[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 23.12.2005

COM(2005) 701 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

RELAZIONE DEL 2004 SU PHARE E SUGLI STRUMENTI DI PREADESIONE E DI TRANSIZIONE {SEC(2005) 1773}

SINTESI

Insieme agli altri due strumenti finanziati dalle Comunità europee, ossia ISPA (strumento per le politiche strutturali di preadesione) e SAPARD (programma speciale di adesione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale), il programma PHARE persegue l’obiettivo di aiutare i paesi candidati e quelli in via di adesione a prepararsi in vista del loro ingresso nell’Unione europea. Nel 2004, in seguito all’adesione di 10 nuovi Stati membri, PHARE ha fornito sostegno ai due rimanenti paesi candidati, la Bulgaria e la Romania. La Turchia ha continuato a ricevere un sostegno nell’ambito del proprio strumento per gli aiuti di preadesione.

Obiettivo degli aiuti di preadesione PHARE è aiutare i paesi candidati e i paesi in via di adesione a rafforzare le proprie istituzioni e amministrazioni pubbliche affinché possano funzionare in maniera efficiente all’interno dell’Unione, promuovere la convergenza con la legislazione comunitaria, ridurre i periodi di transizione e promuovere la coesione economica e sociale (CES).

La programmazione si è basata sugli orientamenti PHARE, riveduti nel 2004 per accompagnare l’ulteriore allineamento del regolamento sulla cooperazione transfrontaliera (CTF) con INTERREG, integrare la strategia particolare in materia di sicurezza nucleare e porre in risalto il passaggio al sistema di attuazione decentrato esteso (SADE ).

La programmazione e attuazione degli aiuti di preadesione per la Turchia rispecchia in gran parte le procedure e i contenuti del sostegno PHARE. Per prepararsi all’approccio decentrato alla gestione del programma istituito nel quadro dei Fondi strutturali, la Commissione europea ha intensificato il sostegno alla Bulgaria e alla Romania per consentire un ulteriore trasferimento di competenze alle autorità nazionali in materia di gestione e attuazione dei programmi PHARE.

La presente relazione contiene inoltre alcune informazioni sullo strumento di transizione per i nuovi Stati membri, introdotto per rinnovare il sostegno al potenziamento istituzionale al fine di rafforzare e consolidare la capacità istituzionale e amministrativa di attuazione dell’ acquis comunitario . La programmazione si basa sulle esigenze individuate nella relazione globale di controllo presentata dalla Commissione nel novembre del 2003.

1. L’ANNO IN RASSEGNA

1.1. Principali sviluppi del processo di allargamento nel 2004

Il 1° maggio 2004, l’ Europa a 25 è diventata realtà. L’adesione di 10 nuovi Stati membri all’Unione europea ha rappresentato il più grande allargamento nella storia dell’Unione.

Il processo di allargamento non si esaurisce ovviamente qui. Il 6 ottobre 2004, la Commissione ha adottato un pacchetto allargamento che prevede delle relazioni periodiche per la Bulgaria, la Romania e la Turchia, un documento di strategia sull’allargamento e una valutazione d’impatto delle questioni legate alla prospettiva di adesione della Turchia.

I negoziati di adesione con la Bulgaria e la Romania sono stati portati e termine per consentire ai due paesi di aderire all’UE nel 2007. Il Consiglio europeo di dicembre ha approvato la chiusura dei negoziati in vista della firma del trattato di adesione, che dovrebbe aver luogo il più presto possibile nel 2005.

Alla luce della raccomandazione formulata dalla Commissione il 6 ottobre 2004, il Consiglio europeo di dicembre ha anche deciso di aprire i negoziati di adesione con la Turchia nell’ottobre del 2005. La decisione è stata presa in segno di riconoscimento del processo di riforme promosso dalla Turchia e prevede che le parti principali della legislazione sarebbero entrate in vigore e che il protocollo che estende l’accordo di Ankara ai nuovi Stati membri sarebbe stato firmato prima dell’apertura dei negoziati[1].

Il 20 aprile 2004 la Commissione ha raccomandato di aprire i negoziati di adesione con la Croazia . Sulla base di tale raccomandazione, il Consiglio europeo di giugno ha deciso di indire una conferenza intergovernativa bilaterale con la Croazia all’inizio del 2005 al fine di avviare i negoziati[2].

Per quanto riguarda i finanziamenti, il 29 settembre la Commissione ha suggerito, nell’ambito delle sue proposte riguardanti le prospettive finanziarie 2007–2013, di istituire uno strumento per gli aiuti di preadesione (IPA) per sostituire PHARE, ISPA, SAPARD e CARDS e gestire gli attuali e i futuri richiedenti. Nell’ambito della stessa decisione è stato proposto di sviluppare un programma di vicinato da attuare lungo le frontiere esterne dell’UE e dei paesi candidati e che comprenderebbe la cooperazione transfrontaliera PHARE e i finanziamenti TACIS e INTERREG. Per il periodo 2004–2006 il Consiglio ha definito una strategia generale per la riassegnazione delle risorse ancora disponibili nell’ambito degli strumenti SAPARD e ISPA. Nel quadro della strategia di preadesione per la Croazia la Commissione ha proposto di concedere a tale paese l’accesso ai tre strumenti di preadesione esistenti.

1.2. Principali conclusioni dei Consigli europei del 2004

Consiglio europeo di Bruxelles del 17-18 giugno 2004:

Il Consiglio europeo ha sottolineato che la Bulgaria e la Romania costituiscono parte integrante dell’attuale ciclo di allargamento e ha ricordato che i principi guida sui quali erano basati i negoziati di adesione con i dieci nuovi Stati membri sarebbero stati applicati anche alla Bulgaria e alla Romania, che partecipano allo stesso processo di allargamento irreversibile e partecipativo.

Il Consiglio europeo ha salutato con favore i notevoli progressi compiuti dalla Turchia nell’ambito del processo di riforma, ivi comprese le importanti e profonde modifiche costituzionali adottate a maggio e gli sforzi compiuti dal governo turco per soddisfare i criteri politici di Copenaghen. L’Unione ha ribadito che, se il Consiglio europeo decide a dicembre 2004 che la Turchia soddisfa tali criteri, l’UE avvierà senza indugio i negoziati di adesione.

Consiglio europeo di Bruxelles del 4-5 novembre 2004:

Il Consiglio europeo ha ascoltato il discorso del presidente della Commissione europea riguardante le relazioni periodiche , il documento di strategia in materia di allargamento, le raccomandazioni relative ai paesi candidati e lo studio sulle questioni legate alla prospettiva di adesione della Turchia pubblicato dalla Commissione il 6 ottobre 2004.

Consiglio europeo di Bruxelles del 16-17 dicembre 2004:

Il Consiglio europeo ha accolto favorevolmente i risultati e le raccomandazioni presentati dalla Commissione il 6 ottobre 2004 attraverso le sue relazioni periodiche sulla Bulgaria, la Romania e la Turchia, il documento di strategia in materia di allargamento, la sua raccomandazione sulla Turchia e la valutazione d’impatto delle questioni legate alla prospettiva di adesione della Turchia.

Il Consiglio europeo ha ricordato che, fatta salva la necessità di portare avanti il processo di integrazione europea, la capacità dell’Unione di assorbire nuovi membri rappresenta un fattore importante per l’interesse generale dell’Unione e dei paesi candidati.

Il Consiglio europeo ha ritenuto che la Bulgaria sarà in grado di assumersi tutti gli obblighi che incombono a un membro alla data prevista per l’adesione, a condizione che continui ad esplicare il suo impegno a tal fine, completi tempestivamente e positivamente tutte le riforme necessarie e rispetti la totalità degli impegni assunti in tutti i settori dell’ acquis . Se si presentassero eventualmente problemi gravi prima dell’adesione o nei tre anni successivi, saranno previste misure a titolo delle clausole di salvaguardia.

Il Consiglio europeo ha rilevato con soddisfazione che i progressi compiuti dalla Romania nell’attuazione dell’ acquis e degli impegni assunti, in particolare per quanto riguarda la giustizia e gli affari interni e la concorrenza, hanno consentito la chiusura formale, in data 14 dicembre 2004, di tutti i capitoli in sospeso con tale paese candidato ed ha di conseguenza auspicato di accoglierla quale membro da gennaio 2007.

Il Consiglio europeo ha rammentato le sue precedenti conclusioni sulla Turchia in cui, ad Helsinki, aveva convenuto che la Turchia era uno Stato candidato destinato ad aderire all’Unione in base agli stessi criteri applicati agli altri paesi candidati. Ha chiesto al Consiglio di approvare un quadro di negoziazione, presentato dalla Commissione, affinché i negoziati possano essere avviati il 3 ottobre 2005.

Il Consiglio europeo ha convenuto che i negoziati di adesione con i singoli paesi candidati si baseranno su un quadro di negoziazione . Ogni quadro, che sarà stabilito dal Consiglio su proposta della Commissione, terrà conto dell’esperienza del quinto processo di allargamento e dell’acquis in evoluzione e contemplerà una serie di elementi, secondo i meriti propri, le situazioni specifiche e le caratteristiche di ciascun paese candidato.

2. PROGRAMMAZIONE E ATTUAZIONE DEI PROGRAMMI: QUADRO GENERALE

2.1. PHARE, gli aiuti di preadesione per la Turchia e il pacchetto di aiuti speciali per la parte settentrionale di Cipro

Dal 2004, gli otto paesi dell’Europea centrorientale e i due paesi mediterranei che hanno aderito all’UE il 1° maggio 2004 non hanno più beneficiato degli aiuti di preadesione. Tuttavia, è stato istituito un sistema speciale di progressiva riduzione degli aiuti PHARE (durata massima: 15 mesi) per consentire il trasferimento ordinato dei compiti di gestione dei programmi PHARE dalle delegazioni dell’UE alle autorità nazionali.

Nel 2004 solo la Bulgaria e la Romania hanno beneficiato dell’assistenza PHARE.

Gli attuali orientamenti PHARE prevedono che circa il 65% delle risorse PHARE venga destinato alle azioni di potenziamento istituzionale (di cui almeno il 30% per i PI) e agli investimenti ad esse associati. I principali strumenti per il potenziamento istituzionale e il trasferimento del know-how sono il gemellaggio e il gemellaggio parziale . Essi prevedono l’invio di esperti dalle pubbliche amministrazioni degli Stati membri ai paesi candidati, per contribuire a sviluppare la capacità di attuare alcuni aspetti specifici dell’ acquis . Una quota massima pari al 35% è riservata agli investimenti volti a promuovere la coesione economica e sociale (CES).

Accanto ai programmi nazionali e agli elementi di CTF finanziati nell’ambito di PHARE, sono stati realizzati diversi programmi orizzontali multinazionali. Detti programmi riguardavano la sicurezza nucleare, la cooperazione in campo statistico, la partecipazione alle agenzie, uno strumento per la creazione di reti, le operazioni TAIEX e un programma di informazione e comunicazione.

La Turchia dispone di un proprio strumento di preadesione attraverso il quale partecipa ai programmi orizzontali multinazionali. Il programma di aiuti finanziari di preadesione del 2004 per la Turchia riguardava principalmente i seguenti aspetti: rispetto dei criteri politici di Copenaghen, allineamento all’acquis comunitario, rafforzamento dell’amministrazione pubblica, giustizia ed affari interni e coesione economica e sociale. Il programma prevedeva anche un cofinanziamento per il contributo della Turchia per la partecipazione al sesto programma quadro e ai programmi comunitari nel campo dell’istruzione.

La decisione della Commissione relativa al pacchetto di aiuti speciali del 2003 per la parte settentrionale di Cipro è stata modificata l’11 agosto 2004 (decisione C(2004)3030 della Commissione) al fine di reimpostare il programma di assistenza alla luce dei risultati dei referendum dell’aprile 2004 aumentando la dotazione per l’assistenza TAIEX e per gli studi di fattibilità. L’assistenza fornita nell’ambito di questo programma viene gestita a livello centrale dalla Commissione. Alla fine del 2004 i contratti firmati con il PNUD e il British Council ammontavano a 10,3 milioni di euro.

Nel 2004 il volume dei finanziamenti era in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Copenaghen, che ha approvato la tabella di marcia riveduta per la Bulgaria e la Romania nonché il trasferimento degli aiuti per la Turchia alla linea di bilancio 7 (preadesione).

Gli impegni operativi PHARE ammontavano complessivamente a 757,7 milioni di euro, ripartiti come segue:

Programmi nazionali | 577,8 milioni di euro |

Smantellamento nucleare (Kozloduy) | 85,0 milioni di euro |

Cooperazione transfrontaliera | 64 milioni di euro |

Programmi multinazionali/orizzontali | 28,4 milioni di euro |

(N.B. I restanti 2,5 milioni di euro rappresentano gli impegni PHARE per la Fondazione europea per la formazione gestititi nell’ambito della politica dell’istruzione e della cultura)

I programmi nazionali sono stati ripartiti come segue:

Bulgaria | 172,5 milioni di euro |

Romania | 405,3 milioni di euro |

È stato approvato un programma di aiuti di preadesione per la Turchia:

Turchia | 245,9 milioni di euro |

Ciò comprende il programma nazionale (236,7 milioni di euro), le misure orizzontali (TAIEX incluso) e le spese di sostegno.

Per informazioni più dettagliate relative a PHARE nei singoli paesi e all’assistenza di preadesione per la Turchia si rinvia all’allegato (parte I: Sezione paesi) della presente relazione.

2.2. Strumento di transizione

I dieci paesi che in passato beneficiavano degli aiuti finanziari di preadesione nell’ambito di PHARE (o di particolari strumenti di preadesione nel caso di Cipro e Malta) hanno potuto accedere per la prima volta nel 2004 ad uno strumento speciale di transizione per il potenziamento istituzionale il cui obiettivo è permettere ai dieci nuovi Stati membri di allora di rafforzare e consolidare la capacità istituzionale e amministrativa di attuare l’ acquis comunitario e quindi di portare avanti le misure di potenziamento istituzionale avviate nel quadro di PHARE.

Lo strumento di transizione è stato istituito dall’articolo 34 dell’atto di adesione come strumento finanziario temporaneo post-adesione. La programmazione si basa sulle esigenze individuate dalla relazione globale di controllo presentata dalla Commissione nel novembre del 2003. L’articolo fornisce un elenco parziale di esempi di settori chiave dell’ acquis in cui permangono ancora delle carenze, ma esclude nel contempo i settori ammessi a beneficiare dei finanziamenti concessi nell’ambito dei Fondi strutturali. In uno spirito di continuità con il sostegno al potenziamento istituzionale finanziato da PHARE, una quota delle singole dotazioni annuali dello strumento di transizione è stata destinata a taluni programmi multibeneficiari.

Il volume complessivo degli impegni ammonta a 189,6 milioni di euro, ripartiti come segue:

Programmi nazionali | 166,6 milioni di euro |

Programmi multinazionali/orizzontali e altri | 23,0 milioni di euro |

I programmi nazionali sono stati ripartiti come segue:

Cipro | 9 milioni di euro |

Repubblica ceca | 17,1 milioni di euro |

Estonia | 8,4 milioni di euro |

Ungheria | 18,4 milioni di euro |

Malta | 11,8 milioni di euro |

Lettonia | 6,7 milioni di uro |

Lituania | 22,4 milioni di euro |

Polonia | 49,9 milioni di euro |

Slovenia | 8,7 milioni di euro |

Slovacchia | 14,2 milioni di euro |

2.3. Coordinamento degli aiuti comunitari di preadesione

L’obiettivo di SAPARD [3] (programma speciale di adesione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale) è aiutare i paesi candidati ad affrontare i problemi di adeguamento strutturale nei rispettivi settori agricoli e nelle zone rurali e ad attuare l’acquis comunitario riguardante la politica agricola comune. Per informazioni dettagliate sulle attività del programma SAPARD si rimanda alla relazione annuale SAPARD del 2004.

L’obiettivo principale di ISPA [4] (strumento per le politiche strutturali di preadesione) è allineare gli standard infrastrutturali dei paesi candidati a quelli comunitari e finanziare le grandi infrastrutture nel settore dell’ambiente e dei trasporti. Informazioni più dettagliate sulle attività del programma ISPA sono contenute nella relazione annuale ISPA del 2004.

Il comitato di coordinamento della Commissione, responsabile dei tre strumenti di preadesione, si è riunito una volta a livello di direttori nel 2004.

Il 10 giugno 2004, in occasione del comitato di gestione PHARE, è stato presentato agli Stati membri un documento generale sull’assistenza, con il quale la Commissione forniva informazioni al comitato sul coordinamento degli aiuti di preadesione nel 2004. In particolare, il documento fissava lo stanziamento indicativo annuo per ciascun paese in relazione ai tre strumenti e forniva informazioni sul coordinamento con la BEI e le IFI e sui progressi e le prospettive della gestione decentrata. Una relazione annuale distinta sul coordinamento degli aiuti di preadesione fornisce informazioni più dettagliate sul coordinamento tra PHARE, ISPA e SAPARD.

2.4. Cooperazione con la Banca europea per gli investimenti (BEI) e con le istituzioni finanziarie internazionali (IFI)

Come negli anni precedenti, la cooperazione con la BEI e le altre IFI è proseguita nel corso del 2004 nell’ambito del protocollo d’intesa sulla cooperazione in materia di aiuti di preadesione.

I servizi della Commissione organizzano periodicamente delle riunioni con la BEI e le altre IFI per coordinare gli aspetti riguardanti la programmazione e l’attuazione nonché le questioni procedurali. Per organizzare la transizione dal sostegno per la preadesione al sostegno per l’adesione a pieno titolo all’UE dei paesi che sarebbero entrati nell’UE nel maggio 2004, la Commissione ha presieduto il 26 marzo 2004 il gruppo di lavoro CE/IFI e il gruppo ad alto livello CE/IFI, che riunisce gli alti rappresentanti della CE e di tutte le IFI.

Poiché i grandi progetti infrastrutturali, che solitamente richiedono un cofinanziamento a livello internazionale, vengono ora finanziati da ISPA, il cofinanziamento nell’ambito di PHARE è stato limitato.

Nel 2004 il principale strumento di cofinanziamento era costituito ancora una volta dal dispositivo per le PMI, al quale partecipano la BEI, la BERS e la Banca di sviluppo del Consiglio d’Europa/KfW. L’obiettivo è continuare a cofinanziare gli interventi di potenziamento delle capacità del settore finanziario al fine di sviluppare i finanziamenti per le PMI (attraverso il dispositivo per le PMI) ed i comuni (attraverso il dispositivo per i finanziamenti ai comuni). Per ulteriori dettagli relativi a questi strumenti si rinvia alla parte II dell’allegato.

3. GESTIONE DEL PROGRAMMA

3.1. Passaggio al sistema di attuazione decentrato esteso (SADE)

L’obiettivo del processo di accreditamento SADE è favorire il totale decentramento della gestione e attuazione dei fondi UE a favore delle amministrazioni dei paesi candidati. Una volta completata l’attuazione del SADE, la Commissione non effettuerà più un controllo sistematico ex-ante sulle singole transazioni, bensì si limiterà al controllo ex-post, mantenendo la responsabilità globale finale dell’esecuzione generale del bilancio.

Per quanto riguarda i dieci nuovi Stati membri, l’obbligo di attuare il SADE entro la data di adesione è stato inserito nell’atto di adesione (articolo 33) e a suo tempo ha fornito una chiara spinta a tali paesi a completare i necessari preparativi finali. Di conseguenza, nel 2004 sono stati portati a termine in tutti e dieci i nuovi Stati membri i preparativi in vista del SADE. Alla fine del 2004, l’attuazione del SADE è stata concessa formalmente (mediante la decisione della Commissione di rinunciare al controllo ex ante sulla gestione dei fondi di preadesione) a nove nuovi Stati membri su dieci ( Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lituania, Lettonia, Malta, Slovacchia e Slovenia). La Polonia è stato l’unico Stato membro a non aver ricevuto l'accreditamento SADE nel 2004, sebbene si attendesse una decisione nelle prime settimane del 2005[5]. I dettagli relativi alla decisione SADE in ciascuno dei 10 nuovi Stati membri figurano al punto 1 delle sezioni relative ai singoli paesi.

Per la Bulgaria e la Romania, la situazione alle fine del 2004 era la seguente: sia la Bulgaria che la Romania hanno completato la fase 1 del SADE (valutazione delle carenze) e sono passate alla fase 2 (eliminazione delle carenze), con l’obiettivo di attuare il SADE nel corso del primo semestre del 2006. La Commissione e le amministrazioni nazionali di questi paesi hanno continuato a controllare il processo mediante dei gruppi di lavoro ad alto livello, istituiti nel 2002 in tutti i paesi PHARE per vigilare sulla transizione al SADE e fornire i relativi orientamenti.

La Turchia è passata ad un SAD (sistema di attuazione decentrato) nell’ottobre 2003, con l’obiettivo di attuare possibilmente il SADE nel 2007.

3.2. Monitoraggio e valutazione

La funzione di monitoraggio e valutazione mira innanzitutto a controllare e stabilire l’efficacia del sostegno finanziario dato ai paesi beneficiari per realizzare i loro obiettivi di preadesione. A tal fine viene valutata l’efficienza del programma e vengono tratte le opportune lezioni. Il secondo obiettivo consiste nel favorire lo sviluppo della capacità locale di controllo e valutazione come mezzo per rafforzare la capacità del paese di gestire e controllare gli aiuti di preadesione.

3.2.1. Valutazione ex ante

Nel corso del 2004 sono state portate avanti le discussioni del 2003 sulla valutazione interna ex ante dell’esercizio di programmazione per PHARE nel 2004 e oltre e si sono concentrate sulle uniche raccomandazioni ancora in sospeso, ossia quelle relative all’introduzione di un meccanismo di controllo della qualità più sistematico e formale.

3.2.2. Monitoraggio e valutazione intermedia

Nel 2004 i sistemi di valutazione intermedia esterna hanno prodotto circa 45 relazioni di valutazione nazionali, settoriali, ad hoc o tematiche riguardanti PHARE e altri strumenti finanziari di preadesione nonché una relazione riassuntiva consolidata degli aiuti PHARE stanziati nel periodo 1999-2002 e attuati fino a novembre 2003.

Le azioni concrete realizzate in questo settore comprendono: il completamento dei seminari sull’elaborazione dei programmi/progetti promossi in numerosi paesi candidati per far fronte alle carenze a livello di elaborazione e un seminario speciale con le parti coinvolte in azioni di gemellaggio per individuare le azioni atte a rafforzare ulteriormente tale strumento.

3.2.3. Valutazione ex post

L’unita di valutazione ha avviato una gara d’appalto per un vasto esercizio di valutazione esterna ex post dei programmi nazionali PHARE finanziati nel periodo 1999-2001 al fine di iniziare il lavoro di valutazione nel primo trimestre del 2005. L’esercizio si concluderà, dopo circa 20 mesi, alla fine del 2006.

3.3. Altre attività

I servizi della Commissione hanno condotto una serie di altre attività per migliorare la qualità dei programmi nel 2004 e per fornire sostegno allo sviluppo della capacità locale di controllo e valutazione. Le singole azioni sono descritte nella parte II. 2.3 dell’allegato.

[1] Il 17 dicembre 2004 il Consiglio europeo ha accolto la raccomandazione della Commissione ed ha deciso di avviare i negoziati con la Turchia il 3 ottobre 2005, a condizione che il protocollo che adegua l’accordo di Ankara all’attuale composizione dell’UE venga firmato prima di tale data. La firma ha avuto luogo il 29 luglio 2005 e una decisione formale che segna l’avvio dei negoziati è stata adottata il 3 ottobre 2005.

[2] Il 3 ottobre gli Stati membri dell’UE hanno deciso a Lussemburgo di avviare i negoziati di adesione con la Croazia. L’apertura di tali negoziati è stata resa possibile dalla valutazione del Consiglio dei ministri, in base alla quale la Croazia collabora pienamente con il Tribunale ONU per i crimini di guerra commessi nell’ex Jugoslavia (ICTY).

[3] Per le informazioni di carattere generale relative a SAPARD, si veda il sito web della DG Agricoltura http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm.

[4] Per le informazioni di carattere generale relative a ISPA, si veda il sito web della DG Politica regionale http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm.

[5] Alla Polonia è stato concesso l’accreditamento SADE nel gennaio 2005.