Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

1. Introduzione

1.1. Contesto

Il 31 dicembre 1994, è entrata in vigore la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio [1] (in prosieguo "direttiva sugli imballaggi originaria"). Il 7 dicembre 2001, la Commissione ha presentato una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio [2] che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, da adottare mediante la procedura di codecisione ai sensi dell'articolo 251 del trattato CE (in prosieguo "direttiva sugli imballaggi riveduta"). La direttiva riveduta stabilisce fra l'altro obiettivi più ambiziosi di recupero e riciclaggio, da raggiungere entro il 31 dicembre 2008 [3].

[1] GU L 365 del 31 dicembre 1994, pag. 10.

[2] COM(2001) 729 def. (2001/0291 (COD)).

[3] Questo termine si basa sulla posizione comune (CE) n. 18/2003, GU C 107 E del 6 maggio 2003, pag. 17. Il Parlamento europeo in seconda lettura non ha adottato alcun emendamento a questo termine. La Grecia, l'Irlanda e il Portogallo potranno prorogare il termine fino ad una data da concordare in fase di conciliazione.

All'epoca della presentazione al Parlamento europeo e al Consiglio della proposta di direttiva sugli imballaggi riveduta, erano in corso i negoziati di adesione con dieci nuovi Stati membri. Questi ultimi (in prosieguo "Stati in via di adesione") stanno per aderire all'Unione europea in virtù del trattato di adesione del 16 aprile 2003. Il sesto considerando della proposta di direttiva sugli imballaggi riveduta recita: "Alla luce dell'allargamento dell'Unione europea, va conferita una giusta attenzione alla situazione specifica dei futuri Stati membri, in particolare con riferimento al conseguimento dell'obiettivo di riciclaggio di cui all'articolo 6, paragrafo 1, tenendo conto del loro attuale basso livello di consumo di imballaggi". Tuttavia, a quell'epoca i periodi di transizione relativi alla direttiva originaria non erano ancora stati finalizzati per gli Stati in via di adesione. Inoltre, si disponeva di informazioni insufficienti sulle condizioni in cui fissare obiettivi di recupero e riciclaggio più ambiziosi in quei paesi. Pertanto, la proposta di direttiva sugli imballaggi riveduta non conteneva proposte specifiche per gli Stati in via di adesione.

I negoziati di adesione, conclusi nel dicembre 2002, comprendevano esclusivamente la legislazione adottata entro il 1° novembre 2002. A norma dell'articolo 2 dell'Atto di adesione, "dalla data di adesione le disposizioni dei trattati originari e gli atti adottati dalle istituzioni prima dell'adesione vincolano i nuovi Stati membri e si applicano in tali Stati alle condizioni previste da detti trattati e dal presente atto". Di conseguenza, tutti gli atti adottati dalle istituzioni prima della data di adesione vincolano i nuovi Stati membri a partire dalla data dell'adesione, pur senza essere stati considerati dai negoziati ed essendo stati adottati senza la partecipazione dei nuovi Stati. Per evitare difficoltà nell'applicazione della legislazione adottata dopo il 1° novembre 2002, il Consiglio europeo di Copenaghen del 12-13 dicembre 2002 [4] ha stabilito una serie di meccanismi di informazione e consultazione degli Stati in via di adesione durante il periodo ad essa precedente.

[4] Talune disposizioni del Trattato di adesione; procedura di informazione e consultazione per l'adozione di talune decisioni ed altre misure durante il periodo che precede l'adesione, allegate all'Atto finale del Trattato di adesione.

Ai sensi di tale procedura di informazione e consultazione, otto Stati in via di adesione hanno chiesto le consultazioni sulla proposta di revisione della direttiva sugli imballaggi. Nella riunione del comitato interinale del 27 febbraio 2003, tutti gli Stati in via di adesione eccetto Cipro hanno comunicato alla Comunità che necessiteranno di un ulteriore periodo di transizione. Il comitato ha stabilito che questi elementi siano trattati nel quadro istituzionale dell'Unione e ricevano la debita considerazione, notando altresì l'intenzione della Commissione di tenere consultazioni bilaterali di livello tecnico (in prosieguo "consultazioni tecniche") con gli Stati in via di adesione su loro richiesta. Tali consultazioni si sono tenute con tutti i dieci Stati in via adesione nel periodo dall'11 marzo al 14 aprile 2003.

Sulla base di tali consultazioni, la Commissione ha concluso che gli Stati in via di adesione devono poter beneficiare di un termine più ampio per raggiungere gli obiettivi della direttiva sugli imballaggi riveduta, perché hanno iniziato da poco tempo ad allestire i loro sistemi di riciclaggio e recupero degli imballaggi. Raggiungere gli obiettivi entro la stessa data prevista per i 12 Stati membri a cui si applica la scadenza più ravvicinata della proposta riveduta genererebbe costi indebiti. Per affrontare questo problema, la Commissione ha considerato diverse soluzioni possibili, fra cui la praticabilità di modificare la propria proposta [5] in seconda lettura e possibilità previste nel Trattato di adesione, concludendo tuttavia che il procedimento più sensato consista nel presentare una proposta di modifica a norma dell'articolo 95 del trattato.

[5] COM(2001)729 final (2001/0291 (COD))

La presente proposta intende affrontare questo problema e fissare un termine temporale per il raggiungimento, negli Stati in via di adesione, dei nuovi obiettivi istituiti dalla direttiva sugli imballaggi riveduta.

1.2. Cronologia della proposta

La proposta va vista nel contesto dell'esigenza per tutti gli Stati membri, compresi i dieci Stati in via di adesione, di recepire la direttiva sugli imballaggi riveduta 18 mesi dopo l'entrata in vigore. Sarebbe quindi ideale poter adottare la presente proposta in tempo utile prima della scadenza di tale termine, per consentire agli Stati in via di adesione di recepire simultaneamente la direttiva sugli imballaggi riveduta e la presente proposta. Il calendario di quest'ultima consentirebbe di tenere un primo dibattito al Parlamento europeo e al Consiglio nella prima metà del 2004, rendendo anche probabile, in tal modo, che le decisioni saranno assunte solo dopo l'avvenuta adesione all'Unione europea dei nuovi Stati membri, che potranno così esercitare il loro diritto di voto nelle istituzioni.

2. Posizione degli Stati in via di adesione

2.1. Informazioni generali

Tabella 1: Periodi di transizione a norma del Trattato di adesione per i seguenti obiettivi della direttiva 94/62/CE (termine del 30 giugno 2001): recupero globale 50-65%, riciclaggio globale 25-45%, riciclaggio per materiale 15% minimo.

Paese // Periodo di transizione a norma del Trattato di adesione

Cipro // Recupero globale e riciclaggio: 2005

Plastica: 2004

Carta/cartone: 2005

Repubblica Ceca // Recupero globale: 2005

Plastica: 2005

Estonia // Nessuno

Ungheria // Recupero globale: 2005

Vetro: 2004

Plastica: 2005

Lettonia // Recupero globale: 2007

Plastica: 2007

Lituania // Recupero globale: 2006

Riciclaggio globale: 2004

Metalli: 2004

Plastica: 2004

Malta // Recupero globale: 2009

Riciclaggio globale: 2005

Plastica: 2009

Polonia // Recupero globale: 2007

Plastica: 2005

Metalli: 2005

Slovacchia // Recupero globale: 2007

Metalli: 2007

Slovenia // Recupero globale: 2007

Plastica: 2007

Tabella 2: Consumo pro capite di imballaggi e quote dei diversi materiali nei dieci Stati in via di adesione (all'anno)

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 3: Tassi di riciclaggio programmati secondo i piani attuativi dei dieci nuovi Stati membri e i documenti ricevuti da quegli Stati nel corso della consultazione tecnica

>SPAZIO PER TABELLA>

Tutti i dati si basano sui contributi forniti dalle autorità nazionali nell'ambito della consultazione tecnica sulla revisione della direttiva sugli imballaggi.

*: Questo Stato ha indicato di ritenere realistica la data del 2012 come termine per il raggiungimento degli obiettivi.

2.2. Posizioni dettagliate degli Stati in via di adesione

In seguito alla riunione del comitato interinale del 27 febbraio 2003, si sono tenute consultazioni tecniche bilaterali nel periodo dall'11 marzo al 14 aprile con tutti i dieci Stati in via di adesione. Inoltre, tutti i dieci Stati in via di adesione hanno fatto pervenire documenti di posizione. Le posizioni qui riportate rispecchiano le consultazioni tecniche e i documenti di posizione. I termini si riferiscono agli obiettivi della posizione comune (CE) n. 18/2003 [6], che hanno ricevuto il sostegno del Parlamento europeo nella votazione in seconda lettura il 2 luglio 2003.

[6] GU C 107E del 6 maggio 2003, pag. 17.

Cipro ha indicato che le quantità modeste di rifiuti di imballaggi in quel paese (130 000 tonnellate annue) poco si prestano ad economie di scala. Spesso non è economicamente conveniente disporre di impianti propri di riciclaggio ed i materiali raccolti devono essere esportati e riciclati all'estero, creando costi aggiuntivi. Inoltre, la presenza di un gran numero di piccoli produttori di imballaggi rende più difficile controllarne l'adempimento. Tuttavia Cipro prevede di raggiungere i nuovi obiettivi nella loro totalità entro il 2012.

La Repubblica Ceca ha sottolineato l'esigenza di sviluppare la capacità di riciclaggio allo stesso ritmo degli altri Stati in via di adesione per evitare distorsioni alla concorrenza fra i nuovi Stati. Il raggiungimento dei nuovi obiettivi entro il 2008 comporterebbe costi economici elevati. Sono state citate difficoltà particolari per quanto riguarda gli obiettivi per il legno e i metalli. Tuttavia, la Repubblica Ceca ha indicato di poter raggiungere i nuovi obiettivi entro il 2012.

L'Estonia è l'unico Stato in via di adesione per cui non è previsto un periodo di transizione per la direttiva sugli imballaggi originaria. Infatti l'Estonia prevedeva di usare il recupero energetico per raggiungere gli obiettivi in misura molto maggiore rispetto agli altri Stati in via di adesione. Tuttavia, gli obiettivi della direttiva riveduta imporranno un aumento sostanziale del riciclaggio, che necessiterà di investimenti aggiuntivi e di un ripensamento dell'attuale strategia di recupero dei rifiuti di imballaggio. Pertanto, l'Estonia ha indicato di aver bisogno di più tempo per raggiungere i nuovi obiettivi e considera il 2012 una data realistica. L'Estonia preferirebbe sostituire l'obiettivo di riciclaggio del 15% per il legno con un obiettivo di recupero del 15% per tale materiale.

L'Ungheria necessita di più tempo per raggiungere i nuovi obiettivi della direttiva riveduta, a causa di un consumo di imballaggi relativamente basso, dell'esistenza di aree rurali estese e di un deficit di impianti di riciclaggio (in particolare nel settore del vetro). Tuttavia, l'Ungheria ha indicato che potrà raggiungere i nuovi obiettivi entro il 2012.

La Lettonia ha sottolineato il proprio basso consumo di imballaggi, pari a 61 kg per abitante, e le condizioni geografiche specifiche. Aree estese del paese sono assai poco popolate (37 abitanti per km2) e dispongono di infrastrutture stradali e di raccolta dei rifiuti tuttora insufficienti. Meno del 40% di tutte le strade sono pavimentate. Il raggiungimento dei nuovi tassi di riciclaggio genererà costi marginali crescenti e richiederà l'istituzione della raccolta e del riciclaggio non solo nei centri urbani ma anche nelle aree meno popolate. Sebbene non siano disponibili dati sui costi concreti, questi appaiono elevati se confrontati agli attuali livelli di prezzi e di reddito. La Lettonia ritiene di necessitare, per portare il proprio sistema di riciclaggio ai livelli dei nuovi obiettivi, di un periodo di tempo analogo a quello concesso agli Stati membri esistenti. Per questi motivi, ritiene di aver bisogno di un termine supplementare fino al 2015.

La Lituania ha fatto riferimento alla bassa densità di popolazione (53 abitanti per km2) e al consumo modesto di imballaggi (meno di 50 kg per abitante). Occorreranno investimenti significativi in impianti moderni di trattamento dei rifiuti. La quota dei rifiuti di imballaggio industriali è particolarmente bassa (appena il 4% del totale dei rifiuti di imballaggio). La Lituania ritiene di necessitare, per migliorare la propria infrastruttura di raccolta e di riciclaggio, di un periodo di tempo analogo a quello concesso agli Stati membri attuali. Ritiene tuttavia che il 2012 rappresenti un termine realistico.

Malta ha citato la propria situazione specifica, comprese le circostanze geofisiche e svantaggi strutturali, la maggior densità demografica in Europa (1 200 abitanti per km2) e l'impatto del turismo. Impianti propri di riciclaggio spesso non sono economicamente convenienti per la mancanza di economie di scala, obbligando ad esportare nel continente una parte consistente dei rifiuti di imballaggio da riciclare, generando così costi aggiuntivi. Inoltre, il sistema di riutilizzo in vigore per le bibite analcoliche (periodo di transizione: fino al 2007) riduce sostanzialmente i rifiuti provenienti da bottiglie di plastica. Trattandosi del tipo di rifiuti di imballaggi di plastica di più facile riciclaggio, sarà particolarmente difficile raggiungere l'obiettivo del 22,5% per questo materiale. Malta ritiene di poter raggiungere i nuovi obiettivi entro il 2013, ad eccezione di quello per la plastica, per il quale occorrerebbe prorogare il termine al 2016.

La Polonia ha sottolineato i costi ingenti per realizzare l'infrastruttura necessaria e l'esigenza di valutare le esperienze attualmente insufficienti maturate dalla propria organizzazione di recupero degli imballaggi, considerando che solo la data del 2014 sarebbe un termine realistico per raggiungere i nuovi obiettivi. Il costo attuale del sistema polacco è stimato a circa 0,14 euro pro capite, mentre costi analoghi si elevano a 2,9 euro nel Regno Unito e 22,6 euro in Germania [7]. Secondo i calcoli polacchi, i costi di riciclaggio e recupero generati dai nuovi obiettivi saranno moltiplicati almeno da un fattore 20 per raggiungere gli obiettivi relativi alla scadenza del 2007 e di un ulteriore fattore da 6 a 8 per raggiungere i nuovi obiettivi. A tal fine, la Polonia ritiene che il costo di investimento nel 2003 sarà pari a 17 milioni di euro, passando a 51 milioni di euro nel periodo dal 2004 al 2006 e a 68 milioni di euro dal 2007 al 2010 per scendere nuovamente a 51 milioni di euro dal 2010 al 2014. Il 36% di questi investimenti servirebbe per modernizzare gli impianti di riciclaggio, il 30% per espandere gli impianti di smistamento e il 34% per la raccolta differenziata.

[7] Pare trattarsi di un riferimento all'esigenza di finanziamento, cioè senza tenere conto del risparmio sui costi di smaltimento.

La Slovacchia ha stimato che il costo cumulativo del raggiungimento dei nuovi obiettivi entro il 2012 sarebbe di circa 68 milioni di euro (investimenti e costi operativi). Appare molto difficile, da un punto di vista pratico, realizzare le infrastrutture necessarie di raccolta e di riciclaggio entro il 2008. Anche se dovesse risultare possibile, i costi sarebbero molto più alti rispetto alla data alternativa del 2012, perché gli investimenti si concentrerebbero in un periodo più breve senza l'ammortizzazione fornita dagli introiti. Invece il termine del 2012 per i nuovi obiettivi è considerato realistico.

La Slovenia ha sottolineato che le esperienze acquisite con il nuovo sistema di recupero degli imballaggi sono tuttora insufficienti. Tuttavia, il termine del 2012 è considerato realistico.

3. La revisione proposta

Portata e contenuto della revisione

La presente proposta si limita a fissare il 31 dicembre 2012 come termine entro cui gli Stati in via di adesione dovranno raggiungere gli obiettivi di recupero e di riciclaggio a norma della direttiva sugli imballaggi riveduta.

Motivazione del termine proposto

La scelta del 31 dicembre 2012 rappresenta un equilibrio fra le considerazioni seguenti.

Un termine troppo ambizioso avrebbe comportato costi iniziali significativi per gli Stati in via di adesione e non è certo che sarebbe stato possibile raggiungere i nuovi obiettivi entro il 2008, come previsto per la maggior parte degli Stati membri attuali. Inoltre, numerosi Stati in via di adesione godono di periodi di transizione per raggiungere gli obiettivi della direttiva sugli imballaggi originaria che scadono poco prima del 2008 o, nel caso di Malta, in una data addirittura successiva.

D'altro canto, la scelta di un termine molto tardivo nuocerebbe allo scopo della direttiva, che si prefigge di ridurre le disparità del mercato interno adottando un approccio comune sugli imballaggi e sulla gestione dei rifiuti di imballaggio, compresi il recupero e il riciclaggio. I paesi che fanno già molto per una gestione efficace dei rifiuti di imballaggio hanno interesse ad avere condizioni di concorrenza leale fra le loro imprese e quelle che operano in Stati membri in cui la creazione di sistemi di recupero degli imballaggi è stata più lenta. Sarà poi importante avanzare verso un approccio coordinato per aumentare l'attività di riciclaggio e di recupero negli Stati in via di adesione per dare segnali chiari e una programmazione affidabile per la creazione delle infrastrutture e delle industrie di riciclaggio nei nuovi paesi. Trattandosi in molti casi di paesi relativamente piccoli, si ritiene che l'uso di impianti di riciclaggio situati in altri Stati membri sarà la regola e non l'eccezione.

Diversamente dai negoziati di adesione, non sembra conveniente in questo caso fissare il termine su base individuale per paese. L'integrazione dei nuovi paesi nel mercato interno avrà già fatto progressi sostanziali al momento di applicare i nuovi obiettivi. Sebbene esistano certamente differenze fra i nuovi paesi, fattori geografici, politici o storici non possono essere motivi validi per giustificare un'introduzione del riciclaggio e del recupero degli imballaggi significativamente più lenta in alcuni paesi rispetto ad altri (per una descrizione più particolareggiata delle condizioni geografiche, cfr. in appresso). In questo contesto, è evidente che l'allestimento e l'operazione di sistemi efficienti di riciclaggio e recupero comporta dei costi. Tuttavia, tali costi si verificano in tutti i paesi e non possono essere considerati disgiuntamente dai benefici ambientali e dal risparmio sui costi dello smaltimento alternativo che si verificano nei paesi stessi.

Il termine del 31 dicembre 2012 è stato scelto per trovare un equilibrio fra tutti questi fattori. Si ritiene che esso tenga conto dei punti di vista dei nuovi paesi, promuova un livello elevato di protezione ambientale, a norma del trattato, e tenga conto dell'interesse degli Stati membri attuali. La data prescelta tiene anche conto dei termini fissati per Grecia, Irlanda e Portogallo.

Condizioni geografiche specifiche

Alcuni Stati membri fanno riferimento alle loro condizioni geografiche specifiche, in particolare bassa densità demografica o insularità.

È noto che l'allestimento e l'operazione di sistemi di raccolta in regioni scarsamente popolate possono essere molto costosi, ma occorre anche considerare che la direttiva si applica all'intero territorio di ogni Stato e non impone che la raccolta avvenga in tali regioni, le quali, pur rappresentando una parte considerevole della superficie di un paese, ospitano solo una piccola parte della popolazione. In genere, più del 60% della popolazione di tutti i paesi interessati risiede nelle città e un'altra percentuale significativa risiede in aree rurali situate in prossimità delle città. Di conseguenza, la quota di imballaggi consumati e gettati nelle regioni scarsamente popolate si può ritenere modesta a paragone del consumo di imballaggi e della produzione di rifiuti di imballaggio complessivamente a livello nazionale.

È noto altresì che i paesi insulari possono dover sopportare costi aggiuntivi di sbarco e imbarco dei rifiuti di imballaggio raccolti, ove occorra spedire tali rifiuti per il trattamento in impianti di riciclaggio. Tuttavia, la Commissione non dispone di dati che indichino che tali costi altererebbero significativamente l'equilibrio dei costi e dei benefici del riciclaggio. Al contrario, il trasporto marittimo appare economicamente concorrenziale in molti mercati internazionali del riciclaggio (in particolare per metalli e plastica).

4. Implicazioni economiche, ambientali e sociali della direttiva

Impatto dell'aumento degli obiettivi di riciclaggio

In considerazione dell'urgenza della presente proposta, le implicazioni economiche, ambientali e sociali dell'adeguamento degli obiettivi di riciclaggio negli Stati in via di adesione ai livelli della direttiva sugli imballaggi riveduta sono state valutate sulla base delle informazioni esistenti, in particolare lo studio su costi e benefici eseguito da RDC/Pira per conto della Commissione europea [8] e uno studio di ECOTEC per la Commissione europea sui benefici dell'adeguamento all'acquis ambientale da parte dei paesi candidati [9].

[8] RDC/Pira 2001 per la Commissione europea: Evaluation of costs and benefits for the achievement of reuse and recycling targets for the different packaging materials in the frame of the Packaging and Packaging Waste Directive 94/62/EC, http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/studies/packaging/costsbenefits.pdf

[9] ECOTEC 2001 per la Commissione europea: The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries, http://europa.eu.int/comm/environment/ enlarg/benefit_en.htm

Poiché lo studio RDC/Pira era limitato ai 15 Stati membri attuali, occorre estrapolarne i risultati per includere i nuovi paesi. Tuttavia, non si ravvisano motivi per ritenere che i principali modelli dello studio non sarebbero validi anche in quei paesi. Tale punto di vista si fonda in particolare sulle seguenti considerazioni.

Lo studio RDC/Pira ha indicato che i costi e i benefici del riciclaggio degli imballaggi dipendono in primo luogo dal materiale (p. es. PET, carta) e dall'applicazione (p. es. bottiglia, scatola di cartone). In altre parole, se il riciclaggio di un determinato materiale o applicazione è chiaramente conveniente, da un punto di vista costo-beneficio, in un dato paese, lo stesso vale in tutti gli altri paesi considerati dallo studio. I fattori locali hanno un'incidenza assai minore e diventano significativi soprattutto soprattutto per le applicazioni con un equilibrio costo-beneficio incerto. Per gli Stati membri attuali, il paese con i risultati più sfavorevoli al riciclaggio è l'Irlanda, con un tasso di riciclaggio ottimale degli imballaggi stimato fra il 40% e il 54%, a fronte del tasso ottimale stimato per la Danimarca, il paese con le condizioni più favorevoli, che si situa fra il 53% e il 68%.

Il principale fattore di incidenza sui risultati sembra essere il metodo alternativo di trattamento dei rifiuti (inceneritore o discarica). Anche la densità di popolazione pare influire, ma i suoi effetti sul tasso di riciclaggio ottimale possono essere sia positivi che negativi: a seconda del materiale/applicazione e di quale sia il metodo alternativo di gestione dei rifiuti, il tasso di riciclaggio ottimale può risultare maggiore o minore nelle aree urbane rispetto a quelle rurali. Va anche detto che i risultati della raccolta dei rifiuti domestici di imballaggio spesso sono migliori nelle aree rurali che in quelle urbane.

Di norma, i nuovi paesi presentano un minor consumo di imballaggi. Il consumo medio di imballaggi negli Stati in via di adesione è di 87 kg pro capite, a fronte di 169 kg pro capite negli Stati membri attuali. Pare quindi probabile che i nuovi paesi incorreranno in costi unitari lievemente maggiori in fase di creazione dei loro sistemi di raccolta. Anche i costi di trasporto potranno essere più elevati che negli Stati membri attuali. Tuttavia, è probabile che tutti questi effetti abbiano portata limitata e possano essere in parte compensati da minori costi di personale.

La composizione dei rifiuti di imballaggio non differisce significativamente rispetto agli Stati membri attuali e non si ravvisano dunque motivi per ipotizzare difficoltà specifiche per determinati materiali, al di là del livello generalmente minore di consumo di imballaggi.

L'impatto ambientale del ciclo di vita degli imballaggi in genere si concentra nel consumo energetico per la produzione e per il riciclaggio o smaltimento del materiale. Essendo improbabile che i metodi di produzione e di riciclaggio differiscano significativamente da un paese all'altro, i modelli ambientali dovrebbero essere simili a quelli osservati negli Stati membri attuali. Potrebbero verificarsi differenze derivanti da maggiori distanze di trasporto, ma l'impatto del trasporto di norma è inferiore di un ordine di grandezza rispetto all'impatto derivante dalla produzione e dal riciclaggio o smaltimento dei materiali. La riduzione della quantità di rifiuti destinata alle discariche potrebbe rivelarsi particolarmente significativa negli Stati in via di adesione. Le discariche sono tuttora il principale metodo alternativo di smaltimento e spesso gli standard ambientali non sono in regola con la legislazione comunitaria. È anche possibile che la valutazione monetaria degli impatti ambientali dovrà essere corretta in funzione di redditi meno elevati e quindi di una minor propensione a pagare per i benefici ambientali. Tuttavia, scarseggiano gli elementi scientifici sulla valutazione monetaria dei benefici ambientali negli Stati in via di adesione. Inoltre, l'impiego di fattori di valutazione diversi creerebbe ulteriori problemi metodologici.

Secondo un calcolo basato sullo studio RDC/Pira, tutte le attività di riciclaggio necessarie per raggiungere i nuovi obiettivi per vetro, carta/cartone, plastica e metalli genererebbero benefici ambientali approssimativamente equivalenti a 150-200 milioni di euro. È anche possibile effettuare un calcolo approssimativo del valore monetario dei benefici ambientali ulteriori che derivano dal raggiungimento dei nuovi obiettivi rispetto agli attuali livelli di riciclaggio. Valendosi del medesimo approccio usato nella proposta di revisione COM(2001) 729 per il calcolo dei benefici ambientali esterni e ipotizzando un aumento del riciclaggio del vetro dal 20% al 60%, della carta dal 35% al 60%, della plastica dal 10% al 22,5% e dei metalli dal 10% al 50%, il raggiungimento dei nuovi obiettivi genererebbe benefici ambientali ulteriori nella misura di circa 100 milioni di euro.

Tabella 4: Costi esterni evitati a seguito del maggiore riciclaggio risultante dall'applicazione dei nuovi obiettivi specifici per i materiali, rispetto ai livelli di riciclaggio attuali (stimando il 20% per il vetro, il 35% per la carta, il 10% per la plastica e il 10% per i metalli [10])

[10] Non figurano i calcoli sul legno per l'insufficienza dei dati disponibili su costi e benefici.

>SPAZIO PER TABELLA>

Lo studio ECOTEC ha calcolato che i benefici annuali complessivi derivanti dall'attuazione della direttiva sugli imballaggi originaria in tutti i paesi candidati si situano fra 156 e 910 milioni di euro. Questi risultati rappresentano in particolare i danni evitati all'ambiente sostituendo i materiali primari con materiali riciclati. I benefici ambientali maggiori sono previsti per l'Ungheria (10-107 milioni di euro), la Polonia (35-191 milioni di euro) e la Repubblica Ceca (22-148 milioni di euro).

L'impatto economico può variare per via dei minori livelli di reddito e di costi del lavoro più contenuti. Tuttavia, questi due fattori dovrebbero, entro certi limiti, compensarsi a vicenda. Negli Stati membri attuali, l'esigenza di finanziamento per il riciclaggio è spesso minore dei risparmi derivanti dal minor ricorso allo smaltimento dei materiali nelle discariche e negli inceneritori. Ciò potrebbe non corrispondere alla situazione degli Stati in via di adesione, dove i costi di discarica sono attualmente molto bassi, ma tale basso livello dei costi dipende a sua volta dagli standard ambientali meno severi in vigore. È probabile che i costi delle discariche aumentino significativamente con l'applicazione dell'acquis negli Stati in via di adesione, applicazione per la quale esistono pochissime disposizioni transitorie (per Estonia, Polonia e Lettonia). Il riciclaggio dei rifiuti di imballaggio può anche ridurre i costi di realizzazione di nuovi impianti di sostituzione di vecchie discariche già piene o fuori norma per la legislazione comunitaria.

Adottando lo stesso approccio e gli stessi fattori di costo usati nella proposta di revisione COM(2001) 729 per calcolare i costi di riciclaggio e di smaltimento alternativo ed ipotizzando un aumento del riciclaggio del vetro dal 20% al 60%, della carta dal 35% al 60%, della plastica dal 10% al 22,5% e dei metalli dal 10% al 50%, il raggiungimento dei nuovi obiettivi comporterebbe un'esigenza di finanziamento supplementare di circa 250 milioni di euro. I costi di smaltimento alternativo sono stimati a circa 300 milioni di euro. Ad eccezione dei costi fissi, tali costi si convertono in risparmio quando i materiali sono riciclati.

Tabella 5: Costi di riciclaggio e di smaltimento alternativo degli imballaggi supplementari da riciclare in applicazione dei nuovi obiettivi specifici per i materiali, rispetto ai livelli di riciclaggio attuali (stimando il 20% per il vetro, il 35% per la carta, il 10% per la plastica e il 10% per i metalli [11])

[11] Non figurano i calcoli sul legno per l'insufficienza dei dati disponibili su costi e benefici.

>SPAZIO PER TABELLA>

L'impatto sociale può variare in conseguenza dei minori livelli di reddito negli Stati in via di adesione, per cui è possibile che una quota maggiore del reddito disponibile debba essere destinata al riciclaggio degli imballaggi. Le categorie sociali meno abbienti potrebbero subirne gli effetti in maggior misura rispetto alle categorie più abbienti. Tuttavia, ciò sarà compensato in parte dal minor consumo di imballaggi da parte dei meno abbienti. Il raggiungimento dei nuovi obiettivi creerà nuovi posti di lavoro in misura significativa, anche per profili poco specializzati. A livello macroeconomico, tuttavia, è probabile che ciò sia ampiamente compensato dalla riduzione dell'occupazione in altri settori, per la minor disponibilità di reddito per altri prodotti e servizi.

Impatto della proroga del termine di recepimento

L'impatto ambientale, economico e sociale sopra descritto è comunque destinato a prodursi in conseguenza degli obiettivi della direttiva sugli imballaggi riveduta. La presente direttiva si limita a determinare la data entro cui i nuovi obiettivi dovranno essere raggiunti negli Stati in via di adesione. Fissando una data più tardiva, si ritiene che la direttiva ridurrà i costi di allestimento della necessaria infrastruttura di raccolta, smistamento e trattamento. Non sono disponibili informazioni sui livelli esatti di tali costi. Si ritiene inoltre che durante il periodo transitorio supplementare i benefici ambientali saranno leggermente inferiori a quelli che si otterrebbero adottando una data di recepimento più ravvicinata.

Conclusione

Si ritiene che l'impatto ambientale, economico e sociale del raggiungimento dei nuovi obiettivi negli Stati in via di adesione sarà simile a quello previsto per gli Stati membri attuali. Sulla base di estrapolazioni dei costi di riciclaggio e di smaltimento, nonché di valutazioni monetarie dei benefici ambientali, i costi supplementari del riciclaggio rispetto ai livelli attuali di riciclaggio sono stimati a circa 250 milioni di euro, a fronte di circa 300 milioni di euro risparmiabili almeno in parte attraverso il riciclaggio e circa 100 milioni di euro di benefici ambientali. Tuttavia, potrebbero esserci differenze nei costi e nei fattori impiegati nella valutazione monetaria rispetto agli Stati dell'UE a 15 e per questo motivo i dati citati, soprattutto quelli relativi alla valutazione monetaria dei benefici ambientali, vanno trattati con molta cautela. Rispetto ai termini stipulati nella direttiva sugli imballaggi riveduta, è probabile che la presente direttiva riduca i costi di allestimento della necessaria infrastruttura di raccolta, smistamento e trattamento rimandando dal 2008 al 2012 la data di attuazione per gli Stati in via di adesione.

2004/0045 (COD)

Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio

IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 95, paragrafo 1,

vista la proposta della Commissione [12],

[12] GU C [...] del [...], pag. [...]

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo [13],

[13] GU C [...] del [...], pag. [...]

deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato [14],

[14] GU C [...] del [...], pag. [...]

considerando quanto segue:

(1) Alla luce dell'allargamento dell'Unione europea, va conferita una giusta attenzione alla situazione specifica dei futuri Stati membri, in particolare per quanto riguarda il raggiungimento degli obiettivi di riciclaggio e di recupero fissati dall'articolo 6, paragrafo 1 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 94/62/CE [15].

[15] GU L 365 del 31.12.1994, pag. 10. Direttiva successivamente modificata dalla direttiva ../../CE (GU L ..., ....., pag. ..).

(2) Gli Stati membri che aderiscono all'Unione europea in virtù del Trattato di adesione del 16 aprile 2003 necessitano di più tempo per adattare i loro sistemi di riciclaggio e di recupero agli obiettivi della direttiva 94/62/CE.

(3) Poiché gli obiettivi dell'azione prevista, ossia armonizzare gli obiettivi nazionali di riciclaggio e recupero dei rifiuti di imballaggio, non possono essere sufficientemente conseguiti dagli Stati membri e possono quindi, date le dimensioni dell'azione, essere meglio conseguiti dalla Comunità, quest'ultima può adottare provvedimenti conformemente ai principi di sussidiarietà di cui all'articolo 5 del trattato. Conformemente al principio di proporzionalità, la direttiva si limita esclusivamente allo stretto necessario per conseguire tali obiettivi.

(4) Alla luce dell'ulteriore allargamento dell'Unione europea, va conferita una giusta attenzione anche alla situazione specifica di paesi la cui adesione è prevista per una fase successiva.

(5) La direttiva 94/62/CE va modificata in conseguenza,

HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:

Articolo 1

Alla fine dell'articolo 6 della direttiva 94/62/CE è aggiunto il seguente paragrafo:

"11. Gli Stati membri che aderiscono all'Unione europea in virtù del Trattato di adesione del 16 aprile 2003 possono posticipare il raggiungimento degli obiettivi di cui al paragrafo 1, lettere b), d) e e) fino ad una data da essi definita che non può essere successiva al 31 dicembre 2012."

Articolo 2

1. Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il [18 mesi dopo l'entrata in vigore]. Essi comunicano senza indugio alla Commissione il testo di tali disposizioni e una tabella correlativa fra tali disposizioni e la presente direttiva.

Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità del riferimento sono decise dagli Stati membri.

2. Gli Stati membri comunicano alla Commissione il testo delle principali disposizioni di diritto nazionale adottate nel campo di applicazione della presente direttiva.

Articolo 3

La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

Articolo 4

Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva.

Fatto a Bruxelles, il

Per il Parlamento europeo Per il Consiglio

Il Presidente Il Presidente

IMPATTO DELLA PROPOSTA SULLE IMPRESE CON PARTICOLARE RIFERIMENTO ALLE PICCOLE E MEDIE IMPRESE (PMI)

La proposta

1. In considerazione del principio di sussidiarietà, perché è necessaria una legislazione comunitaria in questo settore e quali sono gli obiettivi principali?

La presente proposta è necessaria perché in caso contrario i nuovi Stati membri si troverebbero in difficoltà per raggiungere gli obiettivi della direttiva riveduta 94/62/CE.

Impatto Sulle Imprese

2. Incidenza della proposta:

- sui vari settori di attività

Fabbricanti di imballaggi; imballatori/addetti al riempimento e dettaglianti

Imprese di raccolta dei rifiuti, di riciclaggio e altre imprese specializzate nella gestione dei rifiuti

- sulle diverse dimensioni delle imprese (indicare la concentrazione di piccole e medie imprese)

In tutti i quattro settori saranno interessate molte imprese diverse, dalle microimprese alle imprese molto grandi.

- specificare se esistono particolari aree geografiche della Comunità in cui sono concentrate tali imprese

La proposta inciderà in particolare sulle imprese degli Stati in via di adesione.

3. Obblighi per le imprese per conformarsi alla proposta

Rispetto ai termini della direttiva sugli imballaggi riveduta, la presente proposta dovrebbe ridurre il livello dei contributi finanziari ai sistemi di riciclaggio durante il periodo transitorio supplementare concesso, riducendo così i costi per imballatori/addetti al riempimento e dettaglianti e ritardando l'aumento di volume d'affari previsto per le imprese di gestione dei rifiuti.

Più in generale, la direttiva sugli imballaggi incide sulle imprese come segue. In funzione delle legislazioni nazionali, possono essere previsti contributi finanziari ai sistemi di riciclaggio da parte dei fabbricanti di imballaggi, degli addetti all'imballaggio/al riempimento e/o dei dettaglianti. I contributi variano da uno Stato membro all'altro e in genere il costo di tali contributi ricade sui consumatori degli imballaggi. In alternativa, le imprese possono essere obbligate ad organizzare il recupero e il riciclaggio dei rifiuti di imballaggio dei loro prodotti. Le imprese di gestione e riciclaggio di rifiuti incrementeranno le proprie attività economiche.

4. Prevedibile incidenza economica della proposta

- sull'occupazione

Rispetto ai termini fissati dalla direttiva sugli imballaggi riveduta, l'aumento dell'occupazione nei settori della gestione dei rifiuti e del riciclaggio sarà più lento. È difficile valutare l'impatto macroeconomico sull'occupazione, ma si può supporre che gli effetti globali di questa proposta, come per la direttiva sugli imballaggi in generale, siano modesti.

- sugli investimenti e sulla costituzione di nuove imprese

Rispetto ai termini fissati dalla direttiva sugli imballaggi riveduta, obblighi di riciclaggio più ambiziosi incentiveranno gli investimenti nella gestione e nel riciclaggio dei rifiuti solo in una fase successiva. Questo vale anche per la possibilità di creazione di nuove imprese.

- sulla competitività delle imprese

Da uno studio svolto dall'Università di Belfast et al. [16] non emergono effetti significativi sulla competitività delle imprese con riferimento all'attuale direttiva sugli imballaggi. Non ci sono motivi per ritenere che la presente proposta avrà un impatto significativo sulla competitività delle imprese.

[16] Università di Belfast et al. Study on measuring the competitiveness effects of environmental compliance: the importance of regulation and market pressures (ENV4-CT96-0237).

5. Eventuali misure per tener conto della situazione specifica delle piccole e medie imprese (esigenze più limitate o diverse ecc.)

Nessuna.

Consultazione

Per l'esigenza di elaborare rapidamente la presente proposta, non è stato possibile tenere consultazioni con le parti interessate. Tuttavia, i termini più ambiziosi della direttiva sugli imballaggi riveduta con ogni probabilità avrebbero determinato significativi costi e problemi di adattamento per numerose imprese.

6. Elenco delle organizzazioni consultate sulla proposta e principali osservazioni