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COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
C0M(94) 96 def. 
Bruxelles, 06.04.1994 
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Ç^r* W'^"1 SCELTE STRATEGICHE PER POTENZIARE L'INDUSTRIA EUROPEA 
DEI PROGRAMMI NELL'AMBITO DELLA POLITICA AUDIOVISIVA 
DELL'UNIONE EUROPEA 
LIBRO VERDE 
(presentato dalla Commissione) 
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PREMESSA 
Il Libro bianco sulla crescita, la competitività e l'occupazione adottato dal Consiglio europeo 
nel dicembre 1993 ha aperto il dibattito sui grandi processi evolutivi della nostra società agli 
albori del XXI secolo. Tra i settori nei quali più alta è la posta in gioco, il Libro bianco ha 
identificato la società dell'informazione e in particolare il settore audiovisivo come quelli che 
racchiudono in sé il più gran potenziale di crescita e di creazione di posti di lavoro. 
Elemento essenziale di questa evoluzione, il settore audiovisivo è in piena fase di 
trasformazione, in particolare per effetto del continuo, rapido sviluppo delle tecnologie. 
Vettori privilegiati delle culture europee e testimonianze vive delle tradizioni e dell'identità di 
ciascun paese, i programmi cinematografici e televisivi meritano pertanto un'attenzione 
particolare. Strumenti di importanza strategica nell'evolversi del settore audiovisivo, essi 
costituiscono oggi la base della futura diversificazione del settore. 
L'Unione europea deve guardare decisamente verso l'avvenire, prendere parte a questi 
sviluppi in corso su scala mondiale e svolgere pienamente il suo ruolo nel controllo e 
nell'utilizzazione delle nuove tecnologie. Gli operatori europei devono essere in grado di 
adattare le loro strategie e di stringere alleanze per trarre tutti i vantaggi possibili dalla 
crescita globale del settore. 
Addentrandosi in questi grandi mutamenti di cui oggi è ancora difficile misurare tutta la 
portata, il presente Libro verde indaga sull'avvenire di un'industria specifica: l'industria 
europea dei programmi cinematografici e televisivi. 
Come rendere più competitiva e più aperta sul mercato mondiale questa industria europea? 
Come farla partecipare alla crescita globale del settore audiovisivo? Come permetterle di 
tradurre in atto le sue potenzialità in termini di creazione di posti di lavoro? Come 
promuovere le culture europee nel rispetto dell'identità di ciascun paese? 
Il Libro verde esplora tutte queste questioni per lanciare un vasto dibattito nell'Unione 
europea e definire le scelte per l'avvenire attorno a tre grandi linee d'azione: le regole del 
gioco, l'incentivazione finanziaria e la convergenza dei sistemi nazionali di sostegno. 
La Commissione auspica che sulla base di questo documento si svolga una consultazione 
ampia e approfondita, all'altezza di quello sforzo collettivo che il rafforzamento dell'industria 
europea dei programmi richiede. 
Ben graditi saranno i contributi di tutti coloro che sono interessati al problema. 
INDICE 
1 INTRODUZIONE 1 
2 SVILUPPI FONDAMENTALI DELL'INDUSTRIA 
DEI PROGRAMMI 8 
2.1 La diagnosi 6 
2.1.1 L'industria cinematografica 6 
i) il calo della quota di mercato dei film europei 6 
ii) la compartimentazione dei mercati nazionali 6 
Hi) la spirale del deficit 8 
iv) gli effetti perversi dei sistemi di sostegno 8 
2.1.2 L'industria televisiva 8 
i) Esplosione della domanda dei costi di produzione 9 
ii) la scarsa circolazione intraeuropea dei programmi 9 
Hi) la debolezza delle strutture di produzione e dei cataloghi 9 
2.2 La nuova situazione tecnologica 10 
2.2.1 L'individualizzazione dell'offerta 12 
2.2.2 L'internalizzazione e la globalizzazione 12 
2.2.3 L'esplosione della domanda di programmi e il bisogno di cataloghi 13 
2.2.4 Nuovi prodotti 14 
2.2.5 L'esigenza di seguire una logica industriale 16 
3 RISCHI E OPPORTUNITÀ PER L'INDUSTRIA 
EUROPEA DEI PROGRAMMI 18 
3.1 II settore audiovisivo della nuova "società dell'informazione" 18 
3.1.1 Gli obiettivi della strategia europea 18 
3.1.2 Le implicazioni per il settore audiovisivo 19 
3.2 I rischi 21 
3.2.1 II pericolo di asfissia 21 
3.2.2 II rifiuto della modernizzazione 21 
3.3 Le opportunità 22 
3.3.1 Superare le barriere linguistiche 22 
3.3.2 Valorizzare le diversità 23 
3.4 Finalità di una politica industriale per l'industria 
europea dei programmi 24 
3.4.1 Porre fine alla compartimentazione dei mercati nazionali 25 
3.4.2 Tener maggiormente conto del pubblico europeo 25 
3.4.3 Favorire un ramo industriale con ottime prospettive di sviluppo 25 
3.4.4 Rendere remunerativo, a termine, un settore deficitario 25 
4 GLI STRUMENTI ESISTENTI 27 
4.1 II quadro normativo vigente nell'Unione europea 27 
4.1.1 II ruolo degli Stati membri 27 
4.1.2 II ruolo dell'Unione europea 28 
4.2 Un contesto favorevole allo sviluppo dei servizi 28 
4.2.1 Lo sviluppo delle infrastrutture e la liberalizzazione dei servizi 28 
4.2.2 La soppressione degli ostacoli al mercato interno 29 
4.3 Misure volte a favorire i programmi europei 30 
4.3.1 Maggioranza di opere europee 32 
4.3.2 Promuovere la produzione indipendente 33 
4.3.3 Termini per la trasmissione televisiva di film 34 
4.4 Gli incentivi finanziari a livello europeo 34 
4.4.1 Gli strumenti comunitari 34 
i) Il programma MEDIA 34 
ii) il Piano d'azione 36 
4.4.2 Gli altri strumenti europei 36 
4.5 Gli incentivi finanziari nazionali 37 
4.6 II contesto nazionale 38 
5. OPZIONI PER IL FUTURO 39 
5.1 Le regole del gioco 40 
5.1.1 Lo sviluppo del mercato 40 
i) infrastrutture e servizi 40 
ii) mercato interno 41 
Hi) l'applicazione delle norme sulla concorrenza 41 
5.1.2 Le misure di promozione dei programmi europei 42 
i) Un controllo più efficace dell'applicazione del diritto comunitario 43 
ii) Come fornire incentivi più efficaci? 44 
Hi) Ordine di passaggio attraverso i media 46 
5.1.3 Bisogna prendere in considerazione i nuovi tipi di servizi? 47 
5.2 Gli incentivi finanziari a livello di Unione europea 48 
5.2.1 Impostazione orizzontale del settore o priorità settoriali? 48 
i) L'impostazione orizzontale 49 
ii) I settori prioritari 49 
5.2.2 Priorità alle imprese o ai progetti? 50 
5.2.3 Quale impatto prefiggersi in termini geografici, temporali e finanziari? 51 
i) La dimensione dei mercati 51 
ii) Il fattore tempo 52 
Hi) Il livello di finanziamento 52 
5.2.4 Mercato europeo e diversità culturale 52 
5.2.5 Partecipazione allo sviluppo di nuovi mercati 53 
i) L'aiuto alla ricostruzione e allo sviluppo 54 
ii) L'apertura di meccanismi comunitari d'incentivazione finanziaria 54 
Hi) Una nuova associazione operativa 55 
5.3 Verso una convergenza dei sistemi nazionali di sostegno? 55 
5.3.1 II quadro di una riflessione e di uno scambio di esperienze 56 
5.3.2 Quali temi prioritari per riflessione e scambi di esperienze? 56 
i) Convergenza in fatto di priorità nei sistemi nazionali di sostegno 57 
ii) Convergenza in fatto di finanziamento dei sistemi nazionali di sostegno 58 
CONCLUSIONI 61 
SINTESI 62 
1 Opzioni per il quadro normativo 65 
2 Opzioni per gli incentivi finanziari 66 
3 Convergenza dei sistemi nazionali di sostegno 67 
ì INTRODUZIONE 
Il settore audiovisivo considerato nella sua interezza è un settore complesso che sta 
attualmente attraversando una fase di trasformazione profonda, soprattutto per effetto di una 
rapida evoluzione tecnologica. 
Questa trasformazione in corso determina nuove interazioni tra le varie componenti del 
settore, culturali, tecnologiche e industriali. 
Al tempo stesso essa induce la comparsa di nuovi prodotti e di nuovi servizi audiovisivi nella 
logica multimediale e interattiva della società dell'informazione. 
Questi sviluppi schiudono nuove possibilità per gli operatori del settore, i quali devono 
adattare le loro strategie e stringere nuove alleanze. Questa convergenza coinvolgerà 
l'industria cinematografica, i servizi di diffusione radiofonica e televisiva e l'industria dei 
programmi televisivi, gli operatori delle comunicazioni via cavo o delle telecomunicazioni, 
l'editoria nonché i fabbricanti di tecnologie d'informazione e di comunicazione. 
L'impetuosa crescita del settore audiovisivo è destinata a proseguire e a generare grandi 
potenzialità in termini di posti di lavoro che richiedono un alto livello di qualificazione. 
Tutti questi fenomeni si manifestano su scala mondiale e ancora non è possibile valutarne 
appieno la dimensione. 
Il presente Libro verde e la riflessione che esso propone si concentrano su un aspetto 
specifico del settore audiovisivo: lo sviluppo dell'industria europea dei programmi 
cinematografici e televisivi. 
La Commissione è ben consapevole della difficoltà di isolare questo aspetto tra le molteplici 
problematiche connesse alla trasformazione del settore audiovisivo. Ma essa ritiene che 
questa operazione sia necessaria per tener conto di due caratteristiche dell'industria dei 
programmi: 
da un lato, i programmi cinematografici e televisivi non sono dei prodotti come gli altri: 
in quanto vettori privilegiati di cultura, conservano la loro specificità in mezzo a tutti 
i nuovi tipi di prodotti audiovisivi che si vanno moltiplicando, e in quanto testimonianze 
vive delle tradizioni e dell'identità di ciascun paese, meritano di essere incoraggiati; 
dall'altro, l'industria dei programmi è, e sempre di più lo sarà, un elemento strategico 
nello sviluppo del settore audiovisivo: come mostra l'evoluzione recente, gli operatori 
più potenti sul mercato mondiale (fabbricanti di attrezzature od operatori di 
comunicazioni via cavo e di telecomunicazioni) cercano di controllare i cataloghi di 
programmi più importanti. 
Il dibattito avviato da questo Libro verde sul futuro dell'industria europea dei programmi dovrà 
naturalmente tener conto dell'andamento globale del settore audiovisivo. In particolare sarà 
alimentato dalla riflessione sullo sviluppo della società dell'informazione. 
(2) 
Ma già ora l'analisi della Commissione, che tiene conto dell'evoluzione tecnologica, della 
convergenza delle industrie e dell'evoluzione delle strutture del mercato, permette di fissare 
quattro prospettive fondamentali per l'avvenire dell'industria europea dei programmi. Questa 
deve: 
essere competitiva nel contesto dell'apertura e dell'estensione mondiale del settore; 
essere rivolta al futuro e beneficiare dello sviluppo della società dell'informazione; 
illustrare la creatività e la personalità dei popoli europei; 
essere capace di tradurre la propria crescita in creazione di nuovi posti di lavoro in 
Europa. 
Tenendo conto degli apporti del Trattato di Maastricht, il quale completa gli strumenti 
dell'Unione europea con disposizioni relative alla cultura, nonché delle realizzazioni della 
politica audiovisiva comunitaria e delle tendenze che si manifestano nel settore, questo Libro 
verde ambisce a schiudere possibilità di scelta secondo le linee fondamentali sopra indicate. 
La sua problematica centrale può quindi essere sintetizzata come segue: 
In quali modi l'Unione europea può contribuire allo sviluppo di un'industria 
europea dei programmi cinematografici e televisivi che sia competitiva sul 
mercato mondiale, rivolta verso l'avvenire e capace di garantire l'irradiarsi delle 
culture europee e di creare posti di lavoro in Europa? 
L'approccio è quindi centrato sul contributo dell'Unione europea. Ma è evidente che solo con 
una mobilitazione coordinata di tutti gli operatori, ai vari livelli, questi obiettivi potranno essere 
raggiunti. 
Inoltre, questo Libro verde si inserisce logicamente in una serie di riflessioni e dibattiti 
complementari avviati dalla Commissione per determinare il ruolo che l'Unione europea deve 
assumere di fronte alle sfide cui è confrontato il settore audiovisivo in Europa. 
In prima linea in questa serie di analisi, il Libro bianco "Crescita, competitività, occupazione"1 
adottato dal Consiglio europeo nel dicembre 1993 forniva il quadro d'azione e di riflessione 
dell'Unione sullo sviluppo della società dell'informazione sottolineando le potenzialità di 
crescita del settore audiovisivo, in special modo in termini di occupazione. In tale quadro di 
orientamento a medio e lungo termine, le questioni relative agli obiettivi dell'Unione europea 
in materia di sviluppo delle infrastrutture e delle applicazioni hanno dato luogo alla 
costituzione di un gruppo di riflessione ad alto livello sulla società dell'informazione. L'Unione 
europea intende infatti svolgere pienamente il proprio ruolo nel controllo e nell'utilizzazione 
delle nuove tecnologie. 
Crescita, competitività, occupazione - Le sfide e le vie da percorrere per entrare nel XXI secolo 
Libro bianco", doc. COM(93) 700 def. del 5.12.1993, capitolo V, punti A e C. 
Per la presentazione di questi aspetti del Libro bianco, vedi più avanti, punto 3.1. 
I problemi tecnologici e industriali connessi alla "rivoluzione digitale" nella diffusione televisiva 
sono oggetto di una comunicazione specifica della Commissione al Parlamento europeo e 
al Consiglio.2 Oltre a seguire sul piano istituzionale le ripercussioni di questo documento 
(nonché l'iter della proposta di direttiva sulle norme di diffusione via satellite3), la 
Commissione segue con attenzione i lavori deH'"European Digital Video Broadcasting Group" 
che riunisce la maggior parte degli operatori interessati4. 
Infine, nel contesto dell'evoluzione delle strutture del mercato audiovisivo e dell'evoluzione 
delle strategie degli operatori, il Libro verde "Pluralismo e concentrazione dei media nel 
mercato interno - Valutazione della necessità di un'azione"5 analizza la questione della 
necessità di un intervento dell'Unione europea in materia di regole relative alla proprietà dei 
media stessi. 
II seguito dato a questi vari studi contribuirà a determinare le condizioni in cui emergeranno 
progressivamente in Europa un nuovo ambiente per il settore audiovisivo e una nuova 
società di comunicazione. La Commissione si sforzerà di coordinare strettamente gli sviluppi 
in una visione globale. 
Per tener conto delle analisi e dei suggerimenti dell'insieme degli operatori dell'Unione, la 
Commissione, nell'elaborare questo Libro verde, ha voluto basarsi su una consultazione 
preliminare che ha permesso di raccogliere tre tipi di contributi: 
Da un lato, gli operatori del settore hanno presentato le loro analisi e i loro suggerimenti: 
alle organizzazioni di categoria rappresentative a livello europeo, nonché ai 
vari organismi di operatori incaricati di gestire gli incentivi comunitari 
nell'ambito del programma MEDIA6, è stato sottoposto un questionario; 
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo "La televisione digitale -
Quadro di una politica comunitaria - Progetto di risoluzione del Consiglio", doc. COM(93) 557 def. 
del 17.11.93. 
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'impiego di norme per 
l'emissione di segnali televisivi (abroga la direttiva 92/38/CEE), doc. COM(93) 556 def. del 
15.11.93. 
Per la presentazione dei lavori di questo gruppo DVB, vedi più avanti, punto 4.2. 
Doc. COM(92) 480 def. del 23.12.1992. Questo Libro verde è stato oggetto di una vasta 
consultazione i cui risultati saranno presentati in primavera in una comunicazione al Consiglio e 
al Parlamento nella quale la Commissione prenderà posizione sull'azione necessaria. 
Decisione 90/685/CEE del Consiglio, del 21.12.1990, per l'attuazione di un programma d'azione 
volto a promuovere lo sviluppo dell'industria audiovisiva europea (MEDIA) (1991-1995); GU CE 
n. 380 del 31.12.1990 (pagg. 37-44). 
inoltre, tutte le imprese o organizzazioni che hanno fatto sapere di voler 
contribuire sono state invitate a presentare le loro analisi e i loro suggerimenti 
per iscritto. 
Dall'altro, un "Gruppo di riflessione sulla politica audiovisiva"7 è stato istituito nel novembre 
scorso su iniziativa della Commissione e incaricato di presentare una diagnosi sulla 
situazione del settore e formulare suggerimenti sulle possibilità di sviluppo. La relazione sui 
lavori di questo gruppo rispecchia le opinioni dei suoi autori e non costituisce, pertanto, un 
documento della Commissione o approvato da essa. 
Infine, si sono invitate le autorità competenti degli Stati membri a comunicare le loro analisi. 
Dai numerosi contributi raccolti8, al di là di posizioni contrastanti o addirittura contraddittorie 
in merito agli strumenti di politica audiovisiva che l'Unione europea dovrebbe porre in essere, 
emergono alcune indicazioni pressoché unanimi che confermano la necessità di un ampio 
dibattito sul futuro del settore audiovisivo in Europa: 
Al settore audiovisivo viene riconosciuta una posizione di spicco tra i settori industriali 
che presentano un forte potenziale di crescita, segnatamente in termini di creazione 
di posti di lavoro. 
Il problema della tutela della diversità culturale nazionale e regionale, spesso spiegato 
col fatto che il pubblico deve poter continuare a scegliere, è ormai chiaramente legato 
allo sviluppo di un'industria dei programmi, prevalentemente europea e, a termine, 
redditizia. 
La tecnologia della compressione digitale viene percepita come "rivoluzionaria" in 
quanto sembra destinata a trasformare radicalmente l'economia del settore, in 
particolare accentuando il ruolo strategico dell'industria dei programmi. 
Se l'Unione europea intende potenziare la propria politica audiovisiva, deve agire con 
tempestività, sia per stare al passo con tecnologie in rapida evoluzione , sia per tener 
conto dell'inevitabile liberalizzazione del settore a livello internazionale. 
Il Gruppo di riflessione, presieduto da Antonio-Pedro Vasconcelos (produttore cinematografico e 
televisivo ed ex-coordinatore del segretariato nazionale per l'audiovisivo di Lisbona) era costituito 
da David Puttnam (produttore cinematografico, direttore di ANGLIA TV e dirigente della ENIGMA 
Productions), Michèle Cotta (giornalista e produttrice televisiva a France 2, ex-presidente dell'Alta 
autorità francese per l'audiovisivo ed ex-redattrice capo a TF1), Peter Fleischmann (regista 
cinematografico, dirigente presso la Hallelujah Films e fondatore della Federazione europea dei 
registi dell'audiovisivo) e da Enrique Balmaseda Arias-Davila (avvocato, ex-consigliere giuridico 
presso la televisione spagnola ed ex-direttore generale dell'Istituto delle arti cinematografiche e 
audiovisive di Madrid). 
Il gruppo si è anche avvalso dell'esperienza e competenza in materia di Gaetano Stucchi (RAI), 
segnatamente nel campo delle nuove tecnologie. 
Cfr. elenco dei contributi - Allegato 1 
Questo Libro verde rispecchia in larga misura il consenso manifestatosi su questi punti, ma 
principalmente mira a lanciare un vasto dibattito sulle conseguenze da trame nell'Unione 
europea in termini di scelte per l'avvenire. 
In questo spirito, esso sarà oggetto di larghissima diffusione e di consultazioni approfondite. 
2 LE TENDENZE FONDAMENTALI DELL'INDUSTRIA DEI PROGRAMMI 
La diagnosi dell'industria europea dei programmi mette in risalto le sue carenze strutturali e 
i suoi vizi di comportamento in un momento in cui nuove tendenze si affermano, dovute alla 
nuova situazione tecnologica. 
2.1 La diagnosi 
I contributi del Gruppo di riflessione, degli operatori e degli Stati membri hanno fornito 
un'analisi spesso molto circostanziata dell'attuale situazione dell'industria europea dei 
programmi. Al di là di alcune differenze di valutazione, soprattutto per quel che riguarda le 
cause dei fenomeni esaminati, la diagnosi è ampiamente concorde. 
La Commissione è dunque in grado di delineare un quadro dei principali sviluppi nel settore, 
prima di illustrare i principali mutamenti - connessi con la digitalizzazione - che 
prevedibilmente saranno generati dall'evoluzione tecnologica in corso. 
2.1.1 L'industria cinematografica 
L'andamento del settore cinematografico in Europa è segnato da una flessione manifesta 
della quota di mercato dei film europei. Le cause di questo calo sono complesse, ma alcune 
costanti sono universalmente riconosciute. 
U II calo della quota di mercato dei film europei 
Di fronte a una riduzione costante del numero di spettatori nelle sale cinematografiche (che 
in alcuni Stati membri si sta stabilizzando), la diffusione dei film è affidata sempre più alla 
televisione (soprattutto attraverso le reti a pagamento ) e alle videocassette. Sebbene il 
successo di un film, anche attraverso questi canali alternativi, dipenda spesso in larga misura 
dal successo riscosso al cinema, la maggior parte delle entrate del settore proviene ormai 
dalla distribuzione di videocassette (noleggio o vendita). 
A prescindere dal supporto, comunque, la quota di mercato dei film europei continua a 
diminuire a vantaggio di film extraeuropei, soprattutto nordamericani. 
In realtà, il calo del numero di spettatori nei cinema ha colpito solo i film europei, mentre 
quelli nordamericani sono riusciti a mantenere il loro pubblico, attestandosi su una quota 
media di mercato vicina all'80% sull'intero territorio dell'Unione europea. Il successo riscosso 
nei cinema si ripercuote naturalmente sui risultati della diffusione televisiva e video. 
10 La compartimentazione dei mercati nazionali 
La diversità delle culture e delle lingue costituisce innegabilmente un fattore di 
compartimentazione dei mercati. Alla scarsa circolazione dei film cinematografici europei 
all'interno della Comunità fa tuttavia riscontro una distribuzione su vasta scala, in tutta 
Europa, dei film nordamericani. Il risultato di questa situazione paradossale è una 
polarizzazione dell'offerta tra film nazionali (il cui numero e la cui potenzialità economica 
dipendono dalle dimensioni dei rispettivi mercati nazionali) e film extraeuropei. 
Una delle cause di questo fenomeno è, come sottolineano tutti gli osservatori, la debolezza 
delle reti di distribuzione europee. Ma al di là di questa realtà strutturale, alcuni denunciano 
il fatto che nel processo complessivo di creazione, produzione e distribuzione non si tiene 
conto del mercato. 
* L'atomizzazione delle strutture di distribuzione 
L'industria cinematografica nordamericana investe a piene mani nella distribuzione e 
promozione dei suoi film su tutto il territorio comunitario. Poiché le entrate provenienti dal 
mercato europeo le sono ormai indispensabili per coprire costi di produzione in costante 
aumento, essa sviluppa strategie paneuropee appoggiandosi a potenti reti di distribuzione. 
Invece l'industria cinematografica europea urta contro l'atomizzazione delle strutture di 
distribuzione. Con quasi 1000 imprese di distribuzione in Europa per circa 400 film europei 
prodotti ogni anno, questo settore è sovradimensionato e non offre vere reti europee di 
distribuzione internazionale. 
La conseguenza è che soltanto il 20% dei film europei escono dalle frontiere nazionali. I film 
vengono lanciati in alcuni paesi senza seguire una strategia globale. Soltanto il successo sui 
primi mercati serviti determinerà eventualmente un'estensione della distribuzione. Ma questo 
sistema per tappe successive toglie ai distributori la possibilità di beneficiare delle economie 
di scala che possono essere realizzate nel quadro di una strategia globale di promozione. 
Inoltre questa atomizzazione ha reso il settore della distribuzione progressivamente incapace 
di investire nella produzione cinematografica, privando così l'industria non soltanto di risorse, 
ma anche di un'indispensabile legame col mercato. 
* Carente considerazione del mercato 
La rottura dei legami essenziali col mercato si manifesta principalmente a due livelli: 
Allo stadio della creazione, i progetti europei già soffrono di una carente preparazione. È 
infatti nel corso di questa prima tappa, fondamentale, che le idee originarie devono essere 
rielaborate per tener meglio conto della varietà del pubblico, sia europeo che mondiale. A 
questo riguardo è deplorevole che alcuni meccanismi di sostegno pubblico, troppo 
esclusivamente orientati verso la produzione locale, non incitino sufficientemente a tener 
conto dei mercati europei e transnazionali. 
Questa fase creazione/sviluppo è fondamentale: anche con i meccanismi di distribuzione più 
sofisticati, se non si tiene conto dei gusti e delle esigenze del pubblico, l'industria 
cinematografica europea non potrà diventare competitiva. 
Allo stadio della promozione e della commercializzazione, di fronte ai massicci investimenti 
degli operatori nordamericani (i "blockbusters" hanno spesso un bilancio di promozione pari 
al bilancio di produzione), le campagne europee sono sottodimensionate e soffrono di 
mancanza di esperienza in materia di commercializzazione paneuropea e mondiale. 
iii) La spirale del deficit 
L'aumento dei costi di produzione, unito all'insufficiente sfruttamento dei vari mercati, travolge 
l'industria cinematografica europea nella spirale di un disavanzo cronico. 
La crescente partecipazione delle emittenti al finanziamento della produzione cinematografica 
non ha finora mutato sostanzialmente quésta logica. Investendo in coproduzioni, esse mirano 
essenzialmente a garantirsi l'accesso a programmi che il più delle volte attraggono solo 
telespettatori nazionali. 
L'insufficienza di sbocchi delia produzione cinematografica europea, rinchiusa in mercati 
nazionali troppo stretti per poter assicurare investimenti progressivi e redditizi, si ripercuote 
negativamente su tutti i livelli, a monte e a valle, della produzione propriamente detta. Ne 
consegue una crisi di fiducia che fa si che i capitali europei si dirigano altrove, segnatamente 
verso l'industria dei programmi nordamericana. 
iv) Gli effetti perversi dei sistemi di sostegno 
Al di là delle insufficienze connesse alla dimensione troppo spesso esclusivamente locale dei 
meccanismi di sostegno, il moltiplicarsi dei fondi nazionali e regionali di aiuto alla produzione 
cinematografica, con modalità di funzionamento che spesso non tengono conto, o non 
tengono conto abbastanza, degli imperativi del mercato, può incoraggiare l'emergere 
nell'industria europea di comportamenti "da assistiti". 
Dove questo fenomeno si produce, gli operatori europei diventano esperti nell'attivare questi 
fondi, a danno però della loro capacità di correre rischi finanziari proporzionati alle entrate 
pur prevedibili sul mercato. Essi sviluppano quindi progetti senza preoccuparsi del pubblico 
potenziale, sapendo che una parte sostanziosa dei costi di produzione potrà essere coperta 
da aiuti pubblici. 
Un chiaro esempio è costituito dal fatto che certi film prodotti grazie a finanziamenti pubblici 
non siano oggetto di alcuna diffusione nelle sale cinematografiche. 
Il fenomeno non è dovuto all'aiuto pubblico in sé, il quale può essere uno stimolante efficace 
per sviluppare progetti redditizi, sempre che esso preveda, nelle sue modalità, che si tenga 
conto della dimensione del mercato. Si constata anche talvolta il fenomeno inverso, e cioè 
che dove qualsiasi aiuto pubblico è soppresso, l'industria cinematografica scompare quasi 
totalmente. Per questo è essenziale riflèttere sulle priorità, sul volume e sui meccanismi del 
sostegno finanziario pubblico nell'Unione europea. 
2.1.2 L'industria televisiva 
Nel settore televisivo, l'esplosione della domanda di programmi non ha portato a un 
rafforzamento dell'industria europea dei programmi, che resta compartimentata in mercati 
troppo esigui. 
H Esplosione della domanda e aumento dei costi di produzione 
Il moltiplicarsi delle emittenti televisive negli anni '80, insieme all'aumento del numero 
quotidiano di ore di trasmissione, ha determinato un boom della domanda di programmi. 
L'incremento delle entrate del settore non ha permesso di compensare l'aumento dei costi 
di produzione o la rapida ascesa dei prezzi dei diritti di trasmissione per manifestazioni 
sportive. I fondi destinati alla programmazione sono diminuiti e le emittenti televisive hanno 
dovuto ricorrere in larga misura all'importazione di programmi extraeuropei scelti su cataloghi 
già ammortizzati su altri mercati. 
HI La scarsa circolazione intraeuropea dei programmi 
Inoltre, poiché la maggior parte delle nuove emittenti si è sviluppata su base esclusivamente 
nazionale, la produzione televisiva ha cercato di soddisfare soprattutto le esigenze di un 
pubblico nazionale mediante programmi che circolano ben poco all'interno della Comunità 
(tutt'al più all'interno di aree linguistiche omogenee). 
Il volume di coproduzioni e di cofinanziamenti che coinvolgono operatori di più Stati membri 
è insufficiente per permettere lo sviluppo di progetti capaci di interessare ampie fasce di 
pubblico a livello europeo o mondiale. Si risente di questa carenza nella produzione di 
telefilm, ma soprattutto di "serial", cartoni animati e documentari, data l'importanza di questo 
tipo di programmi nella costituzione di cataloghi. Si tratta di programmi "di stock", che in 
genere si prestano a molteplici usi nel corso del tempo. Ma sono proprio i cataloghi di questo 
tipo di programmi quelli che costituiscono il patrimonio economico di una industria di 
programmi televisivi. 
1111 La debolezza delle strutture di produzione e dei cataloghi 
Le strutture di produzione restano frammentate, dipendono spesso da una o due emittenti 
nazionali e non sono sufficientemente grandi per imporsi su mercati più vasti. Non 
possiedono abbastanza capitali e le loro risorse limitate riducono le possibilità di costituire 
cataloghi, giacché la maggior parte dei diritti relativi ai programmi viene generalmente ceduta 
alle emittenti che garantiscono il finanziamento della produzione. 
Oggi che l'affermarsi della televisione a pagamento ha messo in luce il ruolo strategico dei 
cataloghi nel lancio di nuovi servizi, l'industria televisiva europea risente di queste debolezze 
strutturali. 
Parallelamente, si nota una tendenza all'integrazione verticale delle emittenti, non solo a 
livello di produzione, ma anche per quel che riguarda - a valle del ciclo produttivo - le 
(3) 
10 
tecnologie di accesso condizionato e i dispositivi di ricezione individuale9. Le recenti alleanze 
in Europa mostrano che questa tendenza è destinata ad accentuarsi per far convergere in 
gruppi di comunicazione operatori di telecomunicazione, detentori di cataloghi e fabbricanti 
di attrezzature. 
In linea di massima, quindi, nonostante le differenze tra i settori cinematografico e televisivo, 
l'industria europea dei programmi è caratterizzata: 
dalla frammentazione in mercati nazionali che consentono a malapena la 
sopravvivenza di imprese troppo piccole per imporsi sui mercati europei e 
mondiali; 
dalla compartimentazione dei mercati nazionali accentuata dalle carenze della 
distribuzione e dall'insufficiente circolazione transnazionale dei programmi; 
dal fatto di essere presa in una spirale di deficit cronico; 
dall'incapacità di attirare i capitali europei pur disponibili per investimenti nelle 
industrie di programmi extraeuropee; 
2.2 La nuova situazione tecnologica 
Il passaggio, sempre più imminente, dalla diffusione analogica alla diffusione digitale, 
presenta potenzialità tali da giustificare l'uso della parola "rivoluzione". 
Basata sulla compressione digitale, le cui prodezze crescono continuamente (l'enorme 
quantità di informazioni necessaria alla diffusione di un'immagine in movimento è 
"compressa", cioè ridotta, mediante algoritmi), la diffusione digitale consente di: 
convogliare molte più informazioni su un medesimo vettore di comunicazione; 
distribuire le stesse informazioni attraverso molteplici vettori (fascio hertziano, 
cavo, satellite, linee telefoniche, ecc.) sviluppando vari livelli di interattività con 
l'utente finale; 
accedere alle informazioni, memorizzarle, riefaborarle e combinarle a piacere, 
secondo le esigenze dell'utente finale; 
combinare sulle stesse reti servizi per i consumatori e per le imprese. I forti 
investimenti necessari si giustificano sul piano economico e sociale per la 
vastità degli usi e per i vantaggi che possono derivarne sia per gli utenti che 
per le imprese che forniscono i servizi. 
I dispositivi di ricezione individuale sono essenzialmente (oltre ai decodificatori) le antenne 
paraboliche. 
11 
* Nel primo caso i servizi audiovisivi10 potranno scegliere tra due possibilità, tra la diffusione 
quantitativa o quella qualitativa, oppure potranno combinarle insieme. 
L'opzione quantitativa permetterà di utilizzare un medesimo vettore per offrire serie di servizi 
diversi (una scelta di servizi sempre più mirati), oppure per trasmettere uno stesso servizio 
in momenti diversi (Near Video on Demand). 
L'opzione qualitativa consentirà di "giocare" con i diversi parametri qualitativi della diffusione 
audiovisiva, dai servizi ad alta definizione alla televisione mobile, attraverso tutte le qualità 
e i formati di immagine, i vari canali audio e i servizi connessi (televideo, ecc.), su un 
medesimo vettore di diffusione. 
* La seconda possibilità mette in aperta concorrenza tutte le forme di diffusione di programmi 
audiovisivi, collegando strettamente trasmissione televisiva e telecomunicazione. Grazie alle 
tecnologie digitali, l'accesso a un vettore di comunicazione diventerà sempre meno costoso. 
Queste tecnologie permettono di attenuare il vincolo imposto dal numero insufficiente di 
frequenze. Se la diffusione via satellite o via cavo è facilmente in grado di sfruttare le 
potenzialità della diffusione digitale, nel caso della diffusione hertziana terrestre molto 
dipende dalle strategie seguite dagli Stati membri in materia di pianificazione delle frequenze. 
Le forme di diffusione verranno selezionate in base al livello di interattività con il consumatore 
finale richiesto da ciascun tipo di servizio. 
* Laterza possibilità consente virtualmente di accedere a qualsiasi informazione in qualunque 
momento. Essa si configura come "sistema multimediale", che permette di combinare a 
piacere immagini, testi e suoni consentendo all'utente finale di spaziare attraverso tutte le 
informazioni disponibili. 
Data l'importanza e la rapidità della rivoluzione tecnologica (digitale) in corso, le industrie 
europee di hardware e di software (in senso lato) avranno probabilmente bisogno di studiare 
e sviluppare nuove forme di cooperazione e alleanze strategiche, per sfruttare appieno le 
proprie forze. Se le opportunità multimediali devono tornare a vantaggio delle imprese 
europee, tutti gli operatori dovranno essere adeguatamente stimolati a cooperare in questo 
senso. 
* La quarta possibilità rende inaccettabile che dei ritardi nell'instaurazione di infrastrutture 
digitali avanzate compromettano non solo la possibilità per l'utente in generale di disporre 
di tutta una gamma di servizi culturali, ricreativi e informativi, ma anche lo sviluppo di servizi 
di utilità economica per gli utenti professionisti, cosa essenziale per la competitività delle 
imprese europee. 
Le potenzialità della tecnologia digitale interessano tutti i nostri sistemi di comunicazione, ma 
avranno un impatto decisivo soprattutto sull'economia del sistema dell'immagine. Pur 
lasciando aperte varie ipotesi, è possibile individuare le tendenze principali generate da 
Il termine "servizio audiovisivo" riguarda in questo contesto le attività televisive, nonché tutti i 
servizi di telecomunicazione che possono trasmettere programmi audiovisivi (cfr. sopra). 
12 
questa evoluzione tecnologica, tanto più che la maggior parte di esse consiste nel potenziare 
e accelerare tendenze già evidenti del mercato audiovisivo. 
2.2.1 L'individualizzazione dell'offerta 
Sebbene il pubblico sia sempre stato la ragion d'essere del programma o del servizio 
audiovisivo, le diverse forme di distribuzione o di diffusione di tali programmi e servizi, 
nonché le logiche economiche su cui esse si basano, permettono al consumatore di influire 
in misura maggiore o minore sull'intero processo. 
Accanto alla logica dei mezzi di comunicazione di massa, che offre una televisione generica 
finanziata attraverso il canone o la pubblicità, con lo sviluppo della televisione a pagamento, 
tematica o no, si è venuta affermando una logica basata sulla fedeltà di telespettatori meno 
numerosi ma disposti a finanziare direttamente il servizio al quale decidono di abbonarsi. 
L'introduzione di nuovi tipi di servizi accelererà questo processo di personalizzazione 
dell'offerta in base alle scelte e al potere d'acquisto del consumatore. Ecco alcuni esempi: 
le reti Pay-per-View (PPV;servizi pagati a consumo) consentono al 
consumatore di scegliere una trasmissione in una griglia di programmi limitata 
sia per il numero di programmi trasmessi, sia per l'orario di inizio delle 
trasmissioni, che è fisso (ad esempio, 10 film che iniziano a intervalli di 15 
minuti); l'utente paga soltanto il programma selezionato; 
i servizi Video-on-Demand (servizi video a richiesta) permettono all'utente di 
selezionare, in qualsiasi momento, il programma (o la parte di programma) 
prescelto da un catalogo potenzialmente illimitato (le limitazioni sono di natura 
sia economica - e dipendono dalla capacità di acquistare i diritti di 
trasmissione dei programmi - che tecnica - capacità di memorizzazione e di 
gestione del server centrale); l'utente paga soltanto il programma (o l'estratto) 
selezionato; 
potrebbero svilupparsi numerosi tipi di servizi interattivi (che consentono vari 
livelli di dialogo tra il pubblico e il servizio audiovisivo) e multimediali (che 
combinano tipi di informazioni diversi), che permetterebbero un consumo 
sempre più personalizzato. 
Il passaggio da un ruolo più o meno passivo ad un ruolo attivo del consumatore incide 
ovviamente sull'economia del settore audiovisivo. Finanziato sempre più attraverso la spesa 
individuale, esso funzionerà in modo sempre più simile a quello del mercato cinematografico 
o delle videocassette. Per conquistare lo spettatore sarà quindi indispensabile rafforzare 
soprattutto l'elemento promozione/distribuzione dei programmi. 
2.2.2 L'internazionalizzazione e la globalizzazione 
L'affermarsi di nuove possibilità tecniche per lo sviluppo di servizi audiovisivi transnazionali 
o addirittura transcontinentali (satellite, cavo, telefono) e per la diversificazione dei supporti 
13 
(videocassetta, videodisco, CD-ROM11, CD-I12) è solo una delle forme in cui si manifesta la 
crescente internazionalizzazione e globalizzazione generata dall'economia di questo settore. 
L'aumento costante dei costi di produzione ha reso indispensabile ampliare il mercato dei 
programmi audiovisivi, estendendolo a nuovi paesi o diversificando le forme di distribuzione. 
Questo ampliamento richiede a sua volta nuovi investimenti, soprattutto a livello di 
promozione e distribuzione, che a termine costringono a sviluppare una strategia globale su 
scala mondiale. 
L'industria europea dei programmi ha spesso subito più che seguito tale tendenza. Non 
avendo ancora sfruttato le potenzialità del suo mercato interno, essa non possiede strutture 
adeguate per trarre vantaggio da questa componente fondamentale della crescita del settore. 
2.2.3 L'esplosione della domanda di programmi e il bisogno di cataloghi 
Una visione analitica del settore audiovisivo nella prospettiva della rivoluzione digitale, 
consente di distinguere tre funzioni diverse: 
il detentore di diritti fornisce i programmi; 
il servizio audiovisivo struttura un'offerta specifica in funzione della sua 
conoscenza dei diversi mercati; 
il vettore di comunicazione fornisce un supporto ai servizi. 
La scomparsa delle limitazioni dovute alla scarsità delle frequenze, grazie alla compressione 
digitale le cui potenzialità a breve termine possono essere sfruttate con la diffusione via cavo 
o via satellite, modificherà radicalmente i rapporti di potere all'interno del settore. 
Chiaramente, nel processo di espansione del mercato potranno accrescere la propria 
influenza gli operatori in grado di sviluppare nuove applicazioni e di fornire ai consumatori 
servizi diversificati. Ma ciò presuppone che questi operatori fondino le loro strategie sui 
contenuti: il potenziale di un servizio dipenderà direttamente dai diritti esclusivi che esso sarà 
riuscito ad acquisire nel settore audiovisivo. 
Questa strategia di contenuto, che vale sia per i gruppi di comunicazione, sia per i fabbricanti 
di attrezzature o per gli operatori di telecomunicazione, è chiaramente illustrata dalle alleanze 
che si stanno stringendo, in particolare negli Stati Uniti: le integrazioni verticali di MCA e 
Matsushita, di Columbia e Sony, di Polygram e Philips o di Paramount e Viacom, mostrano 
che gli operatori più potenti sul mercato mondiale cercano di controllare i cataloghi di 
programmi di massimo richiamo. 
Inventato dalla Philips nel 1985, il CD-ROM (Compact Disc Read Only Memory) é un compact disc 
in grado di memorizzare un'enorme quantità di informazioni multimediali (immagini, suoni, testi, 
ecc.) che possono essere lette su un microcomputer. 
Inventato dalla Philips e dalla Sony, il CD-I (Compact Disc Interactive) è, come il CD-ROM, un 
supporto di applicazioni multimediali, il cui lettore è però direttamente collegato alla televisione e 
può essere azionato mediante i telecomandi. Numerosi titoli di programmi destinati al grande 
pubblico (giochi, istruzione, cultura, cinema) sono già disponibili sul mercato. 
14 
Le nuove opportunità che questa logica offre ai detentori di diritti verranno misurate in termini 
sia qualitativi che quantitativi. Da un lato, infatti, la qualità di un programma è determinata 
dal rapporto tra il numero di utenti che esso può conquistare e il prezzo che essi sono 
disposti a pagare; dall'altro, il lancio di nuovi servizi sarà favorito dal volume di programmi 
riuniti in un catalogo adeguato a un determinato segmento di mercato. La regolarità della 
produzione (in termini sia quantitativi che qualitativi) sarà inoltre determinante nello strutturare 
relazioni tra industria dei programmi e servizi audiovisivi. 
È quindi fondamentale organizzare cataloghi e potenziare la capacità produttiva delle 
industrie di programmi europei. 
La capacità di offrire una vasta gamma di programmi diversi, una delle principali 
conseguenze della rivoluzione digitale, consentirà di far fronte ad esigenze e tipi di utilizzatori 
estremamente vari. Le economie di scala nella produzione di programmi resteranno 
importanti, ma sorgeranno numerose opportunità per programmi destinati a gruppi limitati e 
specializzati del pubblico. Si tratta di un elemento importante, dato che la frammentazione 
culturale dell'Europa ha rappresentato un fattore negativo per la competitività dell'industria 
audiovisiva europea: sfruttare la diversità culturale può diventare un'opportunità. 
2.2.4 Nuovi prodotti 
La digitalizzazione non comporterà soltanto una diversificazione dei mezzi di distribuzione, 
in senso lato, dei programmi audiovisivi. I nuovi supporti (CD-I, CD-ROM) e i nuovi servizi 
(servizi video a richiesta, basi di dati, ecc.) trasformano radicalmente il concetto di programmi 
audiovisivi per giungere a una vasta gamma di nuovi prodotti nel settore. 
La funzione educativa, informativa e ricreativa tradizionalmente conferita - con modalità 
diverse nei vari Stati membri - alla televisione, sarà sviluppata su nuove applicazioni 
sfruttando le potenzialità dell'universo multimediale e dell'interattività. 
Ad esempio, il settore dell'insegnamento e della formazione a distanza, individuato come uno 
dei vettori fondamentali, in particolare per le regioni alla periferia della Comunità, nonché per 
la formazione continua del personale delle piccole e medie imprese, rappresenta un 
importante contesto per lo sviluppo di nuovi tipi di servizi e di prodotti13. 
In tutti questi settori, l'ampliamento della gamma di prodotti già presenti sul mercato lascia 
intravedere alcune nuove logiche all'interno dell'industria dei programmi. 
Da un lato, il rapporto tra programmi classici (cinematografici e televisivi) e nuovi prodotti può 
essere definito in termini di sinergie nell'ambito della globalizzazione dell'industria. Ad 
L'importanza di questi mezzi audiovisivi (in particolare della televisione) ai fini dell'istruzione e della 
formazione è stata sottolineata anche nella proposta di programma scientifico sulle ricerche socio­
economiche che la Commissione ha appena adottato nell'ambito del 4° programma quadro Ricerca 
e sviluppo. L'interattività e la personalizzazione sono infatti due caratteristiche essenziali delle 
nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione, e vale la pena di approfondire le loro 
potenzialità a fini pedagogici. 
15 
esempio, una pellicola cinematografica (o un cartone animato) che ha riscosso successo a 
livello mondiale potrà benissimo essere utilizzata come base per un nuovo videogioco (i 
personaggi e le scene possono venire direttamente integrati nel gioco in forma digitale); 
analogamente, la produzione di immagini per videogiochi mediante computer consente di 
sviluppare un'esperienza fondamentale per la produzione di programmi di animazione o di 
effetti speciali per film. In breve, ogni immagine tradotta e ogni esperienza acquisita in un 
qualsiasi sottosettore audiovisivo potranno dar vita a nuovi prodotti nell'intero sistema. 
Dall'altro, questo rapporto può essere definito in termini di sostituzione. Vista l'impossibilità 
di aumentare indefinitamente il tempo dedicato giornalmente alle attività ricreative, è possibile 
che al maggior tempo dedicato dagli utenti ai videogiochi, ai servizi educativi o di altro genere 
(alla televisione o su un "home computer") corrisponda, a termine, un calo delle ore da essi 
dedicate ai programmi classici. In quest'ottica è difficile prevedere la rispettiva collocazione 
(in termini economici ma anche culturali) dei vari tipi di prodotti audiovisivi. 
Alla luce di questo rapido accenno alla problematica multimediale, se è impossibile definire 
le frontiere del settore audiovisivo, diventa indispensabile definire l'industria dei programmi 
alla quale si riferisce il presente Libro verde. 
Per industria dei programmi si intende l'industria che produce le pellicole cinematografiche 
e i programmi televisivi. 
All'interno di quest'ultima categoria, privilegiamo la produzione di una scorta di programmi 
("fiction", animazione, documentari) che potranno essere utilizzati più volte nel tempo e 
costituiscono quindi la base dei cataloghi. Gli altri tipi di programmi televisivi (di flusso) sono 
estremamente importanti per le emittenti televisive e i produttori sotto il profilo economico, 
ma il loro valore si esaurisce (o quasi) alla prima trasmissione. 
Quest'industria dei programmi "classici" è chiamata a diversificarsi e a sfruttare le nuove 
possibilità tecniche. Ma la ricchezza dei suoi cataloghi "classici" costituirà un elemento 
determinante per il successo e la redditività di tale diversificazione. 
Dato che oggigiorno le nuove tecnologie rendono possibili nuove forme di produzione e di 
comunicazione dell'immagine, è fondamentale concentrarsi su questi programmi 
cinematografici e televisivi, perché essi: 
* costituiscono la base del cosiddetto "sistema dell'immagine"; 
* sono essenziali per varare sul mercato mondiale nuove tecnologie in questo settore, 
giacché la scelta del pubblico è dettata dal contenuto dei programmi e non dalla 
tecnologia utilizzata per trasmetterli; 
* sono un elemento centrale della dimensione culturale di questo settore economico, 
poiché l'impatto culturale di un paese o di una regione dipende in larga misura 
dall'efficacia della sua industria dei programmi, i cui prodotti tramandano non solo un 
retaggio culturale, ma anche modi di vivere che influenzano a loro volta la vita 
quotidiana dei cittadini/"consumatori di immagini"; 
16 
* sono l'anello fondamentale che collega una serie di creatori e di imprese nel ciclo 
creazione-produzione-distribuzione-impiego. 
I programmi cinematografici e televisivi europei rappresentano quindi un capitale culturale 
ed economico essenziale, e il Libro verde propone una riflessione sui modi per 
salvaguardare, sviluppare e sfruttare questo capitale. 
2.2.5 L'esigenza di seguire una logica industriale 
Gli elementi dianzi illustrati concorrono tutti a rendere necessario che l'organizzazione delle 
strutture non meno che il loro funzionamento siano improntate a una logica industriale. 
La mondializzazione del mercato e l'aumento dei costi di produzione e di promozione 
richiedono non solo talento, ma anche strutture industriali abbastanza grandi da attrarre i 
finanziamenti necessari e proporre cataloghi di programmi di grande richiamo sui vari 
mercati. 
Le future reti digitali a grande velocità verranno condivise da servizi totalmente diversi: 
telefonia vocale, informazione, servizi video a richiesta, programmi educativi, ecc. L'impiego 
di tecnologie comuni e l'affinità delle attività potranno influenzare la struttura di industrie 
attualmente indipendenti. Convergenze di interessi e accordi di natura tecnica interesseranno 
l'industria cinematografica, gli operatori dei settori della comunicazione via cavo o delle 
telecomunicazioni, l'edizione, nonché i produttori di tecnologie d'informazione e di 
comunicazione. Questo fenomeno potrà sortire effetti estremamente importanti per la struttura 
finanziaria dell'industria audiovisiva e per le opportunità di diversificazione offerte all'industria. 
Al di là delle dimensioni delle imprese, anche a livello di funzionamento dell'industria è 
indispensabile perseguire economie di scala. Dato che l'economia del settore poggia sempre 
più sulle scelte dei singoli consumatori, è importante, affinché ogni programma trovi il proprio 
pubblico, che per ciascuna produzione vengano definiti i segmenti di mercato nei quali essa 
può diventare redditizia. A tal fine, la strutturazione dei flussi di informazione tra i diversi 
mercati e |e industrie di programmi14 è essenziale quanto l'informazione del pubblico. La 
produzione audiovisiva non è infatti soggetta agli stessi vincoli a seconda che essa si rivolga 
al mercato mondiale, a un mercato locale o a un segmento estremamente specializzato di 
un mercato transnazionale. 
L'esperienza, soprattutto nel settore dei servizi codificati e di tutti i servizi che si basano sullo 
sviluppo e sul mantenimento di una base di abbonati, si rivelerà fondamentale per conoscere i vari 
tipi di pubblico. I creatori e i produttori europei devono poter lavorare in stretta collaborazione con 
gli specialisti per sviluppare e commercializzare i propri progetti in modo più mirato. 
Analogamente, le informazioni relative agli sviluppi tecnologici che interessano la produzione e la 
distribuzione di programmi audiovisivi devono essere efficacemente convogliate verso i creatori, 
i produttori e gli altri operatori del sistema dell'immagine. 
17 
3 RISCHI E OPPORTUNITÀ PER L'INDUSTRIA EUROPEA DEI PROGRAMMI 
Al di là dei problemi già individuati, l'industria europea dei programmi deve affrontare i rischi 
e cogliere le opportunità legati all'affermarsi di una nuova società dell'informazione: da un 
lato, il rischio di trovarsi relegata su mercati locali senza trarre vantaggio dalla crescita 
globale del settore e, dall'altro, lo sviluppo di un'industria competitiva che valorizzi la diversità 
delle nostre culture e possa creare nuovi posti di lavoro in Europa. 
3.1 II settore audiovisivo nella nuova "società dell'informazione" 
Il Libro bianco "Crescita, competitività, occupazione", in una prospettiva di medio/lungo 
periodo, nel suo capitolo "L'evoluzione della società, le nuove tecnologie" analizza - per la 
loro importanza - la società dell'informazione e il settore audiovisivo15. 
Mettendo in evidenza quanto siano importanti la gestione, la qualità e la rapidità 
dell'informazione ai fini della crescita economica, il Libro bianco individua i principi di base 
per definire e porre in essere uno spazio di informazione comune articolato su vari livelli 
strettamente correlati tra loro: 
le attrezzature, i componenti e i programmi informatici che permettono il trattamento 
dell'informazione da parte degli utenti; 
le infrastrutture fisiche (reti di comunicazione, satelliti, ecc.); 
i servizi di telecomunicazione di base; 
le applicazioni che offrono agli utenti una grande varietà di servizi; 
l'utenza. 
Il Libro bianco sottolinea l'importanza dell'instaurazione di uno spazio comune d'informazione 
per la crescita, la competitività e l'occupazione in Europa. Questa analisi risulta 
indispensabile per potenziare il settore audiovisivo europeo, giacché consentirà di allargare 
le possibilità di scelta del consumatore e di sviluppare nuove occasioni per le industrie dei 
programmi. 
Le conseguenze della "rivoluzione digitale" che abbiamo qui tratteggiato per il settore 
audiovisivo, sono soltanto una delle manifestazioni della nuova "società dell'informazione" 
che sta emergendo, la quale è destinata a trasformare radicalmente numerosi aspetti della 
vita economica e sociale. L'espansione fulminea delle tecniche d'informazione e di 
comunicazione che la tecnologia digitale rende possibile, risulta un fattore determinante di 
miglioramento economico e sociale: fattore di crescita, di coesione economica e sociale, di 
efficienza delle altre grandi infrastrutture, di sviluppo di nuovi servizi e, quindi, di creazione 
di posti di lavoro. 
3.1.1 Gli obiettivi della strategia europea 
Di fronte alle strategie sviluppate negli Stati Uniti e in Giappone, basate in gran parte sullo 
sviluppo delle infrastrutture d'informazione (le "autostrade digitali") e sulle nuove tecnologie 
15 Capitolo V, punti A e C. 
(4) 
18 
d'informazione e di comunicazione, l'Unione europea deve potenziare la propria azione per 
consentire la rapida creazione di un'autentico spazio comune d'informazione. 
Il Libro bianco individua tre obiettivi fondamentali di questa strategia europea: 
impostare fin dall'inizio le strategie in una prospettiva mondiale, in particolare 
mediante alleanze intemazionali; 
tener conto delle caratteristiche specifiche dell'Europa (multilinguismo, 
diversità culturale, eterogeneità economica); 
creare le condizioni affinché, in un sistema internazionale aperto e 
concorrenziale, l'Europa possa conservare una sufficiente padronanza delle 
tecnologie di base e un'industria efficiente e competitiva. 
Perseguire questi obiettivi facendo .in modo che essi garantiscano la creazione del maggior 
numero di posti di lavoro, lo sviluppo di nuovi mercati e un contesto concorrenziale, 
presuppone la realizzazione di una politica europea incentrata su cinque temi prioritari 
indipendenti: 
spronare le imprese a sfruttare nel miglior modo possibile le tecnologie 
dell'informazione e delle comunicazioni, e sviluppare applicazioni europee in 
questo settore; 
creare e realizzare un contesto regolamentare e politico atto a stimolare 
l'iniziativa privata, promuovendo la libera concorrenza, l'universalità dei servizi, 
la normalizzazione e la trasparenza, senza tralasciare di garantire la tutela dei 
dati e della vita privata, nonché la sicurezza dei sistemi d'informazione e di 
comunicazione; 
dotare la Comunità di servizi di telecomunicazione di base, privilegiando la 
compatibilità operativa tra le reti; 
sviluppare azioni di formazione adeguate; • 
padroneggiare le tecnologie e potenziare le prestazioni dell'industria europea 
delle tecnologie d'informazione e comunicazione, promuovendo in particolare 
la vigilanza strategica e il sostegno alle attività di ricerca e sviluppo. 
3.1.2 Le implicazioni per il settore audiovisivo 
I servizi audiovisivi, che rappresentano soltanto una categoria particolare di una gamma 
sempre più ampia di servizi d'informazione destinati alle imprese e ai consumatori, figurano 
ovviamente tra i primi beneficiari di una strategia di questo tipo. Il loro "fornitore", l'industria 
dei programmi, è quindi altrettanto interessato al rapido sviluppo di uno spazio comune di 
informazione. Se non vi fosse "a valle" questa attesa di uno sviluppo massimo di servizi 
(espansione della domanda), qualsiasi incentivo all'industria europea dei programmi (incentivi 
all'offerta) sarebbe destinato al fallimento. 
19 
Al di là delle tendenze legate alla nuova realtà tecnologica ma già riscontrabili sul mercato 
dei programmi audiovisivi (in particolare, la mondializzazione e la globalizzazione 
dell'industria), la maggior parte dei temi prioritari inerenti all'attuazione di uno spazio comune 
di informazione trova facilmente riscontro nel settore audiovisivo. 
La diffusione delle tecnologie, in particolare pressore imprese di produzione, è essenziale 
nel momento in cui il concetto stesso di programma va riveduto alla luce dell'evoluzione 
multimediale. Sotto questo profilo, le nuove tecnologie dell'informazione e della 
comunicazione spingono non solo a rivedere le modalità di sviluppo e di fabbricazione di 
nuovi "prodotti audiovisivi", ma altresì a imparare a sfruttare e a riciclare in vari modi i 
cataloghi esistenti, per dare una nuova diffusione alle tradizioni culturali europee. 
La creazione di un contesto concorrenziale deve consentire l'affermarsi di nuovi tipi di servizi, 
in grado di valorizzare economicamente la diversità della produzione audiovisiva europea. 
Lo sviluppo delle infrastrutture sotto forma di reti transeuropee di comunicazione deve 
permettere l'espansione dei nuovi mercati, per rendere più remunerativi gli investimenti sia 
nei servizi audiovisivi che nelle industrie di programmi. 
Opportune azioni di formazione all'interno dell'industria dei programmi sono indispensabili, 
non soltanto per sensibilizzare gli operatori alle esigenze di mercato, ma anche per metterli 
in grado di sfruttare le potenzialità delle nuove tecnologie. 
Tutti questi orientamenti servono a preparare condizioni favorevoli affinché l'industria europea 
dei programmi possa trarre vantaggio dalla convergenza con i settori delle telecomunicazioni, 
dell'edizione, dell'elettronica di grande diffusione e dell'informatica. L'arrivo sulla scena 
audiovisiva di nuovi operatori, finanziariamente più potenti, offre prospettive di nuovi 
investimenti e di nuovi sbocchi per l'industria europea dei programmi.' 
Il Libro bianco (che annuncia il presente Libro verde16) illustra altresì le possibilità concrete 
di questo potenziale di sviluppo del settore audiovisivo in termini di occupazione. Esso 
precisa in particolare quanto segue: 
"Il settore audiovisivo è un settore ad alta intensità di manodopera. ... Esso fornisce di per 
sé numerosi posti di lavoro di alto livello per tecnici specializzati o professionisti quali artisti, 
sceneggiatori, registi, ecc. È quindi meno esposto alla concorrenza proveniente da mercati 
caratterizzati da un basso costo del lavoro. Malgrado la scarsità di statistiche attendibili 
sull'occupazione nel settore, si valuta che almeno 1,8 milioni di persone lavorino nei servizi 
audiovisivi comunitari. Poiché nel software audiovisivo vi è una forte tendenza alla crescita 
sul piano della domanda, accentuata d'altra parte dal progresso tecnico, e considerati il 
16 Nel Libro bianco (capitolo V, punto C) si precisava che: 
"Nel corso del primo semestre 1994 la Commissione presenterà inoltre un Libro verde sulla 
politica audiovisiva. Questo Libro verde conterrà proposte sul modo in cui si potrebbero sviluppare 
e migliorare gli strumenti attualmente applicati in questo campo, per massimizzare i loro effetti 
e contribuire a garantire, al volgere del secolo, non solo la sopravvivenza ma anche la crescita 
di un'industria europea sana del software audiovisivo." 
20 
carattere e la struttura dell'occupazione che esso può fornire, in Europa il potenziale di 
creazione di posti di lavoro è notevole. Se la maggiore crescita prevista per il settore riuscirà 
a tradursi nella creazione di posti di lavoro in Europa anziché in trasferimenti finanziari 
dall'Europa verso altre parti del mondo -, entro il 2000 si potrebbero creare 2 milioni di nuovi 
posti di lavoro, sempre che persistano le condizioni attuali. Se si considera inoltre il fatto che, 
a patto di impiegare le risorse adeguate! la nostra quota di mercato ha buone prospettive di 
allargarsi, si può prevedere con un certo realismo che il settore dei servizi audiovisivi potrà 
fornire lavoro, direttamente o indirettamente, a 4 milioni di persone". 
Quest'ultima deve però contribuire ad accelerare la realizzazione di uno spazio europeo 
dell'informazione. Qualsiasi ritardo porrà infatti la nostra industria dei programmi in posizione 
di grave svantaggio nei confronti di industrie extraeuropee che conoscono bene le future 
logiche multimediali e che hanno accumulato un'esperienza e una capacità innovativa che 
garantiranno la loro crescita e la loro competitività sul mercato mondiale. 
3.2 I rischi 
Alla luce delle varie tendenze individuate in precedenza, quali rischi corrono le industrie 
europee e quali opportunità vengono offerte loro? 
Il rischio più grave cui le industrie europee di programmi sono esposte si può riassumere in 
poche parole: trovarsi relegate su segmenti di mercati locali, senza trarre vantaggio dalla 
crescita globale del settore audiovisivo. 
3.2.1 II pericolo di asfissia 
L'industria europea dei programmi è condannata a soffocare a poco a poco all'interno di 
frontiere nazionali troppo strette, se non verrà ristrutturata a livello dell'intera Comunità e se 
non si supererà la compartimentazione dei mercati. 
È vero che in alcuni Stati membri l'industria è riuscita a trarre vantaggio, almeno in parte, 
dallo slancio iniziale impresso dal moltiplicarsi del numero di servizi audiovisivi e dallo 
sviluppo del mercato delle videocassette, ma nella maggior parte dei casi si è trattato di 
vantaggi a breve termine, che non hanno consentito di contenere il deficit cronico della 
produzione e di costituire cataloghi che riescano a esercitare un grande richiamo su altri 
mercati. L'industria nordamericana ha invece saputo beneficiare appieno di questa 
espansione del mercato europeo, e ha investito senza indugio nel suo sviluppo (mercato 
delle videocassette, servizi televisivi pagati a consumo, ricostituzione di reti di sale, ecc.). Le 
sue quote di mercato si sono consolidate e, grazie ai suoi cataloghi, essa è divenuta un 
partner indispensabile per lanciare qualsiasi nuovo tipo di servizi. 
Con la "rivoluzione digitale", è sul mercato europeo che si scatenerà la concorrenza 
mondiale. Solo un'industria realmente europea, sostenuta dai suoi operatori più potenti, potrà 
far fronte all'inevitabile concorrenza tra i giganti mondiali della comunicazione. 
3.2.2 II rifiuto della modernizzazione 
21 
In mancanza di un'industria di questo tipo, e tenuto conto del fallimento economico e 
culturale che ne conseguirebbe, alcuni potrebbero essere tentati di ostacolare la 
realizzazione di queste nuove reti di distribuzione, rese più efficaci dall'uso generalizzato del 
linguaggio digitale. 
È giocoforza constatare che, oltre alle conseguenze disastrose che la scelta di rifiutare il 
progresso avrebbe sulle industrie europee collegate (telecomunicazioni, informatica, 
elettronica di grande diffusione, editoria, ecc.), una strategia di questo genere ipotecherebbe 
definitivamente le possibilità di sviluppo delle nostre industrie di programmi. Se è vero che 
il coordinamento degli scadenzari e delle misure di ristrutturazione industriale dell'intero ciclo 
della comunicazione risulta essenziale per consentire il potenziamento dell'industria europea 
dei programmi, lo sviluppo di tutte le reti di distribuzione (segnatamente delle reti 
tecnicamente più avanzate) è indispensabile per garantire la crescita del settore. 
3.3 Le opportunità 
L'Europa sembra possedere tutti gli elementi necessari per sviluppare un'industria dei 
programmi forte e competitiva: essa dispone del talento (che del resto si esporta più 
facilmente delle opere ... ), di un mercato interno con oltre 300 milioni di consumatori, di 
risorse finanziarie sufficienti, oltre a padroneggiare le nuove tecnologie di produzione17 e di 
distribuzione (soprattutto la compressione digitale, al cui sviluppo negli Stati Uniti 
contribuiscono ampiamente imprese europee). 
3.3.1 Superare le barriere linguistiche 
Al di là delle evidenti carenze strutturali dell'industria audiovisiva europea, da una trentina 
d'anni si invoca generalmente la diversità linguistica e culturale europea per spiegare o 
giustificare lo stato di crisi perpetua e di sottosviluppo del settore. 
Non discuteremo in questa sede la validità di questo tipo di argomentazione, ma occorre 
sottolineare che le potenzialità della "rivoluzione digitale" consentono di eludere o addirittura 
di sfruttare quella che fino ad oggi è stata percepita come una limitazione strutturale. 
Per quanto riguarda le lingue, la compressione digitale permette di ottenere l'edizione e la 
distribuzione di programmi in lingue diverse in condizioni economicamente ottimali. Che si 
tratti di aggiungere varie bande sonore o sottotitoli in più lingue, sempre che ve ne sia 
bisogno, la compressione riduce notevolmente i costi e consente di combinare tutte le 
possibilità su un medesimo supporto o su uno stesso vettore di trasmissione, offrendo al 
pubblico maggiori possibilità di accedere ai programmi europei. 
È indispensabile sfruttare al massimo queste nuove possibilità tecniche per porre fine alla 
compartimentazione dei mercati nazionali e favorire la circolazione transfrontaliera dei 
17 Per la produzione di programmi televisivi ad alta definizione il sistema europeo, già digitale, 
fornisce un'ottima resa - anche nelle fasi di post-produzione (montaggio, effetti speciali, ecc.) -ed 
è uno strumento apprezzato da produttori e registi televisivi e sempre più spesso anche da quelli 
cinematografici. 
22 
programmi. Ciò presuppone uno sforzo particolare per diffondere tali tecnologie presso le 
imprese del settore, nonché la necessità di sviluppare doppiaggio e sottotitoli di qualità. I 
problemi legati alla diffusione delle opere e al rifiuto da parte del pubblico sono infatti spesso 
dovuti alla cattiva qualità delle versioni doppiate o sottotitolate, piuttosto che all'assenza di 
tali versioni. 
Nell'ottica dello sfruttamento del mercato europeo, è fondamentale investire nel doppiaggio 
e nei sottotitoli. 
3.3.2 Valorizzare la diversità 
Quanto alle "barriere culturali", si può dimostrare che, in una certa misura, l'evoluzione verso 
un'offerta personalizzata consente all'Europa di sviluppare un mercato di qualità nel quale 
la diversità dei programmi diventa un vantaggio economico prezioso. 
In un mercato in cui il pubblico vede aumentare a un ritmo esponenziale l'offerta su supporti 
e secondo modalità sempre più vari, è infatti essenziale diversificare i prodotti. Se in un primo 
tempo si registrerà una tendenza ad uniformare l'offerta di servizi per raggiungere il numero 
più elevato possibile di utenti, la frammentazione del mercato indurrà i servizi a sviluppare 
una strategia di diversificazione per soddisfare un'utenza sempre più ridotta, ma disposta a 
pagare per un'offerta specifica. 
In tale contesto, la diversità e la qualità della produzione audiovisiva europea devono potersi 
sviluppare in condizioni economicamente sane. 
L'evoluzione recente della vendita di videocassette offre un esempio significativo del 
fenomeno18. Mentre il noleggio di videocassette riguarda quasi esclusivamente pellicole 
cinematografiche, le vendite si sono rapidamente orientate verso programmi di altro genere 
(programmi per bambini, documentari, programmi sportivi, storia naturale, musica, turismo, 
ecc.)19. 
Mentre nel campo delle pellicole cinematografiche le quote di mercato rispecchiano il dominio 
dell'industria nordamericana (sebbene l'esperienza dimostri che il settore delle vendite 
consente di distribuire film europei il cui noleggio sarebbe stato difficilmente redditizio), sul 
mercato di programmi diversi dai film la quota europea registra una progressione costante. 
Solo in questo segmento di mercato, che dimostra che il pubblico europeo ha bisogno di 
programmi diversificati, le nostre quote di mercato riescono d'altronde ad aumentare! 
18 Nonostante il suo sviluppo recente, il settore delle vendite di videocassette (sell-through) ha ormai 
superato, in termini di volume, quello del noleggio: in Germania esso rappresenta il 55% del 
mercato complessivo delle videocassette. 
In Gran Bretagna, ad esempio, dal 1991 al 1993 la vendita di videocassette di film ha subito un 
calo (dal 44% al 30%), mentre per i programmi di interesse generale e per quelli della fascia sport-
salute le vendite sono passate rispettivamente dal 6% al 22% e dal 6% al 19%. Anche se, 
attualmente, la progressione avvantaggia essenzialmente programmi locali, questa sezione di 
mercato offre la possibilità di utilizzare programmi provenienti da vari paesi europei. 
23 
La stessa logica si applica alle possibilità offerte dallo sviluppo dei nuovi supporti, soprattutto 
di quelli multimediali. Si pensi solo a quale opportunità offre all'industria dei programmi la 
presentazione su supporti multimediali della straordinaria ricchezza del patrimonio culturale 
europeo (musei, biblioteche, siti architettonici, ecc.). 
Estrapolare questa analisi al mercato globale del XXI secolo è allettante, ma occorre tenere 
a mente due considerazioni preliminari: 
lo sfruttamento di "nicchie di mercato" può permettere di mantenere e sviluppare la 
diversità, ma non può sostituire una strategia volta a sviluppare cataloghi di 
programmi di grande richiamo su segmenti più estesi dei mercati europeo e mondiale; 
lo sfruttamento di queste "nicchie di mercato" presuppone un'impostazione pan­
europea: più il gruppo destinatario di un servizio è limitato (in termini di pubblico 
potenziale), più il servizio avrà bisogno di potersi estendere su un territorio vasto. 
Un'altra opportunità, culturale ed economica, viene offerta inoltre dallo sviluppo (o dalla 
ricostruzione) del settore audiovisivo nei paesi dell'Europa centrale ed orientale. Un'industria 
europea dei programmi forte e competitiva può contribuire a tale sviluppo e trarne vantaggio 
al tempo stesso. 
Solo se sarà in grado di offrire programmi competitivi su qualsiasi tipo di mercato e 
valorizzare la diversità del Vecchio continente sul suo temtorio, l'industria europea dei 
programmi potrà mettere a frutto lo straordinario potenziale descritto nel Libro bianco 
"Crescita, competitività, occupazione". 
3.4 Finalità di una politica industriale per l'industria europea dei programmi 
Conformemente ai suoi? obiettivi e nell'ambito delle sue competenze, l'Unione europea 
intende agevolare la circolazione dei programmi audiovisivi e stimolare lo sviluppo 
dell'industria. È chiaro tuttavia che una politica europea per l'industria dei programmi sarà 
frutto di un'azione collettiva condotta da tutti gli operatori dell'Unione. 
Al termine dell'analisi precedente, si delineano gli orientamenti di una siffatta politica: 
Sotto il profilo dell'espansione del mercato, l'industria europea dei programmi deve trarre 
vantaggio dal potenziale di crescita che offre lo sviluppo di uno spazio europeo 
dell'informazione, in termini di creazione di nuovi servizi e di investimenti da parte di industrie 
collegate che dispongono di maggiori risorse finanziarie. 
In questa prospettiva l'Unione europea deve accelerare l'introduzione in Europa di 
infrastrutture d'informazione tecnologicamente avanzate per offrire al consumatore una più 
ampia scelta e creare nuove opportunità per le industrie di programmi. 
Sotto il profilo dell'offerta di programmi, lo sviluppo di vaste reti di distribuzione non deve 
andare a esclusivo vantaggio delle industrie di programmi extraeuropee e costringere 
24 
l'industria europea a ritirarsi su mercati locali, che non dispongono di un potenziale 
economico e di un prestigio culturale sufficienti. 
L'Unione europea deve dunque mobilitarsi nello sviluppo di un'industria dei programmi 
competitiva sul proprio mercato e sul mercato mondiale, in grado di esprimere la sua 
diversità culturale, di creare posti di lavoro e di generare profitti. 
Occorre perseguire una politica a medio/lungo termine, il cui obiettivo ultimo sia la ritrovata 
redditività dell'industria europea dei programmi in un mercato mondiale aperto e dinamico. 
Le finalità di questa mobilitazione collettiva risultano evidenti. 
3.4.1 Porre fine alla compartimentazione dei mercati nazionali 
La politica dell'Unione deve mirare principalmente all'apertura dei mercati nazionali, affinché 
l'industria europea possa approfittare dell'ampiezza del mercato europeo e sfruttare i suoi 
prodotti dando loro massima diffusione. Questa apertura deve anche permettere alle imprese 
del settore di rafforzarsi, in particolare mediante la costituzione di cataloghi attinenti anche 
su scala mondiale. 
3.4.2 Tener maggiormente conto del pubblico europeo 
La competitività dell'industria europea dei programmi è l'unico sistema per garantire, a 
termine, un'offerta differenziata di programmi audiovisivi. Considerata l'importanza del settore 
audiovisivo come veicolo di cultura (diffusione del retaggio culturale e delle nuove creazioni, 
ma anche influenza sulla vita quotidiana e sui comportamenti), è in gioco lo stesso futuro 
della società europea. 
3.4.3 Favorire un ramo industriale con ottime prospettive di sviluppo 
Il settore audiovisivo non è soltanto un settore industriale con uno dei maggiori potenziali di 
sviluppo, soprattutto in termini di occupazione. Esso è anche strettamente legato ad altre 
industrie (elettronica di grande diffusione, telecomunicazioni, informatica, ecc.) in cui si 
registrano le medesime tendenze all'internazionalizzazione e alla globalizzazione. In 
mancanza di partner europei nell'industria dei programmi, alle altre industrie europee non 
resterà che cercare partner oltreoceano, con il trasferimento di risorse che ciò comporta. 
3.4.4 Rendere remunerativo, a termine, un settore deficitario 
Se non si riuscirà a incentivare in modo efficace gli investimenti privati e a ridare fiducia 
all'industria europea dei programmi, si corre il rischio di istituzionalizzare meccanismi di 
sostegno tanto costosi quanto inefficaci sotto il profilo strutturale. In un contesto di 
liberalizzazione progressiva dei servizi su scala mondiale, urge ristrutturare un'industria che 
dovrà, a termine, svilupparsi senza protezione e senza aiuti. Investire oggi equivale a 
risparmiare domani. 
25 
GLI STRUMENTI ESISTENTI 
In questa parte vengono rapidamente presentati gli strumenti che la Comunità e gli Stati 
membri hanno già posto in essere nel settore audiovisivo, con particolare riferimento a quelli 
intesi a rafforzare l'industria europea dei programmi. 
4.1 II guadro normativo vigente nell'Unione europea 
Quando si vuole spiegare l'importanza del quadro normativo per la ristrutturazione 
dell'industria audiovisiva, si pensa inevitabilmente all'esperienza degli Stati Uniti: la completa 
separazione tra studi (produzione) e reti (distribuzione) ha senza dubbio contribuito 
sensibilmente a determinare la potenza delle principali case cinematografiche (le cosiddette 
Majors) sul mercato mondiale. Analogamente, i poteri conferiti alla Federai Communications 
Commission consentono di introdurre senza difficoltà una nuova tecnologia nel settore 
audiovisivo. 
La realtà europea è diversa, ma anche qui come altrove l'incidenza dei dispositivi 
regolamentari sulle strutture industriali può essere illustrata con esempi lampanti. 
4.1.1 II ruolo degli Stati membri 
Negli Stati membri, vari livelli di competenza (nazionale, regionale o di altro tipo20) incidono 
direttamente e in modo determinante sulle strutture del settore audiovisivo. 
Un elemento fondamentale dell'azione normativa in questo settore riguarda le condizioni alle 
quali è soggetta la concessione delle licenze per i servizi audiovisivi. 
Citiamo, a mo' d'esempio, la creazione nel Regno Unito di Channel Four, che ha consentito 
lo sviluppo di un forte ramo indipendente di produzione televisiva, o la creazione di Canal+ 
in Francia, che ha offerto un notevole contributo all'industria cinematografica nazionale. 
È evidente che il numero e il tipo di servizi autorizzati (segnatamente il modo in cui vengono 
finanziati), nonché la natura e la portata degli obblighi ai quali sono soggetti, hanno un 
impatto decisivo sulle strutture delle industrie di programmi televisivi e - in misura sempre 
maggiore - anche cinematografici. 
Gli Stati membri dispongono inoltre di un ampio margine di manovra in materia di sviluppo 
di infrastrutture quali satellite o cavo, o ancora in materia di telecomunicazioni. Nell'ottica 
dell'espansione di un'ampia gamma di servizi d'informazione - che utilizzino immagini e suoni 
-, il livello di sviluppo (soprattutto tecnologico) di tali infrastrutture, nonché il regime 
d'accesso ad esse, in futuro risulteranno sempre più determinanti. 
Infine, le politiche nazionali in materia di concorrenza e le norme volte a conservare il 
pluralismo nei mezzi di comunicazione di massa possono influire profondamente sulle 
20 In alcuni Stati membri, per esempio, certe competenze sono trasferite direttamente alle emittenti. 
(5) 
26 
dimensioni delle imprese di comunicazione e sull'ampiezza della loro integrazione verticale 
e orizzontale. 
Oltre ai dati fondamentali costituiti da popolazione, lingue e situazione generale dell'economia 
dei singoli Stati membri, tutti questi tipi di intervento incidono in modo significativo sul modo 
in cui sono strutturate le industrie di programmi nazionali. 
4.1.2 II ruolo dell'Unione europea 
L'Unione europea non dispone di mezzi per intervenire in modo così diretto sulle strutture 
industriali del settore audiovisivo. Essa contribuisce però in larga misura a creare un 
ambiente favorevole allo sviluppo del settore. 
Nel rispetto del principio di sussidiarietà, essa agevola lo sviluppo dell'industria ponendo fine 
alla compartimentazione dei mercati nazionali, valorizzando la dimensione del mercato 
europeo e promuovendo la produzione e la distribuzione di programmi europei 
Tali obiettivi sono stati conseguiti in particolare attraverso azioni di normalizzazione tecnica, 
di promozione e diffusione delle nuove tecnologie, di ravvicinamento delle legislazioni 
nazionali, per agevolare l'accesso e l'esercizio transnazionale delle varie attività del settore 
o di applicazione delle norme comunitarie in materia di concorrenza. 
4.2 Un contesto favorevole allo sviluppo dei servizi 
L'azione dell'Unione europea è intesa a creare un contesto favorevole allo sviluppo dei 
servizi, attraverso iniziative volte allo sviluppo delle infrastrutture, alla liberalizzazione dei 
servizi o all'abolizione degli ostacoli al mercato interno per agevolare le attività 
transfrontaliere dei servizi stessi. 
4.2.1 Lo sviluppo delle infrastrutture e la liberalizzazione dei servizi 
La Comunità e gli Stati membri hanno avviato numerose azioni in materia di sviluppo delle 
infrastrutture d'informazione. Oltre ai programmi volti a sostenere la ricerca e lo sviluppo nel 
campo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonché alla politica di 
normalizzazione in materia di attrezzature, il quadro normativo per le telecomunicazioni ha 
registrato importanti progressi grazie alla liberalizzazione dei servizi che producono valore 
aggiunto21 e all'adozione di un programma che dovrebbe portare alla liberalizzazione della 
telefonia vocale nel 1998. 
La liberalizzazione in atto deve contribuire a creare un contesto favorevole all'evoluzione 
dell'iniziativa privata e allo sviluppo dei nuovi servizi i quali, operando in un clima di libera 
concorrenza, offriranno al pubblico una scelta più ampia e apriranno nuovi sbocchi per 
l'industria europea dei programmi. 
Cfr. Open Network Provision. 
27 
Nel medesimo spirito, la Commissione segue con interesse anche i lavori del Gruppo 
europeo per la diffusione video digitale (European Digital Video Broadcasting Group). Questo 
organismo riunisce oltre 120 operatori europei con il compito di individuare i bisogni della 
categoria e di definire specifiche tecniche che possono essere trasmesse alle autorità 
europee di normalizzazione. Nel campo delle prescrizioni tecniche e della diffusione video 
digitale via satellite e via cavo si sono già ottenuti alcuni risultati, mentre le questioni 
riguardanti la trasmissione hertziana terrestre o i sistemi d'accesso condizionato22 
richiederanno più tempo. 
La questione dell'accesso condizionato è uno degli elementi essenziali dello sviluppo di nuovi 
servizi di radiodiffusione. Si vogliono creare in questo settore condizioni tali da garantire a 
tutti i potenziali servizi di televisione a pagamento un accesso al mercato equo e non 
discriminatorio, senza che il consumatore debba investire in molteplici decodificatori per poter 
accedere a un'ampia scelta di servizi. Parallelamente ai lavori di carattere tecnico svolti a tal 
fine dal Gruppo europeo, entro la fine del 1994 la Commissione valuterà in un Libro verde 
sulla protezione dei segnali di radiodiffusione codificati l'opportunità di un'azione normativa 
per dare attuazione al mercato interno. 
Sulla definizione degli standard tecnici, la soluzione ottimale per permettere uno sviluppo 
armonico del mercato per la diffusione video digitale sarebbe il raggiungimento di un'intesa 
sottoscritta da tutte le parti economiche interessate. A questo proposito, saranno importanti 
gli accordi che le parti riusciranno a concludere di propria volontà. 
Tuttavia, 
in mancanza di un consenso sufficiente tra gli operatori economici per garantire uno 
sviluppo ordinato del mercato, 
oppure 
se ciò dovesse risultare necessario per garantire una concorrenza leale e aperta, 
nonché per salvaguardare la protezione dei consumatori o altre esigenze d'interesse 
generale, 
potrebbe risultare necessario introdurre misure regolamentari per raggiungere più facilmente 
questo obiettivo e proteggere i diversi interessi. 
4.2.2 La soppressione degli ostacoli al mercato interno 
Inoltre, l'armonizzazione comunitaria delle normative nazionali favorisce lo sfruttamento del 
potenziale del mercato europeo poiché, eliminando gli ostacoli al mercato interno, agevola 
l'affermarsi e il diffondersi di nuove attività nell'Unione europea. 
22 I sistemi d'accesso condizionato comprendono i sistemi di codificazione e di decodificazione dei 
programmi utilizzati dalle emittenti che trasmettono servizi a pagamento: l'immagine viene 
trasmessa "in codice" ed è accessibile soltanto ai telespettatori in possesso di un decodificatore 
e dei codici di accesso. 
28 
Nel settore audiovisivo, varie direttive per il coordinamento delle normative nazionali hanno 
contribuito a sviluppare un mercato europeo per i servizi radiotelevisivi e, più in generale, a 
favorire lo sfruttamento dei programmi audiovisivi a livello transnazionale. 
* La direttiva "televisione senza frontiere23" fissa il quadro di riferimento per la libera 
circolazione dei servizi televisivi. 
Essa istituisce in particolare norme comuni in materia di pubblicità. Essendo 
quest'ultima una delle risorse dei servizi radiotelevisivi, le implicazioni di tali norme 
trascendono ampiamente considerazioni d'interesse generale come la protezione del 
consumatore. I volumi orari massimi che è consentito dedicare alla pubblicità, nonché 
le norme relative al numero di interruzioni pubblicitarie e al momento in cui esse sono 
autorizzate, influiscono sulle entrate delle emittenti, e di conseguenza sulla loro 
capacità di investire nella produzione o nell'acquisto di programmi audiovisivi. Ecco 
perché occorre tener conto del quadro normativo nel suo complesso per determinare 
gli equilibri entro cui l'industria dei programmi possa svilupparsi. 
* La direttiva "radiodiffusione via satellite e via cavo"24 fissa i requisiti minimi che 
consentono l'esercizio del diritto d'autore e dei diritti connessi nell'ambito della 
radiodiffusione transnazionale via satellite e via cavo; 
* Due direttive25 riguardanti, in generale, l'esercizio del diritto di autore e di alcuni diritti 
connessi (la cui applicazione non si limita quindi al solo settore audiovisivo) 
agevolano determinate attività transnazionali (ad esempio il noleggio di 
videocassette). 
Lo sviluppo del mercato interno dei servizi offre sbocchi potenziali in Europa per i programmi 
cinematografici e televisivi europei. L'obiettivo da raggiungere è mutare questo potenziale in 
realtà. 
4.3 Misure volte a favorire i programmi europei 
Al di là di questa logica di crescita imperniata sui servizi (e voluta dal trattato), la particolare 
situazione delle industrie di programmi ha indotto la Comunità ad adottare norme specifiche 
che, sotto il profilo giuridico, vanno oltre le disposizioni strettamente necessarie per garantire 
la libera circolazione dei servizi. 
23 
24 
25 Direttiva 89/552/CEE del Consiglio, del 3 ottobre 1989, relativa al coordinamento di determinate 
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio 
delle attività televisive. GUCE n. L 298 del 17.10.1989. 
Direttiva 93/83/CEE per il coordinamento di alcune norme in materia di diritto d'autore e diritti 
connessi applicabili alla radiodiffusione via satellite e alla ritrasmissione via cavo. 
Direttiva 92/100/CEE concernente il diritto di noleggio, il diritto di prestito e taluni diritti connessi. 
Direttiva 93/98/CEE concernente l'armonizzazione della durata di protezione del diritto d'autore e 
di alcuni diritti connessi. 
29 
La direttiva "televisione senza frontiere", ad esempio, ha dedicato un capitolo alla 
"promozione della distribuzione e della produzione di programmi televisivi"26, il quale 
stabilisce alcune norme (ciascuno Stato membro deve applicarie alle emittenti soggette alla 
sua giurisdizione) che si prefiggono gli obiettivi seguenti: 
trasmettere in maggioranza opere europee27; 
favorire la produzione indipendente (a concorrenza del 10% del tempo di trasmissione 
o del bilancio destinato alla programmazione)28; 
stabilire un periodo di tempo che i media devono lasciar passare prima di trasmettere 
opere cinematografiche29. 
L'attuazione delle prime due disposizioni è stata recentemente oggetto di una Comunicazione 
della Commissione al Parlamento e al Consiglio30 basata sulle relazioni inviatele dagli Stati 
membri, in conformità del sistema di controllo previsto dalla direttiva stessa31. 
26 
28 Capitolo III della sopracitata direttiva 89/552/CEE. 
L'articolo 4 sancisce in particolare che "gli Stati membri vigilano, ogniqualvolta sia possibile e 
ricorrendo ai mezzi appropriati, a che le emittenti televisive riservino ad opere europee la maggior 
parte del loro tempo di trasmissione, escluso il tempo dedicato a notiziari, manifestazioni sportive, 
giochi televisivi, pubblicità o servizi di televideo. Tenuto conto delle responsabilità dell'emittente 
televisiva verso il suo pubblico in fatto di informazione, educazione, cultura e svago, questa 
proporzione dovrà essere raggiunta gradualmente secondo criteri appropriati." 
Ai sensi dell'articolo 5 "gli Stati membri vigilano, ogniqualvolta sia possibile e ricorrendo ai mezzi 
appropriati, a che le emittenti televisive riservino alle opere europee realizzate da produttori 
indipendenti dalle emittenti stesse il 10% almeno del loro tempo di trasmissione - escluso il tempo 
dedicato a notiziari, manifestazioni sportive, giochi televisivi, pubblicità o servizi di televideo -
oppure, a scelta dello Stato membro, il 10% almeno del loro bilancio destinato alla 
programmazione. Tenuto conto delle responsabilità delle emittenti verso il loro pubblico in fatto di 
informazione, educazione, cultura e svago, questa percentuale deve essere raggiunta 
gradualmente secondo criteri appropriati; essa deve essere raggiunta assegnando una quota 
adeguata ad opere recenti, vale a dire quelle diffuse entro un termine di cinque anni dalla loro 
produzione." 
L'articolo 7 recita: "gli Stati membri vigilano a che le emittenti televisive soggette alla loro 
giurisdizione non trasmettano opere cinematografiche, salvo accordo contrario tra gli aventi diritto 
e l'emittente televisiva, prima che sia trascorso un termine di due anni dall'inizio della 
programmazione di tale opera nelle sale cinematografiche in uno degli Stati membri della 
Comunità; nel caso di opere cinematografiche coprodotte dall'emittente televisiva, tale termine è 
di un anno." 
Cfr. COM(94) 57 del 3.3.1994. 
L'articolo 4 prevede un sistema di controllo in conformità del quale gli Stati membri trasmettono 
alla Commissione (ogni due anni a decorrere dal 3 ottobre 1991) un rapporto sull'applicazione 
delle disposizioni degli articoli 4 e 5. La Commissione porta a conoscenza degli Stati membri e del 
Parlamento europeo questi rapporti, eventualmente corredati di un parere. 
30 
Alla luce dei primi risultati, fatta salva la futura valutazione globale della direttiva, la 
Commissione è già in grado di formulare le osservazioni seguenti. 
4.3.1 Maggioranza di opere europee 
I risultati che emergono dal controllo dell'applicazione della direttiva dimostrano che, nel 
periodo 1991/1992, la maggior parte delle emittenti soggette alla giurisdizione degli Stati 
membri ha trasmesso in maggioranza opere europee. 
Essi consentono quindi di affermare che nel complesso il bilancio è positivo sia per quel che 
riguarda il rispetto dei dispositivi istituiti dalla direttiva, sia per quanto riguarda la loro 
efficacia. 
Nell'ottica di una maggiore circolazione transfrontaliera dei programmi e di un potenziamento 
degli effetti strutturali di tali dispositivi, sorgono alcune questioni. Dato che l'operazione di 
controllo prevista dalla direttiva si limita a qualche dato di base e che i dati forniti dagli Stati 
membri non sono sempre completi, mancano ancora alcuni indicatori fondamentali. 
Qual è la percentuale di programmi europei che non verrebbero trasmessi in 
mancanza di un obbligo regolamentare? Stando alle informazioni disponibili, le punte 
di massimo ascolto si registrano durante la trasmissione di programmi nazionali, 
"fiction" in particolare. Inoltre, le trasmissioni realizzate in studio (varietà, "talk show", 
ecc. che, ai sensi della direttiva, rientrano nelle "opere europee"), le quali nella 
maggior parte dei casi non si prestano ad essere distribuite in altri Stati, possono 
competere con molti programmi extraeuropei in termini di rapporto costo/pubblico. 
All'interno dei programmi europei effettivamente trasmessi, qual è la percentuale di 
programmi non nazionali? Non disponiamo di dati attendibili per rispondere a questa 
domanda. Per quel che riguarda le fasce orarie di massimo ascolto (il "prime time") 
alcuni dati sembrano indicare una netta polarizzazione tra opere nazionali o 
nordamericane32. 
Qual è, in termini di bilancio di programmazione (o di percentuale del fatturato), il 
valore economico dei diritti di trasmissione di queste opere europee, rispetto a quello 
di opere extraeuropee? 
Se è possibile affermare che nel complesso il meccanismo è efficace, sarebbe prematuro 
trarre conclusioni in merito ai suoi effetti strutturali. Esso contribuisce chiaramente alla 
Questo sistema non deve essere confuso con la valutazione complessiva della direttiva 
"televisione senza frontiere", che sarà oggetto di una relazione della Commissione (riguardante 
tutte le sue disposizioni) entro il 1994, ai sensi dell'articolo 26 della direttiva. 
Un recente sondaggio della Media Business School sull'origine dei programmi trasmessi in "prime 
time" da una ventina di emittenti comunitarie, per un periodo di una settimana, conferma in 
maniera significativa questa tendenza. 
31 
distribuzione dei programmi europei ma resta ancora da valutare in quale misura favorisca 
l'affermarsi di un'industria europea dei programmi. 
4.3.2 Promuovere la produzione indipendente 
È interessante sottolineare innanzitutto che, di fronte all'alternativa offerta dalla direttiva tra 
una percentuale del tempo di trasmissione e una percentuale del bilancio di programmazione, 
quasi tutti gli Stati membri33 optano per la prima soluzione. 
La Commissione34 ritiene che la seconda opzione sia la più adeguata per conseguire 
l'obiettivo dell'articolo 5 della direttiva, cioè l'investimento in nuove produzioni realizzate da 
produttori indipendenti dalle emittenti. 
I rapporti nazionali non forniscono però informazioni abbastanza dettagliate, in parte perché 
i dati non sono disponibili, in parte perché non sono state precisate le definizioni di 
"produttore indipendente" usate per la raccolta dei dati. 
Ancora una volta, malgrado le evidenti finalità strutturali della misura, gli interrogativi sono 
più numerosi delle risposte. Oltre alle riflessioni espresse in merito al meccanismo 
precedente, e che si applicano perfettamente anche in questo caso, ci si può chiedere: 
all'interno delle opere europee, quale percentuale viene dedicata ad opere recenti? 
Sebbene l'articolo 5 si riferisca espressamente alle opere recenti, i rapporti nazionali 
forniscono pochissimi dati al riguardo; 
qual è il livello di indipendenza del produttore rispetto all'emittente che ha trasmesso 
il suo programma (o i suoi programmi)? (In termini di capitali, percentuale di attività 
annuale con l'emittente in questione, durata e portata dei diritti ceduti, ecc.); 
quanto incide l'obbligo regolamentare rispetto al prezzo pagato per un programma? 
Si tratta di scoprire se l'obbligo regolamentare migliori la posizione negoziale dei 
produttori indipendenti nei confronti delle emittenti, in particolare sotto il profilo 
dell'ampiezza dei diritti ceduti. 
4.3.3 Termini per la trasmissione televisiva di film 
La direttiva (articolo 7) prevede un terzo dispositivo (che non rientra nell'operazione di 
controllo), volto a stabilire un sistema elastico di termini da rispettare: 
da un lato, esso si applica soltanto alla trasmissione televisiva delle opere 
cinematografiche, e non ad altre forme di distribuzione (videocassette); 
33 Soltanto la Francia ha optato per una percentuale del bilancio di programmazione. 
COM(94) 57 del 3.3.1994 sopracitato. 
32 
dall'altro, il periodo di due anni (o di un anno in caso di coproduzione con una 
emittente televisiva) che deve trascorrere tra l'inizio della programmazione di un film 
nelle sale cinematografiche e la sua trasmissione televisiva, può essere ridotto previo 
accordo dei detentori di diritti. 
Inoltre, secondo la logica del mercato interno, l'inizio del termine scatta all'uscita del film in 
un qualsiasi Stato membro. Si tratta di un elemento essenziale nella prospettiva della 
diffusione su scala europea delle opere cinematografiche. 
4.4 Gli incentivi finanziari a livello europeo 
Gli incentivi finanziari servono in generale a catalizzare lo sviluppo di alcune attività che le 
imprese di un determinato settore non awierebbero spontaneamente a causa di carenze 
strutturali di quel mercato. Essi sono generalmente destinati a scomparire non appena 
l'effetto strutturale desiderato consenta al mercato di svilupparsi naturalmente (altrimenti, si 
tratterebbe di sovvenzioni destinate a un'attività non redditizia per definizione). In linea di 
massima, inoltre, gli importi finanziari percepiti dalle imprese sono rimborsabili (tranne in 
settori quali ricerca e sviluppo o formazione) non appena l'attività raggiunga una soglia di 
redditività. 
4.4.1 Gli strumenti comunitari 
Finora la Comunità ha posto in essere due importanti strumenti volti specificamente a fornire 
incentivi finanziari al settore audiovisivo: il programma MEDIA e il piano d'azione per 
l'introduzione in Europa di servizi televisivi avanzati35. 
i) Il programma MEDIA 
Il programma MEDIA, istituito con decisione del Consiglio per il periodo 1991-1995, nel 1993 
ha formato oggetto - conformemente alle disposizioni della decisione stessa - di una 
valutazione effettuata dalla Commissione sulla base di uno studio presentato da un 
organismo indipendente36. 
36 Decisione 93/424/CEE del Consiglio, del 22.7.1993, relativa ad un piano d'azione per l'introduzione 
in Europa di servizi televisivi avanzati. GUCE n. L 196 del 5.8.1993 (pagg. 48-54). 
Cfr. la Comunicazione della Commissione sulla valutazione del programma d'azione volto a 
promuovere lo sviluppo dell'industria audiovisiva europea "MEDIA" 1991-1995; COM(93) 364 def. 
del 23.7.1993. La Commissione ha tratto le prime conclusioni dal rapporto di valutazione, 
presentando una proposta di modifica (cfr. Proposta di decisione del Consiglio che modifica la 
decisione 90/685/CEE; COM(93) 462 def. del 29.10.1993) di natura essenzialmente tecnica. 
Il Consiglio del 5 novembre 1993 ha tratto le conclusioni da questa valutazione del programma in 
corso, che scadrà il 31.12.1995. 
Esso ha sottolineato "l'esigenza di assicurare la continuità delle attività in corso sino alla 
fine del 1995, nonché il rispetto del carattere decentrato del programma"; 
33 
La valutazione, realizzata dopo solo due anni di attuazione, non ha consentito di pronunciarsi 
in modo definitivo sull'incidenza del programma sull'industria. Essa ha comunque permesso 
di sottolineare alcuni punti: 
considerata la lunghezza dei cicli economici nel settore audiovisivo, l'impostazione 
microeconomica del programma, che investe tutti i settori dell'attività audiovisiva, 
potrà avere un impatto quantitativo soltanto in 5-10 anni; 
la creazione di nuove strutture nel settore audiovisivo, attraverso la cooperazione 
transnazionale e il raggruppamento di imprese, è considerata uno dei risultati più 
promettenti del programma; 
il programma svolge effettivamente un ruolo di catalizzatore, poiché il contributo di 
MEDIA alle attività avviate nell'ambito dei progetti rappresenta soltanto il 24% del 
volume finanziario complessivo; 
in alcuni settori, le risorse disponibili non consentono di raggiungere la massa critica 
degli interventi sul mercato e, in generale, i fondi del programma non sono sufficienti 
per procedere alle ristrutturazioni necessarie37; 
considerate le restrizioni di bilancio del programma, l'impostazione orizzontale volta 
a tener conto di ciascuna fase del processo, dalla creazione all'impiego, aumenta la 
dispersione delle risorse. 
L'esperienza acquisita attraverso il programma MEDIA conferma quindi i principali elementi 
messi in risalto dalla valutazione dell'industria dei programmi. La Commissione è quindi in 
grado di individuare quattro serie di obiettivi prioritari: formazione (orientata verso il mercato 
e le nuove tecnologie), preproduzione e sviluppo dei progetti, distribuzione e 
commercializzazione e, infine, incentivo all'investimento privato. 
ii) Il Piano d'azione 
ha messo in luce la necessità di potenziare "il coordinamento ed il controllo finanziario 
delle attività"; 
ha infine invitato la Commissione a "studiare fin d'ora le misure che sarà necessario 
adottare onde consentire l'avvio del programma MEDIA 2 oltre il 1995". 
Il bilancio annuale del programma MEDIA ammonta attualmente a circa 50 milioni di ECU. 
34 
Il Piano d'azione38 ha una portata più ridotta: si tratta di incentivare lo sviluppo di una massa 
critica di servizi televisivi nel nuovo formato 16:939, in grado di far decollare questo mercato 
in Europa. 
Gli incentivi finanziari interessano due aspetti dell'introduzione dei nuovi servizi: il piano 
d'azione si fa carico, da un lato di una parte dei costi supplementari determinati dalla 
trasmissione di programmi nel nuovo formato, dall'altro di una percentuale dei costi 
supplementari sostenuti per l'adeguamento tecnico dei programmi in vista di una trasmissione 
nel formato 16:9 (sia per i programmi esistenti che per le nuove produzioni). 
L'adozione di questo piano d'azione è troppo recente per valutarne l'efficacia. Tuttavia, al di 
là del fatto che a breve termine esso privilegia soprattutto l'introduzione di nuove tecnologie 
di diffusione, si può prevedere un impatto non trascurabile sulle industrie di programmi. 
Incoraggiando, da un lato l'utilizzazione di supporti tecnici di produzione compatibili 
(in termini di formato ma anche di definizione di immagine) con le esigenze dell'alta 
definizione per la produzione di una riserva di programmi, esso contribuisce a 
garantire che i cataloghi europei resteranno tecnicamente validi nel tempo. 
Mostrandosi attento a un nuovo mercato, esso costituisce inoltre un eccellente mezzo 
di osservazione degli sviluppi tecnici che l'industria dei programmi dovrà tenere 
presenti per soddisfare le necessità dei nuovi servizi. 
Esso favorisce infine il ricorso al sistema europeo di produzione televisiva ad alta 
definizione per un'intera gamma di produzioni televisive e cinematografiche. 
4.4.2 Gli altri strumenti europei 
Vale la pena di citare ancora due strumenti europei tra quelli che intervengono a sostegno 
del settore audiovisivo. 
Il Fondo EURIMAGES è stato istituito nell'ambito del Consiglio d'Europa40 per favorire le 
coproduzioni europee di film cinematografici e di "fiction" per la televisione. 
38 Gli stanziamenti considerati necessari per conseguire gli obiettivi del piano d'azione ammontano 
a 405 milioni di ECU. Tale importo è costituito da stanziamenti comunitari e da stanziamenti 
provenienti da altre fonti. I primi ammontano a 228 milioni di ECU. 
Il formato "classico" dello schermo televisivo è definito mediante un rapporto tra larghezza e 
altezza di 4:3.1 servizi televisivi avanzati (compresa la televisione ad alta definizione), comportano 
miglioramenti sostanziali della qualità dell'immagine e del suono, ma offrono anche un nuovo 
formato di immagine, il 16:9, che si avvicina maggiormente a quello di uno schermo 
cinematografico. 
Il Fondo EURIMAGES, istituito nell'aprile 1989, conta attualmente 24 paesi membri. 
35 
EUREKA Audiovisivo41 costituisce una piattaforma intergovernativa volta ad agevolare la 
realizzazione di progetti transnazionali nel settore audiovisivo. Poiché non dispone di fondi 
propri, EUREKA Audiovisivo non è "un incentivo finanziario" vero e proprio, ma serve ad 
agevolare la cooperazione transnazionale per progetti che beneficiano di una mobilitazione 
di fondi nazionali o comunitari verso progetti specifici. 
Esso offre inoltre la struttura per la creazione dell'Osservatorio europeo dell'audiovisivo, 
chiamato principalmente ad agevolare la diffusione delle informazioni tra gli operatori del 
settore. 
4.5 Gli incentivi finanziari nazionali 
Di fronte alla crisi delle industrie cinematografiche e televisive gli Stati membri, che già 
riscuotono un canone per finanziare un servizio pubblico di radiodiffusione, hanno sviluppato, 
spesso più per motivi culturali che per ragioni economiche, una serie di incentivi finanziari 
a livello nazionale e regionale. 
In funzione di realtà nazionali o regionali, da uno Stato membro all'altro variano notevolmente 
si le somme stanziate42, le attività sostenutele le modalità di sostegno44, sia i metodi con cui 
questi incentivi vengono finanziati45. 
Essi sono destinati essenzialmente a produzioni ricollegabili che presentano un interesse per 
uno Stato membro, e nel caso di progetti transnazionali, complessi accordi bilaterali di 
coproduzione disciplinano l'accesso dei produttori ai vari dispositivi nazionali. 
Nessuno di questi meccanismi tiene conto della dimensione transnazionale o europea del 
mercato: la selezione avviene essenzialmente in base a criteri culturali (anche linguistici) e 
gli incentivi automatici sono calcolati sui risultati conseguiti sul solo mercato nazionale. 
4.6 II contesto internazionale 
44 EUREKA Audiovisivo è stato istituito mediante la "dichiarazione comune" adottata a Parigi al 
termine del Congresso dell'audiovisivo, nell'ottobre 1989. 
A titolo d'esempio, nel 1990 la Danimarca ha destinato 400 000 ECU al sostegno delle sue 
industrie di programmi, mentre la Francia ha destinato al settore 268 milioni di ECU (vale a dire 
più della dotazione finanziaria complessiva del programma MEDIA per 5 anni). 
La maggior parte dei dispositivi nazionali è destinata alla produzione cinematografica, ma in alcuni 
Stati membri le attività finanziate sono molto più varie (distribuzione, sale cinematografiche, 
programmi televisivi, ecc.). 
La maggior parte dei meccanismi è selettiva; soltanto la Francia dispone di dispositivi automatici 
di grande portata. 
45 Se si escludono i dispositivi basati su agevolazioni fiscali, 5 Stati membri finanziano 
esclusivamente il contributo alle industrie di programmi attraverso il bilancio generale dello Stato, 
mentre 6 procedono, a livelli diversi, a una ridistribuzione delle risorse del settore (prelievi vari 
sulle entrate delle sale cinematografiche, del noleggio di videocassette, delle emittenti, ecc.). 
36 
Queste considerazioni sul futuro dell'industria europea di programmi vanno poi reinserite nel 
contesto internazionale delineatosi con le recenti conclusioni dell'Uruguay Round. 
Attraverso un dibattito spesso estremamente tecnico, i negoziati sulla liberalizzazione dei 
servizi nell'ambito dell'Uruguay Round hanno avuto il merito di mettere chiaramente in luce 
l'importanza strategica del settore audiovisivo in generale, nonché gli importantissimi risvolti 
dei futuri sviluppi del sistema dell'immagine in Europa. 
L'analisi dell'accordo definitivo (General Agreement on Trade and Services - GATS) induce 
la Commissione a formulare tre considerazioni fondamentali, sulle quali dovrà basarsi 
qualsiasi riflessione in merito all'azione futura nel settore audiovisivo. 
* Le disposizioni del GATS riguardano l'intero settore audiovisivo senza conferirgli 
alcuno status specifico, culturale o di altro genere; esso è quindi soggetto alle 
disposizioni dell'articolo 19 dell'accordo che sancisce quanto segue: "Conformemente 
agli obiettivi del presente Accordo, i membri intavoleranno, non più tardi di cinque 
anni dall'entrata in vigore dell'Accordo che istituisce l'MTO, • e in seguito 
periodicamente, altre serie di negoziati al fine di conseguire un grado sempre più alto 
di liberalizzazione. Tali negoziati saranno intesi a ridurre o eliminare gli effetti negativi, 
sul settore dei servizi, di misure volte a fornire un effettivo accesso al mercato". 
* L'Unione europea non si è impegnata ad adottare alcuna misura di liberalizzazione 
nel settore e i suoi obblighi nei confronti del GATS consistono esclusivamente nel 
garantire la trasparenza, e quindi nell'informare le altre parti contraenti in merito alle 
nuove misure eventualmente adottate dall'Unione o dai suoi Stati membri; inoltre, con 
alcune deroghe alla clausola della nazione più favorita, l'Unione europea è riuscita 
a salvaguardare i diversi aspetti della sua politica audiovisiva, compresi gli accordi 
bilaterali o multilaterali, segnatamente in materia di coproduzione. 
È quindi evidente che l'Unione europea e i suoi Stati membri dispongono del margine di 
manovra necessario per elaborare i propri provvedimenti a favore dell'industria dei 
programmi, ma soltanto per una breve fase probabilmente transitoria. 
Come altri settori dei servizi, l'audiovisivo deve affrontare i rischi e cogliere le opportunità 
dell'internazionalizzazione e della globalizzazione, soprattutto nell'ambito della "rivoluzione 
digitale". L'industria europea dei programmi deve quindi diventare competitiva in uno spirito 
di apertura mondiale. 
37 
5 OPZIONI PER IL FUTURO 
Ancora una volta, tutte le parti interessate sono chiamate ad impegnarsi a raccogliere la sfida 
del futuro. A questo proposito, l'applicazione del principio di sussidiarietà è essenziale per 
definire una politica europea, quando le azioni previste riguardino settori che non sono di 
competenza esclusiva della Comunità. Si tratta di determinare a quale livello le misure 
necessarie per conseguire un determinato obiettivo saranno più efficaci. Va poi assicurata 
la complementarità delle misure adottate ai diversi livelli. 
Se per definire le misure necessarie è fondamentale stabilire le responsabilità dell'Unione 
europea e i vari livelli di competenza negli Stati membri, la Commissione ritiene che durante 
la fase della riflessione strategica sia indispensabile discutere apertamente gli interessi in 
gioco e i vari tipi di soluzione possibili. Nello spirito di uno sforzo collettivo all'interno 
dell'Unione europea, questa impostazione globale fornisce numerosi spunti di riflessione in 
merito alle "scelte per il futuro". Il loro eventuale approfondimento in una fase successiva 
dipenderà dagli orientamenti adottati. 
Questa parte del Libro verde lascia pertanto completamente impregiudicato l'esame dal punto 
di vista della sussidiarietà a cui dovrà essere preventivamente sottoposta ciascuna delle 
proposte concrete che la Commissione riterrà di dover presentare al termine del dibattito con 
gli operatori del settore e con le autorità degli Stati membri. 
La Commissione non intende compilare, nell'ambito del presente Libro verde, un elenco di 
misure concrete che potrebbero essere proposte a livello di Unione europea. Il documento 
presenta piuttosto gli orientamenti di principio cui dovrà essere improntata l'azione 
dell'Unione europea o le possibili priorità strategiche per: 
aprire i mercati nazionali e favorire la diffusione dei programmi in una 
prospettiva europea e mondiale; 
salvaguardare le possibilità di scelta per il pubblico europeo; 
sviluppare un ramo produttivo con buone prospettive di successo; 
garantire la redditività di un settore deficitario. 
L'industria europea dei programmi sta entrando in un periodo di transizione determinato 
dall'evoluzione tecnologica, dal quadro definito dagli accordi GATS e dalla trasformazione 
industriale in corso. La Commissione ritiene che ciò imponga un'azione tempestiva ed 
energica, in grado di consentire a questa industria di trarre vantaggio, a termine, dal libero 
gioco delle forze di mercato. 
Si propone di imperniare il dibattito su tre linee d'azione: 
regole del gioco; 
incentivi finanziari; 
convergenza dei sistemi nazionali. 
Queste tre linee d'azione sono complementari e interdipendenti. Il loro sviluppo e la loro 
applicazione vanno inoltre strettamente coordinati con tutte le azioni che l'Unione europea 
38 
avvierà nell'ambito della sua politica audiovisiva, nonché con qualsiasi altra azione che possa 
incidere sul settore audiovisivo. 
I paragrafi seguenti propongono alcuni interrogativi che la Commissione considera essenziali 
per definire le linee di una politica industriale. Essi tratteranno uno dopo l'altro i tre elementi 
di questa politica, seguendo un'impostazione volutamente aperta per suscitare un ampio 
dibattito. 
5.1 Le regole del gioco 
Occorre analizzare le regole gioco, sotto il profilo sia del loro contributo allo sviluppo del 
mercato e alla salvaguardia della concorrenza, sia della promozione dei programmi europei. 
L'affermarsi di nuovi servizi solleva inoltre nuove questioni a riguardo. 
5.1.1 Lo sviluppo del mercato 
Per sviluppare il mercato europeo per i programmi audiovisivi occorre sviluppare le 
infrastrutture e liberalizzare i servizi, eliminare gli ostacoli al mercato interno e, infine, 
applicare le norme in materia di concorrenza. 
H Infrastrutture e servizi 
La Commissione ritiene che tutte le azioni future dell'Unione europea volte a favorire 
un'impostazione paneuropea nella realizzazione delle nuove reti di comunicazione (in campi 
quali: libera prestazione di servizi, libertà di stabilimento, specificazioni tecniche comuni, 
standardizzazione, unificazione e apertura dei sistemi d'accesso condizionato oppure 
interconnessione delle infrastrutture) contribuiranno allo sviluppo di nuovi mercati per i 
programmi europei. 
Attraverso tali reti potranno svilupparsi infatti nuovi tipi di servizi quali i servizi pagati a 
consumo, i servizi video a richiesta, i servizi educativi, ecc. Soltanto un'impostazione europea 
volta a potenziare tali reti consentirà di sfruttare nel contempo mercati di massa e nicchie di 
mercato in Europa. Si tratta di un requisito indispensabile per valorizzare la diversità delle 
nostre culture. 
Analogamente, la liberalizzazione dei servizi di telecomunicazione e l'apertura del settore alla 
libera concorrenza contribuiscono efficacemente allo sviluppo di questi mercati. 
In tale contesto, la durata della transizione verso uno spazio europeo d'informazione diventa 
una questione essenziale: se si tratterà di un periodo breve, la nostra industria dei programmi 
potrà rapidamente trarne vantaggio in termini di nuovi sbocchi, nuovi investimenti ed 
esperienza nel campo delle nuove tecnologie; parallelamente, occorrerà stimolare 
maggiormente e in modo più mirato il suo sforzo di adattamento. 
In una prospettiva mondiale, nel settore dei servizi la tendenza generale - illustrata nel Libro 
bianco - è alla liberalizzazione e alla "deregulation". Questa tendenza è riscontrabile anche 
nel settore audiovisivo per l'accesso alle attività di informazione e di comunicazione. Il fatto 
39 
che per tener conto di alcuni aspetti d'interesse generale sia necessario definire alcune 
regole sul contenuto dei programmi trasmessi non è in contrasto con questa tendenza. Resta 
il problema di trovare la migliore corrispondenza tra queste regole e gli obiettivi perseguiti. 
In breve: 
L'Unione deve accelerare la realizzazione dello spazio europeo di informazione, in 
particolare sviluppando infrastrutture tecnologicamente avanzate, liberalizzando i servizi 
chiamati a servirsi di tali infrastrutture, introducendo misure di standardizzazione, 
nonché creando un sistema aperto in materia di accesso condizionato 
IH Mercato interno 
La Commissione è altresì del parere che l'attuazione del mercato interno nel settore 
audiovisivo abbia già contribuito a facilitare l'affermarsi di una vera e propria industria 
europea dei programmi. Parallelamente alla definizione e all'attuazione di una politica 
industriale specifica, il corretto funzionamento del mercato interno, vale a dire l'eliminazione 
degli ostacoli alla libera circolazione delle persone, dei beni, dei servizi e dei capitali, oltre 
alla libertà di stabilimento, resta un obiettivo fondamentale. 
L'elaborazione di misure normative specifiche per il settore audiovisivo non deve 
compromettere il corretto funzionamento del mercato interno. 
iii) L'applicazione delle norme sulla concorrenza 
La politica di concorrenza svolge un ruolo importante nella strategia comunitaria per risanare 
durevolmente il settore audiovisivo. Una concorrenza sana, che stimoli gli adeguamenti 
strutturali e tecnologici, contribuisce alla competitività delle imprese europee del settore. 
Inoltre, l'applicazione delle norme in materia di concorrenza costituisce uno strumento 
efficace per realizzare il mercato intemo ed un rimedio alla frammentazione dei mercati 
nazionali cui è soggetta l'industria audiovisiva europea. Lo stesso dicasi per l'applicazione 
delle norme relative agli aiuti di Stato; in quest'ambito, il rispetto del principio di sussidiarietà 
implica l'indispensabile apertura dei regimi di aiuto ai cittadini di altri Stati membri. Infine, 
l'applicazione rigorosa delle norme in materia di concorrenza contribuisce ad assicurare un 
contesto ottimale per lo sviluppo delle imprese. 
Nel settore audiovisivo, la Commissione viene invitata sempre più spesso ad applicare le 
norme comunitarie in materia di concorrenza, che si tratti di accordi tra imprese o di 
finanziamenti pubblici. 
L'esperienza acquisita dalla Commissione al riguardo consente di formulare alcune 
osservazioni. 
Da un lato, numerose pratiche vengono presentate alla Commissione senza 
che gli interessati abbiano prima cercato di rivolgersi alle autorità nazionali 
40 
competenti in materia di concorrenza (e raramente queste espongono esse 
stesse direttamente un problema), e senza che sia stata avviata alcuna 
procedura presso i tribunali nazionali46; troppo spesso si chiede in tal modo 
alla Commissione di sistemare questioni che avrebbero potuto essere risolte 
più facilmente a livello nazionale. 
Dall'altro, la mancanza generale di trasparenza in questo settore (dovuta al 
fatto che il settore viene sottoposto a osservazione in modo alquanto 
irregolare, da parte sia delle autorità nazionali che delle società specializzate 
in indagini di mercato, le quali partecipano alla raccolta dei dati a livello 
nazionale), complica notevolmente il compito della Commissione, contribuendo 
soprattutto ad allungare i tempi delle procedure. 
Infine, in mancanza di cooperazione tra la Commissione e le autorità 
competenti in materia di concorrenza nei paesi terzi, la mondializzazione e la 
globalizzazione del settore rendono sempre più delicata l'analisi delle strategie 
di affermazione sul mercato di gruppi audiovisivi o multimediali internazionali. 
Per rispondere a questo stato di cose, la Commissione suggerisce di promuovere, in futuro, 
la cooperazione tra la Commissione e le autorità competenti in materia di concorrenza negli 
Stati membri o nei paesi terzi e soprattutto di favorire la trasparenza del mercato. In 
proposito, l'Osservatorio europeo dell'audiovisivo istituito su iniziativa di Eureka Audiovisivo 
può fornire un valido contributo per raccogliere e diffondere le informazioni disponibili, ma 
anche per determinare le esigenze più impellenti. 
In breve: 
Per promuovere la trasparenza sul mercato audiovisivo, occorre una migliore 
cooperazione tra autorità nazionali e comunitarie incaricate dell'applicazione delle 
norme di concorrenza, nonché una collaborazione tra autorità comunitarie e autorità di 
paesi terzi incaricate dell'applicazione delle norme di concorrenza. 
5.1.2 Le misure di promozione dei programmi europei 
Abbiamo già visto che il capitolo III della direttiva "televisione senza frontiere" stabilisce 
inoltre, per l'Unione, norme specifiche volte a incentivare l'industria dei programmi. Sul piano 
dei principi, si tratta di un risultato positivo dell'azione comunitaria che sembra offrire un 
contesto favorevole allo sviluppo transnazionale dell'industria europea dei programmi e che, 
per ora, la Commissione ritiene di dover conservare. 
Nella prospettiva di una politica industriale, la riflessione sul quadro normativo non rimette 
quindi in discussione il principio, ma riguarda le modalità della sua applicazione e, in 
Cfr. Comunicazione della Commissione sulla cooperazione con i giudici nazionali. GUCE n. 
C 39 del 13.02.1993, pag. 5. 
41 
particolare, il modo per rendere più efficaci il controllo dell'applicazione del diritto comunitario 
e gli incentivi di natura regolamentare. 
11 Un controllo più efficace dell'applicazione del diritto comunitario 
La credibilità e l'efficacia del quadro normativo applicabile al settore audiovisivo e, in 
particolare, degli incentivi di natura regolamentare, dipendono in larga misura dall'efficacia 
con cui viene controllato il rispetto degli obblighi da parte degli operatori, nonché dalle 
eventuali sanzioni comminate in caso di inosservanza. Meglio adottare misure limitate ma 
chiaramente vincolanti, anziché meccanismi che vogliono essere ambiziosi, ma senza 
controllo effettivo. 
Il controllo (nonché l'applicazione di eventuali sanzioni) rientrano innanzitutto nelle 
competenze delle autorità nazionali e la Commissione, nella sua recente comunicazione47, 
ha indicato le principali carenze delle relazioni nazionali, illustrando in quale modo intenda 
controllare direttamente l'applicazione degli articoli 4 e 5. Il fatto che questi prevedano una 
certa flessibilità non esclude il graduale affermarsi di un'interpretazione comune, 
eventualmente sotto il controllo della Corte di giustizia. 
L'attuazione delle norme comuni, il controllo dell'osservanza di tali norme da parte degli 
operatori e l'applicazione di sanzioni efficaci in caso di mancata osservanza sono 
fondamentali per uno sviluppo armonico della radiodiffusione in Europa. Una diversa 
applicazione negli Stati membri può infatti falsare la concorrenza nell'ottica della libera 
circolazione delle trasmissioni televisive stabilita dalla direttiva "televisione senza frontiere". 
Trattandosi di un settore in rapidissima evoluzione, nel quale gli investimenti sono ripartiti su 
diversi anni e le quote di mercato si conquistano e si perdono talvolta molto in fretta, gli 
operatori devono beneficiare di un massimo di trasparenza e di certezza del diritto. Per 
evitare che, puntando sull'imprecisione dei loro obblighi, sulla mancanza di sanzioni e sulla 
durata delle procedure, gli operatori si insedino sul mercato più o meno "illegalmente", 
ponendo tutti di fronte al fatto compiuto e conquistando telespettatori fedeli, i quali 
diventeranno poi i loro migliori avvocati, occorre procedere a un controllo rigoroso ed efficace 
del diritto comunitario, rafforzando eventualmente i dispositivi di controllo e le sanzioni già 
esistenti. 
In breve: 
Come rendere più efficaci il controllo e l'applicazione del diritto comunitario? 
Al di là dei dubbi già espressi sull'efficacia e sull'impatto strutturale degli incentivi di tipo 
normativo, bisogna affrontare vari problemi prima del termine fissato per la valutazione 
globale della direttiva "televisione senza frontiere". 
Cfr. la nota n. 28. 
42 
Da un lato, si tratta di garantire che i meccanismi di promozione vengano adeguati ai nuovi 
tipi di servizi, che dovrebbero affermarsi più rapidamente grazie alla "rivoluzione digitale". 
Dall'altro, bisogna riflettere sull'opportunità e sulle possibilità di rendere più efficaci tali 
meccanismi, mantenendo al tempo stesso la flessibilità necessaria per tener conto della 
diversificazione del settore della radiodiffusione in senso lato. 
H) Come fornire incentivi più efficaci? 
Il margine di manovra lasciato agli Stati membri in materia di modalità di applicazione ("mezzi 
appropriati") della direttiva, ha fatto sì che le limitazioni e i controlli ai quali sono soggette le 
emittenti dei vari Stati membri siano assai poco omogenei. In alcuni casi si riscontrano 
addirittura vari tipi di emittenti nello stesso Stato membro48. 
Vista l'incidenza economica di questi obblighi regolamentari sull'attività delle emittenti, è lecito 
temere che differenze troppo pronunciate tra i vari regimi possano falsare la concorrenza, 
data la libera circolazione dei servizi di radiodiffusione. 
* Tener conto della varietà di situazioni nell'ambito detta radiodiffusione 
Quella che alcuni considerano la principale debolezza dei meccanismi della direttiva49, 
proviene principalmente dalle esigenze di flessibilità dettate dalla diversità del settore 
audiovisivo europeo. I vincoli economici ai quali sono soggette le emittenti sono diversificati 
quanto i servizi di televisione: 
servizi generici o tematici 
trasmissioni "in chiaro"o "in codice" 
servizi finanziati attraverso il canone, la pubblicità, gli abbonamenti, servizi 
pagati a consumo o un sistema misto 
servizi istituiti da lungo tempo o di recente creazione 
servizi destinati a un pubblico nazionale o a un pubblico transnazionale 
servizi trasmessi in una lingua maggioritaria o minoritaria. 
Sono differenze fondamentali che incidono sensibilmente sulle strategie degli operatori, 
anche in materia di acquisti di diritti o di politiche di produzione, motivo per cui occorre 
tenerne conto. 
In questa sede teniamo conto soltanto degli obblighi derivanti, a livello nazionale, dagli obiettivi 
di cui agli articoli 4 e 5 della direttiva, escluse le misure complementari che gli Stati membri 
possono adottare unilateralmente (in particolare per ragioni di politica linguistica) nei confronti 
delle emittenti soggette alla loro giurisdizione. 
Si tratta essenzialmente dei termini di cui agli articoli 4 e 5: "ogniqualvolta sia possibile", 
"ricorrendo ai mezzi appropriati" e "gradualmente". 
43 
In tale contesto, va sottolineato che nella definizione di "trasmissione televisiva" data dalla 
direttiva50 rientrano servizi pagati a consumo (Pay-per-View)51 o servizi affini a quelli video 
a richiesta ma non servizi di telecomunicazione come per esempio i servizi video a richiesta 
veri e propri (Video-on-Demand)52. 
Per rendere più efficaci i meccanismi, si dovrà quindi tener conto di questa realtà, nonché 
della tendenza alla diversificazione del settore. Quest'ultima non è peraltro incompatibile con 
gli incentivi di natura regolamentare a favore dell'industria europea dei programmi. Dispositivi 
opportuni possono anzi favorire questa diversità (invocata dal pubblico europeo), garantendo 
al tempo stesso uno spazio adeguato ai programmi europei. 
Inoltre, la diversità delle realtà nazionali sembra talvolta ostacolare l'adozione di definizioni 
precise a livello di Unione europea (per esempio la definizione di "produttore indipendente 
dalle emittenti", se deve consentire anche di porre in essere meccanismi in grado di 
strutturare il settore della produzione televisiva, si scontra con differenze sostanziali nel modo 
in cui quest'ultimo è organizzato nei vari Stati membri). Per garantire la certezza del diritto 
e l'equilibrio, è tuttavia auspicabile raggiungere un accordo su alcune definizioni di minima 
a livello comunitario, senza escludere definizioni più precise a livello nazionale per adeguare 
gli obiettivi strutturali alle realtà nazionali. 
* Precisare meglio gli obblighi 
Tenuto conto di quanto precede, vale forse la pena di chiedersi se sia possibile determinare 
con maggiore chiarezza alcuni requisiti in funzione dell'obiettivo di ristrutturazione industriale. 
Non si tratterebbe più soltanto di creare una struttura favorevole all'esercizio transnazionale 
di determinate attività, ma di sviluppare incentivi più mirati. 
50 
51 
52 Ai sensi dell'articolo 1 della direttiva, per "trasmissione televisiva" si intende la "trasmissione 
via cavo o via etere, nonché la trasmissione via satellite, in forma codificata o no, di 
programmi televisivi destinati al pubblico. Il termine comprende la comunicazione di programmi 
effettuata tra imprese ai fini della ritrasmissione al pubblico. Il concetto non comprende invece 
i servizi di comunicazione che forniscono informazioni specifiche o altri messaggi su richiesta 
individuale, come la telecopiatura, le banche elettroniche di dati e i servizi analoghi". 
I servizi pagati a consumo rientrano nel campo della trasmissione televisiva, in quanto il 
servizio trasmette programmi per il pubblico (anche se tale pubblico comprende soltanto i 
telespettatori che dispongono del materiale di ricezione adeguato), e la scelta del 
telespettatore consiste soltanto, sotto il profilo tecnico, nel determinare la percentuale delle 
trasmissioni che verrà decodificata e quindi effettivamente vista. Si tratta di un tipo di 
comunicazione "point to multipoint", vale a dire da un punto (di trasmissione) verso molteplici 
punti (di ricezione). 
I servizi video a richiesta, come tutti i servizi "realmente interattivi", rientrano nel campo delle 
telecomunicazioni poiché il programma viene trasmesso su richiesta diretta del telespettatore. 
Si tratta di un tipo di comunicazione "point to point", vale a dire da un punto (di trasmissione) 
verso un solo punto (di ricezione). 
Servizi di questo tipo non rientrerebbero nella definizione della direttiva, poiché questa 
sembrerebbe escludere i servizi che operano su richiesta individuale. 
44 
La riflessione dovrà incentrarsi soprattutto su due assi portanti: 
stimolare la circolazione transnazionale dei programmi audiovisivi 
(essenzialmente riserve di programmi che permetterebbero di costituire 
cataloghi utilizzabili per lunghi periodi su molteplici supporti e mercati); 
stimolare l'investimento nella produzione di nuovi programmi e l'acquisto di 
diritti su programmi recenti, privilegiando in particolare programmi di produttori 
indipendenti dalle emittenti. 
In breve: 
Come tener conto della diversità dei tipi di servizio? 
Come stimolare la circolazione dei programmi all'interno dell'Europa? 
Occorre adottare definizioni comuni più precise? 
Bisogna privilegiare incentivi all'investimento nella produzione di programmi o 
nell'acquisto di diritti rispetto ai meccanismi basati sul tempo di diffusione? 
iii) Ordine di passaggio attraverso i media 
A prescindere da ogni riferimento normativo, l'ordine di passaggio nei media (o sistema delle 
"finestre") è direttamente legato alla volontà di massimizzare le entrate che consentono le 
varie forme di diffusione di un programma cinematografico (o televisivo). 
La decisione in merito al passaggio ad un nuovo mercato (dalle sale cinematografiche alle 
videocassette, dalle videocassette alla televisione a pagamento, dalla televisione a 
pagamento ai programmi televisivi "in chiaro", ecc.) può variare a seconda del tipo di 
programma e del pubblico al quale esso si rivolge, anche se l'obiettivo resta quello di 
ottimizzare le entrate. Inoltre, l'introduzione dei servizi pagati a consumo e dei servizi video 
a richiesta, nonché il moltiplicarsi di nuovi supporti (videodisco, CD-I, CD-ROM) 
determineranno nuove tappe nell'ordine di passaggio in funzione dei media e complicheranno 
ulteriormente le scelte dei detentori di diritti. In base a tale logica, la libertà di questi ultimi 
è un elemento essenziale della redditività dei programmi. 
Accanto all'intento fondamentale di massimizzare le entrate per ciascuna produzione, 
considerazioni d'altro tipo possono condurre a relativizzare tale libertà. 
Da un lato, l'importanza della proiezione nelle sale cinematografiche, dal cui esito 
dipende spesso in larga misura, non solo il successo sugli altri mercati, ma la stessa 
politica di promozione del cinema ("un film dev'essere visto al cinema"), spingono a 
un certo protezionismo a favore della diffusione cinematografica dei film. 
Dall'altro, l'entità crescente degli investimenti delle emittenti nella produzione 
cinematografica fa temere ad alcuni lo sviluppo di una forma di "produzione televisiva 
45 
camuffata", all'interno della quale la programmazione in sala divenga meramente 
accessoria. 
Altre forme di utilizzazione (ad esempio il settore delle videocassette), infine, 
sentendosi minacciate dai nuovi mezzi di distribuzione dei programmi audiovisivi, 
tendono a chiedere una protezione specifica. 
L'ordine di passaggio deve inoltre conciliare i vari interessi in gioco, tenendo conto degli 
sviluppi futuri. Restano quindi da vedere sia l'opportunità di una normativa comunitaria che 
disciplini l'ordine di passaggio nei media, sia le eventuali modalità che essa può assumere. 
In breve: 
Tenendo conto della necessità di massimizzare i proventi della diffusione e incentivare 
nuovi supporti e nuovi servizi per permettere loro di affermarsi, bisogna mantenere un 
sistema comunitario di ordine di passaggio nei media? 
Occorre modificare il sistema esistente, estendendolo soprattutto a forme di diffusione 
diverse dalla radiodiffusione? 
5.1.3 Bisogna prendere in considerazione i nuovi tipi di servizi? 
Con la "rivoluzione digitale" si affermeranno nuovi tipi di servizi audiovisivi da entrambi i lati 
del confine tra: 
radiodiffusione: comunicazione da un punto di trasmissione verso molteplici punti di 
ricezione; 
e telecomunicazioni: comunicazione da un punto di trasmissione verso un punto di 
ricezione. 
Al di là della logica di liberalizzazione dei servizi ("deregulation" in materia di accesso degli 
operatori privati a queste attività) che si sviluppa in questi due settori, le norme in vigore, ma 
anche la logica predominante nell'impostazione di questi due settori della comunicazione, 
sono estremamente diverse: la radiodiffusione è stata tradizionalmente sottoposta a molteplici 
normative in materia di contenuti, mentre nel campo delle telecomunicazioni la normativa è 
alquanto modesta. 
Questa dualità di regimi giuridici può portare a trattare in modo diverso servizi che, pur 
utilizzando tecniche di trasmissione distinte sono più o meno affini nella sostanza: ad 
esempio un servizio simile ai servizi video a richiesta che disponga di un elevato numero di 
canali di trasmissione sarebbe soggetto al regime della radiodiffusione mentre un servizio 
video a richiesta vera e proprio sarebbe soggetto al regime delle telecomunicazioni. 
46 
Una situazione di questo genere potrebbe falsare la concorrenza tra diversi tipi di servizi 
audiovisivi: radiodiffusione classica, televisione a pagamento, servizi pagati a consumo, 
servizi affini a servizi video a richiesta, servizi video a richiesta veri e propri, ecc. 
Dato che i nuovi vettori di trasmissione dei programmi audiovisivi assorbiranno 
progressivamente entrate cospicue, alcuni ritengono che anch'essi, come i servizi di 
radiodiffusione classica, dovrebbero concorrere alla promozione dei programmi europei. 
Per trattare tale questione occorre tener conto degli obiettivi fissati per uno sviluppo rapido 
dello spazio comune d'informazione. La necessità o meno di tener conto di questi nuovi 
servizi è quindi strettamente legata a considerazioni di opportunità. È essenziale raggiungere 
uno sviluppo massimo di questi nuovi servizi, garantendo nel contempo alla nostra industria 
dei programmi una percentuale equa dell'espansione del mercato europeo che ne deriverà. 
Si dovrà altresì tener conto delle riflessioni sull'efficacia complessiva dei meccanismi di 
promozione dei programmi europei, nonché delle limitazioni tecniche: ai servizi pagati a 
consumo e a quelli affini ai servizi video a richiesta potrebbe teoricamente venire applicato 
un meccanismo di promozione basato sul tempo di trasmissione (distinto dal tempo di 
consumo effettivo), ma per i servizi video a richiesta occorre un'impostazione diversa53. 
Alcuni raccomandano norme riguardanti il contenuto dei cataloghi, altri norme relative 
all'investimento nella produzione o l'acquisto di programmi europei. 
In breve: 
Come ottimizzare il rapporto tra lo sviluppo di nuovi tipi di servizi e dell'industria 
europea dei programmi? 
Occorre elaborare norme specifiche per promuovere i nuovi modi di trasmissione dei 
programmi audiovisivi (soprattutto quelli che operano su richiesta individuale, distinti dai 
servizi di radiodiffusione in senso stretto, basati su un sistema di comunicazione "point 
to multipoint")? Quali sarebbero le disposizioni adeguate? 
5.2 Gli incentivi finanziari a livello di Unione europea 
5.2.1 Impostazione orizzontale del settore o priorità settoriali? 
Nella prospettiva dello sviluppo del mercato europeo dei programmi cinematografici e 
televisivi occorre stabilire se gli incentivi finanziari debbano interessare ciascuna fase del 
ciclo audiovisivo (dalla sceneggiatura a tutte le forme di diffusione dei programmi audiovisivi), 
o se sia invece preferibile dirigere gli sforzi verso settori prioritari. 
Per i servizi pagati a consumo, il tempo di trasmissione e il suo contenuto riguardano tutti i 
programmi trasmessi, a prescindere dal consumo individuale. Per i servizi video a richiesta, 
invece, il tempo di trasmissione e il contenuto sono determinati dal consumo individuale e 
possono essere conosciuti solo a posteriori. 
47 
i) L'impostazione orizzontale 
Poiché la "crisi" del settore in Europa colpisce tutti gli elementi del sistema audiovisivo, può 
essere giustificata la creazione di incentivi per ciascuna fase del processo di produzione e 
di diffusione dei programmi. 
Attraverso un'impostazione settoriale, il programma MEDIA ha cercato di individuare le 
principali carenze dell'intero processo (tenendo conto della specificità di settori come quello 
dei cartoni animati o di questioni quali l'impiego delle nuove tecnologie nella produzione di 
programmi) e di definire gli incentivi necessari per tentare di porvi rimedio. 
ii) I settori prioritari 
Un'impostazione alternativa, di tipo più macroeconomico, consiste nell'individuare gli elementi 
prioritari del sistema audiovisivo e nel concentrare su questi la maggior parte delle risorse 
disponibili per far leva sull'intero sistema. 
Dalle opinioni raccolte dalla Commissione durante le consultazioni preliminari risulta che, 
nell'ottica del potenziamento dell'industria europea dei programmi, si potrebbero privilegiare 
cinque settori: 
la realizzazione di programmi adeguati alle necessità del mercato europeo 
presuppone un notevole investimento nello sviluppo dei progetti, che tenga conto al 
tempo stesso dei vari tipi di pubblico e di tutti i supporti (soprattutto multimediali) che 
si possono prendere in considerazione; 
l'utilizzazione ottimale dei programmi sul mercato europeo (attraverso tutti i supporti 
e i mezzi di distribuzione possibili) presuppone, oltre a un grosso impegno sul piano 
della commercializzazione, la realizzazione di reti di distribuzione europee in grado 
di investire, a termine, nella produzione e di costituire cataloghi di diritti; 
la promozione della circolazione dei programmi all'interno dell'Europa, nonché la 
considerazione della specificità dei paesi che presentano un'area linguistica limitata 
richiede un notevole sforzo per sviluppare il doppiaggio e i sottotitoli, privilegiandone 
la qualità; 
lo sviluppo di un'industria europea dei programmi presuppone la mobilitazione di 
finanziamenti provenienti non soltanto dall'industria stessa, ma anche da investitori 
privati attivi in altri settori economici; tali finanziamenti possono essere attratti in parte 
attraverso meccanismi di ingegneria finanziaria; 
l'impostazione transnazionale della produzione e della distribuzione audiovisive, 
nonché la diversificazione delle reti di distribuzione, richiedono un'operazione globale 
di formazione che prenda in considerazione le tendenze del mercato e le nuove 
tecnologie dell'informazione. 
48 
Questi cinque orientamenti prioritari non precludono interventi in ambiti diversi, purché però 
sia dimostrabile l'efficacia del loro apporto allo sviluppo di un'industria europea dei 
programmi. 
In breve: 
Occorre predisporre gli incentivi finanziari in base a un'impostazione orizzontale che 
coinvolga ciascuna fase del processo di creazione/produzione/utilizzazione o è 
preferibile concentrare le risorse finanziarie su alcuni settori prioritari per avviare un 
processo complessivo di ristrutturazione? In caso affermativo, quali? 
In particolare: 
Come migliorare lo sviluppo dei progetti in una prospettiva europea? 
Come incentivare una distribuzione paneuropea dei programmi e superare la 
compartimentazione dei mercati nazionali? 
Come promuovere doppiaggio e sottotitoli di ottima qualità? 
Come stimolare gli investimenti? 
Come sviluppare una formazione che prenda in considerazione le tendenze del 
mercato e le nuove tecnologie? 
5.2.2 Priorità alle imprese o ai progetti? 
L'industria dei programmi è un'industria di prototipi, caratterizzata inoltre dal fatto che -
solitamente - il consumatore "paga" per un prodotto che non conosce ancora (per esempio 
quando acquista un biglietto per una proiezione cinematografica). Essa dipende.quindi 
notevolmente dal "talento" e ciascun prototipo comporta notevoli rischi. 
Questa analisi del settore audiovisivo può condurre, schematizzando in termini estremi, a due 
impostazioni distinte in materia di incentivi finanziari. 
La prima consiste nel sostenere un massimo di progetti per offrire al maggior numero 
possibile di persone la possibilità di esplicare il proprio talento, aumentando in tal modo la 
diversità dei programmi. Secondo questa impostazione, gli incentivi finanziari mirano a 
diminuire i rischi della produzione sena approfondire l'aspetto delle condizioni di diffusione 
dei programmi che vengono realizzati. Spinta all'estremo, questa logica può innescare un 
effetto perverso; succede così che ogni anno vengano prodotti in Europa programmi che, nel 
migliore dei casi, vengono presentati solo nei festival, senza alcuna altra forma di diffusione. 
La seconda impostazione privilegia azioni che potrebbero rafforzare imprese in grado di 
realizzare un certo numero di progetti, offrendo loro la possibilità di ripartire i rischi che 
comporta la produzione audiovisiva, purché lo sviluppo dei progetti tenga conto delle 
prospettive di mercato. Se si opta per questa via, non sono tanto importanti i tipi di attività 
sostenuti (per esempio la produzione) di per sé (per esempio l'aumento del numero di 
prodotti), ma le condizioni in cui queste attività vengono svolte: costituire i cataloghi, sfruttare 
49 
la massimo tutte le possibilità di diffusione, risanare e consolidare le imprese coinvolte. 
Anche questa logica, spinta all'estremo, può condurre a un effetto perverso: selezionare le 
imprese in funzione della loro attività globale può falsare la concorrenza tra operatori. 
Ecco che l'impostazione per progetto (nella produzione o nella distribuzione) agevola le varie 
attività che si vogliono incoraggiare, senza sortire però effetti duraturi sulla struttura delle 
imprese beneficiarie. 
Un'impostazione che tenga invece conto dell'attività globale delle imprese e dei suoi risultati 
sul mercato europeo, o volta a offrire incentivi a gruppi di imprese, consente di innescare una 
dinamica di crescita che aumenta progressivamente il potenziale delle imprese, per esempio 
in termini di cataloghi, di ripartizione dei rischi oppure di capacità di formazione. 
In breve: 
Occorre concedere incentivi finanziari continuando a selezionare singoli progetti (di 
creazione, produzione o diffusione)? 
o 
Bisogna privilegiare le imprese, tenendo conto di tutte le loro attività? 
5-2.3 Quale impatto prefiggersi in termini geografici, temporali e finanziari? 
Per sortire effetti strutturali commisurati all'ampiezza del mercato europeo, la definizione dei 
meccanismi d'incentivazione finanziaria deve fondarsi su criteri che tengano opportunamente 
conto dei mercati, del fattore tempo e del livello di finanziamento. Questi elementi, di natura 
chiaramente tecnica, sono fondamentali per evitare gli effetti negativi degli incentivi finanziari. 
i) La dimensione dei mercati 
Per conseguire un obiettivo di ristrutturazione di un'industria dei programmi europea, i 
meccanismi da porre in essere devono tener conto di una vera e propria dimensione 
europea. Un obiettivo territoriale di portata ridotta (limitato per esempio a progetti che 
interessino imprese o mercati di tre Stati membri, due dei quali appartenenti alla stessa area 
linguistica) favorisce certamente lo sviluppo di attività transfrontaliere, senza procurare però 
una reale "esperienza" del mercato europeo e senza modificare profondamente l'economia 
dei progetti finanziati. 
ii) Il fattore tempo 
Anche il fattore tempo costituisce un elemento fondamentale di qualsiasi politica industriale: 
da un lato, la durata dei dispositivi deve coincidere con il termine della "fase 
transitoria", entro la quale dovrà essere conseguito l'obiettivo di ristrutturazione; 
50 
dall'altro, giacché il più delle volte gli incentivi finanziari prevedono il rimborso delle 
somme percepite non appena venga raggiunta una soglia di redditività, la 
. programmazione del rimborso deve rispecchiare la portata dei rischi di cui le imprese 
si fanno.carico come contropartita dell'incentivo finanziario. 
•ii) Il livello di finanziamento 
Per riuscire a strutturare un dato settore, una politica di incentivi finanziari va poi 
attentamente calibrata in funzione della "massa critica", sia in termini di volume finanziario 
globale, sia per l'importo unitario degli aiuti concessi in base ai dispositivi posti in essere: 
se gli importi sono troppo modesti, vengono assorbiti dal settore per compensare le 
proprie carenze senza modificare le strutture alla radice; 
se gli importi sono troppo elevati, eliminano il rischio economico e sconvolgono il 
funzionamento del mercato. 
Il tipo di meccanismi possibili è inoltre spesso legato alla somma disponibile: 
importi limitati esigono in generale un'impostazione selettiva, mentre importi più 
elevati consentono meccanismi più automatici basati su indicatori direttamente 
collegati al mercato. 
In breve: 
Per strutturare efficacemente l'industria dei programmi su scala europea, i meccanismi 
da istituire devono poggiare su una dimensione realmente europea e disporre di risorse 
sufficienti, a concorrenza della massa critica necessaria per conseguire gli obiettivi 
entro un periodo di tempo ragionevole. 
5.2.4 Mercato europeo e diversità culturale 
Considerata l'importanza culturale del settore audiovisivo, la Commissione ritiene 
indispensabile assicurare che una politica industriale in questo settore non comporti uno 
sviluppo "a diverse velocità", che lascerebbe in disparte gli Stati membri (o alcune regioni) 
che presentano un potenziale audiovisivo più ridotto o un'area linguistica limitata54. È 
importante che tutte le regioni dell'Unione possano partecipare allo sviluppo dell'industria 
audiovisiva. 
Quanto alle industrie di programmi, occorre sottolineare che la creazione di un mercato 
europeo vero e proprio rappresenta, a termine, il modo migliore per far fronte ai vari 
svantaggi strutturali. 
Questa considerazione assume particolare rilievo nell'ottica dell'adesione all'Unione europea 
di nuovi paesi aventi un'area linguistica o una capacità produttiva limitate. 
51 
Grazie allo sviluppo del mercato europeo, i creatori non dovranno più tener conto della 
dimensione del mercato nazionale, ma dovranno invece - quale che sia il loro paese -
sedurre il pubblico europeo. 
Inoltre, il successo e la redditività sul mercato europeo consentiranno di accedere a nuovi 
mercati extraeuropei, nei quali i produttori di paesi di dimensioni e lingue diverse potranno 
trovare sbocchi naturali (le aree di lingua portoghese o spagnola sono relativamente limitate 
in Europa, ma sono molto più estese se si considera il mercato mondiale). 
In quest'ottica, la necessità di potenziare il doppiaggio e i sottotitoli, in termini quantitativi ma 
anche qualitativi55, per incrementare la circolazione dei programmi all'interno della Comunità 
diventa un obiettivo prioritario. 
Tuttavia, durante la "fase intermedia" di sviluppo del mercato europeo si potrebbero prendere 
in esame meccanismi correttori. 
Purché siano compatibili con il diritto comunitario, essi possono sia configurarsi come 
"discriminazione positiva" nell'ambito di misure a favore di tutte le imprese dell'Unione 
indistintamente, sia formare oggetto di misure specifiche. 
In breve: 
Come può l'Unione tener conto della specificità dei paesi con area linguistica o 
capacità di produzione limitate? 
In particolare, è opportuno prendere in considerazione questa specificità nell'ambito di 
meccanismi d'applicazione generale o occorre sviluppare meccanismi specifici? In caso 
affermativo, quali? 
5.2.5 Partecipazione allo sviluppo di nuovi mercati 
Per un'industria che vuole essere competitiva sul mercato mondiale, la presenza sul maggior 
numero possibile di mercati nazionali e lo sfruttamento di tutti i supporti di distribuzione sono 
obiettivi altrettanto fondamentali. Nell'industria dei programmi, tale esigenza è resa più forte 
dal fatto che l'offerta di programmi audiovisivi sta gradualmente formando il gusto del 
pubblico europeo. 
Fuori del mercato comunitario, all'interno del quale non si può parlare di esportazioni, alcuni 
mercati esterni sono solvibili ma difficilmente conquistabili (ad esempio il mercato degli Stati 
Uniti), altri sono in piena fase di costruzione o di riassetto. A prescindere comunque dal 
livello di sviluppo di questi mercati, tutti i legami che le imprese europee riusciranno ad 
instaurare per consentire l'accesso dei propri programmi a nuovi mercati costituiranno, a 
medio o a lungo termine, un vantaggio per l'industria europea. 
55 Cfr. il punto 3.3.1 "Superare le barriere linguistiche" pag. 22. 
52 
Tenuto conto dei profondi legami storici e culturali che ci uniscono a determinate aree 
europee, nonché delle tradizioni in campo cinematografico e audiovisivo ancora vive in quei 
paesi e della prospettiva di una progressiva integrazione economica regionale55, la riflessione 
a livello di Unione europea deve comunque privilegiare i mercati dell'Europa centrale ed 
orientale. 
i) L'aiuto alla ricostruzione e allo sviluppo 
La logica fondamentale su cui poggiano le relazioni economiche tra l'Unione europea e detti 
paesi è quella dell'aiuto alla ricostruzione e allo sviluppo. Si tratta di un aiuto indispensabile, 
che potrebbe venir esteso all'audiovisivo, nel quadro di programmi come PHARE o TACIS, 
se le autorità dei paesi beneficiari lo includeranno tra i settori prioritari. 
Lo sviluppo di un mercato audiovisivo nell'Europa centro-orientale interessa i creatori e le 
imprese sia dell'Unione europea sia di quei paesi, e l'azione dell'Unione europea può 
accelerare tale sviluppo. 
ii) L'apertura dei meccanismi comunitari d'incentivazione finanziaria 
In questo contesto, si potrebbero estendere innanzitutto i meccanismi di incentivo finanziario 
dell'Unione alle imprese dell'Europa orientale. Un'impostazione del genere (oltre ai problemi 
ben noti dell'inadeguatezza dei quadri normativi in pieno sviluppo in quei paesi, 
segnatamente in materia di diritti d'autore) si scontra con due problemi principali: 
da un lato, il diverso livello di sviluppo delle industrie audiovisive e delle reti di 
diffusione riscontrabile ad est e ad ovest, fa sì che meccanismi adeguati alla 
situazione dell'Unione europea non necessariamente sarebbero adatti ai paesi 
dell'Europa centrale e orientale; 
dall'altro, dato il modesto livello dei finanziamenti che quei paesi riuscirebbero ad 
apportare quale contributo ai meccanismi cui dovrebbero partecipare, rispetto al 
numero delle loro imprese capaci di presentare progetti sovvenzionabili, l'apertura 
rischia di tradursi in un trasferimento finanziario che comprometterebbe l'efficacia dei 
meccanismi stessi all'interno dell'Unione. 
•••) Una nuova associazione operativa 
Bisogna quindi prevedere misure di altro tipo. La Commissione propone di valutare 
l'opportunità e le possibilità di incentivare alcune attività delle imprese dell'Unione europea 
in quei paesi. 
55 Cfr. il quadro giuridico attuale fornito dagli "accordi europei" con Polonia, Ungheria, Romania, 
Repubblica ceca e Repubblica slovacca. Sono possibili misure di sostegno nel quadro degli 
"accordi di integrazione economica regionale", sempre che esse non si configurino come 
sovvenzioni all'esportazione. 
53 
Altre industrie - soprattutto quella nordamericana - hanno adottato una strategia di 
"occupazione del terreno", sia nel campo delle infrastrutture (reti di sale cinematografiche, 
dispositivi per la trasmissione via cavo, telecomunicazioni, ecc.) che in quello dell'offerta di 
programmi a prezzi simbolici. 
Incentivando la costituzione di associazioni operative eque tra le imprese delle due parti 
dell'Europa, l'Unione europea potrebbe contribuire non solo a rianimare le nostre industrie -
in particolare quella dei programmi -, ma anche a rinsaldare legami culturali fondamentali. 
In breve: 
Nella prospettiva di uno sviluppo del mercato audiovisivo nei paesi dell'Europa centrale 
e orientale: 
L'azione dell'Unione europea deve limitarsi a dispositivi volti a sostenere lo sviluppo e 
la ricostruzione in tutti i settori industriali (e quindi, potenzialmente, nel settore 
audiovisivo)? 
Bisogna rendere accessibili agli operatori del settore audiovisivo di quei paesi gj] 
incentivi istituiti a livello comunitario? 
Occorre sviluppare strumenti specifici, a seconda del paese, volti segnatamente a 
incoraggiare iniziative di imprese comunitarie in uno spirito di associazione operativa? 
5.3 Verso una convergenza dei sistemi nazionali di sostegno? 
L'azione degli Stati membri è per molti versi determinante per lo sviluppo delle strutture del 
settore audiovisivo. Lo è anche nel campo dell'incentivazione finanziaria, in quanto i 
meccanismi di sostegno nazionale presi nel loro insieme possono costituire una leva potente 
per rafforzare l'industria dei programmi. 
Le loro politiche perseguono essenzialmente obiettivi nazionali: 
obiettivi culturali: mantenimento della diversità e della qualità nella 
programmazione, politica linguistica, sostegno alla creazione, promozione 
delle identità nazionali e locali; 
obiettivi industriali: sviluppo dell'industria nazionale dei programmi, sviluppo 
dei servizi e dei nuovi mercati, introduzione delle nuove tecnologie, ecc. 
54 
Il potenziamento dell'industria europea dei pFogrammi non è affatto in contrasto con tali 
obiettivi. Esso sembra addirittura necessario per garantire, a termine, la redditività delle 
politiche culturali e industriali degli Stati membri. 
Anzi, se appena appena perseguono una qualche ambizione europea per le industrie del loro 
paese, le politiche nazionali possono accrescere sensibilmente l'efficacia dei provvedimenti 
presi a livello di Unione europea. Un eccessivo ripiegamento del settore audiovisivo su 
strutture e mercati solo nazionali ipotecherebbe invece seriamente le possibilità di successo 
di una strategia europea, e a maggior ragione mondiale. 
Cosi una riflessione comune sulla strategia globale sembra opportuna per ottimizzare 
l'impatto economico di questi sistemi. 
5.3.1 H guadro di una riflessione e di uno scambio di esperienze 
Premesso che è escluso che si possa rimettere in questione l'autonomia di cui godono gli 
Stati membri, nello spirito di uno sviluppo dell'industria europea dei programmi attraverso uno 
sforzo collettivo di tutti gli operatori dell'Unione la riflessione dovrebbe riguardare il contributo 
che gli Stati membri, ai loro vari livelli di competenza, possono dare al conseguimento di 
obiettivi definiti in comune. 
La Commissione si propone di animare questa riflessione con le varie autorità competenti 
degli Stati membri, in uno spirito di cooperazione. Si tratterebbe di instaurare un sistema di 
scambi su temi di interesse comune, scambi di esperienze, analisi dell'efficacia e dei limiti 
dei sistemi nazionali attuali, per studiare infine le prospettive e i vantaggi di una convergenza 
su obiettivi comuni. 
Procedendo per gradi, la Commissione potrà poi formalizzare questi scambi o le loro 
conclusioni, avviando in particolare procedure istituzionali per l'adozione di raccomandazioni 
o di altre misure comuni. 
5.3.2 Quali temi prioritari per riflessione e scambio di esperienze? 
Abbiamo visto come il quadro normativo comunitario offra già norme comuni volte a favorire 
la distribuzione e la produzione di programmi europei. Inoltre, quanto ai contributi finanziari 
nazionali la Comunità si è sempre mostrata favorevole al loro mantenimento, purché le 
modalità di concessione non vadano contro l'interesse comune, e in particolare contro le 
disposizioni del trattato relative alla libera circolazione delle persone e dei servizi e al diritto 
di stabilimento.5^ 
^ È opportuno ricordare che il trattato dell'Unione ha introdotto una nuova disposizione che 
conferma questa impostazione, cioè l'articolo 92.3.d, il quale tra gli aiuti che possono 
beneficiare di un'esenzione include "gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la 
conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della 
concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune". 
55 
Al di là di questa impostazione giuridica, per ottimizzare l'efficacia globale dei sistemi 
nazionali di sostegno la riflessione e lo scambio possono svilupparsi in modo pragmatico su 
due aspetti complementari: la convergenza in fatto di priorità in materia di sostegno 
all'industria dei programmi e la convergenza in fatto di finanziamento di tale sostegno. 
i) Convergenza in fatto di priorità nei sistemi nazionali di sostegno 
I vari sistemi nazionali contribuiscono, in diverso grado, al potenziamento dell'industria dei 
programmi. Scambi di esperienze e di analisi tra gli Stati membri sul funzionamento di questi 
sistemi e sul grado di priorità ad essi attribuito possono permettere un reciproco 
arricchimento capace di sfociare in un notevole miglioramento dell'efficacia. 
In questa prospettiva si possono suggerire vari temi di riflessione. 
La forza di un'industria nazionale dei programmi dipenderà dalla sua capacità di costituire 
ricchi cataloghi di programmi che possano essere utilizzati su svariati mercati (adatti quindi 
a una diversità, non solo di supporti, ma anche di territori). 
Di fronte a questa esigenza, è evidente che il problema fondamentale non è la produzione 
in sé (soprattutto in termini quantitativi) ma le condizioni in cui il materiale viene prodotto e 
utilizzato5*. 
In questo settore la Commissione propone di riflettere sul modo in cui i meccanismi nazionali 
di sostegno possono tener conto dell'orientamento di mercato fin dalla fase dello sviluppo dei 
progetti creativi e della necessità di stimolare la costituzione, il raggruppamento e 
l'utilizzazione massimale dei cataloghi di programmi. 
Sempre su questa linea, la Commissione propone di affrontare questioni relative allo sviluppo 
della formazione dei professionisti del settore, con un orientamento di mercato e in vista della 
diffusione delle nuove tecnologie d'informazione e di comunicazione. 
Accanto a questa riflessione sugli indirizzi dei meccanismi nazionali di sostegno, potrebbe 
rivelarsi utile anche uno scambio in materia di modalità di concessione del sostegno 
finanziario. Gli Stati membri utilizzano in effetti tutta una gamma di tecniche (anticipo su 
entrate, aiuto selettivo, aiuto automatico, ecc.) di cui sarebbe interessante confrontare 
l'efficacia. 
Inoltre, per tener conto della dimensione europea del mercato, occorre riflettere su come 
rendere meno restrittivi i criteri che danno accesso agli aiuti nazionali: il successo di un 
programma cinematografico o televisivo fuori del territorio d'origine non può essere, per 
esempio, valido motivo per sostenere le ambizioni transnazionali degli operatori di un paese? 
Anche altre considerazioni parlano a favore di un certo grado di convergenza dei dispositivi 
nazionali: una maggiore omogeneità tra i regimi di sostegno dei vari paesi contribuirà ad 
5? Nella strategia dei cataloghi occorre tener conto dei programmi esistenti, che è auspicabile 
inventariare soprattutto in vista della massima diffusione di mercato. 
56 
agevolare le attività di coproduzione o di codistribuzione a livello transnazionale. Per non fare 
che un esempio, la complessità degli accordi di coproduzione dipende principalmente proprio 
dalla grande diversità dei meccanismi nazionali di sostegno. 
I temi qui proposti non vogliono avere valore limitativo. Poiché l'obiettivo è quello di 
individuare questioni di interesse comune, è chiaro che spetterà agli Stati membri precisare 
i settori nei quali ritengono che una riflessione comune possa arricchire la loro esperienza. 
ii) Convergenza in fatto di finanziamento dei sistemi nazionali di sostegno 
La nozione di "massa critica" applicata al finanziamento di una politica di tipo industriale, non 
significa che l'origine delle entrate oppure l'applicazione e la gestione dei meccanismi di 
distribuzione non vadano esaminate alla luce del principio di sussidiarietà. 
In altre parole, per determinare tale massa critica occorre tener conto, al tempo stesso, dei 
dispositivi da realizzare a livello di Unione europea e di quelli che, sul piano nazionale, 
perseguono obiettivi analoghi o del tutto complementari. Il volume finanziario complessivo 
deve tener conto delle risorse provenienti dal bilancio comunitario, ma anche dei possibili 
contributi nazionali previsti per la ristrutturazione industriale. 
II passaggio da un'azione di tipo microeconomico ad una di tipo macroeconomico presuppone 
un salto qualitativo nella definizione degli incentivi finanziari, ma anche, in certi casi, un salto 
quantitativo a livello di finanziamenti. 
Per far fronte a tale situazione e concedere finanziamenti commisurati alla "massa critica" 
bisogna riflettere sui vari mezzi di finanziamento possibili. 
I meccanismi nazionali di sostegno sono finanziati o dal bilancio generale dello Stato o da 
meccanismi di riciclaggio di una parte delle risorse del settore. 
Questa seconda formula, chiamata da qualcuno "autorisparmio", consiste nel prelevare in 
forma di tasse parafiscali una parte delle entrate di gestione dei programmi a determinati 
stadi del sistema audiovisivo (prelievo sul prezzo dei biglietti dei cinematografi, sulle entrate 
pubblicitarie o sulla cifra d'affari delle emittenti, sul gettito del noleggio di video, ecc.) per 
ridistribuirla ai vari operatori dell'industria dei programmi nel quadro di meccanismi di 
incentivazione. Questi prelievi devono tuttavia rispettare la politica generale seguita finora 
dalla Commissione in materia di tasse preassegnate. 
Un sistema così concepito presenta un duplice vantaggio: 
da un lato, tiene conto della dimensione effettiva del mercato, in quanto i prelievi 
vengono effettuati su una parte significativa della gestione dei programmi audiovisivi; 
dall'altro, il coinvolgimento dei "contribuenti" (tutti i vari servizi soggetti al prelievo) 
nell'industria audiovisiva richiede (e in certa misura, garantisce) un funzionamento 
economicamente sano dei meccanismi di ridistribuzione: per esempio, un'emittente 
sarà maggiormente disposta a cedere una parte delle sue entrate, se i meccanismi 
57 
di ridistribuzione la ripagheranno offrendole in compenso una disponibilità più ampia 
di programmi di richiamo a prezzi competitivi. 
Dato che un sistema di questo tipo già esiste, a vari livelli, in diversi Stati membri, e 
considerati i suoi pregi economici, la Commissione propone di riflettere con le autorità degli 
Stati membri e con gli operatori del settore sull'opportunità di svilupparlo ulteriormente 
nell'Unione. 
L'instaurazione di un tale sistema da parte degli Stati membri, in tutta l'Unione, 
permetterebbe infatti, senza gravare troppo sui bilanci nazionali o su quello comunitario, dj 
disporre di una leva finanziaria adeguata ai problemi strutturali delle industrie di programmi. 
Se questo principio venisse accolto, si potrebbe contemplare a più lungo termine un certo 
grado di coordinamento comunitario. 
La Commissione è pienamente consapevole della delicatezza sotto l'aspetto politico e delle 
difficoltà tecniche di tali orientamenti. Ma uno sforzo di riflessione è giustificato 
dall'importanza della posta in gioco. 
Comunque sia, è opportuno sottolineare che le questioni dell'opportunità e fattibilità di un tale 
sistema in tutta l'Unione rimangono aperte e che si tratterebbe più di riflettere su un 
eventuale coordinamento delle azioni degli Stati membri che di proporre un nuovo strumento 
finanziario a livello dell'Unione. In un primo tempo, bisognerebbe fare un inventario dei 
sistemi esistenti e analizzarne le caratteristiche. 
58 
In breve: 
È bene istituire un guadro cooperativo di scambi e di riflessione per migliorare i sistemi 
nazionali di sostegno all'industria dei programmi e promuovere una loro eventuale 
convergenza? 
Quali dovrebbero essere i temi prioritari di riflessione e di scambi di esperienze? 
Una iniziativa del genere dovrebbe promuovere: 
- priorità comuni nei sistemi nazionali di sostegno? 
- una loro apertura progressiva ad una dimensione europea? 
- un dibattito sulle loro modalità di finanziamento? 
59 
CONCLUSIONI 
La Commissione è consapevole del fatto che lo sforzo più importante per convincere l'Unione 
europea ad investire nel futuro della sua industria dei programmi, varando una politica volta 
a potenziare le strutture, dovrà consistere in primo luogo nel cambiare atteggiamento. 
Questo cambiamento riguarda sì le istituzioni europee e le autorità nazionali, e in particolare 
il loro modo di elaborare politiche globali per il settore della comunicazione, ma riguarda in 
primo luogo gli operatori dell'industria dei programmi. 
Riconciliare cultura ed economia, prodotto e pubblico, strutture artigianali e logica industriale 
... non si tratta di una serie di slogan pubblicitari per nascondere la complessità della 
ristrutturazione che l'industria europea dovrà operare, se non vuole soccombere. 
Si tratta di provare la fiducia dell'Europa nei suoi talenti, di offrire a questi i mezzi per 
affermarsi in Europa e nel mondo. 
È in tale spirito che la Commissione trasmette questo Libro verde alle istituzioni europee e 
lo sottoporrà agli operatori del settore. 
La consultazione degli ambienti interessati dovrà permettere di raccogliere le opinioni delle 
organizzazioni di categoria rappresentative a livello europeo, ma anche dei singoli operatori. 
Nel settore audiovisivo, e soprattutto nell'industria dei programmi, la Commissione si trova 
in effetti di fronte a un moltiplicarsi di organizzazioni di categoria che differiscono 
enormemente tra loro per grado di rappresentatività sul piano europeo e per capacità di 
presentare posizioni comuni in nome delle imprese che rappresentano. A termine, il dialogo 
con i professionisti dovrebbe essere agevolato da una migliore strutturazione di queste 
organizzazioni. 
Una prima fase di questo processo si svolgerà nella Conferenza europea dell'audiovisivo 
convocata a Bruxelles. I risultati di questa consultazione potranno essere successivamente 
approfonditi. 
Da questo processo la Commissione trarrà infine le proprie conclusioni e ne informerà gli 
Stati membri e le istituzioni dell'Unione europea, prima di presentare proposte concrete in 
merito alle azioni da avviare, potenziare o studiare a livello di Unione europea. 
60 
SINTESI 
Nel contesto dei profondi e rapidi mutamenti del settore audiovisivo, in particolare per effetto 
dell'evoluzione tecnologica, il Libro verde "Scelte strategiche per il potenziamento 
dell'industria dei programmi nel contesto della politica audiovisiva dell'Unione europea" si 
concentra su un aspetto basilare del settore, che è il seguente: 
L'industria dei programmi cinematografici e televisivi è caratterizzata da due peculiarità: 
i programmi cinematografici e televisivi non sono dei prodotti come gli altri; in quanto vettori 
privilegiati della cultura e testimonianze vive delle tradizioni e dell'identità di ciascun paese, 
meritano di essere incoraggiati. 
Inoltre, grazie ai mutamenti in corso, essi divengono uno strumento fondamentale nella 
strategia dei più potenti operatori del settore audiovisivo. 
La convergenza delle industrie dei programmi, dei servizi di radiodiffusione, degli operatori 
delle comunicazioni via cavo o delle telecomunicazioni, dell'editoria e dei produttori di 
tecnologie di informazione e di comunicazione determina la comparsa di prodotti nuovi, di 
servizi audiovisivi nuovi che sfociano in una nuova società dell'informazione. 
Per quanto non sia ancora possibile valutare in tutta la loro ampiezza questi fenomeni che 
si manifestano su scala mondiale, è certo che l'industria europea dei programmi deve seguire 
alcune linee fondamentali: 
deve essere competitiva in un contesto di apertura e di mondializzazione del settore; 
deve guardare al futuro e beneficiare dello sviluppo della società dell'informazione; 
deve illustrare la creatività e la personalità dei popoli europei; 
deve essere capace di tradurre la propria crescita in creazione di nuovi posti di lavoro 
in Europa. 
In questa prospettiva il Libro verde mira ad aprire il dibattito sulla questione seguente: 
In quali modi l'Unione europea può contribuire allo sviluppo di un'industria dei 
programmi cinematografici e televisivi forte e competitiva sul mercato mondiale, rivolta 
verso l'avvenire, capace di dare la massima risonanza alle culture europee e di creare 
posti di lavoro in Europa? 
Sulla scorta di molteplici proiezioni, in prima fila quelle del Libro bianco "Crescita, 
competitività, occupazione", la Commissione si sta adoperando per definire gli orientamenti 
fondamentali della futura politica dell'Unione europea nel settore della comunicazione, 
tenendo conto dell'evoluzione tecnologica generata dalla digitalizzazione, della convergenza 
61 
delle industrie in funzione della creazione di uno spazio comune di informazione 
(informazioni, infrastrutture, applicazioni), nonché dell'evoluzione delle strutture del mercato 
(con particolare riferimento al fenomeno delle alleanze e delle concentrazioni). 
Il Libro verde si colloca nel quadro di questi studi, ed è stato alimentato dai contributi 
provenienti da tre fonti: un gruppo di riflessione istituito dalla Commissione, gli ambienti 
professionali e gli Stati membri. 
Una diagnosi dello stato attuale dell'industria europea dei programmi mostra che essa non 
è riuscita: 
a superare la sua compartimentazione in mercati locali, e neppure a sviluppare la 
circolazione intraeuropea dei programmi, 
a uscire da una situazione di disavanzo cronico né ad attirare investimenti europei o 
stranieri significativi. 
Di fronte a questa situazione di crisi, gli sviluppi resi possibili dalla "rivoluzione digitale" 
rafforzeranno alcune tendenze già in atto sul mercato audiovisivo: 
la crescente individualizzazione dell'offerta e l'espansione dei consumi 
individuali come fonti di finanziamento del settore; 
l'internazionalizzazione e la globalizzazione dell'industria dei programmi e 
delle industrie collegate; 
il bisogno crescente di cataloghi di programmi, ricchi sotto il profilo sia 
quantitativo che qualitativo. 
Insieme, queste varie tendenze mostrano l'urgenza di un'impostazione strutturale che metta 
l'industria dei programmi in grado di soddisfare la domanda di ciascun segmento di mercato 
e di tutte le fasce del pubblico europeo, tenendo conto della varietà dei supporti e dei servizi 
destinati ad affermarsi. 
Questa impostazione rientra nella strategia che il Libro bianco della Commissione "Crescita, 
competitività, occupazione" ha tratteggiato per la realizzazione di uno spazio europeo di 
informazione in grado di favorire lo sviluppo di nuovi mercati di servizi. 
Al di là della prospettiva mondiale in cui le misure proposte si collocano e della volontà di 
tenere conto delle peculiarità europee, la politica audiovisiva dell'Unione deve integrare alcuni 
nuovi assi portanti: 
- la diffusione delle nuove tecnologie presso le imprese del settore, 
- la creazione di un clima competitivo per le imprese, 
- lo sviluppo delle infrastrutture di comunicazione, 
- lo sviluppo di formazioni adeguate. 
Di fronte al rischio di vedersi marginalizzata su segmenti di mercato troppo esigui per 
permetterle di trarre vantaggio dalla crescita globale del settore, l'industria europea dei 
62 
programmi dispone di notevoli risorse, e soprattutto la qualità e diversità della sua produzione 
potrebbe offrirle un vantaggio decisivo in un contesto di individualizzazione dell'offerta. 
Nel quadro di uno sforzo collettivo di tutti gli operatori, la politica dell'Unione europea dovrà 
garantire lo sviluppo di un mercato europeo dei programmi diversificato e promuovere al 
tempo stesso una reazione adeguata dell'industria europea interessata. 
In questa prospettiva: 
L'Unione europea deve accelerare l'introduzione in Europa di infrastrutture di informazione 
tecnologicamente avanzate, per offrire al consumatore una più ampia scelta e creare nuove 
opportunità per le industrie di programmi. 
Parallelamente, per evitare che lo sviluppo di vaste reti di distribuzione vada a esclusivo 
vantaggio delle industrie di programmi extraeuropee e costringa quella europea a ritirarsi su 
mercati locali, che non dispongono di un potenziale economico e di una risonanza culturale 
sufficienti, essa deve altresì investire nello sviluppo di un'industria dei programmi competitiva 
sul proprio mercato e sul mercato mondiale, in grado di esprimere la diversità delle sue 
culture, di creare posti di lavoro e di generare profitti. 
Si tratta quindi di una politica di medio/lungo termine, con l'obiettivo ultimo di ridare a questo 
settore industriale una redditività in un mercato mondiale aperto e dinamico. 
In materia di incentivi finanziari o di tipo normativo, gli strumenti esistenti - sul piano sia 
comunitario che nazionale - hanno permesso all'industria dei programmi di sopravvivere, 
senza riuscire però ad avviare la necessaria ristrutturazione del settore. 
L'audiovisivo, soggetto come altri settori del mercato dei servizi a una logica di 
internazionalizzazione e globalizzazione, in particolare nell'ambito dell'evoluzione tecnologica, 
nei prossimi anni formerà oggetto di una pressione costante in vista di un'ulteriore 
liberalizzazione. 
L'Unione deve quindi definire e porre in essere con tempestività una politica efficace, 
incentrata sugli obiettivi seguenti: 
aprire i mercati nazionali; 
garantire possibilità reali di scelta per il pubblico europeo; 
massimizzare le opportunità che offre un ciclo produttivo con prospettive di 
sviluppo molto promettenti; 
garantire, sul lungo periodo, la redditività di un settore deficitario. 
Per definire gli orientamenti di una politica del genere, la Commissione desidera intavolare 
la discussione su una serie di scelte articolate attorno a tre linee d'azione: le regole del 
gioco, gli incentivi finanziari e il ravvicinamento dei sistemi nazionali. 
63 
1 Opzioni per il guadro normativo 
Nella prospettiva di una politica dell'Unione europea per potenziare l'industria dei programmi, 
lo sviluppo del mercato grazie alla creazione delle infrastrutture, alla liberalizzazione dei 
servizi e alla soppressione degli ostacoli sul mercato interno, costituisce un obiettivo di 
primaria importanza. 
Inoltre, la promozione della trasparenza sul mercato audiovisivo passa attraverso una 
migliore cooperazione tra autorità nazionali e comunitarie incaricate dell'applicazione delle 
regole di concorrenza, nonché attraverso una cooperazione tra le autorità comunitarie e le 
autorità dei paesi terzi incaricati dell'applicazione di dette regole. 
Al di là di questa logica dello sviluppo del mercato, la Commissione ritiene che le regole di 
promozione dei programmi europei esistenti a livello dell'Unione costituiscano una buona 
cornice per lo sviluppo transfrontaliera dell'industria europea dei programmi, cornice che allo 
stadio attuale è opportuno preservare. 
Tuttavia, numerose questioni rimangono aperte, per quanto riguarda il potenziamento 
dell'efficacia di questi meccanismi: 
Come accrescere l'efficacia del controllo e dell'applicazione del diritto comunitario? 
Come tener conto della diversità dei tipi di servizi? 
Come stimolare la circolazione intraeuropea dei programmi? 
Occorre adottare definizioni comuni più precise? 
Bisogna privilegiare l'investimento nella produzione di programmi o l'acquisto di diritti 
rispetto a meccanismi basati sul tempo di diffusione? 
Tenendo conto della necessità di massimizzare i proventi della diffusione e di 
incentivare nuovi supporti e nuovi servizi per permettere loro di affermarsi, bisogna 
mantenere un sistema comunitario di ordine di passaggio nei media? 
Occorre modificare il sistema esistente, estendendolo soprattutto a forme di utilizzo 
diverse dalla radiodiffusione? 
E nuove questioni sorgono anche per l'emergere di nuovi servizi audiovisivi dall'una e 
dall'altra parte del confine tra radiodiffusione e telecomunicazione: 
64 
Come ottimizzare il rapporto tra sviluppo di nuovi tipi di servizi e sviluppo dell'industria 
europea dei programmi? 
Occorre elaborare norme specifiche per promuovere i nuovi modi di trasmissione dei 
programmi audiovisivi (soprattutto quelli che operano su richiesta individuale, distinti dai 
servizi di radiodiffusione in senso stretto, basati su un sistema di comunicazione "point 
to multipoint")? 
2 Opzioni per gli incentivi finanziari 
La politica industriale dell'Unione europea deve mirare a potenziare l'industria dei programmi. 
A quali principi devono ispirarsi gli incentivi finanziari? 
Occorre predisporre gli incentivi finanziari in base a un'impostazione orizzontale che 
coinvolga ciascuna fase del processo di creazione/produzione/utilizzazione oppure è 
preferibile concentrare le risorse finanziarie su alcuni settori prioritari per avviare un 
processo complessivo di ristrutturazione? In caso affermativo, su quali? 
In particolare: 
Come migliorare lo sviluppo dei progetti in una prospettiva europea? 
Come stimolare una distribuzione paneuropea dei programmi e superare la 
compartimentazione dei mercati nazionali? 
Come stimolare gli investimenti? 
Come sviluppare una formazione che prenda in considerazione le tendenze del 
mercato e le nuove tecnologie? 
Occorre mirare a concedere incentivi finanziari selezionando singoli progetti (di 
creazione, produzione, distribuzione, utilizzo)? 
Bisogna privilegiare le imprese, tenendo conto di tutte le loro attività? 
A parte la promozione del doppiaggio e dell'uso dei sottotitoli, sul pianto quantitativo e 
qualitativo, per incoraggiare la circolazione intracomunitaria dei programmi europei, come 
garantire che la diversità culturale possa essere salvaguardata? 
65 
Come può l'Unione tener conto della specificità dei paesi con area linguistica o 
capacità di produzione limitate? 
In particolare, si deve tener conto di questa specificità nell'ambito dei meccanismi 
d'applicazione generale? 
Si devono sviluppare meccanismi specifici? In caso affermativo, quali? 
L'orientamento inevitabilmente mondiale del potenziamento dell'industria dei programmi 
solleva una serie di questioni precise nel contesto della progressiva integrazione regionale 
con i paesi dell'Europa centrale e orientale. 
Nella prospettiva di uno sviluppo del mercato audiovisivo nei paesi dell'Europa centrale 
e orientale: 
L'azione dell'Unione europea deve limitarsi a dispositivi volti a sostenere lo sviluppo e 
la ricostruzione in tutti i settori industriali (e quindi, potenzialmente, anche nel settore 
audiovisivo)? 
Bisogna rendere accessibili agli operatori del settore audiovisivo di quei paesi gji 
incentivi finanziari istituiti a livello comunitario? 
Si devono sviluppare strumenti specifici volti segnatamente a incoraggiare iniziative di 
imprese comunitarie in uno spirito di associazione operativa? 
3 Convergenza dei sistemi nazionali di sostegno 
Considerato il ruolo determinante degli Stati membri, ai loro vari livelli di competenza, per le 
strutture del settore audiovisive, e considerato in particolare il potenziale impatto dei loro 
sistemi di sostegno all'industria dei programmi, la Commissione propone di animare una 
riflessione sull'opportunità di una convergenza di detti sistemi nazionali. 
66 
Si deve instaurare un quadro cooperativo di scambi e di riflessione per promuovere il 
miglioramento dei sistemi nazionali di sostegno all'industria dei programmi e una loro 
eventuale convergenza? 
Quali sarebbero i temi prioritari per questi scambi e questa riflessione? 
Questa operazione dovrebbe promuovere: 
delle priorità comuni per i sistemi nazionali di sostegno? 
una loro apertura progressiva a una dimensione europea? 
un dibattito sulle modalità di finanziamento? 
ALLEGATO I 
CONTRIBUTI AL LIBRO VERDE 
SULLA POLITICA NEL SETTORE AUDIOVISIVO 
I. ORGANIZZAZIONI PROFESSIONALI 
1) Organizzazioni rappresentative dell'industria a livello europeo che hanno risposto al 
questionario inviato dal Sig. Pinheiro 
- ACT: (Associazione delle Televisioni commerciali in Europa) 
Comprese risposte di: TF1 & ANT 1 (Antenna TV - GR). 
Altre, come ITV e Fininvest, hanno spedito i loro contributi direttamente. 
- CEPI: (Coordinamento dei produttori europei indipendenti) 
- ECCA: (Associazione europea comunicazioni via cavo) 
- FEITIS: (Federazione europea delle industrie tecniche dell'immagine e del suono) 
Contributi di membri francesi FITCA & SNVC 
membro tedesco VTFF 
membro italiano UNITC 
- FERA: (Federazione europea dei registi dell'audiovisivo) 
- FI AD: Federazione internazionale delle associazioni di distributori di film) 
- EBU/UER: (Unione europea di radio-televisione) 
(alcuni membri hanno inviato contributi a parte) 
- FIAPF: (Federazione internazionale delle associazioni di produttori di film) 
- IVF: (International Video Federation, Europa) 
2) Organizzazioni partecipanti al programma MEDIA che hanno risposto al questionario 
inviato dalla Sig.ra Flesch 
- EFA: (European Film Academy) 
- BABEL: (Broadcasting Across the Barriers of European Language) 
- CARTOON: (Associazione europea dei cartoni animati) 
- DOCUMENTARY: (Progetto Documentario creativo) 
- E A VE: (Imprenditori dell'Audiovisivo europeo) 
ti 
- EURO AIM: (Associazione europea per un mercato dell'Audiovisivo indipendente) 
- EMG: (Euro Media Guaranties) 
- EFDO: (Ufficio europeo di distribuzione dei film) 
- EVE: (Spazio Video Europeo - The Irish Film Institute) 
- GRECO: (Gruppo europeo per la circolazione delle opere) 
- LUMIERE: (Salvaguardia e sopravvivenza del patrimonio cinematografico europeo) 
- MAP TV: (Memoria - Archivi - Programmi TV) 
- MEDIA SALLES: (Incoraggiamento della gestione cinematografica in Europa) 
- SCALE: (Small Countries improve their Audiovisual Level in Europe) 
- SCRIPT: (European Script Fund) 
- CLUB: (Club investimento media) 
- SOURCES: (Stimulating Outstanding Resources for Creative European Screenwriting) 
3) Altri enti e imprese che hanno inviato un contributo 
- BT: (British Telecom) 
- EPC: (Consiglio europeo degli editori) 
- CEA: (Cinema Exhibitors Association) 
- Central Television: (Regno Unito) 
- Chambre Syndacale des Producteurs et Exportateurs de Films Français 
- EACEM: (European Association of Consumer Electronics Manufacturers) 
- IFFS: (International Federation of Film Societies) 
- Fédération Nationale des Cinémas Français 
- Fininvest Comunicazioni: (Italia) 
- France Telecom 
- American Film Marketing Association 
- EUREKA Audiovisivo 
- GESAC: (Gruppo Europeo delle Società di Autori e Compositori) 
êi 
- GNS: (Genootschap van Nederlandse Speelfilmmakers) 
- ITV Network Centre: (Regno Unito) 
- TV5: (Francia) 
Nonché contributo del "Gruppo Bruges" di canali transnazionali di servizio 
pubblico europeo via satellite, comprendente: 
- BBC TV World 
- RAISAT 
- DEUTSCHE WELLE TV 
- RTVE INTERNATIONAL 
- TRT INTERNATIONAL 
- EURONEWS 
- RTP INTERNATIONAL 
-3 SAT 
-TV 5 
- ZDF: (Germania) 
- UNIC: (Unione internazionale dei cinematografi) 
Ha inoltrato il questionario ai suoi membri europei, che hanno provveduto a 
rispondere direttamente. 
IL STATI MEMBRI 
BELGIO: Stato federale e sue comunità 
DANIMARCA: Rappresentanza permanente presso l'Unione europea 
GERMANIA: Ministero federale dell'Economia 
FRANCIA: Rappresentanza permanente presso l'Unione europea 
IRLANDA: Rappresentanza permanente presso l'Unione europea 
ITALIA: Dipartimento Informazione 
LUSSEMBURGO: Rappresentanza permanente presso l'Unione europea 
PAESI BASSI: Rappresentanza permanente presso l'Unione europea 
PORTOGALLO: Rappresentanza permanente presso l'Unione europea 
REGNO UNITO: Rappresentanza permanente presso l'Unione europea 
éf 
ISSN 0254-1505 
COM(94) 96 def. 
DOCUMENTI 
IT 15 
N. di catalogo : CB-CO-94-106-IT-C 
ISBN 92-77-66765-6 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
Lr2985 Lussemburgo