Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO concernente l'applicazione della direttiva 96/71/CE relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi /* COM/2012/0131 final - 2012/0061 (COD) */





RELAZIONE 1. CONTESTO DELLA PROPOSTA Contesto generale La libera circolazione dei lavoratori, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi sono principi fondamentali dell'Unione europea. La libera circolazione dei lavoratori deve essere distinta dalla libera prestazione di servizi di cui all'articolo 56 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Il principio della libera circolazione dei lavoratori dà a ogni cittadino il diritto di trasferirsi liberamente in un altro Stato membro per lavorare e a questo scopo risiedervi, e lo protegge da ogni discriminazione, per quanto riguarda le condizioni di impiego, di remunerazione e le altre condizioni di lavoro, rispetto ai cittadini di quello Stato membro. Il principio della libertà di prestare servizi dà invece alle imprese il diritto di prestare servizi in un altro Stato membro. A questo scopo, esse possono inviare ("distaccare") temporaneamente i propri dipendenti in tale Stato membro per svolgervi l'attività necessaria per la prestazione del servizio. Ai lavoratori distaccati in questo senso si applica la direttiva 96/71/CE[1]. La direttiva mira a conciliare l'esercizio di questa libertà fondamentale di prestazione di servizi transfrontalieri sancita dall'articolo 56 del TFUE e la tutela dei diritti dei lavoratori temporaneamente distaccati all'estero a tale scopo. Per far questo, essa stabilisce norme obbligatorie a livello UE che devono essere applicate ai lavoratori distaccati nel paese ospitante[2]. La direttiva definisce una serie di condizioni di lavoro e di occupazione che devono essere rispettate dal prestatore di servizi nel paese ospitante per garantire la protezione minima dei lavoratori. La direttiva offre quindi un notevole livello di protezione a lavoratori che possono essere vulnerabili per la loro situazione (lavoro temporaneo in un paese straniero, difficoltà di essere adeguatamente rappresentati, insufficiente conoscenza delle leggi, delle istituzioni e della lingua locali). La direttiva, inoltre, permette di creare un clima di concorrenza leale fra tutti i prestatori di servizi (anche provenienti da altri Stati membri), garantendo uguali condizioni e la certezza del diritto per i prestatori e i fruitori di servizi e per i lavoratori distaccati per la prestazione di servizi. I principi della direttiva 96/71/CE La direttiva si applica alle imprese che distaccano temporaneamente lavoratori in uno Stato membro diverso da quello la cui legge disciplina il loro rapporto di lavoro. Le situazioni transfrontaliere considerate sono le seguenti tre: - distacco di lavoratori nell'ambito di un contratto concluso tra l'impresa che invia i lavoratori e il destinatario della prestazione di servizi ("contratto/subcontratto"); - distacco di lavoratori in uno stabilimento o in un'impresa appartenente al gruppo nel territorio di un altro Stato membro ("trasferimento all'interno di un gruppo"); - cessione temporanea di lavoratori da parte di un'impresa o agenzia di lavoro temporaneo a un'impresa utilizzatrice stabilita in un altro Stato membro. In tutti e tre i casi, la condizione è che esista un rapporto di lavoro tra il lavoratore e l'impresa che lo invia durante il periodo di distacco[3]. Le condizioni di lavoro e di occupazione essenziali da rispettare, definite all'articolo 3, paragrafo 1, della direttiva, sono le seguenti: - periodi massimi di lavoro e periodi minimi di riposo; - durata minima delle ferie annuali retribuite; - tariffe minime salariali, comprese le tariffe maggiorate per lavoro straordinario (non si applica ai regimi pensionistici integrativi di categoria); - condizioni di cessione temporanea dei lavoratori, in particolare la cessione temporanea di lavoratori da parte di imprese di lavoro temporaneo; - salute, sicurezza e igiene sul luogo di lavoro; - provvedimenti di tutela riguardo alle condizioni di lavoro e di occupazione di gestanti o puerpere, bambini e giovani; - parità di trattamento fra uomo e donna nonché altre disposizioni in materia di non discriminazione. Se queste condizioni di lavoro sono definite da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, gli Stati membri devono applicarle ai lavoratori distaccati nel loro territorio. Gli Stati membri devono inoltre applicare ai lavoratori distaccati tali condizioni quando sono stabilite da contratti collettivi o da arbitrati dichiarati di applicazione generale ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 8, in quanto riguardino le attività menzionate nell'allegato della direttiva (attività del settore edilizio). Per quanto attiene ad altre attività, gli Stati membri hanno la facoltà di imporre le condizioni di lavoro stabilite da tali contratti collettivi o arbitrati (articolo 3, paragrafo 10, secondo trattino). Essi possono anche, nel rispetto del trattato, imporre condizioni di lavoro riguardanti materie diverse da quelle contemplate dalla direttiva laddove si tratti di disposizioni di ordine pubblico (articolo 3, paragrafo 10, primo trattino). La direttiva non prevede l'obbligo per gli Stati membri di stabilire salari minimi. Al momento dell'adozione della direttiva, il Consiglio e la Commissione hanno precisato in una loro dichiarazione che "il primo e il secondo comma dell'articolo 3, paragrafo 1, per quanto riguarda gli Stati membri la cui legislazione non prevede salari minimi, non comportano alcun obbligo di prevedere tali salari".[4] La direttiva non si applica direttamente alle imprese stabilite in paesi terzi, ma l'articolo 1, paragrafo 4, specifica che tali imprese non possono beneficiare di un trattamento più favorevole di quello riservato alle imprese stabilite in uno Stato membro. Questo significa che gli Stati membri non possono concedere alle imprese stabilite in un paese terzo una posizione di vantaggio concorrenziale rispetto alle imprese stabilite in uno Stato membro, in particolare per quanto riguarda le condizioni di lavoro e i costi salariali. Di conseguenza, la direttiva indirettamente stabilisce un livello minimo di protezione per i loro lavoratori. Inoltre, gli articoli 4, 5 e 6 della direttiva contengono disposizioni sull'accesso alle informazioni, la cooperazione amministrativa, l'esecuzione e la competenza giudiziaria. Contesto politico – Sviluppi successivi all'adozione della direttiva nel 1996 Già prima dell'adozione della direttiva sul distacco dei lavoratori la questione dell'applicabilità del diritto del lavoro nazionale ai lavoratori alle dipendenze di prestatori di servizi stranieri è stata oggetto di numerose controversie, come appare dalla giurisprudenza della Corte di giustizia europea. La Commissione ha valutato l'applicazione della direttiva e ha adottato nel 2003 una relazione[5] che contiene una rassegna degli inadempimenti e dei problemi di scorretta attuazione e/o applicazione della direttiva rilevati in alcuni Stati membri. Nel 2006 la Commissione ha adottato una serie di orientamenti[6] volti a chiarire in quali casi certe misure nazionali di controllo possano essere giustificate e proporzionate in base all'interpretazione del prevalente diritto dell'Unione europea data dalla giurisprudenza della Corte. In una seconda comunicazione del 2007[7] sono state evidenziate varie carenze nei modi in cui i controlli sono stati eseguiti in alcuni Stati membri e l'insufficienza della cooperazione amministrativa e dell'accesso alle informazioni.[8] Le sentenze della Corte di giustizia europea nelle cause Viking-Line, Laval, Rüffert e Commissione contro Lussemburgo[9] hanno suscitato tra istituzioni dell'UE, accademici e parti sociali un intenso dibattito incentrato principalmente su due questioni. La prima ha riguardato la conciliazione dell'esercizio del diritto delle organizzazioni sindacali di promuovere azioni collettive, quindi anche del diritto di sciopero, con le libertà economiche sancite dal TFUE, in particolare con la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi. La seconda, l'interpretazione di talune disposizioni della direttiva 96/71/CE, ad esempio il concetto di ordine pubblico, la portata sostanziale delle condizioni di lavoro imposte dalla direttiva e la natura delle regole obbligatorie, in particolare il salario minimo. Presentando le priorità politiche dinanzi al Parlamento europeo il 15 settembre 2009, il presidente Barroso ha riconosciuto la necessità di affrontare le questioni sollevate da diverse parti nel corso del dibattito e ha annunciato un'iniziativa legislativa diretta a risolvere i problemi di applicazione e di interpretazione della direttiva sul distacco dei lavoratori. Il rapporto sul rilancio del mercato unico[10], presentato dal Prof. Mario Monti il 9 maggio 2010, ha trattato anche di questi problemi. Nel rapporto si riconosce che la controversia alimentata dalle sentenze "potrebbe allontanare dal mercato unico e dall'UE una parte dell'opinione pubblica - i movimenti dei lavoratori e i sindacati - che nel corso del tempo è stata una sostenitrice fondamentale dell'integrazione economica". Vi si rileva inoltre che "le sentenze della Corte hanno evidenziato le fenditure createsi tra il mercato unico e la dimensione sociale a livello nazionale". In precedenza, nel 2008, la Commissione aveva adottato una raccomandazione[11] che invitava gli Stati membri ad adottare iniziative urgenti per migliorare la situazione dei lavoratori distaccati mediante una migliore cooperazione fra le amministrazioni nazionali, uno scambio più efficace di informazioni tra gli Stati membri, un migliore accesso alle informazioni e lo scambio di buone pratiche. Nello stesso anno la Commissione ha anche istituito[12] un comitato di esperti sul distacco dei lavoratori, comprendente i rappresentanti degli Stati membri e delle parti sociali, con l'obiettivo di discutere e chiarire i problemi di applicazione della direttiva. La dimensione del fenomeno del distacco L'analisi del distacco come fenomeno economico e sociale, distinta dall'evidenza aneddotica, è ostacolata dalla mancanza di dati precisi e dalla scarsa qualità della base di dati. L'unica fonte di dati disponibile a livello UE si basa sulla raccolta sistematica dei dati dei certificati E101 (2005-2009) nel campo della sicurezza sociale, realizzata dalla DG EMPL in collaborazione con le autorità nazionali[13]. Questa base di dati ha però diversi limiti[14]. Con queste riserve, si può stimare in un milione circa il numero dei lavoratori distaccati ogni anno dai loro datori di lavoro da uno Stato membro a un altro. Il distacco riguarda quindi soltanto una piccola quota della popolazione attiva (0,4% della popolazione attiva dei paesi di invio UE-15 e 0,7% della popolazione attiva dei paesi di invio UE-12). Se però si considera la mobilità dei lavoratori all'interno dell'UE, nel 2007 il 18,5% dei cittadini UE-27 che prestavano la loro attività in un paese diverso dal proprio era costituito da lavoratori distaccati. Pertanto, si può concludere che, mentre il distacco è un fenomeno significativo dal punto di vista della mobilità del lavoro, specie in alcuni paesi e settori, resta un fenomeno di relativamente scarsa entità nel mercato del lavoro UE[15]. I lavoratori distaccati sono in numero significativo in alcuni Stati membri (Germania, Francia, Lussemburgo, Belgio, Polonia), ma il fenomeno è in estensione e ora tutti gli Stati membri inviano e/o ospitano lavoratori distaccati. Il distacco ha un'importanza economica di molto superiore alla sua dimensione quantitativa, perché permette di ovviare a carenze temporanee nell'offerta di manodopera in alcune professioni o in alcuni settori (ad esempio nell'edilizia e nei trasporti). Inoltre, il distacco dei lavoratori permette lo sviluppo del commercio internazionale di servizi, con tutti i vantaggi derivanti dal mercato unico (maggiore concorrenza, incrementi di efficienza, ecc.). 2. ESITO DELLA CONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE E DELLA VALUTAZIONE DELL'IMPATTO 2.1. Consultazione delle parti interessate Le sentenze della Corte nelle cause Viking-Line, Laval, Rüffert e Commissione contro Lussemburgo nel 2007-2008 hanno suscitato un intenso dibattito, in particolare sulle conseguenze della libera prestazione dei servizi e della libertà di stabilimento per la tutela dei diritti dei lavoratori e sul ruolo delle organizzazioni sindacali nella tutela dei diritti dei lavoratori in situazioni transfrontaliere. I sindacati europei e alcuni gruppi politici del Parlamento europeo considerano queste sentenze antisociali; per la Confederazione europea dei sindacati costituiscono una "licenza di dumping sociale". Essi chiedono che la legislazione sia modificata in modo da chiarire la situazione giuridica e da evitare in futuro sentenze contrarie a quelli che considerano gli interessi dei lavoratori. Le richieste principali avanzate a questo scopo sono due: - la revisione della direttiva sul distacco dei lavoratori (direttiva 96/71/CE), per includervi un riferimento al principio "uguale retribuzione per lavori di uguale valore" e per permettere allo "Stato membro ospitante" di applicare condizioni più favorevoli rispetto alle condizioni di lavoro essenziali previste dall'articolo 3, paragrafo 1, della direttiva; - l'introduzione nel trattato di un "protocollo sul progresso sociale" che affermi la prevalenza dei diritti sociali fondamentali sulle libertà economiche. Altre parti interessate hanno una posizione diversa. BusinessEurope ha accolto con favore i chiarimenti apportati dalla giurisprudenza della Corte e non ritiene necessaria una modifica della direttiva. Gli Stati membri hanno in maggioranza espresso opinioni analoghe. Quelli più direttamente interessati dalle sentenze (SE, DE, LU e DK) hanno modificato la loro legislazione per conformarvisi. Il Parlamento europeo ha adottato nell'ottobre 2008 una risoluzione che invita tutti gli Stati membri ad applicare correttamente la direttiva sul distacco dei lavoratori e chiede alla Commissione di non escludere una parziale revisione della direttiva dopo aver valutato in modo approfondito i problemi e le sfide[16]. Ha altresì sottolineato che la libertà di fornire servizi "è una pietra angolare del progetto europeo e che tale aspetto dovrebbe essere contemperato con i diritti fondamentali, con gli obiettivi sociali sanciti dai trattati e con il diritto dei governi e delle parti sociali di garantire la non discriminazione e la parità di trattamento nonché con il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro"[17]. Il 2 giugno 2010 la commissione per l'occupazione e gli affari sociali ha organizzato un'audizione di tre esperti (in rappresentanza della Commissione, della CES e di BE) nel corso della quale i deputati dei gruppi S&D, Sinistra e Verdi, che hanno in ampia misura fatte proprie le proposte del CES, hanno sollecitato un'iniziativa della Commissione. Su invito comune del Commissario Špidla e del ministro Bertrand (nella sua qualità di presidente del Consiglio) al forum dell'ottobre 2008, le parti sociali europee hanno concordato di procedere a un'analisi congiunta delle conseguenze delle sentenze della Corte nel contesto della mobilità e della globalizzazione. Nel marzo 2010 le parti sociali europee hanno presentato un rapporto sulle conseguenze delle sentenze della Corte[18], da cui emergono forti divergenze. Mentre Business Europe si oppone alla revisione della direttiva (ma concorda sulla necessità di chiarire taluni aspetti relativi alla sua applicazione), la CES chiede una sua ampia modifica. Nel 2010 il Comitato economico e sociale europeo ha adottato un parere sulla "dimensione sociale del mercato unico"[19] in cui chiede un'applicazione più efficace della direttiva 96/71/CE e si dichiara favorevole a un'iniziativa della Commissione che chiarisca gli obblighi giuridici delle autorità nazionali, delle imprese e dei lavoratori e a una revisione parziale della direttiva. Il parere considera inoltre interessante la proposta di escludere il diritto di sciopero dall'impatto delle norme che disciplinano il mercato unico e chiede di valutare l'idea di istituire un'"Interpol sociale europea" che sostenga le attività degli ispettorati del lavoro dei diversi Stati membri. Muovendo dalla constatazione delle tensioni messe in luce dalle sentenze della Corte, nel proprio rapporto "Una nuova strategia per il mercato unico", il professor Monti raccomanda di: - "chiarire l'attuazione della direttiva sul distacco dei lavoratori e consolidare la diffusione di informazioni sui diritti e gli obblighi dei lavoratori e delle imprese, la cooperazione amministrativa e le sanzioni nel quadro della libera circolazione delle persone e della prestazione transfrontaliera di servizi; - introdurre una disposizione che garantisca il diritto di sciopero sul modello dell'articolo 2 del regolamento (CE) n. 2679/98 (il cosiddetto regolamento Monti ) e un meccanismo per la composizione informale delle vertenze di lavoro relative all'applicazione della direttiva. " Nell'ottobre 2010 la Commissione ha indetto una consultazione pubblica sul rilancio del mercato unico con la comunicazione "Verso un atto per il mercato unico - Per un'economia sociale di mercato altamente competitiva – 50 proposte per lavorare, intraprendere e commerciare insieme in modo più adeguato"[20]. Ha presentato due proposte (n. 29 e n. 30) intese a ripristinare la fiducia e il sostegno dei cittadini, una sull'equilibrio tra diritti sociali fondamentali e libertà economiche e l'altra sul distacco dei lavoratori. - Proposta n. 29: "In base alla sua nuova strategia per l'applicazione della Carta dei diritti fondamentali da parte dell'Unione europea, la Commissione si adopererà affinché si tenga conto dei diritti garantiti dalla Carta, ivi compreso il diritto di promuovere azioni collettive..." - Proposta n. 30: "Nel 2011 la Commissione adotterà una proposta legislativa destinata a migliorare l'attuazione della direttiva sul distacco dei lavoratori che potrebbe comprendere o essere integrata da un chiarimento sull'esercizio dei diritti sociali fondamentali nel contesto delle libertà economiche del mercato unico." La consultazione pubblica ha messo in luce un grande interesse e sostegno per queste azioni da parte di sindacati, singoli cittadini e ONG. La proposta n. 29 sull'efficace applicazione della Carta dei diritti fondamentali e sulla valutazione dell'impatto sociale è considerata una delle più importanti in 740 risposte (su oltre 800). Le parti sociali europee si sono attenute nelle risposte alle loro posizioni. La CES ha riaffermato la sua richiesta di un "protocollo sul progresso sociale" che modifichi il trattato e ha sostenuto che la Commissione dovrebbe non soltanto chiarire e migliorare l'applicazione della direttiva sul distacco dei lavoratori, ma anche rivederla completamente. BusinessEurope ha appoggiato la linea della Commissione a favore di una migliore applicazione dell'attuale direttiva. Oltre al protocollo sul progresso sociale, la CES appoggia l'idea di un "regolamento Monti II" (esplicitamente menzionata anche in varie risposte di sindacati nazionali). Il contributo di BusinessEurope non contiene una presa di posizione precisa, ma sembra metterne in dubbio l'utilità, indicando chiaramente che non dovrebbe essere messa in discussione l'esclusione del diritto di sciopero dall'ambito di competenza dell'UE. Sulla base dei contributi a questo ampio dibattito pubblico, la Commissione ha adottato il 13 aprile 2011 la comunicazione "L'atto per il mercato unico - Dodici leve per stimolare la crescita e rafforzare la fiducia"[21]. Tra le dodici azioni chiave che figurano nel capitolo sulla coesione sociale vi è quella riguardante la " legislazione destinata a migliorare e rafforzare il recepimento, l'applicazione e il rispetto nella pratica della direttiva sul distacco dei lavoratori , comprensiva di misure per prevenire e sanzionare qualunque abuso o elusione delle norme applicabili e affiancata da una legislazione mirante a chiarire l'esercizio delle libertà di stabilimento e di prestazione di servizi accanto ai diritti sociali fondamentali " . A seguito dell'adozione dell'atto per il mercato unico, il Parlamento europeo ha adottato il 6 aprile 2011 tre risoluzioni[22]. Tuttavia, diversamente dalla questione più generale della mobilità (e della trasferibilità dei diritti di pensione) il distacco dei lavoratori non figurava tra le principali priorità. La questione del distacco dei lavoratori e delle libertà economiche è invece una delle priorità individuate dal Comitato economico e sociale europeo[23]. Nelle sue conclusioni sulle priorità per il rilancio del mercato unico, il Consiglio "14. RITIENE che l'adeguata attuazione e applicazione della direttiva sul distacco dei lavoratori possa contribuire a una migliore tutela dei diritti dei lavoratori distaccati e garantire maggiore chiarezza riguardo ai diritti e agli obblighi delle imprese che prestano servizi nonché delle autorità nazionali, e che possa aiutare a prevenire l'elusione delle norme in vigore; RITIENE inoltre che sia necessaria maggiore chiarezza nell'esercizio della libertà di stabilimento e della libertà di prestazione di servizi accanto ai diritti sociali fondamentali"[24]. La conferenza sui diritti sociali fondamentali e il distacco dei lavoratori (27-28 giugno 2011) ha riunito rappresentanti dei governi, delle parti sociali, delle istituzioni europee e del mondo accademico, che hanno discusso le varie opzioni esistenti sul piano normativo e cercato di individuare le soluzioni possibili[25]. La conferenza ha inteso contribuire attraverso un dibattito aperto e costruttivo a una visione maggiormente condivisa e ha permesso di presentare i risultati di studi recenti. Nella dichiarazione di Cracovia[26] è stato ribadito che la prestazione transfrontaliera di servizi e la mobilità dei lavoratori distaccati sono elementi essenziali del mercato unico. La facilitazione della prestazione transfrontaliera temporanea di servizi deve essere accompagnata dalla garanzia di un adeguato livello di protezione dei lavoratori distaccati in un altro Stato membro per prestare servizi. 2.2. Valutazione dell'impatto La Commissione, in coerenza con la sua politica di miglioramento della legislazione, ha proceduto, sulla base di uno studio esterno, a una valutazione dell'impatto dei vari interventi possibili[27]. Dal 2009, sono stati realizzati per conto della Commissione quattro studi di valutazione ex post: - uno studio sugli effetti economici e sociali del fenomeno del distacco dei lavoratori nell'Unione europea[28]; - uno studio sugli aspetti giuridici del distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi nell'Unione europea (riguardante 12 Stati membri)[29]; - uno studio complementare sugli aspetti giuridici del distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi nell'Unione europea (riguardante 15 Stati membri)[30]; - uno studio sulla protezione dei diritti dei lavoratori nei rapporti di subcontratto nell'Unione europea[31]. Le varie alternative si articolano in una serie di opzioni, sub-opzioni e pacchetti di opzioni che corrispondono a vari gradi di intervento dell'UE, non normativo e normativo. Nel secondo caso, le sub-opzioni e i pacchetti di opzioni presentano scenari più differenziati che vanno da un intervento minimo a un intervento massimo. Tutte queste opzioni sono state analizzate in rapporto agli obiettivi generali, ossia uno sviluppo sostenibile del mercato unico, basato su un'economia di mercato sociale altamente competitiva, la libertà di prestazione di servizi e la creazione di condizioni di uguaglianza, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, il rispetto della diversità dei sistemi di relazioni sindacali negli Stati membri e la promozione del dialogo tra le parti sociali. Le opzioni sono state esaminate anche in rapporto agli obiettivi più specifici (e agli obiettivi operativi connessi): i) migliore tutela dei diritti dei lavoratori distaccati, ii) facilitazione della prestazione transfrontaliera di servizi e miglioramento del clima di concorrenza leale, iii) rafforzamento della certezza giuridica per quanto riguarda l'equilibrio fra diritti sociali e libertà economiche, in particolare nel quadro del distacco di lavoratori. Sulla base della strategia per un'attuazione effettiva della Carta di diritti fondamentali dell'Unione europea, la valutazione d'impatto è stata utilizzata per individuare i diritti fondamentali potenzialmente interessati, il livello di interferenza con il diritto in causa e la necessità e proporzionalità di tale interferenza in termini di opzioni e obiettivi[32] L'opzione preferita è una combinazione di diverse misure. Per quanto riguarda la presente proposta, un pacchetto di misure normative riguardanti l'applicazione e il controllo delle condizioni di lavoro minime ("problema 1") e l'abuso dello status dei lavoratori distaccati per eludere la normativa ("problema 2"), combinate con misure non normative riguardanti l'interpretazione controversa o non chiara delle condizioni di lavoro stabilite dalla direttiva 96/71/CE ("problema 3") è considerato nel complesso come la soluzione più efficace ed efficiente in relazione agli obiettivi specifici "migliore tutela dei diritti dei lavoratori distaccati", "miglioramento del clima di concorrenza leale" e "facilitazione della prestazione transfrontaliera di servizi" e il più coerente con gli obiettivi generali. È pertanto essenzialmente questa la base della presente proposta. È prevedibile un effetto positivo sulle PMI e in particolare sulle microimprese dovuto al migliore e più chiaro contesto normativo. Le PMI subiscono in modo particolare le conseguenze dell'assenza di informazione trasparente sulle condizioni di lavoro applicabili nello Stato membro ospitante perché hanno pochi mezzi per procurarsi informazioni sulle norme in vigore. Le imprese sosterranno così meno costi per informarsi sulle condizioni di lavoro applicabili nello Stato membro ospitante e trarranno vantaggio dalla possibilità di prestare servizi in nuovi mercati. Poiché le PMI e le microimprese risentono in modo particolare delle disposizioni amministrative che impongono obblighi eccessivamente onerosi per le imprese straniere, trarranno beneficio dalla presente proposta, che limiterà le possibilità per gli Stati membri di imporre simili misure. La proposta offre orientamenti agli Stati membri per quanto riguarda le ispezioni. Le PMI e le microimprese con buoni precedenti beneficeranno di ispezioni basate su una valutazione dei rischi. Ispezioni efficaci, una migliore cooperazione amministrativa, l'esecuzione transfrontaliera delle sanzioni e un regime di responsabilità attentamente equilibrato contribuiranno a una concorrenza più equa e a condizioni di maggiore eguaglianza. Le PMI e le microimprese che sono particolarmente sensibili alla concorrenza sleale trarranno vantaggio da queste disposizioni[33]. Nella sua relazione "Ridurre al minimo indispensabile gli oneri normativi che gravano sulle PMI - Adeguare la normativa dell'UE alle esigenze delle microimprese", del 23 novembre 2011, la Commissione europea ha affermato il principio che le microentità devono restare escluse dall'ambito di applicazione della nuova legislazione proposta, a meno che si possa dimostrare la proporzionalità della loro inclusione[34]. Per quanto riguarda la presente proposta, le microimprese non possono essere escluse dal suo campo d'applicazione perché questo pregiudicherebbe il raggiungimento di uno dei suoi principali obiettivi – la lotta contro le società "cassetta delle lettere" – e creerebbe numerose nuove scappatoie. Inoltre, comporterebbe una diminuzione della certezza giuridica perché il livello di tutela da rispettare per i loro dipendenti distaccati dovrebbe essere stabilito caso per caso. Una migliore applicazione della legislazione esistente può essere ottenuta solo includendo le microimprese nell'ambito della direttiva di applicazione. Le microimprese e le altre PMI trarranno in generale vantaggio da una maggiore certezza giuridica, da una concorrenza più equa e da ispezioni basate sul rischio più mirate. In conclusione, la direttiva di applicazione avrà effetti diversi ma per lo più molto positivi sui vari tipi di PMI. Le vere PMI trarranno vantaggio da condizioni di concorrenza più eque, mentre è probabile che alcune PMI "cassette delle lettere" scompariranno. Le PMI che hanno già fatto ricorso a subfornitori che rispettano la legislazione sul salario minimo e che perciò hanno sostenuto costi superiori (rispetto ai concorrenti con subfornitori che non rispettano la legge) beneficeranno di condizioni più eque. Le PMI che finora hanno approfittato di subfornitori non rispettosi della legislazione sul salario minimo dovranno orientare diversamente la loro attività. Il progetto di valutazione dell'impatto è stato esaminato dal comitato per la valutazione d'impatto e le migliorie raccomandate sono state integrate nella relazione finale. Il parere del comitato, la valutazione d'impatto finale e la sua sintesi sono pubblicati unitamente alla presente proposta. 3. ELEMENTI GIURIDICI DELLA PROPOSTA 3.1 Contesto generale – Sintesi delle misure proposte Senza rimettere in discussione la direttiva 96/71/CE, la presente proposta ha essenzialmente lo scopo di migliorare il modo in cui essa è applicata in pratica nell'Unione europea, stabilendo un quadro generale di disposizioni che ne consentano una migliore e più uniforme applicazione, comprendente misure dirette a impedire ogni elusione o violazione delle norme. La proposta mira inoltre a tutelare i diritti dei lavoratori distaccati e a eliminare gli ostacoli ingiustificati alla libertà di prestazione di servizi. Come è messo in rilievo nella Strategia per un'attuazione effettiva della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, le persone devono essere in grado di esercitare efficacemente i loro diritti sanciti dalla Carta nelle situazioni in cui si applica il diritto dell'Unione[35]. Unitamente alla proposta di regolamento che chiarisce l'esercizio del diritto di promuovere azioni collettive nel contesto delle libertà economiche del mercato unico, in particolare la libertà di stabilimento e di prestazione di servizi[36], la presente proposta costituisce un intervento diretto in modo specifico a realizzare uno degli obiettivi fondamentali del trattato, ossia creare un mercato interno e operare per un'economia sociale di mercato altamente competitiva mirante alla piena occupazione e al progresso sociale. In particolare, in quanto facilita la prestazione transfrontaliera di servizi e migliora il clima di concorrenza leale, questa iniziativa permetterà di sfruttare il potenziale di crescita offerto dal distacco dei lavoratori e dai posti per lavoratori distaccati, come elemento chiave nella prestazione di servizi nel mercato interno. Essa contribuirà così a una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, secondo gli obiettivi e le priorità della strategia Europa 2020[37]. 3.2 Base giuridica La proposta è basata sugli articoli 53, paragrafo 1, e 62 del TFUE, che sono gli stessi su cui si basa la direttiva 96/71/CE e permettono l'adozione di direttive secondo la procedura legislativa ordinaria. 3.3 Principi di sussidiarietà e di proporzionalità I problemi individuati per quanto riguarda l'applicazione della direttiva 96/71/CE sono collegati agli obiettivi indicati all'articolo 3, paragrafo 3, del TUE (l'Unione instaura un mercato interno basato su un'economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale) e agli articoli 56 e 151 del TFUE. L'efficacia delle norme dell'Unione europea riposa sull'efficacia delle disposizioni che ne garantiscono l'applicazione. Un'applicazione difforme della direttiva 96/71/CE nei diversi Stati membri ne compromette il corretto funzionamento e questo rischia di rendere molto difficile, se non impossibile, creare condizioni di uguaglianza per i prestatori di servizi e assicurare ai lavoratori distaccati per prestare servizi la stessa tutela garantita dalla direttiva in tutta l'UE. In queste circostanze, la chiarezza e la certezza del diritto necessarie possono essere ottenute soltanto a livello dell'UE. Pertanto, gli obiettivi della proposta non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri e richiedono un intervento a livello dell'UE Secondo il principio di proporzionalità, la direttiva si limita a quanto è necessario per il raggiungimento dei suddetti obiettivi. Per migliorare l'applicazione nella pratica della direttiva 96/71/CE, è proposto un insieme di efficaci misure preventive e di adeguate e proporzionate sanzioni. Le norme più uniformi proposte per la cooperazione amministrativa, l'assistenza reciproca, le misure di controllo e le ispezioni nazionali tengono conto dell'eterogeneità dei sistemi di ispezione e di controllo esistenti negli Stati membri, cercando in pari tempo di evitare inutili o eccessivi oneri amministrativi per i prestatori di servizi. È anche rispettata la diversità dei modelli sociali e dei sistemi di relazioni industriali degli Stati membri. 3.4 Illustrazione dettagliata della proposta 3.4.1 Oggetto Oltre a descrivere gli obiettivi della direttiva, l'articolo 1 contiene quella che è spesso denominata "clausola Monti". Combina il testo dell'articolo 2 del regolamento (CE) n. 2679/98[38] e quello dell'articolo 1, paragrafo 7, della direttiva servizi[39]. Corrisponde anche al testo di analoghe disposizioni, ad esempio della recente proposta di regolamento concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (rifusione Bruxelles I)[40] e del regolamento di recente adottato sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici[41]. 3.4.2 Prevenzione degli abusi e dell'elusione – Miglioramento dell'applicazione della nozione di distacco e del suo monitoraggio Secondo la definizione dell'articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 96/71/CE[42] per " lavoratore distaccato" si intende il lavoratore che, per un periodo limitato , svolge il proprio lavoro nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel cui territorio lavora abitualmente . Fatto salvo l'articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 96/71/CE[43], un lavoratore è considerato distaccato in ragione della sua situazione di fatto e delle circostanze in cui si prevede che presterà le sue attività, tra cui: - il carattere temporaneo delle attività da svolgere; - l'esistenza di un rapporto di lavoro diretto tra l'impresa che lo invia e il lavoratore per l'intera durata del distacco; - il paese in cui il lavoratore abitualmente lavora; - l'esistenza di un effettivo legame tra il datore di lavoro e il paese d'origine del lavoratore. Tuttavia, la direttiva 96/71/CE non contiene altre indicazioni circa il modo di determinare se il datore di lavoro è stabilito in uno Stato membro, né enuncia criteri più specifici per determinare il carattere temporaneo del lavoro che deve essere svolto dai lavoratori distaccati o lo Stato membro in cui i lavoratori interessati "lavorano abitualmente". Questo ha dato origine a vari problemi nell'applicazione pratica della direttiva. Le autorità competenti degli Stati membri, i prestatori di servizi e gli stessi lavoratori distaccati incontrano spesso difficoltà nello stabilire se esiste un distacco ai sensi della direttiva[44]. Ci sono stati anche abusi commessi da datori di lavoro che sfruttano la mancanza di chiarezza delle disposizioni legali per eludere le norme[45]. Per evitare l'elusione delle norme e contrastare gli abusi nell'applicazione della direttiva 96/71/CE, la presente proposta contiene, all' articolo 3, paragrafi 1 e 2, un elenco indicativo non esaustivo di criteri qualitativi/elementi costitutivi che caratterizzano sia la natura temporanea inerente alla nozione di distacco per la prestazione di servizi[46], sia l'esistenza di un legame effettivo tra il datore di lavoro e lo Stato membro a partire dal quale avviene il distacco. Questa ulteriore precisazione accrescerà anche la certezza del diritto. Una descrizione indicativa più chiara e più facilmente applicabile degli elementi costitutivi della nozione di distacco nell'ambito di una prestazione di servizi e dell'obbligo di effettivo stabilimento del prestatore di servizi in uno Stato membro contribuirà ad evitare un "uso creativo" della direttiva 96/71/CE in situazioni che non sono in realtà di distacco come inteso dalla direttiva. Il ruolo dello Stato membro a partire dal quale avviene il distacco è ulteriormente chiarito nel contesto della cooperazione amministrativa ( articolo 7 ). 3.4.3 Accesso all'informazione L'accesso preliminare a informazioni sulle condizioni di lavoro vigenti nel paese ospitante è per le parti interessate una condizione indispensabile per poter prestare servizi nel rispetto delle norme della direttiva 96/71/CE e delle relative norme nazionali di recepimento. Le PMI subiscono in modo particolare le conseguenze dell'assenza di informazione trasparente sulle condizioni di lavoro applicabili nello Stato membro ospitante perché hanno pochi mezzi per procurarsi informazioni sulle norme in vigore. Le imprese sosterranno così meno costi per informarsi sulle condizioni di lavoro applicabili nello Stato membro ospitante. Si tratta anche di un importante strumento per facilitare il rispetto dei diritti dei lavoratori e la loro tutela. Inoltre, un'efficace cooperazione amministrativa tra gli Stati membri è fondamentale per il controllo del rispetto delle norme. Un'applicazione efficace della direttiva 96/71/CE sarebbe difficile senza sufficienti garanzie a questo riguardo. Benché vi siano stati miglioramenti nell'accesso all'informazione[47], l' articolo 5 introduce alcune importanti disposizioni più dettagliate dirette a facilitare l'accesso a informazioni sulle condizioni da rispettare, comprese quelle previste dai contratti collettivi (paragrafo 4). 3.4.4 Cooperazione amministrativa e assistenza reciproca L' articolo 6 enuncia i principi generali, le regole e le procedure per una cooperazione amministrativa e un'assistenza reciproca efficaci; l' articolo 7 tratta del ruolo dello Stato membro a partire dal quale avviene il distacco. Una base giuridica appropriata è inoltre data all' articolo 18 per l'uso dell'applicazione specifica del sistema d'informazione del mercato interno (IMI) come sistema per lo scambio elettronico di informazioni destinato a facilitare la cooperazione amministrativa sul distacco di lavoratori. L' articolo 8 riguarda le misure di accompagnamento dirette a sviluppare, facilitare, sostenere, promuovere e migliorare la cooperazione amministrativa e ad accrescere la reciproca fiducia, anche per mezzo di un sostegno finanziario. 3.4.5 Controllo della conformità, misure di controllo nazionali, legame con la cooperazione amministrativa Il capo IV "Controllo della conformità" tratta delle misure di controllo nazionali, comprese quelle che possono essere applicate ai cittadini di paesi terzi legalmente residenti e occupati che sono distaccati all'interno dell'UE dai loro datori di lavoro, e delle ispezioni. È strettamente collegato ai capi III (Cooperazione amministrativa) e I (Disposizioni generali), in particolare all'articolo 3, paragrafi 1 e 2, e deve quindi essere letto in stretta connessione con queste disposizioni. Come è stato riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte di giustizia europea, l'efficace tutela dei diritti dei lavoratori, che costituisce un motivo prevalente di interesse generale, può anche giustificare misure nazionali di ispezione e controllo necessarie per l'adempimento del compito generale di vigilanza delle autorità nella verifica del rispetto di obblighi giustificati dall'interesse generale[48]. Per le ispezioni riguardanti l'applicazione della direttiva, gli Stati membri devono attenersi all'articolo 56 del TFUE e non introdurre o mantenere restrizioni ingiustificate e sproporzionate per i prestatori di servizi dell'Unione europea[49]. Nelle cause Finalarte [50] la Corte ha ammesso che alle imprese stabilite al di fuori dello Stato membro ospitante possa essere imposto di fornire più informazioni rispetto alle imprese stabilite in tale Stato, purché la disparità di trattamento sia giustificata da obiettive differenze tra quelle imprese e le imprese stabilite nello Stato membro ospitante. Tuttavia, come ugualmente riconosciuto dalla Corte di giustizia europea, vi è anche un indubbio legame fra l'esistenza di un sistema organizzato di cooperazione e di scambio di informazioni[51] e la possibilità per gli Stati membri di applicare misure di controllo della conformità. Infatti, un sistema di questo tipo che funzioni in modo efficace può rendere superflui taluni obblighi[52]. La cooperazione amministrativa e le misure nazionali di controllo sono quindi come due facce della stessa medaglia. Per taluni aspetti della nozione di distacco, come il legame effettivo del datore di lavoro con lo Stato membro a partire dal quale avviene il distacco, il ruolo di quest'ultimo è fondamentale, mentre per questioni quali il rispetto delle condizioni di lavoro nel paese in cui i servizi sono prestati il controllo può essere esercitato solo nello Stato membro ospitante. Anche su altre questioni, come i criteri qualitativi indicativi da utilizzare nel contesto della nozione di distacco, può essere necessaria una stretta collaborazione di entrambi i paesi. Per un sistema di cooperazione e di scambio d'informazioni funzionante in modo efficace è quindi essenziale la partecipazione di entrambi i paesi, anche se la portata reale delle loro attività in questo contesto può variare. Poiché l'efficacia della cooperazione amministrativa, come pure del controllo e del monitoraggio già realizzati nello Stato membro di stabilimento sono elementi importanti nella valutazione caso per caso della compatibilità con il diritto dell'Unione delle misure nazionali di controllo[53], è stata inserita una clausola di revisione che prevede un'ulteriore valutazione della situazione, in particolare per esaminare la necessità e l'opportunità dell'applicazione di misure di controllo nazionali alla luce delle esperienze e dell'efficacia del funzionamento del sistema di cooperazione amministrativa e degli sviluppi tecnologici[54] ( articolo 9, paragrafo 3 ). Il monitoraggio realizzato sulla base della comunicazione della Commissione dell'aprile 2006 ha messo in luce non solo l'evidente diversità delle misure nazionali di controllo adottate dagli Stati membri, ma anche il fatto che molti Stati membri si avvalgono per esercitare un controllo sui prestatori di servizi solo di misure e strumenti nazionali[55], che sono stati utilizzati in maniera non sempre giustificata o proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti e quindi non in conformità con l'articolo 56 del TFUE, come interpretato dalla Corte di giustizia europea. La giurisprudenza della Corte di giustizia europea ha ulteriormente chiarito la compatibilità di determinate misure nazionali di controllo con il prevalente diritto dell'Unione, ribadendo che un obbligo proporzionato di dichiarazione preventiva è una misura appropriata per consentire successivamente i necessari controlli e prevenire le frodi[56]. Inoltre, per quanto riguarda l'obbligo di conservare determinati documenti sociali nel territorio di uno Stato membro, la Corte[57] ha affermato che l'obbligo imposto alle imprese straniere di conservare sul cantiere il contratto di lavoro (o un documento equivalente ai sensi della direttiva 91/533), le buste paga, le certificazioni dell'orario di lavoro e del pagamento delle retribuzioni, nonché l'obbligo di tradurre i pertinenti documenti nella lingua dello Stato membro in questione[58] non costituiscono restrizioni ingiustificate e sproporzionate della libertà di prestare servizi[59]. Anche un obbligo analogo di conservare copie equivalenti al conto individuale e alle buste paga sul luogo di lavoro[60] oppure al domicilio del mandatario o dell'incaricato del datore di lavoro sul territorio dello Stato membro in questione è stato considerato non in contrasto con le disposizioni del trattato sulla libera prestazione di servizi[61]. Tuttavia, nonostante gli obblighi di cui al paragrafo precedente, la Corte ha stabilito che gli Stati membri non possono imporre nessuno dei seguenti obblighi a un prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro che distacca temporaneamente lavoratori in un altro Stato membro per prestarvi servizi: - l'obbligo per il prestatore di essere stabilito sul loro territorio; - l'obbligo per il prestatore di ottenere un'autorizzazione dalle autorità competenti, compresa l'iscrizione in un registro o a un ordine professionale sul loro territorio, o di soddisfare requisiti equivalenti, salvo i casi previsti da altri strumenti di diritto dell'Unione; - l'obbligo di designare un rappresentante o agente ad hoc stabilito, domiciliato o residente nello Stato membro ospitante; - il divieto imposto al prestatore di dotarsi sul loro territorio di una determinata forma o tipo di infrastruttura, inclusi uffici o uno studio, necessaria all'esecuzione delle prestazioni in questione; - l'obbligo di conservare determinati documenti sociali sul suo territorio, senza eccezioni e/o limiti di tempo, quando le informazioni possono essere ottenute tramite il datore di lavoro o le autorità dello Stato membro di stabilimento entro un termine ragionevole; - l'obbligo di redigere documenti sociali secondo le norme del paese ospitante. Si ritiene opportuno chiarire questa giurisprudenza codificandola nella presente proposta, indicando chiaramente quali obblighi sono compatibili con il diritto dell'Unione e quali no. Rispettando i propri obblighi, gli Stati membri contribuirebbero in modo sostanziale a ridurre gli oneri amministrativi, conformemente agli obiettivi fissati dal Consiglio europeo. Le PMI trarrebbero benefici da una migliore applicazione della direttiva in vigore e da condizioni di concorrenza più eque. Una migliore cooperazione amministrativa e ispezioni efficaci e adeguate basate su una valutazione dei rischi renderebbero le ispezioni più efficaci e ridurrebbero i costi per le imprese in settori o situazioni non a rischio e contribuirebbero così a rendere i controlli meno gravosi[62]. Conformemente a quanto previsto dalla Convenzione OIL n. 81[63], devono essere effettuate ispezioni efficaci e adeguate, principalmente sulla base di una regolare valutazione dei rischi da parte delle autorità competenti, per verificare l'osservanza delle norme in vigore ( articolo 10 ). Per tener conto della diversità dei sistemi di relazioni industriali e dei sistemi di controllo degli Stati membri, anche altri attori e/o organismi possono controllare il rispetto di determinate condizioni di impiego dei lavoratori distaccati, come le tariffe salariali minime e l'orario di lavoro. 3.4.6. Esecuzione degli obblighi e tutela dei diritti, subcontratto a catena, responsabilità e sanzioni Il capo V ( articoli 11 e 12 ) riguarda l'esecuzione degli obblighi e la tutela dei diritti, che costituiscono essi stessi un diritto fondamentale: la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea afferma il diritto a un ricorso effettivo per ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell'Unione siano stati violati. Meccanismi di denuncia Per facilitare il rispetto e una più corretta applicazione nella pratica dell'articolo 6 della direttiva 96/71/CE, sono necessari efficaci meccanismi che consentano ai lavoratori distaccati di sporgere denuncia, direttamente o tramite terzi designati, ad esempio le organizzazioni sindacali, con la loro approvazione ( articolo 11 ). Restano impregiudicate la competenza degli organi giurisdizionali degli Stati membri quale stabilita, in particolare, nei pertinenti atti della legislazione dell'Unione e/o nelle convenzioni internazionali e le norme procedurali nazionali relative alla rappresentanza e alla difesa in giudizio. Anche le istituzioni comuni delle parti sociali, in quanto ad esse si applichi l'articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 96/71/CE, possono avere un interesse legittimo a ottenere il rispetto delle disposizioni della direttiva 96/71/CE. Responsabilità solidale La tutela dei diritti dei lavoratori è questione particolarmente delicata nei casi di subcontratto a catena, particolarmente diffuso nell'Unione europea nel settore delle costruzioni. È noto che, in alcuni casi, i lavoratori distaccati sono sfruttati e sottopagati rispetto alla retribuzione cui hanno diritto secondo la direttiva 96/71/CE. Può anche accadere che i lavoratori distaccati non possano reclamare dal loro datore di lavoro il pagamento dei salari dovuti perché l'impresa è scomparsa o non ha mai avuto un'esistenza reale. Sono necessarie misure adeguate, efficaci e dissuasive che garantiscano il rispetto da parte dei subcontraenti degli obblighi legali e contrattuali, in particolare per quanto riguarda i diritti dei lavoratori. Inoltre, una maggiore trasparenza nei processi di subcontratto permetterà di rafforzare la tutela generale dei diritti dei lavoratori. Il Parlamento europeo ha fatto riferimento, in sue interrogazioni[64], alla necessità di una proposta e ha adottato varie risoluzioni in cui si invita la Commissione a predisporre uno strumento legislativo in materia di responsabilità solidale a livello di UE, in particolare nei casi di subcontratto a catena[65]. A questo riguardo occorre però procedere con cautela, tenendo conto della diversità degli ordinamenti giuridici degli Stati membri e degli effetti che questo sistema può avere sulla prestazione transfrontaliera di servizi nel mercato interno. È quindi comprensibile che esistano posizioni diverse tra le parti interessate quanto alla possibilità e all'opportunità di introdurre uno strumento a livello di UE[66]. Attualmente solo in otto Stati membri e in Norvegia è in vigore il principio della responsabilità solidale di persone diverse dal datore di lavoro in materia di contributi sociali, imposte e/o retribuzioni (minime). Esistono differenze sostanziali tra le discipline nazionali della responsabilità solidale[67]. La diversità delle tradizioni giuridiche e delle culture delle relazioni industriali nei paesi interessati si riflette nella specificità dei sistemi adottati, propri ad ogni situazione nazionale, e sono pochi, se vi sono, gli elementi che si prestano ad essere trasferiti ad una soluzione europea. Altri studi confermano che i meccanismi della responsabilità solidale, anche se in alcuni casi presentano analogie, restano molto dissimili per portata, reale applicazione ed efficacia, anche in situazioni transfrontaliere[68]. Nella sua costante giurisprudenza, la Corte di giustizia dell'Unione europea ha affermato che la tutela dei diritti dei lavoratori può giustificare una restrizione della libertà di prestazione di servizi. Nella causa Finalarte [69] la Corte ha anche indicato che una differenza di trattamento tra società straniere e nazionali può essere giustificata da differenze oggettive e non costituisce necessariamente una discriminazione contraria alla libertà di prestazione di servizi. La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea offre alcune indicazioni circa la possibile incompatibilità di alcune discipline della responsabilità solidale con gli obblighi imposti dal diritto dell'Unione. Nella sua sentenza nella causa Wolff-Müller [70], la Corte di giustizia ha affermato che la normativa tedesca che prevede la responsabilità solidale per le retribuzioni minime in determinate condizioni può essere considerata giustificata, mentre ha ritenuto la disciplina belga che stabilisce una responsabilità solidale per i debiti tributari sproporzionata e quindi incompatibile con le disposizioni del trattato in materia di libera prestazione di servizi[71]. La presente proposta contiene disposizioni specifiche riguardanti gli obblighi e la responsabilità (solidale) del contraente per quanto riguarda il rispetto delle condizioni di lavoro dei lavoratori distaccati da parte dei subcontraenti ( articolo 12 ). Si tratta essenzialmente di misure preventive, con la possibilità per gli Stati membri che lo desiderino di mantenere o introdurre sistemi di responsabilità solidale o a catena di più ampia portata. Le disposizioni sono limitate al settore dell'edilizia, come definito dall'elenco di attività figurante nell'allegato della direttiva 96/71. È compreso il distacco da parte di agenzie di lavoro temporaneo, se riguardante attività de settore edilizio. Gli Stati membri possono tuttavia, se lo desiderano, estendere queste disposizioni ad altri settori. Questo pacchetto equilibrato di misure dovrebbe riflettere sufficientemente la pluralità e la diversità delle discipline nazionali, senza imporre inutili o ingiustificati oneri amministrativi per le società. Inoltre, le società non dovrebbero assumersi la responsabilità, che spetta alle pubbliche autorità, di verificare che le altre società rispettino il diritto del lavoro; tuttavia, secondo le linee guida OCSE per le imprese multinazionali, la gestione responsabile di un'impresa esige almeno che la scelta dei subcontraenti avvenga con ragionevole diligenza, sulla base di una valutazione dei rischi. Ci sono anche fondati motivi per ritenere valida dal punto di vista economico una gestione proporzionata dei rischi[72]. La proposta di direttiva affronta in modo esauriente gli aspetti esecutivi: migliore informazione, strumenti di politica pubblica (vigilanza e sanzioni) e di diritto privato (responsabilità solidale). Tutti gli aspetti sono importanti per un approccio equilibrato. Indebolirne uno significherebbe doverne rafforzare altri per ottenere un risultato simile. Tutti gli aspetti sono quindi stati inclusi nella proposta in maniera equilibrata. Il sistema di responsabilità solidale proposto è limitato alle situazioni di subcontratto diretto nel settore dell'edilizia, che è quello in cui è segnalata la maggioranza dei casi di non pagamento dei salari. I contraenti che hanno agito con la dovuta diligenza non possono, secondo l'articolo 12, paragrafo 1, essere ritenuti responsabili. La responsabilità solidale è un meccanismo di autoregolazione tra soggetti privati ed è un sistema assai meno restrittivo e più proporzionato di altri possibili sistemi, come un intervento ad opera dei pubblici poteri per mezzo di ispezioni e sanzioni. 3.4.7. Esecuzione transfrontaliera delle sanzioni amministrative Data la natura transnazionale del distacco, il riconoscimento e l'esecuzione su base reciproca delle sanzioni, in particolare nel paese di stabilimento della società che distacca temporaneamente lavoratori in un altro Stato membro, sono fondamentali. In assenza di uno strumento comune per il riconoscimento e l'esecuzione su base reciproca delle sanzioni, questo punto è all'origine di seri problemi e difficoltà[73]. Parte del problema è dovuto al fatto che l'inosservanza degli obblighi imposti dalla direttiva 96/71/CE è sanzionata in modo diverso nei vari Stati membri[74]. In alcuni Stati membri le sanzioni sono di natura penale, in altri di natura amministrativa, in altri ancora coesistono sanzioni dei due tipi. Le vertenze relative alle disposizioni da rispettare in materia di condizioni di lavoro sono tuttavia prevalentemente (se non esclusivamente) di natura civile. Gli strumenti dell'Unione europea in vigore disciplinano in una certa misura alcune delle sanzioni imposte, anche mediante l'assistenza reciproca e il riconoscimento reciproco. Ad esempio, la decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa all'applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniarie[75] prevede il reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie[76] e ne facilita, mediante un sistema semplice ed efficace, l'esecuzione transfrontaliera. La decisione riguarda anche il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni relative a reati contemplati nell'attuazione degli obblighi derivanti dagli strumenti adottati in applicazione dei trattati. Il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile sono disciplinati dal regolamento Bruxelles I[77]. Per quanto riguarda le sanzioni di natura amministrativa, che possono essere impugnate dinanzi a giurisdizioni non penali, strumenti simili non esistono. Pertanto, il capo VI ( articoli da 13 a 16 ) prevede un sistema di esecuzione transfrontaliera di tali sanzioni amministrative, che si ispira ai sistemi istituiti per il recupero dei crediti di sicurezza sociale dal regolamento (CE) n. 987/2009[78] e per i crediti fiscali dalla direttiva 2010/24/UE[79]. Il sistema IMI sarà utilizzato per l'assistenza reciproca e la cooperazione tra le autorità competenti. Le disposizioni di questo capo non mirano a stabilire norme armonizzate in materia di cooperazione giudiziaria, di competenza giurisdizionale o di riconoscimento ed esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, né riguardano la legge in vigore. Restano altresì applicabili gli altri strumenti dell'Unione europea che disciplinano queste materie in termini generali. 3.4.8. Disposizioni finali – Sanzioni L' articolo 17 contiene la disposizione standard relativa alle sanzioni applicabili in caso di inosservanza, che devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive. L'efficacia implica che la sanzione sia adeguata all'ottenimento del risultato voluto, ossia il rispetto delle norme; la proporzionalità comporta che la sanzione sia commisurata alla gravità della condotta e che i suoi effetti non vadano oltre quanto è necessario alla realizzazione dello scopo; la dissuasività implica che le sanzioni costituiscano un adeguato deterrente per i potenziali trasgressori. L' articolo 18 costituisce la base giuridica appropriata per l'utilizzo del sistema di informazione del mercato interno (IMI), come sistema elettronico di scambio di informazioni destinato a facilitare la cooperazione amministrativa, mentre l'articolo 19 contiene le necessarie modifiche tecniche del regolamento IMI. 4. INCIDENZA SUL BILANCIO La presente proposta avrà un'incidenza sul bilancio dell'UE. I costi delle sovvenzioni (progetti, seminari, scambio di buone pratiche ecc.) per 2 milioni di EUR e del comitato di esperti sul distacco dei lavoratori per 0,264 milioni di EUR all'anno saranno coperti dal programma PROGRESS (2013) e dal programma per il cambiamento e l'innovazione sociale (2014-2020). I costi dello studio di valutazione ex post da effettuare nel 2016 (0,5 milioni di EUR) saranno coperti dal programma per il cambiamento e l'innovazione sociale. I costi per le risorse umane (0,232 milioni di EUR) e le altre spese amministrative (spese di viaggio 0,01 milioni di EUR; conferenze delle parti interessate ogni due anni 0,36 milioni di EUR) saranno coperti dalla voce 5 del quadro finanziario pluriennale. Per i dettagli si veda la scheda finanziaria allegata. 2012/0061 (COD) 2012/0061 (COD) Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO concernente l'applicazione della direttiva 96/71/CE relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi (Testo rilevante ai fini del SEE) IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare gli articoli 53, paragrafo 1, e 62, vista la proposta della Commissione europea, previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali, visto il parere del Comitato economico e sociale europeo[80], visto il parere del Comitato delle regioni[81], sentito il Garante europeo della protezione dei dati, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, considerando quanto segue: (1) La libera circolazione dei lavoratori, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi sono principi fondamentali del mercato interno dell'Unione inscritti nel trattato. Questi principi trovano applicazione nelle norme della legislazione dell'Unione intese a garantire la parità di condizioni per le imprese e il rispetto dei diritti dei lavoratori. (2) Secondo il principio della libera circolazione dei lavoratori, ogni cittadino ha il diritto di trasferirsi liberamente in un altro Stato membro per lavorare e a questo scopo risiedervi, e lo protegge da ogni discriminazione, per quanto riguarda l'impiego, la remunerazione e le altre condizioni di lavoro, rispetto ai cittadini di quello Stato membro. Occorre distinguere fra la libertà di circolazione e la libertà di prestazione di servizi, che include il diritto delle imprese di prestare servizi in un altro Stato membro e quindi di inviare ("distaccare") temporaneamente i propri dipendenti in tale Stato membro per svolgervi l'attività necessaria per la prestazione del servizio. (3) Per quanto riguarda i lavoratori temporaneamente distaccati per prestare servizi in uno Stato membro diverso da quello in cui abitualmente lavorano, la direttiva 96/71/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 1996, relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi[82] definisce una serie di condizioni di lavoro e di occupazione che il prestatore di servizi deve rispettare nello Stato membro in cui ha luogo il distacco per garantire una protezione minima dei lavoratori distaccati. (4) Per prevenire, impedire e combattere l'elusione e/o la violazione delle norme applicabili da parte di imprese che traggono indebito o fraudolento vantaggio dalla libertà di prestazione di servizi sancita dal trattato e/o dall'applicazione della direttiva 96/71/CE, è necessario migliorare l'applicazione e il monitoraggio della nozione di distacco. (5) È quindi necessario chiarire gli elementi fattuali costituivi che caratterizzano la natura temporanea inerente alla nozione di distacco, la quale implica che il datore di lavoro debba essere effettivamente stabilito nello Stato membro a partire dal quale avviene il distacco, come pure la relazione tra la direttiva 97/71/CE e il regolamento (CE) n. 593/2008 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (di seguito "regolamento Roma I")[83]. (6) Come nel caso della direttiva 96/71/CE, la presente direttiva deve lasciare impregiudicata l'applicazione della legge che, a norma dell'articolo 8 del regolamento Roma I, disciplina i contratti individuali di lavoro, o l'applicazione del regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale[84] e del regolamento (CE) n. 987/2009, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 settembre 2009, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 883/2004 relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale[85]. (7) Il rispetto della diversità dei sistemi nazionali di relazioni industriali e dell'autonomia delle parti sociali è esplicitamente riconosciuto dal trattato[86]. (8) Le organizzazioni sindacali svolgono un ruolo importante nel contesto del distacco dei lavoratori per la prestazione di servizi, in quanto le parti sociali possono, secondo il diritto e/o la prassi nazionali, determinare i diversi livelli (alternativamente o contemporaneamente) delle tariffe minime salariali applicabili[87]. (9) Per garantire che i lavoratori distaccati percepiscano la retribuzione dovuta e a condizione che le indennità specifiche per il distacco possano essere considerate parte delle tariffe minime salariali, tali indennità devono essere dedotte dalla retribuzione soltanto se la legislazione nazionale, i contratti collettivi e/o la prassi dello Stato membro ospitante lo prevedono. (10) Affinché i diritti dei lavoratori distaccati possano essere tutelati, è essenziale che le norme siano adeguatamente ed effettivamente applicate; in caso contrario, è l'efficacia stessa delle norme dell'Unione vigenti in questa materia a essere compromessa. Una stretta cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri è quindi essenziale, senza trascurare l'importante ruolo, al riguardo, degli ispettorati del lavoro e delle parti sociali. (11) La fiducia reciproca, lo spirito di collaborazione, un dialogo continuo e la comprensione reciproca sono, a questo riguardo, essenziali. (12) Per facilitare un'applicazione migliore e più uniforme della direttiva 96/71/CE, è opportuno prevedere un sistema elettronico per lo scambio di informazioni che agevoli la cooperazione amministrativa; è opportuno che le autorità competenti utilizzino, per quanto possibile, il sistema di informazione del mercato interno (IMI). Questo non deve comunque precludere l'applicazione di accordi bilaterali o di disposizioni concernenti la cooperazione amministrativa. (13) La cooperazione amministrativa e l'assistenza reciproca tra gli Stati membri deve essere conforme alle norme sulla protezione dei dati personali della direttiva 95/46/CE e, per quanto riguarda la cooperazione amministrativa attraverso il sistema di informazione del mercato interno (IMI), anche al regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi dell'UE, nonché la libera circolazione di tali dati[88] e al regolamento (UE) n. xxx ("regolamento IMI") sulla cooperazione amministrativa attraverso il sistema di informazione del mercato interno (IMI). (14) È necessario definire in modo più concreto l'obbligo che spetta agli Stati membri di mettere a disposizione di tutti le informazioni sulle condizioni di lavoro e di renderle effettivamente accessibili non solo ai prestatori di servizi di altri Stati membri, ma anche ai lavoratori distaccati interessati. (15) Gli Stati membri devono determinare i modi in cui i prestatori di servizi e i destinatari possono accedere facilmente a queste informazioni, di preferenza tramite un sito web, secondo i relativi standard di accessibilità. Tali siti devono comprendere in particolare quelli creati in applicazione della legislazione UE per promuovere l'imprenditorialità e/o lo sviluppo della prestazione transfrontaliera di servizi. (16) Per garantire la corretta applicazione e controllare il rispetto delle norme sostanziali che disciplinano le condizioni di lavoro dei lavoratori distaccati, gli Stati membri devono imporre solo talune misure di controllo o formalità amministrative alle imprese che distaccano lavoratori per la prestazione di servizi. Tali misure e tali obblighi possono essere imposti soltanto se le autorità competenti non sono in grado di svolgere efficacemente il loro compito di vigilanza senza le informazioni necessarie e se tali informazioni non possono essere ottenute facilmente dal datore di lavoro dei lavoratori distaccati o dalle autorità dello Stato membro di stabilimento del prestatore di servizi entro un termine ragionevole, e/o se misure meno restrittive non permetterebbero di raggiungere gli obiettivi delle misure nazionali di controllo ritenuti necessari. (17) Un sistema organico di misure preventive e di controllo che preveda anche sanzioni dissuasive, inteso a individuare e prevenire casi di lavoro autonomo fittizio, deve contribuire a combattere efficacemente il lavoro occulto. (18) Per migliorare e uniformare l'applicazione nella pratica della direttiva 96/71/CE e ridurre per quanto possibile le disparità di applicazione esistenti nell'Unione, gli Stati membri devono provvedere nel loro territorio a ispezioni efficaci e appropriate. (19) Gli ispettorati del lavoro nazionali, le parti sociali e altri organismi di vigilanza svolgono a questo riguardo, e devono continuare a svolgere, un ruolo di fondamentale importanza. (20) Per tener conto della diversità dei mercati del lavoro e dei sistemi di relazioni industriali, a titolo eccezionale altri attori e/o organi possono esercitare funzioni di vigilanza su determinate condizioni di lavoro dei lavoratori distaccati, purché offrano alle persone interessate un grado equivalente di protezione ed esercitino la vigilanza in maniera non discriminatoria e obiettiva. (21) Le autorità ispettive e gli altri organi di vigilanza ed esecuzione degli Stati membri devono avvalersi dei dispositivi di cooperazione e di scambio di informazioni previsti dalla rispettiva legislazione per verificare se le norme applicabili ai lavoratori distaccati sono rispettate. (22) Gli Stati membri sono in modo particolare invitati ad adottare un approccio più integrato alle ispezioni del lavoro. Deve essere altresì esaminata la necessità di definire criteri comuni per stabilire metodi, prassi e norme minime comparabili a livello dell'Unione. (23) Per facilitare e rendere più efficace l'applicazione della direttiva 96/71/CE, sono necessari meccanismi efficaci che consentano ai lavoratori distaccati di presentare denunce o promuovere azioni legali, direttamente o tramite terzi designati (organizzazioni sindacali o altre associazioni, istituzioni comuni delle parti sociali), salve restando le norme procedurali nazionali concernenti la rappresentanza e la difesa in giudizio. (24) In considerazione della prevalenza del subcontratto nel settore dell'edilizia e per tutelare i diritti dei lavoratori distaccati, è necessario disporre che in tale settore almeno il contraente di cui il datore di lavoro è un subcontraente diretto possa essere tenuto responsabile, in aggiunta o in luogo del datore di lavoro, del pagamento ai lavoratori distaccati della retribuzione netta minima, delle retribuzioni arretrate e/o dei contributi dovuti a fondi o istituzioni comuni delle parti sociali previsti dalla legge o dai contratti collettivi, nella misura in cui rientrino nell'articolo 3, paragrafo 1 della direttiva 96/71/CE. Il contraente non è tenuto responsabile se ha agito con la dovuta diligenza, che può consistere nell'adottare misure preventive concernenti le prove fornite dal subcontraente, anche, se del caso, sulla base di informazioni emananti dalle autorità nazionali. (25) In casi specifici, altri contraenti possono, secondo la legge e la prassi nazionali, essere tenuti anch'essi responsabili in caso di inosservanza degli obblighi derivanti dalla presente direttiva, o la loro responsabilità può essere limitata, previa consultazione delle parti sociali a livello nazionale o settoriale. (26) L'obbligo di imporre una clausola di responsabilità al contraente quando il subcontraente diretto è un prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro che distacca lavoratori è giustificato dal prevalente interesse pubblico della protezione sociale dei lavoratori. Questi lavoratori distaccati possono non essere nella stessa situazione dei lavoratori alle dipendenze di un subcontraente diretto stabilito nello Stato membro di stabilimento del contraente per quanto riguarda la possibilità di reclamare il pagamento di retribuzioni arretrate o rimborsi di imposte o contributi previdenziali indebitamente trattenuti. (27) Le disparità esistenti tra gli ordinamenti degli Stati membri per quanto riguarda i mezzi di esecuzione in situazioni transfrontaliere delle sanzioni amministrative irrogate pregiudicano il buon funzionamento del mercato interno e rischiano di rendere molto difficile, se non impossibile, garantire in tutta l'Unione ai lavoratori distaccati un livello di protezione equivalente. (28) Per garantire l'effettiva applicazione delle norme sostanziali che disciplinano il distacco dei lavoratori per la prestazione di servizi, è necessaria un'azione specifica che renda possibile l'esecuzione transfrontaliera delle sanzioni amministrative irrogate. Il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in questo campo è quindi una condizione indispensabile per assicurare un livello generale di protezione più elevato ed omogeneo, necessario per il buon funzionamento del mercato interno. (29) L'adozione di norme comuni riguardanti l'assistenza reciproca per le misure di esecuzione e i costi connessi e di disposizioni uniformi per la notificazione delle decisioni relative a sanzioni amministrative dovrebbe permettere di risolvere alcuni problemi pratici di esecuzione transfrontaliera e garantire una migliore comunicazione e una migliore esecuzione delle decisioni emananti da un altro Stato membro. (30) La presente direttiva, pur stabilendo norme uniformi per l'esecuzione transfrontaliera delle sanzioni e criteri comuni per le procedure da seguire in caso di mancato pagamento, deve lasciar salva la facoltà degli Stati membri di stabilire il regime sanzionatorio o le misure di recupero previste dai rispettivi ordinamenti nazionali. (31) La presente direttiva non intende stabilire norme armonizzate in materia di cooperazione giudiziaria, di competenza giurisdizionale o di riconoscimento e di esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, né entrare nel merito di leggi in vigore (32) Gli Stati membri devono adottare adeguati provvedimenti, anche di natura amministrativa e giudiziaria, e comminare sanzioni effettive, dissuasive e proporzionate in caso di inosservanza degli obblighi imposti dalla presente direttiva. (33) La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in particolare la protezione dei dati personali (articolo 8), il diritto di lavorare e di esercitare una professione liberamente scelta (articolo 15), la libertà d'impresa (articolo 16), il diritto di negoziazione e di azioni collettive (articolo 28), il diritto a condizioni di lavoro giuste ed eque (articolo 31) e il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale (articolo 47), e deve essere applicata nel rispetto di tali diritti e principi. (34) Poiché l'obiettivo della presente direttiva, ossia l'istituzione di un quadro comune generale di disposizioni, misure e meccanismi di controllo necessari per migliorare e uniformare l'applicazione della direttiva 96/71/CE, non può essere realizzato in misura sufficiente dagli Stati membri e può quindi, in ragione delle dimensioni e degli effetti dell'azione, essere realizzato meglio a livello dell'Unione, quest'ultima può adottare misure, in conformità al principio di sussidiarietà di cui all'articolo 5 del trattato sull'Unione europea. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo, secondo il principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo, HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA: CAPO I DISPOSIZIONI GENERALI Articolo 1 Oggetto 1. La presente direttiva stabilisce un quadro comune generale di disposizioni, misure e meccanismi di controllo intesi a migliorare e a uniformare l'applicazione nella pratica della direttiva 96/71/CE, comprendente anche misure dirette a prevenire e sanzionare ogni violazione ed elusione delle norme vigenti. La presente direttiva mira a garantire il rispetto di un appropriato livello minimo di protezione dei diritti dei lavoratori distaccati per una prestazione transfrontaliera di servizi, a facilitare l'esercizio della libertà di prestazione di servizi e a creare condizioni di concorrenza leale tra i prestatori di servizi. 2. La presente direttiva non pregiudica in alcun modo l'esercizio dei diritti fondamentali riconosciuti dagli Stati membri e dal diritto dell'Unione, ivi compresi il diritto o la libertà di sciopero e il diritto o la libertà di intraprendere altre azioni contemplate dalla disciplina delle relazioni industriali negli Stati membri, secondo le leggi e le prassi nazionali, né il diritto di negoziare, concludere ed applicare accordi collettivi e promuovere azioni collettive secondo le leggi e le prassi nazionali. Articolo 2 Definizioni Ai fini della presente direttiva si intende per 1. "autorità competente", l'autorità designata da uno Stato membro per esercitare le funzioni previste dalla presente direttiva; 2. "autorità richiedente", l'autorità competente di un Stato membro che presenta una domanda di assistenza, informazione, notificazione o recupero concernente una sanzione di cui al capo V; 3. "autorità adita", l'autorità competente di uno Stato membro alla quale è diretta una richiesta di assistenza, informazione, notificazione o recupero. Articolo 3Prevenzione degli abusi e dell'elusione 1. Ai fini dell'applicazione della direttiva 96/71/CE le autorità competenti tengono conto degli elementi fattuali che caratterizzano le attività esercitate da un'impresa nello Stato in cui è stabilita per determinare se effettivamente essa esercita attività sostanziali diverse da quelle puramente interne di gestione o amministrazione. Tali elementi sono, in particolare, i seguenti: 4. il luogo in cui l'impresa ha la propria sede legale e amministrativa, utilizza uffici, paga imposte, è iscritta in un albo professionale o è registrata presso la camera di commercio; 5. il luogo in cui i lavoratori distaccati sono assunti; 6. la legge applicabile ai contratti stipulati dall'impresa con i suoi lavoratori e con i suoi clienti; 7. il luogo in cui l'impresa esercita la propria attività economica principale e in cui è occupato il suo personale amministrativo; 8. il numero anormalmente basso di contratti eseguiti e/o l'ammontare del fatturato realizzato nello Stato membro di stabilimento. La valutazione di questi elementi è adattata in funzione dei casi specifici e tiene conto della natura delle attività svolte dall'impresa nello Stato membro in cui è stabilita. 2. Per valutare se un lavoratore distaccato temporaneamente presta la sua attività in uno Stato membro diverso da quello in cui abitualmente lavora, sono esaminati tutti gli elementi fattuali che caratterizzano tale attività e la situazione del lavoratore. Gli elementi considerati possono essere i seguenti: 9. l'attività lavorativa è svolta per un periodo di tempo limitato in un altro Stato membro; 10. il lavoratore è distaccato in uno Stato membro diverso da quello nel quale o a partire dal quale esercita abitualmente la propria attività secondo il regolamento (CE) n. 593/2008 e/o la convenzione di Roma; 11. il lavoratore distaccato ritorna o si prevede che riprenda la sua attività nello Stato membro da cui è stato distaccato dopo aver effettuato i lavori o prestato i servizi per i quali è stato distaccato; 12. il datore di lavoro che distacca il lavoratore provvede alle spese di viaggio, vitto e alloggio o le rimborsa, e in che modo; 13. lo stesso posto è stato in precedenza ripetutamente occupato dallo stesso o da un altro lavoratore (distaccato). Gli elementi fattuali sopraenunciati intervengono come fattori indicativi nella valutazione complessiva e non possono pertanto essere considerati isolatamente. I criteri sono adattati a ogni caso particolare e tengono conto delle specificità della situazione. CAPO II ACCESSO ALL'INFORMAZIONE Articolo 4 Ruolo degli uffici di collegamento Ai fini della presente direttiva gli Stati membri designano, secondo la legge e/o la prassi nazionali, una o più autorità competenti, che possono comprendere gli uffici di collegamento di cui all'articolo 4 della direttiva 96/71/CE. Le coordinate delle autorità competenti sono comunicate alla Commissione e agli altri Stati membri. La Commissione pubblica e aggiorna regolarmente l'elenco delle autorità competenti e degli uffici di collegamento. Articolo 5Facilitazione dell'accesso all'informazione 1. Gli Stati membri adottano le misure appropriate per far sì che le informazioni relative alle condizioni di lavoro e di occupazione di cui all'articolo 3 della direttiva 96/71/CE che i prestatori di servizi devono rispettare siano rese pubbliche in modo chiaro, esauriente e facilmente accessibile a distanza e per via elettronica, in formati e secondo standard web che permettano l'accesso alle persone con disabilità, e per far sì che gli uffici di collegamento o gli altri organismi nazionali competenti di cui all'articolo 4 della direttiva 96/71/CE siano in grado di svolgere efficacemente i propri compiti. 2. Per migliorare l'accesso all'informazione, gli Stati membri: 14. indicano chiaramente nei siti web nazionali, in modo dettagliato e comprensibile e in formato accessibile, quali condizioni di lavoro e/o quali parti della rispettiva legislazione (nazionale e/o regionale) devono essere applicate ai lavoratori distaccati nel loro territorio; 15. adottano le misure necessarie per rendere pubbliche su siti internet informazioni sui contratti collettivi applicabili (e sui soggetti cui si applicano) e sulle condizioni di lavoro che i prestatori di servizi provenienti da altri Stati membri devono applicare in base alla direttiva 96/71/CE, se possibile indicando link a siti internet e altri punti di contatto, in particolare le parti sociali pertinenti; 16. mettono tali informazioni a disposizione dei lavoratori e dei prestatori di servizi in lingue diverse dalla lingua o dalle lingue nazionali del paese in cui i servizi sono prestati, se possibile presentando sinteticamente in un foglio illustrativo le principali condizioni di lavoro applicabili, e su richiesta in formati accessibili alle persone con disabilità; 17. migliorano l'accessibilità e la chiarezza dell'informazione fornita sui siti web nazionali; 18. indicano, se possibile, una persona di contatto dell'ufficio di collegamento incaricata di rispondere alle richieste di informazioni; 19. tengono aggiornate le informazioni fornite nelle schede dei paesi. 3. La Commissione continua a prestare assistenza agli Stati membri in questo campo. 4. Se, secondo le leggi, le tradizioni e le prassi nazionali, le condizioni di lavoro di cui all'articolo 3 della direttiva 96/71/CE sono stabilite in contratti collettivi, come previsto dall'articolo 3, paragrafi 1 e 8, di tale direttiva, gli Stati membri si assicurano che le parti sociali ne prendano conoscenza e mettano a disposizione dei prestatori di servizi provenienti da altri Stati membri e dei lavoratori distaccati le relative informazioni, in particolare per quanto riguarda le diverse tariffe minime salariali e i loro elementi costitutivi, il metodo utilizzato per calcolare la retribuzione dovuta e i criteri per la classificazione nelle diverse categorie salariali. CAPO III COOPERAZIONE AMMINISTRATIVA Articolo 6 Mutua assistenza - Principi generali 1. Gli Stati membri cooperano strettamente e si prestano mutuamente assistenza per facilitare l'applicazione nella pratica della presente direttiva 2. La cooperazione degli Stati membri consiste, in particolare, nel rispondere alle motivate richieste di informazioni e di controlli, ispezioni e indagini da parte delle autorità competenti in relazione a situazioni di distacco di cui all'articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 96/71/CE, ivi comprese indagini su casi di violazione delle norme applicabili al distacco dei lavoratori o di presunte attività transnazionali illegali. 3. Per rispondere a una richiesta di assistenza proveniente dalle autorità competenti di un altro Stato membro, gli Stati membri dispongono che i prestatori di servizi stabiliti nel loro territorio comunichino alle rispettive autorità competenti tutte le informazioni necessarie per il controllo delle loro attività secondo la legislazione nazionale. 4. Nel caso in cui incontri difficoltà nel rispondere a una richiesta di informazioni o nell'effettuare controlli, ispezioni o indagini, lo Stato membro in questione ne informa sollecitamente lo Stato membro richiedente al fine di trovare una soluzione. 5. Gli Stati membri trasmettono per via elettronica quanto prima possibile, entro due settimane dal ricevimento della richiesta, le informazioni richieste da altri Stati membri o dalla Commissione. Uno specifico meccanismo d'urgenza è utilizzato per situazioni particolari in cui uno Stato membro sia venuto a conoscenza di particolari circostanze che richiedono un intervento urgente. In questi casi le informazioni sono comunicate entro 24 ore. 6. Gli Stati membri dispongono che i registri nei quali i prestatori di servizi sono iscritti e che possono essere consultati dalle autorità competenti sul loro territorio possano anche essere consultati, alle stesse condizioni, dalle omologhe autorità competenti di altri Stati membri. 7. Gli Stati membri garantiscono la riservatezza delle informazioni che scambiano. Le informazioni scambiate sono utilizzate solo in relazione alle questioni per cui sono state richieste. 8. La cooperazione amministrativa e l'assistenza reciproca sono prestate a titolo gratuito. 9. La Commissione e le autorità competenti cooperano strettamente per valutare le difficoltà eventualmente sorte nell'applicazione dell'articolo 3, paragrafo, 10 della direttiva 96/71/CE. Articolo 7Ruolo dello Stato membro di stabilimento 1. Lo Stato membro di stabilimento del prestatore di servizi continua ad esercitare un'azione di controllo e di monitoraggio e ad adottare le necessarie misure di vigilanza ed esecutive, secondo le leggi, la prassi e le procedure amministrative nazionali, nei riguardi dei lavoratori distaccati in un altro Stato membro. 2. Nei casi di cui all'articolo 3, paragrafi 1 e 2, e all'articolo 9, paragrafo 1, lo Stato membro di stabilimento del prestatore di servizi presta assistenza allo Stato membro in cui i lavoratori distaccati svolgono la loro attività per assicurare il rispetto delle condizioni previste dalla direttiva 96/71/CE e dalla presente direttiva. Qualora lo Stato membro di stabilimento del prestatore di servizi sia a conoscenza di fatti specifici che lascino presumere l'esistenza di irregolarità, comunica di propria iniziativa allo Stato membro in cui i lavoratori distaccati svolgono la loro attività le informazioni di cui all'articolo 3, paragrafi 1 e 2, e all'articolo 9, paragrafo 1. 3. Le autorità competenti dello Stato membro ospitante possono parimenti chiedere alle autorità competenti dello Stato membro di stabilimento, per ciascuna prestazione o per ciascun prestatore di servizi, di fornire informazioni circa la legalità dello stabilimento del prestatore di servizi, la sua buona condotta e l'assenza di violazioni delle norme in vigore. Le autorità competenti dello Stato membro di stabilimento comunicano tali informazioni nei modi previsti dall'articolo 6. 4. L'obbligo di cui ai paragrafi 1 e 2 non comporta per lo Stato membro di stabilimento l'obbligo di effettuare controlli fattuali nel territorio dello Stato membro ospitante in cui è prestato il servizio. Tali controlli sono, se necessario, effettuati dalle autorità dello Stato membro ospitante su richiesta delle autorità competenti dello Stato membro di stabilimento, come previsto dall'articolo 10 e secondo i poteri di vigilanza previsti dalla legge, dalla prassi e dalle procedure nazionali dello Stato membro ospitante e conformi al diritto dell'Unione. Articolo 8 Misure di accompagnamento 1. Gli Stati membri, con l'assistenza della Commissione, adottano misure di accompagnamento per sviluppare, facilitare e promuovere gli scambi di personale responsabile della cooperazione amministrativa e dell'assistenza reciproca, nonché della vigilanza sul rispetto della normativa vigente. 2. La Commissione valuta la necessità di un sostegno finanziario diretto a migliorare la cooperazione amministrativa e ad accrescere la fiducia reciproca mediante progetti, comprese la promozione di scambi di personale e la formazione, nonché lo sviluppo, la facilitazione e la promozione di iniziative riguardanti le migliori pratiche, anche delle parti sociali a livello di Unione, come la creazione e l'aggiornamento di basi di dati o siti web comuni contenenti informazioni generali o settoriali sulle condizioni di lavoro da rispettare. CAPO IV CONTROLLO DELLA CONFORMITÀ Articolo 9 Misure di controllo nazionali 1. Gli Stati membri possono imporre solo gli obblighi amministrativi e le misure di controllo seguenti: 20. l'obbligo per i prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro di presentare alle autorità competenti nazionali responsabili, al più tardi all'inizio della prestazione del servizio, una semplice dichiarazione riguardante l'identità del prestatore di servizi, la presenza di uno o più lavoratori distaccati chiaramente identificabili, il loro numero previsto, la durata e il luogo previsti della loro presenza e i servizi che giustificano il distacco; 21. l'obbligo, durante il periodo di distacco, di mettere o mantenere a disposizione e/o di conservare in un luogo accessibile e chiaramente individuato nel suo territorio, come il luogo di lavoro o il cantiere, o per i lavoratori mobili del settore dei trasporti la base operativa o il veicolo con il quale il servizio è prestato, copie cartacee o elettroniche del contratto di lavoro (o di un documento equivalente ai sensi della direttiva 91/533/CEE, comprese, se del caso, le informazioni aggiuntive di cui all'articolo 4 di tale direttiva), dei fogli paga, dei cartellini orari e delle prove del pagamento delle retribuzioni, o di documenti equivalenti; 22. l'obbligo di fornire una traduzione dei documenti di cui alla lettera b) può essere giustificato, purché si tratti di documenti di lunghezza non eccessiva e per i quali sono generalmente utilizzati modelli standard; 23. l'obbligo di designare una persona di contatto abilitata a negoziare per conto del datore di lavoro, se necessario, con le parti sociali dello Stato membro nel quale ha luogo il distacco, secondo la legge e la prassi nazionali, durante il periodo in cui sono prestati i servizi. 2. Gli Stati membri provvedono a che le procedure e le formalità relative al distacco dei lavoratori possano essere espletate facilmente dalle imprese, per quanto possibile a distanza e per via elettronica. 3. Entro i tre anni seguenti la data di cui all'articolo 20, la necessità e l'opportunità dell'applicazione di misure nazionali di controllo sono esaminate tenendo conto delle esperienze acquisite e dell'efficacia del sistema di cooperazione e di scambio di informazioni, dell'elaborazione di documenti più uniformi, standardizzati, della definizione di principi comuni o di standard per le ispezioni nel campo del distacco dei lavoratori nonché dell'evoluzione delle tecnologie, al fine di proporre, se del caso, le necessarie modifiche. Articolo 10Ispezioni 1. Gli Stati membri provvedono affinché siano predisposti appropriati controlli e meccanismi di vigilanza e siano effettuate nel loro territorio efficaci e adeguate ispezioni dirette a controllare la conformità alle disposizioni della direttiva 96/71/CE e a garantirne la corretta applicazione. Tali ispezioni si basano principalmente su una valutazione dei rischi effettuata regolarmente dalle autorità competenti, che identifica i settori d'attività in cui nel loro territorio si concentra la presenza di lavoratori distaccati per la prestazione di servizi. Nel procedere a tale valutazione dei rischi, è tenuto conto della realizzazione di grandi progetti infrastrutturali, dei problemi e delle necessità particolari di specifici settori, delle precedenti irregolarità e della vulnerabilità di talune categorie di lavoratori. 2. Gli Stati membri si assicurano che le ispezioni e i controlli della conformità alla direttiva 96/71/CE non siano discriminatori e/o sproporzionati. 3. Nel caso in cui, nel corso delle ispezioni e alla luce dei criteri di cui all'articolo 3, si presenti la necessità di disporre di informazioni, lo Stato membro in cui è prestato il servizio e lo Stato membro di stabilimento agiscono secondo le norme vigenti in materia di cooperazione amministrativa, ossia le autorità competenti cooperano secondo le regole e i principi di cui agli articoli 6 e 7. 4. Negli Stati membri in cui, secondo la legge e la prassi nazionali, spetta ai datori di lavoro e ai lavoratori stabilire le condizioni di lavoro dei lavoratori distaccati di cui all'articolo 3 della direttiva 96/71/CE, in particolare le tariffe minime salariali e l'orario di lavoro, essi possono, al livello appropriato e alle condizioni stabilite dagli Stati membri, anche controllare l'applicazione delle pertinenti condizioni di lavoro dei lavoratori distaccati, purché sia garantito un livello di protezione adeguato, equivalente a quello risultante dalla direttiva 96/71/CE e dalla presente direttiva. 5. Gli Stati membri in cui gli ispettorati del lavoro non esercitano funzioni di controllo e di vigilanza sulle condizioni di lavoro dei lavoratori distaccati possono in via derogatoria, consultate le parti sociali a livello nazionale, adottare o mantenere disposizioni che garantiscano il rispetto di tali condizioni, purché tali disposizioni garantiscano alle persone interessate un livello di protezione adeguato, equivalente a quello risultante dalla direttiva 96/71/CE e dalla presente direttiva. CAPO V ESECUZIONE DEGLI OBBLIGHI Articolo 11 Difesa dei diritti – Facilitazione delle denunce – Arretrati 1. Ai fini dell'esecuzione degli obblighi risultanti dall'articolo 6 della direttiva 96/71/CE e dalla presente direttiva, gli Stati membri provvedono affinché i lavoratori distaccati che ritengono di aver subito un pregiudizio in conseguenza di una violazione delle norme vigenti possano, anche nello Stato membro nel cui territorio sono o erano distaccati, ricorrere a efficaci meccanismi per denunciare direttamente i loro datori di lavoro e abbiano il diritto di proporre azioni giudiziarie o amministrative, anche dopo che abbia avuto termine il rapporto di lavoro nell'ambito del quale la presunta violazione è stata commessa. 2. Quanto disposto al paragrafo 1 lascia impregiudicata la competenza degli organi giurisdizionali degli Stati membri, quale stabilita, in particolare, nei pertinenti strumenti del diritto dell'Unione e/o in convenzioni internazionali. 3. Gli Stati membri dispongono che le organizzazioni sindacali e altre parti terze, quali associazioni, organizzazioni e altre persone giuridiche che hanno, in base ai criteri stabiliti dalle rispettive legislazioni nazionali, un interesse legittimo a veder rispettate le disposizioni della presente direttiva, possano, per conto o a sostegno del lavoratore distaccato o del suo datore di lavoro, con la sua approvazione, promuovere ogni procedimento giudiziario o amministrativo diretto a ottenere l'applicazione della presente direttiva e/o l'esecuzione degli obblighi da essa risultanti. 4. Quanto disposto ai paragrafi 1 e 3 lascia impregiudicate le norme nazionali relative ai termini di prescrizione o ai termini entro cui possono essere proposte azioni simili e le norme nazionali di procedura concernenti la rappresentanza e la difesa in giudizio. 5. Gli Stati membri provvedono a che siano istituiti meccanismi che consentono ai lavoratori distaccati di riscuotere 24. le remunerazioni arretrate loro spettanti in base alle condizioni di lavoro di cui all'articolo 3 della direttiva 96/71/CE; 25. il rimborso degli importi eccessivi, in relazione alla retribuzione netta o alla qualità dell'alloggio, trattenuti o dedotti dal salario in contropartita dell'alloggio fornito dal datore di lavoro. Il presente paragrafo si applica anche nei casi in cui i lavoratori distaccati hanno fatto ritorno dallo Stato membro nel quale il distacco ha avuto luogo. Articolo 12Subcontratto - Responsabilità solidale 1. In relazione alle attività del settore edilizio di cui all'allegato della direttiva 96/71/CE, per tutte le situazioni di distacco previste dall'articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 96/71/CE, gli Stati membri dispongono, in modo non discriminatorio riguardo alla tutela dei diritti equivalenti dei dipendenti dei subcontraenti diretti stabiliti nel rispettivo territorio, che il contraente di cui il datore di lavoro (prestatore di servizi o impresa di lavoro temporaneo o agenzia di somministrazione di lavoro) è un subcontraente diretto possa, in aggiunta o in luogo del datore di lavoro, essere tenuto responsabile dal lavoratore e/o dai fondi o dalle istituzioni comuni delle parti sociali in caso di mancato pagamento: 26. delle retribuzioni nette arretrate corrispondenti alle tariffe salariali minime e/o dei contributi dovuti a fondi o istituzioni comuni delle parti sociali, se rientranti nell'articolo 3, paragrafo 1 della direttiva 96/71/CE; 27. dei rimborsi di imposte o contributi sociali indebitamente trattenuti dal salario. La responsabilità di cui al presente paragrafo è limitata ai diritti dei lavoratori acquisiti nell'ambito del rapporto contrattuale tra il contraente e il suo subcontraente. 2. Gli Stati membri dispongono che un contraente che abbia adempiuto gli obblighi di diligenza non sia tenuto responsabile in forza di quanto previsto dal paragrafo 1. Tali disposizioni sono applicate in modo trasparente, non discriminatorio e proporzionato. Esse possono comportare misure preventive adottate dal contraente concernenti la prova fornita dal subcontraente delle principali condizioni di lavoro applicate ai lavoratori distaccati di cui all'articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 96/71/CE, compresi i fogli paga e il pagamento dei salari, il rispetto degli obblighi contributivi e/o fiscali nello Stato membro di stabilimento e il rispetto delle norme vigenti in materia di distacco dei lavoratori. 3. Gli Stati membri possono, nel rispetto del diritto dell’Unione, prevedere nell'ordinamento nazionale norme più rigorose in materia di responsabilità, in modo non discriminatorio e proporzionato, per quanto riguarda la portata della responsabilità del subcontraente. Gli Stati membri possono altresì, nel rispetto del diritto dell’Unione, prevedere tale responsabilità in settori diversi da quelli indicati nell'allegato della direttiva 96/71/CE. Gli Stati membri possono in questi casi disporre che il contraente che ha adempiuto gli obblighi di diligenza previsti dalla legislazione nazionale non sia tenuto responsabile. 4. Entro i tre anni seguenti la data di cui all'articolo 20, la Commissione, in consultazione con gli Stati membri e con le parti sociali a livello di Unione europea, esamina l'applicazione del presente articolo al fine di proporre, se del caso, le necessarie modifiche. CAPO VI ESESCUZIONE TRANSFRONTALIERA DELLE SANZIONI AMMINISTRATIVE Articolo 13 Principi generali - Assistenza e riconoscimento reciproci 1. Fatti salvi i mezzi che sono o possono essere previsti dalla legislazione dell'Unione, i principi dell'assistenza e del riconoscimento reciproci e le misure e procedure di cui al presente articolo si applicano all'esecuzione transfrontaliera delle sanzioni amministrative inflitte in uno Stato membro a prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro nei casi di inosservanza delle norme vigenti. 2. L'autorità richiedente può, secondo le leggi, i regolamenti e le prassi amministrative nazionali vigenti, chiedere all'autorità competente di un altro Stato membro di riscuotere una sanzione o di notificare una decisione che impone una sanzione, se le leggi, i regolamenti e le prassi amministrative vigenti nello Stato membro dell'autorità adita autorizzano un'azione in tal senso nel caso di reclami o decisioni simili. L'autorità competente dello Stato membro richiedente provvede affinché la richiesta di recupero di una sanzione o la notificazione di una decisione che impone una sanzione avvenga secondo le norme in vigore in tale Stato membro, mentre l'autorità competente adita provvede affinché tale recupero o notificazione nello Stato membro adito avvenga secondo le leggi, i regolamenti e le prassi amministrative in vigore in quest'ultimo. L'autorità richiedente non può chiedere il recupero di una sanzione o la notificazione di una decisione che impone una sanzione se e fintanto che la sanzione e il corrispondente reclamo e/o lo strumento che ne permette l'esecuzione nello Stato membro richiedente sono impugnati in tale Stato membro. Articolo 14Domanda di recupero, informazione o notificazione 1.