Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Le politiche economiche dei paesi della zona euro: convergenze e divergenze, risultati ed insegnamenti"

(2002/C 125/17)

Il Comitato economico e sociale, in data 31 maggio 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Nyberg, in data 25 febbraio 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 21 marzo 2002, nel corso della 389a sessione plenaria, con 90 voti favorevoli, 1 contrario e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nel parere su "Il coordinamento della politica economica(1) come conseguenza dell'UEM"(2), il Comitato economico e sociale ha sostenuto la necessità di un tale coordinamento e ha proposto alcune possibili regole.

- La prima regola consiste nello scegliere il giusto orientamento (espansivo o restrittivo) delle misure di politica economica.

- In secondo luogo si tratta di stabilire in che modo le misure influiscono sugli altri paesi della zona euro. Se le economie si trovano nella stessa fase del ciclo economico si dovrebbero scegliere misure che hanno il massimo impatto possibile. Un paese che non è in fase con gli altri dovrebbe optare per misure che abbiano un impatto esterno il più limitato possibile.

- Conclusa la discussione comune sul mix di politiche più adatto ad ogni paese, ciascuno Stato membro procederà poi singolarmente alla scelta dei provvedimenti specifici.

- La considerazione di altri effetti delle misure (p. es. dell'impatto sulla pressione fiscale) dovrebbe essere di secondaria importanza: l'obiettivo principale sono gli effetti sul ciclo economico.

- Se con alcune misure, oltre all'effetto desiderato sul ciclo economico, si possono produrre effetti positivi anche per altri obiettivi, sono queste ovviamente le misure che si deve cercare di adottare.

1.2. Il Comitato ha deciso di predisporre un supplemento di parere per portare avanti il dibattito sul coordinamento delle politiche economiche. Il presente parere analizza le singole politiche economiche dei 12 paesi della zona euro al fine di stabilire se, all'atto pratico, vi sia una convergenza, o invece una divergenza, in taluni settori. Qual è l'impatto delle politiche adottate sulla situazione economica dei vari paesi? Dopo i primi anni di UEM vi sono già degli esempi di buone prassi?

1.3. Si può anche considerare che il presente parere rientri nel quadro degli studi condotti ogni anno dal Comitato sugli indirizzi di massima per le politiche economiche. Tali studi vertono in modo particolare sull'andamento complessivo della situazione economica dell'UE e sugli orientamenti generali delle politiche. Non è stato possibile in precedenza eseguire studi più approfonditi sui singoli Stati membri.

1.4. La maggior parte dei dati utilizzati nel presente studio è ricavata da varie pubblicazioni della Commissione europea e della Direzione generale per gli Affari economici e finanziari e di quella per l'Occupazione e gli affari sociali(3).

2. Obiettivi politici

2.1. L'obiettivo della politica monetaria viene definito dalla Banca centrale europea (BCE); il tasso di inflazione va mantenuto sotto il 2 % nel medio periodo. Il presente parere non si sofferma sulle misure prese dalla BCE, sui suoi tassi di interesse e sulle sue operazioni di mercato aperto. Il punto di partenza è invece costituito dalla situazione reale che segue l'adozione di misure di politica monetaria. Tuttavia, uno degli obiettivi principali per tutti i responsabili delle decisioni politiche resta senza dubbio un basso tasso di inflazione.

2.2. L'obiettivo relativo alle finanze pubbliche è basato sull'impegno di mantenere il disavanzo sotto il tetto del 3 % del PIL. Tuttavia, da questo primo "obiettivo" in ordine di tempo si è passati a un obiettivo di medio termine definito come "bilancio vicino al pareggio o in attivo". I dibattiti di politica economica in seno alla Commissione e in sede di Consiglio sembrano considerare questo un obiettivo generale.

2.3. Il tetto del 60 % per il debito pubblico deriva dai criteri di Maastricht e rimane sempre un obiettivo, ma sembra aver perso un po' della sua centralità in seguito alle riduzioni del debito fatte registrare durante gli ultimi anni. Nei prossimi anni solo tre Stati membri dell'UE avranno un debito superiore a tale tetto. È necessaria però una crescente attenzione verso tale obiettivo in quanto l'evoluzione demografica esigerà, tra l'altro, che l'onere degli interessi sia ridotto al minimo.

2.4. Le discussioni sulla situazione economica e sulle scelte nel campo della politica economica si basano sul pareggio del bilancio e sugli obiettivi relativi al debito pubblico. Tuttavia, l'obiettivo della crescita economica sembra riscuotere una crescente attenzione, anche se per tale obiettivo non è stato definito alcun valore preciso, in quanto lo si considera piuttosto come il risultato della situazione economica e della politica economica. Il fatto che i risultati economici di un paese siano inferiori alla crescita media non comporta necessariamente la messa in discussione della sua politica economica. Quantunque non sia un obiettivo esplicito, la crescita economica è considerata fondamentale negli studi economici della Commissione. La crescita economica sostenibile dovrebbe pertanto essere un obiettivo primario della politica economica.

2.5. Negli studi sulla politica economica spesso si trascura la variabile dell'occupazione, sia ai fini del mantenimento di un basso livello di disoccupazione, sia del raggiungimento di un alto tasso di attività(4). Una forte crescita economica oltre a rappresentare di per sé stessa un obiettivo, è condizione necessaria per il raggiungimento di una bassa disoccupazione e di un alto tasso di attività. In questo parere non si analizza la politica salariale ed i suoi effetti potenziali sull'occupazione e sulla domanda. Naturalmente anche il processo di Lussemburgo e quello di Cardiff, ed anche i fondi strutturali hanno un'importante influenza sull'occupazione. L'occupazione dovrebbe essere in prima linea quale obiettivo principale della politica economica e, nel quadro degli indirizzi di massima per le politiche economiche e del PSC(5) gli Stati membri dovrebbero essere giudicati anche in base al raggiungimento di tale obiettivo.

2.6. Il raggiungimento di un elevato livello di sicurezza sociale, conformemente alle disposizioni fondamentali del Trattato sull'Unione europea(6) che prevedono un rafforzamento della coesione sociale, è raramente citato tra gli obiettivi. Esso può essere anche considerato come il risultato finale di una maggiore crescita economica, in realtà come il risultato veramente voluto di tutte le misure politiche contenute negli indirizzi di massima per le politiche economiche e nel patto di stabilità e di crescita. Tuttavia, spesso nell'analisi non si tiene conto della distribuzione di questa protezione sociale, come pure di altri aspetti dei sistemi sociali. Si tratta di effetti della politica economica che rientrano decisamente nelle competenze dei singoli Stati membri e, pertanto, nella presente analisi non si tiene conto dell'obiettivo relativo alla protezione sociale. In questo contesto non si punterà nemmeno il dito, come spesso avviene, verso i paesi che riducono la pressione fiscale senza ridurre di conseguenza le prestazioni del sistema di sicurezza sociale.

2.7. In questo parere sulla politica economica il Comitato non prenderà direttamente in esame il tasso di inflazione, un obiettivo centrale della politica monetaria. Sono invece oggetto dell'esame il tasso di crescita in quanto obiettivo della politica economica, gli obiettivi relativi alla disoccupazione e al tasso di attività e la protezione sociale come risultato finale della crescita, dell'occupazione e di altri obiettivi intermedi.

3. Le politiche economiche nazionali per il periodo 1999-2001: una visione generale

3.1. La Commissione ritiene che debba essere rispettato l'obiettivo del PSC che esige bilanci prossimi al pareggio o in attivo. Un motivo è quello di permettere agli Stati membri, in futuro, di far funzionare gli stabilizzatori automatici anche in caso di rallentamento dell'economia. Tuttavia la Commissione non ha dato una definizione precisa di rallentamento dell'economia.

3.1.1. Il dosaggio di politiche macroeconomiche a livello nazionale non dovrebbe solo essere adeguato alla situazione economica nello Stato membro in questione, ma dovrebbe anche essere coerente con il quadro generale di politica di bilancio della zona euro.

3.2. La Commissione(7) sottolinea giustamente la necessità di un dibattito più ampio, vale a dire l'esigenza di non concentrarsi solo sulla disciplina di bilancio prevista dal PSC, ma di tener conto anche del contributo delle finanze pubbliche alla crescita e all'occupazione. Si tratta di un atteggiamento che va accolto con molto favore, ma è difficile trovare raccomandazioni in tal senso. Quando si trovano è spesso per paesi in cui possono andare di pari passo con la stabilizzazione del bilancio.

3.3. Due aspetti importanti sono ora giustamente al centro della discussione: il ruolo di stabilizzazione ciclica della politica di bilancio e il margine di manovra che si dovrebbe lasciare agli stabilizzatori automatici. La fase successiva della politica congiunturale (provvedimenti anticiclici di carattere discrezionale) è attuata in taluni Stati membri, ma raramente viene definita "discrezionale". Si tratta di un altro esempio di aspetti che "vanno di pari passo". Se tali provvedimenti possono essere considerati come riforme strutturali, essi possono anche figurare nelle relazioni economiche della Commissione.

3.3.1. La Commissione, nella sua relazione sulle finanze pubbliche, sostiene che i risultati di bilancio per il 2000 avrebbero dovuto essere migliori, ma che una parte dei "dividendi della crescita", rivelatisi superiori alle previsioni, è stata utilizzata da taluni governi per ridurre le imposte o accrescere la spesa(8). Ma contestualmente si potrebbe chiedere quali sarebbero state le prospettive di crescita per il 2001 se gli Stati membri non avessero sfruttato tale opportunità.

3.3.2. Nella stessa ottica si afferma che si può ricorrere agli stabilizzatori economici quando vi è un rischio di deterioramento della situazione economica, ma solo nei paesi che hanno raggiunto l'obiettivo di un bilancio prossimo al pareggio o in attivo. Il problema si fa più serio se i paesi che necessitano maggiormente di stimoli economici sono quelli in cui tale obiettivo non è stato ancora raggiunto.

3.4. Giustamente, la Commissione nutre preoccupazioni quanto ad un comportamento prociclico. Esso si è manifestato spesso, in modo particolare nel corso degli anni Novanta e rappresenta il rovescio della medaglia dell'applicazione dei criteri di Maastricht. Attualmente, taluni paesi in cui si registra un rallentamento della crescita economica applicano ancora una volta una politica che può essere definita prociclica aderendo scrupolosamente al PSC. Tali paesi non vengono criticati. D'altro canto, quelli che considerano il rallentamento fonte di preoccupazione e adottano le pertinenti misure verranno criticati perché non rispettano il PSC. Il conflitto tra gli obiettivi dovrebbe essere risolto alla luce delle esperienze degli anni Novanta e la soluzione non dovrebbe consistere nel rispetto di uno solo degli obiettivi. L'importanza attribuita agli obiettivi varia da una Direzione generale della Commissione all'altra e ciò è un problema per chi voglia considerare la politica nel suo complesso.

3.4.1. La situazione creatasi nel corso del 2001, con un tasso di crescita ridotto, ha complicato i problemi. Secondo la Commissione taluni paesi presentano rischi di inflazione, altri non hanno raggiunto l'equilibrio di bilancio, mentre i rimanenti paesi potrebbero lasciar operare i loro stabilizzatori automatici. In tutti i paesi, tranne due, la possibile incidenza degli stabilizzatori automatici è solo dell'ordine dello 0,1 % o dello 0,2 % del PIL. Alcuni paesi hanno adottato misure discrezionali. I Paesi Bassi stanno riducendo il loro avanzo di bilancio, manovra che sembra inoltre raccomandabile in questa situazione. La Finlandia, il Lussemburgo e l'Irlanda stanno riducendo i loro elevati avanzi di bilancio. Questo può essere considerato uno stimolo relativo e probabilmente non sarà accettabile per la Commissione. Si tratta però di paesi piccoli, che non hanno un forte impatto sul tasso di inflazione globale. Stimolare l'economia potrebbe essere auspicabile per paesi che hanno maggiori difficoltà con il tasso di crescita economica. Infine, in Germania il disavanzo sta aumentando soprattutto a causa del programma di riduzione della pressione fiscale. Anche se in Germania il disavanzo pubblico sarà vicino al tetto del 3 %, questo risultato si spiega con il fatto che le previsioni di crescita sono riviste continuamente al ribasso.

3.5. La Commissione, con un procedimento sofisticato, cerca di quantificare sia il quadro economico che quello monetario e tenta di stabilire se le politiche economiche e monetarie siano state neutrali, espansive o restrittive nei primi due anni dell'UEM. Afferma che, durante il primo anno dell'UEM, la politica economica è stata neutrale, ma con una tendenza all'allentamento del rigore. Le condizioni monetarie all'inizio sono state moderatamente espansive per diventare poi più restrittive. Quanto ai singoli paesi della zona euro, solo in Finlandia nel 2000 vi è stata una vera stretta economica. In Grecia le condizioni monetarie sono state lievemente allentate, mentre nella maggior parte degli altri paesi in cui esse erano abbastanza restrittive, si è assistito al loro ulteriore inasprimento. In Irlanda le condizioni monetarie hanno condotto ad un aumento dell'inflazione.

3.5.1. Per il 2001 la situazione è molto meno omogenea. La Finlandia, i Paesi Bassi, la Germania e l'Irlanda hanno allentato la loro politica fiscale. Condizioni monetarie restrittive si osservano con la stessa frequenza di evoluzioni in senso espansivo. Se ciò si analizza alla luce dell'uso della capacità produttiva, solo la Germania nel 2001 dispone ancora in misura significativa di capacità non utilizzata, secondo le stime di primavera della Commissione. La situazione è cambiata, tra l'altro in seguito agli atti terroristici dell'11 settembre 2001, con una contrazione della domanda e un aumento della capacità inutilizzata nella maggior parte dei paesi, nonché con le risposte che ne sono conseguite, per esempio riduzioni dei tassi d'interesse.

4. Impatto economico

4.1. Impatto economico generale

4.1.1. La valutazione della politica economica sotto il profilo dei suoi effetti sulla crescita dell'economia può effettuarsi a vari livelli. Non è ammissibile una valutazione sulla base di una singola misura, anche se essa ha un ruolo preponderante. Occorre analizzare e procedere ad una valutazione dell'intero pacchetto di misure nella sua composizione e negli effetti reciproci delle varie misure. Una valutazione definitiva è possibile poi solo se nell'analisi si fa entrare anche il momento in cui le misure producono i loro effetti. La Commissione ha tentato di produrre delle stime partendo da tali considerazioni e ha scoperto che i cambiamenti nelle spese dei bilanci pubblici hanno un impatto più rapido delle misure fiscali.

4.1.2. Gli interventi che influiscono sulla domanda dell'economia comporteranno cambiamenti più rapidi dei provvedimenti che incidono sull'offerta. Dato che la riduzione delle imposte può avere un impatto sia sulla domanda che sull'offerta, questo spiega in parte le reazioni più lente ai cambiamenti a livello d'imposte.

4.1.3. Ai fini di una politica economica ben strutturata si deve tenere conto di tutti questi aspetti. Ad esempio, una riduzione delle imposte potrebbe non fornire l'auspicata risposta in termini di tasso di disoccupazione. Analogamente, l'ampiezza dell'impatto di una riduzione delle rette per le strutture di accoglienza per l'infanzia o di una maggiore disponibilità di apposite strutture potrebbe non essere quella prevista. D'altro canto, la combinazione di entrambe le misure potrebbe avere un impatto maggiore della somma degli effetti delle due singole misure.

4.1.4. Un altro fattore che complica la definizione e la valutazione della politica economica è la differenza tra il bilancio pubblico complessivo, che comprende tutti i livelli amministrativi, e il bilancio del governo centrale. Il governo e il parlamento generalmente influenzano direttamente solo il bilancio del governo centrale. In alcuni paesi sono stati conclusi accordi per allineare i bilanci degli altri livelli amministrativi con quello del governo centrale. Ovviamente il problema è più complesso negli stati federali. La BCE e la Commissione si interessano ai bilanci pubblici complessivi.

4.1.5. Si dice spesso che, se la politica monetaria è considerata come un dato non modificabile, vi è una maggiore pressione sulla politica economica. Le differenze tra le varie situazioni economiche devono essere affrontate in questo caso solo tramite la politica economica. D'altro canto, però, prima che vi fosse la politica monetaria comune dell'UEM le ripercussioni delle misure di politica economica erano più ampie. Gli effetti di una misura potevano così evaporare non solo a causa degli scambi commerciali e di una maggiore inflazione, ma anche a causa di tassi di interesse più elevati e della volatilità dei tassi di cambio. Si può pertanto affermare che la politica monetaria comune non estende solo il campo di applicazione della politica economica, ma la rende anche più efficace.

4.2. Crescita e risultati economici

4.2.1. Valutare l'impatto di una misura economica è complicato in quanto vi sono due fattori determinanti: le misure politiche effettive e la situazione economica (generalmente la crescita economica), che a sua volta dipende in parte dalla fiducia dei consumatori e dei produttori. Ciò non pone grandi problemi se le prospettive di crescita economica per l'anno seguente si rivelano accurate. In tal caso si può decidere in anticipo, previa valutazione degli effetti del tasso di crescita, se la politica economica sarà espansiva, neutrale o restrittiva. Nel corso del 1999 e del 2000 i governi hanno avuto la tendenza a sottovalutare la crescita economica. In un contesto in cui i risultati sono valutati in base al miglioramento del saldo di bilancio e alla riduzione del debito pubblico ciò mette i governi in una luce migliore rispetto a quella che meriterebbero in base alle azioni intraprese. In anni come il 2001, in cui il tasso di crescita nella maggior parte dei paesi sarà inferiore al previsto, le politiche potrebbero essere considerate appropriate oppure rivelarsi troppo restrittive.

4.2.2. Inoltre il tasso di crescita dipende in larga misura dalle politiche effettivamente attuate. Una politica che riduce il potere di acquisto ridurrà i consumi e, a lungo termine, la crescita. Tali interdipendenze rendono la valutazione delle politiche davvero difficile.

4.2.2.1. La Commissione compie ingenti sforzi per distinguere gli effetti della crescita da quelli delle misure politiche. La riduzione generale più rapida del previsto dei disavanzi è dovuta soprattutto ad una crescita maggiore di quella attesa. Inoltre essa opera una distinzione tra gli effetti della diminuzione del servizio del debito, nonché gli effetti degli stabilizzatori automatici e gli effetti delle misure discrezionali. Questi ultimi si rivelano poi pari solo allo 0,1 % del PIL. I problemi di quantificazione sarebbero enormi se si dovesse tentare di calcolare l'impatto di ogni singola misura. La riduzione dei contributi previdenziali in Spagna, ad esempio, è stata pari solo allo 0,1 % del PIL. Come è possibile valutare singolarmente l'effetto di tale riforma sul PIL se essa è stata adottata insieme a molte altre misure?

4.2.3. Inoltre, dai dati si possono trarre conclusioni politiche differenti. La Commissione osserva che tre paesi che continuano ad avere un notevole disavanzo non hanno migliorato la loro posizione nel corso degli anni in cui la crescita è stata significativa. Non osserva però esplicitamente che quegli stessi paesi erano tra quelli che presentavano i tassi di crescita più bassi e si trovavano pertanto in una situazione in cui misure di stimolo dell'economia si sarebbero potute ritenere giustificate. Se non avessero fatto ricorso alle possibilità di stimolo dell'economia durante questi anni, questi paesi presenterebbero oggi una situazione economica peggiore, ma d'altra parte disporrebbero di maggiori margini di manovra per far fronte a tale situazione. La valutazione delle politiche diventa ancora più complessa se si considerano sia la natura che la tempistica delle varie misure.

4.2.4. Negli ultimi anni la maggior parte dei paesi ha ridotto il debito pubblico. Tuttavia, dati gli elevati tassi di crescita economica, non si tratta di un risultato particolarmente degno di lode. Si prenda ad esempio il Belgio, che ha segnato una riduzione di 5,5 punti percentuali nel corso del 2000. Il 4,5 % è dovuto all'adeguamento aritmetico del valore del debito, espresso in percentuale del PIL, quando il tasso di crescita è maggiore. Non vi sono dati che indichino in che misura la riduzione del debito nei paesi della zona euro sia dovuta effettivamente al rimborso del debito. La Commissione formula delle osservazioni in merito al tasso di riduzione del tasso d'indebitamento della Spagna nel corso del 2000 e osserva che, su una riduzione del 2,7 %, 2,5 punti percentuali sono dovuti al tasso di crescita. Si vorrebbe però che la Commissione fornisse dati analoghi per tutti i paesi.

4.3. Stabilizzatori automatici

4.3.1. Quando il disavanzo di bilancio è inferiore al 3 % del PIL (o, piuttosto, quando si raggiunge il pareggio) si pone la questione se si possano lasciar operare liberamente gli stabilizzatori automatici. Ma fino a che punto gli stabilizzatori automatici possono stabilizzare il ciclo? Possono essere migliorati?

4.3.2. È opinione comune che gli stabilizzatori automatici(9) abbiano il massimo impatto se il problema strutturale (lo shock) si situa dal lato della domanda. Ad esempio, alcune imposte e sussidi di disoccupazione ad aliquota progressiva hanno un effetto mitigatore sia in caso di recessione dell'economia che in caso di ripresa, neutralizzando l'impatto sul reddito delle persone fisiche. Sono molto efficaci per quanto riguarda i problemi strutturali collegati ai consumi privati, meno per quelli collegati agli investimenti o alla domanda esterna. Si sostiene che gli effetti sulla produzione degli shock sul versante dell'offerta vadano in una direzione opposta rispetto agli effetti sull'inflazione. Ad esempio un rialzo del prezzo del petrolio determinerà un aumento dell'inflazione e una minore produzione. È difficile trovare stabilizzatori automatici che abbiano, in quel caso, sia un effetto espansivo che un effetto restrittivo.

4.3.3. Vi sono anche profonde differenze tra i vari paesi quanto alla sensibilità del bilancio pubblico ai mutamenti congiunturali. Un'economia in cui il settore pubblico è fortemente influenzato da cambiamenti ciclici a causa degli stabilizzatori automatici, ha anche la possibilità di ottenere risultati migliori modificando la politica economica. Si tratta di una duplice sensibilità, dovuta sia al ciclo economico che a misure politiche. Tali paesi hanno spesso dei sistemi di sicurezza sociale avanzati.

4.3.4. Alla luce di quanto esposto si può affermare che è impossibile esprimere un parere generale sull'impiego degli stabilizzatori automatici. La Commissione ha fatto dei calcoli per stabilire i livelli adeguati cui devono tendere i disavanzi/avanzi di bilancio lungo tutto il ciclo, che può differire tra i vari paesi. Tanto più l'economia è volatile, tanto maggiore dev'essere l'avanzo di bilancio. Dopo aver fissato i livelli minimi sono stati definiti nuovi obiettivi che dovrebbero permettere agli stabilizzatori automatici di operare liberamente.

4.4. Investimenti

4.4.1. In molti casi la spesa pubblica può avere effetti positivi sulla crescita economica e sull'occupazione. È il caso della spesa "tradizionale", ad esempio per l'istruzione, la salute, per i trasferimenti regionali e la politica sociale. La quantità e la qualità di tali spese sono il presupposto di un'economia moderna e in crescita. Nonostante l'importanza di questo tipo di spesa, la maggiore attenzione viene riservata alla ricerca e agli investimenti sia pubblici sia privati. Le conclusioni del vertice di Lisbona, cui si è dato seguito a Stoccolma, hanno formulato l'ambizione politica di migliorare tali politiche. È passato troppo poco tempo non solo perché si possano vedere i risultati sul fronte della crescita e dell'occupazione, ma anche per aver potuto adottare tutte le misure necessarie. Il tentativo di definire indicatori pertinenti per tali misure è solo un primo passo e non è stato ancora portato a termine.

4.4.2. Esistono differenze notevoli tra i paesi dell'area dell'euro sia rispetto alla spesa per la ricerca e lo sviluppo sia per quanto riguarda gli investimenti. Nonostante tali differenze, non si può negare che tutti i paesi debbano perseguire politiche volte ad aumentare la percentuale del PIL destinata a tali spese. Sebbene sia impossibile valutare l'impatto delle misure recenti, l'esperienza del passato dimostra chiaramente l'efficacia delle misure adottate in questi settori. Gli ingenti investimenti nelle tecnologie dell'informazione (formazione, reti, uso) e nella ricerca in tale settore, ad esempio negli Stati Uniti e nell'Europa settentrionale, vanno di pari passo con un una maggiore crescita economica e un livello di occupazione più elevato.

4.4.3. Vi è una questione statistica di fondo in quanto le statistiche relative agli investimenti tengono conto solo degli investimenti materiali, mentre dovrebbero essere compilate in modo da tener conto anche degli investimenti nelle risorse umane. Vi è un enorme problema di misurazione in quanto occorre trovare una linea di demarcazione tra le spese per l'istruzione "normale" e quelle per l'istruzione e la formazione che aumentano il potenziale produttivo. Un'opzione è di considerare la totalità delle spese sostenute dalle imprese per l'istruzione e la formazione alla stregua di investimenti nelle risorse umane (anche se in parte possono essere finanziate dal settore pubblico).

4.4.4. Il grosso degli investimenti proviene dal settore privato e sono questi i principali determinanti della crescita. Ma se si considerano gli investimenti materiali pubblici, anch'essi importanti per la crescita e complementari a quelli privati, vi è una complicazione per quanto riguarda la struttura del PSC. Un paese che devolve un'alta percentuale del PIL agli investimenti pubblici, il che è raccomandabile, farà più fatica ad avere un bilancio in pareggio in quanto saranno necessari maggiori tagli alle altre spese pubbliche per controbilanciare gli investimenti pubblici "straordinari", a meno che questi non vengano finanziati con risorse al di fuori del bilancio, rimanendo esclusi in tal modo dalla valutazione del PSC. In questo caso i criteri di convergenza dell'UEM possono determinare una riduzione degli investimenti pubblici. Durante gli anni '90, le diminuzioni degli investimenti materiali pubblici hanno rappresentato 1/3 delle riduzioni dei disavanzi dei bilanci pubblici e questo ha fatto declinare la quota di tali investimenti sul PIL dal 2,9 % (1991) al 2,3 % soltanto (1999)(10). Dal punto di vista economico questo è ancor più assurdo se si pensa che tali spese farebbero aumentare il tasso di crescita e, a lungo termine, aiuterebbero a raggiungere gli obiettivi del PSC.

4.5. Riforme fiscali

4.5.1. Gli effetti positivi della ricerca e degli investimenti generalmente non vengono messi in discussione, ma le conseguenze che le riforme fiscali hanno sulla crescita e sull'occupazione non vengono sempre riconosciute da tutti. Il regime fiscale ha un impatto sulla propensione delle persone ad esercitare un'attività lavorativa, a risparmiare e a investire. Le conseguenze non derivano solo dal livello di imposizione fiscale, ma dal tipo di tassazione. In appresso si forniscono alcuni esempi, ma, come sostiene la Commissione, finora i risultati non sono stati univoci. In generale si può affermare che occorrerà molto tempo - un paio d'anni - prima che si manifestino le conseguenze e che, inoltre, i cambiamenti dovranno essere abbastanza profondi per influire sul nostro comportamento.

4.5.2. Inoltre le riforme dei sistemi fiscali devono venir considerate in senso lato; si deve cioè tener conto anche dei regimi previdenziali. L'interazione tra imposte e prestazioni sociali deve essere considerata nel suo insieme quando si analizza l'impatto sull'occupazione e sulla crescita. In aggiunta, cercare di aumentare il tasso di occupazione apportando modifiche ai sistemi di tassazione e ai regimi previdenziali richiede al tempo stesso il passaggio da misure passive a politiche del mercato del lavoro attive, al fine di rendere possibile un aumento del tasso di attività.

4.5.3. Nel presente parere non si può tener conto di tutti gli aspetti del problema dell'invecchiamento della popolazione. Si vuole tuttavia sottolineare che esso rende ancor più importante ridurre il debito pubblico. Si può dire che in alcuni paesi questo abbia reso più difficoltoso, in una fase recessiva, il passaggio a politiche anticicliche.

4.5.4. Negli anni precedenti la terza fase dell'UEM vi è stato un forte inasprimento della politica economica. Questo rigore è stato mantenuto, ma il ritmo delle misure è stato rallentato in quanto la necessità si fa meno pressante quando i bilanci sono prossimi al pareggio e anche perché le riforme iniziano a dar frutto. Nella maggior parte dei paesi le riforme hanno comportato sia tagli alla spesa pubblica che una riduzione delle imposte; in questo contesto il settore pubblico è stato ridimensionato, in senso relativo. In taluni paesi le riforme fiscali sono consistite in modifiche del sistema di riscossione delle imposte o della base imponibile; in tal modo è stato aumentato il gettito fiscale senza inasprire le aliquote. Così facendo si è ottenuto un sistema fiscale più equo.

4.6. Occupazione

4.6.1. Per avere statistiche sulle tendenze dell'occupazione si deve far riferimento a pubblicazioni come "Employment in Europe". Questo è già di per sé indice del fatto che non in tutti i servizi della Commissione si è preso atto del fatto che nelle conclusioni dei vari vertici figura anche l'occupazione. Nella valutazione delle politiche economiche dei paesi della zona euro non si tiene conto realmente degli effetti sull'occupazione.

4.6.2. Spagna, Belgio ed Irlanda hanno fatto segnare un calo della disoccupazione superiore ad un punto percentuale all'anno durante il biennio 1999/2000. Il Belgio e l'Irlanda vi sono riusciti sebbene non partissero da un livello di disoccupazione particolarmente elevato. Dei 12 paesi della zona euro, 8 hanno mancato il possibile obiettivo di una riduzione annua di un punto percentuale, mentre 3 paesi (Austria, Lussemburgo e Portogallo) hanno registrato solo risultati mediocri, ma essi registravano già i livelli di disoccupazione più bassi(11).

4.6.3. Se invece si dà uno sguardo allo sviluppo del tasso di partecipazione alla forza lavoro (tasso di attività), l'aumento più rapido si è registrato nei Paesi Bassi, in Irlanda, Lussemburgo e Spagna. Le crescite più modeste sono state registrate in Austria, Germania e Francia. Non vi è un rapporto univoco tra le variazioni del tasso di attività durante questi anni e il punto di partenza di tale tasso. Vanno cercati altri fattori per spiegare i risultati divergenti.

4.6.4. In questi anni la Spagna sembra aver ottenuto i risultati migliori, nonostante in partenza avesse il maggior tasso di disoccupazione e un basso tasso di attività. L'Austria ha invece avuto i risultati più modesti, ma partiva da un basso tasso di disoccupazione e un alto tasso di attività(12). Le varie tendenze possono avere cause differenti, ma sembra vi sia una certa convergenza per quanto riguarda questi aspetti dei mercati del lavoro.

4.6.5. Se si ricercano le cause di tali differenze, la spiegazione ovvia è il tasso di crescita. Si constata anche che tassi di crescita sostenuti mostrano una forte correlazione positiva con dinamiche favorevoli dell'occupazione.

4.6.6. Gli sviluppi talvolta contraddittori dei mercati nazionali del lavoro richiedono però analisi più approfondite delle cause dei risultati positivi e negativi sul mercato del lavoro. Alcune spiegazioni possono essere trovate nelle misure discrezionali di politica economica dei 12 paesi. In base ad un documento di supporto elaborato dal gruppo di studio, che descrive le politiche economiche paese per paese, si arriva alla conclusione che tali misure sembrano essere specifiche per ogni paese.

5. Raccomandazioni non coerenti

5.1. Se si tiene conto di altri settori d'intervento, e non solo degli indirizzi di massima per le politiche economiche, per alcuni paesi le raccomandazioni formulate per il 2001 non sono in linea con la politica espansiva che sarebbe giustificata dai minori tassi di crescita. Nella sua valutazione generale della situazione economica (monetaria e congiunturale) la Commissione mostra preoccupazioni principalmente per i paesi in cui si registra un surriscaldamento e vi è una pressione inflazionistica. Non esprime apertamente la stessa preoccupazione per i paesi in cui una domanda inadeguata non permette che si abbia una crescita economica accettabile. Idem dicasi anche per la maggior parte dei governi. Si può dire che la politica economica sostenga, in generale, la politica monetaria comune in periodi di crescita economica sostenuta, ma in periodi di crescita modesta vi è il rischio che le due politiche entrino in conflitto. Ciò desta grande inquietudine rispetto alla situazione economica attuale e alle corrispondenti raccomandazioni di politica economica.

5.2. Si tiene conto raramente degli effetti che la politica di un paese ha sugli altri paesi, ma solo dell'impatto generale su tutta l'area dell'euro. Inoltre sembra trattarsi più di una relazione matematica che somma i dati nazionali relativi all'inflazione ecc. che di una stima economica dei rapporti effettivi che intercorrono tra le 12 economie. L'Irlanda ne è un esempio. La raccomandazione che il Consiglio Ecofin ha rivolto all'Irlanda di perseguire una politica economica meno espansiva, può essere giustificata solo se si considera l'economia irlandese in sé. Tuttavia, gli effetti che un'espansione eccessiva dell'economia irlandese ha sull'area dell'euro sono trascurabili perché essa è di dimensioni così modeste da non influenzare significativamente l'obiettivo formulato in materia di inflazione. Gli scambi dell'Irlanda avvengono in gran parte con paesi che non fanno parte dell'area dell'euro (p. es. il Regno Unito); pertanto l'impatto commerciale sugli altri paesi della zona dell'euro è trascurabile.

5.3. In anni di crescita economica sostenuta è facile ottenere buoni risultati sul fronte dei tassi di occupazione e di disoccupazione in quanto essi seguono l'andamento del tasso di crescita. Quando la crescita è modesta ciò è molto più complicato. Con una crescita inferiore al 3 %, non vi è un aumento automatico dell'occupazione e continuando a porre l'accento sul bilancio in pareggio si corre seriamente il rischio che la politica adottata provochi una maggiore disoccupazione. Pertanto anche i tassi di crescita e l'andamento dell'occupazione devono essere al centro del dibattito di politica economica. Le tendenze reali dell'economia sono ormai così chiare che i prossimi documenti della Commissione e le decisioni del Consiglio devono riflettere questo nuovo approccio.

5.4. Posto che gli obiettivi del PSC sono inseriti nel Trattato, le raccomandazioni che da essi derivano hanno un peso maggiore rispetto a quelle risultanti dagli obiettivi che vengono adottati nelle riunioni del Consiglio. La differenza della base giuridica non dovrebbe avere un impatto del genere sulle raccomandazioni di politica realmente espresse. I provvedimenti effettivamente raccomandati dovrebbero fondarsi più su argomentazioni di carattere economico che non su considerazioni politiche.

6. Un nuovo quadro di riferimento per gli obiettivi

6.1. Dalla relazione della Commissione e dalle decisioni del Consiglio si ricava decisamente l'impressione che la stabilità dei prezzi, il bilancio in pareggio e la riduzione del debito pubblico siano gli obiettivi principali. Per trarre una lezione generalmente valida dai primi anni dell'euro si ritiene importante cercare di soddisfare gli obiettivi fissati dal PSC per poter configurare un mix di politiche che tengano conto di tutti gli obiettivi di politica economica.

6.2. L'impatto della crescita economica su tali obiettivi viene calcolato meticolosamente. Ciò che manca è l'impatto della politica economica sulla crescita e sull'occupazione. Questo è forse il motivo principale per cui le raccomandazioni espresse nel presente documento tendono spesso ad avere un carattere più espansivo. Si potrebbero raccomandare un avanzo di bilancio più modesto o un disavanzo maggiore se, insieme alla politica fiscale, si prendessero in considerazione la crescita e l'occupazione. Pertanto, l'obiettivo di una crescita pari almeno al 3% nel medio periodo formulato nelle conclusioni dei vertici dovrebbe figurare chiaramente anche negli indirizzi di massima per le politiche economiche e nel Patto di stabilità e di crescita.

6.3. A Lisbona è stato fissato un obiettivo di lungo periodo relativo all'occupazione: ridurre la disoccupazione fino al raggiungimento del pieno impiego. Per il tasso di attività gli obiettivi di lungo termine sono stati fissati al 70 % per gli uomini e al 60 % per le donne. Questi obiettivi di lungo periodo dovrebbero figurare nel PSC quali obiettivi di medio termine allo scopo di stimolare l'adozione di politiche che permettano di raggiungere gli obiettivi generali di lungo periodo.

6.4. Dopo alcuni anni di esperienza pratica dell'applicazione del PSC, può essere venuto il momento di valutare le esperienze sinora acquisite e di perfezionare questo pilastro della politica economica nei paesi della zona dell'euro. Oltre alle proposte sopra citate, il Comitato desidera sottolineare alcuni principi di flessibilità per le raccomandazioni di politica economica annuali.

- Gli obiettivi dovrebbero essere considerati obiettivi a medio termine in modo da poter valutare i risultati di ciascun anno in funzione di tali obiettivi.

- Si deve sempre tener conto del ciclo economico.

- Le valutazioni di breve periodo per ciascuno Stato membro dovrebbero sempre dipendere dal grado di realizzazione degli obiettivi di lungo periodo.

- Tali valutazioni dovrebbero, inoltre, essere considerate nel contesto dell'evoluzione demografica di ogni Stato membro.

7. Osservazioni conclusive

7.1. Alcune osservazioni generali riguardano l'esigenza di una politica economica più coordinata, con un rafforzamento del dialogo macroeconomico, e anche la necessità di una maggiore flessibilità delle raccomandazioni di politica economica del processo PSC. Tuttavia si vogliono anche ricordare alcuni esempi nazionali di buone prassi che soddisfano al tempo stesso i criteri di un bilancio in pareggio, di una riduzione del debito e quelli relativi al tasso di inflazione, nonché gli obiettivi relativi alla crescita e all'occupazione. Inoltre la ricerca di una politica coerente dovrebbe anche prevedere obiettivi relativi alla riforma dei sistemi pensionistici per tener conto dell'invecchiamento della popolazione e obiettivi di finanziamento degli investimenti pubblici in settori chiave, conformemente alle conclusioni del vertice di Lisbona.

7.2. Un'implicazione ovvia è che, per la riduzione del debito, le misure volte a mantenere un elevato tasso di crescita economica potrebbero essere più efficaci delle misure tese ad estinguere il debito tramite maggiori avanzi di bilancio. La migliore politica per ridurre il debito è pertanto una politica che persegue alti tassi di crescita.

7.3. Alcuni esempi possono essere definiti come riforme di struttura con un effetto di lungo periodo, mentre altri costituiscono piuttosto misure anticicliche. In Grecia le misure per combattere l'evasione fiscale tramite, ad esempio, un'imposta negativa sui redditi sembrano aver avuto l'effetto desiderato. I tagli delle imposte in Germania sia delle imposte sui redditi che di quelle sulle imprese possono essere considerati un buon esempio di misura anticiclica, sebbene non fosse questo il loro obiettivo principale. In Belgio i massimali sulla spesa pubblica e l'accordo con gli enti regionali e locali hanno avuto un profondo impatto sull'equilibrio di bilancio. È interessante seguire la formula in base alla quale i Paesi Bassi ripartiscono gli effetti della crescita economica sul bilancio pubblico tra riduzione delle imposte e riduzione del debito. Anche se forse è equa dal punto di vista della ripartizione, tale formula potrebbe essere discutibile quale misura di stabilizzazione del ciclo economico. In complesso la politica di bilancio finlandese sembra ben dosata per mantenere la politica economica rigorosa necessaria, nonostante le drastiche variazioni delle entrate e delle spese, in un contesto di condizioni monetarie favorevoli e di crescita sostenuta.

7.3.1. Alcuni paesi hanno introdotto dei cambiamenti nei loro regimi fiscali per ridurre l'evasione fiscale e per aumentare la base imponibile. Tali misure non solo si sono dimostrate efficaci, ma hanno anche prodotto una convergenza della struttura dei sistemi fiscali. Riforme di questo tipo sono molto importanti e dovrebbero essere portate avanti.

7.3.2. Molti paesi hanno ridotto diverse aliquote d'imposta. Grazie all'alto tasso di crescita ciò non ha comportato una riduzione del gettito fiscale. Al contrario, il gettito ha continuato ad aumentare. Con tassi di crescita inferiori tali aumenti non continueranno e probabilmente si trasformeranno in perdite di gettito. La riduzione delle aliquote potrebbe già avere avuto un impatto sulla domanda, ma ci vuole del tempo prima che si vedano gli auspicati effetti sul fronte dell'offerta. Sfortunatamente potrebbero manifestarsi in un contesto economico in cui sarebbe opportuno sostenere la domanda. Tutto ciò mette in evidenza le enormi difficoltà di programmazione delle riforme fiscali.

7.3.3. Accanto alla probabile convergenza delle basi imponibili e alle minori possibilità di evasione fiscale attualmente sembra che si verifichi un vero e proprio passaggio dall'imposizione del lavoro e dei redditi ad altre imposte. Vi è una tendenza debole ma evidente ad una convergenza dei sistemi fiscali sia per quanto riguarda la loro composizione che per quanto riguarda le aliquote.

7.4. Taluni paesi hanno introdotto dei massimali per la spesa pubblica in una forma o nell'altra. Tali massimali possono risolvere alcuni problemi: possono aiutare ad esempio a ridurre la tendenza ad aumentare automaticamente la spesa pubblica qualora si rendano disponibili maggiori risorse. Il sistema può essere definito "a prova di elezioni" in quanto i massimali vengono spesso decisi in anticipo e all'unanimità. Nel medesimo tempo essi possono eventualmente creare altri problemi, come quello di dover sempre ricorrere a interventi sulle entrate se si rivelano necessarie misure anticicliche, in quanto la spesa è stata fissata in anticipo per parecchi anni. Un tale approccio è ancora meno flessibile qualora cambino dei "fondamentali" che sono alla base della fissazione del massimale.

7.5. Questi sono alcuni dei "buoni esempi" che si possono citare; alcuni riguardano specificamente un dato paese, altri sono abbastanza generali. Va sottolineato che nonostante essi abbiano effetti positivi in un paese non funzionano necessariamente in tutti gli altri paesi. La situazione economica di un paese può essere così diversa che ciò che è efficace in un paese potrebbe essere inefficace o avere effetti indesiderati altrove. Pertanto, vale la pena discutere in tutti i paesi della zona euro gli esempi di politiche formulati nel presente parere e le osservazioni in merito alla loro adozione in uno o più paesi, ma la loro applicazione reale deve dipendere dalla situazione di ogni singolo paese.

Bruxelles, 21 marzo 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Questo parere analizza gli aspetti di politica economica compresi nella nozione di politica di bilancio in cui rientrano sia le entrate sia le spese dei conti pubblici.

(2) GU C 139 dell'11.5.2001, pag. 60.

(3) European Economy. Reports and studies, n. 3, 2000, n. 3, 2001 e Employment in Europe.

(4) Partecipazione alla forza lavoro (tasso di attività) = persone occupate ed in cerca di occupazione quale percentuale della forza lavoro potenziale.

(5) PSC = Patto di stabilità e di crescita.

(6) Trattato sull'Unione europea, articolo 2.

(7) COM(2001) 355 def., pag. 4.

(8) Finanze pubbliche nell'UEM - 2001, pag. 2 (European Economy. Reports and studies, n. 3, 2001).

(9) Per una discussione degli stabilizzatori automatici, cfr. il parere del CES in GU C 139 dell'11.5.2001, pag. 60.

(10) Formazione di capitale fisso lordo dello Stato in generale UE 15, Eurostat.

(11) Il Lussemburgo è un caso speciale in cui il buon andamento del mercato del lavoro ha un forte impatto sui paesi confinanti.

(12) Il Lussemburgo è un caso speciale in cui il buon andamento del mercato del lavoro ha un forte impatto sui paesi confinanti.