IT    IT IT 
 
IT 1   IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 8.10.2008 
SEC(2008) 2545 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
 
Documento di accompagnamento della 
Proposta di  
 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO  
 
sui diritti dei consumatori 
  
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO 
{COM(2008) 614 definitivo} 
{SEC(2008) 2544} {SEC(2008) 2547} 
 
IT 2   IT 1. C ONSULTAZIONE  
L'8 febbraio 2007 la Commissione ha  adottato il Libro verde "Rev isione dell'acquis relativo ai 
consumatori" e ha avviato una consultazione pubblica1. La Commissione ha ricevuto oltre 300 
risposte dalle associazioni dei consumatori e delle imprese, dagli Stati membri, dal 
Parlamento europeo, dal Comitato economico soci ale, da accademici, da  giuristi e da altri 
interessati. 
Il 14 novembre 2007 la Direzione generale Salute  e consumatori ha tenuto una conferenza di 
un giorno per gli interessati al fine di identif icare i problemi normativi e discutere diverse 
questioni che erano emerse nell e risposte alla consultazione del Libro verde. Nel contesto 
della valutazione d'impatto gli interessati sono stati consultati ampiamen te dal dicembre 2007 
al marzo 2008. La consultazione ha portato alla  luce importanti informazi oni sulla definizione 
del problema e sulle opzioni strategiche.  
Il 20 dicembre 2007 due questionari (uno destinato alle imprese, l'altro ai consumatori) sono 
stati inviati dal contraente della Commissione a numerosi rappresentanti dei consumatori e 
delle imprese. Inoltre,  il contraente ha incorporato i risultati dei primi due sondaggi 
Eurobarometro, commissionati dalla Commis sione, riguardanti gli atteggiamenti dei 
consumatori e dei dettaglianti. 
Tra gennaio e febbraio 2008 il contraente ha te nuto, sotto la supervis ione della Commissione, 
oltre 20 riunioni faccia a faccia con operatori chiave.  
Un gruppo di esperti di cui facevano parte esperti giuridici ed economici nonché 
rappresentanti dei consumatori è stato istituito per fornire consulenza sulle opzioni strategiche 
e i probabili impatti.  
Il 6 febbraio 2008 è stato organizza to un workshop di un giorno per gli interessati in cui oltre 
40 rappresentanti delle imprese ha nno discusso gli effetti sulle imprese delle modifiche della 
normativa UE a tutela dei consumatori.  
Il 13 febbraio 2008 è stato organizzato un gruppo di  riflessione composto da consumatori con 
oltre 20 partecipanti. Questo gruppo ha valutato  gli impatti delle attuali norme di tutela dei 
consumatori sul comportamento dei consumatori e ha valutato gli effetti delle modifiche 
legislative previste sulla fiducia dei cons umatori nel fare acqui sti transfrontalieri. 
Il 29 febbraio 2008 nel quadro del gruppo consultivo europeo dei consumatori (ECCG) il 
contraente ha organizzato un workshop per discutere gli effetti delle modifiche della 
legislazione UE a tutela dei consumatori e, in particolare, della fiducia dei consumatori nelle 
operazioni transfrontaliere. 
Inoltre, i servizi della Commissione hanno tenut o riunioni bilateri con i rappresentanti BEUC 
e questi ultimi hanno partecipato al  gruppo di riflessione dei cons umatori, al gruppo di esperti 
e alla riunione del sottogruppo ECCG.  
La Commissione ha tenuto due consultazioni separate sulle direttive riguardanti i contratti a 
distanza e i contratti negoziati fu ori dei locali commerciali. Tu tti gli interessa ti sono stati 
                                                 
1 Libro verde "Revisione dell'acquis relativo ai consumatori" (COM(2006) def. dell'8.2.2007. Il Libro 
verde e i risultati della consultazione sono disponibili all'indirizzo seguente:  
http://ec.europa.eu/consumers/rights/cons_acquis_en.htm  
 
IT 3   IT invitati a presentare osservazioni alla Comm issione, rispettivamente entro il 21 novembre 
2006 e il 4 dicembre 20072. 
Infine altre DG sono state associate al proce sso di valutazione d'impatto mediante il gruppo 
direttivo interservizi sul riesame dell'acquis.  
2. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA  
L'oggetto della presente valutazione d'impatto è il mercato interno tra imprese e consumatori 
che non è stato ancora completato. I consum atori non stanno ancora beneficiando di un 
mercato al dettaglio pienamente integrato e quindi con maggiore scelta e prezzi più bassi. 
Esistono diverse barriere pratiche e struttura li al mercato interno, co me quelle linguistiche, 
logistiche e normative.  
Una barriera normativa significativa è quella  creata dalla frammentazione delle leggi 
nazionali sulle transazioni dei consumatori. Tali leggi recepiscono una serie di direttive, che costituiscono l'acquis a favor e dei consumatori dell'UE. Secondo l'Eurobarometro 2008, il 
60% dei commercianti ritiene ch e i costi addizionali dovuti al  fatto di dover adempiere a 
diverse normative nazionali sulle transazioni dei consumatori costituiscano un importante 
ostacolo al commercio transfrontal iero tra imprese e consumatori.  
La causa principale della frammentazione si r itrova nelle clausole di  armonizzazione minima 
contenute nelle direttive sui consumatori. Tali  clausole riconoscono es plicitamente il diritto 
degli Stati membri di mantenere o adottare no rme di tutela dei consumatori più severe a 
livello nazionale. Gli Stati membri hanno fatto ampio uso della possibilità di garantire un 
livello di tutela più elevato per i propri co nsumatori. Il problema della frammentazione 
giuridica è inasprito da altre due questioni: il fatto che il quadro normativo dell'UE non è 
perfettamente coordinato e il fatto che alcune  delle regole delle direttive sono obsolete. I 
tentativi non coordinati  dei legislatori nazionali di rime diare a tali problemi hanno generato 
un'ulteriore frammentazione. La presente valuta zione d'impatto si concentra esclusivamente 
sulle questioni attinenti agli effetti della frammentazione sui consumatori e sulle imprese.  
Gli effetti di questa frammentazione sul mercato interno hanno due aspetti: primo, risultano in 
una riluttanza delle imprese a vendere a liv ello transfrontaliero. Gli effetti della 
frammentazione sono sentiti dalle imprese s oprattutto a causa delle  norme sul conflitto 
normativo, in particolare il regolamento Roma I, che obbliga i commerci anti a non scendere al 
di sotto del livello di tutela garantito ai consumatori nel loro paese di residenza. Un commerciante che desidera vendere oltre frontiera  deve sostenere costi giuridici e altri costi 
per conformarsi alla normativa in  modo da garantire il livello di  tutela dei consumatori in quel 
paese. Questi costi vengono poi passati ai co nsumatori o, peggio, le imprese rifiutano di 
effettuare vendite transfrontaliere.  
Secondo, gli effetti della frammentazione si tr aducono in un basso livello di fiducia dei 
consumatori negli acquisti transfrontalieri. La  mancanza di fiducia dei consumatori dipende 
da fattori diversi, tra cui l'insufficiente conoscen za da parte dei consumator i dei propri diritti, 
la percezione di essere me no protetti quando acquistano da commercianti all'estero e 
l'impressione che l'applicazione delle leggi e la  mediazione siano più difficili all'estero. La 
frammentazione giuridica e il relativo livello in eguale di protezione dei consumatori nell'UE 
rendono difficile condurre campagne educative paneuropee sui diritti dei consumatori e 
applicare meccanismi alternativi di composizione delle controversie. 
                                                
 
2 I risultati di entrambe le consultazioni sono disponibili all'indirizzo:  
http://ec.europa.eu/consumers/rights  
 
IT 4   IT 3. I L DIRITTO DI AGIRE DELL 'UE 
L'articolo 153, paragrafi 1 e 3, lettera a) del trat tato prevede che la Comunità deve contribuire 
al conseguimento di un livello el evato di protezione dei consumat ori mediante misure adottate 
a norma dell'articolo 95 del medesimo e aventi come oggetto l'instaurazione e il 
funzionamento del mercato interno. 
A causa della frammentazione un commerci ante che desidera vendere a livello 
transfrontaliero deve sostenere costi legali e al tri costi di adempimento per essere sicuro di 
rispettare il livello di tutela del consumatore vigente nel paese del consumatore, conformemente a Roma I. Ciò costituisce una  barriera normativa al completamento del 
mercato interno. 
Il problema della frammentazione giuridica può essere risolto solo da un intervento 
coordinato dell'UE, poiché la base del problema è proprio l'uso non coordinato da parte degli 
Stati membri delle clausole di armonizzazione minima contenute nelle direttive esistenti. 
Inoltre, trattare in modo non coordinato i nuovi sviluppi del mercato, le lacune normative e le 
incoerenze nelle leggi dell'UE a favore del consumatore produrrebbe un'ulteriore 
frammentazione, peggiorando il problema. 
4. O
BIETTIVI  
Obiettivo globale:  contribuire al migliore funzioname nto del mercato interno tra imprese e 
consumatori e raggiungere un elevato livello  comune di tutela del consumatore 
Obiettivo specifico secondario: 
Stimolare la concorrenza transf rontaliera e fornire ai consum atori una più ampia gamma di 
prodotti e servizi a prezzi più bassi.  
Obiettivo operativo secondario:  
Migliorare la legislazione a tutela del consum atore semplificandola e rendendola più coerente.  
Obiettivo generale 1: ridurre la riluttanza 
delle imprese a operare a livello transfrontaliero 
Obiettivo specifico secondario:  
Ridurre i costi di adempimento per le 
imprese 
Obiettivi operativi secondari: 
Ridurre l'incertezza giur idica per le imprese 
eliminando la frammentazione
3 legislativa e 
riducendo i costi amministrativi e di adempimento sostenuti dalle imprese per rispettare le prescriz ioni di tutela del 
consumatore.  
Aumentare il numero di transazioni 
transfrontaliere tra imprese e consumatori.  Obiettivo generale 2: aumentare la fiducia 
del consumatore nel mercato interno. 
Obiettivi specifici secondari: 
Fornire ai consumatori un livello uniforme 
di tutela quando attrav ersano le frontiere 
nazionali 
Assicurare un alto livello di protezione dei 
consumatori. 
Obiettivi operativi secondari: 
Ridurre l'incertezza giuridica per i 
consumatori 
Aumentare gli incentivi per i consumatori 
a fare acquisti transfrontalieri 
                                                 
3 In questo caso la frammentazione si riferisce alle di fferenze esistenti tra le leggi che potrebbero essere 
applicate a particolari transazioni. 
 
IT 5   IT 5. O PZIONI STRATEGICHE  
In base ai risultati delle consul tazioni sono state ela borate diverse opzioni strategiche. Alcune, 
come l'introduzione di un doppio regime per le transazioni nazionali e transfrontaliere tra 
imprese e consumatori, sono state scartate subito. Un doppio regime per le transazioni 
nazionali e transfrontaliere au menterebbe la frammentazione, rendendo più difficile per i 
consumatori, che già non conoscono a sufficien za i propri diritti,  conoscere il quadro 
normativo. Aumenterebbe inoltre i costi di adem pimento come quelli di gestione dell'impresa 
(ad es. le restituzioni), andrebbe contro l'obiettivo della semplificazione e creerebbe 
distorsioni della concorrenza tra imprese che op erano solo a livello nazionale e quelle che 
operano sia a livello naziona le che transfrontaliero. 
I risultati dell'analisi indicano che la situazio ne attuale (opzione 1)  con la conseguente 
frammentazione avrebbe effetti  negativi sul mercato inter no. Le misure non legislative 
(opzione 2), consistenti di azi oni di sensibilizzazione e di autoregolamentazione, avrebbero 
lievi effetti positivi sui consumatori ma in pratica la frammentazione normativa ridurrebbe questi effetti per le imprese; gl i aspetti negativi della framment azione non sare bbero superati. 
L'opzione 2 potrebbe essere attu ata come complemento delle opzi oni 3, 4 e 5 con il risultato 
di rafforzare i benefici  di tali opzioni.  
Le modifiche legislative introdotte con le opzioni 3, 4 e 5 sono basate sull'armonizzazione 
completa. L'opzione 4 comprende l'opzione 3 con alcune altre questioni regolamentari. 
L'opzione 5 comprende l'opzione 4 con alcune altre modifiche normative.  
Le quattro modifiche legislative proposte nell'opz ione 3 apporterebbero effetti positivi limitati 
in termini di migliore funzionamento del mercat o interno e di una migliore regolamentazione. 
I benefici sarebbero limitati alla ch iarificazione della legislazione.  
Le modifiche di media entità dell'opzi one 4 comprendono un totale di 20 modifiche 
legislative (le 4 modifiche previste dall'opzio ne 3 + 16 modifiche supplementari), che tra 
l'altro (i) definirebbero la consegna e determin erebbero chi sostiene il rischio di perdita o 
deterioramento, in particolare quando i be ni vengono spediti al consumatore, (ii) 
adeguerebbero e semplificherebbe ro il campo di applicazione delle norme sui contratti a 
distanza e negoziati fuori dei locali commerci ali, (iii) armonizzerebbe ro le prescrizioni 
d'informazione e le norme sul diritto di recesso per i contratti a distanza  e negoziati fuori dei 
locali commerciali, (iv) armonizzerebbero l'ordine  dei rimedi nel caso di beni difettosi e (v) 
introdurrebbero elenchi armonizzati a livello UE di clausole cont rattuali abusive (uno nero e 
uno grigio) al posto dell'a ttuale elenco indicativo. 
Si prevede che in generale i benefici dell'opzio ne 4 sarebbero superiori ai costi. La proposta 
contribuirebbe notevolmente al migliore f unzionamento del mercato interno mediante 
l'armonizzazione e lo snellimento, riducendo l'onere  sulle imprese, in particolare le PMI, che 
desiderano operare a livello transfrontaliero . L'opzione aumenterebbe la fiducia dei 
consumatori negli acquisti transfrontalieri e nazi onali, in particolare grazie a prezzi più bassi e 
una scelta maggiore per i cons umatori. Quest'opzione miglio rerebbe significativamente la 
qualità della legislazione e il livello di tutela legislativa del consumatore, in particolare per i contratti a distanza e negoziati fuori dei locali commerciali, in quanto eliminerebbe le incoerenze e le scappatoie fissando norme e definizioni comuni. 
Le ulteriori modifiche legisla tive previste come parte dell'opz ione 5 sono proposte di ampio 
respiro (ad esempio regole sui difetti ricorrenti o la disponibilità di pezzi di ricambio) che 
comporterebbero costi per le imprese troppo alti risp etto ai benefici per i consumatori. Quindi 
non soddisfano il duplice obiettivo de l riesame (ridurre i costi di adempimento per le imprese 
e migliorare la fiducia dei consumatori).  
 
IT 6   IT L'opzione 6 mette insieme una clausola rigu ardante il mercato interno con l'opzione 3 
(subopzione 1) o l'opzione 4 (subopzione 2). Tuttavia, tr a queste due subopzioni sono 
possibili molte altre varianti e relativi impatti. Una tale clausola sul mercato interno sarebbe in 
conflitto con Roma I, consentendo ai commercianti che operano a livello transfrontaliero di scegliere liberamente la normativa applicabil e al contratto. Durante il processo di 
consultazione pubblica la clausola del mercato interno ha trovato il sostegno delle imprese, 
ma non della stragrande maggioranza degli Stati membri e delle organizzazioni dei 
consumatori.  
Mentre tale opzione rimuoverebbe le barriere re golamentari nel mercato interno e risulterebbe 
in una riduzione significativa dell'onere pe r le imprese, trasferirebbe il problema 
dell'incertezza giuridica ai consumatori, con un conseguente impatto negativo sulla fiducia di 
questi ultimi, che sarebbero soggetti a diversi livelli di tutela se dovessero acquistare da 
commercianti all'estero. L'opzione creerebbe problemi per i tribunali e i mediatori; non 
migliorerebbe la qualità della legislazione e comporterebbe una significativa modifica di 
politica pochi mesi dopo l'adozi one del regolamento Roma I ch e comprende una clausola di 
riesame che consente alla Commissione di valutarne l'applicazione pratica.  
Non è necessario valutare la combinazione della clausola del mercato in terno con l'opzione 5, 
poiché, come è stato dimostrato nella valutazione di quest'opzione strategica, quest'ultima 
rappresenta una scelta re golamentare inferiore.  
Per i motivi descritti sopra l'opzione 4 (modifich e legislative di media entità) è proposta come 
la soluzione più appr opriata ai problemi individuati da l riesame. Solo quest'opzione 
realizzerebbe entrambi gli obbiettivi del ri esame. Tuttavia, questa scelta non esclude 
l'applicazione simultanea delle misure non legislative individu ate nell'opzione 2.  
6. O
NERE AMMINISTRATIVO  
Visto l'approccio della completa armonizzazione dell'opzione strategica scelta (4), per gli 
attuali commercianti a distanza l'onere supplemen tare generato dalla proposta (il costo del 
cambiamento) è pari a 2 153 euro per impresa. Per gli attuali commercianti porta a porta il costo delle modifiche corris ponde a 3 653 per impresa. Nessun onere supplementare è 
previsto per i dettaglianti che vendono direttam ente faccia a faccia. Sostenendo questo costo 
di cambiamento, le imprese es istenti potranno adempiere la normativa pertinente in tutta 
l'Unione e saranno in grado di commerciare libe ramente in 27 Stati memb ri. Il risu ltato sarà 
una riduzione significativa de ll'onere per le imprese che desiderano vendere a livello 
transfrontaliero nell'UE.  
Ad esempio, un commerciante a distanza che già opera nel proprio paese sarà in grado di 
vendere a 27 Stati membri sostenendo un cost o di 2 153 euro invece di 70 526 euro. Allo 
stesso modo un commerciante porta a porta che già opera nel proprio paese potrà espandere le 
proprie operazioni a 27 paesi per 3 653 euro invece dei 71 625 euro che dovrebbe sostenere 
nell'attuale regime frammentato.  
Diminuiranno i costi per una nuova impresa che può adempiere le normative di 27 Stati 
membri. Per una nuova impresa di vendita a dist anza l'onere sarà di 5 526 euro invece di 
70 526 euro. Per una nuova impresa di vendita porta a porta l'onere sarà di 6 625 euro invece di 71 625 euro. Le imprese che gi à operano a livello transfront aliero dovranno sostenere il 
costo della frammentazione durante il peri odo transitorio tra l'entrata in vigore del 
regolamento Roma I e l'applicazione della po ssibile proposta legisl ativa sui diritti dei 
consumatori.  
 
IT 7   IT Secondo l'Eurobarometro 2008, circa la metà del 75% dei commercianti che attualmente non 
vende a livello transfrontaliero  utilizzando mezzi di comunicazione a distanza ha indicato che 
lo farebbe se ci fosse un'armonizzazione dell e normative; quindi quest e riduzioni di costo 
sono ancora più significative. Se il numero di commercianti a distanza operanti a livello 
transfrontaliero dovesse aumentare del 31% (s enza tenere conto deg li effetti moltiplicatori 
possibili), l'impatto sui volumi commerciali sarebbe notevole.  
Per esprimerlo in termini di vincitori e vinti,  le conclusioni principali dell'analisi sono: 
• che le imprese operanti solo a livello  nazionale, ma che stanno prendendo in 
considerazione l'espansione transfront aliera, saranno i vincitori perché 
beneficeranno di costi molto più bassi  grazie all'armonizzazione completa; 
• che le imprese che commerciano già con 1- 2 Stati membri e che stanno prendendo 
in considerazione l'espansione ad altri Stati membri saranno vincenti in termini di 
costi inferiori grazie all'armonizzazione completa. 
Alcune delle imprese che operano solo a livello nazionale senza interesse  in un'espansione 
transfrontaliera sarebbero marginalmente svanta ggiate a causa di un lim itato costo forfettario 
di adattamento ai cambiamenti normativi. Si a per i commercianti a distanza che per i 
commercianti diretti ci sarà un costo di adegua mento (forfettario) a livello UE, poiché sarà 
necessario adempiere alla nuova direttiva, conoscere i propri obblighi e redigere nuove 
clausole contrattuali st andard. Per i commercianti al dettaglio che vendono direttamente al 
pubblico, un minore onere supplementare è previsto  per specifici tipi di  imprese, come negozi 
dell'usato che agiscono come intermediari per i consumatori. Tutti i costi attinenti a questo 
adeguamento sono forfettari. Non sono previsti impatti importanti in termini di onere amministrativo sulle autorità pubbliche.  
7. V
ALUTAZIONE E MONITORAGGIO  
La valutazione e il monitoraggio devono includere: 
• studi sistematici di casi specifici di commercianti particolari che aumentano il loro 
commercio transfrontaliero con i consumatori; 
• l'istituzione di un gruppo di commercia nti e il riesame dei costi associati 
all'opzione scelta;  
• eventualmente, l'istituzione di un pi ccolo gruppo di "esperti giuridici" per 
esaminare il funzionamento giuridico dell' opzione che sarà scelta. L'osservatorio 
del mercato europeo dei beni di co nsumo recentemente stabilito dalla 
Commissione potrebbe essere  importante per la valut azione e il monitoraggio 
dell'opzione prescelta. 
Per il 2016 è prevista un a valutazione della legislazione a tutela del consumatore nell'ambito 
del programma di valutazione pluriennale della DG SANCO.