Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Verso una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea"

(2000/C 367/08)

Il 25 febbraio 1999, conformemente all'articolo 23, paragrafo 3, del proprio Regolamento interno, il Comitato economico e sociale ha deciso di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Sigmund e del correlatore Briesch in data 25 luglio 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 20 settembre 2000, nel corso della 375a sessione plenaria, con 122 voti favorevoli, 19 contrari e 9 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Consiglio europeo di Colonia del 3 e 4 giugno 1999 ha deciso di elaborare una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Nelle conclusioni il Consiglio europeo ha motivato tale richiesta con la necessità di "elaborare una Carta di tali diritti al fine di sancirne in modo visibile l'importanza capitale e la portata per i cittadini dell'Unione".

Il Consiglio europeo di Colonia ritiene che tale Carta debba contenere

1. i diritti di libertà e di uguaglianza, nonché i diritti procedurali fondamentali garantiti dalla convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (...) in quanto principi generali del diritto comunitario, (...)

2. i diritti fondamentali riservati ai cittadini dell'Unione (...) e inoltre

3. i diritti economici e sociali quali sono enunciati nella Carta sociale europea e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, nella misura in cui essi non sono unicamente a fondamento di obiettivi per l'azione dell'Unione».

Il Consiglio europeo ha stabilito inoltre che "un progetto di siffatta Carta (...) dovrebbe essere elaborato da un organo, composto di delegati dei capi di Stato o di governo e del Presidente della Commissione europea, nonché di membri del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali".

1.2. Il Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 ha stabilito infine la composizione definitiva dell'organo e il suo metodo di lavoro. Riguardo a quest'ultimo, il Consiglio europeo chiede l'applicazione del principio del consenso, consentendo al Presidente di trasmettere il progetto al Consiglio europeo soltanto a condizione che "il testo del progetto di Carta possa (...) essere sottoscritto da tutte le parti".

1.3. Sia la Presidenza tedesca che quella finlandese avevano sottolineato a più riprese che tale Carta dei diritti fondamentali doveva essere anche uno strumento per consentire ai cittadini europei di partecipare più apertamente all'Europa e renderli maggiormente consapevoli dei loro diritti. Ovviamente il Comitato approva la prassi della consultazione delle organizzazioni della società civile attraverso il suddetto organo, nel frattempo denominato Convenzione. Il Comitato, in qualità di organo i cui membri conformemente al Trattato rappresentano gli interessi funzionali dei cittadini europei, avrebbe ritenuto opportuno di essere maggiormente coinvolto(1).

1.4. I compiti della Convenzione sono definiti dai mandati di Colonia e Tampere. Al riguardo vanno segnalati quattro aspetti:

- la Convenzione non è una Conferenza intergovernativa ai sensi del Trattato UE;

- essa non può quindi modificare le competenze dell'Unione;

- la Convenzione ha il compito di elaborare un progetto di Carta dei diritti fondamentali nel quadro dell'azione dell'Unione. Deve quindi garantire che la Carta trovi applicazione sia nel quadro del Trattato sull'Unione europea sia in quello dei Trattati comunitari. In altri termini: la Carta deve valere anche per il Titolo V (PESC) e VI (GAI) del Trattato sull'Unione europea. Tale applicazione estesa della Carta è molto importante per il Comitato, in quanto il Trattato CE non è l'unico a trattare della libertà e dell'uguaglianza dei cittadini;

- la Carta dei diritti fondamentali è pertanto rivolta agli organi dell'Unione europea e non agli Stati membri nel quadro delle loro proprie competenze. Tuttavia, gli Stati membri sono tenuti a rispettare la Carta dei diritti fondamentali ogniqualvolta applichino, attuino o traspongano il diritto comunitario.

1.5. La questione del carattere giuridico vincolante della Carta dei diritti fondamentali (CDF) non è stata definita chiaramente dal Consiglio europeo di Colonia. Nelle sue conclusioni, esso annuncia soltanto che "proporrà al Parlamento europeo e alla Commissione di proclamare solennemente, insieme con il Consiglio, una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, sulla base di detto progetto. Successivamente occorrerà esaminare l'eventualità e le modalità necessarie per integrare la Carta nei trattati".

1.5.1. Il Presidente della Convenzione Roman Herzog ha tuttavia chiarito che la Convenzione elaborerà la Carta nel presupposto che essa avrà carattere giuridico vincolante. Il Parlamento europeo si è pronunciato a favore di tale carattere vincolante a partire dal progetto Spinelli e ha ulteriormente rafforzato la sua posizione nella Risoluzione del 16 marzo, annunciando tra l'altro l'intenzione di subordinare l'approvazione della Carta dei diritti fondamentali all'affermazione del suo carattere giuridico vincolante.

1.6. Per quanto riguarda il contenuto della Carta dei diritti fondamentali, il Consiglio europeo di Colonia ha fissato soltanto regole minime, ma nel definire il mandato è andato esplicitamente oltre la CEDU. Nel suo intervento introduttivo alla Convenzione, Roman Herzog ha precisato tale impostazione come segue: "è il momento di rendere chiaro all'esterno che l'Unione europea, nel suo rapporto con i cittadini, non può sottostare a vincoli minori di quelli che derivano agli Stati membri dal loro diritto costituzionale".

1.6.1. L'"architettura" dell'elenco dei diritti fondamentali che la Convenzione deve elaborare dipende, da un lato, dal consenso su una terna europea di diritti centrali dell'individuo (dignità umana, autodeterminazione e uguaglianza) e, dall'altro, dall'idea dell'indivisibilità dei diritti fondamentali. Essa è così strutturata:

- Dignità

- Libertà

- Uguaglianza

- Solidarietà

- Cittadinanza

- Giustizia

- Disposizioni generali(2).

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il processo di unificazione europea è stato avviato 50 anni fa da Robert Schuman come iniziativa di pace; tale iniziativa ha comportato in primo luogo l'adozione di misure di carattere essenzialmente economico, estese successivamente all'ambito sociale. Oggigiorno, l'Unione europea viene anche definita "spazio di libertà, sicurezza e giustizia", al centro del quale va posto l'individuo, il cittadino. In tale contesto l'elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea rappresenta una pietra miliare del processo di integrazione europea. Elaborare una Carta significa formalizzare il patto fondatore di un'entità politica nuova e originale, nonché dare espressione ad un'identità costituita su base volontaria, cooperativa, democratica e non violenta. Persone aventi gli stessi diritti e doveri sviluppano sentimenti di appartenenza e un'identità comune. Se inoltre tale elenco di diritti fondamentali sarà elaborato con la massima partecipazione della società civile, la vicinanza ai cittadini contribuirà anche a far sì che il singolo non percepisca tali norme giuridiche come regole imposte dall'alto, sulla cui mancata osservanza incombe la minaccia di sanzioni, bensì accetti la necessità di rispettarle come dovere personale.

2.2. Una Carta dei diritti fondamentali basata sui concetti di etica, morale e solidarietà non si limita a enunciare diritti e doveri, ma costituisce altresì un sistema comune di valori. In tal modo essa favorisce la transizione dell'Unione europea da una comunità giuridica ad una comunità di valori, all'interno della quale si possa anche sviluppare un'identità europea. Essa può anche contribuire a far sì che la cittadinanza dell'Unione non sia più vista in senso puramente astratto come la somma di tutte le cittadinanze nazionali, bensì come un più concreto valore aggiunto. Essa comporta altresì che ciascun cittadino eserciti i propri diritti in uno spirito di responsabilità, nel quadro di una società civile organizzata fondata sul dialogo e sul rispetto reciproco dei diritti e delle libertà.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Contenuto della CDF

3.1.1. In linea di principio il Comitato sostiene che i diritti civili e politici, da un lato, e i diritti fondamentali sociali, economici e culturali, dall'altro, non possano essere trattati separatamente. La nozione comune europea di diritti fondamentali considera tali diritti come indivisibili, correlati e interdipendenti, indipendentemente dal fatto che siano diritti di difesa, di protezione o diritti a prestazioni. Secondo il Comitato, è in ogni caso impensabile una Carta moderna dei diritti fondamentali che non contempli i diritti sociali, economici e culturali; inoltre essa sarebbe in contrasto con il mandato di Colonia.

3.1.2. Tuttavia, il mandato conferito alla Convenzione per l'elaborazione della Carta dei diritti fondamentali non prevede la possibilità di apportare modifiche all'attuale ripartizione delle competenze tra le Comunità o l'Unione europea e gli Stati membri.

3.1.3. D'altro lato, l'affermazione di diritti sociali fondamentali nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea prescinde dall'identità dell'autore dell'atto, sia esso un'istituzione dell'Unione europea o un'autorità statale, contro il quale si può rivendicare il godimento del diritto, o nei confronti del quale si può reclamare il rispetto del principio. Conformemente al mandato di Colonia, l'inserimento di diritti e principi sociali nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea non comporta in alcun modo il conferimento alla Comunità o all'Unione europea di competenze che esse già non detengano. Significa soltanto che gli atti delle istituzioni dell'Unione o degli Stati membri adottati nel campo di applicazione del diritto comunitario devono:

- rispettare i diritti sociali enunciati dalla Carta;

- non costituire misure che comportino la diminuzione del livello già ottenuto di realizzazione dei principi;

- rispettare l'esigenza di non discriminazione, in particolare nell'attuazione dei diritti sociali.

3.1.4. Il Comitato avverte che, qualora la Carta dei diritti fondamentali elencasse dei diritti che non si possono far valere, le aspettative dei cittadini verrebbero deluse e il testo del documento sarebbe quindi considerato puramente retorico. Tuttavia, la possibilità di ricorrere in giudizio per far valere un diritto, nelle forme appena proposte, prescinde in modo assoluto dal livello, comunitario o nazionale, in cui il godimento di tale diritto può essere rivendicato dalle persone a cui esso è riconosciuto. In particolare, nei settori in cui la Comunità e gli Stati membri dispongono di competenze concorrenti, queste ultime devono essere esercitate nei limiti previsti dal principio di sussidiarietà (art. 5 del Trattato CE), senza che l'adozione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea costituisca una deroga a tale principio.

3.2. Natura giuridica della Carta dei diritti fondamentali (CDF): una Carta dei diritti fondamentali può avere vita solo se formulata in modo chiaro e se esistono procedure per la sua applicazione. Secondo il Comitato, per ragioni sia giuridiche che politiche, la CDF dovrebbe essere inserita nel Trattato sull'Unione alle seguenti condizioni:

- in accordo con il mandato di Colonia, le competenze comunitarie non possono essere modificate dalla Carta;

- la distinzione tra diritti direttamente applicabili e individualmente rivendicabili da un lato e diritti programmatici dall'altro deve essere mantenuta per preservare la natura giuridica delle attuali competenze(3);

- di conseguenza, occorre stabilire chiaramente che taluni principi richiedono l'adozione di misure di applicazione.

Dipenderà essenzialmente dal contenuto definitivo della Carta, che del resto deve essere in linea con il mandato di Colonia, se la Carta e/o quali parti di essa verranno inserite nel Trattato. La CDF deve oltrepassare i limiti di una proclamazione solenne e costituire un vero impegno politico, sociale e civico.

3.2.1. L'annuncio della preparazione di una Carta europea dei diritti fondamentali ha suscitato aspettative e speranze che non devono essere deluse. Gli abitanti dell'Europa comprenderanno e accetteranno meglio un'"Europa dei cittadini" qualora sappiano di possedere, in quest'Europa, diritti che possono anche far valere, pur nella consapevolezza che esistono anche doveri da rispettare. In questo modo la CDF acquista, oltre alla rilevanza giuridica, anche una notevole importanza politica e culturale.

3.2.2. Una Carta dei diritti fondamentali a carattere vincolante conferisce all'Unione europea in quanto "spazio di libertà, sicurezza e giustizia" un'ulteriore dimensione nel senso di una chiara comunità di valori, alla quale l'Unione europea aderisce formalmente. Tale adesione formale assume ulteriore rilevanza sia in vista del prossimo allargamento che nel quadro della globalizzazione.

3.3. Applicazione della CDF

3.3.1. Per quanto concerne l'applicazione della Carta, esiste, a parere del Comitato, anche la possibilità di inserire come giuridicamente vincolante nel Trattato sull'UE (art. 6) quella parte dei diritti fondamentali il cui inserimento in una forma adatta all'integrazione ha raccolto il consenso della Convenzione. Ciò comporterebbe che il Consiglio, ai sensi dell'articolo 7, possa adottare misure contro uno Stato membro che violi in modo grave e continuato i principi di cui all'articolo 6, paragrafo 1; in questi casi non occorre alcuna verifica da parte della Corte di giustizia europea. Per la seconda parte dei diritti fondamentali si potrebbe pensare a una norma vincolante che preveda la loro integrazione sotto forma di procedura di "monitoring". Una procedura di questo tipo non contraddice nemmeno il principio dell'indivisibilità dei diritti fondamentali, in quanto il processo di definizione e di revisione dei diritti fondamentali a livello europeo deve comunque restare, secondo il Comitato, un processo aperto, che tenga conto degli sviluppi in materia. A questo proposito si fa riferimento, ad esempio, ai cosiddetti "nuovi" diritti fondamentali (ingegneria genetica, bioetica, protezione dei dati, ecc.), che in parte sono contenuti già oggi nei Trattati UE (il diritto alla protezione dei dati personali).

3.3.2. Secondo il Comitato sarebbe quindi assolutamente necessario prevedere, unitamente alla procedura di "monitoring" di cui al punto 3.3.1, una procedura aperta di revisione per l'elaborazione futura dell'elenco dei diritti fondamentali. La Convenzione dovrebbe essere opportunamente incaricata di completare il progetto di tale procedura di integrazione e revisione e di presentarlo al Consiglio. La procedura di revisione potrebbe anche prevedere programmi di valutazione da attuare in tempi determinati.

3.3.3. Poiché la forma di applicazione della CDF non è ancora stata chiarita in modo definitivo, per il momento il Comitato non può esprimersi neanche in merito all'effettiva protezione dei diritti. Rientra in questo campo la discussione delle ulteriori possibilità di ricorso comunque necessarie (come, ad esempio, il ricorso in materia di diritti fondamentali, il ricorso nell'interesse generale, il ricorso collettivo, i diritti di parere), oltre alle forme già esistenti. Il Comitato si riserva di formulare un supplemento di parere in materia al momento opportuno.

3.4. CDF e società civile organizzata

3.4.1. I diritti fondamentali si evolvono parallelamente allo sviluppo non solo socioeconomico, ma anche scientifico. Il Comitato accoglie pertanto con particolare favore il fatto che nella proposta la Convenzione abbia inserito i cosiddetti "nuovi" diritti fondamentali e che nella formulazione adottata sia andata oltre la CEDU, il che non sarebbe accaduto se l'Unione avesse semplicemente aderito alla CEDU, com'è stato proposto più volte. Del resto la Corte di giustizia delle CE aveva già precedentemente fatto notare come tale ratifica presupponesse una modifica del Trattato sull'Unione europea.

3.4.2. A questo proposito, e con riferimento al mandato di Colonia, il Comitato approva in particolare il fatto che la Convenzione abbia accolto nella CDF il concetto di dignità dell'uomo, non ancora contenuto nella CEDU. In questo modo essa non soltanto si conforma al complesso approccio della dichiarazione generale dei diritti dell'uomo delle Nazioni Unite, bensì dà il segnale, assolutamente urgente secondo il Comitato, che alla CDF, oltre alla rilevanza giuridica, occorre attribuire anche un'importanza corrispondente come sistema di valori dell'Unione europea.

3.4.3. Proprio per la creazione di strutture della società civile è di primaria importanza che, oltre ad obiettivi comuni da perseguire, venga riconosciuta la necessità di tutelare anche i valori fondamentali esistenti e farli propri in uno spirito di dialogo e responsabilità degli attori della società civile.

3.4.4. Pertanto il Comitato ritiene che il progetto di CDF in esame, come quadro normativo, in termini di filosofia del diritto e di sistema giuridico si presti molto bene allo sviluppo della società civile organizzata.

3.4.5. Già nel 1996 il Comitato dei saggi, nella relazione "Per un'Europa dei diritti civili e sociali"(4), sottolineava che per avvicinare l'Europa ai cittadini occorre inglobare nel progetto dell'Unione europea un'ampia gamma di competenze di tipo non solo politico, ma anche economico e sociale.

Sotto questo profilo è opportuno rilevare, come elemento positivo, che nel terzultimo capoverso del preambolo del documento di lavoro 47 della Convenzione viene fatto riferimento, oltre alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, anche alle carte sociali adottate dalla Comunità e dal Consiglio d'Europa.

3.4.6. Nel processo di elaborazione della Carta dei diritti fondamentali, i rappresentanti della società civile organizzata sono stati coinvolti in modo molto informale e ad hoc. I loro pareri, in parte estremamente costruttivi, hanno rivelato una mancanza di coordinamento che è andata a scapito di una certa visibilità e di possibili effetti sinergici. Nell'interesse dello sviluppo di un "modello europeo di democrazia", la società civile organizzata deve partecipare a tale processo formalmente e istituzionalmente. Va affermato che la sfida fondamentale della democrazia risiede nel conciliare l'unità e la diversità. Nel quadro istituzionale il Comitato rappresenta la società civile organizzata a livello europeo: i suoi membri sono in contatto diretto e costante con le organizzazioni della società civile(5) e sono pertanto in grado di apportare a tale progetto un valore aggiunto commisurato alla loro competenza specifica nel senso di una democrazia partecipativa. Dato che il Comitato è costituito da rappresentanti delle varie componenti economiche e sociali della società civile organizzata, esso dovrebbe acquisire formalmente, in ogni caso, nell'ambito di una tale procedura di integrazione e revisione, una funzione consultiva corrispondente ai suoi compiti.

Bruxelles, 20 settembre 2000.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Cfr. art. 257 del TCE: "Il Comitato è composto di rappresentanti delle varie categorie della vita economica e sociale, in particolare dei produttori, agricoltori, vettori, lavoratori, commercianti e artigiani, nonché delle libere professioni e degli interessi generali."

(2) Convent 47, CHARTE 4470/00 del 14.9.2000

(3) A questo proposito il Comitato fa riferimento al parere adottato il 22 febbraio 1989, nel quale affermava: "Il Comitato ritiene che per garantire, nell'ambito degli ordinamenti giuridici degli Stati membri, il rispetto dei diritti sociali fondamentali (...) debbono essere utilizzati gli strumenti e le procedure previsti dal Trattato."

(4) Commissione europea, DG V, ISBN 92-827-7697-2.

(5) Cfr. parere del Comitato del 22 settembre 1999, CES 851/99.

ALLEGATO

al parere del Comitato economico e sociale

Il documento attualmente all'esame della Convenzione(1) prevede i 'seguenti articoli:

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) Convent 47, op. cit.