Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale - Secondo rapporto biennale sull'applicazione del principio di riconoscimento reciproco nel mercato interno /* COM/2002/0419 def. */





RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE - Secondo rapporto biennale sull'applicazione del principio di riconoscimento reciproco nel mercato interno RIEPILOGO DELLA RELAZIONE L'importanza del riconoscimento reciproco per il buon funzionamento del mercato interno non deve essere sottovalutata: si stima che il valore economico del commercio intracomunitario di prodotti coperti dal riconoscimento reciproco sia di circa 430 miliardi di euro. * Le valutazioni specifiche del funzionamento del riconoscimento reciproco compiute tra il 1999 e il 2001 confermano che il riconoscimento reciproco funziona bene nel settore dei prodotti che pongono pochi problemi di sicurezza, quali le biciclette, le cisterne e i container. * Per contro, l'applicazione del riconoscimento reciproco nel campo dei prodotti di particolare complessità tecnica (ad esempio gli autobus, gli autocarri, i prodotti da costruzione, i metalli preziosi) o in quello dei prodotti che possono porre problemi per quanto concerne la sicurezza o la salute (ad esempio, gli integratori alimentari e i prodotti arricchiti) non produce i risultati attesi a motivo di una insufficiente conoscenza del principio da parte degli operatori economici e delle amministrazioni nazionali (mancanza di informazioni, assenza o rifiuto del dialogo o della cooperazione amministrativa). * Per facilitare l'applicazione pratica del riconoscimento reciproco tra gli operatori economici e le amministrazioni nazionali nel campo dei prodotti, la Commissione adotterà alcuni orientamenti per tale applicazione tramite una comunicazione agli Stati membri e agli operatori economici. Tale comunicazione illustrerà i diritti e gli obblighi delle parti interessate nel caso in cui si deve applicare il principio del riconoscimento reciproco. Inoltre, essa valorizzerà maggiormente gli strumenti esistenti al fine di radicare un'applicazione corretta del principio del riconoscimento reciproco nelle legislazioni e pratiche amministrative nazionali. Le guide pratiche per settore o gruppo di settori e i seminari continueranno indubbiamente ad essere strumenti efficaci per migliorare la conoscenza e il funzionamento del principio, non solamente negli Stati membri ma anche nei paesi candidati all'adesione. Tali strumenti sono particolarmente importanti per gli organismi che intervengono e cooperano nel quadro dei controlli di conformità. * Nei settori specifici in cui la divergenza dei livelli di protezione dovuti a normative nazionali è tale che il principio del riconoscimento reciproco non può svolgere correttamente il suo ruolo (come nel campo dei prodotti alimentari arricchiti e dei prodotti da costruzione) l'armonizzazione continuerà ad essere la soluzione più adeguata, purché l'armonizzazione copra tutti i problemi ai quali il riconoscimento reciproco non può offrire una soluzione efficace. L'armonizzazione costituisce anche un strumento importante soprattutto nell'ambito della protezione della salute, dell'ambiente e dei consumatori Nel campo dei servizi, la Commissione ha elaborato una nuova strategia che poggia in parte sull'applicazione del riconoscimento reciproco quale soluzione per evitare la sovrapposizione inutile (e spesso contraddittoria) di regolamentazioni che ostacolano gli scambi transfrontalieri e soffocano l'innovazione. Il riconoscimento reciproco continuerà a svolgere un ruolo molto importante nel settore dei servizi finanziari. RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE - Secondo rapporto biennale sull'applicazione del principio di riconoscimento reciproco nel mercato interno (Testo rilevante ai fini del SEE) INDICE 1. INTRODUZIONE 1.1. Contesto del rapporto 1.2. Obiettivi del rapporto 2. INIZIATIVE SPECIFICHE INTESE A MIGLIORARE IL FUNZIONAMENTO DEL RICONOSCIMENTO RECIPROCO 2.1. Formazione e informazione 2.1.1. Conferenze, seminari e tavole rotonde 2.1.2. Guide e pubblicazioni varie 2.1.3. Siti Internet 2.2. Strumenti di prevenzione e di risoluzione non contenziosa dei problemi 2.2.1. La notifica di progetti di regolamentazioni nazionali ai sensi della direttiva 98/34/CE 2.2.2. La notifica di misure specifiche ai sensi della decisione 3052/95/CE 2.2.3. La cooperazione amministrativa nelle reti 2.2.4. Le «riunioni pacchetto» 2.2.5. Qualifiche professionali 2.3. Le procedure di infrazione 2.3.1. Prodotti 2.3.2. Qualifiche professionali 3. ARMONIZZAZIONE: MISURE ADOTTATE O PROPOSTE 3.1. I prodotti 3.1.1. Misure orizzontali 3.1.2. Misure verticali: alcuni casi concreti 3.2. Qualifiche professionali 3.3. Commercio elettronico 3.4. Comunicazioni commerciali 3.5. Servizi finanziari 4. INDAGINI SPECIFICHE RELATIVE AL FUNZIONAMENTO DEL RICONOSCIMENTO RECIPROCO IN TALUNI SETTORI DI PRODOTTI 4.1. Le indagini specifiche 4.2. Generi alimentari 4.3. Veicoli vari: autobus, autocarri, rimorchi e biciclette 4.4. Prodotti da costruzione 4.5. Scale e impalcature non incorporate in una costruzione 4.6. Altre categorie di prodotti 5. CONSTATAZIONI NEL SETTORE NON ARMONIZZATO DEI PRODOTTI 5.1. Il funzionamento reale del riconoscimento reciproco svelato dalle indagini- 5.2. La mancata comprensione del riconoscimento reciproco non deve essere sottovalutata ... 5.3. ...e si traduce in pratica in un atteggiamento troppo timoroso 5.4. La mancata comprensione comporta un cattivo funzionamento del principio- 5.5. La mancata comprensione costituisce un problema- 6. CONCLUSIONI 6.1. I prodotti 6.2. Le qualifiche professionali: una semplificazione e un consolidamento sono indispensabili 6.3. I servizi: una nuova strategia per la loro libera prestazione 7. ALLEGATI 7.1. Statistiche relative alle professioni regolamentate quanto alle qualifiche 7.2. Prodotti: statistiche relative agli esposti e alle infrazioni 7.3. Prodotti: risultati delle indagini condotte presso le autorità nazionali 7.4. Prodotti: risultati delle indagini condotte presso gli operatori economici 1. INTRODUZIONE 1.1. Contesto del rapporto In virtù del principio di riconoscimento reciproco derivante dalla giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di applicazione degli articoli da 28 a 30 del trattato CE, uno Stato membro non può, di norma, vietare la vendita sul proprio territorio di un prodotto legalmente fabbricato e/o commercializzato in un altro Stato membro, anche se tale prodotto è fabbricato secondo prescrizioni tecniche o qualitative differenti da quelle imposte ai propri prodotti. Gli Stati membri possono derogare a tale principio e adottare misure che vietano o limitano l'accesso di tali prodotti al mercato nazionale unicamente se sono soddisfatte alcune condizioni [1]. Tali misure devono infatti essere necessarie e proporzionate tenuto conto delle esigenze imperative da tutelare, ad esempio la sanità pubblica, la protezione dei consumatori o dell'ambiente. In tali casi, il riconoscimento reciproco non è applicabile automaticamente: lo Stato membro di destinazione mantiene la facoltà di esigere che il grado di protezione offerto dal prodotto proveniente da un altro Stato membro sia equivalente a quello previsto dalla sua regolamentazione nazionale [2]. [1] A partire dal 1980 la Commissione ha formulato un certo numero di orientamenti per quanto riguarda l'applicazione del principio di riconoscimento reciproco derivante dalla giurisprudenza della Corte - cfr. Comunicazione della Commissione sulle conseguenze della sentenza emessa dalla Corte di giustizia delle Comunità europee il 20 febbraio 1979 nella causa 120/78 (Cassis de Dijon) GU C 256 del 3.2.1980 sentenza «Cassis de Dijon», raccolta giurisprudenza 1979, pag. 649. [2] Per quanto riguarda la protezione dei consumatori, la Corte di giustizia ha dichiarato nella sua giurisprudenza "che nessuna considerazione volta a tutelare il consumatore nazionale militi a favore di una norma che impedisca a quest'ultimo di fare la conoscenza (di un prodotto fabbricato) secondo una tradizione differente di un altro Stato membro" (sentenza "De Kikvorsch" del 17.3.1983, raccolta 1983 pag. 947). Secondo la Corte, la protezione di un simile obiettivo può essere raggiunta con altri mezzi che ostacolano meno gli scambi quali "una informazione adeguata del consumatore" in particolare tramite "un'etichettatura appropriata". Il principio di riconoscimento reciproco si applica, mutatis mutandis, alla libera prestazione dei servizi nel mercato interno. Questo implica che un fornitore legalmente stabilito in uno Stato membro deve poter fornire i suoi servizi in tutti gli altri Stati membri della Comunità europea che, di norma, devono riconoscergli tale capacità senza restrizioni addizionali da parte loro. Gli unici ostacoli ammissibili sono quelli non discriminatori, giustificati da ragioni imperative di interesse generale che consentano di realizzare tale obiettivo e in ogni caso proporzionali. Si fa presente che il principio di riconoscimento reciproco non è applicabile se le norme che disciplinano l'immissione sul mercato di prodotti e servizi hanno formato l'oggetto di un'armonizzazione completa tramite direttive specifiche. 1.2. Obiettivi del rapporto Nella sua comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo [3], la Commissione ha, fra l'altro proposto una serie di iniziative volte ad applicare meglio il principio del riconoscimento reciproco. Alcune di queste iniziative erano destinate agli operatori economici, altre agli Stati membri. In tale comunicazione la Commissione si è impegnata ad elaborare ogni due anni un rapporto di valutazione che sarà trasmesso al Consiglio e al Parlamento europeo. [3] Comunicazione COM(1999)299 def. al Consiglio e al Parlamento europeo del 16 giugno 1999 relativa al reciproco riconoscimento nel quadro del follow up del piano d'azione per il mercato interno. Il primo rapporto biennale sull'applicazione del principio del riconoscimento reciproco nei mercati dei prodotti e dei servizi [4] ha consentito una diagnosi preliminare del funzionamento di tale principio nel mercato interno, sulla base dei dati a disposizione della Commissione nel 1999 [5]. [4] SEC(1999)1106 del 13 luglio 1999. [5] La comunicazione e la prima relazione biennale hanno formato l'oggetto di una risoluzione del Consiglio del 28 ottobre 1999 (GU C 141 del 19 maggio 2000, ppag. 5-6) e di un parere di iniziativa del Comitato economico e sociale del 29 novembre 2000 (CES 1402-2000; GU C 116 del 20 aprile 2001, pp. 14-19). La risoluzione del Consiglio è stata integrata nell'accordo sullo spazio economico europeo in virtù della decisione N. 15/2002 del comitato misto del SEE del 1° marzo 2002 (GU L 110 del 25 aprile 2002, pp. 9-10). Il presente rapporto costituisce il secondo rapporto biennale il cui obiettivo principale è di valutare i progressi realizzati nell'applicazione del riconoscimento reciproco nel mercato interno [6] dopo il 1999 e di individuare meglio i settori in cui il riconoscimento reciproco pone ancora dei problemi [7]. [6] Si sottolinea che tale relazione non concerne l'applicazione del principio di riconoscimento reciproco in settori diversi dalla libera circolazione dei prodotti e dei servizi, come la politica commerciale estera della Comunità, o l'azione comune nel campo della cooperazione giudiziaria. [7] L'importanza economica del buon funzionamento del riconoscimento reciproco nel campo dei prodotti non deve essere sottovalutata: si stima che il valore economico del commercio intracomunitario di prodotti coperti dal riconoscimento reciproco sia di 430 miliardi di euro circa. Cfr. a tale proposito la comunicazione COM(2001)736 del 7 dicembre 2001 sulla riforma economica ed il funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali. 2. INIZIATIVE SPECIFICHE INTESE A MIGLIORARE IL FUNZIONAMENTO DEL RICONOSCIMENTO RECIPROCO Le iniziative definite dalla comunicazione del 1999 relativa al riconoscimento reciproco poggiano principalmente su tre pilastri: a) migliorare l'informazione e sviluppare la formazione; b) trarre profitto dagli strumenti di prevenzione e di risoluzione non contenziosa ed efficace dei problemi inerenti la libera circolazione e c) sfruttare le possibilità offerte dal diritto comunitario per eliminare gli ostacoli ancora presenti. Per quanto concerne i prodotti, le tavole rotonde settoriali organizzate dalla Commissione hanno evidenziato una grande incertezza degli operatori interessati per quanto riguarda le modalità di applicazione del riconoscimento reciproco nella pratica quotidiana. Tale incertezza si traduce spesso in interpretazioni molto divergenti, non solamente nell'ambito delle amministrazioni nazionali ma anche tra gli operatori economici. In talune amministrazioni nazionali, la nozione di "equivalenza" sembra dar luogo ad un certo numero di malintesi. Un funzionamento efficace del riconoscimento reciproco è fondamentale, in particolare tenuto conto del fatto che la Commissione ha constatato una nuova ondata di "regolamentazione". Questa nuova ondata è dovuta principalmente ai progressi tecnologici e alla volontà di rafforzare i controlli in campo sanitario (in particolare in quello alimentare). Grazie alla procedura istituita dalla direttiva 98/34/CE che obbliga gli Stati membri a notificare qualsiasi progetto di normativa tecnica, la Commissione è in grado di intervenire affinché gli Stati membri includano il principio del riconoscimento reciproco nei loro progetti di regolamentazione tecnica nazionale. Questa azione preventiva è integrata all'occorrenza da procedure di infrazione agli articoli da 28 a 30 del trattato CE, avviate dalla Commissione ai sensi dell'articolo 226 del trattato CE affinché il principio sia inserito anche nelle legislazioni nazionali esistenti. Circa il 95% dei casi di infrazione relativi al riconoscimento reciproco nel campo dei prodotti sono risolti nel quadro di un dialogo con gli Stati membri e prima di adire la Corte di giustizia, confermando così l'utilità particolare della cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri. Nel campo della cooperazione amministrativa in rete, la rete di punti di contatto per i cittadini e per le imprese non ha fornito risultati molto positivi in questo settore. Un meccanismo che dà risultati migliori esiste nel campo del riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali. 2.1. Formazione e informazione 2.1.1. Conferenze, seminari e tavole rotonde Dal 1999, i servizi della Commissione hanno organizzato 15 seminari specifici differenti sul riconoscimento reciproco nel mercato interno. Tali seminari sono stati organizzati in occasione di "riunioni pacchetto". Vi hanno partecipato, in primo luogo, le amministrazioni nazionali, che li hanno positivamente accolti e sembravano favorevoli all'organizzazione più regolare di tali seminari. La Commissione ha inoltre organizzato delle tavole rotonde destinate alle amministrazioni e alle imprese. Le prime tavole rotonde sono state organizzate il 30 novembre 2000 sul tema del riconoscimento reciproco nel settore dei generi alimentari [8]. Una delle conclusioni che è stato possibile trarre è che, anche se la composizione, la denominazione, la confezione e l'etichettatura dei generi alimentari sono già ampiamente armonizzati, il carattere incompleto e/o opzionale di tale armonizzazione lascia la porta aperta, secondo gli operatori economici, a restrizioni alla circolazione di tali generi. Il riconoscimento reciproco continuerà pertanto a svolgere un ruolo fondamentale in questo settore. Le tavole rotonde hanno confermato che vi sono ancora numerosi ostacoli alla libera circolazione dei generi alimentari arricchiti e degli integratori alimentari a seguito delle divergenze di valutazione degli Stati membri per quanto concerne le incertezze scientifiche relative all'innocuità del consumo a lungo termine di tali prodotti [9]. Tali divergenze sono all'origine delle legislazioni e delle procedure nazionali più diverse per ottenere l'accesso al mercato nazionale. È soprattutto per tale ragione che la Commissione, nel suo Libro bianco sulla sicurezza alimentare [10] ha proposto un programma di riforme legislative destinate a migliorare e a rendere coerente la legislazione relativa ai prodotti alimentari, « dalla fattoria alla tavola ». In tale contesto, la Commissione ha presentato una proposta di direttiva relativa agli integratori alimentari [11] e intende inoltre presentare una proposta di direttiva relativa agli alimenti arricchiti entro la fine dell'anno 2002. [8] Il riepilogo dei dibattiti di tali tavole rotonde è pubblicato sul sito Internet http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/goods/index.htm [9] Cfr. le cause pendenti alla Corte di giustizia, in particolare C-387/99, C-150/00 e C-95/01. [10] COM(1999)719 def. del 12 gennaio 2000. [11] COM(2000)222 def. dell' 8 maggio 2000, modificata da COM(2001)159 def. Le seconde tavole rotonde sul riconoscimento reciproco si sono tenute il 6 settembre 2001 e avevano per oggetto diverse categorie di prodotti industriali [12]. Tali tavole rotonde hanno confermato che vi sono ancora alcuni problemi nella pratica quotidiana. Per taluni prodotti (autobus, impalcature), sta per essere adottata un'armonizzazione più approfondita. Grazie alla recente pubblicazione delle prime norme armonizzate e al rilascio di omologazioni tecniche europee, il completamento del mercato interno dei prodotti da costruzione progredisce rapidamente. Per il commercio intracomunitario degli altri tipi di prodotti che hanno formato l'oggetto di tali tavole rotonde, il riconoscimento reciproco occupa una posizione importante. Per la maggior parte delle categorie di prodotti in questione, un certo numero di operatori economici si lamenta del fatto che, volenti o nolenti, essi sono sempre costretti ad adeguare i loro prodotti in funzione delle norme tecniche dello Stato membro di destinazione. [12] I settori che hanno formato l'oggetto di tali tavole rotonde specializzate comprendono le seguenti categorie di prodotti: gli autobus, gli autocarri, i camioncini e i rimorchi; i sistemi di aggancio per tali veicoli nonché per i veicoli da turismo (M1) e per i trattori agricoli o forestali dotati di ruote, le biciclette, le cisterne e i container, i prodotti da costruzione per i quali non esistono norme (armonizzate) o omologazioni tecniche, le scale e le impalcature non destinate ad essere incorporate in una costruzione, i sistemi di allarme antincendio e anti-intrusione e i prodotti per la puericultura (in particolare, i letti, i passeggini e i seggiolini). Il riepilogo dei dibattiti di tali tavole rotonde è pubblicato sul sito Internet http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/goods/mutrec.htm L'idea di elaborare delle guide pratiche sull'applicazione del riconoscimento reciproco per taluni tipi di prodotti, ai fini di migliorare l'informazione delle parti interessate, è stata molto apprezzata dai partecipanti alle tavole rotonde. Il rafforzamento della cooperazione amministrativa nel quadro delle reti specializzate di funzionari nazionali competenti per categorie di prodotti nonché una migliore trasparenza delle decisioni nazionali sarebbero, secondo i partecipanti, molto utili per rafforzare l'applicazione del riconoscimento reciproco sul terreno. Le autorità svedesi hanno dimostrato un particolare interesse a tale materia, e hanno organizzato in stretta collaborazione con i servizi della Commissione un seminario sul riconoscimento reciproco nel campo della valutazione della conformità. Tale seminario ha avuto luogo il 13 giugno 2001 [13]. [13] Cfr. http://www.swedac.se. 2.1.2. Guide e pubblicazioni varie Indubbiamente l'applicazione del principio del riconoscimento reciproco richiede una conoscenza di base dei principi della libera circolazione dei prodotti. La Commissione ha pubblicato una "guida pratica all'interpretazione e all'applicazione degli articoli 28-30 del trattato CE". Tale guida descrive in particolare il principio del riconoscimento reciproco e riassume la giurisprudenza più pertinente della Corte di giustizia in materia. Essa è accessibile sul sito Internet della Commissione [14]. [14] http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/goods/art2830.htm A seguito dell'impegno assunto nella relazione relativa all'applicazione della decisione 3052/95/CE [15] nel 1997 e 1998 [16], la Commissione ha pubblicato nel corso del 2001 una guida relativa alla decisione 3052/95/CE. Questo documento è destinato non solamente alle autorità nazionali responsabili dell'applicazione della decisione ma anche agli operatori economici. La Commissione fa il possibile per assicurarne una vasta diffusione, in particolare tramite la pubblicazione sul suo sito Internet [17]. [15] Decisione n. 3052/95/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 1995 che istituisce una procedura di informazione reciproca sulle misure nazionali che derogano al principio di libera circolazione delle merci all'interno della Comunità [16] COM(2000)194 def. del 7 aprile 2000. [17] http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/goods/3052intro.htm La Commissione ha inoltre pubblicato nell'autunno 2000 un opuscolo dal titolo "Sostenere il mercato unico. La direttiva 98/34/CE" che fornisce una panoramica degli obiettivi del funzionamento del sistema di notifica stabilito da tale direttiva. Questo opuscolo è stato diffuso presso le unità centrali degli Stati membri responsabili della gestione del sistema di notifica, nonché presso un grande numero di associazioni industriali europee. 2.1.3. Siti Internet Per assicurare una migliore conoscenza del principio del riconoscimento reciproco nel mercato interno è stato istituito un nuovo sito Internet [18]. [18] http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/goods/index.htm Anche per la direttiva 98/34/CE, la Commissione ha creato un nuovo sito Internet [19]. Questo sito consente all'insieme degli operatori economici e al pubblico interessato di essere informato sui progetti di norme tecniche e di norme relative ai servizi della società dell'informazione che sono state notificate alla Commissione, affinché questi possano comunicare, se lo desiderano, le loro osservazioni. [19] http://europa.eu.int/comm/enterprise/tris/ 2.2. Strumenti di prevenzione e di risoluzione non contenziosa dei problemi 2.2.1. La notifica di progetti di regolamentazioni nazionali ai sensi della direttiva 98/34/CE [20] [20] Direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998 che prevede una procedura di informazione nel campo delle norme e regolamentazioni tecniche. La direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 luglio 1998 ha esteso la procedura di informazione alle norme relative ai servizi della società dell'informazione (GU L 217 del 5/8/1998, pag. 18). Nel 2001, la Commissione ha ricevuto 530 progetti di regolamentazioni tecniche (di queste, 25 riguardavano norme relative ai servizi della società dell'informazione, le altre concernevano i prodotti) che i suoi servizi hanno sottoposto ad un esame. Questa cifra era di 604 nel 1998 e di 591 nel 1999 di 751 nel 2000 [21]. Questa evoluzione dimostra che, nonostante il completamento del mercato interno, gli Stati membri continuano ad adottare tutta una serie di regolamentazioni tecniche, anche a "ri-regolamentare", tenuto conto in particolare dei progressi tecnologici e della volontà di rafforzare i controlli in campo sanitario e soprattutto alimentare. Tali iniziative devono essere controllate per evitare che ostacolino il buon funzionamento del mercato interno. Il loro censimento consente di identificare i settori in cui sono necessarie misure comunitarie. [21] Cfr. la tabella 7.2.4 nell'allegato di tale relazione. Per le statistiche dal 1995 al 1998, cfr. la relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale sul funzionamento della direttiva 98/34/CE dal 1995 al 1998 : COM(2000)429 def. del 7 luglio 2000, nonché le statistiche che figurano sul sito http://europa.eu.int/comm/enterprise/tris/statistics/index_fr.htm. Si osserva una tendenza al miglioramento della qualità delle legislazioni nazionali: gli Stati membri cercano di introdurre sempre più clausole di riconoscimento reciproco nei loro progetti legislativi per i settori non armonizzati [22]. [22] Nel 1999, gli Stati membri e la Commissione hanno emesso 408 osservazioni e 148 pareri circostanziati. Nel 2000, nonostante un aumento considerevole delle notifiche, gli Stati membri e la Commissione hanno emesso 444 osservazioni e 144 pareri circostanziati. Nel 2001, gli Stati membri e la Commissione hanno emesso 152 pareri circostanziati. Tuttavia, meno della metà dei pareri circostanziati emessi dalla Commissione avevano per oggetto l'assenza di clausole di riconoscimento reciproco. Nel 2000, la direttiva ha inoltre facilitato i lavori di armonizzazione a livello comunitario, impedendo l'adozione di misure nazionali che avrebbero potuto irrigidire le posizioni di taluni Stati membri, mentre si cercavano soluzioni comuni (ad esempio, per quanto riguarda le sostanze pericolose nelle apparecchiature elettriche ed elettroniche, gli integratori alimentari, gli alimenti composti per animali, l'aggiunta di vitamine e di minerali nei generi alimentari). E' aumentata rapidamente l'importanza del settore dei servizi. Infatti, nel 1999 i servizi della Commissione hanno ricevuto 11 notifiche e tale numero è passato a 23 nel 2000 e a 25 nel 2001, coprendo aspetti complessi come la firma elettronica, la lotta contro la criminalità informatica, il commercio elettronico, la protezione dei minorenni nelle comunicazioni o le denominazioni dei domini. Purtroppo, nel campo dei servizi della società dell'informazione si osserva che spesso gli Stati membri non applicano ancora sufficientemente il principio del riconoscimento reciproco e richiedono una duplicazione dei requisiti già soddisfatti dagli operatori in altri Stati membri. Vi sono dei problemi anche per il fatto che in alcuni casi gli Stati membri introducono nei loro progetti di regolamentazione concetti di extraterritorialità [23]. In tali casi, la Commissione ricorda sistematicamente allo Stato membro competente che non può imporre agli operatori stabiliti altrove sul territorio CE obblighi diversi da quelli imposti ai propri operatori e che ogni nuova regolamentazione deve riconoscere e tenere debitamente conto dei requisiti e delle verifiche già compiute da ogni operatore nel suo Stato di stabilimento. [23] Questa constatazione è confermata dalle statistiche. Infatti, nel 1999 la Commissione ha emesso 8 osservazioni e un parere circostanziato sulle 11 notifiche ricevute in tale settore. Gli Stati membri a loro volta hanno emesso 2 osservazioni. Nel 2000 la Commissione ha emesso 4 osservazioni e 9 pareri circostanziati sulle 23 notifiche. Gli Stati membri hanno emesso a loro volta 5 osservazioni. Nel 2001, la Commissione ha emesso 10 osservazioni e 4 pareri circostanziati. Gli Stati membri hanno emesso a loro volta 2 osservazioni. 2.2.2. La notifica di misure specifiche ai sensi della decisione 3052/95/CE [24] [24] Decisione n. 3052/95/CE del Parlamento del 13 dicembre 1995 che istituisce una procedura di informazione reciproca sulle misure nazionali che derogano al principio di libera circolazione delle merci all'interno della Comunità. Come la Commissione sottolinea nella sua relazione del 7 aprile 2000 [25] sull'applicazione della decisione, questa non funziona in modo soddisfacente. Infatti, il numero di notifiche rilevato nel corso degli anni coperti dalla relazione (1997 e 1998) e confermato nel corso degli anni seguenti [26] non consente di fornire un'immagine fedele del funzionamento del riconoscimento reciproco nella Comunità. [25] Relazione COM(2000)194 def. del 7 aprile 2000 della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale relativa all'applicazione della decisione 3052/95/CE nel 1997 e 1998. [26] La Commissione ha ricevuto complessivamente 33 notifiche nel 1997, 69 nel 1998, 26 nel 1999 e 67 nel 2000. Come aveva annunciato nella sua relazione, la Commissione cerca di promuovere l'applicazione della decisione [27]. Evidentemente, senza la fattiva collaborazione degli Stati membri, la Commissione non può da sola garantire che la decisione adempia in modo pienamente soddisfacente alla funzione prevista all'atto della sua adozione. [27] Cfr. punto 4 della relazione COM(2000)194 def. precedentemente menzionata e i punti 2.1.2 e 2.1.3 di tale relazione. 2.2.3. La cooperazione amministrativa nelle reti Tutti gli Stati membri hanno creato dei punti di contatto per i cittadini ed altri per le imprese [28]. Esiste anche un centro di coordinamento per ogni Stato membro che coordina le reti nello Stato membro ed è il primo punto di contatto tra Stati membri (nel quadro di tale rete), nonché il contatto tra tali Stati e la Commissione. Questa rete è stata creata allo scopo di aiutare i cittadini e le imprese in caso di problemi derivanti da una cattiva applicazione delle norme del mercato interno da parte di un'autorità pubblica [29]. [28] Cfr. http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/cpoints/index.htm. [29] Questa rete tratta normalmente i casi che i punti di contatto e i centri di coordinamento ricevono direttamente da cittadini ed imprese. La Commissione ha trasmesso, a titolo di esempio, gli esposti che ha ricevuto e che riguardano l'immatricolazione delle vetture. I risultati di questo meccanismo sono alquanto deludenti. Una delle ragioni è l'assenza di scadenze obbligatorie per il trattamento dei casi trasmessi alla rete ed il tempo dedicato alla risoluzione di un problema che è estremamente variabile. Eppure, per numerosi cittadini ed imprese la rapidità con cui un problema viene risolto è di estrema importanza. Risulta anche che l'esistenza dei punti di contatto non è ancora sufficientemente nota ai loro destinatari a seguito di una scarsa promozione da parte della maggior parte degli Stati membri. La Commissione ha pertanto adottato una comunicazione [30] intesa a porre rimedio a tale insufficienza. Entro il giugno 2002 sarà istituita una base di dati accessibili on-line che coprirà l'insieme dell'UE e sarà di facile impiego per migliorare la trasparenza e applicare una certa pressione per incoraggiare gli Stati membri a conseguire risultati migliori. La Commissione ha inoltre adottato una raccomandazione [31] che fornisce ai centri di coordinamento orientamenti chiari per il trattamento dei casi in rete. [30] COM (2001) 702 def. del 27 novembre 2001 [31] Raccomandazione 2001/893/CE della Commissione del 7 dicembre 2001 relativa ai principi per l'utilizzo di "SOLVIT" - la rete per la soluzione dei problemi nel mercato interno, GU L331 del 15 dicembre 2001, pag. 79; Cfr. http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/update/solvit/index.htm. Una cooperazione che ha dato risultati migliori esiste da molto tempo nel campo del riconoscimento delle qualifiche professionali [32]. Per fornire soluzioni più rapide ad alcuni problemi che sono emersi, la Commissione ha avuto contatti regolari con le autorità nazionali, in particolare con gli esperti di gruppi e comitati competenti in materia (gruppo dei coordinatori ed altri comitati di alti funzionari). [32] http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/qualifications/index.htm 2.2.4. Le «riunioni pacchetto» Nel quadro del dialogo costruttivo tra i servizi della Commissione e le amministrazioni nazionali, la Commissione organizza "riunioni pacchetto" periodiche con le autorità competenti degli Stati membri. Dibattiti approfonditi sugli esposti presentati alla Commissione e sulle infrazioni in corso, consentono di giungere a soluzioni non contenziose sui casi iscritti all'ordine del giorno di tali riunioni. Si sottolinea che le "riunioni pacchetto" non sono un'alternativa alla procedura di inadempienza di cui all'articolo 226 del trattato CE ma un approccio complementare e parallelo. Una "riunione pacchetto" consente a tutte le parti presenti alla riunione di scambiare i loro punti di vista ed è quindi uno strumento molto apprezzato dalle autorità di tali Stati membri. Nel periodo 1998-2001 sono state organizzate 53 "riunioni pacchetto": 19 nel 1998, 13 nel 1999, 11 nel 2000 e 10 nel 2001 [33]. Si fa presente che la diminuzione delle riunioni è ricollegabile ad una maggiore efficienza, in particolare grazie all'aumento del numero di casi discussi in una riunione. Inoltre, è in netto aumento in numero delle riunioni bilaterali ad hoc con le autorità nazionali. Questo tipo di riunioni consente una discussione più approfondita dei fascicoli molto tecnici. [33] Cfr. tabella 7.2.5, che figura in allegato. 2.2.5. Qualifiche professionali Nel campo delle qualifiche professionali è opportuno ricordare alcune iniziative di cooperazione politica e accademica intese ad un coordinamento dei programmi di studio nonché ad una migliore trasparenza dei diplomi e delle qualifiche. La Commissione, il Consiglio d'Europa e l'UNESCO hanno elaborato congiuntamente, al di fuori del settore armonizzato, un supplemento di diploma che comporta sia i risultati personali del diploma che la descrizione del suo sistema nazionale di insegnamento superiore. Il supplemento al diploma, pur essendo uno strumento volontario, comincia ora ad essere utilizzato in tutta l'Europa. Conformemente alla raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio del 10 luglio 2001, relativa alla mobilità nella comunità degli studenti, delle persone in fase di formazione, di coloro che svolgono attività di volontariato, degli insegnanti e dei formatori [34], è stato elaborato uno strumento parallelo, il supplemento al certificato, per le qualifiche professionali [35]. Questo supplemento è attualmente testato negli Stati membri. [34] GU L 215 del 9 agosto 2001, pp.30-37. [35] Cfr. http://www.cedefop.eu.int/transparency/certsupp.asp) I ministri dell'istruzione di oltre 30 paesi hanno inoltre deciso, nel quadro del processo di Bologna, di creare entro il 2010 uno "spazio europeo dell'insegnamento superiore" in cui i diplomi saranno più facilmente comparabili. Una procedura parallela è stata avviata nell'insegnamento e nella formazione professionale, il cui scopo è di migliorare la trasparenza e la fiducia reciproca nel campo delle qualifiche professionali. 2.3. Le procedure di infrazione 2.3.1. Prodotti Circa il 28 % dei casi registrati (esposti e casi registrati d'ufficio) dai servizi della Commissione nel periodo 1998-2001 nel settore "non armonizzato" della libera circolazione dei prodotti (articoli da 28 a 30 del trattato CE) riguardano il riconoscimento reciproco. Circa un terzo delle procedure di infrazione [36] durante lo stesso periodo sono collegate ad una mancanza di riconoscimento reciproco [37]. [36] Invio di una lettera di messa in mora e di un parere motivato, e deferimento alla Corte di giustizia in conformità alle disposizioni dell'articolo 226 del trattato CE. [37] Statistiche più dettagliate figurano nelle tabelle 7.2.1 a 7.2.3 allegate alla presente relazione. Sarebbe inutile cercare di trarre delle conclusioni sulla base delle statistiche dei casi classificati o risolti, dato che questi comprendono anche gli esposti non giustificati nonché gli esposti relativi a situazioni molto specifiche in uno o più Stati membri. [38]. Per quanto concerne le procedure di infrazione, le stesse statistiche riflettono, da un lato, il numero considerevole di ostacoli legati alla mancanza del riconoscimento reciproco e, dall'altro, gli sforzi compiti dalla Commissione per obbligare gli Stati membri ad incorporare, nelle loro regolamentazioni e pratiche amministrative, un'applicazione corretta del principio del riconoscimento reciproco. [38] Si fa presente che nel periodo di riferimento vi è stato un aumento puntuale del numero di esposti, causato dagli ostacoli creati in seguito alla crisi della diossina. Questi esposti sono compresi nel numero complessivo di casi esaminati nel 1999 e 2000. 2.3.2. Qualifiche professionali Nel campo del riconoscimento delle qualifiche professionali, l'applicazione del principio del riconoscimento reciproco riguarda principalmente i cittadini. Questi continuano a trarre profitto dalle direttive comunitarie relative al riconoscimento dei diplomi nel quadro dell'esercizio delle libertà di circolazione conferite dal trattato [39]. Si osserva inoltre che il numero di esposti registrati per il periodo 1999-2000 [40] è in diminuzione, il che sembra confermare un funzionamento soddisfacente degli strumenti comunitari in questione. [39] Cfr. tabelle 7.1.1 e 7.1.2 dell'allegato. [40] Cfr. tabella 7.1.3 dell'allegato. 3. ARMONIZZAZIONE: MISURE ADOTTATE O PROPOSTE L'armonizzazione o un complemento di armonizzazione continua ad essere senza dubbio uno degli strumenti più efficaci sia per gli operatori economici che per le amministrazioni nazionali. Il riconoscimento reciproco non può essere infatti una soluzione miracolo che assicura la libera circolazione dei prodotti e dei servizi nel mercato interno. Seguendo questa logica tra il 1999 e il 2000 il numero di ostacoli ancora esistenti e di difficoltà particolari hanno richiesto uno sforzo specifico di armonizzazione, non solamente nel campo delle qualifiche professionali, del commercio elettronico, della protezione dei consumatori, delle comunicazioni commerciali e dei servizi finanziari, ma anche nel settore dei generi alimentari (integratori alimentari) e in quello dei prodotti industriali (strumenti di misura, ascensori, imbarcazioni da diporto, prodotti dell'aviazione civile, ecc.). Nel campo della protezione dei consumatori, la Commissione intende elaborare una proposta di direttiva quadro che prevede in particolare un'armonizzazione massima con un livello elevato di protezione. 3.1. I prodotti 3.1.1. Misure orizzontali La nuova direttiva 2001/95/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 dicembre 2001 relativa alla sicurezza generale dei prodotti [41] ha abrogato la direttiva precedente sulla sicurezza generale dei prodotti [42]. Questa direttiva stabilisce non solamente i requisiti in materia di sicurezza per i prodotti che non sono soggetti a disposizioni settoriali specifiche (come i prodotti per la puericultura e gli accendini) ma istituisce anche un quadro giuridico di riferimento per valutare l'equivalenza dei livelli di protezione offerti dal prodotto rispetto al livello di protezione dello Stato membro di destinazione. [41] GU L 11 del 15 gennaio 2002, pag.4. [42] Direttiva 92/59/CEE del Consiglio, del 29 giugno 1992, relativa alla sicurezza generale dei prodotti Ad esempio, la direttiva prevede che un prodotto sia considerato sicuro (vale a dire che non presenta alcun rischio o solamente rischi molto ridotti) quando, in assenza di disposizioni comunitarie specifiche che disciplinano la sicurezza del prodotto in questione, esso è conforme alle regolamentazioni nazionali specifiche dello Stato membro sul cui territorio è commercializzato, purché queste stabiliscano i requisiti che il prodotto deve soddisfare sul piano della sanità e della sicurezza per poter essere commercializzato e a condizione che esse siano compatibili con il trattato, in particolare con gli articoli da 28 a 30. Inoltre, la direttiva stabilisce una presunzione di conformità se il prodotto è conforme alle norme nazionali non obbligatorie che recepiscono norme europee i cui riferimenti sono pubblicati dalla Commissione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, conformemente alla procedura specifica prevista dalla direttiva. La direttiva faciliterà pertanto l'applicazione del riconoscimento reciproco nel campo dei prodotti destinati ai consumatori e che non presentano alcun rischio o solamente rischi ridotti, rispettando un livello elevato di protezione in materia di sanità e sicurezza delle persone. Nella comunicazione sul seguito dato al Libro verde sulla protezione dei consumatori nell'Unione europea [43], la Commissione prevede l'elaborazione di una proposta di direttiva quadro relativa ad un'armonizzazione massima con un livello elevato di protezione. In questo campo, la combinazione di un livello elevato di armonizzazione e dei principi di riconoscimento reciproco, nonché del paese di origine (che dovranno essere contemplati dalla direttiva quadro), consentirà di evitare una frammentazione del mercato interno dovuta ad interpretzioni divergenti nella giurisprudenza a livello nazionale. [43] COM(2002)289 def. 3.1.2. Misure verticali: alcuni casi concreti Un'armonizzazione o un complemento di armonizzazione sono indispensabili, in particolare quando è stato stabilito che il principio di riconoscimento reciproco non può essere applicato. La Commissione ha quindi proposto una direttiva specifica relativa agli integratori alimentari [44]. Per quanto riguarda le sostanze che possono essere aggiunte per uno scopo nutritivo specifico ai generi alimentari destinati ad un'alimentazione particolare, la direttiva 2001/15/CE della Commissione del 15 febbraio 2001 [45] intende porre rimedio agli ostacoli ancora esistenti alla libera circolazione di tali prodotti. [44] COM (2000)222 def. dell' 8 maggio 2000, modificata da COM(2001)159 def. [45] GU L 52 del 22 febbraio 2001, pag. 19. Nel settore dei prodotti industriali è previsto un complemento di armonizzazione nel campo degli strumenti di misura [46], degli ascensori [47], delle imbarcazioni da diporto e dei veicoli nautici a motore [48], nonché nel campo dell'aviazione [49]. [46] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sugli strumenti di misura : COM(2000)566 def. del 15 settembre 2000. [47] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle macchine, che modifica la direttiva 95/16/CE - COM(2000) 899 def. del 26 gennaio 2001. [48] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 94/25/CE sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alle imbarcazioni da diporto - COM(2000) 639 def. del 12 ottobre 2000. [49] Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante regole comuni nel settore dell'aviazione e che istituisce un'Agenzia europea per la sicurezza aerea - COM(2000)595 def. del 27 settembre 2000. 3.2. Qualifiche professionali L'adozione della nuova direttiva 1999/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 giugno 1999 relativa alle qualifiche professionali dell'artigianato, del commercio e di taluni servizi faciliterà il riconoscimento professionale. Da un lato, questa direttiva crea un meccanismo di riconoscimento dei diplomi per professioni non ancora coperte dal sistema generale (direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE). Dall'altro essa compie una revisione di 35 direttive transitorie e di liberalizzazione precedentemente adottate. Essa contribuirà così ad agevolare la libera circolazione dei cittadini nell'Unione semplificando nel contempo il diritto comunitario. 3.3. Commercio elettronico La direttiva 2000/31/CE sul commercio elettronico [50] mira ad abolire gli ostacoli alla libera circolazione per i servizi della società dell'informazione tra Stati membri stabilendo un quadro giuridico chiaro e stabile che poggia sui principi del mercato interno. [50] Direttiva 2000/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell'8 giugno 2000 relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell'informazione, in particolare del commercio elettronico, nel mercato interno ("direttiva sul commercio elettronico"), GU L 178 del 17 luglio 2000, pag. 1. Si ricorda che questa direttiva non stabilisce norme addizionali di diritto internazionale privato e non tratta la competenza delle giurisdizioni. Per consentire la circolazione dei servizi della società dell'informazione in tutta l'Unione europea, la direttiva prevede che i servizi potranno essere forniti sulla base della regolamentazione dello Stato membro in cui il fornitore ha la sua sede (il paese d'origine). Gli Stati membri possono limitare la circolazione dei servizi della società dell'informazione provenienti da altri Stati membri unicamente nel quadro delle deroghe previste dalla direttiva. Inoltre, la direttiva armonizza taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell'informazione per garantire la loro libera circolazione [51]. [51] La definizione del luogo di stabilimento degli operatori, gli obblighi di trasparenza per gli operatori, i requisiti in materia di trasparenza per le comunicazioni commerciali, la conclusione e la validità dei contratti elettronici, la responsabilità degli intermediari dell'internet, la risoluzione delle controversie on-line e la cooperazione tra le amministrazioni nazionali. La direttiva 1999/93 [52] istituisce un quadro giuridico per le firme elettroniche e alcuni servizi di certificazione al fine di garantire il buon funzionamento del mercato interno. La direttiva stabilisce inoltre i criteri per il servizio di certificazione e il rilascio di certificati qualificati. Essa prevede che ogni Stato membro applichi le disposizioni nazionali che ha adottato conformemente alla presente direttiva ai fornitori di servizi di certificazione stabiliti sul loro territorio e ai servizi che questi forniscono. Gli Stati membri non possono imporre restrizioni alla fornitura di servizi di certificazione provenienti da uno Stato membro nei campi coperti dalla direttiva. [52] Direttiva 1999/93/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 1999, relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche, GU L 13 del 19 gennaio 2000, pag. 12. 3.4. Comunicazioni commerciali Alcune restrizioni nazionali relative alle comunicazioni commerciali, per le quali la semplice applicazione del principio del riconoscimento reciproco non è sufficiente per realizzare il mercato interno, sono ancora presenti. Infatti, secondo le analisi compiute dalla Commissione, diversi settori del mercato unico interagiscono: importazione di servizi, libertà di stabilimento, esportazione di servizi ed eliminazione delle distorsioni della concorrenza. Senza un'armonizzazione mirata sarebbe impossibile stabilire regole di gioco uniformi. In tale contesto, la Commissione ha adottato una comunicazione [53] che propone un regolamento relativo all'utilizzazione e alla comunicazione per la promozione delle vendite. Questo regolamento prevede la sostituzione di talune restrizioni con misure di armonizzazione mirate e l'applicazione del riconoscimento reciproco per i rispettivi requisiti nazionali in materia di promozione delle vendite. [53] Comunicazione COM(2001)546 def. del 2 ottobre 2001, relativa alle promozioni commerciali nel mercato interno e concernente una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle promozioni commerciali nel mercato interno. Inoltre, la Commissione ha avviato una riflessione in materia di sponsorizzazione [54]. [54] Cfr. http://europa.eu.int/comm/internal_market/comcom/sponsorship/index_en.htm. La comunicazione relativa al seguito del Libro verde sulla protezione dei consumatori nell'Unione europea [55] tratta tra l'altro tutti gli aspetti della comunicazione tra consumatori e imprese. La Commissione propone di risolvere il problema delle restrizioni esistenti in questo campo tramite un'armonizzazione completa. [55] COM(2002)289 def. 3.5. Servizi finanziari La Commissione vigila in modo particolare sul mantenimento di un quadro giuridico chiaro e coerente nel campo dei servizi finanziari, campo in cui, tenuto conto della complessità e del volume delle norme applicabili, il riconoscimento reciproco svolge un ruolo particolarmente importante. Questo può essere illustrato dalla direttiva sul commercio elettronico. Tale direttiva ha come principio di base la cosiddetta clausola "del mercato interno", che consente ai fornitori on-line di offrire i loro servizi in tutta l'Unione sulla base delle regolamentazioni applicate dallo Stato membro in cui si sono stabiliti. Tuttavia, la direttiva prevede un certo numero di deroghe a tale clausola, alcune delle quali riguardano i servizi finanziari. Inoltre, la clausola del mercato interno si applicherà nei settori in cui le divergenze tra le norme nazionali sono ancora considerevoli, in particolare nei settori non armonizzati. Per presentare un programma d'azione, la Commissione ha adottato una comunicazione sul commercio elettronico e i servizi finanziari [56]. [56] COM(2001)66 def. del 7 febbraio 2001. Nella sua comunicazione, la Commissione dichiara che sarà necessaria una maggiore convergenza delle norme nazionali, in particolare nel campo delle norme di deontologia professionale in materia di servizi di investimento e degli obblighi di informazione precontrattuali. Questi ultimi sono in buona parte coperti dalla proposta di direttiva sulla commercializzazione a distanza dei servizi finanziari. Per garantire questa maggiore convergenza sarà necessario combinare diversi approcci, formulando proposte legislative intese ad assicurare un livello elevato di protezione dei consumatori in tutta l'Unione e, quando risulterà necessario, prevedendo la necessità per gli Stati membri di applicare il riconoscimento reciproco. La Commissione presenta una strategia in tre fasi: essa intende varare un programma di convergenza che coprirà le norme contrattuali e non contrattuali. Queste misure di armonizzazione saranno accompagnate da iniziative mirate volte a rafforzare la fiducia dei consumatori nel commercio elettronico, in particolare grazie a strumenti adeguati per la risoluzione delle controversi transfrontaliere e al miglioramento dei pagamenti su Internet. Infine, nella sua comunicazione la Commissione ribadisce la necessità di una migliore cooperazione tra le autorità di sorveglianza, dato che le autorità degli Stati membri di accoglienza dipendono sempre più dalle corrispettive autorità dello Stato membro in cui il fornitore del servizio è stabilito. 4. INDAGINI SPECIFICHE RELATIVE AL FUNZIONAMENTO DEL RICONOSCIMENTO RECIPROCO IN TALUNI SETTORI DI PRODOTTI Sulla base delle indagine condotte presso operatori economici e amministrazioni nazionali, l'applicazione del principio di riconoscimento reciproco è stata testata per un certo numero di categorie di prodotti. I risultati di tali indagini differiscono molto da una categoria all'altra. Vanno tuttavia evidenziati i seguenti risultati: - Nei settori in cui l'armonizzazione comunitaria non copre ancora categorie nuove o tecnologicamente avanzate di prodotti, gli operatori economici trovano spesso ostacoli negli scambi derivanti dalla mancanza del riconoscimento reciproco (ad esempio, prodotti alimentari arricchiti, taluni prodotti per la costruzione). - Nei settori armonizzati in modo opzionale (autobus, autocarri, rimorchi), la natura degli ostacoli agli scambi varia tra i pesanti requisiti delle procedure nazionali di omologazione e le restrizioni imposte dai "codici della strada", che differiscono da uno Stato membro all'altro. - Il settore dei prodotti da costruzione è ancora caratterizzato dalla frammentazione dei mercati, dovuta all'applicazione di norme tecniche nazionali e ai "marchi di qualità" che sono necessità commerciali per assicurare l'accesso al mercato di un determinato prodotto. - Nei settori non armonizzati che sono stati studiati (biciclette, scale, impalcature, articoli in metalli preziosi, articoli per la puericultura, cisterne e container) e nel settore dei sistemi d'allarme, in cui alcuni elementi sono armonizzati, le difficoltà variano in funzione della complessità e della tecnicità del prodotto. 4.1. Le indagini specifiche Nella sua comunicazione del 1999, la Commissione aveva già riconosciuto la necessità di disporre di un maggior numero di informazioni attendibili per valutare con precisione l'applicazione del riconoscimento reciproco nei settori in cui l'armonizzazione delle legislazioni relative ai prodotti è incompleta o inesistente. La Commissione ha cercato di raccogliere un certo numero di dati sui successi e le inadempienze nel campo del riconoscimento reciproco tramite due serie di indagini simili: una prima serie ha avuto per oggetto un campione di operatori economici dell'Unione europea [57], una seconda di amministratori nazionali competenti [58]. Queste indagini sono state condotte sulla base di questionari molto dettagliati che contenevano domande specifiche relative, fra l'altro, all'invocazione del riconoscimento reciproco, all'atteggiamento delle amministrazioni nazionali e degli operatori economici nella valutazione di conformità, alle eventuali difficoltà, alla loro natura e alle loro conseguenze. [57] Sono stati contattati circa 2000 operatori economici. [58] Le amministrazioni nazionali comprendono, se del caso, le autorità regionali se la materia in questione non rientra nel campo di competenza di un'amministrazione nazionale centrale. Il numero delle autorità nazionali figura nella tabella 7.3.8 della presente relazione. Per alcune indagini, i risultati hanno solamente abbozzato la situazione, e sarà indubbiamente necessario condurre indagini più approfondite, soprattutto in seguito all'insufficiente tasso di risposta ai questionari indirizzati agli operatori economici. Quanto detto vale in particolare per i settori delle conserve alimentari, delle bibite non alcoliche e della birra, dei prodotti arricchiti e dei prodotti da costruzione [59]. [59] Nel campo delle conserve alimentari hanno risposto 21 operatori economici sui 394 contattati (5%). Per le indagini relative alle bibite non alcoliche e alla birra sono state registrate 38 risposte sui 289 operatori economici contattati (13%). Nel campo dei prodotti arricchiti hanno risposto 18 imprese sui 67 operatori economici contattati. Il 5% delle imprese contattate nel settore dei prodotti da costruzione, principalmente attivi nel settore dei prodotti per i lavori in muratura, hanno risposto al questionario (28 risposte). Si fa inoltre presente che nel campo della costruzione e delle scale taluni Stati membri hanno un sistema di certificazione e un marchio nazionale che, pur essendo di natura volontaria costituisce in realtà una necessità commerciale per poter accedere al mercato nazionale (fiducia dei clienti nei marchi nazionali). Questa zona grigia che si colloca tra le procedure di autorizzazione obbligatorie e i sistemi volontari di certificazione e marchiatura, richiede una certa prudenza nell'interpretazione delle risposte in questi due settori. Nel campo dei furgoncini hanno risposto 38 imprese. I risultati di tali indagini [60] possono essere così riassunti: [60] I risultati dettagliati di tali indagini si trovano nelle tabelle da 7.3.1 a 7.3.7 e 7.4.1 a 7.4.14 nell'allegato. Queste statistiche non devono essere confuse con quelle menzionate al punto 3 del quadro di valutazione del mercato interno del novembre 2001(n. 9), vale a dire l'indagine sulla qualità del contesto normativo dell'UE che riguarda, in modo più generale, il parere degli operatori in merito ai requisiti di conformità dei prodotti sia nel settore armonizzato che non armonizzato. Cfr. il sito Internet http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/update/score/index.htm. 4.2. Generi alimentari Il riconoscimento reciproco svolge ancora un ruolo importante nel settore dei generi alimentari, anche se l'armonizzazione in questo campo è alquanto avanzata [61]. [61] Cfr. il sito Internet http://europa.eu.int/comm/food/index_fr.html. Due terzi delle imprese che hanno risposto al questionario nel settore delle conserve alimentari non incontrano alcuna difficoltà nella commercializzazione dei loro prodotti in un altro Stato membro. Le indagini presso le amministrazioni nazionali non rilevano problemi particolari. Nel settore delle bibite non alcoliche e della birra circa il 59% delle risposte non menziona alcuna difficoltà nella commercializzazione di tali bibite in un altro Stato membro. Il 31% delle risposte segnala alcuni ostacoli dovuti alle differenze tra le specifiche tecniche nazionali che definiscono le caratteristiche richieste dalla bibita, mentre il 75% ha dovuto affrontare problemi collegati all'imballaggio e all'etichettatura. Due terzi delle amministrazioni nazionali interrogate non hanno ancora incontrato alcun problema relativo al riconoscimento reciproco. Inoltre, le indagini evidenziano che le amministrazioni nazionali ritengono che i problemi più frequenti si presentino nel campo dell'etichettatura (35% delle amministrazioni interrogate). Per quanto riguarda i prodotti arricchiti, l'89% delle imprese che ha risposto al questionario segnala dei problemi nel commercio intracomunitario di questo tipo di prodotti. La maggior parte di tali problemi sembrano essere ricollegabili alle differenze tra le specifiche tecniche nazionali che definiscono le caratteristiche richieste dal prodotto, confermando così la necessità di avviare un'azione legislativa comunitaria. A tal fine, come annunciato nel piano d'azione del Libro bianco sulla sicurezza alimentare, la Commissione intende presentare una proposta di direttiva relativa agli alimenti arricchiti entro la fine dell'anno 2002. Questa proposta comprenderà le disposizioni applicabili alla commercializzazione dei generi alimentari cui sono stati aggiunti vitamine e sali minerali. Queste risposte confermano le informazioni che la Commissione ha ottenuto a seguito delle procedure di infrazione. 4.3. Veicoli vari: autobus, autocarri, rimorchi [62] e biciclette [62] Gli autobus, gli autocarri e i rimorchi formano l'oggetto di una armonizzazione parziale. Cfr. in particolare il sito Internet http://europa.eu.int/comm/enterprise/automotive/index.htm. L'analisi delle indagini condotte nel settore degli autobus rivela che circa il 60% delle amministrazioni nazionali hanno incontrato dei problemi nell'applicazione del riconoscimento reciproco. Tenuto conto del fatto che quasi tutte le amministrazioni interrogate menzionano l'esistenza di una procedura di omologazione nazionale prima dell'immissione sul mercato, non sorprende il fatto che una delle principali cause delle difficoltà risiede, secondo le imprese interrogate, nella pesantezza delle procedure di omologazione e nella necessità di conformare alcuni autobus alle norme locali per poterli commercializzare. Per quanto concerne le amministrazioni, le dimensioni degli autobus sembrano costituire la difficoltà principale per il 40% delle amministrazioni interrogate. Nel settore degli autocarri, il numero e la natura delle difficoltà di commercializzazione sono molto simili a quelle rilevate nel settore degli autobus. Il 34% dei 223 tentativi di commercializzazione di autocarri in uno Stato membro hanno incontrato delle difficoltà. Le principali cause delle difficoltà sembrano essere il rispetto delle norme tecniche obbligatorie dello Stato membro di destinazione, nonché il rifiuto di riconoscere certificati e attestati rilasciati nello Stato membro di produzione. Si evidenzia che nel 70% dei casi in cui sono sorte delle difficoltà, l'impresa ha dovuto adattare il suo prodotto alle richieste o in seguito al comportamento dello Stato membro di destinazione. Nel settore dei rimorchi, le imprese interrogate hanno segnalato che alcune specifiche tecniche sembrano essere imposte dai diversi "codici stradali" locali che prevedono vincoli che differiscono sensibilmente da un paese all'altro (ad esempio, le dimensioni massime, una segnalazione particolare, i carichi massimi per assale, ecc.). Nel 61% dei casi l'impresa non ha incontrato alcuna difficoltà nella commercializzazione del suo prodotto. Non si può escludere che nella produzione i fabbricanti cerchino di rispettare le prescrizioni del codice stradale dello Stato membro destinatario. Le biciclette non formano l'oggetto di un'armonizzazione comunitaria. L'analisi delle indagini evidenzia che gli ostacoli dovuti ad una scorretta applicazione del principio di riconoscimento reciproco sono alquanto limitati. Nessuna delle amministrazioni interrogate ha suggerito un'armonizzazione in questo settore. Per quanto riguarda gli operatori economici, le difficoltà sembrano riguardare principalmente quattro Stati membri. Inoltre, il settore delle biciclette sembra essere caratterizzato da una forte disponibilità degli operatori economici ad adeguarle ai requisiti del mercato di destinazione: il 68% dei fabbricanti interrogati ha dichiarato di adattare le loro biciclette per venire incontro alle abitudini dei consumatori locali. Tuttavia, le risposte alle indagini non consentono di valutare la misura in cui i diversi "codici stradali" locali, che contengono talvolta norme tecniche differenti che costringono i fabbricanti ad adeguare i loro prodotti, influenzino direttamente le abitudini dei consumatori locali. 4.4. Prodotti da costruzione In assenza di specifiche tecniche come quelle previste all'articolo 4 della direttiva 89/106/CEE relativa ai prodotti da costruzione [63], il riconoscimento reciproco si applica ad una vasta categoria di prodotti da costruzione, in particolare alle apparecchiature per la sicurezza stradale, ai tubi e ai prodotti per i lavori in muratura [64]. [63] Direttiva 89/106/CEE del Consiglio del 21 dicembre 1988 relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti i prodotti da costruzione. [64] Si sottolinea che il ruolo del riconoscimento reciproco nel settore diminuirà sensibilmente in seguito all'adozione progressiva delle norme armonizzate e all'applicazione più sistematica delle omologazioni tecniche europee. Una descrizione più dettagliata dei recenti progressi in questo settore specifico si trova : http://europa.eu.int/comm/enterprise/construction/index.htm. Circa 54% delle imprese che hanno risposto al questionario segnalano dei problemi, contrariamente ai rimanenti 46% appartenenti principalmente alla branca degli importatori. Non si può escludere che i produttori si occupino frequentemente delle procedure di autorizzazione e di omologazione, venendo incontro agli importatori che sono in grado di vendere prodotti debitamente autorizzati o omologati. L'80% delle risposte menziona quale problema principale i differenti metodi dei test nonché i test obbligatori che devono essere compiuti da terzi per conformarsi ad una procedura di conformità obbligatoria (73% delle risposte). Le amministrazioni nazionali interrogate non sembrano incontrare altrettanti problemi quanto gli operatori economici. Nonostante il considerevole numero di procedure di immissione sul mercato, solamente il 35% delle amministrazioni nazionali hanno dichiarato di aver incontrato dei problemi di riconoscimento reciproco. Un quarto delle amministrazioni nazionali non ha accettato che i prodotti provenienti da altri Stati membri assicurano un livello di protezione equivalente. 4.5. Scale e impalcature non incorporate in una costruzione Il 71% delle imprese contattate non ha segnalato alcun problema. Tuttavia, nessuna di queste imprese ha prodotto effettivamente tali prodotti. I problemi vengono riferiti unicamente dai produttori che compongono il rimanente 29% [65]. I certificati e le informazioni trasmessi dai produttori non hanno potuto convincere nell'80% dei casi problematici, le amministrazioni nazionali dell'equivalenza del livello di protezione offerto dal prodotto rispetto alla legislazione dello Stato membro di destinazione. La legislazione di un unico Stato membro ha obbligato quattro produttori di scale a modificare i loro prodotti per renderli conformi alla legislazione di tale Stato. Secondo le risposte fornite alle indagini, nessun altro Stato membro ha obbligato i produttori in questione a modificare i loro prodotti. [65] 5 imprese Dato che il numero generale dei problemi incontrati dalle amministrazioni è limitato, poche amministrazioni auspicano una armonizzazione. 4.6. Altre categorie di prodotti L'analisi delle indagini condotte nel settore degli articoli per la puericultura suggerisce che le difficoltà incontrate nella commercializzazione di tali articoli nell'Unione europea sono limitate. Lo scarso numero di difficoltà rilevate può essere dovuto all'esistenza di norme europee relative alla sicurezza dei letti per bambini e dei seggiolini per auto. I sistemi d'allarme antincendio e anti-intrusione sono un gruppo di prodotti particolari a causa, da un lato, dell'applicazione concomitante di diverse direttive [66] e, dall'altro, del ruolo importante delle compagnie di assicurazione che sembrano promuovere l'installazione di sistemi d'allarme che soddisfano talune norme di qualità [67]. Le difficoltà sembrano essere relativamente rare. La complessità tecnica di questo tipo di prodotto è probabilmente il motivo per cui le amministrazioni hanno rilevato più problemi degli operatori economici e per cui il 39% delle amministrazioni auspicano un complemento di armonizzazione. [66] La direttiva 73/23/CEE del Consiglio del 19 febbraio 1973 concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al materiale elettrico destinato ad essere adoperato entro taluni limiti di tensione, la direttiva 89/336/CEE del Consiglio del 3 maggio 1989 per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla compatibilità elettromagnetica, nonché per taluni sistemi, la direttiva 1999/5/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 1999 riguardante le apparecchiature radio e le apparecchiature terminali di telecomunicazione e il reciproco riconoscimento della loro conformità. [67] Cfr. in particolare http://www.cea.assur.org/cea/v1.1/publ/fr/ouvrage/ e http://www.efsac.org/list.html. A prima vista, il numero dei problemi nel settore dei lavori in metalli preziosi sembra essere limitato. Le principali difficoltà derivano dall'obbligo di ottenere una punzonatura nazionale [68] e dalle differenze tra le specifiche nazionali relative al titolo minimo [69] e al tenore in nichelio. I fabbricanti stabiliti negli Stati membri con un titolo minimo meno elevato devono talvolta commercializzare i loro prodotti adottando una denominazione di vendita diversa dal "oro" nei paesi in cui il titolo minimo è più elevato o prevedere gamme di prodotti differenti, rivedendo i loro metodi di fabbricazione. Tuttavia, alcune imprese intervistate hanno fatto capire che i gusti e le abitudini dei consumatori variano da un paese all'altro e che i fabbricanti devono spesso adeguare i loro prodotti per motivi esclusivamente commerciali. [68] Il punzone certifica la conformità del prodotto quanto al tenore in oro (quindi al titolo) e quanto al tenore in nichelio. L'esigenza di una punzonatura nazionale sembra essere una fonte di difficoltà per la commercializzazione dei lavori in metalli preziosi in dieci Stati membri. A tale proposito si vedano le recenti sentenze della Corte di giustizia: sentenza del 14 giugno 2001, Commissione contro la Francia, causa C-84/00 e sentenza del 21 giugno 2001, Commissione contro l'Irlanda, causa C-30/99. [69] Il titolo minimo legale è il tenore in oro al di sotto del quale il servizio che lo garantisce non effettua la punzonatura e l'oggetto non può essere commercializzato con la denominazione commerciale "oro" in un paese. Non esistono norme europee relative a tale titolo minimo. La generalizzazione dei sistemi di punzonatura e i problemi di riconoscimento reciproco che ne derivano sono confermati dalle amministrazioni nazionali, nonostante una cooperazione amministrativa alquanto elaborata. E' pertanto logico che la metà delle amministrazioni intervistate auspichino un'armonizzazione nel settore dei metalli preziosi e che l'altra metà chieda un rafforzamento della cooperazione amministrativa [70]. [70] La Commissione ha proposto un'armonizzazione che non è ancora ultimata: si veda a tale proposito la proposta di direttiva 93/C 318/06 del Consiglio relativa ai lavori in metalli preziosi (GU 1993, C 318, pag. 5), modificata dalla proposta di direttiva 94/C 209/04 del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai lavori in metalli preziosi (GU 1994, C 209, pag. 4). L'analisi delle risposte delle imprese nel settore delle cisterne rivela che le difficoltà relative all'applicazione del riconoscimento reciproco sembrano essere poco numerose. Tuttavia, le imprese che affermano di non avere avuto alcuna difficoltà hanno spesso adottato apposite strategie o hanno lavorato tenendo conto delle specifiche richieste dai loro clienti. Oltre alle differenze tra le specifiche tecniche nazionali che definiscono le caratteristiche richieste dal prodotto, l'obbligo di superare tutte o una parte delle prove per l'accettazione, con metodi di prova e di valutazione della conformità compiuti da terzi, sembra essere la principale causa dei problemi. Infine, l'esistenza di norme internazionali e in particolare europee in materia di container (di tutti i tipi) sembra facilitare l'applicazione del riconoscimento reciproco: sono stati segnalati pochi problemi. 5. CONSTATAZIONI NEL SETTORE NON ARMONIZZATO DEI PRODOTTI La Commissione constata che è molto difficile disporre di una panoramica attendibile del funzionamento del riconoscimento reciproco nel campo dei prodotti, nonostante le indagini condotte presso le amministrazioni nazionali e gli operatori economici basate su domande mirate. Alcuni operatori economici intendono adeguare i loro prodotti ai gusti dei consumatori del mercato di destinazione e non hanno pertanto fatto ricorso al riconoscimento reciproco. Coloro che non desiderano modificare i loro prodotti esitano ad affrontare le difficoltà presenti nelle eventuali procedure di valutazione di conformità nello Stato membro di destinazione. La causa di eventuali difficoltà è in genere la scarsa conoscenza del principio di riconoscimento reciproco e l'incertezza delle amministrazioni nazionali circa le modalità di applicazione. 5.1. Il funzionamento reale del riconoscimento reciproco svelato dalle indagini- Da sempre la Commissione è stata costretta a superare forti difficoltà per ottenere, anche tramite indagini molto dettagliate, un'immagine chiara ed attendibile dell'applicazione reale del principio di riconoscimento reciproco. La Commissione constata che le amministrazioni nazionali dispongono di pochissime statistiche sul numero di casi in cui il principio di riconoscimento reciproco è applicato, invocato o respinto. In numerosi casi la legislazione nazionale non richiede l'intervento attivo delle autorità nazionali prima dell'immissione sul mercato nello Stato membro di destinazione affinché il riconoscimento reciproco possa essere applicato. Inoltre, in taluni casi non è stato facile identificare l'amministrazione nazionale competente. Per quanto concerne gli operatori economici, queste statistiche non esistono o non sono state comunicate alla Commissione. Inoltre, la strategia commerciale di alcuni fabbricanti interrogati altera l'attendibilità delle informazioni sul funzionamento del riconoscimento reciproco nel mercato interno. Infatti, essi dichiarano di non aver avuto difficoltà nella commercializzazione dei loro prodotti, avendo adottato strategie che potrebbero essere definite "di scansamento" delle difficoltà. Una delle strategie consiste nella fabbricazione di prodotti conformi alle norme nazionali dei relativi mercati prima di qualsiasi tentativo di commercializzazione in tale mercato. Un'altra strategia consiste nella ripartizione dei prodotti in più linee, ciascuna conforme ad una norma nazionale differente e più esigente delle altre e di far omologare il proprio prodotto dalle autorità responsabili di tali norme. Queste due strategie costringono i fabbricanti a proporre linee di prodotti differenti ma evitano qualsiasi difficoltà di commercializzazione. Tuttavia, il costo di queste strategie può essere ammortizzato solamente da imprese che smerciano volumi sufficienti di prodotti. Infine, in alcuni settori esaminati, i fabbricanti lavorano su ordinazione ed offrono prodotti su misura conformi alle norme nazionali richieste dai loro clienti. Un'altra e grave difficoltà risiede, almeno per talune categorie di prodotti, nello scarso tasso di risposta. A prescindere da motivi legati alla metodologia utilizzata (indagini telefoniche o indagini scritte), il motivo principale di questo scarso tasso può essere la reticenza di taluni operatori economici di svelare quelle che considerano essere informazioni commerciali strategiche. Tuttavia, il basso tasso di risposta potrebbe essere spiegato anche dal fatto che le imprese ritengono che il riconoscimento reciproco funzioni bene e che in assenza di difficoltà legate al riconoscimento reciproco non sia necessario rispondere alle indagini. Questa reticenza, abbinata ad un'assenza di informazioni precise presso le imprese intervistate, sembra essere la causa dell'impossibilità di quantificare o anche solo stimare i costi diretti o indiretti supplementari indotti dalle difficoltà di far applicare il riconoscimento reciproco. In ogni caso, le indagini realizzate non hanno fornito grosse sorprese. Il confronto dei loro dati con quelli ricavati dalle procedure di infrazione evidenzia che queste ultime costituiscono una fonte relativamente affidabile dei principali problemi del riconoscimento reciproco nel mercato interno. 5.2. La mancata comprensione del riconoscimento reciproco non deve essere sottovalutata ... Le indagini descritte al capitolo 4 della presente relazione e le tavole rotonde menzionate al punto 2.1.1 confermano che il principio di riconoscimento reciproco è ancora insufficientemente conosciuto da una parte considerevole degli operatori economici intervistati [71]. Inoltre, anche se il principio di riconoscimento reciproco è spesso conosciuto quale applicazione pratica della libera circolazione dei prodotti nel mercato interno, la sua invocazione da parte degli operatori economici è ancora relativamente marginale [72]. Infatti, dato che il principale interesse degli operatori economici è quello di assicurarsi un accesso rapido al mercato nazionale, essi optano spesso per un adeguamento del prodotto alle norme nazionali dello Stato membro di destinazione. Essi ritengono troppo spesso che l'invocazione di tale principio non consenta di influenzare l'atteggiamento delle autorità nazionali competenti e dichiarano di volere evitare una perdita di tempo. Si può pertanto concludere che se il principio del riconoscimento reciproco fosse conosciuto meglio da tutte le parti direttamente interessate, l'accesso al mercato di destinazione potrebbe essere agevolato e comporterebbe costi inferiori per l'operatore economico. [71] Cfr. in particolare la tabella 7.4.14 nell'allegato. [72] Tabelle 7.4.4 e 7.4.5 nell'allegato. 5.3. ...e si traduce in pratica in un atteggiamento troppo timoroso Le tavole rotonde e le indagini confermano che, di fronte all'incognita - l'incognita di un prodotto che non corrisponde interamente alle norme tecniche dello Stato membro di destinazione o incognita di altre norme e tradizioni nello Stato membro di destinazione - prevale l'incertezza nell'atteggiamento delle amministrazioni e degli operatori economici. Questa incertezza si traduce talvolta in un'eccessiva prudenza, sia da parte degli operatori economici che delle autorità nazionali intervistate, che hanno auspicato più volte di rafforzare e migliorare la cooperazione amministrativa. 5.4. La mancata comprensione comporta un cattivo funzionamento del principio- Non necessariamente. Le indagini dimostrano chiaramente che il principio di riconoscimento reciproco funziona in modo soddisfacente per numerosi prodotti (bibite, biciclette, scale e impalcature, prodotti per la puericultura). Per la maggioranza degli operatori economici e delle amministrazioni nazionali attivi in tali settori, la libera circolazione di questi prodotti evidenzia che il ricorso esplicito al principio di riconoscimento reciproco è diventato superfluo. 5.5. La mancata comprensione costituisce un problema- La mancata comprensione avrà poche conseguenze per i prodotti poco complessi che presentano pochi rischi in materia di tutela della salute, di sicurezza o di ambiente. In tal caso, la fiducia reciproca tra gli Stati membri assicura una libera circolazione di tali prodotti nel mercato interno. Per contro, per i prodotti nuovi o complessi che sono soggetti ad una procedura di autorizzazione nazionale o a qualsiasi altra forma di controllo di conformità prima della loro immissione nel mercato dello Stato membro di destinazione, la mancata comprensione del principio pone un vero problema sia per le amministrazioni responsabili dei controlli di conformità nel quadro della sorveglianza del mercato che per gli operatori economici che non intendono adeguare i loro prodotti al mercato dello Stato membro di destinazione. 6. CONCLUSIONI Il bilancio delle iniziative varate tra il 1999 e il 2001 è positivo. Tuttavia, tenuto conto delle informazioni insufficienti sul principio di riconoscimento reciproco e dell'incertezza delle amministrazioni nazionali in merito alle modalità di applicazione, la Commissione ritiene che gli orientamenti proposti nella comunicazione del 1999 relativa al riconoscimento reciproco restino di attualità. La Commissione adotterà degli orientamenti relativi all'applicazione del riconoscimento reciproco, in particolare tramite una comunicazioni agli Stati membri e agli operatori economici in cui illustrerà i diritti e gli obblighi delle parti interessate nei casi in cui deve essere applicato il principio di riconoscimento reciproco. Inoltre, essa valorizzerà maggiormente gli strumenti esistenti al fine di ancorare un'applicazione corretta del principio di riconoscimento reciproco nelle legislazioni e pratiche amministrative nazionali. La Commissione varerà iniziative più mirate nei settori dei prodotti in cui il riconoscimento reciproco non funziona sempre correttamente. L'armonizzazione comunitaria continuerà comunque ad essere la soluzione più adeguata nei settori specifici in cui la divergenza del livello di protezione dovuta a norme nazionali è tale da impedire al principio di riconoscimento reciproco di svolgere correttamente il suo ruolo (prodotti alimentari arricchiti e prodotti da costrizione). La Commissione ha adottato una nuova strategia per i servizi, impegnandosi in modo particolare a favore di una migliore applicazione del riconoscimento reciproco. 6.1. I prodotti Diverse iniziative proposte nella comunicazione del 1999 relativa al riconoscimento reciproco sono già state realizzate, altre lo saranno in un futuro prossimo [73]. [73] Cfr. elenco dettagliato nella tabella 7.5 dell'allegato della presente relazione. Tenuto conto della mancanza di informazioni sull'applicazione del principio di riconoscimento reciproco e dell'incertezza delle amministrazioni nazionali sulle sue modalità di applicazione, la Commissione ritiene che dovrà essere applicato l'approccio definito nella sua comunicazione del 1999 [74] al fine di migliorare l'informazione degli operatori economici e delle amministrazioni nazionali. [74] Comunicazione COM(1999)299 def. al Consiglio e al Parlamento europeo del 16 giugno 1999 relativa al riconoscimento reciproco nel quadro del follow up del piano d'azione per il mercato interno. Le iniziative puntuali o continue assumeranno in particolare la forma: * di orientamenti più chiari per quanto riguarda l'applicazione del riconoscimento reciproco nella pratica quotidiana: a) adozione della Commissione di una comunicazione agli Stati membri e agli operatori economici che illustrerà i diritti e gli obblighi delle parti interessate nei casi in cui deve essere applicato il principio del riconoscimento reciproco. Si ricorderà in particolare agli Stati membri l'obbligo di inserire sistematicamente una clausola di riconoscimento reciproco nelle legislazioni esistenti degli Stati membri [75] e l'obbligo di assicurare una motivazione adeguata nei casi in cui uno Stato membro ritenga opportuno derogare al principio di riconoscimento reciproco. [75] Si veda in particolare la sentenza « foie gras» della Corte di giustizia del 22 ottobre 1998, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica francese, causa C-184/96, Raccolta giuridica 1998, pag. I-6197. b) pubblicazione di guide pratiche in campi specifici; c) scambio più regolare di informazioni tra le amministrazioni e miglioramento della cooperazione amministrativa in rete [76]; [76] Cfr. punto 2.2.3 della presente relazione. d) varo di iniziative in materia di formazione e di informazione. * una maggiore valorizzazione degli strumenti esistenti per ancorare un'applicazione corretta del principio di riconoscimento reciproco nelle legislazioni e pratiche amministrative nazionali. Questi strumenti esistenti sono in particolare le procedure relative agli esposti e alle infrazioni, la direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998 che prevede una procedura di informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche nonché delle norme relative ai servizi della società dell'informazione, la decisione n. 3052/95/CE del Parlamento del 13 dicembre 1995 che istituisce una procedura di informazione reciproca sulle misure nazionali che derogano al principio di libera circolazione delle merci all'interno della Comunità e la direttiva 2001/95/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 dicembre 2001 relativa alla sicurezza generale dei prodotti; * iniziative più mirate nei settori dei prodotti in cui stando agli indizi il riconoscimento reciproco non funziona sempre correttamente. Tuttavia, continuerà ad essere indispensabile un'armonizzazione più spinta nei settori specifici in cui la diversità e/o la divergenza delle norme tecniche pone troppi problemi ad un'applicazione corretta del principio di riconoscimento reciproco [77]. In tal caso l'armonizzazione dovrà coprire tutti i problemi ai quali il riconoscimento reciproco non può offrire una soluzione efficace. Continuerà ad essere di primaria importanza l'adozione più rapida di norme europee armonizzate per le categorie di prodotti ai quali si applica una direttiva comunitaria (ad esempio la direttiva 89/106/CEE relativa ai prodotti da costruzione, la nuova direttiva "sicurezza generale dei prodotti", ecc.) [78]. [77] Si vedano, a titolo di esempio, le cause pendenti C-12/00 e C-14/00 presso la Corte di giustizia. Esse riguardano il divieto di commercializzazione di taluni prodotti di cacao e di cioccolato con la denominazione con cui sono commercializzati nello Stato membro di provenienza. [78] COM(2001)527 def. del 26 settembre 2001: relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulle attività intraprese in seguito alle risoluzioni in tema di normalizzazione europea adottate dal Consiglio e dal Parlamento europeo nel 1999 ; cfr. anche punto I.D del quadro di valutazione del mercato interno n. 9 del novembre 2001 (SEC(2001)1908). 6.2. Le qualifiche professionali: una semplificazione e un consolidamento sono indispensabili La Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva [79] intesa a chiarire e a semplificare le norme al fine di facilitare la libera circolazione delle persone qualificate tra gli Stati membri, in particolare nella prospettiva di un'Unione europea allargata. Questa proposta sostituirà le quindici direttive esistenti in questo campo. La proposta costituisce la prima modernizzazione dell'insieme del sistema comunitario dopo la sua elaborazione. [79] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, COM(2002)119 def. del 7 marzo 2002 - Cfr. anche http://www.europa.eu.int/comm/internal_market/fr/qualifications/02-393.htm. Restando impregiudicate le garanzie esistenti per i lavoratori migranti, sono state proposte diverse modifiche rispetto alle norme esistenti, in particolare una maggiore liberalizzazione della prestazione dei servizi, una maggiore automaticità nel riconoscimento delle qualifiche e una maggiore flessibilità nelle procedure di aggiornamento della direttiva. La Commissione ha inoltre proposto di sviluppare la sua cooperazione con gli Stati membri al fine di informare meglio i cittadini sui loro diritti e di aiutarli a far riconoscere le loro qualifiche. 6.3. I servizi: una nuova strategia per la loro libera prestazione La Commissione ha constatato che le imprese e i consumatori europei iniziano generalmente a studiare le possibilità offerte a livello nazionale prima di acquistare, di fornire o di utilizzare servizi all'estero. Un simile comportamento impedisce che le opportunità offerte dalla nuova economia imperniata sui servizi siano pienamente sfruttate. Infatti, il mercato interno deve essere considerato come un mercato "naturale" per tutti i fornitori di servizi e per i loro clienti. Per accelerare la realizzazione di questo obiettivo, la Commissione ha varato una nuova strategia dei servizi [80]. Uno dei principi di questa strategia è che un vero e proprio mercato interno basato sull'applicazione efficiente delle libertà fondamentali del trattato (in questo caso, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi) e sull'applicazione del riconoscimento reciproco e del principio di proporzionalità elimini la sovrapposizione inutile (e spesso contraddittoria) delle regolamentazioni che ostacolano gli scambi transfrontalieri. Il Parlamento europeo ha esplicitamente confermato che in questa materia "deve prevalere il più possibile il riconoscimento reciproco delle regolamentazioni e delle prescrizioni nazionali nonché il principio del paese d'origine" [81]. Tuttavia, il ricorso all'armonizzazione costituisce uno dei mezzi per fissare un alto grado di protezione, a livello comunitario, di interessi generali quali la protezione dei consumatori. [80] «Une strategia per il mercato interno dei servizi»: Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio del 29 dicembre 2000; COM(2000)888 def. [81] Cfr. risoluzione del 4 ottobre 2001, A5-0310, PE 309.503. La Commissione realizzerà un'analisi completa e sistematica di tutti gli ostacoli alla libera circolazione dei servizi nonché del loro impatto in altri settori dell'economia. Questa analisi avrà per oggetto le norme e le pratiche che intervengono in ciascuna delle sei fasi del processo commerciale [82]. Inoltre essa valuterà come le differenze tra le pratiche regolamentari e amministrative ostacolano la prestazione di servizi transfrontalieri e l'esportazione di modelli commerciali efficaci nell'Unione. Tale analisi poggerà sulle sei fasi del processo commerciale. I risultati di questo studio saranno presentati in una relazione al Parlamento e al Consiglio nel 2002. La Commissione sarà allora in grado di identificare i settori chiave in cui dovranno eventualmente essere avviate delle procedure di infrazione o in cui è opportuno migliorare i meccanismi esistenti che aiutano le imprese e i cittadini a trarre vantaggio dal mercato interno. [82] La prima fase è lo stabilimento. Quando un'impresa si è stabilita in uno Stato membro essa deve, per essere competitiva e fornire i propri servizi nel modo più efficiente possibile, far ricorso a servizi di assunzione, a servizi finanziari e a servizi commerciali (seconda fase) ed essere in grado di promuovere i propri servizi (terza fase), di fornirli (quarta fase), di fissarne il prezzo e di venderli (quinta fase) - il tutto in modo ottimale. Questa impresa deve anche gestire un servizio dopo vendita per continuare a riempire il suo portafoglio di ordini e conoscere il suo mercato al fine di migliorare i suoi servizi (sesta fase). Su questa base, in una seconda fase sarà avviata un'altra serie di iniziative: iniziative riguardanti gli ostacoli che possono essere eliminati grazie all'applicazione diretta dei principi del trattato, iniziative di natura non legislativa e iniziative volte a eliminare gli ostacoli tramite un'armonizzazione mirata, che contenga in particolare un meccanismo che garantisca che il mercato interno possa essere utilizzato da tutti i fornitori europei di servizi come il loro mercato nazionale, in particolare grazie all'applicazione efficace del principio di riconoscimento reciproco. * * * La Commissione invita il Consiglio, il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale a prendere atto della presente relazione. 7. ALLEGATI 7.1. Statistiche relative alle professioni regolamentate quanto alle qualifiche >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> Fig. 7.1.3: Numero di esposti ricevuti nel campo delle qualifiche per le professioni regolamentate per il periodo 1999-2000 Professioni // Numero di esposti Medici // 0 Infermieri // 0 Dentisti // 5 Farmacisti // 2 Veterinari // 0 Altre professioni paramediche // 8 Architetti // 3 Insegnanti // 2 Ingegneri // 5 Avvocati // 8 Altro // 12 Totale // 45 7.2. Prodotti: statistiche relative agli esposti e alle infrazioni >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> 7.3. Prodotti: risultati delle indagini condotte presso le autorità nazionali >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> Fig. 7.3.3: Armonizzazione auspicata dalle amministrazioni nazionali Tipo di prodotto // Amministrazioni nazionali che auspicano una armonizzazione Autobus e autocarri // 35 % Sistemi d'allarme // 39 % Biciclette // 0 % Bibite // 18 % Cisterne e container // 43 % Scale e impalcature // 18 % Metalli preziosi // 50 % Prodotti da costruzione // 18 % Prodotti per la puericultura // 24 % Conserve // 21 % Integratori alimentari // 47 % Fig. 7.3.4: Autorità nazionali che hanno dovuto affrontare problemi ricollegabili al riconoscimento reciproco: // Tipo di prodotto // Autorità nazionali che hanno già incontrato problemi di riconoscimento reciproco Autobus e autocarri // 59 % Sistemi d'allarme // 32 % Biciclette // 45 % Bibite // 50 % Cisterne e container // 43 % Scale e impalcature // 29 % Metalli preziosi // 50 % Prodotti da costruzione // 35 % Prodotti per la puericultura // 24 % Conserve // 53 % Integratori alimentari // 87 % >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> 7.4. Prodotti: risultati delle indagini condotte presso gli operatori economici Fig. 7.4.1: Quota di operatori economici che hanno avuto difficoltà a commercializzare in un altro Stato membro // Autobus // 34 % Autocarri // 34 % Camioncini // 53 % Rimorchi // 39 % Biciclette // 33 % Articoli per la puericultura // 18 % Sistemi d'allarme antincendio // 28 % Sistemi d'allarme anti-intrusione // 43 % Lavori in metalli preziosi // 27 % Cisterne // 41 % Scale e impalcature // 29 % Conserve alimentari // 33 % Bibite non alcoliche e birra // 41 % Prodotti arricchiti // 89 % Prodotti da costruzione // 54 % Container // 18 % >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> (A) Rispetto al numero dei tentativi di commercializzazione (B) Rispetto al numero di difficoltà >SPAZIO PER TABELLA> (A) Rispetto al numero dei tentativi di commercializzazione (B) Rispetto al numero di difficoltà >SPAZIO PER TABELLA> (A) Rispetto al numero dei tentativi di commercializzazione (B) Rispetto al numero di difficoltà >SPAZIO PER TABELLA> (A) = Rispetto al numero dei tentativi di commercializzazione (B) = Rispetto al numero di difficoltà >SPAZIO PER TABELLA> (A) = Rispetto al numero dei tentativi di commercializzazione (B) = Rispetto al numero di difficoltà >SPAZIO PER TABELLA> (A) Sulla base del numero di difficoltà - Sono ammesse più risposte >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> (A) Rispetto al numero dei tentativi di commercializzazione (B) Rispetto al numero di difficoltà >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> (A) = Rispetto al numero dei tentativi di commercializzazione (B) = Rispetto al numero di difficoltà >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA>