Comunicazione della Commissione sull’applicazione della direttiva concernente la valutazione dell’impatto ambientale (direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, come modificata dalla direttiva 2014/52/UE) alle modifiche e all’estensione dei progetti di cui all’allegato I, punto 24, e all’allegato II, punto 13, lettera a), inclusi i principali concetti e principi ad esse correlati

(2021/C 486/01)

Indice

1 Introduzione 3

1.1 Fonti di informazione disponibili 3

2 Principi e definizioni fondamentali 4

2.1 Valutazione dell’impatto ambientale – ambito di applicazione 4

2.2 Principali definizioni e disposizioni pertinenti della direttiva VIA 4

2.2.1 Progetto 5

2.2.2 Autorizzazione 5

2.2.3 Frazionamento dei progetti 7

2.2.4 Valutazione degli effetti globali di un progetto 8

2.2.5 Rimedio alla mancata valutazione dell’impatto ambientale 8

3 Gestione delle modifiche e delle estensioni dei progetti 8

3.1 Contesto 9

3.2 Concetto di modifica/estensione di un progetto 10

3.3 Allegato I della direttiva VIA - categoria di progetti nell’allegato I, punto 24 10

3.3.1 Allegato I – Progetti con valori limite 11

3.3.2 Allegato I – Progetti senza valori limite 11

3.4 Allegato II della direttiva VIA– categoria di progetti nell’allegato II, punto 13, lettera a) 12

4 Applicazione della direttiva VIA alle modifiche e alle estensioni delle centrali nucleari 13

Introduzione 13

4.1 Esempi di lavori o interventi fisici relativi a modifiche o estensioni della categoria di progetti «centrali nucleari» 14

4.2 Autorizzazione di modifiche o estensioni di progetti relativi alle centrali nucleari 15

4.2.1 I casi specifici del prolungamento della durata di vita e dell’esercizio a lungo termine 16

4.3 Principi guida per la valutazione delle modifiche o delle estensioni dei progetti relativi alle centrali nucleari alla luce della sentenza Doel 16

4.4 Determinazione del rischio e della necessità di una VIA 17

4.5 Analisi comparativa sull’attuazione della direttiva VIA nel settore nucleare 18

5 Sintesi dei punti principali 19

1 INTRODUZIONE

Il presente documento di orientamento si prefigge di fornire chiarimenti alle autorità competenti e ai portatori di interessi sull’applicazione della direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (1), come modificata dalla direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (2) (la direttiva sulla valutazione dell’impatto ambientale (VIA)), alla luce della più recente giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE). In particolare gli orientamenti sono incentrati sulle modifiche e sulle estensioni di cui all’allegato I e all’allegato II della direttiva VIA e dedicano un capitolo specifico al settore nucleare.

Il punto 24 dell’allegato I e il punto 13, lettera a), dell’allegato II riguardano le modifiche e le estensioni dei progetti e prevedono un ambito di applicazione ampio, poiché concernono le modifiche di tutte le categorie di progetti che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva VIA. L’applicazione corretta della direttiva VIA alle modifiche e alle estensioni dei progetti è fondamentale per l’attuazione complessiva della direttiva in questione.

Alcune delle sentenze più recenti, e in particolare la sentenza della Corte nella causa C-411/17 (3) sul prolungamento della durata di vita della centrale nucleare situata a Doel, in Belgio (in prosieguo «la sentenza Doel»), hanno messo in luce nuovi elementi che devono essere presi in considerazione quando si ha a che fare con le modifiche dei progetti di cui all’allegato I, e hanno confermato i principi fondamentali per l’applicazione della direttiva VIA. Anche a causa del loro carattere procedurale generale, le due categorie di progetti legate alla modifica o all’estensione dei progetti sono state oggetto di numerose richieste di informazioni da parte delle autorità nazionali competenti e di altri portatori di interessi a proposito della loro applicazione.

Sulla base delle considerazioni di cui sopra, la Commissione ha quindi deciso di pubblicare i presenti orientamenti per descrivere i concetti e i principi previsti dalla direttiva VIA, comprese le relative definizioni e disposizioni. I presenti orientamenti si prefiggono di migliorare l’attuazione della direttiva VIA mediante esempi contestualizzati degli obblighi derivanti da tale direttiva, la promozione di un approccio coerente e l’inquadramento delle disposizioni applicabili in materia di modifiche ed estensioni dei progetti.

Dato che esistono numerose situazioni pratiche, spesso complesse, e che la direttiva VIA si applica a un’ampia gamma di settori e tipi di progetti, non è possibile fornire un elenco esaustivo di esempi. Le autorità nazionali competenti possono essere tenute ad applicare i requisiti della direttiva VIA caso per caso e a valutare ciascuna situazione tenendo conto delle circostanze specifiche. Per attuare coerentemente la direttiva VIA, la Commissione incoraggia gli Stati membri ad avviare, su base volontaria, un esercizio di analisi comparativa per quanto riguarda le modifiche e l’estensione dei progetti. Tale esercizio offrirebbe l’opportunità di condividere le competenze e di mettere a confronto gli esempi di ciascun Stato membro e potrebbe contribuire gradualmente allo sviluppo di metodologie comuni a livello dell’UE nonché agevolare l’attuazione pratica in casi specifici.

1.1 Fonti di informazione disponibili

Soltanto la Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a fornire un’interpretazione autorevole del diritto dell’Unione europea. La direttiva VIA è stata spesso oggetto di cause sottoposte alla Corte e alcune di esse hanno affrontato la questione delle definizioni, della descrizione o dell’ambito di applicazione delle singole categorie di progetti di cui agli allegati I e II.

Le sentenze della Corte contengono principi generali fondamentali che orientano proficuamente l’interpretazione delle categorie di progetti di cui alla direttiva VIA, nonché altri concetti tra cui l’interpretazione del «progetto» stesso.

Oltre al presente documento di orientamento, i servizi della Commissione hanno preparato anche un opuscolo, che aggiornano periodicamente, intitolato «Valutazione dell’impatto ambientale dei progetti - Sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea» (4).

La direttiva VIA si riferisce esplicitamente ad altri accordi internazionali, come la convenzione sulla valutazione dell’impatto ambientale in un contesto transfrontaliero (la convenzione di Espoo) (5) e la convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (la convenzione di Aarhus) (6): dovrebbe quindi essere interpretata conformemente a tali convenzioni (7). Inoltre, data l’ampia gamma di settori contemplati dalla direttiva VIA, molti altri atti normativi a livello dell’UE contengono definizioni dei termini di cui agli allegati I e II o si occupano di attività che vi rientrano (8).

Nella stesura dei presenti orientamenti la Commissione ha tenuto conto del documento di orientamento sull’applicazione della convenzione di Espoo per il prolungamento della durata di vita delle centrali nucleari («Guidance on the applicability of the Convention to the lifetime extension of nuclear power plants») sviluppato nel quadro della Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite (ECE) (9).

2 PRINCIPI E DEFINIZIONI FONDAMENTALI

2.1 Valutazione dell’impatto ambientale – ambito di applicazione

La direttiva VIA stabilisce obblighi procedurali relativi ai progetti pubblici e privati che rientrano nel suo ambito di applicazione e che possono avere un impatto ambientale significativo. Per tali progetti deve essere prevista un’autorizzazione, il cui rilascio è preceduto da una valutazione dell’impatto ambientale.

I progetti che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva VIA sono divisi in categorie ed elencati negli allegati I e II. I progetti di cui all’allegato I sono ritenuti avere effetti significativi sull’ambiente e per principio sono sottoposti a valutazione obbligatoria (articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA). Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, e dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA, e fatti salvi i casi eccezionali di cui all’articolo 2, paragrafo 4, i progetti che rientrano nell’allegato I della direttiva devono, in quanto tali e prima della concessione dell’autorizzazione, essere sottoposti a valutazione sistematica del loro impatto ambientale (10). Ne consegue che gli Stati membri non hanno alcun margine di discrezionalità a riguardo. Inoltre la maggior parte delle categorie di progetti di cui all’allegato I prevede valori limite direttamente collegati all’ambito di applicazione. Se, nella legislazione nazionale, sono attribuiti valori limite a categorie di progetti di cui all’allegato I per i quali nell’allegato tali valori limite non sono stabiliti, l’ambito di applicazione della direttiva VIA potrebbe risultare limitato (11).

I progetti elencati nell’allegato II non hanno necessariamente in tutti i casi un impatto ambientale significativo. Essi dovrebbero essere sottoposti a una procedura di determinazione, comunemente nota con il termine «screening», per stabilire se possono avere un impatto ambientale significativo. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva VIA, la determinazione del probabile impatto ambientale significativo può essere effettuata mediante un esame del progetto caso per caso, la fissazione di soglie o criteri o una combinazione di tali metodi, tenendo conto dei criteri di selezione pertinenti di cui all’allegato III della direttiva (caratteristiche dei progetti, ubicazione dei progetti, tipologia e caratteristiche dell’impatto potenziale).

In quanto principio guida fondamentale e obiettivo essenziale, l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA limita il margine di discrezionalità degli Stati membri, in particolare per i progetti di cui all’allegato II, stabilendo che i progetti siano sottoposti a una valutazione d’impatto se si prevede un impatto ambientale significativo, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni e la loro ubicazione (12).

2.2 Principali definizioni e disposizioni pertinenti della direttiva VIA

Questa sezione seguente delinea le principali definizioni e disposizioni pertinenti relative ai progetti e alle loro modifiche o estensioni.

2.2.1 Progetto

Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA per progetto si intende: «- la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere, - altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo.»

Presenza di lavori fisici

La Corte ha costantemente confermato in diverse occasioni (13) che il termine «progetto» si riferisce a lavori o a interventi fisici. Il rinnovo di un’autorizzazione esistente (ad esempio a gestire un aeroporto come nella causa C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e altri, punto 24, o una discarica come nella causa C-121/11, Pro-Braine e altri, punto 31), in assenza di lavori o di interventi di modifica della realtà fisica del sito, non può essere qualificato come «progetto» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a). Pertanto l’esistenza di lavori o interventi fisici costituisce un prerequisito affinché un’attività si qualifichi come «progetto» ai sensi della direttiva VIA.

Nella sentenza Doel la Corte ha ricordato che: «[d]alla giurisprudenza della Corte emerge che il termine ’progetto’ corrisponde, alla luce, in particolare, della formulazione dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), primo trattino, della direttiva VIA, a lavori o interventi di modifica della realtà fisica del sito» (punto 62).

Lo stesso principio, se applicato all’allegato I, punto 24, e all’allegato II, punto 13, lettera a), indica che, per rientrare nell’ambito di applicazione della direttiva VIA e nella definizione di progetto di cui all’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), le modifiche o le estensioni dei progetti esistenti presuppongono lavori o interventi di modifica della realtà fisica dei progetti originari (14).

2.2.2 Autorizzazione

Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera c), della direttiva VIA per «autorizzazione» si intende:

«c) ’autorizzazione’: decisione dell’autorità competente, o delle autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto stesso».

Obbligo di autorizzazione

In diverse occasioni la Corte ha sottolineato che «[g]li Stati membri devono attuare la direttiva [VIA] in modo pienamente conforme ai precetti da essa stabiliti, tenendo conto del suo obiettivo essenziale che – come si evince dall’art. 2, n. 1, della direttiva medesima – consiste nel garantire che, prima del rilascio di un’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un notevole impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto» (15).

Pertanto le modifiche o le estensioni dei progetti ai sensi dell’allegato I, punto 24, o dell’allegato II, punto 13, lettera a), della direttiva VIA che possono avere un impatto ambientale significativo sono sottoposte all’obbligo di autorizzazione.

La forma di autorizzazione

La direttiva VIA definisce l’autorizzazione come una decisione dell’autorità competente, o delle autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto stesso (16).

Il termine «autorizzazione» comprende quindi un’ampia gamma di atti (ossia decisioni, permessi e altri strumenti di autorizzazione) a seconda delle procedure nazionali applicabili negli Stati membri. Esso non è definito dalla sua denominazione o dalla procedura di concessione conformemente al rispettivo diritto nazionale di un determinato Stato membro, bensì dal suo effetto giuridico. Come rilevato dalla Corte, la qualificazione di una decisione come «autorizzazione» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera c), della direttiva VIA deve essere effettuata applicando il diritto nazionale in conformità con il diritto dell’UE (17).

La direttiva VIA non prevede una procedura unica di autorizzazione (18) e, in conformità del suo articolo 2, paragrafo 2, la VIA «può essere integrata nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti negli Stati membri ovvero, in mancanza di queste, in altre procedure o nelle procedure da stabilire per rispettare gli obiettivi della presente direttiva». Si rilevano quindi differenze tra gli Stati membri per quanto attiene la terminologia relativa all’autorizzazione. Oltre alle diverse denominazioni (ad es. permesso di costruzione, decisione, autorizzazione), può essere diversa anche la procedura di concessione di un’autorizzazione. La concessione di un’autorizzazione è ad esempio possibile mediante una procedura amministrativa a livello locale, regionale o nazionale oppure attraverso una procedura legislativa (19), a condizione che le disposizioni pertinenti della direttiva VIA siano rispettate. L’autorizzazione stessa deve essere una decisione definitiva che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto (lo stesso principio si applica in caso di procedure articolate in più fasi, cfr. la prossima sezione).

Qualora possano avere un impatto ambientale significativo, le modifiche o le estensioni dei progetti ai sensi dell’allegato I, punto 24, o dell’allegato II, punto 13, lettera a), della direttiva VIA sono adottate mediante procedura legislativa e devono inoltre essere sottoposte a una valutazione del loro impatto ambientale ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1 (20).

In tale contesto è altresì importante operare una distinzione tra l’autorizzazione ai sensi della direttiva VIA e un’autorizzazione/licenza relativa all’esercizio (di un impianto/struttura/sito). Tali «autorizzazioni», quali definite o utilizzate in altri strumenti legislativi, ad esempio nella direttiva relativa alle emissioni industriali (21) o nella direttiva relativa alle discariche (22), sono pertinenti per determinati regimi di esercizio. D’altra parte, secondo la definizione, il termine «autorizzazione» ai sensi della direttiva VIA conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto (ad esempio la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere, oppure altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio (23)). L’autorizzazione o licenza d’esercizio è, in base alla legislazione pertinente (24), per lo più legata a un’autorizzazione relativa al funzionamento di un progetto e spesso si basa su una decisione precedente, attuandola, nel contesto di una procedura articolata in più fasi. Come menzionato nelle sezioni precedenti, il rinnovo di un’autorizzazione/licenza d’esercizio, in assenza di lavori o di interventi di modifica della realtà fisica del sito, deve essere tenuta separata dalla nozione di «autorizzazione» (25).

Modifiche ed estensioni dei progetti nelle procedure articolate in più fasi

L’autorizzazione dei progetti è talvolta concessa nell’ambito di procedure amministrative complesse che coinvolgono varie fasi e processi. Nei casi in cui è individuata una modifica o un’estensione del progetto (26) è fondamentale determinare «il momento in cui» dovrebbe essere applicata la VIA e «che cosa» andrebbe valutato in ciascuna fase. Nel caso di una procedura di autorizzazione articolata in più fasi, in linea di principio la valutazione dev’essere effettuata non appena sia possibile individuare e valutare tutti gli effetti che il progetto può avere sull’ambiente (27).

Nella sentenza Doel la Corte ha ricordato la giurisprudenza esistente (28). Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA la valutazione dell’impatto ambientale deve intervenire «prima del rilascio dell’autorizzazione» dei progetti sottoposti a tale valutazione (punto 82). La Corte ha altresì affermato che «qualora il diritto nazionale preveda che la procedura di autorizzazione si articoli in più fasi, la valutazione dell’impatto ambientale di un progetto dev’essere effettuata, in linea di principio, non appena sia possibile individuare e valutare tutti gli effetti che il progetto può avere sull’ambiente» (punto 85).

La Corte ha inoltre rilevato situazioni in cui la procedura di autorizzazione si articola in più fasi e una delle fasi è una decisione principale che stabilisce i parametri per le altre decisioni di attuazione. In tali casi la valutazione ambientale deve riferirsi alla decisione principale, a meno che alcune ripercussioni sull’ambiente giungano a conoscenza solo in una fase successiva e siano legate alle decisioni di attuazione. La valutazione delle ulteriori ripercussioni rilevate in una fase successiva può quindi essere effettuata in tale fase (29). Secondo la Corte, per «decisione principale» si intende la decisione che definisce le «caratteristiche essenziali» di un progetto che non saranno discusse o modificate in una fase successiva (30). In questi casi gli Stati membri devono garantire che la valutazione dell’impatto ambientale si riferisca alla decisione principale.

Inoltre la Corte ha anche affrontato la questione relativa alla necessità di valutare l’impatto di tali progetti nel loro complesso. Qualora una procedura di autorizzazione si articoli in più fasi, consistenti l’una in una decisione principale e l’altra in una decisione di attuazione che deve rispettare i parametri stabiliti dalla prima, l’autorità competente ha, all’occorrenza, l’obbligo di compiere una valutazione dell’impatto ambientale del progetto, anche dopo il rilascio del permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare, in occasione della successiva approvazione degli aspetti riservati (31). Tale valutazione deve essere complessiva, in modo da riguardare tutti gli aspetti del progetto che non sono ancora stati valutati o che necessitano una nuova valutazione. Come ribadito dalla Corte, la direttiva VIA fa riferimento ad una valutazione globale dell’impatto ambientale dei progetti o della loro modifica, che non deve limitarsi solo agli effetti diretti degli stessi lavori previsti in sé, ma deve tenere conto anche dell’impatto ambientale che può essere provocato dall’uso e dallo sfruttamento delle opere derivanti da tali lavori (32). Tale valutazione è inoltre effettuata indipendentemente dal fatto che si tratti, eventualmente, di un progetto transfrontaliero (33)

2.2.3 Frazionamento dei progetti

L’obiettivo della direttiva VIA non può essere aggirato tramite il frazionamento di un progetto, e la mancata presa in considerazione dell’effetto cumulativo dei progetti comporta in pratica che la totalità dei progetti d’un certo tipo può venire sottratta all’obbligo di valutazione mentre, presi insieme, tali progetti possono avere un notevole impatto ambientale ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA (34). Ciò può essere pertinente in particolare per i progetti complessi sviluppati in fasi per i quali possono essere necessarie domande di autorizzazione successive.

Laddove, presi insieme, più progetti possono avere un notevole impatto ambientale ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA, tale impatto dovrebbe essere valutato complessivamente e in modo cumulativo. Nella sua giurisprudenza la Corte è a favore di un’interpretazione ampia della direttiva VIA e ha sottolineato che la direttiva fa riferimento ad «una valutazione globale dell’impatto ambientale dei progetti o della loro modifica» (35).

Ad esempio, in termini di lunghezza, la Corte ha stabilito che un progetto attinente al traffico a lunga distanza non può essere frazionato in una serie di tronchi successivi di modesta importanza per sottrarre alla direttiva tanto il progetto complessivamente considerato quanto i tronchi risultanti da tale frazionamento. Ove ciò fosse possibile, l’effetto utile della direttiva potrebbe essere seriamente compromesso, poiché per le autorità interessate sarebbe sufficiente frazionare un progetto attinente al traffico a lunga distanza in una serie di tronchi successivi di modesta importanza per sottrarlo alle prescrizioni della detta direttiva (36).

La Corte ha anche sottolineato che, al fine di decidere se occorra procedere a una valutazione ambientale, tale presa in considerazione cumulativa può rivelarsi necessaria al fine di evitare un’elusione della normativa dell’Unione tramite il frazionamento di progetti che, consideranti nel loro insieme, possono avere un notevole impatto ambientale. Incombe alle autorità nazionali esaminare, alla luce di tale giurisprudenza, se e in quale misura occorra valutare globalmente gli effetti sull’ambiente dei progetti in questione e dei progetti realizzati in precedenza (37).

2.2.4 Valutazione degli effetti globali di un progetto

La sentenza Doel ha confermato un altro principio importante della direttiva VIA, ossia l’obbligo di valutare gli effetti globali di un progetto e di effettuare una VIA completa. Nei punti 64-72 la Corte ha rilevato che le misure stabilite per l’estensione di un progetto esistente (le misure che prevedono la ripresa per una durata di dieci anni delle attività di una centrale nucleare o il rinvio di dieci anni della fine della sua attività come indicato al punto 59) non possono essere separate dai lavori di modernizzazione ad esse inscindibilmente connessi, facendo quindi, nell’insieme, parte di un medesimo progetto. Infatti le misure contenute nella legge del 2015 (prolungamento della durata di vita) non possono essere artificiosamente separate dai lavori necessari da un punto di vista tecnico e finanziario. Tali lavori erano noti al legislatore ed erano connessi alla legge (cfr. punti 67-69). Sebbene spetti al giudice nazionale verificare l’applicazione del principio, la Corte ha rilevato che le misure e i lavori fanno parte del medesimo progetto (punto 71).

Inoltre la necessità di valutare gli effetti globali di un progetto nel suo complesso deve essere debitamente presa in considerazione, qualora siano apportate numerose modifiche tecniche od operative durante l’esercizio di un impianto. Sebbene accada spesso che una struttura sia sottoposta a una manutenzione continua e a numerosi miglioramenti in materia di sicurezza che, se considerati singolarmente, non presenterebbero un rischio significativo per l’ambiente, nel caso in cui tali operazioni fossero collegate in modo tangibile fino a costituire un progetto ai sensi della direttiva VIA il loro impatto cumulativo sull’ambiente dovrebbe essere valutato nel suo complesso.

Pertanto, se sussiste un collegamento inscindibile tra le molteplici modifiche minori che dimostra che queste fanno parte di un’attività complessa (intrapresa ad esempio con un intento dimostrabile di prolungare la durata di vita della centrale nucleare o l’esercizio di un impianto), tali modifiche potrebbero costituire un progetto ai sensi della direttiva VIA. Documenti tecnici, piani di gestione, piani di investimento, leggi o atti amministrativi nonché relazioni esplicative relative a leggi o atti amministrativi possono contribuire a stabilire se una serie di modifiche sono inscindibilmente connesse e fanno parte di tale attività complessa (intrapresa con un intento dimostrabile di prolungare la durata di vita della centrale nucleare).

La necessità di considerare il progetto complessivamente (per quanto riguarda sia le sue componenti sia il suo impatto) è stata ulteriormente rafforzata dalla direttiva VIA riveduta (38).

2.2.5 Rimedio alla mancata valutazione dell’impatto ambientale

Gli Stati membri devono attuare la direttiva VIA in modo pienamente conforme ai precetti da essa stabiliti, tenendo conto del suo obiettivo essenziale. Dall’articolo 2, paragrafo 1, si evince chiaramente che, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, dovrebbe essere prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto sull’ambiente (39). Tale principio fondamentale della direttiva implica che i progetti elencati negli allegati I e II della direttiva devono essere sottoposti rispettivamente a una VIA o a uno screening prima che il progetto riceva l’autorizzazione.

Altrimenti il committente «non può iniziare i lavori inerenti al progetto in questione, a pena di violare i precetti della direttiva 85/337 modificata» (40).

La direttiva VIA non prevede una procedura di VIA o di screening ex post, né la prescrive quale eventuale rimedio giurisdizionale in caso di mancato rispetto della direttiva VIA. L’omissione dello screening dei progetti elencati nell’allegato II o della procedura di valutazione dell’impatto ambientale dei progetti elencati nell’allegato I costituisce una violazione del diritto dell’Unione europea (41).

Tuttavia, in virtù del principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, gli Stati membri sono tenuti a rimediare alle conseguenze di una violazione del diritto dell’Unione. L’obbligo di rimediare alla mancata VIA deriva dal principio di cooperazione stabilito dal diritto primario dell’UE e dalla giurisprudenza costante (42). Le autorità competenti sono pertanto tenute ad adottare, nell’ambito delle loro attribuzioni, i provvedimenti necessari al fine di rimediare alla mancata VIA, ad esempio revocando o sospendendo un’autorizzazione già rilasciata al fine di effettuare la valutazione, nel rispetto dei limiti dell’autonomia procedurale degli Stati membri (43).

La Corte ha affermato che il diritto dell’Unione non osta a che le regole nazionali consentano, in taluni casi, di regolarizzare operazioni o atti irregolari rispetto a quest’ultimo e ha chiarito che una siffatta possibilità di regolarizzazione dovrebbe essere subordinata alla condizione che essa non offra agli interessati l’occasione di aggirare le norme del diritto dell’Unione o di disapplicarle, e che rimanga quindi eccezionale (44).

La VIA ex post è una possibile misura correttiva adottata per il mancato rispetto de facto della direttiva VIA (ad esempio in situazioni in cui l’autorizzazione era già stata concessa senza effettuare una VIA e i lavori erano stati realizzati o erano in fase di realizzazione).

La Corte ha affermato che una valutazione effettuata dopo che un progetto è stato realizzato ed è diventato operativo non può limitarsi all’impatto futuro di quest’ultimo sull’ambiente, ma deve altresì prendere in considerazione l’impatto ambientale intervenuto a partire dalla sua realizzazione. Pertanto, in caso di omissione di una valutazione dell’impatto ambientale prescritta dalla direttiva VIA, il diritto dell’UE, da un lato, impone agli Stati membri di rimuovere le conseguenze illecite di tale omissione e, dall’altro, non osta a che una valutazione di tale impatto sia effettuata a titolo di regolarizzazione dopo che il progetto in questione sia stato realizzato e sia diventato operativo purché:

— le norme nazionali che consentono tale regolarizzazione non offrano agli interessati l’occasione di eludere le norme del diritto dell’Unione o di disapplicarle e

— la valutazione effettuata a titolo di regolarizzazione non si limiti all’impatto futuro di tale progetto sull’ambiente, ma prenda altresì in considerazione l’impatto ambientale intervenuto a partire dalla sua realizzazione (45).

La procedura di VIA ex post dovrebbe essere utilizzata solo in casi eccezionali e come rimedio per garantire il conseguimento dell’obiettivo della direttiva VIA, anche se la procedura non è stata formalmente effettuata, e non dovrebbe essere applicata dagli Stati membri per eludere i requisiti della direttiva VIA (46).

L’obbligo degli Stati membri di adottare tutte le misure necessarie per rimediare alle conseguenze illecite dell’omissione di una VIA è applicabile anche in caso di mancata VIA su modifiche o estensioni dei progetti.

3 GESTIONE DELLE MODIFICHE E DELLE ESTENSIONI DEI PROGETTI

3.1 Contesto

Inizialmente la Direttiva 85/337/CEE del Consiglio (47) non contemplava in modo esplicito le modifiche o le estensioni dei progetti esistenti, ad eccezione del riferimento fatto dall’allegato II, punto 12, alla «[m]odifica dei progetti che figurano nell’allegato I e dei progetti dell’allegato II che hanno esclusivamente o essenzialmente lo scopo di sviluppare e provare nuovi metodi o prodotti e non sono utilizzati per più di un anno» (allegato II, punto 12).

A dodici anni dalla direttiva iniziale è stato inserito, con la stessa formulazione che ha oggi, il punto 13, lettera a), dell’allegato II quale prima categoria di progetti riguardante le modifiche dei progetti. In particolare la Direttiva 97/11/CE del Consiglio (48) ha modificato la direttiva 85/337/CEE al fine di includere nell’allegato II il punto 13: «[m]odifiche o estensioni di progetti di cui all’allegato I o all’allegato II già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione, che possono avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente» (49).

Il punto 24 dell’allegato I è stato incluso sei anni dopo l’inserimento della prima categoria di progetti riguardante la modifica di progetti. Le modifiche introdotte dalla direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (50) per allineare la legislazione comunitaria alle disposizioni della convenzione di Aarhus hanno chiarito che una valutazione dell’impatto ambientale è obbligatoria per «[o]gni modifica o estensione dei progetti elencati nel presente allegato, ove la modifica o l’estensione di per sé sono conformi agli eventuali valori limite stabiliti nel presente allegato».

Dall’inclusione del punto 24 dell’allegato I nel testo della direttiva, la Corte ha emesso solo una sentenza avente ad oggetto l’interpretazione di questa categoria di progetti, ossia quella della causa C-411/17.

3.2 Concetto di modifica/estensione di un progetto

La direttiva VIA non definisce i termini «modifica o estensione» e non fornisce esempi. Ciò che costituisce esattamente una modifica o un’estensione dipende dal tipo di progetto. Le sezioni 3.3.1 e 3.3.2 qui di seguito presentano alcuni esempi di tali modifiche o estensioni sulla base della giurisprudenza della CGUE.

Il punto 24 dell’allegato I e il punto 13, lettera a), dell’allegato II sono categorie specifiche di progetti riguardanti le modifiche e le estensioni di tutte le categorie di progetti nell’ambito della direttiva VIA con tutte le loro specificità.

3.3 Allegato I della direttiva VIA - categoria di progetti nell’allegato I, punto 24

Allegato I, punto 24 - Ogni modifica o estensione dei progetti elencati nel presente allegato, ove la modifica o l’estensione di per sé sono conformi agli eventuali valori limite stabiliti nel presente allegato.

Il punto 24 dell’allegato I si riferisce esplicitamente a qualsiasi modifica o estensione dei progetti di cui all’allegato I che siano conformi agli eventuali valori limite stabiliti nel presente allegato (51).

Nella sentenza Doel la Corte ha ulteriormente chiarito un principio fondamentale, che determina l’obbligo di effettuare una valutazione dell’impatto ambientale per le modifiche o le estensioni dei progetti di cui all’allegato I, sulla base del rischio ambientale di tale modifica.

La Corte ha ricordato che le valutazioni dell’impatto ambientale devono essere effettuate per i progetti elencati nell’allegato della direttiva, nel caso in cui gli stessi possano avere un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, e ha proseguito:

«78. [p]er quanto riguarda il punto 24 dell’allegato I della direttiva VIA, dal suo tenore letterale e dalla sua struttura emerge che esso riguarda le modifiche o le estensioni di un progetto che, segnatamente per la loro natura o la loro grandezza, presentano rischi simili, in termini di impatto ambientale, al progetto stesso.

79. Orbene, le misure in questione nel procedimento principale – che hanno l’effetto di prolungare, per un periodo significativo di dieci anni, la durata, precedentemente limitata a quaranta anni dalla legge del 31 gennaio 2003, dell’autorizzazione di produzione, da parte delle due centrali interessate, di energia elettrica a fini industriali – abbinate ai notevoli lavori di ristrutturazione resi necessari dalla vetustà di tali centrali e dall’obbligo di renderle conformi alle norme di sicurezza, devono essere considerate, in termini di rischi di impatto ambientale, di portata comparabile a quella della messa in funzione iniziale di dette centrali».

Nel punto 78 della sentenza Doel la Corte ha stabilito il principio fondamentale che determina l’obbligo di effettuare una VIA in caso di modifica o estensione dei progetti di cui all’allegato I. Il metro per valutare i criteri pertinenti è rappresentato dal rischio in termini di impatto ambientale. Se il rischio indotto dalla modifica o dall’estensione del progetto è comparabile al rischio presentato dalla categoria originale del progetto stesso, il progetto rientra nel punto 24 dell’allegato I della direttiva VIA (52).

Nel caso di specie, la Corte ha fatto riferimento sia alle misure che hanno l’effetto di prolungare la durata dell’autorizzazione di produzione di energia elettrica sia alla portata dei lavori. Il punto 79 rimanda al prolungamento dell’esercizio delle centrali nucleari per una durata significativa (dieci anni) e al fatto che sono necessari notevoli lavori di ristrutturazione (53). La Corte ha concluso che i rischi ambientali del progetto sono di portata comparabile a quella della messa in funzione iniziale delle centrali nucleari.

La sentenza si riferisce alla natura o alla grandezza della modifica o dell’estensione di un progetto quali esempi non esaustivi di criteri per valutare se i rischi ambientali sono simili a quelli del progetto originale. Inoltre essa non indica alcun obbligo di soddisfare entrambi i criteri in modo cumulativo. L’elemento decisivo sembra essere che l’analisi complessiva di un determinato progetto mostri la presenza di rischi simili rispetto al progetto originale (nel caso di specie: centrali nucleari e reattori nucleari). Ne consegue che la natura e la grandezza della modifica/estensione di un progetto non appaiono come gli unici criteri possibili. Inoltre non sembra necessario che i rischi derivino sia dalla natura sia dalla grandezza del progetto, purché siano, di fatto, simili a quelli del progetto originale. Non appare escluso che il rischio possa derivare anche solo dalla natura di un progetto o dalla sua grandezza («segnatamente per la loro natura o la loro grandezza» (54)).

3.3.1 Allegato I – Progetti con valori limite

Per oltre la metà delle categorie di progetti di cui all’allegato I sono stabiliti valori limite. Pertanto per le modifiche o le estensioni di detti progetti, che soddisfano o superano questi valori limite, deve essere effettuata una VIA poiché tali modifiche o estensioni presentano rischi simili alla categoria del progetto originale (55).

Tuttavia è importante osservare che, sulla base della giurisprudenza costante, per i lavori di modifica degli elementi dei progetti esistenti, per i quali sono stabiliti valori limite nell’allegato I, deve essere attentamente valutato in quali circostanze tali valori sono soddisfatti. Nella causa C-2/07, Abraham e altri, la Corte ha affermato che «[…] i lavori di modifica di un aeroporto la cui pista di decollo e atterraggio è di almeno 2 100 metri di lunghezza non sono quindi rappresentati solo dai lavori aventi eventualmente per oggetto il prolungamento della pista, ma da tutti i lavori (56) relativi agli edifici, alle installazioni o agli equipaggiamenti di tale aeroporto, qualora possano essere considerati, segnatamente alla luce della loro natura, della loro entità e delle loro caratteristiche, una modifica dell’aeroporto stesso. Lo stesso vale, in particolare, per i lavori destinati ad aumentare significativamente l’attività dell’aeroporto ed il traffico aereo» (punto 36) (57).

3.3.2 Allegato I – Progetti senza valori limite

Come per i progetti con valori limite elencati nell’allegato I, occorre ritenere che rientri nel punto 24 dell’allegato I qualsiasi modifica o estensione dei progetti senza valori limite di cui all’allegato I che, segnatamente per la loro natura o la loro grandezza, tra le altre cose, presentano rischi simili, in termini di impatto ambientale, al progetto stesso. Siffatti progetti presentano il rischio intrinseco di un significativo impatto ambientale, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA, e dovrebbero di conseguenza essere sottoposti alla valutazione dell’impatto ambientale in virtù dell’articolo 4, paragrafo 1 (58).

La direttiva VIA non indica una procedura per stabilire il livello di rischio in termini di impatto ambientale del progetto e spetta quindi ai committenti e alle autorità competenti esaminare il progetto in questione. Un elemento importante dal punto di vista dei committenti e delle autorità competenti responsabili della valutazione dell’impatto ambientale è quello di individuare in quale momento una modifica o un’estensione del progetto richiede una valutazione dell’impatto ambientale. Gli orientamenti per la definizione dell’ambito di applicazione (59) e gli orientamenti sulla preparazione del rapporto di VIA (60) forniscono indicazioni agli esperti incaricati della VIA in merito ai diversi approcci che possono essere adottati per stabilire il rischio di un significativo impatto ambientale.

Tuttavia, in tutti i casi, come menzionato nella sezione 2.2.2, gli Stati membri devono attuare la direttiva VIA in modo pienamente conforme ai precetti da essa stabiliti, tenendo conto del suo obiettivo essenziale che – come si evince dall’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva medesima – consiste nel garantire che, prima del rilascio di un’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un notevole impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, ne sia prevista un’autorizzazione e una valutazione d’impatto (61).

L’allegato I contiene 16 tipi di progetti a cui non è stato assegnato alcun valore limite e che possono essere suddivisi in tre gruppi: progetti legati al nucleare (allegato I, punto 2, lettera b), e allegato I, punto 3), impianti industriali (allegato I, punti 4, 6 e 9, allegato I, punto 18, lettera a), e allegato I, punto 22) e progetti lineari come la costruzione di tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza, di autostrade e vie di rapida comunicazione (allegato I, punto 7, lettera a) - traffico ferroviario a grande distanza (62) e allegato I, punto 7, lettera b)).

Nella prima parte del dispositivo della causa C-411/17 la Corte ha concluso che la ripresa per un periodo di quasi dieci anni della produzione industriale di energia elettrica di una centrale nucleare non in funzione, che abbia l’effetto di rinviare di dieci anni la data inizialmente stabilita dal legislatore nazionale per la sua disattivazione e per la fine della sua attività, nonché il rinvio, anch’esso di dieci anni, del termine inizialmente previsto dal medesimo legislatore per la disattivazione e la cessazione della produzione industriale di energia elettrica di una centrale in attività – misure, queste, che implicano notevoli (63) lavori di modernizzazione delle centrali interessate tali da incidere sulla realtà fisica dei siti – costituiscono un «progetto» ai sensi della direttiva VIA che, in linea di principio, deve essere sottoposto a una valutazione dell’impatto ambientale prima dell’adozione delle misure in questione.

Per analogia sono oggetto di valutazione le modifiche o le estensioni dei progetti di cui all’allegato I a cui non sono stati assegnati valori limite e che, segnatamente per la loro natura o la loro grandezza, presentano rischi simili al progetto stesso in termini di impatto ambientale.

3.4 Allegato II della direttiva VIA– categoria di progetti nell’allegato II, punto 13, lettera a)

Allegato II, punto 13, lettera a) - Modifiche o estensioni di progetti di cui all’allegato I o al presente allegato già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione, che possono avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente (modifica o estensione non inclusa nell’allegato I).

La disposizione si riferisce a qualsiasi modifica o estensione che può avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente.

Lo screening dei progetti che rientrano in questa categoria deve essere svolto in conformità dei requisiti e dei criteri dettagliati contenuti nell’articolo 4, nell’allegato II.A e nell’allegato III della direttiva VIA. L’articolo 4, paragrafo 3, impone alle autorità competenti di considerare i criteri pertinenti al momento di decidere se è necessaria una VIA, ossia le caratteristiche dei progetti (comprese le dimensioni e la concezione dell’insieme del progetto), la localizzazione del progetto e la tipologia e le caratteristiche degli impatti potenziali. Tali criteri sono elencati nell’allegato III della direttiva VIA. L’autorità competente deve emanare la sua decisione in merito al fatto che un progetto proposto, rientrante tra quelli di cui all’allegato II, debba essere sottoposto o meno alla procedura di VIA sulla base delle informazioni fornite dal committente in conformità dei requisiti dettagliati nell’allegato II.A (compresa la descrizione delle caratteristiche fisiche dell’insieme del progetto). L’autorità è inoltre tenuta a prendere in considerazione qualsiasi altra valutazione pertinente degli effetti sull’ambiente effettuata conformemente alle normative dell’UE diverse dalla direttiva VIA. La decisione di screening deve essere giustificata, resa pubblica (articolo 4, paragrafo 5) e può essere soggetta a ricorso come stabilito dalla giurisprudenza (64). Infine l’autorità competente deve decidere se la VIA è necessaria o meno entro il periodo di tempo specificato nell’articolo 4, paragrafo 6.

La direttiva VIA non fornisce una definizione di «notevoli ripercussioni negative». Il significato generale di «notevole» descrive quanto considerevoli o importanti possano essere le ripercussioni. «Negativo» indica invece che tali ripercussioni sono sfavorevoli o dannose. A questo proposito i criteri elencati nell’allegato III della direttiva VIA forniscono un orientamento generale che può fungere da quadro idoneo a determinare l’entità delle ripercussioni negative.

Come già sottolineato nella sezione 2.1, nel determinare se le modifiche o le estensioni di taluni progetti di cui all’allegato I e all’allegato II debbano essere oggetto di una valutazione, le autorità competenti dovrebbero tenere conto sia dell’obiettivo fondamentale della direttiva VIA, ossia che prima del rilascio di un’autorizzazione si proceda a una valutazione preventiva dell’impatto dei progetti i cui effetti sull’ambiente si prevede saranno notevoli, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia del suo vasto ambito di applicazione e dell’ampia portata del suo obiettivo.

4 APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA VIA ALLE MODIFICHE E ALLE ESTENSIONI DELLE CENTRALI NUCLEARI

Introduzione

L’allegato I, punto 2, lettera b), della direttiva VIA elenca le centrali nucleari (65) e gli altri reattori nucleari, compreso lo smantellamento o lo smontaggio di tali centrali o reattori. Ulteriori categorie di progetti di cui all’allegato I, punto 3, lettere a) e b), includono impianti destinati alla produzione e all’arricchimento di combustibile nucleare o impianti per il trattamento, lo stoccaggio o lo smaltimento di combustibili nucleari irradiati o di residui radioattivi. Alla luce della più recente giurisprudenza della Corte relativa al settore nucleare, questa sezione si propone di esaminare quando e come la procedura di valutazione dell’impatto ambientale si applica alle modifiche o alle estensioni dei progetti esistenti della categoria nucleare.

I presenti orientamenti tengono anche conto degli ultimi sviluppi in questo ambito nel quadro della Convenzione sulla valutazione dell’impatto ambientale in un contesto transfrontaliero e li presentano alla luce delle disposizioni della direttiva VIA e della più recente giurisprudenza della CGUE. In particolare, nel dicembre 2020, le parti contraenti della convenzione di Espoo hanno adottato un documento di orientamento intitolato «Guidance on the applicability of the Convention to the lifetime extension of nuclear power plants» (66). Tali estensioni possono anche costituire modifiche o estensioni dei progetti ai sensi delle disposizioni della direttiva VIA e sono quindi pertinenti per il presente documento di orientamento.

Terminologia

Sebbene alcuni termini utilizzati nella direttiva VIA e nella convenzione di Espoo non siano identici, i concetti sono interconnessi e la direttiva dovrebbe essere interpretata alla luce della convenzione. Ad esempio, mentre la direttiva VIA fornisce una definizione del termine «progetto», la convenzione di Espoo del 1991 utilizza il termine «attività progettata». Per quanto riguarda il concetto di modifiche ed estensioni della direttiva VIA, la convenzione di Espoo contempla le attività nuove o pianificate nonché «ogni modifica di rilievo di un’attività». Come osservato nella sezione 3.2., la direttiva VIA non definisce i termini «modifica o estensione» dei progetti esistenti; allo stesso modo la convenzione di Espoo non definisce in che cosa consista una «modifica di rilievo» di un’attività. Nonostante la differenza nella terminologia, vi sono analogie nella sostanza.

Analogamente, in relazione alla terminologia, la continuazione dell’esercizio dell’impianto oltre la durata di vita operativa inizialmente stabilita può essere indicata con una moltitudine di termini, a seconda ad esempio del sistema di licenze e del quadro normativo. Possiamo quindi riferirci a un prolungamento/estensione della durata di vita dell’esercizio, a un proseguimento dell’esercizio o a un esercizio a lungo termine (67) ecc.

Gli orientamenti relativi alla convezione di Espoo utilizzano il termine «prolungamento della durata di vita» delle centrali nucleari in modo pragmatico sulla base di una comprensione comune del termine tra le parti e forniscono una descrizione delle situazioni più comuni a tal riguardo. Il presente documento di orientamento fa inoltre riferimento al termine «esercizio a lungo termine», che è generalmente utilizzato dalla Commissione europea e dalla CGUE (e da altri forum internazionali, ad esempio l’Agenzia internazionale per l’energia atomica (AIEA)).

Direttiva VIA e legislazione Euratom

La direttiva VIA è basata sul trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Come la CGUE ha affermato nella sua recente giurisprudenza «occorre rilevare [...] che il trattato Euratom e il trattato FUE hanno lo stesso valore giuridico, come illustrato dall’articolo 106 bis, paragrafo 3, del trattato Euratom, ai sensi del quale le disposizioni del trattato UE e del trattato FUE non derogano a quanto stipulato dallo stesso trattato Euratom. […] [P]oiché il trattato Euratom è un trattato settoriale diretto allo sviluppo dell’energia nucleare, mentre il trattato FUE ha finalità molto più ampie e conferisce all’Unione vaste competenze in numerose aree e settori, le norme del trattato FUE si applicano nel settore dell’energia nucleare quando il trattato Euratom non contiene norme specifiche» (68). Pertanto il trattato Euratom non osta all’applicazione in tale settore delle norme del diritto dell’Unione in materia ambientale, e alle centrali nucleari e agli altri reattori nucleari si applicano le disposizioni della direttiva VIA (69).

In ogni caso il trattato Euratom e la direttiva VIA sono applicabili parallelamente. L’articolo 37 del trattato Euratom include disposizioni specifiche sulla sicurezza e la protezione contro le radiazioni ionizzanti, compresa la contaminazione radioattiva delle acque, del suolo o dello spazio aereo. La direttiva VIA richiede che per un progetto passibile di avere un impatto ambientale significativo siano individuati, descritti e valutati, in modo appropriato, gli effetti significativi diretti e indiretti sulla popolazione, sulla salute umana, sulla biodiversità, sul territorio, sul suolo, sull’acqua, sull’aria, sul clima, sui beni materiali, sul patrimonio culturale e sul paesaggio, nonché sull’interazione tra tali fattori.

Nell’applicare le disposizioni della direttiva VIA, le autorità competenti devono tener conto dell’effetto utile delle procedure previste dal trattato Euratom, nonché dell’insieme specifico di diritti e obblighi conferiti e imposti sia alla Commissione che agli Stati membri dal trattato Euratom (70).

4.1 Esempi di lavori o interventi fisici relativi a modifiche o estensioni della categoria di progetti «centrali nucleari»

La direttiva VIA non definisce ulteriormente i termini «modifica o estensione dei progetti esistenti», né fornisce esempi. Come affermato nelle sezioni precedenti, conformemente alla giurisprudenza della Corte, la presenza di lavori o altri interventi fisici è un prerequisito per l’individuazione di un progetto ai sensi della direttiva. In assenza di una definizione più dettagliata, i presenti orientamenti individuano e raggruppano esempi illustrativi di diversi possibili lavori o interventi fisici che comportano eventuali modernizzazioni, modifiche o sostituzioni di attrezzature e di sistemi, che possono aver luogo in una centrale nucleare.

Non sarebbe realistico cercare di elencare tutti i diversi interventi possibili, dato l’alto numero e complessità dei sistemi tecnici installati in una centrale nucleare. Tuttavia gli esempi dei lavori o degli interventi fisici attuati nelle centrali nucleari che determinano modifiche o sostituzioni di strutture, sistemi e componenti dell’impianto possono essere riassunti nelle tre categorie seguenti.

— Miglioramento delle prestazioni/economia degli impianti Poiché il motivo che porta alla costruzione e all’esercizio di centrali nucleari è di generare energia elettrica e di trarre profitto dalla sua vendita, i licenziatari delle centrali sono incentivati a migliorarne le prestazioni in termini di capacità di generare energia elettrica o riducendo i costi operativi. I miglioramenti dell’impianto, che possono ridurre tra l’altro i requisiti di manutenzione o le operazioni manuali, contribuiranno alla diminuzione dei costi operativi. L’aumento della quantità di energia elettrica generata deriva principalmente dall’incremento della capacità di generare energia del reattore o dalla riduzione del suo tempo di inattività. In questo ambito i progetti di modernizzazione relativi agli impianti possono includere l’ammodernamento o la sostituzione di turbine, generatori, trasformatori e condensatori; modifiche della progettazione del combustibile (ad esempio un arricchimento più elevato) per aumentare la potenza termica del nocciolo o il tempo di permanenza del combustibile al suo interno (il che porta a interruzioni di rifornimento meno frequenti/più brevi); modifiche del regime chimico dell’acqua (ad esempio per diminuire la generazione di prodotti di corrosione); ammodernamento di alcuni sistemi ausiliari selezionati per conseguire una maggiore efficienza del ciclo calorico; modernizzazione dei sistemi di controllo e delle interfacce uomo-macchina (ad esempio la sala di controllo principale) per ottenere una maggiore affidabilità e disponibilità dell’impianto ecc. Queste modifiche possono essere attuate in qualsiasi momento nel corso della durata di vita dell’impianto.

— Mantenimento delle condizioni dell’impianto in conformità delle sue specifiche tecniche/licenza I lavori o gli interventi fisici effettuati in una centrale nucleare per mantenere le condizioni dell’impianto conformi alle sue specifiche tecniche o alla sua licenza possono andare dalla manutenzione ordinaria (ad esempio l’installazione di pezzi di ricambio), passando per ammodernamenti importanti di sistemi, strutture e componenti, fino alla sostituzione di questi ultimi, comprese le componenti principali come i generatori di vapore, le coperture del contenitore in pressione del reattore, i meccanismi di regolazione delle barre di comando o gli elementi interni del reattore. Le sostituzioni delle componenti possono rendersi necessarie per l’invecchiamento, l’usura o i danni, nonché per l’obsolescenza (ad esempio la sostituzione dei sistemi di strumentazione e controllo analogici obsoleti con sistemi digitali moderni). In molti casi si tratta di sostituzioni equivalenti, sebbene alcune possano contribuire a una maggiore sicurezza o affidabilità grazie a una progettazione migliore o all’uso di tecnologie più moderne. Questo tipo di lavori può essere necessario in qualsiasi momento nel corso della durata di vita di un reattore nucleare (71).

— Miglioramenti in materia di sicurezza I miglioramenti in materia di sicurezza affrontano tipicamente questioni che rientrano nel processo di miglioramento continuo della sicurezza nucleare, ad esempio attraverso la revisione periodica della sicurezza o i riscontri derivanti dall’esperienza di esercizio. Tali miglioramenti possono essere necessari in qualsiasi momento nel corso della durata di vita dell’impianto. Esempi tipici di miglioramenti in materia di sicurezza potrebbero comprendere la costruzione alternativa supplementare di nuove strutture necessarie per il proseguimento dell’esercizio della centrale nucleare; gli alimentatori/generatori elettrici; lo sfiato filtrato dell’area di contenimento; l’installazione di sistemi per gestire l’idrogeno generato durante incidenti gravi (ad esempio ricombinatori autocatalitici passivi e/o bruciatori di H2); il rafforzamento/la qualifica di sistemi, strutture e componenti per una maggiore resistenza sismica; l’installazione di un ulteriore circuito differenziato di raffreddamento del nocciolo o di un altro sistema di sicurezza; l’installazione di un pozzo di calore ultimo alternativo (ad esempio una torre di raffreddamento) o l’introduzione di ulteriori mezzi di acquisizione dell’acqua di raffreddamento (ad esempio pozzi); l’installazione di sistemi di protezione contro la sovrappressione del circuito primario; il rafforzamento della protezione dalle inondazioni (ad esempio nuove dighe, modifiche del drenaggio od opere simili per far fronte a livelli di piena più elevati); le modifiche del controllo della chimica dell’acqua; misure aggiuntive di rilevazione e di protezione antincendio ecc.

Gli esempi di lavori o interventi fisici indicati nelle tre categorie di cui sopra possono verificarsi singolarmente o congiuntamente e dovrebbero essere considerati caso per caso, in linea con le disposizioni della direttiva VIA e la giurisprudenza della CGUE. A seconda della loro natura o grandezza nel caso in questione, se si qualificano come modifiche o estensioni di un «progetto» ai sensi della direttiva VIA tali interventi possono determinare una VIA (allegato I, punto 24) o uno screening (allegato II, punto 13, lettera a)); in alcuni casi possono non ricadere nell’ambito di applicazione della direttiva VIA. Spetta alle autorità competenti valutare se i lavori costituiscono un progetto ai sensi della direttiva VIA e in che modo dovrebbero essere considerati in base ai principi contenuti in tale direttiva.

4.2 Autorizzazione di modifiche o estensioni di progetti relativi alle centrali nucleari

Tutte le centrali nucleari sono sottoposte a un regime di autorizzazione e la loro costruzione ed esercizio sono possibili solo sulla base di una decisione adottata da un’autorità competente. L’approccio relativo all’autorizzazione dell’esercizio delle centrali nucleari è diverso a seconda dello Stato membro, in particolare poiché le autorizzazioni sono concesse per un periodo specifico limitato nel tempo (ad esempio 10 anni) o per una durata indeterminata.

Una volta in funzione, le centrali nucleari sono sottoposte a continue valutazioni di sicurezza, monitoraggio (incluso il monitoraggio ambientale) e ispezioni per l’intera durata del loro ciclo di vita sotto la supervisione delle autorità competenti pertinenti. Le autorità competenti sono inoltre responsabili di verificare che l’esercizio delle centrali nucleari sia conforme alle condizioni della relativa autorizzazione e che gli operatori adottino tutte le misure necessarie per garantire tale conformità e la sicurezza nucleare (72). A seconda della procedura nazionale specifica, l’operatore, sotto il controllo di un’autorità competente, deve effettuare valutazioni supplementari e valutare l’esercizio di una centrale nucleare in momenti diversi, tra l’altro nel contesto di una revisione periodica della sicurezza, di revisioni tematiche (rischi esterni, osservazioni specifiche sul continuato esercizio) o di un prolungamento della durata di vita operativa (73). Tali considerazioni includerebbero con ogni probabilità il chiedersi: se all’impianto sarà consentito di proseguire in modo invariato il suo esercizio (o senza modifiche di rilievo); se occorre intervenire, ad esempio con misure per rafforzare la sicurezza nucleare, per poter proseguire l’esercizio; se l’impianto deve definitivamente cessare la propria attività (ad esempio se i necessari miglioramenti in materia di sicurezza non possono in definitiva essere attuati o se l’operatore ritiene che la loro attuazione non sia giustificata in base alla strategia futura di esercizio dell’impianto).

Il quadro completo delle ispezioni, le valutazioni della sicurezza e il principio del continuo miglioramento nell’ambito della direttiva sulla sicurezza nucleare consentono di individuare regolarmente i miglioramenti in materia di sicurezza e di pianificare a tempo debito la loro attuazione. Generalmente i miglioramenti in materia di sicurezza soddisfano e rispettano le condizioni dell’esistente autorizzazione all’esercizio di una centrale nucleare (comunemente raggruppate nell’ambito della licenza della centrale).

Se le modifiche richieste costituiscono un progetto ai sensi della direttiva VIA e sono già state oggetto di una VIA precedente, tale valutazione non dovrà essere ripetuta, purché le circostanze non siano nel frattempo cambiate (cfr. la sezione 4.4).

Spetta alle autorità degli Stati membri di valutare quali atti nella loro legislazione nazionale costituiscono un’autorizzazione riguardante la modifica o il prolungamento della durata di vita operativa delle centrali nucleari, ossia la decisione che conferisce all’operatore il diritto di realizzare il progetto, per garantire che le disposizioni della direttiva VIA siano soddisfatte/rispettate (a tal fine cfr. la sezione 2.2.2).

Ciò che conta nel determinare in che cosa consista una tale autorizzazione non è la denominazione (ad esempio «licenza» o «permesso»), quanto piuttosto la funzione di autorizzazione per quanto riguarda i diritti o i doveri dell’operatore. Ad esempio le procedure o le considerazioni interne di un’autorità competente che non sfociano in un’autorizzazione a realizzare i lavori non sarebbero, di conseguenza, considerate un’autorizzazione ai sensi della direttiva VIA.

4.2.1 I casi specifici del prolungamento della durata di vita e dell’esercizio a lungo termine

I presenti orientamenti contemplano tutti i tipi di modifiche ed estensioni. Il prolungamento della durata di vita e l’esercizio a lungo termine costituiscono casi specifici. A livello teorico entrambi potrebbero avvenire senza la realizzazione di lavori ma, nella pratica, negli Stati membri dell’UE è presumibile che siano accompagnati da lavori.

Il documento di orientamento sull’applicazione della convenzione di Espoo per il prolungamento della durata di vita delle centrali nucleari fornisce esempi ed elementi utili di cui tenere conto.

L’esempio della revisione periodica della sicurezza

Gli operatori possono utilizzare i processi in corso per individuare l’esistenza di un progetto e la necessità di un’autorizzazione ai sensi della direttiva VIA. Le centrali nucleari all’interno dell’UE sono sottoposte a un regime specifico di revisione della sicurezza nucleare, detto anche revisione periodica della sicurezza, in linea con la legislazione Euratom pertinente. L’articolo 8 quater della Direttiva 2009/71/Euratom del Consiglio (74) impone all’operatore di «[rivalutare] sistematicamente e periodicamente, almeno ogni dieci anni, la sicurezza dell’impianto nucleare». La revisione periodica della sicurezza «è intesa ad assicurare il rispetto dell’attuale riferimento di progetto e individua ulteriori miglioramenti in materia di sicurezza tenendo conto dei problemi dovuti all’invecchiamento, del continuato esercizio, dei più recenti risultati della ricerca e dell’evoluzione delle norme internazionali». Si tratta pertanto di un esame approfondito che identifica e valuta la rilevanza sotto il profilo della sicurezza degli scostamenti rispetto alle norme di sicurezza vigenti applicabili e alle buone prassi riconosciute a livello internazionale, tenendo conto dell’esperienza di esercizio, dei risultati delle ricerche pertinenti e dello stato attuale della tecnologia. Tale processo contribuisce a valutare la capacità della centrale nucleare di proseguire l’esercizio in modo sicuro e di migliorare ulteriormente il livello di sicurezza. Sulla base di un’analisi dei risultati della revisione dell’operatore, l’autorità competente può ad esempio autorizzare il proseguimento dell’esercizio dell’impianto fino alla fine del ciclo successivo di revisione periodica della sicurezza (di solito 10 anni).

È importante osservare che, a causa della sua natura e della sua finalità, la stessa revisione periodica della sicurezza, in generale, non è di per sé una decisione in merito a un’estensione o a una modifica del regime di esercizio (ad esempio l’esercizio a lungo termine). Tuttavia in alcuni casi i risultati della revisione possono portare all’adozione, da parte di un’autorità competente, di una decisione volta ad attuare i risultati della revisione (ad esempio la necessità di miglioramenti in materia di sicurezza presso l’impianto prima del proseguimento del suo esercizio o parallelamente ad esso). Inoltre in alcuni casi la revisione periodica della sicurezza è utilizzata a sostegno del processo decisionale per la proroga o il rinnovo di una licenza o può far parte di una procedura decisionale in più fasi (cfr. anche la sezione 2.2.2). Tuttavia una revisione periodica della sicurezza non richiede di per sé una VIA.

Se l’esito della revisione periodica della sicurezza determina la realizzazione di lavori, questi possono richiedere una VIA e un’autorizzazione se costituiscono una modifica o un’estensione ai sensi dell’allegato I, punto 24, della direttiva VIA o se costituiscono una modifica o un’estensione ai sensi del suo allegato II, punto 13, lettera a), e se gli Stati membri hanno stabilito, conformemente al suo articolo 2, paragrafo 1, e al suo articolo 4, paragrafo 2, che è necessaria una VIA.

4.3 Principi guida per la valutazione delle modifiche o delle estensioni dei progetti relativi alle centrali nucleari alla luce della sentenza Doel

Come indicato alla sezione 3.3, la Corte ha concluso che la direttiva VIA deve essere interpretata nel senso che la ripresa o il rinvio della cessazione dell’attività di una centrale nucleare (75), in entrambi in casi per 10 anni (nel seguito, le «misure»), misure che implicano lavori di modernizzazione delle centrali interessate di importo pari a circa 700 milioni di EUR (76) e tali da incidere sulla realtà fisica dei siti, costituiscono un «progetto», ai sensi di tale direttiva, che deve, in linea di principio, essere sottoposto a una valutazione dell’impatto ambientale prima dell’adozione di tali misure (77). Per giungere a questa conclusione, la Corte ha ritenuto che la natura dei lavori (78) sia tale da incidere sulla realtà fisica dei siti interessati ai sensi della giurisprudenza della Corte e che quindi le misure non possano essere artificiosamente separate dai lavori che sono ad esse inscindibilmente connessi, al fine di valutare l’esistenza di un progetto ai sensi della direttiva. Essa ha pertanto constatato che le misure e i lavori fanno parte, insieme, di un medesimo progetto, ai sensi della disposizione in parola (79).

Il punto 78 della sentenza Doel stabilisce il principio fondamentale che determina l’obbligo di effettuare una VIA in caso di modifica o estensione dei progetti di cui all’allegato I. Il metro per valutare i criteri pertinenti è rappresentato dal rischio in termini di impatto ambientale. Se il rischio indotto dalla modifica o dall’estensione del progetto è comparabile al rischio presentato dalla categoria originale del progetto stesso, il progetto rientra nel punto 24 dell’allegato I della direttiva VIA. La formulazione della sentenza indica che la natura o la grandezza della modifica o dell’estensione di un progetto sono esempi non esaustivi di criteri per valutare se i rischi ambientali sono simili a quelli del progetto originale e non devono necessariamente essere soddisfatti in modo cumulativo.

Dalla sentenza si può pertanto evincere che le misure che hanno l’effetto di prolungare, per un periodo significativo, la durata dell’autorizzazione di produzione di energia elettrica da parte delle centrali nucleari, e che comportano notevoli lavori di ristrutturazione inscindibilmente connessi alle misure di modernizzazione/modifica delle centrali interessate tali da incidere sulla realtà fisica dei siti, rientrano nell’ambito di applicazione dell’allegato I, punto 24, della direttiva VIA poiché presentano rischi simili, in termini di impatto ambientale, a quelli esistenti al momento della messa in funzione iniziale delle centrali. Ciò vale in particolare nel caso in cui il prolungamento a lungo termine della durata di vita operativa e i lavori di ristrutturazione abbiano un’importanza simile a quelli della causa C-411/17.

Oltre al principio guida suddetto, la sentenza Doel ha confermato altri principi importanti contenuti nella direttiva VIA, che sono anch’essi pertinenti allorché si applica la direttiva alle modifiche ed alle estensioni delle centrali nucleari (cfr. le sezioni sulla valutazione degli effetti globali di un progetto e sulla procedura decisionale in più fasi).

4.4 Determinazione del rischio e della necessità di una VIA

Sebbene non fornisca criteri per valutare il rischio dei lavori che si qualificano come modifiche o estensioni dei progetti né offra esempi dei lavori che si qualificano come modifiche o estensioni dei progetti di cui all’allegato II, la direttiva VIA fissa criteri per determinare se tali lavori debbano essere sottoposti a una valutazione dell’impatto ambientale (criteri di selezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva VIA e requisiti di cui all’allegato II.A e all’allegato III della direttiva, come indicato nella sezione 3.4). Tali criteri di selezione possono quindi essere utilizzati per determinare l’eventuale rischio e di conseguenza la necessità di una VIA. Laddove i lavori o gli interventi fisici abbiano una portata che non presenta un rischio per l’ambiente pari a quello dell’attività stessa, ma costituiscano modifiche o estensioni di una centrale nucleare già autorizzata, realizzata o in fase di realizzazione che possono avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente, essi rientrano nell’ambito di applicazione dell’allegato II, punto 13, lettera a), della direttiva VIA e sono soggetti a uno screening.

A questo proposito si dovrebbero prendere in considerazione anche gli orientamenti relativi alla convenzione di Espoo sul prolungamento della durata di vita delle centrali nucleari. Nell’ambito della convenzione di Espoo uno dei parametri che devono essere considerati per sottoporre una modifica di un’attività a una valutazione dell’impatto transfrontaliero è la sua classificazione quale modifica di rilievo di un’attività. Gli orientamenti relativi alla convezione di Espoo presentano quindi un elenco non esaustivo di fattori illustrativi (80) che, in base alla loro pertinenza, possono essere considerati dalle autorità competenti per determinare se un prolungamento della durata di vita equivale a una modifica di rilievo. Si tratta dei seguenti fattori:

— maggiore utilizzo delle risorse naturali rispetto ai limiti previsti nella licenza iniziale;

— maggiore produzione di rifiuti o di combustibile esaurito rispetto ai limiti previsti nella licenza iniziale;

— aumento delle emissioni, anche dei radionuclidi e dello scarico dell’acqua di raffreddamento, rispetto ai limiti previsti nella licenza iniziale;

— entità dei lavori di modernizzazione e/o dei miglioramenti in materia di sicurezza, in particolare di quelli che richiedono modifiche significative della realtà fisica del sito o miglioramenti sostanziali derivanti dall’invecchiamento dei componenti e/o dall’obsolescenza;

— cambiamenti nell’ambiente circostante, come quelli derivanti dai cambiamenti climatici;

— misure in materia di adattamento ai cambiamenti climatici e di mitigazione degli stessi.

Un altro fattore importante di cui tenere conto è se il prolungamento della durata di vita in questione, considerate le sue caratteristiche specifiche, possa causare notevoli ripercussioni negative sull’ambiente a livello transfrontaliero (81).

I possibili impatti dei lavori o degli interventi fisici sui fattori ambientali costituiscono un altro criterio di selezione per determinare l’eventuale rischio e la necessità di una VIA. Ai sensi dell’articolo 3 della direttiva VIA diversi fattori ambientali devono essere presi in considerazione (82) quando un progetto è sottoposto a uno screening o a una VIA. I diversi fattori ambientali possono essere condizionati in modo diverso in termini di portata e durata a seconda delle eventuali modifiche o estensioni di una centrale nucleare per consentirne l’esercizio (a questo proposito cfr. le categorie di lavori descritte nella sezione 4.1).

Nella maggior parte dei casi i miglioramenti in materia di sicurezza delle centrali nucleari e i lavori per mantenere le condizioni dell’impianto conformi alle sue specifiche tecniche o alla sua licenza sono destinati a produrre un impatto ambientale complessivamente positivo, poiché la loro realizzazione è volta a ridurre sia il rischio di incidenti, che le normali emissioni operative o la generazione di rifiuti radioattivi. La maggior parte dei miglioramenti è realizzata allo scopo di ridurre le emissioni radioattive o di altro tipo rilasciate nell’ambiente in condizioni di esercizio normale o in caso di incidenti, o in entrambi i casi, e/o per ridurre l’assorbimento di dosi di radioattività da parte dei lavoratori a causa di un’esposizione professionale prolungata (83).

Tuttavia i miglioramenti possono anche produrre ripercussioni negative sull’ambiente durante il normale esercizio dell’impianto, quali il maggiore utilizzo delle risorse come l’acqua o l’energia o l’aumento delle emissioni convenzionali provenienti ad esempio dai collaudi o dall’esercizio occasionale di generatori diesel di riserva supplementari per le emergenze. Inoltre altri miglioramenti in materia di sicurezza potrebbero potenzialmente avere un impatto sull’ambiente in presenza di determinate condizioni, ad esempio un miglioramento realizzato al fine di conseguire una maggiore difesa dalle inondazioni (come nuove dighe, modifiche del drenaggio od opere simili) potrebbe contribuire a modificare il flusso naturale dei corsi d’acqua in condizioni di inondazione, influendo quindi sull’entità delle inondazioni a valle dove il corso d’acqua può passare attraverso zone popolate o vicino ad esse oppure avere un impatto su siti di particolare importanza. Inoltre non si può escludere che alcuni miglioramenti in materia di sicurezza possano comportare ripercussioni negative sull’ambiente durante la fase di costruzione o installazione (ad esempio rumore, disturbi ambientali, temporaneo aumento di rifiuti radioattivi e/o convenzionali generati, emissioni industriali/radioattive, utilizzo di risorse quali materiali da costruzione, acqua, energia).

Le modifiche del controllo della chimica dell’acqua (84) nei reattori nucleari sono importanti da almeno sei prospettive diverse: integrità dei materiali, livelli di radiazione dell’impianto, accumulo di depositi, prestazioni del combustibile, impatto ambientale e sicurezza. Tali modifiche possono apportare miglioramenti, ad esempio alla sicurezza e al degrado dovuto all’invecchiamento delle componenti, o consentire un migliore controllo o una riduzione dei tassi di corrosione (che possono inoltre migliorare l’assorbimento di dosi radiologiche da parte dei lavoratori e semplificare la manutenzione). Tuttavia la modifica di un parametro basato sulla chimica per migliorare la sicurezza può fare insorgere un altro pericolo o rischio e occorre agire all’insegna di un oculato equilibrio. Di conseguenza, sebbene i miglioramenti in materia di sicurezza siano intrapresi allo scopo di produrre un impatto ambientale complessivamente positivo, è possibile che si verifichino alcune ripercussioni negative sull’ambiente.

Qualsiasi lavoro o intervento fisico legato al miglioramento delle prestazioni delle unità produttive presenta un potenziale maggiore, rispetto ai miglioramenti in materia di sicurezza, dal punto di vista degli impatti significativi della centrale sull’ambiente, sia che si tratti di impatti radiologici (ad esempio a causa di un diverso inventario radiologico del nocciolo) sia anche di altri impatti (ad esempio un aumento del flusso o della temperatura degli scarichi dell’acqua di raffreddamento).

4.5 Analisi comparativa sull’attuazione della direttiva VIA nel settore nucleare

Oltre 20 anni fa sono stati lanciati esercizi di analisi comparativa su base regolare nell’ambito della sicurezza nucleare, che hanno fornito risultati positivi in merito all’armonizzazione dell’attuazione pratica dei principi di sicurezza. Il loro ruolo fondamentale nel garantire un elevato livello di sicurezza armonizzato a livello dell’UE è stato avallato dalla direttiva sulla sicurezza nucleare (85), in particolare prevedendo revisioni tematiche tra pari.

L’attuazione dei presenti orientamenti e della direttiva VIA potrebbe essere favorita dall’avvio di un simile esercizio di analisi comparativa da parte degli Stati membri, su base volontaria, per quanto riguarda modifiche ed estensioni delle centrali nucleari. L’analisi comparativa potrebbe dare origine all’elaborazione di metodologie comuni a livello dell’UE e agevolare l’attuazione pratica in casi specifici. Ad esempio al momento di decidere in merito a modifiche o estensioni delle centrali nucleari e alla luce della sezione 4.2, l’analisi comparativa potrebbe essere pertinente per valutare se le emissioni radioattive sono cambiate durante il normale esercizio o in caso di incidenti e in che misura ciò implica la necessità di riesaminare qualsiasi VIA esistente (qualora tale VIA sia stata effettuata). Gli esercizi di analisi comparativa possono inoltre contribuire a valutare se le modifiche e le estensioni dei progetti creino ulteriori rischi di impatto sugli Stati membri confinanti e a individuare gli Stati membri a rischio.

5 SINTESI DEI PUNTI PRINCIPALI

— Qualora soddisfino i requisiti di cui all’allegato I, punto 24, o all’allegato II, punto 13, lettera a), della direttiva concernente la valutazione dell’impatto ambientale, i lavori o gli interventi di costruzione che presuppongono modifiche della realtà fisica dei progetti originari elencati nell’allegato I o II costituiscono «progetti» ai sensi della direttiva VIA e sono sottoposti a uno screening o a una VIA.

— Per i progetti che possono avere un impatto ambientale significativo è prevista un’autorizzazione.

— Una modifica o un’estensione dei progetti ai sensi dell’allegato I, punto 24, della direttiva concernente la valutazione dell’impatto ambientale presuppone che siano presenti rischi simili, in termini di impatto ambientale, a quelli del progetto originale. A questo proposito il prolungamento della durata delle autorizzazioni concesse ai progetti originali per periodi significativi, nonché l’importanza dei lavori inscindibilmente legati alla grandezza delle modifiche o delle estensioni dei progetti, costituiscono criteri fondamentali che dovrebbero essere utilizzati dalle autorità competenti.

(1) GU L 26 del 28.1.2012, pag. 1.

(2) GU L 124 del 25.4.2014, pag. 1.

(3) Causa C-411/17, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, ECLI:EU:C:2019:622.

(4) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdfhttps://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdf (tale documento non riflette il parere ufficiale della Commissione, non è vincolante per quest’ultima e non è approvato dalla presente comunicazione).

(5) GU C 104 del 24.4.1992, pag. 7.

(6) GU L 124 del 17.5.2005, pag. 4.

(7) Cfr. in tal senso le conclusioni dell’avvocato generale Kokott sulla causa C-411/17, punto 105 («Poiché la direttiva VIA è intesa ad attuare in ampia misura [la convenzione di Espoo], è tuttavia auspicabile che essa venga interpretata in conformità a [quest’ultima]. Inoltre, le competenze dell’Unione devono essere esercitate nel rispetto del diritto internazionale; di conseguenza, l’interpretazione del diritto derivato dell’Unione deve avvenire, in linea di principio, in conformità ai suoi obblighi di diritto internazionale.»).

(8) Atti legislativi diversi possono perseguire obiettivi differenti che potrebbero a loro volta influenzare l’ambito di applicazione e il significato delle classificazioni e delle definizioni dei progetti che contengono. Pertanto una determinata qualificazione del progetto in una direttiva potrebbe non necessariamente stabilire con precisione in che modo il medesimo tipo di progetto debba essere interpretato nel contesto di un’altra direttiva. Come affermato dalla Corte (cfr. ad esempio la causa C-227/01, Commissione/Spagna), il diritto dell’Unione deve essere interpretato in funzione dell’economia generale e della finalità della normativa di cui esso fa parte.

(9) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf.

(10) Cfr. in tal senso la causa C-486/04, Commissione/Italia, punto 45, e la causa C-255/05, Commissione/Italia, punto 52.

(11) Causa C-435/09, Commissione/Belgio, punti 86 e 88.

(12) Causa C-72/95, Kraaijeveld e altri, punto 50; causa C-2/07, Abraham e altri, punto 37; causa C-75/08, Mellor, punto 50; causa C-427/07, Commissione/Irlanda, punto 41.

(13) Causa C-2/07, Abraham e altri, punto 23; causa C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e altri, punto 24; causa C-121/11, Pro-Braine e altri, punto 31.

(14) Per analogia, causa C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e altri, punto 24; causa C-121/11, Pro-Braine e altri, punto 32.

(15) Causa C-287/98, Linster, punto 52; causa C-486/04, Commissione/Italia, punto 36; causa C-215/06, Commissione/Irlanda, punto 49; causa C-329/17, Prenninger e altri, punto 35.

(16) La direttiva non prevede alcuna ulteriore «autorizzazione» in aggiunta a tale «autorizzazione», cfr. la causa C-332/04, Commissione/Spagna, punto 53.

(17) Causa C-290/03, Barker, progetto «Crystal Palace», punti 40-41.

(18) Causa C-50/09, Commissione/Irlanda, punti 73-75. «[L’articolo 2, paragrafo 2] comporta che la discrezionalità conferita agli Stati membri si estende alla determinazione delle norme di procedura e delle condizioni di rilascio dell’autorizzazione di cui trattasi. Tuttavia, questa discrezionalità può essere esercitata soltanto entro i limiti fissati da detta direttiva e purché le scelte operate dagli Stati membri garantiscano il pieno rispetto degli obiettivi fissati da quest’ultima».

(19) Per maggiori dettagli cfr. la sezione 4 del documento di orientamento della Commissione relativo all’applicazione delle esenzioni ai sensi della direttiva VIA (EUR-Lex - 52019XC1114(02) - IT - EUR-Lex (europa.eu)).

(20) Cfr. la causa Doel, punti 103-114.

(21) Direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) (GU L 334 del 17.12.2010, pag. 17), articolo 3, paragrafo 7 - «autorizzazione», l’autorizzazione scritta all’esercizio di un’installazione o di parte di essa oppure di un impianto di combustione, di un impianto di incenerimento dei rifiuti o di un impianto di coincenerimento dei rifiuti.

(22) Direttiva 1999/31/CE del Consiglio, del 26 aprile 1999, relativa alle discariche di rifiuti (GU L 182 del 16.7.1999, pag. 1).

(23) La qualifica di «autorizzazione» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera c), della direttiva non dipende dal nome (tra gli esempi dei termini utilizzati nelle pratiche nazionali figurano: permesso di costruzione, permesso di zonizzazione, permesso di utilizzo del suolo, autorizzazione ambientale (integrata), autorizzazione di pianificazione, permesso di ubicazione), quanto piuttosto dal fatto che le condizioni stabilite nella direttiva siano rispettate.

(24) Oltre alla direttiva relativa alle emissioni industriali, i sistemi di autorizzazione sono presenti ad esempio nell’ambito della legislazione sui rifiuti (direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti o direttiva 1999/31/CE, del 26 aprile 1999, relativa alle discariche di rifiuti). Un esempio di sistema di licenze figura nella direttiva 2013/30/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 giugno 2013, sulla sicurezza delle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi e che modifica la direttiva 2004/35/CE ecc.

(25) Causa C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e altri.

(26) Il principio di questa sezione è applicabile anche ai nuovi progetti.

(27) Causa C-201/02, Wells, punti 52-53, dispositivo 1.

(28) Causa C-201/02, Wells; causa C-508/03, Commissione/Regno Unito; causa C-290/03, Barker.

(29) Causa C-201/02, Wells, e causa C-2/07, Abraham e altri.

(30) Cfr. il punto 88 della sentenza Doel: «88 Ne consegue che, sebbene l’attuazione di tali misure richieda l’adozione di atti successivi nell’ambito di un processo complesso e definito, volto in particolare a garantire il rispetto delle norme di sicurezza e di protezione applicabili a tale attività di produzione industriale di energia elettrica di origine nucleare, e quantunque dette misure siano, segnatamente, soggette ad una previa approvazione dell’AFCN, come risulta dalla relazione esplicativa della legge del 28 giugno 2015, resta tuttavia il fatto che tali misure, una volta adottate dal legislatore nazionale, definiscono le caratteristiche essenziali del progetto e non sono più destinate, a priori, ad essere dibattute o discusse».

(31) Nella causa C-50/09 la Corte ha concluso che «[a]l fine di soddisfare l’obbligo impostole da detto art. 3, l’autorità ambientale competente non può limitarsi ad individuare e a descrivere gli effetti diretti e indiretti di un progetto su taluni fattori, ma deve anche valutarli adeguatamente, in funzione di ogni singolo caso» (punto 37). Cfr. inoltre la causa C-508/03, Commissione/Regno Unito, punti 103-106.

(32) Causa C-2/07, Abraham e altri, aeroporto di Liegi, punti 42-43; causa C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, punto 39.

(33) Causa C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, punto 51.

(34) Causa C-392/96, Commissione/Irlanda, punti 76 e 82; causa C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, punto 44; causa C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, punto 53; causa C-2/07, Abraham e altri, aeroporto di Liegi, punto 27; causa C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e altri, punto 36; causa C-244/12, Salzburger Flughafen, punto 37.

(35) Causa C-2/07, Abraham e altri, aeroporto di Liegi, punto 42.

(36) Causa C-227/01, Commissione/Spagna, punto 53.

(37) Causa C-244/12, Salzburger Flughafen, punto 37. In questo caso i progetti in questione riguardavano la costruzione di edifici ausiliari per un aeroporto (ossia magazzini, ampliamento delle aree di stazionamento per veicoli e aeromobili) che dovevano essere considerati insieme ad altri progetti approvati in precedenza (ossia la costruzione di un terminal aggiuntivo).

(38) Cfr. l’allegato II.A, punto 1, lettera a), l’allegato III, punto 1, lettera a) e l’allegato IV, punto 1, lettera b), nonché il considerando 22 della direttiva 2014/52/UE («Al fine di garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente e della salute umana, le procedure di screening e le valutazioni dell’impatto ambientale dovrebbero tener conto dell’impatto del progetto in questione nel suo complesso , compresi ove opportuno gli strati superficiali e sotterranei durante le fasi di costruzione e di funzionamento e, se del caso, di demolizione»).

(39) Causa C-287/98, Linster, punto 52; causa C-486/04, Commissione/Italia, punto 36; causa C-215/06, Commissione/Irlanda, punto 49.

(40) Causa C-215/06, Commissione/Irlanda, punto 51. «[…] l’art. 2, n. 1, della suddetta direttiva deve necessariamente essere inteso nel senso che, se il richiedente ha omesso di presentare domanda e di ottenere quindi l’autorizzazione necessaria, e se non ha precedentemente proceduto allo studio dell’impatto ambientale laddove richiesto, egli non può iniziare i lavori inerenti al progetto in questione, a pena di violare i precetti della direttiva 85/337 modificata».

(41) Inoltre, nel caso di un’omissione della valutazione dell’impatto ambientale o dello screening, spetta al giudice nazionale verificare se le prescrizioni del diritto dell’Unione applicabili al diritto al risarcimento, in particolare l’esistenza di un nesso causale diretto tra la violazione lamentata e i danni subiti, siano soddisfatte (causa C-420/11, Leth, punto 48).

(42) Causa C-201/02, Wells, punti 66-70.

(43) Causa C-215/06, Commissione/Irlanda, punto 59, «[…] [l]e autorità competenti sono pertanto tenute ad adottare i provvedimenti necessari al fine di rimediare alla mancata valutazione dell’impatto ambientale, ad esempio revocando o sospendendo un’autorizzazione già rilasciata al fine di effettuare una tale valutazione, nel rispetto dei limiti dell’autonomia procedurale degli Stati membri».

(44) Causa C-215/06, Commissione/Irlanda, punto 57; causa C-416/10, Križan e altri, punto 87; causa C-348/15, Stadt WienerNeustadt, punto 36; causa C-411/17, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, punto 174.

(45) Cause C-196/16 e C-197/16, Comune di Corridonia, punti 35-41 e 43; causa C-117/17, Castelbellino, punto 30, causa C-411/17, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, punto 175.

(46) Causa C-215/06, Commissione/Irlanda, punto 57; causa C-416/10, Križan e altri, punto 87; causa C-348/15, Stadt WienerNeustadt, punto 36.

(47) Direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175 del 5.7.1985, pag. 40).

(48) Direttiva 97/1 1 /CE del Consiglio, del 3 marzo 1997, che modifica la direttiva 85/337/CEE concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 73 del 14.3.1997, pag. 5).

(49) Come precursore dell’inclusione nel testo della direttiva della categoria di progetti di cui all’allegato II, punto 13, lettera a), la Corte ha stabilito nella causa C-72/95, Kraaijeveld e altri, che la direttiva si applica anche alle modifiche dei progetti. La Corte ha stabilito che l’espressione «opere di canalizzazione e di regolazione di corsi d’acqua» figurante nell’allegato II, punto 10, lettera e), della direttiva 85/337/CEE (prima delle modifiche apportate dalla direttiva 97/11/CE) deve essere interpretata nel senso che in essa rientra non solo la costruzione di una nuova diga, ma altresì lo spostamento di una diga già esistente, il suo rafforzamento o ampliamento, la sostituzione di una diga in loco, indipendentemente dal fatto che la nuova diga sia più solida e/o più larga della precedente, o una combinazione di più di tali ipotesi (punto 42).

(50) Direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003, che prevede la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale e modifica le direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubblico e all’accesso alla giustizia (GU L 156 del 25.6.2003, pag. 17).

(51) Per le modifiche/estensioni dei progetti di cui all’allegato I che sono al di sotto del valore limite, ma che hanno notevoli ripercussioni negative sull’ambiente, cfr. l’allegato II, punto 13, lettera a).

(52) Causa C-411/17, punti 79-80.

(53) La portata della ristrutturazione è stata attestata dalla dotazione finanziaria, di importo pari a 700 milioni di EUR, destinata a tale scopo, causa C-411/17, punto 64.

(54) Ibidem, punto 78.

(55) Inoltre, in base all’allegato I, punto 24, è necessaria una VIA per «[o]gni modifica o estensione dei progetti elencati nel presente allegato, ove la modifica o l’estensione di per sé sono conformi agli eventuali valori limite stabiliti nel presente allegato».

(56) Il progetto proposto prevedeva la modifica delle infrastrutture dell’aeroporto, la costruzione di una torre di controllo, nuove bretelle di uscita dalle piste e lavori di risistemazione e di allargamento delle piste di decollo e atterraggio mantenendone invariata la lunghezza.

(57) L’approccio è stato confermato anche nella causa C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e altri, e nella causa C-244/12, Salzburger Flughafen.

(58) Per analogia, causa C-411/17, Doel, punto 78.

(59) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_Scoping_final.pdf (il documento non riflette il parere ufficiale della Commissione, non è vincolante per quest’ultima e non è approvato dalla presente comunicazione).

(60) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_EIA_report_final.pdf (il documento non riflette il parere ufficiale della Commissione, non è vincolante per quest’ultima e non è approvato dalla presente comunicazione).

(61) Causa C-287/98, Linster, punto 52; causa C-486/04, Commissione/Italia, punto 36; causa C-215/06, Commissione/Irlanda, punto 49.

(62) Questa categoria è costituita da tipi di progetti a cui è stato assegnato un valore limite e da tipi di progetti senza valore limite.

(63) Causa C-411/17, Doel, punto 79.

(64) Causa C-570/13, punti 44 e 50.

(65) Ai fini dei presenti orientamenti il termine «centrali nucleari» è equivalente al termine «impianti nucleari».

(66) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf.

(67) Per esercizio a lungo termine di una centrale nucleare si intende l’esercizio oltre un periodo di tempo stabilito quale definito dal periodo di licenza, dalla progettazione dell’impianto originale, dalle norme pertinenti o dai regolamenti nazionali. («Ageing Management and development of a Programme for Long Term Operation of Nuclear Power Plants», Specific Safety Guide SSG-48, AIEA 2018).

(68) Cfr. la sentenza del 22 settembre 2020, Austria/Commissione, C-594/18 P, ECLI:EU:C:2020:742, punto 32.

(69) Cfr. la sentenza del 22 settembre 2020, Austria/Commissione, C-594/18 P, ECLI:EU:C:2020:742, punti 41 e 43.

(70) Cfr. tra l’altro il capo 3, «Protezione sanitaria», del trattato Euratom, nonché la sentenza della Corte del 22 settembre 2020, Austria/Commissione, C-594/18 P, ECLI:EU:C:2020:742, punti 40, 41 e 43.

(71) Questi interventi non sono necessariamente legati a un esercizio a lungo termine, sebbene una maggiore durata di vita operativa non sarebbe stata possibile se le componenti non fossero state sostituite (ad esempio la decisione di prolungare la durata di vita operativa di una centrale nucleare dopo la scadenza della durata di vita di 40 anni di un progetto potrebbe non essere stata possibile se i generatori di vapore non fossero stati sostituiti dopo 30 anni di esercizio).

(72) Direttiva 2009/71/Euratom del 25 giugno 2009 (GU L 172 del 2.7.2009, pag. 18), come modificata dalla direttiva 2014/87/Euratom dell’8 luglio 2014 (GU L 219 del 25.7.2014, pag. 42), che istituisce un quadro comunitario per la sicurezza nucleare degli impianti nucleari. Il principio generale alla base del requisito relativo al continuo miglioramento è che l’operatore, sotto la supervisione delle autorità nazionali in materia di sicurezza, attui su base continua tutti i ragionevoli miglioramenti individuati in materia di sicurezza. Tale approccio è integrato da ispezioni, analisi della sicurezza specifiche e periodiche (come test di resistenza, interventi dell’uomo...) o revisioni periodiche della sicurezza, esaminandola caso per caso in modo approfondito.

(73) Originariamente le centrali nucleari erano, di norma, concepite per consentire una durata di vita operativa specifica (ad esempio 30-40 anni per le cosiddette centrali nucleari di II generazione che sono oggi in esercizio, molte delle quali hanno già superato la scadenza della loro durata di vita di progetto originale o vi si stanno avvicinando). Questa durata di vita iniziale può essere influenzata da molti fattori (ad esempio la continua manutenzione e sostituzione di componenti) e di solito l’impianto rimane in esercizio oltre tale durata, a seguito di una dimostrazione sistematica e completa che conclude che sia sicuro farlo.

(74) Direttiva 2009/71/Euratom del Consiglio del 25 giugno 2009 che istituisce un quadro comunitario per la sicurezza nucleare degli impianti nucleari (GU L 172 del 2.7.2009, pag. 18), come modificata dalla direttiva 2014/87/Euratom del Consiglio dell’8 luglio 2014 (GU L 219 del 25.7.2014, pag. 42).

(75) Ai sensi del diritto belga si sono dovute disattivare le centrali nucleari 40 anni dopo la data della loro attivazione industriale.

(76) Per quanto riguarda gli importi in questione, è opportuno ricordare che la causa Doel ha messo in gioco investimenti per circa 700 milioni di EUR. La Corte ha inoltre sottolineato che la natura o la portata dei lavori sono decisive.

(77) Causa C-411/17, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, ECLI:EU:C:2019:622, punto 94.

(78) Ibidem, punto 66 - «[…] la modernizzazione delle cupole delle centrali Doel 1 e Doel 2, il rinnovo delle piscine di stoccaggio degli elementi di combustibile esausto, l’installazione di una nuova stazione di pompaggio e l’adeguamento del basamento per meglio proteggere tali centrali dalle inondazioni»; «[…] lavori comporterebbero non soltanto miglioramenti nelle strutture esistenti ma anche la realizzazione di tre edifici, due dei quali destinati ad ospitare i sistemi di ventilazione e il terzo una struttura antincendio».

(79) Ibidem, punto 71.

(80) Orientamenti relativi alla convezione di Espoo, allegato II.

(81) Orientamenti relativi alla convezione di Espoo, parte C, «Prolungamento della durata di vita come modifica di rilievo di un’attività».

(82) Popolazione e salute umana, biodiversità, territorio, suolo, acqua, aria, clima, beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio e interazione tra questi fattori.

(83) Occorre osservare che qualsiasi modifica o estensione di una centrale nucleare che potrebbe comportare un aumento delle emissioni radioattive determinerebbe un obbligo di notifica alla Commissione europea ai sensi dell’articolo 37 del trattato Euratom, secondo cui ciascuno Stato membro è tenuto a fornire alla Commissione i dati generali di qualsiasi progetto relativo allo smaltimento di residui radioattivi, sotto qualsiasi forma, per consentire di determinare se la realizzazione di tale progetto sia suscettibile di provocare una contaminazione radioattiva delle acque, del suolo o dello spazio aereo di un altro Stato membro.

(84) Il controllo della chimica dell’acqua è essenziale per l’esercizio sicuro di una centrale nucleare e può essere utilizzato per ridurre al minimo gli effetti nocivi delle sostanze chimiche, delle impurità chimiche e della corrosione sulle strutture e sulle componenti dell’impianto per prolungarne la durata di vita operativa.

(85) Direttiva 2009/71/Euratom del Consiglio, del 25 giugno 2009, che istituisce un quadro comunitario per la sicurezza nucleare degli impianti nucleari (GU L 172 del 2.7.2009, pag. 18), come modificata dalla direttiva 2014/87/Euratom del Consiglio dell’8 luglio 2014 (GU L 219 del 25.7.2014, pag. 42).