COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO CONCILIARE BISOGNI E RESPONSABILITÀ - L'INTEGRAZIONE DELLE QUESTIONI AMBIENTALI NELLA POLITICA ECONOMICA

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

CONCILIARE BISOGNI E RESPONSABILITÀ - L'INTEGRAZIONE DELLE QUESTIONI AMBIENTALI NELLA POLITICA ECONOMICA

1. introduzione

Il trattato di Amsterdam prevede l'integrazione delle esigenze di tutela dell'ambiente nelle politiche comunitarie per realizzare uno sviluppo sostenibile [1]. Il Consiglio europeo, riunito a Cardiff nel giugno 1998, ha invitato il Consiglio, in tutte le composizioni pertinenti, ad elaborare strategie per integrare le questioni ambientali e l'obiettivo dello sviluppo sostenibile nei settori di rispettiva competenza, chiedendo di avviare questo processo nei settori dei trasporti, dell'energia e dell'agricoltura. A Colonia, nel giugno 1999, il Consiglio europeo ha invitato il Consiglio a presentare nel 2000 una relazione sull'integrazione delle esigenze ambientali e dello sviluppo sostenibile nelle politiche comunitarie nei settori degli affari generali, degli affari economici e finanziari e della pesca.

[1] "Le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all'articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile." Articolo 6 della versione consolidata del trattato che istituisce la Comunità europea, GU C 340 del 10 novembre 1997.

La presente comunicazione fa seguito alla presentazione delle strategie per integrare gli aspetti ambientali nei settori dell'agricoltura, dei trasporti e dell'energia; nel contempo, i Consigli Sviluppo, Affari generali (in particolare per le questioni commerciali), Industria e Mercato interno stanno elaborando le strategie per i rispettivi settori.

Facendo seguito alla comunicazione della Commissione del 1994 su crescita economica e ambiente [2], la presente comunicazione rappresenta un contributo per definire la strategia da applicare a livello comunitario al fine di migliorare l'integrazione delle questioni ambientali nella politica economica [3]. In linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona, questa strategia non mira ad instaurare nuovi processi, ma piuttosto ad usare gli strumenti esistenti per ottenere un miglioramento graduale ma credibile di questa integrazione. Questi strumenti comprendono le relazioni annuali degli Stati membri sulle riforme strutturali e gli indirizzi di massima per le politiche economiche. Gli indirizzi di massima dovrebbero garantire la coerenza delle politiche attuate in vista di tale integrazione nei diversi settori dell'economia. Spetta al Consiglio Ecofin, nel preparare gli indirizzi di massima, tener conto dei contributi delle altre composizioni del Consiglio per garantire tale coerenza. Anche le decisioni del Consiglio sulle imposte ambientali e sull'energia sono importanti per l'integrazione tra provvedimenti politici a carattere ambientale ed economico.

[2] "Crescita economica ed ambiente: implicazioni per la politica economica", COM(94)465 del 3 novembre 1994.

[3] A Helsinki nel dicembre 1999 il Consiglio europeo ha chiesto al Consiglio di presentare nel giugno 2001 strategie globali per i settori in questione. Anche la Commissione è stata invitata a presentare nel giugno 2001 una proposta di strategia a lungo termine per il coordinamento delle politiche ai fini di uno sviluppo sostenibile sotto il profilo economico, sociale ed ecologico. All'allegato 1 vengono affrontate più in dettaglio le questioni relative all'integrazione dei concetti economici ed ambientali di sostenibilità.

Con la presente comunicazione si intende sottolineare che non esiste una contraddizione di fondo tra crescita economica e mantenimento di un livello accettabile di qualità ambientale. In effetti, la crescita economica permette alla società di offrire ai propri membri un ambiente più pulito e più sano: ad esempio, le malattie causate dall'inquinamento delle acque come il colera o la dissenteria non rappresentano più un problema per le società sviluppate, anche in caso di disastri naturali. La crescita economica non va dunque considerata in opposizione all'ambiente: è piuttosto necessario riflettere su come coniugare i miglioramenti del tenore di vita con la tutela ed il miglioramento della qualità dell'ambiente. Una migliore integrazione dovrebbe inoltre apportare vantaggi sia per l'ambiente che per la politica economica. Una politica fiscale "ecologica", che elimini ad esempio le sovvenzioni alle attività dannose dal punto di vista ambientale dovrebbe migliorare l'efficienza economica. L'uso di strumenti economici, quali imposte, sovvenzioni o altri incentivi, oppure permessi negoziabili di emissione, è spesso un modo più efficace per raggiungere obiettivi di politica ambientale rispetto agli strumenti tradizionali, quale la regolamentazione diretta delle attività inquinanti. I provvedimenti volti a migliorare l'integrazione apporteranno benefici sia per l'economia che per l'ambiente.

L'Agenzia europea dell'ambiente ha sostenuto che una migliore qualità ambientale dovrà essere assicurata soprattutto da cambiamenti di indirizzo dell'attività economica e delle politiche socioeconomiche [4]. Poiché attualmente l'uso e la distribuzione delle risorse non sono coerenti con questo obiettivo, è necessario modificarli per indirizzare le nostre economie verso tale traguardo. Ci sono essenzialmente due modi per raggiungere questi obiettivi: produrre i beni e i servizi che utilizziamo attualmente usando meno risorse naturali o produrre e consumare beni e servizi che sfruttino tali risorse in maniera meno intensiva. Entrambi gli scenari richiedono cambiamenti, che sono di importanza fondamentale per raggiungere l'obiettivo fissato per l'Unione dal Consiglio europeo di Lisbona: diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo.

[4] "L'ambiente in Europa: seconda valutazione", Agenzia europea dell'ambiente, 1998.

2. Perché l'integrazione è ancora inadeguata e che cosa è possibile fare

Una delle ragioni per le quali le questioni ambientali non sono ancora sufficientemente integrate nella politica economica è il fatto che quest'ultima si interessa soprattutto, e a giusto titolo, alle questioni di stabilità macroeconomica e di funzionamento dei mercati. Molti problemi di carattere ambientale, tuttavia, insorgono proprio perché non esistono mercati per i beni e i servizi ambientali. Oltre a danneggiare l'ambiente, la mancanza di questi mercati rappresenta un'importante fonte di inefficienze economiche o di esternalità.

Le esternalità determinano un'incongruenza tra costi privati e costi sociali. L'efficienza economica richiede tuttavia che i costi privati e quelli sociali siano equivalenti a livello marginale: se le risorse devono essere utilizzate in maniera efficace, i costi del loro utilizzo da parte del singolo devono essere gli stessi che sostiene la società per l'utilizzo delle medesime risorse. Se gli operatori economici non tengono conto dell'inquinamento nei propri costi di produzione, destineranno troppe risorse alla produzione di beni e servizi che causano inquinamento; se viceversa non vengono ricompensati per le iniziative che vanno a beneficio dell'ambiente ne intraprenderanno troppo poche. In entrambi i casi la società nel suo insieme subisce una perdita. Di conseguenza le misure per migliorare l'integrazione delle questioni ambientali nelle decisioni economiche dovrebbero permettere di diminuire l'inquinamento e al tempo stesso di migliorare il funzionamento dell'economia.

Dato che i mercati per molti beni e servizi ambientali non esistono o sono incompleti, i produttori e i consumatori ricevono segnali di prezzo fuorvianti. Un'efficace strategia di integrazione dovrebbe pertanto prevedere misure volte a determinare un giusto prezzo in modo da migliorare il funzionamento di questi mercati, ove esistenti, o da crearli ex novo. Nel presente documento sono illustrati diversi strumenti che potrebbero essere impiegati per migliorare l'integrazione della politica ambientale e di quella economica, creando mercati di beni e servizi ambientali o migliorando il funzionamento di quelli già esistenti. La questione è ulteriormente approfondita all'allegato 2.

Il funzionamento di un mercato per qualsiasi tipo di beni e servizi richiede che i relativi diritti di proprietà siano ben definiti, esecutivi e negoziabili. Per molti prodotti ambientali, per contro, tali diritti non sono esplicitamente definiti e di conseguenza i mercati non si possono sviluppare. Una possibile soluzione del problema delle esternalità, efficace in determinate circostanze ben definite, è dunque quella di creare ed assegnare diritti di proprietà negoziabili per i beni e servizi ambientali.

Fissando il prezzo dell'inquinamento attraverso l'imposizione di tasse o tariffe sull'inquinamento stesso, i governi possono ridurre o eliminare il divario esistente tra i costi privati dell'attività inquinante e i costi per la società.

Al contrario degli oneri sull'inquinamento, che fissano un prezzo per l'inquinamento stesso ma non ne determinano la quantità, i permessi negoziabili di emissione fissano la quantità d'inquinamento e consentono alle forze di mercato di determinarne il prezzo.

I sistemi di restituzione del deposito fanno parte degli strumenti che possono essere utilizzati per incoraggiare il riciclaggio.

È possibile incoraggiare l'avvio di attività o la fornitura di beni e servizi che determinano effetti ambientali positivi offrendo sovvenzioni o altri incentivi.

Gli accordi negoziati tra l'industria e le autorità pubbliche rappresentano un ibrido tra gli strumenti orientati al mercato e la regolamentazione formale. Questi accordi comportano solitamente l'impegno da parte di un'associazione industriale di raggiungere determinati obiettivi, quali la cessazione dell'utilizzo di sostanze dannose o la riduzione dell'uso di energia per unità di prodotto entro un determinato periodo di tempo, in cambio della promessa da parte del governo di non ricorrere alla regolamentazione diretta o all'imposizione fiscale dei settori interessati.

Anche se non rappresenta in senso stretto uno strumento economico, un'informazione chiara e attendibile può migliorare considerevolmente l'efficacia degli strumenti economici come mezzo per integrare le questioni ambientali nella politica economica. Una migliore informazione sulle caratteristiche ambientali di beni e servizi può svolgere un ruolo importante nell'incoraggiare produttori e consumatori a compiere scelte corrette dal punto di vista ambientale e che riflettano i costi economici del loro comportamento per la società.

3. Confronto tra gli strumenti di mercato e la regolamentazione di tipo "tradizionale"

Rispetto ad altre forme più tradizionali di regolamentazione, gli strumenti economici utilizzano il mercato per combattere l'inquinamento. Influenzando i prezzi, le quantità assolute o per unità di prodotto, gli strumenti di mercato ammettono implicitamente le differenze tra un'impresa e l'altra ed offrono una flessibilità che permette di ridurre considerevolmente i costi dei miglioramenti ambientali. Si tratta di strumenti solitamente migliori rispetto a sistemi di regolamentazione più rigidi, sia nel breve che nel lungo periodo. A breve termine, questi strumenti permettono la riduzione delle emissioni ove ciò sia più conveniente. Ogni impresa conosce il "valore" del proprio inquinamento: in caso di tariffe fissate per unità di emissione, l'impresa diminuirà le proprie emissioni fintantoché i relativi costi saranno inferiori al livello della tassa. A lungo termine, il controllo dell'inquinamento basato su considerazioni di mercato offre alle imprese un incentivo per trovare soluzioni convenienti sotto il profilo dei costi per ridurre l'inquinamento utilizzando tecniche di produzione nuove e più pulite. Diminuendo il costo della riduzione dell'inquinamento, le imprese dovrebbero ottenere dei miglioramenti ambientali maggiori rispetto a quanto sarebbe stato considerato fattibile dal punto di vista economico.

Questi aspetti possono essere rilevanti per l'allargamento della Comunità ai paesi dell'Europa centrale ed orientale. Gli strumenti di mercato offrono ulteriori possibilità ai paesi candidati di adeguarsi in pratica alla legislazione comunitaria sull'ambiente, facilitando il raggiungimento degli standard ambientali comunitari in modo efficace sotto il profilo dei costi. Gli strumenti di mercato potrebbero inoltre richiedere minori risorse amministrative. Si tratta di un aspetto importante vista la notevole pressione cui sono attualmente sottoposte le amministrazioni pubbliche dei paesi PECO per adattare le proprie norme all'economia di mercato e ai requisiti comunitari. Anche la politica di sviluppo della Comunità dovrebbe favorire l'introduzione di strumenti orientati al mercato, in particolare fornendo la propria assistenza per i cambiamenti strutturali e i programmi di riforme settoriali nei paesi partner.

La regolamentazione tradizionale in materia ambientale ha creato il diritto di inquinare indicando, ad esempio, dei valori limite che definiscono il livello massimo di inquinamento consentito per ogni fonte di emissione. Le imprese non sono dunque incentivate a raggiungere risultati superiori agli standard stabiliti. Questo tipo di regolamentazione adotta sempre più spesso standard differenziati a seconda del tipo di tecnologia di produzione. Anche le normative più sofisticate non tengono tuttavia completamente conto della diversa capacità delle singole fonti di ridurre le proprie emissioni. È estremamente difficile legiferare per un'ampia varietà di imprese dati i costi diversi che esse dovrebbero sostenere per passare a tecniche di produzione più pulite. Per sua stessa natura, un approccio normativo che miri ad integrare i valori ambientali nelle decisioni dei singoli operatori economici trascura ampiamente i meccanismi di mercato. I tentativi di integrare obiettivi di politica economica ed ambientale possono avere molto più successo ammettendo l'importanza dei meccanismi di mercato per molte questioni ambientali e cercando di sfruttarli per raggiungere traguardi di politica ambientale.

L'incertezza è un problema ricorrente per coloro che devono prendere decisioni di politica ambientale; questo è un altro motivo per utilizzare gli strumenti economici e reintegrare la politica ambientale nelle decisioni economiche. I mercati possono infatti fornire informazioni importanti che rimarrebbero altrimenti inaccessibili. Gli obiettivi di politica ambientale dovrebbero, in linea di principio, essere stabiliti in modo che i vantaggi derivanti dalla tutela ambientale siano almeno pari ai costi necessari per ottenerla. Tuttavia, è spesso difficile per il legislatore stabilire il valore di un particolare fattore ambientale o il danno causato da una singola fonte di inquinamento, oppure stabilire i costi esatti della riduzione dell'inquinamento. L'utilizzo di strumenti economici rende espliciti i costi dei miglioramenti a livello ambientale. Anche la regolamentazione impone dei costi ma essi rimangono nascosti o impliciti.

Gli strumenti economici non eliminano ovviamente le incertezze. Non è generalmente possibile sapere in anticipo di quanto verranno ridotte le emissioni grazie all'introduzione di tasse o di tariffe. È ugualmente difficile determinare il livello delle tariffe o l'aliquota delle tasse che garantirebbero un'efficace distribuzione delle risorse. Analogamente, se viene stabilito un volume massimo di emissioni, non saranno noti in anticipo i costi necessari per rispettare questo massimale in presenza di un sistema di negoziabilità delle emissioni stesse. Per essere efficaci questi strumenti richiedono inoltre mercati concorrenziali e ben funzionanti che rispondano ai segnali di prezzo. L'accento che viene attualmente posto sulle riforme strutturali dell'economia comunitaria dovrebbe aumentare ulteriormente l'interesse degli strumenti di mercato. Più i mercati sono competitivi e più domanda e offerta reagiscono ai cambiamenti dei prezzi relativi di beni e servizi, più efficaci saranno le soluzioni dei problemi ambientali che si basino sul mercato. L'incertezza relativa ai prezzi o alle quantità non dovrebbe tuttavia divenire una scusa per rinunciare all'azione. Il senso generale delle misure da adottare a livello politico è chiaro, anche se la loro esatta portata non è ancora definita.

Se gli strumenti di mercato offrono considerevoli vantaggi rispetto alle alternative più tradizionali, la scelta degli strumenti dovrebbe essere ponderata in base allo specifico problema ambientale da affrontare, eventualmente utilizzando provvedimenti basati sul mercato, normative, accordi negoziati, separatamente o in combinazione tra loro. I problemi specifici di un luogo o di una regione richiedono risposte su misura. Gli strumenti normativi possono essere adatti a prevenire e combattere i principali pericoli nell'ambiente di vita e di lavoro. A prescindere dalle caratteristiche esatte dell'intervento, è necessario fare attenzione a che il processo politico di attuazione non faccia deviare la misura dall'obiettivo stabilito, in modo fortuito o voluto. Ad esempio, una normativa che imponga standard di emissioni più restrittivi per le nuove installazioni rispetto agli impianti già esistenti può scoraggiare i nuovi ingressi sul mercato ed ostacolare la concorrenza; gli accordi negoziati possono ottenere risultati di poco superiori allo statu quo o fornire l'occasione per comportamenti anticoncorrenziali; gli strumenti di mercato quali le tasse possono servire soprattutto come strumento di raccolta di gettito fiscale ed avere risultati scarsi o nulli sotto il profilo ambientale. A prescindere dall'approccio scelto, i problemi ambientali non dovrebbero essere affrontati in modo da creare o esacerbare altre difficoltà. Gli effetti di qualsiasi politica, inoltre, dipendono dalla sua efficace attuazione.

4. Integrazione delle questioni ambientali, crescita, competitività e stabilità sociale

4.1. Crescita ed ambiente

Il rapporto esistente tra crescita economica e ambiente non è diretto. Molti problemi ambientali che affliggono i paesi più poveri sono dovuti ad una crescita troppo scarsa. Lo sviluppo economico incoraggia per contro la disponibilità e la capacità di pagare per avere un ambiente più pulito, mentre le società con bassi livelli di reddito non dispongono delle risorse necessarie neppure per i bisogni più elementari, quali quelli sanitari. La Banca Mondiale ha stimato che l'inquinamento delle acque nei paesi in via di sviluppo causa oltre 2 milioni di decessi l'anno [5]. Questo inquinamento, inoltre, limita lo sviluppo, ad esempio danneggiando le zone di pesca. I livelli di inquinamento nelle zone urbane sono molto più alti nei paesi poveri rispetto a quelli più ricchi. D'altro canto, in mancanza di provvedimenti politici mirati, la quantità di rifiuti domestici e di gas ad effetto serra tende ad aumentare con la crescita del reddito pro capite: se proseguirà l'attuale tendenza, la Comunità non sarà in grado di rispettare gli impegni di riduzione dei gas che provocano l'effetto serra presi in base al protocollo di Kyoto e alla convenzione quadro dell'ONU sui cambiamenti climatici [6].

[5] "Crescita e ambiente" (Relazione sullo sviluppo mondiale), Banca Mondiale, 1992.

[6] Il Libro verde della Commissione sui gas che provocano l'effetto serra (COM(2000)87 dell'8 marzo 2000) illustra come un sistema di permessi di emissione negoziabili potrebbero contribuire al raggiungimento dell'obiettivo da parte della Comunità.

Almeno a breve termine, la crescita economica comporta tuttavia, di norma, un maggiore uso delle risorse e di conseguenza un maggiore inquinamento, sia nei paesi sviluppati che in quelli in via di sviluppo. Le economie dovrebbero perciò essere portate ad un livello di crescita superiore aumentando nel contempo l'integrazione dei fattori ambientali nelle decisioni e nei comportamenti sia delle imprese che degli individui. Anche se la Comunità e altri paesi sviluppati hanno compiuto vari progressi nello sganciare la crescita economica dall'utilizzo delle risorse naturali, è necessario fare molto di più. Ad esempio, gli scienziati concordano sul fatto che le emissioni di gas ad effetto serra devono essere perlomeno dimezzate rispetto al livello attuale se si vogliono evitare modifiche del clima provocate dall'uomo e potenzialmente pericolose. L'aumento delle emissioni dei gas ad effetto serra e dei rifiuti non è tuttavia inevitabile. Non si tratta di conseguenze predeterminate della crescita economica, ma del riflesso di un'integrazione inadeguata delle considerazioni ambientali nelle decisioni dei singoli consumatori e produttori. Di conseguenza i paesi sviluppati devono sostenere ora notevoli costi per ovviare al degrado dell'ambiente causato in passato, poiché non era stato dato il giusto valore all'ambiente e ai servizi che esso fornisce.

Secondo la Commissione, la creazione di mercati concorrenziali di beni e servizi ambientali rappresenta spesso il modo più efficace per garantire che, come produttori o come consumatori, teniamo l'ambiente nella giusta considerazione, integrandolo nelle nostre decisioni quotidiane.

4.2. Competitività e ambiente - la dimensione internazionale

Le politiche ambientali non comportano necessariamente un aumento dei costi aggregati, ma piuttosto, soprattutto se attuate utilizzando strumenti economici, rendono i costi più apparenti. L'incorporazione del principio "chi inquina paga" come elemento dell'integrazione delle questioni ambientali nella politica economica sposta l'onere dei costi dai produttori ai consumatori: gli inquinatori devono recuperare i costi della riduzione dell'inquinamento attraverso l'aumento dei prezzi. Questo contrasta con una situazione nella quale i costi non sono espliciti ma ricadono comunque sulla società attraverso, ad esempio, un aumento delle spese sanitarie.

Sia le tradizionali normative ambientali basate sul principio "prescrivi e controlla" che gli strumenti economici spostano su imprese e consumatori i costi della riduzione dell'inquinamento che sarebbero altrimenti sostenuti da altri e possono inoltre comportare notevoli trasferimenti di fondi senza che le emissioni vengano comunque ridotte. Per determinati settori un considerevole aumento dei costi pone notevoli problemi, soprattutto rispetto ai concorrenti stranieri. Questi problemi non sono comunque insormontabili ed esistono varie modalità per affrontarli.

Strumenti quali i sistemi di valutazione dell'impatto di determinate attività possono contribuire a stabilire le implicazioni per i settori e le imprese interessate e garantire una migliore informazione degli organi dotati di potere decisionale. Anche se taluni problemi ambientali possono richiedere un'azione urgente, ne esistono altri per i quali è possibile un approccio più graduale. Non è possibile realizzare immediatamente uno sviluppo economico corretto dal punto di vista ambientale, ma adottando un approccio a piccoli passi e a lungo termine si corre il rischio di esprimere gli obiettivi politici in termini così generali o così remoti da non avere credibilità. È possibile ovviare al problema stabilendo obiettivi intermedi in base ai quali valutare i progressi compiuti verso obiettivi politici finali ben definiti. A condizione di rimanere credibile, un approccio graduale all'integrazione dovrebbe essere coerente con l'esigenza di vivere in un ambiente migliore evitando cambiamenti repentini delle condizioni nelle quali operano le imprese. L'adozione di un alto livello di tutela ambientale come obiettivo politico non dovrebbe comportare la svalutazione di notevoli immobilizzazioni né significare la disoccupazione per un ampio numero di lavoratori. L'approccio graduale darà all'impresa il tempo per adattarsi e per sviluppare modalità alternative per diminuire l'inquinamento.

Un approccio graduale all'internalizzazione di costi esterni, applicato a tutti i settori nel medesimo modo, sembra preferibile ad un'attuazione più rapida ma accompagnata da esenzioni o sgravi fiscali solo per alcuni settori. In questo caso, infatti, le tasse ambientali potrebbero avere effetti perversi. Solitamente proprio i settori che consumano più energia o che inquinano di più beneficiano di deroghe o esenzioni. Poiché si tratta spesso anche di settori ad alta intensità di capitale piuttosto che di lavoro, i risultati potrebbero essere negativi sia per l'ambiente che per l'occupazione. I paesi che hanno introdotto tasse sulle emissioni, tuttavia, le hanno spesso accompagnate con questo tipo di esenzioni in quanto temevano che i settori interessati avrebbero incontrato difficoltà tecniche tali da non permettere loro di adattarsi rapidamente ai cambiamenti di prezzo, perdendo in questo modo competitività internazionale e determinando una diffusa perdita di posti di lavoro.

Preoccupazioni di questo tipo potrebbero essere ridotte adottando a livello comunitario o addirittura mondiale un approccio coordinato a lungo termine alle questioni ambientali. In effetti, in mancanza di un'azione internazionale coordinata, gli sforzi compiuti dalla Comunità per proteggere l'ambiente in cui viviamo non possono avere pieno successo a lungo termine. Le sfide mondiali come i cambiamenti climatici e il buco dell'ozono possono essere risolti solo mediante un'azione globale. I problemi ambientali internazionali quali le acque transfrontaliere e l'inquinamento dell'aria possono essere affrontati meglio mediante sforzi coordinati a livello internazionale. La politica di sviluppo della Comunità potrebbe assistere i paesi partner nell'uso di strumenti di mercato quali l'attuazione congiunta e il meccanismo di sviluppo pulito di cui al protocollo di Kyoto. In questo modo si migliorerebbero le prestazioni globali economiche ed ambientali di questi paesi; per la Comunità si tratterebbe di un modo efficace sotto il profilo dei costi di contribuire al perseguimento di obiettivi ambientali su scala mondiale.

La stragrande maggioranza dei beni e servizi prodotti nella Comunità viene consumata all'interno della stessa. Sia le esportazioni che le importazioni da paesi terzi equivalgono a meno di un decimo del PIL comunitario. Un'ampia parte di questi scambi avviene con i paesi dell'Europa centrale ed orientale che hanno presentato domanda di adesione alla Comunità o con paesi che sono membri dello Spazio economico europeo. Questi paesi si sono impegnati ad attuare la legislazione comunitaria sul mercato interno nel breve-medio periodo. I progressi costanti compiuti dalla Comunità verso una migliore qualità dell'ambiente nel quadro del mercato interno non dovrebbero dunque avere notevoli implicazioni negative per la concorrenza internazionale rispetto a questi paesi.

Un gruppo ancora più ampio di paesi - comprese tutte le principali economie industrializzate - sta compiendo dei progressi nella protezione dell'ambiente a livello planetario limitando le proprie emissioni di gas a effetto serra. Anche se un'azione globale comune e coordinata a livello mondiale o almeno a livello di paesi industrializzati sarebbe la soluzione ottimale per affrontare i problemi ambientali di dimensione mondiale, la mancanza di un simile coordinamento non dovrebbe determinare un notevole spostamento delle attività economiche. Chi ha ipotizzato che, qualora si aumentasse ulteriormente il livello della tutela ambientale, buona parte della produzione verrebbe spostata al di fuori della Comunità (e al di fuori del mondo sviluppato in generale) non tiene in sufficiente conto i vantaggi derivanti da una collocazione all'interno della Comunità, quali l'accesso garantito al mercato unico, le infrastrutture generalmente ben sviluppate e la stabilità macroeconomica, politica ed istituzionale.

Esistono già notevoli differenze nelle strutture e nei livelli fiscali, sia tra i singoli Stati membri che tra la Comunità e gli altri paesi industrializzati. Questo fatto indica che le differenze di trattamento fiscale non sono l'unico fattore rilevante per le decisioni internazionali di investimento e di conseguenza il mantenimento e il miglioramento della competitività internazionale non presuppongono strutture e livelli di tassazione identici o standard ambientali uguali nei vari paesi o gruppi di paesi.

Per tutte queste ragioni, potrebbe essere esagerato il timore che, perseguendo un elevato livello di tutela ambientale, la competitività della Comunità a livello internazionale debba inevitabilmente peggiorare. Non si può tuttavia negare che la collaborazione internazionale su una scala la più ampia possibile faciliterà l'introduzione di politiche che incoraggino la sostenibilità ambientale e che essa è, da certi punti di vista, la condizione necessaria per il loro successo. In mancanza di un tale coordinamento, la Commissione potrebbe valutare la fattibilità di aggiustamenti dei dazi doganali in modo che siano adeguate a livello ambientale ed economico e coerenti con le norme che disciplinano il commercio internazionale.

4.3. Integrazione ambientale, distribuzione delle risorse e stabilità sociale

Esistono motivi più fondamentali che smentiscono la tesi secondo la quale una corretta politica ambientale determinerebbe una perdita di competitività internazionale. In effetti, tesi di questo genere spesso non si muovono sul piano della competitività macroeconomica ma piuttosto della distribuzione delle risorse nell'economia. In effetti, inasprendo la normativa ambientale, revocando o stabilendo il pagamento per l'utilizzo di diritti, assegnati esplicitamente od implicitamente, sulle risorse naturali e sull'ambiente, si determinano degli effetti a livello di distribuzione; lo stesso avviene con l'assegnazione iniziale dei diritti di proprietà. È necessario trovare un equilibrio tra gli interessi dell'inquinatore e quelli di coloro che soffrono di tale inquinamento e della società nel suo complesso.

Come già sottolineato, una migliore integrazione dei fattori ambientali nella politica economica migliorerà l'efficienza economica stessa. Taluni settori ricevono attualmente sovvenzioni occulte in quanto non pagano per il degrado dell'ambiente o per i danni prodotti alla salute pubblica a causa delle proprie attività. Alcuni settori inquinanti godono di sovvenzioni esplicite che possono essere state introdotte per ragioni di politica sociale a breve termine. Se queste sovvenzioni contribuiscono ad un ulteriore degrado dell'ambiente esse chiaramente non corrispondono all'obiettivo dell'integrazione ambientale.

Il miglioramento dell'efficienza economica può essere accentuato se le risorse raccolte con tasse e tariffe di tipo ambientale e risparmiate con l'eliminazione delle sovvenzioni che vanno a scapito dell'ambiente vengono restituite all'economia attraverso tagli di altre imposte non efficaci. Un'economia più efficiente sarà dunque più concorrenziale a livello internazionale, piuttosto che il contrario.

A termine la maggiore importanza attribuita all'ambiente produrrà probabilmente cambiamenti dei beni e dei servizi prodotti e consumati e delle modalità con cui essi vengono prodotti. Alcuni settori subiranno un declino, mentre altri si espanderanno. In generale godremo del vantaggio di vivere e lavorare in società più sane e in economie più efficienti. Le politiche di carattere ambientale possono avere un effetto positivo sull'occupazione, qualora la fornitura di beni e servizi ambientali sia a maggior intensità di lavoro rispetto alle attività economiche che vengono sostituite [7].

[7] Cfr. "Politiche ambientali e occupazione", OCSE, 1997.

Le misure estese a tutta l'economia al fine di migliorare la qualificazione e l'adattabilità dei lavoratori, come raccomandato negli orientamenti sull'occupazione e dal Consiglio europeo di Lisbona, faciliteranno il processo di ristrutturazione determinato dalla migliore integrazione tra politiche ambientali ed economiche, anche se non è possibile escludere l'eventualità di effetti negativi in alcuni settori e regioni. Per questo motivo, qualsiasi tipo di strategia globale per l'integrazione deve comprendere una valutazione obiettiva di tutte le possibili implicazioni. Per limitare le potenziali difficoltà la strategia deve prevedere misure strutturali appropriate, compresa la riqualificazione ed altre azioni di sostegno ai lavoratori delle industrie interessate, in modo che la migliore integrazione delle questioni ambientali rimanga socialmente e politicamente accettabile.

5. Livello di integrazione: indicatori

5.1. Introduzione

Nelle strategie d'integrazione attualmente in elaborazione da parte di altre composizioni del Consiglio sono già stati individuati diversi indicatori importanti a livello sia settoriale che generale. Indicatori quali l'intensità d'energia e le emissioni di gas ad effetto serra e di altri fattori inquinanti, sia in termini assoluti che per unità del PIL, dovrebbero far parte di qualsiasi tipo di valutazione globale. Anziché replicare il lavoro compiuto da altre composizioni del Consiglio, la presente sezione si concentra sull'identificazione di ulteriori indicatori importanti a livello di politica economica orizzontale. La Commissione intensificherà i propri sforzi per realizzare una serie dettagliata di indicatori dell'integrazione delle politiche ambientali ed economiche a supporto degli indicatori strutturali richiesti dal Consiglio europeo di Lisbona. Ciò dovrebbe contribuire a garantire che i fattori ambientali vengano integrati nelle riforme strutturali dell'economia comunitaria.

5.2. Indicatori dell'uso e dell'efficacia degli strumenti economici

Come illustrato alla sezione 2, la creazione ed il miglioramento del funzionamento dei mercati dei beni e servizi ambientali rappresentano un modo efficace per migliorare l'integrazione delle politiche ambientali ed economiche. Gli indicatori sull'uso degli strumenti economici possono dunque essere utili per la valutazione dei progressi dell'integrazione.

La forma più tradizionale di uso di strumenti economici è rappresentata dall'azione esercitata sui prezzi attraverso l'imposizione agli utilizzatori di tariffe, oneri o tasse. L'indicatore più semplice e più largamente disponibile per le misure di questo tipo è probabilmente l'importo del gettito generato dalle tasse ambientali.

Riquadro 1: Indicatori dell'uso delle tasse ambientali

Una tassa ambientale può essere definita come una tassa la cui base sia un'unità fisica (o il suo equivalente) che abbia un effetto negativo specifico e comprovato sull'ambiente. Questa definizione sottolinea gli effetti potenziali di una tassa su attività che vanno a danno dell'ambiente, piuttosto che la denominazione della tassa o il suo scopo dichiarato. Partendo da questa definizione, i servizi della Commissione (Eurostat e la direzione generale Fiscalità e unione doganale), in collaborazione con altre organizzazioni internazionali, hanno stilato una classificazione delle tasse ambientali suddivisa in quattro sezioni: tasse sull'energia (principalmente sui combustibili per il trasporto), tasse sui trasporti, tasse sull'inquinamento e tasse sulle risorse naturali.

In percentuale del gettito statale complessivo proveniente da imposte e contributi di previdenza sociale, l'importanza di queste tasse non è praticamente aumentata negli ultimi vent'anni e rappresenta poco meno del 7% del gettito. La maggioranza di questo importo deriva comunque da tasse "tradizionali" quali quelle sull'energia e sui trasporti.

In realtà, tuttavia, la situazione non è così negativa come sembra, in quanto queste cifre non mostrano i tentativi fatti per differenziare le tasse in base a criteri ambientali. Ad esempio, anche se i livelli complessivi di gettito derivante dalle accise sui combustibili non sono molto cambiati, la differenziazione tra benzina con e senza piombo ha contribuito con successo a convincere gli automobilisti ad utilizzare carburanti più puliti. L'importo del gettito non è inoltre una buona indicazione degli effetti sull'ambiente, in quanto una tassa ambientale efficace tende a scoraggiare le attività che lo danneggiano. Di conseguenza, una tassa di questo tipo ridurrà la propria base imponibile raccogliendo probabilmente uno scarso gettito.

D'altro canto, per rimanere efficaci a livello ambientale nel lungo periodo, queste tasse devono essere adeguate regolarmente per compensare l'inflazione generale, la crescita dei redditi e le oscillazioni dei prezzi dei prodotti di base al netto delle tasse. In effetti, se si intende realmente contenere o rallentare la domanda di un bene o di un'attività inquinanti, il prezzo comprensivo delle tasse dovrebbe crescere in maniera più rapida rispetto ai redditi e all'inflazione generale.

Ciò richiede modifiche fiscali discrezionali difficili, a meno che la formula della tassa non preveda un aggiustamento automatico.

Di conseguenza, suddividendo i dati sul gettito a seconda del numero delle tasse, dei prodotti e degli inquinanti tassati, delle aliquote e del prezzo reale al lordo delle tasse, si contribuisce a rendere il dato aggregato più rilevante a livello politico. Presentando questi dati come una serie temporale assieme ai dati relativi ai volumi dei prodotti e delle emissioni tassati, essi forniranno ulteriori informazioni sui progressi compiuti nell'integrazione delle questioni ambientali nella politica fiscale, indicando se i maggiori sforzi compiuti a livello fiscale hanno determinato riduzioni dell'inquinamento.

Gli indicatori basati sull'imposizione fiscale dovrebbero, se possibile, essere integrati da dati analoghi sull'utilizzo di tariffe e tasse relative, ad esempio, all'utilizzo delle acque e alla raccolta dei rifiuti. Una maggiore cooperazione tra autorità ambientali, statistiche e fiscali a livello nazionale e comunitario faciliterà i confronti tra i vari Stati membri. In questo modo si contribuirà anche a diffondere l'informazione sulle strategie di integrazione più efficaci.

Dovrebbero essere realizzati anche indicatori sull'uso dei permessi negoziabili di emissione e degli accordi negoziati per fornire un quadro più completo sull'utilizzo degli strumenti economici come mezzo per integrare politiche ambientali e politiche economiche.

Le informazioni quantitative sull'uso di strumenti di mercato dovrebbero essere completate con l'analisi dei loro effetti sia ambientali che economici. La Commissione ha già avviato questo tipo di analisi [8], che continuerà a sviluppare. In questo modo dovrebbe essere possibile diffondere le informazioni sulle prassi migliori nei vari Stati membri, individuando i tentativi più o meno riusciti di utilizzare i mercati per integrare politiche ambientali e politiche economiche.

[8] Cfr. ad esempio "Valutazione degli effetti delle ecotasse sull'ambiente", Commissione europea, 1998; tra breve sarà disponibile una versione aggiornata di questo studio.

5.3. Indicatori delle politiche e delle misure dannose per l'ambiente

Lo sviluppo di una strategia d'integrazione completa richiede anche degli indicatori sulle politiche che incoraggiano, intenzionalmente o meno, le attività dannose a livello ambientale.

Il progresso della correzione delle politiche dannose a livello ambientale sembra essere bloccato in parte a causa della mancanza d'informazione globale sulla portata delle misure controproducenti. Una recente relazione dell'OCSE sulle possibilità di migliorare l'ambiente riducendo le sovvenzioni ha constatato che, salvo alcune eccezioni, i dati sul livello delle sovvenzioni confrontabili a livello internazionale sono scarsi o praticamente inesistenti [9]. Lo sviluppo di indicatori concordati sulla portata e gli effetti di queste politiche potrebbe quindi eliminare un importante ostacolo al miglioramento dell'integrazione.

[9] "Migliorare l'ambiente riducendo le sovvenzioni; parte I: sintesi e conclusioni politiche", Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, 1998.

5.4. Indicatori del valore dell'ambiente

Anche se il prodotto interno lordo è l'indicatore più facilmente disponibile e di conseguenza più ampiamente utilizzato del benessere economico, si tratta in senso stretto di una misura della produzione. Dal punto di vista dell'integrazione delle problematiche ambientali, i dati del PIL presentano due lacune fondamentali: non forniscono informazioni sulla scarsità potenziale di risorse naturali che potrebbe minacciare la futura produttività economica e trascurano il deterioramento della qualità dell'ambiente che potrebbe avere effetti negativi sulla salute e il benessere umani. Onde ovviare a queste lacune, vengono compiuti notevoli sforzi per sviluppare conti nazionali (satelliti) ed indicatori, quali la misurazione del risparmio e della ricchezza, che tentino di registrare gli effetti dello sfruttamento e della degradazione delle risorse naturali. Questi strumenti sono destinati a completare le statistiche economiche convenzionali ampliando l'insieme delle informazioni disponibili per le autorità pubbliche. Identificando lo sfruttamento e la degradazione delle risorse naturali associate alle diverse attività economiche, essi possono aiutare i politici a tenere conto del valore di queste risorse per la società. Una migliore informazione su tale valore - compreso quello degli effetti ambientali positivi determinati da alcune attività economiche - può migliorare la coerenza e la trasparenza del processo decisionale rendendo esplicite le valutazioni implicite in tutte le misure di tipo ambientale.

5.5. Indicatori delle industrie "ambientali"

Onde migliorare l'integrazione delle considerazioni ambientali nelle politiche economiche è necessario spostare l'accento, a livello politico, dai problemi ambientali alle cause di detti problemi. Di conseguenza sarebbe utile classificare le attività ambientali in due principali sottocategorie per verificare i progressi dell'integrazione: l'una relativa alla prevenzione e alla riduzione dell'inquinamento (tecnologie e processi integrati), l'altra alla riparazione dei danni provocati dall'inquinamento. In particolare, le informazioni derivanti da questa seconda sottocategoria potrebbero essere utili per risolvere alcuni dubbi sulla valutazione delle risorse ambientali. La quantità di fondi spesi per ovviare ai danni già provocati può servire come guida per il valore da attribuire all'ambiente. I dati che consentirebbero una classificazione di questo tipo devono tuttavia essere ancora sviluppati a livello comunitario e non è quindi possibile produrre questi indicatori a breve-medio termine.

6. conclusioni

Il Consiglio europeo di Helsinki ha chiesto al Consiglio di presentare strategie globali per l'integrazione della dimensione ambientale e lo sviluppo sostenibile al Consiglio europeo del giugno 2001. È importante che queste strategie globali propongano politiche coerenti per i diversi settori. I contributi delle altre composizioni del Consiglio alla preparazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche dovrebbero favorire questa ricerca di coerenza e sistematicità.

Un maggiore utilizzo degli strumenti di mercato per la tutela dell'ambiente dovrebbe essere preso in considerazione nella preparazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche e le raccomandazioni relative alla qualità e alla sostenibilità delle finanze pubbliche. Un migliore uso delle tasse e delle tariffe ambientali contribuirebbe all'efficienza economica e allargherebbe la base imponibile. In questo modo si aiuterebbero gli Stati membri a proseguire l'opera di risanamento dei bilanci migliorando la qualità e la sostenibilità delle finanze pubbliche, in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona. Nel contempo, i mercati ai quali verrebbero applicati questi strumenti diventerebbero più competitivi e risponderebbero meglio ai segnali dei prezzi.

L'integrazione tra le politiche ambientali e quelle economiche migliorerà anche eliminando le sovvenzioni che vanno a scapito dell'ambiente. Vi è generale consenso sul fatto che le sovvenzioni di questo tipo esistono e sono un'importante fonte potenziale di danno ambientale; non sembrano esservi tuttavia molte informazioni sulla loro portata e la loro incidenza. Utilizzando come modello l'approccio scelto per individuare i casi di concorrenza fiscale dannosa tra gli Stati membri, la Commissione propone che il Consiglio esamini gli effetti positivi e negativi dei sistemi di tassazione nazionali sotto il profilo ambientale, tenendo conto del lavoro già svolto all'interno della Comunità. Questo esame dovrebbe essere il più completo possibile e comprendere gli effetti diretti e indiretti, espliciti e impliciti, voluti e non voluti di sovvenzioni, imposte, differenziazioni fiscali, esenzioni o sgravi fiscali. I risultati consentirebbero agli Stati membri di condividere le informazioni sulle migliori prassi nelle politiche fiscali nazionali individuando gli elementi dei sistemi nazionali con effetti particolarmente marcati a livello ambientale, sia in negativo che in positivo. In questo modo si stabilirebbero meglio le priorità per riforme fiscali adeguate sotto il profilo ambientale.

Il maggiore uso di strumenti di mercato si dovrebbe riflettere nelle relazioni sulle riforme economiche dei mercati dei prodotti e dei capitali. Come raccomandato negli indirizzi di massima per le politiche economiche del 2000, il Consiglio dovrebbe dimostrare di svolgere una parte attiva nell'integrazione delle questioni ambientali adottando rapidamente la proposta della Commissione sulla tassa sull'energia in una forma che non ne comprometta l'efficacia sotto il profilo ambientale.

Un approccio coordinato all'interno della Comunità per attuare il principio "chi inquina paga" - utilizzando la tassazione o altri strumenti di mercato - aiuterebbe ad affrontare i problemi solitamente considerati sotto la voce "competitività"; si tratta tuttavia, come già specificato alla sezione 4, di un termine fuorviante, poiché la competitività macroeconomica potrebbe essere aumentata perseguendo una migliore integrazione delle problematiche ambientali. Qualora le tasse o le tariffe siano il mezzo appropriato per migliorare l'integrazione, esse dovrebbero partire da livelli bassi ed essere progressivamente aumentate, consentendo alle imprese di adattarsi alle nuove serie di prezzi e di trovare soluzioni innovative per la riduzione e il controllo dell'inquinamento. Ciò contrasta con la prassi attualmente in vigore nei singoli Stati membri che tendono a iniziare con aliquote relativamente alte ma che concedono per lungo tempo esenzioni o sgravi fiscali ai grossi inquinatori. Oltre ad essere irrazionale sotto il profilo ambientale, questo approccio rischia di danneggiare il mercato unico e di contravvenire alla legislazione comunitaria in materia di aiuti di Stato. Anche in questo caso, un approccio coordinato a livello comunitario può contribuire ad aumentare la credibilità di una introduzione graduale di tasse sull'inquinamento. La realizzazione di un quadro comunitario minimo aiuterebbe anche gli Stati membri che vorrebbero integrare gli aspetti ambientali in modo più rapido ma che temono che un'azione autonoma determinerebbe una perdita di competitività. La proposta presentata dalla Commissione alla Conferenza intergovernativa affinché venga introdotto il voto a maggioranza qualificata per la tassazione ambientale è volta a favorire la creazione di questo tipo di quadro [10].

[10] "Contributo supplementare della Commissione per la Conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali - il voto a maggioranza qualificata per gli aspetti inerenti al mercato unico nei settori dell'imposizione fiscale e della sicurezza sociale", COM(2000) 114 def. del 14 marzo 2000.

In base a quanto sopra esposto, la Commissione propone che i seguenti elementi costituiscano una parte essenziale della strategia comunitaria per migliorare l'integrazione delle questioni ambientali nella politica economica:

*la Comunità dovrebbe adottare un approccio trasparente, graduale e credibile all'integrazione delle questioni ambientali, basato sulla fissazione efficace di obiettivi derivati da un'analisi completa dei dati scientifici e tecnici disponibili, delle condizioni ambientali nelle varie regioni della Comunità e dei costi e dei benefici potenziali in caso di azione o di inazione;

*l'integrazione delle questioni ambientali nella politica economica dovrebbe essere coerente con la strategia per lo sviluppo sostenibile che il Consiglio europeo intende adottare nel giugno 2001;

*l'esame degli effetti ambientali delle attività economiche e della normativa dovrebbe essere integrato nel processo di sorveglianza multilaterale delle riforme strutturali; altrettanto dovrebbe avvenire per gli effetti delle politiche ambientali sul processo di riforma economica (livello di regolamentazione, funzionamento dei mercati);

*gli indirizzi di massima per le politiche economiche dovrebbero tenere pienamente conto degli obiettivi dell'integrazione delle questioni ambientali, facendo uso di una serie di indicatori affidabili, ancora da sviluppare;

*l'analisi della qualità e della sostenibilità delle finanze pubbliche dovrebbe tener conto in particolare del contributo apportato all'integrazione delle questioni ambientali dalla politica fiscale e dalla politica di spesa; dovrebbe altresì comprendere una valutazione dell'efficacia degli strumenti economici per raggiungere gli obiettivi ambientali;

*una migliore integrazione delle questioni ambientali nella politica economica dovrebbe utilizzare maggiormente una gamma adeguata di strumenti di mercato e di normative; ciò dovrebbe comprendere l'eliminazione delle sovvenzioni dannose per l'ambiente, tenendo conto delle analisi compiute dalla Commissione e da altri enti sull'efficacia degli strumenti di mercato sotto il profilo ambientale ed economico.

Questo approccio dovrebbe contribuire a garantire che la Comunità realizzi una crescita sostenibile sia sotto il profilo economico che sotto quello ambientale.

Allegato 1 Concetti di sostenibilità

Il termine "sviluppo sostenibile" significa cose diverse per le varie persone. Un macroeconomista può interpretare questo concetto come la relazione esistente tra il tasso di crescita del prodotto interno lordo, il tasso di inflazione, i conti pubblici e la bilancia dei pagamenti. Si tratta essenzialmente di una definizione di sostenibilità a breve-medio termine che trascura considerazioni più ampie, quali ad esempio la vitalità a lungo termine dei sistemi ecologici, dai quali dipende molta parte dell'attività economica, ed il fatto che la distribuzione della crescita dei redditi determini sperequazioni tra le fasce più ricche e le fasce più povere della popolazione che minacciano la coesione sociale.

Un ecologista, al contrario, riterrà che lo sviluppo sostenibile riguardi questioni quali il riscaldamento del pianeta e la conservazione delle biodiversità e potrebbe tenere in scarsa considerazione gli effetti economici o sociali delle politiche in materia ambientale. Le definizioni di sostenibilità ambientale sono spesso espresse in termini piuttosto generici e potrebbe dunque essere difficile tradurle in misure politiche operative.

Probabilmente la definizione più citata e più largamente accettata di sviluppo sostenibile è quella della Commissione mondiale sull'ambiente e lo sviluppo (la "Commissione Brundtland") [11] che intende per sviluppo sostenibile uno sviluppo che "risponda alle necessità del presente, senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare le proprie esigenze". È necessario dare sostanza a questa definizione affinché sia di ausilio a coloro che adottano le decisioni politiche.

[11] "Our Common Future"; Commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo, 1987

Anche se non possiamo conoscere le necessità delle future generazioni, sembra irragionevole presumere che esse siano inferiori a quelle che noi abbiamo attualmente. Di conseguenza il nostro obiettivo minimo dovrebbe essere quello di garantire che, nel soddisfare le nostre esigenze, non impediamo alla generazioni future di godere perlomeno del medesimo tenore di vita. Un obiettivo di questo genere comporta una serie di implicazioni.

Ogni generazione soddisfa i propri bisogni utilizzando le risorse disponibili per produrre i beni e i servizi che può consumare. Inoltre, alcune delle risorse disponibili possono essere utilizzate per creare nuove risorse destinate a produrre beni e servizi da consumarsi in futuro. Ciò fornisce un primo criterio che può essere applicato nella valutazione della sostenibilità della politica economica: le risorse che stiamo lasciando alle generazioni future sono sufficienti per permettere loro di soddisfare le proprie esigenze- In altre parole, quali limiti pone questo criterio alle nostre modalità di utilizzo delle risorse disponibili-

Per produrre beni e servizi sono necessari tre diversi tipi di risorse: capitale umano, capitale naturale e capitale fisico. Alcuni beni e servizi possono essere prodotti utilizzando varie tecniche: la proporzione di capitale umano, naturale o fisico utilizzato nella loro produzione può dunque variare. È tuttavia necessario precisare meglio questo concetto, in quanto risorse naturali e risorse fisiche non sono perfetti sostituti. Le risorse naturali generano infatti alcuni servizi che non possono essere prodotti con altri mezzi e senza i quali non possiamo sopravvivere. Il fatto che risorse naturali e risorse fisiche siano reciprocamente sostituibili ma non sostituti perfetti determina due ordini di considerazioni.

Il fatto che esista una certa sostituibilità tra le risorse fisiche e quelle risorse naturali significa che la sostenibilità permette alla generazione attuale una certa libertà nell'utilizzo delle risorse naturali e fisiche disponibili. Non è tuttavia necessario trasmettere ai nostri successori esattamente la stessa quantità e qualità di ciascun tipo di risorsa fisica e naturale attualmente disponibile. Occorre piuttosto che l'insieme delle risorse disponibili per le future generazioni, combinate con le loro risorse umane, sia in grado di produrre i beni e i servizi che consentiranno alle generazioni future di soddisfare le proprie esigenze in maniera perlomeno equivalente a quella dell'attuale generazione.

Oltre a sostituire una risorsa con l'altra, le società possono anche sostituire i beni e i servizi, decidendo di consumare diversi tipi di beni e servizi in quantità diverse. La sostenibilità non richiede quindi la disponibilità della medesima distribuzione di beni e servizi per le generazioni future. È necessario invece che la gamma di beni e servizi sia tale da consentire alle generazioni future di raggiungere il medesimo livello di benessere rispetto alla generazione attuale.

Questo concetto di sostenibilità corrisponde ampiamente al cosiddetto criterio della "sostenibilità debole". In questo contesto, una politica che miri alla sostenibilità dovrebbe trovare il giusto equilibrio tra l'accumulazione e lo sfruttamento delle ricchezze economiche, sociali ed ambientali. Tra le definizioni alternative di sostenibilità ricordiamo:

-la "sostenibilità forte", che sottolinea l'importanza del capitale naturale in quanto fornisce servizi che non possono essere sostituiti o forniti con altri mezzi;

-la "sostenibilità ambientale", che richiede il mantenimento dei flussi fisici di beni e servizi provenienti da risorse naturali.

Le differenze esistenti tra questi ed altri concetti di sostenibilità consistono essenzialmente nel livello di reciproca sostituibilità attribuita al capitale naturale ed a quello fisico. Malgrado le differenze, tuttavia, i diversi concetti di sostenibilità presentano notevoli corrispondenze. Tutti concordano sul fatto che il nostro utilizzo delle risorse naturali non può essere illimitato e che l'ambiente ha una capacità finita di assorbire i rifiuti prodotti dall'attività economica. Lo sviluppo della politica comunitaria verso la sostenibilità non dovrebbe dunque essere rallentato da sterili discussioni per stabilire con esattezza questi limiti.

Sostenibilità come principio politico pratico

La costruzione di una centrale idroelettrica richiede la sostituzione di risorse naturali con risorse fisiche, cambiando il tipo di servizi disponibili per la società. Anziché disporre dei servizi prodotti dal paesaggio "originario", che potevano consistere nella pesca o nel turismo, la società dispone ora dell'elettricità creata dalla centrale elettrica. Questi servizi possono essere rappresentare o meno un'adeguata compensazione dei servizi che vanno a sostituire. È comunque impossibile stabilire quale valore relativo le società daranno a questi tipi di servizi in ogni caso. Si tratta tuttavia dell'elemento indispensabile per stabilire se la costruzione della centrale elettrica rispetta il concetto di sviluppo sostenibile. Se l'elettricità ha un valore maggiore la centrale elettrica è coerente con la sostenibilità, mentre non lo è in caso contrario. In questo contesto è importante stabilire se la sostituzione del capitale naturale con il capitale fisico può essere coerente con la sostenibilità.

Per contro, nel caso dei cambiamenti climatici la considerazione del criterio di sostenibilità dà in effetti un chiaro indirizzo alla politica. Vi è un ampio consenso scientifico sul fatto che un aumento delle concentrazioni atmosferiche di gas ad effetto serra a causa dell'attività umana - soprattutto anidride carbonica derivante dalla combustione di combustibili fossili - rischia di modificare il clima della terra in modi non prevedibili ma potenzialmente estremamente distruttivi. In altre parole, gli attuali livelli di uso dei carburanti fossili e dell'atmosfera come zona di smaltimento dell'anidride carbonica che produciamo non sono sostenibili; il nostro comportamento odierno rischia dunque di compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri bisogni. Di conseguenza, secondo il protocollo di Kyoto allegato alla convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, le nazioni industrializzate hanno deciso di iniziare a ridurre le proprie emissioni di gas ad effetto serra e di indirizzarsi verso uno sviluppo sostenibile.

Generalmente si concorda sul fatto che il rischio che i cambiamenti climatici danneggino seriamente il benessere dell'attuale generazione è abbastanza ridotto: se si analizzassero i costi e i benefici tenendo conto esclusivamente dei benefici direttamente ricevuti dall'attuale generazione, si concluderebbe quasi certamente che un'azione volta a prevenire cambiamenti climatici non è giustificata. I progressi fatti per affrontare la questione sono tuttavia un esempio pratico dell'integrazione tra considerazioni di ordine ambientale con la concezione della politica economica e dimostrano che il criterio di sostenibilità può avere implicazioni a livello politico anche nel mondo reale.

L'integrazione delle considerazioni ambientali nella politica economica attraverso il criterio di sostenibilità potrebbe comportare indicazioni politiche applicabili o meno a ciascun caso. Potremmo non essere in grado di arrivare ad una definizione operativa soddisfacente di sostenibilità che condizioni il processo decisionale ovunque ed in ogni circostanza. Il fatto che un particolare sviluppo sia coerente o meno con la sostenibilità sarà spesso una questione di valutazione. L'inserimento del criterio di sostenibilità nel processo decisionale fornisce tuttavia la struttura di un quadro analitico all'interno del quale compiere tali valutazioni, essendo consapevoli che le decisioni prese oggi avranno delle conseguenze per il benessere delle generazioni future.

Allegato 2 Strumenti economici per l'integrazione delle considerazioni ambientali

Una delle principali ragioni per le quali le questioni ambientali non sono sufficientemente integrate nella politica economica è la mancanza o l'incompletezza dei mercati di molti beni e servizi ambientali; di conseguenza la sezione 2 della presente comunicazione illustra una serie di strumenti di mercato che possono migliorare l'integrazione tra politica ambientale ed economica. Ulteriori dettagli sono forniti nel presente allegato.

Diritti di proprietà

Le esternalità ambientali insorgono a causa della mancanza o dell'inadeguatezza dei mercati dei beni e servizi ambientali. La definizione e l'assegnazione di diritti di proprietà negoziabili crea un mercato, internalizzando le esternalità. In tal modo si garantisce la corrispondenza tra costi sociali e costi privati, determinando un risultato efficace sotto il profilo economico.

Sotto il profilo dell'equità, è importante stabilire se debbano essere gli inquinatori oppure le vittime dell'inquinamento a ricevere i diritti di proprietà: si tratta infatti di determinare chi possiede le risorse della società. Se sono gli inquinatori a ricevere questi diritti essi sono pagati per ridurre l'inquinamento prodotto; se invece li ricevono i membri della società, gli inquinatori li pagano per avere il diritto di inquinare. L'integrazione delle questioni ambientali nella politica economica mediante l'applicazione del principio "chi inquina paga" comporterà notevoli conseguenze. Questo principio, oltre a costituire una base solida per la politica ambientale, può anche determinare una politica economica efficace ed equa e contribuire alla coesione sociale.

Anche se l'assegnazione dei diritti di proprietà su un bene ambientale (alle vittime dell'inquinamento oppure agli inquinatori) potrebbe essere per i governi una misura sufficiente per risolvere i problemi ambientali in modo efficace sotto il profilo economico, molti problemi ambientali potrebbero non essere riconducibili ad una soluzione puramente di mercato di questo tipo.

Diverse forme di inquinamento dell'aria, ad esempio, sono causate da migliaia di fonti ed interessano milioni di persone. In circostanze di questo tipo è impossibile individuare precisamente la fonte di inquinamento che lede ciascun individuo. È anche improbabile che ciascun singolo individuo abbia interesse a mobilitarsi contro ogni fonte di inquinamento, anche perché detto inquinamento interessa anche molti altri individui: i costi dell'azione verrebbero sostenuti dall'individuo ma molte persone ne godrebbero i benefici. In queste circostanze ognuno è incentivato a cercare di beneficiare "gratuitamente" degli sforzi compiuti da altri. Di conseguenza, l'assegnazione di diritti di proprietà non sarà di per sé sufficiente per determinare un risultato efficace sotto il profilo economico. Se le imprese ricevono un diritto di inquinare, è improbabile che i singoli individui siano in grado di organizzarsi in modo da pagare collettivamente le imprese affinché riducano l'inquinamento; qualora per contro i cittadini ricevano un diritto all'aria pulita, l'acquisto di parte di questi diritti dai singoli proprietari avrebbe costi proibitivi per le imprese.

Data la situazione, un governo che non intraprenda alcuna azione implicitamente sovvenziona le attività inquinanti e non pone alcun freno al livello dell'inquinamento. D'altro canto, l'assegnazione esplicita di diritti di proprietà agli inquinatori o alle vittime dell'inquinamento sarebbe altrettanto inefficace. Tuttavia, dato che l'inquinamento non è auspicabile a livello ambientale ed è inefficiente dal punto di vista economico, sono necessarie forme di intervento pubblico per proteggere gli interessi della società. Volendo inserire la questione nel contesto di un approccio integrato allo sviluppo sostenibile, la sfida è trovare il miglior modo per conciliare l'obiettivo ambientale della riduzione dell'inquinamento con gli obiettivi, propri della politica economica, di mantenere livelli di produzione e occupazione che permettono di soddisfare i bisogni della popolazione, nel rispetto dell'obiettivo della sostenibilità sociale.

Tariffe, permessi negoziabili, sovvenzioni ed altri incentivi

Se i governi non possono creare dei mercati funzionanti attribuendo i diritti di proprietà, essi possono comunque utilizzare le forze di mercato per migliorare o mantenere la qualità ambientale imponendo tasse o offrendo incentivi. In questo modo viene assegnato un prezzo alle risorse ambientali e si compiono dei progressi verso l'internalizzazione dell'esternalità ambientale ravvicinando costi privati e costi sociali. Il fatto che sia quasi sempre impossibile determinare con precisione i costi del danno causato dall'inquinamento o i benefici prodotti da un servizio ambientale nei singoli casi non inficia gli argomenti economici ed ambientali a favore del pagamento da parte degli inquinatori e della compensazione di chi fornisce il servizio.

I permessi negoziabili di emissione sono uno strumento di mercato potenzialmente interessante per raggiungere scopi ambientali quando l'obiettivo politico è una quantità assoluta di inquinamento [12]. Non esiste tuttavia uno strumento adatto per ciascuno di questi casi. Se un particolare inquinante diventa una "questione scottante" a livello ambientale, è necessario perseguire altre forme di riduzione dell'inquinamento. Se i costi della misurazione delle emissioni delle singole fonti sono elevati rispetto al costo della diminuzione dell'inquinamento e non è possibile verificare l'utilizzo di determinati fattori di produzione strettamente correlati alle emissioni, i permessi negoziabili di emissione non offrono un approccio efficace sotto il profilo dei costi.

[12] Per questo motivo, la Commissione ha recentemente proposto che lo scambio dei diritti di emissione costituisca "parte integrante di un quadro coerente di politiche e misure comuni e coordinato per ridurre le emissioni di gas ad effetto serra ed attuare gli impegni di Kyoto" (Libro verde sullo scambio dei diritti di emissione dei gas ad effetto serra all'interno dell'Unione europea, COM(2000)87 dell'8 marzo 2000).

In termini di effetti per l'ambiente, in un mercato concorrenziale non fa una grande differenza se i permessi vengono venduti (vendita all'asta) o assegnati gratuitamente (sulla base del mantenimento dei diritti acquisiti); in entrambi i casi la quantità di permessi è nota e limitata ed è questo che fornisce il vantaggio sotto il profilo ambientale. Sia l'assegnazione a titolo gratuito dei permessi che la vendita all'asta permettono l'internalizzazione di costi esterni, una condizione necessaria per l'efficienza economica. La vendita all'asta comporta inoltre il vantaggio che i profitti ricavati dalla vendita di permessi di emissione negoziabili possono e devono essere utilizzati dai governi per ridurre altre imposte distorsive per l'economia, dando un ulteriore impulso al miglioramento dell'efficienza generale.

Da un punto di vista economico, le sovvenzioni o altri incentivi concessi per lo svolgimento o il passaggio ad attività "ecologiche" sono, in linea di principio, equivalenti alle tariffe o alle tasse sulle attività "inquinanti" come mezzo per raggiungere gli obiettivi di politica ambientale, in quanto entrambi eliminano o riducono la differenza tra costi sociali e costi privati dell'attività inquinante. L'equivalenza esiste tuttavia solo se le somme necessarie per finanziare questi pagamenti non vengono prelevate in un modo che introduce un'ulteriore distorsione in qualche altra parte dell'economia.

È possibile pagare le imprese affinché riducano le esternalità negative o tassarle su dette esternalità; in entrambi i casi insorgono problemi a livello di distribuzione dei redditi in generale e più specificamente di distorsione della concorrenza nel mercato unico [13]. Dal punto di vista della politica ambientale, questi pagamenti non rispettano il principio "chi inquina paga". Essi possono tuttavia contribuire a stimolare la diffusione di nuove tecnologie o attività favorevoli all'ambiente, in particolare quando è impossibile o difficile applicare detto principio. Il rischio di una scelta di ripiego di questo tipo è che i beneficiari delle sovvenzioni ne diventino dipendenti, rendendo difficile l'eliminazione delle sovvenzioni quando non esistono più giustificazioni ambientali o economiche.Accordi negoziati

[13] La disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente (GU C 72 del 10.3.1994) fornisce indicazioni relative ai tipi di aiuto che possono essere compatibili con le regole del mercato unico.

Nella sua comunicazione del 1996 sugli accordi in materia di ambiente [14], la Commissione ha osservato che questi accordi "possono anticipare la normativa con misure efficaci, riducendo quindi il numero di interventi in campo legislativo e amministrativo".

[14] Comunicazione della commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sugli accordi in materia di ambiente; COM(96) 561 del 27 novembre 1996.

Rispetto alla legislazione che può prescrivere standard uniformi o l'utilizzo di una determinata tecnologia, gli accordi negoziati lasciano all'industria una maggiore flessibilità per raggiungere gli obiettivi ambientali concordati. In questo modo si incoraggia l'innovazione al fine di ridurre i costi necessari per adeguarsi alle normative. Per essere efficaci questi accordi devono stabilire obiettivi ben definiti e quantificati che possano essere controllati. La pubblicazione degli accordi contribuisce a garantirne la credibilità e la trasparenza e dovrebbe evitare negoziazioni limitate praticamente al mantenimento dello statu quo.

L'efficacia sotto il profilo ambientale degli accordi negoziati nell'ottenere riduzioni dell'inquinamento rispetto a quanto avverrebbe senza di essi è di difficile valutazione, in quanto le industrie stesse conoscono meglio le proprie attività rispetto al legislatore.

Da un punto di vista realistico questi tipi di accordi possono essere negoziati solo con i settori nei quali esista una forte associazione di categoria che rappresenti tutte o quasi tutte le imprese del settore e che sia autorizzata a negoziare per loro conto. Un approccio settoriale potrebbe inoltre determinare un trattamento ineguale di problemi simili, introducendo ulteriori distorsioni nell'economia. In questo modo si potrebbe creare una situazione nella quale l'onere della riduzione dell'inquinamento ricade indebitamente sulle imprese più piccole nei settori in via di sviluppo e sulle famiglie.

In alcuni casi gli accordi negoziati in materia di ambiente possono rappresentare un mezzo più efficace per ridurre l'inquinamento rispetto alla normativa diretta. A seconda delle circostanze, gli accordi possono rappresentare un utile complemento agli strumenti di mercato.

Informazione

Si trascura spesso il ruolo dell'informazione nel permettere un efficiente funzionamento dei mercati. Troppo spesso consumatori e produttori dispongono di un'informazione scarsa o incompleta sugli effetti ambientali dei vari beni e servizi oppure l'informazione è presentata in modi che non facilitano la scelta informata. Ad esempio, le lampadine a basso consumo di energia, pur costando più delle lampadine a incandescenza tradizionali, forniscono la medesima quantità di luce con costi di funzionamento molto più bassi e hanno una durata molto più lunga. Se i consumatori non sanno quale parte della loro fattura dell'elettricità è attribuibile all'illuminazione non sono in grado di decidere se valga la pena di acquistare lampadine a basso consumo di energia. Analogamente, le indicazioni sul consumo di energia degli elettrodomestici che si limitano a sottolineare le differenze rispetto ad altri apparecchi non consentono ai consumatori di valutare velocemente se un costo più alto dell'elettrodomestico con minori costi di funzionamento è giustificato rispetto a quello di apparecchi meno cari ma con consumi più elevati.

L'efficacia di un'informazione chiara e affidabile può essere migliorata se combinata con segnali di prezzo che comprendono i costi e i benefici ambientali dei vari beni e servizi. In effetti questo tipo di segnali può ridurre la necessità di regolamentazioni che obbligano a fornire informazioni ai consumatori. All'epoca della prima crisi petrolifera il consumo di carburante è diventato un fattore importante per la vendita per i produttori di automobili. Anche se molti dei consumi indicati potevano difficilmente essere ottenuti in condizioni di utilizzo normale del veicolo, il fatto che questo tipo di materiale sia stato fornito spontaneamente dimostra il ruolo che possono svolgere i segnali di prezzo nel migliorare l'informazione ai consumatori. L'importanza attribuita alle informazioni sul consumo di carburante negli anni settanta e ottanta, quanto i prezzi erano relativamente alti, contrasta con la situazione della fine degli anni novanta, quando il basso livello dei prezzi ha indotto il Consiglio e il Parlamento europeo ad adottare una direttiva che richiedeva l'indicazione dei dati relativi al consumo di carburante [15]. Poiché il carburante è diventato una parte meno importante dei costi complessivi sostenuti dal proprietario di un'auto, esso ha una minore influenza sulle scelte dei consumatori.

[15] Direttiva 1999/94/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 1999, relativa alla disponibilità di informazioni sul consumo di carburante e sulle emissioni di CO2 da fornire ai consumatori per quanto riguarda la commercializzazione di autovetture nuove, GU L 12 del 18 gennaio 2000.

Una migliore informazione può inoltre aiutare le imprese, in particolare le PMI, a scegliere metodi di produzione meno inquinanti. Gli agricoltori possono trarre vantaggio da migliori informazioni su come ottenere raccolti accettabili utilizzando meno concimi azotati. Un audit dell'utilizzo di energia, ad esempio, può permettere alle imprese di migliorare la loro competitività riducendo il consumo di energia per unità di prodotto e diminuendo contemporaneamente le emissioni di gas ad effetto serra e di altri agenti inquinanti.