Parere del Comitato delle regioni in merito:

- alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo", e

- alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni alle quali i cittadini di paesi terzi possono circolare liberamente all'interno del territorio degli Stati membri per un periodo non superiore a tre mesi, all'introduzione di un'autorizzazione specifica di viaggio e alla fissazione delle condizioni d'ingresso in previsione di uno spostamento di durata non superiore a sei mesi"

(2002/C 192/06)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

viste la proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo [COM(2001) 386 def. - 2001/0154 (CNS)] e la proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni alle quali i cittadini di paesi terzi possono circolare liberamente all'interno del territorio degli Stati membri per un periodo non superiore a tre mesi, all'introduzione di un'autorizzazione specifica di viaggio e alla fissazione delle condizioni d'ingresso in previsione di uno spostamento di durata non superiore a sei mesi [COM(2001) 388 def. - 2001/0155(CNS)];

vista la decisione, presa dal Consiglio europeo il 21 settembre 2001, a norma dell'art. 265, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultarlo in proposito;

vista la decisione, presa dal proprio Ufficio di presidenza il 12 giugno 2001, di affidare alla Commissione 7 "Istruzione, formazione, cultura, gioventù, sport, diritti dei cittadini" il compito di stilare il parere in materia;

visto il progetto di parere (CdR 386/2001 riv.) adottato dalla Commissione 7 il 30 novembre 2001 [Relatore: Pella, sindaco di Valdengo (I/PPE)],

ha adottato a maggioranza il seguente parere il 13 marzo 2002, nel corso della 43a sessione plenaria.

1. Punti di vista del Comitato delle regioni

1.1. Il Comitato tiene conto di quanto già espresso in pareri su argomenti analoghi, conformemente al principio di favorire l'adozione di un quadro normativo uniforme per tutti i paesi europei, pur nella trattazione specifica in documenti distinti dei diversi aspetti delle problematiche relative all'ingresso in Europa di cittadini di paesi terzi.

1.2. In particolare richiama osservazioni pertinenti all'oggetto del presente parere contenute nei seguenti pareri: su una politica comunitaria in materia di immigrazione e una procedura comune in materia di asilo(1), sulla proposta di direttiva del Consiglio relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano residenti di lungo periodo(2), sul processo di elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea(3) e nel parere sui flussi migratori in Europa(4).

1.3. Sottolinea l'importanza della consultazione del Comitato delle regioni, poiché gli enti locali e regionali hanno un importante ruolo da svolgere nell'attuazione delle nuove politiche nonché per quanto riguarda lo sviluppo ed il mantenimento di sistemi sociali adeguati che consentano di affrontare le sfide che tali politiche comportano.

1.4. Il Comitato delle regioni elogia la costante applicazione dei nuovi principi relativi ai metodi flessibili di orientamento comunitario, fissati dal Consiglio europeo di Lisbona del 1999, nonché i continui riferimenti al metodo aperto di coordinamento della politica comunitaria in materia di immigrazione. Raccomanda la puntuale consultazione degli enti locali e regionali in occasione della stesura dei progetti di legge nazionali.

1.5. Il metodo aperto di coordinamento è l'unico in grado di assicurare, da una parte, la competenza degli Stati membri relativamente agli aspetti economici, di integrazione sociale ed in genere agli aspetti che si ripercuotono direttamente sulla società civile e, dall'altra, una procedura che permetta di valutare il conseguimento degli obiettivi comuni europei e di adattare gli stessi alla natura internazionale dei flussi migratori e all'interconnessione tra diversi aspetti della politica in materia di immigrazione.

1.6. Un quadro normativo flessibile permetterà a tutte le parti interessate, in particolare agli Stati membri, nel rispetto delle esigenze degli enti locali e regionali, di reagire rapidamente ai cambiamenti della situazione economica e demografica.

1.7. Il Comitato delle regioni accoglie con favore quanto proposto dalla Commissione, in quanto rappresenta uno strumento efficace per armonizzare e semplificare le norme che stabiliscono i diritti dei cittadini di paesi terzi, rendendole più accessibili e di più facile divulgazione.

2. Raccomandazioni del Comitato delle regioni sulla proposta relativa alle condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo

2.1. La base giuridica della proposta oggetto del presente paragrafo è costituita dall'art. 63, punto 3, lettera a), del Trattato CE, in cui si prevede testualmente che il Consiglio adotti "misure in materia di politiche dell'immigrazione nei seguenti settori: condizioni di ingresso e di soggiorno e norme sulle procedure per il rilascio da parte degli Stati membri di visti a lungo termine e di permessi di soggiorno". Lo sviluppo di una politica comunitaria coerente in materia di immigrazione, come giustamente sottolinea la Commissione, non è possibile se non si affrontano le condizioni di ingresso, di soggiorno e di lavoro dei cittadini di paesi terzi.

2.2. Va specificato che l'attuale fenomeno migratorio non costituisce soltanto una realtà da analizzare sotto il profilo delle esigenze del mercato del lavoro; l'espansione di tale fenomeno comporta la necessità di trovare nella cittadinanza civile una risposta politica alla rottura del sistema di protezione internazionale dei diritti umani che si basa sul principio di nazionalità previsto dalla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo proclamata dall'ONU nel 1948.

2.3. Il Comitato delle regioni apprezza in particolare lo sforzo della Commissione nel semplificare le procedure amministrative, che andrà ad indubbio e sicuro vantaggio degli enti locali e regionali. La proposta creazione di un'unica procedura nazionale di domanda per un unico titolo combinato, comprendente il permesso di soggiorno e di lavoro in uno stesso atto amministrativo, contribuirà a semplificare ed armonizzare le procedure attualmente in vigore negli Stati membri. Tuttavia, vista l'esigenza di mano d'opera non qualificata nell'Unione, il Comitato invita la Commissione a spingersi oltre e a predisporre una procedura armonizzata per l'ottenimento di un visto di ingresso ai fini della ricerca di un lavoro di questo tipo.

2.4. È necessario riconoscere che vi è un gran numero di immigranti illegali. Il Comitato propone pertanto di prevedere meccanismi di regolarizzazione, che permettano agli immigranti che inizialmente non sono in regola con la normativa comunitaria di accedere ad una situazione di piena legalità. Queste regolarizzazioni non dovrebbero costituire necessariamente dei provvedimenti generali di amnistia, ma sarebbero piuttosto dei processi adattati ad ogni singolo caso.

2.5. Il Comitato ritiene che si debbano prevedere delle azioni volte a combattere le organizzazioni illegali che favoriscono l'immigrazione irregolare.

2.6. Particolarmente importante per gli enti locali e regionali appare la determinazione di tempi brevi per l'espletamento delle procedure amministrative, in linea con il principio di una maggiore efficienza dell'ente pubblico.

2.7. Il Comitato delle regioni ritiene più che opportuna la scelta della Commissione della forma della direttiva per fornire le linee guida alle politiche nazionali, nel rispetto dell'autonomia di ciascuno Stato nella determinazione di aspetti specifici e nel rispetto delle peculiari esigenze regionali e locali; la stesura di un regolamento sarebbe stata invece lesiva degli interessi degli enti locali e regionali.

2.8. Il Comitato delle regioni invita la Commissione a dare maggiore risalto al ruolo degli enti locali e regionali nel porre le basi per una corretta identificazione del settore occupazionale che necessita di lavoratori provenienti da paesi terzi.

2.9. Giustamente la Commissione sancisce la necessità di un'attenta valutazione della situazione del mercato del lavoro interno prima dell'ammissione di lavoratori di paesi terzi; un'attenta valutazione in questo senso può essere fatta esclusivamente con il coinvolgimento attivo e costante degli enti locali e regionali.

2.10. Occorre quindi da una parte potenziare i sistemi di informazione sulla domanda e offerta di lavoro, in particolare la rete europea dei servizi di collocamento EURES, dall'altra favorire l'informazione proveniente dagli enti locali e regionali, sia verso gli organismi europei, sia verso i datori di lavoro presenti sul loro territorio.

2.11. Come già affermato in un precedente parere del Comitato(5), si sottolinea la necessità di stimolare la collaborazione degli enti locali e regionali, al fine di creare una rete di posti di lavoro in ciascuna regione, per un'ottimizzazione della gestione dei problemi legati alla mancanza di forza lavoro, specializzata e non, nell'Unione europea.

2.12. Il Comitato sottolinea, in accordo con quanto affermato dalla Commissione nella comunicazione relativa ad un metodo aperto di coordinamento della politica di immigrazione, l'esigenza di adottare metodi statistici comuni relativi ai dati in genere ed in particolare alla richiesta di forza lavoro proveniente da Stati terzi.

2.13. Il Comitato delle regioni apprezza l'attenzione posta dalla Commissione nell'evidenziare la necessità che il lavoratore proveniente da un paese terzo non diventi un onere per lo Stato ospitante, come giustamente si auspica nella proposta di direttiva; occorre trovare il giusto equilibrio tra l'esigenza di non onerosità del titolare del permesso di soggiorno - lavoratore e l'esigenza che lo stesso contribuisca al sistema di sicurezza dello Stato membro beneficiando delle misure di protezione sociale e sanitaria in esso disponibili.

2.14. Occorre comunque valutare attentamente l'impatto, in termini di impegno economico, che una politica di immigrazione aperta al lavoratore di un paese terzo determina a diversi livelli - locale, regionale e nazionale - e adeguare di conseguenza le misure atte a salvaguardare gli aspetti finanziari, facendo sì che la ripartizione dei costi tra livello nazionale, regionale e locale sia proporzionata all'effettiva partecipazione degli enti dei vari livelli.

2.15. Anche le esigenze di procedura e trasparenza richieste al Capo V della proposta di direttiva richiedono il coinvolgimento diretto degli enti locali e regionali, in particolare per il soddisfacimento del citato interesse legittimo degli operatori economici "ad essere informati e aggiornati sulle circostanze in cui possono assumere cittadini di paesi terzi e sulle procedure che devono seguire a tal fine" e dell'ulteriore interesse "a che le procedure amministrative dirette al rilascio del permesso di lavoro siano trattate in tempi ragionevoli".

2.16. Appare in questo senso imprescindibile il coinvolgimento degli enti locali e regionali per fornire informazioni complete e coordinate in merito alle conseguenze che le nuove disposizioni avranno sui diretti interessati, ovvero i datori di lavoro, gli uffici di collocamento ed i centri professionali locali e regionali.

2.17. È indubbia la preminenza degli enti locali e regionali nell'assicurare l'integrazione dei lavoratori provenienti da paesi terzi e nella lotta ai principali ostacoli ad essa, quali il razzismo e la xenofobia. Il Comitato propone pertanto di integrare la normativa comunitaria con azioni intese a perseguire l'integrazione sociale degli immigranti attraverso programmi appositi destinati specificamente alle regioni e ai comuni.

2.18. Gli enti locali e regionali sono inoltre gli unici soggetti a poter essere garanti della parità nelle condizioni di lavoro e nell'accesso ai servizi.

Il Comitato delle regioni sottolinea in particolare l'esigenza di trovare una soluzione comune al problema dell'accesso agli alloggi di proprietà degli Stati membri, che molte legislazioni nazionali riservano attualmente ai propri cittadini.

2.19. Il Comitato concorda con la Commissione sull'esigenza dell'integrazione. Considerati i problemi riscontrabili in quest'ambito in Stati membri che presentano un'elevata percentuale di stranieri, ciò comporta la necessità di regolare e limitare i flussi migratori. Allo stesso tempo va rispettato e favorito il diritto dei lavoratori dei paesi terzi a non perdere il contatto con il paese d'origine, attuando misure economiche atte a far sì che il lavoratore possa beneficiare di diritti economici acquisiti in Europa nel suo paese di origine, in seguito al suo rientro in patria.

2.20. Per quanto riguarda l'assunzione di lavoratori altamente specializzati, preme al Comitato sottolineare che rientra nelle responsabilità dell'Europa, intesa come spazio di libertà, sicurezza e giustizia, far sì che gli Stati d'origine non risentano della cosiddetta "fuga di cervelli", pur nel pieno rispetto della libertà personale dei lavoratori. Parallelamente, nell'ambito della cooperazione con i paesi di origine, si dovrà cercare di costituire delle unità di produzione e di ricerca che permettano di far lavorare tali persone specializzate nei rispettivi paesi di origine, contribuendo così al pieno sviluppo di detti paesi.

2.21. La responsabilità dell'Unione europea nei confronti dei paesi terzi sta nel definire politiche in cui la migrazione per motivi economici vada a vantaggio sia del paese d'origine che del paese ospitante.

3. Raccomandazioni del Comitato delle regioni sulla proposta di direttiva relativa alle condizioni alle quali i cittadini di paesi terzi possono circolare liberamente all'interno del territorio degli Stati membri per un periodo non superiore a tre mesi, all'introduzione di un'autorizzazione specifica di viaggio e alla fissazione delle condizioni d'ingresso in previsione di uno spostamento di durata non superiore a sei mesi

3.1. La base giuridica della proposta di direttiva oggetto del presente paragrafo è costituita dall'art. 62, punto 3, del Trattato CE, per quanto riguarda la libera circolazione nel territorio degli Stati membri dei cittadini di paesi terzi per un periodo non superiore a tre mesi, e dall'art. 63, punto 3, del Trattato CE, per quanto riguarda le condizioni di ingresso per uno spostamento di durata non superiore a sei mesi.

3.2. La proposta di direttiva risponde pienamente ai principi fissati dal Consiglio europeo di Lisbona del 1999, adottando metodi flessibili di orientamento comunitario.

3.3. In essa inoltre si ritrovano molti dei principi espressi dalla Commissione, e largamente condivisi dal Comitato delle regioni, nella Comunicazione sulla politica comunitaria in materia di immigrazione(6), in particolare l'impostazione su due livelli, il primo di un quadro normativo comune, il secondo di un metodo aperto di coordinamento.

3.4. Come giustamente mette in luce la Commissione, la proposta di direttiva è pienamente compatibile con altre iniziative già adottate dalla Commissione.

3.5. Risulta particolarmente lodevole il fatto che la Commissione, pur trattando i diversi aspetti della migrazione sempre seguendo le stesse linee guida, contribuendo alla formazione di un quadro normativo comune e coerente, tratti i suddetti aspetti in modo specifico, facendoli oggetto di distinte proposte di direttiva o comunicazioni, complete ed esaustive.

3.6. La proposta di direttiva in oggetto inoltre costituisce un importantissimo contributo alla definizione di "uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea".

3.7. Il Comitato apprezza la definizione data al concetto di "cittadino di paese terzo", ovvero chiunque non sia cittadino dell'Unione ai sensi dell'art. 17, paragrafo 1, del Trattato CE, comprendendo quindi anche gli apolidi.

3.8. L'introduzione di un'autorizzazione specifica di viaggio, riconosciuta e uniformata in tutti gli Stati membri, contribuisce a snellire le pratiche amministrative relative all'immigrazione da paesi terzi ed in questo senso va a vantaggio degli enti locali e regionali.

3.9. Il Comitato apprezza il termine di sette giorni lavorativi proposto dalla Commissione per la dichiarazione di presenza di cittadini di paesi terzi: escludendo a priori da tale obbligo coloro che soggiornano in uno Stato membro solo per due o tre giorni, si alleggerisce notevolmente il carico di lavoro degli uffici locali.

3.10. Il Comitato è perfettamente consapevole del fatto che è importante assicurare l'accesso a cittadini di paesi terzi senza rendere troppo gravoso l'espletamento di pratiche amministrative, in quanto ciò è il miglior risultato di un'Europa intesa come "spazio di libertà, sicurezza e giustizia".

3.11. Conformemente al "quadro di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea", la Commissione dovrà ancora elaborare ed adottare in tempi brevi ulteriori iniziative legislative in materia di condizioni di ingresso e di soggiorno ai fini di studio o di preparazione professionale e ai fini dello svolgimento di attività non retribuite.

3.12. Il Comitato delle regioni ribadisce l'opportunità e l'esigenza della sua consultazione su tutti gli aspetti dell'immigrazione che devono ancora essere oggetto di iniziative da parte della Commissione, ed attende con particolare attenzione la presentazione delle stesse, visto l'enorme e significativo coinvolgimento degli enti locali e regionali nei diversi aspetti legati al fenomeno migratorio, in particolare quelli relativi all'integrazione, all'assistenza sanitaria, all'alloggio, all'occupazione, alla previdenza sociale.

Bruxelles, 13 marzo 2002.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) CdR 90/2001 fin - GU C 19 del 22.1.2002, p. 20.

(2) CdR 213/2001 fin - GU C 19 del 22.1.2002, p. 18.

(3) CdR 327/1999 fin - GU C 156 del 6.6.2000, p. 1.

(4) CdR 227/1999 fin - GU C 57 del 29.2.2000, p. 67.

(5) CdR 90/2001 fin.

(6) COM(2000) 757 def. - CdR 90/2001 fin.