IT    IT IT 
 
IT    IT  COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 17.9.2010 
SEC(2010) 1043 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D'IMPATTO 
  
Documento di accompagnamento alla 
  
Proposta di 
 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
 
che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico 
 
(rifusione) 
 
{COM(2010) 475} 
{SEC(2010) 1042}  
 
 
 
IT 2   IT DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D'IMPATTO 
  
Documento di accompagnamento alla 
  
Proposta di 
 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
 
che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico 
 
(rifusione)  
 
IT 3   IT INTRODUZIONE  
Il primo pacchetto ferroviario1 è costituito da tre direttive comprendenti disposizioni che 
risalgono fino al 1991. Nell'ambito del progra mma della Commissione  di semplificazione 
della legislazione2, l'iniziativa proposta di rifusione del primo pacchetto comporterà un 
processo di codificazione di queste direttive e la loro fusion e in uno strumento legislativo 
unico a fini di semplificazione e consolidamento.  
Dal punto di vista del contenuto, l'obiettivo è inse rire in questo atto unico nuove disposizioni 
intese a semplificare, chiarire e aggiornare il quadro normativo vigente al fine di porre 
rimedio alle carenze, ambiguità e lacune constatate, persegue ndo così gli obiettivi iniziali 
della legislazione. 
1. D EFINIZIONE DEL PROBLEMA  
La presente relazione stabilisce l'impatto delle misure da includere nella rifusione del primo 
pacchetto ferroviario, formulate per risolvere i tre problemi principali del mercato ferroviario: 
• l'accesso al mercato  rimane difficile per i nuovi  operatori. Il numero di nuovi 
operatori nel mercato del trasporto merc i è ancora molto limitato e i costi di 
gestione medi delle imprese ferroviarie sono alti e in aumento;  
• il mercato ferroviario europeo è ancora caratterizzato da un grado elevato di 
frammentazione , che compromette il funzionamento del mercato e incide in 
particolare sulle imprese ferroviarie;  
• la qualità dell'infrastruttura  continua a peggiorare. Questo si ripercuote 
negativamente sulle prestazioni del tras porto ferroviario, a causa della ridotta 
capacità e dei ritardi, scor aggia gli investimenti nei se rvizi accessori e nelle nuove 
tecnologie e compromette la capacità del settore ferroviario di competere credibilmente con gli altri modi di trasporto.  
Ne consegue che il trasporto ferroviario costituisce tuttora un'opzione poco attraente e che la 
competitività del settore rispetto agli altri modi, in particolare al trasporto su strada, ne risulta diminuita.  
La Commissione ritiene che questi problemi  vadano affrontati su tre dimensioni: la 
legislazione in vigore de ve essere correttamente applicata e fatta rispettare; le disposizioni 
legislative vigenti possono aver bisogno di ch iarimenti per assicurare un'applicazione 
armonizzata in tutti gli Stati membri; e infi ne nuove misure possono essere necessarie per 
trattare questi oni specifiche. 
                                                
 
1 Direttiva 2001/12/CE  del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2001 (GU L 75 del 
15.3.2001, pag. 1); Direttiva 2001/13/CE  del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2001 
(GU L 75 del 15.3.2001, pag. 26, e successive modifiche); Direttiva 2001/14/CE  del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura 
ferroviaria e all'imposizione dei diritti per l'u tilizzo dell'infrastruttura ferroviaria (GU L 75 
del 15.3.2001, pag. 29, e successive modifiche).  
2 Vedere COM(2005) 535 e COM(2006) 690: Attuazione del programma comunitario di Lisbona - Una 
strategia per la semplificazione del contesto normativo. 
 
IT 4   IT 2. L'UE  HA IL DIRITTO DI ADOTTARE MISURE ? 
Il trattato 
A norma del titolo VI del trattato sul funzi onamento dell'Unione europea (TFUE), l'UE può 
adottare misure nel settore dei trasporti. L'articolo 90 del TFUE stabilisce che gli obiettivi dei trattati, che comprendono l'istituzi one di un mercato comune e l'elaborazione di politiche 
comuni intese a promuovere un elevato grad o di concorrenza e lo  sviluppo armonioso, 
equilibrato e sostenibile delle attività economiche, sono persegui ti nel quadro di una politica 
comune dei trasporti.  
Sussidiarietà 
I problemi che affliggono il se ttore ferroviario comportano aspetti transnazionali che 
richiedono l'adozione di azioni a livello dell'UE. La mancanza di coordinamento fra gli Stati 
membri e altri attori ri duce l'efficienza del trasporto ferro viario internazionale, rischiando uno 
spostamento dal trasporto ferrovi ario a quello stradale che risu lterebbe in un aumento della 
congestione e dell'inquinamento. L'Unione è in gr ado di chiarire più efficacemente dei singoli 
Stati membri il quadro normativo di accesso al mercato ferroviario al fine di agevolare 
l'ingresso sul mercato e la concorrenza e di  sviluppare i mercati dei servizi ferroviari. 
Conformemente al principio di sussidiarietà sa ncito all'articolo 5 del trattato sull'Unione 
europea, l'obiettivo di rilancia re il settore ferroviario eur opeo sarà meglio conseguito 
integrando le azioni già intraprese a livello dell 'UE e dagli Stati membri con l'iniziativa UE di 
rifusione del primo pacchetto ferroviario. 
3. O
BIETTIVI  
Gli obiettivi generali  della presente iniziativa consistono nel facilitare l'ingresso e la 
concorrenza sul mercato ferroviario  e nell'integrare il mercato al fine di sviluppare servizi di 
trasporto merci e passeggeri e fficienti e ad alta prestazione.  L'iniziativa dovrebbe fondarsi 
sulle misure esistenti adottate a livello dell'UE, completarle e rafforzarle. 
La semplificazione  giuridica tramite la codifica e la fusione rappresenta il primo obiettivo 
orizzontale  della presente iniz iativa di rifusione . In secondo luogo, il chiarimento  di alcune 
disposizioni della normativa di accesso del se ttore ferroviario faciliterebbe il corretto 
recepimento e l'efficace attuazione del diritto dell 'Unione europea in tutti gli Stati membri. Vi 
è infine l'esigenza di aggiornare  la legislazione sopprimendo  le disposizioni divenute 
obsolete (che erano storicamente pertinenti prima della piena apertura del mercato) e 
introducendo nuove disposizioni più adeguate  al funzionamento del mercato attuale. 
Gli obiettivi specifici  dell'iniziativa sono i seguenti: 
• migliorare l'accesso non discriminatorio ai servizi sulla linea 
• aumentare la trasparenza del quadro is tituzionale del mercato ferroviario 
• potenziare la cooperazione e il coordinament o per facilitare il trasporto ferroviario 
internazionale  
• offrire incentivi efficaci per un fi nanziamento sano e sostenibile 
 
IT 5   IT • accrescere l'indipendenza e le competenze dell'organismo di regolamentazione 
4. O PZIONI STRATEGICHE  
Il pacchetto di misure considerato per la rifusione comprende 26 modifiche.  
Una valutazione d'impatto è stata ritenuta necessaria per le modifiche che introducono 9 
nuove misure. Una valutazione d'impatto era stata precedentemente condotta dalla 
Commissione per 4 misure, per cui ne sono st ate esaminate solo 5. Considerato il campo 
d'applicazione limitato delle misure, l'analisi è stata eseguita sotto il profilo qualitativo  in 
modo da poter confrontare gli effetti delle divers e opzioni strategiche. Le opzioni strategiche 
per le 5 nuove misure e il relati vo impatto sono riassunte di segu ito. Sulla base dell'analisi è 
stata mantenuta un'opzione per misura.  
La relazione contiene inoltre una valutazione quantitativa  degli impatti economico, sociale e 
ambientale e dei costi amministrativi esegui ta sull'insieme delle modifiche prese in 
considerazione. Tali impatti quantitati vi sono illustrati nella sezione 5. 
4.1. Fornitura di servizi ferroviari 
Il requisito secondo il quale la gestione dei serv izi sulla linea deve essere indipendente dalla 
fornitura del trasporto ferroviario ridurrà i conflitti di interessi e la discriminazione 
nell'accesso ai servizi, contribuendo in ta l modo allo sviluppo imprenditoriale dei nuovi 
operatori.  
 Opzione 1 Opzione 2 Opzione 3 
Fornitura di servizi ferroviari Operatori dei servizi 
sulla linea indipendenti sotto il profilo giuridico da società o enti che detengono un significativo potere sul mercato del trasporto ferroviario Operatori dei servizi 
sulla linea indipendenti sotto il profilo giuridico, organizzativo e decisionale da società o enti che detengono un significativo potere sul mercato del trasporto ferroviario Operatori dei servizi 
sulla linea indipendenti sotto il profilo giuridico, organizzativo e decisionale da tutte le società o gli enti attivi sul mercato del trasporto ferroviario 
Nell'opzione 1 i conflitti di interesse persisteranno in quant o l'indipendenza è unicamente 
giuridica e un operatore di servizi sulla linea potrebbe far parte di una holding ch e controlla 
anche un'impresa ferroviaria storica. 
L'opzione 2 assicurerà un'indipendenza adeguata  e avrà un impatto sullo sviluppo dei servizi 
ferroviari in quanto l'accesso a tali servizi per i nuovi operatori sarà più agevole e meno 
costoso. I costi amministrativi sono inferiori rispetto all'opzione 1.  
L'opzione 3 si applica a tutti gli operatori ed  è più rigorosa e meno efficace dell'opzione 2. Gli 
investimenti in nuovi servizi su lla linea esercitere bbero meno attrattiva in quanto nuove 
imprese ferroviarie che di recente hanno invest ito in una struttura di servizio e l'hanno 
sviluppata sarebbero tenute a vendere il bene  o ad affidarne la gestione a terzi.  
 
IT 6   IT L'opzione 2 è la più promettente in quanto es clude possibili conflitti di interesse, ma non 
scoraggia futuri investimenti nei servizi ferroviari da part e di nuove imprese ferroviarie. 
4.2. Disponibilità dei servizi sulla linea 
Disposizioni specifiche che offrono incentivi per un uso più efficace dei beni esistenti 
creeranno capacità di infrastruttura supplem entare con investimenti minimi. La maggiore 
disponibilità di servizi sulla linea contribuirà a rimuovere st rozzature specifiche sul mercato 
ferroviario. 
 Opzione 1 Opzione 2 Opzione 3 
Disponibilità dei servizi sulla linea Sanzione 
pecuniaria in caso di non utilizzo  Se la struttura di servizio 
non è utilizzata, il proprietario è tenuto a cederla in affitto o in leasing  Se la struttura di servizio 
non è utilizzata, il proprietario è tenuto a metterla in vendita  
L'opzione 1 non sarà sempre efficace in quanto, per evitare l'ingresso sul mercato di nuovi concorrenti, gli operatori  possono preferire il pagamento di sanz ioni pecuniarie alla riapertura 
di una struttura di servizio.  
L'opzione 2 avrà un impatto moderato. I nuovi pr estatori di servizi potranno rilevare servizi 
sulla linea precedentemente inutilizzati e l'aument o dei servizi disponibili porterà a tariffe più 
basse per le nuove imprese ferroviarie. Questa opzione comporterà costi amministrativi più 
elevati rispetto a ll'opzione 1 dovuti alle nuove procedure amministrative per l'affitto o il 
leasing dei beni.  
L'opzione 3 impone l'obbligo di ve ndere la struttura di servizio  in caso di non utilizzo. Un 
proprietario che ha interesse a impedire l'entr ata sul mercato di nuove imprese ferroviarie può 
tuttavia decidere di vendere a un promotore immobiliare piuttosto che a un altro gestore 
disposto a rimettere in funzione la struttura. 
L'opzione 2 è la più promettente. Anche se i costi amministrativi dovr ebbero essere maggiori 
di quelli dell'opzione 1, sono ampi amente ripagati dai benefici.  
4.3. Separazione contabile 
Se si conferisce agli organismi di regolamen tazione il potere di effettuare audit della 
contabilità dei gestori dell'infrastruttura e delle imprese ferroviarie, essi potranno verificare la 
conformità al principio della separazione contabile e individua re comportamenti scorretti o 
situazioni che necessitano di sorveglianza. Un formato e un contenuto standard delle informazioni consentirebbe di veri ficare la conformità ai principi  di imposizione dei diritti. 
 Opzione 1 Opzione 2 Opzione 3 
Separazione 
contabile  
 Obbligo di effettuare 
periodicamente audit esterni indipendenti e di trasmettere i risultati agli organismi di Facoltà dell'organismo di 
regolamentazione di  
effettuare audit o far 
realizzare audit esterni per verificare la Facoltà dell'organismo di 
regolamentazione di  
effettuare audit o far 
realizzare audit esterni per verificare la 
 
IT 7   IT regolamentazione 
  
 separazione contabile  
e richiedere dati di 
contabilità dei costi in formato aggregato e normalizzato con il minimo previsto di dati separazione contabile  
e richiedere dati di 
contabilità dei costi in formato aggregato e normalizzato con un modello e una serie di dati completi e unificati 
 
L'opzione 1 ridurrà le distor sioni sul mercato e l'uso non corretto dei f ondi pubblici e 
aumenterà la concorrenza interna. L'impatto ec onomico previsto dall'opzione 2 sarà tuttavia 
maggiore in quanto, grazie alle informazioni pi ù precise, gli organismi di regolamentazione 
saranno in grado di controllare efficacemente il ri spetto dei principi di determinazione dei 
diritti da parte dei gestori dell'infrastruttura; ne risulteranno dirit ti per l'utilizzo 
dell'infrastruttura più bassi e più trasparenti. 
L'introduzione di un modello comune dettagliato  nell'opzione 3, se da un lato assicura la 
completezza dei dati di contabilità dei costi,  comporterà tuttavia costi amministrativi 
aggiuntivi per il settore pubblico e le imprese senza aumentare sostanzialmente l'efficacia dell'opzione. 
Si preferisce l'opzione 2 in quanto consente ag li organismi di regolamentazione di esercitare 
una sorveglianza efficace dei gestori dell'infrastr uttura e delle imprese ferroviarie storiche 
senza gli elevati costi ammi nistrativi dell'opzione 3.  
4.4. Sostegno agli operatori in caso  di trattamento discriminatorio 
L'ampliamento delle competenze delle autori tà di concorrenza o degli organismi di 
regolamentazione, che consentirà lo ro di fornire un sostegno adegua to agli operatori in caso di 
trattamento discriminatorio nell' accesso ai servizi sulla linea, ri durrà gli ostacoli all'ingresso 
sul mercato per i nuovi operatori, stimolerà lo sviluppo di  attività imprenditoriali e porterà in 
alcuni casi a prezzi dei servizi inferiori. 
 Opzione 1  Opzione 2 Opzione 3 
Sostegno agli operatori in caso di trattamento discriminatorio  Si raccomanda che 
gli Stati membri conferiscano all'autorità di concorrenza la 
facoltà di applicare 
procedure di emergenza nell'ambito di casi di posizione dominante  Ampliare la portata 
delle competenze degli organismi di regolamentazione in modo che coprano le 
decisioni relative 
all'allegato II della direttiva 2001/14 (servizi ferroviari) 
 Ampliare la portata 
delle competenze degli organismi di regolamentazione in modo che coprano le 
decisioni relative 
all'allegato II della direttiva 2001/14 (servizi ferroviari). 
Includere procedure di 
emergenza rapide che consentono un 
 
IT 8   IT intervento ex ante. 
 
L'introduzione di procedure di emergenza nell'opz ione 1 per i casi di posizione dominante che 
rientrano nell'ambito statutario delle autorità di concorrenza renderà più rapido l'accesso ai 
servizi sulla linea per i nuovi operatori. Rest erebbero tuttavia alcuni casi di posizione 
dominante e sono previsti cost i amministrativi aggiuntivi. 
Nell'opzione 2 le autorità di concorrenza mante ngono la facoltà di interv enire, ma gli attori 
del mercato ferroviario possono anche rivolgers i agli organismi di regolamentazione per 
questioni di trattamento discriminatorio. Qu esto sistema contribui rà più efficacemente 
dell'opzione 1 a ridurre la discriminazione nell' accesso ai servizi ferroviari e gli ostacoli 
all'ingresso sul mercato. 
Anche l'opzione 3 dà facoltà agli organismi di regolamentazione di agire ex ante nel contesto 
di casi di posizione dominante,  ma rischia di regolamentare in maniera eccessiva il mercato 
imponendo decisioni quando non sono segna late difficoltà particolari. 
Si preferisce l'opzione 2 in quanto consen tirà agli organismi di  regolamentazione di 
intervenire in tutti i casi in  cui gli operatori ri tengono di essere stat i discriminati e di 
sorvegliare le questioni riguardanti i servizi ferroviari senza i costi amministrativi eccessivi 
previsti dall'opzione 3. 
4.5. Indipendenza degli organis mi di regolamentazione 
Requisiti supplementari di indipendenza fra g li organismi di regolamentazione e le imprese 
ferroviarie storiche garantiranno la piena i ndipendenza del processo decisionale, ponendo così 
le basi della concorrenza l eale nel mercato ferroviario. 
 Opzione 1 Opzione 2 
Indipendenza degli organismi 
di regolamentazione  Indipendenza degli organismi 
di regolamentazione nell'organizzazione, nelle decisioni di finanziamento, nella struttura giuridica e nel processo decisionale da qualsiasi gestore dell'infrastruttura, richiedente, organo preposto alla ripartizione delle capacità o alla determinazione dei diritti nonché dalla pubblica autorità con diritti di proprietà sull'impresa ferroviaria storica  
e Istituzione di un organismo 
di regolamentazione nazionale unico in ogni Stato membro,  
giuridicamente distinto e 
indipendente sotto il profilo organizzativo, funzionale, gerarchico e decisionale da qualsiasi altra autorità pubblica,  
indipendente 
nell'organizzazione, nelle decisioni di finanziamento, nella struttura giuridica e nel processo decisionale da qualsiasi gestore dell'infrastruttura, 
 
IT 9   IT indipendenza funzionale da 
qualsiasi autorità competente preposta all’aggiudicazione di un contratto di servizio pubblico. 
 richiedente, organo preposto 
alla determinazione dei diritti o alla ripartizione delle capacità  
nonché funzionalmente indipendente 
da qualsiasi autorità competente preposta all’aggiudicazione di un contratto di servizio pubblico. 
 
L'opzione 1 eliminerà i conflitti di interesse ed eguaglierà la capacità amministrativa degli 
organismi di regolamentazione in  tutta l'UE, eliminando così gl i ostacoli all' ingresso sul 
mercato tramite la garanzia di pari oppor tunità per tutte le imprese ferroviarie. 
Nell'opzione 2 gli organismi di regolamentazione  saranno anche giuridicamente distinti e 
indipendenti da qualsiasi altr a autorità pubblica, ma non god ranno di maggiore indipendenza 
dai gestori dell'infrastruttura e dall'impresa ferroviaria storica risp etto all'opzione 1.  
Si preferisce l'opzione 1 in quanto assicurerà un'adeguata indipendenza di tutti gli organismi 
di regolamentazione nell'UE, con un cons eguente impatto positivo sul piano economico, 
sociale e ambientale. I costi am ministrativi saranno ragionevoli. 
5. A NALISI QUANTITATIVA DEGLI IMPATTI DELLA PROPOSTA NEL SUO INSIEME  
5.1. Impatto economico 
Sotto il profilo della concorrenza , l'attuazione del pacchetto di modifiche eserciterà un 
leggero impatto sulla q uota modale del trasporto merci, portando a una stabilizzazione o a 
un'inversione precoce della tenden za negativa di base. Quanto ai  nuovi operatori, le modifiche 
proposte nel pacchetto dovrebbero generare un aumento del 3-4% delle nuove imprese ferroviarie e del 2-3% della quot a di mercato degli op eratori non dominanti. Dal punto di vista 
della qualità , gli incidenti mortali nel trasporto stradale delle merci sarebbero evitati, ma la 
correlazione fra l'apertura del mercato e la puntu alità sarebbe scarsa o molto scarsa. Infine, i 
costi di gestione potrebbero essere ridotti di circa il 6%.  
5.2. Costi amministrativi 
Sono stati presi in considerazione due tipi di costi amministrativi: i costi una tantum , definiti 
come costi di avviamento o costi sostenuti per la riconfigurazione delle modalità di 
espletamento di un obbligo amministrativo o di  realizzazione di un'azione specifica, e i costi 
correnti , definiti come costi annuali. Questi costi riguardano principalmente i nuovi obblighi 
di pubblicazione che incombono agli Stati memb ri (norme sull'imposizione dei diritti e 
strategia di sviluppo a medio/lungo termine), ai gestori dell'infrastruttura (nuove informazioni 
nel prospetto informativo della rete), ai gestori di terminali (condizioni di accesso) e agli organi preposti al rilascio delle licenze (condizioni di rilascio  delle licenze).  
 
IT 10   IT 5.3. Impatto sociale 
Per quanto riguarda l' occupazione , il pacchetto di misure eserciterebbe un impatto pari a 
1 700 000 ore di lavoro, equivalent i a 1 000 lavoratori supplementar i. Il trasferimento modale 
dalla strada alla ferrovia risulta in un leggero  calo dell'occupazione ne l settore del trasporto 
stradale. Si produrrebbe una domanda generale  di personale più qualificato e una maggiore 
richiesta di centri di formazione. 
5.4. Impatto ambientale 
Si prevede che l'attuazione delle modifiche appor terà vantaggi grazie alla riduzione delle 
emissioni di CO2 e al miglioramento della qualità dell'aria. Il pacchetto può essere 
svantaggioso in termini di emissioni sonor e dovute all'aumento del traffico, ma tale 
svantaggio è compensato da misure di riduzion e del rumore. I benefici legati alla riduzione 
del consumo energetico dovrebbero  produrre il massimo effetto nell'anno di piena attuazione, 
per poi diminuire leggermente a causa del miglio ramento dell'efficienza energetica previsto 
per i veicoli pesanti. 
6. M ONITORAGGIO E VALUTAZIONE  
È opportuno utilizzare le informazioni conte nute nei sistemi di m onitoraggio esistenti, 
definendo al tempo stesso indicatori aggiuntiv i. L'attuazione dell'iniziativa dipende dagli 
sforzi congiunti degli Stati memb ri; è pertanto essenz iale che i sistemi di monitoraggio siano 
armonizzati.  
Poiché la maggior parte degli i ndicatori pertinenti sono attual mente controllati nell'ambito del 
piano di monitoraggio del mercato ferroviario ( Rail Market Monitoring Scheme  – RMMS)3, il 
monitoraggio di questa iniziativa potrebbe esse re effettuato nell'ambito di tale piano.  
                                                 
3 V. COM(2007)609 definitivo e COM(2009)676.