COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI - RELAZIONE COMUNE SULL'INTEGRAZIONE SOCIALE contenente una sintesi dei risultati dell'esame dei piani di azione nazionali per l'integrazione sociale (2003-2005) {SEC(2003)1425}

Riepilogo

Valutazione complessiva e conclusioni fondamentali

Un rinnovato impegno politico

Il Consiglio europeo di Lisbona di marzo 2000 ha chiesto agli Stati membri e alla Commissione di avviare iniziative per imprimere una svolta decisiva alla lotta contro la povertà entro il 2010. Esso ha anche convenuto che gli Stati membri debbano coordinare le loro politiche di lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale in base ad un metodo aperto di coordinamento che associ obiettivi comuni, piani di azione nazionali e indicatori comuni nell'intento di promuovere strategie politiche di integrazione sociale più ambiziose ed efficaci.

L'importanza di conseguire l'obiettivo di Lisbona, realizzando una riduzione significativa della povertà, non va sottostimata. Il successo dipenderà in misura cruciale dal modo in cui gli Stati membri tradurranno le ambizioni strategiche esposte nei piani d'azione nazionali (PAN) per l'integrazione in azioni concrete volte a migliorare le condizioni di vita delle persone più vulnerabili. È inoltre essenziale che le economie dell'UE tornino rapidamente a una traiettoria di crescita economica sostenibile. In questo senso, e nel contesto dello sviluppo di una società basata sulla conoscenza, gli Stati membri devono garantire un collegamento coerente tra le strategie di integrazione e le politiche in campo economico e occupazionale.

La relazione individua le tendenze e le problematiche principali nell'Unione, oltre alle buone prassi e alle impostazioni innovative che presentano elementi di interesse comune. Essa costituirà la base della relazione comune del Consiglio e della Commissione sull'integrazione sociale, che verrà presentata al Consiglio europeo di primavera del 2004. La relazione valuta i progressi relativi al conseguimento dell'obiettivo di Lisbona di ridurre la povertà e intende delineare l'agenda politica del futuro processo di integrazione dell'UE in relazione a un contesto destinato a trasformarsi radicalmente. A partire dal 2004 tale processo dovrà tenere conto dell'ingresso di 10 nuovi Stati membri, nei quali il carattere e la diffusione della povertà e dell'emarginazione sociale presentano spesso notevoli differenze. A partire dal 2006 esso entrerà a far parte della nuova struttura razionalizzata di coordinamento politico a livello UE in tema di protezione sociale, come proposto dalla Commissione nel mese di maggio del 2003 e approvato dal Consiglio nel mese di ottobre.

Un contesto tuttora preoccupante di povertà e emarginazione

Nonostante il miglioramento complessivo registrato dal 1995, il numero di persone in condizione di povertà relativa è ancora molto consistente, considerato che nel 2001 più di 55 milioni di individui, pari al 15 per cento della popolazione UE, era a rischio di povertà e disponeva in più della metà dei casi di un reddito relativo persistentemente basso. Sul territorio dell'Unione la gravità del problema presenta notevoli differenze. Per esempio nel 2001 il rischio di povertà complessivo risultava compreso tra il 10 per cento della Svezia e il 21 per cento dell'Irlanda. Nei paesi meridionali ed in Irlanda i poveri, oltre a beneficiare in misura comparativamente inferiore della prosperità generale del proprio paese, sono anche esposti con maggiore probabilità a forme più persistenti di povertà e di svantaggio. Il rischio di povertà tende a mostrarsi particolarmente alto per alcuni particolari gruppi, come i disoccupati, i genitori unici (soprattutto donne), gli anziani che vivono soli (di nuovo soprattutto donne) e le famiglie con molti figli.

I giovani privi di competenze sufficientemente solide per inserirsi perfettamente nel mercato del lavoro sono particolarmente a rischio di povertà ed esclusione sociale. Nel 2002 quasi il 19 per cento dei giovani tra i 18 e i 24 anni aveva abbandonato prematuramente gli studi e non seguiva alcuna formazione. Anche i bambini sono in una situazione vulnerabile, in quanto tendono a subire livelli di povertà, in termini di reddito, superiori a quelli degli adulti (19 per cento nel 2001) e l'indigenza materiale nei primi anni di vita può influire negativamente sul loro sviluppo e le loro future possibilità. Motivo di grave preoccupazione destano i bambini che vivono in nuclei familiari senza accesso all'occupazione, quasi privi di legami con il mondo del lavoro (10 per cento di tutti i bambini dell'Unione nel 2002).

Lo sradicamento della povertà e dell'emarginazione sociale richiede ulteriori iniziative

A fronte di tale contesto la seconda generazione di PAN per l'integrazione rappresenta un riconoscimento politico forte, tre anni dopo il vertice di Lisbona, della sfida di garantire l'integrazione sociale in tutta l'Unione europea. Gli Stati membri hanno ribadito che la modernizzazione delle economie deve procedere di pari passo con gli sforzi volti a ridurre la povertà e a combattere l'emarginazione.

Tale impegno trova dimostrazione nelle principali innovazioni strategiche della seconda serie di PAN per l'integrazione:

* I nuovi PAN presentano generalmente una portata abbastanza ampia da riflettere la natura pluridimensionale della povertà e dell'emarginazione e da interessare una gamma più estesa di settori d'intervento, specie in relazione all'offerta di servizi di base quali la formazione permanente, la salute e l'alloggio. Essi danno inoltre conto in modo più compiuto della diversità delle strategie nazionali e dei diversi gradi di sviluppo dei sistemi di protezione sociale.

* La maggioranza degli Stati membri dimostra un chiaro impegno a definire obiettivi quantificati di riduzione della povertà. Altri paesi hanno fissato obiettivi quantificati intermedi, che possono nondimeno contribuire a conferire maggiore ambizione all'azione politica e ad agevolare il monitoraggio dei PAN.

* Molti Stati membri hanno rafforzato in misura significativa le misure istituzionali mirate ad integrare la povertà e l'emarginazione sociale nel processo decisionale a livello nazionale. Si nota inoltre un'enfasi assai maggiore sulla necessità di estendere il processo ai livelli regionale e locale.

* È migliorato il processo volto a incoraggiare la partecipazione dei principali attori interessati della società civile (ONG, partner sociali e operatori economici) nella fase di preparazione del PAN. Tale fatto dovrebbe rafforzare la funzione dei PAN e degli obiettivi di Nizza di strumento di riferimento nei processi decisionali a livello nazionale.

Nonostante i reali progressi conseguiti si constata tuttavia anche la necessità di un'ulteriore impegno, in particolare per quanto concerne i seguenti aspetti:

* Il ricorso ad un approccio effettivamente pluridimensionale richiederà di conferire ulteriore attenzione ad aspetti quali l'alloggio, la formazione permanente, la cultura, l'e-inclusion e i trasporti.

* La definizione degli obiettivi richiede un ulteriore sviluppo, che renda gli stessi maggiormente specifici, quantificati e ambiziosi.

* Occorre attribuire maggior peso a garantire e verificare efficacia e qualità delle misure miranti ad affrontare la povertà e l'esclusione sociale.

* I progressi conseguiti nell'opera di rendere pratica corrente (mainstreaming' l'integrazione sociale rafforzando i provvedimenti istituzionali richiedono un ulteriore approfondimento, soprattutto per garantire che gli obiettivi di integrazione sociale siano tenuti presenti al momento della definizione delle priorità di spesa generali.

* Risulta inoltre necessario che la maggiore partecipazione della società civile si estenda oltre la fase di preparazione dei PAN alla loro attuazione e al loro monitoraggio.

* È necessario aumentare l'impegno volto a garantire che le politiche economiche, occupazionali e sociali si rafforzino a vicenda.

Sei priorità fondamentali

Considerando la diversità dei PAN per l'integrazione 2003-2005, agli Stati membri si chiede di conferire particolare attenzione, nel corso dei prossimi due anni, alle sei priorità fondamentali sotto riportate. Questo aspetto risulta di particolare rilevanza nel contesto di un clima economico e sociale mondiale caratterizzato da una persistente incertezza.

1. Promuovere investimenti a favore di provvedimenti attivi in tema di mercato del lavoro e adattamento delle stesse, al fine di soddisfare i bisogni di quanti incontrano le maggiori difficoltà di inserimento occupazionale;

2. Garantire la presenza di adeguati sistemi di protezione sociale, accessibili a tutti e in grado di offrire incentivi effettivi al lavoro per quanti sono in grado di lavorare;

3. Aumentare l'accesso dei soggetti più vulnerabili e di quelli maggiormente a rischio di emarginazione sociale ad alloggi dignitosi, a servizi sanitari di alta qualità e ad occasioni di formazione permanente;

4. Realizzare uno sforzo concertato mirante a prevenire gli abbandoni precoci del sistema scolastico e a promuovere una transizione uniforme dalla scuola al lavoro;

5. Sviluppare un'attenzione specifica per l'eliminazione della povertà infantile;

6. Lanciare un'offensiva per la riduzione della povertà e dell'emarginazione sociale di immigranti e minoranze etniche.

Conservare lo slancio

Per conservare fino al 2005 lo slancio determinato dagli sviluppi positivi emersi dai NAP, quando avrà luogo la valutazione del metodo aperto di coordinamento in tema di lotta contro la povertà e l'emarginazione, gli Stati membri e le Istituzioni europee devono:

* continuare a promuovere la mobilitazione e la partecipazione di tutti i soggetti interessati della società civile, incluse le stesse persone emarginate, all'attuazione e al monitoraggio del PAN per l'integrazione 2003-2005 e garantire maggiore visibilità al ruolo dei PAN per l'integrazione in quanto strumento di promozione del dibattito politico e sostegno alle strategie nazionali;

* garantire che l'integrazione e l'occupazione siano curate in modo coerente e tale da provocare un reciproco rafforzamento, e garantire altresì una buona interazione tra le varie componenti del processo razionalizzato in tema di protezione sociale di imminente introduzione;

* garantire che le priorità di integrazione sociale identificate nei PAN si riflettano nella revisione a medio termine dei Fondi strutturali e negli orientamenti strategici per il loro futuro dopo il 2006;

* conferire piena attenzione alle questioni di genere e alla questione dell'emarginazione tra immigranti e minoranze etniche, che mostra di assumere un peso sempre più rilevante;

* conservare l'impegno a sviluppare gli indicatori convenuti di comune accordo o, quando sia il caso e con un ruolo complementare, indicatori nazionali per il monitoraggio degli obiettivi nazionali in tema di lotta alla povertà nella prospettiva di agevolare nel 2005 il compito di valutare i risultati ottenuti in termini di riduzione della povertà e dell'emarginazione;

* continuare a sviluppare la base statistica nazionale così da rendere efficace il monitoraggio delle strategie nazionali in tema di integrazione sociale e garantire che tali strategie sostengano l'attuazione del SILC-UE (Statistiche sul reddito e le condizioni di vita), consentendo a tale strumento di fornire in modo tempestivo e affidabile i dati statistici necessari agli indicatori comuni;

* fare pieno uso dell'insieme di buone prassi già evidenziate nei PAN per l'integrazione, intensificando il processo di scambio delle stesse mediante un'efficace diffusione delle esperienze e approfittando del sostegno disponibile nel quadro di programmi di finanziamento sul tipo di EQUAL o del programma di azione comunitario in tema di lotta contro l'emarginazione sociale;

* promuovere un'integrazione progressiva dei paesi candidati nel processo complessivo, in base agli imminenti Memorandum comuni d'integrazione e a fronte dell'adozione da parte dei nuovi Stati membri, nel 2004, di piani di azione nazionali;

* garantire che gli obiettivi di integrazione sociale dell'Unione godano della dovuta considerazione nel corso della fase di preparazione del prossimo Consiglio europeo di primavera e nel seguito ad esso dato, e soprattutto che vi sia coerenza tra tali obiettivi e gli indirizzi di massima per le politiche economiche e alla strategia europea per l'occupazione.

*

Introduzione

Scopo e struttura della relazione

La relazione valuta i progressi raggiunti in tema di attuazione del metodo aperto di coordinamento, fissa le priorità principali per le quali è urgente un intervento e individua buone prassi e impostazioni innovative che siano di interesse comune per gli Stati membri. Il fine della relazione è di promuovere strategie politiche di integrazione sociale più ambiziose ed efficaci per mezzo dell'apprendimento reciproco. Il testo rimanda in misura consistente ai piani di azione nazionali in tema di integrazione sociale 2003-2005, che tutti gli Stati membri hanno presentato nel mese di luglio del 2003. La presente relazione vuole costituire l'ossatura della relazione comune sull'integrazione sociale che la Commissione e il Consiglio presenteranno al Consiglio di primavera del 2004, essendo questo un passaggio fondamentale del processo di valutazione periodica dei progressi raggiunti in tema di attuazione degli obiettivi sociali ed economici definiti dalla strategia di Lisbona.

La relazione si occupa in maniera preminente delle politiche e strategie adottate dagli Stati membri al fine di combattere la povertà e l'esclusione sociale e, quindi, promuovere una maggiore integrazione sociale. Essa presenta esempi di buone prassi concernenti diverse aree politiche, desunti dalle indicazioni e dalle informazioni riportate nei PAN per l'integrazione relativi al periodo 2003-2005. Non è tra gli scopi della relazione, né dei PAN per l'integrazione, di presentare una descrizione generale delle modalità organizzative dei sistemi nazionali di protezione sociale o dell'impatto che tali sistemi e le politiche relative ad altri settori hanno avuto in termini di coesione sociale. La relazione, dunque, poiché tende a privilegiare l'azione più recente, è possibile che non prenda in considerazione politiche più strutturali o istituzioni che concorrono in modo decisivo a promuovere l'integrazione sociale. Per tale ragione, ogni riferimento agli Stati membri non può essere considerato esaustivo, nel senso che il testo illustra esempi recenti dell'azione politica, trascurando casi in cui sussistono da tempo politiche di natura simile.

In modo da fornire le necessarie informazioni di carattere contestuale, la relazione offre in esordio un'analisi delle caratteristiche fondamentali e delle principali tendenze in tema di integrazione sociale nell'UE. Tale analisi è condotta entro un quadro comparativo, sulla base dell'insieme degli indicatori concordati e approvati dal Consiglio europeo di Laeken. Ad essa segue una descrizione di quelle che gli Stati membri, nei relativi PAN per l'integrazione, ritengono essere le sfide principali. Tale descrizione consente di definire un'agenda politica per l'Unione relativa al periodo coperto dai PAN (2003-2005), ovvero un elenco conciso di sei priorità principali, nell'elaborare le quali si è tenuto conto della diversità delle situazioni di partenza e dei sistemi sociali.

La relazione prosegue poi valutando le modalità con cui gli Stati membri stanno trasponendo gli obiettivi comuni dell'UE entro le strategie nazionali volte a combattere la povertà e l'emarginazione sociale. Questo aspetto della relazione è di particolare significato, poiché ai PAN per l'integrazione 2003-2005 era richiesto di apportare miglioramenti significativi in relazione alla pluridimensionalità, alla coerenza e all'ambizione delle strategie nazionali. In questo senso, doveva risultare di grande aiuto sia l'esperienza maturata con la prima serie di PAN per l'integrazione, che la definizione di obiettivi nazionali di riduzione della povertà, come richiesto dal Consiglio europeo di Barcellona.

Nel corso della trattazione, si farà un uso frequente di espressioni quali "povertà", "emarginazione sociale" e "integrazione sociale". Al fine di agevolare la lettura, si ritiene opportuno fornirne le relative definizioni [1]:

[1] Scopo di tali definizioni è di integrare e rafforzare la nozione di povertà e di esclusione sociale desumibile dagli obiettivi comuni e dagli indicatori concordati su cui si fonda il metodo aperto di coordinamento.

Povertà: si considera povero un soggetto il cui reddito e le cui risorse sono insufficienti in misura tale da impedirgli un livello di vita considerato accettabile nella società in cui vive. A causa della povertà, egli può essere esposto a svantaggi molteplici quali disoccupazione, basso reddito, pessime condizioni abitative, inadeguata assistenza sanitaria e barriere alla formazione permanente, alla cultura, allo sport e al tempo libero. Tali soggetti sono spesso emarginati ed esclusi dalla partecipazione ad attività (economiche, sociali e culturali) che si considerano ordinarie per il resto della popolazione e inoltre il loro accesso ai diritti fondamentali può subire delle limitazioni.

Emarginazione sociale: l'emarginazione o esclusione sociale è un processo in forza del quale taluni individui sono spinti ai margini della società ed esclusi da una piena partecipazione a causa della povertà, di una mancanza di competenze di base e di opportunità di formazione permanente o in conseguenza di una discriminazione. Il processo di emarginazione li allontana da opportunità di occupazione, di reddito e di istruzione, nonché dalle reti e dalle attività sociali e comunitarie. Avendo scarso accesso alle autorità e agli enti decisionali, essi si sentono spesso impotenti e incapaci di intervenire sulle decisioni che riguardano la loro vita quotidiana.

Integrazione sociale: è un processo che garantisce a quanti sono a rischio di povertà e di emarginazione sociale di fruire delle opportunità e delle risorse necessarie per partecipare pienamente alla vita economica, sociale e culturale e di godere di un tenore di vita e di un benessere considerati normali nella società in cui vivono. Tale processo garantisce a detti soggetti una maggiore partecipazione nei processi decisionali che riguardano le loro vite e un maggiore accesso ai diritti fondamentali [2].

[2] Secondo la definizione datane nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

Contesto

Riconoscendo che, ai sensi degli articoli 136 e 137 del Trattato di Amsterdam, la lotta contro l'emarginazione sociale è uno dei campi in cui la Comunità ha un ruolo attivo nel sostenere e integrare le attività degli Stati membri, il Consiglio europeo di Lisbona del mese di marzo del 2000 ha convenuto sulla necessità di avviare le iniziative necessarie ad imprimere una svolta decisiva nella lotta contro la povertà entro il 2010. Esso ha anche stabilito di comune accordo che gli Stati membri debbano coordinare le relative politiche finalizzate alla lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale sulla base di un metodo aperto costituito dalla compresenza di obiettivi comuni, di piani di azione nazionali e di un programma di azione comunitario.

Nel dicembre 2000, il Consiglio europeo di Nizza ha deciso di lanciare il nuovo metodo nel campo della lotta contro la povertà e l'esclusione sociale e ha definito un insieme comune di quattro obiettivi:

1. promuovere la partecipazione all'occupazione e l'accesso di tutti a risorse, diritti, beni e servizi;

2. prevenire i rischi di esclusione;

3. intervenire a favore delle persone più vulnerabili;

4. mobilitare tutte le parti interessate.

I piani di azione nazionale per l'integrazione sociale (abbreviati in PAN per l'integrazione) svolgono un ruolo fondamentale nel processo a livello UE, nella misura in cui consentono di tradurre gli obiettivi comuni in politiche nazionali, nel rispetto della situazione particolare di ciascun paese e della natura specifica dei singoli sistemi di protezione sociale e delle politiche sociali.

Tutti gli Stati membri hanno presentato il primo PAN per l'integrazione nel mese di giugno del 2001. La fase di preparazione ha fornito l'opportunità di un'ampia informazione e consultazione dei soggetti più direttamente interessati e l'occasione per rivedere le basi delle strategie nazionali di lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale. Essa inoltre ha consentito di sviluppare un'impostazione maggiormente strategica e integrata della lotta contro la povertà. Oltre a ciò, le informazioni contenute nei PAN per l'integrazione hanno fornito un'ottima base per lo scambio di esperienze e di buone prassi tra tutti i paesi dell'Unione.

I risultati principali dell'esame dei PAN per l'integrazione condotto dalla Commissione e dagli Stati membri sono stati presentati nella relazione comune sull'integrazione sociale, approvata dal Consiglio di Laeken nel mese di dicembre del 2001.

L'adozione, sempre al Consiglio di Laeken, di 18 indicatori comunemente concordati e mirati a misurare la povertà e l'esclusione sociale ha consentito di creare un solido riferimento per l'opera di monitoraggio dei progressi e valutazione dell'efficacia dell'impegno politico. In modo da riflettere la diffusa percezione del fatto che la povertà e l'esclusione sociale in Europa hanno una natura pluridimensionale e non possono essere ridotte ad un'unica variabile, gli indicatori includono uno spettro di aspetti, quali povertà relativa, disoccupazione di lungo periodo, nonché sanità e formazione permanente. Essi devono fungere da riferimento fondamentale, sia per l'UE che per ogni Stato membro, per valutare oggettivamente l'avanzamento del processo pluriennale sulla scorta di risultati comprovati. Va tuttavia conservato il ruolo specifico di indicatori nazionali, in particolare in quei campi (come l'alloggio) nei quali non è stato ancora possibile definire in modo significativo un terreno comune.

Un altro risultato ottenuto nel 2001 è rappresentato dall'adozione del primo programma di azione comunitario volto a promuovere il coordinamento della lotta contro l'emarginazione sociale. Il programma, la cui attuazione riguarda il periodo 2002-2006, ha il fine di sostenere l'analisi politica e il miglioramento dei dati statistici, nonché lo scambio delle buone prassi e la promozione di reti europee delle ONG attive nella lotta contro la povertà e l'esclusione sociale. Esso, in quanto parte del metodo aperto di coordinamento, va inteso in stretta associazione con i PAN per l'integrazione.

Nel corso dei primi due anni, si è registrata un'attuazione uniforme del processo di integrazione sociale a livello UE, la qual cosa costituisce, nell'opinione della Commissione, del Consiglio e degli altri soggetti interessati, un passo positivo. A fronte di un ampio consenso sull'utilità del nuovo processo e sulla validità degli obiettivi comuni adottati a Nizza, il Consiglio ha deciso nel dicembre 2002 di chiedere agli Stati membri di preparare una seconda serie di PAN per l'integrazione da presentare entro il mese di luglio 2003 in base agli obiettivi comuni e ad alcune lievi modifiche apportate agli stessi, ovvero:

(a) L'invito agli Stati membri di includere obiettivi nazionali nei rispettivi PAN per l'integrazione (in ossequio alle conclusioni del Consiglio europeo di Barcellona);

(b) La richiesta di porre maggiore attenzione alle specificità di genere nell'analisi dell'emarginazione sociale e nella valutazione dell'impatto politico;

(c) La richiesta di evidenziare le difficoltà specifiche a carico degli immigranti in relazione all'inserimento sociale degli stessi.

Il futuro del processo di integrazione sociale a livello UE

In linea con la strategia di Lisbona, il metodo aperto di coordinamento in tema di integrazione sociale deve essere inteso in stretta associazione con altri processi volti a contribuire alla crescita economica e ad una maggiore coesione sociale. Ai fini del perseguimento degli obiettivi del processo di integrazione sociale, risultano di particolare rilevanza i processi di coordinamento delle politiche economiche e di quelle per l'occupazione, attuati rispettivamente per mezzo degli indirizzi di massima per le politiche economiche e della strategia europea per l'occupazione. Stanno inoltre assumendo crescente importanza il metodo aperto di coordinamento in fatto di pensioni, lanciato nel 2002, e lo scambio cooperativo in tema di sanità e di assistenza sanitaria a lungo termine. È fondamentale che a livello nazionale gli Stati membri garantiscano la coerenza tra le strategie di inserimento sociale e le politiche relative a tali aree.

Anche a livello UE, comunque, sussiste la necessità di realizzare una maggiore coerenza tra i messaggi politici relativi ai vari processi di coordinamento, evitando la moltiplicazione di processi caratterizzati da regole diverse e spesso dalla sovrapposizione degli obiettivi. Sono queste le ragioni principali che hanno spinto la Commissione a presentare, in una recente comunicazione [3], una proposta mirata a razionalizzare e semplificare la cooperazione politica nel campo della protezione sociale sulla base del metodo aperto di coordinamento. Essa comporta la creazione di un processo razionalizzato, basato su un insieme comune di obiettivi concernenti l'assistenza sanitaria, le pensioni e l'integrazione sociale, e concepiti in modo da adattarsi più efficacemente ad altri processi di coordinamento, in particolare agli indirizzi di massima per le politiche economiche e alla strategia europea per l'occupazione, al fine di conferire maggiore visibilità alla dimensione sociale nell'attuazione della strategia complessiva di Lisbona. Le disposizioni in tema di relazioni verranno semplificate, prevedendo, a partire dal 2006, un'unica relazione strategica triennale da intercalare con piccoli aggiornamenti negli anni intermedi. La Commissione ha inoltre proposto di presentare, nel 2005 e per la prima volta, una relazione comune sulla protezione sociale e l'integrazione sociale, il cui fine è di analizzare gli sviluppi politici salienti nel contesto delle più recenti tendenze e previsioni in campo sociale ed economico e di fornire il riferimento di fondo a cui ispirare messaggi politici rilevanti da presentare al Consiglio europeo di primavera.

[3] COM(2003)261, 27.5.2003.

Il passaggio graduale a questo nuovo processo integrato di coordinamento politico non deve provocare la perdita dell'impulso positivo che le fasi di preparazione e monitoraggio dei PAN per l'integrazione hanno prodotto in molti Stati membri. Nel corso della consultazione seguita alla pubblicazione della comunicazione nel mese di maggio del 2003 questo aspetto è stato sottolineato da molti attori e Stati membri. È dunque necessario garantire visibilità, in futuro, ai vari elementi del processo e in particolare ai PAN per l'integrazione, entro un contesto che conduca ad una maggiore coerenza nella formulazione delle strategie sia a livello nazionale che a livello UE. Inoltre, gli obiettivi e gli strumenti di monitoraggio del processo di integrazione sociale dell'Unione dovranno riflettersi adeguatamente e coerentemente nella strategia per uno sviluppo sostenibile.

L'impatto dell'allargamento

L'allargamento comporterà per l'Unione una serie di nuove e, in senso comparativo, più consistenti sfide in tema di promozione dell'integrazione sociale. Sulla scorta di indicatori sociali comparativi basati sui dati nazionali, nonché degli studi condotti, è possibile inferire che larghi settori della popolazione dei paesi candidati vivono in condizioni di basso reddito e di scarso accesso a taluni servizi e strutture di base. Nella gran parte dei paesi candidati, è presente un livello alto di disoccupazione e lo sviluppo dei sistemi di protezione sociale non è tale da fornire un reddito sicuro agli anziani, ai malati e ai disabili. In taluni paesi, la situazione sociale delle minoranze etniche, dei bambini e dei malati di mente suscita gravi preoccupazioni. Al contrario, le disparità di reddito sono generalmente più basse e i risultati in termini di formazione permanente sono migliori rispetto a molti degli attuali Stati membri. In un contesto generale nel quale il concetto di emarginazione sociale, nella definizione sopra riportata, è di recente introduzione e nel quale sussiste il rischio che la promozione dell'integrazione sociale possa essere intesa come un obiettivo secondario e subordinato alla concorrenza o alla crescita economica, sarà essenziale sottolineare la complementarità di politiche e strategie finalizzate alla crescita economica e alla coesione sociale.

Tuttavia, l'allargamento deve essere considerato un'occasione favorevole per realizzare un più ampio scambio bidirezionale di esperienze e di buone prassi e per la creazione di reti più strette tra associazioni e autorità locali e nazionali, che per larga parte sono poste di fronte alle stesse sfide. La maggiore diversità, conseguente all'allargamento, delle situazioni e dei sistemi sociali nell'Unione avrà la funzione di stimolare in modo potente l'ulteriore evoluzione del metodo aperto di coordinamento nelle aree della protezione sociale e dell'integrazione sociale.

Per tali ragioni, si è ritenuto fondamentale includere tutti i paesi candidati nel processo UE di integrazione sociale, ben prima del termine che segna in modo formale l'allargamento. La direzione generale per l'Occupazione e gli affari sociali e ciascuno dei paesi candidati hanno concordato nel 2002 di avviare un processo bilaterale di cooperazione incentrato sulla redazione di Memorandum comuni d'integrazione, al fine di individuare le sfide sociali preminenti a carico di ciascun paese, di esporre le politiche principali già in atto o in previsione e di enfatizzare alcuni rilevanti aspetti politici che saranno oggetto di futura revisione. I Memorandum comuni d'integrazione saranno conclusi e sottoscritti dalla Commissione e da ciascuno dei 10 paesi candidati prima della fine del corrente anno. Si ritiene che il processo serva a preparare i paesi candidati ad una piena partecipazione al processo di integrazione sociale, che prenderà avvio a metà del 2004 con la presentazione della prima serie di PAN per l'integrazione relativa al periodo 2004-2006.

PARTE I - L'Unione europea

1. INTEGRAZIONE SOCIALE - LA SITUAZIONE NELL'UE

Dopo aver delineato il contesto economico e demografico, il presente capitolo intende fornire una sintetica analisi comparativa della situazione e delle tendenze riscontrate negli ultimi anni in tema di integrazione sociale nell'Unione europea. Tale analisi si fonda su un numero selezionato di indicatori comuni UE di povertà e integrazione sociale. Per una descrizione degli indicatori comuni, oltre alle informazioni di riferimento sul processo di adozione, sul quadro metodologico inerente alla loro selezione e sulle fonti statistiche utilizzate, si prega di consultare il capitolo 10 e l'allegato statistico. In quest'ultimo inoltre sono reperibili le tabelle che indicano i risultati degli indicatori sulla base delle fonti comuni dell'UE.

Il contesto economico e demografico

Lo stato dell'integrazione sociale, dopo l'avvio del relativo processo a livello UE, deve essere considerato in relazione al peggioramento delle condizioni macroeconomiche generali, nel cui contesto l'UE continua a subire l'impatto di un prolungato rallentamento economico. Il PIL dell'UE ha mostrato una crescita media nel 2002 pari a solo l'1,1 per cento, ben lontano dal vivace tasso annuo di crescita del 3,5 per cento registrato nel 2001. Secondo le Proiezioni economiche d'autunno della Commissione, la situazione stagnante dell'economia dell'UE è destinata a rimanere tale nel 2003 e appare improbabile una ripresa vigorosa. La crescita del PIL è stimata intorno a un valore medio di 0,8 per cento nel 2003, per raggiungere un modesto 2 per cento nel 2004 e toccare il 2,5 per cento solo nel 2005.

Per quanto il mercato del lavoro dell'UE, nel corso della fase iniziale del rallentamento economico, abbia mostrato un andamento piuttosto elastico, il tasso di occupazione nell'UE è sceso nel 2002, dopo aver registrato una crescita media superiore all'1 per cento annuo dopo il 1997, e la disoccupazione ha di nuovo ripreso a crescere dopo la decisa riduzione protrattasi nel quinquennio precedente. La contrazione del numero di occupati ha caratterizzato in modo preoccupante il Belgio, la Danimarca e la Germania. Il tasso medio di disoccupazione dell'UE nel suo complesso ha raggiunto il 7,7 per cento nel 2002 e si prevede tocchi l'8,1 per cento nel 2003. Nonostante i progressi ottenuti negli anni immediatamente precedenti, il tasso di disoccupazione resta particolarmente elevato in Finlandia, Grecia e Spagna e ciò vale, in questi ultimi due paesi, soprattutto per la disoccupazione femminile. Si stima che esso supererà il 9 per cento in Francia e Germania.

A dispetto di questa deludente evoluzione, l'UE ha continuato a registrare progressi nell'opera di perseguimento degli obiettivi occupazionali di Lisbona e Stoccolma, anche se ad una velocità inferiore rispetto agli anni precedenti. Nel 2002 il tasso di occupazione si è attestato su un valore stimato pari al 64,3 per cento, più alto di quasi un punto percentuale rispetto al 2001, anno in cui era pari al 63,4 per cento. Il tasso di occupazione femminile è cresciuto in modo consistente, passando dal 54,1 del 2001 al 55,6 per cento, mentre quello maschile è lievemente calato nel corso dello scorso anno, raggiungendo il 72,8 per cento. Il divario tra i sessi dei rispettivi tassi di occupazione si sta dunque restringendo ma persistono grandi differenze, tra i 27 e i 29 punti percentuali, in Grecia, Italia e Spagna. Quanto alla fascia d'età più avanzata (55-64 anni), il tasso di occupazione nell'UE si è attestato a poco più del 40 per cento, con il valore più basso registrato in Belgio (di poco inferiore al 27 per cento) e quello più alto in Svezia (68 per cento). Nel corso degli ultimi anni, il tasso di occupazione di questa fascia d'età è cresciuto in misura consistente in tutti gli Stati membri, ad eccezione dell'Austria, della Germania, della Grecia e dell'Italia.

Nel frattempo, le conseguenze di lungo termine dell'invecchiamento della popolazione europea stanno assumendo, in relazione alla composizione sociale, caratteristiche più chiare. È ormai imminente il momento in cui la crescita della popolazione in età attiva, protrattasi in Europa per un secolo intero, si fermerà e, in meno di un decennio, sarà pienamente visibile l'impatto conseguente al pensionamento di quanti appartengono alla generazione del baby boom. Per quanto la fertilità sia lievemente cresciuta, passando dall'1,45 figli per donna del 1999 all'1,47 per cento del 2001, l'indice è ben al di sotto del 2,1, corrispondente al livello di rimpiazzo. L'aspettativa di vita è in crescita, essendo aumentata di due anni sia per gli uomini che per le donne nel corso dell'ultimo decennio, e la mortalità tende progressivamente a concentrarsi nella terza età. Al momento attuale, le persone di età superiore ai 65 anni, rappresentano il 16 per cento della popolazione totale, mentre quelle di età inferiore a 15 anni costituiscono il 17 per cento. Già nel 2010, queste distribuzioni percentuali saranno invertite. La cresciuta più consistente riguarderà la fascia delle persone "molto anziane" (di età superiore a 80 anni), che aumenterà di quasi il 50 per cento nei prossimi 15 anni.

La crescita dei tassi di dipendenza degli anziani imporranno alla società di affrontare i relativi bisogni assistenziali. Allo stesso tempo, l'evoluzione delle strutture familiari sta compromettendo lentamente le condizioni oggettive che consentono la solidarietà intergenerazionale entro la famiglia. I matrimoni tendono a diminuire mentre sono in costante crescita le rotture. Continua a manifestarsi la riduzione tendenziale del numero di componenti del nucleo familiare, considerato l'aumento, per tutte le fasce d'età, del numero di persone che vivono da sole. Si registra inoltre un forte aumento del numero di bambini che vivono con un solo genitore e il calo del numero di coppie con figli. Nel 2000, il 10 per cento dei bambini di età 0-14 viveva con un solo genitore, contro una percentuale del 6 per cento del 1990. La schiacciante maggioranza di genitori unici è donna.

Rischio di povertà relativa: raffronto della situazione dei singoli paesi nel 2001

In assenza di un insieme pienamente sviluppato di indicatori che riflettano la natura pluridimensionale della questione, l'analisi della povertà e dell'emarginazione sociale nell'UE non può che basarsi in larga parte sugli indicatori disponibili, essenzialmente relativi al livello di reddito. L'attenzione è stata posta principalmente su indicatori che mostrino la relazione con il livello medio di prosperità in un certo paese e in un certo momento. La nozione di povertà assoluta risulta meno rilevante per l'UE per due ragioni fondamentali. La prima è che la sfida primaria a carico dell'Europa è di fare in modo che l'intera popolazione goda dei benefici di un alto livello medio di prosperità, essendo meno pressante la necessità di assicurare condizioni minime di vita, come accade nelle aree meno sviluppate del mondo. In secondo luogo, il livello minimo di vita che si considera accettabile dipende in gran parte dal livello generale di sviluppo sociale ed economico, che a sua volta tende a variare considerevolmente da uno Stato membro all'altro.

L'indicatore del rischio di povertà corrisponde alla proporzione di individui appartenenti a famiglie nelle quali il reddito è inferiore al 60 per cento del reddito mediano nazionale reso equivalente. Nel 2001 il 15 per cento della popolazione dell'UE, corrispondente a più di 55 milioni di persone, è stata classificata a rischio di povertà. Questo valore medio relativo all'UE nasconde considerevoli differenze tra gli Stati membri, considerato che la quota di popolazione a rischio di povertà è compresa entro una forbice che va dal 10 per cento della Svezia al 21 per cento dell'Irlanda.

Più a lungo una persona è costretta a vivere con un reddito basso, maggiore è il rischio di subire privazioni e di essere emarginati dalle attività sociali, culturali ed economiche e maggiore è il rischio di un grave isolamento sociale. In tutti i paesi, più della metà delle persone a rischio di povertà nel 2001 ha fruito di bassi redditi per un periodo prolungato di tempo, ovvero ha avuto a disposizione un reddito inferiore alla soglia del 60 per cento nell'anno in oggetto e in almeno due dei tre anni precedenti (nel caso in questione, 1998-2000). In Grecia e Portogallo, ove il tasso del rischio di povertà è molto elevato, due persone su tre di quelle con reddito inferiore alla soglia di povertà nel 2001 hanno mostrato un rischio persistente di povertà. Nell'UE, il 9 per cento della popolazione era nel 2001 in condizione di persistente povertà.

Figura 1. Tasso di rischio di povertà, quota totale e persistente - 2001

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Nota: Per la Svezia non sono disponibili dati sul rischio di povertà persistente.

Fonte: Eurostat, Pannello familiare della Comunità europea (ECHP), UDB, versione giugno 2003

Lo scarto relativo dalla povertà mediana, ovvero la differenza, espressa in percentuale sul valore di soglia, tra il reddito medio reso equivalente del povero e la soglia del 60 per cento, misura quanto il reddito delle persone a rischio di povertà si discosti verso il basso dal livello di soglia. Si tratta di un indicatore importante, che integra la misura generica del rischio di povertà, fornendo informazioni su "quanto è povero il povero".

Nel 2001, lo scarto dal rischio mediano di povertà era del 22 per cento a livello UE. Ciò significa che metà delle persone a rischio di povertà disponeva di un reddito equivalente inferiore al 78 per cento della soglia del rischio di povertà, ovvero al 47 per cento del reddito medio reso equivalente.

Figura 2. Scarto dal rischio mediano di povertà, 2001 (%)

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Fonte: Eurostat, ECHP-UDB, versione giugno 2003

L'analisi comparativa dei valori nazionali di soglia consente di evidenziare la dimensione relativa della misura utilizzata per definire lo stato di povertà. Questo raffronto è importante per comprendere il diverso livello di benessere economico dei vari paesi [4]. La figura 3 mostra il valore monetario delle soglie del rischio di povertà in termini di standard del potere d'acquisto (SPA) e in relazione a una famiglia composta da un singolo adulto. I valori relativi a Portogallo e Grecia risultano particolarmente bassi. All'altro estremo, spicca il Lussemburgo con un valore di soglia pari al 170 per cento della media UE.

[4] Tale comparazione risulterà di particolare rilevanza nel contesto dell'Unione allargata, poiché nei paesi candidati si notano distribuzioni dei redditi relativamente ristrette e tassi di rischio di povertà non molto dissimili da quelli registrati negli attuali Stati membri, nonostante il reddito medio nazionale di quei paesi sia attestato a livelli molto bassi.

Figura 3. Valore indicativo, in SPA, della soglia del rischio di povertà di una famiglia con un singolo componente adulto, 2001

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Fonte: Eurostat, ECHP-UDB, versione giugno 2003

Dall'analisi sopra riportata, emerge che il rischio di povertà si manifesta simultaneamente in forme diverse. I paesi con la maggiore esposizione al rischio di povertà, in termini di tasso generico, spesso mostrano anche il maggiore scarto dalla povertà relativa, sia quando la misura dell'esposizione si riferisce a un preciso punto temporale sia quando essa riguarda un periodo più lungo. Il fatto è conseguenza di ampie distribuzioni di reddito nella fascia bassa, cui si associano condizioni generali di vita di livello basso.

La misurazione del rischio di povertà riguarda soprattutto la fascia bassa della distribuzione dei redditi. È tuttavia altrettanto interessante osservare la distribuzione generale dei redditi, quale risulta, per esempio, dalla posizione relativa del quintile più basso rispetto al quintile più alto. Nel 2001 il reddito totale equivalente assorbito dal quintile superiore di reddito è stato di 4,4 volte superiore a quello del quintile più basso. Il rapporto varia dal 3,1 della Danimarca al 6,5 del Portogallo (cfr. tabella 6 nell'allegato statistico). La posizione dei singoli paesi è assai simile, quando si utilizzi il coefficiente di Gini, che è una misura sintetica della distribuzione generale del reddito (cfr. tabella 7). È il caso di notare che le disparità di reddito sembrano essere diminuite (o sono quantomeno rimaste stabili) nel periodo 1995-2001 in tutti i paesi, ad eccezione dei paesi nordici, tradizionalmente caratterizzati, comunque, da una bassa disuguaglianza.

Incidenza del rischio di povertà ripartito per sesso, tipo di famiglia e età

Le donne sono generalmente esposte a un rischio maggiore di vivere in una famiglia povera: nel 2001 il 16 per cento delle donne adulte (di età superiore ai 16 anni) aveva un reddito inferiore al valore di soglia, contro il 13 per cento degli uomini dello stesso gruppo d'età [5]. Il modello si ripete con coerenza in tutti gli Stati membri mentre le disparità maggiori si registrano in Austria, Finlandia e Regno Unito. Austria e Finlandia, insieme all'Irlanda, mostrano anche il più alto scarto tra uomini e donne in termini di rischio di povertà persistente (cfr. la tabella 3 dell'allegato), laddove lo scarto relativo all'UE nel suo complesso per tale indicatore risulta basso. Il dato relativo allo scarto medio risulta contrastante (cfr. tabella 4), poiché in molti paesi lo scarto è maggiore per gli uomini che per le donne. Il rischio di povertà è comparativamente maggiore per le donne di specifiche fasce d'età, in particolare per le donne anziane (di età uguale o superiore a 65 anni), per le quali si registra un tasso del 21 per cento contro il 16 per cento degli uomini anziani in tutta l'UE.

[5] Escludendo le famiglie con un solo componente, il divario tra i sessi del rischio di povertà deve essere interpretato con cautela, poiché si fonda sull'assunzione di un'equa ripartizione del reddito entro la famiglia.

Figura 4. Tasso del rischio di povertà per persone di età uguale o superiore a 16 anni ripartito per sesso, 2001

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Fonte: Eurostat, ECHP-UDB, versione giugno 2003

Considerando la ripartizione per tipo di famiglia, il rischio di povertà è massimo per le famiglie monoparentali (con una media UE pari al 35 per cento), in gran parte delle quali il genitore unico è donna. Nel Regno Unito, l'esposizione al rischio di povertà di tale tipologia famigliare, che rappresenta una quota relativamente alta di tutte le famiglie, è particolarmente elevato (50 per cento; cfr. tabella 9). Anche i membri di famiglie numerose con tre o più figli a carico sono particolarmente esposti al rischio di povertà e, a tale riguardo, i rischi maggiori si riscontrano in Irlanda, Italia, Spagna e Portogallo (con percentuali variabili dal 34 al 49 per cento, contro una media UE del 27 per cento).

Di conseguenza, nella gran parte dei paesi i bambini sono esposti a livelli di povertà relativa superiori a quelli degli adulti. Le privazioni materiali a loro carico devono essere oggetto di seria preoccupazione, poiché è ampiamente riconosciuto che tale aspetto condiziona il loro sviluppo e le opportunità future. Nel 2001 i tassi di rischio di povertà dei bambini erano pari o superiori al 24 per cento in Spagna, Irlanda, Italia, Portogallo e Regno Unito. Risulta anche significativa la diversa persistenza della povertà infantile in rapporto a quella degli adulti (12 per cento contro il 9 per cento nell'intera UE), la qual cosa suggerisce che, rispetto a quanto accade per l'intera popolazione, fattori specifici concorrono al formarsi dei rischi di povertà a carico dei bambini.

Figura 5. Tasso del rischio di povertà dei bambini (di età 0-15), 2001

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Fonte: Eurostat, ECHP-UDB, versione giugno 2003

Per quanto riguarda la fascia d'età all'estremo opposto, le persone di 65 anni o più (cfr. tabella 2) sono ugualmente esposte a un rischio relativamente elevato di povertà, specie in Danimarca, Grecia, Irlanda e Portogallo. Al contrario, in Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Svezia, gli anziani risultano meno esposti rispetto all'intera popolazione.

L'analisi della condizione reddituale degli anziani può essere condizionata dal fatto che le fonti dei dati utilizzati per calcolare i tassi di povertà relativa non tengono conto dei fitti figurativi, ovvero del denaro risparmiato vivendo in un alloggio di proprietà. Questo fatto può condurre a sottostimare il tenore di vita di famiglie anziane, che, in genere, è più probabile vivano in un alloggio di proprietà rispetto a famiglie giovani. Per contro, l'omissione dell'eventuale pagamento di interessi porterà a sovrastimare il reddito di quelle famiglie (in genere le più giovani) che stanno ancora pagando un mutuo. Si tratta di aspetti che possono condizionare anche i raffronti del rischio di povertà generale tra i vari paesi, considerato che la quota di persone residenti in un alloggio di proprietà, rispetto al numero totale di persone a rischio di povertà, varia molto da paese a paese. Ed è quanto accade in effetti nel caso in questione, visto che la suddetta quota è massima nei paesi meridionali dell'Europa, con una percentuale di picco del 93 per cento in Grecia, e minima in Germania e nei Paesi Bassi (il 35 per cento del totale delle persone a rischio di povertà). Di conseguenza, se si fosse tenuto conto dei fitti figurativi, la distribuzione del rischio di povertà tra i paesi sarebbe risultata probabilmente più uniforme rispetto a quanto indicato alla figura 1.

L'analisi dei dati relativi al reddito potrebbe anche essere alterata dal fatto che non sono considerate le agevolazioni in natura (per esempio, alloggi popolari, cure domiciliari, servizi gratuiti), che sono particolarmente rilevanti ai fini della valutazione del reddito netto degli anziani.

Tendenze della povertà relativa negli anni più recenti

Determinare le tendenze della povertà relativa dopo il 2001 risulta difficoltoso, a causa di ritardi nella compilazione e la convalida dei dati statistici [6], sebbene recenti investimenti nel potenziamento della capacità statistica possano comportare un futuro miglioramento a livello di tempestività. Non è dunque possibile rendere un quadro accurato dell'impatto del nuovo processo di coordinamento a livello UE sulla povertà relativa. Negli anni immediatamente precedenti all'istituzione della nuova strategia, si era registrata una riduzione tendenziale del livello di povertà relativa, sceso dal 17 per cento del 1995 al 15 per cento del 2001.

[6] Un ulteriore problema è rappresentato dall'assenza di stime degli intervalli di confidenza in relazione ai cambiamenti nel corso del tempo. Le tendenze nel tempo vanno tuttavia interpretate con cautela.

Nell'interpretare eventuali cambiamenti nel corso del tempo, si deve tuttavia tenere presente il carattere relativo del valore del rischio di povertà qui considerato. Una diminuzione (o un aumento) della quota di popolazione a rischio di povertà implica che via siano meno (ovvero più) persone con un reddito inferiore al valore di soglia, il quale a sua volta varia nel tempo, poiché fa riferimento a un valore centrale della distribuzione dei redditi nell'anno in questione. Se il livello della soglia di povertà aumenta, ad esempio in conseguenza di una crescita economica e occupazionale, e allo stesso tempo decresce il tasso di rischio di povertà, si può concludere che, in alcuni casi, il reddito di quanti erano collocati al di sotto della soglia di povertà nell'anno di partenza è cresciuto più velocemente rispetto al livello del valore di soglia.

In tutti i paesi, il valore della soglia di povertà è cresciuto in misura superiore al semplice valore dell'inflazione, riflettendo con ciò una crescita del livello generale di prosperità. In che modo i dati relativi al tasso di rischio di povertà osservato nel 2001 si collegano a questo miglioramento? La figura 6, di seguito riportata, illustra il cambiamento, registrato nel periodo 1998-2001 ed espresso in punti percentuali, sia del tasso standard del rischio di povertà, che del "tasso di povertà fissato ad un determinato momento", il quale è calcolato facendo riferimento al valore di soglia del 1998 aumentato del solo valore dell'inflazione. In tutti i paesi, il tasso del rischio di povertà fissato al solo 1998 è diminuito nel corso dei tre anni successivi, fino dunque al 2001, specialmente in Spagna e Irlanda. Tuttavia, in Irlanda, la quota di popolazione con un reddito equivalente inferiore al valore corrente di soglia è aumentata, dalla qual cosa si può concludere che le condizioni reddituali di taluni di coloro che erano a rischio di povertà nel 1998 sono migliorate ma non a un livello tale da tenere il passo con il generale miglioramento delle condizioni di vita del paese.

Figura 6. Evoluzione tra il 1998 e il 2001 del tasso di rischio di povertà e tasso di rischio di povertà fissato ad un determinato momento (1998)

Cambiamento in punti percentuali

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Fonte: Eurostat, ECHP-UDB, versione giugno 2003

Misurare l'impatto della protezione sociale

La selezione degli indicatori comuni ha obbedito ad un importante principio metodologico, il quale richiede che detti indicatori misurino i risultati in termini sociali e non i mezzi con cui tali risultati vengono ottenuti. Il principio risponde alla natura specifica del metodo aperto di coordinamento, in virtù del quale gli Stati membri concordano gli obiettivi ma sono liberi di scegliere le politiche con cui perseguirli. Inoltre, un indicatore che misuri lo sforzo politico è di scarsa utilità, se non vi è modo di conoscere i risultati di tale sforzo in termini di raggiungimento degli obiettivi. Un indicatore che si discosta in parte dal suddetto principio è quello relativo al tasso di rischio di povertà al netto dei trasferimenti sociali in denaro, il quale, se comparato al tasso di rischio al lordo di detti trasferimenti, può fungere da indicatore dell'impatto dei trasferimenti sociali in termini di riduzione della povertà.

Ipotizzando una situazione in cui siano assenti tutti i trasferimenti sociali in denaro e le pensioni, il rischio di povertà per la popolazione dell'UE sarebbe ben più elevato di quanto è in realtà (39 per cento contro il 15 per cento nel 2001), dalla qual cosa si potrebbe concludere che il ruolo primario delle pensioni di vecchiaia è di ridistribuire il reddito non tanto tra gli individui quanto nell'intero ciclo di vita degli individui. Se, dunque, si attribuisce alle pensioni la funzione di reddito primario e non di trasferimento sociale, il tasso di rischio di povertà si attesta al 24 per cento, ovvero 9 punti percentuali in più rispetto al tasso misurato al lordo dei trasferimenti sociali.

La figura 7 illustra la differenza percentuale (in valori assoluti) del tasso di rischio di povertà calcolato al netto e al lordo dei trasferimenti in denaro [7], escludendo e rispettivamente includendo le pensioni dalla nozione di "trasferimenti sociali in denaro". Se si escludono le pensioni, considerandole un reddito primario, la differenza risulta minore in Grecia, Italia, Portogallo e Spagna. Essa è invece maggiore in Danimarca, Paesi Bassi, Lussemburgo e soprattutto Svezia, in conseguenza di un livello superiore di spesa per la protezione sociale, nonché di un'attenzione specifica per la ridistribuzione dei redditi. Includendo le pensioni, il quadro muta significativamente. Il contributo dei trasferimenti sociali alla riduzione del tasso di rischio di povertà resta maggiore in Svezia, seguita dalla Germania, e diventa ben più alto in Italia e Grecia. Questo dato riflette la struttura della spesa per la protezione sociale, che in tali paesi è assorbita in larga parte dalle pensioni, oltre a riflettere la struttura demografica della popolazione.

[7] Questo indicatore deve essere interpretato con cautela per una serie di ragioni, In primo luogo, esso non considera in alcun modo gli interventi che, al pari dei trasferimenti sociali in denaro, possono avere effetto sull'aumento del reddito spendibile delle famiglie e dei singoli individui, ovvero i trasferimenti in natura nonché i crediti d'imposta e gli sgravi fiscali. In secondo luogo, esso compara il rischio di povertà al netto e al lordo dei trasferimenti considerando "uguali tutti gli altri fattori".

Figura 7. Impatto dei trasferimenti sociali (escludendo e includendo le pensioni) sul tasso di rischio di povertà, 2001

Riduzione in percentuale del tasso totale del rischio di povertà

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Fonte: Eurostat, ECHP-UDB, versione giugno 2003

L'impatto dei trasferimenti sociali in denaro sul tasso di rischio di povertà varia in base alla fascia d'età e al sesso (cfr. tabella 12). Prendendo in considerazione l'UE nel suo complesso, i trasferimenti sociali in denaro senza le pensioni hanno l'effetto più consistente in termini di riduzione del rischio di povertà sui bambini (con una caduta, nel 2001, del 39 per cento rispetto al 32 per cento delle persone di età superiore ai 16 anni). Nei paesi nordici, il tasso del rischio di povertà dei bambini è sceso del 65 per cento e anche più; al contrario, in Grecia, Spagna e Italia, i bambini costituiscono il gruppo che meno beneficia della riduzione della povertà realizzata mediante trasferimenti sociali (il calo percentuale è stato inferiore al 15 per cento). Nella popolazione adulta, le prestazioni sociali (escluse le pensioni) riducono il rischio di povertà più tra gli uomini che tra le donne in tutti i paesi (con le sole eccezioni di Paesi Bassi e Svezia; la riduzione per l'intera UE è stata del 35 per cento per gli uomini e del 33 per cento per le donne). Se si includono le pensioni tuttavia i differenziali in base al sesso sono meno marcati e, in alcuni paesi, a vantaggio delle donne.

Nell'interpretare l'indicatore del tasso di rischio di povertà al netto dei trasferimenti sociali, si deve tenere presente che la protezione sociale può produrre un'attenuazione della povertà ma, in quanto tale, non aiuta individui e famiglie a eludere in modo durevole la povertà. Per realizzare efficacemente la lotta contro la povertà e l'emarginazione sociale, i trasferimenti sociali in denaro devono accompagnarsi ad un'adeguata presenza di assistenza sanitaria, istruzione, servizi sociali e misure di inserimento nel mercato del lavoro per quanti sono in grado di lavorare. È questa la ragione per cui molti Stati membri stanno sempre più indirizzandosi verso politiche volte a promuovere l'autosufficienza individuale per mezzo di un sistema di protezione sociale favorevole all'occupazione, che solleciti la partecipazione al mercato del lavoro.

Il basso reddito rappresenta solo una delle dimensioni della povertà e dell'emarginazione sociale e, al fine di valutare e analizzare il fenomeno in termini più approfonditi, è necessario tenere conto di altri aspetti ugualmente rilevanti, quali l'accesso all'occupazione, l'istruzione, l'alloggio, l'assistenza sanitaria, il grado di soddisfacimento di bisogni fondamentali e la capacità di partecipare pienamente alla vita sociale. Molti di questi aspetti sono in realtà difficili da misurare, specie a livello di UE. Nel prosieguo del presente capitolo, si intende presentare una discussione della situazione desunta dagli indicatori comuni di povertà e emarginazione sociale che non tengono conto di altri importanti aspetti quali la disponibilità di un alloggio adeguato, la mortalità e l'accesso all'assistenza sanitaria in base alla condizione socioeconomica, nonché la partecipazione sociale.

La dimensione del mercato del lavoro in relazione alla povertà e all'emarginazione sociale

L'occupazione è un fattore essenziale di integrazione sociale, non solo perché essa genera reddito ma anche per la sua capacità di promuovere la partecipazione sociale e lo sviluppo individuale.

La disoccupazione di lungo periodo è associata molto strettamente al disagio sociale, poiché le persone che restano senza lavoro per un lungo periodo di tempo tendono a perdere le competenze e l'autostima necessarie a reinserirsi nel mercato del lavoro, a meno di non poter fruire di adeguato e tempestivo sostegno. Nel 2002 la disoccupazione di lungo periodo ha interessato il 3 per cento della forza lavoro dell'UE (e il 39 per cento dei disoccupati). Quasi due terzi di tale quota sono rimasti disoccupati, in effetti, per un lunghissimo periodo di tempo (non meno di 24 mesi, cfr. tabella 19). Stando ai dati relativi al 2002, all'interno dell'Unione Austria, Danimarca, Lussemburgo, Paesi Bassi e Svezia hanno registrato tassi di disoccupazione di lungo periodo dell'1 per cento o meno; essi restano invece alti in Grecia e Italia, con tassi superiori al 5 per cento della forza lavoro. Questi due paesi, insieme alla Spagna, mostrano anche la maggiore disparità in base al sesso. Per quanto riguarda l'UE nel suo complesso, i tassi di disoccupazione di lungo periodo sono più alti per le donne che per gli uomini, anche se in Finlandia, Irlanda, Svezia e Regno Unito il dato si inverte.

A livello di UE, la disoccupazione di lungo periodo è calata gradualmente dal valore massimo del 4,9 per cento nel 1995 al 3 per cento nel 2002. Le riduzioni più consistenti si sono registrate in Irlanda e Spagna: tra il 1995 e il 2002 la Spagna ha più che dimezzato il tasso di disoccupazione di lungo periodo, portandolo poco al di sotto del 4 per cento, mentre in Irlanda esso è sceso dall'8 all'1,3 per cento).

Figura 8. Tasso di disoccupazione di lungo periodo, 1995 e 2002

Fonte: Eurostat, EU-LFS

Per quel che risulta, essere occupati è il modo più efficace per garantirsi contro il rischio di povertà ed emarginazione sociale, come si evince chiaramente dai dati illustrati nella figura 9, secondo cui solo il 7 per cento della popolazione occupata (e il 6 per cento dei lavoratori dipendenti) dell'UE viveva nel 2002 al di sotto della linea di povertà, contro il 38 per cento dei disoccupati e il 25 per cento delle persone inattive. In Irlanda, Italia e Regno Unito, circa un disoccupato su due è a rischio di povertà. I pensionati sono particolarmente esposti allo stesso rischio in Grecia e Irlanda, mentre in Danimarca, Irlanda e Regno Unito presentano un elevato rischio di povertà altre persone economicamente non attive.

Figura 9. Tasso del rischio di povertà ripartito in base all'attività più frequente, 2001

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Fonte: Eurostat, ECHP-UDB, versione giugno 2003

Per quanto le persone occupate siano meno esposte al rischio di povertà rispetto a quelle in condizione diversa, esse rappresentano una quota rilevante delle persone a rischio di povertà, considerato che larga parte della popolazione adulta è attiva. Nell'UE, circa un quarto delle persone dai 16 anni in su a rischio di povertà è occupato; in Lussemburgo, Paesi Bassi e Portogallo, il valore registrato è del 40 per cento o più. Il lavoratore povero, dunque, deve essere oggetto di preoccupazione a livello politico. Il basso reddito è senza dubbio un importante fattore di rischio di povertà per le persone che lavorano ma anche il basso livello delle competenze e il perdurare di condizioni di lavoro instabili e spesso a tempo parziale possono condurre alla povertà [8], nonché al godimento in futuro di una pensione insufficiente. Altri fattori parimenti importanti riguardano la situazione familiare dei lavoratori: ovviamente, genitori soli o nuclei familiari monoreddito con figli sono particolarmente vulnerabili al rischio di povertà (cfr. tabella 14).

[8] I dati evidenziano che il lavoro autonomo è un ulteriore "fattore di rischio". Tuttavia, non esiste alcuna garanzia di affidabilità per le cifre relative al reddito dei lavoratori autonomi, posta la questione dell'incongruenza dei redditi dichiarati.

In effetti, la nozione di lavoratore povero si riferisce solo in parte alla situazione delle singole persone, poiché il tasso di povertà viene misurato a livello familiare. Per tale ragione, il benessere economico del disoccupato, della persona non attiva o del lavoratore con bassa retribuzione dipende dalla somma di tutte le risorse fornite da tutti i membri della famiglia di appartenenza. In misura crescente, dunque, si considera l'assenza di occupati a livello di nucleo familiare come fattore fondamentale di rischio di povertà.

Nell'UE nel suo complesso nel 2002 circa un individuo su dieci di età compresa tra i 18 e i 59 anni viveva in famiglie senza occupati (figura 10). La quota più alta si è registrata in Belgio (14 per cento) e nel Regno Unito (11 per cento). Invariabilmente, risulta più probabile per una donna che per un uomo vivere in una famiglia senza occupati.

Si evidenziano comunque taluni progressi. La quota di adulti in età lavorativa che vive in famiglie senza occupati è calata tra il 1995 e il 2002/2003 in quasi tutti i paesi, mostrando una riduzione particolarmente sostenuta in Irlanda, Paesi Bassi e Spagna.

Figura 10. Persone di età compresa tra 18 e 59 anni che vivono in famiglie senza occupati, 2002

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Fonte: Eurostat, EU-LFS

È fonte di particolare preoccupazione la condizione dei bambini che crescono in famiglie senza occupati, nelle quali l'assenza del modello rappresentato da un adulto attivo può essere un fattore in grado di condizionare i loro risultati scolastici e gli sbocchi futuri sul mercato del lavoro. Nel 2002 la quota di bambini che vive in questo tipo di famiglia è leggermente più alta rispetto a quella degli adulti (9,9 per cento) ma le variazioni da paese a paese sono assai marcate, con quote che vanno dal 3 per cento di bambini del Lussemburgo a oltre il 17 per cento del Regno Unito.

La quota di bambini che vive in famiglie senza occupati è calata in molti paesi e in misura considerevole in Irlanda e Spagna.

Figura 11. Bambini che vivono in famiglie senza occupati, 1995 e 2002

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Fonte: Eurostat, EU-LFS

Coesione regionale

Tutti gli indicatori finora esaminati sono calcolati su base nazionale. Nondimeno, si registrano notevoli differenze territoriali non solo da un paese all'altro, ma anche all'interno dei vari paesi. Per elaborare e attuare politiche efficaci di lotta alla povertà e all'esclusione sociale, occorre comprenderne perfettamente la natura e la situazione a livello subnazionale. Per esempio, potrebbe essere particolarmente pertinente operare una distinzione tra zone rurali e zone urbane. Purtroppo, considerazioni inerenti all'affidabilità statistica impediscono di ripartire per regione gran parte degli indicatori comunitari. Inoltre, non esiste, a livello di UE, una definizione accettata di regioni che non sia quella basata su criteri amministrativi e politici (ossia la classificazione NUTS).

Una misura sostitutiva della coesione sociale nelle varie regioni è rappresentata dalla dispersione (coefficiente di variazione) dei tassi di occupazione a livello NUTS2. La coesione regionale risulta al livello più basso in Italia, cui segue a una certa distanza la Spagna. Nel caso dell'Italia, dopo il 1996 si registrano lievi miglioramenti, mentre a livello di UE i tassi regionali di occupazione mostrano una certa convergenza. Le regioni dell'obiettivo 1 hanno registrato un aumento dei rispettivi tassi di occupazione più rapido rispetto ad altre: tra il 1996 e il 2002 il numero di occupati nelle prime ha registrato un aumento di più del 5 per cento della popolazione in età lavorativa contro un 4 per cento per il resto dell'UE. E comunque la quota della popolazione in età lavorativa occupata resta nettamente inferiore nelle regioni dell'obiettivo 1 (56,2 per cento nel 2002) rispetto ad altre (66,7 per cento).

La dimensione delle competenze in relazione alla povertà e all'emarginazione sociale

La mancanza di competenze e qualifiche di base costituisce un ostacolo rilevante all'integrazione nel corpo sociale e ciò risulta ancora più vero in una società e in un'economia basate sulla conoscenza. Esiste dunque un crescente pericolo che si creino nuove spaccature sociali tra coloro che accedono alla formazione permanente a fini di occupazione e di adattamento, di sviluppo personale e di cittadinanza attiva, e coloro che ne sono invece esclusi. "Realizzare uno spazio europeo della formazione permanente" [9] resta dunque una sfida primaria per una società che voglia essere partecipativa in termini sociali.

[9] (COM (2001) 678 def.).

I dati LFS (Labour Force Survey) per il 2002/2003 mostrano che il 19 per cento circa delle persone di età compresa tra 18 e 24 anni disponeva solo di un livello di istruzione basso (ovvero, inferiore al diploma di istruzione secondaria superiore) e non aveva partecipato ad alcuna attività di istruzione e formazione nelle quattro settimane precedenti il rilevamento. I valori sono compresi tra il 10 per cento o meno di Austria, Finlandia e Svezia e il 41 per cento del Portogallo. In tutti i paesi, i giovani di sesso maschile hanno maggiori probabilità, rispetto alle giovani, di uscire dal sistema scolastico con un titolo di studio di basso livello (cfr. tabella 20).

Esaminando i diversi gruppi di popolazione, si possono osservare le tendenze nel corso del tempo. Risulta notevole la differenza tra la quota di giovani (tra 18 e 24 anni) con scarsa riuscita scolastica e la relativa quota di anziani (di età superiore a 65 anni, cfr. tabella 21): nell'UE nel suo complesso, non meno del 70 per cento del secondo gruppo d'età ha conseguito un titolo d'istruzione inferiore al livello secondario superiore, contro il 19 per cento del gruppo di età 18-24. I maggiori progressi sono stati registrati nei paesi meridionali, che presentavano all'inizio bassi tassi di riuscita scolastica nel gruppo degli anziani, con percentuali ben superiori all'80 per cento.

Salute

Un indicatore relativo alla salute utile ad esprimere la condizione di salute nonché il benessere generale a livello nazionale è l'aspettativa di vita alla nascita (cfr. tabella 22). Si tratta di un indicatore complesso che rende conto di varie dimensioni; oltre allo stato di salute dei singoli individui, esso riflette in misura più ampia l'accesso e il ricorso ai servizi sanitari, nonché i fattori socioeconomici in gioco.

La popolazione UE è caratterizzata da un'alta aspettativa di vita alla nascita: le cifre relative ai singoli paesi sono comprese tra 77 (Danimarca, Irlanda e Portogallo) e 79 anni (Spagna, Italia e Svezia). Per quanto essa sia maggiore di sei anni per le donne, rispetto agli uomini, a causa del persistere di una più elevata mortalità maschile nel corso dell'intero ciclo di vita, il divario comincia a ridursi, considerato che l'aspettativa di vita è aumentata più per gli uomini che per le donne nel corso dell'ultimo decennio e nella gran parte degli Stati membri.

Vi è una diffusa consapevolezza del fatto che un pessimo stato di salute sia al contempo causa e conseguenza di più ampie difficoltà di ordine socioeconomico. Allo stesso modo, lo stato generale di salute della popolazione tende ad indebolirsi nei gruppi di reddito inferiore. La percentuale di persone che sostengono di trovarsi in pessime o gravi condizioni di salute è significativamente più elevata nel gruppo di quanti si trovano al di sotto della soglia del rischio di povertà, rispetto a quanto accade a coloro che si trovano al di sopra della stessa soglia sia nell'Unione considerata complessivamente (16 per cento e, rispettivamente, 7 per cento), che in tutti gli Stati membri (cfr. tabella 23).

2. TENDENZE FONDAMENTALI E NUOVE SFIDE EMERGENTI DAI PAN PER L'INTEGRAZIONE

Il tentativo di desumere dai PAN per l'integrazione le tendenze in corso è ostacolato dall'assenza di dati recenti, anche a livello nazionale, e dalle notevoli differenze che caratterizzano l'impostazione dei capitoli analitici. In termini generali tuttavia i PAN per l'integrazione del 2003 riflettono rispetto a quelli del giugno 2001 un clima di minore ottimismo per la soluzione delle questioni della povertà e dell'emarginazione sociale. Molti Stati membri temono che l'attuale fase di rallentamento dell'economia, associata all'aumento della disoccupazione di lungo periodo e alla minore possibilità di trovare lavoro, possa esporre la popolazione a maggiori rischi di povertà e di emarginazione sociale e al peggioramento della condizione di quanti già sono poveri o emarginati. Tuttavia, questa percezione varia significativamente da paese a paese. Nonostante le maggiori difficoltà a livello di situazione economica mondiale, un certo numero di paesi, pur registrando numeri relativamente alti di persone in condizione di povertà e di emarginazione sociale, resta ampiamente fiducioso sulla possibilità di sostenere le recenti tendenze economiche positive e fare in modo che esse contribuiscano a una riduzione della povertà e dell'emarginazione sociale (EL, E, IRL, I, UK). Altri paesi sottolineano la presenza di maggiori pressioni ma manifestano fiducia sulla possibilità di mantenere relativamente alti i livelli esistenti di integrazione sociale e di rispondere all'aumento dei bisogni grazie all'ottimo sviluppo dei sistemi di cui dispongono, pur ammettendo la necessità di dedicare un'attenzione più specifica a taluni gruppi particolarmente vulnerabili (B, DK, FIN, L, NL, A, S). Tuttavia, un certo numero di Stati membri si mostra pessimista e segnala un'intensificarsi della sfida, specie in relazione all'aumento della disoccupazione (D, F, P).

Nel corso degli ultimi due anni, taluni paesi hanno dedicato un impegno significativo al rafforzamento degli sforzi mirati a diverse aree, in conseguenza del quale cominciano ad emergere alcune tendenze positive. In qualche caso (IRL, UK), si nota un progresso effettivo in termini di riduzione del numero di persone a rischio di povertà persistente o di lungo periodo. Passi consistenti si segnalano anche nella riduzione della povertà infantile (IRL, UK).

Sul fronte negativo, si notano talune tendenze che sembrano accomunare vari paesi. I livelli di disoccupazione sono in crescita in tutta l'UE. In alcuni paesi, nonostante un'evoluzione positiva dei tassi di disoccupazione, persistono divari relativamente alti di reddito (IRL, UK). Il numero delle persone che dipendono dai sistemi di reddito minimo tende ad aumentare. In relazione alle condizioni abitative, talune indicazioni fanno concludere che le liste di attesa per l'ottenimento di un alloggio si sono allungate e si nota un aumento tendenziale delle persone senza fissa dimora. Seppure le condizioni di salute generali siano rimaste per larga parte invariate, è stato indicato un aumento dei problemi di salute mentale e di quelli connessi alla tossicodipendenza.

I mutamenti strutturali fondamentali individuati nella relazione comune del 2001 continuano ad essere considerati fattori rilevanti e in grado di esercitare un impatto, talora positivo e talora negativo, in termini di povertà e di emarginazione sociale. Ci si riferisce in particolare a quanto segue:

- l'impatto dei mutamenti strutturali fondamentali sul mercato del lavoro, in conseguenza della rapida trasformazione economica e della globalizzazione;

- l'impatto della rapida crescita della società basata sulla conoscenza e delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione;

- l'effetto dell'invecchiamento della popolazione e il conseguente aumento dei tassi di dipendenza e della richiesta di servizi assistenziali;

- l'impatto dell'aumento dell'immigrazione e della diversità etnica;

- la continua trasformazione della struttura delle famiglie, associata a livelli costantemente alti di rotture, all'aumento delle famiglie monoparentali e alla tendenza alla deistituzionalizzazione della vita familiare;

- la tendenza a una maggiore parità tra uomini e donne e in particolare a una maggiore partecipazione delle donne al mercato del lavoro.

I PAN per l'integrazione confermano la validità dei fattori di rischio associati alla povertà e all'emarginazione sociale e individuati nel 2001. Essi sono: dipendenza prolungata da un reddito basso o inadeguato; disoccupazione di lungo periodo; bassa qualità dell'impiego o mancanza di una carriera lavorativa; basso livello d'istruzione, analfabetismo; crescere in una famiglia vulnerabile; disabilità; problemi di salute e condizioni di vita difficoltose; vivere in una zona caratterizzata da un cumulo di svantaggi; condizioni abitative precarie e mancanza di fissa dimora; immigrazione, appartenenza etnica, razzismo e discriminazione.

Tuttavia, per quanto la gamma di rischi e barriere resti costante, i PAN 2003 offrono un'immagine più sfumata e complessa, dalla quale emerge, con più forza che in passato, un'associazione specifica con l'emarginazione sociale di talune situazioni: vivere in una famiglia senza occupati, reddito inadeguato, sovraindebitamento, malattia mentale, abuso di alcol e droghe, disabilità, dipendenza cronica dall'assistenza, la condizione di richiedente asilo, rifugiato e immigrante, vivere in zone urbane e rurali svantaggiate.

Per quanto concerne il nesso tra disoccupazione, povertà e emarginazione sociale, tre sono gli aspetti particolarmente notevoli. Il primo è la maggiore consapevolezza riguardo al fatto che i disoccupati non costituiscono un gruppo omogeneo e che i motivi che rendono difficile l'accesso al mercato del lavoro variano considerevolmente da persona a persona. È il caso, in particolare, del disoccupato di lungo periodo, che tende a subire una serie cumulativa di svantaggi (per esempio, analfabetismo funzionale, competenze obsolete, mancanza di competenze linguistiche, disabilità o cattive condizioni di salute, dipendenze, assenza troppo prolungata dal mondo del lavoro e altri fattori), i quali svantaggi, se non vengono affrontati con un sostegno adeguato e tempestivo, possono condurre all'esclusione permanente dal mercato del lavoro. Oltre a ciò, tali svantaggi possono essere esacerbati da una serie di fattori oggettivi negativi, ovvero penuria di posti di lavoro, assenza di servizi assistenziali per l'infanzia, carenza di mezzi di trasporto, vivere in una regione ad alta disoccupazione, mancanza di alloggio, mancanza di opportunità di apprendimento aperte, flessibili e commisurate ai propri bisogni e interessi, pregiudizi e discriminazione (p.e. verso immigranti, minoranze etniche, ex detenuti, persone con difficoltà di apprendimento, donne o uomini a causa delle preferenze sessuali). In secondo luogo, si nota un'enfasi maggiore sulla situazione di grande vulnerabilità delle famiglie senza occupati ma anche sui maggiori rischi di povertà che incombono sulle famiglie in cui lavora un solo componente invece di due. In terzo luogo, i PAN 2003 sottolineano ripetutamente la vulnerabilità di tre gruppi particolari: lavoratori anziani, maschi e femmine, le cui competenze non sono più richieste dal mercato; uomini e donne di età compresa tra 16 e 25 anni privi di competenze formali o di titoli di studio riconosciuti e, infine, immigranti e minoranze etniche.

In relazione al reddito inadeguato e alla povertà, emergono cinque aspetti che meritano particolare attenzione. Il primo riguarda una serie di dati, secondo i quali anche nei paesi in cui i redditi delle persone più povere sono aumentati in termini reali, l'aumento è stato più lento rispetto a quanto accaduto nel resto della società e, per tale motivo, la povertà relativa di tali persone può risultare aumentata (UK, IRL). Il secondo aspetto consiste nell'enfasi maggiore conferita al rischio molto elevato a cui sono esposte le persone che vivono per lungo tempo con un reddito basso (FIN, UK). Il terzo riguarda la preoccupazione, registrata in alcuni paesi, di evitare un aumento dei lavoratori poveri. Il quarto è la consapevolezza che il sovraindebitamento può causare una condizione di povertà (A, B, FIN, F, IRL e UK). Infine, in diversi paesi (per esempio, UK, IRL, D, I, L, P, S) desta particolare preoccupazione la situazione dei bambini che crescono in nuclei familiari a basso reddito.

Già era stato ampiamente segnalato quanto sia rilevante il ruolo svolto dagli svantaggi nel campo dell'istruzione e della formazione, considerato che agiscono da barriera all'integrazione sociale e all'accesso alla società e all'economia basate sulla conoscenza. I nuovi PAN tuttavia richiamano l'attenzione su tre aspetti particolari. Il primo rimanda alla questione dell'analfabetismo funzionale, diffuso non solo tra gli scolari ma anche nell'intera popolazione adulta (D, F); il secondo riguarda il problema specifico degli abbandoni precoci del sistema scolastico (D, FIN, IRL, NL); il terzo, infine, si riferisce all'importanza crescente della formazione permanente e dell'acquisizione di nuovo competenze di base, quali la capacità di apprendere ad apprendere, le lingue, le abilità sociali, le competenze in tema di TIC e il senso dell'imprenditorialità

In relazione alla cattiva condizione di salute e alla disabilità, si riconosce che la natura e il grado del rischio variano ampiamente in conseguenza del tipo di disabilità (S). In termini generali, si nota nei PAN un'enfasi maggiore sul rischio particolarmente alto di povertà ed emarginazione croniche a cui sono esposte le persone con disabilità (A, IRL, NL, DK).

Nei PAN 2003 molti Stati membri sottolineano con più insistenza che gli immigranti o le persone appartenenti a minoranze etniche sono esposti a un rischio maggiore di povertà e di emarginazione sociale. Tuttavia, viene sottolineata al contempo anche la complessità e la diversità delle situazioni. Tra gli aspetti particolari che vengono citati vi sono le difficoltà connesse al reperimento di una sistemazione abitativa e all'acquisizione di un lavoro ben retribuito (F, FIN, S) e le barriere che impediscono l'accesso alla formazione permanente, specie delle lingue. Si nota una maggiore attenzione nei confronti degli immigranti anziani (D), dei matrimoni forzati/combinati, dei bassi livelli di salute (S) e di istruzione (NL, DK). Alcuni PAN sottolineano anche le differenze di genere (IRL, S). Taluni Stati membri indicano i problemi specifici a carico dei rom e di molti nomadi (IRL). Un certo numero di Stati membri (UK, S, F, FIN, B e IRL) individua un nesso diretto tra la discriminazione e le questioni connesse alla coesione sociale.

In generale, i PAN 2003 sottolineano la necessità di considerare con maggiore attenzione la condizione delle persone esposte a rischi multipli o a un'accumulazione di problemi, poiché tale condizione potrebbe farle cadere in situazioni di povertà e di emarginazione sociale (S, FIN). In particolare, vengono regolarmente segnalati i seguenti gruppi: ex detenuti, persone senza fissa dimora, persone in uscita dagli istituti, alcolisti e tossicodipendenti, malati di menti, prostitute.

Caratteristica rilevante dei PAN 2003 è la maggiore attenzione conferita alle variazioni dei livelli di povertà e di emarginazione sociale a livello regionale e locale e le modalità con le quali le cause soggiacenti della povertà e dell'emarginazione variano da regione a regione (B, F). Emerge il contrasto tra le regioni in condizione di particolare declino, caratterizzate da flussi migratori negativi, alti livelli di disoccupazione e aumento dei tassi di dipendenza (FIN, P), e le regioni in crescita con i relativi problemi di congestione, nelle quali le questioni relative alla sistemazione abitativa pesano in modo assai più consistente. Viene sottolineata anche la questione delle zone rurali marginali caratterizzate da invecchiamento della popolazione, servizi carenti e maggiori livelli di dipendenza (IRL, EL, P, UK). Viene regolarmente segnalata la particolare concentrazione di povertà e degrado entro comunità specifiche delle zone urbane. A tale riguardo, viene richiamata la questione della perdita di capitale sociale. Nelle comunità esposte a svantaggi multipli, si è notata spesso una riduzione delle reti relazionali e dei sistemi e organizzazioni di supporto, ovvero degli elementi che agevolano la partecipazione attiva delle persone alla vita delle comunità in cui vivono e sono parte indispensabile di una società civile forte e viva.

Un altro tema che caratterizza più distintamente i PAN 2003 è il ruolo significativo che le disuguaglianze tra i sessi possono assumere in relazione alla povertà e all'emarginazione sociale. Non emerge con altrettanta chiarezza tuttavia che la percezione di un maggiore impatto concreto è riconducibile semplicemente alla maggiore consapevolezza circa le questioni di genere. La dimensione di genere viene richiamata, in particolare, nel contesto dei genitori unici, della violenza in ambito domestico, dei problemi legati alla flessibilità lavorativa e alla riduzione dei diritti pensionistici. Sono state messe in evidenza anche differenze di genere nei gruppi più svantaggiati, per esempio in relazione alle persone senza fissa dimora, agli ex detenuti e ai tossicodipendenti (DK).

La consapevolezza del fatto che la povertà e l'emarginazione sociale possono trasferirsi da una generazione all'altra non è un aspetto innovativo dei PAN 2003. Tuttavia, si nota una maggiore considerazione nel valutare in quale misura chi oggi cresce in un contesto di povertà è poi esposto al rischio di entrare a far parte della prossima generazione di poveri e disoccupati. Si è guardato con più attenzione alle modalità con le quali si realizza la trasmissione generazionale della povertà e alla necessità di affrontare le dimensioni particolari della povertà infantile in modo da rompere questo ciclo.

Un'altra dimensione rilevante della povertà e dell'emarginazione sociale cui è stato conferito maggiore interesse è l'entrata ovvero l'uscita dalla condizione di povertà. Alcuni PAN per l'integrazione evidenziano la necessità di comprendere meglio i fattori che legano una persona alla povertà cronica e le ragioni per le quali alcuni entrano ed escono continuamente da tale condizione mentre altri (la maggioranza) vivono in condizioni di povertà solo per periodi relativamente brevi.

Sfide cruciali

La sfida politica complessiva che emerge dai PAN riguarda la necessità, da parte degli Stati membri, di garantire una forte integrazione delle politiche economiche, occupazionali, culturali, sociali e in tema di formazione permanente e di fare in modo che tutte queste aree politiche includano l'impegno a prevenire ed eliminare la povertà e l'emarginazione sociale. Si tratta di un elemento essenziale per realizzare un'impostazione integrata e coordinata dell'azione mirata all'eliminazione della povertà e dell'emarginazione. È inoltre evidente che i paesi che presentano alti livelli di protezione sociale associati a economie altamente produttive e a livelli costantemente alti di occupazione sono quelli maggiormente in grado di sostenere una società improntata all'integrazione sociale. È dunque cruciale che in alcune aree, per esempio protezione sociale, formazione permanente, sanità, alloggi, trasporti e cultura, sport e tempo libero, siano poste in essere politiche efficaci volte a rendere i servizi accessibili a tutti. Tuttavia, nel caso dei soggetti più vulnerabili, l'offerta universale di servizi spesso deve essere integrata con sostegni mirati e adattati al caso, in modo da aiutare tali soggetti a superare le barriere particolari che ne ostacolano la partecipazione alla vita sociale.

La prima relazione comune aveva individuato otto sfide cruciali che, in grado maggiore o minore, richiedevano un intervento da parte degli Stati membri. L'analisi dei PAN 2003 e quella evidenziata nel capitolo precedente suggeriscono che questo insieme di sfide offre ancora agli Stati membri un valido quadro di intervento. Tuttavia, un certo numero di dimensioni relative alle sfide complessive summenzionate hanno acquisito un peso più rilevante.

Sviluppare un mercato del lavoro capace d'integrazione e promuovere l'occupazione come diritto e opportunità per tutti: tutti gli Stati membri, senza eccezioni, sottolineano l'importanza del lavoro nella prevenzione della povertà e nell'emancipazione dalla stessa. È stata illustrata un'ampia gamma di politiche e di impostazioni, molte delle quali trovano riflesso anche nei rispettivi PAN/occupazione. Tuttavia, i PAN per l'integrazione evidenziano in particolare la necessità di sviluppare sostegni personalizzati e su misura a favore dei soggetti più svantaggiati e lontani dal mercato del lavoro (p.e., immigranti, ex detenuti, persone in uscita da istituti e persone con disabilità) e la necessità di conferire un'attenzione speciale alla situazione delle famiglie senza occupati e dei giovani disoccupati privi di competenze o titoli di studio di base.

Garantire un reddito adeguato e risorse per vivere in modo dignitoso: pur sottolineando che il lavoro, per la gran parte delle persone, è la via fondamentale per garantirsi un reddito adeguato, non ha perso importanza, in termini di sfide principali, la presenza di sistemi efficaci di sostegno del reddito a favore di chi non è in grado di mantenersi o si trova in pensione. Al riguardo, va segnalato che alcuni Stati membri devono migliorare la propria azione. Si considera anche di particolare e consistente rilevanza la creazione di uno stretto collegamento tra i sistemi di sostegno del reddito e le politiche volte a migliorare la capacità di accedere al mercato del lavoro e a interrompere la dipendenza cronica. Risulta ugualmente importante garantire che le politiche fiscali, di sostegno del reddito e in tema di salario minimo siano attentamente integrate, in modo che il lavoro sia retribuito in misura sufficiente a consentire l'uscita dalla condizione di povertà.

Combattere lo svantaggio educativo con la prevenzione e le opportunità di apprendimento lungo l'arco della vita: nel quadro di questa sfida complessiva, emergono quattro sfide particolari: sviluppare risposte coordinate e integrate per prevenire l'abbandono precoce della scuola; opportunità di apprendimento per quanti sono in condizione di analfabetismo funzionale; promuovere l'accesso alla formazione permanente a favore di tutte le persone emarginate, con particolare riguardo per i lavoratori anziani, per la terza età e per i gruppi ad alto rischio di emarginazione; concentrare maggiormente l'attenzione sull'istruzione nella prima infanzia e sulla presenza di un sostegno tempestivo, personalizzato e flessibile in tutti i gradi dell'istruzione formale e della formazione (ivi compresa l'università), in modo da interrompere il ciclo determinato dallo svantaggio educativo e da offrire nuove occasioni di riuscita a qualsiasi età. È del pari importante essere consapevoli che l'apprendimento lungo l'arco della vita non è essenziale solo per agevolare il collocamento sul lavoro. Posto che più del 50 per cento delle persone di età superiore a 25 anni è fuori dal mercato del lavoro, è necessario dedicare maggiore attenzione alla necessità di preparare le persone a vivere una vita piena e dignitosa anche senza partecipare al mercato del lavoro. Sia per gli uomini che per le donne, viene segnalata una carenza di competenze relative ad aree quali la gestione della famiglia e della cura dei figli, la gestione del denaro e dei debiti, la capacità di affrontare i rischi sanitari entro la famiglia e di prendersi cura in modo adeguato di persone malate o anziani, la cultura e la cittadinanza attiva. Poiché né la scuola né la famiglia sono in grado di trasmettere in modo affidabile tali competenze, è evidente che l'apertura a tutti di nuove opportunità di apprendimento lungo l'arco della vita costituisce una nuova sfida.

Preservare la solidarietà familiare e, al contempo, promuovere l'uguaglianza di genere e tutelare singoli diritti e prestazioni dei membri della famiglia e i diritti dei figli: la trasformazione della famiglia e le relative implicazioni a livello di offerta di sostegno e assistenza sono oggetto di particolare preoccupazione in un certo numero di Stati membri. Per quasi tutti i paesi, è ancora di attualità la sfida posta dalla presenza di alti livelli di povertà e di emarginazione sociale tra i genitori unici e le famiglie numerose. Emerge anche l'importanza di tutelare l'equità nei periodi di difficoltà economica, considerato che tali soggetti sono esposti a un rischio ancora più elevato. È diffusa la consapevolezza che, per ridurre nel lungo periodo povertà e emarginazione sociale, è necessario spezzare il ciclo della trasmissione della povertà subito dai bambini. Tutti i piani riconoscono quanto sia importante che le famiglie gestiscano in modo equilibrato lavoro e vita familiare e, in questo senso, si nota una maggiore attenzione alla necessità di garantire che l'impegno mirato alla conciliazione delle esigenze lavorative e familiari riguardi i gruppi di reddito basso. Emerge con frequenza la sfida di sostenere le famiglie particolarmente vulnerabili e soprattutto di affrontare la questione della violenza in ambito domestico.

Garantire una buona sistemazione per tutti: si può affermare che gli Stati membri condividono in misura crescente la sfida connessa allo sviluppo di strategie integrate, in grado di prevenire e ridurre il numero di persone senza fissa dimora. Oltre a ciò, la trasformazione economica sta creando nuove pressioni per quanto riguarda il reperimento di una sistemazione e molti Stati membri devono affrontare la questione di come aumentare l'offerta di alloggi economicamente sostenibili in alcune città, al fine di risolvere il problema dell'allungamento delle liste d'attesa e del sovraffollamento. Si segnala una sfida particolare, ovvero la necessità di riconoscere che il mercato in quanto tale non soddisfa tutte le richieste di alloggio e che taluni gruppi, come quelli dei disabili e degli immigranti, devono affrontare difficoltà specifiche.

Garantire un accesso paritario ai servizi di alta qualità (salute, trasporti, servizi sociali, assistenza, cultura, tempo libero, assistenza giuridica): per tutti gli Stati membri, resta preminente la sfida di garantire l'offerta di servizi di alta qualità che siano adeguati, accessibili e economicamente sostenibili per tutti i cittadini. In particolare, in molti PAN ha acquisito nuova rilevanza la sfida di aumentare l'accesso ai servizi sanitari e assistenziali, specie in relazione agli anziani, ai malati di mente e gli ammalati, nonché di migliorare l'accesso ai trasporti. Risulta evidente la necessità di una maggiore considerazione per l'accesso alla cultura, che svolge la duplice funzione di dimensione cruciale dell'integrazione sociale e di mezzo per favorire l'uscita dall'emarginazione sociale.

Migliorare l'erogazione dei servizi: è una sfida comune a tutti i paesi, quella di erogare i servizi in modo flessibile e tale da rispondere ai bisogni a livello personale e locale, tenendo in considerazione i bisogni particolari di gruppi e comunità in condizione di emarginazione. Per alcuni Stati membri, la sfida consiste nel conservare l'offerta di servizi già di buon livello anche in una fase di rallentamento economico. Per altri, essa implica la necessità di continuare ad investire nello sviluppo e nella qualità dei servizi, in presenza di una minore disponibilità di risorse. Una sfida che emerge in maniera sempre più consistente riguarda la necessità di garantire a famiglie con basso reddito pari accesso a servizi essenziali, quali energia elettrica, acqua e trasporti, in un contesto caratterizzato dalla crescente liberalizzazione di tali servizi. Una sfida comune a tutti consiste nel garantire un accesso migliore, un più stretto coordinamento e una maggiore condivisione delle informazioni tra i vari servizi e tra i diversi livelli di amministrazione, al fine di promuovere un'offerta polivalente in fase di prima ricezione e un sostegno maggiormente integrato. Considerato che, in alcuni Stati membri, si attribuisce maggiore enfasi alla presenza di servizi mirati e su misura per le persone a rischio, risulterà importante evitare che le persone subiscano una costante emarginazione dalle attività ordinarie, ad esempio nel contesto di "misure" specifiche in tema di istruzione e formazione, garantendo che tutti i servizi pubblici includano l'integrazione sociale nel proprio mandato, nella gestione e nelle procedure e dimostrino dunque di adempiere ai propri obblighi in tema di responsabilità sociale delle imprese.

Riqualificare le zone caratterizzate da un cumulo di svantaggi: è ampiamente condivisa la sfida di sviluppare partenariati locali che coinvolgano tutti gli attori interessati e risposte integrate di carattere economico, sociale e occupazionale, al fine di affrontare il cumulo di svantaggi che caratterizza talune comunità. Entro tale quadro, una maggiore attenzione viene conferita anche al compito di ricostituire il capitale sociale e di mobilitare i cittadini stessi a livello locale per mezzo dello sviluppo comunitario e con il ricorso ad approcci basati sul concetto di "città e regioni che apprendono" ("learning cities and regions") o su quello della "città sociale", in modo da contribuire a responsabilizzare i singoli a trasformare la propria vita. Nel processo di riqualificazione, assume un'importanza specifica la sfida di contrastare il crimine e di ridurre l'abuso di droghe. Colpisce tuttavia che, mentre la questione delle zone urbane caratterizzate da un cumulo di svantaggi è ben trattata, solo pochi Stati membri affrontano i problemi di povertà ed esclusione sociale delle zone rurali. Quelli che lo fanno sottolineano la necessità di porre un maggiore accento su approcci multidimensionali ed integrati che affrontino la serie intercorrelata di problemi esistenti come l'esodo, che comporta lo spopolamento e l'invecchiamento della popolazione, la riduzione della base economica con possibilità di lavoro limitate, la presenza di piccole aziende non redditizie, il basso reddito e la dipendenza dalla previdenza sociale, nonché la mancata disponibilità o l'eliminazione dei principali servizi. Tutto questo, in zone che nel futuro sviluppo del processo di integrazione sociale meriteranno maggiore attenzione.

6. Sei priorità fondamentali

Dall'analisi fin qui condotta, risulta evidente che una strategia efficace mirata a ridurre significativamente la povertà e l'emarginazione sociale implica un'impostazione pluridimensionale a lungo termine finalizzata ad affrontare le otto sfide cruciali esposte poc'anzi. Tuttavia, in presenza di un clima economico e politico caratterizzato, a livello mondiale, da una perdurante incertezza, appare opportuno esortare gli Stati membri a considerare con particolare attenzione, nel corso dei prossimi due o tre anni, le sei priorità fondamentali qui di seguito indicate. Si tratta di priorità di particolare importanza, sia per conservare l'impulso al raggiungimento dell'obiettivo di Lisbona, ovvero ottenere un impatto decisivo in tema di eliminazione della povertà e dell'emarginazione sociale, che per evitare alle persone più a rischio di subire in maniera sproporzionata gli effetti del rallentamento della crescita economica o di misure di contenimento dei disavanzi di bilancio.

1. Promuovere investimenti a favore di misure attive in tema di mercato del lavoro e adattamento delle stesse, al fine di soddisfare i bisogni di quanti incontrano le maggiori difficoltà di inserimento nel mercato del lavoro, nonché miglioramento del collegamento tra le politiche in tema di protezione sociale, formazione permanente e mercato del lavoro, in modo da realizzare un reciproco rafforzamento delle stesse.

2. Garantire la presenza di sistemi di protezione sociale, ivi inclusi quelli di reddito minimo, che consentano a tutti di disporre di un reddito sufficiente per vivere una vita dignitosa e offrano efficaci incentivi al lavoro per quanti sono in grado di lavorare.

3. Aumentare l'accesso dei soggetti più vulnerabili e di quelli maggiormente a rischio di emarginazione sociale a condizioni abitative dignitose, a servizi sanitari e assistenziali a lungo termine di alta qualità e a opportunità specifiche e regolari di formazione permanente di carattere generale, ivi incluse le attività culturali.

4. Uno sforzo concertato, mirato a prevenire gli abbandoni precoci del sistema scolastico e delle altre aree di istruzione e formazione formali e a risolvere il perdurante problema della transizione dalla scuola al lavoro, in particolare per i giovani che escono dalla scuola con titoli di basso livello.

5. Un impegno specifico indirizzato all'eliminazione della povertà infantile, essendo questo un passo fondamentale per interrompere la trasmissione da una generazione all'altra della povertà, con un'attenzione specifica per interventi precoci e iniziative in tema di educazione nella prima infanzia, che individuino e sostengano i bambini e le famiglie povere.

6. Un'offensiva concertata e finalizzata a ridurre i livelli di povertà e di emarginazione sociale di immigranti e minoranze etniche e ad uniformare il livello di partecipazione al mercato del lavoro degli stessi a quello della maggioranza della popolazione.

Nel perseguire queste priorità fondamentali, sarà importante che gli Stati membri sviluppino strategie integrate e coordinate a livello locale e regionale, specie nelle comunità esposte a un cumulo di svantaggi. Tali strategie devono adattare le politiche alla situazione locale, promuovere la mobilitazione e la partecipazione di tutti gli attori e garantire ai cittadini poveri ed emarginati servizi di alta qualità e maggiormente accessibili. Sarà inoltre essenziale che si gar