Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'adozione di un programma d'azione doganale nella Comunità (Dogana 2007)" (COM(2002) 26 def. — 2002/0029 (COD))



Gazzetta ufficiale n. C 241 del 07/10/2002 pag. 0008 - 0013



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'adozione di un programma d'azione doganale nella Comunità (Dogana 2007)" (COM(2002) 26 def. - 2002/0029 (COD)) (2002/C 241/02) Il Consiglio, in data 21 marzo 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La sezione Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Simpson, in data 26 giugno 2002. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità, il 17 luglio 2002, nel corso della 392a sessione plenaria, il seguente parere. SINTESI (a) Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore quest'iniziativa della Commissione, intesa a proseguire, estendere e migliorare i lavori dei servizi doganali mediante Dogana 2007. Gli obiettivi sono adeguati e i metodi proposti sono la conseguenza logica per poterli realizzare. (b) Il Comitato è tuttavia consapevole dei numerosi problemi fondamentali, ancora irrisolti, che dovranno essere affrontati per garantire servizi doganali più efficaci ed efficienti, per ridurre il numero di operazioni commerciali non ufficiali e per garantire il livello di cooperazione necessario sia da parte dei singoli Stati membri sia tra di essi. (c) Un aspetto di particolare interesse per il CESE è il fatto che il programma dovrebbe essere usato come un'opportunità per far realizzare progressi e miglioramenti nei sistemi doganali dei paesi candidati. È importante sia per i singoli paesi, sia per la Comunità nel suo insieme, che le azioni a livello doganale vengano coordinate in tutto il territorio dell'Unione allargata. (d) Il ventaglio di azioni proposte è esauriente e necessario. (e) Il programma Dogana 2007 punta, logicamente, su politiche doganali coordinate ed efficaci, che riducano al minimo il rischio di attuazione inadeguata e valorizzino al massimo la competenza e l'utilizzo del personale. Grazie a queste priorità, la Comunità, gli Stati membri e le imprese che operano legittimamente potranno beneficiare del contenimento della frode e dell'evasione. Il perfezionamento delle politiche doganali, tuttavia, mira in primo luogo a migliorare l'ambiente competitivo per le imprese, a promuovere l'occupazione e ad appoggiare le attività commerciali legittime. (f) Si riconosce la necessità di coordinare a livello comunitario le politiche, gli standard, le tecnologie delle comunicazioni (TC) comuni, l'attuazione delle norme e la formazione per i servizi doganali. (g) Trattandosi di un programma quinquennale, deve essere possibile monitorarne lo stato di avanzamento nelle fasi iniziali e, se necessario, attuare misure correttive. (h) Sarebbe opportuno svolgere, con la cooperazione degli Stati membri, una valutazione globale basata su criteri e indicatori oggettivi, definiti prima dell'avvio del programma. Il Comitato auspica che la Commissione possa rapportare le azioni proposte a misure di efficienza basate sui risultati attesi da questi metodi perfezionati di gestione del sistema doganale. (i) Il Comitato accoglie con favore l'intento della Commissione di preparare, dopo attenta selezione, una serie di indicatori d'impatto che confermino il conseguimento degli obiettivi del programma. 1. Introduzione 1.1. La Commissione europea ha pubblicato una comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio nella quale si auspica di introdurre nella Comunità un nuovo programma d'azione doganale per un altro periodo di cinque anni, cioè dal 2002 al 2007. 1.2. Questa proposta comporterebbe l'estensione e l'ampliamento dell'attuale programma, Dogana 2002(1), che è già, di per sé, una proroga biennale del programma precedente, Dogana 2000(2), lanciato nel 1996. 1.3. Il recente programma Dogana 2000 è stato esaminato, ex-post, in una precedente comunicazione della Commissione(3). 1.4. Più recentemente, la Commissione ha pubblicato, ex-ante, una relazione intermedia sull'attuazione del programma Dogana 2002(4). 1.5. Il filo conduttore dei vari riesami delle attività operative e dei risultati dei programmi doganali passati e presenti è la constatazione che essi sono stati preziosi ai fini sia del rafforzamento delle politiche comunitarie sia del miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia dei servizi doganali in tutta la Comunità. 1.6. Nel marzo 1999 il Comitato economico e sociale europeo ha adottato un parere(5) in merito alla relazione intermedia sul programma d'azione proposto dal programma Dogana 2000(6) accogliendo con grande favore i principi e gli schemi operativi previsti in tale documento. 2. Il programma Dogana 2002 e la proposta per il programma Dogana 2007 Dogana 2002 2.1. Per accrescere l'efficienza dei servizi doganali nell'intera Comunità, il programma doganale in vigore, Dogana 2002, prevede una serie di azioni. 2.2. Tra le principali figurano: - la creazione di un gruppo responsabile della politica doganale e di un Comitato Dogana 2002 con il compito di riunire funzionari della Commissione e degli Stati membri per definire approcci comuni ai problemi e adottare misure per l'attuazione del programma. - Introduzione di metodi più efficaci per la valutazione della gestione dei rischi e di misure antifrode più perfezionate. - Approvazione d'investimenti previsti dal programma per la manutenzione e il potenziamento dei sistemi di TI e sviluppo di nuovi sistemi di TI per far fronte all'evolvere delle esigenze nel settore doganale. - Uso della capacità potenziata delle TI per supportare le nuove piattaforme informatiche, come la CCN/CSI (rete comune di comunicazione/interfaccia comune di sistema). - Aggiunta, a tali piattaforme, del NCTS (nuovo sistema di transito computerizzato) e del DDS (sistema di diffusione dei dati) che dà accesso a informazioni sulla tariffa integrata della Comunità (TARIC) e sui contingenti comunitari. Queste basi dati formano attualmente oggetto di due milioni e mezzo di consultazioni mensili. - Applicazione più efficace degli standard doganali comunitari. - Migliore cooperazione nel fronteggiare il problema dell'importazione delle merci contraffatte. - Standardizzazione di varie attività a sostegno dei servizi doganali, ad esempio laboratori, sicurezza dei prodotti, precursori chimici e uso di scanner a raggi X. - Attività esterne di sostegno ai paesi candidati. - Scambio di funzionari e più stretta cooperazione fra le autorità doganali, come nei progetti Ralfh per i cinque porti principali (Rotterdam, Antwerp, Le Havre, Felixstowe, Hamburg) e l'uso di scanner per i container. Dogana 2007 2.3. Il programma Dogana 2007 proposto, oltre a proseguire il lavoro dei programmi esistenti, intende migliorarne alcuni aspetti e aggiungervi alcuni elementi nuovi. 2.4. Stabilendo il contesto nel quale inserire il nuovo programma, la Commissione ha definito come segue i principali obiettivi politici su cui si fondano le proposte formulate: - favorire l'occupazione, contribuendo allo sviluppo di un contesto economico competitivo grazie a costi di conformazione ridotti; - preparare l'allargamento e, in seguito, la piena integrazione dei nuovi Stati membri, in modo che tutte le amministrazioni doganali della Comunità allargata possano agire come un'amministrazione unica; - migliorare la protezione offerta dalle dogane ai consumatori e agli interessi finanziari della Comunità(7). 2.5. L'obiettivo principale è quello di garantire che la legislazione comunitaria in materia di politiche doganali sia applicata in maniera coerente e professionale in tutti gli Stati membri. L'attività doganale deve rispondere alle esigenze del mercato unico europeo (v. articolo 3, paragrafo 1, lettera (a), nella versione emendata dal Consiglio). Oltre a rispondere alle esigenze del mercato unico, l'attività doganale deve essere svolta con maggiore coerenza in ciascuno Stato membro. 2.6. Il programma Dogana 2007 punterà maggiormente sui miglioramenti dell'informatizzazione, sulla riforma dei controlli sul transito, su una migliore analisi dei rischi e sui controlli nei casi in cui sono più probabili attività illegali, fornendo migliori basi per la lotta antifrode e stabilendo una serie di standard più chiari per i paesi candidati nelle fasi di preadesione. 2.7. Se l'obiettivo principale consiste nel migliorare l'efficienza dei servizi doganali degli Stati membri, tale miglioramento significherebbe anche la protezione delle entrate doganali in quanto "risorse proprie" della Comunità, elemento riconosciuto nell'articolo 3, paragrafo 1, lettera (d) (versione emendata dal Consiglio). Ciò dovrebbe inoltre contribuire al conseguimento di standard più elevati nell'amministrazione nonché nell'attuazione concreta delle regolamentazioni doganali cui sono soggette le merci che entrano nella Comunità. 2.8. Ciò che è fondamentale è che il programma prevede una serie d'iniziative per accelerare l'informatizzazione delle dogane (e-customs), con tutto ciò che ne consegue in termini di efficienza, e per passare a sistemi privi di supporto cartaceo. 2.9. Il programma prevedrà altresì supporto e addestramento pratici per il personale addetto su tutti gli aspetti delle regolamentazioni doganali comunitarie. 2.10. Tali misure dovrebbero consentire fra l'altro di ridurre i costi di conformazione, i quali, a loro volta, contribuiranno ad evitare che i costi doganali diventino sproporzionati rispetto all'utilità complessiva. Un ulteriore vantaggio è rappresentato dal fatto che questi provvedimenti assicurerebbero un'ulteriore standardizzazione dei requisiti relativi all'inserimento dei dati, in particolare per le dichiarazioni doganali. 2.11. La spesa totale a carico del bilancio comunitario è stimata a 133 milioni EUR su cinque anni. Di questi, 18,8 milioni sono destinati alle azioni comuni, con un supplemento particolare per le analisi comparative (benchmarking). Altri 79 milioni EUR riguardano gli investimenti e i miglioramenti per le TI. A questi si aggiungono 22,7 milioni EUR per rispondere alle esigenze dei paesi candidati circa gli investimenti nelle interconnessioni, più un ulteriore importo di 12,5 milioni EUR per azioni di altro tipo. 3. Osservazioni generali 3.1. Il Comitato accoglie con favore quest'iniziativa della Commissione intesa a proseguire, estendere e migliorare i lavori dei servizi doganali mediante Dogana 2007. Gli obiettivi sono adeguati e i metodi proposti sono la conseguenza logica per poterli realizzare. 3.1.1. Il Comitato è tuttavia consapevole dei numerosi problemi cruciali, ancora irrisolti, che dovranno essere affrontati per garantire servizi doganali più efficaci ed efficienti, per ridurre il numero di operazioni commerciali non ufficiali e per garantire il livello di cooperazione necessario sia da parte dei singoli Stati membri sia tra di essi. 3.2. Per consentire il pieno sviluppo del mercato interno, occorre garantire ai governi e alle imprese UE un'amministrazione eccellente dei servizi doganali. Per l'attuazione e il monitoraggio delle regolamentazioni doganali alle frontiere esterne, come anche per la supervisione degli scambi interni, ciascuno Stato membro deve poter contare sull'impegno degli altri. 3.3. Servizi doganali efficienti porteranno standard uniformi, coerenti e soddisfacenti nell'intera Comunità. Il conseguimento di quest'obiettivo richiede azioni comunitarie sul modello di quelle previste dal programma Dogana 2007. 3.4. Occorre potenziare i servizi doganali tenendo conto di due esigenze contrastanti: evitare una burocrazia eccessiva pur garantendo procedure efficaci per l'attuazione pratica. 3.5. Logicamente, quindi, il programma Dogana 2007 punta su politiche doganali coordinate ed efficaci, che riducano al minimo il rischio di un'attuazione inadeguata e valorizzino al massimo le competenze e l'impiego del personale. Grazie a queste priorità la Comunità, gli Stati membri e le imprese che operano legittimamente potranno beneficiare del contenimento delle frodi e dell'evasione. 3.6. Il Comitato riconosce la necessità di coordinare a livello comunitario le politiche, gli standard, le TC comuni, l'attuazione delle regolamentazioni e la formazione del personale dei servizi doganali. Tuttavia, dato che in ogni Stato membro i servizi doganali rientrano negli ordinamenti delle amministrazioni nazionali (anche per quanto riguarda ad esempio alcune competenze in materia di IVA, accise e prevenzione del traffico di determinate droghe), essi continueranno a far parte dell'amministrazione pubblica tenuta a rispondere del proprio operato ai singoli Stati membri. Il ruolo della Comunità è, al momento, quello di garantire un livello adeguato di cooperazione. 3.6.1. Il Comitato raccomanda alla Commissione di svolgere un ruolo maggiormente proattivo nel monitorare gli standard di controllo negli Stati membri. Tale risultato potrebbe essere conseguito, almeno in parte, introducendo una rete di ispettori doganali a livello comunitario. Questa raccomandazione servirebbe, in particolare, ad aiutare gli stati candidati ad adottare i necessari standard di controllo e vigilanza alle (nuove) frontiere dell'Unione allargata. 3.6.2. L'esempio di buone prassi illustrato dal progetto Ralfh (v. punto 2.2) dovrebbe essere esteso introducendo una politica di raggruppamento delle località che presentano gli stessi problemi di controllo, o caratteristiche commerciali analoghe (ad esempio i porti del Mediterraneo), in modo da migliorare le attività di controllo e di raccolta d'informazioni. Ciò dovrebbe essere accompagnato dallo scambio di funzionari nelle amministrazioni doganali (v. punto 4.10). 3.7. Tali competenze incidono ovviamente in modo particolare sull'impatto che il programma Dogana 2007 avrà sui paesi candidati all'adesione. 3.8. Il Comitato accoglie con favore le iniziative della Commissione intese a mettere a punto un efficace protocollo d'intesa con gli Stati membri e i paesi candidati affinché questi ultimi possano trarre il massimo beneficio dal programma, e possano essere aiutati a creare servizi doganali più efficienti. 3.9. Nel dibattito relativo alla proposta di decisione il Consiglio ha emendato l'articolo 3, che definisce gli obiettivi generali. Il Comitato fa presente che la nuova formulazione richiede un continuo adattamento della politica doganale ai nuovi sviluppi "in partenariato tra la Commissione e gli Stati membri" (N.d.T: traduzione non ufficiale). Esso tiene a sottolineare l'importanza di questa precisazione. 3.10. In precedenza il Comitato aveva richiamato l'attenzione sui problemi della frode fiscale(8). Esso si aspettava che il programma Dogana 2007 desse particolare rilievo alla riduzione delle frodi e dell'evasione. Il Comitato deplora che questo obiettivo non sia stato sottolineato con maggiore vigore. Un impegno ad una maggiore condivisione delle informazioni, ad una più stretta cooperazione nelle investigazioni e ad azioni più efficaci laddove siano individuate persone o imprese sospette sarebbe estremamente utile per far comprendere che il programma Dogana 2007 ricerca risultati positivi. 3.11. Pur sottoscrivendo sia gli obiettivi che i metodi del programma Dogana 2007, il Comitato rileva che dall'esame della comunicazione pubblicata non è possibile valutare quali saranno i benefici concreti, in rapporto all'input finanziario, delle azioni in corso e di quelle proposte. Auspica che la Commissione confermi di aver effettuato valutazioni di questo tipo nel corso della preparazione del programma. Alcune informazioni in merito figurano nella Relazione intermedia sul programma Dogana 2002(9). 4. Osservazioni specifiche 4.1. Il programma dovrebbe essere rafforzato da un piano operativo che descriva le azioni da intraprendere; i risultati attesi andrebbero poi precisati sotto forma di obiettivi concreti e date specifiche, ecc. Ciò aggiungerà al programma una componente dinamica che condurrà al cambiamento e lo faciliterà. Il Comitato è stato informato della preparazione di un piano d'azione dettagliato per attuare il programma Dogane 2002, e suggerisce un impegno analogo per il programma Dogane 2007. 4.2. Trattandosi di un programma quinquennale, deve essere possibile monitorarne lo stato di avanzamento nelle fasi iniziali e, se necessario, attuare misure correttive. Le date programmate per i periodi da valutare dovrebbero essere accompagnate dall'obbligo di rendere disponibile la relazione al più tardi 6 mesi dopo la fine di ogni periodo interessato. Si suggerisce di stilare una relazione per il primo anno (2003) e una per il periodo che va dal primo al terzo anno (2003-2005). Ciò dovrebbe garantire che i risultati vengano valutati in base alla loro aderenza al piano d'azione. 4.3. La valutazione dovrebbe essere svolta in cooperazione con gli Stati membri e dovrebbe basarsi su criteri e indicatori oggettivi, definiti prima dell'avvio del programma. 4.4. In particolare il Comitato aggiunge che, pur evidenziando l'utilità di una valutazione dei risultati conseguiti grazie all'uso d'indicatori di efficienza adeguati, le grandi linee del programma non fanno riferimento ad alcun indicatore quantificato circa il programma in corso, né suggeriscono alcuna misura specifica per il nuovo programma. Il Comitato auspica che la Commissione sia più precisa, rapportando le proposte a misure di efficienza basate sui risultati attesi da questi metodi perfezionati di gestione del sistema doganale alle frontiere esterne della Comunità e di monitoraggio di tutti i movimenti interni di merce soggette a supervisione doganale. Il Comitato si compiace che la Commissione intenda preparare una serie di indicatori d'impatto a tale scopo. 4.4.1. Affinché il programma sia coronato da successo occorrerà rafforzare la cooperazione con gli Stati membri e ottenere una loro maggiore disponibilità in tal senso. Essi dovranno mettere a disposizione risorse adeguate per migliorare i risultati e dovranno rendersi conto del fatto che la Comunità, nel suo insieme, dipende dall'impegno dei singoli Stati membri. 4.5. Al punto 3 della comunicazione della Commissione, in riferimento alla valutazione del programma Dogana 2002, si parla di "migliori risultati" derivanti da scambi di funzionari, che però non sono quantificati. Maggiori dettagli figurano invece nella relazione intermedia per il programma 2002(10). in riferimento ad uno studio che ha evidenziato la necessità di obiettivi più specifici e di un monitoraggio continuo (v. punto 3.1, lettera A). 4.6. Al punto 4, lettera A, della comunicazione relativo al programma "Dogana 2007" si menzionano "miglioramenti [...] in settori chiave", che, tuttavia, non sono né quantificati né messi in relazione ad obiettivi specifici per il periodo 2003-2007. Il Comitato suggerisce di precisarli, pur riconoscendo la necessità di riservatezza quanto alla tattica da adottare. 4.7. Al punto 4, lettera D, figura una serie di valutazioni dei costi. È poco chiaro se i costi relativi alle azioni d'informatizzazione siano quelli a carico della Commissione oppure se essi comprendano anche tutti i costi che incombono agli Stati membri e ai paesi candidati. Nel primo caso sarebbe opportuno fornire una stima dei costi per gli Stati membri. 4.8. Proposta di decisione - Capitolo 1: "Campo di applicazione e obiettivi" 4.8.1. Articolo 4: nella formulazione originaria l'articolo s'intitolava "Obiettivi specifici". Dopo la revisione del Consiglio, l'articolo 4 si intitola invece, "Priorità del programma" e l'articolo 3 "Obiettivi", il che migliora l'impostazione del documento. L'elenco delle priorità è stato radicalmente modificato, e strutturato in un quadro più utile. La revisione effettuata dal Consiglio figura nell'allegato I del presente parere. 4.8.2. Affinché il programma rechi i massimi benefici possibili, le azioni di cui alle lettere (b), cioè "individuare, sviluppare e applicare le pratiche di lavoro migliori" e (c), cioè "istituire un sistema di misurazione delle prestazioni delle amministrazioni doganali degli Stati membri" dell'articolo 4 dovranno essere realizzate allo stadio iniziale del programma quinquennale, o addirittura avviate prima della fine del 2002. 4.8.3. Il testo di cui alla lettera (g) [lettera (e) nella versione originaria] è stato riformulato per mettere in risalto i potenziali vantaggi delle comunicazioni elettroniche tra le autorità doganali e all'interno di esse e per ribadire ulteriormente l'intenzione di sviluppare procedure doganali elettroniche accessibili agli utenti in maniera migliore e più sicura. 4.8.4. Quanto alla lettera (j) della versione originaria, non è chiaro cosa s'intenda con l'espressione "infrastruttura di gestione della formazione" proposta. Gli Stati membri hanno le proprie strutture ed i propri programmi di formazione, che, ove necessario, devono essere coordinati e condivisi in base a schemi di lavoro/scambio congiunti. La nuova formulazione [l'attuale lettera (k)], sposta la priorità verso misure di formazione comune che rispondano alle necessità derivanti dalle attività del programma. Ciò conferisce più chiaramente alla Commissione la responsabilità di svolgere un ruolo guida nello sviluppo di un quadro organizzativo comune e adeguato per la formazione. 4.8.4.1. Quanto detto sopra rimanda, ovviamente, alla possibile utilità di creare un centro di formazione ufficiale, dove la Commissione possa addestrare funzionari selezionati, provenienti dagli Stati membri. 4.9. Articolo 7: "Benchmarking" - Dovrebbe essere una azione prioritaria. La definizione data dovrebbe essere rigorosamente rispettata e sarebbe opportuno evitare misure non specifiche o poco chiare. 4.10. Articolo 8: "Scambi di funzionari" - Lo scambio di funzionari può essere uno strumento molto prezioso per garantire una cooperazione maggiore, risultati migliori e costi di conformazione inferiori. Non è sicuro che le disposizioni di cui ai paragrafi 2 e 3 saranno universalmente gradite o accettate. L'articolo 8, paragrafo 2, potrebbe essere riformulato come segue: Per trarre i massimi vantaggi da tali scambi, i funzionari dovranno disporre delle necessarie conoscenze linguistiche ed essere autorizzati, ove possibile, a svolgere, nell'amministrazione doganale del paese ospitante, tutte le funzioni di loro competenza. Le amministrazioni ospitanti, avvalendosi dei mezzi che giudicheranno opportuni, garantiranno che non sussistano ostacoli di ordine giuridico e che le azioni di applicazione, le indagini e le operazioni di raccolta d'informazioni non vengano compromesse in alcun modo. 4.11. Articolo 9: "Seminari" - Si tratta di un elemento molto importante per qualsiasi programma, che, tuttavia, deve essere accuratamente controllato. Si deve insistere affinché i partecipanti abbiano esperienza e competenze adeguate. Le raccomandazioni dei gruppi di progetto dovrebbero essere chiare e concise. La DG della Commissione incaricata dell'organizzazione dovrebbe garantire che i costi dell'evento vengano stimati e valutati in base al rapporto costi/benefici. 4.12. Articolo 11: "Azioni di monitoraggio" - Questa proposta, intesa a monitorare settori specifici della legislazione doganale comunitaria, dovrebbe essere resa più specifica e consistente, e concordata con le amministrazioni doganali degli Stati membri prima dell'avvio del programma. 4.13. Gli obblighi degli Stati membri quanto alla ripartizione dei costi potrebbero essere definiti con maggiore chiarezza in relazione alle varie azioni proposte. 4.14. Affinché il programma sia coronato da successo, e gli standard dei servizi doganali diventino più efficaci, è fondamentale introdurre una serie di accordi e di metodi di lavoro che coinvolgano ciascuno Stato membro, sotto la supervisione della Commissione. Tra questi dovrebbero figurare meccanismi per controlli più rigorosi, politiche comuni sulla sorveglianza e sui controlli casuali e una buona sinergia, laddove opportuno, tra le nuove tecniche in uso ed i funzionari addetti alla loro applicazione. Bruxelles, 17 luglio 2002. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) GU L 13 del 19.1.2000. (2) GU L 33 del 4.2.1997. (3) COM(2001) 51 def. dell'8 febbraio 2001. (4) SEC(2001) 1329 del 31 luglio 2001. (5) GU C 138 del 18.5.1999. (6) GU C 396 del 19.12.1998. (7) COM(2002) 26 def., Relazione, punto 3. (8) GU C 268 del 19.9.2000. (9) SEC(2001) 1329 del 31 luglio 2001. (10) SEC(2001) 1329.