I principi di sussidiarietà e di proporzionalità: rafforzarne il ruolo nel processo di definizione delle politiche dell'UE

Voglio che la nostra Unione si concentri di più sulle cose che contano, sulla base del lavoro già svolto dalla Commissione. Non dobbiamo intrometterci nella vita dei cittadini europei regolandone ogni aspetto. Dobbiamo essere grandi sulle grandi questioni. Non dobbiamo irrompere con un fiume di nuove iniziative né cercare di appropriarci di altre competenze. Dobbiamo anzi restituire competenze agli Stati membri quando ha senso farlo.

Discorso sullo stato dell'Unione 2017 del presidente Jean-Claude Juncker.

1.Introduzione

Questa Commissione, che ha dato priorità alle questioni che contano, ha posto al centro del suo operato la definizione delle politiche basata su dati di fatto e il principio "legiferare meglio". Ha proposto programmi di lavoro snelli basati sulle dieci priorità del presidente Juncker. La Commissione ha sottolineato la necessità di essere grande sulle grandi questioni e modesta sulle altre.

La sussidiarietà e la proporzionalità costituiscono elementi centrali del programma "Legiferare meglio" utilizzato dalla Commissione per preparare le proposte politiche. La Commissione ha investito massicciamente nel programma "Legiferare meglio" che è entrato a far parte del suo DNA. Gli insegnamenti tratti dalle esperienze precedenti e l'opinione dei portatori di interessi e della società civile sono fattori imprescindibili del processo di definizione delle politiche che precede l'adozione di nuovi atti legislativi. L'impegno della Commissione è stato riconosciuto di recente dall'OCSE che la annovera ai primi posti per quanto riguarda le buone pratiche di regolamentazione. Non per questo dormiamo sugli allori. La Commissione sta facendo il bilancio del pacchetto di riforme che interessa tutto il ciclo di politiche avviato nel maggio 2015, il cui obiettivo era promuovere l'apertura e la trasparenza del processo decisionale dell'UE, migliorare la qualità della nuova legislazione grazie a migliori valutazioni dell'impatto di progetti e modifiche di atti normativi e promuovere una revisione costante e coerente delle normative UE vigenti. L'esercizio di valutazione si concentrerà sulle modalità per perfezionare e migliorare ulteriormente il programma "Legiferare meglio", anche in relazione alla sussidiarietà e alla proporzionalità.

L'esercizio di valutazione si svolge in concomitanza con la riflessione sul futuro dell'Europa, tema al quale la Commissione ha dedicato un libro bianco nel marzo 2017, dove presentava cinque scenari per illustrare il possibile volto dell'Unione nel 2025, avviando un processo articolato su oltre 2000 manifestazioni pubbliche intese a consentire agli europei di avere voce in capitolo sul futuro della loro Unione. Facendo riferimento a questo dibattito, nel discorso sullo stato dell'Unione del 2017 il presidente Juncker ha presentato la sua visione di un'Unione più democratica basata su libertà, uguaglianza e Stato di diritto. Per far avanzare tale riflessione, il presidente Juncker ha istituito una task force "Sussidiarietà e proporzionalità" incaricata di sottoporre al vaglio tutti i settori di intervento per assicurarsi che l'Unione intervenga soltanto negli ambiti in cui può garantire un valore aggiunto e, in particolare, di esaminare in modo più approfondito lo scenario 4 "Fare meno in modo più efficiente", in base al quale l'Unione dovrebbe concentrare le proprie limitate risorse su un numero ridotto di attività per conseguire le sue priorità in modo più efficiente.

La Commissione ha già registrato progressi nella ricerca delle modalità per realizzare le politiche dell'Unione in modo più efficiente, riducendo gli interventi a livello dell'Unione e aumentandoli a livello nazionale. Oggi, più del 97% delle misure di aiuto di Stato è attuato direttamente a livello nazionale, regionale o locale, sulla base di criteri chiaramente definiti, senza bisogno di previa approvazione della Commissione. Il conferimento di poteri alle autorità nazionali garanti della concorrenza ha consentito loro di adottare l'85% delle decisioni di applicazione in materia di concorrenza a partire dal 2004. La proposta di semplificazione della politica agricola comune riconosce la diversità delle situazioni locali all'interno dell'Unione, riassegnando alle autorità nazionali la responsabilità di attuare soluzioni efficaci e su misura per sostenere l'agricoltura e l'ambiente.

In prospettiva futura la metodologia elaborata durante il mandato di questa Commissione dovrebbe essere ulteriormente integrata nelle attività della Commissione e divenire parte integrante di un processo di riflessione continuo per valutare in che misura l'UE debba intervenire o meno per regolamentare la vita quotidiana dei cittadini. Tenendo in mente questo obiettivo, la presente comunicazione illustra in che modo rafforzare il ruolo dei principi di sussidiarietà e proporzionalità nella definizione delle politiche dell'UE. In particolare essa segna l'inizio degli interventi che saranno attuati dalla Commissione per dare seguito alle raccomandazioni della task force, indicando anche gli ambiti in cui dovranno intervenire altri soggetti. La Commissione intende definirne più nel dettaglio le modalità nell'ambito della valutazione del programma "Legiferare meglio" nella prima metà del 2019, dopo aver sentito il parere di tutti i soggetti interessati.

2.L'importanza della sussidiarietà e della proporzionalità

Il principio di sussidiarietà ha un ruolo centrale nelle attività dell'Unione. A norma dei trattati gli Stati membri hanno conferito all'Unione determinate competenze, il cui uso è disciplinato dal principio di sussidiarietà. Nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se gli obiettivi perseguiti non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione prevista, essere conseguiti meglio a livello di Unione.

La verifica del rispetto di tale principio è essenzialmente una questione politica di competenza delle istituzioni dell'UE e dei parlamenti nazionali. Tenendo presente quanto sopra, il presidente Juncker ha sottolineato nei suoi orientamenti politici l'importanza di rafforzare l'interazione con i parlamenti nazionali con l'obiettivo, tra l'altro, di avvicinare l'Unione ai suoi cittadini. I protocolli n. 1 e n. 2 dei trattati sottolineano il ruolo dei parlamenti nazionali all'interno dell'Unione e conferiscono loro il potere di verificare il rispetto della sussidiarietà. In particolare le proposte di atti legislativi formulate dalla Commissione devono essere trasmesse ai parlamenti nazionali che dispongono di un periodo di otto settimane per presentare un parere motivato e ad ogni parlamento nazionale sono assegnati due voti. Se il loro voto combinato è superiore a una determinata soglia, la Commissione deve riesaminare la proposta e spiegare per quale motivo decide di mantenerla, modificarla o ritirarla. Se, nel caso di una proposta soggetta a procedura legislativa ordinaria, il voto dei parlamenti nazionali fa registrare una maggioranza semplice, la Commissione deve giustificare il motivo per cui mantiene la proposta (qualora non decida di ritirarla o di modificarla) e il Parlamento europeo e il Consiglio devono valutare se la proposta sia compatibile con il principio di sussidiarietà. Se la maggioranza semplice dei deputati al Parlamento europeo, oppure il 55% dei membri del Consiglio, ritiene che la proposta non sia compatibile con il principio di sussidiarietà, tale proposta non è oggetto di ulteriore esame. La Corte di giustizia dell'Unione europea si pronuncia sulle azioni che comportano una violazione del principio sussidiarietà in seguito a un ricorso presentato dagli Stati membri (o da essi notificato a nome dei rispettivi parlamenti nazionali) o dal Comitato delle regioni, qualora esso abbia il diritto di essere consultato a norma del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

In pratica, la sussidiarietà è finalizzata a individuare il miglior livello di governance per la definizione e l'attuazione delle politiche. L'Unione dovrebbe intervenire soltanto quando è necessario e se il suo intervento garantisce chiari benefici rispetto alle misure adottate a livello nazionale, regionale o locale. Il valore aggiunto potenziale dell'azione dell'UE e il costo di un mancato intervento dell'UE (indicato spesso come "il costo della non Europa") sono concetti strettamente interrelati. La valutazione politica del fatto che un particolare strumento strategico dell'UE possa garantire un valore aggiunto può cambiare nel tempo in funzione delle priorità politiche del momento.

La sussidiarietà è spesso caratterizzata come una scelta tra l'intervento dell'UE o l'assenza di interventi. Ciò non è esatto. Sussidiarietà significa garantire margini di manovra per assicurarsi che l'intervento avvenga al livello di governance più appropriato. Gli Stati membri sono inoltre liberi di agire quando non lo fa l'Unione e un intervento può essere necessario a tutti i livelli di governance per una determinata politica. In generale la Commissione esamina la dimensione unionale dei problemi e l'impatto di ogni nuova iniziativa.

Il principio di proporzionalità prevede che il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitino a quanto necessario per conseguire gli obiettivi previsti. Il protocollo n. 2 illustra più in dettaglio i requisiti di proporzionalità per i progetti di atti legislativi. Tutti gli oneri, siano essi finanziari o amministrativi, che ricadono sull'Unione, sui governi nazionali, sugli enti locali e regionali e sugli operatori economici, devono essere il meno gravosi possibile e commisurati all'obiettivo da conseguire. Per la Commissione ciò significa realizzare le politiche ambiziose dell'Unione nel modo più semplice ed economico, evitando inutili oneri amministrativi. Si tratta di trovare il corretto equilibrio tra l'intensità della misura proposta e gli obiettivi perseguiti. La proporzionalità è una pietra angolare dei programmi "Legiferare meglio" e "Controllo dell'adeguatezza della regolamentazione" della Commissione. La Corte di giustizia svolge il ruolo di arbitro supremo in materia di proporzionalità e può annullare atti legislativi se ritiene che tale principio sia stato violato.

Data l'importanza di una corretta applicazione di entrambi i principi, e alla luce dello stretto rapporto tra la Commissione e i parlamenti nazionali, la Commissione pubblica ogni anno una relazione in materia. Alla presente comunicazione sono allegate la relazione annuale 2017 sui rapporti tra la Commissione europea e i parlamenti nazionali e la relazione annuale 2017 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.

3.Sussidiarietà e proporzionalità: elementi essenziali per legiferare meglio

La sussidiarietà e la proporzionalità sono elementi fondamentali della metodologia della Commissione per legiferare meglio basata sui tre processi fondamentali di valutazione, valutazione d'impatto e consultazione dei portatori di interessi. La Commissione ha investito notevoli risorse per migliorare tale metodologia. I cambiamenti apportati hanno permesso di migliorare in modo significativo la valutazione della sussidiarietà e della proporzionalità:

–la Commissione ha aumentato la trasparenza, la legittimità e la responsabilità del proprio operato. Tramite il sito "Contribuire al processo legislativo" i portatori di interessi sono in grado di partecipare a pieno titolo ai lavori della Commissione durante tutto il ciclo delle politiche, fornendo pareri sulle idee iniziali e osservazioni sulle proposte adottate dalla Commissione e sui progetti di atti delegati e di esecuzione.