COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 30.6.2015 COM(2015) 314 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulle passività implicite aventi una potenziale incidenza sui bilanci pubblici



RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulle passività implicite aventi una potenziale incidenza sui bilanci pubblici INDICE 1. Contesto 2. Descrizione delle rilevazioni di dati di Eurostat ai sensi della direttiva 2011/85/UE del Consiglio 2.1. Rilevazioni a norma dell'articolo 14, paragrafo 3, della direttiva 2011/85/UE del Consiglio 2.2. Tempestività 2.3. Descrizione degli indicatori 2.3.1. Garanzie pubbliche 2.3.2. PPP fuori bilancio 2.3.3. Prestiti non produttivi delle amministrazioni pubbliche 2.3.4. Passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche (società pubbliche) 3. Risultati della prima rilevazione di dati da parte di Eurostat sulle passività potenziali 3.1. Completezza e copertura dei dati 3.1.1. Garanzie pubbliche 3.1.2. PPP fuori bilancio 3.1.3. Prestiti non produttivi 3.1.4. Passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche 3.2. Comparabilità dei dati

4. Altre rilevazioni di dati di Eurostat 4.1. Passività potenziali delle amministrazioni pubbliche nei confronti del settore finanziario 4.2. Altre fonti di dati di Eurostat 5. Conclusioni

1.Contesto L'articolo 11 del regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC 2010) dispone che entro il 2014 la Commissione presenti al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione contenente le informazioni esistenti sui partenariati pubblico-privato (PPP) e su altre passività implicite, comprese le passività potenziali, non riferibili al settore pubblico. Le passività sono designate come potenziali nel senso che esse sono per loro natura solo aleatorie e non effettive. L'importanza di rilevare informazioni di questo tipo è esplicitamente riconosciuta dal SEC 2010 al paragrafo 5.11: "Pur non essendo registrate nei conti, le attività e le passività condizionate sono importanti a fini di analisi e in sede di delineazione delle politiche. Occorre pertanto che le informazioni che le riguardano siano rilevate e presentate come dati aggiuntivi. Anche nel caso in cui le attività e le passività condizionate non comportino successive obbligazioni di pagamento, un loro livello elevato può risultare rivelatore di un alto grado di rischio delle unità che le offrono." Va inoltre precisato che le passività potenziali non rientrano nel debito pubblico quale definito dal regolamento (CE) n. 479/2009 del Consiglio, del 25 maggio 2009, relativo all'applicazione del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, allegato al trattato che istituisce la Comunità europea. La presente relazione, che illustra le informazioni di cui dispone Eurostat, è incentrata principalmente sui dati sulle passività potenziali rilevati da Eurostat nel contesto del rafforzamento della governance economica dell'Unione europea ("six pack") del 2011 e in particolare della direttiva 2011/85/UE del Consiglio, dell'8 novembre 2011, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri. L'articolo 14, paragrafo 3, di tale direttiva stabilisce nuovi requisiti statistici per gli Stati membri: "Per tutti i sottosettori dell'amministrazione pubblica, gli Stati membri pubblicano informazioni pertinenti sulle passività potenziali che possono avere effetti consistenti sui bilanci pubblici, comprese le garanzie pubbliche, i crediti deteriorati e le passività derivanti dalla gestione delle imprese pubbliche, indicandone l'entità. Gli Stati membri pubblicano altresì informazioni sulle partecipazioni dell'amministrazione pubblica al capitale di imprese private e pubbliche per importi economicamente significativi." I dati rilevati nel contesto della summenzionata direttiva costituiscono la principale fonte di informazioni relative a passività potenziali delle amministrazioni pubbliche negli Stati membri. Esistono inoltre altre rilevazioni di dati di Eurostat (tavola supplementare per la crisi finanziaria, questionario correlato alla PDE, ecc.) contenenti informazioni limitate e/o riservate su determinati tipi di passività potenziali. La presente relazione illustrerà anche la gamma di informazioni disponibili a partire da tali fonti. 2. Descrizione delle rilevazioni di dati di Eurostat ai sensi della direttiva 2011/85/UE del Consiglio 2.1.Rilevazioni a norma dell'articolo 14, paragrafo 3, della direttiva 2011/85/UE del Consiglio Al fine di assistere gli Stati membri nell'ottemperare alle nuove prescrizioni statistiche della direttiva, Eurostat ha istituito una task force in collaborazione con gli Stati membri e con la DG ECFIN. La relazione finale di tale task force contiene, tra l'altro, una serie di modelli e di note che illustrano la metodologia, la portata delle informazioni obbligatorie, la periodicità e la tempestività della pubblicazione di dati a livello nazionale e da parte di Eurostat sulle passività potenziali. In essa è specificato che Eurostat intende raccogliere e pubblicare indicatori selezionati in merito alle passività potenziali, ossia le garanzie pubbliche, i partenariati pubblico-privato (PPP) fuori bilancio, le passività di entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche (società pubbliche) e i prestiti non produttivi (attività pubbliche). Gli Stati membri dovrebbero pubblicare gli stessi indicatori a livello nazionale, oltre ai dati sulla partecipazione delle amministrazioni pubbliche al capitale di società. Le modifiche da apportare ai sistemi di rilevazione di Eurostat sono state formalizzate mediante l'introduzione di un supplemento al questionario PDE, ai sensi delle disposizioni dell'articolo 8, paragrafo 2, lettera d), del regolamento (CE) n. 479/2009 del Consiglio. I relativi modelli e le pertinenti istruzioni sono contenuti nella decisione di Eurostat del 22 luglio 2013 "Supplement on contingent liabilities and potential obligations to the EDP related questionnaire". La decisione precisa altresì che i dati sulle passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche (società pubbliche) saranno rilevati da Eurostat sulla base delle informazioni già raccolte tramite il questionario su siffatte unità introdotto nel 2011 . Tutti gli indicatori devono essere trasmessi a Eurostat in milioni di unità della valuta nazionale a livello di singoli sottosettori delle amministrazioni pubbliche. I metadati intesi a precisare la completezza, le definizioni, l'uso di stime o la tempestività dei dati devono essere trasmessi a Eurostat insieme ai dati. 2.2.Tempestività I dati sulle passività potenziali dovrebbero essere trasmessi annualmente dall'autorità statistica nazionale a Eurostat entro il 31 dicembre dell'anno successivo (T+12 mesi), unitamente al questionario sulle unità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche. La prima trasmissione dei dati, avvenuta nel dicembre 2014, ha riguardato il 2013, mentre i dati per il periodo 2010-2012 sono stati notificati su base volontaria. Nel caso delle garanzie, i dati per gli anni precedenti dovevano essere forniti su base obbligatoria. L'obiettivo perseguito è quello di costruire gradualmente serie temporali per arrivare a una copertura degli ultimi quattro anni per tutti gli indicatori nella notifica periodica. 2.3.Descrizione degli indicatori

In questa sezione sono presentati i concetti e le definizioni concordati per la pubblicazione di dati sulle passività potenziali, mentre la loro applicazione da parte degli Stati membri a livello dei dati trasmessi a Eurostat è descritta nella sezione 3. 2.3.1.Garanzie pubbliche Eurostat rileva i dati sull'importo in essere delle garanzie concesse dalle amministrazioni pubbliche. Oggetto di notifica sono soltanto le garanzie concesse alle unità non classificate nelle amministrazioni pubbliche. È disponibile una ripartizione per sottosettori, tranne che per gli enti di previdenza e assistenza sociale. I dati sono espressi in stock totali di garanzie, esclusi i debiti già assunti dalle amministrazioni pubbliche, quali sono registrati nei conti del SEC 2010. I dati sono registrati al valore nominale. I dati riguardano sia le garanzie ordinarie sia le garanzie standard. Le garanzie ordinarie sono definite come individuali e i garanti non sono in grado di elaborare stime attendibili del rischio di escussione. Le garanzie ordinarie sono correlate a strumenti di debito (per esempio prestiti, obbligazioni). Per le garanzie ordinarie è disponibile un'ulteriore disaggregazione in funzione della loro concessione a società pubbliche o a società finanziarie. Le garanzie standard sono le garanzie concesse in numero elevato, solitamente per piccoli importi, sulla base di condizioni identiche. Non è possibile stimare con precisione il rischio che un prestito risulti inadempiente, ma è possibile stimare su un gran numero di prestiti quanti risulteranno inadempienti. Ne sono un esempio le garanzie per prestiti ipotecari, le garanzie per prestiti a studenti, ecc. 2.3.2.PPP fuori bilancio I partenariati pubblico-privato (PPP) non registrati nel bilancio delle amministrazioni pubbliche implicano che la proprietà economica delle attività non appartiene alle amministrazioni pubbliche e che gli investimenti fissi lordi non sono registrati come spesa delle amministrazioni pubbliche nel momento in cui è sostenuta. Eurostat rileva dati sul totale delle passività in essere registrate fuori bilancio. Essi dovrebbero essere espressi in valore capitale rettificato, corrispondente al valore capitale iniziale del contratto progressivamente ridotto nel tempo dell'importo dell'"ammortamento economico" calcolato sulla base di stime o di dati reali. Il valore capitale rettificato riflette il valore attuale dell'attività al momento della notifica. L'importo rappresenta una stima dell'incidenza dell'investimento fisso lordo e del debito nel caso in cui l'amministrazione pubblica dovesse farsi carico delle attività durante l'esistenza del contratto. I dati sono rilevati per le amministrazioni pubbliche e per tutti i sottosettori e sono registrati al valore nominale. 2.3.3.Prestiti non produttivi delle amministrazioni pubbliche Sono rilevate informazioni sullo stock di prestiti non produttivi (attività pubbliche) erogati dalle amministrazioni pubbliche. Un prestito è non produttivo quando il pagamento degli interessi o della quota di rimborso del capitale è scaduto da 90 giorni o più, o gli interessi da pagare per 90 giorni o più sono stati capitalizzati, rifinanziati o il loro pagamento è stato consensualmente procrastinato, oppure quando i pagamenti sono scaduti da meno di 90 giorni ma esistono altri validi motivi (ad esempio, richiesta di fallimento da parte del debitore) che fanno dubitare che gli importi dovuti saranno interamente versati. I dati sono registrati al valore nominale. Sono disponibili il valore consolidato per le amministrazioni pubbliche e i dati dettagliati per sottosettori. 2.3.4.Passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche (società pubbliche) Le entità sono controllate dallo Stato nel caso in cui le amministrazioni pubbliche abbiano la capacità di determinarne la politica generale o i programmi (SEC 2010, paragrafo 20.18). Nella maggior parte dei casi, tali entità controllate dallo Stato non sono classificate nelle amministrazioni pubbliche a motivo del loro comportamento come unità che producono beni e servizi destinabili alla vendita. Le passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche (società pubbliche) sono definite come lo stock di passività alla fine dell'anno, sulla base della contabilità aziendale delle società. Gli Stati membri possono scegliere quale concetto utilizzare per la notifica: il concetto di contabilità aziendale (comprese tutte le passività ricavate dal bilancio della società) o il concetto dei conti nazionali (esclusi altri conti passivi). Se disponibili, possono essere segnalati i dati sulle passività per le voci del debito di Maastricht. I dati riguardano le unità controllate dallo Stato con passività superiori allo 0,01 % del PIL classificate in base al SEC 2010 nei settori delle società non finanziarie e delle società finanziarie e del resto del mondo. I dati sono notificati per singole unità e non per i conti consolidati di gruppo. I dati offrono una ripartizione tra le passività delle unità che svolgono attività finanziarie e le passività delle unità esercitanti altre attività, fra cui le unità non finanziarie in perdita. I dati consentono inoltre di individuare il sottosettore delle amministrazioni pubbliche controllante. 3.Risultati della prima rilevazione di dati da parte di Eurostat sulle passività potenziali Nel dicembre 2014 Eurostat ha rilevato per la prima volta dati sulle passività potenziali. Tutti gli Stati membri hanno trasmesso i dati a Eurostat intorno alla data prevista. Il 10 febbraio 2015 nella sua base di dati Eurostat ha pubblicato i dati in milioni di unità di valuta nazionale e in percentuale del PIL, unitamente ai connessi metadati e alle note specifiche per paese . È stato pubblicato anche un comunicato stampa di accompagnamento. I principali risultati sono presentati nell'allegato 1 della presente relazione. 3.1.Completezza e copertura dei dati Tutti gli Stati membri hanno compilato il supplemento sulle passività e sulle obbligazioni potenziali nonché una risposta al questionario sulle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche. La completezza dei dati varia in funzione dell'indicatore e degli Stati membri. 3.1.1.Garanzie pubbliche Tutti gli Stati membri hanno fornito i dati per il totale delle garanzie concesse dalle amministrazioni pubbliche per il periodo 2010-2013. Per la Francia, la Croazia e la Slovenia, tale aggregato non comprende il sottosettore delle amministrazioni locali, per il quale non sono disponibili dati. Nel caso della Danimarca, i dati per le amministrazioni locali sono disponibili soltanto dal 2013 in poi.

Per quanto riguarda le garanzie standard, per il Belgio, la Croazia e il Portogallo mancano i dati per tutti i sottosettori delle amministrazioni pubbliche. Nel caso di Danimarca, Francia e Polonia, i dati sulle garanzie standard non sono disponibili a livello di amministrazioni locali. Per l'Italia, i dati per le amministrazioni locali comprendono le garanzie sia ordinarie sia standard e non sono disaggregati. Quanto alla Germania, i dati per il totale dello stock di prestiti coperti da garanzie standard sono disponibili solo per il sistema di garanzia più grande organizzato dall'amministrazione centrale, mentre non sono disponibili dati sullo stock di prestiti coperti dagli altri due sistemi di garanzie standard. 3.1.2.PPP fuori bilancio Tutti i paesi hanno trasmesso dati sui PPP fuori bilancio per il 2013. La grande maggioranza dei paesi ha notificato anche i dati relativi agli anni 2010-2012. I dati non sono completi per l'Austria, per la quale è esclusa dalla copertura l'amministrazione centrale, e per il Regno Unito, per il quale non sono disponibili i dati per le amministrazioni locali. Nel caso della Germania, le attività di tutti i progetti di PPP sono registrate nel bilancio pubblico. 3.1.3.Prestiti non produttivi Per il 2013, 23 paesi su 28 hanno fornito informazioni sui prestiti non produttivi delle amministrazioni pubbliche. Mancano i dati per Belgio, Francia, Croazia, Cipro e Slovacchia. I dati non sono esaustivi nel caso della Spagna (in quanto non coprono il sottosettore delle amministrazioni locali) né dell'Italia e della Finlandia (in tali paesi non sono segnalati i prestiti non produttivi delle amministrazioni locali né degli enti di previdenza e di assistenza sociale). Un certo numero di paesi ha trasmesso, su base volontaria, anche i dati sui prestiti non produttivi per gli anni 2010-2012. Si tratta dei seguenti paesi: Grecia, Lettonia, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Svezia e Regno Unito. 3.1.4.Passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche Tutti i paesi hanno risposto al questionario di Eurostat sulle entità controllate dallo Stato, che costituisce la base per il calcolo delle serie di dati sulle passività delle entità controllate dallo Stato non classificate nelle amministrazioni pubbliche. I dati si riferiscono al 2013 per la maggior parte dei paesi, tranne Germania, Cipro e (in parte) Irlanda, i cui dati si riferiscono al 2012. La maggioranza dei paesi ha fornito dati esaustivi la cui copertura è estesa a tutti i sottosettori delle amministrazioni pubbliche controllanti. I dati di alcuni Stati membri tuttavia non sono esaustivi perché non comprendono le passività delle istituzioni finanziarie e/o le passività delle unità controllate dalle amministrazioni locali. In particolare nel caso della Grecia e dell'Irlanda la copertura dei dati è limitata alle società pubbliche controllate dalle amministrazioni centrali. Nel caso della Grecia e di Cipro inoltre nei dati non sono comprese alcune unità controllate dalle amministrazioni centrali. I dati per la Polonia non comprendono le unità con meno di 10 addetti. Nel caso di Belgio e Cipro la copertura delle amministrazioni locali non è esaustiva. Alcuni paesi (Belgio, Grecia, Spagna, Cipro e Lussemburgo) inoltre non hanno fornito alcun dato, o hanno trasmesso solo dati parziali, sulle istituzioni finanziarie controllate dalle amministrazioni pubbliche. 3.2.Comparabilità dei dati Per loro natura, i dati sulle passività potenziali sono specifici per paese e strettamente connessi alle peculiarità nazionali per quanto riguarda la struttura economica, finanziaria e giuridica del paese. Come descritto in precedenza e ulteriormente precisato nelle note per paese pubblicate con i dati, la copertura non è completa per tutti gli Stati membri. Per tali motivi, i dati vanno interpretati con cautela. In generale, la comparabilità è soddisfacente per le garanzie pubbliche, i prestiti non produttivi e i PPP fuori bilancio mentre è limitata per le passività delle imprese pubbliche. Per questo indicatore, come precisato in precedenza, i dati di alcuni Stati membri non sono esaustivi, in quanto non comprendono le passività di istituzioni finanziarie e/o le passività di unità controllate dalle amministrazioni locali. In particolare i dati presentano notevoli differenze tra, da un lato, i paesi che comprendono in modo esaustivo le passività delle istituzioni finanziarie (come la Germania, l'Irlanda, i Paesi Bassi e la Slovenia) e, dall'altro, i paesi che hanno fornito soltanto dati parziali o nessun dato (Belgio, Grecia, Spagna, Cipro e Lussemburgo). I dati trasmessi per le passività delle imprese pubbliche inoltre non sono consolidati, il che significa che una parte dei debiti di tali unità potrebbe essere nei confronti di entità appartenenti allo stesso gruppo di imprese (i debiti tra unità all'interno dello stesso gruppo non sono individuabili sulla base dei dati notificati). La rilevazione dei dati inoltre si riferisce soltanto alle passività delle entità senza compensazione con le attività. Questo aspetto è particolarmente importante nel caso delle istituzioni finanziarie, le quali presentano normalmente importi significativi sia di attività sia di passività. Per alcuni degli Stati membri inoltre la maggior parte delle passività notificate dalle istituzioni finanziarie riguarda depositi. Va ricordato che, in sede di determinazione delle passività delle imprese pubbliche, gli Stati membri possono scegliere quale concetto utilizzare per la segnalazione: i concetti di contabilità aziendale o i concetti dei conti nazionali. Applicando le definizioni di contabilità aziendale, i paesi hanno incluso tutte le passività figuranti nei bilanci delle società, comprese le passività correlate alla voce "altri conti passivi". La maggior parte dei paesi ha notificato le passività seguendo tale approccio. Altri paesi (Belgio, Spagna, Paesi Bassi, Portogallo e Slovacchia) hanno utilizzato i concetti dei conti nazionali (escludendo la voce "altri conti passivi") o hanno notificato elementi del debito di Maastricht, ossia biglietti, monete e depositi, titoli di credito e prestiti. 4.Altre rilevazioni di dati di Eurostat 4.1.Passività potenziali delle amministrazioni pubbliche nei confronti del settore finanziario Dall'ottobre 2009 Eurostat rileva periodicamente (due volte l'anno, nel quadro di ciascuna notifica PDE ) informazioni sulle passività potenziali delle amministrazioni pubbliche tramite la "tavola supplementare per la crisi finanziaria" . Questa fornisce i dati relativi all'incidenza effettiva e potenziale del sostegno concesso alle istituzioni finanziarie nel contesto della crisi finanziaria sul disavanzo e sul debito delle amministrazioni pubbliche.