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ir ir COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 30.09.1998 
COM( 1998) 527 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
Microfmanziamenti e riduzione della povertà 

INDICE 
1. SCOPI DELLA PRESENTE COMUNICAZIONE 3 
2. AFFRONTARE LA SFIDA PER LA RIDUZIONE DELLA POVERTÀ 3 
2.1 RIDUZIONE DELLA POVERTÀ: CONTES io POLITICO 4 
2.2 RIDUZIONE DELLA POVERTÀ: PRINCIPALI CAMPI DI AZIONE 4 
3. IL RUOLO DEI MICROFIN ANZI AMENTI 5 
3.1 TENDENZE NEL SOSTEGNO COMUNITARIO IN MATERIA DI RISPARMI E CREDITO 5 
3.2 MLCROFINANZIAMENTL DEFINIZIONI 5 
3.3 RIDUZIONE DELLA POVERTÀ E SOSTENIBILITÀ FINANZIARIA 7 
3.4 CONTESTO ECONOMICO E SOCIOLOGICO 9 
3.5 ASPETTI RELATIVI ALLE DIFFERENZE TRA UOMO E: DONNA 9 
3.6 CRESCITA E SVILUPPO DELLE; ISTITUZIONI DI MICROFINANZIAMENTO 11 
4. SOSTEGNO ALLE OPERAZIONI DI MICROFIN ANZI AMENTO 12 
4.1 OBIETTIVI DI POLITICA 12 
4.2 QUADRO POLITICO FAVOREVOLE 12 
4.2.1 Politica macroeconomica 13 
4.2.2 Settore finanziario 13 
4.2.2.1 Requisiti indispensabili per il sostegno dei donatori 13 
4.2.2.2 Collegamenti con i servi/.i finanziari commerciali 14 
4.2.2.3 Contesto normativo 15 
4.2.2.4 Sostegno dei donatori 15 
4.2.3 Buona amministrazione e microimprese 16 
4.2.4 Eliminazione dei pregiudizi sulle differenze tra uomo e donna 16 
4.3 COLLABORAZIONE CON LE ISTITUZIONI DI MICROFINANZIAMENTO 16 
4.3.1 Identificazione 17 
4.3.2 Valutazione 18 
4.3.2.1 Fattori esterni 18 
4.3.2.2 Fattori interni I<> 
4.3.3 A ttuazione: a vvio 20 
4.3.4 Attuazione: costituzione 20 
4.3.5 Attuazione: integrazione nei sistemi commerciali 20 
4.3.5.1 Fondi di garanzia 21 
4.3.5.2 Organizzazioni Apex 21 
4.3.6 Attuazione: controllo dell'attività 22 
4.3.7 Valutazione degli effetti 23 
4.4 CRITERI COMUNI PER IL SOSTEGNO DEI DONATORI 23 
4.4.1 Finanziamento dei donatori: un atteggiamento prudente 23 
4.4.2 Strategie per il sostegno dei donatori 24 
5. COORDINAMENTO DEI DONATORI 26 
5.1 LIVELLO INTERNAZIONALE 26 
5.2 UNIONE EUROPEA: COMUNITÀ E STATI MEMBRI 26 
5.3 LIVELLO NAZIONALE 27 
1. SCOPI DELLA PRESENTE COMUNICAZIONE 
La CE e gli Stati membri concordano nel riconoscere che i microfìnanziamenti, 
promossi principalmente dalle ONG, possono essere considerati tra i principali 
strumenti di lotta alla povertà. Uno dei principi fondamentali prevede che le 
agenzie donatrici contribuiscano allo sviluppo di istituzioni finanziariamente 
sostenibili piuttosto che alla realizzazione di progetti isolati. I progetti 
interessano il più delle volte il settore privato benché i finanziamenti siano 
normalmente gestiti dal settore pubblico. 
Sebbene le istituzioni di microfìnanziamento siano aumentate considerevolmente 
negli ultimi anni, l'introduzione dei microfìnanziamenti come strumento 
sostenibile per la lotta alla povertà incontra diversi ostacoli di natura politica e 
istituzionale. L'assistenza fornita dall'UE e da altri donatori può rivelarsi utile 
per superare tali ostacoli. 
La presente comunicazione pertanto ha lo scopo di fornire, come richiesto del 
Consiglio, un modello di politica coerente per le operazioni comunitarie di 
microfinanziamento nonché le basi necessarie per il coordinamento delle attività 
con gli Stati membri. Il modello presentato nella presente comunicazione 
interessa quindi sia la CE che gli Stati membri. 
La presente comunicazione, come diversi altri documenti, affronta i vari aspetti 
delle azioni di sostegno nel settore privato, ma con l'obiettivo principale di 
sviluppare non il settore privato bensì la capacità delle attività di 
microfinanziamento di raggiungere gli indigenti. Per quanto riguarda gli aspetti 
essenziali, viene invece mantenuta la stessa linea d'azione adottata in altri 
documenti. 
Nella sezione 2 la povertà viene presentata come una sfida per la politica e per le 
azioni di aiuto allo sviluppo della CE e vengono indicate le priorità e gli 
strumenti necessari per affrontale tale sfida. Nella sezione 3 i microfinanziamenti 
vengono descritti come nuovi strumenti con i quali la CE può affrontare con 
successo la sfida della povertà. Vengono inoltre presi in esame alcuni dei fattori 
utili per la lotta alla povertà che contribuiscono altresì alla rapida crescita delle 
istituzioni che si occupano di micro finanziamenti. Uno dei principali obiettivi è 
infatti garantire la sostenibilità finanziaria di tali istituzioni. La sezione 4 
descrive come la Comunità e gli Stati membri, insieme ad altri donatori, possono 
sostenere i microfinanziamenti. Importanti aspetti riguardano la necessità di 
creare un quadro politico favorevole, il tipo di sostegno che può essere fornito 
nei diversi momenti del ciclo di vita delle istituzioni e l'introduzione di criteri 
comuni per il sostegno dei donatori. L'ultima sezione si occupa del 
coordinamento dei donatori, a livello internazionale, europeo e nazionale. 
2. AFFRONTARE LA SFIDA PER LA RIDUZIONE DELLA POVERTÀ 
La povertà continua ad essere il più grave problema mondiale, sebbene alcuni 
paesi siano riusciti a ridurre il livello di povertà e a migliorare gli indici di 
sviluppo umano. Oltre un quarto della popolazione dei paesi meno sviluppati 
vive in condizioni di povertà. La povertà colpisce oltre 1,3 miliardi di persone e 
più della metà soffrono quotidianamente la fame. 
I donatori sono concordi nel riconoscere l'importanza della crescita economica 
sostenibile per la riduzione del livello di povertà, mediante l'aumento 
dell'occupazione o la creazione di risorse in grado di migliorare i servizi sociali. 
Tuttavia, la Banca mondiale e il PNUS ritengono che il tasso di crescita 
raggiunto, soprattutto nell'Africa subsahariana, non sia stato sufficiente ad 
impedire l'aumento del livello di povertà. Esiste attualmente un consenso 
generale sulla necessità di intervenire affinché gli indigenti possano beneficiare 
della crescita economica in modo più diretto, ad esempio incentivando 
l'occupazione e la produttività. Tale consenso generale rispecchia anche la 
politica dell'Unione, come descritto più avanti. 
2.1 Riduzione della povertà: contesto politico 
La lotta contro la povertà nei paesi in via di sviluppo rappresenta uno dei tre 
obiettivi del Trattato sull'Unione europea del 1992 [articolo 130u], mentre è più 
specificamente definita come una priorità nella risoluzione sulla lotta contro la 
povertà nei paesi in via di sviluppo, adottata dal Consiglio il 2 dicembre 1993 in 
seguito a una comunicazione della Commissione [CQM(93) 518 def. del 16 
novembre 1993]. È noto che le donne rappresentano una percentuale elevata della 
popolazione indigente. La risoluzione del Consiglio sull'inclusione delle 
problematiche relazionali uomo-donna nella cooperazione allo sviluppo 
[12847/95 (Presse 374) del 20 dicembre 1995] riconosce che l'eliminazione delle 
disparità tra uomini e donne è un aspetto fondamentale dello sviluppo di cui 
occorre tener conto durante la formulazione di ogni politica. La necessità di 
includere le problematiche della povertà e quelle legate alle differenze tra uomo e 
donna nelle politiche generali di sviluppo è stata ulteriormente sottolineata dalla 
risoluzione sullo sviluppo umano e sociale [11913/96 (Presse 329-G) del 22 
novembre 1996]. La comunicazione al Consiglio sulla cooperazione con i paesi 
ACP [COM (97) 537 def. del 29 ottobre 1997] ridefinisce la politica comunitaria 
sull'occupazione come fattore di crescita economica, riduzione di povertà e 
integrazione nell'economia mondiale. 
Tali documenti delineano, in modo coerente, principi, obiettivi, requisiti ed 
aspètti generali di una politica di riduzione della povertà, sensibile alle 
problematiche legate alle differenze tra uomo e donna, nell'ambito della 
cooperazione allo sviluppo, sottolineando al tempo stesso l'importanza di un 
maggior coordinamento con le azione intraprese dagli Stati membri in tale 
settore. 
2.2 Riduzione della povertà: principali campi di azione 
La Commissione europea ha intrapreso le seguenti attività di lotta contro la 
povertà: 
• sostegno dei settori sociali; 
• programmi per lo sviluppo di microprogetti; 
• sostegno della sicurezza alimentare; 
• decentramento della cooperazione, incluso il cofinanziamento delle ONG. 
Tali azioni sono state finanziate con diversi strumenti finanziari: fondi del FES 
stanziati per sostenere programmi indicativi nazionali e regionali, fondi previsti 
per l'adeguamento strutturale (ad esempio: fondi STABEX, fondi di sostegno 
all'adeguamento strutturale (FSAS), fondi di contropartita), fondi per la 
cooperazione decentrata. 
Tali azioni continueranno a svolgere un ruolo fondamentale nella lotta dell'UE 
contro la povertà che potrà comunque avvalersi anche di nuovi strumenti come i 
microfinanziamenti. 
3. IL RUOLO DEI MICROFINANZIAMENTI 
3.1 Tendenze nel sostegno comunitario in materia di risparmi e credito 
Sono stati adottati due modelli paralleli di assistenza: 
• credito come componente.di un progetto integrato; 
• sostegno a istituzioni finanziarie decentrate. 
Il primo modello (progetto) si era rivelato il più diffuso secondo uno studio 
condotto nel 1993 su 22 progetti CE in Asia e 33 in America latina, che aveva 
calcolato che il 35% dei fondi (ovvero 272 MECU) erano stati stanziati per il 
credito, come componente di progetti più ampi. Secondo una recente analisi del 
credito e dei risparmi rurali in 60 paesi ACP, il primo modello sarebbe stato più 
diffuso nei paesi ACP, anche se a partire dal 1994 si sarebbe registrata 
un'inversione di tendenza verso il secondo modello (istituzionale). Gli autori di 
tali studi hanno riscontrato nelle loro basi di dati 40 esempi del secondo modello 
nei paesi ACP, con uno stanziamento di circa 90 MECU. 
Il secondo modello è attualmente ritenuto il più idoneo dai donatori e dagli 
operatori. L'opinione più diffusa a livello internazionale è che le istituzioni che si 
occupano di microfinanziamenti risultano più sostenibili sul piano economico dei 
crediti e che i donatori dovrebbero pertanto contribuire al loro sviluppo. 
3.2 Microfinanziamenti: definizioni 
Sono stati avviati diversi progetti di microfinanziamento nelle varie aree 
geografiche in cui operano le agenzie di sviluppo dell'Unione europea. 
Ai fini della presente comunicazione sono state adottate le seguenti definizioni: 
• **microimpresa": si occupa di attività produttive intraprese nel settore 
informale, che possono consistere nella produzione o distribuzione di beni o 
1 nella prestazione di servizi. Nei paesi ACP, la microimpresa tipica impiega 
meno di 5 dipendenti, solitamente familiari, ed è dotata di un capitale fisso 
inferiore a 10 000 USD. I microimprenditori, per creare le proprie aziende, 
hanno necessità di usufruire dei servizi finanziari; 
• "microcredito": si riferisce esclusivamente alla concessione di prestiti. I 
prestiti sono generalmente di importi ridotti, inferiori a 1 000 USD, e sono 
spesso utilizzati per creare o espandere una microimpresa. Alcune istituzioni 
di credito, che avevano iniziato con la concessione di crediti, hanno 
successivamente esteso l'attività al settore dei risparmi; 
• "microfinanziamento": indica la prestazione di una serie di servizi finanziari 
(ad esempio, risparmi, crediti e assicurazioni). I depositi a risparmio sono di 
modesta entità e vengono effettuati regolarmente. Anche gli importi dei 
prestiti sono modesti, il primo prestito può ammontare anche a soli 50 USD, a 
seconda dell'istituzione e dei clienti. Una buona reputazione in termini di 
restituzione di prestiti può consentire di ottenere prestiti più consistènti o 
usufruire di altri servizi; 
• un'"istituzione di microfinanziamento" ha tra i propri clienti uomini e donne, 
spesso appartenenti a nuclei familiari indigenti, lavoratori autonomi, o 
dipendenti di microimprese. Fornisce varie tipologie di servizi in funzione 
delle esigenze dei clienti, compreso un numero limitato di servizi non 
finanziari (ad esempio consulenze aziendali). Tutti i servizi sono forniti su 
base sostenibile. Le istituzioni sono in grado di conseguire la redditività 
finanziaria entro tempi ragionevoli e di raggiungere un livello significativo di 
contatto con la popolazione. 
Le banche formali non hanno generalmente mostrato interesse nei piccoli conti di 
risparmio e nell'apertura di piccoli crediti in conto corrente né si occupano 
direttamente di microfinanziamenti1. Il personale inoltre non ha le conoscenze 
economiche e sociali richieste. Si rende quindi necessaria di norma la presenza di 
un'istituzione, vicina alla popolazione indigente, in grado di facilitare le 
operazioni o svolgere un ruolo di intermediazione, riuscendo a conciliare l'analisi 
del contesto sociale con le considerazioni formali sulla gestione economica e 
finanziaria. Vari tipi di istituzioni si sono trasformate in istituzioni di 
microfinanziamento: istituzioni di risparmio e di credito, associazioni locali, 
cooperative di credito, ONG, istituzioni rotatorie e non rotatorie2 e, 
Alcune banche commerciali hanno attivato con successo programmi di microfinanziamento; una di 
queste è la Bank Rakyat in Indonesia, dove tuttavia il programma di microftnanziamento è gestito 
separatamente dalle normali operazioni bancarie. 
Esistono diverse istituzioni rotatorie e non rotatorie quali: Arisan in Indonesia, Paluwagan nelle 
Filippine, Chit fund in India, Sittu nello Sri Lanka, Ho in Vietnam, Jia in Cina, Esusu in Nigeria, e 
Djanggi in Camerun. I tennini "rotatorio" e "non rotatorio" si riferiscono alle modalità con cui i 
partecipanti hanno accesso ai fondi. 
occasionalmente, istituzioni più specificamente appartenenti al settore formale 
come le casse di risparmio postale e le banche di credito agrario. 
Secondo la Banca mondiale esistono attualmente diverse migliaia di istituzioni di 
microfinanziamento. 
3.3 Riduzione della povertà e sostenibilità finanziaria 
Le istituzioni di microfinanziamento, sviluppate principalmente dalle ONG, sono 
strumenti importanti e relativamente nuovi di lotta contro la povertà. Molti 
operatori, considerando che gli indigenti accumulano già risparmi di tipo non 
finanziario, come animali e piante, ritengono che i servizi attinenti al risparmio 
siano più interessanti dei crediti. L'obiettivo principale dei microfinanziamenti è 
quindi fornire uno strumento finanziariamente sostenibile per i risparmi degli 
indigenti. Ma poiché questi ultimi richiedono vari tipi di servizi, si stanno 
diffondendo anche altri servizi finanziari come le assicurazioni. Mobilizzando i 
risparmi degli indigenti, vengono resi disponibili crediti utilizzabili per diversi 
scopi produttivi. La garanzia per il prestito è assicurata in vari modi3. 
Successivamente, una volta restituiti i prestiti, è possibile ricevere in prestito 
importi maggiori ed uscire quindi gradualmente dallo stato di povertà. 
I responsabili delle istituzioni di microfinanziamento perseguono solitamente due 
obiettivi: ampliare il livello di contatto con gli indigenti e rimanere 
finanziariamente sostenibili. Possono esistere tensioni tra i due obiettivi. I 
risparmi ed i prestiti su piccola scala possono rivelarsi strumenti efficaci per 
raggiungere gli indigenti. Tuttavia, spesso la ricerca della sostenibilità finanziaria 
da4 parte delle istituzioni ha comportato un allontanamento dagli indigenti. 
Tale allontanamento dalla popolazione indigente non è una conseguenza 
inevitabile dell'esistenza di due obiettivi. Le istituzioni di microfinanziamento 
cercano di allargare la base dei clienti attraverso lo sviluppo di prodotti 
innovativi per un maggior numero di clienti e attraverso l'imposizione di tassi 
adeguati ai servizi. Tali istituzioni intendono fornire un più ampio accesso ai 
gruppi di persone che sono finora rimasti esclusi dai servizi finanziari, ovvero un 
vasto gruppo di potenziali clienti comprendente indigenti, donne, giovani e 
anziani con esigenze diverse. Creando un nuovo mercato di servizi finanziari tra 
questi gruppi finora ignorati e gestendo i costi della prestazione dei servizi, le 
istituzioni di microfinanziamento possono attirare, nel tempo, il sostegno delle 
istituzioni commerciali di prestito, cercando in questo modo di conseguire la 
sostenibilità finanziaria. 
L'esempio più noto è quello della Grameen Bank, che ha introdotto il concetto di pressione tra 
pari, all'interno di un gruppo di cinque beneficiari. Altre istituzioni hanno adottato sistemi diversi, 
compatibili con le culture locali. 
Vista la difficoltà di accesso ai servizi finanziari formali4, gli indigenti ritengono 
che la possibilità di usufruire di tali servizi finanziari sia più importante del costo 
dei servizi stessi. Possono e accettano di pagare i servizi finanziari di cui hanno 
bisogno. Anche considerando i tassi di interesse applicati per coprire tutti i costi 
di esercizio, tali servizi hanno un costo inferiore rispetto ai servizi finanziari 
tradizionali. 
La prestazione di servizi finanziari agli indigenti comporta costi inerenti 
maggiori (ad esempio, molti piccoli conti di risparmio in aree rurali remote a 
bassa densità di popolazione, invece di poche ma consistenti aperture di credito 
su conti correnti in aree urbane). Le istituzioni di microfinanziamento sono 
pertanto obbligate a ridurre i costi, pur aumentando contemporaneamente 
l'attività di contatto diretto. Per tale scopo è indubbiamente necessaria 
un'efficiente gestione finanziaria che consenta di ridurre i costi laddove è 
possibile. Un'altra soluzione consiste nell'introduzione di servizi finanziari 
alternativi in grado di soddisfare le necessità dei clienti. Rendendo i servizi 
disponibili a un maggior numero di clienti, tra la popolazione indigente, è 
possibile diminuire i costi globali riducendo la proporzione dei costi generali 
all'interno dei costi globali dei servizi. Potrebbero inoltre rendersi necessarie 
alcune decisioni non facili, come rinviare la prestazione di servizi per alcuni 
gruppi difficili da raggiungere, fintanto che l'istituzione non abbia consolidato le 
proprie basi finanziarie. 
Sebbene le istituzioni di microfinanziamento siano in grado di raggiungere 
numerosi gruppi isolati restando finanziariamente sostenibili, alcuni studi 
mostrano che tali istituzioni, pur raggiungendo la popolazione che si trova al di 
sotto della soglia di povertà, non arrivano tuttavia alle fasce più indigenti della 
popolazione (prive di risorse finanziarie) ovvero il 10-15%. Per il momento le 
necessità dei più indigenti continueranno ad essere soddisfatte soprattutto dai 
servizi non finanziari (come il sostegno al settore sociale). Molte istituzioni di 
microfinanziamento stanno comunque tentando di creare servizi finanziari 
alternativi in grado di rispondere alle esigenze dei più indigenti. 
Si è sempre più concordi nel riconoscere che i governi e i donatori che intendono 
sostenere lo sviluppo dei microfinanziamenti per ridurre la povertà dovrebbero 
adottare politiche favorevoli alla sostenibilità delle istituzioni di 
microfinanziamento. Occorre inoltre, analizzare in dettaglio gli effetti che 
possono avere sulla sostenibilità alcuni strumenti di assistenza dei governi e dei 
donatori. Le metodologie attualmente ritenute migliori sono descritte nella 
sezione 4. 
I servizi finanziari informali sono particolarmente diffusi. Sebbene non forniscano generalmente 
nessuno strumento per conseguire un aumento sostenuto del reddito di un gran numero di persone, 
vi sono alcuni esempi, nella letteratura dell'Africa occidentale, di imprenditori che hanno 
finanziato, per un periodo di tempo ragionevole, la crescita di aziende relativamente grandi, 
ricorrendo alle istituzioni rotatorie. I servizi finanziari informali vengono generalmente utilizzati 
per diversi scopi: credito al consumo, rette scolastiche e assicurazioni contro le malattie. 
3.4 Contesto economico e sociologico 
La condizione necessaria affinché i microfinanziamenti risultino efficaci nel 
ridurre la povertà è che vi siano delle opportunità economiche potenziali, anche 
esigue, sfruttabili dagli abitanti locali. Tali opportunità non sono necessariamente 
limitate alle aree rurali dove si concentra la maggior parte della popolazione 
indigente. È stato osservato che molti risparmi rurali vengono indirizzati verso 
investimenti urbani che garantiscono migliori rendimenti. I microfinanziamenti 
rischiano di non avere successo nelle zone rurali remote, abitate da popolazioni 
estremamente indigenti, con una bassa densità demografica e carenti 
infrastrutture di trasporto e di collegamento con le città. In queste'condizioni 
sono probabilmente più adatti altri strumenti di riduzione della povertà, come il 
miglioramento delle infrastrutture sociali, compresa la viabilità rurale. I 
microfinanziamenti possono invece essere utilizzati per sviluppare altri strumenti 
finanziari, come le assicurazioni contro i rischi agricoli, che possono avere 
successo in queste aree. 
I microfinanziamenti sembrano rivelarsi particolarmente efficaci nelle comunità 
caratterizzate da un alto livello di fiducia sociale. (La selezione di gruppi 
composti da donne sembra rafforzare tale processo. Gli aspetti relativi alle 
differenze tra uomo e donna sono discussi più avanti). L'accordo istituzionale 
che prevede gruppi di piccoli risparmi si basa su tali rapporti di fiducia. 
Vi sono poi molti altri aspetti socioculturali non completamente chiari. Per lo 
sviluppo di un programma di successo occorre valutare e capire correttamente gli 
atteggiamenti culturali verso il denaro e i risparmi, i sistemi di controllo sociale 
locale e le pratiche locali. La politica seguita dalle istituzioni microfinanziarie 
consiste nell'assicurare che gli organizzatori locali siano vicini alla situazione 
locale e nel consentire l'adozione di procedure flessibili. Ciò funziona abbastanza 
bene quando le attività di microfinanziamento sono appena state avviate, ma può 
creare qualche problema quando le istituzioni raggiungono dimensioni maggiori 
e cominciano a gestire una clientela varia o a fornire informazioni in materia di 
gestione ai partner commerciali. 
La ricerca su tali problematiche è stata relativamente limitata, rispetto agli studi 
istituzionali dei programmi di successo, pertanto occorrono ulteriori 
approfondimenti per comprendere gli aspetti relativi all'efficacia. In particolare 
dovranno essere condotte le seguenti ricerche: 
• ricerche di mercato (quali sono le necessità dei più indigenti?); 
• ricerche operative (come soddisfarle al meglio?); 
o ricerche sociali (atteggiamenti e comportamenti attinenti al settore, condizioni 
geografiche, importanza della fiducia sociale). 
3.5 Aspetti relativi alle differenze tra uomo e donna 
Per raggiungere le fasce al di sotto della soglia di povertà, i microfinanziamenti 
devono considerare attentamente le problematiche relative alle differenze tra 
uomo e donna, e cioè tenere conto, durante lo sviluppo e la diffusione dei servizi 
finanziari, delle esigenze e'dei limiti sia degli uomini che delie donne. 
Per rafforzare il loro impegno nei confronti della povertà, molte istituzioni hanno 
sottolineato l'importanza di rivolgersi alle donne. Tale atteggiamento è 
giustificato da alcuni fattori. 
Giustificazioni comuni per la scelta delle donne 
* Le donne indigenti sono più numerose e generalmente più indigenti degli 
uomini. 
* Le donne operano spesso con piccole somme di denaro e non richiedono 
investimenti rischiosi o di grossi capitali. 
* Le donne sono spesso responsabili della famiglia, pertanto gli effetti della 
riduzione della povertà tendono ad essere maggiori di quando sono gli uomini 
ad usufruire dei servizi. 
* Attente al benessere familiare, le donne sono maggiormente inclini al 
risparmio che alle spese superflue (come gli alcolici). 
* Le donne, non avendo generalmente proprietà terriere o garanzie collaterali, 
incontrano più difficoltà degli uomini nell'accesso ai servizi finanziari. Sono 
quindi particolarmente attente alla restituzione dei prestiti per non precludersi 
l'accesso ad ulteriori crediti. 
* Le donne riescono a lavorare efficientemente in piccoli gruppi, una scelta in 
loro favore contribuisce ad un ulteriore rafforzamento del livello di fiducia 
sociale. 
Mentre rimane da chiarire se queste giustificazioni per la scelta delle donne siano 
universalmente valide, tali considerazioni sul ruolo delle donne sembrano essere 
condivise dai responsabili delle istituzioni di microfinanziamento. Rimane inoltre 
da chiarire quale sia il ruolo preciso degli aspetti legati alle differenze tra uomo e 
donna nell'ambito dei microfinanziamenti. Il problema principale è capire se tali 
considerazioni si riveleranno utili ai responsabili dei microfinanziamenti nel 
momento in cui aumenteranno le attività di microfinanziamento e verranno 
ridotti gli ostacoli che impediscono alle donne di accedere ai finanziamenti e di 
realizzare investimenti più significativi. 
Molte istituzioni di microfinanziamento si sono spesso occupate delle donne, ma 
hanno deliberatamente evitato di concentrarsi esclusivamente su di esse. Quando 
agli uomini viene impedito l'accesso ai servizi finanziari, i prestiti alle donne 
vengono dirottati e rischiano di aumentare gli episodi di violenza contro le donne 
all'interno dei nuclei familiari. Inoltre, il fatto che gli uomini siano costretti ad 
accedere ai crediti attraverso le mogli può migliorare la loro disciplina 
finanziaria. 
Un approccio più sensibile verso le problematiche legate alle differenze tra uomo 
e donna consiste nell'offrire servizi differenziati in grado di soddisfare le 
esigenze specifiche degli uomini e delle donne. Ad esempio, le formule di 
10 
vendita con pagamento rateale possono consentire sia agli uomini che alle donne 
di acquistare beni più costosi. Altre istituzioni stanno sviluppando le 
assicurazioni sanitarie e le assicurazioni sulla vita con polizze miste, ecc. 
Alcuni microfinanziamenti utili per le donne 
* Piccoli prestiti. 
* Rapido accesso ai prestiti (autorizzazione entro una settimana). 
* Formule di rimborso flessibili; rimborsi regolari e frequenti per il primo 
piccolo prestito. 
* Oggetti tipicamente femminili, ad esempio gioielli, utilizzati come garanzie 
collaterali. (Oppure garanzia collettiva). 
* Piccoli conti di risparmio. 
* Procedure di concessione dei crediti e raccolta dei risparmi compatibili con i 
programmi delle donne e con le maggiori esigenze di sicurezza fisica. 
3.6 Crescita e sviluppo delle istituzioni di microfinanziamento 
Negli ultimi dieci anni si è registrato un forte aumento nel numero di operazioni 
di micro finanziamento. Secondo le stime della Banca mondiale, prestiti e 
risparmi starebbero aumentando ad un tasso annuo del 30%, grazie al maggior 
numero di istituzioni che vengono create. Mentre la rapida diffusione di nuove 
istituzioni non ufficiali comporta rischi evidenti, gran parte della crescita 
interessa le istituzioni ufficialmente riconosciute. 
Nel sostenere lo sviluppo dei microfinanziamenti, i donatori hanno cercato 
sempre più di avvicinare i servizi finanziari commerciali alle istituzioni di 
microfinanziamento. Per tale motivo, si è diffusa la tendenza allo sviluppo 
istituzionale delle stesse organizzazioni di microfinanziamento ed è iniziata la 
ricerca di servizi finanziari innovativi in grado di attirare il settore finanziario 
formale su vasta scala per avvicinarlo al settore dei microfinanziamenti. Alcuni 
donatori hanno realizzato programmi di avvio di attività, concentrandosi sugli 
aspetti relativi alla creazione di nuove istituzioni di microfinanziamento, mentre 
altri si sono occupati dello sviluppo delle istituzioni esistenti. 
11 
4. SOSTEGNO ALLE OPERAZIONI DI MICROFINANZIAMENTO 
4.1 Obiettivi di politica 
L'obiettivo generale della politica di sviluppo dell'UE è promuovere una crescita 
economica equa e sostenibile. Tale obiettivo comprende tre aspetti: 
• ridurre la povertà; 
• promuovere la crescita economica; 
• assicurare uno sviluppo sostenibile. 
L'UE ha a disposizione diversi strumenti e linee d'azione per ridurre la povertà, 
sia direttamente che indirettamente. Le istituzioni di microfinanziamento 
vengono considerate un ulteriore strumento, compatibile con ciascuno dei tre 
aspetti dell'obiettivo dell'UE. 
Per il sostegno dell'UE alle istituzioni di microfinanziamento, occorrono un 
modello di politica coerente e criteri comuni in materia di donatori. Tali aspetti 
sono trattati nelle sezioni seguenti. 
4.2 Quadro politico favorevole 
Lo sviluppo dei microfinanziamenti è possibile se esiste un quadro politico 
favorevole5. La CE e gli Stati membri devono pertanto analizzare attentamente il 
contesto politico e collaborare per la risoluzione di alcuni dei problemi che 
ostacolano lo sviluppo dei microfinanziamenti6. La CE sta inoltre preparando una 
comunicazione sullo sviluppo del settore privato nei paesi ACP, che confermerà 
alcune delle considerazioni esposte nella presente sezione in materia di sostegno 
ai microfinanziamenti e alle microimprese. 
Il quadro di politica macroeconomica e altri aspetti di politica che influenzano il 
settore dei microfinanziamenti dovrebbero essere oggetto di discussioni ad alto 
livello con i governi, alle quali potrebbero partecipare anche i donatori interessati 
al settore ed esperti di problemi macroeconomici. 
I diversi aspetti che contribuiscono alla determinazione di un quadro favorevole 
vengono discussi nelle sezioni seguenti. 
I microfinanziamenti possono sopravvivere come enclave in un ambiente politico sfavorevole per 
un breve periodo di tempo, ma a scapito della sostenibilità e della capacità di crescita. Per ulteriori 
informazioni sul quadro politico favorevole si rimanda alla comunica/ione sul sostegno allo 
sviluppo del settore privato. 
La valutazione di questi aspetti è trattata nella se/ione 4.3.2.1. 
12 
4.2.1 Politica macroeconomica 
Il settore informale è generalmente cresciuto più rapidamente nei paesi meno 
sviluppati ed è particolarmente importante per la creazione di posti di lavoro. La 
crescita delle piccole imprese e delle microimprese individuali è ostacolata da 
numerosi impedimenti, compresi quelli relativi ai crediti, ed anche la 
sostenibilità di tali imprese ò un fattore di notevole importanza. Sebbene i 
microfinanziamenti possano essere utili per superare gli ostacoli relativi ai 
crediti, politiche macroeconomiche inadeguate possono creare condizioni che 
impediscono lo sviluppo dei microfinanziamenti (ad esempio alti tassi di 
interesse). La politica macroeconomica dovrebbe in generale promuovere lo 
sviluppo del settore privato, tramite il quale è possibile conseguire una crescita 
economica equa. Dovrebbe altresì contribuire ad assicurare un clima favorevole 
ai risparmi e agli investimenti ad ogni livello, nonché la diffusione di 
microimprese. 
Attualmente il livello delle transazioni nel settore dei microfinanziamenti è 
basso, ma in crescita, rispetto al livello raggiunto nelle economie nazionali in 
generale. Sarebbe quindi prematuro (nel 1998) mostrare un'eccessiva cautela 
riguardo allo sviluppo del settore dei microfinanziamenti e ai suoi potenziali 
effetti sulla politica macroeconomica. 
4.2.2 Settore finanziario 
Un'attenzione particolare dovrebbe essere rivolta al sistema finanziario, 
valutando i seguenti aspetti che, laddove è opportuno, dovrebbero essere inclusi 
nel dialogo politico con i governi dai donatori interessati ai microfinanziamenti. 
4.2.2.1 Requisiti indispensabili per il sostegno dei donatori 
I donatori devono stabilire i criteri minimi accettabili per il sostegno. Prima di 
intraprendere operazioni per lo sviluppo dei microfinanziamenti, i donatori 
devono essere certi che nel settore finanziario siano rispettate le seguenti 
condizioni: 
• alle istituzioni è consentito di stabilire dei tassi di interesse che coprano il 
costo pieno delle operazioni7; 
• la legislazione può essere modificata per facilitare le operazioni di 
microfinanziamento. Le istituzioni finanziarie, ad esempio, devono essere in 
grado di sviluppare i rispanni e diversificare le proprie attività, operando 
anche in altri settori come il leasing o il capitale di rischio; 
Sono compresi non solo i costi della prestazione dei servizi direttamente ai clienti, ma anche i costi 
indiretti per l'assunzione e la formazione del personale, il controllo delle operazioni, lo sviluppo 
dell'attività, la gestione, ecc. 
13 
• potrebbero esistere norme specifiche che disciplinino diritti e obblighi delle 
istituzioni di microfinanziamento e consentano ai mercati di operare 
competitivamente8. 
L'UE dovrebbe fornire aiuti soltanto in presenza di tali requisiti e di governi 
estremamente determinati a continuare le riforme di politica. 
Particolari difficoltà emergono in termini di condizionalità, quando si rende 
necessaria una collaborazione a lungo termine in materia di sviluppo 
istituzionale. Possono infatti verificarsi diverse circostanze che rischiano di 
compromettere la capacità dei governi di adottare nuove politiche, in grado di 
assicurare lo sviluppo costante del settore. Ai donatori spetta di giudicare se 
eventuali cambiamenti politici siano suscettibili di influenzare negativamente il 
settore e, in caso affermativo, valutare quando possano essere riprese le riforme 
politiche.9 La rinuncia a un impegno programmato nel lungo termine, sebbene 
rappresenti l'ultima soluzione, diventa tuttavia necessaria quando un governo 
abbia palesemente rinunciato ad impegnarsi nel processo di riforma. 
4.2.2.2 Collegamenti con i servizi finanziari commerciali 
Soltanto recentemente le banche e i servizi finanziari commerciali hanno 
cominciato a occuparsi di piccoli risparmi e di operazioni di credito10. Tale 
mancanza di interesse ha limitato la crescita delle istituzioni di 
microfinanziamento che non hanno potuto usufruire di prestiti commerciali o 
investimenti azionari. 
La mancanza di interesse da parte del settore commerciale nei confronti di tali 
istituzioni era dovuta a diversi fattori. Spesso l'entità delle operazioni era troppo 
modesta per offrire interessanti opportunità d'investimento e i rendimenti 
rischiavano di essere minimi e incerti. Inoltre le operazioni delle istituzioni non 
erano trasparenti, a causa di sistemi arretrati in materia di relazioni finanziarie. 
Le riforme del settore finanziario dovrebbero mirare a ridurre i costi delle 
transazioni e le altre limitazioni ai microfinanziamenti, avvicinando i servizi 
finanziari ai cittadini e incentivando i collegamenti tra le istituzioni di 
microfinanziamento ed il sistema bancario. 
8 Rafforzare l'efficacia delle norme in vigore potrebbe essere un obiettivo di assistenza tecnica. 
9 Qualora l'obiettivo sia stabilire un accordo di collaborazione a lungo termine, non è consigliabile 
ricorrere all'applicazione automatica di penali in caso di non rispetto delle condizioni. 
10 A parte qualche eccezione, come la BRI in Indonesia. In un altro caso, in una discussione su 
Internet alla fine del 1997, si è appurato che la banca si era mostrata interessata soltanto a scopo 
pubblicitario. 
14 
4.2.2.3 Contesto nonnativo 
L'esistenza di norme specifiche dovrebbe servire a incentivare la creazione e la 
crescita delle istituzioni di microfinanziamento. Nei paesi che prevedono 
restrizioni in materia di costituzione di società di risparmio, ad esempio, tali 
norme restrittive dovrebbero essere modificate, così come nei paesi che 
prevedono restrizioni in materia di tassi d'interesse, suscettibili di compromettere 
la potenziale sostenibilità delle istituzioni di microfinanziamento, dovrebbero 
essere intraprese riforme in grado di incentivare i microfinanziamenti. 
Tali riforme del contesto normativo devono evitare ogni possibile conseguenza 
negativa. Le norme dovrebbero garantire che le istituzioni di microfinanziamento 
siano gestite secondo validi criteri finanziari. In particolare le riforme dovrebbero 
preoccuparsi anche di tutelare i risparmiatori dalle frodi. Infine, dovrebbe essere 
adottato un sistema di controllo in grado di vigilare costantemente sugli effetti 
delle norme. 
4.2.2.4 Sostegno dei donatori 
Il sostegno dei donatori può certamente contribuire allo sviluppo del settore 
finanziario, per valutare le necessità di microfinanziamenti, soprattutto durante le 
fasi iniziali ed intermedie dello sviluppo istituzionale. 
L'obiettivo è realizzare un accordo di sviluppo tra donatori e istituzioni di 
microfinanziamento, sostenendo altresì lo sviluppo istituzionale delle istituzioni 
di microfinanziamento. 
Il consolidamento del sistema di auditing finanziario è un obiettivo immediato di 
assistenza tecnica. Un obiettivo di più lungo periodo potrebbe essere lo sviluppo 
di altri sistemi di controllo. Ad esempio, poiché lo scopo dei microfinanziamenti 
è di raggiungere gli indigenti, occorrerebbero delle conoscenze specifiche in 
materia di controlli sociali, per verificare se le istituzioni di microfinanziamento 
stiano effettivamente realizzando gli obiettivi dei loro clienti primari. 
Tuttavia, molti osservatori hanno messo in guardia contro il rapido sviluppo di 
consistenti fondi di donatori nel settore dei microfinanziamenti. Nelle istituzioni 
di microfinanziamento, la dipendenza dalle sovvenzioni rischia di compromettere 
la corretta gestione finanziaria, influendo negativamente sullo sviluppo 
dell'imprenditorialità, caratteristica fondamentale dello sviluppo del settore 
privato, nonché sulle prospettive di sostenibilità. Le istituzioni di 
microfinanziamento, una volta consolidate, sostituiranno le sovvenzioni dei 
donatori con i prestiti commerciali. 
15 
4.2.3 Buona amministrazione e microimprese 
Le politiche di amministrazione urbana dovrebbero favorire le microimprese, 
evitando di imporre restrizioni minori di vario genere che impediscono agli 
indigenti di approfittare delle opportunità economiche. Ad esempio, nei paesi 
meno sviluppati, sono purtroppo comuni gli episodi di funzionari e agenti di 
polizia locale che ostacolano l'attività dei piccoli commercianti. La diffusione 
dei microfinanziamenti richiede azioni volte a ridurre le restrizioni locali e a 
combattere tali episodi di corruzione. 
Le politiche di sviluppo rurale dovrebbero favorire la diffusione di piccole 
imprese agricole, in vari modi, ad esempio migliorando le informazioni di 
marketing e l'accesso ai fattori produttivi. 
4.2.4 Eliminazione dei pregiudizi sulle differenze Ira uomo e donna 
L'attività svolta dalle donne è spesso alla base della crescita nelle microimprese 
agricole e nel settore dei microfinanziamenti, ma vi sono alcuni aspetti di tipo 
politico che contribuiscono ad ostacolare l'accesso delle donne ai servizi 
finanziari, limitando conseguentemente la crescita delle loro attività. Ad 
esempio, la concessione di garanzie collaterali, che risulta limitata se le donne 
non possono essere proprietarie terriere; le norme ereditarie, che rischiano di 
scoraggiare le donne dall'accumulare capitali ed il fatto che le donne possono 
aver bisogno dell'approvazione degli uomini della famiglia per ottenere un 
prestito". 
1/eliminazione di (ali pregiudizi faciliterebbe la diffusione dei 
microfinanziamenti. 
4.3 Collaborazione con le istituzioni di microfinanziamento 
Durante la collaborazione con le istituzioni di microfmanziamento, i donatori 
dovrebbero aiutare queste ultime a crescere e a diventare sostenibili nel lungo 
periodo, rispettando le seguenti tappe12: 
• attenta identificazione e valutazione dettagliata del potenziale dell'istituzione, 
tenendo conto dell'attuale capacità e orientamento; 
• sostegno iniziale allo sviluppo istituzionale, per favorire la creazione delle 
istituzioni; 
• ulteriore sostegno successivo, per rafforzare il collegamento con le fonti di 
credito commerciali. 
1 ' Vedi sezione 3.5 per maggiori informazioni sugli aspetti relativi alle differenze tra uomo e donna. 
12 La collaborazione con le istituzioni è preceduta dall'analisi del quadro politico, aspetto già trattato 
nella sezione 4.2. 
16 
Tale schema per il sostegno dei donatori non rispecchia esattamente la classica 
struttura del progetto triennale e prevede la stipulazione di un accordo di 
collaborazione per un periodo minimo di 7-10 anni. Tale forma di collaborazione 
impone obblighi specifici ai donatori, tenuti a calcolare e correre rischi 
accettabili durante la valutazione ed a stabilire sistemi di controllo in grado di 
facilitare l'apprendimento congiunto dall'esperienza. Tale approccio ha 
sottolineato in modo particolare l'importanza di apprendere dall'esperienza e di 
sviluppare e applicare principi di azione validi. 
Tali aspetti vengono affrontati più avanti a proposito del ciclo dei progetti. 
4.3.1 Identificazione 
Per ottenere il sostegno dell'UE, i maggiori obiettivi delle istituzioni di 
microfinanziamento che sosteniamo dovrebbero essere compatibili con gli 
obiettivi di politica socioeconomica comunitaria, ovvero ridurre la povertà, 
aiutando gli indigenti a sfruttare le opportunità economiche sostenibili: Tali 
opportunità riguardano la produzione di beni e servizi che possono contare su 
fattori di produzione locali e mercati facilmente accessibili. 
Molte istituzioni di microfinanziamento sono socialmente orientate verso gli 
indigenti ed hanno adottato lo strumento dei microfinanziamenti ritenendolo 
particolarmente indicato per la riduzione della povertà. L'obiettivo specifico 
delle istituzioni di microfinanziamento è offrire strumenti finanziari flessibili, 
che non sono generalmente disponibili presso le banche commerciali, ad un 
maggior numero di cittadini indigenti per soddisfare le esigenze locali. 
Anche se molte istituzioni di microfinanziamenti risulteranno conformi a questi 
criteri generali, le agenzie donatrici dell'UE dovranno comunque prestare 
particolare attenzione durante la selezione delle istituzioni dì 
microfinanziamento. 
L'UE dovrebbe osservare i seguenti criteri di selezione13: 
• orientamento (strategia di sviluppo chiara, attenzione alla creazione di 
risparmi locali); 
• forza istituzionale (gestione stabile, assenza di interferenze politiche, esistenza 
di istituzioni autorizzate, capacità istituzionale, sistemi di informazioni di 
direzione precisi e buoni standard di reporting); 
13 Tali criteri si ispirano a quelli formulati per le reti di finanziamento da fonti molteplici, in 
particolare dal comitato delle agenzie donatrici per lo sviluppo delle piccole imprese e dal gruppo 
di lavoro dei donatori sullo sviluppo del settore finanziario: Finanziamento delle micro e piccole 
imprese: principi guida in materia di selezione e sostegno degli intermediari, ottobre 1995. 
17 
• qualità dei servizi per i cittadini indigenti (attenzione agli indigenti e 
all'aumento dell'attività di contatto diretto, prestiti adeguati e flessibili, servizi 
di risparmio); 
• rendimento finanziario (adeguata determinazione dei prezzi, qualità del 
portafoglio, riduzione della dipendenza dai donatori, capacità di mobilizzare 
fondi commerciali per conseguire l'indipendenza); 
• apertura ai suggerimenti (accettazione della necessità di cambiamento, 
disponibilità al dialogo). 
4.3.2 Valutazione 
Molte istituzioni non sono destinate a divenire economicamente redditizie nel 
lungo periodo. Nei paesi meno sviluppati esiste una molteplicità di fattori che 
limitano la redditività e la sostenibilità delle istituzioni. 
4.3.2.1 Fattori esterni 
Poiché lo sviluppo di un'istituzione di microfinanziamento è un processo 
piuttosto lungo, può essere facilmente perturbato. Dovranno quindi essere 
valutati con una certa attenzione i rischi esterni all'istituzione, ovvero: 
• eventi naturali di prevedibile frequenza ed entità, che colpiscono la comunità 
in generale: siccità, inondazioni, cicloni, terremoti; 
• malattie ed epidemie che colpiscono seriamente i nuclei familiari, 
diffondendosi tuttavia in modo irregolare, ad esempio l'HIV/AIDS. Alcune di 
queste malattie possono essere stagionali; 
• guerre civili. 
I rischi comprendono anche i cambiamenti del quadro politico, in seguito a un 
eventuale cambio di governo. Tali aspetti sono stati trattati nelle sezioni 
precedenti. 
Tutti questi potenziali eventi possono influire sulla sostenibilità dei sistemi di 
microfinanziamento e devono essere preventivati in quanto molti rischi hanno 
una frequenza prevedibile. I rischi che si sviluppano lentamente (ad esempio, 
siccità o guerre civile) andranno considerati diversamente da quelli più 
improvvisi (ad esempio, terremoti). Nel valutare i rischi, si dovrebbe prestare 
attenzione a calcolare l'entità dell'impatto potenziale sulle istituzioni di 
microfinanziamento. 
Alcune conseguenze pratiche per il settore dei microfinanziamenti possono 
essere: 
• la fissazione del livello delle tariffe per il recupero dei costi, in funzione dei 
rischi noti; 
18 
• la diversificazione del portafoglio dell'istituzione di microfinanziamento; 
• lo sviluppo di servizi assicurativi accessibili. 
4.3.2.2 Fattori interni 
Lo scopo della valutazione istituzionale è appurare se i membri del gruppo di 
valutazione ritengono che "l'istituzione di microfinanziamento possa 
trasformarsi in un'istituzione capace di espandersi, senza ricorrere ulteriormente 
al sostegno dei donatori, fino a raggiungere un vastissimo numero di clienti 
estremamente indigenti, utilizzando prevalentemente finanziamenti di tipo 
commerciale." Il gruppo di valutazione deve verificare se e quanto la politica 
dell'istituzione di microfinanziamento (IMF) sia orientata in tale direzione. 
Per raggiungere tale scopo, i responsabili del gruppo devono valutare i fattori 
finanziari e non finanziari che influiscono sulla capacità di conseguire 
l'indipendenza, i necessari cambiamenti operativi, nonché altri ostacoli da 
rimuovere. 
In generale la valutazione14 interessa una serie completa di fattori istituzionali, 
servizi e mercato, obiettivi strategici e rendimento finanziario. Tali aspetti 
consentono di elaborare i dati necessari (vedi tabella sotto) per valutare se 
accettare o respingere il sostegno all'istituzione di microfinanziamento. 
Dati necessari per la valutazione 
• Ubicazione 
• Esperienza di altri donatori 
• Leadership 
• Amministratore 
• Pianificazione fmanziaria strategica 
• Conto profitti e perdite e bilancio 
patrimoniale 
• Redditivita 
• Analisi del servizio depositi volontari 
Il pericolo che deriva dall'elaborazione di principi di riferimento per la 
valutazione è che le agenzie donatrici applichino metodicamente i criteri più 
rigidi, senza tener conto delle reali condizioni sociali e dell'opinione 
14 Per quanto concerne la valutazione dei fattori interni all'istituzione di microfinanziamento, la 
presente sezione si basa sugli orientamenti contenuti in Schema per la valutazione delle 
istituzioni di microfinanziamento (Segretariato del Gruppo consultivo per l'assistenza ai più 
indigenti, 25 febbraio 1997). 
19 
dell'istituzione di microfinanziamento, basata su dati concreti. In pratica, i 
donatori contribuiscono a sostenere lo sviluppo di standard migliori durante un 
processo di sviluppo istituzionale. 
4.3.3 Attuazione: avvio 
Dove non esistono istituzioni di microfinanziamento, è difficile valutare se 
convenga procedere all'avvio o abbandonare la zona. 
Alcuni donatori hanno condotto esperimenti di avvio. Rimangono da chiarire 
diversi aspetti particolarmente complessi e critici ma non è ancora chiaro quali 
siano le condizioni per il successo o per il fallimento. Questa opzione potrebbe 
essere scelta dai donatori in grado di fornire assistenza tecnica specializzata. 
Tali attività non richiedono necessariamente grossi finanziamenti. 
Date le circostanze, la CE non opererà in questo settore. 
4.3.4 Attuazione: costituzione 
Gran parte dei suggerimenti in materia di istituzioni di microfinanziamento 
provengono dalla valutazione dettagliata delle istituzioni di microfinanziamento 
già esistenti. 
Sostenere la crescita delle istituzioni già esistenti ò meno rischioso delle 
operazioni di avvio, ma richiede comunque la presenza di donatori in grado di 
fornire una notevole assistenza tecnica nei settori tradizionali della gestione 
aziendale. Durante la fase di attuazione, il donatore offre il proprio sostegno per 
accrescere la capacità tecnica, il portafoglio dei prodotti e la clientela 
dell'istituzione prescelta. Per tale scopo, possono essere utilizzate sovvenzioni 
per costruzioni e attrezzature ed assistenza tecnica per consolidare i sistemi di 
informazioni di direzione finanziari15. Successivamente, la crescita delle 
istituzioni può essere sostenuta mediante prestiti e finanziamenti azionari. 
È probabile che la maggior parte delle agenzie donatrici vorranno aumentare il 
sostegno alle IMF in questa fase dello sviluppo. Ciò consentirà, unitamente al 
loro personale sviluppo della capacità istituzionale, di offrire un sostegno al 
settore dei micro finanziamenti. 
4.3.5 Attuazione: integrazione nei sistemi commerciali 
I donatori dovrebbero aiutare le istituzioni di microfinanziamento ad integrarsi 
nei sistemi di prestiti delle banche commerciali e nei mercati finanziari. Possono 
essere scelti diversi meccanismi mentre sono spesso necessarie particolari 
15 Alcuni donatori ritengono inoltre che possano essere sostenute anche le spese di gestione, purché 
ciò avvenga per un periodo estremamente ridotto (solitamente da 2 a 3 anni). E questo un aspetto 
su cui si discute molto. 
20 
tipologie di sostegno. Il finanziamento può servire per attirare capitali privati o 
come garanzia per i prestiti delle banche commerciali. 
I due meccanismi più comunemente adottati sono la concessione di fondi di 
garanzia e lo sviluppo delle organizzazioni Apex. Tali attività dovrebbero essere 
sostenute da un'assistenza tecnica specializzata. 
4.3.5.1 Fondi di garanzia 
I donatori hanno più volte tentato di offrire fondi di garanzia per incoraggiare gli 
investitori ad affrontare i rischi e spingerli ad occuparsi della concessione di 
prestiti alle istituzioni di microfinanziamento. Molti tentativi simili sono falliti in 
quanto il finanziamento del donatore ha compromesso la disciplina finanziaria 
del sistema. Tentativi più recenti di adozione del sistema di garanzie hanno 
corretto il problema ridistribuendo i rischi tra i vari partecipanti. 
Gli esperti hanno recentemente mostrato un certo scetticismo riguardo alla 
"sostenibilità" e alla "sommabilità" dei fondi di garanzia16. Il costo per la 
concessione di garanzie va inoltre ad aggiungersi ai costi dei servizi di 
microfinanziamento, rendendo più difficile per le istituzioni divenire sostenibili 
nel lungo periodo17. 
Esistono soluzioni possibili per questi problemi ma occorre studiare ed 
approfondire ulteriormente il sistema dei fondi di garanzia e le alternative, prima 
che possano diventare degli strumenti accettabili per il sostegno dei donatori su 
vasta scala. Su questo aspetto, l'UE dovrebbe continuare a collaborare con il 
gruppo di consultazione per l'assistenza ai più indigenti, nelle sue attività di 
apprendimento. 
4.3.5.2 Organizzazioni Apex 
La maggior parte delle organizzazioni Apex18 sono prevalentemente viste come 
strumenti di sostegno alla crescita del settore dei microfinanziamenti, piuttosto 
che come un sistema formale di intermediazione finanziaria nel settore bancario. 
La necessità di tali organizzazioni si fa più sentita quando le istituzioni di 
microfinanziamento aumentano di numero e gli operatori comprendono i 
vantaggi potenziali di un'organizzazione in grado di stabilire un collegamento 
"' Ad esempio, in una recente discussione su Internet in materia di finanza di sviluppo, sono stati 
evidenziati sia i problemi che le soluzioni possibili. 
17 Questo aspetto è stato sottolineato con enfasi dal rappresentante austriaco durante l'incontro del 
gruppo di esperti nel 1997 e ripreso dal gruppo di lavoro del Consiglio sulla cooperazione allo 
sviluppo. 
18 Le organizzazioni Apex forniscono servizi comuni per un gruppo di istituzioni di 
microfinanziamento partecipanti e vengono create principalmente con in contributi provenienti da 
tali istituzioni. 
21 
con il settore formale e offrire una varietà di servizi comuni (ad esempio, la 
formazione del personale). 
La diffusione di tali organizzazioni utili si scontra con vari tipi di problemi da 
parte delle IMF tradizionali. Se da un lato i finanziamenti sono necessari per 
attirare capitali privati, dall'altro vi sono determinati problemi che richiedono 
un'assistenza tecnica specializzata. 
Attualmente le organizzazioni di questo tipo sono poco diffuse, di conseguenza 
le informazioni relative al loro funzionamento e successo sono limitate. Tali 
organizzazioni dovranno essere oggetto di ulteriori ricerche prima di poter essere 
considerate come un settore di sostegno da parte dell'UE19. 
4.3.6 Attuazione: controllo dell'attività 
I fondi stanziati dai donatori dell'UE servono per il capitale di prestito e per 
l'ampliamento della capacità produttiva. Rafforzare le istituzioni e sostenere le 
loro operazioni richiede il rispetto assoluto, nella progettazione dell'assistenza, di 
alcuni validi principi di azione ufficialmente riconosciuti, come è stato 
sottolineato nella parte relativa alla valutazione20. Durante il controllo delle 
istituzioni di microfinanziamento dovrebbe essere prestata particolare attenzione 
ai seguenti aspetti fondamentali: 
• ricerca dell'autosufficienza; ad esempio, attraverso la graduale riduzione delle 
sovvenzioni ed il passaggio al finanziamento commerciale; 
• gestione corretta; responsabilità verso gli indigenti e compatibilità con le 
salvaguardie finanziarie; 
• reporting trasparente, per incentivare gli investimenti dei partner commerciali; 
• corretta gestione finanziaria, per favorire la riduzione dei costi di servizio; 
• i tassi di interesse applicati dall'istituzione di microfinanziamento dovrebbero 
coprire i costi di esercizio ed eventuali cambiamenti dovrebbero dipendere dal 
mercato e non da interferenze politiche sull'amministrazione; 
• ricerca di risorse finanziarie, ad esempio, per favorire lo sviluppo 
istituzionale, ma non per sovvenzionare i tassi di interesse; 
• fin dall'inizio dovrebbero essere incoraggiati i servizi di risparmio piuttosto 
che privilegiare la concessione di crediti; 
• un atteggiamento professionale in materia di valutazione e controllo dei 
prestiti; 
19 Anche in questo settore la partecipazione alle attività di apprendimento del CGAP è importante. 
20 Questa sezione si basa sullo schema di valutazione del CGAP. 
22 
• favorire le reti d'informazione che sostengono le istituzioni di 
microfinanziamento. 
4.3.7 Valutazione degli effetti 
Un importante campo d'azione per le istituzioni di microfinanziamento e per i 
donatori è la valutazione degli effetti. Tale valutazione dovrebbe idealmente 
tenere conto di varie dimensioni: 
0 Orientamento alla povertà: qual è il livello di presenza dell'IMF tra gli 
indigenti? Quale tipo di povertà viene preso in considerazione?21 La scelta 
degli obiettivi può avere conseguenze impreviste? 
0 Effetti di reddito: in quale misura le attività finanziale contribuiscono ad 
aumentare il reddito dei soci? Tali effetti di reddito sono sostenibili? È 
possibile attendersi di più? 
0 Effetti sociali: in che misura le istituzioni hanno contribuito a migliorare le 
condizioni degli abitanti indigenti in altre regioni? Si è verificato un 
miglioramento della capacità organizzativa? 
0 Crescita dell'istituzione: qual è stata la copertura in termini di popolazione e 
quali sono stati i servizi finanziari offerti? Quale potrebbe essere una 
ragionevole aspettativa di crescita in futuro? 
0 Effetti sull'ambiente: in che misura le imprese sostenute dalle istituzioni di 
microfinanziamento hanno influito favorevolmente o sfavorevolmente 
sull'ambiente fisico? Le imprese sono sostenibili? 
Lo scopo di tale valutazione è di ottenere delle informazioni di ritorno sui 
risultati, per migliorare i criteri di scelta delle operazioni, i suggerimenti ai clienti 
dei microfinanziamenti ed il contributo dei microfinanziamenti ai processi di 
sviluppo. 
4.4 Criteri comuni per il sostegno dei donatori 
4.4.1 Finanziamento dei donatori: un atteggiamento prudente 
La Commissione europea può ricorrere a diversi strumenti finanziari e non, per 
sostenere il settore dei microfinanziamenti: capitale, formule di garanzia del 
credito, credito in natura, finanziamento azionario e sostegno istituzionale. Altri 
donatori hanno a disposizioni strumenti analoghi. Si tratta quindi di scegliere 
quale strumento utilizzare per ottenere i massimi vantaggi nel settore in 
questione. 
21 Le informazioni ivi contenute dovrebbero essere disaggregate per genere. 
23 
Indubbiamente la domanda in materia di servizi di microfinanziamento è enorme, 
tuttavia occorre valutare con estrema attenzione l'attuale capacità dei 
microfinanziamenti di assorbire una notevole quantità di fondi. Nonostante 
alcune pressioni da parte delle istituzioni stesse, il CGAP ritiene che vi siano già 
troppi fondi ma non abbastanza istituzioni in grado di gestirli. Occorre sviluppare 
una strategia che consenta di intraprendere le azioni di sostegno in base alla 
domanda. E opinione diffusa che non è il capitale ad agire da ostacolo alle 
istituzioni del settore formale che iniziano ad occuparsi di microfinanziamenti, 
bensì l'assenza di infrastrutture (finanziarie e non) che consentano un'efficiente 
distribuzione dei fondi ai gruppi a basso reddito. L'attenzione deve quindi essere 
rivolta ad un attento sviluppo del settore e alla diffusione di istituzioni più 
efficienti con solidi risparmi, in grado di assorbire nel tempo una maggior 
quantità di fondi provenienti da fonti commerciali. 
Le opinioni sugli effetti degli strumenti di assistenza al settore sono piuttosto 
confuse. Da un lato, si è concordi nel sostenere che una sovvenzione (ad 
esempio, uno stanziamento per sviluppare la capacità dell'azienda oppure dei 
fondi di garanzia) potrebbe rivelarsi necessaria in diversi momenti del ciclo di 
vita di un'istituzione di microfinanziamento, per consentirne la creazione e 
incentivarne la crescita. Dall'altro lato, la tendenza generale attualmente è di non 
ricorrere ad altri sussidi (ad esempio, tassi d'interesse) che nel lungo periodo si 
rivelerebbero insostenibili. 
La diffusione dei microfinanziamenti delle istituzioni di sostegno e lo sviluppo 
del settore dei microfinan/.iamenti hanno evidenziato la necessità di stabilire 
criteri comuni tra i donatori, in mancanza dei quali, verrebbe seriamente 
compromesso lo sviluppo coerente del settore. 1 donatori hanno impiegato del 
tempo per raggiungere un accordo sui criteri comuni da adottare. 
Nell'ottobre del 1()95, il Comitato delle agenzie donatrici per lo sviluppo delle 
piccole imprese, assieme al Gruppo di lavoro sullo sviluppo del settore 
finanziario, hanno presentato un elenco di principi guida. 
L'UE dovrebbe adottare tali criteri comuni e collaborare con altri operatori per 
sviluppare i criteri in settori innovativi. 
4.4.2 Strategie per il sostegno dei donatori 
L'UE dovrebbe rispettare i seguenti principi guida in materia di strategie per il 
sostegno dei donatori: 
• gli stanziamenti per lo sviluppo istituzionale sono opportuni nelle diverse fasi. 
Inizialmente, consentono di sostenere i costi di avviamento dell'istituzione: 
locali, attrezzature, formazione del personale, assistenza tecnica. 
Successivamente invece consentono di aiutare le istituzioni ad accedere al 
settore formale; 
stanziamenti per la capitalizzazione. Consentono di realizzare una 
mobilizzazione interna di fondi; 
24 
• mentre in generale è sconsigliabile coprire le spese di esercizio, in pratica ciò 
è possibile per un periodo di avvio limitato, che potrebbe essere di 3 anni ma 
che non dovrebbe assolutamente superare i 7 anni; 
• i prestiti vengono utilizzati dalle istituzioni che hanno conseguito un certo 
livello operativo. Potrebbero sostenere il passaggio alle operazioni totalmente 
commerciali. Tale transizione potrebbe essere sostenuta con l'introduzione di 
fondi di garanzia. 
Molte istituzioni di micro finanziamento si impegnano per stabilire criteri ancora 
più efficaci, cercando, ad esempio, di sviluppare servizi finanziari alternativi 
mirati alle fasce più indigenti, rispettando tuttavia i principi di base. L'UE può 
mettere a disposizione finanziamenti e assistenza tecnica per facilitare tali 
processi di apprendimento. 
Durante le varie fasi di sviluppo dell'istituzione possono presentarsi diverse 
opzioni ed è quindi importante seguire gli spostamenti tra le varie tipologie di 
sostegno. 
Oltre alle succitate strategie comuni per il sostegno dei donatori al settore 
finanziario, l'UE potrebbe fornire assistenza tecnica per facilitare l'adeguamento 
della legislazione o avviare (insieme ad altri donatori) un dialogo politico sul 
quadro macroeconomico e sulla riforma del settore finanziario per consentire la 
diversificazione degli strumenti finanziari. 
Dalla valutazione e da altri studi relativi a precedenti operazioni di credito sono 
emerse interessanti informazioni dettagliate in materia di sostenibilità. 
Attualmente si è sempre più concordi nel ritenere che alcune strategie adottate in 
passato hanno compromesso la sostenibilità. Tali azioni, che è opportuno evitare, 
e le relative conseguenze sono descritte nella tabella. 
Tassi d'interesse agevolati Rapido esaurimento dei fondi 
Attenzione al credito senza 
produzione di risparmi Programmi dipendenti da fonti 
esterne di finanziamento 
Offerta di servizi non finanziari Programmi molto costosi 
Numero ridotto di mutuatari Costi non coperti dalle entrate 
Mancanza di disciplina finanziaria Reputazione mediocre nella 
restituzione dei prestiti 
Insufficiente attenzione alla compe­
tenza finanziaria del personale Cattiva gestione dei prestiti 
Sistemi progettati in centro Politiche locali inadeguate 
25 
5. COORDINAMENTO DEI DONATORI 
È utile analizzare i diversi ruoli che possono essere svolti nello sviluppo del 
settore dei microfmanziamenti. Viste le diverse capacità e i diversi accordi 
istituzionali degli Stati membri e delle direzioni generali della Commissione 
europea, ciascuna delle agenzie di sviluppo dell'Unione europea dovrebbe 
calcolare con precisione il proprio vantaggio comparato. 
La risoluzione del Consiglio evidenzia la necessità di analizzare il coordinamento 
a vari livelli. 
5.1 Livello internazionale 
Attualmente la principale rete di coordinamento politico e operativo in materia di 
microfmanziamenti è il Gruppo consultivo per l'assistenza ai più indigenti 
(CGAP), il cui obiettivo generale è accrescere lo sviluppo dei servizi di 
micro finanziamento per i clienti più indigenti, facilitando l'apprendimento di 
metodi efficaci di microfinanziamento ed il potenziamento delle operazioni 
condotte dalle agenzie donatrici. Dal momento della sua costituzione, nel 1995, il 
segretariato del CGAP ha pubblicato diversi documenti contenenti spunti per un 
codice di condotta nel settore in questione. 
Finora il CGAP ha approfondito il problema della sostenibilità finanziaria. 
Occorre comunque esaminare anche altri obicttivi di politica. Ad esempio, molte 
piccole aziende hanno spesso un impatto negativo sull'ambiente. Sebbene sia 
improbabile che le stesse istituzioni di microfinanziamento si occupino del 
controllo ambientale, è opportuno studiare come poter realizzare tale obiettivo. 
La CE e gli Stati membri che operano nel settore dei microfmanziamenti 
dovrebbero sostenere attivamente lo sviluppo del CGAP nonché di ogni rete 
supplementare di donatori. Sarà quindi necessario finanziare l'attività del 
segretariato e partecipare attivamente nelle attività di apprendimento e 
divulgazione. I membri UE dovrebbero condividere le informazioni contenute 
nelle loro valutazioni. Sarebbe utile presentare i risultati delle operazioni e 
valutare l'impatto socioeconomico dei diversi programmi di assistenza sulle 
popolazioni obiettivo. 
5.2 Unione europea: Comunità e Stati membri 
Occorre che i donatori dell'UE si accordino sull'adozione di politiche coerenti. 
In alcuni casi, diversi membri dell'UE hanno seguito politiche diverse, o lo 
stesso donatore ha adottato politiche incompatibili in diverse arce del settore. 
Tale confusione compromette lo sviluppo dei microfmanziamenti e riduce gli 
effetti sullo sviluppo. E pertanto assolutamente necessario concordale le politiche 
del settore finanziario all'interno di un paese, adeguati tassi di interesse applicati 
a determinate istituzioni ed altre condizioni per l'assistenza al settore. 
Nel caso dei membri dell'UE, la presente comunicazione e la risoluzione del 
Consiglio forniscono la base di tale politica comune e dovrebbero essere 
integrate in dichiarazioni politiche bilaterali. 
26 
In un settore in rapida evoluzione come questo, la formulazione della politica 
deve tener conto di ulteriori sviluppi nella nostra comprensione comune, 
derivanti probabilmente dall'esperienza acquisita in campo internazionale o dalle 
nostre ricerche ed esperienze bilaterali. La CE dovrebbe pertanto riunire un 
gruppo di esperti in microfinanziamenti appartenenti agli Stati membri, per 
discutere annualmente i problemi di emergenza e prendere in considerazione 
eventuali emendamenti al quadro politico dell'UE. 
L'attuazione di una politica sui microfinanziamenti dipenderà dagli sforzi 
congiunti del personale e dei consulenti, la cui formazione potrebbe essere 
coordinata. 
5.3 Livello nazionale 
L'UE è interessata ad aiutare le istituzioni di microfinanziamento a diventare 
sostenibili anche se l'intervento comunitario può essere compromesso dalla 
concorrenza tra i donatori a livello nazionale. Le operazioni di alcuni donatori 
possono essere considerate dannose per le operazioni di altri. I governi svolgono 
un'importante azione di coordinamento delle attività di microfinanziamento dei 
donatori. Questi ultimi dovrebbero inoltre condividere le informazioni sulle 
operazioni previste. 
Le istituzioni di microfinanziamento si rivolgono spesso a diversi donatori. 
Sarebbe utile usufruire delle diverse valutazioni relative alle istituzioni di 
microfinanziamento, come suggerito nello Schema di valutazione del CGAP. 
Inoltre è anche possibile migliorare il coordinamento in materia di controlli, 
sistemi di informazioni di direzione, standard di rendimento e criteri di reporting. 
Il governo del paese coinvolto dovrebbe partecipare alle discussioni. Molto 
spesso, la mancanza di capacità governativa, in questo settore, ostacola lo 
sviluppo di un quadro politico favorevole, di un contesto normativo e di un 
sistema di controllo. I donatori possono sostenere il necessario sviluppo 
istituzionale coordinando i loro sforzi. 
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ISSN 0254-1505 
COM(98) 527 def. 
DOCUMENTI 
IT 11 05 01 16 
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ISBN 92-78-39444-0 
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