Parere del Comitato economico e sociale in merito:

- alla «Comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla futura strategia per il controllo delle emissioni atmosferiche causate dal trasporto su strada alla luce dei risultati del programma auto/oil»,

- alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla qualità della benzina e del combustibile diesel e recante modificazione della Direttiva 93/12/CEE del Consiglio», e - alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle misure da adottare contro l'inquinamento atmosferico da emissioni dei veicoli a motore e recante modificazione delle Direttive del Consiglio 70/156/CEE e 70/220/CEE» () (97/C 206/20)

La Commissione, in data 13 febbraio 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 100A del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione e alle proposte di cui sopra.

La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Gafo Fernández, in data 4 aprile 1997.

Il Comitato economico e sociale, ha adottato all'unanimità il 24 aprile 1997, nel corso della 345a sessione plenaria, con 61 voti favorevoli, 3 contrari e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Le direttive all'esame si prefiggono di migliorare sensibilmente, entro il 2010, la qualità dell'aria nell'Unione europea, specie nelle zone urbane. Pertanto cercano di definire, in un unico documento, i nuovi limiti di emissioni dei veicoli a motore per gli anni 2000 e 2005 e la qualità dei carburanti, benzina e combustibile diesel, per il 2000.

1.2. Su questa linea vengono fissati, per il 2000, nuovi limiti di emissioni dei tubi di scappamento delle autovetture, che prevedono una riduzione media tra il 35 % e il 50 % rispetto ai valori stabiliti nel 1996 per le principali sostanze inquinanti (Nox, CO, HC e particolato). Sarà inoltre totalmente vietata, a partire dalla stessa data, la vendita di benzina con piombo e verranno migliorate alcune caratteristiche della benzina senza piombo e del combustibile per motori diesel.

1.3. Il testo delle direttive all'esame prevede che entro e non oltre il 31 dicembre 1998 la Commissione presenti una nuova proposta relativa sia ai nuovi valori delle emissioni per il 2005, sia alla qualità dei carburanti, necessaria per raggiungere detti valori. Tale proposta, che dovrebbe permettere di conseguire valori molto limitati di emissioni (un'ulteriore riduzione del 50 % circa dei limiti fissati per il 2000), si baserà sugli esiti del Programma Auto-Oil e, tra le altre cose, sui seguenti parametri:

- evoluzione della qualità dell'aria;

- emissioni inquinanti in Europa dovute ai trasporti e ad altre fonti, nonché eventuale contributo delle misure adottate per la loro riduzione;

- sviluppo tecnologico per quanto riguarda i veicoli e le nuove tecnologie di propulsione;

- contributo delle misure locali o di quelle atte a favorire il trasporto pubblico, inclusi gli incentivi fiscali;

- disponibilità e qualità del greggio in Europa;

- rapporto costo/efficacia delle misure previste.

1.4. Fissando con così grande anticipo gli obiettivi per il 2005 si intende consentire all'industria di prepararsi con sufficiente anticipo ai cambiamenti tecnologici che si devono apportare ai nuovi veicoli e alle raffinerie di petrolio. Questa iniziativa dev'essere collegata con l'attuale proposta di direttiva volta a limitare a 5 e a 4,5 litri ogni 100 kilometri il consumo delle autovetture a benzina e diesel.

1.5. I costi annuali dell'insieme del Programma Auto-Oil - prima delle imposte, aggiornati per un periodo di 15 anni e comprendenti i costi dello sviluppo tecnologico, i costi d'investimento e quelli operativi - sono articolati come segue:

Per l'industria:

- Misure della prima fase (limiti di emissioni e qualità del carburante per il 2000): 4 906 milioni di ecu l'anno;

- Misure della seconda fase (solo limiti di emissioni per il 2005): 3 000 milioni di ecu l'anno.

Per i governi:

- 555 milioni di ecu l'anno nella prima fase, legati ai costi per il miglioramento del controllo della manutenzione dei veicoli.

Questo comporterà, per ogni veicolo i seguenti aumenti:

- Misure della prima fase (limiti di emissioni per il 2000): 2 ecu l'anno per i carburanti, più un aumento del costo di fabbricazione di un veicolo nuovo che varia tra 200 e 520 ecu (a seconda del tipo e della cilindrata del veicolo);

- Misure della seconda fase (limiti di emissioni per il 2005): tra 150 e 200 ecu di aumento del costo di fabbricazione di un nuovo veicolo.

Tali costi risulterebbero a carico del consumatore qualora non fossero assorbiti dai produttori e/o dai canali di commercializzazione.

1.6. Le proposte di direttiva prevedono la possibilità di stabilire incentivi fiscali per accelerare il conseguimento degli obiettivi fissati. Tali incentivi saranno determinati in base ai consueti criteri di trasparenza, comunicazione preventiva alla Commissione, proporzionalità ai costi aggiuntivi e adeguamento temporale alle scadenze delle direttive.

1.7. Saranno inoltre definite adeguate misure di salvaguardia sia per accelerare l'introduzione degli obiettivi in zone particolarmente sensibili, sia per ottenere l'esenzione temporanea dalle misure fissate.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato approva gli obiettivi di miglioramento della qualità dell'aria che le proposte di direttive all'esame intendono conseguire attraverso la riduzione delle emissioni dei veicoli, il miglioramento della qualità dei carburanti utilizzati, nonché l'adozione di misure di carattere non tecnico in questo settore. Il Comitato ritiene inoltre che queste ultime debbano essere accompagnate da altre misure in settori quali il potenziamento dei mezzi pubblici e una migliore gestione del traffico.

2.2. Il Comitato valuta positivamente l'iniziativa della Commissione concernente il programma Auto-Oil. Lo sviluppo di tale programma, che si basa su un partenariato e una collaborazione efficaci tra la stessa Commissione e le industrie automobilistiche e petrolifere, rappresenta un ottimo esempio in prospettiva e i suoi risultati ne sono la migliore dimostrazione. Il Comitato ritiene che tale procedura dovrebbe essere applicata, per quanto possibile, ad altri settori che si trovano dinanzi a sfide analoghe.

2.3. Il Comitato approva gli obiettivi di riduzione fissati per il 2000 come pure, sulla base delle considerazioni che seguono, gli obiettivi di riferimento per il 2005.

2.4. Il Comitato ritiene che l'insieme di azioni previste per conseguire gli obiettivi di «Emissioni 2000» (che come è stato precedentemente sottolineato presuppongono una diminuzione di circa il 35-50 % delle emissioni previste per il 2010 qualora non venisse applicato il pacchetto di misure proposto dalla Commissione europea) comportino uno sforzo ingente a livello sia economico che di adeguamento delle tecnologie attualmente disponibili. Il Comitato si rende altresì conto che la parte più importante di questo sforzo ricadrà sull'industria automobilistica, in termini di sviluppo tecnologico e di costi globali. Pertanto invita la Commissione a prevedere misure a sostegno della realizzazione del Programma Auto-Oil sia nel programma quadro di ricerca, sia negli orientamenti fiscali selettivi che devono tendere ad un uso sostenibile dei veicoli privati prevedendo un incentivo in favore delle «automobili pulite».

2.5. Una delle condizioni fondamentali per realizzare questi obiettivi è garantire che i veicoli rispettino il livello fissato delle emissioni durante tutta la loro vita utile. La Commissione propone tre azioni complementari:

- diagnostica a bordo per i veicoli a benzina;

- sistemi periodici di controllo e manutenzione.

È stato previsto in via complementare un terzo sistema basato sul controllo della conformità dei veicoli in circolazione. Tale sistema verrebbe attuato sulla base di un campionamento statistico, suddiviso per marche e modelli, di veicoli in condizioni ottimali di funzionamento nel corso della loro vita utile.

Considerando l'azione combinata dei due primi elementi, il Comitato nutre delle riserve nei confronti della necessità di definire un sistema di controllo della conformità dei veicoli in circolazione, procedura che può risultare burocraticamente complessa e poco efficace in termini di rapporto costi/benefici. Propone pertanto alla Commissione di studiare formule alternative, ad esempio un accordo volontario con l'industria automobilistica europea.

2.6. Il Comitato ritiene che la qualità dei carburanti prevista per conseguire gli obiettivi di «Emissioni 2000» può essere considerata una proposta equilibrata per l'Unione europea nel suo complesso, nonostante lo sforzo relativamente importante che implicherà soprattutto per le raffinerie del sud della Comunità. Come osserva il Programma Auto-Oil, essa è altresì indispensabile per l'introduzione delle nuove tecnologie sia nei motori a benzina che in quelli diesel.

2.7. Il Comitato avrebbe dato un giudizio positivo se la Commissione avesse contemporaneamente preso in considerazione talune azioni complementari alle proposte, aventi un buon rapporto costi/benefici, molte delle quali sono state analizzate nel programma Auto-Oil. Tra queste, meritano di essere citate le seguenti:

- l'impatto della nuova strategia di riduzione del consumo delle autovetture sulle emissioni globali di queste ultime;

- riduzione delle emissioni, soprattutto a livello locale, derivanti dall'applicazione delle cosiddette «misure di carattere non tecnico», ad esempio una migliore gestione del traffico e l'eventuale uso di carburanti alternativi quali il GPL (gas di petrolio liquefatto), il gas naturale compresso o altri ancora;

- misure per accrescere il rinnovo del parco veicoli.

2.8. Il Comitato si compiace per il fatto che il Programma Auto-Oil II, indispensabile per la fase fino al 2005, sia già in corso di elaborazione. Il programma Auto-Oil II è di tipo integrato, tiene conto delle fonti sia mobili che stazionarie e prende in considerazione l'evoluzione della qualità dell'aria in seguito all'adozione del pacchetto di misure previste dal Programma Auto-Oil I, nonché le nuove tecnologie disponibili e i nuovi limiti di sostanze inquinanti che possono essere fissati per motivi di salute. Questa seconda fase dovrebbe comunque attenersi a criteri analoghi di rapporto costo/efficacia.

2.9. Durante i lavori, l'Associazione europea dei costruttori automobilistici si è dichiarata contraria a che vengano definiti adesso alcuni obiettivi di riferimento per il 2005. La supposizione della Commissione secondo cui ciò consentirebbe loro di proseguire i programmi di sviluppo tecnologico sulla base di alcuni obiettivi di riferimento non è giustificata. Infatti, il programma Auto-Oil II, può concludersi entro la fine del 1998. Ciò offre all'industria associata una solida base per le attività di sviluppo tecnologico. In caso contrario i risultati del Programma Auto-Oil II e l'impatto delle attuali misure sulla qualità dell'aria potrebbero mostrare che i previsti obiettivi di riferimento per le emissioni 2005 sono eccessivi, oppure che andrebbero aumentati rispetto a quanto inizialmente previsto, il che renderebbe le tecnologie sviluppate in base a tali obiettivi parzialmente o totalmente inutili.

2.10. Il Comitato condivide il punto di vista della Commissione sulla necessità di disporre di alcuni obiettivi di riferimento che devono essere sottoposti a verifica sulla base di dati scientifici ed economici. Per tale motivo, invita la Commissione e l'industria ad accelerare i lavori del Programma Auto-Oil II in modo da definire, prima del 1999, adeguati obiettivi di riferimento. Questo inoltre permetterà di disporre degli ultimi dati elaborati sulla qualità dell'aria nell'Unione europea e dunque di basare gli obiettivi su un'analisi ambientale più realista.

2.11. Il tema degli incentivi fiscali nel settore ambientale è stato oggetto di numerosi pareri del Comitato (). In linea con i principi enunciati dalla Commissione stessa, il Comitato ritiene tali incentivi accettabili solo se servono ad accelerare l'applicazione di norme più severe approvate a livello comunitario e la cui entrata in vigore è prevista ulteriormente, se sono calcolati in percentuale del costo aggiuntivo dell'attuazione di dette misure e se non provocano distorsioni di concorrenza. Su tale base, il Comitato approva l'introduzione degli incentivi fiscali per conseguire gli obiettivi «Emissioni».

2.12. Il Comitato richiama l'attenzione su alcuni problemi connessi con l'applicazione degli incentivi agli obiettivi delle «Emissioni 2005», definiti a titolo indicativo nella proposta di direttiva. Ritiene infatti che tali obiettivi debbano essere definiti tempestivamente in modo vincolante, altrimenti in queste circostanze gli incentivi non potrebbero soddisfare nessuna delle tre condizioni sopraenunciate per essere considerati compatibili con il mercato interno. Più precisamente:

2.12.1. Prima dell'eventuale approvazione delle nuove norme comunitarie sulle emissioni e della loro entrata in vigore, gli incentivi non sarebbero giuridicamente giustificati.

2.12.2. Senza l'elaborazione di uno studio, come l'Auto-Oil II precedentemente proposto, sarebbe difficile precisare in modo trasparente a livello comunitario il costo aggiuntivo che il rispetto di tali norme comporterebbe per i veicoli.

2.12.3. In queste circostanze e soprattutto in mancanza di un quadro comunitario armonizzato, si potrebbero introdurre delle distorsioni sul mercato interno.

2.13. Il Comitato ritiene che la concessione di tali incentivi fiscali per accelerare il rinnovo del parco veicoli più vecchio e dunque più inquinante avrebbe conseguenze molto più importanti sulle emissioni totali, in termini di rapporto costo/efficacia.

2.14. Il Comitato ritiene opportune le misure introdotte dalla direttiva sulla qualità dei carburanti, per quanto concerne sia la proroga eccezionale concessa per la vendita di benzina senza piombo, sia le esigenze di un carburante di migliore qualità in zone particolarmente sensibili, a condizione che gli Stati membri giustifichino la necessità di tali misure di qualità per la protezione dell'ambiente.

3. Osservazioni di carattere particolare

3.1. Osservazioni concernenti la proposta di direttiva sulla qualità della benzina e del combustibile diesel.

3.1.1. Articolo 9: sostituire «una riduzione significativa del tenore di zolfo ... 1° gennaio 2005» con «un tenore di zolfo nella benzina e nel combustibile diesel compatibile con i nuovi obiettivi di emissioni fissati per gli autoveicoli».

3.2. Osservazioni concernenti la proposta di direttiva sulle emissioni dei veicoli a motore:

3.2.1. Articolo 1, lettera b): Riformulare il paragrafo nel modo seguente: «Gli Stati membri che all'origine rilasciano l'approvazione del tipo di veicolo, possono invitare le industrie automobilistiche a stipulare accordi volontari per garantire il controllo di conformità ai requisiti di durata dei veicoli in circolazione».

3.2.2. Articolo 5: sostituire «di rendere più severe le norme sulle emissioni dei veicoli» con «nuovi valori di emissioni che tengano conto dell'evoluzione della qualità dell'aria nell'Unione europea e dei risultati degli ultimi studi tecnici e delle analisi costi/benefici portati avanti dalla Commissione con la collaborazione dei settori industriali interessati, nel quadro del Programma Auto-Oil II».

Bruxelles, 24 aprile 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU n. C 77 dell'11. 3. 1997, pagg. 1-8.

() GU n. C 155 del 21. 6. 1995; GU n. C 18 del 22. 1. 1996; GU n. C 212 del 22. 7. 1996.