COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 7.7.2020 COM(2020) 296 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi nel 2019 {SWD(2020) 125 final}



RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi nel 2019 INDICE 1 Introduzione 2 Programmi di assistenza macrofinanziaria nel 2019 () 2.1 Panoramica 2.2 Singoli programmi di AMF nei paesi beneficiari nel 2019 2.2.1 Tunisia 2.2.2 Giordania 2.2.3 Moldova 2.2.4 Georgia 2.2.5 Ucraina 3 Garantire un uso adeguato dei fondi di AMF: valutazioni operative, valutazioni ex post e audit 3.1 Valutazioni operative 3.2 Valutazioni ex post 3.2.1 AMF Tunisia I 3.2.2 AMF Georgia II

4 Sviluppi generali connessi allo strumento di AMF 4.1 Funzionamento dello strumento di AMF 4.2 Sviluppi futuri: l'AMF nel prossimo quadro finanziario pluriennale 5 Nuove richieste di assistenza e future proposte della Commissione — situazione di bilancio 5.1 L'uso dell'AMF a favore dei paesi partner dell'allargamento e del vicinato nel contesto della crisi di Covid-19 RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi nel 2019 () 1Introduzione L'assistenza macrofinanziaria (AMF) è uno strumento finanziario dell'UE () erogato ai paesi partner che attraversano una fase di crisi della bilancia dei pagamenti. L'AMF contribuisce a rafforzare la stabilità macroeconomica e finanziaria in paesi limitrofi o geograficamente vicini all'UE, incoraggiando nel contempo l'attuazione di riforme strutturali. Essa integra un programma di spesa per l'aggiustamento e le riforme concordato con il Fondo monetario internazionale (FMI) ed è subordinata alla sua esistenza. Sopperire alle criticità connesse con la bilancia dei pagamenti produce un allentamento della pressione che fa sì che il paese partner possa, tra l'altro, aumentare il proprio margine di bilancio, migliorare la sostenibilità del debito e ricevere aiuto nel concentrare l'attenzione sulle riforme necessarie. Poiché agevolano il percorso di aggiustamento macroeconomico, i programmi di AMF possono contribuire allo sviluppo sociale, garantendo al paese più tempo e margine per affrontare le cause profonde della sua crisi. Il più delle volte l'AMF assume la forma di prestiti, per i quali la Commissione prende in prestito i fondi necessari dai mercati dei capitali e li trasferisce al paese beneficiario, o, in alcuni casi, la forma di sovvenzioni finanziate dal bilancio dell'UE, oppure una combinazione di prestiti e sovvenzioni. L'AMF è erogata in rate e solo se vengono soddisfatti criteri specifici in materia di riforme strutturali. In questo modo si rafforza l'attuazione di vigorose misure di aggiustamento e di riforma volte a ricondurre l'economia del paese beneficiario verso una sostenibilità a lungo termine. L'AMF è inoltre vincolata al rispetto dei diritti umani, dello Stato di diritto e di meccanismi democratici efficaci nel paese beneficiario. In tal modo essa integra la tradizionale assistenza alla cooperazione dell'UE e contribuisce al più ampio obiettivo di preservare la stabilità e promuovere la prosperità anche al di fuori dell'UE. In uno scenario di persistente instabilità macroeconomica e politica nei paesi del vicinato dell'UE, l'AMF è ampiamente riconosciuta come uno strumento efficace di risposta alle crisi, che consente all'UE di intervenire in modo visibile e flessibile e con una significativa influenza politica (). Quanto sopra è corroborato dai risultati di numerose valutazioni ex post indipendenti dei programmi di AMF giunti a conclusione (). A differenza di altri strumenti di finanziamento esterno dell'UE, l'AMF non fornisce sostegno finanziario su base regolare e programmabile. Per questo motivo, nell'ambito del QFP 2021-2027, i programmi di AMF specifici continueranno a essere attivati sulla base di decisioni ad hoc separate. Tali decisioni sono disciplinate dalla procedura legislativa ordinaria, che richiede l'approvazione del Parlamento europeo e del Consiglio per ogni programma. La presente relazione annuale è stata elaborata in conformità degli obblighi di informazione della Commissione fissati nelle varie decisioni del Parlamento europeo e del Consiglio riguardanti i programmi di AMF. È accompagnata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione che contiene un'analisi più dettagliata del contesto macroeconomico e dell'attuazione dei singoli programmi di AMF. 2Programmi di assistenza macrofinanziaria nel 2019 () 2.1Panoramica Il 2019 è stato caratterizzato dalla positiva conclusione dei programmi di AMF in Giordania e Tunisia, con l'erogazione da parte della Commissione delle ultime rate di entrambi i programmi nel corso dell'anno. Sono stati fatti nuovi passi avanti anche nell'attuazione del programma in corso in Moldova, che aveva subito notevoli ritardi, e del programma in Ucraina, che è stato poi concluso con successo a maggio 2020. A settembre 2019 la Commissione ha proposto un nuovo programma quale seguito del programma di AMF in Giordania, che è stato successivamente adottato dai colegislatori a gennaio 2020. Lo stato di attuazione dei programmi di AMF è il seguente: -AMF Tunisia II: il 6 luglio 2016 l'UE ha approvato un'ulteriore AMF a favore della Tunisia (AMF II) per un importo massimo di 500 milioni di EUR in forma di prestiti () da erogare in tre rate. Il protocollo d'intesa e l'accordo di prestito sono entrati in vigore ad agosto 2017. La prima rata del programma AMF Tunisia II, pari a 200 milioni di EUR, è stata erogata il 25 ottobre 2017. La seconda rata da 150 milioni di EUR è stata erogata il 24 giugno 2019 e la terza e ultima rata, d'importo pari a 150 milioni di EUR, il 30 ottobre 2019. -AMF Giordania II: il 14 dicembre 2016 i colegislatori hanno adottato una decisione () relativa alla concessione di ulteriore AMF alla Giordania (AMF II) per un importo massimo di 200 milioni di EUR, interamente in prestiti, quale seguito del programma da 180 milioni di EUR completato nel 2015. Il protocollo d'intesa tra l'UE e la Giordania è stato firmato il 19 settembre 2017. La prima rata da 100 milioni di EUR è stata erogata il 17 ottobre 2017, mentre la seconda e ultima rata è stata erogata il 3 luglio 2019.

-AMF Moldova: il 13 settembre 2017 i colegislatori hanno adottato una decisione relativa alla concessione di AMF alla Moldova per un importo massimo di 100 milioni di EUR, di cui fino a 40 milioni di EUR erogati in sovvenzioni e fino a 60 milioni di EUR in prestiti. Il protocollo d'intesa, l'accordo di prestito e la convenzione di sovvenzione tra l'UE e la Moldova sono entrati in vigore a gennaio 2018. Tuttavia, il programma di AMF è stato sospeso da giugno 2018 a luglio 2019 a causa del mancato soddisfacimento delle condizioni politiche preliminari. Successivamente, a fronte dell'insediamento del nuovo governo a giugno 2019 e dei rinnovati sforzi di riforma, a ottobre 2019 l'UE ha erogato la prima rata da 30 milioni di EUR (di cui 20 milioni di EUR in prestiti e 10 milioni di EUR in sovvenzioni). La seconda rata potrebbe essere erogata nel 2020, purché tutte le condizioni siano soddisfatte. Il programma scade a luglio 2020. -AMF Georgia III: il 18 aprile 2018 i colegislatori hanno adottato una decisione relativa alla concessione di ulteriore AMF alla Georgia (AMF III) per un importo massimo di 45 milioni di EUR, di cui 35 milioni di EUR sotto forma di prestiti e 10 milioni di EUR sotto forma di sovvenzioni. L'AMF è entrata in vigore a novembre 2018 a seguito della ratifica dei documenti giuridici da parte del parlamento georgiano. La prima rata, d'importo pari a 20 milioni di EUR, è stata erogata a dicembre 2018, mentre l'erogazione della seconda rata, d'importo pari a 25 milioni di EUR (20 milioni di EUR in prestiti e 5 milioni di EUR in sovvenzioni), è prevista per il 2020, in funzione dei progressi nel soddisfacimento delle restanti condizioni di politica e posto che sia rispettata la tabella di marcia del programma dell'FMI. -AMF Ucraina IV: il 9 marzo 2018 la Commissione ha presentato una proposta relativa alla concessione all'Ucraina di un'ulteriore AMF d'importo pari a 1 miliardo di EUR, in forma di prestiti da erogare in due rate nel periodo 2018-2019. I colegislatori hanno adottato la decisione il 4 luglio 2018 e l'AMF è entrata in vigore a seguito della ratifica del protocollo d'intesa e dell'accordo di prestito da parte del parlamento ucraino a novembre 2018. La prima rata da 500 milioni di EUR è stata erogata a dicembre 2018, mentre la seconda e ultima rata da 500 milioni di EUR è stata erogata a maggio 2020. Nel 2019 sono stati erogati in tutto 430 milioni di EUR (420 milioni di EUR in prestiti e 10 milioni di EUR in sovvenzioni). Gli allegati 1A e 1B forniscono maggiori dettagli sulla situazione dei versamenti per paese e regione alla fine del 2019. 2.2Singoli programmi di AMF nei paesi beneficiari nel 2019 2.2.1Tunisia Negli ultimi otto anni la Tunisia ha vissuto una prolungata crisi economica dovuta alla complessa transizione politica ed economica seguita alla rivoluzione del 2011 e al conseguente cambio di regime. Sul paese si ripercuote inoltre la situazione di instabilità e conflitto all'interno della regione (in particolare in Libia). Nel 2015 una serie di attacchi terroristici ha temporaneamente paralizzato il settore turistico del paese. Nel 2019 la crescita economica è rimasta contenuta (stimata all'1 %) dopo il lieve miglioramento registrato nel 2018 (2,7 %) e il modestissimo 1,4 % di espansione media annua nel periodo 2015-2017. Nell'ultimo trimestre del 2019 la disoccupazione è rimasta persistentemente elevata, al 15 % circa (con tassi di gran lunga superiori per donne e giovani), mentre l'inflazione si è attestata a una media del 6,75 % nel 2019 dopo aver raggiunto il 7,8 % a giugno 2018, che ha segnato il valore più elevato dell'ultimo decennio. Nonostante il buon andamento del turismo, il disavanzo delle partite correnti si conferma particolarmente elevato (stimato al 10,3 % nel 2019, nonostante sia diminuito rispetto all'11,3 % del 2018) ed è un'importante fonte di vulnerabilità. Nel 2019 il debito estero ha continuato a crescere (stimato all'88,7 % del PIL alla fine del terzo trimestre del 2019, rispetto all'82,3 % dello stesso periodo del 2018). Gli oneri relativi ai debiti continuano ad aumentare e sono quasi triplicati, in dinari correnti, dal 2010. Nel 2019 le riserve internazionali si sono leggermente riprese raggiungendo all'incirca 110 giorni di importazioni alla fine dell'anno, dopo aver registrato il valore minimo di 69 giorni di importazioni a settembre 2018. Nel 2018 il disavanzo di bilancio si è attestato al 4,9 % del PIL e le previsioni indicano un leggero calo al 4,5 % alla fine del 2019. Dopo i forti incrementi registrati negli ultimi anni, si stima che nel 2019 il debito pubblico si sia mantenuto stabile al 77 % circa del PIL. A giugno 2013 la Tunisia ha aderito ad un accordo stand-by con l'FMI d'importo pari a 1,75 miliardi di USD. L'accordo è terminato a dicembre 2015. Il 20 maggio 2016 il consiglio dell'FMI ha approvato un programma del meccanismo di finanziamento ampliato (EFF) a favore della Tunisia della durata di quattro anni e d'importo pari a 2,9 miliardi di USD (375 % della sua quota) inteso a sostenere il programma di riforma economica e finanziaria del paese. Finora sono stati erogati 1,6 miliardi di USD a seguito dell'approvazione del programma (giugno 2016) e di cinque valutazioni del programma (giugno 2017, marzo 2018, luglio 2018, settembre 2018 e giugno 2019). Sebbene gli scambi tecnici siano proseguiti, il programma ha compiuto progressi limitati negli ultimi mesi dell'anno, in parte a causa del fitto calendario elettorale (elezioni legislative e presidenziali) e del lungo processo di costituzione del governo. L'EFF è stato infine cancellato ad aprile 2020, quando la Tunisia ha chiesto nuova assistenza di emergenza all'FMI nel quadro dello strumento di finanziamento rapido (Rapid Financing Instrument) per rispondere alle esigenze insorte a causa dello scoppio della pandemia di Covid-19. L'UE ha già effettuato a favore della Tunisia un primo programma di AMF (AMF Tunisia I) da 300 milioni di EUR in prestiti tra il 2014 e il 2017. Ad agosto 2015 le autorità tunisine hanno richiesto un secondo programma di AMF (AMF Tunisia II) che è stato approvato dal Parlamento europeo e dal Consiglio a luglio 2016. Le condizioni di politica del programma miravano principalmente a rafforzare la gestione delle finanze pubbliche e la politica di bilancio tunisine, la lotta alla corruzione, il sistema di protezione sociale, la normativa finanziaria e il mercato del lavoro, nonché a migliorare il clima imprenditoriale. I primi 200 milioni di EUR in prestiti (su un totale di 500 milioni di EUR) sono stati erogati a ottobre 2017. La seconda e la terza rata (d'importo pari a 150 milioni di EUR ciascuna) sono state erogate a luglio e novembre 2019 a fronte del rispetto delle pertinenti condizioni di politica, portando dunque a termine il programma con successo. 2.2.2Giordania L'instabilità regionale ha continuato a frenare la posizione esterna e di bilancio della Giordania. Nei primi tre trimestri del 2019 il PIL reale è rimasto ampiamente stabile al 2 % su base annua. Ciò non è bastato a evitare un aumento della disoccupazione, che è passata dal 18.6 % del terzo trimestre del 2018 al 19,1 % dello stesso trimestre del 2019. Alla fine del 2019 anche l'inflazione era diminuita significativamente, incrementando l'indice dei prezzi al consumo dello 0,3 % rispetto al 4,5 % del 2018. I progressi in termini di consolidamento di bilancio non sono stati mantenuti. Nei primi 11 mesi del 2019 il disavanzo di bilancio generale, comprese le sovvenzioni estere, è aumentato al 4,5 % del PIL rispetto al 3,5 % del PIL registrato nello stesso periodo del 2018. Il debito pubblico lordo della Giordania, che alla fine del 2018 aveva raggiunto il 94,4 % del PIL, è cresciuto al 96,9 % del PIL alla fine di ottobre 2019. Alla fine di ottobre 2019 il debito pubblico estero ammontava al 40,1 % del PIL. Il 73 % circa del debito pubblico estero della Giordania era denominato in USD, con cui è ancorata la moneta giordana, e circa la metà del debito pubblico estero della Giordania è dovuta a creditori del settore ufficiale. In termini di valore nei primi dieci mesi del 2019 le esportazioni sono cresciute dell'8,6 %, mentre le importazioni sono diminuite del 5,5 %. Questo, unitamente all'incremento dei proventi dei viaggi (9,9 %), ha contribuito a una riduzione sostanziale del disavanzo delle partite correnti, che è passato dal 9,3 % del PIL dei primi nove mesi del 2018 al 3,4 % del PIL (o 4,8 % del PIL escluse le sovvenzioni) dello stesso periodo del 2019. Le condizioni del finanziamento esterno sono diventate meno favorevoli. Gli afflussi di investimenti esteri diretti hanno mantenuto la tendenza al ribasso degli anni precedenti, raggiungendo un afflusso netto pari a 473,1 milioni di JOD nei primi tre trimestri del 2019, rispetto a un afflusso netto di 542,5 milioni di JOD nello stesso periodo del 2018. L'afflusso netto della Giordania, che è pari al 2 % circa del PIL per il 2019, è leggermente inferiore rispetto a quello dei paesi comparabili (Egitto e Tunisia). Le cause sono da ricondurre a una combinazione di fattori quali il conflitto siriano, l'incertezza a livello regionale, l'aumento del debito pubblico, la debolezza del contesto imprenditoriale e la scarsa competitività dell'economia. Alla fine di novembre 2019 le riserve lorde in valuta estera (compresi l'oro e i diritti speciali di prelievo) ammontavano a 13,7 miliardi di USD (equivalenti a circa sette mesi e mezzo di importazioni in un anno), in crescita rispetto ai 12,5 miliardi di USD registrati alla fine del 2018. Le rate del secondo programma di AMF a favore della Giordania (200 milioni di EUR in prestiti) sono state erogate a ottobre 2017 (100 milioni di EUR) e luglio 2019 (100 milioni di EUR). Le condizioni di politica del programma miravano a rafforzare l'economia della Giordania in settori quali la gestione delle finanze pubbliche, la politica fiscale, le reti di sicurezza sociale, il sistema scolastico e la formazione professionale, nonché le politiche nazionali in materia di mercato del lavoro, allo scopo di accrescere le opportunità di occupazione sia per i cittadini giordani che per i rifugiati siriani che vivono in Giordania. In seguito alla richiesta di un nuovo programma di AMF da parte delle autorità giordane, il 6 settembre 2019 la Commissione ha adottato una proposta per un terzo programma di AMF per un importo di 500 milioni di EUR in prestiti. La proposta è stata adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio il 15 gennaio 2020 e prevede il versamento di 300 milioni di EUR nel 2020 e 200 milioni di EUR nel 2021, in funzione dell'attuazione del programma. Il 30 gennaio 2020 l'FMI e la Giordania hanno raggiunto un accordo tecnico (staff-level agreement) su un nuovo programma nel quadro dell'EFF della durata di quattro anni e d'importo pari a circa 1,3 miliardi di USD. Tale accordo è stato approvato dal consiglio esecutivo dell'FMI il 25 marzo 2020. 2.2.3Moldova

Negli ultimi anni la Moldova ha vissuto un periodo di relativa stabilità economica, proseguendo nella ripresa dalla crisi bancaria del 2014-2015. Nel 2019 il PIL è cresciuto del 3,6 % in termini reali dopo aver subito un forte rallentamento nel quarto trimestre. L'inflazione ha registrato una rapida accelerazione nel 2019, raggiungendo il 7,5 % a dicembre (su base annua). Tuttavia, con l'attenuarsi dell'impatto dei fattori che ne hanno causato l'aumento nel 2019, quali i prodotti alimentari e gli effetti dei prezzi regolamentati, nel 2020 è previsto un calo che porterà l'inflazione ad avvicinarsi all'obiettivo del 5 % ±1,5 % della Banca nazionale della Moldova. In seguito alla stabilizzazione del 2017-2018, nella prima metà del 2019 la situazione di bilancio è peggiorata a causa di una serie di riforme legate alle elezioni e di una sospensione dei finanziamenti esterni. Tuttavia, a seguito dell'adozione di alcune misure correttive ad agosto 2019, il disavanzo di bilancio del 2019 si è attestato all'1,5 % del PIL. Nel 2018 e 2019 il disavanzo delle partite correnti si è amplificato, passando dal 5,8 % del PIL del 2017 all'11,5 % del PIL del terzo trimestre del 2019. Il deterioramento è indice di una forte crescita delle importazioni non energetiche, trainata da un aumento della domanda di consumo. Il disavanzo della bilancia commerciale è parzialmente compensato dalle rimesse, che nel 2019 si sono attestate al 15 % circa del PIL. Negli ultimi anni gli investimenti esteri diretti si sono mantenuti a un livello basso, intorno al 2 % del PIL, ma nel 2019 sono cresciuti significativamente a causa di un'eurobbligazione emessa da una grande società moldava del settore agricolo con sede a Cipro. Il livello delle riserve, che alla fine di dicembre 2019 hanno raggiunto i 3,1 miliardi di USD (pari a 5 mesi di importazioni), è ampiamente al di sopra dell'obiettivo fissato nel programma dell'FMI. Sulla scia della crisi del 2014 la Moldova ha richiesto il sostegno dell'FMI, che a novembre 2016 ha approvato un accordo triennale del valore di 183 milioni di USD nel quadro dell'Extended Credit Facility e dell'Extended Fund Facility. A settembre 2019 l'FMI ha completato la quarta e la quinta valutazione previste dall'Extended Credit Facility e dall'Extended Fund Facility, rendendo disponibili 24 milioni di diritti speciali di prelievo (circa 33,8 milioni di USD). La sesta e ultima valutazione del programma è stata portata a termine a marzo 2020. A settembre 2017 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato una decisione relativa alla concessione di AMF alla Moldova. A novembre 2017 a Bruxelles è stato firmato con le autorità moldave un protocollo d'intesa che delinea un insieme di condizioni di politica economica e che è entrato in vigore a gennaio 2018. Il protocollo d'intesa prevede 28 condizioni di politica relative a cinque settori di riforma: governance del settore pubblico; governance e vigilanza del settore finanziario; lotta alla corruzione e al riciclaggio di denaro; riforme del settore energetico e miglioramento del clima imprenditoriale; e attuazione delle zone di libero scambio globali e approfondite. In seguito all'annullamento delle elezioni del sindaco a Chisinau, avvenuto in circostanze non trasparenti, a giugno 2018 è stata sospesa l'erogazione della prima rata. A fronte dell'insediamento del nuovo governo a giugno 2019 e dei rinnovati sforzi di riforma, compreso il rispetto delle restanti condizioni previste dal protocollo d'intesa, a ottobre 2019 si è deciso di erogare la prima rata. In attesa della realizzazione di talune azioni connesse con le condizioni politiche preliminari, nel 2020 potrebbe eventualmente seguire l'erogazione della seconda rata ma, molto probabilmente, non della terza, dato che la scadenza del programma è fissata a luglio 2020. 2.2.4Georgia Si stima che nel 2019 il PIL reale della Georgia sia cresciuto del 5,2 % grazie al traino della domanda sia interna sia esterna. In base ai dati preliminari si stima che il disavanzo di bilancio delle amministrazioni pubbliche sia cresciuto dal meno dello 0,9 % del PIL del 2018 a quasi il 3 % del PIL del 2019. Nel 2019 il rapporto tra debito pubblico e PIL ha raggiunto il 41 % circa, in lieve aumento rispetto al 40,4 % del PIL del 2018. Nel corso del 2019 la bilancia dei pagamenti della Georgia ha registrato un miglioramento sostanziale, in particolare grazie all'incremento delle esportazioni, con una conseguente riduzione del disavanzo delle partite correnti al 3 % circa del PIL nei primi tre trimestri dell'anno. Negli ultimi anni le riserve internazionali della Georgia sono aumentate fino a raggiungere un totale di 3,5 miliardi di USD alla fine del 2019 (quasi 4 mesi di copertura delle importazioni). Ad aprile 2017 la Georgia e l'FMI hanno stipulato un accordo esteso d'importo pari a 290 milioni di USD nel quadro dell'Extended Fund Facility, la cui validità è stata prorogata di un anno, ossia fino ad aprile 2021, alla fine del 2019. Il programma dell'EFF sta procedendo secondo la tabella di marcia. Come originariamente previsto, cinque valutazioni del programma sono state in gran parte completate. A dicembre 2019 l'FMI e le autorità georgiane hanno raggiunto un accordo tecnico sulla quinta valutazione del programma, che ha messo a disposizione della Georgia all'incirca 41,4 milioni di USD. A giugno 2017 la Georgia ha richiesto all'UE un'ulteriore AMF. Ad aprile 2018 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato la decisione relativa alla nuova AMF per un importo massimo di 45 milioni di EUR (10 milioni di EUR in sovvenzioni e 35 milioni di EUR in prestiti). A seguito dell'entrata in vigore del protocollo d'intesa e degli accordi di accompagnamento a novembre 2018, la prima rata, d'importo pari a 20 milioni di EUR (5 milioni di EUR in sovvenzioni e 15 milioni di EUR in prestiti), è stata erogata a dicembre 2018. La prossima fase dell'attuazione del programma di AMF, ossia l'erogazione della seconda e ultima rata, d'importo pari a 25 milioni di EUR (5 milioni di EUR in sovvenzioni e 20 milioni di EUR in prestiti), è prevista per quando la Georgia soddisfarà tutte le pertinenti condizioni di politica. Oltre che alle condizioni politiche preliminari e al corretto avanzamento del programma dell'FMI, le specifiche condizioni di politica mirano a rafforzare l'economia georgiana per quanto riguarda la gestione delle finanze pubbliche, il settore finanziario, le politiche sociali e del mercato del lavoro e il contesto imprenditoriale. Lo stato di attuazione di queste condizioni è a buon punto, ma non è ancora del tutto completato. 2.2.5Ucraina In seguito alla profonda recessione del 2014 e 2015, durante la quale il PIL è diminuito di oltre il 16 %, a partire dal 2016 l'economia dell'Ucraina è tornata a crescere a ritmi sempre più sostenuti. Nel terzo trimestre del 2019 il PIL reale è aumentato del 4,1 % su base annua. Mentre la ripresa economica è stata trainata dalla domanda, gli investimenti fissi lordi si sono mantenuti a un livello storicamente contenuto, intorno al 17 % del PIL, ben al di sotto del 25 % minimo che ci si può aspettare per il gruppo di paesi comparabili in questa fase di sviluppo. Il tasso di disoccupazione è diminuito, passando dal picco del 10,1 % raggiunto all'inizio del 2017 all'8,5 % del secondo trimestre del 2019. Grazie al tasso di crescita su base annua del 16,4 % registrato a ottobre 2019, che implica un incremento dell'11 % circa in termini reali, la media delle retribuzioni nominali ha raggiunto l'equivalente di circa 430 USD. L'inflazione dei prezzi al consumo ha registrato un rallentamento significativo, passando dal 14,1 % del gennaio 2018 al 4,1 % del dicembre 2019, il che ha dunque permesso alla Banca nazionale dell'Ucraina di raggiungere il suo obiettivo a medio termine di un'inflazione compresa tra 4 % e il 6 % entro la fine del 2019. Negli ultimi cinque anni il governo ucraino ha anche compiuto notevoli progressi nel consolidamento delle finanze pubbliche. Il disavanzo di bilancio complessivo è stato ridotto dal 4,5 % del PIL del 2014 al 2,0 % del PIL del 2019. Il debito delle amministrazioni pubbliche è stato portato dall'80,9 % del PIL del 2016 al 50,3 % del PIL del 2019. Sebbene il volume combinato delle importazioni e delle esportazioni di beni e servizi sia in calo dal 2015, l'Ucraina si è confermata un'economia molto aperta. La flessione delle esportazioni è stata più marcata di quella delle importazioni, il che spiega il motivo per cui nello stesso periodo il saldo negativo degli scambi di beni e servizi sia passato dal 2,6 % all'8,5 % del PIL. Il disavanzo delle partite correnti si è mantenuto su livelli molto più bassi (1,9 % del PIL nel 2017, 3,3 % nel 2018 e un 2,5 % stimato nel 2019) grazie a un flusso importante e crescente di redditi esteri, trainato principalmente dalle rimesse provenienti dall'estero. Nel 2019 gli afflussi di investimenti esteri diretti sono rimasti relativamente contenuti, attestandosi a 2,8 miliardi di USD ovvero al 2,0 % del PIL. Ciò nonostante, il portafoglio titoli e altri investimenti, sia privati che ufficiali, sono stati sufficientemente elevati da garantire la positività del saldo complessivo con i residenti esteri, che nel 2019 è cresciuto fino a raggiungere i 2,7 miliardi di USD ovvero l'1,9 % del PIL. L'Ucraina ha ridotto il debito estero lordo dal 129 % del PIL del 2015 al 79,5 % del PIL del 2019. Le riserve ufficiali sono cresciute dai 17,8 miliardi di USD di luglio 2018 ai 25,3 miliardi di USD di dicembre 2019, pari a quattro mesi di importazioni di beni e servizi. I grandi afflussi di liquidità estera hanno determinato un aumento della domanda di hrivna, che nel 2019 si è apprezzata del 14,7 % rispetto al dollaro statunitense. Per contenere l'apprezzamento e sostenere le riserve, nel 2019 la Banca nazionale è intervenuta nel mercato valutario e ha acquistato 7,9 miliardi di USD da banche nazionali, a fronte degli 1,4 miliardi di USD acquistati nel 2018. Nel periodo 2014-2018 l'UE ha versato all'Ucraina un totale di 3,3 miliardi di EUR sotto forma di prestiti a basso tasso di interesse nel quadro di quattro programmi consecutivi di AMF. Il programma di AMF attualmente in corso, d'importo pari a 1 miliardo di EUR in prestiti, è stato approvato a luglio 2018. Le condizioni di politica del programma vertono principalmente sul miglioramento della gestione delle finanze pubbliche, sulla lotta alla corruzione e sulla riforma delle imprese statali e delle politiche sociali. La prima rata da 500 milioni di EUR è stata erogata a novembre 2018. La seconda e ultima rata da 500 milioni di EUR è stata erogata a maggio 2020, portando a termine il programma con successo. A dicembre 2019 l'FMI ha raggiunto un accordo tecnico su un nuovo programma a favore dell'Ucraina (un programma triennale di Extended Fund Facility da 5,5 miliardi di USD). Inoltre, nel 2019, il governo ha emesso sul mercato primario nazionale debiti per 227,6 miliardi di UAH, ossia il 114 % in più rispetto al 2018, con rendimenti medi, tutte le scadenze comprese (che sono diminuite dal 19 % di gennaio all'11,6 % di dicembre). Nello stesso periodo i costi di finanziamento in dollari statunitensi e in euro sono a loro volta calati rispettivamente dal 6,5 % al 3,7 % e dal 4,5 % al 2,2 %. 3Garantire un uso adeguato dei fondi di AMF: valutazioni operative, valutazioni ex post e audit 3.1Valutazioni operative In linea con i requisiti del regolamento finanziario dell'Unione la Commissione, con l'aiuto di consulenti esterni, effettua valutazioni operative per ottenere ragionevoli garanzie sul funzionamento delle procedure amministrative e dei circuiti finanziari nei paesi beneficiari. Le valutazioni operative sono incentrate sui sistemi di gestione delle finanze pubbliche, in particolare sull'organizzazione e sulle procedure dei ministeri delle finanze e delle banche centrali e, più specificamente, sul modo in cui sono gestiti i conti nei quali confluiscono i fondi UE. Si presta inoltre particolare attenzione al funzionamento degli organismi di audit esterno, alla loro indipendenza, ai loro programmi di lavoro e al grado di efficacia dei loro controlli. Sono esaminate anche le procedure degli appalti pubblici a livello centrale. Nel 2019 non è stata avviata alcuna valutazione operativa nel contesto di nuovi programmi di AMF. Nel primo semestre del 2020 sarà effettuata una valutazione operativa del nuovo programma AMF Giordania III.

3.2Valutazioni ex post In linea con il regolamento finanziario dell'Unione europea e le rispettive decisioni in materia di AMF, la Commissione effettua valutazioni ex post dopo la conclusione dei programmi di AMF per esaminarne l'impatto. I principali obiettivi di tali valutazioni sono: I.esaminare l'impatto dell'AMF sull'economia del paese beneficiario, in particolare sulla sostenibilità della sua posizione esterna; II.determinare il valore aggiunto dell'intervento dell'UE. Nel 2019 sono stati completati i documenti di lavoro sulle valutazioni ex post del programma AMF Georgia II e del programma di AMF a favore della Repubblica del Kirghizistan, che sono stati pubblicati a dicembre dello stesso anno. Una sintesi dei principali risultati di tali valutazioni è stata presentata anche nella relazione annuale sull'AMF del 2018. Nel 2019 la Commissione ha ricevuto inoltre la relazione dei consulenti esterni sulla valutazione ex post del programma AMF Tunisia I. Il documento di lavoro che l'accompagna, elaborato dalla direzione generale degli Affari economici e finanziari, sarà completato e pubblicato nella prima metà del 2020. Infine, nel 2019 la Commissione ha avviato le valutazioni ex post del terzo programma di AMF a favore dell'Ucraina. Si prevede che le relazioni dei consulenti esterni su tali valutazioni ex post e i documenti di lavoro che le accompagnano saranno completati e pubblicati nel corso del 2020. 3.2.1AMF Tunisia I La valutazione ex post del programma AMF Tunisia I (attuato tra il 2014 e il 2017) ha concluso che l'assistenza macrofinanziaria fornita dall'UE è stata pertinente, coerente, efficace e attuata con efficienza. In termini assoluti, al momento della sua adozione il programma di AMF a favore della Tunisia era il terzo programma di AMF in ordine di grandezza dal 2000, con importi pari a circa lo 0,5 % e lo 0,3 % del PIL rispettivamente nel 2015 e nel 2017. I principali soggetti interessati consultati hanno concordato sull'adeguatezza della decisione di aumentare l'AMF dai 250 milioni di EUR originariamente proposti a 300 milioni di EUR. L'AMF è stata concessa sotto forma di un prestito da 300 milioni di EUR a condizioni estremamente agevolate che non sarebbe stato possibile ottenere sul mercato. Sebbene l'attuazione dell'AMF abbia subito ritardi, questi non ne hanno compromesso la pertinenza dati le attuali condizioni macroeconomiche, le maggiori esigenze di bilancio dello stato tunisino a seguito degli attacchi terroristici del 2015 e i suoi obblighi di servizio del debito. Pertanto le dimensioni, la forma e le tempistiche del programma AMF Tunisia I sono state ritenute pertinenti e adeguate alle esigenze di finanziamento della Tunisia. L'AMF ha avuto un impatto positivo, seppur limitato, sulla sostenibilità del debito e ha garantito alle autorità tunisine un maggiore margine di manovra a livello di bilancio. La sua condizionalità, pertinente e conforme alle priorità del paese, ha svolto un ruolo centrale nel concentrare l'attenzione delle autorità sulle riforme. La valutazione conclude che il programma ha fornito un chiaro valore aggiunto dell'UE allentando le pressioni sulla bilancia dei pagamenti e incrementando il margine di manovra delle autorità pubbliche a livello di bilancio. Inoltre ha generato risparmi finanziari, grazie ai tassi di interesse agevolati e alla dilazione delle scadenze del prestito AMF rispetto ai mercati finanziari. Il programma è stato concepito e attuato in maniera efficiente, in stretto coordinamento con le autorità tunisine e i principali partner internazionali. Infine, la valutazione rileva che il programma AMF Tunisia I ha avuto un impatto sociale positivo seppur limitato, attraverso sia il sostegno alle condizioni macroeconomiche (contribuendo ad agevolare l'aggiustamento e a sostenere la spesa sociale), sia gli effetti diretti della condizionalità. Tuttavia, tale impatto sociale è stato in qualche misura limitato da un incompleto orientamento della spesa sociale, nonostante questo aspetto sia stato affrontato nell'ambito delle condizioni di politica del programma AMF Tunisia II. 3.2.2AMF Georgia II La valutazione ex post del programma AMF Georgia II (attuato tra il 2015 e il 2017) ha concluso che l'assistenza macrofinanziaria fornita dall'UE è stata pertinente, coerente, efficace e attuata con efficienza. Il programma AMF Georgia II si è inquadrato in modo coerente in un pacchetto globale di assistenza dell'UE a favore della Georgia, dimostrando uno stretto coordinamento a livello di tali interventi. Il valore aggiunto dell'UE si è manifestato soprattutto nella promozione del processo di riforma strutturale della Georgia, in quanto ha riguardato le pertinenti sfide di riforma del paese. Dalla valutazione emerge che alcune misure aggiuntive in materia di politica sanitaria e bancaria avrebbero potuto essere pertinenti, ma occorreva bilanciare tale aspetto con la necessità di mantenere un elenco preciso di condizioni dell'AMF. Misure riguardanti tali settori sono state successivamente inserite come condizioni di politica nel quadro dell'attuale programma di AMF a favore della Georgia, approvato nel 2018. La valutazione ha concluso che, grazie alla dilazione delle scadenze e ai bassi tassi di interesse dell'AMF, il programma di AMF ha contribuito a migliorare la stabilità del debito pubblico della Georgia e ha permesso di generare risparmi significativi. Il programma è stato concepito e attuato in maniera efficiente e in stretto coordinamento con le autorità georgiane, l'FMI e la Banca mondiale. Il ritardo nell'adozione è stato causato da dissensi procedurali tra i colegislatori. Tuttavia, la valutazione rileva che la durata eccezionalmente lunga del processo di approvazione del programma non ha causato perdite in termini di efficenza, in quanto dalla fine del 2010 fino a luglio 2014 e dalla metà del 2015 fino ad aprile 2017 la Georgia non beneficiava di alcun programma di finanziamento dell'FMI (una condizione preliminare per la concessione di AMF). Ciò avrebbe impedito qualsiasi erogazione di AMF anche se il programma fosse stato approvato prima. Infine, secondo la valutazione il programma AMF Georgia II ha avuto un impatto sociale complessivamente positivo. Ha contribuito a migliorare la qualità e l'efficienza dei servizi sanitari pubblici, nonostante i progressi in questo ambito non siano omogenei e siano presi in esame nel quadro delle condizioni di politica dell'attuale programma di AMF, approvato nel 2018. Il programma di AMF ha inoltre contribuito ad agevolare il percorso di aggiustamento macroeconomico e, in questo modo, a mantenere la spesa sociale. 4Sviluppi generali connessi allo strumento di AMF 4.1Funzionamento dello strumento di AMF La dichiarazione comune del Parlamento europeo e del Consiglio del 2013 sull'AMF delinea l'assistenza quale strumento di natura macroeconomica e finanziaria e stabilisce chiaramente che il suo scopo è "il ripristino della sostenibilità della situazione finanziaria esterna dei paesi e territori ammissibili che si trovano a fronteggiare difficoltà di finanziamento esterno. L'assistenza macro-finanziaria dovrebbe sostenere l'attuazione di un programma di politica che preveda energiche misure di risanamento e di riforma strutturale volte a migliorare la situazione della bilancia dei pagamenti, in particolare durante il periodo di validità del programma, e rafforzare l'attuazione dei pertinenti accordi e programmi con l'Unione".

In linea con il principio di cui al punto 6, lettera a), della stessa dichiarazione comune "è opportuno che la concessione dell'assistenza macro-finanziaria sia subordinata alla messa in atto da parte del paese o territorio ammissibile di meccanismi democratici effettivi, basati in particolare su sistemi parlamentari multipartitici, sullo Stato di diritto e sul rispetto dei diritti umani". Durante l'intero ciclo di attuazione del programma di AMF la Commissione e il Servizio europeo per l'azione esterna verificano il rispetto di tali condizioni politiche preliminari, cui è subordinata ciascuna erogazione. Nel 2018, nel quadro del processo legislativo relativo alle nuove proposte per l'AMF Georgia III e l'AMF Ucraina IV, la commissione per gli affari esteri (AFET) del Parlamento europeo ha proposto una serie di emendamenti riguardanti le condizioni politiche preliminari individuate nella proposta della Commissione, che era in linea con il modello concordato di cui alla dichiarazione comune del 2013. Secondo la relazione speciale della Corte dei conti europea sull'assistenza dell'UE alla Tunisia del 2016, il prolungamento del processo decisionale potrebbe mettere a repentaglio il conseguimento dell'obiettivo principale dell'AMF, ossia fornire sostegno rapidamente a una bilancia dei pagamenti in una situazione critica. Nel 2019 e all'inizio del 2020, nel quadro del processo legislativo relativo alla nuova proposta per l'AMF Giordania III, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno accolto la proposta della Commissione (pubblicata il 6 settembre 2019), che è stata elaborata sulla base del modello concordato di cui alla dichiarazione comune del 2013. Il processo legislativo è stato efficiente e ha permesso alla Commissione di avviare i negoziati sul protocollo d'intesa con le autorità giordane già a gennaio 2020. La Commissione ritiene importante che lo strumento di AMF rimanga fondato su principi e processi decisionali consolidati e ampiamente condivisi, cui tutte le istituzioni aderiscono e da cui si sentono vincolate, in assenza di una base giuridica formale per lo strumento comune a tutti i programmi. Inoltre gli sviluppi a livello di geopolitica, sicurezza ed economia al di là delle frontiere dell'UE pongono in risalto la necessità di un'Europa più forte e multilaterale. In risposta a tali sfide, una delle sei ambizioni principali della nuova Commissione è rafforzare il ruolo dell'Europa nel mondo. La capacità dell'UE di reagire in modo rapido ed efficiente, anche attraverso lo strumento di AMF, sarà fondamentale per raggiungere tale obiettivo. È in questo contesto e con lo sguardo volto al futuro che, nel 2020, la Commissione effettuerà una metavalutazione dei programmi di AMF attuati tra il 2010 e il 2020. La valutazione esaminerà i principi e le caratteristiche che disciplinano lo strumento di AMF e si propone di fornire un contributo su come migliorarne la pertinenza, l'efficacia, l'efficienza, il valore aggiunto e la capacità di rispondere alle priorità dell'azione esterna dell'UE, nonché la gestione quotidiana degli interventi di AMF. La Commissione avvierà inoltre un dibattito sull'ambito di applicazione dello strumento di AMF, ivi compresa la sua copertura geografica, e su come esso interagisce con altre politiche esterne dell'UE. 4.2Sviluppi futuri: l'AMF nel prossimo quadro finanziario pluriennale Alla luce dell'instabilità geopolitica ed economica che continua a caratterizzare il vicinato dell'UE, ulteriormente aggravata dalle ricadute umanitarie ed economiche della crescente diffusione del coronavirus nel 2020, è probabile che negli anni a venire il fabbisogno di AMF da parte dell'UE rimanga elevato e che si intensifichi ulteriormente. Nell'ambito della revisione intermedia del quadro finanziario pluriennale (QFP) 2014-2020 la Commissione aveva proposto pertanto di rafforzare l'AMF quale strumento di sostegno macrofinanziario e di aumentarne la capacità annuale di prestito da 500 milioni di EUR a 2 000 milioni di EUR. Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno approvato tale proposta. Il 2 maggio 2018 la Commissione ha adottato una comunicazione sul QFP 2021-2027. In merito all'azione esterna dell'UE la Commissione ha proposto di snellire gli strumenti esistenti, con l'obiettivo di migliorare la comunicazione sulle azioni dell'UE, evitare sovrapposizioni, ridurre la complessità dei processi e rafforzare l'efficienza e la complementarietà, il tutto dimostrando in modo più efficace il valore aggiunto dell'UE. È stato proposto di integrare vari strumenti previsti dal QFP 2014-2020 nel nuovo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI). I programmi di AMF specifici continueranno tuttavia a essere attivati, secondo necessità, sulla base di decisioni ad hoc separate, dal momento che è stato riconosciuto che il processo decisionale dei programmi di AMF deve rimanere distinto. L'AMF continuerà in tal modo a essere disciplinata dalla procedura legislativa ordinaria, che richiede l'approvazione di ogni programma specifico da parte del Parlamento europeo e del Consiglio. I prestiti AMF saranno garantiti dalla nuova garanzia per le azioni esterne che sarà creata dall'NDICI. La garanzia per le azioni esterne coprirà le garanzie del settore privato, statale e degli enti pubblici ("EFSD+"), i prestiti AMF nonché i prestiti esterni dell'Euratom. La garanzia per le azioni esterne sarà sostenuta dal nuovo fondo comune di copertura, che integrerà il fondo di garanzia per le azioni esterne attualmente esistente nonché gli altri fondi di garanzia esterni ed interni dell'UE. A maggio 2018 la Commissione ha proposto un volume totale massimo delle operazioni nel quadro della garanzia per le azioni esterne pari a 60 miliardi di EUR, di cui 14 miliardi di EUR da destinare a prestiti AMF da erogare con un tasso del 9 %, come avviene attualmente. Tale proposta risulta coerente con il volume di prestito annuo dell'AMF concordato nella revisione intermedia del QFP 2014-2020, pari a 2 miliardi di EUR, confermando il forte valore aggiunto europeo e l'elevata leva finanziaria dello strumento. Le sovvenzioni AMF inoltre continueranno a essere versate ai paesi ammissibili che presentano vulnerabilità eccezionalmente gravi. Il 27 maggio 2020, in risposta alle conseguenze della pandemia di Covid-19, la Commissione ha presentato una proposta riveduta del QFP 2021-2027 e uno strumento europeo per la ripresa ("Next Generation EU") di emergenza, il cui importo è pari a 750 miliardi di EUR (a prezzi 2018). A livello esterno ciò si tradurrebbe in 16,9 miliardi di EUR in più (a prezzi correnti), di cui 11,4 miliardi di EUR per la garanzia per le azioni esterne e 5,5 miliardi di EUR per gli aiuti umanitari. Il potenziamento proposto porterebbe il massimale della garanzia per le azioni esterne dai 60 miliardi di EUR precedentemente proposti a 130 miliardi di EUR, più che raddoppiando la capacità potenziale per le garanzie dell'EFSD+ e i prestiti AMF. 5Nuove richieste di assistenza e future proposte della Commissione — situazione di bilancio Il 2020 sarà anzitutto caratterizzato dall'attuazione dei programmi di AMF in corso, come precedentemente illustrato. Tali programmi includono l'erogazione dell'ultima rata per il programma AMF Georgia III e il versamento delle restanti erogazioni del programma per la Moldova, sempre che risultino soddisfatte le condizioni necessarie; Inoltre, in funzione della rapidità con cui verranno portati avanti i negoziati sul protocollo d'intesa, nel 2020 potrebbero anche essere erogate le prime due rate per il programma AMF Giordania III. 5.1L'uso dell'AMF a favore dei paesi partner dell'allargamento e del vicinato nel contesto della crisi di Covid-19 L'epidemia di coronavirus si è trasformata in una pandemia che richiede una risposta rapida e coordinata a livello mondiale per proteggere le persone, salvare vite umane e contrastare le ricadute economiche. In tale contesto, il 22 aprile 2020 la Commissione ha adottato una proposta per fornire un pacchetto di 3 miliardi di EUR di assistenza macrofinanziaria a 10 paesi partner dell'allargamento e del vicinato per aiutarli a limitare le ricadute economiche della pandemia di coronavirus. La proposta si aggiunge al pacchetto "Team Europa", la vigorosa strategia di risposta mirata dell'UE a sostegno degli sforzi compiuti dai paesi partner per affrontare la pandemia di coronavirus. La decisione è stata adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio il 25 maggio 2020. Nel quadro di tale pacchetto, l'UE ha concordato che i prestiti AMF siano distribuiti come segue: Repubblica d'Albania (180 milioni di EUR), Bosnia-Erzegovina (250 milioni di EUR), Georgia (150 milioni di EUR), Regno hascemita di Giordania (200 milioni di EUR), Kosovo (100 milioni di EUR), Repubblica di Moldova (100 milioni di EUR), Montenegro (60 milioni di EUR), Repubblica di Macedonia del Nord (160 milioni di EUR), Repubblica tunisina (600 milioni di EUR) e Ucraina (1,2 miliardi di EUR). Tale pacchetto di AMF e la sua rapida adozione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio rappresentano un'importante manifestazione della solidarietà dell'UE nei confronti dei paesi partner in un momento di crisi senza precedenti. La tabella 2 riporta una panoramica degli impegni e dei pagamenti delle sovvenzioni AMF e dei versamenti di prestiti AMF per il 2018, il 2019 e il 2020 (dati provvisori). Nel 2020 il totale dei versamenti di prestiti AMF dovrebbe raggiungere gli 860 milioni di EUR (o i 3 860 milioni di EUR qualora i prestiti di cui alla decisione del 25 maggio 2020 sulla fornitura di AMF contro la Covid-19 siano erogati integralmente nel 2020).