COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Seconda relazione intermedia sulla coesione economica e sociale

Sintesi e conclusioni

I. Introduzione

Il dibattito avviato dalla Commissione in seguito all'adozione del Secondo rapporto sulla coesione economica e sociale, e che riguarda le opzioni per la futura politica di coesione, ha impegnato i principali interessati nelle singole regioni, negli Stati membri attuali e in quelli futuri e nelle istituzioni UE. La seconda relazione intermedia aggiorna l'analisi della situazione e delle tendenze che si riscontrano nelle regioni e affronta gli argomenti principali delle dibattito che ha avuto luogo nel 2002 sul futuro della politica di coesione.

II. Analisi della situazione e tendenze: la sfida dell'allargamento

L'allargamento dell'Europa fino ad includere 25 Stati membri costituirà una sfida senza precedenti per la competitività e per la coesione interna dell'Unione. Più fattori che avranno indubbiamente un impatto sulla futura politica in materia di coesione vanno presi in considerazione, e fra questi:

- Un incremento senza precedenti delle disparità economiche all'interno dell'Unione: il divario nel PIL pro capite fra il 10% della popolazione che vive nelle regioni più ricche e la medesima percentuale che vive nelle regioni meno prospere sarà più del doppio rispetto alla situazione dell'UE a 15.

- Lo spostamento geografico delle disparità: nell'UE a 25, 116 milioni di persone - pari al 25% della popolazione complessiva - vivranno in regioni con un PIL pro capite inferiore al 75% della media UE, rispetto a 68 milioni di persone, pari al 18% del totale, nell'UE dei 15. Di questi, 4 cittadini su dieci vivranno in regioni degli attuali Stati membri mentre gli altri sei saranno cittadini di paesi candidati.

- Una situazione meno propizia per l'occupazione : occorrono 3 milioni di nuovi posti di lavoro se si vuole allineare il livello medio dell'occupazione nei nuovi Stati membri sul livello del resto dell'UE, tenuto conto della tendenza negativa del tasso di occupazione e di un tasso di disoccupazione giovanile più elevato a lungo termine. All'interno dell'UE allargata sussisteranno degli scarti in materia di occupazione in funzione dell'età, del sesso, del livello delle qualifiche e delle capacità.

D'altro canto, altri fattori dimostrano il potenziale economico di una UE allargata: in generale i paesi candidati hanno registrato un tasso di crescita economica superiore a quello degli attuali Stati membri e l'allargamento favorirà un incremento del livello medio di istruzione nell'Unione, laddove le persone con una livello di istruzione modesto continueranno ad essere concentrate in altre zone di talune regioni dell'Europa meridionale (Portogallo, Spagna, Italia e Grecia).

III. I principali temi del dibattito sulla futura politica di coesione

I diversi contributi esaminati nella presente relazione mettono in evidenza che il dibattito sul futuro della politica di coesione è stato intenso durante l'intero periodo sin dalla pubblicazione della prima relazione intermedia un anno fa. Siffatti contributi, unitamente ai risultati di varie analisi e studi effettuati dalla Commissione hanno consentito di confermare quattro aspetti principali di tale politica:

- una funzione di ridistribuzione a favore degli Stati membri e delle regioni meno prospere (con un impatto macroeconomico significativo, che favorisce una vera e propria convergenza);

- il rafforzamento dell'integrazione economica e politica (sviluppo di reti infrastrutturali, migliore accesso alle regioni isolate, progetti in materia di cooperazione);

- un contributo per la realizzazione delle priorità comunitarie fissate nel quadro della strategia di Lisbona e successivamente rafforzate dal Consiglio europeo di Göteborg, inclusa la ristrutturazione economica e sociale che deriva dalla globalizzazione;

- un contributo per una migliore governance (partenariato, criteri di valutazione, ecc.).

Il dibattito ha inoltre permesso di mettere a punto un elenco di questioni basilari per le quali occorre trovare una risposta nel contesto del terzo rapporto sulla coesione economica e sociale. Tali questioni possono essere raggruppate sotto due voci: le priorità per la futura politica di coesione e il metodo di attuazione.

(i) Priorità per la futura politica

Azioni nelle zone meno sviluppate

La presente relazione intermedia conferma sia l'incremento senza precedenti delle disparità all'interno dell'Unione allargata sia la necessità di compiere sforzi a lungo termine per ridurre siffatte disparità. Vi è un ampio consenso sulla necessità di continuare a concentrare le risorse nelle zone meno sviluppate, in special modo in quelle dei nuovi Stati membri.

Sulla definizione di regioni meno sviluppate, tutti coloro che hanno partecipato al dibattito non hanno a dire il vero messo in discussione la possibilità di continuare ad utilizzare i criteri di ammissibilità vigenti, che si fondano sul livello geografico NUTS II e sul PIL pro capite - criteri che hanno il merito di essere semplici e trasparenti - anche se taluni hanno raccomandato di aggiungere nuovi criteri.

Casi speciali

Ha inoltre avuto luogo un ampio dibattito sul trattamento da riservare a talune categorie specifiche di regioni nel quadro della futura politica.

Innanzitutto si è manifestato un vasto consenso sulla necessità di trovare eque soluzioni per le regioni degli attuali Stati membri, ora ammissibili all'Obiettivo 1 e che, non avendo portato a termine il processo di convergenza economica, potrebbero non essere più ammissibili semplicemente a motivo della diminuzione della media del PIL pro capite nell'Unione allargata (effetto statistico). In base ai dati relativi al 2000, 18 regioni con una popolazione di 21 milioni di abitanti potrebbero trovarsi in questa situazione.

In secondo luogo vi è la questione delle regioni che non rispetterebbero più i criteri di ammissibilità per essere considerate meno sviluppate anche se l'allargamento non avesse luogo in quanto hanno raggiunto un livello di reddito pro capite superiore al 75% della media dell'EUR a 15. Da più parti sono stati espressi pareri favorevoli all'assistenza sotto forma di una graduale eliminazione degli aiuti comunitari per le regioni considerate.

È stata infine esaminata la questione del trattamento da riservare a talune categorie di regioni, con particolare riguardo alle regioni ultraperiferiche le cui difficoltà sociali ed economiche sono riconosciute dall'articolo 299 del Trattato.

Altre regioni citate al riguardo sono alcune isole svantaggiate di cui all'articolo 158 e le regioni con una densità di popolazione estremamente bassa, segnatamente i paesi nordici che attualmente sono assimilati alle regioni dell'Obiettivo 1 a norma del Protocollo n. 6 dell'Atto di Adesione di Austria, Finlandia e Svezia.

Il terzo rapporto sulla coesione dovrà prendere in considerazione le necessità che emergono in questi casi speciali tenendo conto dei rispettivi singoli meriti ma anche delle possibilità offerte nel quadro di accordi a favore delle regioni che non rientrano fra le zone meno sviluppate.

Azioni al di fuori delle regioni meno sviluppate

Nel periodo 2000-2006, circa un terzo della dotazione dei Fondi strutturali sarà destinata a regioni che non sono ammissibili all'Obiettivo 1.

Sebbene, per definizione, i problemi in materia di coesione economica e sociale al di fuori delle regioni in ritardo di sviluppo sono di modesta entità, l'Unione Europea nel suo insieme deve affrontare più sfide importanti.

In particolare, le questioni della capacità competitiva, dello sviluppo durevole e della ristrutturazione economica e sociale sono importanti in tutti gli Stati membri. Queste sfide rispecchiano una grande varietà di esigenze e situazioni potenziali che contrastano con le esigenze più intense ma chiaramente definite delle regioni in ritardo di sviluppo, in particolar modo nei nuovi Stati membri. Questa vasta gamma di sfide evidenzia altresì la necessità di concentrare l'assistenza e di porre al centro gli elementi qualitativi e sistemici per incrementare il valore aggiunto della Comunità.

Le posizioni inizialmente espresse da taluni Stati membri nel contesto del dibattito ovvero che le iniziative di questo genere al di fuori delle regioni dell'Obiettivo 1 andrebbero completamente abbandonate dall'Unione e le competenze relative andrebbero nuovamente assegnate ai singoli Stati membri ("rinazionalizzate") non sembra abbiano trovato ampio consenso mentre invece è stata riconosciuta la necessità di disporre di risorse per conseguire i principali obiettivi dell'Europa. A tale proposito, l'Unione, particolarmente in occasione del Consiglio europeo di Lisbona, si è posta tutta una serie di obiettivi strategici per il decennio a venire: diventare, a livello mondiale, l'economia più competitiva e dinamica basata sulla conoscenza, in grado di promuovere una crescita economica durevole grazie a posti di lavoro più numerosi e più interessanti e ad una maggior coesione sociale. Scopo di questa strategia è di permettere all'Unione di ristabilire le condizioni per il pieno impiego, la crescita e la coesione sociale e di rafforzare la coesione sul piano regionale. Una politica di sviluppo sostenibile per l'Unione Europea è stata decisa dal Consiglio europeo di Göteborg.

Numerosi partecipanti al dibattito hanno messo in evidenza che gli Stati membri e le regioni non dispongono dei medesimi punti di forza per conseguire tutti questi obiettivi. Inoltre, una politica intesa ad affrontare le varie sfide dell'Unione, che riconosce e associa il livello regionale, è coerente con lo spirito del libro bianco della Commissione sulla Governance, ed in special modo con gli obblighi derivanti dal Trattato sulla coesione, che sono di "promuoverne uno sviluppo globale armonioso" e di "ridurre le disparità fra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni o isole svantaggiate, incluse le zone rurali".

Queste grandi priorità europee sono state in una certa misura già affrontate durante l'attuale periodo di programmazione nel quadro dell'Obiettivo 2 (regioni in fase di ristrutturazione), Obiettivo 3 (risorse umane), Iniziative Comunitarie e Azioni Innovative e ancora azioni al di fuori dell'Obiettivo 1 che riguardano la politica rurale e la politica della pesca.

Se questa è la situazione, le politiche vigenti e gli strumenti disponibili non sono stati immuni da una serie di critiche motivate dalla scarsità del loro valore aggiunto o talvolta da una mole eccessiva di pratiche amministrative sui risultati conseguiti e anche perché non hanno saputo delegare abbastanza competenze agli Stati membri nel rispetto del principio della sussidiarietà. Molti sostengono che se le regioni rimangono il livello appropriato per concepire e gestire l'assistenza, e questo per le ragioni già menzionate, designare le zone ammissibili ad un livello inferiore a quello regionale può limitare artificialmente il campo d'intervento dell'assistenza comunitaria e sarebbe difficilmente conciliabile con un approccio che mette in evidenza i nuovi fattori che determinano la competitività.

D'altro canto è stato anche sottolineato l'aspetto territoriale in riferimento a zone urbane, industriali e zone rurali in difficoltà, zone che dipendono dalla pesca o altre caratterizzate da handicap naturali. Occorre sottolineare che l'aspetto territoriale può essere assolutamente compatibile con un approccio fondato sul perseguimento di priorità tematiche nell'Unione.

Le priorità politiche e gli strumenti disponibili al di fuori delle regioni in ritardo di sviluppo devono essere ripensati per tener conto delle lacune esistenti e per poter costruire una nuova politica in grado di contribuire maggiormente alla coesione economica e sociale.

Cooperazione

È inoltre ampiamente riconosciuta la necessità di portare avanti tutta una serie di azioni intese a promuovere la cooperazione transfrontaliera e tra le regioni. Si riconosce al tempo stesso che il successo di tutte queste azioni, di particolare rilevanza per l'integrazione del territorio europeo, vanno organizzate a livello sovranazionale. L'attuale periodo ha messo in evidenza le difficoltà inerenti all'organizzazione di programmi coerenti che sappiano associare autorità che hanno tradizioni nazionali diverse in campo amministrativo e giuridico. La Commissione è stata invitata a prendere in considerazione la possibilità di mettere a punto uno strumento giuridico per la cooperazione transfrontaliera che sia in grado di agevolare la concezione e l'attuazione dei programmi europei.

(ii) Attuazione: semplificare la gestione

I dibattiti su come semplificare la gestione nel periodo in corso e nel contesto del dispositivo regolamentare applicabile sino alla fine del 2006 hanno evidenziato le principali difficoltà che vanno risolte in vista del nuovo periodo di programmazione.

L'attività del periodo in corso è culminata con una riunione dei ministri il 7 ottobre 2002. La maggioranza delle delegazioni che hanno partecipato alla riunione hanno dichiarato che l'insegnamento da trarre dal periodo 2000-2006 è la necessità di prendere in considerazione tutta una serie di modifiche del metodo di gestione per attuare la futura politica di coesione.

Sostanzialmente, gli Stati membri intendono favorire la semplificazione e un più ampio decentramento delle responsabilità in relazione a tutti gli aspetti della gestione finanziaria e del controllo dei programmi europei non appena saranno stati concordati con la Commissione gli aspetti strategici generali. In tale contesto vi è un consenso generale sull'inadeguatezza di disposizioni troppo particolareggiate che si ispirano al principio "quello che va bene per uno va bene per tutti" e questo in considerazione delle grandi differenze nelle esigenze, nei tipi di assistenza e nelle risorse disponibili e anche perché occorre applicare il principio della proporzionalità. La Commissione è consapevole delle critiche e delle difficoltà che comporta l'impostazione multifondo.

Sulla scorta delle esperienze acquisite è ampiamente riconosciuto che il successo di una strategia intesa a definire priorità politiche dipende dall'efficacia dei sistemi utilizzati per attuarla. Una conseguenza delle attuali procedure di attuazione è che gli sforzi degli Stati membri e della Commissione hanno avuto talvolta un impatto maggiore sulla gestione amministrativa dei programmi e meno invece sul loro contenuto e sulle loro priorità strategiche. Con l'allargamento le modifiche al sistema vigente diventano necessarie se si tiene conto anche del fatto che si deve rafforzare la capacità amministrativa dei nuovi Stati membri.

È inoltre ampiamente riconosciuto che l'allargamento aggraverà la tensione fra la necessità di un sistema più decentralizzato, da un lato, e quella di un'efficace controllo da parte della Commissione, quanto alla destinazione dei fondi, dall'altro.

I rappresentanti della Commissione hanno più volte sottolineato che eventuali modifiche del sistema di gestione proposte dagli Stati membri devono essere valutate alla luce dell'articolo 274 del Trattato che attribuisce alla Commissione le competenze in materia di esecuzione del bilancio. Pertanto, un'ulteriore decentralizzazione andrebbe accompagnata da una chiara definizione delle competenze fornendo al tempo stesso le necessarie garanzie sull'impiego delle risorse europee.

Una strada da esplorare nel terzo rapporto sulla coesione è il tipo di approccio contrattuale necessario fra la Commissione e le autorità nazionali (e delle autorità regionali nel quadro di eventuali accordi tripartiti) che sappia identificare i risultati da conseguire con l'impiego delle risorse comunitarie nel rispetto della situazione costituzionale dei singoli Stati membri.

(iii) Altri aspetti

Risorse finanziarie

La Commissione raccomanda, nel contesto del secondo rapporto sulla coesione, che il dibattito sulla futura politica europea in materia di coesione si concentri sul contenuto anziché sulle risorse finanziarie. In tal modo, i partecipanti al dibattito sono stati incoraggiati a riflettere sugli obiettivi che gli Stati membri e l'Unione devono perseguire in questo settore, ovviamente con il sostegno della politica comunitaria. A dire il vero in gran parte ciò è già avvenuto, sebbene proposte come quelle che riguardano la rinazionalizzazione della politica tendono ad essere motivate da considerazioni di bilancio.

Al momento di fissare le risorse di bilancio destinate alla coesione economica e sociale, l'Unione dovrà prendere in considerazione una gamma di disparità economiche e sociali senza precedenti in un'Unione allargata, così come è già stato sottolineato in questa relazione intermedia, considerando altresì che per ridurre siffatte disparità, sarà necessario uno sforzo intenso e a lungo termine. La Commissione presenterà per tempo le sue proposte sulla nuova prospettiva finanziaria. Come indicato nella prima relazione intermedia, molti dei partecipanti al dibattito, in special modo a livello regionale, si riferiscono ad un dato dello 0,45% del PIL dell'UE come un livello minimo per le risorse da assegnare alla politica di coesione per il periodo successivo al 2006, posizione questa che è stata condivisa in particolare dal Parlamento europeo nel novembre 2002 nel parere sul rapporto in questione.

Il contributo di altre politiche

Per quanto riguarda la coerenza fra le politiche comunitarie, nel corso dell'esercizio sulla governance, non ancora ultimato, sono state sollevate più questioni che la Commissione ha iniziato ad analizzare nel contesto della preparazione delle future politiche. Siffatte politiche dovrebbero inoltre tener maggiormente conto del carattere assolutamente eterogeneo e dei maggiori squilibri territoriali dell'Unione allargata. Dovrebbero includere, in modo più esplicito, un contributo a favore della coesione economica e sociale.

Un punto in particolare è stato sollevato con maggior frequenza durante il dibattito: la situazione di quelle regioni che, nel contesto della politica di concorrenza, saranno svantaggiate dall'effetto statistico imputabile all'allargamento. Ci si è chiesti se tali regioni continueranno ad essere ammissibili ad un aiuto di livello equivalente a quello previsto per le regioni coperte dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera a) del Trattato.

IV. Scadenze future

Come annunciato dalla Commissione nella prima relazione intermedia, il terzo rapporto sulla coesione economica e sociale dovrà essere adottato nell'ultimo trimestre del 2003 per poter creare le condizioni per una "effettiva attuazione dei programmi della nuova generazione da avviare all'inizio del nuovo periodo di programmazione". Il rapporto dovrà contenere "proposte concrete per la futura politica di coesione" [1].

[1] COM(2002) 46.

Nel 2003 avranno luogo ampie consultazioni e sarà organizzata una grande manifestazione (nel mese di marzo 2003) sotto forma di un seminario sulla "Futura gestione dei Fondi strutturali: come ripartire le competenze". Sono inoltre previste consultazioni sulle proposte relative al terzo rapporto a partire dal 2004 nel contesto del Forum sulla coesione.

La Commissione presenterà per tempo le sue proposte globali relative a tutte le politiche unitamente ad un progetto di prospettiva finanziaria per il periodo successivo al 2006.

La Commissione gradirebbe che gli strumenti legislativi pertinenti siano adottati prima della fine del 2005. Ciò significa che il 2006 potrebbe essere destinato ai negoziati con gli Stati membri e le regioni sulla programmazione per il periodo 2007-2013.

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Seconda relazione intermedia sulla coesione economica e sociale

La seconda relazione intermedia sulla coesione economia e sociale s'inserisce nell'ambito dell'elaborazione delle proposte della Commissione per il proseguimento della politica di coesione dopo il 2006. La presente relazione aggiorna l'analisi presentata nell secondo rapporto sulla coesione [2] e nella prima relazione intermedia [3] e fa il punto sul dibattito in corso in merito alla futura politica di coesione [4].

[2] Secondo rapporto sulla coesione economica e sociale, COM (2001) 24 def. del 31 gennaio 2001.

[3] Prima relazione intermedia sulla coesione economica e sociale, COM (2002) 46 def. del 30 gennaio 2002.

[4] In occasione della riunione del Consiglio dell'Unione Europea dell'11 giugno 2001 e a seguito dei dibattiti suscitati dalla seconda relazione sulla coesione economica e sociale, la Commissione aveva dichiarato che "riferirà regolarmente al Consiglio" sullo stato di preparazione del terzo rapporto sulla coesione e nella prospettiva di elaborare le necessarie proposte che consentano di proseguire la politica di coesione oltre il 2006.

Nella presente relazione intermedia la Commissione procede innanzitutto ad aggiornare i dati relativi alle disparità socioeconomiche regionali, prendendo come riferimento i dati del 2000 sul PIL regionale e quelli del 2001 su occupazione e disoccupazione.

La prima relazione intermedia aveva riportato i dati relativi al PIL pro capite misurato in standard di potere d'acquisto (SPA), calcolato a partire dalla media di un'Unione a 25 Stati membri, conformemente alle conclusioni del Consiglio di Laeken (dicembre 2001). Il Consiglio europeo di Bruxelles ha confermato l'adesione di 10 nuovi Stati membri nel 2004. Ne consegue che i dati regionali sul PIL dei due paesi la cui adesione è prevista dopo il 2006, vale a dire Bulgaria e Romania, figurano nella relazione, tuttavia non sono stati presi in considerazione ai fini del calcolo della media del PIL pro capite dell'UE allargata.

La sintesi dei dibattiti proposta nella seconda parte della presente relazione mette in evidenza l'importanza assunta dai dibattiti sul contenuto della futura politica di coesione.

In ultimo, la parte finale illustra i risultati dei negoziati d'adesione con i dieci paesi del gruppo di Laeken e presenta i dati relativi all'ammissibilità delle rispettive regioni per il periodo fino alla fine del 2006.

1. SITUAZIONE E TENDENZE

I dati sul PIL regionale per il 2000 confermano le principali tendenze sotto il profilo della convergenza nell'attuale Unione europea [5]. A livello nazionale, i paesi della coesione hanno continuato a recuperare parte del loro ritardo. Su scala regionale è confermata la diminuzione delle disparità, che si sono tuttavia accentuate all'interno degli Stati membri. Ciò dimostra l'esigenza di portare avanti una strategia di sviluppo regionale equilibrato per tutti i territori dell'Unione.

[5] I dati sul PIL regionale dell'anno 2000 sono tutti conformi al nuovo sistema dei conti nazionali (SEC 95). Tali dati, ormai completi dal 1995, consentono di presentare, su base omogenea, l'evoluzione del PIL per il periodo 1995-2000. Per contro, il cambiamento del sistema rende più difficile procedere a un'analisi dal 1988.

1.1. Rallentamento della crescita economica

Il 2001 è stato caratterizzato da un significativo rallentamento della crescita economica nell'UE. Durante l'anno, nell'UE a 15 il PIL è aumentato solo dell'1,5% [6], contro il 3,5% nel 2000. La crescita ha superato il 2% solo in Irlanda, Grecia e Spagna. Le previsioni autunnali aggregate per il 2002 e il 2003 in merito all'UE a 15 non sono migliori e si assestano rispettivamente sull'1% e sul 2%.

[6] Economia europea n. 5/2002, Previsioni economiche dell'autunno.

I paesi della coesione hanno continuato a convergere verso il livello di reddito dell'UE a 15 [7] (Tabella 1 - Crescita del PIL e della popolazione nei paesi beneficiari del Fondo di coesione, 1988-2003). Sebbene la Grecia abbia registrato un tasso reale di crescita superiore alla media UE sin dal 1996, la riduzione del suo divario in termini di reddito pro capite è stata inferiore, in parte a causa di una crescita relativamente sostenuta della popolazione, come indicato dai dati provvisori sul censimento del 2001. Una crescita relativamente forte in Irlanda ha spinto il PIL pro capite in termini di SPA al 118% della media UE del 2001, dopo il 115% registrato nel 2000 (mentre nel 1988 era stata solo del 64%) [8].

[7] Nel 2001 il bilancio comunitario ha continuato a produrre importanti trasferimenti finanziari a favore di Grecia, Portogallo, Spagna e Irlanda, i quattro paesi beneficiari del Fondo di coesione. Misurati in termini relativi, i trasferimenti netti si sono attestati quindi al 3,50% del PIL greco e all'1,5% del PIL portoghese. I corrispondenti dati per Spagna e Irlanda sono rispettivamente 1,2% e 1,1%.

[8] Va osservato che i dati sul PIL pro capite riportati nella prima relazione intermedia in alcuni casi sono stati aggiornati da Eurostat. Di conseguenza, non è possibile un confronto diretto fra i dati della prima e i dati della seconda relazione intermedia.

I dati sul PIL regionale sono disponibili solo fino al 2000, motivo per cui non riflettono il recente rallentamento della crescita economica (Carta 1 - PIL pro capite per regione (in SPA), 2000 e Carta 2 - Evoluzione del PIL pro capite (in SPA), 1995-2000). Storicamente, un rallentamento tende ad avere un impatto negativo in modo particolare sulle regioni più deboli dell'UE. Fra il 1991 e il 1993, il PIL è diminuito dello 0,2% circa nelle 184 regioni per le quali sono disponibili dati; nelle regioni con un reddito pro capite inferiore al 75% della media UE (in SPA), il reddito è calato dello 0,9% circa, rispetto al solo 0,1% registrato nelle altre regioni.

Nel 2000 le disparità regionali hanno registrato un modesto aumento nella maggior parte degli Stati membri (Tabella 2 - Disparità regionali all'interno degli Stati membri, in termini di PIL pro capite, in SPA, 1990-2000; grafico 2 - PIL pro capite (in SPA) per paese e valori estremi regionali, 2000). Le disparità regionali si sono acuite maggiormente fra il 1995 e il 2000; l'avvicinamento dei redditi regionali pro capite verso la media è aumentato di almeno 5 punti percentuali in Finlandia, Svezia e Irlanda. Tuttavia, poiché si è registrata una convergenza nei livelli medi di reddito degli Stati membri, le disparità generali fra le regioni dell'UE nel loro insieme sono rimaste praticamente invariate fra il 1995 e il 2000.

Nel 2000 il reddito pro capite nelle regioni dell'obiettivo 1 è stato di poco superiore al 71% della media dell'UE a 15, valore quasi immutato rispetto all'anno precedente. (Tabella 3 - PIL pro capite (in SPA) nelle regioni dell'obiettivo 1 (1994-1999), 1995-2000). Si registra un recupero più marcato per il quinquennio 1995-2000, con una diminuzione del divario fra i redditi di 1,5 punti percentuali. Il divario si è ridotto di due punti percentuali fra le regioni ammesse al sostegno a titolo dell'obiettivo 1 dal 1989, riflettendo così l'impatto positivo dei Fondi strutturali europei, in particolare nel lungo periodo.

In un'Unione allargata si possono distinguere tre gruppi di paesi (Grafico 1 - PIL pro capite (in SPA), 2001):

- un primo gruppo costituito da otto paesi candidati (21% della popolazione dell'UE a 25) con il minore reddito pro capite, in media inferiore al 42% della media dell'UE a 25 e compreso fra il 65% nella Repubblica ceca e il 37% della Lettonia (le cifre per la Bulgaria e la Romania sono rispettivamente del 27% e del 26%);

- un secondo gruppo in cui il reddito pro capite (13% della popolazione dell'UE a 25) va dal 71% della media UE in Grecia al 92% in Spagna; tale gruppo include gli altri due paesi candidati (Slovenia e Cipro) nonché il Portogallo;

- un terzo gruppo che comprende gli altri attuali Stati membri, con un reddito superiore almeno dell'11% a quello della media dell'UE a 25 (115% per il gruppo nel suo insieme), e che rappresenta il 66% circa della popolazione dell'UE a 25.

1.2. Acuirsi delle disparità regionali dopo l'allargamento

Nell'UE le disparità regionali in termini di reddito sono altresì destinate ad accentuarsi marcatamente a seguito dell'allargamento; nel 2000 il rapporto tra il reddito registrato nelle regioni più ricche che totalizzano il 10% della popolazione dell'Unione e nelle regioni più povere (che costituiscono a loro volta il 10% della popolazione) [9] era pari a 2,6 nell'UE a 15, mentre in un'UE a 25 passerà a 4,4 e in un'UE a 27 al 6 (Tabella 4 - Regioni più ricche e più povere dell'Unione, 1999-2000, Tabelle 5a e 5b - PIL pro capite (in SPA) nelle regioni più ricche e in quelle più povere, UE-25, 2000).

[9] Il 10% (o 25%) delle regioni più ricche e più povere si riferisce alle regioni che totalizzano il 10% (o 25%) della popolazione.

Nel 2000, 48 regioni degli attuali Stati membri, che totalizzano il 18% della popolazione dell'UE a 15 (68 milioni), avevano un reddito inferiore al 75% della media pro capite (in SPA) dell'UE a 15 - valore corrispondente all'attuale soglia di ammissibilità all'obiettivo 1 (Tabella 6 - Compendio statistico delle regioni il cui PIL pro capite è inferiore alla soglia del 75%). In un'Unione allargata a 25 paesi, 67 regioni scenderanno al di sotto della soglia del 75% e rappresenteranno il 26% della popolazione totale (116 milioni). Solo 30 regioni degli attuali Stati membri registreranno un reddito inferiore alla soglia del 75%, se paragonati al reddito medio dell'UE a 25 (più basso del 13%), totalizzando il 12% dell'attuale popolazione dell'UE a 15 (47 milioni). In un'UE allargata a 27 paesi (il cui reddito medio è inferiore del 18% rispetto all'UE a 15), solo 18 regioni degli attuali Stati membri sarebbero ammissibili al sostegno, totalizzando il 6% della popolazione dell'UE a 15 (24 milioni).

1.3. Occupazione e coesione sociale

Finora l'impatto del rallentamento economico globale sembra essere stato minore di quanto previsto in passato. Tale situazione potrebbe dipendere in parte dal sostegno dei Fondi strutturali e anche dalle riforme dei mercati del lavoro dell'UE poste in atto nell'ambito della Strategia europea per l'occupazione dal 1997, che hanno rafforzato la capacità del mercato del lavoro europeo a resistere alle crisi cicliche.

1.3.1. Rallentamento della crescita economica nell'UE

A seguito del rallentamento della crescita economica a partire dalla seconda metà del 2000, il tasso di creazione netta di impieghi ha subito una flessione nel secondo trimestre del 2001 e nei mesi successivi. In totale, nel 2001 l'occupazione è cresciuta dell'1,3%, pari ad un aumento netto di 2,2 milioni di posti di lavoro [10]. Fra il 1996 e il 2001 sono stati creati 10 milioni di posti di lavoro.

[10] Cfr. Occupazione in Europa, 2002 - Recenti tendenze e prospettive, luglio 2002.

Nel 2001 nell'UE era occupato il 64% della popolazione in età lavorativa. Nel 2001 sono stati registrati tassi superiori al 70% in Danimarca, Paesi Bassi, Portogallo, Svezia e Regno Unito, mentre in Italia e Grecia i tassi di occupazione erano di gran lunga inferiori al 60% (Carta 3 - Tassi di occupazione, 2001). Negli Stati membri persistono divari occupazionali in base al sesso, all'età o al livello di qualificazioni e competenze. I divari tendono ad essere più marcati laddove il tasso generale di occupazione è relativamente basso.

Andando di pari passo con i cambiamenti dei livelli occupazionali, il tasso di disoccupazione è leggermente aumentato nel primo semestre del 2002, raggiungendo il 7,7% nel mese di agosto contro il 7,4% dell'anno precedente. La disoccupazione rimane particolarmente elevata in Italia, Grecia e Spagna, soprattutto per quanto riguarda le donne e i giovani (Carte 4a, 4b e 4c - Tasso di disoccupazione totale, femminile e giovanile, 2001). Anche la disoccupazione di lunga durata ha continuato a diminuire, ma colpisce tuttora il 3,3% della forza lavoro.

1.3.2. Convergenza regionale sui tassi di occupazione

A livello regionale, le disparità in termini di tasso di occupazione sono ulteriormente diminuite, pur rimanendo comunque rilevanti. Nel 2001 il tasso di occupazione registrato nelle regioni più avanzate da questo punto di vista (cioè quelle con tassi più elevati, le quali totalizzano il 10% della popolazione) era in media del 78,1%, mentre quello registrato nelle regioni meno avanzate in termini di occupazione ( con i tassi più bassi, anch'esse corrispondenti al 10% della popolazione) era in media del 48,6% (Tabelle 7a e 7b - Regioni caratterizzate dai tassi di occupazione più bassi e più elevati (15-64 anni), UE-15, 2001). In quest'ultimo gruppo, di cui fanno parte soprattutto regioni con un reddito relativamente basso, si è registrata solo una debole convergenza verso il tasso di occupazione di altre regioni. Le regioni con i risultati migliori in termini di occupazione, d'altro canto, sono state caratterizzate da livelli di reddito elevati, da una quota relativamente bassa di occupazione nell'agricoltura, da un alto livello occupazionale nel settore dei servizi, nonché da una popolazione in età lavorativa altamente qualificata.

Le disparità regionali in termini di disoccupazione rimangono considerevoli. Il tasso di disoccupazione registrato nel 2001 nelle regioni con il tasso più basso era in media del 2,3% circa, mentre raggiungeva il 19,7% in quelle con il tasso più elevato. Nel 2001 entrambi i gruppi di regioni hanno continuato a sperimentare una crescita sostanziale dell'occupazione. In alcuni Stati membri le differenze tra regioni rimangono rilevanti. Nel 2001 hanno assunto particolare ampiezza in Francia, se si tiene conto delle regioni ultraperiferiche, e in Italia, dove lo scarto fra il tasso di disoccupazione più elevato (Calabria) e quello più basso (Trentino-Alto Adige) è stato di 21 punti percentuali (Grafico 3 - Tasso di disoccupazione per paese e valori estremi regionali, 2001).

1.3.3. Coesione sociale: progressi modesti

Dati recenti mostrano che la distribuzione del reddito nell'Unione è più equa rispetto al passato. Ad esempio, il rapporto tra il reddito totale percepito dal 20% della popolazione a reddito più elevato e quello percepito dal 20% con reddito più basso è sceso dal 5,1 nel 1995 al 4,6 nel 1999. Una flessione simile si può osservare anche per quanto riguarda il tasso di povertà, definito come la percentuale di persone con un reddito pari o inferiore al 60% del reddito medio nel paese in cui vivono. Nel 1999 circa il 15% dei cittadini dell'UE aveva un reddito al di sotto della soglia di povertà, rispetto al 17% nel 1995. La povertà relativa, tuttavia, avrebbe interessato il 24% della popolazione dell'Unione se le prestazioni sociali diverse dalle pensioni di vecchiaia non fossero state calcolate come parte di reddito. La povertà persistente nell'UE rappresenta poco più della metà della percentuale registrata in un anno solo, ovvero il 9% della popolazione colpita fra il 1997 e il 1999, con un reddito al di sotto del 60% della media per ognuno di questi anni, contro il 15% nel 1999 (Grafico 4 - Popolazione a rischio/costantemente a rischio di vivere al di sotto della soglia di povertà, 1999).

1.3.4. Peggioramento della situazione occupazionale nei paesi candidati

Tutti i paesi candidati hanno risentito della contrazione economica internazionale del 2001. Il tasso di occupazione è diminuito per il quinto anno consecutivo. Pur essendo aumentata in misura rilevante nei servizi, l'occupazione non è riuscita a compensare le perdite di posti di lavoro causate dagli adeguamenti nell'industria e nel settore agricolo.

Nel 2001 il tasso di occupazione nei paesi candidati era inferiore di circa 6 punti percentuali rispetto a quello dell'UE dei 15. Solo Cipro e la Slovenia hanno registrato un tasso di occupazione più elevato della media dell'Unione. Nella maggior parte dei paesi candidati, il tasso di occupazione femminile ha avuto un andamento più positivo che per gli uomini, ossia è diminuito più lentamente o è cresciuto a ritmo più sostenuto.

Le disparità regionali in fatto di occupazione sono minori che nell'UE, ma rimangono significative. Le disparità regionali in termini di tasso di occupazione sono più accentuate in Slovacchia e Bulgaria e in misura minore in Ungheria. I paesi che presentano grandi differenze nei tassi di occupazione hanno registrato sostanziali variazioni anche nei tassi di disoccupazione.

La disoccupazione è andata accentuandosi nei paesi candidati negli ultimi anni e ha superato i livelli dell'Unione, assestandosi su una media del 13% nel 2001 per l'intero territorio considerato. Tuttavia, in Lituania, Polonia, Slovacchia e Bulgaria sono stati registrati tassi di disoccupazione superiori al 16%. Suscita particolare preoccupazione l'elevato tasso di disoccupazione giovanile (28,6%), che è aumentato ulteriormente nel 2001, raggiungendo quasi il doppio del livello dell'UE. Al contempo la partecipazione della forza lavoro è diminuita, il che, in qualche misura, ha limitato l'aumento del tasso ufficiale di disoccupazione.

Le disparità regionali in termini di disoccupazione hanno continuato ad acuirsi nel 2001. Il tasso di disoccupazione era pari al 3,6% nel 10% delle regioni con meno disoccupati, contro il 24,3% nel 10% di quelle più colpite dalla disoccupazione. In quasi la metà delle regioni dei paesi candidati, il tasso di disoccupazione era oltre il doppio di quello dell'Unione.

1.3.5. Le disparità in fatto di occupazione e di coesione sociale aumenteranno in un'Unione allargata

Sulla base dei più recenti dati disponibili, l'adesione di paesi candidati farà diminuire il tasso di occupazione medio dell'UE ma farà aumentare il tasso di disoccupazione. L'allargamento inciderà sensibilmente anche sulla composizione settoriale dell'occupazione in un'Unione allargata. Il settore agricolo registra un tasso di occupazione molto più elevato nei paesi candidati rispetto all'UE dei 15 - 13,2% per i dieci paesi candidati all'adesione, 20,8% se si considerano i dati relativi alla Bulgaria e alla Romania. L'allargamento farebbe aumentare il tasso occupazionale in agricoltura, che passerebbe dal 4,1% dell'UE dei 15 al 5,5% in una UE a 25 (e 7,6% in una UE a 27) mentre il medesimo tasso nel settore dei servizi diminuirebbe e quello del settore industriale rimarrebbe invariato. Il settore agricolo della maggior parte dei paesi candidati all'adesione andrebbe radicalmente ristrutturato nei prossimi anni (con o senza l'allargamento) il che comporterà pressioni strutturali sulle zone rurali di tali paesi.

Si acuirebbero anche le disparità sotto il profilo dell'occupazione e della disoccupazione. Mentre il tasso di disoccupazione nel 10% delle regioni con meno disoccupati nell'UE allargata sarebbe mediamente del 2,4%, esso raggiungerebbe il 22,6% in quelle più colpite dalla disoccupazione (Tabelle 8a e 8b - Regioni meno colpite e regioni più colpite dalla disoccupazione, UE-27, 2001). Il gruppo delle regioni con meno disoccupati consisterebbe quasi esclusivamente di regioni degli Stati membri attuali, mentre la maggior parte delle regioni con il tasso di disoccupazione più elevato si troverebbe nei paesi candidati.

1.4. Aggiornamenti sui fattori che determinano la convergenza reale

Sono disponibili i risultati di uno studio sul presunto impatto economico degli interventi a titolo dell'obiettivo 1 per il periodo 2000-2006 (per il calcolo delle stime è stato utilizzato un modello di "input-output") [11]. I risultati sono incoraggianti. Secondo lo studio in questione, il PIL totale del Portogallo nel periodo 2000-2006 sarà più elevato del 3,5% rispetto a quanto sarebbe stato senza il sostegno comunitario; per la Grecia il valore è del 2,2%, per il Mezzogiorno dell'1,7%, per la Germania orientale dell'1,6%, e per la Spagna dell'1,1%. Per quanto riguarda l'Irlanda, l'impatto stimato è marginale - la spesa è stata concentrata su investimenti intangibili, segnatamente l'istruzione, che sfuggono all'analisi dei modelli di "input-output". In termini di investimenti, il sostegno comunitario (Fondi strutturali e Fondo di coesione) rappresenterà oltre l'8% degli investimenti totali (pubblici e privati) in Portogallo e Grecia fra il 2000 e il 2006, e più del 6,5% nel Mezzogiorno. In Irlanda, Germania orientale e Spagna l'impatto è di poco inferiore (rispettivamente 4,9%, 4,2% e 3,2%).

[11] http://europa.eu.int/comm/regional_policy/ sources/docgener/studies/pdf/objective1/final_report.pdf

L'impatto generale della spesa dell'obiettivo 1 sul PIL regionale supera considerevolmente la spesa originale in tutte queste regioni. Raggiunge in media il 133% degli interventi dell'obiettivo 1 in tutte le sei aree messe insieme (ovvero, ogni euro speso comporta un aumento del PIL locale di 1,33 euro), superando il 140% nel Mezzogiorno, nella Germania orientale e in Portogallo. Tuttavia, si registra un effetto marcato anche nelle aree al di fuori di quelle che ricevono concretamente i finanziamenti. È sintomatico della forza del mercato unico il fatto che quasi un quarto della spesa originale sarà impiegato in altre aree dell'Unione e meno di un decimo al di fuori dell'UE.

La prima relazione intermedia ha messo in evidenza le considerevoli disparità esistenti nell'UE dal punto di vista dei fattori che determinano la competitività delle regioni. Particolare attenzione è stata dedicata ai cambiamenti demografici, ai livelli di istruzione, all'occupazione per settore e alla società della conoscenza. La relazione ha anche confermato gli aspetti indicati nella seconda relazione sulla coesione in merito alla produttività.

Nell'allegato statistico della presente relazione intermedia figurano carte aggiornate sui livelli di istruzione della popolazione di età compresa fra i 25 e i 59 anni (Carta 5 - Livelli di istruzione, 2001), sull'occupazione nei vari settori per regione (Carta 6 - Occupazione per settore, 2001) e sulla produttività (Carta 7 - PIL per persona occupata (EUR), 1999). Si tratta di fattori importanti che spiegano le disparità fra regioni.

Dati recenti sugli indicatori del progresso tecnologico confermano una minore attività per quanto riguarda l'innovazione tecnologica e la crescita dell'economia della conoscenza negli Stati membri del sud rispetto a quelli del nord [12].

[12] Cfr. Quadro di valutazione dell'innovazione in Europa nel 2002 su http://trendchart.cordis.lu/reports/ Documents/report3.pdf

Domande di brevetto

In Finlandia, Svezia e Germania il numero di domande di brevetti (Tabella 9 - Domande di brevetti per milione di abitanti, 1998-2000) registrate per milione di abitanti è circa il doppio, se non superiore, rispetto alla media dell'Unione. I dati relativi ai Paesi Bassi e al Lussemburgo si collocano anch'essi al di sopra della media UE di 309 mentre si avvicina a tale livello in Francia, Belgio, Danimarca e Austria. Il Regno Unito è molto al di sotto della media UE e il numero di brevetti è pari alla metà del livello predetto in Italia e Irlanda. Vi è un grosso scarto fra tali paesi e gli altri Stati membri meridionali, il cui dato scende a 7 brevetti per milione di abitanti in Portogallo e a 16 in Grecia. I risultati dei paesi candidati sono simili a quelli di Grecia e Portogallo - solo la Slovenia (21) e l'Ungheria (14) registrano molto più di dieci brevetti per milione di abitanti.

Le disparità sono più pronunciate a livello regionale, situazione, questa, imputabile in parte alla registrazione dei brevetti presso la sede centrale delle imprese, che fa aumentare quindi la concentrazione regionale. Tutte le 34 regioni che registrano meno di 10 brevetti per milione di abitanti sono situate nell'Europa meridionale o sono regioni ultraperiferiche (Carta 8a - Alta tecnologia - Domande di brevetti depositate presso l'Ufficio europeo dei brevetti, dal 1998 al 2000). 33 regioni hanno registrato oltre 200 brevetti per milione di abitanti, fra cui 18 delle 40 regioni tedesche. Delle restanti 15 regioni, quattro si trovano in Svezia, tre in Finlandia, e due rispettivamente in Francia, Regno Unito e Belgio. Nella maggior parte degli Stati membri, spiccano una o due regioni in cui si registrano i valori maggiori, ad esempio Stoccolma, l'Alta Baviera o il Brabante vallone.

Settori dell'alta tecnologia

Molti ritengono che la capacità innovativa sia rappresentata adeguatamente nei settori dell'alta tecnologia; in un numero limitato di settori l'occupazione nell'alta tecnologia [13] è stimata appena superiore all'11% dell'occupazione totale nell'UE dei 15; nella parte occidentale della Germania si trovano 8 delle 10 regioni con la quota più elevata (tutte sopra il 18%) e per la Germania globalmente considerata la quota è del 14% (Carta 8c - Brevetti nel settore dell'alta tecnologia, dal 1998 al 2000). Per contro, in 15 regioni, la quota del tasso di occupazione nell'alta tecnologia è inferiore al 5% del totale; queste regioni sono situate in Portogallo (5,5%), Grecia (4%) e Spagna, così come in Lussemburgo e nel Regno Unito (Cornovaglia).

[13] Le industrie dell'alta tecnologia includono le seguenti attività (NUTS 2): Fabbricazione di alta tecnologia : macchinari per uffici, computer, radio, televisioni, attrezzature per le comunicazioni, strumenti sanitari di precisione, strumenti ottici, orologi e sveglie; fabbricazione di tecnologia medio-alta: prodotti chimici, macchinari e attrezzature n.e.c., macchinari elettrici e apparecchiature, attrezzature di trasporto; servizi dell'alta tecnologia: Poste e telecomunicazioni, computer e attività connesse, ricerca e sviluppo.

I brevetti registrati nei settori dell'alta tecnologia mettono in evidenza sensibili differenze fra gli Stati membri [14] così come fra le regioni. Finlandia e Svezia sono al primo posto nell'Unione, con un considerevole scarto rispetto agli altri paesi: rispettivamente 119 e 80 brevetti di questo tipo per milione di abitanti, contro una media dell'UE a 15 di 23 brevetti. La Germania (36) in particolare rimane molto indietro rispetto a questi due Stati, ed anche ai Paesi Bassi (48): solo il 13% dei brevetti registrati in Germania riguarda l'alta tecnologia, dato analogo a quello di Portogallo e Spagna, contro il 40% in Finlandia, e il 25% circa in Svezia, Paesi Bassi e Irlanda. In Portogallo e Grecia, quindi, nel settore dell'alta tecnologia si registra meno di un brevetto per milione di abitanti.

[14] I brevetti nei seguenti settori sono considerati alta tecnologia: computer e attrezzature automatizzate per le imprese, microorganismi e ingegneria genetica, aviazione, tecnologia delle comunicazioni, semiconduttori e laser.

Le disparità sono più accentuate a livello regionale [15]; in 108 regioni nel settore dell'alta tecnologia si registrano meno di 10 brevetti per milione di abitanti, e in 32 regioni meno di 2. Di queste 32 regioni, tutte tranne cinque si trovano negli Stati membri del sud. Sul fronte opposto, in 17 regioni il numero è almeno il doppio di quello della media dell'UE a 15; queste regioni coincidono per lo più con quelle in cui il numero totale di brevetti registrati era doppio rispetto alla media dell'UE a 15. Le classificazioni regionali in base al totale dei brevetti e ai brevetti nel settore dell'alta tecnologia sono simili, confermate da un coefficiente di correlazione dello 0,86.

[15] 189 regioni NUTS 2 dispongono di dati sui brevetti nel settore dell'alta tecnologia.

Spesa R&S

Esistono disparità analoghe anche per quanto riguarda la spesa nel settore della ricerca e sviluppo (Tabella 10 - Ricerca e sviluppo: spese, percentuale PIL e composizione, 1999). Nel 1999 tale spesa rappresentava in media l'1,9% del PIL. I valori più alti sono stati rilevati in Svezia, 3,8% del PIL, e in Finlandia, 3,2% del PIL, mentre erano inferiori all'1% in Spagna, Portogallo e Grecia. Anche in tutti i paesi candidati all'adesione la cifra è inferiore all'1% del PIL, fatta eccezione per la Slovenia e la Repubblica ceca (rispettivamente 1,5% e 1,2%). Anche negli Stati membri si registrano forti divergenze: il rapporto fra i livelli regionali più elevati e quelli più bassi di spesa nel settore della ricerca e sviluppo è superiore a 4 in tutti i paesi e di gran lunga più alto nella maggior parte di questi.

In 17 regioni sulle 176 di cui sono disponibili dati, la spesa nel settore della ricerca e sviluppo supera il 3% del PIL; 10 di queste regioni si trovano in Germania, due in Finlandia, la Svezia è considerata come unica regione (sono disponibili solo dati nazionali), due in Francia, e una nel Regno Unito e Austria (Carta 9 - Spese per ricerca e sviluppo, 1999). Per quanto riguarda i livelli inferiori della spesa nel settore in questione, in 86 regioni la quota è inferiore all'1% del PIL e in 27 regioni è perfino al di sotto dello 0,5%. Queste ultime sono concentrate negli Stati membri meridionali.

La composizione della spesa interna lorda nel settore della ricerca e sviluppo può essere individuata a livello nazionale; laddove il livello di spesa in questo settore è più alto, le imprese sembrano svolgere un ruolo più importante; laddove è più bassa, sembra essere più importante il ruolo del sistema d'istruzione superiore (Tabella 10 -Ricerca e sviluppo: spese, percentuale PIL e composizione, 1999). Le attività di R&S delle imprese (sovvenzioni nazionali e simili contributi inclusi) rappresentano meno dei due terzi della spesa totale nel settore della ricerca e sviluppo nell'UE (ciò che contrasta con l'entità di attività di R&S effettuate nell'UE e finanziate dalle imprese che si attesta sul 56,3% del finanziamento totale a livello UE), mentre l'istruzione superiore costituisce un quinto e il settore pubblico il restante 14%. In Grecia e Portogallo le imprese rappresentano circa un quarto della spesa totale nel settore R&S e circa la metà in Italia e Spagna. Il ruolo del settore dell'istruzione superiore supplisce largamente in tutti e quattro i paesi (circa metà del totale in Grecia): il settore pubblico e le organizzazioni private senza scopo di lucro in Portogallo. La Svezia ha la quota più elevata sia complessivamente che per la spesa delle imprese (75%); la percentuale è alta anche in Finlandia e Germania (spesa totale R&S), ma anche in Belgio (attorno alla media) e in Irlanda.

In taluni paesi candidati, il settore pubblico svolge un ruolo più ampio (29% del totale), compensato principalmente da un ruolo meno rilevante del contesto imprenditoriale, solo il 46%. In molti paesi, quest'ultimo è più importante, ma non sembra essere legato al livello generale di spesa nel settore della ricerca e sviluppo. Il settore delle imprese rappresenta oltre i due terzi del totale di spesa per la ricerca e sviluppo nella Repubblica slovacca, nonché in Romania, ma solo un quinto del totale a Cipro, in Estonia, Lituania e Bulgaria. In Slovenia e nella Repubblica ceca, paesi in cui i livelli totali di spesa nel settore R&S sono i più elevati, il settore delle imprese rappresenta una quota relativamente ampia, oltre la metà, ed è ampiamente controbilanciato da quote inferiori nel settore dell'istruzione.

1.5. Studi sulla componente territoriale della coesione

Nel 2002 sono stati avviati molti lavori. Si sottolinea in particolare il lancio del programma ORATE adottato dalla Commissione il 3 giugno 2002.

I primi nove studi [16] sono stati avviati lo scorso settembre. Nei prossimi mesi [17] saranno avviati sette nuovi studi concernenti l'impatto territoriale dei Fondi strutturali, le implicazioni territoriali dell'allargamento, l'ambiente, l'energia e la demografia. È stato inoltre lanciato uno studio sulle zone di montagna, il cui obiettivo è giungere ad una definizione comunitaria della zona di montagna, nonché analizzare la situazione attuale di tali zone nell'UE e nei futuri Stati membri.

[16] Il ruolo, la situazione specifica e il potenziale delle zone urbane come nodi di uno sviluppo policentrico; relazioni fra zone urbane e zone rurali in Europa; servizi di trasporto e reti: tendenze territoriali e fornitura basilare di infrastrutture per favorire la coesione del territorio; servizi di telecomunicazioni e reti: tendenze territoriali e fornitura basilare di infrastrutture per favorire la coesione del territorio; impatto territoriale dei trasporti UE e delle politiche TEN; impatto territoriale della ricerca UE e politica di sviluppo; impatto territoriale della PAC e politica di sviluppo rurale; effetti territoriali dei Fondi strutturali nelle zone urbane; strumenti integrati per lo sviluppo spaziale europeo.

[17] Un progetto di ricerca su "Impatto delle politiche di coesione sullo sviluppo regionale durevole" sarà finanziato nel contesto del Sesto Programma quadro di ricerca.

Lo studio sulle regioni insulari, annunciato nella prima relazione intermedia, sta per essere ultimato. Di seguito vengono illustrati i primi risultati.

Nelle 286 isole europee, definite secondo i criteri stabiliti da Eurostat, vivono dieci milioni di persone. Il 95% della popolazione delle isole si trova nel Mediterraneo. Cinque regioni insulari (Sicilia, Sardegna, Baleari, Creta e Corsica) concentrano da sole l'85% della popolazione insulare complessiva. Il PIL pro capite dei territori insulari dell'UE può essere stimato nel 2000 al 72% della media comunitaria, tuttavia questa percentuale cela una grande diversità di situazioni.

Lo sviluppo socioeconomico di talune isole può essere reso difficile da uno o più degli svantaggi seguenti:

- lo svantaggio più determinante è la ridotta dimensione. Lo sviluppo delle isole con una popolazione inferiore a 5 000 abitanti è pregiudicato dall'esodo e dall'invecchiamento della popolazione, da uno scarso livello di infrastrutture educative e sanitarie, nonché da difficoltà d'accesso ai servizi pubblici;

- le isole più lontane devono affrontare difficoltà in termini di accessibilità e il carattere montuoso e/o l'inclusione in un arcipelago impone spostamenti supplementari;

- l'economia, incentrata su una o due attività principali, in particolare l'agricoltura, la pesca o il turismo, è più vulnerabile;

- su territori limitati, qualsiasi sviluppo delle attività economiche può esercitare pressioni su un ecosistema fragile.

Di fronte a tali svantaggi, alcuni territori insulari stanno adottando approcci innovativi al fine di diversificare la rispettiva economia (creazione di tecnopoli (Creta, Åaland) e di centri di sostegno alle PMI (Maiorca)) o di prendere in considerazione in modo più adeguato ostacoli ambientali (promozione delle energie rinnovabili (Samsoe)). Oggi, l'87% della popolazione insulare è coperta dall'obiettivo 1 e l'11% dall'obiettivo 2. Inoltre, il 97% della popolazione insulare beneficia di deroghe previste all'articolo 87, paragrafo 3, lettere a) e c), del trattato relative agli aiuti di Stato, di cui il 14% a tassi superiori al 40%.

È stato realizzato uno studio incentrato sul capitale umano europeo e le regioni, e quindi sul contributo empirico al dibattito sullo sviluppo del capitale umano e regionale negli Stati membri dell'UE e nei paesi candidati all'adesione (European Human Capital and the Regions - an empirical contribution to the debate on human capital and regional development in the EU Member states and accession countries). Lo studio si proponeva di analizzare la struttura e i modelli del capitale umano sia verticalmente (a livello di UE, nazionale e regionale) sia orizzontalmente (contesti socioeconomici, livelli di specializzazione, età, sesso, e settori).

Uno studio condotto in merito al capitale umano in un'economica globale e basata sulla conoscenza esamina la logica alla base della scelta di rendere prioritari gli investimenti nel capitale umano nell'ambito delle politiche intese a promuovere la crescita economica e la coesione sociale. Sottolinea che gli investimenti nel capitale umano contribuiscono in misura significativa alla crescita della produttività, al cambiamento tecnologico e alla divulgazione, e che le politiche che aumentano la quantità e la qualità del potenziale di capitale umano incrementano la coesione sociale.

2. DIBATTITI SUL FUTURO DELLA POLITICA DI COESIONE

2.1. I dibattiti in seno alle istituzioni e nei seminari organizzati dalla Commissione

2.1.1. Consiglio

La Commissione ha presentato la prima relazione intermedia al Consiglio "Affari generali" il 18 febbraio 2002. Il gruppo di lavoro "Azioni strutturali" è stato incaricato dal Coreper di analizzarne il contenuto. La relazione è stata adottata dal Consiglio "Affari generali" il 17 giugno 2002.

La prima relazione intermedia è stata accolta favorevolmente dalle delegazioni. Ciononostante, esse hanno rilevato che in questa fase del dibattito le loro posizioni sulla futura politica di coesione non dovrebbero essere considerate definitive. Alcune delegazioni hanno affermato che il dibattito dovrebbe avere luogo solo a seguito della presentazione delle proposte da parte della Commissione. Altre hanno invece ricordato il dibattito svoltosi al Consiglio informale di Namur il 13 e 14 luglio 2001 e hanno accolto positivamente la possibilità di esprimersi dopo la pubblicazione del secondo rapporto sulla coesione nel gennaio 2001.

A giudizio delle delegazioni le regioni meno sviluppate dovrebbero continuare ad essere una priorità della politica di coesione. Una delegazione ha proposto un aumento della quota dei fondi assegnati a queste regioni. Un'altra ha suggerito di definire il criterio di ammissibilità a livello nazionale e che i paesi più ricchi si facciano carico dello sviluppo delle loro regioni in ritardo, senza alcun contributo comunitario. Talune delegazioni hanno auspicato che la Commissione presenti quest'ultima ipotesi come una delle possibili opzioni per il futuro. Le altre delegazioni hanno segnalato che un approccio nazionale é difficilmente compatibile con il trattato. Esse hanno appoggiato l'approccio regionale presentato dalla Commissione, che consente, a loro avviso, di ricorrere ad un partenariato ampliato in grado di rispondere meglio alle esigenze locali.

Per la maggior parte delle delegazioni, il livello del PIL pro capite deve rimanere il criterio per definire le regioni in ritardo di sviluppo. Alcune delegazioni vorrebbero che tale criterio fosse integrato con altri parametri (tasso di disoccupazione, tasso d'occupazione, perifericità o densità di popolazione, e così via). Per quanto riguarda l'effetto statistico (riduzione della media comunitaria del PIL/abitante a motivo dell'allargamento), alcune delegazioni si sono pronunciate per la definizione di una soglia d'ammissibilità superiore al 75%. Altre erano piuttosto favorevoli a un regime transitorio più generoso per le regioni vittime dell'effetto statistico.

Per quanto riguarda le regioni che non si annoverano tra quelle in ritardo di sviluppo, la maggior parte delle delegazioni ritiene necessario un intervento comunitario. Detto intervento dovrebbe mirare ad una maggiore competitività delle regioni ed essere incentrato su azioni a forte valore aggiunto comunitario. Diverse delegazioni hanno evidenziato la necessità di mettere in atto un intervento efficace e di evitare l'eccessiva dispersione degli aiuti.

Quanto allo sforzo finanziario successivamente al 2006, la Presidenza spagnola ha affermato che, a suo avviso, la soglia dello 0,45% del PIL comunitario costituiva un buon punto di riferimento, tenuto conto delle sfide cui deve fare fronte la politica di coesione dopo l'allargamento. Altre delegazioni hanno ritenuto che fosse prematuro pronunciarsi.

È stato più volte sollevato il problema della semplificazione delle procedure di attuazione dei Fondi strutturali. Al riguardo, a seguito della riunione ministeriale di Namur nel luglio 2001 e dietro suggerimento del Commissario Barnier, i ministri responsabili della politica regionale si sono riuniti il 7 ottobre 2002 a Bruxelles per analizzare le proposte della Commissione sulla semplificazione della gestione per il periodo 2000-2006. La Commissione ha presentato una serie di proposte intese a semplificare, chiarire, coordinare e rendere più flessibile la gestione, nell'ambito del regolamento in vigore. Le proposte riguardavano in particolare la modifica dei programmi, la gestione finanziaria e la coerenza dei controlli. I rappresentanti degli Stati membri hanno accolto positivamente tali proposte. Molti hanno aggiunto ulteriori suggerimenti che si inseriscono nel quadro della regolamentazione in vigore.

In quest'occasione si è pervenuti ad un accordo generale sul fatto che in futuro, dopo il 2006, sarebbe necessario riesaminare in modo più radicale le modalità di attuazione dei Fondi strutturali. Sarà necessario aprire un confronto al fine di chiarire il ruolo della Commissione nell'ambito dell'attuazione della politica di coesione, segnatamente in relazione all'applicazione dell'articolo 274 del trattato. In questo contesto la Commissione organizzerà un seminario il 3 e 4 marzo 2003.

2.1.2. Parlamento europeo

Il Parlamento europeo ha approvato il 6 novembre 2002 la relazione della onorevole Schroedter sulla prima relazione intermedia. Oltre alla commissione per la politica regionale, i trasporti e il turismo, hanno espresso il loro parere sulla relazione intermedia la commissione per l'agricoltura e quella per gli affari esteri.

La relazione Schroedter appoggia le posizioni della Commissione su una serie di punti: necessità di mantenere una politica di coesione fondata su principi di solidarietà, di partenariato e di complementarità in vista dell'allargamento e del persistere delle disparità nell'UE; esigenza di non scendere al di sotto dello 0,45% del PIL dell'Unione, al fine di non compromettere la credibilità della politica di coesione; necessità di adeguare la politica di coesione alle condizioni che prevarranno in un'Unione allargata; necessità di promuovere lo sviluppo sostenibile, la coesione territoriale in Europa e il rafforzamento dello sviluppo di un modello policentrico, armonico ed equilibrato del territorio dell'Unione, conformemente agli orientamenti dello Schema di sviluppo dello spazio comunitario (SSSC); necessità di prevedere il sostegno alle zone con svantaggi geografici specifici (con particolare attenzione per le regioni ultraperiferiche); necessità di rafforzare la cooperazione transfrontaliera; considerazione del fatto che va respinto qualsiasi tentativo di rinazionalizzare la politica di coesione; importanza del partenariato e utilità di riflettere sui contratti tripartiti con le regioni e gli Stati membri.

La relazione esprime anche altre preoccupazioni: tenere conto di altri indicatori, oltre al parametro del PIL, per determinare l'ammissibilità ai Fondi strutturali; rafforzare la coerenza della politica dell'ambiente e dell'occupazione, della politica agricola comune, della politica dei trasporti e della politica economica con l'obiettivo di uno sviluppo regionale sostenibile; aumentare la capacità amministrativa dei paesi candidati; definire modalità di attuazione più flessibili con la prospettiva di un decentramento progressivo della gestione dei fondi, che sia associato ad un controllo efficace e rigoroso del loro impiego; rafforzare gli aiuti destinati alla competitività regionale; consentire alle regioni di mettere in atto la loro strategia di sviluppo; introdurre il principio "un programma - un fondo", conferendo maggiore responsabilità alle regioni sul piano dell'attuazione.

Si chiede alla Commissione di presentare prima del terzo rapporto:

- una proposta di calendario per garantire che la programmazione per il periodo 2007-2013 possa essere attuata a partire dal 1° gennaio 2007;

- proposte per migliorare la coerenza delle politiche dell'UE che incidono sulla coesione economica e sociale;

- proposte relative al futuro delle iniziative comunitarie e dell'obiettivo 2.

2.1.3. Comitato economico e sociale europeo e Comitato delle regioni

Il Comitato economico e sociale europeo ha emesso due pareri, uno sulla strategia della coesione economica e sociale, l'altro sul futuro della politica di coesione nella prospettiva dell'allargamento e del passaggio all'economia della conoscenza.

Nel primo parere il Comitato individua le sfide che l'UE dovrà raccogliere (allargamento, globalizzazione, accentuazione della dinamica centro/periferia, stabilità macroeconomica, e così via) e le conseguenze da trarne. Mantenere, dopo il 2006, gli aiuti a titolo dell'obiettivo 1; superare l'effetto statistico dell'allargamento che abbasserà il livello del PIL medio pro capite; correggere verso l'alto la soglia dello 0,45% del PIL per i Fondi strutturali; prevedere uno strumento di bilancio per contribuire a stabilizzare il reddito regionale in caso di crisi economica imprevista; rafforzare il programma di iniziative comunitarie; adottare un metodo aperto di coordinamento per la risoluzione dei problemi di coesione economica e sociale propri delle regioni dell'obiettivo 2; accordare la priorità agli investimenti nelle regioni svantaggiate.

Nel supplemento al parere d'iniziativa relativo al "Secondo rapporto sulla coesione economica e sociale" adottato il 25 aprile 2001, il Comitato si pronuncia a favore di una radicale riforma dei principi, delle condizioni generali, della definizione e delle modalità della politica di coesione nella prospettiva dell'allargamento dell'UE. Al fine di semplificare le procedure, il Comitato ipotizza l'istituzione di un Fondo unico, sufficientemente flessibile, che contribuirebbe ad una maggiore semplicità e assicurerebbe altresì una maggiore visibilità.

Il Comitato delle regioni ha approvato il suo parere sulla prima relazione intermedia il 10 ottobre 2002. Il parere si compiace dell'impatto positivo della politica regionale condotta in questi ultimi anni e prende atto del fatto che la Commissione considera la soglia dello 0,45% del PIL comunitario riservata alla politica di coesione come un finanziamento minimo. Indica inoltre che l'intervento a favore delle regioni in ritardo di sviluppo deve essere prioritario e che l'ammissibilità andrebbe definita in funzione del PIL pro capite, integrato dal tasso di disoccupazione o dal livello di produttività. Le regioni colpite dall'effetto statistico dovrebbero beneficiare di un sostegno transitorio adeguato. Quelle che superano la soglia di ammissibilità a motivo del loro sviluppo economico dovrebbero ottenere lo status di regione dell'obiettivo 2. L'obiettivo 2 dovrebbe avere come finalità il superamento degli squilibri territoriali specifici.

Il parere invita la Commissione a semplificare le procedure di concessione degli aiuti a finalità regionale, chiarendo i ruoli rispettivi della Commissione, degli Stati membri e delle regioni nel rispetto del principio di sussidiarietà. Infine, il parere richiama ad un migliore coordinamento dell'insieme delle politiche comunitarie e degli strumenti finanziari con la politica di coesione economica e sociale.

2.1.4. Il seminario del 27-28 maggio 2002 sulle priorità dell'Unione per le regioni

Hanno assistito al seminario circa 600 partecipanti degli Stati membri e dei paesi candidati [18]. Sono stati organizzati tre gruppi di lavoro: le regioni in ritardo di sviluppo, le regioni in riconversione o caratterizzate da difficoltà specifiche e la cooperazione e l'integrazione delle regioni europee.

[18] http://europa.eu.int/comm/regional_policy/ debate/semcom_fr.htm

Il punto di partenza del dibattito era la questione del valore aggiunto comunitario e dell'efficacia degli interventi strutturali, affrontata sotto diversi aspetti:

- la loro efficacia dal punto di vista della convergenza fra le regioni della Comunità;

- il loro contributo agli obiettivi perseguiti dalle altre politiche comunitarie;

- il loro ruolo come fattore di integrazione economica e di stabilità, nel quadro di un'unione monetaria;

- la loro visibilità nei confronti dei cittadini che attraverso di essi possono ottenere una percezione concreta dell'Unione;

- il loro contributo ad una migliore governance, attraverso modalità di valutazione, gestione e partenariato.

Il seminario ha consentito di individuare diversi aspetti della futura politica di coesione su cui vi è consenso, nonché di evidenziare punti da approfondire. Gli elementi oggetto di consenso includono, segnatamente, l'importanza della politica di coesione per il successo del processo di integrazione dell'Unione allargata, la priorità da accordare alle regioni in ritardo di sviluppo, l'esigenza di portare avanti una politica regionale con un significativo intervento comunitario al di fuori delle regioni in ritardo di sviluppo, la necessità di una maggiore semplificazione del metodo di attuazione, compresa l'eliminazione dell'attuale sistema di zonizzazione attuale, la possibilità di una fonte unica di finanziamento e di una riserva per gli imprevisti, il proseguimento della cooperazione europea fra le regioni dell'Unione, anche nelle future frontiere esterne (est e sud).

Tutti i partecipanti ritengono che il ruolo della Commissione, quale partner degli Stati e delle regioni, sia essenziale in tutti i settori summenzionati.

I punti da approfondire sono i seguenti:

- la definizione chiara e precisa della responsabilità della Commissione rispetto alle disposizioni dell'articolo 274 del trattato, in particolare nell'ipotesi di un più spiccato decentramento ai fini dell'attuazione della politica di coesione;

- i criteri per la definizione delle zone e i temi prioritari orizzontali che saranno ammissibili al di fuori delle regioni in ritardo di sviluppo;

- la coerenza con le altre politiche comunitarie;

- la necessità di rafforzare il sostegno comunitario a favore dello sviluppo rurale (il secondo pilastro della PAC) [19] e l'esigenza di garantire una maggiore coerenza fra il secondo pilastro e la politica di sviluppo regionale;

[19] Cfr. conclusioni generali del seminario.

- le sinergie tra i Fondi strutturali;

- la forma e il contenuto dei contratti tripartiti fra Commissione, gli Stati membri e le regioni, sostenuti anche dalla maggioranza dei partecipanti;

- l'introduzione del principio di proporzionalità per le modalità di attuazione, in funzione dell'importo dei finanziamenti assegnati;

- una maggiore coerenza fra gli aspetti interni ed esterni della cooperazione transfrontaliera.

2.1.5. Il seminario sulle priorità legate all'occupazione e alla coesione sociale (30 settembre 2002)

Il seminario ha affrontato le priorità relative alle politica occupazionale e della coesione sociale, definite nel secondo rapporto sulla coesione: nuovi e migliori posti di lavoro, società della conoscenza, integrazione sociale e pari opportunità. La strategia di Lisbona ha costituito un punto di riferimento per il seminario offrendo una piattaforma politica per affrontare l'occupazione e l'aspetto sociale della coesione.

Il seminario ha individuato l'importanza degli investimenti nella formazione del capitale umano al fine di migliorare l'intensità occupazionale della crescita e contribuire a ridurre la disoccupazione. La partecipazione dell'Unione è stata considerata importante in quanto contributo visibile al processo di integrazione. Nel contempo, il valore aggiunto delle azioni potrebbe essere aumentato rivolgendo un'attenzione più selettiva a questioni critiche quali l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita. Si è affermato che le sfide strutturali riguardano tutti i paesi e tutte le regioni ed è stato ritenuto necessario concordare una serie di risposte.

2.1.5.1. Posti di lavoro più numerosi e migliori

In merito a questo aspetto, alcuni delegati hanno affermato che i quattro pilastri della strategia per l'occupazione e i settori politici del FSE non dovrebbero sovrapporsi e che in futuro si dovrebbe mirare a una maggiore coerenza.

Diversi partecipanti hanno sostenuto che gli investimenti nel capitale umano svolgono un ruolo importantissimo nella promozione della coesione economica e sociale, adeguandosi con successo ai cambiamenti socioeconomici. L'azione andrebbe collegata, da un lato, all'aumento della produttività e della competitività e, dall'altro, all'integrazione sociale.

Ci si è altresì pronunciati a favore del mantenimento di un approccio integrato che associ gli investimenti nel capitale umano e quelli nel capitale fisico non solo nelle regioni in ritardo di sviluppo, ma anche in altre regioni.

Per le regioni più prospere è stato detto che sono ancora necessari cambiamenti a livello di economia e mercato del lavoro e che le disparità fra regioni indicano l'esistenza di gravi carenze quanto al capitale umano quale conseguenza di lacune del mercato e istituzionali e di un livello di investimenti eccessivamente basso a favore delle specializzazioni. La politica dovrebbe cercare di affrontare le incoerenze derivanti dalla mancanza di specializzazioni e dai divari in materia. Sono state ritenute importanti sia le qualifiche generiche sia l'individuazione a livello locale/regionale delle competenze necessarie.

È stato poi sottolineato che la politica di coesione avrà successo solo se coinvolgerà tutti gli attori in un partenariato attivo, inteso ad individuare le sfide e a definire le strategie. Ciò è particolarmente vero a livello locale e regionale, dove sono ben compresi i problemi e le sfide e sono sviluppate strategie appropriate.

2.1.5.2. Integrazione sociale

I delegati hanno evidenziato il fatto che solo una parte delle azioni definite dalla strategia contro l'esclusione sociale è attualmente ammissibile agli aiuti nel quadro dei Fondi strutturali, mentre potrebbe essere necessario richiedere un sempre maggiore sostegno a titolo di detti Fondi.

Un approccio che colleghi le misure al mercato del lavoro potrebbe non essere sufficiente; molte delle sfide dell'esclusione sociale non sono collegate direttamente al mercato del lavoro, bensì a questioni sociali di più ampia portata. Inoltre, non tutti coloro che sono esclusi, o minacciati di esclusione, possono avere accesso al mercato del lavoro, il che suggerisce la necessità di una nuova e più vasta definizione di occupabilità.

L'Unione, attraverso il FSE, potrebbe svolgere un ruolo di rilievo, persino predominante, nella promozione di partenariati, in particolare se si considera che il successo della strategia dell'integrazione sociale dipende sostanzialmente dalla cooperazione e dalla mobilitazione di tutte le persone interessate. È stata suggerita una revisione degli strumenti esistenti onde verificare quali cambiamenti potrebbero rendersi necessari, compresa la loro semplificazione, ai fini dell'introduzione di una maggiore flessibilità.

2.1.5.3. Pari opportunità

Nel seminario sulle pari opportunità si è detto che gli investimenti nel capitale umano assumono un ruolo di non secondaria importanza per la promozione della parità di opportunità fra uomini e donne. Si è sottolineato che il principio della parità di opportunità riguarda tutti i tipi di discriminazione, come quella fondata sulla razza, o le disabilità. La discriminazione fondata sul sesso è specifica in considerazione della dimensione del problema.

È stato suggerito di incentrare le priorità politiche sull'attuazione concreta del principio dell'integrazione della dimensione delle pari opportunità (gender mainstreaming), perché questo consente di perseguire due obiettivi: azioni specifiche sulla parità e inserimento della prospettiva di genere in tutte le altre politiche ed azioni. La priorità dovrebbe essere accordata alle azioni che contribuiscono a cambiare gli atteggiamenti, i comportamenti e gli stereotipi di donne e uomini. Le azioni dovrebbero essere mirate agli uomini, ai datori di lavoro e alle parti sociali con l'intento di conseguire una migliore condivisione delle responsabilità familiari. È stato raccomandato di inserire gli investimenti nelle infrastrutture per l'infanzia nelle politiche e nelle strategie di sviluppo regionali e locali, non solo ad integrazione delle misure di promozione dell'occupazione femminile.

2.1.6. Il seminario sulle zone urbane (8 e 9 luglio 2002)

Oltre 600 attori dei programmi URBAN, fra cui numerosi sindaci e vicesindaci, si sono confrontati a Londra in merito agli insegnamenti da trarre dall'esperienza dei programmi URBAN e al futuro della politica di coesione nella sua dimensione urbana. I sindaci e i rappresentanti delle città hanno sottolineato l'importante contributo dell'iniziativa comunitaria URBAN allo sviluppo delle città e il notevole effetto di stimolo sugli interventi pubblici e privati. I partecipanti al seminario hanno individuato un valore aggiunto comunitario in diversi settori:

- un intervento più vicino alle persone e ai rispettivi problemi in modo da affrontare le questioni economiche, sociali e ambientali con un approccio integrato;

- efficacia delle operazioni e del trattamento delle questioni d'interesse comunitario e grande visibilità;

- un alto livello di partenariato cui partecipino non solo le autorità locali che sono responsabili della gestione dei programmi, ma anche altri operatori pubblici e privati, compresi i diretti interessati, vale a dire gli abitanti;

- un processo permanente di apprendimento che consente in particolare di valutare le azioni innovative e la messa in rete per lo scambio di esperienze.

Diversi partecipanti hanno ribadito l'esigenza di proseguire e intensificare gli interventi comunitari a favore delle città. Fra gli obiettivi figurano il rafforzamento del ruolo delle città quale motore dello sviluppo regionale, il mantenimento o il ripristino della coesione sociale nelle città e il miglioramento dell'ambiente urbano, nel quadro di un'azione integrata. Ai fini della preparazione di una nuova politica urbana, i partecipanti hanno chiesto all'Unione di:

- studiare, nel quadro della rigenerazione urbana, la possibilità di un intervento dei Fondi strutturali nel settore dell'edilizia abitativa, nel rispetto di talune condizioni;

- considerare le città come interlocutori principali della Commissione per i programmi e le azioni che le riguardano, ai fini della programmazione e della gestione;

- promuovere la coerenza fra gli interventi di cui sono responsabili le città e le altre azioni programmate su scala territoriale più vasta;

- sviluppare la cooperazione e gli scambi di esperienze tra le città e l'insieme degli attori delle politiche urbane.

2.1.7. Il seminario sulle zone di montagna (17 e 18 ottobre 2002)

Al seminario "Le politiche comunitarie e la montagna", svoltosi il 17 e 18 ottobre 2002, hanno preso parte oltre 500 rappresentanti degli Stati membri, dei paesi candidati e dei paesi terzi. Questo evento, che ha caratterizzato l'anno internazionale della montagna 2002, è stato un importante momento di dialogo fra le istituzioni comunitarie, gli operatori e le associazioni attive in loco. Sono state avanzate delle richieste sui seguenti aspetti:

- devono essere sostenuti progetti specifici che rispondano meglio agli svantaggi della montagna e che valorizzino i suoi punti di forza. Si tratta, per esempio, di mantenere i servizi di interesse generale nelle zone difficilmente accessibili, di mettere l'accento sulla qualità delle produzioni, segnatamente agricole, con la creazione di strumenti di promozione specifica (etichette, e così via) e sulla diversificazione delle attività per frenare l'esodo rurale;

- la cooperazione, interregionale e transfrontaliera, così come prevista nell'iniziativa comunitaria Interreg, presenta una grande visibilità su territori quali le zone di montagna ed ha un valore aggiunto comunitario evidente. Costituisce un legame necessario per lo scambio di esperienze e la diffusione del know-how;

- dovrebbe essere migliorata la coerenza delle politiche comunitarie che hanno implicazioni sulle zone di montagna: agricoltura, sviluppo rurale, politica regionale, ambiente e trasporti.

2.2. I temi più dibattuti

Negli Stati membri e nelle regioni sono stare realizzate diverse iniziative sul futuro della politica di coesione. In molti Stati membri e in alcuni paesi candidati si sono tenuti dei seminari, con o senza la partecipazione della Commissione.

I temi più dibattuti hanno riguardato, essenzialmente, gli obiettivi della politica di coesione (le regioni in ritardo di sviluppo, le altre regioni e la cooperazione) nonché il contributo delle altre politiche comunitarie alla coesione.

2.2.1. La priorità alle regioni meno sviluppate

In pratica tutte le posizioni comunicate alla Commissione sono favorevoli al mantenimento della priorità della politica di coesione per le regioni in ritardo di sviluppo. Esse sottolineano il peso dominante dei paesi candidati nel quadro di questo obiettivo [20].

[20] Per rispondere meglio alle specificità delle regioni dei paesi candidati, la Commissione ha proposto di conferire una maggiore importanza relativa al Fondo di coesione fra tutti i Fondi. Fra i settori ammissibili al sostegno dei Fondi strutturali per queste regioni (infrastrutture, risorse umane e sostegno all'investimento produttivo), la Commissione ha proposto di aggiungere il rafforzamento della capacità istituzionale.

Per quanto riguarda i criteri di ammissibilità da utilizzare per le regioni in ritardo di sviluppo, la maggior parte delle posizioni è favorevole al mantenimento del criterio attuale, utilizzato dal 1989, ovvero il 75% della media del PIL pro capite in parità di potere d'acquisto.

È stato poi suggerito di integrare il criterio del PIL con altri parametri, quali il tasso di occupazione o il tasso di disoccupazione, la produttività, la perifericità, il calo della popolazione o ancora il livello di esecuzione finanziaria [21]. Inoltre i rappresentanti di alcune regioni ultraperiferiche [22] e isole [23] hanno espresso l'auspicio che tali regioni siano incluse fra quelle considerate in ritardo di sviluppo, anche nel caso di superamento della soglia di ammissibilità.

[21] Cfr. in particolare, la relazione del Coreper sulla prima relazione intermedia (documento 8026/02 del Consiglio).

[22] Primo contributo delle RUP al futuro della coesione economica e sociale (3 febbraio 2002) e Posizione comune delle RUP sullo studio delle regioni insulari dell'Unione europea (ottobre 2002).

[23] Commissione delle isole della CRPM.

Riquadro: CONTRIBUTO DELLE REGIONI ULTRAPERIFERICHE

3,8 milioni di persone vivono nelle regioni ultraperiferiche (Canarie, Guadalupa, Guyana francese, Martinica, Riunione, Azzorre e Madera) di cui il 40% vive nelle Canarie. Si tratta di territori molto isolati caratterizzati da condizioni naturali sfavorevoli dovute ai rilievi e all'intensità dei rischi naturali. La loro popolazione è particolarmente giovane. Tuttavia, la pressione demografica, cui si aggiunge la mancanza di prospettive professionali, è causa di una forte emigrazione (Azzorre, Madera) e/o di un aumento dei rischi sociali legati alla disoccupazione (Guadalupe, Riunione) e ai problemi d'integrazione (Guyana francese).

Gli aiuti europei sostengono numerosissimi progetti di infrastrutture stradali, portuali e aeroportuali, che contribuiscono allo sviluppo delle RUP. Tutte le RUP sono attualmente ammissibili all'obiettivo 1 e beneficiano inoltre delle deroghe di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettere a) e c), del trattato, relativo agli aiuti di Stato, a livelli relativamente elevati (50% per le Canarie, 62% per le Azzorre e Madera, 65% per i DOM francesi).

La politica europea di coesione, associata ad una politica di trasferimenti finanziari degli Stati [24] dai quali dipendono, ha consentito loro di conseguire un certo recupero rispetto alla media comunitaria in questi ultimi anni. Nel 2000 il loro PIL ha raggiunto il 66% della media dell'Unione; a titolo di confronto, le dieci regioni più povere dell'Unione attuale hanno un PIL del 47%. Tuttavia, si devono compiere sforzi, più in particolare nel settore dell'occupazione e della formazione, al fine di favorire il mantenimento della popolazione attiva in loco [25]. Per esempio, si potrebbero migliorare le attrezzature nel settore dell'istruzione e della formazione professionale. Ma, soprattutto, si dovrebbe sostenere qualsiasi iniziativa che crei occupazione e ricchezza, in modo da poter affrontare gli ostacoli legati al dinamismo demografico.

[24] Il totale del contributo annuale dei Fondi strutturali va dal 15% (Riunione, Canarie) al 44% (Azzorre) delle entrate fiscali di dette regioni.

[25] Per definire meglio i criteri di competitività delle imprese delle RUP sarà avviato uno studio complementare a quello sulle isole che terrà conto delle osservazioni e delle critiche dei rappresentanti delle RUP. La Commissione potrà così disporre di elementi obiettivi per presentare proposte equilibrate, adeguate alla situazione di ciascuna RUP.

Per quanto riguarda l'effetto statistico (riduzione del 13% della media comunitaria del PIL pro capite dovuta all'adesione di 10 nuovi Stati membri), nella prima relazione intermedia la Commissione aveva constatato che solo due delle quattro opzioni menzionate nella seconda relazione sulla coesione avevano ottenuto un ampio sostegno:

- il mantenimento di una soglia di ammissibilità fissata al 75% della media comunitaria, insieme ad un sostegno temporaneo differenziato: uno per le regioni che, a motivo della loro convergenza, non potrebbero essere più considerate in ritardo di sviluppo nell'Unione a 15 e un altro, più elevato, per le regioni vittime dell'effetto statistico;

- la fissazione di una soglia di ammissibilità superiore al 75%, in modo da ridurre o eliminare le conseguenze dell'effetto statistico.

Nei dibattiti del 2002, la maggior parte dei partecipanti ha dato priorità alla prima opzione.

2.2.2. Le azioni al di fuori delle regioni in ritardo di sviluppo

La quasi totalità di coloro che hanno partecipato al dibattito è favorevole al mantenimento di una politica di coesione economica e sociale al di fuori delle regioni in ritardo di sviluppo, a condizione di semplificarne e decentrarne maggiormente l'attuazione.

In questo contesto, la Commissione ha rilevato che la promozione della competitività delle regioni, in linea con gli obiettivi politici dell'Unione definiti al Consiglio europeo di Lisbona e integrati con lo sviluppo sostenibile al Consiglio di Göteborg, è stata indicata molto spesso come l'obiettivo da raggiungere. Quest'ultimo potrebbe comportare una maggiore attenzione sui fattori della competitività quali l'accessibilità, la diversificazione della struttura produttiva, la società della conoscenza, l'innovazione, la ricerca e lo sviluppo, l'ambiente, l'occupazione, l'integrazione sociale e l'istruzione e la formazione lungo tutto l'arco della vita, in particolare in un contesto di ristrutturazioni socioeconomiche frutto della globalizzazione dell'economia.

Le priorità economiche, sociali e territoriali per la futura politica di coesione quali identificate nel secondo rapporto sulla coesione sono considerate importanti. Sono stati sollevati dubbi, tuttavia, sulla possibilità per l'Unione di fornire una risposta ai problemi incontrati dall'insieme delle zone individuate come prioritarie. Inoltre, alcuni hanno sostenuto che gli ostacoli geografici non dovrebbero essere affrontati in modo isolato, senza tenere conto delle difficoltà socioeconomiche. In questo contesto, si è pervenuti ad un ampio accordo a favore della concentrazione dei contributi finanziari comunitari.

La dimensione settentrionale (svantaggio geografico, spopolamento, invecchiamento della popolazione, perifericità), il carattere periferico o lo spopolamento sono stati indicati come nuovi criteri di ammissibilità [26].

[26] Praticamente tutte le regioni e associazioni di regioni di Finlandia e Svezia. Scozia: Scottish Parliament's European Committee (4 luglio 2002). CRPM: Nota tecnica del segretariato generale "Per una competitività equilibrata del territorio europeo" (febbraio 2002).

Più contributi hanno sottolineato segnatamente l'interesse che dovrebbe essere accordato alle città in quanto motori della crescita regionale e forza d'impulso economico. Altri hanno chiesto di rafforzare il sostegno alle zone urbane in difficoltà e l'aspetto sociale della coesione. Altri contributi hanno messo in evidenza l'importanza di taluni fattori di competitività: ripartizione settoriale dell'occupazione, capacità di innovare e collegamenti fra imprese, ricerca e università, livelli di istruzione, accessibilità, impatto della globalizzazione sull'economia, perifericità e spopolamento. Altri ancora hanno sottolineato l'importanza di un intervento costante della Comunità nelle zone rurali e non soltanto nel settore agricolo.

Gli attuali strumenti di coesione politica al di fuori delle regioni in ritardo di sviluppo andrebbero sostanzialmente modificati. Da più parti si sostiene che se la regione continua ad essere il livello appropriato per concepire e gestire l'assistenza, designare le zone ammissibili ad un livello subregionale può limitare artificialmente il campo d'intervento dell'assistenza comunitaria il che sarebbe difficilmente conciliabile con un approccio che mette in evidenza i nuovi fattori di competitività. È stato anche chiesto di introdurre una rete di sicurezza e un sistema di eliminazione progressiva degli aiuti [27], nonché una più grande flessibilità degli strumenti della politica strutturale che permetta di prevenire e di reagire in caso di crisi economiche imputabili alla globalizzazione [28]. Comunque sia, qualora si dovesse ricorrere alla zonizzazione, i criteri di ammissibilità dovrebbero essere definiti dagli Stati membri e dalle regioni.

[27] Province olandesi: Outline of position on the EU's cohesion policy after enlargement (novembre 2002).

[28] CES, parere Christie. EURADA: Aggiornamento dei memorandum di EURADA (6 giugno 2002).

2.2.3. La cooperazione

L'alto valore aggiunto europeo delle azioni di cooperazione, di scambio di esperienze e di buone pratiche, nonché il ruolo assolto dai programmi di iniziativa comunitaria sono ampiamente riconosciuti. Gli aspetti più ricorrenti sono il rafforzamento degli strumenti di cooperazione transnazionale, transfrontaliera e interregionale, l'importanza delle azioni transfrontaliere e l'intervento sulle frontiere esterne dell'Unione [29].

[29] PE: relazione della onorevole Schroedter. ARE: "Verso un progetto regionale comune per una nuova politica di coesione: partire dall'esperienza delle regioni per definire nuove strategie di sviluppo sostenibile nell'Europa allargata" (Pecs, Baranya, 14-15 novembre 2002). Associazione dei comuni di Svezia. Province della Finlandia meridionale: la posizione dell'alleanza delle province della Finlandia meridionale sul prossimo periodo di programmazione dei Fondi strutturali dell'UE (6.2.2002).

Il ruolo strategico della cooperazione transnazionale potrebbe essere rafforzato. Al riguardo, taluni partecipanti al seminario del 27-28 maggio e alla manifestazione del 30 settembre hanno indicato la necessità di spingersi oltre, mettendo in atto un vero e proprio approccio strategico, accompagnato da un aumento delle risorse finanziarie disponibili. Tuttavia, la gestione di questa politica dovrebbe essere semplificata [30].

[30] CdR: parere di d'Ambrosio. Associazione dei comuni e federazione dei consigli regionali della Svezia: Relazione sulla coesione nell'UE - punti di partenza (11 maggio 2001). Finlandia: Contributo finlandese al seminario sulla coesione nella UE, 27-28 maggio 2002.

2.2.4. Il nesso con le altre politiche comunitarie

L'esigenza di un maggiore contributo delle altre politiche comunitarie alla coesione economica e sociale è stata ampiamente evocata nel 2002. Sono numerosi coloro che hanno espresso la necessità di collegare meglio il secondo pilastro della politica agricola con la politica di coesione [31]. Richieste analoghe sono state formulate anche in merito alla politica comune della pesca. Molti ritengono che la Commissione dovrebbe garantire una migliore coerenza con la politica di concorrenza e segnatamente con gli aiuti di Stato a finalità regionale [32].

[31] Regioni della Finlandia, Posizione della CRPM sull'articolazione fra la politica regionale e la politica di sviluppo rurale (agosto 2002) e sulla revisione intermedia della PAC (luglio 2002), Posizione del Movimento europeo della ruralità su "La coesione territoriale dell'UE: quale riconoscimento e quali strumenti per gli spazi rurali?" (aprile 2002).

[32] CRPM, CNADT (Francia) e consiglio consultivo tedesco per l'assetto del territorio, Scozia.

L'eventuale eliminazione della zonizzazione dell'obiettivo 2 e le possibili implicazioni sugli aiuti di Stato sono motivo di preoccupazione per alcuni rappresentanti delle regioni in fase di riconversione. Per contro, altri ritengono che la politica in materia di aiuti di Stato a finalità regionale dovrebbe essere modernizzata per tenere conto delle nuove sfide, ad esempio la promozione delle nuove tecnologie, il mantenimento dei servizi di interesse generale e il rinnovamento delle zone industriali nelle città. Sono state espresse preoccupazioni anche dalle regioni in ritardo di sviluppo dei 15 Stati membri che non potranno essere più sostenute a titolo della politica regionale come avviene oggi a causa dell'effetto statistico (rischio di duplice perdita).

Si è parlato molto della politica dei trasporti, soprattutto a proposito delle isole, delle regioni periferiche e ultraperiferiche. Anche la creazione di uno spazio europeo di ricerca e sviluppo è stata oggetto di prese di posizione. La prevenzione dei rischi e la promozione di buone pratiche nel contesto di uno sviluppo regionale durevole sono argomenti che figurano in più documenti [33].

[33] ASSEMBLEA DELLE REGIONI EUROPEE, CFR. NOTA 29.

3. PREPARAZIONE DELL'ALLARGAMENTO - PERIODO FINO ALLA FINE DEL 2006

I negoziati d'adesione con Estonia, Lettonia, Lituania, Slovacchia, Slovenia, Ungheria, Repubblica ceca, Cipro, Malta e Polonia si sono conclusi al Consiglio europeo di Copenaghen. Il compito principale è quindi il completamento dei programmi di tali paesi e la preparazione alla gestione dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione sin dal primo giorno dell'adesione.

Le relazioni periodiche dell'ottobre 2002 hanno messo in evidenza il persistere di una serie di problemi in merito alla realizzazione delle azioni strutturali a seguito dell'adesione:

- lacune a livello del coordinamento interministeriale, indispensabile ai fini dell'elaborazione di programmi integrati di sviluppo regionale nel quadro dell'obiettivo 1; ritardi nella definizione e nella suddivisione dei compiti fra gli organismi responsabili della futura gestione dei programmi ai diversi livelli dell'amministrazione;

- fragilità delle procedure amministrative e di bilancio necessarie per la mobilizzazione dei cofinanziamenti e per la gestione dei programmi;

- capacità disuguale dei servizi di controllo.

A motivo della scarsa esperienza dei paesi candidati nell'utilizzazione dei fondi comunitari (comprovata dalla lentezza nell'impiego degli stanziamenti a titolo di PHARE e, in misura minore, degli altri strumenti di preadesione creati nel 2000, SAPARD e ISPA), la Commissione e gli Stati membri hanno ritenuto necessario esigere dai paesi candidati impegni precisi in termini di attuazione e rafforzamento delle strutture amministrative e delle procedure di sorveglianza e di controllo indispensabili per una gestione sana ed efficace dei fondi. Tutti i paesi candidati hanno fornito assicurazioni e si sono impegnati a realizzare i necessari adeguamenti prima della fine del 2003. Nel caso di SAPARD, che opera con una gestione decentralizzata, l'esperienza mostra che una volta completato il processo di approvazione degli enti attuatori, l'utilizzazione dei fondi nel tempo cresce molto rapidamente.

Nel suo documento strategico adottato il 9 ottobre 2002, la Commissione è partita da un'analisi dei progressi realizzati da ciascuno dei paesi candidati in vista dell'adesione. La Commissione, inoltre, ha fatto sapere che sei mesi prima della data di adesione intende presentare una nuova valutazione globale sullo stato di preparazione dei singoli paesi candidati. Inoltre, nel luglio 2003 sarà presentata una relazione specifica sulla realizzazione degli impegni assunti dai paesi candidati nel quadro dei negoziati sulla politica regionale e sul coordinamento dei Fondi strutturali. L'attuazione di detti impegni è necessaria affinché la Commissione possa accordare il finanziamento comunitario conformemente alle condizioni previste nei regolamenti.

Dopo un periodo di negoziato, il Consiglio ha accettato il metodo della ripartizione degli stanziamenti proposto dalla Commissione, basato su una rigorosa applicazione dell'acquis comunitario. Il Consiglio di Copenaghen ha infine optato per una dotazione pari a quasi 21,7 miliardi di euro a favore dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione per il periodo 2004-2006.

Tale dotazione consente di arrivare, nel 2006, ad un aiuto complessivo pari a 117 euro per abitante, rispetto ai 143 euro per abitante erogati per l'obiettivo 1 nel primo periodo di programmazione 1989-1993, saliti mediamente a 217 euro per abitante per le regioni dell'obiettivo 1 nel 2000-2006 nei quindici Stati membri a titolo del solo obiettivo 1.

Un terzo della dotazione sarà destinato al Fondo di coesione. Questa concentrazione delle risorse è giustificata dall'esperienza acquisita dai paesi candidati nell'elaborazione e nell'attuazione dei progetti ambientali e di infrastrutture finanziati a titolo di ISPA e dalla necessità di soddisfare le forti esigenze di investimenti in questi due settori.

Per quanto riguarda i Fondi strutturali, l'aiuto si concentrerà essenzialmente sull'obiettivo 1 (Carta 10 - Zone ammissibili nei paesi candidati, Fondi strutturali 2004-2006). Le regioni ammissibili agli obiettivi 2 e 3 (Praga, Bratislava e Cipro in mancanza di una risoluzione politica) beneficeranno di un'intensità di aiuto per abitante identica a quella prevista per i Quindici. Le iniziative comunitarie saranno ridotte a due (Interreg ed Equal), le misure ammissibili nel quadro delle altre iniziative Leader e Urban potranno essere integrate a titolo degli obiettivi 1 e 2. (Tabella 11 - Copenaghen: Ripartizione degli stanziamenti d'impegno del Fondo di coesione e dei Fondi strutturali per i nuovi 10 Stati membri).

L'attuazione dei Fondi strutturali nei nuovi Stati membri rappresenta una grande sfida sia per l'Unione europea sia per i beneficiari:

- per quanto riguarda l'UE, è necessario dotarsi dei mezzi necessari affinché le politiche di coesione sortiscano i propri effetti nelle regioni dei nuovi Stati membri;

- dal punto di vista dei paesi candidati, la sfida è l'integrazione, entro un brevissimo periodo (tre anni anziché sette), in un sistema che non è stato creato per loro, ma che offre considerevoli prospettive di accelerazione del loro sviluppo.

(p.m. Tabella 12 - Principali indicatori regionali)

INDICE

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Seconda relazione intermedia sulla coesione economica e sociale 1

I. Introduzione

II. Analisi della situazione e tendenze: la sfida dell'allargamento

III. I principali temi del dibattito sulla futura politica di coesione

(i) Priorità per la futura politica

(ii) Attuazione: semplificare la gestione

(iii) Altri aspetti

IV. Scadenze future

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE Seconda relazione intermedia sulla coesione economica e sociale

1. Situazione e tendenze

1.1. Rallentamento della crescita economica

1.2. Acuirsi delle disparità regionali dopo l'allargamento

1.3. Occupazione e coesione sociale

1.3.1. Rallentamento della crescita economica nell'UE

1.3.2. Convergenza regionale sui tassi di occupazione

1.3.3. Coesione sociale: progressi modesti

1.3.4. Peggioramento della situazione occupazionale nei paesi candidati

1.3.5. Le disparità in fatto di occupazione e di coesione sociale aumenteranno in un'Unione allargata

1.4. Aggiornamenti sui fattori che determinano la convergenza reale

1.5. Studi sulla componente territoriale della coesione

2. Dibattiti sul futuro della politica di coesione

2.1. I dibattiti in seno alle istituzioni e nei seminari organizzati dalla Commissione

2.1.1. Consiglio

2.1.2. Parlamento europeo

2.1.3. Comitato economico e sociale europeo e Comitato delle regioni