PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE sulla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio recante adozione di un programma d' azione della dogana comunitaria (« Dogana 2000 »)



Gazzetta ufficiale n. C 301 del 13/11/1995 pag. 0005



Parere sulla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio recante adozione di un programma d'azione della dogana comunitaria (« Dogana 2000 ») (95/C 301/03) Il Consiglio, in data 7 giugno 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 100 A del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione « Industria, commercio, artigianato e servizi », incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Giesecke in data 12 luglio 1995. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 14 settembre 1995 nel corso della 328a sessione plenaria il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La realizzazione del mercato interno dal 1° gennaio 1993 ha costituito un passo decisivo per il futuro sviluppo della Comunità. Al fine di conseguire gli obiettivi del mercato interno definiti all'articolo 7 A del Trattato, è stato necessario introdurre numerose procedure di adeguamento a livello non solo delle amministrazioni doganali nazionali, ma anche degli operatori doganali. Secondo la Commissione, tali procedure sono ampiamente concluse. 1.2. Uno spazio commerciale privo di frontiere doganali interne comprendente i 15 Stati membri della Comunità richiede l'applicazione, in qualsiasi punto del territorio doganale, di una procedura doganale uniforme per transazioni dello stesso tipo. Tale procedura dovrebbe tener conto possibilmente di tutti gli aspetti del libero scambio dei beni nel mercato interno. I cittadini e gli operatori economici sia degli Stati membri che dei paesi terzi dovrebbero poter contare sull'applicazione di procedure uniformi in tutto il territorio doganale da parte delle amministrazioni doganali. 1.3. La legislazione doganale comunitaria, contenuta nel Codice delle dogane e nel rispettivo regolamento di attuazione, va applicata in modo uniforme non solo dalle 15 amministrazioni doganali degli Stati membri, ma anche dagli operatori economici. È possibile giungere ad un'interpretazione uniforme di tali disposizioni doganali comunitarie solo grazie a procedure amministrative armonizzate, e ad uno svolgimento standardizzato e semplificato delle operazioni doganali. 1.4. Per sviluppare le relazioni commerciali internazionali, la Comunità ha stipulato numerosi accordi con paesi terzi, che in tal modo sono stati avvicinati o integrati nella struttura economica della Comunità. Per l'attuazione degli accordi stipulati, si rende necessaria una stretta cooperazione tecnica ed amministrativa con le parti contraenti. 1.5. In particolare, la cooperazione con i paesi terzi direttamente confinanti con la Comunità può favorire la scorrevolezza degli scambi transfrontalieri e l'applicazione uniforme del diritto comunitario da parte delle amministrazioni doganali dei diversi Stati membri. 1.6. Per conseguire gli obiettivi fissati, è necessario creare una rete di comunicazione efficiente tra gli organi interessati. Anche gli ambienti professionali devono poter attingere a tali dati, che consentirebbero loro di essere costantemente informati circa la legislazione attuale. 1.7. Le norme giuridiche necessarie dovrebbero, per quanto possibile, essere elaborate congiuntamente dagli organi comunitari, dagli Stati membri e dagli ambienti economici interessati. Ciò promuoverebbe la conoscenza degli obiettivi perseguiti dalle altre istituzioni interessate. 2. Programma d'azione della Commissione 2.1. Con il programma d'azione proposto nel documento (COM (95) 119 def.), la Commissione si prefigge di rafforzare ulteriormente la struttura consolidatasi con la realizzazione del mercato interno e all'ampliamento della Comunità a ormai 15 Stati membri. L'applicazione efficace ed uniforme della legislazione comunitaria costituisce la premessa indispensabile per un commercio interno ed estero efficiente e fluido. Appare pertanto particolarmente significativa l'applicazione uniforme delle normative alle frontiere esterne comuni. 2.2. È inoltre necessario migliorare la collaborazione tra le amministrazioni doganali degli Stati membri, i sevizi della Commissione e gli ambienti economici nel quadro del programma d'azione quinquennale. La formazione di base e quella permanente dei funzionari delle dogane nei singoli Stati membri va strutturata in maniera efficiente ed uniforme, in modo da consentire un impiego economico delle risorse. Tali misure vengono appoggiate dalla creazione coordinata di sistemi informativi e di sdoganamento informatizzati. 2.3. Per creare un contesto internazionale favorevole ad una gestione ottimale delle frontiere esterne della Comunità, è altresì necessario approfondire la collaborazione tra le amministrazioni doganali della Comunità e quelle dei paesi terzi. Occorre pertanto sviluppare i programmi comunitari di assistenza già avviati, rendendoli quanto più efficaci possibile. Ciò accresce l'efficenza delle amministrazioni nei paesi partner della Comunità. Partner efficienti sono in grado di assicurare uno scambio commerciale conforme agli accordi conclusi salvaguardando l'economia da attività commerciali illegali. 2.4. Al fine di conseguire gli obiettivi fissati, è necessario definire tutte le disposizioni doganali con maggior trasparenza. Una verifica costante delle azioni in corso contribuisce a sintonizzare costantemente la loro realizzazione con gli obiettivi perseguiti da tutte le parti interessate. 3. Osservazioni del Comitato 3.1. Il Comitato approva gli obiettivi delineati nel programma d'azione. Nel rimandare alle osservazioni che seguono, accoglie inoltre con favore il modo di procedere della Commissione, ovvero l'intento di analizzare in maniera rapida e pragmatica i risultati del programma pilota attuato nel 1994, cercando di risolverne i reali punti deboli nel programma d'azione proposto. 3.1.1. Il Comitato accoglie con favore i seguenti punti : - la natura del programma, che prevede non solo una stretta compartecipazione a tutti i livelli amministrativi - dal singolo posto di dogana ai servizi della Commissione - ma anche il coinvolgimento degli ambienti economici interessati e quindi anche degli operatori economici europei; - la più stretta collaborazione possibile anche con le amministrazioni doganali dei paesi terzi con cui sono stati stipulati degli accordi. Tra questi rivestono un peso particolare i paesi dell'Europa centrale ed orientale recentemente interessati da riforme, come pure i partner commerciali del bacino mediterraneo; - i controlli previsti, da cui dovrebbero scaturire impulsi determinanti per lo sviluppo di procedure doganali uniformi; - la verifica costante del diritto comunitario grazie a tale attività di controllo, considerato dal punto di vista delle esigenze del commercio internazionale descritte all'articolo 6. In tal modo viene garantito lo sviluppo necessario della legislazione vigente; - la trasmissione anche al Comitato delle relazioni elaborate nel quadro delle attività di controllo. Si apprezza in particolar modo altresì il ricorso, previsto all'articolo 3, paragrafo 2, lettera a), a studi complementari effettuati dagli ambienti economici (ad esempio dalle Camere di commercio e dell'industria e dalle associazioni regionali di due paesi confinanti); - la richiesta di procedure doganali scorrevoli e semplici grazie all'introduzione di nuovi metodi di lavoro e di supporti moderni. 3.2. Il Comitato desidera formulare alcune osservazioni in merito ai seguenti aspetti del programma d'azione () : Sviluppo di migliori metodi di lavoro 3.2.1. Anche un flusso di informazioni più rapido all'interno dell'amministrazione di ciascuno Stato membro costituisce una condizione essenziale per un'applicazione uniforme della normativa. Le informazioni comunicate dagli organi della Comunità agli Stati membri devono essere trasmesse dai ministeri nazionali competenti ai servizi subordinati nel rispetto di una procedura uniforme. Solo in tal modo è possibile che gli uffici doganali in Grecia, in Germania e in Svezia, ma anche negli aeroporti, ad esempio, dispongano contemporaneamente della stessa informazione, consentendo loro di tener conto immediatamente delle nuove disposizioni nello svolgimento di operazioni di sdoganamento comparabili. 3.2.2. Tale flusso di informazioni può essere conseguito solo creando un'infrastruttura delle amministrazioni doganali moderna e articolata su scala europea. Ciò implica in primo luogo la costituzione di una rete che comprenda tutti i servizi doganali di uno Stato membro e che preveda il trattamento informatizzato delle procedure. La scelta dei sistemi va effettuata sin dall'inizio in base al grado di compatibilità con i sistemi degli altri Stati membri, nonché con quelli adottati dagli ambienti economici interessati. Il Comitato ritiene che sia assolutamente necessario definire un'interfaccia per i sistemi, in funzione degli standard UN-EDIFACT (rete di comunicazione doganale che comprende l'intera Comunità). 3.2.3. Tale introduzione coordinata di procedure di sdoganamento informatizzate costituisce una delle esigenze più importanti dell'economia europea. Attualmente tutti gli Stati membri della Comunità sono impegnati a instaurare dei sistemi informatizzati compatibili con quelli sviluppati dai rispettivi ambienti economici. Ciò non dovrebbe tuttavia produrre una soluzione diversa per ciascuno Stato membro. L'unione doganale ed il vincolo dell'applicazione uniforme sia della regolamentazione doganale (codice delle dogane e regolamento di attuazione) sia delle normative ad essa connesse (ad esempio, in materia di scambi con l'estero, diritto d'origine, tutela della proprietà intellettuale, ecc.) in tutta la Comunità rendono necessaria la creazione di un sistema di comunicazione doganale a livello europeo. 3.2.4. Il Comitato reputa inoltre che, per motivi di praticità, il flusso di informazioni basato sul trattamento informatizzato delle procedure renderà assai presto obsolete le informazioni su supporto cartaceo. Questa evoluzione dovrebbe essere sufficiente a rafforzare la necessità di applicare tali sistemi su più vasta scala. 3.2.5. L'informatizzazione delle comunicazioni transfrontaliere consente ad esempio nella procedura di transito all'ufficio doganale di partenza di informare immediatamente l'ufficio doganale di destinazione in un altro Stato membro. Ciò consentirebbe di ridurre sensibilmente i casi di frode constatati di recente nel campo delle merci fortemente tassate (). 3.2.6. L'impegno finanziario senz'altro elevato assunto dagli Stati membri deve perseguire anche un altro obiettivo : ad esempio, un dichiarante di dogana in Italia deve poter effettuare una dichiarazione doganale in Francia o in Portogallo secondo una procedura uniforme informatizzata a livello comunitario. 3.2.7. Al fine di sfruttare al meglio le risorse limitate a disposizione delle amministrazioni doganali europee, sarebbe necessario sviluppare, in aggiunta alle possibilità già esistenti di espletare le formalità doganali in maniera semplificata, una procedura per cui le merci non comunitarie in importazione alla frontiera esterna siano sottoposte ad un solo controllo fisico, ad una sola rilevazione doganale; queste informazioni affluirebbero in una banca dati (cfr. anche 3.2.8) cui attingere nel caso di ulteriori disposizioni in materia di diritto doganale. L'ulteriore impiego di tali merci, una volta superata la frontiera esterna, viene sottoposto ad un controllo contabile, ad eccezione di casi particolari. È necessario sviluppare altresì una procedura speculare per espletare le operazioni d'esportazione. Per entrambe le procedure è indispensabile migliorare il sistema di comunicazione a livello comunitario. 3.2.8. Ciascuno Stato membro comunica ad un ufficio centrale le informazioni indispensabili all'espletamento delle procedure doganali, rendendole disponibili. I dati possono eventualmente anche essere inseriti in un calcolatore centrale presso la Commissione (). 3.2.9. La dotazione delle amministrazioni doganali di sistemi informatici moderni consente inoltre la comunicazione con gli ambienti economici interessati. Questa evoluzione può portare ad un controllo soprattutto contabile del flusso di merci e delle pratiche di sdoganamento. I controlli fisici possono essere ridotti all'indispensabile, accelerando pertanto nettamente il flusso delle merci. 3.2.10. Le informazioni obbligatorie in merito alle tariffe doganali, essendo valide per tutta la Comunità, non dovrebbero essere a disposizione esclusivamente di determinate, bensì di tutte le amministrazioni doganali e possibilmente anche degli ambienti economici interessati. Ciò favorirebbe sensibilmente la trasparenza delle riflessioni in merito alle tariffe doganali. 3.2.11. Le reti di comunicazione possono essere utilizzate anche nell'ambito dei controlli delle persone, e favoriscono l'estensione degli accordi di Schengen. 3.2.12. Per garantire un'applicazione uniforme della legislazione, è inoltre necessario stabilire dei principi uniformi per l'attuazione della verifica della contabilità delle imprese. Ciò implica la parità di trattamento degli operatori economici nei diversi Stati membri. 3.2.13. Anche il moderno controllo doganale dei flussi di merci che varcano le frontiere esterne non potrà rinunciare del tutto, in futuro, ai controlli fisici. Siffatte misure di controllo dovrebbero applicarsi una sola volta e limitarsi per quanto possibile a categorie di prodotti sensibili. Il controllo dovrebbe essere effettuato sempre nel luogo in cui le amministrazioni doganali interessate dispongono di personale specializzato e dei mezzi necessari. Negli altri casi, il controllo doganale deve limitarsi a verifiche di natura puramente contabile. 3.2.14. Per combattere efficacemente i sempre più numerosi casi di frode, è indispensabile una più stretta collaborazione con le autorità finanziarie degli Stati membri e con i servizi di repressione delle frodi doganali. La lotta contro la delinquenza non deve iniziare solo alla frontiera doganale. 3.2.15. Il Comitato è dell'avviso che il completamento del mercato interno europeo richieda il rafforzamento rapido e completo della cooperazione transfrontaliera dei servizi nazionali di repressione delle frodi doganali all'interno dell'UE. Ciò dovrebbe verificarsi gradualmente, ma anche in collaborazione con i rispettivi servizi dei principali partner commerciali. Tale cooperazione più sarà stretta e priva di attriti, più sarà efficiente ed avrà un effetto dissuasivo. 3.2.16. A medio termine appare pertanto opportuno creare un servizio comunitario di investigazione doganale (EURODOGANA simile ad EUROPOL). 3.3. Orientamento delle azioni di formazione in funzione delle esigenze di una moderna amministrazione doganale europea 3.3.1. Per i funzionari doganali degli Stati membri è indispensabile una formazione uniforme nel campo del diritto doganale e delle procedure doganali. È pertanto necessario tenere in considerazione, oltre al principio di sussidiarietà, le diverse carriere dei funzionari doganali e le relative strutture formative. 3.3.2. A carriere comparabili deve corrispondere anche una formazione uguale. Per agevolare il conseguimento di tale obiettivo è necessario, almeno in determinate carriere, organizzare lo scambio dei funzionari in formazione. 3.3.3. Appare essenziale rafforzare la politica comune di formazione comune istituita con il programma Matthaeus. Solo grazie alla conoscenza delle procedure previste in altri Stati membri è possibile accrescere la comprensione reciproca nel caso di eventuali difficoltà. 3.3.4. Ciò non si può conseguire esclusivamente con lo scambio di funzionari già formati, poiché è ancora più importante familiarizzare anche i futuri funzionari nelle singole amministrazioni doganali, sin dallo stadio della loro formazione, alla prassi vigente negli altri Stati membri. Ciò è possibile se i formatori interessati, ovvero i docenti, sono anch'essi coinvolti in un programma di scambio a livello comunitario (). 3.3.5. Oltre a migliorare la formazione, sarebbe necessario adeguare le condizioni di lavoro negli uffici doganali ai nuovi compiti (). 3.3.6. Il Comitato sottolinea l'importanza della formazione di base e di quella permanente dei funzionari doganali, ma richiama l'attenzione della Commissione sulla situazione particolarmente difficile dei lavoratori delle imprese di spedizione, vittime di licenziamenti, i quali dovrebbero poter beneficiare allo stesso modo delle misure di sostegno per la promozione e la riconversione a livello professionale. 3.4. Creazione di un contesto internazionale favorevole ad una gestione efficace delle frontiere esterne 3.4.1. La trasparenza nell'applicazione del diritto doganale comunitario e, in particolare, l'accertamento di difficoltà nell'applicazione delle disposizioni comunitarie vengono fortemente influenzati dall'azione delle amministrazioni doganali nei paesi terzi confinanti. Le difficoltà che ne conseguono, ad esempio alle frontiere esterne della Comunità con i paesi dell'Europa centrale ed orientale, sono sicuramente dovute a motivi diversi rispetto ai problemi che possono sorgere alla frontiera esterna tra la Grecia e la Turchia o in un aeroporto internazionale. 3.4.2. Ciò dovrebbe indurre i singoli Stati membri a rilevare con precisione le difficoltà che si presentano concretamente e a cercare assieme alle altre amministrazioni doganali possibilità di soluzioni valide a livello comunitario. Se necessario, la Commissione può contribuire a garantire un'applicazione uniforme del diritto doganale lungo tutta la frontiera esterna della Comunità. 3.4.3. Tale cooperazione dovrebbe esplicarsi a livello locale tra gli uffici doganali direttamente coinvolti, ma deve essere promossa anche ad un livello superiore. Uno scambio di funzionari doganali, l'assistenza fornita dalla Comunità sotto forma di azioni di formazione di base e permanente, nonché il supporto tecnico favoriscono la scorrevolezza delle procedure doganali alle frontiere comuni. 3.4.4. I programmi di supporto dovrebbero tuttavia coinvolgere anche i paesi terzi con cui la Comunità ha stipulato degli accordi commerciali () e con cui intrattiene un attivo scambio commerciale. Affinché gli accordi conclusi siano veramente efficaci, è necessaria l'applicazione uniforme dei testi del trattato e, quindi, la presenza di documenti giustificativi indispensabili al momento del transito transfrontaliero di merci. 3.4.5. Per tali motivi vanno accolte con favore le azioni comunitarie nel quadro dei programmi Phare e Tacis ma, d'altro canto, vanno anche completate affinché, ai funzionari doganali stranieri, dopo la formazione in merito all'applicazione delle norme, venga fornita ulteriore assistenza per mettere in pratica le competenze acquisite. 3.4.6. Al fine di ridurre i problemi che si presentano ai confini esterni della Comunità, si potrebbe ricorrere a materiale informativo redatto nelle lingue dei paesi terzi confinanti. Ciò potrebbe favorire la comprensione delle esigenze in materia di regolamentazione doganale presso gli esportatori, ovvero i vettori di paesi terzi (guida alla dogana europea). 3.5. Miglioramento dell'informazione e della comunicazione con gli ambienti professionali 3.5.1. È indispensabile migliorare a tutti i livelli l'informazione e la comunicazione tra l'amministrazione e gli ambienti economici coinvolti. Un'informazione tempestiva e dettagliata degli operatori economici interessati sulle nuove disposizioni previste, ovvero sulle modifiche della legislazione doganale europea e delle altre disposizioni giuridiche pertinenti, costituisce un presupposto essenziale affinché gli ambienti economici possano prepararsi ad affrontare la nuova situazione e prendere per tempo i provvedimenti necessari. 3.5.2. Il coinvolgimento attivo degli ambienti economici - le imprese interessate, le associazioni di categoria, il Comitato consultivo doganale, il CES - nei processi decisionali ufficiali favorisce inoltre la comprensione reciproca ed evita inutili difficoltà d'attuazione. 3.5.3. Dato che gli ambienti economici sono in linea di massima del tutto favorevoli ad un ruolo chiaramente definito dell'amministrazione doganale, una politica dettagliata dell'informazione da parte delle amministrazioni doganali promuove la comprensione e facilita l'applicazione delle procedure per tutte le parti interessate. 3.5.4. Le amministrazioni doganali, in quanto amministrazioni promotrici dell'economia, dovrebbero cercare costantemente di regolare la circolazione delle merci solo nella misura necessaria all'espletamento dei compiti ad esse affidati. 3.6. Verifica delle azioni comuni 3.6.1. Il Comitato ritiene che le azioni intraprese nel quadro del programma d'azione quinquennale dovrebbero essere sottoposte a verifica ogni 18 mesi. I necessari adeguamenti o le modifiche delle attuali misure potrebbero così essere apportati, in caso di bisogno, tre volte nel corso del periodo di attuazione del programma. 3.6.2. Sarebbe opportuno che il previsto comitato di esperti, che dovrebbe effettuare le verifiche, coinvolgesse, se possibile, anche gli ambienti economici interessati. Solo in tal modo si potrebbero valutare globalmente le esigenze dell'amministrazione e degli ambienti economici nel rispetto degli obiettivi fissati. 3.7. Osservazioni conclusive in merito alle proposte del Comitato 3.7.1. L'applicazione uniforme della regolamentazione non solo alle frontiere esterne della Comunità, ma anche a tutti i posti di dogana interni, richiede il coordinamento delle procedure, l'introduzione di sistemi di comunicazione moderni a livello sia nazionale che comunitario e, in particolare, istruzioni uniformi per le 15 amministrazioni doganali europee per l'introduzione di procedure doganali semplificate. A tali azioni dovrebbero partecipare la Commissione europea e gli ambienti economici. 3.7.2. A medio termine, nell'ambito dell'unione doganale, sarà indispensabile introdurre una procedura doganale semplificata a livello comunitario, che possa essere applicata a tutte le fasi procedurali in ogni Stato membro della Comunità. Bruxelles, 14 settembre 1995. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () Le proposte sono articolate rispettando la struttura del documento della Commissione. () Secondo il documento della Commissione (COM(95) 108 def.) del 29. 3. 1995, le perdite finanziarie subite dalla Comunità e dagli Stati membri a causa di casi gravi di frode nel quadro della procedura di transito ammontano a 750 milioni di ECU. () Esigenze simili sono già state più volte descritte in diversi studi. Per realizzarle è tuttavia necessario che le singole amministrazioni doganali cambino atteggiamento. I dettagli concernenti il trattamento ed il trasferimento dei dati vanno verificati in particolare anche in base a criteri monetari. () Va inoltre accolto con favore lo scambio di funzionari in via di formazione tra gli Stati membri. È necessario ridurre al minimo i costi; nel caso di azioni basate sulla reciprocità, è opportuno utilizzare, ad esempio, possibilità di sistemazione nei centri di formazione. La conoscenza dei problemi degli altri Stati membri, nonché la promozione dell'insegnamento delle lingue costituiscono una priorità assoluta. () Tra queste rientrano tra l'altro : la creazione di un contesto lavorativo adeguato per i funzionari doganali; l'accesso a tutte le informazioni necessarie (possibilmente tramite il sistema informatizzato); la disponibilità dell'attrezzatura tecnica indispensabile per attuare le misure di controllo specifiche richieste da determinate merci. () I paesi dell'Europa centrale ed orientale, le repubbliche sorte in seguito allo smembramento dell'ex URSS, nonché i paesi del bacino mediterraneo.