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Valutazione d'impatto della proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (UE) n. 904/2010 per quanto riguarda misure di rafforzamento della cooperazione amministrativa in materia d'imposta sul valore aggiunto

Le frodi in materia di IVA rappresentano un problema costante a livello dell'UE con un divario stimato a 160 miliardi di EUR di cui da 40 a 60 risulterebbero da frodi transfrontaliere in materia di IVA. La situazione ha le sue radici nella debolezza endemica del "regime transitorio" previsto dalla direttiva IVA, che consente di vendere beni e servizi in esenzione IVA negli scambi commerciali intraunionali. Sono tre i problemi principali affrontati dalla proposta: ·la "frode intracomunitaria dell'operatore inadempiente" (o MTIC, nota anche con il nome di "frode carosello"), che si verifica quando l'acquirente o il destinatario di una fornitura transfrontaliera acquista beni o servizi esenti da IVA e addebita l'IVA senza versarla alle autorità fiscali, mentre l'acquirente o il destinatario può detrarla; ·le frodi sulla vendita di auto usate, in cui viene tassato solo il margine anziché l'intero importo della vendita; e ·le frodi in relazione ai regimi doganali 42 e 63, in virtù dei quali l'IVA non è dovuta nel paese di importazione, come nel caso del regime normale dell'IVA, in quanto le merci vengono consegnate a un'impresa in un altro Stato membro.
Per quanto riguarda i livelli obiettivo, i costruttori sono in generale a favore di obiettivi meno ambiziosi per il 2030 rispetto alle ONG ambientali e dei consumatori, favorevoli a obiettivi più ambiziosi per il 2025 e il 2030. Per quanto riguarda la ripartizione dello sforzo, i costruttori sostengono una curva del valore limite basata sulla massa, mentre le ONG preferiscono l’impronta come parametro di utilità. Mentre l’industria automobilistica è per lo più contraria a un obiettivo vincolante in materia di LEV/ZEV, i produttori di batterie e di energia elettrica, gli investitori in infrastrutture, le città europee che si trovano ad affrontare problemi di qualità dell’aria e le ONG attive nel settore dell’ambiente e dei trasporti, sono favorevoli. Le organizzazioni dei consumatori hanno assunto una posizione neutrale in merito.
Il discorso sullo Stato dell'Unione 2017 indica tra le azioni prioritarie fare dell'UE un leader mondiale della decarbonizzazione. I mercati dell'UE hanno ancora difficoltà per quanto riguarda la domanda. Questa iniziativa crea uno stimolo della domanda che porterà a un aumento della diffusione dei veicoli puliti sul mercato dei veicoli leggeri e pesanti. Essa integra i livelli di prestazione in materia di emissioni di CO2 per il periodo post-2020 per automobili e furgoni in un unico pacchetto e fissa un ulteriore incentivo per i veicoli pesanti a basse emissioni e a zero emissioni, per i quali attualmente le emissioni di CO2 non sono considerate.

L'iniziativa offre un orientamento politico a lungo termine e sostiene l'allineamento strategico degli appalti pubblici. La sicurezza in merito alla domanda sul lungo termine stimolerà gli investimenti nel mercato e la riduzione del costo dei veicoli, permettendo alle autorità locali e regionali di attuare azioni strategiche migliori. I provvedimenti sono proporzionati e non interferiscono con la responsabilità principale delle organizzazioni di trasporto (pubblico), accordando al contempo alle autorità pubbliche degli Stati membri la flessibilità e discrezionalità necessarie per l'attuazione. La revisione propaga l'impeto dei mercati degli Stati membri più avanzati ai mercati che si trovano ancora in fase embrionale e aiuta a creare un approccio di mercato paneuropeo che non potrebbe essere ottenuto dai singoli Stati membri, con notevoli benefici a medio e a lungo termine per i cittadini europei.
In assenza di intervento, il trasporto intermodale rimarrà meno competitivo rispetto al trasporto su strada e l'obiettivo del trasferimento modale per il 2030, fissato nel Libro bianco del 2011, non sarà conseguito; di conseguenza le esternalità diventeranno persistenti.

L'utilizzo del trasporto intermodale in Europa non è cresciuto in misura sufficiente a soddisfare l'obiettivo di trasferimento modale fissato nel Libro bianco del 2011, nonostante il contributo al trasferimento modale fornito dalla direttiva sui trasporti combinati. Questa circostanza è dovuta:

L'iniziativa mira a migliorare l'efficacia della direttiva sui trasporti combinati (definizione complessa, incentivi limitati e disposizioni obsolete) e ad ottimizzare le misure di sostegno attuali, parzialmente inefficaci, che mirano ad affrontare gli scarsi risultati a livello normativo e di mercato per ottenere una più ampia diffusione del trasporto intermodale (trasferimento modale). I punti critici della direttiva riguardano in particolare la definizione del trasporto combinato, le restrizioni agli incentivi di carattere fiscale e le disposizioni obsolete in materia di documenti di trasporto. I tre principali obiettivi specifici sono i seguenti: 1) chiarire la definizione delle condizioni di ammissibilità al trasporto combinato; 2) incentivare ulteriormente la competitività del trasporto combinato; 3) aumentare gli investimenti nei terminali intermodali ed incrementarne la capacità.

Un'azione coordinata dell'UE riguardante il campo di applicazione della direttiva sui trasporti combinati è necessaria per affrontare le esternalità negative dei trasporti (in particolare quelli stradali) e promuovere il trasferimento modale allo scopo di conseguire gli obiettivi fissati nel Libro bianco sui trasporti del 2011, nella strategia per la mobilità a basse emissioni e in altre politiche dell'UE in questo settore. A tal fine, per garantire che i benefici previsti dalla direttiva possano essere applicati nello stesso modo in tutta l'UE, servono una nuova definizione comune e criteri comuni, in particolare se si considera che l'81 % di tutte le operazioni di trasporto intermodale dell'UE è costituito da operazioni transfrontaliere. Se gli Stati membri utilizzassero definizioni diverse, applicassero la direttiva in maniera diversa e predisponessero regimi di sostegno diversi, gli operatori potrebbero non essere in grado di beneficiare degli incentivi previsti per tutta la catena di trasporto.

Quali sono le varie opzioni per conseguire gli obiettivi? È stata preferita un'opzione? In caso negativo, perché?
I meccanismi di bilanciamento non sono una questione puramente tecnica che assicura la stabilità del sistema, ma hanno implicazioni commerciali sostanziali che si ripercuotono sulla concorrenza. Quando i gestori dei sistemi di trasmissione (TSO) intervengono per bilanciare la domanda e l'offerta, spesso devono fare i conti con una concorrenza insufficiente di servizi di bilanciamento dovuta allo scarso numero di prestatori disponibili all'uopo. La mancanza di concorrenza trae origine dalle modalità di fissazione dei prezzi dell'energia di bilanciamento e dallo scarso uso della capacità di trasmissione transfrontaliera (ossia dalla frammentazione dei mercati del bilanciamento nazionali). Ad oggi sussistono ampie disparità nei prezzi dell'energia di bilanciamento in Europa e mancano norme efficienti che consentano di servirsi al meglio della suddetta capacità di trasmissione; i metodi attualmente praticati per attivare l'energia di bilanciamento non sfruttano pienamente il potenziale della rete e lasciano inutilizzate le capacità a disposizione; i prezzi dell'energia di bilanciamento non sempre tengono conto della scarsità o premiano la flessibilità.

A fronte dell'aumento dell'energia elettrica da fonti rinnovabili, in particolare di origine eolica, e di altri cambiamenti intesi a conseguire un'economia a basso tenore di CO2, il sistema dell'energia elettrica deve essere in grado di integrare fonti di generazione più volatili e maggiormente distribuite sul territorio. L'atto di esecuzione proposto intende preservare l'equilibrio tra l'approvvigionamento e la domanda di energia elettrica al costo più basso possibile per i clienti in modo da portare a compimento l'integrazione del mercato interno dell'energia elettrica.

Le misure proposte combattono l'uso inefficiente della rete di trasmissione elettrica europea migliorando il coordinamento, l'armonizzazione e la trasparenza dei mercati del bilanciamento, sfruttando al massimo la disponibilità di capacità di trasmissione transfrontaliera ai fini del bilanciamento e rafforzando nel contempo la sicurezza del sistema e l'integrazione dei mercati dell'energia elettrica per promuovere la concorrenza. Si conseguirà inoltre un livello minimo di armonizzazione per completare l'integrazione del mercato interno dell'energia elettrica, affidandone l'attuazione delle regole ai TSO e alle autorità nazionali di regolamentazione.

Quali opzioni di intervento, di carattere legislativo e di altro tipo, sono state prese in considerazione? È stata preferita un'opzione? Per quale motivo?
A 6 anni dall'entrata in vigore il quadro delle autorità europee di vigilanza (AEV) ha evidenziato i problemi seguenti. 1) Vincoli che limitano le AEV nel pieno assolvimento dell'attuale mandato. Il problema deriva dai vincoli che attualmente intralciano le AEV nel pieno assolvimento del mandato e nell'ottenimento dei risultati voluti con i compiti di regolamentazione, in particolare per gli interventi finalizzati alla convergenza della vigilanza, e dall'eventualità che, via via che prosegue il processo di integrazione finanziaria, questi vincoli mettano ancor più sotto pressione le AEV. Le cause del problema risiedono nell'inadeguatezza delle competenze conferite alle AEV, nel funzionamento del processo decisionale al loro interno (governance) e nelle risorse attribuite loro per l'assolvimento dei compiti previsti. 2) Inadeguatezza futura dell'ambito coperto dal mandato attuale. Il problema deriva dall'inadeguatezza dell'ambito coperto dal mandato delle AEV rispetto agli interventi tesi a un'ulteriore integrazione dei mercati. La causa principale del problema è il mancato conferimento di determinate competenze e funzioni in relazione sia alle imprese, ai prodotti o alle infrastrutture di mercato transfrontalieri di dimensione unionale, sia a determinati strumenti e aspetti dei paesi terzi. Concorrono al problema, intralciando ulteriormente l'esercizio effettivo di competenze più ampie, gli aspetti della governance e del finanziamento.
L'attuale regolamento lascia un margine di interpretazione e non permette di raggiungere livelli omogenei di tutela dei passeggeri in tutta l'UE. Gli Stati membri non possono risolvere questi problemi agendo da soli. Un intervento dell'Unione europea appare pertanto opportuno.

Quali sono le opzioni per conseguire gli obiettivi? È stata preferita un'opzione? In caso negativo, perché?

La maggior parte degli Stati membri e delle imprese ferroviarie è riluttante a eliminare le deroghe. I cittadini sono favorevoli a una riduzione delle deroghe e propendono per misure atte a rafforzare i diritti dei passeggeri. I portatori di interessi sono prevalentemente favorevoli a norme più chiare, ad esempio in materia di assistenza, trattamento dei reclami e applicazione. La maggior parte delle imprese ferroviarie e degli Stati membri è favorevole a una clausola di forza maggiore, i cittadini sono invece contrari.
L’opzione 1 fa salire di 35 milioni di EUR i costi amministrativi per gli Stati membri e non garantisce parità di trattamento tra le cessioni nazionali e quelle transfrontaliere di beni.

L’iniziativa non prevede un trattamento preferenziale per le PMI, bensì affronta problemi comuni a tutte le imprese. Le microimprese continueranno a beneficiare del regime di esenzione IVA e di nuove misure di semplificazione studiate appositamente per loro nell’ambito dell'imminente pacchetto di semplificazione per le PMI.
La nuova politica commerciale dell'UE descritta nella comunicazione della Commissione "Commercio per tutti" prevede che l'approccio dell'UE alla politica commerciale produca risultati economici con un'efficacia sempre maggiore, divenga più trasparente e persegua non solo interessi, ma anche valori. Questi obiettivi generali includono il commercio e lo sviluppo sostenibile e la promozione delle norme e dei valori dell'UE (come i diritti umani, i diritti in materia di lavoro e la protezione dell'ambiente, della salute e dei consumatori), nonché l'agevolazione degli scambi e degli investimenti per le PMI. Per sfruttare appieno le potenzialità del commercio è necessario un ambizioso programma di negoziati bilaterali e multilaterali. L'iniziativa finalizzata all'avvio di negoziati per accordi di libero scambio con l'Australia e la Nuova Zelanda, che rientra tra le iniziative concrete elencate nella comunicazione "Commercio per tutti", va in questa direzione.

L'accesso ai mercati australiano e neozelandese da parte delle imprese dell'UE avviene a condizioni relativamente meno favorevoli rispetto a quelle dei paesi terzi che hanno concluso accordi di libero scambio con l'Australia e la Nuova Zelanda. Anche se il livello dei dazi all'importazione dell'Australia e della Nuova Zelanda è basso, per alcuni prodotti entrambi i paesi applicano dazi relativamente elevati, associati a ostacoli non tariffari tra cui norme differenti.

Il limitato campo d'applicazione degli attuali accordi settoriali in vigore, sia con l'Australia che con la Nuova Zelanda, implica anche che gli obiettivi generali connessi al commercio dell'UE non possono essere conseguiti per quanto riguarda questi due paesi, in quanto sono poche le regole bilaterali pertinenti ad essere sostanziali ed applicabili e nei quadri bilaterali in materia di scambi e investimenti non esistono strumenti generali di controllo dell'osservanza.
L'opzione 1 (scenario di base) prevede che l'UE continui a negoziare ICS nei propri accordi bilaterali di investimento; l'ISDS continuerebbe a esistere fintantoché saranno in vigore i trattati che la prevedono.

L'opzione 2 prevede che l'UE e gli Stati membri rinegozino i trattati bilaterali di investimento degli Stati membri e il trattato sulla Carta dell'energia (ECT) per allineare all'ICS le disposizioni in materia di risoluzione delle controversie ivi contenute.

Con l'opzione 3, le norme di arbitrato che disciplinano l'ISDS sarebbero riviste al fine di allinearle ai principi dell'ICS.

L'opzione 4 contempla la creazione di un'istanza d'appello multilaterale permanente.

L'opzione 5 prevede la creazione di un tribunale multilaterale permanente per gli investimenti. In base alle caratteristiche preferite, il tribunale comprenderebbe un'istanza di primo grado e un'istanza d'appello composte da un numero di giudici proporzionale al carico di lavoro. I giudici sarebbero nominati da un organismo indipendente per un periodo di tempo determinato, sulla base di prescrizioni rigorose in termini di etica e qualifiche, e tratterebbero cause attribuite in modo casuale. Il ricorso al tribunale d'appello sarebbe possibile in caso di errori manifesti di valutazione dei fatti, oltre che di errori procedurali ed errori di diritto sostanziali. Il tribunale si avvarrebbe di una segreteria e gli Stati potrebbero diventare parti contraenti in base a un sistema di opt-in (scelta esplicita). Dovrebbe essere considerata la possibilità di offrire assistenza alle PMI e ai paesi in via di sviluppo. I costi dovrebbero essere ripartiti sulla base del livello di sviluppo delle parti contraenti, senza escludere la possibilità di chiedere il pagamento di commissioni agli utenti.

L'opzione 6 implica la negoziazione di norme sostanziali multilaterali in materia di protezione degli investimenti quale quadro più ampio per la negoziazione di disposizioni in materia di risoluzione multilaterale delle controversie.

L'opzione 7 prevede di migliorare l'ISDS negli accordi bilaterali di investimento dell'UE e nell'ECT.

In base all'opzione 8, l'ISDS sarebbe progressivamente eliminata e le controversie tra investitori esteri e Stati ospitanti sarebbero giudicate dai tribunali nazionali dello Stato ospitante.
Quali opzioni, di carattere legislativo e di altro tipo, sono state prese in considerazione? È stata prescelta un'opzione? Per quale motivo?

La valutazione d'impatto esamina le tre opzioni seguenti: 1. uno scenario di riferimento, in cui non verrebbero intraprese azioni da parte dell’UE; 2. uno scenario che prevede la creazione di un quadro normativo relativo al prodotto pensionistico individuale paneuropeo (PEPP), basato su una serie di caratteristiche comuni e flessibili, nell'ambito di un regime complementare volontario; 3. uno scenario di armonizzazione, in cui sarebbero armonizzati i regimi pensionistici individuali nazionali. L'opzione prescelta è l'opzione 2. In effetti, nell’ambito di questa opzione, la maggiore standardizzazione delle caratteristiche principali del prodotto darebbe ai fornitori la possibilità di realizzare economie di scala; al contempo sarebbe mantenuto un certo grado di flessibilità nelle caratteristiche principali per consentire ai fornitori di trarre il massimo vantaggio possibile dagli incentivi fiscali nazionali. Pertanto, nell'arco di almeno dieci anni e nell’ipotesi che il PEPP benefici degli stessi incentivi fiscali che si applicano ai prodotti nazionali, questa soluzione consentirebbe di aumentare la diffusione delle pensioni individuali e gli investimenti dei fornitori nel contesto dell’Unione dei mercati dei capitali e di agevolare lo sviluppo a livello transfrontaliero. I consumatori beneficerebbero di una scelta più ampia e di una protezione adeguata dei loro risparmi pensionistici. Tale quadro normativo sarebbe efficiente sotto il profilo dei costi e politicamente praticabile in quanto non richiede l'adattamento dei prodotti individuali esistenti a un nuovo contesto normativo e non pregiudica i regimi in essere.
Quali opzioni strategiche, di carattere legislativo e di altro tipo, sono state prese in considerazione? È stata preferita un'opzione? Per quale motivo? Massimo 14 righe

Le opzioni strategiche sono state prese in considerazione in gruppi. In primo luogo, opzioni rappresentate da strumenti giuridici non vincolanti volti a incentivare la buona volontà e l'autodisciplina dei portatori di interesse e a migliorare le capacità delle autorità competenti (GRUPPO A). In secondo luogo, opzioni di carattere legislativo focalizzate su due importanti elementi: - la definizione adeguata dello spettro di beni culturali interessati dall'iniziativa (GRUPPO B), - gli obblighi documentali volti a certificare la natura lecita dei beni (GRUPPO C). Il gruppo C prevede più specificamente le seguenti opzioni di certificazione: a) certificato di esportazione emesso dal paese di origine e cooperazione amministrativa con il paese in questione; b) dichiarazione dell'importatore (dichiarazione giurata) e modulo Object ID recante informazioni di base sui beni; c) licenza di importazione rilasciata dalle autorità culturali dell'UE per tutti i beni culturali; d) licenza di importazione per i beni culturali ad alto rischio di saccheggio (reperti archeologici) e dichiarazione dell'importatore e Object ID per tutti gli altri beni culturali (combinazione di elementi delle opzioni b) e c).
Conformemente all’accordo del G20 a Pittsburgh del 2009 per ridurre il rischio sistemico legato a un ampio uso di derivati, nel 2012 l’UE ha adottato il regolamento sulle infrastrutture del mercato europeo (EMIR). Un pilastro fondamentale del regolamento EMIR è l’obbligo di compensazione mediante una controparte centrale (CCP) per i contratti di derivati OTC standardizzati, che è entrato in vigore nel dicembre 2015. L’obbligo di compensazione per determinate classi di attività e un maggiore ricorso volontario alla compensazione centrale in un contesto di crescente consapevolezza dei vantaggi che essa offre ai partecipanti al mercato hanno portato, dopo l’adozione del regolamento EMIR, a una rapida crescita del volume di attività delle CCP sia nell’UE che a livello mondiale. Vista la crescente concentrazione del rischio di credito legato a tali attività all'interno di queste infrastrutture, i meccanismi di vigilanza delle CCP dell’UE e dei paesi terzi di cui al regolamento EMIR potrebbero essere rese più efficaci.

I meccanismi attuali stabiliti dal regolamento EMIR, che per la vigilanza delle CCP dell’Unione europea prevedono collegi di vigilanza coordinati dall’autorità del paese d’origine, sollevano una serie di problemi: i) data l’importanza di un numero limitato di controparti centrali per il sistema finanziario dell’UE nel suo complesso, un sistema basato principalmente sulle autorità di vigilanza del paese d’origine solleva preoccupazioni; ii) pratiche di vigilanza divergenti nell’UE potrebbero creare rischi di arbitraggio regolamentare e di vigilanza per le CCP e, indirettamente, per i loro partecipanti diretti e per i loro clienti; iii) il ruolo delle banche centrali quali emittenti di moneta non trova adeguato riscontro nei collegi delle CCP.

Vi sono inoltre preoccupazioni per quanto riguarda i meccanismi di vigilanza delle CCP dei paesi terzi che operano nell’UE: i) l’attuazione delle norme del regolamento EMIR in materia di equivalenza e riconoscimento ha evidenziato alcune carenze, in particolare per quanto riguarda la vigilanza su base continuativa delle CCP di paesi terzi riconosciute; ii) vi sono alte probabilità che si verifichino disallineamenti tra gli obiettivi di vigilanza e quelli della banca centrale nell’ambito dei collegi per quanto concerne le CCP di paesi terzi laddove sono coinvolte autorità di paesi terzi; iii) le eventuali modifiche delle norme sulle CCP e/o del quadro normativo di un paese terzo potrebbero generare disparità di condizioni tra le CCP dell’UE e quelle di paesi terzi e creare la possibilità di arbitraggio normativo o di vigilanza, dato che attualmente non esiste alcun meccanismo per garantire che l’Unione europea sia sistematicamente informata di tali cambiamenti. Il fatto che un volume consistente di operazioni su derivati denominati in euro e altre operazioni soggette all’obbligo di compensazione previsto dall’UE sia attualmente compensato da CCP del Regno Unito rafforza queste preoccupazioni, data la proporzione di queste operazioni che saranno compensate in CCP al di fuori della giurisdizione dell’Unione successivamente all’uscita del Regno Unito dall’UE.
L'esperienza dimostra che le disposizioni nazionali contro la pianificazione fiscale aggressiva non possono essere pienamente efficaci perché si concentrano sulla dimensione nazionale di meccanismi potenzialmente illegittimi. Molte delle strutture elaborate per evitare le imposte hanno invece una dimensione transfrontaliera e implicano il trasferimento di utili imponibili verso giurisdizioni con una tassazione più bassa. Capitali e persone sono infatti sempre più mobili, specialmente all'interno di un mercato integrato come l'UE. L'UE si trova dunque in una posizione migliore rispetto a qualunque Stato membro preso singolarmente per garantire l'efficacia e la completezza del sistema per lo scambio di informazioni.