6. 2. 91 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 31/1 
II 
(Atti preparatori) 
COMITATO ECONOMICO E SOCIALE 
Parere in merito alla proposta di direttiva del Consiglio relativa alla tutela degli habitat 
naturali e seminaturali nonché della flora e della fauna selvatiche (l) ed agli allegati comple­
mentari (2) 
(91/C 31/01) 
Il Consiglio, in data 26 settembre 1988, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 
130 S del Tratatto che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato 
economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra ed agli allegati complementari. 
La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in 
materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Robinson, 
in data 4 settembre 1990. 
Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 18 ottobre 1990 nel corso della 
280a sessione plenaria, il seguente parere. 
1. Introduzione 
1.1. I programmi d'azione comunitaria in materia 
ambientale prevedono l'adozione di misure concernenti 
la conservazione della natura, in cui s'inserisce la tutela 
degli habitat e della flora e fauna selvatiche. 
1.2. Lo scopo principale della proposta in parola è 
definire l'obbligo giuridico della protezione degli habi­
tat delle specie rare, minacciate o in estinzione nella 
Comunità. L'obiettivo specifico è la creazione entro 
l'anno 2000 di una rete di aree naturali protette nel 
territorio della Comunità, che assicuri un'applicazione 
più efficace della Convenzione di Berna sulla vita selva­
tica e gli habitat naturali. Per il conseguimento dell'o­
biettivo, la proposta prevede di : 
— creare un quadro giuridico comunitario globale che 
imponga agli Stati membri di adottare i provvedi­
menti necessari per la conservazione delle specie e 
degli habitat. Ne deriverebbe l'obbligo di ratificare 
e recepire la Convenzione di Berna nel diritto comu­
nitario. I dettagli dell'applicazione devono rimanere 
di competenza degli Stati membri, conformemente 
al principio della «sussidiarietà», 
(*) GU n. C 247 del 21. 9. 1988, pag. 3. 
(2) GU n. C 195 del 3. 8. 1990, pag. 1. — identificare, all'interno di una serie di allegati, le 
specie e gli habitat da proteggere, 
— offrire, nell'ambito degli allegati, alcuni principi 
generali di gestione della vita selvatica, 
— richiedere, laddove la salvaguardia dell'habitat sia 
essenziale per gli habitat minacciati di estinzione o 
gli habitat delle specie minacciate, la valutazione 
dell'impatto ambientale delle SPA (Zone di prote­
zione speciale di cui all'articolo 5, secondo paragra­
fo, della proposta della Commissione). 
1.3. Il Comitato, pur approvando l'obiettivo base 
della direttiva, considera che la proposta in parola non 
sia ben strutturata per conseguire i suoi obiettivi. È 
importante che venga redatto un nuovo testo riveduto 
ed una serie più precisa di allegati in cui sia definita 
in modo più chiaro l'esatta portata del ruolo della 
Comunità e degli Stati membri nell'ambito della conser­
vazione della natura. Il testo riveduto dovrebbe identifi­
care in modo chiaro la dimensione europea della conser­
vazione degli habitat e delle specie. Il testo dovrebbe 
inoltre essere formulato in modo più preciso, ed i termi­
ni definiti con chiarezza, onde evitare i diversi punti di 
incertezza giuridica che potrebbero sorgere se la propo­
sta in parola venisse adottata senza modifiche. Le richie­
ste di cui sopra sono essenziali affinché la proposta di 
direttiva possa essere applicata in modo efficace. Inol­
tre, la mancanza di stime dei costi di applicazione, 
che saranno a carico dei contribuenti, agricoltori ed 
industriali degli Stati membri, costituisce una grave 
carenza. 
N. C 31/2 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 6. 2. 91 
2. Osservazioni di ordine generale 
2.1. Il Comitato economico e sociale appoggia 
l'obiettivo della tutela degli habitat della fauna e flora 
minacciate di estinzione importanti a livello europeo. 
Ritiene auspicabile un'azione comunitaria in questo 
campo. 
2.2. Il Comitato rammenta la Convenzione sulla con­
servazione delle specie migratrici della fauna selvatica 
(Convenzione di Berna) e la Convenzione sulle zone 
paludose di importanza internazionale specialmente 
come habitat per gli uccelli acquatici (Convenzione di 
Ramsar) (!). Il Comitato si rammarica che alcuni Stati 
membri non abbiano ancora ratificato la Convenzione 
di Berna o non ne abbiano pienamente recepito le 
disposizioni. 
2.3. Il Comitato rammenta la direttiva sulla conser­
vazione degli ucccelli selvatici (2), deplora che tale diret­
tiva non sia stata recepita pienamente nella maggior 
parte degli Stati membri, e sollecita la sua completa 
applicazione entro il 1° gennaio 1993. 
2.4. Alla luce di quanto sopra, il Comitato esprime 
gravi riserve sulla forma ed il contenuto della proposta 
di direttiva sugli habitat. Occorrerebbe inserirvi una 
esplicita dichiarazione d'intenzioni da cui potrebbero 
essere dedotti gli obiettivi operativi. Inoltre la proposta 
di direttiva dovrebbe definire in modo più chiaro i limiti 
operativi del principio della « sussidiarietà » in relazione 
ai ruoli della Comunità europea e degli Stati membri 
nel settore della conservazione degli habitat delle specie. 
La proposta di direttiva, nella sua formulazione attuale, 
appare troppo vaga e imprecisa. 
2.5. La proposta di direttiva dovrebbe essere esplici­
tamente intesa alla conservazione degli habitat d'impor­
tanza europea e delle relative specie minacciate di estin­
zione. Gli allegati dovrebbero quindi essere quanto più 
brevi possibile ed incentrati in modo chiaro sull'impor­
tanza a livello europeo degli habitat e delle specie 
elencate. 
2.6. È di vitale importanza definire con chiarezza 
gli scopi e gli obiettivi. Senza di questi la direttiva 
rischierebbe di subire una sorte analoga alla direttiva 
sugli uccelli. Meglio nessuna direttiva che una direttiva 
inefficace. La direttiva dev'essere tale da poter essere 
fatta rispettare, e pure evidente dev'essere la sua effica­
cia. Essa dovrebbe essere integrata con i lavori dell'A­
genzia europea per l'ambiente al fine di garantire un 
solido sistema di monitoraggio e ogni mancanza di 
progressi dovrebbe essere ampiamente pubblicizzata. 
Occorrerebbe definire una scadenza realistica per la 
realizzazione e il conseguimento degli obiettivi prefissati 
(v. le osservazioni in merito alla direttiva sugli uccelli 
2.3 sopra). L'applicazione ed il funzionamento dovreb­
bero essere controllati da un comitato consultivo in 
(*) Vedi Lo Stato dell'Ambiente nella Comunità europea 1986 
(ISBN 92-825-6973-X. Numero di catalogo: CL-NO-10-633-
EN-C). 
(2) Direttiva 79/409 CEE (GU n. L 103 del 25. 4. 1979). grado di raccomandare azioni ben definite qualora gli 
obiettivi non dovessero essere raggiunti. 
2.7. Nella proposta compaiono molti termini che 
vanno definiti per garantire la certezza giuridica. È 
il caso di «selvatico», «protetto», e «programma di 
gestione». Occorrerebbe introdurre un ulteriore allega­
to in cui figurino le definizioni dei termini utilizzati 
nella proposta. 
2.8. L'adozione della proposta di direttiva compor­
terà delle implicazioni per il funzionamento di taluni 
strumenti finanziari comunitari. Esse si estenderanno 
anche a taluni dei principali settori di politica comunita­
ria, quali l'agricoltura, la politica regionale, i trasporti 
e l'industria. Affinché il Comitato assuma una posizione 
favorevole alla proposta di direttiva, è necessario che 
essa contenga una dichiarazione di tutte le implicazioni 
per le altre politiche della Comunità. 
2.9. Alla proposta non è allegata alcuna scheda 
finanziaria. Per la sua efficacia è tuttavia necessario un 
finanziamento consistente. Sarebbe opportuno attingere 
i finanziamenti per molti degli habitat rurali dai fondi 
della politica agricola comune (per i produttori agricoli 
che, in base alla Direttiva, sarebbero obbligati a proteg­
gere gli insetti, ecc.) e per gli habitat urbani dai fondi 
di sviluppo comunitari (per le industrie i cui piani di 
sviluppo e d'espansione possono subire ripercussioni 
negative in seguito all'adozione della Direttiva). In ogni 
caso, il finanziamento di tutti i piani di sviluppo da 
parte della Comunità europea deve contenere un riferi­
mento all'impatto sugli habitat della fauna e flora selva­
tiche (v. articolo 7 del Regolamento (CEE) n. 2052/88 
che stablisce che tutte le azioni che sono oggetto di un 
finanziamento da parte di fondi strutturali o di un 
intervento della Banca europea per gli investimenti 
devono « essere conformi (...) alle politiche comunitarie, 
comprese quelle concernenti le regole di concorrenza, 
(...) e la protezione dell'ambiente»). 
2.10. Considerata l'ubicazione geografica di molti 
habitat e di molte specie, il Comitato ritiene che la 
direttiva debba essere modificata in modo da coprire 
l'Europa allargata. Ciò è particolarmente importante 
per gli habitat alpini, le foreste vergini e quasi vergini, 
le paludi e le acque dolci incontaminate. 
3. Osservazioni particolari 
3.1. Struttura delle osservazioni 
La proposta comprende un certo numero di articoli 
raggruppati in capitoli. Le osservazioni particolari del 
Comitato riguardano quindi i capitoli della proposta e 
non i singoli articoli. 
6. 2. 91 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 31/3 
3.2. Disposizioni generali (articoli 1-3) 3.3. Protezione degli habitat (articoli 4-9) 
3.2.1. Articoli 1 e 2 Osservazioni generali 
Nel caso della direttiva in parola occorre specificare 
che la fauna e la flora selvatiche si riferiscono alle specie 
e sottospecie del regno animale e vegetale. Le specie e 
sottospecie sono importanti in quanto rappresentanto 
unità scientificamente riconosciute che racchiudono 
una notevole diversità genetica. Occorre affermare in 
modo esplicito che la direttiva non si riferisce alle specie 
dei microrganismi, compresi i batteri, i virus, o la 
maggior parte dei funghi (la cui protezione può essere 
garantita nei singoli Stati membri). Il Comitato ritiene che questa parte della proposta 
sia di vitale importanza in quanto è nell'ambito della 
conservazione degli habitat che sorgono i principali 
problemi di applicazione della direttiva sugli uccelli e 
delle esistenti convenzioni internazionali. 
3.4. Valutazione dell'impatto ambientale (articoli 10-
11) 
3.2.2. Articolo 3 3.4.1. Articolo 10 
È importante definire con chiarezza gli obiettivi della 
Direttiva in esame. Scopo della Direttiva è, in parte, 
l'applicazione della Convenzione di Bonn(1). Occorre 
pertanto dare una definizione soddisfacente della locu­
zione « stato di conservazione » degli habitat, e si propo­
ne che questa venga basata sulla formulazione dell'arti­
colo 1 della Convenzione di Bonn(2). 
Inserire pertanto nell'articolo 3 della proposta il seguen­
te testo : 
« f) stato di conservazione di una specie » si definisce 
come segue : 
Per « stato di conservazione di una specie » s'inten­
de : l'insieme degli influssi che, agendo sulla specie, 
possano ripercuotersi a lungo termine sulla distribu­
zione e sulla consistenza numerica della stessa. 
Lo « stato di conservazione » è considerato « favore­
vole» quando: 
(1) dai dati sulla dinamica della popolazione emerge 
che la specie continua a costituire, a lungo termine, 
una componente vitale dei suoi ecosistemi, 
(2) l'area di distribuzione della specie migratrice 
non sta riducendosi, né è suscettibile di ridursi a 
lungo termine; 
(3) esiste ed esisterà anche nell'immediato futuro un 
habitat sufficiente per mantenere a lungo termine 
la popolazione della specie. 
« Lo stato di conservazione viene considerato « favo­
revole » qualora si verifichino le tre condizioni citate 
ai punti (1), (2) e (3); e «sfavorevole» qualora 
una o più delle condizioni sopra elencate non si 
verifichino. » 
(') Convenzione sulla conservazione della vita selvatica e del­
l'ambiente naturale in Europa 1979 (GU n. L 38 del 10. 2. 
1982). 
(2) Convenzione sulla conservazione delle specie migratrici della 
fauna selvatica (GU n. L 210 del 19. 7. 1982). Non solo le politiche hanno ripercussioni sugli habitat 
della flora e della fauna ma anche i metodi e le procedu­
re amministrative a tutti i livelli (comunitario, naziona­
le, regionale e locale). Ad esempio, in molti Stati mem­
bri le attività agricole e silvicole sono escluse o esonerate 
dai normali piani di controllo dell'assetto territoriale. 
Le procedure di pianificazione e controllo dell'assetto 
territoriale possono avere un'incidenza paragonabile a 
quella delle politiche globali. Ciò può essere particolar­
mente dannoso per gli habitat; ad esempio, i piccoli 
ruscelli in cui fiorisce il crescione selvatico rischiano di 
essere distrutti da un agricoltore che utilizzi il terreno 
adiacente per un raccolto di un solo anno. Esistono 
numerosi esempi su grande scala in questo settore, come 
la mancanza di misure di controllo adatte a garantire 
adeguate forme di rimboschimento, oppure l'autorizza­
zione ad installare un sistema di drenaggio per scopi 
agricoli o economici di altro genere che danneggiano in 
modo grave gli habitat paludosi. I controlli di sviluppo e 
le procedure di pianificazione vengono affrontati in 
modi molto diversi nei vari Stati membri. 
Può sorgere un problema particolare dal conflitto tra 
gli obiettivi della direttiva in parola, che è intesa a 
proteggere gli habitat, e gli altri strumenti comunitari 
intesi a promuovere lo sviluppo economico, ad esempio 
i Programmi integrati europei. 
La tutela dell'ambiente deve essere presente nelle proce­
dure di pianificazione e sviluppo a tutti i livelli ammini­
strativi, comprese le decisioni concernenti l'uso della 
terra per scopi di sicurezza nazionale. 
La direttiva sugli habitat imporrà nuovi vincoli all'uti­
lizzo delle terre e alle decisioni relative alla pianificazio­
ne. Tali vincoli, specie per quanto riguarda le pratiche 
sensibili dal punto di vista ambientale (ad esempio la 
limitazione dell'uso di fertilizzanti), dovrebbero essere 
compensati ricorrendo agli strumenti finanziari della 
Comunità. Si dovrebbero istituire meccanismi che 
garantiscano che il finanziamento della protezione degli 
habitat non costituisca un doppione di altri piani di 
compensazione. 
N. C 31/4 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 6. 2. 91 
3.4.2. Articolo 11 
Poiché il programma « Aree sensibili dal punto di vista 
ambientale» (ESA) è già in funzione in alcuni Stati 
membri, è importante che la Direttiva in parola operi 
di concerto con i programmi ESA già esistenti per 
la protezione degli habitat e delle specie, e non in 
concorrenza o in contrasto con essi. 
3.5. Protezione delle specie (articoli 12-18) 
3.5.1. Articoli 12 e 13 
L'articolo in parola deve prevedere la revisione periodi­
ca delle specie che figurano negli allegati I, II e III 
e degli habitat figuranti nell'allegato IV. Il Comitato 
raccomanda che l'esame venga effettuato almeno su 
base quinquennale. 
3.5.2. Articolo 14 
Aggiungere quanto segue agli articoli 14, paragrafo 3, 
e 14, paragrafo 4 : 
« La necessità di adottare misure contro il prelievo 
dall'ambiente naturale, o il commercio, dei semi 
delle piante che figurano negli allegati (salvo le 
organizzazioni per la conservazione autorizzate). » 
3.5.3. Articolo 15 
Nell'allegato in cui figurano le armi vietate, dovrebbero 
essere specificatamente escluse quelle utilizzate a fini 
veterinari. Lo scopo dell'allegato dovrebbe esser quello 
di evitare i metodi di uccisione indiscriminati, attraver­
so i quali specie protette vengono soppresse accidental­
mente quando vengono uccise legalmente specie non 
protette. 
3.6. Informazione (articolo 19) 
Articolo 19 
L'articolo 19, paragrafo 2, afferma : 
« Il testo finale della relazione viene pubblicato dalla 
Commissione e trasmesso agli Stati membri, al 
Parlamento e al Consiglio. » 
Deve essere aggiunto alla fine del paragrafo il Comitato 
economico e sociale. 
3.7. Ricerca (articolo 20 e articolo 24) 
Il Comitato ritiene che gli articoli sulla ricerca e il 
monitoraggio dovrebbero essere riuniti in uno stesso 
capitolo. L'articolo 24 dovrebbe dunque essere spostato 
ed incluso nell'articolo 20. Le priorità di ricerca dovrebbero comprendere l'identi­
ficazione di specie chiave dal punto di vista ecologico 
(specie da cui dipendono molte altre) ed il monitoraggio 
di specie indicatrici (specie che indicano lo stato di 
salute della vita selvatica in Europa). 
3.8. Procedura di modifica (articoli 21-23) 
In riferimento al comitato consultivo di cui all'artico­
lo 23, una copia del progetto delle misure da adottare 
presentato dalla Commissione al comitato (sezione 23) 
dovrebbe essere sottoposta contemporaneamente al 
parere del Comitato economico e sociale. 
3.9. Disposizioni supplementari (articoli 25-27) 
3.9.1. Osservazioni generali 
Occorre far riferimento alla convenzione CITES(1). 
Nelle disposizioni supplementari è importante chiarire 
la relazione tra la direttiva sugli habatat e la convenzio­
ne CITES sul commercio delle specie minacciate. 
Le organizzazioni non governative hanno storicamente 
detenuto un ruolo chiave nella formulazione delle politi­
che di conservazione all'interno degli Stati membri e si 
occupano attualmente della loro attuazione. Il Comita­
to ritiene che il loro ruolo nell'ambito della direttiva 
sugli habitat debba essere esplicitamente definito. 
3.9.2. Articolo 25 
Occorre formulare una definizione di «specie locali». 
Il Comitato ritiene che tale definizione debba considera­
re il fattore «tempo», in quanto molte specie hanno 
modificato la loro distribuzione geografica dall'ultima 
glaciazione. 
Il Comitato raccomanda che vengano prese in conside­
razione le procedure concernenti la creazione di organi­
smi geneticamente modificati. 
4. Osservazioni in merito agli allegati 
4.1. L'allegato I elenca le specie i cui habitat sono 
minacciati. Il Comitato ritiene debba essere inserita una 
nota introduttiva che specifichi i criteri adottati per 
stilare l'elenco. Nell'allegato II figurano le specie minac­
ciate; anche in questo caso occorrerebbe definire esplici­
tamente i criteri sulla base dei quali l'elenco è stato 
redatto. Il Comitato ritiene che secondo la logica tutte le 
specie figuranti nell'allegato I dovrebbero essere inserite 
nell'allegato II. Quest'ultimo dovrebbe pertanto ripor­
tare una nota introduttiva indicante che vi sono incluse 
(*) Convenzione sul commercio internazionale delle specie di 
flora e fauna selvatiche minacciate di estinzione (Regolamento 
(CEE) n. 3626/82; GU n. 384 del 31. 12.1982). 
6. 2. 91 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 31/5 
tutte le specie figuranti all'allegato I oltre alle specie 
elencate nell'allegato II riveduto. 
Gli allegati non forniscono ancora una analisi adeguata 
delle specie realmente minacciate in Europa e dei paesi 
in cui sono minacciate. 
Il Comitato economico e sociale è al corrente delle altre 
attività in corso per definire la portata degli allegati 
(vedi anche punto 3.5.1) e vede positivamente questo 
fatto che giudica necessario alla efficace applicazione 
della Direttiva. 
4.2. I nomi degli animali figuranti nell'allegato I 
non sono completi come quelli delle piante elencate 
nell'allegato II. Il Comitato raccomanda una nomencla­
tura completa, nonostante il precedente della Conven­
zione di Berna. 
4.3. Essendo la proposta basata sul principio della 
«sussidiarietà», l'utilità di includere il termine «pro­
gramma di gestione» nell'allegato III non è chiara. Il 
termine « programma di gestione » può significare cose 
diverse nei vari Stati membri. 
4.4. Talune specie figuranti nell'allegato III sono 
molto comuni, o tendono addirittura a propagarsi in 
talune regioni della Comunità e non necessitano pro­
grammi di gestione in quelle aree. Alcuni esempi sono 
il llex aquifolium (agrifoglio) in Irlanda e nel Regno 
Unito e il Tamus communis (vite nera) nel sud del 
Regno Unito (vedi le illustrazioni allegate riprese dal 
Perring & Walters 1962). Potrebbero essere formulate 
Fatto a Bruxelles, il 18 ottobre 1990. osservazioni analoghe per specie di animali selvatici 
quali la lince e la puzzola tradizionalmente vittime 
della caccia in taluni Stati membri. Le specie figuranti 
nell'allegato III dovrebbero essere suddivise per regioni, 
in quanto l'allegato deve indicare i luoghi che necessita­
no programmi di gestione negli Stati membri. 
4.5. È necessario modificare il testo della direttiva 
(vedi punto 4.4) onde assicurare un quadro giuridico 
che rispetti il dovere di protezione a livello locale. Il 
Comitato approva l'allegato IV ma non è chiaro cosa 
significhi nella versione inglese il termine « to be protec-
ted» («da proteggere») («minacciati» nella versione 
italiana). 
4.6. Alcuni termini utilizzati nell'allegato VII come 
«specchi d'acqua» sono molto vaghi. L'allegato 
dovrebbe essere riformulato con maggior precisione, 
onde chiarire che esso si riferisce agli habitat naturali e 
seminaturali che offrono corridoi tra aree di protezione 
speciale. 
4.7. Essendo la direttiva incentrata essenzialmente 
sulla flora e sulla fauna (con esclusione degli uccelli), 
il logotipo in cui appaiono solamente uccelli risulta 
inappropriato. Si chiede se non sarebbe forse opportuno 
aggiungere un simbolo, ad esempio un albero. Il logoti­
po dovrebbe essere concreto, «con i piedi per terra e 
non con la testa fra le nuvole ». 
4.8. Nell'allegato XI (punto 10) nella versione inglese 
il termine «teledetection» dovrebbe essere sostituito 
con «remote sensing». 
Il Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Francois STAEDELIN 
N. C 31/6 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 6. 2. 91 
TAMUS I-
COMMUNIS L. *' 
VITE NERA 
. Dal 1930 in poi ; 
. Prima del 1930 
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