[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 18.10.2006

SEC(2006) 1314

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

Che accompagna la

Proposta di

REG OLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO

che istituisce l’Istituto europeo di tecnologia

VALUTAZIONE D’IMPATTO che integra i requisiti in materia di valutazione ex ante

RIASSUNTO

{COM(2006) 604 definitivo}{SEC(2006) 1313}

RIASSUNTO

Introduzione

La proposta di creare un Istituto europeo di tecnologia stata avanzata per la prima volta dalla Commissione nella sua relazione di primavera del 2005. Basandosi su un vasto processo di consultazione organizzato nel 2005, la Commissione ha adottato, il 22 febbraio 2006, una prima comunicazione sull’IET che definiva l’ambizione dell’Istituto e il suo eventuale campo di attività. Il Consiglio europeo del marzo 2006 ha riconosciuto che l’IET costituirebbe un passo importante per ridurre la distanza esistente tra l’insegnamento superiore, la ricerca e l’innovazione e ha invitato la Commissione a presentare, entro la metà di giugno del 2006, una proposta relativa ai prossimi passi da compiere.

Al termine di un’approfondita consultazione delle parti interessate europee e degli Stati membri, la Commissione ha presentato l’8 giugno 2006 una seconda comunicazione relativa all’IET, precisando ulteriormente alcune questioni specifiche e indicando le nuove tappe verso la creazione dell’Istituto. Il Consiglio europeo del giugno 2006 ha riaffermato l’importanza dell’IET e ha chiamato la Commissione a presentare una proposta ufficiale entro l’autunno 2006. La presente valutazione d’impatto fa parte integrante di tale proposta[1].

Definizione del problema

Il problema generale cui dovrebbe porre rimedio l'IET il livello poco elevato e la scarsa concentrazione degli investimenti realizzati nell'insegnamento superiore e nella ricerca e sviluppo in Europa, e inoltre l'insufficiente conversione dei risultati della conoscenza e della ricerca e sviluppo in attività economica e in posti di lavoro, rispetto ai grandi concorrenti dell’Europa, in particolare il Giappone e gli Stati Uniti. Questo “differenziale dell’innovazione” tra l’Europa e le grandi economie concorrenti viene percepito come una delle grandi sfide che l’Europa deve raccogliere nel contesto della strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione. I fatti non sembrano indicare che lo scarto tenda a diminuire.

Almeno cinque elementi possono essere identificati come fattori che generano tale situazione:

- un’insufficiente concentrazione delle risorse nei poli d’eccellenza in grado di affrontare la concorrenza sulla scena internazionale;

- un insufficiente livello di ricerca e d’istruzione in settori transdisciplinari e interdisciplinari incentrati sulle sfide dell’innovazione a medio e lungo termine;

- la scarsa integrazione dei tre elementi del triangolo della conoscenza;

- il carattere poco innovativo dei modelli di governance e di organizzazione degli istituti europei di ricerca e d’istruzione superiore;

- un eccessivo numero di ostacoli che incrementano i costi della "non Europa" in materia d'innovazione.

Iniziative attuali e valore aggiunto europeo dell’iniziativa proposta

Le politiche dell’istruzione, della ricerca e dell’innovazione rientrano essenzialmente nell’ambito di competenza degli Stati membri. Esistono importanti variazioni nel modo in cui i vari paesi dell’Unione europea affrontano la questione dell’innovazione e molte iniziative e sviluppi nazionali positivi che meritano di essere incoraggiati e rafforzati. Tuttavia, la natura e l’ampiezza della sfida dell’innovazione fanno pensare che un’azione a livello europeo sia suscettibile di generare vantaggi aggiuntivi che le azioni individuali dei vari Stati membri non potrebbero di per sé produrre.

In ogni caso, la Comunità s’impegna a sostenere gli Stati membri nelle loro azioni a favore dell’innovazione e del triangolo della conoscenza. Nel contesto della strategia di Lisbona e dei metodi aperti di coordinamento sul programma di lavoro “Istruzione e formazione 2010” nonché per l’obiettivo del 3%, la Commissione facilita gli scambi politici al fine di individuare le buone prassi e incoraggiare migliori politiche per colmare il deficit in materia d’innovazione. Numerosi programmi incentrati sul triangolo della conoscenza sono attuati nel quadro del programma comunitario di Lisbona. Il sostegno finanziario che essi garantiscono si propone, tra l’altro, di creare un quadro nel quale le università, i centri di ricerca, le imprese e gli altri protagonisti del triangolo della conoscenza nell'Unione europea potranno massimizzare il loro contributo alla strategia per la crescita e l'occupazione. L'Unione europea attua numerosi programmi comunitari che sostengono, in modo diretto o indiretto, i vari aspetti del triangolo della conoscenza; il caso, ad esempio, del VII programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico, del programma per la competitività e l'innovazione, del programma integrato d'istruzione e di formazione lungo tutto l'arco della vita e dei Fondi strutturali.

Tuttavia, sino ad oggi, nessuna iniziativa europea ha pienamente affrontato le tre componenti del triangolo della conoscenza in modo totalmente integrato e in una prospettiva di rafforzamento reciproco. Gli strumenti esistenti trattano, in modo isolato, un solo aspetto del triangolo della conoscenza o tutt’al più ne integrano due, nella maggior parte dei casi sostenendo lo sviluppo a livello nazionale. Attualmente nessuna iniziativa comunitaria ha incoraggiato la creazione di un istituto di livello europeo e di riferimento internazionale al fine di raggiungere la "massa critica" e l'eccellenza necessarie in materia di ricerca, d'istruzione e di formazione in un settore d'intervento particolare. Tale potenziale rimane inutilizzato.

Per ridurre lo scarto esistente tra l’Unione europea e i principali concorrenti in materia d’innovazione, sarà necessario sostenere, su base transdisciplinare e interdisciplinare, le partnership strategiche d’eccellenza a livello europeo tra soggetti che intervengono nelle tre parti del triangolo della conoscenza. L’Istituto europeo di tecnologia (IET) intende divenire, nel suo settore, un operatore di riferimento a livello mondiale e un portabandiera in grado di incoraggiare gli altri soggetti e le altri reti europee del triangolo della conoscenza a migliorare i risultati. In tal modo, l'IET potrà completare le iniziative strategiche e gli strumenti finanziari attualmente attuati a livello comunitario e nazionale per colmare il divario che separa l'Unione europea dai suoi principali concorrenti in materia d'innovazione.

Obiettivi dell’IET

Gli obiettivi generali dell’IET saranno i seguenti:

- contribuire a migliorare la capacità d'innovazione dell’Europa facendo intervenire organizzazioni partner in attività integrate d’innovazione, di ricerca e d’istruzione, secondo le più esigenti norme internazionali;

- divenire un modello e un portabandiera per lo Spazio europeo integrato dell’innovazione, della ricerca e dell’istruzione generando innovazioni in settori chiave per l’economia della società e fungendo da modello di riferimento per la gestione dell’innovazione.

In particolare l’IET:

- avvierà e/o promuoverà ricerche strategiche transdisciplinari e interdisciplinari in settori che rivestono un reale interesse per l'economia e la società;

- costituirà un modello di riferimento che incoraggerà cambiamenti salutari più in profondità, nonché la “modernizzazione” dell’insegnamento superiore e della ricerca nell’Unione europea, in modo sia diretto (attraverso le attività generate), sia indiretto;

- promuoverà l’utilizzazione dei “prodotti” delle attività dell’IET a vantaggio dell’Unione europea;

- creerà una “massa critica” di risorse umane e fisiche in settori di conoscenza transdisciplinari e interdisciplinari strategici mobilitando le organizzazioni partner; ciò consentirà di attrarre e conservare i ricercatori di alto livello e gli investimenti del settore privato nella ricerca e nello sviluppo;

- promuoverà nuove forme di collaborazione tra i vari tipi di organizzazioni partner che intervengono nel triangolo della conoscenza;

- rafforzerà le sinergie (e consentirà di evitare inutili doppioni) con altre politiche e programmi europei nel settore dell'istruzione e della ricerca e sviluppo.

Opzioni politiche

La valutazione d’impatto si concentrata su cinque opzioni politiche per la creazione di un IET che persegua gli obiettivi sopra citati. Le prime tre soluzioni prevedono nuovi meccanismi di funzionamento per l’innovazione, la ricerca e l’istruzione, ma differiscono nel grado di centralizzazione e nel tipo di organizzazione (gerarchica o tale da privilegiare le iniziative che partono dalla base). La quarta opzione analizzata non assume la forma di un operatore ma persegue gli stessi obiettivi mediante l’attribuzione di borse agli operatori e alle reti già esistenti. La quinta opzione (quella dello statu quo) offre un punto di riferimento per la valutazione delle altre opzioni.

1. Un IET centralizzato. Questa possibilità comporterebbe la creazione di un IET che selezionerebbe e gestirebbe Comunità della Conoscenza e dell'Innovazione (CCI) svolgendo attività relative all'istruzione, alla ricerca e all'innovazione in uno o più settori transdisciplinari e interdisciplinari strategici. Le CCI sarebbero create a partire da risorse distaccate all'IET e da esso impiegate. Tali risorse sarebbero fornite dalle organizzazioni partner e diventerebbero legalmente parte dell'IET, configurato come un nuovo organismo unico. Nell'ambito di quest'opzione, l'IET rilascerebbe diplomi post-universitari. Sarebbe gestito da un organismo di direzione centrale che godrebbe di un elevato livello di autonomia per selezionare le CCI, retribuire il personale, cooptare, mediante il negoziato, elementi delle istituzioni esistenti e cooperare con le altre parti interessate. Tale organismo eserciterebbe un ruolo diretto di gestione fissando il quadro e le regole comuni per l'organizzazione delle attività delle CCI, nonché per la valutazione e la retribuzione del personale. Il suo finanziamento iniziale sarebbe garantito dall'Unione europea.

2. L’IET decentrato. Come nella prima opzione, questa possibilità comporterebbe la creazione di una serie di comunità della conoscenza e dell’innovazione, ma queste sarebbero completamente indipendenti sia da una governance a livello centrale, sia tra di loro. L’IET costituirebbe un organismo di finanziamento che canalizza le risorse verso queste nuove entità giuridiche. Le CCI avrebbero la possibilità di rilasciare diplomi post-universitari ricorrendo a modelli più flessibili, come i diplomi congiunti. Gli organismi esistenti sarebbero invitati a presentare proposte e godrebbero di una sovvenzione di lancio garantita dall’IET. La governance sarebbe in larga misura delegata a livello delle CCI e degli organismi costitutivi. Il coordinamento centrale non determinerebbe a priori le aree d’interesse o gli specifi contesti operativi, che sarebbero entrambi determinati nell’ambito di ciascuna CCI.

3. L’IET integrato. Quest’opzione un compromesso tra la prima e la seconda. Come nell’opzione 2, prevista la creazione di nuove entità giuridiche che le organizzazioni partner dei settori dell’istruzione, della ricerca e delle imprese doterebbero di risorse umane e fisiche (CCI). Queste “imprese comuni” godrebbero di un elevato grado di autonomia nella scelta delle modalità di associazione dei partner, ma dovrebbero rispettare un quadro comune di principi e di orientamenti definito dal Comitato direttivo dell’IET. In realtà, come nella prima soluzione, le CCI sarebbero coordinate da un'altra entità giuridica – il Comitato direttivo dell’IET – che definirebbe la strategia generale (ad esempio i settori nei quali investire), selezionerebbe e valuterebbe i partner proposti, attribuirebbe loro lo statuto di CCI dell’IET e i relativi fondi e seguirebbe le loro realizzazioni. Le CCI manterrebbero tuttavia un elevato grado di autonomia, come avviene nell’opzione 2. In questo contesto, le CCI organizzerebbero il loro lavoro e le loro attività in modo autonomo, compreso il reclutamento e il rilascio dei diplomi.

4. L’IET che concede finanziamenti e un’etichetta. In questa ipotesi, l’IET, in quanto organismo di finanziamento, concederebbe un’etichetta “IET” e attribuirebbe le risorse alle organizzazioni esistenti che rispondono ai requisti d’eccellenza. L’IET selezionerebbe e finanzierebbe organizzazioni esistenti che rispettano i criteri d’eccellenza sulla base di inviti a presentare proposte. Alcune organizzazioni sostenute finanziariamente potrebbero impegnarsi in una cooperazione transnazionale, instaurata tuttavia secondo meccanismi di collaborazione già esistenti. Le istituzioni selezionate adotterebbero un'etichetta IET.

5. Soluzione dello status quo. Non vi sarebbe un IET e i problemi sopra ricordati sarebbero affrontati nel quadro dei programmi e delle politiche esistenti. Questa possibilità offre un punto di riferimento per la valutazione delle altre soluzioni.

Confronto tra le varie opzioni politiche

La presente valutazione si basa su un largo ventaglio di contributi provenienti da varie parti interessate e ottenuti secondo procedure diverse, quali la consultazione pubblica, i documenti con prese di posizione, la pubblicazione di articoli e le riunioni. Si presupposto che il livello di finanziamento specifico (proveniente dall’Unione europea e da altre fonti) reso disponibile per l’IET nell’ambito delle opzioni 1, 2, 3 e 4 sarebbe lo stesso ma che l’opzione 5 (status quo) non comporterebbe alcun finanziamento comunitario. Il livello di finanziamento sarebbe pari a 2,4 miliardi di euro per il periodo 2008-2013, come esposto alla sezione 8 della relazione di valutazione d’impatto.

L’analisi suggerisce che tre delle possibilità di azione previste (opzioni 1, 2 e 3) avrebbero un impatto generale aggiuntivo importante rispetto allo status quo. Tali effetti sono collegati al fatto che queste opzioni prendono in considerazione la necessità di mettere in comune le risorse per raggiungere una “massa critica” in alcuni settori, fornendo nuovi modelli in grado di integrare i tre aspetti del triangolo della conoscenza.

La principale differenza tra le tre soluzioni risiede nel modello di governance mediante il quale si realizza tale integrazione. La prima soluzione sottolinea l'esigenza di coordinamento e attribuisce quindi un ruolo più importante alla struttura di governance nella definizione delle priorità e nell'organizzazione del lavoro delle CCI. Questo approccio genera migliori sinergie tra le CCI e crea le condizioni affinché modelli più innovativi associno i partner privati, mettendo ulteriormente in evidenza la necessità di eliminare gli ostacoli alla mobilità e alla cooperazione nell’Unione europea e rappresentando un simbolo visibile e una bandiera dell’Europa nella conoscenza. D’altro canto, un forte accentramento potrebbe provocare una burocratizzazione e una mancanza di flessibilità, che rimane un elemento necessario alla gestione di nuovi settori della conoscenza. Inoltre, l’accentramento rischia di frenare la volontà di contribuire dei partner e di ridurre in tal modo la capacità dell’IET a raggiungere una "massa critica" unificando i punti di forza esistenti.

L’opzione 2 delega la maggior parte dei compiti strategici ed operativi alle CCI, che sono in tal modo più aperte all’influenza e all’azione dei partner. Questa seconda possibilità compensa le debolezze della soluzione 1 proponendo un modello potenzialmente più adattabile e più attraente per i partecipanti, ma presenta alcuni inconvenienti rispetto all’opzione 1: il coordinamento delle CCI sarebbe minore ed esisterebbe quindi un rischio di sovrapposizione delle attività; i modelli elaborati dalle CCI per organizzare le loro attività sarebbero meno innovativi rispetto alle prassi attuali; le CCI risponderebbero in modo meno chiaro alla necessità di arrecare soluzioni a livello comunitario per superare gli ostacoli alla mobilità e alla cooperazione; infine non avrebbero lo stesso grado di visibilità né la stessa portata simbolica.

L’opzione 3, quella che preferiamo, offre un modello che consente di sfuggire all’alternativa. Essa propone un compromesso tra una serie di esigenze contraddittorie. La necessità di un coordinamento che consenta di garantire la sinergia e il mantenimento di un orientamento strategico, unita all’autonomia necessaria alle CCI per conservare la loro capacità di adattamento; la necessità di un’indipendenza sufficiente per perseguire gli obiettivi propri dell’IET, mantenendo al tempo stesso una sufficiente attrattiva per mobilitare le organizzazioni partner; la necessità di sperimentare modalità inedite di integrare la ricerca, l'istruzione e l'innovazione, ricorrendo anche alle buone prassi già stabilite. Ottenere il giusto equilbrio tra queste esigenze alquanto contraddittorie dipenderà fortemente dall’applicazione concreta del modello.

Principali difficoltà collegate all'opzione prescelta

L’opzione 3 pone un certo numero di difficoltà che derivano essenzialmente dall’obbligo di trovare compromessi tra una serie di alternative. La valutazione d’impatto esamina queste difficoltà alternative proponendo orientamenti per conciliarle, in particolare per quanto riguarda la governance, la selezione delle CCI, le risorse umane, la proprietà intellettuale, il rilascio dei diplomi e il finanziamento.

Giustificazione dei costi

Tenuto conto delle ambizioni definite nella proposta, le spese totali dell'IET e delle CCI nel corso del periodo 2007-2013 possono essere stimate a 2.367,1 milioni di euro. La maggior parte delle risorse provenienti dall’Unione europea sarebbero dedicate al finanziamento delle capacità di produzione delle CCI. Le risorse richieste a livello delle CCI rifletterebbero il profilo generale delle loro entrate e delle loro spese e dovrebbero essere comparabili a quelle delle università e degli istituti di ricerca che realizzano il migliore rapporto costo/efficacia nell'Unione europea. Le risorse dedicate alla capacità di produzione delle CCI avrebbero lo scopo di ottenere la redditività, poiché l'IET intende evitare le attività ridondanti e creare sinergie tra le risorse esistenti.

Le spese di amministrazione e di governance dell’IET dovrebbero rappresentare solo una parte relativamente limitata dei costi globali. Tali costi sono collegati al coordinamento del processo generale d’integrazione dell’innovazione, della ricerca e dell’istruzione. È opportuno comparare tali costi con il valore aggiunto che può essere generato dall'instaurazione di una base istituzionale nuova e forte per la cooperazione a livello europeo e dal potenziale di creazione d'eccellenza e di massa critica che consentano di aumentare la competitività dell'Unione europea. Se il modello proposto avrà successo, l'IET realizzerà un elevato rapporto costo/efficacia.

[1] La presente relazione impegna unicamente i servizi della Commissione che hanno partecipato alla sua elaborazione, funge esclusivamente da base di consultazione e non pregiudica la forma definitiva che dovranno acquisire le decisioni adottate dalla Commissione.