Parere del Comitato economico e sociale sulla «Comunicazione della Commissione agli Stati membri recante gli orientamenti relativi all'iniziativa comunitaria concernente la rivitalizzazione economica e sociale delle città e delle zone periferiche in crisi, per promuovere uno sviluppo urbano sostenibile - URBAN»



Gazzetta ufficiale n. C 051 del 23/02/2000 pag. 0089 - 0092



Parere del Comitato economico e sociale sulla "Comunicazione della Commissione agli Stati membri recante gli orientamenti relativi all'iniziativa comunitaria concernente la rivitalizzazione economica e sociale delle città e delle zone periferiche in crisi, per promuovere uno sviluppo urbano sostenibile - URBAN" (2000/C 51/19) La Commissione, in data 19 ottobre 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla communicazione di cui sopra. Il Comitato economico e sociale ha deciso di nominare Gianni Vinay, relatore generale, incaricandolo di preparare i lavori in materia. Il Comitato economico e sociale ha adottato, nel corso della 368a sessione plenaria dell'8 e 9 dicembre 1999 (seduta del 9 dicembre), il seguente parere all'unanimità. 1. Introduzione 1.1. La presente consultazione sugli "Orientamenti per una Iniziativa comunitaria sulla rigenerazione economica e sociale delle città e periferie in crisi allo scopo di promuovere uno sviluppo urbano sostenibile", denominata URBAN, come definita dall'articolo 20 del Regolamento (CE) n. 1260/1999, deve svolgersi in tempi ridotti poiché la Commissione intende adottare il provvedimento relativo al più presto. 1.2. L'Iniziativa in oggetto giunge dopo che la Commissione, con una scelta fortemente innovativa, ha varato un "Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea", che, articolandosi su quattro linee guida, sviluppa gli elementi di fondo della problematica urbana, anche alla luce della riforma dei Fondi strutturali. Sul Quadro d'azione il Comitato ha recentemente formulato un parere di valutazione positiva(1). 2. La proposta della Commissione 2.1. La Commissione sottolinea come i programmi attuati nell'ambito di URBAN abbiano permesso un miglioramento visibile della qualità della vita nelle aree interessate ed evidenzia come, anche sulla base di questa esperienza, sia maturata la decisione di collocare la dimensione urbana al centro delle politiche comunitarie e, in particolare, degli interventi dei fondi strutturali attraverso il Quadro d'azione. 2.1.1. Riepilogando sinteticamente i cardini del Quadro d'azione, la Commissione evidenzia l'opportunità che alla nuova Iniziativa di URBAN venga assicurato un valore aggiunto ben distinto, che sia tuttavia complementare agli altri programmi principali. In pratica URBAN potrebbe essere un ponte tra gli approcci innovativi su piccola scala, precedentemente sviluppati nei Progetti Pilota Urbani e in LIFE, e l'adozione di una impostazione integrata nei principali programmi dei fondi strutturali. 2.1.2. Il principale obiettivo di URBAN è quindi promuovere l'elaborazione e l'attuazione di strategie particolarmente innovative in favore delle città piccole e medie o dei quartieri in crisi dei grandi agglomerati. 2.2. Tra i principi da rispettare nelle strategie di rigenerazione urbana vi è innanzitutto una individuazione di "massa critica" di popolazione e di strutture di sostegno. Un solido partenariato locale è richiesto al fine di individuare sfide, strategie, priorità, stanziamento risorse ecc. Andrebbero coinvolti partner economici e sociali, ONG, associazioni di residenti, comprese quelle attive sui temi dell'ambiente, insieme con gli altri enti interessati. 2.2.1. Va rispettata la complementarità con i principali interventi dei Fondi strutturali. 2.3. Le aree di intervento, circa 50, devono avere una popolazione minima di 10000 persone. Ciascuna di esse deve affrontare una problematica unica in un'area geografica coerente e dimostrare anche la necessità di un rinnovamento economico e sociale o l'esistenza di uno stato di crisi, sulla base degli indicatori statistici nazionali. Le aree eleggibili, che devono soddisfare almeno tre condizioni tra quelle elencate nel testo, possono essere sia all'interno che all'esterno degli obiettivi 1 e 2. 2.4. Le azioni devono inoltre rispettare alcune priorità che vanno dalla ristrutturazione del costruito, al miglioramento della sicurezza e prevenzione della delinquenza, alla riduzione della proliferazione urbana, ai patti per l'occupazione, a strategie educative e formative per gli esclusi, ai sistemi integrati di trasporti pubblici, alla riduzione degli spostamenti con mezzi privati, ad iniziative rivolte al trattamento dei rifiuti o alla gestione delle risorse idriche ed energetiche, ecc.. È allegato alla Comunicazione un dettagliato elenco di misure finanziabili. 2.5. La comunicazione illustra poi dettagliatamente i passi procedurali per preparazione, presentazione, approvazione dei singoli programmi, nonché le modalità di sorveglianza, di attuazione e valutazione degli interventi. 2.5.1. Per quanto attiene il finanziamento, viene stanziato per il periodo 2000-2006 un contributo totale di 700 milioni di euro. La sua ripartizione tra gli Stati membri è stata determinata sulla base di vari criteri, come la densità di popolazione urbana, i dati sulla disoccupazione, compresa quella di lunga durata. Gli interventi indicati nell'allegato sono in tutto 56, per un finanziamento medio di circa 12 milioni di euro e possono riguardare singoli quartieri o, se coerenti con le condizioni date, città di 30/40 mila abitanti, cumulando più aree... Il 2 % del finanziamento complessivo è comunque destinato a finanziare un'attività orizzontale di coordinamento, scambi di esperienze, valutazione ed elaborazione di indicatori, ecc. e verrà gestito direttamente dalla Commissione. 3. Osservazioni di carattere generale 3.1. Il Comitato accoglie con favore la proposta della Commissione e si compiace in maniera particolare perché, a suo tempo, in relazione alla riforma dei Fondi strutturali, aveva sollecitato, analogamente al Parlamento europeo ed al Comitato delle Regioni, l'esigenza di confermare comunque l'iniziativa comunitaria di URBAN, che era valutata molto positivamente. La Commissione, cogliendone la rilevanza, aveva già recepito in linea di principio questa richiesta, ma è particolarmente apprezzabile che l'Iniziativa in oggetto sia uno dei primi atti della nuova Commissione. 3.1.1. La richiesta di un rinnovo nasceva da una particolare positiva attenzione verso la precedente esperienza di URBAN. Avviata nel 1994, l'Iniziativa è stata caratterizzata, nella concezione e nell'attuazione, da alcune rilevanti specificità, la prima delle quali era un intervento mirato in zone urbane caratterizzate da situazioni socioeconomiche altamente critiche e impostato in un'ottica socioeconomica ed infrastrutturale integrata. La seconda importante caratteristica era la scelta di sollecitare, nell'intervento, una forte partecipazione sia dei livelli amministrativi locali, sia strutture associative pubbliche o private, sia, infine, degli stessi abitanti. 3.1.2. In definitiva, l'approccio che più sinteticamente si può individuare come caratteristico di URBAN era quello che poneva in primo luogo e al centro di interventi sul tessuto urbano, non tanto le strutture - sulle quali pure, ovviamente, si agiva - quanto gli abitanti. 3.1.3. Gli interventi totali, finanziati col precedente programma URBAN per un valore di 900 milioni di euro, sono stati 116 ed hanno registrato complessivamente un notevole successo, sia come qualità che come durevole efficacia dell'intervento. 3.1.4. Appare quindi rilevante che si sia voluta dare continuità a questa esperienza che, proprio per le caratteristiche suddette, si è dimostrata proficua e coinvolgente. Funzionale quindi, non solo sul piano pratico, ma anche su quello più politico di avvicinamento dei cittadini all'UE. 3.2. Tra le caratteristiche migliorative della nuova Iniziativa proposta, emerge in primo luogo la destinazione prioritaria, ancorché non esclusiva, verso le città medio-piccole, che erano invece marginalizzate nel testo precedente e che tuttavia costituiscono un numero rilevante di realtà nel panorama urbano europeo. 3.2.1. Importante è anche la particolare insistenza sullo scambio di buone pratiche accompagnata dalla scelta di dare strumenti finanziari ad una serie di attività di valutazione, classificazione, metodi di classificazione, gestiti dalla Commissione, che sono state invece, proprio per mancanza di risorse, poco sviluppate nel precedente URBAN. 3.2.2. Rilevante è poi la precisazione inserita nell'Allegato 1 in merito agli interventi sull'edilizia abitativa, che non possono essere finanziati dal Fondo di Sviluppo Regionale europeo, dal quale URBAN è sostenuto. Nel caso che tali interventi fossero inscindibili da ogni iniziativa indirizzata allo sviluppo della zona interessata, i programmi devono evidenziare finanziamenti appropriati destinati a questo scopo da parte delle autorità locali o nazionali competenti, che si aggiungono all'ammontare totale definito nell'ambito del singolo progetto URBAN. Si evita così il rischio che programmi ritenuti idonei e necessari si dimostrino poi inefficaci perché menomati di progetti simultanei essenziali. 3.2.3. Potrebbe essere valutato positivamente anche il notevole ampliamento dell'elenco di misure finanziabili nel quadro di URBAN, tanto più che si specifica come esso sia esemplificativo e non esaustivo e si sottolinea come includa anche misure adottate sia nel precedente URBAN, sia nei Progetti Pilota Urbani. 3.3. Il Comitato ritiene tuttavia utili alcune puntualizzazioni su aspetti metodologici e di contenuto che improntano la nuova Iniziativa. 3.3.1. Più volte il Comitato, ha sottolineato l'esigenza che il principio della concertazione e del partenariato fossero parte integrante delle azioni dei Fondi strutturali(2) ed analoghi richiami sono stati fatti dal Parlamento europeo(3). Nella proposta in esame proprio questo elemento, che costituiva il "valore aggiunto" di URBAN, appare attenuato. 3.3.2. Anche quelle che erano le finalità prioritarie di URBAN sembrano attenuarsi nella gran quantità di possibili misure indicate e di obiettivi selezionati, tra i quali in particolare scompare quella modesta, ma determinante ambizione di "inserirsi in un disegno di vasta portata fungendo da catalizzatore mediante progetti di punta intesi a migliorare in modo durevole le condizioni di vita degli abitanti ... in particolare nei quartieri più poveri e socialmente degradati" che sintetizzava gli obiettivi della precedente Iniziativa. 3.3.3. La proposta attuale sembra orientarsi più verso tutta una serie di aspetti, pur validissimi, che caratterizzano il Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile e che fanno parte di un disegno più vasto ed esaustivo, nelle sue articolazioni, di quello che era, e dovrebbe essere, l'ambito cui URBAN era destinato e che è peraltro ben definito anche dalle condizioni che devono caratterizzare, nella nuova Iniziativa le aree eleggibili. 3.3.4. Bisogna evitare il rischio che URBAN, con una impostazione che appare omnicomprensiva, si configuri come una sorta di "miniaturizzazione" del Quadro d'azione, mentre dovrebbe continuare ad essere quell'intervento mirato ed incisivo su situazioni estremamente marginalizzate che, una volta avviato un primo risanamento sociale o economico, consenta alle zone interessate di essere in grado di recepire, direttamente o di riflesso, i frutti di iniziative di più ampia concezione e respiro come quelle indicate nei quattro obiettivi del Quadro d'azione. 3.3.5. Sembra arduo pensare che in territori urbani, che in un linguaggio non burocratico potremmo definire socialmente ed economicamente desolati, si possano offrire soluzioni immediate con politiche innovative nello smaltimento dei rifiuti o con la realizzazione di percorsi pedonali, interventi e realizzazioni che peraltro sono auspicabili e da perseguire in linea più generale in ogni contesto urbano. 3.3.6. Pertanto si riterrebbe opportuno un riaccostamento degli obiettivi e delle misure inseriti nella nuova Iniziativa a quelle condizioni che lo stesso testo attuale, al punto 11, considera come determinanti per l'approvazione di ogni intervento. 4. Osservazioni particolari 4.1. Il Comitato annette un particolare valore alle Iniziative che sostengono ed incoraggiano il diretto coinvolgimento sociale e la partecipazione, anche sotto forma di partenariato di gruppi di interesse sociale organizzati, nelle varie iniziative comunitarie. Si ritiene quindi di dover raccomandare il reinserimento, nell'elenco indicativo delle misure finanziabili, della voce, presente nel precedente URBAN, così formulata: "Sostegno al potere decisionale locale (comitati di quartiere, gruppi d'interscambio, compartecipazione tra autorità comunali e operatori locali, ecc.)". Va ricordato tra l'altro che il ruolo attivo e partecipe nella programmazione e nella gestione del recupero socioeconomico di un territorio da parte di cittadini o di gruppi sociali organizzati è stato un aspetto importante del successo, oltre che del precedente URBAN, anche dell'Iniziativa comunitaria Leader. 4.1.1. Sempre in merito alle forme di partecipazione si ritiene necessario richiamare esplicitamente il valore del ruolo che svolgono le parti sociali che operano nelle zone di intervento, tanto più nella cornice socioeconomica su cui URBAN deve agire, caratterizzata da una forte rilevanza dei problemi occupazionali o comunque legati alla rigenerazione del tessuto economico. 4.1.2. Analogamente andrebbe meglio evidenziato il ruolo delle PMI e dell'artigianato, che rappresentano spesso il principale tessuto economico urbano, ed a maggior ragione in quanto, essendo la nuova Iniziativa prioritariamente rivolta alle città medio piccole, sono proprio queste le realtà che costituiscono il principale centro di creazione di lavoro e di ricchezza. 4.2. Tra le misure sovvenzionabili si inserisce, opportunamente, la questione della tutela della sicurezza e della prevenzione della criminalità, nel cui ambito andrebbero evidenziati anche gli interventi relativi ad esercizi commerciali o aree private destinati all'uso pubblico. 4.3. Le indicazioni sui passi procedurali sono molto diffuse e particolareggiate. Questo può essere un vantaggio, ma può anche determinare una certa pesantezza burocratica. Salvo l'individuazione di alcuni riferimenti specifici indispensabili, potrebbe bastare un rinvio generalizzato al nuovo Regolamento sui Fondi strutturali, di cui fanno parte pressoché tutte le disposizioni richiamate. 4.4. Per quanto riguarda il finanziamento dell'Iniziativa, la riduzione dell'ammontare complessivo dello stanziamento per URBAN può avere una sua logica alla luce delle modifiche introdotte nella destinazione dei fondi strutturali. Tuttavia la Commissione dovrebbe fare ogni sforzo per accrescere lo stanziamento anche perché si deve far rimarcare che il numero complessivo di 56 nuovi interventi, proposto nella nuova Iniziativa, copre una programmazione che va dal 2000 al 2006. Un'Iniziativa così diluita non soddisfa il proposito, espresso anche dalla Commissione, che URBAN abbia un forte impatto di visibilità sia a livello locale che a livello dell'UE. Il Comitato ritiene quindi che il numero di interventi programmati debba essere aumentato. 4.5. Infine il Comitato vuole richiamare, a sostegno ulteriore delle proprie osservazioni, oltre a quanto già detto nel recente parere sul Quadro d'azione(4) le conclusioni della recente Prima Convenzione sulla Società civile organizzata, i cui temi, sono, per diversi aspetti, connessi con l'oggetto dell'Iniziativa in esame e con le politiche urbane nel loro complesso. La validità di ogni iniziativa si misurerà, nel tempo, proprio sulla qualità del rapporto interattivo che l'UE saprà sviluppare con i propri cittadini, con le realtà in cui vivono e si organizzano e dove si determina anche tutto quanto influirà sui destini delle nuove generazioni. Bruxelles, 9 dicembre 1999. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice RANGONI MACHIAVELLI (1) GU C 368 del 20.12.1999. "Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea". (2) GU C 407 del 28.12.1998, parere in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante disposizioni generali sui Fondi strutturali" GU C 368 del 20.12.1999. "Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea". (3) Risoluzione su una proposta di regolamento del Consiglio recante disposizioni generali sui Fondi strutturali [COM(1998) 131 - C4-0285/980090(AVC)]. (4) GU C 368 del 20.12.1999. "Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea".