COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI - Tassazione dei carburanti per aeromobili

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI - Tassazione dei carburanti per aeromobili

Antefatti

La struttura della tassazione degli oli minerali nella Comunità è attualmente regolamentata dalla direttiva 92/81/CEE del Consiglio, del 19 ottobre 1992 relativa all'armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali [1]. L'articolo 8, paragrafo 1, lettera b) dispone l'esenzione obbligatoria per il carburante destinato alla navigazione aerea commerciale. L'articolo 8, paragrafo 7 della stessa direttiva stabilisce che il Consiglio esamina le suddette esenzioni "in base ad una relazione della Commissione e tenendo conto dei costi esterni causati da questi mezzi di trasporto e delle implicazioni ecologiche e, deliberando all'unanimità, decide, su proposta della Commissione, se occorra sopprimere o modificare queste esenzioni".

[1] GU L 316 del 31.10.1992, pag. 12.

Questo esame è stato condotto nel 1996 e nella sua relazione [2] la Commissione ha raccomandato di "estendere l'applicazione delle accise sugli oli minerali al cherosene utilizzato per la navigazione aerea non appena la situazione giuridica internazionale consenta alla Comunità di imporre il pagamento di tali accise a tutti i vettori, compresi quelli di paesi terzi". Questa conclusione trova riscontro nel disposto dell'articolo 13, paragrafo 1, lettera c) della proposta di direttiva del Consiglio che ristruttura il quadro comunitario per l'imposizione dei prodotti energetici [3], presentata dalla Commissione, che dovrebbe sostituire la direttiva 92/81/CEE. L'articolo 13, paragrafo 2 del testo proposto accorda la facoltà agli Stati membri di tassare, sulla base di accordi bilaterali, il carburante utilizzato per i voli nazionali ed i voli tra gli Stati membri.

[2] Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo a norma dell'articolo 8, paragrafo 6 della direttiva 92/81/CEE del Consiglio sulla situazione relativa alle esenzioni o riduzioni basate su specifiche considerazioni politiche, di cui all'articolo 8, paragrafo 4 della direttiva 92/81/CEE sull'esenzione obbligatoria concernente gli oli minerali utilizzati come carburanti per la navigazione aerea diversa dall'aviazione privata da diporto e le esenzioni o riduzioni possibili per la navigazione su vie navigabili interne, eccettuata la navigazione privata da diporto, di cui all'articolo 8, paragrafo 1, lettera b) e paragrafo 2, lettera b) della medesima direttiva, COM (96) 549 definitivo, del 14.11.1996.

[3] GU C 139 del 6.5.1997, pag. 14.

Sia la relazione contenente tale esame sia la successiva proposta in materia d'imposizione dei prodotti energetici sono state discusse in seno a diversi gruppi di lavoro del Consiglio. A seguito di tali discussioni, in una risoluzione del 9 giugno 1997 concernente l'imposizione del carburante per aeromobili il Consiglio ha invitato la Commissione a fornire ulteriori informazioni in merito a tutti gli aspetti dell'imposizione del carburante utilizzato per la navigazione aerea.

Adempiendo a tale richiesta, la Commissione ha condotto uno studio globale [4] della materia avvalendosi di consulenti esterni. Il presente documento illustra i risultati di tale studio e le osservazioni della Commissione [5].

[4] Analisi dell'imposizione del carburante per la navigazione aerea, Resource Analysis, Delft 1998.

[5] Si veda anche la Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Trasporti aerei e ambiente Raccogliere la sfida di uno sviluppo sostenibile, COM (1999) 640 definitivo, del 1.12.1999.

Descrizione dello studio

Nello studio si sono esaminate cinque diverse possibili basi d'imposizione, varianti dai soli voli nazionali a tutti i voli effettuati da qualsiasi vettore verso tutte le destinazioni nel mondo. A ciascuna di queste basi d'imposizione sono stati assegnati tre possibili livelli d'imposta: moderato, medio ed elevato, ottenendo 15 possibili varianti d'imposizione. Queste sono quindi state analizzate mediante un sofisticato modello econometrico al fine di pronosticare le probabili ripercussioni dell'imposizione in cinque campi specifici, comprendenti aspetti sia socioeconomici che ecologici.

Inoltre, è stata condotta un'analisi del quadro normativo vigente a livello internazionale, comunitario e nazionale, esaminando le possibilità di elusione, e da ultimo si è valutato il grado di internalizzazione dei costi esterni nel settore dei trasporti aerei rispetto agli altri settori di trasporto.

I risultati sono presentati in forma di analisi quantitativa completa per l'anno 2005, iniziando dall'anno di riferimento 1992 ed ipotizzando l'introduzione dell'imposizione nel 1998. Per lo stesso anno è stata inoltre fornita un'analisi della sensibilità e, in un'ottica più a lungo termine, è stata elaborata un'analisi quantitativa selettiva per l'anno 2015.

Sintesi delle conclusioni

Osservazioni generali

Lo studio conclude che l'impatto sull'ambiente e sui ricavi e gli effetti di altra natura sono determinati da due fattori principali: il livello dell'imposta e l'estensione della base d'applicazione. Si constata inoltre che l'impatto ambientale complessivo dell'imposizione fiscale sarà relativamente modesto a meno che all'imposta non siano assoggettati tutti i voli verso qualsiasi destinazione [6]. Cambiamenti ambientali positivi potrebbero essere ottenuti mediante un significativo rallentamento del tasso di crescita della domanda attualmente previsto. Vincoli giuridici condizionano inoltre taluni scenari. Si riporta in appresso e nelle tabelle allegate una breve sintesi dei risultati.

[6] Inoltre, in tutti gli scenari ipotizzati, gli effetti ambientali positivi dell'imposizione possono essere ridotti da eventuali misure elusive, quali il "tankering" o rifornimento massiccio di carburante esente da imposta o la scelta di vettori o destinazioni diverse da parte dei passeggeri.

Effetti socioeconomici

Lo studio esamina gli effetti dell'imposizione in diversi settori. Tra questi vi sono la domanda di trasporto aereo, sia di passeggeri sia di merci, l'offerta di servizi di trasporto aereo, l'impatto sull'impiego degli aeromobili e la loro efficienza d'esercizio, nonché la coesione regionale. Sono ugualmente valutati gli effetti economici per determinati soggetti (compagnie aeree, produttori aeronautici, consumatori), nonché gli effetti macroeconomici (valore aggiunto lordo, occupazione, gettito dell'imposta sui carburanti), come pure la nuova tendenza a favorire il trasporto terrestre.

Come forse prevedibile, lo studio conclude che, rispetto a un'ipotesi di regime di totale esenzione, l'incidenza sulla domanda delle diverse varianti d'imposizione aumenta in funzione dell'incremento del prelievo e dell'estensione della base d'applicazione. L'incidenza sui ricavi per tonnellata/chilometro [7] per le rotte comunitarie varia da una flessione dello 0,5%, qualora si opti per bassi livelli d'imposizione, fino al 7%, nel caso di livelli d'imposizione elevati. Tuttavia, l'effetto sulla competitività dei vettori comunitari dipende in grande misura dall'applicazione o meno del medesimo trattamento ai concorrenti di paesi terzi. Limitando l'imposizione ai soli vettori aerei della Comunità non solo si incide sulla posizione di detti vettori rispetto alla concorrenza, ma si deteriora il rapporto tra beneficio ecologico ed impatto socioeconomico sul settore comunitario del trasporto aereo.

[7] Sulla base del trasporto, per un chilometro, di una tonnellata di carico pagante (un passeggero = 100 chilogrammi).

Sebbene l'analisi economica indichi una leggera sovracompensazione degli effetti socioeconomici negativi subiti dall'industria comunitaria del trasporto aereo con effetti positivi a favore di altri soggetti economici, qualora si agisse nell'ambito degli attuali vincoli giuridici le implicazioni del trattamento discriminatorio dell'industria nazionale continuerebbero a rappresentare un serio problema.

Gli effetti sui paesi che beneficiano delle misure di coesione sono stati oggetto di un esame specifico, volto ad accertare se l'imposizione a carico dei carburanti vanifichi gli sforzi compiuti nell'ambito della politica di coesione, finanziati con l'apposito fondo. Si è rilevato che non vi sono elementi che inducano a ritenere che le ripercussioni dirette su tali paesi in termini di attività di trasporto aereo siano maggiori rispetto agli altri Stati membri. Un'ulteriore analisi indica tuttavia che, per una determinata variazione percentuale della domanda da parte dei passeggeri, questi Stati potrebbero subire uno svantaggio economico relativamente maggiore, a causa della maggiore dipendenza dal trasporto aereo.

Effetti ambientali

Gli effetti positivi sull'ambiente aumentano parallelamente al livello dell'imposizione, nonostante vi sia una certa evasione. In base allo studio, nel 2005 la riduzione netta delle emissioni di CO2 ammonterebbe a 55 000 tonnellate applicando un'imposta di 10 EUR/1000 litri sulle rotte nazionali, ed a 15 milioni di tonnellate qualora si applicasse un'imposta di 245 EUR/1000 litri a tutti i voli. Il valore più elevato equivale ad una riduzione dell'1,4% delle emissioni di CO2 nell'Unione europea prodotte dai trasporti, ossia ad una riduzione dello 0,34% delle emissioni totali di CO2 prodotte a livello comunitario. I corrispondenti valori per le emissioni di NOx sono, rispettivamente, di 110 tonnellate e 70 000 tonnellate. Analogamente, il valore assoluto più elevato equivale ad una riduzione dello 0,84% e dello 0,47%, rispettivamente, dei suddetti parametri. Se l'imposizione fiscale venisse limitata ai voli intracomunitari effettuati da vettori comunitari, le corrispettive riduzioni ammonterebbero allo 0,26% (CO2) e allo 0,12% (NOx) delle emissioni totali prodotte dai trasporti.

Vincoli giuridici

La convenzione di Chicago del 1944 disciplina il trattamento fiscale del carburante già a bordo di un aereo. Il carburante contenuto nei serbatoi degli aeromobili è soggetto alle disposizioni normative stabilite da numerosi accordi bilaterali per i servizi aerei (ASA), stipulati tra singoli Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi. Questi contengono in genere delle disposizioni che sanciscono l'esenzione dalle accise gravanti sugli oli minerali sia del carburante in transito sia del carburante imbarcato sul territorio delle parti contraenti. Naturalmente, è possibile rinegoziare gli attuali ASA al fine di abolire l'esenzione per il carburante imbarcato sul territorio delle parti contraenti. Tuttavia, tale processo potrebbe rivelarsi lungo e difficoltoso.

Fino a quando, mediante una revisione degli accordi bilaterali sui servizi aerei e delle pertinenti regole della convenzione di Chicago, non sarà ridefinita la situazione fiscale del carburante in transito, potranno verificarsi casi di evasione fiscale. Inoltre, l'attuale regime di esenzione obbligatoria statuito dalla direttiva 92/81/CEE resterà in vigore finché non sarà abrogato dalla disposizione che statuisce l'imposizione facoltativa, contenuta nella proposta relativa all'imposizione dei prodotti energetici.

Elusione dell'imposta

Vi sono diversi modi per evitare gli effetti dell'imposizione. Il principale è il "tankering", consistente nel rifornire l'aeromobile di una quantità di carburante maggiore di quanto sia necessario per raggiungere uno scalo, eliminando la necessità di rifornirvisi. Per voli a breve raggio all'interno dell'Unione europea sarebbe possibile trasportare sufficiente carburante per il viaggio di ritorno, anziché rifornirsi dopo il primo tratto. Per i voli in provenienza dal Nord America, il "tankering" può soddisfare solo il 25% del consumo di carburante per il volo di ritorno. Tuttavia, tale espediente comporterebbe comunque una riduzione del 25% dell'imposta sui carburanti.

Il beneficio, per gli operatori, derivante da tale provvedimento dipende dal livello dell'imposta e dalla disponibilità di carburante esente da imposta lungo la rotta. Inoltre, per trasportare il carburante supplementare si consuma una maggiore quantità di carburante e ciò ridurrebbe l'effetto positivo sull'ambiente derivante dall'introduzione del nuovo regime. Tra le altre misure volte ad eludere l'imposta vi sono la scelta da parte dei passeggeri di vettori non soggetti ad imposta, qualora ve ne siano, e la scelta di altre destinazioni.

Internalizzazione dei costi

I costi esterni sono stati considerati con particolare attenzione ad aspetti quali l'inquinamento atmosferico, compresa la formazione di smog, l'acidificazione, e gli effetti sul cambiamento climatico provocato dalle emissioni di CO2 e NOx. Inoltre, sono stati considerati meccanismi più specifici quali le emissioni di vapore acqueo ad alta quota, le emissioni di SOx e polveri e l'influenza del NOx sulla fascia d'ozono.

Vista la mancanza di taluni dati scientifici certi ai fini della determinazione accurata del livello dei costi esterni, lo studio conclude che, se si considerano tutti gli effetti che la navigazione area comporta per la società in termini di incidenti, inquinamento acustico, atmosferico, costi infrastrutturali - oltre alle numerose ed evidenti disparità esistenti sul piano del trattamento fiscale e dell'internalizzazione dei costi esterni - il trasporto aereo attualmente non tiene conto dei costi esterni. La Commissione ritiene necessarie ulteriori ricerche sul calcolo dei costi esterni del trasporto aereo e sulle implicazioni a lungo termine per l'ambiente al fine di chiarire e incentrare meglio le proprie strategie.

Conclusioni

I risultati del summenzionato studio confermano le conclusioni che la Commissione aveva formulato nella sua relazione del 1996 su questo argomento. Attualmente, non è fattibile o auspicabile, per ragioni "economiche" considerando la Comunità nel suo insieme, l'introduzione dell'imposizione del carburante per aeromobili esclusivamente nei voli intracomunitari operati da vettori comunitari. Questa conclusione resta immutata alla luce degli altri risultati emersi nell'ambito dello studio, che indicano che l'impatto sull'ambiente di una simile azione unilaterale sarebbe molto minore.

D'altro canto, lo studio conferma che l'introduzione di imposte sul cherosene per tutti i voli in partenza dagli aeroporti comunitari produrrebbe un effetto benefico sull'ambiente nettamente superiore. Inoltre, il cospicuo gettito fiscale prodotto da tale misura permetterebbe agli Stati membri di ridurre altre imposte ed oneri, segnatamente quelli a carico della manodopera, conformemente allo spirito dell'articolo 1 della proposta relativa all'imposizione dei prodotti energetici.

Di conseguenza, la Commissione raccomanda:

1. Che il Consiglio proceda con l'adozione della proposta di direttiva del Consiglio presentata dalla Commissione che ristruttura il quadro per l'imposizione dei prodotti energetici, che accorda agli Stati membri la facoltà di tassare il carburante utilizzato per il trasporto aereo nell'ambito dei voli nazionali oppure, sulla base di accordi bilaterali, di quelli intracomunitari.

2. Che, in stretta collaborazione con la Commissione, gli Stati membri intensifichino il loro lavoro nel quadro dell'ICAO per l'introduzione dell'imposizione del carburante per aeromobili e di altri strumenti di effetto simile.

3. Che il Consiglio riesamini la situazione sulla base di una relazione della Commissione sui risultati delle discussioni in corso e delle negoziazioni nel quadro dell'ICAO in previsione della 33° assemblea di detta organizzazione.

ALLEGATO

Tabella sinottica: Sintesi dei principali effetti delle diverse opzioni d'imposizione per il 2005 - 245 euro/1000 litri

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella: effetti economici e ambientali delle diverse strategie nel quadro dello scenario EU2005 (con un livello impositivo di 245 euro per 1 000 litri).

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

1) Sia per lo scenario EU2005 che per le diverse opzioni i risultati d'esercizio sono presentati come percentuale dei ricavi.

2) Per questi indicatori, "EU" e "Altri" si riferiscono al confronto tra la regione geografica UE e altre regioni geografiche. Per tutti gli altri indicatori, "UE" e "Altri" si riferiscono a raggruppamenti di vettori.