I. INTRODUZIONE

L'Unione europea è basata su una serie di valori condivisi, tra cui i diritti fondamentali, la democrazia e lo Stato di diritto: sono il fondamento delle nostre società e dell'identità comune. Nessuna democrazia può prosperare senza organi giurisdizionali indipendenti che garantiscano la tutela dei diritti fondamentali e delle libertà civili, né senza una società civile attiva e mezzi di comunicazione liberi che garantiscano il pluralismo. Lo Stato di diritto è un principio consolidato, ben definito nel suo significato essenziale. Questo significato essenziale, nonostante le diverse identità nazionali e i diversi ordinamenti e tradizioni giuridiche che l'Unione è tenuta a rispettare, è lo stesso in tutti gli Stati membri.

Lo Stato di diritto garantisce che tutti i pubblici poteri agiscano sempre entro i limiti fissati dalla legge, conformemente ai valori della democrazia e ai diritti fondamentali, e sotto il controllo di organi giurisdizionali indipendenti e imparziali. Lo Stato di diritto ha un impatto diretto sulla vita di tutti i cittadini: è la condizione essenziale per garantire la parità di trattamento di fronte alla legge e la difesa dei diritti individuali, per prevenire gli abusi di potere da parte delle autorità pubbliche e per assicurare che chi partecipa al processo decisionale risponda del proprio operato. Il rispetto per lo Stato di diritto è anche fondamentale ai fini della fiducia dei cittadini verso le pubbliche istituzioni. Senza tale fiducia, le società democratiche non possono funzionare. Il concetto di Stato di diritto riguarda il grado di responsabilità con cui sono elaborate le leggi, l'equità della loro applicazione e la loro efficacia. Come riconosciuto dalla Corte di giustizia dell'Unione europea e dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, esso riguarda anche questioni istituzionali quali l'indipendenza e l'imparzialità degli organi giurisdizionali e la separazione dei poteri . Recenti sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea hanno continuato a sottolineare che lo Stato di diritto è fondamentale per l'ordinamento giuridico dell'UE.

Il progetto europeo si basa sul costante rispetto dello Stato di diritto in tutti gli Stati membri. Si tratta di un presupposto essenziale per un'applicazione efficace del diritto dell'UE e per la fiducia reciproca tra gli Stati membri. È inoltre fondamentale affinché l'Unione europea funzioni bene come spazio di libertà, sicurezza e giustizia e come mercato interno, in cui le leggi vengono applicate efficacemente e uniformemente e in cui le dotazioni di bilancio sono spese conformemente alle norme applicabili. Le minacce allo Stato di diritto rappresentano pertanto una sfida alla base giuridica, politica ed economica del funzionamento dell'UE, ed è per questo motivo che la promozione e il sostegno dello Stato di diritto sono imperativi centrali per il lavoro della Commissione europea in quanto custode dei trattati. Il mancato rispetto dello Stato di diritto in uno Stato membro ha ripercussioni sugli altri Stati membri e sull'UE nel suo complesso: l'Unione partecipa quindi anch'essa alla soluzione dei problemi inerenti allo Stato di diritto ovunque si presentino.

Sebbene, in linea di principio, si ritenga che tutti gli Stati membri rispettino in ogni momento lo Stato di diritto, i recenti problemi sorti in questo campo in alcuni di essi hanno dimostrato che ciò non può essere dato per scontato. Questi problemi hanno suscitato preoccupazione quanto alla capacità dell'Unione di far fronte a tali situazioni. Molti casi recenti che hanno avuto risonanza a livello dell'UE riguardano l'indipendenza dei procedimenti giudiziari. Altri esempi hanno riguardato l'indebolimento delle corti costituzionali, il crescente ricorso a ordinanze esecutive o i ripetuti attacchi di un organo dello Stato nei confronti di un altro. Più in generale, la corruzione ad alto livello e l'abuso d'ufficio sono legati a situazioni in cui il potere politico cerca di prevalere sullo Stato di diritto, mentre i tentativi di ridurre il pluralismo e di indebolire funzioni di controllo fondamentali come la società civile e i media indipendenti sono segnali di allarme delle minacce allo Stato di diritto.

Nella comunicazione del 3 aprile 2019, la Commissione europea ha presentato una panoramica degli attuali strumenti per affrontare le sfide in materia di Stato di diritto all'interno dell'Unione ed ha aperto un dibattito su come rafforzarlo. Le istituzioni e gli organi dell'UE, gli Stati membri, le organizzazioni internazionali, le reti giudiziarie, la società civile e il mondo accademico hanno partecipato a questo dibattito e hanno fornito preziosi contributi. Dalla discussione sono emerse chiaramente l'importanza dello Stato di diritto e la necessità, nell'UE, di strumenti più forti relativi a questo aspetto, cosa che riflette una crescente preoccupazione per le questioni relative allo Stato di diritto nelle istituzioni dell'UE.

A Sibiu, nel maggio 2019, i leader europei si sono impegnati unanimemente a continuare a "proteggere il nostro stile di vita, la democrazia e lo Stato di diritto". Il Consiglio europeo ha confermato l'impegno assunto a Sibiu nella sua agenda strategica adottata il 21 giugno 2019: ciò implica che le questioni relative allo Stato di diritto abbiano una maggiore priorità in sede di Consiglio europeo e di Consiglio. Il rispetto dello Stato di diritto ha occupato un posto di rilievo nei dibattiti svoltisi durante il mandato 2014-2019 del Parlamento europeo, così come nei programmi delle presidenze del Consiglio. È stato anche un tema importante della campagna per le elezioni europee del 2019, e i partiti politici dell'UE hanno iniziato a valutare l'opportunità di escludere i partiti che mettono in discussione lo Stato di diritto e i valori comuni dell'UE.

Mentre tale dibattito dovrà proseguire, la presente comunicazione definisce azioni concrete a breve e medio termine. Alcune azioni possono essere avviate immediatamente. Altre dovranno essere ulteriormente sviluppate come filone di lavoro fondamentale per la Commissione, il Parlamento europeo e il Consiglio prossimi. Il rafforzamento dello Stato di diritto nell'Unione è, e deve rimanere, un obiettivo fondamentale per tutti.

II. LO STATO DI DIRITTO: UN VALORE COMUNE DEGLI EUROPEI

Dopo la comunicazione di aprile, il dibattito sullo Stato di diritto si è intensificato. La Commissione ha beneficiato di un'ampia gamma di contributi e riflessioni, ricevendo 60 contributi scritti da interlocutori istituzionali nazionali, dell'UE e internazionali, così come dalla società civile e dal mondo accademico. La Commissione ha inoltre partecipato a conferenze e dibattiti a livello europeo e nelle capitali. I contributi hanno sottolineato l'importanza dello Stato di diritto e la tassativa necessità del suo rispetto in tutta l'UE. Hanno inoltre confermato la pertinenza e la complementarità dei tre pilastri della promozione, della prevenzione e della risposta definiti nella comunicazione di aprile. Alcuni considerano lo sviluppo del pacchetto di strumenti una priorità, mentre altri ritengono che una migliore applicazione degli strumenti esistenti farebbe già una differenza. Un piccolo numero di contributi ha messo in discussione la dimensione europea della questione. Ciò riflette il fatto che il significato dello Stato di diritto nel funzionamento dell'UE, per i suoi cittadini e per le imprese, non può essere dato per scontato e dovrebbe essere ulteriormente promosso e spiegato. Sottolinea inoltre l'importanza di dimostrare che l'azione dell'UE è obiettiva, proporzionata e non discriminatoria e che una risposta formale dell'UE dovrebbe entrare in gioco solo quando il bilanciamento dei poteri a livello nazionale non funziona.

Nell'aprile 2019 la Commissione ha inoltre condotto un'indagine Eurobarometro in tutti gli Stati membri. I risultati mostrano un sostegno schiacciante per lo Stato di diritto, con differenze limitate tra gli Stati membri. L'importanza dei principi fondamentali dello Stato di diritto è stata riconosciuta da oltre l'80% dei cittadini in tutti gli Stati membri. Fra le altre conclusioni fondamentali vi è il forte riconoscimento dell'importanza dei mezzi d'informazione e della società civile nell'assunzione di responsabilità da parte dei dirigenti politici: oltre l'85% degli europei ritiene importante che i media, i giornalisti e la società civile possano operare liberamente e muovere critiche senza rischi di intimidazione.

Dall'Eurobarometro è inoltre emerso che per gli Europei è importante che lo Stato di diritto si applichi in tutta l'UE: l'89% degli intervistati ritiene necessario che lo Stato di diritto sia rispettato in tutti gli altri Stati membri dell'Unione.

Gli Europei chiedono inoltre un maggiore rispetto dello Stato di diritto. Anche in questo caso un'elevata percentuale di partecipanti all'indagine (più dell'80%) si è dimostrata a favore di alcuni miglioramenti nei principi fondamentali dello Stato di diritto: tale necessità di miglioramenti è emersa in modo particolarmente accentuato per quanto riguarda la tutela giurisdizionale effettiva, la legalità e gli strumenti per evitare decisioni arbitrarie, così come per quanto attiene alla libertà dei media e alla società civile.

L'importanza dello Stato di diritto per i cittadini è stata evidenziata anche dalla consultazione che ha seguito la comunicazione di aprile, e si rispecchia nella disponibilità di molte organizzazioni della società civile e del mondo accademico a impegnarsi maggiormente nella sua promozione e nella prevenzione dei problemi e a segnalare l'insorgere di eventuali difficoltà. Alcuni esempi di azioni che sembrano particolarmente interessanti sono l'organizzazione di dialoghi con i cittadini a livello dell'UE, lo sviluppo di un'"alfabetizzazione" sullo Stato di diritto, con fonti accessibili e di facile consultazione, e piattaforme aperte per condividere informazioni e segnali d'allarme.

III. UNA RESPONSABILITÀ CONDIVISA PER TUTTI GLI STATI MEMBRI E LE ISTITUZIONI DELL'UE

Garantire il rispetto dello Stato di diritto come valore comune spetta in primo luogo a ciascuno Stato membro. Assicurare il corretto funzionamento del proprio Stato è una responsabilità costituzionale interna, ma anche una responsabilità nei confronti dell'Unione e degli altri Stati membri. Il principio di leale cooperazione (articolo 4, paragrafo 3, del TUE) sottolinea il dovere degli Stati membri di facilitare all'Unione l'adempimento dei suoi compiti e di astenersi da misure che rischino di metterne in pericolo gli obiettivi. Sottolinea inoltre il dovere dell'Unione e degli Stati membri di aiutarsi reciprocamente, il che significa che a tutte le istituzioni dell'UE spetta prestare assistenza proporzionata agli Stati membri nel garantire il rispetto dello Stato di diritto.

La comunicazione di aprile ha rilevato che lo Stato di diritto è anche uno dei principi che guidano l'azione esterna dell'UE, e che è diventato sempre più importante nel processo di adesione all'UE e nella politica di vicinato. L'agenda strategica del Consiglio europeo conferma che il sostegno dei valori dell'UE dovrebbe essere al centro delle relazioni esterne dell'Unione. La Commissione sta già sostenendo attivamente riforme relative allo Stato di diritto in paesi terzi.

Un altro obbligo fondamentale degli Stati membri è garantire ai cittadini l'esercizio dei propri diritti, in particolare attraverso l'accesso alla giustizia e un processo equo. L'articolo 19 del TUE affida ai giudici nazionali e alla Corte di giustizia il compito di garantire la piena applicazione del diritto dell'Unione in tutti gli Stati membri nonché la tutela giurisdizionale spettante ai singoli in forza di detto diritto. Il ruolo dei giudici nazionali nell'applicazione del diritto dell'Unione è fondamentale: essi sono difatti responsabili di tale applicazione e dell'avvio dei procedimenti pregiudiziali di cui all'articolo 267 del TFUE, per garantire la coerenza e l'uniformità dell'interpretazione del diritto dell'UE. A tale riguardo, e come confermato dalla recente giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, la garanzia dell'indipendenza dei giudici costituisce un obbligo giuridico al centro dello Stato di diritto.

L'articolo 19, paragrafo 1, del TUE impone una tutela giurisdizionale effettiva da parte di organi giurisdizionali indipendenti come espressione concreta del valore dello Stato di diritto. Su tale disposizione si basa una serie di rinvii pregiudiziali presentati dai giudici nazionali e di procedure d'infrazione avviate dalla Commissione dinanzi alla Corte. Già nel 2006 la Corte aveva stabilito che il concetto di "indipendenza" dei giudici è un concetto autonomo del diritto dell'UE e che ciò implica che i giudici debbano essere tutelati da qualsiasi intervento dall'esterno che potrebbe mettere a repentaglio la loro indipendenza di giudizio . A ciò ha fatto seguito, nel 2018 e nel 2019, una serie di importanti sentenze. La Corte ha stabilito che gli Stati membri sono tenuti, in virtù del diritto dell'Unione, a garantire che i loro organi giurisdizionali soddisfino i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva, espressione concreta dello Stato di diritto, e che l'indipendenza dei giudici nazionali è essenziale per garantire tale tutela giurisdizionale .