RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Il sostegno dell'UE all'Ucraina nell'attuale situazione straordinaria si inserisce nel contesto di un saldo rapporto di lunga data. Dal 2014 l'Ucraina intrattiene un solido partenariato con l'Unione europea che va oltre la cooperazione bilaterale ed è finalizzato a conseguire in modo graduale l'associazione politica e l'integrazione economica. L'accordo di associazione UE-Ucraina, entrato in vigore il 1º settembre 2017 e comprendente una zona di libero scambio globale e approfondita (DCFTA), ha costituito il principale strumento per avvicinare maggiormente l'Ucraina e l'UE. Oltre a promuovere legami politici ed economici più forti e il rispetto dei valori comuni, l'accordo ha garantito un solido quadro per realizzare un ambizioso programma di riforme incentrato sulla lotta alla corruzione, un sistema giudiziario indipendente, lo Stato di diritto e un migliore clima imprenditoriale. L'UE ha costantemente appoggiato le importanti riforme strutturali dell'Ucraina, che sono fondamentali per attirare investimenti, stimolare la produttività e innalzare il tenore di vita a medio e lungo termine. A seguito della domanda del paese di aderire all'Unione il Consiglio europeo ha riconosciuto la prospettiva europea dell'Ucraina e le ha concesso lo status di paese candidato; la cooperazione con l'Ucraina è quindi destinata ad approfondirsi ulteriormente via via che il paese progredisce nel suo percorso europeo.

Problemi immani si frappongono allo sviluppo economico a lungo termine e all'orientamento alle riforme dell'Ucraina da quando la Russia ha invaso il paese il 24 febbraio 2022 in un atto di aggressione ingiustificata e non provocata senza precedenti. Oltre alle enormi sofferenze umane, la guerra in corso in Ucraina ha già causato drammatici danni alle infrastrutture fisiche (strade, ponti, fabbriche, ecc.) e agli edifici residenziali e pubblici (unità abitative, scuole, ospedali, ecc.). I combattimenti hanno anche causato un massiccio esodo umano di oltre 6 milioni di sfollati interni e oltre 7 milioni di rifugiati.

Oltre a causare enormi danni all'economia, la guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina ha determinato per il paese la perdita di accesso ai mercati internazionali dei capitali. Secondo le stime delle autorità e dell'FMI, il conseguente deficit di finanziamento sottostante della bilancia dei pagamenti raggiungerà circa 39 miliardi di USD per tutto il 2022. Secondo la valutazione dell'FMI, l'Ucraina potrebbe finanziare questo deficit prelevando fino a 9 miliardi di USD dalle riserve ufficiali internazionali senza compromettere la sua stabilità macrofinanziaria. Gli impegni bilaterali e multilaterali di sostegno finanziario promessi all'Ucraina nel contesto della riunione dei ministri delle finanze e dei governatori delle banche centrali del G7, tenutasi tra il 18 e il 20 maggio, hanno raggiunto quasi 20 miliardi di USD. La Germania ha erogato una sovvenzione di 1 miliardo di EUR per il sostegno diretto al bilancio. Tra gli ulteriori impegni da parte degli Stati membri dell'UE figurano 200 milioni di EUR erogati dall'Italia e 190 milioni di EUR erogati dalla Francia. Al fine di contribuire al finanziamento del restante fabbisogno di finanziamento stimato dell'Ucraina per l'intero 2022, pari a circa 10 miliardi di USD, la Commissione intende presentare una proposta relativa a un'operazione eccezionale di AMF per un importo massimo di 9 miliardi di EUR a favore dell'Ucraina.

Al fine di venire incontro alle esigenze di finanziamento immediate e più urgenti dell'Ucraina, come primo passo la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio la presente proposta di decisione relativa alla concessione di un'ulteriore assistenza macrofinanziaria (AMF) all'Ucraina per un importo massimo di 1 miliardo di EUR sotto forma di prestito a lungo termine a condizioni estremamente agevolate. In una seconda fase la Commissione intende presentare quanto prima il resto di questo pacchetto, eccezionale per natura e dimensioni, rispondendo pertanto all'invito a presentare una proposta in tempi rapidi, formulato dal Consiglio europeo del 23 e 24 giugno. Considerando l'AMF di emergenza di 1,2 miliardi di EUR, erogata all'inizio di quest'anno, il sostegno macrofinanziario totale dell'UE all'Ucraina dall'inizio della guerra arriverebbe a 2,2 miliardi di EUR e potrebbe raggiungere 10 miliardi di EUR una volta pienamente operativa l'AMF eccezionale a favore dell'Ucraina. Tale assistenza finanziaria si somma a molti altri tipi di sostegno, in particolare l'assistenza umanitaria, allo sviluppo e nel settore della difesa, la sospensione di tutti i dazi all'importazione sulle esportazioni ucraine per un anno o altre iniziative di solidarietà, ad esempio per affrontare le strozzature nel settore dei trasporti, in modo da garantire le esportazioni, in particolare di cereali.

Questa AMF supplementare, che può arrivare fino a 1 miliardo di EUR, è considerata la prima parte; la Commissione intende presentare una proposta per la seconda parte dell'AMF eccezionale non appena praticabile. Questa prima parte dell'AMF eccezionale mira a fornire un sostegno finanziario rapido in una situazione di forte fabbisogno di finanziamento e a garantire il funzionamento costante delle funzioni essenziali dello Stato ucraino. Avrà un periodo di disponibilità di un anno e sarà erogata in un'unica rata, eventualmente suddivisa in una o più tranche. Un protocollo di intesa, da concordare con le autorità ucraine, stabilirà le condizioni per l'erogazione delle rate e dell'assistenza. Il protocollo d'intesa garantirà una maggiore trasparenza e rendicontazione sull'uso dei fondi e definirà una serie di obblighi di rendicontazione ai quali la presente AMF sarà collegata. Eventualmente potranno essere presi in considerazioni interventi finalizzati a migliorare la resilienza e la stabilità del paese, nel settore della governance e dello Stato di diritto e nel settore dell'energia, a titolo dell'AMF di emergenza di 1,2 miliardi di EUR erogata a marzo e a maggio 2022, che non sono state completate per cause di forza maggiore. Si prevede che l'attuazione della presente AMF, come prima parte dell'AMF eccezionale annunciata nella comunicazione "Aiuti e ricostruzione dell'Ucraina", andrà di pari passo con l'aiuto e il sostegno umanitario finanziato dallo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale Europa globale (NDICI-GE). Si inserisce inoltre nello straordinario sforzo prodigato a livello internazionale dai donatori bilaterali e dalle istituzioni finanziarie internazionali per sostenere l'Ucraina in questa fase critica.

La rata proposta di 1 miliardo di EUR sarà finanziata in virtù di disposizioni disponibili a titolo del bilancio dell'UE per la garanzia per le azioni esterne istituita nell'ambito di NDICI-GE. Si tratta di disposizioni che dotano l'UE di risorse per rimborsare gli investitori in obbligazioni che sono state utilizzate per finanziare i prestiti AMF nel caso in cui un paese beneficiario non rispetti i propri impegni di rimborso nei confronti dell'UE. L'attuale QFP prevede un programma generale di AMF di circa 11 miliardi di EUR in prestiti, che sono erogati con un tasso di copertura del 9 %. Su tale base, è stato stanziato 1 miliardo di EUR di accantonamenti nelle disposizioni di programmazione finanziaria per i prestiti AMF a paesi terzi nell'ambito dell'attuale QFP. La dotazione dovrebbe essere finanziata entro i limiti di cui all'articolo 31, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento (UE) 2021/947. Tale dotazione fornirà le risorse di bilancio che sosterranno il prestito proposto destinato all'Ucraina.

Tuttavia, tenuto conto dei recenti sviluppi, drammatici e imprevedibili, che interessano l'Ucraina, il tasso di copertura del 9 % generalmente applicato ai paesi che affrontano una crisi della bilancia dei pagamenti non è adeguato nel caso di specie. La presente proposta prevede un tasso di copertura del 70 % mediante disposizioni di conferimento a titolo del bilancio dell'Unione. Questo tasso di copertura eccezionalmente elevato è ritenuto sufficiente a contenere il rischio derivante dall'ulteriore AMF concessa all'Ucraina, in linea con i principi della sana gestione finanziaria. L'applicazione del tasso di copertura del 70 % al previsto programma di prestiti fino a 1 miliardo di EUR implica che un importo di 700 milioni di EUR, già disponibile nell'ambito del presente QFP per l'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi, sarà utilizzato per fornire una riserva di liquidità contro potenziali perdite su questo nuovo prestito. Il tasso di copertura in parola sarebbe applicato al posto della regola generale di cui all'articolo 31, paragrafo 5, terzo comma, del regolamento (UE) 2021/947.

Riconoscendo la situazione estremamente difficile in cui versa l'Ucraina, per limitare l'impatto del prestito in questione sulla sostenibilità di bilancio, si propone inoltre che il bilancio dell'UE si faccia carico eccezionalmente dei costi dei tassi d'interesse derivanti dall'assistenza macrofinanziaria proposta per un importo massimo di 1 miliardo di EUR, sotto forma di prestito. In questo modo l'UE fornirà un ulteriore sostegno finanziario all'Ucraina, contribuendo a migliorarne la sostenibilità del debito pubblico. La Commissione metterà a punto un prestito a lunga scadenza per concedere all'Ucraina un periodo il più lungo possibile per tornare alla crescita, ricostruire la sua economia in linea con le aspirazioni europee e massimizzare le possibilità di un rimborso integrale.

Una volta adottata la presente proposta ed espletate tutte le formalità connesse (firma del protocollo d'intesa, entrata in vigore dell'accordo di prestito), la Commissione metterà a punto il prestito con urgenza, tenendo conto delle esigenze dell'Ucraina. La Commissione accelererà il più possibile i preparativi per definire il restante pacchetto di prestiti a titolo dell'AMF eccezionale.

•Contesto generale

La situazione economica dell'Ucraina ha subito un drastico deterioramento a seguito dell'aggressione bellica da parte della Russia. Secondo stime non ufficiali, il PIL dell'Ucraina è diminuito del 35-40 % nel periodo marzo-aprile rispetto all'anno precedente. In maggio l'inflazione è aumentata del 18,0 % rispetto all'anno precedente. La Banca nazionale dell'Ucraina (NBU) ha sospeso il quadro di riferimento per l'inflazione per la durata del conflitto e ha mantenuto il suo tasso di rifinanziamento principale al 10 % fino al 3 giugno, portandolo al 25 % dopo tale data per scoraggiare la domanda di valuta estera che ha registrato un aumento nella seconda metà di maggio. Ha inoltre promesso di acquistare titoli di Stato di guerra in caso di domanda privata insufficiente e ha effettivamente acquistato l'equivalente di circa 4,1 miliardi di USD di tali titoli. Una parte del successivo finanziamento monetario del bilancio è stata tuttavia assorbita dagli interventi di vendita di valuta estera da parte della NBU, che hanno determinato un calo aggregato delle riserve ufficiali internazionali di circa 4 miliardi di USD tra la fine di gennaio e la fine di maggio a 25,1 miliardi di USD.

La guerra di aggressione della Russia ha determinato un notevole fabbisogno di finanziamento per il bilancio ucraino che si riflette in un ingente fabbisogno di finanziamenti esterni. Da un lato, la guerra ha causato una significativa contrazione delle entrate pubbliche, anche se essa è in parte di natura politica come misura di sgravio per le PMI (moratorie IVA, esenzione dai dazi doganali). Dall'altro lato, la spesa è aumentata notevolmente per coprire le eccezionali esigenze militari e umanitarie dell'Ucraina, compresi il sostegno sociale agli sfollati interni e una spesa salariale per la difesa più elevata. Secondo le stime delle autorità e dell'FMI, il conseguente deficit complessivo di finanziamento della bilancia dei pagamenti raggiungerà circa 39 miliardi di USD per tutto il 2022. Secondo la valutazione dell'FMI, l'Ucraina potrebbe finanziare questo deficit prelevando fino a 9 miliardi di USD dalle riserve ufficiali internazionali senza compromettere la sua stabilità macrofinanziaria. Gli impegni bilaterali e multilaterali di sostegno finanziario promessi all'Ucraina nel contesto della riunione dei ministri delle finanze e dei governatori delle banche centrali del G7, tenutasi tra il 18 e il 20 maggio, hanno raggiunto quasi 20 miliardi di USD. La Germania ha erogato una sovvenzione di 1 miliardo di EUR per il sostegno diretto al bilancio. Tra gli ulteriori impegni da parte degli Stati membri dell'UE figurano 200 milioni di EUR erogati dall'Italia e 190 milioni di EUR erogati dalla Francia. Al fine di apportare un contributo considerevole al finanziamento del restante fabbisogno stimato dell'Ucraina per l'intero 2022, pari a circa 10 miliardi di USD, la Commissione intende, in particolare dopo l'invito formulato dal Consiglio europeo del 23 e 24 giugno, garantire un'AMF eccezionale per un importo massimo di 9 miliardi di EUR all'Ucraina, sotto forma di prestiti a lungo termine altamente agevolati. Per far fronte alle esigenze di finanziamento immediate e più urgenti dell'Ucraina, l'attuale proposta di AMF supplementare fino a 1 miliardo di EUR sotto forma di prestito ne costituisce la prima parte. La Commissione intende presentare a breve una proposta adeguata relativa alla parte rimanente dell'AMF eccezionale a favore dell'Ucraina, con l'obiettivo di contribuire al finanziamento delle necessità immediate e più urgenti dell'Ucraina, tenendo conto al contempo delle attuali disponibilità a titolo del bilancio dell'Unione. Il consistente contributo dei donatori internazionali per colmare il deficit di finanziamento complessivo della bilancia dei pagamenti dell'Ucraina potrebbe limitare l'impatto inflazionistico negativo e complessivamente destabilizzante che ne deriverebbe in caso di finanziamento integrale mediante la stampa di moneta da parte della NBU.

•Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato