Bruxelles, 2.2.2005

SEC(2005) 150 definitivo

Raccomandazione di

PARERE DEL CONSIGLIO

previsto all'articolo 5, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, sul programma di stabilità aggiornato dell’Italia, 2004-2008

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche[1], stabilisce che gli Stati membri partecipanti, ossia quelli che hanno adottato la moneta unica, devono presentare al Consiglio e alla Commissione un programma di stabilità entro il 1° marzo 1999. Ai sensi dell'articolo 5 del regolamento, il Consiglio esamina i programmi di stabilità sulla base delle valutazioni della Commissione e del comitato di cui all'articolo 114 del trattato (il Comitato economico e finanziario). Sulla base di una raccomandazione della Commissione e previa consultazione del Comitato economico e finanziario, il Consiglio procede all'esame del programma e formula un parere. A norma del regolamento, gli Stati membri devono presentare aggiornamenti annuali dei rispettivi programmi di stabilità, che il Consiglio può esaminare secondo le medesime procedure.

Il primo programma di stabilità dell’Italia, relativo al periodo 1998-2001, è stato presentato il 22 dicembre 1998 ed esaminato dal Consiglio l’8 febbraio 1999. Successivamente, sono stati presentati aggiornamenti ogni anno. L’Italia ha presentato l’aggiornamento più recente del programma di stabilità il 1° dicembre 2004. I servizi della Commissione hanno proceduto alla valutazione tecnica dell’aggiornamento, tenendo conto delle previsioni economiche dei servizi della Commissione dell'autunno 2004 e sulla scorta del codice di condotta[2], della metodologia concordata per la stima del prodotto potenziale e dei saldi di bilancio corretti per il ciclo, delle raccomandazioni contenute negli indirizzi di massima per le politiche economiche per il periodo 2003-2005 e dei principi stabiliti nella comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 27 novembre 2002, sul rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio[3]. Tale analisi porta alla valutazione che segue:

- Il programma risponde solo parzialmente alle prescrizioni in materia di dati indicate nel “codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza”. Per gli anni dal 2006 in poi viene indicata soltanto l’entità della futura manovra di bilancio senza specificarne la composizione, e la ripartizione fra le voci non è coerente con gli obiettivi di bilancio esposti nel programma.

- Il quadro macroeconomico tracciato dal programma descrive un’accelerazione progressiva dell’attività economica trainata dalla domanda interna fino al 2006, quando la crescita del PIL reale dovrebbe stabilizzarsi intorno al 2,3% annuo. Il quadro recepisce le informazioni disponibili verso la metà del 2004 ma non riflette gli sviluppi emersi dopo la presentazione del Documento di programmazione economico-finanziaria – DPEF a fine luglio 2004. L’ipotesi di crescita a breve termine risulterà pertanto alquanto favorevole rispetto alle previsioni d’autunno 2004 della Commissione. Lo stesso dicasi per le prospettive di medio termine. Sulla base di calcoli effettuati dai servizi della Commissione applicando la metodologia concordata, il tasso di crescita del PIL potenziale si attesterebbe all’1,75% circa l’anno, a fronte dell’1,25% contemplato nelle previsioni d’autunno 2004.

- Obiettivo del programma è ridurre gradualmente il disavanzo nominale della Pubblica Amministrazione da un valore atteso del 2,9% del PIL nel 2004 a un obiettivo di disavanzo del 2,7% nel 2005, fino allo 0,9% nel 2008. Il programma non mira più, quindi, a un saldo prossimo al pareggio o positivo nel medio termine. Rispetto all’aggiornamento precedente i dati sul disavanzo sono in crescita di oltre un punto percentuale e l'aggiustamento programmato è rimandato a fronte di uno scenario macroeconomico un po' meno favorevole. Considerato però che le condizioni cicliche misurate in base all’ output gap restano pressoché invariate, la revisione del disavanzo può essere considerata in massima parte strutturale.

- Il saldo di bilancio corretto per il ciclo dovrebbe migliorare di 1,1 punti percentuali, con il grosso dell’aggiustamento (0,5 punti percentuali) previsto nel 2006. Non sono attesi miglioramenti del saldo corretto per il ciclo nel 2005.

- L’esame del programma di stabilità evidenzia chiari rischi che la situazione di bilancio possa avverarsi più sfavorevole di quanto ipotizzato nel programma. Gli obiettivi di bilancio si fondano su prospettive macroeconomiche piuttosto ottimistiche, soprattutto per il 2005. Parallelamente, sussistono diverse incertezze circa l’esecuzione del bilancio 2005, legate in particolare alla riclassificazione dell’Anas (Ente nazionale per le strade) e a una serie di interventi a carattere temporaneo diretti a incrementare il gettito. Altre incertezze pesano sul 2006, un anno durante il quale –stando alle proiezioni- si verificherà il principale miglioramento del saldo corretto per il ciclo ed è prevista la completa sostituzione delle misure una tantum con interventi a carattere strutturale. Il programma non specifica come dovrebbe compiersi tale aggiustamento. L’esperienza passata non permette di escludere che, dal 2006 in poi, il divario fra il disavanzo a legislazione invariata e l’obiettivo di disavanzo esposto nel programma comporti una sottovalutazione del necessario risanamento dei conti pubblici.

- Nel complesso, gli obiettivi di bilancio esposti nel programma non assicurano un margine di sicurezza sufficiente contro il superamento della soglia del 3% del PIL nell’ambito delle normali fluttuazioni del ciclo almeno fino al 2006. In considerazione dei rischi negativi che pesano sullo scenario macroeconomico e di quelli inerenti all’esecuzione del bilancio 2005, potrebbero essere necessarie misure aggiuntive per raggiungere l’obiettivo di disavanzo nominale e impedire, più specificamente, che il disavanzo nominale superi il valore di riferimento del 3% del PIL nel 2005. Potranno essere necessari interventi aggiuntivi anche dal 2006 in poi.

- Il rapporto debito/PIL, ancora al 106% nel 2004, dovrebbe ridursi soltanto in misura marginale nonostante i notevoli introiti da privatizzazioni. L’effettiva battuta d’arresto rispetto al 2003 è dovuto a uno scostamento del saldo primario e a operazioni che, al di fuori del disavanzo, appesantiscono sensibilmente il debito. La velocità di riduzione del debito dovrebbe accentuarsi di nuovo fra il 2005 e il 2008, grazie all’ipotizzato miglioramento del saldo primario, a un ambizioso programma di privatizzazioni e all’accelerazione progressiva della crescita economica. Eppure, l’impatto positivo dei previsti introiti da privatizzazione è ampiamente compensato da imprecisate operazioni fuori bilancio che appesantiscono il debito. Stando alle proiezioni il rapporto debito/PIL scenderà sotto la soglia del 100% soltanto nel 2007, ossia quattro anni dopo il termine del 2003 che l’Italia si era impegnata a rispettare nel 1998 in previsione del suo ingresso nell’UEM.

- La strategia fiscale delineata nel programma è subordinata alla necessità di contenere sensibilmente la spesa primaria corrente in modo da permettere il risanamento strutturale dei conti pubblici e allentare nel contempo la pressione fiscale. Ufficialmente, la riforma fiscale del 2005 non dovrebbe incidere sul disavanzo, eppure rischia di avere un impatto negativo sull’equilibrio di bilancio. Analogamente, il limite di crescita annua del 2% posto alla spesa primaria insieme con un’ulteriore revisione del patto di stabilità interno non trovano pieno sostegno in meccanismi di attuazione credibili. La legge quadro sulla riforma del sistema pensionistico adottata nel 2004 è un passo importante per far fronte alle conseguenze dell'invecchiamento della popolazione sui conti pubblici. La piena attuazione della riforma dovrebbe produrre un risparmio pari a 0,6-0,7% del PIL nel periodo 2011-2033; i requisiti di accesso al pensionamento si inaspriranno, secondo previsioni, soltanto nel 2008 con un subitaneo e netto innalzamento dell’età pensionabile. Il programma comprende anche un piano di cessione delle attività finanziarie pari a una media annua dell’1,6%, ma non fornisce dettagli al riguardo. Da ultimo, diverse misure di bilancio producono effetti benefici sul breve periodo ma l’impatto si inverte gradualmente nel futuro.

- Riguardo alla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, la posizione dell’Italia è alquanto precaria. Se realizzerà appieno sia gli obiettivi di bilancio sia la riforma pensionistica in atto, l’Italia riuscirà a raggiungere la sostenibilità. Di conseguenza, visti i rischi che pesano sugli obiettivi di bilancio, occorre correggere prontamente anche il minimo scarto dalla strategia consistente nel mantenere elevati avanzi primari, per garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche a lungo termine.

- Le politiche economiche delineate nell’aggiornamento sono in parte coerenti con gli indirizzi economici di massima specifici per il paese nel settore delle finanze pubbliche. Anzitutto, il programma non contempla il raggiungimento di un saldo prossimo al pareggio o positivo nel medio termine. In secondo luogo, gli obiettivi di bilancio non garantiscono un miglioramento del saldo corretto per il ciclo di almeno 0,5 punti percentuali l’anno. In terzo luogo, gli sgravi fiscali previsti non sono completamente finanziati da tagli strutturali di spese primarie correnti nel 2005. Per finire, il programma non fornisce informazioni sufficienti circa il funzionamento dei meccanismi specifici per il rafforzamento del controllo della spesa pubblica, né individua una chiara fonte di finanziamento delle spese regionali.

- Vista la presente valutazione, è opportuno che l’Italia i) prenda provvedimenti necessari per garantire il conseguimento dell’obiettivo di disavanzo previsto per il 2005; ii) produca, dal 2006 in poi, gli sforzi strutturali necessari per raggiungere una posizione di bilancio prossima al pareggio entro la fine del periodo di riferimento; iii) provveda affinché il rapporto debito/PIL ripieghi verso il valore di riferimento del 60% del trattato a un ritmo più sostenuto, ponendo particolare attenzione a fattori diversi dall'indebitamento netto che contribuiscono alla variazione dei livelli del debito.

Sulla base della valutazione che precede, la Commissione ha adottato l'allegata raccomandazione per il parere del Consiglio sul programma di stabilità aggiornato dell’Italia, che trasmette al Consiglio.

Raccomandazione di

PARERE DEL CONSIGLIO

previsto all'articolo 5, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, sul programma di stabilità aggiornato dell’Italia, 2004-2008

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche[4], in particolare l'articolo 5, paragrafo 3,

vista la raccomandazione della Commissione,

sentito il Comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

Il [17 febbraio 2005] il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato dell'Italia relativo al periodo 2004-2008. Il programma risponde solo parzialmente alle prescrizioni in materia di dati indicate nel “codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza”. Per gli anni dal 2006 in poi viene indicata soltanto l’entità della futura manovra di bilancio senza specificarne la composizione, e la ripartizione fra le voci non è coerente con gli obiettivi di bilancio esposti nel programma. Di conseguenza l’Italia è invitata a conformarsi ai requisiti del codice di condotta.

Lo scenario macroeconomico che sottende il programma recepisce le informazioni disponibili verso la metà del 2004. La crescita del PIL reale è prevista accelerare dall’1,2% nel 2004 al 2,1% nel 2005 per attestarsi su una media del 2,3% nel resto del periodo di programmazione. Stando alle informazioni attualmente disponibili, lo scenario sembra riflettere un’ipotesi di crescita alquanto favorevole visto i) che il tasso di crescita pronosticato per il 2005 si situa al limite superiore della forcella delle previsioni attuali; ii) che l’andamento della crescita indicato su un orizzonte di medio periodo risulta relativamente ottimistico. Le proiezioni del programma relative all’evoluzione dei prezzi calcolate in base al deflatore del PIL sembrano realistiche[5].

Obiettivo del programma è ridurre gradualmente il disavanzo nominale della Pubblica Amministrazione da un valore atteso del 2,9% del PIL nel 2004 a un obiettivo di disavanzo del 2,7% nel 2005, fino allo 0,9% nel 2008. Il programma non mira più, quindi, a un saldo prossimo al pareggio o positivo nel medio termine. Il saldo di bilancio corretto per il ciclo dovrebbe migliorare di 1,1 punti percentuali, con il grosso dell’aggiustamento (0,5 punti percentuali) previsto nel 2006. Non sono attesi miglioramenti del saldo corretto per il ciclo nel 2005. Rispetto all’aggiornamento precedente il disavanzo nominale è in crescita di oltre un punto percentuale e l'aggiustamento programmato è rimandato a fronte di uno scenario macroeconomico un po' meno favorevole. Considerato però che le condizioni cicliche misurate in base all’ output gap restano pressoché invariate, la revisione del disavanzo può essere considerata in massima parte strutturale.

Sussistono chiari rischi che la situazione di bilancio possa avverarsi più sfavorevole di quanto ipotizzato nel programma. Nel 2005, in particolare, i margini sono strettissimi e una crescita economica inferiore alle aspettative, lievi deviazioni dalla manovra di bilancio prevista di oltre il 2% del PIL, i rischi inerenti ad alcune misure one-off insieme con la probabile riclassificazione dell’Anas, l’ente nazionale per le strade, comportano il rischio che venga superato il valore di riferimento del 3% del PIL. Per il 2006 e gli anni successivi risulta complicato valutare esaustivamente le tendenze di bilancio poiché il programma non indica i provvedimenti necessari per conseguire gli obiettivi di bilancio. Per lo stesso periodo, l’esperienza passata non permette di escludere una sottovalutazione del risanamento dei conti pubblici necessario per raggiungere gli obiettivi esposti nel programma.

Sul fronte della valutazione dei rischi, l'assetto di bilancio del programma non sembra assicurare un margine di sicurezza sufficiente contro il superamento della soglia del 3% del PIL stabilito per il disavanzo pubblico, nell’ambito delle normali fluttuazioni del ciclo almeno fino al 2006. Né permette di garantire che l'obiettivo a medio termine del patto di stabilità e crescita di un saldo di bilancio prossimo al pareggio sia conseguito entro il periodo di riferimento del programma.

Il rapporto debito/PIL è stimato al 106% del PIL nel 2004, valore appena inferiore al livello del 2003 e di gran lunga superiore alla soglia di riferimento del 60% del PIL prevista dal trattato. Il programma prefigura una riduzione del rapporto debito/PIL di oltre 8 punti percentuali sul periodo di riferimento, riconducibile soprattutto a un ambizioso programma di privatizzazioni accompagnato da un miglioramento del saldo primario e da un’accelerazione della crescita economica. Una più rapida discesa del debito trova ostacolo in operazioni fuori bilancio che appesantiscono il debito di oltre 2 punti percentuali del PIL in media annua. L'andamento del rapporto debito/PIL potrebbe essere meno favorevole di quanto indicato considerati i) i rischi che pesano sugli obiettivi di bilancio, come spiegato sopra; ii) il carattere assai ambizioso del programma di privatizzazioni.

Riguardo alla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, l’Italia sembra occupare una posizione alquanto favorevole purché vengano centrati gli obiettivi di bilancio e realizzati i risparmi attesi dalla riforma pensionistica in atto. Di conseguenza, visti i rischi che pesano sugli obiettivi di bilancio, occorre correggere prontamente anche il minimo scarto dalla strategia consistente nel mantenere elevati avanzi primari, per garantire l’andamento sostenibile delle finanze pubbliche.

Le politiche economiche delineate nel programma sono in parte coerenti con gli indirizzi economici di massima specifici per il paese nel settore delle finanze pubbliche. Anzitutto, il programma non contempla il raggiungimento di un saldo prossimo al pareggio o positivo nel medio termine. In secondo luogo, gli obiettivi di bilancio non garantiscono un miglioramento del saldo di bilancio corretto per il ciclo di almeno 0,5 punti percentuali l’anno. In terzo luogo, gli sgravi fiscali previsti non sono completamente finanziati da tagli strutturali di spese primarie correnti nel 2005. Per finire, il programma non fornisce informazioni sufficienti circa il rafforzamento dei meccanismi di controllo della spesa pubblica, né individua una chiara fonte di finanziamento delle spese regionali.

* * *

Sulla base della valutazione che precede, il Consiglio reputa opportuno che l’Italia:

i) prenda provvedimenti necessari per conseguire l’obiettivo di disavanzo previsto per il 2005;

ii) produca, dal 2006 in poi, gli sforzi strutturali necessari per raggiungere una posizione di bilancio prossima al pareggio entro la fine del periodo di riferimento;

iii) provveda affinché il rapporto debito/PIL ripieghi verso il valore di riferimento del 60% del trattato a un ritmo più sostenuto, ponendo particolare attenzione a fattori diversi dall'indebitamento netto che contribuiscono alla variazione dei livelli del debito.

Confronto tra le principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIL reale (variazione in %) | PS 2004 | 1,2 | 2,1 | 2,2 | 2,3 | 2,3 |

COM ott 2004 | 1,3 | 1,8 | 1,8 | - | - |

PS 2003 | 1,9 | 2,2 | 2,5 | 2,6 |

Inflazione IAPC (%) | PS 20041 | 2,2 | 1,6 | 1,5 | 1,4 | 1,4 |

COM ott 2004 | 2,3 | 2,3 | 2,0 | - | - |

PS 2003 | 1,8 | 1,5 | 1,4 | 1,4 | - |

Saldo di bilancio delle pubbliche amministrazioni (in % del PIL) | PS 2004 | -2,9 | -2,7 | -2,0 | -1,4 | -0,9 |

COM ott 2004 | -3,0 | -3,0 | -3,6 | - | - |

PS 2003 | -2,2 | -1,5 | -0,7 | 0,0 | - |

Saldo primario (in % del PIL) | PS 2004 | 2,4 | 2,4 | 3,3 | 4,0 | 4,7 |

COM ott 2004 | 2,0 | 2,1 | 1,5 | - | - |

PS 2003 | 2,9 | 3,5 | 4,4 | 5,1 | - |

Saldo di bilancio corretto per il ciclo (in % del PIL) | PS 20042 | -2,1 | -2,1 | -1,6 | -1,2 | -1,0 |

COM ott 2004 | -2,4 | -2,6 | -3,4 | - | - |

PS 20032 | -1,6 | -1,0 | -0,4 | 0,1 | - |

Debito pubblico lordo (in % del PIL) | PS 2004 | 106,0 | 104,1 | 101,9 | 99,2 | 98,0 |

COM ott 2004 | 106,0 | 104,6 | 104,4 | - | - |

PS 2003 | 105,0 | 103,0 | 100,9 | 98,6 | - |

Note: 1 Inflazione prevista dal 2005 in poi. 2 Calcoli effettuati dai servizi della Commissione in base al programma. Fonti: Programma di stabilità (PS); previsioni economiche dell’autunno 2004 dei servizi della Commissione (COM); calcoli effettuati dai servizi della Commissione. |

[1] GU L 209 del 2.8.1997. I documenti citati nel presente testo possono essere consultati all'indirizzo:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Parere riveduto del Comitato economico e finanziario sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e convergenza, approvato dal Consiglio Ecofin in data 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 del 27.11.2002.

[4] GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. I documenti citati nel presente testo possono essere consultati all'indirizzo: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] Le proiezioni del programma per l’inflazione IAPC non costituiscono previsioni bensì valori di riferimento utilizzati di norma ai fini dei rinnovi salariali.