[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 29.11.2005

COM(2005) 620 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO

Prevenire e combattere il finanziamento del terrorismo attraverso un coordinamento rafforzato a livello nazionale e una maggiore tra sparenza del settore non profit

Introduzione

Precludere ai terroristi l’accesso ai finanziamenti è uno dei capisaldi sui quali si impernia la lotta dell’Unione contro il terrorismo. È quanto evidenziano il piano d'azione UE sulla lotta al terrorismo[1] e le dichiarazioni del Consiglio in seguito agli attacchi di Madrid e di Londra[2]. La politica dell’Unione in questo settore è presentata più in dettaglio nella comunicazione della Commissione dell'ottobre 2004[3] e nella strategia UE di lotta contro il finanziamento del terrorismo del dicembre 2004[4]. In questi documenti si afferma chiaramente che l’obiettivo non è solo impedire ai terroristi di accedere alle risorse finanziarie, ma anche utilizzare al massimo l’intelligence finanziaria in tutti gli aspetti dell'azione antiterroristica.

Nella dichiarazione sulla lotta al terrorismo del 25 marzo 2004 il Consiglio europeo invitava gli Stati membri a “intensificare la cooperazione fra le competenti autorità nazionali, le Unità d'informazione finanziaria e le istituzioni finanziarie del settore privato per favorire un migliore scambio d'informazioni sul finanziamento del terrorismo”[5]. La dichiarazione esortava inoltre la Commissione a vagliare le possibilità di migliorare la regolamentazione e la trasparenza delle organizzazioni non profit (“NPO”), che possono essere sfruttate dai terroristi per finanziare le loro attività. Sono questi gli elementi di fondo della lotta al finanziamento del terrorismo di cui tratta la presente comunicazione. Nella prima parte saranno esaminati gli aspetti del coordinamento a livello nazionale; nella seconda, i fattori di vulnerabilità del settore non profit in relazione al finanziamento del terrorismo; seguiranno quindi una raccomandazione agli Stati membri e un quadro per un codice di condotta a uso delle NPO, in allegato alla comunicazione.

Parte I – Strutture nazionali di coordinamento

La valutazione a pari livello sul terrorismo (“Dispositivi nazionali di lotta al terrorismo: miglioramento dei meccanismi e delle capacità nazionali per la lotta contro il terrorismo”)[6] si è rivelata utile agli Stati membri per valutare le rispettive strutture nazionali di lotta al terrorismo. La lotta al finanziamento del terrorismo rientrava nell’ambito della valutazione. Data l'enormità del compito, però, tale aspetto non è stato sempre approfondito nelle relazioni dei paesi e nelle raccomandazioni. È quindi opportuno concentrarsi sui meccanismi nazionali di lotta al finanziamento del terrorismo e prendere eventualmente spunto dalle conclusioni esposte nella presente comunicazione per il follow-up della valutazione a pari livello.

Secondo il programma dell’Aia, il fatto che le informazioni attraversino le frontiere non dovrebbe più, di per sé, essere rilevante nell’Unione[7]. Lo scambio effettivo delle informazioni fra autorità competenti nell’UE è tuttavia funzione di un coordinamento globale e effettivo a livello nazionale, diretto a individuare, verificare e analizzare le informazioni utili e a produrre intelligence affidabile e di qualità sulle attività criminali. Lo scambio coordinato delle informazioni a livello nazionale è indispensabile per un’applicazione effettiva del principio di disponibilità[8], poiché se mancano un coordinamento adeguato e la produzione di intelligence di qualità sulle attività criminali vi è il rischio che l’informazione/intelligence ricercata a livello dell’UE non sia disponibile.

La strategia UE di lotta contro il finanziamento del terrorismo ( counter financing terrorism – “CFT”) invitava la Commissione a valutare le strutture nazionali di coordinamento fra i diversi ministeri, le autorità e gli altri attori impegnati in questa lotta, quindi a esaminare eventuali ulteriori meccanismi di cooperazione tra i servizi di contrasto/intelligence e il settore privato. Per la sua analisi, la Commissione ha largamente attinto alle risposte a un questionario inviato ai 25 Stati membri dell’Unione a metà marzo 2005, e alle discussioni con Europol e gli esponenti del settore.

Nelle risposte al questionario gli Stati membri hanno confermato che gli organi statali competenti comprendono i ministeri delle finanze, della giustizia, degli interni e degli affari esteri, il Tesoro e l’Unità di informazione finanziaria (“UIF”), la polizia finanziaria, le procure, le autorità doganali, i servizi tributari, i servizi di intelligence, le autorità di regolamentazione dei mercati finanziari e la Banca centrale (di seguito “attori rilevanti”).

Molti Stati membri hanno evidenziato il vantaggio del coordinamento fra tali attori rilevanti:

“... i rappresentanti della maggior parte degli organi competenti sono riuniti in un unico luogo e si scambiano direttamente le informazioni utili, le valutano e elaborano, per consenso, il prodotto finale destinato ai responsabili politici. Il brainstrorming frutto di queste riunioni dirette di esperti è di grande utilità, al pari della possibilità di affrontare singoli aspetti in una prospettiva globale.”[9]

Il coordinamento e la condivisione di informazioni fra autorità nazionali figurano nel documento del Consiglio sulle pratiche migliori in relazione alle misure finanziarie restrittive contro il terrorismo[10]. L’analisi esposta nella presente comunicazione è compatibile con questo approccio, al quale dovrebbe integrarsi.

L’esame delle strutture di coordinamento degli Stati membri evidenzia anzitutto un certo numero di pratiche migliori orizzontali dirette a rafforzare il coordinamento fra tutti gli attori rilevanti, quindi i settori in cui misure specifiche a determinati attori rilevanti possono migliorare il coordinamento e lo scambio di informazioni. La sezione 1 si sofferma sul primo tipo di coordinamento, la sezione 2 sul secondo. La sezione 3 riguarda il coordinamento fra gli attori rilevanti e il settore privato. In tutti i casi, una particolare attenzione meritano le disposizioni sulla protezione dei dati, in particolare le garanzie sull’esattezza delle informazioni conservate nelle base dati.

Strutture orizzontali di coordinamento per tutti gli attori rilevanti

Dall’analisi delle strutture di coordinamento nazionali emerge un certo numero di pratiche migliori orizzontali dirette a rafforzare la condivisione di informazioni a livello nazionale fra tutti gli attori rilevanti, che induce alle seguenti conclusioni:

Ai fini del coordinamento dell'azione, si potrebbe considerare l’eventualità di istituire un quadro nazionale conglobante tutti gli attori rilevanti. Tale struttura contribuirebbe alla creazione, per consenso, di una strategia nazionale di CFT, e dovrebbe promuovere la fiducia e la comprensione reciproche fra autorità. Avrebbe per compito fondamentale quello di mettere a punto un piano d’azione comune di lotta al terrorismo, produrre analisi congiunte della minaccia e del rischio di CFT e effettuare altre ricerche comuni[11]. Occorrono strutture adeguate affinché gli attori rilevanti siano consultati e contribuiscano alle analisi congiunte di intelligence sui metodi usati dai terroristi per finanziare le loro attività, e siano tenuti a convalidarle. Bisognerebbe anche considerare il vantaggio di associare a questi lavori adeguati rappresentanti del settore privato.

Ai fini operativi, si potrebbe considerare l’eventualità di riunire fra loro attori rilevanti come i servizi di contrasto/intelligence, le procure, l’Unità di informazione finanziaria, i servizi tributari e le autorità di regolamentazione dei mercati finanziari. Il gruppo che risulterebbe da tale incontro potrebbe ricevere l’incarico di analizzare le indagini da diverse angolature, con i seguenti vantaggi operativi: i) individuare piste che sarebbero altrimenti passate inosservate; ii) raccomandare cambiamenti nelle indagini e controllare che siano basate sull’intelligence; iii) evitare inutili duplicazioni; iv) contribuire a creare nessi fra gli indagati; v) agevolare la valutazione congiunta di indagini collegate.

Il coordinamento operativo potrebbe migliorare grazie alla creazione, in ogni Stato membro, di reti nazionali di collegamento fra la rispettiva UIF e gli organismi tenuti all'obbligo di segnalazione, da un lato, e gli attori rilevanti, dall’altro. Si verrebbe così a creare uno spazio elettronico automatizzato ma sicuro per la raccolta, il trattamento e la diffusione di informazioni finanziarie. Tale spazio permetterebbe il trasferimento diretto di informazioni dagli enti finanziari a speciali basi dati dell’UIF, concorrerebbe alla produzione assistita di intelligence finanziaria all’interno dell’UIF e consentirebbe lo scambio automatizzato di informazioni fra quest’ultima e gli attori rilevanti. La proposta è attualmente all’esame nell’ambito del progetto FIU NET.

Standard minimi per la raccolta, analisi e diffusione dell’intelligence. L’introduzione di standard minimi faciliterebbe la produzione e condivisione di intelligence e promuoverebbe un approccio basato sull’intelligence e sul rischio. Tali standard dovrebbero mettere in risalto la necessità di fare un uso significativo e valido delle informazioni raccolte e l’impegno comune a divulgare rapidamente le informazioni al personale autorizzato degli attori rilevanti.

La definizione di standard minimi per il trattamento delle informazioni (livelli di riservatezza, nulla osta di segretezza (NOS), codici di gestione dei documenti) contribuirà, sviluppandolo, a uno scambio rapido e effettivo delle informazioni fra gli attori rilevanti.

L’intelligence finanziaria dovrebbe sostenere e integrare l’attività globale di lotta al terrorismo. Integrando nell’attività generale di lotta al terrorismo il contributo di un organo responsabile del coordinamento della CFT, l’intelligence finanziaria diventerebbe parte integrante dell’attività antiterroristica. Si dovrebbe in tal modo ottenere anche di colmare le lacune potenzialmente esistenti fra i servizi di polizia specializzati nella CFT e nell’antiterrorismo e i servizi di intelligence.

Strutture di coordinamento specifiche a determinati attori rilevanti

Diversi Stati membri affermano di aver formalizzato le strutture di scambio di informazioni sul finanziamento del terrorismo fra i ministeri delle finanze, degli interni e della giustizia e descrivono come questo processo abbia conferito un nuovo slancio alla lotta al finanziamento del terrorismo riunendo i servizi di intelligence, i servizi di polizia specializzati e l’UIF.

Alcuni Stati membri indicano i vantaggi di un organo interservizi preposto all’individuazione, al rintracciamento e al congelamento dei fondi delle organizzazioni criminali/terroristiche . Tali “strutture di investigazione sui fondi” avrebbero elevatissime capacità di investigazione finanziaria e dovrebbero potersi avvalere delle competenze complementari di polizia, procure, servizi tributari, dogane e altri servizi rilevanti e costituire una fonte di competenze per tutte le indagini sul terrorismo (e altre forme gravi di criminalità).

Gli Stati membri dovrebbero sensibilizzare le autorità di contrasto al ruolo che l’Unità di informazione finanziaria può svolgere a sostegno della lotta contro il finanziamento del terrorismo e altre forme di criminalità. La conclusione di accordi tra l’UIF e altre autorità può contribuire alla definizione di un contesto per l’accesso efficiente all’informazione finanziaria.

Gli esperti di CFT all’interno dell’UIF dovrebbero disporre di nulla osta di segretezza adeguati per poter ricevere, trasmettere e esaminare le informazioni finanziarie insieme con i servizi di intelligence e altri attori rilevanti che trattano dati classificati. Il rilascio di NOS adeguati anche al personale di altri attori rilevanti è un’esigenza che bisognerebbe considerare per permettere, quando necessario, la condivisione e l'analisi congiunta delle informazioni classificate.

Promuovere la comprensione reciproca fra attori rilevanti

Il coordinamento nella lotta al finanziamento del terrorismo potrebbe migliorare se l’Unità di informazione finanziaria comprendesse un’unità dedicata che agevoli un più stretto coordinamento con gli esperti di CFT e gli esperti antiterrorismo presso altri attori rilevanti. Queste unità dedicate avrebbero una cognizione più precisa delle tipologie di CTF, agevolando così l'identificazione dei casi ad alto rischio e l’ordine di priorità, e dovrebbero garantire un approccio interservizi tramite un coordinamento strutturato con la polizia, le procure e i servizi di intelligence. Bisognerebbe incoraggiare queste unità a comparare gli approcci con le controparti negli altri Stati membri.

Per migliorare la comprensione reciproca, specie là dove non esistono strutture formali, gli Stati membri dovrebbero incoraggiare il distaccamento di magistrati inquirenti, pubblici ministeri, investigatori finanziari, analisti e altri specialisti presso l'Unità di informazione finanziaria nonché presso e da altri attori rilevanti.

Gli attori rilevanti devono avere una chiara cognizione dei rispettivi ruoli e fare in modo che i sistemi posti in essere permettano la trasmissione rapida delle informazioni a coloro che sono nella posizione migliore per intervenire. Sarebbe in tal modo possibile la trasmissione rapida di informazioni giudiziarie o di polizia su indagati noti, ai funzionari del ministero degli affari esteri incaricati di chiedere al Consiglio o al Consiglio di sicurezza dell'ONU la qualifica di terrorista, in modo che possano essere applicate nei confronti dei fondi e beni misure finanziarie di restrizione (sanzioni) preventive. Le autorità inquirenti dovrebbero considerare se ricorrono le condizioni per il congelamento amministrativo dei beni e se quest’ultimo è opportuno, e in casi appropriati formulare la domanda di applicazione di tale misura. Analogamente, quando viene confiscato denaro contante, alla frontiera dalle autorità doganali o altrove, e si sospettano connessioni con il terrorismo, occorrerebbe informarne l’UIF perché aumentino le prospettive di trovare informazioni collegate.

Garantire l’uso ottimale dell'intelligence finanziaria

Il ricorso a parole chiave, nomi chiave e altri identificatori dovrebbe contribuire all’identificazione immediata di segnalazioni di operazioni sospette connesse al terrorismo. Fra le UIF e i servizi operativi specializzati andrebbero istituite forme appropriate di cooperazione che comprendano lo scambio di informazioni su operazioni sospette a fini di intelligence e di eventuale contrasto agli atti terroristici.

Combinare le competenze

La complessità delle attività di CFT è tale che spesso è necessario combinare know-how e competenze , permettendo per esempio il distaccamento ad hoc e per un progetto determinato, un’indagine o un’azione penale precisa, di esperti con competenze complementari. Uno Stato membro ha illustrato questo punto citando l’esempio di strutture che permettono a un pubblico ministero specializzato nel settore della criminalità organizzata, agevolandolo, di operare di concerto con un pubblico ministero specializzato nella lotta al terrorismo in relazione ai casi di CFT.

Sensibilizzare il grande pubblico

Oltre a fare in modo che il personale degli organismi tenuti all'obbligo di segnalazione siano informati delle tipologie e delle minacce, gli Stati membri dovrebbero, insieme con gli enti finanziari e altri enti, provvedere affinché gli utenti dei servizi finanziari sappiano come sostenere gli sforzi delle autorità pubbliche e del settore privato nella lotta al finanziamento del terrorismo e di altre forme di criminalità finanziaria.

Attori rilevanti e settore privato

In molti casi non è tanto l’informazione finanziaria detenuta dalle banche o altri istituti ad avere un’importanza vitale per l’azione di contrasto, quanto l’ intelligence che quell’informazione può produrre. Per questo è essenziale un buon coordinamento fra gli attori rilevanti e gli enti finanziari (e altri organismi tenuti all'obbligo di segnalazione per quanto riguarda il riciclaggio di denaro) affinché sia possibile ottenere, facilmente e rapidamente, le informazioni necessarie nel rispetto delle istruzioni degli attori rilevanti[12]. L’intelligence del settore pubblico può migliorare con il contributo degli enti finanziari. Per esempio, in alcuni Stati membri la condivisione con gli enti finanziari di informazioni sensibili come i dati sui documenti d’identità contraffatti ha permesso di ottenere importanti informazioni per identificare e localizzare le persone sospettate.

Accesso alle informazioni finanziarie del settore privato

Misure che consentono alle autorità competenti di sapere se una persona indagata sia o sia stata titolare di un conto bancario e di ottenere dati sui conti e le operazioni bancarie a norma dell’articolo 32 della terza direttiva antiriciclaggio [13] . Alcuni Stati membri hanno segnalato nella risposta al citato questionario i vantaggi che comporterebbe l’introduzione di un registro nazionale di conti correnti bancari ai fini di un’identificazione rapida dei fondi e dei conti sospetti. Tali registri potrebbero andare dalla base dati unica e centrale (costantemente aggiornata) agli elenchi clienti criptati degli enti finanziari da questi controllati. Accedendo ai registri in base a una segnalazione di operazioni sospette, l’Unità di informazione finanziaria potrebbe stabilire, sulla base di un sistema hit/no hit, se una persona indagata sia o sia stata titolare di un conto bancario presso un ente specifico. Secondo un modello alternativo, i servizi di contrasto che indagano su un caso presunto di finanziamento del terrorismo potrebbero chiedere all’UIF di scoprire presso gli enti finanziari se l’indagato è o è stato titolare di un conto. La Commissione avvierà nuovi lavori con gli Stati membri e il settore privato per valutare modelli di attuazione dell’articolo 32 della richiamata direttiva.

Operazioni di intelligence indicano che i terroristi hanno fatto ricorso a società di trasferimento di fondi con succursali in diversi Stati membri per una serie di piccoli trasferimenti destinati a persone associate a gruppi di estremisti. Presi singolarmente, tali bonifici possono sembrare legittimi, visti nel loro insieme possono invece destare sospetti. Le società di trasferimento e rimesse di fondi dovrebbero disporre di sistemi che consentano loro di conformarsi agli standard internazionali in materia di informazioni sull’ordinante e all’approccio basato sul rischio delle misure antiriciclaggio e di lotta al finanziamento del terrorismo, compreso il monitoraggio delle operazioni sospette.

La buona pratica vuole che ogni attività sospetta sia segnalata all’UIF anche se non è connessa a un'operazione , come quando il rifiuto di un ente finanziario di accendere un conto, per esempio perché l'interessato non presenta informazioni adeguate sulla sua identità, desta sospetti sufficienti.

Promuovere la cooperazione con il settore privato

Promuovere il funzionamento effettivo di comitati di collegamento fra uno o più attori rilevanti e rappresentanti degli enti finanziari e creditizi e altri organismi tenuti all'obbligo di segnalazione. Le riunioni regolari di questi comitati, presieduti dall’organo nazionale di coordinamento della lotta contro il finanziamento del terrorismo e/o dall’UIF, costituiscono il mezzo essenziale per mobilitare e sensibilizzare il settore privato, informarlo delle tipologie di finanziamento del terrorismo e aggiornare gli indicatori di rischio. Oltre ai comitato di collegamento strutturati, dovrebbero esistere presso gli enti finanziari punti di contatto CFT ad hoc che agevolino il contatto rapido fra l’UIF e gli altri attori rilevanti. Il regolare feedback agli organismi tenuti all’obbligo di segnalazione garantirà l’elevata qualità delle segnalazioni alle UIF.

Gli organismi tenuti all'obbligo della segnalazione che operano in più di uno Stato membro dovrebbero provvedere al coordinamento fra i responsabili nazionali della conformità, mediante per esempio una “ funzione europea di conformità ”. Obiettivo di questa funzione sarebbe stabilire connessioni fra operazioni sospette individuate in due o più Stati membri e stabilire o confermare i sospetti in relazione a operazioni connesse effettuate da o verso due o più Stati membri.

Andrebbe incoraggiato il distaccamento, anche per un breve periodo, di membri del personale di polizia finanziaria, dell’UIF o dei servizi di intelligence presso i detentori di dati del settore privato. Ne conseguirebbe una migliore comprensione di come sono gestiti i dati nel settore privato e della facilità o difficoltà insita nella ricerca di alcuni tipi di informazione.

Parte II – Fattori di vulnerabilità delle NPO nei confronti del finanziamento del terrorismo e di altre attività criminali

Contesto europeo e internazionale

La comunicazione della Commissione dell’ottobre 2004 “Prevenire e combattere il finanziamento del terrorismo” ventilava la possibilità di introdurre un codice di condotta per ridurre il rischio di uso improprio del settore non profit[14]. La raccomandazione e il quadro per un codice di condotta allegati al presente documento sono quindi la conseguenza logica della comunicazione. Se elemento centrale della presente comunicazione è prevenire l’uso improprio delle NPO per il finanziamento del terrorismo, standard più elevati di trasparenza e accountability permetteranno anche di proteggere quelle organizzazioni da altri usi criminali. La raccomandazione e il quadro per un codice di condotta dovrebbero pertanto accrescere la fiducia dei donatori, promuovere le donazioni pur prevenendo o quanto meno riducendo il rischio di abusi.

A seguito degli attentati dell’11 settembre 2001, il Gruppo di azione finanziaria internazionale (“GAFI”) adottava una serie di “raccomandazioni speciali” sul finanziamento del terrorismo. Fra queste, una raccomandazione[15] invitava i paesi a trovare una soluzione alle vulnerabilità del settore non profit. Nella pratica, gli Stati membri e i paesi terzi hanno avuto difficoltà a attuare questo elemento delle raccomandazioni speciali. Sono seguite discussioni importanti in sede del GAFI sui vari approcci possibili. A tutt'oggi i membri del GAFI non hanno trovato un approccio comune per attuare la raccomandazione speciale VIII.

I governi degli Stati membri dell’UE e altri organi internazionali[16] hanno riconosciuto l’importanza di questo aspetto. La strategia UE di lotta contro il finanziamento del terrorismo[17] e le conclusioni del Consiglio europeo del 16 e 17 dicembre 2004 invitavano la Commissione a presentare proposte contro l’uso improprio delle NPO nel finanziamento al terrorismo. La dichiarazione del Consiglio sulla risposta dell'UE agli attentati di Londra del 13 luglio 2005 chiede al Consiglio di approvare “un codice di condotta per impedire l'uso illecito del denaro raccolto per beneficenza da parte dei terroristi”.

Considerate le vulnerabilità potenziali del settore non profit rispetto al finanziamento del terrorismo e ad altri crimini, la Commissione rivolge una raccomandazione agli Stati membri e propone un quadro per un codice di condotta a uso delle organizzazioni non profit che operano nell’Unione europea.

La Commissione ha diffusamente consultato gli Stati membri e il settore non profit durante la preparazione della raccomandazione e del quadro per un codice di condotta, anche nell’ambito di una consultazione pubblica su Internet protrattasi per otto settimane.

Attuazione a livello europeo

La Commissione dovrebbe provvedere a proseguire il dialogo con il settore non profit sul follow-up della raccomandazione e del quadro per un codice di condotta che figurano nella presente comunicazione.

In particolare, nel primo semestre del 2006 la Commissione organizzerà un gruppo informale di contatto e una conferenza con esponenti del settore non profit e delle autorità competenti per esplorare le modalità di un’attuazione più sistematica dei principi della raccomandazione e del quadro per un codice di condotta.

Bisognerebbe discutere con le parti interessate come sviluppare il partenariato fra le NPO e le autorità statali per trovare un giusto equilibrio fra la regolamentazione per legge e l’autoregolamentazione del settore non profit .

La Commissione europea esaminerà quindi se, in certe circostanze, il sovvenzionamento comunitario delle NPO possa essere subordinato al rispetto di standard più elevati di trasparenza e accountability .

La Commissione valuterà i risultati ottenuti con la raccomandazione e il quadro per un codice di condotta tre anni dopo la loro adozione.

ALLEGATORaccomandazione agli Stati membri e quadro per un codice di condotta a uso delle organizzazioni non profit affinché promuovano la trasparenza e l’ accountability nel settore non profit per prevenire il finanziamento del terrorismo e altre forme di attività criminale

Introduzione

Il settore non profit svolge una fondamentale attività umanitaria e altre attività pubbliche di grande necessità, e i suoi servizi sono indispensabili ai cittadini in aree di vitale importanza. È parte essenziale delle società democratiche e spesso svolge funzioni cruciali che altri tipi di organizzazioni o autorità pubbliche non sono in grado di assolvere.

Tuttavia, esistono prove che le organizzazioni non profit siano state usate per finanziare il terrorismo e altri scopi criminali[18], al punto che in alcuni casi sono stati disposti provvedimenti di congelamento amministrativo dei beni[19] per evitare tali abusi. I terroristi e le organizzazioni terroristiche possono accedere a diverse fonti di finanziamento. Il denaro può essere trasferito per il tramite del settore finanziario, dei trasferimenti elettronici, dei canali alternativi di rimessa dei fondi e dei corrieri di denaro contante, ma i movimenti e la raccolta di fondi possono avvenire anche sotto la copertura di NPO. Il Gruppo di azione finanziaria internazionale affermava nella relazione 2003-2004 sulle tipologie di riciclaggio del denaro e di finanziamento del terrorismo che “ i casi esaminati nell’ambito dell’esercizio sulle tipologie di quest’anno sembrano dimostrare che le NPO possono essere usate impropriamente in svariati modi e per fini diversi nel finanziamento del terrorismo. Anzitutto, le NPO possono essere usate da terroristi e organizzazioni terroristiche per raccogliere fondi, come è accaduto a molte delle maggiori NPO i cui fondi sono stati congelati in base alla risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza ONU... Numerosi esperti hanno evidenziato l’importanza dei sistemi informali di raccolta di contanti in molte comunità etniche o religiose, e quanto sia difficile monitorare questi fondi con precisione... I terroristi possono avvalersi delle NPO anche per far circolare i capitali... Da ultimo, le NPO possono essere usate per fornire un sostegno logistico diretto ai terroristi o per servire da copertura alle loro operazioni.” [20]

Subordinando le NPO a standard più elevati e/o sistematici di trasparenza e accountability , il settore non profit diventerà più forte e resistente a eventuali abusi criminali. Obiettivo del presente documento è trovare un approccio che minimizzi il rischio di abusi senza essere un fardello per il settore. I principi di base della comunicazione non devono in nessun modo essere interpretati per limitare la libertà di associazione. Una particolare attenzione dovrà essere prestata alle norme in materia di protezione dei dati. Inoltre, né la raccomandazione rivolta agli Stati membri né il quadro per un codice di condotta dovranno compromettere l’efficacia degli aiuti di urgenza e di altre eventuali attività non profit. Occorre prestare attenzione affinché nulla sia fatto che possa danneggiare il lavoro o la reputazione della stragrande maggioranza delle organizzazioni non profit legittimamente operanti sul piano nazionale, dell’Unione europea e internazionale.

Le NPO dell’Unione europea sono assai varie per dimensione e forma giuridica[21]. Ai fini della raccomandazione agli Stati membri e del quadro per un codice di condotta con “organizzazioni non profit” (NPO) si intendono le organizzazioni, le persone giuridiche e gli istituti giuridici il cui obiettivo principale sia “operare nella raccolta e/o distribuzione di fondi a scopo caritativo, religioso[22], culturale, istruttivo, sociale o solidale, o per lo svolgimento di altri tipi di opere buone.”[23] Data l’eterogeneità del settore sarebbe opportuno evitare un approccio di tipo universale[24]. Inoltre, la raccomandazione e il quadro per un codice di condotta non dovrebbero in nessun modo ostacolare le attività transfrontaliere legali delle NPO. L’obiettivo di un approccio europeo è pertanto quello di stabilire principi comuni sui quali possa basarsi l’attuazione a livello nazionale.

Raccomandazione agli Stati membri affinché affrontino il problema della vulnerabilità del settore non profit in relazione al finanziamento del terrorismo e ad altre forme di attività criminale

Obiettivo della seguente raccomandazione agli Stati membri è aiutarli a valutare l’entità dei progressi compiuti nella lotta contro l’uso improprio delle NPO per il finanziamento del terrorismo e altri scopi criminali, e a circoscrivere nuove misure applicabili a livello nazionale. Gli Stati membri dovrebbero sollecitare le NPO a far prova di maggiore trasparenza e accountability nella gestione quotidiana per ridurre i margini di abuso a scopi criminali. Gli Stati membri dovrebbero altresì fare in modo che i rispettivi settori nazionali non profit siano pienamente associati all'attuazione a livello nazionale.

Vigilanza del settore non profit

- Gli Stati membri dovrebbero garantire la vigilanza del settore non profit. La funzione di vigilanza potrebbe essere affidata a un unico organo pubblico, a autorità esistenti oppure a organismi di autoregolamentazione.

- Gli organi incaricati della vigilanza del settore non profit, o di una sua parte, dovrebbero garantire una cooperazione nazionale efficace, svolgendo le seguenti funzioni:

- attivare sistemi di registrazione pubblicamente accessibili per tutte le NPO che esercitano sul territorio, desiderose di usufruire di trattamenti fiscali preferenziali, del diritto di raccogliere fondi ( fundraising ) e di accedere a prestiti pubblici. I sistemi di registrazione potrebbero essere gestiti a livello nazionale, regionale o comunale. Occorre prestare particolare attenzione affinché la registrazione delle NPO rispetti pienamente il principio della liberà di associazione. La registrazione assumerebbe quindi la forma di una notifica di costituzione invece che di un’approvazione preventiva;

- individuare i requisiti attualmente applicabili alle NPO per evitare il duplicarsi degli obblighi di registrazione/dichiarazione;

- identificare le categorie di NPO che esulano dall’ambito di applicazione dei rispettivi sistemi di registrazione e mitigare il rischio legato a tali lacune;

- dare orientamenti alle NPO sulla trasparenza finanziaria e sulle vulnerabilità del settore;

- garantire il coordinamento fra gli organi incaricati delle indagini sull’uso improprio delle NPO. Le indagini dovrebbero rispettare la procedura penale esistente. Gli organi competenti dovrebbero inoltre avere i mezzi per valutare i rischi di abuso delle singole NPO;

- sollecitare le autorità fiscali a effettuare controlli sulle organizzazioni non profit che godono di trattamenti fiscali speciali, tenendo in debito conto le dimensioni e l’attività della NPO.

Incoraggiare il rispetto del codice di condotta

Per indurre al rispetto del codice, gli Stati membri dovrebbero tenere conto dei seguenti aspetti:

- la registrazione e più elevati standard di trasparenza e accountability conferiscono uno status visibile alle NPO e contribuiscono a far nascere e a mantenere la fiducia del pubblico, e alla credibilità dell'azione del non profit;

- A tutte le NPO che rispettino i requisiti di registrazione e gli standard di trasparenza e accountability potrebbero essere offerti uno status fiscale privilegiato, sovvenzioni pubbliche e il diritto alla raccolta pubblica di fondi (fundraising) . Per garantire il rispetto del codice, si potrebbe introdurre il modello di certificazione descritto in seguito;

- potrebbe essere opportuno in futuro valutare se introdurre i principi di trasparenza e accountability proposti nel quadro per un codice di condotta nei marchi esistenti e in quelli futuri . Tali sistemi potrebbero essere gestiti da enti pubblici o privati e esaminerebbero il rispetto da parte delle NPO degli standard di trasparenza e accountability ;

- gli enti di monitoraggio privati o le organizzazioni ombrello dovrebbero essere sollecitati a introdurre marchi o altri meccanismi analoghi per certificare le NPO che rispettano il codice di condotta.

Sensibilizzazione delle NPO al finanziamento del terrorismo e di altri scopi criminali, e loro vulnerabilità

Stando ai servizi di intelligence[25] l’uso improprio del settore non profit continua a essere uno dei metodi di cui si avvalgono i terroristi per raccogliere fondi e finanziare le loro attività. È pertanto essenziale che gli Stati Membri e le NPO siano pienamente consapevoli dei modi in cui tali organizzazioni possono essere impropriamente usate per finanziare il terrorismo e altre attività criminose.

- Le NPO dovrebbero essere incoraggiate a valutare le buone pratiche esistenti per prevenire meglio eventuali abusi finalizzati al finanziamento del terrorismo e di altri scopi criminali.

- Associando gli attori principali del settore non profit, gli Stati membri dovrebbero avviare programmi di sensibilizzazione a uso delle NPO sui rischi e sulle vulnerabilità del settore;

- Bisognerebbe dare orientamenti al settore privato (enti finanziari, contabili, revisori e avvocati che trattano con il settore non profit) per agevolare l’individuazione delle attività/operazioni sospette, incluse le tecniche usate dai terroristi per infiltrarsi nelle NPO.

Indagini sull’uso improprio delle NPO

Le indagini dovrebbero essere commisurate all’entità del rischio individuato e rispettare le procedure penali in vigore.

- La cooperazione e/o lo scambio di informazioni a livello nazionale dovrebbero essere guidati e coordinati, per quanto possibile, da una delle autorità competenti per la vigilanza delle NPO e interessare le autorità fiscali, l’Unità di informazione finanziaria e i servizi di contrasto. Per agevolare lo scambio di informazioni a livello nazionale, bisognerebbe nominare un rappresentante in ognuna di quelle entità, che costituisca l'unico punto di contatto per lo scambio d'informazioni nei casi connessi all'uso improprio delle NPO ai fini del finanziamento del terrorismo. Fra queste entità dovrebbero essere istituiti canali di informazione dedicati per garantire scambi rapidi e efficaci.

- La cooperazione e/o lo scambio di informazioni a livello internazionale e/o dell’UE dovrebbe avvalersi di una rete costituita dai punti di contatto unici dei servizi di contrasto con competenze in materia di finanziamento del terrorismo e conoscenza del settore non profit. La Commissione promuoverà l’uso delle reti di cooperazione e/o scambio di informazioni esistenti a livello dell’Unione, fra le autorità di contrasto e, se del caso, altri organi competenti a indagare su eventuali abusi delle NPO. L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) potrebbe svolgere un ruolo particolare ai fini di questa cooperazione e/o scambio di informazioni. Il ruolo della CEPOL (Accademia europea di polizia) potrebbe essere essenziale per la formazione dei dirigenti delle forze di polizia evidenziando le vulnerabilità del settore, le tipologie degli abusi e promuovendo la cooperazione e/o lo scambio di informazioni.

Spunti di riflessione per il settore non profit - Quadro per un codice di condotta a uso delle organizzazioni non profit diretto a promuovere le pratiche migliori in materia di trasparenza e ACCOUNTABILITY

IL SETTORE NON PROFIT IN CUI SI APPLICHINO PIÙ ELEVATI LIVELLI DI TRASPARENZA E accountability è esposto a un rischio minore di abusi a fini criminali. Un numero considerebole di NPO già si attiene alla maggior parte dei requisiti enunciati nel presente documento; molte NPO hanno per giunta creato i propri codici di condotta. Applicando tali standard, le NPO danno prova di responsabilità nei confronti della generosità pubblica e si premuniscono contro eventuali abusi a scopi criminali. L’obiettivo principale dei requisiti del presente quadro per un codice di condotta è pertanto quello di definire norme minime comuni e generali in materia di trasparenza applicabili alle NPO nell’Unione europea, e promuovere il dibattito al riguardo.

- Le NPO dovrebbero perseguire la loro missione di organizzazioni senza scopo di lucro e usare le risorse di cui dispongono per l’assolvimento di tale missione.

- La responsabilità della conformità alle normative vigenti dovrebbe appartenere al massimo organo dirigenziale dell’organizzazione.

- Tutte le NPO dovrebbero produrre un documento contenente i dati identificativi dell’organizzazione. Tale registro dovrebbe essere aggiornato regolarmente e conservato nella sede della NPO. Le NPO dovrebbero inviare i dati identificativi all’organo incaricato della registrazione. A questo organo andrebbero notificati i cambiamenti delle caratteristiche principali dell’organizzazione e la sua eventuale liquidazione (insieme con una dichiarazione sulla ripartizione del patrimonio netto della NPO).

I dati identificativi dovrebbero permettere di identificare chiaramente la NPO. Oltre alla denominazione ufficiale, potrebbero indicare l’acronimo comunemente usato o altra denominazione informale, la ragione sociale e il numero di registrazione (se pertinente). Potrebbero quindi includere l’indirizzo della sede sociale, i numeri di telefono e fax, l'indirizzo del sito web, un elenco degli indirizzi precedenti e dei cambiamenti di indirizzo. Dovrebbero riportare anche i dati delle eventuali succursali, nonché una dichiarazione degli obiettivi generali, delle politiche e delle priorità (missione) della NPO, comprensiva di una descrizione della sua struttura organizzativa e decisionale, che ne rifletta le dimensioni e indichi i sistemi di controllo finanziario interno. Nel documento dovrebbero figurare i nomi dei direttori, dei membri del comitato esecutivo o altri responsabili della NPO, e le rispettive responsabilità. Se del caso sarà identificato anche il titolare effettivo dell’organizzazione.

L’elenco dei conti bancari intestati alla NPO e tutti i dati personali dovrebbero figurare in una sezione riservata del registro e essere conservati presso la sede dell’organizzazione.

- Le NPO dovrebbero seguire pratiche contabili corrette e produrre un rendiconto finanziario annuale delle entrate e delle spese. Ogni anno dovrebbero inoltre presentare una relazione contenente una descrizione e un bilancio delle attività, i progetti dell’esercizio finanziario precedente e una dichiarazione sul modo in cui questi ultimi hanno promosso gli obiettivi generali dell’organizzazione. Perché l’onere amministrativo non diventi insostenibile per il settore, bisognerebbe applicare alle NPO di dimensioni inferiori a una certa soglia regole contabili e di reporting semplificate [26]. Rendiconti finanziari e relazioni dovrebbero essere tenuti a disposizione, presso la sede dell’organizzazione, delle autorità pubbliche incaricate della vigilanza che ne facciano richiesta.

- Relazioni e rendiconti finanziari annuali, verbali delle riunioni degli organi decisionali e registri degli audit trail [27] dovrebbero essere conservati per almeno 5 anni presso la sede dell’organizzazione.

- Le NPO dovrebbero utilizzare circuiti formali di trasferimento del denaro per tutte le operazioni, quando è ragionevolmente possibile avvalersi del sistema finanziario ufficiale. Nella misura del fattibile, il denaro ricevuto andrebbe depositato nei conti bancari e tutti i versamenti andrebbero effettuati a partire da quegli stessi conti.

- Tutte le NPO dovrebbero seguire la regola del “ conosci i tuoi beneficiari e le NPO tue associate ”, intendendo con ciò che le NPO dovrebbero fare quanto in loro potere per verificare l’identità, le credenziali e la buona fede dei loro beneficiari e delle NPO con cui lavorano. Per esempio, prima di procedere al pagamento, la NPO dovrebbe sincerarsi che il beneficiario potenziale abbia l’effettiva capacità di conseguire l’obiettivo caritativo della sovvenzione, ma anche di proteggere i fondi da eventuali distrazioni per scopi non caritativi. Nella misura del possibile, la NPO dovrebbe fare in modo che le condizioni della convenzione siano oggetto di una convenzione scritta e garantire un monitoraggio permanente.

- Le NPO dovrebbero provvedere a audit trail completi e precisi dei fondi trasferiti fuori delle rispettive zone di competenza e/o dei loro paesi, e dei fondi trasferiti a qualunque soggetto che proponga servizi a nome della NPO ordinante. Si potrebbe per esempio imporre l’obbligo di conservare traccia di tutte le operazioni finanziarie effettuate a favore di intermediari diretti, che siano organizzazioni o persone.

[1] Piano d'azione sulla lotta al terrorismo, documento del Consiglio n. 10586/04 del 15 giugno 2004.

[2] Dichiarazione sulla lotta al terrorismo adottata dal Consiglio europeo del 25 marzo 2004; Dichiarazione del Consiglio sulla risposta dell'UE agli attentati di Londra adottata dalla riunione straordinaria del Consiglio Giustizia e affari interni del 13 luglio 2005.

[3] Comunicazione della Commissione “Prevenire e combattere il finanziamento del terrorismo”, COM(2004) 700 del 20.10.2004.

[4] “Lotta contro il finanziamento del terrorismo”, strategia presentata dal Segretario Generale/Alto Rappresentante e dalla Commissione al Consiglio europeo, documento del Consiglio n. 16089/04 del 14 dicembre 2004.

[5] La raccomandazione 31 delle 40 raccomandazioni del Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) invita i paesi a provvedere affinché i responsabili politici, l’Unità di informazione finanziaria, le autorità di contrasto e di vigilanza dispongano di meccanismi efficaci per cooperare ed eventualmente coordinarsi a livello nazionale per lo sviluppo e l’attuazione di politiche e attività di contrasto al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo.

[6] In seguito agli attentati terroristici dell’11 settembre 2001, il Consiglio GAI del settembre 2001 ha varato una valutazione dei dispositivi nazionali di lotta al terrorismo.

[7] Programma dell'Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell'Unione europea, Bruxelles 13 dicembre 2004, documento del Consiglio n. 16054/04. Si veda anche la proposta di decisione quadro del Consiglio sullo scambio di informazioni in virtù del principio di disponibilità, COM(2005) 490 del 12.10.2005.

[8] Si veda la sezione 2 del programma dell’Aia sul miglioramento dello scambio di informazioni ai fini delle attività di contrasto.

[9] Risposta al questionario della Commissione trasmessa dalla Rappresentanza permanente della Repubblica di Slovenia presso l’Unione europea.

[10] Documento del Consiglio n. 13851/4/04 rev 4.

[11] Uno Stato membro evidenziava il valore intrinseco dell’analisi congiunta di indagini tematiche regolari, come i movimenti illegali di fondi connessi con il finanziamento del terrorismo.

[12] Per quanto riguarda la cooperazione internazionale fra attori rilevanti, questa dovrà essere conforme all’articolo 28 della terza direttiva antiriciclaggio e dovrà promuovere, non già ridurre, lo scambio di intelligence fra le Unità di informazione finanziaria.

[13] L’articolo 32 della terza direttiva antiriciclaggio recita: “Gli Stati membri impongono ai loro enti creditizi e finanziari di disporre di sistemi che consentano loro di rispondere pienamente e rapidamente a qualsiasi domanda di informazioni dell'UIF o di qualsiasi altra autorità, in conformità del loro diritto nazionale, volta a determinare se mantengano o abbiano mantenuto nel corso degli ultimi cinque anni un rapporto d'affari con determinate persone fisiche o giuridiche e quale sia o sia stata la natura di tale rapporto.”

[14] COM(2004) 700 del 20.10.2004, sezione 5.2

[15] La raccomandazione speciale VIII recita: “Le organizzazioni non profit sono particolarmente vulnerabili e i paesi dovrebbero provvedere affinché non possano essere impropriamente usate i) dalle organizzazioni terroristiche che si pongono come entità legali; ii) per sfruttare entità legali come mezzo di finanziamento del terrorismo ... e iii) per dissimulare o nascondere la distrazione clandestina di fondi destinati a scopi legittimi a beneficio di organizzazioni terroristiche.”

[16] Il Gruppo di azione finanziaria internazionale con la raccomandazione speciale VIII; i ministri delle finanze del G8 con la “dichiarazione dei ministri delle Finanze” di Deauville del 17 maggio 2003; i ministri di giustizia e affari interni del G8 con le “ Recommendations for Enhancing the Legal Framework to Prevent Terrorist Attacks ”, Washington, 11 maggio 2004.

[17] Cfr. nota 4.

[18] Esperti del GAFI hanno esaminano diversi casi di uso improprio delle NPO per il finananziamento del terrorismo nella relazione 2003-2004 sulle tipologie di riciclaggio del denaro e di finanziamento del terrorismo ( Report on Money Laundering and Terrorist Financing Typologies) consultabile all’indirizzo http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/19/11/33624379.PDF; altri esempi figurano nelle Inquiry Reports della Charity Commission for England and Wales all’indirizzo http://www.charitycommission.gov.uk/investigations/inquiryreports/inqreps.asp

[19] I provvedimenti di congelamento dei fondi sono disposti in virtù del regolamento (CE) n. 881/2002 del 27 maggio 2002 (GU L 139 del 29.5.2002, pag. 9) e successive modifiche, o del regolamento (CE) n. 2580/2001 del 27 dicembre 2001 (GU L 344 del 28.12.2001, pag. 70) e successive modifiche.

[20] Cfr. pagg. 8-10 del Report on Money Laundering and Terrorist Financing Typologies 2003-2004 all’indirizzo http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/19/11/33624379.PDF

[21] La diversità del settore veniva già evidenziata nella comunicazione della Commissione “La promozione del ruolo delle associazioni e delle fondazioni in Europa “ (COM(1997) 241 def.).

[22] La dichiarazione n. 11 allegata al trattato di Amsterdam recita: “L’Unione europea rispetta e non pregiudica lo status previsto nelle legislazioni nazionali per le chiese, le associazioni o comunità religiose degli Stati membri. L’Unione europea rispetta ugualmente lo status delle organizzazioni filosofiche e non confessionali.”

[23] Sulla falsariga della definizione contenuta nella raccomandazione speciale VIII del GAFI sulle migliori pratiche.

[24] A tal fine, si propone di registrare le NPO desiderose di usufruire di trattamenti fiscali privilegiati, dell’accesso ai finanziamenti pubblici e del diritto del fundraising pubblico; il quadro per un codice di condotta pone l’accento sull’applicazione di regole contabili e di reporting semplificate per le NPO di dimensioni inferiori a una certa soglia.

[25] Vedi ad esempio il documento Europol « Overview of the fight against financing of terrorism in the European Union » riservato, del 1° giugno 2005.

[26] Gli Stati membri potrebbero determinare altri criteri (per esempio settori di attività) per le NPO che soggiacciono a regole contabili e di reporting semplificate.

[27] Come descritti nella sezione relativa ai requisiti in materia di audit trail dei fondi .