LA RIFORMA ISTITUZIONALE AL SERVIZIO DELL'ALLARGAMENTO - Parere della Commissione ai sensi dell'articolo 48 del trattato sull'Unione europea per la riunione di una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri per una modifica dei trattati

Sommario

INTRODUZIONE GENERALE

Capitolo 1. Ruolo, funzionamento e composizione delle istituzioni e organi dell'Unione europea

1. Introduzione

2. Il Parlamento europeo

3. Il Consiglio

4. La Commissione

5. Il sistema giurisdizionale dell'Unione

6. La Corte dei conti

7. Il Comitato economico e sociale

8. Il Comitato delle regioni

Capitolo 2. Un processo decisionale efficace

9. Introduzione

10. Limitare il ricorso all'unanimità

11. Procedure decisionali

12. Determinazione della maggioranza qualificata in Consiglio

13. Le forme della cooperazione rafforzata

CONCLUSIONI

Progetti di articoli

IL PARLAMENTO EUROPEO

LA COMMISSIONE

LA CORTE DEI CONTI

IL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE

IL COMITATO DELLE REGIONI

PROCEDURE DECISIONALI

COOPERAZIONE RAFFORZATA

Allegato 1

Allegato 2

Allegato 3

Introduzione generale

L'Unione europea si allarga. Sarà profondamente trasformata, ma non deve indebolirsi.

In un futuro ormai prossimo il numero degli Stati membri potrebbe quasi raddoppiare. L'ipotesi di un primo allargamento, che avrebbe condotto ad un'Unione di una ventina di Stati membri e sulla quale si basavano i risultati della precedente conferenza intergovernativa, è ormai superata poiché il processo d'allargamento riguarda ormai tredici paesi candidati.

L'obiettivo di questo processo è di estendere le condizioni di pace, di solidarietà e di sviluppo economico di cui beneficia oggi l'Unione ai paesi europei limitrofi, accogliendoli in un quadro istituzionale adeguato, chiave del successo del progetto europeo.

Pertanto, il problema, semplice ma fondamentale, che si pone è di sapere in qual modo l'Unione potrà funzionare correttamente quando conterà 20, 25 o 30 Stati membri. Come potranno le istituzioni portare avanti i compiti affidati loro dai trattati - E, da un punto di vista più essenziale, come manterrà l'Unione la propria capacità decisionale e la propria coesione affinché sia ancora possibile un approfondimento della costruzione europea -

Già ora il quadro istituzionale denuncia i propri limiti e presenta talune anomalie. È anche poco comprensibile per i cittadini europei. Ma proprio perché l'allargamento rischia di rendere meno coerente e meno forte l'Unione, è necessario riesaminare in modo approfondito la struttura delle sue istituzioni e organi e adattarne di conseguenza il funzionamento. La conferenza che sta per aprirsi è per l'Unione l'ultima possibilità di colmare le lacune e preparare le istituzioni all'allargamento in atto.

Nella riunione del 3 e 4 giugno 1999 a Colonia, il Consiglio europeo ha confermato "l'intenzione di convocare all'inizio del 2000 una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri per risolvere prima dell'allargamento le questioni istituzionali lasciate in sospeso nel trattato di Amsterdam" ed hanno invitato la presidenza a redigere una relazione per il Consiglio europeo di Helsinki.

Alla luce della relazione della Presidenza finlandese (Istituzioni efficaci per un'Unione allargata - Proposte per la conferenza), elaborata dopo una consultazione degli Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione [1], il Consiglio europeo di Helsinki ha deciso, il 10 dicembre 1999, che la conferenza intergovernativa sarà convocata nel febbraio 2000.

[1] La riforma istituzionale al servizio dell'allargamento, contributo alla preparazione della conferenza, Comunicazione presentata il 10 novembre 1999 (COM (99) 592).

La conferenza dovrà esaminare "le dimensione e la composizione della Commissione europea, la ponderazione dei voti in sede di Consiglio, nonché le altre modifiche del trattato relative alle istituzioni europee, che dovessero essere necessarie in connessione con le questioni soprammenzionate e nel corso dell'attuazione del trattato di Amsterdam." La prossima presidenza presenterà al Consiglio europeo i risultati della conferenza e potrà proporre l'iscrizione di altri punti nell'ordine del giorno".

A norma dell'articolo 48 del trattato sull'Unione europea, il Consiglio ha presentato il 17 dicembre 1999 al Parlamento europeo e alla Commissione una domanda di parere sulla riunione di una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri per una modifica dei trattati.

Il presente documento costituisce il parere della Commissione. La Commissione si pronuncia a favore della convocazione di una conferenza intergovernativa per una modifica dei trattati.

Il parere è stato elaborato secondo gli orientamenti stabiliti dalla Commissione nel suo contributo, approvato il 10 novembre 1999, per il Consiglio europeo di Helsinki. Esso costituisce la base per le prese di posizione dei rappresentanti della Commissione nel corso della conferenza.

La conferenza dovrebbe durare undici mesi. Nel presente parere la Commissione sottopone alla conferenza, per taluni temi e quando le riflessioni in corso lo hanno reso possibile, progetti di modifica degli articoli del trattato interessati. Quando sarà il momento, la Commissione presenterà i contributi che consentiranno di precisare talune proposte contenute nel presente parere. Sperando che la conferenza permetta una riforma approfondita delle istituzioni europee, la Commissione sottolinea la propria intenzione di dare pieno appoggio alle presidenze del Consiglio che avranno la responsabilità della guida dei lavori.

Il Consiglio europeo di Helsinki ha chiesto alla presidenza portoghese di riferire al Consiglio europeo i risultati della conferenza; la presidenza potrà proporre l'iscrizione di altri punti nell'ordine del giorno della conferenza.

La Commissione ricorda che il Consiglio europeo dovrà comunque pronunciarsi nel corso del 2000 sull'inserimento nel trattato di un certo numero di tematiche, in particolare quanto segue:

- conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Colonia, è stato costituito un organo incaricato di elaborare una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Per il momento non si è ancora deciso se ed eventualmente come integrare la Carta nei trattati;

- il Consiglio europeo di Helsinki ha adottato due relazioni della presidenza sullo sviluppo dei mezzi dell'Unione per la gestione militare e non militare delle crisi nel quadro di una politica europea comune rafforzata in materia di sicurezza e di difesa. La presidenza portoghese è stata incaricata di presentare al Consiglio europeo di Feira una relazione d'insieme, che contenga in particolare orientamenti sull'eventuale necessità di apportare alcune modifiche ai trattati.

La Commissione ritiene inoltre che la proposta [2] di strutturare i trattati in due parti (da un lato i testi di base e dall'altro i testi applicativi, di natura meno fondamentale) presenta un grande interesse. I testi dei trattati diventerebbero più semplici e leggibili, come è ormai considerato indispensabile; inoltre, tale distinzione consentirebbe di prevedere per la modifica dei testi d'applicazione una procedura meno laboriosa di quella attualmente prevista per la revisione dei trattati e adeguata alla prospettiva di un numero di Stati membri quasi raddoppiato. La Commissione ha deciso di esaminare se è possibile siffatta revisione dei trattati e ha incaricato l'Istituto universitario europeo di Firenze di effettuare uno studio. Sulla base dei risultati di questo studio, la Commissione si riserva la possibilità di presentare alla conferenza proposte in merito.

[2] La Commissione aveva sottolineato, nel suo parere per la precedente conferenza intergovernativa, la necessità di distinguere le disposizioni del trattato che hanno carattere fondamentale dalle altre, che così possono essere modificate (secondo un sistema meno rigido di quello attualmente in vigore(. Questa proposta è stata sviluppata nella relazione Dehaene - von Weizsäcker - Lord Simon ("Implicazioni istituzionali dell'allargamento" - relazione presentata il 18 ottobre 1999 alla Commissione europea).

Capitolo 1. Ruolo, funzionamento e composizione delle istituzioni e organi dell'Unione europea

1. Introduzione

La composizione di un'istituzione non è, o non dovrebbe essere, soltanto il risultato logico di un esame del ruolo che essa svolge nell'Unione e della necessità di garantirne un funzionamento efficace.

Il ruolo di ciascuna istituzione è chiaramente definito nei trattati. Non vi sono dubbi sul fatto che l'obiettivo della conferenza non è di modificare i compiti e le competenze delle istituzioni; l'equilibrio istituzionale attuale resterà immutato. La Commissione ritiene comunque che la conferenza dovrebbe procedere ad un ampio esame del tema della legittimità democratica del sistema europeo, riflettendo in particolare sulla natura dell'esecutivo, per essere sicuri che le modifiche che saranno apportate dalla conferenza diano una risposta senza ambiguità all'esigenza di una maggiore democratizzazione del quadro istituzionale dell'Unione.

L'allargamento esige invece un adeguamento dei sistemi di funzionamento delle istituzioni, per garantirne l'efficienza in un'Unione in cui il numero di Stati membri è destinato a raddoppiare. I trattati disciplinano soltanto i principi di base del funzionamento delle istituzioni. Spetta dunque a ciascuna istituzione procedere alle proprie riforme interne. Alcune di esse hanno già avviato un processo d'adattamento delle loro strutture e dei loro metodi di lavoro. Oltre a queste riforme, la conferenza dovrà verificare in quale misura sarebbe necessario modificare i trattati affinché il processo di riforma sia completo.

La composizione delle istituzioni dovrebbe quindi essere determinata soltanto in funzione del loro ruolo e del loro modo di funzionamento.

Il presente parere si pone nella prospettiva di un allargamento dell'Unione a tutti i paesi candidati. È possibile che non tutti i paesi aderiscano all'Unione nello stesso momento e la conferenza dovrà definire, secondo il calendario delle successive adesioni, le modalità adeguate e le eventuali disposizioni transitorie per la composizione delle istituzioni e organi dell'Unione durante il periodo transitorio. Queste fasi successive potrebbero, ad esempio, essere oggetto di dichiarazioni allegate al trattato che verrà elaborato dalla conferenza.

2. Il Parlamento europeo

Il Parlamento europeo è l'istituzione nella quale sono rappresentati i cittadini degli Stati riuniti nella Comunità. Il ruolo del Parlamento deriva dai compiti che gli assegnano i trattati. Il trattato che istituisce la Comunità europea gli attribuisce in molti settori il ruolo di colegislatore. In altri settori, il Parlamento è chiamato ad emettere pareri conformi o consultivi ed esso è, con il Consiglio, l'autorità di bilancio. Esercita infine il controllo politico della Commissione.

La conferenza non si prefigge di modificare il ruolo e le competenze delle istituzioni. Ma la Commissione ritiene che occorra, quando le decisioni sono di natura legislativa, stabilire un legame tra la maggioranza qualificata e la procedura di codecisione. Ciò vale sia per le decisioni legislative in settori dove attualmente si applica la maggioranza sia per una futura estensione del campo d'applicazione della maggioranza qualificata. Tale approccio servirà essenzialmente a rafforzare il ruolo del Parlamento europeo come colegislatore. Questo punto sarà esplicitato e approfondito nel Capitolo 2, sezione 11, del presente parere.

Il funzionamento del Parlamento europeo può invece, secondo la Commissione, essere adattato alla prospettiva dell'allargamento senza modificare i trattati, soltanto con adeguamenti del regolamento interno ai quali può procedere il Parlamento stesso. Essa ricorda tuttavia che è urgente fissare, come prevede l'articolo 190 paragrafo 5 del trattato CE, lo statuto e le condizioni generali d'esercizio delle funzioni dei membri del Parlamento europeo.

Il trattato di Amsterdam ha già in parte definito la questione della composizione del Parlamento europeo, stabilendo esplicitamente all'articolo 189 del trattato CE che "il numero dei Membri del Parlamento europeo non può essere superiore a settecento". Questo numero, proposto dal Parlamento stesso, tiene conto di una duplice necessità: quella di garantire la rappresentanza dei cittadini e quella di mantenerne le dimensioni entro limiti compatibili con un esercizio efficace delle sue missioni. La Commissione propone di attenersi a questo numero.

L'articolo 190 paragrafo 2 del trattato CE prevede il numero dei membri del Parlamento europeo attualmente eletti in ciascuno Stato membro. In totale si tratta di 626 deputati. È probabile che, con le prime adesioni, la soglia di 700 eurodeputati sarà superata qualora il numero dei deputati eletti nei paesi aderenti fosse fissato secondo le modalità attuali. Affinché il limite di 700 eurodeputati sia rispettato, è dunque inevitabile una revisione del metodo, come era già stato previsto dalla risoluzione del Parlamento europeo del 10 giugno 1992 [3].

[3] Relazione De Gucht - Risoluzione A3-0186/92, GU 1992, C 176/72.

La Commissione ritiene che spetta al Parlamento proporre nuove modalità per la ripartizione dei seggi. A titolo indicativo, la Commissione propone alla riflessione gli elementi seguenti.

Nel rispetto del limite di 700 eurodeputati, deve essere garantito un livello minimo di rappresentanza della popolazione di ciascuno Stato membro.

Si può ricordare che l'attuale composizione del Parlamento europeo è stata decisa l'11 e il 12 dicembre 1992 dal Consiglio europeo di Edimburgo, su una proposta del Parlamento, tenendo conto dell'unificazione della Germania e nella prospettiva dell'allargamento ad alcuni paesi dell'EFTA. La proposta del Parlamento europeo si basava sul principio della proporzionalità decrescente [4], secondo una formula utilizzata anche per stabilire il numero di deputati da eleggere in Austria, in Finlandia e in Svezia, con un piccolo adattamento del numero ottenuto applicando esattamente la formula.

[4] La determinazione del numero di seggi per Stato membro, proposta dal Parlamento europeo, era ispirata alla formula seguente: attribuzione di 6 seggi ad ogni Stato membro, indipendentemente dalla sua popolazione, quindi assegnazione di un seggio supplementare ogni 500.000 abitanti per il numero di abitanti compreso tra 1 e 25 milioni, un seggio supplementare ogni milione di abitanti per il numero di abitanti compreso tra 25 e 60 milioni, assegnazione infine di un seggio supplementare ogni 2 milioni di abitanti al di sopra dei 60 milioni. Questa formula, tuttavia, non è stata applicata in modo matematicamente assoluto.

Tale formula deve ormai essere modificata:

- si potrebbe ipotizzare una ripartizione dei seggi tra gli Stati membri sulla base di una rigorosa proporzionalità in funzione della popolazione di ciascuno Stato. La Commissione non ritiene però quest'ipotesi realistica nella fase attuale dell'integrazione politica dell'Unione.

- un'opzione potrebbe essere quella di presentare una versione rivista della formula che ha ispirato la decisione del 1992, mantenendo il principio della proporzionalità decrescente, ma sulla base di un numero minimo di eurodeputati inferiore e attribuendo meno seggi pro capite e/o adattando le categorie. È tuttavia necessario rilevare che questo principio di proporzionalità decrescente diminuirebbe più che in passato la rappresentanza nel Parlamento europeo degli Stati membri con popolazione più elevata, poiché la formula, anche modificata, continuerà a favorire gli altri Stati membri, in particolare quelli che hanno una popolazione media.

- un'altra opzione potrebbe essere di procedere ad una riduzione lineare del numero di seggi attribuiti secondo la formula finora utilizzata. Il processo dell'allargamento avrebbe allora lo stesso impatto relativo sulla ripartizione del numero di deputati. Il coefficiente di riduzione lineare dovrebbe essere calcolato ad ogni adesione, in funzione della relazione tra il limite di 700 e il numero teorico totale di eurodeputati che risulterebbe dalla formula attuale, sia per gli Stati membri attuali che per i nuovi membri.

Infine, la Commissione ritiene che sarebbe di grande interesse per l'Unione l'elezione di un certo numero di eurodeputati in base a liste europee, presentate in tutta l'Unione all'insieme degli elettori europei. Gli elettori dovrebbero in tal caso esprimere due suffragi: uno a titolo nazionale e l'altro per il contingente di deputati da eleggere sulle liste europee. Il numero di deputati da eleggere a titolo nazionale sarebbe dunque calcolato previa deduzione proporzionale del numero di seggi destinati a questo 'contingente europeo'.

Questo sistema di elezioni europee solleciterebbe lo sviluppo di partiti politici a valenza europea e consentirebbe la presenza nel Parlamento europeo di deputati che possono appellarsi ad una base politica europea e non soltanto nazionale. Le disposizioni del trattato relative ai partiti politici europei troverebbero dunque un'applicazione concreta.

La Commissione propone alla conferenza:

- di mantenere il numero massimo di 700 eurodeputati;

- di invitare il Parlamento europeo ad elaborare un metodo d'attribuzione dei deputati per Stato membro che tenga conto di questo limite;

- di esaminare la possibilità di eleggere un certo numero di deputati su liste presentate in tutta l'Unione.

3. Consiglio

Il Consiglio è l'istituzione dell'Unione nella quale sono rappresentati i governi degli Stati membri che la costituiscono.

Fin dall'origine il Consiglio è il legislatore della Comunità. Con i trattati di Maastricht e di Amsterdam è diventato, in molti settori, colegislatore con il Parlamento europeo. È l'istituzione responsabile della definizione e dell'attuazione della politica estera e di sicurezza comune e della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale. Il Consiglio è, con il Parlamento europeo, l'autorità di bilancio.

Il Consiglio comprende un rappresentante di ciascuno Stato membro. La nuova formulazione data dal trattato di Maastricht a detta disposizione (l'attuale articolo 203 del trattato CE), ossia che il Consiglio è formato "da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato ad impegnare il governo di detto Stato membro", consente a ciascuno Stato membro di rispettare le esigenze del proprio ordinamento costituzionale, qualunque ne sia l'organizzazione. L'allargamento, tuttavia, creerà al Consiglio gravi difficoltà di funzionamento e richiederà modifiche sostanziali per il trattamento di tutta una serie di questioni concrete.

Il Consiglio ha proceduto ad un esame approfondito del proprio funzionamento nella prospettiva dell'allargamento, sulla base della relazione presentata dal Segretario generale del Consiglio nel marzo 1999. Nella riunione di Helsinki (9-10 dicembre 1999), il Consiglio europeo ha approvato un certo numero di queste raccomandazioni, che non richiedono alcuna modifica dei trattati. Non si esclude tuttavia che la conferenza prenda in esame talune modifiche più sostanziali, che richiedono invece una revisione dei trattati.

4. La Commissione

a. Ruolo e funzionamento della Commissione

Nella struttura istituzionale stabilita dai trattati, la Commissione europea costituisce certamente l'elemento più originale. Nessun'altra organizzazione internazionale o sistema di cooperazione tra paesi dispone di un'istituzione simile. Non è né espressione di una cooperazione intergovernativa, né risultato di una consultazione elettorale. È stata creata per difendere, in assoluta indipendenza, l'interesse europeo e risponde, collegialmente, al Parlamento europeo.

Riguardo all'ultimo punto, occorre ricordare che il trattato di Amsterdam ha attribuito espressamente al Presidente il compito di definire gli orientamenti politici della Commissione; in questo contesto, i membri della Commissione sono scelti in collaborazione con il Presidente designato. Queste nuove responsabilità del Presidente si sono già concretizzate nell'impegno politico dei membri dell'attuale Commissione a dimettersi su espressa richiesta del Presidente. La Commissione propone che tale impegno sia formalizzato nel trattato, affinché sia rafforzata la responsabilità collegiale della Commissione.

I compiti affidati alla Commissione dai trattati sono numerosi e molteplici. La Commissione è l'elemento motore della costruzione europea, grazie al suo diritto esclusivo d'iniziativa in materia di normativa comunitaria. È la "guardiana dei trattati ". La Commissione è l'esecutivo comunitario, che adotta le misure d'esecuzione, esegue il bilancio e gestisce le politiche e i programmi comunitari. Rappresenta la Comunità e conduce i negoziati internazionali.

Il funzionamento della Commissione è basato sul principio della collegialità, vale a dire che ciascun membro della Commissione partecipa con le stesse prerogative e in piena indipendenza dallo Stato membro di cui è cittadino, alla preparazione delle proposte e al processo decisionale. Le decisioni impegnano collettivamente tutti i membri del collegio.

La collegialità, in una Commissione di venti membri, crea, dal punto di vista della gestione, taluni limiti (dibattiti che spesso si svolgono, come in Consiglio, mediante giri d'orizzonte) e pesantezze amministrative. La Commissione adotta migliaia di decisioni ogni anno al ritmo di circa 200 alla settimana. Essa sta procedendo a grandi riforme della propria organizzazione, grazie alle quali, con la modernizzazione dei metodi di lavoro e delle procedure, potrà mantenere una decisionalità realmente collegiale, estendendo al tempo stesso il ricorso alle abilitazioni in settori ben definiti ed alle condizioni ed entro i limiti stabiliti dal Collegio. Una riforma di questa portata merita di essere esaminata indipendentemente dalla futura composizione della Commissione, che tuttavia sarà indispensabile a fortiori se aumenta il numero dei commissari.

La collegialità è infatti per la Commissione la base essenziale della legalità degli atti, poiché essa, sebbene politicamente responsabile nei confronti del Parlamento europeo, non è espressione di una consultazione elettorale come le altre categorie di esecutivi.

Nell'Unione allargata, la missione di coerenza e di unità della Commissione sarà al tempo stesso più difficile e più necessaria; occorre dunque preservare la sua capacità d'azione.

b. La composizione della Commissione

La Commissione è stata concepita fin dall'origine come l'istituzione garante dell'interesse collettivo e come tale continua a funzionare. A tale fine, gli autori dei trattati non hanno voluto che i commissari fossero "rappresentanti" dei governi degli Stati membri, funzione già attribuita ai membri del Consiglio. Hanno previsto che "i membri della Commissione esercitano le loro funzioni in piena indipendenza nell'interesse generale della Comunità" e che "essi non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo" (articolo 213, paragrafo 2 CE).

Il funzionamento della Commissione in quanto collegio è direttamente condizionato dal numero dei commissari che la costituiscono. Ai sensi dell'articolo 213 del trattato CE, "la Commissione deve comprendere almeno un cittadino di ciascuno Stato membro, senza che il numero dei membri cittadini di uno stesso Stato sia superiore a due." Fin dalle origini la Commissione è stata composta da due membri per ciascuno degli Stati membri con popolazione più numerosa e di un membro per ciascuno degli altri.

Una volta entrati nell'Unione i 13 paesi attualmente candidati, con il sistema attuale la Commissione conterebbe 35 membri, ossia quasi quattro volte quanti ne contava in origine.

La Commissione ritiene che il problema essenziale è decidere se la futura Commissione dovrà essere composta da un cittadino per Stato membro, indipendentemente dal numero degli Stati membri, o se occorre un'altra soluzione giustificata da esigenze importanti.

La Commissione ritiene necessario esaminare nuovamente questo problema, dal momento che ci si prepara non ad un allargamento limitato a quattro o cinque paesi, ma al raddoppio del numero degli Stati membri. La questione deve essere posta e risolta ora, poiché è poco probabile che in un secondo tempo ci si scosti dalla soluzione che verrà adottata dalla prossima conferenza intergovernativa - anche se questa soluzione fosse presentata come provvisoria.

Se la Commissione dovesse comprendere un numero di commissari inferiore a quello degli Stati membri, occorre definire fin d'ora le modalità di designazione dei membri del collegio.

Se la Commissione si componesse di un cittadino per Stato membro, indipendentemente dal numero degli Stati, occorre fin da ora esaminare come la Commissione potrà funzionare efficacemente con 28 membri, o più se si delineasse la prospettiva dell'adesione di altri paesi europei. Quest'opzione impone importanti decisioni sulla struttura dell'assemblea dei commissari ed i poteri del Presidente.

Opzione 1. La Commissione è composta da un numero fisso di commissari, inferiore al futuro numero di Stati membri

Nel suo contributo del 10 novembre 1999 per il Consiglio europeo di Helsinki, la Commissione ha sottolineato che il suo attuale sistema di funzionamento, "con un nuovo potere di orientamento politico conferito al Presidente e deliberazioni collegiali espresse a maggioranza semplice dei membri che la compongono, garantisce un equilibrio essenziale che rischia di ribaltarsi in caso d'aumento del numero dei commissari". Essa ha ribadito che in occasione dell'allargamento è indispensabile "salvaguardare, nel contempo, la collegialità, l'efficacia e la decisionalità di un'istituzione la cui vocazione è quella di rappresentare con assoluta indipendenza l'interesse generale e di conciliare le diverse finalità dei trattati.".

Questa posizione tiene conto della profonda differenza tra il ruolo e il funzionamento della Commissione e quelli di un governo nazionale, la cui coesione si basa sull'appartenenza ad una stessa tendenza politica o su interessi di coalizione ed è sostenuto, per la realizzazione del suo programma politico, da una maggioranza parlamentare. Per questi motivi, un governo nazionale può essere costituito da un numero elevato di ministri senza per questo vedere indebolita la propria capacità d'azione. Il sistema istituzionale dell'Unione, allo stadio attuale, esclude evidentemente una simile ipotesi. È infatti il carattere collegiale della Commissione che ne garantisce allo stesso tempo la coerenza e la legittimità.

Per preservare il carattere collegiale del funzionamento, occorrerebbe che il futuro trattato stabilizzasse il numero dei membri della Commissione al livello attuale, definendo le modalità di designazione dei commissari.

Per quest'ultimo punto sono state avanzate numerose soluzioni, in particolare quella di attribuire unicamente al Presidente della Commissione la responsabilità di formare il collegio sulla base di elementi quali le relazioni di cooperazione che alcuni Stati membri mantengono già con i loro vicini al di fuori del quadro del trattato. Quest'ultima soluzione non è soddisfacente, poiché creerebbe tensioni tra gli Stati membri ogni volta che viene formato un nuovo collegio.

In quest'ipotesi, l'unica soluzione equa è quella di prevedere nel trattato un sistema di rotazione che rispetti una rigorosa parità tra gli Stati membri, a partire da un ordine prestabilito. Quest'ordine di rotazione deve garantire alla Commissione una composizione equilibrata dal punto di vista geografico e da quello della dimensione relativa degli Stati dai quali provengono i suoi membri.

In un'Unione composta da 28 membri e con un limite di venti Commissari, nessun paese sarebbe assente per più di due mandati successivi poiché ogni paese potrebbe designare un commissario in cinque formazioni del collegio su sette.

Opzione 2. La Commissione è composta da un commissario per Stato membro e la sua struttura viene profondamente riformata per salvaguardarne l'efficacia

La relazione della Presidenza del Consiglio europeo di Helsinki afferma che una Commissione composta da un commissario per Stato membro sarebbe "la migliore garanzia della sua legittimità".

È infatti incontestabile che la presenza nel collegio di personalità provenienti da ciascuno Stato membro agevola il dialogo con i cittadini dell'Unione e consente indubbiamente di comprendere meglio il ruolo della Commissione nel processo dell'integrazione europea. Ma questa percezione non dovrebbe far assimilare una Commissione composta come il Consiglio ad un altro sistema di rappresentanza degli Stati membri.

Se la conferenza optasse per questa formula, occorrerebbe procedere simultaneamente ad una profonda ristrutturazione della Commissione. Alla precedente conferenza intergovernativa sono state presentate alcune formule, che, nonostante le numerose alternative, hanno punti in comune e tutte rimettono seriamente in questione il funzionamento collegiale della Commissione. In quest'ipotesi è necessario prevedere:

- un significativo rafforzamento dei poteri del Presidente di attribuire o non attribuire portafogli e servizi ai membri della Commissione. Alcuni commissari potrebbero essere incaricati solo di missioni specifiche. La scelta spetterebbe al Presidente;

- la possibilità che alcuni commissari coordinino e dirigano l'azione di taluni dei loro colleghi, sui quali avrebbero autorità; la soluzione più logica sarebbe che il trattato attribuisse poteri specifici in questo senso ai vicepresidenti, il cui numero potrebbe essere superiore a quello attualmente previsto dai trattati;

- un più ampio potere di direzione politica per il Presidente, il cui voto sarebbe preponderante nelle deliberazioni della Commissione e che avrebbe la facoltà di opporsi alle iniziative che giudicasse inadeguate; il Presidente avrebbe anche la facoltà di revocare i membri della Commissione;

- nuove regole che consentano ai commissari di prendere a nome della Commissione o sotto la propria responsabilità decisioni di gestione corrente.

Queste ristrutturazioni sono indispensabili sotto qualsiasi aspetto, sia per neutralizzare l'effetto dispersivo dovuto all'aumento del numero dei commissari sia per preservare ad una Commissione composta in modo analogo al Consiglio un ruolo distinto, grazie alla sua capacità di individuare e promuovere l'interesse generale dell'Europa allargata.

La Commissione propone alla conferenza:

- di rivedere la composizione della Commissione fissando il numero dei commissari

o a 20, con un sistema di rotazione istituzionalizzato nel trattato e che rispetti rigorosamente il principio della parità tra gli Stati membri ,

o a un commissario per Stato membro, definendo misure di radicale riorganizzazione della Commissione;

- di formalizzare l'impegno già assunto da ciascun commissario di dimettersi su richiesta del Presidente.

5. Il sistema giurisdizionale dell'Unione

a. La Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado

La Corte di giustizia è un'istituzione essenziale nell'Unione: essa assicura il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del presente trattato (articolo 220 del trattato CE).

Per preparare l'allargamento, ma anche rimediare all'attuale sovraccarico di lavoro della giurisdizione comunitaria, la Commissione ritiene necessario che la conferenza esamini la composizione e il funzionamento della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado.

Infatti, i termini di giudizio della Corte di giustizia e del TPG, come risultano dalle statistiche elaborate dalla giurisdizione comunitaria, mostrano che questa, nonostante tutti gli sforzi dell'istituzione, ha ormai raggiunto i limiti della capacità di giudicare. Con l'allargamento, non sarà certamente in grado di far fronte, entro termini soddisfacenti, all'aumento del carico di lavoro. È una situazione preoccupante in una Comunità di diritto, a soli dieci anni dall'entrata in funzione del TPG ed alla vigilia del prossimo allargamento.

Come indica il documento di riflessione della Corte di giustizia e del TPG sul futuro del sistema giurisdizionale, pubblicato il 10 maggio 1999 in vista della conferenza intergovernativa, va notato che l'abituale sovraccarico di lavoro della giurisdizione comunitaria ha cambiato portata con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam. La giurisdizione comunitaria deve infatti esercitare le competenze nuove e specializzate che già le sono o che le saranno affidate dai trattati.

La constatazione è pertanto evidente: le strutture che sono state in origine concepite per sei Stati membri devono essere modificate, se occorre a fondo, per permettere alla giurisdizione comunitaria di esercitare interamente i compiti affidatile. Si dovrà tenere conto di alcuni parametri, soprattutto della necessità di garantire una tutela giurisdizionale efficace e di mantenere la qualità e la coerenza della giurisprudenza, vigilando sul suo rispetto su tutto il territorio dell'Unione.

Per disporre di un parere specializzato e indipendente sulla questione del futuro della giurisdizione comunitaria, la Commissione ha affidato ad un gruppo di riflessione, presieduto dal sig. Ole Due, ex Presidente della Corte di giustizia, il compito di esaminare le varie opzioni con cui si potrebbe rispondere all'insieme di queste sfide. La relazione del gruppo, elaborata in stretta collaborazione con la Corte di giustizia e il Tribunale, sarà presentata alla Commissione a fine gennaio.

Basandosi su tale relazione la Commissione presenterà in seguito il suo contributo specifico. In taluni casi sarà necessario riesaminare le competenze attuali della Corte, in particolare per consentirle ad esempio di intervenire nei casi di ricorsi in materia di rilascio dei titoli comunitari di proprietà intellettuale con piena giurisdizione nelle controversie relative a tali diritti.

b. La tutela degli interessi finanziari della Comunità

La Commissione è convinta che per la Comunità sia estremamente urgente dotarsi di mezzi veramente efficaci per combattere contro le frodi e difendere gli interessi finanziari della Comunità.

L'istituzione dell'OLAF rappresenta di fatto un grande progresso nel settore delle indagini sulle infrazioni. Ma, a livello penale, è necessaria la cooperazione con quindici ordinamenti giudiziari che applicano norme di base e di procedura differenti. Purtroppo, per la loro stessa natura, le frodi sono spesso transnazionali, mentre le autorità di polizia e giudiziarie nazionali possono agire soltanto sul territorio nazionale. Inoltre, i metodi classici di mutua assistenza giudiziaria e la cooperazione tra le polizie sono ancora onerosi e lenti e spesso poco adatti a lottare efficacemente contro frodi transnazionali. Infine, l'esperienza ha dimostrato le difficoltà incontrate quando le indagini amministrative devono, in caso di necessità, concretizzarsi in azioni giudiziarie penali.

La Commissione suggerisce pertanto di completare le disposizioni in vigore con una base giuridica che consenta di stabilire un sistema normativo riguardante:

- le infrazioni e relative azioni penali;

- le disposizioni procedurali necessarie per perseguire tali infrazioni;

- le disposizioni concernenti le attribuzioni e i compiti di un procuratore europeo incaricato, per tutto il territorio europeo, di individuare i casi di frode e di rinviarli in giudizio dinanzi alle giurisdizioni nazionali.

I tribunali nazionali, in quanto giudici di diritto comunitario, dovranno applicare a questa categoria particolare di infrazioni le stesse regole scritte nell'ordinamento giuridico nazionale, come già applicano le norme del diritto comunitario in tutti i settori coperti dal trattato CE.

La Commissione propone alla conferenza:

- di completare le disposizioni in vigore in materia di tutela degli interessi finanziari della Comunità stabilendo una base giuridica che istituisca un procuratore europeo e consenta l'adozione di norme in materia di azioni giudiziarie penali contro le frodi transnazionali.

6. La Corte dei conti

Istituita dal trattato del 22 luglio 1975 che ha modificato alcune disposizioni finanziarie, la Corte dei conti controlla i conti delle Comunità europee e di alcuni degli organismi creati dalla Comunità. Verifica la legittimità e la regolarità delle entrate e delle uscite e controlla la gestione finanziaria. Poiché il bilancio delle Comunità è eseguito dalla Commissione (articolo 274 CE), il ruolo principale della Corte dei conti è il controllo delle attività della Commissione.

I membri della Corte dei conti hanno il compito di dirigere le attività di controllo eseguite dagli agenti dell'istituzione, elaborare relazioni annuali e speciali ed emettere pareri indirizzati alle altre istituzioni. Relazioni e pareri sono adottati a maggioranza dei membri. I membri della Corte dei conti devono esercitare le loro funzioni in assoluta indipendenza e non possono sollecitare o accettare istruzioni da alcun governo.

La Corte dei conti comprende quindici membri, con un mandato di sei anni che è rinnovabile. Anche se il trattato non impone che la Corte dei conti sia composta da un cittadino per ogni Stato membro, ciò si è sempre verificato nella pratica. Pertanto, il numero dei membri della Corte dei conti è sempre aumentato ad ogni nuova adesione, sebbene senza una valutazione approfondita dei suoi compiti ed esigenze.

La Commissione ritiene necessario cessare questa pratica per preservare l'efficienza di quest'istituzione. Anche se il bilancio delle Comunità aumenta ad ogni tappa dell'allargamento, i controlli da effettuare e le relazioni da elaborare non aumentano in misura proporzionale. La Commissione non ritiene necessario aumentare il numero dei membri della Corte.

Iinfatti, la natura dei compiti dei membri della Corte impone piuttosto la stabilizzazione, se non addirittura una diminuzione del loro numero, tanto più che non esistono motivi realmente convincenti che giustifichino la nomina di un cittadino per ogni Stato membro.

La Commissione ritiene che il numero dei membri della Corte dei conti potrebbe essere fissato a dodici e propone che i membri della Corte dei conti vengano designati secondo un sistema di rotazione, che può funzionare soltanto se il loro mandato non è rinnovabile.

La Commissione propone alla conferenza :

- - di fissare il numero dei membri della Corte dei conti a dodici;

- - di stabilire che il mandato di sei anni non è rinnovabile.

7. Il Comitato economico e sociale

Il Comitato economico e sociale è stato istituito dal trattato CEE per associare le varie categorie di interessi economici e sociali alla realizzazione del mercato comune. Il Comitato economico e sociale esprime pareri consultivi destinati alle altre istituzioni nei casi previsti dal trattato, in particolare in sede di procedura legislativa. Il Comitato può pronunciarsi in altri casi su richiesta delle altre istituzioni e di propria iniziativa.

In origine, il Comitato economico e sociale aveva il compito di completare la funzione consultiva dell'assemblea parlamentare della Comunità, composta all'epoca di delegati dei Parlamenti nazionali. La situazione attuale è evidentemente molto diversa, visto che il Parlamento europeo è eletto a suffragio universale diretto e dispone di ampi poteri di colegislatore. In questo contesto e tenuto conto dell'evoluzione dell'Unione, la Commissione raccomanda alla conferenza di riesaminare le attribuzioni del Comitato, adeguandone la composizione in funzione delle sue missioni. Ad esempio, potrebbe essere rafforzato il ruolo del Comitato come sede di concertazione fra le parti sociali ed economiche.

La Commissione ritiene che il Comitato dovrebbe essere maggiormente rappresentativo delle diverse componenti della società civile dell'Unione europea nel suo insieme e nelle differenti dimensioni geografiche. Ciò presuppone una riflessione sulla rappresentanza della società civile e sui mezzi per integrarla alla rappresentanza settoriale prevista dal trattato (articolo 257). Occorrerebbe pertanto esaminare anche la questione della designazione dei rappresentanti da parte degli Stati membri.

Il Comitato economico e sociale così modificato costituirebbe il collegamento tra istituzioni e società civile. Dovrebbero essere riconsiderate le sue competenze in materia di pareri legislativi, adattando i testi del trattato per lasciare al Comitato stesso la responsabilità di decidere sull'opportunità di esprimere un parere sulle proposte. Rimarrebbe invariata la facoltà per le istituzioni europee di chiedere un parere al Comitato.

Il Comitato è attualmente composto da 222 membri, con un mandato di quattro anni rinnovabile. I seggi sono ripartiti tra gli Stati membri (da 6 a 24 membri per Stato). Un'estrapolazione del numero dei membri, in base all'attribuzione attuale dei seggi, condurrebbe, nella prospettiva di un'Unione di 28 membri, ad un Comitato economico e sociale composto di circa 370 membri. La Commissione ritiene che il numero totale dei membri del Comitato dovrebbe essere fissato ad un livello atto a garantire a tale istituzione un funzionamento efficiente, vale a dire che occorrerebbe stabilizzare il numero dei membri più o meno al livello attuale.

La Commissione propone alla conferenza:

- di rendere il Comitato economico e sociale maggiormente rappresentativo della società civile dell'Unione europea;

- di riesaminare pertanto la ripartizione esclusiva dei seggi per Stato membro e per categorie socioeconomiche;

- di lasciare al Comitato la facoltà di giudicare dell'opportunità di emettere pareri sulle proposte legislative;

- di fissare stabilmente il numero dei membri più o meno al livello attuale.

8. Il Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni è un comitato a carattere consultivo, composto da rappresentanti delle collettività regionali e locali. È stato creato dal trattato di Maastricht e attualmente è composto da 222 membri.

Il Comitato delle regioni ha il compito di esprimere a livello europeo gli interessi delle collettività regionali e locali e di promuovere l'integrazione europea a livello regionale. Nell'Unione allargata la cooperazione tra regioni avrà un ruolo sempre più importante con la valutazione dell'impatto, a livello regionale, delle legislazioni proposte. Il ruolo consultivo del Comitato delle regioni mantiene dunque tutto il suo interesse.

A differenza di quella del Comitato economico e sociale, la ripartizione dei seggi per Stato membro nel Comitato delle regioni rimane valida come rappresentanza degli enti pubblici regionali e locali degli Stati membri e a tale scopo sarebbe auspicabile che mantenessero i legami con tali organismi grazie ad un mandato politico elettivo.

Occorre invece riesaminare la ripartizione dei seggi per Stato membro dal punto di vista della dimensione e della popolazione delle regioni interessate, già tuttora inadeguata. Un'estrapolazione del sistema attuale condurrebbe, in un'Unione di 28 membri, ad un Comitato delle regioni composto di circa 370 membri, di cui ben 142 per i sette paesi più popolati che rappresentano più del 70% della popolazione dell'Unione.

Sarebbe auspicabile, senza che ciò indebolisca l'attuale efficienza del Comitato, una ripartizione per Stato membro maggiormente rappresentativa della popolazione ed un'equilibrata presenza delle collettività regionali e locali degli Stati membri attuali e futuri. La Commissione ritiene che la composizione del Comitato delle regioni dovrebbe seguire la stessa logica di quella del Parlamento europeo. Nel suo parere del 15 e 16 settembre 1999 [5], il Comitato delle regioni delinea la propria composizione in un numero di membri uguale ad un terzo o alla metà degli eurodeputati eletti in ciascuno Stato membro. Tenuto conto del fatto che i membri del Comitato delle regioni hanno dei supplenti, la Commissione ritiene che il numero dei membri del Comitato delle regioni non dovrebbe superare un terzo del numero degli eurodeputati (limite massimo di 233 membri).

[5] Parere 52/99 - parere sugli enti territoriali nel cuore dell'Europa.

La Commissione propone alla conferenza :

- di limitare il numero dei membri del Comitato delle regioni ad un terzo del numero degli eurodeputati;

- di applicare un criterio di ripartizione tra Stati membri identico a quello utilizzato per il Parlamento.

Capitolo 2. Un processo decisionale efficace

9. Introduzione

L'allargamento non inciderà solo sul funzionamento e sulla composizione di ciascuna istituzione, ma anche sul processo decisionale dell'Unione. Già ora il processo decisionale dell'Unione è talvolta poco efficace. Le disposizioni in vigore sono infatti il frutto di successive modifiche dei trattati e non sempre sono coerenti. È sicuramente necessaria una razionalizzazione.

Se questo intervento è già necessario ora, lo è ancor più in previsione dell'allargamento. Decidere in un'Unione di 28 Stati membri non è certamente la stessa cosa che decidere nell'Unione a quindici. L'Unione sarà inevitabilmente meno omogenea e le differenze economiche, culturali e politiche tra gli Stati membri saranno profonde come mai lo sono state in tutta la storia dell'integrazione europea.

È dunque imperativo preservare l'efficacia di un processo decisionale che ha permesso all'Unione di diventare quello che è - ossia il processo deve garantire che le decisioni dell'Unione esprimono la volontà politica dei rappresentanti di un'ampia maggioranza dei cittadini dell'Unione, evitando però, per la maggior parte dei settori, l'obbligo dell'unanimità, ovvero combinando la legittimità con una certa elasticità. Se in futuro l'Unione diventasse meno efficace e meno ben armata per agire, il processo d'integrazione si fermerà. I nuovi Stati membri entrerebbero in un'Unione incapace d'azione, che rischierebbe di essere sostituita a termine da altre forme d'integrazione più idonee a superare l'inerzia di una struttura mal preparata all'allargamento.

È quindi necessario rivedere il processo decisionale, cioè principalmente le modalità dell'iter decisionale del Consiglio, dal punto di vista della legittimità delle sue decisioni e della capacità d'azione dell'Unione. L'allargamento non dovrebbe invece avere un impatto sul Parlamento europeo da questo punto di vista.

Quanto precede suppone che il ricorso all'unanimità sia limitato alle circostanze in cui è giustificato da ragioni serie e durature e che venga rafforzata la coerenza delle procedure decisionali. Occorre anche rafforzare la legittimità delle decisioni prese a maggioranza qualificata, affinché siano veramente rappresentative dell'equilibrio relativo degli Stati membri. Infine, dovranno diventare maggiormente operative le disposizioni sulle cooperazioni rafforzate, per permettere a taluni Stati membri di oltrepassare, all'interno del quadro istituzionale dell'Unione, il livello d'integrazione comune a tutti.

10. Limitare il ricorso all'unanimità

Attualmente la maggior parte delle decisioni del Consiglio richiede l'accordo di una maggioranza qualificata di Stati membri. Tuttavia, nonostante le modifiche apportate ai trattati dall'Atto unico europeo, dal trattato di Maastricht e dal trattato di Amsterdam, un numero relativamente elevato di decisioni deve essere adottato dal Consiglio all'unanimità, talvolta anche in collegamento con una procedura di codecisione. Tranne che per i casi in cui il Consiglio delibera a maggioranza semplice, la Commissione propone alla conferenza di limitare le eccezioni all'unanimità, confermando come regola generale per le deliberazioni del Consiglio il principio della maggioranza qualificata.

L'applicazione di questo principio è essenziale. Quando è necessaria l'unanimità, il rischio di blocco aumenta infatti in proporzione esponenziale rispetto al numero ed alle diversità dei partecipanti. Una decisione presa a maggioranza qualificata suppone oggi l'accordo di almeno 8 - 12 Stati membri.

Con i successivi allargamenti dell'Unione, il campo d'applicazione della maggioranza qualificata è stato gradualmente esteso. Ma quest'evoluzione positiva non ha mai seguito una logica prestabilita, come invece è avvenuto quando sono stati introdotti i trattati sull'Unione europea e di Amsterdam. Ad Amsterdam la presidenza olandese ha tentato di introdurre criteri logici, ma il dibattito si è rapidamente cristallizzato sull'approccio del caso per caso. Il risultato non è perfettamente coerente, soprattutto non è adeguato alle esigenze di un'Unione efficiente.

Alla prossima conferenza sarà pertanto necessario elaborare criteri semplici e chiari, che permettano di ragionare per grandi categorie di decisioni e non caso per caso. La via in questo senso è stata aperta dalla relazione della presidenza al Consiglio europeo di Helsinki.

Per definire le differenti categorie, la Commissione propone di partire dal principio che la maggioranza qualificata, tranne i casi in cui il Consiglio delibera a maggioranza semplice, deve essere la norma generale e il ricorso all'unanimità l'eccezione [6]. Occorre dunque stabilire le categorie di decisioni per le quali il mantenimento dell'unanimità è giustificato da ragioni serie e durature - tenendo però sempre presente che il criterio dell'unanimità in un'Europa allargata renderà estremamente difficile la decisione e, per alcune politiche, potrà significare la fine di qualsiasi seria prospettiva d'approfondimento della costruzione europea.

[6] La Commissione non esclude però la possibilità di ricorrere, in casi determinati e in via transitoria, ad una forma di maggioranza qualificata rafforzata.

La Commissione ha identificato come disposizioni per le quali ragioni serie e durature giustificano l'eccezione alla norma generale della maggioranza qualificata, le seguenti cinque categorie di disposizioni. Nell'allegato 1 del presente documento è riportato l'elenco delle disposizioni del trattato CE [7] alle quali, secondo i criteri esposti, rimarrebbe applicabile il principio dell'unanimità. A titolo indicativo figura all'allegato 2 l'elenco delle disposizioni del trattato CE per le quali è d'ora in poi previsto che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata.

[7] La Commissione ha per ora limitato il proprio esame al trattato CE. Gli allegati 1 e 2 del presente documento non contemplano pertanto le basi giuridiche del trattato sull'Unione, né quelle dei trattati CECA ed Euratom, né altri atti del diritto primario (atti d'adesione, protocolli, ecc.). La Commissione ha l'intenzione di presentare in un secondo tempo alla conferenza talune proposte per i testi di questi ultimi atti.

(i) Decisioni del Consiglio che devono essere adottate dagli Stati membri conformemente alle loro norme costituzionali

Un piccolo numero di disposizioni prevede che il Consiglio deliberi all'unanimità e raccomandi l'adozione da parte degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali. Queste decisioni entrano in vigore soltanto dopo l'approvazione da parte dei Parlamenti degli Stati membri. Sembra pertanto opportuno di assicurarsi a livello comunitario che ci sia l'accordo unanime tra i governi degli Stati membri su questo tipo di decisioni prima che vengano avviate le procedure nazionali di ratifica. Un esempio di questo tipo di disposizioni è l'articolo 269 CE relativo al sistema di risorse proprie.

(ii) Decisioni istituzionali essenziali e decisioni che influiscono sull'equilibrio istituzionale

Alcune norme fondamentali relative all'organizzazione e al funzionamento delle istituzioni, in particolare quelle alla base dell'equilibrio istituzionale, quando non sono esplicitamente previste nei trattati, sono decise dal Consiglio che delibera all'unanimità. Si tratta di disposizioni per le quali il mantenimento dell'unanimità può essere giustificato, come ad esempio per l'articolo 290 CE relativo al regime linguistico delle istituzioni o anche l'articolo 202 CE relativo all'esercizio da parte della Commissione di competenze esecutive (comitatologia).

Inoltre una disposizione essenziale per l'equilibrio istituzionale è l'articolo 250, paragrafo 1 del trattato CE, che prevede che il Consiglio può emanare un atto che costituisce un emendamento di una proposta della Commissione solo deliberando all'unanimità [8].

[8] Poiché non si tratta di una base giuridica vera e propria, l'articolo 250 CE non è ripreso nell'allegato 1.

(iii) Decisioni nei settori della fiscalità e della sicurezza sociale, non legate al buon funzionamento del mercato interno.

Perché riflettono gli orientamenti fondamentali del legislatore nazionale in materia di politica economica e sociale e di solidarietà, la fiscalità e la sicurezza sociale determinano fortemente le scelte politiche nazionali dei cittadini e sono pertanto settori per i quali è giustificato il mantenimento dell'unanimità per le decisioni del Consiglio che li riguardano. La Commissione non propone dunque l'estensione generalizzata della maggioranza qualificata.

Tuttavia, alcuni aspetti di questi due settori sono indissociabilmente legati al buon funzionamento del mercato interno ed all'esercizio delle quattro libertà fondamentali (libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali). Gli scarsi progressi ottenuti dall'acquis comunitario creano ancora gravi ostacoli al funzionamento del mercato interno. La Corte di giustizia, come risulta dalla sua giurisprudenza, ha più volte dichiarato contrarie al trattato le disposizioni nazionali che restringono indebitamente l'esercizio delle libertà del mercato interno. Per i cittadini è motivo d'insoddisfazione il fatto di dover ricorrere alla giustizia per vedersi riconoscere i diritti che derivano dai trattati. Per gli Stati membri, è poco auspicabile che il diritto comunitario in questo settore venga sviluppato caso per caso dalla giurisprudenza della Corte piuttosto che attraverso un processo politico.

È necessaria un'impostazione comune per eliminare questo tipo di ostacoli al buon funzionamento del mercato interno, in particolare quando i blocchi provocano discriminazioni, doppia imposizione o evasione fiscale. L'obiettivo dell'efficacia impone per le questioni fiscali il voto a maggioranza qualificata, entro i limiti che salvaguardano il buon funzionamento del mercato interno. Non si tratta dunque di prevedere un'armonizzazione generalizzata dei sistemi, delle basi e delle aliquote nazionali, che non sarebbe peraltro compatibile con il principio di sussidiarietà.

Inoltre, il voto a maggioranza qualificata dovrebbe essere applicato quando l'armonizzazione della legislazione è stata già realizzata, per semplificare e aggiornare le regolamentazioni esistenti e garantirne un'applicazione più uniforme. Si tratta in particolare del sistema comune di IVA o anche del sistema di circolazione e di controllo dei prodotti sottoposti ad accise.

La Commissione propone la stessa impostazione per il settore della sicurezza sociale, nel quale un coordinamento delle legislazioni nazionali esiste già da parecchi decenni (regolamento n. 1408/71). Per motivi di efficacia, questo regolamento deve poter essere aggiornato a maggioranza qualificata.

Infine, la Commissione attribuisce grande importanza alla lotta contro le frodi, importanza in continua crescita con la soppressione delle frontiere fiscali per le merci e la liberalizzazione dei movimenti di capitali. Il voto a maggioranza qualificata dovrebbe quindi essere anche applicato alle misure che mirano a prevenire l'evasione fiscale e la frode fiscale.

L'approccio proposto dalla Commissione richiede un esame accurato delle disposizioni del trattato interessate e una nuova formulazione, per precisare, all'interno degli articoli stessi, le decisioni cui si applica la maggioranza qualificata o l'unanimità. La Commissione presenterà a suo tempo proposte dettagliate.

(iv) Parallelismo tra decisioni interne ed esterne

L'articolo 300 CE prevede un parallelismo tra la regola di maggioranza applicabile alle basi giuridiche interne e la procedura decisionale per la conclusione degli accordi internazionali. Se la base giuridica interna prevede per tale settore l'unanimità, il Consiglio conclude all'unanimità anche gli accordi che riguardano questo settore. La Commissione ritiene motivato mantenere quest'equilibrio. Tuttavia, non sembra necessario applicare questo rigido parallelismo quando gli accordi internazionali richiedono l'adozione di norme accessorie d'applicazione. Si tratta degli accordi di cooperazione conclusi nel quadro della convenzione ACP-CE per i quali sarebbe opportuna una semplificazione del processo decisionale per l'adozione delle norme di procedura interna.

(v) Deroghe alle norme comuni del trattato

Le norme del trattato si applicano a tutte le istituzioni e a tutti gli Stati membri, come l'acquis comunitario sviluppato su queste basi. Le deroghe a quest'acquis, previste dal trattato in alcuni casi assolutamente eccezionali, costituiscono un passo indietro rispetto agli obiettivi dell'Unione. La Commissione ritiene giustificato che queste eccezioni, come la possibilità per il Consiglio, prevista dall'articolo 88 CE, di decidere che un aiuto di stato, normalmente contrario al trattato, debba essere considerato compatibile con il mercato interno, rimangano soggette alla decisione unanime del Consiglio.

La Commissione propone alla conferenza:

- di rendere norma generale la deliberazione a maggioranza qualificata;

- di definire le categorie di disposizioni per le quali ragioni serie e durature giustificano il mantenimento dell'unanimità come eccezione alla norma generale della maggioranza qualificata.

11. Procedure decisionali

I cambiamenti proposti nella sezione precedente devono essere completati da un esame completo delle procedure decisionali, per eliminare dal trattato talune anomalie. È molto importante per il corretto funzionamento dell'Unione allargata garantire la coerenza tra le disposizioni che disciplinano i diversi settori della sua azione ed è essenziale per i cittadini europei che le strutture decisionali dell'Unione siano semplici e logiche, dunque comprensibili. Dovrebbero essere verificati il legame tra maggioranza qualificata e comune accordo e la soppressione della procedura di cooperazione, nonché la partecipazione del Parlamento europeo a talune politiche prevista dal trattato.

a. Associazione tra maggioranza qualificata e procedura di codecisione per le decisioni in materia legislativa

La partecipazione del Parlamento europeo all'esercizio del potere legislativo, in codecisione con il Consiglio, rafforza il carattere democratico dell'azione della Comunità [9]. La codecisione in materia legislativa appare sotto diversi aspetti come un necessario complemento alla deliberazione a maggioranza qualificata, poiché questo sistema decisionale può, per il proprio carattere, mettere in minoranza alcuni Stati membri. È questo il motivo per il quale, ai sensi dei trattati di Maastricht e di Amsterdam, gran parte delle decisioni di natura legislativa sono prese allo stesso tempo a maggioranza qualificata e in codecisione. Per eliminare alcune anomalie e rendere più coerenti le procedure decisionali, si dovrà agire in due direzioni.

[9] Relazione della Commissione sul campo d'applicazione della codecisione, a norma dell'articolo 189 B, paragrafo 8 del trattato (SEC (96)1225 del 3 luglio 1996).

Innanzitutto, esistono nel trattato quattro disposizioni (articoli 18, 42, 47 e 151 CE) che prevedono contemporaneamente la procedura di codecisione e l'unanimità. L'applicazione generalizzata della maggioranza qualificata porrà fine a questa situazione e permetterà di ripristinare l'effetto utile della codecisione.

In secondo luogo, le decisioni di natura legislativa prese a maggioranza qualificata devono essere associate alla procedura di codecisione. Questo legame avrà per effetto di estendere il campo della codecisione. Sarà pertanto necessario, per una maggiore efficienza, che il Parlamento instauri procedure interne, con termini precisi, che consentano di adottare in breve tempo le decisioni legislative. Occorrerà inoltre precisare chiaramente la nozione di atto legislativo. Sommariamente lo si può definire come normativa di portata generale, derivante direttamente dalle disposizioni del trattato e che determina, per qualsiasi azione della Comunità, i principi fondamentali o gli orientamenti generali, nonché gli elementi essenziali dell'attuazione. La soluzione adottata per la redazione dell'articolo 37 in allegato sarà un'utile base di riflessione, alla quale la Commissione fornirà il proprio contributo nel corso della conferenza.

Le attuali disposizioni del trattato dovranno essere esaminate sistematicamente. L'estensione della regola della codecisione influirà in particolare su alcuni aspetti della politica commerciale comune, della politica agricola comune e della politica comune della pesca. In quanto di natura legislativa, le norme generali della politica commerciale, come le normative di base antidumping e antisovvenzioni, la regolamentazione relativa al meccanismo di difesa contro gli ostacoli al commercio e i regolamenti relativi ai regimi generali all'esportazione e all'importazione, dovranno essere adottati con la procedura di codecisione. Lo stesso vale per gli aspetti legislativi della politica agricola comune e della politica comune della pesca. Come già affermato in occasione della precedente conferenza intergovernativa, la Commissione ritiene che la maggior parte delle misure adottate in questo settore rientra nell'ambito di una gestione rigorosa e non del settore legislativo. La codecisione dovrebbe invece essere utilizzata per un certo numero di atti fondamentali per la concezione e l'orientamento della politica agricola comune e della politica comune della pesca [10].

[10] Relazione della Commissione sul campo d'applicazione della codecisione, a norma dell'articolo 189 B, paragrafo 8 del trattato (SEC (96)1225 del 3 luglio 1996), pag. 12.

Con la futura generalizzazione della maggioranza qualificata, occorrerà dunque verificare se le disposizioni per le quali era prevista l'unanimità sono di natura legislativa e richiedono quindi una procedura di codecisione. La Commissione ha elencato tali disposizioni nell'allegato 2 (rubrica A).

In questo contesto occorre segnalare l'articolo 67, paragrafo 2 del trattato CE. Questa disposizione particolare prevede che il Consiglio, cinque anni dopo l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam (e dunque a partire dal 1° maggio 2004), può, deliberando all'unanimità, estendere la procedura di codecisione a tutti o parte dei settori contemplati dal titolo IV del trattato. La Commissione non propone per il momento di ridurre il periodo di cinque anni, visto che l'applicazione generalizzata della maggioranza qualificata e l'associazione con la codecisione per le questioni legislative rendono automatica l'applicazione della procedura di codecisione a tutti i settori del titolo IV.

b. Estensione dell'applicazione dell'articolo 133 a tutti i servizi, agli investimenti e ai diritti di proprietà intellettuale

L'articolo 133, paragrafo 5 del trattato CE permette, con decisione unanime del Consiglio, di estendere i meccanismi della politica commerciale comune ai negoziati e accordi internazionali su servizi e diritti di proprietà intellettuale. La Commissione ritiene che questo dispositivo non sia adeguato in prospettiva del raddoppio del numero di Stati membri. La generalizzazione della maggioranza qualificata determinerebbe una parziale modifica di questa parte dell'articolo 133, ma manterrebbe in vigore il disegno essenziale di questa procedura decisionale complicata e poco chiara. La Commissione raccomanda piuttosto di apportare una modifica sostanziale al campo d'applicazione dell'articolo 133, estendendolo ai servizi, agli investimenti e ai diritti di proprietà intellettuale. L'articolo 133 CE dovrebbe dunque essere riformulato.

c. Soppressione della procedura di cooperazione

La Commissione ritiene che la procedura di cooperazione (articolo 252 CE), che prefigurava la procedura di codecisione, dovrebbe essere eliminata. Il trattato di Amsterdam ha sostituito in tutto il trattato CE la procedura di cooperazione con quella di codecisione, tranne che per alcune disposizioni relative all'Unione economica e monetaria (articoli 99, paragrafo 5, 102, paragrafo 2, 103, paragrafo 2 e 106, paragrafo 2 del trattato CE). Questa distinzione tra le disposizioni dell'UEM e le altre disposizioni del trattato CE non è più necessaria e la soppressione della procedura di cooperazione è motivata da obiettivi di leggibilità e di semplicità dei trattati. Le disposizioni in questione dovrebbero essere sottoposte alla procedura di codecisione quando permettono di adottare atti di natura legislativa. La conferenza dovrebbe consultare la Banca centrale europea sulle modifiche istituzionali nel settore monetario.

d. Competenze del Parlamento europeo

Per i settori diversi da quelli legislativi, la partecipazione del Parlamento al processo decisionale assume forme diverse, come il parere conforme. Tuttavia, alcune disposizioni del trattato relative all'attuazione delle politiche dell'Unione non prevedono l'intervento del Parlamento. La Commissione ritiene necessario correggere questa situazione, in particolare per quanto riguarda la conclusione di accordi commerciali.

L'estensione della codecisione alle decisioni legislative in materia di politica commerciale comune comporta l'estensione della procedura di consultazione prevista all'articolo 300, terzo comma del trattato CE agli accordi commerciali con uno o più Stati o organizzazioni internazionali. Si tratta infatti dell'unica eccezione alla regola di consultazione del Parlamento europeo prima della conclusione di accordi internazionali. Sarebbe pertanto necessario garantire che gli accordi che hanno notevoli implicazioni economiche e commerciali su scala mondiale possano essere conclusi soltanto previo parere conforme del Parlamento europeo.

Per esercitare questo ruolo in piena cognizione di causa, il Parlamento europeo dovrebbe essere tenuto regolarmente al corrente dello svolgimento dei negoziati sugli accordi commerciali tra la Comunità e uno o più Stati o organizzazioni internazionali. Occorre pertanto adattare di conseguenza l'articolo 133, paragrafo 3 del trattato.

La Commissione propone alla conferenza:

- di stabilire per tutte le decisioni a carattere legislativo un'associazione tra la maggioranza qualificata e la procedura di codecisione;

- di estendere il campo d'applicazione dell'articolo 133 a tutti i servizi, agli investimenti e ai diritti di proprietà intellettuale;

- di eliminare la procedura di cooperazione;

- di prevedere la consultazione obbligatoria del Parlamento europeo prima della conclusione di accordi commerciali tra la Comunità e uno o più Stati o organizzazioni internazionali e il parere conforme prima della conclusione di accordi che hanno notevoli implicazioni economiche e commerciali su scala mondiale.

12. Determinazione della maggioranza qualificata in Consiglio

a. Il sistema attuale e la sua evoluzione

Il Consiglio rappresenta i governi degli Stati membri, formati a seguito di elezioni democratiche e responsabili nei confronti dei Parlamenti nazionali.

L'articolo 205 del trattato CE prevede che, salvo disposizioni contrarie, le deliberazioni del Consiglio sono valide se approvate a maggioranza dei membri che lo compongono. Gli autori dei trattati hanno tuttavia tenuto conto fin dall'origine del fatto che gli Stati membri non avevano un peso demografico comparabile. Il sistema della maggioranza qualificata, che si basa sulla differenziazione degli Stati membri, è stato previsto per evitare il rischio di paralisi inerente al sistema dell'unanimità e per rafforzare la rappresentatività democratica delle decisioni del Consiglio.

Gli autori del trattato hanno deciso un sistema di ponderazione dei voti sulla base della popolazione dei diversi Stati membri, con una significativa correzione a favore degli Stati meno popolati per tenere conto dell'individualità di ciascun paese. La soglia della maggioranza qualificata, ossia il numero minimo di voti necessario per una decisione espresso in percentuale del totale dei voti, è stata fissata al livello intermedio tra la maggioranza semplice del numero di voti e l'unanimità. È sempre stato lievemente superiore al 70 %. Con i successivi allargamenti, gli equilibri originari sono stati in gran parte mantenuti, tranne che per la rappresentatività democratica delle decisioni prese a maggioranza qualificata [11].

[11] Evoluzione della maggioranza qualificata in termini di numero di voti e in termini di rappresentatività della popolazione dal 1958 al 1995

La maggioranza qualificata ha sempre rappresentato un'ampia maggioranza in termini di popolazione degli Stati membri favorevoli alla decisione. Con l'adesione successiva di nove Stati, lo squilibrio voluto inizialmente si è accentuato a scapito degli Stati più popolati: così, la popolazione minima richiesta per raggiungere la maggioranza qualificata è passata dal 67% (sei Stati membri) o 70% (nove e dieci Stati membri) al 58% (quindici Stati membri).

La ponderazione dei voti ha inoltre avuto come conseguenza che la maggioranza qualificata rappresenta sempre almeno la metà del numero degli Stati.

Per quanto riguarda la minoranza di blocco, si noti che una decisione del Consiglio a maggioranza qualificata può essere bloccata sia dall'opposizione di tre Stati membri più popolati, sia da un gruppo di Stati membri meno popolati che dal 1973 rappresentano dal 12 al 13% della popolazione totale.

Da un'estrapolazione (cfr. tabella dell'allegato 3) risulta che, se si mantenesse il sistema attuale di ponderazione dei voti dei membri del Consiglio, la maggior parte dei parametri resterebbe relativamente stabile e, ad ogni allargamento, diminuirebbe regolarmente la rappresentatività in termini di popolazione di una decisione presa a maggioranza qualificata.

Infatti, quando l'Unione conterà 28 Stati membri, con la soglia della maggioranza qualificata fissata a 102 voti su 144 (70,83%), una decisione potrebbe essere adottata a maggioranza qualificata, nel caso più estremo, da una combinazione di Stati membri che rappresenterebbe soltanto il 51,35% della popolazione totale dell'Unione. In un'Unione a 27 membri [12], con la soglia della maggioranza qualificata fissata a 95 voti su 134 (70,90%), questa percentuale sarebbe del 50,20%. Con una soglia di 94 voti su 134 (70,15%), una decisione potrebbe essere presa a maggioranza qualificata da una combinazione di Stati membri che rappresenterebbero soltanto il 46,41% dell'Unione. È vero che, in questi casi estremi e probabilmente teorici, occorrerebbe l'accordo di 23 Stati membri su 27 o 28. Tuttavia, questa diminuzione della rappresentatività in termini di popolazione traduce chiaramente l'effetto aritmetico di un allargamento se il sistema attuale di ponderazione e di calcolo della maggioranza qualificata rimane invariato. Ciò si spiega con il fatto che soltanto tre dei tredici candidati all'adesione sono più popolati della media degli Stati membri attuali.

[12] Ossia tutti i paesi con i quali i negoziati di adesione sono già aperti o si apriranno all'inizio del 2000

b. Mantenere la legittimità delle decisioni del Consiglio in un'Unione allargata

Per compensare gli effetti dell'allargamento, sarà necessario stabilire un sistema semplice e più rappresentativo del peso relativo degli Stati membri.

Opzione 1. Nuova ponderazione dei voti degli Stati membri

Se rimangono invariate le ponderazioni dei voti degli Stati membri, l'adesione di tredici nuovi paesi, tre soltanto dei quali hanno un numero di abitanti superiore alla media degli Stati membri attuali, amplificherà, ad ogni allargamento, lo squilibrio che si è instaurato gradualmente tra gli Stati membri più popolati e gli altri.

Il principio di una nuova ponderazione dei voti figura espressamente nel protocollo sulle istituzioni in previsione dell'allargamento dell'Unione europea, allegato al trattato di Amsterdam.

Due parametri devono essere esaminati: il numero di voti attribuito a ogni membro del Consiglio e la soglia, ossia il numero minimo di voti espresso in percentuale del totale dei voti, necessaria per una decisione. Per definire questi parametri, occorre porre due obiettivi: quello di non rendere l'iter decisionale più difficile e quello di fare in modo che la maggioranza qualificata degli Stati membri rappresenti una percentuale della popolazione totale dell'Unione simile agli equilibri d'origine.

Per non rendere la decisione più difficile, sarà opportuno stabilizzare la soglia in modo definitivo nel trattato, anche ad un livello inferiore a quello attuale, al 71 %. In tal modo, l'unica decisione da prendere in occasione di ogni nuova adesione sarà fissare l'altro parametro, ossia il numero di voti attribuito al paese aderente.

Per ripristinare la rappresentatività della maggioranza qualificata e ritrovare gli equilibri d'origine, occorre aumentare il peso relativo dei voti degli Stati membri più popolati. Con la nuova ponderazione, la maggioranza qualificata dovrà rappresentare almeno i due terzi circa della popolazione totale dell'Unione.

Occorre notare tuttavia che questa nuova ponderazione non garantirebbe più che una decisione presa a maggioranza qualificata associ almeno la metà del numero totale degli Stati membri, come avviene attualmente. Si potrebbe ovviare a questa situazione esplicitando nel trattato che una decisione può essere adottata a maggioranza qualificata soltanto quando questa maggioranza comprende almeno la metà degli Stati membri. In questo caso verrebbe codificata una prassi che è sempre stata la conseguenza aritmetica della ponderazione dei voti prevista dai primi trattati.

Opzione 2. Doppia maggioranza semplice

Pur riconoscendone i meriti, la Commissione sottolinea che la ponderazione dei voti è troppo complessa per essere facilmente compresa dai cittadini. Per questo motivo è preferibile indicare direttamente nel trattato, in modo chiaro e definitivo, le condizioni necessarie dell'iter decisionale del Consiglio in un contesto di leggibilità, semplicità e decisionalità democratica. La Commissione raccomanda di prevedere che una decisione a maggioranza qualificata è valida solo se contemporaneamente:

- ottiene la maggioranza semplice dei voti degli Stati membri [13];

[13] La Commissione ritiene tuttavia che dovrebbe essere mantenuta la norma prevista all'articolo 205, paragrafo 2, secondo comma CE, secondo la quale la decisione a maggioranza qualificata deve ottenere l'accordo dei due terzi degli Stati membri quando non è presa su proposta della Commissione.

- il voto rappresenta la maggioranza della popolazione totale dell'Unione.

Ridefinire in questi termini la maggioranza qualificata sarebbe una prova della volontà di trasparenza nei confronti dei cittadini europei.

Questo sistema di doppia maggioranza si differenzia radicalmente dalle proposte esaminate dalla precedente conferenza intergovernativa, ai termini delle quali la maggioranza qualificata dovrebbe comprendere allo stesso tempo una maggioranza qualificata della popolazione europea e una maggioranza qualificata del numero di voti espressi. Secondo il parere della Commissione queste proposte sono in contraddizione con l'obiettivo fondamentale di semplicità e di trasparenza e renderebbero anche il processo decisionale molto più complesso e difficile.

Con la doppia maggioranza semplice si tiene conto direttamente del peso relativo degli Stati membri in termini di popolazione, avvantaggiando i paesi più popolati, e questo peso rimarrebbe per definizione immutato anche con ulteriori allargamenti dell'Unione. Stabilendo l'obbligo che sia rappresentata almeno la metà degli Stati membri, il metodo impedisce a taluni Stati membri con popolazione particolarmente elevata di prendere una decisione contraria ad una maggioranza di Stati membri meno popolati. Quest'ultima condizione stabilisce l'uguaglianza di tutti gli Stati membri, indipendentemente dalla loro entità demografica.

Le difficoltà pratiche della doppia maggioranza semplice risiedono principalmente al livello del calcolo concreto della maggioranza qualificata. Occorrerebbe definire i parametri numerici relativi alla popolazione (quale anno di riferimento, quale periodicità per la revisione delle cifre-).

Ma la doppia maggioranza semplice ha il vantaggio della semplicità e della trasparenza. Inoltre, il sistema non avrebbe bisogno di essere modificato ad ogni nuova adesione.

La Commissione propone alla conferenza :

Pur riconoscendo i meriti di una nuova ponderazione dei voti che garantirebbe che la maggioranza qualificata rappresenta i due terzi circa della popolazione dell'Unione e il 70% del totale dei voti, escludendo che una decisione possa essere presa da una minoranza di Stati membri, la Commissione raccomanda di prevedere nel trattato che una decisione presa a maggioranza qualificata deve ottenere la maggioranza semplice degli Stati membri che rappresentano la maggioranza della popolazione totale dell'Unione.

13. Le forme della cooperazione rafforzata

Il trattato di Amsterdam ha introdotto nei trattati disposizioni generali che permettono agli Stati membri di instaurare tra di loro, a talune condizioni, una cooperazione rafforzata mediante il ricorso alle istituzioni, procedure e meccanismi previsti dai trattati (articoli da 43 a 45 e 40 del trattato sull'Unione europea; articolo 11 del trattato CE). La cooperazione rafforzata non esiste nel settore della politica estera e di sicurezza comune, nel quale è tuttavia prevista "l'astensione costruttiva" (articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, TUE).

Le caratteristiche del prossimo allargamento impongono la necessità di rendere efficacemente operative queste nuove disposizioni. La configurazione più eterogenea dell'Unione allargata non dovrebbe ostacolare quegli Stati membri che intendono utilizzare il quadro istituzionale dell'Unione per una cooperazione reciproca più stretta.

La Commissione non vorrebbe fossero modificate le condizioni di fondo previste dall'articolo 11, paragrafo 1 del trattato CE e dall'articolo 43, paragrafo 1 del trattato sull'Unione europea. Essa ritiene essenziale preservare, anche nell'allargamento, l'acquis comunitario e la base comune delle politiche comunitarie fino ad ora sviluppate a quindici. Le disposizioni sulla cooperazione rafforzata non dovrebbero essere utilizzate dagli Stati membri attuali per ridurre gli obblighi dei futuri Stati membri. Sarà certamente necessario, in taluni settori, prevedere periodi transitori per permettere ai nuovi Stati membri di applicare interamente l'acquis dell'Unione. Ma non si può transigere sul contenuto dell'acquis né sulla necessità di completare questa convergenza. Si tratta della posta stessa del processo d'allargamento.

La Commissione propone invece di apportare due modifiche alle condizioni formali attualmente previste dai trattati per la cooperazione rafforzata. Con l'allargamento, la necessità di ricorrere alle cooperazioni rafforzate potrebbe aumentare e occorre pertanto evitare che gli Stati che desiderano cooperare tra di loro in modo più approfondito si trovino al di fuori del quadro istituzionale previsto dai trattati, come lo hanno fatto ad esempio alcuni di loro con la convenzione di Schengen prima che il trattato offrisse altre possibilità.

La prima modifica riguarda il numero minimo di Stati membri richiesto per instaurare una cooperazione rafforzata nel quadro istituzionale dell'Unione. Il trattato prevede oggi che una cooperazione rafforzata deve riguardare una maggioranza di Stati membri (articolo 43, paragrafo1), ossia attualmente almeno otto. La Commissione ritiene che dopo l'allargamento dovrebbe essere prevista una soglia di un terzo degli Stati membri. Le condizioni di base che disciplinano il ricorso alle cooperazioni rafforzate sono infatti sufficientemente rigorose per evitare il moltiplicarsi di iniziative di questo tipo e il rischio di un'eccessiva frammentazione dell'Unione - considerando anche che per instaurare questa cooperazione rafforzata occorre l'accordo di una maggioranza qualificata di Stati membri.

La seconda modifica consiste nell'eliminare la possibilità per uno Stato membro di chiedere una decisione unanime del Consiglio europeo quando si oppone alla decisione presa dagli Stati membri a maggioranza qualificata di autorizzare una cooperazione rafforzata. In un'Unione allargata, questa possibilità di veto sarebbe un ostacolo eccessivo al ricorso, pertanto essenziale, al meccanismo delle cooperazioni rafforzate.

Oltre a queste due modifiche, la Commissione propone che in futuro il trattato permetta di instaurare la cooperazione rafforzata anche in materia di politica estera e di sicurezza comune. Sarà necessario fissare sempre a un terzo del numero totale il numero minimo di Stati membri e definire le condizioni di base necessarie, in modo che questa cooperazione venga utilizzata in circostanze ben definite e non pregiudichi l'integrazione già realizzata in questo settore.

La Commissione propone alla conferenza :

- di eliminare la possibilità per uno Stato membro di chiedere al Consiglio europeo una decisione all'unanimità sull'autorizzazione ad instaurare una cooperazione rafforzata (soppressione del secondo comma dell'articolo 11, paragrafo 2, del trattato CE e soppressione del secondo comma dell'articolo 40, paragrafo 2 del trattato UE);

- di fissare a un terzo degli Stati membri il numero minimo di Stati necessario per instaurare una cooperazione rafforzata nel quadro del trattato;

- di prevedere la possibilità di instaurare, a determinate condizioni, cooperazioni rafforzate nel settore della politica estera e di sicurezza comune.

CONCLUSIONI

L'Unione deve migliorare i suoi metodi di funzionamento. Deve anche armarsi per rispondere alla sfida dell'allargamento e deve, avviando una vera e propria riforma radicale delle sue istituzioni, dimostrare la volontà politica di far fronte alle responsabilità che intende assumersi accogliendo nuovi Stati membri.

I nuovi impegni recentemente assunti nei confronti dei paesi candidati, impongono una profonda e duratura ristrutturazione istituzionale dell'Unione.

La struttura istituzionale che emergerà dalla conferenza intergovernativa e dai lavori di riesame in materia di funzionamento delle istituzioni deve essere allo stesso tempo sufficientemente solida per evitare la paralisi dell'azione comunitaria e sufficientemente flessibile per procedere senza deviazioni verso l'obiettivo dell'integrazione europea. Il quadro che la conferenza deciderà sarà l'Europa politica di domani.

Credere che le grandi riforme istituzionali possano attendere un'altra conferenza è un'illusione pericolosa, che la Commissione intende combattere. Una seconda conferenza rischierebbe di ritardare l'allargamento che la riforma deve preparare.

La conclusione della conferenza è prevista entro la fine del 2000. Questa non può permettersi di chiudere i lavori lasciando questioni non risolte. Il risultato è un obbligo, pena la credibilità dell'Unione. Quest'obbligo deriva anche dalle aspettative dei cittadini nei confronti di uno spazio europeo di pace e di solidarietà, che desiderano condividere e comprendere maggiormente. La riforma di cui deciderà la conferenza deve quindi essere l'occasione di un vero dialogo con i cittadini.

Le istituzioni europee e soprattutto gli Stati membri dovrebbero impegnarsi in tale dialogo. La Commissione dal canto suo attiverà i mezzi necessari per dar vita ad un reale dibattito sulla riforma istituzionale e il futuro dell'Europa.

Il Consiglio europeo di Helsinki ha definito le modalità per l'associazione stretta e concreta del Parlamento europeo ai lavori della conferenza. La Commissione auspica che, su questa base, la concertazione con il Presidente e i rappresentanti del Parlamento europeo nel corso del negoziato sia quanto più aperta e più costruttiva possibile. Essa accoglierà in uno spirito di cooperazione e d'ascolto le proposte presentate dal Parlamento europeo.

Nello stesso spirito la Commissione fornirà le dovute spiegazioni e parteciperà al dialogo necessario con i Parlamenti nazionali.

La riforma che si intende avviare è soprattutto destinata a rafforzare le strutture dell'Europa allargata. Conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Helsinki, saranno organizzati regolari scambi di opinioni con i paesi candidati, nelle appropriate sedi esistenti. Saranno informati dell'evoluzione dei negoziati anche i paesi dello Spazio economico europeo.

Progetti di articoli

// Articoli del trattato CE

Il Parlamento europeo // 189, 190

La Commissione // 215, 213, 217, 219

La Corte dei conti // 247

Il Comitato economico e sociale // 257, 258, 259, 262

Il Comitato delle Regioni // 263

Procedure decisionali // 37, 67, 133, 300

Cooperazione rafforzata // 43 TUE, 40 TUE, 11

IL PARLAMENTO EUROPEO

>SPAZIO PER TABELLA>

LA COMMISSIONE

>SPAZIO PER TABELLA>

Composizione della Commissione: opzione 1

>SPAZIO PER TABELLA>

Composizione della Commissione: opzione 2

>SPAZIO PER TABELLA>

LA CORTE DEI CONTI

>SPAZIO PER TABELLA>

IL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE

>SPAZIO PER TABELLA>

IL COMITATO DELLE REGIONI

>SPAZIO PER TABELLA>

PROCEDURE DECISIONALI

>SPAZIO PER TABELLA>

COOPERAZIONE RAFFORZATA

>SPAZIO PER TABELLA>

Allegato 1

Elenco delle disposizioni che, in deroga al principio della maggioranza qualificata, continueranno ad essere adottate all'unanimità

1) Decisioni del Consiglio che devono essere adottate dagli Stati membri in conformità delle loro norme costituzionali

- Diritti complementari per i cittadini europei (art. 22 CE)

- Procedura elettorale uniforme per il Parlamento europeo (art. 190, par. 4 CE)

- Disposizioni relative al sistema delle risorse proprie (art. 269 CE)

2) Decisioni istituzionali essenziali oppure decisioni che incidono sull'equilibrio istituzionale [14]

[14] Le decisioni relative alla modifica del numero dei membri della Commissione (art. 231, par. 1 CE) e alla mancata sostituzione di un membro della Commissione (art. 215, par. 2 CE) dovranno essere riviste nel quadro delle norme relative alla composizione della Commissione.

- Adattamento delle competenze della Corte nello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia (art. 67, par. 2 CE)

- Misure e assistenza finanziaria comunitaria in caso di gravi difficoltà (art. 100, par. 1 e parzialmente par. 2)

- Disposizioni che sostituiscono il protocollo sui disavanzi eccessivi (art. 104, par. 14)

- Modifica del protocollo sugli statuti SEBC (art. 107, par. 5 CE)

- Fissazione del tasso al quale l'euro subentra alla moneta di uno Stato membro (art. 123, par. 5 CE)

- Fissazione dei principi e delle norme in materia di attribuzione delle competenze di esecuzione (art. 202 CE)

- Aumento del numero dei membri della Corte di giustizia e degli avvocati generali (art. 221 e 222 CE) [15]

[15] L'eventuale applicazione della maggioranza qualificata alle disposizioni relative alla composizione della Corte di giustizia (articoli 221, 222 e 225, par. 2 CE), alla modifica del titolo III dello statuto della Corte e all'approvazione del regolamento di procedura della Corte e del Tribunale di primo grado (articoli 245 e 225, par. 4 CE) verrà riesaminata nel prossimo contributo della Commissione sulla Corte di giustizia.

- Composizione del Tribunale di primo grado (art. 225, par. 2 CE)**

- Fissazione delle categorie di ricorsi al Tribunale di primo grado (art. 225, par. 2 CE)

- Modifica del titolo III dello statuto della Corte di giustizia (art. 245, par. 2 CE)**

- Approvazione del regolamento di procedura della Corte e del Tribunale (art. 245, 3° comma, e art. 225, par. 4 CE)**

- Regime linguistico delle istituzioni (art. 290 CE)

- Adozione delle disposizioni necessarie per raggiungere uno degli scopi della Comunità, senza che il trattato abbia previsto i poteri d'azione a tal uopo richiesti (art. 308 CE)

3) Decisioni nel settore della fiscalità e della sicurezza sociale, non connesse al buon funzionamento del mercato interno

- Armonizzazione delle normative fiscali (riformulazione degli artt. 93 e 95 CE)

- Armonizzazione delle normative in materia di sicurezza sociale (riformulazione dell'articolo 137, par. 3, 1° trattino CE)

4) Parallelismo fra decisioni interne ed esterne

- Accordi sui tassi euro/monete straniere (art. 111, par. 1 CE)

- Associazione dei paesi e territori d'oltremare (art. 187 CE)

- Conclusione degli accordi per i quali è richiesta l'unanimità sul piano interno (art. 300, par. 2 CE)

- Accordi di associazione (art. 300, par. 2 e art. 310 CE)

5) Deroghe alle norme comuni del trattato

- Introduzione di restrizioni per quanto riguarda i movimenti di capitali con i paesi terzi (art. 57, par. 2 CE)

- Deroga alla clausola di "standistill" in materia di trasporti (art. 72 CE)

- Compatibilità di un aiuto con il mercato comune (art. 88, par. 2 CE)

Allegato 2

Conseguenze dell'applicazione del principio della maggioranza qualificata

Le basi giuridiche per le quali, d'ora in poi, il Consiglio delibererà a maggioranza qualificata

A. misure di natura legislativa (da adottare secondo la procedura di codecisione) [16]

[16] Grazie alla riformulazione degli articoli relativi alla fiscalità, l'articolo 94 CE potrà essere soppresso in quanto esso è ormai utilizzato solo per l'armonizzazione fiscale (le altre due eccezioni all'applicazione dell'articolo 95 CE di cui al paragrafo 2 dell'articolo in questione, vale a dire la libera circolazione delle persone, e i diritti e gli interessi dei lavoratori, sono disciplinate da altre disposizioni del trattato).

- Misure contro la discriminazione basata sul sesso, la razza, ecc. (art. 13 CE)

- Disposizioni intese a facilitare il diritto di circolazione e di soggiorno (art. 18 CE), già in codecisione

- Coordinamento delle normative in materia di sicurezza sociale dei lavoratori (art. 42 CE), già in codecisione [17]

[17] Tale disposizione dovrebbe essere riformulata al fine di coprire non solo tutti i lavoratori migranti, ma anche tutti i cittadini europei che fanno uso del loro diritto di circolare e soggiornare nell'Unione.

- Accesso alle attività non salariate e loro esercizio, modifica di principi legislativi esistenti (art. 47, par. 2 CE), già in codecisione

- Misure destinate a creare uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia (art. 67 CE), riformulazione dell'articolo relativo all'applicazione automatica della procedura di codecisione alle norme generali di natura legislativa in tutti i settori di cui al titolo IV, dopo un periodo di transizione di cinque anni

- Principi del regime dei trasporti, la cui applicazione potrebbe pregiudicare il tenore di vita in talune regioni, come pure l'uso delle attrezzature relative ai trasporti (art. 71, par. 2 CE)

- Misure nel settore della politica sociale (art. 137, par. 3 e art. 139, par. 2 CE), fatta salva la riformulazione delle disposizioni relative alla sicurezza sociale

- Talune disposizioni in materia di politica ambientale (art. 175, par. 2 CE)

- Fondi strutturali e Fondo di coesione (art. 161 CE) e altre azioni specifiche per la coesione economica e sociale (art. 159, par. 3 CE)

- Regolamento finanziario (art. 279 CE)

B. Altre misure

- Estensione del campo della politica commerciale comune a tutti i servizi, gli investimenti e i diritti di proprietà intellettuale (art. 133 CE), riformulazione dell'articolo per applicare direttamente la maggioranza qualificata a tali settori e per applicare la procedura di codecisione alle norme generali unilaterali di natura legislativa nel settore della politica commerciale

- Cultura (art. 151 CE), già parzialmente in codecisione

- Politica industriale (art. 157 CE)

- Armi da guerra (art. 296 CE)

C. Disposizioni istituzionali

- Diritto di voto alle elezioni per il Parlamento europeo e alle elezioni municipali (art. 19 CE)

- Affidamento alla BCE di compiti specifici di vigilanza (art. 105, par. 6 CE)

- Rappresentanza esterna nel quadro dell'UEM (art. 111, par. 4)

- Misure necessarie per l'introduzione dell'euro (art. 123, par. 4 CE)

- Attribuzione alla Commissione di competenze in materia di politica sociale (art. 144 CE)

- Approvazione dello statuto dei membri del Parlamento europeo (art. 190, par. 5 CE)

- Fissazione dell'ordine della presidenza del Consiglio (art. 203 CE)

- Nomina del segretario generale e del Segretario generale aggiunto del Consiglio (art. 207, par. 2 CE)

- Nomina dei membri della Corte dei conti (art. 247, par. 3 CE)

- Nomina dei membri del Comitato economico e sociale (art. 258 CE)

- Nomina dei membri del Comitato delle regioni (art. 263 CE)

D. Disposizioni che richiedono una parziale riformulazione per distinguere quelle per cui è richiesta la maggioranza qualificata da quelle per cui continuerà ad essere richiesta l'unanimità

- Armonizzazione di talune normative fiscali (riformulazione degli artt. 93 e 95 CE)

- Misure nel settore della sicurezza sociale (riformulazione dell'art. 137, par. 3, 1° trattino CE)

Allegato 3

Estrapolazione del sistema attuale di composizione del Parlamento europeo e della Commissione, nonché della ponderazione dei voti al Consiglio

Estrapolazione del sistema attuale di composizione del Parlamento europeo e della Commissione, nonché della ponderazione dei voti al Consiglio

>SPAZIO PER TABELLA>

Nota statistica: Dati: Eurostat 1999, tranne Malta (dati 1998) e Turchia (dati nazionali - FMI). Stime: Germania, Regno Unito e Turchia. Provvisori: Francia e Irlanda

N.B.: 1) La presente tabella viene riportata esclusivamente a fini illustrativi e non impegna la Commissione.

2) Per una corretta interpretazione della tabella, occorre tenere conto del fatto che al momento attuale i dati relativi alla popolazione degli Stati membri sono diversi rispetto al momento in cui sono state adottate le decisioni in merito al numero di seggi al PE e di voti al Consiglio.