Informazioni a sostegno della dichiarazione di affidabilità

Affidabilità dei conti

13. Le osservazioni di cui al paragrafo II della dichiarazione di affidabilità sono basate sulle seguenti risultanze.

14. La somma di 18 milioni di euro, relativa a ordini di riscossione emessi e non ancora incassati alla fine del 2004, non rappresenta il totale dei crediti. Non avendo esaminato a sufficienza (18) tutti gli anticipi versati ai beneficiari, la Commissione non può identificare gli importi da riscuotere. Per quanto concerne gli anticipi non appurati da esaminare (19), la Commissione non ne ha quantificato l'importo alla fine del 2004 (20). 14. Conformemente al regolamento finanziario, la Commissione ha esaminato e seguito sistematicamente gli anticipi da recuperare, facendo di tale seguito l’oggetto di un capitolo separato della relazione di gestione. La Commissione proseguirà gli sforzi intrapresi al fine di recensire gli anticipi che devono essere oggetto di tali recuperi.

15. Il saldo del fondo svalutazione crediti registrato nei conti (0,03 milioni di euro) non riflette l'entità reale dei crediti dubbi (21) nell'ambito dei 18 milioni di euro di ordini di riscossione emessi. Il passaggio, a partire dal 2005, alla contabilità per competenza, accrescerà la necessità di identificare i crediti dubbi e i relativi accantonamenti (20). 15. La Commissione concorda con l’osservazione della Corte e ha previsto di eseguire tale lavoro per l’esercizio finanziario 2005.

16. Nel 2004 la Commissione ha completato l'inventario dei fondi Stabex. Questi fondi, benché appartengano già agli Stati ACP, sono riportati in una relazione allegata ai rendiconti finanziari (22); essi sono infatti cogestiti dalla Commissione, la quale autorizza gli esborsi a partire dai conti bancari locali. L'inventario dei fondi Stabex ha portato alla conclusione che in alcuni Stati ACP non verranno fornite ulteriori informazioni, mentre in altri le informazioni richieste, sotto forma di estratti conto o di documenti relativi al pagamento, potrebbero non essere disponibili, perlopiù a causa del tempo trascorso. Ne consegue che una percentuale non determinata del saldo bancario indicato di 832 milioni di euro non è stata verificata dalla Commissione in base a documenti affidabili. 16. La Commissione sta cercando, tramite le delegazioni, di ottenere un quadro più chiaro dell’impiego dei fondi Stabex utilizzando le relazioni annuali Stabex, in formato uniforme, al fine di agevolare l’elaborazione di una relazione globale. Ora che l’inventario dei fondi Stabex è concluso, si sta seguendo un’impostazione paese per paese, conforme alla politica della Commissione di deconcentrazione dell’autorità verso le delegazioni dei paesi ACP, allo scopo di chiarire la situazione e di impegnare ed erogare tutti i fondi Stabex residui.

Legittimità e regolarità delle operazioni

17. Le osservazioni espresse al paragrafo III della dichiarazione di affidabilità scaturiscono: a) dalla valutazione dei sistemi di supervisione e controllo posti in essere presso i servizi centrali della Commissione a Bruxelles, in particolare EuropeAid, e in quattro delegazioni (Ouagadougou, Conakry, Abuja e Georgetown) (23); b) dall'audit approfondito delle operazioni basato sull'esame dei fascicoli e sui controlli in loco; c) dall'esame della relazione annuale di attività e della dichiarazione del direttore generale di EuropeAid, nonché del relativo processo preparatorio.

18. La Corte sottolinea che, data la loro natura, non è possibile individuare sistematicamente, semplicemente applicando le proprie politiche e norme di audit, i casi di deliberata irregolarità e corruzione verificatisi al di fuori dell'ambiente di controllo della Commissione.

Valutazione dei sistemi di supervisione e controllo

Miglioramento generale dei sistemi di supervisione e controllo

19. L'attuazione delle norme di controllo interno (NCI) della Commissione è proseguita regolarmente nel 2004, tanto presso i servizi centrali quanto nelle delegazioni, contribuendo ad un miglior funzionamento dei sistemi di supervisione e controllo. Alcuni aspetti richiedono, tuttavia, ulteriori miglioramenti (cfr. paragrafi 20-36).

La gestione dei rischi è migliorata, ma rimane troppo generale

20. Ogni anno vengono spesi, attraverso una miriade di organismi, circa 2 500 milioni di euro. Questo insieme altamente complesso include cinque direzioni generali (Relazioni esterne, EuropeAid, ECHO, Sviluppo e Bilancio (24)), 44 delegazioni (quasi tutti operanti in regime di deconcentrazione) (25), 76 paesi partner fra i più poveri del mondo, con carenze amministrative strutturali (26), e migliaia di enti attuatori la cui capacità gestionale varia notevolmente (contraenti privati, ONG, organizzazioni internazionali, unità di gestione locale, ecc.). 20. La Commissione è consapevole del fatto che la gestione del FES comporta un certo numero di rischi. L’applicazione dei sistemi rafforzati di controllo, di monitoraggio, nonché di audit regolari consente di ridurre al minimo tali rischi.

21. EuropeAid si è sforzato di migliorare la propria gestione dei rischi operativi e finanziari seguendo le istruzioni impartite dalla Commissione in materia. Nel 2003, ha proceduto ad una valutazione globale del rischio nell'insieme delle azioni esterne (incluso il FES), mentre i quadri superiori hanno svolto un'autovalutazione dei rischi. EuropeAid ha quindi individuato i rischi connessi alla sua riorganizzazione (attuata a metà marzo 2005) e all'attuazione di progetti di infrastruttura.

22. Non sono stati tuttavia sufficientemente identificati da ciascuna delegazione i rischi finanziari specifici (portafoglio progetti e capacità in termini di risorse umane qualificate, capacità dell'ufficio ordinatore nazionale e capacità gestionale del progetto). Le delegazioni possono essere informate riguardo a tali rischi, ma non ricevono istruzioni su come valutarli e segnalarli. Può accadere, pertanto, che l'esposizione a rischi residui specifici (27) non venga opportunamente identificata e affrontata. 22. La Commissione ha già preso provvedimenti al fine di individuare i rischi elencati dalla Corte, segnatamente introducendo nel 2004 una metodologia uniforme per l’autovalutazione del rischio delle delegazioni, metodologia che dovrà essere applicata a partire dal 2005. Inoltre, va osservato che il processo di identificazione del progetto/programma e il suo finanziamento comportano un’analisi degli obblighi e delle condizioni necessari per attuare con successo detto progetto/programma, compresi gli aspetti della sostenibilità (capacità del beneficiario finale). Un monitoraggio regolare e controlli in corso d’opera sui progetti consentono alla Commissione di adottare le misure adeguate per correggere o riorientare tali progetti. Le missioni di verifica prima della deconcentrazione valutano tutti i prerequisiti necessari, inclusa la capacità della delegazione. Se necessario, la capacità dell’ordinatore nazionale è sostenuta dalla Commissione mediante azioni mirate al potenziamento delle capacità.

Il quadro di controllo richiede una migliore gestione del rischio

23. La garanzia della legittimità e della regolarità delle operazioni dipende soprattutto dall'effettivo funzionamento dei seguenti sistemi: la supervisione tecnica e finanziaria da parte degli Stati ACP, delle delegazioni e di EuropeAid, i controlli ex ante ed ex post nell'ambito di EuropeAid, gli audit intrapresi su iniziative delle delegazioni, di EuropeAid e della struttura di audit interno (IAC) di EuropeAid. Una gestione del rischio rafforzata consentirebbe di instaurare un quadro di controllo più coerente ed appropriato. 23. La Commissione si adopera costantemente per rafforzare e migliorare il funzionamento e l’articolazione della propria impostazione in materia di gestione del rischio. La Commissione ritiene che l’insieme dei sistemi di controllo introdotti per il FES, come descritto dalla Corte, consenta di assicurare la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti: tale sistema permette di intervenire per colmare eventuali manchevolezze delle autorità locali. Il controllo delle transazioni da parte della Corte ha permesso d’altra parte di confermare il carattere non materiale degli errori.

Miglioramenti del monitoraggio tecnico e finanziario

24. Mediante la deconcentrazione, la responsabilità primaria per quanto attiene al monitoraggio tecnico e finanziario dei progetti è stata trasferita alle delegazioni, mentre la responsabilità del monitoraggio globale incombe ad EuropeAid. Il monitoraggio comprende un'ampia gamma di attività, dall'esame della documentazione a tavolino alla sua verifica in loco, l'analisi dei dati del sistema contabile e la valutazione della gestione a tutti i livelli. Molti strumenti sono a disposizione tanto delle delegazioni quanto di EuropeAid: le relazioni sulla gestione dell'aiuto esterno (EAMR), il sistema informativo computerizzato (CRIS), i seminari annuali per i servizi centrali della Commissione e le delegazioni di ciascuna delle sei aree geografiche, i contatti giornalieri fra le delegazioni e i coordinatori geografici presso i servizi centrali, le checklist, le missioni effettuate nelle delegazioni da personale dei servizi centrali e viceversa.

25. Grazie a questi strumenti, l'efficacia del monitoraggio è, nel complesso, soddisfacente. Ciononostante, una definizione più chiara e dettagliata dei compiti e delle funzioni, tanto dei servizi centrali quanto delle delegazioni, ne accrescerebbe l'efficacia. 25. L’obiettivo della riorganizzazione di EuropeAid all’inizio del 2005 consiste nel migliorare il ruolo di monitoraggio e di sostegno della sede.

Un controllo ex ante di secondo livello soddisfacente

26. Nella seconda parte del 2003, EuropeAid ha istituito un controllo ex ante facoltativo, comprendente l'esame dei fascicoli di un campione giornaliero di pagamenti e impegni, scelti a caso fra quelli in procinto di essere eseguiti una volta completate le normali verifiche (28) sotto il controllo dell'ordinatore. Questo controllo di secondo livello dipende dalla direzione responsabile dei paesi ACP, garantendo così l'indipendenza dall'ordinatore nella grande maggioranza dei casi (tranne per le operazioni autorizzate dal direttore stesso, in particolare il sostegno di bilancio). Esso ha lo scopo di contribuire alla buona riuscita del passaggio da un controllo interamente centralizzato a un controllo finanziario pienamente decentrato (ossia sotto il controllo dell'ordinatore), nonché all'instaurazione di un controllo ex post efficace. Il controllo facoltativo ex ante è stato soppresso nel 2005, a seguito della riorganizzazione di EuropeAid.

27. Mediante il controllo ex ante sono state quindi verificate il 6 % delle operazioni eseguite nel 2004 e identificati vari tipi di errore nel 6 % di esse, consentendo l'adozione di misure correttive. Sebbene tali errori non siano stati classificati in base al relativo impatto potenziale, nella maggior parte dei casi sembrano riconducibili all'inosservanza di procedure interne di minore importanza. La Corte ha esaminato un campione aleatorio di 23 operazioni sottoposte al controllo ex ante di secondo livello: ne è emerso che, tranne in casi di minor rilievo, il controllo ha funzionato in modo efficace.

Il controllo ex post deve essere meglio documentato

28. Nel giugno 2004, EuropeAid ha istituito un controllo ex post per la verifica delle operazioni già trattate. Il controllo, risultante dall’esame a tavolino della sola documentazione di sostegno, è inteso a verificare il 3 % dei pagamenti, compresa la liquidazione degli anticipi (29), al fine di individuare errori puntuali e ricorrenti e onde poter stabilire le possibilità di miglioramento delle procedure e fornire ulteriori garanzie sulla regolarità e la legittimità dei pagamenti. Rispetto al controllo facoltativo ex ante, queste verifiche sono più focalizzate.

29. A causa della penuria di personale, alla fine di gennaio 2005 erano state controllate solo le quote dei primi tre trimestri 2004, corrispondenti all’1 % delle operazioni di pagamento rispetto al 3 % stabilito. 29. Nonostante non abbiano raggiunto l’obiettivo del 3 % delle transazioni finanziarie che passano attraverso i sistemi informatici, i controlli ex post hanno coperto il 14 % del volume finanziario complessivo delle transazioni del 2004.

30. La Corte ha esaminato un campione di 51 operazioni fra quelle verificate dal controllo ex post, rilevando che, salvo in casi di minore importanza, il controllo funzionava in modo abbastanza efficace. Il controllo, tuttavia, avrebbe fornito maggiori garanzie se le verifiche fossero state estese agli impegni finanziari e se fossero state elaborate checklist dettagliate, garantendo in tal modo verifiche coerenti e documentate. 30. La decisione di introdurre un sistema di controllo transazionale centralizzato ex post e la definizione delle sue modalità derivano da una valutazione del rischio residuo, nonché dall’articolazione del controllo transazionale ex post con le altre componenti del sistema di controllo. La procedura di attuazione prevede di registrare in un file di follow-up sia il controllo che tutte le sequenze della sua attuazione.

L’audit come parte integrante delle attività di controllo della gestione

31. Gli errori consistenti nel mancato rispetto dei regolamenti, che comportano spese non ammissibili, si verificano principalmente a livello della gestione del progetto, essendo quest’ultimo attuato, nella maggior parte dei casi, dalle amministrazioni dei paesi ACP che dispongono di una capacità gestionale molto limitata. Gli audit finalizzati alla «certificazione dei conti» sono uno strumento chiave per individuare tali errori, mentre gli «audit dei sistemi» consentono di consigliare i responsabili della gestione del progetto in merito alle modalità da seguire per migliorare la gestione finanziaria e ridurre il rischio che si verifichino altri errori. Gli audit possono essere promossi dagli stessi responsabili del progetto, dall’ordinatore nazionale, dalla delegazione o dai servizi centrali della Commissione e sono finanziati, nei primi due casi, dal progetto e negli altri due mediante i fondi amministrativi del FES (30). Le convenzioni di finanziamento con i paesi ACP prevedono sempre più spesso che gli audit siano intrapresi su iniziativa dei gestori del progetto e dell’ordinatore nazionale, specie quelli finalizzati alla certificazione dei conti del programma a preventivo. Inoltre, in base alle nuove condizioni generali in materia di appalti (31), le delegazioni e i servizi centrali possono utilizzare i fondi dei progetti per lo svolgimento di audit su progetti realizzati a titolo del nono FES.

32. EuropeAid ha migliorato la propria funzione di audit nel 2004: ha istituito una strategia globale da applicare per i propri audit e quelli delle delegazioni su progetti nell’ambito del nono FES, definito i criteri di rischio in base ai quali stabilire gli audit da intraprendere, stabilito un mandato standard per gli auditor, svolto sei missioni di supporto all'audit presso le delegazioni, redatto due relazioni di attività ed instaurato CRIS-Audit, un sistema informatizzato per il supporto e il monitoraggio degli audit. Gli audit condotti a termine da EuropeAid nel 2004 (32) hanno evidenziato un tasso di spese inammissibili pari al 2 %. Altri audit, basati su presunte irregolarità specifiche, hanno palesato tassi di inammissibilità elevati o la mancanza di documentazione. Questi audit consentono di valutare meglio la legittimità e la regolarità dell’attuazione del FES. 32. EuropeAid ha in effetti proseguito gli sforzi in materia di rendiconto e consolidamento delle informazioni relative agli audit. È anche stato introdotto un esercizio di monitoraggio gestito a livello centrale.

33. Il tasso di copertura degli audit intrapresi dalle delegazioni e dagli ordinatori nazionali e il loro calendario non sono consolidati a livello centrale. In assenza di un monitoraggio centrale del seguito dato a tutti questi audit, non è possibile individuare, in maniera efficace, i casi in cui le misure adottate in esito all’audit sono insufficienti (ad esempio mancata emissione dell’ordine di recupero in taluni casi di pagamenti indebiti riscontrati dagli auditor). L'analisi di rischio svolta prima di promuovere un audit è basata principalmente su criteri qualitativi. Il sistema CRIS-Audit avrebbe potuto cercare di ovviare ad alcune delle carenze suddette, specialmente per quanto concerne la copertura degli audit e il seguito dato. Benché fosse stato dichiarato nel 2003 in fase pilota, il sistema CRIS-Audit non ha ancora prodotto tutti i risultati previsti. 33. Il tasso di copertura del piano di audit 2004, basato su un’analisi di rischio e gestito a livello centrale, è superiore al 5 % del volume dei pagamenti raccomandato nella metodologia elaborata da EuropeAid. Il piano di audit 2004 della sede comprendeva 35 audit, mentre l’insieme dei piani di audit delle delegazioni ne comprendeva 426. Il seguito da dare agli audit e l’eventuale emissione di un ordine di recupero sono responsabilità della delegazione deconcentrata. Tuttavia EuropeAid si accerta della qualità di tali audit, nonché del seguito che viene loro dato (emissione eventuale di un ordine di recupero) procedendo a un controllo a campione. Il sistema CRIS-Audit si trovava effettivamente in fase pilota nel 2003. È diventato operativo nell’aprile 2004 ed è disponibile per gli utenti dal giugno 2004. Le delegazioni nei paesi ACP potranno avvalersi pienamente del modulo dopo che anche il sistema contabile del FES sarà trasferito su CRIS.

L'obbligo di rendere conto del controllo interno delle delegazioni deve essere più conforme al regolamento finanziario

34. Conformemente al principio che prevede una struttura gerarchica, il direttore generale dell’EuropeAid ha delegato i poteri e le responsabilità relativi all’esecuzione finanziaria del FES a un direttore. Questi, a sua volta, nel quadro del regime di deconcentrazione, ha delegato la maggior parte delle proprie funzioni e responsabilità (eccetto per quanto attiene alla decisione di pagamento relativa al sostegno del bilancio) ai capi delegazione. In virtù dello stesso principio, i capi delegazione rispondono del loro operato al direttore, il quale, a sua volta, fa capo al direttore generale di EuropeAid (cfr. articolo 21, paragrafo 1, e articolo 25 del regolamento finanziario). L’obbligo di rendere conto copre, fra l’altro, l’effettivo funzionamento del sistema di controllo interno, basato sulle norme di controllo interno della Commissione.

35. Le delegazioni compiono un’autovalutazione del controllo interno, ma, contrariamente al principio della struttura gerarchica sopraevocata, i capi delegazione non sono tenuti a renderne conto al direttore di EuropeAid, bensì al direttore della DG Relazioni esterne, da cui dipende, per questioni amministrative, tutto il personale delle delegazioni. La ragione alla base di tutto ciò è che il controllo interno di una delegazione non copre soltanto le spese operative (ossia la parte più cospicua), ma anche quelle amministrative; il personale delle delegazioni potrebbe ricevere istruzioni da altre direzioni generali, in particolare le DG Sviluppo e Commercio. Pertanto, dato che EuropeAid è responsabile dell’esecuzione del controllo interno presso le delegazioni, senza però doverne rendere conto, le eventuali lacune potrebbero non essere affrontate in maniera adeguata. 35. A causa della ripartizione delle responsabilità fra le varie DG, l’attuale metodo per l’esercizio di autovalutazione del controllo interno garantisce alle delegazioni un insieme di istruzioni unico e coerente. La metodologia per l’autovalutazione del controllo interno delle delegazioni è stata stabilita dalla DG Relazioni esterne con l’aiuto del servizio finanziario centrale e si basa sul lavoro di un gruppo interservizi a cui ha partecipato EuropeAid. I risultati dell’esercizio vengono comunicati a tutti i servizi interessati (DG Relazioni esterne, EuropeAid, DG Sviluppo, ecc.), affinché questi ultimi diano il seguito adeguato. L’esercizio annuale di autovalutazione non è l’unico elemento che stabilisce la responsabilità del capo della delegazione, in quanto ordinatore sottodelegato, di fronte al direttore competente di EuropeAid. Conformemente alle norme stabilite dalla Carta degli ordinatori nazionali sottodelegati, il capo della delegazione è tenuto ad informare regolarmente la sede in merito alla realizzazione delle attività e all’impiego delle risorse per le quali dispone di poteri sottodelegati, nonché in merito a qualsiasi problema nel funzionamento dei meccanismi di gestione e di controllo che ha instaurato per assolvere il suo compito. EuropeAid verifica il controllo interno delle delegazioni ed ha la responsabilità di risolvere eventuali carenze in materia di impiego degli aiuti esterni.

La relazione di attività del direttore generale di EuropeAid non menziona la presenza di lacune rilevanti nel controllo interno

36. Come negli anni precedenti, per quanto concerne il FES, il direttore generale di EuropeAid ha dichiarato di aver ottenuto una ragionevole garanzia riguardo alla legittimità e alla regolarità delle operazioni sottostanti. Quanto alla relazione di attività, sarebbe stato tuttavia opportuno menzionare le carenze più rilevanti, come quelle del controllo interno riscontrate dall'audit della Corte (cfr. paragrafi 19-35), e quelle segnalate dalle delegazioni nelle rispettive relazioni (52 nel 2004) sulla gestione delle attività esterne (EAMR). Fra gli aspetti sottolineati dalle delegazioni vi sono, in particolare, il carattere insufficiente degli audit e del seguito dato, nonché le carenze dell'ufficio ordinatore nazionale in termini di capacità gestionale, cui si aggiunge un aumento del carico di lavoro per il personale delle delegazioni. Tuttavia, la procedura di consolidamento di tali questioni non ne ha garantito un'esposizione adeguata e completa nella relazione di attività del direttore generale di EuropeAid. Di conseguenza, il loro impatto sul controllo interno potrebbe non essere stato pienamente considerato in questa relazione di attività. 36. Le relazioni sulla gestione delle attività esterne (EAMR) sono oggetto di un seguito regolare da parte del competente servizio ordinatore in sede. Se necessario, interventi correttivi vengono messi a punto con le delegazioni e poi applicati. Gli ordinatori nazionali sottodelegati in sede (direttori) riferiscono riguardo al seguito dato alle questioni principali sollevate dalle delegazioni, mettendo in risalto, se del caso, eventuali problemi che richiedano un’attenzione speciale da parte del direttore generale di EuropeAid.

Audit delle operazioni

37. Il campione di 74 pagamenti e dei relativi impegni finanziari selezionati fra quelli soggetti a controlli ex ante (23) ed ex post (51) (cfr. paragrafi 27 e 30) è stato anch'esso utilizzato dalla Corte per verificare la legittimità e la regolarità in base alla sola documentazione di sostegno. Vi è poi un ulteriore campione discrezionale, costituito da 26 pagamenti e dai corrispondenti impegni finanziari selezionati anch'essi dalla Corte fra quelli effettuati in sei Stati ACP nel 2004 e controllati in loco per stabilirne la legittimità e la regolarità, fino al livello dell'organismo attuatore, al fine di accertare se le opere, le forniture e i servizi siano stati effettivamente forniti.

Gli errori concernenti i singoli impegni giuridici e i pagamenti non sono rilevanti

38. Gli errori riscontrati nel verificare la legittimità e la regolarità degli impegni giuridici e dei pagamenti non sono rilevanti sotto il profilo della frequenza e dell'incidenza finanziaria. Ad essi si aggiungono una serie di errori più comuni, relativi all'attuazione delle procedure. Nell'insieme, confermano le deficienze del controllo interno sopra descritte e indicano gli aspetti che richiedono tuttora miglioramenti. 39. Per quanto concerne gli impegni finanziari specifici, sono stati rilevati i seguenti tipi di errori: deroga, senza un'autorizzazione preventiva appropriata, alla norma che impone di esperire una procedura di gara aperta; contratti firmati dopo la scadenza stabilita nella convenzione di finanziamento o non debitamente firmati; programmi a preventivo con criteri di ammissibilità poco precisi. 40. Quanto ai pagamenti, gli errori riscontrati riguardano l'investimento temporaneo, senza previa autorizzazione, di fondi anticipati per la gestione dei programmi a preventivo, spese inammissibili, pagamenti tardivi con il rischio potenziale che vengano richiesti interessi di mora e spese non documentate relative a sovvenzioni. 38-40. EuropeAid, consapevole del contesto a rischio in cui viene attuato il FES, rivaluta e adatta regolarmente l’impostazione nei confronti del rischio e i circuiti finanziari, al fine di migliorare la qualità e l’efficacia del proprio controllo interno. L’efficacia così conseguita è confermata dal numero limitato di errori individuati dalla Corte.

Operazioni di sostegno del bilancio

41. Per quanto riguarda il sostegno al bilancio, il quadro normativo dei FES offre ampie possibilità di interpretazione e di eccezioni. Pertanto, le verifiche della Corte inerenti alla legittimità e alla regolarità delle operazioni sottostanti consistono nell'accertare che le condizioni applicabili siano state adeguatamente valutate dalla Commissione. Le valutazioni iniziali, svolte al momento dell'adozione degli impegni finanziari, non sono ancora sufficientemente formalizzate secondo i singoli criteri elencati all'articolo 61, paragrafo 2, dell'accordo di Cotonou. Tali formalità sono fondamentali, specie per quanto riguarda la trasparenza, l'affidabilità e l'efficacia della gestione dei fondi pubblici; senza di esse sarebbe infatti impossibile accertare il miglioramento della gestione, una condizione necessaria per l'erogazione di ulteriori aiuti. 41. Le condizioni sulle quali si basa la Commissione sono in parte costituite da indicatori oggettivamente verificabili e misurabili, il che riduce il margine di discrezionalità. Sarà fatto uno sforzo per chiarire meglio, nelle proposte di finanziamento, l’ammissibilità del paese beneficiario ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 2, dell’accordo di Cotonou. Attualmente tutte le proposte di finanziamento contengono un allegato che esamina gli aspetti principali della gestione delle finanze pubbliche e i problemi da risolvere in materia. De facto i criteri enunciati da tale articolo sono in tal modo coperti, anche se si potrebbe fare lo stesso in modo più esplicito.

Variazioni nel funzionamento dei sistemi di supervisione e controllo

42. Tutte le osservazioni che precedono vengono incluse in una tabella di indicatori per poter valutare eventuali variazioni nel funzionamento dei sistemi di supervisione e di controllo (cfr. tabella 3 ). 42. La Commissione desidera formulare le osservazioni seguenti. — Punto 1.2 della tabella 3: conformemente al regolamento finanziario, la Commissione ha esaminato e seguito sistematicamente gli anticipi da recuperare. In futuro, con l’adozione della contabilità d’esercizio, essa intende effettuare il calcolo dell’accantonamento per i crediti dubbi.

Tabella 3 — DAS 2004 relativa al FES: Indicatori risultanti dai lavori di audit 1 OSSERVAZIONI CHIAVE — EVOLUZIONE DELLA SITUAZIONE 2002 2003 2004 Osservazioni Misure da adottare Osservazioni Misure da adottare Osservazioni Misure da adottare 1.1 Attuazione del sostegno di bilancio Data l'assenza di informazioni sulla qualità della gestione delle finanze pubbliche negli Stati ACP, la Corte non può pronunciarsi in merito all'utilizzo dell'aiuto al bilancio Miglioramento dell'informazione sulla gestione delle finanze pubbliche negli Stati ACP La Commissione ha fornito maggiori informazioni sul proprio monitoraggio della gestione delle finanze pubbliche negli Stati ACP, in particolare nella sua relazione sulla gestione finanziaria per l'esercizio 2003 Continuare a migliorare la comunicazione su questo tema importante Prima di procedere all'erogazione dei fondi, la Commissione verifica ora che le condizioni stabilite siano state soddisfatte (in parte mediante indicatori di prestazione) Non è più necessario prendere misure 1.2 Liquidazione degli anticipi e recuperi vari; riserva svalutazione crediti L'iscrizione nei conti degli anticipi e degli importi da recuperare non è attendibile Lacuna da colmare La liquidazione degli anticipi risalenti a oltre 18 mesi (400 milioni di euro) e la riscossione degli importi da recuperare (27,5 milioni di euro) sono decisamente insoddisfacenti Migliorare le procedure di identificazione, registrazione e monitoraggio degli anticipi da liquidare e degli importi da riscuotere La gestione della liquidazione degli anticipi risalenti a oltre 18 mesi e della riscossione degli importi da recuperare è insoddisfacente. La riserva per la svalutazione crediti non rispecchia il vero livello dei crediti dubbi Migliorare il monitoraggio degli anticipi non ancora regolarizzati. Calcolare e adeguare la riserva svalutazione crediti 1.3 Inventario e uso dei fondi Stabex Assenza di informazioni nei conti sull'impiego dei fondi Stabex Lacuna da colmare, dato che la Commissione è corresponsabile dell'impiego di questi fondi La Commissione non è in grado di verificare l'impiego effettivo dei fondi Stabex (Articolo 212 della Convenzione di Lomé IV); l'autorizzazione dei trasferimenti bancari è inadeguata Ottenere presso gli ordinatori nazionali tutte le relazioni sull'impiego dei fondi Stabex e rafforzare i controlli interni sui trasferimenti bancari L'inventario dei fondi Stabex è stato ultimato, ma gli importi dei fondi disponibili nei conti bancari non sono attendibili (832 milioni di euro). Le informazioni sull'impiego dei fondi Stabex non sono sufficienti Approfondire le indagini per ottenere dati più attendibili sui fondi disponibili presso le banche. Ottenere le relazioni sull'impiego dei fondi 1.4 Gestione del rischio Non valutato Non valutato Non valutato Non valutato La gestione del rischio da parte dei servizi centrali è troppo globale per determinare l'esposizione al rischio, in particolare nei paesi ACP Migliorare la gestione del rischio in modo da individuare i rischi specifici 1.5 Controllo ex-post Non valutato Non valutato Non valutato Non valutato Restrizioni connesse alle risorse umane hanno limitato il numero delle operazioni controllate. I controlli sono risultati sufficientemente efficaci, ma le verifiche non sono state adeguatamente documentate Migliorare la documentazione dei controlli 1.6 Audit nel quadro delle attività di controllo della gestione Non valutato Non valutato Non valutato Non valutato Il tasso di copertura degli audit non è consolidato a livello centrale; il seguito dato agli stessi non è monitorato a livello centrale Migliorare la funzionalità del sistema informatico CRIS-Audit per il supporto e il monitoraggio degli audit 2 SISTEMI DI SUPERVISIONE E CONTROLLO 2002 2003 2004 ESAME DEGLI AUDIT FINANZIARI Frequenza (a) Frequenza (a) Frequenza (a) 2.1 Il mandato non definisce chiaramente la natura delle spese non ammissibili frequente sporadico sporadico 2.2 La relazione di audit non quantifica chiaramente le spese esaminate né gli importi delle spese ammissibili e non ammissibili. frequente sporadico sporadico 2.3 Le misure di recupero concernenti le spese non ammissibili individuate dagli auditor esterni non sono sufficienti frequente frequente sporadico SISTEMI DI CONTROLLO INTERNO A BRUXELLES Valutazione dei sistemi di supervisione e controllo (b) Valutazione dei sistemi di supervisione e controllo (b) Valutazione dei sistemi di supervisione e controllo (b) 2.4 Livello effettivo di attuazione di alcune norme selezionate di controllo interno applicabili alle operazioni sottostanti B B/A B/A SISTEMI DI CONTROLLO INTERNO NEI PAESI ACP (DELEGAZIONI E AMMINISTRAZIONI NAZIONALI) (33) (34) (35) 2.5 Valutazione generale delle gare di appalto B B/A B/A 2.6 Valutazione generale dei pagamenti B B/A B/A 2.7 Valutazione generale degli audit B B B 2.8 Valutazione generale dei recuperi C C C/B 2.9 Valutazione generale dei conti B B/A B/A 2.10 Valutazione generale per tutti i paesi visitati B B B (a) Frequenza (ricorrenza) raro sporadico frequente (b) Valutazione dei sistemi di supervisione e controllo A. Funziona bene; sono necessari lievi miglioramenti B. Funziona, ma sono necessari miglioramenti C. Non funziona come previsto Fonte: Corte dei conti.

— Punto 1.6 della tabella 3: il tasso di copertura del piano di audit 2004 basato su un’analisi del rischio e gestito a livello centrale è superiore al 5 % del volume dei pagamenti raccomandato nella metodologia elaborata da EuropeAid. Il piano di audit 2004 della sede comprendeva 35 audit, mentre la pianificazione d’insieme degli audit delle delegazioni ne comprendeva 426.

CAPITOLO III — SEGUITO DATO ALLE PRECEDENTI OSSERVAZIONI

Lavori di infrastruttura finanziati dal FES

43. Nella relazione speciale n. 8/2003 (36) sull'esecuzione dei lavori di infrastruttura finanziati dal FES, la Corte sottolineava la necessità di migliorare la supervisione dell'attuazione degli appalti di opere e, in particolare, di ridurre le differenze rilevate fra i contratti e la loro effettiva esecuzione. A tal fine, raccomandava alla Commissione di: a) creare un miglior quadro di riferimento e rafforzare la responsabilità dei consulenti incaricati di effettuare gli studi che servono da base alla conclusione degli appalti; b) porre maggiormente l'accento sulla giustificazione delle modifiche apportate durante lo svolgimento dei lavori e trattare con maggiore rapidità i problemi e i reclami in materia di esecuzione; c) riorganizzare i servizi centrali in modo da fornire maggior sostegno alle delegazioni nell'ambito del processo di deconcentrazione; d) prestare maggiore attenzione alle misure di accompagnamento che incidono sulla redditività e sul carattere duraturo delle opere realizzate e riesaminare le condizioni generali relative all'esecuzione degli appalti di opere (37).

La posizione dell'autorità competente per il discarico

44. Il Parlamento europeo ha preso atto delle raccomandazioni della Corte e il Consiglio (38) si è compiaciuto del fatto che la Commissione avesse già iniziato a porle in atto. Esso ha raccomandato in particolare di incrementare il sostegno agli Stati ACP (specie al fine di mantenere l'infrastruttura creata) e di migliorare le verifiche relative agli studi preparatori (per quanto riguarda la responsabilità finanziaria degli uffici di consulenza, una supervisione più attenta e mandati più specifici).

Seguito dato dalla Commissione

45. La relazione della Commissione sulla gestione finanziaria del sesto, settimo, ottavo e nono Fondo europeo di sviluppo per il 2003 e l'esame limitato svolto al riguardo dalla Corte indicano che la Commissione intendeva attuare le principali raccomandazioni formulate dalla Corte.

46. Incaricando uno stesso consulente di progettare e supervisionare i lavori, la Commissione ha conferito agli uffici di consulenza maggiori responsabilità. Essa ha inoltre deciso di completare tutti gli studi prima della presentazione delle proposte di finanziamento al Comitato FES. Alcune delegazioni, però, erano restie ad adottare questo nuovo approccio, in quanto ritarda l'impegno contabile delle operazioni. L'ufficio centrale, tuttavia, ha imposto alle delegazioni di conformarsi a tale misura posticipando diverse decisioni di finanziamento relative a progetti i cui studi non erano stati ancora completati. A seguito di ciò, l'importo degli impegni è diminuito. 47. È ancora troppo presto per stabilire se la raccomandazione concernente il trattamento precoce delle controversie sia stata osservata: il sistema di gestione computerizzato (CRIS) non contiene informazioni e l'ufficio centrale non ha monitorato la questione. 48. Per quanto concerne la riorganizzazione dei vari servizi di EuropeAid, le nuove disposizioni sono entrate in vigore il 16 marzo 2005. Un'unità «Infrastrutture» ha il compito, principalmente, di consigliare e sostenere le delegazioni. Tale riorganizzazione aggiunge un elemento utile al processo di deconcentrazione, ormai quasi giunto al termine e, assieme alla formazione impartita, dovrebbe agevolare l'attuazione delle raccomandazioni della Corte. 49. Quanto alla raccomandazione della Corte, accolta dal Consiglio, relativa alle misure di accompagnamento (manutenzione, controllo del carico assiale, sicurezza stradale e ambiente), la Commissione non ha introdotto nuove norme, in quanto riteneva che le misure fossero già state attuate. Benché le risorse dei Fondi stradali (fondi speciali per la manutenzione delle strade) non siano sempre sufficienti, solitamente vengono messe a disposizione; la Commissione controlla tale processo, soprattutto nell'ambito dell'aiuto al bilancio. I Fondi suddetti incontrano tuttavia notevoli difficoltà sul piano organizzativo (ad esempio quando vengono impiegati per finanziare, anziché mantenere, le infrastrutture). 46-49. A seguito della relazione speciale della Corte del luglio 2003 sui progetti di infrastrutture, la Commissione, nel febbraio 2004, ha effettivamente invitato le delegazioni a seguire essenzialmente le quattro misure seguenti, al fine di evitare il ripetersi dei problemi elencati dalla Corte: 1) completare tutti gli studi prima di presentare la proposta di finanziamento al comitato FES, 2) mantenere lo stesso consulente per la concezione e la sorveglianza dei progetti, 3) se necessario ricorrere alla clausola sospensiva, 4) trattare i reclami delle imprese man mano che arrivano.

50. La Corte aveva infine raccomandato una revisione della normativa che avrebbe consentito, in particolare, di indire gare di appalto per la realizzazione di opere con clausola sospensiva prima che le proposte di finanziamento fossero sottoposte al comitato FES. La normativa (39) attualmente in vigore limita però il ricorso a tale clausola a casi eccezionali e debitamente giustificati. Alla fine del 2004, la revisione suddetta, iniziata nel 2002, non era stata ancora ultimata. 50. La revisione dell’accordo di Cotonou del giugno 2005 comporta un nuovo articolo 19 ter che va nel senso raccomandato dalla Corte (procedura di appalto con clausola sospensiva).

Conclusione

51. In un primo tempo la Commissione ha effettivamente definito le principali misure necessarie per attuare le raccomandazioni della Corte. Senza attendere oltre, dovrebbe ora accertarsi che tutte le misure decise siano realmente attuate, considerando inoltre, in termini più concreti, la raccomandazione del Consiglio secondo cui i paesi beneficiari dovrebbero fruire di un sostegno istituzionale, in modo da consolidare la propria capacità amministrativa e tecnica. 51. La Commissione condivide interamente tale raccomandazione e ha adottato e adotta le linee di condotta descritte sopra. Il ricorso alle misure di sostegno istituzionale viene analizzato sistematicamente nella fase di identificazione e di elaborazione dei progetti. Nei casi in cui ciò è giustificato, e lo è molto spesso, viene introdotto sistematicamente nel contenuto dei progetti.

CAPITOLO IV — PRINCIPALI OSSERVAZIONI FORMULATE IN RELAZIONI SPECIALI PUBBLICATE DALLA CORTE DALL'ULTIMA PROCEDURA DI DISCARICO

Relazione speciale n. 10/2004 sulla deconcentrazione, a favore delle delegazioni della Commissione, della gestione degli aiuti esterni comunitari

52. La sintesi di questa relazione speciale figura al capitolo 7 della relazione annuale della Corte sulle attività finanziate dal bilancio generale.

Relazione speciale n. 2/2005 sugli aiuti al bilancio a titolo del FES a favore dei paesi ACP: la gestione del piano «riforma delle finanze pubbliche» da parte della Commissione

53. La Commissione sta attualmente trasferendo in taluni paesi ACP aiuti a favore del bilancio, la cui concessione è subordinata all'attuazione, da parte di questi ultimi, di riforme volte a migliorarne i sistemi di gestione finanziaria. La Commissione ha messo a punto alcuni strumenti allo scopo di formulare una prima diagnosi sulla qualità della gestione delle finanze pubbliche e delle riforme proposte in materia, nonché per valutare l'evoluzione di tale gestione e l'avanzamento delle riforme.

54. Questi strumenti di analisi e di monitoraggio, che la Commissione applica in coordinamento con gli altri finanziatori, in particolare con la Banca mondiale e il Fondo monetario internazionale, forniscono informazioni relativamente complete che consentono alla Commissione di reagire in maniera appropriata. Essi non danno tuttavia sufficiente importanza ad una diagnosi e a relazioni di controllo più convincenti; la loro attuazione, inoltre, non è sufficientemente coordinata, a livello locale, con gli altri finanziatori. 54. 1) La Commissione si è impegnata a tener conto dei suggerimenti della Corte, volti a rafforzare l’aspetto finanze pubbliche nelle proposte di finanziamento e a trasformare le relazioni semestrali delle delegazioni in strumenti di analisi più dinamici. 2) Il coordinamento con gli altri finanziatori è preoccupazione costante della Commissione, sia a livello della sede che a livello locale. Per iniziativa della Commissione sono stati creati numerosi quadri congiunti, che riuniscono i finanziatori che forniscono sostegno al bilancio, per promuovere un coordinamento rafforzato.