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Bruxelles, 24.1.2007

SEC(2006) 1689

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

Documento di accompagnamento Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai diritti aeroportuali Sintesi della valutazione dell’impatto {COM(2006) 820 definitivo}{SEC(2006) 1688}

Sintesi

Introduzione

La presente valutazione dell’impatto di un progetto di direttiva relativa ai diritti aeroportuali rientra in un insieme di iniziative avviate dalla Commissione per sostenere la gestione efficiente degli aeroporti dell'Unione europea. Nell’UE esistono diversi sistemi di determinazione dei corrispettivi per l’utilizzo delle infrastrutture aeroportuali, che non trovano sempre adeguata giustificazione, e il corrispondente scambio di informazioni risulta spesso insoddisfacente. I vettori aerei dell'UE, da un lato, e gli aeroporti, dall'altro, si trovano spesso in disaccordo sul modello di tariffazione e sulle modalità di calcolo dei diritti. La presente valutazione dell’impatto prende in esame diverse opzioni a tale riguardo e ne valuta gli effetti.

Obiettivi

Gli obiettivi generali del progetto di direttiva sono definiti in altre iniziative, ad esempio gli obiettivi strategici della Commissione e le grandi sfide individuate negli Obiettivi strategici 2005-2009[1], compreso l'obiettivo di riportare l'Europa sulla via della prosperità , rendendola più competitiva e dinamica. Gli obiettivi specifici della direttiva proposta costituiscono i risultati che la direttiva si prefigge di ottenere al fine di realizzare gli obiettivi generali. Gli obiettivi specifici possono essere riassunti come segue:

- contribuire a mantenere condizioni di concorrenza eque tra gli aeroporti dell'UE introducendo principi tariffari comuni;

- promuovere sistemi tariffari più trasparenti applicabili agli utenti delle infrastrutture aeroportuali;

- generare entrate sufficienti per mantenere e completare le infrastrutture aeroportuali a livello ottimale.

Gli obiettivi operativi si riferiscono ai previsti risultati della direttiva. Il principale obiettivo operativo consiste nell'elaborazione di principi di base comuni applicabili alla tariffazione per l’utilizzo delle infrastrutture aeroportuali nell'UE.

Consultazione e competenze

Consultazione

L'elaborazione della presente proposta è stata preceduta da una consultazione intesa a raccogliere le osservazioni e le proposte delle parti interessate. La consultazione si è svolta nel rispetto dei requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate, stabiliti dalla Commissione nella sua comunicazione dell'11 dicembre 2002 (COM(2002) 704).

Il 7 aprile 2006 si è svolta un'audizione nel corso della quale tutte le principali associazioni e organizzazioni delle parti interessate hanno avuto modo di illustrare le loro rispettive posizioni. Le organizzazioni rappresentate erano le seguenti:

ACI, AEA, CANSO, ECA, EEA, ELFAA, ERA, ETF, IACA, IAHA e IATA.

Le seguenti tendenze sono emerse dai contributi raccolti nell’ambito della consultazione.

Le posizioni dei principali operatori del settore dei trasporti aerei, vale a dire i gestori aeroportuali e i vettori aerei, risultano meno distanti di un tempo, e la maggior parte degli interessati concorda sulla necessità di una regolamentazione comunitaria in materia di diritti aeroportuali.

Le organizzazioni dei vettori aerei hanno fatto presente la situazione in cui versano i loro membri rispetto a quella dei gestori aeroportuali. Dal 2001, le compagnie aeree hanno dovuto tagliare i costi operativi. Parallelamente, i costi aeroportuali per passeggero sono aumentati in media del 13% e ben oltre il 20% in alcuni aeroporti. Dei 25 aeroporti più costosi al mondo 14 si trovano nel territorio dell'UE. Le organizzazioni che rappresentano le compagnie aeree si dichiarano particolarmente favorevoli ad una regolamentazione a livello comunitario, che dovrebbe prevedere, preferibilmente, alcune “regole d'oro” quali la non discriminazione, la consultazione obbligatoria, la trasparenza dei costi e delle entrate aeroportuali e l’istituzione di un'autorità di regolamentazione nazionale indipendente. Le compagnie low cost assumono una posizione diversa, osservando che i maggiori aeroporti stanno riducendo i loro diritti a fronte di una competizione più intensa con gli aeroporti minori e regionali, evoluzione che rende la regolamentazione dei diritti aeroportuali praticamente superflua. I vettori aerei regionali auspicano che siano definite regole di ordine economico.

Gli aeroporti, da parte loro, sottolineano la necessità di creare nuove capacità aeroportuali e di finanziare la relativa espansione con 45 miliardi di euro entro il 2025. Rilevano inoltre che i vettori aerei non sostengono integralmente il costo delle infrastrutture aeroportuali. I gestori aeroportuali dichiarano che i diritti aeroportuali sono sufficientemente regolamentati a livello nazionale sulla base dei principi ICAO. Inoltre ritengono che i vettori aerei desiderino sostanzialmente ottenere una sovvenzione incrociata dei diritti aeroportuali con i ricavi provenienti dalle attività commerciali degli aeroporti. Ciò nondimeno, gli aeroporti sottolineano il contesto di collaborazione in cui devono operare assieme ai vettori aerei e hanno manifestato la loro disponibilità ad un impegno costruttivo.

La presente descrizione sintetica indica che gli operatori del settore sostengono opinioni diverse circa le disposizioni specifiche che un atto legislativo comunitario dovrebbe contenere. I servizi della Commissione hanno definito una serie di opzioni che rappresentano le varie possibilità di normativa comunitaria.

Competenze

La valutazione dell’impatto ha formato l’oggetto di un contratto con un consulente esterno selezionato a seguito di bando di gara pubblico. Il consulente ha esaminato l'impatto economico e ambientale della proposta di direttiva relativa ai diritti aeroportuali.

Opzioni strategiche

I servizi della Commissione hanno definito le opzioni seguenti che rappresentano le diverse possibilità di normativa comunitaria.

Opzione 1

L'UE non intraprende alcuna azione; lo status quo rimane inalterato.

Opzione 2

In questo scenario, i principali operatori, vale a dire le compagnie aeree e i gestori aeroportuali, elaborano e adottano su base volontaria misure di autoregolamentazione a livello dell'UE in modo da risolvere i problemi individuati da una parte o dall’altra, derivanti dalla mancanza di accordo o d’intesa comune tra le parti circa il modo migliore di affrontare i principali punti conflittuali.

Opzione 3

L’opzione 3 prevede l’adozione di un atto legislativo comunitario che stabilisce un quadro generale in virtù del quale le modalità di determinazione e riscossione dei diritti aeroportuali si ispirano ad alcuni principi comuni che gli operatori aeroportuali devono sottoscrivere. Il quadro di base per la determinazione dei diritti aeroportuali sarebbe adottato a livello nazionale, ma esso, così come la sua applicazione, dovrebbe essere conforme ai principi comuni adottati a livello comunitario.

I principi comuni includeremmo tra l’altro la consultazione obbligatoria, la non discriminazione nell'applicazione dei diritti aeroportuali in modo da garantire la parità di trattamento tra vettori aerei, la trasparenza della contabilità degli aeroporti che consenta di ricavare i costi e i ricavi su base annua, la possibilità di differenziare i diritti aeroportuali in funzione dei vari livelli qualitativi, nonché l’istituzione a livello nazionale di un organismo incaricato di vigilare sull'applicazione uniforme dei principi. Questa opzione comprende la possibilità di modulare i diritti aeroportuali in funzione delle prestazioni ambientali degli aeromobili utilizzati.

L'opzione prende altresì in considerazione l’ambito di applicazione preferibile della direttiva, ovvero se si debba applicare soltanto agli aeroporti di una certa dimensione minima e, in caso affermativo, precisare questa dimensione.

Opzione 4

Questo scenario prevede l'adozione di un atto legislativo comunitario che stabilisce un quadro normativo a livello dell'UE, in virtù del quale i diritti aeroportuali sono determinati e riscossi sulla base di un sistema regolatorio unico, applicabile in modo uniforme in tutta l'UE, e di un metodo di calcolo unico da definire. Tale metodo unico potrebbe essere scelto fra i vari meccanismi di tariffazione esistenti negli Stati membri; oppure sarebbe possibile combinare tali meccanismi (o elementi di questi). L'opzione prevede inoltre la medesima possibilità di modulazione tariffaria in funzione delle prestazioni ambientali descritta nell'opzione 3.

Nessuna delle opzioni sopra illustrate è stata scartata.

Valutazione dell’impatto

Il non intervento comunitario ( opzione 1 ) comporterà il mantenimento delle differenze nei sistemi tariffari degli Stati membri e nei corrispondenti principi ispiratori. Con il tempo tale situazione acuirà le tensioni tra i gestori aeroportuali e i loro utenti. L'evoluzione potrebbe essere ulteriormente inasprita dalla tendenza costante alla privatizzazione, che comporterà un aumento dei diritti aeroportuali.

Il livello dei diritti aeroportuali non dovrebbe variare sensibilmente se le principali parti interessate stabilissero principi comuni in materia di trasparenza dei costi, come previsto dall'opzione 2 . Inoltre, l’opzione potrebbe portare a una maggiore coerenza strutturale in tutta l'UE. Nondimeno, l'adozione di questi principi comuni su base volontaria incontrerebbe alcuni ostacoli. Alcuni Stati membri potrebbero essere particolarmente riluttanti a sostituire il loro sistema di regolamentazione economica, concepito per conseguire obiettivi strategici nazionali, con un quadro volontario su scala europea che potrebbe imporre la determinazione dei diritti aeroportuali in funzione dei costi.

Con l'opzione 3 la Comunità si doterebbe di una serie di principi comuni mediante l’adozione di uno strumento legislativo comunitario. Il principio della consultazione obbligatoria non dovrebbe avere grande impatto, atteso che trova già applicazione nella maggior parte degli Stati membri. Lo stesso vale per il principio di non discriminazione, poiché il diritto comunitario in vigore limita le possibilità di azioni discriminatorie da parte degli aeroporti. Nemmeno la possibilità che gli aeroporti differenzino i livelli qualitativi è destinata ad avere grande incidenza sui diritti aeroportuali. Il principio di trasparenza dovrebbe tuttavia esercitare una pressione al ribasso sui diritti aeroportuali, soprattutto negli aeroporti che formano parte di una rete. Nella presente opzione i costi amministrativi aumenterebbero a motivo dell’istituzione di un organismo di vigilanza indipendente; in compenso il funzionamento del settore aeroportuale dovrebbe migliorare grazie alla diminuzione dei diritti aeroportuali. L'introduzione di tasse ambientali dovrebbe avere ripercussioni solo limitate sull’ambiente.

Non è chiaro se l'opzione 3 comporterà un aumento o una diminuzione dei diritti aeroportuali, sebbene l'opzione sia intesa ad esercitare globalmente una pressione al ribasso. Tale pressione al ribasso, tuttavia, dovrebbe essere inferiore a quella dell'opzione 4, poiché l'opzione 3 lascia un maggiore margine di differenziazione a livello nazionale.

L'opzione 4 fissa come obiettivo comunitario vincolante una gestione economicamente efficiente degli aeroporti fondata su un'analisi comparativa dei rapporti costi-efficacia degli aeroporti europei. L'opzione dovrebbe comportare un aumento significativo dei costi amministrativi. Infatti, gli aeroporti dovrebbero dotarsi di sistemi di contabilizzazione dei costi che richiederebbero l’introduzione di un sistema contabile uniforme. Qualora fosse applicata l'opzione 4, si prevede che la domanda aumenterà in molti aeroporti. L'aumento della domanda di trasporti aerei avrà un'incidenza negativa sulla domanda di altri tipi di trasporto, con ripercussioni sul traffico ferroviario a media distanza (che è in concorrenza con il trasporto aereo di corto raggio) e sul trasporto merci su strada. Le riduzioni dei diritti tornerebbe a vantaggio degli utenti dei trasporti aerei. Il prezzo di alcuni biglietti diminuirà, soprattutto sui voli a corto raggio. Tuttavia, l'effetto sarà compensato da un aumento dei diritti negli aeroporti con costi inferiori.

Raffronto delle opzioni

Sulla base delle considerazioni sopra illustrate, la conclusione è che l'opzione 3 (“quadro generale comunitario di principi comuni”) offra le migliori possibilità di attuazione. Tutte le opzioni dovrebbero aumentare la trasparenza dei costi, che gli utenti auspicano, e faciliterebbe anche il controllo del rispetto dei principi degli aiuti di Stato.

L'opzione 1 dovrebbe aumentare le tensioni tra i gestori aeroportuali e gli utenti, in particolare alla luce della privatizzazione in corso degli aeroporti nell'UE. L'opzione 2 sarebbe di difficile attuazione.

L'opzione 3 non avrà la massima incidenza sull'efficienza economica degli aeroporti. Infatti, sotto questo aspetto l'opzione 4 darebbe risultati migliori. Tuttavia, l'opzione 4 presenta grandi difficoltà di attuazione e dovrebbe generare costi amministrativi elevati. Un intervento diretto della Commissione non sarebbe pertanto giustificato e non sarebbe sempre nell'interesse degli utenti, dato che i costi non costituiscono l’unico criterio importante per loro.

Si prevede che l'introduzione di tasse ambientali in funzione delle emissioni di NOx si scontrerebbe con alcune difficoltà. Benché contribuisca fortemente a sensibilizzare i vettori aerei ai problemi locali di qualità dell'aria, soprattutto se fosse introdotto in tutta l'UE, questo tipo di tasse genererebbe una serie di conflitti rispetto ad altri obiettivi ambientali (in particolare in relazione alle emissioni di CO2 e l’inquinamento acustico).

Controllo e valutazione

La Commissione continuerà a seguire l'evoluzione del mercato interno dei trasporti aerei e valuterà periodicamente l'impatto della nuova legislazione. L’incidenza della direttiva sulle relazioni tra i gestori aeroportuali e i vettori aerei saranno valutate soprattutto sulla base:

(i) di attività d’indagine che saranno condotte dalla Commissione;

(ii) delle relazioni annuali degli organismi di sorveglianza indipendenti che sarebbero istituiti a livello nazionale. Tali relazioni costituiranno un indicatore importante degli effetti della direttiva sulla riscossione dei diritti aeroportuali.

[1] Obiettivi strategici 2005-2009; Europa 2010: un partenariato per il rinnovamento europeo: Prosperità, solidarietà e sicurezza. COM(2005) 12.