la direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento (IPPC), che definisce i principi di base per la concessione delle autorizzazioni e il controllo degli impianti sulla base di un approccio integrato e l’applicazione delle migliori tecniche disponibili (BAT), cioè le tecniche più efficaci a disposizione per raggiungere un livello elevato di tutela ambientale, alla luce dei rispettivi costi e benefici;

I più grandi impianti industriali sono tra i principali responsabili delle emissioni complessive dei più importanti inquinanti presenti in atmosfera (rappresentano infatti l’83% del biossido di zolfo (SO2), il 34% degli ossidi di azoto (NOx), il 43% delle polveri e il 55% dei composti organici volatili (COV) emessi). Ma le loro ripercussioni ambientali non si limitano all’atmosfera e comprendono anche le emissioni nelle acque e nel suolo, la produzione di rifiuti e il consumo di energia.

La direttiva IPPC e tutta la normativa sulle emissioni industriali svolgono un ruolo importante per la tutela e il miglioramento dell’ambiente e della salute dei cittadini europei. Possono tuttavia essere uno strumento utile anche per rispondere agli inviti degli Stati membri, del Parlamento europeo e di altre parti interessate a “legiferare meglio”. Partendo da queste considerazioni nel 2005 la Commissione ha avviato un riesame della normativa sulle emissioni industriali per garantirne l’efficacia sotto il profilo ambientale ed economico.

Nella valutazione d’impatto quattro capitoli sono dedicati all’analisi approfondita di questi aspetti; un quinto capitolo esamina quale possa essere, in futuro, il ricorso a strumenti di mercato compatibili con la direttiva IPPC. In tutta la valutazione d’impatto sono sempre stati valutati con attenzione i nessi e le sinergie tra i vari obiettivi e le varie opzioni previste. La sintesi che segue riprende la struttura della valutazione completa.

Un altro problema emerso sono i vincoli al ricorso a strumenti più flessibili, come i sistemi di scambio dei diritti di emissione per NOx ed SO2, ad esempio. Questo aspetto sarà valutato ancora in un processo distinto dalla revisione della direttiva; questo punto è tuttavia inserito nella valutazione d’impatto per dimostrare i potenziali benefici di provvedimenti di questo tipo.

Insufficiente applicazione delle BAT. In particolare, l’analisi ha messo in evidenza che, in assenza di ulteriori riduzioni delle emissioni da parte degli impianti IPPC, non si avranno gli effetti positivi su ambiente e salute connessi agli obiettivi definiti nella Strategia tematica sull’inquinamento atmosferico e le distorsioni della concorrenza già rilevate si protrarranno.

Dall’entrata in vigore della legislazione sono emersi vari problemi di attuazione. L’analisi esaustiva condotta nell’ambito del processo di riesame ha messo in luce i quattro problemi specifici illustrati di seguito.

Attualmente, tuttavia, l’attuazione della legislazione in vigore è ancora caratterizzata da alcune lacune rilevanti che impediscono di sfruttare al meglio le migliori tecniche disponibili, come la direttiva prevedeva in origine, rendono difficoltoso il controllo dell’applicazione della direttiva a livello comunitario e non contribuiscono a prevenire o ridurre gli oneri amministrativi superflui.

L’esercizio di riesame ha dimostrato che i principi di base dell’attuale direttiva IPPC, ed in particolare l’approccio integrato fondato sulle migliori tecniche disponibili, è ancora una base valida per il futuro sviluppo della legislazione in materia di emissioni industriali. I vantaggi di questa prassi sono stati confermati dalla valutazione d’impatto e per questo è stata scartata l’ipotesi di abbandonare il principio delle BAT.

Definizione del problema specifico

La vaghezza delle disposizioni in merito alle BAT, l’ampia flessibilità concessa alle autorità competenti di derogare a tali disposizioni nell’ambito del rilascio delle autorizzazioni e il ruolo poco chiaro dei BREF hanno fatto sì che la diffusione delle BAT all’interno dell’UE risulti alquanto diversificata. Una tale mancanza di chiarezza sotto il profilo giuridico ha inoltre ostacolato le attività comunitarie finalizzate al rispetto dell’applicazione della normativa. Di seguito vengono riassunte le principali carenze riscontrate in termini di attuazione.

Le autorizzazioni rilasciate ai fini dell’attuazione della direttiva IPPC contengono spesso condizioni che esulano dalle BAT descritte nei documenti BREF e solo in casi limitati la scelta è (parzialmente) motivata.

I requisiti minimi fissati dalle direttive settoriali sono spesso utilizzati automaticamente come limiti di emissione per le autorizzazioni IPPC, a prescindere dalle disposizioni giuridiche in vigore. Questa situazione è particolarmente problematica per i grandi impianti di combustione, che sono tra i principali responsabili delle emissioni dei più importanti inquinanti presenti in atmosfera nell’UE come l’SO2 (~ 80% delle emissioni totali) e gli NOx (~30% delle emissioni totali).

Ne consegue pertanto che la direttiva IPPC non arreca i benefici previsti in origine e anzi introduce distorsioni nel mercato interno. Secondo le previsioni, in assenza di altri interventi le emissioni atmosferiche degli Stati membri supereranno di gran lunga gli obiettivi fissati per il 2020 in associazione agli obiettivi perseguiti dalla Strategia tematica sull’inquinamento atmosferico; per questo motivo occorre intervenire e modificare lo stato attuale delle cose, adottando provvedimenti per applicare le BAT agli impianti IPPC.

Analisi delle opzioni

Nove sono le opzioni prese in esame per stabilire il livello di efficacia di ciascuna nell’affrontare le problematiche evidenziate alla luce di tutti i costi e i benefici. Le opzioni raccomandate sono le seguenti.

Ruolo delle BAT: rafforzare e chiarire il concetto e l’uso delle BAT, aumentare la trasparenza imponendo l’obbligo di motivare e documentare il ricorso alla flessibilità. Applicazione dei valori limite di emissione rispetto alle BAT: rafforzare i requisiti minimi esistenti in alcuni settori (grandi impianti di combustione, alcuni forni per cemento adibiti al coincenerimento dei rifiuti, biossido di titanio). Stato del processo relativo ai BREF: migliorare il rilevamento dei dati e uniformare maggiormente i formati di dati utilizzati nei documenti di riferimento sulle BAT e nelle autorizzazioni.

Di seguito presentiamo alcune delle principali ripercussioni delle opzioni illustrate.

Notevole miglioramento dei risultati ottenuti dagli Stati membri al fine di fondare le decisioni relative alle autorizzazioni sulle BAT, alla luce dei costi e dei benefici, e miglioramento della portata dello scambio di informazioni per i BREF futuri.

Secondo i calcoli, i benefici ambientali e sanitari derivanti da una maggiore diffusione delle BAT dovrebbero superare di gran lunga i costi richiesti agli impianti per conformarsi alla direttiva. I benefici dipendono dall’attuale prestazione del sistema di autorizzazioni fondate sulle BAT per una regione o un settore; nel caso dei grandi impianti di combustione, ad esempio, i benefici netti a livello di UE sono calcolabili tra 7 e 28 miliardi di euro l’anno, considerata anche la riduzione delle morti premature/degli anni di vita persi (-13 000 e -125 000, rispettivamente) (nel calcolo non sono compresi eventuali benefici ambientali supplementari come la riduzione dei fenomeni dell’eutrofizzazione e dell’acidificazione).

Riduzione del divario tra le emissioni previste degli Stati membri e gli obiettivi concordati fissati nella Strategia tematica sull’inquinamento atmosferico per il 2020 (riduzione del 30-70% per i grandi impianti di combustione).

Se si ricorre alla flessibilità in casi ben fondati e documentati non vi è alcuna incidenza rilevante sul lungo termine a livello di competitività, in ambito sociale né effetti negativi sulla crescita economica. L’analisi dimostra invece che un’applicazione più uniforme delle BAT consentirebbe di ridurre le distorsioni della concorrenza nei settori disciplinati dalla direttiva IPPC.

5.Rafforzamento dell’adempimento delle norme e miglioramenti più consistenti a livello ambientale, promuovendo al contempo l’innovazione

Definizione del problema specifico

Le disposizioni contenute nel quadro giuridico in vigore in materia di relazioni sull’adempimento, ispezioni e riesame delle autorizzazioni sono vaghe, e ciò determina notevoli differenze a livello di applicazione delle normative tra i vari Stati membri, con conseguenti livelli deludenti di tutela dell’ambiente e distorsioni del mercato interno. La direttiva IPPC deve inoltre offrire incentivi maggiori al fine di favorire l’innovazione.

Analisi delle opzioni

In quest’ambito sono state esaminate diciotto opzioni specifiche per stabilire in che modo possano favorire l’attuazione e il controllo dell’applicazione della legislazione, con un giusto compromesso tra costi e benefici. Dall’esame sono emerse le seguenti raccomandazioni.

Ispezioni, relazioni sull’adempimento, riesame delle autorizzazioni: proporre obblighi chiari, concedendo agli Stati membri un certo livello di flessibilità di approccio, a condizione che vengano rispettati dei criteri minimi. Innovazione: favorire un miglioramento costante rafforzando le ripercussioni della direttiva IPPC sull’innovazione.

Di seguito presentiamo alcune delle principali ripercussioni delle opzioni illustrate.