IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 84/1

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al «Libro verde della Commissione sulle opzioni possibili in vista di un diritto europeo dei contratti per i consumatori e le imprese»

COM(2010) 348 definitivo

2011/C 84/01

Relatore: PEZZINI

La Commissione europea, in data 1o luglio 2010, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito al:

Libro verde della Commissione sulle opzioni possibili in vista di un diritto europeo dei contratti per i consumatori e le imprese

COM(2010) 348 definitivo.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 17 dicembre 2010.

Alla sua 468a sessione plenaria, dei giorni 19 e 20 gennaio 2011 (seduta del 19 gennaio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 148 voti favorevoli, 5 voti contrari e 8 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) condivide il punto di vista della Commissione secondo il quale occorre procedere al completamento del mercato interno europeo anche dal punto di vista del diritto contrattuale europeo e riconosce l'importanza dei lavori effettuati dagli accademici sul quadro comune di riferimento, del quale occorrerebbe poter approfittare sul piano pratico.

1.2 Tra le diverse opzioni proposte dalla Commissione, il CESE privilegia una soluzione mista che tiene conto dell'importanza di assicurare riduzioni di costi e certezza giuridica e che prevede:

— una «cassetta degli attrezzi» (in prosieguo: «strumentario») quale quadro comune di riferimento, offerto alle parti nella formulazione di contratti transnazionali, accompagnata da

— un regime regolamentare opzionale, che stabilisca le basi di maggior favore per le parti, attraverso «un nuovo regime facoltativo avanzato» cui fare ricorso, nell'ambito delle relazioni contrattuali transnazionali, in alternativa alle discipline nazionali, purché, sia la «cassetta», sia il regime, siano disponibili in tutte le lingue comunitarie e assicurino la certezza del diritto sulla base delle formule di tutela più avanzate per i cittadini e le imprese. Tale regime non deve impedire a nessuno Stato membro di mantenere o adottare misure protettive più severe a favore dei consumatori.

1.3 Il Comitato ritiene che tali obiettivi debbano essere raggiunti per gradi, incominciando dai contratti di vendita transnazionali commerciali di merci (B2B), quali realizzazioni pilota, utili per verificare la coesistenza tra i regimi e la loro applicazione concreta.

1.4 Il CESE ritiene che lo strumentario offerto dal quadro comune di riferimento potrebbe contribuire ad assicurare la coerenza complessiva del diritto europeo dei contratti, a ridurre gli ostacoli commerciali ed a promuovere la concorrenza nel mercato interno.

1.5 D'altra parte, secondo il CESE, l'inserimento nel corpus di diritto europeo e nei diritti nazionali di «un nuovo regime opzionale avanzato», attraverso un regolamento comunitario, dovrebbe garantire onnicomprensività, chiarezza applicativa e certezza del diritto ai contraenti che ne facciano ricorso, per transazioni transnazionali commerciali.

1.6 Gli ambiti di applicazione dei due nuovi strumenti - lo «strumentario comune» e il «nuovo regime regolamentare opzionale avanzato» - dovrebbero ricomprendere i contratti transnazionali commerciali di vendita di merci (B2B). Il diritto dei contratti di lavoro e il diritto dei contratti in materia di sicurezza sociale sono esclusi dall'ambito di applicazione dei nuovi strumenti.

1.7 Il Comitato sostiene la libertà di concludere contratti e di negoziare liberamente le condizioni contrattuali. Per i contratti Business to Consumer (B2C) e per le PMI occorre assicurare il più alto livello di protezione effettiva, oltre a certezze giuridiche e di tutela dei consumatori.

1.8 Il Comitato ritiene che, prima di procedere ad eventuali estensioni dei due nuovi strumenti ad altre tipologie differenti dei contratti transnazionali di vendita di merci la Commissione debba procedere, dopo una vigenza pluriennale effettiva dei due strumenti, ad una valutazione d'impatto degli strumenti sul mercato interno e considerare il valore aggiunto europeo acquisito, in termini di costi e vantaggi per gli operatori economici ed i consumatori.

1.9 Il CESE ritiene fondamentale che la Commissione identifichi quanto prima gli ostacoli di costi di transazione e d'incertezza giuridica, che si frappongono alla piena fruizione dei vantaggi e delle opportunità del mercato unico, specie da parte delle piccole e medie imprese, ossia del 99 % delle imprese dell'UE e dei consumatori.

1.10 Il CESE chiede alla Commissione di procedere ad una valutazione d'impatto dei mezzi disponibili nel mercato unico e a un esame del valore aggiunto europeo, in termini di costi e sui vantaggi per gli operatori economici e i consumatori, con questo nuovo sistema legislativo.

1.11 Il Comitato chiede ugualmente che la Commissione avvii, sin d'ora, iniziative di formazione ed informazione sui nuovi strumenti giuridici posti in essere, sia in termini di dottrina e di prassi giuridica, per tutti gli operatori del diritto, per il mondo accademico, e per gli utenti finali dei nuovi strumenti.

1.12 Il Comitato chiede di essere maggiormente associato, come osservatore, ai lavori dei gruppi di esperti posti in essere dalla Commissione, così come avviene con il Parlamento europeo, al fine di poter approfondire lo sviluppo delle iniziative, in particolare per quanto attiene al quadro comune di riferimento per il diritto contrattuale europeo e al seguito dato ai risultati della consultazione pubblica attualmente in essere.

2. Introduzione

2.1 Il mercato interno si regge su una moltitudine di contratti, che rispondono a discipline nazionali diverse. Nondimeno la diversità dei singoli diritti nazionali dei contratti può:

— comportare costi di transazione aggiuntivi,

— essere fonte di incertezza giuridica per le imprese,

— minare la fiducia dei consumatori nel mercato interno,

— erigere barriere commerciali.

2.1.1 Il Trattato di Lisbona agevola l'azione, a livello europeo, nel campo della cooperazione giudiziaria e della tutela dei consumatori in materia civile, grazie:

— agli articoli 12, 38, 164, 168 del Trattato ed all'art. 169, paragrafo 4, che garantisce la prevalenza di norme nazionali, qualora più vantaggiose per i consumatori,

— alla generalizzazione dell'applicazione del metodo comunitario (1),

— all'approvazione a maggioranza qualificata delle proposte avanzate dalla Commissione,

— al rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo,

— al maggior coinvolgimento democratico da parte dei parlamenti nazionali,

— a un miglior controllo della legalità da parte della Corte di giustizia.

2.1.2 Per facilitare il riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e per rafforzare la cooperazione di polizia giudiziaria in materia penale, l'Unione può adottare norme minime comuni, secondo il Programma di Stoccolma: Un'Europa aperta e sicura al servizio e a tutela dei cittadini.

2.1.3 Le imprese e i cittadini si scontrano quotidianamente con le strozzature che ostacolano tuttora le attività transnazionali, nonostante l'esistenza giuridica del mercato unico, e si rendono conto che l'interconnessione delle reti è insufficiente e che l'applicazione delle regole del mercato unico rimane disomogenea.

2.1.4 Per eliminare le strozzature esistenti nel mercato unico, occorrerebbe, secondo la Commissione (2):

— «accelerare l'attuazione del programma “Regolamentazione intelligente”, anche valutando la possibilità di un più ampio uso dei regolamenti, anziché delle direttive,

— agevolare e rendere meno onerosa, per le imprese e per i consumatori, la conclusione di contratti con partner di altri paesi dell'UE, offrendo soluzioni armonizzate per i contratti stipulati con i consumatori, introducendo clausole contrattuali tipo,

— agevolare e rendere più efficiente e meno onerosa l'applicazione dei contratti per le imprese e per i consumatori e riconoscere le sentenze e i documenti emessi da giudici di altri paesi dell'UE».

2.1.5 La creazione di uno strumento opzionale di diritto dei contratti è inoltre una delle azioni chiave dell'Agenda digitale europea, presentata dalla CE il 19 maggio 2010.

2.1.6 Già nel 2001 la Commissione aveva avviato un dibattito sul diritto europeo dei contratti, coinvolgendo il Parlamento europeo, il Consiglio e le diverse parti interessate: imprese, operatori del diritto, accademici e associazioni dei consumatori.

2.1.7 Il Parlamento europeo ha adottato una serie di risoluzioni, sulla possibile armonizzazione del diritto privato sostanziale. Nel 1989 e nel 1994, il Parlamento europeo ha espresso l'auspicio che si cominciasse a lavorare sulla possibilità di redigere un Codice comune europeo di diritto privato.

2.1.8 Il Parlamento ha avuto modo di sottolineare che l'armonizzazione di taluni settori del diritto privato è essenziale per il completamento del mercato interno, e che l'unificazione di importanti branche del diritto privato, sotto forma di un Codice civile europeo, sarebbe stato il modo più efficace per effettuare l'armonizzazione.

2.1.9 Il CESE aveva già indicato, nel suo parere del 2002, che: «L'elaborazione di un diritto contrattuale europeo uniforme e generale, per esempio sotto forma di un regolamento, soluzione che il Comitato considera preferibile al fine di evitare le divergenze, potrebbe richiedere studi complementari e tempi più lunghi, ma dovrebbe basarsi sui lavori già effettuati dalle diverse commissioni e istituzioni sopra citate e sulle regole e le pratiche internazionali in vigore» (3).

2.1.10 In un altro successivo parere del 2010 il CESE ha sottolineato che: «La rete sui “principi comuni di diritto contrattuale europeo” (rete CoPECL) ha recentemente portato a termine il suo progetto di quadro comune di riferimento e lo ha presentato alla Commissione europea. Chiaramente, tali norme forniscono al legislatore europeo un modello che esso potrebbe utilizzare nell'adottare uno strumento facoltativo, come raccomandato dalla commissaria europea REDING (4)».

2.1.11 Allo stesso modo, il CESE ha sottolineato che il progetto di quadro comune di riferimento (PQCR), che copre il diritto contrattuale generale, non è in effetti concepito come uno strumento facoltativo. Tuttavia, nell'introduzione gli autori segnalano che esso potrebbe essere utilizzato come «base per uno o più strumenti facoltativi». Secondo il CESE, «tale proposta potrebbe anche essere attuata in modo restrittivo, introducendo le disposizioni generali del PQCR in uno strumento facoltativo che si applichi soltanto ad alcuni ambiti specifici del diritto contrattuale. In tal modo si contribuirebbe a evitare le lacune normative che verrebbero inevitabilmente a crearsi se fossero adottate soltanto le disposizioni relative a particolari tipi di contratto».

3. Il nuovo Libro verde della CE

3.1 Nel Libro verde, la Commissione propone diversi approcci, per aumentare le coerenza del diritto dei contratti. Tra le opzioni strategiche si annoverano:

— la pubblicazione su Internet di norme contrattuali tipo (non vincolanti) che potrebbero essere impiegate all'interno del mercato unico europeo,

— uno «strumentario» (vincolante o non vincolante) di cui possono disporre i legislatori dell'UE nell'adottare nuovi atti legislativi, che garantisce norme migliori e più coerenti,

— una raccomandazione sul diritto dei contratti, che solleciti gli Stati membri a introdurre il diritto europeo dei contratti nei rispettivi ordinamenti giuridici nazionali, in parte sulla scorta del modello degli Stati Uniti, dove tutti e 50 gli Stati federati, salvo uno, hanno adottato volontariamente il codice commerciale uniforme,

— un diritto europeo dei contratti facoltativo o «28o regime» che i consumatori e le imprese potrebbero liberamente scegliere, nell'ambito delle relazioni contrattuali. Questa legge facoltativa rappresenterebbe un'alternativa alle discipline nazionali esistenti e sarebbe disponibile in tutte le lingue; potrebbe applicarsi ai soli contratti transnazionali o estendersi anche ai contratti nazionali; dovrebbe garantire un livello elevato di protezione dei consumatori e assicurare la certezza del diritto per tutto il ciclo di vita del contratto,

— l'armonizzazione dei diritti nazionali dei contratti mediante una direttiva UE,

— la piena armonizzazione dei diritti nazionali dei contratti, mediante un regolamento UE,

— la creazione di un vero e proprio codice civile europeo, in sostituzione di tutte le norme nazionali sui contratti.

3.2 Il PE ha appoggiato l'idea di un diritto dei contratti europeo in una risoluzione del 25 novembre 2009. Anche Mario MONTI, ex commissario per il Mercato interno e la concorrenza, ha individuato, nel suo Rapporto sul mercato unico, del 9 maggio 2010, i vantaggi che un «28o regime» opzionale avrebbe potuto apportare ai consumatori e alle imprese (5).

3.3 La Commissione ha tenuto, il 7 settembre 2010, la prima riunione sul diritto europeo dei contratti a cui hanno partecipato gruppi di imprese, di consumatori e di professionisti nel campo legale.

3.4 La Commissione ha anche costituito un gruppo di esperti, al quale partecipa anche il PE con osservatori, per convertire il cosiddetto «Progetto di quadro comune di riferimento» (6) - un primo progetto di diritto europeo dei contratti, sviluppato negli ultimi anni, nell'ambito del 6PQ di RSTD dell'UE.

3.5 La Commissione ha lanciato una consultazione pubblica sul documento strategico, con chiusura a fine gennaio 2011.

4. Osservazioni generali

4.1 Il mercato unico dell'Unione europea si fonda sui diritti dei contratti. Il CESE è profondamente preoccupato per il fatto che, malgrado gli sforzi di completamento del mercato unico, le imprese, specialmente le piccole e medie, hanno difficoltà a vendere all'estero, poiché, in ciascuno dei 27 Stati membri, devono conformarsi a un diritto dei contratti diverso. Soltanto l'8 % dei consumatori acquista on line da un altro Stato membro.

4.2 Attualmente, la coesistenza di normative diverse comporta costi di transazione più elevati per le imprese. In particolare le piccole imprese non riescono a sfruttare le economie di scala nel mercato unico dell'UE. I consumatori ne risentono, perché, diminuendo le vendite transnazionali, la scelta si riduce e i prezzi aumentano.

4.3 Inoltre, il 61 % delle vendite transnazionali non va a buon fine, perché i commercianti rifiutano di servire il paese del consumatore. Ciò è principalmente dovuto agli ostacoli normativi e all'incertezza delle norme applicabili.

4.4 Per risolvere alcuni di questi problemi e aumentare il potenziale del mercato unico europeo, occorre garantire alle imprese, specie di minore dimensione, maggiore certezza giuridica e ai consumatori norme più semplici e di più elevata tutela.

4.5 Il CESE ritiene che la Commissione debba fare di più in materia ed andare oltre le misure di cooperazione giudiziaria, in materia civile, che sono necessarie, ma non sufficienti, per il buon funzionamento del mercato interno.

4.6 Il dibattito proposto dalla Commissione è pertinente, alla luce dell'esperienza acquisita nel mercato unico europeo, con una moltitudine di contratti, che rispondono a discipline nazionali diverse, con costi di transazione aggiuntivi che, secondo studi recenti, ammontano mediamente intorno ai 15 mila euro (7).

4.7 I consumatori e le imprese si scontrano con ostacoli non indifferenti quando cercano di trarre vantaggio dal mercato unico. I costi di transazione (per adattare le clausole contrattuali e le politiche commerciali o per far tradurre le norme) e l'incertezza giuridica rendono assai difficile l'espansione sul mercato unico delle piccole e medie imprese così come una protezione elevata dei consumatori.

4.8 La coerenza del diritto dei contratti, che potrebbe configurarsi come diritto opzionale (anche denominato «28o regime») potrebbe essere estremamente utile. In vari documenti, la Commissione e il PE hanno iniziato a fare riferimento alla possibilità di ricorrere al meccanismo denominato «28o regime», soprattutto in ambiti importanti, per i quali l'auspicata piena armonizzazione non sarebbe stata facile o anche solo realizzabile.

4.8.1 A parte l'iniziativa lanciata dal CESE, con il parere di iniziativa sul tema Il contratto di assicurazione europeo (8), e portata avanti dal gruppo di progetto per la ridefinizione (restatement) del diritto contrattuale assicurativo europeo, con la recente pubblicazione dei «Principi di diritto contrattuale assicurativo europeo» (Principles of European Insurance Contract Law - PEICL), solo in alcune occasioni il legislatore europeo ha adottato un approccio di questo tipo, nel settore del diritto societario, del diritto della proprietà intellettuale e del diritto internazionale.

4.9 L'introduzione di condizioni contrattuali standard potrebbe giovare a tutti i contraenti a condizione che:

— vengano poste in essere le massime garanzie per salvaguardare le parti contraenti più deboli e che l'elaborazione delle condizioni standard prenda le mosse dal livello più elevato possibile di tutela,

— si assicuri la partecipazione attiva delle parti sociali e di tutti i rappresentanti della società civile - specie delle organizzazioni dei consumatori e delle PMI - ai negoziati per la creazione di condizioni contrattuali standard,

— le condizioni contrattuali siano conformi alla direttiva sulle clausole abusive e alla direttiva sul rispetto dei termini di pagamento nelle transazioni commerciali, dando piena attuazione allo Small Business Act (SBA),

— sia comunque garantita la libertà contrattuale, ad es. con contratti standard raccomandati,

— l'accesso alla giustizia non venga limitato,

— le condizioni contrattuali standard vengano monitorate e riesaminate a determinati intervalli di tempo.

4.10 Secondo il CESE occorre procedere per gradi, incominciando dai contratti di vendita transnazionali di beni di natura commerciale, quali realizzazioni pilota, utili per verificare la coesistenza tra i regimi e la loro applicazione effettiva da parte delle parti interessate e permettere effettive valutazioni di impatto.

4.11 Importanza rivestono in particolare le varie definizioni di diritto sostanziale:

— persone giuridiche.

— Definizioni di consumatore e professionista.

— Clausole vessatorie.

— Obbligo di pre-informazione contrattuale in materia di beni e servizi.

— Obbligo di informazioni in caso di conclusione di un contratto con un contraente che sia in situazione svantaggiata.

— Ricorsi in caso di inadempimento dell'obbligo di informazioni.

— Fornitura - Tempo della fornitura - Collegamento con il trasferimento del rischio.

— Tempi e modalità della valutazione di conformità e gerarchia dei mezzi di ricorso in caso di mancata conformità.

— Situazioni di possibile rottura del contratto.

— Notifica al venditore di difetti scoperti o che avrebbero dovuto essere scoperti dall'acquirente.

— Diritto di recesso: campo di applicazione; esercizio del diritto di recesso; tempi di riflessione e limiti del tempo di recesso.

— La nozione di responsabilità oggettiva.

— L'inserimento della nozione di lucro cessante e danno emergente.

— Responsabilità dei produttori e onere della prova.

— Commercio elettronico (e-commerce).

4.12 Il CESE potrebbe suggerire una combinazione di misure normative e non normative:

— accrescere la coerenza dell'acquis comunitario, nel campo del diritto contrattuale,

— promuovere l'elaborazione di clausole contrattuali standard applicabili nell'insieme dell'Unione,

— esaminare ulteriormente se i problemi legati al diritto contrattuale europeo non richiedano soluzioni specifiche non settoriali.

4.13 Secondo il CESE, il diritto contrattuale volontario europeo dovrebbe poter coesistere in maniera parallela ai diritti contrattuali nazionali, garantendo termini e condizioni standard, e con «opzione» di ricorso anche al 28o regime.

4.14 In ogni caso, l'applicazione della Convenzione di Roma (9) si trova di fronte a numerose sfide, con la nascita di nuove problematiche (come l'e-contraente e la sua influenza sulla normativa in materia del contratto) e con lo sviluppo di nuove questioni giuridiche.

4.15 Quanto all'ambito di applicazione dello «strumentario comune» di diritto contrattuale volontario europeo e del «nuovo regime regolamentare opzionale avanzato», il CESE ritiene che si dovrebbe incominciare con un progetto pilota di applicazione in campo commerciale, limitato ai contratti transnazionali di vendita di merci.

4.16 Il CESE ritiene che debba essere assicurata una maggiore coerenza tra normative orizzontali e verticali con particolare riguardo alla necessità di trasparenza, chiarezza e semplicità, non solo per gli operatori del diritto e sulle loro capacità di recepimento dei nuovi orientamenti, ma anche e soprattutto per l'impresa minore ed il consumatore medio, sui quali la complessità e l'opacità giuridica si riverbera in termini di maggiori costi e tempi.

Bruxelles, 19 gennaio 2011 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Il metodo comunitario si basa sul presupposto che l'interesse generale dei cittadini si difenda meglio quando le istituzioni comunitarie svolgono appieno il loro ruolo nel processo decisionale, nel rispetto del principio di sussidiarietà.

(2) Europa 2020 - Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva (COM(2010) 2020 definitivo).

(3) GU C 241 del 7.10.2002, pag. 1.

(4) GU C 21 del 21.01.2011, pag. 26.

(5) GU C 21 del 21.01.2011, pag. 26.

(6) Il quadro comune di riferimento (QCR) è un progetto a lungo termine che mira a fornire alle istituzioni legislative dell'UE (Commissione, Consiglio e Parlamento europeo) uno strumento o una guida da utilizzare per la revisione della normativa esistente e l'elaborazione di quella futura in materia di diritto dei contratti. Tale strumento potrebbe contenere principi fondamentali di diritto dei contratti, definizioni di concetti chiave e disposizioni tipo. Nell'ambito del Sesto programma quadro la DG Ricerca ha costituito, nell'area Scienze sociali e umanistiche, la rete di eccellenza sui principi uniformi di diritto contrattuale europeo (Common Principles of European Contract Law - CoPECL), composta da oltre 150 ricercatori nonché da molteplici istituzioni e organizzazioni operanti in tutti gli Stati membri dell'UE nel campo del diritto privato europeo. Il prodotto finale dei lavori della rete, svoltisi dal 2005 al 2009, è appunto il testo intitolato «Progetto di quadro comune di riferimento».

(7) http://www.europe.org.

(8) GU C 157 del 28.6.2005, pag. 1.

(9) Convenzione sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali, Roma, 19 giugno 1980.