COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - AGGIORNAMENTO SEMESTRALE DEL QUADRO DI CONTROLLO PER L'ESAME DEI PROGRESSI COMPIUTI NELLA CREAZIONE DI UNO SPAZIO DI "LIBERTÀ, SICUREZZA E GIUSTIZIA" NELL'UNIONE EUROPEA (SECONDO SEMESTRE 2002)

PREFAZIONE

Il Quadro di controllo sulla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia è redatto periodicamente dalla Commissione per esaminare i progressi compiuti nell'adozione e nell'attuazione delle misure necessarie a conseguire gli obiettivi fissati dal trattato di Amsterdam e dal Consiglio europeo di Tampere il 15 e 16 ottobre 1999.

La presente edizione del Quadro di controllo presenta, come le edizioni precedenti, gli obiettivi ed i termini di scadenza fissati dal Consiglio europeo di Tampere, precisando le competenze attribuite per l'avvio, il proseguimento e l'adozione di ciascuna specifica azione. Per facilitare la lettura dei progressi compiuti, le tabelle distinguono le proposte ed iniziative presentate, lo stato dei lavori in sede di Consiglio, ed eventualmente di Parlamento europeo, ed i lavori previsti per il futuro. La colonna intitolata "recepimento" degli atti adottati fornisce anche indicazioni sull'entrata in vigore e l'applicazione delle decisioni e delle azioni adottate.

L'introduzione contiene una rassegna delle principali realizzazioni dopo Tampere ed i relativi lavori futuri della Commissione, al fine di aiutare il lettore ad interpretare le informazioni contenute nel tabulato.

INDICE

1. Relazione

2. Una politica europea comune in materia di asilo e di immigrazione

2.1. Partenariato con i paesi d'origine

2.2. Il regime europeo comune in materia di asilo

2.3. Equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi

2.4. Gestione dei flussi migratori

3. Un autentico spazio europeo di giustizia

3.1. Migliore accesso alla giustizia in Europa

3.2. Reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie

3.3. Maggiore convergenza nel settore del diritto civile

4. Lotta a livello dell'Unione contro la criminalità

4.1. Prevenzione della criminalità a livello dell'Unione

4.2. Potenziamento della cooperazione contro la criminalità

4.3. Lotta contro determinate forme di criminalità

4.4. Azione specifica antiriciclaggio

5. Questioni relative alla politica in materia di frontiere interne ed esterne dell'Unione, di visti, di attuazione dell'articolo 62 del trattato CE e della conversione dell'acquis di Schengen

6. La cittadinanza dell'Unione

7. Cooperazione in materia di lotta contro la droga

8. Un'azione esterna più incisiva

9. Ulteriori iniziative in corso

1. RELAZIONE

La presente sezione contiene una sintesi dei principali progressi realizzati nell'applicazione delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere dopo l'ultima edizione del Quadro di controllo della Commissione del 30 maggio 2002, nonché i lavori previsti dalla Commissione per il 2003 in conformità del suo programma di lavoro. Tali progressi sono illustrati dettagliatamente nelle tabelle che seguono.

I progressi registrati nell'ultimo semestre confermano che l'impulso impartito in occasione del Consiglio europeo di Laeken continua a dare frutti. Sono state confermate formalmente alcune decisioni importanti che erano già state approvate in linea di principio. Al riguardo si possono citare, ad esempio, l'adozione del mandato d'arresto europeo e la decisione-quadro sul terrorismo. In materia di cooperazione giudiziaria civile si registrano progressi considerevoli nell'applicazione del principio di riconoscimento reciproco.

Tali sviluppi devono tuttavia essere valutati alla luce di quanto rimane tuttora da fare per realizzare il programma di Tampere entro i termini stabiliti.

Il "ritardo accumulato" in alcuni settori, come ricordato dal Consiglio europeo di Laeken, non è stato infatti recuperato ovunque, in particolare per quanto concerne la politica comune in materia di asilo ed immigrazione, benché siano già state trasmesse al Consiglio tutte le proposte necessarie. Anche il Consiglio europeo di Siviglia ha voluto comunque dare un nuovo impulso ribadendo la propria determinazione ad accelerare l'attuazione, sotto tutti i suoi aspetti, del programma adottato a Tampere per la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea. Al riguardo, è stata ad esempio rinnovata la priorità della lotta contro l'immigrazione clandestina e dell'attuazione di una gestione comune delle frontiere esterne.

Tuttavia, nonostante gli sforzi compiuti e gli innegabili progressi, sussistono tuttora le difficoltà che la Commissione aveva rilevato nel Quadro di controllo del 30 ottobre 2001 ai fini della valutazione intermedia dell'attuazione del programma di Tampere da parte del Consiglio europeo di Laeken. Tali difficoltà dipendono soprattutto dai problemi di adeguamento degli ordinamenti nazionali su questioni di natura delicata, che la cornice istituzionale dell'Unione ed meccanismi decisionali attuali non permettono di superare. L'Unione si trova ad affrontare l'imminente scadenza di un allargamento di portata senza precedenti. Inoltre, il 2003 sarà l'ultimo anno prima delle scadenze stabilite nel trattato di Amsterdam e nel programma di Tampere. Nel momento in cui la convenzione sul futuro dell'Europa si trova in una fase cruciale dei suoi lavori, occorrerebbe riflettere su come poter evitare, fin d'ora, la dispersione delle iniziative in modo da portare a termine tutte le azioni prioritarie previste.

Consultando le tabelle che seguono, il lettore potrà disporre di una visione più precisa dei lavori compiuti e delle priorità della Commissione per l'anno prossimo nei settori fondamentali ai fini della realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, ovvero l'asilo, l'immigrazione, la giustizia, la lotta contro la criminalità, le frontiere esterne, la cittadinanza ed il rafforzamento dell'azione esterna.

Una politica europea comune in materia d'asilo e d'immigrazione

A diciotto mesi dalle scadenze fissate dal trattato di Amsterdam, sono stati conseguiti soltanto alcuni degli obiettivi definiti in vista della realizzazione di una politica comune in materia d'asilo e d'immigrazione. Il Consiglio europeo di Siviglia tuttavia ha cercato di potenziare la dinamica impressa dal Consiglio europeo di Laeken.

Un considerevole avanzamento dovrebbe essere registrato in materia d'asilo grazie alla prevista adozione da parte del Consiglio, nel mese di dicembre, del regolamento Dublino II, che stabilisce i criteri e meccanismi di determinazione dello Stato membro competente ad esaminare una domanda d'asilo presentata in un altro Stato membro, come chiesto dal Consiglio europeo di Siviglia.

Inoltre, nel mese di giugno la Commissione ha presentato una proposta modificata di direttiva recante norme comuni minime sulle procedure per il riconoscimento o la revoca dello status di rifugiato, conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Laeken. In luglio, a seguito della decisione del Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER) di porre termine ai lavori del CIREA (Centro d'informazione e di scambio sull'asilo), la Commissione ha creato una rete dell'Unione europea per gli esperti nel settore dell'asilo (EURASIL).

La Commissione intende presentare all'inizio del 2003 una relazione sul progresso dei lavori relativi alla procedura comune in materia d'asilo ed allo status uniforme ed all'attuazione degli strumenti della prima fase. Presenterà anche a fine 2003 due comunicazioni riguardanti, rispettivamente, l'esame delle domande d'asilo al di fuori dell'UE, e l'istituzione di una procedura unica per l'esame di domande di protezione negli Stati membri.

In materia d'immigrazione, la proposta di direttiva sul ricongiungimento familiare, modificata dalla Commissione nel maggio scorso su richiesta del Consiglio europeo di Laeken, è tuttora in fase di esame. Le norme relative all'ammissione dei cittadini di paesi terzi, definite in particolare nella proposta di direttiva relativa all'ammissione ai fini di attività lavorativa del luglio 2001, sono state integrate da una nuova proposta di direttiva presentata dalla Commissione nel mese di ottobre e relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, formazione professionale o volontariato.

La Commissione intende anche presentare nel corso del primo semestre 2003 una comunicazione sull'integrazione dei cittadini dei paesi terzi, aspetto la cui importanza è stata sottolineata in occasione del Consiglio europeo di Siviglia.

Per quanto riguarda la valutazione dei flussi migratori, ed in linea con la sua comunicazione del luglio 2001 sull'attuazione di un metodo aperto di coordinamento, la Commissione ha contribuito all'attuazione di un sistema di scambio di informazioni sull'asilo, l'immigrazione ed i paesi d'origine, presentando a dicembre una comunicazione sull'attuazione del piano d'azione del Consiglio dell'aprile 1998 relativo allo scambio e all'analisi di dati statistici. Inoltre, il Consiglio ha adottato, su proposta della Commissione, una decisione per l'adozione di un programma d'azione finalizzato alla cooperazione amministrativa nei settori delle frontiere esterne, dei visti, dell'asilo e dell'immigrazione (programma ARGO).

Nel settore della lotta contro l'immigrazione clandestina, il Consiglio, conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Siviglia, ha adottato a luglio la decisione quadro relativa alla lotta contro la tratta degli esseri umani, nonché, a novembre, la decisione quadro relativa alla responsabilità delle organizzazioni criminali dedite ad attività di immigrazione clandestina, integrata da una direttiva che definisce il favoreggiamento dell'ingresso, della circolazione e del soggiorno illegali. Nel 2003 la Commissione presenterà un Libro bianco sul rafforzamento delle disposizioni relative alla responsabilità dei vettori.

Per quanto riguarda l'aiuto ai paesi d'origine e di transito, ed in considerazione del fatto che il Consiglio europeo di Siviglia ha confermato la disponibilità dell'Unione a fornire l'assistenza tecnica e finanziaria necessaria a tal fine, la Commissione intende presentare nel 2003 una proposta di base legale volta a istituire un programma pluriennale di cooperazione con i paesi terzi nel settore della migrazione, inteso a rispondere in modo specifico e complementare ai bisogni dei paesi terzi nei loro sforzi di garantire una migliore gestione dei flussi migratori sotto ogni aspetto e, in particolare, a stimolare i paesi terzi a prepararsi all'attuazione degli accordi di riammissione o ad accompagnarli direttamente nell'attuazione degli stessi. Tale programma sarà realizzato nel rispetto della coerenza globale dell'azione esterna della Comunità e in modo complementare agli altri strumenti comunitari di cooperazione e sviluppo.

La conclusione di accordi di riammissione con i paesi terzi è un aspetto della gestione dei flussi migratori al quale il Consiglio di Siviglia ha attribuito grande importanza, chiedendo che sia accelerata la conclusione degli accordi in corso di negoziato e che siano approvati nuovi mandati che consentano alla Commissione di avviare negoziati con altri paesi.

Attualmente, un primo accordo è stato firmato dalla Commissione con Hong Kong il 27 novembre. Quest'accordo è il primo accordo comunitario di riammissione ad entrare in vigore. Dovrebbe essere seguito dagli accordi siglati con lo Sri Lanka il 30 maggio e con Macao il 18 ottobre, la cui ratifica è in corso. Negoziati sono stati intavolati a novembre con l'Ucraina e continuano, in modo informale, con il Marocco.

Il Consiglio europeo di Siviglia ha insistito affinché sia inserita, in qualsiasi futuro accordo di cooperazione, accordo di associazione o accordo equivalente che l'Unione europea o la Comunità europea concluderà con qualsiasi paese, una clausola sulla gestione comune dei flussi migratori, nonché sulla riammissione obbligatoria in caso di immigrazione clandestina (si vedano anche le conclusioni del Consiglio Affari generali del 18.11.2002). Il Consiglio ha quindi conferito nuovi mandati alla Commissione per intavolare negoziati con l'Albania, l'Algeria, la Cina e la Turchia ed ha adottato le conclusioni sulla cooperazione rafforzata con i paesi terzi in materia di gestione dei flussi migratori.

Infine, la politica di rimpatrio delle persone in soggiorno illegale nel territorio dell'Unione è un altro componente della politica di gestione dei flussi migratori dell'Unione. Sulla scorta del Libro verde dell'aprile scorso, ed in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Siviglia che hanno invitato ad adottare al più tardi entro la fine dell'anno gli elementi su cui poggerà un programma di rimpatri, la Commissione ha presentato in una comunicazione del mese di ottobre le sue prime riflessioni in merito ad un programma d'azione in materia di rimpatrio. Su tale base il Consiglio ha adottato il programma di azione in materia di rimpatrio a novembre ed ha anche espresso il proprio accordo su un piano di rimpatrio per i profughi afgani. Inoltre, e anche per ottemperare ad una richiesta del Consiglio europeo, la Commissione ha trasmesso al Consiglio in dicembre una relazione sulle risorse finanziarie disponibili a livello comunitario in materia di rimpatrio degli immigranti e dei richiedenti asilo respinti, di gestione delle frontiere esterne e di progetti in materia di asilo e migrazione nei paesi terzi. La Commissione ha adottato detta relazione congiuntamente ad una comunicazione sulla migrazione e lo sviluppo.

Spazio europeo della giustizia

In materia civile

Nel corso del semestre passato sono stati compiuti passi rilevanti. Gli Stati membri e la Commissione hanno concluso i lavori preparatori per l'avvio della Rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale, che è operativa dal 1° dicembre.

Il Consiglio dovrebbe adottare a dicembre la direttiva sull'assistenza giudiziaria. A seguito della proposta di regolamento relativo ai crediti non contestati presentata in aprile, la Commissione intende presentare nel dicembre 2002 un Libro verde relativo ad un maggiore ravvicinamento delle norme procedurali applicabili ai crediti non contestati ed alle controversie di modesta entità, ed intende presentare nel 2003 una proposta intesa ad istituire un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento.

Al fine di migliorare la tutela dei diritti delle vittime e l'assistenza alle vittime, la Commissione ha presentato in ottobre una proposta di direttiva sul risarcimento alle vittime di reati, dando seguito al Libro verde presentato nel settembre 2001 e che è stato successivamente oggetto di un ampio dibattito.

Infine, molte iniziative concrete sono state intraprese per informare i cittadini in merito alla cooperazione giudiziaria civile nell'Unione: una conferenza congiunta con il Consiglio d'Europa sull'accesso alla giustizia nel mese di ottobre, una campagna prevista per il 2003, nonché iniziative volte a migliorare la conoscenza da parte dei giudici e del pubblico della Rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale.

Nel mese di ottobre, il Consiglio ha adottato direttive di negoziato per un accordo tra la Comunità e gli Stati partecipanti alla convenzione di Lugano, allo scopo di facilitare il riconoscimento reciproco delle decisioni in materia civile e commerciale.

Per quanto riguarda la legge applicabile alle obbligazioni non contrattuali (convenzione di Roma II), la Commissione ha avviato una consultazione pubblica su un progetto preliminare di regolamento e dovrebbe presentare una proposta definitiva di regolamento nel corso del primo semestre 2003.

La Commissione intende adottare nel dicembre 2002 un Libro verde sulla revisione della convenzione di Roma, in vista di un aggiornamento e dell'eventuale trasformazione dello stesso in strumento comunitario.

In materia di legge applicabile al divorzio, il Consiglio e successivamente la Commissione avevano commissionato degli studi in materia. I risultati dello studio della Commissione sono stati resi disponibili nel corso del terzo trimestre e, su tale base, la Commissione intende presentare un Libro bianco nel corso del 2003.

Infine, il Consiglio è giunto in novembre ad un accordo di principio concernente un aspetto fondamentale del progetto di regolamento del Consiglio relativo alla competenza, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale ed in materia di responsabilità genitoriale, ossia il regolamento della competenza nei casi di sottrazione di minori. Un accordo è stato raggiunto anche su una decisione del Consiglio che autorizza gli Stati membri a firmare, nell'interesse della Comunità europea, la Convenzione dell'Aia del 1996.

In materia penale

L'adozione da parte del Consiglio in giugno della decisione quadro sul mandato d'arresto europeo e le procedure di consegna (sulla base di una proposta della Commissione) costituisce la prima e certamente una delle più importanti realizzazioni nell'instaurazione di un programma di reciproco riconoscimento in materia penale. Detta decisione sostituisce un sistema, che era complesso a motivo della necessità della lettura combinata di diverse convenzioni in materia di estradizione, con un sistema unico di consegna basato sul mandato d'arresto europeo ed elimina in particolare l'intervento a livello governativo nelle procedure. Inoltre, essa costituisce un importante progresso verso l'eliminazione dell'obbligo della doppia incriminazione nella cooperazione tra Stati membri in relazione a 32 categorie di reati gravi. Essa comporta altresì un progresso per altri aspetti (ad esempio, la consegna di cittadini nazionali...) Il termine d'attuazione della decisione quadro è il 31.12.2003, ma cinque Stati membri hanno già deciso di applicarla reciprocamente dal 1° gennaio 2003.

Inoltre, a complemento del programma per il riconoscimento reciproco, la Commissione intende presentare nel primo semestre 2003 un Libro verde sulle garanzie procedurali a favore degli imputati, nonché una comunicazione sulla determinazione dei criteri di competenza in materia penale.

Nel settore del riconoscimento reciproco delle decisioni precedenti alla fase di giudizio, il Consiglio deve ancora adottare formalmente, previo parere del Parlamento, una decisione-quadro relativa al blocco dei beni ed al sequestro probatorio. La Commissione da parte sua intende presentare nel 2003 una proposta di decisione quadro sul riconoscimento reciproco delle misure di assunzione delle prove.

Il Consiglio ha proseguito, in novembre, i lavori relativi ad una decisione quadro riguardante l'applicazione del riconoscimento reciproco alle sanzioni pecuniarie. La Danimarca ha presentato in giugno un progetto di decisione-quadro relativa all'esecuzione nell'Unione degli ordini di confisca. La Commissione intende presentare nel 2003 una comunicazione sul ravvicinamento delle sanzioni in campo penale.

Inoltre, per quanto riguarda lo scambio di informazioni relative ai casellari giudiziari, la Commissione intende presentare nel corso del primo semestre 2003 una proposta di decisione volta all'introduzione di un modello-tipo per la richiesta di precedenti penali.

Lotta contro la criminalità a livello dell'Unione

La lotta contro la criminalità nelle sue forme più gravi, compresa la lotta contro il terrorismo, rappresenta più che mai una priorità dell'Unione.

Per quanto riguarda Europol, il Consiglio ha adottato, il 28 e 29 novembre, un atto del Consiglio relativo ad un Protocollo che modifica la Convenzione "Europol" al fine di precisare le modalità di partecipazione di responsabili di Europol alle squadre investigative comuni nonché le richieste di Europol volte ad avviare indagini criminali.

Inoltre, sono in corso con Europol diversi negoziati relativi allo scambio di informazioni con i paesi terzi, in particolare con i paesi candidati all'adesione, ma anche con altri paesi, quali gli Stati Uniti, il Canada, la Norvegia e l'Islanda.

L'adozione da parte del Consiglio nel mese di luglio del programma AGIS per la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, per il periodo 2003-2007, mira a rafforzare la cooperazione tra le autorità degli Stati membri nel settore giudiziario e di polizia. Il programma AGIS riprende inoltre le attività dei precedenti programmi di cooperazione istituiti nell'ambito del titolo VI (OISIN, FALCONE, GROTIUS, STOP, Hippocrates), così come la linea di bilancio destinata all'attuazione del piano d'azione dell'Unione contro la droga.

Per quanto riguarda le attività di prevenzione dell'Unione, sta per essere presentata la prima relazione annuale della Rete europea di prevenzione della criminalità. Il Forum sulla prevenzione della criminalità organizzata ha proseguito le sue attività proponendo seminari sul riciclaggio di denaro, sullo studio dell'impatto del crimine, sulla falsificazione e la pirateria e sul traffico di beni culturali. La Commissione intende preparare nel 2003 una comunicazione in materia di prevenzione del crimine, che farà seguito alla sua prima comunicazione del dicembre 2000.

In materia di lotta contro la criminalità organizzata, il Consiglio ha adottato nel mese di giugno la decisione quadro relativa alle squadre investigative comuni ed ha approvato il regolamento interno e la nomina del Presidente di Eurojust. Nel mese di dicembre, l'unità Eurojust si è trasferita all'Aia (sede provvisoria decisa dal Consiglio europeo di Laeken).

Si sono registrati progressi in materia d'armonizzazione delle definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni applicate ad alcune forme gravi di criminalità. Ad esempio, il Consiglio ha adottato in giugno la decisione quadro sul terrorismo e in luglio la decisione quadro relativa alla lotta contro la tratta degli esseri umani. Il Consiglio ha anche espresso il suo accordo (di principio in ottobre) in vista dell'adozione della decisione quadro sulla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei minori e la pornografia infantile.

Nonostante l'adozione delle prime decisioni quadro, rimane tuttora di grande importanza la questione della loro corretta applicazione, al fine di misurare l'efficacia di queste misure. Nel febbraio 2002, il Consiglio aveva adottato la prima relazione sulla decisione quadro sulla protezione dell'euro contro le falsificazioni con sanzioni penali. Giova sottolineare che la Commissione presenterà nel gennaio 2003 la seconda relazione sull'attuazione di tale decisione quadro e, alla fine del 2003, una relazione sul recepimento della decisione quadro del giugno 2002 relativa alla lotta contro il terrorismo.

Per quanto riguarda il rafforzamento della protezione degli interessi finanziari della Comunità, la Commissione ha presentato, sulla scorta del parere espresso dal Parlamento europeo, una proposta modificata in ottobre. La Commissione sottoporrà inoltre nel gennaio 2003 una relazione di valutazione delle attività dell'OLAF, che verterà in particolare sulle questioni relative alle azioni giudiziarie penali a seguito delle indagini dell'OLAF. Nel marzo 2003, la Commissione presenterà una comunicazione sul seguito al Libro verde relativo ad una procura europea.

Per quanto riguarda infine la lotta contro il riciclaggio di capitali illeciti, che alimenta sia la criminalità organizzata sia il terrorismo, la presidenza attuale ha anche presentato un progetto di decisione quadro in materia di confisca e un progetto per una decisione quadro relativa all'esecuzione nell'Unione europea degli ordini di confisca. La Commissione intende presentare nel 2003 una proposta di decisione quadro volta a contrastare il riciclaggio di capitali illeciti tramite i pagamenti in contanti. Presenterà anche una comunicazione sulla valutazione delle azioni intraprese nella lotta contro la criminalità finanziaria nell'ambito del terzo pilastro.

Politica in materia di frontiere interne ed esterne ed in materia di visti, Schengen

Il Consiglio europeo di Siviglia ha sottolineato la priorità che deve essere accordata all'attuazione di una gestione comune delle frontiere esterne dell'Unione. Facendo seguito alla comunicazione della Commissione del 7 maggio in materia, così come allo studio di fattibilità, realizzato ad iniziativa dell'Italia, sull'elaborazione di azioni congiunte e ad uno studio sulla polizia e la sicurezza delle frontiere, il Consiglio ha adottato in giugno un piano per la gestione delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione.

A seguito del Consiglio europeo di Siviglia sono proseguiti i lavori volti a garantire un migliore coordinamento degli ufficiali di collegamento in materia di immigrazione degli Stati membri. Inoltre, sono in corso di preparazione operazioni congiunte alle frontiere esterne e molti progetti pilota sono stati avviati. Fra questi vi è anche un gruppo di lavoro incaricato di elaborare un modello comune d'analisi dei rischi, aspetto indicato come prioritario dal Consiglio europeo. I lavori continueranno nel 2003 sui vari elementi di una gestione comune delle frontiere, compresa l'eventuale istituzione di un Corpo europeo di Guardie di frontiera.

Il Consiglio europeo aveva anche invitato la Commissione ad operare un "consolidamento della normativa europea" in materia di controlli e di vigilanza alle frontiere esterne e la Commissione intende presentare nel corso del primo semestre 2003 una proposta per la ristrutturazione del Manuale comune sulle frontiere esterne.

Nell'ambito dell'elaborazione di una politica comune in materia di visti, la Commissione ha presentato in ottobre una proposta che modifica le istruzioni consolari comuni. Ha anche avviato in settembre uno studio di fattibilità sulla realizzazione di un sistema comune d'identificazione dei visti, i cui risultati saranno disponibili alla fine del primo trimestre 2003 e che costituiranno la base per una proposta di regolamento che la Commissione intende presentare per sviluppare tale sistema.

Infine, a seguito dell'invito rivolto dal Consiglio europeo al Consiglio e alla Commissione di riesaminare con priorità assoluta, nell'ambito del piano d'azione dell'Unione contro l'immigrazione clandestina, entro l'anno l'elenco degli Stati terzi i cui cittadini sono soggetti all'obbligo del visto o ne sono esonerati, la Commissione ha adottato nel novembre una proposta di modifica del regolamento n. 539/2001, sulla base delle risposte ad un questionario trasmesso agli Stati membri.

In materia di lotta contro i documenti falsi, il Consiglio ha adottato nel mese di giugno il regolamento sulle norme comuni applicabili al permesso di soggiorno di formato uniforme per cittadini di paesi terzi, le cui prescrizioni tecniche indispensabili ai fini dell'applicazione sono state adottate in agosto.

Infine, sono proseguiti i lavori relativi allo sviluppo del sistema d'informazione Schengen di seconda generazione e in dicembre la Commissione ha avviato uno studio di fattibilità nel luglio 2002.

La cittadinanza dell'Unione

In sede di Consiglio è all'esame la proposta di direttiva relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, completando in tal modo le norme sul diritto d'ingresso, di circolazione e di soggiorno dei cittadini dell'Unione.

Inoltre, la Commissione intende presentare nel 2003 una proposta di regolamento relativo ad un formato uniforme di carta di soggiorno per i cittadini dell'Unione ed i loro familiari.

Cooperazione in materia di lotta contro la droga

L'attuazione del Piano d'azione droga dell'Unione europea (2000-2004), adottato in occasione del Consiglio europeo di Feira nel giugno 2000, è stata oggetto di una valutazione intermedia da parte della Commissione, che ha presentato una comunicazione in proposito nel mese di novembre. Gli orientamenti definiti in questa comunicazione sono stati approvati dal Consiglio europeo di Copenaghen.

Il Consiglio europeo di Laeken aveva invitato il Consiglio ad adottare, entro maggio 2002, la decisione quadro riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti. Il Consiglio sta tuttora esaminando tale strumento che è iscritto all'ordine del giorno del Consiglio "GAI" di dicembre.

Un'azione esterna più incisiva

Il negoziato del capitolo 24 sulle questioni attinenti al settore Giustizia ed affari interni è stato temporaneamente concluso con dieci paesi candidati, mentre continua con la Bulgaria e la Romania. Il Consiglio ha tenuto, nella riunione d'ottobre, una discussione con i ministri della Giustizia e dell'Interno dei paesi candidati sulle questioni relative al processo di valutazione Schengen ed al riconoscimento reciproco.

In considerazione dell'importanza di proseguire la cooperazione con i paesi candidati, occorre sottolineare che il sostegno della Comunità prosegue anche dopo la conclusione dei negoziati. Inoltre, il Consiglio europeo di ottobre si è pronunciato a favore dell'inserimento di clausole di salvaguardia nei futuri trattati d'adesione.

Per quanto riguarda i paesi non candidati della regione dei Balcani, sono stati firmati con la Croazia e l'ERYM accordi d'associazione e di stabilizzazione, che comprendono un importante capitolo nel settore Giustizia ed affari interni. Il Consiglio ha conferito mandato di negoziato per l'Albania e sono in corso contatti esplorativi con la Repubblica federale d'Iugoslavia.

Anche la cooperazione con gli Stati Uniti figura tra le priorità dell'ordine del giorno dell'Unione. Sulla base del mandato conferito dal Consiglio nel mese di aprile, è in corso di negoziato un accordo in materia di cooperazione giudiziaria penale sulla base degli articoli 24 e 38 del TUE.

Per quanto attiene ai paesi non candidati all'adesione, la Commissione si è adoperata al fine di integrare in modo specifico i temi attinenti al settore Giustizia e affari interni nei suoi programmi di cooperazione con i paesi terzi. Un considerevole numero di aiuti è stato programmato, principalmente nel periodo 2002-2004, a sostegno diretto degli sforzi dei paesi terzi - soprattutto quelli delle regioni del Mediterraneo (ad esempio MEDA), dei Balcani, dell'Europa orientale e dell'Asia centrale.

2. Una politica europea comune in materia di asilo e di immigrazione

Priorità stabilite a Tampere:

Gli aspetti, separati ma strettamente connessi, dell'asilo e della migrazione richiedono la definizione di una politica comune dell'UE. Il Consiglio europeo di Siviglia ha formalmente richiamato la necessità ed ha stabilito scadenze precise per l'adozione degli strumenti legislativi [1]

[1] GU L 161 del 19.6.2002 Decisione del Consiglio, del 13 giugno 2002, che istituisce un programma d'azione finalizzato alla cooperazione amministrativa nei settori delle frontiere esterne, dei visti, dell'asilo e dell'immigrazione (programma ARGO).

2.1. Partenariato con i paesi d'origine

L'Unione europea ha bisogno di una impostazione globale in materia di migrazione che affronti gli aspetti politici, i diritti dell'uomo e le questioni relative allo sviluppo nei paesi di origine e nelle regioni di origine e di transito. Il partenariato con i paesi terzi interessati costituirà anche un elemento determinante della riuscita di tale politica, allo scopo di promuovere il co-sviluppo.

In seguito al Consiglio europeo di Tampere, i temi attinenti al settore Giustizia ed affari interni sono stati integrati in modo specifico nel programma di cooperazione con i paesi terzi (si vedano, ad esempio, i documenti di strategia nazionale e regionali adottati dalla Commissione).

Obiettivo: Valutazione dei paesi e delle regioni di origine e transito al fine di elaborare un'impostazione integrata specifica per il singolo paese o regione.

>SPAZIO PER TABELLA>

2.2. Il regime europeo comune in materia di asilo

L'obiettivo è di assicurare l'applicazione della Convenzione di Ginevra in ogni sua componente, garantendo in tal modo che nessuno venga esposto nuovamente alla persecuzione, ossia mantenendo il principio di non-refoulement.

A lungo termine si dovrà definire una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme per la concessione dell'asilo valido in tutta l'Unione.

Si dovranno limitare i "movimenti secondari" dei richiedenti asilo tra gli Stati membri.

Sarà attivamente perseguito un accordo per la protezione temporanea degli sfollati, basato sulla solidarietà tra gli Stati membri.

Obiettivo: Determinazione dello Stato competente per l'esame delle domande d'asilo

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

2.3. Equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi

Si procederà a un ravvicinamento delle condizioni di ammissione e soggiorno dei cittadini dei paesi terzi in base a una valutazione comune sia degli sviluppi economici e demografici all'interno dell'Unione sia della situazione nei paesi di origine.

Una politica di integrazione dovrebbe mirare a garantire ai cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro (in particolare a coloro che soggiornano in maniera prolungata) diritti e obblighi analoghi a quelli dei cittadini dell'UE e a rafforzare la non discriminazione e la lotta contro il razzismo e la xenofobia.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

2.4. Gestione dei flussi migratori

La gestione dei flussi migratori deve essere migliorata in tutte le sue fasi in stretta cooperazione con i paesi di origine e transito. Il Consiglio europeo di Laeken ha ribadito l'importanza dell'integrazione della politica dei flussi migratori nella politica estera dell'Unione europea, di rafforzare la lotta contro l'immigrazione clandestina contrastando le reti criminali che la sfruttano pur garantendo il rispetto dei diritti delle vittime, ed ha invitato ad elaborare un piano d'azione basato sulla comunicazione della Commissione relativa all'immigrazione illegale e la tratta degli esseri umani. Il Consiglio europeo di Siviglia ha confermato tali orientamenti ed ha chiesto che le misure adottate rispettino un giusto equilibrio tra, da un lato, una politica d'integrazione degli immigranti che soggiornano legalmente e una politica di asilo che rispetti le convenzioni internazionali, in particolare la convenzione di Ginevra del 1951, e, dall'altro, una lotta risoluta contro l'immigrazione clandestina e la tratta degli esseri umani. Il Consiglio ha inoltre invitato la Commissione a presentare una relazione sull'efficacia delle risorse finanziarie disponibili a livello comunitario in materia di rimpatrio degli immigranti e dei richiedenti asilo respinti, di gestione delle frontiere esterne e di progetti di asilo e migrazione nei paesi terzi.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

3. Un autentico spazio europeo di giustizia

Priorità stabilite a Tampere:

L'ambizioso obiettivo consiste nel dare ai cittadini un sentimento comune di giustizia in tutta l'Unione europea, inteso come una facilitazione della vita quotidiana delle persone e la possibilità di chiedere conto a chi minaccia la libertà e la sicurezza degli individui e della società. Ciò richiede un miglior accesso alla giustizia ed una piena cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri. Ciò presuppone che vengano migliorate le possibilità di accesso alla giustizia e che venga attuata tra gli Stati membri una piena cooperazione giudiziaria .

Il Consiglio europeo di Tampere ha chiesto che siano adottate misure concrete al fine di migliorare l'accesso alla giustizia in Europa e che siano attuati meccanismi di protezione dei diritti delle vittime. Ha inoltre invitato ad elaborare meccanismi di reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie.

3.1. Migliore accesso alla giustizia in Europa

Un autentico spazio di giustizia deve far sì che i singoli e le imprese possano rivolgersi agli organi giurisdizionali e alle autorità di qualsiasi Stato membro con la stessa facilità che nel loro e che la complessità dei sistemi giuridici e amministrativi degli Stati membri non costituisca un impedimento o un ostacolo all'esercizio dei loro diritti.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

3.2. Reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie

Un autentico spazio di giustizia europeo deve assicurare la certezza del diritto ai cittadini in genere e agli operatori economici. A tal fine le sentenze e le decisioni devono essere rispettate ed eseguite in tutta l'Unione.

Il rafforzamento del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze ed il necessario ravvicinamento delle legislazioni faciliterebbero la cooperazione tra autorità e la protezione giudiziaria dei diritti delle persone e consentiranno, come ribadito dal Consiglio europeo di Laeken, di "superare le difficoltà connesse con la diversità dei sistemi giuridici". A tal fine il principio del reciproco riconoscimento dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione europea tanto in materia civile quanto in materia penale.

Per quanto riguarda la materia civile:

>SPAZIO PER TABELLA>

3.3. Maggiore convergenza nel settore del diritto civile

Al fine di facilitare la cooperazione giudiziaria e migliorare l'accesso al diritto gli ordinamenti giuridici dovranno diventare più compatibili e convergenti.

>SPAZIO PER TABELLA>

4. Lotta a livello dell'Unione contro la criminalità

Priorità stabilite a Tampere e strategia dell'UE contro la criminalità organizzata all'inizio del nuovo millennio:

Il Consiglio europeo di Tampere ha invitato a raggiungere l'obiettivo dell'elaborazione equilibrata di misure a livello dell'Unione contro qualsiasi forma di criminalità ed in particolare contro le forme gravi di criminalità organizzata e transnazionale, proteggendo nel contempo la libertà e i diritti dei cittadini e degli operatori economici. In questo contesto, una particolare attenzione è rivolta alla "Strategia dell'Unione per l'inizio del nuovo Millennio" sulla prevenzione ed il controllo della criminalità organizzata. In questo capitolo sono state introdotte alcune azioni complementari che vanno oltre le conclusioni di Tampere e che sono richieste dalle raccomandazioni della suddetta strategia.

4.1. Prevenzione della criminalità a livello dell'Unione

Una politica efficace di lotta contro qualsiasi forma di criminalità organizzata e non organizzata deve prevedere anche misure preventive a carattere multidisciplinare.

Occorre integrare gli aspetti relativi alla prevenzione della criminalità nelle azioni e nei programmi contro la criminalità a livello di Unione e di Stati membri.

Occorre incoraggiare la cooperazione tra le organizzazioni nazionali impegnate nella prevenzione individuando alcuni settori prioritari.

>SPAZIO PER TABELLA>

4.2. Potenziamento della cooperazione contro la criminalità

In un autentico spazio di giustizia i delinquenti non devono poter sfruttare le differenze esistenti tra i sistemi giudiziari degli Stati membri. Con riferimento alla protezione degli interessi finanziari della Comunità europea, il Consiglio europeo di Laeken ha preso atto dell'adozione del Libro verde della Commissione sul procuratore europeo ed ha invitato il Consiglio ad esaminarlo in tempi brevi.

L'obiettivo di garantire ai cittadini un livello elevato di protezione presuppone una maggiore cooperazione tra le autorità incaricate dell'applicazione della legge. A tal fine si dovrebbe trarre il massimo vantaggio dalla cooperazione tra le autorità degli Stati membri nell'ambito delle indagini su casi transfrontalieri.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

4.3. Lotta contro determinate forme di criminalità

Per quanto riguarda le legislazioni penali nazionali, gli sforzi intesi a concordare definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni dovrebbero incentrarsi in primo luogo su un numero limitato di settori di particolare importanza. È necessario giungere a definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni per quanto riguarda la criminalità grave, organizzata e transnazionale al fine di proteggere la libertà e i diritti dei cittadini e degli operatori economici. Inoltre, in occasione della riunione del 27-28/9/2001, il Consiglio si è impegnato a progredire senza indugio con riferimento alla metodologia generale da seguire in materia di armonizzazione delle pene ed ha adottato il 25-26 aprile 2002 delle conclusioni sull'impostazione da applicare ai fini dell'armonizzazione delle pene. La Commissione prevede al proposito presentare una comunicazione sul ravvicinamento dei sistemi sanzionatori.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

4.4. Azione specifica antiriciclaggio

Il riciclaggio dei capitali è il nucleo stesso della criminalità organizzata. Per questo motivo esso disposizioni devono essere adottate per sradicarlo ovunque si manifesti, e per assicurare che siano intraprese iniziative concrete per rintracciare, sequestrare e confiscare i proventi di reato. Il Consiglio europeo straordinario del 21 settembre 2001 ha parimenti sottolineato l'importanza della lotta contro il finanziamento del terrorismo e chiesto la redazione di una relazione su tale argomento entro giugno 2002.

>SPAZIO PER TABELLA>

5. Questioni relative alla politica in materia di frontiere interne ed esterne dell'Unione, di visti, di attuazione dell'articolo 62 del trattato CE e della conversione dell'acquis di Schengen

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

6. La cittadinanza dell'Unione

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

7. Cooperazione in materia di lotta contro la droga

Priorità della strategia anti-droga dell'Unione europea:

In quanto minaccia sia collettiva che individuale, il problema della droga deve essere affrontato in modo globale, pluridisciplinare e integrato. Una valutazione intermedia del Piano di azione dell'Unione europea contro la droga per il periodo 2000-2004 è stata adottata dal Consiglio nel novembre 2002. La valutazione finale sarà effettuata di concerto con l'Europol e l'Osservatorio europeo per le droghe e le tossicodipendenze (OEDT).

>SPAZIO PER TABELLA>

8. Un'azione esterna più incisiva

Priorità stabilite dal Consiglio europeo di Tampere e di Feira:

L'Unione europea sottolinea che tutte le competenze e gli strumenti di cui essa dispone, in particolare nel campo delle relazioni esterne, devono essere sfruttati in maniera integrata e coerente per istituire lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Le tematiche della giustizia e degli affari interni devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione di altre politiche e attività dell'Unione.

Per quanto concerne i paesi non candidati all'adesione, la Commissione si è adoperata al fine di integrare in modo specifico (ed in base ad una programmazione pluriennale) i temi attinenti al settore Giustizia e affari interni nei suoi programmi di cooperazione con i paesi terzi.

>SPAZIO PER TABELLA>

9. Ulteriori iniziative in corso

>SPAZIO PER TABELLA>