Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica /* SEC/2001/1365 def. - COD 2000/0184 */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione della Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica 1. Antefatti Nel luglio 2000 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica COM(2000)393 - C5-0428/2000 - 2000/0184 (COD) ai fini di un'adozione secondo la procedura di codecisione prevista dall'articolo 251 del trattato che istituisce la Comunità europea [1]. [1] GU C 365 del 19.12.2000, pag. 198. Il Comitato economico e sociale ha formulato il proprio parere in data 24 gennaio 2001 [2]. [2] GU C 123 del 25.4.2001, pag. 56. Il Comitato delle regioni ha informato il Consiglio ed il Parlamento europeo, con lettera del 16 febbraio 2001, di non avere intenzione di esprimere un proprio parere al riguardo. Il 1° marzo 2001, il Parlamento europeo ha adottato in prima lettura una serie di emendamenti [3]. [3] GU C Il 4 luglio 2001, la Commissione ha adottato una proposta modificata che contiene, integralmente, parzialmente o a livello dei principi, molti degli emendamenti votati dal Parlamento europeo in prima lettura, conformemente all'articolo 250 del trattato CE [4]. [4] GU C Conformemente all'articolo 251 del trattato CE, il 17 settembre 2001 il Consiglio ha adottato una posizione comune in merito alla proposta di direttiva [5]. [5] GU C La presente comunicazione illustra, conformemente all'articolo 251, paragrafo 2, terzo trattino del trattato CE, il parere della Commissione in merito alla posizione comune del Consiglio. 2. SCOPO DELLA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE La proposta di direttiva intende istituire un quadro normativo armonizzato per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica nell'UE. Si prefigge di far fronte al fenomeno della convergenza comprendendo nel proprio campo di applicazione tutte le reti e tutti i servizi di comunicazione elettronica. Essa fissa inoltre una serie di principi ed obiettivi ad uso delle autorità di regolamentazione, nonché di compiti legati, ad esempio, alla gestione dello spettro radio, alle risorse di numerazione e ai diritti di passaggio. Contiene infine talune disposizioni di tipo orizzontale comuni a diversi strumenti del pacchetto normativo, tra cui le disposizioni in materia di risoluzione delle controversie, di definizione ed analisi del mercato, nonché le disposizioni relative alla nuova definizione di imprese aventi rilevante potere di mercato, basata sul concetto di posizione dominante ispirato al diritto sulla concorrenza. 3. Commento alla posizione comune del Consiglio 3.1. Sunto della posizione della Commissione La Commissione non può esprimere il proprio accordo in merito alla posizione comune del Consiglio. Questa indebolisce infatti alcuni elementi centrali della proposta della Commissione che erano stati fortemente sostenuti dal Parlamento europeo in prima lettura. È in particolare a causa delle modifiche apportate dal Consiglio all'articolo 6 (Meccanismo di consultazione e di trasparenza) e agli articoli collegati che la Commissione non può condividere la posizione comune, conformemente alla dichiarazione riportata in allegato alla presente comunicazione. La Commissione muove altresì, in merito alla posizione comune, un certo numero di altre riserve che verranno illustrate in dettaglio qui di seguito. La Commissione osserva nondimeno che diversi emendamenti del Parlamento europeo sono stati, in parte o in linea di principio, accolti dal Consiglio e che molte delle modifiche da questo apportate tendono a rafforzare o precisare la proposta iniziale della Commissione senza alterarne i principi fondamentali. 3.2. Emendamenti adottati dal Parlamento europeo in prima lettura 3.2.1. Emendamenti del Parlamento europeo Il Parlamento europeo ha adottato in prima lettura 77 emendamenti alla proposta iniziale della Commissione (gli emendamenti 12 e 14 sono stati ritirati prima del voto). A seguito del parere del Parlamento europeo la Commissione ha introdotto una serie di rilevanti cambiamenti nella propria proposta modificata. Nella proposta modificata la Commissione ha inserito, integralmente, parzialmente o rispettandone il principio, 47 degli emendamenti del Parlamento europeo. Si tratta degli emendamenti 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, 11, 13, 15, 17, 19, 21, 22, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 45, 46, 47, 48, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 65, 66, 67, 68, 69 e 75. 3.2.2. Emendamenti del Parlamento europeo accolti dalla Commissione ed inseriti nella posizione comune del Consiglio I seguenti emendamenti, inseriti integralmente, parzialmente o in linea di principio dalla Commissione nella proposta modificata, sono stati successivamente accolti dal Consiglio: 1, 3, 4, 6, 9, 10, 11, 13, 15, 19, 28, 31, 36, 37, 38, 40, 45, 47, 48, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 66, 67, 68 e 69. Alcuni degli emendamenti accolti dal Consiglio sono stati leggermente o parzialmente modificati, mentre altri hanno subito sostanziali adattamenti che non si discostano tuttavia dagli obiettivi fondamentali della proposta del Parlamento europeo. Le modifiche di merito sono illustrate di seguito. 3.2.3. Emendamenti del Parlamento europeo accolti dalla Commissione ma non inseriti nella posizione comune del Consiglio I seguenti emendamenti, accolti integralmente, parzialmente o in linea di principio nella proposta modificata della Commissione non figurano nella posizione comune del Consiglio: 2, 7, 17, 21, 22, 25, 27, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 46, 53, 54, 65 e 75. Gli emendamenti 2, 27, 29, 32 e 75 sono stati respinti perché il Consiglio ha deciso sopprimere dalla posizione comune le disposizioni dell'articolato alle quali si riferivano. Per ulteriori dettagli si rinvia al punto 3.2.4. Emendamenti 7, 53 e 54 (Diritti di passaggio) Gli emendamenti del Parlamento europeo miravano a rafforzare i diritti delle imprese per garantire i diritti di passaggio necessari ai fini dell'installazione dell'infrastruttura. La proposta modificata della Commissione ha rielaborato alcuni aspetti redazionali per far sì che nessun elemento del testo potesse essere considerato incompatibile con l'articolo 295 del trattato relativo al regime di proprietà. Il Consiglio non ha potuto accogliere alcun emendamento del Parlamento europeo e ciò malgrado i perfezionamenti che, secondo la Commissione, sono stati apportati al testo, in particolare per estenderne il campo di applicazione alle reti private. Emendamenti 17 e 21 (Definizioni) Il Consiglio ha soppresso il riferimento ai cavi e fili elettrici dall'elenco di esempi che accompagna la definizione di "reti di comunicazione elettronica" ma la Commissione ritiene che tali sistemi siano comunque chiaramente compresi nella definizione. Il Consiglio ha inoltre respinto la definizione di "mercati transnazionali" ma anche in questo caso la Commissione reputa che il concetto sia adeguatamente definito nel considerando 27. Emendamento 22 (ANR) Il Consiglio ha respinto la proposta del Parlamento europeo di aggiungere un requisito che consenta alle autorità nazionali di regolamentazione di operare autonomamente, limitandosi al requisito generale di autonomia già sancito dalla proposta. La Commissione riteneva per contro utile, seppur non essenziale, la precisazione del Parlamento europeo. Emendamento 25 (Sportello unico) La Commissione aveva tenuto conto del principio alla base del requisito relativo allo sportello unico dell'articolo 6, paragrafo 1, ma il Consiglio non lo ha recepito nella posizione comune. La Commissione riteneva che l'aggiunta del Parlamento europeo garantisse maggiore trasparenza ma concorda col Consiglio sul fatto che le disposizioni dell'articolo 3, paragrafo 4 sono probabilmente sufficienti. Emendamento 30 (Comunicazione delle informazioni) Il Consiglio ha deciso di non far riferimento ai vasti poteri ispettivi e sanzionatori proposti dal Parlamento europeo ed accolti dalla Commissione, ritenendo sufficienti le disposizioni dell'articolo 5, paragrafo 1. Emendamento 33 (Meccanismo di trasparenza) Il Consiglio ha respinto le parti dell'emendamento che la Commissione aveva inserito nella propria proposta modificata. L'articolo 6 è uno dei principali temi di disaccordo tra la Commissione ed il Consiglio ed è oggetto di ulteriori approfondimenti esposti qui di seguito. Emendamenti 34 e 35 (Obiettivi) La Commissione aveva reputato utili i chiarimenti contenuti in entrambi gli emendamenti ma il Consiglio li ha respinti, ritenendo sufficienti le disposizioni dell'articolo 7, paragrafo 1. Emendamento 46 (Coordinamento delle decisioni in materia di radiofrequenze) La Commissione aveva accolto il principio di tale emendamento ed aggiunto nel considerando 19 una disposizione che garantiva che la gestione dello spettro radio avvenisse in modo coordinato (fondandosi sulla proposta che il campo di applicazione del meccanismo di trasparenza comprendesse anche le decisioni sullo spettro radio). Il Consiglio ha respinto il testo proposto, così come non ha accolto la proposta relativa al campo di applicazione del meccanismo di trasparenza (cfr. punto 3.2.4 qui di seguito). Emendamento 65 (Normalizzazione) La Commissione aveva ritenuto che l'emendamento rafforzasse utilmente il testo ma il Consiglio ha respinto la proposta. Tuttavia, poiché l'applicazione delle norme può essere resa obbligatoria solo previa consultazione pubblica e su proposta della Commissione, questa è comunque in grado di accogliere il testo della posizione comune. 3.2.4. Differenze tra la proposta modificata della Commissione e la posizione comune del Consiglio Considerando Il Consiglio ha aggiunto nuovi considerando e modificato molti dei considerando esistenti per migliorare la chiarezza del testo, per ragioni di coerenza con le modifiche agli articoli della direttiva o per porre in evidenza talune disposizioni particolarmente importanti. Il Consiglio ha in particolare introdotto dei considerando tesi a sottolineare l'importanza di una regolamentazione a livello dei contenuti, della tutela dell'ambiente e di altri obiettivi politici, nonché delle questioni legate alla pubblica sicurezza. Articolo 1 - Campo di applicazione e finalità Il Consiglio ha aggiunto un nuovo paragrafo 3 relativo alla politica audiovisiva e alla regolamentazione dei contenuti, sostanzialmente identico all'emendamento 15 del Parlamento europeo (emendamento accolto in parte e in linea di principio dalla Commissione mediante l'aggiunta, al considerando 5, di un testo analogo a quello del Parlamento europeo). La Commissione continua a ritenere superfluo il nuovo paragrafo. Articolo 2 - Definizioni La posizione comune lascia sostanzialmente invariate le definizioni della direttiva ma ne aggiunge di nuove al fine di migliorare la chiarezza del testo. Articolo 3 - Autorità nazionali di regolamentazione Le disposizioni dell'articolo non sono state modificate in modo sostanziale, salvo per alcuni chiarimenti relativi alle procedure di consultazione e di cooperazione tra le ANR, le autorità nazionali garanti della concorrenza e le autorità nazionali di tutela dei consumatori. Articolo 4 - Diritto di ricorso Gli Stati membri non hanno accettato che l'articolo faccia esplicito riferimento al fatto che nella procedura di ricorso sia esaminato il merito della controversia (ed hanno cancellato anche il testo corrispondente della proposta della Commissione, sostenendo che la questione andava esaminata alla luce del principio di sussidiarietà per non rischiare che l'organismo di ricorso si trasformi in una sorta di "regolatore ombra"). Il Consiglio ha altresì respinto la proposta della Commissione relativa alla necessità di indipendenza dal governo dell'organismo di ricorso. Infine, il Consiglio ha respinto la richiesta del Parlamento europeo di sospensione della decisione dell'ANR in attesa dell'esito del ricorso; anche questa disposizione è stata infatti soppressa. La Commissione è del parere che le suddette modifiche riducano in modo sostanziale la certezza del diritto del settore e non può pertanto approvarle. Il Consiglio ha infine omesso di inserire nella posizione comune i paragrafi 2 e 4 dell'articolo. Articolo 5 - Comunicazione di informazioni La posizione comune del Consiglio mira a garantire un equilibrio tra due preoccupazioni contraddittorie, del resto già presenti nella proposta iniziale della Commissione, ossia la riservatezza e la trasparenza. Poiché, tutto considerato, i principi e il merito della proposta sono stati rispettati, la Commissione può approvare il testo del Consiglio. La posizione comune rafforza le disposizioni relative alla riservatezza senza tuttavia recare pregiudizio alle necessarie disposizioni in materia di trasparenza e scambio di informazioni. Articolo 6 - Meccanismo di consultazione e di trasparenza Questo articolo prevede l'obbligo che le ANR procedano ad una consultazione a livello nazionale in merito ai loro progetti di decisione ed istituisce un "meccanismo di trasparenza" nell'ambito del quale la Commissione avrebbe la possibilità, in determinate circostanze, di obbligare le ANR a modificare o revocare un progetto di decisione. La disposizione risulta necessaria perché gli Stati membri godono di un margine di libertà nettamente maggiore per decidere in quali mercati è giustificato imporre obblighi, che tipo di obblighi imporre e nei confronti di quali soggetti del mercato. La Commissione ritiene che questo articolo sia un elemento essenziale della nuova regolamentazione ai fini della coerenza dell'intervento normativo in tutta l'UE. La posizione comune vi introduce tuttavia sostanziali modifiche che, a parere della Commissione, ne indeboliscono significativamente il contenuto e riducono la probabilità di coerenza della regolamentazione. Il Consiglio ha innanzi tutto limitato il campo di applicazione del meccanismo di trasparenza eliminando dal testo il riferimento alle questioni relative allo spettro delle radiofrequenze. La Commissione non può condividere questo approccio, soprattutto alla luce delle difficoltà incontrate di recente in materia di telefonia mobile della terza generazione. In secondo luogo il Consiglio ha sostituito la facoltà della Commissione di imporre alle ANR l'obbligo ex ante di modificare o revocare una misura con la possibilità di rendere pubblico un "parere circostanziato" non vincolante. La Commissione non ritiene che tale parere non vincolante possa efficacemente impedire che vengano prese decisioni a livello nazionale incompatibili con il diritto comunitario. Articolo 7 - Obiettivi generali e principi dell'attività di regolamentazione La posizione comune introduce numerosi cambiamenti nella proposta modificata della Commissione. Alcuni di essi aggiungono nuovi obiettivi come, ad esempio, in materia di sicurezza ed integrità delle reti. Numerosi cambiamenti sono in sintonia con la proposta modificata, come ad esempio la decisione di spostare una parte del testo relativo alla neutralità tecnologica in un considerando. Il Consiglio ha altresì aggiunto un paragrafo ai sensi del quale le ANR possono contribuire, nell'ambito delle loro competenze, ad attuare politiche volte a promuovere la diversità culturale e linguistica e il pluralismo dei mezzi di comunicazione. Si tratta di una disposizione che viene incontro alle preoccupazioni espresse in alcuni emendamenti del Parlamento europeo (42 e 43) non recepiti nella proposta modificata della Commissione. L'unico elemento in merito al quale la Commissione nutre riserve è l'abolizione dell'obbligo che gli obiettivi espressi nell'articolo 7 siano gli unici obiettivi delle ANR nei settori disciplinati dal nuovo quadro normativo. La Commissione teme che, venendo a mancare una tale disposizione, l'azione normativa risulti meno coerente. Articolo 8 - Gestione delle radiofrequenze per i servizi di comunicazione elettronica La principale modifica a questo articolo, vale a dire l'esclusione delle questioni legate allo spettro radio dal campo di applicazione del meccanismo di trasparenza, è già stata commentata nell'ambito delle osservazioni relative all'articolo 6. Le altre modifiche sono conformi alla proposta modificata della Commissione. Articolo 9 - Numerazione, assegnazione dei nomi a dominio e indirizzamento Il Consiglio ha deciso di sopprimere le disposizioni relative all'accesso transfrontaliero a numeri non geografici dal testo della direttiva e di inserirle, con talune modifiche, in un nuovo articolo della direttiva sul servizio universale. Articolo 10 - Diritti di passaggio Il Consiglio ha riformulato il testo di questo articolo nella posizione comune ma la sostanza della disposizione è pressoché la stessa che figurava nella proposta iniziale. La Commissione è inoltre favorevole all'estensione del campo di applicazione agli operatori privati. Articolo 11 - Coubicazione e condivisione di strutture Il Consiglio ha soppresso un paragrafo dell'articolo ma la Commissione non ritiene che ciò incida sull'efficacia della disposizione. Articolo 12 - Separazione contabile e rendiconti finanziari Anche questo articolo è stato modificato nella forma, per migliorarne la chiarezza, ma non nella sostanza. L'unico cambiamento consiste nella soppressione di un paragrafo, che la Commissione condivide in quanto la disposizione è già prevista nell'articolo 5. Articolo 13 - Imprese che dispongono di un rilevante potere di mercato Il concetto di rilevante potere di mercato è essenziale nell'ambito del nuovo quadro normativo. Le modifiche apportate nella posizione comune rendono più chiaro il testo, garantendo nel contempo che le disposizioni continuino a basarsi sul concetto di posizione dominante del diritto della concorrenza. La preoccupazione principale del Consiglio era garantire alle ANR la certezza sufficiente per applicare il concetto di posizione dominante condivisa sui mercati oligopolistici in mancanza di legami economici tra le imprese interessate. Il progetto di orientamenti della Commissione [6] è risultato utile al riguardo ma il Consiglio ha aggiunto un nuovo allegato II alla direttiva destinato ad illustrare in dettaglio le caratteristiche dei mercati sui quali potrebbe delinearsi una situazione di posizione dominante condivisa. [6] http://europa.eu.int/ISPO/infosoc/telecompolicy/en/com2001-175-5en.pdf Articoli 14 e 15 - Procedura per la definizione dei mercati / Procedura per l'analisi del mercato L'articolo 14 è stato suddiviso in due articoli distinti: l'articolo 14 tratta della definizione dei mercati mentre l'articolo 15 riguarda l'analisi della situazione di effettiva concorrenza. La maggior parte delle modifiche mira a migliorare la chiarezza del testo, e in particolare delle relazioni con la giurisprudenza del diritto della concorrenza, ma non ne altera in modo significativo la sostanza. Nella posizione comune il Consiglio ha tuttavia deciso di trasformare la decisione della Commissione sui rilevanti mercati dei prodotti e dei servizi in una raccomandazione. Lo strumento della decisione della Commissione viene mantenuto solo per il mercato paneuropeo (definito nel considerando 27 come "mercato transnazionale che comprenda la Comunità o una parte rilevante della stessa"). La Commissione teme che questa modifica, unitamente alle disposizioni meno incisive introdotte all'articolo 6, limiterà notevolmente la capacità della Commissione di garantire la certezza del diritto per le imprese mediante una coerente azione normativa in tutta l'UE. Articolo 17 - Procedure di armonizzazione La posizione comune chiarisce la portata delle misure vincolanti di armonizzazione riferendosi a "misure tecniche di attuazione" e precisando che queste si applicano soltanto all'articolo 9, paragrafo 4 della direttiva, relativo all'armonizzazione delle risorse di numerazione. La Commissione ritiene che, per garantire un'applicazione coerente delle norme comunitarie da parte delle ANR, potrebbero essere necessarie misure tecniche di attuazione anche i settori diversi da quelli specificatamente menzionati. Articolo 18 - Risoluzione delle controversie tra imprese Il termine per la risoluzione delle controversie è stato esteso a quattro mesi. Il Consiglio ha inoltre introdotto un nuovo paragrafo che consente alle autorità di regolamentazione di astenersi dal risolvere una controversia laddove ritengano che altri meccanismi, quali la mediazione, risulterebbero più efficaci. L'articolo stabilisce tuttavia limiti temporali chiari per tali meccanismi alternativi ed obbliga comunque le ANR a risolvere la controversia qualora i suddetti meccanismi non abbiano avuto esito. Inoltre la posizione comune ha sostituito l'elenco degli obiettivi che figurava nella proposta iniziale con un rinvio all'articolo 7 della direttiva. La Commissione ritiene che si tratti di un'utile precisazione. Articolo 19 - Risoluzione delle controversie transnazionali La posizione comune del Consiglio priva la Commissione del potere di prendere decisioni per la risoluzione di controversie perché, stando al Servizio giuridico, vista la base giuridica della direttiva, tale competenza potrebbe risultare problematica. La Commissione accetta la decisione ma continua a nutrire dubbi in merito all'efficacia delle disposizioni nella loro formulazione attuale. Articolo 21 - Gruppo ad alto livello per le comunicazioni Su parere del Servizio giuridico il Consiglio ha soppresso le disposizioni relative al gruppo di alto livello per le comunicazioni. La Commissione rinuncia con una certa riluttanza a questa disposizione ed esaminerà la possibilità di istituire un tale organo di propria iniziativa. 1. Conclusioni La posizione comune del Consiglio tiene conto, tutto considerato, di gran parte delle preoccupazioni espresse in prima lettura dal Parlamento europeo e, da molti punti di vista, rimane vicina ai principi alla base della proposta iniziale della Commissione. Tuttavia, per questioni essenziali quali la coerenza della regolamentazione e l'armonizzazione del mercato unico, che anche il Parlamento europeo considera fondamentali, la Commissione ritiene che le disposizioni della posizione comune non siano sufficienti. La Commissione non può, di conseguenza, sostenere la posizione comune del Consiglio. Allegato Testo della dichiarazione della Commissione fatta il 4 aprile in sede di Consiglio Telecomunicazioni "La Commissione prende atto della decisione unanime del Consiglio. Deplora che questo non abbia convenuto di includere le decisioni degli Stati membri in materia di radiofrequenze nel campo di applicazione della procedura di trasparenza e di consultazione di cui all'articolo 6 della direttiva quadro, in particolare alla luce della dichiarazione che figura nelle conclusioni del Consiglio europeo di Stoccolma, ossia che "la Commissione lavorerà insieme al Consiglio per definire un quadro politico di sostegno per le comunicazioni mobili di terza generazione nell'ambito dell'Unione, che includerà l'accordo su un quadro giuridico per la politica in materia di spettro radio". La Commissione si rammarica inoltre per le modifiche apportate alla propria proposta iniziale relativa all'articolo 6, le quali la privano della possibilità di imporre alle autorità nazionali di regolamentazione l'obbligo di modificare o revocare un progetto di decisione nazionale che risulti incompatibile con il nuovo quadro normativo sulle comunicazioni elettroniche."