Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a norme comuni per garantire una connettività di base del trasporto aereo in relazione al recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione»

[COM(2018) 893 final - 2018/0433 (COD)]

(2019/C 190/07)

Relatore generale: Jacek KRAWCZYK

Consultazione Parlamento europeo, 14.1.2019 Consiglio, 14.1.2019 Base giuridica Articolo 100, paragrafo 2, e articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea Sezione competente Trasporti, energia, infrastrutture, società dell’informazione Decisione dell’Ufficio di presidenza 22.1.2019 Adozione in sessione plenaria 20.2.2019 Sessione plenaria n. 541 Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti) 77/1/0

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ha da sempre sottolineato l’importanza e le dimensioni dello spazio aereo comune europeo in quanto catalizzatore della crescita economica, della prosperità e del mantenimento della competitività dell’Europa a livello internazionale. Una volta che la decisione del Regno Unito di non appartenere più all’Unione europea (Brexit) prenderà effetto, tutti i settori economici di tale paese cesseranno di essere parte integrante del mercato unico europeo. Il settore del trasporto aereo non beneficerà più dello spazio aereo comune europeo né dovrà più contribuirvi.

1.2. La valutazione dell’impatto della Brexit sul considerevole traffico aereo UE-Regno Unito dipenderà dalla capacità del Regno Unito e delle istituzioni dell’UE di adottare rapidamente misure normative adeguate per garantire livelli elevati di competitività tra il settore del trasporto aereo dell’UE-27 e quello del Regno Unito.

1.3. Nell’eventualità, sempre più probabile, che non si arrivi a un accordo di recesso, la legislazione dell’UE, in particolare il regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio ( 1 ) , cesserà di applicarsi ai servizi aerei tra il Regno Unito e l’UE. Questa situazione crea incertezza giuridica, mette a repentaglio la stabilità della pianificazione e pone a rischio la continuità dei collegamenti per i servizi aerei tra il Regno Unito e l’UE.

1.4. La proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a norme comuni per garantire una connettività di base del trasporto aereo in relazione al recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione (in appresso il «regolamento») rappresenta una soluzione temporanea e un piano di emergenza per ridurre l’impatto di una Brexit improvvisa. Le misure proposte rappresentano l’unica soluzione realistica per attenuare le possibili gravi conseguenze negative previste per il settore dell’aviazione nel caso in cui l’accordo di recesso non venga ratificato entro il 29 marzo 2019.

1.5. Il regolamento prevede un ulteriore periodo di tempo per la negoziazione da parte della Commissione e del governo del Regno Unito di un accordo generale sui servizi aerei (ASA), che diventerebbe il quadro normativo per il trasporto aereo tra l’UE e il Regno Unito. Esso garantirà inoltre che nel frattempo venga mantenuta la connettività di base del trasporto aereo tra l’UE e il Regno Unito.

1.6. I negoziati su un ASA tra l’UE e il Regno Unito dovranno essere condotti senza indugio al fine di ristabilire una base giuridica per una solida concorrenza tra le compagnie aeree di entrambe le parti. Il CESE è pronto a fornire i contributi necessari provenienti dai soggetti interessati della società civile dell’UE-27. Nell’interesse dell’economia europea, dei suoi cittadini e dei suoi lavoratori, il CESE incoraggia l’UE e il Regno Unito ad adottare quanto prima un ASA quale unica base giuridica per un mercato del trasporto aereo aperto e competitivo.

1.7. In seguito alla presentazione, da parte del Regno Unito, della domanda di recedere dall’UE ai sensi dell’articolo 50, la Commissione ha elaborato una strategia di negoziazione coerente, attuandola in modo uniforme e trasparente con l’approvazione piena e unanime di tutte le istituzioni dell’UE ( 2 ) . Il CESE si congratula con la Commissione europea, il Parlamento europeo e gli Stati membri per l’unità dimostrata in tale frangente. Perseguire un approccio unitario è nell’interesse dei cittadini dell’UE, e ciò vale anche per il settore dell’aviazione civile.

1.8. Il CESE condivide la concezione del regolamento come misura di emergenza per garantire la connettività aerea di base, dato che esso non può essere considerato un’estensione del regolamento (CE) n. 1008/2008, né tantomeno un accordo unilaterale di recesso. I diritti contenuti nella proposta di regolamento sono giustamente limitati nel tempo e nella finalità. La limitazione delle opportunità commerciali ai servizi di traffico di terza e quarta libertà tra l’UE e il Regno Unito è logica e coerente. Ulteriori opportunità commerciali per le compagnie aeree dell’UE e del Regno Unito devono essere oggetto di negoziati su un futuro ASA tra l’UE e il Regno Unito.

1.9. Al fine di garantire una connettività di base e una concorrenza leale, la proposta di regolamento introduce diversi criteri e procedure, tra cui un tetto al numero di frequenze operate durante le stagioni invernale ed estiva IATA ( 3 ) , il concetto di «equivalenza»dei diritti ( 4 ) e il diritto della Commissione di limitare, rettificare o revocare i diritti ( 5 ) . Il CESE raccomanda che, per tenere meglio conto delle attuali condizioni di mercato, il periodo di riferimento abbia termine il 29 marzo 2019 (intera stagione estiva e invernale IATA 2018/2019).

1.10. In vista delle conseguenze economiche e sociali di tale scenario, che è il più pessimistico, è fondamentale che la Commissione metta a punto un meccanismo di monitoraggio accurato e trasparente. Tale meccanismo dovrebbe altresì prevedere una stretta cooperazione tra la Commissione, le parti sociali e le organizzazioni della società civile prima e durante il periodo di transizione, come pure nel corso della negoziazione di un nuovo accordo in materia di servizi aerei. Il suddetto monitoraggio deve riguardare anche la protezione dei passeggeri e dei lavoratori, come pure il rispetto delle norme ambientali.

1.11. Il CESE ritiene che i lavoratori del settore dell’aviazione del Regno Unito dovrebbero conservare i diritti derivanti dalla legislazione dell’UE per quanto riguarda, tra l’altro, l’orario di lavoro degli equipaggi, le agenzie di lavoro interinali, i limiti dei tempi di volo, la direttiva sul trasferimento di imprese ecc., al fine di mantenere condizioni di parità rispetto ai vettori dell’Unione.

2. Osservazioni generali

2.1. Base giuridica per la prestazione di servizi aerei intra-UE

Come indicato nella relazione (6), gli Stati sovrani organizzano il trasporto aereo tra di loro mediante accordi bilaterali sui servizi aerei. Tuttavia, a seguito della liberalizzazione del trasporto aereo intra-UE, la libertà per i vettori aerei degli Stati membri di fornire servizi aerei all’interno dell’Unione si basa esclusivamente sul regolamento (CE) n. 1008/2008. Detto regolamento stabilisce anche le norme per la concessione di licenze a tali vettori. In assenza di un accordo di recesso, i servizi tra il Regno Unito e gli Stati membri cesserebbero di essere disciplinati dal suddetto regolamento e pertanto, a decorrere dal 30 marzo 2019, la prestazione di servizi aerei tra il Regno Unito e gli Stati membri da parte dei rispettivi vettori sarebbe priva di base giuridica. Inoltre, i vettori del Regno Unito perderebbero la licenza di esercizio nell’Unione.

Sebbene gli Stati possano approvare programmi di volo presentati da compagnie aeree designate per una stagione di volo sulla base della cortesia internazionale e della reciprocità, queste approvazioni ad hoc non permettono una stabilità della pianificazione e darebbero luogo a oneri amministrativi poco gestibili nel caso di voli tra il Regno Unito e gli Stati membri dell’UE. Esse solleverebbero inoltre la questione giuridica piuttosto controversa che consiste nello stabilire se l’UE manterrebbe diritti esclusivi per negoziare i termini di un ASA tra l’UE e il Regno Unito, in assenza del quale gli Stati membri non potrebbero approvare legalmente i voli. Di conseguenza, per quanto riguarda i servizi aerei tra l’UE e il Regno Unito, è essenziale creare una base giuridica che consenta ai servizi di operare dopo il 29 marzo 2019.

2.2. Accordo di recesso - conseguenze per il settore del trasporto aereo

L’UE e il Regno Unito hanno negoziato un accordo di recesso che contiene misure da adottare per agevolare la transizione del Regno Unito dallo status di Stato membro a quello di paese terzo non appartenente all’UE. Tale accordo interesserebbe tutti i settori economici. Durante il periodo di transizione, il Regno Unito sarebbe soggetto sia al diritto vigente dell’UE che alle normative UE che entreranno in vigore in tale periodo. Tuttavia, il Regno Unito non avrebbe un ruolo attivo nel processo decisionale dell’UE, anche per quanto riguarda le decisioni adottate da agenzie dell’UE come l’AESA. Tale situazione resterebbe immutata fino alla conclusione di un nuovo ASA tra il Regno Unito e l’UE-27.

2.2.1. Accordi internazionali conclusi dall’Unione

Oltre 750 accordi internazionali conclusi dall’UE a nome degli Stati membri potrebbero dover essere replicati dal Regno Unito dopo la Brexit. Tra questi figurano diversi accordi relativi al trasporto aereo, in particolare l’accordo generale UE-USA sui servizi aerei, di cui il Regno Unito non potrà più beneficiare. Nei casi in cui l’UE abbia concluso un accordo in materia di servizi aerei sulla base di una competenza esclusiva, il Regno Unito cesserà di beneficiare di tale accordo quando non sarà più uno Stato membro dell’UE. Il Regno Unito non potrà più beneficiare neppure dei vantaggi conferiti agli «Stati membri dell’UE»da un accordo concluso sulla base di competenze miste. Nell’accordo di recesso l’UE si impegna a comunicare a tutte le parti internazionali degli accordi UE sui servizi aerei che dovranno trattare il Regno Unito come uno Stato membro dell’UE durante il periodo di transizione. Spetta comunque alla parte terza decidere se procedere in tal senso; l’accordo di recesso non ha alcun effetto vincolante per i terzi, e non può obbligarli a continuare ad applicare dei benefici al Regno Unito dopo il 29 marzo 2019.

2.2.2. Per quanto riguarda il settore MRO (manutenzione, riparazione e revisione), la costruzione di aeromobili, gli impianti di riparazione e le norme di sicurezza, questi aspetti sono trattati in un altro parere del CESE - TEN/688 «Sicurezza aerea dopo la Brexit».

3. Regolamento proposto

3.1. Contesto

Per attenuare possibili gravi interruzioni del traffico aereo tra l’UE e il Regno Unito nello scenario senza un accordo di recesso ratificato, la Commissione ha adottato due proposte di regolamento:

— Proposta di regolamento relativo a norme comuni per garantire una connettività di base del trasporto aereo in relazione al recesso del Regno Unito (COM(2018) 893 final – 2018/0433 (COD)], che è oggetto del presente parere, e

— Proposta di regolamento relativo a determinati aspetti della sicurezza aerea in relazione al recesso del Regno Unito (COM (2018) 894 final - 2018/0434 (COD)] (7).

Le misure adottate servono ad affrontare questioni urgenti in settori specifici del diritto dell’Unione in assenza dell’accordo di recesso. Il numero limitato di misure proposte deve essere considerato come uno sforzo di protezione eccezionale di vitale interesse per l’Unione europea e i suoi cittadini in uno scenario di questo tipo.

In particolare, la Commissione sottolinea che tali misure non dovrebbero ricreare i vantaggi dell’appartenenza all’UE, né fissare le condizioni per il previsto periodo di transizione. Le misure saranno adottate unilateralmente dall’UE (con possibilità di revoca in qualsiasi momento) e sono soggette a limiti temporali specifici per settore. Inoltre, dovrebbe essere rispettata la ripartizione delle competenze prevista, e le misure nazionali devono essere conformi al diritto dell’UE. Infine, tali misure non dovrebbero fungere da rimedio alla mancanza di misure di preparazione o di un’azione tempestiva.

3.2. Misure proposte

3.2.1. La proposta di regolamento mira a garantire, per un periodo di 12 mesi, la connettività di base del trasporto aereo tra il Regno Unito e l’UE. La proposta concede agli operatori del Regno Unito diritti di traffico per sorvolare il territorio dell’UE senza atterrare, per effettuare scali nel territorio dell’UE a fini non commerciali e per fornire collegamenti diretti tra il territorio del Regno Unito e quello dell’UE, a prescindere dal fatto che i servizi siano destinati al trasporto di passeggeri o a quello di merci, e che siano di linea o non di linea ( 8 ) . Viene proposto, in particolare, di limitare la capacità dei voli alle frequenze pre-Brexit della stagione IATA invernale ed estiva del 2018 ( 9 )

3.2.2. I diritti accordati ai vettori del Regno Unito dipendono inoltre dal rispetto di un principio di «equivalenza dei diritti», il che implica essenzialmente che la Commissione verificherà se ai vettori dell’Unione sono riconosciuti diritti equivalenti, di diritto e di fatto, a quelli concessi ai vettori del Regno Unito in base alla proposta di regolamento. In caso contrario, o se il livello dei diritti varia da un operatore all’altro, la Commissione ha la facoltà di imporre ulteriori restrizioni di capacità, di chiedere agli Stati membri di rifiutare, sospendere o revocare le autorizzazioni di esercizio o di adottare altre misure opportune ( 10 ) . La Commissione può applicare le stesse restrizioni nei casi in cui ritenga che non sia garantita una concorrenza leale, ad esempio qualora il Regno Unito conceda sovvenzioni ai propri vettori o qualora i vettori dell’UE siano oggetto di pratiche discriminatorie ( 11 )

4. Osservazioni particolari

4.1. Congelamento della capacità

4.1.1. Le parti interessate europee erano divise circa la necessità di imporre una limitazione della capacità da offrire ( 16 ) . La principale argomentazione per escludere tale limitazione risiede nel fatto che, secondo le previsioni, il mercato dovrebbe crescere del 6 % nei prossimi anni.

4.1.2. Il CESE concorda tuttavia con la Commissione sul fatto che l’obiettivo del regolamento in esame non è quello di estendere l’applicabilità del regolamento (CE) n. 1008/2008 e di garantire il pieno funzionamento di fatto del mercato unico europeo dell’aviazione. In quanto regolamento che riguarda le frequenze e quindi la capacità offerta, esso interviene di fatto nelle dinamiche del mercato. Tuttavia, a causa della Brexit e in assenza di qualsiasi altra misura approvata, quale l’accordo di recesso, è necessaria un’azione urgente. Il regolamento deve pertanto essere considerato nel contesto dell’incapacità politica di adottare un adeguato accordo di recesso che proroghi la base giuridica per un periodo di tempo limitato, impegnando nel contempo il Regno Unito ad adottare misure in qualità di paese terzo. In assenza di un siffatto accordo di recesso, tutti i settori economici, in particolare l’aviazione, possono subire gravi perturbazioni.

4.1.3. La capacità da offrire attraverso il regolamento in esame non è quindi il riflesso di un mercato funzionante, bensì di una misura urgente di emergenza. Senza questo regolamento, i vettori del Regno Unito rischiano seriamente di vedersi revocare la licenza di esercizio dell’UE. Il regolamento consente di garantire la connettività di base del trasporto aereo. Inoltre, la limitazione della capacità fornisce certezza agli Stati membri in quanto nessuno Stato membro potrebbe approvare frequenze supplementari, e sono altrettanto chiare le basi su cui adottare le misure correttive eventualmente necessarie. La limitazione delle frequenze evidenzia il carattere temporaneo e urgente del regolamento. Per rispecchiare meglio le attuali condizioni del mercato, il periodo di riferimento dovrebbe terminare il 29 marzo 2019 (intera stagione estiva e invernale IATA 2018/2019). Esso sarà in vigore nel periodo necessario per concordare un nuovo accordo sui servizi aerei, al massimo 12 mesi.

4.1.4. Il CESE è favorevole alla limitazione temporale delle frequenze, evidenziando il carattere provvisorio e mirato della misura. Tuttavia, nell’interesse dell’economia europea e dei suoi lavoratori, il CESE incoraggia l’UE e il Regno Unito ad adottare quanto prima un accordo generale sui servizi aerei quale unica base giuridica per un mercato dell’aviazione aperto e competitivo.

4.2. Proroga degli accordi di code-sharing e di leasing

4.2.1. Il CESE è dell’avviso che l’inserimento di disposizioni per continuare ad applicare gli accordi di code-sharing e di leasing andrebbe oltre gli obiettivi del regolamento. Questi accordi commerciali non possono essere considerati come rientranti nella categoria della fornitura della connettività di base tra due parti. La base giuridica di tali accordi di cooperazione commerciale è costituita dal regolamento (CE) n. 1008/2008. Se si vuole che essi rimangano in vigore, dovranno essere inclusi in un futuro accordo generale sui servizi aerei tra l’UE e il Regno Unito.

4.3. Proroga delle operazioni di quinta libertà (merci)

4.3.1. Il regolamento disciplina l’elemento centrale della connettività – un servizio aereo tra due paesi: diritti di traffico di terza e quarta libertà. Il regolamento disciplina inoltre il diritto di scalo tecnico e i diritti di prima e seconda libertà. I diritti che vanno oltre la connettività di base tra due paesi non possono rientrare nel campo di applicazione di questo regolamento, il cui obiettivo non è quello di garantire nuove opportunità commerciali, né tantomeno di estendere la base giuridica per tutte le operazioni in corso. Il CESE ritiene che non sarebbe coerente con lo scopo e la logica del regolamento proposto estendere i diritti di traffico commerciale concessi a titolo provvisorio al di là dei diritti di terza e quarta libertà.

4.4. Implicazioni per i requisiti in materia di proprietà e di controllo

4.4.1. Il CESE reputa che i requisiti in materia di proprietà e di controllo stabiliti dal regolamento (CE) n. 1008/2008 non dovrebbero essere modificati a causa della Brexit. Se una compagnia aerea dell’UE rischia di perdere la licenza d’esercizio nell’UE dopo la Brexit, il regolamento proposto dovrebbe prevedere un periodo supplementare sufficiente per consentire a tale compagnia aerea di adeguare il suo assetto proprietario in modo da essere approvata dalla Commissione.

4.5. Esenzione dall’applicazione del regolamento (CE) n. 868/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio (17)al traffico di vettori aerei del Regno Unito verso l’UE

4.5.1. Il CESE è dell’avviso che il regolamento (CE) n. 868/2004 debba rimanere in vigore senza eccezioni, in quanto altrimenti si creerebbe un precedente riguardo alla futura applicazione di questo strumento di protezione commerciale. Inoltre, tale esenzione non è necessaria, poiché il regolamento stesso prevede misure che possono essere attivate, qualora la Commissione lo ritenga necessario, per neutralizzare le pratiche discriminatorie nei confronti dei vettori dell’UE.

4.6. Clausola di equivalenza

4.6.1. Sono state espresse preoccupazioni in merito alla clausola di equivalenza, che consente alla Commissione di chiedere agli Stati membri di revocare o limitare i diritti di esercizio dei vettori del Regno Unito. Tale clausola è effettivamente soggetta ad interpretazione, e non è affatto scontato che tutti gli Stati membri la interpretino nella stessa maniera. Il vantaggio principale che offre è quello di evitare misure sanzionatorie automatiche nei confronti delle compagnie aeree, riducendo così l’obbligo di intervento sul mercato. Data la natura temporanea del regolamento, un approccio pragmatico appare più appropriato di un meccanismo formalistico di ritorsione, cui farebbe pensare invece questa clausola.

4.6.2. Il CESE riconosce i vantaggi dell’equivalenza, de facto o de iure , dei diritti di cui all’articolo 4 del regolamento proposto quale strumento per garantire una concorrenza leale e condizioni di parità alle compagnie aeree che offrono servizi tra l’UE e il Regno Unito. In assenza di un accordo di recesso, le compagnie aeree del Regno Unito non sarebbero più vincolate alle disposizioni dell’UE relative, ad esempio, alla protezione dei consumatori, al sistema di scambio delle quote di emissione o agli orientamenti in materia di aiuti di Stato. Tuttavia, non è solo nell’interesse delle compagnie aeree, ma anche in quello dei cittadini dell’UE comprendere meglio quando alcuni servizi potrebbero essere interrotti per stabilire l’equivalenza «fattuale o giuridica»dei diritti.

4.6.3. Il CESE raccomanda pertanto alla Commissione di garantire un’attuazione armonizzata di questa clausola, eventualmente con esempi più specifici di situazioni che potrebbero dar luogo a una ritorsione da parte dell’UE.

4.7. Il CESE ritiene che i lavoratori del settore dell’aviazione del Regno Unito dovrebbero conservare i diritti derivanti dalla legislazione dell’UE, in particolare quelli previsti dalla direttiva sull’orario di lavoro, dalla direttiva sulle agenzie interinali, dal regolamento sui limiti dei tempi di volo, dalla direttiva sui comitati aziendali europei, dalla direttiva sul trasferimento di imprese ecc., al fine di mantenere un’adeguata parità di condizioni rispetto ai vettori dell’Unione.

Bruxelles, 20 febbraio 2019 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Luca JAHIER

(1) Regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 settembre 2008, recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità (GU L 293 del 31.10.2008, pag. 3).

(2) COM(2018) 556 final/2; COM(2018) 880 final.

(3) COM(2018) 893 final, articolo 3, paragrafo 2.

(4) COM(2018) 893 final, articolo 4.

(5) COM(2018) 893 final, articoli 4 e 5.

(6) COM(2018) 895 final.

(7) Parere del CESE Sicurezza aerea dopo la Brexit, TEN/688 (cfr. pagina 37 della GU).

(8) COM(2018) 893 final, articolo 3, paragrafo 1.

(9) COM(2018) 893 final, articolo 3, paragrafo 2.

(10) COM(2018) 893 final, articolo 4.

(11) COM(2018) 893 final, articolo 5.

(12) COM(2018) 893 final, articolo 6.

(13) COM(2018) 893 final, articolo 7.

(14) COM(2018) 893 final, articolo 8..

(15) COM(2018) 893 final, articolo 9.

(16) COM(2018) 893 final - 2018/0433 (COD).

(17) Regolamento (CE) n. 868/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, relativo alla protezione contro le sovvenzioni e le pratiche tariffarie sleali che recano pregiudizio ai vettori aerei comunitari nella prestazione di servizi di trasporto aereo da parte di paesi non membri della Comunità europea (GU L 162 del 30.4.2004, pag. 1).