COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in conformità dell'articolo 251, secondo paragrafo, secondo comma del trattato CE relativa alla posizione comune del Consiglio sulla proposta modificata di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente naturale

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in conformità dell'articolo 251, secondo paragrafo, secondo comma del trattato CE relativa alla posizione comune del Consiglio sulla proposta modificata di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente naturale

1. Procedura

La proposta (COM(1996)511 def. - 1996/0304 (SYN) del 4 dicembre 1996, GU C 129 del 25 aprile 1997) è stata trasmessa al Consiglio il 25 marzo 1997 conformemente alla procedura di cooperazione ai cui all'articolo 175, primo paragrafo del trattato CE.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il proprio parere il 29 maggio 1997 (GU C 287 del 22 settembre 1997).

Il Comitato delle regioni ha adottato il proprio parere il 20 novembre 1997 (GU C 64 del 27 febbraio 1998); ha altresì adottato il proprio parere sulla proposta modificata della Commissione il 15 settembre 1999 (GU C 374 del 23 dicembre 1999).

Il Parlamento europeo ha adottato il proprio parere in prima lettura il 20 ottobre 1998 (GU C 341 del 9 novembre 1998).

A seguito del parere del Parlamento europeo e ai sensi dell'articolo 250, secondo paragrafo del trattato CE, il 18 febbraio 1999 la Commissione ha adottato una proposta modificata (COM(1999)73 def., GU C 83 del 25 marzo 1999).

La posizione comune del Consiglio è stata adottata il 30 marzo 2000.

2. Obiettivo della direttiva

La direttiva è intesa a garantire un elevato livello di protezione ambientale e a contribuire ad integrare le considerazioni di tipo ambientale nel processo di pianificazione, in modo da promuovere uno sviluppo sostenibile.

La direttiva consentirà di individuare i più probabili effetti significativi sull'ambiente, di taluni piani e programmi nonché di descrivere e valutare tali effetti nella fase di preparazione di questi ultimi e comunque prima della loro adozione. Si redigerà quindi una relazione sugli effetti per l'ambiente, e si coinvolgeranno le autorità pubbliche e ambientali competenti mettendole in condizione di formulare osservazioni. Nel caso di effetti ambientali significativi di tipo transfrontaliero, consulterà lo Stato membro suscettibile di essere oggetto di tali effetti e si metteranno le sue autorità pubbliche e autorità competenti in materia ambientale in condizione di formulare osservazioni. Infine, al momento di formulare decisioni si dovrà tenere conto dei risultati dell'intero processo. Dopo l'adozione del piano o programma, si dovranno informare tutte le istanze - vale a dire autorità pubbliche, autorità competenti in materia ambientale e eventualmente gli Stati membri - che sono state consultate.

Tra gli aspetti principali della futura direttiva figurano i seguenti:

- La posizione comune suddivide il campo di applicazione in una parte obbligatoria e in una parte non obbligatoria. Per taluni tipi di piani e programmi appartenenti ad un elenco ben definito di settori, come pure per quelli di cui è riconosciuto un impatto rilevante sui siti Natura 2000, la valutazione ambientale è obbligatoria . Per taluni altri tipi che non rientrano nella parte obbligatoria, spetta agli Stati membri determinare se essi possano esercitare effetti significativi sull'ambiente e, in caso affermativo, effettuare una valutazione ambientale.

- Il principio di integrazione è definito come uno degli obiettivi della futura direttiva ed è citato nelle motivazioni da fornire in merito alla decisione finale (vale a dire, come 'una dichiarazione che sintetizzi in che modo le considerazioni di tipo ambientale sono state integrate nei piani e nei programmi').

- Nella futura direttiva sono integrate le principali disposizioni del secondo pilastro della Convenzione di Aarhus per quanto concerne la partecipazione del pubblico alla preparazione di piani e programmi suscettibili di esercitare un impatto sull'ambiente.

- Sono altresì incluse disposizioni che precisano la relazione tra la futura direttiva e altri strumenti comunitari concernenti valutazioni ambientali (vale a dire, la direttiva sugli habitat 92/43/CEE o la futura direttiva quadro sulle acque).

- Nella futura direttiva sono incluse disposizioni che precisano che non è richiesta una duplicazione della valutazione nel caso siano implicati differenti livelli di pianificazione di una autorità gerarchizzata (vale a dire che ai fini della relazione ambientale si possono utilizzare le informazioni pertinenti esistenti).

- Per i casi di effetti transfrontalieri importanti, è inserita una disposizione che prevede il coinvolgimento dello Stato membro suscettibile di essere oggetto di un impatto significativo, come pure delle autorità pubbliche e ambientali interessate: tale disposizione attua i principi fondamentali della convenzione di Espoo, dell'UNECE, sulla valutazione d'impatto ambientale in un contesto transfrontaliero.

3. Osservazioni della Commissione

3.1. Osservazioni generali

La Commissione ha accolto integralmente, in linea di principio o in parte, quindici dei ventinove emendamenti proposti dal Parlamento europeo in prima lettura (in fase di votazione, i 33 emendamenti originari sono stati fusi e si è infine raggiunto il numero di 29). Tali emendamenti sono stati inclusi della proposta modificata COM(1999) 73 def. del 18 febbraio 1999. Tali emendamenti del Parlamento europeo sono stati inclusi integralmente, in linea di principio o in parte nella posizione comune.

Il principale problema discusso nei negoziati è stato il campo d'applicazione della futura direttiva. Nella proposta modificata, la Commissione, rispondendo anche ad una richiesta del Parlamento europeo, aveva proposto un campo di applicazione piuttosto ampio, che prevedeva una valutazione ambientale per tutti i piani e programmi in tutti i settori e aree di pianificazione/programmazione senza restrizioni, fatto salvo il rispetto di talune condizioni. La possibilità per gli Stati membri di determinare autonomamente la necessità o meno di procedere ad una valutazione ambientale era concessa soltanto in caso di modifiche di scarsa portata e in rapporto a taluni piani o programmi a livello locale. Il risultato conseguito dalla posizione comune è molto differente. La posizione comune separa nettamente il campo di applicazione in una parte obbligatoria e in una parte non obbligatoria: in tal modo, ora il numero di piani e programmi disciplinati è molto più limitato rispetto a quello previsto dalla proposta modificata della Commissione. Inoltre, la definizione di "piani e programmi" è più limitata in quanto sono stati inseriti ulteriori requisiti formali; nella posizione comune sono state aggiunte numerose deroghe per taluni tipi di piani e programmi, le quali limitano la portata di applicazione (per maggiori particolari, cfr. infra il punto 3.2.2. relativo all'articolo 3).

Tutti questi fattori - la definizione più ristretta di piani e programmi, le deroghe supplementari e la differente formulazione della portata della proposta - limitano in modo significativo il campo di applicazione della medesima. Tale campo d'applicazione limitato non è conforme ai principi e agli obiettivi in materia di integrazione ambientale proposti dal Consiglio di Cardiff e confermati dai Consigli successivi. La Commissione ha formulato una dichiarazione, iscritta a verbale della riunione del Consiglio del 13 dicembre 1999, in cui precisa che, poiché il campo di applicazione previsto dalla posizione comune costituisce una limitazione rispetto al campo di applicazione della proposta della Commissione, essa non può appoggiare la posizione comune (cfr. infra, punto 5.).

3.2. Osservazioni dettagliate

3.2.1. Emendamenti del Parlamento accolti dalla Commissione nella proposta modificata e inclusi integralmente, in linea di principio o in parte nella posizione comune

Tutti gli emendamenti del Parlamento europeo accolti dalla Commissione sono inclusi integralmente, in linea di principio o in parte nella posizione comune. Tuttavia, date le necessarie riformulazioni di alcuni consideranda e articoli nel corso dei negoziati, è stato necessario riorganizzare e adattare tali emendamenti alle disposizioni corrispondenti della posizione comune.

Gli emendamenti da 2 a 4, 7, 9, 11 e 14 riguardano i consideranda e sono inclusi nei consideranda 1, 2, 4, 7, 14 e 19. In genere, i consideranda corrispondono strettamente al contenuto degli articoli della posizione comune.

L'emendamento 16, che sottolinea l'importanza di contribuire allo sviluppo sostenibile, è incluso nell'articolo 1 tra gli obiettivi della posizione comune.

Gli emendamenti 17 e 19 concernono il campo di applicazione della posizione comune; il loro contenuto è ora incluso negli articoli 2 e 3 della posizione comune.

Gli emendamenti 22 e 33 affrontano il contenuto, il tipo di informazione da fornire e la qualità della relazione ambientale. Essi sono ora inclusi negli articoli 5 e 11 e nell'allegato I alla posizione comune.

L'emendamento 27 tratta particolari del processo di pubblica consultazione ed è incluso nell'articolo 6 della posizione comune.

Gli emendamenti 31 e 32 riguardano le scadenze di presentazione della relazione di valutazione sull'applicazione e l'efficacia della direttiva, come pure gli obblighi in materia di scambio di informazioni. Sono ora inclusi negli articoli 11 e 12 della posizione comune.

3.2.2. Modifiche apportate dal Consiglio alla proposta modificata

Consideranda

L'ordine in cui sono riportati alcuni consideranda è stato mutato per riflettere l'ordine degli articoli corrispondenti; alcuni consideranda sono stati fusi e altri, nuovi, introdotti per riflettere nuovi obblighi previsti dal testo.

Articolo 1 (Obiettivi)

Agli obiettivi previsti per la futura direttiva è stato aggiunto il principio di integrazione, per tenere conto degli ultimi sviluppi che sottolineano l'importanza di integrare le considerazioni ambientali nel processo decisionale.

Articolo 2 (Definizioni)

La principale modifica dell'articolo 2 concerne la definizione di "piani e programmi". Nella proposta della Commissione, la definizione di piani e programmi comprendeva, allo stesso tempo, il campo di applicazione dei medesimi. Nella posizione comune questi due elementi sono stati scissi in due articoli (parte relativa al campo di applicazione spiegata nell'articolo 3). Alla definizione di piani e programmi sono stati aggiunti alcuni ulteriori elementi restrittivi, relativi a requisiti formali (ad esempio, piani e programmi che sono richiesti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative). Altri elementi dell'articolo della definizione che erano inclusi nella proposta della Commissione sono stati eliminati ed è stata aggiunta una definizione de "il pubblico", resa necessaria da modifiche apportate al testo.

Articolo 3 (Campo di applicazione)

Nella proposta modificata, la Commissione, anche in risposta a richieste del Parlamento europeo, aveva stabilito un campo di applicazione più allargato comprendente tutti i piani e programmi in tutti i settori o aree di programmazione, senza restrizioni, fatto salvo il rispetto di talune condizioni. La possibilità per gli Stati membri di determinare autonomamente la necessità o meno di procedere ad una valutazione ambientale era concessa soltanto in caso di modifiche di scarsa portata e in rapporto a taluni piani o programmi a livello locale. Nella posizione comune, il risultato è molto differente: il campo di applicazione è nettamente diviso in una parte obbligatoria e in una parte non obbligatoria che, rispetto a quanto previsto dalla proposta modificata della Commissione, limitano la portata dei piani e programmi ora disciplinati.

La parte obbligatoria concerne i piani e programmi preparati per un numero ristretto di settori e aree che definiscono il quadro per la futura concessione dell'autorizzazione dei progetti elencati alla direttiva 85/337/CEE e taluni piani e programmi che sono individuati come suscettibili di esercitare significativi impatti sui siti Natura 2000, ai sensi dell'articolo 6 o dell'articolo 7 della direttiva sugli habitat 92/43/CEE. Diversamente da questo approccio, la proposta modificata della Commissione riguardava i piani e programmi in tutti i settori di pianificazione o programmazione che definiscono il quadro per la futura concessione dell'autorizzazione di progetti, senza limitare tali progetti a quelli elencati alla direttiva 85/337/CEE.

Per taluni piani e programmi a livello locale e per le modifiche di scarso rilievo, come pure per altri piani e programmi che definiscono il quadro per la futura concessione dell'autorizzazione di progetti ma che non rientrano tra quelli assoggettati all'obbligo, spetta agli Stati membri determinare se essi siano o meno suscettibili di suscitare effetti ambientali significativi. La decisione deve essere adottata sulla base dei criteri di selezione pertinenti riportati in un nuovo allegato alla posizione comune e previa consultazione delle autorità ambientali (il cosiddetto "screening"; cfr. l'Allegato II, "Criteri per la determinazione degli eventuali effetti significativi"). È inclusa una disposizione intesa a garantire che le decisioni adottate siano accessibili al pubblico. La proposta modificata della Commissione non prevedeva la possibilità di uno "screening" generale e non includeva un allegato con specifici criteri di "screening". Essa lasciava una certa flessibilità per le modifiche di scarso rilievo e per taluni piani e programmi a livello locale, ma a parte queste deroghe doveva essere applicata a tutti i piani e programmi rispondenti alle condizioni da essa stessa previste.

In questo articolo sono state inoltre aggiunte numerose deroghe alla futura direttiva (come i casi dei piani di difesa nazionale o di emergenza civile, piani finanziari o di bilancio, piani compresi nel corrente periodo di programmazione dei fondi strutturali). Non vi è alcuna giustificazione per sottrarre, dal punto di vista giuridico, i fondi strutturali dell'UE dal campo di applicazione della presente direttiva. Tuttavia, nella relazione che accompagna la proposta di direttiva del 1996 la Commissione dichiarava che le disposizioni in essa contenute 'avrebbero avuto come conseguenza il fatto che la nuova direttiva non si sarebbe applicata ai piani presentati alla Commissione nel quadro della normativa sui fondi strutturali'. Inoltre, l'articolo 41 del regolamento 1260/99 già prevede un'approfondita valutazione a priori dell'impatto ambientale. La Commissione intende analizzare in dettaglio la questione nell'ambito della relazione prevista dall'articolo 11, paragrafo 4, della direttiva, prima di decidere in maniera definitiva se, per il prossimo periodo di programmazione, i documenti di programmazione relativi ai fondi strutturali debbano anch'essi rientrare nel campo di applicazione della direttiva.

Articolo 4 (Obblighi generali)

Nell'articolo sono introdotti numerosi elementi relativi a questioni procedurali, ai fini di limitare gli oneri amministrativi che gravano sugli Stati membri.

Articolo 5 (Relazione ambientale)

La principale modifica a questo articolo precisa che la relazione ambientale non deve riguardare soltanto il piano o programma, ma anche le possibili alternative al medesimo. Le disposizioni garantiscono comunque che, nel redigere la relazione ambientale, si possano evitare duplicazioni della valutazione, concentrandosi sulle informazioni che possono essere ragionevolmente ottenute, tenendo conto di taluni elementi aggiuntivi. La tipologia di informazioni da inserire nella relazione ambientale è elencata all'allegato I alla posizione comune.

Tuttavia, nella posizione comune è stata soppressa un'utile precisazione relativa agli elementi dettagliati dell'ambiente (ad esempio, esseri umani, fauna, flora, suolo, acque, ecc.) che devono essere affrontati nella redazione della valutazione ambientale.

Articolo 6 (Consultazioni)

L'articolo 6 contiene disposizioni in materia di consultazione della popolazione e delle autorità ambientali interessate. Tali disposizioni in materia di consultazione sono conformi agli obblighi derivanti dal secondo pilastro della Convenzione di Aarhus in materia di accesso alle informazioni, partecipazione del pubblico e accesso alla giustizia.

Articolo 7 (Consultazioni transfrontaliere)

A parte le disposizioni concernenti le consultazioni transfrontaliere tra Stati membri già introdotte dalla proposta della Commissione, la posizione comune aggiunge il coinvolgimento della popolazione e delle autorità ambientali dello Stato membro su cui il piano o programma sono suscettibili di esercitare significativi impatti ambientali di carattere transfrontaliero. Le disposizioni recepiscono alcuni principi di base della Convenzione di Espoo sulla valutazione dei progetti transfrontalieri e li applicano a taluni piani e programmi.

Articolo 8 (Processo decisionale)

L'articolo è sostanzialmente immutato, a parte alcuni adattamenti intesi ad uniformarlo con le modifiche apportate ad articoli precedenti.

Articolo 9 (Informazioni circa la decisione)

L'articolo è stato uniformato alle modifiche apportate ad articoli precedenti: pertanto, prevede ora che siano trasmesse al pubblico e ad altre parti interessate consultate durante la procedura talune importanti informazioni supplementari (vale a dire, la 'dichiarazione di sintesi in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma', 'le ragioni per le quali è stato scelto il piano o programma adottato, alla luce delle alternative possibili che erano state individuate').

Articolo 10 (Relazione con le altre disposizioni della normativa comunitaria)

Per chiarire la relazione tra la futura direttiva e altri strumenti legislativi comunitari che trattano di valutazioni ambientali ed evitare duplicazioni della valutazione, nella posizione comune è stata introdotta una disposizione in virtù della quale gli Stati membri possono prevedere procedure coordinate o comuni per soddisfare le prescrizioni della pertinente normativa comunitaria. Tale disposizione costituisce un miglioramento in quanto si propone di ridurre gli oneri amministrativi.

La disposizione relativa al controllo giurisdizionale in relazione ai piani e programmi adottata dal Parlamento è stata soppressa in quanto era suscettibile di indurre un'applicazione distorta della futura direttiva.

Articolo 11 (Informazioni, relazioni e riesame)

All'articolo sono stati aggiunti importanti disposizioni concernenti la qualità delle relazioni ambientali, gli elementi da prendere in considerazione all'atto di redigere la relazione sull'applicazione ed efficacia della direttiva, e segnatamente la possibilità di ampliare il campo di applicazione della medesima; è stata inoltre aggiunta una disposizione che prevede che la Commissione chiarisca la relazione tra la futura direttiva e i regolamenti relativi ai fondi strutturali.

Articolo 12 (Attuazione)

L'unica significativa modifica apportata a questo articolo riguarda l'estensione da due a tre anni del periodo accordato ai fini del recepimento della futura direttiva nella legislazione nazionale (periodo medio per le direttive di questo tipo).

Articolo 13 (Entrata in vigore)

Immutato.

Articolo 14 (Destinatari)

Immutato.

Allegato I (Informazioni di cui all'articolo 5, paragrafo 1)

Rispetto alla proposta modificata della Commissione, l'allegato I, che è connesso all'articolo 5 (relazione ambientale) della posizione comune resta immutato nella sostanza ma è migliorato quanto a struttura e chiarezza. Un altro miglioramento consiste nell'aggiunta, nell'elenco delle informazioni da fornire, della voce relativa alle misure di monitoraggio ambientale previste.

Allegato II (Criteri per la determinazione degli eventuali effetti significativi di cui all'articolo 2 bis, paragrafo 5)

Il presente allegato non costituiva parte della proposta modificata della Commissione in quanto quest'ultimo non prevedeva un sistema atto a consentire agli Stati membri di individuare quali piani e programmi debbano essere oggetto di una valutazione ambientale. Dato che la posizione comune distingue tra piani e programmi per i quali è obbligatoria una valutazione ambientale fin dall'inizio, e piani e programmi per i quali una valutazione ambientale è obbligatoria solo dopo che si sia determinato che essi sono suscettibili di esercitare significativi effetti sul piano ambientale, alla posizione comune è stata aggiunto un elenco di criteri di selezione, per fornire agli Stati membri elementi pertinenti ai fini di tale determinazione.

4. Conclusione

In generale, le modifiche introdotte dal Consiglio precisano e migliorano il testo della proposta di direttiva. Per quanto concerne il campo di applicazione della futura direttiva, tuttavia, la Commissione è del parere che esso sia troppo limitato rispetto all'approccio indicato nella proposta della Commissione.

5. Dichiarazione della Commissione

"Nel limitare il campo di applicazione, la posizione comune del Consiglio sulla proposta di direttiva concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente naturale è in netto contrasto con la proposta originaria della Commissione. Un campo d'applicazione così limitato non risponde ai principi e agli obiettivi in materia di integrazione degli aspetti ambientali annunciati dal Consiglio europeo di Cardiff e confermati dai Consigli successivi, in particolare dal Consiglio europeo di Helsinki, né all'ampio campo d'applicazione chiesto dal Parlamento europeo in prima lettura. Occorre inoltre sottolineare che l'esclusione dei fondi strutturali dell'UE dal campo d'applicazione della direttiva non è giustificata sotto il profilo giuridico. La Commissione non può pertanto appoggiare la posizione comune."