IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 317/80

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Strategia per l'internalizzazione dei costi esterni

COM(2008) 435 def.

(2009/C 317/14)

Relatore: SIMONS

La Commissione, in data 8 luglio 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - Strategia per l'internalizzazione dei costi esterni

COM(2008) 435 def.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 20 maggio 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore SIMONS.

Alla sua 455a sessione plenaria, dei giorni 15 e 16 luglio 2009 (seduta del 15 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 133 voti favorevoli, 6 voti contrari e 3 astensioni.

1. Conclusioni

1.1. Il Comitato constata che la Commissione ha già profuso molti sforzi per arrivare ad un'internalizzazione dei costi esterni per tutti i modi di trasporto. Vista la difficoltà dell'impresa, il Comitato esprime il suo apprezzamento per questo lavoro, ma osserva che sul piano dell'applicazione pratica occorre ancora superare una serie di ostacoli e che, in questo contesto, è importante mantenere l'ampia base di consenso esistente in materia.

1.2. L'internalizzazione dei costi esterni deve ridurre gli inquinamenti e gli effetti nocivi originati da ciascuno dei modi di trasporto attuali.

1.3. Il Comitato esorta la Commissione a fare in modo che, sin dall'inizio, i vettori dei paesi terzi siano effettivamente inclusi nell'internalizzazione dei costi esterni, in modo da evitare che essi si trovino ad operare in condizioni più vantaggiose.

1.4. La situazione attuale, in cui i costi esterni non sono imputati ai diversi modi di trasporto ed ai loro utenti, conferisce un vantaggio competitivo ai modi di trasporto che generano costi esterni elevati. L'internalizzazione di tali costi permetterebbe di garantire, da parte sua, una concorrenza sana e ciò avrebbe come conseguenza uno spostamento verso modi di trasporto più rispettosi dell'ambiente. Il Comitato ritiene importante comunicare con molto più vigore questo principio poiché esso potrebbe indurre anche modifiche nella struttura dei gestori e degli utenti del settore dei trasporti.

Al pari della Commissione, il Comitato ritiene necessario creare un quadro a livello comunitario. È inoltre dell'avviso che nessuno Stato membro debba avere la possibilità di sottrarvisi.

1.5.1. Secondo il Comitato, questo quadro dovrà stabilire una serie di condizioni generali, come ad esempio il livello dei prelievi, che deve essere definito in base al livello di vita ed essere fortemente differenziato geograficamente, a prescindere dai confini nazionali, in relazione al luogo e al tempo; tali condizioni dovranno essere soddisfatte, entro una certa forbice, dai prelievi imposti per la neutralizzazione dei costi esterni.

1.5.2. Le autorità responsabili dell'imposizione dei prelievi, ad esempio uno Stato membro o un ente regionale o locale, dovranno poi affinare la tariffa, nei limiti della suddetta forbice, in funzione della loro conoscenza dettagliata della realtà locale.

1.6. Il Comitato giudica quindi urgente che la Commissione presenti, nonostante la crisi attuale, proposte concrete concernenti un quadro europeo sull'internalizzazione dei costi esterni per tutti i modi di trasporto, prevedendone l'ulteriore sviluppo e l'attuazione da parte degli Stati membri, insieme con la Commissione stessa. Queste proposte dovranno - beninteso - poter ottenere il sostegno dei cittadini e di tutti i modi di trasporto, e tener conto delle preoccupazioni ambientali. I pagamenti e i prelievi che ne deriveranno dovranno inoltre essere correlati all'uso, e non al possesso, dei modi di trasporto.

1.7. Il Comitato ritiene inoltre che, se l'internalizzazione dei costi esterni verrà messa in pratica, le entrate che ne deriveranno dovranno essere destinate, nel rispetto delle regole di bilancio nazionali, a misure volte a ridurre - preferibilmente alla fonte - le esternalità provocate dai modi di trasporto, quali i danni ambientali o per la salute ad esse direttamente collegati.

2. Introduzione

2.1. La problematica dell'internalizzazione dei costi esterni non è nuova: basti pensare alle teorie degli economisti inglesi Pigou (nel 1924) e, più tardi, Coase (nel 1960), sui modi in cui i costi degli effetti esterni, positivi e negativi, possono essere integrati nel meccanismo di mercato attraverso la formazione dei prezzi, vale a dire tramite sovvenzioni e prelievi secondo Pigou, mediante diritti di proprietà negoziabili, ma a condizioni molto precise (spese di transazione nulle o pressoché nulle, danni quantificabili e un numero limitato di parti interessate) secondo Coase.

2.2. Anche nei trasporti, e cioè nel movimento guidato di veicoli sulle infrastrutture di trasporto, si producono effetti esterni. Laddove i soggetti coinvolti sono numerosi, ad esempio nel trasporto interno, risulta preferibile l'approccio di Pigou, tanto più che quando esso si applica ai costi marginali si determina un'allocazione efficiente delle risorse.

2.3. In ambito CEE il tema è stato portato all'attenzione già alla fine degli anni '60. All'epoca però lo stato delle conoscenze non permetteva ancora di avere indicazioni su come in pratica misurare questi effetti e calcolarne il prezzo per avere risultati efficaci. L'obiettivo consisteva allora nel correggere le presunte distorsioni della concorrenza fra i diversi modi di trasporto.

2.4. Le cose non sono rimaste però a questo stadio, come testimoniano il Libro verde del 1995 Verso una tariffazione equa ed efficace nei trasporti, il Libro bianco del 1998 Tariffe eque per l'utilizzo delle infrastrutture: un approccio per tappe per l'istituzione di un quadro comune in materia di tariffazione delle infrastrutture di trasporto nell'UE, il Libro bianco del 2001 La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte (CES 869/2002 - COM(2001) 370 def.) e la valutazione intermedia del Libro bianco del 2001 compiuta nel 2006.

2.5. Nel 2006 la Commissione è stata invitata (1) a presentare «entro il 10 giugno 2008, (…), dopo avere esaminato tutte le opzioni, compresi i costi legati all'ambiente, al rumore, alla congestione e alla salute, (…) un modello generalmente applicabile, trasparente e comprensibile per la valutazione di tutti i costi esterni che serva da base per i calcoli futuri della tassazione sulle infrastrutture. Tale modello è accompagnato da un'analisi dell'impatto sull'internalizzazione dei costi esterni per tutti i modi di trasporto e da una strategia di applicazione graduale di tale modello a tutti i modi di trasporto».

2.6. L'obiettivo perseguito è quello dell'internalizzazione dei costi esterni per tutti i modi di trasporto, in modo da fissare un livello di prezzo appropriato per far sì che gli utenti sostengano i costi reali da essi generati. Conoscendo tali costi gli utenti diventerebbero consapevoli delle conseguenze del loro comportamento e potrebbero modificarlo al fine di ridurre i costi esterni.

2.7. In passato, in alcuni suoi pareri il Comitato si era già occupato del problema del calcolo dei costi esterni. Ad esempio, nel parere del 1996 aveva osservato che «l'imputazione incompleta di entrambi i costi a seconda dei diversi modi di trasporto rischia di falsare le condizioni di concorrenza». Nel parere in merito al Libro bianco del 2001 aveva dichiarato di condividere il punto di vista della Commissione secondo cui «l'intervento della Comunità deve mirare a sostituire progressivamente le tasse che gravano attualmente sul sistema dei trasporti con strumenti più efficaci per integrare i costi di infrastruttura e i costi esterni».

2.8. Nel parere riguardante il Riesame intermedio del Libro bianco sui trasporti pubblicato nel 2001 dalla Commissione europea, il Comitato si dichiara d'accordo sull'approccio - modificato - adottato dalla Commissione circa il passaggio da una politica di trasferimento modale obbligato alla cosiddetta «co-modalità» (2), consistente nell'ottimizzazione di ciascun modo di trasporto attraverso processi che rendano ciascun modo più competitivo, sostenibile, socialmente proficuo, rispettoso dell'ambiente e sicuro. Ciò consente di moltiplicare e migliorare le combinazioni.

2.9. Secondo il Comitato ciò significa quindi che ciascun modo di trasporto (3) deve sostenere la totalità dei suoi costi.

2.10. Il Comitato si è pronunciato anche sui trasporti urbani sostenibili, fra l'altro con un parere sul Libro verde Verso una nuova cultura della mobilità urbana (4) e un parere esplorativo sul tema Mix energetico nel trasporto (5). L'approccio del Comitato si arricchisce di una nuova dimensione nella misura in cui il principio «l'utente paga» diventa ora «l'inquinante - in casu l'utente - paga».

2.11. L'essenza della nuova strategia proposta adesso consiste nell'adozione del principio della «tariffazione al costo marginale sociale» come principio generale per l'internalizzazione dei costi esterni.

2.12. Questo principio implica che il prezzo dei trasporti dovrebbe essere uguale ai costi aggiuntivi causati da un utente addizionale dell'infrastruttura. In linea di massima tali costi supplementari devono coprire sia i costi relativi all'utente sia i costi esterni, permettere un utilizzo efficiente delle infrastrutture e istituire una relazione diretta fra l'impiego delle risorse pubbliche e i servizi di trasporto. Una tariffa stabilita sulla base del «costo marginale sociale» comporta quindi un uso efficace dell'infrastruttura esistente (6).

2.13. Secondo il Comitato la presa in considerazione dei costi esterni potrà avere delle ripercussioni a livello sociale. È pertanto necessario che le parti sociali vengano coinvolte quanto prima nel dibattito, per concordare le modalità di attuazione nei diversi settori.

3. Sintesi della comunicazione della Commissione in esame e delle conclusioni del Consiglio

3.1. Con il suo pacchetto di misure intese a rendere più ecologico il settore dei trasporti, che include una comunicazione di carattere generale, una proposta di modifica riguardante la direttiva sull'Eurobollo (o «Eurovignetta»), una comunicazione sulle misure antirumore per il parco rotabile esistente e una comunicazione strategica, la Commissione intende integrare nei prezzi del trasporto i cosiddetti «costi esterni» (CO2, inquinamento atmosferico, rumore e congestione), in modo che gli utenti sostengano i costi effettivi da loro generati.

3.2. Restano indispensabili misure supplementari, ad esempio provvedimenti per affrontare i problemi alla fonte, misure che interessano il mercato interno e incentivi alle innovazioni tecnologiche. Le entrate percepite andrebbero investite nella riduzione dei costi esterni, ad esempio investendo nella ricerca e nell'innovazione, in infrastrutture rispettose dell'ambiente e nello sviluppo dei trasporti pubblici. Una valutazione dovrebbe essere condotta nel 2013.

3.3. In occasione della sessione dell'8 e 9 dicembre 2008 il Consiglio ha già sottolineato «la necessità di attuare tale strategia gradatamente, in modo equo, efficiente ed equilibrato in relazione ai diversi modi di trasporto e neutro sotto il profilo tecnologico», e ha preso atto della proposta della Commissione di valutare l'attuazione della strategia nel 2013. Il Consiglio ha poi insistito sul fatto che «Il rispetto di questi principi è imperativo per assicurare il sostegno pubblico all'internalizzazione dei costi esterni».

4. Osservazioni di carattere generale

4.1. Il Comitato ritiene che a partire dal 2006 la Commissione abbia portato avanti il suo lavoro. Dopo aver organizzato un sondaggio pubblico e seminari con le parti interessate, ha infatti proposto un quadro comune per l'internalizzazione dei costi esterni, ha realizzato una valutazione d'impatto e ha definito una strategia per l'internalizzazione graduale dei costi esterni relativi a tutti i modi di trasporto.

4.2. In sostanza, la Commissione ha effettuato una grande mole di lavoro, in un periodo relativamente breve e su un argomento specifico e delicato come l'internalizzazione dei costi esterni. Il Comitato ritiene che i documenti di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2008) 2209, SEC(2008) 2208 e SEC(2008) 2207, indipendentemente dalle conclusioni cui giungono, siano ben ponderati. Il Comitato si rammarica tuttavia che la comunicazione ufficiale della Commissione non tenga maggiormente conto di questi documenti, e in particolare delle «migliori soluzioni» che emergono dall'analisi effettuata. A suo giudizio sarebbe opportuno esaminare la possibilità di sviluppare ulteriormente i dati di base forniti dallo Handbook on estimation of external costs in the transport sector (manuale per la stima dei costi esterni nel settore dei trasporti).

4.3. La Commissione e il Consiglio giudicano essenziale mantenere il sostegno generale esistente nella società, soprattutto nel caso dei modi di trasporto, per un sistema obiettivo, di applicazione generale, trasparente e comprensibile.

4.4. Con riferimento a quanto precede, il Comitato ritiene che dovranno essere soddisfatte varie importanti condizioni: gli sviluppi tecnologici, le conseguenze sociali dell'introduzione del sistema, le ripercussioni per le regioni insulari, quelle che non hanno sbocchi sul mare e quelle periferiche della Comunità, il volume degli investimenti nel settore e il contributo agli obiettivi di una politica dei trasporti sostenibile.

4.5. Al pari della Commissione, il Comitato ritiene indispensabile che il gettito derivante dall'imputazione dei costi esterni sia destinato a misure che promuovano il funzionamento sostenibile e siano in linea con la combinazione e l'ottimizzazione dei modi di trasporto, privilegiando anzitutto di preferenza nei modi di trasporto misure che possono produrre il massimo effetto nella lotta contro l'inquinamento, il rumore e la congestione.

4.6. Il gettito dovrebbe essere destinato a prevenire gli effetti esterni indesiderati e/o a rimediarvi, ad esempio adottando iniziative «alla fonte», oppure compensando i costi sanitari chiaramente e direttamente connessi ai trasporti oppure mediante pozzi di CO2.

4.7. Il Comitato ritiene altresì necessario che le diverse componenti dei costi esterni siano note e riconosciute per ogni modo di trasporto.

4.8. Ad esempio, nel caso dei trasporti su strada i costi provocati dalla congestione del traffico dovrebbero essere imputati, in base a criteri di proporzionalità ed equità, al trasporto sia di merci che di persone.

4.9. Ai fini di uno sviluppo sostenibile dei modi di trasporto, il Comitato auspica che nel dibattito sull'internalizzazione dei costi esterni si tengano in maggiore considerazione gli aspetti sociali.

4.10. Il Comitato intende poi insistere sul fatto che l'internalizzazione dei costi esterni non deve in alcun caso ripercuotersi sui redditi dei lavoratori; i costi devono essere sostenuti dagli utenti dei diversi modi di trasporto.

4.11. In linea di principio il Comitato è quindi d'accordo sull'idea di fondo della Commissione d'internalizzare tutti i costi esterni (7). Tuttavia, l'effetto ricercato potrà essere conseguito unicamente applicando questo principio in eguale misura a tutti i settori che generano costi esterni.

4.12. La situazione attuale, in cui i costi esterni non sono imputati ai diversi modi di trasporto ed ai loro utenti, conferisce un vantaggio competitivo ai modi di trasporto che generano costi esterni elevati. L'internalizzazione di tali costi permetterebbe di garantire, da parte sua, una concorrenza sana e ciò avrebbe come conseguenza uno spostamento verso modi di trasporto più rispettosi dell'ambiente. Il Comitato ritiene importante comunicare con molto più vigore questo principio poiché esso potrebbe indurre anche modifiche nella struttura dei gestori e degli utenti del settore dei trasporti.

Al pari della Commissione, il Comitato ritiene necessario creare un quadro a livello comunitario.

4.13.1. Secondo il Comitato, questo quadro dovrà stabilire una serie di condizioni generali, che dovranno essere soddisfatte, entro una certa forbice, dai prelievi imposti per la neutralizzazione dei costi esterni. Sarà necessario in particolare considerare i diversi tipi di costi esterni e il livello dei prelievi, che deve essere definito in base al livello di vita ed essere fortemente differenziato geograficamente, a prescindere dai confini nazionali, in relazione al luogo e al tempo.

4.13.2. Le autorità responsabili dell'imposizione del prelievo, ad esempio uno Stato membro o un ente regionale o locale, dovranno poi affinare la tariffa, nei limiti della suddetta forbice, in funzione della loro conoscenza dettagliata della realtà locale. Ciò consentirà di tenere conto delle differenze tra le varie regioni in termini di livello di vita.

L'internalizzazione dei costi esterni nei trasporti marittimi e aerei dovrà tener conto della realtà della concorrenza mondiale cui sono esposti questi modi di trasporto.

4.13.3.1. Per considerazioni di concorrenza, ai cosiddetti trasporti terrestri classici (stradale, ferroviario e per via navigabile), che operano sul continente europeo, deve essere applicata in modo equilibrato una strategia e metodologia identiche, che potranno beninteso dare risultati diversi a seconda delle caratteristiche di ciascuno di tali modi.

4.13.3.2. Un'internalizzazione così concepita è coerente con la politica della co-modalità dei trasporti e con la politica di concorrenza, e ci avvicina al «1992» (!), cioè al completamento del mercato interno senza frontiere nazionali.

5. Osservazioni specifiche

5.1. Con riferimento alla navigazione interna la Commissione menziona a giusto titolo la convenzione di Mannheim come quadro normativo degno di nota. Essa si applica al Reno (anche nel territorio svizzero) e ai suoi affluenti. Essendo anteriore ai Trattati europei, la convenzione, cui ha aderito un paese terzo, prevale su di essi (8), e inoltre vieta l'imposizione di prelievi nel settore della navigazione (ossia della navigazione interna).

5.2. Confrontato da un lato alla profonda crisi mondiale e dall'altro favorevole all'idea dell'internalizzazione dei costi esterni, che comporta soprattutto aspetti ambientali, il Comitato invita a non perdere coraggio.

5.3. Il Comitato chiede invece che, proprio in questo periodo di crisi, si facciano altri passi avanti, sviluppando e rafforzando ulteriormente il quadro dell'internalizzazione dei costi esterni, così come descritto al punto 4.13.1 e ai punti successivi: un compito da svolgere nel quadro di una stretta cooperazione tra le istituzioni europee, gli Stati membri e le imprese.

Bruxelles, 15 luglio 2009. Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) All'articolo 11 della direttiva 2006/38/CE.

(2) Pagina 4 e pagina 24, punto 9 del Riesame intermedio del Libro bianco sui trasporti pubblicato nel 2001 dalla Commissione europea (COM(2006) 314 def.).

(3) Quelli che rientrano nella legislazione europea. Restano quindi esclusi, ad esempio, i veicoli militari.

(4) GU C 224 del 30.8.2009, pag. 39.

(5) GU C 162 del 25.6.2008, pag. 52.

(6) Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni Strategia per l'internalizzazione dei costi esterni (COM(2008) 435 def.).

(7) Il Comitato richiama l'attenzione sulla necessità di escludere da queste disposizioni i mezzi di trasporto storici (veicoli stradali, imbarcazioni, aerei).

(8) Articolo 307 del Trattato CE.