IT    IT  
 COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 12.10.2011 
SEC(2011) 1154 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO 
La politica agricola comune nella prospettiva del 2020 
{COM(2011) 625} 
{COM(2011) 626} {COM(2011) 627} 
{COM(2011) 628} 
{COM(2011) 629} 
{SEC(2011) 1153} 
 
 
IT 2   IT Il settore agricolo si trova attualmente a un crocevia e al centro dell’attualità; ciò vale 
anche per l’agricoltura dell’UE e per la politi ca agricola comune (PAC ) ad essa associata. 
Le sfide, gli impatti e le soluzioni variano a livello mondiale, ma si assiste comunque 
all’emergere di un tema comune: la sostenibilità  costituisce la chiave di tutte le soluzioni. 
Per questo motivo, l’obiettivo generale della PAC futura deve essere una competitività 
sostenibile, che garantisca un settore de lla produzione alimentare economicamente 
redditizio, unita alla gestione sostenibile delle risorse terrestri naturali dell’UE. 
Le precedenti riforme della PAC erano mosse principalmente dalla necessità di 
rispondere a sfide essenzialmente inerenti  all’agricoltura (presenza di eccedenze 
considerevoli, accordi commerciali, crisi ne lla sicurezza degli approvvigionamenti). Tali 
riforme hanno avuto effetti positivi per l’UE sia sul fronte interno che a livello internazionale. Molte delle sfide che l’agri coltura europea si trova attualmente ad 
affrontare sono tuttavia influenzate da fattori che sfuggono al suo controllo e che 
richiedono pertanto risposte pol itiche di più vasto respiro. 
La futura PAC non dovrà più indirizzarsi all’ attività di un segmento ridotto, sia pure 
essenziale, dell’economia dell’UE, ma dovrà in cidere su oltre la metà del territorio 
unionale e sull’insieme dei consumatori europe i, e rivestirà un’importanza strategica per 
la sicurezza degli approvvigi onamenti alimentari e degli alimenti, l’ambiente, il 
cambiamento climatico e l’equilibrio territoria le. In tal modo essa potrà inoltre fornire un 
contributo più rilevante alla strategia Europa  2020. Le implicazioni di tale impostazione 
politica costituiscono l’oggetto della pres ente relazione.  
1. D
EFINIZIONE DEL PROBLEMA  
Nel corso degli ultimi vent’anni, la PAC è stata oggetto di un processo di riforma 
approfondito, che rispecch ia l’evolversi delle preoccupazion i della società, in particolare 
per quanto riguarda l’ambiente, la qualità e la sicurezza degli alimenti, l’equilibrio 
territoriale nonché le mutevoli esigenze dell’ economia dell’UE. Grazi e a questo processo 
di riforma, la PAC costituisce oggi il contes to generale che consen te di rispondere alle 
sfide in materia di competitiv ità e sostenibilità che l’agrico ltura e lo sviluppo rurale si 
trovano ad affrontare su tutto il territorio dell’UE. Tale contesto si articola in due pilastri 
complementari1. 
Il primo pilastro include gli strumenti conne ssi al funzionamento dei mercati agricoli e 
alla catena di approvvigionamento alimen tare (regolamento (CE) n. 1234/2007 del 
Consiglio) e ai pagamenti diretti (regolamen to (CE) n. 73/2009 del Consiglio), la cui 
applicazione è subordinata al ri spetto di criteri di gestione  obbligatori e buone condizioni 
agronomiche e ambientali2. Combinate, queste misure gara ntiscono un livello di sostegno 
fondamentale per gli agricoltori dell’UE, crea ndo le basi necessarie al mantenimento di 
pratiche sostenibili in tutto il territorio de ll’Unione. Le misure de l primo pilastro sono 
obbligatorie per gli Stati membri e, sa lvo in rari casi, non sono oggetto di un 
                                                 
1 Per maggiori informazioni sulle caratteristiche degli strumenti della PAC e sulla loro evoluzione 
si veda la serie di note orientative della DG AGRI  
http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/perspec/app-briefs/index_en.htm.  
2 Quali definiti agli allegati II e III del regolamento (CE) n. 73/2009. 
 
IT 3   IT cofinanziamento. Ciò garantisce l’applicazi one di una politica comune all’interno del 
mercato unico, nel quadro di un sistema integr ato di gestione e di controllo (SIGC). 
Il secondo pilastro, relati vo alla politica di sviluppo rurale (regolamento (CE) 
n. 1698/2005 del Consiglio), prevede misure volte a migliorare la competitività del settore agricolo, fornire beni pubblici ambientali specifici e promuovere la 
diversificazione delle attività economiche e la qualità della vita  nelle zone rurali. Si tratta 
di misure in gran parte volontarie, di na tura contrattuale, co finanziate e attuate 
nell’ambito di un quadro strategico che assicura il collegamento fra le azioni intraprese a 
livello politico e le esigenze a livello europeo, nazionale, regionale e locale. 
Il contesto sopra descritto ha permesso di ri spondere alle sfide affr ontate dall’agricoltura 
dell’UE nel corso degli ultimi vent’anni. Tuttavia, affinché la politica condotta resti pertinente, il contesto nel quale si inseris ce deve rivelarsi in grado di rispondere anche 
alle sfide principali che l’ag ricoltura dell’UE dovrà verosimi lmente affrontare nel corso 
dei prossimi dieci anni, ossia le pressi oni a livello economico, ambientale e del 
cambiamento climatico, nonché gli aspetti te rritoriali. 
Sul fronte economico, l’agricoltura si trova oggi  a far fronte a un deterioramento globale 
delle ragioni di scambio, una tendenza accentuatasi soprattutto negli ultimi anni. Nel corso del periodo 2004-2010, il livello medio de i prezzi agricoli mondiali è aumentato 
del 50% rispetto al livello registrato nel periodo 1986-20 03; in confronto, i prezzi 
dell’energia sono aumentati del 220% e quelli dei ferti lizzanti del 150%, mentre al 
contempo veniva osservato il più alto gra do di volatilità degli ultimi trent’anni. 
Prezzi stabili più elevati potrebbero costituir e chiari segnali di mercato per il settore. 
Tuttavia, la forte volatilità, il rallentamento della crescita  di produttività dei fattori di 
produzione (terre, energia, fertilizzanti, manodopera), la riperc ussione diseguale e 
asimmetrica delle variazioni dei prezzi nella  catena di approvvigionamento alimentare e 
la quota sempre meno rileva nte dell’agricoltura nel va lore aggiunto della catena 
dovrebbero esercitare pressioni supplementar i sulla redditività de lle aziende agricole 
dell’UE e richiedere investim enti sostanziali in metodi pi ù produttivi che consentano al 
settore di adeguarsi in maniera sostenibile. 
Sul fronte ambientale, i principali fattori ch e incidono sulla sostenib ilità dell’agricoltura 
riguardano l’intensificazione della produzione in determin ate zone e l’abbandono e la 
cattiva gestione delle terre in  altre, nonché l’evolversi de i modelli di util izzazione dei 
terreni e delle pratiche agri cole e forestali. La PAC s volge un ruolo importante nel 
mantenimento di un’agricoltura sostenibile su ll’insieme del territorio dell’Unione e nella 
promozione di pratiche rispetto se dell’ambiente e del clima. 
La sostenibilità ambientale dell’agricoltura è legata alle scelte degli agricoltori, che 
decidono se, cosa e come produrre, mentre i pr ezzi di mercato non rispecchiano gli effetti 
esterni inerenti alla produzione agricola e, in molti casi, la fornitura di beni pubblici 
ambientali è insufficiente. Questo aspetto è particolarmente importante, dato che 
l’agricoltura moderna esercita molteplici pr essioni sull’ambiente.  Di contro, alcune 
modalità e pratiche agricole, come l’allevame nto estensivo e i sistemi misti, i sistemi 
tradizionali di coltivazione permanente o l’agricoltura biologica, incidono in misura 
particolarmente favorevole sugli obiettivi fissa ti in materia di ambiente e di clima. 
 
IT 4   IT La PAC deve rispondere a queste sfide gara ntendo un migliore coordinamento dei propri 
obiettivi con le altre politiche dell’UE e adatta ndo le proprie misure di conseguenza. La 
strategia dell’UE per il 2020 a favore della biod iversità richiede un’ul teriore integrazione 
della biodiversità in settori chiave come l’agrico ltura e la silvicoltura al fine di rispondere 
all’ambizioso obiettivo che si è fissata l’Unione. La stra tegia Europa 2020 indica la 
riduzione dei gas ad effetto serra come uno dei cinque obiettivi pr incipali dell’UE. 
Nell’ambito del pacchetto “Clima ed energia”, l’Unione si è inoltre impegnata ad accrescere l’uso delle energie rinnovabili affinché nel 2020 esse rappresentino il 20% del totale del consumo fi nale di energia. 
Infine, con riguardo alle sfide sociali, il settore primario rappresenta ancora il 4,9% del 
valore aggiunto (percentuale che sale ulterior mente se si considera l’industria alimentare 
ad esso collegata) e il 15,7% dell’occupazion e nelle zone a prevalenza rurale. È in questo 
contesto che l’agricoltura può svolgere un ruolo particolarmente importante, non solo 
direttamente ma anche per via indiretta, grazie alla creazione di attività economiche che 
comportano forti effetti moltiplicatori, in partic olare per quanto concerne il settore della 
trasformazione di prodotti alimentari, il settor e alberghiero e della ristorazione nonché il 
settore commerciale. Questi settori sono a loro volta strettamente legati al resto 
dell’economia rurale e contribu iscono in tal modo alla sopravvivenza delle zone rurali 
periferiche, che dispongono di un accesso limitato a servizi generali quali le scuole, l’assistenza medica di base e i servizi bancari. 
1.1. Il valore aggiunto unionale della PAC 
Il valore aggiunto della PAC c onsiste nella sua capacità di: 
– rispondere in modo efficace agli obiettivi tr ansnazionali e alle sfid e transfrontaliere 
quali l’attenuazione del cambiamento climatic o e il miglioramento della biodiversità, 
nonché il rafforzamento della coesione ec onomica e sociale, lo sviluppo del mercato 
unico e la realizzazione de lla politica commerciale dell ’Unione, grazie a un insieme 
comune di norme, principi e obiettivi; 
– garantire un uso più efficiente  delle risorse di bilancio degli Stati membri rispetto a 
quanto avverrebbe con la coesis tenza di politiche nazionali (ad esempio, rispetto a una 
politica comune unica, l’attuazione di 27 pol itiche diverse sarebbe stata più costosa e 
di sicuro meno efficace, poiché avrebbe richiesto vari livelli di intervento, 
aumentando i rischi di dist orsione della concorrenza); 
– contribuire allo sviluppo di un’agricoltur a europea competitiva ed equilibrata dal 
punto di vista territoriale e ambientale, che contribuisca positivamente alla 
competitività della catena di approvvigiona mento alimentare dell’Unione europea e 
agli scambi commerciali e rafforzi la co esione delle zone rurali promuovendo 
iniziative a favore della crescita economica e sociale di queste ultime. 
 
IT 5   IT 2. I PRINCIPALI OBIETTIVI STRA TEGICI DELLA RIFORMA DELLA PAC 
Per consentire alla PAC di affrontare le sfide economiche , ambientali, climatiche e 
territoriali, occorre adatta re il suo quadro attuale secondo le linee seguenti: 
(1) orientare le misure della PAC verso l’aumento della produttività e della 
competitività del settore agricolo:  
- migliorando il funzionamento del sist ema di consulenza e allestendo reti 
(di agricoltori, consulenti, ricercatori, operatori del settore alimentare, consumatori, ecc.) per la creazion e e il trasferimento di conoscenze e 
favorendo approcci innovativi per qua nto concerne la concessione di 
finanziamenti a favore di progetti conn essi alle misure di sviluppo rurale; 
- incoraggiando presso gli agricolto ri un’azione comune a favore della 
concorrenza al fine di fa vorire l’utilizzo efficace delle risorse, lo sviluppo 
dei prodotti e la loro commercializzazione; 
- offrendo incentivi agli agricoltori perc hé facciano ricorso a strumenti di 
gestione dei rischi e strate gie di prevenzione attiva; 
(2) migliorare i risultati della PAC per quanto concerne la tutela dell’ambiente e la 
lotta contro il cambiamento climatico: 
- aumentando il numero di zone agricole  che applicano pratiche benefiche 
dal punto di vista della tutela dell ’ambiente e della lotta contro il 
cambiamento climatico e incoraggiando l’adozione di misure agroambientali più avanzate da parte degli Stati membri e degli agricoltori; 
(3) migliorare l’efficacia e l’ efficienza della politica: 
- riequilibrando l’erogazione dei pagame nti diretti per tener conto in modo 
più efficace dell’obiettivo di soste gno ai redditi e delle prestazioni 
ambientali; 
- riducendo le disparità nei livelli di  sostegno dei pagamenti diretti fra gli 
Stati membri e fra gli agricoltori. 
3. O
PZIONI STRATEGICHE  
A seguito di un vasto dibattito pubblico e di una  serie di prese di pos izione da parte delle 
istituzioni dell’UE e di alcuni Stati memb ri, sono stati delineati tre scenari coerenti 
(aggiustamento, integrazione e riorientamento ) al fine di alimentare il processo 
decisionale. Questi scenari analizzano tutte le evoluzioni strategiche possibili secondo un 
approccio olistico, esaminando al tresì le interazioni e le poten ziali sinergie fra le grandi 
linee degli intervanti da realizzare; cias cun elemento è quindi valutato in modo 
indipendente nell’ambito di allegati specifici. 
 
IT 6   IT • Lo scenario di aggiustamento prevede che la PAC venga adeguata in misura limitata, 
mettendo in evidenza gli elementi della regolamentazione in vigore il cui 
funzionamento è soddisfacente e affrontando le principali carenze del quadro strategico attuale, senza apportare modifiche sostanziali alla politica. 
• Lo scenario di integrazione si propone di far sì che il sostegno offerto dalla PAC sia 
maggiormente mirato agli obiettivi da raggiunge re, in particolare grazie a una migliore 
integrazione dei contributi di vari elementi strategici, fra cui l’ introduzione di nuovi 
elementi nel quadro politico, nonché modifi che sostanziali nella struttura della 
politica. 
• Lo scenario di riorientamento restringe il campo di intervento della PAC agli aspetti 
legati alla tutela dell’ambiente e alla lott a contro il cambiamento climatico e si fonda 
sull’ipotesi secondo cui la capacità produ ttiva può essere mantenuta senza aiuti 
affidandosi ai segnali di mercat o; l’obiettivo volto a contribu ire alla vitalità delle zone 
rurali e all’equilibrio territoriale verrebbe in questo caso conseguito da altre politiche dell’Unione. 
Gli scenari sopra illustrati co stituiscono approcci trasversa li e ognuno di essi affronta i tre 
grandi obiettivi strategici del futuro de lla PAC descritti nella sezione precedente. 
Tuttavia, essi privilegiano ora l’uno ora l’altro obiettivo e adottano, entro certi limiti, 
strategie differenti per quanto conc erne la necessità di intervento. 
In tal modo, gli scenari affrontano anche,  secondo modalità differenti, il rischio 
essenziale derivante dall’assenza di intervento e dalle carenze del mercato e il rischio 
conseguente che deriva da interventi male orientati o da un fallimento delle politiche. 
Quest’ultimo rischio è all’origine dell’elimin azione di altri scenari presentati nel corso 
della consultazione politica. 
Con riguardo all’analisi degli effetti di ques ti scenari, le situazioni di riferimento sono 
quella dello status quo, che non affronta le carenze individuate ne lla definizione dei 
problemi, e quella opposta che prevede un’assenza totale di  politica, che dovrebbe dar 
luogo a gravi problemi in term ini di redditi e di ambiente
3. 
Gli scenari vengono presentati su lla base dei cambiamenti che essi comportano per i tre 
principali assi di intervento, ossia gli strumenti di mercato (regolamento (CE) 
n. 1234/2007 del Consiglio), i pagamenti di retti (regolamento (CE) n. 73/2009 del 
Consiglio) e la po litica di sviluppo ru rale (regolamento (CE) n. 1698/2005 del 
Consiglio). 
                                                 
3 http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/scenar2020ii/index_en.htm 
 
IT 7   IT Tabella 1: Sintesi della principali opzioni strategiche per scenario e per strumento 
politico  
 Strumenti di mercato 
(Regolamento (CE) 
n. 1234/2007 del 
Consiglio)  Pagamenti diretti 
(Regolamento (CE) 
n. 73/2009 del 
Consiglio)  Sviluppo rurale 
(Regolamento (CE) 
n. 1698/2005 del Consiglio)  
Aggiustamento: 
Porre l’accento 
sui risultati conseguiti dalla PAC e affrontare 
le lacune più 
evidenti
 Razionalizzazione e semplificazione degli strumenti esistenti 
Miglioramento delle 
cooperazione a livello 
degli agricoltori nel 
rispetto delle norme di concorrenza
 Ridistribuzione; rafforzamento della condizionalità
 Aumento moderato del bilancio; suo utilizzo a favore della competitività, dell’innovazione o dell’ambiente
 
Integrazione: 
Rendere la PAC 
più mirata al conseguimento 
dei propri 
obiettivi
 Razionalizzazione e semplificazione degli strumenti esistenti 
Miglioramento della 
catena alimentare e 
rafforzamento del potere contrattuale degli agricoltori (3 sotto-opzioni)
 Ridistribuzione; nuova struttura dei pagamenti diretti; “inverdimento”
 
Rafforzamento della 
condizionalità; 
livellamento; regime per i piccoli agricoltori; regime per i giovani agricoltori
 Ridistribuzione fra gli Stati membri 
Innovazione, lotta contro il 
cambiamento climatico e 
ambiente come principi 
guida 
Maggiore orientamento 
strategico e quadro strategico comune con altri fondi
 
Riorientamento: 
Limitare la 
portata degli 
interventi della PAC agli aspetti ambientali
 Abolizione  Progressiva eliminazione
 Aumento sostanziale dei finanziamenti; accento posto 
sulla lotta contro il 
cambiamento climatico e la tutela dell’ambiente
 
 
4. VALUTAZIONE D ’IMPATTO DELLE VARIE OPZIONI STRATEGICHE  
Lo scenario di aggiustamento  presuppone di continuare a risp ettare i principi del quadro 
strategico attuale fondato sull’orientamento al mercato. Questo scenario dovrebbe 
permettere agli agricoltori, guidati dai segnal i del mercato, di fare un miglior uso degli 
strumenti disponibili per mig liorare la propria competitività , mentre i pagamenti diretti 
ridistribuiti tra gli Stati membri li proteggerebbe ro da fluttuazioni ec cessive dei redditi in 
modo più equo ed efficace nell’insieme dell’Un ione. La ridistribuzione dei pagamenti 
diretti nell’ambito degli Stati membri (modello  regionale) consentirebbe di concedere un 
sostegno più elevato alle zone  agricole maggiormente benefiche per l’ambiente e di 
limitare l’abbandono delle terre, ma l’aume nto della pressione economica potrebbe 
 
IT 8   IT condurre a un’intensificazione de lla produzione nelle regioni pi ù fertili. Le misure di 
sviluppo rurale continuerebbero  ad interessare aspetti pi ù generali inerenti al mondo 
rurale, ma il ruolo dell’agric oltura nell’economia, nell’occup azione e nella crescita delle 
zone rurali vedrebbe rido tta la sua importanza. 
Lo scenario di integrazione propone un quadro strategico rafforzato  fondato sul sostegno 
alla competitività, allo sviluppo sostenibile e all’innovazione nel settore e volto a favorire 
le condizioni che consentano agli agricoltori, a titolo individuale o collettivamente, di far 
fronte alle future sfide economiche e ambien tali. I pagamenti diretti garantirebbero un 
reddito stabile, il che consentirebbe non solo una ridistribuzione più equilibrata, più efficace e più equa, ma anche aiuti più attivam ente mirati nei confronti di determinati 
beneficiari (piccoli imprend itori, agricoltori delle regioni  soggette a vincoli naturali, 
settori a rischio, nuovi operatori, ecc. ). Una componente di “inverdimento” 
promuoverebbe inoltre determinate pratiche di base rispettose dell’ambiente nell’insieme 
dell’Unione europea, concentr andosi principalmente sulle aziende agricole, spesso più 
competitive, che si sono allontanate da ta li pratiche, nonché quelle che prevedono di 
abbandonarle a causa delle pres sioni economiche attuali. 
Nello scenario di riorientamento , la progressiva eliminazione dei pagamenti diretti si 
tradurrebbe in una profonda ri strutturazione del settore e in  aziende più estese e a più 
forte intensità di capitale. L’intensificazi one della produzione nelle regioni più fertili e 
l’abbandono delle terre nelle zone più svantaggiate avre bbero conseguenze negative 
sull’ambiente. Orientare la politica sulle misu re ambientali connesse allo sviluppo rurale 
consentirebbe di alleviare questi problemi ma non cont ribuirebbe a rafforzare la 
sostenibilità dell’agricoltura nell’insieme dell’Unione. La progressiva eliminazione dei pagamenti diretti porterebbe al fallimento di molte aziende agricole e imporrebbe un’ulteriore pressione sulla reddi tività delle zone rurali che presentano i tassi maggiori di 
disoccupazione e di emigrazione. 
4.1. Oneri amministrativi  
Alcuni elementi di un nuovo modello per i paga menti diretti, come il livellamento, la 
definizione degli “agricoltori in attività” e l’inverdimento potrebbero  rivelarsi gravosi, 
poiché comportano requisiti supplementari in materia di controllo. D’altra parte, il 
regime destinato ai piccoli agricoltori consen tirebbe di ridurre gli oneri amministrativi 
legati alla richiesta e alla concessione di pa gamenti diretti in relazione a tali beneficiari. 
Esistono attualmente alcune sovrapposizioni  fra le azioni agroambientali previste 
nell’ambito di un sostegno specifico del primo pilastro e della politica di sviluppo rurale 
la cui eliminazione, unita all’attuazione di una soluzione uniforme per gli aiuti 
accoppiati, condurrebbero a una semplificazione. Tuttavia, l’ introduzione di un’eventuale 
procedura di approvazione da parte della Commissione potrebbe ri velarsi ancora più 
gravosa, soprattutto per i servizi della Commissione. 
Il fatto di destinare in modo più mirato  i pagamenti agli agricoltori in attività 
richiederebbe una messa a punto assai precisa de lle definizioni in collaborazione con gli 
Stati membri nonché l’integrazione dei criteri di selezione a livello degli Stati membri nel 
registro SIGC. Ciò potrebbe richiedere uno sf orzo amministrativo considerevole per gli 
Stati membri, e sicuramente per gli agrico ltori, che dovranno forn ire la prova della 
propria ammissibilità fornendo informazioni de ttagliate complementari ed eventualmente 
allegando alla propria domanda  documenti giustificativi. 
 
IT 9   IT 4.2. Dimensione internazionale 
Le successive riforme della PAC hanno sensibilmente ridotto gli effetti di distorsione 
indotti da questa politica sui mercati inte rnazionali. Tutti gli scenari analizzati 
dovrebbero avere ripercussioni minime sui mer cati mondiali (inclusi quelli dei paesi in 
via di sviluppo). Ciò costituisce il risultato combinato delle precedenti riforme della PAC e dell’evoluzione attuale e prevista dei pr ezzi mondiali, che hanno messo l’UE nella 
condizione di dover subire i prezzi dei mercati agricoli senza potervi incidere. 
4.3. Confronto tra le opzioni 
Tutte e tre le opzioni sono intese a rafforzar e la competitività, la sostenibilità e la 
capacità di ripresa dell’agricoltura nell’ambito  di zone rurali dina miche, cercando in tal 
modo di adattare la PAC alla strategia Eur opa 2020, in particolare a livello di un utilizzo 
efficace delle risorse. A tal fine, sarà essenziale migliorare la produttività agricola favorendo la ricerca e il tras ferimento delle conoscenze e, più in generale, promuovendo 
gli approcci collaborativi. Di conse guenza, un ruolo importante è svolto 
dall’innovazione, grazie in part icolare all’imminente parten ariato europeo d’innovazione 
per la produttività e lo sviluppo sostenibil e dell’agricoltura; essa costituisce una 
condizione preliminare fondament ale per le diverse opzioni st rategiche. Questo elemento 
trasversale è presente in tutte e tre le opzi oni e non è stato dunque incluso nel raffronto di 
seguito riportato. 
In termini di bilancio, l’opzione di riorientamento  sarebbe chiaramente la meno onerosa 
in termini di pressioni sul bilancio dell’ UE, dal momento che prevede la progressiva 
eliminazione dei pagamenti diretti. Questa opz ione privilegia l’orientamento del settore 
agricolo verso il mercato e, dunque, l’acceler azione dell’adeguamento strutturale delle 
aziende agricole al fine di conseguire una maggiore redditivi tà. Essa esporrebbe inoltre il 
settore a rischi maggiori in term ini di stabilità dei mercati in assenza di reti di sicurezza 
adeguate e opportuni strumenti di gestione de i rischi, nonché al risc hio di una riduzione 
delle spese destinate al l’innovazione a causa  delle pressione esercita ta sui redditi agricoli. 
L’adeguamento strutturale nell’ambito di questa opzione avrebbe un costo sociale e 
ambientale significativo. I redditi calerebbe ro del 25% e la produzione verrebbe a 
concentrarsi nelle zone e nei settori più redditizi. 
Anche se le spese destinate a misure ambien tali maggiormente mirate nell’ambito dello 
sviluppo rurale venissero raddoppiate, tale sf orzo non consentirebbe di conseguire una 
gestione sostenibile delle terre sul territorio dell’UE, dato che verrebbe a mancare l’effetto leva dei pagamenti diretti abbinati ai requisiti di condizionalità. Inoltre, gli 
impatti sociali negativi, in particolare nelle  zone e nei settori che più dipendono dai 
pagamenti diretti (ad esempio, le grandi colture e le aziende lattiere, gli allevamenti estensivi di bovini, ovini e caprini) sarebbero tali che l’utilizzo temporaneo delle misure 
di aiuto alla ristruttur azione dell’asse 1 non basterebbe a co mpensare le perdite legate alla 
progressiva eliminazione dei pagamenti diretti.  L’assenza di misure dell’asse 3 potrebbe 
costituire una minaccia per il tessuto rurale, in  particolare nell’ambito di economie rurali 
diversificate, mettendo a rischio l’equilibrio territoriale. Questi risultati non sono nuovi, 
ma fanno eco a risultati analoghi ottenuti nei due studi pros pettici Scenar 2020. 
 
IT 10   IT All’altro estremo, l’opzione di aggiustamento  è quella che meglio consentirebbe di 
garantire la continuità della politica, con mi glioramenti limitati ma tangibili sia sul piano 
della competitività del settore agricolo che su l piano delle prestazioni  ambientali, grazie 
alla ridistribuzione dei pagamenti diretti, al rafforzamento della condizionalità, alla 
semplificazione e razionalizzazione degli stru menti di mercato e al sostegno a favore 
degli approcci cooperativi, nonché alla canali zzazione di risorse supplementari verso le 
nuove sfide connesse allo sviluppo rurale. Il prin cipale elemento di novità nell’opzione di 
aggiustamento è il riequilibrio dei pagamenti diretti fra gli Stati membri e all’interno di essi; per tale riequilibrio sono state analiz zate varie possibili opzioni. Il problema è di 
sapere come garantire una più equa ripart izione e un sostegno maggiormente mirato in 
linea con gli obiettivi strategici, evitando nel contempo gravi perturbazioni. La 
convergenza verso aliquote più uniformi e l’er ogazione di aiuti più mirati risulterebbe 
particolarmente vantaggiosa per gli Stati me mbri che risultano attualmente molto al di 
sotto della media UE. 
L’evoluzione verso un modello regionale (ins ieme all’inclusione della “terra nuda”) 
consentirebbe di riequilibrare gl i aiuti fra i diversi tipi di aziende agricole, in particolare 
negli Stati membri che applicano attualmente un modello storico, principalmente a favore di sistemi di produzione più estensivi. I se ttori dell’allevamento di  animali da pascolo, 
del vino e dell’orticoltura bene ficerebbero di fatto di quest a ridistribuzione, mentre le 
grandi colture, le aziende miste e le aziende lattiere verrebbero penalizzate. 
Restano tuttavia seri dubbi ci rca l’idoneità di questo scenar io a risolvere le principali 
sfide future in materia di clima e di ambiente , che sono anche alla ba se della sostenibilità 
a lungo termine dell’agricoltura. 
L’opzione di integrazione  tiene conto della necessità di  rendere la PAC più ecologica 
grazie alla componente “inverdimento” dei pa gamenti diretti. La sfida consiste nel 
concepire tale “inverdimento” in modo tale da  potenziare al massimo i vantaggi sia per 
l’ambiente che per la lotta contro il cambiamento clim atico nonché ga rantire l’uso 
sostenibile delle risorse naturali senza compro mettere l’equilibrio territoriale nell’insieme 
dell’UE e la competitività a lungo termine del settore agricolo e senza complicare 
inutilmente la gestione dei pagamenti diretti. 
L’analisi mostra che questo è possibile, pur  essendo inevitabile un certo aggravio 
amministrativo. L’impatto negativo sui redditi ch e ne risulta resta in media moderato (ma 
con variazioni significative tra gli Stati memb ri, le regioni e i sistemi agricoli). Esso 
verrebbe aggravato dall’adozione di una misu ra di diversificazione delle colture più 
ambiziosa, ma sarebbe alleviato nel caso di disposizioni più avanza te applicabili alle 
zone di interesse ecologico a causa degli effetti sul mercato.  
La componente di “inverdimento” consentirebbe inoltre di liberare f ondi nel settore dello 
sviluppo rurale che potrebbero essere destinat i a misure più avanzate a favore di azioni 
agroambientali e incentrate sul clima. L’effe tto combinato delle misure ambientali e di 
quelle di sostegno alle zone svantaggiate nell’ ambito dei due pilastri potrebbe in tal modo 
migliorare in misura significativa il contri buto della PAC alla fornitura di beni pubblici, 
ma al prezzo di sforzi amministrativi supplem entari necessari per gestire una struttura più 
complessa ed evitare la duplicazione delle mi sure. A condizione di trovare un equilibrio 
nella concezione delle misure e nella loro attuazione da pa rte degli Stati membri, questa 
opzione consente di salva guardare meglio l’equilibrio territoriale garantendo la 
sostenibilità a lungo term ine dell’agricoltura e delle zone rurali. 
 
IT 11   IT L’opzione di integrazione include altresì un  cambiamento significativo nella politica di 
sviluppo rurale. Ne dovrebbe risu ltare una politica più efficace, che offra risultati in linea 
con le priorità della strategia Europa 2020 ne ll’ambito di un quadro comune con gli altri 
fondi dell’Unione europ ea, a condizione che gli Stati memb ri e le regioni facciano un uso 
corretto delle possibili tà disponibili a livello della pr ogrammazione e che un più stretto 
coordinamento con gli altri fondi non elimin i le sinergie con il primo pilastro. La 
ripartizione del sostegno a favore dello sviluppo rurale ri specchierebbe inoltre con 
maggiore efficacia gli obiettivi strategici , tenendo conto nel c ontempo dell’attuale 
distribuzione.  
Infine, un sostegno più mirato grazie alle diverse componenti dei pagamenti diretti (in 
particolare il livellamento, il regime per i pi ccoli agricoltori e una migliore definizione 
della categoria degli “agricoltori in attività”) può contribuire ad accrescere l’efficacia in termini di sostegno ai redditi e fornitura di  beni pubblici ambientali.  Per quanto riguarda 
la catena di approvvigionamento alimentare, occorre trovare un equilibrio fra migliorare il potere contrattuale degli agricoltori e garantire la competitività e migliori prestazioni dell’intera catena.  
L’opzione di integrazione consentirebbe di  ottimizzare il valore aggiunto unionale 
mantenendo con maggiore efficacia un’agricoltura  sostenibile nell’i nsieme dell’Unione, 
affrontando importanti questioni transnaz ionali come il cambiamento climatico e 
rafforzando la solidarietà fra gli Stati memb ri; al secondo posto ve rrebbe l’opzione di 
aggiustamento e al terzo que lla di riorientamento.  
In termini di costi-efficienza
, l’opzione di integrazione cons entirebbe di fare il miglior 
uso possibile del bilancio massimizzando il valore aggiunto unionale. D’altro canto, 
l’opzione di aggiustamento risu lterebbe altrettant o onerosa per il bi lancio dell’Unione 
senza offrire risultati altrettanto ambizios i, mentre l’opzione di riorientamento 
consentirebbe di realizzare economie di bi lancio ma, al tempo stesso, ridurrebbe in 
misura significativa il campo di  applicazione e il valore aggi unto dell’azione dell’UE.  
Tabella 1: Raffronto delle opzioni per obiet tivo, valore aggiunto un ionale ed efficacia 
economica  
 Aggiustamento  Integrazione  Riorientamento  
Redditività della produzione 
alimentare  ++ +++ + 
Gestione sostenibile delle risorse 
naturali e l’azione per il clima + +++ ++ 
Sviluppo territoriale equilibrato ++ +++ + 
Valore aggiunto unionale ++ +++ + 
Efficacia economica + ++ + 
 
IT 12   IT Sulla base del raffronto sopra riportato, l’opzione preferita  è quella di integrazione, 
seguita da quella di aggiustamento e, infine, da quella di riorientamento. Tale valutazione 
coincide con le preferenze espresse ne ll’ambito della consultazione pubblica 
(cfr. allegato IX). Mentre l’opzione di aggiustamento potrebbe non risultare 
sufficientemente mirata e l’opz ione di riorientamento potre bbe rivelarsi troppo rischiosa, 
l’opzione di integrazione sembra trovare  il giusto equilibrio riorientando 
progressivamente la PAC verso gli obiettivi della strategia Europa 2020, equilibrio che 
dovrà essere altresì trovato nell’a pplicazione dei diversi elementi. 
5. SORVEGLIANZA E VALUTAZIONE DEI COSTI , DEI BENEFICI E DELLA 
REALIZZAZIONE DEGLI EFFETTI AUSPICATI  
In futuro sarà importante rafforzare la sorveg lianza e la valutazione della PAC, compresi 
i nuovi elementi di elaborazi one delle politiche introdotti nel primo pilastro, come 
l’inverdimento. Il futuro sistema di sorvegli anza e valutazione applicabile allo sviluppo 
rurale dovrebbe inoltre rispecchiare in modo più adeguato l’a pproccio strategico 
rafforzato con indicatori comuni fondati su obi ettivi e priorità, nonché facilitare l’uso 
della valutazione come strumento di gestio ne lungo tutto il periodo di programmazione. 
Inoltre, la sorveglianza e la valutazione rela tive ai due pilastri dovr ebbero essere riunite 
nell’ambito di un quadro comune al fine di mi surare i risultati della PAC nel suo insieme 
nel quadro della strategia Europa 2020. A tal fine, è in corso un processo per la messa a punto di un insieme comune di indicatori lega ti agli obiettivi strate gici, comprendente:  
– indicatori di impatto conne ssi ad obiettivi generali; 
– indicatori di risultato connessi ad obiettivi specifici; 
– indicatori di prodotto co nnessi alle spese inerenti ai vari strumenti. 
Inoltre, per ovviare alla mancanza di dati dis ponibili, ad esempio per quanto concerne gli 
indicatori di sostenibilità, si prevede anch e di avviare un progetto pilota che metta in 
opera un processo che, colmando la mancanza di dati relativi agli  indicatori a livello 
dell’azienda agricola, consenti rebbe di migliorare la sorveglianza e la valutazione delle 
riforme messe in atto.