IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 164/7

Parere del Comitato europeo delle regioni — Documento di riflessione sull’approfondimento dell’Unione economica e monetaria (UEM) entro il 2025

(2018/C 164/02)

Relatore: Christophe Rouillon (FR/PSE), sindaco di Coulaines Testo di riferimento: Documento di riflessione sull’approfondimento dell’Unione economica e monetaria COM(2017) 291 final

IL COMITATO EUROPEO DELLE REGIONI

1. ritiene che la mancanza di convergenza e coesione all’interno dell’Unione europea, nonché le fragilità sul piano economico e all’interno del settore bancario, che hanno un impatto particolare per gli enti territoriali, in particolare alla luce dell’aumento della spesa sociale dovuta alla crisi e della limitazione delle loro capacità d’investimento e di mantenimento di un livello qualitativo soddisfacente dei servizi pubblici, impongano di porre rimedio molto rapidamente alle carenze strutturali dell’Unione economica e monetaria (UEM) prima che scoppi una nuova crisi;

2. esorta pertanto a compiere un salto di qualità nel migliorare l’UEM, mettendo l’accento su un rafforzamento della resilienza agli shock economici e sociali e su un sostegno alla convergenza delle economie degli Stati membri che tenga conto del ruolo degli enti locali e regionali. Sarebbe opportuno concepire le future tappe dell’UEM in più fasi, a partire da adesso fino al 2025, individuando le misure immediatamente realizzabili senza una modifica dei Trattati — a partire dal recepimento del patto di bilancio nel diritto primario — e quelle che, al contrario, richiedono una modifica di questo tipo;

3. si compiace peraltro che il documento di riflessione individui nell’UEM uno dei temi prioritari che alimenteranno il dibattito dei cittadini sul futuro dell’Europa (1). Anche se il 73 % dei cittadini dell’area dell’euro e il 60 % di quelli dell’UE sono favorevoli all’UEM (2), questo sostegno al patrimonio comune che è ormai l’euro è accompagnato dall’insistente richiesta di riformare l’area della moneta unica (3) per fare dell’euro una valuta forte e stabile e gettare le basi di un’autentica governance democratica della politica economica e monetaria. Il CdR ritiene pertanto che la riforma dell’UEM debba costituire uno dei temi prioritari delle «convenzioni» democratiche che potrebbero tenersi in modo decentrato nelle regioni e città d’Europa a partire dal 2018, allo scopo di associare i cittadini al processo di riforma dell’UE;

4. deplora tuttavia che il documento di riflessione non riconosca in misura sufficiente l’urgenza, sul piano sia economico che finanziario, di rimediare alle lacune originarie dell’area dell’euro. Infatti, l’attuale ripresa della crescita nell’UE poggia sul sostegno congiunturale fornito dalla politica monetaria della Banca centrale europea (BCE), un sostegno che ha in particolare permesso, a partire dal 2008, di ridurre di 1 000 miliardi di euro gli interessi dovuti dalle amministrazioni pubbliche e, in numerosi Stati membri, di mantenere i tassi d’interesse su livelli estremamente bassi. Ciononostante, le pubbliche autorità e gli operatori finanziari dell’area dell’euro devono prepararsi a una riduzione progressiva della politica di sostegno monetario della BCE e a un rialzo dei tassi a lungo termine. Allo stesso tempo, l’UE si trova in un frangente in cui occorre riaffermare l’interesse strategico dell’area dell’euro attraverso un valore aggiunto economico dimostrabile;

5. osserva inoltre che la maggior parte delle proposte concrete avanzate nel documento di riflessione fa riferimento a misure già avviate che sono collegate all’Unione dei mercati dei capitali e all’Unione bancaria, come ad esempio la creazione di un sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS), per il quale si attende un’intesa entro la fine del 2019 in vista della sua attuazione nel 2025, mentre invece le questioni relative all’UEM sono purtroppo relegate nella parte finale del documento di riflessione e vengono presentate soltanto come possibili opzioni e non come proposte concrete su cui la Commissione dovrebbe impegnarsi. Di conseguenza, il documento di riflessione contiene pochi elementi nuovi rispetto non solo alla relazione dei quattro Presidenti (del dicembre 2012) (4) e alla relazione dei cinque Presidenti (del giugno 2015) (5), ma anche a numerose risoluzioni del Parlamento europeo, tra cui quella del 16 febbraio 2017 sulla capacità di bilancio della zona euro;

6. ritiene prioritario rafforzare la crescita strutturale di ogni Stato membro e spronare la creazione delle condizioni per una convergenza all’interno dell’area dell’euro, in modo da rendere l’eurozona più resistente agli shock imputabili a future crisi finanziarie; infatti, non si può non constatare che, se i tassi di crescita dei vari Stati membri hanno mostrato nell’insieme una certa convergenza, i rispettivi livelli di reddito pro capite sono ancora molto divergenti. Inoltre, l’UE soffre di una mancanza di competitività in numerosi settori economici, di una penuria di domanda interna e di una carenza d’investimenti sia pubblici che privati. Parallelamente, è preoccupante constatare che, tutto sommato, l’economia reale sembra trarre pochi benefici dalla politica monetaria, tenuto conto della stagnazione del capitale produttivo e dell’aumento sproporzionato dei valori finanziari e immobiliari;

7. appoggia pertanto una strategia di convergenza che, a integrazione delle politiche europee già esistenti per rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale, poggi sulle seguenti proposte:

7.1. creazione di una capacità di bilancio della zona euro, compreso un capitolo dedicato alla preparazione per l’adesione all’area dell’euro, in vista dell’adozione di misure incentivanti a favore della convergenza macroeconomica e sociale, oltre che della resilienza di fronte alla globalizzazione; In tale contesto, il CdR sottolinea la necessità di prestare maggiore attenzione al ruolo degli enti locali e regionali in materia fiscale e, a tale riguardo, fa osservare che molti di questi enti già dispongono di competenze fiscali. È quindi opportuno che le proposte a livello dell’UE rispettino tali competenze;

7.2. trasformazione di parte del meccanismo europeo di stabilità (MES) in uno strumento europeo integrato non monetario, posto sotto la responsabilità delle istituzioni europee e provvisto di un mandato chiaramente definito, che disporrebbe della capacità di erogare e contrarre prestiti — per un ammontare compreso tra i 100 e i 200 miliardi di euro — allo scopo di permettere interventi a breve e medio termine in caso di crisi finanziaria improvvisa e di shock asimmetrici;

7.3. definizione di un codice di convergenza, che si accompagni ad un sistema di incentivi in materia di riforme strutturali il cui perimetro d’azione dovrebbe essere definito in funzione del valore aggiunto europeo di tali riforme; di conseguenza, potrebbero esservi comprese in particolare le disposizioni relative alla convergenza fiscale, nonché le misure per rendere più dinamico il mercato del lavoro attraverso la formazione, la digitalizzazione e una coesione sociale rafforzata, tenuto conto soprattutto delle sfide legate all’andamento demografico. In tale contesto, il CdR richiama l’attenzione sul fatto che l’assistenza tecnica può già contare sull’aiuto fornito dal programma di sostegno alle riforme strutturali (PSRS);

8. rinnova, in tale contesto, l’invito a: — escludere il cofinanziamento nazionale, regionale o locale nel quadro dei fondi strutturali e di investimento europei dal meccanismo contabile del PSC, come già avviene per i contributi al Fondo europeo per gli investimenti strategici; — definire, a livello UE, una tipologia della qualità degli investimenti pubblici nella contabilità della spesa pubblica, in funzione dei loro effetti a lungo termine; — rivedere la metodologia di calcolo del «disavanzo strutturale» al fine di tenere conto delle caratteristiche intrinseche delle economie nazionali e delle differenze strutturali della spesa pubblica; — introdurre nel quadro di valutazione macroeconomico un indicatore relativo al tasso di investimento;

9. invoca un’effettiva partecipazione democratica del Parlamento europeo e una concertazione con il CdR e le parti sociali prima dell’adozione delle raccomandazioni specifiche per paese del semestre europeo, in particolare per garantire che tali raccomandazioni siano conformi al principio di sussidiarietà e non siano formulate in base a squilibri macroeconomici potenziali fondati soltanto su cifre nazionali, senza tenere conto della loro pertinenza regionale e/o locale;

10. raccomanda di rendere più democratico il funzionamento dell’area dell’euro, sulla base di un ruolo più incisivo del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, in particolare per quanto riguarda il controllo del MES e il suo futuro ampliamento sotto forma di fondo europeo. Il CdR respinge tuttavia l’idea di creare nuove strutture parlamentari, dato che il Parlamento europeo rappresenta già l’assemblea parlamentare della zona euro nella misura in cui l’euro è, conformemente ai Trattati, la moneta comune dell’Unione europea. In compenso, con il tempo e — all’occorrenza — nel quadro di una revisione del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), per il Parlamento europeo si potrebbero prevedere delle procedure di voto analoghe a quelle stabilite per il Consiglio ai sensi dell’articolo 138 del TFUE, per tenere conto del fatto che alcuni membri del Parlamento europeo sono eletti in Stati che non hanno aderito all’area dell’euro;

11. appoggia l’accorpamento delle funzioni di presidente dell’Eurogruppo con quelle di commissario per gli Affari economici e monetari, per meglio rappresentare l’interesse generale dell’area dell’euro in seno all’Eurogruppo stesso;

12. sostiene la necessità di dotare l’Eurogruppo di regole di funzionamento formali che ne favoriscano la trasparenza;

13. ribadisce che l’UEM, conformemente alla tabella di marcia fissata nel dicembre 2012 dal Consiglio europeo, deve essere integrata da un autentico pilastro sociale, per fare in modo che l’occupazione e norme sociali armonizzate verso l’alto rientrino fra le priorità macroeconomiche (6);

14. propone di aggiungere ai quattro principi guida proposti dalla Commissione per l’approfondimento dell’UEM un quinto principio riguardante il contributo allo sviluppo sostenibile e all’attuazione degli obiettivi della conferenza di Parigi sul clima;

15. ribadisce inoltre il proprio convincimento secondo cui le dimensioni del bilancio attuale dell’UE, che rappresenta appena l’1 % del PIL, non sono sufficienti per produrre un effetto macroeconomico anticiclico a livello dell’UE. Il CdR sottolinea tuttavia che i fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE) rimangono, malgrado le loro dimensioni relativamente modeste - 0,37 % del reddito nazionale lordo (RNL) dell’UE -, uno strumento importante per stimolare l’investimento locale e per contribuire a far convergere le economie dei futuri 27 Stati membri. Chiede, pertanto, che la politica di coesione post 2020 disponga di risorse sufficienti, pari almeno ad un terzo del futuro bilancio dell’UE;

16. ribadisce la necessità di completare il prossimo quadro finanziario dell’Unione, per il periodo successivo al 2020, con nuovi tipi di risorse proprie (7). L’obiettivo della proposta in esame dovrebbe essere il miglioramento sia della governance democratica che della leggibilità del bilancio dell’UE, oltre che una maggiore efficacia della gestione di bilancio. Le nuove risorse proprie potrebbero in particolare provenire da un’imposta europea sulle società con una base imponibile consolidata comune (CCCTB), nonché da una tassazione europea degli utili ricavati e/o del fatturato registrato dal settore dell’economia digitale, da un’imposta sulle transazioni finanziarie e da una tassa sul carbonio che incentivi la riduzione delle emissioni di CO2, una tassazione per la quale la Commissione — sulla scia della sua comunicazione del 21 settembre 2017 — dovrebbe presentare delle proposte entro la primavera del 2018;

17. si oppone a che la capacità di bilancio della zona euro prenda la forma di un capitolo di spesa per la suddetta zona all’interno del bilancio dell’UE fintantoché il massimale delle risorse proprie rimarrà fissato all’1,23 % dell’RNL dell’UE. Infatti, la capacità di bilancio della zona euro, se venisse prevista all’interno del bilancio dell’Unione, arriverebbe tutt’al più a meno di 30 miliardi di euro all’anno, un ammontare palesemente insufficiente per l’assolvimento delle funzioni previste dalla Commissione, vale a dire: 1) sostenere le riforme strutturali; 2) esercitare una funzione di stabilizzazione; 3) costituire un meccanismo di sostegno (il cosiddetto «backstop») per l’Unione bancaria e 4) fungere da strumento di assistenza preadesione per gli Stati membri che non hanno adottato l’euro. Peraltro, lo scenario di una capacità di bilancio inserita all’interno del bilancio dell’Unione europea farebbe sorgere il rischio di un effetto automatico di spiazzamento (il cosiddetto «crowding out») rispetto al finanziamento delle politiche dell’Unione, ad esempio i fondi SIE;

18. ritiene che, in via preliminare all’introduzione di strumenti di convergenza in vista dell’adesione di altri Stati alla zona euro, siano necessari dei chiarimenti sul perimetro d’azione di tali strumenti riguardo ai fondi SIE e — in particolare — al Fondo di coesione (8);

19. osserva che il documento di riflessione presenta la possibilità di rafforzare il legame tra le riforme strutturali e il bilancio dell’UE con due metodi, ossia attraverso un fondo appositamente concepito per incoraggiare gli Stati membri ad attuare delle riforme oppure subordinando l’erogazione (totale o parziale) dei finanziamenti a titolo dei fondi strutturali e di investimento ai progressi compiuti nell’attuazione di riforme concrete volte a favorire la convergenza. L’attuazione delle riforme verrebbe monitorata nel quadro del semestre europeo. In tale contesto, il CdR ribadisce la sua costante opposizione ad ogni forma di condizionalità macroeconomica che trasformi i fondi SIE in uno strumento deterrente o punitivo. Il CdR è inoltre preoccupato per il fatto che, nel processo del semestre europeo, alla riduzione dei disavanzi pubblici nazionali sia attribuita un’importanza molto maggiore, al fine di contenere o ridurre gli elevati rapporti debito/PIL, rispetto alle misure volte a rafforzare la crescita. Infine, il CdR deplora che il coinvolgimento degli enti territoriali nella governance del semestre europeo rimanga molto insoddisfacente, sebbene i tre quarti delle raccomandazioni per paese per il 2017 tengano conto della dimensione territoriale e la loro attuazione richieda la partecipazione dei livelli di governo infranazionali;

20. ritiene che l’accordo su un’applicazione flessibile del PSC raggiunto nel febbraio 2016 in sede di Consiglio debba essere confermato anche nel quadro del diritto primario dell’UE. In tale contesto, il CdR rinnova la propria richiesta affinché gli investimenti pubblici degli enti locali e regionali non siano inclusi nel calcolo del disavanzo strutturale ai fini dell’obiettivo di bilancio a medio termine, secondo la definizione datane nel Patto di stabilità e crescita e nel Patto di bilancio, e i cofinanziamenti forniti dagli Stati membri e dai loro enti territoriali a titolo dei fondi SIE non vengano equiparati a spesa pubblica strutturale. Infatti, tali cofinanziamenti sono — per definizione — investimenti d’interesse generale europeo e producono un comprovato effetto moltiplicatore sulla crescita economica (9);

21. sottolinea l’importanza, ai fini del completamento dell’Unione bancaria, di sviluppare un approccio coordinato dell’UE in materia di prestiti in sofferenza (10), i quali alla fine del 2016 ammontavano a quasi 1 000 miliardi di euro — un importo equivalente a circa il 6,7 % del PIL dell’UE e al 5,1 % dei prestiti bancari complessivi — e riguardo ai quali è possibile osservare differenze molto forti all’interno dell’UE, con percentuali comprese tra l’1 % e il 46 %, oltre che una grande variabilità in funzione del settore economico considerato. Il CdR esprime pertanto il proprio sostegno al piano d’azione, approvato dal Consiglio l’11 luglio 2017, che punta a risolvere il problema rappresentato dai prestiti in sofferenza nel settore bancario attraverso una serie di iniziative riguardanti la vigilanza bancaria, la riforma dei quadri di riferimento applicabili per l’insolvenza e il recupero dei crediti, lo sviluppo di mercati secondari per i prestiti in sofferenza e la ristrutturazione del settore bancario;

22. continua a nutrire delle perplessità circa la proposta di creare prodotti finanziari cartolarizzati che potrebbero essere emessi da un ente commerciale — o da un’istituzione — che acquisterebbe un portafoglio di obbligazioni di Stato della zona euro ed emetterebbe a sua volta delle obbligazioni, che avrebbero come sottostante gli attivi di quel portafoglio (sovereign bond-backed securities o SBBS) e sarebbero comparabili ai titoli di Stato USA a lunga scadenza. Indubbiamente, questo tipo di titoli permetterebbe di spezzare il legame tra banche ed emittenti sovrani, nonché di eliminare il trattamento «privilegiato» riservato per legge alle obbligazioni di Stato, evitando nel contempo la mutualizzazione dei debiti e l’azzardo morale. Allo stesso tempo, la tecnica della cartolarizzazione rende possibile la trasmissione dei rischi finanziari dalle banche ai soggetti finanziari non regolamentati. Inoltre, i titoli SBBS rischiano di far aumentare il differenziale del tasso d’interesse (il cosiddetto «spread») tra le obbligazioni di Stato nei periodi di tensioni economiche.

Bruxelles, 30 novembre 2017 Il presidente del Comitato europeo delle regioni Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Il CdR, dopo aver adottato il 12 maggio 2017 una risoluzione intitolata «Il Libro bianco della Commissione europea sul futuro dell’Europa — Riflessioni e scenari per l’UE a 27 verso il 2025», ha avviato una consultazione sul processo di riflessione, e le conclusioni che verranno tratte da questa consultazione andranno a confluire in un parere che sarà adottato verso la metà del 2018.

(2) Cfr. pagg. 34 e 35 dell’Eurobarometro Standard, n. 87, pubblicato nella primavera del 2017.

(3) Cfr. eupinions #2016/4: A European Finance Minister with Budget Autonomy? Need for reforms of the Eurozone and their potential, given public opinion in Europe («Un ministro delle Finanze europeo con autonomia di bilancio? La necessità di riformare l’area dell’euro e il suo potenziale: cosa ne pensa l’opinione pubblica europea»), Fondazione Bertelsmann.

(4) http://www2.consilium.europa.eu/media/26312/132594.pdf.

(5) http://www.consilium.europa.eu/it/policies/emu-report-2015/.

(6) Cfr. il parere ECOS-V-050 del CdR in merito alla comunicazione della Commissione Potenziare la dimensione sociale dell’UEM (COM(2013) 690 final), elaborato da Jean-Louis Destans (FR/PSE) e adottato il 31 gennaio 2014. Inoltre, l’11 o il 12 ottobre 2017 il CdR adotterà il parere SEDEC-VI/027, elaborato da Mauro D’Attis (IT/PPE), Proposta di dichiarazione interistituzionale sul pilastro europeo dei diritti sociali e Documento di riflessione sulla dimensione sociale dell’Europa.

(7) Cfr. il punto 35 del parere del 7 febbraio 2017 — relatore: Carl Fredrik Graf (SE/PPE) — sul tema Capacità di bilancio e stabilizzatori automatici nell’UEM.

(8) Cfr. il punto 35 del parere del 7 febbraio 2017 — relatore: Carl Fredrik Graf (SE/PPE) — sul tema Capacità di bilancio e stabilizzatori automatici nell’UEM.

(9) Cfr. i punti 52 e 54 del parere dell’8 febbraio 2017 — relatore: Markku Markkula (FI/PPE) — sul tema Far fronte alla carenza d’investimenti: come affrontare le sfide?

(10) I prestiti in sofferenza sono crediti bancari che vengono rimborsati tardivamente oppure il cui rimborso è poco probabile senza la vendita degli attivi dati in garanzia. Il persistere di livelli elevati di prestiti in sofferenza costituisce un problema, in quanto essi rappresentano un freno alla redditività delle banche a causa dell’aumento delle spese amministrative e dei costi della provvista per le banche. Il fabbisogno in termine di accantonamenti assorbe i fondi propri delle banche, e i prestiti in sofferenza rappresentano un rischio per la sostenibilità economica degli istituti bancari che presentano livelli elevati di tali prestiti.