IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 248/118

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 89/666/CEE, 2005/56/CE e 2009/101/CE in materia di interconnessione dei registri centrali, commerciali e delle imprese

COM(2011) 79 definitivo — 2011/0038 (COD)

2011/C 248/20

Relatore: Miklós PÁSZTOR

Il Parlamento europeo, in data 8 marzo 2011, e il Consiglio, in data 16 marzo 2011, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 50, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 89/666/CEE, 2005/56/CE e 2009/101/CE in materia di interconnessione dei registri centrali, commerciali e delle imprese

COM(2011) 79 definitivo - 2011/0038 (COD).

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 26 maggio 2011.

Alla sua 472a sessione plenaria, dei giorni 15 e 16 giugno 2011 (seduta del 15 giugno), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 144 voti favorevoli, 2 voti contrari e 4 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) si compiace della pubblicazione della direttiva in oggetto, che considera come un importante passo in avanti nello sviluppo del mercato unico, dal momento che consente di realizzare i più ampi obiettivi delle imprese commerciali, dei lavoratori, dei consumatori e dei cittadini europei, esposti nella strategia Europa 2020 e nell'iniziativa relativa alle piccole e medie imprese (Small Business Act). Tuttavia, la proposta, nella sua forma attuale, che prevede l'uniformazione delle indicazioni e degli atti più importanti e la sostituzione della cooperazione volontaria con un obbligo giuridico su tutto il territorio dell'Unione, soddisfa solo alcune delle principali richieste formulate.

1.2 Al tempo stesso la proposta contiene numerose incertezze per quanto riguarda l'applicazione. Essa lascia alla Commissione il compito di risolvere numerose questioni nel quadro di un futuro strumento normativo. Il Comitato esprime la speranza di essere coinvolto anche nelle future tappe legislative e di continuare a essere interlocutore della Commissione nella preparazione di tale futura normativa.

1.3 Il Comitato avrebbe preferito che la proposta consolidasse le tre direttive modificate e formulasse in maniera realmente autonoma le esigenze dell'Unione in questo campo (1). Con la modifica e gli atti delegati che saranno adottati in seguito, l'attuazione perderà una parte della sua chiarezza. Per tale ragione, il Comitato ribadisce in questo contesto le posizioni espresse in merito al Libro verde, e auspica che tali posizioni vengano accolte nelle future disposizioni legislative.

1.4 Il Comitato considera una grave lacuna il fatto che la regolamentazione non affronti la questione del trasferimento di sede che, come indicato nel Libro verde, diviene sempre più importante in un mercato in via di unificazione. Il Comitato considera come un'occasione mancata il fatto che il legislatore non abbia cercato di far valere come modello il principio, peraltro invocato, della trasparenza dei titoli.

1.5 Il Comitato accoglie con favore le modifiche presentate nella proposta in oggetto per quanto riguarda le direttive 89/666/CEE e 2005/56/CE.

1.6 Per quanto riguarda la modifica della direttiva 2009/101/CE, il Comitato ritiene importante:

— che i dati vengano pubblicati nei tempi più rapidi possibili, vale a dire entro la scadenza più ravvicinata, tenendo conto dei vincoli tecnici e giuridici;

— che la richiesta di informazioni di base sia gratuita nel quadro del sistema europeo unificato, come il CESE aveva già chiesto in precedenza;

— che venga chiarita, a differenza di quanto avviene adesso, la questione delle spese di creazione e di gestione del sistema. Il Comitato si rammarica dell'assenza, nella proposta, di studi di impatto su questo punto. Ribadisce nondimeno che l'Unione debba prevedere dei fondi diretti a coprire tali spese;

— che la gestione del sistema permetta di accedere alle informazioni quanto più possibile direttamente, e di ridurre al minimo la pubblicazione di informazioni su supporto cartaceo.

1.7 Il Comitato accoglie con favore la scadenza del 1 gennaio 2014 per la messa in vigore, da parte dell'Unione e degli Stati membri, degli atti giuridici necessari. Ritiene nondimeno indispensabile per l'Unione europea stabilire una scadenza interna per l'applicazione delle misure decise negli atti delegati.

2. Contenuto della proposta di direttiva

2.1 La direttiva mira a migliorare la trasparenza dell'ambiente giuridico e fiscale delle imprese che si avvalgono in misura sempre maggiore delle possibilità offerte dal mercato unico, e a rafforzare in tal modo il clima di fiducia nei confronti di tale mercato, così da favorire lo sfruttamento dei vantaggi competitivi derivanti dalle relazioni tra partner commerciali.

2.2 Sulla base della direttiva, gli Stati membri devono adottare le misure necessarie per fare in modo che soci e terzi abbiano facile accesso, su tutto il territorio dell'Unione, agli atti e alle indicazioni concernenti le società e le loro relazioni reciproche. Infatti a tutt'oggi non esiste alcun obbligo, né alcuna effettiva possibilità in tal senso. Il problema della trasparenza si pone in maniera particolarmente acuta e pressante nel caso delle fusioni e delle scissioni di imprese site in Stati differenti, o di succursali locali di un'impresa assoggettata al diritto di un altro Stato membro.

2.3 La Commissione propone, come soluzione, di modificare alcune direttive precedenti:

— la direttiva 89/666/CEE, relativa alla pubblicità delle succursali create in uno Stato membro da taluni tipi di società soggette al diritto di un altro Stato (undicesima direttiva);

— la direttiva 2005/56/CE, relativa alle fusioni transfrontaliere delle società di capitali;

— la direttiva 2009/101/CE, riguardante le garanzie che possono essere accordate a soci e terzi (nuova direttiva sulla pubblicità relativa alle società, che sostituisce la prima direttiva).

Tali direttive soddisfacevano solo in parte le crescenti esigenze di informazione.

2.4 Le modifiche apportate attraverso la nuova direttiva ampliano, precisano e sviluppano i requisiti e le procedure esistenti e danno alla Commissione il potere di applicare altri requisiti ed estensioni nel quadro dell'applicazione della direttiva. Tale azione mira sostanzialmente a fare in modo che si possano identificare chiaramente e quanto più possibile rapidamente tutte le società, le succursali o i raggruppamenti di operatori economici, e che ogni cambiamento venga registrato e reso accessibile senza ritardi. Il miglior strumento a tal fine risulta essere la raccolta e la pubblicazione per via elettronica degli atti e delle indicazioni, e gli Stati membri devono garantire l'informatizzazione e l'accessibilità dei dati attraverso la prevista piattaforma europea unica.

2.5 La direttiva 2009/101/CE è quella che forma oggetto del maggior numero delle modifiche proposte dalla Commissione europea:

— la scadenza per la pubblicazione dei dati è stabilita in 15 giorni di calendario al massimo;

— ciascuna società deve disporre di un codice di identificazione unico che consenta di identificarla senza equivoci nello Spazio economico europeo;

— le formalità prescritte dagli Stati membri devono essere compatibili con l'accessibilità attraverso una piattaforma elettronica europea unica;

— gli Stati membri devono garantire l'affidabilità degli atti e delle indicazioni;

— le spese di pubblicazione non devono superare i costi amministrativi necessari;

— ai fini dell'esecuzione di tali disposizioni, la Commissione europea, sulla base di poteri delegati, può definire le modalità tecniche riguardanti la gestione, la sicurezza, le modalità di formazione del codice di identificazione unico, il regime linguistico, i metodi e le norme tecniche di pubblicazione e le possibilità di sanzioni in caso di non osservanza delle disposizioni.

2.6 Per quanto riguarda le direttive del 1989 e del 2005, la modifica verte sul codice di identificazione unico delle succursali o delle società di capitali che sono state oggetto di una fusione transfrontaliera e sui requisiti di compatibilità elettronica delle altre attività di registrazione.

2.7 La direttiva, i cui destinatari sono gli Stati membri, fissa al 1° gennaio 2014 la scadenza per il recepimento; essa entra in vigore il 20 ° giorno successivo a quello della sua pubblicazione.

3. Contesto giuridico del parere

3.1 La trasparenza dei registri commerciali non è solo un obiettivo importante di per sé, ma costituisce al tempo stesso una delle premesse dell'armonizzazione del diritto societario. L'interoperabilità dei registri nazionali rappresenta una questione fondamentalmente informatica ed economica, ma la proposta dev'essere pubblicata sotto forma giuridica, e pertanto non si può fare astrazione dai requisiti giuridici. Oltre alla necessità di trovare la forma appropriata dal punto di vista giuridico occorre esaminare in dettaglio il contesto giuridico dell'armonizzazione.

3.1.1 Sotto tale profilo ci si può chiedere innanzitutto come conciliare gli interessi degli Stati prevalentemente esportatori e di quelli prevalentemente importatori di capitali. La tabella che segue presenta a grandi linee i loro principali punti di vista. Sulla base di tali punti di vista, il fatto di tenere conto degli interessi basilari degli Stati limita intrinsecamente, nel più lungo periodo, il successo dell'armonizzazione di fondo, anche se nel quadro delle discussioni, ciò non sembra rilevante ai fini di una questione tecnica quale l'interoperabilità dei registri commerciali.

Stato membro esportatore di capitali Stato membro importatore di capitali 1. Legittimazione delle imprese (personalità giuridica) Principio della finzione (universalismo) Principio della realtà (particolarismo) 2. Identificabilità della persona giuridica Luogo di registrazione Sede amministrativa effettiva 3. Giurisdizione Principio di individualità Principio di territorialità 4. Principio di diritto economico Certezza giuridica Prevenzione dell'abuso del diritto 5. Principio di diritto dell'Unione (politica del mercato interno) Divieto di limitare le libertà fondamentali Divieto di trattamento discriminatorio

3.2 Gli ostacoli alla registrazione nazionale delle imprese sono molto meno numerosi in taluni Stati - quelli che seguono il principio della finzione (dove il riconoscimento delle imprese a livello nazionale è in linea di principio automatico purché esse rispondano a determinate condizioni formali), piuttosto che in altri (per i quali è importante anche la difesa delle comunità locali che gravitano intorno all'impresa), perché la responsabilità dell'impresa che chiede la registrazione è più importante di quella dello Stato. In altre parole, in materia di registrazione delle imprese, la regolamentazione di diritto privato è più importante della regolamentazione di diritto pubblico.

3.3 In alcuni Stati non è assolutamente possibile modificare lo statuto delle imprese, mentre in altri, in caso di cambiamento della sede amministrativa effettiva, occorre modificare l'identità che può essere riconosciuta dal diritto societario, e di conseguenza aggiornare il registro. Ciò ha comportato vari problemi sul mercato interno (vedere per esempio la causa Überseering), senza escludere né la doppia identità né l'inquietante possibilità della doppia non identità (per esempio nel caso di una combinazione tedesco-irlandese).

3.4 Alcuni Stati hanno una visione globale e considerano le attività delle imprese nel loro insieme, indipendentemente dal fatto che tali attività siano svolte sul loro territorio o all'estero (principio di individualità). In altri Stati, la giurisdizione è determinata sulla base del territorio, o quanto meno l'accento ricade sull'aspetto territoriale, ed esiste pertanto una differenza fondamentale tra il territorio nazionale e l'estero. L'armonizzazione è quindi realmente importante. Nel primo caso (principio di individualità), l'interoperabilità dei registri commerciali ricade essenzialmente nel campo del diritto privato, e il diritto societario fa riferimento agli interessi stessi delle imprese. Nel secondo caso, sono necessarie misure pubbliche. Si può d'altro canto immaginare che nel primo caso, per gli Stati esportatori di capitali, il progetto BRITE, per esempio, costituisca una soluzione migliore dell'armonizzazione positiva.

3.5 Gli Stati esportatori di capitali sono in genere riluttanti a modificare, in sede di registrazione, il codice di identificazione ottenuto in base al diritto societario, perché per essi la certezza giuridica prevale su tutto il resto. Altri Stati ritengono invece che il criterio principale sia la difesa degli interessi delle comunità locali che gravitano intorno alle imprese, e non esitano quindi a rimettere in questione all'occorrenza lo statuto giuridico di un'impresa. Proprio per tale ragione l'articolo 11 della prima direttiva (articolo 12 nella nuova), che precisa in maniera particolareggiata i motivi della dissoluzione di un'impresa, può essere applicato in maniere molto differenti secondo lo Stato, in funzione della concezione prevalente in merito alla creazione di un'impresa (vedere per esempio le cause Ubbink e Marleasing).

3.6 Gli Stati che in linea di principio non fanno distinzione tra le attività interne e quelle estere si avvalgono generalmente in maniera migliore delle possibilità offerte dal mercato interno, e le imprese che vi sono registrate possono quindi facilmente considerare che le misure adottate dallo Stato di accoglienza sono loro pregiudizievoli perché limitano le libertà dell'Unione. Per contro, nella pratica degli Stati che riconoscono il principio della realtà, vale a dire della territorialità, l'accento può essere messo in misura maggiore sul problema del trattamento discriminatorio delle imprese estere. Evidentemente sono prima di tutto gli Stati esportatori di capitali che hanno interesse ad uniformare i registri commerciali, mentre la regolamentazione di questa materia rappresenta una questione più importante per gli Stati importatori di capitali.

4. Osservazioni generali

4.1 Il Comitato si compiace della pubblicazione della direttiva, che considera un importante passo in avanti nello sviluppo del mercato unico. Infatti, essa consente di realizzare i più vasti obiettivi delle imprese commerciali, dei lavoratori, dei consumatori e dei cittadini europei, come il Comitato ha affermato in precedenza a proposito del Libro verde: «Gli obiettivi d'interconnessione dei registri delle imprese devono essere in linea con i documenti strategici Europa 2020 e Small Business Act. L'interconnessione dei registri delle imprese deve garantire l'aumento della trasparenza e una più agevole cooperazione tra le imprese, nonché la diminuzione delle barriere allo sviluppo delle attività transfrontaliere e la riduzione degli oneri amministrativi, specialmente per le PMI. Questi aspetti sono essenziali per rafforzare il mercato unico e per promuovere un progresso economico e sociale equilibrato e duraturo, come è stato evidenziato anche nella comunicazione della Commissione dal titolo Pensare anzitutto in piccolo - Uno Small Business Act per l'Europa (COM(2008) 394 definitivo)» (2).

4.2 Il Comitato osserva inoltre che la proposta, nella sua forma attuale, risponde solo a una parte delle richieste fondamentali che sono state formulate allorché si è previsto di uniformare le indicazioni e gli atti più importanti e di sostituire alla cooperazione volontaria l'obbligatorietà giuridica su tutto il territorio dell'Unione. Inoltre, pur considerando accettabile l'orientamento della regolamentazione relativa ai costi amministrativi e alla protezione dei dati, il CESE ritiene che occorra precisare una serie di punti.

4.3 Va tuttavia constatato che la proposta in esame presenta numerose incertezze in merito all'attuazione. Nell'insieme, essa rinvia la definizione delle modalità di attuazione a una regolamentazione futura. Sarebbe invece stato opportuno che tale aspetto venisse definito sin da ora. Ad esempio, la proposta avrebbe potuto fornire maggiori informazioni su alcune norme e contenuti, dal momento che il Libro verde fa riferimento a parte di questi problemi e attende una risposta. Sarebbe quindi dovuto essere possibile pronunciarsi sui loro aspetti pratici. Il Comitato ribadisce quindi le posizioni espresse in riferimento al Libro verde, e auspica che esse siano accolte nelle future disposizioni legislative.

4.4 Il Comitato ritiene che l'Unione europea abbia perso un'occasione per fare un passo in avanti più deciso verso una maggiore armonizzazione del diritto societario, come descritta al punto 3. Esso è consapevole del fatto che delle considerevoli differenze giuridiche e istituzionali rendono difficile fare dei progressi in merito a questa più vasta questione e che l'armonizzazione del diritto societario costituisce un lavoro decennale. Tuttavia la registrazione rappresenta un aspetto di tale lavoro e tralasciando di affrontare la questione in dettaglio si è persa un'occasione per ricercare formulazioni comuni e aprire una discussione. D'altro canto, il programma BRITE illustra chiaramente il fatto che i soggetti interessati possono risolvere con soddisfazione generale numerose questioni di dettaglio per mezzo dell'autoregolamentazione.

4.5 Il Comitato considera una grave lacuna il fatto che la regolamentazione non affronti la questione del trasferimento di sede che, come indicato nel Libro verde, diviene sempre più importante in un mercato in via di unificazione. Il Comitato considera come un'occasione mancata il fatto che il legislatore non abbia cercato di far valere come modello il principio, peraltro invocato, della trasparenza dei titoli.

4.6 Nel quadro di tale processo sarebbe stato forse importante che la proposta consolidasse le tre direttive modificate e formulasse in maniera realmente autonoma i requisiti dell'Unione in questo campo (3). Con la modifica e con gli atti delegati che saranno adottati in seguito, l'attuazione perderà un po' della sua chiarezza, soprattutto in considerazione del fatto che la proposta in esame non definisce ulteriormente gli aspetti gestionali della registrazione e la cooperazione tra registri commerciali degli Stati membri.

4.7 Il Comitato prevede ulteriori difficoltà nella realizzazione degli obiettivi perseguiti, perché, stando alla formulazione della proposta (e non, si spera, in base all'obiettivo inizialmente perseguito) gli organi di cooperazione in materia di registrazione che sono stati attivi fino adesso a livello europeo, siano essi ufficiali, su base volontaria o espressi dal mercato, non troveranno posto nel quadro della nuova cooperazione. Il Comitato conviene che il portale giuridico unico dell'Unione europea, il portale europeo e-Justice, deve costituire il punto centrale di accesso all'informazione giuridica, ma ritiene importante fare in modo che venga mantenuto spazio sufficiente per iniziative che perseguono obiettivi differenti ed eventualmente più ampi. Sottolinea inoltre che «La cooperazione in questo campo tra, da un lato, le istituzioni nazionali ed europee e, dall'altro, le parti sociali e la società civile è particolarmente importante» (4). Esprime la speranza di essere coinvolto anche nelle tappe legislative future e di continuare a essere interlocutore della Commissione nella preparazione della futura normativa.

5. Osservazioni specifiche

5.1 Il Comitato accoglie con favore le modifiche presentate nella proposta in oggetto per quanto riguarda le direttive 89/666/CEE e 2005/56/CE.

5.2 Per quanto riguarda le modifiche alla direttiva 2009/101/CE, il Comitato ritiene importante che i dati vengano pubblicati al più presto, vale a dire prima possibile compatibilmente con i vincoli tecnici e giuridici. Il Comitato ritiene che sia possibile a breve termine anticipare radicalmente la scadenza proposta. Richiama tuttavia l'attenzione sul fatto che in certi casi anche tale scadenza può risultare eccessivamente lunga, e potrebbe quindi risultare necessario dichiarare le modifiche molto più tempestivamente, attraverso la piattaforma europea unica, mediante una «pubblicazione» (5) eseguita immediatamente dopo una notifica locale, e che potrebbe venire certificata in un secondo tempo. I sistemi informatici attuali rendono possibile tale soluzione.

5.3 Per quanto riguarda i costi relativi a tale servizio d'informazione, va chiarito se le spese, nel loro complesso, debbano essere coperte dalla cifra pagata dal modificatore, o se debba pagare anche chi richiede l'informazione. Su tale punto i sistemi in uso nei vari Stati membri sono differenti. Secondo la pratica in vigore fino adesso, il servizio non è a pagamento soltanto nel caso in cui le informazioni richieste provengano dal registro delle imprese di uno Stato differente. Il Comitato ribadisce l'auspicio, già formulato in precedenza, che le richieste di informazioni di base siano gratuite nel quadro del sistema europeo unificato (6).

5.3.1 Il Comitato ritiene che le informazioni relative alla sede di attività, ai proprietari e ai principali dirigenti dell'impresa, alla situazione economica e giuridica della società e alla sua capacità di resistenza, come pure i dati contabili e i bilanci precisi debbano figurare come informazioni di base per le società commerciali di partner commerciali, soci, creditori e lavoratori.

5.3.2 A tale proposito, il Comitato sottolinea che non è stata chiarita la questione delle spese di creazione e di gestione del sistema. Deplora il fatto che la proposta non contenga studi di impatto che consentano di valutare tali spese. Ribadisce tuttavia che è necessario che l'Unione preveda dei fondi per coprire tali spese.

5.4 Il Comitato si compiace del fatto che i dati saranno accessibili per via elettronica. Spera tuttavia che la gestione del sistema permetterà di accedere quanto più possibile direttamente alle informazioni. Riconosce comunque che è importante trovare un equilibrio, in questo contesto, tra l'esigenza di pubblicità e un funzionamento rapido e sicuro. È convinto che si possa trovare un compromesso soddisfacente e che la pubblicità ne uscirà rafforzata. Un'altra aspettativa fondamentale del Comitato nei confronti del sistema unificato è che tale sistema consenta di ridurre al minimo la pubblicazione di informazioni su supporto cartaceo e quindi le spese di pubblicazione.

5.4.1 Il Comitato richiama l'attenzione sul fatto che potrebbero sopravvenire dei conflitti tra gli obblighi europei in materia di notificazione delle informazioni e le norme giuridiche che rimarranno di competenza nazionale, per esempio la questione della fiducia dovuta alle risultanze degli atti. Tale situazione non potrà protrarsi a lungo.

5.5 Il Comitato ritiene che esistano soluzioni tecniche semplici anche per i problemi di linguistici, sebbene in tale contesto non sia stato svolto alcun lavoro preliminare degno di nota. Gli attuali programmi informatici per la traduzione permettono di pubblicare facilmente, in qualsiasi lingua straniera, testi standard, a condizione che tali testi standard siano disponibili e che siano stati approvati in seguito ad appropriate consultazioni. Tale genere di standardizzazione è da prevedere in particolare per le informazioni di base e per i documenti contabili.

5.6 Per quanto riguarda la protezione dei dati, il Comitato ritiene opportuno applicare al registro delle imprese le disposizioni della direttiva 95/46/CE, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali.

5.7 Il Comitato accoglie con favore la scadenza del 1° gennaio 2014 per la messa in vigore, da parte dell'Unione e degli Stati membri, degli atti giuridici necessari. Ritiene nondimeno indispensabile per l'Unione europea stabilire una scadenza interna per l'applicazione delle misure decise negli atti delegati. Ciò consentirà di garantire, su tutto il territorio dell'Unione, il buon funzionamento della struttura che consente di accedere in modo rapido e uniforme alle informazioni sulle società.

Bruxelles, 15 giugno 2011 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) La prima e l'undicesima direttiva possono realmente essere combinate con facilità, dato che vertono su temi analoghi (la pubblicità delle società) mentre la direttiva relativa alle fusioni transfrontaliere si limita ad un aspetto specifico, la chiarezza dei registri commerciali in caso di operazioni transfrontaliere.

(2) GU C 48 del 15.2.2011, pag. 120, punto 1.2.

(3) La prima e l'undicesima direttiva possono realmente essere combinate con facilità, dato che vertono su oggetti analoghi (la pubblicità delle società) mentre la direttiva relativa alle fusioni transfrontaliere si limita ad un aspetto specifico, vale a dire la chiarezza dei registri commerciali in caso di operazioni transfrontaliere.

(4) GU C 48 del 15.2.2011, pag. 120, punto 6.7.

(5) Si tratterebbe di messaggi o informazioni pubblicati sulla rete elettronica europea e direttamente accessibili agli interessati.

(6) Cfr. GU C 48 del 15.2.2011, pag. 120, punto 1.5.