Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori"



Gazzetta ufficiale n. 144 del 16/05/2001 pag. 0023 - 0029



Parere del Comitato delle regioni in merito: - alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori", e - alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua, di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto" (2001/C 144/08) IL COMITATO DELLE REGIONI, vista la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori e la proposta di direttiva che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua, di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto [COM(2000)275 def. - 2000/0115 (COD) e COM(2000) 276 def. - 2000/0117 (COD)]; vista la decisione del Consiglio, in data 8 settembre 2000, di consultare il Comitato delle regioni su tale argomento, conformemente al disposto dell'articolo 265, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea; vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 2 giugno 1999, di affidare alla Commissione 6 l'incarico di predisporre un parere; vista la Comunicazione della Commissione "Gli appalti pubblici nell'Unione europea" (COM(98) 143 def.); visto il parere del Comitato sulla comunicazione della Commissione "Gli appalti pubblici nell'Unione europea" (CdR 108/1998 fin)(1); visto il Libro verde della Commissione "Gli appalti pubblici nell'Unione europea - Spunti di riflessione per il futuro" (COM(96) 583 def.); visto il parere del Comitato sul libro verde della Commissione "Gli appalti pubblici nell'Unione europea - Spunti di riflessione per il futuro" (CdR 81/1997 fin)(2); vista la Decisione del Presidente del Comitato delle regioni in data 26 ottobre 2000 di nominare Segersten-Larsson (S, EPP) Relatrice generale conformemente al disposto dell'articolo 40, paragrafo 2, del Regolamento interno; viste le numerose sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee fra cui quella del 26 settembre 2000, Causa C-225/98, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica francese. per inadempimento degli obblighi derivanti dalla Direttiva 71/305/CEE del Consiglio, del 26 luglio 1971, come modificata dalla Direttiva 89/440/CEE, del Consiglio, del 18 luglio 1989, e dalla Direttiva 93/37/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993, in materia di aggiudicazione di appalti pubblici per la costruzione e manutenzione di edifici scolastici; visto il progetto di parere del Comitato delle regioni (CdR 312/2000 riv. 1) (Relatrice: Segersten-Larsson S/EPP), ha adottato all'unanimità il 13 dicembre 2000, nel corso della 36a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Osservazioni del Comitato delle regioni 1.1. Il Comitato delle regioni esprime soddisfazione per il fatto che la Commissione abbia tenuto conto delle critiche all'inutile natura e applicazione burocratica delle norme relative alle procedure di appalto, nonché per l'intenzione della Commissione di ottenere una maggiore flessibilità, modernizzazione e semplificazione di tali norme. 1.2. Il CdR considera inoltre positivo consolidare le tre direttive "classiche" del settore in un testo unico. La leggibilità della direttiva è stata notevolmente semplificata grazie all'introduzione di indici e titoli nel testo. Si tratta di uno sviluppo positivo. 1.3. È positivo inoltre che la proposta aumenti le possibilità del commercio elettronico, il che è perfettamente conforme a quanto proposto in passato dal Comitato. 1.4. La direttiva introduce, del tutto giustamente, una serie di misure volte alla lotta contro la criminalità organizzata nel contesto degli appalti pubblici. 1.5. Il Comitato esprime inoltre soddisfazione per il fatto che il settore delle telecomunicazioni sia escluso dal campo di applicazione della direttiva sui servizi pubblici. 1.6. Il Comitato tuttavia ritiene che la Commissione dia a volte prova di confusione nel testo delle due proposte le quali, nella loro forma attuale, risultano prive di una serie di elementi. Inoltre il Comitato ritiene che - sfortunatamente - alcune delle proposte risulterebbero avere l'effetto opposto rispetto a quanto previsto. 1.7. Il Comitato giudica inopportuno il progetto della Commissione di trattare una serie di temi importanti, come le considerazioni di ordine sociale e ambientale relative agli appalti, in documenti esplicativi non vincolanti, e auspica che tali importanti questioni vengano trattate in maniera adeguata nelle direttive. 1.8. Il Comitato ritiene necessario che la proposta di direttiva della Commissione includa esplicitamente la possibilità che gli organi di contrattazione usino nelle aggiudicazioni criteri di carattere sociale o ambientale. Tali criteri dovrebbero essere esplicitamente menzionati anche nei bandi di gara. I criteri puramente economici non dovrebbero essere gli unici criteri determinanti per stabilire qual è l'offerta migliore e più vantaggiosa. 2. Raccomandazioni del Comitato riguardo le direttive proposte 2.1. Appalti per via elettronica 2.1.1. Sebbene il Comitato in linea di massima accolga favorevolmente le nuove disposizioni sulla committenza elettronica e la riduzione dei termini, ci sono alcune aree in cui auspicherebbe che la direttiva si spingesse oltre. Il CdR ritiene particolarmente importante considerare tutti gli aspetti della committenza elettronica, poiché si tratta di un settore che attraversa una rapida evoluzione e la situazione nel 2002, quando la direttiva verrà attuata, sarà molto diversa rispetto ad oggi. 2.1.2. In particolare, il Comitato invita la Commissione ad inserire disposizioni che illustrino in che modo le ordinazioni effettuate attraverso cataloghi elettronici (negozi o centri commerciali on line) rientrerebbero nella direttiva. Questo tema andrebbe collegato direttamente alle disposizioni sugli accordi quadro riveduti in base ai suggerimenti del Comitato formulati di seguito. 2.2. Nuove procedure nel caso di appalti particolarmente complessi 2.2.1. A suo tempo il Comitato aveva accolto con notevole soddisfazione la proposta della Commissione di conferire maggiore flessibilità alle procedure, soprattutto nel caso di apparecchiature compresse o di altri casi simili. Nel parere sul Libro verde (punto 2.2.13) il Comitato scrive che "disposizioni sulle procedure negoziate analoghe a quelle contenute nelle direttive sui servizi pubblici dovrebbero essere inserite in altre direttive". 2.2.2. Il Comitato si rende conto che la nuova procedura soddisfa le specifiche esigenze di alcuni Stati membri le cui amministrazioni aggiudicatrici sono impegnate in procedure pubbliche d'appalto su larga scala. Tuttavia secondo il Comitato la portata delle proposte della Commissione è insufficiente poiché la procedura non è né abbastanza flessibile né accessibile a tutti. Gli appalti di servizi sono un settore che richiede in genere contatti frequenti tra venditori ed acquirenti nel corso dell'intera procedura di appalto. Non si tratta di un criterio eccezionale e la normativa attuale in materia è di gran lunga troppo rigida. 2.2.3. Il termine "obiettivamente" nelle ragioni che motivano il ricorso alla procedura dev'essere spiegato e va aggiunta un'ulteriore ragione allo scopo di riflettere la realtà delle procedure pubbliche di appalto, ossia, "non è in grado di attribuire con efficacia rischi e premi nel quadro di un contratto senza una procedura negoziata con gli operatori economici". 2.2.4. La disposizione riguardante le "bozze di soluzione" desta motivo particolare di preoccupazione. Gli operatori economici riterranno d'avere diritti di proprietà intellettuale nel contesto di qualsiasi bozza di soluzione di tal fatta e potrebbero chiedere un pagamento per tali bozze indipendentemente dal fatto che siano state utilizzate o meno. Dato che gli enti locali non avranno una linea di bilancio per pagare le bozze di soluzione, non sarà loro possibile ricorrere alla nuova procedura. Come alternativa, il Comitato propone di sostituire il concetto di "bozze di soluzione". Tale modifica non rappresenterebbe una soluzione tecnica, ma descriverebbe l'impostazione utilizzata dagli operatori economici nell'eseguire il contratto ed aiuterebbe le amministrazioni aggiudicatrici a meglio definire le proprie esigenze nelle specifiche che formeranno la base dei negoziati successivi. 2.2.5. Nel parere sul libro verde il Comitato scrive che "non può essere considerato necessario sospendere la procedura di appalto perché il prezzo offerto è più elevato di quanto l'ente aggiudicatore possa permettersi, quando una trattativa potrebbe dar luogo ad un prezzo accettabile per entrambe le parti". La proposta in esame non risolve il problema. 2.2.6. Il Comitato esorta la Commissione a modificare la direttiva per permettere all'ente aggiudicatore di utilizzare una procedura negoziata caratterizzata da grande flessibilità, e rendere possibile un dialogo d'ampia portata con i fornitori prima, durante e dopo la procedura d'appalto. La Commissione dovrebbe utilizzare come modello le disposizioni della direttiva sui servizi pubblici. 2.3. Accordi quadro 2.3.1. Nei pareri precedenti il Comitato ha fatto notare che gli accordi quadro dovrebbero venir espressamente permessi da tutte le direttive, ed esprime pertanto soddisfazione per la proposta della Commissione di regolamentare tali accordi. Tuttavia secondo il Comitato le norme proposte sono insoddisfacenti e non garantiscono la necessaria flessibilità. 2.3.2. Nella relazione illustrativa la Commissione opera una distinzione tra contratti (framework contracts) ed accordi quadro (framework agreements). Gli accordi quadro non sono appalti pubblici ai sensi delle direttive: non si tratta infatti di contratti nella misura in cui non comprendono tutti gli elementi necessari per poter servire da base ad una fornitura. 2.3.3. Tuttavia ai sensi della direttiva i contratti costituiscono appalti pubblici. La relazione informativa cita i contratti a ordinativi a mo' d'esempio. In alcuni Stati membri i "contratti quadro" di questo tipo potrebbero avere carattere non vincolante e quindi essere denominati "accordi quadro". Utilizzando nella direttiva quest'ultimo termine per descrivere quella che costituisce sostanzialmente una nuova procedura basata su due fasi di gara, la Commissione anziché chiarirla rende la situazione ancor più confusa. 2.3.4. La proposta della Commissione riguarda solo gli accordi quadro nell'accezione specifica attribuita al termine nell'ambito della direttiva, ma a parere del Comitato ciò non viene spiegato con sufficiente chiarezza. La definizione deve venir precisata. In particolare, occorrerebbe chiarire agli Stati membri che concedono regolarmente contratti quadro di natura non vincolante (da essi denominati accordi quadro) che questi vanno trattati allo stesso modo di qualsiasi altro appalto pubblico e non in quanto accordi quadro nell'accezione specifica attribuita al termine nella direttiva. 2.3.5. Il Comitato assegna grande importanza alla questione, per evitare che in un secondo tempo ci si possa chiedere se gli accordi ora definiti contratti siano o non siano coperti dalle nuove disposizioni. Ad esempio ciò riguarda i "modelli di scelta del cliente" utilizzati in numerosi Stati membri, dove un'amministrazione aggiudicatrice stipula contratti con più operatori economici ed il singolo cittadino sceglie in un secondo tempo sia il proprio fornitore, sia l'accordo in materia con l'amministrazione aggiudicatrice regionale o locale. 2.3.6. Inoltre la procedura che verrebbe applicata ad un accordo quadro non è sufficientemente flessibile. Questo vale in particolare per il fatto che la procedura verrebbe reiterata per ogni appalto basato sull'accordo, il che comporta un maggior carico di lavoro per l'amministrazione aggiudicatrice e vanifica il senso stesso di un accordo quadro. Ciò riguarda anche il requisito che il numero di candidati invitati a presentare un'offerta non sia inferiore a tre ed il limite temporale alla durata dell'accordo. Questa procedura può risultare utile, ma si allontana talmente dal normale utilizzo degli accordi quadro in taluni Stati membri che dovrebbe essere effettivamente denominata in altro modo. 2.3.7. La Commissione sembra dare per scontato che le disposizioni dell'accordo quadro verranno utilizzate soprattutto per appalti di apparecchiature informatiche o per contratti simili. Tuttavia le procedure mediante accordi quadro sono usate anche per altri tipi di appalto per soddisfare necessità individuali, ad esempio materiale per handicappati: il metodo proposto non sembra in tale contesto realistico. 2.3.8. Nella direttiva riguardante forniture, servizi e lavori, la Commissione intende coprire espressamente gli accordi quadro, tuttavia il Comitato ritiene che il testo proposto per la direttiva "settori speciali" (acqua, energia, ecc.) descriva assai meglio l'ampia gamma di tecniche diverse che gli Stati membri considerano accordi quadro, offrendo la necessaria flessibilità. 2.4. Modifiche alle soglie 2.4.1. La Commissione propone di ridurre il numero di soglie e di indicarle in euro. L'idea di ridurre il numero di soglie è senz'altro positiva, ma il fatto di esprimere tali valori in euro non deve significare una riduzione delle soglie rispetto ai livelli attuali. Tuttavia in pratica la proposta comporterà una riduzione nella maggior parte dei casi, cosa che il Comitato ritiene inaccettabile. 2.4.2. Il Comitato ha fatto in passato notare che i valori di soglia sono eccessivamente bassi, e dovrebbero venir aumentati. Il Comitato ribadisce tale posizione e chiede alla Commissione di prendere l'iniziativa per rinegoziare in tal senso l'accordo sugli appalti pubblici (AAP). 2.4.3. I valori di soglia ridotti sono particolarmente problematici negli appalti riguardanti i servizi, dato che i costi di transazione sono spesso relativamente alti rispetto al valore del contratto, come il Comitato ha già fatto notare in passato. Parte del problema connesso ai ridotti valori di soglia potrebbe esser pertanto risolto se la direttiva prevedesse una clausola stando alla quale gli appalti negoziati preannunciati anticipatamente sarebbero sempre permessi per contratti riguardanti appalti di servizi di importanza minore, ad esempio nel caso di contratti inferiori ad un valore di 400000 euro. Ciò renderebbe il dispositivo più flessibile. 2.5. Criteri di selezione qualitativa 2.5.1. Il Comitato apprezza la proposta della Commissione di rafforzare le disposizioni nei confronti degli offerenti che abbiano violato la legge. Il Comitato ritiene necessario impedire che i disonesti possano partecipare ad appalti pubblici. 2.5.2. Tuttavia il Comitato ritiene che la Commissione debba chiarire quali situazioni siano coperte dall'articolo 46, primo comma, che prevede sia escluso dalla partecipazione all'appalto ogni operatore economico condannato, nel corso dei cinque anni precedenti l'inizio della procedura di aggiudicazione dell'appalto. C'è da chiedersi se tale disposizione riguarderebbe tutti gli impiegati dell'offerente nei paesi nei quali una persona giuridica non può essere condannata per corruzione: che accadrebbe qualora uno di tali impiegati cambiasse lavoro e lavorasse per un altro offerente, o qualora avviasse una nuova impresa in proprio? Qualora ciò avvenisse, quali sanzioni verrebbero imposte quando l'operatore economico abbia ad esempio adottato nella propria impresa misure preventive adeguate, od abbia immediatamente licenziato il responsabile di tali reati, compiuti senza che l'operatore economico ne fosse a conoscenza? Che avviene qualora determinate merci possano venir fornite solamente da un offerente condannato per corruzione, o laddove cambiar offerente risulti estremamente costoso? Il Comitato ritiene necessario che tali questioni siano oggetto di un'analisi più approfondita. In tale contesto bisognerebbe anche tener conto del fatto che le sanzioni vengono introdotte in base alla giurisprudenza nazionale, dato che non esiste ancora un diritto penale europeo. 2.5.3. L'attuale formulazione causerebbe senz'altro problemi per le amministrazioni aggiudicatrici e per i cittadini nel settore degli appalti farmaceutici, nei casi che riguardano un medicinale unico e d'importanza vitale che non può essere ottenuto da alcun altro offerente. La Commissione dovrà trovare una diversa formulazione per tali casi, anche se rari e specifici. 2.5.4. Per il Comitato è molto importante che gli enti aggiudicatori abbiano la possibilità di richiedere che i fornitori seguano le norme nazionali vigenti nei rispettivi Stati membri in materia sociale. Gli enti aggiudicatori non dovranno essere obbligati ad accettare fornitori che infrangono ad esempio le norme in materia di lotta alla disoccupazione, le norme concernenti l'ambiente di lavoro, il salario minimo o il lavoro minorile. Tali requisiti dovranno essere menzionati nei bandi di gara e non dovranno essere discriminatori. La Corte di giustizia ha trattato questi importanti aspetti nel contesto della cosiddetta Causa Beentje (31/87) e ultimamente nell'ambito della Causa C-225/98. Il Comitato reputa importante che i principi sanciti dalla prassi giuridica vengano enunciati esplicitamente nella direttiva. 2.5.5. Il Comitato è fermamente convinto che nella fase di selezione qualitativa le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero poter esigere una serie di categorie aggiuntive di informazione. Nella fattispecie le amministrazioni dovrebbero poter ad esempio chiedere informazioni relative alle politiche in materia di gestione ambientale degli operatori economici. 2.6. Criteri di aggiudicazione dell'appalto 2.6.1. La Commissione propone che i criteri di aggiudicazione degli appalti, laddove non si tratti esclusivamente del prezzo più basso, siano in diretta connessione con l'oggetto dell'appalto pubblico in questione. Si tratta di un'impostazione nuova. La conseguenza è che i requisiti ambientali non potranno essere imposti ai processi produttivi. Il Comitato ribadisce quanto scritto nel parere sulla comunicazione riguardante gli appalti pubblici (punto 3.1.2): "Il Comitato giudica essenziale che negli appalti pubblici sia possibile stabilire requisiti circa le caratteristiche di un prodotto (ad esempio il tenore di PVC nella plastica), ma anche che sia possibile prevedere requisiti riguardo all'impatto ambientale complessivo di un prodotto o di un'attività, incluse le condizioni cui devono soddisfare i processi produttivi". 2.6.2. Il Comitato tuttavia apprezza che le caratteristiche ambientali siano uno dei criteri elencati dei quali è necessario tener conto nell'aggiudicare gli appalti. Sebbene non si tratti d'un cambiamento significativo, dato che si tratta solo di un elenco indicativo, si tratta di un segnale importante che ricorda alle amministrazioni aggiudicatrici l'opportunità di tener conto dei fattori ambientali nel contesto degli appalti pubblici. Il Comitato tuttavia ritiene che la formulazione "incidenza sull'ambiente" dovrebbe venir utilizzata nel testo della direttiva al posto di "caratteristiche ambientali", la quale riduce rispetto alla situazione attuale le possibilità di imporre condizioni a carattere ambientale. 2.6.3. La Commissione inoltre propone che l'amministrazione aggiudicatrice precisi la ponderazione relativa attribuita a ciascuno dei criteri scelti per determinare l'offerta economicamente più vantaggiosa. 2.6.4. La Commissione intende garantire una maggior apertura nelle procedure d'appalto ed un pari trattamento dei vari candidati. Il Comitato ritiene improbabile che le disposizioni in questione possano avere un tale effetto. La norma poggia sulla poco realistica idea che si possa determinare il valore di ciascun criterio all'inizio della procedura di appalto. Ciò tuttavia a sua volta presuppone che le amministrazioni aggiudicatrici abbiano a disposizione un'informazione completa nella fase preliminare, il che con ogni probabilità si verificherebbe solamente in via eccezionale. 2.6.5. La proposta della Commissione presuppone uno schema dei vari criteri, il quale, mediante ponderazione, permetta in un secondo tempo di determinare con esattezza matematica quale sia l'offerta economicamente più vantaggiosa. Nella pratica si tratta di un compito pressoché impossibile il quale perde ogni significato se si utilizzano criteri "blandi" quali le caratteristiche estetiche. 2.6.6. Sarebbe del tutto impossibile ponderare i criteri in appalti nei quali una notevole quantità di articoli diversi sono acquistati con un unico contratto, ad esempio nel caso di prodotti alimentari, apparecchiature mediche o medicinali. Negli appalti per medicinali ad uso ospedaliero, ad esempio, un consiglio regionale svedese di solito acquista tutte le medicine di cui ha bisogno mediante un unico appalto. Se vi fosse una ponderazione dei criteri, sarebbe necessario procedere a ponderazioni diverse per ciascun gruppo di prodotti. Il criterio relativo al "gusto", ad esempio, ha un'importanza molto maggiore se i medicinali sono destinati a dei bambini e non a degli adulti. Ciò significa che l'appalto dovrebbe venir suddiviso in modo che la medesima ponderazione possa venir effettuata per ciascun gruppo, il che significherebbe che un appalto importante, che superi la soglia, verrebbe suddiviso in una serie di appalti più ridotti, molti dei quali risulterebbero senza dubbio essere al di sotto della soglia. 2.6.7. I professionisti del settore acquisti che hanno esaminato la proposta non ritengono che possa essere applicata in pratica. Il Comitato ritiene necessario che nella direttiva non figurino disposizioni impraticabili. C'è inoltre un rischio elevato che tali disposizioni possano comportare un notevole numero di ricorsi giudiziari relativi alle ponderazioni. 2.6.8. Le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero poter introdurre criteri obiettivi di carattere sociale non discriminatori e che garantiscano la parità di trattamento e la libera concorrenza. 2.7. Disposizioni speciali riguardanti i contratti d'appalto 2.7.1. La Commissione propone una nuova norma riguardante la possibilità di esigere condizioni particolari in merito all'esecuzione dell'appalto, allo scopo di codificare la normativa in materia esistente. Tuttavia la formulazione è restrittiva rispetto alla giurisprudenza che intende codificare, dato che introduce come requisito che le modalità siano correlate alla realizzazione del contratto. 2.7.2. Il Comitato ritiene importante che la formulazione che permette di esigere condizioni particolari in merito all'esecuzione dell'appalto non pregiudichi il diritto delle amministrazioni aggiudicatrici di decidere per conto proprio l'oggetto dell'appalto; ciò vale ad esempio per la possibilità di imporre criteri ambientali per i processi di produzione, nonché nel caso di requisiti sociali, che non debbono ovviamente essere discriminanti, in modo che i criteri possano venir soddisfatti dai candidati di tutti gli Stati membri. 2.8. Il "Vocabolario comune per gli appalti (CPV)" 2.8.1. Secondo il Comitato utilizzare un unico sistema comporta un vantaggio chiaro. Il problema è che l'attuale nomenclatura CPV solleva numerose difficoltà a causa della sua struttura eterogenea e della sua ambiguità in diversi campi. 2.8.2. Gli operatori del settore fanno notare che è difficile raccapezzarsi nella nomenclatura CPV (i parchimetri sono ad esempio elencati assieme alle apparecchiature mediche ed ai prodotti farmaceutici), che è difficile comprendere quale numero si applichi ad un caso specifico (ad esempio se una determinata operazione sia chirurgica od ortopedica); inoltre taluni titoli mancano per determinati gruppi (nel gruppo servizi sanitari sono elencati i servizi di nettezza urbana mentre mancano i servizi sanitari destinati all'infanzia). Le carenze della nomenclatura inoltre causano problemi agli offerenti, che fanno notare la difficoltà di reperire informazioni pertinenti, e che mancano di dati fondamentali sugli appalti poiché in alcuni casi la nomenclatura ha fatto loro erroneamente credere che il contratto riguardasse un determinato prodotto o servizio mentre in realtà trattava qualcosa di completamente diverso. Tali problemi rappresentano un ostacolo anche per la diffusione del commercio elettronico. 2.8.3. Il Comitato esorta pertanto la Commissione a migliorare al più presto la nomenclatura CPV per farne in futuro uno strumento efficace. 2.8.4. Un CPV migliore potrebbe anche servire alla Commissione da strumento per ottenere statistiche corrette sugli appalti direttamente dal "Tenders Electronic Daily" (TED), riducendo in tal modo l'onere amministrativo delle amministrazioni aggiudicatrici. 2.9. Diritti esclusivi 2.9.1. La proposta di diritti esclusivi assegnati ad enti che non sono amministrazioni aggiudicatrici (Articolo 55) è poco chiara. La formulazione non è abbastanza specifica e potrebbe eventualmente venir interpretata nel senso di coprire tutti i contratti tra un'amministrazione aggiudicatrice e gli offerenti privati: da un punto di vista strettamente logico qualsiasi contratto risulta infatti poter contenere un elemento di diritto esclusivo. Bisognerebbe inoltre chiarire che la disposizione riguarda solamente appalti relativi al diritto esclusivo propriamente detto. 2.10. Termini per le procedure negoziate 2.10.1. La Commissione rende più rigide le norme relative ai termini per le procedure negoziate: viene proposto un termine minimo per la ricezione delle offerte di quaranta giorni, mentre nell'attuale direttiva non vi sono termini in materia. 2.10.2. Secondo il Comitato la proposta comporterebbe una minor flessibilità: tale modifica non dovrebbe venir introdotta nella nuova direttiva. 3. Raccomandazioni del Comitato delle regioni riguardanti questioni non coperte dalle due proposte di direttiva 3.1. Appalti compatibili con l'ambiente 3.1.1. Nei suoi precedenti pareri il Comitato ha assegnato particolar attenzione alla possibilità d'imporre requisiti ambientali nelle procedure d'appalto. Le proposte di direttiva in esame risultano insoddisfacenti da questo punto di vista, dato che alcune delle disposizioni rendono la normativa ancor meno flessibile. A parere del Comitato è fondamentale che gli enti regionali e locali abbiano il diritto di decidere da sé l'oggetto degli appalti La direttiva in materia dovrebbe semplicemente garantire la trasparenza e la parità di trattamento nel processo di committenza. Un'amministrazione aggiudicatrice che desideri ad esempio acquistare vegetali di coltura biologica, o carne senza ormoni, dovrebbe avere il diritto di poterlo fare e di poter fare riferimento alle certificazioni ed alle etichettature ambientali pertinenti. Tali requisiti devono venir stabiliti nei disciplinari delle procedure d'appalto. 3.1.2. Dato che la Commissione, nel progetto di comunicazione interpretativa sulle procedure di appalto compatibili con l'ambiente, e nel rendere meno flessibili le disposizioni delle direttive in esame, sembra per certi versi mettere in forse il diritto dell'acquirente di procurarsi ciò che desidera, il Comitato ritiene importante che nella direttiva figurino disposizioni che rendano possibile imporre criteri relativi all'etichettatura ed alla certificazione ambientale nei processi di produzione e nella fornitura di servizi. 3.2. Cooperazione tra enti locali 3.2.1. Nel parere sul Libro verde e sulla comunicazione della Commissione sugli appalti pubblici, il Comitato elenca i problemi che la direttiva sugli appalti solleva per la cooperazione intercomunale. 3.2.2. Nel parere sul libro verde (punto 2.4.3), il Comitato ricorda che "occorre stabilire che gli appalti concessi dagli enti locali e regionali attraverso i loro enti giuridici autonomi non rientrano nel campo d'azione delle direttive e devono essere considerati un'attività portata avanti e gestita per conto proprio". Alla Commissione veniva inoltre chiesto di chiarire che la direttiva non coprirà il trasferimento di compiti da un'amministrazione municipale ad un'impresa cooperativa tra diversi enti locali (ad esempio un consorzio per il trattamento dei rifiuti). 3.2.3. Si tratta di problemi trattati dalla Corte di giustizia europea nella causa Teckel (Causa C-107/98) ed in quella Arnhem (Causa C-360/96) ed anche dalle giurisprudenze nazionali. 3.2.4. Il Comitato chiede alla Commissione di chiarire tali questioni nelle direttive sugli appalti. 3.3. Privatizzazione 3.3.1. Il Comitato ha in passato richiamato l'attenzione della Commissione sui problemi che la privatizzazione delle imprese pubbliche può causare e sui casi nei quali viene permesso al personale di costituire imprese in proprio le quali possono, mediante contratti, farsi carico di compiti espletati in precedenza dagli enti locali e regionali. 3.3.2. A parere del Comitato le disposizioni riguardanti gli appalti di servizi non dovrebbero ostacolare tali processi. Al contrario dovrebbe essere possibile, come soluzione transnazionale e per un periodo transitorio, poter effettuare acquisti senza una procedura di appalto; ciò significherebbe aumentare la concorrenza sul lungo periodo. 3.4. Definizione di appalti riguardanti i servizi e suddivisione in servizi "A" e "B" 3.4.1. La Commissione dovrebbe valutare la possibilità di trasferire determinati servizi dalla categoria "A" alla categoria "B". Alcuni servizi finanziari, ad esempio, non sono adatti ad appalti effettuati mediante le disposizioni estremamente formali della categoria "A" poiché, inter alia, le disposizioni riguardanti le proroghe complicano le transazioni commerciali. 3.4.2. Gli appalti riguardanti i servizi pubblici sono definiti nella proposta come contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più prestatori di servizi e un'amministrazione aggiudicatrice, aventi per oggetto esclusivamente o principalmente la prestazione dei servizi di cui all'allegato I. Il significato della formulazione "esclusivamente o principalmente" ha dato adito a confusione; sarebbe opportuno riformulare il testo. 3.5. Sistema di qualificazione 3.5.1. Il Comitato esorta la Commissione a includere nella direttiva "classica" disposizioni relative al "sistema di qualificazione", che rispecchino quelle contenute nella nuova direttiva sui settori speciali. Tali disposizioni sono in uso in diversi Stati membri e il loro impiego viene ora limitato in misura notevole dalla direttiva sugli appalti. Il Comitato non comprende per quale motivo il ricorso dei settori speciali a tale sistema sia ritenuto coerente con il diritto comunitario, laddove esso viene vietato ad altre autorità aggiudicatrici. 3.6. Rappresentanza degli enti regionali e locali 3.6.1. Il Comitato desidera richiamare ancora una volta l'attenzione della Commissione sul fatto che gli enti locali e regionali, a dispetto del ruolo cruciale che svolgono nell'applicazione della normativa sugli appalti, sono rappresentati solamente in misura limitata negli organismi che la Commissione consulta regolarmente. 3.6.2. Il Comitato esorta pertanto la Commissione a garantire che i livelli locale e regionale siano rappresentati in tali organismi, ciò permetterebbe alla Commissione di utilizzare meglio l'esperienza accumulata dalle amministrazioni aggiudicatrici locali e regionali. Bruxelles, 13 dicembre 2000. Il Presidente del Comitato delle regioni Jos Chabert (1) GU C 373 del 2.12.1998, pag. 13. (2) GU C 244 dell'11.8.1997, pag. 28.