Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Sviluppo degli sbocchi di mercato per i rifiuti di imballaggio dei prodotti alimentari e non alimentari"

(2000/C 51/04)

Il Comitato economico e sociale, in data 29 aprile 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Verhaeghe, in data 16 novembre 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato l'8 dicembre 1999, nel corso della 368a sessione plenaria, con 112 voti favorevoli e un'astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Con il presente parere d'iniziativa il Comitato intende apportare un contributo alla discussione attualmente in corso in taluni ambiti comunitari sul riciclaggio dei rifiuti e, in particolare, dei rifiuti di imballaggio, discussione che verte anzitutto sulla prevista revisione della Direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio. Tale direttiva esamina essenzialmente gli obiettivi in materia di riciclaggio dei rifiuti di imballaggio, attualmente fissati da un minimo del 25 % fino ad un massimo del 45 % del peso degli imballaggi commercializzati. A cinque anni dalla sua introduzione la direttiva ha prodotto risultati positivi sia nella riduzione della quantità di rifiuti di imballaggio non recuperati che nelle modalità di gestione dei rifiuti domestici. I risultati conseguiti indicano che la direttiva, nella sua forma attuale(1), costituisce indubbiamente un primo passo nella giusta direzione. Il presente parere va inoltre inquadrato nel dibattito avviato nell'ambito del Forum sul riciclaggio che ha cominciato i lavori all'inizio di quest'anno e prevede di presentare alla fine del 1999 una serie di raccomandazioni concrete alla Commissione sul modo per affrontare i problemi dell'industria del riciclaggio nell'Unione europea; il parere va poi considerato nella prospettiva del seguito che la Commissione riserverà a tali raccomandazioni in forma di Comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo.

1.2. L'obiettivo non è certamente quello di rifare, neanche in misura minima, il lavoro minuzioso eseguito dal Forum, il quale si occupa soprattutto dei concreti aspetti economici, tecnologici e giuridici del riciclaggio dei rifiuti, né quello di emettere un parere sulla proposta di revisione della Direttiva 94/62/CE, compito che il Comitato assolverà in altro momento. Nel presente parere il Comitato dichiara la propria volontà di trattare le questioni di fondo che determinano gli esiti - i successi ma anche le debolezze - del settore del riciclaggio. È essenziale mantenere un atteggiamento proattivo in materia di riciclaggio dei rifiuti, deliberatamente rivolto al futuro e al necessario sviluppo futuro degli sbocchi, in considerazione dell'esaurimento delle risorse naturali e dell'importanza della salvaguardia dell'ambiente. Tuttavia, il Comitato ritiene fondamentale anche affrontare gli aspetti economici legati al riciclaggio dei rifiuti di imballaggio, dato che il concetto di sviluppo sostenibile comprende tanto gli aspetti ambientali quanto quelli economici.

1.3. Nel presente parere vengono affrontati in particolare i problemi legati al riciclaggio dei rifiuti di imballaggio dei beni di consumo, non tanto perché questo comparto(2) è quello che presenta maggiori problemi di riciclaggio rispetto agli altri, quanto perché si tratta di una problematica assai complessa e che suscita grande attenzione, considerati il gran numero e la diversità degli attori(3) coinvolti. D'altro canto, l'esperienza acquisita nel settore consente di stilare un primo bilancio.

1.4. Il Comitato apporta il proprio contributo alla discussione in questo ambito, forte del suo ruolo specifico di piattaforma di rappresentanza dei diversi attori socioeconomici. Dopo oltre dieci anni durante i quali ha contribuito alla definizione di politiche ambientali in materia di gestione di rifiuti in generale, il Comitato si configura quindi come una sede adeguata per proporre, tramite il presente parere di iniziativa, un approccio consensuale e sostenibile che tenga conto della problematica degli imballaggi e dei relativi rifiuti nella sua globalità.

2. I problemi derivanti dal riciclaggio dei rifiuti di imballaggio

2.1. Per ridurre la quantità di rifiuti di imballaggio destinati alla discarica e all'incenerimento senza recupero di energia, si è finora privilegiata la soluzione del riciclaggio, oltre all'impiego di metodi di prevenzione e di riutilizzo. La Direttiva sugli imballaggi 94/62/CE definisce pertanto taluni obiettivi minimi e massimi in materia di riciclaggio da conseguire negli Stati membri. Il recepimento di tale direttiva nelle legislazioni nazionali ha fatto emergere sistemi di raccolta differenziata e di smistamento a valle dei rifiuti di imballaggio che hanno dato un nuovo impulso positivo allo sviluppo delle tecniche e delle attività legate al recupero dei rifiuti di imballaggio, segnando un cambiamento radicale della situazione sui mercati del riciclaggio.

2.2. Infatti, se da un lato non ci si può che compiacere della partecipazione attiva della maggior parte dei consumatori europei invitati a partecipare alla raccolta differenziata ed allo smistamento dei rifiuti, sono stati osservati negli ultimi anni degli squilibri tra l'offerta e la domanda di materiali riciclati come conseguenza dello sviluppo di tale raccolta differenziata. A tutt'oggi la domanda di prodotti ottenuti dalla lavorazione di materiali riciclati non è aumentata proporzionalmente all'offerta di materiali da riciclare derivanti dalla raccolta differenziata. Ciò vale, in grado diverso, per quasi tutti i materiali da imballaggio. Di fatto, taluni squilibri sono legati ai cicli congiunturali di formazione dei prezzi, mentre altri hanno un carattere più strutturale e sono imputabili allo scarso sviluppo degli sbocchi. Occorre tuttavia distinguere due categorie di materiali da imballaggio: quelli come il vetro, la carta ed il cartone, nonché i metalli, per cui da decenni esistono circuiti di riciclaggio, e quelli come la plastica, per i quali i sistemi di riciclaggio sono apparsi solo di recente.

2.2.1. Lo sviluppo dei circuiti di riciclaggio per i materiali da imballaggio della prima categoria non è nato da preoccupazioni ambientali, bensì era esclusivamente legato all'interesse economico che tali materiali suscitavano, quando la domanda di materiali vergini e di altri materiali riciclati di qualità superiore (quali gli scarti di fabbricazione) era superiore all'offerta. Si sono pertanto organizzate periodicamente raccolte differenziate al fine di soddisfare le esigenze contingenti, che comportavano costi relativamente bassi, trattandosi soprattutto di selezionare l'offerta di rifiuti, ossia di limitarsi a prendere le quantità facilmente disponibili. L'introduzione di sistemi di raccolta differenziata e di smistamento permanenti, motivata da considerazioni di natura ecologica, ha comportato costi di raccolta spesso molto più elevati, un surplus dell'offerta di materiali riciclati rispetto alla domanda ed una caduta dei valori di riacquisto tale che questi ultimi, nonostante le economie risultanti dall'utilizzo di materiali riciclati invece di materiali vergini, non compensano più, nella maggior parte dei casi e complessivamente, i costi delle raccolte differenziate e dell'eventuale smistamento a valle. Tale surplus può addirittura provocare dei valori di riacquisto negativi.

2.2.2. Per quanto riguarda i materiali da imballaggio della seconda categoria, vale a dire la maggior parte dei rifiuti di imballaggio costituiti da materiali plastici, lo sviluppo di attività di riciclaggio è sostanzialmente derivato da preoccupazioni di carattere ambientale e solo in maniera assai marginale dai meccanismi economici del mercato. Se infatti si raffrontano i costi della raccolta differenziata e dello smistamento a valle con il prezzo della materia prima non ancora utilizzata, attualmente il riciclaggio di tali rifiuti di imballaggio spesso non è economicamente giustificato. Le tecniche attualmente impiegate non sempre consentono alle imprese del settore del riciclaggio dei rifiuti di imballaggio costituiti da materiali plastici di offrire sufficienti sbocchi e valori di riacquisto tali da coprire i costi dei sistemi di raccolta differenziata e di smistamento, non fosse che per rendere tali materiali riciclati competitivi rispetto alle materie prime.

2.3. Attualmente il riciclaggio della maggior parte dei materiali da imballaggio comporta un "deficit di catena" ("chain deficit") persistente e finanziariamente rilevante. Infatti, se si considerano le attività di raccolta differenziata, smistamento e riciclaggio come anelli delle catene di valore associabili ai materiali riciclati che producono, la somma dei costi di tali attività, una volta detratti i valori di riacquisto, dà molto spesso come risultato un deficit finanziario. In funzione delle modalità di finanziamento dei sistemi di raccolta differenziata e di smistamento, tale deficit è coperto dal cittadino-consumatore, quando acquista prodotti imballati che fanno parte di un sistema di riciclaggio dei rifiuti di imballaggio, oppure dal cittadino-contribuente, quando paga le tasse relative alla gestione dei rifiuti comunali. I prelievi del tipo "Punto verde"(4), nonché le tasse sui rifiuti, hanno raggiunto proporzioni considerevoli e rischiano molto probabilmente di aumentare nei prossimi anni, quando i sistemi di raccolta differenziata e di smistamento funzioneranno a pieno regime in tutti gli Stati membri.

2.4. Il ricorso a tale sistema di internalizzazione dei costi, che consente di ridurre i danni per l'ambiente, costituisce uno degli strumenti economici di politica ambientale ispirati al principio "chi inquina paga" e volti a modificare il comportamento dei soggetti economici, compresi i consumatori, nel senso di un maggior rispetto dell'ambiente. Il Comitato desidera esprimere l'auspicio di un miglioramento e di uno sviluppo delle attività di riciclaggio, ma invita ad una certa prudenza riguardo alle condizioni economiche ad esse collegate. Al di sopra di una certa soglia del tasso di raccolta differenziata, si può constatare che i costi citati per la raccolta differenziata e lo smistamento a valle dei rifiuti di imballaggio tendono ad aumentare in maniera esponenziale. Il costo per tonnellata aumenta con l'aumento del tasso di raccolta differenziata e con l'inclusione di quantità di rifiuti di imballaggio sempre più marginali. Il rischio sta nel manifestarsi di un'eventuale deriva finanziaria che potrebbe risultare, da un lato, dall'aumento dei costi di raccolta differenziata e di smistamento a valle e, dall'altro, dalla produzione di un volume ingente di materiali riciclati che il mercato non è in grado di assorbire se non con grande dispiego di mezzi finanziari supplementari. Il Comitato ritiene che l'aumento dei costi di gestione dei rifiuti di imballaggio sia inevitabile, ma che debba avvenire in proporzioni accettabili, in relazione con il beneficio(5) ambientale atteso.

2.5. Se infine la maggior parte degli Stati membri pubblicano delle statistiche e degli indicatori relativi al recupero dei rifiuti di imballaggio, alle quantità di rifiuti di imballaggio destinati alla discarica o all'incenerimento senza recupero di energia, o ai costi che i diversi sistemi messi a punto per il recupero dei rifiuti di imballaggio o il reimpiego degli imballaggi riutilizzabili comportano, occorre constatare che è spesso difficile comparare e addizionare tali costi, nonostante le disposizioni adottate dalla CE in materia di pubblicazione dei dati statistici. Ciò è dovuto alle diverse definizioni relative agli imballaggi e ai rifiuti di imballaggio, ai metodi di recupero, nonché ai sistemi di determinazione degli indicatori di recupero dei rifiuti d'imballaggio e agli eventuali metodi di determinazione dei costi. Tale problema determina una certa confusione che non agevola le discussioni sulla problematica del riciclaggio dei rifiuti d'imballaggio.

3. Principi di base e presupposti per la ricerca di soluzioni

3.1. L'attuazione di politiche ambientali e l'impiego di strumenti economici volti a modificare il comportamento degli operatori economici orientandolo verso un maggiore rispetto dell'ambiente costituiscono fenomeni relativamente recenti, le cui conseguenze sono difficili da prevedere, particolarmente in settori molto creativi come quello degli imballaggi e in settori poco o male conosciuti come potevano essere qualche anno fa quelli del trattamento dei rifiuti e del riciclaggio. Oltre all'aumento del riciclaggio e delle altre forme di recupero dei rifiuti di imballaggio, la Direttiva 94/62/CE ha determinato i seguenti effetti positivi:

- l'introduzione nel settore degli imballaggi di innovazioni tecniche, quali la riduzione del peso degli imballaggi, l'incorporazione dei materiali riciclati, ecc.;

- una maggiore conoscenza e trasparenza dei settori del trattamento dei rifiuti e del riciclaggio (in termini di statistiche, aspetti finanziari e logistici, ...);

- una sensibilizzazione del cittadino per quanto riguarda l'impatto dei rifiuti (di imballaggio) sull'ambiente.

3.2. Alla luce di queste nuove conoscenze e dell'esperienza acquisita nel corso degli ultimi anni, si dimostra utile, se non necessario, adattare la politica da seguire in materia di recupero dei rifiuti di imballaggio in funzione delle possibilità e degli errori accertati. Le necessarie correzioni saranno apportate tanto più rapidamente quanto più le parti interessate si dimostreranno disponibili ad avviare un dialogo sul futuro impostato sugli obiettivi da conseguire(6).

3.3. Gli imballaggi non sono fini a se stessi e non vanno considerati in maniera isolata dalla coppia prodotto-imballaggio che formano con il contenuto e le diverse modalità di consumo di quest'ultimo. Gli imballaggi si evolvono costantemente in funzione dei bisogni dei numerosi soggetti interessati che intervengono nelle diverse fasi della catena di produzione, distribuzione e consumo dei prodotti. Essi contribuiscono in maniera determinante al livello di qualità della vita di cui beneficiamo attualmente in quanto consumatori. Le funzioni che assolvono sono indispensabili e molteplici: conservazione, igiene, protezione, sicurezza, informazione, comodità, ecc.

3.4. Il Comitato riconosce che è difficile conciliare, da un lato, l'evoluzione dello stile di vita contemporaneo e delle abitudini di consumo e, dall'altro, una politica ambientale orientata verso la prevenzione. Il numero di componenti dei nuclei familiari tende a diminuire, per cui cresce il bisogno di porzioni di generi alimentari più esigue, e quindi di una quantità maggiore di imballaggi. L'invecchiamento della popolazione determina la domanda di beni più facilmente utilizzabili, il che va spesso di pari passo con l'uso di imballaggi di uso sempre più agevole. Tanto le donne quanto gli uomini esercitano attività professionali che li portano fuori di casa e ciò giustifica la domanda crescente di prodotti già preparati e quindi spesso con una quantità maggiore di imballaggi. I produttori di imballaggi devono affrontare oggi una nuova sfida derivata da tali evoluzioni sociologiche, inserendovi iniziative a favore di una tutela ambientale orientata verso la prevenzione.

3.5. L'impatto dei rifiuti d'imballaggio sull'ambiente ha assunto dimensioni tali da rendere assolutamente indispensabile un'azione al riguardo. In tal senso, la priorità va attribuita all'obiettivo ecologico. Il principio dello sviluppo sostenibile deve fungere da "motore" nella ricerca di soluzioni al problema del riciclaggio dei rifiuti d'imballaggio. Le soluzioni da adottare devono promuovere una crescita economica rispettosa dell'ambiente naturale ed umano delle generazioni presenti e future. Occorre pertanto soddisfare, sotto il profilo dell'accettabilità e della sostenibilità, i criteri economici, ambientali e sociali e non bisogna trascurare il ruolo degli imballaggi nella protezione della salute umana.

3.6. Va sottolineata altresì l'importanza dell'istruzione e della formazione dei consumatori di oggi e di domani. I consumatori saranno in grado di apportare un contributo positivo solo se consapevoli dell'importanza del problema ambientale costituito dai rifiuti di imballaggio e se dispongono dei mezzi che consentiranno di effettuare delle scelte corrispondenti alle loro aspirazioni.

3.7. Il Comitato sottolinea la necessità di mettere a punto una politica ambientale in grado di garantire nel lungo periodo non solo un elevato livello di protezione dell'ambiente, ma anche la redditività economica del settore del riciclaggio senza ricorrere ad un sistema di sostegno finanziario permanente per i materiali riciclati. Occorre infatti considerare che, nel lungo periodo, i rifiuti di imballaggio rappresentano un giacimento di materie o una fonte di energia che potrebbe sostituirsi in misura maggiore a talune risorse naturali attualmente utilizzate come materie prime o combustibili. La competitività di tali rifiuti sarà garantita nel momento in cui il prezzo delle risorse naturali internalizzerà tutti i costi ambientali legati al loro impiego.

4. Alcune soluzioni possibili

4.1. Per risolvere in modo strutturale i problemi posti dalla mancanza di sbocchi per i materiali da imballaggio provenienti dalla raccolta differenziata e dallo smistamento, il Comitato propone varie disposizioni complementari mediante la creazione di un programma di azioni inteso a promuovere lo sviluppo degli sbocchi per i materiali riciclati (punto 4.3). Parallelamente all'attuazione di questo programma, sottolinea la necessità di integrare gli aspetti economici nelle politiche ambientali degli Stati membri in materia di rifiuti di imballaggio e di privilegiare gli approcci che consentono di raggiungere un "ottimo ambiente-economia" (punto 4.2).

4.2. La ricerca di un ottimo economia-ambiente in materia di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio

4.2.1. Nel quadro dell'attuazione di una politica ambientale basata su un sistema di internalizzazione dei costi ambientali e in base alla nozione di sviluppo sostenibile, il Comitato ribadisce l'opportunità di ricorrere a metodi di analisi intesi a determinare un ottimo economia-ambiente(7). L'impiego di analisi di tipo "costo-efficacia" consente di realizzare una combinazione di tecnologie e di metodi di gestione (prevenzione, riutilizzo, riciclaggio, recupero energetico) per conseguire una riduzione massima, con un costo minimo, degli effetti nocivi derivanti dall'impiego di imballaggi e dalla gestione dei rifiuti di imballaggio.

4.2.2. L'impiego di analisi "costo-efficacia" consentirebbe agli Stati membri di giudicare e scegliere meglio i metodi per la prevenzione e la riduzione dei rifiuti di imballaggio al fine di conseguire gli obiettivi fissati dalla legislazione comunitaria. La combinazione ottimale delle tecnologie e dei metodi, in termini di "costo-efficacia", dipende essenzialmente dai seguenti fattori:

- le contingenze locali che contraddistinguono ciascuno Stato, regione o comune (4.2.2.1);

- le fluttuazioni congiunturali (4.2.2.2);

- il fatto che per ciascun materiale di imballaggio esiste un metodo di recupero legato alle sue caratteristiche tecniche e allo stato delle tecnologie in quel momento (4.2.2.3).

4.2.2.1. Ciascuno Stato membro, ciascuna regione, e addirittura ciascuna località, presenta in termini geodemografici, di tradizioni in materia di consumo, di attività turistiche, di fabbisogno di materie prime (secondarie) e di combustibili, ecc., delle caratteristiche tali da rendere più interessanti taluni metodi di recupero rispetto ad altri, sul piano tecnologico, ecologico ed economico: occorre privilegiarli nel rispetto delle attuali norme ambientali ed evitare di adottare metodi uniformi che non consentono di trarre vantaggio dalle opportunità che si presentano a livello locale. Questa assunzione di responsabilità sul piano locale deve realizzarsi nella più completa trasparenza per tutte le parti interessate: consumatori, distributori, produttori e responsabili del recupero. Bisognerebbe pertanto applicare il principio di sussidiarietà alla scelta dei metodi che rientrano nella combinazione ottimale per conseguire gli obiettivi di recupero dei rifiuti di imballaggio.

4.2.2.2. In funzione delle fluttuazioni congiunturali dei valori di riacquisto, può essere giustificato cambiare temporaneamente metodo di recupero per un materiale, nel rispetto delle norme ambientali in vigore, allo scopo di "fluidificare" il mercato e di evitare fluttuazioni troppo accentuate dei valori di riacquisto.

4.2.2.3. Sul piano tecnico, in base allo stato della tecnologia, esistono modalità di recupero che meglio si adeguano a ciascun tipo di materiale da imballaggio. A tale proposito è necessario distinguere chiaramente i materiali di origine inorganica (minerale) da quelli di origine organica. Materiali inorganici sono il vetro, l'acciaio e l'alluminio. Le loro caratteristiche fisico-chimiche ne consentono il riciclaggio pressoché infinito, senza perdita di materia e senza rischi sanitari. La situazione non è comparabile per quanto riguarda i materiali di origine organica, che siano a base di cellulosa come la carta e il cartone oppure a base di sostanze sintetiche come le materie plastiche, essenzialmente derivate da idrocarburi. Infatti, con le tecniche attualmente in uso, tali materiali pongono dei limiti al riciclaggio: si degradano nel corso dei successivi processi di riciclaggio e l'impiego dei loro materiali riciclati può presentare rischi per la salute. Essi hanno invece un potere calorifico molto elevato, in particolare le plastiche derivate da idrocarburi(8), per le quali il recupero di energia costituisce un'alternativa al riciclaggio che sarebbe anche opportuno promuovere, sullo stesso piano dei metodi di recupero quali il compostaggio o la biometanazione, adatti alla carta e al cartone, nonché a talune plastiche.

4.3. Programma di azioni per lo sviluppo degli sbocchi per i materiali riciclati derivati da rifiuti di imballaggio

4.3.1. Il Comitato propone di creare un programma di azioni a riprova della sua volontà di sostenere e incoraggiare il riciclaggio dei rifiuti di imballaggio in una prospettiva partecipativa, che coinvolga cioè tutti gli operatori della catena di produzione, utilizzo e smaltimento degli imballaggi, e che nel contempo tenga conto dei vincoli economici ai quali tali soggetti sono sottoposti. Tale programma di azioni prevede i seguenti punti:

- un maggiore sostegno alla ricerca, all'innovazione e allo sviluppo di nuove applicazioni in materia di recupero dei rifiuti di imballaggio (4.3.2);

- l'individuazione e lo sviluppo di nuovi mercati per i materiali riciclati (4.3.3);

- la definizione di norme CEN per i materiali riciclati (4.3.4);

- una maggiore responsabilità delle diverse imprese produttrici di materiali da imballaggio (4.3.5);

- lo sviluppo di un dialogo costruttivo con i consumatori-cittadini (4.3.6);

- il miglioramento continuo del sistema di monitoraggio statistico dell'Unione europea (4.3.7).

Il Comitato ritiene opportuno favorire gli incentivi (detrazioni fiscali, sistemi di ricompensa per i consumatori, ecc.) invece di misure coercitive o repressive, sia nei confronti delle imprese interessate dalla problematica degli imballaggi di beni di consumo, sia nei confronti dei consumatori-cittadini.

4.3.2. Un maggiore sostegno alla ricerca, all'innovazione e allo sviluppo di nuove applicazioni in materia di recupero dei rifiuti d'imballaggio

4.3.2.1. Occorre ottimizzare l'intero processo di imballaggio: dalla progettazione dell'imballaggio fino al recupero del rifiuto d'imballaggio. Sarebbe opportuno coinvolgere tutti i protagonisti interessati, in particolare le università e le strutture di tipo associativo, per tradurre le idee e le aspirazioni in azioni e, se necessario, ottenere le modifiche di comportamento auspicabili ed accettabili. Dal punto di vista socieconomico, l'attuazione di nuove applicazioni può creare nuovi posti di lavoro che apportano un effettivo valore aggiunto, contribuendo alla crescita economica dell'Unione europea.

4.3.2.2. Il Comitato propone inoltre che tutti i nuovi sviluppi tecnici in materia di imballaggi e di materiali da imballaggio siano accompagnati da una valutazione quantitativa e qualitativa del loro impatto ambientale e che vengano adottate tutte le misure atte a garantire che il loro smaltimento finale non presenti alcun pericolo per l'umanità di oggi e per le generazioni future.

4.3.3. L'individuazione e lo sviluppo di nuovi mercati per i materiali riciclati

4.3.3.1. Il Comitato giudica necessaria l'attuazione di una politica proattiva allo scopo di individuare e sviluppare nuovi mercati per i materiali riciclati. Propone diverse linee di intervento:

- il finanziamento di progetti intesi allo sviluppo di applicazioni industriali che costituiscano degli sbocchi per i materiali riciclati nel quadro dei programmi di sviluppo sostenuti dall'Unione europea, sia nel settore della ricerca (Quinto programma quadro) che in quello delle nuove applicazioni.

- La revisione dei criteri normativi ingiustificati che pregiudicano l'impiego dei prodotti fabbricati a partire dai materiali riciclati. Il Comitato reputa utile che tutti gli Stati membri compilino l'inventario dei prodotti per i quali esistono diversi criteri(9) di tipo normativo all'incorporazione di materiali riciclati, che rappresentano altrettanti ostacoli non giustificati da ragioni di sicurezza o igiene. Sarebbe poi opportuno, sulla base di tale inventario, quantificare gli sbocchi potenziali per i materiali riciclati e stabilire contatti con le autorità normative competenti per ottenerne la revisione qualora fosse giustificata.

- L'impiego di beni e di imballaggi fabbricati a partire da materiali riciclati per tutte le istituzioni pubbliche operanti a livello locale, nazionale e comunitario, con la pubblicazione di un attestato rilasciato da un'agenzia competente.

4.3.4. La definizione di norme CEN per i materiali riciclati

4.3.4.1. Il Comitato sottolinea la necessità di disporre di norme standard, emanate dal CEN, al fine di garantire la qualità costante dei prodotti che contengono materiali derivati da un processo di riciclaggio.

4.3.5. La responsabilizzazione delle diverse imprese del settore dei materiali da imballaggio

4.3.5.1. Nel presente contesto, l'espressione "imprese del settore" comprende i produttori di materie prime, i fabbricanti di materiali da imballaggio e di imballaggi, i loro utilizzatori, nonché le imprese di riciclaggio e gli operatori degli scambi commerciali. In relazione all'approccio suindicato, il Comitato sostiene altresì la necessità di attribuire una responsabilità maggiore a ciascuna impresa del settore dei materiali di imballaggio seguendo l'approccio basato sul ciclo di vita(10) ed una visione globale che comprenda gli aspetti economici, ambientali e quelli legati alla salute. In tal modo, ogni comparto, tenendo conto delle proprie specificità e possibilità sul piano tecnologico, ecologico ed economico, avrebbe il compito di predisporre un programma proattivo e accettabile dei metodi di prevenzione e di recupero per raggiungere gli obiettivi della direttiva, evitando il verificarsi di un'offerta eccessiva, fenomeno che colpisce, nei periodi di bassa congiuntura, gli enti locali e/o le organizzazioni che hanno messo a punto dei sistemi di raccolta differenziata e di smistamento.

4.3.6. Lo sviluppo di un dialogo costruttivo con i consumatori-cittadini

4.3.6.1. Tra le disposizioni da adottare ve n'è una che rappresenta il necessario complemento di tutte quelle menzionate sopra: il dialogo costruttivo con i consumatori-cittadini, dato che questi ultimi condividono la grossa responsabilità di effettuare oggi delle scelte che le generazioni future non dovranno rimpiangere. Per scegliere con perfetta cognizione di causa occorre disporre di informazioni chiare ed obiettive concernenti tutte le opzioni possibili in materia di gestione degli imballaggi: prevenzione, riutilizzo, riciclaggio, recupero di energia e dei costi associati. Ciò presuppone la messa a punto di un sistema di formazione permanente che inizi nell'infanzia con l'obiettivo di coinvolgere i cittadini il più presto possibile e per tutto l'arco della vita. A quanto pare, il mondo dell'industria, i pubblici poteri e i mezzi di comunicazione hanno ancora molta strada da compiere in questo senso. Benché la problematica degli imballaggi e dei relativi rifiuti non sia affatto semplice da spiegare, i consumatori-cittadini ricevono troppi messaggi contraddittori e hanno l'impressione di non essere sufficientemente ascoltati quando si pronunciano circa gli imballaggi che ritengono spesso superflui e talvolta potenzialmente ingannevoli. Solo un dialogo costruttivo consentirà di elaborare soluzioni creative tali da rispondere alle loro crescenti aspirazioni in campo ambientale. Ancora una volta la trasparenza è una condizione essenziale per l'efficacia di tale dialogo. Vi è bisogno di trasparenza a livello dei prezzi da pagare, delle componenti dei costi e dei meccanismi del mercato e per quanto riguarda le minacce ambientali (consumo di risorse naturali, inquinamento del suolo, dell'aria e dell'acqua), compresi i rischi per la salute.

4.3.7. Il miglioramento costante del sistema di monitoraggio statistico dell'Unione europea

4.3.7.1. Per migliorare la qualità e la comparabilità delle statistiche pubblicate dagli Stati membri, il Comitato raccomanda di precisare i metodi di misurazione o, se necessario, di definirne di nuovi e di costituire una banca dati che contenga anche gli aspetti socioeconomici legati al recupero dei rifiuti di imballaggio. D'altra parte, il Comitato incoraggia l'impiego di strumenti di analisi, quale l'analisi del ciclo di vita degli imballaggi, accompagnata dall'analisi della "catena di valore" dei diversi metodi di recupero, che consentirebbe di riconoscere il valore relativo(11) delle diverse strategie applicate dagli Stati membri alla gestione dei rifiuti di imballaggio, sia sul piano economico che su quello ambientale. L'Agenzia europea dell'ambiente può svolgere un ruolo molto utile in tutti questi settori. Inoltre, vista la non uniformità nell'interpretazione delle definizioni nei diversi Stati, il Comitato propone di non limitarsi ai confronti tra Stati membri, bensì di misurare i progressi compiuti da ciascuno Stato in base all'analisi dell'evoluzione nel tempo dei risultati della politica adottata in materia di imballaggi e di rifiuti di imballaggio.

5. Conclusioni

5.1. Visti i risultati positivi constatati nell'attuazione della Direttiva 94/62/CE, il Comitato ritiene necessario continuare ad integrare nella legislazione comunitaria una politica proattiva in materia di riciclaggio dei rifiuti di imballaggio e fissare obiettivi ambiziosi per la gestione di tutte le categorie di materiali da imballaggio, senza alcuna distinzione. Anzi tale necessità è dettata dalla situazione specifica dell'Unione europea, area densamente popolata (per cui la sindrome di NIMBY è una realtà ineludibile) e particolarmente povera di materie prime e di combustibili. Parallelamente, il Comitato ribadisce che il concetto di sviluppo sostenibile porta all'adozione di approcci di politica ambientale volti al raggiungimento di un ottimo economia-ambiente. A patto che si conseguano gli obiettivi fissati dalla legislazione comunitaria, il Comitato propone che gli Stati membri godano di una relativa flessibilità nella scelta della combinazione di metodi (prevenzione, riutilizzo, riciclaggio, recupero di energia) che consenta loro di raggiungere, con il costo minimo, l'obiettivo di prevenire e ridurre l'impatto degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio sull'ambiente, nel rispetto delle norme ambientali in vigore che devono costituire la linea di fondo comune.

5.2. Il Comitato sottolinea la necessità di sensibilizzare i consumatori-cittadini sulla problematica dei rifiuti di imballaggio e di indurli, fin dalla più tenera età, ad adottare i comportamenti che contribuiscono alla protezione dell'ambiente. Insiste anche affinché si instauri un autentico dialogo tra l'industria, gli enti pubblici, i mezzi di comunicazione e i consumatori-cittadini, tramite strutture di tipo associativo, in uno spirito di partenariato e di responsabilità condivise nei confronti dell'ambiente e delle generazioni future.

5.3. Consapevole delle difficoltà che si presentano attualmente in materia di recupero e, più in particolare, di riciclaggio dei rifiuti di imballaggio, il Comitato ritiene che occorra adottare una politica proattiva in una prospettiva partecipativa, che coinvolga cioè tutti gli operatori della catena di produzione, utilizzo e smaltimento degli imballaggi, e che nel contempo tenga conto dei vincoli economici ai quali tali soggetti sono sottoposti. In quest'ottica, esso propone di creare un programma di azioni inteso a sviluppare gli sbocchi di mercato per i materiali riciclati, che preveda i seguenti punti:

- un maggiore sostegno all'innovazione e allo sviluppo di nuove applicazioni in materia di recupero dei rifiuti di imballaggio;

- l'individuazione e lo sviluppo di nuovi mercati per i materiali riciclati;

- la definizione di norme CEN per i materiali riciclati;

- una maggiore responsabilità delle diverse imprese produttrici di materiali da imballaggio;

- lo sviluppo di un dialogo costruttivo con i consumatori-cittadini;

- il continuo miglioramento del sistema di monitoraggio statistico dell'Unione europea.

5.4. Il Comitato esprime, attraverso tutte le disposizioni proposte, la propria volontà di far evolvere la politica ambientale relativa agli imballaggi e ai rifiuti di imballaggio in una prospettiva ambiziosa e proattiva di recupero di questi ultimi, conforme al concetto di sviluppo sostenibile e fondata ancora di più sul partenariato di tutti i soggetti interessati.

Bruxelles, 8 dicembre 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Si fa riferimento anche al parere del CES formulato in data 24 marzo 1993, sulla proposta di direttiva del Consiglio sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, che ha in larga misura determinato la forma attuale della direttiva.

(2) Compresi gli imballaggi primari, secondari e terziari di tali beni di consumo, nella misura in cui svolgono funzioni complementari. In termini di prevenzione questi tre tipi di imballaggio sono spesso considerati un'entità unica. Ad esempio, un aumento del peso dell'imballaggio primario accompagnato da una riduzione del peso dell'imballaggio secondario può comportare una diminuzione del peso complessivo.

(3) Ovvero i poteri pubblici, i cittadini, gli enti locali, i produttori di materiali da imballaggio e di imballaggi, i produttori e distributori di beni di consumo, gli operatori attivi nella raccolta e nello smistamento dei rifiuti, i riciclatori.

(4) I prelievi del tipo Punto verde derivano da un sistema di finanziamento che include nel prezzo del prodotto imballato venduto al consumatore una tassa già pagata dal fabbricante del prodotto o dal responsabile della commercializzazione. Esempi di sistemi Punto verde: DSD (Germania), Eco Emballages (Francia), FOST Plus (Belgio).

(5) Per beneficio ambientale si intendono i vantaggi derivanti dalla riduzione dell'inquinamento o dei fattori nocivi che derivano, nei fatti, dall'assenza di gestione ambientale.

(6) A questo punto il Comitato ritiene anche opportuno precisare che, sebbene tutte le attività legate al riciclaggio siano in generale considerate più favorevoli all'ambiente rispetto ad altri metodi di recupero, non esiste ancora un metodo di verifica, riconosciuto da tutti, in grado di dimostrare tale assunto con certezza assoluta.

(7) Rispetto all'analisi "costi-benefici", l'analisi "costo-efficacia" costituisce un metodo più recente che presenta il vantaggio di non puntare alla quantificazione dei danni ambientali e alla loro espressione in termini monetari, che costituiscono invece delle tappe dell'analisi "costi-benefici" i cui risultati sono contrassegnati da notevoli incertezze.

(8) Tale metodo si inserisce in maniera eccellente nel ciclo vitale delle materie plastiche, le quali nascono per lo più da un combustibile (petrolio), vengono successivamente trasformate in materiale da imballaggio, e nella fase finale si trasformano nuovamente e in modo agevole in combustibile. Il recupero energetico dei rifiuti d'imballaggio plastici consente di economizzare risorse naturali non rinnovabili, beneficiando nel contempo delle possibilità di sviluppo assai rilevanti e dei vantaggi che gli imballaggi plastici offrono ai consumatori. Ciò è possibile solo a condizione che l'intero processo si svolga in modo rigorosamente ecocompatibile, ovvero nel rispetto delle norme ambientali più adeguate.

(9) Numerosi processi di riciclaggio innovativi sono stati abbandonati a seguito della mancanza di sbocchi per i prodotti così ottenuti, principalmente per ragioni di mancato rispetto di norme, spesso stabilite dall'uso, enunciate nel capitolato di oneri e non necessariamente giustificate da motivi di sicurezza o di igiene.

(10) Dalla scelta dei materiali fino ai metodi che consentono di evitare che l'imballaggio si trasformi in rifiuto.

(11) Sarà quindi possibile effettuare un vero e proprio "benchmarking" ed individuare gli "induttori dei costi" (cost drivers) e le "migliori prassi" (best practices).