RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulla sicurezza dei servizi destinati ai consumatori [SEC(2003) 625]

SOMMARIO

I. Parte generale

La presente relazione risponde all'invito formulato dal Parlamento europeo e dal Consiglio nell'articolo 20 della direttiva 2001/95/CE del Consiglio (sicurezza generale dei prodotti), che chiedeva alla Commissione di "individuare le necessità le possibilità e le priorità d'azione comunitaria in materia di sicurezza dei servizi". Preparata sulla base di vaste consultazioni negli Stati membri e presso le parti interessate, la relazione si basa su una prima identificazione e valutazione qualitativa delle scelte strategiche più pertinenti. La principale constatazione verte sulla significativa mancanza di dati e di informazioni sulla dimensione fattuale dei rischi e della sicurezza nel settore dei servizi. La conclusione è che l'azione comunitaria deve in linea prioritaria tendere a migliorare le informazioni di riferimento in questo settore.

La relazione è incentrata sui problemi di salute e di sicurezza posti dai servizi forniti ai consumatori e sui servizi pertinenti sotto questo aspetto. La tutela degli interessi economici e finanziari dei consumatori è già presa in considerazione nel quadro delle iniziative collegate alla politica dei consumatori dell'Unione europea e al mercato interno, e non è quindi oggetto di analisi nella presente relazione.

II. La regolamentazione della sicurezza dei servizi a livello dell'Unione europea

Non esiste alcuna legislazione comunitaria orizzontale sulla sicurezza dei servizi. Tuttavia, vari strumenti istituiti in differenti settori contribuiscono indirettamente alla sicurezza di taluni servizi. La legislazione comunitaria che armonizza le prescrizioni tecniche applicabili a taluni prodotti di uso professionale svolge in particolare un ruolo estremamente importante nella sicurezza dei servizi basati sull'utilizzazione di tali prodotti. Sull'importante tema specifico della sicurezza contro gli incendi negli alberghi, una raccomandazione del Consiglio è stata adottata nel 1986. Nel settore specifico della sicurezza dei trasporti (aerei, marittimi e terrestri) è stata adottata una legislazione comunitaria esaustiva nel quadro delle disposizioni del Trattato sulla politica dei trasporti.

III. Politica e regolamentazione nell'ambito degli Stati membri

Tutti gli Stati membri hanno adottato politiche, disposizioni giuridiche e misure amministrative sulla sicurezza dei servizi, ma il loro approccio varia notevolmente. Alcuni (Finlandia, Francia, Portogallo, Spagna e Svezia) hanno introdotto una legislazione generale incentrata sulla sicurezza dei servizi ai consumatori, che completa la legislazione e le politiche settoriali. Alcuni altri (Regno Unito e Irlanda) coprono gli aspetti intersettoriali della sicurezza dei servizi dal punto di vista del consumatore, dell'utente e della popolazione nella loro legislazione sulla sanità e la sicurezza nel lavoro. Tutti hanno adottato strategie settoriali, con disposizioni che influiscono direttamente o indirettamente sulla sicurezza delle varie categorie di servizi. Alcuni Stati membri hanno inoltre creato codici di buone prassi e di misure non vincolanti, ma su una base ad hoc e unicamente per un piccolo numero di settori ben precisi. Oltre alle misure specifiche dirette, la regolamentazione in altri settori, come la sicurezza degli edifici o sui luoghi di lavoro, riveste una significativa importanza indiretta.

Considerando la complessità e la varietà delle misure in questione, non è facile confrontare la regolamentazione nei vari Stati membri ed identificare le lacune e le debolezze specifiche del loro approccio, della loro applicazione concreta e delle disposizioni che ne garantiscono il rispetto.

IV. Risultati della valutazione della situazione negli Stati membri

Sino ad oggi, nulla prova concretamente che le varie prescrizioni di sicurezza vigenti generano ostacoli specifici alla prestazione transfrontaliera dei servizi nell'ambito dell'Unione europea. Nessuna indicazione o ricorso sono stati raccolti in merito durante le consultazioni. Un'inchiesta Eurobarometro indica che i consumatori europei hanno forse l'impressione che la sicurezza dei prodotti e dei servizi sia meno garantita all'estero. Questa impressione potrebbe tra l'altro dipendere dalla loro percezione del livello di sicurezza dei servizi proposti all'estero, che giudicano inferiore. Uno degli obiettivi principali del mercato interno consiste nel rafforzare la fiducia dei consumatori nella sicurezza dei servizi offerti su tutto il territorio dell'UE, in particolare nei settori del turismo, del tempo libero e delle attività sportive.

Le informazioni di riferimento disponibili sulla sicurezza dei servizi e sui rischi collegati evidenziano gravi lacune. Il controllo e la raccolta sistematica di dati sugli incidenti e le lesioni sono limitati ad alcuni settori quali i trasporti e la sanità. In altri ambiti, i dati sono rari. Inoltre, le informazioni disponibili non sono generalmente affidabili né sufficientemente particolareggiate o comparabili. Di conseguenza, non possono servire a stabilire una valutazione comparativa sistematica dei rischi. Le estrapolazioni a livello comunitario dei dati esistenti portano unicamente a risultati insignificanti o contraddittori.

V. Elementi ed aspettative che risultano dalle consultazioni

Per preparare la presente relazione, la Commissione ha consultato associazioni nazionali di consumatori sul funzionamento della legislazione nel loro Stato membro, nonché un pubblico più vasto a livello europeo (poteri pubblici, organizzazioni rappresentative del mondo delle imprese, dell'industria e del commercio, associazioni europee di consumatori e organismi europei di normalizzazione), chiedendo loro quali sarebbero le opzioni possibili per un'azione comunitaria. Le consultazioni mostrano che le associazioni dei consumatori percepiscono un rischio per la sicurezza in alcune branche del settore terziario, come le attività sportive, le attività del tempo libero, il turismo e le cure sanitarie. Le parti consultate considerano generalmente che la Commissione abbia un ruolo da svolgere per sviluppare azioni a sostegno delle politiche nazionali di tutela dei consumatori, ad esempio sensibilizzando ai rischi per la sicurezza o promuovendo vari tipi di strumenti non vincolanti. Le loro aspettative per quanto riguarda la necessità di instaurare prescrizioni obbligatorie di sicurezza e livello dell'Unione europea erano divergenti. I rappresentanti dei consumatori ritengono queste disposizioni giuridiche essenziali per garantire ai consumatori un livello adeguato di tutela in tutti gli Stati membri; d'altro canto, le imprese e la maggior parte dei poteri pubblici non vedono attualmente alcun valore aggiunto in questo tipo di esigenze.

VI. Azione a livello dell'Unione europea

La Commissione, in linea con il risultato delle consultazioni, ritiene che un'azione comunitaria nel settore della sicurezza dei servizi potrebbe proporsi di:

* Sostenere le politiche e le misure nazionali al fine di rafforzarne l'efficacia;

* Garantire ai consumatori un livello elevato ed uniforme di sicurezza in tutta l'UE;

* Agevolare l'informazione sulla prestazione transfrontaliera di servizi o la creazione di filiali di prestatari di servizi.

Numerose opzioni che prevedevano un'azione significativa a favore della sicurezza dei servizi sono quindi state valutate dal punto della vista della loro giustificazione rispetto a tali obiettivi.

Tuttavia, (a) l'inadeguatezza dei dati disponibili e (b) la mancanza di elementi che pongano in evidenza ostacoli particolari al funzionamento del mercato interno fanno sì che sia difficile in questa fase giustificare un'opzione a favore di un'azione comunitaria di grande portata. Tuttavia, l'importanza dei servizi nell'economia dell'UE, la dimensione transfrontaliera della sicurezza dei servizi collegati al turismo, alle attività sportive e alle attività del tempo libero, nonché le aspettative spesso espresse dai cittadini europei rispetto ad un livello di sicurezza elevato in tutta l'UE portano a pensare che iniziative comunitarie dovrebbero essere previste per sostenere le politiche e le misure degli Stati membri.

Sembra pertanto essenziale, nell'immediato, migliorare le informazioni di riferimento e instaurare un controllo sistematico delle politiche e delle misure degli Stati membri. Norme europee per settori o rischi particolari potrebbero in tal modo risultare necessarie al fine di rafforzare le misure nazionali.

Per migliorare queste informazioni di riferimento ed essere in grado eventualmente di stabilire norme europee in grado di consolidare le politiche nazionali, un quadro adeguato dovrebbe essere posto in essere.

Un tale quadro giuridico avrebbe lo scopo di sostenere e di controllare le politiche e le misure nazionali mediante:

(1) La creazione di una procedura di scambio d'informazioni sull'evoluzione delle politiche e delle regolamentazioni, nonché sui risultati ottenuti, e sull'installazione di una cooperazione amministrativa tra le autorità; si terrebbe conto del campo d'applicazione della legislazione comunitaria attuale e futura per quanto riguarda la messa a disposizione di informazioni nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche collegate ai servizi,

(2) Disposizioni volte alla raccolta e alla valutazione sistematica di dati sui rischi associati ai servizi, e la creazione di una base di dati a livello dell'UE,

(3) Nella prospettiva di stabilire procedure di definizione di norme europee, se risulta che esiste un bisogno in materia; tali norme si applicherebbero in collegamento con obiettivi generali sulla sicurezza dei servizi.

Tale quadro sarà elaborato dopo una valutazione minuziosa dei vantaggi e degli inconvenienti potenziali, in particolare per le piccole e medie imprese, in stretta collaborazione con gli Stati membri. L'obiettivo consisterà nel definire la portata e i metodi ottimali di controllo e di raccolta dei dati al fine di garantire un reale valore aggiunto a costi ragionevoli.

L'accento dovrebbe essere posto sui settori che, da un punto di vista transfrontaliero, presentano il maggiore interesse per i consumatori, quali i servizi di alloggio collettivo come gli alberghi, i campeggi ed altre infrastrutture turistiche, nonché sui settori collegati del tempo libero e delle attività sportive.

Relazione

1. Introduzione e campo d'applicazione

1. L'evoluzione dell'economia tende a ridurre rapidamente la quota dell'agricoltura e dell'industria manifatturiera a vantaggio del settore terziario, che riveste un'importanza crescente. Per questo motivo, un'economia postindustriale viene comunemente qualificata come economia di servizi. L'UE non sfugge a questa regola, dal momento che la sua economia è dominata dal settore dei servizi, sia in termini di creazione di ricchezza che di posti di lavoro. Questo settore comprende branche d'attività che vanno dal commercio ai servizi pubblici, passando per i trasporti, i viaggi, la comunicazione, i servizi finanziari, i servizi alle imprese, la salute e il settore sociale. Nel dicembre 2000, al fine di eliminare progressivamente gli ostacoli agli scambi in questo settore, la Commissione ha presentato la sua strategia in due tempi per il mercato interno dei servizi [1]. La prima tappa si è conclusa nel luglio 2002 con una relazione [2] della Commissione che traccia un inventario degli ostacoli al mercato interno che continuano a limitare i servizi. Nel quadro di questa strategia, la Commissione ha riconosciuto che, oltre ad uno strumento di armonizzazione volto ad eliminare gli ostacoli di natura orizzontale, potrebbero essere utili misure specifiche di armonizzazione in settori particolarmente importanti per la salute e la tutela dei consumatori.

[1] COM(2000)888 def., del 29 dicembre 2000

[2] COM(2002)441def., del 30 luglio 2002

2. Secondo i dati di EUROSTAT, il settore terziario dell'UE rappresenterebbe nel 2000 il 69,6% [3] del valore aggiunto lordo e il 68,6% [4] dell'occupazione. Per lo stesso anno, gli scambi intracomunitari nel settore dei servizi commerciali (vale a dire escludendo i servizi pubblici) rappresentavano 710,8 miliardi di EUR. Per quanto riguarda le famiglie, le spese per servizi (compresi l'alloggio, l'acqua e l'elettricità) dei consumatori erano pari nel 1999 al 59,4% [5] delle loro spese totali.

[3] di cui il 27,2% per i servizi finanziari e i servizi alle imprese; il 21,0% per il commercio, i trasporti e le comunicazioni; il 21,4% per i servizi pubblici. Le statistiche disponibili non stabiliscono alcuna distinzione tra i prodotti e i servizi, per cui non può essere escluso che le spese collegate ai servizi siano sopravalutate.

[4] di cui il 13,9% per i servizi finanziari e i servizi alle imprese, il 25,4% per il commercio, i trasporti e le comunicazioni e il 29,3% per i servizi pubblici.

[5] di cui il 3,2% per la salute, il 14,1% per i trasporti, il 2,3% per le comunicazioni, l'1% per l'istruzione, l'8,1% per la ristorazione e gli alberghi e il 21,3% per gli alloggi, l'acqua e l'elettricità.

3. Questi dati macroeconomici dimostrano chiaramente l'importanza dei servizi per l'economia europea, per il mercato interno e per le spese dei consumatori. Dal momento che spendono una parte significativa del loro reddito nei servizi, i consumatori auspicano legittimamente che i servizi posti sul mercato, così come i prodotti, non presentino alcun pericolo per la loro sicurezza fisica o la loro salute. Orbene, i trasporti, le cure sanitarie o le attività del tempo libero costituiscono esempi di servizi ai consumatori che comportano un rischio potenziale per la salute e la sicurezza fisica degli individui.

4. Un importante corpus di legislazione comunitaria è stato elaborato nel corso degli ultimi decenni nel settore della sicurezza dei prodotti. Esso comprende tanto le direttive settoriali, applicabili a categorie particolari di prodotti e/o di rischi, quanto misure generali, tra cui in particolare la direttiva recentemente modificata 2001/95/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sulla sicurezza generale dei prodotti [6] e la direttiva 85/374/CEE del Consiglio sulla responsabilità per danno da prodotti difettosi [7]. Tali disposizioni si propongono di armonizzare le norme nazionali sulla sicurezza e sulla responsabilità, al fine di agevolare la libera circolazione delle merci nell'SEE, garantendo al tempo stesso ai consumatori un livello elevato di sicurezza e di tutela della salute.

[6] Direttiva 2001/95/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, G.U. L 11 del 15.1.2002 pag. 4

[7] G.U. L 210 del 7.8.1985, pag. 29

5. Per quanto riguarda la sicurezza dei servizi, non esistono attualmente a livello comunitario né regolamentazioni quadro generali, né una legislazione settoriale, eccettuato il settore dei trasporti. Tuttavia, taluni aspetti della legislazione comunitaria in altri settori possono presentare un interesse per la sicurezza di alcuni servizi. A titolo d'esempio, le esigenze comunitarie applicabili ad alcuni prodotti possono influire sulla sicurezza dei servizi fondati sull'utilizzazione di questi ultimi. Al fine di instaurare un approccio più generale della sicurezza dei servizi, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno chiesto nell'articolo 20 della direttiva 2001/95/CE che "la Commissione individui le necessità, le possibilità e le priorità dell'azione comunitaria in materia di sicurezza dei servizi e sottoponga al Parlamento europeo e al Consiglio, anteriormente al 1° gennaio 2003, una relazione corredata, ove opportuno, di proposte al riguardo".

6. La presente relazione si limita ai servizi ai consumatori, vale a dire ai servizi forniti alle persone fisiche che agiscono a titolo personale. I professionisti sono generalmente meglio attrezzati per valutare i rischi ed hanno esigenze diverse da quelle dei consumatori.

La sicurezza dei generi alimentari proposti ai consumatori da parte dei prestatari di servizi, ad esempio nel settore della ristorazione, è coperta dalle iniziative collegate alla revisione delle norme comunitarie sull'igiene alimentare, nel quadro dell'approccio "dalla fattoria alla tavola" adottato in questo settore.

I prodotti non alimentari forniti ai consumatori o utilizzati da questi ultimi nel quadro di un servizio sono coperti dalla direttiva 2001/95/CE. Tuttavia, la sicurezza delle attrezzature di cui si servono i prestatari nei loro servizi ai consumatori è esclusa dal campo di questa direttiva e dovrebbe pertanto essere presa in considerazione nel quadro di un'azione comunitaria sulla sicurezza dei servizi. Tale constatazione vale in particolare per le attrezzature di viaggio o di trasporto gestite dai prestatari di servizi.

I servizi d'interesse pubblico collegati alla sicurezza e alla tutela della popolazione, come la difesa, la polizia o la protezione civile, sono esclusi dal quadro della presente relazione, considerando i loro obiettivi particolari, la natura del "prestatario di servizi" e le condizioni nelle quali tali attività sono svolte.

7. Ai fini della presente relazione, la sicurezza è associata alla salute e all'integrità fisica dei consumatori. Conformemente a tale definizione, i servizi ai consumatori, quali i servizi finanziari o i servizi di comunicazione elettronica, che non presentano alcun rischio per la salute o per l'integrità fisica delle persone, sono esclusi dal campo di analisi della presente relazione, che non prende in considerazione neppure i rischi di danni alla proprietà o i rischi finanziari, che rientrano più direttamente nelle prassi commerciali disciplinate dal diritto contrattuale. Inoltre, tali rischi sono già presi in considerazione dalle iniziative comunitarie collegate al mercato interno e alla politica di tutela dei consumatori [8].

[8] Vedi, ad esempio, il Libro verde sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea, COM(2001)531 def. del 2 ottobre 2001 e il seguito dato al Libro verde sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea, COM(2002)289 def. dell'11 giugno 2002.

La sicurezza dei servizi ai consumatori è principalmente influenzata, da un lato, da misure preventive del tipo "comando e controllo" e, d'altro lato, dai sistemi di responsabilità. Le regole che fissano un quadro di riferimento ad una prestazione sicura di servizi hanno un'incidenza positiva diretta sui livelli di sicurezza dal momento che prevengono il danno. I sistemi di responsabilità, anche se estremamente importanti per rimediare alle ripercussioni negative di un servizio difettoso ai consumatori, hanno essenzialmente una funzione compensativa a posteriori e un'azione preventiva più indiretta rispetto alla sicurezza dei servizi.

8. Nel 1990, la Commissione ha affrontato il tema della responsabilità dei prestatari in caso di servizi difettosi in una proposta di direttiva [9]. Il principale obiettivo di questa iniziativa era il seguente:

[9] COM(90)482 def. - SYN 308 del 20 dicembre 1990, GU C 12 del 18/01/1991, pag. 8

* Proteggere meglio i consumatori che subiscono danni da servizi che menomano la loro integrità fisica o la loro proprietà privata. Questo risultato è stato raggiunto ponendo il principio della responsabilità soggettiva del prestatario, con inversione dell'onere della prova a vantaggio della persona lesa.

* Eliminare le disparità tra i sistemi giuridici nazionali suscettibili di limitare il corretto funzionamento del mercato interno dei servizi.

Al termine di lunghe discussioni in seno al Parlamento europeo e al Consiglio, la Commissione ha deciso di ritirare la sua proposta nel giugno 1994. Alla luce di tali discussioni, la Commissione ha ritenuto che la questione della responsabilità doveva essere rivista e che era necessario tra l'altro esaminare in primo luogo approfonditamente i meccanismi della responsabilità civile che servono attualmente, negli Stati membri, a rimediare i danni causati da servizi difettosi, studiando minuziosamente le specificità di ciascuna categoria di servizi.

La Commissione analizza attualmente i sistemi giuridici degli Stati membri che disciplinano la responsabilità in caso di servizi difettosi. Valuterà nuovamente i bisogni e le possibilità di un'azione comunitaria in questo settore alla luce dei risultati di tale analisi.

9. Il livello reale di sicurezza di un servizio dipende fondamentalmente dagli effetti combinati dei principali elementi seguenti:

* La sicurezza dei luoghi, delle strutture e delle attrezzature utilizzate nella prestazione del servizio;

* Le qualifiche del prestatario dei servizi;

* La disponibilità e la qualità dell'informazione sulla sicurezza del servizio fornita all'utente/al consumatore;

* Il modo in cui il servizio viene eseguito dal prestatario;

* Le capacità generali e il comportamento del consumatore;

* L'esistenza di procedure d'urgenza e di un'attrezzatura adeguata per limitare i danni in caso di incidenti.

10. Un esame delle misure comunitarie contro i rischi presenti in settori specifici di servizi ai consumatori rivela che i trasporti e la salute costituiscono categorie particolari. Le azioni destinate a migliorare la sicurezza dei vari mezzi di trasporto fanno parte integrante della politica comune dei trasporti, così come è iscritta all'articolo 71 del Trattato. Come precisato di seguito, un'ampia gamma di misure è stata adottata a titolo di questo articolo per regolamentare la sicurezza dei vari modi di trasporto. Nel settore della salute, l'articolo 152 del Trattato pone l'obiettivo di un livello elevato di protezione della salute umana e prevede che il Consiglio contribuisce alla realizzazione degli obiettivi di tale articolo adottando: (...) azioni d'incoraggiamento volte a proteggere e a migliorare la salute umana, ad esclusione di qualunque armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri in materia dei servizi sanitari. Alla luce di queste disposizioni specifiche e della natura e dell'organizzazione delle attività in questione, è opportuno esaminare le misure comunitarie a favore della sicurezza dei servizi sanitari nel quadro dei programmi e delle azioni realizzati dalla Commissione in questo settore. La presente relazione non intende pertanto identificare e valutare le priorità di azione della Comunità rispetto alla sicurezza dei servizi di trasporto e dei servizi sanitari.

11. Per preparare la relazione, la Commissione ha proceduto ad una vasta consultazione degli Stati membri e delle parti interessate, anche nel quadro delle lunghe discussioni con gli esperti nazionali del gruppo di lavoro sulla sicurezza dei consumatori. Nel maggio 2002, un questionario è stato sottoposto alle associazioni nazionali dei consumatori negli Stati membri e nei paesi dell'SEE. Le loro risposte hanno fornito utili indicazioni sul modo in cui i consumatori percepiscono il funzionamento delle legislazioni nazionali esistenti in materia di sicurezza dei servizi. Al fine di raccogliere ulteriori indicazioni per la redazione della relazione, le parti interessate aventi un interesse legittimo alla sicurezza dei servizi ai consumatori, nonché i poteri pubblici, sono state ampiamente consultate dall'agosto all'ottobre 2002. Le parti interessate sono state invitate ad esprimere il loro parere sul contributo potenziale di varie strategie volte a migliorare la sicurezza dei servizi ai consumatori, tenendo conto delle politiche e delle legislazioni vigenti negli Stati membri e nella Comunità. Tale processo di consultazione ha generato più di 70 reazioni, spesso estremamente particolareggiate e pertinenti, provenienti da vari gruppi della società civile rappresentanti i consumatori, i prestatari di servizi, l'industria e il commercio, gli organismi di normalizzazione e i poteri pubblici.

12. La presente relazione intende valutare la necessità e le possibilità di un'azione comunitaria nel settore della sicurezza di alcune categorie di servizi. I contributi ricevuti durante il processo di consultazione sono stati debitamente presi in considerazione per definire il grado di priorità da attribuire ai vari possibili scenari di azione.

2. La sicurezza dei servizi nell'Unione europea

Legislazione e politiche comunitarie che influiscono sulla sicurezza dei servizi

13. A livello comunitario, la sicurezza dei servizi è attualmente regolamentata solo nel settore dei trasporti. Inoltre, numerose norme e iniziative comunitarie tengono più o meno direttamente conto della sicurezza di taluni servizi. Nella maggior parte dei casi, il loro principale obiettivo consiste nel garantire il corretto funzionamento del mercato interno. Quattro grandi settori sono particolarmente importanti: il riconoscimento dei diplomi, dei certificati e delle altre qualifiche - destinato a facilitare la creazione del mercato interno - l'ambiente, l'energia e il turismo.

14. Il carattere transnazionale del settore dei trasporti, nonché la possibilità di adottare misure destinate a migliorare la loro sicurezza, esplicitamente iscritta all'articolo 71, lettera c), del Trattato, hanno fatto di questo settore uno degli ambiti prioritari di azione della Comunità.

15. La regolamentazione concernente la sicurezza dei trasporti verte essenzialmente sull'armonizzazione, da un lato, delle norme tecniche al fine di mantenere un livello elevato di sicurezza e, d'altro lato, dell'ambiente sociale e della formazione professionale, al fine di garantire un livello di sicurezza sufficiente al livello del trasportatore che garantisce il servizio. Tali disposizioni hanno avuto ripercussioni dirette sulla sicurezza dei servizi. Troviamo quindi per il trasporto stradale e marittimo di passeggeri numerosi esempi di disposizioni aventi un impatto immediato sulla sicurezza; citiamo le direttive 92/6/CEE [10] e 92/24/CEE [11] del Consiglio sui sistemi di limitazione di velocità per talune categorie di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto delle merci e dei passeggeri, il regolamento (CE) n. 3820/85 [12] del Consiglio sull'apparecchio installato sui veicoli da trasporto passeggeri o merci per registrare le distanze percorse, le velocità, i periodi di guida e di riposo, o il regolamento (CE) n. 3051/95 [13] del Consiglio concernente la gestione della sicurezza dei traghetti passeggeri roll-on/roll-off. Per il trasporto ferroviario, le esigenze essenziali di sicurezza dei vari sottosistemi (infrastruttura, materiale rotabile, segnaletica) sono stabilite nella direttiva 96/48/CE [14] del Consiglio relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità e dalla direttiva 2001/16/CE [15] del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale. Nel settore dell'aviazione, l'obbligo di effettuare inchieste sugli incidenti e sugli inconvenienti al fine di migliorare la sicurezza deriva direttamente dalle disposizioni dell'allegato 13 della Convenzione relativa all'aviazione civile internazionale e dalla direttiva 94/56/CE [16] del Consiglio. Quest'ultima dev'essere completata da una direttiva [17] sulla segnalazione di eventi. L'armonizzazione della sicurezza nel settore dell'aviazione civile è disciplinata dal regolamento (CE) n. 3922/91 [18] del Consiglio e dal regolamento (CE) n. 1592/2002 [19] del Parlamento europeo e del Consiglio.

[10] G.U. L 57 del 2.3.1992, pag. 27

[11] G.U. L 129 del 14.5.1992, pag. 154

[12] G.U. L 370 del 31.12.1985, pag. 1

[13] G.U. L 320 del 30.12.1995, pag. 14

[14] G.U. L 235 del 17.9.1996, pag. 6

[15] G.U. L 110 del 20.4.2001, pag. 1

[16] G.U. L 319 del 12.12.1994, pag. 14

[17] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla segnalazione di taluni eventi nel settore dell'aviazione civile, G.U. C 120 del 24.4.2001, pag. 148

[18] G.U. L 373 del 31.12.1991, pag.4

[19] G.U. L 240 del 7.9.2002, pag. 1

16. Accanto all'efficacia, alla qualità e a uno diminuzione dell'impatto sull'ambiente, il miglioramento della sicurezza rimane un obiettivo fondamentale delle riflessioni sul futuro della politica comune dei trasporti [20].

[20] Libro bianco - La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte, COM(2001)370 def. del 12 settembre 2001

17. L'applicazione dei principi del Trattato relativi alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi tocca indirettamente la questione della sicurezza dei servizi attraverso le disposizioni sul riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali e sull'armonizzazione o il riconoscimento reciproco delle norme nazionali che disciplinano l'accesso alle professioni regolamentate. L'impatto è particolarmente importante in alcune professioni del settore medico, ad esempio per le infermiere [21] e per i medici [22].

[21] Direttive del Consiglio 77/452/CEE, G.U. L 176 del 15.7.1977, pag. 1 e 77/453/CEE, ibid. pag. 8

[22] Direttiva del Consiglio 93/16/CEE, G.U. L 165 del 7.7.1993, pag. 1

18. Inoltre, altre disposizioni che disciplinano il mercato interno influiscono sulla sicurezza dei servizi ai consumatori. A titolo d'esempio, quelle sui dispositivi medici [23] e la legislazione relativa ai generi alimentari hanno impatti positivi diretti sulla sicurezza dei servizi correlati.

[23] Direttive del Consiglio 93/42/CEE, G.U. L 169 del 12.7.1993, pag. 1 e 90/385/CEE, G.U. L 189 del 20.07.199O, pag. 17

19. La tutela della salute umano costituisce uno degli obiettivi della politica comunitaria dell'ambiente. Sulla stretta correlazione che esiste tra l'ambiente e la salute umana si fondano varie disposizioni che, anche se non sono direttamente incentrate sulla sicurezza dei consumatori, portano in pratica ad un miglioramento della loro salute e della loro sicurezza, percepibile anche nel quadro dei servizi proposti. A titolo di esempio, la legislazione comunitaria sulla gestione dei rifiuti - incenerimento, messa in discarica e trasporto - contribuisce a rafforzare la sicurezza di questo servizio, limitando le varie forme di inquinamento suscettibili di minacciare la salute umana. In altre circostanze, come nel caso della direttiva 98/83/CE [24] sulla qualità delle acque destinate al consumo umano, il collegamento tra la tutela dell'ambiente e la sicurezza dei servizi ai consumatori è più diretta.

[24] G.U. L 330 del 5.12.1998, pag. 32

20. Le disposizioni comuni sull'energia hanno ripercussioni limitate e indirette sulla sicurezza dei servizi. La politica energetica, incentrata sull'integrazione e sull'apertura dei mercati nonché sulla prevenzione degli ostacoli, contribuisce alla realizzazione degli obiettivi generali della politica economica comunitaria. Al di là di questi obiettivi, tale politica ha inoltre l'ambizione di conciliare la competitività, la sicurezza dell'approvvigionamento e la tutela dell'ambiente. La direttiva 94/63/CE [25] del Parlamento europeo e del Consiglio sul controllo delle emissioni di composti organici volatili (COV) derivanti dal deposito della benzina e dalla sua distribuzione dai terminali alle stazioni di servizio ha ripercussioni più dirette sulla sicurezza.

[25] G.U. L 365 del 31.12.1994, pag. 24

21. Il Trattato non prevede una base giuridica specifica per le azioni comuni nel settore del turismo. La Commissione svolge in questo caso essenzialmente un ruolo di coordinatore e catalizzatore. Di conseguenza, sono rare le disposizioni comunitarie che hanno un'importante influenza diretta sulla sicurezza dei servizi turistici. Le sole esistenti rientrano in altri settori d'azione e la loro funzione principale è spesso di garantire il corretto funzionamento del mercato interno. È questo il caso della direttiva 90/314/CEE [26] del Consiglio concernente i viaggi, le vacanze e i circuiti "tutto compreso" che si basa sull'ex articolo 100(a), oggi articolo 95) del Trattato e rende l'organizzatore e/o il dettagliante responsabile dei danni subiti dal consumatore in seguito alla mancata esecuzione o all'esecuzione non corretta del contratto, e della raccomandazione 86/666/CEE [27] del Consiglio concernente un livello minimo di sicurezza contro i rischi d'incendio negli alberghi della Comunità. La preoccupazione fondamentale dell'attuale politica comunitario nel settore turistico riguardo lo sviluppo e la competitività delle imprese. La sicurezza dei servizi ai consumatori viene menzionata in tale contesto non come un obiettivo in sé, ma come una conseguenza indiretta della promozione della qualità dei servizi offerti al fine di consolidare le attività turistiche.

[26] G.U. L 158 del 23.6.1990, pag. 59

[27] G.U. L 384 del 31.12.1986, pag. 60

Approcci, politiche e legislazione degli Stati membri in materia di sicurezza dei servizi [28]

[28] Questa parte della relazione si ispira a un documento di lavoro dei servizi della Commissione {SEC(2003)625} che fornisce un riassunto fattuale delle politiche e delle normative nazionali nel settore della sicurezza dei servizi

22. Negli Stati membri, numerose politiche e misure di regolamentazione rafforzano notevolmente la sicurezza dei servizi in modo indiretto. Citiamo a titolo d'esempio i requisiti imposti alla costruzione e al funzionamento degli edifici e dei siti che accolgono attività terziarie, le misure tecniche collegate alle attrezzature e ai prodotti, le regole sulle qualifiche dei prestatari di servizi e le autorizzazioni che essi devono detenere, nonché le disposizioni riguardanti la salute e la sicurezza nel lavoro. Una più ampia analisi delle politiche e dei settori coperti dalla legislazione supererebbe il quadro della presente relazione. L'accento va qui posto sulle politiche e sulle normative nazionali che riguardano direttamente la realizzazione del servizio e che si concentrano in primo luogo sulla tutela della salute e della sicurezza fisica del consumatore.

23. Gli Stati membri non dispongono in merito di un approccio globale coerente o caratteristico. La metà degli Stati membri ha stabilito che la "sicurezza dei servizi" costituisce uno specifico settore politico, mentre gli altri affrontano la sicurezza dei servizi su una base ad hoc o in correlazione con altre politiche. Possono essere identificati negli Stati membri tre approcci distinti. Alcuni si sono dotati di una legislazione orizzontale sulla sicurezza dei servizi, che completa una serie di misure settoriali. Questo gruppo comprende la Finlandia, la Francia, il Portogallo, la Spagna e la Svezia. L'Irlanda e il Regno Unito hanno esteso il campo d'applicazione della loro legislazione nazionale riguardante la sicurezza sul lavoro alla sicurezza dei consumatori, a complemento delle politiche e delle norme giuridiche settoriali. Gli altri Stati membri dispongono di politiche e legislazioni settoriali, ma non hanno alcuna struttura generale per l'insieme.

24. Gli Stati membri che hanno adottato una legislazione generale hanno scelto contesti e tecniche giuridiche diversi. La Finlandia e la Svezia hanno integrato la sicurezza dei servizi alla loro legislazione sulla sicurezza dei prodotti. Le esigenze generali applicabili ai servizi e ai consumatori vanno più o meno in parallelo a quelle che riguardano i prodotti. Le autorità dispongono delle competenze necessarie a garantire il seguito e il controllo dei servizi a rischio e per adottare le misure richieste. La Francia, il Portogallo e la Spagna hanno scelto di integrare le disposizioni sui servizi nella loro legislazione generale sulla protezione dei consumatori. A titolo d'esempio, la legge generale spagnola sulla tutela dei consumatori e degli utenti comprende una disposizione che impone ai prestatari di servizi di proporre sul mercato unicamente servizi sicuri. Nel Regno Unito, la legge sulla salute e sulla sicurezza nel lavoro stabilisce chiaramente che essa mira anche a proteggere la popolazione, compresi i consumatori, dai rischi per la salute e per la sicurezza derivanti dalle attività dei lavoratori. La legislazione prevede l'obbligo di garantire la sicurezza dei locali aperti al pubblico, compresi quelli che accolgono servizi ai consumatori. L'Irlanda segue lo stesso approccio.

25. Tutti gli Stati membri hanno adottato una legislazione settoriale voluminosa Al di fuori delle disposizioni sui servizi di trasporto che, in larga misura, recepiscono il diritto comunitario internazionale, la legislazione è principalmente collegata a quattro settori: la salute, l'alloggio - essenzialmente in connessione con il turismo, lo sport e le attività del tempo libero e i servizi d'interesse generale come l'installazione del gas e dell'elettricità. Alcuni Stati membri hanno inoltre disciplinato i servizi di riparazione, l'installazione di prodotti e i servizi alle persone come i parrucchieri o i centri di abbronzatura.

26. Nel settore della salute, tutti gli Stati membri hanno posto l'accento sulla legislazione relativa alle qualifiche del personale medico. Inoltre, una notevole quota di regolamentazione è dedicata anche all'esecuzione dei servizi sanitari e ai locali, compresa la loro progettazione, la costruzione, la manutenzione e il funzionamento. In linea generale, nel settore sanitario, i prestatari di servizi sono soggetti per legge ad obblighi importanti la cui principale finalità è quella di proteggere il paziente. Da notare che gli aspetti clinici dei servizi sanitari, in particolare gli incidenti medici, sono seguiti da istituzioni e autorità diverse da quelle incaricate delle questioni non cliniche, tra cui la sicurezza dei locali, la concezione dei pavimenti antiscivolo e anticaduta ecc.

27. I servizi di alloggio sono regolamentati in tutti gli Stati membri, essenzialmente per quanto riguarda la progettazione e la costruzione di edifici o le attrezzature di sicurezza obbligatorie, soprattutto per la protezione contro gli incendi. Tale regolamentazione varia notevolmente a livello non solo nazionale, ma anche regionale e locale, in funzione delle specificità e delle esigenze locali.

28. I servizi collegati allo sport e alle attività del tempo libero comprendono una vasta gamma di attività che vanno dai concerti di musica pop e dalle discoteche ai terreni di gioco, ai corsi di immersione e ai centri di sci. Si tratta di un settore sempre più regolamentato dagli Stati membri, di solito con normative ad hoc, in seguito a incidenti concreti o in funzione di elementi che indicano rischi al di là del limite accettabile. Una parte significativa di questa legislazione è incentrata sui locali e gli edifici che accolgono questo tipo di servizi. In Svezia, ad esempio, la legislazione sui requisiti tecnici applicabili agli edifici comprende anche la costruzione dei centri di sci e dei terreni per le attività sportive. Inoltre, alcuni Stati membri hanno introdotto prescrizioni relative alle qualifiche del persone o all'esecuzione stessa del servizio. In Danimarca, ad esempio, le imprese pirotecniche devono ottenere un'autorizzazione e la legislazione sulle infrastrutture delle attività per il tempo libero comprende regole sulla formazione del personale e la sorveglianza di alcuni servizi, come i baracconi per il tiro o gli scivoli.

29. Taluni servizi d'interesse generale, come l'installazione del gas o dell'elettricità, presentano un rischio potenziale maggiore e sono attentamente regolamentati dagli Stati membri. Tale normativa riguarda innanzitutto le qualifiche dei prestatari di servizi, ma anche, in certa misura, l'esecuzione stessa del servizio. Anche il prelievo dei rifiuti, le acque di scarico e l'approvvigionamento dell'acqua sono regolamentati, ma piuttosto al fine di ridurre i rischi per la salute pubblica e l'ambiente che non per proteggere la sicurezza fisica dei consumatori. A titolo d'esempio, le disposizioni nazionali sull'incenerimento dei rifiuti, basate sulla legislazione comunitaria, si propongono di limitare l'emissione di sostanze pericolose.

30. I servizi di riparazione, di locazione ed alcuni servizi collegati all'installazione di prodotti sono strettamente collegati alla sicurezza dei prodotti, ma anche la sicurezza dei servizi è oggetto di una regolamentazione separata in alcuni Stati membri. Inoltre, alcuni Stati hanno previsto anche disposizioni specifiche per alcuni servizi alle persone, come i parrucchieri o i solarium.

31. Un esame delle esigenze concrete imposte dagli Stati membri ai vari servizi ai consumatori evidenzia alcune disposizioni fondamentali di portata generale, sia nella legislazione orizzontale che in quella settoriale.

32. Ricordiamo in primo luogo l'obbligo di fornire "servizi sicuri". Le legislazioni finlandese, francese, portoghese, spagnola e svedese comprendono disposizioni generali in base alle quali i prestatari di servizi possono proporre sul mercato unicamente "servizi sicuri". Una serie di definizioni e criteri alquanto diversificati su ciò che dev'essere considerato come un servizio "sicuro" forzano tale obbligo. Inoltre, in settori che presentano un interesse particolare, sono state adottate regole volte a precisare tale esigenza generale. Altri obblighi relativi alla sicurezza esistono nell'ambito della legislazione settoriale. L'applicazione diretta di tali obblighi generali sembra in pratica estremamente limitata quando mancano norme o riferimenti chiari.

33. In secondo luogo, esistono disposizioni che obbligano il prestatario di servizi ad introdurre procedure di gestione della sicurezza nel quadro delle sue operazioni. Tali procedure comprendono abitualmente l'obbligo di identificare e di valutare i rischi, di adottare qualunque misura ragionevole volta a prevenire i danni per la salute e la sicurezza, di porre in essere sistemi interni di controllo tali da garantire un'organizzazione sistematica e sicura delle attività, definendo le procedure di emergenza. Al fine di evitare obblighi sproporzionati per le PMI, l'ampiezza del controllo interno necessario a soddisfare i requisiti posti dalla legislazione è normalmente adeguata alla natura, alle attività, ai rischi e alle dimensioni dell'impresa. In Francia, ad esempio, secondo la regolamentazione, i responsabili delle aree di gioco aperte al pubblico devono mantenere aggiornato il piano di manutenzione e conservare un registro dei lavori compiuti. Tali documenti devono essere mantenuti a disposizione delle autorità. Nel Regno Unito, una norma generale obbliga tutti i prestatari di servizi ad effettuare una valutazione dei rischi. Le imprese con meno di cinque dipendenti sono soggette a vincoli meno formali rispetto alle imprese più grandi. In Norvegia, il principio delle regole di "controllo interno" è analogo.

34. In terzo luogo, troviamo quale elemento comune, almeno nella legislazione settoriale, che i prestatari di servizi siano tenuti ad informare i consumatori in merito ai rischi gravi collegati al servizio fornito o chiedere loro informazioni sulle loro competenze e la loro esperienza. La legislazione regionale austriaca relativa alle guide di montagna ne costituisce un esempio: le guide devono informare ed essere informate sugli eventuali fattori di rischio. Nella legge generale finlandese, questo obbligo deriva in modo alquanto indiretto dal paragrafo 4, secondo il quale un servizio viene ritenuto pericoloso e pertanto vietato quando "...un'informazione falsa; ingannevole o inadeguata sul servizio può provocare una lesione, un avvelenamento, una malattia o qualunque altro pericolo per la salute". Ne risulta in tal modo l'obbligo indiretto di fornire informazioni adeguate e sufficienti. Inoltre, l'autorità finlandese di sorveglianza può esigere dall'operatore che egli informi il consumatore in merito ai rischi particolari associati al servizio fornito. Nella pratica, non si è mai fatto ricorso a questa opzione, poiché le autorità finlandesi incaricate della protezione dei consumatori hanno scelto concretamente di informare in modo diretto questi ultimi attraverso i mezzi di comunicazione, ecc.

35. In quarto luogo, le disposizioni che attribuiscono ai poteri pubblici la competenza necessaria per sorvegliare il mercato e controllare i prestatari di servizi costituiscono un elemento essenziale della legislazione, sia generale che settoriale. La sorveglianza dei servizi ai consumatori è più spesso strettamente associata a quella relativa alla sicurezza dei prodotti e/o alla sicurezza sul lavoro, e viene garantita dalle autorità responsabili sia della protezione dei consumatori, sia della sicurezza sui luoghi di lavoro. In Finlandia, questo compito rientra nella competenza dell'Agenzia finlandese per la tutela dei consumatori, mentre nel Regno Unito essa spetta alle autorità incaricate della salute e della sicurezza: HSC (Health and Safety Commission) e HSE (Health and Safety Executive) Tali competenze generali sono di solito delegate alle autorità regionali e locali e completano quelle delle autorità settoriali. Nel Regno Unito, l'HSE si sforza di tracciare una linea di demarcazione in funzione di una valutazione basata sui criteri di perizie, di costo, di efficacia e di adeguatezza. Su questa base, la protezione contro gli incendi è affidata alle autorità competenti per la sicurezza in questo settore, la maggior parte delle questioni collegate ai trasporti alle autorità competenti per il settore dei trasporti, ecc. Le autorità competenti dispongono generalmente di un'ampia gamma di misure basate sui risultati della sorveglianza e delle ispezioni. In Francia e in Finlandia, ad esempio, esse possono ordinare al prestatario di servizi di agire contro il rischio in questione o di vietare a titolo temporaneo o permanente la prestazione del servizio. Sono previste ammende o procedimenti penali nei casi più gravi. In talune circostanze, le autorità competenti hanno inoltre la possibilità di introdurre requisiti che condizionano la concessione di una licenza, nel caso di servizi che comportano rischi notevoli. Gli Stati membri privi di legislazione o politica generale fanno affidamento esclusivamente sulle autorità settoriali per controllare i prestatari di servizi.

36. In quinto luogo, esiste in alcuni settori chiave, come i trasporti o i servizi sanitari, un sistema sofisticato di notifica degli incidenti e degli inconvenienti, al fine di informarne i poteri pubblici, di limitare i danni provocati dai servizi pericolosi e di sorvegliare i rischi. La Finlandia ha imposto ai prestatari di servizi requisiti generali di notifica quando un rischio non accettabile viene scoperto ed essi adottano le relative misure.

37. Oltre alle disposizioni giuridiche definite in tutti gli Stati membri, sono state a volte introdotte misure volontarie o non vincolanti, di solito sotto forma di codici di condotta, di orientamenti, di buone prassi e di norme volontarie. In generale, con l'eccezione della Finlandia, tali misure sono elaborate su una base ad hoc, anche se il settore delle attività sportive e delle attività del tempo libero sembra essere il settore principalmente interessato. Citiamo a titolo di esempio le norme applicabili ai servizi di affitto di sci in Francia, ai concerti di musica pop e ai campi di sport in Irlanda, ai centri equestri nei Paesi Bassi e ai corsi di sport subacquei in Svezia. Nella maggior parte dei casi, i prestatari di servizi elaborano i codici di buone prassi in collegamento con i poteri pubblici e/o le organizzazioni dei consumatori. In Irlanda e nel Regno Unito, alcuni settori che presentano rischi potenziali importanti, come quelli della salute o dell'installazione del gas, sono coperti da disposizioni non vincolanti. Tuttavia, questo approccio è attualmente in corso di riesame.

La Finlandia si è dotata di una procedura più sistematica per elaborare orientamenti nel quadro della sua legislazione orizzontale obbligatoria. Tali orientamenti sono definiti per i servizi principali dagli stessi poteri pubblici in stretta collaborazione con i prestatari di servizi, sulla base dei risultati della sorveglianza del mercato, dei reclami, ecc.

38. Dalla precedente descrizione è possibile concludere che i servizi ai consumatori che comportano un rischio potenziale importante, come i trasporti dei passeggeri, i servizi sanitari e l'installazione del gas e dell'elettricità, sono stati ampiamente regolamentati e sono sorvegliati in funzione delle priorità e delle risorse locali, regionali e nazionali in tutti gli Stati membri. Per altri servizi ai consumatori - il settore dello sport e delle attività del tempo libero costituisce l'esempio più caratteristico - l'approccio è maggiormente differenziato. Alcuni paesi si sono concentrati su iniziative settoriali che combinano, a diversi livelli, misure regolamentari o non regolamentari, mentre altri hanno integrato nella loro legislazione disposizioni orizzontali complementari che fungono da "rete di protezione" e da base per reagire ai nuovi rischi. Tuttavia, in questa fase, nulla prova che questi vari approcci strategici e regolamentari degli Stati membri comportino necessariamente scarti significativi nella protezione garantita ai consumatori, anche se molti di essi sembrano avere poca fiducia nella sicurezza dei prodotti e dei servizi proposti nei paesi diversi dal loro [29]. I mezzi e le priorità dell'amministrazione rispetto alle risorse utilizzate per la sorveglianza dei mercati e il controllo dei prestatari di servizi sembrano influire ulteriormente sui livelli effettivi di sicurezza. In linea generale, la mancanza di conoscenze e di trasparenza intorno alla regolamentazione applicabile in altri Stati membri pone una serie di problemi. Sia i consumatori che i prestatari di servizi hanno sottolineato che la mancanza di informazioni sulle regole esistenti e sulla loro applicazione nei vari Stati membri [30] costituiva uno degli ostacoli alla creazione del mercato interno dei servizi.

[29] Sondaggio Gallup Europa, "studio sui consumatori", gennaio 2002 e inchiesta Eurobarometro EB 57.2/175

[30] COM(2002)441 def. op. cit.

La sicurezza dei servizi nella Comunità: i fatti

39. La tragica avventura di canyoning a Interlaken (Svizzera), nel luglio 1999, nel corso della quale 19 persone sono morte annegate per l'improvvisa piena di un fiume, l'incendio di una discoteca a Göteborg (Svezia), il 29 ottobre 1998, che ha provocato la morte di 90 persone e il dramma del festival rock di Roskilde (Danimarca), il 29 giugno 2000, nel quale nove persone non sono sopravvissute ai movimenti di panico della folla durante un concerto rock, costituiscono l'esempio di alcuni recenti avvenimenti, tra i meglio documentati, che hanno posto in luce il problema della sicurezza dei servizi. Possiamo menzionare inoltre numerosi incidenti di trasporto di passeggeri. È tuttavia difficile ottenere un'informazione più sistematica e statistiche riguardanti la situazione fattuale della sicurezza dei servizi nella Comunità, se si eccettua il settore dei trasporti. I dati relativi agli incidenti raccolti nel quadro del sistema europeo European Home and Leisure Accident Surveillance System (EHLASS), o durante la realizzazione di progetti realizzati a titolo del programma Injury Prevention Programme (IPP) per la prevenzione delle lesioni, possono essere consultati nella base Injury Surveillance System (ISS, sistema di sorveglianza delle lesioni). Tuttavia, così come i dati forniti da EUROSTAT, dai poteri pubblici degli Stati membri, dalle organizzazioni europee di consumatori, dalle compagnie di assicurazione europee, dagli istituti universitari e da alcune organizzazioni professionali, essi non consentono una valutazione sistematica della sicurezza dei servizi più importanti.

40. I dati EHLASS della base ISS non identificano in una categoria distinta gli incidenti causati dai servizi ai consumatori. La descrizione dell'incidente è troppo limitata perché possa esserne determinata la ragione precisa. Gli incidenti domestici rappresentano una parte importante dei 26 milioni di incidenti registrati nel 1998, se si escludono gli incidenti professionali e gli incidenti stradali. La maggior parte degli incidenti restanti si producono quando la persona lesionata agisce di propria iniziativa. Infine, numerosi di essi sono collegati anche ai prodotti di consumo. Non esiste alcun modo di valutare la proporzione di incidenti che avvengono nel quadro di servizi ai consumatori, anche se è probabilmente significativa.

41. A livello nazionale, il Regno Unito, grazie all'HSE (Health and Safety Executive), dispone di uno dei sistemi di raccolta dei dati sugli incidenti più efficaci di tutta l'Unione europea [31]. Tuttavia, le statistiche non distinguono tra gli incidenti di cui sono vittime i consumatori o semplici terzi. Dei 19.591 incidenti non mortali registrati nel 2000/2001 nel settore terziario, una parte sostanziale non riguarderebbe i consumatori. Ancora uno volta, molti di questi incidenti potrebbero aver avuto luogo quando il consumatore agiva di propria iniziativa e non in quanto destinatario di un servizio fornito da un prestatario, o essere stati provocati da un prodotto piuttosto che dal servizio stesso. Qualunque estrapolazione a livello europeo è quindi impossibile a partire da tali dati.

[31] Statistiche sulla salute e la sicurezza 2000/2001, Health e Safety Commission

42. Le statistiche del Regno Unito comprendono anche informazioni sugli incidenti mortali. Nel 2000/2001, il numero totale di incidenti mortali nella popolazione, consumatori ed altri, che sono stati provocati da un'attività professionale, era pari a 445.Tuttavia, 333 si sono prodotti nel settore dei trasporti e tra di essi 298 erano collegati a casi di intrusione o di suicidi nell'ambito di infrastrutture di trasporto, essenzialmente ferroviario. Dei 112 incidenti mortali restanti, 92 hanno avuto luogo nell'«industria dei servizi» [32] Questo gruppo comprende le seguenti categorie «settore alberghiero e ristorazione», «insegnamento», «salute e lavoro sociale» (42 incidenti mortali) e «altre attività di servizi locali, sociali o alle persone» (26 incidenti mortali). È difficile stimare la parte che coinvolgeva i "consumatori" ed è impossibile analizzare la proporzione di incidenti provocati dai prodotti di consumo. Inoltre, numerosi di questi incidenti mortali sono stati probabilmente provocati da persone che agivano di propria iniziativa o che avevano verosimilmente solo un rapporto lontano con il servizio fornito.

[32] ibidem, pag. 47

43. Se si considerano le statistiche per settore, in quello dei trasporti [33], il tasso di incidenti mortali per miliardo di passeggeri-chilometro (pkm) era nel 1999 di 0,3 per gli autobus e gli autocarri, contro il 6;7 per le vetture individuali, per la maggior parte di uso non professionale, se si escludono i tassì, ecc. Il numero totale di incidenti stradali mortali era pari a 42.122, di cui 24.599 erano collegati alle vetture individuali. Nel 1998, 16 incidenti mortali di passeggeri sono stati registrati nel settore ferroviario, contro 52 nel 1999 nell'insieme del territorio dell'Unione europea per il trasporto aereo passeggeri, per cui il tasso di incidenti mortali per miliardo di passeggeri-chilometro è rispettivamente 0,7 e 0,1. Nel mondo, 74 persone sono decedute nel 1999 nel settore del trasporto marittimo passeggeri. Alcune di queste cifre variano notevolmente da un anno all'altro in seguito ad incidenti isolati di grandi dimensioni. Il numero di incidenti stradali che hanno provocato lesioni era pari nel 1999 a 1,3 milioni. Ancora una volta sottolineiamo che una proporzione importante di questi incidenti non è collegata ai servizi, ma riguarda persone che guidavano il proprio veicolo. Concludendo, le statistiche nel settore dei trasporti sono alquanto sviluppate e sufficientemente particolareggiate per indicare quali sono i livelli di rischio e sostenere le decisioni politiche nel quadro di una politica comune dei trasporti.

[33] EU energy e transport in figures 2001, Direzione generale Energia e Trasporti, in collaborazione con Eurostat

44. Per quanto riguarda le statistiche del settore della salute, non esistono aggregati europei specifici, ma la base di dati ISS contiene una voce sulle lesioni non mortali provocate da incidenti negli "istituti medici/sociomedici/sanitari". Tale voce indica circa 100.000 incidenti l'anno nell'Unione europea. Alcuni di essi coinvolgono probabilmente prodotti di consumo, terzi o persone che agiscono di propria iniziativa. In ogni caso, queste statistiche non sono abbastanza particolareggiate per precisare ad esempio il livello del rischio in termini di incidenti per paziente/ora. Oltre ai sistemi ISS/EHLASS, numerosi paesi registrano tutti gli incidenti che avvengono in istituzioni sanitarie sulla base di obblighi legali nazionali; in questo settore, disponiamo pertanto di una base statistica solida.

45. Analogamente, non esistono informazioni globale a livello comunitario o nazionale sul settore specifico delle attività sportive e del tempo libero. Nella base di dati ISS, le voci relative agli incidenti comprendono le categorie "settore sportivo", "tempo libero" e "spazi naturali". Esse indicano in totale 6 milioni di incidenti l'anno. Possiamo supporre che tali incidenti si producano in gran parte al di fuori di qualunque situazione di "prestazione di servizi", Vale a dire in circostanze nelle quali il consumatore è egli stesso all'origine dell'attività. Nessuno strumento semplice consente di distinguere chiaramente tra le situazioni nelle quali il servizio costituisce la principale causa dell'incidente e quelle nelle quali il consumatore è egli stesso responsabile. Gli incidenti sono generalmente il risultato di una molteplicità di fattori. Ad esempio, un incidente ad un bambino durante una fiera può essere la conseguenza al tempo stesso di un'insufficiente sorveglianza da parte dei genitori, di un difetto dell'attrezzatura utilizzata e di una mancanza di formazione del personale.

46. Gli incidenti collegati a talune attività sportive o del tempo libero che presentano rischi particolari sono stati studiati a livello nazionale nel quadro di studio di iniziative ad hoc. Nel 1999 le autorità francesi [34] hanno valutato i rischi e gli incidenti nei centri equestri. È stato notato che "non era possibile ottenere cifre precise e complete sugli incidenti". Tuttavia, a partire dalle statistiche sulle urgenze, sui dati delle organizzazioni benevole e delle società di assicurazioni, le autorità hanno stimato che si producevano ogni anno in Francia tra i 500 e i 2.000 incidenti di equitazione che provocavano lesioni non mortali [35]. Più della metà di essi erano registrati nei centri equestri, mentre gli altri avevano luogo in un ambiente naturale nel quale la dimensione della "prestazione di servizi" sembra meno evidente. Almeno uno o due incidenti mortali sono stati registrati ogni anno. Non è stato stimato alcun livello di rischio in termini di rischio di incidente l'ora. Le cifre dei Paesi Bassi, dell'Austria e degli Stati Uniti sembrano indicare sino a 100.000 incidenti l'anno per una popolazione di dimensioni equivalenti a quella dell'Unione europea. Di conseguenza, non sembra possibile estrapolare con precisione le cifre francese a livello comunitario.

[34] Commission de la sécurité des consommateurs (CEC); parere dell'11 aprile 2001

[35] ibidem, pag. 3-6

47. Gli incidenti - mortali o no - osservati sulle piste di sci sono ben documentati in Austria, in Svezia, in Francia e in altri paesi. In Austria [36], 90.000 lesioni e 30 incidenti mortali sono registrati in media ad ogni stagione. In Francia, 45.000 lesioni e 41 decessi sono stati registrati sulle piste di sci durante la stagione dal 1° dicembre 2000 al 31 maggio 2001 [37].Ancora una volta, il collegamento con la prestazione di un servizio ai consumatori non può essere chiaramente stabilito in mancanza di informazioni precise. Anche se le stazioni di sci, con i loro impianti di risalita, i loro tracciati ecc. devono essere considerate aree nelle quali vengono forniti servizi, gli incidenti sono spesso provocati dagli stessi sciatori i quali sopravvalutano le loro capacità e non quindi da una mancanza di avvertimenti, di segnaletica, ecc. Non è stato ricavato dalle statistiche un livello di rischio sotto forma di rischio d'incidente per ora di sci.

[36] Presentazione del Dott.. Rupert Kisser in occasione del Forum alpino austriaco il 15 aprile 1999 e al seminario sulla sicurezza di Montreal, nel maggio 2002

[37] Campagna nazionale di prevenzione degli incidenti di sci e di snowboard, 2001-2002

48. Sono stati fatti tentativi di analizzare gli incidenti nei "nuovi" sport di avventura ad alto rischio proposti ai consumatori, come le attività subacquee, l'alpinismo, il salto con elastico, il parapendio, il kayak, la canoa e il rafting. Anche se in termini assoluti il numero di incidenti, mortali o no, è molto limitato, uno studio britannico realizzato dall'Università di Lancaster [38] ha stabilito che il rischio di avere un incidente mortale per una persona che pratica l'alpinismo, la canoa e il parapendio era nettamente superiore a quello di perire in un incidente stradale. Il livello di rischio sembra essenzialmente dipendere dal comportamento delle persone che praticano tali attività e non necessariamente dal servizio stesso. Le statistiche nazionali indicano che la maggior parte degli incidenti di immersione hanno luogo durante l'esercizio di questa attività a titolo privato. Non è stato stimato un livello globale di rischio per i corsi di immersione.

[38] Citato dal Sig. van Woudenberg in occasione della terza Convenzione europea sulla promozione della sicurezza e la prevenzione delle lesioni, Vienna, 15-16 March 2001

49. I Paesi bassi dispongono di statistiche per gli incidenti che avvengono nelle piscine e negli scivoli acquatici [39]. Dal 1987 al 1996, circa 9000 incidenti sono stati registrati ogni anno nelle piscine, compresi gli scivoli. Sono osservati ogni anno circa sette decesso per annegamento. Il numero totale di incidenti è stato portato a 7.100 in 1998, mentre il numero di incidenti dovuti agli scivoli acquatici è rimasto stabile circa 1.000 l'anno. Non è stato definito alcun livello di rischio.

[39] Consumer Safety Institute, CISE, n. 4, dicembre 1999

50. Tra gli esempi di statistiche ad hoc figurano anche i dati delle autorità belghe e danesi sugli incidenti, mortali e non mortali, registrati nei terreni di gioco e nei parchi di divertimenti, le informazioni delle autorità irlandesi sugli incidenti collegati all'installazione del gas, le statistiche del Regno Unito sulla sicurezza antincendio negli alberghi e quelle della Francia e della Svezia sugli incidenti nei solarium. Come per le altre fonti menzionate, questi dati non possono servire direttamente a valutare i rischi collegati ai servizi ai consumatori.

51. Le inchieste e le consultazioni realizzate dalla Commissione, nonché i risultati di un recente studio [40] fanno pensare che sia largamente infondata la percezione di un rischio generale per gli stranieri superiore a quello dei cittadini nazionali.

[40] Planistat, in collegamento con Consumer Risk Limited e l'Università del Middlesex, dicembre 2000, Studio sui bisogni e sul campo d'applicazione di un'azione comunitaria nel settore della sicurezza dei servizi e della responsabilità dei prestatari

52. Risulta quindi che esistono poche informazioni fattuali sistematiche sulla sicurezza dei servizi, se si eccettuano i settori dei trasporti e della sanità. Le strutture per la notifica degli incidenti non sono molto sviluppate; inoltre, sono stati compiuti pochi sforzi per razionalizzare le statistiche sui rischi per i consumatori nel quadro della prestazione di servizi e per utilizzare tali cifre nella definizione delle politiche nazionali. I problemi strutturali incontrati negli attuali sistemi di raccolta dei dati impediscono qualunque miglioramento sostanziale della situazione. A titolo d'esempio, è difficile definire esattamente la linea di demarcazione tra i rischi e gli incidenti collegati ai prodotti e quelli collegati ai servizi. Inoltre, numerose notifiche di incidenti non distinguono tra le situazioni nelle quali il consumatore agisce di propria iniziativa e quelle che coinvolgono un prestatario di servizi. Infine, le statistiche degli incidenti non chiariscono spesso la differenza tra i consumatori e il resto della popolazione. Tutti questi problemi rendono irrealizzabile un'interpretazione sicura dei dati esistenti. È quindi impossibile valutare i rischi associati ai vari servizi proposti, confrontare i livelli di rischio in vari paesi, sorvegliare l'evoluzione dei rischi nel tempo o identificare in modo documentato le debolezze e le lacune dei sistemi di prevenzione e di gestione dei rischi negli Stati membri. Inoltre, qualunque valutazione dei rischi dovrebbe specificare qualitativamente e quantitativamente, tra l'altro, la probabilità, la frequenza e la gravità degli effetti rilevati sulla salute e sulla sicurezza. Anche in questo caso, manchiamo di cifre sulla frequenza di utilizzazione dei servizi o sul numero di consumatori interessati. Di conseguenza, i pochi dati disponibili non possono dare se non un'idea molto generica e imprecisa del livello di rischio.

Possibili opzioni di azione comunitaria

53. A partire da una previa identificazione delle lacune e delle carenze della situazione attuale, numerose possibilità di azione comunitaria sulla sicurezza dei servizi sono state definite e sottoposte per consultazione alle parti interessate e ai pubblici poteri. Le parti interessate si sono mostrate estremamente interessate alla questione della sicurezza dei servizi ed hanno formulato alcune osservazioni particolareggiate, che riassumiamo qui di seguito.

54. Tenuto conto in primo luogo dell'attuale carenza di informazioni, un'evidente possibilità di azione per la Comunità riguarda la raccolta dei dati sugli incidenti e sulle lesioni collegati ai servizi. Inoltre, una simile azione si integrerebbe pienamente nella strategia della Commissione riguardante la politica dei consumatori [41], che sottolinea la necessità di basare quest'ultima su informazioni e dati adeguati, al fine di definire al meglio le politiche e le priorità. La consultazione ha rivelato un ampio sostegno a favore di un'azione volta a migliorare le informazioni di riferimento, purché essa sia organizzata limitando i costi e siano risolti gli importanti problemi metodologici. Le parti interessate ritenevano che la raccolta dei dati dovesse essere incentrata su un numero limitato di settori e basarsi sulle esperienze e sugli strumenti esistenti. Sembrava in particolare necessario garantire un coordinamento con il nuovo programma di sanità pubblica che deve integrare le esperienze e le informazioni acquisite nel quadro dei programmi EHLASS e IPP.

[41] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e la Comitato delle Regioni - Strategia della politica dei consumatori, COM(2002) 208 def.; G.U. C 137 dell'8.6.2002, pag. 137

55. Una seconda possibilità, collegata all'elaborazione e alla promozione di misure non vincolanti, come gli elenchi di prassi corrette destinati ai prestatari di servizi o ad alcune categorie professionali e norme europee non obbligatorie, contribuirebbe a rafforzare la sicurezza dei servizi ai consumatori fornendo loro una migliore informazione sui livelli di sicurezza cui possono pretendere, migliorando al tempo stesso le pratiche dei prestatari di servizi. Gli studi realizzati dimostrano che tali misure esistono nel settore dei servizi, ma che non sono correttamente coordinate. La consultazione ha posto in evidenza un ampio sostegno a favore dell'elaborazione e della promozione di misure non vincolanti, sia sotto forma di strumenti indipendenti di autoregolamentazione, sia quali complementi di un contesto giuridico vincolante. Tuttavia, alcuni - in particolare consumatori - si preoccupano per la mancanza di poteri coercitivi per questo tipo di norme giuridiche non vincolanti e per l'inesistenza di sanzioni in caso di violazione.

56. Una terza opzione riguardava l'attuazione, a livello comunitario, di un programma di certificazione di sistemi di gestione della sicurezza, che richiederebbe criteri comuni il cui rispetto potrebbe essere certificato da un organismo omologato. La consultazione ha mostrato un certo sostegno a favore di questo programma. Le parti interessate hanno sottolineato che esso dovrebbe basarsi sulle norme nazionali o internazionali esistenti piuttosto che sull'introduzione di nuovi criteri. Tuttavia, l'impressione comune era che l'attrattiva di un simile programma sulle imprese sarebbe limitato, poiché i temi relativi alla sicurezza sembrano di più difficile utilizzazione ai fini di rafforzare la competitività rispetto ad esempio a quelli relativi alla tutela dell'ambiente.

57. Anche eventuali misure di armonizzazione più ambiziose erano inserite nel processo di consultazione, ed in particolare l'introduzione di prescrizioni giuridicamente vincolanti per i prestatari di servizi, nonché l'instaurazione obbligatoria di attività di controllo e di sorveglianza dei mercati da parte dei pubblici poteri. Il reale miglioramento apportato da prescrizioni di sicurezza giuridicamente vincolanti dipenderà largamente dall'esistenza di norme europee o di altre specifiche comuni di sicurezza più precise per alcuni servizi.

La consultazione ha chiaramente evidenziato una divergenza di opinioni su tali esigenze. I consumatori preferivano questo tipo di misure vincolanti, poiché esse offrono una sicurezza giuridica fornendo un quadro globale alle azioni di prevenzione. Tuttavia, le associazioni dei consumatori hanno posto in luce il problema generale dell'applicazione reale delle disposizioni di sicurezza giuridicamente vincolanti e la necessità di disporre di sanzioni adeguate in caso di violazione. Le imprese dubitavano del valore aggiunto di tale azione. Gli Stati membri hanno espresso varie osservazioni preliminari, ma per la maggior parte non vedevano a tutt'oggi né la necessità, né la possibilità di adottare tali misure. Tra le parti consultate, solo alcune hanno preso posizione sull'adozione obbligatoria di attività di sorveglianza dei mercati. Lo scambio di buone prassi ha suscitato un certo interesse. La maggior parte degli interessati consideravano quest'azione come dipendente dalle risorse nazionali e locali e non come un punto sul quale legiferare.

Da un punto di vista giuridico, le misure di armonizzazione dovrebbero basarsi sull'articolo 95 del Trattato, che fornisce la base legale di questo tipo di disposizioni nel settore del completamento del mercato interno. Conformemente alla giurisprudenza in materia, il ricorso a questo articolo richiederebbe una valutazione degli ostacoli potenziali o reali agli scambi, nonché distorsioni di concorrenza che motivino l'azione comunitaria. Una simile valutazione richiederebbe a sua volta la conoscenza dell'offerta e della domanda transfrontaliere dei servizi ai consumatori più pertinenti, nonché l'impatto potenziale della legislazione proposta sia sui livelli di sicurezza che sulle esigenze armonizzate di sicurezza. Non esiste tuttavia attualmente alcun elemento in grado di provare che le varie legislazioni nazionali siano all'origine di distorsioni di concorrenza o di ostacoli agli scambi. Inoltre, in questa fase, nulla giustifica misure di armonizzazione collegate alla sicurezza dei servizi nel quadro dei principi generali del diritto comunitario, in particolare la sussidiarietà e la proporzionalità. Di conseguenza, per il momento, è impossibile trarre conclusioni sulla necessità di un'azione legislativa volta ad armonizzare le esigenze di sicurezza applicate a livello nazionale in alcune attività terziarie.

Settori prioritari

58. Anche se i trasporti e la salute, nonché altri tipi di servizi che non presentano se non rischi limitati o nulli per la salute e la sicurezza fisica dei consumatori, come le prestazioni finanziarie o le comunicazioni elettroniche, sono esclusi dalla presente relazione, viene analizzata tuttavia un'importante gamma di servizi ai consumatori. Al momento dell'elaborazione della politica comunitaria, sarà opportuno concentrarsi su alcuni servizi prioritari ai consumatori al fine di acquisire un'esperienza e di garantire un'azione mirata. Idealmente, l'accento dovrebbe essere posto su servizi che presentano al tempo stesso un rischio significativo e ben documentato per i consumatori ed una sostanziale dimensione transfrontaliera. Tuttavia, l'attuale mancanza di informazioni sia in termini di valutazione dei rischi che d'impatto transfrontaliero non consente una classificazione per ordine di priorità basata su prove solide. Di conseguenza, invece di un approccio quantitativo, sono stati utilizzati in questa fase criteri più qualitativi per tentare di identificare i settori e i servizi prioritari. Tra questi criteri figuravano ad esempio il tipo e la gravità del rischio potenziale , la dimensione transfrontaliera e la pertinenza rispetto ai consumatori con esigenze speciali. Si è tenuto conto inoltre delle priorità degli Stati membri e delle parti interessate.

59. A partire da questi criteri, i servizi collegati al turismo, e in particolare all'alloggio collettivo - alberghi, campeggi, caravaning - e i servizi del settore dello sport e delle attività del tempo libero, e ancora più specificamente i terreni di gioco, le zone fieristiche e i parchi di divertimenti, le piscine ed altri servizi relativi agli sport nautici, i centri equestri, lo sci e i "nuovi" sport di avventura, come il salto con elastico (bungee jumping) e il rafting, hanno potuto essere identificati come priorità. Questi due settori, oltre ai servizi che vi sono associati, comportano rischi d'incidenti mortali e di lesioni gravi, ne è evidente la dimensione transfrontaliera, riguardano spesso bambini ed a volte pensione anziane, sono proposti in tutta la Comunità e sono considerati come prioritari dagli Stati membri, dalle organizzazioni di consumatori e dai prestatari di servizi. Da notare che i due settori sono sempre più intercollegati, dal momento che il settore turistico propone un numero crescente di attività sportive e per il tempo libero.

3. Conclusioni da trarre dalla situazione regolamentare e fattuale della sicurezza dei servizi nell'ambito dell'Unione europea

Conclusioni da trarre dalla situazione regolamentare

60. A livello comunitario, non esiste attualmente alcuna legislazione specifica riguardante la sicurezza dei servizi, se si eccettuano le disposizioni comunitarie che disciplinano direttamente le varie modalità di trasporto nel quadro della politica comune dei trasporti iscritta all'articolo 71 del Trattato. Tuttavia, le norme comunitarie vigenti in altri settori di azione possono avere un'incidenza positiva sulla sicurezza dei servizi. Quelle sul reciproco riconoscimento di alcune qualifiche professionali che facilitano l'offerta di servizi professionali in tutta la Comunità, o le disposizioni sulla qualità delle acque balneari adottate a titolo della politica comunitaria dell'ambiente ne costituiscono la perfetta illustrazione. Inoltre, la legislazione comunitaria che armonizza le prescrizioni tecniche per alcuni prodotti ed attrezzature professionali svolge anch'essa un ruolo importante nella sicurezza dei servizi che fanno ricorso a tali prodotti. Nel caso particolare della sicurezza antincendio degli alberghi, la raccomandazione 86/666/CEE che prevede un livello minimo di protezione contro gli incendi negli alberghi della Comunità è stata adottata nel 1986. La sicurezza dei servizi continuerà a beneficiare indirettamente delle disposizioni che disciplinano altri settori delle politiche comuni.

61. Tutti gli Stati membri dispongono di disposizioni giuridiche, amministrative o tecniche sulla sicurezza dei servizi. I loro approcci sono diversi e comportano un'ampia gamma di misure, senza che s'imponga un modello unico. Le associazioni dei consumatori hanno posto in luce il problema generale dell'applicazione delle disposizioni sulla sicurezza dei servizi ai consumatori e della mancanza di sanzioni adeguate in caso di violazione delle prescrizioni giuridiche da parte dei prestatari. Tuttavia, la diversità dei settori interessati e la molteplicità degli approcci nazionali hanno come conseguenza che sia attualmente impossibile identificare particolari lacune nell'ambito dei sistemi di regolamentazione, di controllo e di applicazione in questione. È altrettanto impossibile determinare se il livello reale di protezione nei vari Stati membri differisca in modo significativo. Le associazioni dei consumatori e i prestatari di servizi hanno sottolineato che la mancanza d'informazioni sulle regole esistenti e sulla loro applicazione a livello nazionale costituisce uno degli ostacoli che impediscono ai consumatori di attribuire maggiore fiducia al mercato interno dei servizi. Tuttavia, sino ad oggi, non è stato possibile identificare alcun ostacolo agli scambi o alcuna distorsione di concorrenza derivanti dalla diversità delle esigenze degli Stati membri. Sarebbe quindi in questa fase difficile giustificare un'azione comunitaria sostanziale volta ad armonizzare le regole degli Stati membri relative alla sicurezza dei servizi.

Conclusioni da trarre dalla situazione fattuale

62. L'analisi della situazione fattuale rivela una mancanza d'informazioni sistematiche sulla sicurezza dei servizi, che si spiega in parte con le carenze delle strutture di notifica e la limitata importanza attribuita all'utilizzazione delle statistiche sugli incidenti e gli inconvenienti della definizione delle politiche sulla sicurezza dei servizi.

Di conseguenza, il miglioramento delle informazioni di riferimento sulla sicurezza dei servizi costituisce chiaramente una priorità d'azione per la Comunità. La consultazione stessa ha confermato che questi obiettivi erano ampiamente sostenuti purché siano perseguiti senza comportare costi eccessivi e siano superati i problemi metodologici. Un'azione mirata su un numero limitato di settori o di servizi prioritari, in particolare quelli collegati al turismo, alle attività sportive e a quelle del tempo libero, e in grado di utilizzare l'esperienza acquisita e gli strumenti esistenti di raccolta dei dati, può contribuire a soddisfare tali condizioni.

63. Il miglioramento delle informazioni di riferimento costituisce in sé un obbiettivo di grande portata, poiché esso obbliga gli Stati membri a garantire un controllo più sistematico della sicurezza dei servizi nei principali settori interessati. La raccolta e la valutazione dei dati pertinenti pongono problemi di metodologia e di organizzazione che devono essere studiati attivamente poiché, nella pratica, possono essere identificate soluzioni efficaci e poco costose. Si tratta chiaramente di un settore nel quale un'azione a livello comunitario può arrecare vantaggi sostanziali, purché sia definito un approccio adeguato. Tale approccio dovrebbe tenere debitamente conto delle difficoltà che ulteriori oneri amministrativi e finanziari comporterebbero per le piccole e medie imprese. Il problema è particolarmente acuto nel settore turistico, che comprende al 95% unità piccole o piccolissime.

64. Di conseguenza, l'azione comunitaria sulla sicurezza dei servizi dovrebbe in questa fase mirare a (a) migliorare le informazioni disponibili sui rischi e sugli incidenti e (b) garantire un controllo sistematico delle politiche e delle misure degli Stati membri.

65. L'esperienza attuale dimostra che questo lavoro di raccolta dei dati e di controllo non potrà essere effettuato in modo sistematico e uniforme in tutta l'Unione europea se l'esercizio non s'iscrive in un contesto formale - un'esigenza che sarà ancora più sentita dopo l'allargamento dell'Unione.

Obiettivi e contenuto del contesto giuridico proposto

66. Alla luce di quanto precede, si propone quindi di creare un contesto giuridico che stabilisca le procedure necessarie per la raccolta e la valutazione sistematica e coerente di dati e di informazioni sugli incidenti e sulle lesioni collegati ai servizi. Il tipo di informazioni da raccogliere da parte di questo sistema di raccolta dei dati sarebbe funzione degli obiettivi strategici definiti nel contesto giuridico. Per garantire un rapporto adeguato costo/efficacia, sarebbe opportuno concentrarsi sui settori prioritari e sui servizi collegati che sono stati identificati nella presente relazione, vale a dire quelli proposti nel settore del turismo, delle attività sportive o delle attività del tempo libero.

67. Considerando l'ampia gamma di misure che applicano attualmente per rafforzare la sicurezza dei servizi, tutti gli Stati membri trarrebbero vantaggio ad essere meglio informati in merito alle legislazioni e alle politiche vigenti in questo settore. Di conseguenza, il contesto legislativo instaurerebbe anche procedure di cooperazione amministrativa tra le autorità nazionali, al fine di garantire uno scambio sistematici di informazioni sull'evoluzione delle politiche e della regolamentazione, nonché sui risultati ottenuti. Tale cooperazione servirebbe a identificare alcune lacune nei sistemi di regolamentazione, di controllo e di applicazione - un elemento tanto più importante per il fatto che la carenza di informazioni sulle norme esistenti e sulla loro applicazione nei vari Stati membri costituisce agli occhi dei consumatori e dei prestatari di servizi uno degli ostacoli alla creazione di un mercato interno dei servizi. Le procedure di scambio di informazioni dovrebbero naturalmente essere concepite in modo da evitare qualunque sovrapposizione con la legislazione comunitaria vigente o futura, precisando le modalità di messa a disposizione delle informazioni nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche collegate ai servizi.

68. Il contesto potrebbe inoltre stabilire procedure volte alla definizione e all'attuazione delle norme europee. Un miglioramento delle informazioni di riferimento sulla sicurezza dei servizi ai consumatori permetterebbe in effetti di identificare i settori e i rischi specifici per i quali una serie di norme comunitarie rafforzerebbe le politiche e le misure nazionali.

69. Il contenuto preciso di questo contesto giuridico sarà concepito sulla base di una minuziosa analisi costi/benefici, di progetti pilota, di inchieste e di altri lavori realizzati in stretta collaborazione con gli Stati membri. L'obiettivo consisterà nel definire l'ampiezza ed i metodi ottimali di controllo e di raccolta dei dati, al fine di garantire all'azione comunitaria un valore aggiunto a costi limitati. Naturalmente, le iniziative legislative previste nel contesto del mercato interno dei servizi dovranno essere debitamente prese in considerazione nell'elaborazione di tale contesto.

70. A più lungo termine, la Commissione sarà meglio in grado di valutare, sulla base degli elementi raccolti dopo la creazione del contesto giuridico, se un'azione comunitaria legislativa di maggiore ampiezza risulterà necessaria. Sarà opportuno determinare la base giuridica adeguata e l'impatto economico di tali iniziative legislative a lungo termine. Qualunque ricorso all'articolo 95 del Trattato richiederà in particolare una valutazione delle distorsioni di concorrenza e degli ostacoli agli scambi, esistenti o potenziali, dovuti alla diversità delle regolamentazioni nazionali sulla sicurezza dei servizi. Le eventuali misure comunitarie di armonizzazione su tale questione dovranno rimanere conformi alle iniziative elaborate nel quadro della strategia del mercato interno dei servizi.

71. Nel frattempo, la Commissione proseguirà la sua valutazione dei sistemi di responsabilità negli Stati membri. I risultati di tale valutazione agevoleranno l'identificazione di eventuali lacune nell'ambito di questi sistemi e dovrebbero consentire di decidere se una nuova iniziativa comunitaria in questo settore sia utile e giustificata.