COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 02.12.1998 
COM(1998) 682 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
GLI INVESTIMENTI PUBBLICI 
NEL QUADRO DELLA STRATEGIA ECONOMICA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 02.12.1998 
COM(1998) 682 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
GLI INVESTIMENTI PUBBLICI 
NEL QUADRO DELLA STRATEGIA ECONOMICA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 02.12.1998 
COM(1998) 682 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
GLI INVESTIMENTI PUBBLICI 
NEL QUADRO DELLA STRATEGIA ECONOMICA 

INDICE 
I. INTRODUZIONE E SOMMARIO 2 
II. UNA STRATEGIA ECONOMICA PER LA CRESCITA E GLI 
INVESTIMENTI .2 
III. LA DISCIPLINA DI BILANCIO 4 
IV. NUOVE FORME DI FINANZIAMENTO DELLE INFRASTRUTTURE 6 
V. LA SCELTA DEGLI STRUMENTI PER PROMUOVERE GLI 
INVESTIMENTI IN INFRASTRUTTURE 8 
VI. CONCLUSIONI ...10 
GLI INVESTIMENTI PUBBLICI NEL QUADRO DELLA STRATEGIA 
ECONOMICA 
INTRODUZIONE E SOMMARIO 
La presente comunicazione fa seguito al dibattito - rilanciato dalla riunione del Consiglio 
europeo a Pôrtschach - sugli investimenti in infrastrutture nel contesto della discussione 
generale sulla crescita economica, la competitività e l'occupazione nell'Unione europea. 
In questa discussione si è sottolineato che gli investimenti pubblici in infrastrutture hanno 
un forte impatto sull'economia, ma sono solitamente una delle prime voci della spesa 
pubblica alle quali si apportano tagli in caso di ristrettezze di bilancio o di un'evoluzione 
sfavorevole del ciclo economico. 
La Commissione rileva che il risanamento dei bilanci perseguito dagli Stati membri in 
vista del passaggio alla terza fase dell'UEM ha ripristinato un andamento sostenibile 
delle finanze pubbliche, che ha migliorato le condizioni economiche generali ed ha 
quindi favorito gli investimenti necessari per promuovere ulteriormente la crescita. 
Tuttavia il contenimento della spesa pubblica ha avuto un impatto sproporzionato sugli 
investimenti pubblici, che sono scesi dal 3% circa del PIL all'inizio degli anni Novanta al 
2,1% nel 1998. La disciplina di bilancio, in linea con le disposizioni del trattato di 
Maastricht e del Patto di stabilità e crescita, va mantenuta, ma si sente l'esigenza di un 
riassetto della spesa pubblica a favore degli investimenti pubblici. Il presente documento 
si chiede come si possa promuovere la spesa pubblica per investimenti in modo 
compatibile con la disciplina di bilancio e nell'ambito della complementarità tra 
pubblico e privato. 
II. UNA STRATEGIA ECONOMICA PER LA CRESCITA E GLI 
INVESTIMENTI 
Le politiche economiche perseguite in preparazione della terza fase dell'UEM hanno 
migliorato le condizioni per una crescita sostenibile del prodotto interno e 
dell'occupazione. Negli ultimi anni sono migliorate, grazie a tali politiche, anche le 
condizioni fondamentali per gli investimenti: l'inflazione si è stabilizzata ad un basso 
livello, i tassi d'interesse - sia a lungo che a breve termine - sono scesi, la redditività è 
cresciuta e il finanziamento della spesa pubblica corrente non esercita più un effetto di 
spiazzamento degli investimenti sui mercati interni dei capitali. 
Dopo un periodo di notevole debolezza nei primi anni Novanta, gli investimenti privati, 
che sono otto volte maggiori degli investimenti pubblici, sono oggi in via di ripresa. 
Secondo le proiezioni contenute nelle previsioni d'autunno dei servizi della 
Commissione, gli investimenti privati dovrebbero crescere in termini reali di una 
percentuale compresa tra il 4% e il 5% tanto nel 1998 che nel 1999. Tuttavia, affinché 
dispieghino tutta la loro efficacia in quanto generatori di crescita e di occupazione, gli 
investimenti privati devono essere accompagnati da un adeguato sviluppo delle 
infrastrutture. 
Anche se gli investimenti pubblici esibiscono sistematicamente un trend discendente 
praticamente in tutte le economie industriali mature, essi si sono recentemente contratti in 
misura significativa nei paesi dell'UE,. Nell'insieme dell'Unione europea essi sono calati 
dal 3% circa del PIE all'inizio del decennio al 2,1% nel 199X. In Belgio, Danimarca, 
Germania, Svezia e Regno Unito, gli investimenti pubblici sono al momento inferiori al 
2% del PIL, mentre si attestano al di sopra del 3% solamente in Grecia, Lussemburgo e 
Portogallo. Nella maggior parte degli altri Stati membri essi si situano intorno al 2,5% 
del PIL (cfr. tabella). 
Tabella 
Spesa pubblica per investimenti 
(Investimenti fìssi lordi delle amministrazioni pubbl 
in % del PIL) 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
A 
P 
FIN 
S 
UK 
EUR11 
EUR15 1990 
1,4 
2,0* 
2,2* 
2,8 
5,0* 
3,3* 
2,1 
3,3 
5,4* 
2,7 
3,2* 
3,4 
3,6* 
3,0* 
2,3* 
3,0 
2,9 1991 
1,4 
1,9 
2,5 
3,2 
4,9 
3,4* 
2,2 
3,3 
4,9* 
2,7 
3,3* 
3,5 
3,7* 
3,0* 
2,1 
3,0 
3,0 1992 
1,3 
2,3* 
2,8* 
3,5 
4,0 
3,4 
2,0 
3,0 
5,5* 
2,8 
3,3* 
3,9* 
3,5 
2,9 
2,1 
2,9 
3,0 1993 
1,5 
2,2 
2,5 
3,1 
4,0 
3,3 
2,2 
2,6 
5,4* 
2,7 
3,2 
4,0 
2,8 
1,1 
1,9 
3,0 
2,8 1994 
1,6 
2,0 
2,4* 
3,0 
3,9 
3,2 
2,3* 
2,3 
4,4* 
2,7 
3,2 
3,6 
2,8 
3,1 
1,8 
2,8 
2,7 1995 
1,4 
1,9 
2,2 
3,2 
3,7 
3,1 
2,4* 
2,2 
4,7* 
2,7 
3,0 
3,7 
2,6 
2,9 
1,8 
2,7 
2,6 
* Indica che la spesa pubblica per investimenti e maggiore di o uguale al disa 
che la regola aurea è rispettata. 
a) esercizio finanziario 
Fonte: servizi della Commissione. che. 
1996 
1,2 
2,1* 
2,0 
3,1 
3,0 
2,8 
2,4* 
2,3 
4,8* 
2,6* 
2,8 
4,1* 
2,7 
2,1 
1,3 
2,5 
2,4 
vanzo pubb 1997 
1,4 
2,0* 
1,8 
3,4 
2,9* 
2,8 
2,3* 
2,3 
4,7* 
2,7* 
2,0* 
4,2* 
2,8* 
2,5* 
1,1 
2,4 
2,2 1998 
1,5* 
1,8* 
1,8 
3,8* 
2,9* 
2,7 
2,5* 
2,5 
5,4* 
2.6* 
2,0 
4,2* 
2,5* 
1,4* 
U*a) 
2,3* 
2,1* 
lico, ossiache 
Questa riduzione è in parte dovuta al fatto che, nel recente sforzo di risanamento dei 
bilanci, una quota sproporzionata dei tagli di spesa ha colpito proprio la spesa pubblica 
per investimenti. Inoltre, una parte degli investimenti in infrastrutture è stata trasferita al 
settore privato. 
In effetti molti investimenti in infrastrutture - per esempio nelle telecomunicazioni e in 
altri servizi di pubblica utilità nonché, in minor misura, nei trasporti - vengono effettuati 
da imprese del settore privato o da enti di proprietà pubblica, ma funzionalmente 
autonomi. Ultimamente una parte degli investimenti in infrastrutture dei quali si faceva 
tradizionalmente carico lo Stato - a livello di amministrazioni centrali o locali - vengono 
realizzati dal settore priviUo in collaborazione con quello pubblico. Per esempio, un 
quarto della riduzione degli investimenti pubblici nel Regno Unito nell'arco del periodo 
1993-1997 può essere spiegato dal trasferimento al settore privalo - attraverso la 
cosiddetta "Private Finance Initiative"1 - di spese che in precedenza erano classificate 
come investimenti pubblici. 
Tuttavia lo Stato conserva un ruolo di primaria importanza nel determinare il quadro 
normativo e nella fornitura diretta di taluni tipi di infrastrutture, per esempio strade, 
scuole ed ospedali. Va inoltre rilevato che alcuni elementi della spesa pubblica corrente, 
quali la spesa per la ricerca, l'istruzione ó i programmi di formazione professionale, 
possono essere considerati come investimenti nel capitale umano e possono quindi avere 
anch'essi effetti benefici sul lato dell'offerta. 
Questa analisi dimostra che, anche tenendo conto dello spostamento di una parte 
dell'attività d'investimento al settore privato, gli investimenti pubblici hanno dovuto 
sopportare una quota sproporzionata dei tagli di spesa degli ultimi anni. Se vi è stato un 
declino della spesa pubblica nel suo complesso in termini di quota del PÏL, gli 
investimenti pubblici hanno registrato un calo relativamente più pronunciato, passando 
come si è detto da quasi il 3% a poco più del 2% del PIL dall'inizio degli anni Novanta, 
anche se questo dato complessivo maschera notevolissime differenze tra le situazioni 
nazionali. 
Un rilancio degli investimenti pubblici è quindi necessario per la competitività 
dell'economia europea. 11 problema è quindi di sapere come dare sufficiente impulso agli 
investimenti pubblici mantenendo la disciplina di bilancio. 
ìli. LA DISCIPLINA Di BILANCIO 
La disciplina di bilancio non deve essere compromessa dall'attuale impulso a innalzare il 
grado di priorità assegnato agli investimenti pubblici poiché essa assicura bassi tassi 
d'interesse e una migliore allocazione del risparmio, fattori che contribuiscono entrambi 
a promuovere gli investimenti e l'occupazione. Dato il basso livello della spesa pubblica 
per investimenti, è tuttavia giustificata un'iniziativa a favore degli investimenti pubblici, 
compatibilmente con il Patto di stabilità e crescita. 
È importante sottolineare che vi sono buoni motivi per accrescere gli investimenti 
pubblici, ma non in quanto essi possono rappresentare uno strumento di politica di 
bilancio anticiclica. La spesa per progetti d'investimento non può essere impiegata come 
strumento di stabilizzazione per via dei vincoli che condizionano i tempi e l'attuazione di 
simili progetti. La regola aurea secondo Sa quale l'indebitamento non deve superare il 
livello degli investimenti pubblici trae fondamento dal ragionamento che le generazioni 
odierne non devono accumulare debiti a carico delle generazioni future evitando di 
accollarsi le spese correnti, mentre è ammissibile che gli investimenti che andranno a 
vantaggio delle prossime generazioni siano finanziate mediante l'indebitamento. E 
incoraggiante rilevare, quando si esamina la tabella riportata sopra, che nel 1998, per la 
prima volta, l'UE nel suo complesso (sia come EUR 11 che come EUR 15) rispetta la 
regola aurea e che la rispettano anche 11 Stati membri individualmente. Solo 4 Stati 
membri, pur non superando il tetto del 3% del PIL stabilito per il disavanzo, non 
rispettano la regola aurea nel 1998 perché il disavanzo pubblico è maggiore degli 
investimenti pubblici, il che porta ad un risparmio pubblico negativo. 
ÎÎ trattato [art. 104 C) stabilisce che la Commissione tiene conto della differenza fra il 
disavanzo pubblico e la spesa pubblica per investimenti nel valutare la situazione di 
bilancio degli Stati membri. Questi sono tenuti a comunicare dati - che devono avere una 
sufficiente attendibilità - sugli investimenti pubblici nel quadro della procedura per i 
disavanzi eccessivi, secondo le definizioni contenute nella legislazione secondaria. Questi 
dati sono sempre stati presi in considerazione dalla Commissione nelle sue relazioni a 
norma dell'articolo 104 C, paragrafo 3 per l'avvio delia procedura per i disavanzi 
eccessivi. 
in linea con questa impostazione, la Commissione provvederà a valutare l'adeguatezza 
degli investimenti pubblici e le loro implicazioni per la conformità dei programmi con gii 
obiettivi del Patto di stabilità e crescita nelle sue raccomandazioni relative ai programmi 
di convergenza e di stabilità presentati dagli Stati membri ed inviterà il Consiglio a fare 
altrettanto. 
Se una "regola aurea" - che consenta ai governi di prevedere un disavanzo al fine di 
finanziare gli investimenti pubblici - fosse applicata, nella situazione attuale, come unico 
criterio ai fini della disciplina di bilancio, gli Stati membri potrebbero sentirsi 
incoraggiati ad interrompere il corrente processo di riduzione del loro disavanzo 
strutturale sottostante, in conflitto con le disposizioni del Patto di stabilità e crescita. 
Consentire che gli investimenti pubblici siano integralmente finanziati mediante il 
disavanzo, anche al di sopra del tetto stabilito per il disavanzo stesso nell'ambito delle 
disposizioni del Patto, farebbe venir meno la spinta al necessario riassetto della spesa 
pubblica. 
Una soddisfacente applicazione della "regola aurea" porrebbe anche altre difficoltà. I 
problemi relativi alla suddivisione del bilancio in una sezione "spese correnti" e in una 
sezione "spese in conto capitale" potrebbero incentivare i governi a classificare certe 
spese correnti come spese in conto capitale. Di conseguenza, la sorveglianza delle 
posizioni di bilancio alla luce della "regola aurea" diventerebbe ancora più difficile di 
quanto non lo sia attualmente. Inoltre, se i progetti d'investimento non avessero un 
rendimento sufficiente a rimborsare i debiti contratti per finanziarli, l'indebitamento 
potrebbe diventare eccessivo. In definitiva, il rispetto della "regola aurea" non garantisce 
la sostenibilità della situazione delle finanze pubbliche e il controllo dei rapporto tra 
debito pubblico e PÏL. È quindi evidente che la regola aurea non deve poter essere 
invocata come scusa per venir meno alla disciplina di bilancio. D'altra parte non si 
dovrebbe applicare il Patto di stabilità e crescita in modo taie da scoraggiare gli 
investimenti quando questi sono compatibili cosi la sostenibilità delie finanze pubbliche. 
Lo spazio per finanziare il necessario incremento della spesa pubblica per investimenti 
dovrà essere trovato attraverso una correzione strutturale delle spese pubbliche correnti. 
Questo impegno alla disciplina di bilancio assicurerà il mantenimento delle attuali 
condizioni fondamentali favorevoli agli investimenti. 
Questa impostazione generale è in linea con le posizioni finora assunte dalle istituzioni 
comunitarie. In numerose occasioni il Consiglio ha fatto proprio l'invito, formulato agli 
Stati membri dalla Commissione, a portare i loro bilanci "in una posizione prossima ai 
pareggio o in attivo" entro l'anno 2002 al più tardi e ad accrescere gli investimenti in 
infrastrutture e in altre attività connesse alla produzione, per esempio nel capitale umano 
e in iniziative di politica attiva del mercato del lavoro, senza compromettere la necessaria 
ulteriore riduzione del disavanzo. 
Oltre alla possibilità di trovare, all'interno dei bilanci pubblici, lo spazio per spese dirette 
aggiuntive per il finanziamento di infrastrutture, in modo da invertire la tendenza al 
declino degli ultimi anni, esistono consistenti margini per espandere gli investimenti in 
infrastrutture mediante un maggior ricorso al partenariato tra settore pubblico e privato. 
La natura degli accordi che potrebbero essere conclusi in materia e alcune iniziative che 
potrebbero essere assunte al livello comunitario per favorirne un impiego più efficace 
sono esaminate nelle sezioni successive della presente nota. 
Si deve tuttavia riconoscere che la maggior parte dei progetti di questo tipo 
comporteranno presumibilmente dei costi per i bilanci pubblici, nella forma di 
trasferimenti di capitale o funzionali, ecc., per garantire un rendimento finanziario 
sufficiente a rendere la partecipazione interessante per i privati. Inoltre, lo spostamento di 
attività di questo tipo fuori dai bilanci pubblici può comportare qualche pericolo; se non 
vi è una autentica ripartizione dei rischi tra pubblico e privato e se il finanziamento dei 
progetti è integralmente coperto da garanzie dello Stato, allora gli impegni assunti dallo 
Stato possono tradursi in ingenti ed imprevedibili sopravvenienze passive che andranno a 
gravare i bilanci degli anni futuri. Tuttavia accordi di partenariato pubblico-privato ben 
concepiti possono sia ridurre l'esigenza di finanziamenti" pubblici a fondo perduto, sia 
tradursi in un adeguato trasferimento del rischio al settore privato. 
IV. NUOVE FORME PI FINANZIAMENTO DELLE INFRASTRUTTURE 
Negli ultimi anni gli Stati membri hanno dimostrato un crescente interesse per forme di 
partenariato tra pubblico e privato per finanziare le grandi infrastrutture. Queste strutture 
miste si fondano generalmente sul principio che determinati servizi di pubblica utilità non 
vengono più prestati solo direttamente dallo Stato, utilizzando infrastrutture di proprietà 
pubblica, ma possono ormai essere offerti anche da imprese private contro una qualche 
forma di remunerazione1. Tuttavia il partenariato tra pubblico e privato non costituisce 
solo una fonte di finanziamento complementare, bensì anche uno strumento per 
introdurre l'efficienza del settore privato nei progetti di infrastrutture, dalla stadio della 
progettazione fino alla fase operativa. 
Nella realizzazione e nella gestione di grandi progetti di infrastrutture, il settore privato 
può svolgere un molo solo se vi è una qualche forma di coinvolgimento dello Stato. E 
allo Stato che spetta creare il quadro e il sistema di incentivi che determina la fattibilità o 
meno della partecipazione del settore privato alla messa a disposizione di infrastrutture. 
La partecipazione del settore privato è direttamente dipendente dalla prospettiva di un 
livello accettabile di redditività e di un adeguato (lusso di reddito, soggetto ad un grado 
accettabile di incertezza. E lo Stato che ha il potere di prendere provvedimenti per ridurre 
l'alcatorietà tecnica e finanziaria dei progetti ad un livello accettabile per l'imprenditore 
privato, sia che il progetto in questione sia un nuovo progetto, remunerato mediante 
addebito diretto agli utenti o con un canone virtuale, sia che si tratti del trasferimento al 
settore privato di un progetto maturo o di un portafoglio di progetti. Gli Stati membri 
hanno messo in atto questi principi con modalità diverse, illustrate dai seguenti esempi: 
Autostrada finlandese n. 4 - pedaggio virtuale. Questo tratto di autostrada finlandese sarà 
costruito e gestito da un'impresa privata di proprietà di società svedesi e finlandesi. La 
Cfr. doc. COM(97)453 def. del 10 settembre 1997. 
concessionaria privata sarà responsabile della progettazione e delia costruzione 
dei l'autostrada e della sua manutenzione per 15 anni e verrà remunerata per Sa sua opera 
di costruzione e di manutenzione con pedaggi virtuali calcolati in base al numero di 
veicoli transitati una volta che la strada sarà stata aperta al traffico. 
Secondo ponte su! Tago - esempio di trasferimento di un flusso finanziario iniziale. 
Questo ponte di Lisbona è stato finanziato e realizzato da una società appositamente 
costituita, interamente di proprietà di investitori privati, sulla base di una concessione per 
l'esercizio del primo ponte sul Tago e del nuovo ponte e la riscossione di un pedaggio su 
entrambi i ponti per 33 anni. Î1 primo ponte ha quindi contribuito a finanziare il secondo. 
Finanziamenti aggiuntivi sono stati messi a disposizione dalla BEI sulla base di una 
garanzia di buon fine, da banche commerciali e dal Fondo di coesione. 
Ponte del collegamento fisso suirOresund - addebito diretto agli utenti attraverso un 
pedaggio. Questo collegamento diretto tra Copenaghen e Mulino viene costruito sulla 
base di una concessione di durata indeterminata a favore di un consorzio formato dai 
governi danese e svedese, costituito nella forma di una società apposita, che trarrà il suo 
reddito da addebiti diretti agli utenti, ossia pedaggi a carico dei veicoli che percorreranno 
la sezione stradale e canoni fìssi annui versati dalle ferrovie per l'uso della sezione 
ferroviaria. La società ha finanziato il ponte con l'emissione di prestiti garantiti dallo 
Stato. 
La linea ad alta velocità PBKAL, Paesi Bassi - addebito agli utenti e sfruttamento 
commerciale di immobili. Questo collegamento ferroviario ad alta velocità tra 
Amsterdam, l'aeroporto di Schiphol, Rotterdam e il confine belga sarà costruito per la 
maggior parte dallo Stato. Sono state esplorate le vie per coinvolgere nel modo più 
efficace capitali privati nel progetto e l'intenzione è ora di privatizzarlo costituendo una 
società apposita. Il reddito di tale società proverrà dai ricavi d'esercizio, sulla base dei 
pagamenti degli utenti e dello sfruttamento commerciale di immobili, comprese le 
stazioni. 
Tuttavia la capacità di generare reddito è molto diversa secondo il tipo di infrastruttura. I 
progetti nei settori delle telecomunicazioni, dell'energia e idrico normalmente generano 
notevoli ricavi fin dall'entrata in esercizio, ovvero producono un flusso finanziario 
prevedibile con esattezza. Al contrario i progetti nel settore dei trasporti possono 
incontrare notevoli problemi nella ricerca di finanziamenti, solitamente perché la loro 
capacità di generare entrate future è soggetta a notevoli incertezze. Indipendentemente 
dal modo prescelto perché un progetto generi un reddito, nel settore dei trasporti in 
particolare sarà necessario continuare a intervenire con fondi pubblici, nella forma di 
sovvenzioni o di capitale di rischio recuperabile. Di conseguenza il partenariato tra 
pubblico e privato non è indicato per tutti i tipi di infrastrutture e non può sempre 
sostituire i finanziamenti a fondo perduto, in particolare per le infrastrutture di trasporto. 
Come illustrato sopra, vi sono diverse formule alternative di cooperazione tra lo Stato e 
le imprese private. La scelta del meccanismo più appropriato per il trasferimento del 
rischio insito nell'investimento può essere fondata su criteri puramente finanziari, ma 
normalmente essa dovrebbe riflettere la situazione nazionale, compresa F accettabilità 
dell'imposizione di un canone agli utenti. La scelta si baserebbe anche sul tipo di 
investimento: l'approvvigionamento idrico e le strade sono infrastrutture che vengono 
presumibilmente percepite in modo diverso dal pubblico. 
V. LA SCELTA DEGLI STRUMENTI PER PROMUOVERE GLI 
INVESTIMENTI IN INFRASTRUTTURE 
Il partenariato tra pubblico e privato ha dunque una funzione importante da svolgere per 
accelerare la realizzazione di infrastrutture essenziali. La Commissione incoraggia le 
iniziative per l'investimento in infrastrutture attraverso una collaborazione tra pubblico e 
privato. Ma vi sono situazioni nelle quali reperire finanziamenti sufficienti rimane 
problematico. Innanzitutto, in molti casi la realizzazione di un progetto con la 
partecipazione del settore privato può ridurre, ma in nessun modo eliminare la necessità 
di finanziamenti pubblici a fondo perduto, mentre le dimensioni e la durata di alcuni dei 
più grandi progetti di infrastrutture comportano rischi che i privati non sono in grado di 
assumersi totalmente. Vi sono quattro settori nei quali iniziative della Comunità o di 
istituzioni comunitarie combinate con iniziative dello Stato membro interessato potrebbe 
tradursi in un approccio più integrato ai problemi del finanziamento di progetti in 
comune tra settore pubblico e privato: 
- La messa a disposizione di finanziamenti a fondo perduto o equivalenti, fino a rendere 
il progetto economicamente conveniente. Un passo importante in questa direzione 
sarebbe di accogliere la proposta, formulata dalla Commissione nel quadro 
dell'Agenda 2000, di stanziare 5,5 miliardi di ECU per le reti transeuropee (RTE) per 
il periodo 2000-2006. 
- L'uso del bilancio comunitario per promuovere lo sviluppo di strumenti per 
canalizzare verso progetti d'infrastrutture capitali di rischio provenienti dal settore 
privato. 
- Lo sviluppo degli strumenti di prestito della Banca europea per gli investimenti per 
adeguarli alle caratteristiche dei progetti di infrastrutture a lungo termine, consentendo 
alla Banca di assumersi rischi maggiori, in linea con lo strumento di sostegno alle 
piccole e medie imprese nel quadro del programma d'azione speciale di Amsterdam 
del 1997. 
- La presa in considerazione della possibilità che il Fondo europeo per gli investimenti 
metta a disposizione delle reti transeuropee capitali di rischio ed estenda la sua attività 
ai paesi candidati all'adesione, chiarendo o rendendo più larghi i criteri di 
ammissibilità dei progetti, affinché essa possa dare il contributo più efficace possibile 
allo sviluppo delle infrastrutture. 
Data la capacità dei mercati europei dei capitali, non esiste a livello europeo una carenza 
di risorse a cui attingere per finanziare mediante prestiti i progetti di infrastrutture. li 
problema è piuttosto quello di assicurare che il credito sia disponibile a condizioni 
adeguate e che, laddove opportuno, sia integrato da finanziamenti a fondo perduto per 
completare il pacchetto finanziario. Per ampliare i margini entro i quali è possibile 
attingere in maniera complementare a diverse fonti di finanziamento, occorre quindi 
sviluppare una maggiore sinergia tra gli Stati membri, la Banca europea per gii 
investimenti, il Fondo europeo per gli investimenti e gli strumenti dei fondi strutturali. 
Un uso efficace dei finanziamenti a fondo perduto 
Nell'Agenda 2000 la Commissione prevede un sostanzioso incremento dei fondi destinati 
alle infrastrutture (nell'ambito degli stanziamenti di bilancio per le RTE, del Fondo 
europeo di sviluppo regionale e del Fondo di coesione). Questi fondi cos<i J^a-ino t;r.ù 
fonìe significativa di sovvenzioni.e di altre forme di finanziamento pu gì w,e-.. .«ti 1.1 
infrastrutture nel!'Unione europea. Di norma i finanziamenti a fondo p dui* uig \n 
erogati nella fase iniziale di mi progetto, quella in cui vanno sosten*«i , t , ^1^" r» 
mentre il reddito generato dal progetto inizia ad affluire solo più tard \ °,e> ..U.T .« ,, 
tecniche per evitare di versare tutti i contributi a fondo perduto aTc^io, 'V » 
quindi l'impatto sfavorevole immedialo sul bilancio. Si può per esenf OV>JZ> ; 
pacchetti finanziari che sfruttano flussi finanziari già in atto, dérivant d * t« r«gJi gu 
realizzati, per rendere un progetto economicamente conveniente pel ->u<< uj-np!o ' 
(questa tecnica è stata utilizzata per esempio per i! ponte sul Tago in Torioga^o . 1 
secondo ponte sul Severn ne! Regno Unito) o apportare un contributo a 'ondo peidi to ~ 
equivalente in uno stadio più avanzato dei lavori di costruzione. E anche auspicabile, 
laddove sia possibile, erogare i contributi statali nella forma di capitale di rischio 
rimborsabile, il che consente di riciclare i fondi assegnandoli a nuovi progetti una volta 
che abbiano contribuito all'avvio di quelli precedenti. 
La promozione di partenariati tra settore pubblico e privato dà anche adito ad una 
importante problematica giuridica ed amministrativa, già affrontata dalla Commissione 
nella sua comunicazione sul partenariato tra settore pubblico e privato nei progetti di reti 
transeuropee di trasporto2. La partecipazione di imprese private al finanziamento di 
progetti di infrastrutture può normalmente essere assicurata nel modo migliore attraverso 
la costituzione di apposite società miste alle quali affidare la proprietà, la costruzione o il 
finanziamento delle infrastrutture in questione. La mancanza di una legislazione in 
materia può costituire un ostacolo al più largo ricorso a strutture miste tra pubblico e 
privato, specie nel settore ferroviario. 
Promuovere il capitale di rischio 
L'entità delle risorse finanziarie gestite dai fondi pensione e dalle imprese di 
assicurazione vita sta crescendo rapidamente, in linea con la tendenza a ricorrere a regimi 
di pensione a capitalizzazione e alla sempre più diffusa domanda di prodotti di tipo 
pensionistico nell'ambito dell'assicurazione vita. Nei prossimi decenni questi fondi 
faranno affluire sempre maggiori liquidità sui mercati europei dei capitali. Attualmente 
queste risorse possono essere incanalate verso i progetti di infrastrutture pubbliche solo 
attraverso l'emissione di titoli di Stato: io Stato si fa cioè prestare dai fondi pensione e 
dalle assicurazioni vita de! denaro che investe poi in infrastrutture. La messa a punto di 
meccanismi che consentano agli investitori istituzionali di partecipare direttamente a 
progetti di infrastrutture ridurrebbe la necessità di far transitare i fondi per i conti pubblici 
e farebbe partecipare i loro proprietari ai rischi del progetto. 
La Commissione, sulla scia del suo Libro verde sulle pensioni integrative nel mercato 
unico, sta studiando il modo di alleggerire le restrizioni che gravano sui fondi pensione 
senza compromettere la solidità finanziaria, sotto il profilo prudenziale, dei regimi 
pensionistici stessi3. La canalizzazione di risorse finanziarie degli investitori istituzionali 
verso il finanziamento di progetti di infrastrutture potrebbe essere agevolata sostenendo 
fondi d'investimento specializzati in infrastrutture. Si tratta di fondi simili a quelli che 
2 Doc. COM(97)453 def. del 10 settembre 1997. 
3 Cfr. doc. COM(98)625 def. del 28 ottobre 1998. 
operano nel settore del "venture capital" e la Commissione, nell'ambito del riesame in 
atto del regolamento finanziario per le RTE, ha suggerito che la Comunità potrebbe 
sostenere, assumendo partecipazioni nel capitale di rischio, fondi d'investimento 
specializzati in progetti facenti parte delle reti transeuropee. La Commissione invita gli 
Stati membri ad appoggiare questa proposta. Il modesto stanziamento finora assegnato 
dal Consiglio a questa iniziativa è tuttavia sufficiente solo per una limitata azione pilota. 
Prestiti con caratteristiche più adeguate alle esigenze dei progetti 
La Banca europea per gli investimenti è la principale erogatrice di prestiti al livello 
dell'Unione, ma essa non concede di norma prestiti senza la copertura di una garanzia 
commerciale o degli Stati membri. Sarebbe opportuno che la Banca intensifichi i suoi 
sforzi per associare i privati al finanziamento delle infrastrutture. A tal fine essa dovrebbe 
mettere a punto forme accettabili di condivisione del rischio per i progetti di 
infrastrutture, assumendosi essa stessa, accanto ai governi nazionali, una parte del rischio 
insito nella loro realizzazione. La Commissione invita la Banca ad istituire uno speciale 
sportello per prestiti da concedere in regime di condivisione del rischio, analogamente a 
quanto è stato fatto per il regime di sostegno alle FMI nel quadro de! programma 
d'azione speciale di Amsterdam. Sulla base della sua esperienza, la BEI dovrebbe 
sviluppare gli strumenti più adatti per consentirle di integrare nel modo più efficace i 
finanziamenti ottenibili da fonti commerciali; essa potrebbe per esempio prendere in 
considerazione l'ampliamento dei suoi prestiti per la realizzazione di infrastrutture senza 
garanzie di terzi, più ampie possibilità di concedere prestiti nel corso dei lavori di 
realizzazione dei progetti, la messa a punto di strumenti di prestito con caratteristiche che 
corrispondano meglio al profilo del cash-flow derivante dai progetti o infine la 
prestazione di assistenza tecnica per particolari progetti. 
Il Fondo europeo per gli investimenti ha da svolgere un importante ruolo complementare 
nel facilitare il finanziamento di progetti da parte del settore privato mediante la 
concessione di garanzie sui prestiti. Dalla sua costituzione nel 1994 il Fondo ha 
costantemente migliorato la sua capacità di sottoscrizione e la sua esperienza nella 
strutturazione dei progetti. Alla fine del settembre 3 998 il Fondo aveva prestato garanzie 
a favore di 24 progetti di RTE per un valore di 1,67 miliardi di ECU. 11 sostegno dei 
progetti dì RTE dovrebbe rimanere la principale priorità de! FEI, che nei prossimi anni 
dovrà presumibilmente accrescere il suo impegno in tale settore. Ciò non dovrebbe 
impedirgli di studiare, come suggerito sopra, il modo di sostenere più efficacemente lo 
sviluppo delle infrastrutture in generale, per esempio chiarendo o rendendo più larghi i 
suoi criteri di ammissibilità dei progetti. A! tempo stesso il Fondo dovrebbe studiare la 
possibilità di estendere la sua attività ai paesi candidati all'adesione, con particolare 
riferimento a progetti transfrontalieri in collaborazione con gli Stati membri dell'UE. 
VI. CONCLUSIONI 
L'opera di risanamento dei bilanci perseguita negli scorsi anni dagli Stati membri in vista 
della terza fase dell'UEM è stata decisiva per il ritorno ad una situazione sostenibile delle 
finanze pubbliche ed ha già prodotto un clima economico assai più favorevole agli 
investimenti necessari per una crescita più rapida. Tuttavia il contenimento della spesa 
pubblica ha avuto un impatto sproporzionato sugli investimenti pubblici, che sono 
diminuiti in termini di percentuale del PIL nella maggior parte degli Stati membri e sono 
scesi a livelli molto bassi in diversi di essi. 
10 
La disciplina m bilancio, in linea con le disposizioni del trattato e dei Patio di stabilità e 
crescita, deve essere mantenuta, ma è effettivamente auspicabile un riassetto della spesa 
pubblica a favore degli investimenti, specie in infrastrutture. 
In linea con questa impostazione la Co rami ss io ne provvedevi a formulare uria 
valutazione dell'adeguatezza degli investimenti pubblici., e delie loro» implicazioni per il 
rispetto degli obiettivi del Patto di crescita e stabilità, nelle sue raccomandazioni relative 
ai programmi di convergenza e di stabilità presentati dagli Stati membri ed inviterà il 
Consiglio a fere altrettanto. 
Vi è chiaramente spazio per immaginare nuovi metodi per la realizzazione di 
infrastrutture con la partecipazione del settore privato. La Commissione favorisce perciò 
ogni iniziativa che miri ad accrescere le possibilità di mettere assieme pacchetti finanziari 
solidi per progetti realizzati, nel quadro di un partenariato tra pubblico e privato, da 
imprenditori del settore privato e da enti pubblici autonomi. Ciò significa che devono 
essere messi a punto strumenti che comportino una compartecipazione al rischio, ma 
anche strumenti di finanziamento a fondo perduto. 
Per quanto riguarda i finanziamenti a fondo perduto, la Commissione invita il Consiglio 
ad associarsi al Parlamento europeo nell'approvare la dotazione finanziaria di 5,5 
miliardi di ECU per le reti transeuropee proposta per il periodo 2000-2006 nell'ambito 
dell'Agenda 2000 e a studiare il modo più efficace per utilizzare tali finanziamenti. 
Per incoraggiare lo sviluppo di strumenti per la messa a disposizione di capitali di rischio 
da parte del settore privato, il Consiglio è invitato ad adottare la proposta della 
Commissione sul capitale di rischio nel quadro del regolamento finanziario delle RTE. 
Per quanto riguarda gli strumenti di assunzione del rischio, la Commissione invita la 
Banca europea per gli investimenti ad intensificare il suo sostegno alla realizzazione di 
progetti di infrastrutture creando un apposito sportello per attività in regime di 
condivisione del rischio in linea con io strumento di sostegno alle piccole e medie 
imprese istituito nel quadro del programma d'azione speciale di Amsterdam del 1997. La 
Banca dovrebbe mettere a punto e in atto strumenti che le consentano di integrare 
efficacemente i finanziamenti ottenibili da fonti commerciali. 
La Commissione invita anche il Fondo europeo per gli investimenti a studiare, di 
concerto con i suoi azionisti, la possibilità di mettere capitali di rischio a disposizione 
delle RTE e di estendere le sua attività ai paesi candidati all'adesione, come pure a 
chiarire o a rendere più larghi i suoi criteri di ammissibilità dei progetti. 
La Commissione invita infine gli Stati membri ad operare, mantenendo comunque la 
disciplina di bilancio in linea con le disposizioni del trattato di Maastricht e del Patto di 
stabilità e crescita, un riassetto della spesa pubblica a favore degli investimenti pubblici. 
11 
ISSN 0254-1505 
COM(98) 682 def. 
DOCUMENTI 
IT 09 10 07 02 
N. di catalogo : CB-CO-98-732-IT-C 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo