Avviso ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 17 del Consiglio nel caso COMP/38.170 — Spese terminali REIMS II (Testo rilevante ai fini del SEE)



Gazzetta ufficiale n. C 094 del 23/04/2003 pag. 0003 - 0011



Avviso ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 17 del Consiglio(1) nel caso COMP/38.170 - Spese terminali REIMS II (2003/C 94/03) (Testo rilevante ai fini del SEE) 1. INTRODUZIONE 1. Il 18 giugno 2001 l'accordo REIMS II è stato rinotificato alla Commissione conformemente al regolamento n. 17 allo scopo di ottenere un'attestazione negativa ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE, ovvero un'esenzione a norma dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE, alla scadenza della decisione di esenzione adottata dalla Commissione il 15 settembre 1999 ("la decisione di esenzione del 1999")(2). 2. L'accordo REIMS II ("l'accordo") è lo strumento mediante il quale alcuni operatori postali pubblici(3) ("OPP") stabiliscono collettivamente le spese terminali. Le spese terminali sono la remunerazione che gli OPP si pagano reciprocamente per il recapito della posta transfrontaliera in entrata. L'OPP ricevente è remunerato dall'operatore speditore per il recapito della posta transfrontaliera di quest'ultimo. 3. Nell'accordo, le spese terminali sono espresse come percentuale delle tariffe interne del paese di destinazione. L'accordo REIMS II originario è stato notificato per la prima volta alla Commissione nel 1997, che lo ha esentato a norma dell'articolo 81, paragrafo 3, mediante la decisione del 15 settembre 1999. Ai sensi dell'accordo REIMS II originario, le spese terminali sarebbero dovute crescere durante un periodo transitorio fino a raggiungere nel 2001 un massimo dell'80 % delle tariffe interne. Nella decisione di esenzione del 1999, la Commissione ha tuttavia esentato l'accordo fino alla fine del 2001, limitando l'esenzione ad un livello di spese terminali non superiore al 70 %. 4. La rinotifica del 2001 comprendeva una richiesta di rinnovo dell'esenzione. Nella versione rinotificata, il livello dell'80 % non viene raggiunto prima del 1o gennaio 2004 e vengono introdotte due fasi intermedie (73,3 % al 1o gennaio 2002 e 76,6 % al 1o gennaio 2003). Una breve sintesi della notifica è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, unitamente all'invito ai terzi interessati a presentare le loro osservazioni(4). 2. LE PARTI 5. Tredici operatori postali pubblici ("OPP")(5) hanno firmato l'accordo REIMS II originario. Altri quattro OPP hanno in seguito aderito all'accordo. Le 17 parti dell'accordo REIMS II ("le parti")(6) comprendono ora gli OPP di tutti gli Stati membri della Comunità, esclusi i Paesi Bassi, e gli OPP di Norvegia, Islanda e Svizzera(7). 6. L'adesione all'accordo è aperta ad operatori pubblici e privati che forniscono un servizio postale universale obbligatorio, purché si assumano o si impegnino ad assumere l'obbligo di prestare detto servizio alle altre parti. 3. I MERCATI INTERESSATI 7. L'accordo notificato riguarda i mercati della posta normale (da distinguere dal servizio espresso) transfrontaliera tra i paesi interessati, ossia la posta transfrontaliera spedita tra "paesi REIMS II". L'accordo copre tutti gli invii postali indicati dall'articolo 8 della convenzione UPU(8). Questa definizione comprende invii che pesano in generale fino a 2 chilogrammi. L'importanza della posta transfrontaliera varia da paese a paese. Negli Stati membri più piccoli essa corrisponde generalmente ad una percentuale più alta del mercato postale complessivo rispetto agli Stati membri di maggiori dimensioni. È stato stimato che la posta transfrontaliera corrisponde in media a molto meno del 10 % del mercato postale complessivo della Comunità. 8. Il mercato rilevante può essere ulteriormente suddiviso in due parti: il sottomercato per l'inoltro della posta transfrontaliera in uscita, sul quale gli OPP e le imprese private raccolgono la posta dai clienti nel paese di origine per procurarne il recapito in altri paesi, e un sottomercato della posta transfrontaliera in entrata, sul quale gli OPP (e in misura molto ridotta altri operatori postali) offrono servizi di distribuzione della posta transfrontaliera agli OPP e alle imprese postali private(9). 9. La distinzione tra questi due sottomercati è stata rafforzata dalle recenti modifiche apportate alla direttiva postale 97/67(10) dalla nuova direttiva postale ("la nuova direttiva postale")(11). A norma della nuova direttiva postale, a partire dal gennaio 2003, la posta transfrontaliera in uscita verrà liberalizzata in tutti gli Stati membri nei quali non è necessario mantenere il monopolio per sostenere la fornitura del servizio universale. 10. Le nuove norme esporranno dunque gli OPP ad una maggiore concorrenza per quanto riguarda l'inoltro della posta transfrontaliera da uno Stato UE all'altro. Questa circostanza conferma e rafforza la diversità delle condizioni di concorrenza che caratterizzano i due mercati. 4. L'EVOLUZIONE DELL'ACCORDO REIMS II FINO ALLA RINOTIFICA 4.1. L'accordo REIMS II originario 11. L'accordo REIMS II originario è stato notificato alla Commissione nel 1997. In tale occasione, dopo un esame preliminare dell'accordo, la Commissione ha precisato alle parti i vari aspetti che dovevano essere modificati, adattati o chiariti prima di poter prendere in considerazione l'adozione di una posizione favorevole al riguardo. 12. Le parti, per poter ottenere l'esenzione, hanno preparato una prima modifica dell'accordo (il primo accordo aggiuntivo), entrata in vigore il 1o ottobre 1998. 13. Il 15 settembre 1999 la Commissione ha concesso un'esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE nei confronti dell'accordo REIMS II sulle spese terminali, fino al 31 dicembre 2001. La Commissione ha contestualmente limitato al 70 % delle tariffe interne l'aumento delle spese terminali, sottolineando che l'aumento finale fino all'80 % delle tariffe interne avrebbe potuto aver luogo solo dopo che la Commissione avesse avuto la possibilità di rivedere il sistema in base a dati appropriati sulla contabilità dei costi, che non erano disponibili nel 1999. 4.2. Valutazione dell'accordo REIMS II nella decisione di esenzione del 1999 4.2.1. Applicabilità dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE 14. Nella decisione di esenzione del 1999, la Commissione ha ritenuto che l'accordo determinasse una restrizione della concorrenza che rientra nel campo di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE in quanto stabiliva collettivamente un livello comune di spese terminali espresse come percentuale delle tariffe interne del paese di destinazione. La Commissione ha concluso che, anche se non erano stati stabiliti importi in termini assoluti, l'accordo aveva come risultato la fissazione congiunta dei prezzi. Collegando il prezzo del servizio di recapito transfrontaliero a quello del servizio nazionale, il cui prezzo viene determinato sostanzialmente in base a considerazioni di carattere nazionale, le parti hanno eliminato o ridotto la propria libertà di fissare le tariffe applicate per il recapito di posta transfrontaliera in entrata. L'accordo eliminava in effetti qualsiasi incentivo a concludere accordi separati tra le parti su base bilaterale, anche se questo rimaneva possibile dal punto di vista contrattuale. 4.2.2. Applicabilità dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE 15. Nella decisione di esenzione del 1999, la Commissione ha concluso che l'accordo rispettava i quattro criteri cumulativi richiesti per l'esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE. L'argomentazione della Commissione può essere sintetizzata nel modo seguente. 16. L'accordo migliorava la produzione e/o la distribuzione delle merci. Una transizione verso un sistema maggiormente basato sui costi e gli incentivi per la qualità del servizio avrebbe migliorato la situazione finanziaria degli OPP partecipanti, permettendo loro di aumentare la qualità dei loro servizi di recapito della posta transfrontaliera. 17. La maggiore qualità di tali servizi sarebbe andata a vantaggio dei consumatori e la remunerazione basata sui costi di recapito effettivi avrebbe ridotto le sovvenzioni interne necessarie in precedenza per coprire le perdite sostenute per il recapito di posta transfrontaliera. La Commissione ha tuttavia obbligato le parti dell'accordo REIMS II ad accettare che l'intero importo delle spese terminali venisse pagato solo se la qualità del servizio è effettivamente migliorata. 18. Onde rendere questi benefici pienamente disponibili per i consumatori, la Commissione ha imposto che le parti si offrissero reciprocamente tariffe ridotte, alternative alle spese terminali, per la posta cumulativa e la posta commerciale (il cosiddetto accesso al livello 3)(12). 19. La Commissione ha infine ritenuto che un accordo inteso a fissare in maniera collettiva le spese terminali come percentuale massima comune delle tariffe interne fosse indispensabile per raggiungere i vantaggi auspicati dall'accordo. La Commissione non ha potuto tuttavia verificare se il livello finale delle spese terminali concordato dalle parti - 80 % delle tariffe interne - fosse indispensabile in questo senso. La durata dell'esenzione è stata pertanto limitata al 31 dicembre 2001 e le parti sono state autorizzate ad aumentare la percentuale comune al livello massimo del 70 % nel 2001, fino a quando avessero fornito dati adeguati sulla contabilità dei costi per comprovare l'adeguatezza del livello proposto dell'80 %. 20. In questo contesto, con la decisione di esenzione del 1999 la Commissione ha obbligato le parti ad introdurre, entro la fine del 1999, un sistema trasparente di contabilità dei costi che consentisse di identificare, quantificare, confrontare e controllare tutti gli elementi di costo significativi. 4.3. Modifiche dell'accordo a seguito della decisione di esenzione del 1999 21. Il 14 gennaio 2000, le parti hanno concluso il secondo accordo aggiuntivo il cui scopo era, da un lato, attuare le condizioni stabilite dalla Commissione nella decisione di esenzione del 1999 e, d'altro lato, tener conto dell'adesione di Swiss Post all'accordo. 22. Il 4 aprile 2000 le parti hanno sottoscritto il terzo accordo aggiuntivo, le cui caratteristiche principali erano: i) garantire la qualità del servizio per il trasporto da punto a punto. L'accordo prevedeva, in un futuro miglioramento del sistema, l'inclusione della valutazione delle prestazioni degli OPP speditori per quanto riguarda la posta in uscita e l'applicazione di obiettivi di qualità del servizio adatti e di penali adeguate a partire dal 2002; ii) la revisione dei livelli di qualità del servizio. La versione precedente dell'accordo individuava due gruppi di parti (A e B), ciascuno con obiettivi di qualità del servizio diversi (95 % per le parti del gruppo A e 90 % per le parti del gruppo B), mentre il nuovo accordo prevedeva una convergenza dei gruppi ad un livello pari al 93 %. 23. Il 7 giugno 2001, la maggior parte delle parti ha concluso un quarto accordo aggiuntivo. Nel frattempo, tale accordo è stato sottoscritto da 17 parti. Il principale obiettivo del quarto accordo aggiuntivo era estendere il periodo transitorio di altri tre anni. Ai sensi dell'accordo, le spese terminali raggiungono l'80 % delle tariffe interne nel 2004, ossia due anni più tardi rispetto al previsto. Anziché la percentuale dell'80 %, nel 2002 viene applicato il 73,3 % e nel 2003 il 76,6 %(13). 24. Oltre a prolungare il periodo transitorio, le parti hanno concordato di congelare fino alla fine del 2004 le tariffe interne utilizzate come base per il calcolo delle spese terminali. Eventuali aumenti delle tariffe interne delle parti dopo il 1o settembre 2001 non verranno pertanto tenuti in considerazione per il calcolo delle spese terminali(14). Le riduzioni delle tariffe interne verranno tuttavia tenute in considerazione e dunque il blocco delle tariffe crea, in effetti, un livello massimo ma consente aggiustamenti verso il basso(15). 25. Il quarto accordo aggiuntivo, infine, ha introdotto una "copertura geografica". Se una parte, il cui mercato interno sia liberalizzato, può dimostrare che la struttura geografica della posta in entrata da parte di un OPP speditore è cambiata in modo tale che la percentuale della tariffa interna utilizzata ai sensi del REIMS II è insufficiente per coprire i costi sostenuti per il recapito di tale posta dalla parte in questione in qualità di OPP ricevente, la parte può chiedere una rinegoziazione delle spese terminali pagate dall'OPP speditore(16). 5. ACCORDI RINOTIFICATI 5.1. Finalità 26. Secondo le parti, i principali obiettivi dell'accordo REIMS II sono: 1) offrire alle parti un'equa remunerazione per il recapito della posta transfrontaliera, che rispecchi più fedelmente i costi reali di distribuzione di ciascuna parte, e 2) migliorare la qualità del servizio postale transfrontaliero. 5.2. Prodotti a cui si applica l'accordo 27. L'accordo si applica a tutti gli invii postali indicati dall'articolo 8 della convenzione UPU (esclusi i cosiddetti "sacchi M")(17). 5.3. Spese terminali 5.3.1. Principio 28. L'accordo REIMS II collega le spese terminali alle tariffe postali interne del paese di destinazione e alla qualità del servizio fornito dall'operatore postale che distribuisce la posta. La versione notificata dell'accordo prevede che le spese terminali crescano durante un periodo transitorio fino a raggiungere un massimo dell'80 % delle tariffe interne nel 2004, salvo penali che saranno imposte se non viene raggiunto il livello di qualità del servizio previsto come obiettivo. 5.3.2. Tariffe interne come riferimento 29. Le tariffe interne di solito sono distinte per classi di peso (ad esempio 20, 50 e 100 g per le lettere). Secondo l'accordo, queste diverse tariffe sono convertite, sulla base di una struttura standard, in tariffe cosiddette lineari ai fini del calcolo delle spese terminali(18). 5.3.3. Livelli delle spese terminali 30. L'accordo distingue quattro livelli di spese terminali: - Livello 1. Posta prioritaria presentata in sacchi misti (che possono contenere lettere, formati piatti e piccoli pacchi). Le spese terminali per tale posta saranno, alla fine, pari all'80 % delle tariffe interne IVA esclusa(19). - Livello 2. L'OPP ricevente può accordare riduzioni sulla remunerazione del livello 1 sulla base della ripartizione/preparazione del lavoro postale (ad esempio mediante una precernita secondo il formato o la destinazione). Gli stessi sconti devono essere accordati a tutti gli OPP speditori a parità di condizioni. - Livello 3. Le parti sono obbligate ad accordarsi reciproco accesso alle "tariffe interne generalmente disponibili" (come le tariffe cumulative per l'invio a mezzo posta di pubblicità diretta, stampe o periodici) nel paese di destinazione. Questo livello di remunerazione (che sarà normalmente inferiore agli altri) è di particolare importanza per un volume notevole di posta commerciale transfrontaliera. - Posta non prioritaria. Per la posta definita "non prioritaria" sono applicate spese terminali inferiori del 10 % rispetto a quelle del livello 1. 5.3.4. Periodo transitorio 31. Gli accordi notificati prevedono che le spese terminali aumentino (salvo penali applicabili se non sono raggiunti gli obiettivi in materia di qualità del servizio) durante un periodo transitorio, nel modo seguente: 2002: 73,3 % delle tariffe interne 2003: 76,6 % delle tariffe interne 2004: 80 % delle tariffe interne 5.3.5. Qualità del servizio/Sistema di penali 32. L'accordo REIMS II introduce un sistema di norme riguardanti la qualità del servizio per la posta di livello 1 e di livello 2 onde migliorare tale qualità. Le norme sono definite come percentuale della posta transfrontaliera in entrata (proveniente da un particolare OPP) da recapitare entro il giorno lavorativo successivo a quello del suo arrivo ("G") nell'ufficio di scambio dell'OPP ricevente, purché vi giunga per l'ultimo orario d'arrivo (Latest Arrival Time)(20). Una norma dell'80 % G + 1 ad esempio significa che l'80 % della posta in entrata va recapitata al destinatario finale entro un giorno lavorativo dal suo arrivo. La prestazione di ogni parte è misurata con sistemi diagnostici elaborati dall'IPC(21). 33. Si applica un sistema di penali (o curva di penali) se i livelli di qualità convenuti non sono raggiunti. Il livello delle spese terminali altrimenti dovuto è ridotto dell'11/2 % (se la parte realizza il 90-100 % dell'obiettivo stabilito) e del 31/2 % (se la parte realizza l'80-90 % dell'obiettivo stabilito) rispettivamente per ciascun punto percentuale che manchi alla realizzazione, da parte dell'OPP considerato, dell'obiettivo di qualità del servizio(22). Nella peggiore delle ipotesi, se il risultato effettivamente realizzato dell'OPP considerato non supera l'80 % dell'obiettivo, le penali riducono così del 50 % le spese terminali a cui ha diritto l'OPP che consegna la posta. 5.3.6. Principio di non discriminazione 34. A norma dell'accordo(23), "ogni parte applica le stesse tariffe per le spese terminali a tutte le altre parti a condizione che si tratti di operazioni equivalenti". Ciò significa che, in linea di principio e a condizione che non sia stato sottoscritto alcun accordo bilaterale particolare, due OPP che partecipano al REIMS II e che sono in concorrenza per la posta transfrontaliera in uscita in un determinato paese soggetto al REIMS II sostengono gli stessi costi di distribuzione per questo tipo di posta nel paese di destinazione. Tuttavia, gli operatori, presenti sullo stesso mercato, che non partecipano al REIMS II non ottengono le medesime tariffe e devono pagare la intera tariffa dello Stato d'origine, meno eventuali sconti(24). 35. Quest'elemento è particolarmente importante in quanto la nuova direttiva postale prevede la liberalizzazione della posta transfrontaliera in uscita a partire dal 1o gennaio 2003 nella maggior parte degli Stati membri dell'Unione europea. 5.4. Articoli 25 e 49 della convenzione UPU 36. L'articolo 43 della convenzione UPU stabilisce le modalità di trattamento della posta interna spedita all'estero (la cosiddetta reimpostazione). L'articolo 49 riguarda le spese terminali per la posta cumulativa in entrata. A norma dell'accordo notificato, una volta scaduto il periodo transitorio, l'articolo 25 e l'articolo 49, paragrafo 4, della convenzione UPU non saranno più applicati tra le parti(25). 5.5. Durata dell'accordo 37. L'accordo è stato concluso per un periodo di tempo indeterminato. Ogni parte può tuttavia recedere dall'accordo in qualsiasi momento. Tale recesso ha efficacia alla fine del primo anno successivo a quello del preavviso. In circostanze eccezionali qualsiasi parte può recedere dall'accordo mediante preavviso di sei mesi. 5.6. Relazione tra le spese terminali e la qualità del servizio 38. L'accordo modificato fissa il principio che, durante il periodo transitorio, le spese terminali non aumentino se la qualità del servizio diminuisce. A questo scopo, la prestazione in termini di qualità del servizio in un determinato anno è confrontata con le prestazioni medie fornite dalla medesima parte negli anni precedenti. Non vi sarà alcun margine di interpretazione. Questa regola non si applica agli OPP soggetti ad accordi transitori; non è ovviamente applicabile neanche se la qualità del servizio fornito da un OPP diminuisce ma continua a corrispondere al livello stabilito dall'accordo. Le spese terminali potranno altresì aumentare se sarà possibile dimostrare che il deterioramento della qualità del servizio fornito da una parte è causato da iniziative particolari intraprese da quella stessa parte per migliorare il suo sistema di distribuzione ed è soltanto temporaneo. 5.7. Livello 3 39. Le parti hanno chiarito che l'accordo REIMS II le obbliga ad accordare reciproco accesso al livello 3 (ossia accesso alle tariffe interne cumulative). Per facilitare tale accesso, la decisione di esenzione del 1999 obbligava le parti a rendere più flessibile nei confronti delle altre parti l'applicazione della regolamentazioni interne che, in pratica, ostacolano in maniera non giustificata l'accesso alle tariffe interne cumulative. Nei casi in cui le regolamentazioni interne siano state stabilite dallo Stato, le parti, in collaborazione con le autorità nazionali competenti, si adopereranno per eliminarle. 40. Tutte le tariffe e le condizioni per l'accesso al livello 3 devono essere messe a disposizione di tutte le parti tramite una banca dati gestita dall'IPC che le parti aggiornano senza indugio ogni qualvolta modificano le loro tariffe e condizioni. 5.8. Accordi bilaterali 41. L'accordo REIMS II specifica che le parti sono libere di concludere tra di loro accordi bilaterali o multilaterali sulle spese terminali, mediante i quali possono stabilire condizioni diverse, in particolare livelli diversi di spese terminali. Se una parte accorda ad un'altra (o ad altre) spese terminali inferiori mediante un accordo di questo tipo, è obbligata ad estendere a tutte le altre parti lo stesso trattamento, purché le transazioni siano equivalenti. 5.9. Recapito tardivo, posta smarrita o danneggiata 42. Le parti hanno introdotto disposizioni, relative al recapito tardivo e alla posta smarrita o danneggiata, che prevedono un adeguato sistema di trattamento e di esame dei reclami, con avviso di ricevuta per ciascun reclamo e limiti di tempo standard per rispondervi. I servizi clientela e l'accesso a tali servizi saranno così migliorati, fra l'altro istituendo un "numero verde" per i reclami e cooperando con le organizzazioni dei consumatori. 6. PRINCIPALI SVILUPPI DOPO LA DECISIONE DI ESENZIONE DEL 1999 6.1. Miglioramento della qualità dei servizi postali transfrontalieri 43. Secondo la decisione di esenzione del 1999, "Il vantaggio più sostanziale che l'accordo [REIMS II] dovrebbe apportare consiste in un notevole aumento della qualità dei servizi postali transfrontalieri". In base alle informazioni raccolte nel corso della procedura, la qualità globale del servizio di recapito della posta transfrontaliera fornito dalle parti è in effetti considerevolmente migliorata durante il periodo d'esenzione(26). 6.2. Altri sviluppi importanti 44. Dopo l'adozione della decisione di esenzione del 1999, vi sono stati importanti sviluppi che hanno in parte modificato gli elementi sui quali si basava la decisione stessa. Questi nuovi elementi hanno dunque influenzato l'attuale valutazione preliminare dell'accordo da parte della Commissione. La Commissione ritiene in particolare che le condizioni alle quali può essere accordata un'esenzione devono necessariamente essere diverse da quelle imposte dalla decisione di esenzione del 1999. 45. I nuovi elementi più importanti da tenere in considerazione sono: 1) i dati contabili sui costi sostenuti dalle parti per distribuire posta transfrontaliera in provenienza da altri paesi REIMS II; 2) l'esperienza fatta con l'attuazione dell'accordo durante il periodo d'esenzione; 3) l'adozione della nuova direttiva postale da parte del Consiglio e del Parlamento europeo. 6.2.1. Dati sui costi sostenuti delle parti 46. Oltre al rispetto dell'obbligo di introdurre un sistema di contabilità dei costi trasparente, imposto con la decisione di esenzione del 1999, la Commissione ha ottenuto dati dettagliati sulla contabilità dei costi di ciascuna parte per la distribuzione della posta transfrontaliera in provenienza dai paesi REIMS II. 47. Queste informazioni, che non erano disponibili quando è stata adottata la decisione di esenzione del 1999, hanno permesso una valutazione più approfondita dei livelli delle spese terminali(27). 48. In particolare, risulta che i valori delle spese terminali applicabili alla distribuzione della posta transfrontaliera nei paesi REIMS II(28), così come definiti nell'accordo notificato, non corrispondono ai dati sui costi forniti dalle parti. Di conseguenza, questi livelli di spese terminali non sono indispensabili per conseguire gli effetti positivi che l'accordo deve presumibilmente produrre. 6.2.2. Accesso al livello 3 49. La decisione di esenzione del 1999 faceva obbligo alle parti di adottare tutte le misure necessarie per la concessione reciproca dell'accesso effettivo al livello 3(29). 50. Le indagini condotte nell'ambito della presente procedura hanno rivelato che l'accesso al livello 3 non funzionava nel modo auspicato dalla Commissione nella decisione di esenzione del 1999. Anche se le parti si sono reciprocamente offerte l'accesso al livello 3, è sempre estremamente difficile per la maggior parte di esse avvalersi di questa possibilità. La Commissione ritiene dunque che l'accesso al livello 3 non costituisca una alternativa efficace e meno costosa alle spese terminali REIMS II. 6.2.3. La nuova direttiva postale 51. Il 10 giugno 2002 il Consiglio dell'Unione europea ed il Parlamento europeo hanno adottato la nuova direttiva postale per un'ulteriore liberalizzazione dei mercati postali europei. 52. Uno dei principali cambiamenti previsti da questa direttiva è il fatto che, a partire dal 1° gennaio 2003, gli Stati membri non sono più autorizzati ad includere il mercato della posta transfrontaliera in uscita nel loro settore riservato(30), a meno che ciò sia necessario per garantire il mantenimento del servizio postale universale. Di conseguenza, a partire da tale data, gli OPP sono in concorrenza con altri operatori per il recapito della posta transfrontaliera da un paese REIMS II all'altro. 7. MISURE CORRETTIVE IMPOSTE DALLA COMMISSIONE COME PRESUPPOSTO PER UN ATTEGGIAMENTO FAVOREVOLE 53. Gli accordi notificati sollevavano una serie di problemi di concorrenza che impedivano alla Commissione di assumere un atteggiamento favorevole. Nel corso della procedura di notifica, i seguenti punti sono stati risolti in modo soddisfacente, fatte salve le eventuali osservazioni dei terzi: - livello delle spese terminali applicabili tra le parti in base all'accordo, - introduzione effettiva di tariffe ridotte alternative alle spese terminali REIMS II per la pubblicità diretta per corrispondenza, - non discriminazione tra le parti dell'accordo REIMS II ed i loro concorrenti sui nuovi mercati emergenti dell'inoltro della posta transfrontaliera in uscita da un paese REIMS II all'altro. 7.1. Modifiche dell'accordo 54. Le prime due questioni sono state risolte apportando modifiche all'accordo. A seguito di discussioni con la Commissione, 14 parti su 17(31) hanno sottoscritto il quinto accordo aggiuntivo il 24 gennaio 2003. Quest'accordo modifica l'accordo notificato per quanto riguarda 1) le spese terminali applicabili durante il periodo transitorio e 2) l'introduzione effettiva di tariffe ridotte alternative alle spese terminali REIMS II per la pubblicità diretta per corrispondenza. 7.1.1. Livello delle spese terminali 55. Il quinto accordo aggiuntivo modifica l'allegato 4 all'accordo notificato sia per quanto riguarda la durata del periodo transitorio che per quanto riguarda il livello delle spese terminali applicabili. La durata del periodo transitorio è stata prorogata dal 31 dicembre 2004 al 31 dicembre 2006. 56. Le spese terminali da applicare a partire dal 1o gennaio 2002 alla fine del periodo di transizione sono state modificate nel modo seguente: 2002: 73,3 % 2003: 74,5 % 2004: 75,7 % 2005: 78,5 % 2006: 78,5 %. 57. Sulla base dei dati forniti dalle parti sui costi di recapito della posta transfrontaliera in entrata, la Commissione ritiene che queste tariffe corrispondano ad una stima sufficientemente precisa dei costi sostenuti dalle parti. 7.1.2. Tariffe ridotte alternative per la pubblicità diretta per corrispondenza 58. Per quanto riguarda l'introduzione di tariffe ridotte alternative alle spese terminali REIMS II per la pubblicità diretta per corrispondenza, l'articolo 2 del quinto accordo aggiuntivo fa obbligo alle parti, "entro sei mesi dalla seconda decisione di esenzione della Commissione...", di recapitare la pubblicità diretta per corrispondenza internazionale. 59. Il 24 gennaio 2003, le parti - ad eccezione di Royal Mail Group plc. e di An Post - hanno sottoscritto un accordo distinto, l'"Accordo per il recapito di pubblicità diretta per corrispondenza internazionale REIMS" (di seguito "accordo IDM REIMS"), che crea il prodotto IDM(32) con le caratteristiche seguenti: Principali specifiche del prodotto - specifiche comuni che dispensano dal rispetto delle specifiche nazionali, - pubblicità diretta per corrispondenza come definita dalla direttiva 97/67/CE, - peso massimo di 2 kg/invio, - volume comune minimo di 500 invii, - livello di qualità del servizio a cui tendere: G + 5, - invii esclusivamente transfrontalieri, - specifiche UPU per i formati massimi e minimi, - precernita non imposta. Remunerazione La remunerazione per il recapito di invii IDM viene calcolata come l'importo più basso tra la tariffa interna applicata per invii simili non smistati e le spese terminali REIMS II per la posta non prioritaria meno [...] %. Se non esiste una tariffa per la posta cumulativa non smistata, si applica la tariffa per la posta cumulativa smistata più una maggiorazione del [...] %. 7.1.3. Altre modifiche 60. Le altre modifiche d'importanza secondaria apportate dal quinto accordo aggiuntivo su iniziativa delle parti sono le seguenti: Applicazione dell'articolo 43 della convenzione UPU(33) L'articolo 5 dell'accordo notificato prevede che, al termine del periodo transitorio, l'articolo 25 e l'articolo 49, paragrafo 4, della convenzione UPU del 1994 non siano più applicabili tra le parti. Tale disposizione è stata modificata. La nuova formulazione dell'articolo 5 è la seguente: "L'accordo REIMS II non può impedire ad una parte di applicare l'articolo 43 della convenzione UPU nei confronti di un'altra parte". Recesso dall'accordo Ai sensi dell'articolo 11 dell'accordo notificato, il recesso dall'accordo diventa effettivo alla fine del primo anno solare completo successivo a quello nel quale è stato notificato dalla parte interessata. La nuova stesura di quest'articolo segnala che una parte può recedere dall'accordo, mediante preavviso di almeno sei mesi, a decorrere dalla fine del mese in corso. 7.2. Altre condizioni 61. Per quanto riguarda il terzo problema individuato nel corso dell'indagine, la Commissione ritiene che - oltre alla liberalizzazione della posta transfrontaliera in uscita - il meccanismo di retribuzione per il recapito della posta transfrontaliera in entrata, contenuto nell'accordo REIMS II, determini una discriminazione a livello di prezzi a favore delle parti e a scapito degli altri operatori che trasportano posta transfrontaliera in uscita, da un paese REIMS II all'altro. Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 3, dell'accordo, la parte dell'accordo REIMS II del paese di recapito applica le spese terminali REIMS II per il recapito di invii inoltrati da qualsiasi altra parte dell'accordo. Gli altri operatori che trasportano posta transfrontaliera in uscita devono tuttavia pagare le tariffe interne piene per il recapito degli invii postali nel paese di destinazione. 62. La Commissione ritiene dunque che qualsiasi nuova esenzione debba esigere da ciascuna parte dell'accordo REIMS II di fornire a qualsiasi altro operatore postale, in concorrenza con un'altra parte dell'accordo REIMS II per la fornitura di servizi di inoltro della posta transfrontaliera in uscita da un paese REIMS II, servizi di recapito della posta transfrontaliera che entra nel suo paese applicando lo stesso livello di spese terminali e le stesse condizioni offerti alla parte REIMS II del paese di spedizione. Le parti sono state informate di tale necessità. 63. La Commissione ha redatto il testo di tale disposizione da inserire in una futura decisione d'esenzione; esso figura in allegato alla presente comunicazione. 8. CONCLUSIONE 64. Sulla base di quanto precede, la Commissione intende adottare una posizione favorevole nei confronti dell'accordo notificato, così come modificato dal quinto accordo aggiuntivo. Prima di adottare un parere favorevole, la Commissione invita i terzi ad inviare le loro osservazioni, entro il termine di quattro settimane dalla pubblicazione della presente comunicazione, per e-mail (Rosario.Baratta@cec.eu.int), per fax [(32-2) 296 70 81] o per posta al seguente indirizzo, citando il riferimento "Caso COMP/C2/38.170-REIMS II": Commissione europea Direzione generale della Concorrenza Protocollo Antitrust J 70 Ufficio 0/28 B - 1049 Bruxelles. Qualora una parte ritenga che le sue osservazioni contengano segreti commerciali, essa deve indicare i brani che a suo giudizio non dovrebbero essere divulgati in quanto contenenti segreti commerciali o altre informazioni riservate, motivando la sua richiesta. Se la Commissione non riceve una richiesta motivata, essa partirà dal presupposto che le osservazioni non contengono informazioni riservate. (1) GU 13 del 21.2.1962, pag. 204/62. (2) Decisione della Commissione, del 15 settembre 1999, relativa ad un procedimento ai sensi dell'articolo 81 del trattato CE e dell'articolo 53 dell'accordo SEE (Caso IV/36.748 - REIMS II) (GU L 275 del 26.10.1999, pag. 17). (3) Le parti comprendono gli OPP di tutti gli Stati membri della Comunità, esclusi i Paesi Bassi, e gli OPP di Norvegia, Islanda e Svizzera. (4) GU C 195 dell'11.7.2001, pag. 11. (5) Gli operatori postali pubblici ("OPP") sono aziende autonome o enti pubblici che hanno come obbligo primario la fornitura dei servizi postali universali sul territorio nazionale, spesso ad un prezzo unitario. Sono inoltre obbligati a fornire servizi postali internazionali trasferendo la posta internazionale agli OPP di altri paesi per la distribuzione e il recapito della posta internazionale in entrata. Nel contesto dell'accordo notificato, il termine OPP si riferisce ad operatori postali sia pubblici sia privati, soggetti ad un obbligo di servizio di recapito universale. (6) Austrian Post (Austria), La Poste/De Post (Belgio), Post Danmark (Danimarca), Finland Post (Finlandia), La Poste (Francia), Deutsche Post (Germania), Hellenic Posts ELTA (Grecia), Iceland Post (Islanda), An Post (Irlanda), Poste Italiane (Italia), Entreprise des Postes & Télécommunications (Lussemburgo), Norway Post (Norvegia), CTT Correios de Portugal (Portogallo), Correos y Telegrafos (Spagna), Sweden Post (Svezia), Swiss Post (Svizzera) e The Post Office (Regno Unito). (7) La notifica è stata presentata da tutte le parti tranne che da Swiss Post (Svizzera) e da Entreprise des Postes & Télécommunications (Lussemburgo), che sono al corrente della notifica e ne hanno ricevuto copia. (8) L'Unione Postale Universale ("Universal Postal Union", "UPU") - agenzia specializzata costituita in ambito dell'Organizzazione delle Nazioni Unite - è l'organizzazione internazionale responsabile della cooperazione internazionale in campo postale. La convenzione UPU ("CPU") costituisce il quadro normativo per lo scambio internazionale della posta. Dal 1969 la convenzione UPU contiene disposizioni che prevedono la remunerazione reciproca dei paesi firmatari per il recapito della posta internazionale tramite il pagamento delle spese terminali. (9) Per quanto riguarda la definizione dei mercati rilevanti, cfr. anche "Deutsche Post II", decisione della Commissione del 25 luglio 2001 (GU L 331 del 16.12.2001, pag. 40), punti 84-87. In tal caso l'argomentazione è coerente con le definizioni formulate agli scopi della decisione di esenzione. (10) Direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (GU L 15 del 21.1.1998, pagg. 14-25). (11) Direttiva 2002/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 giugno 2002, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l'ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità (GU L 176 del 5.7.2002, pagg. 21-25). (12) Cfr. punto 5.7. (13) Tenuto conto degli sconti che concederanno fino alla fine del 2004 (cfr. infra), Deutsche Post AG e Poste Italiane SpA raggiungeranno il livello dell'80 % solo nel 2005. (14) Quarto comma del punto 3 dell'allegato 4 all'accordo REIMS II come aggiunto dall'articolo 3.3 del quarto accordo aggiuntivo. (15) Deutsche Post AG continuerà a concedere lo sconto previsto nel quarto accordo aggiuntivo fino alla fine del 2004. Anche Poste Italiane SpA ha accettato di concedere uno sconto fino a tale data (punti 9 e 10 dell'allegato 4 all'accordo REIMS II, come modificato dal quarto accordo aggiuntivo). (16) Articolo 11.4-7 dell'accordo REIMS II come aggiunto dall'articolo 2.2 del quarto accordo aggiuntivo. (17) Sacchi che contengono posta in miscellanea per un solo destinatario. (18) Nel procedere in tal modo, l'accordo distingue tre categorie: i) lettere fino al formato C5 e con un peso massimo di 100 g; ii) formati piatti fino al formato C4 e con un peso massimo di 500 g; iii) piccoli pacchi di ogni forma fino ai limiti di peso e dimensione fissati dall'UPU. Le tariffe lineari sono calcolate sulla base di questa struttura standard, utilizzando il metodo statistico cosiddetto "dei minimi quadrati". (19) Nei paesi dove i servizi postali sono stati interamente liberalizzati, dove si applica una tariffa uniforme in tutto il paese e dove l'IVA è applicata ai servizi postali interni, la tariffa interna da utilizzare per il calcolo delle spese terminali deve essere maggiorata di una percentuale equivalente alla metà dell'aliquota IVA, con un massimo del 12,5 %. (20) Il "LAT" (Latest Arrival Time) è definito come l'ultimo orario d'atterraggio accettabile che consente il recapito della posta aerea il giorno lavorativo successivo. (21) La International Post Corporation è un'impresa controllata congiuntamente da una serie di OPP (comprese tutte le parti del REIMS II). L'impresa fornisce tra l'altro servizi amministrativi e pratici alle parti del REIMS II. Il sistema UNEX di valutazione della qualità del servizio - che serve come base per gli obiettivi di qualità del REIMS II e stabilisce le penalità - è gestito dall'IPC. (22) Nell'ipotesi che l'obiettivo di qualità del servizio sia che il 90 % della posta transfrontaliera in entrata debba essere recapitata il giorno seguente e che il risultato effettivo sia soltanto dell'87 %, verrebbe realizzato solo il 97 % dell'obiettivo (87 % è il 97 % di 90). Pertanto la perdita di qualità sarebbe del 3 %. Poiché questo dato rientra nella fascia 90 %-100 %, si applicherebbe una penale dell'11/2 % per ciascun punto percentuale. La penale sarebbe così 3 x 11/2 % = 41/2 % di spese terminali dovute. Ciò significa che l'OPP che consegna la posta potrebbe addebitare soltanto il 951/2 % (100 % - 41/2 %) delle spese terminali a cui avrebbe altrimenti avuto diritto. Nel 1998 (quando le spese terminali per il livello 1 corrispondevano al 55 % delle tariffe interne), gli OPP avrebbero dunque ricevuto spese terminali pari al 521/2 % delle tariffe interne (ossia al 951/2 % del 55 %). (23) Articolo 2.11 dell'accordo REIMS II. (24) Si tratta dell'interpretazione di questa clausola data dalle parti nel corso dell'indagine. (25) Cfr. punto 7.1.3. (26) Le informazioni raccolte con le risposte alle lettere ex articolo 11 inviate alle parti indicano un notevole aumento della qualità del servizio in termini di recapito G + 1 per la maggior parte delle parti. (27) Cfr. punto 5.3.3. (28) Cfr. punto 5.3.4. (29) Cfr. articolo 2 della decisione di esenzione del 1999 che prevede che: "Onde facilitare tale accesso, le parti devono rendere meno rigide le condizioni interne per le altre parti, qualora tali regolamentazioni non siano giustificate e possano in pratica ostacolare l'accesso delle altre parti alle tariffe interne, oppure (qualora non abbiano la facoltà di farlo) devono richiedere alle competenti autorità nazionali la soppressione di dette regolamentazioni.". (30) Articolo 1.1 della nuova direttiva postale. (31) L'accordo non è stato ancora sottoscritto da La Poste/De Post (Belgio) e An Post (Irlanda). (32) IDM ("International Direct Mail", pubblicità diretta per corrispondenza internazionale) è la denominazione che le parti hanno dato a questo invio transfrontaliero. (33) L'accordo notificato fa riferimento agli articoli 25 e 49 della convenzione UPU sottoscritta nel 1994. Il quinto accordo aggiuntivo fa riferimento alla convenzione UPU sottoscritta nel 1999. Nella nuova versione della convenzione UPU l'articolo 25 è divenuto l'articolo 43. ALLEGATO SUGLI ACCORDI CON I TERZI Disposizioni generali Ciascuna parte dell'accordo REIMS II fornisce a qualsiasi altro operatore postale, in concorrenza con altre parti dell'accordo REIMS II per la fornitura di servizi di inoltro della posta transfrontaliera in uscita in un paese REIMS II, servizi di recapito della posta transfrontaliera che entra nel suo paese, applicando spese terminali e condizioni non discriminatorie rispetto a quelle offerte alla parte REIMS II del paese di spedizione. Quest'obbligo è limitato alla posta inviata da mittenti nei paesi REIMS II e alle richieste provenienti da parte di operatori postali: i) che sono autorizzati a fornire servizi di inoltro della posta transfrontaliera in uscita secondo le norme interne applicabili nel paese di spedizione e a condizione che l'inoltro della posta transfrontaliera in uscita sia stato liberalizzato per gli invii in questione nel paese in cui la posta è stata prodotta e nei paesi attraverso i quali essa può essere transitata; ii) che sono in concorrenza con le parti del REIMS II per la fornitura di tali servizi; e iii) che concludono un accordo con la parte del REIMS II che consegna la posta, a norma del quale si impegnano a: - rispettare le condizioni operative e gli standard del REIMS, compresa la partecipazione ai sistemi di misurazione della qualità del servizio(1), - pagare le spese terminali applicate alla parte del REIMS II nel paese di spedizione, maggiorate di una quota adeguata dei costi di gestione del REIMS e degli eventuali costi aggiuntivi sostenuti per lo smistamento della loro posta rispetto a quella delle altre parti del REIMS, - pagare le tariffe interne della parte del REIMS II ricevente per gli invii postali presentati nel rispetto di quest'obbligo che rientrano nell'eccezione esposta in appresso, - fornire su richiesta adeguate garanzie per detti pagamenti, - sforzarsi di fornire campioni degli invii postali commerciali inoltrati in notevole quantità, - e rispettare il settore riservato della parte del REIMS II fornendo tutta la loro posta in entrata riservata il cui recapito spetta alla parte del REIMS II. Eccezioni L'obbligo non si applica alla posta interna. L'obbligo non si applica inoltre agli invii postali che i mittenti residenti nel paese della parte REIMS II ricevente impostano o fanno impostare in un paese straniero allo scopo di beneficiare di tariffe più basse, disponibili a causa di detto obbligo. Nei limiti della giurisprudenza attuale e futura della Corte di giustizia, quest'ultima eccezione all'obbligo si applica sia per gli invii postali preparati nel paese di residenza del mittente e poi trasportati al di là della frontiera che per gli invii postali preparati in un paese straniero. Collegamento con l'articolo 5 dell'accordo REIMS II consolidato Una volta entrato in vigore l'articolo 5 dell'accordo REIMS II consolidato come notificato, le parti del REIMS II non potranno più invocare le suddette eccezioni all'obbligo imposto dalla presente decisione (1) Attualmente UNEX e Diagnostic.