Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che adotta un programma pluriennale di azioni nel settore dell'energia: programma 'Energia intelligente per l'Europa' (2003-2006)"

(COM(2002)162 def./2 - 2002/0082 (COD))

(2003/C 61/07)

In data 6 maggio 2002 il Consiglio ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il proprio parere, in data 2 settembre 2002, sulla base del rapporto introduttivo del relatore Morgan.

Il Comitato economico e sociale ha adottato, il 18 settembre 2002, nel corso della 393a sessione plenaria, con 127 voti favorevoli, 3 voti contrari a 1 astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Commissione ha presentato una proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che prevede un programma pluriennale di azioni in campo energetico, denominato "Energia intelligente per l'Europa", per il periodo 2003-2006. Con una dotazione pari a 215 milioni di EUR, il programma dà attuazione alla strategia delineata nel Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico, fondata sulle fonti rinnovabili e sul risparmio energetico.

1.2. La proposta non riguarda tutta la politica energetica dell'UE, ma specificamente le azioni nel campo dell'efficienza energetica e dell'energia rinnovabile. Si occupa solo del trattato CE e non dell'Euratom, e non prende in considerazione il settore della ricerca e dello sviluppo che verrà coperto dal 6o programma quadro. Il programma "Energia intelligente" riguarda il miglioramento dell'uso dell'energia (efficienza energetica) e l'incoraggiamento a utilizzare fonti energetiche rinnovabili.

1.3. Il programma è destinato a integrare e a favorire l'attuazione dei vari strumenti legislativi adottati dalla Comunità in materia di efficienza energetica, fonti rinnovabili e trasporti, tra i quali: la direttiva sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno (direttiva 2001/77/CE), la proposta di direttiva sulla promozione dell'uso dei biocarburanti nei trasporti(1), la proposta di direttiva sul rendimento energetico nell'edilizia(2) e la proposta di direttiva sulla promozione della cogenerazione basata su una domanda di calore utile nel mercato interno dell'energia(3).

1.4. Il programma è concepito come il principale strumento comunitario per il supporto non tecnologico nel settore dell'energia. Si tratta di un programma nuovo, ma che assicura anche la prosecuzione delle azioni intraprese nel quadro dei programmi Altener, SAVE e Synergy. Esso punta inoltre a rafforzare le componenti "energie rinnovabili" ed "efficienza energetica" di tali programmi e a introdurne due nuove, relative agli aspetti energetici dei trasporti e alla promozione delle fonti rinnovabili e dell'efficienza energetica nella cooperazione internazionale con i paesi in via di sviluppo. Infine, è rivolto a potenziare l'attività di diffusione e di promozione delle migliori pratiche mediante campagne di sensibilizzazione e d'educazione e la promozione degli investimenti nelle nuove tecnologie.

1.5. Il programma è articolato in quattro settori specifici: uso razionale dell'energia e controllo della domanda (SAVE), energie nuove e rinnovabili (Altener), aspetti energetici dei trasporti (Steer) e promozione internazionale dei settori delle energie rinnovabili e dell'efficienza energetica (Coopener). Saranno finanziate, tra l'altro, azioni nei seguenti ambiti: attuazione di strategie, elaborazione di standard; creazione di strutture e di strumenti finanziari e di mercato; promozione di sistemi e di attrezzature idonei a facilitare la transizione dalla dimostrazione alla commercializzazione; sviluppo di strutture d'informazione e d'educazione e valorizzazione dei risultati; monitoraggio e valutazione.

1.6. La Commissione sta anche considerando la possibilità di delegare parte della gestione del programma a un'agenzia esecutiva e, nel documento, elenca una serie di compiti dei quali tale agenzia potrebbe occuparsi. Per il momento, tuttavia, non esiste una proposta formale in merito: è un aspetto che sarà oggetto di un'apposita proposta di decisione non appena sarà stato adottato il regolamento del Consiglio che definisce lo statuto delle agenzie esecutive incaricate dello svolgimento di alcuni compiti relativi alla gestione dei programmi comunitari.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato economico e sociale accoglie con favore la proposta "Energia intelligente" in quanto è in linea con diverse raccomandazioni formulate in passato dal Comitato sulla necessità di promuovere l'efficienza energetica, le fonti rinnovabili e il trasferimento ai paesi in via di sviluppo della tecnologia e del know-how relativi al risparmio energetico (cfr. parere del Comitato sul Libro verde "Verso una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico"(4). Il programma proposto riunisce quattro aspetti chiave della politica energetica, aspetti che vanno affrontati con efficacia se si vuole raggiungere la sicurezza dell'approvvigionamento nell'attuale contesto politico e consentire alla Comunità di conseguire i propri obiettivi in termini di sostenibilità e di rispettare gli impegni internazionali di lotta al cambiamento climatico.

2.2. L'edilizia e l'industria presentano un notevole potenziale di risparmio energetico non realizzato, che la Commissione valuta al 18 % del consumo totale odierno(5). Il piano d'azione della Commissione per rafforzare l'efficienza energetica (comprendente le misure proposte nel programma "Energia intelligente") punta a realizzare due terzi di questo potenziale entro il 2010, cosa che richiederebbe un miglioramento pari all'1 % annuo contro una media dello 0,6 % negli ultimi dieci anni. Ciò consentirebbe una riduzione delle emissioni di CO2 pari a circa il 40 % di quella necessaria a rispettare l'impegno sottoscritto dall'UE a Kyoto.

2.3. Oggi le fonti rinnovabili coprono il 6 % dell'approvvigionamento energetico e il 14 % della produzione di energia elettrica nell'ambito dell'UE. Il Comitato ha già fatto osservare che le fonti rinnovabili possono svolgere un ruolo di primo piano nella lotta al cambiamento climatico e che contribuiranno a diversificare le fonti di energia per rendere più sicuro l'approvvigionamento, in particolare diminuendo la dipendenza dalle fonti importate (parere sulle fonti energetiche rinnovabili, 2000). Il Comitato ha rilevato la necessità di un'azione incisiva per un uso ottimale delle fonti energetiche rinnovabili e ravvisa chiaramente l'esigenza di incentivi che ne diffondano l'uso (parere sulle fonti energetiche rinnovabili, 2000). La comunicazione della Commissione "Energia per il futuro: le fonti energetiche rinnovabili - Libro bianco per una strategia e un piano di azione della Comunità"(6) fissa un obiettivo indicativo del 12 % dell'approvvigionamento energetico (e del 22 % della produzione di energia elettrica) di origine rinnovabile entro il 2010.

2.4. La politica dei trasporti dovrà essere un settore di intervento prioritario, in quanto i trasporti assorbono oltre il 30 % del consumo finale di energia (cfr. piano d'azione per rafforzare l'efficienza energetica nella Comunità europea). Il traguardo a lungo termine dell'UE è ridurre del 50 % le emissioni di CO2 per chilometro/passeggero e per carico pagante/chilometro. A più breve termine si punta a un risparmio energetico del 5-10 % per raggiungere una riduzione aggregata delle emissioni di CO2. L'UE ha raggiunto un accordo con le case automobilistiche per la riduzione volontaria, entro il 2005/2010, dei livelli medi di emissione di CO2 delle automobili nuove, che dovrebbero abbassarsi di un terzo rispetto al 1995.

2.5. Nel parere sul Libro verde in materia di sicurezza dell'approvvigionamento energetico, il Comitato sottolinea la necessità di un intervento dell'UE volto ad appoggiare gli sforzi dei paesi in via di sviluppo in direzione dello sviluppo sostenibile. I paesi in via di sviluppo utilizzano attualmente molta meno energia pro capite rispetto ai paesi sviluppati, principalmente a causa del loro tenore di vita di gran lunga meno elevato. È vero che il livello di vita e il consumo di energia dovrebbero crescere nei paesi in via di sviluppo, ma la sfida consisterà nel raggiungere un tenore di vita più elevato senza aumentare sensibilmente le emissioni prodotte. I paesi in via di sviluppo saranno tentati di cercare fonti energetiche economiche a breve termine piuttosto che strutture sostenibili, rinnovabili ed efficienti a lungo termine. Tuttavia tali misure possono essere attuate con costi inferiori nella fase di sviluppo che non in quelle successive. La promozione delle migliori prassi nei settori delle energie rinnovabili e dell'efficienza energetica e la loro trasmissione, in particolare, ai paesi in via di sviluppo rientrano quindi a giusto titolo fra gli impegni internazionali prioritari della Comunità, al pari del rafforzamento della cooperazione relativa all'uso dei meccanismi flessibili del protocollo di Kyoto.

2.6. La valutazione dei programmi precedenti (Altener e SAVE 1991-97 e il primo biennio del primo programma quadro "Energia" 1998-2002), pur avendo riconosciuto il valore e il contributo di tali programmi alla riduzione delle emissioni di CO2, ha anche individuato delle esigenze di miglioramento in alcuni settori, fra cui quella di un migliore coordinamento e di una maggiore coerenza tra i vari programmi e quella di migliorare i metodi di selezione, valutazione e gestione dei programmi, come pure la diffusione dei risultati ottenuti. La valutazione ha raccomandato di prevedere in futuro un unico programma, invece di programmi distinti per l'efficienza energetica, le fonti rinnovabili, ecc.

3. I problemi principali

3.1. Per valutare la proposta in esame il Comitato deve rispondere quindi ai seguenti interrogativi: la proposta della Commissione è all'altezza delle sfide poste dal cambiamento climatico e soddisfa le esigenze di sviluppo sostenibile, di competitività economica e di sicurezza dell'approvvigionamento? Inoltre, consentirà di realizzare il potenziale di risparmio energetico e di ricorso alle fonti rinnovabili esistente nell'industria, nell'edilizia e nei trasporti, all'interno e all'esterno dell'UE, per contribuire al superamento di queste sfide?

3.2. Raggiungere il traguardo della Commissione in tema di efficienza energetica, ovvero una riduzione annua del consumo pari all'1 % fino al 2010, sarà impegnativo. Il miglioramento dello 0,6 % annuo fatto registrare negli ultimi dieci anni potrebbe essere difficile da mantenere (e tanto più da superare), in quanto legato in larga misura al passaggio dall'industria ad alta intensità energetica al settore dei servizi. Oggi l'uso industriale rappresenta meno di un terzo del totale non imputabile ai trasporti e la sua quota continuerà a scendere con l'ulteriore ristrutturazione a favore dei servizi e il miglioramento dell'efficienza energetica dell'industria rimanente. In realtà il consumo di energia, pur essendo in ribasso nel settore industriale, è in aumento in quelli che sono ormai i due settori principali (uso privato e settore pubblico/terziario), che utilizzano quantità sempre maggiori di energia elettrica specialmente per apparecchi e attrezzature. Altro settore in espansione è quello della climatizzazione.

3.3. Il traguardo posto dalla Commissione in materia di energie rinnovabili è ambizioso: si è infatti stimato che, in assenza di cambiamenti drastici, nel 2030 le fonti rinnovabili coprirebbero appena l'8 % dell'approvvigionamento energetico(7). Se non si tiene conto delle esternalità, molte fonti energetiche rinnovabili non sono affatto competitive rispetto a quelle tradizionali e quindi il loro consumo, se lasciato alla legge di mercato, potrà difficilmente aumentare fino al livello necessario per conseguire l'obiettivo fissato dalla Commissione.

3.4. Si prevede inoltre che le emissioni di CO2 del settore dei trasporti cresceranno del 40 % circa tra il 1990 e il 2010. In assenza di ulteriori provvedimenti specificamente rivolti a incidere sull'uso dei trasporti, invertire questa tendenza sarà estremamente impegnativo, specie se si continuano a non calcolare le esternalità.

3.5. Come già rilevato, la domanda di energia dovrà aumentare sensibilmente nei paesi in via di sviluppo e, se non si interviene con sufficiente prontezza, vi è il rischio di perdere le opportunità esistenti di incorporare l'efficienza energetica e le energie rinnovabili.

3.6. Alla luce delle sfide menzionate, si pone anche la questione della completezza del pacchetto legislativo presentato a livello comunitario. Se da un lato è necessario trovare un equilibrio fra regolamentazione e mercato, dall'altro è necessaria una legislazione efficace in una serie di settori. Nonostante l'ampio ventaglio di misure in vigore o allo stadio di proposta di direttiva, alcune di loro non sono giuridicamente vincolanti (per es. le norme sull'etichettatura e la normalizzazione degli elettrodomestici e delle attrezzature da ufficio). Altre fissano traguardi indicativi (per es. per le fonti rinnovabili) il cui effettivo raggiungimento rimane però in dubbio, perlomeno in alcuni Stati membri.

3.7. Occorre anche un maggiore impegno in favore dell'uso intelligente dell'energia a livello nazionale. Come rileva la Commissione (pag. 21), la maggior parte delle misure comunitarie concernenti l'efficienza energetica non è vincolante per gli Stati membri. Il programma di sostegno presentato, pertanto, pur essendo utile a suscitare un maggiore impegno da parte loro, non può che fornire un limitato contributo. Gli Stati membri vanno quindi incoraggiati a impegnarsi più attivamente per migliorare l'efficienza energetica e l'uso delle energie rinnovabili tramite adeguati meccanismi legislativi e di sostegno. Del resto, alcune norme legislative possono essere più adeguatamente sviluppate a livello nazionale che non a livello dell'UE per tener conto delle circostanze specifiche di singoli paesi. Il banco di prova del programma consisterà nel vedere in quale misura esso riuscirà a sfruttare e condividere le conoscenze e le capacità esistenti negli Stati membri.

3.8. Al livello degli Stati membri esistono anche possibilità economiche di promuovere l'efficienza energetica e la riduzione di CO2: si può ricorrere sia a politiche fiscali favorevoli che a misure di sostegno per le fonti energetiche rinnovabili.

3.9. A giudizio del Comitato il programma "Energia intelligente" può apportare un valido contributo al raggiungimento degli obiettivi di sicurezza dell'approvvigionamento, sviluppo sostenibile e lotta al cambiamento climatico. Tuttavia, perchè il programma possa produrre il cambiamento di livello richiesto, va soddisfatta una serie di altre condizioni preliminari. In primo luogo, in alcune situazioni, a seconda delle circostanze specifiche di ciascun paese, può essere necessario ricorrere a strumenti normativi ed economici mirati per poter realizzare il cambiamento. In secondo luogo, i progressi a livello di trasporti, efficienza energetica e fonti rinnovabili dipendono dal successo della ricerca e dello sviluppo e dall'efficace attuazione del 6o programma quadro. In tale contesto, il Comitato richiama in modo specifico l'attenzione sul proprio parere dal titolo "La necessità di una ricerca finalizzata a un approvvigionamento energetico sicuro e sostenibile" (CES 578/2002). Infine, il ruolo dell'agenzia proposta avrà un'importanza cruciale: essa infatti deve avere il mandato e i mezzi per produrre un cambiamento senza precedenti.

4. I programmi e la dotazione di bilancio

4.1. Il Comitato appoggia la proposta di riunire in un unico programma i diversi aspetti afferenti alla nozione di "energia intelligente": efficienza energetica, fonti rinnovabili, trasporti e cooperazione internazionale. Come emerge dalle valutazioni dei programmi condotte fino ad oggi, ciò dovrebbe accrescere l'efficacia e la coesione degli interventi e aiutare a prevenire conflitti e duplicazioni. Disporre di un unico programma sarà vantaggioso non solo in termini di maggiore efficienza gestionale, ma anche perché renderà più agevole la promozione delle opportunità di tipo trasversale, ad esempio programmi e progetti riguardanti aspetti come l'efficienza energetica e le fonti rinnovabili, oppure l'edilizia e i trasporti.

4.2. SAVE e Altener esistono già da qualche tempo. Steer e Coopener sono invece dei programmi essenzialmente nuovi: la Commissione avrebbe quindi potuto utilmente fornire maggiori informazioni sui loro obiettivi, tanto più che si tratta di programmi con bilanci indicativi relativamente modesti e che pertanto dovranno essere ben mirati per avere un impatto.

4.3. Il Comitato apprezza la proposta di definire azioni chiave che contribuiscano a focalizzare il programma e a conferirgli un maggiore impatto. Si eviterà così il rischio di frammentare eccessivamente le risorse e di rendere la diffusione dei risultati troppo macchinosa. Nel valutare i programmi precedenti si è constatato un numero eccessivo di programmi piccoli e dall'impatto limitato.

4.4. Il Comitato approva l'importanza che la Commissione attribuisce alla necessità di provocare "un effettivo cambiamento comportamentale dei consumatori". Ciò deve costituire il fulcro dei principali programmi d'azione in tutti gli Stati membri. Parimenti il Comitato approva il riconoscimento, da parte della Commissione, dell'importanza dell'istruzione e della formazione. Sottolinea anche la necessità di sensibilizzare i giovani inserendo il tema dell'energia nei programmi scolastici e nei concorsi e premi.

4.5. La proposta (cfr. tabella a pag. 19) fa riferimento alla possibilità di avviare "azioni chiave combinate" che raggruppino più settori specifici. Il Comitato ritiene utile fare in modo che si possano sviluppare le azioni chiave e i progetti che coprono due o più dei quattro settori d'intervento. Per esempio, in campo edilizio vi è l'opportunità di collegare più strettamente gli interventi per l'uso delle energie rinnovabili e quelli per il miglioramento dell'efficienza energetica, in modo da elaborare una strategia coordinata per gli edifici a basso tasso di emissione o a emissione zero.

4.6. Vi sono altri tre ambiti nei quali il Comitato auspica un'azione chiave: in primo luogo, per quanto riguarda il ruolo dei fornitori di energia, ritiene particolarmente necessario incoraggiarli a proporre all'utenza una gamma di servizi energetici completa, che comprenda le fonti rinnovabili e tenga conto dell'efficienza energetica. In secondo luogo, per quanto concerne architetti e committenti, è necessario assicurarsi che essi si avvalgano di tutte le possibilità di massimizzare l'efficienza energetica nei nuovi edifici. In terzo luogo, occorre sviluppare, laddove opportuno, il ruolo dell'efficienza energetica e dell'energia rinnovabile nella valutazione delle emissioni di anidride carbonica e nei sistemi di scambio di diritti di emissione.

4.7. Il Comitato apprezza l'incremento della dotazione del programma "Energia intelligente" rispetto ai programmi che lo hanno preceduto. Ovviamente, data l'entità del lavoro, è lecito chiedersi se, anche con questo incremento, la dotazione di bilancio sia sufficiente. Tuttavia, dato che nella valutazione dei programmi precedenti si è riscontrato il bisogno di migliorare la gestione, non sarebbe prudente aumentare la dotazione in maniera eccessiva e troppo rapida, in quanto la spinta a spendere i fondi potrebbe indurre ad usarli in modo inefficiente. Il Comitato auspica l'applicazione di adeguati controlli finanziari. Il Comitato ritiene che la dotazione di bilancio proposta dalla Commissione rappresenti un compromesso ragionevole: nel giungere a questa conclusione, tiene conto dell'impegno della Commissione a erogare fondi supplementari al momento dell'allargamento e presuppone anche che l'Agenzia sarà in grado di utilizzare efficacemente le capacità e le risorse degli Stati membri.

4.8. Secondo la Commissione il programma intende collegare le iniziative di sostegno (SAVE, ecc.) agli interventi legislativi: un obiettivo lodevole, ma non è chiaro come verrà conseguito. Una possibilità potrebbe essere quella di riflettere, all'atto di stabilire le azioni chiave, sui possibili modi di collegarle a determinati atti legislativi, per es. la direttiva prevista in materia di uso dell'energia negli edifici.

5. L'agenzia esecutiva

5.1. È difficile per il Comitato valutare con cognizione di causa l'idea di un'agenzia esecutiva senza disporre della proposta di decisione che la istituisce.

5.2. Il Comitato crede di capire che l'agenzia esecutiva prevista avrà le seguenti caratteristiche. Innanzi tutto, il suo lavoro e in particolare i programmi d'azione selezionati saranno determinati da un comitato diretto dalla Commissione e comprendente gli Stati membri. In secondo luogo, un numero ristretto di persone verrà distaccato dai servizi della Commissione e lavorerà presso l'agenzia per gestire i programmi d'azione. In terzo luogo, il personale che si occuperà dei programmi d'azione verrà reclutato su base contrattuale. Le preoccupazioni che la proposta solleva sono le seguenti: il know-how creato andrà perso se il personale è temporaneo; il lavoro dell'agenzia sarà estremamente parcellizzato e non terrà conto dell'ampiezza e della portata delle attività degli Stati membri.

5.3. Attualmente non vi è alcun organismo a livello dell'UE che svolga il ruolo cruciale di promozione e di diffusione al livello richiesto. La valutazione dei precedenti programmi ha indicato che l'espletamento di tali compiti richiede un maggiore impegno da parte della Commissione. Non si tratta di funzioni che i singoli Stati membri possono svolgere facilmente, in quanto richiedono reti adeguate in tutti gli Stati membri. È un ruolo che conferirebbe un notevole valore aggiunto all'operato dei singoli Stati membri e che potrebbe assumere una particolare importanza dopo l'allargamento, quando i nuovi Stati membri avranno particolarmente bisogno delle informazioni che esso potrà fornire.

5.4. Il programma "Energia intelligente" non deve limitarsi alla realizzazione di progetti di dimostrazione; se i progetti e i programmi producono risultati positivi, questi ultimi devono essere attuati su larga scala. In particolare, esso deve diventare l'interfaccia principale fra il 6o programma quadro e il mercato.

Un ruolo importante nell'attuazione, divulgazione e promozione del programma "Energia intelligente" deve essere svolto dalle rispettive agenzie e dai centri che si occupano di energia a livello nazionale e regionale negli Stati membri: in particolare, tali agenzie potrebbero fungere da collegamento fra la Commissione, l'Agenzia e le organizzazioni locali, fornendo un metodo più economico ed efficace per sostenere i progetti di piccole dimensioni che la Commissione può avere difficoltà a promuovere direttamente.

5.5. Il Comitato riconosce che l'agenzia esecutiva presenta tre vantaggi: è "fuori bilancio", facilita un "rapido avvio" e consente di reclutare del personale con le necessarie qualifiche. Si tratta tuttavia di palliativi a breve termine che non tengono conto delle problematiche a lungo termine. Il Comitato ritiene che la Commissione debba andare oltre l'attuale proposta in esame e scegliere una delle seguenti opzioni: istituire un'agenzia tradizionale a pieno titolo con un ampio mandato che le consenta di sfruttare appieno le capacità, le competenze e le risorse degli Stati membri, oppure affidare tale missione al personale della Commissione, dotandolo delle risorse necessarie e assegnandogli gli obiettivi richiesti. Si tratta infatti di un settore di grande interesse strategico che deve disporre del massimo sostegno da parte della Commissione.

6. Conclusioni

Restano alcune questioni irrisolte in merito alla proposta di istituire un'agenzia; secondo il Comitato, vi è bisogno di qualcosa di più di un braccio esecutivo per un numero limitato di programmi d'azione, se si intendono sfruttare appieno le opportunità offerte da "Energia intelligente". Inoltre la proposta relativa all'energia intelligente non riuscirà da sola a produrre i cambiamenti necessari in relazione agli obiettivi strategici e di energia sostenibile dell'UE, a meno che non vengano soddisfatte altre condizioni preliminari: impegno degli Stati membri; sostegno legislativo mirato; successo della ricerca e sviluppo. Certo, permane il bisogno di un'iniziativa strategica onnicomprensiva in materia di energia al livello dell'UE: tuttavia, il Comitato ritiene che il programma proposto dalla Commissione sia valido. Deve essere attuato entro la fine del 2002 e quindi la decisione dovrebbe essere adottata al più presto.

Bruxelles, 18 settembre 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 547 def.

(2) COM(2001) 226 def.

(3) COM(2002) 415 def.

(4) COM(2000) 769 def.

(5) COM(2002) 162 def., pag. 21

(6) COM(97) 599 def.

(7) COM(2001) 769 def.