Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che prevede la partecipazione dei cittadini alla stesura di determinati piani e programmi in materia ambientale e modifica le Direttive 85/337/CEE e 96/61/CE del Consiglio"

(2001/C 357/15)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la proposta, presentata dalla Commissione, di direttiva che prevede la partecipazione dei cittadini alla stesura di determinati piani e programmi in materia ambientale e che modifica le Direttive 85/337/CEE e 96/61/CE del Consiglio [COM(2000) 839 def. - 2000/0331 (COD)];

vista la Decisione del Consiglio, in data 14 febbraio 2001, di consultare il Comitato delle regioni su tale argomento, conformemente al disposto dell'articolo 175, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza, in data 13 giugno 2000, di affidare alla Commissione 4 "Assetto territoriale, questioni urbane, energia e ambiente", l'elaborazione del relativo parere;

visto il proprio parere in merito alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale (CdR 273/2000 fin)(1);

visto il proprio parere in merito alla proposta di direttiva del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente naturale (CdR 349/1999 fin)(2);

visto il progetto di parere (CdR 99/2001 riv.) adottato dalla Commissione 4 il 3 maggio 2001, (Relatore: Whitmore, UK/ELDR),

ha adottato il 14 giugno 2001, nel corso della 39a sessione plenaria, il seguente parere.

1. L'opinione del Comitato delle regioni in merito alla proposta di direttiva

1.1. L'attuale proposta vuole incentivare l'accesso del pubblico, genericamente inteso, all'informazione, alle opportunità di partecipazione ed alla giustizia, in relazione alla valutazione di progetti ed alla preparazione di determinati piani o programmi (che possono essere realizzati a livello di Stato membro, regionale o locale). In termini generali, il Comitato delle regioni considera che ciò rappresenti uno strumento efficace per coinvolgere i cittadini nella determinazione del loro ambiente futuro.

1.2. Il Comitato delle regioni desidera sottolineare che la proposta deve essere considerata in un quadro più ampio di incoraggiamento da parte della Commissione europea della partecipazione dei cittadini nella fornitura di servizi a livello locale e di governo locale; ciò significa che non si riferisce solo a piani o progetti specifici, ma che interessa e coinvolge tutti i settori di attività degli enti locali o pubblici e la pianificazione strategica.

1.3. Il Comitato delle regioni ritiene essenziale che questo approccio strategico innovativo preveda anche che il pubblico abbia un tempestivo accesso all'informazione e che disponga di reali opportunità di intervenire a livello locale nell'ideazione di un futuro sostenibile delle città e delle regioni.

1.4. Il Comitato delle regioni ritiene che le forme tradizionali di pianificazione e di presa di decisioni dall'alto verso il basso vadano sostituite, o inquadrate, dalla consultazione e dalla concertazione fra tutti i livelli di enti pubblici e da un ampio coinvolgimento delle parti interessate (che dovrebbero comprendere le organizzazioni, il mondo degli affari, il settore della scuola e le istituzioni pubbliche). In determinati casi possono essere necessari meccanismi specifici per garantire che tutte le componenti della comunità abbiano un accesso sufficiente all'informazione e ne siano coinvolte.

1.5. Sia la Convenzione di Aarhus che la proposta di direttiva della Commissione europea utilizzano una definizione ampia di "pubblico coinvolto" comprendente le organizzazioni ambientali non governative. Il Comitato delle regioni è d'accordo, in quanto ciò consente una consultazione ampia e globale con parti interessate ben precise; in pratica, tuttavia, ciò può favorire la possibilità da parte degli interessi ambientali e dei gruppi di pressione di ritardare l'attuazione dei necessari progetti di intervento anche quando sia stato fatto ogni sforzo per evitare, ridurre al minimo, attenuare o compensare le conseguenze sull'ambiente di tale intervento. Ciò è particolarmente vero se si tiene conto che, sulla base degli articoli 2, par. 5 e 4, par. 4 della proposta di direttiva, i requisiti per l'accesso alla giustizia si riferiscono sia a modalità sostanziali che procedurali. Tuttavia sarebbe opportuno studiare la definizione di "pubblico coinvolto" in modo che, oltre alle ONG ambientali, si possano esplicitamente includere associazioni di consumatori o utenti e associazioni professionali di ogni ordine e grado.

1.6. Naturalmente, va garantito un attento equilibrio tra la fase di azione pratica e quella della valutazione e le raccomandazioni del Comitato delle regioni devono favorire la ricerca di un consenso più convinto sulle problematiche ambientali nelle prime fasi di attuazione delle strategie. È importante che nel determinare quali associazioni (ONG, Onlus, associazioni professionali di categoria, associazioni di consumatori e di utenti, di volontari della protezione civile, della protezione sociale ecc.) soddisfano i requisiti di possedere un interesse legittimo gli Stati membri considerino questo punto.

2. Le raccomandazioni del Comitato delle regioni

2.1. Il Comitato delle regioni concorda con le affermazioni di carattere generale contenute nella proposta della Comunità europea di lasciare ai singoli Stati membri l'individuazione e la determinazione delle modalità e delle procedure di partecipazione. Tuttavia, esso propone che, nel rispetto del principio di sussidiarietà, gli Stati membri fissino i requisiti di minima e forniscano la consulenza, ma che, in cambio, non scendano nei particolari su ciò che si può fare. Le città e le regioni d'Europa sono all'avanguardia del pensiero innovativo sulle forme solidali di governo, si pensi ai gruppi o alle commissioni locali di cittadini, alle inchieste periodiche sulla soddisfazione del pubblico, alla delega di decisioni o di bilanci su zone geografiche ristrette, alle comunità attive o ai forum ambientali.

2.2. Il Comitato delle regioni chiede che la Commissione europea raccolga e diffonda le migliori pratiche a livello locale e regionale sul coinvolgimento dei cittadini nell'ideazione di piani strategici per la loro area, nel loro sviluppo, nelle pratiche di partecipazione, nell'impiego di strumenti elettronici di comunicazione e di fornitura di informazioni e di opportunità di partecipazione, nella comprensione e nella sensibilizzazione ai valori ambientali. A questo proposito potrebbe essere utile ricorrere all'iniziativa comunitaria Interreg e gli Stati membri andrebbero anche incoraggiati a dibattere esempi innovativi di legislazione o di consulenza. Dovrebbe essere utilmente studiato ed esaminato a livello europeo il ruolo che Agenda 21 può svolgere a livello locale nel fornire alla popolazione locale una sede per individuare e ordinare le sue aspirazioni ad uno sviluppo sostenibile, in particolare ad un ambiente migliore.

2.3. In termini generali il Comitato delle regioni sostiene ed approva i requisiti specifici di minima fissati dagli articoli 2, par. 2 e 3, par. 3 della proposta di direttiva della Commissione. Non è probabile che essi causino problemi rilevanti agli enti competenti perché già adesso, in realtà, le migliori pratiche coprono questi punti. Tuttavia, il Comitato delle regioni rileva che la disponibilità dell'informazione ai vari stadi del processo di applicazione potrà comportare elementi ripetitivi, di re-notifica, ulteriori riunioni, ecc. Per questo esso chiede che gli Stati membri finanzino adeguatamente queste operazioni e che la versione definitiva della direttiva ne faccia esplicita menzione. Si vedano anche le pertinenti osservazioni al punto 2.8.

2.4. Più in particolare, il Comitato delle regioni invita con forza la Commissione europea a considerare esplicitamente che i requisiti della Convenzione di Aarhus sull'accesso alla giustizia fanno riferimento alle disposizioni della Convenzione sui diritti dell'uomo con l'individuazione di tutti i requisiti di minima per gli Stati membri o le autorità competenti.

2.5. Il Comitato delle regioni ritiene che sarebbe utile che la proposta di direttiva indicasse chiaramente che le ONG potrebbero comprendere, oltre ai gruppi d'interesse ambientali anche altre organizzazioni coinvolte quali, ad esempio, i gruppi di consumatori.

2.6. Il Comitato delle regioni approva la messa a punto fornita dalla proposta di direttiva che gli ampliamenti delle attività dell'Allegato 1, che per le loro caratteristiche richiederebbero una valutazione dell'impatto sull'ambiente, devono essere valutati. Tuttavia, esso ritiene che sarebbe utile che la proposta di direttiva chiarisse maggiormente i requisiti da attribuire alle attività non contemplate nell'Allegato 1 che, a giudizio degli Stati membri o degli enti competenti, richiedono una valutazione dell'impatto sull'ambiente, in termini generali simili all'approccio seguito per le attività dell'Allegato 1.

2.7. Il Comitato delle regioni approva l'accento posto dagli articoli 2, par. 2 lettera b) e 3, lettera a) (tramite il nuovo Allegato V) che sia previsto un quadro temporale adeguato ed appropriato di consultazione per l'autorizzazione dei progetti e per le domande di permesso. Esso ritiene che la proposta di direttiva dovrebbe indicare chiaramente che non possono essere penalizzati (nemmeno da una qualche misurazione del rendimento applicata dagli Stati membri) quegli enti che prevedono un quadro temporale adeguato per la consultazione, compresa qualsiasi nuova notifica necessaria, se si rendono disponibili altre informazioni.

2.8. Il Comitato delle regioni prende nota che la Convenzione di Aarhus incoraggia esplicitamente i candidati all'autorizzazione (che possono comprendere, evidentemente, anche gli stessi enti pubblici) ad individuare il pubblico eventualmente interessato, ad aprire un dialogo con esso ed a fornire informazioni sui loro obiettivi, prima di richiedere l'autorizzazione. Il Comitato delle regioni considera che tale invito dovrebbe essere inserito nella proposta di direttiva in modo da garantire una gestione più efficace ed efficiente e che il pubblico partecipi pienamente.

2.9. Pur tenendo presente il testo dell'articolo 6, par. 6 della Convenzione di Aarhus, il Comitato delle regioni chiede con forza alla Commissione europea di inserire nella proposta di direttiva un requisito secondo cui siano messe automaticamente a disposizione del pubblico le proposte alternative che saranno sviluppate dai candidati all'autorizzazione o al permesso e le informazioni su tali proposte alternative, nonché i motivi presentati per non perseguirle. Nella versione attuale, l'articolo 3, par. 2 della proposta di direttiva pone ulteriori responsabilità a carico di quei candidati responsabili che hanno considerato adeguatamente strumenti alternativi di controllo dell'inquinamento, mentre non chiede nemmeno di giustificare la loro posizione ai candidati che non lo hanno fatto. Il risultato potrebbe essere che i candidati sceglieranno sempre più spesso e deliberatamente di non tener volutamente conto delle alternative. L'obbligo di rifarsi alle migliori tecniche disponibili potrebbe formare la base di un obbligo più generale, quello di considerare soluzioni tecniche alternative e di fornire informazioni su di esse.

2.10. Il Comitato delle regioni ritiene che questo requisito potrebbe essere utilmente applicato anche alla preparazione da parte degli enti pubblici di piani e programmi prevista dall'articolo 1 della proposta di direttiva, relativamente alla considerazione di un certo numero di opzioni strategiche, ed alla consultazione in materia, in contrasto con una strategia "preferenziale" che potrebbe essere considerata una conclusione obbligata.

2.11. In realtà, il Comitato delle regioni, pur comprendendo che il contesto dell'articolo 1 è diverso e che, quindi, possono non essere tutti applicabili i requisiti specifici di minima indicati agli articoli 2 e 3, ritiene utile che una direttiva definitiva indichi in una forma non normativa i requisiti importanti o i principi per la partecipazione a piani e programmi.

2.12. Il Comitato delle regioni prende nota che mentre la proposta di direttiva ha riguardato, con gli articoli 2, par. 5 e 3, par. 4 della proposta di direttiva, i requisiti prescritti dalla Convenzione di Aarhus per l'accesso alla giustizia in specifiche autorizzazioni di progetti, non è stata ancora esaminata esplicitamente l'ulteriore disposizione contenuta nella convenzione (Articolo 9, punto 2) che, qualora la legislazione nazionale lo preveda o lo richieda, l'accesso alla giustizia può essere applicabile anche alla preparazione dei piani e programmi degli enti pubblici. Ciò sembrerebbe un'omissione.

2.13. Il Comitato delle regioni è d'accordo sul rafforzamento degli accordi sulla consultazione transnazionale previsto dalla proposta di direttiva. Esso auspica che la proposta della Commissione europea possa rappresentare il primo passo per attribuire un valore aggiunto sul lungo periodo alla partecipazione transfrontaliera. Tuttavia, fa presente che gli ostacoli linguistici possono limitare la comprensione dell'informazione e la creazione di un quadro comune di partecipazione e invita la Commissione europea e gli Stati membri a riservare una speciale attenzione a questo problema nella direttiva finale e alla sua trasposizione nella legislazione e nelle normative dei vari Stati membri.

2.14. Il Comitato delle regioni suggerisce che il riferimento contenuto nell'articolo 3, par. 3, lettera b) della proposta di direttiva alla fornitura delle informazioni che sono state oggetto dei requisiti per la partecipazione del pubblico dovrebbe contenere la menzione "ad un costo ragionevole"; la possibilità di esaminare tali informazione può essere gratuita, mentre la fornitura di queste informazioni comporterà un costo per l'ente competente.

2.15. Infine, il Comitato delle regioni desidera attirare l'attenzione della Commissione europea sui punti indicati nel suo precedente parere in merito alla proposta modificata di direttiva del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente naturale(3) e che sono tuttora pertinenti, in particolare sul fatto che:

"Il Comitato delle regioni riconosce che la proposta di direttiva imporrà alle autorità competenti all'interno dell'Unione europea costi fortemente variabili e fa appello agli Stati membri affinché garantiscano che in ciascuno di essi si rendano disponibili le risorse necessarie a coprire integralmente tali costi supplementari.

Il Comitato delle regioni prende atto che i piani e i progetti elaborati, ad esempio, nel quadro dei fondi strutturali non sono coperti dalla proposta di direttiva. Sebbene gli orientamenti relativi ai fondi strutturali contengano criteri ambientali, questi ultimi non sono altrettanto rigorosi quanto le valutazioni ambientali e attualmente non è prevista alcuna consultazione pubblica."

Bruxelles, 14 giugno 2001.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Jos Chabert

(1) GU C 148 del 18.5.2001, pag. 9.

(2) GU C 374 del 23.12.1999, pag. 9.

(3) CdR 349/1999 fin.