistiche, bensì derivano da modelli econometrici i cui 
coefficienti e parametri rispecchiano sviluppi e comportamenti che sono stati 
effettivamente osservati. L'esperienza registrata nella seconda metà degli anni '80 dimostra 
infatti chiaramente che si può ottenere un significativo miglioramento della situazione sul 
mercato del lavoro in un lasso di tempo relativamente limitato, purché si seguano le 
politiche adatte. Inoltre, dette proiezioni giungono agli stessi risultati di quelle contenute 
nei programmi di convergenza degli Stati membri. 
Se viceversa si prevede uno scenario a medio termine senza coordinamento delle politiche 
e senza stabilizzazione del disavanzo né sforzi di convergenza da parte degli Stati 
membri, con perduranti onerose conseguenze sulla politica monetaria, i risultati della 
simulazione forniscono un quadro molto deludente. Nel periodo 1997-2000 la crescita 
della produzione sia effettiva che potenziale rimarrebbe bloccata fra il 2 e il 2'/2%, 
verrebbero creati pochi posti di lavoro e il tasso di disoccupazione, dopo essere 
temporaneamente diminuito al 93A% nel 1997, tornerebbe a crescere fino all'I 1% nel 
2000. Uno scenario di questo tipo, quindi, comporterebbe a livello di UE notevoli rischi 
di tensioni sociali, situazioni di bilancio insostenibili e costante instabilità dei tassi di 
cambio. 
4 RISCHI MACROECONOMICI IN TERMINI DI CRESCITA E DI 
OCCUPAZIONE 
Benché la ripresa attuale corrisponda per ora allo scenario macroeconomico ottimale, 
talune caratteristiche della situazione esistente determinano gravi rischi a breve termine. 
In primo luogo, l'Unione ha ricevuto uno shock esterno considerevole. Dall'inizio del 
1994 il dollaro statunitense si è nettamente indebolito rispetto alle valute dell'UE, ed 
unitamente alla scarsa credibilità delle politiche in taluni Stati membri, ha innescato 
rilevanti variazioni dei tassi di cambio all'interno dell'UE. Tali turbolenze valutarie sono 
nocive alle prospettive di crescita a breve termine dell'Unione, perché esercitano 
consistenti effetti negativi sulle esportazioni, sugli investimenti e sulla fiducia. In parte 
Tasso di disoccupazione possibile senza aumento dell'inflazione (Non-Accel erating 
Inflation Rate of Unemployment). 
14 
a causa delle turbolenze in questione, la maggioranza dei paesi con monete tendenti alla 
rivalutazione (Germania, Francia, Belgio) ha registrato un notevole rallentamento, la 
maggioranza di quelli tendenti alla svalutazione (Italia, Spagna, Svezia) 
ridimensionamenti dell'attività poco significativi o inesistenti. 
In vari paesi si sono rischiati aumenti salariali superiori al livello compatibile con 
l'obiettivo della stabilità dei prezzi e del necessario ulteriore aumento della redditività del 
capitale. All'inizio di quest'anno, la percezione di tale rischio ha contribuito a far rinviare 
la riduzione dei tassi d'interesse. Le politiche monetarie sono state tuttavia allentate più 
tardi, col diminuire dell'espansione della massa monetaria e dell'inflazione. 
Un elemento ancora più importante è l'insufficienza dei progressi realizzati in diversi 
paesi sul fronte del risanamento delle finanze pubbliche. Mentre i benefici a breve 
termine di un cedimento delle politiche sarebbero probabilmente limitati e temporanei, 
tanto da essere rapidamente cancellati o superati dagli effetti negativi delle turbolenze dei 
tassi di cambio e dell'aumento dei premi di rischio sui tassi d'interesse, i costi da pagare 
a medio e lungo termine sarebbero consistenti e permanenti. Di certo, se per impazienza 
o insoddisfazione verso l'attuale sviluppo moderato ci si dovesse orientare verso politiche 
di non convergenza, le prospettive a medio termine di crescita e di occupazione nell'UE 
ne soffrirebbero in modo grave. Gli sviluppi registrati alla fine di settembre sui mercati 
dei cambi hanno ampiamente dimostrato il persistere di tali rischi. La crescente incertezza 
sulla capacità e sulla risolutezza di vari governi quanto all'attuazione rigorosa delle misure 
di risanamento fiscale programmate ha scatenato rinnovate turbolenze, ponendo così 
improvvisamente fine al processo, verificatosi durante l'estate, d'inversione ordinata dei 
movimenti dei tassi di cambio. 
La mancata attuazione coordinata delle necessarie politiche macroeconomiche e strutturali 
non si tradurrebbe soltanto in risultati inferiori a quelli ottimali per l'Unione nel suo 
complesso, ma aumenterebbe anche i rischi di divergenze fra le prestazioni economiche 
reali, che finirebbero per ripercuotersi sui mercati finanziari. Infatti, le simulazioni su 
modelli indicano che in tal caso i paesi i quali non realizzassero la convergenza 
verserebbero in condizioni notevolmente peggiori (specialmente a causa dei più alti premi 
di rischio gravanti sui tassi d'interesse, aventi ulteriori effetti negativi sulla domanda 
interna e sui disavanzi di bilancio), mentre gli altri non potrebbero godere pienamente dei 
frutti del proprio impegno. Poiché dette divergenze sarebbero accompagnate da forti 
movimenti valutari, si ridurrebbero in misura significativa anche gli effetti positivi delle 
riforme strutturali e del completamento del mercato unico. 
m. INTERAZIONE TRA POLITICHE MACROECONOMICHE E 
STRUTTURALI 
L'analisi macroeconomica suesposta indica chiaramente la necessità, dati i rischi esistenti, 
che tutti gli Stati membri attuino in maniera completa e coordinata gli indirizzi di 
massima per le politiche economiche ed i rispettivi programmi di convergenza nazionali. 
Rispondendo a una richiesta specifica del Consiglio europeo di Cannes, la Commissione 
intende presentare nei prossimi mesi i risultati di un'analisi approfondita dei benefici 
derivanti dal più stretto coordinamento delle politiche macroeconomiche e strutturali tra 
gli Stati membri. 
La strategia della Comunità in materia di occupazione è caratterizzata dalla combinazione 
di politiche macroeconomiche e strutturali che si rafforzano a vicenda. Se la piena 
15 
3) 
applicazione del quadro macroeconomico fissato dagli indirizzi di massima per le 
politiche economiche assicurerà il ritorno ad una crescita sostenuta e creatrice di 
occupazione, le politiche macroeconomiche sottostanti dovranno essere accompagnate da 
riforme strutturali e da provvedimenti tesi ad accelerare tale crescita, a migliorare 
l'adattamento della forza lavoro alle possibilità di occupazione e ad incentivare la 
creazione di posti di lavoro. Le parti sociali europee condividono tale punto di vista e 
e sottolineano che i problemi relativi alla crescita, alla competitività e all'occupazione 
devono essere affrontati insieme4. 
Le interazioni che certamente esistono fra i due tipi di politiche in questione fanno sì che 
sia più facile attuare riforme in un contesto di crescita e che le riforme stesse a loro volta 
stimolino e prolunghino la crescita in corso. Da una parte, infatti, l'espansione economica 
agevola l'adozione delle necessarie politiche strutturali (dal punto di vista dell'efficienza, 
da quello finanziario e da quello dell'accettabilità sociale); dall'altra, le riforme strutturali, 
incidendo più in profondità sull'economia, ne migliorano l'efficienza e la competitività, 
ne aumentano il prodotto potenziale e il dinamismo e riducono il NAERU5. Di 
conseguenza, diviene possibile avere un saggio di occupazione più alto senza pressioni 
sfavorevoli sul fronte inflazionistico e quindi urta politica monetaria che, pur orientata alla 
stabilità, sia meno restrittiva. 
L'importanza per il successo delle politiche dell'occupazione delle interazioni accennate 
fra politiche macroeconomiche e strutturali significa che gli Stati membri hanno 
chiaramente interesse a prendere provvedimenti adeguati anche in campo strutturale, 
secondo le rispettive caratteristiche nazionali, al fine di ottenere il dosaggio di politiche 
ottimale. Lo sfruttamento di tale interazioni al livello nazionale, poi, arreca benefici anche 
agli altri partner comunitari. L'adozione simultanea di politiche coerenti di riforma 
strutturale da parte degli Stati membri accrescerebbe pertanto il margine di manovra 
disponibile per le politiche macroeconomiche al livello comunitario, rafforzando così la 
crescita e migliorando la convergenza all'interno della Comunità. Viceversa, l'insufficienza 
delle politiche strutturali in taluni Stati membri potrebbe determinare divergenza 
economica e conflitti di politiche, cioè ricadute negative al livello macroeconomico tra 
i vari paesi. E quindi opportuno che gli Stati membri prestino attenzione anche alle 
misure di ordine strutturale in sede di coordinamento delle politiche al livello 
comunitario. 
A medio e lungo termine, saranno l'impegno a promuovere la competitività e 
l'innovazione, nonché l'efficienza dei mercati dei prodotti e dei servizi, a determinare la 
crescita della produttività (la fonte principale della ricchezza reale) e la sua 
trasformazione in nuovi posti di lavoro grazie ai cambiamenti dei prezzi relativi e agli 
aggiustamenti intersettoriali. Se si riuscirà ad attivare la forte offerta potenziale di 
manodopera, riducendo la disoccupazione e aumentando il tasso di partecipazione, si 
aumenterà il tasso di crescita potenziale (non inflazionistica) del PIL. Tali politiche del 
mercato del lavoro contribuiranno a prevenire l'insorgere di tensioni nel processo di 
crescita macroeconomica, attraverso: 
V. nota 1 al capitolo II. 
Tasso minimo di disoccupazione possibile senza aumento dell'inflazione (Non-
Accelerating Inflation Rate of Unemployment). 
16 
la riduzione delle strozzature potenziali sul piano della manodopera, e quindi dei 
rischi inflazionistici che constituiscono il più importante ostacolo macroeconomico 
alla crescita (si tratta del cosiddetto problema del NAIRU); 
il miglioramento del capitale umano, cioè il rafforzamento della crescita potenziale 
stessa; 
l'accrescimento dell'intensità occupazionale della crescita, cioè l'aumento dei posti 
di lavoro generati per qualsivoglia tasso di crescita. 
1. COMPETITIVITA E OCCUPAZIONE 
1.1. II meccanismo generale 
L'obiettivo principale delle politiche di promozione della competitività e dell'innovazione 
è di accrescere il potenziale di crescita endogeno dell'Unione. Come esposto nel Libro 
bianco (capitoli da 2 a 7), tale obiettivo va realizzato sfruttando pienamente il potenziale 
del mercato interno e della liberalizzazione del commercio a livello mondiale, accelerando 
la realizzazione delle reti transeuropee, investendo nelle nuove tecnologie, mettendo in 
atto il piano d'azione per la società dell'informazione e sfruttando meglio il potenziale di 
crescita e di occupazione insito nelle PMI. Nell'ultimo anno sono stati realizzati sensibili 
progressi in molti di questi ambiti. 
Tutti questi fattori potrebbero accelerare la crescita delle economie dell'UE attraverso 
l'innovazione di prodotto e l'aumento della produttività globale. Di fatto l'aumento della 
produttività è la fonte, principale di ricchezza e reddito reale. Come sottolineato nel Libro 
bianco e dalle parti sociali, non vi è contraddizione tra le iniziative dirette a stimolare 
l'aumento della produttività e la creazione netta di occupazione, a condizione che la 
ricchezza creata nei settori con incrementi di produttività elevati sia opportunamente 
ridistribuita nell'insieme dell'economia, consentendo ai settori caratterizzati da una scarsa 
crescita della produttività di creare nuovi posti di lavoro. Un processo di questo tipo 
consente anche retribuzioni analoghe per qualifiche analoghe in tutti i settori. Uno 
strumento importante per la ridistribuzione degli incrementi di produttività è la 
diminuzione dei prezzi relativi nei settori con incrementi di produttività elevati, che 
accresce il potere d'acquisto di tutti i consumatori e dunque la domanda di prodotti e 
servizi in genere, e specialmente nei settori ad alta intensità di occupazione, con 
incrementi di produttività ridotti e prezzi relativi in ascesa. Perché tale processo funzioni 
efficacemente occorre che si verifichino simultaneamente tre condizioni essenziali: 
i prezzi relativi dei prodotti dei diversi settori devono essere lasciati liberi di 
variare nella giusta direzione senza rigidità artificiali. Il pieno funzionamento del 
mercato interno e la realizzazione della convergenza, insieme alla pressione della 
concorrenza internazionale in un sistema economico mondiale più aperto, stanno 
assicurando il mantenimento e il rafforzamento della necessaria flessibilità dei 
mercati in tutta l'Unione. Le statistiche dimostrano che questo processo ha 
funzionato e continua a funzionare; 
/ mutamenti settoriali devono essere economicamente giustificati e socialmente 
accettabili. Il processo di mutamento settoriale è decisamente in corso, come 
dimostrano i dati disponibili. I progressi in atto nei cinque settori chiave 
identificati dal Consiglio europeo di Essen (si veda il capitolo IV), in particolare 
17 
il riorientamento delle politiche del mercato del lavoro - dal sostegno passivo del 
reddito a misure più attive, quali la riforma e il rafforzamento dei sistemi 
d'istruzione e formazione - serviranno a sostenere tali processi di cambiamento, 
attenuandone gli eventuali effetti negativi sotto il profilo sociale; 
e soprattutto il tasso di crescita deve essere abbastanza elevato da garantire un 
saldo positivo tra creazione e distruzione di posti di lavoro in tutti i settori. Per 
sfruttare pienamente il nuovo potenziale di crescita che si è creato occorre che il 
processo di crescita a medio termine possa dispiegarsi liberamente, senza essere 
intralciato da ostacoli macroeconomici allo sviluppo (cioè inflazione e vincoli in 
termini di capacità produttiva). Se così avverrà, questo processo darà un contributo 
importante al raggiungimento degli obiettivi di occupazione dell'Unione. Come si 
è visto al capitolo II, l'attuazione salda e tempestiva delle politiche concordate 
negli Indirizzi di massima per le politiche economiche corre attualmente qualche 
rischio. 
In tali condizioni gli effetti in termini di offerta e di occupazione delle politiche strutturali 
saranno rilevanti, ma è difficile quantificarli. Questo vale anche per le reti transeuropee, 
che hanno inoltre effetti sulla domanda la cui incidenza complessiva sui livelli di 
occupazione e di disoccupazione dell'insieme dell'Unione nell'anno 2000 potrebbe essere, 
in base alle simulazioni su modelli, dell'ordine di mezzo punto. 
1.2 Funzionamento dei mercati dei prodotti e dei servizi 
È importante sottolineare che, perché l'economia europea possa seguire una via che 
consenta di mantenere elevata l'occupazione, è indispensabile anche il corretto 
funzionamento dei mercati dei prodotti e dei servizi. 
Assenza di concorrenza, elevate barriere all'ingresso di nuove imprese, scarsa efficienza 
ed ostacoli alla diffusione del progresso tecnico hanno effetti rilevanti sul funzionamento 
dell'economia ed in ultima istanza sull'occupazione. Mercati dei prodotti e dei servizi più 
efficienti e più competitivi contribuiscono senz'altro ad un livello di occupazione più 
elevato in quanto consentono un migliore aggiustamento dei prezzi relativi agli shock 
esterni, agevolando la più rapida distribuzione dei guadagni di produttività nell'insieme 
dell'economia. Si crea così un margine più ampio per l'espansione della domanda e per 
l'emergere di nuove attività economiche, che offrono un certo numero di posti di lavoro 
aggiuntivi. Un buon esempio di questi meccanismi sono le recenti esperienze di 
liberalizzazione delle telecomunicazioni, che hanno generato prezzi ridotti, servizi nuovi 
e migliori, e innovazioni più rapide nei settori industriali a monte e a valle. 
Queste considerazioni dimostrano che, se si consente il protrarsi di situazioni di mercato 
inefficienti per timore delle conseguenze immediate della liberalizzazione sui posti di 
lavoro esistenti, nel lungo periodo il bilancio in termini di occupazione diventa negativo. 
Per questo motivo la strategia europea a favore dell'occupazione comprende mtsure volte 
a migliorare il funzionamento dei mercati dei prodotti e dei servizi. 
Per i mercati dei prodotti, lo stimolo impresso alla concorrenza dal mercato interno va 
integrato con rigorose politiche antimonopolistiche e di tutela della concorrenza stessa. 
Per i mercati dei servizi - che sono la fonte principale di nuovi posti di lavoro - occorre 
eliminare una serie di vincoli che bloccano artificiosamente il loro potenziale di sviluppo 
18 
e di occupazione, partendo dal completamento del mercato interno nei settori delle 
telecomunicazioni e dell'energia. 
1.3 La società dell'informazione 
Il processo di passaggio alla società dell'informazione oggi in atto è fondamentale per la 
competitività futura dell'Unione. Esso offre la possibilità di consistenti aumenti di 
produttività in pressoché tutti i settori dell'economia, e può avere profondi effetti 
sull'occupazione, in termini sia quantitativi che qualitativi. Alle perdite di posti di lavoro 
derivanti da aumenti di produttività vanno comunque contrapposte le possibilità di 
occupazione nei nuovi mercati, che stanno rapidamente emergendo, dei servizi 
informativi, delle applicazioni multimediali, delle infrastrutture informative e di un'ampia 
gamma di nuovi "teleprodotti". I redditi elevati generati da questi nuovi mercati e da tutti 
i settori a rapida crescita di produttività aumenteranno la domanda di beni e servizi in 
tutti gli altri settori dell'economia. Tale processo va tuttavia sostenuto da un contesto 
normativo e istituzionale adeguato e da un clima macroeconomico favorevole. 
Anche l'organizzazione del lavoro cambierà, come dimostra con particolare evidenza il 
telelavoro. Nei cinque maggiori paesi UE i telelavoratori sono già circa 1.100.000. Col 
telelavoro i dipendenti possono gestire ed usare il tempo in modo più flessibile, mentre 
crescono le occasioni di occupazione grazie ad una risposta più elastica alle richieste del 
mercato e alla possibilità di lavoro svincolato dall'ubicazione. Al tempo stesso il 
telelavoro richiede adattamenti delle relazioni industriali e delle norme a tutela dei diritti 
dei lavoratori e delle condizioni di lavoro. 
La società dell'informazione che sta emergendo esige notevoli adeguamenti economici e 
sociali; adeguamenti del quadro giuridico (liberalizzazione dei servizi e delle infrastrutture 
di telecomunicazione, normative sulla proprietà intellettuale, la riservatezza e il lavoro), 
sviluppo di reti telematiche avanzate (politica delle reti transeuropee), riorganizzazione 
delle imprese e riforme dei sistemi di istruzione e formazione. Tali trasformazioni, pur 
essendo già avviate, richiedono un nuovo energico impegno dei governi e più incisive 
politiche strutturali d'accompagnamento. 
2. POLITICHE DEL MERCATO DEL LAVORO 
Quanto alle politiche del mercato del lavoro, l'attuazione della strategia comune definita 
al Consiglio europeo di Essen viene esaminata in modo dettagliato nel capitolo IV. Qui 
si spiega come tali politiche possano contribuire, senza creare tensioni, allo sviluppo, 
all'occupazione e ad un aumento del contenuto occupazionale della crescita. 
2.1 D mercato del lavoro a due velocità 
Vale la pena di evidenziare anzitutto alcune delle caratteristiche negative del mercato del 
lavoro europeo, che attualmente riducono la capacità di crescita e di espansione 
dell'occupazione dell'Unionell principale problema strutturale dell'economia europea è 
"il mercato del lavoro a due velocità", cioè lo scarto tra domanda e formazione di 
competenze. Le trasformazioni del mondo del lavoro, trainate dalle nuove tecnologie e 
dalla concorrenza tra imprese sui mercati mondiali e nazionali, viaggiano a grande 
velocità. Molto più lentamente si sviluppa l'offerta di nuove qualifiche e competenze. 
19 
Gli attuali problemi strutturali risalgono agli anni '70 ed '80 caratterizzati da politiche 
passive del mercato del lavoro che hanno prodotto una disoccupazione elevata. I posti di 
lavoro andavano soprattutto ai nuovi venuti, spesso dotati di un'istruzione e di una 
formazione aggiornate o che potevano essere pagati meno dei lavoratori più anziani. I 
soggetti con competenze obsolete, o il nucleo dei disoccupati di lunga durata, non 
interessavano agli imprenditori che offrivano nuovi posti di lavoro. 
La crescente sfasatura tra domanda e offerta di competenze ha reso alcune categorie di 
lavoratori tecnologicamente obsolete e/o più sostituibili con capitale produttivo o lavoro 
più qualificato, indirizzando la domanda di lavoro in senso sfavorevole ai lavoratori meno 
qualificati. Anche la tradizionale rigidità verso il basso dei salari in Europa e l'onere dì 
un crescente prelievo tributario sul lavoro hanno contribuito a ridurre le possibilità di 
occupazione dei lavoratori poco qualificati, perché la loro produttività non compensava 
più il costo totale del loro impiego. 
Queste tendenze dimostrano che una parte crescente dei disoccupati è sempre meno in 
grado di servire efficientemente da riserva per le assunzioni delle imprese in crescita. Ciò 
è dovuto alla crescente velocità delle trasformazioni strutturali del mercato del lavoro, con 
consolidamento di un nucleo di disoccupati di lunga durata. Vale la pena osservare che 
circa il 10% di tutti i posti disponibili scompare entro un anno, mentre viene creato un 
nuovo 10% di posti più produttivi. Questo processo ha conseguenze profonde sulla 
domanda di competenze e qualifiche. In alcuni paesi dell'UE più del 90% delle offerte 
di lavoro prevede condizioni specifiche di esperienza e/o di formazione. 
Nella maggior parte dei paesi europei il flusso di coloro che passano dal lavoro alla 
disoccupazione e dalla disoccupazione al lavoro è di portata relativamente ridotta, specie 
in confronto agli Stati Uniti. Ne consegue un'enorme differenza nella durata media della 
disoccupazione. La quota dei disoccupati a lungo termine (cioè senza lavoro da oltre un 
anno) sul totale dei disoccupati varia, nella maggior parte degli Stati membri, tra il 30% 
ed il 60%, mentre negli Stati Uniti e nel Canada essa si situa poco sopra il 10%. 
Questo dimostra che in Europa esiste un ingente potenziale di crescita economica, a 
condizione che al tempo stesso vengano superati gli ostacoli macroeconomici alla crescita 
e le politiche del mercato del lavoro vengano impostate in modo da migliorare le 
qualifiche, le competenze e la qualità dell'offerta, rispondere alle esigenze delle imprese 
in crescita ed incentivare adeguatamente all'attività le imprese e chi cerca lavoro. Questo 
è l'obiettivo della strategia europea per l'occupazione, definita al Consiglio europeo di 
Essen dello scorso anno. 
2.2 Politiche del mercato del lavoro e processo di crescita 
Politiche del mercato del lavoro attive e più efficienti, quali quelle proposte ad Essen, 
incidono sul processo di sviluppo agendo a tre livelli: 
In primo luogo sul funzionamento del mercato del lavoro stesso, aumentandone 
la trasparenza e la capacità globale di far corrispondere offerta e domanda di 
lavoro, e di assegnare la persona giusta al posto giusto (punto 4 delle conclusioni 
di Essen). 
Questa è la parte centrale di una politica attiva del mercato del lavoro, che 
sottolinea il ruolo fondamentale dei servizi specializzati nel collocamento e 
20 
nell'orientamento. Nello stesso senso deve andare anche la riforma dei regimi 
fiscali e delle indennità di disoccupazione, per indurre i disoccupati alla ricerca 
attiva di un lavoro. A questo scopo servono anche provvedimenti per aumentare 
la mobilità territoriale e professionale dei lavoratori. 
Pur non creando di per sé nuovi posti di lavoro, tali interventi hanno il merito di 
contribuire a rimuovere le strozzature del mercato, riducendo il costo delle 
assunzioni e incentivando l'offerta di altri posti vacanti. In tal modo 
contribuiscono ad evitare la ripresa dell'inflazione al diminuire della 
disoccupazione ed a comprimere il cuscinetto di disoccupazione necessario per 
stabilizzare l'inflazione (il cosiddetto NAIRU), schivando un importante ostacolo 
macroeconomico alla crescita, ossia il precoce riaccendersi dell'inflazione. 
In secondo luogo, sul versante dell'offerta, elevando la qualità del capitale umano 
e l'attitudine dei lavoratori alle mansioni per le quali potrebbero essere impiegati 
punto 1 delle conclusioni di Essen.Gli strumenti fondamentali di questo processo 
sono l'istruzione, la formazione e la riqualificazione, e il vertice di Essen ha 
dichiarato gli investimenti in questo campo una delle massime priorità della nuova 
strategia dell'occupazione. Migliori qualifiche e competenze rafforzano l'attitudine 
egli individui ad essere occupati e migliorano la flessibilità positiva del mercato 
del lavoro. Importanza fondamentale hanno i provvedimenti per affrontare il 
nocciolo duro della disoccupazione di lunga durata, ad esempio la riabilitazione 
professionale e l'esperienza lavorativa. La formazione e la riqualificazione dei 
lavoratori occupati contribuisce ad aumentarne la produttività e a prevenire la 
disoccupazione. In tutti questi casi è essenziale garantire un rapporto più stretto 
tra formazione ed esigenze del mercatoAzioni di questo tipo rafforzano di per sé 
il potenziale di crescita, con un meccanismo analogo ai miglioramenti della 
competitività, e costituiscono un fattore importante di adeguamento strutturale, ma 
dispiegheranno tutti i loro effetti positivi solo quando si renderà disponibile un 
maggior numero di posti di lavoro. 
Infine sul versante della domanda, incentivando gli imprenditori a creare posti di 
lavoro e ad assumere i lavoratori disponibili sul mercato, in conformità 
all'obiettivo di Essen di aumentare l'intensità occupazionale della crescita (punti 2, 
3 e 5 delle conclusioni di Essen.) 
Dal punto di vista macroeconomico l'attuazione di un processo di sviluppo a più 
alta intensità di lavoro significa sostanzialmente che si creerà più occupazione (in 
numero di occupati) in corrispondenza di ogni determinato tasso di crescita del 
PIL reale. In termini puramente statistici ciò implica una diminuzione del tasso 
di crescita della produttività apparente del lavoro (che si ottiene dividendo 
l'incremento reale del PEL per il numero degli occupati). Tale risultato ovviamente 
non va ottenuto abbattendo la produttività a livello di impresa o di settore, perché 
in tal modo si danneggerebbero gravemente la competitività dell'economia e 
l'intero processo di creazione della ricchezza. 
i) Dal punto di vista macroeconomico si può incrementare-l'intensità 
occupazionale della crescita con una struttura dei prezzi relativi dei fattori 
che favorisca l'impiego di lavoro piuttosto che di capitale. Il 
conseguimento di tale risultato con cambiamenti del complesso dei prezzi 
relativi dei fattori tuttavia richiede probabilmente un tempo considerevole 
e può comportare spiacevoli effetti collaterali. Oltre a questo processo di 
sostituzione a livello macroeconomico, vi sono sostanzialmente due altre 
21 
vie per incrementare l'intensità occupazionale della crescita: l'una si basa 
sul costo del lavoro, l'altra sull'orario di lavoro. 
ii) Nel primo caso, un ampliamento verso il basso della fascia delle 
retribuzioni renderebbe vantaggiose attività a bassa produttività in 
precedenza spinte fuori mercato dai prezzi, o "trasferite" in paesi stranieri 
a basso costo del lavoro, aumentando così il contenuto occupazionale della 
crescita. Questo ampliamento verso il basso delle retribuzioni si può 
ottenere come negli Stati Uniti, consentendo alle pressioni del mercato di 
ridurre consistentemente le retribuzioni dei lavoratori meno qualificati, ma 
con gravi conseguenze sociali (la sindrome dei "lavoratori poveri"), oppure 
con un insieme di interventi più pragmatici di riforma del modello sociale 
europeo, indirizzati ai livelli più bassi della scala retributiva. In tali 
provvedimenti rientrano i salari d'ingresso per gli esordienti sul mercato 
del lavoro, la revisione delle prestazioni sociali che determinano 
implicitamente il livello del salario minimo e la riduzione dei costi 
salariali indiretti, sia a titolo temporaneo (ad es. per i disoccupati) che 
permanente (ad es. per gli invalidi), specialmente nella fascia inferiore 
della scala retributiva. Quest'ultimo tipo di misure, tese a minimizzare 
l'incidenza del prelievo fiscale sulle retribuzioni nette, hanno però 
significativi effetti sulle entrate di bilancio, che richiedono interventi 
compensativi (si veda il successivo punto IV.3.e). 
iii) Nel secondo caso, quello delle misure di riforma dell'orario e 
dell'organizzazione del lavoro, il problema fondamentale è sganciare 
l'andamento della produttività per ora lavorata dalla produttività per 
persona occupata. Una riduzione dell'orario di lavoro obbligatoria, 
generalizzata e consistente non costituirebbe una soluzione soddisfacente,se 
si considerano le conseguenze sulle future capacità produttive e sui livelli 
retributivi, tenuto conto delle tendenze demografiche dopo il 2000.Queste 
conseguenze negative vengono tuttavia evitate se si adottano misure 
specifiche di riduzione dell'orario di lavoro a livello microeconomico 
consentite dalle condizioni locali, socialmente accettate dalle parti e 
reversibili, o considerate parte della tendenza secolare alla riduzione 
dell'orario di lavoro. Vanno promosse misure di questo genere, nonché 
altre che consentano di utilizzare a fondo il potenziale di lavoro a tempo 
parziale per libera scelta. Dato che la maggior parte dei lavoratori a 
tempo parziale sono donne, è importante sottolineare che questo tipo di 
impegno lavorativo dev'essere un'opzione aperta a tutti ed evitare di 
rafforzare la già esistente segregazione del mercato del lavoro. Infine le 
conseguenze negative dell'orario di lavoro ridotto sul potenziale produttivo 
si possono attenuare o persino cambiare di segno organizzando turni 
lavorativi che disgiungano l'orario del capitale da quello del lavoro. Tale 
soluzione tuttavia non può essere applicata in modo generalizzato, perché 
al di là del suo notevole effetto sociale, solo le imprese che si sono 
scontrate con i limiti dell'offerta e possono disporre di una "riserva" di 
forza lavoro impiegabile sono in grado di trarne vantaggio. 
iv) Da ultimo anche la promozione di iniziative locali per l'occupazione, ad 
esempio nel campo dei servizi sociali e della protezione dell'ambiente, può 
aumentare il contenuto occupazionale della crescita. Tali iniziative operano 
22 
con gli stessi meccanismi economici descritti in precedenza, o attraverso 
il finanziamento di alcune di tali attività. 
Esistono pertanto concrete possibilità di realizzare un aumento dell'intensità occupazionale 
della crescita mediante la diminuzione del costo del lavoro e riforme dell'orario, 
unitamente alla promozione di nuovi settori d'attività, senza mettere in discussione i valori 
sociali fondamentali. Questi interventi tuttavia non devono danneggiare il processo di 
sviluppo, né contraddire l'esigenza di rafforzare la competitività dell'Unione e il 
necessario risanamento finanziario. Con queste premesse, analisi economiche condotte 
ipotizzando azioni comuni e coordinate indicano che esiste un margine per sensibili 
guadagni in termini di occupazione. Dalle prime stime dei servizi della Commissione6 
risulta, ad esempio, che una riduzione dei costi salariali indiretti pari all'1% del PIL, 
concentrata sui livelli più bassi della scala retributiva e finanziata mediante l'introduzione 
di un'imposta comunitaria sul C02 e sull'energia, secondo la proposta presentata dalla 
Commissione nel 1992, potrebbe, a prescindere dai benefici che apporterebbe sul piano 
ambientale, far crescere l'occupazione di un ulteriore %% all'anno. Quanto all'orario e 
all'organizzazione del lavoro, il massimo ricorso al lavoro a tempo parziale per scelta 
potrebbe contribuire con un ulteriore XA% alla crescita annua dell'occupazione L'effetto 
combinato di entrambi i provvedimenti, cumulandosi con lo scenario macroeconomico 
ottimale, potrebbe far scendere fino al 5% il tasso di disoccupazione nel 2000, rispetto 
al 7,5% previsto ipotizzando unicamente il realizzarsi dello scenario macroeconomico 
ottimale. Anche se i vantaggi potenziali sono rilevanti, va ribadito che misure 
dell'ampiezza prevista dalla simulazione non sono ancora in atto. Pur essendo neutre dal 
punto di vista contabile, esse comportano infatti inevitabili costi politici e soci ali. Questa 
analisi dimostra che i benefici potenziali di interventi strutturali di questo tipo sono 
considerevoli. Nel capitolo IV si illustra come iniziative ispirate a questi orientamenti 
siano in atto negli Stati membri. Va tuttavia precisato che non sono stati ancora presi 
provvedimenti di portata altrettanto ampia che quelli su cui si fonda la simulazione. Ciò 
è dovuto al fatto che essi hanno inevitabilmente dei costi, sociali e politici, anche quando 
sono neutri dal punto di vista contabile. 
A più lungo termine, se le politiche macroeconomiche e strutturali riescono a realizzare 
il risultato che abbiamo configurato, per il decennio successivo si può ipotizzare il 
ripristino del pieno impiego (come negli anni '60) ed attorno al 2020 il tasso di attività 
nell'Unione potrebbe stabilizzarsi sul livello elevato che prevale nel Nord Europa e negli 
Stati Uniti. In tale situazione l'evoluzione demografica, con un consistente aumento degli 
anziani rispetto agli occupati, sarebbe molto meno gravosa. Una situazione di bassa 
occupazione e bassa attività comporterebbe dal 1995 al 2020 un aumento del rapporto 
anziani/occupati dal 39 al 50%. Una situazione di occupazione e di attività elevate 
comporterebbe un aumento di soli uno o due punti percentuali. Tale evoluzione positiva 
alleggerirebbe gli oneri a carico dei regimi pensionistici e di sicurezza sociale e 
agevolerebbe l'attuazione delle riforme7. 
Il necessario miglioramento della situazione del mercato del lavoro dipende dall'attuazione 
simultanea di sane politiche macroeconomiche e strutturali, in un contesto di accresciuta 
fiducia e di maggior consenso sociale. 
"Taxation, employment and environment: fiscal reform for reducing unemployment", European 
Economy, n. 56, 1994. 
"Some economic implications of demographic trends up to 2020", European Economy, n. 56, 1994. 
23 
(4) 
In tale contesto, all'attuale fase di pausa dovrebbe succedere un vigoroso processo di 
crescita a medio termine generatore di occupazione. Questa è la logica della strategia 
comunitaria per l'occupazione. Come risulta dal successivo capitolo IV, gli Stati membri 
stanno assumendo varie iniziative per attuare la parte di tale strategia che riguarda il 
mercato del lavoro. Per preservare e rafforzare tale processo occorrono tuttavia nuovi 
decisi impegni dei governi e delle parti sociali. 
IV. L'OCCUPAZIONE E LE CINQUE PRIORITÀ' DI ESSEN 
Nei due anni scorsi gli Stati membri si sono notevolmente impegnati a migliorare il 
funzionamento del mercato del lavoro. Di conseguenza in numerosi casi sono stati varati 
piani nazionali per l'occupazione: il piano nazionale belga per l'occupazione del 1994, le 
riforme danesi e spagnole del mercato del lavoro del 1994, il piano quinquennale francese 
del 1993, integrato dai provvedimenti urgenti dell'estate 1995, il programma d'azione per 
l'occupazione svedese dell'inizio del 1995 ... Altri Stati membri hanno approvato 
interventi mirati su aspetti specifici del mercato del lavoro. In generale tali riforme 
dimostrano che gli orientamenti di Essen sono largamente condivisi, anche se nella varietà 
degli interventi non è sempre possibile individuare quell'impostazione globale in termini 
di "sistemi occupazionali" auspicata dal Libro bianco e dal Consiglio europeo. 
(1) LA PROMOZIONE DEGLI INVESTIMENTI NELLA FORMAZIONE LE 
Professionale 
11 contesto 
Negli ultimi anni si sono fatti notevoli progressi nel migliorare l'istruzione e la 
formazione iniziale dei giovani. Tale tendenza si riflette nell'aumento della quota 
di giovani che proseguono negli studi e nella formazione, che ha a sua volta 
provocato una netta diminuzione del tasso di attività al di sotto dei 25 anni in 
quasi tutti gli Stati membri. Viceversa durante la recessione le imprese hanno 
ridotto gli investimenti nella formazione, mentre per realizzare l'obiettivo di una 
formazione che duri tutta la vita è indispensabile un più attivo coinvolgimento 
delle imprese e dei lavoratori. 
Misure nazionali recenti 
a) Promuovere gli investimenti nella formazione migliorando i sistemi degli Stati 
membri 
Gli Stati membri stanno riformando i propri sistemi d'istruzione e formazione per 
rispondere meglio alle varie esigenze territoriali, professionali, settoriali e 
individuali. Si attribuisce una maggiore importanza al ruolo spettante alle parti 
sociali nel programmare, stabilire i contenuti, erogare la formazione e assegnare 
le qualifiche. La formazione è stata decentrata, ed è notevolmente cresciuto il 
ruolo del settore privato. Nel Regno Unito i ÌX Training and Enterprise Councils", 
diretti da imprenditori privati, erogano i programmi di formazione pubblici nel 
proprio settore. In Francia operano 20.000 erogatori privati di formazione, sui 
60.000 che si ritiene esistano in tutta l'UE. In generale gli Stati membri sono 
responsabili dei programmi di formazione per i giovani e i disoccupati. In alcuni 
tuttavia vi è una crescente attenzione per la prevenzione della disoccupazione 
24 
attraverso la formazione, e vi sono corsi pubblici per i lavoratori che rischiano la 
disoccupazione a causa dello sviluppo tecnologico. 
Ci si impegna per migliorare la capacità dei sistemi di formazione di rispondere 
alle esigenze del mercato, che cambiano con rapidità crescente. Gli Stati membri 
cercano di individuare e prevedere le esigenze di nuove competenze. In 
Germania, Paesi Bassi, Austria, Svezia e Regno Unito, ad esempio vengono 
continuamente rivisti i profili professionali e i contenuti delle qualifiche. I metodi 
di previsione più comuni sono: l'analisi dei posti vacanti (utilizzata ad esempio 
in Belgio); l'analisi dell'evoluzione delle qualifiche (in Danimarca, Paesi Bassi, 
Portogallo e Finlandia); le indagini sul mercato del lavoro e a livello settoriale 
e regionale (in Germania, Grecia, Spagna e Austria); e i modelli di previsione (in 
Irlanda e in alcune regioni dell'Italia). Tuttavia secondo l'opinione comune le 
metodologie attuali non sono in grado di prevedere efficacemente i 
cambi am enti. Gli Stati membri spesso fissano standard, ai quali gli specialisti della 
formazione devono adeguarsi prima di poter erogare programmi di formazione 
pubblici, ma le imprese o gli individui hanno un'idea abbastanza vaga della 
formazione proposta. E' in atto una tendenza a migliorare la trasparenza del 
mercato della formazione, introducendo standard o misure di qualità. Sistemi di 
certificazione della qualità vengono impiegati o studiati in Belgio, Danimarca, 
Francia, Portogallo e Grecia. In Germania, Austria e Paesi Bassi sono in vigore 
norme per l'organizzazione della formazione continua. Nel Regno Unito la qualità 
viene valutata sulla base degli esiti del processo formativo. 
b) Promuovere gli investimenti migliorando l'attitudine dei soggetti ad essere 
occupati 
Meno giovani si presentano sul mercato del lavoro, e l'impatto del mutamento 
tecnologico ha accentuato l'importanza della formazione continua. Per migliorare 
la qualità della forza lavoro in Danimarca si è presa l'iniziativa di aumentare le 
attività di formazione per gli adulti, e di portare a 50.000 entro il 2000 i posti 
disponibili a questo scopo. Francia, Austria, Finlandia, Spagna e Regno Unito 
hanno individuato sistemi di riconoscimento e convalida della formazione 
informale e/o dell'esperienza lavorativa. Il principio dell'accesso alla formazione 
durante l'intera vita lavorativa viene accolto in tutti gli Stati membri. In alcuni di 
essi esiste un diritto riconosciuto per legge a congedi di formazione, ad esempio 
in Belgio, nella maggior parte dei Lànder tedeschi e in Francia (dove si stanno 
introducendo crediti di formazione, che danno diritto a periodi di congedo di 
formazione). In Danimarca si può' ottenere fino ad un anno di congedo per seguire 
corsi d'istruzione per adulti o di formazione professionale, e il lavoratore può' 
essere temporaneamente sostituito da un disoccupato. E' anche in atto una 
tendenza ad incoraggiare i singoli ad assumersi maggiori responsabilità 
nell'identifìcare e soddisfare le proprie esigenze di formazione, con una varietà di 
incentivi finanziari a procedere in questo senso. Ai disoccupati in formazione 
vengono corrisposti assegni. Sgravi fiscali per le spese sostenute dai .privati per 
corsi di formazione ad attività specifiche o a qualifiche riconosciute sono previsti 
in Belgio, Grecia, Francia e Regno Unito, ove sono anche disponibili prestiti 
agevolati per l'istruzione e la formazione collegate all'evoluzione della carriera. 
Parrebbe tuttavia che le probabilità dei soggetti meno qualificati, e quindi più 
vulnerabili sul mercato del lavoro, di ricevere una formazione siano minime, come 
25 
per le donne e i lavoratori delle piccole e medie imprese (PMI) Gli Stati 
membri hanno adottato iniziative per facilitare l'accesso delle donne alla 
formazione, elaborando programmi su misura, quali corsi di formazione 
specificamente indirizzati alle donne che lavorano in mansioni o settori 
tradizionalmente maschili, nonché orientamento e sostegno per le donne ce si 
ripresentano sul mercato del lavoro. Alcuni Stati membri (Belgio, Francia, Irlanda, 
Spagna e Portogallo ...) considerano i lavoratori delle PMI un gruppo a cui 
destinare in via prioritaria gli interventi di formazione pubblici. 
e) Promuovere gli investimenti mediante nuovi rapporti tra formazione e lavoro 
Esistono vari mezzi per incentivare le imprese ad investire nella formazione. In 
Belgio, Grecia, Francia e Irlanda si versano contributi per la formazione calcolati 
come percentuale delle retribuzioni. Per attuare i programmi del Fondo sociale 
europeo vari Stati membri hanno introdotto nuovi dispositivi, o rafforzato quelli 
in vigore, sostenendo gli investimenti delle imprese nella formazione dei propri 
lavoratori, soprattutto per adeguare i lavoratori alle trasformazioni industriali 
(obiettivo 4 dei Fondi strutturali). 
Con la ristrutturazione economica e il mutamento tecnologico le imprese si sono 
orientate verso forme di organizzazione del lavoro più flessibili - ad esempio 
tempo parziale, lavoro temporaneo e appalto di servizi. Le conseguenze sulla 
formazione sono rilevanti, sia per l'accesso - i lavoratori temporanei e a tempo 
parziale sono quelli con minori probabilità di accedere alla formazione -, che per 
il modo in cui le imprese avvertono le loro esigenze di formazione. A livello di 
dialogo sociale la formazione sta diventano sempre più un problema prioritario, 
tanto che è stata inserita in alcuni contratti collettivi di settore, e viene discussa 
dai consigli rappresentativi a livello di impresa. Lo sviluppo di nuove forme 
organizzative, che integrino orari di lavoro e formazione, è tuttavia ancora in fase 
embrionale. 
d) Sostenere gli investimenti e il loro rendimento 
Gli Stati membri si sono impegnati a trasformare con riforme e investimenti i 
propri sistemi d'istruzione e formazione, e nell'Unione europea sono emersi precisi 
indirizzi d'intervento. L'intenzione d'investire nella formazione si colloca tuttavia 
nel quadro di difficili decisioni riguardanti la spesa pubblica e privata. Gli Stati 
membri hanno tentato di migliorare l'efficacia delle proprie spese per la 
formazione razionalizzandole e mirandole più accuratamente, ma nel settore 
pubblico permane il contrasto tra le spinte a ridurre la spesa pubblica, e l'esigenza 
di proseguire nelle riforme per rinsaldare e completare i progressi realizzati. 
Durante la recessione comunque le imprese hanno ridotto gli investimenti nella 
formazione, e non è chiaro se con la ripresa li abbiano riportati ai livelli 
precedenti. Il problema è in parte collegato alla percezione della formazione come 
costo piuttosto che come investimento. Le politiche della formazione non vanno 
considerate un onere per i bilanci pubblici o privati, ma una priorità. 
In conseguenza del contenimento della spesa si è dedicata maggior attenzione alla 
qualità, come dimostrano gli impegni a migliorare l'efficenza e l'efficacia dei 
sistemi, rendendoli più accuratamente mirati, razionalizzandoli, e rendendo più 
specifici gli interventi formativi. Meno chiari tuttavia sono i risultati che gì 
26 
Statimembri e gli altri operatori vogliono o si attendono dall'impiego di queste 
risorse - il rendimento degli investimenti. Alcuni Stati membri hanno fissato 
precisi indicatori in materia di formazione II Regno Unito ha indicato obiettivi 
nazionali in materia d'istruzione e formazione, definiti in base ai livelli di 
qualifica dei vari settori della forza lavoro. Francia ed Italia hanno fissato obiettivi 
per il livello di qualificazione dei giovani. Svezia e Finlandia hanno fissato 
obiettivi relativi al numero di posti disponibili nell'istruzione secondaria superiore. 
Tali indicatori agevolano la valutazione da parte degli Stati membri dell'impatto 
sul mercato del lavoro delle loro politiche di istruzione e formazione. 
Prospettive 
Nonostante i rigorosi limiti di bilancio che prevalgono sia nel settore pubblico che 
nel privato, è essenziale che gli Stati membri mantengano i propri impegni ad 
aumentare e migliorare gli investimenti nella formazione, che coinvolgono 
autorità pubbliche, parti sociali, imprese e individui. La formazione deve essere 
più mirata ed adeguata alle esigenze del mercato, più coordinata con le riforme 
dei sistemi fiscali e d'assicurazione contro la disoccupazione. Gli investimenti 
nella formazione vanno sostenuti per mezzo di alcuni precisi obiettivi, e stanno 
anche alla base del processo decisionale, e devono migliorare l'impiego delle 
risorse. 
La qualità dell'istruzione e della formazione dipende dall'efficenza e dall'efficacia 
dei sistemi in vigore nonché dalla valutazione. Per sviluppare tali elementi si 
propone: 
la predisposizione di incentivi alle imprese e agli individui per 
promuovere investimenti nella formazione professionale; 
incentivi di tipo fiscale (sgravi fiscali, abbuoni, riduzioni ecc.), finanziario 
(sovvenzioni, mutui agevolati, ecc.), ma anche di altro tipo, come il 
numero dei posti disponibili per i giovani, migliori possibilità di accesso 
grazie a nuove forme di integrazione tra orario di lavoro e formazione, 
ecc. 
la predisposizione di indicatori quantitativi e qualitativi misurabili 
indicando ad esempio gli obiettivi per la qualificazione delle classi 
d'età 18 - 24 anni; 25 - 50 anni; più di 50 anni; e il numero dei posti 
di formazione disponibili per i giovani e i disoccupati di lunga durata. 
Spetta agli Stati membri definirli nel quadro dei propri sistemi. Fissare 
obiettivi per la qualificazione è conforme alle conclusioni di Essen: gli 
obiettivi sono importanti per migliorare le prospettive dell'occupazione, 
servono da indicatori dei livelli di competenza dei singoli, e così 
contribuiscono a rendere più trasparente il mercato. Per i posti disponibili 
essi servono a ribadire l'impegno del settore pubblico nella formazione dei 
soggetti vulnerabili sul mercato del lavoro. 
il controllo e la valutazione degli investimenti in formazione e del loro 
impatto; 
tali disposizioni dovrebbero includere il controllo delle spese pubbliche e 
(se possibile) private per la formazione professionale, e l'elaborazione di 
criteri per misurare l'impatto degli interventi in formazione, ad esempio 
27 
tassi di partecipazione, livelli di qualificazione, miglioramento della 
produttività, tassi di occupazione più elevati. 
Il quadro precedente costituirebbe una base di verifica del progresso degli Stati 
membri verso gli obiettivi e le iniziative che hanno deciso autonomamente. 
Contribuirebbe inoltre a garantire un ruolo centrale alla formazione professionale 
e consentirebbe ai responsabili del settore di aver un ruolo attivo nel dibattito sul 
problema generale del miglioramento dei sistemi occupazionali. 
(2) L'INCREMENTO DELL'INTENSITÀ' OCCUPAZIONALE DELLA CRESCITA 
II contesto 
Anche se la ripresa economica, generalizzatasi dalla metà del 1993, ha già 
generato un aumento del tasso di creazione netta d'occupazione nell'Unione, il 
numero dei disoccupati raggiunge la cifra considerevole di 18 milioni, pari all'I 1% 
della popolazione attiva. Le ultime proiezioni prevedono che nell'Unione nel 1995 
e 96 vengano creati al netto solo 3 milioni di posti di lavoro, che con l'aumento 
della popolazione attiva ridurrebbero la disoccupazione di sole 1.600.000 unità. 
Per altro verso va evidenziato il notevole scarto temporale tra ripresa dello 
sviluppo e suoi effetti sul livello di disoccupazione. Mentre nell'Unione il PIL 
sembra aver ripreso a crescere verso la metà del 1993, non si è ancora avuto alcun 
effetto sul numero dei disoccupati. Tale dato evidenzia l'urgenza di misure che 
aumentino l'intensità occupazionale della crescita, conformemente alle 
raccomandazioni di Essen. 
Tale obiettivo non va considerato in contrasto con quello di migliorare il livello 
globale di produttività dell'Unione (si veda il cap. Ili); si tratta di stimolare 
l'offerta di posti di lavoro con varie iniziative, in particolare sviluppando i servizi. 
Per raggiungere tale obiettivo il Consiglio europeo di Essen aveva identificato tre 
campi d'intervento privilegiati: un'organizzazione del lavoro più flessibile, una 
politica salariale favorevole all'occupazione e la promozione di iniziative, in 
particolare a livello locale, che permettano di creare posti di lavoro rispondenti 
alle nuove esigenze. 
28 
Misure nazionali recenti 
a) Cambiamenti dell'organizzazione e dell'orario di lavoro 
Negli ultimi anni in vari Stati membri si sono realizzati interventi per rendere più 
flessibile l'organizzazione del lavoro. Si è cercato sostanzialmente di adattare 
l'orario di lavoro alle variazioni dell'attività economica: annualizzazione dell'orario 
di lavoro (introdotta nel 1994 in Francia, Belgio e Spagna); prevenzione dei 
licenziamenti con riduzioni temporanee nell'orario di lavoro (B, D, F, I). In molti 
casi si è agevolato il ricorso ai contratti di lavoro "atipici", a tempo parziale o 
determinato, facilitandone l'uso agli imprenditori e rafforzando i diritti dei 
lavoratori coinvolti (prestazioni di disoccupazione, assicurazioni sociali ...). Si 
sono anche notevolmente incoraggiate le parti sociali a stipulare accordi di questo 
tipo. 
Il processo d'adattamento prosegue: modifiche della normativa sull'orario di lavoro 
nel senso di una maggior flessibilità vengono attualmente esaminate in Portogallo 
(maggior flessibilità per i contratti a tempo parziale e determinato, agenzie di 
intermediazione del lavoro temporaneo, condizioni di licenziamento...), in Italia 
(disegno di legge del giugno 1995), in Svezia, Finlandia e Paesi Bassi. 
Con riforme adeguate ciascuno Stato membro tenta di trovare un equilibrio tra la 
necessaria flessibilità dell'organizzazione del lavoro - che comporta il ricorso a tipi 
diversi di contratto di lavoro - e l'esigenza di tutelare i diritti dei lavoratori. La 
Spagna ad esempio ha introdotto condizioni più restrittive per i contratti a tempo 
determinato, e contemporaneamente ha reso più facile il ricorso al licenziamento. 
Occorre considerare con particolare attenzione i provvedimenti che collegano 
condizioni di lavoro più flessibili alla creazione d'occupazione. Alcuni Stati 
membri (F, B) hanno incentivato con agevolazioni finanziarie (riduzione degli 
oneri sociali) la stipulazione di accordi aziendali di riduzione consistente 
dell'orario di lavoro, con assunzioni compensative, che consentono di redistribuire 
l'orario di lavoro a livello di impresa. I meccanismi istituiti da vari Stati membri 
(ad es. DK), che consentono ai lavoratori un'interruzione temporanea del lavoro, 
ad es. per seguire un corso di formazione, compensata dalla contemporanea 
assunzione di un disoccupato, tendono anch'essi a redistribuire il lavoro su basi 
più ampie. 
In Germania nei contratti collettivi le parti sociali hanno attribuito rinnovata 
importanza alle garanzie d'occupazione: in cambio dell'impegno del datore di 
lavoro a non licenziare per motivi economici, i lavoratori accettano la riduzione 
dell'orario di lavoro con relativa diminuzione salariale. Accordi di questo tipo 
sono stati stipulati in vari settori industriali, nella distribuzione e nel settore 
pubblico della Germania dell'Est. Spesso tali accordi comportano anche una 
maggior flessibilità dell'orario di lavoro. 
La riduzione dell'orario di lavoro può' diventare particolarmente interessante per 
le imprese che vogliono "disgiungere" l'orario di lavoro dei dipendenti da 
quello di funzionamento degli impianti (ad es. settimana lavorativa di 4 
giorni,ma con 6 giorni di utilizzazione degli impianti). Tali soluzioni hanno 
dimostrato di poter produrre un significativo aumento della produttività, e di poter 
29 
convenire anche senza riduzioni apprezzabili delle retribuzioni reali. La legge 
tedesca sull'orario di lavoro entrata in vigore nel 1994 agevola il ricorso a tali 
pratiche, permettendo soluzioni flessibili in materia di orario di lavoro. Nei Paesi 
Bassi tali esperienze potrebbero essere favorite dalla legge sull'orario di lavoro 
attualmente in discussione. 
II lavoro a tempo parziale, molto sostenuto nella maggioranza degli Stati 
membri, nel 1994 è aumentato, raggiungendo come media UE il 15,4% 
dell'occupazione totale (nel 1993 era il 14,7%). Il solo paese dove si è avuta una 
diminuzione è la Danimarca. Si può' considerare generalmente positiva questa 
tendenza, che consente risposte flessibili all'offerta e alla domanda di lavoro. Una 
quota elevata di questi posti è occupata da donne. Secondo l'indagine sulle forze 
di lavoro, nel 1994 due terzi delle lavoratrici a tempo parziale non desideravano 
un lavoro a tempo pieno. Tali risposte vanno pero' analizzate tenendo conto del 
contesto generale nel quale lavorano le donne (disponibilità e costo dei servizi). 
Esistono inoltre notevoli differenze di punti di vista tra Stati membri. Nel Regno 
Unito le autorità ritengono che per l'86% dei lavoratori a tempo paziale si tratti 
di una scelta deliberata, mentre in Svezia si preoccupano per l'aumento consistente 
delle donne che lavorano a tempo parziale non per propria scelta (tra il 1990 e il 
1994 il loro numero è triplicato), e si pongono l'obiettivo di offrire alla maggior 
parte di loro l'alternativa del tempo pieno. 
Altrettanto importante è riflettere sulla compatibilità tra una maggior flessibilità 
dell'orario di lavoro e la riconciliazione tra lavoro e responsabilità familiari. 
Il progetto di legge sull'orario di lavoro attualmente in discussione nei Paesi Bassi, 
mentre attribuisce alle parti sociali maggiori responsabilità in materia, obbliga i 
datori dì lavoro a prendere in considerazione le responsabilità domestiche dei 
dipendenti, e a compilare una dichiarazione scritta sulla politica dell'impresa in 
proposito. 
b) Politica salariale 
Negli Stati membri vi è una tendenza generale a favore della moderazione 
salariale, in linea con le raccomandazioni di Essen. Lo si deduce essenzialmente 
dai contratti collettivi, che nella maggior parte degli Stati membri si sono 
mantenuti entro i limiti dell'inflazione. Le autorità pubbliche sollecitano vivamente 
le parti sociali a contenere gli aumenti salariali e ad attribuire nei loro accordi 
un'importanza maggiore all'occupazione. Alcuni governi inoltre intervengono in 
modo più diretto negli accordi salariali. 
Il Piano globale belga ad esempio prevede il blocco delle retribuzioni reali dal 
1994 al 1996, ed il programma irlandese per la competitività e l'occupazione 
limita all'8% gli aumenti nominali del periodo 1994-96 (aumento ritenuto 
ampiamente inferiore a quello della produttività); nella stessa direzione vanno 
l'accordo centrale del novembre 1993 dei Paesi Bassi, i contratti collettivi 
tedeschi, gli accordi tripartiti italiani (1993) e lussemburghesi (1994). Alcuni Stati 
membri utilizzano direttamente la moderazione salariale come mezzo per una più 
ampia ridistribuzione degli aumenti di produttività: in Belgio ad esempio il 
"contributo di solidarietà" consente di finanziare interventi per l'occupazione, la 
formazione professionale e la custodia dei bambini. 
30 
La moderazione globale procede insieme alla ricerca di flessibilità, e i salari reali 
tendono sempre più ad essere fissati a livello d'impresa La riforma spagnola del 
1994 ha posto un limite alla definizione per legge delle tabelle salariali, 
attribuendo un ruolo decisivo alle parti sociali. L'obiettivo dell'Accordo tripartito 
irlandese è la moderazione a livello nazionale, con flessibilità a livello di singole 
imprese. Analogamente in Danimarca e nel Regno Unito si tenta di decentrare la 
contrattazione salariale, stabilendo un legame più stretto tra rendimento e 
retribuzioni. 
Per altro verso si fanno tentativi di differenziare le retribuzioni a seconda delle 
categorie di lavoratori, per facilitare l'inserimento di alcune di queste (con logica 
identica a quella della riduzione dei costi salariali indiretti per tali categorie; si 
veda il successivo punto 3). In Germania i contratti collettivi stipulati nel 1995 in 
settori come la chimica o la carta, prevedono retribuzioni inferiori (fino al 10%) 
a quelle normali per l'assunzione di disoccupati di lunga durata. In Danimarca le 
parti sociali studiano la possibilità di introdurre salari ridotti per alcuni "lavori 
minori". In Spagna si è ridotto il salario minimo per i giovani. Nei Paesi Bassi si 
invitano le parti sociali ad individuare lavori a retribuzione ridotta per i 
disoccupati di lunga durata, e si discutono eccezioni al salario minimo. 
Per ridurre i costi salariali dei lavoratori meno produttivi nel 1995 i Paesi Bassi 
hanno congelato il salario minimo legale, e per il periodo 1996-98 hanno previsto 
di lasciarlo aumentare solo della metà dell'aumento medio delle retribuzioni. Le 
parti sociali vengono d'altra parte invitate a sfruttare il divario attualmente 
esistente tra salari minimi contrattuali e salario minimo legale, per assumere 
lavoratori a bassa qualificazione. 
e) Evoluzione delle politiche relative ai nuovi giacimenti occupazionali e alle 
iniziative locali 
Lo sfruttamento dei nuovi giacimenti occupazionali comporta iniziative a diversi 
livelli, a seconda della natura dei bisogni da soddisfare. La soluzione ottimale per 
soddisfare bisogni di trasporto, di comunicazioni o al riciclaggio si colloca a 
livello interregionale o di Unione. In questo senso si esprimono le conclusioni del 
Consiglio europeo di Essen, affermando l'esigenza di trovare fonti di 
finanziamento per progetti transeuropei in materia di protezione dell'ambiente. A 
livello di Commissione europea si stanno studiando progetti comuni di tutela 
ambientale. Oltre a proteggere l'ambiente, gli investimenti in dette infrastrutture 
creeranno occupazione. 
Le iniziative locali di sviluppo e occupazione sono importanti per quattro ragioni: 
si adattano ad azioni di reinserimento dei disoccupati di lunga durata, dei 
giovani in difficoltà o delle donne disoccupate;-s'impegnano a soddisfare 
al meglio le nuove esigenze della società, facendo emergere nuove 
professioni; 
rispondono alle aspirazioni di nuovi imprenditori; 
spesso si collocano nel contesto di un progetto locale, rurale o urbano, di 
rinnovamento o di sviluppo economico e sociale. 
31 
Dopo il Consiglio di Essen, durante il quale tre governi (danese, irlandese e, per 
la seconda volta, portoghese), avevano fornito un importante sostegno alla 
relazione della Commissione sull'occupazione e le iniziative locali, si sono 
realizzati significativi progressi nel quadro degli scambi di idee e di pratiche tra 
Stati membri. 
Poco a poco, al di là delle tradizionali propensioni nazionali, si comincia ad agire 
su tutto lo spettro dei 17 settori8 nei quali esistono bisogni locali identificati dalla 
Commissione (progetti sui servizi a domicilio in NL, servizi di prossimità e di 
qualità della vita in P). 
Numerosi Stati membri (F, NL, D, A) considerano le iniziative locali terreno 
privilegiato per l'inserimento dei disoccupati, con provvedimenti d'aiuto diretto 
temporaneo, o con la riduzione dei costi salariali per le imprese o con attività 
concernenti i 17 settori. 
La soddisfazione dei nuovi bisogni comporta la sperimentazione di strumenti 
finanziari, destinati a promuovere la costituzione di un nuovo "mercato". E' il 
caso dell'assegno - servizio, che ha numerose versioni nazionali (istituito nel 1994 
in F e D, all'esame in D e NL), della creazione di strumenti giuridici, finanziari 
e fiscali per consentire alle famiglie di trasformarsi in imprenditori o consumatori 
di servizi a domicilio (F, DK, all'esame D), o ancora dei nuovi sistemi 
d'assicurazioni individuali, soprattutto per coprire il rischio di "dipendenza" (A, 
D). Gli effetti attesi rispettivamente da questi tre tipi di provvedimenti vengono 
valutati in varie decine di migliaia di nuovi posti di lavoro. Ai provvedimenti 
talvolta si accompagnano programmi di formazione per professionalizzare le 
nuove attività (P, F, NL). Ma a tutt'oggi le parti sociali non agiscono da elemento 
trainante del processo. 
La trasformazione delle strutture imprenditoriali non sembra essere ancora 
pienamente compresa. Il lavoro autonomo, scelta che alcuni paesi favoriscono da 
molto tempo (UK), suscita l'interesse di altri Stati membri, che si propongono di 
integrarlo con misure di sostegno dei microimprenditori (P, SF). Anche le strutture 
associative, le società pubblico-privato e le organizzazioni senza scopo di lucro 
suscitano l'interesse dei governi per il loro contributo diretto alla creazione 
d'occupazione. Recenti provvedimenti riguardano soprattutto la semplificazione 
delle regole applicabili al settore dell'economia sociale (P, F), o l'inizio di una 
riflessione, qualora tale settore sia ancora poco sviluppato (IRL, SF).Da ultimo, 
eccettuati i paesi già noti per la loro sensibilità in proposito (P, DK, IRL, UK, 
A, S), nei recenti provvedimenti nazionali la dimensione locale delle iniziative 
per l'occupazione non è affatto evidente. In effetti stabilire un rapporto dinamico 
I servizi a domicilio, la custodia dei bambini, le nuove tecnologie dell' 
informazione e della comunicazione, l'aiuto ai giovani in difficoltà e l'inserimento, 
il miglioramento degli alloggio, la sicurezza, i trasporti pubblici locali la 
rivalutazione degli spazi pubblici urbani, i servizi commerciali di prossimità, il 
turismo, 1' audiovisivo, le valorizzazione del patrimonio culturale, lo sviluppo 
culturale locale, le gestione dei rifiuti, le gestione delle ocque, la protezione e 
la manutenzione degli spazi naturali, la regolamentazione, il controllo dell' 
inquinamento e i relativi impianti. 
32 
tra occupazione, soddisfazione dei bisogni e sviluppo locale, comporta un'azione 
di sensibilizzazione ed una lunga preparazione del "terreno locale" 
(decentramento, associazione "verticale" tra due o tre livelli dell'amministrazione 
pubblica, intervento di tutti gli attori locali, elaborazione di una strategia 
economica e sociale comune), in cui i pubblici poteri hanno un importante ruolo 
da svolgere. 
Sotto questo aspetto meritano di essere segnalate alcune iniziative in F (indagine 
sulla possibilità di creazione d'occupazione in tutti i dipartimenti) e in SF (gruppo 
di lavoro sulla promozione locale della creazione d'occupazione). 
Prospettive 
Anche se gli Stati membri hanno adottato numerose misure che rendono 
più flessibile l'organizzazione dell'orario di lavoro, le parti sociali non 
hanno certo sfruttato in modo soddisfacente tali possibilità, e va 
considerata prioritaria la diffusione di esperienze di aggiustamento 
dell'orario che favoriscano l'occupazione e rafforzino la produttività del 
lavoro. 
E' per altro verso importante che la maggior flessibilità delle condizioni 
di lavoro non si realizzi a scapito del livello di protezione sociale dei 
lavoratori, perché ne conseguirebbe un effetto perverso di 
disincentivazione del lavoro. Analogamente l'elevata concentrazione 
femminile dei lavori a tempo determinato o parziale pone un problema 
fondamentale ai fini dell'abolizione della segregazione del mercato del 
lavoro e della parità delle opportunità, che dovrebbe essere oggetto di 
maggiore attenzione. 
Se negli ultimi tempi l'obiettivo della moderazione salariale è stato 
ampiamente realizzato, le spinte all'aumento dei salari reali che attualmente 
si avvertono in un contesto di ripresa economica - potrebbero rimettere la 
tendenza in discussione. Sarà quindi ancor più importante riuscire a 
dimostrare l'effetto positivo delle politiche di moderazione salariale 
sull'occupazione. A questo proposito nei contratti collettivi si dovrà 
cercare, forse ancor più che in passato, un equilibrio tra misure salariali 
e disposizioni in materia d'occupazione. 
Sarà peraltro utile analizzare se dare uno spazio più ampio ad una maggior 
flessibilità dei meccanismi e dei criteri di determinazione delle retribuzioni 
in funzione dei lavoratori delle imprese interessate, nel quadro di una 
politica generale di moderazione salariale. 
Sono stati realizzati progressi significativi per permettere lo sfruttamento 
dei nuovi giacim enti occupazionali. Tale potenziale tuttavia resta ancora 
ampiamente sottoutilizzato. Nella Comunicazione "Una strategia europea 
per incoraggiare le iniziative locali di sviluppo e occupazione"9 del 
giugno 1995 la Commissione ha individuato i seguenti tipi di 
provvedimenti necessari a creare un quadro favorevole: la realizzazione di 
COM(95)273 del 13 giugno 1995. 
33 
un'altra gamma di strumenti finanziari, l'adeguamento della formazione e 
dei diplomi per consolidare le nuove professioni, il rinnovamento del 
quadro giuridico ed un decentramento adeguato dell'azione amministrativa. 
Essa ha anche sottolineato il sostegno che tali iniziative possono trovare 
a livello di Unione. Prendendo nota di tale comunicazione il Consiglio 
europeo di Cannes del giugno 1995 ha insistito sulla necessità di divulgare 
le esperienze avviate a livello nazionale, e ha invitato il Consiglio "Affari 
sociali" a riferirgli a questo proposito in occasione della riunione di 
Madrid del dicembre 1995. 
(3) LA RIDUZIONE DEI COSTI SALARIALI INDIRETTI 
Il contesto 
Durante il periodo 1980-93 il tasso di prelievo fiscale sul lavoro, calcolato come 
quota del PEL, è passato dal 19% nel 1980 al 21% nel 1993, mentre si è avuta una 
diminuzione sugli altri fattori produttivi (dal 9 all'8,5%) ed un aumento dal 10 
all'I 1% sui consumi. 
L'Unione si è posta l'obiettivo di ridurre tali costi in misura sufficiente ad 
influenzare le decisioni di assumere lavoratori, soprattutto tra i meno qualificati, 
la cui produttività è troppo bassa per compensare il costo reale del lavoro. 
Misure nazionali recenti 
a) Msure adottate dagli Stati membri 
Vari Stati membri hanno seguito la strada di una riduzione generale dei contributi 
sociali (E, L, P, NL, SF). Alcuni comunque, soprattutto al Nord, hanno deciso di 
aumentare gli oneri sociali sul lavoro, per rafforzare le caratteristiche contributive 
della tutela sociale, ed incentivare i rapporti di lavoro regolari. 
La maggior parte degli Stati membri ha tuttavia deciso riduzioni temporanee e/o 
soggette a condizioni dei contributi sociali, collegate alle assunzioni, soprattutto 
di appartenenti a gruppi in difficoltà, come i giovani, i disoccupati, i disoccupati 
di lunga durata o i portatori di handicap. Vari Stati membri, in particolare il 
Belgio e la Francia, hanno da poco rafforzato questo tipo di disposizioni. 
L'impostazione recentemente adottata da sei Stati membri prevede riduzioni 
specifiche dei contributi a favore delle retribuzioni più basse (B, DK, IRL, F, 
NL, UK). E' interessante rilevare a questo proposito che il piano francese del 
1995, che diminuisce i contributi sociali per le retribuzioni più basse, prevede 
come contropartita la creazione di posti di lavoro, con verifica dei risultati dopo 
18 mesi.In Finlandia l'intervento è stato diversamente mirato: i costi salariali 
indiretti vengono ridotti per le piccole e medie imprese, mentre si aumentano i 
contributi per le imprese maggiori ed in generale a più elevata intensità di 
capitale. 
Alcuni provvedimenti nazionali sono stati decisi per ottenere un "doppio 
dividendo", consistente nel compensare le riduzioni dell'imposizione sul lavoro, 
volta a favorire l'occupazione, con l'aumento delle tasse sull'uso delle risorse 
34 
naturali, allo scopo di proteggere l'ambiente. Il Regno Unito ad esempio ha 
recentemente introdotto l'IVA sull'energia, e sta per varare una nuova tassa sui 
rifiuti, accompagnata da una riduzione dei contributi dei datori di lavoro per la 
sicurezza sociale. Si stanno studiando o adottando numerose iniziative per istituire 
una tassa sull'energia, con ripercussioni più o meno dirette sul costo del lavoro. 
In Danimarca si prevede di elevare le tasse ecologiche all'I,6% del PIL. Il 
Lussemburgo ha introdotto oneri (e accise aggiuntive) sul consumo di energia. La 
Spagna ha istituito una tassa sugli scarichi di effluenti. Nei Paesi Bassi infine si 
sta studiando un'imposta sul consumo d'energia, il cui gettito dovrebbe finanziare 
varie riduzioni del carico fiscale. 
Non vanno infine trascurati i costi salariali indiretti diversi dai contributi 
sociali, in particolare le diverse forme di tassazione delle imprese, o altri costi 
indiretti calcolati sulla massa salariale. In Germania si sta attualmente studiando 
la possibilità di abolire i contributi degli imprenditori per la formazione 
professionale, finanziandola con il gettito fiscale. 
b) Effetti sull'occupazione: misure mirate e collegamenti 
Poiché non si sa in qual misura una riduzione dei costi salariali indiretti possa 
avere importanti effetti sul bilancio e sull'occupazione, rende di più concentrarsi 
su quei segmenti del mercato del lavoro che sembrano più sensibili di altri a tale 
riduzione. In effetti il Libro bianco insisteva sulla necessità di concentrare la 
riduzione (soprattutto sui lavoratori meno qualificati), per limitare il costo 
finanziario del provvedimento per posto di lavoro salvato o creato. Nel quadro di 
una strategia di prevenzione della disoccupazione di lunga durata, un 
individuazione accurata dei disoccupati destinatari sembra particolarmente 
opportuna. 
In alcuni Stati membri tuttavia le misure adottate per ridurre i costi salariali 
indiretti sono state indirizzate ad un'ampia gamma di gruppi. La varietà delle 
popolazioni bersaglio può' aver diluito l'impatto delle misure, e le difficoltà 
burocratiche possono aver dissuaso i datori di lavoro, in particolare le PMI, dal 
trarne vantaggio. Ciò' induce a pensare che i programmi debbano avere pochi 
bersagli accuratamente individuati, ed essere i più semplici possibile. 
Gli incentivi fiscali di tali riduzioni inoltre dovrebbero essere collegati, o associati 
a misure (ad es. riorganizzazione dell'orario di lavoro) che favoriscano la 
creazione netta di occupazione. L'esigenza di collegamenti non vale solo per i 
provvedimenti di riduzione dei costi salariali indiretti, ma anche per vantaggi 
fiscali concessi sotto altra forma: ad esempio sgravi alle imprese che attuano 
programmi di formazione approvati, o che aumentano i propri investimenti in 
formazione. Ciò' garantisce che l'impresa continuerà ad investire in capitale 
umano, anche dopo l'assunzione di nuovi lavoratori. L'esigenza di collegamenti 
va tuttavia considerata una misura a breve piuttosto che a lungo termine. Sul 
lungo periodo i collegamenti possono introdurre elementi di rigidità nel mercato 
del lavoro. Mentre la priorità del problema occupazione ne giustifica comunque 
l'uso su breve periodo. 
35 
Prospettive 
Occorre prestare rinnovata attenzione all'esigenza di riduzioni mirate dei contributi 
sociali, per ottenere il massimo impatto. Nei prossimi mesi occorrerà valutare 
attentamente l'effetto delle varie soluzioni adottate dagli Stati membri a questo 
fine. 
Tenendo conto delle attuali restrizioni di bilancio, non si può' attuare una 
significativa riduzione dei costi salariali indiretti senza adeguate misure 
compensative. Alcuni Stati membri sperano di compensare la riduzione dei costi 
salariali indiretti con una riduzione della spesa pubblica e/o con l'aumento del 
gettito fiscale conseguente allo sviluppo economico. Tuttavia, considerata l'entità 
delle riduzioni degli indebitamenti e dei disavanzi da operare, né separatamente 
né insieme le due modalità sembrano sufficienti, ed in molti Stati membri si 
devono ipotizzare altre soluzioni. 
Anche se l'esigenza di compensare è generale, le diverse organizzazioni e storie 
fiscali degli Stati membri (ben oltre gli ultimi 15 anni) impongono flessibilità 
nella scelta delle misure compensative adeguate. Per garantire la compatibilità di 
tali misure con il Mercato Unico, è necessario potenziare l'attuale scambio di 
esperienze e informazioni, ed accrescere la cooperazione tra Stati membri. Nel 
quadro del Mercato Unico, uno dei limiti più rigorosi al margine di manovra degli 
Stati membri è il rischio di cambiare alcune basi imponibili, soprattutto quelle più 
mobili, quando le aliquote di imposta effettive applicate a tali basi variano molto 
da paese a paese. 
La Commissione ha già proposto alcune "reti di sicurezza" (aliquota minima 
standard per IVA, imposte sul risparmio, tasse ecologiche), che, al di là del loro 
obiettivo specifico, offrirebbero l'occasione per misure compensative e 
limiterebbero il rischio di concorrrenza fiscale tra Stati membri. Non bisogna 
inoltre considerare le misure compensative solo come un mezzo per stabilizzare 
il gettito fiscale complessivo, ma anche come uno strumento secondario per 
facilitare la sostituzione di altri fattori produttivi con forza lavoro. A questo scopo 
le misure compensative dovrebbero gravare sui fattori produttivi diversi dal 
lavoro, piuttosto che sui consumi. Alcune risorse, soprattutto quelle ambientali, 
sono state decisamente sovrutilizzate nel recente passato, ed un aumento della 
pressione fiscale su di esse (con tasse sui prodotti o sui processi) potrebbe 
indurre ad un loro uso più equilibrato. Secondo le simulazioni dei servizi della 
Commissione10, le tasse sull'uso delle risorse naturali - ad es. la prevista tassa 
C02/Energia - utilizzate per finanziare riduzioni degli oneri sociali, sarebbero più 
efficaci nel creare occupazione, dell'aumento di altre tasse, come l'IVA o l'imposta 
sui redditi. Una tassa C02/Energìa di gettito pari alll% del PIL farebbe aumentare 
l'occupazione complessiva dell'Unione di quasi l'l%. Se la riduzione degli oneri 
sociali si concentrasse sui lavoratori con le qualifiche o i redditi più bassi, 
l'aumento potrebbe anche raddoppiare, e raggiungere la cifra di 2 milioni di posti 
di lavoro aggiuntivi in tutta l'Unione. 
10 Taxation, employment and environment: fiscal reform for reducing 
unemployment", European Economy, n. 56, 1994. 
36 
Il trasferimento del carico fiscale dalla forza lavoro ad altri fattori produttivi deve 
avere due obiettivi precisi. In primo luogo, sul breve periodo, segnalare 
esplicitamente agli operatori economici che si sta riformando il sistema fiscale per 
accrescere (o quantomeno non ostacolare) l'occupazione ed incentivare l'impiego 
di forza lavoro. In secondo luogo, a più lungo termine, ridurre consistentemente 
i costi salariali indiretti, ancora troppo elevati, nonostante le recenti misure 
adottate dagli Stati membri. 
A questo scopo occorre affermare esplicitamente che: 
la tendenza impositiva, sfavorevole al lavoro negli ultimi 15 anni, sarà 
rovesciata; 
sarà potenziata la concertazione tra Stati membri in questo campo, in 
modo che i rischi di concorrenza fiscale nel Mercato Unico non 
impediscano il trasferimento di parte del carico fiscale dal lavoro ad altri 
fattori produttivi o, in ultima istanza, ai consumi. 
(4) IL RAFFORZAMENTO DELL'EFFICACIA DELLA POLITICA DEL 
MERCATO DEL LAVORO 
II contesto 
Nell'Unione le spese per le politiche del mercato del lavoro costituiscono in media 
il 3,5% del PIL, ed i due terzi di tali spese sono assorbite da misure di sostegno 
dei redditi dei disoccupati e da pensionamenti anticipati. L'impiego di queste 
notevoli risorse finanziarie va rivisto, considerando prioritario il reinserimento dei 
disoccupati nel mercato del lavoro. Tale politica di "attivazione" deve motivare 
ciascun soggetto interessato a cercarsi un lavoro, soprattutto per ragioni 
finanziarie, ed offrirgli migliori possibilità di trovarlo, grazie ad una maggiore 
efficacia dei servizi di collocamento, e ad una maggior mobilità territoriale e 
professional e. Negli ultimi anni tutti gli Stati membri hanno deciso o confermato 
provvedimenti attivi, anche se il consistente e rapido aumento della 
disoccupazione ha mantenuto le spese passive elevate. Oltre ai notevoli impegni 
in materia di formazione, che costituiscono l'aspetto principale di una politica 
attiva del mercato del lavoro, perché rafforzano la mobilità professionale di chi 
lavora e di chi cerca lavoro (si veda il precedente punto IV. 1), gli interventi degli 
Stati membri hanno riguardato soprattutto i servizi pubblici di collocamento, e le 
motivazioni dei disoccupati a cercarsi un lavoro. 
Misure nazionali recenti 
a) I servizi di collocamento 
Numerosi Stati membri si sono notevolmente impegnati per migliorareJ'efficacia 
dei servizi di collocamento (come si deduce dall'aumento delle spese relative 
come quota del PIL tra il 1985 e il 1993). Tra le riforme recenti spiccano quelle 
realizzate in Austria, Danimarca e Paesi Bassi, nonché la modernizzazione dei 
servizi di collocamento greci. 
37 
Si punta all'efficacia con riforme di struttura, come ad esempio in Germania, 
dove si pensa ad una maggior autonomia degli uffici di collocamento, come in 
Austria, dove i servizi di collocamento sono diventati un'azienda pubblica 
autonoma, o nei Paesi Bassi, dove al contrario si tende a una maggior 
centralizzazione. In Italia un disegno di legge del giugno 1995 prevede la fine del 
monopolio pubblico del collocamento. 
I servizi pubblici di collocamento si diversificano. In Germania ad esempio (Start) 
si creano servizi di lavoro temporaneo per il rinserimento dei disoccupati di 
lunga durata Si nota anche una crescente apertura ai servizi privati: agenzie senza 
scopo di lucro in Spagna, uffici di collocamento in Germania o Austria, agenzie 
di lavoro ad interim in Italia. 
Si cerca di stabilire più stretti rapporti di cooperazione con gli ambienti 
imprenditoriali, in Francia con le grandi imprese, in Germania con le PMI, gli 
artigiani e le organizzazioni professionali, o nei Paesi Bassi con settori specifici, 
per meglio individuare le loro esigenze e rispondere alle loro richieste. 
Le attività dei servizi di collocamento vengono reindirizzate su obiettivi 
prioritari, rafforzando in particolare i servizi di consulenza individuale ai 
disoccupati in maggiore difficoltà, soprattutto giovani e di lunga durata (B, FR, 
UK, S, DK). La Danimarca ha varato una politica "di attivazione" che prevede la 
stesura di un piano d'azione individuale per ogni disoccupato, che conduce alla 
formazione o a un impiego. I risultati del piano sono giudicati molto 
positivamente dal governo, soprattutto per il maggior numero di disoccupati che 
partecipa ad attività di formazione. 
Vari Stati membri (soprattutto Austri, Paesi Bassi, Regno Unito) tentano di 
definire criteri di rendimento dei servizi di collocamento. Nel Regno Unito gli 
obiettivi vengono comunicati in un Accordo annuale di rendimento concluso 
tragoverno e uffici di collocamento, che assegna le risorse in funzione degli 
obiettivi, ei Paesi Bassi, in seguito ad una revisione del servizio pubblico di 
collocamento, effettuata da un ente indipendente è stata avviata un'ampia 
riforma, che si propone d'instaurare un rapporto diretto tra rendimento e 
stanziamento di fondi pubblici. 
b) Promozione della flessibilità professionale e territoriale 
Nell'Unione gli sforzi per sviluppare la mobilità professionale dei lavoratori 
attualmente sembrano concentrarsi sulla formazione. Gli investimenti in 
formazione continua e di tipo "trasferibile", per adattare i lavoratori alle 
trasformazioni industriali, vanno in tale direzione. Come si dice al precedente 
punto IV. 1, un rafforzamento di tali interventi pare spesso giustificato. 
Scarse sono le informazioni su altri tipi di misure atte ad eliminare gli ostacoli 
alla mobilità professionale, liberalizzando l'accesso ai mestieri, alle categorie 
professionali o alle professioni. 
Nell'Unione la mobilità territoriale tra Stati membri è limitata, se non altro per 
ragioni linguistiche. L'eliminazione degli ostacoli di tipo giuridico, amministrativo 
e fiscale alla mobilità territoriale costituisce comunque una priorità nel quadro del 
completamento del mercato interno. La messa in opera di servizi come la rete 
EURES, che collega gli uffici nazionali di collocamento, dovrebbe stimolare ed 
agevolare la mobilità dei lavoratori tra gli Stati membri. 
A livello nazionale i principali provvedimenti sono gli aiuti per le spese di 
trasporto e di trasloco, oltre a quelli relativi all'abitazione. La discussione sulla 
mobilità territoriale è particolarmente attuale in Italia, dove al Nord si verificano 
carenze di manodopera, mentre al sud il tasso di disoccupazione è molto alto. Il 
problema della mobilità territoriale è direttamente collegato a quello dello 
sviluppo regionale. I fondi strutturali comunitari assegnano somme notevoli per 
appoggiare le politiche degli Stati membri a garanzia di uno sviluppo regionale 
equilibrato, a sostegno delle attività economiche e della formazione dei lavoratori. 
e) Rinforzo degli incentivi a cercare lavoro e ad assumere 
Nella maggior parte degli Stati membri uno dei principali campi d'intervento è 
consistito nel rivedere il funzionamento reale dei sistemi fiscali e di sostegno 
sociale, per eliminare gli ostacoli potenziali alla creazione o all'accettazione di 
posti di lavoro. Il Consiglio europeo di Essen ha chiesto una relazione specifica 
su questo tema, ed una sintesi delle principali analisi e conclusioni è allegata alla 
presente Comunicazione. 
Per meglio incentivare i disoccupati a cercarsi un lavoro l'erogazione delle 
prestazioni di disoccupazione, viene sottoposta a condizioni più restrittive. In 
Danimarca nell'aprile 1995 sono state introdotte norme più restrittive sulla 
disponibilità al lavoro; in Spagna, il sistema delle prestazioni è stato rivisto nel 
1992 per incentivare la ricerca attiva del lavoro, e prevede che il diritto alle 
prestazioni decada se non si accetta un'offerta adeguata o si rifiuta di partecipare 
a lavori socialmente utili, o ad un ciclo di formazione; in Svezia rifiutare 
un'offerta di lavoro o un ciclo di formazione comporta la perdita delle prestazioni 
di disoccupazione. Nel Regno Unito si sta studiando una riforma delle prestazioni 
di disoccupazione, e la nuova "prestazione per chi cerca lavoro" (Jobseeker's 
allowance) ha un'impostazione più incentivante.In Grecia ad attivare la politica 
dell'occupazione è stato soprattutto il dispositivo "buoni a uso multiplo", istituito 
nel 1995. I buoni distribuiti ai disoccupati hanno un valore finanziario e possono 
essere utilizzati in vario modo: possono essere consegnati al datore di lavoro al 
momento dell'assunzione, o contribuire a costi di formazione, o essere riscossi dal 
disoccupato come aiuto a creare un'impresa. Si ritiene che tale sistema rafforzi 
l'intenzione del disoccupato di cercarsi un lavoro, incentivando al tempo stesso i 
datori di lavoro e riducendo gli aspetti burocratici. 
Alcuni Stati membri hanno, deciso misure volte ad impedire che "tassi di 
sostituzione" troppo elevati (importo delle prestazioni di disoccupazione e di altre 
prestazioni rispetto al salario) scoraggino la ricerca di un lavoro, soprattutto se 
poco retribuito, tenendo anche conto dei costi aggiuntivi che comporta (ad es. 
trasporti, collaborazione domestica ...). Nei Paesi Bassi, ad esempio il 
congelamento del salario minimo legale si ripercuote sul livello delle prestazioni 
sociali, e migliora il tasso di sostituzione rispetto ai salari minimi contrattuali o 
alle retribuzioni medie. In Svezia si è avuta una riduzione delle prestazioni, e in 
39 
Danimarca è diminuito il periodo di erogazione delle prestazioni aggiuntive In 
Finlandia si sta studiando una riforma del regime delle prestazioni di 
disoccupazione. Viceversa nel 1994 la Grecia ha notevolmente aumentato le 
prestazioni base di disoccupazione. 
Il mantenimento, talora parziale, delle prestazioni di disoccupazione in aggiunta 
al reddito professionale costituisce un modo di ridurre il tasso di sostituzione La 
maggior parte degli Stati membri prevede tale meccanismo per i disoccupati che 
decidono di subentrare nella gestione di un'impresa o di crearne una. In alcuni 
Stati membri viene anche permesso ai disoccupati che trovano un lavoro 
dipendente di conservare parte delle prestazioni di disoccupazione in aggiunta al 
salario. Nel Regno Unito ad esempio il sistema Credito familiare, che integra i 
redditi dei soggetti con responsabilità familiari e un lavoro poco retribuito, 
interessa attualmente circa 600.000 famiglie. 
Gli incentivi a chi lavora o cerca lavoro vengono completati da una gamma di 
incentivi agli imprenditori, sotto forma di sovvenzioni all'occupazione. E' un 
aspetto particolarmente rilevante in Belgio, Danimarca, Finlandia e Spagna. Anche 
la Grecia e il Portogallo lo considerano un elemento essenziale delle politiche a 
favore dell'occupazione. Lo stesso vale anche per la Germania e la Svezia, nonché 
per la Francia, con il piano per l'occupazione nuovamente entrato in vigore nel 
luglio 1995. Nella maggior parte dei casi le sovvenzioni sono indirizzate a gruppi 
specifici, in particolare i disoccupati di lunga durata e i giovani, e vanno 
considerate insieme alle misure di riduzione dei costi salariali indiretti (cfr. il 
precedente punto 3). 
Gli Stati membri hanno accentuato il proprio impegno a valutare l'efficacia delle 
politiche del mercato del lavoro. Ne risulta che la consulenza e l'assistenza nella 
ricerca del lavoro sembrano migliorare le prospettive d'occupazione dei 
disoccupati. Quanto alle sovvenzioni all'occupazione invece, sembra che una parte 
consistente di tali uscite sia priva d'effetto, o abbia effetti sostitutivi (assunzione 
di un soggetto invece di un altro). L'incidenza della formazione sull'accesso al 
lavoro è particolarmente difficile da valutare. 
Prospettive 
Nonostante i progressi realizzati, l'equilibrio tra spese "passive" e 
"attive" resta comunque tutt'altro che ottimale. Occorre rafforzare 
l'impegno ad "attivare" le politiche dell'occupazione, senza mettere in 
discussione gli standard elevati di tutela sociale. Preso atto dei vincoli di 
bilancio degli Stati membri, la valutazione dei risultati dei diversi modi 
d'attivazione avrà notevole importanza nel quadro della cooperazione 
europea. 
L'esperienza degli ultimi anni ha evidenziato l'esigenza di prestare maggior 
attenzione ai servizi di collocamento nelle loro tre funzioni: 
collettori/diffusori d'informazioni sul mercato del lavoro; intermediari tra 
domanda e offerta di lavoro; responsabili d'una miglior rispondenza della 
manodopera alle esigenze del mercato del lavoro. 
40 
L'attivazione del mercato del lavoro si basa anche sull'esplicito impegno 
dei soggetti a considerare il loro periodo di disoccupazione una fase 
d'intensa ricerca di un lavoro o di preparazione ad un'occupazione futura. 
Le attuali riforme dei sistemi di tutela sociale si muovono in tale 
prospettiva. 
Gli Stati membri non sembrano sfruttare pienamente il potenziale 
d'intervento per promuovere la mobilità professionale e territoriale. In 
futuro occorre approfondire gli scambi di esperienze e informazioni in 
questo campo. 
(5) IL RAFFORZAMENTO DELLE MISURE A FAVORE DEI GRUPPI 
PARTICOLARMENTE COLPITI DALLA DISOCCUPAZIONE 
D contesto 
La disoccupazione in Europa si distingue non solo per il suo livello elevato, ma 
anche per la durezza con la quale colpisce alcune categorie di popolazione - i 
giovani, le donne e i lavoratori anziani - e per l'ampiezza della disoccupazione di 
lunga durata. 
Nell'Unione il tasso di disoccupazione dei giovani è particolarmente alto (20%), 
soprattutto nei paesi del Sud e in Irlanda. Il tasso di disoccupazione femminile 
continua ad essere nettamente superiore a quello maschile (12,6% rispetto al 9,7%, 
tassi destagionalizzati del maggio 1995). Nel 1994 quasi il 48% dei disoccupati 
dell'Unione era senza lavoro da almeno un anno (la metà da almeno due anni). 
Negli ultimi 10 anni non si è avuta alcuna riduzione della pecentuale, è anzi 
aumentato il numero assoluto dei soggetti coinvolti. Il tasso di disoccupazione di 
lunga durata aumenta contestualmente all'età dei disoccupati. Il fenomeno è 
comunque rilevante anche tra i giovani (circa il 40% tra i 20 e i 24 anni), anche 
se la ripresa economica li avvantaggia in modo particolare. Mediamente la 
disoccupazione di lunga durata colpisce le donne un po' più degli uomini, e il 
rischio di disoccupazione di lunga durata è più elevato per i soggetti a basso 
livello di qualifica. E' una situazione inaccettabile non solo dai punti di vista 
humano e della coesione sociale, ma anche sotto l'aspetto dell'uso ottimale delle 
risorse umane, se si considerano le prospettive demografiche dell'Unione. 
Misure nazionali recenti 
a) Misure a favore dei giovani 
Anche se il tasso della disoccupazione giovanile è particolarmente alto, il numero 
dei giovani disoccupati è comunque fortemente diminuito in vari Stati membri, 
soprattutto perché sono aumentati i giovani che proseguono negli studia Gli Stati 
membri si sono notevolmente impegnati al fine di ridurre il numero dei giovani 
che si presentano sul mercato del lavoro senza formazione di base adeguata, con 
rischio elevato di restare disoccupati (nei Paesi Bassi ad esempio tale rischio è tre 
volte superiore a quello medio). Al riguardo si possono ricordare il programma 
danese "Istruzione per tutti" varato nel 1993, o la recente iniziativa dei Paesi Bassi 
di istituire a livello regionale registri degli allievi che lasciano la scuola privi di 
41 
qualifiche, per poter offrire loro soluzioni individuali adeguate (ad es. formazione 
o esperienze lavorative). 
Ai giovani che ciononostante hanno lasciato la scuola senza qualifiche, vari Stati 
membri offrono sistemi di "recupero" sotto forma di garanzie di formazione o 
d'occupazione. Nei Paesi Bassi la legge "Garanzia dell'occupazione per i giovani" 
assicura un lavoro presoo una "fondazione comunale", o dal 1995 nel settore 
privato, ai giovani disoccupati da più di 6 mesi '(in alcuni casi più di 12). In 
Danimarca a tutti i minori di 25 anni che non hanno diritto alle prestazioni di 
disoccupazione viene offerto entro tre mesi un posto di formazione o di lavoro 
grazie ad una normativa rafforzata nel luglio 1995 . E' stato contestualmente 
rivisto il regime di assistenza, per rendere più attraenti i tirocini formativi. 
Garanzie di formazione vengono date in Belgio ("promozione sociale"), in Spagna, 
in Portogallo (accordo tra le parti sociali del 1991 per garantire almeno un anno 
di formazione iniziale ai giovani, soprattutto poco o non qualificati), e nel Regno 
Unito con il programma "crediti ai giovani" (che offre crediti scambiabili con una 
formazione che porti ad una qualifica riconosciuta). In Irlanda il programma 
Youthstart - varato in risposta al Libro bianco della Commissione - che 
ricomprende le varie possibilità di formazione iniziale per gli esordienti sul 
mercato del lavoro, si concentra sui giovani dai 18 ai 21 anni; ne fanno parte le 
azioni preventive, le misure per i giovani che hanno lasciato prematuramente la 
scuola, la formazione di base, la formazione professionale e l'apprendistato. 
b) Provvedimenti a favore dei disoccupati di lunga durata 
Dall'inizio degli anni '90 gli Stati membri si sono notevolmente impegnati per 
combattere la disoccupazione di lunga durata. La strategia di alcuni Stati membri 
si basa sul riservare soprattutto a tali disoccupati i provvedimenti generali 
(formazione, consulenza, assistenza nella ricerca del lavoro, sovvenzione 
all'assunzione). Altri ritengono necessarie misure specifiche. Nell'ambito di 
quest'opzione viene attribuita una crescente importanza ai servizi specifici di 
consulenza e collocamento (ad es.: "Programma 900.000" in Francia, "Restart" nel 
Regno Unito), la cui efficacia sembra provata, nonché ai sostegni all'assunzione 
(sotto forma di sovvenzioni, retribuzioni totalmente o parzialmente a carico della 
pubblica amministrazione, riduzioni degli oneri sociali). 
Per la lotta alla disoccupazione di lunga durata è opportuno chiedersi se i 
provvedimenti esclusivamente destinati a questi disoccupati non comportino il 
rischio di marginalizzare gli interessati, ed occorre valutare con attenzione i 
rispettivi effetti delle due impostazioni coesistenti. 
Nel 1995 si rileva un deciso rafforzamento dell'attenzione di vari Stati membri per 
i disoccupati di lunga durata. Nell'aprile 1995 la Svezia ha deciso di riservare loro 
la maggior parte dei provvedimenti a favore dell'occupazione. Nei Paesi Bassi è 
stato varato un programma che entro il 1998 intende offrire un'occupazione nel 
settore pubblico a 40.000 persone; si tratta soprattutto di occupazione nei servizi 
di prossimità (sanità, cure, sicurezza, custodia dei bambini). In Francia il piano 
urgente per l'occupazione, varato dal nuovo governo nell'estate 1995, prevede un 
consistente rafforzamento delle sovvenzioni per assunzioni di disoccupati di lunga 
durata. Nel Regno Unito dall'aprile 1995 sono state adottate o rafforzate varie 
42 
misure riguardanti l'assistenza nella ricerca del lavoro, talvolta combinate con 
esperienze lavorative o incentivi finanziari ai datori di lavoro ("Work trials"). In 
Finlandia nel 1995 si è varato un programma nazionale per combattere la 
disoccupazione di lunga durata. 
Vari di questi piani prevedono obiettivi quantitativi. In Finlandia per esempio si 
prevede il dimezzamento della disoccupazione di lunga durata entro il 1999; in 
Francia il passaggio da 180.000 a 350.000 assunzioni annuali di disoccupati di 
lunga durata; nei Paesi Bassi l'offerta di 40.000 posti di lavoro entro il 1998. 
Anche le parti sociali possono prendere iniziative a favore dei disoccupati di lunga 
durata (ad es. in Italia un accordo sulla riduzione della retribuzione). 
e) Misure a favore dei lavoratori anziani 
Il problema dei lavoratori anziani è tanto più urgente in quanto le tendenze 
demografiche dell'Unione inducono a farli restare nell'ambito della popolazione 
attiva. Vari Stati membri hanno pertanto deciso di far lavorare gli anziani il più 
a lungo possibile. In questa direzione si è mossa l'Italia, dove nell'agosto 1995 è 
stata approvata un'importante riforma dei regimi pensionistici, che stabilisce 
condizioni più restrittive per il pensionamento e la pensione anticipata. 
Analogamente in Austria sono state recentemente introdotte restrizioni al 
prepensionamento. Sulla base delle stesse priorità i Paesi Bassi prestano maggiore 
attenzione alle condizioni di lavoro dei più anziani nelle imprese.Per agevolare il 
reinserimento professionale dei lavoratori anziani disoccupati, alcuni Stati membri 
hanno introdotto vari incentivi finanziari specifici, che si aggiungono ai 
provvedimenti generali per i disoccupati e per i disoccupati di lunga durata. 
Spesso si tratta di sovvenzioni e di riduzione degli oneri sociali. I limiti d'età per 
l'applicazione di tali provvedimenti variano tra i 45 e i 60 anni. In Austria i 
servizi di collocamento intervengono attivamente sulle imprese per invitarle ad 
assumere lavoratori più anziani. D'altro canto, a fronte di situazione di crisi, 
alcuni Stati membri continuano a favorire i prepensionamenti, come in Grecia in 
alcune regioni con tasso di disoccupazione elevato, o in casi di ristrutturazione di 
grandi imprese. 
d) Misure a favore delle donne 
Sul mercato del lavoro le donne devono affrontare problemi specifici a seconda 
che siano "al rientro", giovani disoccupate, oppure che vogliano passare da un 
lavoro a tempo parziale, o temporaneo, o informale, a un lavoro a tempo pieno, 
o che abbiano interrotto la carriera e vogliano riprenderla, oppure che 
appartengano a gruppi sfavoriti. 
Un ruolo molto importante spetta alla prevenzione, che nei sistemi d'istruzione e 
di formazione iniziale deve ricevere un'attenzione particolare. In Finlandia ci si 
impegna nella formazione delle giovani a specializzazioni professionali 
tradizionalmente riservate agli uomini, ed è stato recentemente varato il progetto 
"le donne e la formazione professionale nell'industria". 
43 
In Danimarca i servizi di collocamento svolgono un ruolo attivo per lottare contro 
la segregazione del mercato del lavoro. 
In Germania la legge a favore dell'occupazione ("Arbeitsfòrderungsgesetz") 
contiene disposizioni specifiche per le donne disoccupate, che sono state 
potenziate nel 1994/95. I diritti delle donne disoccupate vengono rafforzati 
(assimilando le donne che hanno interrotto la carriera per occuparsi dei figli a 
disoccupati di lunga durata), e progetti di creazione di posti di lavoro destinati 
soprattutto alle donne possono essere più agevolmente finanziati. 
L'Austria ha istituito un programma specifico per l'occupazione femminile, 
rafforzando i provvedimenti a favore delle donne. 
Prospettive 
Nonostante l'impegno degli Stati membri i giovani che abbandonano 
l'istruzione con qualifiche insufficienti sono ancora troppo numerosi. Passi 
avanti sono ancora necessari per raggiungere l'obiettivo del Libro bianco 
di garantire che nessun minore di 18 anni sia disoccupato. Occorre in 
particolare reinserire nel sistema formativo i giovani che rischiano 
l'esclusione sociale per aver abbandonato l'istruzione qualche anno prima 
e non aver seguito cicli di formazione. 
Ogni esordiente sul mercato del lavoro dovrebbe possedere un livello 
d'istruzione, formazione o esperienza professionale che lo abiliti ad essere 
occupato. 
Analogamente, avendo gli Stati membri notevolmente rafforzato i propri 
interventi di reinserimento professionale dei disoccupati di lunga durata, 
a ciascuno di loro prima del passaggio alla lunga durata andrebbe offerta 
una possibilità di formazione, riabilitazione o inserimento.La Commissione 
rileva negli Stati membri notevoli divergenze nel valutare l'importanza da 
attribuire alla promozione delle parità di opportunità, soprattutto in 
riferimento alla desegregazione del mercato del lavoro, e all'integrazione 
professionale delle donne con particolari difficoltà. Su tale piano, 
considerato prioritario dal Consiglio europeo di Essen, non pare che 
recentemente si siano fatti decisi passi avanti. Va promossa 
un'intensificazione degli scambi di punti di vista e di prassi tra Stati 
membri, che sfrutti in particolare le esperienze dei paesi di recente 
adesione. 
Merita infine di essere sottolineata la tendenza - manifestatasi in vari Stati 
membri - a quantificare i risultati attesi dalle misure a favore di gruppi 
particolari, perché ha il merito di stabilire delle priorità, e contribuisce a 
fissare criteri di valutazione dei risultati delle misure -a favore 
dell'occupazione. 
44 
V. QUESTIONI ORIZZONTALI 
La strategia dell'occupazione definita dal Consiglio europeo di Essen si basa sulla 
mobilitazione di tutte le politiche dell'occupazione. Oltre alle politiche macroeconomiche, 
e a quelle del mercato del lavoro, il Consiglio europeo ha auspicato che si riservi una 
particolare attenzione a taluni settori. Ad Essen ha chiesto una verifica degli effetti dei 
sistemi fiscali e di sostegno sociale sulla disponibilità a proporre e ad occupare un posto 
di lavoro, da un lato, e dei nessi tra crescita economica e ambiente dall'altro. A Cannes 
ha ribadito il ruolo determinante delle piccole e medie imprese per quanto riguarda la 
creazione di posti di lavoro, e più in generale come fattore di stabilità sociale e di 
dinamismo economico. 
D'altro canto, considerato il ruolo importante dei Fondi strutturali comunitari in materia 
di occupazione in generale, e nell'attuazione della strategia di Essen in particolare, la 
Commissione ritiene utile trattare tale questione nella presente Comunicazione. 
Questo capitolo intende presentare brevemente questi temi, senza che ciò' vada a 
detrimento di specifiche relazioni più dettagliate esistenti o in corso di elaborazione. 
(1) TENDENZE DELLE PMI E DELL'OCCUPAZIONE 
Le PMI sono la principale fonte d'occupazione del settore privato. Continuano inoltre ad 
essere un fattore dinamico di creazione di nuovi posti di lavoro, perché possono 
rispondere più rapidamente delle grandi imprese alle nuove opportunità e adattarsi con 
maggior flessibilità al contesto economico. Il potenziale occupazionale delle PMI tuttavia 
è frenato da una serie di ostacoli in gran parte esterni alla loro sfera di controllo. 
a) PMI - "Istantanea" dell'occupazione 
I dati più recenti11 su un gruppo di paesi dell'Europa a 15 confermano il ruolo di 
primo piano delle PMI nella creazione di occupazione. I 15,8 milioni di PMI (< 
250 dipendenti) dell'Unione europea occupano 64,2 milioni di lavoratori, pari al 
41,2% di tutta la popolazione attiva. Le piccole imprese (< 50 dipendenti) 
occupano da sole 52 milioni di lavoratori, pari al 32% di tutta la popolazione 
attiva. 
Nella maggior parte dei paesi le PMI (< 250 dipendenti) impiegano più del 60% 
di tutti i lavoratori delle imprese. Tra i paesi analizzati l'Italia ha la quota più alta 
di occupazione nelle PMI (77%), e la Germania la più bassa (56%). In tutti i paesi 
le piccole imprese (< 50 dipendenti) occupano almeno il 40% di tutti i lavoratori 
delle imprese. 
Passando all'analisi di settore, la quota PMI più elevata sul totale dell'occupazione 
delle imprese si riscontra nell'edilizia e nei servizi. Le PMI occupano U85,7% di 
tutti i lavoratori delle imprese edili, con la punta massima in Belgio (89,1%) e la 
minima in Francia (81,4%). Le PMI occupano il 78% di tutti i lavoratori delle 
imprese di servizi, di nuovo con la punta massima in Belgio (82,9%) e la minima 
Fonte: Progetto PMI Eurostat, 1995; Imprese in Europa, terza relazione, 1994. 
45 
in Francia (69%) Le PMI occupano il 51% di tutti i lavoratori delle imprese 
industriali, con la punta massima in Portogallo (68,9%) e la minima in Germania 
(37,5%) e nel Regno Unito (38,9%). 
b) Contributi recenti delle PMI all'occupazione 
Dati recenti12 confermano che le PMI continuano a contribuire in modo rilevante 
alla creazione d'occupazione. Nel periodo 1988/1995 l'occupazione nelle PMI (< 
250 dipendenti) dell'Europa a 15 è aumentata dello 0,25% su basa media annuale, 
mentre nelle grandi imprese è diminuita dello 0,5%. I dati mostrano anche che, 
mentre con la ripresa economica le PMI hanno avuto un incremento più contenuto 
della crescita d'occupazione rispetto alle imprese maggiori, negli anni a venire, 
con la diminuzione della sovracapacità, ci si può' attendere dalle PMI una 
creazione d'occupazione più rapida. 
Le PMI, e soprattutto le microimprese, stanno svolgendo un ruolo molto 
significativo e dinamico nelle regioni in ritardo. Nella maggior parte delle regioni 
degli obiettivi 1, 2 e 5b le PMI hanno prodotto aumento aggregato 
dell'occupazione, o una diminuzione aggregata meno sensibile di quella delle 
grandi imprese.Occorre comprendere il rapporto tra piccole e grandi imprese, nel 
quale le piccole spesso svolgono in tutto o in parte il ruolo di subappai tattici. La 
politica di "subappalto" delle grandi imprese, affermatasi per alcuni anni, ha 
influito positivamente sulla creazione d'occupazione nelle PMI. 
e) Ostacoli alla creazione d'occupazione da parte delle PMI nei mercati del lavoro 
nazionali 
La capacità delle PMI di preservare o creare posti di lavoro dipende da vari 
fattori, in parte comuni anche alle imprese di altre dimensioni. 
Uno dei principali fattori è ovviamente il clima economico generale, soprattutto 
se si considerano gli effetti di diffusione dalle grandi imprese attraverso contratti 
di fornitura e subappalti. Per le PMI è essenziale una congiuntura migliore, 
favorevole alla domanda e agli investimenti, alle condizioni descritte al precedente 
capitolo III. Tale miglioramento andrebbe anche sfruttato per risolvere problemi 
più strutturali, relativi al potenziale generatore d'occupazione delle PMI. 
Uno dei problemi strutturali deriva dal contesto giuridico e amministrativo in 
cui operano le imprese. Procedure giuridiche e amministrative complesse, con i 
relativi oneri finanziari, impoveriscono la capacità di creare occupazione di tutte 
le imprese, ne riducono l'efficienza operativa e ne aumentano i costi. Il loro 
effetto è relativamente molto più grave nelle PMI, che non hanno una dimensione 
operativa sufficiente ad assorbire gli oneri che tali situazioni comportano. 
Alcuni di tali oneri riguardano più direttamente l'assunzione e la gestione del 
personale. Anche se non è possibile individuare un preciso rapporto tra grado di 
tutela dovuto al diritto del lavoro e livello d'occupazione, le PMI ritengono che 
la legislazione del lavoro possa danneggiare la loro capacità di creare 
12 Fonte: Osservatorio europeo PMI, terza relazione annuale, 1995. 
46 
occupazione, soprattutto se comporta complessi adempimenti amministrativi, e se 
limita la flessibilità di gestione della forza lavoro (norme su contratti atipici o 
orario di lavoro, condizioni di licenziamento). Alcune disposizioni, applicabili solo 
al di sopra di una determinata soglia, dissuadono le imprese dal superare detti 
livelli d'occupazione. Va ricordato che nell'Unione la legislazione del lavoro - sia 
le disposizioni giuridiche o amministrative, che i contratti collettivi - è 
essenzialmente nazionale, mentre la legislazione comunitaria fìssa standard minimi 
in un numero limitato di settori. 
La creazione e lo sviluppo delle PMI, e dei relativi posti di lavoro, sono anche 
ostacolati da specifici problemi di accesso a fonti esterne di finanziamento. I 
regimi fiscali stessi spesso non sono organizzati in modo da favorire 
l'autofinanziamento delle PMI, per le quali gli adempimenti fiscali risultano 
particolarmente onerosi. 
Gli elevati costi salariali indiretti vengono considerati dalle PMI un cospicuo 
disincentivo ad investire in forza lavoro. Da ultimo le PMI hanno spesso notevole 
difficoltà nel reperire personale adeguatamente qualificato. Ciò' prospetta da 
un lato una disfunzione del mercato del lavoro nel suo "compito di 
intermediazione" (si veda il precedente punto IV.4), e dall'altro l'esigenza di 
migliorare la capacità dei sistemi formativi di fornire le qualifiche richieste dal 
mercato. In tale contesto va tuttavia ricordato che le PMI investono meno delle 
grandi aziende nella formazione dei propri dipendenti. 
d) Provvedimenti importanti per ridurre gli ostacoli 
La maggior parte dei provvedimenti di riforma dei mercati del lavoro è descritti 
al precedente capitolo IV contribuiscono direttamente a migliorare il potenziale 
generatore d'occupazione delle PMI. 
Quanto alla formazione, le PMI possono avvantaggiarsi del fatto che gli Stati 
membri considerano prioritaria la formazione professionale dei lavoratori. Vi sono 
numerose possibilità di sostegno agli investimenti delle imprese in formazione (si 
veda il precedente punto IV. 1), soprattutto finanziate dai Fondi strutturali. E' 
essenziale che le PMI approfittino di tali possibilità, e capiscano che gli 
investimenti in risorse umane vanno affrontati in una prospettiva di lungo periodo. 
Quanto alla flessibilità del mercato del lavoro, come si è visto al precedente 
punto IV.2 in molti Stati membri si sono fatti notevoli progressi. Va comunque 
rilevato che l'esigenza di garantire una gestione flessibile della forza lavoro può' 
talvolta scontrarsi con l'obiettivo di incentivare gli investimenti delle PMI nelle 
proprie risorse umane. Tali investimenti comportano una certa stabilità della forza 
lavoro, e costituiscono la miglior soluzione alle difficoltà delle PMI nell'attrarre 
forza lavoro ad elevata qualificazione. 
Le PMI fruiscono anche di varie sovvenzioni pubbliche sia dirette che sotto 
forma di riduzione di oneri sociali (si veda il precedente punto IV.3), collegate 
all'assunzione di lavoratori, anche se tali sovvenzioni spesso non fanno riferimento 
alla dimensione dell'impresa. 
47 
Quanto alle semplificazioni giuridiche e amministrative, gli Stati membri hanno 
istituito modifiche procedurali, deroghe alle esigenze di registrazione, "One stop 
shops" e valutazioni di impatto economico tendenti ad agevolare la creazione e 
lo sviluppo di PMI. Quanto alla semplificazione amministrativa, in Italia 
un'imposta fissa ha sotituito sei imposte precedenti, in Finlandia è stata istituita 
un'unica procedura di pagamento anticipato per tutte le tasse e in Irlanda è stato 
introdotto un unico modulo di registrazione per tutti gli adempimenti fiscali. In 
Francia per il 1996 sono previste tre semplificazioni: dichiarazioni uniche per la 
sicurezza sociale e l'assunzione, ed un unico contratto di apprendistato. 
In Austria sono state istituite norme contabili più semplici per le imprese con 
modesto volume d'affari. Nel Regno Unito e in Irlanda si aumentano le soglie per 
la tenuta dei registri IVA, per ridurre i relativi obblighi amministrativi. In 
Germania e in Svezia si stanno varando "One-stop-shops" per promuovere la 
creazione di imprese. In Belgio e in Spagna si vuole istituire un unico punto di 
contatto per tutti gli adempimenti delle PMI nei confronti delle amministrazioni 
pubbliche. Nei Paesi Bassi e nel Regno Unito si effettuano valutazioni dell'impatto 
economico della legislazione. 
Vari tipi di deroghe fiscali, e di riduzione delle aliquote d'imposta sulle società, 
sono i principali tipi di semplificazione fiscale a cui ricorrono gli Stati membri 
per favorire le PMI. In Germania la riforma fiscale ha riguardato essenzialmente 
le fusioni e le riorganizzazioni, ed è ora possibile un cambiamento neutro dal 
punto di vista fiscale della forma societaria, che per le PMI è particolarmente 
importante. In Francia è prioritaria una riforma dell'imposta professionale. In 
Belgio si pensa ad una modifica del regime fiscale per rafforzare le capacità di 
autofinanziamento delle imprese. In Irlanda si progetta di semplificare la 
normativa in vigore su redditi, società ed imposte sulle plusvalenze. 
Quanto alle deroghe fiscali, nei Paesi Bassi e in Spagna sono previsti sgravi 
fiscali per i primi tre anni di avviamento. In Austria è stata ampliata l'esenzione 
fiscale per le piccole imprese. Le aliquote d'imposta sulle società sono state ridotte 
in Germania, Spagna e Paesi Bassi. 
Conclusioni 
Per sfruttare pienamente il potenziale generatore d'occupazione delle PMI è 
fondamentale che le migliori pratiche vengano diffuse e adottate in tutti gli Stati 
membri. Vista l'importanza di questo aspetto, il Consiglio europeo di Cannes del 
giugno 1995 ha chiesto alla Commissione di presentargli una relazione sulle 
politiche attualmente svolte a favore delle PMI e sui mezzi per migliorarle. La 
Commissione sta attualmente elaborando una relazione specificamente dedicata a 
questo tema. 
48 
(2) I FONDI STRUTTURALI E L'OCCUPAZIONE 
Con 1700 mld di ECU (Fondo di coesione compreso) per il periodo 1994-99, i Fondi 
strutturali svolgono un ruolo essenziale di promozione della coesione economica e sociale 
nell'Unione. In tale contesto essi costituiscono lo strumento più importante per 
promuovere la crescita e l'occupazione, soprattutto negli Stati membri e nelle regioni in 
cui si concentrano. 
Il sostegno dei Fondi strutturali confluisce in tre settori fondamentali: le infrastrutture, 
l'assistenza diretta al settore produttivo e lo sviluppo delle risorse umane. Sul breve 
periodo esso contribuisce a creae occupazione, sostenendo la domanda di beni e servizi. 
Contribuisce anche in modo durevole all'occupazione arricchendo ed adeguando il capitale 
fisico e umano, e migliorando il funzionamento del mercato del lavoro. 
Gli effetti sull'occupazione dipendono dall'intensità dell'impegno e dall'insieme degli 
interventi, che variano a seconda della situazione di partenza, degli obiettivi dei Fondi e 
degli Stati membri.Per le regioni dell'obiettivo 1 - che rappresentano il 70% degli 
interventi dei Fondi strutturali - l'obiettivo primario di creare occupazione viene 
perseguito soprattutto promuovendo lo sviluppo e riducendo così le differenze in termini 
di PIL procapite. 
Nelle regioni dell'obiettivo 2 - la cui definizione si fonda su criteri che riguardano 
soprattutto l'occupazione - vengono considerate prioritarie la diversificazione e la 
rivitalizzazione delle zone di declino industriale, e si perseguono effetti immediati 
sull'occupazione. 
Quanto agli obiettivi 5 e 6, si tratta soprattutto di preservare attività, posti di lavoro e 
popolazioni in ambienti rurali, spesso con zone scarsamente popolate che richiedono una 
diversificazione economica. 
In quanto mirano soprattutto ad una maggior rispondenza tra domanda e offerta di lavoro, 
e quindi a saturare i posti di lavoro disponibili, le azioni più orientate al mercato del 
lavoro sono di per sé direttamente collegate all'occupazione. Si tratta di interventi 
effettuati in tutta l'Unione: 
riguardanti l'integrazione dei giovani, dei disoccupati di lunga durata e dei soggetti 
minacciati dall'esclusione (obiettivo 3) 
miranti ad agevolare l'adeguamento dei lavoratori alle trasformazioni industriali 
(obiettivo 4), in questo modo contribuendo anche ad uno sviluppo sostenibile. 
Al di là di questi importanti contributi è ora opportuno che fino al 1999 l'azione dei 
Fondi strutturali tenga pienamente conto dei recenti e futuri mutamenti delle politiche 
dell'occupazione. Pur rispettando la programmazione già definita, è importante 
utilizzare i margini di flessibilità che si creano durante l'attuazione degli attuali 
programmi. Occorre anche prestare adeguata attenzione agli altri requisiti dello sviluppo 
e dell'occupazione, conformemente all'evoluzione delle politiche dell'occupazione. 
49 
Di particolare importanza per la discussione delle politiche future sono i seguenti temi: 
incentivare i provvedimenti che contribuiscono ad una più alta intensità 
occupazionale della crescita 
Ciò' comporta in particolare: 
un riconoscimento esplicito del versante "occupazione e risorse umane" nel 
finanziamento investimenti produttivi é progetti infrastnitturali, 
maggior attenzione alle iniziative integrate locali e rurali di svluppo e 
occupazione, per meglio sfruttare i nuovi giacimenti d'occupazione, 
incentivi ad un'organizzazione più dinamica del lavoro e dell'orario di 
lavoro, se comporta un aumento dell'occupazione. 
-realizzare forme associative più strette tra attori pubblici e privati. 
Si tratta in particolare di estendere la mobilitazione delle parti economiche e 
sociali per realizzare patti territoriali a favore dell'occupazione, che amplino e 
approfondiscano la prospettiva associativa. 
promuovere un'impostazione più attiva in materia di integrazione economica 
e sociale, compresa la parità di opportunità 
Il trasferimento relativo dei finanziamenti dalle politiche passive del mercato del 
lavoro a quelle attive - senza accrescere gli oneri sul bilancio dello Stato - genera 
nuove pressanti esigenze di adeguare la gamma e la qualità dei servizi di 
collocamento. Si tratta di migliorie necessarie a fornire risposte efficaci alle 
specifiche difficoltà dei disoccupati e dei soggetti più svantaggiati, in particolare 
delle donne, che ne agevolino il percorso verso attività economiche e sociali. 
Garantire che venga attribuita importanza adeguata agli investimenti in 
capitale immateriale 
Gli investimenti immateriali sono diventati un importante fattore di sviluppo 
economico. Maggior attenzione ai finanziamenti dei Fondi strutturali per 
promuovere un'organizzazione delle imprese aperta alla ricerca, allo sviluppo e 
all'innovazione da un lato, ed un costante miglioramento del capitale umano 
attraverso l'istruzione e la formazione dall'altra, sono entrambi necessari per 
sviluppare e diffondere nuove tecnologie, nuovi modi di produzione e a lungo 
termine competitività e crescita. 
Per affermare tali priorità sarà necessario tener conto delle specifiche situazioni dei 
diversi Stati membri e regioni, nonché dell'attuazione dei programmi in corso. 
50 
(3) SVILUPPO ECONOMICO. AMBIENTE E OCCUPAZIONE 
Garantire lo sviluppo economico, e contemporaneamente proteggere l'ambiente, è un 
traguardo importante per il 75% dei cittadini europei13. Si tratta di un sostegno a 
quell'obiettivo del Trattato di Maastricht, secondo il quale l'Unione dovrebbe realizzare 
"una crescita sostenibile, non inflazionistica e che rispetti l'ambiente" (art. 2). Per 
raggiungere tale obiettivo il Trattato stabilisce che le esigenze ambientali devono essere 
direttamente integrate nella definizione delle politiche economiche (art. 130 R) Il Quinto 
programma d'azione a favore dell'ambiente approvato dall'Unione europea nel 1993 
precisa in modi in cui si può' realizzare l'integrazione nei vari settori dell'economia: 
industria, energia, trasporti, agricoltura, turismo.Tale integrazione costituisce una sfida 
politica, perché la crescita economica comporta una maggior domanda di energia e di 
risorse naturali, ed un maggior uso dei trasporti, che a parità di altri fattori producono un 
livello più elevato di emissioni e di rifiuti industriali. Questi due aspetti si possono 
disgiungere se nei processi produttivi vengono impiegate in modo più efficente le risorse 
naturali ed ambientali, e si acquisiscono tecnologie più pulite. Su queste basi le economie 
più prospere tendono ad avere livelli di inquinamento più bassi per unità di PEL. Anche 
il passaggio dalla produzione industriale ai servizi ha effetti positivi sull'ambiente. 
Il grado di successo nel disgiungere lo sviluppo economico dal danno ambientale dipende 
dall'intervento dei governi - attraverso leggi, norme, canoni o altri strumenti politici 
orientati al mercato - per limitare determinate emissioni o altre forme di comportamento 
inquinante, ed incentivare un uso più efficente delle risorse naturali non rinnovabili. La 
trasformazione dell'organizzazione produttiva nelle grandi industrie ha fatto nascere un 
nuovo settore industriale, che produce dispositivi tecnologie o servizi necessari ad un 
miglior comportamento ecologico delle industrie esistenti. 
Tali nuovi imprese producono beni e servizi che consentono di misurare, prevenire, 
limitare o risanare i danni inferti all'acqua, all'aria e al terreno. Esse si occupano anche 
dei problemi collegati ai rifiuti e al rumore. Se si adotta questa definizione in senso 
stretto, nei paesi dell'OCSE tale settore ha una produzione annua di 250 mld di dollari, 
ed un tasso di sviluppo dell'8% all'anno14. Se si amplia la definizione, e si includono le 
spese in R&S delle amministrazioni pubbliche e delle imprese private nonché il mercato 
in forte espansione dei prodotti ecologici, il volume delle vendite e il relativo tasso di 
crescita sono assai più elevati. 
Quanto al rispetto dei nuovi obblighi di tutela ambientale, vari Stati membri hanno 
adottato provvedimenti a favore di tale settore. Il sostegno è in parte destinato alle attuali 
industrie, per metterle in grado di rispettare le nuove norme ambientali, ed in parte alle 
industrie che producono dispositivi, tecnologie, o servizi ambientali. L'Italia offre 
agevolazioni fiscali alle nuove imprese che promuovono un uso efficente dell'energia, il 
riciclaggio e attività consimili. La Spagna offre sostegno finanziario per la riconversione 
di tecnologie e impianti volta a ridurre l'inquinamento. I Paesi Bassi hanno istituito 
esenzioni fiscali sui dividendi e gli interessi di investimenti ecologici. La Svezia ha 
istituito un programma di sovvenzioni per sostenere l'occupazione nelle industrie 
ecologiche, mentre già incentiva gli investimenti nella depurazione delle fognature, 
nell'estensione di reti di riscaldamento centralizzato, nella riduzione del rumore, nel 
13 Eurobarometro 1995. 
14 14 OCSE, gennaio 1995. 
51 
risanamento di zone-contaminate e nella valorizzazione delle aree naturali. Essa finanzia 
anche gli investimenti delle famiglie in impianti di riscaldamento solare, e quelli delle 
imprese e delle convivenze in soluzioni durevoli di standard superiori a quelli obbligatori 
per legge. 
Sotto l'aspetto della concorrenza internazionale questo mercato molto dinamico presenta 
all'Unione possibilità e sfide. Secondo l'OCSE gli Stati Uniti sono di gran lunga il 
maggior produttore e consumatore di tecnologie e servizi ambientali (134 mld di 
dollarinel 1993), seguiti dall'Europa occidentale (94 milioni di dollari nel 1992) e dal 
Giappone (24 mld nel 1990). Anche se alcuni paesi dell'Unione europea hanno già una 
presenza consolidata su tali mercati mondiali, occorre impegnarsi per rafforzare la 
posizione concorrenziale degli Stati membri nel loro insieme. Gli Stati Uniti, il Giappone 
e il Canada hanno già istituito speciali programmi di sostegno alle imprese ecologiche, 
sotto forma di aiuti alla ricerca, allo sviluppo e alle esportazioni. In questa prospettiva il 
Parlamento europeo ha auspicato il lancio di un' "Offensiva delle tecnologie verdi per 
l'Europa", chiedendo un maggior coordinamento di R&S e delle altre politiche a livello 
di Unione europea15. 
E' ipotizzabile che i maggiori effetti delle politiche di tutela ambientale sulla crescita e 
l'occupazione provengano dalla progressiva acquisizione di tecnologie pulite in tutti i 
settori della produzione. Per tale acquisizione è necessaria una consistente strategia di 
investimenti a lungo termine in settori economici di primo piano come l'energia, i 
trasporti o l'agricoltura. Nei trasporti richiede anche che gli utenti sostengano interamente 
i costi del loro comportamento, in modo che siano incentivati a scegliere le opzioni che 
comportano i costi sociali minori. 
Restando entro la definizione in senso stretto del settore ecologico, dalla relazione 
sull'occupazione del 1995 si ricava che nell'Unione europea 1.500.000 persone sono 
stabilmente occupate in attività ambientali, quali il trattamento dei rifiuti e degli scarichi 
e la produzione di dispositivi ambientali. Quanto a posti di lavoro creati il settore ha 
registrato un tasso di aumento nettamente superiore al resto dell'economia. Tra il 1985 
e il 1993 i posti di lavoro sono aumentati del 2% l'anno, il doppio del tasso registrato 
negli altri settori. Una politica attiva di incentivi economici positivi tanto per i 
consumatori che per le imprese, potrebbe migliorare consistentemente questo risultato. 
Si prevede che verrano effettuate spese consistenti, ad esempio per la costruzione di reti 
di trattamento degli scarichi, e per mezzi e infrestrutture di trasporto pubblico. Anche 
altre attività, che non rientrano nel settore ambientale in senso stretto, possono creare 
molti nuovi posti di lavoro e dare un sostanziale contributo ad una migliore qualità della 
vita per i cittadini: ad esempio la conservazione del patrimonio nazionale, il rinnovamento 
urbano, la manutenzione dei parchi nazionali e delle foreste, ecc. 
L'esperienza di vari Stati membri dimostra che crescita economica intensa, tutela 
dell'ambiente e creazione d'occupazione possono coesistere. Anche le simulazioni condotte 
dai servizi della Commissione dimostrano che il recepimento delle esigenze ambientali 
da parte di tutti i settori dell'economia, con la salvaguardia dei principi della redditività 
e dei meccanismi di mercato, producono una crescita economica più elevata,un ambiente 
15 Relazione e risoluzione sulle tecnologie ambientali: possibilità di crescita e 
d'occupazione", aprile 1994, approvata in seduta plenaria il 6 maggio 1994. 
52 
migliore e più posti di lavoro16. Il Libro bianco su "Crescita, competitività e occupazione" 
ha prospettato un cambiamento strutturale di grande importanza, con l'allontanamento da 
un'economia di sovrutilizzo delle risorse naturali e di sottoutilizzo del lavoro. Tale 
obiettivo è raggiungibile modificando i prezzi relativi dei fattori di produzione, cioè 
diminuendo le tasse e i contributi a carico del lavoro, ed aumentando quelli sull'uso delle 
risorse naturali. Un cambiamento strutturale di questo tipo riscuote ampi consensi. 
Secondo l'Eurobarometro 1995 il 40% dei cittadini dell'Unione europea è "totalmente 
d'accordo", e un altro 40% è "parzialmente d'accordo", con una riduzione dell'imposta sul 
reddito e dei contributi sociali, compensata da un aumento delle tasse sui prodotti e i 
processi dannosi all'ambiente (come le sostanze chimiche che assottigliano lo strato 
d'ozono, i rifiuti, i trasporti, il diossido di carbonio, l'energia e i fitofarmaci). 
Anche a livello locale esistono grandi possibilità di procedere contemporaneamente ad 
un'incentivazione dello sviluppo economico, al miglioramento delle condizioni ambientali 
e alla creazione d'occupazione. Vari Stati membri hanno già assunto iniziative concrete, 
varando programmi pilota per dare ai disoccupati una formazione e posti di lavoro 
ecologici. In Spagna 200 mila giovani disoccupati hanno lavorato per due anni a progetti 
di restauro di monumenti storici. Nei Paesi Bassi più di 50 città hanno istituito corpi di 
vigili per la salvaguardia dell'ambiente e la sicurezza urbana. A Berlino i disoccupati che 
percepiscono prestazioni di sicurezza sociale possono svolgere per un massimo di 32 ore 
settimanali lavori di ristrutturazione ecologica delle scuole. In Francia numerosi giovani 
disoccupati hanno avuto lavori temporanei nei parchi nazionali. 
Come si è detto in precedenza, lo sviluppo di reti transeuropee avrà effetti positivi 
sull'occupazione. Ne trarrà vantaggio anche l'ambiente, grazie a un uso più efficente 
dell'energia e dei trasporti, e ad una gestione più equilibrata del territorio dell'Unione 
europea. Quanto alle reti transeuropee del settore trasporti, va rilevato che la spesa 
maggiore riguarderà i collegamenti ferroviari. In risposta alle conclusioni del Consiglio 
di Essen la Commissione sta elaborando gli indirizzi per infrastrutture di reti ambientali 
in determinati settori (rifiuti, acqua). 
Nel settore privato vi sono imprese ecologiche capaci di rendere più rispettosi 
dell'ambiente gli investimenti delle grandi industrie. Vi sono ecoimprese che forniscono 
dispositivi, tecnologie e consulenze per ridurre l'inquinamento al punto di scarico e per 
trattare rifiuti. Si prevede che tali attività passeranno dal "risanamento" della produzione 
industriale alla sua "ecologizzazione", contribuendo così a trasformare i processi 
produttivi medesimi. Con lo sviluppo e l'impiego di tecnologie pulite ed ecologiche si 
opera una trasformazione qualitativa, col conseguente spostamento delle frontiere 
tecnologiche, che costituisce un fattore essenziale di crescita (e di 'occupazione) a lungo 
termine. Le trasformazioni strutturali rendono necessario un rafforzamento dell'impegno 
nella formazione. Si ritiene che l'80% delle persone che attualmente lavorano 
nell'industria ambientale abbiano competenze piuttosto modeste e basse qualifiche. Il 20% 
degli addetti invece, che svolge mansioni gestionali e tecniche ha qualifiche elevate ed 
una formazione solida. Con il mutamento tecnologico, divenendo il controllo 
dell'inquinamento e il rendimento energetico parti integranti dei processi produttivi, è 
indispensabile dare una formazione adeguata agli specialisti tecnici, ai gestori, agli 
16 Si è utilizzato il modello econometrico DRI: "Potential benefits of integration of 
environmental and economic policies", Graham e Trotman/Ufficio delle 
pubblicazioni ufficiali della Comunità europea, 1994. 
53 
ingegneri, agli addetti alla programma zione urbana, alla gestione del paesaggio, delle 
riserve naturali, delle foreste, ecc. 
Conclusioni 
Sulla base delle precedenti considerazioni si può' concludere che la tutela ambientale 
costituisce un modo importante di creare un consistente numero di nuovi posti di lavoro. 
Si tratta di un settore che nell'Unione europea cresce rapidamente, ma ancor più 
rapidamente cresce a livello internazionale, con l'aumentare della pressione della 
concorrenza. Per sfruttare questo potenziale occupazionale occorrono politiche adeguate, 
ad esempio lo scambio d'informazioni, la promozione di una concorrenza efficace sul 
mercato interno, nonché maggiori incentivi economici ai consumatori e alle imprese. Tali 
politiche agevolerebbero al tempo stesso le modifiche strutturali alle quali deve sottoporsi 
l'economia europea nel campo dell'energia, dei trasporti, dell'industria e dell'agricoltura, 
come sostiene il Quinto programma d'azione a favore dell'ambiente. 
(4) PRESTAZIONI SOCIALE SISTEMI FISCALI E MERCATO DEL 
LAVORO17 
Nelle conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Essen del dicembre 1994 si 
invitano il Consiglio dei Ministri responsabile degli Affari sociali e dell'occupazione e il 
Consiglio "Questioni economiche e finanziarie" nonché la Commissione a procedere ad 
una verifica "degli effetti dei sistemi fiscali e dei sistemi di sostegno sociale sulla 
disponibilità a proporre e ad occupare un posto di lavoro". Tale mandato va considerato 
alla luce della strategia a favore dell'occupazione presentata nel Libro bianco della 
Commissione su "crescita, sviluppo e occupazione", successivamente riformulata con le 
5 priorità di politica dell'occupazione definite dal Consiglio di Essen. Tale mandato 
risponde alla priorità politica assegnata alla valutazione degli effetti dei sistemi fiscali e 
di sostegno sociale sui provvedimenti di incentivo agli operatori economici ad occupare 
o creare posti di lavoro. E' ampiamente condivisa l'esigenza di adattare il funzionamento 
del Modello sociale europeo, per far fronte alle mutevoli esigenze delle nostre società e 
per valutare il suo effetto sul mercato del lavoro. 
Va rilevato che questa impostazione riguarda solo parte dei problemi della disoccupazione 
nel suo insieme. In effetti gran parte dei risultati negativi della Comunità in materia di 
occupazione e dei rischi per la sostenibilità finanziaria costituiti dai sistemi di sicurezza 
sociale di numerosi Stati membri è essenzialmente dovuta a fattori macroeconomici e 
strutturali.Di fatto i ria valutazione completa dell'impatto dei sistemi fiscali e di sicurezza 
sociale sul funzionamento del mercato del lavoro comporta una comparazione dei 
problemi d'incentivazione e di efficenza di cui si tratta in seguito con la funzione di tutela 
sociale che è uno dei principali fondamenti del modello sociale europeo. 
Resta tuttavia ancora indefinito a quanto debba ammontare il reddito disponibile del 
disoccupato rispetto a quello di chi lavora per agire da disincentivo alla ricerca di 
un'occupazione. I dati sembrano indicare che anche a parità di reddito si preferisce andare 
a lavorare piuttosto che restare disoccupati 
17 Questa parte è una breve sintesi della relazione più ampia e particolareggiata 
elaborata per il Consiglio "Questioni economiche e finanziarie", in seguito al 
mandato conferito dal Consiglio europeo di Essen nel dicembre 1994. 
54 
La relazione che segue riguarda soprattutto il rapporto tra sistemi fiscali e sistemi di 
prestazioni di disoccupazione. 
a) Imposte sul reddito, sussidi di disoccupazione e incentivi al lavoro 
I sistemi di tutela sociale svolgono tre funzioni fondamentali a favore dei disoccupati: 
compensano la perdita di reddito dovuta alla disoccupazione, consentono una maggior 
rispondenza tra competenze dei disoccupati e requisiti dei posti vacanti, e garantiscono 
che in caso di disoccupazione le famiglie fruiscano di un reddito tale da assicurare un 
livello minimo accettabile d'esistenza. 
In taluni casi un sistema troppo generoso di prestazioni sociali può' costituire un tasso 
elevato di sostituzione del reddito netto, che insieme alla lunga durata delle prestazioni, 
rischia di dissuadere chi ne fruisce dal cercarsi attivamente un'occupazione, e quindi di 
prolungare indebitamente la durata delle prestazioni. Tale periodo di inattività prolungata 
in ultima istanza trasforma i disoccupati in disoccupati di lunga durata, il cui 
reinserimento professionale è sempre più difficile e costoso da realizzare {"trappola della 
disoccupazione "). 
Oppure, per garantire alle famiglie un reddito di livello minimo socialmente accettabile 
i disoccupati che trovano un lavoro poco retribuito possono continuare a percepire 
prestazioni supplementari. Tuttavia le fasi di ritiro delle prestazioni associate a quelle di 
ingresso nel regime fiscale finiscono per costituire aliquote impositive implicite 
fortemente progressive sui redditi aggiuntivi da lavoro. Tali lavoratori poco retribuiti 
pertanto sono scarsamente o per nulla incentivati ad accrescere le proprie competenze o 
la propria produttività per progredire nella scala retributiva ("trappola della povertà"). 
Inoltre ostacoli economici, tecnologici e normativi convergono nel "bloccare" tali 
lavoratori i lavori poco retribuiti, di bassa produttività e con scarse alternative. 
Sistemi di prestazioni troppo generosi inoltre spesso costano in termini di uso di risorse 
pubbliche scarse, che potrebbero essere indirizzate ad altri fini economici e sociali. Per 
di più problemi di elaborazione, gestione e messa in opera di norme, in alcui casi possono 
consentire ai disoccupati di passare e essere trasferiti ad altri regimi di sicurezza sociale 
{ad esempio malattia, invalidità, prepensionamento), creando così tensioni in altri settori 
del sistema di sicurezza soci al e. Il finanziamento di sistemi evoluti di sicurezza sociale 
costituisce uno dei motivi delle crescenti esigenze finanziarie del settore pubblico. Pe 
soddisfare tali esigenze straordinarie di gettito fiscale si è creato un divario impositivo 
globale crescente tra salari lordi e netti. Per di più le riforme fiscali attuate in molti Stati 
membri nei primi anni '60 hanno ridotto la progressività effettiva del sistema, con 
conseguenti maggiori oneri sui bassi redditi. 
C'è accordo nel ritenere che tali problemi riguardano particolarmente i lavoratori a bassa 
qualifica, che spesso sono i meno retribuiti. I lavoratori meno qualificati corrono anche 
rischi di disoccupazione relativamente maggiori, dovuti al rapido mutamento in corso 
nella domanda di forza lavoro a favore di qualifiche più elevate. 
Considerato che la forza lavoro a bassa qualifica è molto più sensibile al livello e 
all'evoluzione attesa del suo costo totale, si rileva che i costi non salariali a carico del 
lavoro meno retribuito ostacolano il suo adeguamento ai costi derivanti dalle variazioni 
di produttività. Alcune analisi inoltre suggeriscono che in determinate circostanze le 
55 
prestazioni sociali possono contribuire ad istituire dei minimi salariali che comprimono 
le retribuzioni più basse, espellendo dal processo produttivo la forza lavoro meno 
qualificata. 
Una possibilità per ottenere una maggiore elasticità dei costi del lavoro meno qualificato 
consisterebbe nell'aprire verso il basso la scala delle retribuzioni. In particolare 
l'esperienza degli Stati Uniti dimostra che questa scelta politica si è tradotta in una più 
intensa creazione di posti di lavoro, ma ha causato seri problemi di equità e di efficienza. 
Essi sono dovuti alla pressione verso il basso sui redditi reali a partire dalla metà 
inferiore della scala retributiva, che ha creato una classe di lavoratori con livelli retributivi 
molto bassi ("lavoratoripoveri"), ed il deterioramento delle qualifiche professionali medie 
della forza lavoro. In effetti le riforme recenti del sistema di sicurezza sociale degli Stati 
Uniti hanno in qualche modo esteso la tutela sociale per far fronte all'emergenza dovuta 
a tali squilibri sociali. 
Per evitare tali problemi il Libro bianco della Commissione raccomanda una riduzione 
degli oneri sociali a carico dei datori di lavoro, soprattutto per i lavori meno retribuiti, 
per ridurre i costi salariali totali. A tale indirizzo prioritario, riconfermato dal Consiglio 
di Essen, devono accompagnarsi il mantenimento di un livello soddisfacente di tutela 
sociale complessiva, un miglioramento dell'efficenza operativa dei mercati del lavoro e 
l'impegno a garantire la sostenibilità finanziaria dei sistemi di sicurezza sociale. 
b) Valutazione della situazione negli Stati membri 
Dai dati disponibili si deduce che: 
in alcuni casi la differenza tra redditi disponibili da lavoro e da sussidi di 
disoccupazione è troppo ridotta. Si può' allora prevedere che gli interessati cadano 
nella "trappola della disoccupazione", e siano poco motivati a cercare 
un'occupazione. Tali "trappole" incombono più spesso sulle famiglie 
abassoreddito, per le quali i tassi di sostituzione possono essere molto elevati, 
specialmente se si considerano gli assegni per i figli (ad es. D, F, DK, IRL, NL 
e SF);18 
il rischio di cadere in una "trappola della disoccupazione" cresce anche in 
presenza di prestazioni relativamente lunghe (ad es. B, DK, SF, SV, NL). Anche 
se le prestazioni di lunga durata non comportano di per sé necessariamente effetti 
di disincentivo alla ricerca d'occupazione, i dati empirici suggeriscono che un 
periodo di disoccupazione troppo lungo rischia di far perdere ai soggetti meno 
qualificati i contatti con il mercato del lavoro, e quindi di deprezzare il loro 
capitale umano. Serve quindi un'azione tempestiva per mantenere tali rapporti 
mediante interventi attivi sul mercato del lavoro, 
In taluni casi in cui la copertura assicurativa si esaurisce, o mancano le condizioni 
per ottenerla, il compito di sostenere i redditi passa all'assistenza pubblica ai 
disoccupati, che comporta un minore tasso di prestazioni. Ma in presenza di 
18 In vari Stati membri, al livello inferiore della scala retributiva, il tasso di 
sostituzione supera l'80% e talora anche il 100%». 
56 
19 eventuali prestazioni sociali complementari (ad es. prestazioni per l'abitazione, 
assegni per l'assistenza ai figli) si possono verificare tassi netti di sostituzione 
molto elevati, e può' aumentare il rischio di cadere in "trappole della 
disoccupazione ", 
verifiche severe dello stato di necessità, condizioni e specificità delle prestazioni 
sociali spesso inducono i disoccupati a passare, o ad accettare il trasferimento, ad 
altri regimi di sicurezza sociale con prestazioni relativamente più generose e/o 
criteri di erogazione meno severi (ad es. malattia, invalidità temporanea 
permanente, prepensionamento). Tale tendenza sembra aver assunto una notevole 
ampiezza in DK, I, NL e UK. Nel valutare le misure potenzialmente dissuasive 
dell'offerta di lavoro nonché l'onere finanziario globale della disoccupazione, 
occorre tener conto della possibilità dei disoccupati di fruire di sistemi di tutela 
sociale attigui alle prestazioni di disoccupazione. 
L'eventualità di un rischio morale si presenta quando la pluralità dei regimi 
d'assicurazione sociale e/o una loro gestione poco rigorosa consente ai datori di 
lavoro, e in alcuni casi ai lavoratori, accordi fraudolenti per determinare periodi 
ripetuti di disoccupazione. Si rileva che il problema colpisce particolarmente i 
settori ad elevata domanda stagionale (ad es. il turismo, i trasporti, l'edilizia e il 
Genio civile19), o che attraversano fasi di ristrutturazione controllate dallo Stato. 
Nei paesi nordici (DK, SV, SF) può' presentarsi un problema di rischio morale nel 
innanziamento dei fondi volontari di tutela contro la disoccupazione, creando nel 
loro finanziamento effettivo. Si ipotizza che gli elevati tassi sostitutivi delle 
prestazioni di sicurezza sociale .dissuadano i singoli dal contribuire a tali fondi, 
visto che esiste una generosa rete di sicurezza a sostegno dei edditi. Resta da 
valutare l'effettiva incidenza di tale effetto. 
Negli ultimi anni numerosi paesi hanno riformato le prestazioni di disoccupazione, 
per renderne più restrittivi i criteri d'erogazione, ridurne la durata e migliorarne 
la gestione. Hanno anche tentato di istituire o rafforzare alcune verifiche dello 
stato di necessità nonché di controllare la volontà e la disponibilità del destinatario 
riguardo al lavoro. Tali provvedimenti mirano a collegare più efficacemente il 
sostegno del reddito ad una ricerca attiva dell'occupazione, o alla partecipazione 
a misure attive a favore dell'occupazione. Tali riforme spesso coincidono con 
migliorie del servizio di collocamento pubblico e di altri servizi pubblici a favore 
dell'occupazione. 
Le politiche attive del mercato del lavoro devono offrire ai disoccupati 
un'assistenza mirata alla ripresa dell'atitvità, con un'offerta di formazione 
professionale più orientata al mercato, e con l'assistenza tecnica e finanziaria alla 
ricerca del lavoro. I paesi nordici hanno una lunga esperienza di politiche attive 
dell'occupazione, ed attualmente tutti gli Stati membri seguono un percorso 
analogo, dando maggior rilievo al trasferimento della spesa pubblica per le 
Per questo in tali settori sono spesso in vigore regimi specifici d'assicurazione 
contro la disoccupazione, finanziati con contributi commisurati al rischio sulla 
base delle assunzioni registrate dalle imprese. 
.57 
politiche del mercato del lavoro da misure passive di sostegno del reddito a 
politiche più attive. 
Mentre gli effetti sull'offerta aggregata di forza lavoro sono relativamente modesti, 
sembra che i lavoratori a tempo parziale siano più reattivi all'aliquota marginale 
d'imposta. Va ricordato che in molti Stati membri l'occupazione a tempo parziale 
negli ultimi tempi ha costituito un'importante fonte di nuovi posti di lavoro, 
soprattutto per le donne. Occorrerebbe correggere le aliquote impositive per i 
redditi più bassi, per eliminare gli ostacoli indebiti derivanti da aliquote di 
prelievo regressive tanto dell'imposta sui redditi, che dei contributi della sicurezza 
sociale (ad es. tetti/m ini mi contributivi contro sgravi fiscali). 
Numerosi Stati membri hanno istituito o rinnovato un'ampia gamma di 
disposizioni che, nella maggior parte dei casi, prevedono una riduzione 
temporanea e mirata degli oneri sociali dei datori di lavoro. Con tali dispositivi 
che si basano sul livello delle retribuzioni tuttavia bisogna evitare che nella fase 
di reinserimento nel sistema fiscale normale i lavoratori i cui redditi si avvicinano 
o raggiungono la soglia di entrata in vigore dei dispositivi stessi vengono 
sottoposti ad aliquote impositive in crescita eccessiva. 
Conclusioni 
Storicamente i sistemi fiscali e di sicurezza sociale si sono evoluti per rispondere a vari 
diversi fattori, e potenziali effetti di distorsione del mercato del lavoro sono solo un 
aspetto di tale processo. Tuttavia l'attuale difficile situazione sia della disoccupazione 
(soprattutto a lungo termine) che delle finanze pubbliche giustifica l'esigenza di 
riesaminare il funzionamento attuale dei sistemi fiscali e di prestazioni sociali, per 
eliminare i potenziali disincentivi a creare o occupare un posto di lavoro.Tali distorsioni 
possono essere dovute ad esempio ad un divario troppo ridotto tra redditi disponibili 
derivanti da lavoro o da prestazioni di disoccupazione ^trappola della disoccupazione"), 
all'eventualità di aliquote marginali di imposte implicite elevate in seguito a prestazioni 
contestuali al lavoro ^trappola della povertà"), costi non salariali relativamente onerosi 
a carico di lavori poco retribuiti, e dei costi in termini di equità di una struttura diseguale 
delle aliquote impositive. 
Nell'Unione gli Stati membri stanno affrontando questi problemi in vari modi. Per 
incentivare i disoccupati ad occupare un posto di lavoro la maggior parte dei paesi ha 
scelto prestazioni più mirate, un'applicazione e un controllo più rigorosi dei criteri 
d'erogazione ed un più stretto collegamento con le politiche attive del mercato del lavoro. 
Viceversa il Regno Unito ed in parte l'Irlanda hanno optato per un allargamento del 
ventaglio retributivo, associato al diritto generalizzato di ottenere prestazioni contestuali 
al lavoro, in modo che i lavori poco retribuiti vengano accettati in virtù dell'integrazione 
del reddito ad un livello sociale minimo. Quanto alla creazione d'occupazione, le riduzioni 
generalizzate o selettive dei contributi sociali dei datori di lavoro sono diventate il 
principale strumento per ridurre l'onere dei costi non salariali sulle assunzioni nelle 
attività meno produttive, in particolare per la forza lavoro meno qualificata. 
L'esperienza dimostra che dei compromessi politici tra la creazione di "trappole della 
disoccupazione" e la diffusione di "trappole della povertà" si trovano sempre, ed è 
pertanto opportuno che le scelte delle politiche da seguire si facciano in ciascun Stato 
58 
membre Non si vuol sostenere che qualunque impostazione in materia di tutela sociale 
e di tassazione del lavoro è in un certo senso la "migliore". In ogni caso tuttavia esiste 
un certo margine per ulteriori miglioramenti a favore sia dell'efficenza che dell'equità, 
contribuendo al tempo stesso ad un funzionamento più flessibile del mercato del lavoro 
al fine di realizzare un livello d'occupazione più elevato ed una riduzione della 
disoccupazione strutturale. 
59 
ALLEGATO 
Estratto delle conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Essen 
9-10 dicembre 1994 
Questioni economiche 
1. Miglioramento della situazione occupazionale 
La lotta alla disoccupazione e la parità di opportunità tra uomini e donne rimarranno i 
compiti principali dell'Unione europea e degli Stati membri. L'attuale ripresa facilita 
questo compito, ma non può' risolvere da sola i problemi dell'impiego e della 
disoccupazione in Europa. E' pertanto necessario fare ulteriori sforzi per risolvere i 
problemi strutturali. Al riguardo un ruolo importante spetta al dialogo fra le parti sociali 
e gli ambienti politici, dialogo in cui ciascuno deve assumersi pienamente le proprie 
responsabilità. 
Le misure da adottare dovrebbero comprendere i cinque settori chiave seguenti: 
1) Miglioramento delle prospettive d'impiego dei lavoratori grazie all'incentivazione 
degli investimenti nel settore della formazione professionale. Al riguardo la 
qualificazione professionale, in particolare dei giovani, gioca un ruolo 
determinante. Il massimo numero di persone dovrebbe beneficiare di una 
formazione e di una formazione permanente che permettano loro, continuando ad 
apprendere per tutta la vita, di adeguarsi ai cambiamenti dovuti al progresso 
tecnologico, al fine di ridurre il rischio di perdere il loro impiego. 
2) Incremento dell'intensità della crescita in termini di occupazione, in particolare 
mediante: 
un'organizzazione più flessibile del lavoro, che risponda sia ai desideri dei 
lavoratori che alle esigenze della competitività; 
una politica salariale che favorisca gli investimenti atti a creare posti di 
lavoro, il che, nella situazione attuale, richiede contratti salariali moderati, 
che prevedano aumenti inferiori al tasso di crescita della produttività; 
e, infine, la promozione di iniziative, in particolare al livello regionale e 
locale, che permettano di creare posti di lavoro che rispondono alle nuove 
esigenze, per esempio nel settore dell'ambiente e dei servizi sociali. 
3) Riduzione dei costi salariali indiretti in misura sufficiente da influenzare 
positivamente le decisioni relative all'assunzione dei lavoratori, in particolare non 
qualificati. Il problema dei costi salariali indiretti può' essere risolto soltanto 
mediante un impegno congiunto degli ambienti economici, dei sindacati e degli 
ambienti politici. 
60 
4) Rafforzamento dell'efficacia della politica occupazionale: 
E' opportuno aumentare l'efficacia della politica occupazionale evitando le pratiche 
che sono un fattore di demotivazione riguardo al lavoro e passando da una politica 
passiva ad una politica attiva del mercato del lavoro. La motivazione individuale 
per una ricerca costante di un'occupazione sul mercato generale del lavoro deve 
essere mantenuta. Si deve tener conto di questo elemento, in particolare 
nell'elaborazione di misure di sostegno al reddito. 
E' opportuno verificare periodicamente se gli strumenti della politica 
occupazionale sono necessari ed efficaci. 
5) Rafforzamento delle misure a favore dei gruppi particolarmente colpiti dalla 
disoccupazione: 
conviene compiere sforzi particolari a favore dei giovani, soprattutto di coloro che 
dopo aver concluso la scuola dell'obbligo non hanno praticamente alcuna qualifica, 
offrendo loro un'occupazione o un corso di formazione. 
La lotta alla disoccupazione di lunga durata deve costituire una priorità della 
politica occupazionale. Vista la grande diversità dei gruppi colpiti dalla 
disoccupazione di lunga durata e delle loro esigenze, sono necessarie al riguardo 
differenti misure politiche sul mercato del lavoro. 
Un'attenzione particolare deve essere rivolta anche alla difficile situazione dei 
lavoratori più anziani e delle donne disoccupate. 
Il Consiglio europeo invita gli Stati membri a tradurre in atto queste raccomandazioni in 
materia di politiche nazionali, nell'ambito di un programma pluriennale, tenendo conto 
delle particolarità della loro situazione economica e sociale. Invita il Consiglio dei 
Ministri responsabili degli affari sociali ed occupazionali ed il Consiglio "Questioni 
economiche e finanziarie" nonché la Commissione a seguire con attenzione gli sviluppi 
nel settore dell'occupazione, a verificare le corrispondenti politiche degli Stati membri ed 
a riferire al Consiglio europeo annualmente, per la prima volta nel dicembre 1995, in 
merito a ulteriori progressi sul mercato del lavoro. 
Sulla scorta delle prime relazioni si procederà ad una verifica, da un lato, degli effetti dei 
sistemi fiscali e dei sistemi di sostegno sulla disponibilità a proporre e ad occupare un 
posto di lavoro, nonché, dall'altro, dei nessi esistenti tra crescita economica ed ambiente, 
e delle conseguenze che ne risultano per la politica economica. Il Consiglio europeo 
prende atto con interesse delle informazioni date dal presidente Delors sull'evolversi del 
modello attuale di crescita economica e degli obiettivi economici per quanto concerne 
l'ambiente e la gestione del tempo. 
61 
ISSN 0254-1505 
COM(95) 465 def. 
DOCUMENTI 
IT 04 
N. di catalogo : CB-C0-95-524-IT-C 
ISBN 92-77-94430-7 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo