IT    IT IT 
 
IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 13.10.2008 
SEC(2008) 2599 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
Documento d'accompagnamento alla 
 
proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 
relativo ai pagamenti transf rontalieri nella Comunità 
  
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D'IMPATTO 
{COM(2008) 640} 
{SEC(2008) 2598} 
 
IT 2   IT 1. INTRODUZIONE  
Il buon funzionamento e l’efficienza dei sistem i di pagamento sono indispensabili per il 
mercato interno. L’efficienza dei sistemi di paga mento riveste infatti importanza sistemica per 
stimolare la competitività europea, agevolare le operazioni economiche e attuare la politica 
monetaria. L’integrazione dei mercati dei pagamenti nella UE è stata definita nel 2000 come 
una delle misure chiave per il conseguime nto degli obiettivi de ll’Agenda di Lisbona. 
Con la nascita dell'Unione economica e mone taria (UEM) si è im posta l’esigenza di 
un’infrastruttura dei pagamenti moderna, stabil e ed efficiente per facilitare i pagamenti 
elettronici transfrontal ieri nell'UE. Poiché il settore de i pagamenti non ha preso iniziative 
volte a sviluppare le infrastrutture necessarie a livello paneuropeo e ridurre le commissioni sui 
pagamenti transfrontalieri, la Commi ssione ha deciso di intervenire.  
Il regolamento (CE) n. 2560/2001 del Parlamen to europeo e del Consiglio relativo ai 
pagamenti transfrontalieri in euro (“regol amento 2560”), entrato in vigore il 31 dicembre 
2001, si applica ai bonifici, ai pr elievi da distributori automa tici di banconote e ai pagamenti 
con carte denominati in euro fino a un importo di 50 000 euro. Garantisce ai consumatori che 
effettuano un pagamento elettronico  transfrontaliero in euro che il costo sia ugu ale a quello di 
un pagamento in euro corrispondente effettuato all’interno del proprio Stato membro. Il 
regolamento 2560 può essere considerato quindi un punto di partenza per la  realizzazione di 
un mercato integrato dei pagamenti in euro. 
La presente valutazione di impa tto si basa su un ampio lavor o preparatorio e consultazioni 
approfondite svolti dalla Commissione e fa se guito alle conclusioni della relazione del 
febbraio 2008 al Parlamento europeo e al Cons iglio relativa all’applicazione del citato 
regolamento sui pagamenti transfrontalieri in euro. I tre problemi principali individuati in 
relazione al regolamento vengono esaminati in detta glio nella valutazione di impatto. Si tratta 
dei seguenti: 
– rischio di commissioni elevate, frammentazi one del mercato e incoerenza del regime 
giuridico degli addebiti diretti transfrontalieri ;  
– scarsa efficienza  dei pagamenti transfront alieri, condizioni non par itarie e costi più elevati 
dei pagamenti derivanti da obblighi di dichiarazione ai fini delle statistiche della 
bilancia dei pagamenti basati sui regolamenti ; 
– mancanza di autorità competenti  nazionali, incaricate dell’a pplicazione del regolamento, 
nonché di organismi di ricorso extragiudiziale  in caso di controversie. 
La presente valutazione di impa tto tiene inoltre cont o di recenti sviluppi registrati nei mercati 
finanziari al dettaglio, compresa la nascita graduale dell’area unica dei pagamenti in euro 
(SEPA) e l’impegno della Commissione per ar monizzare il testo del regolamento con la 
direttiva sui servizi di pagamento (direttiv a 2007/64/CE del Parlamento europeo e del 
Consiglio relativa ai servizi di pa gamento nel mercato interno – DSP). 
 
IT 3   IT 2. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA  
2.1. Rischio di commissioni elevate, framment azione del mercato e incoerenza del 
regime giuridico per gli addebiti diretti transfrontalieri 
Quando è stato adottato il re golamento n. 2560 gli addebiti diretti transfrontalieri non 
esistevano affatto, e non erano pertanto compre si nel suo campo di applicazione. La SDP 
prevede tuttavia il quadro giuridico neces sario per includere g li addebiti diretti 
transfrontalieri. Se tale operazione restasse  al di fuori del campo di applicazione del 
regolamento rivisto, si creerebbe una seria in coerenza nel mercato in terno in quanto si 
consentirebbe l’applicazione di tariffe diverse per le operazioni nazionali e transfrontaliere in 
relazione a un importante strumento di paga mento elettronico, mentre ciò non sarebbe 
possibile per altri strumenti. 
Gli addebiti diretti rappresent ano circa il 25% di tutte le operazioni di pagamento non in 
contanti effettuate nella UE. Secondo le stim e della Commissione il valore degli addebiti 
diretti transfrontalieri potrebbe  assestarsi rapidamente intor no ai 250 miliardi di euro annui. 
Il fatto che gli addebiti diretti,  a differenza di altri strumenti elettronici di pagamento, non 
rientrino attualmente nel regolamento n. 2560 presen ta l’evidente rischio di avere tariffazioni 
diverse per gli addebiti diretti nazionali e tran sfrontalieri. Le singole istituzioni finanziarie 
hanno la facoltà, nel contesto della SEPA e della  DSP, di applicare ta riffe diverse su base 
transfrontaliera, una strategia che potrebbe ri sultare interessante in considerazione delle 
prospettive di maggiori profitti. La diffe renza delle tariffe pot rebbe distorcere il 
funzionamento di una parte importante del me rcato UE dei pagamenti e perpetuarne così 
l’attuale frammentazione a livell o nazionale. Se i prezzi degli addebiti diretti nazionali e 
transfrontalieri non vengono equiparati, i presta tori di servizi di pagamento non saranno 
incentivati ad adottare rapidamente infrastrutture SEPA moderne ed efficienti sul piano dei costi, poiché gli eventuali costi potrebbero essere fatti ricadere sui consumatori e sulle 
imprese. 
2.2. Scarsa efficienza dei pagamenti transfro ntalieri, condizioni non paritarie e costi 
più elevati dei pagamenti de rivanti da obblighi di dichiarazione ai fini delle 
statistiche della bilancia dei pagamenti basati sui regolamenti 
La normativa comunitaria e gli atti della Ban ca centrale europea im pongono agli Stati membri 
di realizzare statistiche relative  alla bilancia dei pagamenti, ma la metodologia impiegata varia 
da uno Stato all’altro. I metodi utilizzati possono  essere classificati in due ampie categorie: 
– sistemi basati su dichiarazioni dirette e indagini , che raccolgono le informazioni 
direttamente dalle imprese e dalle famiglie residenti che partecip ano alle attività 
economiche; 
– sistemi basati sui regolamenti  (pagamenti), che raccolgono le informazioni mediante 
intermediari (es. le banche che eseguono gli ordini di pagamento). 
Il regolamento n. 2560 ha introdotto  un’esenzione da tali obblighi di dichiarazione basati sui 
regolamenti bancari fino a una soglia di 12 500 euro. Ciò ha consentito di accelerare il passaggio a sistemi basati sulla dichiarazione diretta in quan to tale metodo non prevede 
alcuna soglia. 
 
IT 4   IT All’inizio del 2008 quattordici Stati membri uti lizzavano le dichiarazioni dirette/indagini per 
compilare le proprie statistiche della bilancia  dei pagamenti, mentre tredici Stati membri 
ricorrevano a dichiarazioni basate sui rego lamenti. Sei paesi di quest’ultimo gruppo hanno 
deciso di elevare la soglia a 50 000 euro su base volontaria, mentre  gli altri sette hanno 
continuato ad applicare la s oglia dei 12 500 euro. Sette dei tredici paesi ch e utilizzano 
dichiarazioni basate sui regolamenti stanno ad ottando il metodo di raccolta basato sulle 
dichiarazioni dirette/indagini o stanno  elaborando le modalità per farlo.  
I tredici Stati membri in oggetto applicano mecca nismi di dichiarazione statistica diversi, con 
gravi effetti negativi per l’efficienza dei sist emi di pagamento UE in quanto, in molti casi, può 
risultare impossibile il trattamento completame nte integrato e automatizzato dei pagamenti 
transfrontalieri al di sopra de lla soglia di esenzione. In base alle stime effettuate dalle 
associazioni bancarie nazionali, circa il 50% dei pagamenti oggetto di dichiarazione impone 
un intervento manuale, con un consistente aume nto dei costi e dei tempi di trattamento.  
Di conseguenza, le dichiarazioni relative alla bilancia dei pagamenti basate sui regolamenti 
rivestono una chiara dimensione comunitaria in  quanto tale metodo di raccolta rappresenta 
una barriera alla creazione del mercato inter no dei pagamenti e mantiene una distinzione, di 
ordine amministrativo, fra paga menti nazionali e transfrontal ieri. Dal punto di vista della 
concorrenza, la distinzione citata non solo cr ea condizioni non paritari e fra i prestatori di 
servizi di pagamento ubicati in Stati membri di versi, ma rappresenta anche un ostacolo ad 
essa in quanto impone barriere all’ingresso che potrebbero scor aggiare talune categorie di 
prestatori di servizi di pagamento. 
L’onere delle dichiarazioni e del mantenimento della relativa infrastruttura ha un’incidenza 
considerevole sul costo dei bonifici. Ad esem pio, secondo la valutazi one dell’Associazione 
bancaria italiana, il costo diretto delle dichiar azioni ai fini della bila ncia dei pagamenti si 
aggira su 3,40 euro per ogni bonifico transfr ontaliero. Dai calcoli effettuati dal settore 
bancario spagnolo emergono valori simili (intorno a 3 euro per bonifico). 
L’utilità e l’accuratezz a delle dichiarazioni basate sui regolamenti rischiano inoltre di 
diminuire gradualmente. Quando sarà definitivam ente realizzato il progetto SEPA, i dati sui 
pagamenti non rifletteranno più, in  molti casi, le operazioni econom iche sottostanti in quanto 
gli agenti economici potranno effettuare tutti i pagamenti a partire da un solo conto, non 
necessariamente situato nello Stato membro in  cui si trovano fisicamente. Ciò può, a sua 
volta, incidere sull’affidabilità dei dati relativi alla bilancia dei pagamenti forniti mediante 
dichiarazioni basate sui regolamen ti e utilizzati a vari fini a livello UE, ad esempio nella 
preparazione dei negoziati commerciali o nell’a vvio delle procedure sui disavanzi eccessivi. 
2.3. Mancanza di un riferimento esplicito ad autorità nazionali competenti, 
incaricate dell’applicazione del re golamento e a organismi di ricorso 
extragiudiziale in caso di controversie   
In tutti gli Stati membri esistono organismi di ricors o extragiudiziale per i reclami dei 
consumatori. In alcuni Stati membri, tuttavia, tali organismi rifiutano di trattare i reclami 
connessi al regolamento n. 2560 con la motivazi one che l’ordinamento giuridico nazionale 
non li autorizza a farlo. Ne consegue che, in taluni  paesi, il ricorrente de ve tuttora rivolgersi a 
un tribunale per ottenere giustizia. Per un client e residente in un altro Stato questa procedura è 
difficile e di dubbia utilità se si fa  un bilancio tra costi e benefici.  
Per quanto riguarda le autorità competenti, la maggioranza degli Stati membri ne ha 
comunicato informalmente l’identità alla Comm issione. Taluni Stati me mbri, tuttavia, hanno 
 
IT 5   IT rifiutato di occuparsi di determinati casi di applicazione scorretta del regolamento con la 
motivazione che non avrebbero l’obbligo giuridico di farlo.  
3. OBIETTIVI  
L’obiettivo generale  del riesame del regolamento è realizza re un mercato interno dei servizi di 
pagamento in euro, in cui esista una reale concorrenza e non ci siano distinzioni fra pagamenti transfrontalieri e pagamenti nazionali, consente ndo così risparmi e vantaggi di rilievo per 
l'economia europea in senso ampio. Per raggi ungere tale obiettivo s ono stati definiti tre 
obiettivi operativi
: 1) eliminare gli ostacoli amministra tivi che intralciano il funzionamento 
efficace del mercato interno dei pagamenti, 2) es tendere agli addebiti diretti il principio della 
parità dei prezzi per pagamenti nazionali e tran sfrontalieri e 3) garantire la coerenza della 
normativa europea relativa ai pagamenti e la  sua applicabilità negli Stati membri. Ciò 
consentirebbe, a medio termine, di realizzare gli obiettivi specifici  che mirano a incoraggiare 
e facilitare l’uso di servizi di pagamento elettr onici transfrontalieri da  parte di consumatori e 
imprese, garantire condizioni paritarie nella prospettiva della concorrenza, migliorare la 
certezza del diritto per quanto riguarda i pagamen ti scritturali in euro e ridurre il costo dei 
pagamenti per i consumatori, le imprese e i pr estatori di servizi di pagamento europei. 
4. GLI EFFETTI  
4.1. Effetti connessi all’estensione del camp o di applicazione agli addebiti diretti 
Le opzioni riguardo all’estensione del campo di  applicazione del regolamento agli addebiti 
diretti sono le seguenti: 1) non estendere il campo di applicazione del regolamento agli 
addebiti diretti, 2) incoraggiare l’autoregolamenta zione del settore e/o raccomandare azioni di 
regolamentazione da parte degli Stati membri e 3) estendere per via legislativa il campo di 
applicazione del regolament o agli addebiti diretti.  
Con l’opzione 1 i prestatori di servizi di pa gamento hanno la possibilità di fissare prezzi 
diversi per gli addebiti diretti nazionali e transfrontalieri ed è probabile che molti scelgano di farlo. Di conseguenza, gli addebiti dirett i non sfrutterebbero a pieno il potenziale 
transfrontaliero (si utilizzerebbero altri strume nti di pagamento regolamentati) e i vantaggi del 
mercato interno dei pagamenti (bassi prezzi de i pagamenti) sul piano sociale sarebbero più 
limitati. 
Con l’opzione 2 il settore de i pagamenti viene incoraggiato ad applicare, mediante 
l’autoregolamentazione, prezzi uguali per le operazioni di addebito diretto nazionali e 
transfrontaliere. In alternativa, o in para llelo, la Commissione potrebbe formulare una 
raccomandazione agli Stati membri, invita ndoli a uniformare le commissioni. Con ogni 
probabilità, l’uniformazione dell e commissioni si estenderebbe solo ad alcuni Stati membri 
e/o banche, mantenendo così la framment azione del mercato dei pagamenti UE. Di 
conseguenza, i vantaggi del mercato interno sul piano sociale resterebbero al di sotto delle 
potenzialità. 
Con l’opzione 3 le tariffe applicate per gli adde biti diretti e transfrontal ieri sarebbero uguali in 
ciascuno Stato membro. I consumatori sarebbero tutelati contro il ri schio di tariffazione 
discriminatoria sugli addebiti diretti transfronta lieri, e le imprese europee trarrebbero vantaggi 
ancora maggiori dalla situazione in quanto anch’e sse sono beneficiarie di pagamenti. Grazie a 
 
IT 6   IT tale uniformazione dei prezzi, i costi delle opera zioni di pagamento per le imprese sarebbero 
gli stessi indipendentemente da ll’ubicazione del pagatore.  
4.2. Effetti connessi alle dichiarazioni relative alla bilancia dei pagamenti 
Le opzioni connesse alle dichiara zioni ai fini della bilancia dei pagamenti sono 1) mantenere 
la soglia di esenzione attuale di 12 500 euro , 2) creare, a titolo facoltativo, un servizio 
opzionale aggiuntivo (AOS) nell’ambito della SE PA che consenta di proseguire la raccolta 
dei dati statistici a partire dai regolamenti, (3) incentivare adeguamenti facoltativi da parte 
degli Stati membri e  (4) affrontare i problemi c onnessi alle dichiarazioni ai fini della bilancia 
dei pagamenti tramite misure legislative secon do tre sottopzioni: (4a) elevare la soglia di 
esenzione a 50 000 euro; (4b) abol ire gli obblighi di dichiarazione  ai fini della bilancia dei 
pagamenti imposti ai prestatori di servizi di paga mento; e (4c) elevare la soglia di esenzione a 
50 000 euro e, in una seconda fase , abolire, entro il gennaio 2012, le dichiarazioni relative alla 
bilancia dei pagamenti basate sui regolamenti. 
Con l’opzione 1 le condizioni di concorrenza fr a prestatori di servizi di pagamento restano 
non paritarie e le dichiarazioni  sui pagamenti transfrontalie ri ostacolano l’efficienza del 
mercato interno dei pagamenti. I consumatori e le imprese dei tredici Stati membri in cui si mantengono le dichiarazioni continuano a paga re commissioni più elevate (direttamente, 
mediante la tariffazione dei serv izi di pagamento, o indirettament e, mediante spese più elevate 
di gestione dei conti e/o al tre commissioni connesse). 
L’opzione 2 consentirebbe di mantenere le dich iarazioni statistiche basate sui pagamenti in 
ambiente SEPA ma l’elaborazione dei pagamen ti potrebbe essere automatizzata. I costi delle 
dichiarazioni basate sui regolamenti sarebbero ri dotti e la soglia di esenzione portata a 50 000 
euro per gli Stati membri che partecipano a tito lo volontario. Tuttavia, i costi fissi legati al 
mantenimento delle infrastrutture di dichiar azione continuerebbero a rappresentare un onere 
finanziario consistente per le banche e resterebbero forme di trattamento diverso per i 
pagamenti nazionali e transfrontalieri. Non sare bbero inoltre disponibili dati sui pagamenti 
provenienti dagli Stati memb ri non partecipanti (la maggioranza degli Stati membri non 
aderirebbe all’AOS non essendovene l’obbligo).  
Con l’opzione 3 gli aspetti negati vi descritti in relazione all' opzione 1 sarebbero in qualche 
modo mitigati, anche se ciò avverr ebbe in misura in misura di versa a seconda della reazione 
degli Stati membri.  
Portando la soglia di esenzi one a 50 000 euro (opzione 4a),  si otterrebbe una maggiore 
omogeneità fra gli Stati membri in quanto sarebb ero ridotte le distorsi oni della concorrenza – 
quantomeno per i pagamenti al dettaglio. Il mantenimento de ll’obbligo di dichiarazione 
resterebbe tuttavia una barriera rileva nte per i pagamenti transfrontalieri. 
Con l’opzione 4b i costi dei pagamenti sarebbe ro ridotti al massimo, senza distinzioni 
amministrative fra pagamenti nazionali e tran sfrontalieri e con c ondizioni paritarie di 
concorrenza per i prestatori di  servizi di pagamento. L’utilizzo dei servizi di pagamento 
transfrontalieri, soprattutto per le imprese, sarebbe agevolato.  
L’opzione 4c presenta gli stessi vantaggi de ll’opzione 4b con l’unica differenza che, dopo una 
prima fase caratterizzata da un innalzamento della soglia di dichia razione ai fini della bilancia 
dei pagamenti, si abolirebbero progressivamente gli obblighi in tal senso.  I metodi di raccolta 
 
IT 7   IT dei dati potrebbero quindi es sere adeguati gradualmente e l’impatto sulla qualità delle 
statistiche verrebbe ridotto. 
4.3. Effetti connessi alle autorità competenti e al ricorso extragiudiziale 
Le opzioni relative alle autor ità competenti e agli organismi di ricorso extragiudiziale sono 
1) non nominare autorità competenti e organismi di ricorso extragiudiziale e 2) nominare 
autorità competenti e organismi di ricorso extrag iudiziale per trattare le questioni connesse al 
regolamento. 
Nell’ambito dell’opzione 1 la mancanza di mezzi di ricorso chiari, rapidi ed efficienti sul 
piano dei costi sarebbe dannosa tanto per i co nsumatori quanto per l'efficienza del mercato 
interno dei pagamenti. Creerebbe incertezza giuridica fra la DSP e il regolamento e confusioni 
nel caso di pagamenti che rientrano nel campo di applicazione dei due atti legislativi in 
esame. Per quanto riguarda le autorità competenti, in mancanza di un organismo 
amministrativo chiaramente nominato incaricato di  verificare l’applicazione del regolamento, 
sarebbe molto più lungo e difficile per la Commi ssione trattare errori di interpretazione o 
malfunzionamenti del mercato connessi al l’applicazione del regolamento stesso. 
Nell’ambito dell’opzione 2 gli Stati membri sarebbero invitati a indicare quali autorità 
competenti sarebbero responsabi li della corretta appl icazione del regol amento a livello 
nazionale. Le procedure di arbi trato e mediazione darebbero la possibilità ai consumatori e 
alle imprese di limitare i costi le gali e accelerare la soluzione de lle controversie in materia di 
pagamenti.  
5. CONCLUSIONI  
Dal punto di vista della politica comunitaria,  le opzioni privileg iate sono le seguenti: 
1)estensione de campo di applicazione de l regolamento n. 2560 agli addebiti diretti; 
2) eliminazione graduale degli obblighi di dich iarazione basati sui paga menti entro il gennaio 
2012; e 3) nomina di autorità competenti e organismi di ricorso extragiudiziale. 
La formulazione e le definizioni del regolamen to modificato proposto sarebbero armonizzate 
con quelle utilizzate nella DSP al fine di gara ntire coerenza e chiarezza giuridica fra i due atti 
normativi relativi ai pagamenti.