COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ» EUROPEE 
COM(93) 435 def. 
Bruxelles, 22 settembre 1993 
MHWi 
I 
N$r PROGRAMMA DI AZIONE A MEDIO TERMINE 
PER COMBATTERE UESCLUSIONE E PROMUOVERE LA SOLIDARIETÀ: 
Un nuovo programma per sostenere e stimolare l'innovazione 
1994-1999 
m RELAZIONE SULL'ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA COMUNITARIO 
PER L'INTEGRAZIONE ECONOMICA E SOCIALE 
DEI GRUPPI MENO FAVORITI 
(1989-1994) 
(Presentati dalla Commissione) 
INDICE 
PREMESSA 
SOMMARIO 
PARTE I Programma di azione a medio termine per combattere 
l'esclusione e promuovere la solidarietà: Un nuovo 
programma per sostenere e stimolare l'innovazione 1994-1999 
1. COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO 
2. RELAZIONE 
3. PROPOSTA DI DECISIONE DEL CONSIGLIO 
Allegato 1. Linee guida per la definizione dei campi d'azione e la 
selezione delle azioni modello e delle reti transnazionali 
Allegato 2. Incidenza Finanziaria 
PARTE II Relazione sull'attuazione del programma comunitario per 
l'integrazione economica e sociale dei gruppi meno favoriti 
"POVERTÀ 3" (1989-1994) 
INTRODUZIONE 
1. GLI SCOPI DEL PROGRAMMA 'POVERTÀ 3" 
2. L'ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA POVERTÀ 3 
3. I PROGETTI 
4. LA DINAMICA DEL PROGRAMMA 
5. GLI INSEGNAMENTI DEL PROGRAMMA E DL SUO IMPATTO 
Allegato 1 INFORMAZIONI STATISTICHE SUCCINTE SUI PROGETTI 
DEL PROGRAMMA POVERTÀ 3 (tabelle) 
- Caratteristiche dei territori d'azione delle azioni modello 
- Dimensioni dell'esclusione sociale riscontrate nei territori 
d'azione dei progetti e di cui questi si occupano 
- Natura e origine dei progetti del programma "Povertà 3" 
- Partner associati nei Comitati direttivi dei progetti 
Allegato 2 LAVORI STATISTICI CONDOTTI NELL'AMBITO 
DEL PROGRAMMA "POVERTÀ 3" 
PREMESSA 
Nel documento COM(92) 542 "Verso un'Europa delle solidarietà: intensificare la lotta contro 
l'esclusione sociale, promuovere l'integrazione", la Commissione ha esaminato i diversi aspetti 
e la gravità del problema dell'esclusione sociale nella Comunità ed ha formulato proposte 
volte a potenziare il contributo comunitario, in linea con il principio di sussidiarietà, alla lotta 
contro l'esclusione sociale. Ciò comprende anche una proposta per un nuovo piano d'azione. 
La presente comunicazione è stata discussa anche dalle altre istituzioni comunitarie. 
La presente comunicazione propone perciò un programma di azione a medio termine per 
combattere l'esclusione e promuovere la solidarietà (1994-1999) corredato di un progetto di 
decisione del Consiglio istituente tale programma. Tale proposta rappresenta la parte I del 
documento. Essa è direttamente correlata ad un'ampia valutazione dei progressi registrati nella 
realizzazione dell'attuale programma comunitario per l'integrazione economica e sociale delle 
categorie di persone economicamente e socialmente disagiate (Povertà 3, 1989-1994). La 
seconda parte del presente documento riporta una relazione sull'attuazione di tale programma. 
PROGRAMMA DI AZIONE A MEDIO TERMINE PER COMBATTERE 
L'ESCLUSIONE E PROMUOVERE LA SOLIDARIETÀ 
RELAZIONE SULL'ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA "POVERTÀ 3" 
SOMMARIO 
PARTE PRIMA 
I processi dell'esclusione sociale sono sempre più diffusi e diversificati all'interno della 
Comunità europea. Attualmente si stima che nella Comunità vi siano 52 milioni di persone 
con redditi pan a meno della metà del reddito medio pro capite in ciascuno Stato membro. 
La presente proposta riguarda un programma di azione a medio termine per combattere 
l'esclusione e promuovere la solidarietà (1994-1999). Essa è corredata di una relazione 
sull'attuazione del programma comunitario per l'integrazione economica e sociale dei gruppi 
meno favoriti (POVERTÀ 3, 1989-1994). Il programma proposto attua una delle 
raccomandazioni contenute nella comunicazione della Commissione delle Comunità europee 
"Verso un'Europa della solidarietà: intensificare la lotta contro l'esclusione sociale, 
promuovere l'integrazione" (COM(93)542) del 23 dicembre 1992. Essa porta avanti la 
strategia concordata nella risoluzione del Consiglio riguardante la lotta contro l'esclusione 
sociale del 29 settembre 1989. 
L'approccio adottato dalla Comunità e dagli Stati membri va oltre un mero esame della 
diversità delle situazioni nazionali per sottolineare piuttosto la natura strutturale del fenomeno 
dell'esclusione sociale. Negli ultimi quindici anni si sono verificati cambiamenti significativi 
per quanto concerne la natura e l'entità del fenomeno dell'esclusione. Il processo 
dell'esclusione interessa una crescente varietà di persone, gruppi e aree geografiche. 
La lotta contro l'esclusione sociale rientra innanzitutto tra le responsabilità degli Stati membri 
e delle loro autorità nazionali, regionali e locali. Tuttavia, fermo restando il rispetto del 
principio di sussidiarietà, la Comunità ha dimostrato di essere in grado di creare un valore 
aggiunto in relazione allo sviluppo e alla diffusione delle informazioni, alla mobilitazione 
delle persone interessate e all'incoraggiamento dei dibattiti. Esempi di questi contributi fattivi 
e del loro impatto negli Stati membri sono riportati nella relazione sull'attuazione del 
programma "POVERTÀ 3" in corso. 
II nuovo programma proposto ribadisce la necessità di assicurare la continuità e il progresso. 
La continuità è necessaria per verificare la validità dell'approccio basato sui principi di 
partnership e partecipazione e sull'adozione di strategie globali. Il progresso dovrebbe derivare 
dagli importanti elementi nuovi e, segnatamente: un maggiore rilievo dato alle strategie 
integrate multiobiettivo, introduzione di azioni modello a livello nazionale e di reti 
transnazionali di progetti. 
Sarà data priorità alla preparazione e all'attuazione di strategie integrate multiobiettivo. Ciò 
migliorerà la complementarità delle attività del programma con le politiche e le prassi in 
vigore e accrescerà la consapevolezza delle innovazioni a livello locale, nazionale ed europeo. 
Verrà proseguito l'approccio basato sulla partnership. Esso è un elemento importante del 
programma in corso che ha determinato la mobilitazione di un'ampia gamma di attori e verrà 
portata avanti dando particolare rilievo al coinvolgimento delle parti sociali. In ciò si 
riconosce un potenziale per stimolare il dibattito e influenzare le prassi nel lungo periodo. 
Saranno rafforzati i rapporti tra il nuovo programma e i Fondi strutturali tenendo conto in 
particolare dello spazio riservato nei nuovi regolamenti del Fondo sociale all'esclusione dal 
mercato del lavoro. Una migliore pianificazione della cooperazione dovrebbe far sì che alcuni 
obiettivi comuni si traducano in attività complementari. 
Inoltre è proposto un raddoppiamento dei finanziamenti in considerazione del fatto che 
l'impatto sarà proporzionato al numero e alla varietà di azioni sperimentali miranti ad 
affrontare le problematiche nella loro complessità e a creare un nuovo impulso. Un 
programma mirante a stimolare l'innovazione, la sperimentazione e il dibattito e vincolato al 
concetto di sussidiarietà è ovviamente destinato a rimanere di proporzioni modeste rispetto 
all'entità dei fenomeni della povertà e dell'esclusione sociale, ciò nondimeno esso rappresenta 
un forte segnale politico per quanto concerne l'impegno comunitario a combattere l'esclusione 
sociale. 
PARTE SECONDA 
Il programma comunitario per l'integrazione economica e sociale dei gruppi meno favoriti, 
"POVERTÀ 3" (1989-1994) prolunga e amplia le iniziative comunitarie anteriori che 
andavano sotto il nome di primo e secondo programma europeo di lotta contro la povertà 
(1975-1980 e 1984-1989) per mezzo dei quali la Comunità aveva già manifestato la propria 
volontà di contribuire, entro i limiti delle sue competenze e dei suoi mezzi, agli sforzi per 
lottare contro la povertà compiuti negli Stati membri. 
"POVERTÀ 3" segna un passo avanti sia sul piano qualitativo che su quello quantitativo per 
quanto concerne il sostegno dato all'innovazione a livello delle politiche e delle prassi. Esso 
promuove un approccio coerente multidimensionale al fenomeno della povertà e 
dell'esclusione sociale basato sulla partnership con istituzioni pubbliche e private e 
coinvolgendo gli stessi gruppi meno favoriti. Il programma è imperniato su 41 progetti 
dimostrativi su scala relativamente ampia cui partecipano in media 12 organizzazioni partner 
al fine di adottare e attuare una strategia di azione quinquennale a livello locale. 
Le attività innovatrici dei progetti sono estremamente diversificate e tentano di dare risposta 
ai bisogni locali e/o di sperimentare cambiamenti sul piano organizzativo. Esse possono 
combinare, secondo diversi ordini di priorità, azioni di sviluppo locale, creazione di imprese 
e di posti di lavoro, istruzione, formazione ed esperienza di lavoro, consulenza, promozione 
della salute, accesso agli alloggi, accesso alla protezione sociale, sviluppo dì gruppi di 
autosostegno, associazioni o centri sociali, ecc. 
I primi due anni e mezzo del programma comprendevano una fase di definizione che è stata 
più lunga di quanto inizialmente previsto ma ha creato una base quanto più solida possibile 
per le attività future. In questo periodo sono state instaurate le strutture decisionali tra i vari 
organismi partecipanti e le strategie sono state tradotte in programmi d'azione le cui priorità 
erano spesso basate su indagini sistematiche dei fabbisogni locali. Tuttavia si sono dovute 
superare diverse difficoltà in relazione al cofinanziamento e alle prassi amministrative in 
diverse delle organizzazioni coinvolte. Sono state poste in atto procedure di valutazione 
continua e le relazioni che ne derivano svolgono un ruolo importante nella pianificazione degli 
sviluppi futuri. Si è vista confermata l'importanza dei tre principi fondamentali della 
partnership, della multidimensionalità e delia partecipazione ai fini della lotta contro la 
povertà. In generale le opportunità e i vincoli che presenta l'agire in partnership sono ora ben 
compresi da tutti e il generale impegno a collaborare è divenuto uno dei principali punti di 
forza del programma. Nell'ambito dei progetti i contenuti delle strategie multidimensionali e 
dei programmi d'azione possono andare da fasci coerenti di azioni interrelate che affrontano 
in modo creativo bisogni specifici a serie di attività separate che richiedono un'ulteriore 
integrazione. Una gran parte dei progetti richiede inoltre sforzi più intensi per incoraggiare 
la partecipazione delle popolazioni locali. 
Della gestione e del coordinamento del programma si occupa la Commissione con l'assistenza 
di consulenti a livello europeo e nazionale designati ad hoc. La complessità dei processi 
amministrativi e finanziari rispecchia le sfide insite in accordi di partnership di ampia portata, 
ma a quanto pare essi funzionano in modo efficace come è stato recentemente confermato 
dalla Corte dei Conti delle Comunità europee. L'assistenza tecnica offerta ai progetti svolge 
un ruolo fondamentale ai fini di incentivare la qualità dei singoli progetti, di assicurare la 
coerenza interna del programma europeo nonché di assicurarne la visibilità all'interno delle 
reti interessate. Questo risultato ha potuto essere conseguito grazie ad una serie di workshop, 
seminari e scambi di esperienze attentamente pianificati e ben documentati svoltisi a livello 
locale, bilaterale, transnazionale ed europeo nonché grazie a pubblicazioni a carattere regolare 
0 monografico e al sostegno dato a nuove reti e forum. È stato inoltre avviato un programma 
di ricerca statistica e socioeconomica onde preparare una cornice per l'interpretazione dei 
risultati derivanti dalle prassi innovatrici. 
Una valutazione dell'impatto del programma effettuata a metà periodo non può che 
sottolinearne l'evidente successo nel mobilitare l'interesse e ottenere il riconoscimento da enti 
pubblici e privati a livello locale e, in diversi casi, dalle parti sociali. Tale interesse si incentra 
talvolta su determinate nuove metodologie suscettibili di essere trasferite a nuove regioni o 
a nuovi campi di attività. In altri casi le prime manifestazioni consistono nella creazione di 
nuove reti. Ciò indica la potenzialità, per il programma, di un impatto a lungo termine a 
livello locale. 
Per converso, l'impulso dato dal dibattito a livello nazionale rimane limitato. Ciò può essere 
spiegato in parte dal numero limitato di progetti in ciascuno Stato membro e dal fatto che essi 
sono imperniati su processi locali di esclusione. Va notato tuttavia che alcuni progetti 
selezionati in origine affinché contribuissero a indirizzare sforzi innovatori a livello nazionale 
sono e saranno in una posizione migliore per diffondere i loro risultati a livello nazionale. Il 
comitato consultivo del programma, che rappresenta i governi nazionali, svolge anch'esso un 
ruolo attivo al fine di fare emergere nel dibattito nazionale i principi e i metodi di 
"Povertà 3". Diversi programmi nazionali di lotta contro l'esclusione hanno in effetti fatto 
propri i principi di "Povertà 3". 
1 rapporti tra il programma e altre azioni della Comunità europea volte a combattere 
l'esclusione non sono sistematici ed occorre un maggiore incoraggiamento per sviluppare 
appropriate sinergie a livello operativo, soprattutto in relazione ai Fondi strutturali. Va detto 
comunque che la Commissioen ha adottato diverse altre iniziative specifiche concernenti 
l'esclusione sociale successivamente all'avvio di "Povertà 3". 
La relazione valutativa conclude ribadendo come, nonostante i ritardi iniziali, i benefici 
derivanti da un programma cosi modesto sono già riconoscibili ed appaiono destinati ad 
aumentare. L'impulso dato al dibattito e la promozione dell'innovazione resi possibili dal 
programma sono chiaramente fonte di valore aggiunto ed è quindi importante far si che questi 
primi risultati positivi possano consolidarsi. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO 
su un Programma di azione a medio termine 
per combattere l'esclusione e promuovere la solidarietà: 
un nuovo programma per sostenere e stimolare l'innovazione 1994-1999 
INTRODUZIONE 
La Commissione propone di intraprendere un programma di azione a medio termine 
(luglio 1994 - dicembre 1999) inteso a combattere l'esclusione sociale e a promuovere la 
solidarietà. 
La presente proposta, corredata della relazione sull'attuazione del programma comunitario per 
l'integrazione economica e sociale dei gruppi meno favoriti (POVERTÀ 3, 1989-1994), dà 
attuazione ad una delle raccomandazioni contenute nella Comunicazione della Commissione 
al Consiglio "Verso un'Europa della solidarietà: intensificare la lotta contro l'esclusione 
sociale, promuovere l'integrazione" COM(92)542 del 23 dicembre 1992 che è stata già 
discussa dalle altre istituzioni comunitarie: Consiglio dei Ministri, Parlamento europeo e 
Comitato economico e sociale. Essa porta avanti inoltre l'approccio adottato dagli Stati 
membri e dal Consiglio in una risoluzione del Consiglio e dei ministri degli affari sociali, 
riuniti in sede di Consiglio, del 29 settembre 1989, riguardante la lotta contro l'esclusione 
sociale che ha formulato l'impegno a intensificare gli sforzi intrapresi in comune e quelli 
compiuti da ciascuno Stato membro. 
La lotta contro l'esclusione sociale rientra innanzitutto tra le responsabilità degli Stati membri 
e delle loro autorità nazionali, regionali e locali. Tuttavia, al di là della diversità delle 
situazioni nazionali, i processi che tendono ad escludere parte della popolazione dalla vita 
socioeconomica sono spesso collegati all'entità dei cambiamenti economici e sociali. Il ruolo 
dei Fondi strutturali che mirano a rafforzare la coesione socioeconomica nella Comunità non 
basta di per sé a promuovere l'integrazione sociale. La grandezza del fenomeno dell'esclusione 
richiede quindi che si adottino strategie comuni per affrontare i processi dell'integrazione 
economica e sociale. 
La Comunità ha manifestato ripetutamente la propria preoccupazione. Oltre le azioni 
specifiche volte ad incoraggiare e a ottimizzare gli sforzi nazionali mediante un sostegno 
all'innovazione e allo scambio di esperienze, sono state varate diverse misure indirizzate a 
gruppi particolari grazie a bilanci e stanziamenti speciali. 
Fermo restando il rispetto del principio di sussidiarietà, la Comunità ha dimostrato di essere 
in grado di creare un valore aggiunto in relazione allo sviluppo e alla diffusione delle 
informazioni, alla mobilitazione delle persone interessate e all'incoraggiamento dei dibattiti. 
Esempi di questi contributi fattivi e del loro impatto negli Stati membri sono riportati nella 
relazione sull'attuazione del programma "Povertà 3" in corso. 
Con il nuovo programma proposto la Comunità mira a contribuire agli sforzi già intrapresi 
negli Stati membri incoraggiando la sperimentazione di strategie innovatrici di lotta contro 
l'esclusione sociale. Tali strategie dovrebbero integrare le politiche e i programmi a livello 
locale, regionale o nazionale, arricchire le discussioni tra gli esperti e tra il pubblico e 
promuovere esempi di prassi ottimale. La natura europea del programma permette l'instaurarsi 
di scambi, raffronti e nuove sinergie che non si manifesterebbero necessariamente in contesti 
puramente nazionali. 
1. LA STRATEGIA COMUNITARIA DI LOTTA CONTRO L'ESCLUSIONE 
Il nuovo programma proposto rientra nella strategia comunitaria di lotta contro l'esclusione 
sociale ed invita ad assicurare la continuità e il progresso in relazione ai programmi 
precedenti. 
Nell'ultimo quadriennio, l'azione comunitaria ha acquistato coerenza e ampiezza via via che 
cresceva la consapevolezza del pubblico sull'entità dei fenomeni di isolamento sociale. Tra 
le iniziative specifiche vanno segnalati una raccomandazione del Consiglio in cui si 
definiscono i criteri comuni in materia di risorse e prestazioni sufficienti nei sistemi di 
protezione sociale, un terzo programma d'azione per l'integrazione economica e sociale delle 
categorie di persone economicamente e socialmente più disagiate (1989-1994), nonché talune 
misure nel quadro dei Fondi strutturali destinate a quartieri in crisi o a categorie 
particolarmente vulnerabili nel mercato del lavoro. 
La risoluzione del Consiglio del 29 settembre 1989 relativa ad un'azione specifica di lotta 
contro l'esclusione sociale ha rivelato il fermo proposito della Comunità e degli Stati membri 
di intensificare gli sforzi intrapresi a livello sia comunitario che nazionale. A tale iniziativa 
ha fatto seguito la comunicazione della Commissione al Consiglio "Verso un'Europa delle 
solidarietà: intensificare la lotta contro l'esclusione sociale, promuovere l'integrazione" del 
23 dicembre 1992. 
La strategia comunitaria è basata su una visione comune del fenomeno dell'esclusione sociale. 
Esso concerne sia i processi dell'esclusione, sia le situazioni che ne conseguono, caratterizzate 
da una diversità di fattori che congiurano a esciudere^ determinati gruppi, individui o aree 
geografiche dai comuni processi e diritti sociali. È un fenomeno sia strutturale che 
multidimensionale e presenta un serio rischio di aggravamento. 
L'attuale programma "POVERTÀ 3" ha durata quinquennale (1989-1994) e la relazione in 
merito alla sua attuazione costituisce la seconda parte della presente Comunicazione. Esso 
estende e amplia le precedenti azioni comunitarie che rientravano nel primo e nel secondo 
programma europeo di lotta contro la povertà (1975-1980 e 1984-1989) che stavano a 
dimostrare l'intenzione della Comunità di contribuire alla lotta contro la povertà condotta negli 
Stati membri entro i limiti delle sue competenze e risorse. 
Alla luce degli insegnamenti tratti dai due programmi precedenti, "Povertà 3" dà un maggiore 
sostegno all'innovazione ai livelli sia delle politiche che delle prassi. Esso promuove un 
approccio multimensionale al fenomeno dell'esclusione sociale basato sulla partnership tra 
istituzioni pubbliche e private e con la partecipazione dei gruppi meno favoriti. Le sue risorse 
sono concentrate su una quarantina di progetti locali nei vari Stati membri intesi a 
sperimentare nuove strategie di lotta contro la povertà e a contribuire a identificare esempi 
di buona prassi, a incoraggiare l'evoluzione politica e a stimolare il dibattito pubblico. I 
progetti sono collegati tra loro da una struttura organizzativa transnazionale che consente 
scambi di esperienze e di know-how sostenuti da una valutazione sistematica e da un'azione 
complementare di ricerca. 
È stata effettuata una prima valutazione del terzo programma (parte II della presente 
Comunicazione) e si è aperta un'ampia consultazione sui suoi punti di forza e sui suoi punti 
deboli, che si è tradotta in diverse riunioni e soprattutto nella Conferenza europea tenutasi a 
Copenaghen il 3 e 4 giugno 1993 in cui hanno avuto modo di esprimersi i ricercatori, gli 
operatori e gli amministratori che partecipano al programma. 
Le analisi del terzo programma d'azione, nonché i dibattiti nell'ambito delle nuove reti che 
uniscono enti pubblici e privati hanno rivelato l'opportunità di perseguire azioni specifiche 
sulla base delle esperienze acquisite da precedenti interventi. 
Tra queste: 
(1) l'esigenza di incentrare l'azione sia a livello territoriale sia su una gamma specifica di 
questioni strategiche per un arco di più anni se si vogliono ottenere risultati positivi; 
(2) La necessità di sviluppare partnership con associazioni ed enti pubblici e privati, tra cui 
le parti sociali, al fine di individuare le problematiche principali, incluse quelle che 
interessano le categorie di persone più esposte al rischio di esclusione economica e 
sociale permanente; 
(2) 
(3) la necessità di dare un ulteriore sostegno alla definizione di strategie coerenti ed 
integrate aventi priorità interrelate; 
(4) l'esigenza di una valutazione costante delle misure attuate; 
(5) la necessità di coordinare progetti secondo le loro tematiche principali e tenendo conto 
della loro specificità (regionale, nazionale, urbana, rurale, ecc..) per consentire il 
trasferimento di innovazioni e prassi efficaci; 
(6) la necessità di sviluppare sinergie tra i livelli locale, regionale, nazionale ed europeo 
dando un maggiore sostegno ad approcci innovatori che mobilitino gli organismi a 
livello nazionale su tematiche fondamentali; 
(7) l'esigenza di sostenere la ricerca statistica ed altri studi e analisi comparative correlati 
al fine di arricchire gli scambi. 
(8) la necessità di promuovere l'efficacia e l'efficienza delle misure mediante l'adeguamento 
di alcuni aspetti fondamentali del funzionamento del programma, soprattutto 
un'attuazione graduale nelle prime fasi, una migliore interconnessione e sinergia con i 
Fondi strutturali comunitari e una più stretta correlazione tra la valutazione del 
programma e gli studi statistici e altri. 
2* LA NECESSITÀ DI UN NUOVO PROGRAMMA DI AZIONE DI LOTTA CONTRO 
L'ESCLUSIONE 
Mentre una valutazione delle misure adottate in precedenza conferma l'opportunità di un loro 
proseguimento, un'analisi della situazione attuale nell'ambito della Comunità rivela l'esigenza 
di intensificarle viste le tendenze che si riscontrano nella maggior parte dei paesi: 
(1) il fenomeno dell'emarginazione sociale si estende e si diversifica sempre più a seguito 
dei grandi cambiamenti nelle strutture economiche, sociali e demografiche verificatisi 
negli ultimi anni; 
(2) le politiche nazionali sempre più esplicite di lotta contro l'emarginazione sociale che 
stanno raggiungendo una fase determinante di sviluppo nel momento stesso in cui la 
spinta verso la coesione economica e sociale rende più acuta l'esigenza di un 
ammodernamento dei sistemi tradizionali di assistenza; 
(3) le numerose innovazioni intese a prevenire l'esclusione sociale o a porvi rimedio 
intraprese da parte di vari servizi richiedono una maggiore coerenza di contenuto e di 
metodi di concertazione tra settore pubblico e privato ai fini della lotta contro 
l'emarginazione sociale. 
Di conseguenza, il nuovo programma si propone come mezzo finalizzato e strutturato ai fini 
della sperimentazione, dello scambio, dello stimolo e dell'ottimizzazione degli sforzi, nonché 
ai fini dello sviluppo di modelli di organizzazione trasferibili. Tale programma intende 
ribadire il contributo allo sviluppo di nuove capacità nel tessuto locale, regionale o nazionale, 
concepire, programmare e realizzare strategie multidimensionali con la partecipazione degli 
enti pubblici e privati competenti interessati alla promozione del processo di integrazione in 
una determinata area geografica o tematica. 
La lotta contro l'esclusione sociale è in primo luogo di competenza degli Stati membri e delle 
loro autorità nazionali, regionali e locali e quindi il valore aggiunto dell'azione comunitaria 
si situa a diversi livelli, segnatamente 
la Comunità può contribuire allo sviluppo e al trasferimento di metodologie e di 
know-how aventi pertinenza con le attuali forme di esclusione, all'identificazione di 
esempi di buona prassi, alla creazione e al sostegno di reti mettendole in grado di 
condividere le rispettive esperienze e di sviluppare iniziative concertate a livello europeo 
nonché ad una maggiore comprensione del dibattito in corso. 
la Comunità, ai fini di un'azione coerente, deve anche riaffermare lo sviluppo positivo 
delle sua politiche e analizzarne l'impatto in relazione alla lotta contro l'esclusione 
sociale. 
Il nuovo programma proposto ribadisce la necessità di assicurare la continuità e il progresso. 
La continuità è necessaria per verificare la validità dell'approccio basato sui principi di 
multidimensionalità, partnership e partecipazione nel cui ambito le azioni sperimentali danno 
origine a scambi di esperienze e di know-how corroborati da una valutazione sistematica. Il 
progresso dovrebbe derivare dai nuovi importanti elementi e segnatamente: 
un maggiore rilievo dato alle strategie integrate multiobiettivo 
un ampliamento del processo di partnership che offre ulteriori opportunità per assicurare 
un contributo significativo da parte di determinati interlocutori, in particolare tra gli 
attori dell'economia, quali ad esemmpio le parti sociali, nonché da organizzazioni di 
esperti, tra cui talune organizzazioni non governative nazionali le cui attività interessano 
aspetti specifici dell'esclusione sociale 
sperimentazione con azioni tematiche a livello nazionale (o regionale) che fondono 
approcci innovatori precedentemente sviluppati singolarmente da organismi separati e 
che siano in contatto coi livelli locale ed europeo per scambi di esperienze e dibattiti 
un numero ristretto di reti transnazionali di progetti in cui possono rientrare alcuni di 
quelli precedentemente finanziati nell'ambito di un programma europeo contro la povertà 
onde poter continuare a condividere le loro esperienze e il loro know-how 
un particolare rilievo riservato ai processi di esclusione sociale che interessano i centri 
urbani 
una più stretta correlazione con i Fondi strutturali europei tenendo particolarmente conto 
dello spazio che il nuovo regolamento del Fondo sociale europeo riserva al fenomeno 
dell'esclusione dal mercato del lavoro (cfr. paragrafo 5). 
Tali obiettivi richiedono maggiori risorse onde tener conto della varietà di livelli e di 
situazioni in cui si articolerà tale processò. 
3. PRINCIPI DI BASE DEL PROGRAMMA DI AZIONE 
Il programma intende rafforzare il metodo operativo basato sui principi della 
pluridimensionalità, della partnership e della partecipazione facendo leva così sugli aspetti 
positivi del terzo programma ma spingendosi anche oltre. 
Questi principi comuni verranno tradotti nella pratica in azioni che rispondano alle diverse 
forme e ai diversi gradi di intensità dei processi di esclusione sociale, con particolare 
attenzione per le diverse categorie di popolazione (sesso, età, appartenenza emica) e in vari 
tipi di aree (urbane, rurali, semirurali, periferiche ...). 
Sarà accordata priorità a individui o gruppi di persone economicamente e socialmente meno 
favoriti, soggetti a situazioni o processi di emarginazione sociale, soprattutto a livello di 
istruzione e formazione, occupazione, alloggio, salute, trasporti, protezione sociale, libera 
circolazione, accesso alla giustizia e ai servizi pubblici. Le azioni previste intendono 
comunque evitare ogni ulteriore stigmatizzazione dei gruppi vulnerabili grazie a strategie 
d'azione integrate. 
3.1. Multidimensionalità 
Fin dall'inizio si darà rilievo alla messa a punto di strategie multidimensionali integrate. Dette 
strategie intendono integrare coerentemente obiettivi multipli e creare collegamenti e sinergie 
10 
adattati alle situazioni locali o nazionali (o regionali) particolari, al fine di promuovere 
l'integrazione socio-economica. Tale multidimensionalità costituisce una costante essenziale 
del programma europeo in considerazione del carattere multidimensional della dinamica 
dell'emarginazione sociale. Ad esempio, gli obiettivi di integrazione nel mercato del lavoro 
generano iniziative di consulenza e di formazione legate ad azioni che interessano i trasporti 
pubblici, gli alloggi o la custodia dei figli per le popolazioni destinatarie. Le azioni del Fondo 
sociale europeo a promozione dell'integrazione nel mercato del lavoro delle persone esposte 
all'esclusione sociale saranno collegate, ogni volta che ciò sia possibile, con le azioni modello 
pluridimensionali. 
Le azioni a livello locale stabiliranno una strategia globale e un programma di attività con 
finalità plurime al fine di integrare i provvedimenti attuali tramite misure correlate che 
facilitino l'integrazione delle persone più svantaggiate. 
Le azioni a livello nazionale (o regionale) daranno spazio ad approcci integrati per affrontare 
questioni specifiche combinando pratiche innovatrici. 
3.2. Partnership 
La ricerca di un approccio pluridimensionale richiede la partecipazione di tutti gli attori di 
fondo, tra cui enti ed autorità pubbliche, organizzazioni non governative, enti parastatali, parti 
sociali, piccole e medie imprese, cooperative, fondazioni e società di mutuo soccorso nonché 
associazioni di consumatori e associazioni locali. Le azioni del programma intendono riunire 
questi attori in una partnership che sviluppi un consenso comune in merito alla strategia e agli 
obiettivi operativi previsti e che condivida la responsabilità in sede di conversione pratica di 
tali obiettivi. 
Il programma darà inoltre priorità alle proposte di azioni in grado di dimostrare che si sono 
fatti progressi significativi nella gestione efficace di una partnership strutturata. 
Sarà inoltre assegnata priorità alle partnership di operatori economici, quali le parti sociali o 
le organizzazioni competenti in materia di economia sociale ovvero del terzo settore. 
3.3. Partecipazione 
Il principio della partecipazione è confortato dalla constatazione che le categorie di 
popolazione colpite da emarginazione sociale tendono a trovarsi in una posizione di 
dipendenza con scarsa capacità - o, a volte, scarsa volontà - di esercitare la propria influenza 
su istituzioni ed enti cui sono soggette. Tuttavia, la partecipazione da parte dei gruppi di 
popolazione maggiormente interessati viene considerata essenziale ai fini dell'efficacia 
dell'azione nel campo dell'integrazione socio-economica. 
I partner sono pertanto invitati ad individuare gli strumenti per far sentire la voce dei gruppi 
di popolazione maggiormente interessati e a concepire misure innovatrici per far sì che le 
persone direttamente interessate al successo del programma possano influenzarne la 
programmazione e la gestione. 
L'applicazione di tale principio offre un'opportunità di esercizio della democrazia basata sulla 
partecipazione attiva dei cittadini. 
4. STRATEGIE GENERALI E PRINCIPI METODOLOGICI 
4.1. Le azioni modello 
L'elemento portante del programma consiste in varie azioni modello aventi il duplice scopo 
di lottare contro l'esclusione in modo innovativo e di fornire esempi di sperimentazione sul 
piano della politica e della prassi. Tali progetti dimostrativi possono schiudere nuove strategie 
suscettibili di essere trasferite a tutti gli Stati membri. Saranno pertanto appoggiati gli scambi 
11 
di esperienze e di know-how tra i partner delle azioni modello ed altri attori di punta a tre 
differenti livelli: locale, nazionale (o regionale) e transnazionale. 
Ciascuna azione modello costituisce un programma basato su una strategia integrata 
pluriobiettivo. Alcune delle iniziative specifiche sviluppate progressivamente per attuare la 
strategia possono essere costituite da piccoli progetti sperimentali di minore durata. 
4.2. Visibilità 
Il programma costituirà un'opportunità per migliorare la visibilità delle azioni intese a 
promuovere l'integrazione socio-economica e ad incentivare la solidarietà e la partecipazione 
attiva dei cittadini. Esso offre in particolare l'opportunità di influire positivamente 
sull'opinione pubblica, evidenziando la capacità di un'ampia gamma ai gruppi ed 
organizzazioni sociali di rispondere congiuntamente, con inventiva ed efficacia, alle nuove 
sfide in un comune spirito di solidarietà. Le azioni del programma dovranno quindi stabilire 
un approccio sistematico alla comunicazione esterna che sarà coordinata a livello nazionale 
ed europeo. 
4.3. Valutazione intema ed esterna 
Tutti gli elementi del programma saranno sottoposti ad un processo di valutazione. Una volta 
stabilita una strategia specifica e coerente per ogni singola azione modello, la progettazione 
e la gestione in sede di esecuzione prevederanno dispositivi di valutazione intema ed esterna. 
La prima (detta anche autovalutazione) contribuirà alla gestione del programma, mentre la 
seconda valuterà il progresso raggiunto nel contesto della situazione locale, nazionale ed 
europea e degli sviluppi politici pertinenti. 
4.4. Attuazione graduale 
Nel corso del programma d'azione, le attività intraprese dalle partnership delle azioni modello 
e da altre reti di unità genereranno gradualmente un processo dinamico nel cui ambito i primi 
risultati acquisiti costituiranno la base per la successiva definizione di priorità nel quadro della 
strategia globale. Tale processo si rifletterà nei piani operativi e finanziari. 
4.5. Sviluppo delle risorse umane 
I risultati dei programmi precedenti hanno confermato che, migliorando le conoscenze e le 
capacità degli attori strategici, nonché le competenze delle organizzazioni locali si ottiene uno 
straordinario potenziamento dell'efficacia del programma. Un impegno di questo tipo può 
svolgere inoltre un ruolo determinante nel rendere le categorie di popolazione interessate 
maggiormente capaci di reggere il ritmo del miglioramento generato aal programma. Sarà 
pertanto fornita ai vari partner e partecipanti l'opportunità di ampliare le proprie conoscenze 
e competenze in termini di organizzazione, sviluppo e gestione di azioni di lotta contro 
l'emarginazione. 
5. RELAZIONI CON ALTRE POLITICHE ED ALTRI PROGRAMMI DELLA 
COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
5.1. Rapporti con i Fondi strutturali 
Nel gennaio 1994 i Fondi strutturali della Comunità europea entrano in una nuova fase 
operativa. Ai differenti livelli della gerarchia di progetti e programmi che regolano l'attuazione 
dei Fondi strutturali vengono individuati obiettivi che rafforzano sinergicamente quelli del 
programma d'azione. Le disposizioni operative differiscono tuttavia considerevolmente. 
12 
Sarà pertanto promosso uno scambio bilaterale di informazioni. Per parte sua il programma 
d'azione fornirà informazioni ai suoi partner e li incoraggerà ad intervenire in qualità di 
promotori di azioni ammissibili a fruire del sostegno dei Fondi strutturali ai fini di un 
potenziamento dell'azione modello. Non saranno tuttavia integrati nel programma di azione 
fondi strutturali complementari. Particolare attenzione sarà prestata alle opportunità di 
sostegno dei Fondi strutturali per: 
sanità, istruzione e formazione o altre infrastrutture essenziali o servizi di base in settori 
di obiettivo 1; 
assistenza allo sviluppo delle imprese; 
altre misure del Fondo sociale, comprese tra l'altro quelle nell'ambito dell'obiettivo 3 
intese a promuovere l'integrazione delle donne, degli handicappati e dei migranti nel 
mercato del lavoro e a sostenere la reintegrazione professionale delle categorie a rischio 
di esclusione dal mercato del lavoro; 
l'eventuale nuova iniziativa comunitaria "Occupazione e risorse umane" intesa a 
promuovere un approccio trasnazionale al fine di: 
- dare sostegno ad approcci innovatori volti ad aumentare l'occupazione/intensità della 
crescita economica (comprendenti ad esempio lo sviluppo di azioni atte a combattere 
la disoccupazione a livello locale e con particolare riferimento alle piccole e medie 
imprese) 
- agevolare l'adattamento dell'attuale forza lavoro al mutamento industriale e 
tecnologico con particolare riferimento al nuovo obiettivo 4 
- promuovere la parità di opportunità fra gli uomini e le donne in relazione al mercato 
del lavoro 
- assistere coloro che per un motivo o per l'altro sono esposti all'esclusione dal mercato 
del lavoro (rispecchiando la nuova priorità specificamente identificata nell'ambito del 
nuovo obiettivo 3), e 
- promuovere il trasferimento dell'innovazione e lo sviluppo della ricerca applicata, in 
particolare nelle regioni di obiettivo 1, anche mediante lo sviluppo di nuove 
qualifiche e abilità. 
programmi di assistenza tecnica a norma dell'articolo 6 del regolamento del Fondo 
sociale. 
Il programma d'azione cercherà di stabilire un coordinamento gestionale con l'iniziativa 
comunitaria "Occupazione e risorse umane". Si dovrebbe istituire un efficace coordinamento 
tra le strutture gestionali a diversi livelli a seconda delle necessità. Ove possibile dovrebbero 
essere pianificati congiuntamente l'assistenza tecnica o altre forme di attività di animazione, 
la diffusione delle informazioni nonché il monitoraggio e la valutazione e si dovrebbero 
mettere in comune i risultati onde ottimizzarne l'efficacia. Questo approccio terrà conto degli 
obiettivi specifici e delle regole di ammissibilità dei Fondi strutturali che ovviamente si 
applicano anche all'iniziativa Risorse umane. Sarà assicurato inoltre il coordinamento con le 
attività pertinenti condotte con il patrocinio del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale. 
5.2. Relazioni con altre politiche e altri programmi 
I rapporti tra il programma ed altri programmi e politiche attuati dalla Commissione delle 
Comunità europee intesi a contribuire all'integrazione economica e sociale, saranno parimenti 
strettamente controllati dal Gruppo interservizio sulla povertà e l'esclusione sociale, che si 
adopererà per sviluppare opportunità di cooperazione. 
In effetti molte politiche comunitarie possono fornire un contributo significativo per 
combattere l'esclusione sociale. Di particolare importanza sono alcune azioni comunitarie nei 
settori attinenti l'occupazione e le condizioni di lavoro, lo sviluppo delle piccole e medie 
13 
imprese - comprese le associazioni, le cooperative e le società di mutuo soccorso -, l'istruzione 
e la formazione, i trasporti, l'energia e altri sviluppi infrastnitturali, l'ambiente, lo sviluppo 
rurale nonché la parità di opportunità, le migrazioni, la libera circolazione, la sanità pubblica, 
la protezione sociale, la cultura e la comunicazione, la ricerca e lo sviluppo. 
Sulla base dei flussi di attività condotte nell'ambito del nuovo programma di azione di lotta 
contro l'esclusione, la Commissione identificherà e svilupperà le sinergie potenziali. Scambi 
regolari di informazioni con il Gruppo interservizio e, ove possibile, contatti operativi tra le 
strutture gestionali consentiranno di massimizzare il beneficio reciproco e la cooperazione a 
livello operativo. 
La Commissione informerà inoltre gli attori a livello dei progetti sugli sviluppi attinenti le 
politiche comunitarie. Ciò dovrebbe facilitarne, ove pertinènte, il coinvolgimento nelle reti 
strategiche aventi diretta affinità con le attività da essi svolte. Ciò dovrebbe inoltre 
promuovere una più ampia conoscenza delle altre possibili iniziative comunitarie comprese 
quelle da cui essi potrebbero ottenere sostegno finanziario. In nessuna circostanza tuttavia sarà 
ammesso un duplice finanziamento per la stessa attività. 
14 
RELAZIONE 
Motivazioni degli articoli della proposta di decisione 
Articolo 1 
Le motivazioni all'origine del programma sono molteplici: 
1. Le stime più recente a livello comunitario parlano di circa 52 miIioni(1) di persone in 
condizioni di povertà negli Stati membri. Attualmente sono 17 milioni i disoccupati, più 
della metà dei quali si trovano senza lavoro da almeno un anno. I senzatetto 
ammonterebbero a circa 3 milioni. 
2. Inoltre, nuove forme di esclusione sociale con manifestazioni sempre più evidenti 
inducono enti pubblici e privati - alcune parti sociali incluse - ad adattare le strategie 
tradizionali alle nuove sfide e alle nuove problematiche. Inoltre si fa maggiormente 
sentire l'esigenza di coerenza nelle strategie applicate nei diversi Stati membri. 
3. Infine, le valutazioni dei precedenti programmi d'azione comunitaria (1985-1988) e 
l'attuale programma d'azione specifico (1989-1994) hanno rivelato gli effetti positivi 
delle misure volte a combattere l'esclusione sociale. 
Da quanto detto sopra emerge l'opportunità di portare avanti un programma inteso a 
sviluppare ed intensificare le misure adottate in precedenza. 
Le esperienze maturate nei programmi precedenti hanno evidenziato come, per ottenere buoni 
risultati, sia meglio condurre un'azione protratta in un arco di più anni. Un periodo di cinque 
anni e mezzo (dal luglio 1994 al dicembre 1999) sarà pertanto necessario perché si possa 
trarre il massimo beneficio dal nuovo programma. 
Articolo 2 
La definizione proposta deriva da quella adottata dal Consiglio nella sua risoluzione del 
29 settembre 1989 riguardante la lotta contro l'esclusione sociale. La natura complessa e 
relativa del fenomeno della povertà vi è messa debitamente in evidenza. 
Tale definizione consente di considerare più di uno dei processi di emarginazione che possono 
interessare il singolo individuo o intere categorie di persone ed apre la strada alla 
cooperazione con vari enti specializzati. 
Articolo 3 
Il programma consente di combinare diversi obiettivi: 
(a) i due tipi distinti di azioni sono concepiti in modo tale da consentire di affrontare 
diverse categorie di esigenze che possono emergere in successione variabile. I gruppi 
a rischio elevato che sono destinatari di strategie preventive sono concentrati 
prevalentemente in quelle aree in cui maggiore è l'esigenza di un ulteriore sviluppo 
economico. Le strategie correttive a posteriori richiedono l'attuazione di nuove forme 
di solidarietà tra enti e gruppi pubblici e privati. 
(b) per il trasferimento di innovazioni e di prassi efficaci è essenziale incoraggiare il 
riconoscimento sia delle analogie che delle differenze e stimolare adattamenti inventivi 
di modelli di prassi ottimali. Gli scambi regolari di informazioni tra gli operatori 
professionali rappresentano un mezzo confermato per sviluppare una consapevolezza 
0) Ultime stime Eurostat 
15 
comune e duratura dei processi complessi e mutevoli nell'ambito degli Stati membri. La 
creazione e lo sviluppo di reti transnazionali di progetti si tradurrà nella realizzazione 
di strutture più durature e consentirà di prolungare l'impatto del programma. 
(e) Il programma è destinato a sviluppare la coerenza della strategia applicata negli Stati 
membri nella lotta contro l'esclusione sociale. La partecipazione e il coordinamento di 
tutti gli organismi e tutte le persone interessate dovrebbero consentire di sviluppare il 
dialogo e di legittimare la trasferibilità delle strategie a livello locale, regionale o 
nazionale. 
(d) Il programma d'azione specifico ha rivelato che le valutazioni possono essere più efficaci 
e costituire la base di ulteriori criteri e priorità d'azione se sono pianificate e avviate 
nella fase immediatamente successiva al varo del programma. 
(e) Il riconoscimento della natura complessa e dinamica del processo di esclusione sociale 
ha indotto ad un riorientamento degli studi, statistici e altri, al fine di consentire il 
controllo sia quantitativo che qualitativo delle tendenze che influiscono sui vari 
individui, gruppi e settori. La rapidità e l'entità dei cambiamenti, nonché dello sviluppo 
di approcci basati sulle strategie previste hanno rafforzato l'esigenza di coordinare 
l'attività di ricerca a livello europeo per stabilire un nesso tra l'impatto dei programmi 
e i contesti da cui questi ultimi traggono origine. 
(f) È necessario controbilanciare le notizie allarmistiche sui processi di esclusione sociale 
tramite una strategia coordinata di informazione e comunicazione, che faccia anche leva 
sui massmedia. Quest'informazione illustrerà l'azione innovatrice e i risultati ottenuti 
all'opinione pubblica in genere, nonché agli specialisti, agli organismi e ai gruppi 
direttamente interessati che condividono gli obiettivi del programma. 
Articolo 4 
La Commissione utilizza diversi mezzi per raggiungere tali obiettivi. Le misure consisteranno 
di diverse azioni innovatrici su grande scala denominate "azioni modello" a livello sia locale 
che nazionale (o regionale), nel sostegno a reti trasnazionali nonché in attività di ricerca e 
d'informazione. 
(a) Azioni modello a livello locale 
Le azioni modello a livello locale consentono di sviluppare approcci ed iniziative locali 
innovatori che costituiscono l'oggetto della valutazione corrente e possono pertanto servire da 
momenti di sperimentazione per accertare la trasferibilità dei differenti aspetti di tali 
esperimenti. Gli esperimenti possono aver luogo a livello distrettuale o regionale. Oltre ad 
applicare i principi di pluridimensionalità, partnership e partecipazione essi avranno le 
seguenti caratteristiche comuni. 
Approccio per ambiti territoriali 
Concentrare un progetto su un ristretto ambito territoriale si è rivelato un metodo di 
grande efficacia al fine di individuare e di affrontare gli effetti correlati delle sfavorevoli 
condizioni economiche e sociali, nonché di facilitare la partecipazione dei cittadini. 
Ciascun ambito selezionato dovrebbe costituire un'entità territoriale omogenea, con 
un'identità locale e la capacità di riunire in partnership attori, istituzioni ed enti che 
sono essenziali al coordinamento di una strategia in un contesto locale. 
Partnership locale 
Sarà costituito un gruppo di partnership locale comprendente tutti gli attori, le istituzioni 
e gli enti competenti m materia di elaborazione di una strategia globale a livello locale. 
La partnership sarà responsabile dell'organizzazione, dello sviluppo e della gestione 
attuativa dell'azione. 
16 
(3) 
Obiettivi specifici 
Il gruppo di partnership metterà a punto una chiara strategia globale a livello locale. 
Sulla base della disamina delle politiche, dei programmi e delle misure in atto, esso 
proporrà una serie coerente di scopi specifici da perseguire tramite nuove misure 
interdipendenti. 
Distinzione tra ambito urbano e rurale 
L'esperienza ha dimostrato che i processi d'integrazione e di solidarietà trovano origine 
in circostanze nettamente diverse a seconda che avvengano in contesti più spiccatamente 
urbani o più spiccatamente rurali. 
Il processo di emarginazione sociale tende a produrre una concentrazione dei gruppi 
meno favoriti nelle aree urbane caratterizzate da carenze sul piano delle infrastrutture 
e dei servizi. Il cambiamento che stanno attraversando i centri urbani interessa la 
stragrande maggioranza dei cittadini europei ed ha un impatto sia positivo che negativo. 
Lo sviluppo urbano diseguale è all'origine del concentramento di situazioni di disagio 
in particolari aree urbane con il risultato della segregazione Questa segregazione spaziale 
ostacola l'integrazione sociale. 
Questa situazione di degrado e di segregazione nelle aree urbane è quindi conseguenza 
e origine dei processi di esclusione sociale. Va osservato inoltre che circa 70% dei 
cittadini europei vive in agglomerati urbani. Per tali motivi la maggior parte delle azioni 
modello dovrà affrontare il problema del disagio nelle città sulla base di una strategìa 
di sviluppo plurisettoriale laddove le istituzioni pubbliche e gli operatori economici 
hanno dato segno di volersi impegnare nel recupero delle aree in questione. 
Tuttavia, un numero limitato di azioni modello a livello locale riguarderà le zone rurali 
in cui gli effetti combinati della debolezza dei mercati del lavoro locali e della crisi del 
settore agricolo determinano un'elevata percentuale di famiglie a basso reddito. In tali 
ambiti il programma funge da complemento delle politiche di sviluppo rurale integrato 
necessarie a frenare il calo della popolazione e l'eventuale inasprimento del fenomeno 
dell'emarginazione sociale in una prospettiva a più lungo termine. 
Valutazione ed informazione 
Ogni azione modello dovrà prevedere un'autovalutazione ed essere pronta a comunicare 
i progressi e i risultati ottenuti ad un pubblico più ampio a livello sia nazionale che 
transnazionale. 
(b) Azioni modello a livello nazionale (o regionale) 
Analogamente, le azioni modello a livello nazionale consentono di mettere a punto approcci 
ed iniziative innovatori integrati da una strategia plurifinalizzata, concordata da un gruppo di 
partner e oggetto di valutazioni costanti. Esse costituiscono inoltre azioni sperimentali 
nell'affrontare una gamma particolare di questioni, trasferibili nei loro aspetti ad altre regioni 
o ad altri Stati membri. Esse presenteranno le seguenti caratteristiche comuni. 
Questioni attinenti la dimensione nazionale 
Numerose azioni modello a livello nazionale o regionale stimoleranno metodi innovatori 
pluridimensionali nei confronti di talune questioni chiave che nei dibattiti nazionali sono 
risultate cruciali per la promozione dell'integrazione socio-economica delle categorie 
meno favorite e per il rafforzamento della solidarietà. Le azioni modello saranno 
coordinate a livello nazionale oppure, laddove le situazioni nazionali prevedono 
l'attribuzione delle competenze in materia di politiche specifiche principalmente ad 
organismi subnazionali, esse potranno essere coordinate a livello regionale o 
multiregionale (ad esempio, nei nuovi Lander in Germania). Si prevede, ad esempio, che 
le questioni relative all'accesso ai servizi sanitari, all'analfabetismo o all'indebitamento 
potrebbero essere affrontate da un insieme di istituzioni, organismi e dai gruppi di 
17 
popolazione maggiormente interessati al problema creando e sperimentando nuove 
soluzioni in materia economica, giuridica o amministrativa. 
Partnership multilaterali 
Le azioni modello che vertono su questioni nazionali (o regionali) dovranno coinvolgere 
nella partnership le autorità pubbliche competenti, organizzazioni non governative o 
gruppi di rappresentanti locali e, in taluni casi, le parti sociali rappresentative o gli attori 
dell'economia sociale. Tali partnership multilaterali stabiliranno una strategia d'azione 
comune che impegnerà le parti in un approccio innovatore di lotta contro 
l'emarginazione sociale ed a stimolo dell'integrazione nel mutevole contesto economico 
e sociale nazionale. Tali partnership dovrebbero costituire una nuova entità giuridica 
preposta all'attuazione del programma. 
Obiettivi specifici 
La strategia proposta dalle azioni modello a livello nazionale (o regionale) affronterà un 
certo numero di argomenti e amplierà esplicitamente le attività pubbliche o private in 
corso o le iniziative di cittadini in modo ritenuto innovatore nel contesto nazionale. 
Dopo essersi accordato su una strategia comune, il gruppo di partnership convertirà tale 
strategia in un programma di sviluppo attraverso una serie di obiettivi in progressione. 
Tra questi vi potrà essere una fase preparatoria di sensibilizzazione o di progetti pilota 
locali seguiti da autovalutazione in vista di ulteriori sviluppi. 
Valutazione ed informazione 
La valutazione delle azioni modello a livello nazionale (o regionale) accerterà i ruoli 
nelle iniziative specifiche nel contesto più ampio delle politiche che affrontano 
l'esclusione sociale nei suoi vari aspetti. Progressi e risultati saranno comunicati a livello 
regionale, nazionale e transnazionale. 
Entrambi i tipi di azioni modello saranno strutturati intorno ad assi prioritari determinati 
dalla situazione locale, ma che includeranno per lo più i seguenti aspetti: 
creazione di posti di lavoro, istruzione e formazione professionale (ove possibile 
di concerto con le azioni del Fondo sociale); 
coordinamento dei servizi e delle istituzioni competenti in materia di integrazione 
economica e sociale; 
facilitazione dell'accesso da parte dei gruppi meno favoriti agli attuali servizi e alle 
attuali attività di informazione conformemente ai diritti di cittadinanza o di 
residenza; 
sostegno a famiglie e comunità locali per evitare che scivolino in situazioni di 
dipendenza passiva; 
debita considerazione nei confronti di azioni di ampio sviluppo intraprese al livello 
previsto dall'esperimento. 
(e) Reti transnazionali 
L'utilità di reti di progetti transnazionali si basa sulla loro capacità di accertare le esigenze 
specifiche e mutevoli di particolari gruppi e settori vulnerabili e di valutare continuativamente 
l'efficacia reale delle politiche, dei programmi e dei progetti attuati dai diversi organismi e 
gruppi interessati a tematiche particolari. Questa prospettiva pragmatica consente inoltre di 
prevedere le difficoltà legate ad una particolare linea d'azione. 
Ovviamente, oltre alle azioni modello, sono operanti nei diversi Stati membri altri progetti 
innovatori volti a contrastare l'emarginazione sociale. Il programma sosterrà l'instaurazione 
e lo sviluppo di nuove reti tra i progetti d'azione già in corso. Tra questi ultimi vi potranno 
18 
essere progetti in via di finanziamento o finanziati precedentemente dalla Commissione delle 
Comunità europee. Ai fini di un sostegno saranno ritenute prioritarie le nuove reti cui 
partecipano le parti sociali. Il programma d'azione finanziera scambi di esperienza e di 
know-how e l'aiuto sarà subordinato alla valutazione iniziale del grado di attuabilità della rete. 
Per contro le reti dovranno contribuire a scambi di esperienze e di know-how concernenti le 
azioni modello. 
(d) Studi statistici e altri studi nonché scambi transnazionali di esperienze e di know-how 
L'utilità della ricerca statistica e di altre ricerche, nonché dello scambio transnazionale di 
esperienze e di know-how è stata confermata dai tre programmi precedenti. 
Studi statistici e altri studi 
Il programma d'azione sosterrà studi e attività d'informazione che non possano essere 
svolti nell'ambito degli Stati membri. 
Per quanto concerne le attività di ricerca, il Quarto programma quadro delle azioni 
comunitarie di ricerca e sviluppo tecnologico (1994-1998) della Commissione 
comprende un asse specifico per la "Ricerca socioeconomica finalizzata" nel cui ambito 
rientra anche la "Ricerca sui problemi dell'integrazione sociale". Questo aspetto del 
nuovo Programma quadro dovrebbe recare importanti contributi ai vari elementi del 
nuovo programma di azione per combattere l'esclusione concorrendo anche a una sua 
maggiore rilevanza sul piano europeo. 
Parallelamente, il nuovo programma di azione condurrà diversi studi che forniranno una 
valutazione degli strumenti d'innovazione nello sviluppo di politiche e prassi volte ad 
ovviare ai problemi analizzati nel corso delle attività di ricerca. Essi saranno 
strettamente correlati al funzionamento del programma e comprenderanno: 
l'analisi, il raffronto e la registrazione di metodi, progressi e risultati delle azioni 
modello in vari contesti locali, regionali, nazionali e transnazionali al fine di 
accertarne grado di pertinenza, efficacia relativa, portata, impatto e trasferibilità 
potenziale; 
lo sviluppo di indicatori monetari e non monetari dell'emarginazione sociale al fine 
di stabilire una base statistica per un raffronto a livello europeo ed internazionale, 
in collaborazione con l'Eurostat. 
Tali studi potrebbero combinare alcune ricerche secondarie con l'analisi dei dati raccolti 
dalle azioni modello e potrebbero comprendere borse di ricerca per ricercatori post-
laurea in cooperazione con ERASMUS. 
La coerenza e l'efficacia del programma d'azione saranno promosse attraverso 
l'organizzazione di opportunità di scambi di esperienze e di know-how a livello 
transnazionale tra gli attori del programma. Tali scambi saranno progettati e organizzati 
a livello locale, nazionale e transnazionale dai corrispondenti nazionali del programma 
coordinati da un'Unità di gestione e di coordinamento centrale responsabile anche 
dell'assistenza allo sviluppo di partnership e della promozione di una gestione efficace 
delle azioni modello. (Cfr. articolo 5). 
Le attività di informazione comprenderanno la presentazione pubblica e la divulgazione 
dei progressi e dei risultati del programma alle diverse reti di esperti a livello locale, 
regionale, nazionale e transnazionale e al pubblico in genere. 
Articolo 5 
La Commissione subappalterà i compiti di natura tecnica (amministrazione e controllo 
quotidiano degli esperimenti), mentre essa stessa svolgerà il ruolo di sorveglianza diretta per 
quanto riguarda l'organizzazione generale del programma. 
La Commissione sarà dunque responsabile dell'organizzazione della rete di gestione, del 
19 
coordinamento e delle attività di ricerca nonché della divulgazione dei risultati tra le istanze 
decisionali, gli specialisti e il pubblico. 
Tale struttura e organizzazione avranno le seguenti caratteristiche: 
Una struttura adeguata agli obiettivi 
La Commissione delle Comunità europee è responsabile dell'attuazione del programma. 
Quest'ultimo farà assegnamento, per il proprio funzionamento, l'organizzazione e lo sviluppo, 
gli studi e le attività d'informazione, sull'instaurazione di partnership tra una vasta gamma di 
operatori pubblici, privati e professionali. La Commissione si propone pertanto di coordinare 
tali attività sia verticalmente che orizzontalmente per consentire la decentralizzazione di 
efficaci processi decisionali in seno agli elementi del programma e nei loro rapporti reciproci. 
La gestione di azioni modello 
Ogni azione modello sarà diretta da un Comitato direttivo composto da rappresentanti di tutti 
i partner direttamente interessati allo sviluppo del programma d'azione e responsabile di tutte 
le decisioni relative alla gestione generale dell'azione modello e ai suoi rapporti con il 
programma globale. Uno dei partner che già abbia personalità giuridica fungerà da "gestore" 
e da parte contraente nell'esecuzione dell'azione modello fino a quando i partner non abbiano 
costituito una nuova entità giuridica con funzioni di partner contrattuale. Il contraente dovrà 
mantenere conti distinti per il progetto di azione modello. 
La Commissione effettuerà ispezioni occasionali delle azioni modello nell'ambito delle sue 
attività di sostegno all'organizzazione e allo sviluppo delle azioni modello. 
La Commissione sarà assistita nel compito di gestione e di coordinamento delle azioni 
modello da un'Unità di gestione e di coordinamento che disporrà di un nucleo permanente di 
effettivi, assolverà tutte le mansioni relative alla gestione dei contratti e contribuirà allo 
sviluppo organizzativo e alla gestione del programma - programma di formazione incluso -
nonché al coordinamento delle varie parti del programma. 
Una valida gestione delle azioni modello richiede anche l'accumulo di capacità. Il terzo 
programma di azione ha rivelato che i vari aspetti delle azioni modello costituiscono una 
preparazione alla partnership e alla partecipazione, mentre la gestione quotidiana di azioni 
modello complesse, plurifìnalizzate e multilaterali genera il bisogno di una formazione sul 
lavoro in materia di gestione e di sviluppo di capacità specifiche da parte del personale. Il 
programma d'azione assicurerà che un programma di formazione offra opportunità adeguate 
agli attori interessati al fine di sviluppare conoscenze ed abilità sul piano organizzativo e di 
migliorare le competenze delle loro organizzazioni ai fini dell'attuazione delle azioni di lotta 
contro l'esclusione sociale. Saranno eventualmente possibili collegamenti con le azioni del 
Fondo sociale europeo ove le persone interessate intendano seguire un corso di studio che 
sfoci in una qualifica pertinente. 
Gestione degli studi, delle reti transnazionali e dell'informazione 
Gli studi, le reti e lo scambio di attività saranno diretti dalla stessa Unità di gestione e di 
coordinamento di cui sopra. Il programma di lavoro sarà stabilito su base annuale. L'Unità 
sarà assistita da un gruppo di esperti di livello europeo con il compito di formulare proposte 
e orientamenti generali in termini di studi, reti transnazionali ed altri scambi di esperienze a 
livello sopranazionale. Il programma sarà gestito da un nucleo permanente di effettivi. 
Coordinamento a livello nazionale 
L'Unità di gestione e coordinamento proporrà candidati al ruolo di corrispondenti nazionali 
e la Commissione deciderà le nomine in ciascuno Stato membro previa consultazione con il 
Comitato consultivo (cfr. quanto segue). 
Detti corrispondenti risponderanno all'Unità di gestione e coordinamento della coerenza 
all'interno del programma europeo e assicureranno organizzazione e consulenza per le azioni 
20 
modello, organizzeranno scambi nazionali basati sull'esperienza delle azioni modello e 
contribuiranno agli scambi transnazionali. Un corrispondente sarà tenuto a fornire un parere 
in merito ai piani operativi, compresi i piani finanziari delle azioni modello, prima che essi 
vengano presi in esame dall'Unità di gestione e coordinamento. 
L'allegato 1 riporta l'organigramma. 
Articolo 6 
L'articolo determina il ruolo degli Stati membri nella presentazione e selezione delle azioni 
modello. 
Nel lasso di tempo che intercorre tra l'approvazione della decisione del Consiglio, prevista nel 
dicembre del 1993, e il 1° luglio 1994, la Commissione richiederà ed esaminerà le proposte 
degli Stati membri relative ad azioni modello. Al termine di tale periodo, la Commissione 
adotterà decisioni in merito alle azioni modello della durata di cinque anni e mezzo, facenti 
parte del presente nuovo programma d'azione, conformemente alle procedure definite nella 
decisione del Consiglio allegata al presente documento. 
Il programma precedente ha rivelato l'importanza di dedicare tempo sufficiente alle fasi 
iniziali di preparazione delle strategie e di definizione dei programmi di lavoro. I periodi 
contrattuali e le disposizioni in materia finanziaria saranno quindi adeguati all'esigenza di 
un'attuazione graduale. 
Una volta approvate le azioni modello, i negoziatori stabiliranno una fase preparatoria da 
iniziarsi non appena possibile, della durata massima di nove mesi. Nel corso della fase 
preliminare, le parti stabiliranno per lo meno le misure dettagliate in materia di gestione, 
definiranno una strategia e designeranno un direttore del progetto. La Commissione delle 
Comunità europee contribuirà all'esecuzione di tale fase con una quota massima di 120.000 
ecu. Detto periodo sarà seguito dall'avvio del progetto sul piano operativo e da un periodo 
contrattuale della durata di un anno corrispondente alla fase di definizione delle priorità 
operative e all'inizio dell'attuazione del programma di lavoro. 
Articolo 7 
Il presente articolo definisce la composizione, il funzionamento e i rapporti con la 
Commissione del comitato consultivo in cui sono rappresentati i governi degli Stati membri. 
Tale organismo sarà consultato dalla Commissione in merito a qualsivoglia questione rilevante 
concernente l'esecuzione del programma. 
Articolo 8 
Il presente articolo chiarisce il ruolo della Commissione per quanto riguarda la divulgazione 
e lo scambio di informazioni. 
Il programma d'azione, con i suoi molteplici elementi, promuoverà scambi di esperienze e 
know-how, nonché un dialogo più intenso tra autorità ed enti pubblici, organizzazioni non 
governative e parti sociali dell'industria ai livelli locale, nazionale ed europeo in merito agli 
strumenti di lotta contro l'esclusione e di promozione della solidarietà e della partecipazione 
attiva dei cittadini. Il programma prowederà alla pubblicazione regolare dei risultati e 
contribuirà a creare nel pubblico la consapevolezza dei meccanismi intesi ad affrontare i 
molteplici aspetti dell'emarginazione sociale tramite un approccio coordinato all'utilizzo dei 
mezzi di comunicazione. 
Il programma d'azione avrà mezzi sufficienti per garantire. 
il controllo e la valutazione delle azioni modello risultanti in resoconti annuali, 
la valutazione dell'impatto del programma a livello nazionale con conseguenti resoconti 
e seminari annuali, 
la valutazione del programma globale con conseguente relazione provvisoria destinata 
al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale. 
21 
Articolo 9 
Il contributo comunitario ritenuto necessario ammonta a 121 milioni di ecu per il periodo 
intercorrente tra il 1° luglio e il 31 dicembre 1999. 
Una disposizione stabilisce l'aumento dal 50 al 60% del contributo comunitario ad azioni 
modello in casi eccezionali, vale a dire principalmente in regioni di obiettivo 1, 2 e 5b. Il 
sostegno comunitario per le reti transnazionali é fissato ad un massimo del 90%. Altre attività 
del programma possono essere finanziate in toto dalla Commissione delle Comunità europee. 
Le azioni modello dovranno essere finanziate congiuntamente dalla Commissione delle 
Comunità europee, dalle pubbliche autorità a livello nazionale, regionale o locale nonché da 
almeno un'organizzazione non governativa. 
I partner verseranno la loro quota in contante. In via eccezionale, una parte del bilancio che 
non deve superare il 50% del contributo non a carico della Comunità europea, può essere 
erogato in natura, purché tale forma di pagamento sia stata concertata anticipatamente e gli 
elementi così finanziati siano chiaramente individuabili e direttamente connessi con 
l'attuazione del programma di lavoro. 
II contributo di partner diversi dalla Commissione delle Comunità europee deve essere 
direttamente pertinente agli scopi specifici dell'azione modello. 
I partner contrattuali metteranno a disposizione della Commissione i le verifiche annuali 
dell'attuazione delle azioni modello. Analogamente, una verifica annuale ad opera dell'Unità 
di gestione e coordinamento riguarderà altre attività del programma. Tutti i registri contabili 
finanziari dovranno essere accessibili ai servizi del controllo finanziario della Commissione 
delle Comunità europee che potranno effettuare visite di ispezione. 
Articolo 10 e li 
Le consuete disposizioni finali. 
22 
ORGANIGRAMMA 
Comitato Commissione delle Comunità europee Gruppo di 
consultivo (DGV/C/1) sostegno di 
Unità di gestione e di coordinamento espeni europei 
Corrispondenti Azioni Reti trans- Studi transnazionali/ 
nazionali — modello nazionali Visibilità 
Funzioni gestionali e rapporti di responsabilità 
Funzioni consultive 
23 
Proposta di 
DECISIONE DEL CONSIGLIO 
che istituisce un programma di azione a medio termine 
per combattere l'esclusione e promuovere la solidarietà: 
Un nuovo programma per sostenere e stimolare l'innovazione 
1994-1999 
IL CONSIGLIO DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 235, 
vista la proposta della Commissione^, 
visto il parere del Parlamento europeo(2), 
visto il parere del Comitato economico e sociale(3), 
considerando che, la Comunità ha il compito di promuovere uno sviluppo armonioso delle 
attività economiche nell'insieme della Comunità, un'espansione continua ed equilibrata, una 
stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita e più strette 
relazioni tra gli Stati che ad essa aderiscono; 
considerando che l'incoraggiamento della solidarietà verso le persone meno favorite e più 
vulnerabili è parte integrante della coesione economica e sociale; 
considerando che, tuttavia, le misure che fruiscono dell'assistenza dei Fondi strutturali non 
sono di per sé sufficienti a promuovere tale solidarietà e che è opportuno sviluppare misure 
specifiche a tal fine; 
considerando che il rispetto della dignità umana costituisce uno dei diritti fondamentali su cui 
è basato il diritto comunitario, riconosciuti nelle costituzioni e legislazioni degli Stati membri, 
nella Convenzione europea per la protezione dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, 
nonché nella Carta sociale europea, come menzionato nel preambolo dell'Atto unico europeo 
e nella raccomandazione 92/441/CÉE del Consiglio-dei 24 giugno 1992(4) in cui si definiscono 
i criteri comuni in materia di risorse e prestazioni sufficienti nei sistemi di protezione sociale; 
considerando che l'esperienza, in particolare quella maturata a livello comunitario, insegna che 
l'obiettivo di prevenire e combattere l'esclusione social può essere raggiunto meglio riunendo 
in una partnership tutti gli attori pertinenti, in particolare gli organismi pubblici e privati 
nonché le organizzazioni non governative e le parti sociali; 
considerando che l'esclusione sociale rappresenta una sfida importante e crescente alla società 
europea che richiede, conformemente al principio della sussidiarietà e in considerazione della 
diversità delle situazioni nazionali, di proseguire e intensificare gli sforzi intrapresi a tutti i 
livelli al fine di prevenire e combattere l'esclusione sociale; 
considerando che il Consiglio ed i ministri degli affari sociali riuniti in sede di Consiglio il 
29 settembre 1989 hanno adottato una risoluzione sulla lotta contro l'esclusione sociale(5), in 
cui si afferma che la lotta all'esclusione sociale può considerarsi una componente importante 
0) 
(2) 
(3) 
(4) 
(5) GU n. L 245 dei 26.8.1992, pag. 46 
GU n. C 277 del 31.10.1989, pag. 1 
24 
(4) 
della dimensione sociale del mercato interno e in cui si esprime il loro impegno a proseguire 
e, qualora necessario, ad intensificare gli sforzi intrapresi al riguardo sia a livello comunitario 
che a livello nazionale; 
considerando che il 23 dicembre 1992 il Consiglio ha ricevuto la comunicazione della 
Commissione intitolata "Verso un'Europa della solidarietà, intensificare la lotta contro 
l'emarginazione sociale. Promuovere l'integrazione" che presenta un resoconto delle iniziative 
sviluppate dalla Commissione negli ultimi anni ed illustra il contributo che la Comunità 
potrebbe fornire, rispettando il principio della sussidiarietà, allo sforzo congiunto necessario 
alla lotta contro l'esclusione sociale; 
considerando che il Consiglio ha autorizzato la Commissione con decisione 89/457/CEE(6) ad 
attuare un programma d'azione specifico per l'integrazione economica e sociale delle persone 
disagiate00 il cui termine è previsto per il 30 giugno 1994 e che sarebbe opportuno proseguire 
ed ampliare tale azione; 
considerando che è necessario promuovere una strategie globale per combattere l'esclusione 
sociale con la partecipazione di tutti i soggetti e anche dei diretti interessati; 
considerando che al fine di realizzare l'obiettivo suddetto, è necessario adottare misure 
preventive di fronte ai rischi di esclusione sociale, nonché misure correttive ai fini di 
un'integrazione dei soggetti emarginati nella vita sociale ed economica; 
considerando che un programma comunitario consente di recare un contributo 
all'identificazione e allo stimolo di buone prassi e politiche, all'incoraggiamento 
dell'innovazione e agli scambi di esperienze su tale materia; 
considerando che è importante promuovere misure volte allo sviluppo di sinergie tra i livelli 
locale, nazionale o regionale e quello comunitario; 
considerando che l'informazione reciproca, l'interscambio di esperienze e la concertazione tra 
gli Stati membri e la Commissione in materia di lotta contro l'emarginazione delle persone 
più disagiate rappresentano elementi essenziali ai fini della loro integrazione economica e 
sociale; 
considerando che questo valore aggiunto comunitario nonché l'incidenza e l'entità delle 
situazioni e dei processi di esclusione abbisognano di un programma più ambizioso che 
richiede risorse finanziarie pari a circa il doppio del contributo accordato al programma 
precedente; 
considerando che i soli poteri d'azione previsti dal trattato, ai fini dell'adozione della presente 
decisione, sono quelli di cui all'articolo 235, 
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE: 
ARTICOLO 1 
È istituito un programma comunitario di azione a medio termine per combattere l'esclusione 
e promuovere la solidarietà per il periodo dal 1° luglio 1994 al 31 dicembre 1999. 
II programma ha lo scopo di contribuire all'effettiva partecipazione delle persone disagiate alla 
vita economica e sociale. 
ARTICOLO 2 
Ai fini del programma di azione, le azioni volte a combattere l'esclusione e a promuovere la 
solidarietà saranno specificamente finalizzate all'integrazione economica e sociale dei gruppi 
(6) Comunicazione COM(92) 542 del 23.12.1992 
(7) GU n. L 224 del 2.8.1989, pag. 10 
25 
economicamente e socialmente disagiati e delle persone che sono esposte all'esclusione sociale 
in particolare nelle aree urbane. Tale integrazione è realizzata mediante un'azione 
multidimensional che investe tutti gli aspetti pertinenti nella società, elencati a titolo 
indicativo nell'allegato. 
ARTICOLO 3 
Gli obiettivi del presente programma sono i seguenti: 
(a) contribuire allo sviluppo di misure preventive e di azioni correttive a livello sia locale 
che nazionale (o regionale) per il tramite di azioni modello; 
(b) sostenere la creazione e lo sviluppo di reti transnazionali di progetti di associazione; 
(e) condurre un'attività di informazione, di coordinamento, di valutazione e di scambio di 
esperienze a livello comunitario; 
(d) stimolare la sperimentazione e l'analisi e individuare i migliori modelli d'azione a 
carattere innovativo, in termini sia di contenuto che di organizzazione; 
(e) studiare i meccanismi dell'esclusione sociale; 
(f) diffondere informazioni sul programma e divulgarne i risultati. 
ARTICOLO 4 
Ai fini della realizzazione degli obiettivi elencati all'articolo 3, sono previste le seguenti 
misure: 
(a) la realizzazione di azioni modello a livello locale, in ambienti sia rurali che urbani, 
finalizzate all'integrazione delle categorie di persone economicamente e socialmente 
disagiate attraverso una strategia multidimensionale e con la partecipazione dei settori 
pubblico e privato - in particolare delle parti sociali - nonché delle organizzazioni 
professionali e del volontariato; 
(b) la realizzazione di azioni modello a livello nazionale (o regionale) finalizzate a sostenere 
le azioni condotte da organismi pubblici o privati nell'ambito eh associazioni e di una 
strategia globale; 
(e) assistenza per la creazione e lo sviluppo di reti transnazionali di progetti in particolare 
attraverso il sostegno a studi, pubblicazioni, scambi di esperienze e di know-how; 
(d) compilazione di statistiche e raccolta di dati, nonché esecuzione di studi comparativi 
intesi a consentire il raffronto tra i fenomeni dell'esclusione sociale e gli strumenti per 
affrontarli. 
ARTICOLO S 
1. La Commissione è responsabile dell'attuazione del programma d'azione. 
Essa assicura anche la necessaria complementarità e sinergia con le altre azioni 
comunitarie, in particolare quelle in cui intervengono i Fondi strutturali e i programmi 
di ricerca e sviluppo. 
2. Linee guida in merito alla definizione e alla selezione delle azioni modello e delle reti 
transnazionali sono contenute in allegato. 
ARTICOLO 6 
1. Le azioni modello sono presentate alla Commissione dagli Stati membri. 
2. La Commissione, sentito il Comitato istituito dall'articolo 7, decide in merito al 
contenuto e alla selezione delle azioni modello. 
3. La Commissione consulta il Comitato di cui all'articolo 7 riguardo alle altre attività 
svolte nel quadro del presente programma. 
26 
ARTICOLO 7 
La Commissione è assistita da un Comitato consultivo, in appresso denominato "il Comitato", 
composto da due rappresentanti per ciascuno Stato membro e presieduto da un rappresentante 
della Commissione. 
Il rappresentante della Commissione sottopone al comitato un progetto delle misure da 
adottare. Il comitato formula il proprio parere sul progetto entro un termine che il Presidente 
può fissare in funzione dell'urgenza della questione trattata, procedendo eventualmente ad una 
votazione. 
Il parere è iscritto nel verbale; inoltre, ciascuno Stato membro ha il diritto di chiedere che la 
propria posizione figuri a verbale. 
La Commissione tiene in massima considerazione il parere formulato dal comitato. Essa lo 
informa del modo in cui ha tenuto conto del suo parere. 
ARTICOLO 8 
1. La diffusione e lo scambio di informazioni e di conoscenze riguardanti il presente 
programma sono organizzati sotto la responsabilità della Commissione. 
2. La Commissione provvede a dare ampia e sistematica diffusione ai risultati delle azioni. 
ARTICOLO 9 
1. Nell'ambito degli stanziamenti iscritti ogni anno a tal fine nel bilancio generale delle 
Comunità europee, e in linea con le prospettive finanziarie, il sostegno finanziario della 
Comunità è accordato secondo le seguenti aliquote di partecipazione: 
(a) per le azioni modello a carico delle autorità pubbliche dello Stato membro 
interessato l'aliquota massima di partecipazione della Comunità è pari al 50% delle 
spese effettive, entro il limite del contributo approvato dalla Commissione; tuttavia, 
in casi eccezionali per le regioni di obiettivo 1, 2 e 5b dei Fondi strutturali, tale 
massimale può essere elevato al 60% 
(b) per le sovvenzioni dirette alle reti transnazionali di cui le autorità pubbliche dello 
Stato membro interessato non si fanno carico, l'aliquota massima di partecipazione 
è pari al 90% delle spese effettive, entro il limite del contributo approvato dalla 
Commissione. 
2. Gli accantonamenti di bilancio necessari per finanziare il contributo comunitario al 
presente programma sono fissati secondo le normali procedure di bilancio. 
ARTICOLO 10 
1. La Commissione presenta al Consiglio e al Parlamento europeo, entro il 1° luglio 1997, 
una relazione provvisoria sull'attuazione e sui risultati del presente programma. 
2. La Commissione presenta al Consiglio e al Parlamento europeo, entro il 
1° gennaio 2001, una relazione definitiva sull'attuazione e sui risultati del presente 
programma. 
ARTICOLO 11 
La presente decisione è pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. 
Fatto a Bruxelles, il 
Per il Consiglio 
Il Presidente 
27 
Allegato 1 
Linee guida per la definizione dei campi d'azione e la selezione delle azioni modello e 
delle reti transnazionali 
CAMPI D'AZIONE 
Le azioni modello e le reti transnazionali devono essere multidimensionali vale a dire devono 
interessare diversi aspetti dei processi di esclusione sociale e di integrazione sociale. Tra di 
essi rientrano i redditi, l'istruzione, la formazione, l'occupazione, gli alloggi, la protezione 
sociale e la tutela dei consumatori, la sanità, i trasporti, lo sviluppo locale, la libertà di 
movimento, la sicurezza personale, l'accesso alla giustizia, l'accesso ai servizi pubblici, la 
cultura e il tempo libero. 
DEFINIZIONE 
(1) Azioni modello a livello locale 
1. Ciascuna azione modello a livello locale deve essere attuata nell'ambito di un'area 
specifica definita in termini di dimensioni, caratteristiche sociali, culturali ed 
economiche, circoscrizioni amministrative e identità locale. 
2. L'area selezionata deve prestarsi ad un'azione in profondità e, in particolare, dovrebbe 
consentire a tutte le parti interessate di operare congiuntamente. 
3. Le azioni modello a livello locale devono vincolare l'impegno e il coinvolgimento dei 
partner interessati, sia privati (datori di lavoro, sindacati, organizzazioni del volontariato, 
gruppi di cittadini, partnership per lo sviluppo locale, organizzazioni rappresentative 
delie piccole e medie imprese, associazioni, cooperative, società di mutuo soccorso, 
associazioni caritatevoli e fondazioni) sia autorità pubbliche (locali, regionali, nazionali) 
e/o enti di natura mista pubblico-privata. 
4. Le azioni modello a livello locale devono fare in modo di migliorare la partecipazione 
della popolazione dell'area selezionata alla preparazione di una strategia locale, 
all'attuazione dell'azione modello e al programma nel suo complesso. 
5. Le azioni modello dovrebbero contenere aspetti innovatori rispetto a quanto si viene 
facendo nello Stato membro, dovrebbero avere natura sperimentale in quanto devono 
verificare la pertinenza e l'efficacia di un particolare approccio rispetto al più ampio 
dibattito sull'esclusione sociale; esse devono comprendere dispositivi di valutazione 
continua e di partecipazione al programma europeo nel suo complesso. 
6. Le azioni modello a livello locale devono essere indirizzate in primo luogo a quanti 
stanno attraversando le più gravi difficoltà sul piano economico e sociale. 
(2) Azioni modello a livello nazionale (o regionale) 
7. Le azioni modello a livello nazionale (o, ove appropriato regionale) devono essere 
imperniate su una problematica specifica che grava sulle persone economicamente e 
socialmente sfavorite per affrontare la quale in modo innovativo occorre la cooperazione 
delle autorità nazionali (o regionali). 
8. In questo programma le azioni modello a livello regionale dovranno operare in una 
dimensione geografica immediatamente inferiore a quella nazionale (Autonomias 
spagnole, regioni belghe, Lander tedeschi, ecc.) o in un gruppo interregionale di tali 
aree. 
28 
9. Le azioni modello a livello nazionale (o regionale) dovrebbero contenere aspetti 
innovatori rispetto a quanto è in via di realizzazione nello Stato membro o nella 
Comunità nel suo complesso. 
10. Le azioni modello a livello nazionale (o regionale) dovrebbero essere imperniate su 
problematiche o situazioni specifiche piuttosto che su progetti ancorati a una dimensione 
geografica. 
11. Le problematiche o le situazioni devono prestarsi ad approcci innovatori che possano 
essere evidentemente testati e/o sviluppati durante il periodo di durata del programma. 
12. Le azioni modello a livello nazionale (o regionale) devono mirare a riunire partner 
diversi le cui sfere di interesse si situino a livello nazionale (o regionale) e che, in 
precedenza, non abbiano già affrontato congiuntamente tale particolare problematica. La 
partnership che ne risulterà potrebbe coinvolgere enti pubblici (autorità nazionali, 
regionali, interregionali o associazioni tra più di esse) e organismi privati (organizzazioni 
non governative, associazioni e reti, associazioni del padronato, organizzazioni 
rappresentative delle piccole e medie imprese, associazioni, società di mutuo soccorso, 
associazioni caritative e sindacati) nonché organismi di natura mista pubblico-privata a 
livello nazionale o regionale. 
13. Le azioni modello a livello nazionale (o regionale) devono promuovere la partecipazione 
delle categorie di popolazione maggiormente interessate nella preparazione, nello 
sviluppo e nella valutazione delle azioni innovatrici. 
(3) Reti transnazionali 
14. Le proposte attinenti la realizzazione di nuove reti transnazionali di progetti di azioni 
dovrebbero interessare progetti esistenti in almeno la metà degli Stati membri. 
15. I progetti esistenti proposti quali componenti la rete di nuova creazione dovrebbero 
avere obiettivi comuni identificabili (ad esempio riduzione dell'indebitamento, 
collaborazione dei sindacati con altri agenti dello sviluppo locale, attività indirizzate a 
bambini esposti al rischio di emarginazione dalla famiglia e dalla collettività, 
coinvolgimento di gruppi di cittadini nel miglioramento del loro ambiente, ecc.). 
16 La proposta di creazione di nuove reti dovrebbe dimostrare il potenziale processo di 
apprendimento che deriverebbe dalla strutturazione degli scambi. 
SELEZIONE 
17. All'atto di selezionare le azioni modello si dovrà tener conto del fatto che esse 
devono essere innovatrici sotto l'aspetto del contenuto e/o dell'organizzazione, 
devono essere portate avanti da partecipanti aventi esperienza e/o qualifiche 
adeguate, 
devono concepire sistemi efficaci per convogliare l'aiuto alle popolazioni 
maggiormente interessate, 
devono incoraggiare l'indipendenza e la fiducia di sé delle persone interessate, 
comprendendo inoltre misure atte a promuovere l'autosufficienza, 
devono accrescere le opportunità occupazionali (ad esempio: miglioramento delle 
capacità professionali, consulenza in materia di occupazione, promozione del 
lavoro autonomo), 
devono essere imperniate essenzialmente su aree socialmente ed economicamente 
svantaggiate o su problematiche chiave attinenti la dimensione socioeconomica dei 
processi di esclusione. 
29 
ALLEGATO 2 
INCIDENZA FINANZIARIA 
1. DENOMINAZIONE DELL'AZIONE 
Azione comunitaria per combattere l'esclusione e promuovere la solidarietà (1994-1999). 
2. LINEA DI BILANCIO 
B3 - 4103: Azioni di lotta contro la povertà 
3. BASE GIURIDICA 
Applicazione dell'articolo 235 del trattato CEE. Nel luglio 1993 la Commissione introduce una 
proposta che dovrebbe essere seguita da una nuova decisione del Consiglio per la fine 
del 1993. 
4. DESCRIZIONE DELL'AZIONE 
4.1 Obiettivo del programma proposto è promuovere l'integrazione economica e sociale dei 
gruppi meno favoriti, sviluppare la solidarietà e la partecipazione attiva dei cittadini. 
Gli obiettivi prefissati dal programma sono i seguenti: 
1. contribuire alla definizione di strategie di prevenzione e di rimedio per sovvenire 
alle necessità dei gruppi meno favoriti tramite una serie di azioni modello 
innovatrici a livello locale; 
2. contribuire allo sviluppo di strategie ài prevenzione e di rimedio per sovvenire alle 
necessità dei gruppi meno favoriti tramite una serie di azioni modello innovatrici 
a livello nazionale o regionale; 
3. contribuire allo sviluppo di reti transnazionali di progetti attivi intesi a promuovere 
l'integrazione economica e sociale e la solidarietà; 
4. precisare e divulgare dimensioni e caratteristiche dei processi e delle situazioni 
dell'esclusione socio-economica e promuovere dibattiti pubblici e specialistici in 
merito alle questioni inerenti al problema; 
5. conferire una coerenza d'insieme al programma e al positivo interscambio con altre 
politiche e programmi comunitari attraverso disposizioni generali di coordinamento 
e di gestione, inclusi il sostegno e la valutazione dell'organizzazione e dello 
sviluppo. 
4.2 La durata dell'azione è di cinque anni e mezzo, dall'1.7.1994 al 31.12.1999. 
30 
5. CLASSIFICAZIONE DELLE SPESE 
5.1. Spese non obbligatorie 
5.2. Stanziamenti dissociati 
5.3. Natura delle entrate: nessuna 
6. NATURA DELLE SPESE O DELLE ENTOATE 
6.1. Spese al 100%: per attività relative a contratti per prestazioni di servizi (spese per 
studi, riunioni d'esperti, conferenze e seminari, formazione, coordinamento e sostegno 
dell'informazione e della diffusione, attività di consulenza e sostegno direttamente 
collegate alla realizzazione dell'obiettivo dell'azione del quale sono parte integrante, 
escluse le spese di gestione di tali azioni o di amministrazione generale). Ciò rientra 
nella gestione del programma che compete alla Commissione. 
6.2. Sovvenzione nel quadro d'un finanziamento con altre fonti del settore pubblico e/o 
privato 
Compartecipazione finanziaria comunitaria pari al 50% delle spese (60% nelle regioni 
di obiettivo 1, 2 e 5b dei Fondi strutturali) a integrazione dei finanziamenti pubblici e/o 
privati per quanto concerne le azioni modello in fase operativa. Le reti transnazionali 
saranno finanziate fino ad un massimo del 90% della spesa ammissibile. 
6.3. Abbuono di interessi: No 
6.4. Altre spese: Nessuna 
6.5. Qualora l'azione produca risultati economici positivi, è previsto il rimborso parziale 
o totale del contributo finanziario comunitario ? Si escludono "risultati economici 
f>ositivi". Tuttavia, sarà richiesto, se necessario, il recupero dei pagamenti, qualora 
'azione non riuscisse a raggiungere gli obiettivi previsti dal contratto. 
7. INCIDENZA FTNANZARIA SUGLI STANZIAMENTI FINANZIARI 
7.1. Modalità di calcolo del costo totale dell'azione 
Il costo totale dell'azione per il periodo di cinque anni e mezzo è di 121 milioni di ecu 
rispetto ai 55 milioni di ecu assegnati al quinquennio del terzo programma. Tali cifre 
riflettono l'intenzione di raddoppiare le risorse disponibili di modo che mentre un programma 
quinquennale ammonterebbe a 110 milioni di ecu, un programma di cinque anni e mezzo, che 
consente di far coincidere la pianificazione finanziaria con l'anno civile, richiederà un decimo 
addizionale dei 110 milioni di ecu al fine di coprire il semestre in più. 
Tale aumento deriva dalla necessità di consolidare i risultati già acquisiti e di estendere il 
numero delle attività sperimentali onde tener conto della crescente complessità del fenomeno 
allo studio e meglio integrare il risultato delle attività sperimentali nelle attività degli Stati 
membri a livello locale, regionale e nazionale. 
1994 
I primi sei mesi del programma rientrano nel 1994 e sono quindi pianificati in relazione al 
PPB 1994 per la parte B. 
II PPB 1994 indica 16 milioni di ecu per la linea B3-4103, di cui 4 milioni di ecu sono fuori 
qualsiasi programma e coprono le reti di scambio e di sostegno delle ONG mentre 12 milioni 
di ecu dovrebbero coprire questa fase del nuovo programma nonché fungere da 
consolidamento dei risultati di "Povertà 3", 
31 
La spesa del nuovo programma nel 1994 concernerà i seguenti aspetti: 
- (a) contributi alle azioni modello e alle reti transnazionali fino a un massimo di 120.000 
ecu ciascuna (per 44 progetti locali, 19 progetti nazionali e 7 reti transnazionali) ovvero 
un totale di circa 8 milioni di ecu. 
Ciò serve ad assicurare l'effettivo funzionamento e la cooperazione in seno alle 
partnership, la messa in atto dei meccanismi amministrativi, finanziari e valutativi, 
l'esecuzione degli studi di accertamento dei bisogni, l'elaborazione di una strategia a 
medio termine e il reclutamento del personale necessario. L'esperienza fatta con 
"Povertà 3" ha dimostrato che questa fase può protrarsi fino a 16 mesi, soprattutto nei 
casi in cui gli accordi di cofinanziamento siano particolarmente complessi. Sulla base 
di tale esperienza un periodo di 6-9 mesi è ritenuto essenziale onde definire 
efficacemente le strutture, i ruoli e le responsabilità. 
Il volume dei contributi alle azioni del nuovo programma passa quindi da 8 milioni di 
ecu (per sei mesi al 90%) a 18 milioni di ecu per il cofinanziamento di un anno nel 
1995. 
- (b) 1 milione di ecu per contributi a studi legati al programma, a riunioni di esperti, 
conferenze e attività di informazione e pubblicazioni (N.B. 8+1=9 milioni di ecu 
lasciando 3 milioni di ecu per studi, relazioni di valutazione, ecc. attinenti a "Povertà 3" 
nel 1994 nella parte B). 
La spesa totale parte B, per il nuovo programma nel 1994 ammonta quindi a 9 milioni di ecu. 
1995-1999 
Il costo complessivo sarà ripartito come segue: 
Azioni modello locali 70 milioni di ecu 
Azioni modello nazionali 28,3 milioni di ecu 
Reti transnazionali 4,2 milioni di ecu 
Coordinamento nonché consulenza/ 
sostegno all'organizzazione, 
allo sviluppo e alla valutazione 
delle azioni e delle reti 3,7 milioni di ecu 
Raccolta dati, studi, scambi 
di esperienze 4,8 milioni di ecu 
Totale 1995-1999 112,0 milioni di ecu 
La spesa relativa allo sviluppo di azioni modello e di reti è stata calcolata nel modo seguente: 
Attuazione della strategia multidimensionale 
Livello locale: 44 progetti ad un costo medio di 250.000 ecu all'anno 
Livello nazionale: 19 progetti ad un costo medio di 245.000 ecu all'anno 
Livello transnazionale: 7 reti ad un costo medio di 125.000 ecu all'anno 
Spese per studi, riunioni di esperti, conferenze e congressi, attività di informazione e 
pubblicazioni direttamente correlate con il conseguimento degli obiettivi delle misure 
di cui costituiscono parte integrante, ad eccezione delle spese derivanti dalla gestione 
di tali misure o delle spese di amministrazione generale (cfr. il commento sulla linea 
di bilancio per quanto concerne il massimo importo applicabile nell'anno corrente). 
32 
(5) 
7.2 Lo stanziamento d'impegno richiesto comprende 
Milioni di ecu ai prezzi correnti 
1994* 1995 1996 1997 1998 1999 TOTALE 
Azione modello-livello locale 5.0 12.1 13.2 14.3 14.9 15.5 73 
Azione modello-livello nazionale 2.2 5.0 5.3 5.8 6.0 6.2 30.5 
Reti transnazionali 0.8 0.9 1.0 1.1 1.1 1.1 6.0 
Coordinamento e sostegno 
sviluppo e valutazione 0.8 0.7 0.7 0.7 0.8 0.8 4.5 
Raccolta dati, studi, 
scambi di esperienze 0.2 0.8 0.9 1.0 1.0 1.1 5.0 
TOTALE PROGRAMMA 9.0 19.5 21.1 22.9 23.8 24.7 121.0 
* sei mesi dall'I.7.1994 al 31.12.1994 
7.3. Scadenzario degli stanziamenti d'impegno e degli stanziamenti di pagamento 
Nella programmazione del bilancio si è badato innanzitutto a: 
dimostrare la continuità dell'impegno comunitario in materia di lotta contro l'esclusione 
sociale e quindi evitare qualsiasi soluzione di continuità tra i due programmi per quanto 
concerne i finanziamenti a progetti locali che possono essere ripresi nel nuovo 
programma (in particolare "progetti nei nuovi Lander tedeschi che sono stati avviati 
soltanto nel 1992 e che quindi, con la massima probabilità, saranno continuati nel 
nuovo programma) 
sostenere il funzionamento di strategie pluridimensionali a medio termine fornendo un 
aumento annuo progressivo che consente l'espansione delle nuove attività innovative in 
linea con gli insegnamenti tratti nelle fasi precedenti. 
Oltre a questi principi, allo scadenzario e alla distribuzione degli impegni si applica la 
seguente struttura: 
in ciascun anno finanziario la spesa concernente le azioni modello e le reti 
transnazionali rappresenta 92% 
in ciascun anno finanziario la spesa relativa a coordinamento, consulenza/sostegno, 
studi, informazione, formazione, seminari, riunioni di esperti, pubblicazioni e 
informazione ammonta a circa 8% della spesa relativa alla parte B. 
L'aumento anno per anno è basato su una logica semplice. Si prevede che le azioni modello 
aumenteranno gradualmente nei primi due anni interi rispettivamente del 9% all'anno e, 
nell'ultimo anno, gli aumenti dei costi si equilibreranno. I tassi di incremento porteranno ad 
un raddoppiamento della spesa per il programma, minimizzando nel contempo il rischio che 
i finanziatori non siano in grado di tenervi testa. Un'altra parte della spesa non è proporzionale 
al volume delle attività bensì al numero di azioni intraprese. 
33 
Nuovo programma sul l'escilisi on e. sociale, (mijionijdi ecu) 
Scadenzario previsionale dei pagamenti rapportato agli impegni (parte B) 
STANZIAMENTI IMPEGNI PAGAMENTI 
1995 1996 1997 1998 1999 Anni seguenti 
1995 stanziamenti 19.5 11.7 3.9 1.95 1.95 
1996 21.1 12.66 4.22 2.11 2.11 
1997 22.9 13.74 4.58 2.29 2.29 
1998 23.8 14.28 4.76 4.76 
1999 24.7 14.82 9.88 
34 
8 DISPOSIZIONI PER LA PREVENZIONE DELLE FRODI CONTENUTE NELLA 
PROPOSTA D'AZIONE 
Controllo esercitato da un gruppo di assistenza tecnica coordinato a livello europeo che 
prevede resoconti finanziari provvisori e finali per ogni periodo contrattuale della durata 
massima di un anno. Il secondo pagamento viene effettuato alla ricezione di un resoconto 
provvisorio giudicato accertabile. Controlli in loco sistematici e casuali esercitati dai servizi 
della Commissione (DG V e DG XX). 
9. ELEMENTI PER UN'ANALISI DEL RAPPORTO COSTO/EFFICACIA 
9.1 Obiettivi specifici 
L'azione prevede 5 obiettivi specifici descritti all'articolo 4. 
La popolazione destinataria dell'azione è costituita dai gruppi meno favoriti che risentono di 
processi di esclusione sociale e sono i beneficiari finali dell'azione. I beneficiari intermedi 
sono i gruppi di partnership che gestiscono le azioni modello o le reti transnazionali. 
9.2 Motivazione dell'azione 
Stando alle stime più recenti vi sono più di 52 milioni di persone nella Comunità che versano 
in condizioni di povertà, più di 3 milioni di senzatetto e 17 milioni di disoccupati, di cui la 
metà è senza lavoro da più di un anno. L'attuale periodo di rallentamento della crescita 
economica ha ulteriormente diversificato i processi di esclusione sociale mettendo soprattutto 
in pericolo le tradizionali prassi di concertazione, solidarietà e partecipazione responsabile dei 
cittadini. Nuove forme di esclusione sociale che si fanno via via più visibili inducono gli enti 
pubblici e privati nonché le parti sociali ad adeguare gli approcci tradizionali in modo da tener 
conto delle nuove sfide, a migliorare l'attuale grado delle conoscenze e a sperimentare prassi 
innovatrici. 
In tale contesto uno scambio di esperienze generalizzato per il tramite di un programma 
d'azione e di un'attività di ricerca condotti a livello europeo ha già dimostrato di essere uno 
strumento efficace che deve essere sviluppato ulteriormente. Il particolare valore aggiunto di 
un simile programma europeo risulta chiaro se se ne considerano gli effetti derivati. Inoltre 
si è visto che dal programma derivano diversi effetti di moltiplicazione che contribuiscono a 
un positivo bilancio costi/benefici. 
Il nuovo programma dovrà fondarsi sui lavori già condotti nell'ambito dell'attuale programma 
"Povertà 3" contestualmente alla più ampia strategia della Comunità sviluppata nell'ultimo 
Quinquennio per affrontare il problema dell'esclusione sociale. I suoi effetti derivati 
ovrebbero essere della stessa natura di quelli raggiunti dall'attuale programma che sono stati 
descritti nella relazione in merito alla sua attuazione. Tra essi vanno menzionati: 
lo stimolo del dibattito sulla questione dell'esclusione sociale a livello locale, regionale, 
nazionale e comunitario 
lo sviluppo, all'interno di diversi progetti, di strumenti metodologici e di buone prassi 
che si sono dimostrati utili per gli operatori attivi in altre località e in altri Stati membri 
i vantaggi derivanti da nuove reti di scambio tra le autorità locali, le organizzazioni non 
governative e le parti sociali, reti che si sono spinte più in là della mera messa in 
comune di conoscenze o delle attività di sensibilizzazione e che hanno consentito la 
formazione di nuove solidarietà e l'instaurazione di nuove prassi di lotta contro 
l'esclusione. 
Inoltre, la valutazione dei punti di forza e dei punti deboli del programma "Povertà 3" ha 
evidenziato : 
35 
il chiaro contributo che le idee e le esperienze del programma hanno apportato alle 
riflessioni dei responsabili delle decisioni in diversi Stati membri in cui le politiche 
nazionali di lotta contro l'esclusione sociale sono diventate più esplicite nel periodo di 
durata del programma stesso e in cui stanno emergendo diverse sinergie previste 
il contributo apportato dalle idee del programma e dalle esperienze dei progetti alle 
riflessioni a livello comunitario al punto di arricchire altre iniziative comunitarie: un 
simile programma sperimentale hapotuto esaminare e valutare la pertinenza di metodi 
e approcci che potrebbero essere efficaci anche all'interno di altre iniziative comunitarie, 
non esclusi i Fondi strutturali 
le opportunità offerte dal programma di sviluppare sinergie, nel contesto del suo 
approccio multidimensionale, tra il numero crescente di reti che si avvalgono del 
sostegno della Comunità e che coinvolgono organizzazioni non governative e parti 
sociali. 
In base alle esperienze sinora raccolte il nuovo programma propone di raddoppiare l'importo 
dei contributi comunitari. Esso cerca inoltre sostegno per un livello di attività che crei una 
massa critica nello sviluppo di politiche e prassi. Allo stesso tempo esso rappresenta un 
tempestivo e importante impegno da parte della Comunità. 
Considerate le competenze e le risorse della Comunità europea, un programma di azione volto 
a stimolare l'innovazione e la sperimentazione è destinato ad avere dimensioni modeste 
rispetto all'entità del fenomeno della povertà e dell'esclusione sociale. La sua portata dovrebbe 
essere perciò definita essenzialmente in base all'impatto e allo specifico valore aggiunto che 
ci si può attendere da un simile programma coerente a sostegno e stimolo dell'innovazione. 
L'impatto del programma dipende in parte dalla sua dimensione. L'attuale programma 
"Povertà 3" ha dimostrato che l'impatto è proporzionale al numero degli ambiziosi progetti 
locali che si adoperano in modo specifico per condurre esperimenti pertinenti alle politiche 
e ai dibattiti nazionali. In particolare si sa bene che un programma che consta di quaranta 
progetti, vale a dire tre o quattro per ciascuno Stato membro, può difficilmente creare la 
massa critica e avere l'effetto moltiplicatore che si si potrebbero attendere da un numero di 
progetti sensibilmente maggiore. 
Inoltre il programma rappresenta un segnale politico della Comunità in risposta agli auspici 
e alle aspettative manifestati dai partecipanti all'attuale programma. Tali auspici e tali 
aspettative sono stati esplicitati di recente in occasione della conferenza su "Lottare contro 
l'esclusione sociale" tenutasi a Copenaghen nel giugno del 1993. I rappresentanti del 
Parlamento europeo hanno raccomandato un nuovo programma per un importo di 200 milioni 
di ecu ripartiti su un quinquennio. 
L'importo proposto rispecchia il continuo aumento della dimensione del problema 
dell'esclusione sociale, si prefigge di avere un effetto preventivo e non soltanto correttivo a 
posteriori, tiene conto della necessità di estendere la sperimentazione in modo da comparare 
e contrapporre l'efficacia delle iniziative di lotta in diversi tipi di aree (urbane/rurali), per 
diversi obiettivi delle azioni (aree/categorie di persone/nuove problematiche), a diversi livelli 
amministrativi (locale, nazionale o interregionale) e con una patecipazione più attiva delle 
parti sociali rispetto a quanto è avvenuto nel terzo programma. In particolare, l'introduzione 
di progetti "a livello nazionale" richiede che si istituiscano collegamenti più forti tra le 
innovazioni e i dibattiti a livello locale, nazionale e transnazionale. 
Fattore d'incertezza 
È importante rammentare che l'attuale contenuto delle strategie progettuali e il comportamento 
dei principali attori del programma saranno condizionati dall'evoluzione del dibattito 
sull'esclusione sociale. A tale proposito giova attirare l'attenzione sulle condizioni economiche 
generali e sulle loro conseguenze per le politiche dell'occupazione e le politiche sociali negli 
Stati membri, soprattutto per i loro aspetti legati alla lotta contro l'esclusione sociale. 
36 
9.3 Controllo e valutazione 
9.3.1. Parametri di valutazione prescelti 
Per quanto concerne i primi due obiettivi del programma (paragrafo 4: "Contribuire alla 
definizione di strategie ... tramite una serie di azioni modello innovatrici" ... e, "... a livello 
nazionale o regionale"), il monitoraggio e la valutazione saranno effettuati a livello locale e 
saranno sia interni che esterni. I parametri saranno adeguati alla natura specifica della strategia 
di ciascun progetto - determinata dalla partnership - e faranno ricorso a ricerche precedenti 
per quanto concerne la valutazione dell'efficacia della strategia integrata pluridimensionale nel 
suo contesto. 
Ciascun progetto effettuerà una valutazione interna (autovalutazione): il comitato 
direttivo di ciascun progetto si farà cura del monitoraggio continuo che avverrà per il 
tramite (i) di una descrizione scritta del contesto di ciascun progetto indicando i bisogni 
accertati nonché le strategie e le prassi, (ii) di un gruppo di obiettivi operativi 
esplicitamente correlati ai risultati sperati, se possibile in forma quantificata, (iii) di una 
serie di principi organizzativi comprendenti un piano per la tenuta di registri e una 
strategia della comunicazione, (iv) di una valutazione annuale dell'efficacia in relazione 
agli obiettivi e ai principi concordati e considerate le risorse a disposizione del 
progetto ... 
inoltre una valutazione esterna enucleerà i risultati pertinenti emersi dal progetto e 
evidenzerà tutte le eventuali implicazioni per uno sviluppo di politiche a livello 
regionale, nazionale o comunitario, con una particolare attenzione per l'impatto dei 
principi chiave del programma. 
Per quanto concerne il terzo obiettivo del programma (reti transnazionali di progetti) i 
parametri comprenderanno: realizzazione del programma di lavoro originariamente concordato, 
in particolare numero e qualità dei nuovi membri aderenti, numero e qualità di eventi o di 
pubblicazioni basati in parte sui pareri dei partecipanti e dei responsabili delle decisioni nel 
settore strategico in questione. 
Il quarto obiettivo (identificare le caratteristiche dell'esclusione sociale e stimolare dibattiti 
pubblici e specialistici) sarà oggetto di valutazione a livello nazionale e comunitario. I criteri 
saranno: quantità e pertinenza delle effettive nuove conoscenze acquisite per lo sviluppo di 
dibattiti a livello nazionale e comunitario (sia in materia di strategie che di prassi), misura in 
cui il nuovo modo di pensare influenza anche altre discussioni a livello nazionale e 
comunitario come risulta da documenti ufficiali o da riviste specializzate. 
II quinto obiettivo (coerenza del programma, coordinamento del programma con altri 
programmi e politiche comunitari) riguarda gli aspetti dello sviluppo organizzativo sia 
all'interno che all'esterno del programma. Per quanto concerne la coerenza del programma, i 
valutatori esamineranno l'impatto dei criteri e delle procedure di selezione dei progetti e un 
importante parametro sarà costituito dalla qualità dei contatti e degli scambi transnazionali 
effettuati nell'ambito del programma e la loro capacità di portare a una modulazione più esatta 
di modelli e paradigmi, a una migliore comparabilità o trasferibilità di soluzioni sperimentali 
e costrutti teorici. Per quanto concerne il coordinamento, un importante criterio di valutazione 
sarà dato dallo sviluppo di una vera sinergia con altre politiche comunitarie (in particolare 
quelle strutturali) mediante una cooperazione pratica o l'interscambio di metodi e prassi. La 
valutazione evidenzierà in particolare tutti gli eventuali legami istituiti con altre politiche 
comunitarie (ad esempio istruzione, protezione sociale, parità, protezione dei consumatori). 
9.3.2. Modalità e periodicità delle valutazioni 
Del monitoraggio e della valutazione si dovranno far carico tutti e tre i livelli del programma: 
il livello dei singoli progetti, quello nazionale e quello comunitario. Della loro esecuzione 
si occuperanno congiuntamente le azioni modello, le reti, i corrispondenti nazionali, l'Unità 
di gestione e di coordinamento ed altri esperti a livello europeo ove necessario. Il personale 
incaricato dell'assistenza tecnica predisporrà uno schema dettagliato per consentire di far 
37 
meglio combaciare i vari aspetti della valutazione e assicurare una migliore raffrontaci ita dei 
risultati. 
Ciascuna azione modello e ciascuna rete transnazionale di progetti elaboreranno una relazione 
annuale sull'attuazione dei loro compiti basata sulla loro valutazione interna. 
1 corrispondenti nazionali prepareranno relazioni annuali in relazione a tutti gli obiettivi del 
programma con particolare riferimento agli elementi del programma che riguardano il loro 
Stato membro (comprese le valutazione esterne delle azioni modello). 
A livello europeo l'Unità di gestione e di coordinamento e, se del caso, altri esperti a livello 
europeo, dovranno preparare una relazione sintetica annuale sullo stato di avanzamento dei 
lavori basata sulle relazioni summenzionate, nonché una valutazione dell'impatto in relazione 
al quarto e quinto obiettivo del programma e una valutazione dell'impatto del programma in 
generale. Queste grandi relazioni conterranno un certo numero di raccomandazioni per 
eventuali adattamenti delle priorità che si fossero resi necessari. 
Entro il 1° luglio 1997 la Commissione presenterà al Consiglio e al Parlamento europeo una 
relazione intermedia sull'attuazione e sullo stato di avanzamento del programma nel suo 
complesso. 
Entro il 1° luglio del 2000 la Commissione presenterà al Consiglio e al Parlamento europeo 
una relazione finale sull'attuazione e sullo stato di avanzamento del programma. 
9.4 Coerenza con la pianificazione finanziaria 
L'azione rientra nella pianificazione finanziaria delleDG. L'obiettivo più generale nella 
pianificazione finanziaria della DG che corrisponde all'obiettivo dell'azione proposta è il 
capitolo B3-41: Protezione sociale e libera circolazione. 
10- SPESE AMMINISTRATIVE (PARTE A) 
1. AUMENTO RICHIESTO DI PERSONALE DELLA COMMISSIONE. IN CASO 
AFFERMATIVO, IN CHE MISURA? 
Per la linea B3-4103 nel suo complesso è richiesto il seguente incremento di personale nel 
1994: 1A, 1C. 
Gli effettivi supplementari provvedranno dalla programmazione delle risorse per l'anno in 
questione o dal reimpiego interno. 
2. AMMONTARE DELLA SPESA PER IL PERSONALE E DELLA SPESA 
AMMINISTRATIVA DERIVANTE DALLA PROPOSTA D'AZIONE. METODO DI 
CALCOLO 
(p.m. escluso) 
Personale 
Importo annuale previsto per 1A e 1C 108.000 ecu 
(prezzi 1993) 
Spesa amministrativa 
Nel progetto preliminare di bilancio per il 1994 la Commissione ha già presentato un bilancio 
spese amministrative per la linea B2-4103. 
Per il 1995 e gli anni successivi, la spesa amministrativa della parte A rimarrà allo stesso 
livello. 
38 
RELAZIONE 
sull'attuazione del programma comunitario per l'integrazione 
economica e sociale dei gruppi meno favoriti 
"POVERTÀ 3" (1989-1994) 
Decisione 89/457/CEE del Consiglio del 18 luglio 1989 
(Gazzetta ufficiale delle Comunità europee n. L 224 del 2.8.1989) 
39 
INTRODUZIONE 
In applicazione della decisione del Consiglio del 18 luglio 1989(1) la Commissione pone in 
atto un "programma comunitario per l'integrazione economica e sociale delle categorie di 
persone economicamente e socialmente disagiate", comunemente denominato programma 
"Povertà 3". 
Previsto per una durata di cinque anni (1989-1994) tale programma prolunga e amplia le 
iniziative comunitarie anteriori che andavano sotto il nome di primo e secondo programma 
europeo di lotta contro la povertà (1975-1980 e 1985-1989)(2) per mezzo dei quali la Comunità 
aveva già manifestato la propria volontà di contribuire, entro i limiti delle sue competenze e 
dei suoi mezzi, agli sforzi per lottare contro la povertà compiuti negli Stati membri. 
Il programma "Povertà 3" si iscrive nella stessa prospettiva, ma è più ambizioso dei 
programmi anteriori. Lo è anzitutto per i suoi mezzi, che sono aumentati, anche se rimangono 
esigui: il bilancio di previsione ammonta a un totale di 55 milioni di ecu per il quinquennio 
della sua durata, contro rispettivamente 20 milioni di ecu e 29 milioni di ecu per il primo e 
il secondo programma. Soprattutto esso è più ambizioso per il suo contenuto: concepito alla 
luce degli insegnamenti di questi due programmi, esso intende sostenere in maniera più 
significativa l'innovazione nei metodi e nelle politiche applicate, promuovere un'impostazione 
multidimensionale dell'emarginazione sociale e parallelamente pone l'accento su strategie 
miranti all'integrazione sia economica che sociale delle popolazioni meno favorite, strategie 
basate sulla partnership delle istituzioni pubbliche e private e svolte con la partecipazione 
delle popolazioni interessate. 
Evidentemente "Povertà 3" non ha né la vocazione né i mezzi per essere all'altezza dell'ampia 
gamma di situazioni di povertà esistenti nella Comunità in quanto le misure e le politiche da 
realizzare in merito rientrano essenzialmente tra le responsabilità degli Stati membri e delle 
loro autorità nazionali, regionali e locali. Il suo obiettivo è quello di agevolare la 
sperimentazione di strategie innovatrici di lotta contro la povertà, per contribuire in tal modo 
all'identificazione delle prassi proficue, allo stimolo delle politiche e allo sviluppo della 
discussione pubblica in tale settore. In quest'ottica esso concentra i propri mezzi su una 
quarantina di progetti locali, suddivisi fra gli Stati membri della Comunità e conglobati in una 
dinamica europea grazie a un'animazione transnazionale messa a punto proprio a tale scopo. 
Esso contribuisce anche, con un'aliquota minima del proprio bilancio, ad attività di ricerca e 
a studi statistici volti a capire meglio i processi di emarginazione sociale. 
Questi progetti locali sono stati approvati dalla Commissione, alla fine del 1989, in base a 
proposte presentate dagli Stati membri. Essi ricevono un contributo finanziario da parte della 
Comunità durante il quinquennio di vita del programma, purché siano finanziati anche da enti 
pubblici o da associazioni private a livello nazionale, regionale e/o locale. 
Essi partecipano periodicamente a incontri nazionali e transnazionali volti a favorire lo 
scambio e il confronto delle esperienze e sono sostenuti da gruppi di assistenza tecnica 
incaricati di fornire loro un aiuto adeguato in materia di sviluppo e di valutazione. 
L'esperienza concreta dei progetti, le azioni di animazione e le varie pubblicazioni del 
programma contribuiscono alla visibilità di "Povertà 3" e alla sinergia dei suoi sforzi con 
quelli compiuti da altre istanze a livello nazionale e a livello comunitario. 
(i) 
(2) Decisione dei Consiglio 89/457/CEE del 18 luglio 1989 che istituisce un programma 
di azione a medio termine della Comunità per l'integrazione economica e sociale delle 
categorie di persone economicamente e socialmente disagiate, GUCE L 224 
del 2.8.1989. 
Decisione 75/458/CEE del Consiglio del 22 luglio 1975 (GUCE L 119 del 30.07.1975) 
e 85/8/CEE del Consiglio del 18 dicembre 1984 (GUCE L 2 del 3.1.1985). 
40 
Una trentina di progetti, denominati "azioni modello", hanno dimensioni significative, giacché 
riuniscono, a livello locale, un complesso di partner pubblici e privati decisi ad attuare in 
comune una strategia coerente e coordinata di lotta contro la povertà; ognuno di essi riceve 
dalla Comunità, a questo titolo, un contributo annuo medio che va da 250.000 a 300.000 ecu, 
cioè quasi un milione e mezzo di ecu per tutta la durata del programma. Una dozzina di 
progetti, denominati "iniziative innovatrici", sono più modesti: si tratta di microprogetti che 
studiano risposte adeguate alla situazione di gruppi che soffrono di forme specifiche 
d'isolamento, e ciascuno di essi riceve dalla Comunità, a tale titolo, un contributo annuo 
medio di 50.000 ecu, cioè quasi 250.000 ecu per tutta la durata del programma. 
Questi progetti evidentemente sono assai diversi, ma hanno un denominatore comune, cioè 
si riconoscono nei principi chiave del programma - l'approccio multidimensional 
all'esclusione sociale, la partnership correlata alla dinamica di sviluppo di un territorio, la 
partecipazione dei meno favoriti - e cercano di dare a tali principi un'espressione concreta e 
duratura a livello locale. Inoltre essi si inseriscono tutti in una prospettiva europea, in 
particolare grazie alla partecipazione alla dinamica di scambio transnazionale avviata 
nell'ambito dell'animazione del programma. Essi illustrano in tal modo lo scopo essenziale del 
programma che è quello di stimolare la discussione e le politiche nazionali e comunitarie in 
questo settore grazie a un sostegno alla ricerca di risposte innovatrici all'esclusione sociale, 
rinforzando in tal modo la solidarietà nei confronti dei meno favoriti. 
"Povertà 3" è stato avviato concretamente il 1° marzo 1990. La decisione del Consiglio del 
18 luglio 198^ ha chiesto alla Commissione di presentare, entro e non oltre il 1° luglio 1993, 
una relazione sull'attuazione e sui risultati del programma (art. 10). Questo è l'oggetto del 
presente documento, che rende conto di tre anni di azione e che rappresenta quindi un primo 
bilancio del,programma. Esso si compone di cinque parti: la prima è dedicata agli obiettivi 
del programma, la seconda alla sua attuazione, la terza ai progetti e alle loro azioni, la quarta 
alla dinamica del programma e ai suoi punti di forza e di debolezza e la quinta infine alle 
le/ioni che se ne possono trarre e al suo impatto. 
1° parte - GLI SCOPI DEL PROGRAMMA 'POVERTÀ 3" 
Più di 50 milioni di poveri, circa 3 milioni di senzatetto. 17 milioni di disoccupati» di cui la 
metà è senza lavoro da più di un anno(3) ... l'emarginazione sociale e la povertà costituiscono 
una grande sfida per gli Stati membri. Esse costituiscono una sfida anche per la Comunità nel 
suo insieme, ìa quale non potrebbe disinteressarsi di situazioni che testimoniano, con la loro 
esistenza e con la loro entità, della necessità di una costruzione europea equilibrata (§1). 
Raccogliere tale sfida presuppone un accresciuto sforzo di solidarietà. Gli Stati membri e le 
loro autorità nazionali, regionali e locali hanno perciò inserito tale problematica in diverse 
delle loro politiche La Comunità può contribuire a tale sforzo, nei limiti delle sue 
competenze e dei suoi mezzi, vale a dire in misura modesta: in base al principio di 
sussidiarietà, l'azione comunitaria in tale settore ha come scopo principale quello di sostenere 
e di integrare le iniziative avviate negli Stati membri (§2). 
I 'attuazione di programmi specifici è una delle modalità di tale azione comunitaria. Questi 
programmi hanno un oggetto limitato e non potrebbero evidentemente sostituirsi alle politiche 
nazionali, giacche sono volti a stimolare l'innovazione, specie tramite lo scambio di 
esperienze, e a favorire discussioni pubbliche quanto più ampie possibile (§3). 
Gli obiettivi particolari del programma "Povertà 3" sono l'espressione concreta, per quanto 
nguarda la lotta contro la povertà, di tale funzione di appoggio e di stimolo propria ai 
piogranimi specifici L<ssi nascono dall'esperienza dei precedenti programmi comunitari, ma 
anche dagli orientamenti comuni a numerose politiche nazionali in questo settore, le quali 
insistono sull'opportunità di un approccio globale e coerente per quanto concerne l'inserimento 
economico e sociale delle persone meno favorite (§4). 
"Verso unTuropa delle solidarietà - Intensificare la lotta contro l'esclusione sociale; 
promuovere l'integrazione", COM(92) 542 def. del 23 dicembre 1992. 
41 
1. La sfida della pò ve ita e dell'esclusione sociale 
1.1. La povertà non è una nuova realtà e ha dato luogo, da molto tempo, a numerose 
riflessioni di ordine scientifico e di ordine politico, nonché a numerose iniziative sia 
pubbliche che private. Ma l'attenzione dell'opinione pubblica e la discussione pubblica 
su tali problemi si sono profondamente trasformate, nel corso degli ultimi tre lustri, 
nella maggior parte degli Stati membri, man mano che cambiavano le realtà della 
povertà e parallelamente la sfida che esse pongono alle società europee. 
La situazione di crisi urbana, la ricomparsa dei senzatetto, le tensioni interetniche, 
l'aumento della disoccupazione di lunga durata, l'emarginazione dei giovani che non 
sono mai riusciti a inserirsi nel mercato del lavoro, la persistenza della povertà in talune 
zone rurali, la caduta nella povertà delle famiglie molto indebitate ... sono questi i 
fenomeni nuovi, più visibili e più numerosi che in passato, che hanno provocato tale 
trasformazione della discussione sulla povertà e sull'esclusione sociale. 
La povertà non può più essere considerata, oggi come oggi, una realtà residua, pura e 
semplice eredità del passato destinata a sparire con il progresso economico e con lo 
sviluppo. Inoltre essa non può più essere considerata soltanto come assenza o 
insufficienza di risorse finanziarie che colpisce talune persone. Occorre invece 
riconoscere il carattere strutturale delle situazioni di povertà e dei meccanismi che le 
producono. Occorre anche riconoscere il carattere multidimensionale dei processi a 
causa dei quali talune persone, taluni gruppi e a volte talune zone rurali o urbane 
vengono esclusi dalla partecipazione agli scambi, alle prassi e ai diritti sociali costitutivi 
dell'integrazione economica e sociale. 
Questo provoca il ricorso sempre maggiore al concetto di esclusione sociale, che tende 
a sostituirsi, nella maggior parte degli Stati membri e a livello comunitario(4), al 
concetto di povertà. Parlare di emarginazione sociale significa dire che il problema non 
è più soltanto quello delle disuguaglianze tra la cima e il fondo della scala sociale 
(up/down) ma anche quello della distanza, in seno al corpo sociale, tra coloro che 
partecipano alla sua dinamica e coloro che sono respinti verso i margini (in/out); 
significa anche porre in evidenza gli effetti, in proposito, dell'evoluzione della società 
e i rischi di rottura della coesione sociale che ne derivano; significa infine dichiarare 
che si tratta di processi, sia per le persone interessate, sia in seno al corpo sociale, e 
non di situazioni rigide e statiche. 
1.2. 11 23 dicembre 1992 la Commissione ha approvato una comunicazione che illustra la 
sfida rappresentata dall'esclusione sociale per gli Stati membri, nonché per la 
Comunità . Tale comunicazione ribadisce che le situazioni e i processi di 
emarginazione sociale derivano in larga misura dai mutamenti strutturali registrati dalle 
economie e dalle società europee (innovazioni tecnologiche, trasformazioni del mercato 
del lavoro, indebolimento delle strutture familiari, tendenze alla frammentazione sociale, 
sviluppo dei fenomeni migratori, mutamenti dei sistemi di valori ...). Essa attira 
l'attenzione sulla crescente vulnerabilità che ne deriva per una larga fetta della 
popolazione, esposta al pericolo di esclusione sociale a motivo, in particolare, degli 
sviluppi dell'occupazione e delle strutture familiari e sociali: non esiste soltanto un 
gruppo - del resto esiguo - di persone permanentemente povere o escluse, ma anche un 
gruppo di entità sempre maggiore - e del resto eterogeneo - di persone il cui 
inserimento economico e sociale è precario e che conoscono sporadicamente o 
ricorrentemente periodi di povertà e sono minacciate dalla perdita dei vincoli sociali che 
consegue ai processi di esclusione sociale. 
(4) 
(5) Risoluzione del Consiglio e dei Ministri degli affari sociali riguardante la lotta contro 
l'eslcusione sociale del 29 settembre 1989. GU C 277 del 31.10.1989 
"Verso un'Europa delle solidarietà - Intensificare la lotta contro l'emarginazione ociale, 
promuovere l'integrazione", COM(92) 542 def. del 23 dicembre 1992 
42 
Queste constatazioni coincidono con l'esperienza concreta degli operatori più 
direttamente impegnati nella lotta contro l'esclusione sociale - le amministrazioni, gli 
enti locali, le organizzazioni non governative in primo luogo - i quali insistono anch'essi 
sui rischi di aggravamento delle situazioni e dei processi di cui sopra. Esse bastano a 
convincere, al di là della diversità delle situazioni locali e nazionali, dell'ampiezza della 
sfida lanciata, della sua dimensione europea e dell'eco che essa suscita nell'opinione 
pubblica. 
2. L'azione comunitaria 
La lotta contro l'esclusione sociale è essenzialmente di competenza degli Stati membri 
e delle loro autorità nazionali, regionali e locali. Ma in varie occasioni la Comunità ha 
espresso la propria volontà di contribuire, nei limiti delle sue competenze e dei suoi 
mezzi, agli sforzi avviati: le iniziative comunitarie sono quindi modeste, ma riflettono 
una preoccupazione crescente; il loro sviluppo dimostra come siano state 
progressivamente identificate e riconosciute le forme d'azione comunitaria più adatte a 
garantire, conformemente alla logica della sussidiarietà, un valore aggiunto specifico a 
tale azione. 
2.1. La Comunità si è preoccupata specificamente dell'esclusione sociale dalla metà degli 
anni '70 in poi. Non si trattava evidentemente di una politica, quanto piuttosto di un 
contributo limitato, avente il valore di segnale dell'attenzione concessa, nella costruzione 
europea, alla solidarietà verso le persone meno favorite. Il suo strumento principe, e per 
lungo tempo il solo, è stato il varo di programmi specifici, dai mezzi finanziari limitati, 
volti a sostenere l'innovazione e lo scambio di esperienze. 
In concreto la Comunità ha avviato, fin dal 1975, un primo programma di lotta contro 
la povertà (1975-19801 che ha contribuito a sostenere progetti pilota nell'insieme dei 
nove Stati membri della Comunità di quel tempo. Concepito al tempo della crescita 
economica, e attuato nel contesto di trisi della fine degli anni '70, questo programma 
ha contribuito, nella maggior parte degli Stati membri, all'evoluzione della riflessione 
amministrativa e politica sulla trasformazione della problematica della povertà, in tale 
nuovo contesto. Esso è stato seguito da un secondo programma (1985-1989), 
risolutamente incentrato sullo scambio transnazionale delle prassi attuate in quasi un 
centinaio di microprogetti locali. Il programma "Povertà 3" (1989-1994) ne è la 
continuazione, ma concentra i suoi mezzi sul numero ristretto di progetti più ambiziosi, 
aventi la vocazione di passare dalla fase esplorativa precedente a una fase di sviluppo 
selettivo, vale a dire di sperimentazione in grandezza naturale dei principi d'azione 
identificati nel corso dei programmi precedenti. 
2.2. L'azione comunitaria si è progressivamente potenziata e diversificata, in particolare 
verso la fine degli anni '80. Tale sviluppo ha avuto luogo grazie al progresso della presa 
di coscienza pubblica dell'importanza del problema, fra l'altro a motivo della 
mobilitazione di numerso operatori di fronte al diffondersi della grande povertà. 
La Commissione si è quindi sforzata di mettere in opera un complesso di iniziative più 
ambiziose e più coerenti. Essa ha proposto, a titolo dell'applicazione della Carta dei 
diritti sociali fondamentali dei lavoratori, una raccomandazione relativa al 
riconoscimento, nei sistemi di protezione sociale, di un diritto a risorse e prestazioni 
sufficienti, raccomandazione che è stata approvata dal Consiglio il 24 giugno 1992(6). 
Tale raccomandazione non ribadisce soltanto il diritto a risorse sufficienti per vivere 
conformemente alla dignità umana, bensì anche la necessità di inserire tale diritto in una 
prospettiva globale di lotta contro l'esclusione sociale e quindi di corredarlo, 
Raccomandazione del Consiglio sui criteri relativi a risorse e prestazioni sufficienti nei 
sistemi di protezione sociale, GU n. L 245, pagg. 46-48 (92/441/CEE) del 24 giugno 
1°°2. 
43 
conformemente alla risoluzione del Consiglio e dei Ministri degli affari sociali riuniti 
in sede di Consiglio del 29 settembre 1989, di misure adeguate di integrazione nei 
settori della sanità, dell'alloggio, dell'istruzione, dell'occupazione e della formazione, 
ecc.(7). 
Parallelamente al varo del programma "Povertà 3", la Commissione ha intensificato il 
proprio appoggio alle organizzazioni non governative, e in particolare alla loro riunione 
nell'ambito di una rete europea(8). Recentemente essa ha sviluppato a una cooperazione 
feconda con le parti sociali, le autorità locali e le loro organizzazioni europee, come 
pure con complessi di città e di organi preposti agli alloggi. 
Inoltre la Commissione ha dato vita, nell'ambito delle proprie politiche strutturali, a 
talune iniziative volte a prendere in considerazione le situazioni dei quartieri in crisi 
(FESR) e quelle dei gruppi particolarmente vulnerabili (iniziative HORIZON e NOW 
nell'ambito del Fondo sociale europeo). 
La Commissione ha inoltre agevolato la sinergia delle iniziative delle varie reti di 
operatori impegnati nella lotta contro l'esclusione sociale nella Comunità, in particolare 
grazie all'organizzazione di una serie di seminari di riflessione e di proposta. Essa ha 
istituito nel proprio seno un Gruppo interservizi incaricato di promuovere la coerenza 
delle politiche comunitarie che abbiano un impatto sull'esclusione sociale. Essa ha 
inoltre incoraggiato lo sviluppo di attività di studio e di valutazione; in seguito alla 
risoluzione del Consiglio e dei Ministri degli affari sociali summenzionata essa ha 
istituito un osservatorio delle politiche nazionali di lotta contro l'emarginazione sociale 
e infine ha promosso varie attività sullo sviluppo sociale urbano. 
Infine, nelle proposte relative alla revisione dei Trattati, la Commissione ha 
energicamente ribadito la necessità di intensificare la lotta contro l'esclusione sociale, 
e tale orientamento è stato ripreso dal Consiglio nell'accordo sulla politica sociale 
annesso al Trattato di Maastricht. 
2.3. La comunicazione della Commissione del 23 dicembre 1992 (COM(92) 542 def.) rende 
conto di questa diversificazione progressiva delle iniziative comunitarie e propone 
progressi per una maggiore presa in considerazione dell'emarginazione sociale 
nell'ambito delle politiche generali e strutturali della Comunità. Essa rammenta che il 
valore aggiunto dell'azione comunitaria passata risiede in gran parte nel suo contributo 
allo scambio e al trasferimento di esperienza. Essa ribadisce che il riconoscimento di 
tale apporto è probabilmente una delle realizzazioni più importanti di tale azione, che 
consente di promuovere la dimensione europea della lotta contro l'esclusione sociale e 
di avviare una dinamica e una mobilitazione degli operatori interessati. In tale contesto 
di diversificazione si inseriscono ormai i programmi specifici, come il programma 
"Povertà 3", e vi svolgono le funzioni che sono loro proprie. 
3. Le funzioni dei programmi specifici 
3.1. L'attuazione di programmi specifici ha una triplice funzione. 
Tali programmi valgono anzitutto per il fatto stesso di esistere, che rappresenta un 
segnale dell'attenzione accordata dalla Comunità al problema e che favorisce quindi 
indirettamente altre iniziative comunitarie, ma anche nazionali, in questo settore (donde 
(7) 
(8) Risoluzione del Consiglio e dei Ministri degli affari sociali riuniti in sede di Consiglio 
del 29 settembre 1989, riguardante la lotta contro l'esclusione sociale, GU n. C 277 del 
31.10.1989. 
EAPN, European Anti-Poverty Network, Rete europea delle organizzazioni non 
governative e dei gruppi volontari impegnati nella lotta contro la povertà. 
44 
l'importanza che la Commissione attribuisce alla visibilità di tali programmi, a livello 
sia nazionale che europeo, che una delle condizioni della loro funzione di siimojo). 
Tali programmi valgono anche grazie al loro contenuto sperimentale: il loro obiettivo 
principale non è quello di sovvenzionare, come se fossero un fondo, azioni eterogenee, 
per utili che siano; esso è quello di contribuire all'identificazione e alla convalida di 
metodi e di politiche adeguati alle attuali forme di emarginazione sociale e in 
particolare al suo carattere multidimensional (donde l'importanza che la Commissione 
attribuisce all'esemplarità dei progetti approvati e alla loro valutazione). 
Infine tali programmi hanno la funzione di contribuire al trasferimento di know-how e 
di prassi profìcue e alla strutturazione di reti di operatori impegnati in scambi 
transnazionali in base a esperienze concrete relativamente comparabili (donde 
l'importanza che la Commissione attribuisce sia alla coerenza complessiva del 
programma, sia alla sua animazione europea). 
3 2 Grazie a tali funzioni i programmi specifici si distinguono nettamente dai fondi. Essi 
implicano una presenza attiva della Commissione presso gli operatori in loco, in uno 
spirito di partnership, in particolare per manifestare l'impegno comunitario, per ribadire 
la coerenza d'insieme che si persegue e per contribuire alla valorizzazione delle 
esperienze di ciascun operatore. 
Fssi implicano anche la creazione di strutture di animazione e di assistenza tecnica 
specifica, in particolare per favorire l'esemplarità dei progetti, la qualità della loro 
gestione, il rigore della loro valutazione e la pertinenza dei loro scambi transnazionale. 
Essi implicano infine una cooperazione energica con gli Stati membri, non soltanto per 
agevolare lo sviluppo ottimale dei programmi, ma anche per diffondere nella misura del 
possibile l'impatto dei progetti e dei programmi in termini di stimolo delle politiche e 
di trasferimento delle prassi ottimali. 
L'interesse di tali programmi non deve quindi essere valutato col metro dei mezzi 
stanziati, che sono assai modesti e non paragonabili a quelli dei Fondi strutturali, bensì 
risiede nel contributo di ordine metodologico e politico che essi sono suscettibili di 
arrecare, e per tale motivo gli operatori che partecipano a tali programmi condividono 
obblighi comuni e una viva preoccupazione circa la qualità. 
4. Gli obiettivi specifici di 'Povertà 3" 
4 1 I due primi programmi comunitari di lotta contro la povertà presentavano soprattutto 
un carattere esplorativo: essi consistevano essenzialmente in un insieme di microprogetti 
locali, assai eterogenei e diversi, anche se partecipavano a una animazione nazionale 
(primo programma) o transnazionale (secondo programma). 
"Povertà 3" si basa sulla constatazione che è possibile passare da questa fase esplorativa 
a una fase di sviluppo selettivo, vale a dire alla convalida dell'efficacia dei principi 
d'azione basati sulle esperienza precedenti. Tali principi d'azione sono l'approccio 
multidimensionale alla povertà, la partnership delle istituzioni a livello locale e la 
partecipazione delle popolazioni interessate. Scopo del programma è di attuare tali 
principi a livello locale agganciandoli alla dinamica di sviluppo di un territorio. 
"Povertà 3" è quindi costituito da progetti pilota non numerosi, ma di entità 
significativa, svolti per iniziativa locale e unificati da tali principi d'azione comuni. 
L'apporto di "Povertà 3" alla definizione di metodi e di politiche adeguati presuppone 
che sia evidente l'efficacia di tali principi d'azione, vale a dire che il successo di 
"Povertà 3" si basa in ampia misura sul valore dimostrativo dei progetti approvati. 
Conformemente a questo orientamento fondamentale, "Povertà 3" concentra i suoi 
mezzi su un numero limitato di progetti. Tale opzione è coerente con la scelta di 
avviare l'attività comunitaria in una fase di sviluppo selettivo. Essa rappresenta anche 
una scommessa sull'iniziativa locale, e in particolare sulla capacità degli operatori 
locali a dar vita a una partnership efficiente, a elaborare una strategia coerente, a gestire 
45 
rigorosamente un bilancio relativamente esiguo e a servire come esempio significato su 
scala nazionale. 
Tale scommessa illustra, da parte della Comunità, la sua strategia di partnership con gli 
enti locali e nazionali. Essa presuppone evidentemente che gli operatori non considerino 
il programma come una semplice occasione di finanziamento di azioni locali e che si 
dedichino invece a contribuire, con le loro esperienze, all'arricchimento della riflessione 
nazionale e comunitaria e all'approfondimento dei principi del programma in quanto 
tale. 
4.2. 1 tre principi chiave del programma "Povertà 3" sono i seguenti: 
l'impostazione multidimensionale; tale principio deriva dalla constatazione del 
carattere multi di mensionale della povertà e dell'esclusione sociale, che non si rifa 
soltanto all'insufficienza delle risorse finanziarie e che si nota anche nei settori 
dell'alloggio, della formazione, dell'occupazione, dell'istruzione, de][SL salute, 
dell'accesso ai servizi, ecc.; esso implica l'attuazione di strategie coerenti e di 
sinergie adeguate alle peculiarità delle situazioni locali o nazionali, e non la 
semplice giustapposizione di azioni isolate, reciprocamente estranee o accozzate 
in maniera caotica; 
la partnership; tale principio è l'espressione istituzionale dell'impostazione 
multidimensionale, nonché il suo strumento pratico; tale impostazione può essere 
infatti sviluppata soltanto se un'azione comune riunisce l'insieme degli attori chiave 
dell'intervento relativo ai vari settori menzionati; la partnership implica una 
corresponsabilità degli attori interessati per quanto riguarda il successo globale 
dell'azione svolta e presuppone che tali operatori siano in grado di definire, al di 
là dei rispettivi interessi, o magari delle loro divergenze, una strategia comune e 
consensuale; 
la partecipazione; tale principio nasce dalla constatazione che l'emarginazione 
sociale è anche la dipendenza, o addirittura la passività, nei confronti delle 
istituzioni e, più in generale delle decisioni prese dagli altri, parallelamente, tale 
principio ribadisce che il coinvolgimento attivo delle popolazioni interessate in un 
processo d'integrazione è sia la condizione che la manifestazione del suo successo, 
più in generale esso si inserisce in una prospettiva di promozione del ruolo dei 
cittadini e della democrazia, secondo cui le popolazioni interessate debbono essere 
attori e partner a parte intera delle politiche svolte. 
Questi tre principi si ritrovano, in forma e in misura diverse, in talune politiche sociali 
innovatrici svolte negli Stati membri. La loro pertinenza è rammentata nella risoluzione 
del Consiglio e dei Ministri degli affari sociali riuniti in sede di Consiglio del 
29 settembre 1989. Il programma "Povertà 3" non ne ha quindi il monopolio Esso 
intede invece sistematizzarne l'attuazione a livello locale, senza peraltro sottovalutarne 
le difficoltà. Per tale motivo il programma non concede soltanto mezzi finanziari, ma 
anche un'assistenza tecnica e un aiuto allo sviluppo dell'azione e alla sua valutazione 
permanente. Per tale motivo il programma intende anche permettere l'identificazione 
delle prassi proficue, vale a dire delle modalità concrete secondo cui tali principi 
possono essere applicati durevolmente ed efficacemente. Infine il programma ha lo 
scopo di favorire il trasferimento delle modalità di azione a livello sia nazionale che 
europeo. 
IF parte - L'ATTUAZIONE PEL PROGRAMMA 'POVERTÀ 3" 
L'attuazione del programma "Povertà 3" è collocata sotto la responsabilità della Commissione, 
che ha creato a tale scopo strutture di decisione, di gestione e di animazione concepite per 
garantire al meglio l'articolazione fra la dimensione locale, quella nazionale e quella 
comunitaria del programma (§ 1 ). 
46 
L'attuazione di "Povertà 3" è stata avviata immediatamente di seguito alla decisione del 
Consiglio, affinché potessero essere effettuate la selezione dei progetti e la creazione delle 
strutture del programma secondo un calendario che garantisse nella misura del possibile la 
continuità tra la fine del secondo programma (novembre 1989) e il varo del terzo (marzo 
1990)(§2). 
La Commissione si è sforzata di agevolare un progressivo svolgimento dell'attività del 
programma, entro i limiti dei vincoli amministrativi e finanziari derivanti dal carattere annuo 
degli stanziamenti di bilancio che si applica al programma (§3). 
1. Le strutture di decisione, di gestione e di animazione del programma 
1.1. Il programma è posto sotto la responsabilità della Commissione. 
Conformemente alla decisione del Consiglio, essa è coadiuvata da un comitato 
consultivo composto da rappresentanti designati da ciascuno Stato membro per 
assicurare il controllo del programma (si tratta quasi sempre di rappresentanti dei 
ministeri nazionali degli affari sociali). 
La Commissione ha richiesto l'aiuto di un gruppo internazionale di consulenti incaricato 
di fornirle assistenza tecnica per la gestione e l'animazione del programma. Tale gruppo 
effettua, in base alle istruzioni della Commissione, l'insieme dei compiti tecnici connessi 
alla gestione amministrativa e finanziaria delle sovvenzioni concesse a titolo del 
programma. Esso assicura anche il coordinamento europeo dell'animazione del 
programma, in particolare per quanto riguarda gli scambi transnazionali, la valutazione, 
le pubblicazioni e la ricerca. La struttura di gestione di tale gruppo è basata a Lilla 
(Francia). I suoi membri, assunti a tempo parziale, sono basati in Germania, in Francia, 
in Irlanda e in Portogallo. Essi formano tutti insieme l'Unità centrale (UC) del 
programma. 
Tale Unità centrale coordina una rete di consulenti nazionali incaricati di fornire un 
aiuto tecnico ai progetti, di contribuire alla dinamica nazionale del programma e di 
partecipare alla sua animazione a livello comunitario. Tali consulenti nazionali sono in 
media due, a tempo parziale, per ciascuno Stato membro, e questa funzione può variare 
a seconda della grandezza dei paesi e del numero dei progetti in questione. Questi 
consulenti costituiscono le "unità di ricerca e di sviluppo" del programma (URS)(9). 
La Commissione e l'UC tengono riunioni di lavoro assai frequenti (in media una volta 
al mese e con periodicità variabile a seconda delle necessità); vi sono poi contatti 
bilaterali tra i servizi della Commissione e taluni membri dell'Unità centrale. La 
Commissione, l'UC e le URS hanno riunioni di lavoro della durata di due giorni tre 
volte all'anno. Inoltre vari incontri dedicati all'animazione del programma 
contribuiscono alla comunicazione interna fra gli operatori. 
1.2. Tali strutture riflettono, nel processo decisionale, la cooperazione che la Commissione 
intende sviluppare con gli Stati membri. Esse riflettono anche, per quanto concerne 
l'attuazione del programma "Povertà 3", obiettivi specifici della sua animazione, allo 
scopo di garantire, in linea di massima: 
la sua esemplarità in termini di qualità dei progetti di gestione, di dimostrazione 
della pertinenza dei principi chiave del programma e di contributo all'elaborazione 
di proposte politiche e metodologiche; 
la sua coerenza globale in quanto programma e in quanto programma europeo; 
la sua visibilità sulle scene nazionali ed europea. 
w I membri delle URS sono nominati dalla Commissione d'accordo con lo Stato membro 
interessato. In taluni casi essi operano nello stesso istituto; in altri casi appartengono 
a istituti diversi. 
47 
1.3. La strategia che sottende l'organizzazione dell'animazione del programma si basa su due 
principi: 
il primo principio è quello di riconoscere la necessità di garantire ai progetti 
un'assistenza tecnica significativa, che comprende il sostegno all'autovalutazione, 
l'aiuto alla definizione delle strategie, alla programmazione e alla gestione delle 
attività, nonché il sostegno all'informazione e alla comunicazione allo scopo di 
assicurare la visibilità nazionale dei progetti e del programma. 
É questa la funzione principale delle URS e il successo di essa condiziona la 
possibilità di elaborare, sulla base di esperienze effettive, le proposte di ordine 
politico o metodologico che si attendono dal programma. Le URS sono state 
concepite come unita che riuniscono competenze ed esperienze sia teoriche che 
pratiche. 
Il secondo principio consiste nel fare della dimensione europea del programma una 
preoccupazione comune all'insieme degli operatori. 
Tale dimensione europea non si limita infatti all'organizzazione di scambi 
transnazionali fra i progetti, ma passa anche attraverso le pubblicazioni e, più in 
generale, le attività aventi come oggetto la visibilità del programma in quanto 
programma europeo, nonché attraverso gli scambi bilaterali tra i progetti e la 
comunicazione curetta fra tutti gli operatori del programma, e infine attraverso 
l'organizzazione della coerenza interna del programma in quanto tale, vale a dire 
la strutturazione delle URS in quanto rete europea, più in generale la strutturazione 
del programma stesso in quanto rete di iniziative, di esperienze e di attori. 
Spetta allXFC coordinare l'animazione europea. Le URS vi collaborano attivamente, 
tanto più che l'esperienza del secondo programma ha dimostrato la necessità di 
promuovere congiuntamente la visibilità nazionale e la visibilità europea del 
programma stesso. 
1.4. Occorre ribadire che le strutture di attuazione del programma sono assai decentralizzate 
in termini di mezzi, anche se sono centralizzate, dal punto di vista decisionale, a livello 
della Commissione. I mezzi del programma sono infatti suddivisi come segue (bilancio 
previsionale): 
Progetti locali 41,05 milioni di ecu 
Studi e ricerche 4,95 milioni di ecu 
Gestione, animazione, pubblicazioni 9,00 milioni di ecu 
(di cui URS 3,5 milioni di ecu) 
55,00 milioni di ecu 
2. Il calendario dell'attuazione del programma 
Una delle preoccupazioni della Commissione e degli Stati membri, nel 1989, è stata 
3uella di evitare una soluzione di continuità fra la fine del secondo programma e il varo 
el terzo. Tale preoccupazione non derivava soltanto dal desiderio di evitare che taluni 
progetti nati dal secondo programma e accolti in "Povertà 3" registrassero 
un'interruzione del finanziamento comunitario (del resto tali progetti erano poco 
numerosi, data la differenza fra i due programmi), quanto piuttosto dalla preoccupazione 
di rendere evidente la continuità dello sforzo comunitario a favore delle persone 
svantaggiate. In proposito occorre rammentare che quattro anni avevano diviso la fine 
del primo programma dal varo del secondo e che tale intervallo era stato sentito come 
un disimpegno della Comunità piuttosto che come una necessità tecnica. 
Parallelamente al processo di discussione in seno al Consiglio, la Commissione aveva 
avviato la preparazione concreta del programma. Non appena il Consiglio ha adottato 
la sua decisione, la Commissione ha quindi potuto dar via simultaneamente alla 
selezione dei progetti e alla costituzione delle strutture di gestione del programma. 
48 
2.1. La decisione del Consiglio prevedeva che i progetti fossero presentati alla Commissione 
dagli Stati membri e fossero stati elaborati di comune accordo fra lo Stato membro 
interessato e gli enti pubblici o privati da esso designati (articolo 5). La Commissione 
ha quindi posto a disposizione degli Stati membri, nel luglio 1989, un documento 
particolareggiato in cui si spiegavano, ai progetti candidati al programma, gli 
orientamenti del programma stesso e il contenuto delle candidature. Era stato deciso che 
ciascuno Stato membro avrebbe proceduto, secondo le proprie modalità, a una 
preselezione dei progetti e avrebbe presentato quindi alla Commissione soltanto un 
piccolo numero di essi, sei-otto al massimo. 
Tenuto conto della data della Decisione da un lato e dei termini richiesti dalle 
procedure di selezione e di concertazione interne agli Stati membri dall'altro lato, la 
Commissione ha ricevuto le proposte degli Stati membri nei corso del mese di ottobre 
del 1989. Essa le ha esaminate con l'aiuto di esperti indipendenti nel novembre del 
1989. Previa consultazione degli Stati membri, che ha avuto luogo all'inizio di dicembre 
del 1989, la Commissione ha proceduto alla selezione definitiva. Alla fine di dicembre 
dei 1989 essa ha informato i progetti approvati, specificando loro che i contratti relativi 
al contributo comunitario sarebbero stati stipulati con effetto agli inizi del mese di 
marzo del 1990 e fornendo loro tutte le indicazioni necessarie circa gli aspetti finanziari 
del contributo comunitario. 
La selezione definitiva ha approvato 39 progetti, che rappresentano un contributo 
previsionale totale di 41 milioni di ecu, suddivisi come segue: 
paese B DK D EL ES FR IRL IT LUX NL P UK TOTALE 
azioni 21333323-133 27 
modello 
iniziative 1 11111111 111 12 
innovatrici 
La cartina che segue mostra l'ubicazione di tali progetti. (In seguito all'unificazione 
tedesca, nel 1992 il programma ha approvato tre progetti dei nuovi Lander, anch'essi 
compresi sulla cartina). 
49 
50 
Occorre ribadire che la suddivisione dei progetti fra gli Stati membri tiene conto sia 
delle loro dimensioni, sia della necessità di un sempre maggiore sforzo a favore dei 
paesi meno sviluppati. Inoltre, per quanto riguarda i progetti ubicati nelle regioni meno 
favorite, la Commissione ha accettato di contribuire alle spese dei progetti fino a 
concorrenza di un massimo del 55%, e non del 50%, come è norma generale 
nell'ambito del programma. 
Occorre inoltre ribadire che la Commissione aveva proposto agli Stati membri di tener 
conto, all'atto di organizzare la propria selezione, delle possibili interazioni tra tali 
progetti e le politiche nazionali. In vari paesi la selezione nazionale riflette quindi gli 
orientamenti di taluni programmi nazionali di lotta contro la povertà e l'emarginazione 
sociale, ad esempio in Danimarca, in Spagna, in Francia, nei Paesi Bassi o in 
Portogallo. 
2.2. La costituzione delle strutture di animazione del programma è stata effettuata, nel corso 
del secondo semestre del 1989, in base a due decisioni complementari. Da un lato la 
Commissione ha pubblicato nella Gazzetta Ufficiale un bando di gara per il compito 
generico di assistenza tecnica connesso all'attuazione del programma a livello europeo; 
l'Unità centrale ha potuto in tal modo essere assunta a partire dal dicembre 1989 e 
occuparsi delle attività preliminari al varo concreto del programma (procedure 
amministrative e contrattuali, organizzazione di un seminario di lancio con i progetti 
approvati, ecc.). D'altro lato la Commissione ha scelto, d'accordo con ciascuno degli 
Stati membri, i consulenti delle unità di ricerca e di sviluppo, che sono entrati in 
funzione a partire dal marzo del 1990, vale a dire contemporaneamente all'inizio del 
sostegno fornito ai progetti. 
2.3. "Povertà 3" è anzitutto un programma d'azione, ma comporta anche una componente 
"ricerca", il cui bilancio è esiguo (non più di 9% del bilancio totale) e che è stata 
avviata secondo un calendario distinto da quello dell'avvio della componente "azione". 
Da un lato la Commissione ha avviato la definizione di un programma di lavori 
statistici discusso con gli Istituti nazionali di statistica; d'altro lato essa ha messo a 
punto un programma di ricerche transnazionali, i cui orientamenti sono stati discussi 
con gli Stati membri e con i consigli nazionali delle ricerche interessati ai fini della 
preparazione di un bando di gara specifico relativo alle priorità di ricerca così definite. 
2.4. Il lancio ufficiale del programma è stato effettuato nel corso di un importante seminario 
che ha avuto luogo a Bruxelles alla fine di marzo del 1990 e a cui hanno partecipato 
i progetti, le URS, l'UC, il Comitato consultivo e la Commissione. 
3. Le tappe e i momenti salienti del programma 
"Povertà 3" è ambizioso per quanto riguarda la qualità dei progetti, da un lato, e la 
coerenza del programma in quanto tale, dall'altro lato. Occorreva quindi prevedere una 
certa progressività del suo avvio. La Commissione lo ha fatto nell'ambito delle proprie 
procedure amministrative e tenendo conto di taluni vincoli cronologici cui non poteva 
sottrarsi. 
3.1. Indipendentemente dall'attenzione concessa dagli Stati membri e dalla Commissione alla 
qualità dei progetti approvati, non era evidentemente possibile sperare che questi ultimi 
fossero subito in grado di dimostrarsi pienamente operativi, vale a dire che disponessero 
fin dal marzo del 1990 di strutture di partnersnip solide, di strategie adeguate e 
innovatrici, di gruppi di operatori qualificati, di accordi finanziari stabili, ecc. 
Era stato inizialmente stabilito, d'accordo con gli Stati membri, che il primo anno del 
programma sarebbe stato, per i progetti, una fase di definizione della durata di dodici 
mesi. A motivo di vincoli amministrativi connessi ai calendari degli impegni di 
bilancio, il primo contratto offerto ai progetti ha avuto la durata di sette mesi e il 
secondo di nove; la fase di definizione è in realtà durata sedici mesi per la maggior 
parte dei progetti, in particolare per quelli che presentavano le modalità di 
cofinanziamento più aleatorie. 
51 
Parallelamente, nel corso della fase iniziale, è stata concessa un'attenzione privilegiata 
alla strutturazione di ciascuno dei progetti a livello locale. Le URS sono state chiamate 
a svolgere una funzione di sostegno essenziale in tale strutturazione, in particolare allo 
scopo di far sì che i progetti si dotino di strutture decisionali, di gestione e di 
valutazione adeguate e si impegnino in una programmazione quanto più realistica 
possibile delle proprie attività. La Commissione, in stretta cooperazione con l'Unità 
centrale, ha adeguato nella misura del possibile le modalità di gestione amministrativa 
e finanziaria dei programmi alle situazioni e alle difficoltà riscontrate. Essa ha inoltre 
visitato ciascuno dei progetti, per contribuire a risolvere gli eventuali problemi 
amministrativi o finanziari affrontati, ma anche per spiegare gli obiettivi del programma 
e contribuire alla sua realizzazione europea. 
Le strutture decisionali in seno a ciascun progetto si basano, in particolare per le 
azioni modello, sulla istituzione di una partnership a livello locale; la candidatura 
al programma imponeva di stipulare preliminarmente un accordo fra i partner del 
progetto, ma, poiché esso era stato elaborato in tempi molto brevi, occorreva 
confermarne i termini e soprattutto tradurlo in modalità effettive di cooperazione 
fra gli operatori locali; 
la gestione amministrativa e finanziaria dei progetti presuppone il rispetto delle 
norme comunitarie in materia, poco note o mal recepite dagli attori, nonostante gli 
sforzi informativi effettuati; numerosi progetti avevano evidentemente sottovalutato 
all'inizio la difficoltà di ottenere in tempo utile i cofinanziamenti necessari, e ciò 
ha pesato non poco sul loro sviluppo; inoltre taluni responsabili dei progetti non 
avevano un'esperienza preliminare in fatto di gestione di bilanci di un importo così 
alto come quello delle azioni modello, ed era quindi necessario, per quanto 
riguarda tali progetti, assumere personale più qualificato in proposito e talvolta 
imporre una gestione più rigorosa delle spese o un bilancio finanziario più 
trasparente, specie per quanto riguarda l'esigenza di cofinanziamento; 
la valutazione è una componente chiave del programma, esplicitamente menzionata 
nella decisione del Consiglio; si è deciso che i progetti avrebbero costituito, in base 
alle proprie opzioni e, nella misura del necessario, con l'assistenza delle URS, 
meccanismi di autovalutazione; questa era del resto una condizione di 
partecipazione al programma. Occorreva quindi procedere concretamente a tale 
autovalutazione e parallelamente stabilire m proposito modalità di cooperazione 
con le URS che in realtà partecipavano alla valutazione del progetto in quanto tale; 
è indispensabile la programmazione realistica delle attività, tenuto conto dei 
principi di sperimentazione del programma; essa presuppone la definizione di una 
strategia coerente, l'identificazione di priorità a partire dai bisogni e la sinergia di 
iniziative che rischiano talora di risultare divergenti, sovrabbondanti o concorrenti 
o magari soltanto giustapposte le une alle altre; i membri delle URS sono stati 
spesso sollecitati in proposito, in particolare per agevolare la formulazione concreta 
e precisa degli obiettivi generali e la negoziazione delle priorità fra gli operatori. 
3.2. Il seminario di lancio del marzo 1990 ha rappresentato un momento importante di 
affermazione dell'identità del programma "Povertà 3" in quanto tale. É stato sin da 
allora deciso di riunire annualmente i progetti, il Comitato consultivo, le URS, l'UC e 
la Commissione in seminari impegnativi che affrontitio taluni problemi chiave del 
programma. Gli argomenti scelti sono stati lo sviluppo locale nel 1991, il 
coinvolgimento delle parti sociali nel 1992, la partnership e la multidimensionalità nel 
1993. 
Oltre all'organizzazione di questi grandi incontri annui, ognuno dei quali ha riunito 150-
250 partecipanti, e una riunione specifica dedicata alle iniziative innovatrici, 
l'animazione del programma si è concretizzata in diverse azioni: 
la pubblicazione di un bollettino interno (bilingue) e di una rivista ad ampia 
diffusione (in cinque lingue), la cui tiratura e il numero di paesi che ne beneficiano 
sono stati sempre m aumento (attualmente il bollettino è diffuso in 2.000 esemplari 
e la rivista in 5.000), nonché varie altre pubblicazioni (repertorio dei progetti 
52 
(trilingue), relazioni annue sugli sviluppi del programma (bilingue), atti dei 
seminari annui, pubblicazioni specifiche), nonché un film di presentazione del 
programma; 
l'organizzazione di riunioni di natura più tecnica e in particolare di incontri 
transnazionali per consentire ai progetti interessati di esaminare un argomento 
specifico (l'habitat, la povertà rurale, la partecipazione, l'integrazione economica, 
ecc.), connessi o no a visite bilaterali fra progetti; 
l'organizzazione di riunioni nazionali, su iniziativa dei progetti, dei membri 
dell'URS interessata e a volte del membro del Comitato consultivo interessato, allo 
scopo di costruire progressivamente la dimensione e la visibilità nazionale del 
programma. 
Questi vari aspetti di "Povertà 3" vengono attuati, sotto la responsabilità della 
Commissione, dall'Unità centrale e dai membri delle URS. I progetti, e in particolare 
taluni di essi, vi hanno preso progressivamente un posto sempre più importante, non 
soltanto per accogliere taluni incontri o manifestazioni, ma anche per dar luogo a certe 
iniziative. In proposito è significativo che tutti gli operatori di "Povertà 3" si siano 
mobilitati per inserire nella maniera migliore nel programma i progetti dei nuovi Lander 
che sono entrati a farne parte nel 1992. 
Terza parte - I PROGETTI DEL PROGRAMMA 
I progetti sono la componente essenziale del programma. Essi hanno ovviamente un carattere 
diversificato (§1). La loro strutturazione è avvenuta per tappe (§2) non senza che ci si 
imbattesse in alcune difficoltà che, comunque, sono state per la maggior parte superate via 
via (§3). 
1. Una panoramica dei progetti 
1.1. Il Programma "Povertà 3" comprende attualmente 41 progetti locali, tra i quali 29 
azioni modello e 12 iniziative innovatrici. 
a) Ciascuna azione modello riunisce un insieme di attori e di istituzioni che si 
adoperano per definire e porre in atto assieme, su un territorio relativamente 
delimitato, una strategia coerente di integrazione economica e sociale del 
complesso dei gruppi svantaggiati che vivono in tale territorio. 
Concretamente, un'azione modello è animata da un "Comitato direttivo" che 
riunisce una o più autorità locali o regionali, uno o più organismi pubblici o para-
pubblici attivi in settori quali la formazione, gli alloggi, la sanità, ecc., e una o più 
organizzazioni non governative; più raramente sono associate all'azione locale 
organizzazioni sindacali e associazioni padronali. Sotto l'autorità di questo 
Comitato direttivo, una task force, composta di 12-15 persone e a volte anche più, 
assicura l'attuazione della strategia del progetto. 
Questa partnership non è soltanto un principio astratto: la valutazione continua 
delle azioni condotte nell'ambito dei progetti rivela come i Comitati direttivi delle 
azioni modello raccolgano circa 300 partner locali, con una media di una dozzina 
per azione modello: le strutture di direzione dei progetti del programma mobilitano 
quindi, in particolare, un centinaio di rappresentanti di autorità locali e regionali 
nonché un centinaio di rappresentanti di organizzazioni non governative 
(cfr. allegato 1). 
b) Le iniziative innovatrici promanano in generale da un'istituzione pubblica o da 
un'organizzazione privata particolare ed orientano spesso le loro azioni verso un 
problema sociale o una categoria di popolazione specifici; diverse di esse si rifanno 
tuttavia al principio della partnership che è uno dei principi fondamentali del 
53 
Programma e si avvicinano in diversi punti, ma in scala più ridotta e con un 
bilancio più modesto, alle azioni modello. 
1.2. Più di tre quarti dei progetti interessano zone urbane. Ma un progetto su cinque è 
portato avanti in regioni rurali fo, eventualmente, è condotto contemporaneamente nelle 
campagne e nelle cittadine delle zone rurali). 
La maggior parte dei progetti interviene su un territorio nettamente delimitato, ad 
esempio un quartiere, o un comune, o più quartieri contigui, o riguarda una popolazione 
da 20.000 a 50.000 abitanti, a volte anche di più (cfr. allegato 1). Alcuni progetti, ma 
sono rari, vengono condotti in due o tre luoghi distinti e relativamente lontani gli uni 
dagli altri. 
Questi territori d'intervento versano globalmente in grandi difficoltà e sono in 
particolare contrassegnati dalla disoccupazione e dalla degradazione del contesto 
economico e sociale, anche nel caso in cui si trovino in una regione o in 
un'agglomerazione relativamente favorite. 
In ambiente urbano i progetti interessano uno o più quartieri svantaggiati. In essi il 
tasso di disoccupazione è da 2 a 4 volte più alto rispetto alla media della città o del 
paese, in particolare a causa della crisi delle attività industriali tradizionali e del declino 
delle piccole imprese (Charleroi, Girona, Limerick, Amburgo, Anversa, ...). Il livello 
di qualificazione dei loro abitanti è basso. In essi l'ambiente abitativo è spesso mediocre 
e caratterizzato dalla vetustà o dal degrado (Calais, Liverpool, Porto) o dall'insufficienza 
delle infrastrutture e delle attrezzature urbane (Roma). Diversi quartieri o comuni 
presentano inoltre un'alta concentrazione di immigranti e di minoranze etniche 
(Salonicco, Liverpool) o costituiscono il luogo di raccolta delle persone in cerca di asilo 
e dei rifugiati (Perama, Berlino). Molti si trovano a dover affrontare i problemi legati 
alla delinquenza, alla tossicomania, all'alcolismo e alla prostituzione (Copenaghen, 
Edimburgo, Porto, Huelva, Lisbona). 
In ambiente rurale i progetti operano in contesti locali che sono soprattutto 
contrassegnati da insufficienti prospettive di sviluppo locale. Le attività e le strutture 
di produzione tradizionali generano, soltanto redditi bassi e troppo pochi posti di lavoro 
(Connemara). L'esodo dalle campagne, in particolare dei giovani e dei lavoratori 
qualificati, determina il progressivo invecchiamento della popolazione (Burgos, 
Maniagua, Connemara). La desertificazione delle campagne, l'isolamento, il ritardo di 
sviluppo o il declino delle attività tradizionali si affiancano a condizioni abitative 
scadenti e a carenze di infrastrutture e di comunicazioni oltre all'assenza o allo scarso 
livello dei servizi sociali, sanitari, educativi e culturali (Almeida, Palermo). 
1.3. Conformemente al principio di multidimensionalità del programma, la maggior parte dei 
progetti comporta attività diversificate che associano ad esempio le azioni di formazione 
professionale, il sostegno alla creazione di posti di lavoro e allo sviluppo locale, il 
miglioramento delle condizioni abitative o sanitarie e lo sviluppo dei servizi sociali. 
Tuttavia l'importanza relativa accordata a ciascuna di queste dimensioni e le modalità 
in base alle quali queste diverse azioni sono combinate variano molto da un progetto 
a un altro: avviene così che diversi progetti siano condotti da uno o più attori aventi 
un'esperienza e un'influenza spiccate in un campo particolare (gli alloggi o la 
formazione, ad esempio) e che tentano di ampliare la loro azione associandosi ad altri 
attori e penetrando in altri settori d'intervento (sulla base di un'analisi dei bisogni locali, 
ma anche a seconda delle possibilità obiettive di cooperazione offerte dal contesto 
locale); altri progetti costituiscono, sin dall'inizio, il raggruppamento in un insieme più 
o meno integrato di attori e di istituzioni aventi ciascuno i propri punti di forza e tesi 
a svilupparli piuttosto che ad esplorare nuovi campi d'azione. 
La formazione professionale, il reinserimento nel mondo del lavoro, la creazione di 
posti di lavoro o lo sviluppo locale sono tutti settori d'azione interessati dalle azioni 
modello (e anche dalla maggior parte dei progetti, iniziative innovatrici comprese). Le 
iniziative portate avanti in questi settori chiave dell'integrazione economica sono a volte 
modeste, ma hanno una notevole intensità in più di un progetto su due. L'ambiente 
54 
abitativo, l'istruzione e la sanità sono altri tre campi d'azione importanti nell'ambito dei 
progetti, e circa un progetto su due consacra una parte significativa dei propri sforzi 
all'uno o all'altro o almeno ao! uno di tali settori. 
Queste attività sono associate in modo estremamente variabile e, in alcuni casi, 
rimangono ancora poco integrate le une con le altre. Esse sono a volte concepite al fine 
di costituire un dispositivo globale e coerente sulla scala del territorio dell'azione in 
questione e dell'insieme della sua popolazione. In altri casi essi sono piuttosto concepite 
al fine di rispondere a bisogni propri di determinate categorie di popolazione: i 
disoccupati di lunga durata, i giovani in situazione difficile, le famiglie 
monoparentali, ecc. 
L'approccio "territoriale" è più frequente tra le azioni modello, espressamente concepite 
con questa impostazione locale anche se poi esse tengono anche conto dei bisogni 
particolari dei diversi gruppi di abitanti; l'approccio per "categorie" è più frequente tra 
le iniziative innovatrici che sono concepite in relazione a problematiche specifiche. 
Queste logiche d'azione rispecchiano tuttavia anche le diverse tradizioni nazionali nel 
campo delle politiche sociali, in particolare il loro grado di decentralizzazione, la loro 
aspirazione a mirare il loro intervento su determinate categorie e i principi del loro 
coordinamento territoriale. 
2, La progressiva costruzione di interventi coerenti 
Il programma ha recato un sostegno ai progetti a partire dal marzo del 1990. Per la 
stragrande maggioranza dei progetti, l'inizio del programma ha contrassegnato l'inizio 
di una fase di strutturazione progressiva: erano rari infatti i progetti preesistenti in 
quanto tali al programma, e la maggior parte di essi costituivano creazioni ex-nihilo (un 
caso su tre) o l'estensione a nuove attività di una partnership esistente (un caso su aue 
circa) (cfr. allegato 1). 
Nell'ambito di questa progressiva opera di strutturazione, il principio posto in atto è 
stato quello della partnership. É su questa base che sono stati via via definiti i progetti 
e che sono state poste in atto strategie globali e coerenti, vale a dire multidimensionali. 
Il terzo principio chiave del programma, la partecipazione, ha iniziato a svilupparsi 
realmente soltanto dopo la stabilizzazione dei progetti e la strutturazione della loro 
partnership e della loro strategia. 
2.1. La costruzione della partnership 
La partnership a livello locale è stata indicata sin dall'inizio quale uno dei principi 
fondamentali di "Povertà 3" in quanto era ritenuta lo strumento più appropriato per la 
messa in atto di risposte adattate al carattere multidimensionale del processo di 
esclusione sociale: i candidati al programma, in particolare le azioni modello, erano 
tenuti a concepire e realizzare il loro progetto nel contesto di un impegno comune di 
partner nel contempo pubblici e privati. 
Fare della partnership il modello organizzativo delle azioni locali non era una faccenda 
scontata. In alcuni paesi il termine stesso di partnership era relativamente oscuro, se non 
addirittura ignoto, alla maggior parte degli attori e l'ambizione di far lavorare insieme 
attori pubblici e attori privati costituiva una significativa innovazione rispetto alle prassi 
tradizionali, se non addirittura una rivelazione e una sfida nei confronti delle 
disposizioni amministrative e regolamentari. 
Inoltre, anche nei paesi che avevano introdotto nelle loro politiche sociali questo 
riferimento alla partnership, la sua realizzazione effettiva poteva scontrarsi contro 
diversi ostacoli, come ad esempio rivalità istituzionali o rigidità amministrative. 
La partnership è stata a volte considerata, inizialmente, quale semplice obbligo 
contrattuale (riunire formalmente dei partner in seno ad un Comitato direttivo onde 
ottenere il finanziamento comunitario e quindi spartirselo) e non come un principio di 
55 
cooperazione nel contempo istituzionale, finanziaria e operativa. E stato necessario fare 
opera didattica, nel contesto dei progetti, per convincere i decisori e gli operatori 
dell'importanza di una partnership di progetto e non di una mera partnership finanziaria. 
É stato inoltre necessario uno sforzo d'immaginazione per elaborare forme di 
cooperazione adattate ai contesti locali e nazionali e per negoziarle con gli attori 
interessati. Le Unità di ricerca e sviluppo (URS) hanno spesso svolto un ruolo 
essenziale nel promuovere la ricerca di questa strutturazione della partnership locale 
incoraggiando nel contempo a sormontare le esitazioni iniziali. 
Lo sviluppo della partnership si è nettamente intensificato a partire dal 1991. La 
Commissione e l'Unità centrale hanno organizzato, di concerto con le URS, una sene 
di visite ai progetti onde allacciare contatti diretti con i partner locali e rafforzare la 
cooperazione tra questi ultimi in merito a determinati obiettivi del programma In 
seguito a ciò diversi progetti hanno potuto ristrutturare le loro prassi di partnership, 
istituzionalizzare i loro sistemi decisionali e, nel contempo, schiudere nuove vie, a volte 
ufficiose, alla partecipazione delle associazioni e, in misura minore, delle parti sociali 
2.2. La multidimensionalità 
Il principio di multidimensionalità deriva dalla presa d'atto del fatto che l'esclusione 
sociale e la povertà sono fenomeni complessi e multiformi legati a cause sia 
economiche che sociali; tale principio stabilisce che le azioni da condurre debbano 
proporre, in modo coerente e globale, iniziative di integrazione che tengano conto di 
tutti gli aspetti della vita delle popolazioni interessate. 
Questo principio di multidimensionalità si è imposto anch'esso, per i progetti, come una 
vera e propria sfida: esso implicava infatti di adoperarsi per assicurare la coerenza e la 
sinergia delle azioni, piuttosto che la moltiplicazione di iniziative sparpagliate e 
puramente giustapposte. 
Anche in questo caso il principio di multidimensionalità è stato compreso e posto in 
atto soltanto progressivamente, e in misura ineguale. Inizialmente è stata 
l'accumulazione di attività ad averla vinta su un approccio integrato. La proliferazione 
delle attività nell'ambito di numerosi progetti ha a volte dato l'impressione che i loro 
promotori temessero di non agire abbastanza e in tutti i campi per le popolazioni 
svantaggiate o di non avviare un numero sufficiente di azioni per giustificare i bilanci 
loro assegnati. 
Questa proliferazione iniziale ha diversi motivi: le condizioni di avviamento del 
programma, gli obblighi di cofinanziamento dei progetti e le difficoltà della partnership. 
In un primo momento la maggior parte dei progetti è diventata operativa prima di aver 
definito con precisione una strategia globale: da un lato occorreva tempo per definire 
tale strategia, in particolare allorché essa presupponeva uno studio preventivo o 
negoziazioni difficili tra i partner; dall'altro, la disponibilità dei finanziamenti consentiva 
l'avvio immediato di diverse azioni ed alcuni partner erano evidentemente subito pronti 
a sviluppare alcune delle loro attività preesistenti. 
Successivamente, le modalità di cofinanziamento dei progetti hanno comportato, se non 
altro in una fase iniziale, rigidità nella selezione delle priorità: accadeva infatti che i 
cofinanziamenti di cui disponevano alcuni progetti fossero predestinati, per volere delle 
autorità che li stanziavano, ad un'azione particolare (ad esempio un'azione di 
formazione) o, se si trattava in parte di cofinanziamenti in natura (ad esempio la messa 
a disposizione del personale di una struttura pubblica), l'esecuzione di tali progetti ha 
dovuto scendere a patti con risorse umane, materiali e finanziarie che non erano sempre 
le più appropriate nell'ottica di una strategia integrata. 
Inoltre, le carenze iniziali a livello di partnership hanno anch'esse finito per rendere 
difficoltosa, nel caso di alcuni progetti, la definizione di un approccio coerente ciò e 
avvenuto in particolare nel caso in cui la partnership iniziale si limitava alla spartizione 
delle risorse addizionali del programma per il solo finanziamento delle attività 
tradizionali delle istituzioni partner o anche allorché le istituzioni riunite in questa 
56 
partnership iniziale non risultavano essere le più operative alloché si trattava di dare 
attuazione alla strategia appropriata ai bisogni locali. 
Tuttavia, e soprattutto grazie ai progressi della partnership, i progetti sono giunti nel 
contempo a una migliore comprensione del concerto di multidimensionalità e delle 
modalità della sua attuazione. E il caso inoltre di ribadire che la multidimensionalità 
non implica che 1 progetti debbano agire necessariamente in tutti i settori 
contemporaneamente: ogni progetto ha i suoi punti di forza, legati alla struttura della 
sua partnership e alla competenza della sua task force, ed alcune azioni possono 
richiedere risorse umane o appoggi politici che, per alcuni progetti, non sono sempre 
facili da reperire 
Per rendere più coerenti le attività svolte si sono seguite diverse vie. In alcuni casi, in 
particolare per quanto concerne le iniziative innovatrici, i progetti hanno concentrato 
i loro sforzi su gruppi sufficientemente ristretti per consentire un lavoro in profondità 
e la ricerca di soluzioni ai diversi problemi propri di questi gruppi (Berlino, Dublino, 
Lisbona, Valkenburg); un approccio analogo è stato adottato per alcune azioni modello 
che hanno riorientato la delimitazione geografica della loro azione (Almeida) o che 
hanno meglio identificato territori prioritari in seno alla zona d'azione inizialmente 
adottata (Calais, Amburgo). In altri casi, i progetti si sono adoperati prioritariamente per 
modificare le prassi tradizionali di tutti o di una parte degli organismi operanti sul loro 
territorio in modo da far sì che le persone interessate potessero avere accesso a servizi 
in grado di fornire una risposta globale alle loro difficoltà di integrazione (Roma, 
Charleroi, Eindhoven, Hengelo, ecc.). 
Queste evoluzioni sono state facilitare dagli sforzi compiuti nell'ambito dei progetti per 
meglio conoscere i bisogni dei territori e dei gruppi di destinatari e per valutare la 
portata della loro azione. Gli studi eseguiti a contratto all'inizio del programma e 
l'autovalutazione continua dei progetti sono quindi stati estremamente utili, se non altro 
nei casi in cui hanno dato luogo a una discussione approfondita con gli attori e i 
decisori onde adattare e a volte riorientare le loro strategie d'azione. 
2 3. La partecipazione 
La partecipazione dei gruppi svantaggiati alle azioni e alle decisioni che li riguardano 
costituisce il terzo principio chiave del programma e una sua grande aspirazione sin da 
quando esso è stato avviato. Tuttavia l'attuazione di tale principio è stata, nella maggior 
parte dei progetti, più tarda: le loro energie sono state innanzitutto mobilitate per 
stabilizzare le proprie strutture decisionali e di gestione e per definire le strategie da 
seguire 
Va sottolineato inoltre che il principio di partecipazione può essere interpretato in modi 
diversi a seconda delle tradizioni culturali e politiche nazionali e degli orientamenti dei 
promotori dei progetti. Ne risulta una certa eterogeneità delle prassi e dei livelli di 
partecipazione riscontrati: al di là delle forme di partecipazione "passiva" date dal fatto 
di essere destinatario di un'azione o utente di un servizio, diversi progetti hanno 
sviluppato iniziative tendenti ad associare i gruppi interessati e i loro rappresentanti ai 
meccanismi decisionali (creazione di associazioni che assicurano un'espressione diretta 
o addirittura svolgono \m ruolo di contropotere; partecipazione al Comitato direttivo; 
coinvolgimento nell'attuazione di azioni che si inscrivono in una prospettiva di 
rafforzamento della solidarietà in seno ai gruppi interessati). 
Diversi progetti hanno ribadito le difficoltà che essi incontravano nell'attuazione del 
principio di partecipazione. 11 livello di partecipazione è infatti ampiamente tributario 
del potenziale delle persone interessate, ma anche della capacità delle istituzioni di 
condividere il potere e di favorire efficacemente la rottura con la passività e la 
dipendenza generate dall'assistenzialismo. 
57 
2.4. L'adattamento continuo delle strategie 
Un progetto è costituito da un gruppo di attori eterogenei, da istanze decisionali più o 
meno stabili, da attività più o meno coordinate, da un contesto locale più o meno 
favorevole .... In breve, è un insieme complesso e mobile. Per tale motivo bisogna 
insistere sulla progressività della costruzione della strategia di ciascun progetto, che si 
struttura nel tempo e secondo un processo di adattamento continuo alle situazioni 
incontrate. 
In questo processo di adattamento continuo sono essenziali due elementi: da un lato la 
creazione di task force qualificate e sufficientemente stabili per assicurare la continuità 
dell'azione condotta; dall'altro, l'adozione, da parte degli attori stessi, di modalità di 
analisi e di valutazione che favoriscano l'instaurarsi di un consenso, la formulazione 
degli obiettivi operativi e l'eventuale correzione della strategia in funzione dei risultati 
acquisiti o dell'evoluzione del contesto locale. 
a) La stabilizzazione delle task force ha richiesto molto tempo. Nel corso dei primi 
tre anni del programma circa la metà dei progetti ha registrato un cambiamento dei 
capiprogetto (due o tre volte in alcuni casi) e le équipe operanti sul terreno sono 
state profondamente rinnovate, tra l'altro per accrescerne la professionalità e la 
competenza tecnica, sia sotto il profilo della gestione complessiva delle azioni che 
sotto quello della realizzazione efficace di attività particolari. Questi cambiamenti 
sono intervenuti, nella maggior parte dei casi, durante i primi 18 mesi, il che 
corrisponde alla progressiva presa di coscienza, da parte degli attori e dei decisori 
dei progetti, della necessità di rafforzare il loro potenziale operativo. 
Questa presa di coscienza ha inoltre stimolato, nelle task force, una forte volontà 
di formazione e di miglioramento della loro qualificazione. A tal fine l'Unità 
centrale ha avviato, a partire dalla fine del 1992, un'azione specifica di formazione 
e di scambio indirizzata ai capiprogetto e ai membri delle loro équipe. La quasi 
totalità dei progetti partecipa ormai regolarmente a questa azione. É senz'altro 
increscioso che, per mancanza di fondi, essa non abbia potuto essere avviata prima, 
anche se il turn over di personale riscontrato avrebbe ridotto la portata di un'azione 
di formazione intrapresa sin dall'inizio, tanto più che il successo di una simile 
azione si fonda in larga misura sul progressivo maturare della domanda di 
formazione da parte degli attori via via che essi si imbattono sul terreno in vane 
difficoltà. Nessuno dubita comunque che la definizione di una didattica e di una 
metodologia adattate alle aspettative delle task force e associate a prospettive di 
scambio transnazionale costituiscano sin d'ora uno dei risultati positivi del 
programma. 
b) L'analisi delle situazioni e la valutazione continua dell'azione è una delle 
condizioni del suo successo e, conseguentemente, esse sono state dettate ai progetti 
quale obbligo contrattuale. L'opzione adottata a questo proposito è stata di favorire 
l'autovalutazione su iniziativa degli attori stessi, fermo restando che le URS 
potevano recare, ove necessario, un'assistenza tecnica per la sua attuazione 
(d'altronde le URS e l'UC contribuivano ad una valutazione esterna delle azioni 
condotte nell'ambito dei progetti e del programma nel suo insieme). Concretamente, 
i progetti hanno adottato in proposito disposizioni diversificate: il ricorso a un 
ricercatore esterno con il quale si tenevano riunioni regolari (in due casi su cinque), 
il reclutamento di una persona specificamente incaricata, in seno alla task force, 
della funzione di auto valutazione (in un caso su due, circa) o, consecutivamente, 
l'una e l'altra formula. Tali disposizioni sono state integrate, nella maggior parte 
delle azioni modello, dall'incarico dato, per lo più a ricercatori universitari, di 
effettuare studi locali miranti a fare il punto sulle scelte strategiche 
Indipendentemente dalle disposizioni adottate, la loro efficacia dipende in larga 
misura dall'intensità del coinvolgimento, nella valutazione, della task force e delle 
istanze decisionali del progetto. Sono infatti i membri delle task force coloro che 
hanno partecipato più attivamente all'auto valutazione e ciò a riprova dell'interesse 
che tali équipe hanno per la professionalità della loro azione I membri dei 
Comitati direttivi e le istanze di cofinanziamento dei progetti si sono per lo più 
58 
dissociati da questo processo di valutazione, pur non contestandone l'utilità. É 
opportuno comunque ribadire che, nel caso di numerosi progetti, l'evoluzione delle 
strategie adottate è direttamente funzionale ai risultati degli studi locali e 
dell'autovalutazione: gli studi locali hanno rivelato i bisogni nascosti di certi gruppi 
o di certi territori (Connemara, Liverpool, Salonicco, Alto Belice, Calais); 
analogamente l'autovalutazione è diventata uno strumento di programmazione e di 
follow-up strettamente integrato all'azione stessa (Doubs). 
3. Difficoltà incontrate e soluzioni apportate 
1 risultati positivi dei progetti e del programma non possono far dimenticare le difficoltà 
incontrate, difficoltà che sono state spesso risolte ma che, in alcuni casi, rimangono 
preoccupanti. 
a) L'avvio di un programma quale "Povertà 3" è inevitabilmente un'operazione 
delicata: si deve dare il via concretamente a progetti locali il cui grado di 
elaborazione è estremamente diseguale e bisogna costruire la dinamica del 
programma in quanto tale trovando un equilibrio tra l'aspirazione di tutti 
all'autonomia più grande possibile e la necessità di una coerenza complessiva. Le 
difficoltà inerenti a questa fase di lancio sono state tuttavia aumentate, nel caso del 
presente programma, da uno scadenzario di attuazione molto serrato e cogente. 
(ìli stanziamenti del programma sono concessi nell'ambito di dotazioni annue. 
Considerata la data della decisione del Consiglio (18 luglio 1989) e quella della messa 
a disposizione degli stanziamenti necessari per il primo anno d attività a partire 
dall'esercizio 1989, il programma è stato necessariamente avviato in tempi molto stretti: 
la preparazione delle candidature e la selezione dei progetti sono state perfezionate in 
sei mesi come anche l'instaurazione delle procedure di gestione e delle modalità di 
assistenza tecnica. Considerati questi vincoli, il primo periodo contrattuale dei progetti 
ha dovuto essere ridotto a sette mesi, il che non permetteva di tradurlo nella fase di 
messa punto e di strutturazione della durata di un anno inizialmente prevista. 
I progetti accolti erano pronti in modo di seguale a iniziare subito le loro attività: gli 
incartamenti di alcune candidature erano stati preparati senza che vi fosse una vera e 
propria negoziazione preventiva tra i partner locali e che fossero dissipati gli eventuali 
malintesi tra di essi; diversi promotori di progetti (o alcuni dei loro partner locali) 
vedevano inoltre nella loro candidatura piuttosto un mezzo per ottenere una sovvenzione 
comunitaria che un reale impegno in un programma europeo e nel contesto di una 
strategia innovatrice; la maggior parte delle azioni modello aveva sottovalutato la 
complessità della gestione amministrativa e finanziaria richiesta nel contempo da una 
dotazione elevata di stanziamenti annui (da 250 a 300.000 ecu) e dall'obbligo di 
raccogliere i rispettivi cofinanziamenti. 
La breve durata del primo periodo contrattuale ha comportato, per alcuni progetti, una 
sottoutilizzazione degli stanziamenti loro concessi: è il caso in particolare dei progetti 
che hanno reclutato con un certo ritardo la loro task force o che non hanno potuto 
ottenere entro i termini prescritti il versamento effettivo dei cofinanziamenti che erano 
stati loro assicurati o anche di quelli che avevano fatto una programmazione di bilancio 
poco realistica. In linea generale, le regole comunitarie relative all'utilizzazione degli 
stanziamenti accordati, ad esempio i limiti rigorosi imposti per quanto concerne gli 
investimenti, sono state percepite dagli attori di diversi progetti quali regole molto o 
troppo coercitive Ne sono risultate, nella prima fase del programma, diverse frustazioni 
o incomprensioni nei confronti nella normativa di bilancio comunitaria. Le nubi si sono 
comunque dissipate progressivamente grazie all'ammorbidimento di alcune modalità di 
gestione e agli sforzi compiuti per spiegare le regole applicate. Si è 
contemporaneamente registrato un miglioramento nella qualità di gestione dei progetti, 
in particolare grazie al reclutamento di personale sufficientemente qualificato per 
assicurare detta gestione 
59 
b) Se le difficoltà di avviamento sono state risolte, altrettanto non è possibile dire per 
quelle incontrate in relazione ai cofinanziamenti che sono una delle condizioni per 
ottenere il contributo comunitario. Conformemente alla decisione del Consiglio 
relativa all'attuazione del programma, la partecipazione finanziaria della Comunità 
è subordinata all'ottenimento, per i progetti, di cofinanziamenti da parte delle 
autorità nazionali, regionali o locali, e/o da fonte privata e il cui importo 
complessivo è di norma equivalente a quello del contributo comunitario (l'aliquota 
di partecipazione della Comunità può essere elevata dal 50 al 55% per alcune 
regioni). Considerando la regola che prevede una cadenza annuale per gli 
stanziamenti, regola che si applica al programma e quindi ai progetti, i 
cofinanziamenti richiesti devono essere effettivamente versati per i relativi progetti 
nel corso di ciascuno dei periodi contrattuali consecutivi Concretamente, ciò 
implica che 1 contratti annuali dei progetti sono stipulati previo ricevimento di 
impegni di cofinanziamento, impegni che autorizzano il versamento di una prima 
quota del contributo comunitario mentre un'altra quota è versata dopo il 
ricevimento delle certificazioni attestanti l'avvenuto versamento dei cofinanziamenti 
promessi. 
I cofinanziamenti richiesti sono, di norma, cofinanziamenti in contanti che devono 
essere versati su un conto appositamente aperto per il progetto onde consentirne 
le attività. La Commissione accetta, in casi rigorosamente definiti, che una parte 
di questi cofinanziamenti avvenga mediante contributi in natura come ad esempio 
la messa a disposizione di locali o di personale effettivamente utilizzati nel 
contesto del progetto e conformemente alla sua strategia. 
Tali disposizioni non pongono problemi nel caso di progetti il cui cofinanziamento 
è accordato da un'autorità che sia effettivamente in grado di trasferire ai progetti, 
entro i termini prescritti, i fondi promessi: è il caso in particolare dei progetti il cui 
cofinanziamento è concesso dalle autorità nazionali nel contesto di programmi di 
sostegno specifici (Irlanda, Portogallo, e anche Spagna con riserva del rispetto di 
determinati termini procedurali). La situazione è più complessa per i progetti il cui 
cofinanziamento dipende da diverse autorità, allorché le decisioni non sono tutte 
prese in tempo utile, oppure i progetti il cui cofinanziamento dipende da autorità 
che effettuano i versamenti promessi con grande ritardo (o che addirittura non 
confermano la loro promessa di cofinanziamento, ad esempio in seguito 
all'insorgere di conflitti tra i partner locali). Questa situazione non comporta 
soltanto, per i progetti, problemi di tesoreria: essa implica anche incertezze 
sull'importo totale degli stanziamenti che potranno essere effettivamente utilizzati 
e quindi ritardi nella realizzazione delle azioni previste; essa impone una riduzione 
proporzionale del contributo comunitario e costituisce auindi la principale causa 
di sottoutilizzazione degli stanziamenti concessi nell'ambito del programma 
La Commissione ha più volte richiamato l'attenzione degli Stati membri su questi 
problemi di cofinanziamento. Essa si è adoperata per trovare soluzioni 
amministrative, ove ciò era possibile, onde evitare di penalizzare i progetti 
interessati. Resta tuttavia il fatto che l'esercizio di diversi progetti è stato, e a volte 
ancora lo è, ostacolato da difficoltà ricorrenti in materia. 
4. Conclusione 
I progetti sono senz'altro sulla buona strada, la partnership si è strutturata, le task force 
sono state stabilizzate, diverse azioni sono state avviate, si è sviluppato uno sforzo per 
il miglioramento della qualità sia per quanto concerne la gestione finanziaria che la 
programmazione delle azioni e la qualificazione delle task force. Le difficoltà iniziali 
di avviamento del programma sono state risolte, in particolare grazie al clima di fiducia 
reciproca che si è instaurato via via tra i progetti, le URS, l'Unità centrale e la 
Commissione. Gli Stati membri hanno spesso contribuito, per il tramite dei loro 
rappresentanti in seno al Comitato consultivo del programma, alla ricerca di soluzioni 
per ovviare alle difficoltà incontrate. I problemi legati al cofinanziamento permangono 
tuttavia preoccupanti, almeno per quanto concerne alcuni progetti. 
I progetti presentano evidentemente alcuni punti deboli: non è sempre assicurata la 
coerenza delle azioni locali, si deve dare maggiore concretezza al principio della 
partecipazione attiva delle popolazioni interessate e le procedure di autovalutazione 
60 
sono ancora sviluppate in misura diseguale Ma ciò che conta è che si sono avviate 
delle dinamiche che fanno ben sperare per il successo delle azioni svolte. 
Quarta parte - LA DINAMICA DEL PROGRAMMA 
A prescindere dalle sue malattie d'infanzia, il programma "Povertà 3" dà prova di un'indubbia 
vitalità 1 suoi attori hanno creato cooperazioni locali e mobilitato nel contempo i decisori, gli 
operatori e le stesse popolazioni interessate. Essi si sono impegnati, al di là dell'azione locale, 
in scambi sia nazionali che transnazionali. In tal modo essi contribuiscono a definire e ad 
affermare l'identità del programma in quanto tale. 
La messa in marcia di questa dinamica ha richiesto tempo e a questo proposito va osservato 
come la durata quinquennale adottata per il programma risulta essere stata una decisione 
oculata. Si percepiscono già gli effetti di questa dinamica a livello locale (§1), nazionale (§2) 
ed europeo (§3). 
1. Le dinamiche locali 
Via via che i progetti si sono consolidati e che la loro azione si è strutturata, essi hanno 
esercitato un effetto trainante e hanno stimolato la mobilitazione sia per quanto 
concerne gli attori locali che le risorse locali. 
In linea generale, ed è stato possibile constatarlo per la maggior parte dei progetti, il 
contenuto del programma suscita un indubbio interesse a livello locale e il marchio 
europeo ha un effetto di attrazione che serve a legittimare le iniziative. Indubbiamente 
la denominazione usuale del programma, che esprime la nozione di povertà, pone 
problemi ad alcuni progetti, almeno nei paesi in cui tale nozione possiede una 
connotazione negativa. È anche vero che il riferimento ad un programma europeo è 
meno decisivo nei paesi in cui l'opinione pubblica ritiene di avere poco da apprendere 
dall'Europa in materia sociale. Nel complesso comunque la possibilità di fare 
riferimento al programma in quanto tale è un possente fattore eli mobilitazione: la 
partnership locale risulta più convincente, ricercatori si lasciano coinvolgere dal 
Programma, le amministrazioni pubbliche aprono le loro porte, le task force si sentono 
maggiormente riconosciute, lo spazio dato dai massmedia e la visibilità di numerosi 
progetti ne risultano accresciuti... 
Alcuni esempi di questo potere di attrazione suggeriscono che l'azione locale dei 
progetti può anche estendersi ad altri agenti e contribuire a dibattiti o a innovazioni di 
più grande portata. Ad esempio, nell'ambito del progetto di Mantois-Val-de-Seine, in 
Francia, sei comuni si sono associati in un'azione nel campo dell'istruzione che offre 
un'alternativa al sistema tradizionale e che sta suscitando un grande interesse; in Irlanda, 
il progetto di Limerick ha realizzato uno studio locale che ha incoraggiato diverse 
autorità pubbliche a riesaminare il problema dell'effetto dissuasivo dei costi scolastici 
sui meno abbienti. Nei Paesi Bassi, il progetto di Valkenburg ha instaurato con l'Ufficio 
regionale per l'aiuto alle persone handicappate un rapporto di preziosa cooperazione e 
tale Ufficio ha deciso di informare sistematicamente, a partire dall'inizio del 1993, tutti 
i beneficiari dei suoi aiuti sui servizi e le attività offerti dal progetto. 
Per quanto concerne le parti sociali, è il caso di menzionare due esperienze in 
particolare. Ad Anversa il progetto è riuscito a intavolare con l'organizzazione 
fiamminga dei datori di lavoro un dibattito sulla responsabilità dei datori di lavoro nei 
confronti del loro contesto sociale; nella stessa occasione il progetto ha indotto i datori 
di lavoro locali a interessarsi al modello organizzativo del programma. In Spagna sono 
stati i progetti, le URS e il membro del Comitato consultivo ad aver posto le basi, 
assieme alle organizzazioni professionali, a quelle del padronato e sindacali e con le 
ONG, per un forum onde portare avanti il dialogo, la riflessione e la pressione sulle 
grandi tematiche legate alla lotta contro l'esclusione sociale. 
Si tratta soltanto di alcuni esempi tra tanti altri, ma dimostrano come i progetti del 
programma riescano ad animare la riflessione e l'azione sui temi dell'esclusione sociale 
61 
ben al di là del loro impatto immediato o dei servizi che offrono concretamente alle 
popolazioni presso le quali e con le quali operano 
2. Le dinamiche nazionali 
Il programma costituisce una scommessa sull'iniziativa locale. 11 suo successo è fondato 
in larga misura sulla capacità degli attori locali di costruire progetti suscettibili di 
servire di esempio o di modello. Ma esso intende anche contribuire a stimolare le 
politiche nazionali ed è del resto essenziale che le "buone prassi" sperimentate dai 
progetti possano essere trasferite verso gli attori e i centri decisionali interessati, in 
ciascun paese, alla lotta contro l'esclusione. 
All'atto della preparazione del programma la Commissione aveva invitato gli Stati 
membri a proporle progetti i cui orientamenti si saldassero a politiche nazionali 
innovatrici o, eventualmente, che si inscrivessero nell'ambito di programma nazionali 
di lotta contro la povertà. Questa possibilità di articolazione esisteva, almeno 
potenzialmente, in diversi paesi: in Irlanda, Spagna e Portogallo con 1 programmi 
nazionali posti in atto da questi paesi, in Francia con la politica della città e quella del 
reddito minimo di inserimento, nei Paesi Bassi con la politica del rinnovamento sociale, 
in Danimarca con le misure nazionali di sostegno all'innovazione e alla partnership 
locale, ecc. Essa ha indubbiamente contribuito a un coinvolgimento più diretto delle 
autorità nazionali nel follow-up del programma e ad una maggiore visibilità dei progetti 
nel contesto nazionale. Esso però non è sempre riuscita a raggiungere gli effetti 
moltiplicatori che si speravano. 
I motivi di ciò sono molteplici. In primo luogo, alcuni progetti hanno incontrato, come 
era inevitabile, difficoltà interne che hanno ritardato o ostacolato la realizzazione di 
un'azione che, inizialmente, poteva apparire promettente. Inoltre, la portata stessa di 
certe politiche nazionali ha fatto sembrare alcuni progetti quali semplici azioni locali 
tra tante altre, senza suscitare un'attenzione o una mobilitazione particolari, tanto più 
che tali progetti erano poco numerosi (tre o quattro in ciascun paese, a volte di meno) 
Oltre a ciò va segnalato il fatto che i progetti si sono trovati a volte costretti ad 
accordare meno importanza al loro impatto nazionale in considerazione di altre priorità 
desiderosi innanzitutto di consolidare la loro organizzazione e la loro immagine locale 
e poi di allacciare cooperazioni transnazionali, essi hanno spesso riservato una minore 
importanza ad una partecipazione attiva ai dibattiti sulla scena nazionale o anche, 
intenzionati soprattutto ad ovviare ai propri punti deboli onde meglio rispondere 
all'obiettivo di multidimensionalità della loro azione, non sono riusciti ad assicurare la 
giusta visibilità ai loro effettivi punti di forza, quelli cioè che avrebbero potuto avere 
un impatto nazionale significativo. 
Diversi progetti hanno tuttavia raggiunto risultati incoraggianti. In Francia ad esempio, 
in seguito agli sforzi del progetto "Aiuto allo sviluppo dell'iniziativa economica", l'aiuto 
ai disoccupati creatori e rilevatari d'imprese è stato esteso ai beneficiari del reddito 
minimo d'inserimento; in Grecia, il progetto di Kallithea ha influenzato la nuova 
legislazione sulla droga e sulla creazione di centri di riabilitazione per i 
tossicodipendenti; sempre in Grecia, il programma ha contribuito a porre in luce gli 
ostacoli giuridici che si frapponevano alla realizzazione di partnership tra le autorità 
pubbliche e le organizzazioni private, conseguentemente è stato presentato al 
Parlamento greco un progetto di legge. In Germania i progetti si sono adoperati per 
rendere più attivo il dibattito pubblico sulla povertà. In Danimarca il programma ha 
influenzato i lavori di commissioni governative. In Belgio, idee e proposte emerse dai 
progetti di Anversa e di Charleroi sono riprese dalle autorità pubbliche delle rispettive 
comunità. In Italia, responsabili nazionali di tre grandi sindacati collaborano ormai onde 
stimolare a livello delle regioni la realizzazione di progetti ispirati ai principi del 
programma. Nel Regno Unito, ove la problematica della povertà è un tema controverso, 
i progetti locali sono attivamente implicati nei dibattiti... Se i progetti hanno acquisito 
un riconoscimento locale e, per alcuni di essi, un riconoscimento nazionale, e 
soprattutto merito della qualità della loro azione. Ma ciò lo si deve anche ai loro sforzi 
per rendere visibile tale azione, tra l'altro mediante la produzione di bollettini 
62 
d'informazione o di videoregistrazioni e film e la partecipazione ad azioni di 
informazione o la loro organizzazione. Inoltre, le URS e i rappresentanti nazionali in 
seno al Comitato consultivo hanno svolto un ruolo importante nell'attivazione di 
sinergie a livello nazionale, sinergie effettive anche se permangono troppo circoscritte 
o troppo disuguali perché si possa parlare per il momento di un impatto significativo 
del programma sulla scena nazionale di ciascun paese. 
3. Le dinamiche europee 
Nel sostenere esperienze locali il programma intende contribuire al trasferimento di 
esempi di buona prassi a livello nazionale ma anche a livello europeo e promuovere la 
riflessione comunitaria sulla lotta contro l'esclusione sociale. Gli scambi transnazionali 
tra i progetti, i lavori di ricerca e le pubblicazioni del programma sono le componenti 
principali di tale dinamica. 
3 1 Animazione e scambi all'interno del programma 
Col tempo si sono intessute diverse reti di scambi tra i progetti, i loro partner, le URS, 
l'Unità centrale e la Commissione. Alcune di queste reti si sono estese ad attori esterni 
al programma, in particolare nella prospettiva di sinergie con iniziative nazionali o 
comunitarie. Esse sono divenute oggi un elemento essenziale della dinamica di 
"Povertà 3". 
Tali scambi possono assumere diverse forme. 1 seminari annuali sono i momenti 
privilegiati di mobilitazione degli attori del programma attorno a grandi temi di 
riflessione ed azione che beneficiano di una risonanza particolare. Il tema dello sviluppo 
locale, prescelto per il seminario di Edimburgo nel 1991, evidenziava l'importanza 
accordata dal programma alla dimensione economica dell'integrazione. La tematica del 
coinvolgimento delle parti sociali, adottata per il seminario di Aalborg nel 1992, 
esprimeva la volontà di estendere ai protagonisti del mondo imprenditoriale le 
cooperazioni locali avviate. Il tema delle relazioni tra partnership e multidimensionalità, 
prescelto per il seminario di Huelva nel 1993, mirava a far tesoro dei risultati acquisiti 
dal programma in relazione alla pertinenza di due dei suoi principi chiave. 
Questi incontri, fondamentali per il loro contenuto e per il loro contributo 
all'affermazione dell'identità del programma, sono integrati da diversi altri scambi. Il 
programma ha infatti attivato diversi gruppi transnazionali che riuniscono sette o otto 
progetti ciascuno e che sono vere e proprie cellule di riflessione e di proposta. Ogni 
gruppo lavora sulle esperienze dei progetti prendendo lo spunto da tematiche specifiche 
onde trarne insegnamenti d'ordine metodologico e politico ("habitat e povertà", "la 
povertà in ambiente rurale", "la partecipazione" e "l'inserimento tramite Feconomia"). 
Sono stati inoltre organizzati due seminari transnazionali tenutisi a Calais nel novembre 
1992 e aventi per oggetto uno il contributo dell'autovalutazione nella strategia dei 
progetti e l'altro le ricerche locali. In tempi più recenti l'azione di formazione avviata 
tra i capiprogetto ha accentuato questa dinamica di raffronto delle esperienze. Inoltre, 
un gran numero di scambi avviene bilateralmente in forma di visite da progetto a 
progetto. 
Le riunioni tematiche e i seminari annuali avvengono nelle località ove si conducono 
i progetti. Bssi costituiscono l'occasione, per i progetti ospitanti, di manifestare la loro 
partecipazione a un programma europeo e di coinvolgere l'insieme dei loro partner e dei 
membri delle loro task force nella dinamica europea del programma. Essi costituiscono 
in tal modo, sia per i progetti che per il programma, momenti "forti" il cui impatto si 
farà successivamente sentire a livello locale, regionale, nazionale ed europeo. 
L'animazione europea del programma si fonda sulla mobilitazione degli attori dei 
progetti ma anche sulla qualità dell'assistenza tecnica organizzata a tal fine. I membri 
delle URS hanno essenzialmente il ruolo di assistere i progetti nel loro sviluppo a 
livello locale e di contribuire ad assicurare l'impatto del programma a livello nazionale, 
ma essi sono anche associati con l'Unità centrale all'animazione europea di "Povertà 3". 
63 
Diversi membri delle URS partecipano attivamente, ad esempio, ai lavori dei gruppi 
tematici costituiti con i progetti, e, ovviamente, intervengono nella preparazione dei 
seminari annuali. In linea generale le URS partecipano regolarmente, con l'Unità 
centrale e la Commissione, alle discussioni concernenti la gestione e l'animazione del 
programma, in particolare per il tramite dei tre workshop organizzati annualmente a tal 
fine. 
3.2. 1 lavori di ricerca 
I lavori di ricerca sono un'altra componente della dinamica europea del programma 
Poiché "Povertà 3" è un programma d'azione, i lavori di ricerca sono stati 
deliberatamente limitati. Oltre agli studi locali effettuati su iniziativa dei progetti, la 
componente "ricerca" del programma era composta di due parti, una di natura statistica 
e l'altra d'ordine economico e sociologico. 
I lavori statistici sono stati condotti in cooperazione con Eurostat. Essi miravano 
essenzialmente a sviluppare un'elaborazione sistematica delle indagini nazionali sui 
bilanci familiari, in particolare al fine di aggiornare e di rendere più esatta la misura 
della povertà considerata nell'ottica dei redditi. Tali lavori hanno consentito di compiere 
un effettivo progresso sul piano delle conoscenze, in particolare mediante l'utilizzazione 
dei dati primari delle indagini nazionali. Ma essi hanno anche confermato le difficoltà 
metodologiche inerenti a questa misura e soprattutto la fragilità del raffronto o 
dell'aggregazione di dati costruiti secondo definizioni che non sono ancora 
sufficientemente armonizzate. Fatti salvi questi limiti, i lavori statistici hanno 
corroborato la stima secondo cui la Comunità annoverava, alla fine degli anni '80, 50 
milioni di persone a basso reddito, ovvero povere secondo la definizione comunemente 
utilizzata( } (allegato 2). La metodologia utilizzata autorizza un'analisi più precisa delle 
tendenze recenti dell evoluzione della povertà i cui risultati dovrebbero essere 
disponibili prima della fine del programma. Sono stati inoltre avviati lavori esplorativi 
sulle dimensioni non monetarie della povertà. 
Sono state ugualmente avviate ricerche economiche e sociologiche in una prospettiva 
chiaramente transnazionale. I temi di questi ricerche sono stati definiti di concerto con 
i rappresentanti dei Consigli nazionali della ricerca e dei membri del Comitato 
consultivo e si sono selezionate le équipe di ricerca, che coprono ciascuna da sei a otto 
paesi, mediante due gare d'appalto. Poiché i lavori sono ancora in corso è troppo presto 
per anticiparne i risultati. Essi comunque dovrebbero contribuire alla conoscenza dei 
fenomeni grazie a raffronti internazionali organizzati sulle seguenti tematiche: la 
dinamica del distacco dal mercato del lavoro, il ruolo delle politiche di sviluppo 
regionale nella lotta contro la povertà, i legami tra povertà e migrazioni, il 
coinvolgimento delle parti sociali nella lotta contro l'esclusione, l'evoluzione 
dell'inserimento della povertà nelle politiche sociali, gli effetti delle politiche attive 
dell'occupazione nella lotta contro l'esclusione sociale. Le relazioni di queste ricerche 
saranno disponibili a metà 1994. 
3.3. La pubblicità del programma e dei suoi risultati 
La pubblicità del programma si fonda da un lato su una politica di pubblicazioni e, 
dall'altro, su una strategia di comunicazione. 
È stato compiuto uno sforzo importante per quanto concerne le pubblicazioni. Va 
ribadito soprattutto che la rivista trimestrale (5.000 copie) e il bollettino mensile (2.000 
copie) hanno ormai un pubblico di lettori che supera ampiamente quello degli attori del 
programma. Lo stesso vale per le altre pubblicazioni che contribuiscono a dare ampia 
(10) Persone che vivono in un nucleo familiare il cui reddito medio disponibile per unita di 
consumo (approssimata in base alle spese dichiarate nell'indagine) è inferiore alla meta 
del reddito medio disponibile per unità di consumo nello Stato membro in cui vive il 
nucleo familiare. 
64 
diffusione alle esperienze in corso (relazioni annuali d'attività dell'Unità centrale, atti 
dei seminari transnazionali, repertorio descrittivo dei progetti). 
Per quanto concerne la strategia di comunicazione è il caso di menzionare le seguenti 
attività: 
la realizzazione di un sistema di posta elettronica, strumento rapido e funzionale 
che agevola le interazioni tra i diversi partner partecipanti a questo programma 
(progetti, UC, URS, Commissione). 61 località realizzano così 250 collegamenti 
alla settimana. La posta elettronica serve inoltre all'elaborazione, attualmente in 
corso, di "SPES", una base di dati bibliografici e statistici di "Povertà 3"; 
la sensibilizzazione del pubblico mediante manifestazioni specifiche come ad 
esempio il concorso organizzato tra gli studenti delle scuole di giornalismo e il cui 
migliore servizio sull'esclusione sociale e la povertà è stato pubblicato su 12 grandi 
quotidiani europei (il servizio è consacrato al progetto di Perama); 
la creazione di una rete europea di giornalisti interessati alle problematiche della 
povertà e dell'esclusione sociale cui sono inviati comunicati stampa bimestrali; le 
relazioni regolari istituite con questi giornalisti hanno agevolato la copertura 
massmediatica dei seminari annuali e contribuiscono in linea generale alla 
diffusione dei risultati del programma. 
4. L'articolazione tra gli attori e i livelli dìntervento 
Come indicato dalla Commissione nella sua comunicazione del 23 dicembre 1992(U) 
l'esclusione sociale non può essere combattuta senza la partecipazione attiva di tutti 
coloro che esercitano responsabilità politiche, istituzionali, professionali, associative e 
civiche e, nei limiti del possibile, la partecipazione delle stesse popolazioni interessate. 
Il programma fa affidamento suH'iniziativa locale, ma nel contempo intende contribuire 
ai dibattiti nazionali ed europei. Esso si fonda su un piccolo numero di progetti, ma 
contemporaneamente intende mobilitare o contribuire alla mobilitazione del più gran 
numero possibile di attori. Esso è quindi una delle componenti essenziali delle iniziative 
della Comunità nel settore della lotta contro l'esclusione sociale. 
Il suo contributo rimane comunque modesto, ma rappresenta uno sforzo significativo 
di ricerca di una buona articolazione, nel contempo verticale e orizzontale, delle istanze 
responsabili, a seconda delle loro competenze ed entro i limiti delle stesse, della 
promozione dei valori e delle politiche di solidarietà: poteri pubblici (locali, regionali, 
nazionali e comunitari) ma anche attori privati (associazioni, gruppi di volontari, parti 
sociali ...). Si tratta di elaborare con essi e tra essi sinergie che consentano a ognuno 
di riflettere e di porre in atto, nell'ambito di una strategia di partnership che rispetti la 
specificità di ciascuno, i principi e i mezzi per prevenire e combattere l'esclusione 
sociale. 
Il programma si unisce così agli sforzi che la Commissione compie onde promuovere 
la cooperazione tra tutti gli attori interessati alla problematica dell'esclusione sociale. 
È il caso di citare in questa sede il sostegno che la Commissione dà, parallelamente alla 
messa in opera del programma, alle reti europee di organizzazioni non governative, 
alcune delle quali sono d'altro canto direttamente associate al programma in qualità di 
partner o di operatori di progetti locali. 
È il caso inoltre di menzionare che la Commissione ha favorito la partecipazione dei 
progetti del programma "Povertà 3" ad alcune altre azioni comunitarie, in particolare 
i programmi di iniziative comunitarie avviati nel contesto del Fondo sociale europeo 
(segnatamente NOW e HORIZON). Indubbiamente la sinergia tra il programma e queste 
cm COM (92) 542 def, pag. 26 
65 
altre iniziative dovrebbe essere rafforzata, anche se gli obiettivi e le regole applicabili 
al programma sono diversi da quelli che si applicano ai Fondi strutturali. L'esperienza 
di "Povertà 3" conferma in tutti i casi che i programmi possono, grazie alla loro 
vocazione sperimentale e al loro grado di elaborazione, svolgere un ruolo decisivo di 
stimolo a tale proposito. 
Quinta parte - GU INSEGNAMENTI DEL PROGRAMMA E IL SUO IMPATTO 
Nei contesto della preparazione della presente relazione, la Commissione ha avviato un'ampia 
concertazione con l'insieme degli attori del programma. I progetti, le URS e l'Unità centrale 
hanno contribuito attivamente alla valutazione dello stato di avanzamento del programma, in 
particolare per il tramite delle loro relazioni annuali rispettive e con la loro partecipazione al 
seminario di Huelva. I membri del Comitato consultivo sono stati invitati a esprimere il punto 
di vista degli Stati membri sui punti di forza e sui punti deboli del programma. Più in 
generale, la preparazione della Conferenza di Copenaghen e del suo workshop sui possibili 
orientamenti di un eventuale nuovo programma hanno contribuito a questa valutazione del 
programma in corso. 
Da questi diversi scambi e dibattiti emerge un'ampia convergenza di vedute sui principali 
insegnamenti che si possono trarre sin d'ora dall'esperienza di "Povertà 3". Tali insegnamenti 
riguardano la validità dei principi adottati nell'ambito del programma (§1), l'efficacia delle 
modalità di gestione e di animazione (§2) e inoltre l'impatto del programma, vale a dire il 
valore aggiunto specifico di un tale programma (§3). 
1. La convalida dei principi chiave del programma 
I progetti del programma hanno in comune il fatto di identificarsi in una strategia di 
lotta contro la povertà fondata sui principi di partnership, di multidimensionalità e di 
partecipazione. Tali principi sono posti in atto innanzitutto nelle azioni modello; ma, 
m numerosi casi, anche le iniziative innovatrici li hanno integrati nella loro azione. Il 
programma nel suo complesso può d'altro canto essere considerato alla stregua di una 
sperimentazione della validità di tali principi e della possibilità di attuarli tenendo conto 
della specificità dei contesti locali e nazionali. 
La partnership risulta il punto forte del programma. Indubbiamente esso è anche quello 
che ha suscitato la maggiore attenzione, anche se ciò è avvenuto in alcuni casi a 
detrimento degli altri due principi chiave. 
I progetti hanno creato strutture organizzative e forme di intervento nuove che sono di 
per sé un'incitazione a far evolvere le istituzioni e le associazioni interessate alla lotta 
contro l'esclusione sociale (autorità nazionali e locali, organizzazioni non governative, 
parti sociali ...). 
Lo strumento della partnership fa quindi sperare che il programma avrà effetti ben al 
di là dei cinque anni della sua durata. Già adottato nell'ambito di altri programmi 
nazionali e in certi casi ben prima di "Povertà 3", il principio della partnership ha 
suscitato un grande interesse da parte degli attori dei paesi che, finora, non vi si 
ispiravano affatto. Bisogna ovviamente conferire a tale principio tutta la sua portata ed 
evitare che esso si riduca a uno slogan per dare una parvenza di novità a modalità 
organizzative tradizionali. In questo contesto il programma "Povertà 3" permette invece 
un approfondimento progressivo, fondato sull'esperienza, della pertinenza di tale 
principio nel processo decisionale e attuativo delle azioni. 
L'attenzione riservata alla multidimensionalità dell'esclusione sociale e della povertà ha 
registrato un incontestabile progresso nel corso del programma. Indubbiamente, i 
progressi riscontrati in questo campo sono più di seguali: se è vero che i progetti 
intendono favorire un'integrazione sia economica che sociale delle persone più sfavorite 
e che essi tengono conto delle diverse dimensioni dell'esclusione sociale, non si può 
però affermare che essi siano sempre riusciti a definire ox a realizzare strategie 
altrettanto coerenti e globali quanto sarebbe stato auspicabile. È il caso di sottolineare 
a questo proposito che la coerenza di una simile strategia può essere assicurata soltanto 
per entità concrete ben delimitate: i progetti che operano su un territorio vasto, 
66 
socialmente eterogeneo e/o senza unità amministrativa sono maggiormente esposti al 
rischio di disperdere i loro sforzi e di frammentare le loro attività. Al di là dell'accordo 
sulla validità del principio di multidimensionalità dell'azione, la riflessione sulle 
modalità della sua attuazione deve essere portata avanti sulla base dell'esperienza 
maturata dai progetti, in particolare per meglio valutare la specificità, a tale riguardo, 
dei contesti locali (ambiente rurale/ambiente urbano ad esempio) e nazionali (ad 
esempio paesi settentrionali, paesi meridionali). 
Rompere con le politiche e le mentalità dell'assistenzialismo e rendere le persone più 
svantaggiate protagoniste a pieno titolo ... ciò è quanto si prefigge la partecipazione che 
è un vero e proprio principio d'azione e una sfida per i progetti e per il programma. 
Non vi è da stupirsi se l'attuazione di tale obiettivo risulta problematica: è 
indubbiamente più facile creare attrezzature o servizi che rafforzare la capacità 
d'autorganizzazione dei gruppi svantaggiati; gli attori mobilitati per l'attuazione di un 
progetto sono inevitabilmente tentati di considerarlo il "loro" progetto con il rischio di 
dimenticare i destinatari dello stesso le cui aspettative non coincidono mai esattamente 
con le loro. 
Se la realizzazione della partecipazione è ancora limitata all'interno di numerosi 
progetti, nel contesto del programma essa ha registrato progressi significativi, in 
particolare nel caso di progetti condotti su gruppi circoscritti in cui è stato possibile 
mobilitare le persone interessate su obiettivi concreti e tangibili. Tali progressi sono più 
frequenti laddove le tradizioni nazionali sono propizie all'autorganizzazione e le 
istituzioni hanno superato le reciproche rivalità e i conflitti di potere. Inoltre i progressi 
appaiono tanto più significativi nel caso dei progetti che riconoscono, nella loro 
organizzazione (vale a dire in seno alle task force e nei rapporti tra queste ultime e le 
istituzioni partner) che la partecipazione è un valore decisivo della qualità dell'azione. 
Se nel complesso è dimostrata la validità dei principi del programma ciò è dovuto 
anche al fatto che la strategia stessa del programma ha ricevuto progressivamente 
l'adesione dell'insieme dei suoi attori. In altri termini, ciò è dovuto al fatto che i suoi 
attori hanno accettato di impegnarsi in una dinamica comune implicante, in particolare, 
una volontà d'innovazione e di sperimentazione, la sollecitudine per la qualità nella 
concezione e la programmazione dell'azione nonché l'interesse per la valutazione e il 
trasferimento delle esperienze. 
Ovviamente, l'adesione a tale strategia non è stata immediata e generale e deve essere 
consolidata costantemente: per la maggior parte dei progetti la domanda di 
partecipazione al programma era motivata innanzitutto dalla ricerca di un sostegno 
finanziario, il che del resto è del tutto legittimo, e non tutti gli attori erano pronti 
inizialmente a impegnarsi nella dinamica complessiva del programma. Ciò spiega in 
parte le difficoltà incontrate nei progetti per quanto concerne la strutturazione della 
partnership, l'ottenimento dei loro cofinanziamenti o l'instaurazione effettiva di 
un'autovalutazione. Ciò spiega anche l'importanza dell'opera di chiarimento, di 
persuasione o di sostegno che i capiprogetto, le unità di assistenza tecnica e la 
Commissione hanno dovuto svolgere presso alcuni partner istituzionali. Non bisogna 
sottovalutare tali difficoltà: alcuni progetti permangono fragili, alcuni hanno di fatto 
interrotto o fortemente ridotto la loro attività per diversi mesi e uno di essi ha dovuto 
essere chiuso. Non bisogna però nemmeno sopravvalutarne l'importanza: la qualità 
complessiva dei progetti è ampiamente riconosciuta e la mobilitazione dei loro attori 
nella dinamica del programma è considerevole, come lo dimostra in particolare la loro 
partecipazione alla sua animazione europea e, più in generale, alla riflessione 
comunitaria sulla lotta contro l'esclusione sociale. 
2. li modalità di gestione e di animazione 
Per assicurare l'attuazione del programma la Commissione ha istituito strutture di 
assistenza tecnica a livello nazionale (URS) e a livello europeo (Unità centrale). I 
compiti loro affidati riguardano essenzialmente la gestione amministrativa e finanziaria 
delle sovvenzioni accordate, il sostegno allo sviluppo dei progetti e alla loro 
autovalutazione, l'animazione generale del programma e il coordinamento delle sue 
67 
componenti e attività (valutazione, scambi transnazionali, ricerca, pubblicazioni). Se si 
considerano i vincoli di calendario, di gestione e di costi che hanno gravato sul 
programma, tali compiti sono stati in complesso espletati in modo soddisfacente, si 
potrebbero tuttavia apportare ancora dei miglioramenti onde aumentare l'efficacia 
dell'azione. 
I compiti di assistenza tecnica sono estremamente diversificati e richiedono alle persone 
che se ne fanno carico una grande capacità di adattamento, una certa polivalenza e una 
solida esperienza. Inoltre essi sono soggetti ad evolversi parallelamente allo sviluppo 
del programma. Nella fase di avviamento l'attenzione è stata ampiamente polarizzata 
dalla necessità di risolvere 1 problemi legati alla gestione amministrativa e finanziaria 
che ostacolavano la strutturazione dei progetti e di assicurare la coerenza e l'immagine 
del programma. Nella fase di consolidamento, che è attualmente in corso, sono stati 
intensificati gli scambi transnazionali e si è fatta sentire la necessità di approfondire 
maggiormente la riflessione sui principi del programma. Nella fase finale del 
programma acquisteranno indubbiamente una maggiore importanza le questioni della 
perpetuazione aei progetti e della produzione di una valutazione rigorosa 
Le disposizioni adottate per la gestione amministrativa e finanziaria del programma 
hanno consentito alla Commissione di essere costantemente informata sullo stato di 
avanzamento dei progetti e sulle difficoltà da essi incontrate, in particolare per quanto 
concerne i loro cofinanziamenti. Al di là di queste difficoltà e considerati nel contempo 
gli sforzi compiuti dai progetti e quelli della Commissione e dell'Unità centrale, la 
qualità della gestione è stata notevolmente migliorata nei progetti ed essa si è imposta 
quale uno dei fattori e dei rivelatori della qualità della loro azione 
II sostegno diretto ai progetti, assicurato dai membri delle URS, è stato apprezzabile e 
ha consentito, in diversi paesi, di compiere progressi notevoli per quanto concerne 
l'autovalutazione e l'articolazione tra i progetti e le iniziative nazionali. L'efficacia di 
tale sostegno è stata più diseguale per quanto concerne i progetti che hanno incontrato 
grandi difficoltà interne o problemi cronici di cofinanziamento: in tali casi sarebbe stato 
indubbiamente vantaggioso un coinvolgimento più attivo dei membri delle URS per la 
soluzione di tali problemi. 
L'animazione europea del programma ha i suoi punti di forza e a tale proposito è il caso 
di citare in particolare l'affermazione della coerenza del programma e le azioni volte a 
dare visibilità ai suoi risultati positivi: il successo dei seminari annuali e la qualità delle 
pubblicazioni ne sono un valido esempio. D'altro canto si sono realizzati progressi 
significativi nella preparazione e nel follow-up degli scambi transnazionali ed anche la 
realizzazione dell'azione di formazione dei capiprogetto appare promettente Bisogna 
però riconoscere invece che la valutazione del programma nel suo complesso ha 
risentito della priorità accordata all'autovalutazione dei progetti e all'opera di sintesi 
esterna di tali autovalutazioni, attualmente in corso, soprattutto nella prospettiva di un 
approfondimento dei principi e dei concerti del programma. Analogamente si deve 
compiere uno sforzo per meglio integrare nella dinamica del programma la sua 
componente di ricerca, che è stata volutamente limitata a motivo delle priorità fissate 
dal Consiglio, ma il cui rafforzamento è riconosciuto necessario da tutti gli attori del 
programma. 
Alla realizzazione di tali compiti hanno partecipato nel contempo l'Unità centrale e i 
membri delle URS. La dispersione geografica degli attori e il fatto che essi siano per 
la maggior parte reclutati a tempo parziale hanno a volte inciso negativamente sulla 
coesione e l'efficacia delle strutture di assistenza tecnica e potrebbe essere utile 
prevedere, per un altro programma, formule alternative anche se esse potrebbero essere 
più costose, in particolare per quanto concerne l'Unità centrale. Inoltre la diversità dei 
progetti e, più in generale, la stessa complessità del programma hanno a volte fatto si 
che i gruppi di assistenza tecnica si siano trovati innanzi ad aspettative o richieste 
difficili da conciliare. Tuttavia la cooperazione tra gli attori interessati ha consentito di 
sormontare le eventuali difficoltà. La Commissione ha contribuito a rafforzare tale 
cooperazione in particolare assicurando una propria continua presenza nella gestione e 
nell'animazione del programma. 
68 
3. Conclusione: l'impatto del programma 
Al termine della presente relazione è possibile trarre un certo numero di insegnamenti 
in merito all'impatto del programma che confermano in particolare l'utilità dei 
programmi specifici con i quali la Comunità sostiene l'innovazione sociale. 
In linea generale il programma ha stimolato il dibattito sull'esclusione sociale negli Stati 
membri e nella Comunità. Negli Stati membri tale apporto è stato diseguale, almeno 
sinora, ma è largamente riconosciuto: alcuni progetti hanno elaborato strumenti 
metodologici utili agli operatori che agiscono in realtà diverse; molti hanno contribuito 
alla creazione di reti di scambio che associano autorità locali, organizzazioni non 
governative e parti sociali; altri hanno alimentato riflessioni amministrative tendenti a 
riformare determinate politiche sociali; più in generale i principi del programma trovano 
eco negli orientamenti affermati nelle politiche nazionali di diversi Stati membri. Si 
sono inoltre instaurate sinergie promettenti, almeno nei paesi in cui gli orientamenti del 
programma sono fatti propri o riproposti sulla scena nazionale dalle amministrazioni 
interessate o dai Comitati direttivi dei progetti stessi. Queste constatazioni sono 
incoraggianti. Bisogna infatti rammentare che il programma è modesto ed è composto 
di progetti locali la cui articolazione con i dibattiti o le iniziative d'ordine nazionale è 
stata spesso, inizialmente, relativamente debole o aleatoria. 
Il programma costituisce anche, per la Comunità, un'espressione concreta del suo 
possibile contributo alla lotta contro l'esclusione sociale. L'esperienza emersa dai 
progetti ha già alimentato alcune delle iniziative comunitarie nel settore, in particolare 
la preparazione della comunicazione adottata dalla Commissione il 23 dicembre 1992. 
Essa costituisce inoltre uno degli elementi delle riflessioni in corso sul contributo dei 
Fondi strutturali alla lotta contro l'esclusione sociale. Essa echeggia, su diversi punti, 
le preoccupazioni espresse nel contesto del dialogo permanente che la Commissione 
sviluppa con le organizzazioni non governative e, in tempi più recenti, con le parti 
sociali. 
In questo contesto il contributo del programma tende ad evolvere: quando "Povertà 3" 
è stato concepito si trattava in pratica dell'unica iniziativa comunitaria riguardante in 
modo specifico la povertà e l'esclusione sociale(12) e, facendo immediatamente seguito 
al secondo programma europeo, esso costituiva, per il semplice fatto di esistere, un 
segnale politico della volontà della Comunità di contribuire, modestamente ma in forma 
continuativa, agli sforzi condotti negli Stati membri; oggi il programma è portato avanti 
in mezzo a un complesso diversificato di iniziative e da esso ci si attende sempre di più 
in termini di contributo all'elaborazione di know-how e di buone prassi suscettibili di 
essere trasferite verso altre realtà. È significativo a tale proposito il fatto che numerosi 
attori prestino una grande attenzione al proprio approfondimento concettuale e 
metodologico. Da tutto ciò consegue che, consolidando i risultati acquisiti, il 
programma potrà megio contribuire alla promozione dell'idea di un'Europa delle 
solidarietà. 
(12) Ad eccezione dell'aiuto alimentare accordato nel contesto delle campagne invernali. 
69 
Allegato 1 
Informazioni statistiche succinte sui progetti del programma "Povertà 3" 
Le pubblicazioni di "Povertà 3" e in particolare le relazioni e i documenti di lavoro dell'Unità 
centrale del programma presentano numerose informazioni quantitative e qualitative sui 
progetti. Inoltre viene publicato e aggiornato regolarmente un repertorio descrittivo di tali 
progetti. Le tabelle riportate qui di seguito servono quindi soltanto ad illustrare alcune delle 
caratteristiche dei progetti del programma. 
Caratteristiche dei territori d'azione delle azioni modello 
Numero di Meno di da 20.000 più di Totale 
abitanti 20.000 a 50.000 50.000 
Zona rurale 4 2 6 
Zona urbana 8 10 8 26 
Regione che 1-3 4 
associa zone 
rurali e zone 
urbane 
Totale 13 12 11 36 
Fonte: Unità centrale del programma "Povertà 3" 
Nota: Il numero complessivo di azioni modello (36 e non 29) tiene conto del fatto che 
tre azioni modello intervengono in più zone. 
70 
Di m en s 1 o ni dell'esclusione sociale riscontrate nei territori d'azione dei progetti e di cui 
questi si occupano 
'roblema incontrato Numero di progetti Numero di progetti 
il cui territorio la cui azione concerne 
è particolarmente in particolare questo 
colpito dal problema problema 
Disoccupazione giovanile 37 
Disoccupazione di lunga 
durata 37 
Crisi dei centri urbani 19 
Spazi urbani e alloggi 
senza confort e scarsamente 
attrezzati 25 
Sottosviluppo rurale 8 
Emigrazione 12 
Immigrazione 19 
Discriminazione etnica 20 
Declino industriale, 
ristrutturazione economica 26 23 
27 
12 
17 
8 
4 
9 
13 
17 
Fonte: Unità centrale del programma "Povertà 3" 
Nota: Dati che interessano tutti i progetti, vale a dire 48 territori tenendo conto dei 
progetti che intervengono in più territori concreti distinti; si noti che alcune 
iniziative innovatrici non sviluppano la loro azione in relazione ad un territorio 
preciso. 
71 
Natura e origine dei progetti del programma "Povertà 3" 
Proseguimento di attività già esistenti nel 1990 e 5 
implicanti gli stessi (o quasi gli stessi) partner 
Sviluppo di nuove attività da parte degli stessi 5 
(o quasi gli stessi) partner 
Estensione di una partnership preesistente con la 18 
partecipazione di nuovi partner e avvio di nuove 
attività 
Creazione di una partnership completamente nuova 16 
per sviluppare nuove attività 
Senza risposta 1 
totale 45 
Fonte: Unità centrale del programma "Povertà 3" 
Nota: Il totale di 45 progetti tiene conto del fatto che alcuni progetti sviluppano la loro 
attività in due o tre territori concreti distinti. 
Partner associati nei Comitati direttivi dei progetti 
Attività locali e regionali 116 
Attività nazionali e organizzazioni governative 35 
Organizzazioni non governative 108 
(di cui organizzazioni delle collettività e gruppi locali) (53) 
Parti sociali 31 
(di cui organizzazioni del padronato - di imprese) (21) 
(di cui organizzazioni sindacali) (10) 
Diversi 48 
(di cui università, organismi di ricerca) (21) 
338 
Fonte: Unità centrale del programma "Povertà 3" 
Nota: La presente tabella è stata compilata a partire da informazioni concernenti l'insieme 
dei progetti; si noti tuttavia che non tutte le iniziative innovatrici hanno costituito 
un comitato direttivo che associasse più partner. 
72 
Allegato 2 
Lavori statistici condotti nell'ambito del programma "Povertà 3" 
1. Uno degli obiettivi del programma "Povertà 3" è di contribuire al miglioramento della 
conoscenza della povertà, in particolare mediante la regolare produzione di dati 
comparabili sull'entità, le caratteristiche e l'evoluzione di tale fenomeno negli Stati 
membri. Conformemente a tale obiettivo ed entro i limiti dei mezzi accordati a tal fine 
dal Consiglio, il programma reca un contributo all'esecuzione di lavori di ricerca sulla 
povertà e l'esclusione sociale. In tale contesto la Commissione ha appoggiato la 
realizzazione di lavori di ricerca d'ordine statistico il cui bilancio previsionale ammonta 
a 2,75 milioni di ecu per l'intera durata del programma (1989-94). 
2. Le ricerche intraprese avevano essenzialmente due obiettivi: da un lato contribuire 
all'analisi della povertà considerata nell'ottica delle risorse finanziarie onde stabilire dati 
comparabili per l'insieme degli Stati membri e far luce sulle tendenze evolutive recenti 
e contemporanee del fenomeno; dall'altro contribuire all'analisi della povertà esaminata 
nella sua multidimensionalità onde superare i limiti inerenti all'approccio basato sulla 
sola dimensione finanziaria. 
3. Tali ricerche consistono, in ampia misura, in un miglioramento delle metodologie 
utilizzate nell'analisi statistica della povertà: esse vertono in particolare 
sull'armonizzazione dei dati necessari a renderle comparabili, sul significato e sulle 
implicazioni delle diverse convenzioni e definizioni relative alle unità di misura e agli 
indicatori quantitativi del fenomeno, sugli apporti derivanti da un ravvicinamento delle 
fonti statistiche e delle fonti amministrative e sulle possibilità di creazione di modelli 
econometrici delle evoluzioni constatate. 
4. Questi lavori di ricerca si inscrivono in un programma a medio termine e quindi non 
è possibile ritenerli conclusi. Al di là del loro contributo sul piano metodologico, essi 
hanno già prodotto alcuni risultati, ma tali risultati presentano ancora lacune e 
incertezze che sono attualmente oggetto di lavori complementari. Le proposte 
strettamente metodologiche richiedono anch'esse degli approfondimenti, in particolare 
per accertare i vantaggi comparativi di opzioni alternative in merito alle fonti di 
informazione, agli indicatori statistici e alle procedure di trattamento dati. 
5. Nel corso del periodo 1989-1993 si è data priorità all'analisi della povertà sotto 
l'angolazione delle risorse finanziarie. Conformemente alle conclusioni delle ricerche 
condotte in precedenza e in particolare ai lavori di un seminario internazionale riunitosi 
su tale tematica nel 1989 a Noordwijk (Paesi Bassi), le ricerche intraprese sono state 
indirizzate a migliorare lo sfruttamento delle indagini sui bilanci delle famiglie 
(Household Budget Surveys) realizzate periodicamente dagli istituti statistici nazionali. 
Concepite per contribuire alla conoscenza degli indici dei prezzi, tali indagini non sono 
specificamente adattate all'analisi della povertà e presentano a tal fine importanti 
svantaggi. Inoltre esse sono realizzate con cadenze variabili, per lo più ogni cinque 
anni. Esse costituiscono tuttavia, per il momento, la meno peggiore tra le fonti di 
informazioni comparabili attualmente disponibili. 
6. I ricercatori e gli statistici impegnati in questi lavori hanno avuto accesso ai dati primari 
di tali indagini. Ciò rappresenta un vantaggio considerevole e un progresso decisivo per 
l'analisi: i lavori comparativi antecedenti erano infatti fondati su dati aggregati, 
raggruppati a livello dei decili delle distribuzioni statistiche, il che imponeva 
approssimazioni azzardate. Inoltre è stato possibile disporre di indagini effettuate nello 
stesso anno (1988) o in anni contigui (1987, 1989 o 1990) e si è potuto quindi evitare 
di ricorrere a certe estrapolazioni di esito incerto. È il caso comunque di sottolineare 
che la qualità delle indagini nazionali sui bilanci delle famiglie è molto diseguale, in 
particolare per quanto concerne la grandezza e la rappresentatività dei loro campioni, 
e che le definizioni utilizzate in tali inchieste, in particolare per quanto concerne le 
spese per gli alloggi e le prestazioni legate agli alloggi, non sono sufficientemente 
armonizzate per assicurare la comparabilità dei dati o la loro congruenza con quelli 
risultanti dalle indagini amministrative e dalle statistiche dei conti nazionali. 
73 
7. Oltre ai compiti relativi al reperimento dei dati, i lavori effettuati nel corso del periodo 
1989-1993 sono stati i seguenti: 
a) uno studio della povertà negli Stati membri intorno al 1988, avente per oggetto le 
soglie di povertà relativa dette "obiettive" vale a dire ricavate dalla distribuzione 
statistica, basate sull'elaborazione dei dati primari delle indagini sui bilanci 
familiari, 
b) uno studio dei contributi metodologici degli approcci allo studio della povertà, detti 
"soggettivi" in quanto tengono conto dell'opinione dei nuclei familiari quanto alle 
risorse necessarie a condurre una vita decente, 
e) uno studio esplorativo sull'accoppiamento dei dati derivanti da indagini statistiche 
e da indagini amministrative, 
d) uno studio di fattibilità relativo a una misura diretta della povertà in termini di 
consumo di determinati beni o servizi, che costituisce un primo contributo, limitato 
al consumo, per la definizione di indicatori non monetari della povertà. 
8. La portata di questi studi è in larga misura (per il primo) o esclusivamente (per gli altri 
tre) di ordine metodologico. I loro risultati sotto questo punto di vista sono oggetto di 
discussioni con esperti indipendenti, esperti governativi e rappresentanti degli istituti 
statistici nazionali onde determinare le condizioni eventuali di utilizzazione e di 
diffusione delle loro proposte. Il primo studio ha tuttavia prodotto anche risultati per 
quanto concerne l'estensione della povertà nella Comunità intorno al 1988. Tali risultati, 
anche se per il momento provvisori, verranno presentati in questa sede. 
9. Questo studio è stato condotto da un gruppo di ricerca riunito presso l'Università 
Erasmus di Rotterdam (Paesi Bassi). I suoi obiettivi erano i seguenti: 
a) compiere, a partire dall'elaborazione dei dati primari delle indagini nazionali sui 
bilanci familiari e discutendo la pertinenza delle diverse convenzioni 
metodologiche, una stima dell'estensione del fenomeno della povertà in ciascuno 
Stato membro e nella Comunità, e questo in relazione a un anno quanto più recente 
possibile, 
b) studiare sulla base delle stesse opzioni metodologiche le tendenze evolutive della 
povertà nel corso degli anni '80, 
e) esaminare la possibilità di creazione di un modello econometrico di tali evoluzioni 
onde proporre un metodo di simulazione che consenta di stimare l'ampiezza della 
povertà per gli anni lasciati scoperti nelle indagini sui bilanci familiari in modo da 
poter effettuare in permanenza stime ragionevoli su di essi. 
10. In questa fase dei lavori non è stato ancora possibile raggiungere tutti questi obiettivi, 
in particolare a causa del ritardo con cui i dati primari delle indagini nazionali sono 
stati accessibili ai fini della ricerca. Le disposizioni nazionali relative alla riservatezza 
delle indagini hanno reso estremamente complesse le negoziazioni con alcuni istituti 
statistici nazionali, in particolare con quello tedesco. L'insieme delle dodici serie di dati 
primari nazionali relativi al periodo intorno al 1988 è stato disponibile soltanto all'inizio 
del 1993. Le serie di dati primari delle indagini nazionali antecedenti al 1988 - che sono 
indispensabili per le analisi di tendenza e gli esercizi di simulazione econometrica -
sono disponibili a tutt'oggi soltanto per alcuni Stati membri. 
11. L'accesso ai dati primari ha consentito ai ricercatori di procedere a diversi controlli 
della qualità dell'informazione e, in alcuni casi, di operare un raddrizzamento dei dati 
onde correggere distorsioni di campionamento o disparità nelle definizioni utilizzate. 
Va detto comunque che tale raddrizzamento non è stato sempre possibile e che 
sussistono ancora notevoli incertezze quanto all'affidabilità di alcuni dei dati che 
costituiscono la base della ricerca. Inoltre la Danimarca ha espresso riserve sulla qualità, 
per l'anno preso in esame, della sua indagine nazionale sui bilanci delle famiglie. La 
74 
Commissione, su un piano più generale, prosegue la concertazione da essa avviata con 
gli istituti statistici nazionali onde rendere quanto più sicuri possibili i risultati delle 
analisi effettuate. 
12. I risultati che saranno presentati qui di seguito devono quindi essere considerati 
provvisori ed impegnano esclusivamente la responsabilità dei ricercatori che li hanno 
definiti. Inoltre essi non possono essere comparati con quelli che erano stati definiti in 
precedenza, da un altro gruppo di ricerca, per l'anno 1985. Le stime precedenti erano 
state infatti formulate sulla base di dati aggregati, e non di dati primari, quindi di dati 
non raddrizzagli né raddrizzati; inoltre, per alcuni paesi, i ricercatori si erano basati, 
in mancanza di indagini recenti, su estrapolazioni di dati risalenti all'inizio degli 
anni '80. I risultati definiti per l'anno 1988 sono incontestabilmente più affidabili dei 
risultati anteriori - di cui essi hanno evidenziato i limiti e le lacune - ma presentano 
ancora alcune incertezze. 
13. La tabella illustra l'estensione del fenomeno della povertà negli Stati membri intorno 
al 1988 e sulla base delle seguenti convenzioni metodologiche: 
a) la povertà è considerata in questa sede quale insufficienza relativa di risorse 
finanziarie e tale insufficienza è valutata in relazione al contesto nazionale in un 
momento dato (cfr. §14) 
b) poiché la povertà è considerata a partire dalle disparità di distribuzione delle risorse 
finanziarie, sono proposte diverse soglie di povertà (40%, 50% e 60% del reddito 
medio): in base a questo approccio sono quindi considerati "poveri" in questa sede 
i nuclei familiari il cui reddito medio disponibile per adulto equivalente è inferiore 
a una frazione determinata (di solito 50%) del reddito medio disponibile per adulto 
equivalente dei nuclei familiari presenti nello stesso Stato membro (cfr. §15) 
e) la misura della povertà è effettuata a livello dei nuclei familiari; le definizioni 
statistiche del nucleo familiare non sono però del tutto armonizzate ed è possibile 
adottare convenzioni diverse per tener conto della grandezza e della struttura del 
nucleo familiare (nozione di scale di equivalenza) (cfr. § 16); i dati definiti a livello 
dei nuclei familiari sono quindi presentati a livello delle persone considerando 
persone povere quelle che vivono nei nuclei familiari poveri (le disparità interne 
ai nuclei familiari sono quindi trascurate e il metodo adottato considera 
implicitamente che ciascun membro del nucleo familiare disponga della frazione 
delle risorse del nucleo familiare corrispondente alla scala di equivalenza adottata) 
d) ai fini dello studio le risorse sono considerate a partire dalle informazioni 
disponibili, nelle indagini nazionali, sulle spese delle famiglie, informazioni che 
sono ritenute più affidabili (cfr. §17). 
14. Senza addentrarsi in una discussione di dettaglio di queste convenzioni metodologiche, 
occorre ribadire che ciascuna di esse richiede approfondimenti. Non ritorneremo sui 
limiti di un approccio al fenomeno della povertà fondato sul solo criterio delle risorse 
finanziarie. In compenso è il caso di ricordare che il livello di vita di un nucleo 
familiare non dipende soltanto dall'importo medio delle sue risorse, ma anche, a parità 
di importo medio, dalla regolarità di tali risorse nel tempo, dalla loro prevedibilità e 
dalla loro natura; inoltre, un importo insufficiente non ha gli stessi effetti a seconda che 
tale insufficienza sia permanente o meno, occasionale o ricorrente. Tali distinzioni non 
possono evidentemente essere prese in considerazione in questa sede. 
15. La scelta delle soglie derivate da uno dei valori centrali della distribuzione statistica (in 
questo caso una frazione del reddito medio) costituisce inevitabilmente un criterio 
arbitrario: nel migliore dei casi si può ridurre questa arbitrarietà proponendo diverse 
soglie (in questo caso 40%, 50% e 60%), il che ribadisce tra l'altro la natura relativa 
della povertà quale essa è considerata m questo documento. Bisognerebbe tuttavia 
disporre di informazioni che consentano di precisare qual è concretamente il livello di 
vita e di consumi consentito dalle soglie prescelte; occorrerebbe inoltre discutere in 
quale misura una determinata soglia - ad esempio 50% - ha lo stesso significato in tutti 
75 
gli Stati membri, dal momento che la distribuzione dei redditi è più o meno diseguale 
tra Stato e Stato. Infine, bisognerebbe evitare di sottovalutare l'estrema sensibilità delle 
soglie adottate: basterebbe aggiungervi o togliervi un ecu al mese e a persona per far 
sì che il numero delle persone interessate aumenti o diminuisca di diverse decine di 
migliaia di unità. 
16. Le scale di equivalenza hanno il fine di consentire il raffronto delle risorse dei nuclei 
familiari di grandezza e composizione diverse. Se è vero che la necessità di una scala 
di equivalenza è unanimemente riconosciuta, la scelta di tale scala dà adito a numerosi 
dibattiti in tutti i paesi; una stessa scala di equivalenza può d'altro canto avere un 
significato diverso nei paesi in cui le strutture demografiche e le pratiche culturali sono 
in contrasto. I risultati empirici presentati nella tabella sono stati definiti secondo la 
scala di equivalenza in uso nei lavori dell'OCSE, vale a dire uno per il primo adulto del 
nucleo familiare, 0,7 per ciascun altro adulto (di più di 14 anni) e 0,5 per ciascun 
bambino (meno di 14 anni). 
17. Il gruppo di ricerca ha effettuato un insieme di misure miranti a esaminare la sensibilità 
dei risultati alle diverse opzioni metodologiche adottate. Oltre a una discussione sulla 
scelta delle scale di equivalenza, queste misure riguardano, tra l'altro, gli effetti 
dell'utilizzazione alternativa, tra i dati delle indagini, delle informazioni relative alle 
risorse dichiarate dai nuclei familiari o delle informazioni concernenti le spese 
dichiarate da questi stessi nuclei. Il problema che si pone a questo proposito è quello 
dell'affidabilità delle dichiarazioni raccolte in materia in occasione delle indagini, in 
particolare in seno ad alcune categorie di popolazione (ad esempio le risorse degli 
agricoltori): se la ricerca ha adottato quale indicatore l'importo delle spese, le analisi di 
sensibilità effettuate non confermano che tale indicatore sia sempre il più affidabile e 
ciò dimostra, ancora una volta, la necessità di una discussione approfondita sulla qualità 
dei dati d'indagine utilizzati. Bisogna tuttavia considerare che la scelta di un indicatore 
o dell'altro può influenzare i risultati per quanto concerne le caratteristiche dei nuclei 
familiari poveri: è infatti verosimile ad esempio che l'utilizzazione dell'indicatore 
"spese" tenda a sopravvalutare un po' la povertà degli anziani, che presentano un minore 
consumo delle loro risorse. 
18. Il numero di persone povere più spesso citato, per la Comunità nel suo complesso, è 
di 50 milioni negli anni '80. Con riserva delle incertezze metodologiche menzionate 
precedentemente, questo numero è confermato dai risultati presentati nella tabella che 
prospetta un totale di 52 milioni di persone povere e di 17,6 milioni di nuclei familiari 
poveri intorno al 1988 (soglia del 50%). Va detto inoltre che tali dati sono stati definiti 
prima dell'unificazione tedesca e in relazione ad anni di crescita economica e di 
creazione di posti di lavoro. Il fenomeno della povertà si è quindi indubbiamente acuito 
dopo tale data e le cifre menzionate sono da considerarsi quindi stime di minima. 
19. Come si è detto non è stato possibile procedere a un'analisi delle tendenze evolutive 
della povertà nel corso degli anni '80 vista l'assenza di serie di dati primari per gli anni 
precedenti e considerate le forti riserve che è il caso di esprimere in merito ai risultati 
definiti in passato sulla base di dati aggregati (soprattutto per alcuni paesi). Le 
indicazioni frammentarie di cui si dispone, per alcuni paesi, suggeriscono una tendenza 
ad un certo aumento della povertà, ma devono essere ancora confermate. 
76 
Stime della povertà negli Stati membri intorno all'anno 1988. 
Percentuali e numeri assoluti (migliaia ) di nuclei familiari poveri e di persone povere secondo le convenzioni 
utilizzate alle soglie di 40%, 50% e 60% dell'importo medio (scala di equivalenza OCSE) 
PAESE 
B 
DK (2) 
D (3) 
EL 
ES 
F 
IRL 
IT 
LUX 
NL 
P 
UK ANNO 
88 
87 
88 
88 
88 
89 
88 
88 
87 
88 
90 
88 Importo 
medio 
100% (1) 
327.058 
80.570 
22.782 
832.188 
674.331 
73.084 
5.130 
11.548.338 
516.846 
20.736 
556.118 
5.683 
EUR 12 NUCLEI FAMILIARI 
soglia di 40% 
% 
2.6 
1.3 
4.7 
13.0 
8.6 
6.5 
8.4 
11.2 
3.5 
1.1 
15.7 
5.8 abs (1000) 
103 
30 
1278 
445 
944 
1412 
85 
2288 
4 
64 
498 
1307 
8459 soglia di 50% 
% 
6.7 
3.6 
10.8 
20.6 
16.7 
14.0 
16.9 
20.6 
8.8 
4.3 
25.2 
14.2 abs (1000) 
265 
84 
2938 
706 
1833 
3042 
171 
4208 
11 
252 
799 
3289 
17596 soglia di 60% 
% 
15.3 
10.1 
19.7 
29.7 
26.2 
23.1 
27.0 
30.4 
17.2 
12.1 
34.4 
25.2 abs (1000) 
605 
235 
5358 
1017 
2875 
5019 
273 
6209 
22 
709 
1091 
5677 
29092 PERSONE 
soglia di 40% 
% 
3.8 
1.5 
5.0 
12.8 
9.2 
7.7 
10.1 
12.0 
5.4 
1.3 
15.5 
6.7 absdOOO) 
375 
77 
3062 
1279 
3564 
4313 
358 
6888 
20 
191 
1602 
3819 
25547 soglia di 50% 
% 
9.4 
4.3 
11.9 
20.5 
17.7 
16.5 
19.4 
22.0 
11.5 
4.8 
25.1 
15.3 absdOOO) 
928 
220 
7287 
2048 
6856 
9243 
687 
12628 
42 
706 
2594 
8721 
51960 soglia di 60% 
% 
19.6 
12.0 
21.3 
30.1 
27.7 
26.7 
30.3 
32.3 
21.1 
13.8 
34.6 
26.7 abs (1000) 
1932 
615 
13044 
3007 
10730 
14957 
1073 
18540 
78 
2031 
3576 
15218 
84800 -Ni 
Fonte : Università Erasmus di Rotterdam "Living conditions of the least priviliged in the European Community; research on poverty statistics 
based on micro-data for the Member States of the European Community", rapporto di ricerca presentato alla Commissione, aprile 1993 
(1) Spese medie annue per adulto equivalente, in moneta nazionale, per l'anno di indagine (unita di consumo secondo 
la scala di equivalenza OCSE) 
(2) Con riserva delle incertezze relative alla qualità dei dati 
(3) Dati 1988 e quindi antededenti l'unificazione tedesca 
ISSN 0254-1505 
COM(93) 435 def. 
DOCUMENTI 
rr os 
N. di catalogo : CB-CO-93-495-IT-C 
ISBN 92-77-59501-9 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
Lr2985 Lussemburgo