Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Lo Stato di diritto e il suo impatto sulla crescita economica»

(parere d’iniziativa)

(2020/C 429/03)

Relatore: Jukka AHTELA

Decisione dell’Assemblea plenaria 20.2.2020 Base giuridica Art. 32, par. 2, del Regolamento interno Sezione competente Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale Adozione in sezione 20.7.2020 Adozione in sessione plenaria 18.9.2020 Sessione plenaria n. 554 Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti) 215/2/1

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Di recente, lo Stato di diritto è stato oggetto di pressioni sia all’interno che all’esterno dell’UE. Tale situazione è preoccupante giacché può pregiudicare il rispetto dei diritti fondamentali, nonché di altri valori di cui all’articolo 2 del TUE.

1.2 L’indebolimento dello Stato di diritto influisce sul funzionamento della società, sui diritti fondamentali e sulla società civile, ma anche sull’economia. La questione, pertanto, è comprendere quali conseguenze tale involuzione potrebbe avere per l’UE e per il modello economico e sociale europeo.

1.3 Per funzionare correttamente, il mercato unico deve poggiare su un quadro giuridico trasparente e stabile che disciplini anche l’applicazione coattiva delle norme comuni, poiché i giudici nazionali devono poter contare sul fatto che anche i giudici degli altri Stati membri siano altrettanto impegnati a salvaguardare i valori su cui si fonda l’Unione europea.

1.4 La separazione dei poteri, e in particolare l’indipendenza della magistratura investita del potere di sindacare gli atti, i provvedimenti e le omissioni del potere esecutivo, è fondamentale per gli investimenti e per la crescita economica.

1.5 Il CESE invita la Commissione europea a compiere ogni sforzo per misurare l’impatto economico dello Stato di diritto. A tal fine è necessario elaborare un sistema affidabile di misurazione che tenga esplicitamente conto sia degli elementi sostanziali che degli aspetti procedurali dello Stato di diritto.

1.6 Molti paesi hanno leggi che sono perfettamente compatibili con lo Stato di diritto, ma tuttavia sono applicate in modo imperfetto. È quindi importante dedicare un’attenzione privilegiata alla corretta applicazione delle norme.

1.7 Il CESE accoglie con favore gli sforzi compiuti dalla Commissione europea e da altre istituzioni per sviluppare strumenti appropriati per la difesa dei valori europei e la promozione di una cultura dello Stato di diritto. Tuttavia, ritiene che gli strumenti esistenti (quali l’articolo 7 del TUE, il quadro dell’UE per lo Stato di diritto e la procedura d’infrazione, il quadro europeo annuale di valutazione della giustizia e il nuovo meccanismo per lo Stato di diritto) potrebbero essere resi più efficaci e dovrebbero inoltre essere integrati da altre misure, basate anch’esse su valutazioni relative allo Stato di diritto ma orientate in modo più specifico verso considerazioni di carattere economico.

1.8 Nell’ambito del semestre europeo, la Commissione dovrebbe sottolineare in maniera più puntuale e tempestiva la rilevanza dello Stato di diritto in quanto fattore cruciale ai fini di un’economia competitiva e sostenibile. Il CESE raccomanda di istituire processi nazionali di esame di follow-up, con la partecipazione di rappresentanti della società civile e delle parti sociali, e di accrescere il coinvolgimento complessivo delle organizzazioni della società civile e delle parti sociali nell’intero processo del semestre europeo.

1.9 Il processo annuale dell’UE dedicato all’esame dello Stato di diritto dovrebbe essere il più possibile aperto alla società civile. Le valutazioni e raccomandazioni della Commissione europea andrebbero discusse pubblicamente sia a livello nazionale che europeo, e ad esse dovrebbero dar seguito misure specifiche volte a reagire alle situazioni critiche e ad invertire le tendenze negative, anche a livello economico. La società civile, comprese le parti sociali, dovrebbe essere coinvolta più strettamente, e partecipare anche al follow-up. Il CESE ha proposto un forum annuale delle organizzazioni della società civile, che, con la sua variegata rappresentanza, darebbe un contributo prezioso al ciclo di esame.

1.10 Le organizzazioni della società civile e i media svolgono un ruolo cruciale nei paesi i cui governi si discostano dai principi dello Stato di diritto. Essi rendono possibili il controllo e il bilanciamento dei poteri, un sistema grazie al quale i governi e le amministrazioni pubbliche vengono chiamati a rispondere del loro operato. Il CESE invita a garantire un maggiore sostegno finanziario e materiale alle organizzazioni impegnate nella difesa e nella promozione dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali.

1.11 L’appartenenza all’UE è estremamente importante per tutti gli Stati membri, a patto che il mancato rispetto delle norme fondamentali sia sanzionato . Se non vengono applicate sanzioni, per ogni Stato membro rispettoso delle norme il valore di tale appartenenza si riduce.

1.12 Sembra che in molti Stati membri manchi una reale consapevolezza dell’importanza cruciale dello Stato di diritto, sia in quanto valore fondamentale sia quale strumento di crescita economica. Di conseguenza, il CESE invita a promuovere una strategia permanente di sensibilizzazione finalizzata a far comprendere ai cittadini europei l’importanza cruciale dello Stato di diritto.

2. Introduzione

2.1 Lo Stato di diritto è uno dei valori su cui poggia l’Unione europea (articolo 2 del TUE) ed è un requisito essenziale per la realizzazione degli altri valori che l’Unione mira a promuovere ( 1 )

2.2 Tuttavia, di recente, lo Stato di diritto è stato sottoposto a pressioni sia all’interno che all’esterno dell’Unione. Una situazione preoccupante, in quanto potrebbe minare il rispetto degli altri valori sanciti dall’articolo 2 del TUE.

2.3 Tale pressione influisce innanzitutto sul funzionamento del potere giudiziario e sulla fiducia nei suoi confronti. Ma ulteriori implicazioni si avvertono a livello di società civile, con il rischio che il potere giudiziario perda il suo ruolo di baluardo e guardiano dei diritti fondamentali.

2.4 Come osservato dal CESE in un precedente parere ( 2 ) , «il rispetto dello Stato di diritto garantisce anche la certezza del diritto e la parità di condizioni per le iniziative imprenditoriali, l’innovazione, gli investimenti e la concorrenza leale in tutto il mercato interno, a vantaggio dei consumatori e dei cittadini».

2.5 La questione, pertanto, è comprendere quali conseguenze tale involuzione potrebbe avere per il modello economico e sociale europeo. L’indebolimento dello Stato di diritto potrebbe influire sul funzionamento della società, sui diritti fondamentali, sulla società civile e sull’economia.

2.6 Se non si pone fine alle minacce allo Stato di diritto e al deterioramento complessivo dei diritti fondamentali, è probabile che tali fenomeni incidano negativamente sulla fiducia reciproca su cui si fonda il mercato interno e di conseguenza sulla crescita economica dell’UE.

2.7 Nella comunicazione ( 3 ) «Rafforzare lo Stato di diritto nell’Unione», la Commissione fa riferimento al lavoro dell’OCSE sull’importanza dello Stato di diritto ai fini dello sviluppo e più in generale del clima in cui operano le imprese e si decidono gli investimenti. A tale proposito, anche il CESE ha sottolineato, in un’ottica analoga, l’esigenza di tenere maggiormente conto degli aspetti economici dello Stato di diritto.

2.8 Lo sprezzo per lo Stato di diritto frena uno sviluppo economico e sociale equilibrato, in linea con gli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS), e il perseguimento dell’obiettivo generale dell’Unione di «promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli» (articolo 3 del TUE). La promozione dello Stato di diritto è una delle finalità dell’obiettivo di sviluppo sostenibile 16.

2.9 Nella valutazione delle carenze relative allo Stato di diritto nell’UE, l’impatto sulla crescita economica è oggetto di un’attenzione minore. Gli studi disponibili, infatti, si concentrano sull’impatto della governance statale (e più in generale pubblica) sulla crescita economica, soprattutto nei paesi in via di sviluppo. Il presente parere, pertanto, si occupa dell’impatto economico dello Stato di diritto nell’Unione europea.

2.10 L’obiettivo del parere è aiutare i soggetti direttamente interessati a comprendere che i valori europei sanciti dall’articolo 2 del TUE possiedono, in aggiunta alla loro valenza intrinseca, anche una precisa rilevanza economica.

3. Definizione di Stato di diritto

3.1 A livello europeo, lo Stato di diritto è un principio consolidato, sancito dai Trattati e fondato sulla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, della Corte europea dei diritti dell’uomo e del Consiglio d’Europa, nonché sui lavori pertinenti della Commissione di Venezia. Tale principio impone che tutti i pubblici poteri agiscano entro i limiti fissati dalla legge, rispettando i valori della democrazia e i diritti fondamentali, sotto il controllo di giudici indipendenti e imparziali ( 4 )

3.2 Specificando le singole componenti dello Stato di diritto, è possibile distinguere gli aspetti sostanziali da quelli procedurali. L’elemento fondamentale e centrale dello Stato di diritto è l’uguaglianza dinanzi alla legge, ossia l’idea che la legge debba trattare tutti allo stesso modo, ed attiene alla componente sostanziale del diritto.

3.3 L’uguaglianza procedurale davanti alla legge è una condizione necessaria per realizzare un alto grado di Stato di diritto, Tuttavia, tale condizione non è sufficiente, essendo necessarie sia l’uguaglianza sostanziale sia quella procedurale. Per garantire l’applicazione della lettera della legge, sono necessari anche diversi elementi procedurali. La separazione dei poteri è cruciale per assicurarsi che il potere esecutivo rimanga entro i confini stabiliti dalla legge. Il potere giudiziario, infatti, può esercitare il suo controllo sul potere esecutivo soltanto se i giudici e i procuratori sono indipendenti dagli altri due poteri dello Stato.

3.4 Nel fare applicare la legge, inoltre, è necessario assicurare una serie di garanzie minime: tutti devono godere dei diritti fondamentali, avere diritto a un processo equo ecc. Infine, l’applicazione della legge deve essere imparziale, il che implica che nessuno sia oggetto di discriminazione e che il potere giudiziario non sia corrotto ( 5 ) . L’articolo 2 del TUE sancisce che lo Stato di diritto e la democrazia sono valori fondanti tra loro inscindibili.

4. Perché lo Stato di diritto contribuisce alla crescita economica sostenibile

4.1 La crescita economica sostenibile è considerata uno degli indicatori più importanti dello stato di salute di un’economia. Una maggiore crescita economica è associato a un maggiore benessere per un paese e per i suoi cittadini. Inoltre, un’economia di mercato non può funzionare senza norme e procedure fondamentali quali le norme in materia di proprietà privata e di trasferimento volontario della proprietà (ossia il diritto dei contratti). Più in generale, un’economia di mercato può prosperare unicamente sulla base di norme stabili e prevedibili, come evidenziato dal mercato interno e dall’unione economica e monetaria (UEM), motori dell’economia europea.

4.2 Crescita economica significa che, nel tempo, vi sono più beni e servizi disponibili pro capite. L’unico modo per realizzare tale obiettivo è aumentare la produttività. Ciò, a sua volta, presuppone investimenti sia nel capitale in senso stretto che nell’istruzione (ossia nel cosiddetto «capitale umano»). Per stabilire un legame tra lo Stato di diritto e la crescita economica, dobbiamo dunque chiederci in che modo lo Stato di diritto possa influire sulla propensione generale ad investire.

4.3 I potenziali investitori decidono di investire, specie a lungo termine, soltanto se ritengono che il clima possa restare prevedibile e favorevole agli investimenti ancora per molti anni. Lo Stato di diritto svolge un ruolo cruciale ai fini della capacità di un governo di offrire un tale clima di stabilità.

4.4 Un potere esecutivo libero dal controllo degli altri due poteri dello Stato (quello legislativo e quello giudiziario) potrebbe anche fare molte promesse ai potenziali investitori riguardo alla libertà di fissare i prezzi che desiderano, alla possibilità di essere tassati poco (o per nulla) o di trasferire i profitti nel paese di origine ecc.

4.5 Tuttavia, un governo non soggetto ad alcun controllo è incapace di fare promesse vincolanti, ossia di assumere impegni credibili. La separazione dei poteri, e in particolare l’indipendenza della magistratura investita del potere di sindacare il comportamento, attivo e omissivo, del potere esecutivo e di salvaguardare i contratti privati, è fondamentale per gli investimenti e la crescita economica.

4.6 Oltre all’indipendenza, anche l’imparzialità del potere giudiziario assume un’importanza cruciale. Infatti, se i giudici possono essere corrotti, ossia se non sono imparziali, le cause, anziché essere decise in base ai principi dello Stato di diritto, sono decise a favore della parte in grado di (e/o disposta a) pagare di più per corrompere il giudice. La corruzione è pertanto incompatibile con lo Stato di diritto.

4.7 Se i giudici discriminano determinate categorie, l’applicazione della legge non è uguale per tutti. Qualunque tipo di parzialità rende il contesto giuridico meno certo, e ciò si traduce non soltanto in un livello minore di investimenti ma anche in un numero inferiore di transazioni. I giudici non imparziali rallentano perciò la crescita economica.

4.8 La possibilità di accesso alla giustizia rappresenta un ulteriore fattore chiave. Se occorre attendere anni per ottenere una decisione giudiziale, gli effetti negativi sull’economia potrebbero essere molteplici: le parti che violano un contratto potrebbero usare la via giudiziaria in modo strategico se è già notorio che ci vorrà molto tempo prima di ottenere una sentenza. Il ritardo della giustizia, sia che riguardi l’emissione delle sentenze, sia che riguardi la loro esecuzione, rende meno attrattivi i contratti, con conseguente diminuzione delle transazioni e quindi i medesimi effetti pratici causati dall’assenza di un potere giudiziario indipendente, come sopra descritto.

5. Come misurare lo Stato di diritto

5.1 Per stabilire gli effetti dello Stato di diritto sulla crescita economica, è innanzitutto necessario che esso sia misurabile. Si tratta, tuttavia, di un esercizio non facile, dato che quello di Stato di diritto è un concetto multidimensionale, che rende necessario effettuare una serie di decisioni interpretative complesse, ad esempio in merito al peso relativo da attribuire alle sue diverse dimensioni.

5.2 In passato, alcune delle prime misurazioni dello Stato di diritto sono dipese più dalla disponibilità dei dati pertinenti che da congetture teoriche. Malgrado la strettissima correlazione tra gli aspetti sostanziali e quelli procedurali dello Stato di diritto ( 6 ) , la componente essenziale, ossia l’uguaglianza dinanzi alla legge, non figura tra gli indicatori meglio conosciuti dello Stato di diritto. Per questo è necessario che la Commissione elabori un sistema di misurazione affidabile, che tenga esplicitamente conto sia degli elementi sostanziali che degli aspetti procedurali dello Stato di diritto.

5.3 Un altro aspetto importante della misurazione dello Stato di diritto riguarda l’oggetto concreto da misurare: le disposizioni giuridiche così come si presentano sulla carta (situazione de iure ) oppure la loro l’effettiva applicazione. Molti paesi, infatti, hanno leggi perfettamente compatibili con lo Stato di diritto che tuttavia sono applicate in modo inefficace. È quindi importante dedicare un’attenzione privilegiata all’applicazione delle norme.

5.4 Vi è poi ancora un’altra questione importante: come utilizzare al meglio i criteri di misurazione disponibili. Da un lato, valutazioni aggregate possono essere utili per ottenere un quadro iniziale di quanto sta accadendo in un determinato paese. Dall’altro, se si cerca uno strumento «fruibile», ossia un’analisi che possa avere implicazioni dirette a livello politico, allora le valutazioni aggregate non sono particolarmente d’aiuto.

5.5 Nonostante le difficoltà, il CESE raccomanda alla Commissione europea di considerare la possibilità di misurare l’impatto economico dello Stato di diritto sia negli Stati membri che nei paesi candidati e, possibilmente, di collegare tale misurazione al ciclo di esame dello Stato di diritto.

6. Cosa rivelano i dati disponibili?

6.1 Gli studi transnazionali sugli effetti dello Stato di diritto sulla crescita economica hanno evidenziato che, in media, i paesi più rispettosi dello Stato di diritto fanno registrare una crescita più rapida rispetto ai paesi che lo rispettano meno ( 7 ) . Ciò non significa, tuttavia, che singoli paesi che non rispettano lo Stato di diritto non possano ottenere livelli elevati di crescita economica. Questi ultimi paesi sono definiti «anomali» dagli economisti. Si tratta di casi possibili e di fatto esistenti, benché non molto frequenti.

6.2 Nella stima degli effetti dello Stato di diritto sulla crescita economica, è necessario tenere conto anche dei rispettivi livelli di reddito. A parità di condizioni, per i paesi che già godono di un reddito pro capite elevato è più difficile ottenere alti livelli di crescita rispetto ai paesi che partono da valori inferiori. Tale situazione è espressione del cosiddetto «effetto di convergenza».

6.3 Le valutazioni aggregate dello Stato di diritto non sono molto utili per individuare i canali di trasmissione specifici attraverso cui esso può influire sulla crescita economica. Questo è il motivo per cui in questa sezione del parere l’attenzione è rivolta a un numero ridotto di componenti essenziali dello Stato di diritto.

6.4 Si è già evidenziato che un potere giudiziario indipendente sembra svolgere un ruolo cruciale per garantire che il potere esecutivo operi entro i limiti costituzionalmente definiti.

6.5 de jure e de facto dell’indipendenza della magistratura, si può concludere che la situazione de jure non ha di per sé alcun effetto sulla crescita economica. La situazione de facto dello Stato di diritto, invece, presenta una forte correlazione con una più rapida crescita economica de facto della magistratura ha un ritorno economico: i paesi che hanno conseguito tale miglioramento hanno ottenuto un ulteriore beneficio, ossia una crescita economica più rapida Analizzando separatamente gli effetti degli indicatoridell’indipendenza della magistratura, si può concludere che la situazionenon ha di per sé alcun effetto sulla crescita economica. La situazionedello Stato di diritto, invece, presenta una forte correlazione con una più rapida crescita economica ( 8 ) . Il miglioramento del grado di indipendenzadella magistratura ha un ritorno economico: i paesi che hanno conseguito tale miglioramento hanno ottenuto un ulteriore beneficio, ossia una crescita economica più rapida ( 9 )

6.6 Si è già osservato come l’indipendenza e la responsabilità dei magistrati siano aspetti complementari piuttosto che contrapposti ( 10 ) . Diverse garanzie giudiziarie, come ad esempio quelle che assicurano il diritto alla difesa in giudizio, limitano il margine di apprezzamento discrezionale dei magistrati. Da questo punto di vista, quindi, esse possono considerarsi strumenti di garanzia di un operato responsabile da parte dei magistrati stessi. È interessante notare che è stato dimostrato come alcune di queste garanzie contribuiscano non solo alla responsabilità della magistratura (e, di conseguenza, allo Stato di diritto) ma anche alla crescita economica. È questo il caso delle disposizioni volte ad assicurare la tempestività delle decisioni giudiziarie, con procedure scritte piuttosto che orali, e il diritto alla difesa ( 11 )

6.7 La corruzione non è soltanto un illecito penale, ma anche un fenomeno incompatibile con lo Stato di diritto. Tuttavia, la misurazione del livello di corruzione è irta di difficoltà. Dato che il corruttore e il corrotto non hanno solitamente alcun interesse a rivelare l’avvenuta corruzione, risulta impossibile raccogliere dati oggettivi. In letteratura si parla per lo più della cosiddetta «corruzione percepita», ossia della valutazione soggettiva di quanto sia diffusa la corruzione in un dato paese o in un determinato servizio pubblico.

6.8 Sebbene rimanga difficile dimostrare che la corruzione è dannosa per la crescita economica, indicazioni in tal senso si trovano ormai in un gran numero di studi. Ad esempio, è stato dimostrato che la corruzione porta a ridurre gli investimenti ( 12 ) . La corruzione produce anche altri effetti distorsivi: può, per esempio, condurre a un aumento delle spese militari ( 13 ) . Essa influisce inoltre sulla struttura della spesa pubblica, che finisce per trascurare servizi pubblici importanti, come la sanità e l’istruzione, a favore di attività meno produttive ( 14 ) . L’OCSE riassume le conclusioni di uno studio recente in questi termini: «(…) è chiaro che la corruzione ha un impatto diretto sul costo di un progetto sia per il settore privato che per quello pubblico. I suoi effetti indiretti consistono tra l’altro nel danneggiare le istituzioni pubbliche e nel compromettere la fiducia dei cittadini nei confronti del governo e della pubblica amministrazione, riducendo in tal modo gli incentivi all’innovazione e aumentando la disuguaglianza sociale. Ma un altro effetto è costituito dall’aumento dei costi dell’attività d’impresa, una sorta di imposta sulle attività economiche, un onere che viene poi trasferito agli utenti finali o ai consumatori dei progetti» ( 15 )

6.9 Procuratori indipendenti e responsabili contribuiscono a innalzare il livello dello Stato di diritto, poiché i reati sono da loro perseguiti indipendentemente dalle pressioni politiche, dalla persona del sospettato e da altri fattori analoghi. È stato dimostrato che l’effettiva indipendenza delle procure è associata a livelli inferiori di corruzione ( 16 ) . Poiché la corruzione pregiudica la crescita, ciò può essere interpretato come una prova indiretta del fatto che l’indipendenza della magistratura requirente, in quanto componente dello Stato di diritto, favorisce la crescita economica.

6.10 Un’ultima riflessione riguarda l’efficienza giudiziaria, riprendendo l’adagio spesso citato secondo cui una giustizia tardiva è una giustizia negata. Uno degli studi più interessanti in questo campo riguarda l’India ( 17 ) . Le differenze in termini di ritardi della giustizia sono state correlate alle misurazioni dei risultati ottenuti nel settore primario, secondario e terziario. L’analisi evidenzia che i ritardi della giustizia influiscono negativamente sulla crescita della produzione in tutti e tre i settori dell’economia.

7. Le possibili implicazioni per le politiche

Gli strumenti dell’UE esistenti

7.1 Il CESE ha chiesto di potenziare gli strumenti a disposizione dell’UE per contrastare i passi indietro in materia di valori fondamentali dell’Unione ( 18 ) . Esso accoglie con favore gli sforzi compiuti dalla Commissione europea e da altre istituzioni per sviluppare strumenti appropriati per la difesa dei valori europei e la promozione di una cultura dello Stato di diritto, ma reputa che gli strumenti esistenti (quali l’articolo 7 del TUE, il quadro dell’UE per lo Stato di diritto e la procedura d’infrazione, il quadro europeo annuale di valutazione della giustizia e il nuovo meccanismo per lo Stato di diritto) potrebbero essere ancora migliorati e dovrebbero inoltre essere integrati da altre misure, basate anch’esse su valutazioni relative allo Stato di diritto ma orientate in modo più specifico verso considerazioni di carattere economico.

7.2 Nell’ambito del semestre europeo, la Commissione, nei suoi sforzi per promuovere riforme strutturali che favoriscano la crescita in ambiti quali l’efficacia dei sistemi giudiziari e la lotta alla corruzione, ha considerato la possibilità di valutare la rilevanza dello Stato di diritto per il contesto imprenditoriale. Attualmente, i contributi al quadro europeo di valutazione della giustizia provengono principalmente da amministrazioni e organismi che erogano servizi nel campo della giustizia, come i ministeri della Giustizia, le associazioni di magistrati, i consigli superiori della magistratura ecc. Sorprende la mancanza di contributi da parte dei richiedenti di servizi giudiziari, i quali potrebbero offrire validi suggerimenti su come migliorare i diversi sistemi giudiziari. Le organizzazioni della società civile e le parti sociali potrebbero assumere un ruolo importante nella mediazione delle informazioni. Il CESE chiede alla Commissione di sottolineare in modo più puntuale e tempestivo la rilevanza dello Stato di diritto in quanto fattore cruciale ai fini di un’economia competitiva e sostenibile. Gli indicatori relativi allo Stato di diritto dovrebbero essere inseriti in modo più evidente e tener conto anche di aspetti quali la certezza del diritto e l’accesso ai mezzi di ricorso per le imprese e i lavoratori. Occorrerebbe adoperarsi per migliorare la procedura di follow-up ai fini di una migliore attuazione delle raccomandazioni. Il CESE raccomanda di instaurare processi nazionali di esame di follow-up, con la partecipazione di rappresentanti della società civile e delle parti sociali, e di accrescere il coinvolgimento complessivo delle organizzazioni della società civile e delle parti sociali nell’intero processo del semestre europeo.

7.3 Il processo annuale dell’UE dedicato all’esame dello Stato di diritto dovrebbe essere il più possibile aperto, per far sì che le valutazioni e raccomandazioni della Commissione europea siano discusse pubblicamente a livello sia nazionale che europeo e che ad esse diano seguito misure specifiche volte a reagire alle situazioni critiche e ad invertire le tendenze negative. La Commissione europea dovrebbe aumentare la partecipazione delle organizzazioni della società civile, le quali, quando lo Stato di diritto è minacciato, sono spesso le prime a subirne le conseguenze e possono dunque fungere da «sentinelle» («campanelli d’allarme» ( 19 ) ). La Commissione europea dovrebbe inoltre adottare misure per reagire alle rappresaglie subite dalle organizzazioni della società civile a causa della loro partecipazione al processo. Il CESE ha proposto un forum annuale delle organizzazioni della società civile, che darebbe un contributo prezioso al ciclo di esame. Esso stesso è pronto a contribuire al processo in questione e a garantire un’ampia rappresentanza delle organizzazioni della società civile, comprese quelle che rappresentano interessi socioeconomici, come le parti sociali.

7.4 Il CESE ha già accolto con favore la proposta della Commissione di proteggere il bilancio dell’Unione in caso di deficit generalizzati di Stato di diritto negli Stati membri; e in proposito ha appoggiato la proposta che subordina l’ottenimento dei fondi dell’UE da parte degli Stati membri al rispetto del principio dello Stato di diritto, e ha ritenuto che tale condizionalità potesse essere estesa agli altri principi legati allo Stato di diritto sanciti nei Trattati europei ( 20 )

Altre risposte possibili sul piano delle politiche

7.5 Dato che un alto livello di Stato di diritto è un valore fondamentale dell’UE e produce inoltre effetti positivi sulla crescita economica, è indispensabile che l’UE adotti misure per salvaguardarlo.

7.6 La Corte di giustizia dell’Unione europea ha di recente emesso una serie di decisioni fondamentali a difesa dell’indipendenza della magistratura. Oltre alle motivazioni giuridiche addotte dalla Corte, a giustificare l’intervento delle istituzioni dell’UE sono anche considerazioni di carattere economico. Per funzionare correttamente, il mercato unico deve poggiare su un quadro giuridico trasparente e stabile che disciplini anche l’applicazione coattiva delle norme comuni, poiché i giudici nazionali devono poter contare sul fatto che anche i giudici degli altri Stati membri siano altrettanto impegnati a salvaguardare i valori su cui si fonda l’Unione europea.

7.7 L’idea di uno spazio giudiziario unico europeo è importante per il mondo delle imprese, poiché permette di applicare le decisioni dei giudici di uno Stato membro in un altro Stato membro. Affinché tale progetto abbia successo, è essenziale che nell’Unione europea tutti i giudici siano indipendenti. Se questa condizione non può più essere garantita, lo spazio giudiziario unico europeo non solo rimane incompiuto ma è anche condannato al declino. Se si vuole tradurre in realtà l’idea di uno spazio giudiziario unico europeo e della libera circolazione delle decisioni giudiziarie, la Commissione deve assicurarsi che il principio dell’indipendenza della magistratura sia rispettato in tutti gli Stati membri.

7.8 Ogni Stato nazionale desidera essere affidabile e offrire un clima favorevole agli investimenti, assumendo impegni credibili nei confronti dei potenziali investitori. L’appartenenza all’UE offre benefici evidenti a tutti gli Stati membri poiché consente loro di assumere impegni più credibili, indipendentemente dalla rispettiva storia economica o politica. In tal senso, l’appartenenza all’UE può essere estremamente importante per tutti i membri a patto però che il mancato rispetto delle norme fondamentali venga sanzionato . Se non vengono irrogate sanzioni, infatti, per ogni Stato membro rispettoso delle norme il valore di tale appartenenza si riduce.

7.9 In altri termini, gli Stati membri inadempienti creano esternalità negative per quelli adempienti. Ciò accade perché, ogni qualvolta il governo di uno Stato membro non tiene fede alle promesse fatte al momento dell’adesione all’UE e tale inadempienza non viene sanzionata, la credibilità del diritto dell’Unione ne risente in tutti gli Stati membri. Di conseguenza, il valore dell’essere uno Stato membro dell’Unione risulta ridotto, poiché con l’andar del tempo cessa di costituire un segno di credibilità. È pertanto del tutto giustificato insistere sul rispetto dei valori fondamentali.

7.10 Molte decisioni adottate al livello e all’interno dell’Unione europea interessano direttamente tutti i cittadini degli Stati membri. Se non vengono sospesi i diritti di voto degli Stati membri governati da aspiranti autocrati, che violano sistematicamente il principio dello Stato di diritto, costoro saranno autorizzati a partecipare al processo decisionale che riguarda direttamente tutti i cittadini dell’UE. Tale situazione è stata giustamente definita «l’altro deficit democratico» dell’Europa ( 21 )

7.11 Tutto ciò significa che le esternalità negative create dagli aspiranti governi autocratici, le quali non si estendono soltanto oltre i confini dei paesi da essi governati, ma finiscono per incidere su ogni cittadino di uno Stato membro dell’Unione, giustificano anch’esse l’intervento dell’UE. In sintesi, gli interventi volti a mantenere o ripristinare il rispetto dello Stato di diritto sono pienamente giustificati.

7.12 Un modo per sostenere e promuovere lo Stato di diritto consiste nel sostenere le organizzazioni della società civile e i mezzi d’informazione. Il diritto dei cittadini di formare associazioni, di riunirsi e di esprimersi liberamente, nonché la libertà dei media, sono elementi fondamentali dello Stato di diritto, in quanto componenti del sistema di bilanciamento e controllo dei poteri che richiama il potere esecutivo alle proprie responsabilità. Uno spazio civico sempre più ridotto influisce inoltre sulla capacità delle imprese e dei lavoratori di affermarsi, di associarsi liberamente e di innovare. Le organizzazioni della società civile sono altresì un importante attore economico, che nell’UE contribuisce a un terzo dell’occupazione ( 22 ) e fornisce servizi fondamentali per la crescita economica, ad esempio nei settori dell’istruzione, della sanità e della protezione sociale. Il CESE ribadisce il suo invito affinché l’UE assicuri un sostegno attivo alle parti sociali e alle organizzazioni della società civile dell’Unione e in particolare allo sviluppo di un fondo europeo che eroghi un sostegno economico in caso di contenziosi relativi a violazioni della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali ai danni di organizzazioni della società civile ( 23 )

7.13 Vi sono molte ragioni per cui lo Stato di diritto dovrebbe essere difeso, sia dagli Stati membri che dalle istituzioni europee. I cittadini di molti Stati membri dovrebbero essere resi maggiormente consapevoli dell’importanza cruciale dello Stato di diritto sia come valore fondamentale che in quanto fattore essenziale per la crescita economica. Un modo indiretto per difendere lo Stato di diritto potrebbe pertanto essere la sensibilizzazione dell’opinione pubblica nei diversi Stati membri in merito al ruolo cruciale che esso riveste. Il CESE ha già proposto una campagna di sensibilizzazione in tal senso mediante una strategia di comunicazione mirata ( 24 ) . L’UE deve investire nelle campagne di informazione atte a promuovere lo Stato di diritto e deve adottare con urgenza misure di sostegno alla libertà dei media.

Bruxelles, 18 settembre 2020 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Luca JAHIER

(1) La posizione è condivisa dalla Commissione ed espressa esplicitamente nel suo quadro per lo Stato di diritto (IP/14/237).

(2) GU C 62, del 15.2.2019, pag. 173.

(3) COM(2019) 343 final.

(4) Nella letteratura accademica viene spesso operata una distinzione tra interpretazioni sostanziali («thick») e procedurali («thin») dello Stato di diritto. Møller, J., The advantages of a thin view in Handbook on the Rule of Law, Edward Elgar Publishing, 2018, pagg. 21-33, e Bedner, A., The promise of a thick view in Handbook on the Rule of Law, Edward Elgar Publishing, 2018, pagg. 34-47.

(5) Voigt, S., How to measure the rule of law, in Kyklos, 65(2), 2012, pagg. 262-284.

(6) Gutmann, J., e Voigt, S., The rule of law: Measurement and deep roots, in European Journal of Political Economy, 54, 2018, pagg. 68-82.

(7) Tale rapporto di causalità è uno dei punti cardine di una sottodisciplina denominata «economia istituzionale». Una trattazione avanzata dell’argomento si trova nel manuale di Acemoglu, D., Introduction to Modern Economic Growth, Princeton University Press, 2008. Un manuale per non specialisti è Voigt, S., Institutional Economics — An Introduction, Cambridge University Press, 2019.

(8) Feld, L. P., e Voigt, S., Economic growth and judicial independence: cross-country evidence using a new set of indicators, in European Journal of Political Economy, 19(3), 2003, pagg. 497-527.

(9) Voigt, S., Gutmann, J., Feld, L. P., Economic growth and judicial independence: cross-country evidence using a new set of indicators, in European Journal of Political Economy, 38(3), 2015, pagg. 197-211.

(10) Voigt, S., The economic effects of judicial accountability: cross-country evidence, in European Journal of Law and Economics, 25(2), 2008, pagg. 95-123.

(11) Hayo, B., e Voigt, S., The relevance of judicial procedure for economic growth, in CESifo Economic Studies, 60(3), 2014, pagg. 490-524.

(12) Mauro, P., Corruption and growth, in The quarterly journal of economics, 110(3), 1995, pagg. 681-712.

(13) Gupta, S., De Mello, L., e Sharan, R., Corruption and military spending, in European Journal of Political economy, 17(4), 2001, pagg. 749-777.

(14) Mauro, P., Corruption and the composition of government expenditure, in Journal of Public economics, 69(2), 1998, pagg. 263-279.

(15) Organizzazione per la Cooperazione e lo sviluppo economico, Consequences of Corruption at the Sector Level and Implications for Economic Growth and Development, OECD Publishing, Parigi, 2015.

(16) Van Aaken, A., Feld, L. P., e Voigt, S., Do independent prosecutors deter political corruption? An empirical evaluation across seventy-eight countries, in American Law and Economics Review, 12(1), 2010, pagg. 204-244.

(17) Chemin, M., Do judiciaries matter for development? Evidence from India, in Journal of Comparative Economics, 37, 2009, pagg. 230-250.

(18) GU C 282, del 20.8.2019, pag. 39.

(19) Il confronto tra il metodo del «pattugliamento di polizia» e quello dell’«allarme antincendio» nel monitoraggio dei comportamenti dell’esecutivo è stato proposto in McCubbins, M. D., e Schwartz, T., Congressional oversight overlooked: Police patrols versus fire alarms, pubblicato nell’American journal of political science, 1984, pagg. 165-179.

(20) GU C 440 del 6.12.2018, pag. 106.

(21) Kelemen, R. D., Europe’s other democratic deficit: National authoritarianism in Europe’s Democratic Union in Government and opposition, 52(2), 2017, pagg. 211-238.

(22) Working paper No 13/2016 The Size and Scope of the European Third Sector, pag. 8.

(23) GU C 62 del 15.2.2019, pag. 178.

(24) GU C 282 del 20.8.2019, pag. 39, raccomandazioni 1.11