Introduzione

Con il sostegno della coalizione internazionale per combattere il Daesh, il popolo, il governo e le forze armate dell’Iraq sono riusciti a porre fine all’effettivo controllo territoriale del Daesh in Iraq. Dal 2003, ma anche prima, il paese è stato teatro di conflitti, ma gli atti di terrorismo commessi dal Daesh dal 2014 in poi sono stati finora la manifestazione di violenza interna più raccapricciante. Ora l’Iraq deve cogliere questa nuova opportunità per dotarsi di un sistema politico inclusivo e responsabile al servizio di tutte le comunità, le regioni e le confessioni, che preservi la diversità del paese e ne rafforzi l’ordine democratico, aspetti essenziali per ristabilire la fiducia tra i cittadini e il governo ed evitare un ritorno al settarismo e al separatismo divisivi.

I tre anni di lotta contro il Daesh hanno avuto pesanti ripercussioni sul paese, tra cui numerose vittime civili e militari, la diffusione di sofferenze e traumi, milioni di persone ancora sfollate, la devastazione del tessuto sociale, in particolare nelle comunità colpite dal conflitto, la massiccia distruzione di infrastrutture pubbliche e private e una situazione economica e finanziaria precaria. Molte sfide si prospettano per il governo e il popolo iracheni. È di fondamentale importanza per l’Iraq, il Medio Oriente e l’intera comunità internazionale — che hanno tutti subito le conseguenze della crisi e potrebbero risentire della persistente instabilità in Iraq — che il paese raccolga con successo queste sfide.

In particolare, l’UE ha un interesse assoluto nel garantire che l’Iraq esca rafforzato dalla crisi. L’incapacità di affrontarne le cause profonde rischia di ledere l’unità del paese, la sua sicurezza, il suo ordine democratico, così come il suo sviluppo economico, e di minare gli sforzi di riforma e di riconciliazione del governo iracheno. Con molta probabilità un simile scenario renderebbe più profonde le divisioni settarie e le tensioni etniche. Non soltanto vedrebbe l’Iraq rimanere un rifugio per il terrorismo, che costituisce una minaccia diretta e costante per la sicurezza dell’UE, ma getterebbe anche il paese in una nuova crisi le cui conseguenze umanitarie avrebbero ripercussioni sui paesi vicini e sull’UE, in particolare sotto forma di migrazione irregolare. È pertanto essenziale che l’UE e la comunità internazionale continuino a impegnarsi per sostenere l’Iraq in questo momento critico.

Fondata su obiettivi più ampi della strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Unione europea e muovendo dagli insegnamenti tratti dall’attuazione della strategia regionale dell’UE relativa alla Siria e all’Iraq e alla minaccia rappresentata dal Daesh del 2015, la presente comunicazione è la tappa logica successiva dell’impegno dell’UE per andare oltre la lotta al Daesh sul territorio e porre l’accento sui mezzi per contribuire ad affrontare le sfide specifiche cui l’Iraq deve attualmente rispondere. Essa risponde alla richiesta rivolta dal Consiglio “Affari esteri” dell’UE del 19 giugno 2017 all’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e alla Commissione europea di presentare una strategia che fornisca orientamenti sulle prossime fasi dell’impegno dell’UE nei confronti dell’Iraq. La strategia per l’Iraq ha tre obiettivi principali:

1) definire le grandi sfide che il paese si trova ad affrontare;

2) individuare gli interessi e gli obiettivi strategici dell’UE nelle sue relazioni con l’Iraq;

3) individuare le priorità dell’azione dell’UE che, muovendo dall’attuale sostegno dell’Unione, si concentreranno in primo luogo sul sostegno dell’UE per rispondere alle sfide più immediate dei continui sfollamenti, della stabilizzazione e della riconciliazione, in linea con le priorità del governo iracheno. Il successo dell’attuazione della strategia dipenderà, in ultima analisi, dalla volontà politica dei responsabili nazionali.

1. Le sfide dell’Iraq e il contesto regionale

1.1 Questione umanitaria, governance locale e stabilizzazione. L’Iraq si trova ad affrontare una sfida umanitaria massiccia e immediata. I tre anni di conflitto in tutto il paese hanno comportato terribili violazioni dei diritti umani fondamentali - che potrebbero configurare crimini contro l’umanità - delle popolazioni locali, comprese le minoranze, con una grave compromissione del tessuto sociale del paese. Più di 3 milioni di iracheni sono ancora sfollati interni e altri milioni di persone continuano ad avere estremo bisogno di aiuti umanitari, tra cui gruppi vulnerabili quali i minori, che per diversi anni non hanno ricevuto un’istruzione a tempo pieno, e le donne che sono state vittime di violenza sessuale. Le ostilità hanno provocato una vasta distruzione delle infrastrutture civili, tra cui i sistemi di distribuzione dell’acqua, le strutture sanitarie e le scuole, determinando anche gravi carenze di servizi essenziali. Il conflitto ha inoltre avuto un impatto significativo sull’ambiente, inquinando il suolo e le acque sotterranee, con conseguenti ripercussioni sulla salute delle persone e sui mezzi di sostentamento.

Gli sforzi iniziali dell’Iraq e della comunità internazionale volti a stabilizzare le zone liberate hanno conseguito risultati significativi: due milioni di sfollati sono già tornati nei loro luoghi di origine, per la maggior parte in modo pacifico e ordinato. Tuttavia, resta ancora molto da fare per riportare a casa i tre milioni di sfollati che restano. Al fine di consentire il ritorno a casa degli sfollati in modo sicuro, volontario, dignitoso e non discriminatorio, il governo iracheno deve garantire la sicurezza, effettuare interventi di sminamento, ripristinare i servizi e le infrastrutture di base, fornire mezzi di sostentamento, nonché garantire immediatamente una governance civile responsabile e rappresentativa nelle zone liberate, al fine di creare un clima di fiducia. È inoltre essenziale affrontare le questioni relative ai documenti di identità e ai diritti all’abitazione, fondiari e di proprietà per garantire la stabilizzazione a più lungo termine, un compito che rappresenta una sfida sul piano della politica, della sicurezza, nonché a livello finanziario e logistico. In alcune zone recentemente liberate sono già state riscontrate difficoltà a ripristinare lo Stato di diritto nel pieno rispetto dei diritti umani. Affinché siano efficaci, i processi di stabilizzazione e di ricostruzione devono essere associati a sforzi volti a conseguire una riconciliazione politica e ad affrontare i motivi di malcontento e le vulnerabilità che hanno favorito l’emergere del Daesh, anche per attenuare il rischio che questi stessi processi si trasformino in un catalizzatore per ulteriori tensioni tra le comunità.

1.2 La sfida sul piano della sicurezza è duplice: difendere la società irachena dai continui attacchi terroristici e superare la frammentazione di fatto delle strutture di sicurezza. Il crollo di ampi reparti dell’esercito iracheno nel 2014, di fronte alla rapida espansione del Daesh, ha costretto le autorità politiche e religiose irachene a incoraggiare i cittadini a unirsi a gruppi armati nuovi o esistenti, sotto le insegne delle “Forze di mobilitazione popolare”, come misura urgente ed eccezionale di sostegno alle forze di sicurezza irachene per arrestare l’espansione del Daesh e chiedere la restituzione dei territori perduti. L’Iraq ha conservato un esercito nazionale altamente qualificato, ma di dimensioni ridotte, che necessiterà di ulteriori interventi di sostegno strutturale. Le forze del governo dell’Iraq, che comprendono i Peshmerga del Kurdistan iracheno, hanno ricevuto un importante sostegno internazionale, in particolare materiale e formazione per un contrasto immediato del Daesh. Sempre a causa di anni di conflitto, che hanno dato luogo a una militarizzazione delle forze dell’ordine, è necessaria una riforma della polizia irachena per sostenere forze dell’ordine responsabili e rispettose dei diritti umani e ripristinare la fiducia tra tutte le comunità. Una effettiva e profonda riforma del settore della sicurezza sia in ambito militare che in ambito civile è diventata una priorità assoluta, al fine di consolidare le prerogative e la legittimità dello Stato e di consentire un efficace controllo del territorio e il contenimento delle minacce del terrorismo e della criminalità. A tale scopo dovranno essere previsti meccanismi adeguati per reintegrare nella società un numero significativo di militari mobilitati. Il consolidamento dello Stato di diritto e il miglioramento delle norme in materia di diritti umani sono altresì essenziali per limitare il rischio che emergano nuovi cicli di violenza.

1.3 La sfida politica. L’iniziale successo del Daesh è stato, in certa misura, un riflesso della frammentazione politica dell’Iraq causata da precedenti situazioni di crisi e, di fatto, l’ha ulteriormente esacerbata. Il mantenimento e rafforzamento dell’unità del paese, della sicurezza e dello sviluppo sono pertanto quanto mai importanti: la riforma politica e la riconciliazione nazionale dovrebbero rimanere entrambe al centro degli sforzi della classe dirigente irachena. Per rispondere alle necessità più impellenti, già nel settembre 2014 il governo ha definito un ambizioso programma di riforma che deve essere attuato a tutti i livelli del paese. I pilastri del programma sono la lotta contro la corruzione e un’equa distribuzione della ricchezza nazionale, il consolidamento dello Stato di diritto, il pieno rispetto dei diritti umani, gli sforzi volti alla riconciliazione nazionale e all’inclusività politica. L’attuazione di tale programma è stata tuttavia rallentata non solo dalla necessità di concentrarsi sulla campagna contro il Daesh, ma anche dalle divisioni politiche all’interno del paese e dalla diffusione dell’annoso problema della corruzione e del nepotismo. Basandosi sulle iniziative già intraprese, sarà fondamentale per il governo iracheno ripristinare la fiducia nel sistema politico, contrastare la frammentazione e consolidare l’unità del paese. Una politica nazionale globale di reinserimento della popolazione a livello sociale, politico ed economico, in particolare nelle zone colpite dal conflitto, anziché una mera politica di ritorno nei luoghi di origine, è essenziale per evitare che si ripetano le condizioni che hanno portato all’ascesa del Daesh. È inoltre necessario affrontare con urgenza la situazione delle numerose minoranze dell’Iraq, al fine di preservare la diversità della società irachena, nonché la sua unità e la sua stabilità. Sarà anche fondamentale affrontare i problemi della povertà e dell’esclusione sociale nelle aree non direttamente interessate dal conflitto, comprese le regioni meridionali del paese, poiché un progresso e uno sviluppo equilibrati in tutto il paese saranno fondamentali per la sua stabilità. Per la stabilità a lungo termine dell’Iraq è di primaria importanza un rinnovato impegno a trovare soluzioni politiche negoziate alle dispute, recenti o di lunga data. Una priorità assoluta è contribuire a rendere stabili e vitali le relazioni tra il governo federale e il governo della regione del Kurdistan mediante un dialogo costruttivo su tutte le questioni pertinenti in materia di politica, sicurezza ed economia; il principio guida di un dialogo di questo genere deve essere che le parti evitino azioni unilaterali e perseguano la piena attuazione della costituzione irachena.

1.4. La sfida economica e finanziaria. Le riforme politiche e la riconciliazione devono essere sostenute da politiche coerenti di sviluppo economico e sociale a beneficio di tutti gli iracheni, basate su un modello equo di distribuzione della ricchezza e di equità tra le generazioni. Le entrate dell’Iraq derivanti dal settore petrolifero non sono riuscite finora a produrre effetti benefici per l’intero paese a causa della ricerca di rendite, delle inefficienze delle imprese di proprietà dello Stato e dell’accento posto sul consumo a breve termine da un settore pubblico sovradimensionato in un contesto di corruzione dilagante. Di conseguenza, l’Iraq si trova ad affrontare persistenti vulnerabilità macroeconomiche cui deve porre rimedio con urgenza, poiché un quadro di bilancio e monetario solido è un fattore determinante per la stabilità nel paese. L’Iraq è classificato come un paese a reddito medio-alto, ma questa classificazione è basata sul prodotto interno lordo (PIL) pro capite, che da 7 021 dollari statunitensi (USD) nel 2013 è sceso a 4 533 USD nel 2016, e non riflette la dura realtà, ossia che oggi un quarto della popolazione vive al di sotto della soglia di povertà. Negli ultimi tre anni l’aumento della produzione di petrolio, che ha raggiunto una media di circa 4,5 milioni di barili al giorno nel 2017, ha sostenuto l’economia e le entrate dello Stato. Tuttavia, il duplice shock del calo del prezzo del petrolio e del conflitto armato ha trascinato l’economia non legata al petrolio nella recessione e le finanze pubbliche in un grave disavanzo pari al 14% del PIL nel 2016. Nel contempo, nel luglio 2016 il governo ha concluso un accordo stand-by con il Fondo monetario internazionale (FMI) per la fornitura di un sostegno pari a 5,3 miliardi di USD di cui, ad oggi, sono stati versati 2,1 miliardi. Il G7, Unione europea compresa, ha sostenuto l’accordo che è subordinato a un programma di riforme economiche e di bilancio. Alla fine del 2017 la proroga dell’accordo stand-by concluso con l’FMI era a rischio, poiché la politica di bilancio del governo dell’Iraq non tiene sufficientemente conto del programma di riforme concordato. Un fallimento del programma pregiudicherebbe la capacità dell’Iraq di rispettare i propri obblighi finanziari, rendendo inefficace l’importante sostegno fornito dal G7.

Nel complesso, l’economia irachena è stata in recessione nel 2017, con prospettive leggermente più favorevoli per il 2018 che però dipenderanno dalla situazione in materia di sicurezza e dal mercato petrolifero. Per il 2017 l’Iraq ha convenuto, nel quadro dell’Organizzazione dei paesi esportatori di petrolio (OPEC), di ridurre la sua produzione petrolifera del 6%, il che ha limitato la crescita del PIL e ha ridotto le entrate pubbliche. Essendo stato prorogato l’accordo con l’OPEC, non si prevede nel 2018 una ripresa significativa delle entrate pubbliche derivanti dal petrolio e sono necessarie misure di austerità più rigorose per soddisfare le condizioni dell’accordo stand-by e tenere a galla le finanze pubbliche. Pertanto l’Iraq può raggiungere l’indispensabile stabilità macroeconomica e assolvere i suoi obblighi finanziari solo se accelera la riforma di bilancio e la riforma della governance che erano già in ritardo prima della crisi della sicurezza. In futuro il paese dovrà far fronte a importanti oneri economici e finanziari in vista delle sfide connesse alla situazione umanitaria, alla stabilizzazione e alla ricostruzione (il governo iracheno ha stimato che il costo della ricostruzione post-Daesh è attualmente pari a 150 miliardi di USD). I costi sociali della ricostruzione saranno imponenti, ad esempio per il reinserimento di milioni di sfollati interni, delle persone disabili e traumatizzate, dei veterani e dei giovani che hanno interrotto gli studi. Inoltre, il paese sta percorrendo una strada in salita nel tentativo di creare posti di lavoro per una popolazione giovane e in rapida crescita. I bassi prezzi del petrolio sono un’opportunità per promuovere la diversificazione economica, ma una simile trasformazione strutturale si produce generalmente nell’arco di molti anni, mentre sono necessarie misure immediate per integrare la crescente popolazione giovanile nel mercato del lavoro. Il settore pubblico non può più dare lavoro ai giovani come è avvenuto durante l’epoca dell’alto prezzo del petrolio, il che evidenzia l’importanza dello sviluppo di un settore privato forte e degli investimenti diretti esteri, che potrebbero diventare un potente motore per la crescita e la creazione di posti di lavoro.

1.5 La sfida della migrazione. L’Iraq è al tempo stesso un paese di accoglienza per i rifugiati e un paese di origine di importanti flussi migratori. Il paese ospita 250 000 rifugiati siriani, oltre a 3 milioni di sfollati interni. L’elevato numero di questi ultimi, le difficili condizioni per ritornare nelle zone liberate e l’instabilità della situazione politica ed economica accrescono ulteriormente il rischio di flussi migratori, sia all’interno dell’Iraq che verso l’Europa. Più di 135 000 iracheni sono arrivati irregolarmente nell’UE tra il 2014 e il 2016. Il numero di domande di asilo presentate da cittadini iracheni nell’UE è arrivato a 125 286 nel 2016. Dopo l’avvio dell’attuazione della dichiarazione UE-Turchia il numero dei migranti irregolari nell’UE è diminuito in modo significativo, ma il rischio di migrazione irregolare nell’UE resta elevato. Quasi 7 500 iracheni sono arrivati in modo irregolare nell’UE nel 2017 (tra gennaio e settembre). Finora solo una piccola percentuale di iracheni che soggiornano irregolarmente nell’UE è stata rimpatriata in Iraq. È però in costante aumento la tendenza al rimpatrio volontario dall’UE all’Iraq. Al tempo stesso, anche in virtù del miglioramento della situazione in Iraq e della sconfitta del Daesh, si registra una tendenza al ribasso del tasso di riconoscimento del diritto di asilo che comporta un aumento degli iracheni rimpatriati dall’UE.

1.6 La sfida regionale. Le relazioni dell’Iraq con i paesi limitrofi hanno un ruolo importante per la stabilità del paese e il programma di riforme politiche ed economiche. Da sempre in Iraq riaffiorano le differenze settarie della regione ed è primario interesse del paese non esacerbarle. L’ordine post-Daesh offre all’Iraq nuove opportunità per riequilibrare gli impegni nei confronti di tutti i paesi limitrofi e reinserirsi nell’economia della regione, muovendo dai progressi compiuti finora dal governo iracheno nel dialogare con tutti i vicini. Ciò potrebbe svolgere un ruolo fondamentale nel ridurre e allentare le tensioni nell’area, nell’interesse generale dell’Iraq e dell’intera regione, anche nel contesto della crisi siriana.