IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 68/52

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente — Valutazione definitiva»

COM(2011) 531 definitivo

2012/C 68/10

Relatore: CHIRIACO

La Commissione europea, in data 31 agosto 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - Sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente - Valutazione definitiva

COM(2011) 531 definitivo.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 21 dicembre 2011.

Alla sua 477a sessione plenaria, dei giorni 18 e 19 gennaio 2012 (seduta del 18 gennaio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 174 voti favorevoli, 4 voti contrari e 8 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie favorevolmente l'iniziativa della Commissione che intende fornire una valutazione del Sesto programma comunitario in materia di ambiente (PAA). La Commissione, ritiene che il programma sia stato utile in quanto ha fornito un contesto globale per la politica ambientale europea. Tale conclusione è solo parzialmente condivisibile. Il Sesto PAA, pur rappresentando un importante contributo per lo sviluppo delle politiche, ha avuto un impatto limitato sull'adozione di strumenti specifici. Nonostante la difficoltà nel raccogliere informazioni per un'analisi relativa all'implementazione delle azioni contenute nel programma, è possibile riscontrare notevoli ritardi nell'adozione degli strumenti legislativi, una difficoltà nell'individuazione di obiettivi concreti e insufficienti meccanismi di controllo e monitoraggio.

1.2 Pertanto, il CESE invita la Commissione a migliorare gli strumenti a disposizione, compresi i meccanismi di monitoraggio e valutazione, al fine di assicurare un'efficace implementazione della legislazione esistente. Al tempo stesso, il CESE raccomanda una maggiore coerenza tra le varie iniziative legislative e programmatiche in materia di ambiente e una maggiore integrazione della dimensione ambientale nell'ambito di politiche settoriali interconnesse. Come già affermato in un recente parere (1), il CESE richiede alla Commissione maggiore chiarezza e concretezza nell'affrontare le sfide ambientali. In particolare, chiarendo cosa si intende per «uso efficiente delle risorse», «green economy» e specificando quali siano i cambiamenti in termini concreti richiesti tanto ai produttori quanto ai consumatori sia in termini quantitativi che qualitativi.

1.3 Inoltre, il CESE ritiene che maggiore attenzione dovrebbe essere prestata alla dimensione internazionale. Le sfide ambientali hanno infatti una portata globale che richiede un approccio basato sul rafforzamento della cooperazione multilaterale e migliori strumenti di governance mondiale.

1.4 Infine, nella comunicazione della Commissione manca una visione a lungo termine, non vi sono accenni su un nuovo possibile programma di azione e non si dice quale dovrebbe essere il valore aggiunto del Settimo PAA. Il CESE ritiene che tale programma dovrebbe essere coerente e complementare con la Strategia Europa 2020 e con le iniziative faro, contenere obiettivi e priorità individuati in modo realistico e sulla base di un ampio consenso politico, nonché prevedere strumenti in grado di assicurare l'efficacia delle misure proposte.

2. Sintesi della comunicazione

2.1 Il contesto politico

2.1.1 Fin dall'inizio degli anni '70, i programmi di azione in materia di ambiente hanno stabilito l'indirizzo da dare alla politica ambientale dell'Unione europea ed il Sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente (PAA) deve pertanto essere considerato parte di un processo ininterrotto ed in continua evoluzione.

2.1.2 Il Sesto PAA ribadisce l'importanza dei concetti di crescita verde e di economia efficiente sotto il profilo delle risorse e a basse emissioni di carbonio, come confermato anche dalla Strategia Europa 2020 (2), che rappresenta il contesto adeguato per garantire l'integrazione degli obiettivi ambientali nell'agenda socioeconomica generale dell'UE, nonché dalla nuova strategia per arrestare la perdita di biodiversità ed il degrado dei servizi ecosistemici nell'UE entro il 2020 (3), dai lavori preparatori della conferenza «Rio+ 20» (4), dalla tabella di marcia verso un'economia competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050 (5), dal Libro bianco sui trasporti (6), dalle comunicazioni Energia 2020 (7) e dal Piano di efficienza energetica 2011 (8).

2.2 Risultanze generali

2.2.1 La conclusione generale della Commissione è che il Sesto PAA è stato utile in quanto ha fornito un contesto globale per la politica ambientale, in quanto, gran parte delle azioni stabilite nel programma sono state o si stanno per completare.

2.2.2 Rispetto ai precedenti programmi, il Sesto PAA gode di maggiore legittimità agli occhi delle parti interessate, in quanto è stato adottato mediante la procedura di codecisione e tale fattore ha contribuito ad aumentare il sentimento di condivisione delle successive proposte politiche.

2.2.3 Le sette strategie tematiche (9) del sesto PAA - aria, pesticidi, prevenzione e riciclaggio dei rifiuti, risorse naturali, suolo, ambiente marino, ambiente urbano - sono state sviluppate al fine di aumentare l'integrazione delle politiche e migliorare le conoscenze di base. Nonostante nei settori diversi i progressi siano stati disomogenei, in alcuni casi, l'elaborazione delle strategie ha contribuito a rafforzare la volontà politica di adottare obiettivi e scadenzari efficaci e di attuarli. Tuttavia, non vi sono prove certe del fatto che il Sesto PAA abbia favorito l'adozione di strumenti ambientali specifici.

2.3 Settori prioritari

2.3.1 Natura e biodiversità: il Sesto PAA ha portato a sviluppare strategie tematiche in materia di protezione del suolo e di protezione e conservazione dell'ambiente marino, oltre che a mettere in evidenza la necessità di creare una base di conoscenze più solida, di migliorare i finanziamenti e di potenziare le attività in corso. Tuttavia, sarebbe stato possibile compiere ulteriori progressi se all'obiettivo, rimasto disatteso, di arrestare il deterioramento della diversità biologica entro il 2010, fossero corrisposti l'attenzione politica e gli impegni finanziari necessari da parte dell'UE e degli Stati membri.

2.3.2 Ambiente e salute: il Sesto PAA ha offerto l'opportunità di procedere ad un utile inventario degli impegni assunti e delle iniziative programmate nonché di prestare maggiore attenzione ai collegamenti tra i fattori ambientali e la salute umana. In particolare, il programma ha permesso di intraprendere iniziative che altrimenti forse non sarebbero state intraprese, ad esempio nel settore dell'ambiente urbano, o avrebbero richiesto più tempo o sarebbero state meno esaurienti senza l'impulso dato dal programma, come per i pesticidi. Esistono, d'altro canto, alcune lacune nella legislazione e occorre integrare i risultati delle ricerche e le informazioni riguardo agli effetti sulla salute della qualità ambientale nel più vasto obiettivo strategico di migliorare la salute pubblica.

2.3.3 Risorse naturali e rifiuti: il Sesto PAA ha rafforzato il legame tra la politica sui rifiuti e quella in materia di risorse e ha contribuito a migliorare la gestione dei rifiuti nonché a procedere verso una politica basata su consumo e produzione sostenibili. L'utilizzo delle risorse non ha più un tasso d'incremento pari a quello della crescita economica. Tuttavia, in termini assoluti, l'utilizzo delle risorse è ancora in crescita e ciò è incompatibile con l'obiettivo di rispettare la capacità portante dell'ambiente sul lungo termine. Inoltre, tra gli Stati membri vi sono ancora differenze sostanziali nella produttività delle risorse e, in generale, aumenta la dipendenza dalle importazioni.

2.3.4 Cambiamenti climatici: il Sesto PAA ha offerto un contributo significativo nel settore dei cambiamenti climatici. Nonostante le finalità stabilite per le iniziative della comunità internazionale non siano state raggiunte e, in particolare, gli obiettivi quantificabili avessero un carattere più utopico e fossero più difficili da raggiungere, il Sesto PAA ha permesso di conseguire obiettivi politici fondamentali.

2.3.5 Questioni internazionali: con il Sesto PAA sono stati ribaditi gli impegni europei riguardo all'integrazione degli aspetti ambientali in tutte le relazioni esterne dell'UE e alla dimensione esterna della strategia di sviluppo sostenibile dell'UE. Nonostante le iniziative che l'UE ha intrapreso per potenziare la cooperazione multilaterale e per dimostrare il proprio interesse riguardo a convenzioni e accordi internazionali, sono stati effettuati progressi limitati verso una migliore governance mondiale a livello ambientale. Le sfide ambientali, che in misura crescente stano acquistando una dimensione globale, richiedono un impegno più coerente e mirato da parte dell'UE, affinché questa possa svolgere con maggiore efficacia il suo ruolo nell'elaborazione della politica internazionale e possa impegnarsi per una migliore governance ambientale.

2.4 Efficacia delle impostazioni strategiche e degli strumenti

2.4.1 Il Sesto PAA ha fortemente incoraggiato e promosso principi e strumenti per migliorare il processo decisionale, in particolare le valutazioni d'impatto integrate e il maggiore impiego di strumenti basati sul mercato, e ha sottolineato l'importanza di solide basi scientifiche per lo sviluppo delle politiche. Nonostante i recenti sviluppi positivi, le informazioni in materia di ambiente, in particolare i dati e le statistiche ufficiali sono ancora incomplete e non sono sempre tempestivamente disponibili.

2.4.2 Il carattere mutevole delle sfide ambientali richiede una maggiore coerenza tra: i) la fase di formulazione e quella di attuazione delle politiche; ii) il livello europeo, nazionale e regionale; iii) i settori prioritari d'intervento.

2.4.3 L'inadeguata attuazione della legislazione ambientale compromette il conseguimento degli obiettivi e la credibilità della politica ambientale e non permette di fare in modo che altri settori si impegnino a migliorare le prestazioni. Inoltre, occorre dare priorità alle politiche che presentano un chiaro valore aggiunto per la creazione di un'economia verde e che possono essere formulate a breve/medio termine.

2.5 Sfide per il futuro

2.5.1 I punti fondamentali della politica e della legislazione ambientali sono ormai definiti (tranne per quanto concerne il suolo), ma a causa di carenze di attuazione non hanno ancora potuto dispiegare tutte le loro potenzialità di miglioramento. La politica ambientale tradizionale può ancora svolgere un ruolo fondamentale nella tutela dell'ambiente, tuttavia, i mutamenti nella situazione e la crescente interdipendenza delle sfide ambientali rendono necessarie capacità di flessibilità e di adattamento.

2.5.2 La sfida fondamentale della futura politica ambientale consiste nel passare, mediante l'adozione di una visione a più lungo termine, dal risanamento alla prevenzione del degrado ambientale e nell'ulteriore integrazione dell'ambiente in tutte le politiche che lo concernono.

2.5.3 Al fine di raggiungere l'obiettivo della Strategia Europa 2020 di un'economia verde, efficiente sotto il profilo delle risorse, competitiva e a bassa emissione di CO2, risulta indispensabile integrare considerazioni ambientali e a favore di basse emissioni di carbonio nei modelli aziendali di altri settori e garantire la coerenza nel processo che va dall'elaborazione delle politiche fino alla loro attuazione. Occorre, inoltre, affrontare gli ostacoli che si frappongono a una corretta applicazione della legislazione in vigore, in particolare i problemi di governance a tutti i livelli negli Stati membri, al fine di proteggere l'ambiente e di limitare le conseguenze negative sulla salute pubblica.

2.5.4 La pressione ambientale acquisisce sempre più un carattere mondiale e sistemico. A causa della complessità delle interconnessioni, è necessaria una base di conoscenze più estesa e occorre inoltre esaminare in modo approfondito le potenzialità di cambiamento a livello di comportamento dei consumatori.

3. Osservazioni generali

3.1 Il Sesto PAA rappresenta formalmente l'assunzione di un impegno politico da parte del Parlamento, del Consiglio e della Commissione e fornisce un importante indicatore per la valutazione dello sviluppo della politica ambientale europea. Successivamente all'adozione del Sesto PAA l'UE ha intrapreso con successo numerose iniziative, raggiunto ambiziosi risultati e sviluppato diverse strategie e piani multisettoriali. Tuttavia, è difficile stabilire fino a che punto il quadro generale costituito dal programma abbia inciso sullo sviluppo delle politiche. Sarebbe opportuno riflettere su questo aspetto, mediante un'analisi dell'implementazione delle azioni contenute nel programma e delle interazioni e reciproche influenze con la Strategia europea per lo sviluppo sostenibile e la Strategia di Lisbona (10).

3.2 Il dibattito che negli ultimi anni ha coinvolto le istituzioni europee e la società civile, circa la valutazione di ciò che è stato fatto e le possibilità che si prospettano per il futuro della politica ambientale europea (11), ha posto l'attenzione su due questioni chiave: individuare le nuove priorità e rafforzare gli strumenti a disposizione per assicurare l'efficacia delle misure proposte.

3.3 In particolare, non si può ridurre la questione soltanto all'opportunità o meno di dar luogo ad un nuovo programma, ma occorre concentrarsi sopratutto su quale forma questo dovrebbe avere, quale dovrebbe essere il suo scopo, il suo contenuto e quali le scadenze. Ciò che prima di tutto dovrebbe essere considerato è come fare perché le prossime azioni in materia di ambiente diventino uno strumento strategico più visibile, importante ed efficace, imparando dall'esperienza ed evitando le insidie che hanno compromesso l'efficienza del Sesto PAA.

3.4 Considerata l'esperienza sinora maturata in altri contesti (come ad esempio FESR, FSE e FEASR) sarebbe opportuno considerare la possibilità di sperimentare, anche per il programma in materia di ambiente, un crescente rafforzamento degli strumenti di monitoraggio e valutazione nelle diverse dimensioni ex ante, in itinere, ex post.

4. Osservazioni specifiche

4.1 Le strategie tematiche

4.1.1 L'introduzione delle strategie tematiche ha fornito un approccio più strategico, consentendo di superare alcune carenze del Quinto PAA come, in particolare, la mancanza di competenza del programma in alcuni settori. Tuttavia, il processo di sviluppo delle strategie tematiche ha di fatto rallentato il processo decisionale nel suo complesso e l'adozione delle relative misure.

4.1.2 Molti degli strumenti legislativi che accompagnano le strategie tematiche sono ancora nelle prime fasi di attuazione. I ritardi nella loro adozione, la mancata individuazione di obiettivi concreti, la delega agli Stati membri della responsabilità, non solo per l'attuazione, ma anche per fornire ulteriori specificazioni rispetto a molte delle misure previste, e l'insufficiente meccanismo di controllo e monitoraggio, hanno in alcuni casi seriamente compromesso la possibilità di raggiungere gli obiettivi del programma prima della scadenza.

4.2 Coerenza e integrazione

4.2.1 È evidente che le sfide ambientali attualmente non possono essere fronteggiate unicamente con specifiche politiche ambientali, ma deve essere coinvolta l'intera economia e l'intera società. Occorre pertanto maggiore coerenza, sia tra le tematiche direttamente interconnesse (come i cambiamenti climatici, l'energia, la tutela della salute), sia tra le diverse politiche settoriali (l'alimentazione, i trasporti, le costruzioni, l'innovazione). In particolare, nel processo di riforma della PAC tutt'ora in corso, come sottolineato anche dal CESE (12), tale principio si è concretizzato nell'introduzione dello strumento del «greening» del pagamento unico.

4.2.2 Inoltre, è essenziale sostenere e sviluppare l'integrazione della politica ambientale nell'ambito delle «metastrategie» (Europa 2020), nonché nel quadro degli strumenti finanziari. In particolare, con riferimento alla Tabella di marcia verso un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse (13) nel corso di un recente workshop svoltosi a Bruxelles (14), è stata riconosciuta l'importanza cruciale del programma per favorire il passaggio alla «green economy» e della complementarità delle due iniziative, con particolare riguardo alla attuazione delle misure, alle risorse naturali e alla gestione degli ecosistemi.

4.3 Obiettivi prioritari

4.3.1 Gli obiettivi prioritari devono essere ricercati con specifico riferimento alle problematiche ambientali quali la scarsità delle risorse naturali, l'inquinamento atmosferico, la biodiversità e l'ambiente urbano.

4.3.2 In particolare, vanno ricercati e incoraggiati nuovi comportamenti per il consumo, il commercio e la produzione. I cambiamenti tecnologici, infatti, devono andare di pari passo con un cambiamento di abitudini.

4.4 Migliori strumenti

4.4.1 Migliori strumenti per la politica ambientale europea significa, innanzitutto, migliore regolamentazione mediante l'adozione di misure legislative e la scelta di regole univoche e non facoltative, anche per quanto riguarda gli aspetti economici. D'altra parte, come già affermato dal CESE in occasione del parere del 2001, assicurare un'efficace implementazione della legislazione esistente è un fattore essenziale per evitare distorsioni del mercato e salvaguardare la competitività delle imprese europee (15). In particolare, con riferimento al programma di assistenza per le PMI (Environmental Compliance Assistance Programme - ECAP) il CESE ha sottolineato l'importanza che la valutazione dell'impatto ambientale sia oggetto di una gestione integrata e trasversale da parte dell'azienda (16).

4.4.2 In secondo luogo, occorre migliorare gli strumenti di valutazione, sia dello stato dell'ambiente, sia dell'implementazione delle politiche e della loro efficacia (17), attraverso valutazioni d'impatto indipendenti, aperte e just in time.

4.4.3 Da ultimo, è essenziale migliorare la fase di attuazione mediante la predisposizione di meccanismi internazionali di assistenza, controllo e sanzione. Ciò in altre parole significa formulare, trasporre nei regolamenti, mettere in atto, controllare e sanzionare (18).

4.5 Il ruolo dei protagonisti

4.5.1 Il coinvolgimento delle collettività territoriali dovrebbe avvenire già in fase di elaborazione delle politiche. Il Comitato delle regioni (19), in un recente parere ha sostenuto la necessità di una partecipazione proattiva delle collettività territoriali e ha proposto lo sviluppo di metodi innovativi di governance«multilivello», comprensiva della mobilitazione delle piattaforme e delle reti esistenti.

Bruxelles, 18 gennaio 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) GU C 376 del 22.12.2011, pag. 97.

(2) COM(2010) 2020 definitivo del 3 marzo 2010.

(3) COM(2011) 244 definitivo del 3 maggio 2011.

(4) COM(2011) 363 definitivo del 20 giugno 2011.

(5) COM(2011) definitivo 112 dell'8 marzo 2011.

(6) COM(2011) 144 definitivo del 28 marzo 2011.

(7) COM(2010) 639 definitivo.

(8) COM(2011) 109 definitivo dell'8 marzo 2011.

(9) COM(2005) 446 definitivo (inquinamento atmosferico); COM(2006) 372 definitivo (uso sostenibile dei pesticidi); COM(2005) 666 definitivo (prevenzione e riciclaggio dei rifiuti); COM(2005) 670 definitivo (uso sostenibile delle risorse naturali); COM(2006) 231 definitivo (protezione del suolo); COM(2005) 504 definitivo (protezione e conservazione dell'ambiente marino); COM(2055) 718 definitivo (ambiente urbano).

(10) Strategic Orientations of EU Environmental Policy under the Sixth Environment Action Programme and Implications for the Future, relazione finale, Istituto per una politica europea dell'ambiente (IEEP), maggio 2010.

(11) Tutti i contributi relativi agli eventi e agli studi preparatori sono disponibili su www.eapdebate.org.

(12) GU C 132 del 3.5.2011, pagg. 63-70.

(13) COM(2011) 571 definitivo.

(14) Expert Workshop: The future of European Environmental Policy: what role for the Resource Efficiency Roadmap and what role for the Environment Action Programme?, Bruxelles, 13 settembre 2011.

(15) GU C 221 del 7.8.2001 pagg. 80-85.

(16) GU C 211 del 19.8.2008, pag. 37.

(17) The issue of Evaluation in the Framework of European Environmental Policy, Brussels Environment, 11 giugno 2010.

(18) Better instruments for European Environmental Policy Seminario ospitato dal ministero spagnolo dell'Ambiente e in collaborazione con Brussels Environment, Madrid, 20 maggio 2010.

(19) Parere del Comitato delle regioni del 5-6 ottobre 2010.