Relazione speciale L ’assistenza preadesione 
dell’UE alla SerbiaIT 2014  n. 19
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
CORTE DEI CONTI EUROPEA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Lussemburgo  
LUSSEMBURGO
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili  
su Internet consultando il portale Europa ( http://europa.eu ).
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2014
ISBN 978-92-872-1814-8
doi: 10.2865/62410
© Unione europea, 2014
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Luxembourg
L ’assistenza preadesione 
dell’UE alla Serbia
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comm a del TFUE )Relazione specialeIT 2014  n. 19
02
 Indice
Paragrafi
 Acronimi
I-VII  Sintesi
1-6 Introduzione
1-4 Contesto
5-6 L ’assistenza preadesione dell’UE alla Serbia
7-8 Estensione e approccio dell’audit
9-71 Osservazioni
9-48 Parte prima – Gestione, da parte della Commissione, dei progetti IPA
9-22 Le decisioni in materia di finanziamenti derivavano da strategie pertinenti
23-38 La Commissione ha iniziato a rimediare a debolezze nella concezione dei progetti che sono state concause 
di ritardi nell’attuazione
39-48 I progetti IPA hanno generalmente prodotto le realizzazioni previste, ma i risultati al di là delle realizzazioni 
potrebbero non essere sostenibili
49-71 Parte seconda – La gestione, da parte della Commissione, dell’assistenza non finanziaria a 
sostegno della governance
49-63 La Commissione ha affrontato in modo esauriente le questioni di governance nel suo dialogo con la Serbia, 
con un impatto sempre più positivo
64-71 Nell’approvare il sistema posto in essere dalla Serbia per gestire i fondi dell’UE, la Commissione non ha 
tenuto pienamente conto della gestione delle finanze pubbliche della Serbia
03 Indice
72-81 Conclusioni e raccomandazioni
72-79 Conclusioni
80-81 Raccomandazioni
 Allegato  I — Elenco dei progetti IPA controllati
 Allegato  II —  Elenco dei progetti IPA esaminati per l’analisi della governance e della lotta contro 
la corruzione come questioni trasversali
 Risposte della Commissione
04
 Acronimi
AI: Accordo interinale sugli scambi e sulle questioni commerciali
ASA : Accordo di stabilizzazione e di associazione
EPD : Dialogo permanente rafforzato
GFP : Gestione delle finanze pubbliche
IPA: Strumento di assistenza preadesione
MIPD : Documenti indicativi di programmazione pluriennale
MOR : Monitoraggio orientato ai risultati
NAD : Documento di valutazione dei bisogni
NIPAC : Coordinatore nazionale IPA
OSC : Organizzazione della società civile
PE: Parlamento europeo
PEFA : Spese pubbliche e responsabilità finanziaria
PMI : Piccole e medie imprese 
PSA : Processo di stabilizzazione e di associazione
QFIP : Quadro finanziario indicativo pluriennale
RPA : Riforma della pubblica amministrazione
SAD : Sistema di attuazione decentrata
SEIO : Ufficio per l’integrazione europea della Repubblica di Serbia
SIGMA : Sostegno per il miglioramento della governance e della gestione
05
 Sintesi
I
A partire dal 2007, il sostegno finanziario fornito 
dall’UE alla Serbia tramite lo strumento di assistenza 
preadesione (IPA) è ammontato a circa 170 milioni di 
euro l’anno. Il sostegno alla governance, identificato 
dalla Commissione come il settore in cui la Serbia 
incontra maggiori difficoltà, ha ricevuto un quarto dei 
finanziamenti IPA. L’UE integra i finanziamenti IPA con 
alcuni strumenti di carattere non finanziario, al fine di 
aiutare la Serbia a prepararsi all’adesione all’UE.
II
L’obiettivo dell’audit era valutare se la Commissione 
stesse gestendo in modo efficace lo strumento di 
assistenza preadesione alla Serbia, e più in dettaglio, il 
sostegno al settore chiave della governance. L’audit ha 
riguardato il periodo 2007-2013, cercando di rispon -
dere ai due quesiti seguenti:
a) La Commissione ha gestito efficacemente i pro -
getti IPA?
b) Nel suo sostegno alla governance, la Commissio -
ne ha gestito l’assistenza non finanziaria in modo 
efficace?
III
Ai fini dell’audit, sono stati esaminati il processo di 
programmazione IPA e 15 progetti finanziati dall’IPA 
nell’ambito dei programmi annuali IPA per la Serbia 
del 2007, 2008 e 2009, con un’attenzione particolare 
ai risultati dei progetti. L’assistenza non finanziaria 
oggetto dell’audit della Corte comprendeva il dialogo 
UE-Serbia in materia di governance e la cooperazione 
volta a preparare la Serbia per la gestione decen -
trata dei fondi UE. La Corte ha inoltre esaminato un 
ulteriore campione di 10 progetti IPA dei programmi 
annuali 2010, 2011 e 2012, al fine di verificare se la 
governance e la lotta contro la corruzione fossero  
questioni trasversali nei progetti in cui il buon 
governo non era un obiettivo primario.IV
Dall’audit è emerso che, nel complesso, la Commis -
sione sta gestendo in modo efficace lo strumento 
di assistenza preadesione alla Serbia. L’assistenza 
finanziaria preadesione alla Serbia, insieme ad altre 
forme di sostegno, aiuta in modo efficace la Serbia ad 
attuare riforme economiche e sociali e a migliorare 
la governance nel paese. Sulla base dell’esperienza 
maturata in altri paesi beneficiari dell’IPA, nella pro -
grammazione dell’assistenza finanziaria e non finan -
ziaria alla Serbia la Commissione sta ponendo sempre 
più l’accento su questioni di governance.
V
La Commissione ha gestito i progetti IPA in modo 
efficace. La programmazione dell’assistenza finanzia -
ria IPA si basa su un quadro strategico coerente, e la 
metodologia di selezione di progetti pertinenti per 
la preparazione della Serbia all’adesione sta gradual -
mente migliorando. Nell’insieme, i progetti controllati 
hanno prodotto le realizzazioni previste, ma presenta -
vano debolezze relative alla loro concezione, attua -
zione e sostenibilità. Al momento di elaborare i più 
recenti programmi annuali IPA, la Commissione ha 
preso provvedimenti per rimediare alle carenze identi -
ficate dalla Corte in precedenti progetti IPA.
Sintesi 06
VI
La Commissione ha gestito in modo efficace l’assi -
stenza non finanziaria alla Serbia nel settore della 
governance. Dall’audit è emerso che il dialogo strut -
turato UE- Serbia ha coperto adeguatamente i settori 
chiave della governance e ha stabilito un nesso tra 
priorità politiche e formulazione delle politiche. L’ac -
cento posto sulla governance nell’ambito del dialogo 
è stato in genere non esplicito nella concezione dei 
progetti, ma la maggior parte dei progetti esaminati 
dalla Corte aveva indirettamente contribuito ad una 
migliore governance e/o alla lotta contro la corru -
zione, mediante attività volte a favorire lo sviluppo di 
capacità amministrative. Per quanto riguarda la prepa -
razione della Serbia alla gestione decentrata dei fondi 
UE, dall’audit è emerso che l’approccio seguito dalla 
Commissione è stato efficace nel sostenere la gover -
nance, ma soltanto nel limitato ambito delle strutture 
di gestione dell’IPA. Il lavoro di audit svolto dalla Com -
missione sulle strutture nazionali IPA, in conformità 
al regolamento IPA, non era parte di una valutazione 
globale della gestione delle finanze pubbliche a livello 
di paese.VII
La relazione formula raccomandazioni concrete per 
migliorare la programmazione, la progettazione e l’at -
tuazione dei progetti IPA in Serbia. Per quanto attiene 
all’assistenza non finanziaria, la Corte raccomanda alla 
Commissione di assistere le autorità serbe a razionaliz -
zare ulteriormente le loro strategie nazionali e a met -
tere a punto una vera e propria tabella di marcia per la 
gestione delle finanze pubbliche, migliorare il mec -
canismo di consultazione delle organizzazioni della 
società civile, valutare sistematicamente la necessità 
di misure specifiche di lotta alla corruzione o di altre 
misure per il buon governo durante la concezione dei 
progetti, nonché adottare misure volte ad integrare il 
lavoro di audit svolto dalla Commissione sulle strut -
ture nazionali IPA nella valutazione della gestione 
delle finanze pubbliche a livello di paese.
07
 Introduzione
Contesto
01 
Dopo la caduta del regime di Slobodan 
Milošević nell’ottobre del 2000, la Ser -
bia, il più grande tra i paesi dei Balcani 
occidentali sia in termini di popolazio -
ne che di superficie1, ha iniziato il suo 
percorso di preadesione dell’UE nel 
quadro del processo di stabilizzazione 
e di associazione. La  figura 1  fornisce 
un quadro d’insieme dei principali 
eventi che hanno segnato le relazioni 
fra UE e Serbia tra il 1999 e il 2014.1 Il territorio serbo si estende su 
77 474 km², con una 
popolazione di 7,2 milioni di 
abitanti (dati 2014, tratti dal 
World Factbook  della CIA).Figura 1Date fondamentali nelle relazioni UE-Serbia
2014•  21 gennaio – Ha luogo la prima conferenza intergovernativa (Consiglio dell’Unione europea, Commissione europea e Serbia), che segna 
l’avvio formale dei negoziati di adesione con la Serbia.
2013•  1º settembre – Entra in vigore l’accordo di stabilizzazione e associazione tra UE e Serbia. Ha inizio l’esame analitico dell’ acquis  (il cosiddetto 
«screening»).
•  28 giugno – Il Consiglio europeo decide di avviare negoziati di adesione con la Serbia.
2012 •  1º marzo – Il Consiglio europeo conferma che la Serbia è un paese candidato all’adesione all’UE.
2011•  14 ottobre – La Commissione formula il proprio parere sulla domanda di adesione all’UE presentata dalla Serbia.
•  20 luglio – Viene arrestato Goran Hadžić, l’ultimo latitante ricercato dal Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia.
•  26 maggio – Viene arrestato Ratko Mladić.
2010•  1º febbraio – Entra in vigore l’accordo interinale sugli scambi e sulle questioni commerciali (parte dell’accordo di stabilizzazione e di 
associazione tra UE e Serbia).
2009•  22 dicembre – La Serbia presenta domanda di adesione all’UE.
•  19 dicembre – Ai cittadini della Serbia viene concessa l’esenzione dal visto per i viaggi verso lo spazio Schengen.
2008•  21 luglio – Viene arrestato Radovan Karadžić.
•  29 aprile – Viene firmato l’accordo di stabilizzazione e associazione tra UE e Serbia, insieme all’accordo interinale sugli scambi e sulle 
questioni commerciali.
2006•  3 maggio – L’UE sospende le trattative sull’accordo di stabilizzazione e di associazione con la Serbia, affermando che la Serbia non coopera 
pienamente con il Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia.
2005•  1º ottobre – La Serbia avvia negoziati con l’UE per la firma del trattato internazionale denominato accordo di stabilizzazione e di 
associazione.
2003 •  1º giugno – Il Consiglio europeo di Salonicco conferma la prospettiva dell’adesione all’UE per i paesi dei Balcani occidentali.
2001 •  1º aprile – Slobodan Milošević viene arrestato.
2000•  1º giugno – Il Consiglio europeo, riunitosi a Santa Maria da Feira, afferma che tutti i paesi parte del processo di stabilizzazione e di associa -
zione sono potenziali candidati all’adesione all’UE.
1999•  26 maggio – Proposta della Commissione sul processo di stabilizzazione e di associazione, la politica dell’Unione europea nei confronti dei 
paesi dei Balcani occidentali, volta al fine di una futura possibile adesione all’UE.
08 Introduzione
02 
Il processo di stabilizzazione e di asso -
ciazione avviato dall’UE nel 1999, dopo 
un decennio di disordini e conflitti 
armati nell’ex Repubblica socialista 
federativa di Jugoslavia, è stato fon -
dato sull’idea che soltanto una reale 
prospettiva di integrazione nell’UE 
fosse in grado di portare pace soste -
nibile, stabilità e democrazia ai paesi 
dei Balcani. Il processo di stabilizzazio -
ne e di associazione combina vincoli 
contrattuali, sotto forma di accordi di 
stabilizzazione e di associazione (ASA), 
misure commerciali che consentono ai 
paesi dell’area in questione di accede -
re liberamente ai mercati dell’UE per 
quasi tutti i beni, nonché un conside -
revole sostegno finanziario a carico del 
bilancio dell’UE.
03 
L’UE ha insistito sul fatto che la Serbia 
consegni alla Corte penale internazio -
nale dell’Aia le persone sospettate di 
aver compiuto crimini di guerra e trovi 
una soluzione duratura per le proprie 
relazioni con il Kosovo prima di poter 
compiere progressi significativi verso 
l’adesione all’UE. La Serbia ha pre -
sentato domanda di adesione all’UE 
il 22 dicembre 2009 e ha ottenuto dal 
Consiglio europeo lo status di paese 
candidato in data 1° marzo 2012, sulla 
base delle conclusioni del Consiglio 
«Affari generali» tenutosi il 28  febbraio 
2012. In particolare, in dette conclu -
sioni si rilevano i progressi compiuti 
dalla Serbia nel dialogo con il Kosovo2. 
I progressi compiuti dalla Serbia nel 
rispettare le componenti politiche dei 
criteri di Copenaghen3, nonché l’avve -
nuta consegna alle autorità giudiziarie 
di diversi presunti criminali di guerra, 
sono stati anch’essi fattori determinan -
ti per la decisione del Consiglio.04 
I negoziati di adesione con la Ser -
bia sono stati formalmente avviati il 
1° gennaio 2014. La Commissione euro -
pea aveva in precedenza affermato di 
considerare le questioni di governance 
come la principale sfida che la Serbia 
doveva affrontare, decidendo che 
questa materia maggiormente difficol -
tosa avrebbe dovuto essere affrontata 
tra le prime nei negoziati capitolo per 
capitolo4.2 Il dialogo tra Belgrado 
e Pristina ha avuto luogo con 
la mediazione di Catherine 
Ashton, Alto rappresentante 
dell’Unione per gli affari esteri 
e la politica di sicurezza 
e vicepresidente della 
Commissione europea, 
coaudiuvato dal Servizio 
europeo per l’azione esterna.
3 I criteri di Copenhagen, fissati 
dal Consiglio europeo nel 
giugno 1993, comprendono: 
a)  criteri politici: la presenza 
di istituzioni stabili che 
garantiscano la 
democrazia, lo stato di 
diritto, i diritti dell’uomo, il 
rispetto delle minoranze 
e la loro tutela;
b)  criteri economici: 
l’esistenza di un’economia 
di mercato affidabile e la 
capacità di far fronte alle 
forze del mercato e alla 
pressione concorrenziale 
all’interno dell’UE;
c)  la capacità di assumere gli 
obblighi derivanti 
dall’adesione, incluso il 
rispetto degli obiettivi 
dell’unione politica, 
economica e monetaria.
4 Al fine di facilitare i negoziati 
di adesione, il processo 
è suddiviso in 35 capitoli 
relativi alle varie politiche 
dell’UE. I negoziati sui vari 
capitoli non si limitano ad 
aspetti normativi e legislativi, 
ma riguardano anche la 
creazione delle necessarie 
strutture amministrative e 
i progressi compiuti nel 
rafforzare la capacità 
gestionale di queste ultime. 
I capitoli relativi alla 
governance sono 
essenzialmente i capitoli 23 
(Sistema giudiziario e diritti 
fondamentali) e 24 (Giustizia, 
libertà e sicurezza).
09 Introduzione
L ’assistenza preadesione 
dell’UE alla Serbia
05 
Tra le priorità dell’assistenza prea -
desione dell’UE ai paesi beneficiari 
rientrano il rafforzamento della loro 
capacità amministrativa e il sostegno 
in materia di adozione e attuazione 
dell’ acquis communautaire5. Ai fini del 
rafforzamento della capacità ammi -
nistrativa, la Commissione finanzia 
attività quali il potenziamento delle 
istituzioni, la creazione di sistemi di 
gestione e la formazione.06 
Nel corso del periodo 2007-2013, l’UE 
ha fornito assistenza alla Serbia nel 
settore della capacità amministrativa 
mediante la componente I («Assistenza 
alla transizione e sviluppo istituzio -
nale») dello strumento di assistenza 
preadesione (IPA)6. I finanziamenti 
IPA – circa 170 milioni di euro l’anno 
in media – sono stati assegnati in 
misura abbastanza paritaria ad un’am -
pia gamma di settori, come indicato 
nella tabella 1 . I settori della gover -
nance – «Giustizia e affari interni» 
(ivi compresa la lotta contro la cor -
ruzione) e «Riforma della pubblica 
amministrazione» (compresa la riforma 
della gestione delle finanze pubbli -
che) – hanno ricevuto un quarto dei 
finanziamenti; ciò rispecchia il ricono -
scimento da parte della Commissione 
dell’importanza di affrontare le caren -
ze esistenti in tale ambito.5 L’espressione acquis 
communautaire  indica l’intera 
gamma di princìpi, politiche, 
norme, pratiche, obblighi ed 
obiettivi che sono stati 
concordati o elaborati nel 
contesto dell’Unione europea.
6 L’IPA è stato istituito dal 
regolamento (CE) n. 1085/2006 
del Consiglio, del 
17 luglio 2006, che istituisce 
uno strumento di assistenza 
preadesione (IPA) (GU L 210 
del 31.7.2006, pag. 82) e dal 
regolamento (CE) n. 718/2007 
della Commissione, del 
12 giugno 2007, che attua il 
regolamento (CE) n. 1085/2006 
del Consiglio che istituisce uno 
strumento di assistenza 
preadesione (IPA) (GU L 170 
del 29.6.2007, pag. 1).Tabella 1Assistenza IPA alla Serbia (2007-2013)
SettoreFondi assegnati  
(milioni di euro )Percentuale del tota -
le dei fondi stanziati
Giustizia e affari interni 117 9,7 %
Riforma della pubblica amministrazione 164 13,6  %
Sviluppo sociale 171 14,2  %
Sviluppo del settore privato 109 9,1 %
Trasporti 146 12,1  %
Ambiente, cambiamenti climatici ed energia 192 16,0  %
Agricoltura e sviluppo rurale 109 9,1 %
Altri settori dell’ acquis  dell’UE e attività trasversali 195 16,2  %
Totale 1 203
Fonte : Documento indicativo di programmazione pluriennale per la Serbia, 2011-2013.
10
 Estensione  
e approccio dell’audit
07 
L’obiettivo dell’audit era di valutare 
se la Commissione stesse gestendo in 
modo efficace l’assistenza preadesione 
alla Serbia e, più in dettaglio, il soste -
gno al settore chiave della governance. 
Si è tentato di rispondere ai due se -
guenti quesiti principali:
a) La Commissione ha gestito effica -
cemente i progetti IPA?
b) Nel suo sostegno alla governance, 
la Commissione ha gestito l’assi -
stenza non finanziaria in modo 
efficace?
08 
L’audit, espletato tra maggio 2013 
e gennaio 2014, ha comportato:
a) l’esame di 15 progetti finanziati 
dall’IPA, con un’attenzione partico -
lare ai risultati degli stessi (cfr.  al-
legato I )7. Il campione compren -
deva otto progetti in materia di 
governance, per riflettere il fatto 
che l’audit era incentrato sulla 
governance, e sette progetti in altri 
settori di intervento – sviluppo 
sociale, trasporti, energia, svilup -
po rurale, e sviluppo del settore 
privato.b) l’esame documentale di un ulterio -
re campione di 10 progetti IPA, se -
lezionati tra quelli dei programmi 
annuali 2010, 2011 e 2012 (cfr.  al-
legato II ), al fine di verificare se 
la governance e la lotta contro la 
corruzione fossero integrate come 
questioni trasversali nei progetti 
il cui obiettivo primario non era il 
buon governo;
c) l’analisi del processo di program -
mazione dell’IPA, dei meccanismi 
di dialogo in materia di governan -
ce e delle procedure volte a valu -
tare il grado di preparazione della 
Serbia ai fini della gestione di un 
sistema di attuazione decentrato 
per l’assistenza IPA;
d) visite di audit, effettuate dal 17 al 
28 giugno 2013, presso la de -
legazione dell’Unione europea 
a Belgrado, i ministeri competenti, 
agenzie8, autorità regionali o lo -
cali nonché imprese pubbliche 
della Serbia. Sono stati visitati i siti 
dei progetti a Belgrado, Horgos, 
Kragujevac, Kraljevo, Leskovac, Niš, 
Novi Sad, Obrenovac, Prokuplje, 
Subotica e Ušće.7 I 15 progetti IPA controllati 
sono stati selezionati tra quelli 
dei programmi annuali IPA per 
la Serbia del 2007, 2008 e 2009, 
poiché questi progetti 
dovevano raggiungere 
i risultati attesi al momento 
dell’audit (metà 2013). L’unico 
programma di sostegno al 
bilancio esistente finora per la 
Serbia, cui il programma IPA 
del 2009 ha assegnato 
100 milioni di euro, è stato 
anch’esso oggetto dell’audit.
8 In particolare, sono stati visitati 
l’Ufficio per l’integrazione 
europea della Repubblica di 
Serbia, l’Agenzia 
anticorruzione e l’Ufficio per 
gli appalti pubblici.
11
 Osservazioni
Parte prima  – Gestione, 
da parte della 
Commissione, dei progetti 
IPA
Le decisioni in materia di 
finanziamenti derivavano da 
strategie pertinenti
09 
La Corte ha valutato se i documenti 
strategici fossero coerenti tra loro, 
contenessero chiare priorità e indicato -
ri di performance, e se la Commissione 
e le autorità serbe avessero messo 
a punto una procedura per selezionare 
i progetti più pertinenti per i finanzia -
menti IPA. La Corte ha inoltre valutato 
se l’assistenza IPA alla governance 
coinvolgesse in modo adeguato le or -
ganizzazioni della società civile e se 
il coordinamento dei donatori fosse 
funzionante.
L ’assistenza IPA si basa su un 
insieme coerente di documenti 
strategici
10 
Il quadro di programmazione dell’IPA 
è complesso e comprende numerosi 
documenti che definiscono obiettivi 
politici e priorità strategiche (cfr. para -
grafi 13 e 14 e  figura 3 ). Ciononostan -
te, i documenti sono generalmente 
coerenti tra loro per quanto riguarda 
la valutazione delle esigenze del 
paese e delle priorità. I documenti 
di programmazione IPA per la Serbia 
sono inoltre coerenti con la strategia 
nazionale per l’integrazione nell’UE, 
nonché con le valutazioni delle esigen -
ze nazionali.11 
Le autorità serbe hanno sviluppato 
oltre 70 strategie e piani d’azione na -
zionali per far fronte a diverse questio -
ni politiche e socioeconomiche, ma la 
loro qualità non è sempre uniforme. 
Inoltre, l’ampia gamma di strategie na -
zionali non comprende due importanti 
ambiti connessi alla governance:
 — data la natura politicamente sensi -
bile del decentramento territoriale 
in Serbia, il processo di decentra -
mento è stato attuato senza un 
quadro strategico che fissasse le 
priorità nazionali e un calendario 
per la loro attuazione;
 — non vi era alcuna strategia globale 
per coordinare l’attuazione della ri -
forma della gestione delle finanze 
pubbliche.
12 
Il governo di coalizione al potere tra il 
luglio 2012 e la primavera del 2014 ha 
compiuto sforzi notevoli per conso -
lidare il quadro strategico serbo per 
i preparativi per l’adesione all’UE: 
nel dicembre 2012, è stato adottato 
un piano d’azione per dar seguito 
alle conclusioni delle relazioni della 
Commissione sui progressi compiuti e, 
nel febbraio 2013, è stato adottato un 
«piano nazionale per il ravvicinamento 
all’acquis ». Nel frattempo, la Commis -
sione e il Servizio integrazione euro -
pea della Repubblica di Serbia hanno 
altresì preso misure per migliorare la 
coerenza del quadro strategico serbo: 
ad esempio, tramite gli sforzi volti 
a consolidare le numerose strategie 
nazionali nel documento di valutazio -
ne dei bisogni per il 2011-2013. L’alline -
amento tra le strategie nazionali e gli 
obiettivi dell’IPA è diventato ancor più 
preciso in virtù dell’approccio settoria -
le adottato dal 2012.
12 Osservazioni
I documenti strategici 
contenevano priorità 
pertinenti, e la definizione 
degli obiettivi e degli 
indicatori di performance stava 
gradualmente migliorando
13 
Il più recente accordo di partenariato 
europeo con la Serbia, preparato nel 
20079, è servito da quadro politico per 
sostenere le riforme e, mediante una 
clausola di condizionalità, da base per 
la potenziale sospensione dell’eroga -
zione degli aiuti finanziari10. Ha fornito 
un insieme molto ampio di priorità, 
a breve e medio termine, riguardanti 
i criteri di adesione e l’applicazione 
delle norme dell’UE, ma senza elencare 
dette priorità in ordine di importanza 
per quanto concerne l’adesione della 
Serbia all’UE o il ricevere i finanzia -
menti dell’UE.
14 
I documenti indicativi di programma -
zione pluriennale, il documento di 
valutazione delle esigenze della Serbia 
ed i successivi documenti di program -
mazione hanno definito una serie di 
obiettivi e indicatori di performance, 
che tuttavia erano spesso troppo ge -
nerali. Ciò ha reso difficile valutare in 
maniera oggettiva i progressi compiuti 
nei settori di intervento11. La recente 
istituzione di sottocomitati di monito -
raggio settoriali (cfr. paragrafo 58) ha 
confermato la gravità del problema. 
Ad esempio, i sottocomitati di mo -
nitoraggio settoriali per lo Stato di 
diritto e la pubblica amministrazione 
hanno entrambi riferito nel novem -
bre 2012 che non era generalmente 
possibile misurare i progressi a causa 
di indicatori mal definiti ed hanno 
raccomandato di migliorare la defini -
zione degli indicatori nei futuri cicli di 
programmazione12.15 
Tuttavia, con il graduale passaggio 
all’approccio settoriale, sono state 
introdotte modifiche nel corso dei pro -
cessi di programmazione dell’IPA per 
il 2012 e il 2013. I gruppi di lavoro set -
toriali hanno deciso di includere nelle 
schede settoriali e di progetto13 per il 
2013 indicatori RACER14, parametri di 
riferimento iniziali e valori -obiettivo 
per il periodo avente termine nel 2020, 
collegati al più recente documento di 
valutazione delle esigenze della Serbia.
La Commissione, assieme 
alle autorità serbe, ha 
gradualmente migliorato 
la propria metodologia per 
selezionare progetti pertinenti
16 
Nella prima parte del periodo di pro -
grammazione 2007-2013, l’assegnazio -
ne di priorità ai progetti da parte del 
SEIO, della delegazione dell’UE e dei 
servizi centrali della Commissione non 
ha impedito che venissero selezionati 
progetti prematuri o problematici. 
Detti progetti non avrebbero dovuto 
esser selezionati, o avrebbero dovuto 
essere iscritti in un elenco di riserva 
per un successivo programma annua -
le15. Tra i problemi relativi alla pro -
grammazione individuati con il lavoro 
di monitoraggio svolto dalla Commis -
sione rientrano: l’assenza di sostegno 
da parte delle autorità nazionali; la 
mancanza di coordinamento interisti -
tuzionale; la concezione carente dei 
progetti; una definizione inadeguata 
dei capitolati d’oneri; la non sosteni -
bilità delle soluzioni di finanziamento 
e uno scarso utilizzo degli insegna -
menti tratti da precedenti progetti.9 Decisione 2008/213/CE del 
Consiglio, del 18 febbraio 2008, 
relativa ai principi, alle priorità 
e alle condizioni contenuti nel 
partenariato europeo con la 
Serbia incluso il Kosovo quale 
definito dalla risoluzione 1244 
del Consiglio di sicurezza delle 
Nazioni Unite del 10 giu -
gno 1999 e che abroga la 
decisione 2006/56/CE (GU L 80 
del 19.3.2008, pag. 46).
10 L’assistenza è subordinata alla 
realizzazione di progressi in 
materia di conformità ai criteri 
di Copenaghen, nonché al 
conseguimento delle 
specifiche priorità degli stessi 
partenariati europei (allegato 1, 
punto 5 della decisione 
n. 2008/213/CE del Consiglio).
11 Dalla valutazione dell’assisten -
za IPA per l’agricoltura e lo 
sviluppo rurale nel periodo 
2007-2011 è emerso in 
conclusione che la misurazione 
della performance e dell’impat -
to attesi costituiva un’«area di 
perdurante debolezza», data 
l’assenza di indicatori 
appropriati e misurabili nei 
documenti di programmazione 
(Relazione di valutazione 
redatta da AESA Consortium, 
gennaio 2013.
12 Verbali della riunione del 
sottocomitato di monitoraggio 
settoriale «Stato di diritto» del 
15.11.2012 e di quella del 
sottocomitato «Riforma della 
pubblica amministrazione» del 
16.11. 2012.
13 Le schede settoriali e di 
progetto sono documenti 
standardizzati presentati alla 
Commissione dal paese 
beneficiario dell’IPA, per un 
determinato anno, in seguito 
ad un dialogo tra la Commissio -
ne e il paese beneficiario. Le 
schede devono indicare 
chiaramente, a livello di 
progetto/settore, gli assi 
prioritari, gli obiettivi, le attività 
previste, i risultati attesi e i 
relativi indicatori oggettiva -
mente verificabili, nonché le 
modalità di attuazione previste, 
comprese le tappe intermedie.
14 L’acronimo «RACER» sta per 
pertinenti (ossia strettamente 
connessi agli obiettivi 
dell’intervento), accettati da 
tutte le parti in causa, credibili 
per i non esperti e di facile 
interpretazione, facili da 
monitorare (ad esempio, la 
raccolta dei dati è possibile 
a basso costo) e rigorosi (ossia 
difficili da manipolare).
13 Osservazioni
17 
Il tasso di cofinanziamento dei progetti 
e l’effetto leva atteso dai fondi IPA non 
sono stati utilizzati come criteri nel 
processo di selezione. Fino al 2012, non 
esistevano orientamenti emanati dalla 
Commissione europea sul cofinanzia -
mento parallelo in relazione all’IPA. 
La Serbia si è impegnata a fornire un 
contributo di 289 milioni di euro al co -
finanziamento dei programmi annuali 
IPA 2007-2012, vale a dire il 24 % del 
totale dei finanziamenti IPA (nazio -
nali e dell’UE)16. Tuttavia, era difficile 
controllare il rispetto dell’impegno in 
materia di cofinanziamento nazionale, 
e non esistevano orientamenti sulle 
misure da intraprendere qualora tale 
impegno non fosse stato onorato.
18 
Sia la delegazione dell’UE che le auto -
rità serbe si sono realmente sforzate 
di risolvere i problemi individuati 
e tenerne conto nei successivi esercizi 
di programmazione. Inoltre, i miglio -
ramenti introdotti dalla Commissione, 
insieme con il SEIO, nel processo di 
selezione nell’ambito dei programmi 
IPA 2012 e 2013 hanno incluso:
a) requisiti più severi in materia di 
grado di preparazione dei progetti;
b) un accordo concluso tra le autorità 
serbe e la Commissione nel 2012 
in materia di cofinanziamento 
parallelo.I finanziamenti IPA per la 
governance hanno coinvolto 
in misura sempre maggiore le 
organizzazioni della società 
civile
19 
La strategia di allargamento dell’UE 
pone l’accento sull’esigenza di raffor -
zare le organizzazioni della società 
civile (OSC) e il loro coinvolgimento 
nell’elaborazione delle politiche. 
Nell’ambito dei programmi annuali  
IPA 2007-2010 per la Serbia, sono stati 
approvati quattro progetti di «Soste -
gno alla società civile», per un importo 
totale di nove milioni di euro.
20 
Dal 2007, lo status delle organizzazioni 
della società civile e la cooperazio -
ne del governo con le stesse hanno 
registrato notevoli miglioramenti. Le 
organizzazioni della società civile in 
Serbia sono oggi molto attive nel cam -
po della governance e della lotta alla 
corruzione17. Più in generale, a partire 
dal 2010 è stato possibile consultare 
periodicamente le OSC sulla program -
mazione IPA, ma al momento dell’audit 
l’uso del meccanismo di consultazione 
non era ancora diffuso.15 Nel periodo maggio 
2009 - maggio 2013, vi è stata 
una media mensile di 
14 progetti IPA considerati 
come problematici dalla 
delegazione dell’UE.
16 Sulla base dei dati riportati nei 
programmi annuali IPA per la 
Serbia. Questo elevato livello 
di cofinanziamento è stato 
conseguito principalmente 
per il fatto che, nel 2011, le 
autorità serbe si sono 
impegnate a stanziare 
122 milioni di euro a favore del 
programma di investimenti 
comunali per l’ambiente sotto 
forma di prestiti -donazioni 
(MEGLIP) nei settori 
dell’ambiente, dei 
cambiamenti climatici 
e dell’energia.
17 Cfr. ad esempio i risultati del 
progetto 15 «Dialogo con la 
società civile», riportati nel 
riquadro 8 .
14 Osservazioni
Il coordinamento con 
altri donatori è stato solo 
parzialmente efficace, ma sta 
migliorando
21 
Nonostante alcuni sforzi, non vi era al -
cuna disciplina rigorosa nel coordina -
mento tra i primi progetti IPA e quelli 
di altri donatori al fine di garantire la 
complementarità e di evitare sovrap -
posizioni, in particolare nel settore 
dello Stato di diritto (cfr.  riquadro 1 ).
18 Il partenariato della 
Commissione con le 
organizzazioni internazionali 
non si limita alla produzione di 
informazioni da utilizzarsi per 
il dialogo. Al momento, diversi 
progetti IPA sono attuati con il 
coinvolgimento delle citate 
organizzazioni, quali ad 
esempio: il progetto 
«Corridoio X» (2010) con la 
Banca mondiale; il progetto 
«Buongoverno locale» (2007) 
e il progetto Money 
Laundering  contro il riciclaggio 
di denaro (2010) con il 
Consiglio d’Europa; il progetto 
«Sistema informativo 
ospedaliero» (2008) con 
l’Ufficio delle Nazioni Unite 
per i servizi e i progetti; 
il progetto «Sostegno alla 
società civile» (2010) con 
l’OSCE; ed il progetto 
«Sostegno allo sviluppo delle 
PMI» (2012) con la BERS.Esempi di lacune di coordinamento nel settore dello Stato di diritto
Il progetto 3 «Sistema giudiziario» è un evidente esempio di coordinamento inadeguato, dalla progettazione 
fino all’attuazione. In effetti, il sistema di gestione dei casi finanziato dall’UE ha funzionato in parallelo con un 
altro sistema finanziato da USAID. La mancanza di coordinamento e di «appropriazione» a livello locale in me -
rito alle questioni delle tecnologie dell’informazione (TI) nel settore dello Stato di diritto è dimostrata dal fatto 
che importanti investimenti IPA per dette tecnologie sono stati attuati senza un’adeguata strategia TI.Riquadro 1
22 
Tuttavia, da quando è stato seguito 
l’approccio settoriale, la documenta -
zione IPA testimonia di un migliorato 
e più sistematico coordinamento 
tra donatori. I donatori sono adesso 
regolarmente consultati dai gruppi di 
lavoro settoriali e, nel suo dialogo con 
la Serbia, la Commissione si basa am -
piamente sul coinvolgimento delle or -
ganizzazioni internazionali nei rispetti -
vi settori di competenza, in particolare 
la Banca mondiale (relazioni PEFA), la 
Banca europea per la ricostruzione 
e lo sviluppo, l’Organizzazione per la 
cooperazione e lo sviluppo economico 
(valutazioni SIGMA), l’Organizzazione 
per la sicurezza e la cooperazione in 
Europa, il Consiglio d’Europa e le orga -
nizzazioni delle Nazioni Unite18.La Commissione ha iniziato 
a rimediare a debolezze nella 
concezione dei progetti che 
sono state concause di ritardi 
nell’attuazione
23 
La Corte ha valutato se i 15 progetti 
controllati (cfr.  allegato I ) perseguisse -
ro obiettivi precisi e fossero basati su 
una specifica valutazione dei bisogni, 
nonché se la concezione del progetto 
includesse pertinenti condizionalità. La 
Corte ha inoltre valutato se i progetti 
venissero attuati secondo il calendario 
previsto e adeguatamente monitorati, 
e se fossero state intraprese azioni 
correttive quando necessario.
15 Osservazioni
Nella concezione dei progetti 
e dei contratti, la Commissione 
ha inizialmente fatto scarsa 
attenzione a definire in 
modo preciso gli obiettivi dei 
singoli progetti ed a valutare 
in modo specifico i bisogni 
e gli insegnamenti tratti da 
precedenti progetti
24 
Tutti i progetti esaminati corrisponde -
vano a priorità enunciate nei docu -
menti di strategia IPA, ma circa la 
metà di essi perseguiva obiettivi che 
erano troppo vaghi o non realistici 
(cfr.  riquadro 2 ). Allo stesso tempo, la 
Commissione ha dato prova di flessi -
bilità nell’adattare l’elenco di obiettivi 
e realizzazioni attese quando ciò è sta -
to reso necessario dal lungo periodo di 
tempo – fino a quattro o cinque anni – 
intercorso tra la definizione schema -
tica del progetto e l’effettiva pro -
duzione delle realizzazioni19. Questa flessibilità ha controbilanciato in modo 
sostanziale – anche se non del tutto – 
l’effetto negativo di obiettivi proget -
tuali iniziali vaghi o non realistici.
25 
Alcuni progetti controllati dalla Corte 
erano stati concepiti e attuati senza 
riferimento ad una precisa valutazio -
ne dei bisogni, che in alcuni casi ha 
portato a un’allocazione inefficiente 
dei fondi IPA (cfr.  riquadro 3 ). Nel 2012, 
la Commissione ha iniziato a introdurre 
misure che ponevano maggiormente 
l’accento sulla valutazione dei bisogni 
nella progettazione degli interventi, 
come dimostrato dall’analisi svolta 
dalla Corte sulle schede di progetto 
e di settore IPA del 2012.19 I lunghi tempi di 
completamento sono stati 
notati anche dalla 
Commissione per il controllo 
dei bilanci del Parlamento 
europeo (progetto di 
relazione sui fondi 
preadesione dell’UE, 
2011/2033(INI) del 20.6.2013, 
paragrafo 11).
Esempi di carente valutazione dei bisogni
Per il progetto 14 «Sviluppo rurale», il 40 % del materiale informatico consegnato non era utilizzato e una par -
te di esso era ancora nel magazzino dell’organismo pagatore al momento della visita di audit.Esempi di obiettivi dei progetti vaghi o poco realistici
Poiché non sono stati forniti parametri di riferimento, è stato difficile valutare in che misura siano state con -
seguite finalità quali «rafforzare il ruolo del Ministero della salute» tramite il progetto 10 «Servizio medico 
d’emergenza» o «rafforzare il processo di adesione tramite la promozione e il miglioramento della conoscenza 
reciproca e la comprensione del processo di integrazione della Serbia nell’UE» nell’ambito del progetto 15 
«Dialogo con la società civile Serbia-UE».
Il progetto 7 «Ufficio per gli appalti pubblici» includeva un elemento relativo agli appalti per via telematica, 
che in seguito si è rivelato irrealistico.Riquadro 3 Riquadro 2
16 Osservazioni
26 
Nell’ideazione dei progetti controllati 
si è fatto poco ricorso agli insegna -
menti tratti dall’attuazione di prece -
denti progetti. Nelle schede di proget -
to, riempire la sezione «insegnamenti 
tratti» costituiva per lo più un esercizio 
formale. Inoltre, nessuna delle schede 
di progetto esaminate menzionava 
specifici insegnamenti tratti da proget -
ti analoghi in altri paesi beneficiari. In 
realtà, i meccanismi di apprendimento 
dal passato nell’ambito della Commis -
sione erano basati principalmente sui 
risultati delle valutazioni di macrolivel -
lo, talvolta anni dopo i fatti, e pertanto 
non erano intese generare risposte 
tempestive a livello della concezione 
dei progetti.
Le debolezze relative alla 
condizionalità per l’avvio 
dei progetti e l’ordinamento 
in sequenza delle attività 
sono state progressivamente 
attenuate
27 
L’insufficiente attenzione prestata alla 
condizionalità e alla sequenzialità delle 
attività nella concezione dei progetti 
hanno spesso ostacolato un’agevole 
e tempestiva attuazione dei progetti 
IPA (cfr.  riquadro 4 ).28 
La Commissione solitamente verificava 
se vigessero norme nazionali atte a ga -
rantire l’efficacia dell’intervento. Tutta -
via, alcuni elementi di due dei progetti 
controllati non erano sufficientemente 
conformi alla vigente o futura legisla -
zione serba ed erano pertanto inutili 
(cfr.  riquadro 5 ).
29 
Nei progetti che comprendevano 
contratti complementari di forniture 
e di rafforzamento delle capacità, le 
clausole di condizionalità non inclu -
devano una preliminare, approfondita 
analisi di mercato, in particolare nel 
caso di attrezzature specialistiche 
o materiale sensibile. Nessuna ricerca 
di mercato è stata richiesta, ad esem -
pio, nel progetto 1 «Riforma della 
polizia». Il mancato adempimento del 
contratto di fornitura ha compromes -
so in modo sostanziale la pertinenza 
e l’efficacia del contratto di gemellag -
gio complementare.
Esempi di condizionalità e sequenzialità inadeguate nei progetti
Vi è stata un’inadeguata sequenzialità tra i due contratti di servizi che costituivano il progetto 9 «Sviluppo 
regionale». Le strategie di sviluppo regionale sono state elaborate prima del piano nazionale per lo sviluppo 
regionale e pertanto hanno dovuto essere successivamente riformulate per essere allineate con le disposizioni 
di quest’ultimo.
Nel progetto 12 «Ponte Žeželj», l’ottenimento delle necessarie licenze di costruzione non era un prerequisito, 
ma un’attività nell’ambito del progetto. Ciò si è rivelato un problema, poiché l’ottenimento di permessi di co -
struzione è un processo di lunga durata in Serbia. Infatti, il progetto è stato avviato nel marzo 2011, ma i con -
traenti hanno ottenuto i necessari permessi solo nell’aprile 2012, e ciò ha quindi fatto ritardare il progetto.Riquadro 4
17 Osservazioni
30 
Al contrario, la condizionalità è stata 
solidamente e rigorosamente applicata 
agli inviti a presentare proposte, ad 
esempio nel progetto 15 «Dialogo con 
la società civile Serbia -UE», che ha be -
neficiato di un elevato livello di impe -
gno tra le organizzazioni della società 
civile e i loro partner di progetto.
31 
Rispetto all’IPA 2007 e 2008, i docu -
menti di programmazione successivi 
al 2012 rispecchiano l’accresciuta 
enfasi sulla condizionalità. Le propo -
ste di progetto sono state posticipate 
a causa di autorizzazioni mancanti20 
o ridotte di scala in seguito all’assenza 
del necessario studio di fattibilità.Si sono verificati ritardi 
nell’attuazione dei progetti 
controllati, ma nel complesso 
la capacità di assorbimento 
dei fondi IPA è stata valutata 
come buona da parte della 
Commissione
32 
L’attuazione di tutti i progetti control -
lati ha risentito di ritardi, a volte signi -
ficativi, e ciò potrebbe indicare che 
la capacità di alcuni dei partner serbi 
di realizzare l’intervento è stata sovra -
stimata. Spesso si sono verificate stroz -
zature che hanno limitato la capacità 
di assorbimento dei fondi in grandi 
progetti infrastrutturali quali il proget -
to 12 «Ponte Žeželj» (cfr. paragrafo 43). 
Un migliore assorbimento dei fondi IPA 
è testimoniato dal successo degli inviti 
a presentare proposte, in particolare 
per il regime di sovvenzioni incluso nel 
progetto 5 «Programma di sostegno 
municipale», per il quale sono stati pre -
sentati più di 200 progetti, 67 dei quali 
sono stati finanziati e hanno in gran 
parte completato le rispettive attività 
entro le scadenze programmate.20 A titolo di esempio, si può 
citare il progetto di trasporto 
intermodale, posticipato di 
diversi anni di 
programmazione, a partire 
dall’IPA 2011 a causa di 
autorizzazioni mancanti.Esempi di incoerenze giuridiche
Un elemento del progetto 1 «Riforma della polizia» ha dovuto essere eliminato, in quanto il beneficiario ha 
affermato che le prove di integrità della polizia non erano consentite dalla normativa serba.
Nel progetto 10 «Servizio medico di emergenza», i defibrillatori acquistati per essere collocati in luoghi aperti 
al pubblico sono rimasti quasi del tutto inutilizzati, poiché la normativa serba consente l’utilizzo di defibrilla -
tori solo a personale medico.Riquadro 5
18 Osservazioni
33 
Al tempo stesso, nonostante i ritardi 
e le proroghe (queste ultime senza 
costi supplementari) dei contratti nel 
campione sottoposto ad audit, gli alti 
tassi di aggiudicazione e di pagamen -
to riportati dalla delegazione dell’UE 
per l’intero ciclo di programmazione 
2007 -2013 denotano una capacità di 
assorbimento piuttosto elevata a livel -
lo nazionale per l’intero strumento IPA.
Gli interventi IPA sono stati 
monitorati a livello di contratto, 
ma non a livello di progetto
34 
Gli interventi IPA non sono stati moni -
torati in modo sistematico a livello di 
progetto. I comitati direttivi, sebbene 
impropriamente denominati «comitati 
direttivi dei progetti», erano soltanto 
incaricati di monitorare alcuni contrat -
ti, e non l’intero progetto.
35 
La prassi seguita in materia di ispe -
zioni in loco dalla delegazione dell’UE 
inizialmente variava, ma la delegazio -
ne UE ha migliorato la situazione com -
plessiva nel 2011 con l’introduzione di 
un meccanismo formale di monitorag -
gio interno. Il monitoraggio orientato 
ai risultati (MOR) avviato nel 2009 
è adesso un meccanismo di monito -
raggio esterno prevalente per progetti 
di rafforzamento delle capacità. La 
Corte ha riscontrato che le relazioni 
MOR sui progetti sottoposti ad audit 
hanno in genere fornito informazioni 
sufficienti sullo stato di avanzamento 
dei progetti.36 
Nei progetti in cui un elemento 
nazionale e un elemento IPA coesiste -
vano, quali il progetto 6 «Sostegno 
alle dogane», i due elementi sono stati 
gestiti separatamente senza alcun flus -
so informativo formale tra le autorità 
serbe e la delegazione dell’UE. I limiti 
di tempo applicabili agli elementi 
nazionali erano anche meno rigorosi 
rispetto a quelli applicabili ai compo -
nenti IPA. Dal 2012, l’accordo concluso 
con le autorità serbe sul cofinanzia -
mento parallelo ha permesso alla Com -
missione di intensificare i propri sforzi 
volti a sopperire a questa mancanza di 
coordinamento (cfr. paragrafi 17 e 18).
L ’approccio seguito dalla 
Commissione in termini 
di azioni correttive è stato 
piuttosto limitato
37 
Le azioni correttive adottate dalla 
Commissione durante il processo di 
attuazione, ove necessario, non hanno 
risolto le difficoltà che causavano 
ritardi (cfr. paragrafo 16). Sono consisti -
te principalmente in flessibilità per la 
proroga della durata del contratto sen -
za incorrere in alcun costo aggiuntivo 
o per la modifica delle attività previste 
dal contratto. Laddove, ad esempio, un 
progetto era stato bloccato a causa di 
insufficiente impegno da parte delle 
autorità serbe, le risorse IPA sono state 
riassegnate ad altre nuove attività. 
La Commissione non ha preso in 
considerazione risposte più forti, come 
ad esempio la sospensione dell’at -
tuazione fino a quando non fossero 
stati risolti i problemi o addirittura la 
cancellazione del progetto.
19 Osservazioni
38 
Le condizioni inserite nella concezio -
ne dei progetti, in genere, non erano 
abbastanza restrittive da portare in 
modo automatico ad azioni correttive 
(cfr. paragrafi da 27 a 29)21. Al contem -
po, la delegazione dell’UE ha affron -
tato e risolto importanti problemi, 
incontrati dai beneficiari, che poteva -
no mettere a rischio le gare d’appal -
to, l’aggiudicazione dei contratti e i 
processi di attuazione. Le questioni 
che non si è potuto risolvere a livello di 
delegazione dell’UE sono state tra -
smesse ai comitati di monitoraggio e, 
in ultima istanza, al comitato congiun -
to di monitoraggio IPA.
I progetti IPA hanno 
generalmente prodotto 
le realizzazioni previste, 
ma i risultati al di là delle 
realizzazioni potrebbero non 
essere sostenibili
39 
La Corte ha verificato se le realizza -
zioni e gli altri risultati previsti siano 
stati ottenuti e se le procedure di gara 
e di aggiudicazione degli appalti siano 
state attuate correttamente. La Corte 
ha inoltre verificato se le realizzazioni 
e gli altri risultati dei progetti fossero 
verosimilmente sostenibili dopo la fine 
del finanziamento IPA.
40 
La tabella 2 , per i progetti in materia 
di governance, e la tabella 3 , per i pro -
getti in settori diversi da quelli della 
governance, mostrano in dettaglio le 
constatazioni della Corte per quanto 
riguarda le realizzazioni e gli altri risul -
tati dei progetti. La valutazione della 
Corte ha tenuto conto, ove disponibili, 
delle pertinenti conclusioni delle re -
lazioni e valutazioni del monitoraggio 
orientato ai risultati22.I progetti IPA hanno prodotto 
la maggior parte delle 
realizzazioni previste e risultati 
al di là delle realizzazioni
41 
Nonostante i ritardi sistematici, 
i progetti controllati che erano stati 
completati al momento dell’audit ave -
vano prodotto la maggior parte delle 
realizzazioni inizialmente previste 
o modificate nel corso dell’attuazione 
del progetto. La produzione delle rea -
lizzazioni era in realtà una condizione 
preliminare per l’effettuazione dei pa -
gamenti finali da parte della Commis -
sione; ciò spiega perché vi sono stati 
pochissimi casi di realizzazioni che non 
erano state del tutto prodotte alla data 
di completamento del progetto (cfr.  ri-
quadri 7 , 9 e 10). Tuttavia, alcune delle 
constatazioni di audit hanno sollevato 
la questione dell’utilità di alcune, spes -
so relativamente minori, realizzazioni 
dei progetti a medio o lungo termine 
(cfr. paragrafo 48).
42 
I progetti in genere hanno ottenuto 
buoni risultati, anche al di là delle rea -
lizzazioni, contribuendo al consegui -
mento delle finalità dell’assistenza IPA. 
Nell’insieme, gli otto progetti IPA in 
materia di governance controllati dalla 
Corte hanno contribuito ad accrescere 
la capacità delle istituzioni beneficiarie 
e/o a migliorare il quadro giuridico 
nazionale (cfr.  riquadro 6 ). La Corte ha 
individuato carenze rilevanti in termini 
di risultati in quattro progetti in mate -
ria di governance (cfr.  riquadro 7 ).21 Nel documento Evaluation of 
the rule of law sector 
implemented and financed by 
IPA and other donors in Serbia  
(Valutazione dei progetti 
attuati nel settore dello Stato 
di diritto e finanziati dall’IPA 
e da altri donatori in Serbia) 
del giugno 2013, che riguarda 
il periodo 2007-2011, viene 
confermato che: «Se un 
progetto viene iniziato in 
circostanze che sono 
premature per una corretta 
esecuzione delle previste 
attività, ciò denota sempre 
una progettazione 
inadeguata» (pag. 72); e che 
«Dovrebbe essere introdotta 
la condizionalità, con 
l’eventuale sanzione di 
sospendere l’attuazione del 
progetto» (pag. 111).
22 In particolare, cfr. Ecorys, 
Interim evaluation and 
meta‑evaluation of IPA 
assistance, Country Report 
Serbia  (Valutazione intermedia 
e meta -valutazione 
dell’assistenza IPA, Scheda 
paese Serbia), agosto 2013. 
Cfr. anche le valutazioni di cui 
alle note 22, 24, 28 e 30.
20 Osservazioni
Esempi di risultati tangibili da progetti in materia di governance
Il progetto 2 «Lotta contro la corruzione» ha sostenuto con successo il rafforzamento della capacità ammini -
strativa dell’agenzia anticorruzione (AAC), in particolare fornendo soluzioni informatiche. Ha inoltre migliorato 
il quadro giuridico e istituzionale per la lotta alla corruzione, contribuendo alla redazione di una versione 
rivista della strategia e del piano d’azione anticorruzione.
Il progetto 5 «Programma di sostegno municipale» ha contribuito a rafforzare le capacità degli enti locali e a 
migliorare la qualità dei servizi offerti ai cittadini. Ciò è stato confermato dagli audit in loco condotti dalla Cor -
te a Kraljevo (sistema di informazione geografica) e Niš (Call center e Centro permessi edilizi). Il progetto ha 
anche contribuito a migliorare la comunicazione e la cooperazione tra i comuni e le aziende di servizi pubblici 
operanti nel territorio degli stessi.
Esempi di risultati contrastanti da progetti in materia di governance
Nel quadro del progetto 5 «Programma di sostegno municipale», il modulo specifico a sostegno dell’iniziativa 
«obbligazioni comunali» ha prodotto risultati limitati. La Conferenza permanente delle città e dei comuni ha 
promosso le obbligazioni comunali come alternativa ai prestiti bancari tradizionali, ma ha dovuto affrontare 
l’opposizione da parte delle banche e la resistenza al cambiamento da parte dei comuni. Il volume di obbliga -
zioni municipali emesse è stato estremamente basso. A metà 2013, solo due città avevano emesso obbligazio -
ni comunali: Novi Sad, per 35 milioni di euro, e Pančevo, per un milione di euro. Il mercato secondario finanzia -
to dall’IPA non ha mai iniziato a funzionare, a causa del basso numero di emissioni.
Il progetto 8 «Controllo finanziario interno nel settore pubblico», è riuscito a creare un’Unità centrale di armo -
nizzazione (UCA) presso il ministero delle Finanze, ma all’epoca dell’audit tutte le risorse di detta Unità erano 
dedite ad attività di formazione e non avevano ancora esercitato altre tradizionali funzioni di un’UCA, come 
lo sviluppo di strategie e norme di audit interno. In particolare, l’UCA non aveva ancora fornito sostegno in 
materia di valutazione dei rischi e gestione delle frodi agli amministratori finanziari e agli auditor interni. Le 
previste unità di audit interno erano formalmente esistenti, ma si trovavano ad affrontare problemi di perso -
nale. Il progetto, tuttavia, è riuscito a sviluppare un sistema di certificazione per gli auditor interni.
Esempi di buoni risultati da progetti IPA non riguardanti la governance
Alcuni elementi del progetto 13 «Energia elettrica della Serbia» finanziati a titolo dell’IPA hanno conseguito 
i risultati attesi per quanto riguarda lo sviluppo delle capacità per gli appalti e l’installazione di sistemi antin -
quinamento conformi all’acquis.
La sovvenzioni alle OSC in materia di lotta alla corruzione, incluse nel progetto 15 «Dialogo con la società civi -
le», hanno conseguito risultati sostenibili, quali lo sviluppo di metodologie pratiche per combattere la corru -
zione nel settore sanitario e procedure di monitoraggio delle gare d’appalto pubbliche da parte dei cittadini, 
nonché la realizzazione di un’indagine sul sistema nazionale di integrità.Riquadro 6 Riquadro 7 Riquadro 8
21 Osservazioni
43 
Dei sette progetti controllati in settori 
d’intervento diversi dalla governance, 
quattro avevano raggiunto o erano 
ampiamente sulla buona strada per 
raggiungere i risultati previsti al di là 
delle realizzazioni (cfr.  riquadro 8 ) 
e due sono stati valutati parzialmente 
efficaci (cfr.  riquadro 9 ). Il settimo 
progetto (progetto 12 «Ponte Žeželj») 
era in corso di attuazione al momento 
dell’audit e si prevedevano 18 mesi di 
ritardo. Gli elenchi dei punti di stroz -
zatura contengono per lo più grandi 
progetti infrastrutturali, i quali risen -
tono di problemi di stallo e scadenze 
non rispettate23. L’UE aveva già finan -
ziato in precedenza altri due progetti 
volti a sostenere la ricostruzione del 
ponte Žeželj: un progetto CARDS del 
200424 inteso a finanziare le specifiche 
di progettazione dettagliate, ed un 
progetto IPA del 2008 per la supervi -
sione della ricostruzione. Nonostante 
i cospicui finanziamenti e l’assistenza 
tecnica dell’UE, le autorità serbe resta -
no deboli nella pianificazione e nell’at -
tuazione di progetti di investimento. 
La concessione delle licenze edilizie 
continua a essere un problema grave 
che la Commissione sta progressiva -
mente affrontando nella programma -
zione IPA (cfr. paragrafo 31).23 Maxima Consulting, Evaluation 
of effectiveness and efficiency of 
development assistance to the 
Republic of Serbia per sector  
(Valutazione dei livelli di 
efficacia ed efficienza 
dell’assistenza allo sviluppo 
alla Repubblica di Serbia per 
settore), riferimento SWE14/
OC01-18, 2014, pag. 80.
24 Durante il periodo 2000-2006, 
i programmi di sostegno alla 
Serbia sono stati per lo più 
finanziati nell’ambito del 
programma CARDS, ai sensi 
del regolamento 
(CE) n. 2666/2000 del 
Consiglio, del 
5 dicembre  2000, relativo 
all’assistenza all’Albania, alla 
Bosnia -Erzegovina, alla 
Croazia, alla Repubblica 
federale di Jugoslavia 
e all’ex Repubblica jugoslava 
di Macedonia e recante 
abrogazione del regolamento 
(CE) n. 1628/96 e modifica dei 
regolamenti (CEE) n. 3906/89 
e (CEE) n. 1360/90 e delle 
decisioni 97/256/CE 
e 1999/311/CE (GU L 306 del 
7.12.2000, pag. 1). L’acronimo 
CARDS sta per assistenza 
comunitaria alla ricostruzione, 
allo sviluppo e alla 
stabilizzazione.
Esempi di parziale efficacia di progetti IPA non riguardanti la governance
Il progetto 11 «Competitività del settore privato» ha in parte ottenuto i risultati attesi riguardo al rafforzamen -
to delle istituzioni: a livello governativo, la strategia di raggruppamento deve essere ridefinita e vi è bisogno 
di sviluppare misure di sostegno efficaci per lo sviluppo di catene locali. Un parziale conseguimento degli 
obiettivi è stato anche osservato per l’internazionalizzazione: sono stati raggiunti cinque degli otto obiettivi.
Anche il progetto 14 «Sviluppo rurale» è stato parzialmente efficace. L’organismo pagatore e l’autorità di 
gestione erano stati istituiti, ma il loro accreditamento ha subito dei ritardi (di 1,5 anni al momento dell’audit), 
a causa di sviluppi al di fuori del controllo del progetto. L’organismo pagatore non è stato in grado di assorbire 
le attività previste dal progetto, in particolare la formazione. Anche il secondo elemento del progetto (Leader) 
ha ottenuto risultati parziali. Gli sforzi volti a formare le previste strutture locali hanno avuto successo, ma il 
progetto non è stato in grado di sviluppare una massa critica di personale addestrato.Riquadro 9
22 Osservazioni
Le procedure di gara e appalto 
sono state in genere efficaci
44 
Le procedure di gara e appalto si sono 
generalmente rivelate appropriate 
per garantire la consegna tempestiva 
delle realizzazioni attese25. Tuttavia, 
per quattro progetti controllati si sono 
verificati gravi problemi nel procurare 
la totalità o parte delle apparecchiatu -
re previste, in particolare ove l’approv -
vigionamento riguardava attrezzature 
specialistiche e materiale sensibile 
(cfr.  riquadro 10 ).
45 
La Commissione non ha richiesto 
alcun documento di monitoraggio 
sintetico sulla storia dei bandi non 
andati a buon fine, né ha esaminato 
i motivi per i quali ciò sia successo in 
alcuni casi, anche ripetutamente. Non 
sono emersi elementi comprovanti il 
rispetto delle disposizioni della guida 
di programmazione dell’IPA 2008 sulle 
attrezzature specialistiche26.Le prospettive di sostenibilità 
dei progetti IPA non erano 
pienamente soddisfacenti
46 
In due terzi dei progetti controllati, la 
Corte ha rilevato problemi relativi alla 
sostenibilità di alcune singole realizza -
zioni e di altri risultati. La sostenibilità 
dei vantaggi forniti dai beni acqui -
stati è stata particolarmente a rischio 
quando non sono state prese decisioni 
cruciali, o quando il beneficiario non 
aveva sufficienti risorse di bilancio ed 
era dipendente dal donatore (cfr.  ri-
quadro 11 ). La sostenibilità dei proget -
ti in tema di governance è stata parti -
colarmente compromessa da questioni 
relative al personale, rese più difficili 
dalle misure di austerità adottate dal 
governo della Serbia a seguito della 
crisi mondiale (cfr.  riquadro 12 ).25 Dato che la delegazione 
dell’UE ha avviato le 
procedure di appalto 
nell’ambito della gestione 
centralizzata, non si può trarre 
alcuna conclusione dai 
progetti per quanto riguarda 
la capacità amministrativa 
delle autorità serbe nel settore 
degli appalti.
26 Per i progetti di investimento 
o gli elementi dei progetti 
relativi ad attrezzature 
specialistiche o con un 
considerevole importo 
stanziato, l’approvazione 
finale della relativa scheda di 
progetto sarà soggetta alla 
previa presentazione di un 
appropriato studio di mercato. 
Ogni necessaria eccezione 
a questa regola dev’essere 
giustificata dal coordinatore 
nazionale IPA alla 
Commissione europea per 
iscritto (parte 7.2 della guida di 
programmazione IPA).
Esempi di problemi nelle procedure di gara e di appalto
Nel progetto 1 «Riforma della polizia», la procedura di gara per le apparecchiature necessarie per la sorve -
glianza discreta ha sforato i tempi previsti ed i fondi stanziati sono stati alla fine disimpegnati. Il non esser 
riusciti a procurare le apparecchiature ha minato l’impegno del beneficiario e sta ancora riducendo la capacità 
del dipartimento di controllo interno di combattere efficacemente la corruzione all’interno delle forze di poli -
zia, che era uno degli obiettivi principali del progetto.
Nel progetto 6 «Sostegno alle dogane», il lotto n. 2 del materiale finanziato dall’IPA (uniformi) è stato alla fine 
espunto dall’appalto a causa di difficoltà nel rispettare le norme di origine dell’UE, ed è stato finanziato diret -
tamente dalla Serbia.Riquadro 10
23 Osservazioni
Esempi di problemi di personale in progetti in materia di governance
La sostenibilità dei risultati del progetto 8 «Controllo finanziario interno nel settore pubblico (PIFC)» dipende 
dalla capacità del ministero delle Finanze di creare un adeguato gruppo permanente di auditor interni qualifi -
cati nel settore pubblico. Data la concorrenza con il settore privato e con l’Istituzione superiore di controllo, il 
ministero ha incontrato difficoltà a finalizzare il proprio piano di assunzioni e a limitare la rotazione del perso -
nale28.La rotazione del personale mette inoltre a rischio la capacità istituzionale dei nuovi organismi incaricati 
di attuare la componente «Sviluppo rurale» dell’IPA, finanziata tramite il progetto 14 «Sviluppo rurale»29.
28 Le unità di audit interno visitate nel corso dell’audit si trovavano ad affrontare problemi di personale. Presso il ministero della Giustizia vi erano 
due auditor interni (non certificati) al posto degli otto previsti. Presso il ministero delle Finanze, era operativo solo un auditor interno (il capo 
unità) dei tre previsti.
29 Cfr. anche Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors – Sector evaluation  
(Valutazione del settore agricoltura e sviluppo rurale attuata e finanziata dal programma IPA e da altri donatori, Valutazione settoriale), gennaio 
2013, pagg. 37-39.Esempi di rischi relativi alla sostenibilità
Per la sostenibilità del progetto 3 «Sistema giudiziario» la decisione cruciale in merito a quale sistema (quello 
RPUS dell’UE o quello AVP degli Stati Uniti) utilizzare per la rete dei tribunali serbi non era ancora stata adotta -
ta dalle autorità serbe al momento dell’audit. La disponibilità di fondi per una installazione a livello nazionale 
non era chiara, ed era verosimile che fosse ostacolata da questioni di ciclo di vita dei software e di hardware 
obsoleto o inadeguato. Il 70 % circa del bilancio TI per il sistema giudiziario in Serbia è stato fornito tramite 
l’IPA o altri donatori, mentre il rimanente 30 % proviene dal bilancio statale: si tratta di una soluzione non 
sostenibile per lo sviluppo TI e per garantire la titolarità da parte dei beneficiari.
Il principale problema di sostenibilità per il progetto 9 «Sviluppo regionale» è stata la mancanza di chiarez -
za della struttura organizzativa per la politica di sviluppo regionale a livello nazionale e regionale. Non vi 
è un chiaro consenso circa il grado di decentramento e le modalità della regionalizzazione27. Vi era un rischio 
sostanziale che le agenzie di sviluppo regionale (ASR) finanziate potessero non sopravvivere senza disporre 
di ruoli e responsabilità chiari. Esse dovevano inoltre far fronte a significative difficoltà finanziarie ed erano 
ancora dipendenti dai donatori.
Non vi è stata alcuna pianificazione né era stato stilato un calendario per la sostituzione delle ambulanze 
finanziate dall’IPA, che sarebbero presto giunte al termine della loro vita utile e i cui costi di manutenzione 
erano in costante aumento. Di conseguenza, non era certo se le potenziate capacità risultanti dal progetto 10 
«Servizio medico d’emergenza» avrebbero potuto essere sostenute nel lungo periodo.
27 Cfr. IBF International Consulting, Ex‑ante evaluation of the national plan for regional development and the regional development strategies  
(Valutazione ex ante del piano nazionale per lo sviluppo regionale e delle strategie di sviluppo regionale), luglio 2012, pag. 7.Riquadro 12 Riquadro 11
24 Osservazioni
47 
La normativa si è rivelata un ostacolo 
per l’efficacia di determinati elementi 
dei progetti (cfr. paragrafo 28), ma in 
alcuni casi ha contribuito alla sosteni -
bilità di interi progetti. La nuova legge 
serba sugli appalti pubblici, ad esem -
pio, ha garantito la sostenibilità di mol -
ti dei risultati del progetto 7 «Appalti 
pubblici», nonché alcune delle azioni 
finanziate dalle sovvenzioni oggetto 
di audit nel quadro del progetto 15 
«Dialogo con la società civile». Tabella 2Progetti IPA in materia di governance – Valutazione delle realizzazioni e altri risultati
Criteri di auditProgetto1. Riforma della polizia
2. Lotta alla corruzione
3. Sistema giudiziario
4. Pubblici ministeri e 
sistema penale
5. Programma di sostegno 
municipale
6. Dogane serbe
7 . Ufficio degli appalti 
pubblici
8. Controllo finanziario in -
terno nel settore pubblico 
(PIFC), fase 3
Le realizzazioni previste sono state prodotte.
I risultati attesi al di là delle realizzazioni sono stati 
ottenuti.N.D.
In corso
Le procedure di gara e appalto sono state preparate 
in modo appropriato per garantire la consegna 
tempestiva delle realizzazioni attese.
Era in vigore la legislazione nazionale necessaria per 
garantire che l’intervento fosse efficace.
Il progetto aveva buone prospettive di sostenibilità 
dopo la fine del finanziamento IPA, in particola -
re: il finanziamento post-IPA era garantito ed il 
beneficiario era responsabilizzato ed era in grado di 
assicurare la continuità del progetto.
Soddisfacente
Parzialmente soddisfacente
Non soddisfacente
25 Osservazioni
48 
Manca un adeguato seguito agli sforzi 
in materia di sostenibilità. L’impatto 
e l’utilità dei contratti sono raramen -
te valutati dopo la conclusione degli 
stessi. In Serbia non sono ancora stati 
varati esercizi di monitoraggio ex post 
orientato ai risultati, volti a verificare la 
sostenibilità di medio e lungo termine 
dei risultati dei progetti IPA. Gli stessi 
progetti/contratti non sono responsa -
bili dell’impatto a medio o lungo ter -
mine né della sostenibilità dei risultati 
previsti. Detta responsabilità cessa im -
mediatamente con la fine delle attività previste dai contratti. L’assenza di un 
adeguato meccanismo di monitorag -
gio si fa sentire specialmente quando 
l’utilità pratica di talune realizzazioni 
può essere valutata solo anni dopo la 
conclusione del progetto, ad esempio 
nel caso di documenti relativi a poli -
tiche, protocolli, procedure, manuali, 
analisi, studi vari ecc., o quando ciò 
è esplicitamente indicato, ad esempio 
nei progetti 1 («Riforma della polizia») 
e 10 («Servizio medico di emergenza»).Tabella 3Progetti IPA in settori diversi dalla governance – Valutazione delle realizzazioni 
e altri risultati
Criteri di auditProgetto9. Programma 
di sviluppo 
regionale
10. Servizi medi -
ci d’emergenza
11. Competiti -
vità del settore 
privato 
12. Ponte Žeželj 
13. Energia 
elettrica della 
Serbia 
14. Politiche di 
sviluppo rurale
15. Società civile
Le realizzazioni previste sono state prodotte.N.D.
In corso
I risultati attesi al di là delle realizzazioni sono stati 
ottenuti.N.D.
In corso
Le procedure di gara e appalto sono state preparate 
in modo appropriato per garantire la consegna 
tempestiva delle realizzazioni attese.
Era in vigore la legislazione nazionale necessaria per 
garantire che l’intervento fosse efficace.N.D.
Il progetto aveva buone prospettive di sostenibilità 
dopo la fine del finanziamento IPA, in particola -
re: il finanziamento post-IPA era garantito ed il 
beneficiario era responsabilizzato ed era in grado di 
assicurare la continuità del progetto.
Soddisfacente
Parzialmente soddisfacente
Non soddisfacente
26 Osservazioni
Parte seconda – La 
gestione, da parte della 
Commissione, 
dell’assistenza non 
finanziaria a sostegno 
della governance
La Commissione ha 
affrontato in modo 
esauriente le questioni di 
governance nel suo dialogo 
con la Serbia, con un impatto 
sempre più positivo
49 
La Corte ha valutato se il dialogo 
UE-Serbia avesse esplicitamente 
affrontato problemi chiave in materia 
di governance e comprendesse la defi -
nizione di punti d’azione e il seguito da 
dar loro. La Corte ha inoltre valutato 
se si fosse tenuto conto delle priorità 
politiche nella formulazione delle stra -
tegie e nella concezione dei progetti. 
Sono stati esaminati 10 progetti IPA 
recentemente attuati in settori diversi 
da quello della governance (cfr.  alle -
gato II ), per valutare in quale misura la 
governance e la lotta contro la cor -
ruzione fossero state integrate come 
questioni trasversali nei detti progetti.
Tra la Commissione e la Serbia 
vi è stato un dialogo strutturato 
sulla governance
50 
L’accordo di stabilizzazione e di as -
sociazione (cfr. paragrafo 2) contiene 
disposizioni sul dialogo politico tra 
UE e Serbia e sulle politiche di coope -
razione30. La Commissione ha posto 
in essere un complesso sistema di 
riunioni ufficiali e meno formali e do -
cumenti a più livelli per consentire un 
dialogo continuo con i partner serbi. 
Le strutture esistenti per il dialogo 
permanente rafforzato (EPD), il dia -
logo previsto dall’accordo interinale 
(AI) e dialogo IPA di alto livello sono rappresentate nella figura 2 . La com -
plessità del dialogo politico comples -
sivo e della programmazione dell’IPA 
è illustrata nella figura 3 .
51 
L’EPD ha assegnato grande importan -
za alla riforma della pubblica ammi -
nistrazione (RPA) e alla riforma del 
settore giudiziario, compresa la lotta 
contro la corruzione, come parte dei 
criteri politici. Questi settori sono stati 
sistematicamente trattati in dettaglio, 
sia nell’ambito delle sessioni plenarie 
dell’EPD che nell’ambito dei sottoco -
mitati designati per il dialogo perma -
nente. La costante importanza della 
riforma giudiziaria e della lotta alla 
corruzione in relazione allo status di 
paese candidato della Serbia è dimo -
strata dal fatto che i relativi capitoli 
dell’ acquis  (23 e 24) vengono discussi 
nella fase iniziale del processo di nego -
ziazione, sulla base dell’esperienza di 
precedenti negoziati per l’allargamen -
to dell’UE.30 Cfr. in particolare i Titoli II e VIII 
dell’ASA.
27 Osservazioni
Strutture del dialogo tra UE e Serbia (fino a settembre 2013)Figura  2
Struttura del dialogo IPAAccordo interinale (AI)
Struttura del dialogo
Solo Stati membri 
dell’UE
Governo 
serboCommissioneStati membri 
dell’UE
Governo serbo 
(NIPAC e SEIO)CommissioneComitato 
annuale IPA
Governo 
serboCommissioneComitato 
annuale dell’AI
Trasporti
Mercato interno 
e concorrenza
Commercio, 
dogane e ﬁscalità
Agricoltura 
e pesca
StatisticheSottocomitati 
dell’AIASA
Riunione plenaria 
EPD
Giustizia, libertà 
e sicurezza
Trasporti, energia, 
ambiente, politica regionale
Mercato internoPolitica sociale, 
società dell’infor-mazione, audiovisivi, ricerca e innovazione
Questioni 
economiche e ﬁnanziarie, statistiche
Agricoltura, pesca, 
sicurezza alimentare
IndustriaSottocomitati 
EPDComitato 
di monitoraggio 
congiunto IPA
Gruppi di lavoro 
settoriali / 
Sottocomitati 
di monitoraggio 
settoriale
Stato di dirittoRiforma della 
pubblica amministrazione
OSC e mediaSviluppo 
economico
TrasportiSviluppo socialeAgricoltura 
e sviluppo rurale
Ambiente ed 
energiaAccordo di stabilizzazione e di associazione 
(ASA)
Struttura del Dialogo permanente raﬀorzato 
(EPD)
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base di informazioni ricevute dalla Commissione e dal SEAE.
28 Osservazioni
Elementi chiave del dialogo politico e relativo all’IPA tra UE e SerbiaFigura  3
Dialogo politico Dialogo sulle politiche Attuazione e monitoraggio
Relazione di audit Valutazioni Relazioni del MORRelazioni annuali sullo 
stato di avanzamento 
redatte dalla CommissioneRelazioni intermedie 
e ﬁnali sui contrattiCommissioneRendiconto, monitoraggio e valutazioneProposte di progettiSerbiaValutazione 
dei bisogni serbaProgramma serbo di 
integrazione con l’UE
Programma 
annuale IPADecisione 
di ﬁnanziamentoMIPD QFIPSerbia
CommissioneCommissioneComunicazioni 
della CommissioneDocumento di 
strategia per 
l’allargamentoConclusioni 
del ConsiglioRelazioni 
del Parlamento 
europeoPartenariato 
europeoAI ASA
Modiﬁche contrattuali Gara, appaltoDecisione di bandire 
un contrattoCommissioneAttuazione dei progetti / contrattiPianiﬁcazione IPAQuadro della strategia politica
Piani d’azione 
nazionali serbiStrategie 
nazionali serbe
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base di informazioni ricevute dalla Commissione e dal SEAE.
29 Osservazioni
52 
La riforma della gestione delle finanze 
pubbliche (GFP) è stata generalmente 
oggetto di discussione nell’ambito del -
le riunioni plenarie dell’EPD alla voce 
«Riforma della pubblica amministrazio -
ne» (RPA), ma ha ricevuto in un certo 
modo minore attenzione rispetto agli 
altri settori relativi alla governance. 
Tuttavia, specifiche questioni di GFP – 
come l’Istituzione superiore di control -
lo, il controllo finanziario interno nel 
settore pubblico (PIFC), l’Unità centrale 
di armonizzazione, l’audit interno e la 
legge sul sistema di bilancio – sono 
state esaminate nel dettaglio a livello 
di sottocomitati per l’EPD.
53 
La Commissione ha avuto un’ulteriore 
occasione per discutere questioni di 
GFP con la Serbia in sede di definizione 
del programma di sostegno al bilan -
cio generale per la Serbia nell’ambito 
della componente I dell’IPA per il 2009. 
Il programma mirava a sostenere la 
stabilità macrofinanziaria in Serbia nel 
breve periodo e a consentire al paese 
di continuare le riforme strutturali mal -
grado la crisi economica31. Le condizio -
ni di pagamento sono state incentrate 
in particolare sull’affidabilità delle 
procedure finanziarie e amministrative 
in Serbia, la presentazione da parte del 
governo serbo di una nuova legge di 
bilancio e l’adozione di un documento 
di strategia sul controllo finanziario nel 
settore pubblico. Un’altra condizione 
era l’avvio di un aggiornamento del 
PEFA, al fine di predisporre una tabella 
di marcia in materia di GFP . A fine 2010, 
la Commissione ha ritenuto che tutte 
queste condizioni fossero state soddi -
sfatte. Sebbene la Serbia non avesse 
predisposto una specifica tabella di 
marcia in materia di gestione delle 
finanze pubbliche, la Corte ha consta -
tato che la strategia della Serbia per la 
RPA per il periodo 2013-2016 affronta 
alcune questioni di GFP . Inoltre, la 
legge del 2012 sugli appalti pubblici ha 
rimediato a diverse carenze individua -
te negli anni precedenti.Il dialogo ha incluso la 
formulazione sistematica di 
punti d’azione relativi al buon 
governo e il seguito da dar loro
54 
Le strutture a più livelli (cfr.  figure 2  
e 3) hanno fornito una base solida per 
un dialogo aperto, al fine di concorda -
re, definire, dar seguito e monitorare 
le priorità. I punti d’azione relativi alle 
principali questioni di governance 
sono stati specificamente riesamina -
ti di anno in anno sia nella riunione 
plenaria dell’EPD che nelle riunioni dei 
sottocomitati.
55 
Il processo di monitoraggio della 
Commissione si riassume nelle relazio -
ni annuali sullo stato di avanzamento. 
L’analisi della Corte ha constatato che 
le relazioni della Commissione sullo 
stato di avanzamento hanno valutato 
in modo realistico i progressi consegui -
ti nei settori chiave della governance 
in Serbia. Secondo le relazioni, negli 
anni 2007-2013 sono stati registrati 
risultati concreti nella lotta contro la 
corruzione, che vanno dalla creazione 
di un quadro istituzionale – con il coin -
volgimento dell’assistenza IPA  – alle 
indagini in alcuni casi di corruzione di 
alto profilo, passando per una maggio -
re partecipazione delle OSC. Progressi 
sono stati anche osservati nella rifor -
ma della pubblica amministrazione 
e nell’elemento «controllo finanziario» 
della riforma della gestione delle fi -
nanze pubbliche, e vi sono stati anche 
considerevoli progressi nel settore 
degli appalti pubblici. La riforma del 
settore giudiziario è stata la più caren -
te tra quelle riguardanti i settori chiave 
per il buon governo: si sono registrati 
modesti progressi dopo il 2007.31 Della dotazione finanziaria 
IPA 2009 per la Serbia, 
100 milioni di euro sono stati 
destinati al sostegno al 
bilancio. Ciò integrava un 
programma rivisto dell’FMI di 
2,9 miliardi di euro e prestiti 
per la politica di sviluppo della 
Banca mondiale.
30 Osservazioni
56 
Sul versante serbo, a partire dal 2010 
i piani d’azione nazionali per l’attua -
zione delle raccomandazioni della 
Commissione fissano obiettivi e com -
piti trasparenti e prevedono un idoneo 
monitoraggio e una sistematica 
e facilmente confrontabile sintesi delle 
azioni di seguito.
Il dialogo ha instaurato 
collegamenti tra priorità 
politiche e alla formulazione 
delle politiche
57 
I principali documenti di programma -
zione IPA per la Serbia32 nel periodo 
2007-2013 – a monte dei quali vi sono 
in sostanza importanti documenti di 
dialogo – hanno coperto sufficiente -
mente i settori chiave della governan -
ce, benché sulla riforma della gestione 
delle finanze pubbliche sia stato posto 
un accento un po’ meno marcato. 
Il dialogo si riferisce periodicamen -
te all’assistenza IPA in generale, o a 
specifici progetti IPA, come strumen -
ti importanti per il miglioramento 
della governance in Serbia. Il comitato 
congiunto di monitoraggio IPA (cfr.  fi-
gura 2 ), creato nel 2008, ha affrontato 
aspetti specifici legati all’attuazione 
del dialogo di alto livello e si è anche 
occupato del livello strategico dell’assi -
stenza finanziaria33.58 
Nel 2012, otto sottocomitati di mo -
nitoraggio settoriale hanno iniziato 
ad operare nell’ambito del comitato 
congiunto di monitoraggio. Il loro 
obiettivo primario è il contesto in cui 
viene fornita l’assistenza IPA. Sono ge -
stiti dalla Commissione e dalla Serbia 
(SEIO), strutturati in modo trasparente 
e hanno posto in essere uno strumento 
di monitoraggio efficace e facilmente 
comparabile. I sottocomitati per il mo -
nitoraggio settoriale hanno notevol -
mente migliorato il coordinamento tra 
l’identificazione dei bisogni nazionali 
e l’assistenza dell’IPA. Ad esempio, 
i progetti relativi alla RPA, nell’ambito 
dei più recenti programmi nazionali 
IPA, hanno affrontato quasi tutte le 
priorità definite dalla sezione RPA del 
documento di valutazione dei bisogni 
della Serbia per il 2011-201334.
L ’accento posto sulla 
governance nell’ambito del 
dialogo e del processo di 
programmazione non è stato 
in genere esplicito nella 
concezione dei progetti
59 
La programmazione IPA di alto livel -
lo ha tenuto conto specificamente 
della governance, in parte a causa dei 
problemi di governance incontrati in 
precedenti negoziati di adesione, che 
erano stati considerati un indicato -
re di insufficiente preparazione dei 
paesi in questione. Tuttavia, l’enfasi 
sulla governance non si è in genera -
le riflessa esplicitamente a livello di 
pianificazione dei progetti, né da parte 
della Commissione né da parte delle 
autorità serbe.32 ASA, strategie di allargamento 
della Commissione, 
Partenariato europeo, MIPD 
e programmi nazionali annuali 
IPA.
33 Il comitato congiunto di 
monitoraggio IPA 
è copresieduto da un 
rappresentante di alto livello 
(direttore) della Commissione 
e dal coordinatore nazionale 
IPA, che è attualmente il 
ministro per l’Integrazione 
europea.
34 Inoltre, la crescente attenzione 
alla governance nella 
formulazione delle politiche si 
riflette nella strategia di 
allargamento dell’Unione 
europea 2013-2014, la quale 
prevede ulteriori notevoli 
sforzi per sviluppare la 
gestione finanziaria e il 
controllo del settore pubblico.
31 Osservazioni
60 
Meno della metà dei documenti di 
elaborazione dei progetti del perio -
do 2007-2012 contenevano specifici 
riferimenti al buon governo. Nel caso 
di progetti per i quali gli aspetti di 
governance erano pertinenti, ma non 
tra gli obiettivi primari, la documen -
tazione del progetto il più delle volte 
menzionava, in termini generali, la 
necessità di trasparenza. Solo in alcuni 
documenti di elaborazione dei proget -
ti la Commissione e le autorità serbe 
fanno esplicito riferimento ai rischi di 
corruzione o a potenziali conflitti di 
interesse. Tuttavia, a partire dal 2011, 
il linguaggio del buon governo è stato 
più utilizzato nella concezione dei 
progetti.
61 
L’elenco delle questioni trasversali 
nell’elaborazione dei progetti non 
includeva il buon governo né la lotta 
contro la corruzione. In realtà, i docu -
menti di elaborazione dei progetti del 
periodo 2007-2011 si limitano rigoro -
samente a tre criteri trasversali: pari 
opportunità, ambiente e minoranze. 
Il coinvolgimento della società civile 
e delle parti interessate è stato aggiun -
to come quarta questione trasversale 
nel 2012.
62 
Nessuno dei progetti esaminati (cfr.  al-
legato II ) includeva nella rispettiva 
elaborazione una formale valutazione 
dell’esigenza di misure anticorruzio -
ne o di altre misure di buon governo 
specifiche per il settore beneficiario, 
ad eccezione del progetto E «Raffor -
zamento della legislazione a livello 
centrale», la cui scheda menzionava 
in modo limitato la corruzione, e del 
progetto I «Sostegno allo sviluppo 
delle PMI», che mirava esplicitamente 
a lottare contro la corruzione e contro 
l’economia informale attraverso l’intro -
duzione di servizi elettronici.63 
Tuttavia, nonostante l’assenza di espli -
citi riferimenti a misure anticorruzione 
o di governance nella loro elabora -
zione, la maggior parte dei progetti 
esaminati ha contribuito indirettamen -
te alla lotta contro la corruzione e ad 
una migliore governance. In alcuni 
progetti, le attività che hanno con -
tribuito a diffondere la conoscenza 
e l’uso di buone pratiche per gli appalti 
e i contratti (ad esempio, il progetto A 
«Infrastrutture municipali» o il proget -
to B «Supervisione della costruzione di 
strade lungo il corridoio X») erano in 
linea con la strategia nazionale anti -
corruzione. Il progetto A «Infrastrut -
ture municipali» ha inoltre promosso 
il buon governo mediante attività 
relative alla gestione finanziaria, 
al controllo e all’audit a livello locale, 
nonché mediante attività relative alla 
costituzione di una riserva di progetti 
conformi alle norme dell’UE. Anche 
i progetti di sostegno al potenziamen -
to della capacità amministrativa nel 
settore dell’ambiente e dell’energia 
(progetto D «Potenziamento dell’I -
spettorato ambientale» e progetto H 
«Agenzia per l’energia») e nel settore 
agricolo (progetto C «Gestione efficace 
del territorio» e progetto J «Sostegno 
all’agricoltura») possono essere con -
siderati come aventi un effetto sulla 
diminuzione della corruzione.
32 Osservazioni
Nell’approvare il sistema 
posto in essere dalla Serbia 
per gestire i fondi dell’UE, 
la Commissione non ha 
tenuto pienamente conto 
della gestione delle finanze 
pubbliche della Serbia
64 
La Corte ha verificato se la Commissio -
ne avesse valutato in modo sistematico 
i rischi negli organismi di attuazione 
IPA, se le autorità serbe avessero adot -
tato adeguate misure di mitigazione 
e, ove necessario, dato loro seguito, 
nonché se tale processo fosse parte 
integrante della valutazione globale 
delle questioni di GFP operata dalla 
Commissione.
Gli organismi attuatori dell’IPA 
sono stati oggetto di una 
analisi dei rischi, ma non è stata 
svolta alcuna valutazione 
globale della gestione delle 
finanze pubbliche prima di 
decentralizzare la gestione dei 
fondi UE
65 
Il regolamento IPA dispone che, ove 
possibile, la gestione dei fondi UE sia 
decentrata da parte della Commissione 
ai paesi candidati, onde rafforzare nei 
paesi beneficiari la titolarità della ge -
stione dell’assistenza dell’UE. Ciò viene 
effettuato attraverso nuovi organismi 
nazionali, noti collettivamente come 
sistema di attuazione decentrato, 
che attuano l’assistenza preadesione. 
Prima di decidere di conferire poteri 
di gestione35 ad un paese beneficiario, 
la Commissione dovrebbe assicurarsi 
che il paese in questione soddisfi le 
condizioni stabilite, in particolare per 
quanto riguarda i sistemi di gestione 
e di controllo36.66 
Per realizzare la gestione decentrata, 
prima con e successivamente senza 
i controlli ex ante della Commissione, 
la Serbia sta seguendo una dettaglia -
ta tabella di marcia con parametri 
di riferimento indicativi e scadenze. 
Nel quadro della tabella di marcia, le 
strutture di attuazione dell’IPA37 sono 
state oggetto di sistematiche valu -
tazioni dei rischi nell’ambito del loro 
accreditamento da parte delle autorità 
serbe e della Commissione. Tuttavia, il 
processo di accreditamento in questio -
ne riguardava solo le strutture istituite 
per la gestione decentrata dei fondi 
IPA. Non vi era alcun obbligo giuridico 
di effettuare una valutazione globale 
dell’insieme dei progressi compiuti 
in materia di gestione delle finanze 
pubbliche e di prevenzione e lotta alla 
corruzione in Serbia. Di conseguenza, 
la procedura di accreditamento del 
SAD è stata efficace nel sostenere la 
governance nel limitato ambito delle 
strutture di gestione IPA, ma non 
faceva parte di una strategia globale in 
tema di gestione delle finanze pubbli -
che a livello di paese.
67 
Ci si attende che una capacità di audit 
interno sufficientemente sviluppa -
ta presso il ministero delle Finanze 
e presso i ministeri competenti dia 
un contributo positivo al sistema di 
gestione e di controllo necessario per 
la gestione decentrata. Nonostante 
i recenti progressi compiuti38, la capa -
cità nazionale di audit interno è anco -
ra nelle fasi iniziali quanto al fornire 
un sostegno efficace per la gestione 
decentrata dei fondi UE. Il rapporto 
SIGMA del 201339 indicava che non era 
stata adottata alcuna politica su frodi 
e irregolarità nella gestione finanziaria 
e che l’Unità centrale di armonizzazio -
ne40 presso il ministero delle Finanze 
non aveva fornito sufficiente suppor -
to metodologico agli amministratori 
finanziari e agli auditor interni in mate -
ria di valutazione del rischio e frode.35 Nell’ambito della gestione 
decentrata, la Commissione 
affida la gestione di 
determinate azioni al paese 
beneficiario, mantenendo la 
responsabilità globale finale 
dell’esecuzione del bilancio 
generale.
36 Cfr. articolo 56, paragrafo 2, 
del regolamento (CE, Euratom) 
n. 1605/2002 del Consiglio, del 
25 giugno 2002, che stabilisce 
il regolamento finanziario 
applicabile al bilancio 
generale delle Comunità 
europee (GU L 248 del 
16.9.2002, pag. 1), 
e articoli 11 -19 del 
regolamento (CE) n. 718/2007 
che attua il regolamento 
istitutivo dell’IPA.
37 La gestione decentrata 
richiede che la Serbia crei 
strutture per gli appalti 
pubblici, l’aggiudicazione dei 
contratti, i pagamenti, il 
monitoraggio e la 
rendicontazione dei 
programmi IPA.
38 Cfr. conclusioni concernenti il 
progetto 8 «Controllo 
finanziario interno nel settore 
pubblico» nei riquadri 7  e 12.
39 SIGMA Assessment Serbia, 
Public administration reform 
coordination, implementation 
and priorities  (Coordinamento, 
attuazione e priorità della 
riforma della pubblica 
amministrazione), aprile 2013.
40 L’Unità centrale di 
armonizzazione ha il compito 
di sviluppare e armonizzare le 
capacità di audit interno del 
servizio pubblico. Cfr. inoltre 
i riquadri 7  e 12.
33 Osservazioni
68 
Nella propria strategia di allargamento 
del 2013, la Commissione si è mossa 
nella giusta direzione, mettendo in 
luce la necessità di affrontare dap -
prima le questioni fondamentali con 
i paesi interessati dall’allargamento. 
In detto documento, si affermava 
specificamente che i sistemi di gestio -
ne delle finanze pubbliche dovranno 
essere notevolmente rafforzati onde 
ridurre il rischio di frodi e corruzione. 
Inoltre, il sostegno IPA al bilancio set -
toriale è subordinato al rispetto delle 
necessarie norme in materia di GFP .
Sono state adottate 
e monitorate misure di 
mitigazione dei rischi
69 
Le misure adottate per attenuare 
i rischi individuati negli organismi 
attuatori dell’IPA erano pertinenti, e la 
Commissione ne ha monitorato l’ese -
cuzione. Una volta conferiti i poteri 
di gestione, la Commissione continua 
a monitorare il sistema dando seguito 
ad eventuali questioni in sospeso (ad 
esempio, rimanenti constatazioni di 
audit di medio e basso rischio). Un 
importante fattore di mitigazione 
del rischio è che la Commissione può 
revocare o sospendere il conferimento 
dei poteri di gestione nel caso in cui 
i requisiti non siano più soddisfatti.70 
I rischi connessi alla rotazione del per -
sonale41 e ai cambiamenti politici che 
nel corso dell’attuazione della gestio -
ne decentrata potrebbero causare la 
perdita di esperienze e sinergie non 
possono essere facilmente affrontati 
all’atto del conferimento dei poteri di 
gestione, e necessitano che venga loro 
dato attivamente seguito. Inoltre, il 
personale neoassunto principalmente 
partecipa a formazioni ed ha poche 
opportunità di acquisire esperienza 
pratica, poiché non esistono ancora at -
tività operative. Ciò comporta ulteriori 
rischi in termini di demotivazione ed 
elevata rotazione del personale.
71 
Un altro rischio presente nelle strut -
ture IPA è l’attuale limitata protezione 
degli informatori, come riconosciuto 
dalla strategia nazionale anticorruzio -
ne 2013-2018. Le autorità serbe stanno 
predisponendo una nuova normativa 
in materia di denuncia delle irregolari -
tà, al fine di per conquistare la fiducia 
di potenziali informatori.41 Il rapporto SIGMA del 2013 ne 
stima il tasso al 15-20 % l’anno. 
Osserva inoltre che 
i cambiamenti nel governo 
determinano più elevati tassi 
di rotazione, in particolare 
nelle posizioni di alto livello.
34
 Conclusioni 
e raccomandazioni
Conclusioni
72 
Nel complesso, la Commissione sta 
gestendo in modo efficace l’assistenza 
preadesione alla Serbia. L’assistenza 
finanziaria preadesione alla Serbia, 
assieme ad altre forme di assistenza, 
aiuta in modo efficace la Serbia ad 
attuare riforme economiche e sociali 
e a migliorare la governance del paese. 
Sulla base dell’esperienza maturata 
in altri paesi beneficiari dell’IPA, nella 
programmazione dell’assistenza finan -
ziaria e non finanziaria alla Serbia la 
Commissione sta ponendo sempre più 
l’accento su questioni di governance.
La Commissione ha gestito 
efficacemente i progetti IPA?
73 
Nell’insieme, la Commissione ha gesti -
to efficacemente i progetti IPA in Ser -
bia. La programmazione dell’assistenza 
finanziaria IPA si basa su un quadro 
strategico coerente, e la metodologia 
di selezione di progetti pertinenti per 
la preparazione della Serbia all’ade -
sione sta gradualmente migliorando 
(cfr. paragrafi da 9 a 22).
74 
I progetti controllati, sia nel settore 
della governance che in altri settori, 
hanno in gran parte prodotto le rea -
lizzazioni previste (cfr. paragrafi da 39 
a 43), ma hanno risentito di problemi 
per quanto riguarda:a) la loro concezione: è stata rivolta 
insufficiente attenzione alla defi -
nizione degli obiettivi, alla valu -
tazione dei bisogni, agli insegna -
menti tratti da precedenti progetti 
e alla condizionalità per l’avvio di 
progetti e la sequenzialità delle 
attività (cfr. paragrafi da 24 a 31);
b) la loro attuazione: i progetti 
controllati nell’ambito dei primi 
programmi IPA sono stati inficiati 
da ritardi, a volte significativi; gli 
interventi sono stati monitorati in 
modo sistematico a livello di con -
tratto, ma non a livello di progetto 
e le azioni correttive adottate dalla 
Commissione si sono per lo più 
limitate a modifiche delle attività; 
alcune singole procedure di gara 
e appalto non sono state del tutto 
efficienti o efficaci (cfr. paragrafi 
32-38, 44 e 45);
c) la loro sostenibilità: per due terzi 
dei progetti, le prospettive di so -
stenibilità dei risultati erano dub -
bie; in particolare, era a rischio la 
sostenibilità dei progetti in materia 
di governance, a causa di problemi 
di personale (cfr. paragrafi da 46 
a 48).
75 
L’approccio gestionale flessibile segui -
to dalla Commissione ha attenuato gli 
effetti di alcune di queste debolezze di 
concezione e, all’atto della stesura dei 
più recenti programmi annuali IPA, la 
Commissione ha preso provvedimenti 
per rimediare alle carenze individuate 
nei programmi precedenti (cfr. para -
grafi 27-31 e 38).
35 Conclusioni e raccomandazioni
Nel suo sostegno alla 
governance, la Commissione 
ha gestito l’assistenza non 
finanziaria in modo efficace?
76 
Nel complesso, la Commissione ha 
gestito in modo efficace l’assistenza 
non finanziaria alla Serbia nel settore 
della governance. Ha utilizzato il dialo -
go con la Serbia in modo efficace per 
affrontare questioni di governance e la 
lotta contro la corruzione. Ha gradual -
mente migliorato il proprio approccio, 
tenendone conto nell’elaborazione 
delle politiche e nella concezione 
dei progetti. La Commissione è stata 
efficace nel sostenere la governance 
nell’ambito delle strutture dei finanzia -
menti dell’UE, ma non ha considerato 
appieno la gestione nazionale delle 
finanze pubbliche (cfr. paragrafi 50-71).
77 
La Commissione ha posto in essere 
un dialogo strutturato su questioni di 
governance con la Serbia. Detto dia -
logo copre in modo adeguato i settori 
chiave della governance, prevede la 
definizione di punti d’azione ed il loro 
monitoraggio e stabilisce un collega -
mento tra priorità politiche e formu -
lazione delle politiche. Nella strategia 
di allargamento dell’UE e nel nuovo 
regolamento IPA sempre maggiore 
attenzione viene posta alla governan -
ce economica e finanziaria nei paesi 
candidati all’adesione (cfr. paragrafi 
50-58).78 
La Corte ha riscontrato che l’enfasi 
posta sulla governance nell’ambito del 
dialogo e del processo di program -
mazione si è riflessa in misura minore 
nella concezione dei progetti. Nelle 
parti della documentazione dei pro -
getti relative alla condizionalità, agli 
insegnamenti tratti dal passato ed agli 
aspetti trasversali, si è tenuto conto in 
maniera limitata, o per niente, dei ri -
schi connessi alla governance. Tuttavia, 
nonostante nella maggior parte dei 
progetti recenti che ha esaminato non 
abbia trovato esplicita menzione della 
necessità di misure anticorruzione o di 
altre misure di buon governo, la Corte 
ha riscontrato che la maggioranza 
di questi progetti aveva contribuito 
indirettamente alla lotta contro la 
corruzione e ad una migliore gover -
nance attraverso le rispettive attività di 
rafforzamento della capacità ammini -
strativa (cfr. paragrafi 59-63).
79 
In sede di approvazione del sistema di 
attuazione decentrata (SAD), la Com -
missione ha valutato le strutture serbe 
per la gestione dei fondi dell’UE. 
La Commissione ha valutato in modo 
sistematico i rischi nell’ambito delle 
strutture IPA e ha monitorato le misure 
adottate per mitigarli. Tuttavia, secon -
do quanto prescritto dalla normativa, il 
processo di accreditamento riguardava 
solo gli organismi attuatori dell’IPA, il 
che significa che il SAD non era colle -
gato ad una previa valutazione globale 
della gestione delle finanze pubbliche 
e della lotta contro la corruzione a li -
vello nazionale (cfr. paragrafi 65-71).
36 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazioni
80 
Per migliorare la programmazione, la 
concezione e l’attuazione dei proget -
ti IPA, la Commissione dovrebbe:
a) rendere l’assegnazione di priorità 
ai progetti e le procedure di sele -
zione degli stessi più trasparenti, 
documentandole con maggiore 
sistematicità, in modo che rispec -
chino le singole fasi dell’assegna -
zione motivata di priorità;
b) migliorare la procedura relativa al 
trarre insegnamento dal passato, 
tramite lo sviluppo di una banca 
dati dedicata che contenga gli 
insegnamenti tratti da precedenti 
progetti in Serbia e in altri perti -
nenti paesi beneficiari. Gli inse -
gnamenti tratti dovrebbero tener 
conto dello storico o della tipolo -
gia degli appalti non andati a buon 
fine o ripetuti. Dovrebbe anche 
essere preso in considerazione 
l’inserimento in tale banca dati 
di significative raccomandazioni 
contenute nelle relazioni finali sui 
contratti. La banca dati potrebbe 
essere ordinata secondo i principa -
li settori utilizzati dalla program -
mazione dell’IPA;
c) documentare in modo sistematico 
la valutazione dei bisogni su cui si 
basano le realizzazioni attese da 
progetti e contratti; in particolare, 
migliorare la titolarità dei benefi -
ciari rispetto ai bisogni individuati;d) rafforzare il principio di condizio -
nalità. In particolare, la capacità 
del beneficiario di fare ciò che 
è richiesto per un progetto di alta 
qualità dovrebbe essere verificata 
in anticipo e in termini specifici 
e misurabili, così come dovreb -
be verificarsi se gli elementi del 
progetto sono conformi al quadro 
giuridico nazionale e se i necessari 
permessi edilizi sono stati ottenuti. 
Una più rigorosa condizionalità 
dovrebbe contribuire a ridurre il 
numero di progetti che non sono 
pronti per l’attuazione, in partico -
lare per quel che riguarda i grandi 
progetti infrastrutturali;
e) istituire un sistema per produrre 
una breve relazione periodica 
sui progressi realizzati, al fine di 
garantire un’adeguata pista di 
controllo per l’intero progetto, 
invece che per i singoli contratti. 
Le relazioni sintetiche dovrebbero 
includere un elenco completo dei 
contratti che rientrano nell’am -
bito di un determinato progetto/
settore;
f) porre in essere un sistema che 
consenta di verificare l’utilità delle 
realizzazioni dei progetti (compresi 
studi, analisi, procedure, protocolli 
e materiale formativo) a medio 
e lungo termine. Il porre maggior 
enfasi sull’utilità finale dovrebbe 
contribuire a spostare l’attenzione 
dalla consegna delle realizzazioni 
e dal rispetto dei valori -obiettivo 
di aggiudicazione e pagamento 
a risultati maggiormente duraturi.
37 Conclusioni e raccomandazioni
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINX -
TEN, Membro della Corte, a Lussemburgo, nella riunione del 21 ottobre 2014.
 Per la Corte dei conti
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Presidente
81 
Per quanto riguarda il proprio dialogo 
strutturato con la Serbia su questioni 
di governance e per quanto attiene 
alla procedura SAD, la Commissione 
dovrebbe:
a) far presente alle autorità serbe la 
necessità che esse razionalizzi -
no ulteriormente il loro insieme 
di strategie nazionali e mettano 
a punto una vera e propria ta -
bella di marcia di gestione delle 
finanze pubbliche; se necessario, 
la Commissione dovrebbe fornire 
assistenza tecnica in tal senso;
b) adottare misure, nella program -
mazione dell’IPA, volte a rafforzare 
il meccanismo di consultazione con le organizzazioni della so -
cietà civile attive nel settore della 
governance;
c) emanare orientamenti volti ad assi -
curare che l’esigenza di specifiche 
misure settoriali anticorruzione 
o di buon governo sia, se del caso, 
valutata in sede di concezione del 
progetto;
d) nella propria valutazione delle 
riforme della gestione delle finan -
ze pubbliche a livello nazionale, 
verificare che si tenga debito conto 
del lavoro di audit da essa stessa 
svolto nel contesto del processo di 
accreditamento per il SAD.
38
 Allegati
Elenco dei progetti IPA controllati
N. seriale TitoloProgramma nazionale /
numero progettoDotazione finanziaria
(in milioni di euro )1
Progetti in materia di governance
Giustizia e affari interni – Lotta alla corruzione e Capacità amministrativa
1. Riforma della polizia: Affari interni 2007 /6 1,0
2. Lotta alla corruzione 2008 /5 2,5
3. Miglioramento dell’efficienza e della trasparenza del sistema giudiziario 2007 /4 2,6
4.Miglioramento della trasparenza e dell’efficienza (sistema penale e dei 
pubblici ministeri)2008 /8 4,5
Riforma della pubblica amministrazione (RPA)
5. Programma di sostegno municipale 2007 /2 22,5
6.Armonizzazione della Sezione applicazione delle Dogane serbe con gli 
standard, l’organizzazione e la metodologia operativa delle agenzie di 
contrasto dell’UE2008 /6 4,4
Gestione delle finanze pubbliche (GFP)
7. Sostegno all’Ufficio degli appalti pubblici 2007 /7 2,0
8.Sostegno allo sviluppo del controllo finanziario interno nel settore 
pubblico (PIFC), fase 32008 /2 2,0
Progetti non relativi alla governance
Sviluppo sociale
9. Programma regionale di sviluppo economico e sociale 2007 /13 23,3
10. Riforma del settore sanitario, Servizi medici di emergenza 2007 /16 10,0
Sviluppo del settore privato
11. Sostegno alla competitività del settore privato 2007 /22 3,5
Trasporti
12. Ponte Žeželj – Ricostruzione delle infrastrutture serbe 2009 /4 30,0
Ambiente, cambiamenti climatici ed energia
13. Tutela ambientale presso la Società elettrica della Serbia 2008 /17 11,0
Agricoltura e sviluppo rurale
14.Rafforzamento delle capacità per dare esecuzione alle politiche in mate -
ria di sviluppo rurale in modo conforme alle norme UE 2007 /32 4,4
Altri settori dell’ acquis  dell’UE e attività trasversali
15.Sostegno alla società civile I
Sostegno alla società civile II2007 /12
2008 /112,0
2,5
Totale 128,4
1 Cofinanziamento nazionale non incluso.Allegato  I
39 Allegati Allegato  IIElenco dei progetti IPA esaminati per l’analisi della governance e della lotta contro la 
corruzione come questioni trasversali
N. seriale TitoloProgramma nazionale /
numero progettoDotazione finanziaria
(milioni di euro )
A Programma di sostegno alle infrastrutture comunali – MISP 2010 2010 /3 31,1
BSupervisione dei lavori di costruzione di strade lungo il corridoio X 
(tratte Grdelica – Vladicin Han e Pirot – Čiflik)2010 /15 10,0
CSviluppo della capacità istituzionale e sostegno a favore dell’agricoltura 
e dello sviluppo rurale in Serbia2010 /20 2,8
DPotenziamento dell’ispettorato ambientale serbo e delle le parti 
interessate2010 /23 2,5
ERafforzamento della capacità legislative, politiche e di coordinamento a 
livello centrale2011 /3 6,5
F Sviluppo socioeconomico nella regione del Danubio 2011 /13 18,5
GProgramma comunale di investimenti ambientali tramite sovvenzio -
ni-prestiti (MEGLIP)2011 /17 19,1
H Rafforzamento delle capacità per l’Agenzia dell’energia 2011 /19 1,5
I Sostegno allo sviluppo delle PMI 2012 /7 6,2
JSostegno all’agricoltura e allo sviluppo rurale (in particola -
re, le misure 1.4 e 2)2012 /10 15,6
Totale 113,8
40
11 Primo trattino
Il – limitato – sostegno fornito dall’IPA al processo di 
decentramento si è basato sulla strategia di riforma 
della pubblica amministrazione (RPA) adottata dal 
governo della Serbia nel 2004 e sui relativi piani 
d’azione. Gli specifici settori del sostegno IPA scatu -
riscono direttamente dai piani d’azione derivanti da 
suddetta strategia. Il progetto 5 («Programma di soste -
gno municipale») selezionato è stato incentrato sul 
potenziamento delle capacità delle amministrazioni 
locali nei settori prioritari dell’integrazione europea. 
Inoltre, in linea con il piano d’azione della strategia di 
riforma della pubblica amministrazione, il progetto 
è stato concepito per sostenere l’elaborazione della 
strategia di decentramento, come richiesto dall’allora 
ministero incaricato del decentramento stesso. Il pro -
getto ha tuttavia mostrato una mancanza di volontà 
politica, anche se i contributi forniti dalla sua compo -
nente vengono ulteriormente utilizzati dal Consiglio 
per il decentramento di nuova costituzione, che è 
stato riconvocato nell’autunno 2013 per procedere 
all’elaborazione della strategia. Nell’ambito del nuovo 
governo, il mandato per l’elaborazione della strate -
gia di decentramento è assegnato al ministero per lo 
Sviluppo regionale e l’autonomia locale. 
La Commissione concorda sul fatto che qualsiasi 
ulteriore sostegno fornito nell’ambito dell’IPA II a 
qualsiasi processo di decentramento dovrà basarsi su 
una chiara strategia nazionale di decentramento e sul 
relativo piano d’azione.
11 Secondo trattino
La Commissione riconosce l’assenza di una strategia 
globale di gestione delle finanze pubbliche (GFP) in 
grado di coprire tutti gli aspetti chiave di tale gestione. 
Anzi, diversi aspetti della GFP sono stati coperti da 
strategie specifiche come la strategia fiscale o la stra -
tegia di controllo interno delle finanze pubbliche, in 
modo da garantire l’esistenza di una base strategica a 
sostegno degli specifici progetti IPA anche in assenza 
di una strategia formale di gestione delle finanze 
pubbliche a livello globale. La nuova strategia di allar -
gamento «Dare priorità agli elementi fondamentali» 
in vigore dal mese di ottobre 2013 pone particolare Sintesi
IV
L’IPA è incentrato sulle esigenze e le sue priorità si 
basano sulle valutazioni del livello di adempimento 
dei criteri relativi all’Unione europea, figuranti in 
particolare nel documento di strategia per l’allarga -
mento e nelle relazioni annuali della Commissione. I 
criteri di assegnazione tengono conto della capacità 
della Serbia di utilizzare e gestire i fondi nonché del 
suo rispetto delle condizioni per l’adesione. In questo 
modo, l’IPA fornisce il collegamento tra il quadro poli -
tico per l’allargamento e il processo di bilancio dell’UE.
VI
La Commissione riconosce che il processo del sistema 
di attuazione decentrato (SAD) è stato elaborato per 
la gestione dei fondi IPA. La Serbia sta attualmente 
preparando un programma globale di riforma della 
gestione delle finanze pubbliche (GFP), che si baserà 
su una diagnosi completa dei sottosistemi di tale 
gestione. Verrà quindi eseguita una valutazione delle 
spese pubbliche e della responsabilità finanziaria 
(PEFA).
Osservazioni
11
La Commissione ha già sostenuto il governo nel 
miglioramento della qualità dei suoi documenti 
strategici attraverso una serie di misure di mitigazione 
finanziate dall’IPA. Nel corso dell’ultimo anno la Com -
missione ha condotto diverse valutazioni settoriali 
sullo strumento precedente e altre forme di assistenza 
dei donatori in Serbia al fine di contribuire alla prepa -
razione dell’IPA II, il cui obiettivo è quello di sostenere 
l’attuazione di strategie/programmi settoriali coerenti 
mediante un approccio settoriale. Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 41
16
La Commissione riconosce che, nell’ambito dei prece -
denti programmi IPA, alcuni progetti sono stati sele -
zionati per via della loro importanza per la Serbia sulla 
base delle garanzie di corretta attuazione fornite dal 
governo. Nell’ambito dei programmi dell’IPA 2012 e 
2013 sono già stati introdotti requisiti molto più severi 
circa il grado di preparazione dei progetti, e saranno 
adottati in maniera ancora più sistematica nel quadro 
dell’IPA II. Attraverso l’assistenza IPA, la Commissione 
ha sostenuto lo sviluppo di una nuova metodologia 
per la selezione dei progetti di investimento che farà 
parte della riserva nazionale unica di progetti. Tale 
metodologia si propone di aiutare il governo serbo a 
valutare a) la definizione delle priorità e b) la maturità 
dei progetti/programmi nei settori delle infrastrutture. 
20
La Commissione condivide l’importanza delle organiz -
zazioni della società civile (OSC) e continuerà ulterior -
mente a incoraggiare e sostenere la loro partecipa -
zione alla programmazione IPA.
Riquadro 3 
Le forniture sono state sincronizzate con gli input 
di un gemellaggio parallelo a sostegno del piano di 
sviluppo istituzionale per l’organismo pagatore (OP). 
All’OP erano stati assegnati 105 posti nella sistema -
tizzazione del ministero dell’Agricoltura. Durante il 
ciclo di vita del progetto, sono avvenuti tre rimpasti di 
governo che hanno causato interruzioni nelle assun -
zioni previste per l’OP .
26
Sono state adottate misure volte a potenziare la 
capacità di tener conto delle lezioni apprese dalle 
esperienze precedenti e quindi migliorare il processo 
di programmazione dell’IPA II (2014 2020). Nell’ela -
borazione del programma IPA 2014 sono state messe 
in pratica le lezioni apprese e le raccomandazioni 
derivanti dalle valutazioni settoriali della componente 
I dell’IPA in Serbia. Una tabella contenente le racco -
mandazioni relative a ciascun settore, singolarmente 
e per l’intera programmazione nel suo complesso, è 
stata introdotta come documento di partenza fonda -
mentale per i gruppi di lavoro settoriali nel processo di 
programmazione 2014. enfasi sulla governance economica nonché sulla 
gestione delle finanze pubbliche e prevede che i paesi 
dell’allargamento predispongano specifici piani d’a -
zione in materia di GFP . Il sostegno nell’ambito dell’IPA 
II in questo settore si baserà pertanto su un quadro 
di GFP più coerente rispetto al passato. È importante 
osservare che la nuova strategia della Serbia per 
la RPA per il periodo 2013-2016 comprende anche 
la gestione delle finanze pubbliche. Si tratta di un 
importante passo avanti rispetto al passato, in quanto 
evidenzia come la GFP riguardi tutti gli utilizzatori del 
bilancio e non solo il ministero delle Finanze, nonché 
la necessità di garantire coordinamento e coerenza nel 
processo di attuazione. Più avanti, la valutazione del 
PEFA in programma contribuirà a fornire un quadro 
complessivo dei sistemi di gestione delle finanze 
pubbliche in atto.
13
Scopo dei partenariati europei è stato quello di fornire 
un quadro di riferimento generale piuttosto che un 
quadro politico, di individuare i settori prioritari per le 
riforme e fornire linee guida generali per l’assistenza 
finanziaria in suddetti settori prioritari, con la spe -
ranza che il paese rispetti i principi e le priorità in esso 
evidenziati. Tali principi sono stati sistematicamente 
concordati con la Serbia e riportati nei programmi 
nazionali durante i primi anni della programmazione 
IPA. La strategia di allargamento aggiornata ogni 
anno e le relazioni annuali sullo stato di avanzamento 
specifiche per paese hanno fornito un quadro più 
dettagliato e pertinente ai fini dell’adesione.
14
La Commissione ha riconosciuto la necessità di 
migliorare gli indicatori nella programmazione dell’as -
sistenza IPA e ha affrontato la questione nel quadro 
dell’IPA II. I documenti indicativi di strategia nazio -
nale, che mirano a definire l’orientamento strategico 
a lungo termine alla base dei finanziamenti IPA per 
paese, includono un allegato che illustra gli indicatori 
a diversi livelli. Tra le altre cose, i documenti includono 
anche indicatori in materia di governance economica 
e lotta contro la corruzione. 
Risposte della Commissione 42
comunali ha pertanto rappresentato un importante 
punto di partenza per il mercato del credito delle 
amministrazioni locali in Serbia, per il finanziamento 
delle infrastrutture comunali e il risparmio nei bilanci 
locali.
Riquadro 7 – Risposta al secondo 
paragrafo
Il sostegno finanziario dell’IPA consiste nell’aiutare il 
governo a soddisfare i criteri UE e integra il dialogo 
politico. La Commissione ha sottolineato le carenze in 
termini di attività dell’UCA e del personale delle unità 
di audit interno nelle strutture pertinenti del suo dia -
logo politico con le autorità serbe, in particolare nella 
sottocommissione pertinente dell’ASA nonché nella 
relazione di screening per il capitolo 32. Si prevede 
quindi un miglioramento a breve termine nel quadro 
dei negoziati di adesione. Se il progetto del 2008 non 
è riuscito a risolvere tutte le difficoltà, ha comunque 
notevolmente contribuito al raggiungimento di un 
livello di preparazione in grado di consentire alla Com -
missione di proporre l’apertura del capitolo 32.
43
Sulla base di questo progetto specifico, non è pos -
sibile trarre conclusioni generali circa l’efficacia del 
sostegno UE nel campo dei lavori pubblici. L’inge -
gnere ha attribuito la responsabilità di gran parte dei 
ritardi al contraente. Inoltre, in particolare dall’IPA 
2011, questo tipo di difficoltà viene ora affrontata 
attraverso il miglioramento dei legami tra gli elementi 
politici e la programmazione. 
45
La Commissione riconosce l’assenza di un documento 
di monitoraggio sintetico sulla storia dei bandi non 
andati a buon fine. Le ragioni di una gara d’appalto 
annullata o non andata a buon fine vengono tuttavia 
analizzate caso per caso e prese in considerazione per 
un’eventuale ripubblicazione. 27
Sin dalla programmazione IPA 2012, le condizionalità 
vengono utilizzate in maniera mirata, sono definite 
nelle schede relative ai settori/progetti in modo chiaro 
e misurabile e vengono applicate nel corso dell’attua -
zione. In assenza di importanti condizioni preliminari, 
diversi progetti sono stati rinviati. La Commissione ha 
tuttavia in programma di far rispettare le condiziona -
lità in maniera più rigorosa e ha chiarito al governo 
serbo che solo i progetti pienamente maturi saranno 
presi in considerazione per la programmazione.
33
Le relazioni della Commissione dell’ordinatore sot -
todelegato presentano infatti gli ambiziosi obiettivi 
raggiunti e i tassi di aggiudicazione che, essendo stati 
coerenti anno dopo anno, hanno dimostrato elevate 
capacità di assorbimento.
37
La Commissione ha reagito, in particolare in seno ai 
primi comitati di monitoraggio, al fine di garantire 
l’efficace attuazione dei progetti in corso, portando 
così a una gestione flessibile dei contratti. Questo 
processo si è evoluto verso meccanismi di monitorag -
gio più solidi e decisioni più severe in caso di difficoltà 
durante l’attuazione, a seconda delle circostanze.
Riquadro 7 – Risposta al primo 
paragrafo
Il volume delle obbligazioni comunali per la città di 
Novi Sad rappresenta la seconda più grande ope -
razione di prestito condotta da un’amministrazione 
locale in Serbia. I risultati ottenuti nell’ambito di que -
sto programma stanno ancora influenzando il mercato 
nel 2014, in cui ad esempio si prevede di introdurre 
ulteriori obbligazioni comunali per la città di Sabac e 
il comune di Stara Pazova. La Conferenza permanente 
delle città e dei comuni continua a ricevere richieste 
di sostegno concernenti l’emissione di obbligazioni 
comunali, che rappresentano un’alternativa ai prestiti. 
La Commissione ritiene che, senza tale sostegno, il 
mercato delle obbligazioni comunali in Serbia pro -
babilmente non esisterebbe e i comuni continuereb -
bero a scontrarsi con prestiti bancari caratterizzati da 
elevati tassi di interesse. Il sostegno alle obbligazioni 
Risposte della Commissione 43
quella di organizzare una chiara sequenza di attività 
per cui, ad esempio, l’adozione del quadro strategico/
legislativo rappresenti una condizione preliminare per 
la concessione di ulteriore sostegno. 
Riquadro 11 – Risposta al terzo 
paragrafo
Il progetto può essere considerato come uno stru -
mento di assistenza pubblica temporanea fornita alle 
strutture comunali, che solo in quel momento sono 
diventate responsabili della manutenzione e dell’ac -
quisto di apparecchiature e infrastrutture nelle loro 
istituzioni sanitarie.
Al momento dell’acquisto, il ministero della Salute 
intendeva ottenere più veicoli per coprire ulteriori 
esigenze (la flotta avrebbe dovuto essere di 1 000 
unità mentre la Serbia ne possedeva solo circa 400, 
compresi i 252 veicoli donati dall’Unione). Le risorse 
finanziarie sono tuttavia sempre più scarse e i bilanci 
comunali riescono a coprire solo le riparazioni e gli 
appalti sporadici.
L’attività di appalto svolta dall’Unione potrebbe essere 
considerata come assistenza di emergenza per la 
ristrutturazione, in quanto prima del 1991 non sono 
mai state effettuate simili transazioni e questi veicoli 
erano davvero necessari per il sistema. In caso contra -
rio, le conseguenze sull’erogazione dei servizi e sulla 
salute della popolazione sarebbero state serie. 
Questi veicoli rimangono i più nuovi disponibili nel 
paese e vengono ancora utilizzati al massimo; per -
tanto le capacità avanzate ottenute grazie al progetto 
risultano sempre elevate. Il rinnovo dei veicoli dipen -
derà dal futuro sviluppo economico del paese. 
Riquadro 12 – Risposta al primo 
paragrafo
La Commissione concorda sulla difficoltà di reclutare 
il personale incaricato dell’audit interno in alcuni mini -
steri. La Serbia ha informato tuttavia la Commissione 
circa l’istituzione di una funzione di audit interno 
per 76 utilizzatori del bilancio (55 a livello di governo 
centrale, 21 a livello di governo locale). Suddetti 
utenti rappresentano il 90 % dei fondi pubblici. Tutti 
i ministeri hanno istituito unità di audit interno, ma in 
due ministeri tali incarichi non sono ancora stati asse -
gnati. Nel frattempo gli utilizzatori del bilancio minori 
possono costituire un’unità di audit interno congiunta 
oppure stipulare un accordo con gli utilizzatori del Riquadro 10 – Risposta al primo 
paragrafo
La procedura di gara per il progetto di riforma della 
polizia non ha avuto successo a causa della presen -
tazione dell’unica candidatura solo dopo la scadenza 
formale. Dopo il fallimento della procedura di gara, il 
beneficiario (l’unità «Affari interni» presso il ministero 
degli Interni) ha continuato a perseguire il progetto, 
mentre le questioni legate alla mancanza di auto -
nomia dell’unità, all’adeguatezza del personale e al 
sostegno della dirigenza presso il ministero degli 
Interni hanno continuato a influenzare la capacità del 
dipartimento di controllo interno di combattere effica -
cemente la corruzione all’interno delle forze di polizia. 
Queste problematiche sono state oggetto di specifi -
che lettere inviate al ministro dal capo della delega -
zione e dall’ambasciatore del partner di gemellaggio.
Riquadro 11 – Risposta al primo 
paragrafo
La Commissione ha già messo in pratica le lezioni 
apprese da questa esperienza. Nel programma IPA 
2012, l’aspetto relativo ai sistemi informatici nel 
settore della giustizia prevede come prima attività 
un’analisi delle necessità. Qualsiasi ulteriore assistenza 
può essere fornita solo dopo il completamento di 
suddetta analisi.
Riquadro 11 – Risposta al secondo 
paragrafo
La Commissione riconosce che la mancanza di un 
chiaro quadro politico regionale rappresentasse un 
rischio in termini di sostenibilità. Non è stato tuttavia 
possibile proporre un unico modello UE, giacché gli 
aspetti organizzativi devono essere definiti a livello 
nazionale in quanto decisione politica del governo 
serbo. La questione della sostenibilità ha iniziato a sol -
levare preoccupazione quando è divenuto chiaro che 
nelle prime fasi del processo la Serbia non avrebbe 
attuato alcuna politica regionale o quadro legislativo 
così come chiari meccanismi di finanziamento. La 
Commissione desidera sottolineare che tutte le ASR 
finanziate dall’Unione sono rimaste operative anche 
al termine del progetto e del finanziamento UE. 
Sebbene ancora largamente dipendenti dal progetto, 
gran parte di esse hanno ottenuto il riconoscimento 
regionale nonché i benefici derivanti dai programmi di 
cooperazione transfrontaliera, dai fondi nazionali, dai 
fondi di donatori bilaterali nonché dal reddito privato 
proveniente da varie attività di servizi alle imprese. 
Un’importante lezione da trarre dal programma è 
Risposte della Commissione 44
66
La Serbia sta attualmente preparando un programma 
globale di riforma della gestione delle finanze pub -
bliche (GFP), che si baserà su una diagnosi completa 
dei sottosistemi di tale gestione. Sta quindi per essere 
eseguita una valutazione delle spese pubbliche e 
della responsabilità finanziaria (PEFA). Un programma 
di riforma della GFP completo e affidabile rappre -
senta uno dei requisiti fondamentali dei negoziati di 
adesione tra la Serbia e l’Unione e, allo stesso tempo, 
rappresenta altresì uno degli elementi chiave per la 
pianificazione e l’attuazione delle riforme a lungo 
termine. 
La valutazione PEFA fornirà al governo della Serbia 
un quadro dei risultati generali della gestione delle 
finanze pubbliche, che permetterà di valutare la situa -
zione attuale nei settori chiave nonché di identificare i 
limiti e i rischi in vista di una nuova strategia di riforma 
della GFP . Essa includerà inoltre la valutazione delle 
strutture IPA in seno alle autorità serbe.
67
La Commissione concorda con la necessità di ulteriori 
sforzi al fine di tutelare gli interessi finanziari dell’U -
nione. La funzione di audit interno è stata progres -
sivamente impostata per far fronte a un sistema di 
gestione decentrata. Il numero di revisori interni e 
audit effettuati è aumentato nel corso del tempo. Per 
molte autorità di bilancio e beneficiari non è stato 
tuttavia ancora stabilito un sistema di audit interno 
efficace e funzionante, in linea con i requisiti della 
legge sul sistema di bilancio. Il controllo interno si 
focalizza sulle verifiche ex post del rispetto delle leggi 
e sulla ricerca di potenziali irregolarità, come dimostra 
il lavoro svolto dai revisori interni, dagli ispettori di 
bilancio centralizzati nonché dall’istituzione superiore 
di controllo. In linea con il principio della responsa -
bilità di gestione tuttavia, l’attenzione dovrà essere 
rivolta gradualmente a rendere i funzionari responsa -
bili dell’impostazione e della realizzazione di adeguate 
strutture di controllo della gestione finanziaria, con il 
sostegno di una funzione di audit interno, allo scopo 
di prevenire in primo luogo le irregolarità.bilancio che dispongono di una funzione di audit 
interno e utilizzare i loro revisori dei conti.
La questione sarà affrontata nell’ambito del capitolo 
32 durante i negoziati; si attendono quindi ulteriori 
progressi e la questione verrà attentamente monito -
rata in questo senso fino alla chiusura del capitolo.
Riquadro 12 – Risposta al secondo 
paragrafo
La Commissione riconosce che le difficoltà connesse al 
mantenimento del personale qualificato nelle strut -
ture amministrative chiave rappresenta una sfida oriz -
zontale nei paesi candidati. La questione sarà moni -
torata in tutti i campi durante i negoziati, in quanto 
un capitolo può essere chiuso solo nel momento in 
cui la legislazione è pienamente allineata con quella 
dell’Unione e la capacità amministrativa è ritenuta 
sufficiente per l’attuazione delle politiche UE. 
48
Sono già in atto misure volte ad attenuare le debo -
lezze nel campo della sostenibilità. Il programma di 
monitoraggio del sistema ROM 2014 prevede una 
serie di attività di monitoraggio orientato ai risultati ex 
post volte a verificare la sostenibilità a medio e lungo 
termine dei risultati dei progetti IPA.
59
L’apertura formale dei negoziati di adesione con la 
Serbia avvenuta nel gennaio 2014 con i capitoli relativi 
allo Stato di diritto (capitolo 23: sistema giudiziario 
e diritti fondamentali; capitolo 24: giustizia, libertà e 
sicurezza) ha messo l’accento sulla necessità di garan -
tire un clima sano e prevedibile nel settore dello Stato 
di diritto, nonché favorevole a un miglioramento del 
contesto globale della governance. Ciò comporta in 
particolare e in via prioritaria, un’efficace e deterrente 
lotta contro la corruzione a tutti i livelli e in tutti i set -
tori, anche a livello di progetto.
61
In tutti i periodi di programmazione, le questioni 
trasversali sono state incluse nell’ambito più generale 
delle questioni relative allo Stato di diritto. Anche se 
non menzionate esplicitamente negli anni precedenti, 
la Commissione affronta tali questioni in maniera 
trasversale, riconoscendo tuttavia che i riferimenti 
espliciti possono fornire maggiore chiarezza in merito.
Risposte della Commissione 45
74 b) 
La Commissione riconosce la presenza di problemi 
isolati nella realizzazione dei primi progetti, che sono 
stati affrontati dall’amministrazione aggiudicatrice 
al fine di rispettare le disposizioni contrattuali rela -
tive all’attuazione e garantire un’adeguata condotta 
finanziaria nella gestione dei contratti. L’esistenza di 
procedure di gara complesse e impegnative dal punto 
di vista tecnico ha causato alcuni errori, quindi sono 
state annullate nei nuovi bandi di gara.
74 c) 
La Commissione riconosce che le difficoltà connesse 
all’impiego e al mantenimento di personale qualifi -
cato nelle strutture amministrative rappresentano una 
sfida trasversale in tutti i paesi candidati. La questione 
sarà monitorata durante i negoziati, in quanto un 
capitolo può essere chiuso solo nel momento in cui la 
legislazione è pienamente allineata con quella dell’UE 
e la capacità amministrativa è ritenuta sufficiente per 
l’attuazione delle politiche dell’Unione. 
76
La Serbia sta preparando un programma globale di 
riforma della gestione delle finanze pubbliche (GFP), 
che si baserà su una diagnosi completa dei sottosi -
stemi di tale gestione. Verrà quindi eseguita una valu -
tazione delle spese pubbliche e della responsabilità 
finanziaria (PEFA). Un programma di riforma della GFP 
completo e affidabile rappresenta uno dei requisiti 
fondamentali dei negoziati di adesione tra la Serbia e 
l’Unione e, allo stesso tempo, rappresenta altresì uno 
degli elementi chiave per la pianificazione e l’attua -
zione delle riforme a lungo termine.
78
In tutti i periodi di programmazione, i temi trasver -
sali sono stati inclusi nell’ambito più generale delle 
questioni relative allo Stato di diritto. Anche se non 
menzionate esplicitamente negli anni precedenti, 
la Commissione affronta tali questioni in maniera 
trasversale, riconoscendo tuttavia che i riferimenti 
espliciti possono fornire maggiore chiarezza in merito.70
La Commissione ha introdotto misure volte a miti -
gare i rischi derivanti da un’eccessiva rotazione del 
personale. Il personale partecipa attivamente alle 
attività svolte dalla delegazione nel contesto dell’at -
tuale elaborazione centralizzata, al fine di apprendere 
dalle esperienze pratiche relative a casi reali prima 
di effettuare le operazioni in maniera autonoma, nel 
momento in cui sarà finalmente introdotta l’elabo -
razione decentrata. Queste attività comprendono 
l’osservazione dei comitati di valutazione, la parte -
cipazione a controlli in loco e missioni di verifica dei 
progetti.
71
Il potenziamento della protezione degli informatori è 
un elemento chiave già identificato nella relazione di 
screening sul capitolo 23. Lo sviluppo di un sistema di 
protezione degli informatori funzionante dovrà essere 
prioritario nel piano d’azione che la Serbia sta elabo -
rando in risposta ai parametri di apertura di questo 
capitolo. Un progetto di legge sulla protezione degli 
informatori è stato elaborato ed è in fase di adozione.
Conclusioni e raccomandazioni
74 a) 
La Commissione ammette la presenza di alcune 
carenze legate alla concezione, in particolare per 
i primi progetti IPA. Ha pertanto migliorato le sue 
schede di settore in questo senso. Le valutazioni 
settoriali finanziate dall’IPA hanno tratto insegnamenti 
dall’attuazione dell’IPA I (2007-2012). Le raccomanda -
zioni derivanti da tali valutazioni sono state comuni -
cate ai gruppi di lavoro e sono in procinto di essere 
trasposte nella programmazione IPA II. Alcune delle 
raccomandazioni specifiche affrontate nelle valuta -
zioni settoriali sono già state trasposte nella nuova 
elaborazione IPA II (regolamento (UE) n. 231/2014), nel 
regolamento di esecuzione comune (regolamento 
(UE) n. 236/2014) e nei progetti di accordi quadro, da 
concludere con i singoli beneficiari.
Risposte della Commissione 46
di monitoraggio e comunicazione in grado di soddi -
sfare gli obblighi di segnalazione derivanti dal quadro 
giuridico dell’IPA II – la possibile creazione, eventual -
mente sulla base degli strumenti esistenti, di uno stru -
mento di comunicazione efficiente e conveniente dal 
punto di vista dei costi-benefici, nonché in grado di 
affrontare anche la procedura di gara. Inoltre, in linea 
con gli orientamenti politici relativi alla valutazione 
della DG Allargamento recentemente aggiornati, è 
in programma una revisione delle attuali pratiche e 
strumenti di monitoraggio così come il rafforzamento 
delle sinergie tra le funzioni di valutazione e controllo 
che contribuirà a garantire un follow-up costante dei 
risultati e delle raccomandazioni passati. 
80 c) 
La Commissione accetta la presente raccomandazione 
e intende prenderla in considerazione migliorando il 
quadro logico degli interventi nel contesto dei docu -
menti d’azione dell’IPA II, in particolare per quanto 
riguarda i risultati e i prodotti delle attività, nonché 
perfezionando ulteriormente i documenti relativi alle 
valutazioni dei bisogni come allegati ai documenti 
d’azione.
80 d) 
La Commissione accetta la presente raccomandazione. 
Di fatto essa viene presa già ampiamente in conside -
razione, dato che, sin dalla programmazione IPA 2012, 
le condizionalità vengono utilizzate in maniera mirata, 
sono definite nelle schede relative ai settori/progetti 
in modo chiaro e misurabile e vengono applicate nel 
corso dell’attuazione. In assenza di importanti condi -
zioni preliminari, diversi progetti sono stati rinviati. La 
Commissione ha tuttavia in programma di far rispet -
tare le condizionalità in maniera più rigorosa e ha 
chiarito al governo serbo che solo i progetti piena -
mente maturi saranno presi in considerazione per la 
programmazione. Questa politica sarà ulteriormente 
sostenuta, per quanto riguarda le infrastrutture, 
mediante l’istituzione della riserva unica di progetti, 
che comprenderà una valutazione individuale di ogni 
progetto quanto a livello di maturità (e adempimento 
delle condizionalità). 80 a) 
La Commissione accetta la raccomandazione. La 
procedura di definizione delle priorità e di selezione 
è già migliorata nel complesso durante il ciclo di vita 
dell’IPA I. Ulteriori progressi sono attesi per i progetti 
IPA II, in linea con la metodologia di nuova concezione 
e il passaggio a un approccio settoriale che consentirà 
di aumentare i collegamenti tra le priorità politiche 
e la programmazione dell’assistenza. Le priorità 
politiche fondamentali per la programmazione si 
rifletteranno nel documento di strategia nazionale 
e le lacune saranno valutate su base annuale nel 
documento di strategia e nelle relazioni sullo stato di 
avanzamento elaborati dalla Commissione. Dopo l’a -
pertura dei negoziati di adesione, la programmazione 
in ogni settore dovrà essere direttamente collegata 
con le priorità individuate nei relativi capitoli, in primo 
luogo nelle relazioni di screening e successivamente 
nei parametri di apertura e chiusura, ove applica -
bile. Un altro netto miglioramento nel campo degli 
investimenti dovrà scaturire dallo sviluppo di un’unica 
riserva nazionale di progetti strategici nei settori dei 
trasporti, dell’energia, dell’ambiente e delle infrastrut -
ture commerciali, da adottare da parte del governo 
e utilizzare come singola base per il sostegno IPA ai 
progetti infrastrutturali.
80 b) 
La Commissione accetta la raccomandazione. Nel con -
testo delle valutazioni settoriali tematiche, le lezioni 
apprese dalla realizzazione del progetto, rilevanti tra i 
vari paesi e/o settori, sono già condivise, e in partico -
lare le valutazioni settoriali finanziate dall’IPA hanno 
tratto insegnamenti dall’attuazione dell’IPA I (2007-
2012). Di conseguenza, alcune delle raccomandazioni 
specifiche affrontate nelle valutazioni settoriali sono 
già state trasposte nella nuova elaborazione IPA II 
(regolamento (UE) n. 231/2014), nel regolamento di 
esecuzione comune (regolamento (UE) n. 236/2014) 
e nei progetti di accordi quadro da concludere con i 
singoli beneficiari. Esse vengono anche trasposte, se 
del caso, nella programmazione IPA II. Ai fini del moni -
toraggio e della rendicontazione interni, una tabella 
specifica illustra l’evoluzione delle misure adottate per 
attuare le principali conclusioni e raccomandazioni in 
merito alle precedenti valutazioni relative ai settori e 
le forme di assistenza. Inoltre, la Commissione intende 
valutare – nel contesto della creazione di un quadro 
Risposte della Commissione 47
81 b) 
La Commissione accetta la presente raccomandazione 
e accoglie favorevolmente qualsiasi ulteriore coin -
volgimento delle organizzazioni della società civile 
nei processi politici e di programmazione. In realtà 
ritiene che tali misure siano già ampiamente in atto. 
La Commissione ha già fornito il sostegno dell’IPA 
per l’istituzione di un Ufficio per la cooperazione con 
la società civile. Tale ufficio è stato creato nel 2010 e 
nello stesso anno le autorità nazionali hanno anche 
istituito un meccanismo chiamato SECO (sector civil 
society organisations – organizzazioni del settore 
della società civile) per la partecipazione della società 
civile nella pianificazione, programmazione e monito -
raggio dell’assistenza IPA. Il meccanismo SECO è orga -
nizzato su base settoriale. Per ogni settore sono state 
registrate alcune organizzazioni della società civile 
particolarmente rappresentative. Il sostegno IPA è 
stato fornito attraverso l’assistenza tecnica per l’elabo -
razione del meccanismo SECO e per il rafforzamento 
della sua influenza a favore di un processo politico più 
ampio. Anche se le organizzazioni della società civile 
sono state consultate su base regolare in merito alla 
programmazione dell’IPA, in passato hanno fatto un 
uso piuttosto limitato di suddetto meccanismo.
81 c) 
La Commissione accetta la presente raccomandazione 
e intende emanare orientamenti volti ad assicurare 
che l’esigenza di specifiche misure settoriali anticor -
ruzione o di buon governo sia, se del caso, valutata in 
sede di concezione del progetto.
81 d) 
La Commissione accetta la presente raccomandazione 
e farà in modo che l’attività di audit svolta nel conte -
sto delle decisioni di accreditamento e conferimento 
della gestione adottate a partire dal mese di marzo 
2014 venga presa in considerazione per il processo di 
riforma della GFP .80 e) 
La Commissione accetta la presente raccomanda -
zione. Si prevede di includere nella relazione 2014 
dell’ordinatore sottodelegato una versione migliorata 
della pista di controllo per l’intero progetto, vale a dire 
per i contratti che sono inclusi nella strategia annuale 
di garanzia dell’affidabilità per il 2014 e per i pro -
grammi di audit dal 2014 in poi. Risultati, conclusioni 
e raccomandazioni derivanti dagli audit e dai controlli 
in loco saranno presentati nelle relazioni sintetiche 
contenenti informazioni sull’intero progetto/settore. 
Tali relazioni saranno migliorate in modo da facilitare e 
soddisfare suddette raccomandazioni.
80 f) 
La Commissione accetta la presente raccomandazione 
e prevede di istituire un sistema volto a includere cam -
pioni di tali controlli nel suo audit annuale e nei piani 
per le verifiche in loco. 
81 a) 
La Commissione accetta la raccomandazione. Essa 
sostiene l’esecuzione di una valutazione della spesa 
pubblica e della responsabilità finanziaria, volta a 
fornire al governo della Serbia un quadro dei risultati 
generali della GFP . Tale valutazione mira ad analizzare 
la situazione attuale nei settori chiave e identificare 
i limiti e i rischi in vista di una nuova strategia di 
riforma della gestione delle finanze pubbliche. Essa 
includerà inoltre la valutazione delle strutture IPA in 
seno alle autorità serbe. La Serbia sta preparando un 
programma globale di riforma della gestione delle 
finanze pubbliche (GFP), che si baserà su una diagnosi 
completa dei sottosistemi di tale gestione. I progressi 
saranno attentamente orientati e monitorati nel corso 
dei negoziati nel quadro del capitolo 32 sul controllo 
finanziario.

COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL ’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
•  una sola copia: 
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•  più di una copia o poster/carte geografiche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea ( http://ec.europa.eu/represent_it.htm), 
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_it.htm), chiamando il 
numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*) Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
 (con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
• tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Abbonamenti:•  tramite i distributori commerciali dell’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_it.htm).
QJ-AB-14-019-IT-N  ISSN 1977-5709
La presente relazione valuta se il sostegno 
dell’UE – circa 1,2 miliardi di euro nel periodo 
2007-2013 – sia stato efficace nel preparare la 
Serbia all’adesione all’UE. I progetti controllati 
hanno prodotto le realizzazioni previste, pur 
soffrendo di carenze relative alla loro 
concezione, attuazione e sostenibilità. Nel 
complesso, la Corte conclude che la 
Commissione, nel pianificare la propria 
assistenza alla Serbia, sta ponendo giustamente 
l’accento sulle questioni di governance, e che il 
sostegno dell’UE aiuta in modo efficace la Serbia 
ad attuare riforme strutturali e migliorare la 
gestione delle finanze pubbliche.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA