-~ COMMISSIONE DELLE COMVNITA EUROPEE 
COM(94) 260 def. 
Bruxel Jes, 23.06.1994 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
RELATIVA A NUOVI ORIENTAMENTI IN MATERIA DI 
RESPONSABILITA' DEL PRESTATORE DI SERVIZI 
Antefatto COMUNICAZIONE PELLA CQMMISSIQNE 
RELATIVA A NUOVI ORIENTAMENTI IN MATERIA DI 
RESPONSABILITA' DEL PRESTATORE DI SERYJZI 
{l) L'idea di una direttiva sulla responsabilità del prestatore di servizi è emersa ~ltanto 
di recente dopo l'adozione della direttiva "responsabilità per danno da. prodotti 
difettosi" del 19851. Precedentemente, non era ·stata avviata nessuna azione 
comunitaria in questo settore sebbene fosse già stata contemplata la possibilità di 
... intervenire in materia di sicurezza dei servizi, in particolare all'atto della preparazione 
della direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti. 
(2) La direttiva del 1985 ha istituito un regime di responsabilità oggettiva per i danni 
causati dai prodotti difettosi. Per quanto concerne i servizi, una linea di pensiero 
inizialmente era favorevole all'unificazione dei regimi dei prodotti e dei servizi, il che 
avrebbe portato ad un regime di responsabilità oggettiva nel campo dei servizi. A 
seguito di un esame più approfondito si è tuttavia ritenuto preferibile non sovvertire 
i sistemi nazionali generalmente basati sulla responsabilità legata alla colpa. Alla fine, 
nella proposta adottata daHa Commissione il 24 ottòbre 1990, è stato accolto ~n 
sistema che prevede una responsabilità legata alla colpa con inversione dell:onere :· 
della prova. 
Direttiva del Consiglio del 25 luglio 1985 relativa al ravvicinamento delle 
disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in 
materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi (85/374/CEE)- GU CE L 
210 del 07.08.1985, pag. 29. 
(3) E' il caso inoltre di sottolineare che la direttiva del 1985 sulla responsabilità per 
danno da prodotti difettosi era motivata non soltanto dalla sollecitudine di tutelare i 
consumatori, ma anche da imperativi di concorrenza, considerata l'ampia circolazione 
dei prodotti. 
( 4) Al di là degli aspetti relativi alla concorrenza in materia di servizi, l'obiettivo 
principale della proposta dell'ottobre 1990 era la sicurezza dei servizi per accrescere 
la fiducia dei consumatori nel mercato interno. La scelta di un'azione mirante 
all'armonizzazione del regime di responsabilità è stata il mezzo prescelto per 
conseguire questa condizione di sicurezza. L'idea di fondo era infatti che i prestatori 
di servizi avrebbero avuto tutto l'interesse a fornire servizi sicuri che non 
provocassero danni piuttosto di dover recare la prova di essere esenti da colpa o, in 
sua assenza, di dover indennizzare le vittime. 
Bilancio dei lavori 
(5) La proposta ha ricevuto un'accoglienza positiva da parte della commissione per la 
protezione dell'ambiente, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori del Parlamento 
europeo nonché, in generale, delle associazioni dei consumatori. La commissione per 
-i problemi economici e monetari del Parlamento europeo ha anch'essa adottato alcuni 
emendamenti favorevoli ai consumatori. 
(6) Per converso, il Comitato economico e sociale ha formulato nel 1991 un parere 
negativo e diversi settori professionali hanno espresso reazioni negative. In seno alla 
commissione giuridica e per i diritti dei cittadini, competente per il merito di questo 
dossier presso il Parlamento europeo, la proposta ha suscitato vivi dibattiti sfociati 
infine nen•adozione di emendamenti che rischierebbero di svuotare la proposta 
di una parte sostanziale del suo contenuto, in particolare con t·esct~one di una 
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serie di settori importanti. Poiché il dossier le era stato rinviato in seguito alla 
sessione plenaria del Parlamento europeo del gennaio 1993, la commissione giuridica 
ha chiesto, nella sua riunione del 22 e 23 novembre 1993, di ·essere investita di una 
nuova proposta in materia. 
(7) Tra i dibattiti sulla proposta della Commissione sono emerse tre ipotesi alternative 
per un'eventuale regime comunitario. 
a) Una responsabilità legata alla colpa con l'inversione dell'onere della prova, 
come dalla proposta della Commissione. 
b) La commissione giuridica e per i diritti dei cittadini del Parlamento europeo ha 
elaborato una formula di responsabilità legata alla colpa per le obbligazioni di 
mezzi e una responsabilità oggettiva, vale a dire avulsa dalla colpa, per le 
obbligazioni di risultato. 
c) La terza ipotesi è ancora allo stadio di elaborazione e non è ancora stata 
dibattuta. Essa prevedrebbe un regime di responsabilità legata alla colpa con 
l'inversione dell'onere della prova e introdurrebbe la nozione di difetto del 
servizio. Il difetto di servizio sarebbe definito rispetto alla legittima aspettativa 
e dovrebbe essere dimostrato dal consumatore. 
(8) Dall'insieme delle discussioni sono emersi due elementi principali: 
da un lato, e cio' risulta dalle due ultime formule evocate al punto 7, il 
sentimento di debolezza del consumatore nel caso di una controversia con un 
professionista risulta il più delle volte da uno sfasamento tra le aspettative del 
consumatore e il contenuto effettivo dell'impegno del professionista; 
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daiPaltro, è necessario tener conto delle specificità dei diversi settori dei 
servizi, in particolare dei servizi nel campo dell'edilizia e della medicina. 
(9) Stando così le cose, sembra escluso che la proposta della Commissione possa essere 
adottata senza subire modifiche importanti che rischierebbero di swotarla di gran 
parte della sostanza. 
Sussidiarietà 
(IO) Il Consiglio europeo di Edimburgo ha peraltro preso atto, 1n una delle sue 
conclusioni, dell'intenzione della Commissione di rivedere diverse proposte, tra cui 
la direttiva "responsabilità del prestatore di servizi" per incentrarle su principi generali 
che gli Stati membri potrebbero completare. 
(11) Qualsiasi azione comunitaria in materia di sicurezza dei servizi dovrà d'ora innanzi 
tener conto dell'articolo 129 A del trattato sull'Unione europea in base al quale la 
Comunità contribuisce al conseguimento di un livello elevato di protezione dei 
consumatori. 
Riorientamento dell'azione della Commissione 
(12) La problematica della responsabilità del prestatore di servizi va ricollocata in un 
contesto più ampio di quello in cui si iscriveva la proposta del 1990. Al di là dello 
sviluppo della sicurezza dei servizi, la preoccupazione della Commissione interessa 
infatti, in linea generale, il ruolo del consumatore nei suoi rapporti col 
prestatore di servizi e la difficoltà di ricorrere alla giustizia in caso di 
controversia. Si devono percio' esaminare tutte le opzioni possibili per meglio tener 
conto di questa preoccupazione generale. 
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( 13) Per quanto concerne i rapporti tra i consumatori e i prestatori di servizi deve essere 
assicurata una migliore informazione dei consumatori. Detta informazione è 
funzionale ad una definizione, quanto più chiara possibile, del contenuto dell'impegno 
del prestatore e, di conseguenza, dellà legittima aspettativa del consumatore. 
L'elaborazione di norme, di codici di comportamento e di regole di categoria, cui il 
prestatore potrebbe rifarsi, consentirebbe di meglio definire l'impegno e la legittima 
aspettativa che ne deriva. La Commissione intende stimolare e sostenere, a livello 
comunitario, lo sviluppo di simili regole volontarie, anche se si tratta di un'operazione 
di lungo respiro, e senza che cio' escluda l'eventuale ricorso allo strumento delle 
direttive. 
{14) Inoltre, eventuali soluzioni potrebbero essere individuate nell'ambito del seguito che 
si darà al Libro verde che la Commissione ha adottato in merito alle garanzie dei beni 
di consumo e dei servizi post-vendita (doc. COM(93) 509 del 15 novembre 1993). 
(15) Per quanto concerne l'accesso alla giustizia, è giocoforza constatare che esso rimarrà, 
in quanto tale, difficile e costoso, anche se un regime di responsabilità semplificato 
e maggiormente favorevole ai consumatori consentirebbe di incoraggiare soluzioni di 
tipo transattivo. Le esigenze dei consumatori, ma anche in molti casi gli interessi dei 
prestatori stessi, richiedono l'elaborazione di formule per una risoluzione semplificata 
delle controversie. La relazione Sutherland ha già sviluppato diverse idee 1n 
proposito. La creazione di istanze d'arbitrato, segnatamente l'istituzione di 
mediatori,consentiranno di fare passi concreti in avanti pur nel rispetto delle 
esigenze dei diversi settori. La Commissione formulerà proposte precise a seguito del 
Libro verde da essa adottato sull'accesso dei consumatori alla giustizia e la 
risoluzione delle controversie in materia di consumo nell'ambito del mercato unico 
(doc. COM{93) 576 del 16 novembre 1993). 
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(16) Inoltre bisognerà tenere maggiormente conto delle specificità dei diversi servizi. A 
tal fine la Commissione preparerà, se del caso, progetti di testi relativi a settori in cui 
si avvertano esigenze particolari. 
ConclllSione 
(17) L'insieme di queste constatazioni, la reazione negativa del Comitato economico e 
sociale e della commissione competente per il merito in seno al Parlamento europeo 
nonché le vivaci critiche provenienti da diversi ambienti professionali del settore dei 
servizi e la necessità di esaminare la problematica della responsabilità del prestatore 
di servizi in un contesto più ampio inducono la Commissione a proseguire i lavori 
in questo settore importante sulla base di nuovi orientamenti. Cio' implica il ritiro 
della proposta del 20 dicembre 1990. Ritirare la proposta non significa pero' 
rinunciare a garantire la sicurezza dei servizi, ma anzi riesaminare il modo migliore 
per pervenirvi dopo aver espletato le consultazioni appropriate. 
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