COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 06.05.1997 
COM(97) 197 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
La problematica urbana: 
orientamenti per un dibattito europeo 

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INDICE 
INTRODUZIONE 
1.1 PROBLEMI CHE LE CITTA EUROPEE DEBBONO AFFRONTARE 4 
1.1 Le città in un contesto che evolve 4 
1.2 Città, disoccupazione e emarginazione sociale 5 
1.3 Squilibri nel sistema urbano europeo 6 
1.4 Ambiente urbano 6 
1.5 Frammentazione del potere e integrazione della società urbana 7 
2. AZIONI RELATIVE ALLO SVILUPPO URBANO ATTUALMENTE CONDOTTE A 
LIVELLO DELL'UNIONE EUROPEA 9 
2.1 Promozione della competitività e dell'occupazione 9 
2.2 La politica a favore della coesione economica e sociale 10 
2.3 Trasporti e reti transeuropee 12 
2.4 Promuovere lo sviluppo sostenibile e migliorare la qualità di vita nelle 
città 14 
3. ORIENTAMENTI PER IL FUTURO 15 
3.1 Necessità di una prospettiva urbana nelle varie politiche dell'Unione 
europea 16 
3.2 Servizi di pubblica utilità e sviluppo urbano 17 
3.3 Contributo dei Fondi strutturali 18 
3.4 Informazione e promozione dello scambio di esperienze tra le città 18 
4. SEGUITO DA DARE ALLA COMUNICAZIONE 19 
ALLEGATI 
Allegato I: Zone urbane in difficoltà: caratteristiche della popolazione 
interessata 
Allegato II: Spesa locale negli Stati membri dell'UE 
Allegato III: Valutazione dell'impatto finanziario del Fondo europeo di 
sviluppo regionale e del Fondo di coesione sulle città 
Allegato IV: Calendario dei principali avvenimenti 
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INTRODUZIONE 
In Europa le città rappresentano tradizionalmente la principale fonte di creazione di 
ricchezza e sono al centro dello sviluppo socioculturale; crescono però i problemi dovuti 
ai rapidi cambiamenti economici, alla disoccupazione, alle condizioni ambientali e alla 
congestione del traffico nonché alla povertà, agli alloggi inadeguati, alla criminalità e alla 
droga. 
Si è già tentato di affrontare i numerosi problemi che affliggono le città europee, ma 
spesso in modo frammentario, provvisorio e senza una strategia di fondo. È evidente la 
necessità di nuove iniziative intese a rafforzare o a restituire alle città europee la loro 
funzione di centri d'integrazione socioculturale, di fonte di prosperità economica e di 
sviluppo sostenibile nonché di base stessa della democrazia. 
A livello europeo il Parlamento europeo e il Comitato delle regioni hanno chiesto un 
maggiore intervento dell'Unione nel campo dello sviluppo urbano, mentre gli Stati 
membri e la Commissione europea hanno manifestato il desiderio comune di contribuire 
allo sviluppo sostenibile delle città in occasione della recente conferenza delle Nazioni 
Unite sullo sviluppo urbano sostenibile (Habitat II). 
Nella presente comunicazione si esamina in che modo migliorare lo sviluppo urbano e 
rendere più incisivi gli interventi comunitari già previsti per le zone urbane. L'obiettivo 
non è quello di definire politiche comunitarie per risolvere questioni che vanno piuttosto 
affrontate a livello locale o regionale: è però evidente che i problemi comuni alle città 
europee sono numerosi e che esiste pertanto l'opportunità di condividere e di agevolare 
possibili soluzioni. A tal fine non è necessario alcun rafforzamento dei poteri delle 
istituzioni europee; si tratta invece di adottare una strategia più mirata che si serva degli 
strumenti esistenti a livello nazionale e comunitario e di rafforzare la cooperazione e il 
coordinamento ai vari livelli. 
Vi sono ancora due aspetti da considerare quando si discute dei problemi urbani in 
ambito comunitario. Primo: la problematica relativa allo sviluppo urbano offre 
all'Unione l'opportunità di diventare più tangibile per i propri cittadini, apportando loro 
vantaggi concreti in termini di esistenza quotidiana; ciò comporta inoltre un 
riconoscimento più esplicito del ruolo degli organi locali democraticamente eletti, che 
costituiscono l'autorità politica più vicina ai cittadini. Secondo: le città contribuiscono in 
maniera decisiva ad un modello europeo di società basato sulle pari opportunità, senza 
discriminazioni in base al sesso e all'origine etnica. Se è vero che non si può lasciare alle 
sole autorità cittadine il compito di affrontare questi grossi problemi, esse debbono 
pienamente partecipare alle politiche in materia, se si vogliono trovare soluzioni valide e 
rispondenti alle realtà locali. 
La presente comunicazione si compone di quattro parti: la prima illustra i principali 
problemi che tutte le città sono chiamate ad affrontare, sebbene in misura diversa: la 
seconda fa un inventario delle attuali politiche comunitarie che hanno un impatto diretto 
o indiretto sulle città; la terza propone alcuni orientamenti per le iniziative future e 
l'impostazione da cui potrebbe prendere spunto il dibattito sulla politica urbana in 
Europa. La quarta parte propone infine alcune iniziative da adottare successivamente alla 
presente comunicazione, in particolare l'organizzazione di un convegno sulle città nel 
1998. 
1. I PROBLEMI CHE LE CITTA EUROPEE DEBBONO AFFRONTARE 
Circa l'80% della popolazione europea vive in città e l'Europa è quindi il continente più 
urbanizzato del mondo. Pur essendo molto diverse tra di loro, le zone urbane europee 
presentano alcune caratteristiche comuni che sono brevemente riassunte nella prima 
parte. 
1.1 Le città in un contesto che evolve 
Circa il 20% degli Europei vive in grosse conurbazioni con oltre 250.000 abitanti, un 
altro 20% in città di medie dimensioni e il 40% in città di 10.000-50.000 abitanti. In 
Europa le sole agglomerazioni che contano approssimativamente 10 milioni di abitanti 
sono Londra e Parigi. 
I dati demografici confermano che il processo di inurbamento della società europea sta 
continuando, sebbene ad un ritmo più lento rispetto ai decenni precedenti. 
La crescita della popolazione nelle città costituisce il risultato dell*aumento demografico 
naturale, dell'afflusso di persone da zone rurali o meno prospere e dell'immigrazione, 
specialmente da paesi terzi. A livello internazionale l'Unione europea costituisce una 
delle principali destinazioni del flusso di immigrati e questo fenomeno è senato a 
compensare la tendenza al ribasso della popolazione. Si calcola che nel 1990. ad 
esempio, siano arrivate negli Stati membri 2,1 milioni di persone provenienti 
dall'esterno, mentre circa 1 milione di persone ha lasciato la Comunità. Se si esclude 
l'Irlanda, tutti gli Stati membri registrano attualmente un'immigrazione netta e dai dati 
relativi al periodo 1987-1991 emerge che i due terzi degli immigrati sono affluiti verso i 
grossi centri industriali e le capitali. 
Altre città hanno invece registrato, durante gli anni '80, un calo della popolazione, 
dovuto soprattutto alla scomparsa o alla dislocazione di attività occupazionali tradizionali 
e ai fenomeni di suburbanizzazione. Bruxelles, Londra, Parigi, Lilla. Porto, Hannover, 
Torino, Barcellona e le città olandesi della Randstad costituiscono altrettanti esempi di 
centri città che hanno perso una parte della popolazione a vantaggio della periferia. 
Questa dispersione tra luogo di residenza, luogo di lavoro e infrastrutture ricreative 
comporta, tra l'altro, un maggior numero di spostamenti. 
In termini di risultati economici le maggiori città continuano a rappresentare la principale 
fonte di ricchezza e contribuiscono al PIL regionale o nazionale in misura 
proporzionalmente superiore alla loro popolazione. Le città hanno quindi un maggior 
tasso di produttività, ma l'incremento del PIL spesso non ha prodotto nuovi posti di 
lavoro: le regioni urbane di Bruxelles, Reno-Ruhr e Londra hanno registrato, ad esempio, 
incrementi annui del PIL dal 5 al 6%, mentre la creazione annua di nuovi posti di lavoro 
nello stesso periodo è stata di +0,2 a Bruxelles, +0,1 nella zona Reno-Ruhr e di -0,2 a 
Londra. Analogamente alcune città di medie dimensioni come Parma, Rennes, 
Cambridge, Braga e Volos hanno continuato a crescere grazie al loro successo 
economico. 
Nella maggior parte delle città l'occupazione complessiva è cresciuta dalla metà degli 
anni '80 grazie alla forte espansione del settore dei servizi, che garantisce attualmente dal 
60 all'80% circa di tutti i posti di lavoro e che è riuscito perlopiù a compensare le perdite 
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occupazionali del settore industriale. Circa un terzo di questi posti di lavoro riguarda 
servizi non commerciali, compresa la pubblica amministrazione, l'istruzione, la sanità e i 
servizi sociali, come nel caso di Bruxelles, Roma, Helsinki, Stoccolma e Copenaghen. In 
molte città lo sviluppo dei servizi non commerciali è però limitato dalle restrizioni sulla 
spesa pubblica. Per quanto concerne gli altri due terzi dei posti di lavoro nel settore dei 
servizi, si tratta perlopiù di servizi finanziari, assicurazioni, trasporti e comunicazioni, 
commercio al dettaglio, alberghi e ristoranti. 
Le città che hanno avuto più difficoltà ad adeguarsi alle mutate circostanze sono quelle 
che dipendevano in precedenza dalle industrie di trasformazione delle materie prime 
oppure quelle inserite in un'economia regionale molto legata al settore agricolo 
tradizionale. Le città della Germania orientale debbono affrontare difficoltà specifiche, 
dovute soprattutto al rapido processo di ristrutturazione in corso che. in altre città 
europee, ha richiesto decenni. 
È chiaro che il futuro sviluppo delle città verrà influenzato da elementi diversi rispetto al 
passato: acquisteranno maggiore peso le attività di servizio, come ad esempio le 
telecomunicazioni e i trasporti, la biotecnologia, l'alta tecnologia, il commercio 
internazionale e il commercio al dettaglio nonché lo sviluppo della società 
dell*informazione1, l'istruzione e la ricerca. 
Anche l'ambiente e una migliore qualità di vita stanno diventando fattori sempre più 
importanti per l'ubicazione di nuove attività. Le città sono pertanto chiamate ad 
adeguarsi rapidamente ai rapidi mutamenti dell'economia e di altri settori. Questo nuovo 
tipo di sviluppo rischia di aggravare i contrasti sociali nelle società urbane e pone 
l'esigenza di una riqualificazione continua della manodopera. 
1.2 Città, disoccupazione e emarginazione sociale 
Sebbene vi siano grossi problemi per quanto concerne la disponibilità dei dati, sembra 
confermato che la disoccupazione nelle zone urbane è superiore alla media comunitaria: 
nel 1995 le zone più densamente popolate dell'Unione registravano un tasso di 
disoccupazione dell'11,9%, a fronte del 10,8% delle zone rurali e del 9% delle zone con 
caratteristiche semiurbane, spesso situate in prossimità di grossi centri urbani2. La media 
dell'Unione nel 1994 era del 10,8%. Questi dati si riferiscono a realtà diverse tra di loro: 
alcune città hanno un tasso di disoccupazione relativamente basso (Milano, Francoforte), 
mentre altre superano le medie nazionali ed europee di almeno un quinto (Bruxelles, 
Birmingham, Colonia, Copenaghen, Napoli, Palermo, ecc.). 
Le nuove opportunità economiche che offrono attualmente numerose città contribuiscono 
ad aggravare le divergenze socioeconomiche: accanto alla manodopera più qualificata. 
2 Vedasi anche il COM(96)607 del 27.11.1996: "L'Europa in prima linea nella società 
dell'informazione globale: piano d'azione evolutivo". 
1 dati provengono dall'indagine sull'occupazione in undici paesi membri (esclusi Lussemburgo, 
Austria, Svezia; Finlandia). Le zone densamente popolate contano più di 500 abitanti per km" e 
rappresentanoil 50% della popolazione dell'Unione. Le zone rurali hanno meno di 100 abitanti per 
km2 e assorbono il 22% della popolazione, mentre il 28% vive nelle zone intermedie, che hanno un 
numero di abitanti compreso tra 100 e 500 per km". 
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capace di competere in un'economia aperta, vi è un gruppo più vulnerabile che vive in 
uno stato di emarginazione permanente o semi permanente. Il grado di istruzione e la 
possibilità di accedere al mercato del lavoro sono diventati i principali fattori di 
discriminazione della popolazione urbana. Va precisato a questo proposito che 
nell'Unione la metà delle persone senza lavoro sono disoccupate da lungo tempo, mentre 
nelle zone densamente abitate la disoccupazione a lungo termine rappresenta il 56,1% 
della disoccupazione complessiva. Nelle città vi sono numerose situazioni di disagio 
caratterizzate da una crescente povertà, da persone senza tetto, dall'isolamento sociale, da 
inadeguate condizioni abitative, dalla droga e dalla criminalità. 
In molte città europee l'emarginazione ha fatto sì che alcuni gruppi sociali siano 
fisicamente confinati in quartieri sprovvisti di adeguate infrastrutture. Questo fenomeno 
si è verificato già da lungo tempo nelle città del Nord-Europa e si sta adesso diffondendo 
anche nelle città dell'Europa meridionale. Alcuni quartieri urbani di grandi città 
registrano un tasso di disoccupazione superiore al 30% (vedasi allegato I) e un livello 
d'istruzione molto basso. In molte città l'emarginazione sociale coincide inoltre con la 
diversità linguistica e culturale di alcuni quartieri, nei quali il sistema d'istruzione deve 
tener conto di esigenze specifiche. È ormai quasi generalmente riconosciuto che la 
segregazione fisica costituisce non solo un problema sociale in termini di occupazione, 
istruzione e inadeguatezza degli alloggi, ma che i comportamenti socialmente deviami 
che ne risultano compromettono l'attrattiva economica generale della città. 
1.3 Squilibri nel sistema urbano europeo 
La globalizzazione e il passaggio dall'industria ai servizi non hanno diminuito 
l'importanza dell'ubicazione ai fini dello sviluppo economico; le aree metropolitane 
situate presso nodi strategici e ben attrezzati saranno probabilmente assai avvantaggiate 
rispetto a città più periferiche e meno attrezzate. L'importanza predominante di queste 
aree è dimostrata in particolare nel settore dei trasporti: nel 1993 il collegamento aereo 
Londra-Parigi ha trasportato il doppio di passeggeri rispetto a qualsiasi altro 
collegamento in Europa. Per un assetto equilibrato dello sviluppo urbano è fondamentale 
che le città dispongano di servizi capaci di attrarre moderne attività commerciali. Città 
periferiche come ad esempio Atene, Valencia, Palermo, Salonicco, Belfast, Lisbona e 
Siviglia e città industriali come Torino, Glasgow e Bilbao sono da questo punto di vista 
svantaggiate rispetto a città centrali come Anversa. Brema, Rotterdam e a città come 
Hannover, Lione e Vienna, che dispongono tutte di una gamma più diversificata di 
attività e sono facilmente accessibili. 
Anche le città di dimensioni medie che sono ben collegate ad economie molto efficienti 
dispongono di evidenti vantaggi rispetto ad altre. Le città medie situate al centro del 
territorio dell'Unione dovrebbero profittare maggiormente dei benefici dell'integrazione 
europea rispetto alle città periferiche. 
1.4 Ambiente urbano 
Gli abitanti delle zone urbane stanno diventando sempre più sensibili al problema della 
qualità dell'ambiente naturale e fisico. Nonostante i notevoli sforzi compiuti, sono ancora 
molti i problemi da risolvere. Da un'indagine condotta nel 1995 dall'Agenzia europea per 
l'ambiente risulta che nel 70-80% delle città europee con oltre 500.000 abitanti non sono 
rispettate le norme di qualità dell'aria stabilite dall'Organizzazione mondiale per la 
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sanità. Vi è poi il problema dell'inquinamento invernale che interessa circa 70 milioni di 
cittadini dell'Unione. A Milano, Torino, Stoccarda, Belfast, Dublino e Berlino, ad 
esempio, gli indicatori dello "smog" invernale salgono talvolta a livelli doppi rispetto ai 
valori massimi ammissibili. Circa l'80% della popolazione comunitaria deve infine 
sopportare, almeno una volta all'anno, concentrazioni eccessive di ozono. 
Assieme all'industria e al riscaldamento domestico i trasporti urbani sono una delle 
principali fonti di inquinamento. L'uso dell'automobile si è sviluppato più rapidamente 
di qualsiasi altro mezzo di trasporto e dovrebbe aumentare ulteriormente in un prossimo 
futuro. Il crescente traffico nelle città diminuisce gli effetti positivi sull'ambiente 
derivanti dalle tecnologie più pulite applicate nel settore automobilistico. Ma l'ambiente 
urbano deve affrontare anche altri gravi problemi, come ad esempio il trattamento dei 
rifiuti solidi e delle acque reflue. 
Oltre ad avere effetti negativi sulla qualità dell'ambiente urbano, come ad esempio 
l'inquinamento acustico, la congestione del traffico riduce la mobilità e la facilità di 
accesso alle città, aumentando i costi di produzione dell'economia urbana. A Londra e a 
Parigi la velocità media delle automobili o dei mezzi pesanti si è ridotta alla velocità che 
si registrava all'inizio del secolo con mezzi di trasporto più semplici. 
Oltre agli aspetti summenzionati, che sono molto importanti, la qualità di vita dei 
cittadini delle zone urbane è determinata anche dal patrimonio architettonico e culturale 
rappresentato dagli edifìci, dagli spazi pubblici e dall'arredo urbano. 
L'ambiente è una problematica che riguarda tutte le zone urbane, ma vi sono 
naturalmente grosse differenze nell'esperienza delle singole città. Si prenda ad esempio 
la qualità e la quantità degli spazi verdi disponibili: alcune città come Hannover. Evora e 
Bruxelles hanno destinato oltre il 20% della propria superficie a spazi verdi, mentre a 
Rotterdam e a Madrid tale percentuale è del 5% o ancor meno. 
Per quanto riguarda l'ambiente in senso lato, le politiche urbanistiche del passato non 
hanno sempre contribuito a far sì che le città e i quartieri potessero svolgere varie 
funzioni simultaneamente. Si sono così create zone monofunzionali che rispondono a 
determinate esigenze (lavoro, acquisti, tempo libero, abitazione) ma che compromettono 
la possibilità, per le città, di offrire ai propri abitanti condizioni ottimali di vita. È 
pertanto necessario modificare le politiche di assetto del territorio urbano dando 
maggiore spazio alle esigenze di sviluppo sostenibile, di plurifunzionalità e di diversità 
per fare nuovamente delle città vivaci luoghi d'incontro, adatti alle varie attività in 
qualsiasi momento della giornata. 
1.5 Frammentazione del potere e integrazione della società urbana 
I principali fattori dell'integrazione in una società urbana oltrepassano i settori 
dell'economia e del mercato del lavoro. Oltre al lavoro, alla prosperità e al commercio, le 
città offrono anche opportunità per il tempo libero, l'istruzione e lo sviluppo culturale: 
esse dovrebbero fornire ai loro abitanti uno "spazio vitale" e un'identità. 
II senso dell'identità si sta invece indebolendo nelle città: lo dimostra il livello, spesso 
debole, della partecipazione al processo democratico locale. Tale partecipazione è 
particolarmente scarsa nelle zone più emarginate delle città, dove i problemi possono 
essere esacerbati dalla presenza di comunità stabili di immigrati che non sempre 
esercitano il diritto di voto. Oltre a porre il problema dell'identità, il basso livello di 
partecipazione alle elezioni nelle zone urbane svantaggiate diminuisce la pressione che 
dovrebbe essere esercitata sulle amministrazioni per ottenere la prestazione di servizi in 
tali zone. 
Per quanto riguarda la risposta istituzionale, le città operano in diversi sistemi giuridici, 
istituzionali e finanziari nei vari Stati membri. Poiché le autorità locali reagiscono ai 
problemi con le risorse politiche a loro disposizione, è naturale che i loro sforzi nel 
settore dello sviluppo urbano siano variabili. Secondo uno studio del 1996. ad esempio, 
alcune autorità locali operano nell'ambito di una tradizione più consolidata di autonomia 
locale e dispongono di possibilità di spesa superiori a quelle di altre autorità locali 
nell'Unione europea (cfr. l'allegato II). 
Molte autorità sono costrette a conciliare le loro responsabilità nella soluzione dei 
problemi urbani con la mancanza di possibilità istituzionali e finanziarie. Gli 
amministratori delle città si trovano sempre più spesso a finanziare servizi a vantaggio 
della zona circostante, in quanto i confini amministrativi non coincidono più con lo 
spazio effettivo dell'area urbana. Le località circostanti traggono così beneficio dagli 
sforzi delle popolazioni, spesso meno ricche, della città principale. D'altronde, le entrate 
effettive a disposizione degli amministratori urbani sono diminuite nell'ultimo decennio 
a causa della generale limitazione della spesa governativa. Nella maggior parte dei casi, e 
soprattutto quando è aumentata la spesa sociale dell'amministrazione urbana, ciò ha 
provocato una diminuzione degli investimenti a livello locale. 
La gestione delle città è ulteriormente complicata dalla presenza di un gran numero di 
autorità pubbliche responsabili a vari livelli, da quello regionale, a quello nazionale, a 
quello europeo: questo può da un lato ostacolare l'effettiva attuazione delle politiche sul 
territorio, dall'altro rendere difficile ai cittadini comprendere chi sia realmente 
responsabile della loro città. Questa frammentazione ostacola pertanto lo sviluppo di un 
vero senso civico. 
I cittadini, da parte loro, pretendono un maggiore controllo sulle decisioni che 
influenzano la loro vita. Diventa quindi più importante che attori locali partecipino ai 
processi decisionali, affinché le loro esigenze siano prese in considerazione 
nell'attuazione della normativa o dei programmi. Occorre inoltre prestare maggiore 
attenzione alle esigenze e alle opinioni delle donne nell'ambito dello sviluppo urbano. 
Queste sono tuttavia soltanto risposte parziali. La domanda essenziale a cui rispondere è: 
"Perché la gente non è più felice di vivere tutta la vita in città?". In molte parti d'Europa, 
la città non è più un luogo desiderabile dove far crescere i propri figli, dove passare il 
tempo libero o in generale dove vivere. Questa erosione del ruolo della città è forse la più 
grave minaccia al modello europeo di sviluppo e di società, e senz'altro una questione 
che richiede un ampio dibattito. 
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2. AZIONI RELATIVE ALLO SVILUPPO URBANO ATTUALMENTE CONDOTTE A LIVELLO 
DELL'UNIONE EUROPEA 
Tutte le politiche dell'Unione europea hanno un effetto di qualche genere, sia pure 
difficilmente quantificabile, sulle città europee. Si cercherà qui di seguito di mettere in 
evidenza l'impatto quantitativo e qualitativo di alcune iniziative fondamentali in quattro 
settori politici che hanno una particolare influenza sulla crescita e sullo sviluppo delle 
città europee: 
le politiche che promuovono la competitività economica e l'occupazione: 
la politica a favore della coesione economica e sociale: 
le politiche che favoriscono l'inserimento delle città nelle reti transeuropee: 
le politiche che promuovono uno sviluppo sostenibile e la qualità della vita nelle città. 
2.1 Promozione della competitività e dell'occupazione 
L'Unione europea si trova di fronte alla necessità di migliorare la propria competitività 
nel contesto di liberalizzazione del commercio mondiale. La reazione a questa sfida 
globale è stata in parte costituita dalla creazione del mercato unico, destinato a rendere 
l'Unione europea più competitiva abolendo gli ostacoli agli scambi, agli investimenti e 
alla mobilità dei lavoratori e creando un'economia integrata che offre vantaggi in termini 
di economie di scala. Sotto questo aspetto, il mercato unico è stato il fattore di 
cambiamento più radicale degli ultimi anni e ha fornito un forte incentivo alle prestazioni 
economiche. Nello stesso contesto di liberalizzazione globale e di creazione del mercato 
unico. l'UE ha deciso anche di liberalizzare i mercati in cui finora dominavano i 
monopoli nazionali, come quelli delle telecomunicazioni e dei trasporti. 
Le città si trovano esposte più direttamente di prima ai cambiamenti economici globali. 
Tale evoluzione ha rafforzato il potenziale delle città in quanto creatrici autonome di 
ricchezza, e le ha rese meno dipendenti dagli sviluppi economici a livello nazionale. 
Molti degli investimenti nell'Unione europea provenienti dall'esterno, e molti degli 
investimenti interni, sono diretti verso le maggiori città: si tratta soprattutto di servizi 
specializzati, come quelli bancari (ad esempio a Londra. Francoforte e Amsterdam). Nel 
frattempo, le società internazionali hanno in genere stabilito le loro sedi principali in 
certe città come Bruxelles. Parigi, Londra o Amsterdam e, per le società giapponesi, 
Dusseldorf. La zona intorno ad Amsterdam è divenuta una sede importante di centri di 
distribuzione a livello europeo. La Spagna, il Portogallo e l'Irlanda hanno ricevuto una 
percentuale relativamente ampia dei flussi d'investimenti in seguito all'introduzione del 
mercato unico, il che si riflette nell'ottima performance della regione di Madrid e delle 
maggiori aree urbane della costa orientale spagnola, e nella forte crescita delle regioni di 
Lisbona e Dublino. 
Soltanto le città capaci di fornire servizi di ottima qualità e dotate di efficaci infrastrutture 
possono però trarre profitto dall'autonomia per attirare attività che abbiano prospettive 
vantaggiose e un forte valore aggiunto. Di conseguenza, il mercato unico e la 
liberalizzazione del commercio mondiale hanno un effetto profondamente differenziato a 
livello territoriale. Il risultato negativo di questo fenomeno può essere già constatato 
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nell'aggravarsi delle differenze regionali in alcuni Stati membri. Per le città più deboli, la 
liberalizzazione globale può implicare considerevoli costi di adeguamento. 
Al centro del successo economico di una regione sta generalmente la capacità innovativa 
delle città. Alcune delle regioni più prospere sono caratterizzate da aree urbane che 
raggruppano strutture per la ricerca e lo sviluppo tecnologico (pubbliche e private) di alta 
qualità, collegate a loro volta a una cultura imprenditoriale innovativa. La relazione sulla 
coesione3 ha rivelato che è un piccolo numero di città a svolgere gran parte delle attività 
di RST in tutta l'Unione europea. 
Il problema fondamentale dell'Unione è attualmente quello dell'occupazione, ovvero 
l'incapacità di creare una quantità sufficiente di impieghi per la forza lavoro europea in 
crescita. Nonostante l'impegno nel campo delle risorse umane e la politica a favore 
dell'occupazione, l'Unione rimane oggi relativamente impotente di fronte a questa 
grande sfida. Per aumentale le possibilità di lavoro è certo importante migliorare la 
competitività, specialmente quella delle PMI, negli scambi internazionali di merci e di 
servizi, compreso il turismo, ma occorre tener conto del fatto che le città possono trarre 
benefici anche da iniziative locali a favore dell'occupazione non soggette a una logica 
globale. La comunicazione della Commissione "Una strategia europea per incoraggiare le 
iniziative locali di sviluppo e l'occupazione"4 ha esaminato nuove opportunità per la 
creazione di posti di lavoro, generalmente al di fuori delle attività in cui sono più forti le 
limitazioni imposte dalla concorrenza internazionale, sia nel settore pubblico, sia in 
quello privato: ad esempio, i servizi di assistenza a domicilio e i servizi sociali, 
l'ambiente, i trasporti pubblici locali, la sicurezza, gli alloggi, il turismo e il patrimonio 
culturale. 
2.2 La politica a favore della coesione economica e sociale 
I Fondi strutturali e il Fondo di coesione sono i principali strumenti finanziari dell'UE 
nell'ambito della politica regionale e di quella per la coesione. I loro stanziamenti 
ammontano complessivamente a circa 170 miliardi di ECU (prezzi 1995) per il periodo 
1994-1999, ossia a poco meno dello 0,5% del PIL annuo dell'Unione. Le politiche 
strutturali dell'Unione affrontano direttamente i problemi della competitività, della 
ristrutturazione e del sottosviluppo che affligge le regioni, nonché la situazione dei 
gruppi sociali svantaggiati, soprattutto per quanto riguarda l'occupazione. 
II successo delle aree urbane è cruciale per la crescita e lo sviluppo delle regioni 
dell'Obiettivo 1 (il cui sviluppo è in ritardo): si ritiene che le azioni relative allo sviluppo 
urbano beneficino attualmente del 30-40% circa degli stanziamenti complessivi a favore 
dei programmi (cfr. allegato III). L'obiettivo 2 riguarda i problemi della ristrutturazione 
delle zone industriali. Poiché queste ultime hanno generalmente un carattere 
spiccatamente urbano, i progetti a favore dello sviluppo urbano tendono ad assorbire gran 
La Prima relazione sulla coesione economica e sociale - 1996 (COM(96)542) ha messo in evidenza il 
cosiddetto 'Arcipelago Europa': Londra, Amsterdam/Rotterdam, Parigi, la Ruhr, Francoforte, 
Stoccarda, Monaco, Lione/Grenoble, Torino, Milano. Quasi la metà delle risorse complessive 
nell'ambito del secondo e del terzo Programma quadro sono state destinate alle regioni in cui si 
situano queste aree urbane, che costituiscono i principali centri europei. 
GUCE n. C 265 del 12.10.1995, pag. 3. 
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parte del sostegno a titolo delle politiche strutturali: in alcuni casi, oltre F80% dei 
contributi complessivi è speso a favore di iniziative per lo sviluppo urbano (cfr. allenato 
III). 
Le azioni dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione contribuiscono anche a migliorare 
il funzionamento complessivo delle conurbazioni. Gli investimenti per i piani di trasporto 
pubblico, per il recupero delle aree urbane abbandonate e per il trattamento delle acque 
reflue urbane sono soltanto tre esempi di azioni che contribuiscono sia alla crescita delle 
economie regionali, sia allo sviluppo sostenibile delle città. 
Nel nuovo contesto di economia globale, il livello di istruzione nelle città sta diventando 
un fattore sempre più importante per la creazione di prosperità economica. Da questo 
punto di vista, le azioni del Fondo sociale europeo per gli obiettivi 3 e 4. che sono di tipo 
orizzontale e pertanto riguardano tutte le città europee, possono sostenere l'impegno 
locale a favore delle risorse umane. Oltre alle azioni destinate ai disoccupati di lunga 
durata e ai giovani disoccupati, esistono specifici programmi operativi a titolo 
dell'obiettivo 3 volti a reintegrare gruppi sociali svantaggiati nel mercato del lavoro, che 
interessano particolarmente le aree urbane. La Commissione ha inoltre sottolineato 
l'importanza della società dell'istruzione e il ruolo dell'educazione multiculturale per 
prevenire l'emarginazione. 
Il Forum sulla politica sociale, istituito nel 1994 a seguito del Libro bianco della 
Commissione sulla politica sociale, riunisce rappresentanti di organizzazioni non 
governative e parti sociali, al fine di offrire ai cittadini europei un canale di dialogo con la 
Commissione. La convergenza tra la dimensione sociale e il senso civico nel modello 
europeo di società è particolarmente sottolineata dalla relazione del "Comité des Sages" 
sui diritti sociali fondamentali, che in molte zone urbane risultano limitati dalle 
condizioni di vita e di occupazione. 
A questo proposito merita ricordare che il 1997 e stato dichiarato "Anno europeo contro 
il razzismo", il che costituisce un'importante dichiarazione di sostegno alle azioni nelle 
zone urbane caratterizzate da un alto numero di immigrati. 
Nell'ambito delle politiche strutturali dell'UE è stata rivolta particolare attenzione, negli 
ultimi anni, agli effetti socioeconomici dell'emarginazione di alcuni quartieri nelle aree 
urbane. In un primo stadio i progetti pilota urbani (articolo 10 del regolamento FESR) 
sono stati utilizzati su iniziativa della Commissione per un approccio innovativo nelle 
città. Il progetto di Anversa, ad esempio, ha istituito una forte collaborazione di quartiere 
tra le comunità, le autorità e il settore privato, ed è riuscito a raccogliere risorse 
aggiuntive di diversa provenienza per la realizzazione di un piano operativo con azioni 
economiche, sociali e ambientali. Quello di Dublino era un progetto innovativo di 
recupero, che ha dimostrato come lo sviluppo artistico e culturale possa costituire un 
punto di partenza per il recupero di un centro città. 
È stata questa esperienza a convincere la Commissione a lanciare nel 1994 l'iniziativa 
comunitaria URBAN nell'ambito dei Fondi strutturali. URBAN è finalizzata a istituire 
forme di collaborazione di quartiere in zone urbane povere, allo scopo di affrontare 
problemi di sviluppo tramite programmi integrati. La Commissione ha inoltre rafforzato 
le possibilità di intervenire nelle zone urbane svantaggiate autorizzando la concessione di 
-12-
aiuti statali aggiuntivi alle piccole imprese che operano a livello locale, in modo da 
favorire la creazione di investimenti e di occupazione5. 
A partire dalla riforma delle politiche strutturali dell'Unione, nel 1989, è aumentata la 
consapevolezza del fatto che le iniziative contro l'emarginazione sociale nelle città 
dovrebbero essere inserite nella politica generale per lo sviluppo regionale. Con le azioni 
a titolo degli Obiettivi 1 e 2 dei Fondi strutturali si è cercato sempre di più di affrontare i 
problemi dei quartieri urbani poveri e di consentire a questi ultimi di beneficiare delle 
nuove opportunità di lavoro nate nell'ambito della regione. In Portogallo, ad esempio, le 
iniziative sono dirette a migliorare le condizioni di vita degli abitanti delle 'barracas' di 
Lisbona e Porto. I programmi italiani, da parte loro, comprendono iniziative a favore 
dello sviluppo socioeconomico del quartiere Pianura di Napoli. Nel Regno Unito lo 
"Sviluppo economico comunitario" è stato individuato come specifica priorità 
nell'ambito dei programmi, allo scopo di concentrare le risorse nelle zone urbane 
particolarmente indigenti. Una priorità analoga si trova nel programma dell'Obiettivo 1 
per l'Hainaut francese. 
Nell'ambito delle azioni orizzontali per lo sviluppo delle risorse umane, la Commissione 
ha avviato INTEGRA come parte dell'Iniziativa comunitaria per l'occupazione del Fondo 
sociale europeo. INTEGRA finanzia interventi nei quartieri urbani svantaggiati, 
combinando un approccio a livello locale per il recupero dei quartieri con iniziative 
comunitarie in materia di occupazione. Tali azioni mirano ad aumentare la 
consapevolezza dei beneficiari in direzione di un approccio integrato, che dovrebbe 
affrontare contemporaneamente i molteplici problemi delle persone escluse dal mercato 
del lavoro, come quelli dell'alloggio, della protezione sociale, della mobilità, dell'accesso 
alla giustizia e ai servizi pubblici. 
2.3 Trasporti e reti transeuropee 
Le reti transeuropee dei trasporti e, più in generale, l'esistenza di servizi efficienti nel 
settore dei trasporti sono estremamente importanti per lo sviluppo delle città e per la 
politica urbanistica. In particolare, un buon sistema di trasporti rappresenta un fattore 
determinante della competitività dell'economia urbana e della qualità di vita della 
popolazione urbana. Il concetto di "mobilità sostenibile" è oggigiorno al centro della 
politica comune dei trasporti, la quale mira a conciliare la domanda di mobilità - da parte 
delle imprese come anche dei cittadini - con il riconoscimento dei limiti inerenti alle 
risorse e all'impatto dei trasporti sull'ambiente. La politica comune dei trasporti 
abbraccia anche aspetti quali la considerazione delle priorità dell'assetto territoriale in 
sede di pianificazione dell'infrastruttura dei trasporti e la promozione dei trasporti 
intermodali. 
Dati gli squilibri che caratterizzano il sistema urbano e le singole zone urbane, la politica 
dei trasporti dev'essere finalizzata alla soluzione dei problemi ambientali e di traffico. 
Essa deve inoltre avere come obiettivo di attenuare i problemi delle zone periferiche, 
Si veda la "Disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati" 
(SEC(96)1706). Gli aiuti a tali imprese possono essere concessi anche in base alla regola detta 'de 
minimis', secondo gli orientamenti per gli aiuti alle PMI, e in base alle norme relative agli aiuti per 
l'occupazione. 
-1 J -
raccordandole al cuore della Comunità e collegandole tra loro mediante infrastrutture 
perfezionate, nonché creando un quadro normativo che favorisca la prestazione di servizi 
efficienti e di qualità nel settore dei trasporti, sia sul piano commerciale, sia ricorrendo 
eventualmente al servizio pubblico. 
I trasporti pubblici possono recare un notevole contributo alle reti locali e alla coesione 
sociale, in particolare permettendo alla popolazione urbana non motorizzata - costituita 
essenzialmente di giovani, anziani e persone a basso reddito - di accedere alle attività 
economiche e sociali. La situazione del traffico nelle città medio-grandi è generalmente 
tale da giustificare un potenziamento dei trasporti pubblici. Perché tutti possano 
beneficiarne, questo servizio dovrebbe essere veramente democratico in termini di 
utenza, di costo e di accessibilità fisica (segnatamente per gli anziani e le persone a 
mobilità ridotta). La politica dei trasporti urbani dovrebbe promuovere anche altre 
alternative all'automobile privata, come la bicicletta o la camminata. Una politica ben 
mirata nel settore dei trasporti urbani dovrebbe quindi giovare in misura notevole alle 
città, fornendo un sistema di trasporti più efficiente, atto a ridurre gli ingorghi, gli 
incidenti e l'inquinamento, e quindi più economico. Il libro verde della Commissione 
intitolato "The Citizens Network", la rete per i cittadini6, espone i vantaggi del trasporto 
pubblico e indica le principali sfere d'intervento a livello comunitario per promuovere un 
sistema integrato di trasporti intermodali che utilizzi pienamente il potenziale insito nei 
trasporti pubblici. 
Questa politica dev'essere corredata da un'adeguata politica dei prezzi, che garantisca 
una ripartizione più razionale delle risorse nel settore dei trasporti urbani. Questa 
impostazione (descritta nel libro verde della Commissione su una corretta ed efficace 
determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti) dovrebbe recare alle città una serie di 
vantaggi, rappresentati essenzialmente dalla riduzione del traffico, degli incidenti e dei 
danni ambientali e, in definitiva, da un sistema di trasporto più efficace ed efficiente. 
Le reti transeuropee dei trasporti (RTT) possono anch'esse contribuire a facilitare 
l'accesso alle città, creare occupazione e favorire gli scambi tra città e regioni. Più in 
generale, le RTT concorrono all'apertura del territorio della Comunità ed offrono così 
nuove opportunità alle città che fanno parte della rete. Un imperativo cui- dovranno 
ottemperare incessantemente la politica dei trasporti e la politica strutturale sarà quello di 
abbinare gli investimenti nelle RTT alle reti locali, affinché le zone periferiche e le 
popolazioni locali possano usufruire appieno dei collegamenti a grande distanza. Le città 
stesse costituiscono i nodi d'interconnessione delle reti modali e, come tali, 
rappresentano un elemento essenziale delle RTT, soprattutto in quanto fattore di 
continuità nel sistema intermodale dei trasporti di viaggiatori e di merci. 
La progressiva integrazione dei mercati europei dei trasporti ha indubbiamente favorito 
gli utenti, ampliando la loro possibilità di scelta e abbassando le tariffe. Le città sono, 
naturalmente, tra le principali beneficiarie di questo processo di liberalizzazione. Qualora 
la domanda sia insufficiente a consentire agli operatori privati di fornire servizi regolari a 
Commissione europea, "La rete per i cittadini. Realizzare il potenziale del trasporto pubblico di 
viaggiatori in Europa". Libro verde, Bruxelles-Lussemburgo, 1996. 
-14-
prezzi abbordabili, la normativa comunitaria prescrive ai pubblici poteri di applicare il 
principio dell'obbligatorietà del servizio pubblico. 
Questo principio è importante anche in relazione alle reti delle telecomunicazioni, per 
evitare disparità tra le città nell'attuale contesto di liberalizzazione crescente. Per 
accelerare lo sviluppo delle reti, si renderanno probabilmente necessarie misure di 
accompagnamento a favore di talune zone urbane svantaggiate o di determinate categorie 
di utenti. L'espansione di un'efficiente rete di telecomunicazioni dovrebbe inoltre 
contribuire al superamento dei problemi di mobilità e di congestione urbana, allargando 
le possibilità di localizzazione delle imprese e consentendo un'organizzazione del lavoro 
più flessibile. 
2.4 Promuovere lo sviluppo sostenibile e migliorare la qualità di vita nelle città 
Lo sviluppo sostenibile viene sempre più riconosciuto dagli europei come un aspetto 
determinante della qualità di vita per le prossime generazioni. Il libro verde del 1990 
sull'ambiente urbano e la relazione del 1996 sulle città sostenibili raccomandano un 
approccio integrato ai problemi delle città, comprensivo dei fattori sociali, economici e 
ambientali. Il progetto "Città sostenibili", avviato nel 1993, è inteso ad incoraggiare e 
aiutare le città ad attuare a livello locale l'Agenda 21 o altri piani analoghi in materia di 
sostenibilità, mediante relazioni politiche, scambi di esperienze, retizzazione e 
divulgazione di esempi di buona prassi. 
Nel particolare contesto della politica ambientale, l'Unione ha optato per una strategia 
ascendente, basata su un'applicazione più rigorosa dei principi politici a livello di 
partenariato e sull'impiego di strumenti alternativi di attuazione della politica ambientale, 
nella quale la dimensione urbana occupa una posizione di rilievo. L'"ecologizzazione dei 
Fondi strutturali" rappresenta anch'essa un obiettivo prioritario, come spiegato nella 
comunicazione su "Coesione e ambiente". 
Nel campo della R&S, la Commissione ha studiato le possibilità di snellire il traffico 
nelle città, sia con misure di controllo del traffico, sia promuovendo i trasporti pubblici, 
sia ancora introducendo le nuove tecnologie per la tariffazione autostradale, la 
riscossione dei pedaggi, l'informazione dei viaggiatori, ecc. Sono in corso impegnative 
attività di ricerca in materia di trattamento dei liquami e dei rifiuti solidi urbani, di 
rumore, di salvaguardia dei beni culturali, d'inquinamento atmosferico cittadino e relativi 
effetti sulla salute umana, nonché su altre problematiche ecologiche, come pure sugli 
aspetti socioeconomici della questione urbana. Sempre in tema di gestione urbana, i 
programmi di R&S dedicano particolare attenzione alla telematica, alla società 
dell'informazione, all'energia, ai trasporti e all'impiego delle nuove tecnologie 
nell'edilizia e nei lavori pubblici, nell'architettura, nella pianificazione e nella 
progettazione urbanistica. Alcuni dei progetti che fanno parte del programma 
"Applicazioni telematiche" sono mirati ai gruppi socialmente emarginati della 
popolazione cittadina, come i disoccupati e gli immigrati. Inoltre, il programma SAVE II 
promuove la creazione di agenzie locali aventi il compito di coadiuvare le autorità 
comunali nella formulazione della loro politica energetica. 
Nel contesto dello sviluppo sostenibile, merita attenzione anche il ruolo del turismo 
cittadino ai fini della crescita dell'economia locale. 
- 15-
3. ORIENTAMENTI PER IL FUTURO 
Il punto di partenza del futuro sviluppo delle città dev'essere quello di riconoscere il 
ruolo della città come motore del progresso economico regionale, nazionale ed europeo. 
Nel contempo, si deve tener presente che le zone urbane, in particolare i quartieri 
svantaggiati delle città medio-grandi, pagano attualmente lo scotto dei mutamenti 
economici e sociali degli ultimi decenni, in termini di riconversione e declino industriale, 
carenza di alloggi decenti, disoccupazione di lunga durata, criminalità, emarginazione 
sociale. 
La politica urbana europea è chiamata a far fronte ad una duplice sfida: da un lato, 
mantenere le città all'avanguardia di un'economia sempre più mondializzata e 
competitiva, dall'altro fare i conti con il retaggio accumulato di squallore urbano. Queste 
due facce della politica urbana sono complementari. Uno sviluppo economico che mina 
la coesione del tessuto urbano non può essere sostenibile a lungo andare, per i seguenti 
motivi: 
• se i benefici del progresso economico non sono equamente accessibili a tutti, la società 
urbana dovrà pagare un prezzo esorbitante in termini di criminalità e di comportamenti 
antisociali; 
• l'Europa nel suo insieme ne risentirà a causa dello scontento della popolazione 
cittadina, delusa del modello di società europeo; 
• in ultima analisi, a patirne sarà l'economia europea, in quanto gli adeguamenti 
necessari per mantenere competitive le città d'Europa in questo contesto di rapido 
mutamento possono attecchire soltanto se poggiano su un vasto consenso popolare. 
Spetta innanzitutto agli Stati membri elaborare la politica urbana del secolo venturo. 
Problematiche come quelle del potenziamento della democrazia locale, del civismo, 
dell'immigrazione, dell'occupazione, dello sviluppo culturale, dell'istruzione, 
dell'esclusione sociale, della criminalità urbana, di cui si è trattato nella prima parte del 
presente documento, richiedono la mobilitazione di mezzi politici attualmente gestiti 
dalle amministrazioni nazionali. 
Nondimeno - come si è osservato sopra, al punto 1.5 -, alla gestione urbana partecipa una 
molteplicità di organismi. E' quindi utile impegnare i responsabili a tutti i livelli - dal 
quartiere alla conurbazione, fino al sistema urbano europeo -, in una trama di correlazioni 
e di condivisione della responsabilità, ai fini di una migliore integrazione politica. 
I vari interventi a livello dell'UE andrebbero valutati dal punto di vista dello sviluppo 
coerente e sostenibile delle città. La Commissione invita pertanto ad esprimere commenti 
e proposte su come migliorare l'integrazione delle politiche comunitarie che riguardano, 
direttamente o indirettamente, lo sviluppo urbano, affinché esse coincidano con le azioni 
intraprese ad altri livelli e, soprattutto, rispondano alle esigenze delle città stesse. Alla 
luce dei risultati del dibattito che farà seguito alla presente comunicazione, la 
Commissione intende esaminare le modalità di un eventuale adeguamento del proprio 
sistema di coordinamento interno al servizio dello sviluppo urbano. Verrà fatto 
particolare riferimento ai seguenti orientamenti. 
-16-
3.1 Necessità di una prospettiva urbana nelle varie politiche dell'Unione europea 
L'UE dovrebbe svolgere un ruolo complementare nel trattare le problematiche urbane, 
dal momento che essa ha competenza politica in una serie di settori che influiscono 
direttamente sullo sviluppo e sulla qualità di vita dei centri urbani. Occorre esplorare più 
a fondo le possibilità di adattare queste politiche in modo che esse contribuiscano 
maggiormente allo sviluppo delle città. I temi da approfondire potrebbero essere i 
seguenti: 
• la determinazione di obiettivi chiari e di scadenze precise per il miglioramento 
dell'ambiente urbano, nonché l'adeguamento delle politiche settoriali dell'UE sotto il 
profilo della sostenibilità, con l'eventuale creazione di strumenti urbanistici facoltativi 
finalizzati allo sviluppo sostenibile; 
• lo sviluppo delle RTT, con un'efficiente articolazione ai sistemi regionali e locali e 
con un impiego redditizio delle risorse in termini ambientali, economici ed 
occupazionali; 
• il potenziamento dei trasporti intermodali di viaggiatori e di merci, allo scopo di 
facilitare l'accesso alla città e la mobilità all'interno di quest'ultima, con particolare 
riguardo alla promozione dei trasporti pubblici di passeggeri; 
• attività di R&S mirate alle principali problematiche della città del domani, tra cui i 
trasporti integrati, l'energia, le tecniche di costruzione sostenibili, le reti 
d'informazione, la salvaguardia dei beni culturali, lo sviluppo urbano sostenibile, le 
tecnologie ecologiche e i nuovi mezzi di trasporto urbani, illustrate nell'intervento 
chiave "La città del domani" incluso nella proposta formale della Commissione 
relativa al Vp Programma quadro7; 
• la politica delle telecomunicazioni, compresi gli obblighi inerenti al servizio 
universale, volta a collegare al più presto possibile al sistema di comunicazione 
principale i quartieri urbani svantaggiati e i piccoli centri; 
• il consolidamento della funzione commerciale della città8 e la promozione del suo 
potenziale turistico; 
• le problematiche dell'immigrazione, della criminalità e della cooperazione tra forze 
dell'ordine e autorità giudiziaria, affrontate nel titolo VI del trattato sull'Unione 
europea; 
• la lotta contro l'esclusione economica e sociale, che è uno degli obiettivi espliciti della 
Strategia europea per l'occupazione, nonché la lotta contro il razzismo nel quadro 
dell'Anno europeo contro il razzismo 1997, il cui intento è soprattutto quello di 
sensibilizzare l'opinione pubblica sul pericolo che rappresenta il razzismo per la 
democrazia urbana in particolare; anche le riflessioni condotte nell'ambito del Foro 
7 COM(97)142 del 9.4.1997 
8 COM(96)530 del 20.11.1996 - Libro verde della Commissione sul commercio 
- 17-
sulla politica sociale9 in materia di diritti sociali fondamentali potrebbero approfondire 
gli aspetti sociali della problematica urbana; 
• la politica sanitaria e in particolare i problemi di pubblica sanità legati alla povertà e al 
dissesto urbano (tossicodipendenza, condizioni abitative malsane, ecc.); 
• la necessità di stabilire rapporti di fiducia tra i vari soggetti operanti a livello locale, al 
fine di promuovere la delega di poteri, l'assunzione di responsabilità e l'iniziativa 
locale, nonché di rinforzare la politica dell'occupazione, obiettivo perseguito dalla 
Commissione con i patti territoriali per l'occupazione. 
Alcuni di questi temi vengono affrontati nello Schema di sviluppo dello spazio europeo 
(SSSE)10, il quale ha un'importante funzione da svolgere nell'animazione del dibattito a 
livello europeo su questioni d'interesse comune aventi un'incidenza sul territorio, anche 
se esulano dall'orizzonte delle singole città, regioni o paesi. 
3.2 Servizi di pubblica utilità e sviluppo urbano 
Il settore pubblico e l'amministrazione comunale si configurano sempre meno come 
fornitori diretti di servizi. In questo campo la situazione varia notevolmente a seconda 
degli Stati membri: la Commissione, pur riconoscendo tale diversità delle strutture 
organizzative, ha sottolineato in una recente comunicazione che il patrimonio di valori 
europeo comprende i servizi d'interesse generale. Questi ultimi, infatti, sono il fulcro del 
modello europeo di società, in quanto favoriscono la realizzazione di obiettivi 
fondamentali nelle società europee, quali la solidarietà e la parità di trattamento in un 
mercato aperto e dinamico. Da tale patrimonio comune di valori derivano modi diversi di 
organizzazione dei servizi, a seconda delle regioni e del settore. Per quanto riguarda i 
servizi economici quali le telecomunicazioni, le poste, i trasporti, l'energia o la 
televisione, sono risultati necessari adeguamenti per rispondere all'innovazione 
tecnologica, alla mondializzazione dell'economia e alle aspettative ed esigenze 
dell'utente. La Commissione ha affermato che, pur avendo gli Stati membri facoltà di 
elaborare politiche proprie nel settore e a prescindere da chi fornisce specificatamente i 
servizi, è evidente che questi ultimi devono servire la società nel suo insieme, garantendo 
la continuità, la parità di accesso, l'universalità e la trasparenza. 
Per quanto riguarda i servizi non commerciali, quali l'istruzione, la formazione e la 
sanità, le autorità pubbliche rimangono i principali fornitori. Anche in questo caso, 
fornire un servizio alla società nel suo insieme assume un'importanza crescente, visto 
l'aggravarsi dei contrasti sociali, che è più evidente nelle zone urbane. Il Libro bianco 
della Commissione "Insegnare e apprendere - verso la società conoscitiva" sottolinea tale 
esigenza. Azioni quali le "Scuole della seconda opportunità" in zone urbane in difficoltà 
io Cfr. § 2.2. 
Lo SSSE, lanciato in occasione della riunione dei ministri della politica regionale e dell'assetto 
territoriale tenutasi a Liegi nel novembre 1993, è un'iniziativa dei Quindici, con l'appoggio della 
Commissione, intesa ad elaborare una prospettiva strategica dello sviluppo territoriale dell'Unione 
europea. 
-18-
e le reti europee sono finalizzate a favorire le città in grado di risolvere il problema della 
disuguaglianza nell'accesso all'istruzione. 
3.3 Contributo dei Fondi strutturali 
Diventa sempre più evidente il ruolo fondamentale delle città nell'ambito delle politiche 
strutturali. Una maggiore attenzione allo sviluppo urbano nei programmi e nella 
definizione della strategia del futuro potrebbe determinare una strategia integrata tra le 
azioni nelle zone urbane e nelle regioni circostanti nonché dal punto di vista dello 
sviluppo delle risorse umane ed economiche. A tal fine è importante che le autorità locali 
siano associate all'elaborazione e all'attuazione dei programmi di sviluppo regionale. Le 
autorità locali, inoltre, sono spesso fonte preziosa di esperienza e conoscenza 
dell'economia e del mercato del lavoro locali. 
Per l'attuale periodo di programmazione potrebbero già essere avviate le seguenti azioni: 
• concentrare le attività del Fondo strutturale, comprese le misure occupazionali, sulle 
sacche di disoccupazione elevata nei centri cittadini o nella periferia urbana a forte 
densità di popolazione, tenendo presente le esigenze specifiche degli immigrati; 
• valorizzazione delle esperienze nell'ambito dei programmi URBAN e INTEGRA e 
potenziamento dello sviluppo della comunità urbana come asse prioritario, compreso 
il concetto di comunità locali sostenibili con la partecipazione attiva della 
popolazione; 
• maggiore rilevanza della problematica dei trasporti al fine di migliorare le 
infrastrutture e i trasporti pubblici che rendono le regioni periferiche più accessibili e 
contribuiscono a risolvere i problemi ambientali e la congestione delle zone urbane; 
• trasferimento dell'esperienza acquisita e delle buone prassi sullo sviluppo urbano. 
Tali azioni contribuiranno a richiamare ancora maggiore attenzione sui seguenti temi: 
• il ruolo delle città in quanto poli di crescita per lo sviluppo regionale; 
• l'integrazione sociale e la lotta alla povertà urbana; 
• uno sviluppo urbano integrato e sostenibile che combini soluzioni multisettoriali e 
implichi investimenti di capitale umano e fisico. 
3.4 Informazione e promozione dello scambio di esperienze tra le città 
È sempre più sentita l'esigenza di dati significativi e confrontabili sulle città, in 
particolare da parte delle autorità pubbliche - locali e non - competenti per la politica 
urbana. Al fine di costituire una solida base su cui fondare le decisioni su questioni 
comuni connesse allo sviluppo urbano, la Commissione propone di agire in due fasi. 
A breve termine verrà avviato un "Audit urbano" per valutare i punti di forza e le carenze 
delle città europee. Nell'ambito di tale audit verrà misurata la qualità della vita nelle 
nostre città avvalendosi di una serie di indicatori urbani e di una metodologia comune. 
-19-
La Commissione prowederà a definire una serie di indicatori semplici da utilizzare e 
aggiornare per incoraggiare le autorità locali a partecipare alla compilazione e 
all'utilizzazione futura di tali informazioni per mettere a punto le rispettive politiche 
urbane. 
In una seconda fase tale strumento potrebbe inoltre consentire una migliore valutazione 
degli effetti delle varie politiche nazionali e comunitarie sullo sviluppo delle zone urbane. 
La Commissione sta valutando inoltre la possibilità di mettere a punto degli strumenti per 
misurare e sorvegliare la sostenibilità, fondandosi sull'esperienza acquisita con P'Audit 
urbano". 
Parallelamente a tale azione "bottom-up", l'Ufficio statistico delle Comunità europee 
- Eurostat - elaborerà le informazioni a livello locale già contenute nelle sue banche dati 
per fornire informazioni statistiche di base sulle città e le agglomerazioni urbane. A 
medio termine dovrà essere proseguita l'opera già avviata da Eurostat, in collaborazione 
con gli istituti statistici nazionali, volta a mettere a punto un sistema d'informazione 
armonizzato, comprese le definizioni standard di città. 
A livello di UE esistono varie reti e ambiti per lo scambio di esperienze e la 
collaborazione tra città su temi specifici. Alla campagna Città sostenibili partecipano le 
autorità locali particolarmente interessate ad attuare l'Agenda locale 21. Nell'ambito 
dell'articolo 10 del regolamento FESR, la Commissione ha recentemente proposto di 
cofinanziare una serie di reti connesse a temi particolari quali lo sviluppo economico, le 
PMI, la tecnologia, il risanamento ambientale e le pari opportunità per le donne 
nell'economia11. Si promuove attivamente la cooperazione anche per la telematica, 
l'energia, i trasporti, l'istruzione, la cultura e la ricerca. Le autorità locali dell'UE 
vengono inoltre* incoraggiate ad avviare iniziative di cooperazione decentralizzata con 
città di altri continenti ai fini dello sviluppo di tali città, del rafforzamento delle relazioni 
UE con i paesi terzi e del sostegno alla partecipazione di operatori locali dell'UE al 
processo di globalizzazione (esempio Med-Urbs, Asia-Urbs, URB-AL). 
Nei prossimi anni, la Commissione intensificherà il suo impegno per lo scambio 
transnazionale di esperienze tra città, ai fini della raccolta e della compilazione di tutte le 
esperienze relative al risanamento urbano e allo sviluppo urbano sostenibile, compresi i 
risultati delle ricerche socioeconomiche. 
4. SEGUITO DA DARE ALLA COMUNICAZIONE 
In conclusione, è evidente che il numero e l'ampiezza delle problematiche che le città 
devono affrontare oggi e nei prossimi anni non lasciano presagire facili soluzioni. Si 
prende atto che molte delle spinte esterne verso il cambiamento, comprese le tendenze 
demografiche ed economiche globali, non soltanto sono fuori dal campo d'azione delle 
politiche nazionali e regionali, ma anche degli interventi europei. 
11 Bandi di gara per la cooperazione interregionale interna (GUCE C 386 del 31.10.1996) e Ecos-
Ouverture II (GUCE C 125 del 22.4.1997). 
-20-
L'Unione europea, tuttavia, può reagire più efficacemente alle esigenze urbane e in molti 
casi può elaborare un programma più incisivo che consentirebbe di affrontare almeno 
alcune delle sfide. I fattori vincenti dovrebbero essere la maggiore coesione all'interno 
dell'Unione e lo sviluppo sostenibile che determini un miglioramento duraturo della 
qualità della vita dei cittadini. Tale azione richiede la partecipazione attiva delle autorità 
pubbliche a tutti i livelli e dovrebbe veder coinvolti operatori di altri settori che possono 
dare il proprio contributo per rendere le città europee più vivibili, aiutando in tal modo a 
realizzare gli obiettivi fondamentali dell'Unione europea stabiliti all'articolo 2 del 
trattato. 
La Commissione non sottovaluta tale compito. La partecipazione dei cittadini europei 
allo sviluppo futuro delle loro città può rendere necessari nuovi meccanismi che 
migliorino l'accesso alle procedure decisionali e il feedback. Ciò richiede tempo e un 
impegno considerevole da parte di tutti gli interessati. 
Per avviare tale processo la Commissione sollecita un ampio dibattito sulle questioni 
urbane sulla base della presente comunicazione. Si auspica un dialogo tra la 
Commissione e altre istituzioni, compresi il Consiglio, il Parlamento europeo, il 
Comitato economico e sociale, il Comitato delle regioni, le autorità locali e altri 
interessati. 
I risultati di tale dialogo verranno presentati a un convegno sulla problematica urbana che 
la Commissione intende organizzare nel 1998. 
-21 -
BIBLIOGRAFIA 
Commissione europea, Libro verde sull'ambiente urbano. 
Bruxelles-Lussemburgo, 1990, 
Rif.CD-NA-12902-IT-C 
Commissione europea, Europa 2000. Prospettive per lo sviluppo 
del territorio comunitario, Bruxelles-Lussemburgo. 1991. 
Rif. CX-71-91-518-IT-C 
Eurostat, The statistical concept of the town in Europe, 
Lussemburgo, 1992, 
Rif. CA-70-91-758-EN-C. 
European Commission, Urbanisation and the Functions of Cities 
in the European Community, Bruxelles-Lussemburgo. 1992. 
Rif. CX-75-92-259-EN-C. 
Commissione europea, Europa 2000+. 
Cooperazione per lo sviluppo del territorio europeo, Bruxelles-
Lussemburgo, 1994, 
Rif.CX-86-94-117-IT-C. 
Commissione europea, Primo rapporto sulla coesione economica 
e sociale 1996, Bruxelles-Lussemburgo, 1996, 
Rif. CM-97-96-928-IT-C. 
European Commission, Green Paper Citizens network. Fulfilling 
the potential of public passenger transport in Europe, Bruxelles-
Lussemburgo, 1996, 
Rif. C3-93-95-564-EN-C. 
European Commission, Social and Economie Inclusion through 
Regional Development. The Community Economic 
Development priority in European Structural Funds programmes 
in Great Britain, Bruxelles-Lussemburgo, 1996; 
Rif. CX-98-96-421-EN-C. 
European Commission. European Sustainable Cities. Report by 
the Expert Group on Urban Environment, Bruxelles, 1996, 
Rif. CR-97-96-055-EN-C. 
Comunicazione della Commissione: "I servizi d'interesse 
generale in Europa", 1996, 
Rif. CM-98-96-897-IT-C. 
Commissione europea, L'Europa delle città. Azioni comunitarie 
nelle aree urbane, 1997, di prossima pubblicazione 
European Environment Agency, Europe's Environment: 
the Dobris Assessment, Bruxelles-Lussemburgo, 1995, 
CR-80-93-339-EN-C. 
ALLEGATI 
G:\STERURBAN\C0MMUNIC\ITAL1AD0C 
ïl 
Allegato I: 
Zone urbane in difficoltà: 
caratteristiche della popolazione interessata 
Le zone urbane svantaggiate risentono di un insieme di problemi economici, sociali e 
urbani. 
Al fine di definire più esattamente la popolazione interessata, sono stati selezionati 29 
programmi dell'iniziativa comunitaria URBAN ed è stata elaborata la seguente tabella che 
illustra analogie e differenze tra le 29 zone indicando: 
• il tasso di disoccupazione della popolazione attiva; 
• la dissoluzione diffusa della struttura familiare (famiglie monoparentali) aggravata 
dalla povertà e dalla mancanza di prospettive; 
• la quota di popolazione straniera qualora ciò determini disfunzioni. 
La tabella seguente consente di valutare la gravità della situazione in ognuna delle città 
elencate. 
<n 
J -
PAESE 
Austria 
Belgio 
Danimarca 
Finlandia 
Francia 
Francia 
Francia 
Germania 
Germania 
Grecia 
Grecia 
Irlanda 
Irlanda 
Italia 
Italia 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Portogallo 
Regno Unito 
Regno Unito 
Regno Unito 
Regno Unito 
Regno Unito 
Irlanda del Nord 
Spagna 
Spagna 
Spagna 
Svezia Città - Zona 
Vienna-Gurtel 
Anversa-Nord-Est 
Aalborg-Jutland sett. 
Joensuu-Rantakyla-
Utra 
Amiens-Nord e 
Etouvie 
Marsiglia-Centro 
Roubaix-Tourcoing 
Rostock 
Saarbriicken-Unteres 
Malstatt. Leipziger 
Str., Jenneweg. 
Hochstr., Ottstr., 
Fiillengarten 
Patrasso 
Peristeri 
Cork 
Dublino-Ballymun-
Finglas-Darndale 
Cagliari-Pini 
Cosenza-Centro 
storico 
Siracusa-Ortigia 
Dudelange-
Differdange 
Amsterdam-
Bijlmermeer 
Lisbona-Casal 
Ventoso 
Porto-Vaie de 
Campanha 
Glasgow 
Londra-Park Rovai 
Manchester-Moss 
Side. Hulme 
Nottingham 
Bel fast-
Sottoprogramma I 
Badajoz-Estramadura-
Centro storico, plaza 
Alta 
Badalona-Serra d'en 
Mena 
Malaga-Centro storico 
Malmo Popola­
zione 
interessata 
da URBAN 
130.000 
66.324 
4.000 
12.500 
33.000 
31.306 
50.000 
19.000 
34.656 
77.000 
-34.300 
55.624 
84.000 
30.000 
22.500 
5.500 
2.154 
51.585 
4.200 
23.000 
19.198 
25.665 
28.000 
21.000 
37.134 
12.114 
76,168 
46.889 
22.000 Tasso di 
disoccu­
pazione 
(%) 
11.30 
18.40 
11.90 
40 
28 
26.5 
34 
>19 
23 
15 à 17 
>14 
39 
40 
>43 
>33 
>31 
>2.14 
32.3 
Elevatis­
simo 
20 
38.8 
22.2 
23.9 
40 
<46 
25.18 
22 
35.8 
18 Famiglie 
beneficia­
rie di 
sovvenzio­
ni statali 
28 
12 
55 
44 
70% delle 
famiglie 
30 Famiglie 
mono­
parentali 
9 % dei 
bambini 
36 % degli 
abitanti 
11.25% 
delle 
famiglie 
46 % dei 
bambini Popolazione 
straniera 
34% 
30 % 
16.5 % di 
stranieri 
34% di 
minoranze 
etniche 
150 
nazionalità Costo 
totale 
del pro­
gramma 
in 
MECU 
31.926 
15.234 
3.042 
5.279 
20.478 
17.583 
17.613 
16.016 
22.572 
12.417 
6.651 
6.65 1 
19.323 
18.555 
22 510 
1.033 
19.683 
24.387 
18.261 
16.235 
16.326 
17.743 
14.890 
16.580 
14.286 
6.582 
14.285 
11.92 Contribu­
to della 
Comunità 
europea in 
MECU 
9.770 
4.574 
1.521 
3.958 
~< 
~ 
7 
i: 
cS 
8.613 
4.988 
4.988 
9.188 
9.188 
9.188 
0.507 
4.65 
18.290 
12.793 
8.036 
7.653 
8.036 
6.786 
11.3 
10 
3.291 
10 
4.97 
I dati sulle sovvenzioni, le famiglie monoparentali e la popolazione straniera non sono disponibili per tutti i quartieri. 
* U 
Allegato II: 
Spesa locale negli Stati membri dell'UE1 
Spesa pubblica ai vari livelli amministrativi (% del PIL)2) 
Paesi 
Austria 
Belgio 
Danimarca 
Finlandia 
Francia 
Germania3 
Grecia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo * 
Regno Unito 
Spagna 
Svezia Spesa pubblica 
48.4 
55.2 
61.1 
59.0 
50.9 
45.5 
51.2 
38.7 
52.9 
40.7 
55.9 
34.7 
42.7 
40.7 
67.3 Governo 
centrale 
17.9 
25.3 
18.8 
15.7 
16.4 
10.8 
27.0 
19.6 
23.2 
16.1 
15.6 
21.7 
21.2 
10.6 
26.2 Livello 
intermedio e 
locale 
13.8 
8.3 
20.1 
9.5 
15.2 
6.4 
14.5 
15.3 
4.5 
20.5 
3.8 
16.0 
10.6 
28.1 Enti di 
previdenza e 
assistenza 
sociale 
16.7 
21.6 
9.0 
25.1 
19.5 
17.9 
4.6 
14.4 
20.1 
19.7 
9.3 
5.6 
19.4 
13.0 
1 Fonte: Commissione europea - DG XXI - Studi sulle finanze delle amministrazioni locali europee. 
Conclusioni dello studio comparato sui 15 paesi - Dicembre 1996 
2 Fonte: Conti nazionali OCSE, 1995 
3 Soltanto Germania occidentale 
^ Ç 
-5-
Spesa dell'amministrazione locale in percentuale 
del reddito nazionale e della spesa nazionale totale4 
• % delia spesa tot. del gov. 
• %del PIL 
4 Fonte: Conti nazionali OCSE, 1995 
zC 
6-
Allegato III: 
Valutazione dell'impatto finanziario del Fondo europeo di 
sviluppo regionale e del Fondo di coesione sulle città 
Il FESR e il Fondo di coesione finanziano diverse misure di notevole interesse per lo 
sviluppo economico delle zone arretrate. Abitualmente tali misure sono inserite nei 
programmi regionali o nazionali e di conseguenza è meno evidente la ponata del loro 
impatto sullo sviluppo urbano. Anche l'elaborazione delle strategie per lo sviluppo 
regionale è un processo attuato principalmente a livello nazionale o regionale, che 
presenta il rischio di sottovalutare il contributo che le città recano allo sviluppo regionale 
e nazionale. 
Volendo alimentare il dibattito sull'importanza delle città per lo sviluppo regionale, la 
Commissione ha cercato di determinare quale sia attualmente l'impatto sulle zone urbane 
delle azioni del FESR e del Fondo di coesione. Tale operazione concerne la quota FESR 
dei programmi degli obiettivi 1 e 2 (escluse le iniziative comunitarie) ed il Fondo di 
coesione. Il termine città si applica alle aree urbane con almeno 100 000 abitanti5. 
1. FESR 
Il bilancio complessivo del FESR preso in considerazione per la presente operazione è di 
circa 60 miliardi di ECU6. Si calcola che di tale importo sono destinati alle città circa 
21 miliardi di ECU. Pertanto, in base alle valutazioni effettuate, il 40% circa del bilancio 
totale del FESR per gli obiettivi 1 e 2 viene speso a favore dello sviluppo urbano. Come 
era prevedibile, si è constatata una netta distinzione a livello di impatto urbano tra i 
programmi degli obiettivi 1 e 2, che vengono perciò trattati separatamente. 
1.1 Obiettivo 1 
Le cifre relative all'impatto urbano in Grecia, Spagna, Portogallo e Irlanda sono dello 
stesso ordine di grandezza e si aggirano intorno al 40% dell'importo totale. Altre regioni 
che rientrano nell'obiettivo 1 presentano caratteristiche alquanto diverse ed anche i 
programmi operativi mostrano un differente impatto sullo sviluppo urbano. Ad esempio. 
Quest'operazione non ha pretese scientifiche. L'impatto finanziario sullo sviluppo urbano è stato 
determinato soprattutto tramite le informazioni di prima mano che i desk officers della Commissione 
possiedono sulle diverse regioni, in modo da ricavare un concetto generale dell'importanza della 
politica regionale e di coesione per le maggiori città di ciascuno Stato membro. La decisione di 
prendere in esame soltanto le città con una popolazione di almeno 100 000 abitanti è per un certo 
verso arbitraria ed è stata applicata in modo flessibile quando ciò è parso opportuno. Le azioni prese in 
considerazione riguardano lo sviluppo urbano in senso stretto. Ad esempio, le infrastrutture dei 
trasporti destinate a collegare le città hanno evidentemente un effetto su tale sviluppo, ma non sono 
state incluse nella presente operazione in quanto gli effetti prodotti superano l'ambito urbano. 
Tale importo si riferisce alla quasi totalità della quota FESR per l'obiettivo 1 nel periodo 1994-1999 e 
per l'obiettivo 2 nel periodo 1994-1996.. 
l'i 
-7-
Merseyside e l'ex Berlino est sono aree estremamente urbanizzate, in cui i programmi 
hanno un impatto elevato in termini di azioni di sviluppo urbano. 
Il contributo totale del FESR al QCS per il Portogallo ammonta a 8 724 milioni di ECU. 
di cui il 47%o (4 082 milioni di ECU) è identificato come "urbano". Nell'ambito del PO 
"Ammodernamento delle strutture economiche" circa 1 200 milioni di ECU sono 
stanziati a favore delle industrie nelle zone urbane. Altre misure a favore delle città di 
notevole entità finanziaria sono il miglioramento delle infrastrutture di trasporto (stima di 
836 milioni di ECU) e l'istruzione (stima di 500 milioni di ECU). Oltre a tali misure di 
carattere settoriale, esiste anche un PO specifico "Ambiente e rinnovamento urbano". Il 
sottoprogramma per il rinnovamento urbano (contributo FESR di 299 milioni di ECU) è 
inteso a migliorare le condizioni di vita nelle "barracas" di Lisbona e Porto (cfr. punto 
3.1 del presente allegato). 
In Grecia i finanziamenti identificati come "urbani" ammontano al 34%> di 9 489 milioni 
di ECU, e cioè a 3 207 milioni di ECU. Il 70% circa di tale importo è destinato ad Atene, 
che riceve all'incirca un quarto degli stanziamenti globali del FESR. pari a ± 
2 200 milioni di ECU. In termini finanziari, l'investimento effettuato nella metropolitana 
di Atene (contributo FESR di 783 milioni di ECU) costituisce il principale progetto 
realizzato nelle zone urbane dell'UE. Notevoli benefici per le città greche provengono 
anche dalle misure in materia di R&S (circa 250 milioni di ECU),, per oltre il 50% 
realizzate ad Atene, e di miglioramento dell'ambiente urbano (circa 150 milioni di ECU). 
In Irlanda all'incirca il 35% (cioè più o meno 900 milioni di ECU su un totale di 
2 262 milioni di ECU) è stato identificato come "urbano". A Dublino singoli progetti di 
grande interesse prevedono la ristrutturazione della zona di Tempie Bar (20 milioni 
di ECU) e investimenti per il Light Rail Transport System (154 milioni di ECU). Inoltre 
uno specifico "PO per lo sviluppo urbano e rurale" incoraggia le misure destinate a 
sostenere le imprese locali, l'occupazione, gli investimenti a favore del rinnovamento e 
della rinascita economica delle zone urbane. Una particolare attenzione è accordata 
all'assistenza alle imprese e all'occupazione nelle zone svantaggiate del paese. Il FESR 
contribuisce a tale PO con 180 milioni di ECU. 
Il contributo FESR a favore dell'Irlanda del Nord ammonta a circa 677 milioni di ECU di 
cui il 19%) circa (126 milioni di ECU) è stato identificato come "urbano". Importanti 
progetti prevedono a Belfast la ristrutturazione dei docks nel centro della città 
(13.5 milioni di ECU) e una stazione di depurazione delle acque reflue (20 milioni 
di ECU). 
Nella Germania orientale esiste naturalmente una situazione eccezionale a Berlino est, 
città in cui i Fondi strutturali partecipano in misura notevole alla ristrutturazione di 
numerosi siti nel centro della città e in alcune zone più industriali. La costruzione del 
settore orientale della nuova capitale tedesca è resa possibile da un contributo di 
530 milioni di ECU a carico del FESR (100% di aiuto FESR). Per gli altri Lànder gli 
importi raggiungono il 20-25%. L'importo cumulativo dei contributi FESR a favore del 
rilancio urbano nella Germania orientale ammonta a circa 1 670 milioni di ECU, pari al 
24% del contributo totale del FESR. 
Per il periodo 1994-1999, sono accordati alla Spagna 15 944 milioni di ECU di cui, in 
base alle previsioni, 5 984 milioni di ECU destinati a sostenere lo sviluppo urbano. Le 
z% 
-8-
azioni finanziate riguardano l'ampliamento in tutte le zone urbane delle reti di 
telecomunicazioni digitali ad alta definizione, l'attrezzatura delle aree industriali cittadine 
al fine di centralizzare le attività economiche in talune zone, il miglioramento 
dell'ambiente urbano tramite investimenti in zone verdi e parchi, la R&S e i trasporti 
urbani. Alcuni esempi di importanti progetti nel settore dei trasporti urbani riguardano i 
trasporti su strada e su ferrovia nelle zone metropolitane di Valenza e il rinnovamento 
delle aree circostanti le stazioni ferroviarie di varie città. 
In Italia, notevoli contributi allo sviluppo urbano interessano in particolare le città di 
Napoli, Bari e Palermo. Da una valutazione dell'impatto finanziario sulle zone urbane per 
la maggior parte delle regioni (Abruzzo, Calabria, Campania, Puglia. Sardegna e Sicilia) 
risulta che il 30% circa del contributo totale (pari a ± 1 000 milioni di ECU) va a favore 
delle zone urbane. 
In Francia l'obiettivo 1 interessa la Corsica, l'Hainaut francese e i DOM. Il bilancio 
totale del FESR ammonta a 1 335 milioni di ECU, di cui circa 750 (56%) è destinato allo 
sviluppo urbano. 
L'Hainaut francese rappresenta un caso particolare, poiché si tratta di una delle zone 
dell'obiettivo 1 caratterizzate dal declino industriale. Le azioni in tali zone prevedono in 
misura notevole iniziative per il rilancio urbano. Nell'Hainaut francese, ad esempio, uno 
degli obiettivi quantificati del programma è di raggiungere nelle zone urbane meno 
sviluppate 35 000 persone, pari a circa un terzo della popolazione che complessivamente 
vive nella regione in zone urbane degradate. Per l'intera regione, il programma prevede 
importanti misure destinate a stimolare l'attività economica e le opportunità di 
occupazione nei centri urbani. 
In Merseyside,'circa il 90% del contributo FESR è destinato ad iniziative per il rilancio 
urbano. In questo contesto, misure di notevole importanza sono l'attrezzatura di aree e di 
edifici destinati allo sviluppo economico e gli incentivi per le imprese locali. Come per 
l'Hainaut francese vengono adottate particolari misure a favore di gruppi particolarmente 
vulnerabili, grazie al cosiddetto "Community Economie Development" (cfr. punto 3.2 del 
presente allegato). Una parte del programma si rivolge alle zone urbane più svantaggiate, 
in cui il FESR consente di attuare misure maggiormente centrate sull'aspetto sociale e 
intese a reinserire sul mercato del lavoro categorie di disoccupati che presentano 
particolari difficoltà. 
Un'altra regione dell'obiettivo 1 caratterizzata dal declino industriale è la provincia 
dell'Hainaut belga, che riceve dal FESR un contributo di 515,92 milioni di ECU. Azioni 
importanti sono attuate a Charleroi. a Mons, a La Louvière e in altre città di medie 
dimensioni. 
Infine nel Flevoland (Paesi Bassi), su un bilancio di 80 milioni di ECU, il 37% circa è 
destinato allo sviluppo urbano, principalmente a Lelystad e Almere. 
1.2 Obiettivo 2 
Le stime dell'impatto finanziario che i programmi dell'obiettivo 2 hanno sulle principali 
aree urbane rivelano cifre molto elevate per la Gran Bretagna, la Germania e la regione di 
Liegi in Belgio. In alcuni di questi casi tali cifre superano F80% del totale. In Gran 
-9-
Bretagna vi sono notevoli differenze tra le diverse zone che rientrano nell'obiettivo 2. 
Nelle zone scarsamente popolate (Scozia orientale, Scozia occidentale e sud industriale 
del Galles), l'impatto finanziario del FESR sulle aree urbane più vaste va dal 40 al 50%) 
circa ed è quindi meno netto rispetto alle zone inglesi dell'obiettivo 2. In queste zone 
infatti, in cui le percentuali si aggirano sull'80-90%), la situazione è paragonabjle a quella 
in precedenza descritta per Merseyside. Un'elevata proporzione della spesa totale dei 
Fondi strutturali in Gran Bretagna è assorbita dalle fasce industriali fortemente popolate 
che vanno da Merseyside a Humber, passando per il centro della Scozia e Glasgow. 
Anche i dintorni di Birmingham, la seconda città del Regno Unito, costituiscono una 
zona ammissibile all'obiettivo 2. 
Rispetto alla Gran Bretagna, le regioni tedesche dell'obiettivo 2 presentano variazioni 
inferiori. Le percentuali dell'impatto finanziario sulle zone urbane variano dall'80 al 
100%. 
Nei Paesi Bassi, in Francia e in Spagna, i programmi dell'obiettivo 2 hanno un impatto 
assai pronunciato sullo sviluppo urbano. L'incidenza finanziaria del FESR sulle città più 
vaste si aggira perlopiù attorno al 50-60% del contributo totale del FESR. Nelle regioni 
francesi, i valori variano dal 30% circa in alcuni casi (Centre, Auvergne e Languedoc-
Roussillon) al 75% in altri (Basse-Normandie, Champagne-Ardennes, Franche-Comté, 
Pays de Loire, Poitou-Charentes). Nei Paesi Bassi risalta il caso di Arnhem-Nijmegen. 
dato che l'intera zona ha carattere "urbano". In Spagna, esempi di importanti progetti 
nelle zone dell'obiettivo 2 per lo sviluppo urbano sono il sistema di trasporti pubblici a 
Bilbao e a Barcellona e il recupero di edifici storici a fini sociali, educativi ed economici. 
In Italia le valutazioni dell'impatto finanziario sulle città variano dal 15% del Lazio al 
70% della Liguria. 
Un quadro diverso emerge dai programmi dell'obiettivo 2 nei paesi nordici e in Austria. 
Infatti le zone dell'obiettivo 2 in tali paesi non comprendono città con oltre 
100 000 abitanti, criterio utilizzato in questa sede. Un'indagine limitata alle grandi città 
non può quindi illustrare la situazione di questi paesi, in cui la politica di sviluppo 
economico si concentra su città più piccole che fungono da poli di crescita economica per 
zone geografiche più vaste. 
Le notevoli variazioni esistenti tra gli Stati membri sembrano corrispondere in parte a 
diverse realtà strutturali, collegate a modelli diversi di industrializzazione e di 
urbanizzazione. Un importante indicatore strutturale per interpretare i dati relativi 
all'impatto finanziario sulle città è la densità della popolazione nelle zone 
dell'obiettivo 2. La seguente tabella illustra la densità media nazionale (popolazione per 
knT) delle regioni che rientrano nell'obiettivo 2 per ogni paese: 
10 
Paese Media di abitanti per km2 
nelle zone dell'obiettivo 2 
Austria 73 
Belgio 484 
Danimarca 88 
Finlandia . 46 
Francia 167 
Germania7 911 
Italia 256 
Lussemburgo 389 
Paesi Bassi 472 
Regno Unito 650 
Spagna 349 
Svezia 26 
Totale UE 245 
La densità (popolazione per km2) nelle zone dell'obiettivo 2 è notevolmente inferiore in 
Austria, Danimarca, Finlandia e Svezia, rispetto alla media europea di 245 (la precedente 
densità media di popolazione a livello EUR 12 nelle zone dell'obiettivo 2 era di 
313 abitanti per km2). Ne risulta che le zone in questione hanno avuto un diverso modello 
di industrializzazione rispetto agli altri paesi e che il declino industriale è più marcato 
nelle "zone semirurali". Nei paesi scandinavi, questo fatto potrebbe essere in parte 
spiegato dall'importanza dell'industria delle foreste e del legnò, che ha provocato un 
processo di "industrializzazione rurale". 
I dati relativi relativi alla densità per la Germania sono leggermente sottovalutati. 
•}>( 
-11-
Per il Regno Unito, la Germania e la Vallonia in Belgio, i dati mostrano che il declino 
industriale riguarda principalmente regioni fortemente urbanizzate e pertanto la politica 
dell'obiettivo 2 in tali paesi comprende soprattutto iniziative di rilancio urbano. In 
Germania la densità risulta estremamente alta, in rapporto alla esigua superficie di talune 
zone che presentano un'elevata densità di popolazione (ad esempio Berlino ovest. Brema 
e Bremerhaven, la regione della Ruhr). I progetti finanziati in tali paesi sono da un lato 
tipici progetti di rilancio economico direttamente collegati ad attività produttive 
(investimenti materiali, misure di sostegno alle imprese, tecnologie), e dall'altro misure 
intese ad agevolare la vita di tutti i giorni, ad esempio in alcune città i trasporti urbani o 
le infrastrutture di trasporto intermodali. 
2. FONDO DI COESIONE 
I progetti del Fondo di coesione sono ripartiti in maniera equa fra il settore dei trasporti e 
quello ambientale. Per quanto concerne i trasporti, i progetti riguardano principalmente 
strade e ferrovie (rispettivamente 71%> e 21%> del totale dei progetti nel settore) e sono 
sempre direttamente collegati alle reti transeuropee dei trasporti (RTT). o dovrebbero 
comunque fungere da supporto alle stesse. Ne risulta pertanto un impatto indiretto 
considerevole sulle aree urbane. La riduzione dei tempi di spostamento tra le città e il 
collegamento delle regioni periferiche dell'UE con il centro dovrebbero consentire di 
contenere i costi di produzione e distribuzione per le imprese situate in città periferiche. 
Risulta tuttavia difficile quantificare i benefici finanziari che questi progetti relativi ai 
trasporti arrecheranno alle città. 
Per quanto concerne l'ambiente, il 72%o dei progetti del Fondo di coesione riguarda le 
risorse idriche (approvvigionamento idrico o trattamento delle acque reflue) e il 4% il 
trattamento dei rifiuti. Questi progetti sono per lo più volti a migliorare il funzionamento 
dei servizi nelle aree urbane. 
3. MISURE DEI FONDI STRUTTURALI A FAVORE DELLE AREE URBANE SVANTAGGIATE 
Su richiesta del Parlamento europeo, nel 1994 la Commissione ha avviato l'Iniziativa 
comunitaria URBAN, richiamando così l'attenzione sul problema della segregazione 
spaziale nelle città. Negli ultimi anni, infatti, la concentrazione di disoccupati e di altri 
gruppi sociali svantaggiati in certi quartieri di molte città dell'UE ha assunto proporzioni 
preoccupanti. 
L'Iniziativa URBAN dispone per il periodo 1994-1999 di un bilancio di circa 850 milioni 
di ecu, che consentirà di attuare progetti in 115 città. Oltre a fornire un contributo 
positivo in termini socioeconomici, URBAN ha lo scopo di porre in primo piano il 
problema dell'emarginazione sociale e della segregazione nelle città, cercando al tempo 
stesso di individuare i metodi migliori per intervenire. 
Oltre all'Iniziativa comunitaria URBAN avviata dalla Commissione, numerose azioni 
nell'ambito dei Quadri comunitari di sostegno/Documenti unici di programmazione dei 
Fondi strutturali, proposte dagli stessi Stati membri, riguardano progetti intesi a 
promuovere uno sviluppo economico sostenibile, la creazione di opportunità 
12. 
-12-
occupazionali e il miglioramento delle condizioni generali di vita in aree urbane depresse. 
Di seguito sono riportati alcuni esempi. 
3.1 II programma operativo per l'ambiente e il rinnovamento urbano in 
Portogallo 
Su proposta delle autorità portoghesi, la Commissione ha adottato un programma 
operativo per l'ambiente e il rinnovamento urbano. Il sottoprogramma per il 
rinnovamento urbano contiene tre misure: 
- il rinnovamento di quartieri caratterizzati da cattive condizioni abitative: 
- la ristrutturazione di tali zone mediante l'introduzione di nuove attività; 
- il recupero dell'area destinata ad ospitare l'Expo '98 a Lisbona. 
La finalità del programma è quella di migliorare le condizioni di vita della classe 
inferiore urbana portoghese e di contribuire alla coesione sociale nelle due aree 
metropolitane di Lisbona e di Porto. In entrambe le città esistono quartieri costituiti da 
"barracas", che mancano delle infrastrutture di base e i cui abitanti sono sempre più 
colpiti dall'emarginazione. In termini quantitativi, il programma mira ad eliminare 200 
quartieri di "barracas" nel periodo di programmazione. Tale operazione interessa 25 000 
famiglie. Il FESR non cofinanzia gli aspetti del programma relativi all'edilizia abitativa, 
ma sostiene altri investimenti nella regione volti a migliorare le condizioni di vita e a 
creare opportunità di lavoro (insediamento di servizi, attività commerciali e piccole 
industrie, realizzazione di strutture di utilità sociale e di infrastrutture). 
Il sottoprogramma per il rinnovamento urbano contiene inoltre una misura intesa al 
recupero dell'area abbandonata di Lisbona in cui si svolgerà l'Expo '98. La 
trasformazione di una superficie di 310 ettari e l'installazione sulla stessa di infrastrutture 
moderne rappresenterà un contributo importante allo sviluppo dell'intera città di Lisbona 
e al miglioramento delle condizioni di questa zona in particolare, compresa nei comuni di 
Lisbona e Loures. 
Il costo globale del sottoprogramma per il rinnovamento urbano ammonta a 487 milioni 
di ecu, ai quali il FESR contribuisce con 299 milioni di ecu. Dello stanziamento totale, 
234 milioni di ecu sono destinati al recupero dei quartieri poveri, mentre 245 milioni di 
ecu vanno all'allestimento dell'area scelta per l'Expo '988. 
3.2 Sviluppo economico locale in Gran Bretagna 
Un'importante innovazione è attuata nei programmi britannici nell'ambito della linea 
prioritaria a favore dello sviluppo economico locale ("Community Economie 
Development"). Nel Merseyside e nelle regioni dell'obiettivo 2, la priorità consiste nel 
concentrare le risorse in aree di estrema povertà (si tratta della cosiddetta "fecalizzazione 
spaziale"). Tali aree sono infatti colpite dai problemi dell'emarginazione sociale e della 
disoccupazione di lunga durata in proporzioni tali che rischiano di essere escluse dalle 
azioni convenzionali. Lo scopo è quello di coinvolgere le comunità e le imprese locali nel 
processo di ripresa. Un aspetto essenziale della linea prioritaria è costituito dalle misure 
8 I rimanenti 8 Mecu sono destinati all'assistenza tecnica. 
i\ 
-13-
volte a creare competenze a livello locale nel tentativo di rendere i singoli abitanti e le 
organizzazioni capaci di realizzare azioni di sviluppo locale. Si cerca anche di stabilire 
collegamenti tra le comunità svantaggiate. 
E importante sottolineare che in tale linea prioritaria le risorse vengono impiegate 
secondo i desideri e le esigenze delle comunità stesse. Le azioni attuate nell'ambito di 
tale linea prioritaria hanno pertanto un carattere più sociale, in quanto costituiscono il 
mezzo indispensabile per reinserire nelle attività produttive persone appartenenti alle 
comunità svantaggiate. La reintroduzione dei gruppi sociali più deboli in attività 
economiche regolari costituisce il contributo che questa linea prioritaria può fornire al 
conseguimento degli obiettivi più ampi di promozione dello sviluppo economico 
regionale. 
Il contributo totale del FESR alla linea prioritaria ammonta a 271 milioni di ecu per i 
periodi 1994-1996 (obiettivo 2) e 1994-1999 (obiettivo 1). 
3.3 Lo sviluppo socioeconomico del quartiere Pianura di Napoli (obiettivo 1) 
Nell'ambito del QCS dell'obiettivo 1 per l'Italia, la Commissione ha sottolineato 
l'importanza delle azioni di sviluppo locale nelle aree urbane per migliorare l'ambiente 
urbano e combattere l'emarginazione sociale. In seguito a ciò, le autorità italiane hanno 
di recente presentato alla Commissione un programma mirante a promuovere lo sviluppo 
socioeconomico e a migliorare le condizioni ambientali del quartiere napoletano di 
Pianura, in cui vivono circa 54 000 abitanti. Il quartiere è stato caratterizzato da una 
rapida urbanizzazione: da 10 000 abitanti nel 1951 si è infatti passati a circa 54 000 nel 
1994. Un terzo della popolazione attiva è impegnata nel settore agricolo: se. sj considera 
l'intera città di Napoli, tale percentuale scende invece al 4%. 
Il programma prevede un finanziamento di 55 milioni di ecu (27 milioni di ecu dal 
FESR. 24 dal Comune di Napoli e il resto in parte dal governo nazionale e in parte dal 
settore privato). Obiettivo del programma è creare 910 posti di lavoro nel quartiere 
Pianura. Oltre ad azioni normalmente finanziate dal FESR (creazione di nuove imprese, 
misure di sostegno delle attività economiche), il programma propone la promozione delle 
attività associative e l'individuazione di un'identità per il quartiere Pianura. Tramite il 
QCS dell'obiettivo 1 per l'Italia, la Commissione ha espresso l'intenzione di avviare 
iniziative analoghe anche a Catania e a Palermo, che dovrebbero essere rese operative 
dallo Stato membro entro breve. 
3.4 Aree urbane svantaggiate nelI'Hainaut francese (QCS obiettivo 1) 
Nell'ambito del programma dell'obiettivo 1 per l'Hainaut francese, il documento unico di 
programmazione assegna quasi il 40% delle risorse alla misura di "rigenerazione locale". 
Il finanziamento dei Fondi strutturali per questa misura ammonta a 165 milioni di ecu su 
un contributo totale di 440 milioni di ecu. Sottomisure importanti relative alla 
rigenerazione locale riguardano la riconversione di aree urbane e industriali in disuso, lo 
sviluppo e la ristrutturazione urbanistica, misure di sostegno alle zone svantaggiate e 
misure per combattere l'emarginazione tramite l'inserimento professionale. 
Complessivamente queste sottomisure assorbono circa 75 milioni di ecu del contributo 
dei Fondi strutturali. 
3*. 
-14-
Allegato IV 
Calendario dei principali avvenimenti 
Il dibattito sullo sviluppo urbano a livello europeo trarrà vantaggio da vari avvenimenti, 
quali ad esempio: 
• il vertice delle regioni e delle città, organizzato dal Comitato delle regioni ad 
Amsterdam nel maggio 1997; il vertice sarà incentrato in particolare sulla conferenza 
intergovernativa; 
• la riunione informale dei ministri della politica regionale e dell'assetto territoriale 
durante la presidenza olandese (Noordwijk, 9-10 giugno 1997); 
• il secondo Foro sulla politica sociale alla fine del 1997, che verterà su questioni 
relative all'emarginazione; 
• la terza conferenza sulle città sostenibili, preparata da numerose conferenze regionali, 
prevista per il 2000. 
Il 



ISSN 0254-1505 
COM(97) 197 def. 
DOCUMENTI 
IT 14 07 05 13 
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