COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI - Risposte alle sfide della globalizzazione: Studio sul sistema monetario e finanziario internazionale e sul finanziamento dello sviluppo [ SEC (2002) 185 ]

La presente relazione fa seguito alla richiesta rivolta dai ministri delle finanze il 16 ottobre alla Commissione di realizzare uno studio sulle possibili risposte alle sfide della globalizzazione. Conformemente al mandato ricevuto, la Commissione si è interessata in particolar modo a due grandi questioni: quella della riforma dell'architettura finanziaria e monetaria internazionale, come mezzo per rispondere alle crisi finanziarie a livello mondiale, e quella del finanziamento e dell'incoraggiamento dello sviluppo, come mezzo per ridurre le diseguaglianze a livello planetario. La relazione passa in rassegna taluni eventi e alcune caratteristiche economiche dell'attuale processo di globalizzazione, tralasciando tuttavia molti altri aspetti importanti della globalizzazione riguardanti i settori della politica sociale, della sanità e dell'ambiente. Questi punti sono trattati nella comunicazione della Commissione "Towards a global partnership for sustainable development" che definisce le basi di un approccio, complessivo ed equilibrato, che l'UE dovrebbe adottare per arrivare ad un accordo mondiale.

Data la ristrettezza dei tempi a disposizione e l'ampiezza del mandato ricevuto, la relazione non è basata su ricerche originali, bensì su pubblicazioni esistenti e riflette alcuni dei dibattiti in corso tra universitari, politici e gruppi non governativi, che potrebbero alimentare una discussione politica in sede di Commissione e di Consiglio.

Globalizzazione: a che punto siamo*

La globalizzazione è un processo che è in corso, seppur in modo non lineare, da lungo tempo. La globalizzazione postbellica presenta molte sfaccettature. Nella sfera economica e finanziaria, che è al centro di questa comunicazione, essa è caratterizzata da una forte espansione degli scambi di beni e di servizi e, più recentemente, da una marcata intensificazione dei flussi di capitali. Diversi fattori sono all'origine di questa espansione, tra cui il progresso tecnologico, che ha determinato una riduzione impressionante dei costi dei trasporti ed uno sviluppo senza precedenti delle capacità di trattamento dell'informazione, e talune misure politiche, quali la riduzione delle restrizioni quantitative e tariffarie agli scambi e la liberalizzazione dei movimenti di capitali.

Nel corso degli ultimi cinquant'anni il processo di globalizzazione ha visto la produzione mondiale crescere di ben sei volte, mentre la popolazione del pianeta cresceva di due volte e mezza. Questa evoluzione ha determinato un miglioramento considerevole del reddito di una percentuale considerevole della popolazione mondiale ed un incremento delle risorse che consentono di rispondere alle sfide politiche. Negli ultimi cinquant'anni sono inoltre migliorati notevolmente in un gran numero di paesi altri indicatori del benessere umano e della qualità di vita, come ad esempio l'aspettativa di vita alla nascita.

Anche se la correlazione non implica causalità, non vi sono dubbi che gli aumenti considerevoli del reddito mondiale pro capite che si sono registrati sarebbero stati impossibili senza un'integrazione economica sempre più avanzata. Studi recenti della Banca mondiale confermano che la crescita di quei paesi in via di sviluppo che hanno aperto le loro economie nel corso degli ultimi vent'anni è stata superiore a quella dei paesi che non hanno tentato di partecipare a questa integrazione.

Tuttavia, nonostante l'aumento complessivo del reddito e del benessere, il divario tra i paesi più ricchi e i paesi più poveri e, all'interno dei singoli paesi, tra fasce più ricche e fasce più povere della popolazione è probabilmente aumentato. Occorre in particolare riconoscere che la globalizzazione, pur essendo nel complesso probabilmente benefica per i paesi che sono in grado di parteciparvi, crea problemi per alcune categorie della popolazione, si pensi ad esempio alla riduzione dei salari relativi e delle possibilità di occupazione dei lavoratori poco qualificati nei paesi industrializzati. I poteri pubblici hanno un ruolo importante da svolgere per risolvere le difficoltà di coloro che potrebbero essere danneggiati dalla globalizzazione e garantire nel contempo che i paesi che si integrano nell'economia mondiale possano sfruttare appieno i vantaggi globali che essa apporta.

Resta inoltre un gruppo di paesi, per lo più molto poveri, che sono meno integrati nell'economia mondiale e che continuano ad essere in larga parte esclusi dai vantaggi della globalizzazione. Le regioni dell'Asia meridionale e dell'Africa subsahariana sono molto arretrate rispetto a quelle dell'Asia orientale e del Pacifico. La quota di loro pertinenza nel commercio mondiale è scesa, le loro ragioni di scambio si sono deteriorate ed esse continuano a non essere in grado di attirare i capitali esteri. Il miglioramento del loro livello di vita e della loro situazione economica è una delle grandi sfide dell'economia mondiale.

Inoltre la globalizzazione è associata ad altre sfide come le malattie trasmissibili, i cambiamenti climatici, la perdita della biodiversità o la mancanza di sicurezza internazionale. Raccogliere queste sfide, garantendo al mondo beni pubblici mondiali, può rientrare in una strategia volta a massimizzare i vantaggi della globalizzazione e a minimizzarne gli effetti negativi. I beni pubblici mondiali vanno a vantaggio sia dei paesi in via di sviluppo che dei paesi industrializzati e costituiscono un compito aggiuntivo a quello della riduzione della povertà, per il quale si dovrebbero esplorare le possibilità di finanziamento.

La crescente internazionalizzazione dell'attività economica determinata dalla globalizzazione porta ad interrogarsi sul livello appropriato al quale devono essere prese le decisioni politiche e sulla capacità dei governi nazionali di fissare regole e norme. In questo contesto la relazione constata che in molti paesi sviluppati vi è stato nel corso del 20° secolo un rafforzamento considerevole del ruolo dello Stato nell'attività economica. Ciò è dovuto in parte allo sviluppo, nel dopoguerra, di reti di sicurezza sociale e di sistemi di welfare che, secondo taluni, contribuiscono fortemente a ridurre il rischio nelle società esposte alla concorrenza internazionale.

La relazione sottolinea inoltre il fatto che dopo la seconda guerra mondiale sono stati realizzati progressi importanti nella creazione di un insieme di istituzioni e forum regionali e internazionali che esercitano una governance finanziaria ed economica a livello internazionale. L'attuale quadro istituzionale, composto da istituzioni e organismi chiamati a rispondere alle sfide mondiali, viene ritenuto molto più solido di quello esistente all'epoca delle precedenti ondate di globalizzazione. Tuttavia le nuove sfide che si stanno prospettando evidenziano alcune inadeguatezze del sistema ed attualmente sono in discussione proposte di riforma inerenti a vari aspetti di questo sistema di governance.

Il sistema monetario e finanziario internazionale in un mondo globalizzato

Lo studio della Commissione si occupa più a fondo del funzionamento del sistema monetario e finanziario internazionale e della sua evoluzione. La conclusione cui esso giunge è che, nel complesso, tale sistema ha funzionato in modo soddisfacente durante la seconda metà del secolo scorso. Esso ha infatti sostenuto la forte crescita degli scambi di beni e servizi canalizzando il risparmio, attraverso mercati finanziari aperti e ben funzionanti, verso l'investimento produttivo e assicurando sistemi di compensazione e di regolamento efficaci. Ha pertanto contribuito alla crescita economica mondiale e ha consentito ai paesi che attuano politiche sane di migliorare il livello di vita della loro popolazione. Questo sistema è stato inoltre in grado di far fronte a periodi di squilibrio delle bilance dei pagamenti e ha consentito di garantire la stabilità monetaria in caso di tensioni finanziarie.

Cionondimeno parecchi eventi recenti hanno messo in luce un certo numero di carenze sistemiche reali o potenziali, che pongono nuove sfide alle autorità responsabili. Sebbene l'integrazione dei mercati finanziari e il quadro istituzionale e normativo nel quale tali mercati operano abbiano stimolato la crescita economica, il sistema monetario e finanziario internazionale continua ad essere soggetto a tensioni. Le crisi verificatesi negli anni '90, se si eccettua quella del meccanismo di cambio europeo del 1993, hanno colpito soprattutto le economie di mercato emergenti e hanno determinato nella maggior parte dei casi serie conseguenze in termini di perdite di produzione e benessere e di deterioramento delle condizioni sociali e di occupazione. Si ritiene inoltre che l'evoluzione del quadro finanziario internazionale faciliti un certo numero di abusi in materia di riciclaggio dei proventi di attività illecite, di finanziamento di attività illegali e di evasione fiscale.

In questi ultimi anni sono state fatte numerose proposte per adattare il sistema monetario e finanziario internazionale alle evoluzioni e alle sfide dell'economia globale. La relazione fa il punto sul dibattito attualmente in corso e propone un'analisi sintetica dei vantaggi e degli inconvenienti delle proposte principali, della loro fattibilità politica e pratica, nonché una valutazione delle condizioni indispensabili alla loro attuazione. Le proposte di riforma sono state raggruppate in quattro categorie: iniziative relative alle modalità di prevenzione e di gestione delle crisi, iniziative miranti a ridurre gli abusi del sistema finanziario internazionale, cooperazione regionale e mondiale e riforma del quadro istituzionale.

Modalità di prevenzione e di gestione delle crisi

Le soluzioni proposte sono numerose: spaziano da quelle più semplici, come ad esempio accrescere e migliorare le informazioni fornite agli operatori del mercato, a proposte molto più ambiziose, come creare una moneta unica mondiale. Talune iniziative sono già in via di attuazione grazie all'ampio consenso incontrato in seno alla comunità finanziaria internazionale, mentre altre non hanno ancora ottenuto un sostegno politico sufficiente o implicherebbero un intervento eccessivo dell'autorità pubblica nei mercati. Se la maggior parte delle modifiche proposte possono iscriversi nel quadro delle strutture esistenti, talune, tra le più ambiziose, esigerebbero la creazione di una nuova istituzione o impongono una riforma molto più radicale dell'architettura finanziaria internazionale.

A livello della prevenzione delle crisi, le proposte che riscuotono il consenso generale mirano in particolare ad ottenere una più grande trasparenza nell'elaborazione e nell'attuazione delle politiche nonché a migliorare l'informazione fornita agli operatori del mercato; a sviluppare e ad approfondire i mercati finanziari, rafforzando nel contempo i sistemi finanziari nazionali al fine di rendere i paesi meno vulnerabili alle crisi; infine a rafforzare le riserve valutarie delle economie di mercato emergenti. L'attuazione di queste misure da parte di numerosi paesi già contribuisce a rendere il sistema più prevedibile e più resistente agli shock.

Si stanno inoltre realizzando progressi su altri fronti, ma ad un ritmo più lento, in quanto si tratta di proposte meno consensuali o più difficili da mettere in pratica. Queste proposte prevedono tra l'altro la creazione di sistemi di allarme preventivo; l'introduzione di clausole di azione collettiva nelle nuove emissioni obbligazionarie internazionali delle economie di mercato emergenti; la creazione di club di creditori; la messa a punto e l'utilizzo da parte delle economie di mercato emergenti di strumenti di finanziamento che possano servire come prima linea di difesa in caso di crisi; una liberalizzazione metodica e ordinata delle operazioni in conto capitale.

Infine, esistono alcune proposte che devono ancora ottenere un sostegno sufficiente da parte dei politici e che richiedono spesso importanti modifiche istituzionali di cui occorre soppesare attentamente i vantaggi. Tra le proposte di maggiore visibilità figurano la creazione di un'agenzia internazionale per l'assicurazione del debito, l'istituzione di un'autorità di vigilanza prudenziale internazionale o l'introduzione di una tassa sulle transazioni valutarie.

Non pretendendo di essere esaustiva, la relazione dedica particolare attenzione all'eventuale introduzione di una tassa sulle transazioni valutarie come strumento per stabilizzare i mercati dei cambi. I fautori di una tassa sulle transazioni valutarie internazionali affermano che contribuirebbe a stabilizzare i tassi di cambio riducendo l'arbitraggio e la speculazione. Ebbene la letteratura specializzata suggerisce che essa potrebbe al contrario accrescere la volatilità in quanto determinerebbe un calo significativo del volume di transazioni.

A livello della risoluzione delle crisi, una delle priorità iscritte nell'agenda internazionale consiste nel trovare il buon dosaggio tra le misure di aggiustamento che il paese debitore dovrebbe adottare, i finanziamenti pubblici e i finanziamenti privati. Questo dosaggio è diventato molto più complesso rispetto a 20 anni fa. Occorre inoltre stabilire se esso debba essere adattato alla situazione specifica di ciascun paese e in che misura. Ciò dimostra fino a che punto è importante chiarire e sviluppare le regole di coinvolgimento del settore privato, sia nella prevenzione che nella risoluzione delle crisi finanziarie. La comunità internazionale ha inoltre riconosciuto di recente la necessità di esaminare come l'introduzione di un quadro giuridico più chiaro e più solido per la moratoria, la ristrutturazione e la riduzione del debito possa contribuire ad una risoluzione ordinata delle crisi. Anche in questo caso talune proposte richiedono modifiche istituzionali importanti.

Ridurre gli abusi del sistema finanziario internazionale

L'uso del sistema finanziario internazionale a fini illeciti è diventato una grave fonte di preoccupazione. Questo sistema, che ha la caratteristica di essere molto aperto e decentralizzato, è utilizzato in effetti per attività criminose, come il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo, a fini di evasione fiscale e per aggirare talune legislazioni. In alcuni casi vengono create società espressamente a tal fine. Questo problema di abuso è accentuato dal fatto che esistono un certo numero di paesi e di territori che hanno trovato un vantaggio comparativo nell'applicazione di un trattamento fiscale e normativo favorevole ai capitali dei non residenti. Gli abusi finanziari possono minacciare la credibilità del sistema finanziario internazionale e comprometterne l'integrità, danneggiando i paesi, quale che sia il loro livello di sviluppo.

Per raccogliere queste sfide, è stata intensificata la collaborazione internazionale nel quadro dei forum e delle organizzazioni esistenti, in particolare nell'ambito delle riunioni dei ministri delle finanze del G7, dei lavori dell'OCSE sulle pratiche fiscali dannose e della Task Force "azione finanziaria" contro il riciclaggio dei proventi di attività illecite e il finanziamento del terrorismo. Il Forum per la stabilità finanziaria costituito nel 1999 si è occupato di tutta una serie di questioni tra cui le attività degli istituti con elevato rapporto di indebitamento e dei centri finanziari off-shore. Misure specifiche sono state adottate contro il finanziamento del terrorismo. Conformemente alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'ONU, le attività di talune persone e organizzazioni collegate ai Talebani sono state congelate. Una maggiore trasparenza delle società ed una migliore integrazione dei sistemi di vigilanza sono considerate come condizioni necessarie per impedire l'uso di società a fini illeciti.

Un problema comune alla maggior parte delle proposte citate è in che modo far rispettare queste disposizioni da parte dei partner terzi non firmatari. Talora si sostiene che vi sarebbe un maggior rispetto delle regole e delle pratiche internazionali se le istituzioni esistenti impegnate in progetti analoghi coordinassero meglio le loro attività. Inoltre la lotta contro le pratiche sleali deve essere inquadrata nel contesto più ampio di un approccio coerente e sostenibile in materia di sviluppo.

Cooperazione regionale e mondiale

Lo studio passa inoltre in rassegna le iniziative per rafforzare la stabilità del sistema monetario internazionale, che prevedono l'intensificazione del coordinamento macroeconomico nel contesto dei raggruppamenti regionali e tra le tre principali aree monetarie (G3). La cooperazione regionale nei settori macroeconomico e monetario è sovente considerata come un mezzo per rafforzare l'integrazione economica, la crescita e la stabilità. L'introduzione dell'euro costituisce un esempio di integrazione regionale riuscita che non solo è vantaggiosa per l'Europa ma contribuirà probabilmente anche alla stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale. Sebbene l'esperienza europea non possa essere trasposta direttamente, essa costituisce un esempio per le altre regioni del mondo. Mentre le economie asiatiche hanno fatto passi avanti nel rafforzamento della cooperazione finanziaria e monetaria a livello regionale, nei sistemi di integrazione economica regionale delle Americhe la cooperazione monetaria ha svolto a tutt'oggi un ruolo trascurabile per non dire nullo. Ciò solleva la questione della compatibilità tra la diversità dei sistemi di cambio e l'obiettivo dell'integrazione regionale.

In un contesto di interdipendenza economica e finanziaria crescente e tenuto conto che gli shock possono trasmettersi in modo più improvviso e forte tra le tre grandi aree monetarie, alcuni propongono un coordinamento dei tassi di cambio tra i paesi del G3. I fautori di questo coordinamento sostengono che la definizione di obiettivi in materia di tassi di cambio tra le monete del G3 aumenterebbe la stabilità globale del sistema monetario e finanziario internazionale, il che ridurrebbe il numero di crisi e stimolerebbe la crescita sia nelle grandi aree monetarie che nelle economie emergenti e nei paesi in via di sviluppo. Secondo altri, ciò implicherebbe invece che le autorità monetarie perderebbero una buona parte del margine di manovra di cui dispongono per reagire in modo indipendente agli shock esterni e alle priorità della politica interna.

Verso una Governance migliore del sistema monetario e finanziario internazionale

Le discussioni sul miglioramento della governance del sistema monetario e finanziario internazionale si concentrano sovente sul Fondo monetario internazionale (FMI), l'istituzione che detiene un potere decisionale significativo in questo settore. Negli ultimi cinquant'anni l'FMI ha saputo far fronte ad un incremento notevole dei suoi membri, che l'ha reso un'istituzione quasi universale, e ad un'estensione del suo mandato. Di recente, da economie di mercato emergenti, ONG e parlamenti nazionali si sono elevate richieste di una più grande legittimità, di una maggiore responsabilizzazione e di una migliore governance del Fondo. Alcuni progressi sono stati fatti in questo senso, in particolare con il conferimento di maggiore trasparenza al processo decisionale dell'FMI, con la creazione, al di fuori dell'FMI, di gruppi quali il Forum per la stabilità finanziaria e il G20 e con la trasformazione del Comitato interinale del Fondo in un Comitato monetario e finanziario internazionale permanente. Tuttavia le proposte con maggiori implicazioni istituzionali, come la trasformazione del Comitato monetario e finanziario internazionale in un Consiglio investito di poteri decisionali e la ridistribuzione dei poteri decisionali in seno al Fondo, hanno fatto registrare pochi progressi o sono tuttora all'esame.

La relazione esamina inoltre le proposte per la creazione di nuovi organismi a vocazione planetaria, come un Gruppo di governance mondiale o un Consiglio di sicurezza economica dell'ONU. Tali iniziative necessiterebbero di un sostegno politico generale.

Promozione e finanziamento dello sviluppo

Parecchi paesi poveri non sono stati in grado in sostanza di beneficiare dei vantaggi della globalizzazione, trovandosi intrappolati in una spirale di redditi bassi e povertà, livelli mediocri di istruzione e investimento e talora indebitamento elevato. L'aiuto internazionale è fondamentale per questi paesi. La relazione passa in rassegna quattro strumenti di sviluppo esistenti: l'aiuto pubblico allo sviluppo, la riduzione del debito, le misure commerciali e la promozione degli investimenti diretti esteri. Inoltre la relazione esamina alcune potenziali fonti di finanziamento alternative dello sviluppo, tra cui le tasse internazionali.

Aiuti pubblici allo sviluppo

Nel complesso l'evoluzione degli aiuti pubblici allo sviluppo è stata deludente. L'assistenza dei principali paesi donatori, misurata in termini di PNL, è diminuita, passando dallo 0,33% nel 1990 allo 0,22% nel 2000 (0,33% per la CE) e si è pertanto ulteriormente allontanata dall'obiettivo dello 0,7% che era stato raccomandato in origine nella relazione Pearson del 1969. La quantificazione degli aiuti è stata anch'essa contestata, in quanto i volumi calcolati vengono considerati come sovrastimati rispetto a quelli che si otterrebbero applicando rigorosamente la definizione originaria. La Banca mondiale ha stimato di recente che gli attuali livelli degli aiuti dovrebbero venir raddoppiati per poter aiutare i paesi a basso reddito a raggiungere gli obiettivi di sviluppo del millennio ovvero il dimezzamento della povertà tra il 1990 e il 2015.

Oltre alle preoccupazioni per il livello degli aiuti, vi è anche la necessità di garantire un uso efficace delle risorse esistenti. Il dibattito sull'efficacia e la qualità degli aiuti ha posto in risalto alcuni punti importanti come l'indicazione di priorità politiche, il coordinamento, la condizionalità e "l'appropriazione" delle politiche di aiuto ("ownership") da parte dei paesi beneficiari, la coerenza tra le diverse politiche e lo svincolamento degli aiuti, nozioni che sono sempre più sovente prese in considerazione dall'UE e da altri importanti donatori bilaterali e multilaterali.

Il dibattito sulla condizionalità e "l'appropriazione" delle politiche di aiuto, ad esempio, è partito dalla constatazione che le riforme economiche possono essere sostenute ma "non possono essere comprate". Ciò implica che la condizionalità dei prestiti all'aggiustamento stimolerà maggiormente le riforme se queste ultime sono in linea con il programma del governo interessato. È per questo motivo che attualmente i donatori bilaterali e multilaterali pongono in risalto l'importanza delle partnership tra governi, agenzie di cooperazione allo sviluppo, società civile e settore privato che consentono appunto di stimolare "l'appropriazione" del processo da parte del paese beneficiario degli aiuti. Si osserva inoltre una tendenza a riorientare gli aiuti verso paesi che sono tra i più poveri e nel contempo attuano politiche appropriate, nei quali l'efficacia degli aiuti è ritenuta massima.

Nell'ambito del dibattito sull'efficacia ci si è occupati anche del fatto che taluni paesi donatori esigono che il paese beneficiario acquisti le proprie forniture pubbliche da imprese del paese donatore. Alcuni studi realizzati dall'OCSE dimostrano che questo vincolo aumenta di una percentuale compresa tra il 15 e il 30% il costo di numerosi beni e servizi destinati ai paesi beneficiari. Le argomentazioni a favore dello "svincolamento" dell'aiuto sono pertanto solide e si sono ulteriormente rafforzate quando nel maggio 2001 i donatori hanno approvato una raccomandazione del DAC (Comitato di assistenza allo sviluppo) che invita a "svincolare" gli aiuti pubblici accordati ai paesi meno avanzati a partire dal 1° gennaio 2002.

La frammentazione e lo scarso coordinamento degli aiuti hanno costituito di frequente un grave ostacolo che ha compromesso l'efficacia degli aiuti stessi. In numerosi paesi tra i più poveri, l'attuazione di strategie di riduzione della povertà coordinate dal paese beneficiario dovrebbe consentire di disporre di una base comune per migliorare l'azione dei donatori a livello del paese. All'interno dei paesi donatori, la ricerca di una maggiore coerenza tra le politiche di sviluppo e le politiche commerciali, di sicurezza, di investimento, sociali e di protezione dell'ambiente resta una delle sfide principali.

Riduzione del debito

La relazione passa in rassegna anche i progressi fatti per ridurre il debito dei paesi in via di sviluppo: il rapporto debito/PNL, che era raddoppiato tra il 1981 e il 1998, ha registrato un leggero calo negli anni successivi. Dopo una serie di misure di alleviamento del debito da parte dei donatori bilaterali pubblici e dei creditori privati, nel 1996 veniva lanciata un'iniziativa a favore dei paesi poveri fortemente indebitati (HIPC) che riguardava per la prima volta il debito nei confronti delle istituzioni multilaterali. Questa iniziativa è stata rafforzata nel 1999 affinché la riduzione diventasse più consistente, più generale e più rapida ed è stato riconosciuto a livello generale che essa costituisce, in materia di riduzione della povertà, un passo importante nella giusta direzione.

A prescindere dal problema di garantire una rapida attuazione dell'iniziativa HIPC, si continua a discutere se questa azione sia sufficiente per assicurare uno sviluppo sostenibile e la riduzione della povertà, anche se la responsabilità dei paesi beneficiari chiamati ad attuare politiche appropriate resta un elemento chiave che determinerà l'impatto dell'azione nel lungo termine. Ci si chiede inoltre se questa iniziativa riguardi un numero sufficiente di paesi. Per i paesi poveri coinvolti in conflitti armati, che sono in linea di massima ammissibili ma non sono ancora stati ammessi a questa iniziativa, il G7 ha varato misure per rafforzare il dialogo politico. È stato inoltre proposto di estendere l'iniziativa ad altri paesi oltre ai 42 HIPC, ma questa proposta si scontra con i limiti di finanziamento.

Misure commerciali

Come è stato dimostrato da parecchi studi esaminati nella relazione, l'apertura al commercio è una condizione indispensabile, anche se non sufficiente, per la crescita economica e conseguentemente per la riduzione della povertà. I progressi a questo livello sono subordinati all'attuazione di politiche di accompagnamento adeguate, al rafforzamento delle capacità nel settore commerciale e a nuovi sforzi di liberalizzazione degli scambi da parte di tutti i paesi, compresi quelli in via di sviluppo.

I paesi in via di sviluppo sono troppo spesso svantaggiati sul piano dell'accesso al mercato, per quanto alcuni di essi si siano maggiormente integrati nell'economia mondiale in questi ultimi anni. I prodotti agricoli e i prodotti manifatturieri a forte intensità di manodopera (come i tessili), per i quali spesso i paesi in via di sviluppo dispongono di un vantaggio comparativo, sono sovente i più pesantemente colpiti dalle barriere commerciali dei mercati dei paesi sviluppati e in via di sviluppo, sebbene l'impatto dei dazi elevati sia in parte neutralizzato dall'accesso preferenziale ai mercati dei paesi sviluppati. Iniziative come quella denominata "Tutto tranne le armi" dell'UE, lanciata all'inizio del 2001, contribuiscono ad eliminare queste distorsioni che colpiscono le esportazioni verso l'UE dei paesi meno sviluppati. L'adozione di queste iniziative da parte di altri importanti paesi sviluppati, in linea con gli impegni assunti alla 3° conferenza ONU sui paesi meno sviluppati nel 2001, potrebbe apportare ulteriori vantaggi a questi ultimi.

A livello multilaterale, la conferenza ministeriale dell'OMC a Doha ha lanciato nel novembre 2001 un ciclo ambizioso di negoziati per la liberalizzazione degli scambi sulla base di regole multilaterali solide e trasparenti; si tratta dell'agenda per lo sviluppo di Doha, che apre prospettive di vantaggi significativi per tutti i membri dell'OMC e tiene conto in particolare delle necessità dei paesi in via di sviluppo. A livello regionale, gli accordi commerciali possono fornire uno stimolo importante all'integrazione con l'economia mondiale e possono inoltre prevedere il rafforzamento della cooperazione regolamentare, assicurando la durata delle riforme e garantendo chiarezza e coerenza agli investitori potenziali. Tale cooperazione dovrebbe basarsi, laddove possibile, su norme multilaterali concordate e occorre fare attenzione ai potenziali costi amministrativi aggiuntivi che i paesi in via di sviluppo dovrebbero sostenere e alla prestazione di un'assistenza tecnica adeguata.

Promozione degli investimenti diretti esteri (IDE)

In questi ultimi anni gli investimenti diretti esteri sono stati al centro dell'attenzione dei politici per via dell'importanza crescente che essi rivestono sia per i paesi sviluppati che per quelli in via di sviluppo. I flussi degli investimenti diretti verso i paesi in via di sviluppo sono aumentati di ben sette volte tra il 1990 e il 2000, per quanto si siano concentrati su un numero limitato di paesi (i paesi a reddito medio ne hanno assorbito il 93%) e abbiano costituito solo un quinto dei flussi mondiali. Gli investimenti diretti esteri possono svolgere un ruolo essenziale nello sviluppo economico e pertanto nella riduzione della povertà in quanto possono determinare la creazione di posti di lavoro, trasferimenti di tecnologia, incrementi della produttività e il miglioramento della capacità di esportazione. Tuttavia, in base agli studi passati in rassegna, devono essere riunite talune condizioni precise affinché questo potenziale si concretizzi. Tra di esse figurano la "capacità di assorbimento", ovvero la necessità di un livello minimo di conoscenze per assorbire la tecnologia estera, politiche della concorrenza appropriate, attuate con efficacia, per evitare comportamenti monopolistici da parte delle potenti società multinazionali ed infine un regime commerciale liberalizzato per massimizzare l'efficienza e sfruttare appieno le potenzialità degli investimenti diretti esteri per rafforzare la capacità di esportazione del paese ospitante.

Non è del tutto chiaro se sia auspicabile che i governi attuino una politica attiva di promozione degli investimenti. Gli investimenti diretti esteri sono determinati essenzialmente da fattori esogeni come la situazione geografica del paese, le dimensioni del mercato e la disponibilità di risorse naturali. Inoltre sono indispensabili altre condizioni, come ad esempio dei fondamentali economici, politici e giuridici (come lo stato di diritto) che garantiscano un quadro stabile agli investitori esteri. Questi fattori sono per lo più soggetti alla responsabilità dei governi locali. Il ruolo principale che le istituzioni internazionali devono svolgere - ed anche la sfida principale che esse debbono raccogliere - consiste nel creare meccanismi che favoriscano gli investimenti diretti esteri a livello più globale. Molti argomentano inoltre che i paesi in via di sviluppo trarrebbero vantaggio da un quadro di regole multilaterali per gli investimenti che dovrebbe essere efficace in termini di costi, trasparente e stabile ed evitare qualunque discriminazione.

Strumenti di finanziamento alternativi

La relazione esamina parecchie fonti alternative di finanziamento che sono state proposte, in particolare le tasse internazionali, la De-tax e i diritti speciali di prelievo (DSP). Oltre a generare risorse per finanziare lo sviluppo, le tasse internazionali potrebbero costituire un mezzo per contribuire all'offerta di beni pubblici mondiali. Nella relazione vengono esaminate in particolare la tassa sulle transazioni valutarie internazionali, la tassa sulle emissioni di biossido di carbonio, la tassa sul carburante per aerei e la tassa sulle esportazioni di armi.

Tutte le proposte di tasse internazionali esaminate nella relazione perseguono un duplice obiettivo: da un lato raccogliere fondi per finanziare lo sviluppo e/o l'offerta di beni pubblici mondiali; dall'altro provocare cambiamenti di comportamento tramite la modifica dei prezzi relativi, correggere in tal modo le distorsioni economiche a livello internazionale e contribuire alla realizzazione di obiettivi politici quali la stabilità finanziaria, la protezione dell'ambiente e la prevenzione dei conflitti a livello mondiale.

Per quanto una tassa sulle transazioni valutarie possa sembrare allettante in quanto fonte di entrate supplementari, non vi è alcuna prova della sua fattibilità. Sono state avanzate varie proposte, ma anche in caso di applicazione nel sistema dei regolamenti, si tratta di risolvere problemi come quelli dell'imposizione effettiva della tassa e della preservazione della base imponibile. Per poter essere sostenibile, tale tassa richiederebbe molto probabilmente un approccio multilaterale e l'adesione dei principali centri finanziari internazionali.

Una tassa internazionale sul carbone ed una tassa sul consumo di carburante per aerei sono state discusse in quanto mezzi che, tramite l'aumento dei costi delle emissioni consentono di internalizzare gli effetti ambientali negativi del biossido di carbonio e di altri tipi di emissioni [1]. In termini di entrate potenziali, una tassa sul biossido di carbonio istituita a livello mondiale potrebbe essere la più promettente; a livello internazionale, tuttavia, suscitano l'attenzione dei politici strumenti economici alternativi alle tasse, come gli scambi di diritti di emissione.

[1] L'Unione europea è favorevole ad un'iniziativa internazionale riguardante l'introduzione di una tassa sul carburante per aerei nel contesto dell'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (ICAO). Tuttavia la politica attuale dell'ICAO è quella di raccomandare la reciproca esenzione da tutte le tasse sul carburante caricato sugli aerei ai fini di servizi aerei internazionali.

Vi è un consenso generale sul fatto che la proliferazione delle armi a livello internazionale ha gravi conseguenze negative per la sicurezza internazionale e la tassazione del commercio delle armi è stata proposta come mezzo per frenare questa attività. La base imponibile può essere definita in teoria (produzione o commercio), ma in pratica vi sono varie sfide ed ostacoli. Si pensi ad esempio alla mancanza di trasparenza del commercio internazionale di armi e alla natura volontaria dei quadri internazionali esistenti. Considerando che in generale non si dispone di dati sicuri e affidabili sul mercato internazionale degli armamenti, il volume potenziale delle entrate che potrebbero essere generate da una tassa sulle vendite di armi è prevedibilmente limitato.

Infine, le tasse internazionali richiedono un'amministrazione. La loro riscossione a livello nazionale richiederà un grado molto elevato di coordinamento tra i paesi e l'istituzione di un nuovo organismo internazionale solleverebbe un gran numero di altri problemi, collegati in particolare al controllo democratico e alla trasparenza.

Anche se sono necessari dei lavori più approfonditi per convalidare queste conclusioni provvisorie sulle tasse internazionali, sembra fin d'ora che per migliorare il finanziamento dello sviluppo ed offrire beni pubblici mondiali a breve e medio termine saranno indispensabili contributi più sostanziali dei bilanci nazionali ed un utilizzo delle risorse ancora più efficace.

Proposto come alternativa ad un finanziamento obbligatorio tramite la fiscalità, il sistema della De-tax dell'1%, caldeggiato dal governo italiano, è fondato sulla decisione presa liberamente dai consumatori e dai venditori di destinare l'1% del valore degli acquisti effettuati a livello del commercio al dettaglio ad un progetto di sviluppo internazionale. Il governo esenterebbe questo contributo (la "De-tax") dall'IVA e dall'imposta sul reddito delle società. Questa fonte di contributi volontari ha sì il difetto di non essere prevedibile come le entrate fiscali, ma ha il vantaggio di poter essere introdotta unilateralmente.

Come ulteriore mezzo di finanziamento dello sviluppo è stata inoltre proposta l'allocazione di diritti speciali di prelievo (l'allocazione selettiva riservata ai paesi poveri o l'allocazione generale nel quadro della quale i paesi industrializzati mettono in comune i loro nuovi diritti speciali di prelievo per consentire ai paesi in via di sviluppo di utilizzarli). Tuttavia i diritti speciali di prelievo non sono gratuiti. Essi conferiscono ad un paese il diritto di ottenere un credito a breve termine da un altro paese, quello dal quale acquista la valuta, ad un tasso di interesse determinato. Concepita negli anni sessanta per compensare la penuria di liquidità internazionale registrata all'epoca, l'allocazione di diritti speciali di prelievo utilizzata in quanto mezzo per accordare crediti a lungo termine non agevolati ai paesi in via di sviluppo non sembra essere l'approccio corretto.