COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
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SîiïSf':;': Bruxelles, 20.11.1996 
COM(96) 570 def. 
ill SULLE RELAZIONI TRA L'UNIONE EUROPEA EI PAESI ACP 
ALL'ALBA DEL XXI SECOLO 
Sfide e opzioni per un nuovo partenanato 
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1 M • (presentato dalla Commissione) 

Principali temi di discussione 
Il mondo è in profonda mutazione. Il crollo del blocco dell'Europa orientale e la fine 
della rivalità Est-Ovest hanno sconvolto la scena politica ed economica internazionale, 
aprendo la via ad una maggiore cooperazione basata su valori e principi comuni, ma 
portando anche a modificare gli interessi geostrategici e creando rischi nuovi e più 
diffusi. Sul piano economico, l'espansione dell'economia di mercato e la fine delle 
relazioni esclusive o privilegiate hanno modificato le condizioni della domanda e 
dell'offerta sui mercati internazionali. La conclusione dei negoziati commerciali 
dell'Uruguay Round crea un nuovo contesto multilaterale, accelerando il processo di 
mondializzazione dell'economia dovuto ai progressi tecnologici e alla liberalizzazione 
delle politiche economiche avviata negli anni '80. L'interdipendenza aumenta e si 
estende, oltre che alle sfere economiche e finanziarie, al settore sociale e all'ambiente. 
Contemporaneamente, mentre le politiche nazionali perdono il margine di manovra, 
nascono nuove fratture, alimentate dagli effetti dell'esclusione, dalla frammentazione del 
tessuto sociale nei paesi industrializzati, nelle economie in transizione e nei paesi in via 
di sviluppo, dall'aumento delle disuguaglianze e dall'emarginazione dei paesi più poveri. 
Tali fratture sono elementi di instabilità, che si traducono nell'ascesa di estremismi di 
tipo nazionalista o integralista. 
La nuova situazione internazionale ha portato l'Unione europea a ridefinire i propri 
interessi politici e di sicurezza e ad imprimere un nuovo slancio alla dimensione politica 
del processo di integrazione europea. Il Trattato sull'Unione europea ha conferito una 
nuova base istituzionale per la definizione di una politica estera e di sicurezza comune 
(PESC), la quale resta però insufficientemente sviluppata per servire efficacemente gli 
interessi comuni degli Stati membri e i cui meccanismi attualmente sono oggetto di 
discussioni nell'ambito della Conferenza intergovernativa (CIG). Il trattato ha però 
fornito anche una base istituzionale alla politica europea di cooperazione allo sviluppo. 
L'Unione si prepara ad importanti trasformazioni 
L'Unione sarà caratterizzata da profondi mutamenti, proprio al momento dalla nascita 
del nuovo partenariato con i paesi ACP. 
Sul piano interno, gli effetti del mercato interno e la prospettiva del passaggio alla 
moneta unica, la revisione del trattato e le altre riforme istituzionali in discussione 
nell'ambito della CIG, l'elaborazione di un nuovo accordo finanziario a medio termine 
e la prospettiva dell'ampliamento ai paesi associati dell'Europa centrale ed orientale, ai 
paesi baltici, a Cipro e a Malta rappresentano altrettanti laboratori per i prossimi anni 
e preparano l'Europa ad affrontare le sfide del XXI secolo. 
Nel quadro delle sue relazioni esterne, nei confronti dei paesi in via di sviluppo e delle 
economie in transizione, l'Unione europea è inoltre impegnata in una serie di nuove 
iniziative. 
L'Unione ha concluso accordi di associazione con la maggior parte dei paesi europei 
dell'ex blocco orientale candidati all'adesione. Parallelamente, offre il proprio sostegno 
al processo di trasformazione economica e politica delle repubbliche dell'ex Unione 
Sovietica ed ha concluso accordi commerciali con alcune di esse. 
Nell'ambito delle relazioni con i paesi terzi mediterranei, ha convenuto un nuovo quadro 
di partenariato multilaterale e duraturo che lega 27 paesi, è complementare al 
potenziamento delle relazioni bilaterali e si compone di tre sezioni: da un lato quella 
politica e di sicurezza, dall'altro quella economica e finanziaria (che prevede in 
particolare la creazione progressiva di una zona di libero scambio) e infine quella sociale, 
culturale e umana. 
L'Unione ha altresì deciso di rafforzare le proprie relazioni con l'America latina, 
nell'ambito di una triplice strategia, che prevede l'approfondimento del dialogo politico 
tra le due regioni, un sostegno in vista del rafforzamento del libero scambio e un 
appoggio istituzionale al processo di integrazione regionale, nonché azioni e programmi 
di cooperazione finanziaria e tecnica incentrati su alcuni principi prioritari. 
Ha infine adottato una nuova strategia nelle sue relazioni con i paesi dell'Asia, volta a 
rafforzare la presenza economica europea in tale continente, a migliorare la 
comprensione reciproca e ad elaborare un nuovo approccio politico. 
Questi nuovi orientamenti rappresentano le risposte dell'Unione ai mutamenti in 
corso sulla scena politica ed economica internazionale e traducono la vocazione 
universale delle relazioni esterne dell'Unione nonché la loro varietà. 
La relazione tra PUnione europea e settanta paesi dell'Africa, dei Caraibì e del 
Pacifico entra progressivamente in una nuova fase 
La Convenzione di Lomé regge dal 1975 le relazioni commerciali e di cooperazione 
finanziaria tra l'UE ed i paesi ACP, che attualmente sono settanta. Avviata fin dal 1957, 
la politica comunitaria di cooperazione ha avuto alcune tappe decisive. Dopo i primi 
anni, nel corso dei quali sono stati associati alla Comunità i paesi e i territori 
d'oltremare, le relazioni di cooperazione sono proseguite nell'ambito delle Convenzioni 
di Yaounde e sono rimaste incentrate principalmente sull'Africa nera francofona fino alla 
metà degli anni '70. Dopo il primo ampliamento della Comunità, in un contesto 
economico internazionale estremamente mutevole, l'Europa ha cominciato ad allargare 
l'ambito geografico della sua politica di cooperazione: da un lato estendendo la prima 
Convenzione di Lomé ad altri paesi ACP e, dall'altro, tessendo progressivamente 
relazioni di associazione e di cooperazione con altre regioni del mondo in via di 
sviluppo. 
La Convenzione di Lomé è stata oggetto di adattamenti successivi ogni cinque anni, che 
hanno permesso di adeguare il dispositivo in funzione dell'evoluzione economica e 
politica, di introdurre nuovi strumenti di cooperazione e di stabilire nuove priorità. Gli 
ultimi adattamenti risalgono al 19951. 
Le prime tre Convenzioni restavano in vigore ognuna per un periodo di cinque anni. La quarta 
Convenzione copre il periodo dal marzo 1990 al febbraio 2000 e comprende un protocollo 
finanziario concluso percinque anni. Insieme ai negoziati relativi al secondo protocollo finanziario, 
nel 1995 vi è stata una "revisione intermedia" della Convenzione. Il testo della Quarta Convenzione 
L'Unione ha inoltre messo a punto progressivamente, al di fuori della Convenzione di 
Lomé, altri strumenti specifici di cooperazione con i paesi in via di sviluppo,' creando 
linee di bilancio tematiche (relative alla desertificazione, alla lotta contro l'AIDS, ecc.) 
relative altre politiche comunitarie - in particolare la politica scientifica attraverso il 
programma quadro di ricerca e sviluppo (PQRS) - che possono offrire sostegno alla 
politica di cooperazione allo sviluppo. I paesi ACP in particolare possono beneficiare di 
questi vari strumenti. 
L'Unione ha inoltre definito nuovi orientamenti politici generali in un certo numero di 
settori della cooperazione, in seguito al dibattito avviato nel 1992 sulle "prospettive di 
cooperazione all'orizzonte 2000"2, al fine di applicare le nuove disposizioni del trattato 
relative alla politica europea di cooperazione3. 
Alla vigilia del XXI secolo è necessaria una profonda riflessione sugli orientamenti 
futuri delle relazioni dell'Unione europea con i paesi ACP. La prossima scadenza 
dell'attuale Convenzione, nel febbraio 2000, e l'obbligo contrattuale di avviare i 
negoziati fra le due parti al più tardi diciotto mesi prima di tale data, nonché la 
necessità di definire, nell'ambito delle norme più rigorose dell'OMC, un quadro di 
cooperazione commerciale pienamente conforme alle nuove norme multilaterali, 
forniscono un'occasione privilegiata per procedere a tale riflessione ed avviare un 
ampio dibattito sul futuro delle relazioni tra l'UE e gli ACP. 
Il dibattito sul futuro delle relazioni UE-ACP deve anzitutto tener conto del nuovo 
contesto globale 
Il nuovo panorama mondiale non soltanto modifica gli interessi oggettivi dell'Unione 
e dei suoi partner in via di sviluppo ma, per una protagonista come l'UE, implica 
anche maggiori responsabilità, che sono anzitutto di ordine politico: l'Unione deve 
sostenere attivamente i processi di apertura avviati alla fine della guerra fredda nel corso 
della seconda metà degli anni '80 e in particolare contribuire ad assicurare la vitalità dei 
processi di democratizzazione ancora fragili in numerosi paesi ACP. Tali responsabilità 
sono anche di ordine economico: l'Unione deve mitigare gli effetti della 
globalizzazione, inserendo gli adeguamenti necessari sul piano interno per migliorare le 
prospettive di occupazione e combattere l'esclusione, partecipando attivamente alla 
cooperazione economica internazionale, contribuendo alla formulazione e al rispetto di 
norme multilaterali ed agevolando il progressivo inserimento dei paesi in via di sviluppo 
nell'economia mondiale. Tra i vari aspetti della mondializzazione, il nuovo corso verso 
la società dell'informazione contribuisce a creare un nuovo panorama economico, 
fornendo nel contempo prospettive senza precedenti in settori come il commercio 
internazionale, l'istruzione o la sanità, nonché rischi di maggiore emarginazione per i 
paesi che non hanno accesso alle reti mondiali dell'informazione. 
Per l'Europa, che affronta difficoltà nell'adeguare i suoi sistemi economici e sociali 
e deve svolgere la sua azione politica in un mondo divenuto multipolare e prepararsi 
di Lomé riveduta dall'accordo firmato a Maurizio il 4 novembre 1995 è stato pubblicato nel 
"Courrier ACP-UE" n. 154, di gennaio-febbraio 1996. 
SEC(92) 915 del 15.5.1992 e dichiarazione del Consiglio del novembre 1992. 
Articoli da 130 U a 130 Y del Trattato sull'Unione europea. 
in 
all'adesione dei paesi dell'Est, la cooperazione allo sviluppo e in particolare le sue 
relazioni con i paesi ACP assumono ormai una nuova dimensione: come voler 
affermare un ruolo di protagonista mondiale senza una strategia responsabile nei 
confronti delle varie regioni del Sud, in particolare delle più esposte ai rischi di 
povertà e di emarginazione? 
Al fine di contribuire a ridurre la povertà e le disuguaglianze nei livelli di sviluppo 
nel mondo, l'operato dell'Unione è strettamente legato anche al perseguimento degli 
obiettivi di pace e di stabilità, nonché alla necessità di gestire meglio le 
interdipendenze e le minacce globali e di favorire forme di sviluppo più compatibile 
con i valori politici e sociali europei. 
Infine, la politica di cooperazione dell'Unione rappresenta per l'Europa la porta 
d'accesso a regioni che hanno un potenziale di sviluppo notevole e che cominciano ad 
organizzarsi. 
Con l'approssimarsi del XXI secolo, le relazioni UE^-ACP dovranno proseguire su 
nuove basi onde tener conto dell'evolversi delle condizioni politiche ed economiche 
per lo sviluppo e delle motivazioni europee, che sono fondamentalmente cambiate. 
Il periodo coloniale e postcoloniale si è concluso ed un ambiente internazionale 
politicamente più aperto consente ormai di stabilire in modo meno ambiguo le 
responsabilità di ciascun partner. 
L'obiettivo principale è accrescere l'efficacia della cooperazione, ma il dibattito deve 
anche essere alimentato dagli insegnamenti che occorre trarre dall'esperienza 
acquisita dalla Comunità nel corso di quattro decenni di cooperazione con gli ACP 
Di fronte a un bilancio globale modesto della cooperazione UE-ACP e a un certo 
scetticismo riguardo alle possibilità di sviluppo dei paesi ACP, a causa di pressioni di 
bilancio persistenti nei paesi donatori e di una tendenza al "ripiegamento su se stessi" 
dovuta alle difficoltà sociali in Europa, i partner sono oggi tenuti a porre l'accento 
sull'efficacia della cooperazione e a rivedere le priorità al fine di rispecchiare meglio le 
preoccupazioni delle società europee e degli ACP. 
La cooperazione comunitaria rappresenta un notevole apporto per numerosi paesi ACP 
ed ha innegabilmente contribuito a migliorare le condizioni di vita delle loro popolazioni. 
Spesso è stata un laboratorio di idee nuove ed in un certo numero di settori ha sviluppato 
capacità unanimemente riconosciute. Ma, come ogni tipo di cooperazione, presenta anche 
debolezze. Un esame critico dei risultati della cooperazione UE-ACP permette di 
individuarle a tre livelli. 
Anzitutto, a livello del quadro generale in cui si inseriscono le azioni di 
cooperazione: è giocoforza constatare che il principio del partenariato ha perso la 
propria sostanza e si è concretato soltanto parzialmente. In termini politici, la 
dipendenza dagli aiuti, le necessità di breve termine e la gestione delle situazioni di crisi 
hanno progressivamente dominato le relazioni fra i due partner. Per quanto, riguarda il 
dialogo sulle politiche economiche e sociali, il partenariato si è rivelato difficile da 
realizzare con paesi dotati di scarse capacità istituzionali e di sistemi di gestione pubblica 
IV 
spesso poco efficienti; tali paesi sono stati propensi a limitare il partenariato alla 
cogestione quotidiana delle risorse. 
Quindi, a livello delle politiche di cooperazione: gli studi di valutatone avviati 
dall'UE hanno generalmente evidenziato la pertinenza della cooperazione finanziaria 
e tecnica europea rispetto agli obiettivi comunitari e alle necessità dei paesi beneficiari, 
nonché tassi di efficacia relativamente alti, in particolare per quanto riguarda i progetti 
di infrastrutture e gli interventi nei settori sociali. Ciò nonostante, il contesto 
istituzionale e di politica economica nel paese beneficiario spesso ha rappresentato 
un grande ostacolo, riducendo l'impatto della cooperazione comunitaria sul 
miglioramento delle condizioni di vita e sull'aumento del livello di sviluppo. 
L'impatto delle preferenze commerciali nel complesso è stato deludente. Questo 
strumento, in particolare- i protocolli relativi a prodotti specifici, ha indubbiamente 
contribuito in modo significativo ai successi commerciali di alcuni paesi4, che nel 
contempo hanno saputo adottare politiche di diversificazione adeguate. Nella maggior 
parte dei paesi ACP sono però mancate le politiche economiche e le condizioni 
strutturali interne necessarie allo sviluppo degli scambi economici e commerciali. 
Inoltre, tre fatti nuovi devono ormai essere presi in considerazione nell'esaminare la 
possibilità di un nuovo regime commerciale: gli accordi di Marrakech e il potenziamento 
dei meccanismi di composizione delle controversie che rischiano di mettere in questione 
il mantenimento di regimi preferenziali differenziati e non reciproci; l'accelerazione della 
liberalizzazione a livello multilaterale e interregionale; la crescente rilevanza di temi 
nuovi nelle discussioni internazionali sulle norme commerciali, quali l'ambiente, le 
politiche in materia di concorrenza, i codici relativi agli investimenti, le norme tecniche 
e sanitarie, il rispetto dei diritti sociali fondamentali, ecc. Queste evoluzioni modificano 
il valore relativo delle preferenze tariffarie. Dovrebbe inoltre essere preso in 
considerazione un altro elemento, vale a dire la possibilità di far partecipare i paesi ACP 
ai lavori volti a semplificare e ad armonizzare le norme sull'origine in vigore negli 
accordi preferenziali. 
Infine, per quanto riguarda la cooperazione finanziaria e tecnica: l'automaticità della 
concessione di una parte - oggi limitata - delle risorse finanziarie e la tendenza dell'UE, 
come di altri finanziatori, a sostituirsi a un partner che viene a mancare non hanno 
incoraggiato il reale impegno politico che ci si attendeva da parte dei governi dei paesi 
ACP. Si è verificato un certo scostamento nella misura in cui gli strumenti della 
cooperazione hanno avuto tendenza a dominare le politiche piuttosto che a servirle. 
La mancanza di flessibilità ha ridotto la capacità della cooperazione di adattarsi a un 
contesto economico e politico in rapido mutamento e di diffondere iniziative politiche 
nuove che rispecchiassero le preoccupazioni delle società europee e degli ACP nonché 
l'intento di aumentare in modo permanente l'efficacia degli aiuti. 
Il dibattito deve infine prendere in considerazione le nuove prospettive politiche* 
economiche e sociali dei paesi ACP . 
Costa d'Avorio, Giamaica, Maurizio, Zimbabwe, ecc. 
In un contesto mondiale e regionale in rapida evoluzione, i paesi ACP devono affrontare 
molteplici sfide: porre fine all'emarginazione economica e integrarsi negli scambi 
internazionali, introdurre le riforme politiche, economiche e sociali interne necessarie al 
funzionamento di una società democratica e di un'economia di mercato, assicurare le 
condizioni per lo sviluppo sostenibile e la riduzione della povertà in presenza di una 
crescita demografica che resta particolarmente forte. 
La constatazione della diversità tra i paesi in via di sviluppo in generale e all'interno 
del gruppo ACP in particolare rappresenta indubbiamente un elemento 
fondamentale. La transizione politica ed economica varia infatti enormemente da un 
paese all'altro. L'intervento dell'Unione sarà valutato in funzione della sua capacità di 
ridurre gli ostacoli che si frappongono allo sviluppo dei paesi ACP e, nel contempo, 
sostenere i fattori di cambiamento presenti in un numero crescente di paesi. In termini 
più politici, esso si misurerà soprattutto dalla capacità di ridare una forte motivazione 
alla politica nei confronti degli ACP, in particolare nell'Africa subsahariana. 
L'immagine negativa di un continente alla deriva spesso attribuita all'Africa non 
rispecchia la realtà. L'Africa non è univoca. Gli sconvolgimenti senza precedenti sul 
piano politico ed il recente miglioramento dei risultati in termini di crescita in un certo 
numero di paesi5, grazie essenzialmente al miglioramento della gestione delle politiche 
economiche e all'attuazione di riforme strutturali, rappresentano a questo proposito 
segnali molto incoraggianti. 
Tra cui Costa d'Avorio, Uganda e Benin. 
vi 
Di fronte a una perdita di legittimità che condiziona il principio stesso dell'aiuto allo 
sviluppo, in un ambiente mondiale che presenta sia rischi che nuove opportunità, 
l'Unione ed i suoi partner ACP dovranno cercare di dare maggiori possibilità di successo 
alla cooperazione. A tal fine occorrerà anzitutto individuare i risultati della 
cooperazione UE-ACP che sarà opportuno preservare, ottenere progressi nella 
formulazione e nell'attuazione di alcuni orientamenti o iniziative recenti e definire 
tra le varie opzioni da prendere in considerazione quelle che tradurranno meglio gli 
obiettivi e gli impegni reciproci. 
Una relazione politica più forte tra l'UE e ì paesi ACP è necessaria per ridare un 
senso al partenariato 
Le difficoltà riscontrate nel realizzare il "partenariato" non devono rimettere in causa il 
suo valore di impegno politico reciproco. La particolare situazione e le grandi sfide 
alle quali devono far fronte numerosi paesi ACP giustificano il mantenimento della 
forza e delle qualità dell'attuale partenariato, in particolare la prevedibilità della 
cooperazione e il suo carattere contrattuale. Ma questo impegno politico deve ormai 
essere più esplicito e più effettivo. L'Unione ed i suoi partner ACP sono pronti a 
potenziarlo? 
Il dialogo politico dell'UE con i paesi ACP deve rientrare nella politica estera 
comune. Un dialogo che consente di affrontare in modo meno formale le questioni di 
buon governo, democratizzazione e diritti umani, del consolidamento dello Stato di 
diritto da un lato e dello sviluppo di una vera e propria politica europea di prevenzione 
e di risoluzione dei conflitti dall'altro, appare oggi come la condizione necessaria per una 
politica europea più efficace. Da parte dei paesi ACP, l'impegno ad introdurre le 
riforme istituzionali e ad attuare le politiche economiche, sociali ed ambientali 
corrispondenti ai grandi impegni presi in occasione delle conferenze internazionali 
di Rio de Janeiro, Vienna, Il Cairo, Copenaghen, Pechino, Istanbul e Roma6, deve 
costituire la nuova base del partenariato. Le azioni di sostegno dell'UE, come quelle 
degli altri finanziatori, possono avere grandi conseguenze politiche in tali paesi e la loro 
pertinenza dipende da una serie di condizioni, soprattutto politiche. Le rispettive 
responsabilità a questo proposito devono potersi esprimere in ambito politico. 
Un impegno politico reciproco su tali basi richiederebbe la definizione delle modalità del 
dialogo, in funzione dei temi ritenuti prioritari (questioni di sicurezza interna, 
problematica delle migrazioni, lotta contro i traffici illeciti, ecc.) e secondo la 
configurazione geografica più adeguata (dialogo globale o dialogo differenziato per 
gruppi di paesi). 
Le relazioni Nord-Sud rappresentano uno degli elementi dell'identità esterna 
dell'Unione e la particolare relazione tra l'UE e gli ACP si inserisce in questa 
prospettiva allargata. Il legame tra la politica e la cooperazione, come del resto quello 
con la politica commerciale multilaterale, dipende dal principio generale della coerenza 
dell'azione esterna. Il potenziamento delle capacità d'azione esterna dell'Unione è uno 
Vertice sulla Terra, Conferenza sui diritti umani, Conferenza sulla popolazione, Vertice mondiale 
per lo sviluppo sociale, Conferenza sulla donna, Habitat II, Vertice sull'alimentazione. 
VII 
dei grandi temi affrontati nel quadro della Conferenza intergovernativa (CIG). Nel suo 
parere presentato in vista della CIG, la Commissione si è pronunciata a favore della 
raccolta dei vari elementi delle relazioni esterne in un tutto organico, mediante strutture 
e procedure che rafforzino la coerenza e la continuità dell'azione esterna7. Ogni elemento 
deve però conservare la propria specificità; la politica comunitaria di cooperazione allo 
sviluppo in particolare deve conservare un'autonomia sufficiente a far fronte ai propri 
obiettivi, che sono a lungo termine e implicano una continuità d'azione. Questo legame 
richiederà però una maggiore selettività degli aiuti comunitari per aumentarne 
l'efficacia e dovrebbe portare a rivedere le modalità pratiche della cooperazione. 
Il quadro dì cooperazione dovrebbe essere adattato anche per agey|l|||||||||||| 
dei paesi ACP agli scambi internazionali 
Tale apertura sarebbe agevolata da alcuni principi nuovi. 
Anzitutto, il principio della differenziazione: non tutti i paesi ACP attualmente possono 
impegnarsi in un partenariato politico ed economico standardizzato con l'UE. La 
differenziazione delle politiche e delle modalità di cooperazione è diventata 
indispensabile per ragioni di efficienza. 
In secondo luogo, i partner europei e ACP devono sforzarsi di conciliare due esigenze: 
da un lato, la responsabilità principale delle riforme delle politiche di sviluppo deve poter 
essere assunta dai paesi beneficiari; dall'altro, l'UE deve poter rendere conto al cittadino 
europeo dell'impiego delle risorse della cooperazione. In questa ottica, l'unica 
alternativa alle azioni di aiuto tradizionale consiste nell'approfondire il dialogo sulle 
politiche, nel migliorare la capacità locale di formulazione delle politiche e di 
pianificazione e nonché del controllo dei risultati e dei progressi compiuti 
piuttosto che dei mezzi utilizzati. L'attuazione di politiche settoriali che consentano un 
migliore impiego delle risorse ed un maggior coordinamento tra finanziatori è parte 
integrante di questo processo. 
Quindi, l'UE ed i paesi ACP devono prefiggersi di dar vita a nuove forme di 
cooperazione: l'UE costituisce un polo unico in grado di proporre un ampio ventaglio 
di strumenti e di incoraggiare partenariati scientifici, economici e tecnologici. In 
particolare potrebbero essere incoraggiati nuovi tipi di partenariato in settori innovativi 
come quello della società dell'informazione; i progetti pilota potrebbero infatti 
contribuire a sviluppare i flussi di scambi fra comunità specifiche (rete di ricercatori 
attraverso Internet) o offrire occasioni concrete di cooperazione (per esempio nei servizi 
di telecomunicazione). 
Infine, nello stesso ordine di idee potrebbe essere prevista una partecipazione più 
attiva degli operatori non governativi (settore privato ed altri rappresentanti della 
società civile) sotto forma di dialogo sulle priorità della cooperazione e di accesso diretto 
ad una parte delle risorse disponibili. 
COM(96) 90, parere della Commissione sul rafforzamento dell'Unione politica e la preparazione 
dell'ampliamento". 
Vili 
L'ambito geografico doi futuro accordo di partenariato potrebbe essere modificato 
Il gruppo ACP non rappresenta né un raggruppamento politico né un'entità 
economica vera e propria, ma si è costituito per ragioni essenzialmente storiche, 
soltanto nell'ambito delle relazioni con l'UE. 
In futuro sarà ancora un partner valido per l'Unione? In altre parole, deve essere 
conservato il quadro che attualmente regge le relazioni con i settanta Stati ACP? 
Probabilmente spetterà in parte ai paesi ACP stessi definire le loro posizioni in proposito, 
in funzióne dei loro comuni interessi e della loro volontà di sviluppare capacità di 
negoziato in qualità di gruppo politico ed economico sulla scena internazionale, 
indipendentemente dalle loro relazioni con l'UE. 
Per l'UE, si tratterà anzitutto di una scelta politica che dovrà tener conto di come 
la cooperazione con i paesi ACP si inserisce nell'ambito delle relazioni con i paesi 
in via di sviluppo. 
Si dovrà inoltre tener conto di altri fattori. 
La varietà delle situazioni in seno al gruppo ACP, la necessità di differenziare gli 
obiettivi e le priorità della cooperazione nonché, eventualmente, i regimi 
commerciali, la prospettiva di una riduzione degli aiuti necessari ad alcuni paesi e 
la possibilità di una differenziazione potrebbero portare a modificare l'ambito 
geografico dell'accordo di cooperazione. Potrebbe inoltre essere indispensabile 
modificare il regime delle preferenze non reciproche differenziate (rispetto agli altri paesi 
in via di sviluppo), prevedendo regimi commerciali diversi a seconda del tipo di 
economia del paese. 
Infine, la configurazione di un nuovo accordo dovrà essere influenzata anche 
dall'importanza che l'UE attribuisce ai processi di cooperazione e di integrazione 
regionale, per ragioni sia economiche che politiche. 
Possono essere esaminate quattro opzioni: 
1) lo status quo, con alcuni adattamenti. Potrebbe essere mantenuto il principio di 
un accordo globale con tutti i paesi ACP, prevedendo però modalità e priorità diverse; 
2) un accordo globale integrato da accordi bilaterali. La differenziazione sarebbe 
maggiore, in quanto l'accordo globale comporterebbe soltanto impegni di natura molto 
generale; 
3) una scomposizione di Lomé in accordi regionali. Un accordo con l'Africa 
subsahariana esteso al Sudafrica sarebbe palesemente significativo per l'Europa; quando 
lo consente lo stato di avanzamento della cooperazione regionale, potrebbero essere 
previsti anche accordi subregionali. Nei Caraibi ai partner si prospettano varie 
possibilità: in particolare l'Unione potrebbe proporre una cooperazione estesa a tutti i 
paesi della regione dei Caraibi e prefiggersi in seguito di integrare la cooperazione con 
tali paesi nell'ambito delle relazioni tessute con l'America latina. Nel Pacifico, 
ix 
l'allargamento dell'ambito della cooperazione ad altri Stati insulari aumenterebbe 
l'efficacia della politica europea, in particolare per quanto riguarda gli scambi con i paesi 
dell'APEC8; 
4) un accordo specifico con i paesi meno sviluppati (PMS) del gruppo ACP, 
eventualmente aperto ad altri PMS. Questa opzione, che non esclude alcuni elementi 
delle tre opzioni precedenti, consentirebbe di tener conto della specificità dei PMS e di 
adottare, in particolare in ambito commerciale, una politica più consona ai problemi ed 
alle necessità di tali paesi. In termini di politica e di cooperazione finanziaria, la 
soluzione sembra però poco adatta. Occorre inoltre ricordare che nei confronti dei paesi 
ACP tradizionalmente è stato seguito un approccio regionale. La questione della 
mondializzazione delle relazioni di cooperazione dell'Unione non si pone più negli stessi 
termini del 1957 o del 1975: l'Unione attualmente ha rapporti di cooperazione con un 
gran numero di paesi ed è presente in tutte le regioni del mondo. 
Fer essere più efficace, l'Unione deve adottare un approccio più coerente e meglio 
coordinato neì confronti dei paesi ACP 
Nel corso degli ultimi anni, il dibattito generale sulla coerenza degli interventi europei 
nei paesi in via di sviluppo ha portato ad un certo numero di iniziative volte, da un lato, 
ad esaminare gli effetti delle politiche comunitarie diverse dalla cooperazione sugli 
obiettivi dello sviluppo e, dall'altro, a rafforzare il coordinamento tra la Comunità e gli 
Stati membri nonché con gli altri finanziatori, al fine di accrescere l'efficacia globale 
della cooperazione. 
Anche se l'attuale situazione spesso viene giudicata poco soddisfacente, la coerenza - in 
senso stretto, vale a dire la presa in considerazione degli effetti esterni delle altre 
politiche - non può essere oggetto di un impegno internazionale della Comunità. La 
coerenza resta infatti una questione di apprezzamento politico di fronte ad obiettivi a 
volte conflittuali. 
Il coordinamento potrebbe essere aumentato, non soltanto proseguendo attivamente 
le iniziative prese dall'UE a livello degli orientamenti politici, a livello operativo e 
in ambito internazionale, ma anche prendendo, in occasione del rinnovo dell'accordo 
UE-ACP, nuovi impegni specifici. A questo proposito possono essere esaminate due 
opzioni: 
l'Unione potrebbe prefiggersi di definire una strategia europea globale nei 
confronti dei paesi ACP, che impegnerebbe sia gli Stati membri a livello dei loro 
interventi nazionali che la Comunità. L'esistenza di un quadro di riferimento comune 
agevolerebbe la ricerca di una maggiore complementarità, principio stabilito dal Trattato, 
e porterebbe progressivamente ad una maggiore efficacia dei vari interventi; 
l'Unione potrebbe anche proporre ai suoi partner di creare un meccanismo 
d'informazione, accompagnamento e coordinamento delle azioni e delle politiche 
Cooperazione economica Asia-Pacifico. 
di cooperazione degli Stati membri e della Comunità. Si tratterebbe quindi di un 
impegno da parte dell'Unione ad assicurare le condizioni per un miglior coordinamento. 
Un coordinamento europeo rafforzato sarebbe in grado di sostenere le iniziative per 
migliorare il coordinamento fra tutti i donatori e all'interno del sistema multilaterale 
nell'ambito del ravvicinamento interistituzionale convenuto nel corso del recente vertice 
del G-7, con particolare attenzione all'Africa. 
Il nuovo contesta internazionale, l'esperienza del passato e le evoluzioni 
socioeconomiche dei paesi ACP rendono necessario dare nuove priorità alla politica 
dì cooperatone 
In anni recenti l'Unione ha adottato nuovi orientamenti, destinati in particolare ad 
integrare nuovi temi o a ridefinire gli obiettivi perseguiti in vari settori della 
cooperazione9. In ogni caso tali orientamenti continueranno ad essere validi fino al 2000, 
anche se l'esperienza acquisita nel frattempo consentirà di adattare o sviluppare alcuni 
aspetti. 
Al di là di questo "acquis" , l'UE ed i suoi partner ACP potrebbero decidere nuove 
priorità, tenendo conto degli obiettivi generali assegnati dal Trattato alla politica 
comunitaria di cooperazione allo sviluppo, dei successi e degli insuccessi del passato, 
nonché dei condizionamenti e delle potenzialità dei paesi ACP per il loro sviluppo futuro. 
La politica di cooperazione UE-ACP potrebbe pertanto essere ristrutturata in base 
a tre principi: la dimensione economica, sociale ed ambientale; la dimensione 
istituzionale; il commercio e gli investimenti. 
La distinzione fra questi tre settori del sostegno comunitario non deve naturalmente 
portare ad un approccio a compartimenti stagni; al contrario, le varie sezioni devono 
rafforzarsi reciprocamente. Il necessario aumento della competitività delle economie 
ACP richiede quindi misure sia di politica esterna che di politica interna. Parimenti, 
l'aumento dell'occupazione ed il progresso sociale sono strettamente legati allo sviluppo 
del settore privato e al miglioramento del funzionamento dello Stato. 
Per questo l'Unione non può, e non deve, fare tutto: la crescente differenziazione tra 
i paesi del gruppo ACP deve invece spronarla ad adottare una cooperazione 
modulabile e ad intervenire in settori che potrebbero variare da un paese all'altro. 
Nella sua dimensione economica* il sostegno comunitario dovrebbe essere volto a 
promuovere l'inserimento dei paesi ACP nell'economia mondiale 
Una strategia di sostegno basata sull'aumento della competitività delle economie 
ACP e sullo sviluppo del settore privato e del commercio potrebbe comportare una 
Cfr. in particolare i testi e le risoluzioni riguardanti l'uguaglianza uomini/donne (COM(95) 423), 
la sanità (COM(94) 77), l'istruzione (COM(94) 399), la sicurezza alimentare (COM(94) 165), la 
lotta contro la povertà (COM(93) 518), il sostegno all'adeguamento strutturale (COM(94) 447); 
l'ambiente (relazione del giugno 1992 alla Conferenza di Rio e lavori successivi all'agenda 21 -
COM(96) 569) nonché il rapporto tra gli aiuti d'emergenza, il ripristino e lo sviluppo (COM(96) 
153). 
serie di azioni destinate a garantire la continuità e ad aumentare la credibilità delle 
riforme avviate da tali paesi. La prima di tali azioni deve indubbiamente riguardare il 
sostegno alla creazione di un quadro macroeconomico stabile, non inflazionistico e 
generatore di crescita. 
In seguito, una discussione approfondita potrebbe riguardare, tra le varie opzioni 
possibili, i temi seguenti: 
un'analisi più sistematica delle cause della scarsità degli investimenti nella 
maggior parte dei paesi ACP. L'UE potrebbe svolgere un ruolo positivo sostenendo 
alcune riforme amministrative ed istituzionali in grado di agevolare la mobilitazione degli 
investimenti privati, contribuendo all'introduzione di politiche in materia di concorrenza, 
allo sviluppo dei mercati di capitali, alla modernizzazione del diritto commerciale e del 
diritto di proprietà, ad ima politica di protezione dei consumatori, all'istruzione e alla 
formazione, nonché sviluppando la cooperazione industriale; 
un sostegno, adattato alle circostanze locali, per quanto riguarda la 
ristrutturazione delle aziende pubbliche e la privatizzazione, nel contesto più generale 
di un'evoluzione del ruolo dello Stato in ambito economico; 
un'intensificazione del sostegno all'apertura sui mercati mondiali e 
all'integrazione regionale. Una strategia globale in materia deve comportare un sostegno 
sia allo sviluppo delle capacità (a livello nazionale e regionale) sia un aiuto per far fronte 
ai costi della transizione; 
la ricerca di partenariati fra l'UE ed i paesi ACP, che mettano a disposizione 
le risorse del settore privato per lo sviluppo delle infrastrutture, in particolare in 
materia di telecomunicazioni, e il loro sfruttamento in condizioni economiche vitali; 
un sostegno allo sviluppo delle competenze scientifiche e tecniche; 
una cooperazione nel settore macroeconomico e monetario; 
un'azione di sostegno che consenta di ridurre l'onere del debito estero, benché 
la Comunità, a causa dell'alto grado di concessionalità dei suoi aiuti, sia soltanto una 
fonte marginale dell'indebitamento dei paesi ACP. 
Nella sua dimensione sociale, il sostegno comunitario dovrebbe essere potenziato 
L'UE ha la ferma intenzione di incentrare le attività di cooperazione con i paesi ACP 
sulla lotta contro la povertà, che costituisce già un importante principio dell'attuale 
politica di cooperazione. Cionondimeno in futuro l'Unione ed i suoi partner ACP 
dovranno interrogarsi su come aumentare l'impatto della cooperazione comunitaria 
sulla riduzione della povertà. 
Dovrà essere mantenuto il principio di un approccio multiforme comprendente un'ampia 
gamma di interventi, ma per ciascun partner potrebbe essere preso in considerazione un 
duplice orientamento più strategico. 
Anzitutto, l'UE potrebbe sostenere una serie di riforme ed iniziative volte a favorire una 
crescita equa e creatrice di occupazione nonché a migliorare l'accesso per tutti alle 
risorse produttive, in particolare mediante l'istruzione e la formazione professionale. 
In seguito l'UE potrebbe adottare un approccio settoriale più globale, basato su un 
dialogo approfondito relativo alle politiche che hanno notevoli effetti sociali e su un aiuto 
che presti particolare attenzione al finanziamento delle spese correnti nei settori sociali. 
Le iniziative prese per favorire lo sviluppo sociale potrebbero inoltre rientrare tra i criteri 
di cui tener conto per la concessione degli aiuti comunitari, nell'ipotesi di una maggiore 
selettività legata ad una valutazione della "buona gestione". 
Xs^ MPteîdone^ anibientale dovrebbe avere maggior peso in tutti gli interventi di 
sostegno comunitario 
Una strategia chiaramente definita dovrebbe permettere di applicare meglio i principi 
dello sviluppo sostenibile nelle attività di cooperazione. Oltre a proseguire le attuali 
iniziative in termini di studi d'impatto e di azioni positive specifiche, occorrerebbe una 
nuova politica in questo settore, basata su alcune priorità: il legame tra povertà e 
degrado ambientale, l'"internalizzazione" dei costi ambientali, Io sviluppo delle 
capacità ed un approccio partecipativo10. 
L'UE può svolgere un ruolo costruttivo spronando i governi dei paesi ACP nell'ambito 
del dialogo sulle politiche e aiutandoli a potenziare le proprie capacità d'analisi e di 
gestione dei problemi ambientali. 
Alcuni temi come la quantità e la qualità delle risorse idriche, il degrado dei suoli a 
causa delle pressioni demografiche, la distruzione delle foreste e i problemi di ambiente 
urbano meritano un'attenzione particolare. 
L'UE potrebbe avere un ruolo piò attivo in materia dì sviluppo istituzionale 
L'entità delle disfunzioni dello Stato, la gravità dei problemi di governo in numerosi 
paesi ACP, la necessità di ripristinare o di rafforzare lo Stato di diritto per garantire le 
condizioni di sviluppo nonché la necessità di ridurre le disuguaglianze e la povertà 
dovrebbero spronare i partner a dare maggior peso alla cooperazione in ambito 
istituzionale. 
Ma l'UE deve altresì interrogarsi sulla portata di tale azione. A questo proposito, il 
rafforzamento delle relazioni politiche tra l'UE ed i paesi ACP pare essere il 
complemento indispensabile di una cooperazione volta a sostenere lo sviluppo delle 
capacità istituzionali ed amministrative di un paese. Si tratta infatti di un processo 
fondamentalmente politico, in quanto ogni riforma in questo settore condiziona le 
strutture di potere e incontra inevitabilmente forti resistenze. 
Il protocollo relativo alla gestione sostenibile delle risorse forestali, introdotto nella Quarta 
Convenzione di Lomé in occasione della revisione intermedia, rappresenta un primo passo in 
questa direzione. 
L'UE è pronta a sostenere in modo più strategico il necessario processo di 
transizione politica e sociale? 
Accanto alla dimensione politica, il sostegno allo sviluppo istituzionale ha anche una 
componente più "tecnica". Da questo punto di vista, l'Unione è in buona posizione per 
sviluppare la propria azione nel settore, in particolare in quanto non ha un modello unico 
da far valere, vista la diversità dei sistemi di organizzazione sociale e politica degli Stati 
membri, perché l'esperienza della costruzione comunitaria le ha consentito di sviluppare 
capacità particolari e infine perché il partenariato rappresenta un quadro propizio a 
questo tipo di cooperazione. 
L'intervento dell'UE potrebbe concentrarsi sugli aspetti legati ai principali settori 
di cooperazione, in funzione del valore aggiunto che essa è in grado di fornire 
rispetto ad altri finanziatori. Questi aspetti sono in particolare la promozione del 
rispetto dei diritti umani, il sostegno alle organizzazioni regionali, il miglioramento della 
capacità di analisi e di ideazione delle politiche economiche e sociali e di preparazione 
delle riforme, la gestione del bilancio, il miglioramento dei sistemi giuridici, le norme 
in materia di concorrenza, la protezione degli investitori, l'istruzione e la formazione, 
la protezione ambientale, la politica dei consumatori, lo sviluppo delle istituzioni della 
società civile, ecc. 
L'Unione potrebbe considerare l'aiuto allo sviluppo delle capacità locali come uno dei 
criteri di scelta delle modalità della cooperazione finanziaria e tecnica. 
Dovrà, essere previsto un nuovo regime commerciale coerente con le scelte strategiche 
dei paesi ACP in vista del loro inserimento nell'economia mondiale 
In un clima economico e istituzionale interno generalmente poco propizio allo sviluppo 
di un settore privato competitivo, all'aumento degli investimenti e alla diversificazione 
della produzione, la maggior parte dei paesi ACP non sono stati in grado di sfruttare 
tutte le possibilità offerte dalle preferenze speciali concesse nell'ambito della 
Convenzione di Lomé. Le esportazioni dei paesi ACP nell'UE hanno rispecchiato la 
debolezza generale dei risultati commerciali di tali paesi e la loro quota del mercato 
comunitario è notevolmente diminuita, passando dal 6,7% nel 1976 al 2,8% nel 1994. 
Anche se la situazione varia notevolmente a seconda dei paesi e delle regioni, il mercato 
europeo rappresenta ancora in media oltre il 40% degli sbocchi per i paesi ACP. 
In futuro potranno essere esaminate varie opzioni per definire uno o più regimi 
commerciali. Esse dovranno essere valutate in funzione delle loro implicazioni sulle 
relazioni UE-ACP ma anche della loro capacità di agevolare la diversificazione delle 
relazioni economiche esterne degli ACP e di allontanare i rischi di un'emarginazione 
crescente. 
Si possono individuare quattro opzioni principali: 
1) lo status quo: il mantenimento di un sistema contrattuale di preferenze 
differenziate non reciproche potrebbe essere completato da azioni di cooperazione 
relative ai settori legati al commercio (norme e certificazione, ambiente, concorrenza, 
diritti di proprietà intellettuale, ecc.); 
2) l'applicazione del sistema di preferenze generalizzate (SPG) della Comunità su 
base bilaterale o multilaterale. Ciò porterebbe ad eliminare le disposizioni commerciali 
dall'accordo di cooperazione, e quindi dal negoziato, in quanto si tratta di una politica 
unilaterale (o eventualmente multilaterale) dell'UE. 
3) una reciprocità uniforme: dopo un periodo di transizione, tutti i paesi ACP 
dovrebbero concedere la reciprocità all'UE, conformemente alle norme dell'OMC. Come 
nella prima opzione, la cooperazione potrebbe essere estesa ai nuovi settori. 
4) una reciprocità differenziata: potrebbero essere esaminati regimi di preferenze 
reciproche tra l'UE e vari gruppi di paesi oppure tra l'UE e singoli paesi. Questa 
opzione potrebbe anche essere completata da una cooperazione nei nuovi settori previsti 
dairOMC. 
Queste varie opzioni non sono esclusive ma potrebbero anche essere combinate in 
modo di consentire di adattare il regime commerciale in base al livello di sviluppo dei 
paesi interessati e alla volontà di approfondire le relazioni. 
Prima di operare una scelta a favore di una di queste opzioni, dovrà essere effettuata 
un'analisi approfondita dei loro potenziali effetti, sia per l'UE che per gli ACP. 
L'Unione potrebbe anche sostenere l'adozione di un accordo sulla protezione degli 
investimenti privati stranieri 
In questo settore sono già state esaminate proposte a partire dalla Quarta Convenzione 
di Lomé. Stanno per essere negoziati alcuni accordi internazionali e la Commissione si 
adopera per far progredire le discussioni nell'ambito dell'OMC. Sono inoltre in corso 
negoziati in sede OCSE in vista di un accordo multilaterale sugli investimenti. 
Nel frattempo, una cooperazione a livello sub regionale o per gruppi di paesi 
razionalizzerebbe notevolmente i negoziati, che attualmente avvengono soltanto sul piano 
bilaterale (tra Stato e Stato). Tale iniziativa costituirebbe un notevole stimolo per gli 
investimenti privati. 
L'Unione dovrebbe anche rivedere le modalità pratiche della cooperazione 
finanziaria e tecnica 
L'evoluzione verso un partenariato più "responsabile", l'esigenza di una maggiore 
efficacia e la presa in considerazione dei livelli di sviluppo notevolmente diversi ai quali 
sono giunti alcuni paesi ACP richiedono una revisione fondamentale delle modalità di 
attuazione degli aiuti comunitari agli ACP. 
Verso una nuova logica strumentale 
Attualmente la Convenzione di Lomé dispone di un'ampia gamma di strumenti che 
rispondono ad obiettivi specifici e sono sottoposti a procedure di gestione diverse a volte 
complesse. Il loro impiego contemporaneo in uno stesso paese non favorisce la 
trasparenza della politica dell'UE. Occorre pertanto determinare se l'UE debba 
decidere la concessione di pacchetti finanziari globali, distinguendo eventualmente tra 
le operazioni per far fronte a situazioni di crisi e le azioni a lungo termine, nonché tra 
le azioni di sostegno al settore pubblico e quelle di sostegno al settore privato. 
Verso aiuti più selettivi 
L'automaticità dell'assegnazione delle risorse di aiuto programmabile è stata 
notevolmente ridotta dopo la revisione intermedia di Lomé IV introducendo un nuovo 
criterio qualitativo, che consente di adattare gli importi di aiuto assegnati ai singoli paesi 
in funzione delle iniziative prese dal governo nell'ambito delle politiche settoriali e della 
politica macroeconomica. Questa evoluzione rispecchia l'esigenza di maggiore efficacia 
da parte dell'UE e risponde anche ad un concetto nuovo del partenariato basato su 
impegni reciproci, secondo il quale gli aiuti esterni sono destinati a sostenere iniziative 
di riforma interne. L'UE dovrebbe quindi pensare di proseguire in questa direzione. Nel 
contempo, i vantaggi della programmazione in termini di prevedibilità dei flussi di 
finanziamento esterni per gli ACP dovrebbero spronarla a mantenere un sistema di 
programmazione pluriennale, che presuppone l'esistenza di un quadro strategico minimo. 
L'UE dovrà decidere in quale misura desidera utilizzare, insieme al criterio delle 
necessità, essenzialmente basato su indicatori di sviluppo, dei criteri di "prestazione" 
o di "buona gestione", e dare maggiore flessibilità alla sua politica, adottando per 
esempio una programmazione scorrevole. 
Aiuto ai progetti o aiuto diretto ai bilanci 
La valutazione degli strumenti comunitari ha permesso di giungere a un certo numero 
di conclusioni operative. In particolare ha sottolineato la necessità di rafforzare 
l'approccio settoriale e il sostegno alle riforme, già ampiamente previsti da Lomé IV, e 
di porre l'accento sul miglioramento del quadro istituzionale e della capacità locale di 
ideare politiche economiche e sociali, integrate in una strategia di lungo termine. In 
questa ottica, l'UE deve forse abbandonare definitivamente l'approccio basato sul 
sostegno ai progetti e sforzarsi di creare le condizioni per concedere il proprio 
sostegno sotto forma di aiuti diretti ai bilanci degli Stati interessati e di sostegno alle 
politiche settoriali? 
Tale evoluzione dovrebbe essere accompagnata da una riforma della condizionalità, in 
concertazione con tutti i finanziatori. Da un lato, è necessario trovare un consenso su una 
serie limitata di criteri significativi piuttosto che, come in anni recenti, vedere 
moltiplicarsi condizionalità spesso molto specifiche. Dall'altro, per essere efficace ed 
avere un reale effetto incentivante sulle politiche nazionali, la condizionalità deve essere 
realista (tenendo conto sia dei fattori politici e istituzionali sia di quelli economici e 
sociali), globale (basata su una valutazione di tutte le politiche macroeconomiche 
settoriali condotte da un governo) e rigorosa. I servizi della Commissione hanno 
presentato agli altri finanziatori proposte in tal senso nell'ambito del Programma speciale 
per l'Africa (SPA), al fine di adottare un nuovo approccio che consenta di conciliare 
maggiormente gli obiettivi di sviluppo a lungo termine e gli imperativi di breve termine 
e che agevoli la realizzazione delle riforme da parte dei paesi beneficiari. 
Verso una nuova gestione 
XVI 
Il regime della cogestione ha mostrato i propri limiti: riduce l'efficenza del sistema 
e non favorisce la realizzazione delle riforme e dei programmi di sviluppo da parte dei 
beneficiari. Questo regime deve quindi essere riveduto. Quali sono le alternative per 
garantire un'affidabilità sufficiente nella gestione delle risorse e nel contempo 
incoraggiare la responsabilità dei beneficiari, essa stessa condizione di aiuti più 
efficaci? Potrebbe essere preso in considerazione un approccio differenziato, che 
consenta di definire il tipo di gestione più adeguato nei singoli casi, in funzione di criteri 
come la qualità del dialogo politico, i progressi registrati nell'attuazione delle politiche, 
il carattere aggiuntivo delle risorse comunitarie rispetto alle iniziative nazionali o ancora 
l'esistenza di meccanismi di coordinamento degli aiuti esterni nel paese beneficiario. 
Infine, come ha fatto costantemente, la Commissione raccomanda l'iscrizione in bilancio 
del Fondo europeo di sviluppo (FES)11. L'iscrizione in bilancio darebbe un vero e 
proprio status comunitario alla parte degli aiuti gestita dalla Commissione, agevolando 
così le sinergie positive tra i vari settori d'intervento europei. Parallelamente, le 
operazioni di prestito della BEI ai paesi ACP potrebbero essere sottoposte alle stesse 
modalità applicate alle sue operazioni in altri paesi terzi, in particolare per quanto 
riguarda l'approvvigionamento del Fondo di garanzia per le operazioni esterne. 
L'iscrizione in bilancio del FES, che a più riprese è stata proposta dalla Commissione, non viene 
affrontata in quanto tale nell'ambito del presente Libro Verde. La questione sarà discussa 
contemporaneamente agli aspetti finanziari del futuro partenariato. Cfr. in proposito la "Relazione 
sulle possibilità e sulle modalità di iscrizione in bilancio del Fondo europeo di sviluppo" presentata 
dalla Commissione nel 1994 (SEC(94) 640 dcf.). 
xvii 
P^TO^oto di aiEUSi 
SOMMARIO 
Prima parte. Un mondo in profondo sconvolgimento 
Capitolo I. Valutare i mutamenti mondiali che condizionano 
le relazioni UE-ACP pagg. 1-8 
A. Il contesto mondiale e le sue conseguenze per i paesi ACP e per l'Europa 
B. Le attività esterne dell'Unione e la politica di cooperazione allo sviluppo 
C. Il ruolo dell'Unione nello sviluppo 
Capitolo IL L'esperienza della cooperazione UE-ACP pagg. 9-21 
A. Comprendere il quadro attuale delle relazioni tra l'Unione europea e gli Stati 
ACP a partire dalle sue origini e dai suoi adattamenti 
B. Ombre e luci della cooperazione nel quadro della Convenzione di Lomé 
C. Implicazioni per il futuro partenariato 
Capitolo III. Le evoluzioni socioeconomiche nei paesi ACP: 
condizionamenti e potenzialità pagg. 23-37 
A. Le difficoltà della politica economica in un ambiente fondamentalmente instabile 
B. Rischi da prevenire e potenzialità da incoraggiare 
C. Implicazioni per il partenariato futuro 
/\0^ 
Seconda parte : elementi per un esame delle relazioni 
UE-ACP all'alba del XXI secolo 
Capitolo IV. Verso un nuovo partenariato pagg. 38-48 
A. Ruolo del partenariato UE-ACP nella politica estera dell'Unione europea 
B. Rivitalizzare il partenariato UE-ACP rafforzandone la dimensione politica 
C. Allargare il quadro della cooperazione UE-ACP 
D. L'ambito geografico degli accordi di cooperazione: opzioni 
E. Il coordinamento dei partner europei: opzioni 
Capitolo V. Opzioni per una nuova politica di cooperazione dell'UE 
nei confronti dei paesi ACP pagg. 49-70 
A. La dimensione socioeconomica 
B. Dimensione istituzionale 
C. Commercio e investimenti 
Capitolo VI. Opzioni per la realizzazionedi un nuovo tipo di 
cooperazione tecnica e finanziaria pagg. 71-79 
A. Dotazione globale o sovrapposizione di livelli? 
B. Concessione dell'aiuto in base alle necessità o in base ai meriti? 
C. Natura degli aiuti 
D. Cogestione, gestione unilaterale da parte dell'Unione europea o gestione 
autonoma da parte dei paesi beneficiari? 
Seguito dato al Libro Verde pag. 80 
Quadri: 
Quadro n. 1. Definizione dei criteri di valutazione pag. 13bis 
Quadro n. 2. Paesi in via di sviluppo - Indicatori socio economici per 
grandi regioni pag. 24bis 
Quadro n. 3. Strategie commerciali degli ACP pag. 32bis 
Quadro n. 4. I Caraibi: prospettive di integrazione regionale pag. 34bis 
Quadro n. 5. Analisi delle opzioni commerciali pag. 68bis 
Tabelle - grafici 
A ì 
PRIMA PARTE: UN MONDO IN PROFONDO SCONVOLGIMENTO 
CAPITOLO I. VALUTARE I MUTAMENTI MONDIALI CHE CONDIZIONANO LE 
RELAZIONI UE-ACP 
A. Il contesto mondiale e le sue conseguenze per i paesi ACP e per l'Europa 
Il contesto internazionale ha subito mutamenti senza precedenti dall'avvio della 
cooperazione CE-ACP; quattro aspetti ne illustrano l'importanza. 
1. La globalizzazione economica e l'interdipendenza 
Lo sviluppo degli scambi, l'unificazione dei mercati dei capitali e la mondializzazione 
delle reti di produzione e di distribuzione comportano sia opportunità che ostacoli nuovi, 
per l'Europa e per i paesi ACP. 
L'emergere di nuovi poli di sviluppo in Asia e in America latina,,che rappresenta uno 
dei fattori della globalizzazione, modifica la geografia della crescita mondiale e 
l'orientamento dei flussi di capitali privati. In un gruppo di paesi, che nel 1960 erano tra 
i meno sviluppati del pianeta e che sono altamente popolati, la riduzione della povertà 
ed il miglioramento degli indicatori dello sviluppo umano sono significativi. 
L'aumento dei condizionamenti economici impone a tutti gli Stati e a tutte le società 
profondi adeguamenti e riforme. L'Europa deve infatti aumentare la competitività 
economica, riformare i sistemi sociali e far fronte al calo della coesione sociale. 
L'elevata disoccupazione, l'estensione della povertà ed i fenomeni di esclusione 
rappresentano gravi problemi e comportano il rischio di un ripiegamento su se stessi dei 
cittadini e degli Stati europei. Le difficoltà di bilancio legate, a lungo termine, alle 
pressioni sui sistemi di sicurezza sociale derivanti dal fenomeno dell'invecchiamento 
della popolazione non agevolano la realizzazione delle necessarie trasformazioni. 
I paesi ACP, che partecipano soltanto marginalmente al commercio mondiale (2%) e ai 
flussi di investimenti internazionali (meno dell'I %), hanno assoluto bisogno di integrarsi 
maggiormente negli scambi internazionali e di diversificare le loro produzioni e i loro 
sbocchi. Come in altre regioni del mondo, le sinergie e la cooperazione regionale, sul 
piano economico ma anche su quello politico, potrebbero agevolare tale integrazione. 
La crescente interdipendenza fra i sistemi economici e sociali delle varie regioni del 
mondo e la comparsa di rischi nuovi per quanto riguarda l'ambiente, i fenomeni 
migratori, il terrorismo, la droga e la criminalità organizzata su scala internazionale 
rendono sempre più inadeguato il quadro d'azione nazionale e trasformano 
profondamente la nozione di sovranità. Il quadro normativo mondiale si trasforma molto 
lentamente mentre la tendenza al rafforzamento del multilatéralisme e di movimenti 
regionalisti sembra destinata a proseguire. 
iC 
CAPITOLO I 
2. L'accelerazione della diffusione delle innovazioni tecnologiche 
L'ingresso nella società dell'informazione costituisce un aspetto spettacolare della 
globalizzazione, che potrebbe accelerare i cambiamenti, ridurre il divario tecnologico ed 
aprire nuove vie allo sviluppo. Nel contempo, la mancanza di infrastrutture di 
comunicazione di base nei paesi più poveri, la concentrazione della produzione di nuove 
tecnologie in alcuni paesi industrializzati e l'eventualità di un movimento di rifiuto 
culturale comportano il rischio di aumento del divario tra paesi e di crescita delle 
disuguaglianze sociali. 
L'Europa è alla ricerca della massima competitività nei settori di punta. I paesi ACP 
devono invece creare condizioni propizie ai trasferimenti di tecnologia adattando 
quest'ultima alle loro necessità. Le due prospettive si completano in quanto la nozione 
di "tecnologia avanzata" si evolve: le tecnologie più avanzate possono ormai contribuire, 
senza transizione, a risolvere alcuni problemi specifici dei paesi in via di sviluppo. 
L'aspetto tecnologico svolge un ruolo cruciale sulla via dello sviluppo sostenibile. Ma 
il costo della protezione ambientale può, a breve termine, scontrarsi con l'obiettivo di 
accrescere la competitività dei paesi ACP. Sono quindi indispensabili un accordo 
mondiale sulle tecnologie pulite nonché la ripartizione del costo della protezione 
ambientale fra paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo. 
3. Il divario delle tendenze demografiche 
La popolazione mondiale non è mai cresciuta a un ritmo così elevato nella storia 
dell'umanità. Da 2 miliardi di persone nel 1930, è passata a 4 miliardi nel 1975 e a quasi 
6 miliardi oggi. Secondo le proiezioni attuali, dovrebbe avvicinarsi agli 8 miliardi nel 
2020. Nell'ipotesi in cui l'intera popolazione mondiale raggiungesse il tenore di vita e 
i modi di consumo attuali dei paesi industrializzati - e di alcuni paesi industrializzati di 
recente - la pressione sull'ambiente diverrebbe insostenibile. La crescita demografica è 
inoltre accompagnata da un'accelerazione della crescita urbana, che riguarda 
essenzialmente i paesi più poveri. 
Lo squilibrio demografico fra il Nord e il Sud sarà rispecchiato dai rapporti di forza in 
seno al sistema multilaterale, soprattutto se sarà accompagnato dai risultati economici, 
come risulta evidente dal ruolo assunto dall'Asia. 
Mentre a livello mondiale si può prevedere nel prossimo futuro il rallentamento del ritmo 
della crescita demografica, l'Africa subsahariana rappresenta una grande eccezione. 
Questa regione del mondo è ancora caratterizzata da una crescita estremamente elevata 
della popolazione (2,9% all'anno), difficilmente compatibile con gli obiettivi dello 
sviluppo sostenibile. L'accelerazione della crescita urbana provoca in particolare forti 
pressioni sulle infrastrutture ed i servizi sociali, ponendo segnatamente grossi problemi 
in materia di istruzione. Il controllo dello sviluppo urbano e la gestione dell'ambiente 
locale in Africa rappresenteranno sempre più una delle condizioni di stabilità politica. 
CAPITOLO I 
Le massicce migrazioni interafricane costituiscono un elemento positivo di integrazione 
economica, ma nel contempo rappresentano un grande fattore di rischio e di instabilità 
politica in quanto tali movimenti sono spesso incontrollati. 
La crescita della pressione migratoria Nord-Sud, in particolare tra l'Africa e l'Europa, 
potrebbe essere considerevole e rafforza la pertinenza degli obiettivi dello sviluppo. 
4. La fine della guerra fredda e l'emergere di un mondo multipolare 
Mentre la dimensione economica svolge un ruolo crescente nelle relazioni esterne, la fine 
della rivalità Est-Ovest rende obsoleto il sostegno ideologico e fornisce alle nazioni di 
medie dimensioni più influenza e una certa autonomia in politica estera. La responsabilità 
diretta degli Stati in materia di sicurezza interna o esterna viene ristabilita sia a Nord che 
a Sud. 
La nuova realtà geopolitica mondiale si profila come coesistenza fra entità regionali. In 
particolare l'Asia si afferma come protagonista economica di prim'ordine e nei prossimi 
anni dovrebbe rafforzare la propria presenza politica sulla scena mondiale. 
L'Unione europea, impegnata in una fase importante di approfondimento del processo 
di integrazione, trasforma nel contempo la propria identità. Da un lato la sua nascita si 
allontana e dall'altro essa si prepara ad affrontare le questioni fondamentali legate 
all'ampliamento ad Est, che la renderà più eterogenea e richiederà sforzi particolari per 
far condividere i valori di pace, solidarietà e cooperazione. 
In questo nuovo contesto, sia per ragioni interne che per rispondere alle sollecitazioni 
esterne, l'Unione europea farà sentire il proprio peso politico attraverso una politica 
estera più efficace e più globale. Le relazioni Nord-Sud saranno uno degli elementi 
costitutivi: verrà affermata la personalità europea, che offrirà al legame particolare tra 
l'Unione e gli ACP una nuova prospettiva. La fine della guerra fredda darà infatti alla 
politica di cooperazione allo sviluppo una dimensione strategica e di sicurezza diversa. 
Contemporaneamente l'Europa sarà investita di compiti nuovi che estenderanno i suoi 
interventi economici in settori diversi da quello dello sviluppo. La politica di 
cooperazione allo sviluppo e la politica commerciale multilaterale dovrebbero essere 
coerenti e costituisce due aspetti dell'identità esterna dell'Unione. 
B. Le attività esterne dell'Unione e la politica di cooperazione allo sviluppo 
1. La cooperazione allo sviluppo, un fondamento della coerenza delle attività esterne 
Le attività esterne dell'Unione hanno tre componenti principali: 
la politica commerciale comune, basata su principi uniformi, in particolare per 
quanto riguarda la conclusione di accordi tariffari e commerciali o le misure di difesa 
commerciale, nell'ambito della quale l'Unione ha adottato una politica generale liberale, 
incentrata sul rispetto degli obblighi multilaterali e sulla costruzione di un sistema 
CAPITOLO I 
multilaterale meglio gestito nonché sulla ricerca attiva di un accesso più ampio ai mercati 
esteri1; 
una cooperazione sistematica e azioni comuni in materia di politica estera, 
incentrate sugli obiettivi di pace e di sicurezza, di rafforzamento della democrazia e dello 
Stato di diritto nonché sul rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali; 
la cooperazione allo sviluppo, che agevola lo sviluppo economico e sociale 
sostenibile dei paesi in via di sviluppo, segnatamente dei più svantaggiati, il loro 
inserimento armonioso e progressivo nell'economia mondiale e la lotta contro la povertà. 
Secondo quanto stabilisce il Trattato sull'Unione europea, la politica comunitaria in 
questo settore contribuisce all'obiettivo generale di sviluppo e di consolidamento della 
democrazia e dello Stato di diritto, nonché al rispetto dei diritti umani e delle libertà 
fondamentali. 
Anche altre politiche dell'Unione comportano una dimensione esterna a volte importante. 
Così è in particolare per la politica condotta in materia di ambiente, agricoltura e pesca, 
scienza e ricerca, società dell'informazione e armonizzazione delle norme nell'ambito del 
mercato interno. 
In tutti questi settori l'Unione persegue alcuni obiettivi che rispondono a preoccupazioni 
specifiche. 
La cooperazione allo sviluppo contribuisce notevolmente alla coerenza delle attività 
esterne dell'Unione, nella misura in cui l'obiettivo dello sviluppo è, in prospettiva, 
complementare ai suoi obiettivi politici ed economici: 
lo sviluppo è volto al progresso economico e sociale equilibrato e duraturo, che 
sta alla base dell'Unione europea; 
lo sviluppo deve consentire di risolvere meglio i problemi globali (ambiente, 
demografia, pandemie, traffici illeciti) aumentando la capacità dei paesi in via di sviluppo 
a partecipare alla gestione di tali problemi; 
la politica di sviluppo, in particolare il ruolo svolto dall'Europa nei confronti dei 
paesi più poveri, valorizza l'identità dell'Europa nel mondo. Quest'ultima non può essere 
accusata di mercantilismo nel momento in cui le quote di mercato delle economie 
emergenti sono oggetto di brama. Concretamente, i produttori europei beneficeranno a 
medio o lungo termine della prosperità di paesi partner che registrano una forte crescita 
demografica. Occorre inoltre considerare la natura planetaria delle relazioni UE-ACP, 
che riguardano quattro continenti, la quale pone le economie europee in relazione con 
le regioni in via di organizzazione dell'Africa subsahariana, dell'America latina, 
dell'Asia e del Pacifico; 
Cfr. la comunicazione della Commissione su "Una strategia di accesso al mercato per l'Unione 
europea" (COM (96) 53). 
CAPITOLO I 
lo sviluppo risponde, dal punto di vista politico (democrazia, diritti umani e 
libertà fondamentali, Stato di diritto), sociale (migliorare le condizioni di vita e prevenire 
la disintegrazione del tessuto sociale) e ambientale (conflitti e deficit alimentari legati alla 
mancanza di risorse idriche e al degrado dei suoli) ad alcune preoccupazioni dell'UE in 
materia di sicurezza (rischi di conflitti armati, proliferazione nucleare, terrorismo, 
migrazioni). L'integrazione economica regionale e mondiale, sostenuta dall'Unione 
nell'ambito dei suoi interventi di cooperazione, è un altro potente fattore di 
stabilizzazione. 
La politica di cooperazione allo sviluppo dell'Unione, pur essendo un elemento 
importante delle sue attività esterne, deve comunque mantenere un'autonomia sufficiente 
per raggiungere i suoi stessi obiettivi, che per natura rientrano in una prospettiva a lungo 
termine implicante un'azione continua. La cooperazione può contribuire agli obiettivi 
della politica estera ma non può essere subordinata ad essi. Il legame esplicito tra i vari 
elementi delle attività esterne dipende dal principio della coerenza. 
2. La perdita di legittimità degli aiuti e l'esigenza d'efficacia 
Nel corso degli anni '80 si è diffuso un senso di delusione riguardo ai risultati concreti 
degli aiuti allo sviluppo, alimentato da alcuni fattori concomitanti: in primo luogo, le 
difficoltà di bilancio dei paesi donatori; in seguito l'aumento della disoccupazione e 
l'aggravarsi dei problemi sociali nei paesi industrializzati nonché il successivo 
ripiegamento su se stessi; quindi la percezione del ruolo marginale svolto dalla 
cooperazione rispetto al commercio e agli investimenti nel decollo economico di alcuni 
paesi dell'Asia o dell'America latina; infine, la prova che, nonostante alcuni notevoli 
risultati illustrati dal miglioramento degli indicatori di sanità, istruzione ed accesso 
all'acqua potabile, la cooperazione e i grossi interventi di aiuto a favore dell'Africa 
subsahariana non hanno impedito ad alcuni paesi di perdere terreno e di restare esclusi 
dallo sviluppo economico e tecnologico mondiale. 
L'aumento della violenza, il moltiplicarsi delle guerre fratricide, il crollo economico di 
numerosi Stati africani in anni recenti, l'impressione di corruzione e di un dirottamento 
degli aiuti a profitto delle élite al potere hanno contribuito a confermare il senso di 
sfiducia nei confronti della cooperazione. Le situazioni di crisi hanno tra l'altro 
aumentato notevolmente gli interventi di carattere umanitario, che hanno ridotto i bilanci 
per gli aiuti allo sviluppo; hanno inoltre causato una certa confusione tra gli aiuti di 
emergenza e gli aiuti a più lungo termine, tra gli aspetti umanitari e gli aspetti 
socioeconomici. 
Di fronte alla tendenza al ribasso dei bilanci destinati agli aiuti allo sviluppo, ma anche 
in considerazione dell'estrema povertà e delle sue conseguenze sulla stabilità e sul 
moltiplicarsi di potenziali conflitti, ai partner della cooperazione oggi non resta che 
riesaminare i criteri di assegnazione degli aiuti e le modalità di gestione per accrescere 
la qualità e l'efficacia dell'impiego delle risorse disponibili. 
Oltre a richiedere maggiore efficacia, lo spirito della cooperazione è mutato. Le 
trasformazioni economiche mondiali (liberalizzazione, progressi tecnologici, economie 
emergenti) e gli insegnamenti da trarre dagli "esempi di successo" in Asia, America 
CAPITOLO I 
latina o Africa hanno radicalmente modificato la filosofia dello sviluppo, in particolare 
per quanto riguarda la concezione del ruolo dello Stato e il modo di impostare le 
relazioni fra operatori pubblici e privati. 
Un altro elemento nuovo che riorienta le politiche di cooperazione risiede nel fatto che 
l'apertura politica seguita alla fine della guerra fredda ha portato ad un ampio consenso 
sui principi della democrazia e dell'economia di mercato. Il dialogo politico 
internazionale si è approfondito e si è arricchito delle molteplici esperienze dei nuovi 
protagonisti. Le grandi conferenze mondiali riguardanti l'ambiente, i diritti umani, i 
problemi demografici, lo sviluppo sociale, il ruolo delle donne e la sicurezza alimentare 
hanno dimostrato, dal 1990, la capacità di paesi molto diversi di produrre valori e 
principi comuni in una serie di temi essenziali allo sviluppo. 
Queste varie evoluzioni hanno già prodotto notevoli mutamenti nella concezione 
dell'aiuto e del suo ruolo nello sviluppo, i quali sono stati inseriti parzialmente nella 
politica di cooperazione tra l'UE ed i paesi ACP. Essi rientrano essenzialmente in quattro 
categorie: 
l'introduzione di una dimensione politica maggiore (risoluzione del 28 novembre 
1991 e articolo 5 di Lomé IV riveduta: diritti umani, principi democratici, Stato di 
diritto, buona gestione degli affari pubblici); 
il rafforzamento dei legami tra aiuti d'emergenza, aiuti al ripristino e aiuti allo 
sviluppo2; 
la messa a punto di nuove strategia riguardo al ruolo degli aiuti e una 
ridefinizione dei ruoli dei vari partner: l'accento è posto sul "clima politico", sullo 
sviluppo delle capacità locali, sul ruolo della società civile e sulla ricerca di modalità 
nuove per estendere la cooperazione ad altri operatori, in particolare quelli del settore 
privato; 
cambiamenti di priorità, riducendo gli interventi nei settori produttivi e inserendo 
temi relativamente nuovi: 
i) nuove modalità di sostegno allo sviluppo sociale (fornire aiuti di bilancio, 
garantire le spese sociali), la presa in considerazione più sistematica dell'impatto degli 
interventi di cooperazione sui gruppi poveri, l'accento posto sul ruolo delle donne, sulle 
questioni demografiche, sull'istruzione e sulla formazione; 
ii) azioni a favore della conservazione ambientale, della gestione delle risorse 
naturali e dello sviluppo sostenibile attraverso la generalizzazione degli studi di impatto 
ed il finanziamento di progetti e di programmi specifici; 
iii) introduzione dello strumento di sostegno all'adeguamento strutturale, a livello 
macroeconomico e settoriale; 
COM(96) 153 del 30.4.1996, relativo ai legami tra gli aiuti di emergenza, il ripristino e lo 
sviluppo. 
CAPITOLO I 
iv) riforme istituzionali, sviluppo delle capacità amministrative, potenziamento della 
società civile, messa a punto di approcci più partecipativi e cooperazione decentrata; 
v) una nuova concezione del ruolo dello Stato nell'economia, politiche incentivanti 
a favore dello sviluppo del settore privato e sostegno allo sviluppo del commercio. 
Questi cambiamenti potranno accrescere l'efficacia delle politiche di cooperazione, ma 
la loro attuazione è troppo recente per poterne valutare l'impatto reale. 
C. Il ruolo dell'Unione nello sviluppo 
L'Unione europea, polo di stabilità, modello di cooperazione e di integrazione regionale, 
prima potenza commerciale e principale fornitore di aiuti pubblici allo sviluppo, deve 
svolgere un ruolo importante a favore dello sviluppo delle regioni più svantaggiate. 
L'intervento comunitario avviene essenzialmente a cinque livelli: 
mediante la sua partecipazione attiva al sistema multilaterale, nei settori della 
sicurezza, del commercio e degli investimenti nonché della cooperazione economica e 
monetaria, l'azione dell'Unione ha un impatto non trascurabile sui paesi in via di 
sviluppo. L'UE si è sempre preoccupata di inserire i paesi meno avanzati negli scambi 
internazionali; nei confronti dei paesi ACP si tratta ora di una grande sfida; 
in virtù del principio generale di coerenza e di continuità dell'azione comunitaria, 
l'Unione deve adoperarsi affinché i paesi in via di sviluppo possano beneficiare del 
processo di integrazione europea. L'accesso al mercato interno, a cui presto si 
aggiungerà il passaggio alla moneta unica, e la prospettiva dell'ampliamento, che 
comporta sia rischi di dirottamento dei flussi commerciali e degli investimenti che nuove 
opportunità commerciali, sono importanti elementi della politica europea nei confronti 
di altre regioni; 
rispetto alle istituzioni multilaterali attive nel campo dello sviluppo (Banca 
mondiale, FMI, banche di sviluppo regionali), l'Unione occupa uno spazio particolare: 
è l'unica a svolgere contemporaneamente anche un'azione politica. L'Unione è 
politicamente in grado di contribuire a uno sviluppo equo e sostenibile, conforme ai suoi 
principi fondatori e ai valori socioculturali del suo progetto di società. L'importanza che 
l'Unione attribuisce al rispetto dei diritti umani, ai valori sociali, all'istruzione, alla 
formazione e alla conservazione ambientale, la sua esperienza in materia di azioni 
complementari alla liberalizzazione commerciale mediante politiche strutturali adeguate 
nonché il suo sostegno alle iniziative di cooperazione e di integrazione regionale le 
conferiscono un'identità particolare per quanto riguarda lo sviluppo; 
l'Unione deve sfruttare la sua capacità di mettere a disposizione dell'aiuto risorse 
sufficienti per raggiungere un effetto di "massa critica" e per avviare politiche di 
cooperazione guidate da obiettivi a lungo termine. Rispetto agli altri donatori, in 
particolare dopo il forte calo delle risorse americane destinate agli aiuti, l'UE è 
particolarmente attiva in materia di aiuti pubblici allo sviluppo: nell'ambito della 
significativa riduzione del volume degli aiuti internazionali a partire dall'inizio degli anni 
CAPITOLO I 
'90, il contributo dell'UE (Comunità più Stati membri) rappresenta una quota crescente 
del totale (53% nel 1995); 
infine l'Unione, proseguendo i propri sforzi di coordinamento interno3 in virtù 
del principio della complementarità tra la politica comunitaria di cooperazione allo 
sviluppo e le politiche bilaterali degli Stati membri, può fornire un particolare impulso 
alle iniziative di coordinamento avviate da tutti i finanziatori a livello internazionale, in 
varie sedi (Nazioni Unite, OCSE, iniziative del G-7 a favore di un maggiore 
coordinamento tra le istituzioni multilaterali, Programma speciale per l'Africa, gruppi 
consultivi, tavole rotonde, ecc.). Per migliorare l'impatto e accrescere l'efficacia delle 
politiche di cooperazione è diventato indispensabile rafforzare il coordinamento sia a 
livello delle iniziative globali che a livello di ciascun paese beneficiario. 
La recente accelerazione della costruzione europea deve essere considerata almeno in 
parte un'iniziativa europea per far fronte ai grandi cambiamenti mondiali menzionati in 
questo primo capitolo. Tale accelerazione, lungi dall'essere terminata, attualmente 
persegue due obiettivi: rafforzare la capacità di azione degli europei in un'Unione 
politica e manifestare una solidarietà democratica con i paesi dell'Europa centrale ed 
orientale. Affermare questi due obiettivi, che sono al centro dell'attuale conferenza 
intergovernativa (CIG), significa in un certo qual modo riconoscere la necessità, in 
futuro, di una politica europea dello sviluppo: come voler affermare un ruolo di 
protagonista mondiale senza una strategia responsabile nei confronti delle varie regioni 
del Sud, in particolare delle più esposte ai rischi di povertà e di emarginazione? Come 
trasformare la solidarietà con le giovani democrazie dell'Est in un elemento di identità 
senza confermare un partenariato con i paesi che cercano la propria via per far nascere 
una società giusta, basata sui diritti umani fondamentali? 
Cfr. le conclusioni del Consiglio del 25.5.1993, la risoluzione del 2.12.1993 sulle "procedure di 
coordinamento tra la Comunità e gli Stati membri" e le varie risoluzioni adottate in seguito al fine 
di rafforzare il coordinamento tra la Comunità e gli Stati membri in vari settori della cooperazione 
allo sviluppo (lotta contro la povertà, sanità, sicurezza alimentare, istnizione, AIDS, uguaglianza 
uomini/donne). L'esperienza pilota di rafforzamento del coordinamento a livello operativo è stata 
tra l'altro oggetto di una relazione della Commissione (relazione finale sull'esperienza pilota di 
coordinamento operativo - COM(95) 700) e di conclusioni del Consiglio il 28.5.1996. 
CAPITOLO II 
CAPITOLO IL L'ESPERIENZA DELLA COOPERAZIONE UE-ACP 
A. Comprendere il quadro attuale delle relazioni tra l'Unione europea e gli Stati 
ACP a partire dalle sue origini e dai suoi adattamenti 
1. L'evoluzione delle motivazioni politiche dell'Europa nei confronti dei paesi in via 
di sviluppo 
La politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo trova le sue origini 
nell'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità a partire dal 1957, a 
conclusione di un compromesso tra Stati membri favorevoli ad una visione mondiale 
dello sviluppo e Stati membri favorevoli ad una relazione privilegiata Europa-Africa. 
La concezione di questa associazione era globale, comprendeva cioè sia il regime 
commerciale che l'aiuto allo sviluppo. 
Dopo i primi cinque anni del regime di associazione previsto dal trattato, numerosi paesi 
erano divenuti indipendenti, ma le motivazioni della cooperazione non avevano subito 
modifiche fondamentali. Pertanto i paesi europei, mossi da uno spirito di solidarietà e 
desiderosi di assumersi le loro responsabilità, nonché di proteggere i loro interessi 
economici e geopolitici nel contesto della guerra fredda, e i giovani Stati indipendenti, 
desiderosi di continuare a beneficiare delle preferenze commerciali e dei finanziamenti 
di progetti di sviluppo, decisero di proseguire le relazioni di cooperazione nel quadro 
delle due Convenzioni successive di Yaounde (1963-69 e 1969-74), che costituivano la 
continuazione naturale dell'associazione. Nel corso del periodo di relazioni euroafricane 
1957-1974, l'aiuto europeo si è concentrato essenzialmente nell'Africa nera francofona. 
A metà degli anni '70, il contesto internazionale, l'auspicio di numerosi Stati membri di 
sviluppare una politica mondiale di coóperazione e l'adesione del Regno Unito alla 
Comunità hanno costituito altrettanti elementi motori di un radicale riorientamento della 
politica comunitaria di cooperazione. Le preoccupazioni europee provocate dalla prima 
crisi petrolifera, vale a dire il timore di non poter disporre di materie prime e la 
preoccupazione di preservare i mercati esteri privilegiati, si sono aggiunte agli interessi 
geostrategici e al senso di responsabilità derivante dal passato coloniale e ancora 
ampiamente diffuso, motivando il primo accordo di partenariato tra la Comunità e i paesi 
ACP. 
Di conseguenza, la Prima Convenzione di Lomé, firmata nel 1975, è stata aperta ai paesi 
africani del Commonwealth e ad alcuni paesi dei Caraibi e del Pacifico, oltre che ad altri 
paesi dell'Africa subsahariana desiderosi di partecipare ai primi negoziati fra gruppi di 
paesi che hanno riguardato, complessivamente, 46 paesi ACP. 
Nel contempo, l'Europa si lanciava in una politica di cooperazione con altre regioni del 
mondo. I primi accordi di cooperazione con alcuni paesi terzi della regione mediterranea, 
comprendenti un aspetto commerciale e la cooperazione finanziaria e tecnica, sono stati 
conclusi nel 1975, quando è stata anche avviata una politica di aiuto ai paesi in via di 
sviluppo dell'America latina e dell'Asia, progressivamente sviluppatasi e strutturatasi nel 
corso degli anni '80 e '90. 
CAPITOLO II 
Anche l'importanza crescente dell'aiuto alimentare di cui hanno ampiamente beneficiato 
paesi situati in regioni diverse dall'Africa nera è stata una riprova della mondializzazione 
della politica comunitaria di cooperazione a partire dagli anni '70. 
2. A partire dal 1975. successivi adattamenti in un contesto immutato 
La Prima Convenzione di Lomé ha costituito all'epoca un modello unico di cooperazione 
internazionale. Dal 1975 le Convenzioni tra l'Unione europea e i paesi ACP sono state 
basate sul principio del partenariato, il quale riflette una concezione della cooperazione 
basata su impegni reciproci per raggiungere obiettivi comuni. Principi quali la 
negoziazione globale (tra gruppi e su diversi aspetti della cooperazione), il dialogo con 
ciascuno Stato ACP nel quadro di istituzioni paritetiche, il carattere contrattuale e la 
prevedibilità delle risorse di aiuto disponibili sono divenuti il fondamento della politica 
europea di cooperazione nel quadro degli accordi di Lomé. 
Con le successive Convenzioni, i partner hanno potuto adattare gli obiettivi e gli 
strumenti della cooperazione, senza peraltro rimetter mai in questione il quadro globale 
o la strategia perseguita. Questi adattamenti hanno comunque permesso di trar partito 
concretamente e progressivamente dai successi e dagli errori del passato e di riflettere 
almeno in parte l'evoluzione della filosofia dello sviluppo. Pertanto, la politica di 
cooperazione di Lomé è stata progressivamente riorientata per tener conto: 
della concezione del ruolo dello Stato, in altri tempi considerato l'unica entità in 
grado di mobilitare i capitali necessari allo sviluppo economico, e divenuto ormai 
responsabile della creazione e del mantenimento di un quadro giuridico e amministrativo 
che garantisca i diritti e le libertà fondamentali, che sia in grado di fornire i servizi 
sociali essenziali e sia favorevole allo sviluppo dell'iniziativa privata. Tuttavia, la natura 
della Convenzione non è stata rimessa in causa, dal momento che lo Stato resta 
praticamente l'unico partner nelle relazioni di cooperazione, salvo alcuni cofinanziamenti 
con le ONG a partire dal 1976 e un numero limitato di azioni di cooperazione decentrata 
iniziate con la Quarta Convenzione di Lomé; 
del passaggio dal concetto di industrializzazione basata sulla sostituzione delle 
importazioni ad una concezione basata sull'aumento delle esportazioni come motore della 
crescita. 
L'accento è stato messo sempre più regolarmente sul dialogo in materia di politiche, 
instaurato in seguito al "Memorandum Pisani", per favorire il passaggio da un aiuto 
concesso essenzialmente sotto forma di finanziamento di progetti ad un sostegno tecnico 
e finanziario alle politiche settoriali. 
Tra le innovazioni di carattere pionieristico della Convenzione di Lomé, l'introduzione 
di strumenti quali i meccanismi di compensazione delle perdite di proventi da 
esportazione negli anni '70 e, più recentemente, nel 1990, un approccio negoziato 
sull'adeguamento strutturale, hanno costituito, indipendentemente dalla loro pertinenza 
futura, la concretizzazione della concezione corrente di sviluppo. Con la fine del conflitto 
Est-Ovest, gli accordi di cooperazione della Convenzione sono stati tra i primi ad 
includere una dimensione politica esplicita introducendo una clausola relativa al rispetto 
io 
CAPITOLO II 
dei diritti umani, estesa dal 1995 all'applicazione dei principi democratici, al 
consolidamento dello Stato di diritto e alla buona gestione degli affari pubblici. 
Anche le modifiche dei requisiti di ammissibilità introdotte nella revisione della Quarta 
Convenzione di Lomé e il principio della programmazione in due quote, che limita 
l'automaticità dell'assegnazione dell'aiuto programmabile, rispecchiano un grosso 
cambiamento nella concezione della politica comunitaria in materia di cooperazione. 
3. La necessità di riesaminare il quadro generale 
All'avvicinarsi del XXI secolo, la politica di cooperazione dell'Unione europea nei 
confronti dei paesi ACP dovrà essere riformulata su basi nuove, non solo per tener conto 
dell'evoluzione delle condizioni economiche e politiche e del rapido sviluppo registratosi 
in altre regioni del mondo, ma anche perché le motivazioni europee sono cambiate 
fondamentalmente. Il periodo coloniale e post-coloniale è concluso e un contesto 
internazionale e politicamente più aperto consente di stabilire meno ambiguamente le 
responsabilità di ciascun partner. In questa prospettiva, un esame critico della 
cooperazione realizzata in passato potrebbe fornire utili orientamenti per il futuro. 
B. Ombre e luci della cooperazione nel quadro della Convenzione di Lomé 
1. Un bilancio globale modesto 
Anche se la cooperazione rappresenta un aiuto considerevole per numerosi paesi ACP, 
è difficile valutarne l'impatto e l'efficacia in termini di miglioramento delle condizioni 
economiche e sociali di un paese. Infatti, l'evoluzione di queste condizioni dipende da 
numerosi fattori esogeni ed endogeni, a cominciare dalla politica economica e sociale del 
paese stesso, che l'aiuto può influenzare ma al quale non può sostituirsi totalmente. 
Alcune analisi4 suggeriscono che l'aiuto concesso da tutti i donatori ai paesi ACP ha 
avuto probabilmente un impatto positivo ma scarso sulla crescita, sugli investimenti e sul 
miglioramento degli indicatori sanitari, e che tale impatto è variato sensibilmente da un 
paese all'altro in funzione della situazione iniziale e delle condizioni di politica 
economica. L'aiuto si è rivelato nettamente più efficace nei paesi inizialmente meno 
favoriti in termini di capitale e di risorse umane, e nei paesi che hanno avviato politiche 
di stabilizzazione e programmi di adeguamento strutturale. 
La cooperazione comunitaria rappresenta una quota considerevole degli aiuti complessivi 
di cui hanno beneficiato i paesi ACP a partire dagli anni '60. La Comunità è attualmente 
uno dei tre principali fornitori di aiuto ai paesi ACP5, e accorda a questi paesi il sistema 
commerciale più preferenziale. È innegabile che la Convenzione di Lomé ha 
rappresentato un quadro unico di cooperazione tra due gruppi di paesi. I suoi vantaggi 
principali stanno nel fatto che essa ha costituito un autentico laboratorio della 
"Effectiveness or* Overseas Aid Flows", P. Mosley e J. Hudson, 1996. Questo studio verte su un 
campione di 29 paesi ACP, pari all'80% della popolazione dei paesi ACP, e analizza l'impatto 
dell'aiuto internazionale su un periodo di trentanni. 
Nell'Africa subsahariana, l'aiuto comunitario rappresenta attualmente il 10% circa dell'aiuto 
proveniente dall'area dell'OCSE. Aggiungendovi l'aiuto degli Stati membri, quello dell'Unione 
europea rappresenta oltre il 60% dell'aiuto totale concesso a questa regione. 
11 
CAPITOLO II 
cooperazione allo sviluppo, ha consentito di definire, in un quadro negoziato, una serie 
di principi e di obiettivi condivisi, ed ha mobilitato risorse finanziarie considerevoli e 
quasi totalmente a titolo di sovvenzione, senza le quali numerosi progetti non sarebbero 
stati realizzati. La prevedibilità della cooperazione europea, rispecchiando una relazione 
di partenariato a lungo termine, era tale da incoraggiare i governi dei paesi beneficiari 
ad affrontare trasformazioni di lunga durata. 
Alla luce di un'esperienza ventennale, la Convenzione appare tuttavia un meccanismo 
ambizioso ma non sempre realistico, basato sull'ipotesi della presenza di capacità 
istituzionali e politiche nei paesi ACP che non si sono verificate. Pertanto, il rispetto 
della sovranità nazionale, che inizialmente ha indotto a riporre una fiducia eccessiva nei 
governi beneficiari, si sta trasformando in una lògica dettata dall'efficacia. L'automaticità 
della concessione di buona parte delle risorse finanziarie ha indebolito il valore politico 
dell'aiuto comunitario, senza incoraggiare un autentico dialogo sull'impiego delle risorse. 
La condizionalità applicata attualmente e la politica di sostituzione che tutti i finanziatori 
tendono ad applicare sono scarsamente compatibili con l'impegno politico reale che ci 
si attende dai governi dei paesi ACP, e che permetterebbe loro di realizzare 
autonomamente le riforme e le strategie settoriali e di esserne politicamente responsabili 
davanti ad un'opinione pubblica sempre più esigente in materia di trasparenza e di 
partecipazione. 
Si può valutare l'esperienza della cooperazione comunitaria rispondendo ad alcune 
domande fondamentali: quali sono state le principali difficoltà incontrate dal partenariato? 
Che grado di efficacia è stato raggiunto dalla cooperazione finanziaria e tecnica e quali 
sono i paesi che ne hanno beneficiato maggiormente? Qual è stato l'impatto delle 
preferenze commerciali? 
Le risposte a queste domande non sono né immediate né univoche e dipendono nel 
contempo da aspetti politici, economici e di gestione pratica della cooperazione. 
2. L'esperienza del partenariato 
Il principio del partenariato previsto dalla Convenzione di Lomé ha perso sostanza e si 
è concretato solo in parte. Tendenzialmente, esso si è limitato agli aspetti istituzionali 
dell'accordo di cooperazione e ad una gestione comune delle risorse dell'aiuto. 
In termini politici, la dipendenza dall'aiuto, le esigenze di breve termine e la gestione 
delle situazioni di crisi hanno progressivamente prevalso nel rapporto tra le due parti. 
Per quanto riguarda il dialogo sugli orientamenti in materia di politiche economiche e 
settoriali, è risultato difficile attuare un partenariato con paesi aventi scarse capacità 
istituzionali e sistemi di gestione pubblica spesso poco efficienti. La prassi della 
condizionalità ha ridotto la responsabilità dei paesi beneficiari in quanto le condizioni 
imposte, connesse ai criteri applicati dalle istituzioni di Bretton, Woods, sono risultate a 
volte troppo specifiche, troppo numerose o troppo formaliste. Nell'intento di migliorare 
l'efficacia delle azioni di cooperazione, la Comunità ha avuto la tendenza a sostituirsi al 
partner meno capace, adottando un'impostazione più interventista difficilmente 
compatibile con la necessità, peraltro riconosciuta, di favorire il trasferimento al paese 
beneficiario delle responsabilità in materia di sviluppo. Nel contesto di un'apertura 
12 
CAPITOLO II 
politica e d'una liberalizzazione economica progressiva, gli operatori non governativi, 
rappresentanti il settore privato e altri settori della società civile, hanno manifestato un 
interesse crescente a partecipare direttamente ad un rapporto di cooperazione dal quale, 
se si eccettuano le ÓNG, si sono sentiti esclusi. 
Sul piano pratico della cooperazione, la mancanza di flessibilità degli strumenti e delle 
procedure di gestione comune delle risorse hanno limitato la possibilità di tradurre 
concretamente le priorità politiche in azioni di cooperazione. 
3. La valutazione delle politiche di cooperazione 
A partire dal 1990, in seguito alle disposizioni adottate dal Consiglio sulla valutazione 
degli strumenti e dei programmi di aiuto allo sviluppo dell'UE6, è stata intrapresa una 
serie di studi di valutazione su progetti, settori d'intervento, paesi beneficiari o strumenti 
specifici. Tali valutazioni, che riguardano tutte le politiche comunitarie in materia di 
cooperazione e non solo la cooperazione con gli ACP, hanno permesso di individuare 
misure concrete per migliorare l'efficacia e l'impatto dell'aiuto comunitario e di 
correggere una serie di punti deboli7. 
La valutazione globale dei programmi e degli strumenti della politica di aiuto allo 
sviluppo dell'Unione europea, decisa dal Consiglio nel giugno 1995, è tuttora in corso. 
È peraltro già possibile intravedere una serie di elementi di valutazione sulla base degli 
studi settoriali o geografici disponibili. 
Tra le conclusioni delle valutazioni possiamo distinguere tra quanto attiene ai 
miglioramenti e agli adeguamenti che potrebbero essere apportati al contesto attuale e 
quanto rimette in causa questo contesto o i suoi principi fondamentali, riflettendo le 
debolezze della Convenzione di Lomé quale strumento di cooperazione. La discussione 
aperta dal Libro Verde riguarda esclusivamente gli aspetti della seconda categoria. 
Una delle conclusioni comuni a gran parte delle valutazioni è che il contesto 
istituzionale e di politica economica del paese beneficiario spesso ha costituito un 
grosso ostacolo, riducendo l'impatto degli interventi di cooperazione. Anche se buona 
parte dei progetti finanziati dall'Unione europea risultano pertinenti ed efficaci, come la 
maggioranza dei progetti infrastnitturali e degli interventi nei settori sociali, essi non 
migliorano automaticamente gli indicatori di sviluppo a livello nazionale. In assenza di 
politiche d'incentivazione, di istituzioni settoriali efficienti e di finanziamenti sufficienti 
per le spese di funzionamento e di manutenzione, la vitalità dei risultati dell'aiuto è 
scarsa. Questa constatazione, comune a tutti i finanziatori, ha fatto si che l'aiuto 
internazionale si concentri nei paesi che dimostrano la capacità di utilizzarlo nel modo 
più efficace, vale a dire quelli che attualmente hanno avviato programmi di adeguamento 
strutturale. 
Risoluzioni del Consiglio Sviluppo del maggio 1989, maggio 1990 e maggio 1992, dichiarazione 
del 24 novembre 1994 e testo adottato il 1* giugno 1995 su "Modalità e organizzazione degli 
strumenti e dei programmi di sviluppo dell'Unione europea". 
Esempi di misure adottate in questo contesto sono l'applicazione del quadro logico per l'analisi 
dei progetti e la negoziazione di quadri di obblighi reciproci per l'impiego dei fondi Stabex. 
13 
Quadro n. 1. Definizione dei criteri di valutazione applicati dalla Commissione 
europea1 
Nota: questi criteri corrispondono globalmente ai criteri definiti dal Comitato per 
l'aiuto allo sviluppo dell'OCSE al momento dell'elaborazione dei "principi per un 
aiuto efficace". L'approccio della Commissione è particolare in quanto pone 
l'accento sul contesto, sulla sua evoluzione nel tempo e sulle conseguenze per lo 
svolgimento del programma d'aiuto. Il criterio di pertinenza, per esempio, tiene 
conto delle politiche del governo, degli interventi degli altri donatori, ecc. 
L'efficacia viene misurata non soltanto in funzione dei risultati previsti e della 
situazione dei beneficiari, ma anche in funzione degli eventuali risultati imprevisti. 
L'efficienza non è soltanto una questione d'analisi costi/benefici ma dipende anche 
dal quadro organizzativo, gestionale e di controllo. Infine, il criterio d'impatto non si 
limita agli aspetti quantitativi ma comprende anche aspetti qualitativi. 
Pertinenza 
La pertinenza di un programma o di un'azione d'aiuto deriva dal rapporto tra 
i problemi da risolvere e gli obiettivi del programma. Vengono quindi presi in 
considerazione gli elementi del contesto fisico e politico generale (politiche 
macroeconomiche e settoriali) e fattori più specifici (diagnosi del problema, 
beneficiari e protagonisti del progetto). Vengono prese in considerazione anche le 
politiche (esplicite ed implicite) di tutti i partecipanti (governi, UE, altri finanziatori 
e gruppi d'interesse). 
Efficienza 
L'efficienza deriva dal rapporto tra le attività avviate e i risultati ottenuti. La 
Commissione tiene conto dei fattori seguenti: i) un'analisi costi-benefici e/o costi-
efficacia del progetto, in particolare sotto forma di analisi comparative tra vari 
progetti aventi gli stessi obiettivi, nonché un'analisi dell'adeguatezza delle risorse di 
bilancio utilizzate; ii) un'analisi del quadro organizzativo generale e specifico del 
progetto (programmazione delle attività, calendario, gestione finanziaria, assistenza 
tecnica, ecc.); iii) una valutazione dei metodi d'intervento (grado di partecipazione 
dei beneficiari, importanza attribuita alla formazione, ecc.); iv) una valutazione del 
controllo effettuato dal governo e dalla Commissione. 
Questi criteri sono coerenti con la terminologia del "quadro logico" definito nel manuale di 
"Gestione del ciclo del progetto" pubblicato dalla Commissione nel 1993. 
lì c<_ 
Efficacia 
L'efficacia è data dal rapporto tra i risultati ottenuti e gli obiettivi specifici del 
progetto. Occorre determinare in quale misura i risultati del programma sono stati 
raggiunti, quanto hanno contribuito al raggiungimento degli obiettivi specifici e 
quanto potrebbero contribuire in futuro, nonché individuare i reali beneficiari del 
programma. 
Impatto 
La valutazione dell'impatto di un programma riguarda il rapporto tra gli 
obiettivi specifici e gli obiettivi generali dello sviluppo, a due livelli: da un lato, il 
contributo dato dal programma al raggiungimento degli obiettivi globali previsti e, 
dall'altro, il suo contributo al raggiungimento degli obiettivi generali fìssati dal 
Trattato sull'Unione europea, per quanto concerne la riduzione della povertà, lo 
sviluppo economico e sociale sostenibile e l'integrazione nell'economia mondiale. 
Sostenibilità/Replicabilità 
La sostenibilità riguarda la durabilità dei risultati ottenuti, in particolare dopo 
il termine del programma d'aiuto. La sostenibilità viene valutata in particolare dal 
punto di vista economico e finanziario, dell'integrazione socioculturale, delle 
capacità istituzionali locali, dell'adeguatezza delle scelte tecnologiche, ecc. 
A 3 k 
CAPITOLO II 
La ripartizione geografica dell'aiuto comunitario e di quello degli altri finanziatori 
rispecchia la preoccupazione sull'impiego delle risorse, che non sono assegnate ai paesi 
le cui condizioni politiche non soddisfano i requisiti di base, bensì ai paesi in cui è in 
corso un adeguamento strutturale. Nel contempo, per la ripartizione delle risorse 
programmabili si applica un criterio basato sulla valutazione del fabbisogno relativo: a 
prescindere da una priorità generica di cui godono i PMS, le risorse sono assegnate 
innanzitutto ai paesi più poveri (in funzione di indicatori relativi al reddito pro capite, 
alla speranza di vita e al tasso di analfabetismo), ai paesi insulari o ai paesi senza sbocchi 
sul mare. Tuttavia, l'immagine globale della ripartizione dell'aiuto comunitario per paese 
riflette solo in parte queste priorità. Infatti, le modalità del calcolo delle dotazioni di 
taluni strumenti quali Stabex e Sysmin, cui corrispondono criteri specifici di 
assegnazione, distorcono l'assegnazione globale dell'aiuto. 
Un altro aspetto di cui si deve tener conto è, in alcuni casi, la mancanza di pertinenza 
e di efficacia a causa di un disaccordo sulle priorità politiche. Spesso gli Stati ACP non 
sono stati in grado di definire politiche settoriali coerenti, mentre l'aiuto europeo ha 
avuto tendenza a riporre una fiducia eccessiva negli esperti responsabili dell'assistenza 
tecnica per fissare le modalità di realizzazione dei suoi interventi. Inoltre in alcuni 
settori, come l'ambiente, le preoccupazioni e le priorità degli ACP e dell'Unione europea 
possono essere molto diverse. In altri, le politiche settoriali sono state spesso definite 
sulla base delle stime elaborate dai finanziatori, in particolare la Banca mondiale. Per 
contro, in alcuni settori come la sanità, che nel corso delle varie Convenzioni ha fruito 
di una parte crescente dell'aiuto europeo, la Comunità ha avuto un ruolo più importante; 
con il suo sostegno istituzionale e tecnico, l'aiuto europeo pone l'accento sullo sviluppo 
di sistemi sanitari a livello nazionale, incentrati sulle cure di base e sull'accesso ai 
medicinali essenziali. 
L'Unione europea ha dato inoltre prova della capacità di intraprendere grossi 
cambiamenti di orientamento, come dimostra, ad esempio, la riforma dell'aiuto 
alimentare di recente adozione. Tale riforma, motivata nel contempo dalla crescente 
gravità dei problemi di sicurezza alimentare nell'Africa subsahariana e dalla 
constatazione della scarsa efficacia dello strumento utilizzato e dei suoi effetti secondari 
negativi, si prefigge il passaggio da una logica assistenziale ad una logica di sviluppo, 
mediante il finanziamento delle politiche di sicurezza alimentare in diversi paesi 
prioritari. 
Rispetto ad alcuni nuovi obiettivi, come lo sviluppo del settore privato, potenziato nella 
Quarta Convenzione di Lomé, l'aiuto comunitario non ha ancora assunto un'importanza 
veramente strategica, in quanto si basa su un complesso di strumenti d'intervento 
difficilmente controllabili sotto il profilo della coerenza e della complementarità. Gli 
interventi specifici di incentivazione degli investimenti e della competitività delle imprese 
sono sempre insufficienti e scarsamente integrati agli interventi volti a contribuire al 
miglioramento del contesto istituzionale e della politica economica. In alcuni settori, 
quali la cooperazione regionale e lo sviluppo degli scambi regionali, oppure i programmi 
di incentivazione degli scambi tra imprese, il sostegno della Comunità si rivela 
particolarmente adeguato ed efficace. 
4. La valutazione degli strumenti di cooperazione finanziaria e tecnica 
14 
CAPITOLO II 
L'efficacia e l'impatto della cooperazione comunitaria sono spesso sminuiti dalla 
difficoltà di garantire la coerenza tra i vari strumenti, che interagiscono in settori spesso 
simili, pur rispondendo a criteri specifici. D'altro canto, alcune recenti iniziative 
comunitarie indotte dai risultati delle valutazioni tendono a limitare questi inconvenienti. 
Pertanto la riforma dell'aiuto alimentare dovrebbe creare maggiori sinergie con gli 
interventi del FES, mettendo l'accento su una politica di sicurezza alimentare integrata 
nel contesto più ampio della lotta contro la povertà. 
a) L'aiuto ai progetti 
L'aiuto ai progetti, la cui importanza relativa nel complesso degli impegni finanziari 
diminuisce sensibilmente, ha un'incidenza e un'efficacia estremamente variabili da un 
settore all'altro. Ad esempio, la valutazione di 335 progetti intrapresi negli anni '80 ha 
dato un tasso di efficacia del 70% per il settore dei trasporti e inferiore al 30% per 
l'agricoltura e lo sviluppo rurale. Nondimeno, si possono individuare alcuni punti deboli 
imputabili alla natura stessa dello strumento: 
innanzitutto, l'aiuto ai progetti tende a sottovalutare l'importanza del quadro 
macroeconomico per garantire un buon impatto in termini di miglioramento delle 
condizioni di vita e per assicurare la vitalità delle opere realizzate; 
in secondo luogo, l'aiuto ai progetti si rivela poco pertinente e quindi poco 
efficace quando non si inserisce in una politica settoriale ben precisa. In alcuni casi, 
d'altro canto, questo tipo di interventi, mascherando le difficoltà reali, contribuisce a 
ritardare le riforme necessarie; 
inoltre, anche la scarsa partecipazione dei governi e/o dei beneficiari ai progetti 
di sviluppo, in particolare se le misure di accompagnamento sono insufficienti, 
contribuisce a ridurne l'efficacia; 
infine, come per le altre forme di intervento, la mancanza di coordinamento tra 
donatori riduce considerevolmente l'efficacia di tutti i progetti di cooperazione. 
b) Il sostegno all'adeguamento strutturale 
La Comunità ha assunto un ruolo di protagonista in questo campo, in quanto fornisce ai 
paesi interessati dal 10 al 30% dell'importo dell'aiuto all'adeguamento e, contrariamente 
alla maggioranza degli altri finanziatori, esclusivamente sotto forma di doni. 
Le valutazioni sottolineano la pertinenza di questo strumento, che permette alla Comunità 
di fornire un sostegno efficace ai programmi di stabilizzazione e attraverso il quale essa 
persegue obiettivi più ampi rispetto a quelli della maggioranza dei programmi tradizionali 
concordati dai goverrfi con le istituzioni di Bretton Woods: oltre alla stabilizzazione 
macroeconomica e alle condizioni dello sviluppo del settore privato, la priorità concessa 
a taluni settori prioritari, in particolare la sanità e l'istruzione, si manifesta chiaramente 
con l'assegnazione mirata dei fondi di contropartita. 
Esiste tuttavia un margine per migliorare l'impatto di questo strumento, potenzialmente 
tra i più efficaci, essenzialmente mediante: 
15 
CAPITOLO II 
un approfondimento del dialogo sulle politiche. Un maggiore coordinamento in 
seno all'UE ne aumenterebbe sensibilmente la portata; 
una maggior coerenza tra il sostegno all'adeguamento strutturale o settoriale e 
l'utilizzazione degli altri strumenti che dovrebbero essere meglio integrati nel quadro 
strategico globale negoziato; 
un sostegno alla programmazione e alla gestione dei bilanci pubblici nei paesi 
beneficiari; 
un chiarimento del contenuto delle condizionalità e un miglioramento delle 
modalità di controllo e delle loro ripercussioni in caso di non osservanza. 
5. La cooperazione sui "prodotti di base": i meccanismi di compensazione Stabex 
e Sysmin 
Benché non venga necessariamente rimessa in questione l'opportunità di assegnare un 
aiuto particolare alla ristrutturazione di taluni settori, un complesso di fattori conferisce 
a questi due strumenti un carattere ormai inadeguato al contesto attuale: 
le ragioni che hanno motivato la messa a punto di questa forma di aiuto sono 
superate, particolarmente per quanto riguarda il ruolo dello Stato nella determinazione 
dei prezzi al produttore di materie prime; 
i criteri di ammissibilità, in funzione delle fluttuazioni dei proventi da 
esportazione, e l'iniziale automatismo dei pagamenti, che può contribuire a differire le 
riforme necessarie, sono stati ampiamente criticati; 
l'impiego dei fondi Sysmin e Stabex si rivela più efficace nel quadro di un 
processo di riforma macroeconomica e settoriale, ai fini della diversificazione. Il loro 
crescente impiego per promuovere riforme nei settori che registrano una diminuzione 
delle entrate li avvicina allo strumento di sostegno all'adeguamento strutturale. 
L'instaurazione dei quadri di obblighi reciproci nel contesto della Quarta Convenzione 
di Lomé ha rappresentato un considerevole miglioramento in quanto si ricerca 
sistematicamente l'impiego più efficace delle risorse. Tuttavia, la lentezza degli esborsi 
costituisce un grosso handicap cui è necessario porre rimedio. 
6. L'impatto delle preferenze commerciali 
Il sistema delle preferenze commerciali di Lomé è basato su tre principi fondamentali: 
i) la stabilità: le preferenze si estendono sui lunghi periodi: la Quarta Convenzione 
di Lomé è stata conclusa per dieci anni (1990-2000); 
ii) il carattere contrattuale: le preferenze sono state decise di comune accordo e non 
possono essere modificate unilateralmente dall'Unione europea; 
iii) la non reciprocità: i paesi ACP non sono obbligati ad estendere le preferenze 
reciproche alle esportazioni dell'Unione europea. 
16 
CAPITOLO II 
La stabilità e il carattere contrattuale costituiscono elementi essenziali delle preferenze 
commerciali di Lomé, in quanto garantiscono alle esportazioni dei paesi ACP nei mercati 
UE una sicurezza d'accesso non prevista da altri accordi preferenziali non reciproci in 
vigore, come i sistemi SPG, e riducono i rischi per gli operatori economici inerenti agli 
investimenti in attività basate sull'esportazione. 
Le preferenze commerciali di Lomé continuano a rappresentare un valore considerevole 
per il gruppo ACP, in quanto aumentano la redditività delle vendite degli esportatori 
ACP sul mercato UE. Oltre all'accesso generalizzato, totalmente in franchigia da dazi, 
di manufatti e prodotti trasformati, e all'esenzione dall'applicazione delle discipline 
dell'AMF concessa alle preferenze accordate per i tessili e l'abbigliamento, i vari paesi 
ACP hanno beneficiato dei prezzi generosi e dell'accesso garantito per quantitativi 
specifici previsti dai protocolli di Lomé per i prodotti di base (banane, zucchero, carni 
bovine e rum) e di norme sull'origine relativamente liberali. I redditi garantiti dai 
protocolli rappresentano buona parte dei redditi dei paesi ammissibili. 
Tuttavia, il valore delle preferenze commerciali di Lomé è diminuito e continuerà a 
diminuire in seguito alla liberalizzazione multilaterale derivante dall'applicazione degli 
accordi dell'Uruguay Round, dagli accordi di preadesione con i PECO e dagli accordi 
commerciali conclusi dall'UE con altre regioni del mondo. 
Inoltre, per quanto riguarda l'impatto delle preferenze commerciali di Lomé, esse non 
sono state in genere sufficienti a promuovere la crescita e la diversificazione delle 
esportazioni. Una semplice occhiata alle statistiche (cfr. tabelle) sembra confermare 
questa impressione. I risultati dei paesi ACP in materia di esportazioni e la capacità di 
attrarre investimenti diretti stranieri sono diminuiti nel corso del periodo in cui hanno 
beneficiato maggiormente di queste preferenze. 
Nel corso dell'applicazione delle Convenzioni di Lomé, i paesi ACP non sono riusciti 
ad aumentare né a conservare la loro quota di mercato nell'Unione europea, mentre gli 
esportatori che non fruivano di preferenze sono riusciti ad aumentare la loro quota di 
mercato. Il mercato dell'Unione europea ha mantenuto la sua importanza relativa nei 
paesi ACP, che dipendono ancora dall'Unione per il 40% circa dei proventi da 
esportazione. La dipendenza commerciale nei confronti dell'Europa varia a seconda delle 
regioni ACP, ed è maggiore per l'Africa (46%) che per i Caraibi e il Pacifico 
(rispettivamente 18% e 23%). 
Rispetto al gruppo dei PMS, gli ACP hanno anche registrato risultati commerciali globali 
più modesti nell'ultimo decennio. Inoltre, gli ACP non sono riusciti a diversificare 
notevolmente le esportazioni, la maggioranza delle quali è sempre concentrata su un 
piccolo gruppo di prodotti primari8. Gli investimenti diretti stranieri nei paesi ACP 
africani sono raddoppiati in termini di percentuale del PIL, tra la metà degli anni '80 e 
l'inizio degli anni '90, fino a raggiungere l'l,2%. Tuttavia, rispetto ad altri paesi in via 
di sviluppo, la quota degli investimenti diretti stranieri in Africa è scesa dal 6 al 4% 
degli investimenti diretti stranieri in tutti i PMS (ad esclusione della Cina). Inoltre, la 
Globalmente, i proventi da esportazione dei paesi ACP provengono ancora per oltre l'80% dai 
prodotti primari. 
17 
CAPITOLO II 
maggior parte degli investimenti diretti stranieri in Africa è concentrata nei paesi 
produttori di petrolio. 
Tuttavia, si registrano anche successi individuali in materia di , crescita e di 
diversificazione delle esportazioni. Si è sviluppato un certo numero di esportazioni che 
hanno beneficiato di un margine preferenziale relativamente importante in termini di 
preferenze tariffarie o di esenzioni dai contingenti. Alcuni paesi, in particolare quelli che 
utilizzano al massimo le preferenze, sono stati in grado di attirare notevoli investimenti 
diretti stranieri. I paesi ACP che sono riusciti a diversificare le esportazioni a favore di 
prodotti non tradizionali o che hanno beneficiato dei protocolli, come Maurizio, il 
Botswana, la Costa d'Avorio, la Giamaica e lo Zimbabwe, hanno tratto beneficio dalle 
preferenze di Lomé. 
Gli scarsi risultati globali dei paesi ACP in materia di esportazioni e di crescita, 
nonostante l'ampiezza e la portata delle preferenze di Lomé, possono essere attribuiti ad 
una serie di motivi. Per quanto riguarda i fornitori, la mancanza di fattori essenziali quali 
le infrastrutture e lo spirito d'iniziativa, lo scarso livello di capitali fisici e umani, di 
risparmi e investimenti, e la quasi inesistenza del settore finanziario hanno limitato i 
profitti che le preferenze avrebbero potuto generare. Anche l'eccessiva dipendenza da 
alcuni prodotti di base soggetti a fluttuazioni di prezzo considerevoli e un forte degrado 
delle ragioni di scambio possono spiegare in parte la situazione. 
Inoltre, viene ormai generalmente riconosciuto che oltre alla stabilità politica, condizione 
preliminare della crescita, e alle dotazioni iniziali, un ruolo determinante nell'andamento 
della crescita e delle esportazioni è svolto da politiche sane. La stabilità 
macroeconomica, tassi di cambio realistici e stabili, istituzioni sane e una buona gestione, 
unitamente a politiche efficaci di assegnazione delle risorse, in particolare regimi 
d'importazione e d'imposizione stabili e credibili e protezioni commerciali limitate che 
consentono una trasmissione trasparente dei segnali dei prezzi mondiali ai produttori 
nazionali, costituiscono fattori determinanti ai fini della competitività e quindi dei risultati 
delle esportazioni. Per quanto riguarda l'offerta, questi fattori sono considerati 
attualmente molto più importanti delle preferenze commerciali per garantire livelli elevati 
alle esportazioni e alla crescita economica. 
In quanto gruppo, gli ACP e in particolare i paesi dell'Africa subsahariana non sono 
riusciti a soddisfare questi requisiti di base per realizzare una crescita spronata dalle 
esportazioni. Questi paesi, poco forti per le scarse risorse iniziali, hanno fallito anche 
nell'adozione delle politiche o, se hanno adottato buone politiche, non le hanno applicate 
con sufficiente convinzione ed hanno spesso fatto retromarcia. DI conseguenza, le 
politiche economiche dei paesi dell'Africa subsahariana e, in conclusione, le riforme 
politiche, hanno goduto di scarsissima credibilità agli occhi degli operatori economici, 
sia nazionali che stranieri. Questa situazione ha compromesso non solo la risposta alle 
preferenze commerciali per quanto riguarda l'offerta, ma anche ogni possibile riforma 
politica. 
Infine, le battaglie giuridiche condotte dall'Unione europea e dai paesi ACP in seno al 
GATT dopo l'instaurazione del mercato unico delle banane hanno spinto nel 1994 la 
Comunità europea a chiedere una "deroga" per il pacchetto commerciale della 
Convenzione di Lomé dopo che le conclusioni di un gruppo di esperti (non adottate dal 
CAPITOLO II 
Consiglio del GATT) avevano dichiarato la Convenzione di Lomé incompatibile con il 
GATT a causa della non reciprocità (che non permette di considerare la Convenzione un 
accordo di libero scambio) e della discriminazione nei confronti di altri PMS, il che 
significa che essa non è contemplata dalla clausola di abilitazione che autorizza i sistemi 
di preferenze generalizzate. 
Il fatto che la deroga scada alla fine della Convenzione attuale e che debba essere 
riesaminata ogni anno, insieme al fatto che non siano ancora state risolte le questioni 
connesse al regime commerciale delle banane in vigore nell'UE ha compromesso i 
principi sui quali si fondano le preferenze commerciali di Lomé, in particolare quelli 
della non reciprocità e della stabilità. Parallelamente è diminuita la sicurezza connessa 
a queste preferenze. 
C. Implicazioni per il futuro partenariato 
La conclusione principale che si può trarre da questo sguardo critico sul passato è che 
la politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo è vincolata sempre più all'obbligo 
di ottenere risultati. La politica di numerosi settori viene attualmente riorientata per tener 
conto delle conclusioni delle valutazioni e, di conseguenza, migliorare l'efficacia e 
l'impatto dell'intervento comunitario. La critica secondo la quale la cooperazione 
comunitaria sarebbe meno efficace di altre è priva di fondamento, in quanto nessuno 
studio comparativo e oggettivo permette di confermare questo tipo di valutazione. Tutti 
i finanziatori si trovano nella necessità di rivalutare sistematicamente i loro interventi e 
di ricercare i mezzi per migliorare l'impatto dei loro programmi. Lo studio degli ostacoli 
principali che hanno compromesso l'efficacia della cooperazione UE-ACP nel quadro 
della Convenzione di Lomé dovrebbe- condurre a definire i requisiti di una politica con 
migliori possibilità di successo. In questo dibattito dovranno essere affrontate le seguenti 
questioni: 
i fondamenti del futuro partenariato. Le difficoltà incontrate nella realizzazione 
concreta del principio del partenariato hanno condizionato pesantemente l'efficacia 
globale della Convenzione di Lomé. Pertanto, là tendenza dell'Unione europea è stata 
quella di adottare approcci più unilaterali e più interventisti, che hanno lasciato poco 
spazio ai paesi ACP per intervenire direttamente nella gestione delle politiche di sviluppo 
e assumersi le responsabilità spettanti a ciascun partner. Questa tendenza a sostituirsi, 
giustificabile in una determinata fase transitoria, non costituisce né un pegno d'efficacia 
né, in prospettiva, una soluzione valida. L'interruzione di questo circolo vizioso non può 
prescindere da una rivalutazione fondamentale del principio del partenariato, che appare 
più come un obiettivo da raggiungere che un punto di partenza. Una trasformazione di 
questo tipo potrà solo partire da nuove basi politiche e da un dialogo più efficace, basato 
sulla volontà dei governi ACP di impegnarsi realmente nel processo di riforma. Essa 
richiederà pertanto maggiore flessibilità nella realizzazione della politica di cooperazione; 
le priorità dell'Unione e i criteri per l'assegnazione delle risorse. Se l'analisi della 
ripartizione delle risorse per paese nel corso degli ultimi decenni non fa trasparire chiare 
priorità, ciò è dovuto essenzialmente alla sovrapposizione di obiettivi specifici connessi 
ai vari strumenti. In occasione della revisione intermedia della Quarta Convenzione di 
Lomé, l'Unione ha espresso la volontà di rispettare due priorità, ponendo l'accento sui 
paesi poveri, conformemente alle disposizioni del trattato, e cercando nel contempo di 
19 
CAPITOLO II 
garantire le condizioni per un impiego più efficace delle risorse. Questi principi e le 
relative modalità pratiche d'applicazione dovranno essere discussi a fondo nel quadro del 
futuro partenariato; 
la condizionalità e la selettività dell'aiuto. Un'altra questione connessa a quella 
dei criteri di assegnazione delle risorse comunitarie riguarda la condizionalità dei 
programmi di aiuto. Dato che la condizionalità rafforza il peso del criterio di "risultato" 
nell'assegnazione delle risorse, dovrà essere definito un approccio globale coerente a 
questi problemi. Si dovrebbe probabilmente prevedere una certa flessibilità nella pratica 
della condizionalità, per lasciare più iniziative al paese beneficiario senza sminuirne le 
responsabilità. Le risposte a tali questioni influenzeranno, in conclusione, il grado di 
selettività dell'aiuto comunitario; 
il problema dello sviluppo delle capacità. Le valutazioni sono giunte alla 
conclusione che è necessario individuare sistematicamente nei paesi beneficiari i problemi 
istituzionali o di politica economica che limitano le prospettive di successo di un'azione 
di cooperazione ed esaminare i mezzi necessari per superarli. A partire da tale 
constatazione l'Unione dovrebbe chiedersi se il miglioramento del quadro istituzionale 
e della capacità di ideare, realizzare e sostenere nel tempo le politiche economiche e 
settoriali dei paesi ACP dovrebbe diventare più prioritario nell'ambito della sua politica 
di cooperazione. Sarà opportuno esaminare la necessità di ricreare una capacità di 
programmazione e di analisi nei paesi ACP. Tale questione dovrà essere affrontata nella 
dimensione non solo istituzionale ma anche politica. 
un nuovo aspetto commerciale. Mentre le preferenze commerciali previste dalla 
Convenzione di Lomé hanno un valore importante, non solo in termini di concessioni 
concrete, ma anche di principi di base (reciprocità, carattere contrattuale), che 
disciplinano il partenariato commerciale fra le due parti, per quanto riguarda il loro 
impatto si ritiene generalmente che non siano state sufficientemente incisive per 
promuovere la crescita e la diversificazione. 
Si dovrà tener conto di un certo numero di tendenze e di caratteristiche del nuovo 
contesto mondiale, quali la liberalizzazione multilaterale e regionale, ed in particolare 
della necessità di rispettare le norme dell'OMC. 
In ogni caso, si dovranno anche accentuare maggiormente gli aspetti strutturali dello 
sviluppo del commercio, le condizioni per una diversificazione della produzione e la 
creazione di un contesto favorevole allo sviluppo delle esportazioni. Le sole preferenze 
non bastano per promuovere la crescita e la diversificazione, ma forniscono opportunità 
che possono stimolare le imprese e gli operatori economici e sviluppare comparti di 
produzione in un determinato quadro strategico. Un approccio più globale della 
cooperazione commerciale, connesso agli interventi di sostegno all'adeguamento 
strutturale e al settore privato e che tenga conto della necessità per i paesi ACP di creare 
condizioni politiche e istituzionali favorevoli agli investimenti esteri, dovrebbe consentire 
di migliorare la loro capacità di trarre benefici da un regime preferenziale e, per di più, 
di diversificare le relazioni economiche esterne; 
il riesame degli strumenti e della natura degli aiuti. La sovrapposizione dei vari 
strumenti basati su logiche diverse compromette l'efficacia globale dell'azione 
20 
CAPITOLO II 
comunitaria. Il passaggio a un approccio tematico e a un adeguamento del sostegno 
comunitario alle politiche settoriali e alle riforme negoziate dovrebbe permettere di 
migliorarne l'efficacia e l'impatto sulle condizioni economiche e sociali nei paesi ACP. 
L'aiuto ai progetti dovrebbe continuare solo in presenza di una ridefiniziqne istituzionale 
e di politiche ben precise, per eliminare i condizionamenti specifici chiaramente 
identificati, a condizione che possa comportare un trasferimento di know how. Il ruolo 
dell'aiuto ai progetti sarebbe quindi orientare con maggior precisione e accelerare i 
processi di riforma decisi a livello generale o settoriale; 
la necessità di coordinamento. Tutte le valutazioni portano a questa conclusione: 
un migliore coordinamento tra donatori permetterebbe, particolarmente nel quadro del 
dialogo sulle politiche, di migliorare l'impatto di numerose azioni di cooperazione. 
21 
CAPITOLO III 
CAPITOLO m. LE EVOLUZIONI SOCIOECONOMICHE NEI PAESI ACP: 
CONDIZIONAMENTI E POTENZIALITÀ 
A. Le difficoltà della politica economica in un ambiente fondamentalmente 
instabile 
1. Risultati socioeconomici generalmente mediocri ma situazioni che variano da un 
paese all'altro 
Da due anni la situazione economica sta nettamente migliorando in un numero sempre 
maggiore di paesi ACP. Questa ripresa, sia pure fragile, potrebbe rivelarsi duratura e 
avere effetti trainanti su altri paesi, a condizione che le politiche economiche continuino 
a migliorare. 
Considerando tuttavia la situazione sul lungo periodo, i paesi ACP hanno ottenuto finora 
risultati mediocri, globalmente inferiori a quelli di altri paesi in via di sviluppo. Ciò è 
vero in particolare per quanto riguarda l'Africa subsahariana, attualmente la regione 
del mondo che versa in maggiori difficoltà. Questa constatazione è avvalorata da 
numerosi indicatori: 
tra il 1960 e il 1992 nell'Africa subsahariana il prodotto pro capite è aumentato 
mediamente dello 0,4%, rispetto al 2,3% dell'insieme dei paesi in via di sviluppo. 
Questo dato riflette una crescita economica media nettamente inferiore (3,3% all'anno) 
e tassi di espansione demografica più elevati (2,9% all'anno). Lo scarto tra il prodotto 
pro capite dell'Africa subsahariana e quello degli altri PVS non ha fatto che aumentare: 
attualmente è di circa 1 a 4 e, se la differenza tra i tassi di crescita dovesse confermarsi 
nei prossimi quindici anni, passerebbe a 1 a 6; 
in questo contesto di crescita debole il persistere della povertà è particolarmente 
preoccupante ed è confermato dagli indicatori, molto sfavorevoli, riguardanti reddito, 
sanità, nutrizione, istruzione e accesso all'acqua potabile. Prendendo in considerazione 
il parametro più usato per stabilire il grado di povertà, ovvero il livello del reddito o del 
consumo pro capite, la Banca mondiale calcola che nei PVS 1,3 miliardi di persone 
vivano al di sotto della soglia di povertà9 , di cui 515 milioni in Asia meridionale e 220 
milioni nell'Africa subsahariana. L'entità del problema è particolarmente visibile 
nell'Africa subsahariana, dove il reddito medio dei gruppi poveri è inferiore del 15% alla 
soglia di povertà. Nonostante i notevoli progressi realizzati in questi ultimi anni 
nell'analisi dello sviluppo sociale (lavori del PSNU e della Banca mondiale), è tuttora 
difficile comprendere pienamente questa realtà e soprattutto valutarne la dinamica, data 
la mancanza di dati affidabili sul lungo periodo per numerosi paesi. Dalle stime 
disponibili sembra che tra il 1987 e il 1993 la povertà abbia riguardato complessivamente 
il 39% della popolazione dell'Africa subsahariana; i miglioramenti talvolta netti constatati 
in alcuni paesi (Nigeria, Ghana, Tanzania, Etiopia) sono stati compensati da un 
peggioramento a volte brutale in altri; 
Definizione della Banca mondiale, 1996. Ai fini del raffronto tra i diversi paesi, la soglia di 
povertà è stata fissata a 1 USD al giorno per persona (a parità di potere d'acquisto del 1985); la 
conversione in moneta nazionale si fa sulla base delle parità di potere d'acquisto (PPA) rivedute. 
?? 
CAPITOLO III 
istruzione e formazione sono migliorate a partire da un livello particolarmente 
scarso agli inizi degli anni '60. Nondimeno nell'Africa subsahariana il tasso di 
analfabetismo tra gli adulti supera ancora il 40%, mentre la scolarità resta sensibilmente 
più bassa che in altri paesi in via di sviluppo (nel 1990 il 36% della popolazione tra i 6 
e i 23 anni, senza distinzioni, rispetto al 47% per l'insieme dei PVS); 
la speranza di vita è certamente migliorata (passando da 40 anni nel 1960 a 51 
nel 1993) e la mortalità infantile è scesa (da 167 a 97 su 1 000 nati viti) ma questi 
progressi sono stati comunque inferiori rispetto a quelli registrati nelle altre regioni in 
via di sviluppo. La percentuale della popolazione che non ha accesso ai servizi sanitari 
resta alta*(oltre il 40% rispetto alla media del 20% per i PVS); 
nell'Africa subsahariana il ritmo di crescita demografica è il più elevato del 
mondo e non diminuisce. Ai tassi attuali la popolazione raddoppierebbe tra il 1992 e il 
2017. L'accelerazione dell'inurbamento pone problemi sempre più pressanti per quanto 
riguarda le condizioni di vita, rendendo più difficile la gestione delle infrastrutture 
(scuole sovrappopolate, pressione sui servizi sanitari, quantità e qualità dell'acqua 
insufficienti, problemi di distribuzione di acqua e di elettricità). Secondo le recenti 
proiezioni dell'UNFPA entro il 2015 quasi il 20% della popolazione africana vivrà in 
città di oltre 5 milioni di abitanti, contro l'8% del 1994; 
la produzione alimentare non permette di soddisfare il fabbisogno della 
popolazione e questo deficit strutturale rischia di aggravarsi. Negli ultimi quindici anni 
la produzione alimentare per abitante è diminuita del 5% nell'Africa subsahariana. Il 
ritmo attuale della crescita demografica è troppo rapido perché si possa sperare di 
colmare il deficit alimentare in un prossimo futuro, soprattutto nei paesi a basso reddito. 
Esiste tuttavia una possibilità non trascurabile di sfruttare meglio il potenziale agricolo 
di questi paesi. Date le circostanze, la dipendenza dalle importazioni - e pertanto dalle 
possibilità di esportazione - e dall'aiuto alimentare rimane forte; 
il degrado ambientale costituisce un ostacolo sempre più serio allo sviluppo 
economico e sociale. Le fasce povere della popolazione sono quelle che più direttamente 
risentono le conseguenze del disboscamento e dell'eccessivo sfruttamento dei suoli. Il 
problema dell'inquinamento dell'acqua e dell'aria diventa sempre più grave nelle zone 
sovrappopolate; 
l'esportazione si basa tuttora sullo sfruttamento delle risorse naturali. L'Africa 
subsahariana ha cominciato a perdere quote dei mercati internazionali sin dagli anni '70 
e queste perdite sono continuate nel corso degli anni '80 fino al 1993. Nell'insieme 
questa parte del mondo ha attirato ben pochi investimenti diretti stranieri, nonostante 
alcune eccezioni10, e non ha finora goduto della ripresa degli investimenti nei PVS . Nel 
1995, su un totale di 90 miliardi di USD di investimenti diretti ai PVS, soltanto 2 
miliardi sono andati all'Africa subsahariana. Mentre gli investimenti stranieri tendeno a 
diventare la principale fonte di finanziamento per numerosi paesi in via di sviluppo, per 
Gli investimenti diretti stranieri in Africa subsahariana sono concentrati nei settori petrolifero, 
minerario e turistico e finora hanno interessato un numero limitato di paesi (Nigeria, Angola, 
Zambia, Namibia, Costa d'Avorio, Swaziland). Nei Caraibi invece gli investimenti stranieri sono 
aumentati sensibilmente dall'inizio degli anni '90. 
23 
CAPITOLO III 
l'Africa subsahariana essi costituscono poco più del 10% di questo flusso. Nell'ambito 
del sistema economico mondiale questa regione si trova attualmente emarginata in quanto 
è responsabile soltanto del 2% del commercio internazionale e riceve meno dell' 1 % degli 
investimenti diretti stranieri; 
il persistere di notevoli squilibri macroeconomici, in particolare un tasso di 
risparmio del tutto insufficiente in un contesto di crescita mediocre, ha fatto aumentare 
in modo insostenibile il debito estero in alcuni paesi. L'Africa subsahariana è ormai la 
regione del mondo proporzionalmente più indebitata, avendo un debito pari al 270% dei 
proventi da esportazione e al 75% del PNL e arretrati cronici. 
Il bilancio globale mostra tuttavia situazioni assai diverse e, come in altre regioni in via 
di sviluppo, gli scarti tra i paesi africani tendono ad aumentare. 
Il livello medio del reddito pro capite, che nel 1994 era di 460 USD nell'Africa 
subsahariana11, comprende valori che vanno da 80 e 90 USD rispettivamente in Ruanda 
e in Mozambico, a 600 USD in Costa d'Avorio o in Senegal e a 3 000 USD circa in 
Botswana e a Maurizio. 
Le prospettive di evoluzione per il futuro lasciano inoltre presagire una differenziazione 
sempre più marcata tra i paesi in grado di attuare politiche di sviluppo credibili e i paesi 
in preda alla violenza e alla povertà. I paesi partecipanti al Programma speciale per 
l'Africa12 hanno registrato livelli di crescita particolarmente incoraggianti negli ultimi 
anni; l'aumento del PIL è stato mediamente superiore di 1,5 punti a quello degli altri 
paesi dell'Africa subsahariana per il periodo 1994-96 (in valori medi). Questa 
accelerazione della crescita dipende da un incremento delle esportazioni e da un aumento 
del tasso d'investimento ormai vicino al 20% del PIL. L'incremento degli investimenti 
privati rivela soprattutto un miglioramento significativo del clima economico. Un altro 
elemento incoraggiante è il fatto che le prestazioni dell'economia abbiano continuato a 
migliorare quasi ininterrottamente dalla messa in atto del PS A nel 1987. 
Nei Caraibi, fatta eccezione per Haiti che figura tra i paesi più poveri del mondo con 
un reddito medio di 230 USD pro capite, della Guyana e del Suriname, la maggior parte 
dei paesi si colloca nella categoria a reddito intermedio e taluni nella fascia superiore 
come Trinidad e Tobago (3 740 USD pro capite); Barbados appartiene all'elite 
economica della regione13. Nell'insieme tuttavia i livelli di crescita restano troppo bassi -
anche escludendo Haiti, la crescita media del PNL pro capite è inferiore all'I % annuo 
dal 1990 - e l'incidenza della povertà è elevata. Nondimeno, stando agli indicatori 
sociali, a parità di reddito la situazione in materia di sanità e di istruzione è meno 
sfavorevole che nell'Africa subsahariana e ciò grazie ai progressi realizzati negli ultimi 
decenni grazie a politiche che hanno posto l'accento sulle esigenze fondamentali. Da 
alcuni anni tuttavia questi risultati sono minacciati « dalle pressioni finanziarie che, 
Banca mondiale, metodo Atlas. È compreso il Sudafrica (3 040 USD). 
Il Programma speciale per l'Africa (PSA), al quale possono partecipare i paesi a basso reddito 
fortemente indebitati che hanno avviato un programma di adeguamento strutturale sostenuto dalla 
Banca mondiale, interessa attualmente una trentina di paesi che rappresentano il 45% del PIL 
dell'Africa subsahariana e il 57% della popolazione. 
Le Bahamas (11 500 USD) rimangono un caso limite. 
24 
Quadro n. 2. Paesi in via di sviluppo - Indicatori socio economici per grandi regioni 
.e Africa subsahariana 
Medio Oriente, Africa 
meridionale 
Asia orientale e Pacifico 
Asia meridionale 
America latina, Caraibi Popolazione 
mio 
1994 
572 
267 
1 735 
1 220 
471 % annua 
1990-94 
2,7 
2,8 
1,4 
1,9 
1,8 PNL pro capite 
USD 
1994 
460 
1 580 
860 
320 
3 340 % annua 
1985-94 
-1.2 
-0,4. 
6,9 
2,7 
0,6 Mortalità 
infantile 
%c 
92 
49 
35 
73 
41 Analfabetismo 
(+15 anni) 
% 
43 
39 
17 
50 
13 Esportazioni 
% annua 
1990-94 
0,9 
1,1 
14,4 
8,5 
~ APS 
(% del 
PNL) 
1994 
12,4 
1,6 
0,8 
1,4 
0,3 Investimenti 
Diretti 
% del PIL nel 
•94 
1,9 
~ 
1,6 
Fonti: Banca mondiale: "Social Indicators of Development", World Development Report 1996 
UNCTAD: World Investment Report 1996 
CAPITOLO III 
nell'ambito degli sforzi di stabilizzazione macroeconomica e di adeguamento strutturale, 
hanno inciso in modo particolare su talune spese sociali. 
Dall'inizio degli anni '90 nella maggior parte dei paesi dei Caraibi, ad eccezione di quelli 
più poveri, gli investimenti diretti stranieri sono in aumento a seguito del miglioramento 
delle politiche economiche. Tuttavia i presupposti per la diversificazione delle attività del 
settore privato sono ancora lungi dal sussistere e l'economia di questi paesi dipende 
ancora in larga misura dalle esportazioni di taluni prodotti agricoli (essenzialmente 
banane, zucchero e riso) e di prodotti minerari. Inoltre la loro insularità rende la maggior 
parte di questi paesi particolarmente vulnerabili a causa dei fattori climatici e dei 
fenomeni naturali e accresce considerevolmente il costo pro capite degli investimenti e 
delle infrastrutture economiche e sociali. 
Gli otto Stati ACP del Pacifico formano un insieme relativamente eterogeneo sul piano 
tanto economico quanto culturale. Il paese più importante, la Papua Nuova Guinea, conta 
il 70% della popolazione globale, ovvero poco più di 5 milioni di persone, mentre quello 
più piccolo, Tuvalu, conta appena 9 000 abitanti. Anche in questa regione le differenze 
del tenore di vita sono considerevoli poiché vanno dai 710 USD pro capite di Kiribati 
ai 2 130 USD delle Figi. L'insularità e le loro piccole dimensioni rendono queste 
economie molto vulnerabili ai fattori esterni; esse dipendono in larga misura dagli scambi 
commerciali e sono esposte alle calamità naturali (tifoni, ecc.). 
Constatata la crescente diversità delle condizioni economiche e sociali, è opportuno 
suddividere il gruppo degli Stati ACP in diverse categorie di paesi. Sulla base delle realtà 
odierne è possibile infatti distinguere tra: 
i paesi che si trovano in situazioni politiche ed economiche gravi. Rientrano in 
questa categoria Somalia, Liberia, Sudan, Zaire, Ruanda e Burundi; 
i paesi che hanno dato avvio alle riforme ma che, non avendo ancora potuto 
goderne i frutti in termini di crescita accelerata, rimangono in una posizione di ristagno. 
In questa categoria troviamo attualmente la maggior parte dei paesi dell'Africa 
subsahariana; 
i paesi in fase emergente che negli ultimi anni (dal 1992-93) hanno dimostrato una 
certa capacità di gestire le trasformazioni necessarie e che possiedono attualmente le 
migliori prospettive di crescita (Costa d'Avorio, Ghana, Mali, Burkina Faso, Uganda e 
Namibia). Nei Caraibi, Giamaica, Trinidad e Tobago e Repubblica dominicana hanno 
accelerato lo sviluppo delle riforme per partecipare all'Accordo di libero scambio 
nordamericano. Nel Pacifico, la Papua Nuova Guinea partecipa dal 1989 al processo di 
liberalizzazione avviato nel quadro dell'APEC (Cooperazione economica Asia-Pacifico). 
Tra gli ACP si contano anche casi di successo eccezionali come Bostwana e Maurizio. 
Questa tipologia, utile ai fini dell'analisi, presenta tuttavia dei limiti quanto alle 
implicazioni per la politica di cooperazione. In realtà queste categorie risultano molto 
instabili e diversi paesi africani hanno subito e subiranno ancora bruschi cambiamenti di 
situazione. Paesi che avevano ottenuto buoni risultati hanno conosciuto drastici 
sconvolgimenti. È il caso ad esempio del Ruanda oppure della Nigeria, dove i 
rivolgimenti politici hanno impresso una brusca frenata alle riforme. Alcuni paesi invece, 
25 
CAPITOLO III 
che hanno attraversato un periodo di recessione, figurano oggi tra gli esempi di successo, 
come Ghana e Uganda. 
A questo proposito è indispensabile procedere a una diagnosi globale delle difficoltà che 
i paesi africani hanno dovuto affrontare e rischiano di dover ancora affrontare. 
2. Cause della scarsa crescita economica registrata nell'Africa subsahariana 
La modesta crescita del prodotto pro capite nell'Africa subsahariana rispetto a quella di 
altre regioni in via di sviluppo può dipendere da diversi fattori. Sul piano economico essa 
è imputabile nel contempo a un tasso di investimento più contenuto, a una crescita 
demografica maggiore e ad un minore aumento della produttività, a sua volta legato a 
politiche economiche inadeguate. È fuori dubbio che l'Africa ha risentito di politiche 
economiche sbagliate caratterizzate da disavanzi pubblici elevati, tassi di cambio 
sopravvalutati, un'eccessiva regolamentazione dei mercati, distorsioni indotte dal 
protezionismo, un settore pubblico mal gestito, tutti elementi che hanno condizionato lo 
sviluppo del settore privato. I fattori esterni hanno avuto senz'altro un peso non 
trascurabile su questi insuccessi, dati la particolare vulnerabilità dei paesi ACP alle 
fluttuazioni dei mercati dei prodotti di base, le condizioni monetarie internazionali e i 
condizionamenti del debito estero. 
Volendo approfondire l'analisi e cercare di individuare gli elementi che, sul lungo 
periodo, hanno reso meno efficaci le politiche di sviluppo in Africa oppure dimostrano 
l'adozione da parte dei paesi africani di politiche meno favorevoli allo sviluppo di quelle 
attuate da altri paesi in altre regioni, emergono due tipi di fattori: caratteristiche 
strutturali sfavorevoli e un ambiente economico a elevato livello di rischio. La difficoltà 
nell'attuare buone politiche economiche e il fatto che gli adattamenti e le riforme 
risultano più difficili in Africa che altrove sembrano legati all'esistenza di carenze iniziali 
da un lato e ai fattori di instabilità molto diffusi nel continente dall'altro. 
» 
Tra le difficoltà iniziali presenti al momento dell'indipendenza e che sembrano aver 
esercitato un'influenza duratura sulle condizioni dello sviluppo in Africa subsahariana, 
i livelli di istruzione particolarmente bassi, anche considerati in rapporto al valore del 
prodotto pro capite, e la crescita demografica più rapida che in qualsiasi altra regione in 
via di sviluppo hanno senza dubbio creato necessità superiori alle capacità degli Stati di 
soddisfarle. 
Su un piano diverso, lo spirito di iniziativa relativamente poco diffuso spiega oggi la 
scarsa reazione dell'offerta a politiche più incentivanti dopo diversi decenni di 
intervenzionismo amministrativo. 
L'Africa subsahariana è anche la regione del mondo soggetta alle più forti instabilità. Le 
condizioni climatiche provocano difficoltà particolari che si riflettono nella precarietà di 
una produzione agricola la cui importanza economica e sociale rimane notevole. 
L'instabilità dei proventi da esportazione, dei trasferimenti di aiuto pubblico e dei flussi 
dei finanziamenti stranieri, che a loro volta comportano un'instabilità delle importazioni 
e della moneta alla quale sono sfuggiti soltanto alcuni paesi e i paesi della zona del 
franco, costituiscono altrettanti ostacoli alla crescita. 
26 
CAPITOLO III 
All'instabilità economica si aggiunge una forte instabilità politica che condiziona gli 
investimenti e lo sviluppo dell'economia in generale. La mancanza di trasparenza nella 
pubblica amministrazione, la mentalità utilitaristica e il clientelismo delle élite al potere 
hanno ridotto la capacità degli Stati di assumersi le loro responsabilità. Questi problemi 
di governabilità compromettono le iniziative di sviluppo sociale che richiedono continuità 
delle politiche e lungimiranza e, alimentando l'indugio degli investitori, ritardano gli 
effetti dell'adeguamento strutturale. 
3. Instabilità politica e disfunzioni dello Stato 
L'instabilità politica, l'indebolimento degli Stati e la loro incapacità di attuare politiche 
di sviluppo, la crescente criminalità, la diffusione della violenza organizzata e la 
proliferazione dei conflitti armati di tipo nuovo14, con le loro conseguenze sul piano 
umanitario, sociale, economico e ambientale, contraddistinguono la recente evoluzione 
in taluni paesi ACP. 
Le ragioni di queste crisi risalgono in parte all'eredità dei regimi coloniali caratterizzati 
da una gestione fortemente centralizzata e interventista e dalla fissazione di frontiere 
senza rapporto con le affinità sociologiche. 
L'origine di queste crisi si può trovare altresì nell'indirizzo autoritario preso dai regimi 
politici nei primi due o tre decenni di indipendenza, favorito dal conflitto Est-Ovest, e 
in un uso del potere dettato molto spesso da interessi particolari e di breve respiro. Il 
cattivo funzionamento dei servizi pubblici, il gigantismo del settore parastatale, il 
deterioramento delle infrastrutture e la difficoltà di utilizzare le entrate pubbliche 
costituiscono i segni più evidenti delle disfunzioni accumulatesi. 
Il persistere della crisi economica, precipitata all'inizio degli anni '80 dal calo dei prezzi 
delle materie prime, l'aumento dei prezzi del petrolio e le perturbazioni monetarie 
internazionali hanno diminuito le entrate degli Stati africani e il valore reale delle 
remunerazioni, hanno modificato la struttura delle rendite e la ripartizione delle ricchezze 
provocando uno slittamento verso le attività informali, ma contribuendo altresì a un 
aumento senza precedenti della frode e dei traffici illeciti che ormai si inseriscono nelle 
reti internazionali. 
A questo riguardo, negli ultimi quindici anni tre fattori nuovi hanno contribuito a 
indebolire le strutture governative e a favorire la disintegrazione sociale: 
i primi tentativi di adeguamento e di riforme economiche fatti all'inizio degli anni 
'80 hanno messo in luce problemi diversi da quelli che ci si potevano attendere 
inizialmente. I primi interventi, intesi soprattutto a ridurre le dimensioni del settore 
pubblico e i disavanzi, hanno reso meno efficaci i servizi pubblici e contribuito a erodere 
la base economica e sociale dello Stato, e pertanto la sua autorità politica e la sua 
legittimità. In generale il sostegno esterno alle riforme economiche ha avuto conseguenze 
importanti e impreviste sul piano politico. Solo più tardi le istituzioni di Bretton Woods 
Sei paesi ancora subiscono le conseguenze delle guerre civili e contano una popolazione totale di 
60 milioni di persone, pari all'i 1% della popolazione dell'Africa subsahariana. 
27 
CAPITOLO III 
in particolare, e l'UE nell'ambito della sua politica di sostegno all'adeguamento 
strutturale avviata nel 1990, hanno sottolineato la necessità di migliorare il 
funzionamento delle istituzioni pubbliche per accrescere l'impatto dei programmi. Una 
visione più globale del ruolo dello Stato in un ambiente economico nuovo si sta 
sviluppando a poco a poco; 
la fine delle guerra fredda e il crollo del blocco orientale nel 1989 hanno 
profondamente mutato l'atteggiamento dei paesi industrializzati nei confronti degli Stati 
ACP a seguito della ridefinizione degli interessi geostrategici. Questo cambiamento si è 
concretato in due modi: da un lato numerosi paesi hanno perso la certezza del sostegno 
finanziario incondizionato di cui godevano, dall'altro la comunità internazionale è 
diventata più esigente in materia di rispetto dei diritti umani e dei principi democratici. 
Tuttavia l'impostazione adottata, nella forma di una condizionalità politica probabilmente 
troppo formalista aggiuntasi a quella economica, non ha avuto un impatto sufficiente per 
garantire una maggiore stabilità politica e un miglioramento significativo dello Stato di 
diritto. In taluni casi la "democratizzazione" appoggiata dalla comunità internazionale ha 
portato all'insediamento di strutture fittizie o di istituzióni di facciata; 
infine nei paesi ACP la transizione verso la democrazia, iniziata con la fine della 
guerra fredda, risulta particolarmente difficile. Il processo di democratizzazione non è 
ancora accompagnato da un rafforzamento dello Stato di diritto. In particolare nell'Africa 
subsahariana è evidente la mancanza di modelli di organizzazione politica e sociale che 
possano rispondere alle esigenze della situazione odierna: il modo di governare è legato 
al funzionamento delle società africane, dove la nozione di gruppo predomina su quella 
di individuo. Inoltre l'interesse particolare del gruppo che ha conquistato e.detiene il 
potere senza condividerlo e senza accettare il principio di alternanza scavalca spesso 
l'interesse generale; ciò non facilita il compito dello Stato che deve, da un lato, 
incoraggiare il progresso economico e sociale in un ambito economico mondiale sempre 
più concorrenziale e, dall'altro, rispettare i principi democratici riconosciuti dalla 
comunità internazionale. Questa difficoltà è comprovata in numerosi paesi dal ritorno al 
potere, attraverso le elezioni, delle vecchie élite dirigenti in un contesto di riforme 
economiche e di adattamenti finanziari i quali, nel breve periodo, comportano spesso 
costi sociali che deludono le aspettative delle popolazioni. Questa situazione contrasta con 
l'esperienza europea del dopoguerra, quando il progresso sociale e l'istituzione di sistemi 
sociali molto sviluppati hanno costituito una risposta politica alla necessità di rafforzare 
la democrazia. 
Si hanno tuttavia anche segnali positivi: le scadenze elettorali, una maggiore libertà di 
stampa, la creazione di strutture consultive che permettono al settore privato, alle 
comunità di base, alle organizzazioni femminili e alle ONG di esprimersi, rendono il 
dibattito possibile e sono tappe importanti verso una gestione più trasparente. La 
domanda sempre più esplicita da parte delle società ACP di uno sviluppo più partecipe 
e più rispettoso dei bisogni degli individui costituisce un importante fattore di 
cambiamento. 
Le difficoltà di gestione politica variano certamente da un paese all'altro. Nondimeno 
esse alimentano un sentimento di incertezza generalizzato che riguarda non soltanto i 
paesi coinvolti nei disordini più gravi, ma che tende altresì, almeno nell'Africa 
subsahariana, a ridurre la fiducia nei confronti dell'intero continente. Questa mancanza 
28 
CAPITOLO III 
di fiducia spiega in gran parte la limitatezza e l'instabilità degli investimenti in Africa, 
soprattutto stranieri, e nello stesso tempo grava sulla legittimità dell'aiuto allo sviluppo. 
B. Rischi da prevenire e potenzialità da incoraggiare 
1. Principali condizioni per lo sviluppo e riforme economiche 
I disagi talvolta profondi legati alla destabilizzazione politica e sociale e le difficoltà 
incontrate nell'attuazione di politiche economiche di sviluppo, che persistono nonostante 
quindici anni di adeguamento e di assistenza finanziaria internazionale, appaiono oggi 
come i due principali problemi dell'Africa subsahariana. 
In numerosi paesi non sussistono neppure le condizioni minime per garantire la pace e 
una gestione economica soddisfacente. Si valuta che attualmente soltanto il 30% della 
popolazione dell'Africa subsahariana viva in paesi che dispongono di condizioni di base 
appena accettabili. Ciò esclude i paesi in preda alle guerre civili e i paesi in cui la 
gestione economica non garantisce neppure le condizioni minime favorevoli allo 
sviluppo15. 
Sei aspetti, interdipendenti, sembrano fondamentali in qualsiasi valutazione delle 
possibilità di sviluppo futuro: 
i) La pace e la sicurezza, condizioni minime per lo sviluppo 
II costo delle guerre civili è molto oneroso nel bilancio globale dei paesi ACP16. A medio 
termine questo tipo di conflitti continuerà a verificarsi. Oltre agli effetti devastanti diretti 
si riscontra un effetto di contagio: eventi drammatici in un dato paese hanno ripercussioni 
negative sull'intera regione, in particolare perché accrescono la sfiducia degli operatori 
economici. 
La situazione globale, benché preoccupante, offre anche qualche motivo di ottimismo: 
si constata infatti che i paesi che garantiscono un minimo di stabilità sociale registrano 
Queste condizioni sono definite nel modo seguente: un livello minimo di coesione sociale (assenza 
di guerra civile); un minimo di stabilità macroeconomica (in termini di inflazione, saldo di 
bilancio, saldo con l'estero e gestione del debito); condizioni minime per un'attribuzione efficace 
delle risorse, che dipendono dal sistema commerciale di cambio, dal sistema finanziario, dai 
mercati dei fattori produttivi e dei prodotti, dal settore parastatale e dalla ripartizione delle spese 
pubbliche. Per tutti questi criteri sono state definite soglie minime. Le tre categorie formano una 
gerarchia: in mancanza di un minimo di stabilità sociale è esclusa la stabilità macroeconomica; 
in una situazione di relativa stabilità sociale ma in mancanza di un livello minimo di stabilità 
macroeconomica non si parla neppure di attribuzione delle risorse. 
Un studio recente (P. Collier, CSAE Oxford University, 1995) valuta ad esempio che il PIL in 
Mozambico, in Etiopia e in Uganda è inferiore di circa il 40% al livello che i rispettivi paesi 
avrebbero potuto raggiungere se non ci fosse stata la guerra civile. 
29 
CAPITOLO III 
buoni risultati a livello di crescita17, certamente ancora modesti rispetto al loro potenziale 
ma sufficienti per permettere un incremento del reddito pro capite. 
ii) Le riforme economiche e istituzionali necessarie 
Il livello degli investimenti rimane troppo basso in numerosi paesi. Tra i fattori che 
influenzano la decisione di investire, è spesso decisiva in questa fase la valutazione del 
"rischio-paese" ovvero dell'instabilità politica e dei rischi di capovolgimento di politica 
economica e commerciale. 
L'avvio di riforme economiche in un numero crescente di Stati a partire dalla fine degli 
anni '80 contribuisce a migliorare la situazione. Come in altre regioni del mondo queste 
riforme, generalmente avviate,in un intento di stabilizzazione macroeconomica, vanno 
oltre la problematica dell'adeguamento a breve termine e poggiano su una serie di 
politiche economiche e di trasformazioni istituzionali. Oltre a ricreare condizioni 
macroeconomiche durature e stabili, le riforme tendono in generale ad aumentare la 
competitività delle economie attraverso una politica di cambio più realistica, mercati più 
efficienti, la liberalizzazione degli scambi e l'apertura agli investimenti stranieri. La 
riforma del settore pubblico si propone di riorientare la funzione di quest'ultimo verso 
il suo compito fondamentale, ovvero l'offerta di servizi essenziali e la creazione delle 
infrastrutture di base. 
Le riforme di tipo istituzionale sono più lunghe e più difficili da realizzare rispetto a 
quelle politiche di liberalizzazione; esse riguardano lo sviluppo e l'ammodernamento del 
sistema finanziario, le riforme fiscali, la gestione della spesa pubblica, il miglioramento 
del quadro regolamentare e del sistema giuridico, la ristrutturazione delle imprese 
pubbliche e le privatizzazioni. 
Queste constatazioni, che riguardano soprattutto l'Africa subsahariana, sono valide altresì 
per i paesi dei Caraibi che, anche se su un piano diverso, affrontano lo stesso tipo di 
problemi. Le riforme intraprese in alcuni di questi paesi negli ultimi anni per incentivare 
il settore privato e le esportazioni sono ancora insufficienti. La liberalizzazione del 
commercio, il miglioramento del quadro regolamentare, lo sviluppo del sistema 
finanziario, il funzionamento del mercato del lavoro e la necessità di recuperare un 
margine di manovra in ambito sociale continueranno a costituire l'oggetto delle politiche 
economiche in questa regione per un periodo più o meno lungo. 
Risultati tangibili sono già percettibili in alcuni settori. Sebbene sia difficile individuare 
con precisione le ragioni del miglioramento dei risultati a livello di crescita, in special 
modo nei paesi che partecipano al Programma speciale per l'Africa, è evidente che il 
Gli otto paesi analizzati nel periodo 1993-95 che soddisfacevano i criteri di base in termini di 
coesione sociale e di politiche economiche minime (Capo Verde, Etiopia, Gambia, Ghana, Guinea 
Bissau, Mauritania, Uganda, Zambia) hanno registrato una crescita economica media leggermente 
superiore al 6 % annuo nel triennio esaminato. La scelta del periodo è determinante per individuare 
i paesi che soddisfano a questi criteri. Ad esempio, i paesi della zona del franco nei quali la 
situazione macroeconomica è migliorata dopo la svalutazione del 1994 non sono stati presi in 
considerazione in questo contesto ma potrebbero esserlo in un'analisi successiva. 
30 
CAPITOLO III 
sostegno finanziario internazionale18 ha svolto un ruolo importante avendo consentito una 
certa continuità delle politiche economiche e delle riforme. 
iii) La democratizzazione e la liberalizzazione economica 
Il duplice processo di transizione economica (verso l'economia di mercato) e politica 
(verso un regime pluralista) comporta nello stesso tempo sinergie e difficoltà specifiche. 
Sinergie, quando le riforme possono essere oggetto di un vasto dibattito pubblico tra il 
governo e la società civile, in particolare i rappresentanti del settore privato, e impegnare 
il governo in modo credibile. Difficoltà, quando l'attuazione delle politiche di 
stabilizzazione associate alla liberalizzazione viene temporaneamente intralciata 
dall'apertura democratica. Ciò avviene soprattutto quando i progressi sono lenti e 
modesti, ritardano gli effetti positivi attesi in termini di miglioramento delle condizioni 
dell'offerta e prolungano il periodo in cui la politica socioeconomica è dominata da una 
logica di restrizione di bilancio. In queste condizioni il sostegno degli elettori e il 
consenso a favore delle riforme risulta più difficile da mantenere e la continuità delle 
politiche economiche può correre dei rischi. 
iv) I problemi connessi alla trasformazione sociale 
Anche quando vi è un consenso su una base minima di riforme economiche, le riforme 
strutturali, le cui implicazioni sono più profonde e i cui effetti distributivi più difficili da 
individuare, sono più controverse e incontrano maggiore resistenza. Nell'Africa 
subsahariana questa resistenza viene alimentata dai gruppi dominanti e si fonda su una 
delle principali caratteristiche delle società africane, ovvero il rifiuto dell'individualismo. 
I meccanismi di solidarietà di gruppo tendono a deviare verso una ridistribuzione sempre 
più parziale del prodotto dell'attività economica, verso una logica predatoria in cui i 
gruppi vicini al potere sono solidali soltanto con una frazione sempre più ridotta della 
popolazione. Questo tipo di organizzazione sociale impone un limite alle prescrizioni di 
politica economica dei finanziatori in quanto, al di là di una base minima comune, 
l'impatto e l'efficacia delle riforme sono difficilmente prevedibili. 
Tutti i paesi che compongono la comunità internazionale, indistintamente, devono 
affrontare la difficoltà di conciliare i grandi impegni politici assunti a Rio, al Cairo, a 
Copenaghen e a Pechino a favore di uno sviluppo sostenibile imperniato sulle esigenze 
della persona umana e le realtà dello sviluppo economico in un contesto mondiale sempre 
più competitivo. 
v) La riduzione della povertà 
II recente miglioramento dei risultati in materia di crescita economica ha senz'altro 
consentito di interrompere o di contenere l'espandersi della povertà in alcuni paesi ma 
non di ridurla. Da un lato è necessaria una crescita economica più sostenuta. Secondo 
la Banca mondiale, considerati la struttura delle economie e i tassi di aumento 
demografico, un indice di crescita del PIL del 5% annuo in Africa subsahariana 
permetterebbe appena di stabilizzare il numerò di persone che vivono al di sopra della 
Per i paesi del PS A questo aiuto ha rappresentato complessivamente oltre il 40% del valore delle 
importazioni di beni e servizi (interessi esclusi). 
31 
CAPITOLO III 
soglia di povertà; nell'ultimo decennio tra i paesi con oltre un milione di abitanti soltanto 
sei paesi dell'Africa subsahariana hanno superato questa soglia. 
D'altro canto è senz'altro possibile aumentare l'impatto della crescita sulla povertà: 
l'accesso ai servizi sociali di base deve essere sostanzialmente ampliato e quello alle 
risorse produttive (istruzione, formazione, proprietà della terra, capitale e credito, ecc.) 
è tuttora molto ridotto in numerosi paesi. Interi gruppi di popolazione si trovano 
praticamente esclusi dal settore strutturato dell'economia. Le donne sono particolarmente 
vulnerabili a questo riguardo e un miglioramento della loro situazione socioeconomica 
costituirebbe un efficace strumento di riduzione della povertà. È vero che spesso il 
settore informale è molto dinamico ma in genere esso non permette di migliorare le 
condizioni di vita in modo duraturo. Per concludere, qualsiasi transizione economica 
comporta cambiamenti di status per diversi segmenti della popolazione; i sistemi sociali 
esistenti, ampiamente basati sulla solidarietà di gruppo ma anche su relazioni di 
dipendenza, non permettono di affrontare efficacemente questi problemi. 
vi) L'integrazione nell'economia mondiale 
L'integrazione dei paesi ACP negli scambi internazionali dipenderà dal successo delle 
politiche economiche interne e dall'aumento della competitività delle economie e 
dell'accesso ai mercati esteri. 
Se da un lato la mondializzazione ha ridotto le barriere commerciali e i costi delle 
pratiche commerciali, dall'altro l'accesso ai mercati internazionali diventa sempre più 
complesso e dipende anche da considerazioni non legate agli ostacoli tariffari. Per quanto 
riguarda l'accesso al mercato, il livello delle tariffe svolge un ruolo sempre più 
marginale mentre sono sempre più determinanti altri aspetti, quali le politiche di 
concorrenza, le norme tecniche, sanitarie e fitosanitarie, le sovvenzioni, le politiche 
antidumping e i dazi compensativi, i regolamenti in materia di ambiente e di politica 
sociale, le leggi sulla proprietà intellettuale, i codici in materia di investimenti, ecc. 
Di conseguenza anche se la liberalizzazione multilaterale', risultato dell'accordo 
dell'Uruguay Round, ha avuto un successo considerevole, ciò non toglie che numerosi 
tra i settori sopra indicati legati al commercio non sono ancora sufficientemente 
regolamentati dall'OMC e questo provoca comportamenti potenzialmente anticompetitivi 
da parte di imprese multinazionali e di paesi che praticano il commercio a livello 
mondiale; detti comportamenti rischiano di costituire effettive barriere che possono 
ostacolare l'accesso ai mercati internazionali. La definizione di norme concordate a 
livello multilaterale in questi nuovi settori legati al commercio, una maggiore credibilità 
delle regole che disciplinano la risoluzione delle controversie per l'applicazione dei nuovi 
accordi sugli OTS (ostacoli tecnici agli scambi) e altre barriere non tariffarie 
costituiscono un lavoro considerevole di cui dovrà farsi carico l'OMC nei prossimi anni. 
La liberalizzazione multilaterale derivante dall'accordo dell'Uruguay Round non ha 
affatto ridotto l'interesse per il regionalismo emerso alla fine degìi anni '80, tutt'altro. 
I paesi che praticano il commercio mondiale, tanto quelli industrializzati quanto quelli 
in via di sviluppo, sembrano ritenere una conquista ulteriore il fatto di scavalcare, su una 
scala geografica più ridotta, i diritti acquisiti grazie all'Uruguay Round e percepiti come 
ancora inadeguati alla domanda di scambi più liberi e di maggiore certezza e 
armonizzazione nei nuovi settori legati al commercio. 
32 
Quadro n. 3. Strategie commerciali degli ACP 
Uno dei grandi obiettivi dei paesi ACP alla soglia del XXI secolo è l'inserimento 
ottimale nell'economia mondiale, vale a dire un'integrazione che riduca al minimo 
il rischio di emarginazione, invertendo l'attuale tendenza, e che massimizzi le 
opportunità offerte dal contesto mondiale per partecipare in modo redditizio ai 
mercati internazionali delle merci, dei capitali, dei servizi e dell'occupazione. 
Gli ACP possono esaminare varie strategie di integrazione, in base alle loro 
situazioni e condizioni specifiche, e scegliere i modelli o i metodi più adatti per 
integrarsi nell'economia mondiale: 
a) la non reciprocità. Insistere sul mantenimento dell'attuale sistema differenziato 
(rispetto ai PMS) e contrattuale di preferenze non reciproche dell'UE, chiedendo un 
ampliamento dell'accesso al mercato ed una semplificazione delle procedure e delle 
norme considerate un ostacolo all'aumento delle esportazioni; 
b) la multilateralità. Ignorare tutti i trattamenti preferenziali differenziati ottenuti, 
razionalizzare, ridurre e rispettare le condizioni tariffarie derivanti dal GATT. 
Insistere su una maggiore liberalizzazione del commercio, a livello multilaterale, 
concentrandosi sui prodotti e i settori che presentano un interesse per tutti i PMS. 
Sfruttare a fondo le nuove discipline dell'OMC per difendere gli interessi 
commerciali; 
e) la liberalizzazione unilaterale. Proseguire la liberalizzazione autonoma degli 
scambi, non disciplinati dal GATT, nell'ambito di programmi di adeguamento 
strutturale autonomi o sostenuti dalle istituzioni di Bretton Woods. Mantenere tutta 
la flessibilità concessa dal GATT, in termini di impegni e di calendari, per la 
politica commerciale; 
d) una reciprocità Sud-Sud. Ampliare ed approfondire i processi di integrazione 
economica regionale in corso. Ricercare eventualmente al di là dei paesi ACP 
limitrofi l'ambito geografico più "naturale" (in termini di flussi commerciali e di 
complementarità); 
e) una reciprocità Nord-Sud. Stringere accordi d'integrazione regionale fra 
economie sviluppate ed economie in via di sviluppo al fine di agganciare in modo 
dinamico la propria economia a quella dei grandi blocchi commerciali, 
compensando così gli orientamenti in materia di scambi e di investimenti di cui 
potrebbero approfittare o hanno già approfittato altri PMS (i Caraibi nel NAFTA o 
nella FTAA). 
Naturalmente queste diverse opzioni non si escludono reciprocamente e sono 
possibili numerose combinazioni. È in funzione delle opzioni di cui dispongono gli 
ACP che l'UE deve ricercare nuove vie per quanto riguarda gli accordi 
commerciali che auspicherebbe concludere con i suoi partner. 
^7 e* 
CAPITOLO III 
Oltre a creare naturalmente correnti di scambio e di riorientamento delle esportazioni, 
gli accordi commerciali Nord-Sud aumentano la credibilità politica dei PMS (paesi meno 
sviluppati) partecipanti, permettono di attirare maggiori investimenti nazionali e stranieri, 
migliorano la competitività e l'accesso alla tecnologia e infine, il che non è trascurabile, 
garantiscono un certo grado di protezione per quanto concerne gli sviluppi politici nei 
settori legati al commercio. 
La liberalizzazione multilaterale e la tendenza crescente a favorire il regionalismo 
modificano le possibilità economiche per i PMS. Da un lato, quelli che beneficiano di 
un trattamento preferenziale non reciproco nel quadro dell'SPG o di altri regimi 
preferenziali quali Lomé devono constatare un'erosione del valore delle loro preferenze. 
Inoltre, i PMS esclusi dai blocchi regionali rischiano di subire riorientamenti degli 
scambi e degli investimenti a loro svantaggio. D'altro lato, la liberalizzazione 
multilaterale regionale, potendo favorire una riduzione delle barriere tariffarie non 
soltanto tra i partner ma anche nei confronti del resto del mondo, dovrebbe migliorare 
gli sbocchi dei PMS. 
I paesi in ritardo in materia di crescita e di integrazione si trovano di fronte alla necessità 
di invertire queste tendenze negative, di prendere decisioni difficili quanto alla misura 
e alla velocità della liberalizzazione, nonché di scegliere la migliore strategia di 
integrazione nell'economia mondiale: devono adottare l'opzione multilaterale o quella 
unilaterale? Devono incamminarsi sulla via del regionalismo (Sud-Sud e/o Nord-Sud) 
oppure optare per una combinazione di queste possibilità? 
2. Risultati incoraggianti che potrebbero segnare una svolta 
I migliori risultati in fatto di crescita registrati dall'Africa subsahariana (3,5-4% 
nell'intera regione nel 1995 e 7% nei 31 paesi del PS A) sono dovuti in parte a fattori 
transitori, quali la ripresa dei prezzi delle materie prime sui mercati internazionali. 
Tuttavia essi sono anche incoraggianti in quanto, da un lato, riguardano un gran numero 
di paesi e, dall'altro, sono legati a una migliore gestione socioeconomica e all'adozione 
di riforme che cominciano a dare frutti, in particolare un aumento del volume delle 
esportazioni. 
L'emergere del Sudafrica del dopo apartheid costituisce senza dubbio uno degli elementi 
favorevoli più evidenti. Le prospettive di evoluzione in questo paese dipendono dalla sua 
capacità di ridurre i fattori di tensione sociale e di migliorare la situazione del mercato 
del lavoro. Il potenziale di crescita del Sudafrica è rilevante e le evoluzioni favorevoli 
che si profilano in termini di investimenti stranieri e di relazioni commerciali avranno 
ripercussioni positive sull'intera regione, tanto per l'effetto trainante sull'economia, 
quanto per il miglioramento della situazione interna negli altri paesi. 
Anche i paesi della zona del franco in Africa occidentale contribuiscono a migliorare 
l'immagine globale del continente: la svalutazione del 1994 ha avuto effetti benefici, 
tanto più marcati nei paesi dove ad essa è stata abbinata una politica di adeguamento e 
di riforme. Il processo di integrazione economica regionale in Africa occidentale apre 
inoltre prospettive favorevoli e potrebbe segnare una svolta decisiva per lo sviluppo 
economico dei paesi interessati, non soltanto per gli effetti positivi in termini di 
intensificazione degli scambi e miglioramento della competitività, ma anche come punto 
33 
CAPITOLO III 
di riferimento per le politiche macroeconomiche orientate verso la stabilità e come fattore 
di credibilità, essenziale per incentivare l'investimento interno e straniero. 
Negli ultimi due anni la situazione è notevolmente migliorata anche in alcuni paesi 
dell'Africa orientale (Kenia, Tanzania, Uganda), i quali hanno avviato di recente un 
processo di cooperazione e di integrazione regionale che si concreta attualmente in tre 
settori: trasporti, comunicazioni e pagamenti. 
Numerosi paesi dei Caraibi hanno ottenuto progressi significativi nella stabilizzazione 
delle loro economie e hanno approfittato della congiuntura esterna più favorevole negli 
anni '80 per avviare riforme fiscali e monetarie nonché una liberalizzazione commerciale 
nel quadro di una cooperazione e integrazione regionale, con l'obiettivo finale di un 
inserimento nell'economia dell'emisfero occidentale (cfr. quadro n. 4). 
In tutti questi paesi le prospettive a medio termine dipenderanno tuttavia dai progressi 
ottenibili nell'attuazione delle politiche economiche, anche se gli ostacoli strutturali 
rimangono un grande fattore di vulnerabilità. Finché i nuovi investimenti non avranno 
permesso di diversificare la struttura delle esportazioni, l'evoluzione dei termini di 
scambio dipenderà fortemente dalle variazioni dei prezzi delle materie prime, con il 
rischio di compromettere in qualsiasi momento il ritmo delle riforme e i risultati 
dell'adeguamento. 
Se non vi saranno eventi traumatici esterni, presupponendo un lento calo tendenziale dei 
prezzi delle materie prime sul lungo periodo e tenendo conto della precarietà della 
situazione nei paesi in cui si verificano fenomeni di disintegrazione sociale e di 
destabilizzazione politica più o meno marcata, le proiezioni a medio termine della Banca 
mondiale contano su una crescita media annua del 3,8% nel prossimo decennio 
(1996-2005) in tutta l'Africa subsahariana (compreso il Sudafrica). Questo dato, che si 
basa sull'ipotesi di un proseguimento delle riforme a un ritmo globalmente immutato, 
indicherebbe un progresso sensibile rispetto al decennio precedente (1,7% all'anno tra 
il 1986 e il 1995) e permetterebbe un modesto incremento del reddito pro capite (+0,9% 
all'anno). Ciò non consentirà tuttavia di ridurre in modo significativo la povertà in 
numerosi paesi; si tratta di un problema grave per i governi dei paesi in questione e per 
tutti coloro che sono interessati alla cooperazione allo sviluppo. 
Le prospettive di sviluppo dell'economia mondiale rivelano una serie di parametri 
potenzialmente favorevoli per i paesi ACP: una crescita relativamente sostenuta del 
commercio mondiale (oltre il 6% annuo secondo le proiezioni della Banca mondiale), un 
sistema commerciale internazionale organizzato in funzione dei risultati dell'Uruguay 
Round e dei lavori dell'OMC, importanti possibilità di sviluppo nel settore dei servizi, 
in particolare del turismo, nonché l'emergere di nuovi mercati in forte espansione in Asia 
orientale, in America latina e potenzialmente in Europa orientale, che potrebbero 
permettere una diversificazione delle relazioni economiche e commerciali per i paesi 
ACP. Un fattore importante per i paesi più poveri sarà altresì un migliore accesso ai 
mercati dei paesi industrializzati il cui principio, caldeggiato dall'UE, è stato approvato 
in occasione del recente vertice del G-7. 
34 
Quadro n. 4. I Caraibi: prospettive di integrazione regionale 
Nella definizione geografica più ampia, la regione dei Caraibi comprende un 
gruppo di 37 paesi e territori situati nell'arcipelago delle Antille e sulle sponde del 
continente latino-americano. Essi sono: i 15 paesi ACP indipendenti dei Caraibi, 
due territori olandesi e cinque territori britannici (PTOM); tre dipartimenti francesi 
d'oltremare (DOM); due territori associati agli Stati Uniti; Cuba e nove paesi 
ispanofoni indipendenti dell'America centrale e meridionale che si affacciano sul 
mare delle Antille (Mercato comune dell'America centrale, Messico, Venezuela e 
Colombia). Gran parte di tali paesi e territori sono raggruppati nella recentissima 
Associazione degli Stati dei Caraibi, che rappresenta uno spazio economico 
potenziale di 205 milioni di persone. 
A causa della situazione e della struttura geografica, i Caraibi si distinguono dalle 
altre regioni della zona ACP. Il futuro economico dei paesi della regione dipende 
inevitabilmente da una progressiva integrazione con le Americhe, equilibrata dal 
mantenimento di stretti e saldi legami con l'Europa. La ricerca di tale equilibrio è 
motivata dalla duplice preoccupazione di mantenere la sovranità nazionale e 
l'identità regionale dei paesi dei Caraibi di fronte all'irruenza economica, culturale 
e tecnologica degli Stati Uniti e di aprire la possibilità di alleanze commerciali 
alternative. Ciò nonostante, la strategia di liberalizzazione degli scambi avviata 
nell'emisfero occidentale e il principio di reciprocità commerciale adottato 
nell'ambito del NAFTA1 imporranno ai Caraibi un cambiamento più rapido rispetto 
all'Africa. 
La prospettiva di accordi di libero scambio e di una maggiore cooperazione 
economica nell'emisfero occidentale rende più allettante una strategia di 
integrazione economica regionale. Gli obiettivi principali di tale integrazione 
sarebbero fornire un quadro economico e commerciale che consenta un inserimento 
senza scosse nel processo di liberalizzazione e preparare gli operatori economici 
della regione ad affrontare la concorrenza. Parallelamente, i Caraibi devono 
valutare l'impatto del nuovo contesto internazionale sulla vitalità politica e la 
sopravvivenza economica dei piccoli Stati insulari che compongono la maggioranza 
dei paesi della regione. 
La ricerca di una maggiore integrazione è da tempo al centro delle preoccupazioni 
regionali. Le iniziative in tal senso risalgono all'esperienza fallita della Federazione 
delle Indie occidentali alla fine degli anni '50 e all'inizio degli anni '60. Nel corso 
degli ultimi dieci anni, le tendenze strutturali dell'economia mondiale hanno 
determinato a livello regionale alcune risposte che rispecchiano i vari cerchi 
i Accordo di libero scambio nordamericano. 
n U ~. 
concentrici di integrazione regionale o subregionale. Dalla piccola unione monetaria 
dei paesi dell'Organizzazione degli Stati dei Caraibi orientali (OECS), alla 
Comunità e al mercato unico della CARICOM, sino alla recente e più vasta 
associazione degli Stati dei Caraibi (ACS)2, l'evoluzione delle strutture regionali ha 
seguito un corso a geometria variabile, tendendo più ad ampliare che ad 
approfondire il processo di integrazione3. 
Se il bilancio di queste iniziative è moderato, è a causa della crescente complessità 
e della molteplicità delle sfide che devono affrontare i paesi dei Caraibi, le quali 
riguardano principalmente: 
- il consolidamento della democrazia, la transizione politica ad Haiti e la 
collocazione di Cuba nel nuovo ambiente regionale ed internazionale; 
- la lotta contro l'emarginazione dei Caraibi di fronte all'emergere dei blocchi 
regionali; 
- lo sviluppo sostenibile dei paesi della regione e in particolare: il potenziamento 
delle risorse umane e l'inserimento della società civile e del settore privato nel 
processo di sviluppo; la protezione delle risorse naturali e dell'ambiente e la 
prevenzione delle catastrofi naturali; la lotta contro le calamità e le minacce 
socioeconomiche e culturali, segnatamente la droga; la gestione delle pressioni 
migratorie; 
- la transizione economica e, più specificamente: il passaggio delle economie dei 
Caraibi all'era dei servizi e della tecnologia; il passaggio dalla protezione 
commerciale (banane, zucchero, riso) all'economia aperta e competitiva; 
l'adeguamento economico e l'attenuazione del suo impatto sociale negativo; 
- il mantenimento di una presenza duratura nella regione da parte dei partner 
tradizionali dei Caraibi: Europa, Stati Uniti e Canada. 
Una delle possibili strategie per i Caraibi rimane la promozione di una forma 
realistica ed aperta di integrazione regionale, la cui portata è oggetto delle 
riflessioni in corso. 
La Caricom è stata creata nel 1973, l'OECS nel 1981 e l'ACS nel 1995. 
Nell'ambito della cooperazione regionale CE/ACP, la regione dei Caraibi comprende gli Stati ACP 
raggnippati in seno al CARIFORUM, organo di coordinamento creato nel 1991 tra i due nuovi 
membri della Convenzione di Lomé (Haiti e Repubblica domiiucana) e i tradizionali partner ACP 
della CARICOM, che comprendono: Antigua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Dominica, Grenada, 
Guyana, St. Lucia, St. Kilts e Nevis, St. Vincent e Grenadine, Surinamc e Trinidad e Tobago. La 
popolazione complessiva di questo gruppo di paesi è di 21,5 milioni di abitanti. 
CAPITOLO III 
Ç. Implicazioni per il partenariato futuro 
Le condizioni dello sviluppo, tanto sul piano sociopolitico interno quanto su quello 
economico e politico internazionale, sono mutate radicalmente. 
L'analisi dei condizionamenti e delle potenzialità dei paesi ACP suggerisce alcune 
importanti conclusioni, degne di riflessione, sul futuro della cooperazione nell'ottica di 
un aiuto più mirato e più efficace al fine di accompagnare tali paesi nelle loro politiche 
di adeguamento e di sviluppo. Si dovranno tener presenti i seguenti aspetti: 
il sostegno alle politiche di adeguamento. In gran parte dell'Africa subsahariana 
i problemi individuati negli anni '60 continueranno a persistere nel 2000: tessuto 
economico poco integrato, infrastrutture insufficienti, organizzazione sociale e politica 
poco adatta allo sviluppo economico. Nonostante queste carenze strutturali di cui risente 
la maggior parte dei paesi della regione, alcuni successi rivelano che è possibile un 
miglioramento del livello di vita e che esso è strettamente connesso al reinserimento dei 
paesi in questione negli scambi mondiali. Il compito più arduo per i paesi ACP consiste, 
da un lato, nel migliorare la gestione politica ed economica interna per garantire 
condizioni più favorevoli allo sviluppo del settore privato e attirare gli investimenti 
stranieri e, dall'altro, nell'estendere le relazioni economiche esterne per tener conto del 
nuovo profilo della crescita economica mondiale. I paesi più poveri avranno tuttavia 
bisogno ancora per molto tempo di un aiuto esterno che contribuisca a finanziare gli 
investimenti e i servizi di base essenziali; 
l'importanza della credibilità e del buon governo. L'impatto positivo delle riforme 
si farà sentire soltanto se sarà guadagnata credibilità. Gli aspetti politici e istituzionali 
devono essere in armonia con gli aspetti economici. Il futuro partenariato si attuerà nel 
quadro di un processo di transizione che sarà lungo e che non concerne soltanto 
l'organizzazione economica ma anche la trasformazione di un modello di società; 
la necessità di accordare un'attenzione particolare agli aspetti dello sviluppo 
sostenibile specificamente attinenti all'ambiente. L'accento dovrebbe essere posto sul 
rafforzamento delle capacità e sulle priorità degli stessi paesi ACP, avviando altresì un 
dialogo sulle conseguenze dei cambiamenti globali che possono interessare i paesi ACP 
e sul ruolo di questi ultimi per combattere le evoluzioni nefaste; 
la necessità di adottare criteri differenziati. Il ruolo, il contenuto e le modalità 
della cooperazione non possono essere identici in un paese in preda a un processo di 
disintegrazione economica e sociale o in un paese impegnato in un programma di riforme 
economiche e istituzionali. Tra i principali obiettivi della cooperazione vanno considerati 
la prevenzione dei conflitti e la ricostruzione degli Stati e di istituzioni efficaci. Nei paesi 
che godono di un livello minimo di coesione sociale, la cooperazione può contribuire a 
ridurre i rischi e i fattori di instabilità che ostacolano gli investimenti e la crescita. A 
questo riguardo gli accordi commerciali svolgono un ruolo di rilievo in quanto possono 
giustificare o meno i rivolgimenti politici. Le modalità di concessione dell'aiuto esterno 
e in particolare del sostegno alle riforme possono costituire uno stimolo a procedere ai 
necessari adattamenti delle politiche e soprattutto a garantirne la continuità. Allo scopo 
35 
CAPITOLO III 
di ridurre i fattori di instabilità si potrebbero cercare anche altre forme di cooperazione, 
ad esempio nel settore monetario; 
un regime commerciale definito in funzione di taluni criteri e obiettivi. Il nuovo 
accordo commerciale UE/ACP che entrerà in vigore dopo il 2000 deve essere valutato 
in funzione della capacità degli ACP di affrontare i compiti, gli ostacoli e i problemi che 
li attendono. Questo accordo deve: 
- rispettare le pertinenti regole dell'OMC al fine di garantire la sicurezza e la 
stabilità necessarie per l'accesso ai mercati: 
- incoraggiare una partecipazione più ampia e più attiva dei paesi ACP, 
individualmente o collettivamente, all'OMC; 
- conservare e se possibile aumentare, l'attuale livello di accesso ai mercati 
dell'Unione europea rendendo più flessibili le norme e le procedure vincolanti 
e garantendo, per quanto possibile, i vantaggi previsti dai protocolli sui 
prodotti di base; 
- compensare gli effetti del nuovo orientamento degli scambi e degli investimenti 
a scapito degli ACP, risultante dal regionalismo incentrato sull'UE; 
- garantire a livello internazionale una maggiore credibilità, nonché la certezza 
e la stabilità del quadro normativo (regimi d'importazione e di esportazione) 
dei paesi ACP come presupposto per migliorare le esportazioni, attirare gli 
investimenti diretti stranieri e, di conseguenza, aumentare la crescita; 
- incoraggiare la concorrenza, una migliore distribuzione delle risorse e una 
maggiore competitività nell'ambito delle economie ACP al fine di meglio 
adeguare l'offerta ai prezzi vantaggiosi e alle possibilità di accesso a nuovi 
mercati; 
- promuovere attivamente l'integrazione regionale tra i partner ACP e garantire 
le condizioni atte a favorirne il successo; 
- aiutare i paesi ACP ad affrontare il moltiplicarsi di normative nazionali e 
internazionali nei nuovi settori legati al commercio, che possono costituire 
altrettanti ostacoli all'accesso ai mercati; 
- permettere alle diverse regioni ACP di aderire ad alcuni accordi commerciali 
(che possono incrociarsi) in funzione delle loro esigenze di sviluppo, 
compensando l'effetto di risucchio che potrebbero subire da parte di nuovi 
blocchi regionali; 
- tener conto delle differenze tra i paesi ACP per quanto riguarda il livello 
d'integrazione nell'economia mondiale, il livello di sviluppo e le rispettive 
esigenze. 
36 
CAPITOLO III 
l'importanza di ottenere progressi nella soluzione del problema del debito estero. 
Questo aspetto è importante per numerosi paesi ài fini di normalizzare le loro relazioni 
con i creditori e ripristinare un livello sufficiente di credibilità finanziaria che permetta 
loro di ritrovare l'accesso ai mercati dei capitali; 
l'interesse di una politica di cooperazione relativa all'intera Africa subsahariana. 
Una cooperazione potenzialmente aperta a ciascun paese, anche secondo modalità 
differenziate, può favorire l'effetto di "contagio" positivo e contribuire a migliorare 
l'immagine d'insieme del continente. Sarà opportuno tener presente questo aspetto 
quando si tratterà di scegliere l'ambito geografico dei nuovi accordi di cooperazione; 
le difficoltà specifiche dei paesi ACP dei Caraibi e le loro strategie commerciali 
in un contesto regionale in rapida evoluzione. La diversificazione degli scambi e delle 
attività economiche dipenderà essenzialmente dalle possibilità di integrazione regionale, 
dall'accesso al mercato nordamericano (NAFTA) e dalla partecipazione al progetto di 
zona di libero scambio che dovrebbe comprendere tutto l'emisfero occidentale (FTAA). 
La transizione tuttavia è lungi dall'essere garantita e il passaggio da un'economia 
tradizionalmente dipendente dal settore primario e che gode di preferenze commerciali 
particolari a un'economia aperta e competitiva richiederà un impegno rilevante; 
i problemi specifici delle piccole economie insulari del Pacifico. Questi paesi si 
stanno senza dubbio orientando verso il tipo di economia a rapida crescita del "Pacific 
Rim" con l'aiuto dell'Australia e della Nuova Zelanda. Nel contempo i problemi specifici 
dei trasporti e delle comunicazioni da un lato e quelli dell'ambiente e della tutela delle 
risorse naturali, principale risorsa sfruttabile, dall'altro, giustificano un'attenzione 
particolare. 
* 
37 
CAPITOLO IV 
Le analisi sviluppate in questa prima parte mostrano che le relazioni di cooperazione fra 
l'UE e i paesi ACP devono ormai essere viste in un contesto mondiale radicalmente 
diverso. Esse si inseriscono anche nella prospettiva di una profonda trasformazione 
dell'Unione europea e nel clima di evoluzioni socioeconomiche e politiche fortemente 
sofferte nei vari paesi ACP. Di fronte ad una perdita di legittimità che riguarda il 
principio stesso dell'aiuto allo sviluppo, a causa di difficoltà di bilancio e della crisi 
sociale europea, gli insegnamenti che si possono trarre dai successi e dalle sconfitte del 
passato dovranno consentire di migliorare l'incisività e i l'impatto della cooperazione. 
L'Unione europea dovrà innanzi tutto vincere le tendenze individualistiche e valorizzare 
le solidarietà fondamentali. A questo scopo l'UE deve porsi l'obiettivo prioritario di 
"fare meglio" e di concedere maggiori opportunità di successo alla sua cooperazione con 
i paesi ACP. Recentemente, numerose iniziative comunitarie vanno in questo senso e 
sarà opportuno definire chiaramente, in una politica dalle mille sfaccettature, quali 
risultati preservare. Per contro, numerosi parametri dovranno essere riveduti. L'Unione 
europea dovrà operare scelte politiche a lungo termine e vagliare diverse opzioni. 
SECONDA PARTE : ELEMENTI PER UN ESAME DELLE 
RELAZIONI 
UE-ACP ALL'ALBA DEL XXI SECOLO 
CAPITOLO IV. VERSO UN NUOVO PARTENARIATO 
Alle soglie del XXI secolo, l'Unione europea e gli stati ACP dovranno gettare le basi per 
un nuovo rapporto di partenariato sotto diversi aspetti: 
l'impegno a rispondere alle preoccupazioni degli europei attraverso scelte 
politiche in una prospettiva a lungo termine; 
la necessità assoluta di rafforzare la dimensione politica del rapporto UE-ACP in 
modo da conferirgli un nuovo dinamismo; 
l'apertura del quadro di cooperazione al fine di proporre una risposta europea più 
adeguata agli attuali bisogni dei paesi ACP, dei loro settori privati e delle loro società 
civili; 
un'eventuale riorganizzazione del quadro geografico dell'accordo di cooperazione; 
un impegno per una maggior coerenza a livello europeo. 
38 
CAPITOLO IV 
A. Ruolo del partenariato UE-ACP nella politica estera dell'Unione europea 
L'Unione europea è uno dei protagonisti sulla scena internazionale. In effetti, è il primo 
partner commerciale (l'UE realizza il 20% degli scambi a livello mondiale19 e un terzo 
delle sue importazioni proviene dai paesi in via di sviluppo) ed è destinata a svolgere un 
ruolo importante nei consessi multilaterali, segnatamente in seno all'OMC e, a livello 
degli Stati membri, in seno alle istituzioni di Bretton Woods. Sulla scena politica l'UE 
è impegnata a sviluppare la sua capacità d'azione. Da molto tempo, inoltre, l'Unione è 
il principale fornitore di aiuto allo sviluppo e il suo peso nelle attività di aiuto 
internazionale si è accresciuto negli ultimi anni, particolarmente a seguito del netto ritiro 
degli Stati Uniti da questo settore. 
L'Unione dispone dei mezzi per contribuire a ridurre gli squilibri dello sviluppo; a tale 
fine ha il compito di mettere a punto una politica di sviluppo attiva e coerente. Le 
relazioni UE-ACP rientrano nell'azione globale della comunità internazionale finalizzata 
alla riduzione della povertà nel mondo. 
Alle motivazioni di fondo di una politica europea di sviluppo, parte integrante 
dell'identità dell'Unione europea, si aggiungono le ragioni legate agli interessi 
obiettivi degli europei. Tali interessi hanno una particolare importanza nel caso dei paesi 
ACP e, fra questi, dei paesi dell'Africa subsahariana. 
Il parziale fallimento dello sviluppo dell'Africa induce probabilmente un certo scetticismo 
riguardo alla funzione della cooperazione internazionale, in particolare europea, se non 
addirittura alle reali possibilità di sviluppo del continente africano. 
-••**' 
Dovendo operare scelte a lungo termine, le motivazioni e gli interessi per nuove relazioni 
di cooperazione fra l'UE e i paesi ACP sollevano questioni essenziali per l'Europa e per 
il cittadino europeo. Per l'Unione europea, nel contesto mondiale attuale e prevedibile, 
occorre promuovere: 
la pace e la stabilità, impedendo lo sviluppo o il persistere di zone di instabilità 
nel mondo. La tendenza all'emarginazione di intere società che, come corollario, 
conduce alla destabilizzazione politica e alla destrutturazione degli Stati, deve 
imperativamente essere invertita. La cooperazione può e deve contribuire a mantenere 
e a far sviluppare lo Stato di diritto in tutti i paesi, operando per salvaguardare un livello 
soddisfacente di coesione sociale; 
una cooperazione internazionale più efficiente per la gestione delle minacce 
globali. Le società europee sono sempre più interessate dalla crescita della pressione 
migratoria che essenzialmente dipende dalle differenze dei livelli di sviluppo e richiede 
una risposta politica coerente. Il propagarsi del terrorismo, il problema del controllo dei 
traffici illeciti e la lotta alle pandemie sono questioni importanti che non possono essere 
affrontate e gestite dall'Unione europea in maniera unilaterale. L'Unione deve spingere 
il più gran numero di paesi possibile ad assumersi le proprie responsabilità e a 
partecipare alla gestione delle interdipendenze e dei problemi globali; 
Esclusi gli scambi interni all'Unione. 
39 
CAPITOLO IV 
la solidarietà. La lotta contro la povertà assoluta e per il rispetto della 
democrazia, dei diritti civili e politici nonché dei diritti economici, sociali e culturali, 
richiede un approccio cooperativo che va al di là delle frontiere; 
lo sviluppo economico e l'interesse reciproco. L'Unione può aiutare i paesi 
attualmente emarginati rispetto al sistema economico mondiale a sviluppare capacità 
interne e a garantire le condizioni basilari per uno sviluppo sostenibile; inoltre può 
assistere il processo di sviluppo nei paesi più progrediti, accelerando il ritmo del 
progresso economico e sociale e favorendo il loro inserimento armonioso nell'economia 
mondiale. In futuro, i paesi ACP potrebbero registrare una notevole crescita economica. 
Sarebbe incauto ridurre il peso dell'influenza europea; 
gli aspetti sociali e ambientali dello sviluppo. Per l'Unione è molto importante 
incentivare un tipo di sviluppo i) che garantisca il progresso sociale, il rispetto dei diritti 
umani e in particolare dei diritti sociali fondamentali, e ii) che sia attento ai problemi di 
degrado dell'ambiente e di distruzione delle risorse naturali. In mancanza di una politica 
decisamente basata su obiettivi di sviluppo sociale e di salvaguardia dell'ambiente, gli 
obblighi e allo stesso tempo i vantaggi derivanti dal nuovo contesto economico 
internazionale rischiano di condurre a un tipo di sviluppo incompatibile con i valori 
politici e sociali europei. È necessario garantire una certa coerenza fra gli obiettivi 
perseguiti all'interno dell'Unione europea e l'influenza che quest'ultima può avere sul 
modello di sviluppo in talune regioni del mondo. 
B. Rivitalizzare il partenariato UE-ACP rafforzandone la dimensione politica 
La lunga storia e l'originalità delle relazioni UE-ACP hanno fatto nascere una "cultura" 
da cui non è possibile prescindere, basata essenzialmente su un partenariato particolare 
fra ognuno dei paesi ACP e l'Unione europea. Considerando il nuovo panorama 
mondiale, questo partenariato non dovrebbe essere indebolito, ma rafforzato, 
approfondendone il significato di reciproco impegno politico. 
L'esperienza del partenariato messo in atto nell'ambito della Convenzione di Lomé si è 
scontrata con un certo numero di difficoltà, esaminate nel capitolo II.B. In effetti, è 
risultato difficile concretare le intenzioni iniziali basate sul principio della parità dei 
partner, poiché la debolezza istituzionale dei paesi beneficiari, la dipendenza dagli aiuti, 
il moltiplicarsi delle condizionalità e la tendenza della Comunità, come di altri 
finanziatori, a sostituirsi al partner più debole con l'intento di ottenere risultati sempre 
più incisivi, hanno profondamente intaccato il principio del partenariato. 
Il partenariato resta indubbiamente la formula ideale per una relazione di cooperazione 
e ogni futuro accordo fra l'UE e gli ACP dovrebbe cercare di rivalutarlo. Questo implica 
una revisione di fondo delle modalità della cooperazione ed un'accurata valutazione delle 
diverse opzioni che si proporranno al fine di conciliare, da un lato, la necessità di 
adottare approcci differenziati, di assicurare un sufficiente livello di flessibilità, di 
praticare la condizionalità in un'ottica incentivante e di operare con una certa selettività 
e, dall'altro lato, ciò che è visto sempre più come un obiettivo e cioè la realizzazione 
concreta di un partenariato adulto, responsabile, efficiente e prevedibile. 
40 
CAPITOLO IV 
Le enormi sfide alle quali sono confrontati numerosi paesi ACP spingono a preservare 
le qualità specifiche del rapporto di cooperazione, in particolar modo la sua prevedibilità 
e il suo carattere contrattuale. Ma ormai nel rispetto di questo "contratto" bisogna 
includere anche un reciproco impegno politico più esplicito e reale. 
Il rinnovamento del partenariato richiede quindi un rafforzamento della sua dimensione 
politica, da due punti di vista: 
le prime basi in campo politico sono state poste introducendo in Lomé IV, e nella 
convenzione riveduta, una clausola relativa al rispetto dei diritti umani, integrata da una 
disposizione che consente di sospendere la Convenzione in caso di violazione. Questa 
clausola si riferisce anche ai principi democratici, al consolidamento dello Stato di diritto 
e alla buona gestione degli affari pubblici. La Convenzione prevede20 una procedura di 
consultazione in caso di non osservanza di uno di questi obblighi. Tale approccio rientra 
nel quadro generale della politica comunitaria nel campo dei diritti umani e delle libertà 
fondamentali21, che costituisce un elemento essenziale del dialogo con i diversi partner 
su cui è basato il partenariato con i paesi terzi. Dal punto di vista formale, quindi, i testi 
attuali sembrano relativamente completi. Ma la realizzazione concreta di questo risvolto 
politico solleva comunque un certo numero di interrogativi, riguardo ai criteri da 
applicare e alle conseguenze del giudizio politico che verrà espresso, per la gestione della 
cooperazione - al di là dei casi estremi che conducono alla sospensione della 
cooperazione europea; 
di fronte al dilagare della violenza organizzata e all'aumento dei conflitti armati 
nell'Africa subsahariana, con tutte le loro conseguenze sul piano umanitario, sociale, 
economico ed ambientale nonché con le sfide che lanciano a qualsiasi politica di 
sviluppo, la Commissione ha elaborato una proposta tesa a sviluppare una politica 
europea di prevenzione e di risoluzione dei conflitti22. Bisognerà affrontare questioni 
come l'elaborazione di una diplomazia preventiva e la creazione dei mezzi per una 
cooperazione politica ampliata e per un'analisi politica permanente. La Commissione ha 
proposto una strategia globale che permetta un intervento coordinato a livello politico e 
a livello di cooperazione allo sviluppo; l'obiettivo finale è garantire la "stabilità 
strutturale", nozione che ingloba gli obiettivi di sviluppo economico e sociale sostenibile, 
di democrazia e di rispetto dei diritti umani, di creazione di valide strutture politiche e 
della capacità di gestire il cambiamento senza ricorrere alla violenza. 
Dovrebbe essere possibile sviluppare una relazione politica più stretta fra l'UE e gli Stati 
ACP in questi due settori, sia globalmente con l'insieme di questi paesi, sia in maniera 
differenziata con gruppi subregionali o con altri gruppi di paesi. 
Il rafforzamento della dimensione politica ha molteplici implicazioni. I partner sono 
pronti ad un talé rafforzamento e a tutte le sue conseguenze? 
Salvo in caso di particolare urgenza. 
COM(95) 567 "L'Unione europea e gli aspetti esterni della politica in materia dei diritti 
dell'uomo: da Roma a Maastricht e oltre." 
SEC(96) 332 "L'Unione europea e la soluzione dei conflitti in Africa: processo di pace, 
prevenzione dei conflitti e altre azioni connesse". 
41 
CAPITOLO IV 
A questo proposito, si possono individuare tre aspetti: 
1. Il reciproco impegno politico alla base di un nuovo partenariato 
Per quel che riguarda l'UE, il dialogo politico con i paesi ACP troverà la sua 
collocazione nella politica estera comune. I molteplici conflitti che lacerano l'Africa 
subsahariana rappresentano al tempo stesso una causa e una conseguenza della mancanza 
di sviluppo e rientrano tanto nell'analisi politica quanto in quella socioeconomica. 
Per quel che riguarda gli ACP, i cambiamenti e le necessarie riforme non potranno 
prescindere da una trasformazione di fondo dell'organizzazione politica e sociale. Le 
azioni di sostegno dell'UE alle politiche economiche e alle riforme istituzionali possono 
avere conseguenze politiche di vasta portata per questi paesi; l'esperienza della 
cooperazione ha anche mostrato che tale sostegno ha ragione di esistere solo se sono 
soddisfatte determinate condizioni, soprattutto di ordine politico. 
L'approfondimento del dialogo politico rappresenta ormai una condizione per la crescita 
dell'incisività della cooperazione UE-ACP: una relazione politica forte, che consenta di 
affrontare in maniera meno formale, più franca e quindi più incisiva i problemi 
fondamentali di amministrazione, democratizzazione, Stato di diritto e diritti umani 
risulta oggi una necessità assoluta se l'Europa vuol concedere più opportunità di successo 
alla sua politica di cooperazione. 
2. Le modalità del dialogo politico 
Tali modalità riguardano prima di tutto la configurazione geografica del dialogo politico: 
questo potrebbe essere condotto su una base multilaterale, bilaterale o per insiemi 
subregionali. Ciò si riallaccia al problema affrontato nel capitolo IV.D. 
Le modalità riguardano anche le priorità del dialogo: i problemi di sicurezza interna, la 
problematica delle migrazioni, la lotta contro i traffici illeciti, ecc. 
E, infine, si riferiscono anche al livello di questo dialogo (incontri ministeriali e gruppi 
di lavoro a livello tecnico) in funzione del grado di cooperazione desiderato. 
3. Legami fra la politica e la cooperazione 
Benché in prospettiva risultino complementari, gli obiettivi della PESC e quelli della 
cooperazione allo sviluppo, si situano in ambiti temporali radicalmente diversi. Vincolare 
la politica di cooperazione alla politica estera rischierebbe di compromettere gli obiettivi 
specifici dello sviluppo, che esigono una continuità di azione e quindi rientrano nel 
medio e lungo termine. Il legame fra questi due elementi dovrà rispettare il principio 
generale della coerenza dell'azione esterna dell'Unione. 
Più specificamente, l'approfondimento della dimensione politica della relazione porterà 
ad esaminare diverse modalità possibili per: 
accrescere la selettività dell'aiuto non solo in funzione delle necessità, ma anche 
delle scelte istituzionali e politiche degli Stati; 
42 
CAPITOLO IV 
stabilire le modalità pratiche della cooperazione per facilitare l'assimilazione delle 
riforme da parte di tali Stati. 
Queste due questioni saranno affrontate più in dettaglio nel capitolo VI. 
C. Allargare il quadro della cooperazione UE-ACP 
A questo punto, il quadro di cooperazione deve rendere ancora più agevole l'apertura dei 
paesi ACP allo sviluppo degli scambi non solo con l'UE, come è naturale, ma anche con 
altri partner. 
Alla luce dell'esperienza e visti i limiti e le prospettive dei paesi ACP, sembra che 
l'Unione possa facilitare una tale apertura modificando il quadro di cooperazione in 
quattro modi: 
la differenziazione. La diversità delle situazioni dei paesi ACP obbliga a modulare 
la politica di cooperazione dell'Unione: al momento attuale, non tutti i paesi sono in 
grado di impegnarsi in un partenariato politico ed economico standardizzato con l'UE. 
In questo modo il partenariato non potrà che derivare da reciproci interessi, da obiettivi 
e priorità comuni nonché da diritti e doveri reciproci strettamente rispettati. La 
differenziazione delle politiche e delle modalità di cooperazione è diventata indispensabile 
per ragioni di efficacia; 
un approfondimento del dialogo sulle politiche. I partner europei e quelli dei paesi 
ACP devono cercare il modo di conciliare due esigenze: la responsabilità dei paesi 
beneficiari e l'obbligo di dar conto al cittadino europeo dell'impiego delle risorse della 
cooperazione. Il dialogo sulle politiche deve basarsi su una doppia constatazione: 1) la 
cooperazione allo sviluppo può avere efficacia solo se si innesta su un processo di 
cambiamento deciso ed effettivamente messo in pratica dalle autorità del paese in 
questione; 2) l'UE può impegnarsi a sostenere solo i modelli di organizzazione 
economica e sociale che contribuiscono al raggiungimento degli obiettivi della sua 
politica di cooperazione e che rispettano i valori politici e sociali che essa intende 
promuovere. Tali priorità e tali obiettivi formulati dall'UE non sono incompatibili con 
le aspirazioni delle società degli ACP o con l'elaborazione da parte dei paesi ACP di 
proprie strategie di sviluppo. Tuttavia, non sono possibili un accordo sulle riforme 
prioritarie né l'accettazione dei cambiamenti sociopolitici necessari se non attraverso un 
approfondimento del dialogo euro-ACP sulle politiche economiche e sociali e il 
miglioramento della capacità locale di analisi e di attuazione delle politiche di sviluppo. 
Una maggiore incisività del dialogo consentirebbe di incentrare il controllo comunitario 
sui risultati della cooperazione e sui progressi compiuti nei singoli settori piuttosto che 
sui mezzi impiegati. Tale approccio deve essere progressivo e richiede tempo e mezzi. 
Allo stesso tempo, però, sembra essere la sola alternativa agli aiuti tradizionali che possa 
essere efficace a lungo termine; 
una cooperazione destinata ad espandersi e a rafforzarsi in altri campi. I partner 
europei e ACP devono porsi come obiettivi finali ridurre la dipendenza dall'aiuto e 
sviluppare altre forme di cooperazione. In settori come la scienza e la tecnologia, 
l'istruzione e la formazione o la cooperazione industriale ed economica, occorre far 
43 
CAPITOLO IV 
nascere interessi reciproci e favorire gli scambi di esperienze. L'UE rappresenta da 
questo punto di vista un polo unico, capace di proporre una molteplicità di settori di 
cooperazione e di strumenti. La cooperazione, inoltre, dovrà proseguire nei settori 
tradizionali, particolarmente in quello della cultura dove l'Unione europea è già molto 
attiva. 
Una simile apertura non può, tuttavia, nascondere il fatto che i paesi più poveri avranno 
bisogno di un aiuto esterno ancora a lungo e che, quindi, la maggior parte delle risorse 
finanziarie dovrà essere destinata loro. 
una partecipazione più attiva alle relazioni nel campo della cooperazione degli 
operatori non governativi, nonché del settore privato e di altri rappresentanti della società 
civile (ambienti accademici, associativi, ONG per lo sviluppo e ONG per l'ambiente, 
associazioni di consumatori, ecc.). Tale partecipazione, che non è in opposizione ai 
partner ufficiali ma scaturisce da un'esigenza di complementarità, può essere prevista a 
due livelli: 
i) sviluppando un dialogo concreto con gli interlocutori economici e sociali sulle 
priorità della cooperazione, in particolare nei settori che li riguardano direttamente; 
ii) associando gli operatori interessati all'attuazione di determinate azioni di 
cooperazione, permettendo così di ridurre il numero di intermediari, di finalizzare con 
più precisione i programmi e di aumentarne l'efficacia e la pertinenza. 
Questi diversi aspetti del partenariato e la necessità di migliorarne il reale funzionamento 
fra partner le cui responsabilità sono per natura molto diverse imporranno dunque una 
revisione di fondo del modo di concepire e di mobilitare i mezzi e gli strumenti da 
utilizzare. 
D. L'ambito geografico degli accordi di cooperazione: opzioni 
Il "gruppo ACP" non è esattamente un raggruppamento politico né un raggruppamento 
economico. Esso si è costituito proprio nel quadro delle relazioni con l'Unione europea 
essenzialmente per ragioni di natura storica. Oggi i membri del gruppo ACP hanno 
interessi e possibilità di sviluppo che divergono per molti aspetti a causa dei livelli di 
reddito e delle condizioni di vita molto diversi, delle loro strutture economiche, degli 
orientamenti commerciali e dell'attrazione che esercitano sugli investitori stranieri. 
In tale contesto, il gruppo ACP costituisce ancora un partner valido per l'Unione? 
In altre parole, il quadro unico che attualmente struttura le relazioni con i settanta 
Stati ACP deve restare invariato o deve piuttosto essere frazionato o esteso? 
La questione dovrà essere affrontata tenendo presenti quattro considerazioni. 
In primo luogo, toccherà in qualche modo anche agli stessi paesi ACP prendere posizione 
a questo riguardo. La loro scelta dovrebbe dipendere principalmente dalla volontà di 
rafforzare le strutture di dialogo intra-ACP, di definire i loro obiettivi e interessi comuni 
nei consessi multilaterali e nei confronti dei lóro diversi partner e di migliorare la loro 
capacità di negoziazione come gruppo politico o economico sulla scena internazionale al 
di fuori delle relazioni con l'UE. 
44 
CAPITOLO IV 
In secondo luogo, la constatazione della diversità delle situazioni in seno al gruppo ACP 
e la volontà di rendere la cooperazione futura più adeguata a rispondere alle molteplici 
necessità potrebbero comunque imporre una revisione della forma di un eventuale 
accordo di cooperazione. Inoltre, per quanto riguarda le disposizioni commerciali, una 
modifica del sistema di preferenze non reciproche discriminatorie concesso attualmente 
a tutti i paesi ACP potrebbe diventare inevitabile per garantire la compatibilità deL 
sistema con le regole dell'OMC. Tali preferenze, dunque, potrebbero essere rinnovabili 
solo per i PMS (elenco delle Nazioni Unite dei paesi meno sviluppati), mentre per gli 
altri paesi ACP sarebbero esaminate nuove disposizioni. Questi problemi sono affrontati 
più dettagliatamente nel capitolo V. Tuttavia, la differenziazione nelle strategie di 
cooperazione, se pur necessaria, non implica necessariamente l'abbandono del concetto 
ACP. La differenziazione, in realtà, potrebbe riguardare soltanto alcuni aspetti della 
relazione (chiaramente, l'aspetto commerciale, ma anche, eventualmente, la natura degli 
strumenti di cooperazione finanziaria e tecnica e il volume dell'aiuto). Oppure, essa 
potrebbe anche essere più radicale e tradursi in accordi separati. La differenziazione, che 
già in Lomé IV bis caratterizza la cooperazione in funzione dei diversi strumenti 
considerati, dovrà comunque essere resa più esplicita. 
In terzo luogo, gli obiettivi dell'Unione nonché il suo modo di intendere lo sviluppo e 
il ruolo della cooperazione orienteranno non solo il contenuto del nuovo accordo o dei 
nuovi accordi, ma anche la loro configurazione geografica: la creazione di spazi politici 
ed economici che superino i limiti nazionali è un'iniziativa riconosciuta necessaria per 
l'Europa ma anche per gli' ACP. La strada della cooperazione e dell'integrazione 
regionale sembra essere quella giusta non solo in considerazione del peso economico 
generalmente insufficiente di numerosi paesi ACP, ma anche perché una tale scelta può 
spingere i responsabili politici ad adottare iniziative più strategiche in favore dello 
sviluppo delle loro economie. Un orientamento di questo genere può anche accelerare 
le trasformazioni socioeconomiche necessarie allo sviluppo di un'economia di mercato 
e all'eliminazione delle strutture clientelari che sono spesso organizzate su base 
nazionale. 
Infine, un altro aspetto da considerare, e che porterebbe al principio della graduazione, 
è l'idea secondo la quale per poter concepire e approfondire relazioni di cooperazione 
su base permanente occorre che la dipendenza dall'aiuto esterno si riduca 
progressivamente in funzione, dei progressi ottenibili nella mobilitazione delle risorse 
interne e nel miglioramento della credibilità di un paese per gli investimenti privati 
stranieri. 
Alla luce di tali considerazioni, si possono prevedere quattro opzioni: 
1) status quo adattato: accordo globale, modalità differenziate. Una prima opzione 
consisterebbe nel mantenere il principio di un accordo globale UE-ACP prevedendo, 
però, modalità diverse in funzione dell'evoluzione del livello di sviluppo dei paesi 
beneficiari. La base comune definirebbe le caratteristiche di fondo (obiettivi, principi, 
disposizioni istituzionali, durata dell'accordo) e riguarderebbe determinati aspetti della 
relazione (il dialogo politico, i problemi di sicurezza, le condizioni di accesso alla 
cooperazione finanziaria e tecnica). Le disposizioni commerciali, invece, sarebbero 
differenziate, come anche le priorità e le modalità di gestione della cooperazione 
finanziaria e tecnica. 
45 
CAPITOLO IV 
2) accordo globale integrato da accordi bilaterali. Un accordo globale che comprenda 
impegni generali, integrato da accordi bilaterali negoziati con i singoli paesi - o, 
eventualmente, con ogni singolo gruppo di paesi nel caso dell'Africa subsahariana -
consentirebbe, con ogni probabilità, di adattare più agevolmente l'azione dell'UE alle 
circostanze. 
3) scomposizione di Lomé in accordi regionali. Una terza opzione sarebbe quella di 
sostituire alla Convenzione una serie di accordi regionali. Tale orientamento sarebbe 
assolutamente in linea con l'approccio generale adottato dall'UE nel corso degli ultimi 
anni nelle sue relazioni esterne, in funzione di strategie differenziate per regioni e 
sottoregioni. Nell'ambito della zona ACP, l'Africa subsahariana rappresenta 
indubbiamente una regione significativa per l'Europa. In alcune sottoregioni, lo stato di 
avanzamento della cooperazione consentirebbe anche di prevedere accordi subregionali. 
I paesi dei Caraibi sono già organizzati su diversi livelli regionali e subregionali. In 
prospettiva, l'obiettivo dell'Unione europea potrebbe essere quello di inserire la 
cooperazione con questi paesi nel quadro delle relazioni sviluppate con l'America latina. 
L'Unione potrebbe anche proporre una cooperazione estesa a tutti i paesi della regione 
dei Caraibi. L'Associazione degli Stati dei Caraibi, organismo ancora allo stato 
embrionale ma molto ampio poiché comprende trentasette paesi, potrebbe fornire un 
quadro adatto a questo scopo. Tuttavia, i livelli di sviluppo molto diversi che coesistono 
in seno alla regione, la vulnerabilità legata all'insularità di questi paesi, la 
frammentazione delle economie e i problemi specifici che si pongono soprattutto nei 
settori della droga, dell'ambiente, dei flussi migratori e dei cambiamenti democratici 
(Haiti e Cuba), dovrebbero motivare un approccio particolare, sia in materia di politica 
estera e di sicurezza - l'UE è fisicamente e strategicamente presente nella regione23 - sia 
in termini di cooperazione allo sviluppo. 
Gli Stati ACP del Pacifico fanno tutti parte di organismi regionali relativamente 
sviluppati, sia a livello economico e politico sia a livello tecnico. Una cooperazione 
efficace con questa regione del mondo richiederebbe l'ampliamento del quadro di 
cooperazione ad altri Stati insulari del Pacifico. In questo quadro ampliato, l'interesse 
comunitario si concentra in due settori precisi: la salvaguardia dell'ambiente e delle 
consistenti risorse naturali di cui dispone la regione e la promozione degli scambi, 
soprattutto con i paesi dell'APEC24. 
4) accordi PMS. Un'ultima opzione consisterebbe nel prevedere un accordo di 
cooperazione con i paesi meno sviluppati (PMS), che potrebbe eventualmente essere 
aperto ai PMS non compresi nel gruppo ACP, e nel considerare altri tipi di accordi con 
i paesi che non fanno parte dei PMS. In effetti, dal punto di vista formale, in materia di 
disposizioni istituzionali, la volontà di valutare il livello di sviluppo e i bisogni di ogni 
paese per definire il tipo di cooperazione proposta deve necessariamente basarsi su una 
distinzione fra PMS e non PMS; una valutazione più dettagliata della situazione di ogni 
Dipartimenti francesi d'America (DOM); PTOM britannici e olandesi. 
La Cooperazione economica Asia-Pacifico raggruppa diciotto membri: Australia, Brunei, 
Darussalam, Canada, Cile, Repubblica popolare cinese, Hong Kong, Indonesia, Giappone, 
Repubblica di Corea, Malaysia, Messico, Nuova Zelanda, Papua Nuova Guinea, Filippine, 
Singapore, Taiwan, Thailandia e Stati Uniti. 
46 
CAPITOLO IV 
singolo paese potrà subentrare, come in parte avviene già adesso, nella fase pratica della 
cooperazione finanziaria e tecnica. 
Se tale opzione può presentare qualche interesse sul piano commerciale, essa appare, per 
contro, di difficile applicazione per quel che riguarda il dialogo politico e gli altri settori 
di cooperazione (appoggi alle politiche socioeconomiche, cooperazione scientifica, 
ambiente, ecc.). 
E. Il coordinamento dei partner europei: opzioni 
Le relazioni dell'UE con gli Stati ACP hanno rivelato sin dall'inizio la volontà di 
adottare un approccio globale, tanto che i principali strumenti di azione comunitaria - la 
politica commerciale e l'aiuto - sono stati integrati in un unico quadro contrattuale. 
Inoltre, dal 1990 nell'accordo di cooperazione sono stati introdotti il principio di un 
dialogo politico e disposizioni relative al rispetto dei diritti umani, allo Stato di diritto 
e alla buona gestione degli affari pubblici. 
L'approccio integrato ha il vantaggio di favorire un impiego coerente dei diversi 
strumenti di cooperazione e di dialogo utilizzati. Tuttavia, la portata della cooperazione 
europea è risultata notevolmente limitata da tre fattori derivanti proprio dall'azione 
dell'UE: le conseguenze sui paesi ACP, non sistematicamente previste, delle politiche 
della Comunità o degli Stati membri diverse dalla cooperazione allo sviluppo; la perdita 
di efficacia e le difficoltà incontrate dai paesi beneficiari dell'aiuto a causa 
dell'insufficiente coordinamento fra i -vari Stati membri e fra questi e la Comunità; 
l'insufficienza, sempre più sentita nell'attuale contesto internazionale, di un 
atteggiamento e di un'azione politica comuni da parte degli Stati europei nei confronti 
dei paesi ACP. 
In che misura L'Unione europea può migliorare la coerenza - in senso lato - della 
sua azione nei confronti dei paesi ACP? 
È chiaro che il rafforzamento della dimensione politica del partenariato, di cui si è 
trattato al punto B, costituisce un elemento chiave nel dibattito sulla coerenza intesa in 
senso lato. Al di là di questa dimensione fondamentale, bisogna ricordare altri due 
aspetti: la coerenza delle altre politiche comunitarie - e nazionali - che hanno come 
obiettivo lo sviluppo; la complementarità e il coordinamento delle politiche di sviluppo 
della Comunità e degli Stati membri. Questi due aspetti erano stati ampiamente 
evidenziati in una comunicazione della Commissione del 199225; gli effetti dei 
provvedimenti adottati successivamente dall'UE rimangono comunque troppo modesti: 
tuttora permane un deficit di coerenza e di coordinamento. 
In quanto alla coerenza in senso stretto, cioè agli effetti esterni di politiche diverse dalla 
cooperazione allo sviluppo, questa non può in nessun caso essere oggetto di un impegno 
internazionale da parte della Comunità. Di fronte ad obiettivi talvolta conflittuali fra 
SEC(92) 915 del 15 maggio 1992 "La politica di cooperazione allo sviluppo all'orizzonte 2000" 
e dichiarazione del Consiglio del novembre 1992 sullo stesso tema. 
47 
CAPITOLO IV 
situazioni interne ed esterne o nell'ambito di relazioni stabilite con altri paesi che 
potrebbero eventualmente avere rivalità di interessi, la coerenza rimane un problema di 
valutazione politica. Il Trattato sull'Unione europea risponde a questi interrogativi, 
imponendo il principio della coerenza, specialmente in materia di azione esterna (articolo 
C del Trattato) e in modo esplicito per quanto riguarda la cooperazione allo sviluppo 
(articolo 130 V). La questione è stata trattata in diverse occasioni dalla Commissione e 
dal Consiglio26 e, a tale proposito, è stato ritenuto opportuno valutare ogni caso 
singolarmente. 
In compenso, si possono prevedere diverse possibilità per migliorare il coordinamento 
dei partner europei. Oltre agli sforzi di coordinamento esaminati nel capitolo I.C. e che 
devono essere perseguiti a livello operativo, in materia di orientamenti delle politiche 
settoriali e negli ambiti internazionali, l'Unione europea può esaminare la possibilità di: 
definire una strategia europea globale nei confronti dei paesi ACP, che 
coinvolgerebbe tanto gli Stati membri nelle loro azioni nazionali quanto la Comunità. Si 
tratterebbe non tanto di una maggiore "comunitarizzazione" della cooperazione allo 
sviluppo, bensì di un avvicinamento delle strategie. La ricerca di una maggiore 
complementarità fra i diversi interventi nazionali ed europei, principio fissato dal trattato, 
sarebbe facilitata dall'esistenza di un quadro di riferimento comune; 
prevedere nel nuovo accordo (o nei nuovi accordi) di cooperazione un 
meccanismo di informazione, di verifica e di coordinamento nei settori chiave di 
intervento degli Stati membri e della Comunità. Si tratterebbe di un impegno dell'Unione 
europea verso un maggiore coordinamento. 
L'obiettivo fondamentale di queste due opzioni non sarebbe uniformare le politiche di 
cooperazione europee, la cui esistenza e le cui diversità in termini di esperienze 
costituiscono una garanzia di pluralismo. Occorrerebbe invece soprattutto, da un lato, 
migliorare i risultati e l'incisività delle azioni europee in favore dello sviluppo 
assicurando un effetto di massa critica e, dall'altro, assumersi in maniera più esplicita 
la relativa responsabilità politica. 
Un coordinamento europeo rafforzato potrebbe far progredire gli sforzi intrapresi da tutti 
i donatori nonché in seno al sistema multilaterale nel quadro del riavvicinamento 
interistituzionale stabilito in occasione del recente vertice del G7 e che dedica 
un'attenzione particolare all'Africa, segnatamente sulla base dell'iniziativa delle Nazioni 
Unite per l'Africa annunciata nel marzo 1996. 
Cfr. in particolare le conclusioni del Consiglio Sviluppo del 25 novembre 1994 e del 20 dicembre 
1995. 
48 
CAPITOLO V 
CAPITOLO V. OPZIONI PER UNA NUOVA POLITICA DI COOPERAZIONE 
DELL'UE NEI CONFRONTI DEI PAESI ACP 
La scadenza del 2000 non rimette in causa tutte le componenti della politica di 
cooperazione realizzata finora. Al contrario, gran parte degli orientamenti sviluppati nel 
corso del tempo, in particolare quelli adottati in anni recenti, devono essere mantenuti 
e in alcuni casi rielaborati. La politica di cooperazione è in continua evoluzione e 
vengono progressivamente introdotte nuove strategie in numerosi settori, che sono senza 
dubbio valide. 
In linea con i recenti orientamenti, tenendo conto degli obiettivi generali assegnati dal 
Trattato alla politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo, dell'esperienza della 
Convezione di Lomé e dell'analisi dei condizionamenti e delle potenzialità dei paesi 
ACP, la futura cooperazione tra l'UE e i paesi ACP deve aiutare tali paesi a garantire 
le condizioni di uno sviluppo sostenibile. Le condizioni sono nel contempo politiche, 
economiche e sociali. L'aumento della competitività delle economie ACP, indispensabile 
per accrescere l'occupazione ed elevare il tenore di vita generale, può essere incoraggiato 
da una serie di misure di politica estera - a favore dello sviluppo e della diversificazione 
degli scambi economici e commerciali - e di politica interna - a favore di un aumento 
dell'offerta. In base a questa constatazione, la politica di cooperazione dell'UE nei 
confronti dei paesi ACP potrebbe essere ristrutturata intervenendo in tre settori prioritari: 
la dimensione economica e sociale. La riduzione della povertà è al centro di 
numerose azioni avviate dall'UE nell'ambito della propria cooperazione finanziaria. 
Numerosi paesi ACP sono tra i più poveri del mondo e per lottare contro la stagnazione 
e l'emarginazione occorre un ventaglio di politiche settoriali e generali. Possono essere 
prese in considerazione diverse ipotesi per estendere il campo d'azione dell'UE a favore 
della crescita economica, degli investimenti e del settore privato, dello sviluppo sociale 
e della riduzióne della povertà; 
la dimensione istituzionale e il sostegno al settore pubblico. Il modo in cui lo 
Stato esercita le proprie funzioni, le questioni di buon governo e la gestione politica ed 
economica spesso si rivelano essenziali a garantire le condizioni dello sviluppo in 
numerosi paesi ACP. Oltre alla dimensione politica intrinseca, che giustificherebbe un 
approfondimento del dialogo politico UE-ACP cóme ricordato al capitolo IV.B, questi 
problemi comportano anche aspetti "tecnici" importanti, che devono essere affrontati 
nell'ambito della cooperazione. Attualmente vi è un largo consenso sulla necessità di 
sostenere le riforme istituzionali e lo sviluppo delle capacità nell'ambito di ogni politica 
di cooperazione. Naturalmente l'UE è già attiva in questo settore. Essa potrebbe però 
prendere in considerazione la possibilità di sostenere maggiormente la riforma del quadro 
istituzionale e giuridico nonché il potenziamento delle capacità dei servizi pubblici; 
questo potenziamento sembra infatti poter aver un importante effetto stimolante in 
quanto, in numerosi paesi ACP, riguarda direttamente la gestione di gran parte degli aiuti 
e spesso ne determina l'impatto e la vitalità; 
il commercio e gli investimenti. L'accordo commerciale di Lomé, che pone 
l'accento essenzialmente sulle preferenze tariffarie e contingentali, non ha consentito ai 
paesi ACP, in contrasto con i progressi ben maggiori ottenuti dal gruppo dei PMS, né 
di preservare né di migliorare il loro inserimento sui mercati mondiali di beni, servizi 
49 
CAPITOLO V 
e capitali. Pertanto i vantaggi tariffari non sono sufficienti e non costituiscono una 
condizione necessaria per ottenere buoni risultati in materia di esportazioni e di crescita. 
I fattori relativi all'offerta, in particolare una buona gestione, sane politiche 
macroeconomiche e microeconomiche nonché politiche in materia di commercio interno 
e di investimenti notoriamente stabili, sicure ed efficaci, sono determinanti, più delle 
preferenze tariffarie unilaterali, per ottenere buoni risultati in materia di esportazioni e 
di crescita economica. 
II limitato impatto delle "preferenze di Lomé", la prevedibile erosione dei margini 
preferenziali e la necessità di prevedere disposizioni compatibili con le nuove norme 
dell'OMC richiedono di esaminare le varie opzioni che si troveranno di fronte l'UE e 
i paesi ACP per definire nuovi regimi di scambi. Gli obiettivi previsti sono aiutare i 
paesi ACP ad inserirsi meglio negli scambi economici e commerciali internazionali, 
aiutarli a trarre maggiori vantaggi dalle eventuali possibilità di sviluppo ed allontanare 
i rischi di un'emarginazione crescente. 
Per ciascuno dei tre settori di cooperazione così definiti esiste a diversi livelli un acquis 
comunitario. Nelle sezioni seguenti questo acquis sarà ricordato brevemente, con 
riferimento ai testi del Consiglio ritenuti più significativi in tali settori. Dovranno però 
essere prese in considerazione nuove opzioni, per necessità istituzionale - come nel caso 
delle disposizioni commerciali - oppure per approfondire, rafforzare e accrescere 
l'efficacia dell'azione dell'UE rispetto agli obiettivi perseguiti attraverso la politica di 
cooperazione allo sviluppo. 
A. La dimensione socioeconomica 
Le analisi esposte nei capitoli I e III hanno sottolineato il fatto che le condizioni dello 
sviluppo economico è sociale sono in piena evoluzione, a livello internazionale e 
all'interno dei paesi ACP. In particolare viene espressa con forza sempre maggiore la 
domanda di democratizzazione e di una più ampia partecipazione del settore privato e 
della società civile. La maggior parte dei paesi ACP si sonò avviati verso l'economia di 
mercato e l'apertura commerciale, si sforzano di garantire condizioni più favorevoli allo 
sviluppo del settore privato e riconoscono i benefici effetti degli investimenti stranieri. 
Alcuni di essi hanno avviato, a diversi livelli e con diseguale successo, riforme 
economiche in tal senso. Gli investitori privati sono però rimasti molto cauti e gli 
investimenti stranieri sono stati significativi soltanto in un numero limitato di paesi e di 
settori. Tuttavia, le prospettive di crescita sono migliorate in moltissimi paesi, senza però 
consentire di ridurre notevolmente l'incidenza della povertà. Questa analisi ha concluso 
essenzialmente che è importante rendere più credibile la politica di riforma onde 
accelerarne gli effetti positivi previsti, riducendo il rischio e l'instabilità che 
caratterizzano l'ambiente economico. Le necessarie riforme economiche e istituzionali 
dovranno inoltre essere accompagnate da una profonda trasformazione all'interno della 
società, il che suppone inevitabilmente processi lunghi e progressivi. 
I paesi ACP hanno bisogno di accelerare la crescita economica ma possono anche 
aumentare notevolmente l'impatto della crescita sulla riduzione della povertà. La 
partecipazione dei più all'attività economica, l'accesso alle risorse produttive (terra, 
capitale e credito, formazione, informazione) e ai servizi sociali di base (istruzione, 
sanità, nutrizione, acqua potabile) e il miglioramento della situazione socioeconomica 
delle donne e dei giovani sono fattori essenziali e complementari di ogni strategia di lotta 
50 
CAPITOLO V 
contro la povertà, che dipendono anzitutto dalle politiche economiche e sociali interne. 
La cooperazione ha il compito di incoraggiare la necessaria evoluzione politica e di 
sostenere, mediante assistenza finanziaria e tecnica, le iniziative intraprese. Nessuna 
azione a favore dell'alleviamento della povertà è realmente efficace e può avere effetti 
duraturi in assenza di un impegno e di una volontà chiara del paese beneficiario. 
Il concetto di sviluppo sostenibile e l'importanza dello sviluppo sociale e umano sono 
stati ampiamente dibattuti a livello internazionale nel corso degli ultimi anni; in 
particolare, in occasione delle grandi conferenze internazionali di Rio. Il Cairo. 
Copenaghen. Pechino e Roma27, un gran numero di paesi hanno adottato principi e valori 
comuni e hanno identificato obiettivi prioritari. Il quadro strategico generale e i grandi 
orientamenti delle politiche economiche e sociali sono pertanto stati tracciati. I punti di 
riferimento europei sono chiari: l'UE riflette nelle sue relazioni di cooperazione la 
propria visione dello sviluppo economico e sociale, essa stessa derivante da esperienze 
nazionali diverse. Per l'UE si tratta quindi di trovare i mezzi più efficaci per 
incoraggiare la realizzazione di tali strategie e il rispetto dei principi annunciati. 
L'analisi della situazione socioeconomica nei paesi ACP ha messo inoltre in evidenza le 
crescenti differenze fra tali paesi. L'UE deve prendere in considerazione una 
cooperazione modulabile che consenta, a mano a mano che un paese o un gruppo di paesi 
progredisce sulla via della stabilizzazione e delle riforme, di passare da una politica 
incentrata sul sostegno al processo di riforma a una relazione che comprenda nuovi 
settori di cooperazione e alla creazione di partenariati più diversificati, sul modello di 
quelli che l'UE propone in altre regioni in via di sviluppo (cooperazione economica 
accresciuta, cooperazione scientifica e tecnica, ecc.). 
Le opzioni in materia di sostegno allo sviluppo socioeconomico dovranno pertanto essere 
valutate in questa prospettiva: non soltanto dovranno essere adottate priorità strategiche 
diverse per ciascun paese, ma i settori di cooperazione potranno variare da un paese 
all'altro. 
Queste opzioni possono essere raggruppate in due linee d'intervento prioritarie, che 
rientrano entrambe nell'obiettivo di ridurre l'emarginazione: l'integrazione dei paesi ACP 
nel sistema economico internazionale e l'integrazione delle popolazioni povere nella vita 
economica e sociale. 
1. Stimolare la crescita economica mediante la competitività e lo sviluppo del 
settore privato 
Numerose politiche attuali di cooperazione della CE si basano sulla promozione di una 
crescita più rapida e di maggiori investimenti privati nei paesi ACP e sono volte a una 
integrazione più vasta nell'economia mondiale per mezzo del commercio e degli 
investimenti. Tali politiche implicano il sostegno finanziario e tecnico alle riforme per 
l'adeguamento strutturale, il sostegno nei settori delle infrastrutture, dell'agricoltura, 
dell'industria, dei servizi e dello sviluppo delle risorse umane e il sostegno diretto al 
Vertice sulla Terra, Conferenza sulla popolazione, Vertice mondiale per lo sviluppo sociale, 
Conferenza sulla donna, Vertice per l'alimentazione. 
51 
CAPITOLO V 
settore privato grazie alla promozione dello sviluppo delle imprese, agli investimenti, allo 
sviluppo degli scambi e agli aiuti finanziari e tecnici concessi dalla BEI e dal CSI. Un 
settore privato forte è essenziale per migliorare in modo sostenibile e duraturo il tenore 
di vita e le opportunità della popolazione. 
Per la CE si tratta di sapere, visti i modesti tassi di crescita registrati da numerosi 
paesi partner in passato, ciò che ancora può fare per promuovere una crescita 
economica più rapida, una maggiore competitività delle imprese degli ACP, un 
aumento delle esportazioni e degli investimenti privati, e quali nuove politiche e 
approcci può adottare. 
Vi sono diverse soluzioni per aumentare l'efficacia dell'assistenza futura: 
a) Sostenere in modo più sistematico e più completo lo sviluppo del settore privato 
La risposta positiva alle riforme economiche che si attendeva dal settore privato è stata 
debole e lenta in alcuni paesi, in particolare nell'Africa subsahariana. Spesso le riforme 
non sono riuscite a ispirare fiducia, a produrre i risultati previsti e pertanto a limitare a 
livelli ragionevoli i costi e i rischi per gli investitori. L'esperienza degli ultimi anni 
mostra che i paesi che danno prova di un reale impegno ad attuare politiche e riforme 
politiche sane e che offrono un ambiente trasparente e favorevole alle imprese riescono 
anche ad attirare gli investimenti, a creare posti di lavoro e aziende innovatrici, ad 
aumentare i proventi delle esportazioni e a registrare una crescita economica sostenibile. 
I compiti da realizzare sono pertanto: i) convincere le autorità pubbliche e il settore 
privato che le riforme sono reali e durature e che saranno messe in atto politiche 
economiche stabili e prevedibili; ii) incidere sulle politiche e sulle istituzioni che ancora 
registrano spese elevate e una scarsa produttività e che non sono competitive; iii) 
rafforzare i sistemi finanziari e le istituzioni in modo da consentire al settore privato di 
investire maggiormente e di avere un accesso più agevole ai servizi finanziari; iv) 
sviluppare l'infrastruttura economica; v) potenziare le capacità del settore privato di 
gestire imprese, formare impiegati, sviluppare e commercializzare prodotti e realizzare 
progressi in termini di efficenza. 
Per sviluppare il proprio piano d'azione in modo da contribuire alla realizzazione di tali 
compiti, la CE dispone di varie opzioni: 
• Aumento della fiducia. La CE può sottolineare il fatto che le riforme 
economiche che sostiene nonché l'assistenza che fornisce per promuovere i settori 
produttivi dell'economia sono concepite al fine di sostenere gli obiettivi globali di 
sviluppo degli ACP e in particolare quelli del settore privato. Dopo aver consultato la 
popolazione, tali argomentazioni devono essere correttamente spiegate ai partner non 
governativi. 
Essa può fornire risorse per aiutare i governi partner ad affinare le loro relazioni con il 
settore privato, a migliorare le comunicazioni con tale settore, a consultarlo a proposito 
delle politiche previste e ad ascoltare le sue lamentele e le sue proposte. Alcuni paesi 
ACP dispongono già di organi consultivi formati dal governo e dal settore privato che 
possono svolgere un ruolo importante per accrescere la fiducia, se disporranno di risorse 
adeguate. In tale contesto, il potenziamento delle organizzazioni professionali e delle 
52 
CAPITOLO V 
camere di commercio è essenziale affinché esse siano in grado di svolgere correttamente 
il loro ruolo e di fornire servizi utili alle imprese. 
• Ambiente politico e istituzionale. La CE può aiutare i governi partner a 
proseguire le riforme amministrative e istituzionali (in particolare quelle 
dell'amministrazione fiscale) e a rafforzare lo Stato di diritto e l'amministrazione della 
giustizia che hanno un impatto sulle imprese. Può aiutare i governi ad individuare le 
prassi normative e amministrative inefficienti e fonti di ritardo, che rappresentano un 
ostacolo agli investimenti e alla creazione di posti di lavoro e che aumentano inutilmente 
i costi e i rischi inerenti al normale svolgimento delle attività economiche. 
Può fornire un contributo tecnico più energico alla pianificazione e alla messa in atto 
della privatizzazione delle aziende pubbliche (vedi il punto b) seguente) e cercare insieme 
ai governi partner soluzioni creative e durature alle insufficienze infrastrutturali che 
costituiscono degli ostacoli per il settore privato. 
Può sostenere l'introduzione di politiche, di norme e di prassi che disciplinino la 
concorrenza, la protezione dei consumatori28 e la regolamentazione dei monopoli, la 
ricerca, l'informazione e i trasferimenti di tecnologia che completano le riforme 
economiche e la privatizzazione. 
• Sistemi finanziari e istituzioni. La CE può utilizzare più mezzi per sostenere i 
mercati locali dei capitali e migliorare l'accesso ai servizi finanziari da parte delle 
imprese. Può fornire sevizi di consulenza tecnica e sostegno finanziario per la 
ristrutturazione di istituzioni finanziarie deboli e per il potenziamento del quadro 
giuridico e regolamentare all'interno del quale possono essere creati nuovi servizi 
finanziari, dotati di una base sana, al servizio delle aziende, delle piccole imprese, degli 
agricoltori e dei risparmiatori. Particolare attenzione deve essere rivolta a questioni come 
i) il potenziamento della costituzione di capitali nazionali, ii) il sostegno alla 
diversificazione delle istituzioni e dei servizi finanziari e iii) il miglioramento dei sistemi 
e delle reti di pagamento. 
• Risorse e capacità del settore privato. Il FES sostiene direttamente le imprese 
private mediante programmi indicativi nazionali, lo sviluppo delle imprese e del 
commercio e le attività della Banca europea per gli investimenti (BEI) e del Centro per 
lo sviluppo industriale (CSI). Recentemente il CSI ha aggiornato gli strumenti di cui 
dispone alla luce della positiva esperienza del dispositivo finanziario ECIP, operativo nei 
paesi ALA e del Mediterraneo nonché in Sudafrica. 
I programmi nazionali della CE garantiscono il sostegno finanziario e tecnico alle 
microimprese, alle PMI e alle imprese artigiane, fornito sotto forma di linee di credito, 
fondi di garanzia, servizi di consulenza, formazione e assistenza tecnica. Tali programmi 
hanno ottenuto ottimi risultati e dovrebbero potersi sviluppare ulteriormente (in 
particolare grazie a finanziamenti adeguati). Anche la BEI ha avuto un ruolo importante 
nella concessione di prestiti e di capitali di rischio. La CE sostiene anche imprese più 
Sono in corso riflessioni in seno alla Commissione riguardo al ruolo di una politica a favore dei 
consumatori nell'ambito della politica di sviluppo (COM(95)519 "Priorità della politica a favore 
dei consumatori"). 
53 
CAPITOLO V 
grandi grazie a interventi nel settore degli investimenti industriali e dello sviluppo del 
commerciò. 
La Commissione, in collaborazione con il CSI, potrebbe estendere la portata della sua 
assistenza finanziando servizi di consulenza (locali ed esterni) destinati, mediante una 
partecipazione alle spese, a imprenditori locali che intendono allargare le proprie attività. 
Potrebbe inoltre utilizzare maggiori mezzi per aumentare le capacità delle associazioni 
commerciali e professionali locali ad assicurare ai loro membri servizi di potenziamento 
delle capacità. 
La BEI concede inoltre prestiti e capitali di rischio, sovvenzionati con le risorse del FES, 
a progetti più importanti del settore privato in materia di infrastrutture, industria, miniere 
e agroindustria. Parte di tali risorse è restituita attraverso intermediari finanziari locali 
a piccole e medie imprese private. 
Una possibilità per aumentare il sostegno alle imprese ufficiali. consisterebbe 
neh"orientare più risorse FES verso la Commissione e la BEI, conformemente al ruolo 
delle due istituzioni, e nel soddisfare le crescenti richieste di operatori privati nei paesi 
ACP. Inoltre, i fondi del FES potrebbero essere messi a disposizione anche di altre 
istituzioni che finanziano lo sviluppo con sede nell'UE (come per esempio le istituzioni 
EDFI), alcune delle quali sono attivamente impegnate nello sviluppo di servizi finanziari 
innovatori per il settore privato nei paesi ACP. Tuttavia l'obiettivo a più lungo termine 
deve essere incoraggiare la crescita di mercati di capitali locali e regionali e, per quanto 
riguarda le imprese più grandi e meglio stabilite nei paesi ACP, finanziarne lo sviluppo 
a partire dalle fonti del mercato e non da crediti ufficiali. In tale contesto l'aumento dei 
risparmi a livello locale e il suo impiego per investimenti produttivi sono di capitale 
importanza. 
Il CSI è sempre stato il principale strumento della Convenzione di Lomé che garantisce 
servizi di consulenza tecnica al settore delle piccole e medie industrie, in particolare per 
quanto riguarda la preparazione e la valutazione, di progetti nonché la messa a punto di 
finanziamenti e di partenariati. Possiede uffici locali in numerosi paesi ACP e ha le carte 
in regola per svolgere un ruolo di intermediario fra le nuove imprese in espansione, da 
un lato, e le capacità finanziarie, tecnologiche e gestionali, dall'altro. 
Nell'ambito di una politica di aumento della fornitura di nuove tecnologie orientate dalla 
domanda e di servizi di consulenza destinati al settore privato dei paesi ACP, la 
Commissione potrebbe incoraggiare il CSI e altri potenziali fornitori di servizi, dell'UE 
e dei paesi partner, ad aumentare le loro capacità di assistenza alle imprese, dividendo 
le spese, il che costituirebbe un'opzione promettente per il futuro. 
• Promozione degli investimenti. La Convenzione di Lomé ha da tempo 
riconosciuto l'importanza degli investimenti diretti stranieri per la crescita e la 
competitività delle economie degli ACP. La Commissione fornisce assistenza tecnica per 
l'elaborazione di codici in materia di investimenti e di leggi e regolamenti per proteggere 
gli investimenti, nonché per le iniziative di promozione degli investimenti avviate dai 
governi. 
Ha finanziato investimenti settoriali e forum di partenariato per far conoscere ai 
potenziali investitori stranieri le opportunità e per promuovere i partenariati. Queste 
54 
CAPITOLO V 
attività sono un utile complemento delle riforme e delle misure volte ad accrescere la 
fiducia e agevolano lo sviluppo del settore privato. 
Devono indubbiamente essere proseguiti gli sforzi volti a creare una "vetrina" attraente 
per le possibilità di investimento nei paesi che offrono condizioni politiche e istituzionali 
soddisfacenti. I possibili interventi a favore della protezione degli investimenti sono 
analizzati in modo più particolareggiato nella sezione V.C. 
Per realizzare il piano d'azione, la CE dovrà dar prova di elasticità, empirismo e 
pragmatismo per quanto riguarda le reali priorità e le necessità sentite dalle parti 
interessate nei singoli paesi. Dovrà essere selettiva e scegliere con estrema attenzione i 
propri programmi. Tuttavia, nell'impostare lo sviluppo del settore privato la CE deve 
essere coerente e coordinare le proprie azioni con altri operatori (locali e stranieri) che 
si prefiggono gli stessi obiettivi. Quando lo sviluppo del settore privato e la promozione 
di una maggiore competitività sono tratti caratteristici delle sue strategie di cooperazione, 
essa deve, in collaborazione con le altre parti interessate, cercare di elaborare strategie 
di sviluppo del settore privato che possano dar vita a singoli programmi e progetti. 
Le possibili modifiche degli strumenti di cooperazione miranti a sostenere una politica 
ampliata e riveduta di incoraggiamento del settore privato sono esaminate nel capitolo 
VI.A. Un approccio consiste nel prendere in considerazione, quando possibile, 
l'opportunità di assegnare una parte dell'assistenza nazionale programmabile al sostegno 
dello sviluppo del settore privato grazie ad azioni volte a migliorare l'ambiente politico 
e istituzionale e grazie a misure di sostegno diretto alle imprese. Il settore privato 
potrebbe essere invitato a partecipare alla definizione delle priorità per l'impiego di 
questo pacchetto di risorse. 
b) Sostenere programmi di ristrutturazione e privatizzazione delle aziende pubbliche 
Le privatizzazioni costituiscono spesso un aspetto delle riforme volto a rilanciare gli 
investimenti, a garantire un ambiente più concorrenziale e a sviluppare strutture 
economiche più flessibili e diversificate. Non costituiscono però una soluzione in sé e 
deve perciò essere possibile adottare un approccio diverso per ogni caso. Tali programmi 
sono generalmente complessi e difficili da realizzare, in quanto richiedono notevoli 
capacità analitiche e amministrative. L'assistenza tecnica, in particolare per valutare le 
varie opzioni (ristrutturazione, riforma dell'ambiente economico, ecc.), e il sostegno agli 
eventuali piani sociali necessari possono contribuire a migliorare la situazione. 
L'UE ha le carte in regola per sostenere programmi di privatizzazione in quanto può 
utilizzare le conoscenze sviluppate nei vari Stati membri e valorizzare l'esperienza 
acquisita in numerosissimi paesi. Essa potrebbe considerare la possibilità di fornire un 
sostegno di questo tipo nei paesi in cui le privatizzazioni agevolerebbero chiaramente 
l'entrata di nuovi investitori privati e contribuirebbero ad aumentare la competitività. 
e) Proseguire e intensificare il sostegno a favore dell'integrazione regionale 
Fin dalla Prima Convenzione di Lomé, la Comunità ha sostenuto numerose forme di 
cooperazione regionale. In termini di finanziamento, i principali settori sono stati i 
seguenti: trasporti e comunicazioni, ambiente, controllo delle malattie animali e 
formazione. Progressivamente il sostegno è stato unificato nell'ambito dell'obiettivo 
55 
CAPITOLO V 
generale di aumento dell'integrazione economica. Il ragionamento che sta alla base di ciò 
è che per i paesi ACP l'integrazione economica regionale è una tappa indispensabile 
verso il successo dell'integrazione nell'economia mondiale. Parallelamente, l'UE ha 
attirato l'attenzione sugli effetti negativi derivanti dalla formulazione e dall'attuazione di 
programmi di riforma economica in ambito puramente nazionale. Al momento viene 
universalmente riconosciuta la necessità di tener conto della "dimensione regionale 
dell'adeguamento". 
Nel corso degli ultimi anni, la CE ha sostenuto attivamente alcune organizzazioni 
regionali, in particolare l'UEMOA (Africa occidentale), creata di recente, e la SADC 
(Africa australe), recentemente trasformata ed ampliata. In collaborazione con altri tre 
finanziatori (Banca africana di sviluppo, FMI e Banca mondiale), la CE sostiene 
l'iniziativa transfrontaliera in Africa orientale e australe e nell'Oceano Indiano, alla quale 
partecipano attivamente 14 paesi. 
Vanno sottolineati aue importanti aspetti di questa iniziativa: la partecipazione del settore 
privato e la coerenza dell'agenda politica nazionale e regionale. 
Mediante i suoi programmi indicativi regionali, la CE sostiene iniziative in materia di 
infrastrutture, ambiente, sanità, ecc. che presentano interesse per più di un paese e si 
prestano estremamente bene all'ideazione e alla messa in atto su base regionale. 
Al fine di migliorare i risultati del passato, è necessario sostenere l'integrazione 
economica regionale nell'ambito di una strategia coerente. Data la recente esperienza 
dell'UE, tale strategia dovrebbe fondarsi sui tre elementi di base seguenti: 
1. potenziamento delle capacità (fra l'altro l'assistenza tecnica, la formazione e la 
ricerca interna) nel settore dell'integrazione economica regionale a livello sia delle 
istituzioni regionali che dei governi nazionali: 
2. assistenza al settore privato per agevolare la ristrutturazione sul mercato regionale 
più vasto e su quello mondiale, il che implicherebbe anche miglioramenti nel settore 
finanziario onde facilitare e garantire i pagamenti; 
3. sostegno ai governi che intendono realizzare un'integrazione regionale per 
neutralizzare gli effetti della transizione sulle risorse di bilancio (sostegno alla bilancia 
dei pagamenti o sostegno al bilancio, a complemento del sostegno all'adeguamento 
economico nazionale e totalmente in linea con esso). 
Gli strumenti attualmente disponibili sono perfettamente adatti a sostenere tale strategia 
coerente. 
Esiste un'altra via attraverso la quale l'UE può promuovere l'integrazione economica 
regionale, quella della politica commerciale, che inerita di essere esaminata in seguito. 
Attualmente l'UE partecipa a negoziati per creare una zona di libero scambio (ZLS) con 
alcuni (gruppi di) paesi in via di sviluppo. Visto il peso dell'UE nelle questioni 
commerciali, le disposizioni delle ZLS condizioneranno l'integrazione dei paesi in via 
di sviluppo nell'economia mondiale. È possibile utilizzare tali disposizioni per favorire 
una maggiore coerenza economica dei paesi in via di sviluppo. Conformemente alle 
conclusioni della Commissione e del Consiglio del giugno 1995 sulle zone di libero 
scambio, gli accordi devono rispettare le corrispondenti disposizioni dell'OMC e tener 
conto delle conseguenze per le politiche comuni dell'Unione e per i suoi principali 
partner commerciali. 
d) Intensificare le misure di sostegno allo sviluppo del commercio 
56 
CAPITOLO V 
Lo sviluppo del commercio è un aspetto particolare di una politica più globale incentrata 
sulla competitività e sullo sviluppo del settore privato. Oltre agli strumenti classici del 
regime commerciale e degli investimenti, discussi nel capitolo V.C, vi è urf ampio 
ventaglio di azioni di cooperazione che possono contribuire allo sviluppo del commercio. 
Questo aspetto è stato introdotto nella Convenzione di Lomé in occasione della revisione 
del 1995 e l'UE ha iniziato a sviluppare questo settore di cooperazione mediante vari 
programmi di sostegno: definizione di programmi integrati di sviluppo del commercio 
a livello nazionale o regionale, programmi pluriennali di sostegno alle associazioni 
commerciali che raggruppano operatori degli ACP e operatori europei, programmi di 
sostegno alle imprese in settori determinati e programmi di sostegno allo sviluppo delle 
infrastrutture e dei servizi legati al commercio (trasporti e comunicazioni, intermediari 
finanziari e non, camere di commercio, ecc.). 
Tenuto conto del fatto che le nuove sfide poste dalla mondializzazione e dalla 
competizione modificheranno i parametri di base degli scambi internazionali, l'UE deve 
rafforzare e intensificare i propri impegni al fine di sostenere le iniziative degli Stati 
ACP volte a beneficiare dei potenziali vantaggi derivanti dalla possibilità di nuovi 
scambi. 
Particolare attenzione deve essere prestata al settore privato e il sostegno dovrà 
concentrarsi sulla domanda dei clienti e sulla partecipazione. Deve essere data la priorità 
alla creazione di reti di partenariato internazionali, alla promozione degli investimenti 
e allo sviluppo di industrie e istituzioni di servizi di sostegno. 
Maggiore attenzione dovrà essere prestata al potenziamento dei meccanismi di 
collaborazione tra il settore privato europeo e quello degli ACP. 
Inoltre, vista la rivoluzione della tecnologia dell'informazione globale che caratterizzerà 
il prossimo millennio, l'UE deve intensificare il proprio sostegno agli Stati ACP per 
consentire loro di accedere al relativo hardware e software e per facilitarne l'uso 
ottimale. 
e) Favorire lo sviluppo delle competenze scientifiche e tecniche come elemento 
strategico di uno sviluppo sostenibile 
Il rapido sviluppo di tecnologie sempre più complesse, in particolare in materia di sanità, 
alimentazione e comunicazioni, e il crescente divario scientifico e tecnologico che separa 
la maggior parte dei paesi ACP dal mondo industrializzato dovrebbero motivare 
particolari interventi dell'UE nel settore. Nonostante sia previsto dalla Convenzione di 
Lomé, in realtà finora questo aspetto non ha prodotto un piano d'azione coerente e 
duraturo. 
Vista l'esperienza comunitaria, l'UE è in grado di creare partenariati scientifici e 
tecnologici ai quali partecipino enti pubblici di ricerca e sviluppo ed aziende private dei 
settori interessati, al Nord e al Sud. Tali azioni dovrebbero basarsi su un dialogo relativo 
alle sfide della R&S con i paesi ACP, in particolare in ambito regionale, volto a 
incoraggiare tali paesi ad elaborare nuovi quadri normativi (diritti di proprietà 
intellettuale, movimento dei beni e delle persone, codice degli investimenti, ecc.) e ad 
aiutarli a far fronte alle implicazioni di bilancio di una politica intesa a sviluppare i 
partenariati fra ricerca e imprese. 
57 
CAPITOLO V 
f) Aiutare i paesi ACP ad affrontare i mutamenti in corso nel settore 
dell'informazione 
L'evoluzione verso la società dell'informazione non riguarda soltanto le economie 
avanzate o emergenti ma anche le economie e le società aperte o desiderose di aprirsi 
all'esterno; come hanno riconosciuto i partecipanti alla recente conferenza di Midrand29, 
tali mutamenti devono inserirsi in "una visione comune del futuro" condivisa dai paesi 
industrializzati e dai paesi in via di sviluppo. Ma nelle conclusioni della presidenza la 
conferenza ha anche insistito sulla responsabilità dei paesi e sull'insostituibile ruolo del 
settore privato. 
La prima tappa riguarda il miglioramento dei servizi di telecomunicazione che, con 
l'acqua e l'elettricità, sono utilizzati da tutti i settori economici. 
Si tratta di un campo particolarmente attraente per il settore privato a causa del 
potenziale di crescita (dato che tutti gli Stati ACP sono insufficientemente attrezzati) e 
della recente comparsa di nuove tecnologie che rispondono con maggior flessibilità alle 
necessità di paesi come gli ACP, in particolare le trasmissioni via satellite e la telefonia 
cellulare mobile e fissa. L'esperienza europea sulla transizione è sufficientemente ricca 
e diversificata per offrire sostegno su misura ai paesi eventualmente interessati. 
A ciò va aggiunto lo sviluppo di nuovi servizi, fra cui Internet, che è già accessibile in 
numerosi paesi e rappresenta una possibilità concreta di integrare i loro utilizzatori, 
ricercatori, universitari o imprenditori nelle reti degli scambi mondiali dell'informazione. 
In una tappa successiva le applicazioni telematiche, in particolare in materia di sanità, 
istruzione, reti di ricerca ma anche di commercio elettronico, potrebbero contribuire a 
risolvere alcuni problemi dei paesi ACP. Tali azioni saranno tanto più efficaci in quanto 
gli operatori interessati saranno stati formati e associati alla definizione del loro 
contenuto e alle modalità d'uso grazie a progetti pilota. 
Pertanto, a tipi di impiego principalmente individuali nelle economie avanzate possono 
sostituirsi modelli comunitari, come illustrano chiaramente le esperienze dei centri di 
informazione dei servizi di telecomunicazione. 
g) Proporre una cooperazione monetaria 
L'elevato grado di instabilità politica ed economica in numerosi paesi ACP rappresenta 
un forte freno al progresso degli investimenti e all'accelerazione della crescita. Un 
ambiente monetario e finanziario stabile è un elemento indispensabile di una politica 
economica volta a perseguire un obiettivo di crescita equilibrata e sostenibile. Ciò 
implica non soltanto l'esistenza di istituzioni efficienti e indipendenti, l'attuazione di una 
politica monetaria e di cambio orientata alla stabilità e di politiche di bilancio sostenibili, 
ma anche un maggiore ruolo del sistema bancario nella destinazione del risparmio. 
La conferenza sulla società dell'informazione (ISAD) si è tenuta nel maggio 1996 su iniziativa del 
presidente Mandela, dei membri del G7 e di alcuni paesi in via di sviluppo e paesi industrializzati. 
58 
CAPITOLO V 
L'Europa potrebbe sostenere le iniziative di modernizzazione e di adattamento dei paesi 
ACP in questi settori. Gli obiettivi prioritari sarebbero consolidare le istituzioni e 
modernizzare la gestione delle politiche monetaria e di bilancio, sviluppare il sistema 
bancario nonché realizzare la convertibilità corrente e la progressiva liberalizzazione dei 
movimenti di capitali, tenendo conto dei gradi di sviluppo e di stabilità macroeconomica 
raggiunti. Inoltre, l'Unione dovrebbe continuare ad incoraggiare le iniziative di 
cooperazione regionale nel settore della politica macroeconomica e monetaria. 
L'unione monetaria e l'introduzione dell'EURO apriranno nuove opportunità ai paesi 
ACP, in particolare quelli per i quali l'UE rappresenta il principale partner commerciale. 
La credibilità e l'efficacia della loro politica monetaria aumenterebbero se scegliessero 
di orientare la loro politica di cambio in riferimento a una moneta stabile, tenendo 
comunque conto della necessità di mantenere la competitività dell'economia. Inoltre, la 
scelta di uno stesso riferimento esterno contribuirebbe a una maggiore stabilità dei tassi 
di cambio bilaterali fra tali paesi. Ciò agevolerebbe gli scambi economici e commerciali 
tra di essi, nonché l'attuazione dei progetti di integrazione regionale. 
Questi vari elementi consentiranno di porre le basi per un progressivo rafforzamento 
della cooperazione nel settore macroeconomico e monetario fra l'UE e i paesi ACP. 
h) Avviare un'azione di sostegno dell'UE che consenta di ridurre l'onere del debito 
estero 
Data l'entità del problema del debito estero in un gran numero di paesi ACP, la 
Comunità non può restare insensibile alle iniziative internazionali in materia. La 
cooperazione finanziaria della Comunità, concessa quasi esclusivamente sotto forma di 
doni, non fa crescere il debito. Ciò nonostante, la Comunità potrebbe intervenire in 
qualità di creditore, ma anche in qualità di donatore, mettendo a punto meccanismi di 
sostegno e strumenti volti a ridurre l'onere dei paesi ACP che attuano programmi di 
adeguamenti e di riforma. 
2. Favorire la crescita dell'occupazione e sostenere le politiche sociali 
nell'ambito della lotta contro la povertà 
Da parte europea vi sono forti motivazioni per incentrare le attività di cooperazione con 
gli ACP sull'obiettivo della lotta contro la povertà: occorre non soltanto dare la priorità 
a un problema che ha dimensioni particolarmente allarmanti in numerosi paesi e che 
provoca una serie di interdipendenze negative alle quali deve far fronte l'Europa, in 
termini di pressioni migratorie e di altre questioni relative alla sicurezza, ma anche 
mettere in pratica, nella sua dimensione esterna, uno dei principi fondatori dell'Unione -
il progresso sociale - ampiamente presente nel trattato e nel suo protocollo sulla politica 
sociale30 e sviluppato sotto diversi aspetti (occupazione, istruzione e formazione, 
uguaglianza uomini/donne, ecc.) nelle politiche comunitarie. 
Il Protocollo sulla politica sociale si riferisce all'applicazione, in base all'acquis comunitario, della 
carta sociale del 1989. 
59 
CAPITOLO V 
La lotta contro la povertà costituisce già uno dei principi di base dell'attuale politica di 
cooperazione, rafforzato negli ultimi anni da alcuni nuovi orientamenti: 
nell'impiego dello strumento di sostegno all'adeguamento strutturale nei paesi 
ACP e nell'impiego dei fondi di contropartita viene data la priorità alle spese nei settori 
sociali; 
nel 1993 è stata adottata una risoluzione sulla lotta contro la povertà che definisce 
una serie di principi per meglio inserire questo obiettivo nelle politiche di cooperazione 
dell'Unione. L'approcciò scelto insiste in particolare sulla necessità di inserire l'obiettivo 
di riduzione della povertà in tutte le politiche interne condotte nei PVS nonché in tutte 
le azioni di cooperazione, prevedendo nel contempo anche la possibilità di azioni mirate 
a favore delle fasce povere della popolazione; 
l'accento posto sul ruolo delle donne costituisce un aspetto essenziale di qualsiasi 
strategia di riduzione della povertà. La risoluzione adottata in proposito nel novembre 
1995, pur affrontando il problema della partecipazione delle donne in modo più vasto, 
da questo punto di vista è complementare alla risoluzione del 1993 sulla povertà; 
gli interventi della Comunità nei settori sociali contribuiscono notevolmente a 
questo obiettivo, in particolare dopo l'adozione di nuove risoluzioni in materia di sanità, 
istruzione e formazione che privilegiano le cure sanitarie di base, l'istruzione e la 
formazione primaria, beneficiando maggiormente le popolazioni più povere; 
le modifiche recentemente adottate in materia di aiuto alimentare e più in 
particolare l'accento posto sul sostegno alle politiche di sicurezza alimentare e sul 
problema dell'accesso ai prodotti alimentari (soprattutto attraverso il mantenimento di 
produzioni e di modi di consumazione alimentari locali) rappresentano un altro aspetto 
della lotta contro la povertà; 
questi settori (sanità, istruzione, sicurezza alimentare, donne e sviluppo) sono tra 
l'altro settori prioritari in materia di potenziamento del coordinamento tra gli Stati 
membri e la Commissione, a livello operativo e nella definizione degli orientamenti 
politici; 
la preservazione dell'ambiente è un altro settore importante nel problema della 
povertà, sia in ambito rurale (degrado dei suoli, sfruttamento sostenibile delle risorse 
naturali) che in ambiente urbano, dove nascono sempre più problemi acuti in materia di 
risanamento e di infrastrutture, vista l'urbanizzazione particolarmente rapida nei paesi 
ACP. Il forte legame fra povertà e ambiente è stato ampiamente riconosciuto durante il 
Vertice sulla Terra. Le preoccupazioni ambientali sono sempre più presenti nelle 
politiche di cooperazione comunitarie, attraverso la sistematizzazione degli studi di 
impatto e programmi specifici; 
infine, vi è una serie di altre azioni di cooperazione che possono contribuire a 
ridurre la povertà: si tratta degli interventi riguardanti lo sviluppo rurale, la formazione 
professionale e i microprogetti, delle azioni di sostegno allo sviluppo dell'iniziativa 
privata, che spesso privilegiano l'obiettivo della creazione di posti di lavoro, dei 
60 
CAPITOLO V 
cofinanziamenti attraverso le ONG, del sostegno alle politiche demografiche o ancora di 
una politica dei consumatori31. 
Indubbiamente questi orientamenti devono essere mantenuti e confermati. Tuttavia, 
in futuro PUE e i suoi partner ACP dovranno decidere in che misura e come potrà 
essere migliorato l'impatto della cooperazione comunitaria sulla riduzione della 
povertà 
Dati i vari gradi di povertà nei paesi ACP, è indispensabile mantenere un approccio 
ampio, che preveda un vasto ventaglio di interventi. L'Unione potrebbe però proporre 
ai suoi partner un duplice approccio più strategico: 
a) l'accesso alle risorse produttive, l'occupazione e lo sviluppo delle risorse umane. 
Il ritmo della creazione di posti di lavoro dipende da una serie di parametri che possono, 
direttamente o indirettamente, essere influenzati da un'ampia gamma di misure o di 
politiche generali e settoriali. L'UE può sostenere tali politiche mediante interventi 
incentrati su: 
un sostegno per migliorare le capacità d'analisi e l'ideazione delle politiche a 
favore di un aumento dell'occupazione produttiva; 
un sostegno alle riforme volte a migliorare l'accesso alle risorse produttive, in 
particolare in materia di istruzione e di formazione professionale, e di accesso al credito, 
alla proprietà e alla terra. Questo tipo di sostegno potrà avere un notevole effetto 
trainante in quanto può portare rapidamente a un miglioramento delle condizioni di vita 
mediante un miglior accesso aile attività generatrici di reddito; 
un sostegno alle politiche del mercato del lavoro allo scopo di formare una 
manodopera capace, mobile e motivata. 
b) il sostegno alle politiche sociali. L'UE partecipa già ampiamente ad azioni di 
cooperazione nei settori sociali e si adopera per migliorare l'impatto del suo aiuto 
mediante un approccio settoriale più globale, abbandonando progressivamente l'approccio 
per singoli progetti. Questa tendenza potrebbe accentuarsi e basarsi su: 
un dialogo approfondito e continuo sulle politiche sociali, che consenta di 
giungere a una strategia generale, di formulare priorità e di esaminare i legami, spesso 
complementari ma a volte anche conflittuali, tra gli obiettivi economici e quelli sociali; 
un aiuto finanziario che presti particolare attenzione al finanziamento delle spese 
correnti in tali settori, in stretto collegamento con il dialogo in materia macroeconomica 
e i processi di adeguamento strutturale. 
Le discussioni avviate in seno alla comunità internazionale a proposito del concetto 
20/2032 hanno messo in evidenza l'utilità di impegni reciproci concreti fra beneficiari e 
I paesi in via di sviluppo sono particolarmente interessati da problemi come il trasferimento di 
prodotti insalubri o pericolosi, la sicurezza dei prodotti, l'uso dei medicinali, ecc. 
II concetto "20/20" è stato introdotto dal PSNU nel Rapporto sullo sviluppo umano del 1994 ed 
61 
CAPITOLO V 
donatori a favore dello sviluppo sociale. Pur riconoscendo la pertinenza di questo 
principio di impegno reciproco, l'UE, data la natura delle sue politiche, privilegia un 
approccio più globale e circostanziato. 
Nell'ambito del futuro partenariato UE-ACP, nell'ipotesi di una maggiore selettività 
dell'aiuto che sarebbe legata alla valutazione della "buona gestione", lo sforzo fatto in 
materia di politiche sociali e di politiche destinate a favorire l'accesso alle risorse 
produttive e l'aumento dell'occupazione potrebbe essere parte integrante dei criteri di cui 
tener conto. 
3. Inserire la protezione ambientale nel processo di sviluppo 
Uno dei principali insegnamenti della teoria e della pratica dello sviluppo sostenibile è 
che non si possono concepire azioni efficaci in materia ambientale se le politiche sociali 
ed economiche restano immutate. Al contrario, le preoccupazioni ambientali devono 
essere inserite nell'ideazione, nella messa in atto e nella valutazione di tutte le politiche 
e di tutti i programmi e progetti. 
Sebbene la Comunità disponga di un'ampia gamma di dichiarazioni politiche sulla 
gestione dell'ambiente, le mancano ancora una strategia chiara e la determinazione 
necessaria per renderla operativa. Se si considera il consenso emerso dal processo di Rio, 
si delineano quattro priorità per la cooperazione allo sviluppo: 
* rispondere alle necessità e lottare contro la povertà. Nonostante il complesso 
rapporto di causa ed effetto tra la povertà e il degrado ambientale, sia la povertà che 
l'inquinamento possono essere considerati il risultato di forze economiche e sociali che 
tendono a ripercuotere i costi umani e ambientali sulle generazioni attuali e future; 
* utilizzare le forze del mercato per riflettere i costi e i vantaggi per l'ambiente. 
L'agenda 21 si basa sul riconoscimento del fatto che i mercati devono farsi carico 
progressivamente dei costi sociali e ambientali affinché i prezzi rivelino la "verità 
ecologica"; 
* inserire gli obiettivi ambientali nella formulazione di una politica globale e nei 
sistemi di gestione affinché la protezione ambientale diventi parte integrante del processo 
di sviluppo e non un obiettivo isolato. Ciò esige il potenziamento delle capacità in campo 
ambientale e l'adozione di un approccio partecipativo; 
* sensibilizzare il portafoglio di investimento alla "causa verde", valutando 
l'impatto ambientale per tutta la durata del progetto e finanziando investimenti prioritari 
nel settore della conservazione dell'ambiente e della lotta contro l'inquinamento. 
Alcuni temi meritano particolare attenzione: L 
è stato ricordato dal programma d'azione derivante dal Vertice mondiale per lo sviluppo sociale 
(Copenaghen, marzo 1995). Esso raccomanda impegni reciproci tra beneficiari e donatori in base 
al principio di destinare almeno il 20% delle risorse di bilancio interne e delle risorse per gli aiuti 
esterni ai settori sociali di base. 
62 
CAPITOLO V 
per numerosi paesi ACP la quantità e la qualità delle risorse idriche diventano un 
grave problema sia nelle zone urbane che in quelle rurali. I legami tra risorse idriche, 
pressione demografica e degrado dei suoli acquisiscono un'importanza crescente; 
la deforestazione diventa un grande problema in numerosi paesi ed ha effetti sia 
sul piano locale che su quello globale, nella misura in cui influisce sulla biodiversità; 
i paesi ACP insulari sono particolarmente esposti alle potenziali minacce dei 
cambiamenti climatici, in particolare a un aumento della frequenza delle tempeste 
violente. Inoltre, nell'Africa subsahariana potrebbero aggravarsi anche i problemi dovuti 
alla siccità; 
è necessario un sostegno allo sviluppo delle capacità dei paesi ACP in materia di 
politiche ambientali, al momento sia della formulazione che dell'attuazione delle 
politiche, in particolare per quanto riguarda i lavori successivi alle convenzioni 
internazionali già ratificate o delle convenzioni future. 
B. Dimensione istituzionale 
L'analisi delle evoluzioni socioeconomiche e politiche nei paesi ACP presentata nel 
capitolo III mostra l'entità delle disfunzioni dello Stato e la gravità dei problemi di buon 
governo. Tali problemi ostacolano lo sviluppo in numerosi paesi, ritardano l'attuazione 
dei programmi di adeguamento strutturale oppure ne impediscono la realizzazione 
completa, alimentando l'instabilità e il "deficit di fiducia" che pesa sugli investimenti e 
sulla legittimità degli aiuti allo sviluppo. L'analisi ha inoltre mostrato la necessità di 
ripristinare o di rafforzare lo Stato di diritto, per garantire le condizioni minime 
necessarie allo sviluppo e alla riduzione delle disuguaglianze e della povertà. Dal 1995 
l'importanza di tali elementi è stata riconosciuta nei testi della Convenzione di Lomé IV 
bis. 
Ma l'azione politica dell'UE non si è ancora mostrata determinata nei confronti della 
riforma dei sistemi amministrativi e giuridici, del miglioramento delle capacità di analisi 
e di ideazione delle politiche di sviluppo nonché del potenziamento delle istituzioni della 
società civile in grado di svolgere il ruolo di contropotere. Le azioni comunitarie di 
sostegno alle istituzioni e al buon governo hanno riguardato principalmente 
l'incoraggiamento dei processi elettorali democratici nonché la fornitura di assistenza 
tecnica ai progetti o programmi di cooperazione e di un aiuto finanziario mirato per 
agevolare o compensare le conseguenze di alcune riforme. In anni recenti maggiore 
attenzione è stata però rivolta all'intero ambito istituzionale, non più soltanto all'ente o 
all'organo incaricato dell'attuazione di un determinato progetto. Lo strumento di sostegno 
all'adeguamento strutturale e le azioni di sostegno alle politiche settoriali hanno favorito 
tale evoluzione consentendo alla Comunità di svolgere un ruolo più attivo per migliorare 
"l'ambiente politico" a livello settoriale o generale. Questa tendenza è destinata ad 
accentuarsi in futuro, in particolare per tener conto delle conclusioni degli studi di 
valutazione che hanno mostrato che, per aumentare l'efficacia della cooperazione 
comunitaria, occorre prendere in considerazione gli aspetti istituzionali in modo più 
sistematico e più approfondito. 
63 
CAPITOLO V 
Ma non si deve forse prescindere da tali adattamenti, che .potrebbero comunque essere 
introdotti nell'ambito della politica attuale? L'evoluzione del ruolo dello Stato nel nuovo 
ambiente economico e politico internazionale, verso una struttura incaricata di garantire 
un certo numero di condizioni necessarie a uno sviluppo sostenibile ed equo, spinge 
infatti a ripensare questa dimensione delle relazioni UE-ACP: l'UE non deve forse 
sostenere in modo più strategico il processo di transizione politica e sociale 
necessaria? 
Lo sviluppo delle istituzioni di un paese è fondamentalmente un processo politico; una 
riforma non può concludersi felicemente senza la partecipazione locale e richiede il 
superamento di numerosi ostacoli poiché riguarda le strutture di potere e va 
inevitabilmente incontro a forti resistenze. Lo sviluppo istituzionale ha quindi due 
dimensioni complementari: una dimensione politica e una dimensione più "tecnica". 
In tali condizioni, l'UE deve svolgere un ruolo più attivo nel settore dello sviluppo 
istituzionale e partecipare al dialogo in materia con altri finanziatori? Come può 
svolgere questo ruolo? 
1. Vi sono valide ragioni per approfondire l'azione dell'UE in questo settore e darle 
maggiore priorità per farne un principio strategico delle sue relazioni con gli ACP: 
i paesi ACP oggi devono ridefìnire la loro concezione delle funzioni dello Stato 
e migliorare il modo in cui lo Stato le esplica, nell'interesse generale. La dimensione 
politica che sta alla base dell'azione dell'UE in queste settore non è dettata da interessi 
puramente nazionali, in quanto l'UE non ha un modello unico da far valere - gli stessi 
Stati membri hanno sviluppato sistemi di organizzazione sociale e politica diversi; 
l'importanza che l'Unione attribuisce al rispetto dei diritti umani e delle libertà 
fondamentali e all'applicazione dei principi democratici. Le difficoltà incontrate 
nell'ambito delle attuali politiche di sostegno alla democratizzazione, menzionate nel 
capitolo III, devono spronare a un approccio meno formalista e più costruttivo; 
l'efficacia e l'impatto degli aiuti comunitari dipendono ampiamente da questi 
aspetti istituzionali. L'impatto della maggior parte delle azioni di cooperazione 
comunitaria, nei settori economici e sociali, sarebbe aumentato da un'azione più decisiva 
nel settore dello sviluppo istituzionale. Gli studi di valutazione hanno infatti mostrato che 
l'impatto e la vitalità dei programmi di aiuto comunitario spesso sono condizionati da 
un'insufficiente presa in considerazione delle difficoltà e degli ostacoli legati al quadro 
istituzionale. Inoltre, quando sostiene le riforme economiche, l'UE ha interesse, per 
ragioni di efficacia, a intervenire anche nel campo istituzionale a esse relativo. La 
presenza di un quadro giuridico prevedibile, procedimenti di decisione e di gestione 
amministrativa e di bilancio trasparenti e servizi pubblici di qualità sono condizioni 
indispensabili al successo delle politiche di adeguamento nei paesi ACP. 
I rapporti di partenariato che l'UE intende tessere con i paesi ACP rappresentano un 
quadro propizio per affrontare le questioni dello sviluppo istituzionale, in quanto 
consentono ai paesi interessati di assumersi la responsabilità principale delle riforme e 
permettono all'UE di garantire un sostegno tecnico, finanziario e politico in base ad 
impegni reciproci a medio termine. 
64 
CAPITOLO V 
Inoltre, l'esperienza dell'Unione in materia di riforme, derivante dalla stessa costruzione 
europea, le ha consentito di sviluppare capacità particolari. 
2. Per quanto riguarda il contenuto e le modalità di un intervento europeo nel settore 
istituzionale e del potenziamento delle capacità, potrebbero essere prese in considerazione 
tre opzioni complementari: 
l'UE potrebbe rivedere i mezzi per mobilitare le capacità locali ed europee e per 
assicurare il trasferimento di competenze verso gli ACP. La creazione di una rete 
d'analisi e di assistenza tecnica specializzata consentirebbe di garantire sostegno continuo 
per periodi di tempo sufficientemente lunghi e di accumulare reali esperienze e capacità; 
l'Ue potrebbe sviluppare competenze specifiche in alcuni settori, in funzione del 
valore aggiunto che è in grado di fornire rispetto agli interventi degli altri finanziatori 
multilaterali e bilaterali. Possono essere individuati diversi settori, associati ai principali 
campi d'intervento dell'UE: 
a) la promozione del rispetto dei diritti umani; 
b) il sostegno alle organizzazioni regionali; 
e) la ristrutturazione dei servizi pubblici in concertazione con gli operatori 
direttamente interessati, il miglioramento della capacità d'analisi e di concezione delle 
politiche economiche e sociali, l'elaborazione delle riforme e un sostegno al 
decentramento della pubblica amministrazione; 
d) la gestione del bilancio, in collegamento con le azioni di sostegno all'adeguamento 
strutturale; 
e) lo sviluppo di alcune capacità necessarie al funzionamento di un'economia di 
mercato, come il diritto commerciale, il diritto relativo alla protezione dei consumatori, 
la protezione degli investitori, la preservazione dell'ambiente, le norme sulla 
concorrenza, ecc.; 
f) la cooperazione decentrata, non come un'alternativa al sostegno del settore 
pubblico ma come campo d'azione complementare, volta a migliorare le interazioni fra 
il settore pubblico e quello privato e a ravvicinare l'azione dell'UE ai protagonisti della 
società civile; 
g) il potenziamento delle istituzioni parlamentari, in modo da contribuire alla 
trasparenza delle politiche e alla buona gestione degli affari pubblici. 
infine l'UE potrebbe optare per una nuova politica dell'aiuto per cercare di 
ridurre gli effetti negativi sullo sviluppo delle capacità locali. 
Anche se la Convenzione di Lomé ha già riconosciuto i vantaggi derivanti da un maggior 
uso delle capacità locali, devono essere presi in considerazione cambiamenti più radicali. 
In alcune circostanze e per un periodo di transizione saranno probabilmente inevitabili 
alcune sostituzioni. Ma un segnale politico chiaro a favore di un mutamento di approccio 
65 
CAPITOLO V 
e di una riduzione degli effetti negativi degli aiuti sullo sviluppo della capacità 
istituzionale e amministrativa locale potrebbe dar luogo a una serie di modifiche 
(semplificazione delle procedure, riduzione degli strumenti disponibili, abbandono 
dell'approccio per singoli progetti, ecc.). Si tratta effettivamente di un, riorientamento 
strategico, in cui lo sviluppo delle capacità locali è destinato a diventare uno dei 
principali criteri per la scelta delle modalità pratiche della cooperazione. Le varie opzioni 
in proposito sono discusse nel capitolo VI. 
C. Commercio e investimenti 
L'adeguata integrazione del gruppo ACP nell'economia mondiale e più in particolare la 
definizione del suo ruolo nell'ambito delle mutevoli relazioni economiche esterne 
dell'UE, quale grande fattore per l'integrazione nell'economia mondiale, rappresentano 
la sfida delle nuove relazioni UE/ACP dopo il 2000. L'assenza di un quadro adeguato 
rischia di provocare lo scioglimento del gruppo ACP, rallentamento degli attuali legami 
tra alcuni paesi e regioni ACP e l'UE e il proseguimento dell'emarginazione dei paesi 
ACP più poveri. 
Accordi commerciali 
Per le relazioni commerciali UE/ACP dopo il 2000 sono possibili numerose opzioni, che 
in linea di massima dovrebbero consentire ai paesi ACP di adottare le strategie 
d'integrazione che preferiscono. Queste opzioni dovrebbero inoltre essere esaminate alla 
luce del principio del partenariato che sta alla base delle relazioni commerciali 
UE/ACP: 
i) accordo commerciale unico o accordi commerciali multipli 
ii) differenziato o generalizzato 
iii) reciproco o non reciproco 
iv) contrattuale (che garantisca la sicurezza a lungo termine, bilaterale o 
multilaterale) o unilaterale (a discrezione politica dell'UE). 
Dato che il principio del partenariato ha un importante valore politico per i paesi ACP 
e per i membri dell'UE, le opzioni considerate dovrebbero essere valutate tenuto conto 
del loro impatto su tale principio: lo indeboliranno o lo rafforzeranno? Saranno causa di 
restringimento o di allargamento? Di queste importanti considerazioni politiche si dovrà 
tener conto al momento di valutare le varie opzioni; occorrerà inoltre tener conto delle 
difficoltà tecniche che riguardano più in particolare il negoziato delle ZLS (per l'analisi 
delle opzioni commerciali vedi il quadro n. 5). 
Le opzioni eventualmente proponibili all'esame dei paesi ACP potrebbero comprendere 
gli elementi seguenti: 
i) "Status quo". Viene mantenuto l'attuale sistema non reciproco, differenziato (per 
quanto riguarda gli altri PMS), contrattuale e uniforme, strettamente basato sulle 
condizioni di accesso ai mercati. Una variante di "status quo migliorato" potrebbe 
comprendere miglioramenti per quanto riguarda l'accesso ai mercati, un 
ammorbidimento delle norme e delle procedure, accordi sulle questioni legate al 
commercio (norme, ambiente, politica della concorrenza, proprietà intellettuale, 
66 
CAPITOLO V 
ecc.) e un accordo sui servizi. Un'altra possibilità consisterebbe nel limitare 
quest'azione ai paesi ACP meno sviluppati, proponendo nel contempo al gruppo 
più sviluppato una delle opzioni seguenti in funzione dei loro auspici o delle loro 
capacità. Infine, in questa opzione potrebbe essere inserito un elemento di 
reciprocità, chiedendo a tutti i paesi ACP di presentare al GATT un'offerta di 
dazi consolidati. 
ii) "Integrazione nell'SPG". Questa opzione consiste nell'eliminare la sezione 
commerciale della Convenzione di Lomé, che sarebbe pertanto ridotta a un 
sistema di aiuti. I paesi ACP meno sviluppati sarebbero raggruppati con i paesi 
non ACP meno sviluppati, mentre i paesi ACP più sviluppati entrerebbero 
progressivamente nel sistema normale. Per evitare una perdita di preferenze 
troppo notevole per i PMS-ACP le preferenze generali concesse ai paesi meno 
sviluppati potrebbero essere aumentate fino a raggiungere la parità con il livello 
delle preferenze orizzontali di Lomé. Dato che si tratta di una politica unilaterale 
dell'UE, le concessioni non saranno oggetto di negoziato con i paesi ACP. In 
cambio non potrà essere chiesto loro nulla. L'accordo preferenziale UE/PMS 
potrebbe anche essere inserito (e alla fine consolidato al GATT) in un regime 
preferenziale a favore dei PMS. 
iii) "Reciprocità uniforme". Chiedere a tutti gli ACP di estendere la reciprocità (in 
accordo con le norme dell'OMC), dopo un periodo di transizione comune, alle 
esportazioni dell'UE. Variante: prevedere periodi di transizione diversi per i 
PMS-ACP e per gli ACP più sviluppati. Variante migliorata: questa opzione 
potrebbe anche comprendere accordi nei settori legati al commèrcio e un accordo 
sui servizi. Implica inoltre l'integrazione totale dei paesi ACP nel quadro 
delPOMC. 
iv) "Reciprocità differenziata". Reciprocità a geometria variabile (conformemente alle 
norme dell'OMC) con l'UE da un lato e con gruppi regionali omogenei di paesi 
ACP o con singoli paesi ACP dall'altro, sul modello degli accordi commerciali 
regionali Nord-Sud. La versione migliorata di questa opzione comprenderebbe 
anche accordi nei settori legati al commercio, un accordo sui servizi e 
l'integrazione totale nel quadro dell'OMC. Un'altra variante prevederebbe accordi 
commerciali regionali tra l'UE, da un lato, e una zona di integrazione regionale 
composta di paesi ACP e non ACP, dall'altro. 
Infine, possono essere prese in considerazione altre due opzioni che combinano le quattro 
opzioni precedenti: 
v) "Differenziazione in un quadro unico". Questa opzione comprende le prime 
quattro opzioni, che rappresentano gli elementi di un menù unico per l'UE e gli 
ACP da selezionare in funzione del livello di sviluppo, delle necessità e della 
volontà degli ACP di approfondire la relazione, nonché delle condizioni politiche 
e del livello di reciprocità che gli ACP sarebbero pronti a concedere all'UE. Per 
tutti i paesi ACP questa opzione manterrebbe il carattere contrattuale dell'attuale 
relazione ma potrebbe richiedere grandi modifiche per quanto riguarda alcune 
delle attuali preferenze orizzontali (i protocolli sui prodotti di base e le preferenze 
agricole), in particolare l'ammissibilità dei paesi. 
67 
CAPITOLO V 
Questa opzione prende in considerazione una serie di accordi commerciali 
organizzati in quattro comparti: 
. a) delle ZLS da regione a regione, in base al modello dell'opzione iv); 
. b) delle ZLS bilaterali, secondo l'opzione iv) ma con paesi ACP volontari 
che non partecipano ad alcun processo d'integrazione regionale e sono 
sufficientemente grandi e capaci (ad esempio Nigeria e Zaire), purché le 
condizioni politiche siano favorevoli; 
e) preferenze non reciproche (stabilite in modo unilaterale o multilaterale) 
mantenute per gli ACP meno sviluppati, cioè quelli il cui reddito pro 
capite è inferiore a un livello internazionalmente riconosciuto e che non 
partecipano ad alcun processo d'integrazione regionale di cui all'opzione 
a) precedente; 
d) progressiva integrazione nell'SPG, tenuto conto delle preferenze 
orizzontali, non reciproche, per i paesi ACP che non desiderano avvalersi 
delle opzioni a) o b) ma il cui livello di sviluppo non consentirebbe loro 
di beneficiare dell'opzione e); i paesi ACP integrati progressivamente 
potrebbero forse mantenere le preferenze in virtù dei protocolli sui 
prodotti di base, ma unicamente per un periodo di transizione (in questo 
caso potrebbe essere chiesta una deroga). 
In questo contesto, i paesi ACP sarebbero in grado, in accordo con l'UE, di 
scegliere l'opzione commerciale più adatta alla strategia d'integrazione preferita 
e alle loro necessità e capacità. Tuttavia, la questione degli effetti del 
riorientamento del commercio e degli investimenti fra gruppi di paesi ACP 
sarebbe inevitabile dato che lo schema di preferenze e l'attrattiva per gli 
investimenti diretti stranieri varierebbero per ciascun gruppo in funzione 
dell'opzione scelta. 
Questa opzione quadro manterrebbe l'unicità dell'attuale Convezione di Lomé ma 
consentirebbe di aggiungere nozioni di reciprocità, differenziazione e integrazione 
progressiva al principio del partenariato, in qualità di dimensioni di base aggiuntive. Si 
tratterebbe di elementi dinamici interni che farebbero passare i paesi ACP a stadi più 
elevati della relazione, in funzione delle diverse condizioni e dei loro auspici. Per quanto 
riguarda la conformità con l'OMC, questo quadro unico dovrà, molto probabilmente, 
essere accompagnato da una domanda di deroga all'articolo XXIV. 10 (vale a dire una 
deroga per quanto riguarda le condizioni minime di conformità delle ZLS). 
vi) "Differenziazione sfociante in una molteplicità di accordi". Con questo sistema 
le prime quattro opzioni sfociano in una molteplicità di accordi commerciali, 
eventualmente coesistenti con un pacchetto di aiuti unico. L'unicità della 
Convezione di Lomé è evidentemente la prima vittima di questo approccio. 
L'aspetto contrattuale e la sicurezza, nonché certamente la forza e la portata del 
principio di partenariato varieranno a seconda degli accordi, mentre l'attuale 
livello di preferenze subirà probabilmente un'erosione per alcuni gruppi di paesi 
ACP o sarà esteso per altri gruppi in funzione dell'opzione scelta. 
68 
Quadro n. 5. Analisi delle opzioni commerciali 
Lo "status quo", che ha il vantaggio di essere già noto, mantiene il carattere unico 
e contrattuale dell'attuale accordo commerciale, offrendo pertanto sicurezza a lungo 
termine (fino ad un certo punto, vedi sotto). Dato che conserva le caratteristiche di 
differenziazione (rispetto ad altri PMS), esso continuerà a trasmettere il messaggio 
secondo il quale i rapporti commerciali con gli ACP sono sempre al vertice della 
piramide dei privilegi commerciali dell'UE. Questa opzione ha anche il vantaggio 
specifico, per quanto riguarda alcuni prodotti agricoli di base che sono sensibili sul 
mercato dell'Unione e che rivestono un'importanza capitale (se non decisiva) per 
alcuni paesi ACP, di consentire all'Unione di proporre disposizioni d'accesso 
soggette a precise limitazioni. Queste ultime forniscono agli ACP un quadro chiaro 
di pianificazione e permettono al mercato agricolo dell'Unione di assorbire i 
quantitativi interessati. Questa opzione potrebbe inoltre fornire un margine di 
manovra all'evoluzione della politica agraria comune in vista della prossima tappa 
dell'OMC e dell'ampliamento dell'Unione. 
Gli aspetti negativi di questa opzione sono i seguenti: 
- essendo differenziata, dovrà sempre ottenere una deroga alle norme dell'OMC, 
che dovrà essere riesaminata ogni anno. Pertanto, la sicurezza delle preferenze, che 
è uno dei principali punti di forza del pacchetto commerciale di Lomé, sarà 
gravemente intaccata; 
- questa soluzione non permetterà neppure, data la sicurezza ridotta delle 
preferenze, di attrarre notevoli investimenti diretti stranieri, né di compensare 
l'effetto di riorientamento che possono avere sugli investimenti europei altri accordi 
commerciali regionali stipulati su iniziativa dell'UE; 
- questa opzione non fornirà la sicurezza e la credibilità necessarie ai regimi 
commerciali (importazioni ed esportazioni) e regolamentari dei paesi ACP per 
ridurre il livello di rischio e quindi rendere più attraenti i paesi ACP dal punto di 
vista degli investimenti; 
G & OL 
- non darà un ulteriore slancio ai processi di integrazione regionale in corso fra i 
paesi ACP; 
- impedirà ad ogni paese o gruppo di paesi ACP di aderire ad accordi commerciali 
regionali comprendenti altre economie sviluppate, in quanto sarebbe politicamente 
ed economicamente inaccettabile per l'UE subire una discriminazione sui mercati 
ACP rispetto ad altre economie sviluppate. 
Comunque sia, questa opzione deve essere esaminata in considerazione del suo 
contributo ad una maggiore partecipazione dei paesi ACP al commercio mondiale. 
Inoltre, deve essere completata dall'esigenza che i paesi ACP presentino una tariffa 
doganale consolidata al GATT, che potrebbe rivelarsi utile per chiedere una deroga 
all'articolo XXV.5. 
La seconda opzione, l'integrazione nell'SPG. avrà il grande vantaggio, dal punto di 
vista dell'UE, di armonizzare la politica commerciale preferenziale non reciproca 
dell'UE e di conformarla totalmente alle norme dell'OMC. Creerà pari condizioni, 
per quanto riguarda l'accesso al mercato dell'UE, per tutti i PMS che non hanno 
stretto un accordo commerciale regionale con l'UE; essa consentirà inoltre ad 
alcuni paesi o gruppi di paesi ACP di impegnarsi nel regionalismo con altre 
economie sviluppate (i Caraibi in seno al NAFTA o alla FTAA, gli ACP del 
Pacifico nel quadro dell'APEC). Per quanto riguarda gli inconvenienti, questa 
opzione comporta i rischi seguenti: 
- spezzetterà definitivamente il sistema di Lomé per alcuni aspetti. Tratterà diversi 
tipi di paesi ACP in modo differente in funzione del loro livello di sviluppo e non 
subordinerà più gli aiuti alle politiche commerciali attualmente integrate nella 
Convenzione di Lomé; 
- ridurrà notevolmente, almeno per i paesi ACP più sviluppati, il margine 
preferenziale di cui beneficiano in virtù degli accordi di Lomé, dato che le 
preferenze sui prodotti agricoli dovranno essere allineate ai livelli degli SPG e che 
i vantaggi relativi ai quantitativi stabiliti per i prodotti contemplati dai protocolli sui 
prodotti di base non potranno più essere concessi. Nell'ambito di questa opzione, la 
vitalità del protocollo relativo alla zucchero potrebbe porre alcuni problemi, non 
certo irrilevanti, di natura giuridica; 
-ridurrà la sicurezza per quanto riguarda le condizioni d'accesso al mercato, ma il 
tasso ridotto di preferenze, sempre condizionabile dai mutamenti di politica da 
parte dell'UE o sottoposto al meccanismo di integrazione progressiva nell'SPG, non 
potrà essere discusso in ambito OMC. I paesi ACP più sviluppati avranno più 
difficoltà ad attrarre gli investimenti diretti stranieri nell'ambito di questa opzione. 
Tuttavia, l'opzione degli SPG multilaterali per i PMS (ACP e non ACP), 
consolidata al GATT, permetterebbe di avere un alto grado di sicurezza; 
G * t 
- non eserciterà un'ulteriore attrazione sugli investimenti diretti stranieri e non 
compenserà neppure gli effetti di riorientamento del commercio e degli investimenti 
derivanti dagli accordi regionali conclusi con l'UE e ai quali partecipano altri PMS; 
- sarà neutra per quanto riguarda la vitalità dei processi di integrazione regionale 
Sud-Sud in corso. Non garantirà alcuna protezione supplementare nei confronti 
dell'adozione di regolamenti dell'UE relativi ai settori legati al commercio. 
Infine, questa opzione indebolirà fondamentalmente il principio del partenariato 
rappresentato nella Convenzione di Lomé, il quale sarebbe ridotto a dimensioni 
politiche, istituzionali e d'aiuto. 
La terza opzione, quella della "reciprocità uniforme" (ai sensi dell'articolo XXIV 
del GATT), sarebbe conforme alle norme dell'OMC. Essa rafforzerebbe 
notevolmente il principio del partenariato, rendendo più simile il contratto fra le 
due parti e trasformandolo in contratto a durata indefinita (per lo meno per quanto 
riguarda la sezione commerciale della Convenzione). 
- Manterrà, e addirittura aumenterà, la sicurezza e la prevedibilità delle preferenze 
e, aprendo e "delimitando" il regime delle importazioni dei paesi ACP, fornirà 
credibilità alle loro politiche commerciali agli occhi degli investitori nazionali e 
stranieri. Pertanto, si possono prevedere una maggiore attrazione per gli 
investimenti diretti stranieri nonché una buona reazione da parte degli investitori 
nazionali; 
- consentirà inoltre di creare condizioni uguali nei confronti di altri PMS che 
stringono accordi per ZLS con l'UE e permetterà ad alcuni paesi ACP di aderire ad 
accordi commerciali e regionali con altre economie sviluppate e di approfittare 
della dinamica economica regionale; 
- per quanto riguarda gli svantaggi, questa opzione, imponendo un quadro 
orizzontale uniforme, non affronterà la questione della differenziazione marcata tra 
i paesi ACP, per quanto riguarda il livello di integrazione e di sviluppo, nonché la 
necessità e la capacità di partecipare a negoziati con l'UE in materia di libero 
scambio. 
Il problema principale è indiscutibilmente la fattibilità: come potrebbero tutti i paesi 
ACP accordarsi su un solo "piano" e un solo "programma" (come richiede 
l'articolo XXIV.5.C)) per la creazione di una zona di libero scambio UE/ACP che 
tenga conto dei loro sistemi commerciali, delle diverse necessità in materia di 
ristrutturazione industriale, delle modifiche alla politica fiscale necessarie per 
accompagnare lo smantellamento delle tariffe, ecc.? Sarebbe impossibile che un 
solo quadro potesse contenere le necessità e le condizioni di tutti i paesi ACP. 
Inoltre, numerosi paesi ACP non dispongono delle competenze umane e delle 
capacità amministrative necessarie ad avviare negoziati di libero scambio con l'UE. 
La "reciprocità differenziata" avrebbe tutti i vantaggi dell'opzione precedente 
consentendo nel contempo livelli di integrazione e di sviluppo diversi, e tenendo 
conto delle necessità, delle condizioni, delle capacità e della volontà dei vari gruppi 
di paesi ACP. Per ciascuna regione ACP potrebbero essere definiti un "piano" e un 
"programma" per giungere al libero scambio con l'UE, adattati alle loro particolari 
necessità e capacità. Questa opzione imprimerebbe un forte slancio al processo di 
integrazione regionale in corso nei paesi ACP. 
-Il grande inconveniente di questa opzione sarebbe la perdita dell'unicità della 
relazione e la frammentazione del principio del partenariato, che sarebbe però 
potenziato nell'ambito di ciascun accordo. Inoltre, dato che questo approccio deve 
basarsi sii processi esistenti di integrazione regionale fra i paesi ACP (UEMOA, 
SADC, CARICOM, ecc.), i paesi ACP che non sono parte e che non desiderano 
partecipare ad uno di tali processi dovrebbero avviare con l'UE negoziati unici in 
materia di ZLS. Questa opzione potrebbe anche prevedere delle ZLS alle quali 
partecipino da un lato l'UE e dall'altro paesi ACP e non ACP che costituiscono 
zone regionali "naturali". 
- Questa opzione implicherebbe altresì la fine dei protocolli sui prodotti di base e 
del regime agricolo preferenziale. Il negoziato delle preferenze relative a tali 
strumenti particolari porrebbe alcuni problemi. 
- Anche in questo caso la fattibilità è un grave problema in quanto non ci si può 
attendere che tutti i paesi ACP, o tutti i gruppi ACP di integrazione regionale, 
rispettino le condizioni (politiche, commerciali, amministrative, ecc.) e siano in 
grado, o desiderosi, di avviare negoziati con l'UE in materia di ZLS. Inoltre, se gli 
accordi negoziati non rispettano totalmente le condizioni dell'articolo XXIV, dovrà 
essere chiesta una deroga (articolo XXIV. 10). Se dovessero essere esaminati troppi 
accordi di questo tipo, la gestione in sede OMC delle deroghe corrispondenti 
potrebbe rappresentate un grave problema per l'UE. Nell'ambito di questa opzione, 
conformemente alle conclusioni della Commissione e del Consiglio del giugno 1995 
sulle zone di libero scambio, tali accordi dovrebbero essere conformi alle 
corrispondenti disposizioni dell'OMC e tener conto delle conseguenze per le 
politiche comuni dell'Unione e per i suoi principali partner commerciali. 
C % cvC 
CAPITOLO V 
Questo quadro multiplo sarà alquanto incompatibile con la preservazione dei 
vantaggi concessi nell'ambito dei protocolli sui prodotti di base nonché con il 
sistema orizzontale di preferenze agricole. Le questioni relative al trattamento 
disuguale e al riorientamento degli scambi e degli investimenti fra gruppi di paesi 
ACP si aggraveranno ancora di più rispetto all'opzione del quadro unico 
precedente. 
I vantaggi e gli inconvenienti di ciascuna opzione si applicheranno pertanto ad 
ogni gruppo di paesi ACP interessati. Per quanto riguarda il rispetto delle norme 
dell'OMC, dovrebbe essere chiesta una deroga all'articolo XXV.5 per il sistema 
non preferenziale a favore dei paesi ACP meno sviluppati, che può essere più 
facile da ottenere. 
Peraltro, indipendentemente dall'opzione scelta, l'UE è impegnata in un processo di 
armonizzazione delle norme sull'origine applicate nell'ambito dei regimi preferenziali33. 
Protezione e incoraggiamento degli investimenti 
Nell'ambito delle disposizioni della Quarta Convenzione di Lomé, i paesi ACP si sono 
impegnati a concedere un trattamento giusto ed equo agli investitori privati, a creare e 
a mantenere un clima per gli investimenti prevedibile e sicuro, a migliorare le condizioni 
per le imprese e a creare un quadro giuridico, amministrativo e finanziario propizio 
all'emergere e allo sviluppo di un settore privato dinamico (articolo 258, lettere c-g). I 
paesi si sono sforzati, singolarmente, di realizzare tali obiettivi ma non sempre hanno 
ottenuto il risultato auspicato, vale a dire la ripresa degli investimenti del settore privato. 
Gli investitori esitano ancora dato che l'ambiente commerciale e il clima politico ed 
istituzionale non ispirano sempre sufficiente fiducia. 
A livello nazionale i paesi continueranno a introdurre misure per aumentare la fiducia. 
Tuttavia, la trasparenza e la prevedibilità delle misure possono aumentare se esse sono 
percepite in un quadro comune, ben compreso e internazionalmente accettato, di diritti 
e di obblighi. Nel 1992 la CE ha proposto agli ACP di esaminare una serie di principi 
per la protezione degli investimenti contenente, fra l'altro, il trattamento nazionale, il 
principio della nazione più favorita, il trattamento giusto ed equo, la protezione completa 
da parte della legge, la compensazione in caso di esproprio e il trasferimento di redditi 
e di capitali. Il progetto di principi dava un effetto testuale agli obiettivi della Quarta 
Convezione di Lomé. Tuttavia, essi non sono stati discussi ampiamente o messi in atto. 
Dal 1992 sono in corso discussioni particolareggiate in seno all'OCSE sulla proposta di 
accordo multilaterale sugli investimenti per un quadro più ambizioso e più completo per 
la protezione degli investitori. 
La questione delle norme per la protezione degli investimenti è stata esaminata in sede 
OMC, dove dovrebbero presto cominciare dei negoziati su principi accettabili da un 
L'armonizzazione delle norme sull'origine è stata decisa dai capi di Stato e di governo in 
occasione del Consiglio europeo di Essen nel 1994, dato che la disparità delle norme rappresenta 
un ostacolo alle relazioni commerciali fra l'UE e i paesi terzi, mentre una serie unica di 
disposizioni in materia di origine faciliterebbe e svilupperebbe gli scambi commerciali. 
69 
CAPITOLO V 
numero maggiore di paesi. Se tali negoziati sfoceranno in un accordo su principi 
trasparenti e applicabili, gli investitori e i mercati di capitali potrebbero esser attirati dai 
rischi ridotti ed investire nei paesi che accettano di rispettare tali principi. 
I paesi ACP desiderosi di accelerare la ripresa di fiducia degli investitori potrebbero 
adottare e applicare una norma internazionalmente riconosciuta per la protezione degli 
investitori avente forza di legge. La CE sarebbe evidentemente aperta a ogni richiesta 
di assistenza per introdurre tale norma nei paesi che avessero deciso di adottarla. Più 
saranno i paesi ACP desiderosi di rispettare tale norma, più gli investitori internazionali 
avranno fiducia nel complesso dei paesi ACP. 
Ai paesi ACP desiderosi di conquistare la fiducia degli investitori grazie a una protezione 
più credibile degli investimenti si offrono alcune soluzioni: 
a. Proseguire le attuali politiche volte a concludere accordi bilaterali per la 
protezione degli investimenti con i paesi dell'UE e i paesi di origine di 
altri investitori. Tali accordi contemplano gli elementi di base della 
compensazione in caso di esproprio, ma hanno portata limitata e offrono 
poche possibilità di ricorso contro le decisioni discriminatorie o 
discrezionali prese dai governi dei paesi ospiti. In realtà non sono riusciti 
ad attrarre nuovi investimenti, in particolare in Africa. 
b. Concludere accordi regionali di protezione degli investimenti. Un esempio 
da seguire potrebbe essere quello dell'UEMOA, i cui membri stanno 
introducendo un codice comune per gli investimenti, un diritto 
commerciale comune e norme comuni di protezione degli investimenti. 
Grazie agli accordi regionali, dovrebbe essere relativamente facile 
controllare il rispetto delle regole e degli impegni, mentre il ricorso 
giudiziario dovrebbe essere alquanto accessibile agli investitori che si 
ritengano lesi. Gli accordi regionali fruttuosi potrebbero essere estesi ad 
altri stati ACP interessati, creando così una prassi ACP riconosciuta. 
e. Aderire a una norma internazionalmente riconosciuta per la protezione 
degli investitori, eventualmente basata sui principi che potranno essere 
convenuti in sede OMC. Il vantaggio per i paesi ACP di adottare norme 
internazionali per la protezione degli investimenti deriva dal fatto che 
queste sono meglio conosciute dagli investitori ed aumentano quindi la 
fiducia. 
Tuttavia, dato che attualmente non esistono modelli riconosciuti a livello internazionale, 
la soluzione più vantaggiosa per i paesi ACP consiste nel partecipare (con il sostegno 
della CE) ad accordi regionali che rispondono ai principi di base sopra descritti. Nel loro 
interesse a più lungo termine, i paesi della CE e degli ACP dovrebbero collaborare 
simultaneamente in vista di un accordo su una norma internazionale più estesa. 
70 
CAPITOLO VI 
CAPITOLO VI. OPZIONI PER LA REALIZZAZIONE DI UN NUOVO TIPO DI 
COOPERAZIONE TECNICA E FINANZIARIA 
Sono tre i fattori che rendono necessario rivedere le modalità pratiche della cooperazione 
tecnica e finanziaria: l'evoluzione verso un partenariato basato su diritti e obblighi 
reciproci e su una condivisione più chiara delle responsabilità da parte di ciascun partner, 
la necessità di adattare la cooperazione comunitaria per tener conto del fatto che fra i 
paesi ACP alcuni sono notevolmente più sviluppati di altri, infine la necessità di 
conciliare i risultati finora raggiunti dalla cooperazione in termini di prevedibilità e le 
esigenze di una maggiore efficacia e pertinenza degli aiuti. 
Questi obiettivi richiedono di ideare una nuova logica strumentale, di definire nuovi 
criteri per la concessione degli aiuti, di modificare la natura degli interventi di sostegno 
e di promuovere nuove modalità per la gestione delle risorse. Inoltre la Commissione 
raccomanda nuovamente l'iscrizione in bilancio del Fondo europeo di sviluppo (FES)34, 
chiesta da tempo anche dal Parlamento europeo per contribuire alla razionalizzazione, 
alla coerenza e alla trasparenza delle azioni esterne intraprese dalla Comunità. 
A. Dotazione globale o sovrapposizione di livelli? 
Una delle principali critiche rivolte alla cooperazione attuata nell'ambito della 
Convenzione di Lomé riguarda la molteplicità degli strumenti progressivamente applicati 
e adattati in occasione di ciascun negoziato. La cooperazione con i paesi ACP dispone 
attualmente di un numero eccessivo di strumenti, la cui assegnazione è predeterminata 
e di cui è sempre più difficile assicurare un impiego coerente. 
L'elaborazione di documenti di strategia per singolo paese limita senza dubbio i rischi 
di incoerenza, ma l'impiego contemporaneo di un gran numero di strumenti rispondenti 
a logiche specifiche, secondo procedure e modalità di gestione a volte diverse, rende 
inevitabilmente meno trasparente la politica adottata dall'Unione europea nei confronti 
di un determinato paese. Malgrado il notevole sforzo informativo fatto dalla Comunità, 
la complessità del sistema costituisce spesso un ostacolo all'accesso alle diverse 
possibilità di finanziamento e di assistenza tecnica, soprattutto per gli operatori della 
società civile. 
Inoltre, gli strumenti del FES e le varie linee di bilancio specifiche tendono ad imporre 
criteri rigidi nella realizzazione degli orientamenti politici, mentre il sistema attuale rende 
difficile riorientare o adattare in tempi brevi la politica di cooperazione. Un sistema più 
flessibile diventa pertanto sempre più necessario, in un contesto economico e politico che 
può cambiare rapidamente, per reagire a situazioni nuove legate ad iniziative politiche 
e per tener conto dell'opinione pubblica europea e dei paesi ACP, o anche per riflettere 
le conclusioni degli studi di valutazione e migliorare l'efficacia e l'impatto della 
cooperazione. 
Cfr. in particolare la "Relazione sulle possibilità e sulle modalità di iscrizione in bilancio del 
Fondo europeo di sviluppo" presentata dalla Commissione (SEC(94) 640 def.). 
71 
CAPITOLO VI 
In queste condizioni, è opportuno mantenere una serie di strumenti specifici o 
occorre piuttosto modificare radicalmente V impostazione e orientarsi verso la 
determinazione di dotazioni finanziarie globali che consentano di applicare in 
maniera più flessibile le modalità di cooperazione per rispondere a necessità sempre 
più differenziate e soggette a cambiamenti continui? 
Esistono tre possibilità: 
1) mantenere la situazióne attuale 
Questa possibilità presenta però gli inconvenienti summenzionati e non favorisce 
un'evoluzione del rapporto fra donatore e beneficiari verso forme di autonomia e 
responsabilità. 
2) riunire tutte le azioni di cooperazione in una dotazione finanziaria globale 
In questo modo sarebbe possibile assicurare la massima flessibilità nell'organizzazione 
e nell'evoluzione dei sostegni finanziari. 
3) definire due o tre dotazioni differenti, che raggruppino tutte le attività dello stesso 
tipo: 
una prima dotazione sarebbe destinata a finanziare tutte le operazioni di sostegno 
al settore pubblico a lungo termine. Questa dotazione indicativa globale 
permetterebbe, secondo le necessità e in base ad una valutazione del tipo più 
appropriato d'intervento, di appoggiare politiche settoriali e riforme istituzionali, 
di fornire un sostegno al bilancio o di finanziare azioni più specifiche; 
una seconda dotazione riguarderebbe le risorse destinate a far fronte alle 
situazioni di crisi, per natura imprevedibili, e a tutte le azioni a brevissimo 
termine; 
una terza dotazione potrebbe infine rivelarsi necessaria per le azioni di sostegno 
diretto agli operatori non governativi, al settore privato e ad associazioni quali 
quelle dei consumatori o le ONG, ecc. Tali azioni richiedono infatti modalità di 
gestione diverse, pur rispettando i criteri di ammissibilità dell'Unione europea. 
La distinzione esplicita tra le operazioni a breve e a lungo termine contribuirebbe ad una 
migliore visibilità dell'azione comunitaria, evitando la confusione che può nascere da 
strumenti quali lo Stabex e l'aiuto alimentare, caratterizzati entrambi da una componente 
"crisi" e da una componente di sostegno ad obiettivi a lungo termine. 
In generale, un'evoluzione di questo tipo consentirebbe di migliorare la flessibilità, la 
coerenza e la trasparenza della politica di cooperazione comunitaria. La capacità di 
modulare ed adattare la politica di cooperazione ad un paese o ad un gruppo di paesi è 
comunque legata anche a meccanismi di programmazione di cui si tratterà nel paragrafo 
successivo. 
B. Concessione dell'aiuto in base alle necessità o in base ai meriti? 
Le risorse d'aiuto programmabili vengono attualmente concesse in funzione di una 
valutazione delle necessità di ciascun paese, in base ad indicatori dello sviluppo umano, 
alla dimensione del paese e a parametri geografici quali la mancanza di uno sbocco sul 
mare e l'insularità. La parte non programmabile dell'aiuto risponde invece a criteri 
72 
CAPITOLO VI 
specifici (sostegno ai programmi di adeguamento strutturale, meccanismi di 
compensazione dei proventi da esportazione, ecc.). 
JL'automaticità della modalità di stanziamento delle risorse programmabili è stata già 
notevolmente ridimensionata in occasione della revisione intermedia di Lomé IV. È stato 
infatti adottato un sistema di stanziamento in due frazioni - di cui la prima corrisponde 
al 70% delle risorse programmabili - che consente di rivedere l'attribuzione delle risorse 
alla luce di una valutazione del modo in cui vengono rispettati gli impegni assunti dai 
paesi beneficiari (soprattutto in materia di politiche settoriali) e della coerenza generale 
della politica di sviluppo condotta dal governo e consente inoltre di tener conto di 
eventuali fattori esterni non previsti inizialmente. 
Il nuovo sistema di stanziamento per frazioni introduce quindi un criterio qualitativo 
nuovo nella concessione degli aiuti, che permette ormai di adattare gli importi dell'aiuto 
assegnati a un paese in funzione delle azioni realizzate da un governo nell'ambito delle 
sue politiche settoriali e della sua politica generale. 
Questa evoluzione riflette l'esigenza di maggiore efficacia mostrata dall'Unione europea 
e corrisponde anche ad una concezione del partenariato basata su impegni reciproci e 
sull'idea che l'aiuto esterno sia destinato a sostenere iniziative di riforma interna. 
Da questo punto di vista, l'Unione europea dovrebbe quindi essere spinta a continuare 
su questa strada. L'utilità di una programmazione scaglionata su più anni, in termini di 
prevedibilità dei flussi di finanziamento esterno per i paesi in via di sviluppo, e 
supponendo l'esistenza di un quadro strategico minimo, induce a mantenere un sistema 
di programmazione pluriennale. Per conciliare flessibilità e prevedibilità, efficacia e 
responsabilità bisognerà allorà'prevedere numerose opzioni. 
Occorrerà rispondere a due domande: quali sono i criteri da adottare per la 
ripartizione delle risorse programmabili tra i diversi paesi ACP? Come bisognerà 
regolare la programmazione per rendere più flessibile la politica di cooperazione? 
Il divario crescente tra i paesi ACP, tra i paesi più poveri e quelli che hanno maggiori 
possibilità di sviluppo, tra quelli che rimangono in preda a gravi problemi sociopolitici 
e quelli avviati sulla strada delle riforme e del progresso economico e sociale, conferisce 
alla domanda una particolare rilevanza. 
Combinare incentivi ed indicatori di sviluppo 
La grande importanza attribuita alle politiche interne e l'approccio incentivante che 
l'Unione europea tende a sviluppare attraverso la sua politica di cooperazione 
suggeriscono di completare il criterio basato sulle "necessità", che è di tipo palliativo, 
con un criterio di buona gestione basato su una valutazione del modo in cui lo Stato e 
le autorità locali si assumono le responsabilità. Agli indicatori socioeconomici e a quelli 
dei livelli di povertà si aggiungerebbero così criteri di efficacia relativi sia alla gestione 
politica che a quella economica. Questa opzione implica la definizione di criteri di buon 
governo accettati dai partner. Come anche nel caso della condizionalità, trattata al punto 
C, una valutazione di politica generale sembra preferibile all'adozione di criteri molto 
specifici, e le condizioni storiche, politiche e istituzionali non vanno considerate 
indipendentemente dai criteri di tipo socioeconomico. In ogni caso, tali criteri dovrebbero 
poter essere stabiliti in anticipo tra le parti, in modo da evitare giudizi discrezionali. 
73 
CAPITOLO VI 
Tale opzione renderebbe inevitabilmente più selettivo l'aiuto e permetterebbe all'Unione 
europea di concentrare i propri sforzi sui paesi più poveri e sui paesi in cui l'impatto 
degli interventi potrà essere maggiore. 
Adottare una programmazione flessibile 
L'introduzione di criteri incentivanti per la concessione dell'aiuto modificherebbe il modo 
di concepire il carattere contrattuale delle relazioni UE-ACP. Non sarebbe comunque 
opportuno adottare criteri di efficacia, mantenendo un sistema di stanziamenti 
quinquennali: infatti le condizioni di buon governo possono cambiare molto rapidamente 
in un paese, in senso positivo o negativo. Questa opzione sarebbe inoltre più compatibile 
con meccanismi di finanziamento diversi da quelli previsti per il FES, nell'ambito del 
quale gli Stati membri fissano in anticipo l'importo del loro contributo. Sarebbero 
senz'altro più adeguate disposizioni finanziarie che, pur consentendo una 
programmazione pluriennale delle spese, offrissero maggiore flessibilità. 
Si potrebbe comunque mantenere là prevedibilità dei flussi attraverso l'adozione di un 
sistema di programmazione su tre, quattro o cinque anni, con revisione periodica, per 
esempio annuale. Questa formula è stata adottata in particolare nell'ambito del 
partenariato Euromed e permette di conciliare gli obiettivi della prevedibilità con quelli 
della flessibilità, in una concezione del "contratto" tra donatore e beneficiario basata 
sull'esigenza di efficacia. 
C. Natura degli aiuti 
L'analisi critica delle vecchie e delle nuove esperienze di cooperazione, oggetto del 
capitolo li, che si basa essenzialmente sui risultati degli studi di valutazione recentemente 
realizzati, ha permesso di giungere a varie conclusioni operative. Essa ha sottolineato 
l'interesse di rafforzare l'approccio settoriale e il sostegno alle riforme, di favorire il 
miglioramento del quadro istituzionale e della capacità locale di ideare politiche 
economiche e sociali in una strategia a lungo termine, nonché di mantenere l'aiuto ai 
progetti solo per operazioni molto specifiche, direttamente collegate ai processi di 
riforma. 
L'intenzione di favorire una migliore ripartizione delle responsabilità e di spingere i 
governi dei paesi ACP a realizzare politiche durevoli di sviluppo, a ridurre l'instabilità 
e a definire le proprie strategie di sviluppo suggerisce di concedere gli aiuti comunitari 
sotto forma di aiuto globale al bilancio dei paesi in questione, invece di finanziare vari 
progetti individuali. Un'opzione di questo tipo può esser prevista senza dubbio solo 
contemporaneamente all'introduzione di criteri di efficacia in materia di politica 
economica e sociale per la determinazione delle dotazioni finanziarie e può riguardare 
solo i paesi in grado di dimostrare una sufficiente capacità di gestione delle risorse. 
D'altronde, gli studi di valutazione tendono a dimostrare la necessità di abbandonare o 
di modificare alcuni strumenti (i sistemi Stabex e Sysmin). Il principio stesso della 
compensazione non è rimesso in discussione, in quanto appare giustificato concedere un 
aiuto speciale per continuare sulla via scelta per la gestione macroeconomica nonché per 
ridurre i rischi fronteggiati dagli esportatori in alcuni settori, in particolare quello 
agricolo. Questi strumenti sono inoltre sempre più utilizzati per sostenere riforme 
74 
CAPITOLO VI 
economiche e istituzionali nei settori interessati, ma il loro carattere automatico ne riduce 
la rilevanza. 
Infine, gli ultimi sviluppi dell'economia mondiale hanno aumentato l'offerta di risorse 
da investire in maniera redditizia nei paesi in via di sviluppo nonché il numero di paesi 
in via di sviluppo in grado di offrire agli operatori buone possibilità di investimento. I 
paesi in via di sviluppo più ricchi beneficiano di finanziamenti esterni e di sostegno 
professionale e tecnico esterno a condizioni di mercato. Dopo Lomé, appare opportuno 
per la Comunità europea destinare le sovvenzioni all'assistenza ai paesi più poveri e che 
hanno meno possibilità di attirare gli investimenti diretti stranieri e quelli di portafoglio. 
L'Unione europea potrebbe quindi prevedere lo sviluppo di uno strumento destinato ad 
agevolare l'accesso dei paesi ACP ai mercati dei capitali. 
Per quanto riguarda la natura degli aiuti che dovrebbero essere forniti dall'Unione 
europea emerge una serie di domande: 
Occorre rafforzare il sostegno alle riforme macroeconomiche e alle politiche 
settoriali? 
L'aiuto ai progetti deve essere progressivamente sostituito da un aiuto diretto ai 
bilanci? 
L'Unione europea deve mantenere i meccanismi di compensazione dei proventi da 
esportazione? 
Quale tipo di condizionalità deve prevedere l'Unione europea? 
L'Unione europea deve prevedere nuove modalità d'intervento per agevolare 
l'accesso dei paesi ACP ai capitali privati - sia che si tratti di investimenti diretti, 
di finanziamenti di progetti o di prestiti di Stato? 
Verso un aiuto diretto ai bilanci 
L'Unione europea potrebbe prevedere una modifica delle modalità di sostegno per 
favorire un aiuto diretto al bilancio dei paesi ACP. Uno strumento di questo tipo 
costituirebbe un buon complemento al sostegno all'adeguamento strutturale, che rimane 
particolarmente importante.per il miglioramento "dei processi di programmazione e di 
gestione finanziaria nei paesi partner. 
A questo proposito, potrebbe essere prevista una razionalizzazione dei diversi strumenti 
di sostegno macroeconomico sotto forma di aiuto diretto al bilancio inserito in un quadro 
macroeconomico adeguato, per i seguenti motivi: 
un'evoluzione di questo tipo consacrerebbe il principio del partenariato 
responsabile, basato su un rapporto di fiducia che lascia alle autorità nazionali la 
responsabilità della gestione delle risorse per lo sviluppo; 
contrariamente all'aiuto ai progetti, l'aiuto al bilancio non interferisce in maniera 
dispersiva nel processo di assegnazione delle spese. 
I principali ostacoli al passaggio ad un aiuto al bilancio sono costituiti dalle imperfezioni 
nella gestione finanziaria e dalla mancanza di trasparenza nelle decisioni di stanziamento. 
A tal proposito vanno comunque definiti alcuni requisiti minimi. L'evoluzione verso un 
aiuto al bilancio appare quindi come un processo, in grado di aumentare notevolmente 
l'efficacia della cooperazione, che segna una tappa nello sviluppo delle capacità locali. 
75 
CAPITOLO VI 
Dal sostegno all'adeguamento strutturale al sostegno alle politiche settoriali 
È stato già sottolineato che le riforme intraprese dagli ACP e sostenute dall'Unione 
europea rientrano in un processo di ampia portata, soprattutto nel loro aspetto 
istituzionale. Inoltre, il concetto stesso di adeguamento assume un carattere permanente 
in un mondo in rapida evoluzione che richiede adattamenti e rimette in discussione 
continuamente le politiche economiche e i sistemi sociali. Possono comunque essere 
identificati livelli diversi, in particolare il passaggio da una prima fase di riforme 
strutturali che riguardano il funzionamento generale dell'economia e del settore pubblico 
ad una fase complementare basata su aspetti settoriali più specifici. 
Man mano che verranno ottenuti progressi nella realizzazione delle riforme, l'Unione 
europea dovrà quindi, per rispondere in maniera adeguata alle priorità del momento, 
essere in grado di riorientare gli aiuti verso il sostegno all'adeguamento settoriale e 
istituzionale. 
Gli strumenti utilizzati dalla Comunità per sostenere le riforme potrebbero quindi essere 
adattati in funzione della fase specifica del processo di adeguamento strutturale. Così, 
nel quadro generale della condizionalità, un aiuto diretto al bilancio potrebbe essere 
esplicitamente destinato al sostegno alle riforme in settori specifici. 
Mantenere una possibilità di compensazione dei proventi da esportazione 
Per quanto riguarda i meccanismi di compensazione in caso di crollo dei proventi da 
esportazione, l'Unione europea potrebbe prevedere di rispondere alle difficoltà incontrate 
da un particolare settore concedendo ulteriori risorse che si aggiungeranno alla dotazione 
globale destinata al paese in questione. In funzione della natura del problema, di tipo 
strutturale o congiunturale, queste risorse potrebbero essere inserite nei sostegni settoriali 
o in quelli macroeconomici. 
Verso una riforma della condizionalità 
Il problema della condizionalità è un altro aspetto essenziale in ogni discussione sulla 
natura degli aiuti concessi. Esplicitamente o implicitamente, la condizionalità è presente 
in ogni programma di cooperazione. Essa implica un certo grado di selettività dell'aiuto 
e si propone essenzialmente di spingere i paesi beneficiari a modificare la loro politica 
o a realizzare talune riforme. La condizionalità può dipendere dai risultati attesi o dai 
mezzi da destinare al raggiungimento di un determinato obiettivo. Tenuto conto in 
particolare del carattere sperimentale di molte riforme, soprattutto nel settore 
istituzionale, un approccio basato su una valutazione rigorosa dell'impatto globale della 
politica di un governo risulta senz'altro preferibile alla mera sovrapposizione di 
condizionalità molto specifiche. 
Nel quadro del Programma speciale per l'Africa, la Commissione ha proposto agli altri 
finanziatori un nuovo approccio per la condizionalità in materia di sostegno 
all'adeguamento strutturale, impostazione che risponde ai seguenti criteri generali: 
favorire l'adattamento delle riforme ai paesi beneficiari; 
applicare condizioni realistiche che permettano di tener conto del contesto politico 
e amministrativo; 
procedere ad una valutazione globale degli sforzi intrapresi, in funzione degli 
obiettivi dello sviluppo sostenibile, e non limitarsi ad una valutazione parziale di alcuni 
76 
CAPITOLO VI 
indicatori specifici. Questa valutazione dovrebbe essere fatta insieme a tutti gli altri 
donatori. 
L'approccio globale concordato tra le parti dovrà permettere anche di evitare bruschi 
mutamenti nei versamenti dell'aiuto. 
Il rispetto di questi principi dovrebbe permettere di evitare gli attuali inconvenienti e di 
far evolvere le relazioni tra finanziatori e beneficiari verso un rapporto di partenariato 
che comporti impegni reciproci a favore degli obiettivi a lungo termine. 
Facilitare l'accesso ai capitali destinati agli investimenti 
Attualmente, l'Unione europea utilizza tutta una serie di strumenti per aiutare i paesi a 
trovare i capitali necessari a effettuare investimenti: aiuti non rimborsabili del FES, 
capitali di rischio, anch'essi finanziati dal FES, e alcuni prestiti su risorse proprie della 
Banca europea per gli investimenti. 
Per aumentare la disponibilità delle fonti di finanziamento a tasso privilegiato destinate 
agli investimenti, soprattutto a quelli nel campo delle infrastrutture, una prima soluzione 
consisterebbe nel facilitare l'accesso ai prestiti della BEI. Nel quadro della proposta di 
iscrizione in bilancio del FES, i prestiti della BEI ai paesi ACP potrebbero allora essere 
soggetti alle stesse modalità applicate ai prestiti concessi ad altri paesi terzi (in 
particolare per quanto riguarda l'apporto di capitali al Fondo di garanzia per le azioni 
esterne). 
Un'altra soluzione da tener presente consisterebbe nel modificare gli strumenti esistenti 
per migliorare l'accesso alle fonti private di finanziamento. Per esempio, le garanzie 
parziali (eventualmente attraverso l'intermediazione della BEI) costituiscono uno 
strumento già utilizzato con un certo successo da numerose agenzie multilaterali per 
mobilitare capitali a lungo termine al fine di coprire una parte o la totalità del rischio 
politico e/o commerciale. 
L'applicazione di queste opzioni nell'ambito della cooperazione del dopo Lomé richiede 
ulteriori analisi e consultazioni. La maggior parte dei paesi ACP più sviluppati ha già 
registrato buoni risultati per quanto riguarda la solvibilità nazionale e non ricaverebbe 
grandi vantaggi nell'ipotesi di garanzie esterne per i prestiti nazionali. Essi possono 
invece trovare molto interessante l'idea delle garanzie, per esempio per grandi progetti 
di infrastruttura finanziati dal settore privato, a causa dei numerosi rischi contrattuali che 
continuano ad impedire al mercato di finanziare progetti di questo tipo e a causa 
dell'importanza delle infrastrutture nel sostegno all'espansione economica. 
La fornitura di garanzie o di prestiti finanziati dal mercato attraverso l'intermediazione 
della BEI potrebbe presentare vantaggi sia per i paesi solvibili, o quasi solvibili, che per 
i paesi ACP più poveri. I primi riceverebbero finanziamenti esterni maggiori e la loro 
valutazione finanziaria migliorerebbe nel tempo, garantendo loro la possibilità di 
beneficiare in futuro di finanziamenti più consistenti e vantaggiosi. I paesi meno 
sviluppati potrebbero aspettarsi di ricevere una quota maggiore dei fondi FES disponibili 
man mano che diminuiscono le necessità di finanziamento ufficiale dei paesi più 
sviluppati. 
77 
CAPITOLO VI 
D. Cogestione, gestione unilaterale da parte dell'Unione europea o gestione 
autonoma da parte dei paesi beneficiari? 
Il regime di cogestione applicato nel quadro della Convenzione di Lomé, basato sulla 
decisione di avviare un'azione di cooperazione e sul controllo delle spese, ha mostrato 
i suoi limiti. Da una parte, sul piano pratico, le numerose sovrapposizioni tra ordinatore 
nazionale e ordinatore principale (la Comunità) allungano i tempi nuocendo così 
all'efficacia della cooperazione. Inoltre questo regime non agevola i cofìnanziamenti con 
altri finanziatori. 
D'altra parte, dal punto di vista funzionale, il regime di cogestione non spinge i 
beneficiari ad assumersi la responsabilità dei programmi di sviluppo e delle riforme 
sostenuti dall'Unione europea, anche se si tratta di un elemento fondamentale per 
l'efficacia dell'aiuto, messo particolarmente in evidenza da tutti gli studi di valutazione 
effettuati dalla Comunità. Il passaggio progressivo da un aiuto centrato sulle 
infrastrutture al sostegno alle politiche socioeconomiche e alle riforme istituzionali lo 
rende sempre più necessario. 
Occorre quindi rivedere il principio della gestione congiunta delle risorse. Quali sono 
le alternative che permetterebbero di rispondere sia all'esigenza di assicurare un 
sistema affidabile di gestione delle risorse dell'aiuto comunitario, sia alla necessità 
di favorire la responsabilizzazione dei beneficiari, essa stessa condizione per una 
cooperazione più efficace? 
Dovrebbe essere adottato un approccio differenziato ed evolutivo, stabilendo un legame 
tra la "buona gestione" nel paese beneficiario e l'aumento delle sue responsabilità nella 
gestione amministrativa e finanziaria dell'aiuto. 
La finalità di questo nuovo principio di gestione sarà l'aumento progressivo della 
responsabilità dei paesi beneficiari nella gestione dei programmi, nel controllo delle 
spese, nella loro giustificazione e nella valutazione del loro impatto socioeconomico. 
L'aiuto diretto al bilancio costituisce la forma più avanzata su questa strada. 
Nei paesi in cui le condizioni istituzionali e amministrative non consentono di avviare 
questo processo in tempi brevi, la gestione unilaterale da parte dell'Unione europea 
dovrebbe essere sistematicamente accompagnata da un sostegno allo sviluppo e al 
rafforzamento delle capacità locali necessarie per portare a termine tali compiti; il 
sostegno non dovrebbe comportare la creazione di unità specifiche ma dovrebbe inserirsi 
in maniera ottimale nel quadro delle strutture locali esistenti. 
Vanno stabiliti anche altri criteri per ridefinire le modalità di gestione appropriate in 
ciascun caso, in funzione in particolare della qualità del dialogo UE-ACP, del carattere 
aggiuntivo delle risorse comunitarie rispetto alle iniziative nazionali e dell'esistenza di 
unità o di meccanismi di coordinamento degli aiuti esterni. 
Questo problema, come numerosi altri aspetti delle relazioni UE-ACP menzionati nel 
Libro Verde, dovrà essere senza dubbio affrontato in base ad un approccio differenziato, 
applicando formule adeguate al contesto di ciascun paese o gruppo di paesi. Dovrà essere 
considerato il carattere evolutivo del sistema prescelto, in quanto dovrà essere prevista 
78 
CAPITOLO VI 
ovunque una gestione più autonoma da parte dei beneficiari, man mano che saranno 
constatati progressi nel "buon governo" dei paesi ACP. 
In generale, i cambiamenti eventualmente introdotti nelle modalità di gestione delle 
risorse dovranno prefiggersi di ridefinire l'impegno di concertazione e di dialogo nella 
pratica corrente della cooperazione sulle questioni di fondo e sulle condizioni che 
influenzano l'impatto dei programmi di cooperazione e determinano il modo in cui questi 
ultimi possono contribuire allo sviluppo durevole del paese interessato. È in questo 
ambito che può manifestarsi la responsabilità di ciascuno dei partner davanti agli elettori 
europei e agli elettori dei paesi ACP. 
SEGUITO DATO AL LIBRO VERDE 
Il Libro Verde costituisce una tappa nel processo di consultazione intrapreso dalla 
Commissione sul futuro delle relazioni tra l'Unione europea e i paesi ACP e nel dibattito 
avviato in materia fra tutti gli operatori interessati allo sviluppo. Esso cerca di 
sensibilizzare l'opinione pubblica sulla necessità per l'Europa di adottare una politica di 
cooperazione efficace nei confronti dei paesi ACP e delinea le principali questioni sulle 
quali l'Unione europea dovrà prendere posizione prima di avviare negoziati con tali 
paesi. Il Libro non pretende di essere unico né esauriente ma indica varie strade e 
presenta opzioni diverse. 
Con la pubblicazione del Libro Verde, la Commissione invita tutti gli operatori 
interessati ad esaminare le opzioni e gli argomenti presentati, e ad esprimere pareri e 
suggerimenti. La Commissione continuerà a stimolare il dibattito organizzando incontri 
e seminari. I contributi potranno essere inviati anche per iscritto alla Direzione generale 
Sviluppo. 
Tenendo conto delle disposizioni istituzionali, la Commissione formulerà proposte 
concrete per il rinnovamento delle relazioni UE-ACP nel corso della seconda metà del 
1997. 
79 
Libro Verde sulle relazioni tra l'Unione europea e ipaesi ACP 
Allegato 
Tabelle - Grafici 
Evoluzione dei flussi finanziari verso i paesi ACP 
Evoluzione dei flussi finanziari dell'UE verso i paesi ACP 
Aiuto pubblico allo sviluppo proveniente dai paesi dell'OCSE, 1990-95 
APS rispetto al PIL (1995) 
Fondo europeo di sviluppo (FES): ripartizione dell'aiuto per strumento 
Scambi tra l'UE e ipaesi in via di sviluppo -periodo 1976-1994 
Dipendenza dei paesi ACP dai mercati dell'UE, degli Stati Uniti e del Giappone 
Prospettive economiche per i paesi in via di sviluppo 
Risultati economici dei paesi interessati dal Programma speciale per l'Africa (PSA) 
EVOLUZIONE DEI FLUSSI FINANZIARI VERSO I PAESI ACP 
Flussi netti provenienti da tutte le fonti (milioni di USD - prezzi correnti) 
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 
APS 8306 8647 9579 11505 13353 14968 15941 18808 18275 19561 17639 
Altri APS 1972 2644 1583 2156 2988 2169 2370 3068 1604 1620 1126 
Contributi privati netti 2983 -247 -259 1006 779 436 2059 -1057 339 1094 1439 
Totale 13261 11044 10903 14667 17120 17573 20370 20819 20218 22275 20204 
fonte: OCSE-CAS 
25000 
20000 
15000 Q oo D 
S ìoooo e o 
5000 
-5000 ••-APS 
-•-Altri APS 
-ir- Contributi privati netti 
* * Totale 
Anni 
EVOLUZIONE DEI FLUSSI FINANZIARI DELL'UE VERSO I PAESI ACP 
Flussi netti (milioni di USD - prezzi correnti) 
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 
APS 
Stati membri UE 2653 2812 2869 4289 5184 5906 5951 7387 6555 7081 6449 
Istituzioni UE 591 700 657 854 915 1462 1458 1655 1713 2432 1671 
Totale APS UE 3244 3512 3526 5143 6099 7368 7409 9042 8268 9513 8120 
Altri APS (AAPS) 
Stati membri UE 752 1375 606 843 1863 1252 1290 1352 789 743 314 
Istituzioni UE 56 23 43 51 40 23 45 44 188 -48 
Totale AAPS UE 808 1398 649 894 1903 1250 1313 1397 833 931 266 
Flussi privati netti (FPN) 
FPN Stati membri UE 2522 356 400 -143 -899 -729 1091 -1275 116 599 1619 
Risorse totali 
Stati membri UE 5926 4543 3875 4989 6147 6428 8332 7463 7460 8423 8382 
Istituzioni UE 647 723 700 906 955 1460 1481 1700 1757 2620 1623 
Totale risorse UE 6573 5266 4575 5895 7102 7888 9813 9163 9217 11043 10005 
fonte: OCSE-CAS 
Totale APS UE 
Totale AAPS UE 
FPN Stati membri UE 
Totale risorse UE 
1993 
-2000 Arvnr 
Erogazioni dell'aiuto pubblico allo sviluppo (APS) dei paesi CAS 1990>1995 
(Erogazioni nette a prezzi correnti e tassi di cambio in milioni di USD) 
Paese 
Australia 
Austria 
Belgio 
Canada 
Danimarca 
Finlandia 
Francia 
Germania 
Irlanda 
Italia 
Giappone 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Nuova Zelanda 
Norvegia 
Portogallo 
Spagna 
Svezia 
Svizzera 
Regno Unito 
Stati Uniti 
TOTALE CAS 
Mento: 
Paesi UEW 
-dicuiCE™ Totale APS 
1990 
955 
394 
889 
2.470 
1.171 
846 
6.874 
6.320 
57 
3.395 
9.054 
25 
2.526 
95 
1.205 
148 
965 
1.998 
750 
2.630 
10.194 
52.961 Totale APS 
1991 
1.050 
543 
831 
2.604 
1.200 
930 
7.386 
6.890 
72 
3.347 
10.945 
42 
2.517 
100 
1.178 
213 
1.262 
2.116 
863 
3.184 
9.407 
56.680 Totale APS 
1992 
1.011 
531 
840 
2.515 
1.392 
644 
8.162 
6.963 
70 
4.122 
11.119 
38 
2.742 
97 
1.226 
302 
1.518 
2.453 
1.139 
3.153 
10.813 
60.850 Totale APS 
1993 
953 
544 
810 
2.373 
1.340 
355 
7.915 
6.954 
81 
3.043 
11.259 
50 
2.525 
98 
1.014 
248 
1.304 
1.769 
793 
2.920 
10.123 
56.471 Totale APS 
1994 
1.091 
655 
726 
2.250 
1.446 
290 
8.466 
6.818 
109 
2.705 
13.239 
59 
2.517 
110 
1.137 
308 
1.305 
1.819 
982 
3.197 
9.927 
59.156 Totale APS 
1995 
1.136 
747 
1.033 
2.113 
1.628 
387 
8.439 
7.481 
143 
1.521 
14.354 
n.c. 
3.321 
123 
1.247 
269 
1.309 
1.887 
1.084 
3.185 
7.303 
58.710 APS 1995 
in% 
delI'APS 
totale 
1,9% 
1,3% 
1,8% 
3,6% 
2,8% 
0,7% 
14,4% 
12,7% 
0,2% 
2,6% 
24,4% 
5,7% 
0,2% 
2,1% 
0,5% 
2,2% 
3,2% 
1,8% 
5,4% 
12,4% 
100,0% 
25.000 
3.028 26.944 
3.818 29.302 
4.461 27.190 
3.948 27.656 
4.825 31.411 
5.501 53,5% 
9,4% 
fonte: OCSE - CAS 
(1) - Totale dei paesi dell'UE alla fine del 1994 (escluse Austria, Finlandia e Svezia), esclusa la Grecia che non fa anc 
(2) - Pari alla quota dell'APS degli Stati membri dell'UE fornita complessivamente attraverso la Commissione (FES e 
compresa sopra. sra parte del CAS. 
Bilancio generale delle Comunità), 
<2 •? 
Erogazione dell'APS da parte dei membri del CAS 
(Erogazioni nette in milioni di USD - prezzi correnti) 
Stati Uniti 
Giappone 
Stati membri UE* 
Totale altri paesi CAS 
TOTALE 
*Di cui CE 1990 
10.194 
9.054 
25.000 
8.713 
52.961 
3.028 1991 
9.407 
10.945 
26.944 
9.384 
56.680 
5.5/5 1992 
10.813 
11.119 
29.302 
9.616 
60.850 
4.461 1993 
10.123 
11.259 
27.190 
7.899 
56.471 
3.948 1994 
9.927 
13.239 
27.656 
8.334 
59.156 
4.825 1995 
7.303 
14.354 
31.350 
5.703 
58.710 
5.507 APS 1995 
rispetto ai­
tatale CAS 
12% 
24% 
53% 
10% 
100% 
9% 
* L'aiuto comunitario è compreso nell'aiuto totale degli Stati membri (la Grecia non è ancora membro del CAS) 
35.000 
30.000 
25.000 
Q 
3 20.000 -I 
e 
I 15.000 
10.000 
5.000 -*- -*-
19&) 1991 1992 Anni 1993 1994 •Stati Uniti 
•Giappone 
-A-Stati | 
membri ! 
UE* | 
! 
-H~~ Totale altri \ 
paesi CAS j 
-*— *DicuiCE ! • 
fonte: OCSE - CAS 
*7 
APS rispetto al PIL dei singoli paesi nel 1995 
Danimarca 
Norvegia 
Svezia 
Paesi Bassi 
Francia 
Lussemburgo (dati 1994) 
Canada 
Australia 
Nuova Zelanda 
Stati Uniti 
Membri UE 
TOTALE CAS 
0,00% 0,10% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60% 0,70% 0,80% 0V90% 1,00% 
<? C 
Aiuto programmabile 
Adeguamento strutturale 
Capitali di rischio 
Abbuono d'interessi 
Aiuto d'emergenza 
Aiuto ai profughi 
Sysmin 
Stabex 
TOTALE 1993 
1014,39 
378,00 
53,65 
21,51 
83,15 
29,30 
50,03 
1,17 
1631,20 1994 
1041,94 
222,35 
214,43 
53,85 
249,98 
25,61 
57,25 
615,12 
2480,53 1995 
828,58 
145,50 
256,82 
35,53 
33,68 
4,40 
84,49 
131,09 
1520,09 Ripartizione annuale dell'aiuto per strumento 
(Decisioni; tutti i FES) 
in milioni di ECU 
Percentuale delle decisioni 
per strumento nel 1995 
Stabex 
Sysmin 9% 
6% 
Aiuto d'emergenza ai 
profughi 
3% 
Abbuono d'interessi 
2% 
Capitali di rischio 
17% Aiuto programmabile 
55% 
Adeguamento 
strutturale 
10% 
Il FES (Fondo europeo di sviluppo), il principale strumento finanziario della Convenzione di Lomé, 
concede sovvenzioni a programmi d'aiuto destinati ai 70 paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico 
(ACP) firmatari della Convenzione. Gli stanziamenti del FES ricevono contributi ad hoc dagli Stati 
membri e non sono iscritti nel bilancio dell'Unione. All'esecuzione di ciascuna Convenzione è legato 
un FES preciso: il 6° FES per Lomé III e il 7° FES per i primi cinque anni di applicazione di Lomé 
IV. L'8° FES, di recente istituzione, finanziera la cooperazione durante gli ultimi cinque anni di Lomé 
IV. I suoi fondi verranno impegnati per conseguire obiettivi prioritari in materia di sviluppo delle 
risorse umane, sicurezza alimentare, infrastrutture, investimenti industriali, ecc. 
[fonte: Commissione europea - Infofinance 1995 
iz 
Scambi tra l'UE e i PVS - periodo 1976-1994 (in miliardi di ECU) 
Importazioni nell'UE 
ACP 
Asia 
America latina 
Mediterraneo 
Tutti i PVS 
Extra CE 1976 
10,5 
6,7 
8,3 
9,6 
70,7 
157,7 1980 
19,4 
16 
13,7 
16,4 
114,3 
269,9 1985 
26,8 
26 
25,8 
32,3 
128,9 
399,7 1990 
21,9 
50,9 
25,7 
29,8 
143,8 
461,5 1992 
18,0 
66,4 
24,8 
30,3 
145,6 
487,6 1994 
. 18,6 
83,9 
26,7 
30,8 
165,9 
543,2 
Esportazioni dell'UE 
ACP 
Asia 
America latina 
Mediterraneo 
Tutti i PVS 
Extra CE 
Mondo 1976 
9,6 
7,5 
7,7 
12,3 
50,9 
141,3 
292,9 1980 
15,7 
13,1 
12 
19,8 
83,4 
221,1 
475,1 1985 
17,4 
29,4 
13,5 
29,8 
121,7 
380,8 
811,8 1990 
16,6 
41 
15,6 
28,5 
134,2 
415,3 
1076,6 1992 
17,0 
47,1 
20,4 
28,6 
153,1 
436,1 
1137,8 1994 
14,9 
70,7 
28,4 
33,1 
193,3 
541,8 
1297,9 
Quota delle importazioni 
da paesi terzi (%) 
ACP 
Asia 
America latina 
Mediterraneo 
Tutti i PVS 
Extra CE 1976 
6,7 
4,2 
5,3 
6,1 
44,8 
100 1980 
7,2 
5,9 
' 5,1 
6,1 
42,4 
100 1985 
6,7 
6,5 
6,5 
8,1 
34,7 
100 1990 
4,7 
11 
5,6 
6,5 
31,2 
100 1992 
3,7 
13,6 
5,1 
6,2 
29,9 
100 1994 
3,4 
15,5 
4,9 
5,7 
30,5 
100 
fonte: EUROSTAT - OSI - marzo 1996 
2 
Dipendenza dei paesi 
Paese 
ANGOLA 
BENIN 
BOTSWANA 
BURKINA FASO 
BURUNDI 
CAMERUN 
CAPO VERDE 
REP. CENTRAFRICANA 
COMORE 
CONGO 
COSTA D'AVORIO 
GIBUTI 
ERITREA* 
ETIOPIA 
GABON 
GAMBIA 
GHANA 
GUINEA 
GUINEA-BISSAU 
GUINEA EQUATORIALE 
KENYA 
LESOTHO 
LIBERIA 
MADAGASCAR 
MALAWI 
MALI 
MAURIZIO 
MAURITANIA 
MOZAMBICO 
NAMIBIA** 
NIGER 
NIGERIA 
UGANDA 
RUANDA 
SAO TOME E PRINCIPE 
SENEGAL 
SEICELLE 
SIERRA LEONE 
SOMALIA 
SUDAN 
SWAZILAND 
TANZANIA 
CIAD 
TOGO 
ZAIRE 
ZAMBIA ACP dai mercati degli Stati Uniti (USA), dell'UE e del Giappone 
Esportazioni ACP in milioni di USD 
Media USA 
1990-92 
1453,92 
11,75 
0,00 
0,26 
6,03 
76,59 
0,02 
0,55 
6,75 
330,98 
149,52 
0,02 
8,09 
583,35 
1,08 
87,64 
97,28 
0,03 
0,10 
50,48 
0,00 
7,30 
34,85 
47,17 
1,16 
96,26 
7,46 
15,04 
2,74 
3661,32 
11,29 
4,26 
0,14 
8,07 
0,75 
38,72 
1,77 
9,29 
0,00 
9,33 
0,18 
3,40 
191,87 
37,94 Media 
Giappone 
1990-92 
20,89 
0,93 
5,96 
5,76 
2,26 
10,57 
0,39 
0,14 
0,37 
2,04 
26,05 
0,05 
47,71 
117,98 
47,77 
68,40 
3,23 
0,14 
0,01 
20,09 
0,08 
16,26 
33,61 
64,89 
4,63 
3,25 
132,41 
18,21 
0,16 
8,56 
4,56 
1,00 
0,02 
12,39 
0,45 
2,51 
0,23 
31,23 
5,77 
25,39 
9,05 
0,73 
78,18 
338,06 Media UE 
1990-92 
1260,30 
54,23 
98,61 
53,95 
57,12 
1543,48 
6,69 
109,86 
18,62 
785,72 
1963,90 
4,76 
129,72 
1208,74 
120,96 
645,71 
379,61 
7,47 
40,91 
657,62 
23,93 
624,42 
209,36 
195,33 
92,79 
1004,63 
295,99 
92,25 
210,02 
5571,01 
147,76 
69,79 
3,89 
398,71 
55,40 
213,77 
28,47 
137,16 
150,69 
215,57 
65,08 
97,06 
1126,72 
363,55 Media 
OCSE 
1990-92 
3466,14 
77,11 
199,19 
61,18 
73,99 
1708,58 
7,24 
113,43 
27,73 
1280,67 
2293,10 
5,36 
213,85 
2229,50 
173,41 
908,31 
582,40 
7,86 
41,13 
830,62 
27,52 
1151,92 
311,30 
355,34 
108,26 
1198,65 
444,78 
148,78 
237,18 
12280,55 
177,13 
87,51 
4,40 
433,56 
57,18 
280,75 
32,42 
195,49 
195,07 
272,63 
76,67 
145,28 
1558,71 
768,65 Media 
mondiale 
1990-92 
3873,30 
109,70 
345,00 
. 171,00 
119,00 
2075,00 
12,30 
133,70 
29,00 
1314,00 
3525,30 
59,00 
342,30 
2700,70 
198,70 
1228,30 
687,30 
30,30 
41,30 
1387,30 
68,30 
1178,70 
783,00 
413,00 
317,70 
1267,00 
552,70 
391,70 
263,00 
14190,00 
197,00 
122,00 
14,30 
717,70 
94,30 
292,00 
131,30 
444,00 
365,70 
465,00 
95,70 
289,00 
1767,00 
1300,70 Rapporto 
USA-
mondo (%) 
37,54 
10,71 
0,00 
0,15 
5,07 
3,69 
0,17 
0,41 
23,26 
25,19 
4,24 
0,03 
2,36 
21,60 
0,55 
7,13 
14,15 
0,11 
0,23 
3,64 
0,00 
0,62 
4,45 
11,42 
0,36 
7,60 
1,35 
3,84 
1,04 
25,80 
5,73 
3,49 
0,95 
1,12 
0,79 
13,26 
1,35 
2,09 
0,00 
2,01 
0,19 
1,18 
10,86 
• 2,92 Rapporto 
UE - mondo 
(%) 
32,54 
49,43 
28,58 
31,55 
48,00 
74,38 
54,37 
82,17 
64,22 
59,80 
55,71 
8,06 
37,90 
44,76 
60,88 
• 52,57 
55,23 
24,66 
99,05 
47,40 
35,03 
52,97 
26,74 
47,29 
29,21 
79,29 
53,55 
23,55 
79,85 
39,26 
75,00 
57,20 
27,20 
55,55 
58,75 
73,21 
21,68 
30,89 
41,21 
46,36 
68,00 
33,58 
63,76 
27,95 
lf 
Paese 
ZIMBABWE 
AFRICA 
ANTIGUA 
BAHAMAS 
BARBADOS 
BELIZE 
DOMINICA 
GRENADA 
GUYANA 
HAITI 
GIAMAICA 
REP. DOMINICANA 
STKITTSENEVIS*** 
ST VINCENT 
SAINT LUCIA 
SURINAME*** 
TRINIDAD E TOBAGO 
CARAIBI 
FIGI 
KIRIBATI*** 
PAPUA N. GUINEA 
SALOMONE 
SAMOA OCCID. 
TONGA 
TUVALU*** 
VANUATU 
PACIFICO 
TOTALE ACP Media USA 
1990-92 
69,43 
7124,18 
3,48 
365,13 
21,28 
36,74 
3,64 
5,51 
71,31 
135,94 
420,71 
1488,05 
4,12 
17,73 
610,04 
3183,68 
41,51 
35,75 
0,52 
0,00 
3,33 
2,40 
83,51 
10391,37 Media 
Giappone 
1990-92 
144,48 
1316,85 
0,32 
17,26 
0,86 
1,44 
1,99 
1,05 
16,27 
1,83 
16,36 
18,51 
7,17 
0,08 
25,26 
108,40 
34,91 
358,08 
45,41 
2,49 
10,78 
5,09 
456,76 
1882,01 Media UE 
1990-92 
586,93 
21128,26 
10,42 
239,29 
44,03 
49,46 
48,21 
12,11 
151,42 
35,21 
328,09 
182,43 
71,47 
103,52 
218,52 
1494,18 
138,16 
272,64 
21,18 
1,19 
0,70 
15,04 
448,91 
23071,35 Media 
OCSE 
1990-92 
912,16 
35762,69 
17,54 
988,17 
88,10 
111,17 
57,23 
22,69 
265,86 
301,46 
1249,83 
2328,53 
92,98 
131,28 
1250,64 
6905,48 
318,83 
798,22 
69,00 
18,24 
19,09 
25,08 
1248,46 
43916,63 Media 
mondiale 
1990-92 
1616,00 
45719,30 
26,70 
1038,00 
149,30 
131,70 
111,30 
38,70 
329,00 
311,70 
1496,30 
2418,30 
120,00 
147,00 
1903,00 
8221,00 
397,00 
1375,30 
93,30 
14,70 
20,30 
28,30 
1928,90 
55869,20 Rapporto 
USA-
mondo (%) 
4,30 
15,58 
13,03 
35,18 
14,26 
27,89 
3,27 
14,23 
21,67 
43,61 
28,12 
61,53 
3,44 
12,06 
32,06 
38,73 
10,46 
2,60 
0,56 
0,00 
16,41 
8,49 
4,33 
19,00 Rapporto 
UE - mondo 
(%) 
36,32 
46,21 
39,04 
23,05 
29,49 
37,56 
43,31 
31,30 
46,02 
11,30 
21,93 
7,54 
59,56 
70,42 
11,48 
18,18 
34,80 
19,82 
22,70 
8,10 
3,43 
53,15 
23,27 
41,00 
fonte: EUROSTAT - OSI - marzo 1996 
* L'Eritrea è diventata il 70° paese ACP nell'ottobre 1993, in seguito all'indipendenza 
** La Namibia è diventata il 69° paese ACP nel dicembre 1990, in seguito all'indipendenza 
*** Dati non disponibili 
Prospettive economiche per i paesi in via di sviluppo 
Evoluzione del PIL in termini reali 
Previsioni 
Paesi in via di sviluppo 1986-95 1991-94 1995(st.) 1996-97 1996-2005 
4,2 5,0 4,9 5,1 5,4 
Asia orientale 
Asia meridionale 
Africa subsahariana 
America latina e Caraibi 
Medio Oriente e Africa settentr. 
* escluse Europa orientale ed ex URSS 
Fonte: Banca Mondiale, Prospettive economiche mondiali 8,1 
5,1 
1,8 
2,4 
1,1 9,4 
3,9 
0,7 
3,6 
2,4 9,2 
5,5 
3,8 
0,9 
2,5 8,2 
5,5 
3,7 
2,6 
3,2 7,9 
5,4 
3,8 
3,8 
2,9 
-0 
Risultati economici dei paesi interessati dal PSA 
PSA-1 PSA-2 PSA-3 
1988-90 1991-93 1994-96 
Crescita annuale (%) 
PIL media ponderata 5,2 3,5 5,1 
mediana 3,8 1,6 4,1 
Esportazioni 4,3 0,6 6,8 
Importazioni 2J> -2^ 12,5 
Risparmi e investimenti (% del PIL) 
I Risparmi : 3J ^2 5$\ 
Investimenti 19,3 18,8 19,8 
- di cui investimenti privati „ 9_12 10,6 
PSA-1 21 paesi 
PSA-2 27 paesi 
PSA-3 31 paesi 
Fonte: Banca Mondiale - PSA quarta fase - Maggio 1996. 
•Q 

ISSN 0254-1505 
COM(96) 570 def. 
DOCUMENTI 
IT 11 
N. di catalogo : CB-CO-96-604-IT-C 
ISBN 92-78-11795-1 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo