Relazione speciale n. 13/2009 - La delega di compiti d’esecuzione alle agenzie esecutive: una scelta valida?





Abbreviazioni e glossario ACB : Analisi costi-benefici CER : Consiglio europeo della ricerca COBU : Commissione per i bilanci del Parlamento europeo CREA : Comitato delle agenzie esecutive DG : Direzione generale (della Commissione europea) DG BUDG : Direzione generale del Bilancio DG di riferimento : Il servizio della Commissione che ha la responsabilità dei programmi comunitari la cui gestione è delegata alle agenzie DG ECFIN : Direzione generale degli Affari economici e finanziari DG ENTR : Direzione generale per le Imprese e l’industria DG ENV : Direzione generale dell’Ambiente DG INFSO : Direzione generale della Società dell’informazione e dei media DG SANCO : Direzione generale per la Salute e i consumatori EACEA : Agenzia esecutiva per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura EACI : Agenzia esecutiva per la competitività e l'innovazione (ex IEEA) EAHC : Agenzia esecutiva per la salute e i consumatori (ex PHEA) ERCEA : Agenzia esecutiva del Consiglio europeo della ricerca IEEA : Agenzia esecutiva per l’energia intelligente (nel 2008, a seguito dell’estensione del suo mandato, è divenuta l’EACI) PHEA : Agenzia esecutiva per il programma di sanità pubblica (nel 2008, a seguito dell’estensione del suo mandato a nuovi programmi, è divenuta l’EAHC) PLA : Programma di lavoro annuale QFP : Quadro finanziario pluriennale. Contiene le prospettive finanziarie del bilancio dell’UE divise per "rubriche" di spesa. La struttura del QFP per il periodo corrente (2007-2013) si articola nelle seguenti rubriche: 1) Sviluppo sostenibile e occupazione, 2) Conservazione e gestione delle risorse naturali, 3) Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia, 4) L’UE come partner mondiale, 5) Amministrazione, 6) Compensazioni RAA : Relazione annuale di attività REA : Agenzia esecutiva per la ricerca Regolamento quadro : Regolamento (CE) n. 58/2003 del Consiglio, del 19 dicembre 2002, che definisce lo statuto delle agenzie esecutive incaricate dello svolgimento di alcuni compiti relativi alla gestione dei programmi comunitari (GU L 11 del 16.1.2003, pag. 1) TEN-T EA : Agenzia esecutiva per la rete transeuropea di trasporto UAT : Ufficio di assistenza tecnica Sintesi I. Le agenzie esecutive sono organismi comunitari dotati di personalità giuridica creati dalla Commissione al fine di attuare mediante delega, per la totalità o per una parte, i programmi di spesa dell’UE. La Commissione resta responsabile dei compiti strategici e della supervisione delle attività delegate. II. Le agenzie esecutive sono un fenomeno relativamente recente nel paesaggio istituzionale dell’UE. Dal 2003, sono state create sei agenzie esecutive, che hanno la responsabilità di gestire una dotazione finanziaria di circa 32 miliardi di euro per il periodo che va sino al 2013. Per il 2009, il personale autorizzato di cui esse dispongono è pari a 1339 unità. Si tratta perlopiù di agenti contrattuali. III. L’audit della Corte è inteso a valutare se la delega di compiti gestionali alle agenzie esecutive si sia dimostrata una scelta valida ai fini dell’esecuzione del bilancio dell’Unione europea. IV. A tale proposito, esso ha preso in esame in particolare: i) se la decisione di dare vita ad un'agenzia esecutiva sia stata supportata da un’adeguata analisi delle esigenze e dei vantaggi potenziali; ii) quali benefici si siano ottenuti in termini di risparmio, di miglioramento dei servizi e di altri incrementi d’efficienza; iii) se la Commissione abbia assolto in maniera efficace al suo ruolo di supervisione dell’attività delle agenzie. V. La Corte ha rilevato quanto segue: i) l’iniziativa di dare vita alle agenzie esecutive è legata soprattutto a vincoli in materia di occupazione in seno alla Commissione e non si basa sulle caratteristiche intrinseche dei programmi stessi; ii) le analisi costi-benefici (ACB), richieste dalla normativa a sostegno della decisione di creare le agenzie, hanno tenuto poco conto degli aspetti non finanziari e hanno omesso alcuni fattori importanti per quanto riguarda i costi. Il quadro fornito, anche se indiscutibilmente positivo dal punto di vista finanziario, non è pienamente accurato. Le analisi costi-benefici hanno fornito un contributo piuttosto limitato al processo decisionale; iii) in termini di vantaggi ottenuti, vi sono evidenti risparmi risultanti dalla prevalenza di agenti contrattuali con retribuzioni inferiori, anche tenendo conto dei costi aggiuntivi legati alla creazione di nuovi posti per le funzioni di supervisione e sostegno sia alla Commissione che presso le agenzie. Tuttavia, l’importo reale dei risparmi dipende dalla riconversione del personale della Commissione che svolgeva in precedenza le attività che sono state rilevate dalle agenzie e dalla soppressione di posti per agenti contrattuali nell’ambito dei corrispondenti settori del programma presso la Commissione. La mancanza di informazioni affidabili sulla situazione ex ante presso la Commissione non permette di verificare l’entità dei risparmi; iv) a causa della loro specializzazione in compiti ben identificabili e definiti in maniera specifica, le agenzie garantiscono servizi migliori in termini di riduzione dei tempi per gli appalti, di procedure di approvazione più rapide per le relazioni tecniche e finanziarie e di minori ritardi nei pagamenti. Altri miglioramenti qualitativi riguardano la semplificazione delle procedure, l’incremento delle comunicazioni esterne e una maggiore diffusione dei risultati, elementi, questi, che contribuiscono ad accrescere la visibilità dell’UE. D'altro canto, non risulta dimostrata la flessibilità attesa in materia di assunzioni del personale; v) la supervisione della Commissione sull’attività delle agenzie è abbastanza limitata: i programmi di lavoro annuali (soggetti all’approvazione da parte della Commissione) vengono scarsamente utilizzati per fissare obiettivi mirati; il monitoraggio si concentra principalmente su indicatori riferiti più a come vengono svolti i compiti che non ai risultati prodotti; le relazioni si limitano solitamente a trattare l’esecuzione del bilancio e omettono la misura dei progressi compiuti su base pluriennale e l’individuazione delle azioni correttive per il futuro. VI. Le principali raccomandazioni che la Corte rivolge alla Commissione sono le seguenti: i) riesaminare le procedure adottate per identificare il potenziale dell’esternalizzazione e per prendere decisioni in materia di creazione o ampliamento delle agenzie; ii) migliorare la qualità delle analisi costi-benefici affinché esse possano contribuire pienamente e in maniera efficace all’iter decisionale; iii) accertarsi di disporre di dati pertinenti e affidabili sui carichi di lavoro e sulla produttività relativi all’attuazione dei compiti delegati, sia prima che dopo l’esternalizzazione; iv) identificare i fattori di successo che hanno permesso alle agenzie esecutive di ottenere risultati migliori e applicarli in maniera analoga ai programmi che continuano ad essere gestiti internamente; v) supervisionare le agenzie fissando obiettivi orientati ai risultati e mirati, utilizzando un numero limitato di indicatori di performance pertinenti che possano rappresentare una base per gli obiettivi degli anni successivi. Introduzione 1. Le agenzie esecutive sono organismi comunitari dotati di personalità giuridica creati dalla Commissione al fine di attuare totalmente o parzialmente, per suo conto e sotto la sua responsabilità, i programmi dell’UE. 2. Nel corso degli ultimi due decenni, la delega della gestione quotidiana dei programmi di spesa ad agenzie specializzate ha rappresentato un leitmotiv della riforma dei servizi pubblici a livello nazionale [1]. Ciò rispondeva essenzialmente a due finalità: migliorare la fornitura dei servizi (riducendo le lungaggini burocratiche, accrescendo la specializzazione e migliorando l’impegno per risultati specifici) e permettere alle autorità centrali di concentrarsi sulle "missioni fondamentali" quali la definizione e la supervisione delle politiche. 3. A livello dell’UE, la creazione di agenzie esecutive è divenuta di attualità nel 1999, quando la Commissione ha intrapreso un esame approfondito della sua politica di esternalizzazione nell’ambito di un programma generale di riforma amministrativa [2]. Ciò è avvenuto in risposta alle preoccupazioni formulate dal Parlamento sulla gestione di programmi di spesa da parte di oltre cento organismi, noti come uffici di assistenza tecnica (UAT), gestiti da appaltatori privati [3]. 4. Nel 2000, il libro bianco sulla riforma [4] ha affermato la necessità per la Commissione di concentrarsi sui suoi compiti principali, esternalizzando parte del lavoro amministrativo nei casi in cui l’esternalizzazione: a) rappresenti un mezzo più efficiente e conveniente per la prestazione dei servizi e la fornitura delle merci in questione; b) non implichi l’esercizio di un margine di discrezionalità (non richieda cioè scelte politiche); c) sia giustificata di per sé e non rappresenti una pura e semplice alternativa per far fronte a carenze di personale della Commissione. 5. Il libro bianco ha inoltre richiesto che le decisioni di esternalizzare siano prese in maniera coerente nell’ambito di tutta la Commissione europea, in maniera da utilizzare strumenti analoghi in casi simili [5]. L’esternalizzazione dei compiti di gestione doveva prevedere anche la sperimentazione di un nuovo tipo di orga-nismo di esecuzione diretto da funzionari della Commissione [6], e cioè le agenzie esecutive. 6. Veniva pertanto gradualmente eliminato l’utilizzo degli UAT. La gestione di alcuni programmi (relativi perlopiù all’aiuto esterno) è stata ripresa dalla Commissione, ricorrendo in maniera significativa ad agenti contrattuali; alcuni programmi sono stati soppressi, mentre altri sono stati affidati ad agenzie esecutive [7]. 7. Il regolamento finanziario del 2002 prevede la creazione di agenzie esecutive [8]. Il loro statuto è definito da un quadro giuridico comune [9]. Esse sono istituite dalla Commissione, dopo il visto da parte degli Stati membri nel quadro della procedura di regolamentazione che usa la "comitatologia" [10]. Anche il Parlamento europeo è associato al processo decisionale: esso esprime un parere sulla necessità di ogni agenzia proposta. 8. Dal 2003, sono state istituite sei agenzie esecutive (cfr. tabella 1). 9. Al momento dell’audit della Corte, erano operative quattro delle sei agenzie (EACI, EAHC, EACEA e TEN-T EA, quest’ultima solo dall’aprile 2008). Tabella 1 Agenzie esecutive istituite dal 2003 Agenzie esecutive | Bilancio totale gestito nell'ambito del QFP 2007 2013 (miliardi di euro) | Date di inizio e di chiusura | Numero dipendenti (equivalenti a tempo pieno) bilancio 2009 | Programmi gestiti [] | Logo | +++++ TIFF +++++ Agenzia esecutiva per la competitività e l'innovazione (EACI), ex IEEA | 1,7 | 1.1.2004 – 31.12.2008 (prorogata sino al 31.12.2015) | 147 | Attua una parte del programma quadro per la competitività e l’innovazione e il programma Marco Polo II | | +++++ TIFF +++++ Agenzia esecutiva per la salute e i consumatori (EAHC), ex PHEA | 0,5 | 1.1.2005 – 31.12.2010 (prorogata sino al 31.12.2015) | 50 | Attua i programmi dell’UE "sanità pubblica" e "politica dei consumatori" e l'iniziativa "migliorare la formazione per rendere più sicuri gli alimenti" | | +++++ TIFF +++++ Agenzia esecutiva per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura (EACEA) | 3,7 | 1.1.2005 – 31.12.2008 (prorogata sino al 31.12.2013) | 394 | Attua programmi e azioni nei settori istruzione e formazione, cittadinanza attiva, giovani, audiovisivi e cultura | | +++++ TIFF +++++ Agenzia esecutiva per la rete transeuropea di trasporto (TEN-T EA) | 8,0 | 26.10.2006 – 31.12.2008 (prorogata sino al 31.12.2015) | 99 | Attua il programma per la rete transeuropea dei trasporti (TEN-T) | | +++++ TIFF +++++ Agenzia esecutiva per la ricerca (REA) | 6,5 | 1.1.2008 – 31.12.2017 | 349 | Attua il programma "Persone" e parti dei programmi "Capacità" e "Cooperazione" nell’ambito del 7o PQ. Svolge servizi di supporto per gran parte del 7o PQ | | +++++ TIFF +++++ Agenzia esecutiva del Consiglio europeo della ricerca (ERCEA) | 7,5 | 1.1.2008 – 31.12.2017 | 300 | Attua il programma "Idee" nell’ambito del 7o PQ | | | 27,9 | | 1339 | | | 10. In molti casi, la durata o il mandato originali di un’agenzia sono stati prorogati o estesi: a) Il mandato dell’EACEA è stato esteso quattro volte per gestire la nuova generazione di programmi 2007-2013 e aggiungere nuovi programmi nel settore dell’istruzione; b) la PHEA è divenuta l’EAHC aggiungendo il programma d'azione comunitaria in materia di politica dei consumatori (2007-2013) [11]e il programma di formazione sulla sicurezza alimentare al nuovo programma in materia di salute pubblica 2008-2013 [12]; c) l’IEEA è divenuta l’EACI, aggiungendo parti del programma quadro per la competitività e l'innovazione (CIP) e il programma Marco Polo II al programma "energia intelligente". 11. Nell’ambito dell’attuale quadro finanziario pluriennale (QFP 2007-2013), le agenzie esecutive attuano programmi di spesa dell’UE per un importo complessivo di circa 27,9 miliardi di euro. Se si considerano anche i compiti gestiti nell’ambito del precedente QFP, l’importo complessivo è di circa 32 miliardi di euro. 12. Il bilancio di funzionamento delle agenzie esecutive è tratto dalla dotazione finanziaria dei programmi che sono sotto la loro gestione. Gli stanziamenti corrispondenti sono pertanto al di fuori del massimale delle risorse fissato dalla rubrica 5 del QFP, che si riferisce alle spese amministrative "generali" delle istituzioni dell’UE. 13. La Commissione è responsabile della supervisione delle attività delle agenzie esecutive. I direttori delle agenzie sono funzionari nominati dalla Commissione; i membri dei comitati direttivi sono anch’essi nominati dalla Commissione [13]. Le relazioni annuali di attività redatte dalle agenzie vengono allegate alla relazione della DG cui esse fanno capo. 14. Le agenzie esecutive differiscono sotto vari aspetti dalle cosiddette "agenzie di regolamentazione" che sono state create principalmente nel corso degli anni ’90 per svolgere compiti di regolamentazione a livello comunitario legati all’espansione del mercato interno [14]. Le differenze principali sono che le agenzie esecutive attuano programmi di spesa e dipendono direttamente dalla Commissione, mentre le agenzie di regolamentazione forniscono principalmente norme e servizi comuni e operano sotto un consiglio di amministrazione composto da rappresentanti degli Stati membri (per maggiori dettagli, cfr. allegato II). Obiettivo e approccio dell’audit 15. L’audit della Corte è inteso a valutare se la delega di compiti operativi alle agenzie esecutive si sia dimostrata un valido strumento ai fini dell’esecuzione del bilancio dell’Unione europea. 16. La Corte ha cercato di dare una risposta ai seguenti quesiti: a) le decisioni relative alla creazione delle agenzie esecutive sono state supportate da analisi adeguate delle esigenze e dei vantaggi potenziali? b) Quali benefici si sono ottenuti in termini di risparmio, di miglioramento dei risultati e di altri incrementi d’efficienza? c) La Commissione ha assolto in maniera efficace al suo ruolo di supervisione? 17. L’audit si è svolto tra aprile e novembre del 2008. Gli elementi probatori sono stati raccolti tramite analisi documentarie, esami dei fascicoli e interviste presso tutte le agenzie esecutive e alla Commissione. A titolo di riferimento sono state utilizzate le buone pratiche nazionali in materia di fissazione degli obiettivi e di misurazione della performance. Osservazioni di audit La procedura di creazione L’iniziativa di dare vita alle agenzie esecutive è legata soprattutto ai vincoli in materia di occupazione in seno alla Commissione 18. Come indicato nel regolamento quadro [15], l’esternalizzazione alle agenzie esecutive dei compiti di esecuzione era motivata dal fatto che esse fossero in grado di fornire servizi migliori e con maggiore efficacia e che la Commissione potesse concentrarsi in via prioritaria sulle sue missioni istituzionali, quali le decisioni politiche e la gestione strategica. Le ragioni specifiche per istituire un’agenzia esecutiva dovrebbero essere definite mediante una valutazione delle esigenze basata su tali principi. 19. Più di recente, gli orientamenti generali pubblicati dalla DG Bilancio [16] hanno elencato i fattori esenziali su cui dovrebbe basarsi una valutazione delle esigenze: a) la necessità per la Commissione di concentrarsi su compiti legislativi e strategici riguardanti la formazione e il monitoraggio delle politiche, inclusi quelli connessi a programmi comunitari; b) una chiara distinzione tra la pianificazione delle politiche (funzione centrale della Commissione) e l’attuazione dei progetti tecnici, che non comportano l’esercizio di un potere discrezionale che implica scelte politiche; c) la necessità di un livello elevato di competenza tecnica nelle diverse fasi del ciclo del progetto; d) la possibilità di realizzare economie di scala mediante un grado elevato di specializzazione o l'accorpamento di programmi o attività simili nell'ambito di una sola agenzia; e) l’esigenza di svolgere certe attività con una maggiore visibilità. 20. La Corte ha valutato in che modo la Commissione abbia messo in pratica tali principi e come abbia identificato i possibili elementi motori di una devoluzione di compiti basata sulla natura e sulle specificità dei programmi, come ad esempio il livello di competenza tecnica richiesto, la possibilità di pervenire ad una standardizzazione dei compiti che richiedono molto tempo e l’accorpamento di attività simili per favorire le sinergie. 21. La Corte ha rilevato che l’iniziativa di istituire le agenzie è stata soprattutto presa dalla Commissione per dare risposta a problemi pratici, in particolare alla necessità di compensare la soppressione degli UAT e di permettere la prosecuzione dei programmi da essi gestiti in un momento in cui, in base al massimale imposto dal QFP al bilancio di funzionamento della Commissione, non erano messe a disposizione nuove risorse (paragrafo 12). A dispetto delle intenzioni esposte nel libro bianco e dei documenti di orientamento, il principale motore dell‘esternalizzazione è stata la mancanza di personale (in termini numerici e di specializzazione) presso la Commissione (cfr. riquadro 1). Documenti recenti confermano il fatto che continua ad essere pratica corrente per la Commissione esplorare l'opzione di creare nuove agenzie esecutive in presenza di situazioni di carenza di risorse [17]. Riquadro 1 L’ACB del programma Marco Polo (attuato dall’EACI) afferma esplicitamente che la ragione per delegare l’attuazione ad un’agenzia esecutiva era costituita dalla mancanza di risorse umane sufficienti presso la Commissione. La creazione della PHEA ha fatto seguito a notevoli problemi di attuazione e a crescenti ritardi nei pagamenti legati alla necessità di risorse aggiuntive presso la DG Salute e consumatori dopo la soppressione del preesistente UAT specifico. A seguito di tali problemi, al momento dell’adozione, nel 2002, di un nuovo programma "Sanità pubblica", il Consiglio e il Parlamento europeo hanno insistito sull’esigenza di adottare disposizioni strutturali adeguate per l’esecuzione del programma. Questa è stata la motivazione alla base della creazione della PHEA. Il fatto di concentrarsi sulle carenze di personale ha anche prodotto un’ampia gamma di modalità di attuazione nell’ambito di uno stesso programma. I tre programmi specifici nell’ambito del programma quadro per la competitività e l'innovazione (CIP) sono gestiti in vari modi: il programma "Energia intelligente – Europa" continua ad essere gestito in larga misura dall’EACI. Per il programma di sostegno alle tecnologie della comunicazione e dell'informazione, la Commissione ha preferito continuare la gestione diretta da parte della DG Società dell'informazione e media. Per il programma per l'imprenditorialità e l'innovazione (PII), la DG Imprese e industria ha delegato la maggior parte della sua quota all’EACI e la DG Ambiente ha delegato i progetti ecoinnovativi del PII. Per le quote PII della DG Affari economici e finanziari, la base giuridica del CIP ha previsto la prosecuzione dell’attuazione degli strumenti finanziari CIP da parte del Fondo europeo per gli investimenti. Le analisi costi-benefici hanno fornito un contributo limitato al processo decisionale 22. Il regolamento quadro richiede che la creazione di un’agenzia esecutiva si debba basare su di un’analisi costi-benefici (ACB) [18] che giustifichi un'esternalizzazione e che tenga conto di diversi fattori, quali la valutazione dei costi da sostenere per il coordinamento e il controllo, il conseguente impatto sulle risorse umane a livello della Commissione, le eventuali economie, i benefici derivanti da un’accresciuta efficacia e flessibilità nell'esecuzione dei compiti esternalizzati, la semplificazione delle procedure utilizzate, la prossimità delle attività esternalizzate ai beneficiari finali, la visibilità della Comunità in quanto promotrice del programma comunitario in questione e la necessità di mantenere un livello adeguato di know-how all'interno della Commissione [19]. 23. La Corte ha verificato la qualità delle ACB a sostegno delle decisioni per la creazione delle agenzie, esaminando se siano stati adeguatamente presi in considerazione tutti i fattori pertinenti. 24. Essa ha constatato che, in generale, le ACB si limitano agli aspetti finanziari e tengono poco conto degli altri fattori che giustificano il decentramento elencati al paragrafo 22. L’accento viene posto sui risparmi derivanti dall’impiego di agenti contrattuali, le cui retribuzioni sono inferiori a quelle dei funzionari permanenti [20]. Gli aspetti relativi al miglioramento dei risultati e agli incrementi d’efficienza sono stati scarsamente considerati, anche se l’inserimento nell’analisi di tali elementi avrebbe potuto rafforzare gli argomenti a favore della creazione delle agenzie. In tal modo, le analisi sono essenzialmente state condotte sui confronti dei costi e non sulle ACB nel senso stretto del termine. 25. Dal lato dei costi, mancano alcuni elementi relativi al funzionamento e alla liquidazione delle agenzie. Ad esempio, i costi del personale aggiuntivo di cui necessita la Commissione per effettuare la supervisione delle agenzie e per le funzioni di tipo "orizzontale" presso le agenzie non sono stati previsti o lo sono stati in maniera non accurata (salvo che nel caso della TEN-T EA); non sono inoltre stati presi in considerazione i costi relativi alla prosecuzione dei programmi oltre il ciclo di vita previsto per l’agenzia. 26. Inoltre, è stato sottostimato il tempo necessario per creare una nuova agenzia e non sono stati inseriti nell’analisi i costi di transizione per il periodo di sovrapposizione Commissione/agenzie, anche se era noto che occorrono circa due anni prima che un’agenzia raggiunga la sua piena autonomia operativa [21]. Per la PHEA, i costi di transizione sono inclusi nell’analisi, ma la previsione iniziale di un periodo variabile da tre a sei mesi per l’avvio dell’agenzia è risultata di gran lunga troppo ottimistica [22]. 27. Nelle analisi, vi sono inoltre alcuni elementi di incertezza. In primo luogo, il confronto viene generalmente effettuato utilizzando un unico costo unitario medio per le varie categorie di agenti contrattuali mentre, in pratica, essi hanno gradi differenti e pertanto i loro costi differiscono [23]. Tale valore medio si basa sulla composizione del personale della Commissione, mostrando così una prevalenza di gradi inferiori rispetto al personale (specializzato) che le agenzie devono assumere e causando una sottovalutazione dei costi per l’opzione delle agenzie. 28. In secondo luogo, le stime impiegate per calcolare il fabbisogno di personale delle agenzie e l’impatto che ne deriva sulle risorse umane della Commissione (in termini di posti di funzionari permanenti risparmiati e riattribuiti e di posti contrattuali soppressi) non sono avvalorati da dati affidabili sui carichi di lavoro e la produttività (ad eccezione della TEN-T EA). Ciò non solo compromette l’esattezza della procedura, ma ostacola anche un’efficace valutazione ex post dell’effettivo livello dei benefici (come viene spiegato nel paragrafo 37). 29. Nella maggior parte dei casi, una correzione dell’ACB che tenga conto delle debolezze suesposte non influirebbe sulla conclusione favorevole alla creazione di un’agenzia (considerato l’ampio margine di risparmio sui costi del personale): l’eccezione è costituita dalla più piccola delle agenzie (la PHEA, divenuta ora la EAHC), ove il peso delle argomentazioni puramente finanziarie avrebbe potuto mettere in dubbio la raccomandazione di procedere alla sua costituzione. Ciononostante, le ACB si espongono alla critica di non fornire un quadro d’insieme soddisfacente riguardo alle conseguenze finanziarie e agli altri benefici in termini di efficienza ed efficacia. 30. In pratica, la Corte non ha rilevato alcun caso in cui l’ACB abbia espresso un parere contrario alla creazione di un’agenzia esecutiva. Tuttavia, non tutti i casi di raccomandazione a favore sono stati seguiti dalla creazione di un’agenzia [24], in quanto la decisione definitiva si è basata su una valutazione più complessiva degli argomenti a favore e di quelli contrari. Le ACB pertanto hanno apportato alla procedura un valore aggiunto modesto e non hanno fornito una base adeguata tale da consentire alle istanze decisionali di formulare un giudizio sulle differenti alternative. I benefici ottenuti Si sono ottenuti risparmi riducendo i costi del personale, ma il loro importo è difficilmente quantificabile 31. Riguardo ai benefici finanziari, l’assunto della Commissione è che si ottengono risparmi impiegando presso le agenzie una quota del 75 % di personale contrattuale in luogo di funzionari permanenti [25]. 32. In effetti, nel bilancio per il 2009 sono stati autorizzati per le agenzie complessivamente 1339 posti, di cui 1227 sono stati creati ex novo: 941 agenti contrattuali, 256 agenti temporanei e 30 esperti nazionali [26]. Tale cifra rappresenta una quota effettiva di personale contrattuale pari al 70 %. Assumendo un differenziale salariale medio, posto per posto, del 50 % risulta chiaro che la prevalenza di funzionari meno retribuiti rispetto al personale che sarebbe stato assunto alla Commissione determina immediatamente considerevoli benefici. 33. Vi sono tuttavia alcuni elementi di incertezza che rendono difficile da quantificare l’importo esatto dei risparmi. In primo luogo, anche ammettendo che la Commissione avesse assunto esattamente lo stesso numero di persone delle agenzie, l’ipotesi "tutti funzionari permanenti della Commissione" non considera che avrebbero potuto essere assunti anche (almeno alcuni) agenti contrattuali. In secondo luogo, i dati sui costi effettivi del personale disponibili per una agenzia indicano che il costo medio per gli agenti contrattuali è circa il 10 % superiore rispetto a quello utilizzato nelle stime della Commissione a fini generali (cfr. riquadro 2) [27]. Ciò è dovuto al fatto che il personale contrattuale delle agenzie è prevalentemente di grado elevato, mentre il costo medio della Commissione rispecchia la composizione del suo personale in cui gli agenti contrattuali prevalgono essenzialmente nei gradi inferiori. Per rendere più soddisfacente il confronto, sarebbe necessario disporre dei costi medi differenziati per categoria di personale [28]. 34. Dai risparmi per il personale devono inoltre essere dedotti i costi aggiuntivi delle nuove funzioni di supervisione svolte dalle DG di riferimento e le spese generali relative alle funzioni orizzontali in ciascuna agenzia [29]. La Commissione dichiara che la quota del personale incaricato di tali funzioni di supervisione e sostegno corrisponde a circa il 13-14 % del totale del personale delle agenzie [30]. 35. Peraltro, per quei programmi precedentemente gestiti direttamente dai servizi della Commissione, l’entità dei risparmi dipende dalla effettiva riconversione del personale che svolgeva prima le attività che sono state trasferite alle agenzie, e dalla soppressione dei posti per agenti contrattuali nell’ambito dei corrispondenti settori del programma presso la Commissione [31]. Riquadro 2 Per le proposte legislative, la DG Bilancio usa i seguenti costi unitari medi, stimati per la Commissione nel suo insieme: 122000 euro annui per i funzionari permanenti / temporanei, e 64000 euro per gli agenti contrattuali. L’assunzione di personale contrattuale invece di funzionari permanenti consentirebbe pertanto un risparmio teorico pro capite di circa il 50 %. 36. A seguito della creazione di sei agenzie esecutive, la Commissione prevedeva di liberare presso le corrispondenti DG 267 unità di personale (159 posti permanenti + 108 agenti contrattuali). Di tali unità, ne erano state effettivamente liberate, al 1o gennaio 2009, 209 (131 posti permanenti + 78 agenti contrattuali) (cfr. tabella 2). Per l’ERCEA, non si prevede di liberare alcuna unità in quanto le attività delegate sono del tutto nuove. 37. L’adeguatezza di questi piani non può comunque essere verificata in quanto non vi sono informazioni affidabili sulla situazione ex ante alla Commissione concernenti il personale assegnato ai programmi ripresi dalle agenzie o sulla divisione del carico di lavoro tra i compiti politici (che restano alla Commissione) e quelli di attuazione. La Commissione non dispone di tali dati neppure per il personale che attualmente svolge compiti analoghi nell’ambito delle sue direzioni generali. 38. La Corte osserva in proposito che la presentazione distinta dei bilanci operativi delle agenzie nell’ambito del bilancio generale della Comunità ha accresciuto la trasparenza. In effetti, ciò fornisce importanti informazioni sulle risorse (ed i relativi costi) necessarie per lo svolgimento dei programmi che non sarebbero necessariamente disponibili quando li esegue la Commissione stessa. 39. Anche tenendo conto delle incertezze sopra menzionate, il margine di risparmio resta ancora significativo. Tabella 2 Posti liberati | Numero totale di unità di personale da liberare per il 2012 | Unità di personale effettivamente liberate alla data dell’ 1.1.2009 [100] | Posti permanenti | Agenti contrattuali | Posti permanenti | Agenti contrattuali | EACEA | 15 | 18 | 30 | 18 | IEEA/EACI | 28 | 5 | 30 | 0 | PHEA/EAHC | 22 | 0 | 15 | 0 | TEN-T EA | 56 | 6 | 56 | 6 | ERCEA | 0 | 0 | 0 | 0 | REA | 38 | 79 | 0 | 54 | Totale | 159 | 108 | 131 | 78 | I servizi forniti sono migliori 40. Una migliore fornitura di servizi è uno dei benefici attesi in seguito alla concentrazione in una singola agenzia di compiti limitati e ben definiti (fattore di specializzazione). 41. La Corte ha valutato gli aspetti relativi alla gestione dell’attuazione del programma tramite l’utilizzo di indicatori quantitativi, per paragonare le prestazioni delle agenzie con quelle della Commissione prima dell’esternalizzazione. Ciò ha riguardato la valutazione delle proposte e dei contratti, il monitoraggio delle prestazioni dei contraenti e le modalità di pagamento. Sono inoltre stati presi in considerazione altri aspetti di natura qualitativa. 42. Dall’audit è emerso che, generalmente, il funzionamento delle agenzie esecutive è migliorato rispetto a quello, precedente, delle direzioni centrali di riferimento. Tale conclusione è dimostrata da (cfr. riquadro 3): a) tempi più brevi per la firma dei contratti (valutazione e negoziazione delle proposte); b) procedure di approvazione più rapide per relazioni tecniche e finanziarie sui progetti; e c) tempi più brevi per i pagamenti (dalla domanda di pagamento al pagamento stesso). Riquadro 3 A titolo di esempio, i tempi per la firma dei contratti per il programma in materia di sanità pubblica sono stati ridotti a 219 giorni rispetto ai 345 giorni di quando il programma era gestito dalla DG di riferimento; i termini di pagamento si sono ridotti da 503 a 91 giorni; ed il tempo necessario per approvare le relazioni tecniche e finanziarie è sceso da 90 a 42 giorni. 43. Inoltre, le agenzie hanno semplificato le procedure di gestione, riducendo così gli oneri amministrativi per i richiedenti e i promotori del progetto (cfr. riquadro 4). 44. L’audit ha anche constatato che le agenzie hanno rafforzato la comunicazione con i potenziali richiedenti e hanno garantito la diffusione dei risultati presso un pubblico più ampio, dando così maggiore visibilità alle attività dell’UE. Le agenzie organizzano diversi eventi (giornate e sessioni informative, gruppi di lavoro), sia direttamente che tramite "punti di contatto nazionali", al fine di informare potenziali beneficiari circa i nuovi programmi, guidandoli attraverso le procedure e fornendo informazioni sui programmi precedenti (cfr. riquadro 5). 45. Ulteriori esempi figurano nell’allegato III. Riquadro 4 A titolo di esempio, l’EACEA (l'Agenzia esecutiva per l'istruzione, gli audiovisivi e la cultura), ha semplificato l’invito a presentare proposte e i formulari di candidatura, introducendo la presentazione on-line delle domande, ha inoltre chiarito i criteri di selezione, ridotto il numero di allegati del contratto, esteso l’uso di finanziamenti a tasso fisso e contributi forfettari e semplificato gli obbligli in materia di informazione. Riquadro 5 Tutte le attività dell’EACI sono corredate da un piano di comunicazione che definisce, per ciascun programma, quale attività è prevista in un dato periodo dell’anno. Per ogni programma sono previsti un sito Internet, un logo, opuscoli e segnalazioni di notizie. In una precedente relazione (RS n. 7/2008 – Energia intelligente 2003-2006) la Corte ha constatato che queste iniziative avevano un impatto positivo sul grado di soddisfazione dei richiedenti. 46. Riguardo alla proroga del mandato delle agenzie già esistenti, sono state raggiunte delle sinergie tramite strumenti già creati per programmi simili. Ciò riguarda in particolare gli strumenti di comunicazione usati per gli inviti a presentare proposte e per informare i potenziali richiedenti, le procedure di reperimento e gestione degli esperti e la gestione dei contratti. Gli incrementi di efficienza per quel che riguarda le assunzioni sono limitati 47. Le agenzie esecutive avrebbero dovuto accrescere l’efficienza grazie a una maggiore flessibilità nell’assunzione del personale, alla capacità di attirare personale altamente qualificato e a una maggiore stabilità del personale. 48. Per quanto riguarda il primo aspetto, l’assunzione di agenti contrattuali può, per definizione, soddisfare più facilmente le esigenze specifiche delle agenzie. Il processo di selezione di personale idoneo, tuttavia, si è rivelato più difficile di quanto previsto dalla Commissione. La ragione principale della lentezza nell’avviamento delle agenzie risiede nei problemi relativi all’assunzione del personale (cfr. paragrafo 26). 49. La nomina dei direttori ha assorbito molto tempo e trovare un candidato idoneo ha richiesto in media 8 mesi [32]. Per la carica di contabile, la regola secondo cui tale ruolo va assolto da un funzionario distaccato dalla Commissione ha dovuto esser modificata [33] poiché non sono stati trovati candidati adeguati per l’EACI e la PHEA. 50. L’assunzione di personale con competenze specialistiche si è inoltre rivelata un’attività più lunga del previsto. Le agenzie utilizzano le stesse liste di candidati a disposizione della Commissione e le tabelle dell’organico sono anche soggette all’approvazione della DG Personale e amministrazione (oltre a necessitare l’approvazione della DG di riferimento). Inoltre, l’assunzione nelle agenzie è effettuata a livelli di carriera inferiori, mentre per il personale contrattuale sono richiesti più anni di esperienza rispetto al personale con compiti simili che opera presso la Commissione. Ciò riduce l’attrattiva dei posti di lavoro, nonostante vengano proposti contratti rinnovabili, in contrasto con i tre anni massimi applicabili al personale contrattuale della Commissione. 51. Le agenzie possono anche utilizzare personale interinale. Quest’ultimo è ampiamente utilizzato dall’EACEA, che ha assunto una media di 55 unità interinali all’anno. Anche se questa soluzione garantisce maggiore flessibilità nell’affrontare le esigenze che sorgono nei periodi di maggior lavoro, la presenza massiccia di personale di questo tipo è indice di problemi importanti in materia di assunzioni ed è in contrasto col fatto che si prevede che il personale delle agenzie sia esperto e stabile. La supervisione della commissione sulle agenzie L’attenzione si concentra sull’esecuzione del bilancio 52. Come affermato sopra (paragrafo 13), la Commissione mantiene una funzione di vigilanza nei riguardi delle attività delle agenzie esecutive [34]. Ciò dovrebbe includere la definizione di chiare priorità e obiettivi orientati verso i risultati nei programmi di lavoro annuali (PLA) approvati dalla Commissione, nonché una valutazione delle attività svolte dall’agenzia tramite le relazioni annuali di attività (RAA) [35]. 53. La Corte ha valutato l'uso che veniva fatto dei PLA delle agenzie in quanto strumento di definizione degli obiettivi, la correttezza degli indicatori di risultati fissati per il periodo 2006-2008, nonché la qualità delle relazioni riguardanti gli anni 2006 e 2007. 54. Il calendario dei PLA non consente alla Commissione di farne uso per definire le priorità e gli obiettivi delle agenzie. Il regolamento quadro delle agenzie esecutive stabilisce l’adozione dei loro PLA non oltre l’inizio di ogni anno [36], mentre i PLA dei programmi comunitari delegati alle agenzie, conformemente al regolamento finanziario, sono adottati solo entro il primo trimestre dell'anno. Questo calendario non è adatto a garantire la coerenza. Di fatto, ad eccezione dell’EAHC, i PLA sono stati approvati in ritardo dalla Commissione: verso la metà dell’anno (EACI, 2008), alla fine dell’anno (EACEA, 2007 e 2008), oppure non sono mai stati approvati (EACEA, 2006). 55. Per quanto riguarda il contenuto dei PLA, alle agenzie esecutive vengono generalmente assegnati compiti privi di obiettivi orientati ai risultati e delle relative tappe per conseguirli. 56. I PLA delle agenzie hanno previsto troppi indicatori (da 52 a 109 per il 2008, cfr. grafico 1) laddove le buone prassi nazionali suggeriscono di utilizzare solo un numero limitato di indicatori chiave. 57. Inoltre, gli indicatori usati sono perlopiù associati alle attività di gestione (compiti e carico di lavoro) piuttosto che ai risultati dei programmi gestiti. Solo un numero limitato di indicatori mira a misurare i risultati conseguiti confrontandoli con gli obiettivi stabiliti (efficacia) e non vi sono indicatori per misurare il rapporto fra i mezzi impiegati e i risultati conseguiti (efficienza). Grafico 1 Numero e tipo di indicatori nei PLA +++++ TIFF +++++ 58. Per quanto riguarda la relazione, essa è generalmente limitata ai dati di bilancio (ad esempio il consumo degli stanziamenti d'impegno e i ritardi nei pagamenti). Le RAA non sono sempre conformi agli indicatori dei PLA, non fanno confronti sistematici con tutti gli obiettivi in essi stabiliti e non fanno alcun riferimento ai progressi compiuti di anno in anno, o alle azioni correttive necessarie in futuro. 59. A causa delle debolezze illustrate nei paragrafi 54 58, il controllo della Commissione sulle attività delle agenzie non è pienamente efficace. A livello operativo, ci sono contatti informali regolari tra il personale della Commissione e le agenzie (facilitati dalla loro reciproca prossimità geografica). Se ciò può garantire la comunicazione per quel che riguarda le questioni gestionali correnti, non può tuttavia sostituire rapporti ben strutturati, basati su strumenti di misurazione della performance chiari e su relazioni scritte. 60. Ciò è altrettanto fondamentale, a lungo termine, per le missioni strategiche della Commissione (le sue "attività centrali"), che richiedono la conoscenza dello stato di attuazione dei progetti in loco (in maniera specifica per i settori di intervento che si basano in larga misura sui risultati documentati dei progetti per sviluppare nuove iniziative). Conclusioni e raccomandazioni 61. Dall’audit della Corte è emerso che l’iniziativa di istituire le sei agenzie esecutive create a partire dal 2003 è scaturita soprattutto dal bisogno di compensare la carenza di personale alla Commissione. 62. La Commissione ha fatto un uso pragmatico della sua capacità di istituire agenzie esecutive, affrontando i problemi man mano che si presentavano. D'altro canto, gli stessi orientamenti della Commissione suggeriscono un approccio più sistematico alla creazione di agenzie; non è infatti una decisione ottimale quella di crearle solo se costretti dalla carenza di personale o da altri problemi esterni. 63. Le analisi costi-benefici che accompagnano le decisioni di istituire le agenzie si sono concentrate su un confronto dei costi, hanno tenuto poco conto degli altri vantaggi in materia e non sono state avvalorate da dati attendibili sul carico di lavoro e sulla produttività. Inoltre, certi costi sono stati stimati in modo incorretto. Le analisi costi-benefici (ACB) hanno apportato un valore aggiunto limitato al processo decisionale. Raccomandazione 1 La Commissione dovrebbe rivedere le sue procedure tese a determinare la possibilità di esternalizzazione e a esaminare l’eventualità di istituire un’agenzia, e di prorogarne o ampliarne il mandato. La Commissione dovrebbe fare in modo che le ACB siano più complete affinché possano contribuire in maniera piena ed efficace al processo decisionale. 64. È evidente che l’assunzione di agenti contrattuali di grado inferiore rispetto ai funzionari della Commissione si traduce in un risparmio. L'importo esatto di tali risparmi non può tuttavia essere esattamente quantificato. Inoltre, la mancanza di dati affidabili sulla situazione ex ante alla Commissione, non permette di valutare l’adeguatezza delle previsioni relative ai posti necessari presso le agenzie ed ai posti da liberare presso la Commissione a seguito dell’esternalizzazione. 65. In virtù della loro specializzazione e della definizione di compiti ben definiti, le agenzie esecutive stanno fornendo un servizio migliore rispetto a quello precedentemente offerto dalle direzioni generali di riferimento. Esse stipulano contratti, effettuano i pagamenti e approvano le relazioni tecniche e finanziarie sui progetti con maggiore rapidità. Inoltre, hanno perfezionato i processi e incrementato la comunicazione esterna e la divulgazione dei risultati, contribuendo in tal modo ad accrescere la visibilità dell’UE. D'altro canto, la Corte ha rilevato che elementi di rigidità nell’assunzione del personale possono essere di ostacolo a che le agenzie raggiungano gli incrementi di efficienza attesi. Raccomandazione 2 Al fine di valutare in modo completo i benefici prodotti dalle agenzie esecutive, la Commissione dovrebbe accertarsi di disporre di dati pertinenti e affidabili sul carico di lavoro e sulla produttività relativi all’esecuzione dei compiti delegati, sia prima che dopo l’esternalizzazione. Questo aspetto risulta essenziale anche al fine di valutare la capacità delle agenzie esistenti di far fronte a ulteriori compiti. La Corte invita inoltre la Commissione ad individuare i fattori di successo che hanno dato luogo ai migliori risultati presso le agenzie esecutive e ad applicare fattori simili ai programmi che essa continua a gestire internamente. La Commissione dovrebbe riflettere sulle misure da adottare per semplificare le assunzioni del personale delle agenzie. 66. La supervisione da parte della Commissione delle attività delle agenzie esecutive non è totalmente efficace. Il calendario dei programmi di lavoro annuali non consente alla Commissione di utilizzarli per definire le priorità e gli obiettivi delle agenzie. Alle agenzie esecutive vengono generalmente assegnati dei compiti privi di obiettivi mirati e non orientati ai risultati. Il controllo, pur utilizzando un numero elevato di indicatori, è limitato alle attività di gestione e non comprende gli aspetti fondamentali dell'efficacia e dell'efficienza. Gli obblighi in materia di rendicontazione non vanno al di là della comunicazione dei semplici dati di bilancio. Raccomandazione 3 Le agenzie dovrebbero essere controllate in maniera più specifica in base ai risultati. Il calendario per l’adozione dei programmi di lavoro annuali dovrebbe essere reso più coerente. La Commissione dovrebbe fissare degli obiettivi SMART e verificarne il conseguimento tramite un numero limitato di indicatori chiave di performance da riutilizzare poi in fase di definizione degli obiettivi per gli anni successivi. Questo aspetto risulta fondamentale anche per l’attuazione a lungo termine delle missioni strategiche della Commissione (le sue "attività centrali"), le quali richiedono una conoscenza dello stato di attuazione dei progetti in loco e risultati documentati. La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 15 e 16 luglio 2009. Per la Corte dei conti +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira Presidente [1] Questo tema ha fatto parte del programma di modernizzazione per una migliore governance nel Regno Unito, in Canada e nella Nuova Zelanda a partire dall’inizio degli anni ’90. Più recentemente, tali esempi sono stati seguiti da altri paesi europei (Svezia, Francia, Germania e Italia). [2] "Orientamenti per la politica di esternalizzazione" della Commissione, comunicazione della signora Schreyer e del signor Kinnock, SEC(1999) 2051/7 del 14 dicembre 1999. [3] Gli UAT sono stati criticati in particolare per la vaga definizione dei loro compiti, per lo scarso controllo esercitato dalla Commissione sulle loro attività, per la minaccia alla trasparenza del bilancio rappresentata dall’uso di stanziamenti operativi per finanziare gli oneri amministrativi sostenuti dagli UAT e per la non ottemperanza agli obblighi di responsabilità pertinenti. Cfr. Parlamento europeo, commissione per i bilanci, documenti di lavoro n. 10, 11 e 12 sul futuro degli UAT: inquadramento o smantellamento?, del 4.11.1999. [4] "Reforming the Commission" – A White Paper – Part I, COM(2000) 200 final/2, del 5.4.2000. [5] "Reforming the Commission", cit., pag. 11. [6] "Reforming the Commission", cit., pag. 11. [7] Sei dei 126 UAT esistenti nel 2000 sono stati rimpiazzati da agenzie esecutive (tre dall’EACEA, uno dall’EAHC, due dall’EACI). [8] Articoli 54, paragrafo 2, lettera a), e 55 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1). [9] Regolamento (CE) n. 58/2003. [10] Ciò avviene nell’ambito del "comitato delle agenzie esecutive" (CREA) di cui all’articolo 24 del regolamento quadro, che è composto dai rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione. [] L’allegato I fornisce informazioni più dettagliate sui programmi gestiti dalle agenzie. [11] Decisione n. 1926/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 404 del 30.12.2006, pag. 39). [12] Decisione n. 1350/2007/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 301 del 20.11.2007, pag. 3). [13] Articoli 7 e segg. del regolamento quadro (CE) n. 58/2003. [14] La Corte ha recentemente pubblicato una relazione speciale sui risultati delle agenzie di regolamentazione. Cfr. relazione speciale n. 5/2008 – Le agenzie dell’Unione europea: ottenere risultati. [15] Cfr. in particolare il preambolo (considerando 4-6) del regolamento quadro (CE) n. 58/2003. [16] SEC(2006) 662 final, 31 maggio 2006, "Guidelines for the establishment and operation of executive agencies financed by the general budget of the European Communities" (Orientamenti per la creazione ed il funzionamento di agenzie esecutive finanziate dal bilancio generale delle Comunità europee). [17] SEC(2007) 530 "Planning and optimising Commission human resources to serve EU priorities", pag. 15, e COM(2008) 135 def. "Il futuro delle agenzie europee", pag. 3. L’analisi non ha evidenziato la necessità di creare, a breve termine, nuove agenzie esecutive. È tuttavia prevista, per un numero limitato di altri programmi, l’esternalizzazione ad agenzie esecutive già esistenti. [18] L’analisi costi-benefici mette a confronto nel tempo tutti i costi e i benefici pertinenti al fine di stabilire se i benefici siano maggiori dei costi e, in tal caso, in quale misura. [19] Articolo 3 del regolamento quadro (CE) n. 58/2003. L’articolo 25 del regolamento quadro richiede che tali analisi vengano successivamente ripetute ogni tre anni nell’ambito delle relazioni esterne di valutazione che devono essere redatte sul funzionamento di ciascuna agenzia. [20] In base ad una precedente indicazione da parte del Parlamento europeo, il personale delle agenzie esecutive dovrebbe essere composto per il 75 % da agenti contrattuali e per il 25 % da funzionari distaccati dalla Commissione e da agenti temporanei (cfr. commissione per i bilanci, documenti di lavoro n. 10, 11 e 12, 4.11.1999, cit., pag. 28). Per la TEN-T EA, l’ACB prevedeva tuttavia una composizione del personale basata per il 55 % su agenti contrattuali e per il restante 45 % su funzionari e agenti temporanei. L’ACB dell’EACEA, per le componenti dei programmi riguardanti le relazioni esterne (finestre di cooperazione esterna Erasmus Mundus (EMECW), Tempus, EM II azione 2), ha preso in considerazione una composizione del personale basata per il 60 % su agenti contrattuali e per il 40 % su funzionari. [21] Nel 2005, la Commissione ammetteva che l’insegnamento più importante da trarre è che il tempo necessario per pianificare e istituire un’agenzia esecutiva non deve essere sottostimato. Le prime agenzie che sono state istituite indicano che passano circa due anni tra la decisione della Commissione che crea l'agenzia ed il momento in cui l’agenzia è pienamente operativa (cfr. Issue paper ref. SG.C.2 D (2005) 11582, part. 4). [22] In media, sono intercorsi quasi due anni tra la decisione di creare un’agenzia e la sua piena operatività. In particolare, per la PHEA tale periodo è stato di 24,5 mesi; per l'EACI sono occorsi 24 mesi; per la TEN-T EA sono passati 18 mesi, mentre per l'EACEA sono bastati 12 mesi. Per quel che riguarda la REA e l’ERCEA, si prevede che divengano operative per la metà del 2009, ovvero dopo un periodo di 19,5 mesi. [23] Solo l’EACEA ha utilizzato diversi tassi per tener conto della distribuzione del personale per grado. [24] Questo è stato il caso, ad esempio, dell’agenzia prevista per Eurostat. [25] Cfr. nota 20. Tale percentuale si applica a tutte le agenzie, ad eccezione della TEN-T EA per la quale è stata autorizzata una composizione del 65 % a contratto e di un 35 % di funzionari temporanei e distaccati. [26] Fonte: Bilancio generale per il 2009. Per i restanti 112 posti (tecnicamente definiti "equivalenti a tempo pieno", ETP), si tratta di personale della Commissione distaccato presso le agenzie (i cosiddetti posti "congelati"): essi generano una riduzione corrispondente del bilancio di funzionamento della Commissione, e pertanto non incidono sui benefici. Per quanto riguarda i posti temporanei, si può ritenere che i costi sarebbero gli stessi a prescindere dal datore di lavoro (la Commissione o le agenzie) e, di conseguenza, la loro incidenza sui benefici può anche ritenersi neutra. In questo calcolo non si tiene conto delle persone occupate in precedenza presso le UAT. [27] Cfr. la recente relazione di valutazione intermedia dell’EACEA (paragrafo 64). [28] Cfr. anche il paragrafo 27 della presente relazione. [29] Le DG di riferimento hanno del personale specificamente incaricato della supervisione delle agenzie. D’altra parte, tutte le agenzie esecutive hanno un direttore, un garante della protezione dei dati, un auditor interno ed un contabile. [30] Questa percentuale è diminuita col crescere della dimensione delle agenzie, e ciò ha permesso delle economie di scala. [31] Articolo 13, paragrafo 6, lettera c), del regolamento quadro (CE) n. 58/2003. [100] Fonte: Working Document – Part III to the 2010 PDB – COM(2009) 300. [32] Questa costituiva una tappa fondamentale, in quanto il direttore ha il compito di assumere il restante personale. [33] Articolo 30 del regolamento (CE) n. 1653/2004 della Commissione del 21 settembre 2004 recante il regolamento finanziario tipo delle agenzie esecutive (GU L 297 del 22.9.2004, pag. 6), modificato dal regolamento (CE) n. 1821/2005 della Commissione (GU L 293 del 9.11.2005, pag. 10): il contabile può adesso essere assunto sul mercato privato. [34] Articolo 20 del regolamento quadro delle agenzie esecutive. Più in generale, articolo 54, paragrafo 1, del regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (regolamento del Consiglio (CE, Euratom) n. 1605/2002), "Le funzioni d'esecuzione delegate devono essere esattamente definite e il loro uso deve essere rigorosamente controllato". [35] L’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento quadro delle agenzie esecutive stabilisce che il programma di lavoro annuale debba contenere obiettivi dettagliati e indicatori. Nel suo parere n. 8/2001 (GU C 345 del 6.12.2001, pag. 1), sulle agenzie esecutive, la Corte ha sottolineato che quando viene adottato il programma di lavoro all’inizio di ogni anno, "sarebbe auspicabile adottare anche obiettivi chiari per la stessa agenzia nonché indicatoridi performance per valutare come essa stia assolvendo i propri compiti". La Corte ha inoltre osservato che le relazioni sull’attività annuale di un’agenzia "dovrebbero inoltre contenere informazioni ed analisi sufficienti per valutare sia in che misura sono stati conseguiti gli obiettivi dell’agenzia in causa, sia l’efficienza della gestione dell’agenzia". [36] Articolo 9, paragrafo 2, del regolamento quadro delle agenzie esecutive. -------------------------------------------------- ALLEGATO I ANALISI DETTAGLIATA DEI PROGRAMMI E DEI BILANCI GESTITI DALLE AGENZIE ESECUTIVE Agenzia esecutiva | DG di riferimento | Programmi | Importo gestito dall’AE nel QFP 2007-2013 (milioni di euro) | Agenzia esecutiva per la competitività e l'innovazione (EACI, ex IEEA) | DG TREN | CIP (IEE 2007-2013) | 690,60 | DG ENTR | CIP (PII) | 375,80 | DG ENV | CIP (PII: Ecoinnovazione) | 181,00 | DG INFSO | CIP (TIC) non gestito dall’EACI | 0,00 | DG TREN | MARCO POLO II | 450,00 | | | Totale 2007-2013 | 1697,40 | | | | | Agenzia esecutiva per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura (EACEA) | DG EAC | Apprendimento permanente | 728,66 | DG EAC | Gioventù in azione | 130,13 | DG EAC | Cultura | 320,88 | DG EAC | Europa dei cittadini | 177,18 | DG INFSO | Media 2007 | 696,97 | DG AIDCO | Erasmus mundus 2004-2008 | 182,34 | DG EAC | Erasmus mundus 2009-2013 (Azioni 1 e 3) | 467,01 | DG AIDCO | Erasmus mundus 2009-2013 (Azione 2) | 336,00 | DG RELEX | Erasmus mundus 2009-2013 (Azione 2) | 19,00 | DG ELARG | Erasmus mundus 2009-2013 (Azione 2) | 57,00 | DG ELARG | Erasmus mundus – Finestre IPA 2009-2013 | 37,50 | DG AIDCO | Erasmus mundus – Finestra di cooperazione esterna Asia-America latina DCI 2008 | 47,82 | DG AIDCO | Cooperazione nei paesi dell’Asia centrale e del Medio Oriente – DCI 2007-2008 | 15,39 | DG AIDCO | Strumento europeo di vicinato e partenariato – cooperazione finanziaria coi paesi del Mediterraneo e dell’Europa orientale | 61,99 | DG EAC | Cooperazione USA-UE nei settori dell'istruzione superiore e dell'istruzione e formazione professionali 2006-2013 | 38,53 | DG EAC | Cooperazione Canada-UE nei settori dell'istruzione superiore e dell'istruzione e formazione professionali 2006-2013 | 16,50 | DG RELEX | Progetti educativi bilaterali ICI (strumento per i paesi industrializzati) | 13,67 | DG ELARG | Erasmus mundus – Finestra Balcani IPA 2007 | 4,00 | DG ELARG | Erasmus mundus – Finestra cooperazione esterna IPA 2008 | 6,00 | DG AIDCO | Tempus – azione IV | 204,20 | DG ELARG | Tempus – azione IV | 94,50 | | | Totale | 3655,27 | EAHC Agenzia esecutiva per la salute e i consumatori (ex PHEA) | DG SANCO | Programma "sanità pubblica" 2008-2013 | 325,20 | DG SANCO | Programma "politica dei consumatori" 2007-2013 | 101,50 | DG SANCO | Iniziativa "migliorare la formazione per rendere più sicuri gli alimenti" | 70,80 | | | Totale | 497,50 | | | | | Agenzia esecutiva per la rete transeuropea di trasporto (TEN-T EA) | DG TREN | Rete transeuropea dei trasporti | 8013,00 | | | | | Agenzia esecutiva per la ricerca (REA) | DG RTD | Programma "Persone" (comprese le borse di studio Marie-Curie) e parti del programma "Capacità" (ricerca a favore delle PMI) nell’ambito del 7o PQ | 6500,00 | DG ENTR | Programma "Cooperazione", temi "Spazio" e "Sicurezza" (progetti multi-partner) nell’ambito del 7o PQ | | | Servizi di supporto nell’ambito del 7o PQ per le quattro DG della ricerca (RTD, ENTR, INFSO, TREN): presentazione e valutazione delle proposte, pagamento degli esperti, convalida di documenti giuridici e finanziari presentati dai richiedenti. Helpdesk per informazioni sul 7o PQ | | | | | | Agenzia esecutiva del Consiglio europeo della ricerca (ERCEA) | DG RTD | Programma "Idee" nell’ambito del 7o PQ 2007-2013 | 7510,00 | | | | | Importo totale dei programmi gestiti da AE nell’ambito del QFP 2007-2013 | 27873,17 | -------------------------------------------------- ALLEGATO II DIFFERENZE TRA AGENZIE ESECUTIVE E AGENZIE DI REGOLAMENTAZIONE | Agenzie esecutive | Agenzie di regolamentazione | Istituzione | Create dalla Commissione nel quadro della procedura di regolamentazione | Create dal Consiglio o congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento | Base giuridica | Atto di base del programma Decisione della Commissione in base al regolamento (CE) n. 58/2003 del Consiglio | Regolamento del Consiglio o regolamento del Parlamento e del Consiglio | Controllo | Sotto il controllo della Commissione | Sotto il controllo di un consiglio , composto di rappresentanti degli Stati membri, della Commissione e, talvolta, delle altre parti interessate | Sede | Bruxelles / Lussemburgo (vicino alla sede della Commissione) | Sede decisa dal Consiglio | Finalità | Compiti esecutivi e operativi relativi a uno specifico programma di spesa | Assistenza agli Stati membri e alla Commissione in varie forme (ad es., adozione di norme comuni vincolanti, formulazione di pareri tecnico/scientifici, stesura di rapporti ispettivi, network e scambi di informazioni) e aiuto per l’attuazione dei regolamenti comunitari | Durata | Limitata | In generale, illimitata, ma dipende dalla base giuridica | Bilancio | Integralmente sovvenzionato, come parte della dotazione finanziaria dei programmi | Combinazione di sovvenzioni CE e autofinanziamento | Discarico | Soggette al discarico individuale per il loro bilancio di funzionamento mentre le spese operative rientrano nel discarico generale dato alla Commissione | Soggette al discarico individuale per il loro bilancio (spese amministrative e di funzionamento) | -------------------------------------------------- ALLEGATO III MISURE ADOTTATE IN MATERIA DI SEMPLIFICAZIONE, COMUNICAZIONE, VISIBILITÀ E DIFFUSIONE DEI RISULTATI | EACI | EACEA | EAHC | Semplificazione delle procedure | Misure di semplificazione destinate prevalentemente ai beneficiari finali: Riduzione delle garanzie bancarie richiesteEstensione del periodo di riferimento per le relazioni tecnicheRevisione della soglia per i certificati di audit per gli organismi non-pubbliciPresentazione delle proposte per via elettronicaSemplificazione di formulari, orientamenti e criteri di selezioneSecondo prefinanziamento, invece del pagamento intermedio, basato sui costi sostenuti verificatiUso di importi forfettariCreazione di banche dati specifiche per gli esperti e i progetti | Misure di semplificazione sono state adottate in varie fasi del ciclo del progetto. Tra di esse rientrano le seguenti: Semplificazione di formulari, linee guida e criteri di selezioneRiduzione del numero dei formulari di domanda e della documentazione richiestaUso di dichiarazioni sull’onore invece di ampia documentazione finanziariaUso di fogli elettronici standard in formato Excel per il calcolo delle sovvenzioniIntroduzione di inviti pluriennali e di guide permanenti dei programmi (giovani, cittadinanza attiva, cultura)Maggiore uso di decisioni invece delle convenzioni bilaterali di sovvenzionePassaggio graduale alla presentazione on-line delle domande (già in uso per il programma "Cittadinanza"); obiettivo: estensione a "Apprendimento permanente" nel 2008 e a tutti i programmi EACEA entro il 2009-2010Semplificazione delle relazioni finali e degli obblighi dei beneficiari nella fase di rendicontazioneMaggior uso di finanziamenti a tasso fisso e di contributi forfettari, principalmente nei settori di attività "Cittadinanza" e "Giovani" | Misure di semplificazione sono state adottate nella sfera interna: Struttura organizzativa centralizzata basata sul modello 4 del circuito finanziario standard della Commissione (centralizzazione completa delle operazioni finanziarie)Procedura di selezione maggiormente razionalizzata e coordinata che migliora la qualitàCreazione di banche dati specifiche per gli esperti, i progetti e i richiedentiManuali dettagliati con norme chiare e criteri ben spiegati. | Comunicazione | Indirizzi specifici di posta elettronica per rispondere ai quesitiPiano per la comunicazione che definisce le attività pianificate nel corso dell’anno per ciascun programma e per la reteSito Internet, logo, manifesti, opuscoli, poster e newsletter previsti per ciascun programma | Indirizzi specifici di posta elettronica per rispondere ai quesitiPubblicazione sul sito Internet e negli inviti a presentare proposte dei numeri telefonici per ricevere orientamenti e feedbackCooperazione coi punti di contatto nazionali per fornire informazioni sui programmi | Help-desk specifico per l’orientamento dei potenziali richiedenti (250 e-mail e 80 chiamate telefoniche nel 2008)Cooperazione coi punti focali nazionali per fornire informazioni sui programmiSito Internet specifico per informare sugli inviti a presentare proposte e sui formulari da usareProduzione di pacchetti informativi, CD e poster | Visibilità della Comunità in quanto promotrice dei programmi comunitari | Oltre 30 giornate d’informazione l’annoSito Internet specifico con circa 200000 accessi alla sezione per gli inviti a presentare proposteOrganizzazione di giornate d’informazione nazionali oltre a quelle europee di Bruxelles | Organizzazione di vari seminari/sessioni di informazione (ad esempio, giornate di informazione su apprendimento permanente, cultura; Festival Media; riunioni di avvio coi promotori di progetti sull'apprendimento permanente, riunioni annuali dei consorzi Erasmus Mundus)Sostegno a eventi organizzati dai punti di contatto nazionaliSito internet specifico che ha avuto oltre 300000 visitatori nel 2008 | 16 giornate informative in tutta Europa nel corso del 2008 con 2400 partecipantiSito Internet specifico con un numero di accessi in continua crescita23 riunioni tecniche con gruppi di esperti organizzate nel 2007 (sono state invitate 1600 persone)Creazione di un network specifico (Punti focali nazionali) per lo scambio di informazioni sui programmi | Diffusione dei risultati | Pubblicazione nel sito Internet di schede sui progettiPubblicazione di opuscoli sui progetti e di video su temi specificiPresentazione di esempi di progetti nel corso delle giornate di informazione | Pubblicazione nel sito Internet dei risultati della selezione immediatamente dopo l'adozione delle decisioni in merito, cui fa seguito la notifica individuale dei risultatiInformazione individuale sulle ragioni della mancata selezionePubblicazione nel sito Internet delle pratiche migliori e di raccolteUso delle informazioni desunte dalle relazioni sui progetti per la divulgazione al grande pubblico.Coinvolgimento dell’agenzia nella definizione degli strumenti divulgativi (progetto EVE) | Sostanziale miglioramento del feedback ai richiedenti le cui domande sono state accolte o respinteOrientamenti per i richiedentiOrientamenti per i beneficiari su come predisporre un pagamento finale | --------------------------------------------------