RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO - Preparazione del riesame intermedio dei programmi d'orientamento pluriennali (POP)

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO

Preparazione del riesame intermedio dei programmi d'orientamento pluriennali (POP)

Introduzione

Gli obiettivi della quarta serie di programmi di orientamento pluriennali [1] sono stati stabiliti conformemente alla decisione 97/413/CE del Consiglio, del 26 giugno 1997, relativa agli obiettivi e alle modalità della ristrutturazione della pesca comunitaria nel periodo dal 1° gennaio 1997 al 31 dicembre 2001 per il raggiungimento di un equilibrio durevole tra le risorse e il loro sfruttamento [2].

[1] Decisioni della Commissione da 98/119/CE a 98/131/CE (GU L 39 del 12.2.98, pagg. 1-84)

[2] GU L 175 del 3.7.97, pag. 27

Nella presente relazione vengono esaminati i risultati ottenuti dal POP IV nei suoi primi tre anni di applicazione, come richiesto dall'articolo 9, paragrafi 2 e 3 della decisione 97/413/CE che recita quanto segue:

"La Commissione presenta al Consiglio, entro il 30 marzo 1999, una relazione sulla situazione e sull'evoluzione degli stock ittici e dell'attività di pesca, basata sui pareri scientifici più recenti disponibili, nonché una valutazione degli effetti delle misure di politica strutturale, di conservazione, di controllo e altre nonché degli effetti dei programmi pluriennali di orientamento sulla situazione delle risorse e sull'intero settore.

Su proposta della Commissione il Consiglio, sulla base dei pareri scientifici e delle altre informazioni contenuti nella relazione della Commissione, decide, entro il 31 dicembre 1999, secondo la procedura di cui all'articolo 11 del regolamento (CEE) n. 3760/92, gli eventuali adeguamenti necessari degli obiettivi dello sforzo di pesca per il periodo 1° gennaio 2000-31 dicembre 2001."

Non è stato possibile rispettare il termine del 30 marzo 1999 indicato al paragrafo 1 dello stesso articolo 9. Il dibattito in seno al Consiglio sugli orientamenti del POP IV è durato diversi mesi, il che ha ritardato la pubblicazione della decisione 97/413/CE nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, avvenuta solo il 3 luglio 1997. Di conseguenza le decisioni della Commissione che fissano gli obiettivi dei POP per le flotte pescherecce dei diversi Stati membri sono state adottate solo nel dicembre 1997, cioè un anno dopo l'inizio del periodo di riferimento dei programmi. La preparazione della presente relazione è stata pertanto rinviata in attesa che i programmi funzionassero già da periodo di tempo sufficiente perché se ne potessero valutare i risultati.

Situazione ed evoluzione degli stock ittici e delle attività di pesca

a) Confronto con gli obiettivi dei POP

Il tasso di sfruttamento degli stock ittici presenti nelle acque comunitarie è molto elevato e ha determinato il declino di molte popolazioni delle specie di maggiore interesse.

Per proporre al Consiglio orientamenti adeguati per i POP III e IV, la Commissione ha creato alcuni gruppi di lavoro di esperti incaricati di esaminare la situazione degli stock che interessano i pescatori europei e di indicare le riduzioni dello sforzo di pesca auspicabili volendo assicurare la sostenibilità a lungo termine degli stock in questione.

Le relazioni preparate da questi gruppi traggono il nome dai loro rispettivi presidenti: la prima, pubblicata nel 1990, è nota come relazione "Gulland", la seconda, pubblicata nel 1995, come relazione "Lassen". Entrambe le relazioni sottolineavano la necessità di ridurre la mortalità per pesca in quasi tutti gli stock ittici esaminati. Questo parere si basava su una serie di criteri, a seconda della qualità delle informazioni disponibili. Le riduzioni raccomandate, considerate necessarie ai fini di una prudente gestione degli stock, erano assai ingenti, in generale dell'ordine del 40% e in alcuni casi molto superiori.

Sulla base della relazione Gulland, per il periodo di riferimento dei POP III la Commissione ha proposto una riduzione della capacità del 30% per i segmenti della flotta che sfruttano specie demersali e del 20% per quelli che pescano pesce piatto. Queste percentuali sono state ritenute troppo alte dalla maggior parte degli Stati membri e nella decisione alla fine adottata sono state ridotte rispettivamente al 20 e al 15%. Globalmente gli obiettivi dei POP III rappresentavano una riduzione della flotta comunitaria del 10% circa.

Poiché dalla relazione Lassen risultava chiaramente che lo sforzo di pesca alla fine del POP III continuava ad essere troppo elevato, la Commissione ha proposto nuove, consistenti riduzioni per i POP IV. Affinché queste riduzioni fossero più mirate, gli stock per i quali si disponeva di informazioni sufficienti sono stati classificati in tre categorie: a rischio di esaurimento, sovrasfruttati, a sfruttamento completo. Questa classificazione si basa sulle seguenti definizioni:

Rischio di esaurimento: Stock per i quali la biomassa dei riproduttori è attualmente al di sotto dei livelli biologici minimi accettabili (LBMA) o che potrebbe rapidamente trovarsi in questa situazione se permangono gli attuali livelli di mortalità per pesca.

Stock sovrasfruttati: Stock per i quali è possibile ottenere un aumento significativo delle rese a lungo termine diminuendo la mortalità per pesca o per i quali esiste il rischio, a medio termine, che la biomassa dei riproduttori scenda al di sotto del LBMA.

Sfruttamento completo: Stock per i quali non è possibile ottenere nessun miglioramento sostanziale aumentando o diminuendo la mortalità per pesca.

La Commissione ha proposto riduzioni dello sforzo di pesca del 30% e del 20% per i segmenti della flotta che sfruttano rispettivamente stock a rischio di esaurimento e stock sovrasfruttati. Ancora una volta la proposta è stata respinta dalla maggior parte degli Stati membri che hanno invece proposto che i tassi di riduzione vengano ponderati in funzione della composizione delle catture effettuate dai pescherecci dei segmenti in questione. In questo modo quanto più alta sarà la percentuale degli stock più sensibili, tanto maggiore sarà la riduzione richiesta dello sforzo di pesca. Ne risulta che il POP IV prevede una riduzione globale dello sforzo di pesca della flotta comunitaria del 5% circa nei cinque anni di durata del programma, invece del 15% circa previsto dalla proposta originaria della Commissione.

b) Dati scientifici più recenti sulla situazione delle risorse

Per l'esame intermedio dei POP IV è stato chiesto al comitato scientifico, tecnico ed economico per la pesca (STECF) di esaminare i dati scientifici più recenti sulla situazione delle risorse. La questione è stata trattata nelle riunioni dello STECF svoltesi a Bruxelles dal 26 al 30 aprile [3] e dall'8 al 12 novembre 1999.

[3] SEC (1999) 932

Lo STECF non ha rilevato alcun segno che indichi un deterioramento o un miglioramento generale degli stock dall'adozione dei POP IV.

Esso ha inoltre constatato che il Consiglio internazionale per l'esplorazione del mare (CIEM) ha modificato la forma dei propri pareri ed è passato ad un sistema di punti di riferimento basato sull'"approccio precauzionale".

L'approccio precauzionale stabilisce innanzi tutto un limite minimo per la biomassa dei riproduttori e un limite massimo per la mortalità per pesca (Blim e Flim). L'obiettivo è mantenere l'attuale biomassa e mortalità per pesca a livelli tali da rendere improbabile il raggiungimento di questi limiti a medio termine. I livelli della biomassa e della mortalità per pesca che consentirebbero di realizzare questo obiettivo (Bpa e Fpa) vengono poi raccomandati come criteri adeguati per la gestione dello stock interessato.

In seguito a questa nuova impostazione, lo STECF ha ridefinito gli stock a rischio di esaurimento, sovrasfruttati e a sfruttamento completo. Le definizioni adottate dallo STECF sono le seguenti:

Rischio di esaurimento: Biomassa dei riproduttori inferiore a Bpa .

Stock sovrasfruttati: Biomassa dei riproduttori pari o superiore a Bpa e mortalità per pesca superiore a Fpa.

Sfruttamento completo: Biomassa dei riproduttori pari o superiore a Bpa e mortalità per pesca inferiore a Fpa, senza che si possa ottenere alcun miglioramento sostanziale aumentando o diminuendo la mortalità per pesca.

Sulla base di queste definizioni la tabella che segue riassume la situazione degli stock nelle acque europee. Le colonne con la dicitura "sovrasfruttati ed esauriti" indicano gli stock in cui la biomassa dei riproduttori è inferiore a Bpa (rischio di esaurimento) e la mortalità per pesca è superiore a Fpa (sovrasfruttati).

>SPAZIO PER TABELLA>

Lo STECF ha sottolineato che se non era in grado di classificare uno stock come stock a rischio di esaurimento, sovrasfruttato o a sfruttamento completo oppure se una specie non figurava nella tabella questo non significava necessariamente che fosse possibile accrescere lo sforzo di pesca per quello stock. Sono stati classificati solo gli stock per i quali erano disponibili dati sufficienti e lo STECF sottolinea che lo sforzo di pesca può essere aumentato solamente se gli Stati membri sono in grado di dimostrare che ciò è pienamente compatibile con l'approccio precauzionale. Gli stock che non possono essere classificati per mancanza di dati o perché gli Stati membri non hanno trasmesso i dati in questione secondo la Commissione dovrebbero essere considerati stock a rischio di esaurimento.

Anche se la tabella di cui sopra mostra chiaramente che la situazione degli stock nelle acque europee è lungi dall'essere soddisfacente, essa non può comunque essere utilizzata come prova del deterioramento degli stock dopo l'adozione dei POP IV. E questo perché la classificazione degli stock sulla base dell'approccio precauzionale non può essere direttamente raffrontata alla classificazione degli stock utilizzata nella decisione del Consiglio 97/413/CE.

Vi sono comunque altri indicatori pertinenti dell'evoluzione degli stock, che consentono un raffronto su base storica: la biomassa dei riproduttori e i livelli di mortalità per pesca delle principali popolazioni ittiche presenti nelle acque comunitarie. La Commissione ha confrontato la biomassa dei riproduttori per questi stock nel 1994 con quella del 1997 e la mortalità media per pesca tra il 1990 e il 1994 con quella del 1998. In entrambi i casi il numero degli stock che hanno subito un deterioramento nel periodo considerato è superiore a quello degli stock in cui si è constatato un miglioramento (vedi allegato).

Gli effetti del POP sulla situazione delle risorse

Nella sua relazione lo STECF dichiara di non essere in grado di stabilire se il POP IV abbia avuto una qualche incidenza sulla situazione degli stock.

In effetti non è realistico aspettarsi di poter vedere i benefici dei POP in un periodo di tempo così breve. Questo perché gli attuali tassi di sfruttamento, pur essendo molto elevati, rappresentano solo una parte della pressione che la capacità della flotta esistente sarebbe in grado di esercitare se non ci fossero le restrizioni imposte dai regolamenti comunitari e in particolare dai contingenti. Il problema della sovraccapacità è così grave che i POP rappresentano solo una soluzione parziale al sovrasfruttamento e al declino degli stock.

Ciò significa che anche se fosse stata accolta la proposta originaria della Commissione per il POP IV, che prevedeva una riduzione globale della capacità della flotta comunitaria del 15% circa, la flotta sarebbe stata largamente in grado di esercitare uno sforzo di pesca eccessivo. Una riduzione della capacità di quell'entità sarebbe stato un passo importante nella giusta direzione, ma non ci si sarebbe potuti aspettare un impatto misurabile a breve termine sulla situazione delle risorse. Questo è tanto più vero in una situazione in cui le riduzioni alla fine adottate per il POP IV sono state molto inferiori a quelle inizialmente proposte dalla Commissione.

In considerazione di ciò, i risultati del POP IV dovrebbero essere misurati in rapporto ai suoi obiettivi strutturali di riduzione della sovraccapacità più che come impatto diretto sulla situazione delle risorse.

Risultati del POP IV

Un'analisi particolareggiata dei risultati ottenuti in termini di riduzione dello sforzo nei primi tre anni di applicazione del POP IV verrà presentata nella prossima relazione annuale al Consiglio e al Parlamento europeo. La presente relazione si limita pertanto ad esaminare in che modo gli orientamenti alla base del POP IV abbiano inciso sui suoi risultati e ad indicare gli adeguamenti che si potrebbero eventualmente prendere in considerazione.

Due elementi specifici degli attuali orientamenti del POP, i tassi di riduzione ponderati e le disposizioni volte a ridurre l'attività di pesca invece della capacità, hanno sensibilmente compromesso l'efficacia del POP IV in termini di riduzione della capacità di pesca.

Effetto dei tassi di riduzione ponderati

Gli effetti della ponderazione dei tassi di riduzione in base alla percentuale delle catture prelevate da stock sovrasfruttati ed esauriti sono riassunti nella tabella che segue.

>SPAZIO PER TABELLA>

Con l'applicazione della procedura di ponderazione nel quinquennio considerato la riduzione complessiva della flotta comunitaria richiesta dal POP IV è del 5% invece che del 15%.

Inoltre la ponderazione dei tassi di riduzione effettuata in questo modo risulta logicamente imperfetta. Si può prevedere che quanto più è esaurito uno stock tanto meno sarà rappresentato nelle catture, o a causa della sua rarità in sé o perché i TAC sono più restrittivi. La procedura di ponderazione ha l'effetto perverso di proteggere di meno, e non di più, gli stock fortemente esauriti.

Per chiarire la cosa supponiamo che per garantire la presenza del merluzzo bianco nel mare del Nord sarebbe necessario un tasso pilota di riduzione del 30%. Se lo stock di merluzzo bianco fosse esaurito in misura tale che la sua presenza nelle catture calasse dal 10% al 5%, il tasso ponderato di riduzione passerebbe dal 3% (10% x 30%) al 1,5% (5% x 30%).Visto che recentemente sono stati ridotti i TAC per buona parte degli stock più intensamente sfruttati, se si decidesse di ricalcolare i tassi di riduzione ponderata utilizzando gli ultimi dati sulle catture si potrebbe ottenere proprio un effetto del genere. Non è purtroppo possibile quantificare questo parametro, perché sarebbero necessarie informazioni sulle catture delle singole navi nei segmenti in questione.

Effetto delle riduzioni di attività

Per quanto riguarda i segmenti che utilizzano attrezzi mobili, gli Stati membri possono scegliere di conseguire i loro obiettivi, in tutto o in parte, riducendo l'attività (il numero di giorni trascorsi in mare) invece della capacità. Sei Stati membri hanno optato per questa soluzione: Germania, Francia, Irlanda, Paesi Bassi, Svezia e Regno Unito.

La tabella che segue mostra in che misura le riduzioni di attività abbiano contribuito al conseguimento degli obiettivi generali del POP IV. Le linee grigie indicano gli Stati membri che hanno scelto di ridurre l'attività invece della capacità in uno o più segmenti della loro flotta.

>SPAZIO PER TABELLA>

In questo modo la riduzione complessiva della capacità della flotta comunitaria richiesta dal POP IV è scesa dal 5% a meno del 3%.

Si è sostenuto sopra che non ci si può attendere dai POP un impatto a breve termine sulla situazione delle risorse perché gli attuali tassi di sfruttamento rappresentano solo una parte della pressione che la capacità della flotta esistente sarebbe in grado di esercitare. Si potrebbe quindi obiettare che una riduzione d'attività avrebbe un impatto più diretto sui tassi di sfruttamento che non una riduzione di capacità.

Tuttavia in diversi Stati membri i regimi di gestione dello sforzo di pesca sono insoddisfacenti. Le restrizioni applicate durante il fine settimana o le restrizioni fortuite dell'attività non sono sufficienti ai fini del POP che richiede riduzioni permanenti e strutturali dello sforzo di pesca. La Commissione sfrutterà appieno le disposizioni dell'articolo 6, paragrafi 3 e 4 della decisione 97/413/CE per riformulare unicamente in termini di capacità gli obiettivi dei segmenti di cui trattasi per il periodo restante del programma. I nuovi obiettivi di capacità saranno formulati in modo tale che lo sforzo di pesca esercitato al di là degli obiettivi intermedi dall'inizio dei programmi sia compensato da una riduzione di capacità per il periodo restante. La Commissione veglierà inoltre all'applicazione delle disposizioni dell'articolo 10 del regolamento del Consiglio 2792/99 in modo da garantire il rispetto di tali obiettivi.

Affinché nell'ambito dei POP le limitazioni di attività abbiano lo stesso effetto delle limitazioni di capacità, le riduzioni di attività debbono essere permanenti come lo sono le riduzioni di capacità. Avendo implicitamente accettato questo obiettivo optando per una riduzione dell'attività nell'ambito del loro POP è illogico sostenere, come hanno fatto diversi Stati membri, che le limitazioni di attività non si applicano se rimangono contingenti non sfruttati. Gli obiettivi saranno anch'essi riformulati unicamente in termini di capacità in quegli Stati membri che non riconoscono la necessità di ridurre l'attività di pesca in modo da rispettare gli obblighi imposti dai loro POP.

Gestione del POP IV

Alla scarsa efficacia dei POP IV nel ridurre lo sforzo di pesca va contrapposta la loro notevole complessità e il gravoso onere amministrativo che essi comportano. I sevizi della Commissione devono sorvegliare non solo l'evoluzione della capacità in ciascuno Stato membro, ma anche lo sforzo di pesca esercitato in tutti i tipi di pesca definiti all'interno di ciascun segmento. Ciò implica il controllo dei regimi di gestione dello sforzo di pesca negli Stati membri interessati al fine di accertarsi che siano correttamente attuati.

Inoltre diversi Stati membri hanno presentato alla Commissione domande di aumento degli obiettivi dei loro programmi o ai sensi degli articoli 3 e 4 della decisione 97/413/CE, che consentono un aumento per il miglioramento della sicurezza, o ai sensi dell'articolo 8, che consente un aumento se possono essere individuate possibilità di pesca supplementari. La valutazione di tali domande richiede tempo ed attenzione per evitare aumenti di capacità che possano indebolire ulteriormente l'efficacia dei POP IV.

Conclusioni

È poco realistico attendersi che dei programmi strutturali come i POP abbiano a breve termine un impatto misurabile sulla situazione delle risorse. Gli attuali tassi di sfruttamento rappresentano infatti solo una parte della pressione che la capacità della flotta esistente sarebbe in grado di esercitare. Il problema della sovraccapacità è così grave che i POP costituiscono solo una soluzione parziale al sovrasfruttamento e al declino degli stock.

Mentre con i POP III si sono compiuti sensibili progressi per quanto riguarda la riduzione della sovraccapacità, le riduzioni complessive in termini di capacità e di attività richieste dai POP IV sono inadeguate.

Ciò è dovuto in larga misura alla ponderazione dei tassi di riduzione con la percentuale di catture prelevate da stock a rischio di esaurimento o sovrasfruttati. Bisognerebbe abbandonare il sistema della ponderazione dei tassi di riduzione a favore di un sistema più semplice, conforme agli orientamenti della proposta originaria della Commissione, che preveda tassi di riduzione non ponderati da applicare ai vari segmenti sulla base degli stock sfruttati.

Il ricorso a riduzioni di attività ha poi indebolito l'efficacia dei POP IV, specie negli Stati membri che non hanno attuato regimi di gestione dello sforzo di pesca adeguati o che non riconoscono la natura permanente e vincolante delle riduzioni di attività.

È probabile che dall'inizio dei POP IV il livello reale dello sforzo di pesca effettivo sia aumentato. Per semplicità nei POP lo sforzo di pesca viene definito come il prodotto della capacità per l'attività, in cui la capacità è misurata solo in termini di stazza e di potenza del motore principale e l'attività solo in termini di giorni in mare. In realtà lo sforzo di pesca dipende da molti fattori, come ad esempio la qualità delle attrezzature elettroniche e meccaniche a bordo, l'abilità e l'esperienza dell'equipaggio ecc. Questi fattori tendono col tempo ad aumentare l'efficienza di una flotta, cosicché ad un dato livello di capacità può corrispondere un livello di sforzo di pesca in continua crescita grazie ai progressi tecnologici.

Alla luce di tali conclusioni la Commissione propone quanto segue:

*I POP IV devono essere modificati in modo da ottenere riduzioni più consistenti in termini di sforzo nominale per il periodo restante dei programmi. I tassi di riduzione ponderati dovrebbero essere sostituiti da tassi non ponderati, da applicare in modo proporzionale per il periodo restante del programma. Ciò comporterebbe un'ulteriore riduzione della flotta comunitaria del 2% circa all'anno. Le percentuali annue di riduzione per il periodo restante dei POP IV corrisponderebbero approssimativamente a quelle che sarebbero state applicate se la proposta originaria della Commissione sugli orientamenti dei POP IV fosse stata adottata dal Consiglio .

*Le riduzioni supplementari operate sostituendo i tassi di riduzione ponderati con tassi di riduzione non ponderati dovrebbero essere attuate in tutti gli Stati membri unicamente in termini di capacità.

*Dal momento che alla fine dei POP IV mancano solo 18 mesi, il periodo di attuazione dei POP IV modificati dovrebbe essere prolungato di un anno, fino al 31 dicembre 2002. In questo modo si potranno applicare i tassi di riduzione non ponderati per due anni pieni prima della fine del periodo del programma e si potrà considerare la questione della ristrutturazione della flotta negli anni a venire nel contesto della riforma della politica comune della pesca.

Le riduzioni approssimative necessarie in ciascuno Stato membro negli ultimi due anni del programma sono indicate nella tabella che segue. Va osservato che gli Stati membri che hanno superato al di là di tali percentuali gli obiettivi relativi al 2001 per i segmenti di cui trattasi non dovranno attuare ulteriori riduzioni.

Le linee grigie indicano gli Stati membri che hanno scelto di ridurre l'attività invece della capacità in uno o più segmenti della loro flotta. Per questi Stati membri la riduzione da operare unicamente in termini di capacità tiene conto del fatto che la riduzione supplementare richiesta nell'ambito dell'esame intermedio dei programmi deve essere attuata unicamente mediante una riduzione di capacità, calcolata detraendo il contributo delle riduzioni di attività nel periodo dal 1°.1.2001 al 31.12.2001 dal totale delle riduzioni richieste per il periodo dal 1°.1.2001 al 31.12.2002. Va rilevato che se ad uno degli Stati membri interessati è tolta la possibilità di ridurre l'attività, la riduzione totale dovrà essere ottenuta esclusivamente attraverso riduzioni di capacità.

>SPAZIO PER TABELLA>

Qualora le riduzioni previste dalle presenti proposte richiedano ulteriori finanziamenti, la Commissione prenderà provvedimenti adeguati al fine di cofinanziare la ristrutturazione della flotta attraverso i fondi dello SFOP disponibili per il periodo 2000 - 2006.

Per la vitalità a lungo termine dell'industria alieutica è essenziale trovare un equilibrio tra la capacità della flotta e le risorse disponibili. I POP sono riusciti a raggiungere questo obiettivo solo in parte. In futuro la Commissione intende procedere ad un esame approfondito della sua politica strutturale in materia di flotte. A tal fine verranno organizzate ampie consultazioni con tutte le parti interessate, compresi gli Stati membri e i rappresentanti della filiera, onde elaborare strumenti più semplici ed efficaci e nuove opzioni strategiche che garantiscano la vitalità a lungo termine e la redditività del settore.

Allegato

Gli istogrammi qui di seguito mostrano in sintesi le variazioni della SSB (biomassa dei riproduttori) e della F (mortalità per pesca). Ogni rettangolo rappresenta il numero di stock che presentano la percentuale di variazione indicata. Il rettangolo in neretto indica la classe 0% (nessuna variazione in termini di SSB o di F nel periodo considerato)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Biomassa dei riproduttori:

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Mortalità per pesca: