IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 195/30

Parere del Comitato europeo delle regioni — Il miglioramento dell'attuazione dell'Agenda territoriale dell'Unione europea 2020

(2015/C 195/05)

Relatore : Marek Woźniak (PL/PPE), presidente della regione Wielkopolska

I. RACCOMANDAZIONI POLITICHE

IL COMITATO EUROPEO DELLE REGIONI

1. sottolinea che, fin dal suo stesso inizio, l'Agenda territoriale dell'UE (AT) ha costituito un quadro politico incentrato su azioni espressamente concepite per favorire lo sviluppo territoriale policentrico dell'UE, e che la responsabilità delle azioni di tale politica incombe principalmente agli enti locali e regionali, agli Stati membri e alle istituzioni europee;

2. rammenta che l'obiettivo dell'AT è fornire orientamenti strategici per lo sviluppo territoriale, sostenere l'integrazione della dimensione territoriale nei diversi ambiti di intervento, a tutti i livelli di governo, e garantire l'attuazione della strategia Europa 2020 conformemente ai principi della coesione territoriale (1);

3. deplora il fatto che l'AT sia scomparsa per alcuni anni dall'arena politica, ma si rallegra dell'interesse che l'attuale trio delle presidenze (Italia, Lettonia e Lussemburgo) dimostra per tale questione;

4. sottolinea che l'approccio territoriale (place-based) è l'unico modello di politica grazie al quale l'Unione può rispondere alle attese dei cittadini europei (2). Pertanto, l'Unione europea deve svolgere un ruolo più importante, con il coinvolgimento attivo del Comitato delle regioni nonché degli enti locali e regionali e di altri soggetti interessati, nello sviluppo di un approccio incentrato sugli specifici territori, migliorando così l'attuazione della propria Agenda territoriale;

5. segnala la necessità di una programmazione strategica congiunta per il territorio europeo, basata su una visione globale dello sviluppo futuro, al fine di sostenere un miglior coordinamento delle politiche unionali, generare sinergie tra i diversi settori e indicare chiaramente quali istituzioni sono responsabili per l'attuazione dell'AT a livello europeo, nazionale, regionale e locale;

6. in tale contesto, oltre ai meccanismi di pianificazione e coordinamento, alla sensibilizzazione e all'informazione riguardo alla dimensione territoriale e al supporto metodologico alle autorità locali e regionali, è essenziale realizzare uno sviluppo più sostenibile e inclusivo. Al riguardo vi è ancora molto lavoro da fare per ottenere, a livello locale e sublocale, dei dati comparabili in tutta l'UE;

7. esorta pertanto a elaborare una strategia di sviluppo territoriale integrato a livello europeo, garantendo al tempo stesso il rispetto degli attuali poteri di programmazione a livello locale e regionale (3);

8. raccomanda di rafforzare la dimensione territoriale nell'ambito dell'attuazione concreta della strategia Europa 2020 e delle ulteriori iniziative, tenendo conto in particolare dell'impatto territoriale delle politiche dell'UE. A tal fine, raccomanda di procedere a una revisione delle politiche settoriali in termini di impatto territoriale e di inserire sistematicamente nel processo di adozione degli atti normativi relativi alle singole politiche europee un elemento di valutazione dell'impatto territoriale come componente essenziale della valutazione degli effetti della normativa, in particolare per quanto riguarda la politica di coesione per il dopo 2020;

9. segnala la necessità di monitorare i passi essenziali, intrapresi a livello unionale, per lottare contro le disparità regionali, che, nel contesto della recente crisi, stanno aumentando in tutta l'UE, dato che esse rappresentano una grave minaccia per la coesione territoriale.

Osservazioni generali

10. constata che l'UE ha bisogno di una strategia di sviluppo incentrata sugli specifici territori; occorre dunque moltiplicare gli sforzi compiuti in tal senso nel quadro del nuovo pacchetto legislativo sulla politica di coesione. In altri termini, la politica di coesione deve conciliare i principi di condizionalità e sussidiarietà, prestando maggiore attenzione a quest'ultima;

11. ribadisce che la politica territoriale dell'UE deve tener conto degli effetti delle diverse strategie politiche unionali sulle regioni, le città e le zone urbane, e permettere di affrontare le sfide esistenti in maniera globale, non limitandosi a ricorrere ai fondi strutturali e d'investimento per gli interventi in materia di ambiente, trasporti, mercato interno o agenda digitale, per citare soltanto alcune delle altre politiche europee che hanno un chiaro impatto territoriale. La dimensione territoriale dovrebbe essere presa in considerazione nella definizione delle politiche, in modo da massimizzare le sinergie, sfruttare le opportunità di sviluppo ed evitare ripercussioni negative delle politiche stesse;

12. raccomanda ancora una volta di istituire, per potenziare il sistema di controlli e garantire un equilibrio, un Consiglio per la politica di coesione composto dai ministri responsabili per lo sviluppo regionale ai competenti livelli di governance dei singoli Stati membri e da un rappresentante del Comitato delle regioni come coordinatore della cooperazione. Dichiara la propria disponibilità a partecipare attivamente alle discussioni politiche sulla creazione di tale struttura al fine di assicurarvi la piena considerazione del punto di vista degli enti locali e regionali;

13. sottolinea che il partenariato è una condizione indispensabile per accrescere l'efficacia della politica di coesione, e che soltanto un sistema di governance multilivello può garantire un collegamento efficace tra gli orientamenti strategici stabiliti dall'Unione europea e le sfide locali e regionali (4);

14. ribadisce il proprio sostegno ai nuovi meccanismi e strumenti intesi a rafforzare l'approccio territoriale mediante lo sviluppo locale di tipo partecipativo (Community-led Local Development — CLLD) e gli investimenti territoriali integrati (ITI), i quali offrono eccellenti opportunità di consentire agli enti locali e regionali di utilizzare i fondi europei per generare crescita economica e prosperità e riprendere il cammino della convergenza. Deplora pertanto che, mentre molti Stati membri hanno valutato la possibilità di ricorrere a tali strumenti e meccanismi, di fatto la loro diffusione è ostacolata dalle barriere normative ancora presenti nella legislazione europea e dalla riluttanza delle autorità di gestione a lasciare che l'attuazione di strumenti e meccanismi dell'UE sia condotta ai livelli regionale e locale;

15. considerata la grande differenza nel grado di attuazione dei suddetti strumenti nei singoli Stati membri, i sistemi di gestione, attuazione, monitoraggio e controllo di tali strumenti di sostegno allo sviluppo territoriale dovrebbero essere semplificati e coordinati nella misura massima possibile;

16. osserva peraltro che l'approccio territoriale allo sviluppo va ben al di là di tali strumenti e dovrebbe essere preso in considerazione in tutti gli aspetti della politica di coesione;

17. esorta a un maggiore rispetto delle disposizioni dell'articolo 174 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) relative alla coesione territoriale. Secondo tale articolo, l'Unione mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite, rivolgendo un'attenzione particolare alle zone rurali, alle zone interessate da transizione industriale e alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici, quali le regioni più settentrionali con bassissima densità demografica e le regioni insulari, transfrontaliere e di montagna; infatti, una delle chiavi del successo finale dell'Agenda territoriale 2020 consisterebbe nel permettere a questi territori di superare gli svantaggi strutturali che ne ostacolano lo sviluppo;

18. mette inoltre in evidenza il caso specifico delle regioni ultraperiferiche (RUP), di cui devono essere presi in considerazione le specificità e i vincoli, precisati nell'articolo 349 del TFUE, con l'obiettivo di permettere a tali territori di superare i loro ostacoli strutturali allo sviluppo e diventare così uno dei fattori cruciali per il successo dell'Agenda territoriale 2020;

19. occorre inoltre tener conto di altre sfide demografiche, quali lo spopolamento, l'invecchiamento della popolazione e la forte dispersione di questa, che hanno un enorme impatto sulle regioni. Il Comitato invita pertanto la Commissione a prestare un'attenzione specifica, nell'attuare la politica di coesione, alle zone più svantaggiate dal punto di vista geografico e demografico (5);

20. esorta a rilanciare il dibattito sul tema della misurazione della qualità della vita mediante indicatori che vadano anche al di là del PIL (GDP and beyond), sottolineando che la coesione territoriale è complementare a quella economica e sociale, ragion per cui non si presta ad essere misurata soltanto per mezzo di indicatori economici. «Una crescita economica intelligente, sostenibile e inclusiva dell'UE è molto di più di una mera crescita del PIL. Essa implica infatti anche aspetti territoriali, sociali, culturali e, specialmente, ambientali, che sono particolarmente significativi per le regioni rurali o meno popolate». In quest'ottica, la concezione delle infrastrutture verdi rurali e urbane migliora la qualità e riduce la vulnerabilità del territorio. Nello scegliere gli indicatori, occorre comunque tener conto che la disponibilità di dati statistici su scala regionale è limitata in tutti gli Stati membri;

21. esorta a introdurre un insieme di indicatori e di indici, comparabili ed affidabili, che possano essere impiegati per misurare, sostenere e monitorare la coesione territoriale, lo sviluppo territoriale complessivo, i problemi strutturali, le sfide e le opportunità territoriali, nonché gli effetti territoriali per i diversi livelli geografici e i vari tipi di regioni (6). Ciò consentirà ai responsabili di adottare decisioni informate in materia di pianificazione territoriale, conformemente ai requisiti di proporzionalità;

22. ritiene essenziale tenere conto dei rischi climatici e ambientali e del loro impatto territoriale;

23. fa inoltre notare la necessità di avviare una discussione sul futuro della politica di coesione dopo il 2020, discussione che dovrebbe in particolare esaminare se siano stati raggiunti gli obiettivi iniziali di tale politica, compreso il sostegno all'approccio orientato a specifici territori, ma anche considerare se l'attuale metodo di assegnazione dei fondi ESI sia pienamente coerente con gli obiettivi della politica e tenga sufficientemente conto della diversità territoriale.

Uno sviluppo territoriale policentrico

24. osserva che lo sviluppo policentrico dell'UE riveste un'importanza cruciale per il conseguimento della coesione territoriale, contribuendo a un sistema di città più articolato e a una migliore fornitura di beni e servizi di coesione sociale in tutto il territorio;

25. rammenta che l'efficacia e la qualità dell'Europa dipendono dalla creazione di reti di contatti tra le città di ogni dimensione — dal livello locale a quello globale — come anche dal rafforzamento della posizione dei cittadini e dal compimento di attività locali che promuovano i punti di forza propri dei singoli territori su scala europea e mondiale;

26. sottolinea che l'apertura ai paesi vicini e al resto del mondo è una condizione necessaria per tutte le città e le regioni europee che vogliano trarre vantaggio dalle opportunità di sviluppo offerte dalla crescita globale e dai progressi tecnologici. In tal senso, il sostegno alla cooperazione transfrontaliera, in particolare ai confini esterni dell'UE, ha dimostrato di essere uno strumento efficace. Lo sviluppo a lungo termine dell'Europa dipende dall'apprezzamento che essa riscuote a livello globale e dalla valorizzazione dei vantaggi competitivi di ciascuna città e regione nel quadro del completamento del mercato unico e della definizione di strategie efficaci di sviluppo congiunto, in particolare nell'ambito dei partenariati euromediterraneo, orientale e transatlantico (7);

27. fa notare che la cooperazione delle città e regioni più sviluppate apporterà un valore aggiunto e contribuirà allo sviluppo dei territori che le circondano. Sottolinea pertanto che il ruolo degli enti locali e regionali e i loro pareri e suggerimenti devono essere presi in considerazione ogni qualvolta tali enti sono direttamente interessati dagli effetti di politiche europee.

Il ruolo delle città secondarie, delle piccole e medie zone urbane e delle zone rurali

28. pone l'accento sui benefici del modello di sviluppo regionale policentrico, e in particolare sull'importanza dei legami tra zone urbane e rurali;

29. esorta ad adottare un approccio politico che favorisca la creazione di regioni funzionali, sia all'interno di singoli paesi che a livello transfrontaliero, dato che le aree funzionali coprono sia le zone urbane che quelle rurali e rivelano la loro importanza nel mantenere la massa critica necessaria per lo sviluppo e ridurre il livello di vulnerabilità agli shock esterni, come sottolineato a più riprese nelle analisi economiche e territoriali;

30. osserva che la concentrazione spaziale dell'esclusione sociale si rileva sia nelle zone urbane e periurbane che in quelle rurali, spesso ubicate in prossimità di zone in cui il tenore di vita è dignitoso. Per attuare meglio l'agenda territoriale, si deve tener conto delle specificità subregionali;

31. chiede che le politiche, e le risorse finanziarie, dell'UE puntino maggiormente a garantire collegamenti efficaci ed efficienti tra le regioni urbane tenendo conto del fenomeno dell'espansione urbana e delle nuove forme di occupazione del territorio, l'accesso alla conoscenza e all'istruzione e la creazione efficiente di reti di città ed aree funzionali (8), per condividere le buone pratiche nonché le soluzioni di politica e i progetti efficaci;

32. accoglie con soddisfazione il fatto che nell'Agenda territoriale 2020 gli Stati, le regioni e le città (comprese quelle piccole e medie) siano chiamati a dare il loro contributo alle priorità territoriali europee comuni, ma al tempo stesso deplora che gli enti locali e regionali non siano ancora trattati nello stesso modo degli altri soggetti nel processo decisionale relativo a tali questioni. Questi enti, infatti, dovrebbero essere messi in condizione di reagire in modo efficace alle importantissime sfide territoriali che li attendono in Europa;

33. riconosce che l'efficacia operativa delle piccole e medie città e la diversificazione delle economie rurali sono componenti essenziali di una piena attuazione dell'Agenda territoriale. Al riguardo, le strategie dovrebbero puntare a garantire un accesso equo ai servizi di interesse socioeconomico generale, ad ampliare le aree funzionali (sulla base delle iniziative rurali-urbane già sviluppate) e a promuovere l'accessibilità e l'interconnessione delle piccole e medie città (9);

34. ribadisce l'importanza delle piccole e medie zone urbane in quanto costituiscono una delle componenti dello sviluppo territoriale policentrico. In tale contesto, accoglie con favore l'adozione, da parte del trio delle presidenze, di questo tema comune in materia di zone urbane di piccole e medie dimensioni, che concerne l'analisi dei collegamenti urbano-rurali, la presentazione di meccanismi di cooperazione tra zone diverse e la realizzazione di uno sviluppo territoriale più equilibrato. È fondamentale rafforzare i valori identitari del territorio (paesaggio, patrimonio culturale e ambientale) come fattori di competitività e di differenziazione nel mercato globale;

35. le zone urbane di piccole e medie dimensioni svolgono un ruolo attivo di garanti del benessere e della prosperità anche nei confronti degli abitanti delle zone rurali circostanti; costituiscono centri di lavoro e di servizi e punti nodali per i trasporti locali, e sono all'origine di una domanda crescente di mobilità; e assolvono pertanto una vera e propria funzione di contenimento dello spopolamento delle zone rurali e di quelle urbane. Peraltro, grazie alla loro partecipazione ad una rete policentrica comune, esse possono contribuire anche allo sviluppo delle aree metropolitane; e concorrono inoltre a risolvere i problemi ambientali e di qualità della vita derivanti dall'eccessiva concentrazione demografica nelle grandi città;

36. esorta pertanto a sviluppare ulteriormente e a coordinare meglio la dimensione urbana della politica di coesione con altre politiche che riguardano le zone urbane nel quadro di una politica urbana integrata, e a rafforzare il sistema formale di cooperazione tra le zone urbane europee e i rispettivi dintorni rurali (10); ribadisce il proprio invito a elaborare un Libro bianco relativo a un'agenda urbana integrata.

Collegare le regioni d'Europa: una prospettiva territoriale

37. ravvisa nella cooperazione territoriale europea, realizzata con l'ausilio di iniziative di cooperazione transfrontaliera, interregionale o sovranazionale (ad esempio il GECT), e nello sviluppo di strategie macroregionali, strumenti fondamentali che consentono di attuare meglio l'agenda territoriale; accoglie pertanto con favore l'intenzione del trio delle presidenze di esaminare quali disposizioni giuridiche siano necessarie per la creazione di zone transfrontaliere integrate e di valutare la costituzione di un gruppo di lavoro del Consiglio per il monitoraggio dei progressi delle strategie macroregionali, e osserva che la partecipazione di organi subnazionali all'elaborazione e alla gestione di tali strumenti, nonché al gruppo di lavoro summenzionato, deve continuare ad essere un fattore cruciale per il conseguimento dei loro obiettivi;

38. reputa necessario promuovere una crescita policentrica, geograficamente equilibrata tra le diverse zone, anche grazie ad azioni decisive volte a colmare il divario digitale, a instaurare una collaborazione nei campi dell'energia, del clima e dell'ambiente, della ricerca e dell'innovazione, dell'accessibilità e dell'attrattiva dei territori, e a mettere in atto una politica sostenibile in materia di trasporti basata su una strategia adattata alle specificità territoriali;

39. sottolinea l'importanza delle infrastrutture dei trasporti in quanto strumento di coesione territoriale; rammenta che, in quest'ottica, le regioni con caratteristiche geografiche e demografiche problematiche esigono un'attenzione particolare (11); e, in proposito, richiama l'attenzione sulla possibilità di impiegare i gruppi europei di cooperazione territoriale come strumenti di sostegno ai collegamenti transfrontalieri, anche con paesi terzi, nonché diversi strumenti finanziari, come il Meccanismo per collegare l'Europa;

40. esorta la Commissione a proseguire ed intensificare gli sforzi per il completamento della rete centrale TEN-T in particolare al fine di eliminare le strozzature e facilitare i collegamenti transfrontalieri, nonché ad accrescere il coinvolgimento degli enti locali e regionali nelle piattaforme di corridoio;

41. sottolinea, in linea con quanto evidenziato nella Sesta relazione sulla coesione, che gli orientamenti per lo sviluppo della rete transeuropea di trasporto hanno fissato l'obiettivo di disporre di un'autentica rete multimodale a livello UE, ferrovie comprese, grazie alla creazione di nuove infrastrutture e all'adeguamento di quelle esistenti. Al riguardo il Comitato reputa necessario disporre di mezzi di trasporto sostenibili, competitivi ed efficienti dal punto di vista energetico, nonché più rispettosi dell'ambiente, e promuovere l'intermodalità e la complementarità dei vari modi di trasporto, nonché elaborare progetti nel campo delle infrastrutture nelle regioni meno sviluppate, in quelle transfrontaliere, in quelle che si scontrano con barriere fisiche all'accesso al mercato interno e in quelle che incontrano difficoltà con la coesione territoriale.

L'Agenda territoriale e la strategia Europa 2020

42. osserva che l'Agenda territoriale dell'UE per il 2020 ribadisce l'importanza dell'approccio territoriale per l'attuazione della strategia Europa 2020. Occorrerebbe approfittare dell'opportunità offerta dalla revisione della strategia per conferire a quest'ultima una più marcata dimensione territoriale, ragion per cui gli obiettivi dell'UE definiti nel quadro di tale strategia possono essere raggiunti soltanto a condizione di tener conto della dimensione territoriale della stessa, dato che le opportunità di sviluppo variano da una regione all'altra (12);

43. rinnova il proprio invito a presentare un Libro bianco sulla coesione territoriale, basato sull'analisi delle interdipendenze tra l'Agenda territoriale dell'Unione europea per il 2020 e la strategia Europa 2020, al fine di contrastare le crescenti disparità territoriali nell'UE (13);

44. raccomanda che anche in futuro la politica di coesione dell'UE, perseguendo l'obiettivo della coesione economica, sociale e territoriale, continui a dare un significativo contributo all'attuazione degli obiettivi della strategia Europa 2020. Grazie al più forte collegamento con gli obiettivi di crescita e convergenza, tale politica sosterrà la riduzione degli squilibri nell'UE in relazione al conseguimento degli obiettivi fondamentali della strategia, contribuendo così a realizzare in modo durevole, e nell'intera Europa, un maggiore benessere. Questo potenziale va sfruttato in maniera coerente grazie all'approccio di partenariato della politica di coesione, affrontando concretamente le condizioni e le potenzialità dei singoli territori mediante strategie su base regionale;

45. appoggia pertanto l'idea di proporre un codice di condotta sulla strategia Europa 2020 (14), che, basandosi sul Codice di condotta europeo sul partenariato, garantisca che gli enti locali e regionali e le altre parti interessate siano coinvolti nella programmazione e nell'attuazione dei documenti di strategia a lungo termine che incidono sullo sviluppo territoriale.

Una visione per il territorio europeo

46. sottolinea le azioni intraprese da ESPON allo scopo di elaborare un insieme di indicatori e indici relativi allo sviluppo territoriale europeo che potrebbero essere utilizzati per aiutare i decisori a misurare e monitorare la coesione territoriale; e chiede espressamente l'elaborazione di indicatori che riflettano i modi in cui le sfide territoriali e demografiche (quali la dispersione, la bassa densità, la diminuzione e l'invecchiamento della popolazione) si ripercuotono su una crescita sostenibile, intelligente e inclusiva;

47. reputa urgente sviluppare dati statistici comparabili sulle aree locali e sublocali, nonché tradurre l'attuale classificazione urbano-rurale dell'OCSE e della Commissione in categorie Eurostat che, attingendo a informazioni affidabili raccolte sul campo, possano assistere sia l'elaborazione che la valutazione delle politiche europee;

48. osserva che costruire un'Europa aperta e policentrica significa adottare la strategia territoriale più coesiva per sostenere la crescita economica e la competitività, la coesione sociale e gli obiettivi in materia di sviluppo sostenibile promossi dalla strategia Europa 2020 e dall'Agenda territoriale per il 2020 per i prossimi decenni (15). Il Comitato esprime il suo sostegno a una strategia che coniughi sviluppo e coesione e renda il territorio più vivibile;

49. riconosce la necessità di una programmazione strategica congiunta per il territorio europeo, sulla base di una visione complessiva dello sviluppo futuro favorevole a un miglior coordinamento delle politiche europee di sviluppo regionale (16).

Bruxelles, 17 aprile 2015 Il Presidente del Comitato europeo delle regioni Markku MARKKULA

(1) Agenda territoriale dell'Unione europea per il 2020. Verso un'Europa inclusiva, intelligente e sostenibile nella sua diversità regionale.

(2) Rapporto Barca, pag. 108.

(3) ESPON, Making Europe Open and Polycentric («Rendere l’Europa aperta e policentrica»), in Scenarios and Vision for European Territory 2050 («Scenari e visione per il territorio europeo in prospettiva 2050»).

(4) CdR 1683/2012.

(5) CdR 4896/2014.

(6) ESPON, Making Europe Open and Polycentric («Rendere l’Europa aperta e policentrica»), in Scenarios and Vision for European Territory 2050 («Scenari e visione per il territorio europeo in prospettiva 2050»).

(7) ESPON, Making Europe Open and Polycentric («Rendere l’Europa aperta e policentrica»), in Scenarios and Vision for European Territory 2050 («Scenari e visione per il territorio europeo in prospettiva 2050»).

(8) Come rafforzare la dimensione territoriale della strategia Europa 2020 e della politica di coesione dell'UE.

(9) Come rafforzare la dimensione territoriale della strategia Europa 2020 e della politica di coesione dell'UE.

(10) Cfr. la tavola rotonda sul tema Lo sviluppo territoriale policentrico a livello UE, nazionale e regionale, nel quadro della riunione della commissione COTER svoltasi a Fabriano il 10 luglio 2014.

(11) Per raccomandazioni specifiche al riguardo, si rimanda al parere del Comitato delle regioni La mobilità nelle regioni con caratteristiche geografiche e demografiche problematiche (CdR 1691/2014).

(12) Agenda territoriale dell'Unione europea per il 2020. Verso un'Europa inclusiva, intelligente e sostenibile nella sua diversità regionale.

(13) CdR 2333/2014.

(14) Quadro di riferimento per la revisione della strategia Europa 2020.

(15) ESPON, Making Europe Open and Polycentric («Rendere l’Europa aperta e policentrica»), in Scenarios and Vision for European Territory 2050 («Scenari e visione per il territorio europeo in prospettiva 2050»).

(16) ESPON, Making Europe Open and Polycentric («Rendere l’Europa aperta e policentrica»), in Scenarios and Vision for European Territory 2050 («Scenari e visione per il territorio europeo in prospettiva 2050»).