Parere del Comitato delle regioni sulla "Comunicazione della Commissione 'Politiche sociali e del mercato del lavoro: una strategia d'investimento nella qualità'"

(2002/C 107/29)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la comunicazione della Commissione "Politiche sociali e del mercato del lavoro: una strategia d'investimento nella qualità" (COM(2001) 313 def.);

vista la decisione, presa dalla Commissione il 25 giugno 2001, di consultarlo in materia, conformemente al disposto dell'articolo 265, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione, presa dal proprio Ufficio di presidenza il 12 giugno 2001, di elaborare un parere in materia e di incaricare la Commissione 6 "Occupazione, politica economica, mercato interno, industria, PMI" della preparazione di detto documento;

visto il proprio parere in merito alla comunicazione della Commissione: "Dagli orientamenti all'azione: i piani d'azione nazionali per l'occupazione" (COM(98) 316 def.) e alla Comunicazione della Commissione: "Proposta di orientamenti per le politiche dell'occupazione degli Stati membri per il 1999" (COM(98) 574 def.) CdR 279/98 fin(1);

visto il proprio "Studio sulla prestazione dei servizi pubblici" CdR 369/1999 fin;

visto il proprio parere sul tema "Proposta di Orientamenti per le politiche dell'occupazione degli Stati membri nel 2000" (COM(1999) 441 def.) CdR 360/1999 fin(2);

visto il proprio parere sulla "Comunicazione della Commissione: Agire a livello locale in materia di occupazione - Dare una dimensione locale alla strategia europea per l'occupazione" (COM(2000)196 def.) CdR 187/2000 fin(3);

visto il proprio parere in merito alla "Proposta di decisione del Consiglio relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione per il 2001" [COM(2000) 548 def. - 2000/0225 (CNS)] e alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a misure comunitarie di incentivazione nel settore dell'occupazione" [COM(2000) 459 def. - 2000/0195 (COD)] CdR 310/2000 fin(4);

visto il proprio parere in merito alla "Comunicazione della Commissione - Costruire un'Europa solidale" (COM(2000) 79 def.) CdR 84/2000 fin(5);

visto il proprio parere in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni intitolata: Agenda per la politica sociale" (COM(2000) 379 def.) CdR 300/2000 fin(6);

visto il progetto di parere complementare (CdR 286/2001) predisposto dalla Commissione 5, Relatore: Pella (I/PPE, Sindaco di Valdengo e Presidente del Consiglio provinciale di Biella);

visto il progetto di parere CdR 270/2001 riv., adottato dalla Commissione 6 in data 28 settembre 2001, Relatrice: Peiponen (FIN/PSE, membro del Consiglio comunale di Varkaus),

ha adottato all'unanimità il 14 novembre 2001, nel corso della 41a sessione plenaria, il seguente parere.

Posizione del Comitato delle regioni

1. Modernizzazione del modello sociale europeo

1.1. Il Comitato si compiace dello sforzo della Commissione di integrare nella politica economica, occupazionale e sociale delle considerazioni relative alla qualità. Ciò è importante ai fini del miglioramento della qualità della vita dei cittadini. La comunicazione offre un'utile base per un ulteriore ampio esame in merito alla qualità del lavoro. Vi è un considerevole cambiamento d'impostazione perché il punto di partenza non è più costituito da una politica sociale suddivisa in settori distinti. Il Comitato auspica che questi nuovi indirizzi siano attuati nella pratica. Tuttavia la comunicazione non contribuisce a chiarire come nella pratica possa essere garantita un'interazione positiva della politica economica, occupazionale e sociale. La comunicazione si concentra decisamente sull'occupazione e sulla qualità del lavoro, dimenticando tra l'altro un'analisi dei servizi sociali e altre forme della protezione sociale in generale.

1.2. Scegliere il concetto di qualità come punto di raccordo fra la politica economica, quella sociale e quella occupazionale è di per sé ideale. Per associare l'efficienza alla coesione occorre mettere sullo stesso piano diversi settori d'intervento politico. Accanto alla politica della concorrenza occorre tenere in grande considerazione anche i valori sociali.

1.3. Dalla comunicazione emerge tuttavia ancora una subordinazione della politica sociale alla politica occupazionale ed economica. Al fine di prevenire efficacemente l'esclusione sociale, occorrerebbe concentrare l'attenzione anche sulla qualità e sul riconoscimento del lavoro che richiede una qualificazione professionale modesta, e utilizzare in modo più ampio gli strumenti della politica sociale che servono a favorire il coinvolgimento nella società.

1.4. La comunicazione presta giustamente particolare attenzione ai processi di modernizzazione già in corso: il processo occupazionale di Lussemburgo, il metodo di coordinamento aperto della prevenzione dell'esclusione sociale e dello sviluppo di pari opportunità, la promozione della salute e della sicurezza sul lavoro. Collegare tra loro tali processi è particolarmente importante affinché l'UE possa raggiungere gli obiettivi che si è prefissi.

1.5. Anche i servizi e il personale delle amministrazioni locali e regionali sono coinvolti in molti casi dagli sforzi di adeguamento e di modernizzazione, connessi tra l'altro alle esigenze di servizi resi necessari dall'invecchiamento della popolazione, alle necessità di risanamento dei bilanci pubblici, alla promozione della concorrenza e alla liberalizzazione del mercato dei servizi. L'ottica e la politica della qualità rappresentano utili strumenti per promuovere i servizi pubblici, il lavoro e la vita lavorativa e favorire l'adeguamento ai cambiamenti. Tuttavia si deve sempre tenere conto delle esigenze locali e regionali e considerare attentamente quale valore aggiunto si possa ottenere in tale campo attraverso una strategia di livello europeo.

1.6. Il Comitato condivide la valutazione espressa nella comunicazione per quanto riguarda le conseguenze e la necessità degli investimenti sociali connessi all'evolvere del lavoro e dell'ambiente di lavoro. Occorre dedicare particolare attenzione ai gruppi marginali del mondo del lavoro. Si deve investire per migliorare la capacità d'inserimento professionale, il che richiede un approccio multisettoriale. Quando si cerca di garantire un mercato del lavoro di buona qualità in relazione al lavoro e al reddito, la parità nel campo della formazione costituisce un obiettivo di primo piano.

1.7. Il Comitato ritiene importante favorire il miglioramento della qualità del lavoro a livello locale e nell'ambiente lavorativo, nonché valutare quale valore aggiunto si possa ottenere grazie ad una cooperazione a livello europeo. Si può influire sulla qualità del lavoro e della vita lavorativa anzitutto nei luoghi di lavoro attraverso la cooperazione tra i vari soggetti e grazie a partenariati locali. Un compito importante delle amministrazioni regionali e locali consiste nel creare la struttura per tale cooperazione.

2. Politica occupazionale e sociale

2.1. Il Comitato accoglie con favore l'idea d'integrare l'ottica della qualità nella procedura di coordinamento aperto della politica occupazionale e sociale già esistente e in fase di elaborazione, in modo tale che non si creino nuovi processi. In particolare vanno evitate sovrapposizioni nel lavoro e nella raccolta d'informazioni.

2.2. Una buona performance dell'economia è un presupposto necessario per il miglioramento della qualità del lavoro. Gli indirizzi di politica economica e occupazionale, il programma di azione europeo in materia di politica sociale e il programma per la prevenzione dell'esclusione sono gli strumenti principali per orientare e monitorare la qualità. Tali regimi generali d'indirizzo vanno integrati per mezzo d'indagini specifiche e attraverso la promozione dei progetti di sviluppo della qualità del lavoro e della vita lavorativa che vengono realizzati nelle imprese e nei luoghi di lavoro.

2.3. È di per sé positivo che nell'ambito del coordinamento aperto si sia tenuto conto della protezione sociale, ma ciò non deve rendere più difficili le iniziative locali o comportare un maggiore accentramento delle decisioni specie se ciò comporta una perdita di efficacia o di efficienza. Le verifiche speciali della qualità menzionate dalla Commissione sono discutibili sotto il profilo dell'autonomia nazionale e locale. In un'Europa multiforme non sono necessarie linee di azione nazionali e regionali uniformi. Occorrono piuttosto un approccio flessibile e il rispetto delle differenze storiche e culturali. È, infatti, opportuno che a livello europeo vengano utilizzati solo pochi indicatori, che siano chiari e comparabili.

2.4. La comunicazione fornisce un'immagine ottimistica della politica occupazionale e sociale comune e della sua relazione con la politica economica (e con la modernizzazione). Ciò riguarda in particolare i cosiddetti lavori precari e quelli meno qualificati, nonché il loro futuro. Proprio tali categorie caratterizzate da problemi non sono mai prese in considerazione nell'ambito degli indicatori relativi all'istruzione permanente. Gli indicatori riferiti alla formazione professionale o alle misure aziendali di formazione non illustrano ora come ora in quale misura, in un periodo di transizione come quello attuale, le misure di formazione siano rivolte ai disoccupati e agli esclusi.

2.5. Il Comitato ritiene importante che nel valutare la qualità della politica sociale si tenga conto dei servizi sociali.

3. Il concetto di qualità

3.1. Il Comitato pone l'accento sulla complessità del concetto di qualità. Per tale ragione occorre una preparazione accurata e basata sulla ricerca affinché in futuro a livello europeo sia possibile raccogliere dati sulla qualità del lavoro per stato membro e per tipo di organizzazione che siano utilizzabili in maniera uniforme.

3.2. Il concetto e l'interpretazione della qualità sono connessi alla cultura e dipendono dalle differenze di ambiente di lavoro e di settore di attività e dalle condizioni locali e regionali. Va riconosciuto che addivenire ad una concezione comune è un processo che può richiedere parecchio tempo.

3.3. Occorrerebbe cercare di creare una nozione di qualità quanto più possibile chiara, da utilizzare nella politica sociale e dell'occupazione. Solo in questo modo si può essere certi di parlare della stessa cosa a livello europeo. Il concetto di qualità presentato nella comunicazione evidenzia quantomeno i problemi e le lacune seguenti:

3.4. Nella comunicazione manca quasi del tutto una distinzione tra i vari livelli (ad esempio micro - macro). Altrettanto vale per la distinzione tra qualità della vita lavorativa e qualità del lavoro. Non vi è alcuna menzione della qualità dei servizi.

3.5. La comunicazione non distingue tra i parametri e gli indicatori strutturali e quelli soggettivi, basati sull'esperienza personale. Occorrerebbe tuttavia chiarire tale differenza, perché solo così è possibile definire accuratamente a quale livello occorra agire nel campo della politica sociale (comunitario, nazionale, regionale e locale o di luogo di lavoro) per influire sulla situazione.

3.6. Il concetto è talmente ampio e generale da rendere difficile trovare la relazione tra la linea prescelta in materia di politica sociale e gli indicatori. In altre parole, manca la relazione tra le cause e gli effetti. Di conseguenza sarebbe necessaria una redazione più chiara della Comunicazione che precisi tali aspetti.

4. Indicatori

4.1. Tra gli indicatori mancano del tutto i fattori strutturali dei luoghi di lavoro. Tuttavia è risaputo che proprio tali fattori strutturali incidono in maniera specifica sulla qualità della vita lavorativa, sulla soddisfazione e la salute al lavoro e in ultima analisi sul rendimento. Essi possono essere misurati ad esempio in quanto possibilità percepite soggettivamente di esercitare un'influenza. Inoltre, ad esempio, gli indicatori scelti per misurare la "Organizzazione del lavoro e armonizzazione di vita lavorativa e sfera privata" definiscono anzitutto le possibilità strutturali di conciliare lavoro e famiglia che devono essere fornite ai lavoratori.

4.2. Vengono quasi del tutto ignorate le esperienze soggettive della realtà attuale, soggetta al peso della fretta e del lavoro straordinario, nonché, ad esempio, la qualità della vita dei bambini.

4.3. Già adesso vengono raccolte grandi quantità di dati in merito alla politica occupazionale e sociale europea. Non vi è ragione di accrescere tale impegno burocratico. Vi sono troppi indicatori, ed è difficile interpretarli in maniera uniforme in differenti paesi. Ad esempio, i regimi di contrattazione collettiva nel settore privato e nel pubblico impiego sono differenti ed è difficile valutare la loro influenza su fattori essenziali quali la disponibilità di forza lavoro, la flessibilità del mercato del lavoro e la mobilità della forza lavoro.

4.4. Un monitoraggio troppo ampio, effettuato con l'ausilio degli indicatori, può, nel peggiore dei casi, essere controproducente qualora crei l'immagine di un'Unione europea accentrata, nella quale non viene dato rilievo ai punti di vista locali, regionali e nazionali.

4.5. Il Comitato esprime dei dubbi in merito allo sviluppo di indicatori relativi al livello delle retribuzioni. La retribuzione è uno dei vari fattori parziali della qualità del lavoro, e non necessariamente il più importante. Raccogliere i dati relativi alle retribuzioni con riferimento ad un handicap o alla provenienza etnica presuppone un monitoraggio separato delle persone in questione ed è per tale ragione discutibile. Occorrerebbe tener conto anche delle variazioni retributive dipendenti dalle differenze locali e regionali per quanto riguarda la produttività e il costo della vita.

5. Il ruolo delle amministrazioni locali e regionali nella politica della qualità

5.1. Il Comitato condivide il giudizio della Commissione secondo cui una politica occupazionale e sociale ben congegnata influisce positivamente sullo sviluppo economico e sociale. Nell'ambito della politica della qualità le autorità regionali e locali svolgono tre ruoli.

5.2. In quanto datori di lavoro, le amministrazioni locali e regionali migliorano la qualità della vita lavorativa, partecipano alle azioni relative al mercato del lavoro e stipulano contratti collettivi conformemente a modelli nazionali.

5.3. In alcuni paesi le autorità locali e regionali hanno elaborato proprie strategie per il personale come strumento di gestione e sviluppo del personale. Tale strategia funge da sostegno per il comune o la regione nel raggiungimento dei rispettivi obiettivi strategici. In tale contesto si possono definire tra l'altro gli obiettivi quantitativi, strutturali e in termini di conoscenze e di benessere per quanto riguarda il personale, tenendo conto della situazione economica, delle misure pratiche, delle responsabilità e del calendario. Sarebbe opportuno chiarire come si possano sfruttare, nell'ambito della collaborazione europea, tale strategia della qualità, già sperimentata nella pratica, e i relativi risultati dal punto di vista della non discriminazione e soprattutto all'uguaglianza, intesa come uno dei massimi valori degli ordinamenti giuridici.

5.4. Il Comitato rileva che il rendimento e la qualità della vita lavorativa sono interdipendenti. La qualità del lavoro dipende in parte dallo stile di management, ne è il risultato, nonché uno dei fattori che influiscono sull'insieme dei servizi erogati. Il management attuale consiste in una gestione strategica delle risorse umane. Nei settori ad elevata intensità di lavoro è inoltre importante che nell'ambito della gestione del personale si rivolga l'attenzione alle risorse umane, in particolare ai programmi di riqualificazione, nonché ad un'attenta gestione interattiva e impostata sulla partecipazione. In tal modo le organizzazioni riescono a rispondere meglio alle esigenze indotte dal cambiamento. Gestione delle risorse umane significa anche gestione della conoscenza, nel cui ambito rivestono particolare importanza le attività consistenti nell'imparare a conoscere e a sviluppare la propria organizzazione. Occorrerebbe inoltre considerare come si possano valutare i risultati di pratiche gestionali così importanti sotto il profilo della qualità del lavoro e procedere alla diffusione delle migliori pratiche alle organizzazioni corrispondenti di altri Stati membri.

5.5. Si ritiene che un'efficace gestione del personale influisca sul rendimento dell'organizzazione, sulla qualità dei servizi e sul benessere del personale. Nell'ambito di una tale gestione del personale assume particolare rilievo il coordinamento delle decisioni relative all'attività con la gestione strategica e la gestione del personale (SHRM - Strategic Human Resources Management). Va sottolineato in particolare che i responsabili della strategia di azione dovrebbero prendere decisioni che siano in armonia con la gestione delle risorse umane.

5.6. I fattori parziali da misurare nell'ambito della valutazione del rendimento possono essere:

1) la capacità di esecuzione del personale, nonché la sua qualificazione, la capacità di innovazione, la soddisfazione al lavoro, la motivazione e la capacità di lavoro,

2) l'efficacia dei servizi (rispetto ai costi), la loro adeguatezza e il fatto che siano mirati,

3) la qualità dei servizi e la soddisfazione dei beneficiari, la disponibilità di servizi e la cooperazione tra centri di servizi,

4) la produttività, l'economicità e la fluidità dei processi relativi ai servizi.

5.7. La modernizzazione dei servizi delle amministrazioni locali e regionali va in direzione di una maggiore cura della qualità dei servizi pubblici.

5.8. Nei prossimi anni la pubblica amministrazione dovrà riorganizzare la struttura dei propri servizi e i propri metodi di lavoro, competendo al tempo stesso per reperire nuova forza lavoro. Il Comitato ritiene importante che nelle amministrazioni locali e regionali si sviluppino attivamente la qualità della vita lavorativa e il rendimento della produzione di servizi. In tale contesto si potrebbe sfruttare più di quanto si faccia adesso la cooperazione europea, ad esempio per mezzo di programmi di scambio di personale e di valutazioni comparative. Misure ben congegnate per il miglioramento della vita lavorativa accrescono anche l'attrattiva dei posti di lavoro nelle amministrazioni comunali o regionali, migliorano l'immagine del datore di lavoro e aumentano la soddisfazione al lavoro.

5.9. Il concetto di qualità è giustamente inquadrato nel più ampio contesto della modernizzazione. Tuttavia la comunicazione non prende in esame l'ottica della democrazia di tale modernizzazione, che riveste una notevole importanza per le amministrazioni locali e regionali e che non emerge neppure dagli indicatori proposti. Infatti, solo la dimensione locale può fungere da contrappeso alla globalizzazione e da terreno di prova finale dei suoi effetti positivi. Il processo di modernizzazione e il nuovo concetto di qualità presuppongono una democrazia e una partecipazione nuove: democrazia per il cittadino a livello locale, democrazia per l'utente, democrazia sul luogo di lavoro, ossia possibilità d'influire e buona qualità della vita lavorativa.

5.10. Inoltre, i servizi predisposti dalle amministrazioni locali e regionali influiscono sulla qualità del lavoro e della vita lavorativa in altri settori.

6. Raccomandazioni del Comitato

6.1. Il Comitato sottolinea che, come riconosciuto dalla stessa Commissione, in questa fase l'esame della qualità avviato nella comunicazione riguarda anzitutto il punto di vista e l'approccio. Potrebbe essere appropriato analizzare il lavoro di sviluppo nelle fasi in cui le scelte operate in precedenza vengono gradualmente integrate e rivedute. In tal modo si evidenzierebbe che la politica della qualità e i relativi strumenti non sono ancora completi e assoluti, e che essi servono e divengono applicabili nell'ambito di esigenze pratiche differenti e variabili. La questione centrale dev'essere non già raccogliere parametri comuni negli Stati membri, ma bensì stabilire attraverso quali azioni la qualità della politica occupazionale e sociale possa essere concretamente migliorata nell'Unione europea. Il Comitato propone che i controlli della qualità programmati dalla Commissione vengano valutati anche dal punto di vista dell'autonomia regionale e locale.

6.2. Il Comitato ritiene che la comunicazione dedichi troppo poca attenzione all'importanza della politica sociale in quanto fattore di primo piano che accresce la partecipazione e influisce sulla qualità della vita. Occorrerebbe pertanto dedicarvi maggiore attenzione in futuro.

6.3. Occorre tenere conto anche della qualità delle attività lavorative meno qualificate. Nel valutare la qualità e l'efficacia della formazione professionale e aziendale si dovrebbe tener conto delle esigenze e dell'integrazione dei gruppi caratterizzati da problemi (ad esempio disoccupati di lungo periodo, portatori di handicap ed esclusi).

6.4. Allorché la Commissione elaborerà un approccio comune di politica economica, occupazionale e sociale basato sulla qualità, i relativi orientamenti devono riflettersi anche negli obiettivi connessi alla globalizzazione e nelle relative discussioni.

6.5. Il Comitato ritiene che il concetto di qualità e i relativi indicatori dovrebbero essere diretti chiaramente a quei fattori strutturali che possono essere influenzati per mezzo della politica occupazionale e sociale a livello europeo e nazionale. Gli indicatori della qualità forniscono dei dati sul livello medio di sviluppo degli Stati membri e sono pertanto utili al dibattito europeo. Tuttavia, ricorrendo soltanto ad indicatori nazionali si può ottenere un'immagine distorta, perché tali indicatori non riflettono le considerevoli differenze regionali presenti all'interno degli Stati membri. Il Comitato ricorda che il concetto di qualità è legato ad una determinata cultura e che nella scelta degli indicatori è sempre contenuta una scelta di valori. Occorre tener conto di tali considerazioni anche nell'interpretazione dei dati emersi dal monitoraggio.

6.6. Il Comitato considera importante fare una distinzione tra indicatori strutturali e indicatori empirici. È di per sé importante sviluppare i canali di informazione per raccogliere le opinioni e le esperienze dei lavoratori e dei cittadini.

6.7. Il Comitato ricorda che lo sviluppo regionale è il risultato dell'interazione di varie politiche. Sarebbe importante analizzare anche gli effetti degli aspetti qualitativi dell'economia pubblica e della politica occupazionale e sociale sullo sviluppo regionale, e in particolare le possibilità di promuovere lo sviluppo delle regioni in ritardo.

6.8. La qualità e il successo della politica economica, occupazionale e sociale vanno valutati in definitiva sotto il profilo della vitalità dei comuni e delle regioni, nonché delle condizioni di vita, della qualità della vita e della partecipazione degli abitanti nella vita sociale. È essenziale che le misure siano mirate sulla base delle condizioni e delle necessità locali e regionali. Inoltre, per dare impulso allo sviluppo, sarebbe meglio procedere a valutazioni comparative di strutture di servizi analoghe a livello di comuni, regioni, luoghi di lavoro, imprese, piuttosto che a raffronti di valori medi generali o di indicatori europei.

6.9. La qualità del lavoro (e della vita lavorativa) si concretizzano in ultima analisi a livello di luoghi di lavoro. Grazie ad una cooperazione a livello regionale e locale tra vari paesi si dovrebbe cercare di elaborare degli indicatori di qualità del lavoro a livello regionale, comunale e di luogo di lavoro. Ciò potrebbe avvenire ad esempio attraverso progetti pilota delle regioni di Stati differenti, nel cui ambito sarebbe possibile al tempo stesso sviluppare indicatori comuni e apprendere buone pratiche relative alla qualità del lavoro (possibilità di cooperazione nell'ambito del terzo pilastro). Un obiettivo pilota potrebbero essere i servizi destinati agli anziani, di attualità in un'Europa che invecchia.

6.10. Per quanto riguarda numerosi fattori è cruciale un'analisi a livello locale della situazione attuale. L'informazione in merito alle buone pratiche e lo scambio di esperienze, ad esempio sulle misure a sostegno dell'occupazione e sulle linee di azione flessibili per favorire l'occupazione delle persone fisicamente o socialmente svantaggiate, sono di particolare importanza al fine di accrescere la partecipazione nell'intera Europa.

6.11. Sviluppare le strategie del personale delle amministrazioni regionali e locali è importante per far fronte alle sfide derivanti dal processo di modernizzazione e dall'invecchiamento della struttura della popolazione, e per migliorare al tempo stesso il rendimento e la qualità del lavoro e della vita lavorativa. Tale lavoro di sviluppo potrebbe essere sostenuto attraverso la ricerca nonché per mezzo della diffusione di informazioni relative alle buone pratiche e grazie allo scambio di esperienze.

Bruxelles, 14 novembre 2001.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Jos Chabert

(1) GU C 51 del 22.2.1999, pag. 59.

(2) GU C 57 del 29.2.2000, pag. 17.

(3) GU C 22 del 24.1.2001, pag. 13.

(4) GU C 144 del 16.5.2001, pag. 30.

(5) GU C 317 del 6.11.2000, pag. 47.

(6) GU C 144 del 16.5.2001, pag. 55.