Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso al mercato dei servizi portuali"

(2002/C 48/27)

Il Consiglio, in data 13 marzo 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 80, paragrafo 2, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Retureau, in data 6 novembre 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 novembre 2001, nel corso della 386a sessione plenaria, con 62 voti favorevoli, 8 contrari e 10 astensioni, il seguente parere.

1. Presentazione generale del documento della Commissione

1.1. La Commissione ritiene che i trasporti marittimi e le attività portuali siano destinati a svilupparsi, in particolare in quanto alternativa ai problemi posti dal trasporto stradale.

1.2. Secondo la Commissione, andrebbero pertanto risolti tre ordini di questioni:

- l'integrazione dei porti marittimi nella rete transeuropea di trasporti (TEN);

- l'approccio organico da seguire per regolamentare l'accesso al mercato dei servizi portuali;

- il finanziamento pubblico dei porti marittimi e delle infrastrutture portuali.

1.2.1. I Porti marittimi e rete transeuropea di trasporto (TEN)

1.2.1.1. La Decisione 1692/96/CE del PE e del Consiglio del 23 luglio 1996 sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete europea dei trasporti (TEN)(1) fornisce un quadro generale per l'istituzione di una rete di infrastrutture integrate e multimodali. Questa decisione riconosce ai porti marittimi un ruolo importante all'interno di tale rete, ma non è stato tuttavia ancora possibile pervenire ad un accordo circa la scelta e l'inserimento negli schemi della rete dei porti marittimi in questione, ovvero circa i criteri relativi al volume e/o alla natura del traffico.

1.2.1.2. La Commissione ritiene, da parte sua, che non sarebbe fondato continuare ad escludere i porti marittimi dal sistema di trasporto intermodale e ha proposto di selezionare, sulla base di criteri obiettivi, circa 300 porti marittimi, fra gli altri, da inserire negli schemi della rete, cercando di migliorare la definizione dei progetti di comune interesse relativi ai porti marittimi. I criteri adottati sono i seguenti:

- i porti marittimi devono essere aperti a tutti gli operatori commerciali;

- il volume di traffico (1 milione di t di merci o 500000 passeggeri nel traffico internazionale/anno con deroghe per talune isole greche);

- importanza strategica del porto che assicura la continuità territoriale tra le reti terrestri della TEN.

1.2.1.3. Le istituzioni cercano attualmente un accordo in materia, e sembrano, secondo la Commissione, avvicinarsi ad una soluzione.

1.2.2. Accesso al mercato dei servizi portuali

1.2.2.1. Per quanto il livello di liberalizzazione del mercato sia diverso da uno Stato membro all'altro (e addirittura tra porti dello stesso Stato membro) tutti gli Stati membri sono concordi sull'opportunità di aprire gradualmente il settore alla concorrenza, conformemente alle regole del Trattato relative alla concorrenza, alla libertà di circolazione e alla libera prestazione dei servizi.

1.2.2.2. Tuttavia i porti possiedono certe caratteristiche peculiari che non possono essere ignorate: in primo luogo possono non disporre di spazio sufficiente; hanno funzioni ben precise da svolgere nell'ambito dei regimi doganali comunitari; lo stesso vale per il rispetto delle norme di sicurezza marittima e terrestre e per la normativa ambientale. Questi fattori possono costituire motivi legittimi per introdurre restrizioni nell'accesso al mercato della fornitura di alcuni servizi portuali. Non sono tuttavia ammissibili restrizioni incondizionate. Inoltre, la diversità dei porti nella Comunità richiede un approccio differenziato. A giusto titolo si è fatto notare che, poiché nella Comunità non esistono due porti identici, molte decisioni riguardanti la liberalizzazione del mercato dei servizi portuali risentiranno necessariamente delle caratteristiche del porto in questione.

1.2.2.3. Fino ad oggi la Commissione ha risolto i problemi di applicazione delle norme del Trattato caso per caso, e continuerà anche in futuro ad adempiere a questo obbligo. Dalle consultazioni con gli ambienti interessati è tuttavia emerso, secondo la Commissione, che esiste un ampio consenso in merito all'istituzione di un quadro normativo comunitario che disciplini in modo più organico l'accesso al mercato dei servizi portuali negli scali con un traffico internazionale, tenendo peraltro nella dovuta considerazione gli imperativi della sicurezza marittima e della protezione dell'ambiente, nonché, se necessario, gli obblighi di servizio pubblico e le peculiarità dei porti in questione. Questa disciplina comunitaria dovrebbe fornire le necessarie linee di indirizzo alle legislazioni nazionali, le quali contribuiranno ad eliminare le restrizioni tuttora vigenti sul mercato dei servizi portuali, pur facendo in modo, in omaggio al principio di sussidiarietà, che le specificità locali, regionali e nazionali dei porti vengano adeguatamente rispettate.

1.2.2.4. Questa impostazione non ha però ricevuto un'adesione unanime. Le obiezioni principali sono le seguenti:

- alcuni sono del parere che non sia opportuno emanare alcuna nuova regolamentazione poiché le barriere all'entrata del mercato della movimentazione delle merci sarebbero state eliminate quasi dappertutto. Quest'asserzione non riflette però la situazione nella Comunità nel suo complesso e, comunque, disconosce la situazione - generalmente avvertita - di generale inadeguatezza delle procedure di rilascio delle concessioni;

- i piloti portuali e i prestatori di servizi di rimorchio sono ostili ad un intervento normativo, e preferiscono mantenere inalterate le attuali strutture richiamandosi al fatto che in passato hanno funzionato egregiamente nel garantire alti livelli di sicurezza. La Commissione ritiene che questo ruolo non rappresenti di per sé un motivo sufficiente per sottrarre a priori questi servizi all'applicazione delle norme del Trattato o ad una nuova normativa comunitaria.

1.2.2.5. La principale difficoltà da superare consiste quindi nel contemperare l'esigenza della salvaguardia della sicurezza marittima e della tutela ambientale (e, se necessario, gli obblighi di servizio pubblico) con una disciplina che sia compatibile con una logica di concorrenza.

1.2.2.6. Nonostante la complessità dei regimi portuali vigenti negli Stati membri e la disomogeneità dei porti comunitari in considerazione delle loro dimensioni, del loro status giuridico e del tipo di funzionamento, e tenuto conto della sicurezza marittima e della sicurezza dell'ambiente, si ritiene che la direttiva sia lo strumento giuridico comunitario più adeguato, in quanto lascia agli Stati membri la facoltà di decidere i modi con cui attuare le disposizioni quadro.

1.2.2.7. La Commissione definisce i "servizi portuali" come servizi commerciali prestati a titolo oneroso agli utenti di un porto marittimo, il cui corrispettivo non viene di norma incluso nei diritti pagati dagli utenti per essere autorizzati ad approdare in un porto o a compiervi altre operazioni.

1.2.2.8. La qualità, l'efficacia ed il rapporto efficacia/prezzo dei servizi portuali sono divenuti fattori decisivi della concorrenza fra i porti della Comunità.

1.2.2.9. I servizi portuali sono stati sempre forniti nel quadro di un regime di diritti esclusivi e/o di monopolio di diritto o di fatto, di natura pubblica o privata. Ciononostante esiste un'evoluzione in questa situazione, e si sono verificati cambiamenti importanti in particolare per quanto riguarda la movimentazione del carico, con l'introduzione di nuovi operatori. Tuttavia tali cambiamenti non sono avvenuti in maniera uniforme, e non sono stati necessariamente accompagnati da regole di procedura trasparenti e sicure che definiscano i diritti e gli obblighi dei prestatori di servizi presenti o futuri, nonché delle autorità nazionali incaricate della supervisione e/o della selezione dei prestatori di servizi.

1.2.2.10. Per quanto riguarda altri tipi di servizi portuali, i cambiamenti verificatisi non hanno avuto la stessa portata; le barriere all'ingresso sul mercato e i monopoli di natura privata o pubblica sono ancora molto comuni, in particolare nel settore del pilotaggio portuale ed, in misura minore, in quello del rimorchio e dell'ormeggio.

1.2.2.11. Le amministrazioni portuali sarebbero consapevoli del fatto che tale situazione comporterebbe, fra l'altro, che la fornitura di questi servizi rappresenterebbe in alcuni casi un fattore di costo anormalmente elevato per gli utenti dei porti, e costituirebbe pertanto un elemento importante della concorrenza fra i porti.

1.2.2.12. La Commissione riconosce tuttavia che talune restrizioni possono essere giustificate dalla situazione particolare e dagli obblighi dei porti.

1.2.3. Finanze pubbliche e porti marittimi

1.2.3.1. A seguito di un'analisi estremamente approfondita e dettagliata di quelli che considera aiuti di Stato a favore dei porti, la Commissione insiste sulla necessità di tenere separate la contabilità relativa alla prestazione dei servizi portuali e la contabilità che riguarda le altre attività eventualmente svolte dalle autorità portuali, conformemente ai vigenti principi contabili privati, generali ed analitici. Un "inventario" contente tutte le informazioni sulle modalità di finanziamento e la riscossione dei diritti, elaborato dalla Commissione, figura all'allegato II della comunicazione. Tali pratiche non sarebbero trasparenti, e le procedure di selezione dei prestatori di servizi non sarebbero generalmente né eque né aperte, e comunque risulterebbero inadeguate.

1.2.3.2. Nessuno dei tre sistemi contabili in uso a seconda dei porti sarebbe trasparente, nel senso che nessuno terrebbe distinte le attività commerciali dalle attività di gestione pubblica del porto e delle infrastrutture, né evidenzierebbe (soprattutto per i porti di proprietà comunale), i collegamenti tra flussi di fondi e attività specifiche. Viene criticata la scelta degli organismi pubblici di applicare norme di contabilità pubblica e del diritto finanziario pubblico, invece di una contabilità commerciale e finanziaria di tipo privato. La Commissione intende quindi completare la direttiva "trasparenza" (2000/52/CE) con l'obbligo legale per i porti marittimi di tenere contabilità generali e/o analitiche separate, a seconda della natura "commerciale" o "pubblica" delle attività.

1.2.3.3. In materia di aiuti di Stato, la Commissione non vuole adottare orientamenti generali per gli aiuti di Stato a favore dei porti, come si verifica in altri settori, e non si ritiene in grado di apportare i chiarimenti auspicabili in materia, a causa, in particolare, della mancanza di giurisprudenza sui porti; la Commissione continuerà ad esaminare i singoli casi di aiuto uno per uno, restando inteso che "la sua decisione dipenderà dalle circostanze e dalle peculiarità di ciascuno di essi".

2. Motivazioni e disposizioni principali del progetto di direttiva

2.1. Motivazioni

2.1.1. L'adozione di una direttiva è giustificata dal fatto che il mercato dei servizi portuali non è attualmente oggetto di alcun inquadramento normativo specifico, e che essa è intesa ad assicurare la loro efficienza nel contesto della liberalizzazione del trasporto marittimo, verificatasi nel corso dell'ultimo decennio. Alcune restrizioni all'accesso al mercato dei servizi portuali hanno delle conseguenze sulla qualità ed il costo di tali servizi. Sono dunque necessarie norme specifiche, nell'interesse di tutti, per eliminare tali restrizioni e per stabilire un approccio più sistematico nella lotta contro gli aiuti di Stato.

2.1.2. Queste misure dovrebbero far sì che la concorrenza avvenga all'interno dei porti nonché fra di loro, su un piede di parità. Nonostante l'apertura di tale mercato sia aumentata e continui ad aumentare, la Commissione ritiene che le norme non siano ancora sufficientemente chiare e generali. Inoltre, la Commissione presenta la sua proposta come conseguenza diretta delle conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona, che ha invitato le istituzioni e gli Stati membri ad "accelerare la liberalizzazione in settori quali ... i trasporti".

2.2. Principali disposizioni del progetto di direttiva

2.2.1. Le regole comuni applicabili ai porti selezionati possono essere riassunte nel seguente modo:

- nessun servizio portuale di natura commerciale dovrebbe essere escluso aprioristicamente dalla presente disciplina comunitaria (elenco allegato alla proposta);

- gli Stati hanno la facoltà di stabilire una proceduta aperta, trasparente e non discriminatoria di autorizzazione preventiva per ragioni di qualifica e di sicurezza ed altri criteri, compresi quelli attinenti al servizio pubblico; deve essere istituita una procedura di ricorso in giudizio per le procedure di selezione; vanno applicate le norme relative agli appalti ed alle gare pubbliche nonché quelle relative al reciproco riconoscimento delle qualifiche professionali, sempre che tale criterio venga prescelto per rilasciare l'autorizzazione;

- non vengono posti limiti al numero delle autorizzazioni da rilasciare, tranne in relazione allo spazio o alla sicurezza del traffico marittimo, unici fattori suscettibili di restringere eventualmente il numero di fornitori (oggetto di controllo); il principio è quello dell'accesso illimitato; nel settore della movimentazione del carico, devono, come regola generale, essere autorizzati almeno due prestatori di servizi. L'ente di gestione del porto non può imporre limitazioni se è esso stesso fornitore di servizi, né può gestire la procedura di selezione dei candidati, che deve essere demandata ad un'autorità indipendente appositamente designata a tal fine;

- l'autoassistenza deve essere consentita nella forma più generale, applicando le stesse regole (sicurezza, qualifica) applicabili ai fornitori di servizi;

- l'ente di gestione del porto non deve beneficiare di alcun trattamento particolare in materia di fornitura di servizi rispetto a qualunque altro fornitore, ma è obbligato a tenere una contabilità separata; viene istituito un controllo esterno di tale contabilità ed il revisore dei conti deve evidenziare tutti i flussi finanziari fra le diverse attività dell'ente di gestione del porto;

- l'autorità competente designata dagli Stati è obbligata a fornire una formazione adeguata a ogni operatore quando è indispensabile che i potenziali fornitori di servizi dispongano di conoscenze locali;

- va imposto un limite nel tempo alle attività di ogni fornitore di servizi, ma è possibile operare una distinzione fra coloro che hanno attuato "investimenti di rilievo" e coloro i cui investimenti risultano meno rilevanti;

- le misure transitorie prevedono che si effettui una revisione abbastanza rapida ("termine ragionevole") della validità delle autorizzazioni rilasciate secondo un regime anteriore, diverso da quello attuale; la durata del periodo transitorio varierà in funzione del livello e del tipo di investimento effettuato dai fornitori dei servizi attualmente autorizzati;

- la direttiva e la sua attuazione ad opera degli Stati membri non devono compromettere la sicurezza nei porti, in particolare la sicurezza marittima, né l'applicazione delle regole di tutela dell'ambiente;

- l'assetto istituzionale, le norme in tema di formazione e qualifica del personale e delle attrezzature, di sicurezza e di tutela ambientale sono lasciate alla sussidiarietà, ferma restando l'applicazione del diritto comunitario in questi settori. Il regime di proprietà è rispettato (art. 295 TCE);

- il provvedimento contempla unicamente i servizi forniti all'interno delle zone portuali;

- è prevista l'applicazione della legislazione in materia sociale (art. 15);

- gli Stati dovranno presentare relazioni periodiche alla Commissione, che elaborerà una relazione di sintesi ed eventualmente delle proposte di revisione della direttiva.

3. Osservazioni generali del Comitato

3.1. I porti marittimi svolgono una funzione capitale negli scambi commerciali tra gli Stati membri dell'Unione e tra questa e gli Stati terzi. La maggior parte del commercio estero e una parte notevole del commercio interno passano attraverso le loro infrastrutture. La loro piena integrazione nella rete multimodale di trasporto è dunque essenziale, poiché i porti possono contribuire positivamente allo sviluppo sostenibile del trasporto in Europa, in particolare tramite l'auspicabile sviluppo del cabotaggio marittimo. Lo sviluppo del cabotaggio fra i porti comunitari richiederebbe in particolare uno snellimento significativo delle formalità e degli ostacoli amministrativi. Infatti, più che i prezzi, sono le procedure amministrative richieste per lo scalo in un porto ad ostacolare lo sviluppo del trasporto marittimo a breve distanza.

3.2. I porti partecipano inoltre alla coesione economica e sociale ed al servizio pubblico dei trasporti, in particolare verso le isole e le zone periferiche, alla tutela dell'ambiente e alla lotta contro le catastrofi e all'inquinamento marittimo nonché allo sviluppo regionale generale, in maniera diretta ma anche grazie ai servizi e alle industrie che si creano all'interno dei porti e nelle loro vicinanze; in alcuni casi è l'industria che crea il porto. Questo contributo all'occupazione, attraverso posti di lavoro diversificati e qualificati, nonché alla coesione sociale e territoriale, non può essere separato dalle loro funzioni, come sottolineato dal parere del Comitato sul libro verde(2).

3.3. I porti marittimi costituiscono inoltre luoghi sensibili, in cui si materializzano le frontiere esterne dell'Unione, e in cui devono essere esercitate attività collegate alla sovranità per garantire la sicurezza dell'Unione (ispezioni del porto da parte dello Stato, controlli doganali e lotta contro la criminalità) e per condurre altre politiche (fiscalità, immigrazione ecc.). Queste diverse funzioni, non commerciali di natura, sortiscono tuttavia un importante impatto commerciale diretto, in funzione ad esempio del tempo, più o meno lungo, durante il quale il naviglio resta immobilizzato in porto, che esse possono determinare, oppure quando lo Stato scarichi senza alcuna compensazione alcune funzioni sull'amministrazione dei porti.

3.4. Tutte queste funzioni sono collegate economicamente al funzionamento generale dei porti. La loro gestione, la sicurezza e l'efficacia del loro funzionamento richiedono un approccio globale e integrato che garantisca che le autorità competenti e gli operatori assolvano le proprie funzioni nel più breve tempo e con il massimo della sicurezza e di efficacia, cosa che corrisponde alla richiesta degli utenti e contribuisce a limitare i costi legati alla navigazione in altro mare per fare scalo; tale richiesta è particolarmente sentita nel caso del cabotaggio interno ed europeo.

3.5. Il Libro verde della Commissione sui porti e sulle infrastrutture marittime era stato presentato come contributo al miglioramento dell'efficienza e della qualità dei servizi portuali, ma la proposta di direttiva tratta essenzialmente di questioni di concorrenza. Il Comitato pur manifestando, come in occasione del parere sul libro verde(3), il proprio appoggio ai principi della concorrenza leale, della trasparenza e della libera prestazione di servizi, considera che la legislazione debba mirare a rafforzare la capacità economica dei porti, evitando di appesantirne gli oneri amministrativi.

3.6. L'eliminazione degli aiuti di Stato o di aiuti paragonabili costituisce la preoccupazione principale della Commissione; il settore portuale viene descritto come molto soggetto a influenze e dipendente dagli aiuti di Stato o di altri enti pubblici, e la relativa contabilità mancherebbe di trasparenza nella misura in cui non metterebbe chiaramente in evidenza questo tipo di aiuti.

3.7. Il Comitato è convinto che la direttiva sulla trasparenza (Direttiva 2000/52/CE)(4), previa estensione del relativo campo di applicazione a tutti i porti della TEN, gli articoli del Trattato relativi alla concorrenza nonché agli aiuti e sovvenzioni pubbliche, e infine la giurisprudenza attinente della Corte di giustizia sarebbero sufficienti a conferire alla Commissione, in un approccio caso per caso, strumenti di intervento di rilievo, sufficienti ed efficaci qualora si manifestassero in un dato porto situazioni di violazione delle regole, a prescindere dal regime della proprietà. Le analisi molto dettagliate effettuate dalla Commissione su tutte le forme immaginabili di aiuti di Stato nella presentazione generale della sua proposta lo confermano. In caso di contrasto nella valutazione, la decisione spetta alla Corte di giustizia, e sarà possibile in seguito fondarsi su un corpus di giurisprudenza che garantisca un'interpretazione più omogenea delle norme relative agli aiuti di Stato o alla concorrenza, valide per tutti i porti.

3.8. I porti sono luoghi di stockaggio temporaneo sul terreno pubblico, gestito dall'autorità portuale, e su terreni privati adiacenti (a meno che non si tratti di porti privati), ma soprattutto sono luoghi di transito fra diversi modi di trasporto, ed un approccio più globale concernente i servizi legati ai trasporti sarebbe stato forse preferibile ad uno che isola i porti in cui l'attività tocca un certo livello, ma che rappresentano solo un anello di una catena da considerare nella sua totalità. Il Comitato rileva che il Libro bianco sui trasporti riguarda la navigazione marittima ma anche l'efficienza e lo sviluppo dei porti, e si esprimerà prossimamente sulla politica proposta dalla Commissione.

3.9. Se infatti, come ritiene il Comitato, è necessario garantire l'esistenza di una concorrenza normale ed equa fra i porti, nel rispetto delle norme di sicurezza delle persone e dei beni, delle esigenze dell'interesse generale e degli obblighi di servizio pubblico, le eventuali distorsioni della concorrenza non dipendono solamente, come sembra ritenere la Commissione, da aiuti o sovvenzioni ritenuti indebiti. È questo ad esempio il caso della definizione dell'accesso al porto per via terrestre, fluviale o per ferrovia: le distorsioni fra i porti possono dipendere da distorsioni importanti nei finanziamenti destinati a queste vie daccesso.

3.10. L'ispezione delle navi, a seconda che venga o meno rispettato il Memorandum dintesa di Parigi, (fattore di priorità del 25 % delle navi che entrano in porto in previsione dell'ispezione) con le relative conseguenze sulla sicurezza marittima, il diverso trattamento, a seconda dei porti, o addirittura l'abbandono di alcuni controlli ed ispezioni ufficiali, doganali o relativi all'immigrazione, che riversano responsabilità eccessive sulle autorità portuali con il rischio di consentire con maggior facilità attività criminali, costituiscono inoltre elementi fondamentali per la distorsione della concorrenza e possono presentare una certa gravità nei confronti dell'ordine pubblico e di alcune politiche comuni. Tali fattori, in particolare qualora sia in causa quest'ultimo punto, dovrebbero essere oggetto di attenzione da parte della Commissione.

3.11. Va inoltre rilevato, in materia di concorrenza, che, secondo il principio di proporzionalità, è il paragone fra le restrizioni eventualmente praticate negli Stati membri che potrebbe far rilevare eventuali discriminazioni. Ebbene, nella pratica, la diversità delle situazioni dei vari porti rende difficile tale confronto. Un testo di portata generale avrebbe dunque un significato limitato in proposito.

3.12. Lo studio dei contributi scritti e orali dei professionisti e degli utenti dei porti, in particolare in occasione delle audizioni tenute al Comitato il 18 luglio 2001 con un certo numero di loro rappresentanti, ha dimostrato che le riserve espresse, con sfumature diverse, su diversi punti della comunicazione della Commissione, non provenivano solamente dalle società di pilotaggio, rimorchio e ormeggio, che erano state le uniche ad essere citate dalla Commissione.

- Le società di pilotaggio, rimorchio e ormeggio hanno infatti manifestato un'opposizione piuttosto netta alla proposta di direttiva.

- Le organizzazioni portuali stesse, pur confermando il loro attaccamento ai principi di concorrenza e di trasparenza contenuti nel TCE, formulano delle riserve di forma e di fondo, in particolare sull'isolamento dei porti di una certa dimensione in tutta la catena del trasporto, sull'imposizione di talune norme rigide piuttosto che di lasciare all'autorità portuale competente una maggiore facoltà di gestione secondo le circostanze proprie al porto, fatto salvo l'eventuale controllo della Commissione ed eventualmente, dalla Corte.

- I sindacati operai del settore della manutenzione portuale ritengono che la proposta di direttiva imporrebbe un sistema di concorrenza artificiale che non prenderebbe in considerazione i contratti collettivi e gli accordi esistenti e provocherebbe dei problemi sociali notevoli; per questi organismi la manutenzione dovrebbe essere esclusa dalla direttiva.

- I rappresentanti degli armatori e dei caricatori, clienti dei porti, appoggiano in linea di massima le proposte della Commissione, da cui si aspettano in particolare una riduzione dei costi di scalo e un aumento dell'efficacia.

3.13. Il Comitato condivide l'affermazione della Commissione secondo la quale la concorrenza e la trasparenza hanno progredito notevolmente in questi ultimi anni in funzione della diversità delle situazioni, cosa che dovrebbe indurre a lasciare in tutti i casi un margine determinante alla sussidiarietà, fatto salvo il controllo precedentemente illustrato, e a rivedere in tal senso il progetto di regolamentazione.

3.14. Il Comitato rammenta infine che esso aveva formulato, nel parere espresso in occasione della pubblicazione del Libro verde della Commissione sui servizi portuali, alcune opinioni e raccomandazioni favorevoli agli orientamenti proposti, ma che inoltre aveva insistito sulla necessità di prendere anche in considerazione la dimensione sociale, l'occupazione, la coesione economica e sociale come pure l'ambiente, elementi che non occupano un posto corrispondente alla loro importanza in questo progetto di legislazione.

3.15. Uno degli obiettivi del progetto di direttiva, volto a favorire lo sviluppo del trasporto combinato e ad alleggerire in tal modo l'onere delle altre infrastrutture di trasporto, è assolutamente auspicabile, ma occorrerebbe diminuire un certo numero di procedure burocratiche specifiche al trasporto marittimo, in rapporto agli altri modi di trasporto.

3.16. Non bisognerebbe creare nuovi obblighi per le autorità responsabili dei porti interessati, rischiando in tal modo di appesantire e di complicare la loro gestione, fatto che comporterebbe in particolare per i piccoli porti un aumento notevole dei loro oneri di funzionamento.

3.17. Nella prospettiva degli obiettivi da raggiungere è indispensabile far sì che le disposizioni relative alla manutenzione non finiscano per rimettere in causa i contratti collettivi e gli accordi risultanti dal dialogo sociale, che garantiscono la continuità del servizio ed il mantenimento della pace sociale(5).

4. Osservazioni particolari del Comitato

4.1. Campo di applicazione e definizione

4.1.1. Il Comitato constata che alcune definizioni della Commissione richiedono una precisazione ovvero una riformulazione; vanno precisati i termini "utilizzatore del porto" e "impianti portuali" e anche il concetto di "sistema portuale" non è ovvio e andrebbe riformulato. La definizione di "porto marittimo" dovrebbe riguardare tutti i porti accessibili ai navigli dalto mare. Infine il Comitato preferisce la rifusione del testo in una direttiva quadro per lasciare spazio alla sussidiarietà ed alle iniziative locali, essenziali per adeguare il funzionamento dei porti alle necessità generali della TEN ma anche alle necessità specifiche dei clienti e dei territori interessati.

4.1.2. Il ruolo dei porti per la sostenibilità dei trasporti, la tutela dell'ambiente, l'occupazione e la coesione economica e sociale, nonché lo sviluppo regionale, dev'essere preso debitamente in considerazione in qualunque progetto legislativo che lo riguardi. Si pongono inoltre questioni afferenti i limiti per l'inclusione dei porti in questa normativa, per cui si tiene conto del tonnellaggio o del numero di passeggeri, ma non dei movimenti delle navi, che costituiscono ugualmente un criterio significativo, e non si considera la natura dei carichi che richiedono trattamenti e investimenti diversi, nonché un diverso numero di addetti alla movimentazione. Attualmente, la proposta favorirebbe in effetti i grandi porti a scapito di quelli piccoli e di medie dimensioni, mentre questi ultimi sono essenziali per un'intermodalità decentrata e per offrire una vera alternativa ad alcuni modi di trasporto in una prospettiva di sviluppo sostenibile in Europa.

4.1.3. In ogni caso, e anche se i dati relativi al traffico evolvono ogni anno, l'elenco dei porti interessati dovrebbe essere allegato alla direttiva; il Comitato propone inoltre che i limiti previsti per l'applicazione della direttiva vengano innalzati, in modo che i porti piccoli e medi non vedano accrescere notevolmente i propri obblighi, cosa che rischierebbe di metterli in una situazione ancora più difficile rispetto ai grandi porti.

4.2. Contabilità e aiuti di Stato, controllo

4.2.1. Il Comitato nota che il regime di proprietà è rispettato (articolo 295 TCE); analogamente alle autorità portuali, ogni fornitore di servizi è tenuto a presentare annualmente conti sinceri e dettagliati all'autorità aggiudicatrice; tali conti dovrebbero essere oggetto di un controllo esterno per verificare il modo in cui ci si conforma al capitolato di appalti e ai suoi eventuali obblighi di servizio dinteresse generale. Quest'ultima nozione non dovrebbe essere definita in maniera troppo limitativa: i servizi essenziali per ogni nave, tutti quelli che hanno un impatto sulla sicurezza delle navi, come in taluni porti (il pilotaggio ad esempio) o sulla sicurezza delle operazioni in funzione della pericolosità del carico, e che sono così definiti dalla legislazione dello Stato del porto, costituiscono dei servizi dinteresse generale.

4.3. Procedure relative alle aggiudicazioni, trasparenza

4.3.1. Va accolto favorevolmente il principio della direttiva secondo il quale le decisioni in materia di gestione e di procedure devono essere prese da un organismo neutro e non da autorità pubbliche in concorrenza con i fornitori privati. Tuttavia gli oneri amministrativi collegati a questo tipo di procedure dovrebbero essere limitati al massimo. Sarebbe dunque opportuno esaminare se la trasparenza contabile proposta, abbinata alle regole di attribuzione dei mercati degli appalti e ad un controllo esterno, non sarebbe sufficiente a garantire l'indipendenza necessaria dell'autorità decisionale senza che sia necessario creare delle nuove autorità unicamente a tale scopo.

4.3.2. Il Comitato giudica opportuno, per prendere in considerazione gli interessi degli utilizzatori del porto, incoraggiare la creazione di un comitato dei partner e dei protagonisti portuali, per far valere l'esistenza di una comunità portuale, garante della trasparenza. Riunita regolarmente ed allargata ai rappresentanti eletti dei comuni del territorio del porto, una tale Comunità portuale apporterebbe un plusvalore reale agli utenti, ai gestionari, ai lavoratori, alle imprese e alle popolazioni locali in termini defficacia economica, coesione e trasparenza.

4.3.3. L'autorità competente designata dagli Stati sarebbe tenuta a fornire una formazione adeguata a ogni operatore (e a tutto il suo personale) quando è indispensabile un know-how locale per ogni fornitore di servizi potenziale; ciò rappresenta un pesante onere le cui modalità di finanziamento non sono chiare. Il know how locale dipende da professionisti che operano sul porto propriamente detto, i suoi accessi, e il territorio portuale nel suo insieme (settore pubblico e privato); non si vede come un'impresa o una cooperativa di pilotaggio, di pilotaggio costiero o di rimorchio possano essere obbligati a formare dei concorrenti potenziali. I gestionari del porto non hanno necessariamente essi stessi i mezzi per procedere a tale tipo di formazione; al massimo potrebbero essere solo tenuti a fornire delle informazioni ai candidati potenziali sulle peculiarità locali del porto. La formazione portuale è molto specifica e può necessitare in taluni casi di molti anni di formazione e di esperienza.

4.3.4. La nozione di "termine ragionevole" entro il quale deve essere effettuato un riesame per quanto riguarda la validità delle autorizzazioni accordate in un regime precedente diverso dal nuovo regime (illimitato, cioè praticamente in quasi tutti i casi vi sarà un riesame) manca di precisione; il termine massimo di 25 anni non sarebbe opportuno quando gli operatori hanno effettuato degli investimenti molto onerosi legalmente ammortizzabili su un più lungo periodo, fatto che dovrebbe allora essere preso in considerazione.

4.4. L'autoassistenza

4.4.1. L'autoassistenza implica gli stessi problemi di sicurezza e di qualifiche che si pongono nei confronti del personale di manutenzione del porto. Le attrezzature, come le gru, esigono di essere manovrate da personale altamente qualificato, la cui formazione richiede molto tempo; non si può prevedere seriamente di autorizzare l'armatore del naviglio o il proprietario del carico ad impiegare personale esterno precario o personale interno insufficientemente qualificato, poiché questo si ripercuoterebbe sulle retribuzioni e sugli occupati regolari esistenti nel porto, e comporterebbe maggiori rischi di incidenti per le persone, o addirittura di inquinamento o di incidenti materiali gravi che potrebbero risultare da una movimentazione incompetente di determinati carichi. Gli Stati e le autorità portuali devono conservare la facoltà di fissare regole e criteri rigorosi in materia, per impedire qualunque abuso e al fine di garantire la sicurezza delle persone e dei beni nonché le qualifiche e le condizioni di impiego del personale di manutenzione, essenziali per la sicurezza delle operazioni.

5. Conclusioni

5.1. In conclusione, il Comitato nota con interesse che la proposta della Commissione persegue l'obiettivo di eliminare le restrizioni all'accesso al mercato dei servizi portuali e di aprire maggiormente alla libera concorrenza i monopoli ancora esistenti, ma ritiene che le modalità previste per conseguire tali fini sollevino numerose riserve, e ritiene che la proposta comporti anche aspetti burocratici inutili, che rischiano di appesantire la gestione. L'obbligo che siano attive almeno due imprese di movimentazione portuale nella maggior parte dei porti non dovrebbe essere imposto meccanicamente. Sostiene pienamente la proposta di estendere il dovere di trasparenza e di separazione della contabilità in tutti i porti della TEN, ma ritiene che questo potrebbe essere realizzato tramite una modifica della direttiva sulla trasparenza sopraccitata.

5.2. Inoltre, la distinzione operata fra porti "illimitati" e porti "limitati" appare teorica; ogni porto affronta problemi specifici che richiedono un approccio specifico. Il caso dei porti privati aperti ad un traffico commerciare porrebbe inoltre problemi particolari, in special modo in base alla natura ed all'importanza di un investimento del genere, ammortizzabile necessariamente a lunghissimo termine.

5.3. È indispensabile riflettere maggiormente sul modo di prendere in considerazione gli interessi dei proprietari delle merci, che sono, in definitiva, i veri responsabili delle decisioni concernenti il trasporto marittimo e il trasporto fra i porti; tale scelta non dipende unicamente dalle misure di concorrenza interne ai porti, ma si iscrive essenzialmente nella loro concezione di organizzazione logistica di trasporto/stoccaggio e delle strutture ed interfacce di cui possono disporre a tal fine, dipende inoltre da altre considerazioni come la prossimità ai propri clienti ed il rapporto costo/efficacia, le barriere amministrative ecc.

5.4. La proposta sui servizi marittimi meriterebbe dunque, secondo il Comitato, di essere collocata dalla Commissione nel quadro del dibattito sul Libro bianco sui trasporti. I porti devono essere ricollocati in una visione globale, coerente, tenendo pienamente conto delle loro specificità, e tenendo a mente le importanti evoluzioni in corso da anni, che proseguono tuttora. L'aumento della competitività dei porti europei richiede un approccio più ampio che non quello attuale.

Bruxelles, 29 novembre 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) GU L 228 del 9.9.1996, pag. 1

(2) GU C 407 del 28.12.1998, pag. 92.

(3) GU C 407 del 28.12.1998, pag. 92

(4) GU L 193 del 29.7.2000, pag. 75.

(5) La Corte di Giustizia ha ammesso, in tre sentenze pronunciate il 21 settembre 1999, che alcune convenzioni collettive possano derogare dal diritto comune della concorrenza, in Albany International, Causa C-67/96 raccolta della giurisprudenza pagina I-5751, in Brentjens' Handelsonderneming Causa C-117/97 raccolta della giurisprudenza pagina I-6025 e in Maatschapping Drijvende D, Causa C-201/97 raccolta della giurisprudenza pagina I-6121, per la loro natura e il loro oggetto.

ALLEGATO

al parere del Comitato economico e sociale

Il seguente emendamento, che ha ricevuto almeno un quarto dei voti, è stato respinto dalla Sezione:

Punto 4.4.1

Cancellare la seconda, terza e quarta frase: "Le attrezzature, come le gru ... di determinati carichi".

Motivazione

Questo paragrafo sull'autoassistenza è formulato in modo eccessivamente negativo e inoltre non risulta affatto in linea con quanto sostenuto dal Comitato nel Libro verde sui porti: "per quanto concerne il servizio di movimentazione dei carichi, è importante garantire l'accesso al mercato non solo agli operatori tradizionali ma anche agli armatori, ai vettori/proprietari di carichi e agli spedizionieri (autoassistenza)" (par. 4.2.3). Durante l'udienza del 18 luglio i rappresentanti degli armatori e dei vettori hanno attribuito una notevole importanza alla possibilità di introdurre l'autoassistenza.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 34, voti contrari: 43, astensioni: 5.