OSSERVAZIONI DELLA CORTE

INTRODUZIONE

1. La presente relazione annuale espone la valutazione della Corte sui Fondi europei di sviluppo (FES). Le informazioni fondamentali sulle attività esaminate e sulle spese per l’esercizio 2013 sono fornite nella tabella 1 .

Tabella 1 — Fondi europei di sviluppo — Informazioni fondamentali relative all’esercizio 2013 (in milioni di euro) Titolo di bilancio Settore Descrizione Pagamenti 2013 Fondi europei di sviluppo 8o FES Spese operative Progetti 20 Sostegno al bilancio 0 Spese amministrative 0 20 9o FES Spese operative Progetti 256 Sostegno al bilancio 1 Spese amministrative 2 259 10o FES Spese operative Progetti 1 961 Sostegno al bilancio 717 Spese amministrative 94 2 772 Totale spese operative (Progetti) 2 237 Totale spese operative (Sostegno al bilancio) 718 Totale spese amministrative 96 Totale pagamenti 3 051 - anticipi - 1 753 + liquidazioni di anticipi 1 314 Popolazione controllata 2 612 Totale impegni specifici (36) 3 350 Totale impegni globali (36) 3 923

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Caratteristiche specifiche dei Fondi europei di sviluppo

2. I FES rappresentano lo strumento principale per fornire gli aiuti dell’Unione europea a favore della cooperazione allo sviluppo agli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP), nonché ai paesi e territori d’oltremare (PTOM). L’accordo di partenariato, firmato a Cotonou il 23 giugno 2000 per un periodo di 20 anni («accordo di Cotonou»), è il quadro normativo che disciplina attualmente le relazioni dell’Unione europea con gli Stati ACP e i PTOM. Esso mira principalmente a ridurre e, infine, a eliminare la povertà.

3. I FES sono finanziati dagli Stati membri, dispongono di regolamenti finanziari propri e sono gestiti dalla Commissione europea al di fuori del bilancio generale dell’UE. La Banca europea per gli investimenti (BEI) gestisce il Fondo investimenti, che non forma oggetto della dichiarazione di affidabilità della Corte né della procedura di discarico del Parlamento europeo (1) (2).

4. I FES sono gestiti quasi interamente dalla direzione generale della Commissione per lo sviluppo e la cooperazione (EuropeAid), la quale gestisce anche una vasta gamma di spese a carico del bilancio dell’Unione (3) (4).

5. Gli interventi del FES sono attuati tramite progetti e il sostegno al bilancio (5), secondo tre principali modalità di gestione. Nel 2013, il 42 % dei pagamenti è stato gestito in maniera centralizzata, il 32 % in maniera decentrata e il 26 % in maniera congiunta (6).

Rischi sotto il profilo della regolarità

6. Le spese oggetto della presente relazione sono erogate nel quadro di una vasta gamma di metodi di concessione dell’aiuto in 79 paesi. Le norme e le procedure sono spesso complesse, comprese quelle relative alle gare d’appalto e all’aggiudicazione dei contratti. A giudizio della Corte, il rischio intrinseco è elevato.

7. In due ambiti — il sostegno al bilancio (7) e i contributi UE a progetti finanziati da più donatori e attuati da organizzazioni internazionali (8) come le Nazioni Unite — la natura degli strumenti e delle condizioni di pagamento limita la propensione delle operazioni all’errore.

8. Il sostegno al bilancio fornisce contributi a favore del bilancio generale di uno stato o alla dotazione di quest’ultimo relativa a una politica o a un obiettivo specifico. La Corte esamina se la Commissione abbia rispettato le condizioni specifiche per i pagamenti a sostegno del bilancio del paese partner interessato e se abbia controllato che le condizioni generali di ammissibilità (come la realizzazione di progressi nella gestione finanziaria del settore pubblico) siano state osservate.

9. La Commissione, tuttavia, gode di un notevole margine di discrezione nel decidere se tali condizioni generali sussistano. L’audit della regolarità espletato dalla Corte non può andare oltre la fase in cui l’aiuto è versato al paese partner. I fondi trasferiti vengono quindi a fondersi con le risorse di bilancio del paese beneficiario. Eventuali debolezze nella gestione finanziaria non condurranno alla rilevazione di «errori» nell’audit della regolarità della Corte.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

10. I contributi della Commissione ai progetti cui partecipano più donatori vanno ad aggiungersi a quelli degli altri donatori e non vengono destinati a voci specifiche e identificabili della spesa ammissibile. In base al cosiddetto «approccio nozionale», la Commissione presuppone che le operazioni sottostanti siano regolari fintanto che l’importo aggregato comprende spese ammissibili sufficienti a coprire il contribuito dell’UE. Qualora altri donatori seguissero il medesimo approccio e applicassero gli stessi criteri di ammissibilità per il proprio contributo, la spesa complessiva rischierebbe di non soddisfare i requisiti di condizionalità combinati della Commissione e degli altri donatori. 10. La Commissione ritiene che le misure di controllo interno poste in essere, unitamente a quelle delle organizzazioni internazionali, limitino questo rischio teorico a un livello accettabile. La Commissione non è a conoscenza di problemi specifici riguardanti il cosiddetto «approccio nozionale», che è stato elaborato per consentire alla Commissione di contribuire a progetti cui partecipano più donatori, compresi i fondi fiduciari. Questo approccio garantisce che siano rispettati i requisiti giuridici applicabili ai finanziamenti dell'UE a favore di azioni esterne (assicurando che l'importo versato da altri donatori sia sufficiente per il pagamento di qualsiasi attività inammissibile in base alle norme dell'UE) e che al contempo i fondi dell'UE siano spesi nel modo più efficiente (mediante il coordinamento dei donatori), nel rispetto del principio di una sana gestione finanziaria. La Commissione limita tale rischio valutando le procedure in materia di contabilità, audit, controllo interno, aggiudicazione degli appalti, pubblicazione ex post di informazioni e protezione dei dati personali delle organizzazioni internazionali partner prima di qualsiasi attività congiunta. Inoltre, verifica la presenza di personale competente nel settore (e la partecipazione a gruppi direttivi) nonché il rigore della rendicontazione finanziaria complessiva dell'organizzazione internazionale. Durante l'attuazione di programmi di azione esterni, i sistemi vengono inoltre regolarmente verificati mediante l'esecuzione di missioni di verifica effettuate da revisori esterni. Gli audit effettuati dalla Commissione non hanno finora evidenziato alcun «rischio specifico» di questo tipo e la Commissione non è a conoscenza di altri donatori con «gli stessi criteri di ammissibilità».

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

CAPITOLO I — ATTUAZIONE DELL’OTTAVO, NONO E DECIMO FES

Esecuzione finanziaria

11. Di norma, ogni accordo FES è concluso per un periodo d’impegno di circa cinque anni, mentre i pagamenti possono essere effettuati nell’arco di un periodo più lungo. Nel 2013, sono stati eseguiti pagamenti tramite l’ottavo, il nono e il decimo FES. La dotazione finanziaria dell’ottavo FES (1995 — 2000) ammontava in totale a 12 840 milioni di euro e quella del nono FES (2000 — 2007) a 13 800 milioni di euro.

12. La dotazione del decimo FES (2008 — 2013) ammonta complessivamente a 22 682 milioni di euro. Di questi, 21 967 milioni di euro sono destinati ai paesi ACP e 285 milioni ai PTOM. Tali importi comprendono, rispettivamente, 1 500 milioni di euro e 30 milioni di euro destinati al Fondo investimenti gestito dalla BEI a favore dei paesi ACP e PTOM. Infine, 430 milioni di euro sono riservati alle spese a carico della Commissione per la programmazione e l’attuazione del FES.

13. Nel 2013 i contributi totali versati dagli Stati membri sono ammontati a 3 200 milioni di euro, di cui 2 950 milioni euro riguardano azioni gestite dalla Commissione.

14. La tabella 2 mostra l’utilizzo nel 2013, e cumulato, delle risorse FES. Poiché i fondi del decimo FES dovevano essere impegnati entro il 31 dicembre 2013 (9), la Commissione è riuscita a conseguire risultati superiori al previsto in termini di impegni: gli impegni globali e gli impegni specifici hanno superato le previsioni iniziali di circa il 29 % e il 31 % rispettivamente. Di conseguenza, i pagamenti hanno superato del 7 % le previsioni iniziali e gli impegni ancora da liquidare sono aumentati dell’8 % rispetto al 2012.

Tabella 2 — Uso delle risorse FES al 31 dicembre 2013 (in milioni di euro) Situazione alla fine del 2012 Esecuzione di bilancio durante l'esercizio finanziario 2013 (netto) (42) Situazione alla fine del 2013 Importo globale Tasso di attuazione (38) 8o FES (39) 9o FES (39) 10o FES Importo globale 8o FES 9o FES 10o FES Importo globale Tasso di attuazione (38) A — RISORSE (37) 48 920 - 104 - 336 548 108 10 481 16 114 22 433 49 028 B — UTILIZZO 1. Impegni globali (40) 43 991 89,9 % - 98 - 72 4 093 3 923 10 478 16 084 21 351 47 914 97,7 % 2. Impegni specifici (41) 38 059 77,8 % - 11 - 96 3 457 3 350 10 437 15 408 15 565 41 410 84,5 % 3. Pagamenti 32 417 66,3 % 18 230 2 715 2 963 10 363 14 795 10 222 35 380 72,2 % C — Impegni non ancora liquidati (B1-B3) 11 574 23,7 % 115 1 289 11 129 12 534 25,6 % D — Saldo disponibile (A-B1) 4 929 10,1 % 3 30 1 082 1 114 2,3 %

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Relazione annuale della Commissione sulla gestione finanziaria dell’ottavo, nono e decimo FES

15. Il regolamento finanziario applicabile al decimo FES prevede che la Commissione presenti ogni anno una relazione sulla gestione finanziaria dei FES (10). A giudizio della Corte, tale relazione presenta in maniera corretta l’informativa finanziaria in questione.

CAPITOLO II — DICHIARAZIONE DI AFFIDABILITÀ DELLA CORTE RELATIVA AI FES

Dichiarazione di affidabilità della Corte in relazione all’ottavo, nono e decimo FES presentata al Parlamento europeo e al Consiglio — Relazione del revisore indipendente

I — Conformemente alle disposizioni dell’articolo 287 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e dell’articolo 141 del regolamento finanziario applicabile al decimo FES, che si applica altresì ai precedenti, la Corte ha controllato: a) i conti annuali dell’ottavo, nono e decimo Fondo europeo di sviluppo, che comprendono il bilancio finanziario, il conto del risultato economico, la tabella dei flussi di cassa, il prospetto delle variazioni del patrimonio netto, la tabella dei crediti dovuti ai FES e la relazione sull’esecuzione finanziaria per l’esercizio chiuso in data 31 dicembre 2013 approvati dalla Commissione il 17 luglio 2014; b) la legittimità e la regolarità delle operazioni alla base dei conti suddetti nell’ambito del quadro giuridico dei FES, per quanto riguarda la parte delle risorse FES della cui gestione finanziaria è responsabile la Commissione (11).

Responsabilità della direzione

II — In base agli articoli 310-325 del TFUE e ai regolamenti finanziari applicabili all’ottavo, nono e decimo FES, la direzione è responsabile della preparazione e della presentazione dei conti annuali dei FES sulla base dei princìpi contabili per il settore pubblico riconosciuti a livello internazionale (12), nonché della legittimità e della regolarità delle operazioni sottostanti. Tale responsabilità comprende la definizione, l’applicazione e il mantenimento di un controllo interno adeguato ai fini della preparazione e della presentazione di rendiconti finanziari privi di inesattezze rilevanti dovute a frode o errore. Alla direzione spetta inoltre garantire che le attività, le operazioni e le informazioni finanziarie presentate nei rendiconti siano conformi ai testi legislativi e regolamentari che le governano. La Commissione detiene la responsabilità finale per quanto riguarda la legittimità e la regolarità delle operazioni che sono alla base dei conti dei FES (articolo 317 del TFUE).

Responsabilità dell’organo di controllo

III — È responsabilità della Corte presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione, basata sull’audit espletato, concernente l’affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti. La Corte ha svolto l’audit in base ai princìpi internazionali di audit e ai codici deontologici dell’IFAC e ai princìpi internazionali delle istituzioni superiori di controllo dell’INTOSAI. In base a tali princìpi, la Corte è tenuta a pianificare e svolgere i propri audit in modo da ottenere una certezza ragionevole riguardo all’assenza di inesattezze rilevanti nei conti annuali dei FES, nonché alla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti.

IV — L’audit comporta l’esecuzione di procedure volte ad ottenere elementi probatori relativi agli importi e alle informazioni riportate nei conti, nonché alla legittimità e alla regolarità delle operazioni sottostanti. La scelta delle procedure dipende dal giudizio dell’auditor, che include una valutazione dei rischi di inesattezze rilevanti nei conti e di significative inosservanze del quadro giuridico dei FES, dovute a frode o errore, nelle operazioni sottostanti. Nel valutare tali rischi, l’auditor esamina i controlli interni applicati alla compilazione e alla presentazione fedele dei conti, nonché i sistemi di supervisione e controllo posti in essere per garantire la legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, allo scopo di definire procedure di audit adeguate alle circostanze, ma non di esprimere un giudizio sull’efficacia del controllo interno. L’audit include altresì una valutazione dell’adeguatezza delle politiche contabili adottate e della ragionevolezza delle stime contabili elaborate, nonché la valutazione della presentazione complessiva dei conti.

V — La Corte ritiene che gli elementi probatori ottenuti siano sufficienti ed adeguati a fornire una base per i propri giudizi.

Affidabilità dei conti

Giudizio sull’affidabilità dei conti

VI — A giudizio della Corte, i conti annuali dell’ottavo, nono e decimo FES, relativi all’esercizio chiuso al 31 dicembre 2013, presentano fedelmente, sotto tutti gli aspetti rilevanti, la posizione finanziaria degli stessi al 31 dicembre 2013, i risultati delle loro operazioni, i flussi di cassa e le variazioni dell’attivo netto per l’esercizio chiuso in tale data, conformemente al regolamento finanziario dei FES e ai princìpi contabili per il settore pubblico riconosciuti a livello internazionale.

Legittimità e regolarità delle operazioni che sono alla base dei conti

Entrate

Giudizio sulla legittimità e regolarità delle entrate che sono alla base dei conti

VII — A giudizio della Corte, le entrate alla base dei conti per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2013 sono, sotto tutti gli aspetti rilevanti, legittime e regolari.

Impegni

Giudizio sulla legittimità e regolarità degli impegni che sono alla base dei conti

VIII — A giudizio della Corte, gli impegni alla base dei conti per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2013 sono, sotto tutti gli aspetti rilevanti, legittimi e regolari.

Pagamenti

Elementi su cui si basa il giudizio negativo sulla legittimità e regolarità dei pagamenti che sono alla base dei conti

IX — La Corte conclude che i sistemi di supervisione e di controllo sono parzialmente efficaci nel garantire la legittimità e la regolarità dei pagamenti alla base dei conti. Il tasso di errore più probabile stimato dalla Corte per le operazioni di spesa dell’ottavo, nono e decimo FES è del 3,4 %.

Giudizio negativo sulla legittimità e regolarità dei pagamenti che sono alla base dei conti

X — A giudizio della Corte, data l’importanza delle questioni descritte nel paragrafo concernente gli elementi su cui si basa il giudizio negativo sulla legittimità e regolarità dei pagamenti alla base dei conti, i pagamenti sottostanti i conti per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2013 sono inficiati da errori in misura rilevante.

4 settembre 2014

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Presidente

Corte dei conti europea

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Lussemburgo, LUSSEMBURGO

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

Informazioni a sostegno della dichiarazione di affidabilità

Estensione e approccio dell’audit

16. L’ allegato 1.1 del capitolo 1 della relazione annuale della Corte dei conti sull’esecuzione del bilancio per l’esercizio 2013 descrive l’approccio e la metodologia generali seguiti dalla Corte. Per quanto riguarda l’audit dei FES, si precisa in particolare quanto segue.

17. Le osservazioni della Corte sull’affidabilità dei conti dei FES riguardano i rendiconti finanziari (13) e la relazione sull’esecuzione finanziaria dell’ottavo, nono e decimo FES (14) approvati dalla Commissione conformemente al regolamento finanziario FES (15) e pervenuti alla Corte, accompagnati dalla dichiarazione del contabile, il 17 luglio 2014. L’audit ha incluso la verifica degli importi e delle informazioni fornite, nonché una valutazione dei principi contabili applicati, delle stime significative elaborate dai responsabili della gestione e della presentazione globale dei conti.

18. L’audit della regolarità delle operazioni ha compreso:

a) l’esame di tutti i contributi degli Stati membri e di un campione di altri tipi di operazioni inerenti alle entrate;

b) l’esame di un campione di 30 impegni (16);

c) l’esame di un campione di 165 operazioni (17). Il campione, concepito in modo da essere rappresentativo dell’intera gamma di pagamenti nell’ambito dei FES, comprendeva 93 pagamenti approvati da 10 delegazioni UE (18) e 72 pagamenti approvati dai servizi centrali della Commissione (19);

d) laddove sono stati individuati errori, si è proceduto ad un’analisi dei sistemi di controllo interessati, al fine di identificarne le debolezze sistemiche specifiche;

e) una valutazione dei sistemi di controlli esaminati presso EuropeAid e delegazioni UE, concernente:

i) i controlli ex ante da parte del personale della Commissione, di auditor esterni o di supervisori prima dell’esecuzione dei pagamenti;

ii) il monitoraggio e la supervisione, in particolare la verifica del seguito dato agli audit esterni, le missioni di verifica, le visite di monitoraggio e gli studi inerenti al tasso di errore residuo (TER) svolti da EuropeAid per il 2012 e il 2013 e

iii) l’audit interno;

f) l’esame della relazione annuale di attività (RAA) del direttore generale di EuropeAid e

g) il seguito dato alle precedenti raccomandazioni della Corte.

19. Come indicato al paragrafo 4, EuropeAid attua la maggior parte degli strumenti di assistenza esterna finanziati dal bilancio generale e dai FES. Le osservazioni della Corte concernenti l’efficacia dei sistemi di supervisione e controllo, nonché l’affidabilità della relazione annuale di attività e della dichiarazione del direttore generale per il 2013, riguardano l’intera sfera di competenza di EuropeAid.

Affidabilità dei conti

20. Gli interessi generati dai prefinanziamenti (5,7 milioni di euro) d’importo superiore a 2 50 000 euro versati ai beneficiari sono registrati nel conto del risultato economico fra le entrate. Per i prefinanziamenti superiori a 7 50 000 euro, la Commissione è tenuta a riscuotere gli interessi su base annua (20). Rispetto al 2012, la Corte ha riscontrato un certo miglioramento, in quanto il numero e il valore dei recuperi sono aumentati (21). Tuttavia, gli ordinatori subdelegati non rispettano ancora sistematicamente tale norma e l’importo delle entrate provenienti da interessi che figura nei conti è basato in parte su stime. Inoltre, gli interessi maturati sui prefinanziamenti d’importo compreso fra 2 50 000 e 7 50 000 euro non sono ancora riconosciuti come entrata finanziaria nei rendiconti dato che la Commissione non ha ancora completato lo sviluppo del sistema CRIS.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Regolarità delle operazioni

Entrate

21. L’audit espletato dalla Corte sulle operazioni inerenti alle entrate ha constatato che queste ultime sono esenti da errori rilevanti.

Impegni

22. Dall’audit espletato dalla Corte sugli impegni è emerso che questi ultimi sono esenti da errori rilevanti.

Pagamenti

23. L’ allegato 1 contiene una sintesi dei risultati della verifica delle operazioni di pagamento. Delle 165 operazioni di pagamento controllate dalla Corte, 45 (27 %) erano inficiate da errori. Sulla base dei 32 errori che ha quantificato, la Corte stima il tasso di errore più probabile al 3,4 % (22) (23). 23. La Commissione non condivide l'analisi della Corte per quanto riguarda i due errori in materia di appalti con un impatto significativo sul tasso di errore stimato dalla Corte. Si veda anche la risposta della Commissione al punto 26, b).

Progetti

24. Delle 130 operazioni di pagamento controllate dalla Corte 42 (32 %) erano inficiate da errori, 30 dei quali (71 %) erano quantificabili. Delle 30 operazioni di pagamento inficiate da errori quantificabili, 17 erano pagamenti finali ordinati dopo che tutte le verifiche ex ante erano state espletate.

25. Come avvenuto nel 2012 (24), gli errori sono stati riscontrati con maggior frequenza nelle operazioni relative ai programmi a preventivo, nelle convenzioni di sovvenzione e negli accordi di contributo fra la Commissione e organizzazioni internazionali, rispetto ad altre forme di sostegno. Delle 72 operazioni di questo tipo sottoposte a audit, 32 (44 %) presentavano errori.

26. I principali tipi di errori quantificabili riscontrati dalla Corte nelle operazioni di pagamento relative ai progetti riguardavano: 26.

a) l’assenza di documenti che comprovassero l’effettivo svolgimento delle attività ammissibili (12 operazioni);

b) l’inosservanza, da parte del beneficiario, delle norme in materia di appalto (otto operazioni); (23) b) La Commissione non condivide l'analisi della Corte relativa a un errore quantificabile. La Commissione ritiene che le specifiche tecniche definite dall'amministrazione aggiudicatrice, in conformità del suo ampio potere discrezionale — un principio riconosciuto dalla Corte di giustizia —, non siano sproporzionate e non falsino la concorrenza. Grazie a tale principio vi è la certezza del diritto per le amministrazioni aggiudicatrici senza che vengano compromesse le future procedure di appalto. Per quanto riguarda un altro errore legato all'offerta, la Commissione ritiene che esso rifletta un'interpretazione molto restrittiva delle norme.

c) spese non ammissibili, quali spese per attività non contemplate dal contratto (cinque operazioni), l’IVA non ammissibile (tre operazioni), spese sostenute al di fuori del periodo di attuazione (due operazioni) o non conformi alla norma relativa all’origine (una operazione);

d) spese non sostenute dai beneficiari (sette operazioni);

e) il calcolo non corretto delle spese dichiarate (cinque operazioni).

27. Il grafico 1 illustra il contributo delle diverse tipologie di errore all’errore globale stimato. Gli errori relativi all’inosservanza delle procedure di appalto da parte dei beneficiari e all’assenza di documenti giustificativi rappresentano il 70 % del tasso di errore più probabile.

Grafico 1 — Contributo dei vari tipi di errore al tasso di errore più probabile

Riquadro 1 — Esempi di errori quantificabili nelle operazioni dei progetti Riquadro 1 — Esempi di errori quantificabili nelle operazioni dei progetti

Assenza di documenti che giustifichino le spese La Corte ha esaminato la liquidazione definitiva delle spese sostenute nel quadro del programma «Sostegno alle attività di costruzione della pace e di transizione» attuato da un’organizzazione internazionale nell’Africa subsahariana. La Corte ha verificato 25 voci di spesa. Per quattro di esse, relative alla retribuzione del personale e a spese di viaggio per 18 200 euro, i documenti essenziali atti a comprovare la spesa (ad es. contratto di assunzione, busta paga, prova di pagamento degli stipendi del personale, fatture, carte d’imbarco, prove di pagamento delle spese di viaggio) non sono stati forniti alla Corte.

Inosservanza delle procedure di appalto da parte del beneficiario La Corte ha esaminato la liquidazione definitiva delle spese sostenute nel quadro del programma «Assistenza alle micro- e piccole imprese» in Africa, rilevando un errore nella procedura di appalto per le attrezzature informatiche di un centro d’informazione aziendale, per un importo di 23 398 euro. In base al bando, il criterio di aggiudicazione era quello del prezzo più basso. La relazione di valutazione non rispecchiava in maniera corretta le offerte finanziarie presentate dagli offerenti. Di conseguenza, l’appalto non è stato aggiudicato all’offerta con il prezzo più basso. L’errore non è stato rilevato dall’auditor incaricato dalla Commissione, nell’ambito di un contratto quadro, di espletare un audit finanziario del programma.

Spese non ammissibili e spese non sostenute dal beneficiario La Corte ha esaminato la liquidazione definitiva delle spese sostenute nel quadro del programma «Prodotti agricoli di base per tutti i paesi ACP» attuato da un’organizzazione internazionale. La spesa di 2 54 000 USD dichiarata da un partner incaricato dell’attuazione comprendeva spese generali per 17 675 USD la cui copertura non era consentita dal contratto e che pertanto non erano ammissibili. Vi era inoltre una differenza di 3 862 U fra l’importo pagato dall’organizzazione internazionale al partner esecutivo a titolo di anticipi e la spesa effettivamente sostenuta. L’errore denota una debolezza nei controlli da parte dell’organizzazione internazionale riguardo al rispetto delle disposizioni contrattuali e all’uso degli anticipi. Spese non ammissibili e spese non sostenute dal beneficiario La Commissione ha ricordato all'organizzazione le norme e gli obblighi applicabili. La Commissione ricalcolerà l'importo del contributo dell'UE tenendo conto delle spese non ammissibili individuate dalla Corte. In futuro, per i programmi gestiti da questa organizzazione verranno organizzate missioni di verifica più approfondite.

28. Gli errori non quantificabili riguardavano carenze nelle procedure di appalto esperite (sei operazioni), documenti giustificativi non sufficienti a comprovare l’esattezza degli importi versati (tre operazioni) e informazioni insufficienti per consentire alla Corte di quantificare l’errore concernente l’ammissibilità della spesa (tre operazioni).

Sostegno al bilancio

29. Delle 35 operazioni di sostegno al bilancio verificate, tre (9 %) erano inficiate da errori, due (67 %) dei quali erano quantificabili. 29. La Commissione osserva che il numero di errori legati al sostegno di bilancio è diminuito dell'82 % dal 2011 al 2013.

30. Gli errori quantificabili individuati dalla Corte nelle operazioni di sostegno al bilancio comprendevano l’applicazione non corretta del metodo di attribuzione del punteggio per stabilire se i destinatari dell’aiuto avessero soddisfatto o meno le condizioni per l’esborso di una tranche variabile basata sulla performance (una operazione), nonché l’uso di un tasso di cambio errato per convertire in valuta locale un esborso a titolo di sostegno al bilancio (una operazione).

31. La Corte ha inoltre riscontrato un errore non quantificabile. La Commissione non aveva imposto al destinatario di documentare l’applicazione del tasso di cambio corretto nel convertire l’esborso in valuta locale.

Riquadro 2 — Esempio di errore quantificabile in un’operazione di sostegno al bilancio Applicazione non corretta del metodo di attribuzione del punteggio per l’esborso di una quota variabile basata sulla performance La Corte ha esaminato una quota variabile, basata sulla performance, di 4 1 81 250 euro a titolo del «Programma di sostegno allo sviluppo territoriale» a Mayotte. In base alla convenzione di finanziamento, la Commissione avrebbe dovuto valutare i progressi compiuti in merito alla credibilità di bilancio, in maniera distinta, per ciascun capitolo di bilancio selezionato. La Commissione ha invece svolto una valutazione globale basata sull’importo totale dei capitoli di bilancio, in cui le variazioni positive e negative di singoli capitoli di bilancio, se sommate fra loro, si annullavano a vicenda. Il mancato rispetto del metodo stabilito nella convenzione di finanziamento per l’attribuzione dei punteggi ha comportato un pagamento in eccesso di 2 22 861 euro (5,33 %). Riquadro 2 -— Esempio di errore quantificabile in un'operazione di sostegno al bilancio Applicazione non corretta del metodo di attribuzione del punteggio per l'esborso di una quota variabile basata sulla performance La Commissione ha corretto tale quota ai fini degli esborsi futuri e ha emanato un ordine di recupero.

Esame dei sistemi di controllo selezionati

32. L’ allegato 2 contiene una sintesi dei risultati dell’esame dei sistemi di EuropeAid svolto dalla Corte.

Controlli ex ante

33. Dato l’ambiente ad alto rischio (cfr. paragrafo 6), EuropeAid si basa principalmente sui controlli ex ante (svolti dal personale della Commissione, da supervisori o revisori esterni prima dell’esecuzione dei pagamenti relativi ai progetti) al fine di prevenire, o individuare e correggere, eventuali pagamenti irregolari. Come negli anni precedenti, la frequenza degli errori riscontrati dalla Corte, anche nelle domande di pagamento finale che erano state oggetto di audit esterni e di verifiche della spesa, denota debolezze in questi controlli ex ante.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

34. Nel maggio 2013, EuropeAid ha adottato un piano d’azione per far fronte alle debolezze individuate nell’applicazione del proprio sistema di controllo (25). Il piano d’azione risponde a una serie di raccomandazioni formulate dalla Corte nelle precedenti relazioni annuali, nonché ai problemi individuati negli studi di EuropeAid sul tasso di errore residuo (TER) per il 2012 e il 2013. Esso comprende la sensibilizzazione, la formazione e l’emanazione di orientamenti sulle principali tipologie di errore e sulle modalità per evitarle. Inoltre stabilisce alcune azioni volte a migliorare la qualità degli audit esterni (26), che costituiscono una componente essenziale dei sistemi di supervisione e di controllo di EuropeAid, e a rafforzare la cooperazione con organizzazioni internazionali in materia di controllo della regolarità (cfr. paragrafo 39).

Monitoraggio e supervisione

35. Come indicato nelle precedenti relazioni annuali della Corte (27), il sistema informativo gestionale di EuropeAid presenta delle carenze per quanto attiene ai risultati e al seguito dato agli audit esterni, alle verifiche di spesa e alle visite di monitoraggio. È quindi difficile, per il direttore generale, ottenere dai capi unità o dai capi delle delegazioni UE garanzie in merito al monitoraggio tempestivo e alla correzione delle debolezze del sistema e degli errori individuati. EuropeAid sta sviluppando nuove funzioni nell’ambito del modulo «audit» del proprio sistema informativo CRIS per migliorare il seguito dato alle relazioni di audit.

36. EuropeAid sta inoltre sviluppando uno strumento per consentire alle delegazioni dell’UE di selezionare più efficacemente il proprio portafoglio progetti e di visitare in via prioritaria, in base a una valutazione dei rischi, quelli che più necessitano di un monitoraggio.

Studio del tasso di errore residuo (TER) per il 2013

37. EuropeAid ha proceduto al secondo studio sul TER per misurare il livello di errori sfuggiti a tutti i controlli di gestione volti a prevenire, individuare e correggere gli errori. Lo studio è consistito nell’esame di un campione rappresentativo di operazioni relative a contratti chiusi fra settembre 2012 e agosto 2013, al fine di stimare il tasso di errore più probabile nella popolazione dei contratti chiusi.

38. I risultati dello studio sul TER 2013 sono presentati nella relazione annuale di attività (RAA) (28). Lo studio stima il TER al 3,35 %, ossia al di sopra della soglia di rilevanza del 2 % stabilita dalla Commissione. Le principali tipologie di errori identificate dallo studio sono le seguenti:

a) assenza di documentazione soddisfacente, fornita dalle organizzazioni beneficiarie, comprovante l’ammissibilità (51,63 % del TER);

b) errori che sono stati stimati, non essendo disponibili elementi probatori sufficienti per accertare la regolarità delle operazioni (17,82 % del TER);

c) inosservanza delle procedure in materia di appalti pubblici (12,45 % del TER);

d) mancata riscossione e correzione di taluni importi (8,71 % del TER);

e) altri tipi di errore (9,39 %).

39. Le operazioni eseguite da organizzazioni internazionali sono un quinto di tutte le operazioni campionate, ma rappresentano il 29,18 % del tasso di errore residuo.

40. Come indicato dalla Corte nella relazione annuale sull’esercizio 2012 (29), la concezione della metodologia TER è, nel complesso, appropriata. Per questo secondo studio, il calcolo dei tassi di errore per le singole operazioni e il trattamento delle operazioni per le quali non erano prontamente disponibili informazioni sono stati perfezionati.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

41. La RAA indica (30) che la metodologia TER porta a una valutazione esatta del volume di errori non individuati dal sistema di controllo generale e che il risultato della valutazione complessiva degli errori è stato quindi espresso come livello di errore effettivo con un livello di affidabilità del 95 %. Questa presentazione dei risultati dello studio sul TER non è del tutto corretta: 41.

a) la metodologia relativa al TER rispecchia valide considerazioni sul rapporto costi-benefici, in particolare in relazione al grado di affidamento fatto su precedenti relazioni di audit o di verifica e alla portata delle verifiche di convalida espletate. Ciò comporta una limitazione dell’estensione che dovrebbe essere indicata ai fini della comprensione corretta dei risultati dello studio TER; a) Al fine di promuovere uno studio efficiente ed efficace sotto il profilo dei costi, la metodologia TER prevede l'affidamento sulle precedenti attività di controllo tra cui: gli audit finanziari e tecnici, le dichiarazione di affidabilità (DAS), le verifiche, le valutazioni e le relazioni dei supervisori tecnici. Questo aspetto della metodologia TER si basa sul presupposto che le procedure TER non determineranno vantaggi superiori a quelli già prodotti dalle precedenti attività di controllo diligente. In generale le attività di controllo precedenti sono state effettuate con intensità e costi superiori rispetto alle procedure TER.

b) in base allo studio sul TER del 2013, la percentuale del 3,35 % esprime effettivamente il tasso di errore più probabile, ma il livello di affidabilità del 95 % indica che il tasso di errore si colloca fra il limite superiore e quello inferiore dell’errore, i quali però non sono comunicati. b) La divulgazione del limite superiore e inferiore dell'errore nella RAA del 2013 non è stata esplicitamente prevista dalle istruzioni impartite dai servizi centrali della Commissione.

Audit interno

42. Nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2011 (31), la Corte asseriva che la riorganizzazione della Commissione effettuata nel 2011 aveva inciso in maniera considerevole sull’attività della struttura di audit interno (IAC) (32). Nella sua risposta alla relazione annuale della Corte sull’esercizio 2011, la Commissione si era impegnata a valutare la capacità della struttura e, se necessario, a rafforzarla (33). Ciò non è stato fatto e nel 2013 non sono stati registrati miglioramenti significativi nel funzionamento della struttura. 42. La Commissione ha avviato una serie di interventi per migliorare la capacità della struttura di audit interno (IAC).

Esame della relazione annuale di attività

43. Nella sua dichiarazione di affidabilità, il direttore generale esprime una riserva in merito alla legittimità e regolarità delle operazioni, in quanto l’importo considerato a rischio (228,55 milioni di euro) rappresenta oltre il 2 % dei pagamenti effettuati da EuropeAid nel 2013. Il direttore generale, tuttavia, afferma anche che le procedure di controllo in essere forniscono le necessarie garanzie riguardo alla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti. A parere della Corte, la conclusione non è logica, dal momento che i sistemi di controllo non possono essere ritenuti efficaci se non consentono di prevenire, individuare e correggere un errore rilevante. 43. Considerato il contesto a rischio in cui opera la DG DEVCO e il fatto che l'errore residuo non è una conseguenza del modo in cui è concepito il sistema di controllo ma piuttosto il risultato di carenze nella sua attuazione, è ragionevole concludere che le procedure di controllo poste in essere forniscono le garanzie necessarie per quanto riguarda la legalità e la regolarità delle operazioni sottostanti.

44. La riserva riguarda la legittimità e la regolarità dell’intera spesa gestita da EuropeAid. L’emissione di una riserva è appropriata quando le debolezze rilevate nel controllo riguardano ambiti definiti delle entrate o delle spese (34), ma non quando inficiano il funzionamento del sistema di controllo nel suo insieme e l’impatto finanziario supera la soglia di rilevanza per l’intero bilancio del quale è responsabile la direzione generale. Tuttavia, le istruzioni permanenti della Commissione per le RAA 2013 non trattano con chiarezza tale situazione.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Conclusione per il 2013

45. Sulla base del proprio lavoro di audit, la Corte conclude che i conti dei FES per l’esercizio finanziario chiuso al 31 dicembre 2013 presentano un’immagine fedele, sotto tutti gli aspetti rilevanti, della situazione finanziaria dei FES al 31 dicembre 2013 e dei risultati delle operazioni, nonché dei flussi di cassa per l’esercizio concluso a tale data, conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario del FES e alle norme contabili adottate dal contabile.

46. La Corte conclude che per l’esercizio finanziario chiuso al 31 dicembre 2013: a) le entrate dei FES non presentano errori rilevanti; b) gli impegni contratti a titolo dei FES non presentano errori rilevanti; c) le operazioni di pagamento dei FES sono inficiate da errori rilevanti (cfr. paragrafi 23 — 31).

47. I sistemi di EuropeAid esaminati sono giudicati parzialmente efficaci (cfr. paragrafi 19 e 32 — 38) (35). Nel maggio 2013, EuropeAid ha tuttavia adottato un piano di azione per ovviare alle principali debolezze constatate. 47. La Commissione concorda sul fatto che, sebbene la struttura del sistema di controllo sia sostanzialmente coerente e solida, occorre compiere ulteriori progressi riguardo all'attuazione dei meccanismi di controllo. Nel piano d'azione si registrano già progressi in questa direzione.

Raccomandazioni

48. L’ allegato 3 illustra i risultati dell’esame, effettuato dalla Corte, dei progressi compiuti in risposta alle raccomandazioni formulate nelle precedenti relazioni annuali. Nelle relazioni annuali sugli esercizi 2010 e 2011, la Corte aveva espresso 14 raccomandazioni. Di queste, tre sono state interamente attuate da EuropeAid, mentre quattro sono state attuate per la maggior parte degli aspetti, cinque solo riguardo ad alcuni aspetti e due non hanno avuto alcun seguito.

49. Quanto alle raccomandazioni non attuate, EuropeAid non ha conferito carattere obbligatorio alle linee guida sull’analisi dei rischi ai fini della preparazione di piani di audit annuali e non ha valutato la capacità della IAC di assolvere al proprio compito in maniera efficace. 49. La Commissione ha avviato una serie di interventi per migliorare la capacità della struttura di audit interno (IAC).

50. Riguardo alle raccomandazioni attuate solo per alcuni aspetti, EuropeAid ha preso i seguenti provvedimenti: 50.

a) EuropeAid ha partecipato a un gruppo di lavoro presieduto dalla direzione generale Bilancio incaricato di valutare il rapporto costi/efficacia della propria struttura globale di controllo. Nella RAA 2013 ha fornito, per la prima volta, dati sui costi e sui benefici stimati del controllo. Anche se ciò prova che EuropeAid ha prestato la debita attenzione alla necessità di monitorare l’efficienza dei propri sistemi di supervisione e controllo, la Corte ha riscontrato alcune debolezze per quanto concerne la quantificazione dei benefici, che incidono sull’affidabilità del rapporto costi/benefici. a) Sono stati proposti orientamenti su possibili metodi per calcolare o stimare i costi e i benefici dei sistemi di controllo interno più comuni all'interno della Commissione, in combinazione con i relativi modelli di controllo interno. Ogni DG dovrebbe applicare tali metodi per stimare i costi e i benefici delle strategie di controllo interno in questione per le spese corrispondenti — compresa la migliore stima dei benefici quantificabili e non quantificabili dei controlli. In linea con gli impegni assunti nella relazione di sintesi, la DG Bilancio continuerà a elaborare ulteriori orientamenti, individuando un numero limitato di indicatori di efficacia sotto il profilo dei costi che potrebbero essere utilizzati in tutta la Commissione e a definire con maggior precisione il metodo da utilizzare per il calcolo degli stessi.

b) Attualmente EuropeAid sta mettendo a punto una serie di strumenti e orientamenti per aiutare le delegazioni UE a definire meglio le priorità per le visite di monitoraggio dei progetti e a valutare la qualità delle relazioni di audit.

c) Inoltre sta sviluppando nuove funzioni nell’ambito del modulo «audit» del proprio sistema informativo CRIS per migliorare il seguito dato alle relazioni di audit (cfr. paragrafo 35).

51. Alla luce di tale esame e delle constatazioni e conclusioni formulate per l’esercizio 2013, la Corte raccomanda a EuropeAid di: 51.

— Raccomandazione 1: provvedere affinché tutti gli ordinatori subdelegati riscuotano ogni anno gli interessi generati dai prefinanziamenti superiori a 7 50 000 euro; La Commissione accetta questa raccomandazione. Le azioni intraprese dalla Commissione hanno già prodotto buoni risultati. La Commissione intensificherà tali azioni nel 2014.

— Raccomandazione 2: entro al fine del 2014, completare lo sviluppo del sistema CRIS affinché gli interessi sui prefinanziamenti di importo compreso fra 2 50 000 e 7 50 000 euro possano essere riconosciuti come entrate finanziarie; La Commissione accetta questa raccomandazione. A causa dell'attuazione del nuovo regolamento finanziario e dell'istituzione del sistema contabile informatizzato ABAC, non è stato possibile provvedere allo sviluppo del sistema come inizialmente previsto. Il completamento è ora previsto per l'ultimo trimestre del 2014.

— Raccomandazione 3: rivedere la quantificazione dei benefici dei controlli posti in atto; La Commissione accetta questa raccomandazione e continuerà ad apportare miglioramenti alla quantificazione dei benefici dei controlli, in linea con gli orientamenti forniti dai servizi centrali della Commissione.

— Raccomandazione 4: riferire nella RAA in merito ai progressi compiuti nell’attuazione del piano d’azione per porre rimedio alle debolezze del proprio sistema di controllo e La Commissione accetta questa raccomandazione.