RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - LO STATO DEL MERCATO INTERNO DEI SERVIZI - Relazione presentata nell'ambito della prima fase della strategia per il mercato interno dei servizi

INDICE

Sintesi

INTRODUZIONE

I. Frontiere del mercato interno dei servizi

A. Frontiere giuridiche

1. Difficoltà relative allo stabilimento degli operatori di servizi

2. Difficoltà relative all'uso di input per la prestazione di servizi

3. Difficoltà relative alla promozione dei servizi

4. Difficoltà relative alla distribuzione dei servizi

5. Difficoltà relative alla vendita dei servizi

6. Difficoltà relative alla fase post-vendita

B. Frontiere non giuridiche

1. Difficoltà relative alla carenza di informazioni

2. Difficoltà di carattere culturale e linguistico

II. Caratteristiche comuni delle frontiere giuridiche

A. Carattere evolutivo delle frontiere

1. Prassi amministrative

2. Regionalizzazione delle frontiere

3. Applicazione degli strumenti comunitari

4. Norme collettive non statali

5. Comportamento degli operatori

B. Carattere orizzontale delle frontiere

1. Applicazione di un regime unico allo stabilimento e alla prestazione di servizi

2. Incertezza giuridica in materia di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi

3. Applicazione dello stesso tipo di prescrizioni in settori diversi

C. Origine comune delle frontiere

1. Mancanza di fiducia reciproca tra Stati membri

2. Resistenza alla modernizzazione dei quadri giuridici nazionali

3. Protezione di interessi economici nazionali

III. Impatto delle frontiere

A. Effetti a catena sull'intera economia e sulla competitività europea

1. Ruolo chiave dei servizi nell'economia

2. Interdipendenza dei servizi

3. Domanda di servizi transfrontalieri

4. Costi delle frontiere

5. Effetti negativi sulla crescita e sulle prestazioni dell'economia europea

B. Principali soggetti danneggiati

1. Piccole e medie imprese

2. Utenti dei servizi, soprattutto i consumatori

C. Scarsa credibilità del mercato interno dei servizi

1. Percezione del mercato interno come uno spazio rischioso

2. Strategia dell'"accomodamento"

3. Strategia del "mercato nero"

Conclusioni

ALLEGATO

Avvertenza

Scopo della presente relazione è quello di presentare le difficoltà nell'espletamento di attività di servizio tra Stati membri, così come denunciate dalle parti interessate nelle consultazioni svolte dalla Commissione e dagli Stati membri, o che emergono da reclami, interrogazioni - scritte e orali - e petizioni al Parlamento, o da studi e indagini. Le consultazioni, accompagnate da studi specifici, continueranno al fine di ottenere ulteriori informazioni, in particolare sulla situazione dei consumatori nel mercato interno dei servizi.

La relazione non è volta:

- a pronunciarsi sulla compatibilità dei provvedimenti - da cui derivano le difficoltà - con il diritto comunitario e soprattutto con i principi di libera prestazione dei servizi e/o di libertà di stabilimento nonché col diritto comunitario derivato. Tali provvedimenti possono infatti essere giustificati da obiettivi d'interesse generale come la tutela della salute, dei consumatori, dei lavoratori o dell'ambiente. La relazione non anticipa la posizione che prenderà la Commissione sulle denunce sotto esame o che le saranno inviate in futuro. Alcune delle difficoltà emerse possono già essere state giustificate dalla Corte oppure essere state da essa sanzionate. Altre possono essere disciplinate da strumenti comunitari in vigore ed essere dovute alla loro cattiva applicazione o anche essere oggetto di iniziative normative della Commissione;

- a fissare i provvedimenti da adottare per risolvere le difficoltà, come le necessità di armonizzazione o di adeguamento delle norme in vigore o le procedure d'infrazione da avviare nei confronti di taluni Stati membri.

Nel corso della seconda fase dell'attuazione della strategia per il mercato interno dei servizi, la Commissione effettuerà una valutazione giuridica ed economica per stabilire le iniziative da proporre a livello comunitario miranti a risolvere le difficoltà incontrate dai fornitori e dai destinatari dei servizi. Tale valutazione avrà luogo insieme a tutte le parti interessate, comprese le organizzazioni di consumatori.

Sintesi

Il Consiglio europeo di Lisbona ha adottato un programma di riforme economiche che mira a fare dell'Unione europea "l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo" entro il 2010. Un elemento chiave di tale programma è la realizzazione di un mercato interno dei servizi. A tal fine, la Commissione ha messo a punto una "strategia per il mercato interno dei servizi" che si articola in due fasi. La presente relazione completa la prima fase, presentando un inventario il più completo possibile delle frontiere che sussistono nel mercato interno dei servizi. La relazione analizza inoltre le caratteristiche comuni di tali frontiere e traccia una prima valutazione del loro impatto economico.

Svoltasi nel corso del 2001 e nei primi mesi del 2002, la consultazione su vasta scala sulla quale si basa la presente relazione ha coinvolto il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale, il Comitato delle Regioni, gli Stati membri e le parti interessate. La relazione servirà da punto di partenza per le azioni che saranno avviate nel 2003 nell'ambito della seconda fase. Vista l'interdipendenza tra le diverse attività di servizio, la relazione, secondo quanto delineato dalla strategia per il mercato interno dei servizi, adotta un approccio orizzontale piuttosto che settoriale. La relazione copre, quindi, un'ampia gamma di attività, come i servizi di consulenza alle imprese, di certificazione, di intermediazione immobiliare, d'ingegneria industriale, di costruzione, di distribuzione, di turismo, di svaghi o di trasporti. Inoltre, poiché le difficoltà che può incontrare un consumatore o un prestatore di servizi in un determinato momento della sua attività possono avere delle conseguenza negative sull'intera attività transfrontaliera, la relazione individua le difficoltà che caratterizzano tutte le fasi della prestazione di un servizio: dallo stabilimento del prestatore, attraverso l'uso degli input (fattori di produzione) necessari per la fornitura del servizio, la promozione, la distribuzione e la vendita del servizio, fino alla fase post-vendita. La relazione passa in rassegna tutte le difficoltà percepite come ostacoli dai prestatori e dagli utenti dei servizi ma non si pronuncia in questa sede sulla compatibilità degli ostacoli riscontrati con il diritto comunitario. Tale questione sarà affrontata nella seconda fase della strategia, il cui obiettivo sarà quello di definire e mettere in atto le soluzioni più opportune.

Un elemento chiave per valutare lo stato di avanzamento del mercato interno dei servizi è il consumo di servizi. In proposito, la relazione sottolinea che i destinatari dei servizi, soprattutto i consumatori, sono le principali vittime delle disfunzioni del mercato interno dei servizi. I consumatori possono, ad esempio, trovare o acquistare servizi in altri Stati membri solo con difficoltà, o pagarli troppo, o non hanno abbastanza fiducia per acquistarveli. La seconda fase della strategia per il mercato interno dei servizi permetterà di approfondire tipo e impatto delle difficoltà incontrate dai consumatori di servizi in modo da predisporre le soluzioni adeguate.

I servizi sono il motore della crescita economica.

La crescita economica si basa sostanzialmente sui servizi. Essi rappresentano il 70% del PNL e dell'occupazione nella maggior parte degli Stati membri. Nelle economie moderne, i servizi sono presenti in tutti i settori, compresi i comparti manifatturieri tradizionali, come l'industria automobilistica, che offrono servizi finanziari, di consulenza, di formazione e di locazione. Diversi fattori legati alla domanda hanno contribuito allo sviluppo di un numero sempre crescente di servizi vari che vanno dai settori più tradizionali, quali i trasporti, il commercio al dettaglio, le telecomunicazioni, il turismo e le professioni regolamentate, a servizi nati più di recente, quali la gestione dei rifiuti, la conservazione dell'energia, i servizi alle imprese, come consulenza gestionale, trattamento dati, prove ed analisi tecniche.

Le potenzialità di crescita dei servizi non possono, tuttavia, essere realizzate pienamente, poiché lo sviluppo delle attività di servizio tra Stati membri continua ad essere ostacolato dalle numerose frontiere che caratterizzano il mercato interno.

Le frontiere del mercato interno incidono più sui servizi che sulle merci...

I servizi sono molto più influenzati delle merci dalle frontiere che sussistono nel mercato interno. A causa del suo carattere complesso e immateriale e del fatto che si basa sul know-how e sulle qualifiche del prestatore, la fornitura di servizi è spesso soggetta a norme molto più complesse che interessano l'intera attività. Inoltre, se taluni servizi possono essere forniti a distanza, numerosi altri servizi continuano a richiedere la presenza permanente o temporanea del prestatore di servizi nello Stato membro in cui il servizio viene fornito. Mentre, nel caso delle merci, sono queste ultime ad essere esportate, nel caso della prestazione di servizi, sono spesso il prestatore stesso, il suo personale, le sue attrezzature e il suo materiale a dover varcare i confini nazionali. Di conseguenza, alcune fasi della prestazione di servizi (se non tutte) possono svolgersi nello Stato membro in cui vengono forniti i servizi e possono essere soggette a norme diverse da quelle dello Stato membro d'origine del prestatore. Ne deriva, inoltre, che le difficoltà incontrate nelle singole fasi non possono essere considerate isolatamente e che occorre, invece, tener conto del loro impatto cumulativo.

...e producono i loro effetti in ogni fase della prestazione di servizi

Gli ostacoli allo stabilimento del prestatore in un altro Stato membro possono derivare, ad esempio, dalla necessità di autorizzazioni o qualifiche professionali o da vincoli inerenti la forma giuridica del prestatore di servizi o l'associazione tra professioni diverse. Dai contributi emergono, innanzitutto, le difficoltà relative al numero di autorizzazioni richieste, alla lunghezza e alla burocrazia delle procedure, al potere discrezionale delle autorità locali e alla duplicazione di requisiti già soddisfatti dal prestatore nello Stato membro d'origine. In secondo luogo, i problemi che si trovano ad affrontare gli operatori quando si impegnano in attività transfrontaliere riguardano l'uso degli input necessari per la fornitura del servizio. A tal proposito, diverse sono le difficoltà che interessano la trasferta dei lavoratori, l'utilizzo, da parte del prestatore, di attrezzature o materiali o il ricorso a servizi professionali transfrontalieri. La promozione dei servizi è resa particolarmente difficile dalle norme restrittive e particolareggiate relative alle comunicazioni commerciali, norme che vanno da un vero e proprio divieto della pubblicità, nel caso di talune professioni, a un controllo rigoroso del loro contenuto in altri casi. La profonda diversità delle legislazioni degli Stati membri in materia ostacola le attività di promozione paneuropea di numerosi servizi.

La distribuzione dei servizi oltrefrontiera si scontra con gli ostacoli più vari. L'obbligo, ad esempio, per il prestatore di stabilirsi o essere residente nello Stato membro in cui il servizio viene fornito impedisce la prestazione di servizi a partire dal luogo d'origine. Inoltre, i requisiti in materia di autorizzazioni, registrazioni o dichiarazioni si combinano con quelli relativi alle qualifiche professionali e con altre condizioni di esercizio delle attività che sono molto diverse da quelle dello Stato membro d'origine del prestatore. I problemi che sono direttamente legati alla vendita transfrontaliera dei servizi derivano dalle differenze in materia di diritto contrattuale, di prezzi fissi o raccomandati per taluni servizi, di imposizione e rimborso dell'IVA (soggetta negli Stati membri a tassi diversi), di sistemi di classificazione e di procedure. Infine, anche nella fase post-vendita, i prestatori possono trovarsi ad affrontare difficoltà particolari dovute alle differenze tra Stati membri in materia di responsabilità e assicurazione professionale o in materia di garanzie finanziarie, oppure difficoltà riguardanti i servizi di manutenzione o riparazione quando, per fornirli, è necessario un distacco transfrontaliero di personale. In fin dei conti, tutti i prestatori di servizi incontrano prima o poi delle frontiere. Il più delle volte sono interessate diverse fasi, se non addirittura tutte le fasi, dell'attività transfrontaliera. Anche nei paesi candidati sono stati segnalati dei problemi, il che aumenterà le difficoltà al momento dell'allargamento.

... anche nei confronti dei consumatori

Mancanza di trasparenza o di fiducia, norme divergenti tra Stati membri: sono tutti elementi che impediscono ai consumatori (cioè, a gran parte della domanda), di beneficiare effettivamente dei vantaggi del mercato interno e di svolgere il loro ruolo come parte integrante del mercato. Dal lato dei consumatori, la difficoltà di ottenere informazioni, i problemi di accesso a servizi transfrontalieri e la debole protezione, ad esempio contro comportamenti abusivi, contribuiscono a frammentare il mercato interno nel settore dei servizi.

A queste difficoltà si aggiungono la carenza di informazione e le frontiere di tipo culturale e linguistico.

Gli operatori economici e i consumatori hanno difficoltà ad ottenere informazioni precise sul quadro normativo, sulle autorità competenti e sulle procedure degli altri Stati membri. Inoltre, le imprese e i consumatori non sanno, molto spesso, che i principi del mercato interno consentono loro di contestare provvedimenti ingiustificati e sproporzionati e di pretendere il rispetto del loro diritto di prestare e ricevere servizi. Le consultazioni hanno peraltro evidenziato la questione delle frontiere linguistiche e culturali nonché la tendenza di numerose imprese a continuare a pensare solo in termini di mercato nazionale, il che rende la vita particolarmente difficile ai consumatori.

Le frontiere presentano caratteristiche comuni in tutte le attività di servizio.

Malgrado la loro apparente diversità, le frontiere hanno numerosi punti in comune sia per quanto riguarda l'origine che per quanto concerne gli effetti. È vero che i precedenti programmi relativi al mercato interno hanno permesso di far scomparire le frontiere fisiche e tecniche, ma è anche indubbio che queste ultime sono state sostituite da "frontiere giuridiche" poste in essere da norme nazionali, regionali e locali. Alcune nuove frontiere derivano, inoltre, dal comportamento delle amministrazioni e, in particolare, dal loro potere discrezionale o da procedure gravose e non trasparenti che avvantaggiano gli operatori locali. Altre difficoltà sono da attribuire, invece, alla cattiva applicazione di taluni strumenti dell'Unione europea. È evidente che gli Stati membri nutrono scarsa fiducia nella qualità degli ordinamenti giuridici degli altri Stati membri e sono restii a modificare, anche quando è necessario, la propria normativa per facilitare le attività transfrontaliere.

Molte delle frontiere individuate sono di tipo orizzontale e influenzano tutta una serie di attività di servizio. Una loro caratteristica comune è data dal fatto che gli Stati membri applicano un regime unico sia agli operatori di servizi che desiderano stabilirsi sul loro territorio che a quelli che intendono prestare i propri servizi dal loro paese d'origine. Per questi ultimi, che sono già soggetti alle norme e al controllo dello Stato di stabilimento, può derivarne una duplicazione di norme e vincoli sproporzionata. Un altro tratto comune è l'incertezza giuridica che scaturisce dall'applicazione caso per caso, da parte delle autorità nazionali, di prescrizioni poco chiare il cui risultato è spesso imprevedibile.

Le frontiere del mercato interno dei servizi hanno un impatto sull'intera economia...

L'impatto delle frontiere individuate nella presente relazione si fa avvertire in tutti i settori dell'economia. Gli ostacoli che si trova ad affrontare un determinato servizio hanno un effetto a catena su tutti gli altri servizi e sulle attività industriali a causa dell'integrazione dei servizi nell'attività manifatturiera. I servizi sono strettamente collegati fra loro. Vengono spesso forniti e utilizzati in combinazione con altri servizi e costituiscono degli input per ogni fase dell'attività di un altro servizio. Per esempio, un dettagliante stabilito in un determinato Stato membro che vuole stabilirsi in altri Stati membri potrebbe voler utilizzare i servizi di agenti immobiliari, arredatori, architetti, ingegneri, imprese edili, banche e compagnie di assicurazione con cui lavora di solito nel proprio paese d'origine. Nella maggior parte dei casi, ciò si rivela impossibile a causa delle difficoltà che si trovano ad affrontare i singoli prestatori di servizi; ad esempio il fatto che non possiedono le autorizzazioni o le qualifiche richieste negli altri Stati membri. Lo stabilimento del dettagliante in questione potrebbe risultarne ritardato o reso più oneroso e difficile, con un conseguente impatto negativo sui servizi che il dettagliante stesso offre ai produttori e ai consumatori. L'interdipendenza dei servizi richiede di procedere, nel corso della seconda fase, a una valutazione economica più approfondita delle difficoltà individuate che non si limiti all'impatto su una determinata attività ma che affronti gli effetti su tutta l'economia.

Le frontiere del mercato interno dei servizi comportano dei costi eccessivi per le imprese impegnate in attività tra Stati membri. Un operatore di servizi che desideri accedere al mercato di un determinato paese stabilendosi in quest'ultimo od offrendo dei servizi transfrontalieri dovrà sostenere considerevoli costi di assistenza legale. L'assistenza legale è indispensabile per stabilire la misura in cui il prestatore può esportare il suo modello imprenditoriale, verificando se alcune delle sue componenti, come la strategia promozionale, debbano essere adattate. Tali costi vanno ad aggiungersi a quelli derivanti dalle differenze linguistiche e culturali inerenti alle abitudini commerciali e di consumo. E poiché è possibile incontrare degli ostacoli in ogni fase della prestazione di servizi, questi costi sono destinati ad accumularsi lungo tutta l'attività. Ai costi dell'assistenza legale vanno ad aggiungersi, inoltre, i costi legati all'adeguamento del modello imprenditoriale. L'impossibilità di utilizzare lo stesso modello imprenditoriale in tutto il mercato interno impedisce alle imprese di trarre beneficio dalle economie di scala. La conseguenza di tutti questi effetti negativi è una cattiva allocazione delle risorse dell'impresa, che, per tali motivi, tende a ridurre gli investimenti nell'innovazione e nella differenziazione dei servizi. E, se si considera il ruolo chiave dei servizi, ci si rende conto che a risentirne sono le prestazioni dell'intera economia.

...ma sono soprattutto le PMI e, in fin dei conti, i consumatori a risentirne in modo particolare.

Le piccole e medie imprese (PMI) svolgono un ruolo importante nel campo dei servizi, ma le loro possibilità di crescita al di là dei confini nazionali sono seriamente compromesse. Rispetto alle loro concorrenti più grandi, esse hanno maggiori difficoltà ad affrontare gli ostacoli, soprattutto perché le spese di assistenza legale sono fisse e non sono proporzionate alle dimensioni dell'impresa. Di conseguenza, le PMI saranno scoraggiate dall'impegnarsi in attività transfrontaliere che le porrebbero in una posizione concorrenziale svantaggiosa rispetto agli operatori locali. Particolarmente penalizzate sembrano essere le PMI originarie dei piccoli Stati membri o degli Stati membri periferici. Le PMI possono, inoltre, diventare un bersaglio allettante per le imprese più grandi, che potrebbero avere tutto l'interesse ad acquisirle per via della loro conoscenza locale, della loro esperienza e del loro potenziale d'innovazione.

A pagare, tuttavia, il prezzo di queste restrizioni sono gli utenti dei servizi e in particolare i consumatori europei, poiché gli viene negata la possibilità di usufruire di una maggiore varietà di servizi caratterizzati da una qualità superiore e da prezzi più competitivi. Si tratta, in definitiva, di una situazione che incide anche sulla loro qualità di vita e che li danneggia sia direttamente che indirettamente: direttamente quando delle disposizioni legislative o delle prescrizioni amministrative impediscono loro di utilizzare servizi provenienti da altri Stati membri; indirettamente quando le frontiere esistenti dissuadono le imprese dall'offrire i propri servizi a clienti residenti in altri Stati membri o comportano prezzi più elevati o servizi meno diversificati o di qualità inferiore. Un'ulteriore danno è costituito dalla mancata creazione di posti di lavoro nell'intero settore dei servizi.

Queste frontiere vanno eliminate rapidamente, se si vuole conseguire l'obiettivo della riforma economica.

Dieci anni dopo quello che avrebbe dovuto essere il completamento del mercato interno, si registra ancora un grosso divario tra la visione di un'Europa economica integrata e la realtà vissuta dai cittadini europei e dagli operatori di servizi. Le frontiere, percepite come un serio condizionamento alla prestazione e all'uso dei servizi, sono molto più numerose del previsto e agiscono da freno sull'economia europea e sulle sue potenzialità di crescita, competitività e creazione di occupazione.

È chiaro che l'obiettivo del Consiglio di Lisbona di fare dell'economia europea l'economia più competitiva del mondo potrà essere conseguito soltanto se si introdurranno dei cambiamenti sostanziali che consentano di eliminare quanto prima le frontiere del mercato interno dei servizi. La natura e la portata dei problemi da risolvere richiedono uno sforzo notevole e un impegno politico chiaro da parte delle istituzioni europee e degli Stati membri affinché il mercato interno funzioni anche per i servizi. La presente relazione deve servire da supporto alle azioni che saranno intraprese nel 2003, nell'ambito della seconda fase della strategia per il mercato interno dei servizi, alla luce delle prossime discussioni tra il Parlamento europeo, gli Stati membri e le parti interessate.

La presente relazione, unitamente alle reazioni che essa susciterà, servirà da base per il lavoro che dovrà essere intrapreso nell'ambito della prossima fase della strategia per un mercato interno dei servizi. Si tratterà di azioni legislative e non legislative di cui occorre ancora stabilire con precisione la portata e il contenuto previa un'ulteriore analisi. Per quanto concerne le eventuali proposte legislative, si deve trovare un buon equilibrio tra la necessità di evitare una regolamentazione europea troppo ampia e dettagliata e l'esigenza di proteggere gli obiettivi d'interesse generale in gioco. Per quanto riguarda le misure non legislative, la Commissione si concentrerà, in via prioritaria, sulle misure concrete di informazione e di assistenza necessarie perché consumatori e imprese possano trarre vantaggio da tutte le potenzialità del mercato interno.

INTRODUZIONE

I servizi sono onnipresenti nell'economia moderna. Essi producono quasi il 70% del PNL e dell'occupazione e offrono un considerevole potenziale di crescita e di creazione di posti di lavoro. La realizzazione di tale potenziale e l'offerta ai cittadini e alle imprese europee di servizi più competitivi e di migliore qualità rappresentano due obiettivi fondamentali della riforma dell'economia comunitaria. Tuttavia, occorre fare ancora molto perché il mercato interno dei servizi funzioni veramente.

I capi di Stato e di governo europei hanno riconosciuto l'esistenza di questa sfida. Il Consiglio europeo di Lisbona di marzo 2000 ha invitato la Commissione e gli Stati membri ad attuare una strategia che miri ad eliminare gli ostacoli che si oppongono alla libera circolazione dei servizi [1]. La necessità di agire in tal senso è stata evidenziata anche in occasione dei Vertici europei di Stoccolma e di Barcellona del 2001 e del 2002, mentre il Consiglio "Mercato interno, consumatori e turismo", nelle sue conclusioni relative alla revisione delle priorità dell'Unione europea per la riforma economica, ha sottolineato che il miglioramento del funzionamento del mercato interno dei servizi rimane "una sfida strategica di primaria importanza per la Comunità". [2]

[1] Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Lisbona, 24.3.2000, 17. Più recentemente, il Consiglio, nella sua raccomandazione 10093/02 del 21 giugno 2002 sugli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità, ritiene che occorra rilanciare le riforme strutturali e, in particolare, "creare un contratto interno dei servizi che funzioni efficacemente, eliminando gli ostacoli agli scambi transfrontalieri e all'ingresso sul mercato".

[2] 2412a riunione del Consiglio (Mercato interno/Consumatori/Turismo), Bruxelles, 1 marzo 2002, doc. 6496/02 MI 35.

In risposta all'appello lanciato al Vertice di Lisbona, nel dicembre del 2000, la Commissione ha definito una strategia globale per il mercato interno dei servizi [3] che riconosce l'impatto della società dell'informazione sulle modalità di prestazione e utilizzazione dei servizi. Mentre, da un lato, un numero sempre maggiore di imprese, ricorrendo a una combinazione di tecniche, soddisfa le esigenze della propria clientela e fornisce servizi on-line e off-line, dall'altro, per completare il mercato interno dei servizi on-line [4], occorre garantire la riuscita del mercato interno dei servizi off-line.

[3] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, "Una strategia per il mercato interno dei servizi", COM(2000) 888 def., del 29.12.2000.

[4] Si noti che nell'ambito del piano d'azione e-Europa 2005, la Commissione, insieme agli Stati membri, riesaminerà la legislazione in vigore al fine di censire ed eventualmente eliminare i fattori che impediscono alle imprese di lanciarsi nelle transazioni elettroniche e i consumatori di beneficiare del mercato interno. Questo riesame mira soprattutto a far sì che la fornitura di beni e servizi off-line possa beneficiare, come le attività on-line, di un autentico mercato interno. Inaugurato da un vertice per le questioni elettroniche, che si terrà nel 2003, il riesame, aperto a tutte le parti interessate, darà a rappresentanti di alto livello degli ambienti economici la possibilità di descrivere le difficoltà incontrate nel quadro dell'e-business.

L'obiettivo della strategia è quello di far sì che i servizi possano essere forniti attraverso tutta l'Unione europea con la stessa facilità con cui vengono prestati all'interno di uno stesso Stato membro. La strategia si basa, innanzitutto, su un approccio orizzontale che attraversa tutti i settori dell'economia interessati dai servizi e si articola in due fasi: la prima, che si conclude con la presentazione della presente relazione, consiste nell'individuare e analizzare le difficoltà che possono ostacolare la libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, accelerando altresì una serie di iniziative già varate. Tra queste, esistono misure d'accompagnamento per dare una visione completa dell'occupazione nel settore dei servizi e del valore aggiunto di quest'ultimo. La raccolta di informazioni e l'analisi economica sono completate da studi sulla produttività nei servizi e sulla "economia immateriale". Alla luce di quest'analisi, la seconda fase avrà per oggetto l'elaborazione di soluzioni adeguate ai problemi individuati. Si tratta di un approccio che ha ricevuto l'approvazione del Parlamento europeo [5], del Comitato economico e sociale [6] e del Comitato delle Regioni. [7]

[5] Risoluzione del Parlamento europeo sulla Comunicazione della Commissione "Una strategia per il mercato interno dei servizi", A5-0310/2001, 4.10.2001.

[6] Parere del Comitato economico e sociale sulla Comunicazione della Commissione "Una strategia per il mercato interno dei servizi" (supplemento di parere), CES 1472/2001 def., del 28.11.2001.

[7] Parere del Comitato delle regioni sulla Comunicazione della Commissione "Una strategia per il mercato interno dei servizi", CDR 134/2001 def., del 27.06.2001.

La strategia per il mercato interno dei servizi è coerente con tutta una serie di altre iniziative volte a migliorare il funzionamento di quest'ultimo.

Riguardo alle iniziative per il mercato interno, la "Revisione 2002 della strategia per il mercato interno" [8] le passa in rassegna, evidenziando i progressi compiuti in vari campi. Vanno menzionati, in particolare, i progressi relativi all'attuazione del piano d'azione per i servizi finanziari, l'adozione del regolamento sui pagamenti transfrontalieri in euro, l'approvazione del pacchetto sui servizi e le reti di comunicazione elettronica e della direttiva sui servizi postali, la prossima adozione del pacchetto legislativo sugli appalti pubblici o, ancora, la presentazione da parte della Commissione di proposte volte ad armonizzare le norme sulle attività di promozione delle vendite e a stabilire una normativa uniforme, trasparente e flessibile sul riconoscimento delle qualifiche professionali.

[8] Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni, "Revisione 2002 della strategia per il mercato interno - Mantenere l'impegno preso", COM(2002) 171 def., dell'11.4.2002.

In merito alla tutela dei consumatori, lo sviluppo della politica dei consumatori a livello dell'UE è da sempre il corollario essenziale dell'instaurazione progressiva del mercato interno. La libera circolazione delle merci e dei servizi ha richiesto l'adozione di norme comunitarie che garantissero una tutela sufficiente degli interessi dei consumatori nonché l'eliminazione degli ostacoli normativi e delle distorsioni alla concorrenza. La strategia adottata dalla Commissione il 12 maggio 2002, e segnatamente l'approccio comunitario che mira a un alto livello comune di tutela dei consumatori [9], intende reagire soprattutto alla scarsa fiducia dei consumatori nei confronti degli acquisti transfrontalieri. D'altra parte, dalla consultazione lanciata dal libro verde sulla tutela dei consumatori [10] è emerso che le norme a tutela dei consumatori in vigore nell'UE, essendo inadeguate alle sfide di un mercato in costante evoluzione, andavano riformate. Numerose risposte hanno segnalato che le disparità tra le norme nazionali, soprattutto nel campo delle pratiche di commercializzazione, danno luogo a forti distorsioni della concorrenza. La maggior parte delle risposte alla consultazione in cui viene espressa una preferenza ha auspicato che la riforma avvenga in base a una direttiva-quadro sulle pratiche commerciali leali nelle relazioni tra imprese e consumatori. Per ridurre la frammentazione giuridica e migliorare così la fiducia dei consumatori, la direttiva-quadro andrà accompagnata dalla revisione, in tempo utile, delle direttive sulla tutela dei consumatori e dalla sostituzione delle loro norme di armonizzazione minima con altre di armonizzazione massima.

[9] Strategia per la politica dei consumatori COM(2002) 208; cfr. anche la comunicazione "Seguito dato al libro verde sulla tutela dei consumatori nell'UE" COM(2002) 289 e, in particolare, il progetto attualmente in fase di consultazione, di una direttiva-quadro sulle pratiche commerciali.

[10] COM(2001) 531 def.

Si noti che la tutela del consumatore può comportare obblighi per i servizi d'interesse generale come i trasporti, l'energia (elettricità, gas), le telecomunicazioni e i servizi postali. In proposito, la comunicazione della Commissione "I servizi d'interesse generale in Europa" sottolinea l'importanza di tali servizi e il ruolo degli obblighi di servizio pubblico o di altri obblighi relativi alla tutela del consumatore cui talune attività possono andare soggette.

Riguardo al diritto dei contratti, si possono citare le future iniziative [11] che seguiranno la consultazione lanciata dalla comunicazione sul diritto europeo dei contratti [12] per risolvere problemi giuridici che intralciano il funzionamento del mercato interno.

[11] In seguito alla richiesta del Consiglio e del Parlamento europeo, la Commissione presenterà l'iniziativa entro la fine del 2002.

[12] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul diritto contrattuale europeo, COM(2001) 398 def., dell'11.07.2001.

Quanto all'attuazione del dialogo sociale europeo, sono stati avviati o portati a termine approcci comuni soprattutto sulle competenze, le qualifiche e la promozione della qualità in molti settori, come i servizi alle persone, i servizi di pulizia, di sicurezza privata e di costruzione.

In merito alla libera circolazione delle persone, la soppressione dei controlli sulle persone alle frontiere interne, divenuta realtà in base all'acquis di Schengen, integrato nell'UE dal trattato di Amsterdam [13], faciliterà i contatti tra prestatori di servizi e loro clienti potenziali [14]. La soppressione dei controlli contribuirà anche gradualmente a far sì che i cittadini e i vari soggetti economici divengano maggiormente coscienti di tutte le dimensioni dello spazio senza frontiere interne.

[13] GU L 239 del 22.09.2000.

[14] La libera circolazione, senza controlli delle persone alle frontiere interne tra gli Stati membri, è naturalmente un vantaggio per i cittadini dell'UE e i membri delle loro famiglie, ma permette anche agli stranieri, se titolari di un permesso di soggiorno rilasciato da uno Stato membro (articolo 21 della Convenzione sull'applicazione dell'accordo di Schengen del 14 giugno 1985, firmata il 19 giugno 1990 a Schengen) di circolare liberamente senza visto sul territorio degli Stati membri per un periodo non superiore a tre mesi. Ma tale quadro giuridico non garantisce che un prestatore di servizi, cittadino di un paese terzo, possa fornire il suo servizio in uno Stato membro diverso da quello in cui è stabilito.

Circa la dimensione internazionale, va detto che esistono sinergie tra la politica del mercato interno e la politica commerciale esterna, come i negoziati sui servizi nell'ambito del GATS. In particolare, occorrerà tenere conto dei risultati delle discussioni in corso sulle normative nazionali dal punto di vista dell'articolo VI :4 del GATS.

Fornendo una visione d'insieme dell'attuale mercato interno, questa relazione rappresenta una tappa fondamentale nel processo di creazione di un vero mercato interno dei servizi. Per la prima volta dal 1962 e da quando sono stati varati i "programmi generali" per l'eliminazione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei servizi [15], la Commissione si è impegnata in un'analisi esauriente di tutte le difficoltà che sussistono nel mercato interno dei servizi. I progressi compiuti dopo l'adozione dei programmi generali restano limitati. Il libro bianco sul completamento del mercato interno adottato dalla Commissione nel 1985 [16] indicava che "i progressi in materia di libera prestazione dei servizi da uno Stato membro all'altro sono stati molto più lenti di quelli che hanno caratterizzato la libera circolazione delle merci". La relazione Cecchini del 1992 [17] concludeva, dal canto suo, che le notevoli potenzialità di crescita del settore dei servizi "sono frenate artificialmente da norme e prassi che ostacolano notevolmente la libera circolazione dei servizi e il gioco della concorrenza tra le imprese di servizi".

[15] Programmi generali per la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi e alla libertà di insediamento, GU C 2, del 15.1.1962.

[16] Il completamento del mercato interno - Libro bianco della Commissione al Consiglio europeo (Milano, 28-29 giugno 1985), COM(85) 310, del 14.6.1985.

[17] "The European Challenge, 1992: The Benefits of a Single Market", Paolo Cecchini, Wildwood House (per conto della Commissione europea), 1988.

Sono già stati adottati provvedimenti per eliminare le difficoltà più ovvie che limitano lo sviluppo dei servizi nel mercato interno. Tali provvedimenti sono frutto del ruolo della Commissione di custode del Trattato e dell'esercizio del suo potere di iniziativa per proporre azioni di armonizzazione tese a far funzionare il mercato interno. Essi hanno permesso al mercato interno di raggiungere un livello d'integrazione economica più elevato rispetto alle integrazioni regionali esistenti altrove nel mondo. Nonostante i progressi, le parti interessate hanno individuato numerose difficoltà, che sono oggetto di questa relazione.

Quest'ultima è fondata, in primo luogo, sulla consultazione su vasta scala delle parti interessate, ma si è avvalsa anche di altre fonti d'informazione quali le interrogazioni scritte e le petizioni del Parlamento europeo, i reclami presentati alla Commissione, gli studi economici e statistici, nonché i contributi degli Stati membri. Svoltasi nel corso del 2001 e nei primi mesi del 2002, la consultazione è stata avviata per raccogliere informazioni di prima mano sulle difficoltà che ostacolano lo sviluppo della prestazione transfrontaliera di servizi all'interno dell'Unione europea. La consultazione ha riguardato i problemi riscontrati sia durante la prestazione e l'utilizzazione dei servizi che al momento dello stabilimento in un altro Stato membro. Dalla giurisprudenza della Corte emerge chiaramente che può costituire una restrizione qualsiasi misura che abbia l'effetto di ostacolare, intralciare o rendere meno interessanti la prestazione transfrontaliera di servizi, l'utilizzazione di servizi transfrontalieri o lo stabilimento di un prestatore in un altro Stato membro. Gli esempi di difficoltà presentati in questa relazione riguardano, quindi, non solo i divieti, le discriminazioni o le condizioni impossibili da soddisfare, ma anche diversi tipi di prescrizioni che, quando applicate alle imprese di altri Stati membri, ostacolano la libertà di stabilimento o la libera prestazione di servizi. Benché in alcuni casi siano dovute alla complessità, alla gravosità o alla mancanza di trasparenza di norme e prassi, il più delle volte tali difficoltà sono da ricondurre semplicemente alle differenze considerevoli che esistono tra le varie normative nazionali.

L'obiettivo primario della presente relazione è quello di descrivere la realtà del mercato interno così come viene percepita dai prestatori e dagli utenti dei servizi, senza pronunciarsi sull'effettiva giustificazione di ogni ostacolo.

La relazione abbraccia, inoltre, settori che sono già oggetto di iniziative o strumenti comunitari e si basa anche sulle osservazioni presentate nell'ambito della consultazione sugli ostacoli incontrati dalle imprese dell'Unione europea nei paesi candidati all'adesione. In questi paesi, le imprese si trovano ad affrontare gli stessi ostacoli rinvenuti negli Stati membri. A questi si aggiungono, tuttavia, problemi derivanti dall'obbligo della nazionalità e da restrizioni sulla proprietà delle imprese di taluni settori da parte di cittadini stranieri, nonché da restrizioni sull'accesso alla proprietà immobiliare.

In linea con la strategia per il mercato interno dei servizi, la presente relazione ha per oggetto le difficoltà che può incontrare un operatore durante tutte le fasi della sua attività: stabilimento, uso degli input necessari per la fornitura del servizio, promozione, distribuzione e vendita del servizio, fase post-vendita. È chiaro che gli operatori di servizi sono molto più esposti dei produttori di merci agli ostacoli presenti in ogni singola fase della loro attività. Infatti, la prestazione di servizi richiede spesso la presenza permanente o temporanea del prestatore nello Stato membro di destinazione del servizio. Di conseguenza, certe fasi della sua attività (se non tutte) si svolgono in tale Stato membro e sono soggette a norme diverse da quelle dello Stato membro d'origine. Per esempio, un'impresa che intenda stabilirsi o prestare un servizio in un altro Stato membro può incontrare delle difficoltà per ottenere un'autorizzazione (ad esempio il riconoscimento dell'equipollenza delle sue qualifiche), per inviare in trasferta dei dipendenti o utilizzare le proprie attrezzature, per promuovere o distribuire i propri servizi, per concludere contratti con i propri clienti e fornire loro garanzie e assistenza post-vendita. La presenza di ostacoli in una di queste fasi può essere sufficiente a rendere tutta l'attività transfrontaliera meno interessante.

In linea, inoltre, con l'approccio orizzontale della strategia per il mercato interno dei servizi, la presente relazione descrive ostacoli che interessano una vastissima gamma di attività economiche. Ciò è dovuto non solo al fatto che alcuni ostacoli, come le procedure di autorizzazione, interessano settori diversi in modo simile, ma anche al fatto che i servizi sono strettamente collegati tra loro, per cui un ostacolo che interessa un determinato servizio produce effetti a catena su tutta una serie di altri servizi. Per valutare, quindi, le frontiere del mercato interno dei servizi e il relativo impatto complessivo è necessario un approccio globale.

I servizi svolgono un ruolo chiave nell'economia e nella vita di ogni cittadino. Le frontiere del mercato interno dei servizi incidono, quindi, non soltanto sulla competitività dei prestatori dei servizi, ma privano, allo stesso tempo, i destinatari dei servizi, vale a dire le imprese e i consumatori dell'UE, dell'accesso a una più ampia gamma di servizi di migliore qualità, più innovativi e meno costosi.

I. Frontiere del mercato interno dei servizi

Se si tiene conto della definizione di "mercato interno" contenuta nel trattato CE ("uno spazio senza frontiere interne") e dell'obiettivo, fissato nella comunicazione "Una strategia per il mercato interno dei servizi", di "rendere le attività transfrontaliere agevoli quanto quelle svolte all'interno di uno Stato membro", occorre constatare che il mercato interno dei servizi è ben lungi dall'essere una realtà. È possibile distinguere due grandi categorie di problemi: quelli che derivano direttamente o indirettamente da vincoli giuridici e quelli che derivano da fattori non giuridici.

A. Frontiere giuridiche

L'espressione "frontiere giuridiche" abbraccia tutti gli ostacoli allo sviluppo delle attività di servizio tra Stati membri derivanti direttamente o indirettamente da un vincolo giuridico e aventi l'effetto di vietare, ostacolare o rendere meno attraenti tali attività. Può trattarsi di difficoltà legate alle diverse norme nazionali, a problemi derivanti dal comportamento delle autorità nazionali o all'incertezza giuridica causata dalla complessità di talune situazioni transfrontaliere. Il risultato è, in ogni caso, lo stesso: consumatori e imprese sono dissuasi dall'usare servizi provenienti da altri Stati membri e i prestatori di servizi sono dissuasi dall'offrire i propri servizi in altri Stati membri. [18]

[18] L'uso dell'espressione "frontiere giuridiche" è da ricondurre proprio all'"effetto frontiera" prodotto da questo tipo di ostacoli e al fatto che queste nuove frontiere si sostituiscono ampiamente alle frontiere "tecniche", "fisiche" e "fiscali" inventariate nel libro bianco del 1985 sul completamento del mercato interno.

L'inventario degli ostacoli qui di seguito riportato presenta le difficoltà che può incontrare un operatore di servizi quando decide di esercitare la libertà di stabilimento o di prestazione dei servizi per sviluppare le proprie attività in altri Stati membri. Si tratta di difficoltà segnalate nel corso della consultazione dalle parti interessate e dagli Stati membri, nonché delle difficoltà che emergono dai reclami presentati alla Commissione, dalle interrogazioni scritte e dalle petizioni del Parlamento europeo, dai recenti casi esaminati dalla Corte e dagli studi o indagini di cui la Commissione sia venuta a conoscenza. Questo metodo (il cui scopo è quello di verificare il funzionamento del mercato interno dei servizi) ha tre implicazioni importanti:

- l'inventario non prende posizione sulla compatibilità degli ostacoli segnalati con il diritto comunitario; tale questione sarà oggetto della seconda fase della strategia, che si concentrerà sulle soluzioni, affrontando, in particolare, le esigenze di armonizzazione. Lo scopo dell'inventario non è quello di mettere in discussione la necessità o il contenuto delle norme nazionali in quanto tali, ma soltanto di rilevare i problemi che esse hanno eventualmente causato quando sono state applicate ad attività transfrontaliere;

- le difficoltà segnalate possono già essere oggetto di iniziative comunitarie in corso, di strumenti o provvedimenti comunitari, di procedure d'infrazione o di sentenze della Corte;

- talune difficoltà potrebbero non essere state segnalate, benché questo rischio sia stato ridotto al minimo dal ricorso a una molteplicità di fonti informative.

Per compilare un inventario il più ampio possibile di tutte le difficoltà che ostacolano lo sviluppo delle attività di servizio tra Stati membri [19], si è cercato di individuare i problemi che può incontrare un prestatore di servizi in qualunque fase della sua attività transfrontaliera: lo stabilimento in un altro Stato membro (fase 1); il trasferimento di personale o l'utilizzo delle proprie attrezzature (fase 2); la promozione dei servizi (fase 3); la distribuzione dei servizi (fase 4); la vendita dei servizi (fase 5); la fase post-vendita (fase 6). L'inventario qui di seguito riportato presenta tutte le difficoltà individuate in ciascuna fase di questa catena economica.

[19] L'inventario ha tenuto conto anche delle difficoltà segnalate nei paesi candidati. Si noti che anche in questi ultimi si riscontrano molte delle difficoltà rinvenute negli Stati membri.

1. Difficoltà relative allo stabilimento degli operatori di servizi

Dalla consultazione è emerso che un cittadino di uno Stato membro, o un'impresa già stabilita in uno Stato membro, che intenda stabilirsi in un altro Stato membro per esercitarvi un attività di servizio può incontrare numerose difficoltà. Queste ultime hanno un impatto particolarmente grave nel settore dei servizi poiché, contrariamente alle merci, che, grazie alle reti di distribuzione, possono circolare tra Stati membri senza lo spostamento fisico del produttore, le prestazioni di servizi si basano su un know-how che rende necessario un rapporto diretto tra il prestatore e il proprio cliente. Benché tale rapporto possa essere garantito anche dallo spostamento fisico temporaneo del prestatore o dalla fornitura del servizio a distanza (modalità preferite dalle PMI), lo stabilimento nel mercato in questione resta una strategia commerciale importante [20], soprattutto nel caso in cui l'operatore abbia l'intenzione di insediarsi durevolmente in un determinato paese o nel caso in cui voglia adattarsi a condizioni specifiche del mercato o rafforzare la fiducia del cliente. Inoltre, la complessità della regolamentazione dei servizi, legata al fatto che la qualità dipende direttamente dalle caratteristiche del prestatore, comporta una serie di prescrizioni che non si ritrovano nelle normative relative alle merci, ad esempio le norme specifiche riguardanti la forma giuridica del prestatore o i limiti relativi alle attività multidisciplinari.

[20] Si veda, in particolare, lo studio "Service internationalisation - Characteristics, Potential, Barriers", A. Henten, T. Vad, CRIC workshop, Manchester 1-3.10.2001, 3, secondo cui i servizi dipendono più dei prodotti dallo stabilimento transfrontaliero.

(i) Monopoli e altri limiti quantitativi riguardanti l'accesso alle attività

I regimi di monopolio esistenti in taluni Stati membri sono stati segnalati poiché hanno l'effetto di ostacolare lo stabilimento del prestatore di servizi proveniente da altri Stati membri che non prevedono simili monopoli. Può trattarsi di un monopolio affidato a un'entità particolare, come quello esistente in settori parzialmente liberalizzati (servizi postali, settore energetico, ecc.), del monopolio della distribuzione di taluni prodotti [21], che può interessare in modo particolare i servizi di distribuzione, o di attività riservate esclusivamente a determinati operatori [22].

[21] Ad esempio, l'alcool e il tabacco.

[22] Ad esempio, i giochi o la distribuzione dei prodotti farmaceutici. Si veda, anche, lo studio dell'OCSE "Regulatory reform in road freight and retail distribution" Economic Department working papers n. 255, 10.08.2000, 39 ss., e lo studio realizzato per conto della Commissione "Barriers to Trade in Business Services", Centre for Strategy and Evaluation Services, gennaio 2001, p. 15.

I limiti quantitativi all'accesso alle attività di servizio che esistono in certi Stati membri, come le quote o il numero chiuso relativi al numero di prestatori [23], le superfici massime [24] o la distanza geografica [25], limitano il numero di prestatori di servizi e possono avvantaggiare gli operatori nazionali nei confronti dei nuovi arrivati.

[23] Alcune norme nazionali prevedono, ad esempio, una sola impresa di ripulitura dei camini per distretto o comune.

[24] Ad esempio, per i servizi di distribuzione.

[25] Ad esempio, in uno Stato membro, i laboratori medici possono effettuare analisi soltanto su campioni raccolti in un raggio di 60km. In un altro, la distanza minima tra gli ottici è fissata a 350 metri. In un altro ancora, i supermercati devono essere ubicati nel centro città, il che ostacola l'apertura di nuovi esercizi.

Per esempio, tra le difficoltà che sono state segnalate figurano le norme di uno Stato membro che prevedono un limite di 1 ottico per ogni 10.000 abitanti o di 1 autoscuola per ogni 15.000 abitanti.

Dei limiti territoriali possono restringere, in certi Stati membri, l'autorizzazione per attività di servizio [26] a una determinata regione o località, obbligando, in tal modo, i prestatori che intendano coprire l'intero territorio nazionale a stabilirsi in diverse regioni.

[26] Ad esempio, i servizi di sicurezza privata. Per quanto riguarda le difficoltà incontrate da questo tipo di servizi, si veda lo studio condotto per la CoESS/UNI-Europa e finanziato dalla Commissione "A comparative overview of legislation concerning the private security industry in the European Union", ECOTEC, maggio 2002. Si noti che nel quadro del dialogo sociale, le parti sociali europee per il settore della sicurezza privata, CoESS (datori di lavoro) e UNI-Europa (sindacati) hanno firmato, il 13 dicembre 2001, una dichiarazione congiunta sull'armonizzazione europea delle legislazioni che regolano il settore della sicurezza privata.

(ii) Obbligo di nazionalità o di residenza

In alcuni Stati membri è previsto l'obbligo di nazionalità nei confronti degli azionisti, dei dirigenti o del personale di talune imprese di servizi [27] e di talune professioni regolamentate. [28]

[27] Ad esempio, le imprese di "engineering", gli aeroclub, le ONG.

[28] Ad esempio, i chartered surveyor.

Fonte di problemi è anche l'obbligo di residenza, in particolare quello che riguarda i dirigenti delle imprese di servizi [29]. Per esempio, a seconda dei paesi, i 2/3 dei membri del consiglio direttivo, oppure la metà, o almeno un membro, della dirigenza, devono essere residenti.

[29] Può trattarsi dell'obbligo di residenza per il richiedente di una licenza di servizi di telecomunicazione (prima ancora che abbia ottenuto la licenza stessa).

È stato segnalato (ad esempio per i laboratori medici) anche il requisito dello stabilimento unico, che, direttamente o indirettamente, obbliga un operatore che intenda stabilirsi in uno Stato membro a rinunciare al suo stabilimento in un altro Stato membro. Di fatto, questo impedisce l'esportazione del proprio modello imprenditoriale tramite lo stabilimento in diversi Stati membri.

(iii) Procedure di autorizzazione o di registrazione

L'accesso a numerose attività di servizio [30] è soggetto a un regime di autorizzazione preventiva che causa spesso delle difficoltà agli operatori degli altri Stati membri.

[30] Ad esempio, i servizi finanziari, le professioni regolamentate, gli artigiani, i servizi di sicurezza privata, gli organismi di certificazione, i laboratori di controllo dell'acqua potabile, gli organizzatori di fiere, i fornitori di servizi di telecomunicazione, le agenzie di lavoro temporaneo e di collocamento degli artisti, il trasporto e il trattamento dei rifiuti.

La mancata considerazione dei requisiti già soddisfatti dal prestatore in uno Stato membro in cui si è stabilito (ad esempio le cauzioni o garanzie già depositate) [31] può duplicare e moltiplicare i vincoli nei confronti degli operatori presenti in più Stati membri.

[31] Ad esempio, per le agenzie di lavoro temporaneo o i servizi di sicurezza privata.

Il cumulo di autorizzazioni necessarie per talune attività può amplificare notevolmente gli effetti restrittivi nei confronti degli operatori di un altro Stato membro, se non altro perché moltiplica il numero di servizi amministrativi da contattare e di moduli e certificati da presentare [32].

[32] In un contributo si afferma che, per aprire un panificio in un paese, bisogna essere un "collezionista di licenze", poiché le autorizzazioni possono variare a seconda del tipo di prodotti e attività di uno stesso panificio. Tenuto conto di tali difficoltà, l'operatore in questione ha preferito abbandonare il suo progetto di stabilimento. Il cumulo e la duplicazione delle autorizzazioni erano stati evidenziati anche nella "Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni sulle azioni concertate con gli Stati membri nel campo della politica delle imprese" COM(1999) 569 def., 2.1.1.

Per esempio, in uno Stato membro, l'apertura di un hotel o di un ristorante richiede sette licenze diverse a livello locale e nazionale [33]; in un altro, l'apertura di un supermercato richiede al tempo stesso una concessione edilizia, un permesso ambientale e un permesso socioeconomico e, più in generale, comporta l'osservanza di norme urbanistiche a volte molto complesse.

[33] Si veda, Ad esempio, lo studio "Tackling the impact of increasing regulation - A case study of hotels and restaurants", Better Regulation Task force (UK), giugno 2000.

Le procedure e le condizioni associate a tali regimi possono avere effetti restrittivi, o persino discriminatori, nei confronti degli operatori degli altri Stati membri, soprattutto quando tali procedure comportano l'intervento di organismi di cui fanno parte i concorrenti [34] o quando il richiedente deve fornire la prova che la sua richiesta di autorizzazione è giustificata da un'esigenza reale [35].

[34] Ad esempio, quelle applicabili ai servizi di distribuzione.

[35] Ad esempio, in uno Stato membro, si tratta delle esigenze reali dei consumatori rispetto a quelle dei negozi esistenti. In un altro paese, è il criterio dell'assenza di effetti negativi sugli esercizi esistenti nel centro città. In un altro ancora, la concessione della licenza è legata a una condizione relativa all'interesse dell'attività dell'agente artistico "rispetto ai bisogni di collocamento degli artisti di spettacolo".

L'obbligo di registrazione di taluni prestatori di servizi presso un'autorità amministrativa, un ordine professionale, una camera dell'artigianato o un'associazione professionale è frequente e può rivelarsi molto costoso per un operatore presente in più paesi, soprattutto a causa dei contributi annuali da versare e del fatto che, talvolta, è collegato anche all'adesione a un regime specifico di assicurazione contro le malattie.

Il carattere burocratico delle procedure di autorizzazione o registrazione, la loro lunghezza, l'onere della prova, la necessità di asseverare le traduzioni, il prezzo o le tasse da pagare, l'atteggiamento poco costruttivo di talune autorità o la difficoltà del ricorsi amministrativi sono stati segnalati molto frequentemente per il loro effetto dissuasivo nei confronti dei prestatori degli altri Stati membri [36], in particolare nei confronti delle PMI e delle imprese in fase di avviamento. [37]

[36] Ad esempio, le difficoltà relative all'avviamento di un'impresa di distribuzione provocate dai regimi di autorizzazione o registrazione e le formalità amministrative che le accompagnano sono state segnalate nel predetto studio dell'OCSE ( 39 ss.) come una delle principali restrizioni all'accesso al mercato nel settore della distribuzione. Uno studio franco-britannico sul settore dei servizi nel Regno Unito e in Francia sottolinea gli effetti negativi sull'occupazione a livello locale delle norme in materia di licenza e numero chiuso applicabili a talune attività: "Le secteur des services au Royaume Uni et en France. Réduire les obstacles à la croissance de la production et de l'emploi. Rapport franco-anglais", Department of Trade and Industry e Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 2000, pag. 89.

[37] Un'indagine condotta presso le imprese e allegata al quadro di valutazione del mercato interno di novembre 2000 mostra che la semplificazione delle procedure amministrative rappresenta il primo obiettivo prioritario per le imprese (91% degli intervistati). Cfr., in proposito, la pagina Web: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/score/business.htm.

(iv) Limiti alle attività pluridisciplinari

Varie attività di servizio sono soggette a norme che mirano ad assicurare l'indipendenza e l'autonomia tra attività diverse, impedendone l'esercizio congiunto. La diversità delle norme nazionali in questo campo può avere effetti restrittivi particolarmente forti e ostacolare l'esportazione in un altro Stato membro di un know-how che consiste proprio nel trattare in modo pluridisciplinare, innovativo e meno costoso le varie esigenze che compongono la domanda di un cliente. Questi limiti possono assumere varie forme. Può trattarsi di:

- prescrizioni sulla struttura o la direzione delle imprese di servizi che, per esempio, impediscono le associazioni tra professioni diverse; [38]

[38] Ad esempio, in numerosi Stati membri, gli avvocati non possono essere soci di non avvocati, come commercialisti, consulenti fiscali, consulenti in materia di brevetti, ecc. In uno Stato membro è previsto l'obbligo, per le imprese di consulenza fiscale, di avere come azionisti e membri del consiglio direttivo esclusivamente consulenti e agenti fiscali. Si veda, ad esempio, per le norme in materia applicabili nel Regno Unito, la relazione "Competition in professions", Office of Fair Trading, marzo 2001, 30.

- limiti all'esercizio di attività pluridisciplinari che consistono nello stabilire delle incompatibilità nell'esercizio di attività diverse [39], nell'obbligare il prestatore a dedicarsi esclusivamente ad una sola attività [40] o nell'obbligarlo a fornire attività diverse in locali diversi. [41]

[39] Si vedano, ad esempio, gli studi di casi riguardanti le incompatibilità tra l'attività di revisore dei conti e quella di commercialista nella predetta indagine effettuata per la Commissione "Barriers to Trade in Business Services", op. cit., "Appendices, case studies 6". Si veda anche la sentenza del 9 febbraio 2002, Wouters, C-309/99, relativa a un divieto di collaborazioni integrate tra avvocati ed esperti contabili.

[40] Ad esempio, in uno Stato membro, tale obbligo si applica alle agenzie di lavoro temporaneo.

[41] Ad esempio, le attività immobiliari e le attività assicurative in uno Stato membro.

In uno Stato membro, per esempio, alle agenzie immobiliari è vietato l'esercizio di altre attività professionali quali la gestione patrimoniale, la consulenza finanziaria o le pulizie.

(v) Forma giuridica e struttura interna degli operatori economici

Si tratta di ostacoli particolarmente restrittivi nei confronti degli operatori che sono già stabiliti in uno Stato membro e che non sono soggetti a questo genere di prescrizioni nel loro paese d'origine. La diversità delle norme in questione si traduce, molto spesso, nella necessità, per l'operatore, di creare un'entità giuridica "su misura".

Vincoli sulla forma giuridica possono imporre al prestatore di servizi una forma particolare o, al contrario, vietarla [42]. La situazione può diventare molto complessa per certe attività che sono soggette all'obbligo di avere forme giuridiche diverse a seconda degli Stati membri.

[42] Ad esempio, in uno Stato membro, gli organizzatori di fiere non devono perseguire uno scopo di lucro.

Ad esempio, un avvocato che intenda stabilirsi in un altro Stato membro è costretto a chiudere la sua impresa individuale nello Stato membro in cui è già stabilito, poiché nell'altro Stato membro gli avvocati possono gestire soltanto società a responsabilità limitata. [43]

[43] Sono interessate da questo genere di problemi anche altre attività come quella di revisore dei conti.

Accanto alle prescrizioni discriminatorie che colpiscono gli azionisti (v. sopra) si registra anche la presenza di norme che, in taluni Stati membri, sottopongono a restrizioni il capitale delle imprese di servizi e che, per esempio, impongono un capitale minimo per le società che offrono servizi di sicurezza privata o per le agenzie di lavoro temporaneo. [44]

[44] Può trattarsi di un limite massimo di partecipazione al capitale, come nel settore dei media, o dell'obbligo di trovare altri azionisti o coinvestitori per certi settori di attività. Va notato che il predetto studio franco-britannico annovera tra i principali ostacoli alle attività di servizio anche gli obblighi di capitalizzazione minima (cfr. nota 36).

Anche il numero dei dipendenti delle imprese di servizi può essere soggetto a vincoli del genere, tramite l'imposizione di un numero minimo [45];

[45] Ad esempio, in uno Stato membro, le agenzie di lavoro interinale devono rispettare un rapporto minimo di 12 dipendenti per 100 contratti conclusi l'anno precedente. In altri Stati membri, i servizi di sicurezza privata devono disporre di un numero minimo di dipendenti da determinarsi a seconda delle attività e del territorio coperto.

(vi) Qualifiche professionali

La diversità delle norme in materia di qualifiche professionali può dar luogo a vari tipi di difficoltà per un prestatore di servizi che desidera stabilirsi in un altro Stato membro, in particolare quando si tratta di una professione che non beneficia di un regime di riconoscimento automatico delle qualifiche professionali [46].

[46] Va notato che, indipendentemente dai problemi di riconoscimento delle qualifiche professionali, la diversità di norme sulla formazioni professionale dei dipendenti può dar luogo a una serie di difficoltà; ad esempio, in certi Stati membri, le imprese di servizi di sicurezza privata sono soggette a norme specifiche.

Le diversità di qualifiche, a seconda degli Stati membri, delle attività che rientrano tra le "professioni regolamentate" possono provocare difficoltà poiché molti servizi [47] non sono regolamentati in tutti gli Stati membri e alcuni di essi possono anche esserlo in un solo Stato membro [48]. Di conseguenza, un prestatore di uno Stato membro in cui non si richiede alcun titolo professionale, che intenda stabilirsi in un paese in cui un titolo viene invece richiesto, non potrà beneficiare facilmente di un riconoscimento delle sue qualifiche professionali.

[47] Ad esempio, gli ingegneri e gli "ingegneri consulenti", i consulenti fiscali, gli agenti immobiliari, i surveyor, gli architetti paesaggisti, gli amministratori di condominio, i consulenti, gli artigiani.

[48] Ad esempio, uno Stato membro richiede un titolo specifico per chi svolge attività di stampa di documenti previsti dal diritto del lavoro. Si tratta di un titolo che non esiste in nessun altro Stato membro e che è soggetto a un'autorizzazione e ad un obbligo di iscrizione in un registro nazionale specifico per questa nuova figura professionale.

I test di idoneità richiesti da taluni Stati membri per le attività che non sono soggette a un riconoscimento automatico possono essere fonte di difficoltà, soprattutto per le PMI [49], a causa di una mancanza di trasparenza e di prevedibilità.

[49] Cfr. "Report of the Business Environment Simplification Task Force", op. cit., pag. 65, secondo il quale, in certi settori, l'obbligo dei test di idoneità "has tended to become the rule rather than the exception".

Le differenze relative alle attività permesse da una qualifica professionale possono creare difficoltà e può anche accadere che una stessa attività richieda titoli professionali diversi poiché le denominazioni non corrispondono [50].

[50] Ad esempio, la qualifica di "carpentiere" conseguita in uno Stato membro non autorizza ad esercitare la professione di "falegname-carpentiere" in un altro paese.

Se, per esempio, in un paese, i chartered building surveyor possono elaborare le planimetrie di un edificio, in un altro paese questa funzione è riservata agli architetti.

(vii) Condizioni di esercizio delle attività di servizio

La decisione di stabilirsi in un determinato Stato membro può dipendere non solo dalla diversità delle condizioni d'accesso alle attività di servizio ma anche dalle condizioni del loro esercizio, come il regime di responsabilità professionale, le norme in materia di orario di apertura dei negozi che influenzano le strategie di stabilimento dei servizi di distribuzione [51] oppure le norme di tassazione e di uso delle infrastrutture che possono influenzare lo stabilimento di operatori delle telecomunicazioni [52].

[51] Questo tipo di effetti restrittivi è stato individuato nel precitato studio dell'OCSE (cfr. 49-51).

[52] Ad esempio, la tassazione dei ripetitori GSM o la fissazione delle soglie di emissioni elettromagnetiche.

I vari regimi di imposta sulle società provocano ostacoli che penalizzano lo stabilimento transfrontaliero dei prestatori di servizi [53]. Mentre le imprese vorrebbero considerare il mercato interno come un solo mercato, numerosi problemi nascono dal fatto che le imprese sono obbligate a conformarsi a 15 regimi fiscali diversi. Una situazione che nuoce alle strategie e alle strutture delle imprese. La varietà di leggi, convenzioni e pratiche fiscali provoca costi elevati di adeguamento e rappresenta perciò una limite allo stabilimento che colpisce soprattutto le PMI.

[53] Si veda lo studio « Fiscalità delle società nel mercato interno », SEC(2001)1681 che, fra l'altro, affronta in dettaglio le principali disposizioni fiscali che possono rallentare l'attività economica transfrontaliera nel mercato interno. Basandosi su tale analisi, la Commissione ha presentato una strategia per eliminare gli ostacoli fiscali che frenano l'attività economica transfrontaliera. Comunicazione della Commissione: « Verso un mercato interno senza ostacoli fiscali - Strategia per l'introduzione di una base imponibile consolidata per le attività di dimensione UE delle società. » COM(2001) 582 def.

I prestatori di servizi incontrano particolari difficoltà soprattutto con il trattamento fiscale dei prezzi di storno in seno a un gruppo di società, dei flussi transfrontalieri di redditi tra società associate, della compensazione transfrontaliera delle perdite e delle operazioni transfrontaliere di ristrutturazione. Queste difficoltà li espongono a rischi di doppia imposizione e a elevati costi di conformità.

2. Difficoltà relative all'uso di input per la prestazione di servizi

L'uso transfrontaliero degli input da parte dei prestatori di servizi può assumere due forme. Per offrire i propri servizi, un'impresa già stabilita in uno Stato membro può avere la necessità di spostarsi in un altro Stato membro e utilizzarvi i propri input, ossia il proprio personale, il proprio materiale o i servizi ai quali ricorre abitualmente nel proprio mercato nazionale. Un'impresa può, inoltre, aver bisogno di ricorrere a input provenienti da altri Stati membri. In entrambi i casi, le risposte evidenziano difficoltà. In particolare, l'assunzione transfrontaliera o il distacco del personale possano essere problematici [54] (il che va contro l'obiettivo di facilitare la mobilità dei lavoratori [55]).

[54] Mentre le risorse umane rappresentano uno degli input più importanti per la prestazione di servizi, dai contributi emerge che l'uso e il distacco transfrontaliero del personale continuano a provocare gravi difficoltà ai prestatori di servizi, difficoltà che non conoscono, invece, i produttori di merci. Sul basso livello di mobilità dei lavoratori nelle zone di frontiera, si veda lo studio realizzato per conto della Commissione "Scientific Report on the Mobility of Cross-border Workers within the EEA", MKW Wirtschaftsforschung GmbH, novembre 2001, 1.3.

[55] Si veda, a tal proposito, la "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni, Piano d'azione della Commissione per le competenze e la mobilità", COM (2002) 72 del 13 febbraio 2002.

(i) Trasferta del personale (fisso o interinale) in un altro Stato membro

La prestazione di servizi tra Stati membri richiede spesso il trasferimento temporaneo del personale del prestatore in un altro Stato membro. Su questo punto, essa può incontrare difficoltà. Si noti che la direttiva 96/71/CE [56] prevede un elenco comune di norme minime di tutela che i datori di lavoro, che distaccano lavoratori in seno alla libera prestazione di servizi, devono osservare nel paese ospite.

[56] Direttiva 96/71/CE del Parlamento e del Consiglio del 16 dicembre 1996 relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi (GU L 18 del 21.1.1997, p. 1); la direttiva mira a garantire il rispetto delle libertà fondamentali del trattato e la tutela dei lavoratori. Inoltre, essa costringe gli Stati membri a mettere in atto una cooperazione tra amministrazioni nazionali e a designare uffici di collegamento.

I regimi di dichiarazione preventiva ai quali sono soggette, nella maggior parte degli Stati membri, le trasferte transfrontaliere del personale (fisso o interinale), in particolare nel settore delle costruzioni [57], possono provocare difficoltà agli operatori di altri Stati membri a causa degli eventuali oneri amministrativi che comportano [58]. In alcuni Stati membri, vi si aggiunge l'obbligo, oltre un certo periodo (in genere 3 mesi), di registrare o immatricolare i lavoratori in trasferta presso organismi del lavoro, autorità amministrative competenti o presso la polizia. [59]

[57] Si tratta di formalità che vanno espletate per ogni singolo cantiere. Un prestatore che invia regolarmente in trasferta del personale per brevi periodi di tempo non può ottenere un'autorizzazione che sia valida, ad esempio, per un anno. In uno Stato membro, l'obbligo di dichiarazione preventiva deve essere adempiuto prima dell'apertura di ogni singolo cantiere per ciascun lavoratore temporaneo messo a disposizione da un'agenzia di lavoro temporaneo stabilita in un altro Stato membro.

[58] Ad esempio, i costi di traduzione di taluni documenti di lavoro nella lingua del paese di accoglienza.

[59] Ad esempio, l'obbligo di richiedere un permesso di soggiorno.

La gravosità e la complessità delle formalità amministrative [60], i controlli puntigliosi e quasi sistematici di cui possono essere oggetto i lavoratori in trasferta, gli oneri amministrativi e i ritardi (blocco dei cantieri) che ciò può comportare possono rendere difficoltose le trasferte regolari e di breve durata.

[60] Ad esempio, l'obbligo di redigere taluni documenti sociali e di lavoro, di tenerli a disposizione delle autorità di controllo o di conservarli per un determinato periodo di tempo nel paese di accoglienza (se non addirittura presso un rappresentante societario), nonché l'obbligo di tradurre tutta questa documentazione nella lingua del paese di accoglienza.

È stato per esempio segnalato che un'impresa, per inviare in trasferta due operai per dieci giorni a installare un ascensore, ha dovuto espletare tutta una serie di procedure amministrative (come l'invio all'ispettorato del lavoro di informazioni sui lavoratori in trasferta e sulle misure di sicurezza, nonché la compilazione dei documenti nella lingua del paese di accoglienza) quando tale impresa riteneva di aver già soddisfatto obblighi simili nel proprio paese di stabilimento.

L'applicazione ai lavoratori in trasferta [61] delle norme di diritto del lavoro del paese di accoglienza, senza tener conto degli obblighi e degli oneri già assolti dal datore di lavoro nel paese di stabilimento, può comportare una duplicazione dei prelievi, nonché costi e oneri amministrativi supplementari per i prestatori di altri Stati membri. Tali duplicazioni, soprattutto in materia di retribuzione minima [62] o di congedi retribuiti [63], hanno effetti restrittivi particolarmente forti nel caso delle prestazioni di breve durata e nei confronti delle PMI e dei prestatori stabiliti in una zona di frontiera che, nell'ambito della loro prestazione di servizi, vorrebbero inviare regolarmente in trasferta dei lavoratori in diversi Stati membri.

[61] Indipendentemente dal fatto che essi siano cittadini di uno Stato membro o di un paese terzo.

[62] Per quanto riguarda più specificamente le retribuzioni, diversi contributi indicano che alcune restrizioni derivano dalle differenze esistenti tra i modelli di calcolo dei salari. Alcuni contributi segnalano, ad esempio, delle difficoltà legate alla mancata contabilizzazione, da parte del paese di accoglienza, di tutti gli elementi costitutivi del salario contabilizzati nel paese d'origine (per esempio, tredicesima o quattordicesima), il che può tradursi in un salario più alto di quello imposto dalla legge nel paese di accoglienza.

[63] Ad esempio, l'obbligo di versare i contributi a un'istituzione terza (fondo per le ferie) quando i lavoratori in trasferta beneficiano già di una protezione simile in virtù delle disposizioni nazionali che garantiscono l'indennità ferie. In un caso di questo tipo, il pagamento del compenso è stato sottoposto a sequestro fino al termine del procedimento dinanzi all'autorità giudiziaria.

È stato per esempio segnalato che eseguire lavori in un altro Stato membro, per una piccola impresa artigianale, si è rivelato economicamente non interessante, perché l'obbligo di un accantonamento trimestrale per ogni contributo previdenziale a favore dei propri lavoratori in trasferta la costringeva a eccessivi immobilizzi di tesoreria, pur a fronte di un successivo rimborso di tale somma [64].

[64] Cfr. "Artisanat, Petites entreprises et zones frontalières - Analyse de cas particuliers d'entreprises travaillant en pays limitrophes (seconde action expérimentale)", Conseil Interrégional des Chambres des Metiers Saar-Lor-Lux, 1996.

Gli effetti restrittivi sono rafforzati dall'esistenza di pesanti sanzioni [65], anche di natura penale, la cui applicazione viene talvolta vista come discriminatoria dai prestatori che non rispettano obblighi di dichiarazione preventiva o norme di diritto del lavoro.

[65] Ad esempio, in uno Stato membro, la pena minima è di 1000 euro, anche per semplici errori materiali, e può arrivare a 26.000 euro.

Anche le procedure e le condizioni di trasferta dei cittadini dei paesi terzi, che, in molti Stati membri, sono simili a regimi di autorizzazione de facto [66], nonché la loro lentezza e pesantezza sono state segnalate [67] come fattori che possono rendere la prestazione di servizi difficile, se non illusoria in certi casi [68]. Tali difficoltà possono influenzare i settori di punta in cui gli operatori devono soddisfare il proprio fabbisogno di competenze ricorrendo a personale di paesi terzi (come gli specialisti di software).

[66] Si va dall'obbligo di ottenere, nel paese di accoglienza, un permesso di lavoro, la cui concessione dipende dall'esame della situazione relativa al mercato del lavoro in tale paese, al "visto di lavoro" o al titolo di soggiorno, senza i quali non può aver luogo alcuna trasferta.

[67] Si veda, in proposito, soprattutto lo studio "Managing mobility matters - a European perspective", PriceWaterhouse Coopers, 2002, 2.5, nonché la relazione "Report of High Level Panel on free movement of persons" presieduta dalla Sig.ra Simone Veil e presentata alla Commissione il 18.9.1997 (Relazione Veil), capitolo 6.

[68] Peraltro, il distacco dei lavoratori in un altro Stato membro può essere reso più difficile e oneroso anche dal fatto che i cittadini di paesi terzi, assicurati in uno Stato membro non sono, in via di principio, coperti dalle disposizioni del regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio del 14 giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità. I Ministri, durante il Consiglio del 3.6.2002, si sono accordati su una proposta della Commissione mirante a estendere il campo di applicazione del regolamento 1408/71 ai cittadini di paesi terzi.

In diversi Stati membri, il distacco di personale di paesi terzi è soggetto all'obbligo che il lavoratore in questione faccia parte da almeno un anno, se non di più, del personale dell'impresa che lo invia in trasferta. Talvolta è anche previsto che tale lavoratore sia titolare di un contratto a tempo indeterminato. Inoltre, i tempi di concessione del documento o dei documenti richiesti per la trasferta possono essere lunghi (fino a sei mesi in certi casi).

(ii) Ricorso alle agenzie di lavoro temporaneo o a lavoratori interinali di altri Stati membri

Le imprese che hanno la necessità di servirsi di un'agenzia di lavoro temporaneo stabilita in un altro Stato membro o di ricorrere a lavoratori interinali domiciliati in un altro Stato membro [69] si trovano di fronte a varie difficoltà.

[69] Ad esempio, per soddisfare il fabbisogno di competenze, per far fronte a un maggior carico di lavoro (in particolare stagionale) o per beneficiare di una certa flessibilità nella gestione delle proprie risorse.

I regimi di autorizzazione preventiva [70] o l'obbligo di stabilimento [71] imposti alle agenzie di lavoro temporaneo possono impedire agli operatori di ricorrere a un'agenzia stabilita in un altro Stato membro che non disponga di tale autorizzazione. L'effetto è quello di limitare il ricorso degli operatori a lavoratori interinali provenienti da altri Stati membri [72]. Ciò può anche impedire a un fornitore di ricorrere a lavoratori messi a sua disposizione da un'agenzia del suo Stato membro, per prestare servizi in un altro Stato membro in cui tale autorizzazione è richiesta. Siffatti regimi possono anche ritardare, o compromettere, l'esecuzione di un contratto entro i termini richiesti [73].

[70] Gli effetti restrittivi di questi regimi di autorizzazione possono essere amplificati anche dalle condizioni e dalle procedure di autorizzazione, dalla loro lunghezza e dalle cauzioni e garanzie previste. La concessione di un'autorizzazione può essere legata alla qualità o alla struttura del prestatore oppure all'importo del capitale sociale minimo dell'agenzia. Può essere anche subordinata al versamento di cauzioni, garanzie o diritti. In uno Stato membro, un'impresa che si trova ad affrontare un regolare incremento del suo carico di lavoro non ha potuto ricorrere a un'agenzia stabilita in un altro Stato membro a causa dei tempi di concessione della licenza richiesta (4 mesi). Peraltro, l'obbligo, in certi Stati membri, di consultare, in via preliminare, le organizzazioni sindacali, anche nei casi di urgenza, può rallentare notevolmente la procedura.

[71] Potrebbe essere necessario avere un rappresentante locale, o addirittura essere "attivi" in più regioni di uno stesso Stato membro.

[72] Sono stati menzionati in particolare i settori "di nicchia" (come le alte tecnologie, l'aviazione civile) ma anche il settore alberghiero e i settori delle costruzioni, del turismo e della sanità.

[73] Ad esempio, una compagnia aerea non ha potuto servirsi di un'agenzia di lavoro interinale specializzata nella messa a disposizione di piloti di linea perché tale l'agenzia non risiedeva nello Stato membro della compagnia aerea.

I divieti imposti a taluni settori o le restrizioni riguardanti il ricorso al lavoro interinale [74] (come la necessità di giustificare l'esigenza particolare di ricorrere a tale forma di lavoro) variano da uno Stato membro all'altro. Ciò può ostacolare, nell'ambito della prestazione transfrontaliera di un servizio, il distaccamento dei lavoratori interinali impiegati da un'impresa [75].

[74] Questi divieti interessano diversi settori (costruzioni, marina mercantile, settore pubblico, traslochi, attività a bassa qualificazione) ma possono anche essere limitati da considerazioni particolari (incremento del carico di lavoro dell'impresa, esecuzione di compiti specifici e straordinari, sostituzione di dipendenti o attività stagionali, avvio di una nuova attività).

[75] A ciò si aggiungono disposizioni fiscali e sociali specifiche per il lavoro temporaneo che hanno l'effetto di rendere più costosi i lavoratori messi a disposizione da un'agenzia stabilita in un altro Stato membro. Ad esempio, l'impresa utilizzatrice potrà essere soggetta a un doppio prelievo fiscale sin dal primo giorno della prestazione oppure a contributi previdenziali più elevati. In certi Stati membri, potrà anche essere tenuta a versare un'indennità di fine rapporto.

(iii) Altre difficoltà relative all'utilizzazione transfrontaliera dei lavoratori

Dai contributi emerge che gli operatori incontrano difficoltà [76] quando decidono di assumere o impiegare personale in uno o più Stati membri per colmare il loro fabbisogno di competenze [77]. È il caso soprattutto di imprese stabilite in più Stati membri o che impiegano lavoratori frontalieri. Tali difficoltà derivano dagli ostacoli alla mobilità transfrontaliera dei lavoratori nell'ambito del mercato interno.

[76] Va notato che le difficoltà inerenti agli obblighi in materia di nazionalità, residenza e qualifiche professionali descritti nella parte relativa allo stabilimento del prestatore di servizi rappresentano un freno anche per la mobilità dei lavoratori.

[77] In particolare nei settori delle tecnologie dell'informazione, della comunicazione, delle costruzioni, della sanità e del turismo.

La diversità delle norme nazionali in materia di retribuzione, fisco [78] e protezione sociale è sentita, in genere, come una fonte di grandi difficoltà [79] per le imprese che impiegano o vogliono assumere personale migrante o frontaliero [80] e può comportare costi e oneri amministrativi supplementari.

[78] In diversi contributi, le differenze in materia fiscale (livello e struttura delle imposte) sono indicate come un ostacolo rilevante alla mobilità dei lavoratori, poiché i lavoratori migranti o frontalieri sono spesso soggetti a un'imposizione fiscale più gravosa nonostante gli accordi bilaterali relativi alla doppia tassazione (si veda la "Relazione Veil" citata nonché lo studio studio "Managing mobility matters - An European perspective", citato).

[79] Secondo i predetti studi "Barriers to trade in Business services" ( 4) e "Managing mobility matters - An European perspective", le differenze in materia (soprattutto) di imposte sul reddito e di diritti pensionistici hanno un effetto negativo sulla capacità degli operatori di esercitare le proprie attività in diversi Stati membri e, in particolare, di reclutare localmente del personale in un altro Stato membro.

[80] Ad esempio, un'impresa che desideri reclutare personale qualificato non sarà sempre in grado di informare i candidati dell'importo esatto delle imposte e dei contributi cui saranno soggetti, benché l'operazione sia stata facilitata dal passaggio all'euro.

Ad esempio, i contributi previdenziali versati dai lavoratori migranti ad enti previdenziali situati nello Stato membro di residenza non sono sempre deducibili dalle imposte pagate allo Stato membro in cui esercitano le proprie attività.

La complessità della normativa previdenziale vigente nei singoli Stati membri può dissuadere le imprese dall'impiegare lavoratori migranti o frontalieri [81] e può generare spese e oneri amministrativi supplementari.

[81] Sono stati segnalati soprattutto problemi di applicazione del regolamento 1408/71 relativo al coordinamento dei regimi di sicurezza sociale (difficoltà a determinare il regime applicabile, soprattutto ai lavoratori frontalieri, non applicazione delle norme del regolamento alle prestazioni che si basano su contratti collettivi, ad esempio nel caso dei regimi pensionistici professionali). Peraltro, si sono posti problemi di doppia contribuzione malgrado l'esistenza dei moduli E 101 ed E 128, usati in caso di distacco. La Commissione sta elaborando una proposta di semplificazione di questo regolamento.

La diversità dei regimi pensionistici e gli ostacoli al trasferimento delle pensioni integrative [82] possono avere un effetto restrittivo sulla mobilità dei lavoratori frontalieri o migranti e tradursi in costi amministrativi e finanziari considerevoli, impedendo per esempio agli operatori stabiliti in più Stati membri di centralizzare i propri sistemi di gestione delle pensioni.

[82] Le difficoltà relative alla trasferibilità dei diritti acquisiti in materia di pensioni integrative per i lavoratori migranti ricevono un'attenzione particolare nel predetto Piano d'azione della Commissione per le competenze e la mobilità.

(iv) Uso transfrontaliero dei servizi alle imprese

Oltre che alla manodopera, un'impresa ricorre normalmente a tutta una serie di "servizi alle imprese", come input necessario per la prestazione dei propri servizi. Si tratta di servizi che vanno dall'assistenza legale e contabile ai servizi di marketing e di web designing, dal leasing e la locazione di materiali al trasporto e all'assistenza post-vendita.

L'uso transfrontaliero dei servizi alle imprese può incontrare difficoltà tali da impedire a un'impresa di ricorrere a operatori di altri Stati membri che offrono servizi più interessanti per qualità, prezzo, ecc., e di ricorrere a operatori con i quali essa è solita trattare quando fornisce servizi in un altro Stato membro.

Ad esempio, un'impresa di trasporto di rifiuti può trovarsi nell'impossibilità di utilizzare, per le sue attività transfrontaliere, l'assistenza del suo consulente ambientale poiché quest'ultimo non ha il diritto di prestare il proprio servizio in altri Stati membri.

Nella misura in cui tali difficoltà influenzano i prestatori di servizi alle imprese, queste difficoltà saranno trattate dal punto di vista della distribuzione dei servizi.

(v) Uso transfrontaliero di attrezzature e materiali

Vengono segnalati problemi riguardanti l'uso di attrezzature tecniche nell'ambito della prestazione di servizi transfrontalieri [83]. Ciò crea serie difficoltà o addirittura può compromettere la possibilità per un professionista di trarre vantaggio dalla libera prestazione dei servizi se gli viene imposto di limitare l'uso delle sue attrezzature o di materiale specifico all'esercizio della sua attività [84]. Le restrizioni possono riguardare apparecchiature tecniche di laboratorio, l'uso di veicoli professionali, materiale di stand fieristici, macchine per la manutenzione stradale, materiale da cantiere usato dai costruttori, veicoli per trasportare denaro o standard tecnici per le firme elettroniche. In certi casi, gli Stati membri impongono infrastrutture e materiali non trasportabili nel paese in cui il servizio viene prestato.

[83] Ad esempio, le attrezzature utilizzate dai laboratori di analisi, dagli espositori fieristici, dai certificatori, dagli ottici, dai podologi e dai costruttori (che si trovano ad affrontare norme divergenti in materia di materiale da costruzione ed ispezioni multiple relative alle gru a noleggio, con serie conseguenze in termini di costi e tempi aggiuntivi). Può anche trattarsi di difficoltà quali la necessità, per le società di trasmissione di SMS, di doversi connettere con ogni operatore che interviene nell'instradamento dei messaggi distribuiti a livello transfrontaliero.

[84] Ad esempio, l'obbligo per un podologo stabilito in un altro Stato membro di disporre di materiale non trasportabile e di un'infrastruttura permanente nel paese in cui presta il servizio equivale a togliergli la possibilità di prestare liberamente i propri servizi senza stabilirsi nel paese di accoglienza.

L'introduzione dell'euro ha accentuato, per esempio, la necessità di trasporti di denaro transfrontalieri, perché le banche centrali fanno fabbricare una crescente quantità di moneta in altri Stati partecipanti e perché le banche commerciali e la grande distribuzione possono avere un interesse ad approvvigionarsi in altri Stati membri. La diversità delle norme nazionali sui trasporti di denaro, compresi i requisiti tecnici delle attrezzature e dei veicoli, rende difficile prestare questo tipo di servizio tra Stati membri.

3. Difficoltà relative alla promozione dei servizi

Si tratta di una fase determinante soprattutto per la prestazione di servizi transfrontalieri, poiché gli operatori devono per forza promuovere i propri servizi, se vogliono inserirsi nel mercato di un altro Stato membro. In questo campo è fondamentale, infatti, promuovere il know-how e la specializzazione, poiché costituiscono il principale elemento di differenziazione degli operatori. Tuttavia, per numerose attività di servizio [85], la comunicazione commerciale è disciplinata da norme rigide e complesse la cui diversità tra Stati membri può rendere difficile la promozione transfrontaliera del know-how del prestatore o la rende addirittura impossibile, qualora questi intenda procedere a una promozione paneuropea.

[85] La presenza di divieti o limitazioni in materia di comunicazioni commerciali interessa i settori più vari (professioni regolamentate, distribuzione, telecomunicazioni, stampa, editoria o cinema, servizi finanziari).

(i) Procedure di autorizzazione, registrazione o dichiarazione

Per effettuare delle comunicazioni commerciali relative a taluni servizi, può essere richiesta un'autorizzazione preventiva. Questi meccanismi di autorizzazione possono provocare ritardi e oneri amministrativi supplementari in caso di promozione transfrontaliera.

In materia di servizi finanziari, in certi Stati membri è richiesta un'approvazione preventiva di tutte o di alcune forme di pubblicità per tutti o alcuni tipi di servizi finanziari.

Per quanto riguarda i servizi di distribuzione, sono previsti degli obblighi di autorizzazione che interessano la promozione di taluni prodotti [86], il ricorso a certe forme di promozione [87] o l'uso di certi supporti. [88]

[86] Ad esempio, la pubblicità dei farmaci acquistabili senza prescrizione medica può essere oggetto di un'autorizzazione preventiva oppure la comunicazione dei prezzi di frutta e verdura al di fuori dei punti vendita può essere subordinato all'esistenza di un accordo interprofessionale (Si veda lo studio dell'OCSE "Assessing barriers to trade in services: retail trade services", OECD, 2.10.2000).

[87] Ad esempio, alcuni Stati membri prevedono un'autorizzazione preventiva di giochi e concorsi.

[88] Ad esempio, per l'affissione ambulante, in particolare per la circolazione in tutta la città dei veicoli che portano messaggi commerciali.

Per certe forme di promozione delle vendite o di pubblicità per certi servizi [89] può essere richiesta anche la presentazione di una dichiarazione presso un determinato organismo, il che può provocare ritardi e oneri amministrativi supplementari in caso di promozione transfrontaliera.

[89] Ad esempio, in certi Stati membri, l'organizzatore di un gioco o concorso promozionale deve presentare una dichiarazione alle autorità pubbliche. In altri Stati, la pubblicità riguardante gli istituti scolastici deve essere oggetto di un deposito preventivo presso il ministero dell'istruzione.

(ii) Divieto di comunicazione commerciale

I divieti di comunicazione commerciale per certi tipi di servizi, per talune categorie di destinatari o per alcuni supporti di comunicazione danneggiano soprattutto i prestatori di servizi provenienti da altri Stati membri poiché essi, contrariamente agli operatori nazionali, non dispongono di altri mezzi per far conoscere i propri prodotti o servizi.

Talune professioni regolamentate sono soggette a un divieto assoluto di pubblicità (previsto dalla legge o da codici deontologici) che limita le possibilità del prestatore di crearsi una clientela al di fuori del proprio Stato d'origine.

Per certe professioni (ad esempio quella di medico, commercialista o ingegnere), in taluni Stati membri, è vietata ogni forma di pubblicità, il che impedisce anche la comunicazione di informazioni fattuali.

Divieti per altri servizi possono essere stabiliti in funzione dei supporti di comunicazione [90] o di destinatari particolari. [91]

[90] La pubblicità televisiva può essere del tutto vietata in certi settori. In uno Stato membro, è proibita, ad esempio, la pubblicità televisiva nei settori della distribuzione, della stampa, dell'editoria e del cinema.

[91] Certi divieti di comunicazione mirano spesso a proteggere i minori. Ad esempio, in certi Stati membri, la pubblicità televisiva destinata ai bambini è completamente vietata oppure è proibita in determinate fasce orarie. In altri Stati membri, la pubblicità televisiva di giocattoli è vietata tra le 7 e le 22.

(iii) Contenuto delle comunicazioni commerciali

Anche il tipo di messaggio che può essere comunicato può essere soggetto a restrizioni e provocare delle difficoltà in un contesto transfrontaliero. In taluni Stati membri, non solo la comunicazione commerciale delle professioni regolamentate è circoscritta ad informazioni fattuali ma queste ultime sono esse stesse oggetto di limitazioni [92]. Per esempio, in certi Stati membri, alcuni tipi di informazioni come i prezzi oppure le comparazioni tra i servizi resi e i relativi prezzi non possono essere oggetto di una comunicazione commerciale.

[92] Numerose sono le professioni interessate da questi tipi di restrizioni: revisori dei conti, medici, farmacisti, architetti, commercialisti, notai, avvocati.

Inoltre, in taluni Stati membri, professionisti come gli avvocati non possono, nelle loro comunicazioni al pubblico, specificare la propria specializzazione, il che limita la loro possibilità di attirare nuovi clienti di altri Stati membri.

Per taluni servizi (in particolare per le comunicazioni destinate ai minori [93]), possono esistere anche delle restrizioni sul contenuto che dipendono dal pubblico cui sono destinate e che variano notevolmente da uno Stato membro all'altro.

[93] Ad esempio, in uno Stato membro, delle norme in materia di promozione delle vendite prevedono che i premi dei concorsi e dei giochi destinati ai minori non possano avere un valore superiore a 0,7 euro.

Vincoli riguardanti gli argomenti utilizzati possono, vietare, per esempio, in certi Stati membri, l'uso di certe affermazioni come quelle che vantano la natura "ecologica" [94] o le caratteristiche salutari del prodotto o servizio utilizzato.

[94] Ad esempio, in uno Stato membro, è vietato chiamare "Biolarium" un solarium.

In alcuni Stati membri sono previste delle restrizioni sulla lingua utilizzabile nella comunicazione commerciale, quali l'obbligo di utilizzare la lingua ufficiale (o le lingue ufficiali) dello Stato membro interessato. [95]

[95] Queste restrizioni possono riguardare tutte le pubblicità o esclusivamente i messaggi pubblicitari relativi a taluni servizi (quali i servizi di investimento) e possono essere applicate anche nel caso in cui si tratti di una pubblicità destinata specificamente ai cittadini di altri Stati membri come i turisti stranieri.

(iv) Forma delle comunicazioni commerciali

Certe normative che limitano la possibilità di inviare comunicazioni commerciali in mancanza di un consenso preventivo possono rendere difficile la ricerca dei clienti se esse si applicano anche alle comunicazioni destinate ai professionisti [96]. Alcune norme possono riguardare specificamente talune forme di promozione, come la promozione per telefono [97], per posta o a domicilio.

[96] Nel caso delle professioni regolamentate (ad esempio, quella di revisore dei conti), taluni Stati membri vietano, ad esempio, la promozione dei servizi senza una richiesta, il che può impedire l'invio di newsletter o brochure. In un altro Stato membro, un distributore di lapidi è stato formalmente minacciato di azioni giudiziarie per aver inviato per fax, a delle imprese di pompe funebri di tale paese, informazioni non richieste sulle tariffe praticate.

[97] Ad esempio, in certi Stati membri, le telefonate effettuate allo scopo di proporre a dei clienti potenziali dei servizi finanziari sono permesse soltanto previo consenso del cliente. In altri paesi, la promozione telefonica è vietata anche nel caso in cui le persone ne siano state informate preventivamente per iscritto.

(v) Comunicazione critica

Lo sviluppo e la circolazione tra Stati membri di informazioni indipendenti sulla qualità dei servizi, in particolare le prove e i test comparativi, rappresentano uno dei mezzi fondamentali di cui dispone un utente di servizi per venire a conoscenza dell'esistenza di servizi di qualità in altri Stati membri. A tal riguardo, l'applicazione di certe norme relative alla concorrenza sleale [98], al parassitismo, alla denigrazione, alla falsificazione di marca, alla diffamazione, al diritto di replica o alla citazione dei test comparativi [99] possono causare a volte un'incertezza giuridica che può nuocere alla diffusione transfrontaliera di questo tipo di informazioni.

[98] Azioni giudiziarie sono state promosse, ad esempio, contro delle associazioni di consumatori che avevano pubblicato dei test comparativi, invocando una violazione degli usi commerciali.

[99] Ad esempio, in uno Stato membro, la citazione di test comparativi nella pubblicità è vietata.

4. Difficoltà relative alla distribuzione dei servizi

Le difficoltà qui di seguito elencate non sono quelle del settore della distribuzione in senso stretto ma quelle in cui incorrono tutti i servizi al momento della loro prestazione oltrefrontiera. La distribuzione dei servizi può scontrarsi con una serie di ostacoli che sono molto più complessi di quelli relativi alla distribuzione dei prodotti. Infatti, contrariamente ai prodotti, la valutazione della qualità di un servizio non verte soltanto sulla qualità del servizio in sé ma anche sul prestatore, in particolare sulle sue qualifiche professionali, le sue capacità, il suo capitale, la struttura interna della sua impresa, ecc. La prestazione di servizi transfrontalieri è soggetta pertanto a numerose norme che variano notevolmente da uno Stato membro all'altro.

In particolare, gli Stati membri tendono ad imporre ai servizi forniti da prestatori stabiliti in altri Stati membri tutte le norme, o parte delle norme, applicabili agli operatori stabiliti sul proprio territorio. Ecco perché, nell'inventario relativo a questa fase si ritrovano spesso le stesse difficoltà individuate in occasione della prima fase relativa allo stabilimento del prestatore.

(i) Monopoli e altri limiti quantitativi riguardanti l'accesso alle attività

I monopoli e altri limiti quantitativi inventariati nella prima fase (stabilimento del prestatore) possono rappresentare un ostacolo insormontabile se applicati a prestatori di servizi transfrontalieri stabiliti in altri Stati membri. L'applicazion