COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Le finanze pubbliche nell'UEM - 2004 {SEC(2004) 761}

Situazioni di bilancio sempre più diverse con un'evoluzione complessiva preoccupante

I disavanzi effettivi hanno continuato ad aumentare nel 2003 in tutta l'UE, risultato del prolungato rallentamento della crescita e del funzionamento degli stabilizzatori automatici. Nell'area dell'euro il disavanzo è passato dal 2,3% del PIL nel 2002 al 2,7% del PIL nel 2003. Se si considerano tutti i 25 paesi che sono membri dell'UE dal 1° maggio 2004, il disavanzo è passato dal 2,1% al 2,7% del PIL. L'andamento corretto per il ciclo ha cominciato ad essere più favorevole con il disavanzo che è passato dal 2,4% del PIL nel 2002 al 2,1% nel 2003. Ciò è l'effetto tuttavia di ingenti misure una tantum in svariati paesi.

Con otto paesi in attivo e undici con disavanzi superiori al 3% nel 2003, l'allargamento dell'UE a 25 membri fa accrescere la varietà delle situazioni di bilancio degli Stati membri. I disavanzi più considerevoli sono quelli di Germania e Francia, per le dimensioni sia dei paesi stessi che dei loro disavanzi, ed essi pesano gravemente sui risultati dell'insieme dell'area dell'euro. La situazione in Italia, in cui il disavanzo è rimasto al di sotto del 3% solo grazie a ingenti misure una tantum, è anch'essa motivo di preoccupazione a causa dell'elevato rapporto tra debito pubblico e PIL. Al di fuori dell'area dell'euro i saldi effettivi sono peggiorati in alcuni paesi tra cui in particolare il Regno Unito e la Polonia. In contrasto con tali tendenze la Spagna, il Belgio, l'Irlanda, la Finlandia e il Lussemburgo (nell'area dell'euro) e la Svezia, la Danimarca e l'Estonia nell'UE-25 hanno registrato avanzi che si sono mantenuti durante il rallentamento dimostrando così la solidità delle loro situazioni di bilancio. Sotto l'effetto dell'evoluzione del bilancio e dell'andamento della crescita registrati nei maggiori paesi il rapporto tra debito pubblico e PIL è salito nel 2003 raggiungendo il 70,4% nell'area dell'euro e il 63,1% nell'UE-25. Anche in tale caso le situazioni sono molto diverse: mentre in Italia, Grecia e Belgio il rapporto tra debito pubblico e PIL è superiore al 100%, in 14 paesi i livelli del debito sono ben inferiori al 60% del PIL.

L'obiettivo di finanze pubbliche sane non sarà raggiunto in tempi brevi in alcuni paesi

Nonostante la previsione di un miglioramento della crescita, le prospettive di bilancio per il 2004 e 2005 non sono molto promettenti. I saldi di bilancio dell'area dell'euro, sia effettivi che corretti per il ciclo, secondo le previsioni di primavera del 2004 della Commissione, dovrebbero rimanere sostanzialmente immutati nel 2004 e, in mancanza di cambiamenti nelle politiche, anche nel 2005. A livello di UE-25 si prevede che il saldo effettivo migliorerà marginalmente passando al 2,5% del PIL nel 2005. Il rapporto tra debito pubblico e PIL dovrebbe aumentare leggermente nel 2004 salendo al 70,9% del PIL nell'area dell'euro e al 63,4% nell'UE-25 e restare allo stesso livello in entrambe le aree nel 2005. A livello di paese la Commissione prevede che il disavanzo resterà superiore al 3% del PIL nel 2004 sia in Francia che in Germania. I due Stati membri si sono impegnati a riportare il disavanzo al di sotto del 3% nel 2005. Si prevede che il disavanzo supererà il 3% del PIL nel 2004 anche in Grecia e nei Paesi Bassi e che altrettanto accadrà anche in Portogallo e Italia se il venir meno delle misure una tantum non sarà compensato da misure correttive. Nella maggior parte dei nuovi Stati membri la situazione di bilancio dovrebbe migliorare nei prossimi due anni.

Dai più recenti aggiornamenti dei programmi di stabilità e di convergenza risulta che in molti paesi non si raggiungerà entro il 2007 una situazione di bilancio corretta per il ciclo vicina al pareggio (-0,7% del PIL nell'area dell'euro). Germania, Francia, Portogallo e Regno Unito, in particolare, saranno ancora ben lontani da una situazione di pareggio. Ciò significa che non disporranno di un margine di sicurezza sufficiente per impedire il superamento del valore di riferimento del 3% qualora la congiuntura economica sia sfavorevole. Inoltre in alcuni Stati membri dell'area dell'euro gli obiettivi a medio termine si basano su ipotesi di crescita che appaiono eccessivamente ottimiste. Anche se si registrassero i tassi di crescita previsti negli aggiornamenti sembrerebbe comunque difficile conseguire gli obiettivi di bilancio. I nuovi Stati membri prevedono nei loro programmi di convergenza risultati ambiziosi nel risanamento delle finanze pubbliche.

Se si considera che in svariati casi il ritmo di attuazione dei programmi è stato mediocre e ha costretto a rimandare ripetutamente il conseguimento dell'obiettivo di un saldo prossimo al pareggio, è chiaro che non vi è motivo di mostrare un'eccessiva soddisfazione. È fondamentale che gli Stati membri raggiungano posizioni di bilancio che garantiscano il libero funzionamento degli stabilizzatori automatici, che facciano diminuire il rischio che le finanze pubbliche divengano insostenibili in vista di un invecchiamento della popolazione e che contribuiscano, se le modalità dell'aggiustamento sono corrette, a realizzare nei prossimi anni gli obiettivi di Lisbona di elevati tassi di crescita e di occupazione. L'esperienza passata dimostra che proprio nel momento in cui le condizioni economiche divengono più favorevoli si devono intraprendere sforzi importanti per migliorare le situazioni di bilancio sottostanti: le difficoltà incontrate nel 2002 e 2003 nel rispettare le condizioni previste dal trattato riflettono anche il fatto che nel 1999 e 2000, che sono stati anni favorevoli, gli Stati non hanno effettuato un sufficiente risanamento dei bilanci.

Ricorso più frequente alle procedure di sorveglianza di bilancio

Alla metà del 2003 il numero di paesi che si trovavano in una situazione di disavanzo eccessivo è salito a tre con la Francia che si è unita a Portogallo e Germania. Nonostante le misure adottate da Francia e Germania è apparso subito chiaro che i disavanzi dei due paesi, a differenza di quanto accadeva per il Portogallo, sarebbero rimasti elevati nel 2003 e che le probabilità di riportarli al di sotto del 3% del PIL entro il 2004 erano molto scarse sulla base dei progetti di bilancio presentati nell'autunno 2003. La Commissione ha pertanto deciso di passare alla fase successiva della procedura per i disavanzi eccessivi al fine di indurre Francia e Germania ad adottare misure più decise per correggere i loro disavanzi almeno entro il 2005. Nella primavera 2004 a seguito della notifica dei dati di bilancio relativi al 2003 la Commissione ha avviato le procedure per Grecia, Paesi Bassi e Regno Unito che avevano registrato disavanzi superiori al 3% del PIL nel 2003. Al tempo stesso, dato che il suo disavanzo è rimasto al di sotto del 3% del PIL nel 2003, la Commissione ha proposto di abrogare le decisioni con cui si constatava che il Portogallo era in una situazione di disavanzo eccessivo. Sulla base delle sue previsioni la Commissione ha raccomandato di indirizzare all'Italia un avvertimento preventivo in considerazione del notevole rischio di superare il valore di riferimento del 3% del PIL nel 2004. La Commissione ha avviato la procedura per i disavanzi eccessivi per diversi nuovi Stati membri dopo la loro adesione all'UE. Saranno inviate raccomandazioni a tali paesi affinché seguano un itinerario pluriennale di risanamento credibile.

Le tensioni nell'applicazione del quadro di bilancio hanno provocato incertezze

Mentre le procedure previste dal trattato sono state applicate correttamente nel periodo precedente all'avvio dell'UEM, dalla nascita dell'euro la loro applicazione è divenuta più difficile. Nel febbraio 2002 la Commissione ha raccomandato al Consiglio di indirizzare un avvertimento preventivo a Germania e Portogallo. In tale occasione il Consiglio non ha dato seguito alle proposte della Commissione in considerazione degli impegni assunti da tali paesi. Analogamente, ma in una fase più avanzata della procedura, il Consiglio alla fine del novembre 2003 non ha dato seguito alle raccomandazioni della Commissione riguardanti Francia e Germania che prorogavano di un anno il termine per correggere la situazione di disavanzo eccessivo e comportavano l'avanzamento delle procedure.

Le tensioni che sono sorte sull'applicazione delle procedure del trattato e del PSC e le interpretazioni divergenti di quest'ultimo da parte delle istituzioni comunitarie hanno creato incertezze sulla maniera in cui debba essere svolta la sorveglianza di bilancio. Esse hanno inoltre mostrato che alcuni elementi del quadro regolamentare devono essere rivisti al fine di aumentarne sia l'efficacia che la credibilità.

Per fronteggiare le difficoltà di applicazione del quadro di bilancio la Commissione ha annunciato l'adozione di una strategia volta a stabilire la certezza giuridica sulle norme del trattato e del PSC, a continuare l'azione di sorveglianza sul bilancio e a valutare le misure da adottare per rafforzare la governance economica. Alla fine del gennaio 2004 la Commissione ha dunque chiesto alla Corte di giustizia europea di annullare le decisioni prese dal Consiglio e le conclusioni adottate nel vertice di novembre. La Corte ha deciso di esaminare le richieste della Commissione in base alla procedura accelerata.

Nel frattempo, in linea con la sua strategia, la Commissione ha continuato a svolgere la sorveglianza di bilancio conformemente alle norme del trattato e del PSC. In particolare essa ha effettuato le valutazioni degli aggiornamenti 2003 dei programmi di stabilità e convergenza e ha redatto i progetti di pareri del Consiglio. La Commissione ha inoltre aggiornato gli indirizzi di massima per le politiche economiche inserendovi nuove raccomandazioni di bilancio specifiche indirizzate a 7 paesi. Essa ha inoltre proseguito le procedure per i paesi le cui politiche di bilancio non sono sane e ha intensificato gli sforzi per migliorare la qualità della sorveglianza. Al tempo stesso la Commissione ha avviato una riflessione su come si potrà riformare il quadro regolamentare per correggere le deficienze che sono emerse nei primi anni dell'UEM.

Miglioramenti analitici all'interno del quadro di sorveglianza di bilancio dell'UE

La relazione sulle Finanze pubbliche nell'UEM - 2004 sottolinea quattro settori in cui sono stati realizzati progressi nell'analisi dell'evoluzione dei bilanci e in particolare (i) il ruolo delle misure una tantum per la valutazione delle situazioni di bilancio, (ii) l'utilizzo di bilanci corretti per il ciclo per la valutazione degli sforzi intrapresi dai paesi, (iii) la valutazione della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, e (iv) il controllo delle potenziali sopravvenienze passive.

L'importanza crescente attribuita a fattori di carattere più strutturale nella sorveglianza multilaterale richiede che i cambiamenti temporanei delle situazioni di bilancio siano individuati con chiarezza, in particolare quando essi sono dovuti all'applicazione di misure di bilancio dagli effetti solo temporanei oppure al ciclo economico.

(i) Tra i fattori che determinano cambiamenti temporanei dei bilanci, si deve prestare una particolare attenzione alle misure una tantum adottate dai governi, poiché esse sono divenute frequenti e di dimensioni importanti nei paesi dell'UE. Durante il processo di sorveglianza è importante quindi tener conto di tali misure e delle ragioni della loro adozione. Ciò richiede una maggiore trasparenza delle misure di bilancio e la trasmissione di migliori informazioni su tali misure da parte degli Stati membri anche nei programmi di stabilità e convergenza.

(ii) Una metodologia comune che fornisce i dati per i saldi di bilancio corretti per il ciclo è utilizzata a livello di UE per distinguere nei bilanci i cambiamenti che sono effetto del ciclo economico da quelli che non lo sono e che riflettono invece misure decise dalle autorità. I saldi corretti per il ciclo si sono rivelati uno strumento molto utile per valutare le politiche di bilancio degli Stati membri. Tuttavia è possibile che i saldi corretti per il ciclo non riflettano in maniera del tutto esatta gli sforzi discrezionali di risanamento di bilancio. Anche i cambiamenti imprevisti del potenziale di produzione possono avere effetti sui risultati. La soluzione proposta è una semplice correzione dai dati dei saldi corretti per il ciclo escludendo la piccola componente del cambiamento che è attribuibile a modifiche inaspettate della crescita potenziale.

(iii) Nel 2004 per il terzo anno consecutivo la sorveglianza di bilancio dell'UE comprende una valutazione della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche sulla base dei programmi di convergenza e stabilità aggiornati. Quest'anno una maggiore attenzione è stata prestata all'analisi qualitativa a sostegno dell'interpretazione dei risultati ottenuti, e ciò ha contribuito in misura significativa ad accrescere il valore informativo della valutazione. Complessivamente dall'analisi emerge che rischi per la sostenibilità a lungo termine sono ancora presenti in nove paesi. In cinque di essi (Belgio, Grecia, Italia, Germania e Francia) le difficoltà sono più gravi, mentre gli altri vanno incontro a rischi a causa delle evoluzioni di bilancio a medio termine (Paesi Bassi e Regno Unito) o alle incertezze sulle previsioni a lungo termine delle spese per le pensioni (Spagna e Portogallo). Infine sei paesi (Irlanda, Danimarca, Finlandia, Austria, Lussemburgo e Svezia) appaiono relativamente in grado di far fronte ai costi dell'invecchiamento della società in base alle politiche attuali.

(iv) Per ottenere un'immagine completa della sostenibilità delle finanze pubbliche sarebbe opportuno tenere conto di altre voci passive oltre a quelle incluse nella definizione di Maastricht di debito lordo. In particolare si devono considerare le cosiddette potenziali "sopravvenienze passive" che corrispondono ad obbligazioni del governo che si concretizzano solo quando si verificano determinate circostanze. L'importanza di tale questione per la sorveglianza di bilancio dell'UE è aumentata negli ultimi anni e in particolare dopo l'allargamento. Il volume delle potenziali sopravvenienze passive è infatti relativamente elevato nei nuovi Stati membri. In considerazione delle diverse situazioni e tendenze nell'UE il miglioramento dell'informazione e del controllo sulle potenziali sopravvenienze passive costituirebbe un passo importante per il rafforzamento della sorveglianza di bilancio nell'UE.

La disciplina di bilancio e l'aumento del potenziale di crescita sono obiettivi compatibili

Le norme di bilancio dell'UE mirano a promuovere la disciplina di bilancio a medio e lungo termine al fine di assicurare posizioni di bilancio sane. Tuttavia il quadro regolamentare dell'UE è stato criticato in quanto sarebbe troppo incentrato sugli aspetti della disciplina e penalizzerebbe in tal modo la crescita. In tale contesto la relazione sulle Finanze pubbliche nell'UEM - 2004 esamina le modalità con cui la disciplina di bilancio e la qualità delle finanze pubbliche possono contribuire alla crescita.

I vantaggi della disciplina di bilancio

Nelle accese discussioni dello scorso anno sull'applicazione del quadro di sorveglianza di bilancio dell'UE, molto critici hanno sottolineato che esso è eccessivamente incentrato sulla disciplina di bilancio a scapito della crescita. Tali critiche, tuttavia, appaiono senza fondamento. Senza i progressi realizzati nell'ultimo decennio nella disciplina di bilancio grazie a tale quadro regolamentare, i risultati di crescita economica dell'Europa sarebbero stati probabilmente ancora più deludenti. La relazione sulle Finanze pubbliche nell'UEM - 2004 dimostra che la disciplina di bilancio e la solidità delle finanze pubbliche non ostacolano la crescita ma contribuiscono a creare un ambiente macroeconomico che favorisce la crescita potenziale. Impedendo il protrarsi dei disavanzi, un quadro di sorveglianza di bilancio evita gli effetti negativi che tali disavanzi hanno sul reddito.

Il meccanismo è alquanto semplice. Una situazione di disavanzi prolungati ha l'effetto di ridurre i risparmi nazionali. A sua volta ciò comporta una riduzione degli investimenti privati oppure un peggioramento del saldo delle partite correnti o entrambe le cose. La misura in cui gli investimenti privati diminuiscono ("crowding out") dipende dalla sensibilità dei risparmi nazionali ai tassi di interesse e dal livello di mobilità del capitale internazionale, mentre il comportamento degli investimenti pubblici dipende principalmente dalla distribuzione della spesa totale e dalla misura in cui i disavanzi sono utilizzati per finanziare la spesa corrente o in conto capitale. La vera questione, quindi, non è di sapere se una riduzione di disciplina di bilancio provocherà o meno a medio termine una diminuzione dei redditi futuri ma in quale misura e attraverso quali canali.

I disavanzi di bilancio prolungati riducono soprattutto l'accumulazione di capitale e le prospettive di reddito principalmente a causa dell'aumento dei tassi di interesse. La relazione sulle finanze pubbliche nell'UEM - 2004 mostra, in linea con l'evidenza empirica, che un aumento del disavanzo di un punto percentuale del PIL nei paesi dell'area dell'euro è accompagnato in generale da un aumento di 15-20 punti base dello spread tra i tassi di interesse a lungo e quelli a breve termine sulle obbligazioni statali. Per quanto piccolo è probabile che tale aumento produca effetti negativi sugli investimenti, poiché essi sono influenzati, tra l'altro, dai tassi di interesse a lungo termine.

Inoltre, l'analisi indica che gli squilibri di bilancio prolungati e di ampia portata in paesi con elevati disavanzi del saldo delle partite correnti possono provocare un ritardo dell'aggiustamento dei conti con l'estero. Tale aspetto è di particolare importanza per i nuovi Stati membri, la maggior parte dei quali negli ultimi anni ha fatto registrare disavanzi di bilancio relativamente elevati accompagnati da squilibri dei conti con l'estero. Anche se tali squilibri si possono spiegare tenendo conto delle dinamiche di recupero nei livelli di sviluppo ("catching up"), sarà essenziale mantenere sotto controllo i disavanzi di bilancio al fine di conservare la stabilità monetaria all'interno del meccanismo di cambio ERM-II, condizione per l'adesione all'UEM.

Nel dibattito sul quadro di sorveglianza per la disciplina di bilancio dell'UE sono state effettuate poche analisi sull'impatto quantitativo che l'esistenza del quadro ha prodotto sui saldi di bilancio dei paesi dell'UE. Le simulazioni effettuate utilizzando il modello QUEST II della Commissione europea indicano che in assenza del quadro regolamentare i disavanzi primari per l'area dell'euro sarebbero stati più elevati di quasi 0,9 punti del PIL all'anno nel periodo 1994-2003. Ciò indica che il quadro di sorveglianza per la disciplina di bilancio dell'UE ha contribuito ad evitare un aumento considerevole del debito pubblico nell'area dell'euro che nel 2003 sarebbe stato di circa otto punti percentuali del PIL superiore ad adesso. Le simulazioni indicano inoltre che disavanzi più elevati nell'area dell'euro avrebbero inizialmente determinato un aumento del livello del reddito al massimo di un mezzo punto percentuale del PIL, ma questo piccolo effetto sarebbe scomparso in poco tempo. Tuttavia se si tiene conto dell'impatto del debito sui premi di rischio, ne risulta che i guadagni derivanti dall'assenza di disciplina di bilancio sarebbero stati ancora minori a breve termine e sarebbero divenuti addirittura negativi a medio termine.

Nel complesso dall'analisi emerge che il risanamento di bilancio indotto dal quadro regolamentare dell'UE negli anni 90 ha comportato una riduzione della crescita di portata e durata limitate ma ha posto le basi per migliori prospettive di crescita. Senza tale quadro i disavanzi più elevati avrebbero fatto scendere gli investimenti privati e avrebbero ridotto ulteriormente il potenziale di crescita rispetto alle cifre attuali.

Migliorare la qualità delle finanze pubbliche

In considerazione dell'importanza che la strategia di Lisbona attribuisce alla qualità delle finanze pubbliche che si riflette negli indirizzi di massima per le politiche economiche e in altri processi quali gli orientamenti per l'occupazione e il metodo di coordinamento aperto, la relazione sulle Finanze pubbliche nell'UEM - 2004 si prefigge di chiarire il ruolo della qualità delle finanze pubbliche all'interno del quadro regolamentare dell'UE per il coordinamento della politica economica e di esaminare le possibilità di migliorare la qualità delle finanze pubbliche nella pratica.

Non esistono definizioni della qualità accettate a livello generale. La relazione adotta un concetto ampio, secondo cui la qualità delle finanze pubbliche riguarda la distribuzione delle risorse e l'utilizzo efficiente ed efficace di tali risorse in relazione alle priorità strategiche identificate. Riguardo quest'ultime, per esempio, la strategia di Lisbona dell'UE ha identificato la crescita sostenibile, la piena occupazione, la coesione sociale e la competitività come priorità strategiche. Non rientra nell'ambito della presente relazione una discussione esaustiva della qualità delle finanze pubbliche relativamente a tutti questi obiettivi. Nel riconoscere il carattere parziale di tale esercizio, la relazione, che è punto di partenza per ulteriori e più complete analisi, è incentrata in particolare sul legame tra politica di bilancio e crescita a lungo termine. La relazione inizialmente passa in rassegna le pubblicazioni recenti sul legame tra la composizione delle spese e delle entrate e la crescita a lungo termine. Le conclusioni cui giungono gli studi esistenti confermano l'importanza di tenere conto al tempo stesso dei costi (ad esempio imposizione più elevata) e dei benefici (ad esempio conseguimento degli obiettivi) della spesa pubblica. Le maggiori difficoltà incontrate dagli studi empirici riguardano la distinzione tra spesa "produttiva" e "improduttiva". Benché vi sia un certo livello di consenso sul fatto che alcune categorie di spesa pubblica possono sicuramente essere incluse tra quelle "produttive", perché sono destinate direttamente a migliorare la produttività (ad esempio R&S, investimenti per l'istruzione e le infrastrutture), non vi è accordo tra i ricercatori sull'impatto che la maggior parte delle voci di spesa può determinare sulla crescita a lungo termine e sui tempi di tali effetti. Questa mancanza di consenso è evidente dal fatto che le stime disponibili della spesa "produttiva" nell'UE vanno dal 5% al 44% del totale della spesa pubblica.

In considerazione di tali difficoltà, l'analisi della composizione della spesa pubblica dei paesi dell'UE si concentra in particolare sulle modifiche della composizione e sui fattori che hanno determinato tali modifiche. In generale nell'ultimo decennio le spese per la protezione sociale e l'assistenza sanitaria sono aumentate in percentuale rispetto alla spesa totale, mentre quest'ultima, espressa in percentuale del PIL, ha subito una riduzione. Ciò indica che i principali fattori che hanno determinato la ricomposizione della spesa nel medio e lungo termine sono collegati all'invecchiamento della popolazione e che di tali tendenze a lungo termine si deve tenere conto nello stabilire un quadro per la definizione delle priorità strategiche in materia di spesa.

Negli ultimi anni alcuni Stati membri hanno introdotto quadri a medio termine per il controllo della spesa e hanno adottato riforme del processo di bilancio che aspirano a realizzare le priorità con la massima efficienza ed efficacia attraverso un chiaro legame tra la spesa pubblica e i risultati delle politiche (bilancio basato sui risultati). Dall'analisi è emerso che nei paesi in cui il controllo della spesa pubblica è più efficace il risanamento del bilancio in vista dell'UEM si è basato sul contenimento della spesa piuttosto che sull'innalzamento delle entrate e ciò ha contribuito a lungo termine a un migliore risultato di crescita.

Nel complesso, dall'analisi è emerso che la distribuzione delle risorse e il controllo delle azioni intraprese per conseguire le priorità individuate dovrebbero svolgere un ruolo maggiore nell'analisi e nella conduzione della politica di bilancio. A tal fine gli indirizzi di massima per le politiche economiche dovrebbero contribuire più efficacemente, così come altri processi dell'UE, a migliorare la qualità delle finanze pubbliche.

Un primo progresso sarebbe rappresentato dallo scambio di informazioni sulla maniera in cui sono state fissate le priorità strategiche relativamente ai bilanci nazionali e su quali sono state le esperienze nell'applicazione. In secondo luogo sono necessari ulteriori miglioramenti nella disponibilità dei dati, in particolare per quanto riguarda la classificazione funzionale della spesa pubblica, poiché ciò costituisce una condizione necessaria per effettuare un'analisi corretta del contributo delle finanze pubbliche alle priorità concordate. In terzo luogo la corretta elaborazione ed applicazione di quadri di spesa a medio termine e il conseguimento di progressi nell'analisi costi-benefici e nel bilancio basato sui risultati contribuirebbero a migliorare sia il controllo che la distribuzione dei fondi esistenti.

Infine un contributo alla qualità delle finanze pubbliche può essere fornito dall'iniziativa europea per la crescita attraverso la quale il Consiglio europeo ha delineato un piano operativo per aumentare gli investimenti a livello di UE nel capitale fisico ed umano ad integrazione della riforma strutturale. Sono necessari seri impegni da parte delle istituzioni dell'UE e degli Stati membri per garantire che progetti di grande rilevanza, redditizi sotto il profilo economico e finanziario, siano intrapresi in maniera vigorosa e tempestiva.

Rafforzare il quadro dell'UE per la governance economica

Nel 2003 le difficoltà nel mantenere la disciplina di bilancio e la persistente debolezza della crescita hanno evidenziato la necessità di realizzare ulteriori e più decisivi progressi relativamente al quadro dell'UE per la governance economica. Nonostante gli importanti passi avanti realizzati nella sorveglianza di bilancio, sono necessari ulteriori sforzi per migliorare la qualità delle finanze pubbliche e assicurare la disciplina di bilancio. In particolare al fine di rafforzare il contributo delle finanze pubbliche alla crescita e all'occupazione si dovrà prestare attenzione ad alcune questioni che sono emerse con l'applicazione del quadro dell'UE per il coordinamento economico e la sorveglianza di bilancio.

In primo luogo i processi sottostanti al coordinamento delle politiche economiche nell'UE si sono dimostrati in alcune occasioni inefficaci e il quadro di coordinamento dell'UE per la politica economica ha dato l'impressione di essere incentrato quasi esclusivamente sulla realizzazione e il mantenimento di bilanci in pareggio. Ciò può essere dovuto al debole collegamento tra gli indirizzi forniti sulle politiche economiche e gli indirizzi sulla politica di bilancio (cioè i collegamenti tra gli indirizzi di massima per le politiche economiche e il patto) e ai diversi livelli di rigore dei due processi. Questo debole collegamento tra i due processi rende più difficile considerare la politica di bilancio al tempo stesso in termini di disciplina di bilancio (saldi di bilancio) e di contributo della politica di bilancio alla crescita e all'occupazione (composizione del bilancio). Inoltre gli indirizzi sulle politiche sembrano avere un'influenza limitata sui bilanci nazionali o sulle priorità per il bilancio dell'UE.

In secondo luogo le regole procedurali e numeriche che mirano ad assicurare la disciplina di bilancio come strumento di crescita e di stabilità, non sono prive di difetti. Il quadro manca di incentivi a perseguire politiche prudenti nei momenti favorevoli e di ricompense per i paesi con sane posizioni di bilancio sottostanti. In alcuni casi il quadro ha mancato di rigore. Ne consegue che alcuni paesi non hanno ridotto il loro livello di debito con la velocità prevista all'inizio dell'UEM mentre in altri paesi il disavanzo è tornato a livelli superiori a quelli richiesti per l'adozione dell'euro. Le condizioni e il calendario rigidi stabiliti dal PSC relativamente alla procedura per i disavanzi eccessivi si sono dimostrati complessi nell'applicazione.

Tali evoluzioni hanno dimostrato la necessità di rivedere sia il quadro che si applica alle politiche di bilancio nazionali che i processi sottostanti al coordinamento delle politiche economiche nell'UE. Rafforzare l'efficacia del quadro macroeconomico dell'UEM permetterebbe di progredire verso l'obiettivo di una crescita più vigorosa. A tal fine si dovrà trovare un corretto equilibrio tra la necessità di mantenere stabile e prevedibile il quadro della governance economica e quella di migliorare il sistema sulla base della passata esperienza.

Varie parti della relazione sulle Finanze pubbliche nell'UEM - 2004 affrontano tali questioni senza tuttavia trarre conclusioni definitive o esaustive.

In primo luogo le argomentazioni di tipo economico presentate sopra dimostrano che favorendo la disciplina e la qualità nelle finanze pubbliche il trattato, con le sue regole procedurali e numeriche, fornisce effettivamente un importante contributo alla crescita pur lasciando lo spazio per una corretta applicazione della strategia di Lisbona.

In secondo luogo, come è stato sottolineato dalla Commissione nella sua comunicazione sulle prospettive finanziarie, gli indirizzi di massima per le politiche economiche potrebbero assumere un ruolo di maggiore importanza nel coordinamento delle politiche economiche fornendo agli Stati membri migliori orientamenti in materia di bilancio e sostenendo quindi l'attuazione delle politiche nazionali e la definizione dei bilanci. Una possibilità in tal senso potrebbe essere rappresentata dal miglioramento dell'armonizzazione dei calendari di coordinamento delle politiche di bilancio a livello nazionale con il ciclo generale di coordinamento delle politiche, ad esempio stabilendo a livello di UE un periodo di un semestre, in cui sarebbero formulati e diffusi gli indirizzi di politica, seguito da un semestre a livello nazionale in cui gli Stati membri dovrebbero applicare tali indirizzi. Ciò consentirebbe anche di inquadrare la politica di bilancio nel contesto più ampio di aumento del potenziale di crescita e di analisi della qualità e sostenibilità delle finanze pubbliche.

In terzo luogo, nella comunicazione del novembre 2002 la Commissione aveva già sottolineato l'importanza di migliorare l'interpretazione delle regole in materia di bilancio per tener conto in misura maggiore dell'evoluzione del debito e delle circostanze specifiche di ciascun paese. La relazione sulle Finanze pubbliche nell'UEM - 2004 esamina svariate opzioni quali: tener conto in misura maggiore dell'evoluzione della crescita, in particolare dei prolungati periodi di rallentamento, nell'applicazione delle procedure, ivi compresa l'applicazione del criterio del disavanzo, e nel fissare i termini per la correzione dei disavanzi eccessivi, nonché prestare maggiore attenzione al debito nella sorveglianza dell'evoluzione del bilancio. La relazione approfondisce inoltre il concetto, già introdotto nella Relazione sulle finanze pubbliche 2001, di rielaborare la definizione di obiettivo a medio termine per la politica di bilancio al fine di tener conto di altre circostanze (specifiche per i paesi) e di prendere in considerazione i livelli di debito e la sostenibilità complessiva delle finanze pubbliche garantendo al tempo stesso che in condizioni normali i disavanzi restino inferiori al 3% del PIL. La relazione esamina altre opzioni per il miglioramento del funzionamento del PSC come il rafforzamento degli incentivi a condurre politiche prudenti e simmetriche sull'insieme del ciclo e a realizzare avanzi nei momenti favorevoli oppure l'adozione di azioni preventive per correggere le evoluzioni inadeguate. La relazione segnala che è molto importante migliorare la conoscenza delle posizioni dei bilanci nazionali, attraverso l'analisi di tutti gli elementi sottostanti l'indebitamento e gli stati patrimoniali e grazie a un rafforzamento del quadro statistico. Per la credibilità e il corretto funzionamento del quadro di bilancio, è di fondamentale importanza l'affidabilità delle statistiche sul bilancio. A tale fine la relazione sottolinea l'importanza di controllare rigorosamente la qualità dei dati sul bilancio trasmessi e la coerenza tra lo statuto e le prerogative delle autorità statistiche nazionali e il loro compito di assicurare l'affidabilità e la tempestività. Con tale obiettivo le conclusioni del Consiglio del 2 giugno 2004 stabiliscono norme minime europee riguardo alla situazione istituzionale delle autorità statistiche. Una piena trasparenza consentirà ai mercati finanziari di meglio valutare la solidità finanziaria dei vari Stati membri.

Da ultimo, la relazione affronta le questioni dell'applicazione delle regole sia a livello comunitario che nazionale. A livello comunitario vengono ricordati i vantaggi di un chiarimento dell'autorità e degli strumenti di cui dispongono rispettivamente la Commissione e il Consiglio. Il ruolo della Commissione nel valutare le situazioni e nello stabilire le raccomandazioni contribuisce all'efficienza del sistema. Un primo passo importante è il miglioramento delle articolazioni e delle differenziazioni dei ruoli nell'applicazione del PSC derivante dai cambiamenti decisi nella costituzione europea (quali l'attribuzione alla Commissione dell'autorità di emettere direttamente "avvertimenti preventivi" e di adottare proposte per preparare le decisioni del Consiglio che avviano la procedura per i disavanzi eccessivi). La relazione ricorda i vantaggi che derivano dal conferire alla Comunità, e in particolare alla Commissione, il potere di controllare effettivamente l'applicazione da parte degli Stati membri delle regole in materia di bilancio, in particolare per quanto riguarda l'aspetto preventivo. A livello nazionale si sottolinea l'importanza che gli Stati membri assicurino che le istituzioni siano all'altezza del compito di garantire finanze pubbliche sostenibili. A tal fine è necessario migliorare le procedure di bilancio e favorire il dialogo tra le parti coinvolte. In questo contesto appare rilevante il ruolo per la funzione di monitoraggio assunto dalla Commissione a livello di UE, (svolto in alcuni Stati membri da controparti nazionali).

La Commissione si baserà sull'analisi presentata nella relazione e procederà alle consultazioni allo scopo di giungere alla presentazione di proposte specifiche formali per rinnovare il PSC e rafforzare la governance economica.