Il piano d'azione utilizza un'ampia accezione di beni culturali comprendente anche i manufatti di interesse storico, artistico, scientifico o etnologico quali indicati nella convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'educazione, la scienza e la cultura (UNESCO) del 1970 concernente le misure da adottare per interdire e impedire l'illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà dei beni culturali ("convenzione UNESCO del 1970").

In linea con le raccomandazioni miranti a rafforzare l'azione globale contro il traffico illecito di beni culturali in vari settori, il presente piano d'azione intende disincentivare efficacemente i criminali, far fronte all'evolversi delle minacce alla sicurezza e tutelare il patrimonio culturale. Ai fini di una risposta d'insieme efficace, il piano d'azione si incentra su quattro obiettivi strategici:

Indagare sui casi di traffico illecito di beni culturali è quindi complesso. Richiede competenze specifiche in materia di beni culturali e il coinvolgimento di un gran numero di autorità diverse (polizia, autorità doganali, guardie di frontiera, ministeri della Cultura, Unità di informazione finanziaria, organi giudiziari), con l'interessamento frequente di più giurisdizioni a causa della portata transfrontaliera di molti dei casi in questione.

Secondo le autorità di contrasto, inoltre, il livello di sofisticazione nelle organizzazioni criminali attive nel traffico illecito di beni culturali è più elevato rispetto ad altri tipi di organizzazioni criminali che compiono reati contro il patrimonio. I criminali operano deliberatamente a livello transfrontaliero per massimizzare i loro profitti, confondere le loro tracce, nascondersi per sfuggire all'arresto e falsificare la provenienza o l'origine dei beni culturali oggetto di traffico illecito.

I criminali hanno inoltre approfittato della maggior disponibilità di canali di vendita online per allargare la loro clientela nei mercati leciti e illeciti. Ne conseguono ulteriori difficoltà per le autorità di contrasto dovute al volume dei beni culturali da controllare, alla cifratura dei dati e al numero delle giurisdizioni potenzialmente coinvolte.

I reati connessi ai beni culturali presentano caratteristiche specifiche che li distinguono da altre attività illegali. L'identità, l'autenticità, l'origine, la provenienza e lo status giuridico di un bene culturale sono di rado immediatamente evidenti e spesso la loro determinazione richiede competenze specifiche. In secondo luogo, le collezioni pubbliche e private, i monumenti e i siti archeologici sono un potenziale bersaglio di furti e saccheggi, soprattutto in situazioni di conflitto e di crisi. I beni culturali non registrati, in particolare quelli provenienti da siti archeologici o da collezioni non catalogate, sono tra l'altro difficili da individuare e rintracciare una volta che sono stati oggetto di traffico illecito. In terzo luogo, il mercato dei beni culturali è caratterizzato da certe vulnerabilità che lo rendono attraente per i criminali. Tra queste: l'accettazione dell'anonimato e della segretezza, la soggettività e volatilità dei prezzi e la possibilità di utilizzare i beni per conservare e far circolare ingenti somme di denaro. I criminali traggono inoltre vantaggio dalla generale mancanza di consapevolezza dei danni che il traffico illecito di beni culturali può arrecare.

Affrontare questo fenomeno criminale complesso e intrinsecamente transnazionale richiede una risposta ad hoc a livello dell'UE, come stabilito dalla strategia dell'UE per l'Unione della sicurezza 2020-2025 e dalla strategia dell'UE per la lotta alla criminalità organizzata 2021-2025. Ecco perché la Commissione presenta un piano d'azione mirato, il cui obiettivo è massimizzare il potenziale delle azioni dell'UE esistenti, evidenziare i settori in cui occorre compiere ulteriori sforzi e indicare come affrontare le sfide ancora irrisolte.

Nel 2020 Interpol ha sequestrato più di 850 000 manufatti nel mondo, di cui oltre la metà in Europa. Dal 2016 l'operazione globale Pandora, a cadenza annuale, ha portato a 407 arresti e al recupero di 147 050 beni del patrimonio culturale. Questi dati nascondono un problema di più vaste proporzioni, poiché moltissimi casi non vengono individuati e la portata reale del traffico illecito di beni culturali è presumibilmente molto più ampia.

Il traffico illecito di beni culturali è un'attività redditizia per la criminalità organizzata e, in alcuni casi, per le parti coinvolte in un conflitto e i terroristi. Ciò è dovuto in particolare al rischio contenuto di essere scoperti, ai margini di guadagno potenzialmente elevati e alle dimensioni allettanti del mercato sia lecito che illecito, trainato da una domanda mondiale tra stabile e crescente da parte di collezionisti, investitori e musei.

Gli operatori del mercato dei beni culturali, i collezionisti e gli istituti di tutela del patrimonio culturale sono interlocutori in grado di contribuire opportunamente alla prevenzione e all'individuazione dei reati relativi ai beni culturali, poiché particolarmente esposti al rischio di imbattersi in beni culturali oggetto di traffico illecito o di diventare essi stessi vittime di un reato contro il patrimonio. È essenziale che essi siano a conoscenza della legislazione applicabile e degli altri strumenti non legislativi disponibili per la prevenzione e l'individuazione di tali reati. La Commissione intrattiene un dialogo regolare con gli istituti di tutela del patrimonio culturale, in particolare attraverso il gruppo di esperti sul patrimonio culturale. Ha inoltre collaborato con l'UNESCO per migliorare la comprensione, da parte del mercato dell'arte e degli istituti di tutela del patrimonio culturale, del dovere di diligenza e delle norme deontologiche. L'UNESCO sta lavorando a una revisione del Codice internazionale per i commercianti di beni culturali al fine di affrontare le sfide emerse dopo la sua adozione nel 1999 e di rafforzare e chiarire i principi etici che dovrebbero ispirare il mercato dell'arte.

Poiché il traffico illecito di beni culturali è di norma un reato transfrontaliero, la legislazione dell'UE sul commercio svolge un ruolo importante nella prevenzione e nell'individuazione di tali casi. L'esportazione di beni culturali dal territorio doganale dell'Unione è soggetta a un obbligo di licenza di esportazione al fine di garantire che le esportazioni siano soggette a controlli uniformi alle frontiere esterne dell'UE. L'importazione di beni culturali rientra nell'ambito del regolamento (UE) 2019/880, che vieta l'importazione di beni culturali esportati illecitamente da un paese terzo e subordina l'importazione di determinati beni culturali nell'Unione a obblighi di licenza di importazione o di dichiarazione da parte dell'importatore. Tale regolamento introduce inoltre un sistema elettronico centralizzato per l'archiviazione e lo scambio di informazioni tra gli Stati membri e per l'espletamento delle formalità d'importazione da parte degli operatori. Il sistema diventerà operativo entro il giugno 2025. Si tratta di un sistema privo di supporto cartaceo che garantirà l'interconnessione tra le autorità doganali e culturali competenti e le banche dati esistenti e che potrà ridurre i casi di falsificazione di documenti, eliminando tra l'altro la necessità di verificare l'autenticità delle licenze cartacee. La Commissione sta anche valutando la possibilità di estenderlo in futuro anche alle licenze di esportazione a norma del regolamento (CE) n. 116/2009. La legislazione sull'importazione e l'esportazione di beni culturali è integrata dalla direttiva 2014/60/UE relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro.

Per semplificare ulteriormente l'attuazione della legislazione dell'UE in materia di importazioni ed esportazioni, la Commissione organizza scambi regolari con le autorità doganali e con le autorità competenti per gli affari culturali degli Stati membri attraverso il gruppo di esperti sulle questioni doganali relative ai beni culturali, il comitato consultivo dei beni culturali istituito dal regolamento (CE) n. 116/2009 e dal regolamento (UE) 2019/880 e il gruppo di progetto per la digitalizzazione dei beni culturali.

Tuttavia, la sorveglianza e il controllo del commercio di beni culturali possono variare notevolmente all'interno del mercato unico. Per i criminali si aprono così innumerevoli scappatoie che permettono loro di nascondere le tracce e mascherare l'origine di un bene. In linea con la convenzione UNESCO del 1970 e come rilevato dai portatori di interessi delle autorità di contrasto consultati, l'adozione di misure volte ad aumentare la tracciabilità del trasferimento di proprietà dei beni culturali all'interno del mercato unico potrebbe contribuire in modo significativo a individuare i casi di traffico illecito e dissuadere i criminali dall'infiltrarsi nel mercato dei beni culturali. Inoltre, stabilire la provenienza dei beni culturali che rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva 2014/60/UE migliorerebbe il funzionamento del meccanismo di restituzione previsto dalla direttiva stessa. Molti Stati membri hanno già istituito registri di vendita per categorie di beni culturali. L'attuazione di misure analoghe in tutta l'UE contribuirebbe a promuovere la prevenzione e l'individuazione dei reati a livello transfrontaliero e a delineare un quadro d'insieme del traffico illecito di beni culturali nel mercato unico. Inoltre, l'efficacia dei registri di vendita esistenti potrebbe essere migliorata, ad esempio garantendo l'archiviazione delle informazioni in formato digitale e l'interconnessione dei registri.

È inoltre possibile adottare misure volte a rendere le collezioni di beni culturali, pubbliche e private, meno vulnerabili ai reati contro il patrimonio. Europol riferisce che nell'UE numerosi casi di traffico illecito riguardano beni culturali trafugati da luoghi di culto, istituti di tutela del patrimonio culturale, musei, case e collezioni private. Le collezioni pubbliche e private devono prendere coscienza della loro vulnerabilità ai reati contro il patrimonio, formare il loro personale all'applicazione di misure di tutela e investire in strumenti di protezione.

Analogamente, i proprietari o i gestori di collezioni pubbliche e private possono adottare misure volontarie per proteggersi meglio dai reati contro la proprietà. In tal senso una delle azioni chiave consiste nel dotarsi di inventari e banche dati aggiornati dei beni culturali collezionati. Gli inventari facilitano l'identificazione e la ricerca degli oggetti trafugati. Anche per le collezioni private le autorità di contrasto raccomandano l'uso di strumenti come la norma Object ID del Consiglio internazionale dei musei (ICOM). La segnalazione di casi di reato contro il patrimonio alle autorità di contrasto costituisce un altro mezzo utile di individuazione e prevenzione. Contribuisce infatti a garantire che i beni culturali trafugati figurino nelle banche dati nazionali e di Interpol delle opere d'arte rubate. La registrazione dei beni culturali trafugati aumenta la loro visibilità e riduce la possibilità per i trafficanti di trovare canali di vendita legali.

L'UE dispone già di una legislazione specifica per contrastare il traffico illecito di beni culturali online. La normativa sui servizi digitali aumenta le responsabilità dei prestatori di servizi intermediari, comprese le piattaforme online che mettono in collegamento i consumatori con i fornitori di beni e servizi. Disciplina inoltre la segnalazione di contenuti illegali, ad esempio su vendite sospette, introduce la possibilità per le autorità pubbliche di inviare ai prestatori di servizi intermediari stabiliti in altri Stati membri ordini di rimozione transfrontalieri e aumenta gli obblighi di tracciabilità per i professionisti. La Commissione, inoltre, sostiene la digitalizzazione e la conservazione digitale del patrimonio culturale attraverso lo spazio comune europeo di dati per il patrimonio culturale e il futuro cloud collaborativo europeo per il patrimonio culturale.

Una componente fondamentale nella lotta al traffico illecito di beni culturali è l'individuazione dei flussi finanziari illeciti. Occorre inoltre prestare particolare attenzione all'ampia diffusione del riciclaggio di denaro o del finanziamento del terrorismo con beni culturali acquisiti legalmente. Il timore che il settore dell'arte e dell'antiquariato possa essere illecitamente utilizzato per riciclare proventi di reato ha portato a numerose richieste di ampliamento del quadro normativo dell'UE in materia di lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo. La direttiva antiriciclaggio si applica ora agli operatori del mercato dell'arte e dell'antiquariato, ad esempio a gallerie e case d'asta, che commerciano o fungono da intermediari nel commercio di opere d'arte, nonché ai porti franchi per operazioni al di sopra di una determinata soglia. Gli operatori di mercato sono obbligati a prevedere anche valutazioni dei rischi e strategie di prevenzione e individuazione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo "basate sul rischio", misure di attenuazione e gestione dei rischi, un'adeguata ed efficace verifica della clientela e un'identificazione dei clienti e dei loro titolari effettivi e a segnalare operazioni e attività sospette alle Unità di informazione finanziaria nazionali (UIF). La proposta di nuovo regolamento antiriciclaggio fissa inoltre un limite di 10 000 EUR per i pagamenti in contanti all'interno dell'UE, il che può ridurre l'attrattiva del mercato dei beni culturali a fini di riciclaggio.

Le autorità pubbliche necessitano di un livello sufficiente di comprensione dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo e delle vulnerabilità esistenti nel settore dei beni culturali, in modo da poter agire di conseguenza quando necessario. In tal senso, le valutazioni nazionali dei rischi effettuate dagli Stati membri nell'ambito della legislazione antiriciclaggio forniscono un quadro adeguato. Gli Stati membri possono inoltre fornire ai soggetti competenti del settore privato orientamenti su come individuare le operazioni pertinenti e rispettare gli obblighi di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo.

Infine, la Commissione sostiene il progetto del Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) relativo al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo associato alle opere d'arte, agli oggetti di antiquariato e ad altri beni culturali. Tra i suoi obiettivi, il GAFI si propone di aiutare i paesi, le autorità competenti e il settore privato a comprendere in che modo criminali e terroristi possono fare un uso illecito del commercio di tali oggetti e di sviluppare migliori pratiche e raccomandazioni per attenuare simili rischi. La Commissione, inoltre, effettua una valutazione costante dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo che incidono sul mercato unico e relativi ad attività transfrontaliere. Nell'ambito della valutazione sovranazionale del rischio, la Commissione valuta e monitora i rischi specifici del mercato dell'arte e dell'antiquariato e degli altri settori connessi, come i porti franchi e i depositi di oggetti d'arte.

Azioni chiave La Commissione intende: ·avviare, in stretta cooperazione con l'UNESCO, un dialogo con il mercato dell'arte sugli aspetti relativi alla protezione e al commercio dei beni culturali nel mercato unico, compreso un evento ad alto livello nel 2023; ·sostenere lo scambio di informazioni tra i professionisti dei beni culturali e le autorità competenti attraverso una serie di seminari e attività di apprendimento tra pari; ·esaminare l'opportunità di estendere il sistema elettronico di regolamentazione delle importazioni di beni culturali alla gestione delle esportazioni di beni culturali, attraverso uno studio di fattibilità; ·avviare un apposito studio per aiutare gli Stati membri ad istituire registri di vendita che migliorino la tracciabilità dei beni culturali all'interno del mercato unico (comprese le vendite online) e, su tale base, pubblicare orientamenti ad uso degli Stati membri nel 2024; ·collaborare con l'ICOM per promuovere il relativo Codice etico, migliorare le capacità e offrire al personale dei musei e degli istituti di tutela del patrimonio culturale in diversi Stati membri opportunità di formazione, al fine di registrare e proteggere più efficacemente le loro collezioni. Gli Stati membri sono incoraggiati a: ·rendere più efficaci la cooperazione e lo scambio di informazioni tra le autorità doganali e tra queste e la Commissione attraverso il sistema informativo doganale, al fine di combattere le frodi riguardanti i beni culturali; ·adottare misure miranti a garantire che le collezioni pubbliche e private registrino debitamente in apposite banche dati i beni in loro possesso e segnalino i casi di reati contro il patrimonio alle autorità di contrasto, con l'aiuto di norme e strumenti concordati a livello internazionale (come la norma Object ID o la banca dati di Interpol per le opere d'arte rubate); ·individuare, valutare e comprendere i rischi legati al traffico illecito di beni culturali, al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo nell'ambito della loro valutazione nazionale dei rischi ai sensi della legislazione antiriciclaggio e adottare misure adeguate per attenuare tali rischi; ·sensibilizzare e fornire orientamenti al settore privato sul modo migliore per adempiere agli obblighi ad esso incombenti in materia di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo in collaborazione con le autorità competenti; ·migliorare la cooperazione tra i soggetti obbligati del mercato dell'arte e dell'antiquariato, il settore finanziario e le Unità di informazione finanziaria condividendo conoscenze e opportunità di formazione sui rischi e sui tipi di attività illecite connessi ai beni culturali, tenendo conto nel contempo delle possibilità di cooperazione tra soggetti pubblici e privati; ·promuovere il Codice etico internazionale dell'UNESCO per i commercianti di beni culturali e il Codice etico dell'ICOM per i musei.

3.2. Rafforzare le capacità delle autorità giudiziarie e di contrasto

A causa della natura complessa del traffico illecito di beni culturali, le autorità di contrasto e gli organi giudiziari si trovano ad affrontare sfide specifiche. Sono necessarie ulteriori azioni per rafforzare la loro capacità di gestire i casi di traffico illecito di beni culturali in modo efficace, in linea con i rispettivi compiti e responsabilità ai sensi del diritto nazionale e dell'UE.

Ad oggi, il quadro di intelligence disponibile non tiene adeguatamente conto della larga diffusione del traffico illecito di beni culturali. Uno dei motivi alla base della carenza di dati su tale tipo di traffico è la registrazione inadeguata dei singoli casi. Tra i principali ostacoli alla realizzazione di un quadro di intelligence esauriente a livello dell'UE vi è la mancanza di uniformità nel metodo di raccolta dei dati e di classificazione dei reati riguardanti i beni culturali. Per facilitare una classificazione uniforme, il catalogo generale dei reati contro i beni culturali di cui alla Convenzione del Consiglio d'Europa sui reati relativi ai beni culturali ("Convenzione di Nicosia") contiene orientamenti sulle categorie di reato di cui le autorità degli Stati membri possono avvalersi.

Le autorità pubbliche devono avere un'adeguata cognizione del modus operandi dei criminali e scambiarsi informazioni per poter massimizzare l'uso delle loro risorse. Tale cognizione dovrebbe riguardare in particolare le differenze regionali tra i trafficanti, ad esempio a livello di assetto organizzativo, beni culturali a rischio, rotte del traffico illecito, metodi di riciclaggio e falsificazione della provenienza e dell'origine dei beni. Queste conoscenze possono facilitare ricerche più mirate e un uso efficace delle risorse disponibili. Anche le azioni operative della piattaforma multidisciplinare europea di lotta alle minacce della criminalità (EMPACT) possono contribuire a una miglior comprensione delle pratiche adottate dai trafficanti e della portata del traffico illecito di beni culturali.

Le autorità pubbliche devono inoltre essere consapevoli delle necessità di cooperazione intra/inter-agenzia, nonché delle varie possibilità di cooperazione in ogni singolo caso. Per sostenere le autorità pubbliche nello sviluppo delle loro capacità, l'UNESCO ha pubblicato una guida pratica sugli strumenti per la lotta al traffico illecito di beni culturali destinata agli organi giudiziari e alle autorità di contrasto dell'UE ed elaborata nell'ambito della cooperazione UE-UNESCO. La Commissione assiste l'UNESCO nella traduzione di tale guida nelle altre lingue dei paesi interessati. In secondo luogo, l'Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine (UNODC) ha messo a punto uno strumento di assistenza pratica per facilitare l'attuazione degli orientamenti internazionali.

Le autorità pubbliche hanno bisogno di competenze e strumenti specifici per individuare e indagare sui casi di traffico illecito. A tal fine, in linea con le raccomandazioni di Interpol, occorre prevedere un'adeguata registrazione dei beni trafugati a livello nazionale e internazionale e dotare le autorità responsabili delle competenze necessarie, in particolare attraverso la creazione di unità specializzate a livello nazionale impegnate esclusivamente in indagini sul traffico illecito di beni culturali, come sancito dalla convenzione UNESCO del 1970. Anche la creazione di pool specializzati di pubblici ministeri si è dimostrata efficace nell'allargare il campo delle indagini. Un altro aspetto importante è poter fare rapidamente ricorso alle competenze di storici dell'arte, archeologi o altri esperti in materia di beni culturali, al fine di identificare i beni culturali sequestrati, determinarne l'autenticità o quantificare i possibili danni provocati ai siti depredati o a rischio di saccheggio.

La tecnologia è un aiuto prezioso per le autorità di contrasto ed è fondamentale per proteggere i beni culturali dal traffico illecito. Occorre prevedere, ad esempio, software per la registrazione dei beni trafugati e per l'individuazione dei beni culturali di provenienza illecita sul mercato, tecnologie di sorveglianza aerea per proteggere i siti a rischio o strumenti d'indagine online, compresi quelli basati sull'intelligenza artificiale. In particolare, le autorità di contrasto hanno bisogno di strumenti di rilevazione specifici per gestire efficacemente la quantità di beni da controllare in indagini online, ad esempio per la scansione sistematica su internet di immagini e altri dati relativi ai beni culturali illegalmente in vendita.

Le autorità potrebbero inoltre prendere in considerazione la possibilità di ampliare il campo d'indagine oltre il recupero di un bene specifico oggetto di traffico illecito così da includervi le reti criminali e i flussi illeciti di denaro all'origine del singolo caso. Tale ampliamento del campo d'indagine è in linea con alcune raccomandazioni internazionali (ad esempio di Interpol), con la strategia dell'UE per la lotta alla criminalità organizzata 2021-2025 e con gli obiettivi strategici orizzontali comuni di EMPACT. A livello dell'UE e internazionale, le indagini possono essere sostenute da Europol, dall'agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) e dall'agenzia dell'Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust), conformemente ai rispettivi mandati, o tramite il coinvolgimento di partner quali Interpol, l'Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine (UNODC) o l'Organizzazione mondiale delle dogane. È inoltre possibile avviare una cooperazione nell'ambito di altri strumenti pertinenti di cooperazione tra autorità di contrasto e organi giudiziari. La Procura europea (EPPO) potrebbe indagare e perseguire i reati specifici connessi al traffico illecito di beni culturali che rientrano nelle sue competenze. La Commissione è impegnata a garantire che l'EPPO possa svolgere efficacemente i compiti ad essa conferiti dal regolamento (UE) 2017/1939, anche rafforzando la cooperazione con i paesi terzi.