Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Valutazione delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi»

(96/C 126/02)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

Considerando che la direttiva in oggetto è entrata in vigore il 1° luglio 1993 e da allora regolamenta gli appalti pubblici dei servizi nella Comunità e nei paesi che hanno aderito all'accordo SEE, ossia Norvegia, Islanda e Liechtenstein;

Considerando che l'obiettivo della direttiva servizi è di contribuire alla liberalizzazione degli appalti pubblici nel quadro della realizzazione del mercato interno dell'Unione europea;

Considerando che esistono già delle direttive corrispondenti per gli appalti pubblici di forniture e di lavori, che sono entrate in vigore prima della direttiva sui servizi e che, in ordine di grandezza, gli appalti pubblici costituiscono circa il 15 % (530 miliardi di ECU) del PNL dell'Unione (esclusa Finlandia, Svezia, Austria), e i servizi ne rappresentano una parte essenziale;

Considerando che un'importante eccezione è costituita dagli enti o dalle società dei settori d'interesse generale, come quelle erogatrici di acqua e di energia, e i trasporti e telecomunicazioni e che questi settori sono coperti da una direttiva separata;

Considerando che la direttiva servizi divide i servizi in due categorie A e B e che solo i servizi della categoria A sono coperti dalle norme della direttiva, mentre per i servizi B le autorità pubbliche devono solo rispettare certe regole di notifica in vista della pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale dell'UE;

Considerando che la categoria A comprende gli appalti pubblici di servizi nel campo, ad esempio, dell'informatica, della revisione dei conti, del trasporto su strada e delle finanze (assicurazione, banche e investimenti) della disinfestazione e dei rifiuti e che la categoria B comprende fra l'altro i servizi legali, le attività alberghiere e di ristorazione, i servizi di trasporto di supporto e sussidiari, i servizi di reperimento di personale, i servizi sanitari e sociali, i servizi culturali ed altri servizi;

Considerando che solo i servizi che hanno un valore superiore o uguale al cosiddetto valore soglia di 200 000 ECU sono soggetti alla direttiva;

Considerando che la direttiva stabilisce che la Commissione deve valutarne l'applicazione entro il 1° luglio 1996,

ha adottato, nel corso della sessione plenaria del 15 e 16 novembre 1995 (seduta del 15 novembre), il seguente parere.

Introduzione

Con il presente parere, il Comitato intende contribuire a inquadrare l'argomento in una prospettiva locale e regionale, di modo che, una volta riveduta, la direttiva servizi rappresenti un sistema efficace anche per i comuni e le regioni, utilizzabile per il completamento del mercato interno. In tal senso, le caratteristiche prioritarie del regolamento devono essere la trasparenza e l'efficacia.

Il Comitato delle regioni ritiene che la valutazione della normativa comunitaria relativa all'aggiudicazione degli appalti pubblici non debba essere circoscritta alla direttiva «servizi», ma che anche le altre direttive procedurali e la direttiva in materia di ricorsi vadano analizzate a fondo dal punto di vista dei loro effetti a livello locale e regionale.

Osservazioni generali

1. Prima di esaminare i diversi problemi determinati dalla direttiva «servizi», occorre anzitutto appurare fino a che punto essa contribuisce a promuovere il mercato interno. Secondo il Comitato, potrebbe risultare che, per esigenze di tipo logistico o per differenze sul piano culturale e linguistico, le imprese operanti in altri Stati membri non siano in grado di fornire molti servizi, salvo nei casi di fusione, di rilevamento o di insediamento di filiali o uffici nei diversi Stati membri, i quali, tuttavia, non rientrano nel concetto di realizzazione del mercato interno.

2. Un'analisi costi/benefici è determinante in tal senso. È prevedibile attendersi che l'attuale direttiva «servizi» non influirà sul mercato interno, se non in modo marginale In ogni caso, le esperienze fatte finora escludono che ciò avvenga. L'effetto marginale non basta a giustificare le spese inerenti all'applicazione della direttiva.

3. Ai sensi dell'articolo 43 della direttiva, la Commissione deve accertare in particolare se essa possa applicarsi pienamente agli appalti pubblici per i servizi di categoria B, e quali effetti abbia avuto la prestazione autonoma dei servizi sull'effettiva liberalizzazione del mercato.

A tale proposito, occorre premettere che i servizi che un comune o una regione possono fornire alla propria organizzazione, avvalendosi di proprie strutture o servizi interni, devono sempre rimanere al di fuori dal campo di applicazione della direttiva. Infatti, il caso di una pubblica amministrazione che intenda fornire un servizio per proprio conto, piuttosto che ricorrere a terzi, rinvia a questioni di organizzazione interna, di gestione e valutazione politica.

A tale principio si può derogare anche qualora un'amministrazione voglia fare eseguire un servizio da una propria impresa. Il cosiddetto principio dell'unità economica va osservato anche nell'ambito dell'aggiudicazione di appalti pubblici.

4. Particolare attenzione va dedicata alla privatizzazione dei servizi pubblici. L'applicazione della direttiva «servizi» non deve turbare tale processo. Quando si privatizza una determinata funzione pubblica, l'organizzazione che eseguirà tale compito di norma non è idonea ad agire in qualità di impresa autonoma concorrente. A tal fine è necessario in pratica un periodo transitorio di circa sette anni. Integrando la direttiva «servizi» con un regolamento di esenzione, si potrebbe favorire considerevolmente questo processo di autonomia o privatizzazione, che molti oggi ritengono auspicabile.

5. La Commissione prevede che la revisione del 1996 si limiterà a modifiche minori, per adeguare la direttiva all'accordo GATT, che entrerà in vigore il 1° gennaio 1996. Il Comitato ritiene che, date queste premesse, sia urgente una valutazione più approfondita.

6. Nell'applicazione della direttiva, un elemento importante è costituito dall'importo limite al di sopra del quale va eseguita una gara pubblica d'appalto.

La bassa soglia attuale comporta l'esecuzione di gare per appalti che non sono interessanti per il mercato. La situazione è tale che, a causa dell'esiguità del limite, anche amministrazioni aggiudicatrici molto piccole sono ancora regolarmente soggette alla direttiva, il che avviene soprattutto quando in un contratto pluriennale vanno sommati i singoli anni, o quando gli importi delle amministrazioni che collaborano vengono considerati come un tutto unico. Le spese di gestione di queste gare d'appalto sono molto elevate, rispetto ai profitti prevedibili.

7. La Commissione europea non ha ancora proceduto a una valutazione della direttiva, in quanto molti Stati membri (circa la metà) non l'hanno ancora recepita nella legislazione nazionale, e la Commissione intende emanare nuove norme solo quando tale trasposizione sia stata effettuata. Il Comitato ritiene che ciò non debba ostacolare l'inizio della valutazione, giacché la direttiva è applicabile direttamente.

Inoltre, anche il mancato recepimento della direttiva da parte di taluni Stati membri può essere considerato nella valutazione

Le esperienze a livello di enti locali e regionali

Il mercato interno e la direttiva servizi

8. L'attuale direttiva, nei paesi in cui è stata recepita, ha avuto effetti sulle gare di appalto di servizi degli enti locali e regionali.

Nonostante quanto si afferma al punto 12, nella maggior parte degli Stati membri non si sono constatati problemi rilevanti per quanto riguarda la suddivisione operata dalla direttiva in servizi compresi e in servizi esclusi, come pure per quanto riguarda le disposizioni della direttiva. Inoltre le disposizioni in materia di procedura e di pubblicazione, in linea di massima, hanno funzionato in maniera soddisfacente anche se alquanto burocratica.

9. Per le amministrazioni pubbliche è stato difficile stabilire capitolati d'oneri univoci i quali, peraltro, non si possono cambiare nel corso della procedura della gara di appalto, tranne al momento di fornire informazioni. Nell'ambito dell'ottimizzazione della formulazione dei capitolati (servizi richiesti), la procedura prescritta per le gare d'appalto e la mancanza di criteri adeguati (definizioni di prodotti e criteri qualitativi) impediscono una proficua interazione tra il potenziale committente e il potenziale fornitore.

Le norme di standardizzazione possono creare difficoltà specialmente per la prestazione di servizi in settori soggetti a rapide trasformazioni, come quelli che si avvalgono della tecnologia dell'informazione. Anche la fissazione di requisiti qualitativi univoci si rivela problematica per la prestazione di servizi in molti comparti, soprattutto nel caso di servizi immateriali e dell'aggiudicazione di appalti nel settore dell'assistenza sanitaria.

10. La direttiva ha senza dubbio contribuito a creare una maggiore concorrenza a livello nazionale e a rendere più trasparente il mercato dei servizi per le amministrazioni pubbliche. Ad ogni modo, promuovere la concorrenza sul mercato nazionale non è un compito precipuo dell'Unione europea.

Divergenze nell'applicazione e nell'interpretazione

11. Quando si considera il trattamento riservato dalle singole amministrazioni nazionali a questioni analoghe, si può constatare che in alcuni campi, come ad esempio le competenze e le imprese di utilità pubblica che collaborano con i comuni, vi è una forte differenza tra le prassi amministrative nella Comunità.

Un'analisi comparata dovrebbe accertare se tale situazione comporta una differenza a livello di concorrenza nell'economia degli Stati membri.

12. Bisognerà adoperarsi per definire, in maniera più chiara di quanto non si sia fatto finora, quali servizi ricadono sotto il disposto della direttiva, e quali ne sono esclusi. I problemi risultano in parte dal fatto che la denominazione di un servizio nell'allegato I A della direttiva è molto più ampia della descrizione delle categorie di servizi secondo la nomenclatura CPC, riportata dopo il servizio stesso. A giudizio del Comitato, tale nomenclatura, ripresa dopo la descrizione di un servizio nell'allegato I A, dev'essere determinante per la definizione dello stesso. In caso contrario, non avrebbe senso includere la nomenclatura CPC nell'allegato I A, giacché non è affatto opportuno che una singola attività, come ad esempio «dipingere», possa essere considerata allo stesso tempo un «lavoro» e un «servizio». Presumibilmente questa non era neanche l'intenzione del legislatore.

L'impiego stesso della nomenclatura CPC determina problemi che andrebbero eliminati. In primo luogo, la nomenclatura esiste solo in lingua inglese, ed inoltre è quanto mai complicato procedere ad una delimitazione solo sulla base dei contenuti.

L'impiego della nomenclatura, il cui scopo è quello di fornire una descrizione e un inventario quanto più possibile completi, a fini statistici, di tutti i possibili servizi, comporta per la direttiva «servizi» un aumento pressoché infinito degli elementi da inserire nella pubblicazione.

Nel definire le categorie di servizi, ogni inventario comprende la voce «altri servizi», la quale rende impossibile una delimitazione esatta di tali categorie.

13. Allo stato attuale, la direttiva suscita interrogativi, in quanto non specifica cosa si debba intendere con «ripartizione dei servizi in più lotti». Ad esempio, un'autorità aggiudicatrice deve sommare tutti i singoli servizi informatici assegnati a fornitori più o meno privati, per poi indire un'unica gara d'appalto?

Ciò provocherebbe problemi insormontabili di tipo organizzativo, giuridico e contenutistico. Devono potersi organizzare gare d'appalto per progetti e per comparti organizzativi. Nell'ambito della valutazione della direttiva tale aspetto va approfondito.

Pochi appalti a livello transnazionale.

14. Dall'esperienza nell'applicazione della direttiva «servizi» risulta che sono pochi gli appalti che oltrepassano i confini nazionali e che gli effetti della direttiva sugli scambi transnazionali sono molto limitati. Pertanto come si è già notato, la direttiva non ha inciso in modo rilevante sulla realizzazione del mercato interno. L'analisi tuttavia può essere fuorviante, in quanto le imprese estere, in caso di gare di appalto, fanno riferimento alle loro filiali o concessionarie nello Stato membro interessato.

Valori limite troppo bassi

15. Il Comitato ritiene che, per i piccoli appalti vicini all'attuale valore soglia di 200 000 ECU, le procedure di aggiudicazione e i capitolati d'oneri dettagliati comportino un onere amministrativo eccessivo. Bisognerebbe analizzare in quale misura, nelle gare eseguite in base alle norme vigenti, i possibili risparmi compensino le spese di gestione. A tal proposito, ci si deve chiedere altresì se, maggiorando l'importo limite, saranno tutelati gli interessi dei fornitori transfrontalieri. Quando si constata contemporaneamente che queste piccole gare di appalto possono attrarre solo in grado limitatissimo fornitori di altri Stati membri, si deve riflettere se non sia opportuno aumentare i valori limite a un livello che tenga conto dei requisiti del mercato interno, di modo che gli enti locali e regionali dell'UE non vengano confrontati a inutili costi amministrativi.

Possibili conseguenze per le imprese minori

16. Valori soglia poco elevati possono comportare tutta una serie di conseguenze nel campo della politica economica. Dal punto di vista degli operatori economici gli attuali valori significano maggiori scambi e maggiore concorrenza solo sulla carta. C'è da temere che molte piccole imprese perderanno gli appalti e dovranno subire l'onere di una burocrazia maggiore e improduttiva in quanto le imprese vengono costrette a presentare delle offerte a molti più appalti per ottenere lo stesso volume di commesse attuali. Tale sviluppo è assolutamente in contrasto con le iniziative che vengono prese oggi a livello comunitario per rafforzare in maniera particolare le piccole e medie imprese dell'UE. Valori soglia più elevati renderanno più trasparenti gli appalti pubblici e quindi più interessante per l'impresa partecipare alle procedure di aggiudicazione.

Il Comitato delle regioni propone di estendere la valutazione ai seguenti punti 17. Bisogna considerare fino a che punto l'applicazione incondizionata della direttiva «servizi» sia in contrasto con gli investimenti intesi a favorire l'occupazione. Va tenuta in considerazione la possibilità di adottare misure atte a facilitare, sostenere e stimolare l'occupazione, senza tuttavia bloccare l'ulteriore realizzazione del mercato interno.

18. La direttiva deve dedicare particolare attenzione alla politica di privatizzazione e non frapporre ostacoli a tale processo di privatizzazione e/o di autodeterminazione.

19. Per certi tipi di servizi (ricerca e consulenza di alto livello), una procedura completamente pubblica comporta molti problemi, in quanto i costi delle offerte non sono tali da compensare le prospettive di attribuzione, dato il gran numero di concorrenti. Ciò significa che, fra qualche tempo, verranno a mancare fornitori qualitativamente validi, e si determinerà un calo della qualità.

20. Nei contratti pluriennali, occorre riesaminare il termine entro cui va determinato il valore del contratto. Di preferenza, tenuto conto di un adeguato rapporto tra le spese di gestione e i (possibili) risparmi, tale termine deve corrispondere a 12 mesi.

Punti da discutere

21. Aumento dei valori limite in modo da creare un equilibrio fra i costi degli appalti e il loro valore sia per le imprese che per le amministrazioni pubbliche.

22. Qualora non si decida di adeguare il valore limite, occorre esaminare le possibilità di realizzare un'interazione tra amministrazione aggiudicatrice e fornitore (o fornitori) potenziali nel corso della gara d'appalto;

23. Occorre esaminare in maniera esplicita secondo quali condizioni e quali modalità, nell'ambito della direttiva «servizi», verrà impostata la cooperazione tra settore pubblico e privato;

24. Si deve operare per semplificare la direttiva, migliorare le informazioni e le istruzioni per l'uso di una normativa complicata, accrescere l'accessibilità della direttiva per le amministrazioni aggiudicatrici e per i fornitori, semplificando la normativa, liberalizzando ove possibile e informando in maniera sistematica autorità e (categorie di) fornitori;

Le semplificazioni devono tra l'altro permettere l'aggiudicazione decentrata di appalti pubblici e determinare un maggior numero di possibilità di ricorso a procedure di aggiudicazione semplificate.

25. L'utilità delle norme sulla pubblicazione dell'attribuzione da parte delle amministrazioni aggiudicatrici dev'essere valutata, considerandone l'eventuale abolizione;

26. Si devono esaminare le possibilità di semplificare la nomenclatura CPC;

27. Nel valutare i risultati della direttiva «servizi» nei vari Stati membri si deve coinvolgere il Comitato delle regioni in modo da garantire che vengano studiati anche gli effetti a livello locale e regionale, e da chiarire quali modifiche siano eventualmente necessarie.

28. Si deve chiarire nella direttiva che gli appalti conclusi dagli enti locali e regionali con imprese di utilità pubblica che collaborano con comuni e regioni non rientrano nella direttiva, ma continuano ad essere considerati come produzione «interna». Anche la cooperazione sul piano organizzativo tra gli enti locali e regionali dovrebbe essere esclusa dal disposto campo d'applicazione della direttiva.

29. Si deve indagare sull'opportunità di disporre di una banca dati volontaria su scala europea sugli appalti inferiori ai valori limite come valido complemento alle procedure di aggiudicazione esistenti, in particolare qualora vengano aumentati i valori limite. Tale banca dati andrebbe integrata con informazioni sui potenziali prestatori di servizi (indice delle imprese), in modo da poter analizzare la domanda rispetto all'offerta, e viceversa, al di fuori delle procedure formali di aggiudicazione.

30. Si devono elaborare degli orientamenti che garantiscano il pieno sfruttamento delle possibilità offerte dalla tecnologia dell'informazione per pubblicare i bandi di gara e presentare le offerte con sistemi elettronici. Tali orientamenti non devono aumentare l'onere della normativa.

31. La fiducia del committente nell'onestà personale del fornitore costituisce un fattore decisivo per numerose prestazioni di servizi, specie in campo finanziario o legale, giacché non sembra opportuno attribuire questo tipo di servizi sulla base dell'offerta più bassa. Nell'ambito della revisione della direttiva è perciò necessario esaminare nuovamente l'eventualità di sopprimere determinati servizi dall'allegato IA. In nessun caso i servizi di cui all'allegato IB vanno trasferiti all'allegato IA.

32. Per le richieste di crediti da parte di committenti pubblici, è pressoché impossibile rispettare le scadenze delle procedure previste dalla direttiva «servizi». Per le richieste di crediti si deve poter reagire in modo rapido e flessibile sul mercato. Occorre pertanto analizzare se i servizi finanziari non possano essere esclusi dall'allegato IA della direttiva «servizi».

33. Le rigorose disposizioni della direttiva sull'ammissibilità di una procedura di negoziato sembrano troppo restrittive. Ad esempio, l'urgenza è riconosciuta dalla Commissione come motivo che giustifichi una procedura di negoziato solo in caso di necessità.

Bruxelles, 15 novembre 1995.

Il Presidente del Comitato delle regioni Jacques BLANC