N. C 95/12 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 11. 4. 88 
Parere sui problemi transfrontalieri del mercato del lavoro 
(88/C 95/06) 
Il Comitato economico e sociale (CES), agendo in virtù del paragrafo 4 dell'articolo 20 del 
regolamento interno, ha deciso, in data 27 novembre 1986, di elaborare un parere in merito 
ai problemi transfrontalieri del mercato del lavoro. 
La sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata della preparazione dei 
lavori del Comitato in materia, ha adottato in data 11 febbraio 1988 il parere, sulla base 
della relazione Vercellino. 
Nella sessione plenaria (seduta del 25 febbraio 1988), il Comitato economico e sociale ha 
adottato a maggioranza e 2 astensioni il seguente parere. 
PROBLEMI TRANSFRONTALIERI DEL MERCATO 
DEL LAVORO EUROPEO 
1. Motivazione e tema dell'indagine 
1.1. In questo momento significativo della storia del­
le Comunità, che si situa tra l'Atto unico e l'obiettivo 
del grande mercato del 1992, tra le altre attività dispie­
gate dal Comitato economico e sociale per l'ulteriore 
costruzione comunitaria, è parso opportuno emettere 
un parere d'iniziativa sui problemi transfrontalieri del 
mercato del lavoro, accompagnato da una relazione 
integrativa con documentazione, dati ed esperienze. 
Con esso il Comitato ritiene suo dovere richiamare 
l'attenzione del Parlamento, della Commissione e del 
Consiglio su di un insieme di situazioni esistenti nelle 
zone di "onderà, che sono rivelatrici dello scarso grado 
d'integrazione attuale e delle notevoli difficoltà che si 
incontrano già, e che potrebbero accentuarsi e manife­
starsi su ancor più vasta scala se non si operasse nel 
frattempo per porvi rimedio. 
1.2. Lo studio intrapreso si è rivelato assai difficile 
tanto per la complessità, non indifferente, della materia, 
quanto per la mancanza di dati statistici recenti e com­
pleti, per la loro scarsa accessibilità, per le diversità 
esistenti da paese a paese nel modo d'inquadrare e 
recensire il fenomeno, per la mancanza di coordinamen­
to tra gli organismi che .si occupano dei suoi diversi 
aspetti. È apparso evidente sin dall'inizio che tali proble­
mi si ponevano con acutezza — seppure in forme e 
termini diversi — sia nelle zone di frontiera all'interno 
della CEE che in zone al confine con paesi terzi. I dati 
e gli elementi disponibili o raccolti sono stati verificati 
e integrati dagli incontri, visite e accertamenti predispo­
sti ed effettuati in alcune delle zone di frontiera più 
tipiche dal gruppo di studio, dal relatore o dagli esperti. 
Di notevole ausilio sono stati gli accertamenti e i dieci 
seminari effettuati dalla DG V nel 1987 sull'andamento 
del collocamento in quelle zone. 1.3. L'indagine condotta dal Comitato ha ampia­
mente confermato : 
— Che la situazione in questo campo è stata sinora 
fortemente sottovalutata e che sono state prese in 
considerazione solo parzialmente o disattese non 
poche richieste e proposte presentate ripetutamente 
dal CES (*) e dal Parlamento europeo, dalle catego­
rie, organizzazioni e istanze interessate su aspetti 
particolari e importanti della tematica in esame. 
— Che ormai tale problematica non ha solo un caratte­
re periferico e circoscritto o riguarda unicamente i 
lavoratori — dipendenti e indipendenti — e gli 
operatori economici che si spostano da una parte 
all' altra della frontiera, ma interessa e coinvolge 
sempre più le strutture e gli strumenti, le legislazioni 
e la contrattazione collettiva, le istanze pubbliche e 
le forze economiche e sociali ai vari livelli : regionale, 
nazionale, bilaterale, comunitario e extracomuni­
tario. 
1.4. Su questa base il Comitato ha convenuto che la 
situazione che si è determinata richiede scelte più decise 
e impegnate, ha proceduto ad una sistemazione generale 
della tematica in esame ed ha elaborato le seguenti 
conclusioni, valutazioni e proposte, sui principali pro­
blemi, che sottopone all'attenzione della Commissione, 
del Consiglio, degli Stati membri, delle regioni e delle 
categorie socioeconomiche interessate. Esso considera 
che la realizzazione di tali proposte sia particolarmente 
importante per l'incidenza e rilevanza particolari assun­
te dalle zone di frontiera nella CEE, e possa dare un 
contributo determinante al completamento del mercato 
interno entro il 1992. 
2. Incidenza e caratteristiche dei mercati transfronta­
lieri del lavoro 
2.1. Con l'andare degli anni, le condizioni delle zone 
o bacini transfrontalieri del mercato del lavoro europeo 
(*) Come nei pareri sui lavoratori transfrontalieri (gennaio 1979), 
sugli strumenti del mercato del lavoro (gennaio 1982), sui 
lavoratori migranti (1985) e altri sui vari aspetti della politica 
sociale e dell'occupazione. 
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— cioè i problemi, le difficoltà e le contraddizioni che 
vi si esprimono con particolare evidenza e acutezza — 
sono diventate oggetto di una crescente attenzione da 
parte delle forze sociali, delle strutture pubbliche e delle 
popolazioni locali. Ciò non è certo casuale. Ormai gli 
abitanti di queste zone sono 48 milioni e costituiscono 
oltre il 15 % della popolazione comunitaria. Pur presen­
tando caratteristiche locali molto diverse, queste aree 
— considerate ancora da troppi periferiche — esprimo­
no nei singoli paesi, a livello bilaterale, transnazionale 
e comunitario interessi comuni e diversi, le contraddi­
zioni e le esigenze di lavoro e di vita dei lavoratori e 
delle popolazioni locali che non hanno ancora trovato 
una soluzione o sono completamente nuovi, come il 
persistente alto livello di disoccupazione nella CEE e la 
diffusione di forme e condizioni di lavoro e di vita 
nuove o precarie, specie tra gli anziani e le categorie 
più svantaggiate. 
2.2. In varie occasioni il Comitato, il Parlamento 
europeo e la stessa Commissione hanno sottolineato la 
stretta connessione tra i problemi del lavoro e quelli 
sociali nella CEE e il modo come questi vengono affron­
tati nelle zone di frontiera. Qui più che altrove si è 
confrontati e si ha «... a che fare quotidianamente 
(e direttamente) con sistemi legislativi e regolamenti 
differenti ...», con forti ritardi comunitari e nazionali, 
con la necessità di tenere conto, adeguare alle nuove 
esigenze e avvicinare gli strumenti nazionali di colloca­
mento, i sistemi di sicurezza sociale e quelli di formazio­
ne professionale, le legislazioni nazionali e i contratti 
collettivi di lavoro. L'intrecciarsi e il sommarsi nelle 
zone di frontiera di questi problemi ne aumenta l'impat­
to generale e fa assurgere queste aree a « simbolo delle 
difficoltà che incontra la costruzione europea». Esse 
esprimono un'accentuata tipicità e varietà transnazio­
nali, condensano emblematicamente i problemi nevral­
gici e reali da cui dipende l'integrazione europea e il 
raggiungimento dei tre obiettivi che la CEE persegue in 
questo momento nei campi politico-istituzionale, eco­
nomico e sociale: la rapida attuazione dell'Atto unico; 
il completamento del grande mercato interno entro il 
1992; il miglioramento per tutti della qualità della vita 
e delle possibilità e condizioni di lavoro. 
2.3. Pertanto, nel trattare i problemi transfrontalieri 
e transnazionali del mercato del lavoro nella CEE, non 
si può né limitarsi ai problemi dei lavoratori frontalieri, 
né estendere il campo d'indagine a tutti i problemi 
dell'occupazione in Europa. È invece opportuno con­
centrare l'attenzione sui problemi concreti e più acuti 
del mercato del lavoro in questo momento e in queste 
zone, non ancora o mal risolti per vari motivi, tra cui 
l'inesistenza o la scarsa applicazione di norme, accordi 
bilaterali, direttive o interventi comunitari. 2.4. Il Comitato ritiene che la mobilità della manodo­
pera e l'integrazione delle attività produttive, delle 
infrastrutture e dei servizi, che si sono sviluppate nelle 
zone di frontiera, vanno considerate un processo com­
plesso e contraddittorio, ma necessario e salutare, che 
può e deve contribuire a porre e a risolvere in termini 
operativi e più razionali i problemi economici e dell'oc­
cupazione su scala locale e comunitaria. Esso va quindi 
appoggiato e meglio regolamentato per superarne — 
senza pregiudizio per i suoi aspetti positivi — gli incon­
venienti, disuguaglianze e distorsioni per le popolazioni 
locali, i lavoratori e gli operatori economici, dovuti per 
lo più all'insufficienza o assenza di tutele e garanzie 
adeguate. 
3. Nuovi fattori ed esperienze 
Quattro sono le circostanze generali e i fattori significa­
tivi più importanti su cui il Comitato si è basato nel 
compiere la sua analisi e formulare le sue proposte sui 
singoli problemi. 
3.1. Iniziative e forme di cooperazione transfrontaliera 
3.1.1. Il primo fattore di rilievo è che nelle zone di 
frontiera stanno maturando esperienze significative di 
collaborazione bi- e multilaterale su problemi del lavoro 
ed economici, infrastrutturali, culturali ed altri di comu­
ne interesse. Esistono già diversi accordi, esperienze e 
forme di partecipazione e interventi comuni -intercomu­
nali, interregionali e interstatali, bi- e multilaterali — 
con proprie strutture flessibili (comitati o commissioni, 
riunioni e incontri ecc. ...). Essi si riuniscono periodica­
mente sulle questioni più diverse : dal lavoro all'ambien­
te, dall'energia nucleare ai problemi di vicinato e di 
confine, dallo scarico delle acque ai parchi naturali, dai 
frontalieri alla tassazione, dalla sicurezza sociale ai 
problemi specifici delle zone alpine ed altri. 
3.1.2. Apprezzabili e molto interessanti sono le ini­
ziative del Consiglio d'Europa che — oltre ad aver 
creato forme di collaborazione tra zone di frontiera 
— ha elaborato, dopo anni di pazienti trattative, una 
Convenzione-quadro europea — già firmata e/o ratifi­
cata da quasi tutti gli Stati membri della CEE — sulla 
« cooperazione transfrontaliera delle collettività e auto­
rità locali», in cui si prendono in considerazione, oltre 
ai problemi transfrontalieri del lavoro, anche quelli 
amministrativi, giuridici, economici, sociali, culturali, 
ambientali, fiscali ed altri inerenti a detta cooperazione. 
3.1.3. Da parte sua, la CEE ha promosso forme di 
cooperazione come «Euregio Meuse-Rhin», di cui fan-
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no parte rappresentanti degli enti e organizzazioni locali 
delle zone di frontiera di Olanda, Germania e Belgio e 
« Saar-Lor-Lux » (zone di Republica federale di Germa­
nia, Lussemburgo, Francia e Belgio) per discutere, pro­
grammare iniziative e collaborare sui problemi di inte­
resse comune (economici, lavoratori frontalieri, forma­
zione professionale e aggiornamento tecnico, energia, 
ambiente ...). La Commissione ha appoggiato recente­
mente con fonti e aiuti la realizzazione del progetto 
«Polo europeo di sviluppo», che interessa le zone di 
frontiera di Longwy (Francia), Athus (Belgio) e Rodan-
ge (Lussemburgo) e la conclusione di accordi particolari 
sui problemi dello sviluppo, fiscali e doganali. Tuttavia, 
come risulta dalle esperienze fatte e dagli incontri con 
esponenti di Euregio e delle zone di frontiera italo-
svizzere, italo-francesi, tra Spagna e Portogallo ed altre, 
lasciano ancora a desiderare e vanno notevolmente 
potenziati e migliorati il coordinamento e l'adeguamen­
to delle motivazioni e degli impegni comunitari e dei 
singoli Stati alle esigenze effetive, all'importanza delle 
iniziative promosse e degli sforzi compiuti e sollecitati 
dalla Commissione stessa. 
3.1.4. Negli ultimi anni si sono anche sviluppate 
forme di collaborazione tra le organizzazioni sindacali 
delle principali zone di frontiera della CEE — nove 
Consigli sindacali interregionali (CSI) — che svolgono 
un'intensa attività e si occupano non solo dei lavoratori 
transfrontalieri, ma anche dei diversi problemi del mer­
cato del lavoro in nove zone e regioni di frontiera: 
Sarre, Lorena, Lussemburgo (1976); Liegi, Aquisgrana, 
Maastricht (1978); nord dei Paesi Bassi, Weser-Ems 
(1979); sud di Baden, Basilea, Alto Reno (1980); Reno, 
Essel, Ems (1980); Calais, Fiandre occidentali, Hainaut 
(1981); Lombardia, Ticino (1982); Pirenei orientali, 
Mediterraneo occidentale (1983); Galicia, Portogallo 
del Nord (1987). Altri CSI stanno formandosi nelle 
regioni transfrontaliere Piemonte/Rhone/Alpi e fra 
l'Italia e l'Austria. 
3.1.5. Da segnalare anche le numerose ed interessanti 
iniziative prese e le esperienze fatte negli ultimi 10-15 
anni per la difesa e salvaguardia dell'ambiente in zone 
di frontiera a forte concentrazione industriale o partico­
larmente esposte all'inquinamento. Si tratta di iniziative 
e finanziamenti locali e comunitari con la creazione di 
strumenti di coordinamento, infrastrutture e posti di 
lavoro, come nelle regioni di frontiera tra Republica 
federale di Germania, Francia, Belgio, Lussemburgo, 
Italia e Svizzera (vedi Conferenza comunitaria per l'An­
no dell'ambiente). 
3.1.6. Ogni zona di frontiera è molto diversa dalle 
altre per le sue origini, caratteristiche e prospettive. 
Non è quindi possibile raggrupparle e catalogarle sche­
maticamente in alcune categorie tipiche. Esistono però 
alcuni elementi e tendenze comuni che permettono di 
distinguere zone frontaliere più industrializzate o in 
decadenza e ristrutturazione; poli di attrazione della manodopera verso zone più sviluppate da zone che lo 
sono meno o prevalentemente agricole; zone con flussi 
di manodopera verso paesi extracomunitari (Svizzera, 
Austria) o da paesi extracomunitari (Iugoslavia); zone 
che, oltre a frontalieri e stagionali, servono anche da 
ponte e prolungamento di flussi migratori più consisten­
ti o in provenienza da paesi e regioni meno sviluppati, 
meridionali o del terzo mondo; ecc. 
3.2. Mercato del lavoro e completamento del mercato 
interno 
3.2.1. Il secondo fattore è la crescente consapevolez­
za che nella CEE le misure e gli impegni specifici nel 
campo della politica dell'occupazione e degli strumenti 
del mercato del lavoro possono e debbono essere più 
efficaci e moderni. Essi devono rispondere alle esigenze 
di un'autentica e coerente politica di coesione sociale, 
contribuire ad una più incisiva integrazione del mercato 
del lavoro comunitario, affiancare, sorreggere ed assicu­
rare in questa fase la realizzazione del grande mercato 
interno. Infatti, è difficile immaginare nella CEE un 
grande mercato interno, robusto e dinamico senza un 
mercato del lavoro vigoroso e flessibile basato sulle 
leggi di mercato e sulla libertà di iniziativa, ma anche 
modernamente organizzato, informatizzato e orientato 
da politiche e da investimenti occupazionali concertati 
con una moderna gestione, della formazione, del collo­
camento e un equo trattamento della manodopera, linfa 
e fondamento indispensabile di ogni attività produttiva 
e della stessa Europa comunitaria. 
3.2.2. L'obiettivo politico ed economico di un grande 
mercato interno privo di rilevanti distorsioni di concor­
renza non è concepibile né realizzabile, se in seno alla 
Comunità non verrà assicurata per l'essenziale a tutte 
le categorie economiche e di lavoratori, cominciando 
dai più bisognosi e meno tutelati un'effettiva parità di 
trattamento e certezza del diritto nel lavoro e nelle 
attività produttive. Oggi lo stesso lavoro transfrontalie­
re e transnazionale assurge, nel concesso comunitario, 
ad una nuova dimensione e funzione centrale — e non 
secondaria o periferica — di rivelatore e regolatore 
delle disparità e inadempienze più evidenti e fastidiose. 
Esso può anche fungere da promotore e propulsore di 
un riordinamento dei problemi e meccanismi del merca­
to del lavoro onde valersi al massimo delle profonde 
ed incalzanti trasformazioni tecnologiche e produttive, 
e limitarne gli effetti negativi. Ma ciò può avvenire a 
due sole condizioni : 
— Che la diffusione del lavoro parziale sia sottratta 
alla situazione di precarietà e venga meglio tutelata 
così da poter essere considerata come espressione 
dell'esigenza di una profonda redistribuzione del 
lavoro e della sua qualità — quale fattore fonda­
mentale di sviluppo e di progresso — attraverso 
11. 4. 88 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 95/15 
nuove forme di organizzazione del lavoro e delle 
attività formative. 
Che i lavoratori che si spostano nella CEE abbiano 
la certezza di una piena copertura sociale, del rico­
noscimento delle qualifiche e di una pari dignità e 
possibilità di promozione professionale, d'informa­
zione e di partecipazione alla soluzione dei loro 
problemi. 
3.3. Nuovo approccio ai problemi dell'occupazione 
3.3.1. Il terzo fattore è l'affermarsi, seppure ancora 
lento e insufficiente, di un approccio diverso, più con­
creto e complessivo, verso la gestione del mercato del 
lavoro e le iniziative locali e globali per incrementare 
l'occupazione. Molte esperienze hanno infatti dimostra­
to che, pur esistendo su scala locale possibilità di lavoro 
spesso sottovalutate e non utilizzate, non si possono, 
specie con tassi di disoccupazione ancora elevati, defini­
re adeguatamente le esigenze del mercato del lavoro ai 
vari livelli partendo dal vecchio metodo, secondo il 
quale l'offerta e la domanda di manodopera si conside­
rano indipendenti e omogenee, mentre l'equilibrio del 
mercato sarebbe assicurato quasi automaticamente e 
esclusivamente dalle variazioni salariali e dalla mobilità 
della manodopera senza adeguati coordinamenti e 
negoziazione. Si tende ormai ad adottare un metodo 
pluridimensionale, in cui il mercato del lavoro locale è 
considerato come « un sistema locale » articolato e non 
rigido, in seno al quale si verificano interazioni e reazio­
ni concernenti diversi segmenti dell'offerta e della 
domanda di manodopera. Viene messo l'accento sulla 
stretta dipendenza di ogni « sistema locale » sia da altri 
« sistemi locali » e settori più ampi del mercato dell'im­
piego e del mercato interno, che da iniziative, influenze 
e interventi esterni, da flessibili e dinamici coordina­
menti e concertazioni interregionali, nazionali, intersta­
tali e comunitari. A condizione naturalmente di miglio­
rare e incentivare, orientare ed equilibrare tra di loro 
gli investimenti occupazionali pubblici e privati, le ini­
ziative produttive e lo sviluppo dei servizi infrastruttu-
rali e sociali. 
3.4. Strumenti e gestione del collocamento 
3.4.1. Il quarto elemento si riferisce al funzionamen­
to e all'efficienza degli strumenti di controllo e di gestio­
ne del mercato del lavoro per il cui miglioramento la 
Direzione generale V ed altre Direzioni generali della 
Commissione stanno prendendo nuove iniziative. Ciò 
riguarda in particolare l'applicazione del regolamento sulla libera circolazione della manodopera ai livelli 
nazionali e locali, gli accordi bilaterali sulla manodope­
ra frontaliera e migrante con i paesi extracomunitari e 
gli spostamenti di manodopera tra gli Stati membri e i 
paesi in via di sviluppo. Ciò comprende anche l'azione 
per attuare le apposite clausole inserite nella nuova 
Convenzione Lomé III tra paesi degli Stati dell'Africa, 
dei Caraibi e del Pacifico (ACP) e CEE, che prevede 
l'attiva partecipazione dei partner sociali alla definizio­
ne e realizzazione degli accordi per la manodopera e 
dei progetti di sviluppo e cooperazione. 
3.4.2. I dati, e le esperienze fatte finora confermano 
che gli strumenti pubblici preposti al controllo e alla 
gestione del mercato del lavoro nella CEE non funziona­
no come dovrebbero specie in condizióni di emergenza 
e di forti tensioni economiche e sociali. Basti ricordare 
che gli uffici di collocamento e le altre strutture pubbli­
che incidono solo in minima parte sull'adeguamento 
della domanda e dell'offerta di manodopera. Accanto 
ad agenzie private che colmano in una certa misura 
questa lacuna, ve ne sono altre che sono clandestine e 
operano abusivamente, rendendo necessarie forme e 
misure pubbliche più efficaci e tempestive di tutela e di 
controllo, sia ai livelli nazionali che comunitario. Scarsi 
sono stati finora l'informatizzazione e l'utilizzazione 
del sistema Sedoc (*) comunitario, tra zone e paesi limi­
trofi per il coordinamento della domanda e offerta di 
manodopera nella CEE fra i vari paesi e zone. La 
necessaria mobilità settoriale e territoriale della mano­
dopera viene spesso ottenuta all'infuori di questi servizi 
e a spese e discapito non solo dei lavoratori (trattamen­
to, diritti, formazione, ecc.), ma della stessa applica­
zione delle norme comunitarie sulla circolazione della 
manodopera, di uno sviluppo più dinamico ed equili­
brato dell'economia e dell'occupazione. 
4. Analisi dei problemi del lavoro nelle zone di fron­
tiera 
4.1. Differenze nei trattamenti, legislazioni, politiche 
sociali ed infrastrutture 
4.1.1. Per quanto riguarda i problemi del lavoro, le 
zone di frontiera sono un rivelatore particolarmente 
sensibile ed affidabile di come viene attuata la libera 
circolazione della manodopera, dello stato e dell'anda­
mento del mercato comune del lavoro in queste zone e 
nella CEE. 
4.1.2. È sintomatico per queste zone che, anche 
quando si tratta di paesi comunitari con condizioni 
relativamente omogenee per grado di sviluppo e diversi­
ficazione produttiva, i problemi del lavoro e sociali da 
affrontare sono ancora notevoli. 
(*) Sedoc: sistema europeo di diffusione delle offerte e domande 
di lavoro registrate in compensazione internazionale. 
N. C 95/16 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 11. 4. 88 
4.1.3. Caratteristica comune ai vari paesi è che il 
fenomeno dei frontalieri (circa da 250 a 300 mila nella 
CEE) e gli altri spostamenti di manodopera in quelle 
zone continuano ad essere difficilmente quantificabili, 
malgrado la particolare concentrazione del fenomeno, 
e le cifre fornite risultano spesso inesatte e inferiori alla 
realtà. Ciò è dovuto al fatto che sinora gli uffici di 
collocamento sono raramente a conoscenza delle 
domande provenienti dalle zone limitrofe e delle possi­
bilità esistenti nel proprio territorio. Quando essi sono 
in grado di effettuare segnalazioni, esse si rivelano 
non di rado carenti per quanto riguarda le condizioni 
concrete di lavoro, le qualifiche e il trattamento. Le 
assunzioni vengono effettuate per lo più tramite emissa­
ri o intermediari e i lavoratori non sanno spesso per 
chi lavoreranno, specie in alcuni settori come la costru­
zione e il montaggio. I lavori precari, incontrollati e 
scarsamente tutelati, sono addirittura in aumento, men­
tre diminuiscono quelli più stabili e meglio inquadrati. 
Esistono persino strani tipi di contratti, secondo i quali 
i lavoratori residenti in un paese vengono assunti da 
imprese di paesi frontalieri che non hanno sede sul suo 
territorio, ma che vi operano in virtù di appalti o 
accordi di collaborazione con altre società. Essi sfuggo­
no così ad ogni controllo e tutela, l'ispettorato del 
lavoro e la giustizia locali non essendo competenti ed 
abilitati ad intervenire per ragioni territoriali. 
4.1.4. I frontalieri sono praticamente esclusi dalla 
formazione professionale. Non di rado essa è riservata 
ai soli disoccupati sia che venga organizzata nei centri 
di addestramento che all'interno dell'impresa; in caso 
di disoccupazione totale i frontalieri provenienti da 
paesi limitrofi non sono considerati di competenza delle 
istanze del paese in cui lavorano. Quasi sempre le 
qualifiche e i diplomi dei frontalieri contano solo se il 
loro potere contrattuale è in grado di farli valere. Esisto­
no persino leggi nazionali e loro clausole che escludono 
di fatto i frontalieri ed altre categorie di lavoratori 
dal diritto alla formazione professionale a parità di 
condizioni con gli altri lavoratori. Studi recenti hanno 
confermato che in queste zone gran parte dei lavoratori 
non ha una formazione adeguata né qualifiche profes­
sionali elevate e riconosciute. La maggior parte di essi 
sono giovani e donne che svolgono attività temporanee 
o stagionali nell'industria o nei servizi. 
4.1.5. Preoccupante è il fatto che le misure prese 
da alcuni governi per risanare il mercato del lavoro 
escludono i frontalieri in quanto tali. Ciò riguarda tra 
l'altro il prepensionamento-licenziamento, l'interruzio­
ne temporanea del rapporto di lavoro, e altre prestazio­
ni. Una recente risposta della Commissione CEE 
(28 aprile 1987) all'interrogazione scritta n. 2665/86 
conferma il profondo divario e il vuoto giuridico esi­
stente tra le normative nazionali in materia di prepen­
sionamento e l'esercizio del diritto alla libera circolazio­ne. Nel 1980 la Commissione ha presentato al Consiglio 
una proposta di regolamento per consentire al prepen­
sionato di risiedere in uno Stato membro diverso dallo 
Stato competente. Purtroppo il Consiglio non ha ancora 
adottato tale proposta, essendo mancata sinora l'unani­
mità richiesta dall'art. 51 del Trattato (GU n. 226 del 
24. 8. 1987). Altri importanti provvedimenti non sono 
applicabili ai frontalieri a causa delle condizioni di 
residenza. È il caso del minimo di pensione alle persone 
anziane previsto dalla legislazione di uno degli Stati 
membri. Esso viene corrisposto, se all'età pensionabile 
non è maturato il diritto alla pensione o se la pensione 
calcolata è inferiore al minimo. 
4.1.6. In linea generale si può affermare che quanto 
è stato proposto o fatto sinora è di gran lunga insuffi­
ciente per quanto riguarda i problemi specifici e generali 
direttamente connessi al trattamento dei frontalieri, 
stagionali e altri lavoratori dipendenti e indipendenti 
che operano nelle zone di frontiera. 
4.1.7. Anche la soluzione dei problemi di sicurezza 
sociale nelle zone di frontiera dipende ancora troppo 
spesso dall'interpretazione restrittiva dei regolamenti 
comunitari, dalle differenze tra i sistemi nazionali, dal­
l'insufficiente coordinamento delle legislazioni e dalla 
scarsa collaborazione tra i servizi dei vari paesi. 
4.1.7.1. Mentre il frontaliero paga le ritenute di sicu­
rezza sociale nel paese in cui lavora, per le prestazioni 
potrebbe a volte anche scegliere tra il paese d'impiego 
e quello di residenza. Ciò crea molteplici posizioni 
diverse per il lavoratore e ancor più per le persone a 
carico, a cui la copertura sociale sarà più o meno 
estesa a seconda del paese in cui si lavora. Si possono 
suddividere i paesi della CEE in due gruppi principali : 
i paesi con ritenute di sicurezza sociale assai elevate e 
con alta copertura sociale, e quelli con ritenute inferiori 
e un basso livello di prestazioni sociali. Per cui il fronta­
liero che lavora in un paese del primo gruppo, ma 
risiede in un paese del secondo gruppo, è nettamente 
svantaggiato rispetto agli altri lavoratori. Le condizioni 
e i criteri per aver diritto a certe prestazioni sono i più 
diversi: periodo di attesa o no; numero di giorni di 
lavoro richiesti; inabilità al lavoro o invalidità; durata 
e ammontare delle prestazioni nei diversi paesi; età 
pensionabile, ecc. 
4.1.7.2. Di fronte a queste situazioni, gli Stati mem­
bri si limitano troppo spesso ad emanare periodicamen­
te provvedimenti provvisori per rimediare ad inconve­
nienti e carenze applicativi. Ciò si fa in particolare per 
le indennità di disoccupazione e di prepensionamento 
ai lavoratori del proprio paese che lavorano in uno 
Stato vicino, ma spesso senza predisporre nulla per 
il frontaliero del paese vicino che lavora sul proprio 
territorio. Vi sono Stati membri che fanno un uso 
11. 4. 88 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 95/17 
unilaterale e non corretto delle disposizioni del regola­
mento (CEE) n. 1408/71 sull'applicazione dei regimi di 
sicurezza sociale ai lavoratori comunitari, e precisamen­
te dell'art. 8 che contempla in certi casi di adottare e 
applicare normative diverse. Ad esempio, il titolo III 
del Regolamento, che riguarda le prestazioni di malattia 
e maternità nel quadro delle prestazioni sociali degli 
Stati membri, non è ancora stato completato con chiare 
definizioni dello stato di malattia e di maternità, comuni 
e obbligatorie per tutti gli Stati membri. Esistono così 
definizioni e nozioni diverse nei vari paesi per quanto 
riguarda le prestazioni previste dall'assicurazione relati­
va all'incapacità e all'invalidità lavorativa, nonché all'e­
sercizio di attività retribuita. 
4.1.7.3. I frontalieri e gli feltri lavoratori sono molto 
preoccupati per il fatto che, malgrado l'esistenza di 
regolamenti comunitari, si riesca in alcuni paesi ad 
eludere o limitare a loro danno le prestazioni erogate 
dall'assicurazione malattia. Tanto più che essi versano 
contributi che dovrebbero dare diritto ad una copertura 
completa, e non parziale o saltuaria. Spesso le istanze 
nazionali adottano in tale materia decisioni unilaterali, 
se non arbitrarie, includendole persino in accordi bilate­
rali. Le lacune, le contraddizioni e i paradossi di tali 
disposizioni giungono al punto che, da un lato, un 
paese esclude dalle prestazioni membri della famiglia (la 
moglie) e, dall'altro, non accoglie le richieste per le 
prestazioni assicurative di competenza dell'altro paese, 
sebbene gli interessati abbiano versato per intero in 
tale paese i loro contributi assicurativi agli organismi 
preposti. In questi casi le famiglie dei frontalieri e di altri 
lavoratori sono praticamente costrette ad assumersi 
direttamente il rischio e l'onere della mancata conces­
sione delle prestazioni assicurative nei casi di invalidità 
o in altre circostanze. Si tratta di un abuso palese che 
non può essere giustificato da nessuna motivazione 
valida, specie quando l'interessato è in regola con i 
contributi, e tanto meno dall'intento di compiere non 
si sa bene quali risparmi. 
4.2. Aspetti giuridici : lacune, controversie e incertezza 
del diritto 
4.2.1. Il frontaliero è sottomesso simultaneamente 
a due legislazioni nazionali, che spesso s'intrecciano 
ignorando le ripercussioni che ognuna avrà sull'altra, 
o che comunque sono sempre suscettibili di evolvere in 
modo divergente. Il fine della legge essendo quello di 
evitare l'insicurezza giuridica, ci troviamo dunque in 
una situazione completamente anomala. In materia di 
sicurezza sociale, i principi enunciati dai regolamenti 
comunitari permettono, se correttamente applicati, di 
superare queste divergenze. Ma quando si tratta di 
diritto del lavoro, la normativa comunitaria è raramente 
di aiuto. 4.2.2. Salvo qualche importante direttiva adottata 
dalle varie legislazioni nazionali (quelle sull'eguaglianza 
tra uomo e donna in materia di lavoro e retribuzione, 
sulle garanzie in caso di fusione e cessione convenziona­
le d'impresa, sul lavoro temporaneo ed altre), le norme 
comunitarie lasciano troppa discrezionalità a quelle 
nazionali. Le condizioni di lavoro e di salario, essendo 
diverse da settore a settore d'attività anche all'interno 
di uno stesso Stato, la differenza tra le norme legislative 
e le clausole dei contratti di lavoro è grande tra un 
paese e l'altro della Comunità (durata del periodo di 
prova, possibilità di ricondurre contratti a termine, 
controllo della liceità dei licenziamenti, durata del 
periodo di preavviso ...). Questa discordanza giuridica 
crea situazioni intricate e difficili per i lavoratori, male 
informati e non sufficientemente protetti in patria e sul 
luogo di lavoro. Essa ha in molti casi conseguenze e 
ripercussioni negative e drammatiche sul piano sociale 
e umano, familiare e finanziario. Essa genera distorsioni 
di concorrenza, favorisce operazioni speculative, il 
ricorso ad intermediari e società di comodo, a discapito 
non solo della sicurezza giuridica, ma di un sano merca­
to del lavoro nelle zone frontaliere e, dunque, delle 
stesse finalità economiche e sociali del mercato comune. 
4.2.3. Non meno complessi sono i problemi giuridici 
nelle zone di frontiera. Il lavoratore che si stima leso 
nei suoi diritti può far ricorso solo al tribunale del 
lavoro competente. Il che significa spesso dover intenta­
re un'azione giudiziaria in un paese in cui non si risiede 
o non si lavora più. Onere assai arduo per un cittadino 
sprovveduto, tanto più che gli organismi che potrebbero 
aiutarlo (servizi sociali, sindacati) sono anch'essi orga­
nizzati territorialmente. Per di più, i termini per intro­
durre ricorsi giudiziari in materia sociale sono assai 
brevi e diversi da un paese all'altro (sovente di un mese). 
L'azione riscia dunque di essere prescritta prima che 
egli riesca ad organizzarsi. In materia di contratti, non è 
raro, nelle zone di frontiera multiple, che un lavoratore 
presti la sua opera in un altro paese per conto di un 
datore di lavoro di un paese terzo. Se vi è un litigio, 
questo lavoratore dovrà introdurre l'azione giudiziaria 
al tribunale del lavoro del luogo di prestazione del 
lavoro. Una volta ottenuta la sentenza, egli dovrà intro­
durre una seconda azione, per rendere esecutoria questa 
sentenza, presso il tribunale del paese di residenza del 
datore di lavoro. 
4.2.4. Va infine rilevato che l'articolo 17 del regola­
mento (CEE) n. 1612/68 sulla circolazione dei lavoratori 
(GU n. L 257 del 19. 10. 1968), che prevede uno scambio 
regolare d'informazioni tra regioni limitrofe di Stati 
diversi per le offerte e domande di manodopera, non 
di rado non viene applicato per mancanza d'impegno e 
di buona volontà. È un problema particolarmente senti­
to nelle zone di frontiera. 
N. C 95/18 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 11.4.88 
5. Principali raccomandazioni e proposte 
5.1. Garanzia dei diritti del cittadino-lavoratore 
5.1.1. Il Comitato ritiene che dovrebbero fare testo 
e legge per tutti non solo il Trattato, i regolamenti e le 
direttive CEE, ma anche le sentenze della Corte di 
Giustizia che, come dice giustamente una pubblicazione 
comunitaria, ha dato del termine lavoratore «... un'in­
terpretazione molto ampia ... che comprende ... non 
soltanto i lavoratori subordinati in senso molto stretto, 
ma anche tutti coloro che sono ad essi assimilati. Essa 
non si limita ai soli lavoratori migranti e ai soli sposta­
menti relativi all'esercizio di un'attività lavorativa ... 
Una volta ammesso, lo straniero non può subire, per 
quanto riguarda le condizioni d'impiego e di lavoro, un 
trattamento diverso da quello riservato ai cittadini» 
(Corte di giustizia della Comunità europea). 
5.1.2. A tale proposito il Comitato ricorda che la 
nozione di lavoratore ha, secondo il Trattato di Roma 
(articoli da 48 a 51) e le sentenze della Corte di Giustizia, 
una valenza comunitaria generale che si estende ad ogni 
lavoratore quale che sia la natura — di diritto pubblico 
o privato — del rapporto giuridico che egli ha con 
l'impresa, che si tratti di lavoratori permanenti, stagio­
nali, frontalieri o a tempo parziale, purché dette persone 
esercitino attività «reali ed effettivi», ad esclusione di 
«attività tanto ridotte da potersi ritenere puramente 
marginali ed accessorie». Ossia nel paese in cui il lavo­
ratore frontaliero presta lavoro, egli deve usufruire — 
come ogni altro lavoratore e a parità di condizioni — 
di ogni prestazione e vantaggio sociale o fiscale. Tale 
diritto sociale è stato interpretato nel modo più ampio 
dalla Corte di Giustizia e copre vantaggi derivanti o 
meno dal rapporto di lavoro, finanziari, in natura o 
altri. 
5.1.3. L'attento esame della situazione e della casisti­
ca dei lavoratori frontalieri indica che i motivi di insod­
disfazione e i problemi insoluti o mal risolti sono ancora 
troppo numerosi, e che hanno tutti una stessa matrice : 
il mancato o carente adempimento della normativa e 
giurisprudenza comunitarie, e la disparità dei criteri 
vigenti nelle diverse legislazioni nazionali. Ne conseguo­
no sperequazioni e inadempienze che colpiscono in 
particolare i lavoratori frontalieri (condizionando certe 
prestazioni alla nazionalità o ad un determinato periodo 
di residenza), ma anche altre categorie di lavoratori. A 
ciò si aggiunge che essi svolgono non di rado lavori 
precari, pesanti, malsani o pericolosi che li espongono 
più di altri ad infortuni e malattie professionali. Sono 
quindi necessari maggiori sforzi e misure di controllo e sorveglianza in materia di sicurezza, igiene e salute sul 
luogo di lavoro. 
5.1.4. Le possibili soluzioni ai suddetti problemi e 
disuguaglianze, distorsioni o inadempienze nei bacini 
transfrontalieri del mercato del lavoro europeo — che 
acquistano una valenza concreta e impegnativa più 
generale per l'intera Comunità — richiedono o nuove 
disposizioni applicative e accordi bilaterali tra Stati 
membri o con paesi terzi, o la correzione delle attuali 
norme, o la definizione di nuove norme e strumenti, 
non solo per i problemi del lavoro, ma anche per 
numerosi altri settori di attività, servizi e infrastrutture. 
5.2. Ruolo e responsabilità delle istanze CEE, nazionali 
e locali 
5.2.1. Quindi, indipendentemente dai loro contenuti 
specifici e articolazioni, le proposte e soluzioni, che sono 
delineate per sommi capi in questo capitolo, dovrebbero 
uniformarsi con il necessario rigore ad alcuni principi 
o criteri di base comuni qui delineati per assicurare la 
loro stesura definitiva e rapida attuazione : 
— Responsabilità di ogni Stato membro, 
non solo verso i propri cittadini che lavorano in 
queste zone, ma anche verso tutti coloro che lavora­
no nell'ambito del paese. Si può e si deve ottenere 
che le legislazioni e i contratti collettivi di lavoro 
nazionali siano applicabili o adeguabili a tutti i 
lavoratori interessati, e che essi possano godere degli 
stessi benefici e garanzie senza distorsioni involutive 
e dannose per le persone, l'assetto, e i diritti sociali 
fondamentali. 
— Corresponsabilità degli stati confi­
nanti per le zone di frontiera. Nella 
CEE le frontiere debbono veramente cessare di esse­
re barriere separatorie, per diventare sempre più 
luoghi e centri di incontro, informazione e cono­
scenza, per promuovere e sviluppare forme e modelli 
avanzati di solidarietà operante e proficua collabo­
razione. Non si tratta di puntare su ideali astratti, 
ma sulla diffusa comprensione e ferma convinzione 
che quanto avviene e avverrà, in positivo o in negati­
vo, in queste zone per quanto riguarda i problemi 
del lavoro e altre questioni, è una specie di test, 
concentrato o immagine ridotta di quanto avviene 
o può avvenire nei vari paesi e in tutta la Comunità. 
— Corresponsabilità degli Stati mem­
bri per i problemi delle zone di 
frontiera CEE-paesi terzi. La frontiera 
svizzera e quelle con altri paesi terzi, vanno conside­
rate come frontiere comunitarie, e non di volta in 
volta tedesca, francese o italiana. I paesi della CEE 
11. 4. 88 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 95/19 
devono concertare e decidere insieme quanto pro­
pongono, negoziano o offrono ai paesi vicini. 
— Tempestivo intervento e migliore 
coordinamento tra le istanze comu­
nitarie (Parlamento, Consiglio, Commissione e 
sue direzioni generali, Comitato economico e socia­
le, ecc.). Ciò riguarda essenzialmente gli interventi 
e le iniziative per far rispettare e applicare da parte 
degli Stati membri, degli enti e delle persone le 
misure, le norme e i diritti comunitari, troppo spesso 
elusi o deformati sia localmente, che a livello nazio­
nale e multilaterale. 
Le proposte che seguono, anche quando non lo dicono 
espressamente, sottendono ed invocano l'applicazione 
dei suddetti criteri. 
5.3. Coordinamento comunitario e collaborazione 
transfrontaliera 
5.3.1. È necessaria una collaborazione transfronta­
liera molto più intensa, puntuale e dinamica tra le 
strutture pubbliche e private delle zone interessate con 
l'attiva partecipazione delle istanze nazionali e dei vari 
partner sociali. Ciò vale anche per i paesi extracomuni­
tari con i quali esistono frontiere comuni e flussi di 
manodopera. 
5.3.2. Sul piano più generale la CEE e gli Stati mem­
bri sono interessati a prendere misure per appoggiare e 
applicare al più presto con iniziative proprie — comuni­
tarie, interzonali e bilaterali — la Convenzione quadro 
sulla cooperazione transfrontaliera del Consiglio d'Eu­
ropa. Sia per le iniziative comunitarie che per quelle 
con paesi terzi non si tratta tanto di creare nuove forme 
di collaborazione o doppioni di quelle già esistenti, ma 
di migliorarne il coordinamento, di aiutarle e contribui­
re a realizzare i loro progetti e iniziative, ad esercitare 
la loro autonomia organizzativa e finanziaria per conse­
guire risultati concreti a breve e medio termine. A 
questo fine va potenziata la reciproca e rapida trasmis­
sione delle informazioni utili, semplificando e snellendo 
al massimo le pratiche e procedure con incontri e scambi 
di informazioni ed esperienze tra funzionari ed operato­
ri economici e sociali, sull'applicazione e il perfeziona­
mento degli accordi. 
5.3.3. Il Comitato ritiene inoltre che sul piano degli 
interventi concreti e del loro coordinamento sia oppor­
tuno operare contemporaneamente in due direzioni tra 
di loro complementari : da un lato, delegare competenze 
e responsabilità operative meglio definite alle regioni, 
zone e località di frontiera per facilitare la loro opera 
nel risolvere giornalmente le controversie e i problemi 
applicativi; e, dall'altro, avvicinare e coordinare meglio 
a livello CEE le condizioni e norme comunitarie e nazionali, nonché i necessari accordi applicativi bi- e/o 
multilaterali, creando così una più ampia base normati­
va transnazionale di collaborazione trasfrontaliera sia 
nella CEE che con i paesi confinanti extracomunitari. 
5.4. Iniziative e programmi per l'occupazione 
5.4.1. Nell'attuale contraddittoria situazione di rela­
tiva ripresa ma di elevata disoccupazione (specie tra i 
giovani e le donne), non si può più tollerare che venga 
considerata quasi fatale e inevitabile la scarsità o assen­
za, in particolare nelle zone di frontiera di iniziative e 
politiche occupazionali. 
5.4.2. È auspicabile tenere al più presto una Confe­
renza tripartita comunitaria per discutere e concordare 
le soluzioni e gli interventi economici e sociali necessari 
nelle zone di frontiera e concordare un piano d'azione 
comunitario con iniziative per incrementare l'occupa­
zione, meglio organizzare, coordinare e gestire il merca­
to del lavoro transfrontaliero. Tale Conferenza potreb­
be essere preceduta da incontri preparatori nelle varie 
zone. Sarà bene affrontare in tale occasione anche il 
fenomeno della «nuova povertà» e dell'emarginazione 
sociale, nazionale e culturale, generate dall'accresciuta 
disoccupazione, dalla mancanza di prospettive per i 
giovani ed altre categorie o gruppi, problema non certa­
mente risolvibile con i metodi tradizionali. 
5.4.3. In altri termini, servono appositi programmi 
zonali e regionali ben caratterizzati e finalizzati, 
oltreché coordinati tra di loro e ai livelli nazionale e 
comunitario, con la necessaria autonomia decisionale e 
dinamicità operativa, evitando eccessivi protezionismi 
e tutele calati dall'alto. Solo con incentivi adeguati e 
senza remore burocratiche, questi programmi possono 
contribuire a sostanziare ed accelerare il completamento 
del grande mercato comunitario. Essi dovrebbero essere 
appoggiati, coordinati e controllati direttamente a livel­
lo comunitario, valendosi, nel modo più dinamico, effi­
cace e razionale possibile, dei fondi per l'occupazione. 
5.4.4. Vanno intanto avviate iniziative occupazionali 
locali e nazionali in particolare per le zone più bisognose 
come le vecchie zone industriali, quelle meno sviluppate 
o ai confini con paesi extracomunitari, le zone in cui 
l'ambiente e le popolazioni richiedono un più intenso 
sviluppo delle infrastrutture e dei servizi cominciando 
dai trasporti, ecc. A tal fine potrebbero essere creati dei 
«fondi per l'occupazione» da coordinare e finanziare 
con risorse sia della CEE e degli Stati interessati, che 
degli enti regionali, comunali ed altri. In pari tempo 
N. C 95/20 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 11. 4. 88 
sarebbe utile mettere a punto dei programmi di sviluppo 
più generali per queste zone per assicurare un migliora­
mento a lungo termine delle infrastrutture economiche, 
sociali, culturali ed altre. 
5.5. Difesa dell'ambiente e posti di lavoro 
5.5.1. Gli interventi di prevenzione e di risanamento 
ambientale vanno potenziati nelle zone di frontiera. È 
una delle attività che possono contribuire ad aumentare 
i posti di lavoro, a condizione però che vengano adotta­
te iniziative che tengano conto dei rischi specifici rap­
presentati, in quelle zone, dal trasporto di materiali 
pericolosi o inquinanti, dall'intensità dei traffici, dalla 
dislocazione dei rifiuti tossici o nocivi, e da altri fattori. 
5.5.2 Tra le iniziative con possibili effetti positivi 
sull'occupazione nelle zone di frontiera, si potrebbero 
prevedere in questo campo contributi per investimenti 
pubblici transfrontalieri sulla base di progetti mirati 
allo stoccaggio e al trattamento definitivo dei rifiuti; 
alla bonifica e/o rimozione di discariche contenenti 
depositi pregressi di residui pericolosi e al loro eventuale 
riciclaggio; alla difesa e/o creazione di « aree protette, 
parchi naturali, ivi compresa la ricostituzione delle aree 
boscate o forestate compromesse dall'inquinamento 
atmosferico; al recupero ed alla valorizzazione delle 
ricchezze paesaggistiche e storico-culturali, delle possi­
bilità scientifiche e turistiche. 
5.6. Lavoratori frontalieri e cooperazione tra i servizi 
di collocamento 
5.6.1. È certamente grave che non si possa ancora 
disporre di statistiche aggiornate e complete sui fronta­
lieri e che in uno stesso paese i dati forniti dalle varie 
amministrazioni siano diversi e persino contradditori. 
Ma è ancora più grave che, malgrado i precedenti pareri 
del CES (1979) e del Parlamento europeo, in seguito a 
disfunzioni e inadempienze, insufficienza o mancanza 
di accordi concreti, i lavoratori frontalieri non riescano 
ancora ad usufruire interamente dei diritti che loro 
spettano in quanto lavoratori e cittadini europei. Ciò 
avviene sebbene la CEE consideri « frontaliere » il pre­
statore d'opera che « lavora in uno Stato membro, ma 
risiede in un altro nel quale torna una volta al giorno 
o almeno una volta alla settimana». Nonostante essa 
riconosca che egli possa godere degli stessi vantaggi e 
norme dei lavoratori dello Stato membro in cui lavora 
e del regolamento CEE sulla libera circolazione dei 
lavoratori. E malgrado che, in quanto cittadino euro­
peo, egli non possa essere sottoposto a nessuna discrimi­
nazione nazionale od altra nel trattamento e a formalità 
particolari per l'accesso all'occupazione. 5.6.2. Occorrerà pertanto o modificare le formula­
zioni della normativa comunitaria là dove sono poco 
chiare o carenti, o integrarle con nuove disposizioni 
comunitarie e/o nazionali. Ad esempio, dal regolamento 
(CEE) n. 1251/70 sul «diritto di rimanere», predisposto 
dalla Commissione e basato sull'art. 48 del Trattato, 
dipendono molti degli inconvenienti e inadempienze 
riscontrati. Ciò rende più facili eventuali modifiche e 
puntualizzazioni per non far dipendere dalla residenza 
il riconoscimento e l'esercizio di diritti proclamati dal 
Trattato. Tali ritocchi formali — a tutela degli interessi 
e diritti dei frontalieri, di altre categorie di lavoratori 
dipendenti e indipendenti delle zone di frontiera — 
potrebbero essere introdotti sia nel succitato regolamen­
to (ad esempio per gli artt. 1, 2,3 e 6) che nella Direttiva 
68/360/CEE. Tanto più che le relative modifiche rien­
trano nella natura stessa del completamento del grande 
mercato interno, in cui la razionalità economica della 
libera circolazione dei beni e dei capitali non può che 
essere accompagnata da una pari razionalità giuridica 
e socio-politica per i cittadini. 
5.6.3. Date l'importanza e l'ampiezza dei problemi 
del lavoro nelle zone di frontiera, è indispensabile otte­
nere a livello europeo che i ministeri competenti forni­
scano annualmente statistiche complete e attendibili sui 
frontalieri, gli stagionali e le altre categorie di lavoratori 
dipendenti, indipendenti e precari almeno per le princi­
pali zone di frontiera. Esse dovrebbero indicare non 
solo la consistenza numerica, ma anche la localizzazione 
e la ripartizione per settore di attività, per età e per 
grado di qualificazione degli interessati. Solo così si 
potranno seguire le tendenze evolutive, contribuire ad 
una migliore integrazione dei mercati del lavoro tran­
sfrontalieri e valorizzarne al massimo gli elementi posi­
tivi. A tal fine la collaborazione tra gli uffici di colloca­
mento dei vari paesi va perfezionata e generalizzata. 
Vanno valorizzati, incoraggiati e ampliati i progetti 
locali e le nuove iniziative della Commissione per infor­
matizzare, razionalizzare e accelerare la trasmissione 
dei dati sull'offerta e domanda di manodopera per 
rimediare ai ritardi e alle carenze esistenti in questo 
campo. Le esperienze e i risultati ottenuti dovrebbero 
essere oggetto di valutazioni comuni a livello europeo 
per un arricchimento reciproco e per meglio definire e 
coordinare le misure da prendere. 
5.6.4. Tale collaborazione va estesa ai servizi di ispe­
zione del lavoro. Ciò implica una tempestiva puntualiz­
zazione dei compiti e delle competenze ai vari livelli, 
che va oltre la semplice collaborazione tra i servizi 
delle zone interessate e richiede coraggiose decisioni e 
l'assunzione di responsabilità anche ai livelli nazionali, 
11. 4. 88 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 95/21 
multilaterali e comunitario, compresa la conclusione di 
accordi bilaterali tanto nell'assenza di norme comunita­
rie, che con paesi extracomunitari e nei casi di gravi 
disfunzioni o inadempienze. 
5.6.5. Quanto agli uffici di collocamento dei paesi 
limitrofi, il loro funzionamento e l'informazione 
andrebbero perfezionati e ammodernati al più presto 
in collaborazione con gli altri servizi interessati, per 
poter intervenire tempestivamente ed essere in grado di 
elaborare e fornire ai frontalieri ed altri lavoratori, una 
documentazione chiara e completa sui loro diritti e 
doveri, sulle condizioni di lavoro, la sicurezza sociale e 
il fisco, sugli organismi competenti per risolvere i vari 
problemi. Tale documentazione dovrebbe anche com­
prendere indicazioni facilmente comprensibili e leggibili 
nelle lingue degli interessati sulle modalità e termini di 
procedura. 
5.6.6. Per quanto riguarda la Spagna e il Portogallo, 
il Trattato di adesione prevede che la piena libertà di 
circolazione della manodopera venga portata a compi­
mento solo dopo il 1992. Si ritiene tuttavia che, con gli 
sforzi delle varie parti e la buona volontà delle istanze 
nazionali, regionali e transfrontaliere, un più flessibile 
funzionamento del mercato del lavoro possa essere 
attuato sin d'ora, come è già avvenuto senza eccessivi 
formalismi, nel contesto dei preparativi per i giochi 
olimpici di Barcellona, tra le regioni confinanti o inte­
ressate della Spagna e della Francia e in altri casi. In 
questo spirito, sia per la formazione professionale che 
per la sicurezza sociale, il collocamento e gli altri proble­
mi del mercato del lavoro e del regolamento CEE sulla 
manodopera, le istanze competenti e le forze sociali 
dovranno compiere sforzi e raggiungere accordi appli­
cativi, cominciando dalle zone di frontiera, per facilitare 
la piena realizzazione degli obiettivi previsti per questi 
paesi nel periodo di transizione, per ridurre gli inconve­
nienti e per normalizzare al più presto la gestione del 
collocamento, delle migrazioni e del mercato del lavoro. 
Si tratta di assicurare che : 
— non venga intaccata la parità di trattamento e di 
diritti nel periodo di transizione con sperequazioni, 
ingiustizie e costi differenziati, a cui nessuno è real­
mente interessato, per lo stesso tipo di lavoro, 
non si facciano passi indietro rispetto ai trattamenti 
e diritti sociali già acquisiti dai lavoratori e frontalie­
ri spagnoli e portoghesi, e praticati da tempo da 
autorità, strutture, aziende ed enti nazionali e locali, 
o garantiti da precedenti accordi bilaterali o interna­
zionali; li — vengano invece salvaguardati ed estesi, nelle forme 
più opportune da concordare, i trattamenti e diritti 
i già acquisiti, come è tra l'altro il caso dei corsi 
di formazione professionale cofinanziati dal Fondo 
sociale europeo in molti paesi, che sono stati estesi 
molti anni fa anche a immigrati extracomunitari 
e extraeuropei proprio per non creare disparità e 
distorsioni sul mercato del lavoro. 
5.7. Formazione professionale e accesso alle nuove 
tecnologie 
i 5.7.1. Lo stesso tipo di raccomandazione vale anche 
per la formazione, che deve essere ripensata in un'ottica 
i transfrontaliere e transnazionale, ma la cui efficienza 
i dipende da garanzie effettive, decisioni ed impegni 
responsabili per il riconoscimento non solo dell'equipol­
lenza dei titoli e qualifiche ma anche e in primo luogo 
della qualificazione effettiva del lavoro svolto per il 
passaggio da un sistema d'insegnamento ad un altro, 
per una migliore e comune utilizzazione del personale 
» docente dei diversi paesi. 
5.7.2. La situazione e l'andamento dell'occupazione 
e del mercato del lavoro nelle zone di frontiera dipende 
molto dall'informazione e dall'accesso alle nuove tecno­
logie, dalla creazione di posti di lavoro che rispondano 
alle trasformazioni in corso. Tale evoluzione interessa 
in primo luogo i lavoratori, i giovani e disoccupati. 
Sarebbe quindi opportuno studiare le forme per miglio­
rare l'informazione e l'accesso dei lavoratori e delle 
piccole e medie imprese (PMI) alle innovazioni tecnolo­
giche senza trascurare le attività tradizionali per lo più 
artigianali. Ad esempio, si potrebbero creare nelle zone 
di frontiera dei centri di consulenza e metterli a disposi­
zione dei lavoratori per consigliarli sui problemi tecno­
logici e avviare la loro preparazione e qualificazione 
alle attività lavorative. Essi potrebbero anche essere 
incaricati di analizzare le tendenze evolutive e le possibi­
lità applicative delle nuove tecnologie, valutarne le 
implicazioni e conseguenze sociali, individuare i possibi­
li margini di manovra sul mercato del lavoro, definire 
soluzioni alternative, programmare iniziative e promuo­
vere i necessari interventi. 
5.7.3. Uno dei problemi più sentiti è quello di pro­
muovere ed incentivare progetti pilota per la formazio­
ne professionale dei giovani, di sbloccare finalmente il 
riconoscimento delle qualifiche e dei diplomi di cui si 
discute in modo inconcludente da anni. 
5.8. Lavoro temporaneo e intermediazione abusiva 
5.8.1. Accanto alle misure positive da prendere per 
allargare l'area del collocamento pubblico, ammoder­
nandone e rendendone più dinamici e flessibili gli stru-
N. C 95/22 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 11.4.88 
menti, occorre anche mettere ordine in tutta la materia 
del collocamento privato. Soprattutto combattere quel­
lo abusivo e clandestino con misure più severe contro 
gli intermediari di questa forma di sfruttamento; disci­
plinare, rivalutare e tutelare le forme di lavoro tempora­
neo e parziale di tutti i lavoratori, in particolare dei 
giovani, delle donne, degli stagionali e degli immigrati. 
Poiché su questo tema si discute da moltissimo tempo 
nella CEE e non si sono ancora trovate soluzioni ade­
guate, è forse utile organizzare al più presto, uno o 
più incontri con la partecipazione delle forze sociali 
interessate (lavoratori e imprenditori) e delle strutture 
pubbliche e private di collocamento. 
5.8.2. Inoltre, si deve finalmente varare il progetto 
di direttiva della Commissione sul lavoro temporaneo 
(aprile 1982), bloccato sinora dal Consiglio dei ministri, 
malgrado l'approvazione e i ripetuti interventi del 
Comitato economico e sociale e del Parlamento euro­
peo. La direttiva prevede tra l'altro chiare disposizioni 
sul coordinamento dello scambio di informazioni e degli 
interventi in merito al « lavoro temporaneo » in generale 
e al « lavoro interinale transfrontaliero » : scambio di 
tutte le informazioni tra gli Stati membri e i loro uffici 
di collocamento sull'offerta di lavoratori temporanei da 
parte delle agenzie private di collocamento; creazione di 
servizi di contatto per assicurare una costante informa­
zione reciproca sulle disposizioni legislative, regolamen­
tari e amministrative in vigore, sugli abusi e denunce 
in tribunale per il mercato del lavoro transfrontaliero. 
5.8.3. Il Comitato insiste nuovamente affinché il 
Consiglio dei ministri approvi questa direttiva e quella 
bloccata da molto più tempo per la repressione dell'in­
tollerabile traffico e sfruttamento clandestino di mano­
dopera nella Comunità, aggiornandole alle nuove esi­
genze e all'accentuarsi degli abusi in questo campo. 
Esso chiede alla Commissione di prendere le misure 
necessarie, tenendo conto che tali interventi rientrano 
nell'impegno contenuto nell'Atto Unico per la « coesio­
ne economica e sociale», nelle competenze comunitarie 
e nazionali per applicare il regolamento sulla libera 
circolazione della manodopera e gli articoli sulla mano­
dopera della nuova Convenzione Lomé III tra i paesi 
CEE ed i paesi dell'ACP, per tutelare gli interessi e i 
diritti dei lavoratori, completare il mercato interno e 
dare impulso al progresso economico. 
5.9. Sicurezza sociale e vertenze del lavoro 
5.9.1. La situazione particolare dei frontalieri induce 
il Comitato a riproporre l'avvicinamento e l'armonizza­
zione delle legislazioni sociali (lavoro e sicurezza socia­
le) dei vari paesi, che interessano anche gli stagionali, gli immigrati e gli altri lavoratori e cittadini della CEE. 
Progressi che segnassero una svolta in questo campo 
accrescerebbero la sicurezza giuridica di tutti, evitereb­
bero palesi ingiustizie e inutili litigi. Pur non facendosi 
illusioni — date le differenze strutturali esistenti — 
sulla rapida soluzione di questo problema, il Comitato 
insiste per ridefinire in maniera univoca i concetti e 
criteri fondamentali di sicurezza sociale (*), e intensifica­
re gli sforzi per avvicinare al più presto le diverse 
legislazioni nazionali in preparazione della futura con­
vergenza. 
5.9.2. Nell'immediato i paesi membri potrebbero 
impegnarsi in due direzioni fondamentali : 
a) concludere accordi bilaterali e multilaterali concreti 
per assicurare, come ne hanno l'obbligo, l'applica­
zione del regolamento sulla libera circolazione dei 
lavoratori e delle altre norme CEE con l'eventuale 
creazione di un organismo paritetico comunitario 
di sorveglianza, 
b) impegnare gli organismi preposti e competenti, 
attraverso una concertazione e un'assistenza tran­
sfrontaliere efficaci e tempestive, ad optare — di 
fronte all'esistenza di diverse norme e alternative — 
per la soluzione più favorevole al frontaliero o altro 
lavoratore interessato. 
Per quanto riguarda i paesi extracomunitari, va prevista 
negli accordi bilaterali la copertura completa dei diffe­
renti rischi. 
5.9.3. Infine, vanno prese le misure necessarie per 
porre fine allo scandalo degli incredibili ritardi nella 
trasmissione delle pratiche da paese a paese, special­
mente in materia di pensioni e di assegni familiari. Ciò 
può essere ottenuto ammodernando e semplificando al 
massimo le procedure di domanda e di disbrigo, abolen­
do gli inutili uffici intermedi e ricorrendo a metodi di 
pagamento più idonei e rapidi. 
5.9.4. Non è pensabile che in materia sociale gli 
Stati membri possano valersi solo degli accordi della 
Convenzione dell'Aia, con l'onerosità e la lentezza che 
essi implicano. Sarebbe pertanto opportuno cominciare 
a studiare e preparare al più presto una proposta di 
strumento comunitario per le sentenze emesse dai tribu­
nali del lavoro nei vari paesi. 
5.10. Fisco e cambio 
5.10.1. I frontalieri sono ancora sottoposti nei vari 
paesi a trattamenti diversi anche per quanto riguarda 
l'imposizione fiscale. Si va dal caso olandese, ove nulla 
(*) Vedi, ad esempio, il parere CES su «Gli aspetti generali 
dell'organizzazione e della problematica della sicurezza socia­
le nei vari Stati membri (GU n. C 343 del 24. 12. 1984). 
11. 4. 88 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 95/23 
è ritenuto, al caso lussemburghese, ove la totalità del­
l'imposta è trattenuta sul luogo, sino al caso francese 
con ritenute rimborsabili, ai frontalieri italiani in Svizze­
ra, per i quali è stato ottenuto un ristorno alle istanze 
pubbliche delle zone di origine. La fiscalità è essenzial­
mente regolata da leggi nazionali e da eventuali conven­
zioni bilaterali, senza validi interventi nazionali e comu­
nitari per impedire le possibili ingiustizie. In realtà, il 
frontaliero e altri lavoratori sono sottoposti nelle zone 
di frontiera, non solo a regimi d'imposizione differenti, 
ma anche a una doppia imposizione. Meno chiara è 
la natura dell'imposizione fiscale da applicare. Certe 
indennità, pagate dal paese in cui il frontaliero lavora 
o dal datore di lavoro, possono venire considerate nel 
paese di provenienza come salario, come indennità com­
plementare di disoccupazione o assimilate ad una pen­
sione, e quindi subire tassi d'imposizione completamen­
te diversi. 
5.10.2. Mentre continuano gli sforzi per adattare i 
sistemi fiscali dei paesi membri alle realtà emergenti 
del Mercato Unico, vanno messe in atto misure per 
proteggere i frontalieri, gli stagionali e gli altri lavorato­
ri interessati. In prospettiva, la soluzione più razionale 
e generalmente raccomandata per riuscire a tutelare i 
loro interessi appare l'imposizione fiscale nel paese di 
residenza. Si potrebbe anche prevedere, in casi partico­
lari di trattenute fiscali alla fonte, un regime di mutuo 
ristorno delle imposizioni sulla base di trattative e 
accordi bilaterali. 
5.10.3. Occorre impedire che misure parafiscali crei­
no distorsioni: ad esempio, recuperando a danno dei 
frontalieri o altri lavoratori quanto lo Stato ospite 
ha concesso in materia fiscale. Potrebbero coesistere 
soluzioni comunitarie e accordi applicativi con paesi 
comunitari o extracomunitari, ma dovrebbero ispirarsi 
agli stessi criteri e diritti fondamentali. 
5.10.4. Malgrado l'instaurazione del sistema mone­
tario europeo (SME), le variazioni dei tassi di cambio 
sono ancora fonti di gravi inconvenienti per i frontalieri, 
stagionali e altri lavoratori tanto per gli attivi che per i 
beneficiari di prestazioni assicurative. C'è chi considera 
affidabile un sistema di compensazione per la perdita 
del potere d'acquisto degli attivi, mentre altri lo ritengo­
no superfluo. 
5.10.5. Per quanto riguarda le prestazioni sociali 
essenziali (soprattutto pensioni di vecchiaia e d'invali­
dità), una delle soluzioni avanzate è di valutarle in ECU 
per metterle al riparo dalle fluttuazioni. 
5.10.6. Analoga soluzione viene preconizzata per il 
rischio che corrono i depositi e le rimesse dei frontalieri. 
Tale misura, più sentita e urgente per i frontalieri, 
verrebbe anche incontro alle esigenze degli immigrati e 
di altre categorie di lavoratori e potrebbe contribuire ad una maggiore stabilità economica e sociale dell'area 
comunitaria. Sul piano più generale e in attesa di un 
sistema più affidabile di compensazione per la perdita 
di capacità d'acquisto, si potrebbe promuovere in una 
prima fase nuovi tipi di coperture sociali nei contratti 
di lavoro e nei sistemi previdenziali e pensionistici che 
tengano conto della posizione particolare dei frontalieri, 
degli immigrati e delle altre categorie di lavoratori 
dipendenti e indipendenti, affinché le relative prestazio­
ni non risentano delle fluttuazioni monetarie. Si potreb­
bero inoltre negoziare con le autorità nazionali condi­
zioni di cambio particolari per i lavoratori dipendenti 
e indipendenti delle zone di frontiera nei casi di trasferi­
mento dei redditi nei rispettivi paesi. Gli Stati membri 
dovrebbero anche intervenire affinché i frontalieri 
potessero disporre liberamente e rapidamente dei loro 
depositi e rimesse, sopprimendo i limiti ed i bloccaggi 
attuali. 
5.11. Infrastrutture, servizi e trasporti 
5.11.1. Le infrastrutture e i servizi dovrebbero essere 
potenziati, messi a disposizione di tutti i cittadini euro­
pei e costantemente adeguati alle loro esigenze. Ciò è 
tanto più vero per i frontalieri e gli altri cittadini che 
vivono e lavorano in due o più paesi. A questo fine 
s'impongono misure più efficaci per quanto riguarda le 
seguenti materie: facilità di accesso ai servizi medici e 
ospedalieri, possibilità di iscrivere i figli nelle scuole di 
due paesi senza oneri supplementari, adattamento dei 
servizi di protezione civile (prevenzione e soccorso) alla 
realtà transfrontaliera, equiparazione ai residenti per 
l'accesso alle abitazioni sociali nei casi di rientro setti­
manale in famiglia, eliminazione delle difficoltà ammi­
nistrative e finanziarie connesse alla doppia residenza, 
ecc.. 
5.11.2. È necessario potenziare e meglio organizzare 
i trasporti nelle zone di frontiera, dove il traffico inter­
nazionale e i controlli intasano e ritardano notevolmen­
te il traffico locale, e viceversa, razionalizzando e incre­
mentando la viabilità tra l'altro con norme di circolazio­
ne uniformi, misure di ammodernamento, accelerazione 
e diversificazione dei mezzi di trasporto e di comunica­
zione più idonei. Occorre assicurare che le linee, gli 
orari e la natura dei titoli di trasporto tengano conto 
delle esigenze particolari dei frontalieri e delle altre 
categorie di lavoratori e operatori locali. Lo stesso 
vale per l'organizzazione e l'adeguamento del traffico 
stradale nelle zone di frontiera. 
5.11.3. Ciò implica tra l'altro la semplificazione dei 
controlli doganali, l'eventuale creazione di accessi riser­
vati, l'adattamento degli orari dei posti di frontiera, la 
rimozione delle difficoltà connesse alla validità variabile 
dei passaporti e di altri documenti. 
N. C 95/24 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 11.4.88 
5.11.4. Particolarmente sentiti sono nelle zone di 
frontiera gli inconvenienti dovuti alle diverse modalità 
riguardanti le patenti di guida, i sistemi d'importazione 
e l'immatricolazione delle autovetture. Basta menziona­
re qui la principale anomalia : il lavoratore che si sposta 
ogni giorno da un paese all'altro per motivi di lavoro 
non è, allo stato attuale delle cose e della normativa, 
nemmeno equiparato ad un semplice visitatore o turista 
che si sposta occasionalmente. Per risolvere questi pro­
blemi si potrebbero ritoccare le Direttive 80/1263/CEE e 
83/182/CEE nelle formulazioni che ostacolano il libero 
esercizio del lavoro (articoli 48 et 49 del Trattato). 
Tanto più che modificandole si tratta unicamente di 
far rispettare, dandole valore di norma comunitaria 
tassativa, una dichiarazione sull'articolo 1 della Diretti­
va 80/1263/CEE, messa a verbale dal Consiglio, in cui 
quest'ultimo e la Commissione affermano testualmen­
te: «... il caso del titolare di una patente nazionale di 
guida rilasciata dallo Stato membro di residenza, che, 
per ragioni di lavoro, guida in un altro Stato membro 
un veicolo immatricolato in questo Stato, va assimilato 
al caso di visitatore ». Naturalmente la soluzione miglio­
re sarebbe quella di puntualizzare e precisare in modo 
inequivocabile e prioritario la relativa normativa e i 
diritti dei cittadini e lavoratori in questo campo, assimi­
lando semmai ad essi il caso di visitatore, e non vice­
versa. 
6. Alcune condizioni generali 
6.1. Nel concludere questo parere d'iniziativa il 
Comitato insiste affinché la Commissione, il Consiglio 
e gli Stati membri esaminino attentamente le osservazio­
ni e proposte che contiene e prendano al più presto le 
misure e iniziative che s'impongono sui problemi del 
lavoro nelle zone di frontiera con il triplice obiettivo : 
Fatto a Bruxelles, il 25 febbraio 1988. — di superare gli inconvenienti, ineguaglianze e distor­
sioni esistenti in queste zone, 
— di valorizzare e valersi al massimo dei loro contribu­
ti ed esperienze positivi nella costruzione dell'Euro­
pa comunitaria, 
— di far svolgere interamente a queste zone il ruolo 
propulsore e particolare che loro spetta nel comple­
tare il grande mercato interno e nell'assicurare la 
libera circolazione, a parità di condizioni e di diritti, 
delle merci, dei capitali, del lavoro e dei cittadini. 
6.2. A tal fine il Comitato richiama nuovamente 
l'attenzione della Commissione, del Consiglio e del 
Parlamento su tre condizioni o imperativi generali da 
cui dipende in gran parte, nel contesto comunitario e 
nei rapporti con i paesi extracomunitari confinanti, la 
soluzione dei problemi concreti del lavoro — normativi, 
sociali ed altri — delle zone di frontiera : 
— intensificazione degli sforzi per concertare le politi­
che economiche e sociali su scala comunitaria sulla 
base di obiettivi, urgenze ed interessi comuni al fine 
di garantire il completamento del mercato interno, 
— analogo sforzo nel campo dei servizi assegnando 
una parte del reddito comunitario a piani di investi­
mento nazionali per la creazione di reti integrate e 
possibilmente unificate nei settori più importanti e 
determinanti come l'energia, i trasporti, le telecomu­
nicazioni e la ricerca, 
— forte e coraggioso rilancio sociale della CEE, 
costruendo rapidamente lo spazio sociale europeo 
preconizzato da tempo, come ha riaffermato il Con­
siglio sociale nella sua dichiarazione del 26 maggio 
1987, nonché attraverso la realizzazione di accordi 
nei principali settori produttivi. 
// Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Alfons MARGOT