1.Introduzione

Schengen è una delle grandi conquiste dell'integrazione europea. La creazione di uno spazio senza frontiere interne nel quale persone e beni possono circolare liberamente ha procurato grandi vantaggi sia ai cittadini sia alle imprese dell'Unione. Schengen è uno dei meccanismi principali che permette ai cittadini europei di esercitare le loro libertà e al mercato interno di prosperare e svilupparsi.

Eppure negli ultimi mesi il sistema è stato scosso alle fondamenta dall'ampiezza dei problemi posti dalla maggiore crisi dei rifugiati avvenuta dalla fine della seconda guerra mondiale. Il conflitto e la crisi in Siria e in altri paesi della regione hanno spinto in Europa un numero senza precedenti di rifugiati e migranti, il che a sua volta ha rivelato gravi carenze in alcune sezioni delle frontiere esterne dell'Unione e ha indotto alcuni Stati membri ad adottare una politica del "lasciar passare". Ne è risultata la comparsa di una rotta attraverso i Balcani occidentali lungo la quale i migranti si dirigono rapidamente verso nord. Di fronte a questo flusso, diversi Stati membri hanno reagito ripristinando temporaneamente i controlli alle frontiere interne, compromettendo il corretto funzionamento dello spazio Schengen di libera circolazione e i suoi benefici per i cittadini e l'economia dell'UE. Ripristinare lo spazio Schengen senza controlli alle frontiere interne è quindi di fondamentale importanza per l'Unione europea nel suo insieme.

Questa esigenza è stata riconosciuta dal Consiglio europeo del 18-19 febbraio, che ha espresso chiaramente il mandato di "ripristinare in modo concertato il normale funzionamento dello spazio Schengen con pieno sostegno agli Stati membri che fanno fronte a circostanze difficili".

Occorre intervenire in tre settori per riportare alla normalità il sistema Schengen di gestione delle frontiere. In primo luogo occorre rimediare alle gravi carenze constatate nella gestione delle frontiere esterne da parte della Grecia. Gli Stati membri, le agenzie dell'UE e la Commissione dovrebbero tutti assistere la Grecia a questo scopo. In secondo luogo, bisogna porre fine all'atteggiamento permissivo che consiste nel "lasciar passare" i migranti: gli Stati membri devono assumersi le loro responsabilità e rispettare il diritto dell'UE, sia permettendo di accedere alla procedura di asilo a coloro che lo chiedono, sia rifiutando l'ingresso alle frontiere a coloro che non soddisfano le condizioni necessarie; in base al diritto dell'UE, i richiedenti asilo non hanno diritto di scegliere lo Stato membro che accorda loro protezione. In terzo luogo, l'attuale mosaico di decisioni unilaterali di ripristino dei controlli di frontiera deve lasciare il posto a una strategia coordinata di controlli di frontiera temporanei, in vista di una successiva eliminazione di tutti i controlli alle frontiere interne non appena possibile e con una chiara data limite, il dicembre 2016. Il codice frontiere Schengen prevede esplicitamente tale approccio coordinato.

L'attuale crisi ha messo in evidenza anche gli stretti nessi strutturali tra la gestione delle frontiere e i settori collegati. La mancanza di controlli alle frontiere interne dovrebbe andare di pari passo con la definizione di una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi. È pertanto essenziale che al massimo entro giugno sia istituita e giuridicamente adottata la guardia costiera e di frontiera europea, affinché possa entrare in funzione durante l'estate e consenta all'Unione europea di adempiere alla comune responsabilità di proteggere la frontiera esterna. Al di là del controllo di frontiera, occorre inoltre affrontare i problemi ad esso collegati, in modo da instaurare la fiducia necessaria per tornare al pieno funzionamento dello spazio Schengen, come previsto dalla comunicazione della Commissione del 10 febbraio. In particolare, occorre ridurre in modo sostanziale l'afflusso di migranti irregolari verso la Grecia, collaborando con la Turchia per attuare pienamente il piano d'azione comune, e con il sostegno della NATO. Dev'essere progressivamente ripristinata la piena applicazione delle norme vigenti del sistema Dublino, con la piena partecipazione della Grecia, in linea con la raccomandazione della Commissione del 10 febbraio, e al contempo bisogna migliorare tali norme per il futuro, con l'obiettivo della solidarietà e della suddivisione degli oneri tra gli Stati membri. I meccanismi di ricollocazione di emergenza istituiti fin dal settembre 2015 devono produrre risultati concreti in termini di volumi significativi di persone ricollocate dalla Grecia. Le persone che non hanno diritto di rimanere nell'Unione europea devono essere rimpatriate in modo efficace.

Se adottate in modo congiunto e coordinato, queste misure porranno le basi per un ritorno al funzionamento normale dello spazio Schengen entro la fine del 2016. La presente tabella di marcia illustra le azioni da intraprendere per raggiungere questo obiettivo.

2.I costi del "non Schengen"

Ripristinare su base continuativa i controlli alle frontiere interne dell'UE non risolverebbe le sfide della crisi migratoria e, d'altra parte, comporterebbe enormi costi economici, politici e sociali per l'UE e per i singoli Stati membri. Rischierebbe inoltre di compromettere la cooperazione giudiziaria e di polizia che è ormai uno degli elementi cruciali del valore aggiunto prodotto dal sistema Schengen.

Stabilizzare il sistema Schengen ricorrendo ai suoi meccanismi di salvaguardia è essenziale per garantire la successiva cessazione di tutti i controlli alle frontiere interne. In mancanza di questo, non solo le persone sarebbero private degli enormi vantaggi offerti dalla libera circolazione attraverso le frontiere, ma l'intera economia dell'UE dovrebbe sopportare ingenti costi economici che danneggerebbero il mercato unico. Sotto il profilo economico, la Commissione ha calcolato che il ripristino totale dei controlli di frontiera per sorvegliare la circolazione delle persone nello spazio Schengen comporterebbe costi diretti immediati per l'economia dell'UE compresi tra 5 e 18 miliardi di euro all'anno. Tali costi si concentrerebbero su determinati attori e regioni, ma inevitabilmente inciderebbero sull'intera economia dell'UE.