Parere del Comitato economico e sociale in merito:

- alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle condizioni di trasferta dei lavoratori dipendenti cittadini di un paese terzo nell'ambito di una prestazione di servizi oltrefrontiera" ed

- alla "Proposta di direttiva del Consiglio che estende ai cittadini di un paese terzo stabiliti all'interno della Comunità la libertà di prestare servizi oltrefrontiera(1)"

(1999/C 209/02)

Il Consiglio, in data 25 maggio 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra.

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Liverani, in data 18 maggio 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 maggio 1999, nel corso della 364a sessione plenaria, con 70 voti favorevoli e 6 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle condizioni di trasferta dei lavoratori dipendenti cittadini di un paese terzo nell'ambito di una prestazione di servizi oltrefrontiera, presentata dalla Commissione, è basata sull'articolo 57, paragrafo 2 del Trattato CE, che viene espressamente citato dall'articolo 66 dello stesso Trattato con riferimento alla prestazione di servizi (procedura di codecisione). La proposta di direttiva del Consiglio, anch'essa presentata dalla Commissione, che estende ai cittadini di un paese terzo stabiliti all'interno della Comunità la libertà di prestare servizi oltrefrontiera è invece basata sull'articolo 59, paragrafo 2 del Trattato CE (procedura di consultazione).

1.2. Entrambe le proposte mirano all'introduzione di una "Carta CE di prestazione di servizi": uno strumento che regoli la situazione dei cittadini di paesi terzi legalmente presenti ed autorizzati ad esercitare un'attività dipendente o indipendente in uno Stato membro che debbano spostarsi in un altro Stato membro per prestare servizi e siano ostacolati da problemi di visti e permessi di soggiorno o di lavoro. Per quanto le presenti proposte attengano alla libera circolazione dei servizi, non può essere ignorata la loro valenza sociale in relazione alla libera circolazione dei lavoratori - anche cittadini di paesi terzi - su cui il Comitato si è recentemente pronunciato con un parere sulla "Comunicazione della Commissione sul piano di azione per la libera circolazione dei lavoratori"(2).

1.3. La prima proposta di direttiva riguarda le imprese comunitarie fornitrici di servizi oltrefrontiera che intendano inviare in trasferta un proprio dipendente cittadino di un paese terzo; essa prevede che il fornitore di servizi possa mandare "in qualsiasi momento" il proprio dipendente in trasferta per mezzo di una semplice dichiarazione trasmessa preventivamente alle autorità dello Stato membro in cui la prestazione verrà effettuata. Tale dichiarazione viene inserita nel contesto di un preciso sistema di garanzie da parte dello Stato membro di residenza, grazie all'introduzione di una "Carta CE di prestazione di servizi" uniforme in tutti gli Stati membri, di durata limitata (al massimo 12 mesi) e non rinnovabile automaticamente.

1.4. La seconda proposta di direttiva riguarda la libertà di prestazione di servizi di cittadini di paesi terzi stabiliti all'interno della Comunità come lavoratori indipendenti. L'obiettivo è di impedire che un lavoratore indipendente cittadino di un paese terzo sia costretto, per poter fornire servizi in un secondo Stato membro, a prendervi residenza. È egualmente prevista a tal fine l'introduzione di una "Carta CE di prestazione di servizi".

1.5. La "Carta CE di prestazione di servizi" - di durata limitata nel tempo - viene rilasciata dallo Stato membro in cui è stabilito il fornitore di servizi e garantisce la regolarità dell'imprenditore nonché del lavoratore dipendente o indipendente cittadino di un paese terzo. Tale procedimento solleva da un lato il fornitore di servizi dall'obbligo di svolgere lunghe pratiche amministrative per ogni Stato membro nel quale voglia fornire servizi e, dall'altro lato, chiarisce che una trasferta finalizzata alla fornitura di servizi è cosa espressamente diversa rispetto al diritto di libera circolazione o di occupazione all'interno della Comunità, semplificando allo stesso tempo le procedure amministrative per lo Stato membro in cui si effettua la prestazione. La "Carta CE di prestazione di servizi" garantisce che lo Stato membro di stabilimento del cittadino di uno Stato terzo riaccolga quest'ultimo al termine della prestazione.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato accoglie favorevolmente le proposte della Commissione che si applicano ad un tipo di attività economica e lavorativa ormai molto diffuso e che non era oggetto, fino ad oggi, di alcun coordinamento comunitario. Esse completano molto opportunamente un quadro legislativo che comprende rilevanti atti comunitari relativi tanto alla parità di trattamento dei cittadini di paesi terzi quanto alla rimozione di ostacoli alla libera circolazione dei servizi, su cui soprattutto verte la presente iniziativa.

2.2. Tra questi va ricordata la Direttiva 96/71/CE(3) che impone - in tema di condizioni di lavoro di lavoratori dipendenti inviati in un altro Stato membro (con particolare riferimento ai minimi salariali) - il rispetto di un "nucleo duro" di norme minime vincolanti in vigore nello stato in cui ha luogo la prestazione di servizi.

2.3. È altrettanto opportuno menzionare il Regolamento (CEE) n. 1408/71(4) che è stato recentemente esteso ai cittadini di paesi terzi(5) e sul quale il Comitato si è pronunciato favorevolmente(6).

2.4. Il Comitato ricorda l'impegno dell'Unione a definire una posizione comune che precisi in quale misura i cittadini di paesi terzi che vivono legalmente e permanentemente nel proprio territorio debbano beneficiare di un trattamento uguale a quello riservato ai cittadini dell'Unione(7); si sottolinea inoltre che l'estensione della libertà di prestazione di servizi ai lavoratori indipendenti cittadini di paesi terzi era già prevista, ma sinora mai attuata, dall'articolo 59, paragrafo 2 del Trattato di Roma del 1957.

2.5. Resta comunque fermo che le presenti iniziative trovano una primaria ragion d'essere non solo nelle discriminazioni nei confronti di cittadini di paesi terzi, ma anche e soprattutto nei considerevoli ostacoli alla libera circolazione dei servizi che la situazione attuale comporta; il che sprona ulteriormente il Comitato a condividere il principio secondo cui le condizioni di una prestazione di servizi non dipendono dalla politica di immigrazione, principio espressamente confermato in una recente raccomandazione(8).

2.6. In effetti, le disposizioni di legge attualmente in vigore nei diversi Stati membri presentano una grande disomogeneità. Alcuni Stati membri considerano la trasferta alla stregua di una domanda di accesso ad un'occupazione presso un datore di lavoro stabilito sul loro territorio, cosa che non corrisponde affatto alla situazione reale del caso considerato; in altri vige una legislazione meno rigida ma che comunque impone la richiesta di un nuovo permesso di lavoro - oppure di uno strumento concepito ad hoc per le trasferte - all'autorità della regione in cui ha luogo la prestazione; alcuni Stati membri esigono che il lavoratore dipendente lavori presso lo stesso fornitore da almeno un anno prima di poter ottenere una trasferta, norma che in qualche caso pone l'impresa stabilita nell'Unione europea addirittura in svantaggio rispetto all'impresa stabilita in un paese terzo, che non ha lo stesso obbligo.

2.7. Vi è un duplice svantaggio per i fornitori di servizi stabiliti in uno Stato membro diverso da quello in cui la prestazione è effettuata: in primo luogo, la durata dell'iter burocratico necessario all'ottenimento, tra le altre cose, di un'autorizzazione rilasciata dalle autorità del paese in cui ha luogo la prestazione è tale da ostacolare gravemente se non impedire del tutto l'esecuzione della prestazione da parte del fornitore di servizi se il personale coinvolto è cittadino di paesi terzi; in secondo luogo i controlli effettuati dallo Stato membro in cui ha luogo la prestazione rappresentano una duplicazione, aggiungendosi ai controlli già effettuati dallo Stato membro in cui è stabilito il fornitore.

2.8. Le misure introdotte dalla presente iniziativa avvantaggerebbero indubbiamente le stesse amministrazioni nazionali, oggi costrette a controllare la regolarità di situazioni i cui elementi dipendono in realtà quasi tutti dallo Stato membro in cui è stabilito il fornitore. Le stesse amministrazioni conservano d'altronde immutato il diritto di effettuare ulteriori controlli laddove ne ravvisassero la necessità. Non risulta tuttavia sufficientemente chiaro se un imprenditore cittadino di un paese terzo, in possesso di attestati che ne comprovano le competenze rilasciati da un paese terzo, possa prestare servizi in tutti gli Stati membri, a condizione che almeno uno Stato membro riconosca tali attestati, occorre quindi dare una formulazione più precisa alle disposizioni in materia contenute nelle proposte di direttiva.

2.9. L'introduzione di una "Carta CE di prestazioni di servizi" solleva inoltre le amministrazioni nazionali dalla necessità di esigere un visto d'ingresso, a condizione che attesti la regolarità della situazione nello Stato membro in cui è stabilito il fornitore per il quale è in più sancito l'obbligo di riammettere in qualunque momento il cittadino di un paese terzo cui è stata rilasciata la "Carta CE di prestazione di servizi". Affinché la carta possa effettivamente rispondere alle suddette condizioni, il Comitato ritiene indispensabile che il rilascio della stessa avvenga secondo il criterio di un'occupazione regolare presso l'impresa interessata, secondo le modalità stabilite dalla Commissione europea e dal Consiglio. Il Comitato chiede che tutte le misure siano prese al fine di impedire la falsificabilità di tale carta a fini illeciti, tanto attraverso lo scambio di informazioni efficiente e tempestivo tra le amministrazioni che attraverso tecnologie adeguate nella produzione del documento stesso.

2.10. Analogo vantaggio trarrebbero le imprese europee dalla introduzione di una "Carta CE di prestazione di servizi" per i lavoratori indipendenti cittadini di paesi terzi stabiliti nell'Unione Europea. Essa infatti estenderebbe a tutta la Comunità il mercato di riferimento per la ricerca di soggetti - spesso persone fisiche - cui affidare un subappalto. Vista la proposta di direttiva relativa ai lavoratori dipendenti cittadini di paesi terzi, risulta impossibile non consentire un'analoga libertà di prestazione di servizi ad un lavoratore indipendente senza causare discriminazioni e distorsioni al mercato interno. Non è giustificabile che un lavoratore indipendente cittadino di un paese terzo debba essere obbligato a fondare una società in uno Stato membro per poter beneficiare della libertà di prestazione dei servizi.

2.11. Il Comitato osserva tuttavia che gli effetti del recepimento e dell'attuazione delle direttive proposte debbano essere opportunamente valutati nella prospettiva del previsto ampliamento dell'UE, in particolare dal punto di vista dei periodi di transizione. Il Comitato chiede pertanto alla Commissione di valutare le ripercussioni delle proposte di direttiva sul mercato del lavoro dell'Unione europea.

3. Conclusioni

3.1. Il Comitato sottolinea che le iniziative in esame hanno il merito di anticipare lo spirito delle modifiche introdotte dal Trattato di Amsterdam. Tale Trattato, entrato in vigore il 1 maggio 1999, aggiunge un capitolo dedicato a visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia. Lo statuto di un cittadino di uno stato terzo legalmente ammesso come tale in un stato membro sarà pertanto preso in considerazione nel patrimonio comunitario futuro, in particolare nel quadro delle misure previste all'articolo 63, paragrafo 4, del nuovo Trattato CE.

3.2. Tuttavia, nel quadro della libera circolazione di servizi, i cittadini di stati terzi legalmente ammessi in uno Stato membro per un'attività dipendente o autonoma, hanno già un legame con il patrimonio comunitario (come anche, ad esempio, i familiari di lavoratori comunitari), e questo anche prima dell'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam. Le proposte in esame si inseriscono in proposito, per loro natura, nel quadro del mercato unico.

Bruxelles, 26 maggio 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) GU C 67 del 10.3.1999, pagg. 12-17.

(2) Parere del Comitato economico e sociale sulla Comunicazione della Commissione sul piano di azione per la libera circolazione dei lavoratori (COM(97) 586 def.: GU C 235 del 27.7.1998, pag. 82).

(3) Direttiva 96/71/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 1996 relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi (GU L del 21.1.1997, pag. 1).

(4) Regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio del 14 giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (versione consolidata GU L 28 del 30.1.1997).

(5) Proposta di regolamento (CE) del Consiglio che modifica il Regolamento (CEE) n. 1408/71 per quanto riguarda la sua estensione a cittadini di paesi terzi (GU C 6 del 10.1.1998, pag. 15).

(6) Parere del CES del 25 marzo 1998 (GU C 157 del 25.5.1998, pag. 30).

(7) Cfr. la comunicazione della Commissione "Verso uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia" del 14 luglio 1998, COM(1998) 459 def., pag. 6.

(8) Raccomandazione del Consiglio del 27 settembre 1996 relativa alla lotta contro il lavoro illegale di cittadini di paesi terzi (GU C 304 del 14.10.1996, pag. 1, punto 1, "campo d'applicazione").