Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo su una politica comunitaria in materia di immigrazione"

(2001/C 260/19)

La Commissione, in data 1o febbraio 2001, ha deciso conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali e cittadinanza", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pariza Castaños (correlatore: Mengozzi) in data 20 giugno 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato, il 12 luglio 2001, nel corso della 383a sessione plenaria, con 61 voti favorevoli, 2 contrari e 16 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Per affrontare adeguatamente i temi dell'immigrazione, occorre ricordare alcune osservazioni di principio:

1.1.1. Emigrare è un diritto fondamentale riconosciuto nella Dichiarazione Universale dei diritti umani dell'ONU del 1948(1);

1.1.2. L'emigrazione è a volte un'"avventura" intrapresa liberamente da una persona per realizzare i propri progetti di vita: professionali, familiari, economici, ecc. In molti casi si tratta di una necessità imposta da condizioni di vita inaccettabili e da mancanza di prospettive positive.

1.1.3. I responsabili dei poteri pubblici hanno pertanto il dovere di rendere possibile l'esercizio di tale diritto promuovendo il consenso da parte della popolazione chiamata ad ospitare gli immigrati; essi devono inoltre gestire in modo responsabile i flussi migratori.

1.1.4. La Storia, in particolare quella degli ultimi 250 anni, sta a dimostrare che i processi migratori avvengono nonostante le ostilità, a volte sanguinose, di chi, nella convinzione di difendere il proprio benessere e la propria identità, rifiuta l'integrazione con altre persone anche quando ragioni diverse, spesso economiche, la rendono utile o addirittura necessaria.

1.2. Per queste ragioni, in molti paesi dell'Unione Europea, è necessaria una vasta e profonda opera politico-pedagogica da parte delle forze politiche, economiche, sociali e religiose per far crescere la coscienza sul diritto della immigrazione. Ovviamente gli immigrati, a fronte di diritti, hanno l'incontrovertibile dovere di rispettare leggi scritte dei paesi nei quali aspirano a vivere, ottenere un lavoro, costruire una famiglia.

1.3. La politica comunitaria d'immigrazione tiene conto sia dell'immigrazione per motivi umanitari (rifugiati, persone che godono di protezione temporanea, ...), sia dell'immigrazione per ricongiungimento familiare e di quella economica o per motivi di lavoro. La comunicazione della Commissione cui si riferisce il presente parere si concentra sull'immigrazione economica e per motivi di lavoro, sebbene in alcuni punti si faccia riferimento anche alle altre cause.

1.4. L'immigrazione per cause umanitarie ha seguito un suo processo di sviluppo normativo su scala comunitaria, che si concreta in misure già adottate, come l'istituzione del Fondo europeo per i rifugiati(2), o in altre misure in via d'adozione, come la direttiva sulla protezione temporanea(3), quella sulle norme minime comuni riguardo alle procedure per concedere o ritirare lo status di rifugiato(4), la comunicazione su una procedura comune di asilo(5), ecc.

1.5. Anche il ricongiungimento familiare ha seguito uno sviluppo normativo concretatosi nella direttiva sul diritto di ricongiungimento familiare, in attesa di approvazione definitiva da parte del Consiglio(6).

1.6. Sembra giustificato che la comunicazione sulla politica comunitaria in materia d'immigrazione si concentri sull'immigrazione economica, senza per questo perdere di vista l'esistenza delle altre forme di immigrazione. Di conseguenza, il presente parere è stato elaborato rivolgendo l'attenzione soprattutto all'immigrazione economica e per motivi di lavoro.

1.7. La comunicazione della Commissione crea le basi per lo sviluppo di una politica comunitaria in materia di immigrazione, che non poteva esistere fino al momento dell'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam che ha reso l'argomento di competenza comunitaria. Ma la comunicazione procede inoltre ad un riesame globale delle politiche d'immigrazione realizzate dagli Stati dell'Unione europea negli ultimi 30 anni. Questa nuova impostazione della politica comunitaria d'immigrazione risulta necessaria ed urgente. Il presente parere valuta positivamente (in termini generali) il contenuto della comunicazione, ma fornirà spunti più precisi su certi aspetti concreti.

2. Sintesi della comunicazione della Commissione

2.1. La Commissione indica i motivi per cui risulta necessaria una nuova impostazione in materia d'immigrazione. L'elemento centrale è costituito dal nuovo contesto economico e demografico in cui si trova l'Unione europea. Da un lato, il mercato del lavoro evidenzia, ogni giorno di più, l'importanza dell'immigrazione economica per soddisfare una domanda di manodopera esistente; d'altro lato le proiezioni demografiche sembrano indicare che l'immigrazione, pur non essendo la panacea per risolvere i problemi derivanti dall'invecchiamento della popolazione europea, contribuirà certamente in modo positivo ad alleviarli.

2.2. La Commissione sottolinea che il bisogno di manodopera non riguarda unicamente posti di lavoro qualificati, come nel settore delle nuove tecnologie, ma anche posti non qualificati.

2.3. La comunicazione indica che le politiche di immigrazione degli Stati membri hanno presupposto, durante gli ultimi 30 anni, che l'Europa non avesse bisogno di immigrazione economica e per motivi di lavoro, ragion per cui l'ingresso regolare di immigranti era molto difficile. Parallelamente a questo fatto, la domanda reale di manodopera da parte di alcuni settori dell'economia ha portato i flussi di immigrazione a canalizzarsi per vie illegali, incoraggiando così la tratta di esseri umani e lo sfruttamento dei lavoratori non regolari.

2.4. La proposta centrale di questa comunicazione è che venga riconosciuta la necessità dell'immigrazione economica e che si riaprano i canali adeguati affinché questa avvenga per vie legali. Questo è il miglior modo per ottenere un'immigrazione controllata e per rendere più efficace la lotta contro l'immigrazione irregolare e lo sfruttamento degli immigrati.

2.5. La Commissione colloca le sue proposte nel quadro delle decisioni adottate dal Consiglio europeo di Tampere, che prevedono un partenariato con i paesi d'origine, un progresso verso un regime europeo comune in materia di asilo, un trattamento equo dei cittadini dei paesi terzi, ed infine lo sviluppo di una gestione comune dei flussi migratori.

2.6. La collaborazione con i paesi d'origine deve avere ripercussioni positive sul loro sviluppo economico e politico. La politica europea in materia d'immigrazione deve essere orientata al mutuo beneficio del paese d'origine e di quello ospitante, e pertanto si devono alleviare gli effetti negativi che le migrazioni hanno sui paesi d'origine. Questo vale in particolar modo per gli investimenti effettuati da questi paesi nella formazione di persone che successivamente svolgono la loro attività al di fuori del paese. La Commissione segnala anche la necessità di aumentare la mobilità degli immigrati tra il paese d'origine e quello ospitante per favorire le loro attività ed il loro contributo economico nel paese d'origine.

2.7. Per l'apertura di nuove vie legali accessibili attraverso le quali possa avvenire l'immigrazione per motivi economici e di lavoro, la Commissione suggerisce che gli Stati adottino una nuova impostazione basata sul riconoscimento del valore positivo di questo tipo d'immigrazione e dei benefici che comporta una politica più aperta che ponga fine alle linee restrittive finora imperanti.

2.8. Il meccanismo proposto per stabilire i limiti annuali di ammissione di immigrati per motivi di lavoro consiste nell'elaborazione da parte di ogni Stato membro di previsioni periodiche sulle proprie necessità, e nella collaborazione e nell'interscambio di informazioni su scala comunitaria in merito a tali previsioni. La Commissione considera inopportuno stabilire contingenti annuali per la scarsa flessibilità che ciò comporta. Se vogliono realizzare un sistema flessibile di ammissione, gli Stati dovranno stilare relazioni periodiche sull'immigrazione ammessa e su quella che intendono ammettere, relazioni che serviranno alla cooperazione tra tutti gli Stati dell'Unione; in base ad esse il Consiglio approverà la politica globale di ammissione nell'Unione europea. Durante tutto questo processo si deve poter contare sulla collaborazione degli interlocutori sociali.

2.9. Anche le procedure d'ammissione richiederanno un'armonizzazione, e dovranno essere chiare e semplici, affinché sia possibile l'ingresso regolare di immigrati per motivi di lavoro. Tra queste procedure la Commissione prevede anche di considerare l'utilità di un visto speciale per chi cerca lavoro.

2.10. La Commissione si pronuncia chiaramente a favore del riconoscimento per le persone ammesse di diritti paragonabili a quelli dei cittadini europei. Segnala che la portata di tali diritti deve essere proporzionale alla durata del soggiorno. Perciò propone l'istituzione di un permesso di soggiorno di lunga durata e di un permesso di lavoro permanente, che potrebbero ottenere le persone che abbiano risieduto nel paese dell'Unione un certo numero di anni (da definire). Considera inoltre che il concetto di cittadinanza civile rappresenti una proposta da sviluppare affinché i cittadini degli Stati membri e coloro che risiedono da lunga data in un dato paese siano equiparati, sotto il profilo dei diritti civili.

2.11. La comunicazione afferma categoricamente che la politica d'immigrazione deve comprendere provvedimenti di vasta portata, volti a favorire l'integrazione sociale degli immigrati. A questo proposito vanno assegnate le necessarie risorse, sviluppando specifici programmi d'integrazione a livello nazionale, regionale e locale. A tali programmi devono partecipare i poteri nazionali, regionali e locali, gli interlocutori sociali e le altre organizzazioni della società civile.

2.12. L'integrazione richiede, come riconosciuto dalla Commissione, che nella società d'accoglienza la maggioranza abbia un atteggiamento favorevole all'immigrazione. Questo si riflette sul discorso dei responsabili politici e dei mezzi di comunicazione, nella loro funzione di educatori dell'opinione pubblica.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Il punto di partenza per la definizione della nuova politica comunitaria in materia d'immigrazione dev'essere il chiaro riconoscimento del diritto delle persone alla migrazione. Gli Stati europei e le istituzioni comunitarie possono e devono regolare i flussi migratori, fissando criteri e procedure per canalizzare e tenere sotto controllo tali flussi. Ciò significa che vanno stabilite delle norme per l'ammissione di immigrati e per gestire così in maniera responsabile il diritto alla migrazione. Tutti i poteri pubblici, le forze sociali e i mezzi di comunicazione sono tenuti a combattere la visione negativa nei confronti dell'immigrato economico che non viene considerato come una persona che esercita il proprio diritto alla migrazione; questa visione infatti favorisce il razzismo e la xenofobia.

3.2. Immigrazione e mercato del lavoro

3.2.1. È importante l'affermazione della Commissione secondo la quale l'Unione europea soffre di un deficit non solo di lavoratori qualificati, ma anche di manodopera senza qualifiche. Gli Stati si mostrano favorevoli all'ingresso di un'immigrazione di lavoratori molto qualificati, specie nel settore delle nuove tecnologie, in cui si riconosce l'esistenza di un deficit di lavoratori; essi non vagliano però il contributo economico e sociale che può apportare l'immigrazione di lavoratori scarsamente qualificati.

3.2.2. Le politiche restrittive all'entrata dell'immigrazione economica che gli Stati membri hanno praticato negli ultimi decenni sono state accompagnate da un aumento della domanda di manodopera immigrata scarsamente qualificata da parte di determinati settori economici (agricoltura, servizi domestici, settore alberghiero, edilizia, certe industrie, carico e scarico merci, altri servizi...) domanda che è stata soddisfatta in ampia misura da immigrati entrati in modo irregolare. La comunicazione della Commissione dovrebbe riconoscere in modo più chiaro questo aspetto, sottolineando i fattori che hanno canalizzato l'immigrazione scarsamente qualificata su vie irregolari. Sono due le cause principali dell'immigrazione per motivi di lavoro: l'assenza di prospettive per molte persone nel proprio paese e l'esistenza di un'offerta di lavoro per gli immigrati nel paese di destinazione. Tuttavia se contemporaneamente all'offerta di lavoro rimangono chiuse le vie per l'immigrazione regolare, si favorisce l'immigrazione non regolare.

3.2.3. L'immigrazione, sia delle persone altamente qualificate, sia di quelle poco qualificate e anche di quelle in situazione non regolare, comporta alcuni effetti positivi che occorre evidenziare.

3.2.3.1. L'attuale fase di crescita economica può prolungarsi grazie al contributo degli immigrati. In numerose regioni e in diversi settori le aziende hanno bisogno di manodopera che non trovano sul mercato del lavoro.

3.2.3.2. La presenza degli immigrati rende, tra l'altro, possibile il mantenimento di alcune produzioni per le quali non è più disponibile manodopera locale e quindi la vitalità economica e sociale di alcune parti del territorio dell'Unione.

3.2.3.3. Il futuro della sicurezza sociale dipende in larga parte dallo sviluppo dell'economia e dell'occupazione e dall'andamento demografico(7). In tutti questi fattori il contributo dell'immigrazione legale può rivelarsi positivo.

3.2.4. Il fattore di attrazione più importante è stata l'esistenza di un mercato del lavoro per l'immigrazione extracomunitaria. Ma va segnalata l'esistenza di un mercato del lavoro specifico per gli immigrati irregolari. Alcune imprese hanno basato la propria competitività sui bassi salari pagati ai lavoratori, sfruttando la posizione irregolare e vulnerabile in cui si trovano.

3.2.5. La grande maggioranza delle imprese è interessata ad assumere lavoratori nel rispetto della legalità. L'esistenza di una minoranza di datori di lavoro che non rispettano le leggi intacca le regole della concorrenza e nuoce ai legittimi interessi della maggioranza delle imprese che rispettano le leggi e i contratti collettivi, pagano le tasse e i contributi sociali necessari. L'assunzione di lavoratori immigrati irregolari, sottoposti a sfruttamento, danneggia inoltre gli altri lavoratori che vedono deteriorarsi le proprie condizioni di lavoro. Viene infine leso lo Stato e il sistema sociale in seguito alla riduzione degli introiti fiscali e dei contributi sociali.

3.3. Immigrazione legale

3.3.1. Una nuova politica in materia d'immigrazione che si ponga l'obiettivo di canalizzare su vie regolari l'entrata degli immigranti deve incidere su due aspetti: il primo è combattere l'economia sommersa che offre lavoro agli irregolari, ed il secondo è riorganizzare i meccanismi stabiliti affinché da ora in poi sia accessibile l'ingresso regolare.

3.3.2. La lotta contro l'economia sommersa che trae beneficio dall'immigrazione irregolare richiede misure legali ed accordi sociali concreti. Occorre conseguire un obiettivo: che gli immigrati già presenti sul territorio facciano sapere a quelli che intendono raggiungerli che, se non entrano legalmente, troveranno difficilmente lavoro. Se si riesce a far passare questo messaggio si sarà trovato un buon meccanismo di regolazione del flusso migratorio. Lo scambio d'informazioni tra gli immigrati che risiedono nell'UE e le persone rimaste nel paese d'origine rappresenta un importante fattore che influenza i flussi migratori, in quanto si suppone che gli immigrati stabiliti nell'UE conoscano adeguatamente i meccanismi di entrata legali e trasmettano un'opinione favorevole alla legalità e sfavorevole ai canali irregolari.

3.3.3. Molti paesi europei hanno sviluppato negli ultimi anni nuovi provvedimenti penali per perseguire le organizzazioni criminali che gestiscono il traffico d'immigrati, ma non è stato fatto lo stesso sforzo per infliggere sanzioni penali alla minoranza di imprenditori che li sfruttano. La comunicazione dovrebbe incoraggiare misure in questo senso.

3.3.4. Le reti di traffico illegale d'immigrati devono inoltre essere perseguite più intensamente. Infatti esse sono cresciute negli ultimi anni fino a gestire un traffico mondiale che si attesta sui 13 miliardi di dollari all'anno(8). La lotta contro tali organizzazioni è tuttora insufficiente e manca di coordinamento. Sarà necessario che gli Stati membri, che non vi hanno già provveduto, introducano nei loro codici penali il delitto di associazione a delinquere per la tratta di esseri umani.

3.3.5. Per quanto riguarda i meccanismi di entrata legali in vigore per l'immigrazione per motivi di lavoro, la comunicazione propone chiaramente di aprire le vie regolari d'entrata. Tuttavia questi nuovi meccanismi dovrebbero essere meglio definiti. Sembra chiaro che, se si parla di immigrazione per motivi di lavoro, l'entrata può avvenire principalmente in due modi: il primo consiste nel disporre, ancora prima della partenza dal paese d'origine, di un'offerta di lavoro in uno Stato membro dell'UE; il secondo modo consiste nell'ottenere un'autorizzazione legale per cercare in uno Stato dell'UE. Il primo è l'unico che esiste attualmente negli Stati membri, mentre il secondo modo è contemplato solo dalla legislazione italiana. È opportuno incoraggiare questa seconda procedura per l'emigrazione regolare.

3.3.6. L'esperienza sembra dimostrare che l'obbligo per l'immigrato per motivi economici di aver già ottenuto un'offerta di lavoro spinge inevitabilmente buona parte dell'immigrazione verso le vie irregolari. Questo è dovuto al fatto che molti datori di lavoro assumono solo persone con cui hanno già potuto dialogare e, pertanto, esistono molti posti di lavoro a cui gli immigrati possono accedere solo dopo aver varcato i nostri confini. Il visto speciale per chi cerca lavoro è la soluzione più indicata per superare questo scoglio e dev'essere difesa con più determinazione dalla Commissione.

3.3.7. Si deve ammettere l'esistenza di diversi procedimenti d'ingresso regolare degli immigrati e va tenuto conto del "progetto migratorio" dello stesso immigrato. Tale progetto può consistere nella creazione di un'impresa, nella ricerca di un lavoro, nel miglioramento delle competenze professionali, ecc. Esso dev'essere valutato positivamente dalle autorità preposte all'immigrazione(9).

3.4. Immigrazione e politiche occupazionali

3.4.1. Il tasso di disoccupazione nell'UE sta calando dopo anni di crescita economica, di politiche macroeconomiche, di riforme strutturali e di politiche attive per la creazione di posti di lavoro. Non vi è alcun dato che possa far credere che una nuova politica dell'immigrazione sarebbe negativa per la riduzione del tasso di disoccupazione. Anzi dalla realtà risulta il contrario: l'immigrazione favorirà la crescita economica e, di conseguenza, la creazione di posti di lavoro.

3.4.2. Questa nuova politica dell'immigrazione deve inserirsi nella strategia europea per l'occupazione e in nessun caso dev'essere un elemento che rallenti l'attività politica e le decisioni che vengono adottate nel settore della politica occupazionale sia a livello comunitario sia nell'ambito di ciascuno Stato membro. Occorre rafforzare le azioni intese a migliorare l'occupabilità, attraverso la formazione delle persone che cercano lavoro e promuovere le politiche delle pari opportunità.

3.4.3. I piani nazionali di azione per l'occupazione devono includere criteri utili per la gestione dei flussi migratori. In questi piani vanno considerati, con la flessibilità necessaria, le previsioni d'immigrazione onde assicurare il corretto funzionamento del mercato del lavoro.

3.4.4. Gli orientamenti a favore dell'occupazione che si elaborano annualmente in base ai quattro pilastri (occupabilità, imprenditorialità, adattabilità e parità di opportunità) devono integrare positivamente la nuova politica d'immigrazione.

3.4.5. Tali orientamenti favoriranno la qualità dei posti di lavoro sia per i cittadini degli Stati membri sia per gli immigrati.

3.4.6. Questa nuova impostazione della politica d'immigrazione richiede che gli interlocutori sociali svolgano un ruolo più attivo. Essi vanno consultati e devono partecipare alla definizione degli obiettivi migratori. I pubblici poteri saranno assistiti dagli interlocutori sociali nella lotta contro qualsiasi tipo di sfruttamento degli immigrati irregolari. Gli interlocutori sociali devono inoltre, nel quadro della loro autonomia collettiva e delle relazioni di lavoro, favorire l'integrazione sociale degli immigrati e lottare contro qualsiasi forma di discriminazione.

3.5. Immigrazione irregolare

3.5.1. Mentre si progredisce nella canalizzazione legale del flusso migratorio, non si deve scordare l'attuale situazione provocata da decenni di politiche restrittive. Ci riferiamo al gran numero di immigrati in situazione irregolare presenti negli Stati dell'Unione. Per queste persone è auspicabile trovare misure volte a regolarizzarne la situazione; misure che potrebbero giovare non solo ad essi, ma anche all'insieme del mercato del lavoro ed allo stato sociale, in quanto permetterebbero di far emergere settori dell'economia sommersa.

3.5.2. La comunicazione della Commissione cita l'esistenza di processi di regolarizzazione in alcuni paesi, ma riteniamo che dovrebbe adottare una posizione favorevole e proporre forme flessibili di regolarizzazione. La Commissione dovrebbe avviare studi e ricerche sull'impatto sociale ed economico avuto dai processi di regolarizzazione già avvenuti, sia in relazione alla società del paese ospitante, sia per gli immigrati. Da tutti gli studi sembra emergere che i processi di regolarizzazione si rivelano positivi per l'integrazione sociale, come pure per gli introiti fiscali, i contributi della previdenza sociale e il funzionamento del mercato del lavoro.

3.5.3. Una regolarizzazione graduale delle persone che si trovano in situazione irregolare deve essere parte integrante di un processo che comprenda l'apertura di vie per l'immigrazione regolare e l'incremento della lotta contro le organizzazioni criminali di contrabbando di esseri umani. Occorre spiegare all'opinione pubblica che, impostata in questo modo, la regolarizzazione non determinerà un aumento dell'immigrazione irregolare, bensì una sua notevole riduzione.

4. Osservazioni di carattere particolare

4.1. La cooperazione con i paesi d'origine

4.1.1. La comunicazione afferma giustamente che le migrazioni devono risultare proficue anche per i paesi d'origine. La fuga dei cervelli rappresenta sicuramente il fattore più negativo dell'emigrazione, per il fatto che i frutti degli investimenti effettuati dal paese di origine nella formazione non vengono raccolti da questo paese. Occorre tuttavia essere più espliciti: gli Stati europei che accolgono l'immigrazione devono effettuare importanti investimenti in programmi di cooperazione e di sviluppo nei paesi d'origine, incluse attività di formazione e di ricerca. Gli aiuti per la formazione e l'istruzione occupano sinora uno spazio limitato nell'ambito della cooperazione allo sviluppo; devono invece essere più consistenti. Ciò vale anche per i programmi di scambio per studenti e ricercatori.

4.1.2. Il sostegno allo sviluppo economico e umano dei paesi d'origine dev'essere di gran lunga più rilevante di quello attuale. Esso va diretto allo sviluppo endogeno di qualità e, in particolare, allo sviluppo delle risorse umane.

4.1.3. La comunicazione, nello stesso paragrafo 2.1, propone di aumentare la mobilità degli immigrati tra il paese ospitante e quello d'origine, quale mezzo per divenire un fattore di sviluppo per quest'ultimo. Questo concetto di mobilità dovrebbe essere ampliato ulteriormente affinché possa costituire uno degli aspetti chiave della gestione dei flussi migratori. Chiunque abbia ottenuto un permesso di soggiorno in uno Stato dell'Unione non deve perdere il diritto alla residenza, sebbene trascorra lunghi periodi fuori da tale Stato (non solo per visite, come indica la comunicazione).

4.1.4. Quando si parla di mobilità, ci si riferisce non solo alle persone in possesso di un permesso di soggiorno permanente, ma anche a quelle chiamate a realizzare lavori stagionali. Queste ultime devono poter tornare nel paese d'origine con la sicurezza di poter trascorrere un nuovo periodo di lavoro stagionale se sono interessate a farlo.

4.1.5. Va presa in considerazione la necessità di fornire un appoggio politico e istituzionale al rimpatrio volontario, affinché risulti più vantaggioso per lo sviluppo di questi paesi. Si tratta di sostenere progetti di lavoro o di stabilimento mediante aiuti finanziari o in termini di formazione.

4.2. L'equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi

4.2.1. La comunicazione afferma che gli immigrati devono godere di diritti"analoghi" a quelli dei cittadini degli Stati membri. Secondo il Comitato si dovrebbe parlare degli stessi diritti, tenendo conto però del carattere giuridico di ogni singola situazione: immigrato illegale, residente legale con permesso temporaneo e residente di lunga durata.

4.2.2. I diritti degli immigrati che si trovano nell'Unione europea devono essere almeno gli stessi previsti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea in virtù della quale tutte le persone godono di alcuni diritti di base, tra cui: il rispetto della vita familiare, la libertà di pensiero, di coscienza e di religione, la libertà di riunione e di associazione, il diritto all'istruzione, la libertà professionale e il diritto di lavorare, la non discriminazione, i diritti dei lavoratori e la sicurezza sociale, il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale.

4.2.3. Gli immigrati in situazione irregolare non sono stati considerati dalla Commissione come persone a cui vengano riconosciuti dei diritti. L'obiettivo finale è che queste persone, che si trovano tra di noi, godano dei diritti umani fondamentali stabiliti dai trattati internazionali comuni degli Stati membri e dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Essi devono anche beneficiare degli stessi diritti sociali dei cittadini degli Stati membri: assistenza sanitaria, istruzione per i minori e relative prestazioni sociali.

4.2.4. Gli immigrati con un permesso temporaneo devono poter avere gli stessi diritti sociali e in materia di lavoro dei cittadini dello Stato in cui risiedono. La Commissione sostiene molto giustamente che occorre migliorare il loro status giuridico e quello delle loro famiglie.

4.2.5. L'immigrato che abbia risieduto per cinque anni nell'Unione europea deve ottenere un permesso di soggiorno permanente che deve includere il diritto alla libera circolazione all'interno dell'UE, alle stesse condizioni dei cittadini comunitari, e quello del voto alle elezioni amministrative ed europee, come i cittadini comunitari che risiedono in uno Stato diverso dell'Unione.

4.2.6. La Commissione parla del rimpatrio forzato come garanzia dell'integrità della politica europea in materia d'immigrazione. Riteniamo che non si dovrebbe parlare di rimpatrio senza considerare due elementi: in primo luogo si devono valutare i motivi umanitari che possono essere addotti prima di procedere a qualsiasi rimpatrio. In secondo luogo, prima del rimpatrio, devono essere esaurite tutte le possibilità di regolarizzazione offerte nei vari casi dalla legislazione. D'altra parte si deve sempre cercare di imboccare la strada del rimpatrio volontario. Una strategia globale in tal senso richiede un complesso di azioni e di aiuti che rendano il rimpatrio attraente per gli interessati.

4.3. La gestione dei flussi migratori

4.3.1. La gestione dei flussi migratori, descritta al paragrafo 2.4, deve essere assicurata sia dai paesi di destinazione (nel nostro caso l'Unione europea), sia da quelli d'origine. La comunicazione segnala la necessità di un intenso dialogo con i paesi d'origine, ma riteniamo che si debba anche considerare il ruolo delle rappresentanze consolari degli Stati dell'UE in tali paesi. Si dovrebbero potenziare, all'interno dei consolati, i servizi specializzati d'immigrazione onde metterli in grado di accogliere le domande di migrazione, sia per motivi di lavoro che di ricongiungimento familiare, di compiere le pratiche amministrative necessarie, di canalizzare le offerte di lavoro, di stabilire meccanismi di collaborazione con gli operatori sociali, ecc. Tali servizi potrebbero gestire anche le campagne d'informazione adeguate e realizzerebbero un importante lavoro di preparazione che risulta indispensabile per canalizzare l'immigrazione sulle vie legali.

4.3.2. Il ruolo dei consolati sulle questioni migratorie dev'essere trasparente, impedendo qualsiasi atteggiamento arbitrario nel concedere i visti d'entrata (non solo per motivi di lavoro). Con la nuova politica si deve progredire nell'armonizzazione delle procedure consolari. I servizi nazionali dell'occupazione dei paesi di origine devono informare delle offerte di lavoro e agevolare per chi cerca lavoro l'accesso agli uffici d'immigrazione; ne risulterà una maggiore trasparenza delle procedure.

4.3.3. In proposito potrebbe essere molto utile ricorrere a un sistema d'informazione simile a EURES, gestito dagli interlocutori sociali e dalle ONG che dispongono delle informazioni relative alle possibilità di impiego e delle relative condizioni.

4.3.4. La regolarizzazione degli immigrati in situazione irregolare deve far parte della nuova impostazione da dare all'immigrazione. Se la comunicazione intende agevolare l'entrata dell'immigrazione considerandola opportuna per la nostra economia ed il nostro futuro equilibrio demografico, occorre anzitutto prestare attenzione agli immigrati irregolari che già vivono nell'UE. Nel paragrafo 3.2 della comunicazione si insiste sulla lotta al lavoro illegale ed allo sfruttamento degli immigrati, cosa che sarebbe agevolata dalla regolarizzazione degli immigrati non regolari. La prossima legislazione comunitaria deve farne richiesta esplicita consacrandole un capitolo specifico dopo il paragrafo 3.2, nel quale ci si prefigga di riconoscere il legame esistente tra politiche restrittive, immigrazione irregolare e occupazione. La Commissione deve prendere iniziative che favoriscano la regolarizzazione flessibile di tali persone.

4.3.5. La regolarizzazione non ha motivo di essere condotta con procedure straordinarie (o con amnistie), ma può svolgersi in modo progressivo in base a condizioni quali la situazione lavorativa, i vincoli familiari, il radicamento nella società, le cause umanitarie, ecc. Ciò che conta è che si aprano vie alla regolarizzazione degli immigrati non regolari, nello stesso modo in cui la comunicazione chiede l'apertura di vie legali d'accesso per la nuova immigrazione.

4.3.6. Occorrono misure legislative, misure fiscali ed accordi contrattuali per aiutare l'emersione, anche graduale, delle imprese della cosiddetta economia sommersa. Gli imprenditori che insistessero nello sfruttamento degli immigrati mediante il lavoro nero e che non si avvalessero dei contratti d'emersione, dovrebbero essere sanzionati adeguatamente. Ma tali misure devono essere integrate da un atteggiamento positivo verso gli immigrati che subiscono tali situazioni di sfruttamento, allo scopo di ottenere la regolarizzazione del lavoratore. In questo modo gli stessi lavoratori avrebbero interesse a denunciare le situazioni di sfruttamento cui vengono sottoposti.

4.3.6.1. Nel perseguire il lavoro illegale e lo sfruttamento dei lavoratori non regolari, è necessaria la collaborazione degli interlocutori sociali. Le associazioni di datori di lavoro e i sindacati dei lavoratori a tutti i livelli hanno un ruolo importantissimo da svolgere in cooperazione con le autorità competenti in materia di lavoro ed eventualmente con quelle giudiziarie. Vanno adottate misure positive per far emergere il lavoro sommerso, offrendo incentivi a chi legalizzi i lavoratori e le imprese.

4.3.7. Al paragrafo 3.4.1 la comunicazione propone un meccanismo per determinare il flusso migratorio ammissibile in ognuno degli Stati membri, basato su previsioni periodiche e su obiettivi indicativi. In questo paragrafo si parla di impraticabilità delle quote o dei contingenti annuali. Riteniamo che le quote annuali nazionali non vadano rifiutate, sebbene occorra difendere la flessibilità nella loro previsione ed applicazione. La quota può essere legata al visto per la ricerca di un lavoro, o al progetto migratorio con cui si dovrebbe coprire la domanda di forza lavoro alla quale il mercato del lavoro deve far fronte per i settori in cui è difficile fare previsioni accurate. In questo modo ogni Stato dovrebbe fissare in anticipo, in collaborazione con gli interlocutori sociali, il numero di permessi d'entrata per la ricerca di lavoro da assegnare durante l'anno, sebbene tale numero possa subire variazioni in base ad analisi e previsioni periodiche. Per quanto riguarda il sistema delle quote, il Comitato desidera osservare che l'ammissione di cittadini di paesi terzi per motivi di lavoro deve rimanere del tutto separata dall'ammissione per motivi umanitari o di ricongiungimento familiare. Per questi ultimi due casi non è accettabile alcuna limitazione in termini di quote.

4.3.8. Il visto speciale per chi cerca lavoro o presenta un progetto migratorio che viene menzionato al paragrafo 3.4.2 dovrebbe essere sostenuto in modo più chiaro, come già detto nel capitolo osservazioni generali del presente parere. Appare dubbia l'applicabilità della "prova delle necessità economiche", di cui allo stesso paragrafo 3.4.2, ai lavoratori scarsamente qualificati, per il fatto che per accedere a questo tipo di lavoro si richiede un'altra possibilità di entrata legale.

4.4. Integrazione sociale

4.4.1. La necessità di programmi specifici, su scala nazionale, regionale e locale per l'integrazione sociale degli immigrati, esposta al paragrafo 3.5 della comunicazione, ci sembra particolarmente ben fondata, anche se si dovrebbe insistere sul fatto che tali politiche di integrazione sociale devono ricevere un forte impulso e disporre delle risorse necessarie, visto che quanto fatto finora è risultato chiaramente insufficiente. I programmi d'integrazione sociale degli Stati membri e/o dell'UE devono basarsi su obiettivi chiaramente definiti che consentano di valutare i risultati e di confrontare gli sforzi profusi dagli Stati membri.

4.4.2. L'integrazione va interpretata come inclusione degli immigrati nel regime comune di diritti e di obblighi stabiliti dai sistemi democratici degli Stati membri, nel dovuto rispetto delle convinzioni proprie di ogni individuo.

4.4.3. L'accesso degli immigrati al lavoro e all'alloggio deve avvenire in condizioni di parità di opportunità. Un obiettivo importante in proposito consiste nel permettere loro di accedere rapidamente ai lavori per i quali sono qualificati. Vanno realizzate politiche attive per opporsi a situazioni, come quelle attuali, in cui persone preparate per lavori più qualificati vengono mantenute per lungo tempo in lavori poco qualificati.

4.4.4. L'istruzione è fondamentale per costruire una convivenza civile tra tutte le persone e per l'integrazione sociale della popolazione immigrata; inoltre è indubbiamente essenziale per la prevenzione e per la lotta contro razzismo e xenofobia.

4.4.5. Nella lotta contro le discriminazioni sociali di qualsiasi tipo è necessario l'impegno delle forze politiche, degli interlocutori sociali e dei mezzi di comunicazione. Tuttavia non bastano i dibattiti e le dichiarazioni positive dei leader politici più in vista, ma è necessario un programma d'azione impegnativo e concreto, che coinvolga le forze politiche, il sistema educativo ed i mezzi di comunicazione per trasmettere le informazioni ed i valori adeguati.

4.4.6. Un'importante sfida che devono cogliere le società dei paesi europei consiste nella sensibilizzazione dell'opinione pubblica a favore dell'equiparazione dei diritti e dell'integrazione sociale degli immigrati. La comunicazione deve evidenziare la necessità di compiere sforzi notevoli in tal senso in tutti gli Stati membri.

4.4.7. La partecipazione degli immigrati alla vita pubblica è un importante aspetto della loro integrazione. Il diritto di voto è molto rilevante in proposito. Ricordiamo in tal senso una vecchia e inascoltata Raccomandazione della Commissione che fu trasposta nella legislazione nazionale di pochi Stati membri. Sarebbe interessante che la Commissione facesse un bilancio e valutasse gli effetti dell'esercizio del diritto di voto a livello locale nei paesi ove è stato sperimentato.

4.4.8. La proposta di cittadinanza civile che la Commissione avanza per i cittadini di paesi terzi ci sembra positiva, ma ci si dovrebbe pronunciare anche a favore della concessione della cittadinanza europea ai residenti di lunga data. Questa sarebbe subordinata alla necessaria modifica del Trattato sull'Unione.

4.5. Opinione pubblica

4.5.1. Far sì che l'opinione pubblica guardi alla politica d'immigrazione con più favore, come ci si ripropone, non sarà un compito agevole, ma è urgente avviare un lavoro intenso in questa direzione.

4.5.2. Occorre incoraggiare lo sviluppo di un'informazione più ampia possibile sulla situazione dell'occupazione e sui benefici che derivano dall'immigrazione per la crescita economica e la creazione di posti di lavoro, confutando l'opinione secondo la quale gli immigrati sottraggono posti di lavoro ai cittadini nazionali.

4.5.3. Le tendenze demografiche indicate dalla comunicazione devono essere diffuse più ampiamente presso l'opinione pubblica.

4.5.4. La popolazione europea dev'essere informata meglio degli effetti negativi del lavoro sommerso o irregolare e dei benefici che comporterà per lo Stato del benessere la regolarizzazione di tutte le situazioni irregolari.

4.5.5. Le istituzioni pubbliche, europee e nazionali, devono incrementare le azioni e le risorse nell'ambito della sensibilizzazione sociale, allo scopo di favorire l'integrazione sociale e di lottare contro razzismo e xenofobia.

Bruxelles, 12 luglio 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Articolo 13 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo: 1) Ogni individuo ha diritto alla libertà di movimento e di residenza entro i confini di ogni Stato. 2) Ogni individuo ha diritto di lasciare qualsiasi Paese, incluso il proprio, e di ritornare nel proprio Paese.

(2) Cfr. in proposito il parere del Comitato economico e sociale - GU C 168 del 16.6.2000.

(3) Cfr. in proposito il parere del Comitato economico e sociale - GU C 155 del 29.5.2001.

(4) Cfr. in proposito il parere del Comitato economico e sociale - GU C 193 del 10.7.2001.

(5) Cfr. in proposito il parere del Comitato economico e sociale sulla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto di asilo" COM(2000) 755 def.

(6) Cfr. in proposito il parere del Comitato economico e sociale - GU C 204 del 18.7.2000.

(7) Relazione informativa del Comitato economico e sociale sul tema "La situazione e le prospettive demografiche dell'Unione europea".

(8) Conferenza delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale. Palermo 12-15 dicembre 2000.

(9) Allegato alla relazione informativa del Comitato economico e sociale.