IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 228/62

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE per quanto riguarda gli enti creditizi collegati a organismi centrali, taluni elementi dei fondi propri, i grandi fidi, i meccanismi di vigilanza e la gestione delle crisi

COM(2008) 602 def. — 2008/0191 (COD)

2009/C 228/10

Il Consiglio, in data 22 ottobre 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 47 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

«Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE per quanto riguarda gli enti creditizi collegati a organismi centrali, taluni elementi dei fondi propri, i grandi fidi, i meccanismi di vigilanza e la gestione delle crisi»

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 11 marzo 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore BURANI.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 24 marzo 2009, nel corso della 452a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 179 voti favorevoli, 4 voti contrari e 3 astensioni.

1. Riassunto e conclusioni

1.1 Il Comitato approva l'iniziativa della Commissione, coerente con la sua azione di costante aggiornamento delle misure atte a migliorare e aggiornare il quadro normativo dell'accordo di Basilea; è pure d'accordo in linea generale con le disposizioni attuative proposte, salvo qualche osservazione su aspetti singoli, che non alterano il quadro generale.

1.2 Gli strumenti di capitale ibrido, che presentano caratteristiche miste di capitale proprio e capitale di debito, sono attualmente soggette a regole nazionali che dovrebbero essere armonizzate per raggiungere un ragionevole level playing field in campo internazionale. La Commissione non dà a questi strumenti una definizione precisa in quanto essi assumono forme diverse e evolutive, ma fissa dei principi di base per la loro ammissibilità: non devono avere una scadenza iniziale inferiore a 30 anni, devono essere interamente pagati e congegnati in modo da assorbire interamente le perdite. Inoltre non devono svilupparsi eccessivamente rispetto al capitale proprio; viene demandato alle autorità nazionali il potere di intervenire per frenare le crescite abnormi.

1.3 In materia di clienti collegati, è stata introdotta la nozione di rischio derivante dalle difficoltà di un'azienda dalla quale un'altra è finanziariamente dipendente e sono stati semplificati, armonizzati e ristrutturati gli obblighi di informativa. In materia di grandi rischi, l'innovazione di maggior rilievo riguarda l'introduzione di un limite unico del 25 %, che comprende anche i depositi interbancari. Il CESE ritiene che quest'ultima norma, ispirata probabilmente allo «scenario catastrofe» degli ultimi tempi, debba essere riveduta, in considerazione dell'importante funzione regolatrice della liquidità di questi depositi e della loro relativamente minore rischiosità, in tempi normali, rispetto ad altri tipi di esposizioni.

1.4 La proposta in esame introduce una norma che impone di mantenere un interesse economico rilevante, e comunque non inferiore al 5 %, agli emittenti, agli intermediari e ai gestori che abbiano direttamente preso parte alla negoziazione, alla strutturazione e alla redazione scritta dell'accordo iniziale da cui nascono le obbligazioni. Tale norma sembra ispirata alla pessima esperienza dei CDO (collateralized-debt obligations) americani, che peraltro hanno caratteristiche ed origini differenti dalle normali cartolarizzazioni. Il CESE si interroga sul possibile impatto di questa nuova norma sulla liquidità dei mercati.

1.5 Viene accordata agli Stati membri la facoltà di esentare nel calcolo delle esposizioni i rischi intragruppo quando le controparti siano stabilite nello stesso SM. Il Comitato è bene al corrente delle ragioni di tipo giuridico che osterebbero all'estensione della norma a controparti residenti in altri SM, ma ritiene che in condizioni normali la mancata inclusione delle controparti estere nuocerebbe alla valutazione globale della rischiosità dell'azienda in causa. Una soluzione ragionevole consisterebbe nell'estendere l'esenzione all'intero gruppo secondo valutazioni da farsi caso per caso, salvo sospendere la facilitazione qualora si percepissero segnali di criticità.

1.6 Con riferimento alla norma di cui al punto precedente, ma con valenza di carattere generale, il Comitato di pronuncia ancora una volta contro la concessione di facoltà agli SM di adottare o non adottare talune prescrizioni: viene intaccato il principio dell'armonizzazione e la parità di condizioni di concorrenza.

1.7 A giudizio del CESE, un'attenzione particolare dovrebbe essere dedicata al rischio costituito dall'esposizione potenziale per l'utilizzo di linee di credito non ancora utilizzate su carte di credito: un'esposizione che potrebbe rapidamente divenire rilevante in periodi di restrizioni sul credito al consumo e ipotecario.

1.8 In materia di meccanismi di vigilanza, la proposta di direttiva introduce una serie di nuove regole atte ad aumentare l'efficienza dei controlli: in primo luogo, viene presa in considerazione la «succursale rilevante dal punto di vista dei rischi sistemici», da sottoporre a vigilanza nel paese ospite quando ne venga riconosciuto lo stato di criticità e previo accordo fra le autorità dei paesi interessati; il CESE è d'accordo, ma sottolinea che occorrono misure da adottare nei casi di eventi subitanei e non previsti.

1.9 Il CESE rileva infine con particolare favore l'istituzione dei collegi delle autorità di vigilanza istituiti dall'autorità di vigilanza consolidata e dei quali fanno parte le autorità dei paesi nei quali risiedono le aziende di un determinato gruppo. Una tale iniziativa non può che migliorare l'efficacia del controllo sui gruppi e la tempestività nell'adozione di misure adeguate quando ne insorga la necessità.

2. Introduzione

2.1 La crisi dei mercati finanziari ha indotto la Commissione ad accelerare la procedura, già in atto, di rafforzamento e, ove necessario, di modifica, delle disposizioni riguardanti la struttura dei requisiti patrimoniali delle istituzioni finanziarie, adottato nel quadro dell'accordo di Basilea II con le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE. È da notare che le riflessioni sulle nuove disposizioni erano già in corso quando la crisi si è manifestata; una riforma strutturata dei mercati dovrebbe essere messa in opera dopo la pubblicazione di un Libro bianco, prevista per giugno 2009. La proposta in esame contiene una serie di norme intese a: — regolarizzare la posizione degli Stati membri che hanno accordato deroghe previste dall'articolo 3 della precedente direttiva in materia di deroghe dagli obblighi prudenziali per le reti bancarie, estendendo questa possibilità ad altri Stati membri; vengono incluse nelle deroghe le reti bancarie con patrimonio superiore a 311 miliardi di euro e con più di cinque milioni di membri (cooperative, enti creditizi collegati a organismi centrali), — fissare principi e norme non fissati da norme comunitarie, principalmente quelle sugli strumenti di capitale ibrido, — chiarire il quadro di vigilanza per la gestione delle crisi e la creazione di un collegio di vigilanza.

2.2 La proposta di direttiva è stata preceduta da una consultazione su Internet delle parti interessate; il testo è stato redatto tenendo conto delle indicazioni ricevute, ma evidentemente mantenendo fermi i principi di base ai quali la consultazione si era ispirata: — le esposizioni interbancarie non sono prive di rischio e pertanto devono essere sottoposte a limiti, — la cartolarizzazione dei crediti deve comportare il mantenimento di una quota di rischio a carico dei cedenti e dei «promotori» (intermediari) per le esposizioni cartolarizzate. Deve inoltre essere imposto l'obbligo di un grado dimostrabile di dovuta diligenza e rigore nel modello «originate to distribuite», — per tutte le banche transfrontaliere devono essere istituiti collegi di autorità di vigilanza, con obbligo per le partecipanti di concordare un meccanismo di mediazione tramite il Comitato europeo delle autorità di vigilanza.

2.3 Il CESE apprezza lo spirito di fondo che anima queste proposte e concorda sulla linea generale delle proposte formulate dalla Commissione: gli eventi ai quali si è assistito, ma soprattutto alcuni fatti e i misfatti, hanno incrinato nel pubblico la fiducia nel sistema finanziario nel suo complesso e impongono l'adozione di adeguate misure. È tuttavia necessario che la severità delle regole prudenziali non penalizzi al di là del necessario gli operatori e i loro clienti. Come la crisi in atto ha dimostrato, le regole prudenziali, assicurando la stabilità e solidità dei mercati, assolvono anche ad una funzione di alto valore sociale.

3. Il capitale ibrido

3.1 Gli strumenti di capitale ibrido presentano caratteristiche sia del capitale proprio (azioni) che del capitale di debito (obbligazioni); offrono un rendimento più elevato rispetto a queste ultime ma non godono del diritto di voto - o hanno diritti di voto limitati - rispetto alle azioni.

3.1.1 In mancanza di una legislazione europea, l'ammissibilità degli strumenti ibridi è soggetta a criteri nazionali divergenti: di qui uno squilibrato playing field e la possibilità di «arbitraggi normativi» da parte delle banche transnazionali. La Commissione si astiene dal dare una definizione precisa degli strumenti ibridi, considerando che l'innovazione rischierebbe di renderla rapidamente obsoleta o incompleta: ha preferito invece enunciare i principi di base per la loro ammissibilità.

3.1.2 In linea generale gli strumenti ammissibili come fondi propri di base («capitale di classe 1») sono tutti quelli che assorbono pienamente le perdite; in questa definizione rientrano gli strumenti ibridi, che oltre ai requisiti già descritti devono anche essere costantemente disponibili e avere il grado più subordinato in caso di liquidazione. Queste condizioni, già stabilite dal G10 nel 1998, non erano stati recepite nella legislazione europea.

3.1.3 Ulteriori precisazioni e condizioni stabiliscono che gli ibridi di capitale non devono avere scadenza, o almeno una scadenza inizialmente stabilita superiore a 30 anni. Essi assorbono le perdite in condizioni normali e rappresentano il credito più subordinato in caso di liquidazione; aiutano quindi le istituzioni a continuare la normale attività senza impedire la ricapitalizzazione. Il CESE manifesta il suo accordo sulle misure che la Commissione intende adottare.

3.2 La proposta della Commissione comprende anche una serie di limiti quantitativi agli strumenti ibridi, che non devono svilupparsi eccessivamente a detrimento del capitale azionario - o della dotazione propria nel caso di istituzioni non a base azionaria. Le autorità di controllo possono sospendere questi limiti in situazioni di emergenza.

3.2.1 Disposizioni particolari riguardano le banche a base non azionaria, quali le cooperative: i certificati dei soci, qualificati come «gli strumenti di grado più subordinato», sono considerati come ibridi convertibili a condizione che essi siano interamente pagati.

3.3 Nuove misure da adottare in materia di ibridi, tanto qualitative che quantitative, possono influire sulle strategie future dell'industria finanziaria; ma cambiamenti radicali in un breve periodo rischierebbero di sconvolgere i mercati. La Commissione propone che la direttiva preveda un periodo di transizione di 30 anni: un termine che il CESE ritiene congruo se riferito alla situazione presente e del presumibile breve-medio termine; diventa forse azzardato nel lungo termine. Ma non sembrano esistere alternative praticabili.

4. I grandi fidi

4.1 La regolamentazione dei grandi fidi risale al 1992 e da allora non è cambiata; gli eventi recenti hanno messo in evidenza la necessità di nuove regole. La proposta della Commissione tiene in maggior conto la rischiosità di certe esposizioni e nel contempo intende ridurre i costi delle rilevazioni, aumentare la trasparenza e creare condizioni più eque di concorrenza.

4.2 È cambiata la nozione di clienti collegati. Sin qui ci si concentrava sul rischio che un'impresa potesse avere difficoltà a causa dei problemi finanziari di un'altra impresa; gli avvenimenti hanno dimostrato che due o più imprese possono essere a rischio a causa dei problemi dell'azienda dalla quale sono finanziariamente dipendenti.

4.3 Sono stati anche semplificati e armonizzati i costosi e complicati obblighi di informativa, fonti di costi elevati e di complicazioni per il settore. Il cambiamento più evidente è costituito dalla segnalazione consolidata dei 20 maggiori fidi quando essi sono calcolati secondo il metodo del rating interno. I diversi limiti applicabili sono stati unificati al 25 %.

4.4 Le numerose esenzioni in vigore, spesso di non facile interpretazione, sono in gran parte soppresse; ne rimangono in vigore quelle che non sembrano costituire un rischio elevato. L'elenco è peraltro ancora abbastanza lungo, ma in generale sembra rispondere a ben valutati criteri di prudenza.

4.5 Il CESE è d'accordo in linea generale con la regolamentazione proposta; formula peraltro alcune osservazioni su qualche aspetto importante: 4.5.1 L'art. 111, paragrafo 1 di cui al punto 4.3 prevede un limite unico del 25 % e si applica anche ai depositi interbancari. È ben comprensibile la «ratio» di questa norma: si sono viste istituzioni bancarie, anche alcune apparentemente fra le più solide, crollare quasi senza preavviso; ma le regole, che saggiamente dovrebbero sempre essere improntate alla raffigurazione del caso peggiore, non possono giungere al punto di ispirarsi ad uno «scenario catastrofe». L'imposizione di un limite di rischio eccessivamente basso, come sembra essere il caso per i depositi interbancari, restringe la liquidità in ogni momento, e in particolare nei momenti di tensione dei mercati. Sembrerebbe consigliabile rivedere questa norma, accordando un limite più elevato ai crediti interbancari a breve termine, tanto più che il tetto del 25 % verrebbe applicato senza tener conto della loro scadenza. Particolarmente nel periodo attuale, il credito interbancario a breve può funzionare come fattore regolatore della liquidità del mercato; inoltre, in linea generale essi presentano una minore rischiosità rispetto ad altri tipi di esposizioni. I recenti episodi che derivano da una situazione eccezionale non inficiano questo principio, ma situazioni eccezionali vanno fronteggiate con misure eccezionali, e la normalità dovrebbe essere regolata da regole «normali». 4.5.2 L'art. 113.d.4 accorda agli SM la facoltà di concedere esenzioni dall'applicazione dell'art. 111, paragrafo 1; il CESE, seguendo una linea costantemente adottata in casi analoghi, manifesta la sua decisa opposizione a qualsiasi misura suscettibile di ostacolare la parità di concorrenza. La facoltà, anziché l'obbligo, di fare o non fare costituisce un freno all'armonizzazione. Il CESE è bene al corrente, come chiunque, che la concessione di facoltà in luogo dell'imposizione di obblighi è un pragmatismo necessario in presenza di opinioni discordanti; ritiene peraltro che in ogni direttiva le disposizioni dovrebbero essere nettamente proposte come obbligo o divieto, lasciando poi alla discussione parlamentare e al Consiglio di trasformarle in opzione. I dibattiti permetterebbero alle parti sociali di conoscere, in nome della trasparenza, le ragioni pro o contro una certa misura. 4.5.3 Rientrerebbe nella predetta facoltà l'esenzione dei fidi di un ente nei confronti dell'impresa madre o di altre aziende del gruppo, a condizione (art. 80, paragrafo 7, lettera d)) che le controparti siano stabilite nello stesso SM. Questa limitazione danneggia i gruppi multinazionali senza incrementare la sicurezza dei mercati. I rischi intragruppo con gestione centralizzata, assunti da entità soggette ad un'unica supervisione consolidata, dovrebbero essere inclusi nelle esenzioni. Questa soluzione è osteggiata con la considerazione che le leggi nazionali sulla liquidazione e il fallimento vietano il trasferimento di risorse da un'entità all'altra qualora si verificassero situazioni critiche o prefallimentari; il fine della direttiva è peraltro quello di valutare la rischiosità globale del gruppo facendo astrazione dalle misure per far fronte ad eventuali situazioni di emergenza. 4.5.4 Una soluzione ragionevole potrebbe essere quella di esentare i fidi nei confronti dell'impresa madre o di altre aziende del gruppo residenti in altri SM con un'autorizzazione caso per caso, e cioè quando il gruppo nel suo insieme non desta preoccupazioni circa la sua solidità nell'immediato futuro. L'autorizzazione potrebbe essere sospesa con effetto immediato qualora, a giudizio delle autorità di vigilanza, l'azienda o il gruppo dessero segnali di difficoltà.

4.6 Un'attenzione particolare meritano i «fidi che derivano da aperture di credito non utilizzate classificate fra le voci fuori bilancio a rischio basso» (art. 113). L'ammontare complessivo dei limiti di spesa delle carte di credito è elevato, particolarmente per taluni tipi di istituzioni; nei periodi di stretta creditizia il margine non utilizzato può rapidamente restringersi. Il CESE ritiene che l'esposizione potenziale di credito non utilizzato sulle carte dovrebbe essere oggetto di attenta e prudente valutazione.

5. La cartolarizzazione

5.1 Il nuovo articolo 122 bis impone agli emittenti, agli intermediari e ai gestori di impegnarsi nei confronti dell'ente creditizio investitore che non abbia preso parte alla conclusione dell'accordo iniziale da cui nascono le obbligazioni a mantenere un interesse economico rilevante e comunque non inferiore al 5 %.

5.2 La norma è evidentemente ispirata dalla pessima esperienza maturata in America con i CDO (collateralized-debt obligations) e come tale apparirebbe giustificata. Occorre tuttavia notare che il caso è nato in via primaria non tanto dall'insolvenza degli emittenti quanto dalla pessima qualità del credito ipotecario sul quale erano fondati i CDO, che un'autorità americana aveva qualificato di risultato di un «sloppy morthage-lending and lax regulation»: un caso isolato anche se di portata planetaria, come i fatti hanno dimostrato. Ma il caso dei CDO non può essere esteso a tutta, o quasi, la tecnica di cartolarizzazione, strumento che contribuisce alla liquidità del mercato.

5.2.1 L'introduzione del rischio di credito di cartolarizzazione restringe l'operatività delle istituzioni creditizie; il CESE chiede che la portata di questa norma venga ben soppesata.

6. I meccanismi di vigilanza

6.1 La crisi che ha investito i mercati finanziari mondiali ha messo in evidenza la necessità di rivedere le strutture e i metodi di sorveglianza, rendendoli atti a prevenire crisi sistemiche e a permettere reazioni in casi di emergenza.

6.2 Le regole riguardanti lo scambio di informazioni e la cooperazione sono state rivedute: è stato introdotto con l'art. 42 bis il concetto di «succursale rilevante dal punto di vista dei rischi sistemici», riconoscendo in casi particolari la prevalenza dell'interesse del paese ospitante sul principio del paese d'origine. Il CESE manifesta il suo pieno accordo su questo approccio di fondamentale importanza.

6.3 In sostanza, le nuove regole prevedono che le autorità del paese ospitante possano chiedere a quelle del paese d'origine, o a quelle di vigilanza consolidata quando ne sia il caso, che la succursale nel loro territorio sia dichiarata «rilevante»se ha una quota di mercato superiore al 2 % o comunque se ha una presenza significativa sul mercato nazionale. La richiesta deve contenere una sorta di «valutazione d'impatto» in previsione di una possibile sospensione o chiusura delle operazioni nei sistemi di pagamento, clearing e regolamento, nonché delle conseguenze sul mercato nazionale di misure del genere.

6.4 La procedura per la dichiarazione di «rilevanza» prevede tempi tecnici di una certa durata; sembra peraltro utile che vengano stabilite regole da far valere nei casi di reale emergenza (art. 130), tali da permettere l'adozione di misure urgenti. I collegi delle autorità di vigilanza di nuova istituzione (art. 131 bis - v. punto 6.5), e comunque il già esistente Comitato europeo delle autorità di vigilanza bancaria dovrebbero consentire procedure semplificate con le necessarie garanzie.

6.5 Particolarmente utile è l'istituzione (art. 131 bis) dei collegi delle autorità di vigilanza, istituiti dall'autorità di vigilanza consolidata e dei quali fanno parte le autorità degli SM interessati. I loro compiti sono essenzialmente rivolti a garantire un costante ed efficace controllo dei gruppi transnazionali (e, sperabilmente, l'adozione di misure tempestive in condizioni di emergenza) attraverso lo scambio d'informazioni e la definizione in comune delle metodologie di vigilanza appropriate. Il CESE si compiace di questa decisione e per l'insieme delle norme di controllo proposte, in linea con i programmi di maggiore efficienza annunciati in precedenza e con gli auspici del Financial Services Forum.