Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Direttiva 92/117/CEE riguardante le misure di protezione delle zoonosi specifiche e la lotta contro agenti zoonotici specifici negli animali e nei prodotti di origine animale allo scopo di evitare focolai di infezioni e intossicazioni alimentari"

(1999/C 169/08)

Il Consiglio, in data 22 aprile 1999, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 43 e 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Nielsen, in data 8 aprile 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 aprile 1999, nel corso della 363a sessione plenaria, con 93 voti favorevoli e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Direttiva 92/117/CEE del Consiglio obbliga gli Stati membri ad applicare misure per garantire la protezione contro le zoonosi e gli agenti zoonotici negli animali e nei prodotti di origine animale, allo scopo di prevenire i focolai d'infezione e d'intossicazione alimentari. La direttiva prevede un sistema di rilevazione epidemiologica delle zoonosi nonché sistemi di sorveglianza e di lotta ai fini dell'eradicazione di alcuni sierotipi invasivi di salmonella nei gruppi di pollame da riproduzione. La direttiva prevede infine l'elaborazione di programmi di controllo di agenti zoonotici diversi dalle salmonelle. La Commissione è tenuta a sorvegliare l'evolversi della situazione in questo settore e a definire, altresì, orientamenti relativi alle misure di lotta contro le zoonosi.

1.2. Nonostante l'adozione all'unanimità da parte del Consiglio, ci si è ben presto resi conto che non tutti gli Stati membri erano in grado di attuare le disposizioni della direttiva. L'obbligo di macellare o di distruggere, ecc. gli allevamenti di pollame contaminati dalle salmonelle (S. enteriditis e S. typhimurium) presentava particolari difficoltà. Attualmente, la direttiva è pienamente attuata solo in quattro Stati membri, tra i quali la Svezia e la Finlandia, due paesi che nel 1995, in seguito alla loro adesione all'Unione europea, hanno avuto il diritto di esigere, a tempo indeterminato, garanzie per quanto concerne gli scambi. Malgrado nel 1997 la Direttiva 97/22/CEE abbia prolungato ulteriormente le scadenze, numerosi paesi non hanno ancora comunicato i loro programmi nazionali per la realizzazione degli obiettivi fissati dalla direttiva, né per l'attuazione delle apposite misure.

1.3. La Commissione intende adesso modificare sostanzialmente la politica finora portata avanti e gli obiettivi della futura strategia. Questa nuova impostazione prevede in particolare la flessibilità nella realizzazione degli obiettivi nei vari Stati membri, misure per prevenire la diffusione di agenti zoonotici mediante gli scambi, misure per evitare qualsiasi contenzioso commerciale con i paesi terzi, la conformità al principio "dal produttore al consumatore" e, per quanto concerne questo ultimo aspetto, la definizione di un "codice di buona pratica nel settore agricolo".

1.4. All'inizio, era previsto che la Commissione presentasse, entro il 1° gennaio 1996, una relazione accompagnata da proposte di revisione della direttiva alla luce delle esperienze effettuate. Il termine è stato prolungato nel 1997 ma è stato ora nuovamente superato di un anno e mezzo. La Commissione si rammarica di non essere sempre in grado di presentare nuove proposte a causa del carattere complicatodel dossier e ritiene che si debba procedere ad esami più approfonditi. In questo contesto propone che il termine venga rinviato in modo da poter presentare una relazione con le relative proposte entro il 31 marzo 2000. Gli Stati membri dovranno in seguito attuare la direttiva entro e non oltre il 31 maggio 2001. Per i paesi terzi il termine per l'attuazione delle misure, in caso di adesione all'Unione europea, è fissato a un anno dopo la loro entrata in vigore.

1.5. La Commissione ha previsto contributi finanziari aggiuntivi per l'eradicazione e per il controllo delle malattie zoonotiche negli animali, nonché a favore di altri programmi per la prevenzione delle zoonosi. Per il 1999 il contributo è di 36 milioni di euro. Saranno inoltre creati laboratori comunitari di riferimento per le salmonelle e per l'epidemiologia delle salmonelle, incaricati di orientare i laboratori nazionali sui metodi analitici, i test comparativi, i corsi di formazione e i seminari.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Durante il dibattito sulla precedente proroga del termine, nel febbraio 1996, il Comitato economico e sociale ha riconosciuto che la Direttiva 92/117/CEE conteneva delle lacune e che alcuni Stati membri non l'avevano recepita in modo sufficiente, il che comportava una distorsione della concorrenza tra gli allevatori dei vari paesi(1). Il Comitato faceva osservare inoltre che i consumatori manifestavano una crescente attenzione per il problema della salmonella e sottolineava la necessità di sforzi notevoli per ottemperare all'obbligo previsto dal Trattato di contribuire al raggiungimento di un grado elevato di protezione sanitaria. A tale proposito il Comitato metteva in risalto l'esigenza di sviluppare ed accelerare l'applicazione delle misure di controllo sulle salmonelle in tutti i paesi dell'Unione europea. Tenendo conto degli scarsi progressi da allora realizzati, queste osservazioni hanno ora la stessa rilevanza di tre anni fa.

2.2. Oltre alle disposizioni di cui all'articolo 129A del Trattato, è stato più volte sottolineato nel corso degli ultimi anni, dopo la crisi dell'ESB, che l'Unione europea deve garantire un grado elevato di protezione dei consumatori e di sicurezza dei prodotti alimentari. Le zoonosi rappresentano uno dei problemi più importanti in questo senso. Un bilancio affidabile e comparabile del numero di casi di questa malattia e di decessi nell'Unione europea dovuti a zoonosi non esiste. Solo una minima parte dei casi di malattia viene registrata. Le zoonosi determinano notevoli spese sanitarie, perdite di produttività, sofferenze personali per le persone colpite e morti premature. Ufficiosamente si calcola che il numero di casi di malattia registrati nell'Unione europea e causati dalle salmonelle sia superiore ai 200 000 l'anno. Si stima che il numero reale dei casi di malattia sia però 10-15 volte più alto e le spese dirette sono valutate ad una cifra che varia tra i 2 e i 10 miliardi di euro l'anno.

2.3. Nella maggior parte degli Stati membri le uova e le carni di pollame sono le cause principali di questa malattia negli esseri umani, per la presenza di salmonelle. La S. enteriditis costituiva dunque anche nel 1998 un problema grave nella maggior parte degli Stati membri. La causa può essere probabilmente individuata nella produzione di uova per consumo e se gli orientamenti iniziali fossero stati seguiti il fenomeno avrebbe potuto essere evitato.

2.4. Nonostante la realizzazione di una serie di programmi privati, il Comitato non accetta che numerosi Stati membri non abbiano potuto dare maggiore attuazione alla direttiva dal 1992 e che la Commissione non abbia avviato molto prima procedure di natura giuridica per garantire l'attuazione delle disposizioni o presentato adeguate proposte di modifica. Questo caso illustra la pratica inaccettabile esistente nell'Unione europea in materia di fissazione delle scadenze, scadenze che non vengono prese sul serio né dalle istituzioni né dagli Stati membri. In futuro occorrerà fissare scadenze il più realistiche possibile, ma che siano rispettate.

2.5. Il Comitato invita la Commissione ad elaborare quanto prima proposte adeguate per correggere le attuali lacune e ritiene che le scadenze dovrebbero essere notevolmente più brevi di quelle proposte. Il nuovo rinvio delle scadenze potrebbe determinare negli Stati membri un atteggiamento passivo fino al 2001, ed un conseguente deterioramento della situazione.

2.6. Numerosi tipi di zoonosi, ad esempio le salmonelle, devono essere eliminati dagli allevamenti di pollame, di suini e di bovini attraverso misure concernenti l'acquisto del bestiame, l'acquisto di alimenti per animali, la disinfestazione delle stalle, ecc. e con una migliore gestione. Inoltre, durante la macellazione occorre impedire che, ad esempio, le salmonelle presenti negli animali contaminati si diffondano dalla faringe e dalle interiora fino alla carne. Infine, sono necessarie misure agli stadi successivi della commercializzazione ed è molto importante assicurare l'igiene nelle cucine.

2.7. Nella situazione attuale un'azione specifica potrebbe essere portata avanti al livello della macellazione, il che avrebbe come conseguenza un miglioramento sensibile delle condizioni igieniche. Per questo motivo il Comitato propone alla Commissione di agire quanto prima, in modo che gli Stati membri che non hanno ancora applicato la direttiva sulle zoonosi siano tenuti a presentare quanto prima un programma che specifichi come intendono condurre un'azione specifica per la macellazione. Dopo questo primo passo si potrebbe, considerando la natura più complessa del problema, prevedere e più tardi intraprendere un'azione relativa alla produzione primaria. Il Comitato teme tuttavia che l'elaborazione di una nuova strategia in materia, e soprattutto dei "codici di buone pratiche nel settore agricolo", richieda tempi eccessivamente lunghi.

2.8. Per il Comitato è d'importanza decisiva che la Commissione pubblichi quanto prima le statistiche a disposizione in questo campo, in modo da dare alla pubblica opinione la possibilità di seguire gli sviluppi e di osservare la situazionenegli Stati membri. Questa visione globale della situazione sarà contemporaneamente di stimolo alle forze del mercato, alle imprese e ai consumatori, che influiscono su tutte le fasi del processo "dal produttore al consumatore".

2.9. L'obiettivo perseguito dall'Unione europea è di realizzare l'armonizzazione delle disposizioni veterinarie ad un livello elevato. Non c'è proporzione tra l'azione dell'Unione europea nel campo delle zoonosi e gli sforzi intrapresi per combattere altre malattie animali contagiose, specie per quanto concerne il funzionamento del mercato interno.

2.10. Occorre agire con rapidità per risolvere il problema derivante dall'esistenza di due necessità: da un lato il libero commercio nel mercato interno, dall'altro il consolidamento della situazione nelle regioni dell'Unione europea nelle quali i dati relativi alle zoonosi sono più soddisfacenti; in tal modo si eviterà che queste zone conoscano un deterioramento causato dall'importazione di prodotti contaminati da agenti zoonotici. Gli stati che, ad esempio, hanno ridotto al minimo la presenza di salmonelle nei prodotti animali vorranno ovviamente imporre degli obblighi di garanzia in materia di prodotti importati sia da altri Stati membri, sia da paesi terzi e sarà difficile che questi obblighi possano essere ignorati. Se il conflitto non sarà risolto si rischia di trovarsi di fronte alla necessità d'introdurre garanzie sugli scambi e, di conseguenza, alla regionalizzazione del mercato interno.

2.11. Per i paesi terzi l'articolo 14 della direttiva sulle zoonosi prevede l'obbligo di presentare un programma che specifichi quali sono le garanzie previste in materia di zoonosi e di agenti zoonotici. Questa è una delle condizioni per essere iscritti e mantenuti nell'elenco comunitario dei paesi terzi a partire dai quali sono autorizzate le importazioni verso l'Unione europea. Nessun paese terzo ha ancora presentato, tuttavia, un programma in virtù del quale si dovrebbero bloccare formalmente tutte le importazioni provenienti dai paesi terzi. Per gli stati dell'Unione europea nei quali la situazione è migliorata o sta migliorando queste importazioni comportano il rischio di diffusione di agenti zoonotici, d'insicurezza nei consumatori e di distorsioni ingiustificate della concorrenza. Inoltre, i paesi terzi potrebbero esigere garanzie da parte dell'Unione europea per le importazioni provenienti dai suoi Stati membri.

2.12. La proposta che mira a rinviare il termine come minimo fino al 2002 mette inoltre notevolmente a dura prova la credibilità dell'Unione europea nei confronti dei paesi terzi. I paesi candidati, obbligati a riprendere "l'acquis" comunitario, avranno sicuramente anch'essi poco rispetto per le regole dell'Unione europea in questo settore d'importanza vitale, cosa che crea inevitabilmente un precedente ostacolando al tempo stesso gli sviluppi futuri.

2.13. La presenza di zoonosi negli allevamenti comporta l'aumento del consumo di antibiotici. Numerosi organi internazionali sono giunti alla conclusione che occorre limitare il più possibile l'uso di antibiotici per prevenire la comparsa di ceppi resistenti(2). Ecco perché combattendo le zoonosi nella produzione animale si contribuirà anche ad eliminare la comparsa di batteri resistenti a diversi antibiotici noti, e questo è importante sia per la produzione animale sia per la cura delle malattie degli esseri umani.

3. Osservazioni particolari

3.1. Il Comitato ritiene che occorra procedere quanto prima ad una valutazione scientifica delle misure adottate dagli Stati membri per prevenire e curare le zoonosi, e ciò nel contesto della Decisione n. 2119 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 settembre 1998 che istituisce una rete di sorveglianza epidemiologica e di controllo delle malattie trasmissibili nella Comunità(3).

3.2. Nel parere del febbraio 1996 il Comitato ha invitato la Commissione e le altre parti interessate ad organizzare una conferenza pubblica sul problema delle zoonosi. Il Comitato intende ora rinnovare l'appello ad organizzare una tale conferenza per sensibilizzare maggiormente l'opinione pubblica dell'Unione europea sulle misure da adottare in materia. Questo potrebbe avvenire, ad esempio, in collegamento con i seminari regolarmente organizzati presso l'Istituto federale di protezione della salute dei consumatori e di medicina veterinaria (BGVV) con sede a Berlino.

3.3. Il Comitato, in quanto formato da rappresentanti dei diversi gruppi d'interesse, è particolarmente impegnato nella lotta e nella protezione contro le zoonosi. Per tale motivo chiede di partecipare alle riflessioni future in tempo utile per poter proporre adeguati miglioramenti in materia di lotta alle zoonosi, in modo che si possa raggiungere un elevato livello di protezione sanitaria senza distorcere né il commercio interno né la concorrenza tra i produttori.

3.4. Il Comitato invita inoltre la Commissione a far sì che venga data priorità agli aspetti relativi alla sicurezza dell'alimentazione animale nell'ambito dei futuri negoziati dell'OMC. Una strategia di controllo chiaramente definita in materia di zoonosi, applicabile nell'Unione europea, costituisce a tale proposito una delle condizioni necessarie alla posizione negoziale dell'Unione europea sul piano internazionale.

4. Conclusioni

4.1. Tenendo conto dell'importanza sanitaria ed economica delle zoonosi, il Comitato si rammarica che la Commissione e gli Stati membri non abbiano cercato di realizzare prima gliobiettivi della direttiva del 1992 e dubita anche dell'opportunità di un ulteriore rinvio. Viste le iniziative in corso negli Stati membri per prevenire una nuova diffusione delle zoonosi, occorre che la Commissione esamini la situazione il più rapidamente possibile e presenti quanto prima proposte adeguate per farvi fronte. Altrimenti il funzionamento del mercato interno potrebbe incontrare gravi difficoltà. È inoltre opportuno pubblicare le statistiche esistenti e organizzare al più preso una conferenza scientifica. Infine, la definizione di una politica chiara dell'Unione europea in questo settore è d'interesse fondamentale per le relazioni con il resto del mondo.

Bruxelles, 28 aprile 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) GU C 97 del 1.4.1996, pag. 29.

(2) Cfr. il parere del Comitato economico e sociale del settembre 1998 sul tema "La resistenza agli antibiotici: una minaccia per la salute pubblica" (GU C 407 del 28.12.1998, pag. 7) e le conclusioni della Conferenza dell'Unione europea sulla minaccia microbica, svoltasi a Copenaghen nel settembre 1998.

(3) GU L 268 del 3.10.1998.