1.Introduzione

Il nuovo patto sulla migrazione e l'asilo definisce un approccio globale alla migrazione, riunendo tutti i pertinenti aspetti strategici con l'obiettivo di creare nell'UE un sistema sostenibile e di lungo periodo per gestire la migrazione e l'asilo. Un sistema equo ed efficace deve garantire una protezione tempestiva e l'integrazione delle persone bisognose di protezione internazionale, provvedendo nel contempo ad assicurare rimpatri effettivi e una reintegrazione sostenibile, nei rispettivi paesi di origine, di coloro che non hanno il diritto di soggiornare.

Il nuovo patto sottolinea l'importanza di instaurare con i paesi terzi partenariati completi, equilibrati, mirati e reciprocamente vantaggiosi in materia di migrazione, nei quali una riammissione efficace si configura come un elemento importante. Tali partenariati terranno conto degli interessi sia dell'UE che dei partner e diverranno parte integrante delle relazioni generali dell'Unione con i paesi terzi, unitamente ad altre politiche quali quelle in materia di cooperazione allo sviluppo, investimenti esteri e scambi commerciali. L'obiettivo perseguito tramite detti partenariati è far fronte alle sfide comuni e trarre vantaggio dalle opportunità condivise: potenziando la gestione e la governance della migrazione, compresa la gestione delle frontiere, e la lotta al traffico di migranti e alla tratta di esseri umani; sostenendo i rifugiati e le comunità di accoglienza nei paesi partner; sviluppando opportunità economiche e affrontando le cause profonde della migrazione irregolare; sviluppando l'offerta di percorsi legali e attirando competenze e talenti in Europa, nonché intensificando la cooperazione in materia di riammissione e reintegrazione.

La creazione di un sistema comune dell'UE per i rimpatri, basato su procedure di rimpatrio più solide, efficaci e umane all'interno dell'UE nonché su una cooperazione più incisiva con i partner esterni in materia di riammissione, è uno degli aspetti fondamentali di una politica migratoria dell'UE globale e credibile. In una situazione in cui le politiche degli Stati membri sono strettamente correlate tra loro e le azioni intraprese da uno Stato membro si ripercuotono sugli altri, occorre definire un quadro europeo nuovo e sostenibile che garantisca coerenza, certezza e chiarezza. Il nuovo patto apre la strada a un sistema comune dell'UE per i rimpatri in cui, grazie a un approccio coerente e uniforme, i rimpatri possano contribuire a conseguire gli obiettivi generali della politica dell'UE in materia di migrazione e asilo. A tal fine occorrono procedure migliori, che riducano la frammentazione degli approcci nazionali, oltre a una più stretta cooperazione e una maggiore solidarietà tra tutti gli Stati membri.

Il successo dei rimpatri, della riammissione e della reintegrazione dipende anche dall'UE e dalla capacità dei suoi Stati membri di agire in modo unitario, nel quadro di un approccio "Team Europa", ricorrendo a un ampio ventaglio di strumenti e di politiche pertinenti e instaurando un dialogo coordinato e costante con i paesi partner.

Per conseguire progressi tangibili nell'ambito della cooperazione in materia di riammissione, il Consiglio europeo, nell'ottobre 2018, ha invitato a mobilitare gli incentivi necessari usando tutti gli strumenti, i mezzi e le politiche pertinenti dell'UE, tra cui la politica in materia di visti. Il codice dei visti riveduto prevede che la Commissione valuti il livello di cooperazione con i paesi terzi in materia di riammissione e riferisca al Consiglio (articolo 25 bis) con cadenza annuale. Come confermato dal nuovo patto, il processo delle valutazioni periodiche nel quadro del codice dei visti faciliterebbe nel tempo un approccio strutturato alla cooperazione con i paesi terzi in materia di riammissione, configurandosi come uno strumento importante per l'attuazione efficace dei più ampi obiettivi strategici in tema di migrazione e asilo.

In tale contesto la Commissione ha completato la prima valutazione fattuale a norma del codice dei visti, basata su dati quantitativi e qualitativi forniti da Stati membri e paesi associati Schengen nonché su dati raccolti da Eurostat e dall'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) in merito a rimpatri e arrivi irregolari. Detta valutazione fornisce un quadro della cooperazione dettagliato, completo e basato su riscontri empirici, che contribuisce pertanto all'individuazione di soluzioni mirate per migliorare la cooperazione. Come esposto nel codice dei visti, la presentazione della valutazione al Consiglio rappresenta la prima fase di un processo che prevede discussioni con gli Stati membri e i paesi partner.

La presente comunicazione illustra i risultati generali della prima valutazione annuale della cooperazione dei paesi partner in materia di riammissione, descrivendo in che modo la Commissione, in stretta collaborazione con l'alto rappresentante e gli Stati membri, ove pertinente in conformità delle rispettive competenze, intende basarsi sul processo avviato da questa valutazione per affrontare ulteriormente le sfide interne ed esterne in tema di rimpatrio e riammissione in maniera integrata, strutturata ed efficace.

Coerentemente con la proposta della Commissione di un nuovo regolamento sulla gestione dell'asilo e della migrazione, questa valutazione potrebbe altresì contribuire al processo di individuazione di incentivi in settori strategici diversi da quello dei visti, allo scopo di migliorare la cooperazione in materia di riammissione, tenendo conto degli interessi generali dell'Unione e delle relazioni con i paesi partner. In attesa dell'adozione di detta proposta, e alla luce della fondamentale importanza di compiere progressi tangibili nell'ambito della cooperazione in materia di riammissione, la Commissione terrà già conto di tale più ampia considerazione nel quadro del seguito da dare a questa prima valutazione. Questa valutazione è uno strumento prezioso per individuare le modalità per intensificare la cooperazione in materia di riammissione con i partner pertinenti. Più in generale, potrebbe anche contribuire al dibattito su come rafforzare la cooperazione in materia di migrazione con tali partner nell'ambito di un approccio globale.

2.Sfide e ostacoli - porre le basi per un sistema dell'UE per i rimpatri e la riammissione maggiormente efficace

Nonostante l'intensificazione degli sforzi atti a contrastare la migrazione irregolare e a garantire il rimpatrio effettivo di coloro che non hanno il diritto di soggiornare nell'Unione, resta ancora molto da fare. Una cooperazione stretta e reciprocamente vantaggiosa, instaurata con i paesi partner in vari settori nell'ambito di partenariati di vasta portata in materia di migrazione, dovrebbe contribuire a ridurre il numero di arrivi irregolari. Oggi sono ancora troppe le persone che percorrono rotte non sicure e irregolari per giungere in Europa, spesso mosse da difficili condizioni socioeconomiche e politiche. Tra il gennaio e il novembre 2020 oltre 110 000 persone sono giunte in Europa irregolarmente. L'intensificazione degli sforzi atti a contrastare il traffico di migranti rimane di fondamentale importanza.

Un'alta percentuale dei migranti che arrivano seguendo percorsi irregolari difficilmente riceverà protezione nell'UE od otterrà il diritto di soggiornare per altri motivi. Nel 2019 il tasso medio di riconoscimento delle domande presentate per la prima volta a livello dell'UE è stato soltanto del 30 %. Il rimpatrio di coloro che non hanno il diritto di soggiornare continua a rappresentare una sfida. Soltanto un terzo delle persone che devono essere rimpatriate viene effettivamente rimpatriato, e di queste meno del 30 % sceglie di partire volontariamente. I risultati insoddisfacenti in tema di rimpatrio e riammissione sono dovuti alle numerose sfide cui gli Stati membri devono far fronte nell'espletare le procedure necessarie per disporre il rimpatrio dei migranti irregolari e nel cooperare con i paesi terzi in materia di riammissione.

La pandemia di COVID-19 ha aggiunto un ulteriore grado di complessità alla gestione delle operazioni di rimpatrio e di riammissione. Nonostante in tutto il mondo permangano restrizioni di viaggio, le procedure di asilo e di rimpatrio dovrebbero proseguire, tenendo in debita considerazione le misure necessarie per tutelare la salute dei rimpatriati e delle comunità di accoglienza. Anche le attività di reinsediamento, interrotte a causa delle restrizioni legate alla COVID-19, sono ora in gran parte riprese.

2.1. Difficoltà nelle procedure di rimpatrio all'interno dell'Unione

I quadri giuridico e amministrativo dei rimpatri variano sensibilmente da uno Stato membro all'altro e in ogni sistema nazionale si riscontrano lacune e buone pratiche. L'individuazione e l'eliminazione delle lacune nonché la valorizzazione delle buone pratiche esistenti rappresentano il primo passo verso procedure di rimpatrio sostenibili, rapide e prevedibili e verso la tutela e la promozione dei diritti dei migranti, conformemente al diritto dell'UE e alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

Tra i principali ostacoli a una politica efficace in materia di rimpatrio figurano differenze di rilievo tra le procedure di asilo e quelle di rimpatrio, la lunghezza delle procedure, anche in fase di impugnazione, le difficoltà nel prevenire l'irreperibilità, l'insufficienza delle risorse, le infrastrutture e la limitata capacità amministrativa per dare seguito alle decisioni di rimpatrio, anche chiedendo la riammissione nei paesi terzi.

Adoperarsi affinché un numero più elevato di migranti che non hanno il diritto di soggiornare nell'UE scelga il rimpatrio volontario è la soluzione migliore per affrontare la questione in maniera efficiente e per promuovere soluzioni maggiormente sostenibili. I rimpatri volontari, abbinati a strategie di reintegrazione efficaci, aumentano l'accettazione e il tasso di successo di tali operazioni.

Le informazioni raccolte durante le valutazioni Schengen e con l'ausilio di altre fonti, quali la rete europea sulle migrazioni, confermano che, sebbene in generale gli Stati membri prediligano i rimpatri volontari, permangono difficoltà nel garantire un sostegno adeguato ai migranti irregolari disposti a essere rimpatriati volontariamente. Tali difficoltà sono ascrivibili alla limitatezza della portata dei programmi esistenti (rivolti, ad esempio, solo ai richiedenti asilo respinti) e della consulenza in materia di rimpatrio, nonché ai livelli sensibilmente diversi dell'assistenza fornita ai rimpatriati.

È essenziale inoltre che le persone vulnerabili, in particolare i minori non accompagnati e le vittime della tratta, ricevano un'assistenza e una protezione specifiche e su misura, sia all'interno dell'UE che nei paesi partner. È necessario che le garanzie istituite dall'UE allo scopo di proteggere le vittime della tratta e di assicurare il rispetto del principio di non respingimento, tenendo conto delle esigenze e delle circostanze specifiche dei migranti nonché della necessità di trovare soluzioni sostenibili alla loro situazione, siano efficacemente applicate in tutte le fasi del processo di rimpatrio. In particolare occorre predisporre garanzie concrete per assicurare il rispetto dei diritti dei minori.