COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla posizione comune del Consiglio sulla proposta di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali

(Testo rilevante ai fini del SEE)

1. Premesse

Data di trasmissione della proposta al Parlamento europeo ed al Consiglio: 23 aprile 1998.

Data del parere del Comitato economico e sociale: 10 settembre 1998.

Data del parere del Parlamento europeo, prima lettura: 17 settembre 1998.

Data di comunicazione della proposta modificata: 30 ottobre 1998.

Data d'adozione della posizione comune: 29 luglio 1999.

2. Oggetto della proposta della Commissione:

La Commissione ha proposto questa direttiva dopo aver notato [1] che la maggior parte degli Stati membri non ha seguito la sua raccomandazione del 1995 [2]. Non è stata infatti riscontrata alcuna riduzione dei ritardi di pagamento né un miglioramento della posizione giuridica dei creditori nei confronti dei debitori. È stato quindi necessario proporre una direttiva allo scopo di ottenere un miglioramento sostanziale e durevole della situazione. Il Parlamento europeo ha sostenuto questa proposta e ha rafforzato una serie di misure. Ciò si è riflesso nella proposta modificata della Commissione dell'ottobre 1998 [3].

[1] Vedere comunicazione della Commissione - Relazione sui ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, GU C 216, 17.7.1997, pag. 10.

[2] Raccomandazione della Commissione del 12 maggio 1995 sui termini di pagamento nelle transazioni commerciali, GU 127, 10.6.1995, pag. 19; vedere anche la comunicazione sulla raccomandazione della Commissione del 12 maggio 1995 sui termini di pagamento nelle transazioni commerciali, GU C 144, 10.6.1995, pag. 3.

[3] Documento COM (1998) 615 def. del 29.10.1998, GU C 374, 3.12.1998, pag. 4.

La spiegazione economica alla base della proposta della Commissione consiste nel fatto che una insolvenza su quattro è dovuta ad un ritardo di pagamento. Questo comporta la perdita di 450 000 posti di lavoro all'anno ed aumenta ulteriormente l'alto livello di disoccupazione. Importi per un valore di 23,6 miliardi di euro vanno inoltre persi annualmente per le insolvenze causate dai ritardi di pagamento. Questo rende assolutamente necessaria un'azione comunitaria volta ad impedire che le economie europee continuino a subire tali perdite.

3. Commenti sulla posizione comune

3.1. Osservazioni generali

Nella sua proposta modificata, la Commissione ha accettato e/o riformulato 20 delle 27 modifiche proposte dal Parlamento europeo. La Commissione si è detta d'accordo in particolare sull'utilità d'introdurre o rafforzare misure sui lunghi periodi contrattuali di pagamento (articolo 3 (1) d) ed e) della proposta modificata) e gare per appalti pubblici (articolo 7 e 8 della proposta modificata). La Commissione ha anche accettato gran parte delle modifiche del Parlamento sulla riserva della proprietà (articolo 4 della proposta modificata).

Il Consiglio ha raggiunto un accordo su alcune delle principali misure della direttiva, in particolare sul periodo in seguito al quale sono dovuti interessi, sull'entità di tali interessi e sulla procedura di recupero di crediti non contestati. Il Consiglio ha trovato anche una soluzione parziale al problema dei lunghi periodi contrattuali di pagamento (articolo 3 (2) e (3) [4]), ma non è riuscito ad affrontare i problemi specifici delle gare per appalti pubblici e non ha accettato la proposta sulla riserva della proprietà.

[4] Riferimenti all'articolo riguardano la posizione comune, salvo disposizione contraria.

3.2. L'esito delle modifiche del Parlamento

3.2.1. Modifiche accettate dalla Commissione ed incluse nella posizione comune

Nel considerando 6 della posizione comune, il Consiglio ha ricordato l'intenzione del Parlamento di sottolineare che le PMI sono messe in difficoltà tanto dai termini di pagamento eccessivamente lunghi quanto dai ritardi di pagamento.

Le definizioni del Parlamento di "transazioni commerciali" e "imprese" sono state in gran parte accettate (articolo 2 (1)). Il Consiglio ha comunque aggiunto che l'impresa deve aver agito "nel corso della sua attività economica o professionale indipendente", escludendo quindi gli imprenditori che acquistano prodotti o servizi per scopi privati e sono perciò paragonabili ai consumatori. La Commissione lo ha accettato perché nella sua proposta originaria [5] aveva voluto escludere i consumatori dall'ambito della direttiva, utilizzando una formulazione leggermente diversa.

[5] Documento COM (1998) 126 def. del 25.3.1998, GU C 168, 3.6.1998, pag. 13.

L'obbligo della Commissione d'informare sul funzionamento pratico della normativa, previsto originariamente nell'articolo 3 (3) della proposta modificata, è stato accettato ed è ora inserito nell'articolo 5 (5). Il Consiglio ha anche accettato la modifica secondo cui gli Stati membri devono mantenere o applicare misure che sono "più favorevoli al creditore" (ora nell'articolo 5 (2)).

Le modifiche n. 1, 9, 15 e 31 sono stati quindi interamente o parzialmente accettate.

3.2.2. Modifiche accettate dalla Commissione ma non incluse nella posizione comune

3.2.2.1. Interessi nel caso di pagamenti ritardati

Nell'articolo 3 (1)(a) il Consiglio ha stabilito il principio che in caso di pagamento ritardato devono essere pagati interessi, ma ha evitato qualsiasi riferimento al concetto di "scadenza". Ha accettato la modifica del Parlamento che chiede l'utilizzazione della data di "ricevimento" della fattura piuttosto che quella della fattura stessa. Non ha invece ottenuto la maggioranza la modifica secondo cui si considera ricevuta la fattura dopo un certo numero di giorni di calendario (articolo 3 (1)(b) della proposta modificata).

Il Consiglio ha stabilito che gli interessi siano dovuti non 21 ma 30 giorni dopo la data di ricevimento della fattura (articolo 3 (1)(b)(i)). La Commissione ha accettato questo punto, perché un termine di 30 giorni rappresenta ad ogni modo un considerevole miglioramento, dato che la media comunitaria dei periodi contrattuali di pagamento è attualmente di 39 giorni. Il termine di 30 giorni è superato in otto Stati membri, con una media, in alcuni di essi, di 65, 68 o 75 giorni [6].

[6] Vedere tabella 1 nella comunicazione della Commissione, GU C 216, 17.7.1997, pagg. 10 a 13.

Come aveva richiesto il Parlamento europeo, il Consiglio ha stabilito chiaramente che il creditore ha diritto ad interessi soltanto dopo aver soddisfatto gli obblighi contrattuali e legali (articolo 3 (1)(c)(i)).

Per quanto riguarda il livello degli interessi, il Consiglio ha ridotto il margine da 8 a 6 punti percentuali (articolo 3 (1)(d)). Dato che il tasso della Banca centrale europea per le operazioni di rifinanziamento è attualmente del 2,5%, il debitore dovrà pagare un interesse dell'8,5%. Il Consiglio ha anche eliminato la procedura del comitato per modificare il margine (articolo 3(2) della proposta modificata).

La Commissione si è rammaricata per entrambe le decisioni, dato che il livello degli interessi sarà ora inferiore a quello necessario a compensare adeguatamente i creditori per la perdita di liquidità subita a causa del pagamento ritardato dei debitori. D'altra parte, considerando la situazione esistente nella maggior parte degli Stati membri, in cui i tassi d'interesse sono notevolmente inferiori, la Commissione ha raggiunto la conclusione che la posizione del Consiglio costituisca un chiaro miglioramento e meriti di essere presentata al Parlamento per una seconda lettura.

3.2.2.2. Risarcimento del danno subito

Il Consiglio ha eliminato la misura che avrebbe autorizzato il creditore ad esigere il pieno risarcimento del danno subito (articolo 3 (1)(j) della proposta modificata). Ha agito in tal modo sebbene la Commissione avesse fatto notare al Consiglio che la modifica del Parlamento n. 14 dava particolare rilievo a quest'aspetto. La Commissione, sostenuta da vari Stati membri, ha cercato di convincere il Consiglio che il creditore dovrebbe almeno avere diritto al risarcimento delle spese di recupero. A questo riguardo, la Commissione ha spiegato al Consiglio che la mancata inclusione di una tale misura comporterebbe una discriminazione dei piccoli creditori, dato che l'interesse sui debiti di importo modesto (p. es. 1000 EUR pagati con un mese di ritardo) è troppo basso (EUR 7,08). Una tale somma ha poco impatto sul comportamento del debitore e non copre in alcun modo le spese di recupero del creditore (100-300 EUR). La direttiva aiuterebbe le PMI a riscuotere le somme loro dovute con molta più efficacia se una tale misura fosse approvata.

Sebbene un numero considerevole di Stati membri sia pronto ad accettare questa misura, il Consiglio ha infine deciso di eliminarla. La Commissione si è rammaricata di questa decisione e spera che ci sarà un'occasione per riconsiderarla.

3.2.2.3. Lunghi periodi contrattuali di pagamento

Il Consiglio non è riuscito ad adottare le modifiche del Parlamento (contenute nell'articolo 3 (1)(d) e (e) della proposta emendata) destinate a scoraggiare le parti dallo stipulare lunghi periodi contrattuali di pagamento. Tuttavia, il Consiglio è d'accordo sugli articoli 3 (2) e (3), che permettono di raggiungere un risultato simile. In certe condizioni, l'articolo 3 (2) autorizza gli Stati membri a limitare le parti a un contratto che non superi un termine di 60 giorni, oltre il quale sono dovuti interessi. Gli Stati membri possono scegliere quest'opzione per certe categorie di contratti in cui le PMI si trovano in genere di fronte a termini di pagamento molto superiori a 60 giorni, cioè quelli conclusi dagli enti pubblici, dagli appaltatori principali con i subappaltatori e dalle grandi catene di supermercati con i loro fornitori. In questi settori, la Commissione ha ricevuto reclami che mostrano che le PMI hanno spesso a che fare con termini di pagamento che vanno dai 90 ai 150 giorni. In alcuni casi, essi erano persino di 200 - 500 giorni.

L'articolo 3 (3) permette ai tribunali nazionali di lottare contro i lunghi periodi contrattuali di pagamento e contro i tassi d'interesse contrattuali bassi se sono considerati "gravemente ingiusti" per il creditore. Contrariamente all'articolo 3 (2) questa misura non è un'opzione, ma si applica a tutti gli Stati membri e a tutte le categorie di contratti. La Commissione è consapevole del rischio di procedimenti giudiziari per l'applicazione di questa misura nei singoli casi ed avrebbe quindi preferito una formulazione più precisa, per la quale ha presentato proposte. Tuttavia, è mancata la maggioranza per una misura più ampia.

L'articolo 3 (2) insieme a (3) permette di lottare in modo ragionevole contro i lunghi periodi contrattuali di pagamento e i bassi tassi d'interesse contrattuali. La Commissione ha perciò accettato che sostituissero le modifiche proposte.

3.2.2.4. Riserva della proprietà

In seguito alle modifiche del Parlamento n. 18, 19 e 21 la Commissione ha proposto un testo notevolmente migliorato sulla riserva della proprietà. Tuttavia, il Consiglio non ha preso in considerazione questa proposta.

La Commissione si è rammaricata di questo, perché il riconoscimento reciproco a livello comunitario delle clausole di riserva della proprietà costituisce uno strumento indispensabile per far sì che i debitori paghino puntualmente. Questo strumento è ancor più necessario nelle operazioni transfrontaliere in cui i debitori tendono ad essere più evasivi che nelle transazioni nazionali. Il livello più alto di interessi da solo spesso non basta a far pagare puntualmente il debitore. È il rischio di dover restituire la merce al creditore che induce la maggior parte dei debitori a pagare rapidamente.

Il fatto che le clausole contrattuali di riserva della proprietà non siano attualmente riconosciute reciprocamente dagli Stati membri costituisce un grave problema per il funzionamento del mercato interno e non dovrebbe essere più tollerato. Dato che la proposta della Commissione non mira all'armonizzazione di tutti gli aspetti della riserva della proprietà, ma si limita a chiedere il riconoscimento reciproco di tali clausole, non si sarebbero resi necessari adattamenti rilevanti delle leggi nazionali.

La Commissione spera dunque che si presenti un'occasione per riconsiderare questa questione.

3.2.2.5. Procedure di recupero

La posizione comune contiene una misura sulle procedure di recupero in caso di crediti non contestati all'articolo 4. Quest'articolo è stato modificato per tener conto delle osservazioni del Servizio giuridico del Consiglio sulla sua applicazione "conformemente alla legislazione degli Stati membri". Il considerando n. 18 sottolinea ulteriormente l'obiettivo di questa misura.

Il Consiglio ha invece eliminato l'articolo 6 della proposta modificata perché vari Stati membri erano restii a modificare le disposizioni nazionali relative all'organizzazione dei loro tribunali. Essi temevano inoltre che questa proposta avesse ripercussioni sulla necessità del querelante di essere rappresentato da un avvocato.

La Commissione ha accettato queste modifiche perché l'attuale articolo 4 comprende gran parte del contenuto della sua proposta.

3.2.2.6. Appalti pubblici

Il Consiglio ha eliminato gli articoli 7 e 8 della proposta modificata, cancellando così qualsiasi regola specifica sugli appalti pubblici. D'altra parte, il Consiglio ha sottolineato che la direttiva si applica alle transazioni fra imprese private e gli enti pubblici (v. articolo 2 (1)). Gli enti pubblici saranno quindi soggetti alle stesse regole delle imprese private. Il Consiglio ha rifiutato di accettare l'argomentazione che gli enti pubblici pagavano più tardi che le imprese private. In particolare, ha ritenuto che anche le grandi imprese private potessero abusare della loro posizione sul mercato e pagare i loro fornitori con forte ritardo.

Allo scopo di lottare contro questo tipo d'abuso, il Consiglio ha introdotto una "clausola antiabuso", contenuta nell'articolo 3 (3), commentata al punto 3.2.2.3 sopra. L'articolo 3 (2) permette inoltre agli Stati membri di lottare contro i lunghi periodi contrattuali di pagamento fissando un limite massimo di 60 giorni, che non può essere superato dalle parti del contratto.

La Commissione ha accettato queste misure poiché offrono una soluzione ragionevole al problema dell'abuso di un superiore potere di mercato da parte di un operatore economico, indipendentemente dal suo status privato o pubblico. La Commissione si è rammaricata tuttavia che le modifiche del Parlamento n. 24, 33/26 e 28 relative alla tutela dei subappaltatori abbiano fatto le spese di questa operazione.

3.3. Nuove misure presentate dal Consiglio

L'articolo 2 (3) è stato introdotto per definire il concetto di "titolo applicabile", utilizzato nell'articolo 4, il che non ha cambiato la sostanza della proposta.

L'articolo 3 (1)(b)(iv) aggiunge la procedura d'accettazione o di verifica come possibile data di inizio del periodo di 30 giorni dopo il quale sono dovuti interessi. Secondo la Commissione ciò costituisce un'utile aggiunta alla sua proposta perché riflette le procedure particolari dell'industria edile.

L'articolo 3 (2) e (3) è stato introdotto per lottare contro i lunghi periodi contrattuali di pagamento (v. punto 3.2.2.3. sopra). La Commissione lo ha accettato dato che il Consiglio ha compensato in tal modo l'eliminazione delle regole particolari sugli appalti pubblici (v. punto 3.2.2.6. sopra).

3.4. Problemi concernenti la procedura del comitato e la base giuridica

3.4.1. Procedura del comitato

Il Consiglio ha eliminato la procedura del comitato (articolo 9 della proposta modificata) perché vari Stati membri temevano che essa potesse essere utilizzata per modifiche eccessive del tasso d'interesse. La Commissione non ha insistito sul mantenimento della procedura, anche se si è rammaricata che con il passare del tempo la normativa potrebbe diventare meno operativa ed efficiente, senza la possibilità di una reazione rapida al variare delle circostanze.

3.4.2. Base giuridica

Il Servizio giuridico del Consiglio ha messo in discussione la validità dell'articolo 95 come base giuridica per la proposta modificata della Commissione, in particolare per i suoi articoli 4, 5 e 6. Tuttavia, il Servizio giuridico della Commissione ha confermato la validità del suo metodo.

Dato che il testo della posizione comune è stato modificato notevolmente, il Servizio giuridico del Consiglio ha infine confermato che ora il risultato si basa fermamente sull'articolo 95.

4. Conclusioni

La Commissione ritiene che la posizione comune costituisca un progresso considerevole nel campo della lotta contro i ritardi di pagamento. Essa avrebbe preferito un'azione più decisiva su una serie di questioni e si è rammaricata per l'eliminazione dell'obbligo del debitore di pagare il pieno risarcimento (v. punto 3.2.2.2. sopra) e del riconoscimento reciproco della riserva di proprietà (v. punto 3.2.2.4. sopra).

La Commissione ha comunque accettato l'attuale posizione comune, vista la mancanza di una possibilità di miglioramento senza una nuova iniziativa da parte del Parlamento europeo.