COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 30.04.1997 
COM(97) 176 def. 
PRINCIPI GENERALI DELLA LEGISLAZIONE 
IN MATERIA ALIMENTARE 
NELL'UNIONE EUROPEA 
Libro verde della Commissione 

INDICE 
Sommario v 
Parte I Introduzione 1 
1. Osservazioni generali 1 
2. U contesto economico 4 
3. Sviluppo delle attività comunitarie nel settore alimentare 5 
3.1. La politica agraria comune e la legislazione in materia alimentare 5 
3.2. La politica comune della pesca 6 
3.3. Sviluppo del mercato interno per i prodotti alimentari trasformati 7 
4. La dimensione della politica industriale 9 
5. Protezione del consumatore, sicurezza dei prodotti alimentari e 
tutela della salute 9 
Parte II Semplificazione e razionalizzazione della legislazione 
comunitaria in materia alimentare 12 
1. Premesse 12 
2. Considerazioni generali 12 
3. Approccio regolatore generale 13 
4. Ruolo dell*autoregolamentazione nel settore alimentare 15 
5. Approcci orizzontali o verticali alla legislazione in materia 
alimentare 16 
6. Sussidiarietà e semplificazione legislativa 17 
7. Iniziative legislative nazionali 20 
8. Necessità di un ulteriore intervento legislativo comunitario 
al fine di completare il mercato interno 21 
Parte DI Riesame della legislazione comunitaria in vigore 23 
1. Considerazioni generali 23 
2. Trasparenza della legislazione comunitaria 23 
3. Ricorso al regolamento in alternativa alla direttiva 24 
4. Aggiornamento della legislazione per tener conto del 
progresso tecnico e scientifico 25 
5. Razionalizzazione delle definizioni usate nella legislazione 
comunitaria in materia alimentare 26 
5.1. Definizione di "prodotti alimentari" 26 
5.2. Definizione di "immissione sul mercato" 27 
6. Igiene dei prodotti alimentari 28 
7. Qualità dei prodotti alimentari 31 
8. Etichettatura dei prodotti alimentari 32 
m 
Parte IV 
1. 
2. 
3. 
4. 
5. 
6. 
7. 
7.1. 
7.2. 
8. 
9. 
Parte V 
1. 
2. 
3. 
3.1. 
3.2. 
4. 
5. 
Parte VI 
1. 
2. 
2.1. 
2.2. 
2.3. 
3. Mantenimento di un elevato livello di tutela 35 
Considerazioni generali 35 
Il ruolo della consulenza scientifica nell'elaborazione 
della normativa in materia di sicurezza di prodotti alimentari 36 
Cooperazione scientifica in materia di prodotti alimentari 38 
Gestione di rischi gravi ed urgenti per la salute pubblica 40 
Casi di emergenza radiologica 41 
Zoonosi 42 
Introduzione dell'obbligo generale di sicurezza e integrità 
dei prodotti alimentari 44 
La situazione attualmente esistente nella Comunità 45 
Portata dell'obbligo generale di sicurezza e integrità 46 
Applicazione del principio della responsabilità per danno da 
prodotti difettosi nel settore dei prodotti alimentari 47 
La risposta alle nuove aspirazioni dei consumatori 48 
Garanzia dell'effettiva applicazione delle regole del 
mercato interno 51 
Considerazioni generali 51 
Recepimento e applicazione delle norme comunitarie 51 
Controllo ed esecuzione 53 
Controlli veterinari 53 
Altri controlli ufficiali sui prodotti alimentari 54 
Sanzioni 56 
Gestione del mercato interno in settóri non armonizzati 56 
La dimensione esterna 58 
Considerazioni generali 58 
La dimensione multilaterale 59 
Gli accordi OMC 59 
Evoluzione del Codex Alimentarius 61 
Conseguenze di tali sviluppi per la Comunità 62 
La dimensione bilaterale 64 
IV 
Sommario 
Premesse generali 
1. La legislazione in materia alimentare è materia di grande interesse pubblico. 
Un elevato livello di sicurezza e un efficace controllo pubblico è necessario per 
garantire che l'offerta di prodotti alimentari risponda a criteri di sicurezza e di 
integrità e per garantire un'effettiva tutela degli altri interessi dei consumatori. 
2. Considerato che ogni famiglia assegna in media il 20% circa del proprio reddito 
alla spesa per alimenti e bevande, il settore risulta di importanza vitale per 
l'economia europea. Le industrie di trasformazione alimentare e delle bevande 
occupano circa 2,3 milioni di persone e nel 1996 il consumo nella Comunità 
dovrebbe raggiungere circa 500 000 milioni di ECU. 
3. Il volume della legislazione comunitaria in materia di prodotti alimentari è 
considerevolmente aumentato, in particolare per effetto del programma sul 
mercato interno e della progressiva attuazione della politica agraria comune. 
Attualmente la maggior parte della normativa nazionale in materia di prodotti 
alimentari è stata armonizzata a livello comunitario. Anche in settori che non sono 
stati armonizzati l'applicazione delle regole generali del trattato, in particolare 
degli articoli 30-36, costituisce una base per la libera circolazione dei prodotti 
alimentari. 
4. Il nuovo approccio della Commissione in materia di consulenza scientifica e di 
controllo - riportato nella comunicazione sulla salute dei consumatori e sulla 
sicurezza dei prodotti alimentari, che ha fatto seguito alla decisione relativa alla 
separazione tra responsabilità di gestione dei comitati scientifici e di controllo, da 
una parte, e dall'altra, responsabilità dei servizi preposti all'elaborazione della 
normativa - non è preso in esame dal Libro verde, che si occupa principalmente 
delle norme di diritto sostanziale comunitario applicabili ai prodotti alimentari. 
Come riportato nella sopracitata comunicazione, la Commissione ha adottato 
misure intese a migliorare la qualità dei propri servizi di controllo e a consentire 
loro di raggiungere livelli estremamente elevati garantendone l'autonomia, la 
trasparenza e l'efficacia. 
Finalità del Libro verde 
1. Esaminare se la legislazione risponde alle necessità e alle attese di consumatori, 
produttori, fabbricanti e distributori. 
2. Esaminare in che modo i provvedimenti volti a realizzare l'indipendenza e 
l'obiettività, l'equivalenza e l'efficacia dei sistemi ufficiali di controllo e di ispezione 
rispondono agli obiettivi di base loro propri, vale a dire la garanzia di un 
approvvigionamento di prodotti alimentari sicuri e integri, e la tutela degli altri 
interessi dei consumatori. 
3. Avviare un pubblico dibattito sulla legislazione in materia di prodotti alimentari, e 
di conseguenza 
4. dar modo alla Commissione di proporre misure appropriate al futuro sviluppo 
della legislazione comunitaria in materia alimentare, ove necessario. 
Per avviare la discussione, il Libro verde individua sei obiettivi fondamentali per la 
legislazione comunitaria in materia alimentare: 
1. garantire un elevato livello di tutela della salute e sicurezza pubblica e del 
consumatore; 
2. garantire la libera circolazione delle merci nel mercato interno; 
3. garantire che la legislazione si fondi prioritariamente su prove scientifiche e sulla 
valutazione del rischio; 
4. assicurare la competitività dell'industria europea e promuovere le sue prospettive 
di esportazione; 
5. attribuire la responsabilità principale della sicurezza dei prodotti alimentari 
all'industria, ai produttori e ai fornitori, mediante l'usa di sistemi del tipo "analisi 
dei rischi e dei punti critici di controllo" (HACCP - Hazard analysis and critical 
control points), che debbono essere integrati da un controllo ufficiale effettivo e da 
misure di applicazione efficaci; 
6. garantire che la legislazione sia coerente, razionale e comprensibile per l'utente. 
Per realizzare tali obiettivi è necessario garantire che l'approccio regolamentare interessi 
l'intera catena alimentare, dal produttore al consumatore. Ciò solleva due problemi: 
1. in che misura i settori della produzione agricola primaria e della trasformazione dei 
prodotti alimentari debbono essere assoggettati alle medesime regole generali? 
2. per la produzione agricola primaria, si deve rendere obbligatorio il principio della 
responsabilità del produttore per i prodotti difettosi (cfh direttiva 85/374/CEE)? 
Semplificazione e razionalizzazione della legislazione comunitaria in materia di 
prodotti alimentari 
vi 
1. Benché costituiscano obiettivi auspicabili, la semplificazione e la razionalizzazione 
non devono dar luogo ad una riduzione del livello di tutela della salute pubblica o 
del consumatore. Dal 1985 la Commissione ha limitato in linea di massima le sue 
proposte relative al mercato interno nel settore alimentare alle misure necessarie 
per la protezione della salute pubblica e dei consumatori. 
2. E importante garantire che l'attuale legislazione rappresenti un ragionevole 
equilibrio tra disposizioni generali e norme impositive più dettagliate, tra l'uso di 
una normativa vincolante e il ricorso a strumenti facoltativi e tra l'approccio 
orizzontale e norme specifiche applicabili a particolari categorie di prodotti 
alimentari. 
3. L'applicazione dei principi di sussidiarietà e di semplificazione legislativa nel 
settore hanno dato luogo a risultati diversificati. Un problema particolare è stata la 
difficoltà di garantire che l'applicazione pratica del principio di sussidiarietà non 
portasse ad un progressivo smantellamento del mercato interno per effetto di 
nuove iniziative legislative nazionali. Inoltre, la portata della legislazione 
comunitaria deve essere estesa fino a riguardare alcune aree nelle quali il mercato 
interno manifestamente non funziona in modo efficiente. 
Riesame della legislazione comunitaria in vigore 
1. Un'ampia consultazione delle parti sociali durante l'elaborazione della normativa è 
un mezzo importante ai fini di garantire che la normativa in questione raggiunga i 
suoi obiettivi. Le parti sociali potrebbero essere incoraggiate a partecipare più 
attivamente alla valutazione dei costi e benefici delle nuove norme proposte. 
2. Un maggiore ricorso allo strumento del regolamento invece che a quello della 
direttiva accrescerebbe la trasparenza della legislazione ed eviterebbe difficoltà 
dovute ad un recepimento tardivo o non corretto. La direttiva tuttavia dovrebbe 
rimanere lo strumento di elezione della legislazione quadro. 
3. L'adattamento della legislazione esistente al progresso tecnico e scientifico 
presenta serie difficoltà, che potrebbero essere ridotte grazie ad un più ampio 
ricorso a procedure semplificate. 
4. Le definizioni esistenti contenute in vari strumenti giuridici dovrebbero essere 
razionalizzate e completate da nuove definizioni dei prodotti alimentari e di 
immissione sul mercato. 
5. Nel settore della tutela dell'igiene coesistono 11 direttive verticali in materia di 
igiene veterinaria e una direttiva generale riguardante l'igiene dei prodotti 
alimentari. La Commissione ha già avviato i lavori per semplificare le direttive 
verticali, ma anche le loro connessioni con la direttiva generale devono essere 
sottoposte ad esame. Dovrebbe essere data priorità all'esistenza di un corpus 
coerente e compatibile di regole comunitarie in materia di igiene. Ciò può essere 
vii 
realizzato nel modo migliore grazie ad un'applicazione generalizzata dei principi 
del tipo "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo" e grazie alla limitazione 
delle norme impositive dettagliate ai casi in cui esse sono considerate essenziali. 
La ricerca della compatibilità deve trovare un contrappeso nel bisogno di 
mantenere un necessario grado di flessibilità nella concezione e applicazione delle 
norme in materia di igiene alimentare per garantire un elevato livello di protezione 
senza imporre oneri esorbitanti alle imprese. 
6. Nel settore della quab'tà, apparentemente le differenze di impostazione derivanti 
dai vari obiettivi del mercato interno e della legislazione agricola non suscitano 
problemi di incoerenza o incompatibilità. 
7. Nel settore dell'etichettatura, regole vincolanti in materia dovrebbero garantire che 
i consumatori dispongano delle informazioni essenziali sui prodotti alimentari 
presentate in forma comprensibile per l'utente. È necessario trovare un equilibrio 
che garantisca la comunicazione ai consumatori di tutte le informazioni utili, 
evitando nel contempo disposizioni inutilmente dettagliate. I produttori 
dovrebbero mantenere la libertà di fornire ulteriori informazioni, sempreché non 
fuorviami, benché in taluni casi possa essere necessaria una disciplina che riguardi 
la comunicazione di queste ultime. In tale contesto il Libro verde sollecita 
osservazioni sull'approccio seguito nella legislazione comunitaria per quanto 
riguarda il contenuto informativo e l'etichettatura in materia nutrizionale. 
Mantenimento di un elevato livello di tutela 
1. Il trattato impone alla Comunità di contribuire al mantenimento di un elevato 
livello di tutela della salute pubblica, dell'ambiente e del consumatore. Le misure 
intese a garantire un elevato livello di tutela e di coerenza dovrebbero essere 
basate sulla valutazione dei rischi tenendo conto di tutti i fattori rilevanti in 
questione, compresi gli aspetti tecnologici, i migliori dati scientifici disponibili e i 
metodi disponibili di ispezione, campionamento e prova. Qualora non sia possibile 
una completa valutazione dei rischi, le misure dovrebbero essere basate sul 
principio precauzionale. 
2. L'importanza di una fonte indipendente di valutazione universalmente riconosciuta 
è fondamentale. Occorre garantire l'indipendenza e l'obiettività dei consulenti 
scientifici e dei comitati scientifici a tutti i livelli. La Commissione ha adottato 
iniziative intese a garantire un coordinamento centrale del numero, del campo 
d'azione, della composizione e dell'attività dei comitati scientifici in modo che il 
livello di competenza sia elevato, i pareri scientifici da essi emessi siano 
pienamente coerenti e siano predisposte le risorse necessarie. È necessario 
adoperarsi al massimo per presentare le conclusioni scientifiche in modo chiaro e 
inoppugnabile. 
3. La consulenza scientifica è di importanza fondamentale, ma non esclusiva. 
La legislazione comunitaria ha riconosciuto in varie occasioni che anche altri 
viii 
fattori, in particolare le esigenze del consumatore e le sue preoccupazioni, sono 
elementi da prendere in considerazione nel processo di assunzione delle decisioni. 
4. La Comunità deve dotarsi di mezzi adeguati per adottare azioni di prevenzione nei 
confronti di rischi gravi ed immediati per la salute pubblica. La Commissione 
dispone di una serie di strumenti di salvaguardia, ma è importante verificare che il 
sistema non presenti carenze. Può altresì essere necessario migliorare la 
comunicazione nei confronti del pubblico nel caso di rischi gravi. 
5. La Comunità dispone di varie strategie per la gestione e il controllo delle zoonosi 
(eradicazione, riduzione, eliminazione, trattamento). La Commissione sollecita 
osservazioni su eventuali miglioramenti alle disposizioni relative alla gestione dei 
rischi di zoonosi. 
6. La normativa dovrebbe stabilire con chiarezza le responsabilità di produttori, 
trasformatori, distributori e rivenditori nella fornitura di prodotti alimentari sicuri, 
integri e atti al consumo umano, di qualità specificata e adeguatamente identificati, 
nonché le responsabilità delle autorità di controllo competenti. Può essere 
auspicabile introdurre obblighi generali imposti a tutti gli operatori economici 
affinché adottino tutte le misure necessarie per garantire che siano immessi sul 
mercato esclusivamente prodotti sicuri e integri. Tali obblighi sarebbero 
indipendenti dal diritto del consumatore di ottenere un risarcimento nel quadro 
della direttiva sulla responsabilità per i prodotti difettosi. 
7. L'estensione della direttiva in materia di responsabilità per danno da prodotti 
difettosi fino a ricomprendervi la produzione agricola primaria dovrebbe migliorare 
il livello generale di tutela dei consumatori, ma non dovrebbe essere considerata 
un'alternativa ad idonee regole relative alla sicurezza del prodotto e ad efficaci 
sistemi ufficiali di controllo. 
8. Di recente è emerso un interesse dei consumatori verso i metodi di produzione 
degli alimenti. Le norme comunitarie in materia di prodotti alimentari1 non 
impongono la menzione nell'etichettatura dei metodi di produzione che non 
esercitino un impatto sulle caratteristiche alimentari del prodotto finito. Tuttavia, 
in certi casi, si possono prevedere sistemi di etichettatura obbligatori, quali le 
regole recentemente adottate sull'etichettatura della carne bovina. Inoltre, può 
essere necessario prevedere un quadro appropriato per sistemi di etichettatura 
facoltativi volti a rispondere a tale interesse. 
Garanzia dell'effettiva applicazione delle regole del mercato interno 
Direttiva 79/112/CEE del Consiglio, del 18 dicembre 1978, relativa al ravvicinamento delle 
legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti 
alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità. 
Regolamento (CE) n. 258/97 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 gennaio 1997 sui 
nuovi prodotti e i nuovi ingredienti alimentari. 
ix 
1. Per un effettivo funzionamento del mercato interno è essenziale un'attuazione 
tempestiva e corretta della legislazione comunitaria. Per l'esame di questioni che 
riguardano l'interpretazione della legislazione comunitaria, nonché in caso di 
difficoltà impreviste che possono comparire in sede di applicazione si dovrebbe 
ricorrere maggiormente ai comitati permanenti. Converrebbe prevedere la 
creazione di un forum nel quale discutere, tra rappresentanti della Commissione, 
degli Stati membri e delle parti interessate, i problemi generali connessi con 
l'applicazione della normativa. 
2. Il ruolo fondamentale della Comunità nel settore del controllo non consiste tanto 
nel sostituire gli Stati membri, ma nel verificare che in tutto il mercato interno 
vengano effettuati in modo efficace ed equivalente i controlli necessari. 
La legislazione dovrebbe fornire gli strumenti appropriati di esecuzione e di 
controllo. Ancorché destinati a realizzare un elevato livello di tutela, gli strumenti 
di controllo e di esecuzione dovrebbero tener conto del principio di 
proporzionalità e dovrebbero altresì essere mirati alle attività che presentano i 
rischi maggiori. Occorrerebbe adottare le iniziative atte a rafforzare la 
cooperazione amministrativa e scientifica tra gli Stati membri e tra questi e la 
Commissione per garantire una esecuzione equivalente in tutta la Comunità, 
nonché meccanismi efficaci per evitare l'immissione in commercio di prodotti 
alimentari non sicuri e per individuarne le origini e i fattori che contribuiscono 
all'insorgere di malattie derivanti dall'uso di determinati prodotti alimentari. 
H Quinto programma quadro di ricerca ha anch'esso un ruolo da svolgere in 
merito. Per aumentare la fiducia dei consumatori, nella comunicazione sulla salute 
dei consumatori e sulla sicurezza dei prodotti alimentari ci si è sforzati di 
migliorare la trasparenza del sistema di controllo a livello comunitario; inoltre, si 
dovrebbe prendere in esame l'esigenza di una maggiore trasparenza a livello 
nazionale. 
3. Le sanzioni per la violazione delle norme comunitarie sul mercato interno 
dovrebbero essere equivalenti alle sanzioni previste dall'ordinamento giuridico 
nazionale, effettive, proporzionali e dissuasive. 
4. Sono previsti meccanismi per l'esame delle nuove proposte di normativa nazionale, 
in particolare ai sensi della direttiva 83/189/CEE laddove detta normativa 
contenga regolamentazioni tecniche; la Commissione garantisce altresì il rispetto 
delle regole comunitarie in materia di prodotti alimentari grazie all'esame delle 
denunce presentate. La nuova procedura di informazione reciproca sulle misure 
nazionali che derogano al principio della libera circolazione delle merci dovrebbe, 
secondo le attese, dare anch'essa un importante contributo sotto questo profilo. 
In settori non armonizzati, lo strumento principale per la gestione del mercato 
interno è il principio del reciproco riconoscimento che impone ad uno Stato 
membro di consentire la libera circolazione sul suo territorio di prodotti fabbricati 
o posti in commercio in conformità con tali regole, con le prove o le norme 
applicate in un altro Stato membro che offrano un livello equivalente di protezione 
a quello determinato dalle sue regole, prove o norme. 
La dimensione esterna 
1. La Comunità occupa una posizione di grande importanza per quanto riguarda le 
importazioni e le esportazioni di prodotti alimentari. Per quanto riguarda le 
importazioni, è obbligata a garantire che i prodotti importati rispondano alle 
medesime norme rigorose stabilite per la produzione comunitaria. Per quanto 
riguarda le esportazioni la Comunità deve essere in grado di garantire alle autorità 
e ai consumatori dei paesi terzi che i prodotti alimentari fabbricati nella Comunità 
possano essere posti in commercio senza alcun rischio nei rispettivi paesi. 
2. La legislazione dovrebbe essere compatibile con gli obblighi internazionali della 
Comunità, in particolare quelli che derivano dagli accordi OMC. Del pari la 
Comunità deve lavorare in stretta collaborazione con gli Stati membri, con i 
produttori e con l'industria per garantire che anche i suoi principali partner 
commerciali rispettino gli obblighi loro propri. La Comunità dovrebbe essere posta 
in misura di partecipare a pieno titolo ai lavori internazionali di normalizzazione 
nel settore alimentare. Ove possibile la Comunità dovrebbe negoziare accordi di 
equivalenza o accordi di reciproco riconoscimento con i suoi principali partner 
commerciali, per garantire in ogni caso un elevato livello di protezione del 
consumatore. 
XI 
PARTE I 
INTRODUZIONE 
1. Osservazioni generali 
Dopo più di 30 anni di attività legislativa la normativa nazionale in materia 
alimentare è stata in gran parte armonizzata a livello comunitario. Recenti 
studi, in particolare quello sull'impatto e sull'efficacia del programma "mercato 
interno" sul settore dei prodotti alimentari trasformati, hanno indicato che 
l'attività legislativa della Comunità nel settore alimentare ha avuto effetti in 
linea di massima positivi, benché siano state espresse alcune critiche riguardanti 
l'eccessiva analiticità delle norme, la loro frammentazione, le difficoltà di 
adattamento della normativa all'innovazione e i problemi nel funzionamento 
quotidiano del mercato interno. Alla luce di alcuni eventi recenti, in particolare 
il problema dell'ESB, sono stati altresì suscitati dubbi per quanto riguarda la 
capacità del legislatore di adempiere pienamente agli obiettivi mirati a garantire 
un elevato livello di tutela della salute pubblica e di protezione del 
consumatore. 
Diversamente dalla legislazione esistente nella maggior parte degli Stati 
membri, le norme della Comunità in materia alimentare si sono sviluppate in 
varie fasi, nel corso del tempo, e non esiste una codificazione unitaria dei 
principi fondamentali della legislazione comunitaria in materia alimentare che 
definisca gh obblighi dei soggetti interessati. Negli ultimi anni sempre più 
spesso è stato auspicato un quadro legislativo di questo tipo, in particolare dal 
Parlamento europeo. Nel 1992 la Commissione ha invitato tre eminenti esperti 
in materia ad esaminare la necessità di introdurre una direttiva generale di 
questo tipo e la sua eventuale portata. Nel maggio 1993, a richiesta della 
Commissione, l'Istituto universitario europeo di Firenze ha organizzato su 
questo tema una conferenza che ha riunito i tre esperti nonché rappresentanti 
degli Stati membri e della Commissione provenienti dai settori agricolo, 
industriale e commerciale e rappresentanti dei consumatori. 
H presente Libro verde intende: 
esaminare la misura in cui la legislazione risponde alle necessità e alle 
attese dei consumatori, dei produttori, dei fabbricanti e dei distributori; 
esaminare in che modo i provvedimenti volti a realizzare l'indipendenza 
e l'obiettività, l'equivalenza e l'efficacia dei sistemi ufficiali di controllo e 
di ispezione dei prodotti alimentari rispondono agli obiettivi loro propri; 
invitare ad un dibattito pubblico sulla legislazione esistente in materia 
alimentare per dare elementi di indirizzo alla Commissione nelle sue 
future iniziative legislative riguardanti i prodotti alimentari, e quindi 
dar modo alla Commissione di proporre provvedimenti che consentano, 
ove possibile, di migliorare la tutela della salute pubblica nelle misure 
previste in materia di mercato interno e di politica agricola comune, di 
accrescere la coerenza della legislazione comunitaria in materia 
alimentare, di consolidarla e semplificarla, di migliorare il 
funzionamento del mercato interno e di tenere conto della dimensione 
esterna che diviene sempre più importante, in particolare delle politiche 
praticate dai nostri partner commerciali più progrediti e degli obblighi 
imposti dagli accordi OMC. 
Il nuovo approccio della Commissione in materia di consulenza scientifica e di 
controllo - riportato nella comunicazione sulla salute dei consumatori e sulla sicurezza 
dei prodotti alimentari, successiva alla decisione relativa alla separazione tra 
responsabilità di gestione dei comitati scientifici e di controllo, da una parte, e 
dall'altra, responsabilità dei servizi preposti all'elaborazione della normativa - non è 
preso in esame dal presente Libro verde, che si occupa principalmente delle norme di 
diritto sostanziale comunitario applicabili ai prodotti alimentari. Come riportato nella 
sopracitata comunicazione, la Commissione ha adottato misure intese a migliorare la 
qualità dei propri servizi di controllo e a consentire loro di raggiungere livelli 
estremamente elevati garantendone l'autonomia, la trasparenza e l'efficacia. 
Prima di passare all'esame delle opzioni relative alle pohtiche che sono oggetto di 
discussione, è importante riaffermare gli obiettivi e i risultati fondamentali della 
normativa comunitaria in materia alimentare, che comunque non vanno posti in 
questione. Trattasi della necessità di: 
garantire un elevato livello di tutela della salute e sicurezza pubbliche e 
di protezione dei consumatori; 
garantire la libertà di circolazione dei beni all'interno del mercato unico; 
basare anzitutto le norme su dati scientifici e sulla valutazione dei rischi, 
tenendo conto degli obblighi internazionali della Comunità; 
garantire la competitività dell'industria europea consentendo un 
adattamento flessibile della legislazione in grado di ricomprendere i 
nuovi sviluppi tecnici nonché di promuovere le prospettive di 
esportazione della Comunità; 
assegnare la responsabilità di base della fornitura di prodotti alimentari 
sicuri all'industria, ai produttori e ai fornitori, anche per le importazioni 
provenienti da paesi terzi, da realizzare in forza di disposizioni di 
autocontrollo (i cosiddetti sistemi di "analisi dei rischi e dei punti critici 
di controllo" - HACCP) accompagnati da controlli ufficiali e da 
disposizioni di recepimento appropriate; 
elaborare una legislazione coerente, razionale, compatibile, più 
semplice, comprensibile e definita in stretta consultazione con tutte le 
parti interessate. 
Va altresì sottolineato che col progressivo intensificarsi della complessità della 
catena alimentare, caratterizzata da un crescente numero di interventi dai 
produttori primari attraverso l'industria agroalimentare, fino ai distributori e 
rivenditori, diventa essenziale garantire che l'approccio regolamentare della 
Comunità si estenda a tutti i potenziali rischi in materia di sicurezza e di 
integrità dei prodotti alimentari in tutte le fasi della catena alimentare, compresi 
i fattori che insorgono a monte, derivanti dall'uso di componenti 
potenzialmente rischiosi o da contaminanti ambientali, i fattori che insorgono 
durante la produzione nell'azienda agricola e i fattori che insorgono a valle, nel 
corso della fabbricazione, della trasformazione, della distribuzione o della 
conservazione. 
Per questi motivi, il Libro verde mira altresì ad esaminare se o in quale misura i 
prodotti alimentari trasformati e i prodotti agricoli di base possano essere 
ricondotti nell'ambito di applicazione delle regole generali previste per i 
prodotti alimentari, nonostante le loro differenze. Analogamente, in forza della 
direttiva sulla responsabilità per danno da prodotti difettosi, è lasciata agli Stati 
membri la facoltà di determinare se applicare la responsabilità in questione alla 
produzione primaria. Un altro settore preso in considerazione è pertanto quello 
dell'estensione delle regole comunitarie in materia di responsabilità per danno 
da prodotti difettosi a tutti gli operatori della catena alimentare, compresa la 
produzione primaria.. 
La Commissione intende garantire che la consultazione cui è finalizzato il 
presente Libro verde sia il più ampia possibile e pertanto invita gh interessati a 
presentare le loro osservazioni in materia e tutti i suggerimenti possibili. 
Al termine del processo di consultazione la Commissione esaminerà quali 
modifiche siano necessarie. Può trattarsi di modifiche del seguente tipo: 
proposta di direttiva-quadro in materia alimentare; 
consolidamento e semplificazione di alcune disposizioni o 
riformulazione della legislazione esistente; 
suggerimenti o proposte di natura non legislativa, comprese modifiche 
delle procedure o dei metodi di lavoro. 
Le osservazioni vanno trasmesse anteriormente al 31 luglio 1997 alla: 
Commissione europea 
Direzione generale Industria (Libro verde sulla legislazione in materia 
alimentare) 
200ruedelaLoi(RP113/l) 
B-1049 Bruxelles 
2. fl contesto economico 
Nella Comunità ogni famiglia spende in media il 20% circa del proprio reddito 
per alimenti e bevande. Si stima che nel 1996 il consumo di alimenti, bevande e 
tabacco ammonterà nella Comunità a circa 500 000 milioni di ECU mentre la 
produzione sarà pari a 510 000 milioni di ECU. Nel campo dei prodotti 
alimentari, la Comunità è uno dei principali importatori e allo stesso tempo, 
uno dei principali esportatori. Nel 1994 le esportazioni dalla Comunità sono 
state pari a 34 250 milioni di ECU, mentre le importazioni verso la Comunità 
sono state stimate pari a 24 480 milioni di ECU, con un saldo netto positivo 
della bilancia commerciale pari a 9 770 milioni di ECU corrispondente a un 
aumento superiore al 50% rispetto ai dati del 1992. In alcuni settori alimentari, 
tuttavia, il saldo commerciale è negativo: ad esempio, per i prodotti della pesca 
si è registrato nel 1994 un saldo negativo pari a 6 172 milioni di ECU. Nelle 
industrie alimentari e delle bevande lavorano 2,3 milioni di persone, il 50% 
delle quali in imprese con meno di 100 dipendenti. Altri 10 milioni di persone 
sono occupate nella produzione agricola primaria. Il settore degli alimenti e 
delle bevande è quindi manifestamente un settore di grande importanza per 
l'economia europea nel suo complesso. 
Tra il 1984 e il 1992 la produzione e il consumo di alimenti e di bevande 
all'interno della CE sono cresciuti ad un tasso reale costante pari al 2-2,5% 
circa all'anno. Tuttavia, nel 1992-1993 questo saggio di crescita è rallentato a 
meno dell'1%. Gran parte della crescita è realizzata attraverso l'aumento del 
valore aggiunto, soprattutto nell'Europa settentrionale dove i consumatori 
stanno passando dal consumo di alimenti freschi al consumo di prodotti 
trasformati pronti. I grandi produttori hanno reagito a queste trasformazioni di 
lungo periodo investendo pesantemente nell'aumento della loro capacità 
produttiva, nell'ammodernamento delle attrezzature e in nuove tecnologie. 
I piccoli produttori d'altro canto stanno risentendo di crescenti pressioni non 
soltanto per effetto di un cambiamento nella struttura della domanda di prodotti 
alimentari, ma anche per effetto di notevoli trasformazioni che hanno luogo nel 
sistema di distribuzione al dettaglio, soprattutto a seguito di una crescente 
concentrazione nella distribuzione dei prodotti alimentari e del crescente ruolo 
assunto sul mercato dai prodotti venduti sotto la marca dei supermercati. 
Di conseguenza, molti piccoli produttori si trovano confrontati all'alternativa di 
cercare una nicchia sul mercato dei prodotti di qualità o di divenire fornitori di 
prodotti venduti sotto la marca dei supermercati. 
Nella Comunità nel suo insieme il mercato dei prodotti alimentari presenta 
ancora sostanziali differenze regionali, in particolare tra le regioni settentrionali 
e le regioni mediterranee. Nell'Europa meridionale il consumo di prodotti 
alimentari freschi rimane relativamente elevato e la percentuale di valore 
aggiunto dall'industria di trasformazione alimentare è quindi notevolmente più 
bassa. Tuttavia in tutte le regioni è stata constatata una considerevole 
diversificazione del tipo e della gamma dei prodotti disponibili e tale tendenza 
con tutta probabilità è destinata a continuare in quanto i produttori cercano di 
avvalersi delle regole del mercato interno per procurarsi nuovi sbocchi per i 
loro prodotti. 
In questo contesto risulta chiaro che la Comunità ha un importante ruolo da 
svolgere nella promozione di una situazione regolamentare trasparente e stabile 
al fine di costituire le fondamenta dell'ulteriore sviluppo di detto settore vitale. 
In particolare la trasparenza e un funzionamento efficiente del mercato interno 
sono di grande importanza per la sopravvivenza di un cospicuo numero di 
piccole e medie imprese che devono competere sempre di più con i giganti 
dell'industria agroalimentare multinazionale. 
3. Le condizioni dello sviluppo delle attività comunitarie nel settore 
alimentare 
Le prime ripercussioni sullo sviluppo della legislazione comunitaria in materia 
alimentare sono derivate dalla politica agraria comune e dal programma di 
realizzazione del mercato interno. Esiste inoltre una politica distinta per la 
pesca e l'acquacoltura, la politica comune della pesca. 
In futuro, lo sviluppo delle attività comunitarie in tale settore sarà inoltre 
fortemente influenzato dalle nuove disposizioni aggiunte dal trattato di 
Maastricht in materia di protezione della salute umana (articolo 129) della 
tutela del consumatore (articolo 129 A) e dell'ambiente (articolo 130 R). 
3.1. La politica agraria comune e la legislazione in materia alimentare 
La politica agraria comune (PAC) ha esercitato un significativo impatto sullo 
sviluppo della legislazione in materia alimentare nella Comunità. Le misure 
adottate per realizzare gli obiettivi della PAC hanno anche inevitabilmente 
determinato lo sviluppo della legislazione che riguarda la vendita dei prodotti 
alimentari di origine agricola. A questo proposito possono essere rilevati tre 
elementi. 
1. Una delle connotazioni principali della PAC è stato lo sviluppo delle 
organizzazioni comuni di mercato per i principali prodotti agricoli, in 
parallelo al sostegno dei prezzi e alle misure di intervento finanziate dal 
Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG). Affinché tali 
misure funzionassero efficacemente e fossero evitate le frodi, è stato 
necessario in alcuni casi stabilire caratteristiche qualitative per definire i 
prodotti ammissibili agli aiuti. Inoltre, a fini di sostegno del mercato e in 
alcuni casi in mancanza di meccanismi di sostegno dei prezzi, è stato 
ritenuto necessario definire le specifiche di qualità dei prodotti. La natura e 
la portata di tali norme variano in funzione dell'organizzazione comune di 
mercato interessata. In alcuni casi le norme possono avere un modesto 
impatto sull'immissione in commercio dei prodotti alimentari finiti. In altri, 
ad esempio nel caso dell'organizzazione comune per il vino, le norme 
costituiscono un codice completo e autonomo di commercializzazione. 
2. Per garantire la libertà di circolazione dei prodotti agricoli di base nella 
Comunità è stato ritenuto necessario stabilire norme dettagliate per 
ravvicinare le legislazioni in materia di salute delle persone e degh animali e 
in materia fitosanitaria. Ad esempio le regole di igiene veterinaria esercitano 
una profonda influenza sull'uso e sulla commercializzazione di prodotti dì 
origine animale. È stato altresì necessario garantire che le tecniche utilizzate 
nella produzione agricola non presentassero un rischio per la salute 
pubblica. Di conseguenza sono state fissate disposizioni dettagliate, ad 
esempio per stabilire i limiti dei residui di antiparassitari o di medicinali 
veterinari presenti nei prodotti alimentari. 
3. Nella comunicazione del 1989 sul futuro del mondo rurale, la Commissione 
ha segnalato l'intenzione di promuovere una pohtica di qualità dei prodotti 
a livello comunitario. Di conseguenza è stata adottata una legislazione 
specifica comunitaria che disciplina l'uso dei marchi di qualità o delle 
etichette per identificare i prodotti che sono assoggettati a requisiti di 
qualità speciali a livello della produzione (regolamento (CEE) n. 2082/92), 
che provengono da regioni note per la loro produzione tradizionale 
(regolamento (CEE) n. 2081/92) o di cui può essere dimostrata la 
produzione in base a metodi speciali, ad esempio per i prodotti biologici. 
In tempi più recenti si sono avuti numerosi altri sviluppi significativi per il 
consumatore. H Consiglio ha recentemente adottato norme obbligatorie 
relative alla possibilità di stabilire la provenienza dei prodotti di origine 
bovina, e si sta valutando l'opportunità di ulteriori misure che consentano 
di stabilire con maggiore precisione la provenienza di altri prodotti di 
origine animale. Sono inoltre in preparazione proposte intese ad estendere 
ai prodotti alimentari di origine animale le disposizioni relative 
all'etichettatura dei prodotti biologici. 
3.2. La politica comune della pesca 
Benché l'espressione "produzione agricola primaria" di solito comprenda anche i 
prodotti della pesca, il settore ittico e dell'acquacoltura rientra in una distinta 
pohtica comune della pesca (PCP). Ne consegue che nella legislazione 
comunitaria in materia alimentare esistono disposizioni specifiche per i prodotti 
della pesca. L'organizzazione comune del mercato comporta una serie di principi 
e di norme che disciplinano gh standard comuni di commercializzazione, le 
organizzazioni dei produttori, i meccanismi di sostegno ai prezzi del mercato 
interno ed un regime per gh scambi con i paesi terzi. I meccanismi di sostegno 
strutturale per la pesca e l'acquacoltura rientrano nello strumento finanziario di 
orientamento della pesca (SFOP) che prevede anche finanziamenti per il 
miglioramento e il controllo della qualità e delle condizioni igieniche. Formano 
parte integrante della pohtica comune della pesca le norme riguardanti la 
conservazione degh stock ittici. La legislazione veterinaria che si applica alla 
pesca e alla molluschicoltura è attualmente in corso di revisione nel quadro del 
progetto volto a snellire la legislazione veterinaria sui prodotti di origine 
animale. 
3.3 Lo sviluppo del mercato interno per i prodotti alimentari trasformati 
Il settore dei prodotti alimentari è parte essenziale del mercato interno tanto dal 
punto di vista del consumatore quanto da quello degh operatori economici. 
Tutte le misure adottate a hvello comunitario e nazionale devono quindi tener 
conto pienamente dei principi generali del mercato interno ed in particolare del 
principio della hbertà di circolazione delle merci. 
La Comunità dispone di una serie di strumenti per la realizzazione del mercato 
interno: 
applicazione dei principi generali che disciplinano la hbertà di circolazione 
delle merci, in particolare il principio del reciproco riconoscimento derivato 
dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (che impone ad uno Stato 
membro di consentire la libera circolazione sul suo territorio dei beni 
prodotti o posti in commercio conformemente alle regole, prove o norme 
applicate in un altro Stato membro che offrano un livello equivalente di 
protezione alle regole, prove o norme in esso applicate); 
armonizzazione dettaghata della legislazione nazionale nei casi in cui 
l'applicazione del principio del reciproco riconoscimento non fornisca una 
base sufficiente per il mercato interno; 
uso di una legislazione quadro che stabilisce determinati principi generali, 
ma lascia gh Stati membri liberi di adottare regole più rigorose o più 
specifiche, sempreché non pongano in essere restrizioni ingiustificate al 
funzionamento del mercato interno; 
uso di strumenti facoltativi, ad esempio la normalizzazione o codici di 
buona prassi. 
L'armonizzazione dettaghata della legislazione nazionale in materia alimentare 
per garantire la hbertà di circolazione è stata avviata fin dai primi anni di 
fondazione della Comunità. Dal 1962 al 1985 sono state seguite due strategie: 
- armonizzazione orizzontale per tutti i prodotti alimentari, per proteggere 
sia la salute pubbhca (ad esempio, per quanto riguarda gh additivi) sia altri 
interessi dei consumatori, grazie alla comunicazione di informazioni o alla 
prevenzione di pratiche commerciali sleali (ad esempio per quanto riguarda 
l'etichettatura); 
- armonizzazione verticale che stabilisce specifiche dettagliate per determinati 
tipi di prodotti alimentari; sono state adottate otto direttive che vanno dai 
prodotti di cacao e di cioccolato, allo zucchero, al miele, ai succhi di frutta 
e prodotti simili, marmellate, confetture e gelatine, latte conservato, estratti 
di caffè e acque minerali naturali. 
Inoltre va fatta menzione della direttiva 80/778/CEE del Consiglio concernente 
la qualità delle acque destinate al consumo umano. La direttiva è di importanza 
fondamentale per il settore alimentare in quanto tutte le acque che sono 
utilizzate in un'impresa di produzione alimentare per fabbricare, trasformare, 
conservare o porre in commercio prodotti o sostanze destinate al consumo 
umano e che possano condizionare l'integrità dei prodotti alimentari pronti per il 
consumo devono rispondere ai requisiti stabiliti nella direttiva citata. 
Parallelamente allo sviluppo legislativo a hvello comunitario, la Corte di 
giustizia ha interpretato gh articoli 30-36 del trattato CE. Conformemente alla 
giurisprudenza della Corte nella causa "Cassis de Dijon", la Commissione ha 
completamente riveduto la propria pohtica in materia di armonizzazione della 
legislazione nel campo dei prodotti alimentari e nel 1985 ha presentato una 
comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla realizzazione del 
mercato interno nel settore alimentare (COM(85) 603 def). Nel contempo è 
stata precisata la portata del principio del reciproco riconoscimento. 
Ai sensi della comunicazione, la legislazione comunitaria in materia alimentare 
dovrebbe limitarsi all'armonizzazione delle norme nazionali in funzione dei 
requisiti obbligatori identificati della Corte, vale a dire: 
- la protezione della salute pubbhca; 
- la protezione di altri interessi dei consumatori, in particolare l'informazione 
dei consumatori; 
- la lealtà degh scambi; 
- la necessità di garantire idonei controlli ufficiali. 
D'altro canto la Commissione ha ricordato che in linea di massima non avrebbe 
più presentato proposte di armonizzazione delle specifiche di qualità, ad 
esempio regole relative alla composizione o alla produzione di prodotti 
alimentari che non siano connesse alla tutela della salute pubbhca. Viceversa la 
Commissione ha ritenuto che il reciproco riconoscimento può essere realizzato 
rafforzando le regole di etichettatura per garantire le informazioni al 
consumatore e la lealtà degh scambi. Inoltre la Commissione ha incoraggiato 
l'industria a sviluppare pohtiche di qualità basate sull'uso di strumenti facoltativi. 
In un'ulteriore comunicazione del 1989 sulla hbertà di circolazione dei prodotti 
alimentari ah'interno della Comunità, la Commissione ha riepilogato i principi 
nel settore tenendo conto della giurisprudenza della Corte. Nella sua 
comunicazione interpretativa del 1991 sulle denominazioni di vendita dei 
prodotti, la Commissione ha precisato il sistema del reciproco riconoscimento 
dei prodotti alimentari in settori non armonizzati, nonché la possibihtà di 
adottare disposizioni settoriah ritenute necessarie per l'attuazione di altre 
pohtiche comunitarie, ad esempio, requisiti riguardanti la composizione, la 
definizione dei prodotti biologici, i marchi di qualità dei prodotti alimentari 
tradizionali e l'indicazione dell'origine. 
Virtualmente tutta la legislazione menzionata nel programma della Commissione 
presentato nel 1985 risulta ormai adottata, ad esclusione delle proposte relative 
8 
all'irradiazione dei prodotti alimentari, attualmente all'esame del Consiglio e del 
Parlamento europeo. Inoltre sono state adottate altre misure per tener conto di 
problemi non previsti nel 1985, in particolare per quanto riguarda l'igiene degh 
alimenti, i contaminanti e la cooperazione tra la Commissione e gh Stati membri 
in sede di esame di questioni specifiche relative ai prodotti alimentari. 
Dal 1° gennaio 1989 gh Stati membri sono stati invitati a comunicare alla 
Commissione, ai termini della procedura per la trasmissione di informazioni di 
cui alla direttiva 83/189/CEE, i progetti di regolamentazioni tecniche relative ai 
prodotti alimentari. Procedure specifiche di notifica si applicano inoltre alle 
misure nazionali relative all'etichettatura dei prodotti alimentari, agli agenti 
contaminanti e all'igiene alimentare. Si veda in proposito la parte n, punto 7. 
Infine deve essere tenuto conto del fatto che, in settori non disciplinati dalla 
legislazione comunitaria, la giurisprudenza della Corte di giustizia via via 
elaborata costituisce un riferimento permanente per le questioni connesse alla 
libertà di circolazione dei prodotti alimentari. 
4. La dimensione della politica industriale 
Al punto 2 è stato osservato che la produzione agricola primaria e i settori dei 
prodotti alimentari trasformati e delle bevande sono di notevole rilievo per 
l'economia europea. E quindi importante mantenere la competitività di questi 
settori al fine di realizzare un tenore di vita crescente e il benessere sociale di 
tutta la Comunità. Nella sua recente comunicazione relativa all'analisi 
comparativa della competitività dell'industria europea, la Commissione ha 
indicato che la responsabihtà principale per garantire che le imprese rimangano 
competitive incombe alle imprese medesime. Nondimeno, le autorità pubbhche 
sostengono la competitività ponendo in essere le condizioni quadro appropriate 
per l'attività delle imprese, in particolare predisponendo l'infrastruttura 
necessaria, instaurando un contesto regolamentare adeguato e avviando 
iniziative specifiche, specie nei settori dell'innovazione, della qualità, 
dell'ambiente di lavoro delle piccole e medie imprese e della coesione 
economica. Sotto questo profilo la Commissione ha recentemente adottato una 
serie di iniziative generali, ad esempio, il Libro verde sull'innovazione, il 
documento di lavoro sulla qualità e il programma pluriennale per le PMI, 
iniziative che sono tutte parimenti rilevanti per il settore alimentare. Alcune delle 
questioni citate, ad esempio la necessità di garantire un adeguato contesto 
regolamentare favorevole all'innovazione, sono esaminate in vari punti del Libro 
verde. La Commissione reputa importante garantire che tah orientamenti di 
pohtica industriale siano incorporati nel suo approccio regolamentare per il 
settore alimentare e sollecita osservazioni su altre eventuali misure che possano 
essere necessarie sotto questo profilo. 
5. Il consumatore, la sicurezza degli alimenti e la tutela della salute 
Come indicato nei precedenti punti, le norme comunitarie applicabili ai prodotti 
alimentari sono state elaborate partendo da differenti basi giuridiche stabilite nel 
trattato in funzione di vari obiettivi. La legislazione è inoltre basata su 
un'articolata divisione delle responsabihtà tra la Commissione e gh Stati membri. 
La situazione è complicata e difficile da comprendere non soltanto per il 
cittadino medio, ma a volte anche per l'addetto ai lavori. Ciò ha suscitato 
critiche secondo le quali la Comunità non dispone di una pohtica coerente nei 
confronti del settore alimentare nel suo complesso e si confronta con i problemi 
in modo non sistematico. 
Nelle osservazioni generah espresse all'inizio di questa parte del Libro verde si 
sono individuati vari obiettivi comuni che si leggono in filigrana in tutta la 
legislazione comunitaria in materia alimentare. 
La crisi dell'ESB ha evidenziato l'esigenza di una politica europea in campo 
alimentare basata su un requisito fondamentale: che siano immessi sul mercato 
unicamente i prodotti alimentari sicuri, integri e atti al consumo. La protezione 
della salute in relazione al consumo di prodotti alimentari dev'essere considerata 
una priorità assoluta in qualsiasi momento, e non come qualcosa da attuare solo 
in situazioni di emergenza. 
La Commissione ha già adottato misure intese ad adeguare la struttura dei 
propri servizi in modo da consentire il pieno raggiungimento di tale obiettivo. 
La Commissione intende elaborare una vera e propria pohtica nel settore 
alimentare, che attribuisca fondamentale importanza alla protezione del 
consumatore e della salute di quest'ultimo. 
Per elaborare un'efficace politica di sicurezza dei prodotti alimentari, saranno 
realizzati importanti sforzi intesi a garantire: 
- che all'atto di decidere in merito a misure legislative o di altro genere, si 
tenga conto dei dati scientifici più recenti e completi; 
- che, nel caso in cui i dati scientifici siano incompleti o in qualche modo non 
convincenti, rendendo impossibile una completa valutazione dei rischi, si adotti 
come regola l'approccio precauzionale; 
- che a tutti gh stadi della catena alimentare, sia chiaro a chi compete la 
responsabihtà della sicurezza e dell'integrità degh alimenti. Ciò implica 
l'adozione di disposizioni in materia di responsabihtà in caso di danni alla salute 
del consumatore provocati da alimenti non sicuri o non sani; 
- che si adottino misure di controllo in corrispondenza di tutti i punti critici 
della catena alimentare (produzione primaria, trasformazione, trasporto, 
manipolazione e distribuzione, esposizione nei punti vendita finali). Lo stesso 
vale per i prodotti alimentari importati; 
- che si adottino misure appropriate per garantire che il consumatore sia 
correttamente informato sulla natura e sul contenuto dei prodotti alimentari; 
io 
- che si definiscano con chiarezza le responsabihtà dei vari organi di controllo 
(ad esempio, produttori, autorità degh Stati membri, servizi della Commissione) 
nonché il tipo di controllo (ad esempio, ispezione sul posto, verifica dei sistemi 
di controllo, ecc.). 
In tale contesto va tenuto conto del fatto che a seguito dell'entrata in vigore del 
trattato di Maastricht, la Commissione ha assunto nuove responsabihtà per 
contribuire al raggiungimento di un elevato hvello di tutela della salute umana 
(articolo 129), di protezione dei consumatori (articolo 129 A) e dell'ambiente 
(articolo 130 R). Negli ultimi anni è aumentata l'attenzione per i problemi 
rappresentati dalla nutrizione e dalla salute. La revisione dell'articolo 129 del 
trattato è attualmente in discussione neh'ambito della conferenza 
intergovernativa. 
il 
PARTE n 
SEMPLIFICAZIONE E RAZIONALIZZAZIONE DELLA LEGISLAZIONE 
COMUNITARIA IN MATERIA ALIMENTARE 
1. Premesse 
Negh ultimi anni sono state espresse varie critiche in ordine alla complessità, 
frammentarietà ed incoerenza della legislazione comunitaria in materia 
alimentare e alla difficoltà di mettere la legislazione medesima al passo con 
l'innovazione. In particolare si è affermato che: 
alcune disposizioni sono inutilmente dettagliate o impositive e non tengono 
conto dello sviluppo di sistemi di controllo interni da parte dell'industria per 
garantire la qualità e sicurezza dei prodotti alimentari; 
non mancano esempi di doppioni o di incoerenze tra varie norme verticali 
apphcabih a settori specifici o tra norme verticali e orizzontali; 
la complessità della legislazione e la lentezza delle procedure legislative 
comunitarie rende difficile aggiornare la normativa per tener conto del 
progresso tecnico e scientifico. 
A hvello politico, il Consiglio "Mercato interno" ha inoltre invitato la 
Commissione ad esaminare quali siano i margini per la semplificazione della 
legislazione sul mercato interno. 
La presente parte del Libro verde mira ad esaminare l'approccio generale della 
Comunità nel settore alimentare alla luce di tah critiche e ad individuare 
l'opportunità di introdurre misure volte a semplificare e razionalizzare la 
legislazione comunitaria in materia alimentare. 
2. Considerazioni generali 
Una delle responsabihtà fondamentali delle pubbliche autorità è consistita nel 
garantire che i consumatori dispongano di approvvigionamenti adeguati di 
prodotti alimentari sicuri e integri. Oggigiorno tutti i paesi sviluppati hanno 
adottato un corpo articolato di norme intese a garantire la sicurezza, l'integrità e 
l'idoneità al consumo umano dei prodotti alimentari, la lealtà delle transazioni 
commerciali e l'introduzione dei necessari sistemi ufficiali di controllo e 
ispezione. 
Negh ultimi anni è emersa una nuova serie di questioni riguardanti i prodotti 
alimentari per effetto di più approfondite conoscenze scientifiche e di una 
maggiore consapevolezza nel pubblico delle connessioni esistenti tra nutrizione e 
salute, nonché a seguito delle recenti aspirazioni dei consumatori che sono 
12 
interessati non soltanto a un "prodotto alimentare sicuro", ma anche sempre più 
attenti ai metodi utilizzati nella produzione agricola ed alimentare. 
Con la progressiva attuazione dei lavori per la messa in opera del mercato 
interno e l'elaborazione di una pohtica agraria comune, le norme nazionali sono 
state gradualmente sostituite dalla normativa comunitaria. Attualmente gran 
parte della regolamentazione in materia alimentare è stata armonizzata a hvello 
comunitario e in molti settori lo spazio per iniziative unilaterali degh Stati 
membri è rigorosamente limitato. Ne segue che incombe alla Comunità 
sviluppare politiche che forniscano un elevato hvello di protezione e rispondano 
alle richieste e alle attese legittime dei consumatori, ma che essa deve evitare 
norme che impongano oneri inutili ai produttori e all'industria, il cui costo in 
definitiva ricade sui consumatori, costretti a pagare prezzi più elevati. 
Come sopra osservato, fin dal 1985 la legislazione comunitaria in materia di 
prodotti alimentari ha linea di massima riguardato solo le misure necessarie per 
la tutela della salute pubbhca, per la protezione di altri interessi dei consumatori 
e per l'introduzione delle necessarie disposizioni di controllo. Per di più, il fatto 
che la legislazione comunitaria abbia portato alla sostituzione di 15 diversi 
sistemi regolamentari, a volte conflittuali, con un'unica serie di regole 
armonizzate ha di per sé contribuito in misura significativa alla semplificazione 
della normativa in materia alimentare. 
Tenuto conto di queste premesse generah, dovrebbe essere chiaro che è 
assolutamente esclusa una deregolamentazione generale o uno smantellamento 
del sistema di protezione che è stato introdotto. L'obiettivo è quello di fornire un 
corpus legislativo efficace, mirato, più semphce da comprendere e più facile da 
impiegare da parte dei principali interessati - produttori, industria, imprese del 
settore alimentare, autorità preposte alla sua esecuzione e consumatori. 
3. Approccio regolatore generale 
La legislazione in materia alimentare è questione di grande interesse pubblico. 
Soltanto un elevato hvello di sicurezza e di effettivo controllo pubblico può 
ridurre al rninimo la vulnerabilità dei prodotti alimentari rispetto a timori di 
carattere sanitario che possono avere un impatto di grande rilievo sulla domanda 
dei consumatori, sui profitti dell'industria e sull'occupazione. E quindi essenziale 
un quadro legislativo e regolamentare efficace. Anzi, considerata la crescente 
complessità della produzione e distribuzione dei prodotti alimentari, è necessario 
garantire che questo approccio riguardi l'intera catena alimentare. Non basta 
controllare rigorosamente determinati anelli della catena alimentare se la 
contaminazione risulta possibile in altri punti della medesima. 
Nondimeno, tale quadro regolamentare deve essere ideato e fatto apphcare in 
modo da tenere pienamente conto del fatto che la responsabihtà fondamentale 
della produzione di alimenti sicuri e integri incombe ai produttori e all'industria. 
Quindi, ovunque sia possibile, dovrebbe offrire all'industria la possibilità di 
13 
predisporre e realizzare adeguate procedure interne di monitoraggio, purché 
integrate da sistemi ufficiali di controllo efficaci. 
In taluni casi può essere necessaria una legislazione specifica e dettaghata. Ciò è 
particolarmente importante quando un trattamento di difficile individuazione 
potrebbe servire a dissimulare gh effetti di metodi di produzione carenti sotto il 
profilo igienico o sanitario. 
In altri casi, è sufficiente che i requisiti regolamentari siano espressi in termini di 
obiettivi e di risultato perseguito, piuttosto che in termini di disposizioni che 
prescrivono le modalità per realizzare un certo risultato. Una volta predisposto 
un quadro legislativo chiaro che indichi gh obiettivi da raggiungere, gli operatori 
economici possono essere designati come responsabili dell'applicazione della 
legislazione, ancorché sotto l'effettiva vigilanza dell'autorità di controllo, 
utilizzando sistemi del tipo "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo", 
codici di buona prassi e altri strumenti appropriati. 
La differenza tra i due approcci è illustrata con la massima chiarezza nel settore 
dell'igiene dei prodotti alimentari, settore nel quale le due strategie coesistono. 
Per i prodotti alimentari di origine animale che sono particolarmente dehcati 
sotto l'aspetto sanitario, varie direttive verticali dettagliate prescrivono 
accuratamente i requisiti igienici che debbono essere rispettati. Altri prodotti 
alimentari sono disciplinati dalla direttiva generale sull'igiene degh alimenti. Pur 
contenendo alcune disposizioni imperative, in linea di massima quest'ultima 
direttiva è finalizzata ad un approccio più generale che definisce gh obiettivi 
dell'igiene alimentare e lascia notevole flessibilità all'industria per quanto 
riguarda la loro realizzazione. H settore dell'igiene alimentare è esaminato più 
approfonditamente nella parte HJ, al punto 6. 
Entrambi gh approcci presentano vantaggi e inconvenienti. Poiché l'approccio 
maggiormente vincolante impone al legislatore di identificare i principali fattori 
di rischio e gh strumenti per tenerh sotto controllo, rende spesso più facile alle 
imprese individuare i loro obblighi e agevola i compiti dell'autorità di controllo. 
L'approccio più generale, d'altro canto, lascia all'industria una maggiore 
flessibilità nell'applicazione della legislazione ed è quindi atto a ridurre i costi per 
conformarvisi, ma deve garantire un hvello di protezione della salute pubbhca 
equivalente a quello dell'approccio più vincolante. Esso consente di ridurre la 
necessità di un aggiornamento frequente della legislazione. Impone però alle 
imprese del settore alimentare e alle autorità di controllo di assumere un ruolo 
molto più attivo nell'analizzare i rischi presentati dalle varie attività e nel 
garantire l'adozione di misure efficaci per tenerh sotto controllo. Ciò può 
presentare particolari difficoltà per le piccole imprese che lavorano nel settore, 
benché l'elaborazione di codici di buona prassi a hvello dell'industria possa 
costituire una soluzione al problema menzionato. 
Si deve osservare che i due approcci non sono necessariamente incompatibili. 
La legislazione comunitaria in materia di additivi alimentari è un esempio di un 
settore nel quale entrambi gh approcci sono stati fehcemente combinati. Essa è 
14 
basata infatti su una rigorosa valutazione di tutti gh additivi a fini di sicurezza. 
Soltanto gh additivi di cui è stata constatata la sicurezza per l'utilizzo nei 
prodotti alimentari possono essere impiegati nella Comunità. Ove la valutazione 
a fini di sicurezza abbia portato alla conclusione che è necessario fissare una 
dose massima giornaliera ammissibile (dga) per la tutela della salute pubbhca, 
sono stabiliti limiti imperativi per l'uso dei singoli additivi in ciascun prodotto 
alimentare onde garantire che nell'alimentazione umana non si superi la dga. 
Tuttavia ove la valutazione a fini di sicurezza porti alla conclusione che non è 
necessario fissare la dga, è apphcato il principio del "quantum satis". 
Ciò significa che l'industria può utilizzare l'additivo in questione conformemente 
alle buone prassi di produzione ad un livello non superiore a quanto è necessario 
per realizzare l'obiettivo perseguito e a condizione di non indurre in errore il 
consumatore. 
Pertanto la Commissione ritiene necessario un approccio equilibrato tra norme 
impositive dettagliate ed una legislazione più generale. Essa gradirebbe che gli 
interessati comunicassero se ritengono che l'attuale legislazione comunitaria 
risponda a tah esigenze di equilibrio. 
4. Ruolo dell'autoregolamentazione nel settore alimentare 
Poiché il settore ahmentare è un comparto particolarmente delicato, non è mai 
mancata una certa divergenza di opinioni sulla misura in cui il ricorso a 
strumenti di autoregolamentazione, ad esempio, codici di buona prassi o 
normalizzazione, sia appropriato in alternativa alla regolamentazione o a sua 
integrazione. 
Laddove si fa ricorso a strumenti non obbligatori, è importante che essi 
mantengano la loro genuina connotazione facoltativa e che siano previsti 
dispositivi di salvaguardia idonei a garantire che le procedure per la loro 
elaborazione siano trasparenti, aperte a tutte le parti interessate e che sia 
predisposto il necessario controllo di qualità dell'attività. 
Finora il ricorso a strumenti facoltativi in alternativa alla regolamentazione è 
stato constatato principalmente: 
- nel settore delle specifiche relative alla composizione dei prodotti 
alimentari. Nella comunicazione del 1985 sulla realizzazione del mercato 
interno nel settore alimentare, la Commissione ha annunciato che non 
avrebbe più presentato proposte di norme volte ad armonizzare le 
specifiche riguardanti la composizione di prodotti alimentari, a meno che 
fossero necessarie ai fini della pohtica agraria comune, e che avrebbe 
incoraggiato invece il ricorso a norme facoltative nel settore. Da allora, 
l'esperienza della normalizzazione a hvello europeo non è stata 
particolarmente brillante e virtualmente, nonostante i vari tentativi 
effettuati, non è stata adottata alcuna norma europea in materia di 
specifiche di qualità per i prodotti alimentari. Tuttavia a hvello nazionale il 
ricorso alle norme è aumentato al pari del ricorso a strumenti equivalenti, 
15 
come i codici di buona prassi che comportano intrinsecamente il rischio di 
nuove barriere de facto agli scambi intracomunitari; 
- nel settore dei metodi di campionamento e di analisi, nei quali l'esperienza a 
hvello comunitario è stata molto più positiva, tanto da permettere 
l'adozione di numerose norme. 
Nel settore dell'igiene alimentare gh strumenti non vincolanti sono stati utilizzati 
a complemento della legislazione esistente. L'articolo 5 della 
direttiva 93/43/CEE incoraggia l'elaborazione di manuali di corretta prassi 
igienica che le imprese del settore alimentare possono utilizzare su base 
facoltativa e che possono servire come guida per l'attuazione dei principi 
generah di igiene alimentare stabiliti nella direttiva. In aggiunta essa prevede una 
procedura di riconoscimento di tah manuali a livello comunitario e stabilisce 
taluni meccanismi per garantire che essi siano elaborati da rappresentanti delle 
imprese alimentari del settore e da altri gruppi, ad esempio le autorità 
competenti e le associazioni di consumatori, che hanno un interesse sostanziale 
in merito alla conformità di tah manuali ai requisiti di igiene prescritti, alla loro 
praticabilità e all'adeguata consultazione in sede di elaborazione dei manuali 
medesimi. Oltre a varie iniziative a hvello nazionale, la Commissione è 
consapevole che alcuni di questi manuali sono in corso di elaborazione a livello 
europeo, in particolare nei settori dei prodotti della gelateria, della pasticceria e 
della vendita di prodotti alimentari caldi e freddi e di bevande nei distributori 
automatici. 
La Commissione gradirebbe ricevere osservazioni sul ruolo degh strumenti non 
vincolanti nel settore alimentare. Accoglierebbe inoltre con favore commenti 
relativi alla possibilità di ampliare il campo d'applicazione degh strumenti 
nazionali facoltativi esistenti, fino a ricomprendere tutta la Comunità. 
5. Approcci orizzontali o verticali alla legislazione in materia alimentare 
A causa delle multiformi connotazioni del settore ahmentare è a volte necessario 
valutare se vada privilegiato un approccio orizzontale che stabilisca regole 
generah applicabili ai prodotti alimentari in genere, o un approccio verticale che 
stabilisca regole specifiche per un determinato settore. 
Nel quadro della legislazione adottata ai sensi del programma riportato nel Libro 
bianco del 1985 per i prodotti alimentari trasformati, è stata data in genere 
priorità alle misure orizzontali che si applicano a tutte le categorie di prodotti 
alimentari (additivi, aromi, solventi da estrazione, etichettatura, etichettatura 
nutrizionale, igiene, ecc.). Nondimeno a volte è stato ritenuto necessario il 
ricorso a misure verticali, specie per i prodotti alimentari destinati a fini 
nutrizionali particolari e per i prodotti alimentari surgelati. 
Nel caso delle norme che disciplinano la produzione primaria e i prodotti di 
origine animale, in genere è stato fatto ricorso ad un approccio basato su criteri 
più settoriah, benché siano state adottate anche norme di tipo generale, 
16 
in particolare per le denominazioni di origine e gh attestati di specificità e l'uso 
di un'etichetta per i prodotti biologici. 
Le questioni specifiche relative alla coesistenza di testi orizzontali e verticali 
nell'attuale legislazione comunitaria sono esaminate nella parte IH. In termini 
generah, tuttavia, va osservato che invece di favorire un approccio rispetto ad 
un altro in ciascun caso specifico, occorre individuare un equilibrio appropriato 
tra i due approcci, ciascuno dei quali presenta vantaggi e svantaggi. L'approccio 
orizzontale permette di avere un panorama generale di una determinata 
situazione ed agevola l'applicazione della normativa specie per le imprese del 
settore alimentare che operano in vari settori: non solo quello dei produttori, ma 
anche quello del commercio e della distribuzione. L'approccio verticale, d'altro 
lato, consente di adeguare la legislazione alle necessità di un settore specifico, in 
particolare nei casi in cui si sia reputato necessario un approccio alla legislazione 
più mirato. Esso rende altresì possibile un'elaborazione più organica della 
regolamentazione che tenga conto di tutti gh aspetti di un dato settore. 
La Commissione gradirebbe in modo particolare osservazioni formulate a tale 
proposito. 
6. Sussidiarietà e semplificazione legislativa 
L'articolo 3 B del trattato CE stabihsce che nei settori che non sono di sua 
esclusiva competenza, la Comunità interviene, secondo il principio deha 
sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gh obiettivi dell'azione prevista 
non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono 
dunque, a motivo deUe dimensioni o degh effetti dell'azione in questione, essere 
meglio realizzati a livello comunitario. 
Per vari anni la Commissione ha costantemente inserito una dichiarazione 
relativa alla sussidiarietà in tutte le nuove proposte legislative per spiegare le 
ragioni per cui ritiene necessaria l'azione a livello comunitario. 
Tale dichiarazione contiene anche un esame degh obiettivi della misura proposta 
e specifica se il ricorso a disposizioni meno vincolanti sarebbe sufficiente per 
realizzare gh obiettivi proposti. Inoltre, il 16 gennaio 1996 la Commissione ha 
adottato orientamenti generah in materia di pohtica di regolamentazione 
destinati a promuovere la coerenza dell'attività della Commissione, 
a razionalizzare e a informare a criteri di modernità la valutazione degh effetti 
delle sue proposte e a intensificare le consultazioni con ambienti esterni. 
In risposta alle conclusioni del vertice di Edimburgo del dicembre 1992, 
la Commissione ha avviato numerose iniziative volte a semplificare l'attuale 
legislazione comunitaria nel settore alimentare. Tra di esse va citato il riesame 
deha necessità di alcuni strumenti legislativi e dell'eliminazione dalla 
legislazione in vigore di disposizioni inutilmente restrittive. 
Neh'aprile 1994 la Commissione ha presentato una proposta volta a modificare 
la direttiva 89/398/CEE relativa ai prodotti alimentari destinati ad 
17 
un'alimentazione particolare al fine di ridurre da 8 a 4 il numero delle direttive 
ad hoc per alcune particolari categorie di alimenti dietetici. In effetti, la 
Commissione ha proposto di abbandonare il ricorso a direttive dettagliate per 
gh alimenti a basso contenuto di sodio, i prodotti non contenenti glutine, i 
prodotti per diabetici e per atleti. Benché tutti concordino sul fatto che non 
sono necessarie direttive particolareggiate per gh alimenti a basso contenuto di 
sodio e senza glutine, per i quali basterebbero disposizioni generah in materia 
di etichettatura, si sono delineate posizioni estremamente controverse in merito 
alla necessità di direttive sui prodotti per diabetici e per atleti. La Commissione 
ha modificato la sua proposta per accogliere un emendamento del Parlamento 
che sollecitava una direttiva per i prodotti destinati ai diabetici. Tuttavia, nel 
Consiglio, una maggioranza consistente di Stati membri contesta la necessità di 
tale direttiva, mentre un numero significativo di Stati membri insiste sulla 
necessità di una direttiva relativa ai prodotti per atleti. 
Inoltre il 17 aprile 1996 la Commissione ha adottato un pacchetto di 7 
proposte volte a semplificare le precedenti direttive in materia di composizione 
adottate negh anni '70 e riguardanti il miele, gh zuccheri, il latte a lunga 
conservazione, gh estratti di caffè, i succhi e nettari di frutta, le marmellate, 
gelatine e confetture, nonché il cioccolato e i prodotti di cioccolato. Ancora 
una volta l'iniziativa ha suscitato reazioni estremamente contrastanti, 
soprattutto per quanto riguarda le norme in materia di composizione del 
cioccolato. 
Questi due esempi evidenziano senz'ombra di dubbio che la semplificazione 
legislativa non è assolutamente un compito facile. Talune disposizioni, 
considerate da alcuni inutilmente restrittive, possono essere ritenute di 
fondamentale importanza da altri. È necessario soppesare attentamente i 
potenziali vantaggi deha semplificazione legislativa, a fronte del rischio di 
riaprire annose controversie e di inaugurare un lungo periodo di incertezza per 
gh operatori economici nei settori interessati. 
La Commissione ha presentato proposte volte a consolidare, semplificare e 
aggiornare la direttiva in materia di acque destinate al consumo umano 
(COM(94) 612 def). Un'ulteriore iniziativa deha Commissione mirata alla 
semplificazione legislativa nel settore dell'igiene veterinaria è qui esaminata 
nella parte HI, punto 6. 
Un problema specifico del settore alimentare è la difficoltà di conciliare gli 
aspetti pratici deha semplificazione e deha sussidiarietà con il mantenimento di 
un elevato hvello di tutela nonché con un funzionamento efficace del mercato 
interno e deha pohtica agricola comune. Ogni anno gh Stati membri adottano 
varie misure legislative a fini di tutela deha salute pubbhca o della protezione 
dei consumatori. Tah misure possono introdurre barriere nel mercato interno o 
suscitare intralci al funzionamento deha PAC tanto da sfociare in una richiesta 
di interventi legislativi comunitari. Tuttavia ciò che è considerato necessario da 
uno Stato membro può essere considerato come un eccesso di 
regolamentazione da altri. Tale problema è esaminato in modo più 
18 
approfondito nella parte H. Nondimeno, per essere pienamente efficaci, i 
principi di sussidiarietà e di semplificazione legislativa devono essere applicati 
tanto a hvello nazionale che comunitario. 
In conclusione, è importante sottolineare la necessità di garantire un corretto 
equihbrìo tra l'applicazione dei principi di sussidiarietà e di semplificazione, da 
una parte e dall'altra, le esigenze del mercato interno. Al fine di assicurare un 
elevato hvello di tutela deha salute pubbhca e dei consumatori, il settore 
alimentare resta e continuerà a rimanere ampiamente regolamentato. In assenza 
di normativa comunitaria, gh Stati membri continueranno ad adottare nuove 
disposizioni se le considerano necessarie per tutelare la salute dei consumatori. 
Se a hvello comunitario non è possibile individuare una risposta adeguata, vi 
sarà un costante rìschio di frammentazione del mercato interno in mercati 
nazionali. 
19 
7. Iniziative legislative nazionali 
Benché il ritmo di adozione deha legislazione comunitaria in materia di prodotti 
alimentari abbia registrato un notevole rallentamento, il flusso di nuove 
disposizioni nazionali non mostra segni di diminuzione. Ogni anno i servizi 
deha Commissione esaminano circa 70-80 nuovi atti legislativi nazionali in 
materia di prodotti alimentari ai sensi delle procedure stabilite dalla direttiva 
83/189/CEE. 
Conformemente a tale procedura, gh Stati membri sono tenuti a notificare allo 
stato di progetto le regolamentazioni tecniche trasmettendole alla Commissione 
che fa circolare le proposte tra gh altri Stati membri. Inizialmente si apphca lo 
statu quo per tre mesi. Se la Commissione, o uno Stato membro, ritiene che le 
nuove misure suscitano barriere ai commerci nel mercato interno, può 
formulare un parere dettagliato in conseguenza del quale lo Stato membro 
interessato deve rinviare di sei mesi l'applicazione delle sue misure. In questo 
caso lo Stato membro deve riferire in ordine ah'azione che propone di adottare 
in risposta al parere dettagliato formulato. La procedura consente altresì aha 
Commissione di rinviare l'adozione di una misura nazionale per un periodo fino 
ad un anno onde consentire la predisposizione di proposte legislative a hveho 
comunitario o l'adozione di proposte in corso di esame. Neha causa "CIA 
Security International", la Corte di giustizia ha recentemente sostenuto che 
l'inadempienza di uno Stato membro tenuto a notificare i progetti di norme 
conformemente aha direttiva 83/189/CEE comporterà l'impossibilità di far 
valere tah norme nei confronti dei singoli. 
La procedura di cui aha direttiva 83/189/CEE dà modo aha Commissione di 
esprimere le sue osservazioni sui progetti di norme e di chiedere agli Stati 
membri di introdurre le eventuali modifiche che riducono al minimo gh effetti 
sugli scambi intracomunitari. In vari casi la Commissione è riuscita a 
persuadere lo Stato membro a modificare le norme in progetto al fine di 
renderle conformi aha legislazione comunitaria, ad esempio inserendo neha 
legislazione nazionale una clausola di reciproco riconoscimento. L'applicazione 
di tale procedura è importante anche per h fatto che pone in evidenza i settori 
nei quali può essere necessaria un'ulteriore azione legislativa deha Comunità. 
Ma il settore dei prodotti alimentari è soggetto ad altre procedure specifiche di 
notifica. Le regole comunitarie in materia di etichettatura dei prodotti 
alimentari, di contaminanti e di igiene alimentare consentono ad uno Stato 
membro di adottare regole più specifiche di quelle in vigore a hveho 
comunitario. Conformemente al principio di sussidiarietà gh Stati membri 
possono quindi adottare una legislazione più particolareggiata per tener conto 
deha peculiare situazione del loro paese. Tuttavia al fine di proteggere gh 
interessi deha Comunità e in particolare il funzionamento del mercato interno, 
la Commissione ha il potere di vigilare sul ricorso a tale opzione da parte degli 
Stati membri. Gh Stati membri sono quindi invitati a notificare i testi aha 
Commissione e quest'ultima ha tre mesi di tempo per esaminare il progetto. Se 
20 
la Commissione nutre dubbi circa gh effetti delle norme sul mercato interno, 
può esprimere un parere negativo. Se gh Stati membri esprimono parere 
favorevole in sede di comitato permanente per i prodotti alimentari, la 
Commissione può invitare lo Stato membro a modificare o a ritirare h testo o a 
rinviarne l'adozione per un periodo che non può oltrepassare un anno al fine di 
consentire l'elaborazione di norme comunitarie. 
Per semplificare le procedure arnministrative riguardanti la notifica, la 
Commissione ha introdotto disposizioni ai sensi delle quali tutte le notifìche 
sono all'inizio presentate ad un unico sportello. Tuttavia le fasi successive deha 
procedura differiscono considerevolmente. Ai sensi deha direttiva 83/189/CEE 
se uno Stato membro insiste per mantenere 0 proprio progetto di normativa, 
sostenendo che esso è giustificato ai sensi dell'articolo 36 del trattato, può 
procedere ah'adozione del testo nazionale una volta conclusosi h periodo di 
statu quo. In tal caso la Commissione deve decidere se adire o meno la Corte 
di giustizia per una soluzione definitiva deha questione deha compatibihtà del 
provvedimento nazionale con la normativa comunitaria. In forza dehe 
procedure specifiche apphcabih ai prodotti alimentari la Commissione, 
seguendo l'appropriata procedura di comitato, ha la facoltà di imporre ad uno 
Stato membro di modificare o di abrogare la legislazione ritenuta inutile o 
sproporzionata. 
Secondo la Commissione, a fini di efficacia amministrativa, è importante 
mantenere h principio deho sportello unico per tutte le notifìche. D'altro lato, 
nelle ultime fasi deha procedura l'ampliamento dei poteri offerti dalle regole in 
materia di etichettatura, contaminanti ed igiene in modo da coprire l'intero 
settore alimentare può costituire il mezzo per risolvere h problema deha 
compatibihtà tra i principi di sussidiarietà e semplificazione e h funzionamento 
del mercato interno. In particolare ciò consentirebbe aha Commissione, di 
concerto con gh Stati membri, di sviluppare principi chiari per affrontare le 
nuove iniziative nazionali in materia legislativa, per definire le condizioni in cui 
le si considererebbero atte a suscitare difficoltà per il mercato interno e le 
circostanze in cui le iniziative nazionali imporrebbero la necessità di nuovi 
interventi legislativi comunitari. 
D'altro lato è chiaro che lo svhuppo di queste procedure non deve essere tale 
da interferire con l'adempimento deh'obbhgo della Commissione di garantire 
una corretta applicazione degh articoli 30-36 del trattato da parte degh Stati 
membri. La Commissione invita a presentare osservazioni sul problema 
esposto. 
8. Necessità di un ulteriore intervento legislativo comunitario al fine di 
completare il mercato interno 
In alcuni settori non armonizzati gh Stati membri hanno spesso sottolineato la 
difficoltà di ricorrere alle clausole del reciproco riconoscimento per risolvere i 
problemi deha hbertà di circolazione. In settori relativi aha tutela deha salute 
pubbhca, gh Stati membri possono ritenere che le iniziative legislative da loro 
21 
proposte o in vigore siano giustificate per la tutela deha salute pubbhca ai sensi 
deh'articolo 36 e quindi possono essere poco disposti ad apphcare le clausole 
di reciproco riconoscimento. In tah casi la necessità di ulteriori interventi 
legislativi comunitari va esaminata aha luce degh interessi deha salute pubbhca 
e conformemente ai principi sopra esposti. 
L'analisi dehe denunce pervenute negh ultimi anni in materìa di hbertà di 
circolazione dei prodotti alimentari ha consentito aha Commissione di 
identificare tre campi nei quali il principio del reciproco riconoscimento non 
può di per sé contrastare gh effetti negativi sul mercato interno. Di 
conseguenza la Commissione intende avviare, non appena possibile, 
consultazioni tecniche sulla necessità e sull'eventuale portata deha legislazione 
comunitaria relativa ai coadiuvanti tecnologici, ah'aggiunta di vitamine e 
minerali ai prodotti alimentari e agli alimenti integrativi dietetici. 
22 
PARTE DI 
RIESAME DELIA LEGISLAZIONE COMUNITARIA IN VIGORE 
1. Considerazioni generali 
L'obiettivo del presente capitolo è di riesaminare, aha luce dehe precedenti 
considerazioni generah, le varie misure che potrebbero essere adottate al fine di 
razionalizzare o semplificare la legislazione comunitaria in vigore. All'inizio 
saranno analizzati taluni aspetti dehe procedure operative della Comunità, quali 
la scelta dello strumento giuridico e la possibilità di aggiornare la legislazione 
per tener conto del progresso tecnico e scientifico. Verrà presa in 
considerazione anche la possibihtà di migliorare la coerenza della normativa 
grazie all'introduzione di termini e definizioni comuni. In conclusione, saranno 
riesaminati tre settori principali deha legislazione comunitaria in materia 
alimentare (igiene, qualità ed etichettatura) nei quali, secondo le critiche 
formulate, talune disposizioni sono inutilmente analitiche o restrittive e nei 
quali insorgono difficoltà dovute aha coesistenza di testi legislativi orizzontali e 
verticali, ivi compresi gh eventuali problemi di coerenza tra tah testi. Tuttavia 
la Commissione gradirebbe ricevere commenti anche su temi che non sono 
specificatamente trattati in questa sede. 
2. Trasparenza della legislazione comunitaria 
Un'adeguata consultazione dei rappresentanti di ambienti socioeconomici sui 
quali la legislazione comunitaria può avere ripercussioni, prima e durante h 
processo decisionale, è il fondamento deha trasparenza. Per essere efficace, tale 
consultazione non deve limitarsi agli aspetti tecnici deha proposta ma deve dare 
modo alle parti sociali di comunicare tutte le informazioni e le osservazióni 
pertinenti in merito ah'approccio legislativo prescelto, nonché ai costi e 
benefici che la misura proposta comporta. 
Il comitato consultivo per i prodotti alimentari è stato costituito nel 1975 daha 
Commissione al fine di creare una struttura neha quale fossero rappresentati i 
gruppi socioeconomici principalmente interessati al settore ahmentare, vale a 
dire l'agricoltura, h commercio, i consumatori, l'industria e i lavoratori. Il 
comitato può esprimere h proprio parere su qualsiasi questione relativa 
ah'armonizzazione deha legislazione in materia alimentare. Sono stati istituiti 
comitati analoghi in campo veterinario e in vari altri settori dei prodotti 
agricoli. Le riunioni di tah comitati sono una proficua occasione di conciliare le 
diverse posizioni dehe varie parti suhe disposizioni proposte, ma perché esse 
siano costruttive occorre che i documenti vengano fatti circolare con 
ragionevole anticipo rispetto ad ogni riunione e che i partecipanti siano in 
grado di consultarsi adeguatamente con le parti che essi rappresentano. 
23 
I servizi deha Commissione stanno attualmente approntando una serie di 
misure volte a migliorare h processo di consultazione dehe parti 
socioeconomiche in sede di elaborazione deha legislazione comunitaria, tra cui 
la pubbhcazione suha Gazzetta Ufficiale di comunicazioni in cui si manifesta 
l'intenzione di legiferare, un maggior ricorso a Libri verdi e ad altri documenti 
di consultazione e maggiori contatti con le parti interessate. Ciononostante 
sorgono ancora difficoltà nei casi in cui altre istituzioni propongono modifiche 
rilevanti alle proposte deha Commissione, modifiche il cui effetto è difficile se 
non impossibile da valutare nel limitato tempo a disposizione. 
3. Ricorso al regolamento in alternativa alla direttiva 
In alcuni casi la Comunità ha proceduto al ravvicinamento dehe normative 
nazionali in due fasi: neha prima, attraverso un testo quadro che fìssa i criteri e 
i principi generah apphcabih aha materia, neha seconda, adottando una serie di 
disposizioni specifiche volte a garantire un'applicazione completa ed uniforme 
di tah principi in tutti gh Stati membri. Le disposizioni di attuazione sono a 
volte estremamente dettagliate e lasciano agli Stati membri un'esigua o 
addirittura nessuna discrezionalità per h loro recepimento. Tra gh esempi si 
annoverano le disposizioni comunitarie specifiche riguardanti gh additivi, i 
materiali a contatto con gh alimenti e i solventi da estrazione. 
In altri casi, benché contenute in un testo unico, le disposizioni dehe direttive 
sono altrettanto particolareggiate e lasciano agli Stati membri un margine di 
manovra alquanto circoscritto. 
In tah circostanze h ricorso allo strumento giuridico del regolamento anziché a 
queho deha direttiva può presentare parecchi vantaggi: 
• agevola l'applicazione uniforme deha normativa nel mercato interno, 
• accresce la trasparenza deha legislazione comunitaria, e 
• poiché non sono necessarie disposizioni nazionali di attuazione, favorisce h 
rapido aggiornamento deha legislazione comunitaria in funzione del 
progresso tecnico e scientifico. 
Per questi motivi pare uthe valutare l'opportunità di un maggiore ricorso al 
regolamento ove sia opportuno, tanto nel diritto comunitario primario quanto 
in queho derivato. Tuttavia, ove h campo di applicazione dehe norme si limiti 
ah'armonizzazione dei principi e dei criteri generah, ad esempio le norme in 
materia di controllo ufficiale dei prodotti alimentari, lo strumento giuridico di 
elezione continuerà ad essere la direttiva. 
24 
4. Aggiornamento della legislazione per tener conto del progresso tecnico e 
scientifico 
La capacità di modificare rapidamente la legislazione per tener conto del 
progresso tecnico e scientifico è di fondamentale importanza. Dal punto di 
vista deh'innovazione e deha competitività dell'industria europea, è importante 
che i prodotti innovativi possano rapidamente accedere al mercato di 
dimensioni continentali. Dal punto di vista deha salute pubblica, è altrettanto 
importante poter aggiornare rapidamente la legislazione in modo da tener 
conto di nuovi eventuali fattori di rischio. 
L'esperienza insegna, tuttavia, che la Comunità non dispone degh strumenti 
necessari per rispondere al ritmo incalzante dehe innovazioni e per tenere h 
passo con la portata sempre più vasta dehe conoscenze scientifiche. 
Ciò è in parte motivato dal fatto che h Consiglio e il Parlamento non sono 
disposti a delegare aha Commissione i poteri necessari per l'attuazione tecnica 
della legislazione comunitaria. Benché h Consiglio e il Parlamento abbiano 
conferito alla Commissione poteri significativi in taluni settori, quali gli agenti 
contaminanti, l'igiene generale dei prodotti alimentari, i materiali a contatto 
con gh alimenti, i prodotti alimentari destinati a particolari finalità nutrizionali e 
l'etichettatura, in altri campi, quali gh additivi alimentari, i solventi da 
estrazione e la normativa veterinaria, tale delega di competenze è stata 
sensibilmente più contenuta. 
Ad esempio, nel settore degh additivi alimentari, per qualsiasi modifica volta ad 
aggiungere o togliere un additivo dall'elenco di quelli ammissibili, o ad 
ampliarne o limitarne le condizioni d'uso, è necessario ricorrere aha procedura 
di codecisione. Considerando che occorre accordare un periodo di tempo 
determinato affinché h comitato scientifico per i prodotti alimentari possa 
effettuare una valutazione degh aspetti relativi aha salute pubblica, affinché la 
Commissione formuli una sua proposta e che quest'ultima passi in seconda o 
terza lettura in Consiglio e in Parlamento conformemente aha procedura di 
codecisione, sono necessari in media 5 anni per completare la procedura a 
hveho comunitario, se non 6 o 7 anni nei casi in cui è previsto un termine per 
l'adozione di misure nazionali di attuazione. Invece neha maggior parte degh 
Stati membri, se non in tutti, una decisione analoga verrebbe presa rapidamente 
con decisione del Ministro, su parere del comitato scientifico nazionale 
competente e senza la necessità di adozione di uno strumento di legislazione 
primaria. 
Benché la Commissione sia investita di taluni poteri, spesso le relative 
procedure sono immotivatamente gravose. Ad esempio, in una dichiarazione 
concernente i poteri di attuazione conferiti aha Commissione riportata in 
allegato all'Atto unico europeo, la conferenza intergovernativa ha chiesto al 
Consiglio, ai fini di rapidità ed efficacia del processo di assunzione dehe 
decisioni, di riservare un'importanza preponderante aha procedura I "comitato 
consultivo" per l'esercizio dehe competenze di esecuzione conferite alla 
25 
Commissione nel quadro deh'articolo 100 A. Nel settore alimentare, tuttavia, il 
Consigho ha sistematicamente respinto le proposte deha Commissione intese a 
ricorrere aha procedura del comitato consultivo, privilegiando la procedura ni 
"comitato di regolamentazione", che impone il parere favorevole della 
maggioranza qualificata degh Stati membri affinché la Commissione possa 
prendere una decisione. In materia di igiene veterinaria, il Consigho ricorre 
sistematicamente ad una procedura del tipo nib, in virtù deha quale è 
sufficiente la maggioranza semphce degh Stati membri per bloccare 
un'eventuale azione a hveho comunitario. 
La Commissione ritiene che l'adeguamento deha legislazione comunitaria 
ah'innovazione e al progresso tecnico nel settore alimentare rappresenti un 
serio problema da valutare attentamente. Le osservazioni formulate a tal 
riguardo dalle parti interessate saranno esaminate alla luce dei risultati delle 
attuali discussioni a hveho istituzionale e intergovernativo. 
5. Razionalizzazione delle definizioni usate nella legislazione comunitaria in 
materia alimentare 
L'attuale legislazione comunitaria in materia alimentare già contiene una serie 
di definizioni per gh additivi alimentari, gh aromi, i coadiuvanti tecnologici, i 
contaminanti, i residui di antiparassitari, i residui di medicinali veterinari, i 
materiali e gh articoli a contatto con gh alimenti, l'etichettatura, l'etichettatura 
nutrizionale, le informazioni nutrizionali, il controllo ufficiale e l'igiene dei 
prodotti alimentari. 
Anche la legislazione veterinaria comunitaria prevede le definizioni di carni, 
carni rosse, carni di pollame, di coniglio, carni di selvaggina da allevamento e 
di selvaggina cacciata, prodotti deha pesca, molluschi bivalvi, latte crudo, 
prodotti lattiero-caseari, uova, prodotti a base di uova, lumache, cosce di rana, 
altri prodotti di origine animale e prodotti trasformati. 
A volte in passato ci si è domandato se queste definizioni siano applicabili 
unicamente agli atti legislativi in cui sono contenute o se siano apphcabih in 
generale. Per eliminare ogni dubbio, la Commissione propone di stabihre che 
queste definizioni siano apphcabih in linea generale a tutta la legislazione 
comunitaria in materia alimentare. 
5.1. Definizione di "prodotti alimentari" 
Benché la legislazione deha maggior parte degh Stati membri contenga una 
definizione di "prodotti alimentari", la Comunità non ne ha ancora una propria. 
Il Parlamento europeo ha ufficialmente chiesto aha Commissione di formulare 
una proposta in tal senso, poiché una definizione comunitaria garantirebbe che 
tutta la normativa comunitaria in materia alimentare si apphchi effettivamente 
ai medesimi prodotti e alle medesime sostanze in tutti gh Stati membri. 
26 
Si propone di prendere in esame la definizione seguente, basata su quella 
contenuta nel Codex Alimentarius: 
Per "prodotti alimentari" si intendono le sostanze o i prodotti, 
trasformati, parzialmente trasformati o non trasformati, destinati 
all'assunzione da parte dell'uomo, escluso il tabacco quale definito dalla 
direttiva n. 89/662/CEE, le specialità medicinali quali definite dalla 
direttiva 65/65/CEE, e le sostanze stupefacenti o psicotrope soggette al 
controllo degli Stati membri conformemente alle pertinenti convenzioni 
internazionali. " 
La portata di questa definizione é volutamente ampia in quanto è volta ad 
includere tutti i prodotti destinati al consumo diretto da parte deh'uomo, 
comprese le bevande e le gomme da masticare, nonché tutte le sostanze 
utilizzate per la produzione, la preparazione e la trasformazione dei prodotti 
ahmentari, comprese le materie prime, gh ingredienti, i contaminanti e i residui 
in senso più ampio. 
Il concetto di assunzione si riferisce a tutti i prodotti che passano attraverso h 
tratto gastrointestinale, compresi i prodotti assunti per via orale, per inalazione 
o somministrati per intubazione gastrica. D'altra parte, la definizione non 
comprende i prodotti sornministrati per via parenterale nel flusso sanguigno. 
Un altro aspetto concerne l'applicazione deha definizione aha produzione 
primaria, che può essere destinata tanto al consumo umano quanto all'uso 
industriale (ad esempio le patate possono essere consumate in quanto prodotto 
alimentare oppure impiegate neha produzione di amido industriale; talune 
sostanze chimiche possono essere utilizzate come additivi alimentari o per altri 
scopi industriali). Se tah sostanze fossero incluse neha definizione suddetta, i 
produttori dovrebbero rispettare tutti gh obblighi del caso prescritti daha 
legislazione comunitaria in materia alimentare, la quale potrebbe risultare 
eccessivamente restrittiva. Tuttavia è ovviamente necessario garantire che tutte 
le sostanze utilizzate nei prodotti alimentari soddisfino le disposizioni 
contenute nella legislazione comunitaria. La Commissione gradirebbe ricevere 
osservazioni in merito. 
5.2. Definizione di "immissione sul mercato" 
H concetto di "immissione sul mercato" ricorre molto spesso neha legislazione 
comunitaria in materia alimentare, senza però essere oggetto di una definizione 
precisa. Le direttive in materia di igiene veterinaria contengono una definizione 
di immissione in commercio che non è però del tutto idonea ai fini della 
legislazione comunitaria in materia di prodotti alimentari poiché esclude la 
vendita al minuto. Altre definizioni di immissione sul mercato sono incluse 
nehe direttive "del nuovo approccio" e neha direttiva 90/220/CEE 
sull'emissione deliberata neh'ambiente di organismi geneticamente modificati, 
ma neanche queste sembrano del tutto appropriate al settore alimentare. 
27 
Una possibile definizione potrebbe essere: 
Per "immissione sul mercato " si intende qualsiasi operazione allo scopo 
di fornire prodotti alimentari a terzi, ivi compresa la vendita o un'altra 
forma di trasferimento a terzi a titolo oneroso o gratuito, 
l'immagazzinamento nella prospettiva di una successiva vendita a terzi, 
esclusa la fornitura a fini di ricerca scientifica svolta sotto la 
sorveglianza degli Stati membri. " 
Al fine di garantirne la piena conformità ai regolamenti comunitari in materia di 
tutela deha salute, la definizione proposta comprende non solo le transazioni 
commerciali, ma anche le cessioni a scopi di beneficenza e la fornitura di 
campioni gratuiti. Essa si riferisce inoltre a tutti i tipi di fornitura di prodotti 
alimentari, compresa quella ad opera di ristoranti, mense, ospedali ed esercito. 
L'uso deliberato del termine "terzi" tuttavia, è inteso specificatamente ad 
escludere la conservazione in ambito domestico o h trasferimento di prodotti 
alimentari a familiari o amici. 
6. Igiene dei prodotti alimentari 
Il settore deh'igiene dei prodotti alimentari apparentemente suscita alcuni dei 
problemi più difficili riguardo aha semplificazione e aha razionalizzazione deha 
legislazione comunitaria in materia alimentare. 
Nel campo dei prodotti alimentari di origine animale, una serie di 11 direttive 
verticali fissa i requisiti di igiene per le categorie interessate: carni fresche, 
carni di pollame; prodotti a base di carne, carni macinate e preparazioni di 
carni; coniglio; carni di selvaggina da allevamento e di selvaggina cacciata; 
pesce; molluschi; uova e prodotti a base di uova; latte crudo e prodotti lattiero-
caseari; altri prodotti quali cosce di rane, lumache e miele. Altre norme 
disciplinano l'importazione e il controllo dei prodotti alimentari provenienti da 
paesi terzi. Queste direttive stabiliscono i requisiti obbligatori specifici per 
taluni aspetti dei prodotti considerati particolarmente sensibili, mentre per altri 
aspetti si ricorre ad un approccio di tipo "analisi dei rischi e dei punti critici di 
controllo". 
Per i prodotti alimentari non disciplinati da queste disposizioni specifiche, si 
apphca la direttiva generale suh'igiene dei prodotti alimentari (direttiva 
93/43/CEE) che contiene un approccio più generalizzato in merito al controllo 
del rischio, basato sull'applicazione dei principi "analisi dei rischi e dei punti 
critici di controllo" e sull'elaborazione di codici facoltativi di corretta prassi 
igienica. 
La coesistenza dei diversi testi ha suscitato molte critiche che parlano di 
incompatibilità ed incoerenza. Per questo motivo l'articolo 1, paragrafo 2 deha 
direttiva generale suh'igiene impone aha Commissione di esaminare h rapporto 
tra le norme comunitarie specifiche in materia di igiene e la direttiva generale e, 
se necessario, di presentare proposte. 
28 
Come primo passo in tal senso, la Commissione ha avviato una consultazione 
su ampia scala riguardo all'interrelazione tra le norme verticali di igiene 
veterinaria relative ai prodotti alimentari di orìgine animale. A questo fine i 
servizi deha Commissione hanno predisposto una guida per le norme che 
disciplinano la produzione, l'immissione in commercio e l'importazione di 
prodotti di orìgine animale destinati al consumo umano. La guida prevede che 
le disposizioni contenute in 14 direttive diverse riguardanti la salute degh 
animali e deh'uomo vengano consohdate in un testo unico che comprenderebbe 
anche le condizioni per l'importazione da paesi terzi. Taluni principi comuni, su 
cui ad esempio è basato il sistema "analisi dei rischi e dei punti critici di 
controllo", verrebbero estesi a tutte le direttive, mentre sarebbero eliminate le 
disposizioni inutilmente dettagliate e le incompatibilità tra i vari testi. 
Nel contempo, la Commissione ha avviato una consultazione sulle possibilità di 
semplificazione dehe norme. Rivolgendosi in particolare alle parti interessate, la 
Commissione ha sollecitato osservazioni sui punti seguenti: 
• h ruolo degh strumenti giuridici non obbligatori quali norme o codici di 
corretta prassi in materia di igiene veterinaria; 
• le disposizioni in materia di controllo deha temperatura; 
• la necessità e la fondatezza di deroghe per le PMI; 
• la dimensione internazionale delle norme di igiene veterinaria; 
• il ruolo dell'autocontrollo da parte dei produttori e h ruolo delle autorità 
pubbhche; 
• le procedure di autorizzazione e le procedure di omologazione dehe unità 
produttive; 
• la marcatura di conformità. 
Sono state affrontate anche altre questioni riguardanti l'inserimento neha 
legislazione in materia di igiene dehe disposizioni relative alla qualità o 
ah'etichettatura, non direttamente correlate ah'igiene dei prodotti alimentari. 
Non appena sarà chiarita la relazione tra le direttive verticali specifiche in 
materia di igiene, sarà necessario analizzare la relazione tra queste e la direttiva 
generale suh'igiene dei prodotti ahmentari. Sotto questo profilò sembrerebbe 
opportuno garantire prioritariamente l'esistenza di un corpus legislativo 
coerente e compatibile in materia di igiene dei prodotti alimentari. Ciò può 
essere realizzato nel modo migliore applicando i principi "analisi dei rischi e dei 
punti critici di controllo" e limitando il ricorso a disposizioni impositive 
dettagliate ai casi per i quali esse sono ritenute essenziali. 
Nondimeno, va rilevato che esiste un certo margine di flessibilità riguardo al 
modo in cui i principi "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo" sono 
strutturati ed applicati. Secondo le linee guida del Codex Alimentarius relative 
ah'applicazione del sistema di analisi dei rischi e dei punti critici di controllo, h 
sistema suddetto consente di individuare i rischi specifici e le misure preventive 
per h loro controho. Esso si basa su sette principi: 
29 
1. Individuare i rischi potenziali associati aha produzione alimentare in tutte le 
fasi, daha coltura e dall'allevamento aha trasformazione, aha produzione e 
alla distribuzione, fino al consumo. Valutare la probabilità di verificarsi del 
rischio e individuare le misure preventive per h controllo deho stesso. 
2. Determinare i punti, le procedure e le fasi operative che è possibile 
controllare al fine di eliminare h rischio o ridurre al minimo la probabilità 
che si verifichi ("punto critico di controllo" - CCP). 
3. Fissare i limiti critici che è necessario rispettare per garantire che,h CCP sia 
sotto controllo. 
4. Stabilire un sistema per monitorare h controllo del CCP attraverso prove o 
osservazioni programmate. 
5. Stabilire l'azione correttiva da intraprendere nel caso in cui risulti dal 
monitoraggio che un determinato CCP è sfuggito al controllo. 
6. Stabilire procedure di verifica che prevedono altre prove e procedure volte 
ad attestare il corretto funzionamento del sistema "analisi dei rischi e dei 
punti critici di controllo". 
7. Raccogliere una documentazione relativa a tutte le procedure e registrazioni 
adeguate a questi principi e aha loro applicazione. 
Neha direttiva generale in materia di igiene, i primi cinque principi citati sono 
accolti come principi di legislazione comunitaria. Non è stato invece ritenuto 
necessario fissare requisiti formali concernenti la verifica e la documentazione. 
Ciascuna impresa di produzione alimentare dispone di una certa flessibilità nel 
decidere quali requisiti siano necessari, ferma restando la vigilanza da parte 
deh'autorità competente. D'altro canto, in considerazione del tipo di prodotti 
alimentari interessati, i principi di base per l'autocontrollo fissati dalle direttive 
in materia di igiene veterinaria comprendono precise disposizioni in merito aha 
documentazione scritta che va conservata per esibirla ah'autorità competente. 
Ciò dimostra la necessità di mantenere un certo grado di flessibilità neha 
concezione e nell'applicazione dehe norme in materia di igiene alimentare al 
fine di continuare a garantire un elevato hveho di protezione limitando al 
minimo l'onere che grava suhe imprese. La ricerca deha compatibihtà e deha 
coerenza non deve infatti portare all'imposizione di un sistema uniforme 
laddove esso risulti inadeguato. 
Come è generalmente riconosciuto, per essere efficace, qualsiasi sistema di 
norme in materia di igiene ahmentare deve riguardare l'intera catena 
alimentare, dai prodotti di base al consumo. La direttiva generale suh'igiene dei 
prodotti alimentari disciplina tutte le fasi deha produzione e della distribuzione 
degh alimenti dopo la produzione agricola di base. Tuttavia non esiste una 
legislazione comunitaria generale relativa all'igiene dei prodotti di origine non 
animale neha fase di produzione agricola di base. La Commissione sollecita 
30 
osservazioni in merito ah'adeguatezza deha normativa esistente in materia di 
sicurezza e di igiene dei prodotti di base di origine non animale, ad esempio 
quella riguardante i residui di antiparassitari e i contaminanti. 
Nel caso di prodotti alimentari di orìgine animale, la fase di produzione 
primaria è disciplinata dalle norme in materìa di igiene veterinaria. Trattasi di 
direttive che regolano tutte le fasi, daha produzione primaria aha distribuzione. 
Tuttavia, la vendita al minuto è in genere esclusa dal campo di applicazione 
dehe norme in materìa di igiene veterinaria ed è quindi necessario apphcare la 
direttiva generale in materìa di igiene. La Commissione sohecita osservazioni 
suh'opportunità di mantenere all'interno del campo di applicazione della 
direttiva generale la vendita al minuto dei prodotti di origine animale, oppure di 
farla rientrare nel campo di applicazione dehe direttive in materia di igiene 
veterinaria. 
7. Qualità dei prodotti alimentari 
Neha comunicazione del 1985 relativa aha realizzazione del mercato interno 
per i prodotti ahmentari, la Commissione ha dichiarato di non voler più 
presentare proposte di strumenti normativi verticali per prescrivere specifiche 
qualitative relative a categorie specifiche di prodotti. Viceversa la 
Commissione ha affermato che avrebbe fatto ricorso ah'etichettatura, 
congiuntamente all'applicazione di strumenti non obbligatori, al fine di creare 
le basi per h reciproco riconoscimento dehe norme nazionali, conformemente ai 
principi stabiliti daha Corte di giustizia. 
Secondo questo approccio la questione dehe norme di qualità e della 
certificazione neh'ambito del mercato interno (che si tratti di prodotti o di 
imprese) è lasciata all'iniziativa degh operatori. Ovviamente, però, tah 
strumenti dovrebbero essere utilizzati in conformità con le norme suhe 
informazioni fuorviami e non dovrebbero suscitare ostacoh agli scambi. Inoltre, 
al fine di garantire l'affidabilità di questi strumenti, gh operatori dovrebbero 
essere incoraggiati ad uniformarsi ahe norme riconosciute a hvello 
internazionale ed europeo, in particolare ahe norme ISO 9000 e a quelle della 
serie EN 29000. Successivamente la Commissione ha intrapreso varie iniziative 
generah volte a promuovere lo svhuppo di una pohtica europea deha qualità. 
Un approccio ben diverso è stato seguito nel settore agricolo. Dati gh obiettivi 
specifici della PAC, è impensabile sopprimere il ricorso ah'elaborazione dehe 
specifiche qualitative riguardanti la composizione del prodotto. Esse risultano 
infatti necessarie neh'ambito dehe organizzazioni comuni di mercato, ad 
esempio quando sia fornito un sostegno finanziario a carico del bilancio della 
Comunità. 
Nel contesto di una politica di promozione e di certificazione della qualità sono 
stati introdotti provvedimenti specifici, in particolare riguardo allo sviluppo 
rurale. Tali strumenti si riferiscono ai prodotti deh'agricoltura biologica, ahe 
31 
attestazioni di specificità per i prodotti tradizionali e alle denominazioni 
protette di origine geografica. 
In linea generale, la Commissione non ritiene che le differenze tra l'approccio 
seguito in relazione al mercato interno e queho seguito ai sensi della 
legislazione nel settore agricolo portino ad incompatibilità o a distorsioni di 
concorrenza. Tuttavia, sotto h profilo deha semplificazione delle norme in 
materia di igiene veterinaria, varrebbe forse la pena riesaminare le disposizioni 
contenute neha normativa in merito aha qualità. In linea di principio 
risulterebbe che, ove necessarie, tah disposizioni andrebbero collocate nella 
legislazione specifica in materia di qualità, espungendole dalla legislazione 
veterinaria, a meno che non venga accertato un nesso con questioni sanitarie. 
La Commissione sohecita osservazioni in proposito. 
8. Etichettatura dei prodotti alimentari 
La direttiva 79/112/CEE relativa al ravvicinamento dehe legislazioni degli Stati 
membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari 
destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubbhcità doveva 
specificatamente costituire h quadro legislativo unico per disciplinare in modo 
vincolante l'etichettatura dei prodotti alimentari. La direttiva è stata modificata 
varie volte. Le modifiche più recenti, adottate dal Parlamento e dal Consigho 
nel 1996, introducono h principio deha dichiarazione deha quantità di 
ingredienti (QUID) e comportano alcuni cambiamenti alle norme relative 
all'etichettatura deha denominazione di vendita del prodotto al fine di tener 
conto deha recente giurisprudenza deha Corte di giustizia. La Commissione 
intende presentare quanto prima una proposta per h consolidamento formale 
deha direttiva. 
La direttiva 79/112/CEE si basa sul principio deh'etichettatura funzionale ed ha 
l'obiettivo di garantire che vengano comunicate ai consumatori le informazioni 
essenziali relative aha composizione del prodotto, all'impresa di produzione e 
ai metodi di conservazione e preparazione necessari per garantire la sicurezza 
del consumatore e una leale concorrenza. I produttori e le industrie hanno 
facoltà di fornire qualsiasi informazione supplementare ritenuta opportuna, 
purché sia accurata e non induca in errore h consumatore. 
Oltre alle norme stabilite daha direttiva 79/112/CEE, vari altri strumenti 
verticali contengono disposizioni specifiche vincolanti in merito 
ah'etichettatura, come ad esempio le norme comunitarie sul vino, suha frutta 
fresca e sugli ortaggi, suhe uova, al pari dehe direttive specifiche sui prodotti 
alimentari destinati a scopi nutrizionali particolari. La Commissione sohecita 
osservazioni suh'opportunità di consolidare le diverse disposizioni in un testo 
unico che disciplini l'etichettatura o di mantenere in alternativa una 
regolamentazione basata su strumenti specifici che sarebbe forse preferibile 
neh'interesse deha flessibilità. 
32 
È stata recentemente espressa preoccupazione riguardo taluni aspetti delle 
norme suh'etichettatura, divenute inutilmente dettagliate. In particolare, in 
qualche occasione, sia a hveho nazionale che comunitario, la legislazione ha 
imposto che le informazioni già contenute nell'etichetta, ad esempio nell'elenco 
degh ingredienti, fossero ripetute in maniera più chiara in un'altra parte 
dell'etichetta. Neha causa "Salsa bearnese", tuttavia, la Corte ha riconosciuto 
che le indicazioni contenute neh'elenco degh ingredienti forniscono in molti 
casi un'informazione sufficiente per h consumatore 
È stata però espressa preoccupazione anche sul fatto che per altri aspetti le 
norme suh'etichettatura non sempre garantiscono informazioni sufficienti per il 
consumatore. Ad esempio, è stato recentemente chiesto aha Commissione di 
prendere in esame la modifica dehe norme suh'etichettatura al fine di inserire 
informazioni aggiuntive in merito all'eventuale presenza nei prodotti alimentari 
di allergeni noti, anche se in quantità minime o in tracce. Analogamente è stata 
criticata la normativa in vigore suh'etichettatura degh ingredienti composti dei 
prodotti alimentari. Secondo l'attuale legislazione non è necessario elencare 
separatamente le varie sostanze di un ingrediente composto, purché 
quest'ultimo non rappresenti più del 25% del prodotto finito. Così, ad esempio, 
nel caso di una torta che contiene meno del 25% di pasta, è sufficiente indicare 
la voce "pasta" neh'elenco degh ingredienti senza specificare separatamente 
tutti gh ingredienti che la compongono. È stato fatto notare che tale limite del 
25% è troppo elevato e che dovrebbe essere portato forse al 5%. 
In aggiunta ahe principali disposizioni obbligatorie suh'etichettatura, sono state 
adottate alcune norme comunitarie per disciplinare h caso in cui produttori e 
fabbricanti forniscano volontariamente informazioni supplementari. 
Ad esempio, neha Comunità l'etichettatura nutrizionale non è obbligatoria. 
Tuttavia, se i fabbricanti desiderano dichiarare h valore nutritivo o fornire dati 
nutrizionali, debbono attenersi ad un modeho standardizzato. Analogamente h 
regolamento (CEE) n. 2092/91 del Consigho fissa le norme che disciplinano 
l'uso deh'etichetta biologica per i prodotti di origine vegetale, e la 
Commissione ha proposto recentemente alcune norme relative all'uso 
deh'etichetta biologica per i prodotti di origine animale. 
È importante che la legislazione comunitaria suh'etichettatura realizzi un 
ragionevole equihbrìo tra le principali disposizioni obbligatorie 
suh'etichettatura e l'uso di strumenti facoltativi. La Commissione sollecita 
osservazioni sull'effettiva esistenza di tale ragionevole equilibrio. 
Come già rilevato, è attualmente consentito ai produttori e ai fabbricanti di 
inserire nehe etichette dei loro prodotti alimentari qualsiasi dichiarazione o 
informazione desiderino, purché corretta e non fuorviante. La responsabihtà di 
appurare la veridicità di tah informazioni spetta agli Stati membri. Negh ultimi 
anni la gamma di informazioni riportate nehe etichette e nei messaggi 
pubblicitari dei prodotti alimentari si è notevolmente ampliata. Le informazioni 
che riguardano la salute presentano problemi particolari in quanto i presunti 
benefici effetti di un determinato prodotto alimentare potrebbero essere ancora 
33 
in discussione sotto U profilo scientifico e per l'autorità competente sarebbe in 
tal caso difficile accertarne la veridicità. La Commissione è a conoscenza di 
alcuni casi in cui gh Stati membri hanno adottato posizioni divergenti riguardo 
all'accettabilità di talune informazioni, tanto da causare problemi aha hbera 
circolazione dei prodotti alimentari interessati. Ad un certo punto, 
la Commissione aveva pensato di elaborare norme specifiche per il contenuto 
informativo dichiarato al fine di disciplinare le modalità e di definire le 
circostanze in cui talune informazioni potevano essere riportate nehe etichette. 
Tuttavia, i lavori hanno incontrato una serie di difficoltà tecniche e almeno 
temporaneamente sono stati accantonati. Si sta invece prendendo in 
considerazione l'eventualità di rendere più rigorose le disposizioni contenute 
nella direttiva riguardante la pubblicità fuorviarne. La Commissione sohecita 
osservazioni sull'approccio da seguire a hveho comunitario al fine di 
disciplinare le informazioni, non solo quehe suha composizione quali "light" o 
"a basso contenuto di grassi", ma anche quehe che si riferiscono aha salute o 
altre di tipo analogo che sempre più spesso compaiono nehe etichette dei 
cosiddetti "alimenti funzionali". 
In aggiunta, nel 1997 la Commissione intende procedere al riesame della 
direttiva concernente l'etichettatura nutrizionale allo scopo, in particolare, di 
adattare alcune dehe disposizioni in essa contenute ai nuovi dati scientifici. A 
questo proposito la Commissione sohecita osservazioni suh'opportunità di 
rendere obbligatoria l'etichettatura nutrizionale e sull'adeguatezza dei dati 
nutrizionali richiesti al fine di garantire che h consumatore sia correttamente 
informato. La Commissione avrà in tal modo occasione di prendere in esame 
altre osservazioni riguardanti la direttiva. A hveho internazionale, anche le 
pertinenti regole del Codex Alimentarius sono in fase di riesame. 
Infine, è stata di recente adottata la regolamentazione dei nuovi prodotti 
alimentari, che include tra l'altro i prodotti ahmentari contenenti OGM o 
derivati da OGM. Questa regolamentazione prevede, tra l'altro, requisiti 
relativi ah'etichettatura in presenza di determinati ingredienti quali gli OGM. 
La Commissione attribuisce grande importanza aha corretta applicazione di tali 
regole in materia di etichettatura. 
34 
PARTE IV 
MANTENIMENTO DI UN ELEVATO LIVELLO DI TUTELA 
1. Considerazioni generali 
L'articolo 100 A, paragrafo 3, del trattato prevede che la Commissione, nelle 
sue proposte concernenti h mercato interno in materia di sanità, sicurezza, 
protezione deh'ambiente e protezione dei consumatori, si basi su un hveho di 
protezione elevato. L'articolo 129 del trattato stabihsce che le esigenze di 
protezione deha salute costituiscono una componente dehe altre pohtiche deha 
Comunità. Inoltre l'articolo 129 A prescrive aha Comunità di contribuire al 
conseguimento di un hveho elevato di protezione dei consumatori mediante 
misure adottate in apphcazione deh'articolo 100 A nel quadro deha 
realizzazione del mercato interno e azioni specifiche di sostegno e di 
integrazione deha pohtica svolta dagli Stati membri al fine di tutelare la salute, 
la sicurezza e gh interessi economici dei consumatori e di garantire loro 
un'informazione adeguata. 
Nel discorso tenuto al Parlamento europeo h 18 febbraio 1997, il Presidente 
deha Commissione ha auspicato la graduale definizione di una adeguata pohtica 
in materia di prodotti alimentari, attribuendo la massima importanza aha tutela 
e alla salute dei consumatori. In tale ottica, l'Unione europea deve dotarsi dei 
necessari mezzi d'azione, individuando due imperativi: 
- il più stretto coinvolgimento del Parlamento nel processo decisionale: a 
tal fine, la Commissione farà maggiore ricorso alle procedure previste 
ah'articolo 100 A per le proposte in campo veterinario e fitosanitario, 
proponendosi come obiettivo principale la salute del consumatore, e allo 
stesso tempo tentando di persuadere la conferenza intergovernativa ad 
accettare che tutte le decisioni in campo legislativo siano adottate tramite 
la procedura di codecisione; 
- l'esigenza di dotare la Comunità di veri e propri poteri nel settore 
sanitario: pertanto, la Commissione ha presentato aha conferenza 
intergovernativa una proposta concreta di revisione sostanziale 
dell'articolo 129, che comporta tre elementi principali di miglioramento: 
- una più efficace procedura di coordinamento delle pohtiche seguite 
dagli Stati membri; 
- la possibilità, ove necessario, di un'armonizzazione a liveho 
comunitario per quanto concerne le disposizioni in materia di salute 
umana; 
35 
- codecisione in materia di sanità. 
Per quanto riguarda la sicurezza in materia alimentare non vi è spazio per 
soluzioni di compromesso. H trattato impone aha Commissione di basarsi nelle 
sue proposte su un elevato hveho di protezione e di garantire che le esigenze di 
protezione deha salute pubbhca siano parte integrante dehe sue politiche. Il 
hveho di protezione deve essere tenuto costantemente sotto controho e, ove 
necessario, deve essere adeguato in modo da tener conto di nuove informazioni 
o di un diverso apprezzamento di informazioni esistenti. La presente parte 
intende riesaminare le modalità di incorporazione di tah obiettivi nelle pohtiche 
deha Comunità per la gestione del mercato interno e neha pohtica agricola 
comune, come pure sollecitare suggerimenti volti a migliorare l'attuale 
situazione. 
2. H ruolo della consulenza scientifica nell'elaborazione della normativa in 
materia di sicurezza di prodotti alimentari 
In linea di massima, la Commissione ritiene che la consultazione preventiva di 
esperti scientifici indipendenti costituisca lo strumento migliore per garantire 
l'obiettività scientifica e la compatibihtà dell'analisi dei rischi nel corso 
deh'elaborazione di norme relative aha salute pubbhca. Per essere efficace, h 
processo di valutazione del rischio deve applicarsi all'intera catena alimentare. 
Ad esempio, nel valutare la sicurezza di una sostanza chimica reperita nei 
prodotti alimentari devono essere prese in considerazione tutte le fonti di 
esposizione umana aha sostanza in questione, compresa la presenza di tale 
sostanza in quanto contaminante nei prodotti alimentari o neh'acqua potabile e 
l'esposizione umana che deriva dal suo uso in quanto additivo alimentare, 
antiparassitario o farmaco veterinario. Vari comitati scientifici hanno 
responsabihtà che riguardano il settore alimentare: citeremo h comitato 
scientifico per i prodotti alimentari (CSA), h comitato scientifico veterinario, h 
comitato scientifico per gh antiparassitari, h comitato scientifico per la 
nutrizione animale e il comitato scientifico per l'esame deha tossicità e 
ecotossicità. Un approccio integrato aha valutazione dei rischi può imporre la 
consultazione di più di uno di questi comitati. La valutazione dei rischi 
effettuata da ciascun comitato riguarderà elementi specifici che non sono di 
competenza di altri comitati, ad esempio le buone prassi veterinarie o agricole. 
Quindi, essendo necessario h coinvolgimento di vari comitati, h coordinamento 
risulta essenziale per evitare una valutazione ripetuta del medesimo rischio o 
inutili doppioni. 
Va inoltre segnalato che spetta al comitato scientifico per i medicinali 
veterinari, che fa capo ah'Agenzia europea per la valutazione dei medicinali di 
Londra, h compito di valutare la sicurezza dei residui di medicinali veterinari 
nei prodotti alimentari di origine animale. 
Vari testi legislativi comunitari in vigore impongono la consultazione 
obbhgatoria del CSA prima deh'adozione di norme che possono avere effetti 
suha salute pubbhca, ad esempio nel settore degh additivi, dei contaminanti, 
36 
dell'igiene alimentare, dei materiali a contatto con gh alimenti e dei nuovi 
prodotti ahmentari. 
Affinché il processo di valutazione scientifica abbia l'attendibilità indispensabile 
e riscuota la fiducia del pubblico è necessario prevedere garanzie sufficienti 
dell'obiettività e indipendenza deha consulenza scientifica fornita. 
Tenendo presente tale obiettivo, la Commissione ha elaborato un nuovo 
approccio aha consulenza scientifica, esposto neha comunicazione presentata al 
Consigho e al Parlamento europeo relativa aha salute del consumatore e aha 
sicurezza dei prodotti alimentari. Tale nuovo approccio rafforzerà i tre principi 
fondamentali dell'elevata qualità scientifica, dell'indipendenza e deha 
trasparenza dei comitati scientifici, agendo nei tre modi seguenti: 
garantendo che neha scelta dei membri dei comitati scientifici si seguano 
i criteri deha qualifica e deha competenza in campo scientifico, e che il 
processo di selezione sia trasparente a fronte del Parlamento europeo, 
degh Stati membri, degh operatori economici e dei consumatori; 
garantendo che i membri dei comitati scientifici siano esenti da interessi 
che possano condizionare negativamente l'autonomia deha consulenza 
prestata. A tale riguardo, verranno estesi i requisiti e le procedure di 
dichiarazione di interessi; 
gestire una pohtica generale di trasparenza neh'intero processo di 
consulenza scientifica. In particolare, le istituzioni europee e le autorità 
nazionali, nonché tutte le parti interessate, compresi i consumatori 
(privati e associazioni) avranno accesso ahe informazioni relative ahe 
procedure di lavoro dei comitati e ai pareri da essi formulati. 
Per di più, raggruppando tutti i comitati scientifici sotto la medesima direzione 
generale si garantirà una più efficace sinergia e un mighore coordinamento dehe 
attività degh stessi. 
La Commissione continuerà inoltre ad adoperarsi per: 
consolidare h principio di ottenere h parere del comitato scientifico 
comunitario prima di formulare progetti di disposizioni comunitarie 
relative a prodotti alimentari atte ad incidere suha salute pubbhca 
(benché siano necessarie alcune deroghe, in particolare nel caso di 
misure urgenti di salvaguardia); 
utilizzare un'unica procedura per la valutazione di tutti i rischi in 
questione (il principio "one door, one key"). 
D'altro lato è importante osservare i limiti del ruolo dei comitati scientifici. 
Tanto a hveho comunitario quanto a hveho globale, si deve tracciare una netta 
distinzione tra i concetti di valutazione dei rischi e di gestione dei rischi. 
37 
Secondo le definizioni prese in considerazione nel quadro Codex Alimentarius 
la valutazione dei rischi è un processo basato su criteri scientifici che consiste 
neh"identificare e caratterizzare i pericoli, valutare l'esposizione e caratterizzare 
h rischio. La gestione dei rischi, d'altro lato, consiste nel soppesare le 
alternative strategiche aha luce dei risultati della valutazione dei rischi e, se del 
caso, selezionare e realizzare appropriate opzioni di controho, ivi comprese 
misure regolamentari. Mentre h compito deha valutazione dei rìschi può essére 
delegato a organismi consultivi scientifici, il compito deha gestione dei rìschi 
incombe ahe autorità di regolamentazione e, a hveho comunitario, al Consiglio, 
aha Commissione e al Parlamento europeo. 
Particolari difficoltà potrebbero insorgere nei casi in cui, a causa dell'incertezza 
scientifica o deha mancanza di dati, i comitati scientifici non sono in grado di 
procedere ad una valutazione globale dei rischi. In questi casi, conformemente 
all'obbligo di fornire un elevato hveho di protezione, è verosimilmente 
necessario seguire un approccio cauto nei confronti deha gestione dei rischi 
grazie ah'apphcazione del principio precauzionale. 
Analogamente, h programma quadro di ricerca comunitario dovrebbe attivarsi 
in modo particolare per quanto riguarda la ricerca e le applicazioni intese a 
migliorare le conoscenze e le tecniche atte a perfezionare la valutazione dei 
rischi epidemiologici e in campo alimentare, nonché i mezzi atti a ridurre tali 
rischi. 
Un ulteriore problema riguarda la rilevazione dei dati necessari per la 
valutazione dei rischi. In caso di nuove sostanze, h richiedente è senza dubbio 
responsabile deha rilevazione e presentazione dei dati necessari per tale esame. 
Al fine di fornire un aiuto a chi presenta tah domande, si definiscono 
orientamenti e altri documenti analoghi che descrivono le informazioni 
necessarie per la valutazione. Tuttavia, nel caso dei contaminanti o di nuovi 
fattori di rischio che derivano da sostanze esistenti, potrebbe risultare difficile 
ottenere i dati necessari. Per risolvere h problema la Comunità ha previsto 
procedure di cooperazione scientifica tra gh Stati membri e la Commissione al 
fine di esaminare le questioni scientifiche relative ai prodotti alimentari. 
3. Cooperazione scientifica in materia di prodotti alimentari 
I principi del processo di cooperazione scientifica sono stati formalizzati nella 
direttiva 93/5/CEE concernente l'assistenza aha Commissione e la 
cooperazione degh Stati membri neh'esame scientifico di questioni relative ai 
prodotti alimentari, direttiva adottata h 25 febbraio 1993. 
La direttiva stabihsce h principio che gh Stati membri sono tenuti ad adottare le 
misure necessarie per dar modo ahe rispettive autorità ed enti competenti di 
cooperare con la Commissione e fornirle l'assistenza necessaria neh'esame 
scientifico dehe questioni di pubbhco interesse concernenti i prodotti alimentari, 
segnatamente nel campo deha salute pubbhca e in particolare nehe discipline 
connesse con la medicina, l'alimentazione, la tossicologia, la biologia, l'igiene, 
38 
la tecnologia degh alimenti, la biotecnologia, i nuovi prodotti alimentari e i 
nuovi procedimenti alimentari, le tecniche di valutazione dei rischi, la fisica e la 
chimica. 
Per far sì che il processo di cooperazione funzioni effettivamente, ciascuno 
Stato membro è tenuto a designare un'unica autorità che è responsabile deha 
cooperazione con la Commissione e deha distribuzione dei lavori ah'organismo 
appropriato. Le attività principali da effettuare in sede di cooperazione 
scientifica comprendono, tra l'altro: 
l'elaborazione dei protocolli di valutazione dei rischi in rapporto ai 
componenti dei prodotti ahmentari e l'elaborazione di metodi di 
valutazione nutrizionale; 
la valutazione dell'adeguatezza deha dieta sul piano nutritivo; 
l'esame dei dati sperimentali presentati aha Commissione e la stesura di 
una monografia per il CSA; 
l'esecuzione di indagini suh'assunzione di alimenti; 
l'esecuzione di indagini relative a componenti deha dieta in vari Stati 
membri o ai contaminanti alimentari di tipo chimico o biologico; 
la consulenza che la Commissione presta ai fini di soddisfare gh impegni 
internazionali deha Comunità, apportando la propria esperienza suhe 
questioni relative aha sicurezza dei prodotti ahmentari. 
In funzione dei suggerimenti pervenuti dagli Stati membri e dehe sue priorità, 
la Commissione è invitata ad elaborare e aggiornare un inventario dei compiti 
assegnati aha cooperazione scientifica. Tale inventario comprende una 
descrizione sommaria del compito, il nome del paese incaricato del 
coordinamento, il nome degh altri paesi che partecipano e i tempi assegnati 
per la sua attuazione. L'attuale inventario comprende una serie di compiti 
relativi aha rilevazione di informazioni sui contaminanti chimici e 
microbiologici dei prodotti alimentari, sugli aromi, suh'apporto dietetico 
nonché ahe valutazioni deh'esposizione e ah'esame di aspetti scientifici della 
nutrizione. 
La gestione di ciascun compito incombe ah'organismo di coordinamento. La 
Commissione provvede aha gestione generale del processo di cooperazione 
scientifica. I costi sono sostenuti anzitutto dagli Stati membri interessati. La 
Commissione fornisce un limitato sostegno finanziario supplementare per 
coprire i costi aggiuntivi del coordinamento e deha convocazione dehe riunioni 
con gh esperti degh Stati membri. Benché sia ancora presto per procedere ad 
un giudizio definitivo, i risultati preliminari indicano che la cooperazione 
scientifica è un metodo uthe ed estremamente economico di mettere in comune 
le informazioni e le risposte su certi problemi. 
D'altro lato è importante riconoscere che h processo di cooperazione 
scientifica è complementare al ruolo del CSA. Nel campo deha valutazione dei 
rischi, spetta aha cooperazione scientifica rilevare e riunire le migliori 
informazioni disponibili in possesso degh Stati membri su un particolare 
39 
problema. Tah informazioni sono quindi trasmesse al CSA per costituire una 
sohda piattaforma per la valutazione dei rìschi da parte del CSA, che mantiene 
il suo ruolo di fonte primaria di consulenza deha Commissione su questioni 
scientifiche relative ai prodotti alimentari. In qualità di centro di consulenza 
scientifica autonoma, il Centro comune di ricerca può anch'esso contribuire aha 
formulazione di tale pohtica. 
4. Gestione di rìschi gravi ed urgenti per la salute pubblica 
Tutte le disposizioni comunitarie prevedono clausole di salvaguardia a fini di 
tutela deha salute pubbhca, clausole che consentono agh Stati membri di 
introdurre restrizioni ah'immissione in commercio di un prodotto o di una 
sostanza qualora esistano validi motivi per supporre che costituisca un perìcolo, 
ancorché sia conforme ahe norme comunitarie in vigore. Nel 1984 è stato 
formalmente istituito un sistema di allarme rapido per lo scambio di 
informazioni su rìschi gravi ed immediati per la salute e la sicurezza dei 
consumatori, sistema che è stato in seguito inserito neha direttiva 92/59/CEE. 
In caso di necessità la Commissione può convocare con preavviso 
estremamente breve riunioni dei comitati scientifici competenti per esaminare h 
rìschio. 
Inoltre con h completamento del mercato unico la Comunità si è vista 
assegnare importanti poteri, in particolare ai sensi deha direttiva 92/59/CEE 
relativa aha sicurezza generale dei prodotti, che le consentono di intervenire e 
di eliminare dal mercato interno prodotti che presentano rìschi gravi ed 
immediati per i consumatori. Tuttavia, conformemente aha 
direttiva 92/59/CEE, la Commissione può intervenire soltanto suha base di 
informazioni pervenute da uno Stato membro. 
Inoltre la Commissione ha adottato una comunicazione relativa aha gestione 
dei casi urgenti neh'ambito deh'apphcazione dehe regole comunitarie 
(COM(93) 430 def. del 16 dicembre 1993). La comunicazione descrive il 
dispositivo già in atto in vari campi e propone temi di analisi e discussione. 
Nel contesto dehe direttive in campo veterinario e deha direttiva 93/43/CEE 
suh'igiene, in alcuni casi la Commissione può anche adottare provvedimenti 
provvisori di urgenza che entrano immediatamente in vigore sempreché 
approvati mediante la procedura del comitato espletata in termini brevissimi. 
Neh'ordinanza adottata il 12 luglio 1996 a seguito deha domanda di 
provvedimenti provvisori presentata dal Regno Unito avverso le misure 
d'urgenza contro l'encefalopatia spongiforme bovina (ESB) imposte daha 
Commissione, la Corte di giustizia ha riconosciuto che neh'apphcazione di tali 
procedure va riconosciuta fondamentale importanza aha tutela deha salute 
pubbhca, anche nel caso in cui siano pregiudicati in modo grave (ed anche 
irreparabile) interessi commerciali e sociali. 
Esiste però una rilevante differenza tra la portata dei poteri deha Commissione 
conferiti dalle clausole di salvaguardia dehe direttive veterinarie e dalla direttiva 
40 
generale in materia di igiene. Le clausole di salvaguardia dehe direttive 
veterinarie si applicano tanto ai rischi che derivano da prodotti importati da 
paesi terzi, quanto da prodotti oggetto di scambi intracomunitari. La clausola di 
salvaguardia contenuta nell'articolo 10 deha direttiva generale in materia di 
igiene è d'altro lato limitata ai rischi che derivano da prodotti importati da paesi 
terzi. La Commissione gradirebbe pertanto ricevere osservazioni 
suh'opportunità di ampliare la portata di tale clausola di salvaguardia al fine di 
applicarla anche ai prodotti oggetto di scambi intracomunitari. 
Qualora un rischio grave interessi numerose categorie di prodotti e faccia 
pertanto scattare una serie di procedure di urgenza, è necessario un adeguato 
coordinamento per garantire la compatibihtà dehe varie misure adottate. 
È anche essenziale garantire che le procedure siano chiaramente comprese da 
tutti coloro che hanno un ruolo neha gestione dei rischi gravi, comprese le 
autorità competenti degh Stati membri, i consumatori e l'industria. 
Infine, l'esperienza suggerisce che può esservi necessità di migliorare le 
disposizioni relative aha gestione dehe informazioni al pubbhco e della 
responsabihtà ad esse connessa nel caso di rischi gravi. Il funzionamento delle 
procedure di allarme rapido e salvaguardia impone la cooperazione e la 
reciproca fiducia tra gli Stati membri e una debita attenzione alle necessità dei 
consumatori e dell'industria. Poiché è necessario porre a disposizione del 
pubbhco con la massima rapidità informazioni attendibili riguardo ai rischi gravi 
per la salute derivanti dai prodotti alimentari, è importante evitare falsi allarmi e 
messaggi atti a creare panico. In alcuni casi in passato sono state adottate 
azioni riguardanti un'intera categoria di prodotti quando h rischio riguardava 
un solo prodotto. Le informazioni e gh avvisi al pubbhco, dovrebbero, neha 
misura del possibile, riguardare un prodotto specifico ed essere proporzionati 
alla natura del rischio. 
La Commissione gradirebbe osservazioni suhe misure che possono essere 
adottate per migliorare la capacità deha Comunità a confrontarsi con rischi 
gravi ed urgenti per la salute pubbhca derivanti dai prodotti alimentari. 
5. Casi di emergenza radiologica 
In condizioni normali (vale a dire in assenza di incidenti) la protezione contro 
la contaminazione dei prodotti alimentari per effetto di sostanze radioattive è 
disciplinata daha direttiva 80/83 6/Euratom del Consiglio, che sarà abrogata a 
decorrere dal 13 maggio 2000. Tale direttiva è sostituita dalla 
direttiva 96/29/Euratom. 
Dopo l'incidente di Chernobyl sono state altresì adottate varie disposizioni in 
caso di incidente. Quehe attualmente in vigore a seguito deh'incidente citato 
sono contenute nel regolamento (CEE) n. 737/90 del Consigho, 
del 22 marzo 1990, che completava e modificava i regolamenti fino ad ahora 
adottati. Tale regolamento rimarrà in vigore sino aha fine del marzo 2000. 
41 
Il sistema previsto in caso di futuri incidenti è disciplinato dal 
regolamento (CEE) n. 3954/87 del 22 dicembre 1987 secondo h quale in caso 
di incidente la Commissione può imporre il rispetto di livelli predeterminati di 
contaminazione massima ammissibile. Tale intervento di urgenza può quindi 
essere adattato aha natura e gravità esatta dell'incidente in questione. 
H regolamento (CEE) n. 89/2219 del Consigho, del 18 luglio 1989, vieta 
l'esportazione dei prodotti alimentari che presentano un hveho di 
contaminazione superiore ai livelli massimi ammissibili neha Comunità. 
H 14 dicembre 1987 il Consigho ha adottato la decisione 87/600/EURATOM 
concernente le modalità comunitarie di uno scambio rapido di informazioni in 
caso di emergenza radioattiva. Secondo tale dispositivo lo scambio di 
informazioni riguarda anche i tassi di radioattività misurati nei generi alimentari 
e neh'acqua potabile. 
6. Zoonosi 
Conformemente aha definizione nel diritto comunitario in vigore, con zoonosi 
si intende qualsiasi malattia e/o qualsiasi infezione che può trasmettersi 
naturalmente dagli animali all'uomo. Le più importanti zoonosi che possono 
essere trasmesse per via alimentare sono: 
contaminazioni da virus, quali ad es. h Norwalk-virus e* il virus epatitico A, 
nei molluschi; 
infezioni batteriche, come ad es. quehe provocate daha salmonella, dal 
campilobatterio, dall'Escherichia coli e daha Brucella melitensis, e la 
tubercolosi bovina; 
intossicazioni batteriche, come ad es. l'enterotossiernia da stafilococco e h 
botulismo; 
parassitosi da protozoi, come ad es. la crìptosporìdiosi e la toxoplasmosi; 
infezioni da cestodi, ad es., Cysticercus bovis e Cysticercus cellulosae; 
infezioni da nematodi, come ad es. la trichinosi. 
Sono state adottate specifiche regole comunitarie per quanto riguarda varie 
infezioni batteriche, come ad es. la tubercolosi bovina, la brucellosi bovina, 
ovina e caprina, intese a controllarle e ad eradicare tah patologie neha 
popolazione animale (e di conseguenza, ad eliminarle neha popolazione 
umana). Tah programmi si basano sul principio del controho degh esemplari 
vivi e deh'abbattimento di ogni esemplare che risulti positivo al controho. In 
alcuni casi, per ridurre i livelli di infezione nehe popolazioni animali si utilizza 
anche la vaccinazione. Risultati molto positivi sono stati raggiunti per quanto 
concerne la tubercolosi bovina e la brucellosi bovina, mentre i risultati sono 
meno soddisfacenti per quanto concerne la brucellosi ovina e caprina. 
Tutta la normativa comunitaria in materia di igiene dei prodotti di origine 
animale destinati al consumo umano contiene disposizioni destinate a 
controllare il rischio di diffusione dehe zoonosi daha popolazione animale alla 
42 
popolazione umana. Alcune di tah disposizioni sono di tipo specifico - come ad 
es. l'ispezione degh esemplari nei macelli prima e dopo la macellazione - altre 
di tipo generale, come ad es. le regole di igiene in materia di costruzione e 
funzionamento dei locali utilizzati per la trasformazione dei prodotti alimentari, 
nonché le disposizioni che riguardano le condizioni minime di trasformazione 
dei prodotti e le temperature di immagazzinamento e di trasporto. 
Oltre a queste direttive verticali che direttamente e indirettamente si occupano 
del controho dehe zoonosi, il Consigho ha adottato la direttiva 92/117/CEE 
riguardante le misure di protezione dalle zoonosi specifiche e la lotta contro 
agenti zoonotici specifici negh animali e nei prodotti di origine animale, allo 
scopo di evitare focolai di infezioni e intossicazioni alimentari. Sostanzialmente 
la direttiva impone h monitoraggio e h controho di una serie di zoonosi. Gli 
Stati membri sono tenuti a presentare una relazione annua suha manifestazione, 
suhe tendenze, suhe fonti di infezioni zoonotiche (neh'uomo, negh animali 
domestici, nei mangimi di origine animale e neha selvaggina) accertate nel 
corso deh'anno precedente. La direttiva prevede altresì azioni volte a 
monitorare, a controllare, e in definitiva a eradicare alcuni sierotipi invasivi di 
salmonella nei gruppi di pollame da riproduzione. 
L'esperienza fa ritenere che alcuni dei termini imposti agh Stati membri per 
l'adozione di determinate misure fossero troppo ottimistici e che sarebbe 
opportuno riesaminare alcune disposizioni tecniche deha direttiva. 
La Commissione auspica pertanto osservazioni sugli eventuali miglioramenti 
aha direttiva in questione. 
Alternative per il controllo delle zoonosi 
Caratteristica degh agenti zoonotici è di essere presenti in almeno due specie 
ospite. In molti casi, come ad es. queho deha Salmonella, può essere infettata 
una vasta gamma di ospiti differenti, e la patologia clinica non risulterà 
necessariamente evidente in tutti gh animali affetti. Di conseguenza, i 
programmi di controho e di eradicazione possono essere apphcati in vari punti 
del ciclo infettivo, e può essere necessario utilizzare più di un approccio. Oltre 
ai principi generah di igiene a tutti gli stadi deha catena alimentare, affrontati in 
altri passi del presente documento, le strategie specifiche comprendono tra 
l'altro: 
- l'eradicazione deh'agente daha popolazione animale o dall'ambiente; 
- la riduzione deh'infezione neha popolazione animale ad un hveho che non 
costituisca più una minaccia per la salute umana: ad es., trasformando i 
mangimi e i foraggi, istituendo piani di vaccinazione, trattando gh animali 
infetti e abbattendo ed eliminando gh animali clinicamente infetti; 
- l'eliminazione deh'agente daha catena alimentare, ad esempio mediante un 
trattamento specifico nel corso deha trasformazione deha materia prima, in 
modo da distruggere ogni agente in essa presente. 
43 
ma anche in quanto è necessario distruggere gh animali infetti. Questa opzione 
è fattibile se si dispone di una prova specifica e di adeguata precisione da 
eseguire sull'animale vivo, come pure del sostegno deha- comunità degli 
allevatori. Inoltre, si può prevedere che l'approccio avrà successo solo nel caso 
in cui la gamma degh organismi che ospitano l'agente patogeno sia limitata (e 
non coinvolga in misura rilevante gh animali selvatici). L'approccio può essere 
giustificato laddove la patologia ponga gravi problemi di salute pubbhca, di 
salute degh animali o di tipo economico, quale ad es. la tubercolosi bovina o la 
brucellosi. 
L'approccio deha riduzione comporta una serie di differenti misure che 
debbono agire in vari punti del ciclo di produzione deh'animale vivo. È spesso 
utilizzato come preliminare ad un programma di completa eradicazione. Anche 
quando non si persegua intenzionalmente tale scopo, un programma coordinato 
di riduzione dei livelli di patologia neha popolazione animale può influire 
sensibilmente sul grado di esposizione al rischio d'infezione da parte del 
consumatore. Tah programmi in genere richiedono un elevato hveho di 
coordinamento tra allevatori, fornitori, responsabili della trasformazione dei 
prodotti e servizi ufficiali. 
L'eliminazione deh'agente infettivo daha catena alimentare in genere comporta 
h trattamento degh alimenti con un metodo specifico, indipendentemente daha 
presenza o meno deh'agente infettivo. È uthe soprattutto nei casi in cui 
l'individuazione deh'agente infettivo è troppo costosa o inaffidabile. 
Può comprendere, tra l'altro, trattamenti termici, essiccazione, cottura, salatura 
in profondità, conserva (sotto sale, aceto, oho), congelamento, ecc. 
Pur efficace, tale approccio in genere non preclude la possibilità di reinfezione: 
ad esempio, la carne cotta conservata insieme aha carne cruda è spesso 
ah'origine di focolai di intossicazione alimentare. 
7. Introduzione dell'obbligo generale di sicurezza e integrità dei prodotti 
alimentari 
Le norme comunitarie in vigore impongono una serie di obblighi specifici ai 
produttori di alimenti, per garantire che i loro prodotti soddisfino ai requisiti 
stabiliti nehe disposizioni deha Comunità. A hveho nazionale, tuttavia, alcuni 
Stati membri sono andati oltre. Oltre a recepire la legislazione comunitaria 
esistente, hanno anche introdotto neha loro normativa nazionale un obbhgo 
generale di sicurezza degh alimenti. Ne consegue che le imprese del settore 
alimentare sono tenute a garantire che siano immessi sul mercato soltanto 
prodotti alimentari sicuri, integri e adatti al consumo umano. Se un'imprésa 
mette in commercio un prodotto alimentare che non è sicuro, integro e adatto 
al consumo umano commette un'infrazione ahe norme dello Stato membro 
interessato ed è passibile di una sanzione penale o amministrativa. 
Il presente paragrafo è inteso a sollecitare osservazioni sull'opportunità di 
introdurre su scala comunitaria un obbhgo generale di questo tipo per le 
imprese del settore alimentare: esse sarebbero così tenute a garantire che i 
44 
prodotti alimentari siano sicuri, integri e adatti al consumo umano. 
Va sottolineato che tale obbhgo generale di sicurezza e integrità comporterebbe 
una responsabihtà dehe imprese del settore alimentare nei confronti dehe 
autorità competenti, conformemente ahe disposizioni penali o amministrative 
deho Stato membro interessato. Tale obbhgo sarebbe quindi totalmente distinto 
daha questione deha responsabihtà dei produttori nei confronti dei consumatori 
per i prodotti difettosi, responsabihtà che sarà esaminata al punto successivo. 
Inoltre l'introduzione di un obbhgo generale di questo tipo non comporterebbe 
l'introduzione di nuovi sistemi di autorizzazione preventiva o di notifica da 
parte degh Stati membri. 
7.1. La situazione attualmente esistente nella Comunità 
Benché la normativa comunitaria in materìa di prodotti alimentari stabilisca una 
serie di obblighi specifici per le imprese del settore alimentare, a parte h caso 
deha direttiva generale in materìa di sicurezza dei prodotti, essa attualmente 
non contiene un obbhgo giurìdico generale che impone che vengano immessi 
sul mercato unicamente i prodotti alimentari sicuri, integri e adatti al consumo 
umano. Le singole direttive affrontano la questione in modi diversi: in alcune 
direttive verticali in materìa di igiene, per certi prodotti è incluso esplicitamente 
h requisito di essere atti al consumo umano; tale requisito è implicito in altre 
direttive verticali; neha direttiva generale in materìa di igiene è prescrìtto che 
"la preparazione, la trasformazione, la fabbricazione, il confezionamento, h 
deposito, il trasporto, la distribuzione, la manipolazione, la vendita o la 
fornitura di prodotti alimentari devono essere effettuati in modo igienico". 
L'articolo 3, paragrafo 1 deha direttiva 92/59/CEE relativa aha sicurezza 
generale dei prodotti impone ai produttori l'obbligo di immettere sul mercato 
soltanto prodotti sicuri. Tuttavia sono stati espressi dubbi suha esistenza di una 
differenza tra il concetto di sicurezza del prodotto, quale definito daha 
direttiva 92/59/CEE, e la prescrizione che i prodotti alimentari debbano essere 
sicuri, integri e atti al consumo umano. Ad esempio gh alimenti possono essere 
adulterati con sostanze che in sé non presentano rìschi per la salute e non 
inciderebbero suha sicurezza prescrìtta per gh alimenti daha 
direttiva 92/59/CEE. Nondimeno tah prodotti alimentari non sarebbero, in linea 
di massima, considerati atti al consumo umano. 
L'introduzione di un obbhgo generale di sicurezza e integrità dei prodotti 
ahmentari servirebbe quindi a rafforzare h hveho generale di tutela del 
consumatore neha Comunità, incoraggiando tutte le imprese del settore 
ahmentare ad adottare procedure interne di sicurezza e sorveglianza. Questo 
obbhgo di sicurezza potrebbe altresì contribuire a semplificare la normativa 
generale deha Comunità in materia alimentare in quanto eviterebbe la necessità 
di regolamentazioni più specifiche in settori in cui le disposizioni generali 
sarebbero sufficienti a garantire la sicurezza del prodotto. Sarebbe però anche 
necessario far sì che l'introduzione di un nuovo obbhgo di sicurezza e integrità 
non dia luogo ad altri ostacoh agh scambi nel mercato interno. Quindi tutte le 
45 
misure dovrebbero essere compatibili con i principi del mercato interno e in 
particolare con le norme del trattato suha hbertà di circolazione delle merci. 
7.2. Portata dell'obbligo generale di sicurezza e sanità 
Per essere efficace, qualsiasi nuovo obbhgo generale di sicurezza e integrità 
dovrebbe in linea di massima interessare l'intera catena alimentare, daha 
produzione primaria aha vendita finale del prodotto alimentare al consumatore. 
Inoltre, deve tenere conto deha crescente complessità dehe interazioni tra 
produttori, fabbricanti e distributori. Ad esempio molto spesso h settore deha 
produzione primaria assume per contratto con il settore industriale o 
distributivo l'obbhgo di conformarsi a determinate specifiche di qualità o di 
sicurezza. Il settore deha distribuzione ricorre in misura crescente a prodotti 
commercializzati sotto marchi o denominazioni proprie e ha un peso rilevante 
neha ideazione e progettazione del prodotto. 
Questa nuova situazione dovrebbe portare ad una maggiore responsabihtà 
congiunta lungo tutta la catena alimentare, piuttosto che a una dispersione dehe 
responsabihtà singole. Ciascun anello deha catena alimentare dovrebbe adottare 
i provvedimenti necessari a garantire la sicurezza dei prodotti alimentari nel 
contesto dehe proprie attività specifiche, applicando principi del tipo "analisi 
dei rischi e dei punti critici di controho" ed altri strumenti analoghi. Quando un 
prodotto risulta inferiore agh standard, la responsabihtà di ciascun anello deha 
catena andrebbe sottoposta ad analisi per valutare se a quel hvello si è 
adempiuto correttamente ahe relative responsabihtà. Ad esempio, in linea di 
principio non sarebbe giusto considerare responsabile un dettagliante deha 
presenza di un'eccessiva quantità di additivi alimentari in un prodotto in scatola 
la cui produzione sfugge completamente al controho del dettagliante. 
Tuttavia, nel caso in cui nei locali destinati aha vendita venga rilevata una 
contaminazione microbiologica di carni fredde, cotte e affettate, sono necessari 
accertamenti ulteriori per determinare se la contaminazione è dovuta ad 
un'insufficiente igiene a hveho di fabbricazione, ad un mancato rispetto dehe 
condizioni di refrigerazione del prodotto a hveho di distribuzione o ad una 
manipolazione e conservazione inadeguate nel punto di vendita. 
Ciò suscita la questione deha cosiddetta eccezione deha "normale dhigenza". 
Quando un'impresa del settore alimentare mette sul mercato un prodotto 
alimentare che non è conforme agh obblighi di sicurezza prescritti dalle norme 
comunitarie nazionali, incorre nehe sanzioni penali o amministrative previste 
daha legge deho Stato membro in questione. Tuttavia in alcuni Stati membri 
l'impresa non è tenuta responsabile se può dimostrare che ha adottato tutte le 
misure che possono ragionevolmente previste per garantire che h prodotto 
alimentare risponda ai requisiti previsti per legge ("normale dhigenza"). Quindi 
h fatto di essersi conformati ah'obbhgo di normale dhigenza costituisce 
un'eccezione assoluta in qualsiasi ulteriore procedimento giudiziario o 
amministrativo. In altri Stati membri è prevista comunque la responsabihtà 
dell'impresa, ma h fatto che essa abbia osservato la normale dhigenza sarà 
preso in considerazione per ridurre h rigore dehe eventuali sanzioni. 
46 
Nel corso dehe consultazioni prehminari, la Commissione è stata sohecitata da 
varie parti ad introdurre nehe disposizioni comunitarie un obbligo generale di 
sicurezza dei prodotti alimentari abbinato aha possibilità di eccepire la "normale 
dhigenza". 
La Commissione riconosce che l'accertamento dei fatti e dehe circostanze che 
possono concludere nel senso deha responsabihtà di un soggetto ed esporlo alle 
sanzioni penali ed amministrative è materia complessa che dipende in larga 
misura daha struttura degh ordinamenti giuridici nazionali. 
Tuttavia, a suo parere, il fatto di tener conto dell'obbligo di procedere con tutta 
la dhigenza ragionevole per garantire la sicurezza dei prodotti alimentari 
costituisce nel sistema di sanzionamento un importante strumento per 
riconoscere la responsabihtà dehe imprese, che sono tenute a garantire la 
conformità dei loro prodotti aha normativa prescritta. Di conseguenza 
l'inadempienza di tale obbhgo dovrebbe dar luogo a sanzioni più severe qualora 
i prodotti non siano conformi aha regolamentazione, mentre l'adempimento 
deh'obbhgo dovrebbe comportare o l'apphcazione deh'eccezione deha normale 
dhigenza o, quantomeno, sanzioni meno severe. 
La questione deha opponibilità deha "normale dhigenza" andrebbe altresì 
considerata in connessione con la possibilità di ampliare la portata deh'obbligo 
di sicurezza aha produzione primaria. 
La Commissione gradirebbe osservazioni approfondite in materia. 
8. Applicazione del principio della responsabilità per danno da prodotti 
difettosi nel settore dei prodotti alimentari 
La direttiva 85/374/CEE del Consigho in materia di responsabihtà per danno da 
prodotti difettosi stabihsce h principio deha responsabihtà del produttore per un 
difetto del suo prodotto. La direttiva si apphca ai prodotti alimentari nonché 
agh altri prodotti. Tuttavia la definizione di prodotto di cui ah'articolo 2 deha 
direttiva esclude i prodotti agricoli naturali e deha caccia. Ai fini deha direttiva i 
prodotti agricoli naturali sono i prodotti del suolo, dell'allevamento o deha 
pesca, ad esclusione dei prodotti che hanno subito una prima trasformazione. In 
linea di massima, quindi, i prodotti agricoli non trasformati e la selvaggina sono 
esclusi dal campo di apphcazione deha direttiva suha responsabihtà per danno 
da prodotti difettosi, benché gh Stati membri possano optare per estendere 
anche a tali prodotti la disciplina prevista. Finora hanno fatto ricorso a tale 
opzione solo la Grecia, h Lussemburgo, la Finlandia e la Svezia. 
Recentemente, da varie parti (in particolare, le associazioni dei consumatori,) si 
è richiesto di includere i prodotti agricoli naturali non trasformati nel campo di 
apphcazione deha direttiva suha responsabihtà per danno da prodotti difettosi. 
Negh ultimi tempi le domande in tal senso si sono fatte più pressanti per effetto 
dell'emergenza deh'encefalopatia spongiforme bovina (ESB). 
47 
In linea di massima, l'inclusione dei prodotti agricoli naturali non trasformati 
neh'ambito di apphcazione deha direttiva suha responsabihtà per danno da 
prodotti difettosi rappresenterebbe un passo importante a favore deha tutela dei 
consumatori conformemente ahe norme comunitarie. Nondimeno, non bisogna 
pensare che ciò rappresenti una soluzione a tutti gh eventuali problemi. 
L'articolo 4 deha direttiva stabihsce che il danneggiato deve provare h danno, h 
difetto e la connessione causale tra difetto e danno. L'esperienza ha dimostrato 
che è estremamente difficile individuare l'esatta fonte deha comparsa di una 
patologia di origine ahmentare. Quanto più lungo è il periodo tra l'esposizione 
al prodotto alimentare contaminato e l'apparizione dei sintomi, tanto maggiori 
sono le difficoltà. Nel caso specifico deh'ESB, anche se è provato un nesso con 
la nuova variante deha malattia di Creutzfeldt-Jakob, dato h periodo 
estremamente lungo di incubazione sarà probabilmente impossibile dimostrare 
che un determinato prodotto è la causa del danno. 
Un altro problema consiste neha difficoltà di stabilire la provenienza del 
prodotto alimentare, dal punto di vendita al consumatore fino al punto di 
produzione. La Comunità ha recentemente adottato misure volte a garantire la 
possibilità di stabilire la provenienza dei prodotti di origine bovina fino al punto 
di produzione ed è stato suggerito che sarebbe forse opportuno estendere tali 
norme ad altri prodotti di origine animale. È altresì necessario valutare se 
ulteriori norme volte a garantire la possibilità di stabilire la provenienza dei 
prodotti vadano prescritte neh'ambito di strumenti giuridicamente vincolanti o 
se trovino mighore collocazione in strumenti non obbligatori. Com'è noto, vari 
importanti rivenditori di prodotti alimentari e distributori stanno sviluppando 
sistemi per migliorare la possibilità di stabilire la provenienza dei prodotti 
alimentari. In questo contesto andrebbe osservato che l'articolo 3, paragrafo 1 
deha direttiva suha responsabihtà per danno da prodotti difettosi stabihsce che 
"Quando non può essere individuato h produttore del prodotto, si considera 
tale ogni fornitore". 
In tah condizioni, ampliare h campo di apphcazione deha direttiva suha 
responsabihtà per danno da prodotti difettosi fino ad includere la produzione 
agricola primaria non trasformata difficilmente potrebbe essere considerata 
un'alternativa allo svhuppo di adeguate regole in materia di sicurezza del 
prodotto e di sistemi ufficiali di controho efficaci, e costituirebbe piuttosto una 
misura addizionale. La Commissione sohecita osservazioni in proposito. 
9. La risposta alle nuove aspirazioni dei consumatori 
Finora, h principale intento deha legislazione comunitaria in materia di prodotti 
alimentari è consistito nel garantire la hbera circolazione dei prodotti alimentari 
neha Comunità, in gran parte grazie ah'armonizzazione deha normativa relativa 
a tah prodotti. Al contrario, h diritto comunitario non ha affrontato 
sistematicamente né i problemi di tipo nutrizionale, né le modalità per 
soddisfare le preoccupazioni del pubbhco. Il presente Libro verde, redatto in un 
momento caratterizzato da vive preoccupazioni del pubblico in materia di 
48 
alimenti e salute, consente di avviare un dibattito relativo ai nuovi approcci con 
cui affrontare tali problemi, sia a hveho di pohtica generale in materia 
alimentare, sia a hveho di legislazione specifica. 
La normativa in campo alimentare costituisce uno dei principali componenti 
della pohtica in materia di alimenti e di nutrizione. Tale normativa potrebbe 
contribuire a sensibilizzare maggiormente i cittadini comunitari in merito agh 
acquisti di prodotti alimentari, ahe diete e aha preparazione degh alimenti, e 
potrebbe incoraggiarli ad effettuare scelte corrette dal punto di vista della 
salute, che potrebbero migliorare appunto la loro salute, ridurre la morbilità e la 
mortalità prematura. In tale processo, la collaborazione tra settore sanitario, 
consumatori, governi, industria e la stessa Comunità non potrebbe che arrecare 
vantaggio reciproco. 
La Commissione gradirebbe ricevere osservazioni relative ai seguenti punti: 
Qual è l'approccio da seguire a hveho comunitario in materia di nutrizione e di 
salute? Quali sono le iniziative da adottare? A tal fine, sarebbe necessario 
adeguare la normativa comunitaria in materia alimentare? 
Inoltre, i consumatori hanno mostrato un crescente interesse nei confronti dei 
metodi di produzione dei prodotti alimentari. Un numero crescente di 
consumatori chiede la garanzia che gh alimenti da consumare siano prodotti in 
modo ecologico e tengano conto del benessere degh animali da allevamento. 
Eventi recenti, e in particolare i timori in ordine aha trasmissibilità all'uomo 
deh'ESB, hanno posto in luce le preoccupazioni relative al fatto che anche 
alcuni metodi di produzione possono avere un impatto suha sicurezza dei 
prodotti alimentari. 
Altri dibattiti si sono concentrati sull'impatto esercitato, sul piano etico e 
ambientale, da nuovi sviluppi scientifici quali gh OGM nei prodotti alimentari e 
l'applicazione dehe tecniche di clonazione. 
La normativa comunitaria contiene già varie disposizioni volte a rispondere a 
queste preoccupazioni. L'uso degh antiparassitari o dei medicinali veterinari 
neha produzione alimentare è soggetto a restrizioni rigorose per garantirne h 
mantenimento entro i limiti minimi compatibili con le corrette prassi agricole e 
veterinarie. Sono stati stabiliti limiti affinché i residui di antiparassitari e di 
medicinali veterinari e i contaminanti di origine agricola o ambientale non 
presentino rischi per la salute dei consumatori. La Comunità ha adottato inoltre 
disposizioni relative al benessere degh animali da allevamento. I dettagli di tah 
disposizioni non rientrano neha portata del presente Libro verde, ma suscitano 
due questioni importanti di rilevanza diretta per la legislazione in materia 
alimentare: la questione deha sicurezza e la questione dell'informazione dei 
consumatori. 
Per quanto riguarda la sicurezza, non vi è spazio per soluzioni di 
compromesso. Nei precedenti punti di questa parte, si è indicato come le 
tecniche di valutazione e di gestione dei rischi siano integrate nehe pohtiche 
49 
comunitarie per h settore alimentare. D mantenimento di un elevato hveho di 
protezione implica che non sarebbe però opportuno autorizzare prodotti 
ahmentari o metodi di produzione alimentare non sicuri subordinandoli a un 
obbligo di etichettatura. Se si tratta di prodotti non sicuri, non debbono essere 
autorizzati. 
Per quanto riguarda l'etichettatura, attualmente la direttiva 79/112/CEE 
prescrive di fornire informazioni sui processi o trattamenti nell'etichetta dei 
prodotti alimentari solo se l'omissione di queste informazioni è atta a creare 
confusione nel consumatore, ad esempio quando i prodotti sono presentati in 
polvere, liofilizzati, surgelati, concentrati o affumicati. Inoltre, i prodotti 
alimentari sottoposti ad irradiazione debbono essere etichettati come tah. 
Tuttavia la legislazione comunitaria non impone l'etichettatura per i metodi o i 
processi di fabbricazione che non hanno un impatto sulle caratteristiche 
alimentari del prodotto finito. Recentemente, in sede di esame deha proposta di 
regolamento deha Commissione relativo ai nuovi alimenti e ai nuovi ingredienti 
ahmentari sono state condotte discussioni approfondite tra il Parlamento, h 
Consigho e la Commissione suha opportunità di imporre un obbhgo sistematico 
di etichettatura per gh alimenti prodotti con i metodi deha moderna 
biotecnologia. 
In generale, l'esperienza suggerisce che esiste effettivamente una domanda del 
consumatore intesa ad ottenere maggiori informazioni su alcuni aspetti dei 
prodotti alimentari e che tale domanda è di frequente soddisfatta dai produttori 
e dai distributori in via volontaria, ad esempio tramite etichettatura, linee 
telefoniche d'informazione o su Internet. Può essere necessario esaminare la 
necessità di nuove iniziative comunitarie per incoraggiare lo svhuppo di questa 
disponibilità. Inoltre, in alcuni casi quali h recente piano relativo 
ah'etichettatura deha carne bovina, può essere opportuno adottare ulteriori 
misure vincolanti. La Commissione gradirebbe ricevere osservazioni in merito. 
50 
PARTE V 
GARANZIA DELL'EFFETTIVA APPLICAZIONE 
DELLE REGOLE DEL MERCATO INTERNO 
1. Considerazioni generali 
Poiché l'armonizzazione dehe norme nazionali in materia di prodotti alimentari 
è in larga misura completata, è ora necessario garantire che h mercato interno 
funzioni in modo efficace e dia così luogo ai vantaggi previsti per i produttori e 
i consumatori. 
La necessità di garantire un'efficiente gestione del mercato interno è stata 
riconosciuta neha relazione Sutherland deh'ottobre 1992: "Il mercato interno 
dopo h 1992; Raccogliere la sfida" e dal Consigho europeo. L'esigenza di un 
valido funzionamento del mercato interno è stata altresì sottolineata da una 
serie di comunicazióni deha Commissione al Consigho: 
- La gestione del riconoscimento reciproco dehe disposizioni nazionali dopo h 
1992 (COM(93) 669 def. del 15.12.1993). 
- Lo svhuppo deha cooperazione amministrativa per l'attuazione e 
l'applicazione deha normativa comunitaria nel mercato interno 
(COM(94) 29 def. del 16.2.1994). 
- Valorizzare al massimo h mercato interno (COM(93) 632 def. 
del 22.12.1993). 
- Piano d'azione per h mercato interno (COM(97) 184). 
Più di recente, h Consigho "Mercato interno" ha adottato varie risoluzioni 
destinate a garantire che le norme relative al funzionamento del mercato interno 
rispondano per quanto possibile a criteri di semplicità e univocità. Le possibilità 
di semplificazione deha normativa comunitaria in materia alimentare sono state 
analizzate in modo approfondito neha Parte II e non saranno ripetute in questa 
sede. 
In questa parte si riesaminano le attuali disposizioni volte a garantire 
un'effettiva apphcazione deha legislazione comunitaria nel mercato interno e si 
invita a presentare suggerimenti per migliorare la situazione. 
2. Recepimento e applicazione delle norme comunitarie 
Al fine di garantire un corretto funzionamento del mercato interno è 
naturalmente necessario vigilare sul recepimento dehe direttive comunitarie ad 
opera degh Stati membri e verificare che le regole deha Comunità siano 
apphcate conettamente. La Commissione ha fatto effettuare una serie di studi 
sull'attuazione dehe direttive in materia di prodotti alimentari, studi i cui 
risultati sono in corso di anahsi. Per quanto riguarda i casi di recepimento non 
corretto, la Commissione intende perseguire una soluzione di concerto con gli 
Stati membri interessati. 
51 
Oltre ahe norme nazionali di recepimento deha legislazione comunitaria, è 
prassi comune dehe autorità nazionali emanare istruzioni od orientamenti di 
attuazione destinati agh organismi ufficiali di controho, in modo particolare 
quando h campo di apphcazione dehe norme è molto ampio. Tah orientamenti 
mirano a garantire che la normativa sia applicata in modo uniforme neho Stato 
membro interessato, nonché a risolvere problemi di apphcazione pratica. 
Nondimeno tah orientamenti possono causare problemi di gestione del mercato 
interno nel caso in cui gh Stati membri adottino differenti interpretazioni della 
legislazione, con h risultato che le norme non sono apphcate uniformemente nel 
mercato interno. E importante quindi mantenere la trasparenza a hveho 
comunitario e risolvere tah incongruità ogniqualvolta emerga una divergenza di 
interpretazione. 
Per vari anni la Commissione ha seguito un metodo di lavoro informale 
consistente nel presentare ai comitati permanenti le questioni relative 
all'attuazione deha legislazione comunitaria. Un approccio analogo è stato 
adottato nei casi in cui in sede di recepimento deha legislazione sono emerse 
difficoltà impreviste. In molti casi, le discussioni hanno portato ad accordi tra le 
autorità competenti degh Stati membri e la Commissione in ordine ahe modalità 
di interpretazione o di apphcazione deha legislazione. La Commissione ritiene 
che tale procedura sarà uthe anche per h futuro e a suo parere ahe conclusioni 
dei comitati dovrebbe essere data una diffusione più larga, ponendole a 
disposizione dehe parti interessate, fermo restando che esse non hanno un 
valore giuridico formale e che, nel caso di vertenze, la responsabihtà definitiva 
dell'interpretazione dehe norme comunitarie spetta aha Corte di giustizia. 
Infine, per motivi di trasparenza, tutte le parti interessate dovrebbero essere 
incitate a discutere h recepimento e l'applicazione deha legislazione 
comunitaria in modo aperto in un forum in cui sia possibile consultare gh Stati 
membri e nel quale possano esprimersi le varie istanze socioeconomiche. A tale 
scopo, la Commissione gradirebbe ricevere osservazioni suh'opportunità di 
convocare riunioni periodiche con i rappresentanti degh Stati membri, dei 
produttori, dell'industria, del commercio e dei consumatori per discutere 
problemi generah relativi al recepimento deha legislazione comunitaria. 
Tuttavia, tah riunioni non dovrebbero occuparsi di questioni relative aha non 
conformità dehe norme nazionali con h diritto comunitario: tali casi dovrebbero 
continuare ad essere affrontati conformemente ahe procedure in vigore in seno 
aha Commissione. 
52 
3. Controllo e messa in vigore 
Conformemente al trattato, la responsabihtà del controho e deha messa in 
vigore dehe norme CE incombe principalmente ahe autorità competenti degh 
Stati membri. La legislazione comunitaria si é conformata aha prassi 
tradizionale degh Stati membri, prassi che stabihsce regole specifiche per 
l'ispezione dei prodotti di origine animale e principi più generah per l'ispezione 
di altri prodotti ahmentari. 
Il principale ruolo deha Comunità nel settore del controho non è queho di 
sostituire le attività di controho e di messa in vigore effettuate dalle competenti 
autorità degh Stati membri, ma di controllare in che modo tah attività 
effettivamente mettono in opera la normativa pertinente nei rispettivi paesi. 
Per garantire l'indipendenza e l'efficacia dehe attività di controho effettuate a 
hveho comunitario, la Commissione ha riesaminato l'organizzazione dei propri 
servizi di ispezione e di controho, ed ha presentato al Consigho e al Parlamento 
europeo una comunicazione relativa ahe proprie future pohtiche in tale settore. 
Dato l'importante contributo arrecato dalle attività di controho all'efficace 
messa in vigore deha legislazione comunitaria, attuata grazie agh sforzi comuni 
deha Commissione e dehe autorità nazionah, la Commissione sohecita la 
presentazione di commenti da parte degh interessati in merito ahe sue nuove 
pohtiche nel settore. 
3.1. Controlli veterinari 
Le norme in materia di controlli nel settore veterinario, sui prodotti alimentari 
di origine animale, sono completamente armonizzate a hveho comunitario da 
direttive verticali che stabiliscono le disposizioni di controho per ciascun 
prodotto o classe di prodotti (carni fresche, carni di pollame, prodotti a base di 
carne, pesce e prodotti deha pesca, latte, e prodotti lattiero-câseari, ecc.). Tali 
norme sono attualmente in corso di riesame allo scopo di riunirle in una 
versione codificata e semplificata (cfr. parte H, punto 8.1). 
Conformemente aha successione di controlli ora vigente, h produttore è 
responsabile in primo luogo deha produzione di un alimento atto al consumo 
umano; le autorità nazionah di controho sono responsabili deh'attuazione 
quotidiana dehe regole comunitarie per i prodotti specifici in questione; infine, i 
servizi di ispezione deha Commissione sono responsabili dehe verifiche 
suh'effettiva uniforme apphcazione da parte dehe autorità nazionah delle regole 
comunitarie. Sarà necessario esaminare l'attuale divisione dehe responsabihtà in 
materia di controho dei prodotti alimentari. Tale problema dovrà essere 
affrontato come parte deh'approccio di semplificazione deha legislazione 
veterinaria che è ora in corso, nonché aha luce del processo di riesame 
effettuato internamente daha Commissione per quanto riguarda i propri servizi 
di ispezione e di controho. 
53 
La Commissione organizza regolarmente corsi di formazione che riuniscono 
ispettori veterinari di vari Stati membri, per coordinare il loro approccio 
all'applicazione deha legislazione comunitaria. 
All'Ufficio comunitario di ispezione e di controho veterinario e fitosanitario 
deha Commissione è stata attribuita la responsabihtà di effettuare controlli 
puntuali negh Stati membri e nei paesi terzi che esportano animali o prodotti di 
origine animale verso la Comunità. L'Ufficio è stato di recente trasferito aha 
direzione generale XXIV "Pohtica dei consumatori e protezione deha salute", e 
a riconoscimento dehe sue nuove funzioni, è stato denominato "Ufficio CE di 
controho e revisione deha qualità dei prodotti". Tale ufficio non ha h compito 
di sostituirsi ahe autorità nazionah di controho, ma piuttosto h compito di 
controllare i lavori di queste ultime, verificando che sia stata recepita la 
legislazione comunitaria pertinente. L'ufficio è ora in grado di espletare solo 
una parte dei compiti che gh sono stati affidati ai sensi deha normativa 
comunitaria. 
La Commissione ha riesaminato h ruolo, le responsabihtà e le modalità di 
funzionamento di tale ufficio, e ha presentato al Consigho e al Parlamento 
europeo una comunicazione in materia. 
3.2. Altri controlli ufficiali sui prodotti alimentari 
La legislazione comunitaria ha stabhito i principi generah del controho ufficiale 
dei prodotti alimentari. Tah controlli sono realizzati tramite ispezione, 
campionamento e anahsi, controho dell'igiene del personale, esame deha 
documentazione scritta e dei sistemi di verifica organizzati dalle imprese. Le 
verifiche riguardano tutte le fasi deha produzione, fabbricazione, importazione 
neha Comunità, trasformazione, deposito, trasporto, distribuzione e vendita. I 
prodotti che devono essere spediti verso un altro Stato membro deha Comunità 
europea devono essere controllati con la medesima attenzione rivolta ai 
prodotti destinati all'immissione in commercio neho Stato membro in 
questione: un prodotto non deve essere escluso dal controho semphcemente 
perché destinato ah'esportazione fuori daha Comunità. 
Sono state inoltre predisposte procedure di cooperazione amministrativa tra 
Stati membri su questioni relative al controho e aha messa in vigore, al fine di 
garantire che in tutta la Comunità siano svolti in modo efficace ed equivalente i 
controlli necessari. Quindi, ogni anno la Commissione elabora un programma 
coordinato di controho dei prodotti alimentari. Gh Stati membri si scambiano 
informazioni statistiche sul funzionamento dei sistemi di controho, sul numero 
dehe verifiche effettuate e suha natura dehe infrazioni accertate. Le autorità 
competenti degh Stati membri sono tenute a prestarsi reciprocamente 
assistenza amministrativa in tutte le procedure di supervisione relative ahe 
disposizioni giuridiche e ahe norme di qualità apphcabih ai prodotti alimentari e 
in tutte le azioni in giudizio per infrazione ahe norme in materia alimentare. Gh 
scambi di ispettori nazionah hanno luogo neh'ambito del programma Karolus. 
Inoltre è stata costituita una piccola unità di controho dei prodotti alimentari 
54 
centralizzata per la Comunità che verifica l'equivalenza e l'efficacia dei sistemi 
nazionah di controho. Tah ispettori stanno attualmente ultimando h loro 
programma di prime visite in ciascuno degh Stati membri. 
L'obiettivo di queste attività consiste nel facilitare il funzionamento del mercato 
interno instaurando una reciproca fiducia tra gh ispettori nazionah ed 
eliminando in tal modo la necessità di ripetere i controlli per prodotti fabbricati 
in altri Stati membri. 
Tuttavia, andrebbe sottolineato il fatto che gh ispettorati ufficiali degh Stati 
membri hanno risorse limitate e non possono verificare tutte le partite di 
ciascun prodotto su un mercato caratterizzato, secondo le stime, da un 
consumo di prodotti ahmentari pari a 500 000 milioni di ECU. 
Inoltre, non sarebbe appropriato effettuare ispezioni ufficiali sistematiche, 
tenuto conto delle procedure di controho deha qualità e deha sicurezza 
introdotte negh ultimi anni nell'industria. 
Per tale motivo le ispezioni ufficiali in tutti i paesi industrializzati stanno 
facendo perno sempre di più sul valore e sull'attendibilità dei controlli interni 
dehe imprese intesi a soddisfare gh obiettivi di conformità dei prodotti. Ciò 
significa che le risorse pubbhche sono utilizzate in modo più razionale poiché le 
autorità ispettive possono concentrare la loro azione suhe imprese le cui attività 
suscitano preoccupazioni e ridurre la frequenza dehe verifiche ufficiali sulle 
imprese che hanno introdotto sistemi di controho attendibili e adeguati. 
Sembrerebbe quindi appropriato, in caso di un obbhgo di sicurezza imposto ahe 
imprese del settore alimentare, inserire nehe disposizioni comunitarie la 
prescrizione generale in base aha quale gh ispettorati ufficiali dovrebbero 
determinare l'intensità e la frequenza dehe ispezioni non soltanto a seconda del 
hveho del rischio presentato dai prodotti alimentari e dalle attività ad essi 
correlate, ma anche in funzione deh'adeguatezza e dell'attendibilità dehe 
procedure interne apphcate dalle imprese per garantire e verificare che i 
prodotti alimentari siano conformi ahe norme prescritte. L'applicazione di tale 
principio allineerebbe le disposizioni generah sull'ispezione dei prodotti 
alimentari ahe disposizioni deh'articolo 8 deha direttiva generale suh'igiene 
alimentare, che prescrive la necessità di verificare tutti i locali destinati aha 
produzione alimentare con una frequenza che tiene conto del rischio connesso 
con i locali medesimi. Inoltre, per quanto riguarda h funzionamento dei sistemi 
di controho, andrebbe tenuto debitamente conto di nuovi strumenti che sono in 
corso di svhuppo da parte dehe industrie, quali ad esempio gh indicatori di 
freschezza che possono essere utilizzati per segnalare se nel corso deha 
distribuzione di un prodotto si è verificata un'interruzione deha catena del 
freddo. 
Infine, sono stati espressi timori circa la mancanza di trasparenza di alcuni 
aspetti dehe attività di controho e di ispezione dei prodotti alimentari, e circa 
l'impossibilità per i consumatori di accedere ai lavori dei sistemi di ispezione. 
55 
Tah problemi sono stati affrontati neha comunicazione deha Commissione sulla 
salute del consumatore e suha sicurezza dei prodotti alimentari. 
4. Sanzioni 
Neha sua comunicazione suha funzione dehe sanzioni per l'attuazione deha 
normativa comunitaria nel settore del mercato interno (COM (95) 162 def.), la 
Commissione ha concluso affermando che le sanzioni stabilite dagli Stati 
membri per le infrazioni ahe norme sul mercato interno dovrebbero essere 
equivalenti ahe sanzioni stabilite nehe corrispondenti disposizioni del diritto 
nazionale, effettive, proporzionate e dissuasive. Tah principi generah sono stati 
accolti dal Consigho "Mercato interno" neha risoluzione del 6 giugno 1996. 
Essi dovrebbero pertanto essere introdotti neha legislazione comunitaria in 
materia alimentare. La Commissione sohecita osservazioni in merito. 
5. Gestione del mercato interno in settori non armonizzati 
Nei settori che non sono stati armonizzati a hveho comunitario, la 
giurisprudenza deha Corte di giustizia rappresenta la base per garantire la 
libertà di circolazione dei prodotti alimentari. Lo strumento principale di 
gestione del mercato interno rimane l'applicazione del principio del reciproco 
riconoscimento, come si evince daha giurisprudenza deha Corte di giustizia 
neha sentenza "Cassis de Dijon". 
Nehe sue comunicazioni interpretative, la Commissione ha indicato quali siano i 
principi relativi aha hbertà di circolazione dei prodotti alimentari aha luce deha 
giurisprudenza deha Corte. Ad esempio, neha comunicazione del 1989 relativa 
aha libera circolazione dei prodotti alimentari neha Comunità, la Commissione 
ha fornito la propria interpretazione dehe regole apphcabih in mancanza di 
norme comunitarie. Gh Stati membri sono tenuti ad ammettere nel proprio 
territorio gh alimenti prodotti e posti in commercio conformemente ahe 
disposizioni vigenti negh altri Stati membri. L'importazione e la 
commercializzazione di tah prodotti alimentari può essere limitata, in mancanza 
di norme armonizzate a hveho comunitario, soltanto nei casi in cui: 
si possa dimostrare che tale restrizione è necessaria per soddisfare esigenze 
vincolanti (salute pubbhca, tutela dei consumatori, lealtà dehe transazioni 
commerciali, protezione dell'ambiente); 
la restrizione è proporzionata ah'obiettivo perseguito, e 
la restrizione è lo strumento per realizzare h suddetto obiettivo che 
comporta minori ostacoh agh scambi. 
Nehe proprie comunicazioni, la Commissione ha descritto i principali problemi 
specifici che riguardano la hbertà di circolazione dei prodotti alimentari, nella 
fattispecie: 
la descrizione commerciale (cioè la denominazione sotto la quale può 
essere venduto h prodotto alimentare importato); 
la presenza di additivi nei prodotti alimentari. 
56 
In seguito i grandi problemi esaminati nehe comunicazioni sono stati neha 
maggior parte risolti sia per effetto deh'armonizzazione dehe disposizioni, sia 
per effetto dell'evoluzione deha giurisprudenza deha Corte. Tuttavia sono 
emerse altre problematiche, ad esempio quehe menzionate neha parte II, 
punto 8. 
Finora la Commissione ha fatto ricorso a due meccanismi principah per gestire 
h mercato interno nei settori non armonizzati: 
l'esame dei progetti di regolamentazioni tecniche notificate conformemente 
aha direttiva 83/189/CEE (cfr. parte n, punto 7); 
l'esame dehe denunce di infrazioni da parte degh Stati membri ahe regole 
suha hbertà di circolazione dehe merci di cui agh articoli 30-36 del trattato. 
Nonostante un certo ritegno da parte dell'industria a presentare denunce 
formali aha Commissione, h settore dei prodotti alimentari è comunque in 
testa per h numero di denunce pervenute aha Commissione in forza degh 
articoli 30-36 del trattato. La Commissione ha adottato una serie di 
iniziative per razionalizzare e accelerare le procedure. Inoltre, un altro 
mezzo di ricorso consiste neha possibilità di avviare un'azione davanti ai 
giudici nazionah e, se necessario, ottenere una pronuncia in via 
pregiudiziale da parte deha Corte di giustizia conformemente 
all'articolo 177 del trattato CE. 
A decorrere dal 1° gennaio 1997 la Commissione ha a disposizione un nuovo e 
importante meccanismo ,di gestione del mercato interno. Conformemente ahe 
disposizioni deha decisione del Parlamento europeo e del Consigho che 
istituisce una procedura di informazione reciproca suhe misure nazionah che 
derogano al principio deha hbera circolazione dehe merci all'interno deha 
Comunità, gh Stati membri sono tenuti ad informare la Commissione dei 
provvedimenti che impediscono la hbera circolazione di un tipo di prodotto o di 
un modeho legalmente prodotto o posto in commercio in un altro Stato 
membro conformemente ahe condizioni stabilite neha decisione. La progressiva 
attuazione di tale nuova procedura consente aha Commissione di delineare un 
quadro molto più accurato deha situazione effettiva nel mercato interno, 
mettendola in grado, se del caso, di adottare i rimedi appropriati. 
La Commissione gradirebbe osservazioni in merito aha hbertà di circolazione 
dei prodotti ahmentari nei settori non armonizzati; in particolare, vorrebbe 
sapere se i principi sopra descritti sono stati completamente attuati a hveho 
nazionale e se sono ancora in vigore. 
57 
PARTE VI 
LA DIMENSIONE ESTERNA 
1. Considerazioni generali 
Gh effetti deha legislazione comunitaria in materia alimentare non sono limitati 
alla sola Comunità. Conformemente all'accordo SEE la legislazione 
comunitaria in materia alimentare è applicata in Norvegia e Islanda e tra breve 
lo sarà nel Liechtenstein. I paesi candidati deh'Europa centrale e orientale e 
Cipro stanno adeguando la loro legislazione per renderla conforme ahe regole 
comunitarie, predisponendosi ad aderire aha Comunità. L'accordo di unione 
doganale tra la Comunità e la Turchia prevede l'armonizzazione deha 
legislazione; i negoziati con la Svizzera sono in fase avanzata. Vari altri paesi 
terzi si ispirano inoltre aha legislazione comunitaria, che spesso riflette 
fedelmente le norme internazionali stabilite dal Codex Alimentarius. 
I principi del mercato interno si applicano anche ai prodotti dei paesi terzi che 
sono stati posti in hbera circolazione. Tah prodotti debbono soddisfare ai 
requisiti stabhiti neha legislazione comunitaria per i prodotti fabbricati neha 
Comunità. Per i prodotti alimentari di origine animale o vegetale esistono 
procedure specifiche di certificazione e ispezione veterinaria e fitosanitaria che 
sono apphcate al punto di entrata neha Comunità nonché controlli specifici 
relativi ahe norme di qualità per gh ortofrutticoli non trasformati destinati 
ah'esportazione e all'importazione. La Comunità effettua ispezioni anche nei 
paesi terzi. 
In altri casi non esistono procedure speciah per l'ispezione o la certificazione 
dehe importazioni ed esportazioni. I controlli sui prodotti sono effettuati in 
modo casuale al punto di entrata o al punto di destinazione e i controlli 
possono anche essere esercitati suhe attività degh importatori. Occorre forse 
esaminare l'eventualità di un mighore coordinamento dei controlli suhe 
importazioni. Vale inoltre la pena ricordare che i prodotti alimentari rientrano 
tra quelli più specificamente interessati dai controlli prescritti dal regolamento 
(CEE) n. 339/93 del Consigho, relativo ai controlli suha conformità dehe merci 
importate dai paesi terzi ahe norme in materia di sicurezza dei prodotti. 
Oltre ad essere uno tra i principah importatori di prodotti alimentari, la 
Comunità è anche uno dei principah esportatori di tah prodotti. Di fatto, 
secondo le stime, nel 1996 la bilancia commerciale deha Comunità presenterà 
un saldo positivo pari a 10 000 milioni di ECU per quanto riguarda i prodotti 
alimentari e le bevande. In tah condizioni, è importante garantire che la 
Comunità fornisca, grazie aha propria legislazione, garanzie adeguate ai suoi 
principah partner commerciali e che le sue esportazioni non siano 
ingiustificatamente ostacolate da restrizioni di accesso ai mercati dei paesi terzi. 
58 
Negh ultimi anni sono intervenuti mutamenti rilevanti nel sistema multhaterale 
di scambi previsto per i prodotti alimentari e nehe relazioni bilaterali tra la 
Comunità e i suoi principah partner commerciali. 
2. La dimensione multilaterale 
Tanto i recenti cambiamenti introdotti dagli accordi OMC quanto quelli relativi 
al Codex Alimentarius hanno un impatto suha legislazione in materia 
alimentare. 
2.1. Gli accordi OMC 
Molti degh accordi conclusi aha fine dell'Uruguay Round hanno avuto effetti di 
rilievo sul settore dei prodotti alimentari. L'accordo suh'agricoltura ha un 
considerevole impatto suhe condizioni degh scambi internazionali di prodotti 
alimentari. L'attuazione dell'accordo sugli aspetti commerciali dei diritti di 
proprietà intellettuale agevolerà h riconoscimento internazionale dehe 
denominazioni di origine e degh attestati di specificità che sono stati accordati 
conformemente ahe disposizioni comunitarie pertinenti. Le maggiori 
conseguenze per la legislazione comunitaria in materia alimentare derivano però 
daha modifica deh'accordo sugli ostacoh tecnici agh scambi (TBT) e dal nuovo 
accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie (SPS). 
Trattasi di due accordi volti ad evitare che le regole tecniche finalizzate aha 
protezione deha salute o deha sicurezza dehe persone, aha protezione deha 
salute o deha vita dehe persone, degh animali o dei vegetali, aha protezione del 
consumatore nei confronti di pratiche ingannevoli e aha tutela deh'ambiente 
siano utilizzate per porre in essere barriere ingiustificate agh scambi 
internazionali o portino a ostacoh di questo tipo. La Comunità partecipa a 
pieno titolo a entrambi agh accordi, che si applicano quindi tanto alla 
legislazione comunitaria quanto aha legislazione adottata dagli Stati membri. 
Gh accordi incoraggiano i membri deh'OMC a partecipare pienamente 
ah'elaborazione di norme internazionali armonizzate allo scopo di ridurre le 
barriere agh scambi derivanti da norme nazionah conflittuali. Se neh"adottare 
una misura uno Stato membro osserva le norme, le direttive e le 
raccomandazioni elaborate dagli organismi internazionali competenti, la misura 
in questione è considerata conforme ahe clausole degh accordi. Tuttavia 
entrambi gh accordi riconoscono anche h diritto degh Stati membri in quanto 
entità sovrane, a emanare provvedimenti che forniscono un hveho di tutela più 
elevato di queho garantito dalle norme internazionali in materia, sempreché non 
diano luogo a restrizioni ingiustificate degh scambi internazionali. 
Per rafforzare la trasparenza, entrambi gh accordi impongono la preventiva 
notifica allo stato di progetto dehe misure che possono incidere sui commerci 
internazionali, dando in tal modo agh altri membri deh'OMC la possibilità di 
esprimere le loro osservazioni. 
59 
L'accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi si applica a tutti i prodotti, 
compresi i prodotti agricoli, e riguarda tutte le misure che possono incidere 
sugli scambi internazionali. Tuttavia non si applica agh interventi in materia 
sanitaria e fitosanitaria definiti nell'accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie. 
Per realizzare i suoi obiettivi, l'accordo stabihsce una serie di principi: le misure 
dei paesi contraenti dovrebbero avere obiettivi legittimi, le misure adottate 
dovrebbero essere appropriate o proporzionate a tah obiettivi, dovrebbero 
costituire l'alternativa meno suscettibile di causare turbative degh scambi 
internazionali e non dovrebbe essere ammessa alcuna discriminazione. 
Nel settore alimentare, gh obiettivi che in forza dell'accordo sugli ostacoh 
tecnici agh scambi possono giustificare eventuah misure adottate da una parte 
contraente in modo non conforme ahe norme internazionali pertinenti 
comprendono, tra l'altro, la prevenzione di pratiche potenzialmente fuorviami 
(informazioni ingannevoli) la protezione deha salute o deha sicurezza dehe 
persone, la protezione deha vita o deha salute degh animali e la tutela 
dell'ambiente. 
I motivi volti a giustificare misure adottate per realizzare questi obiettivi 
legittimi possono comprendere, tra l'altro, dati scientifici e tecnici, i metodi di 
trasformazione e l'uso finale dei prodotti. 
L'accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie si apphca a misure volte a: 
proteggere la vita o la salute degh animali o del mondo vegetale da rischi 
derivanti dah'immissione, dall'insediamento o daha diffusione di parassiti, 
malattie, organismi vettori di agenti patogeni od organismi patogeni; 
proteggere la vita o la salute dehe persone o degh animali da rischi 
derivanti da additivi, contaminanti, tossine o organismi patogeni presenti 
nei prodotti alimentari; 
proteggere la vita o la salute dehe persone da rischi derivanti da malattie di 
cui sono portatori animali, piante o relativi prodotti o derivanti 
dah'immissione, insediamento o diffusione di parassiti; 
impedire o limitare altri danni derivanti dah'immissione, insediamento o 
diffusione di parassiti. 
L'accordo ha lo scopo principale di salvaguardare h diritto sovrano di qualsiasi 
membro a definire h hveho di tutela deha salute che ritiene appropriato, 
garantendo tuttavia che questi diritti sovrani non siano invocati abusivamente a 
scopi protezionistici e non diano luogo a ostacoh non necessari agh scambi 
internazionali. 
60 
Le misure che gh Stati membri adottano per realizzare h hveho di protezione 
prescelto devono essere basate suha valutazione dei rischi per la salute, tenendo 
conto dehe prove scientifiche disponibili, dei processi e dei metodi di 
produzione, dei metodi di ispezione, di campionatura e di prova e, nel caso 
deha salute e deha vita degh animali e dei vegetali, dei fattori economici 
pertinenti. 
Le misure non debbono introdurre tra i membri discriminazioni arbitrarie o 
ingiustificabili in presenza di condizioni identiche o simili. Esse non devono 
avere sugh scambi effetti più restrittivi di quelli richiesti per realizzare 
l'appropriato hveho di protezione, tenendo conto deha fattibilità tecnica ed 
economica. Gh Stati membri possono introdurre o mantenere misure che 
producono un hveho di protezione più elevato di queho che sarebbe realizzato 
da misure basate suhe norme, sugh orientamenti o suhe raccomandazioni 
internazionali, nel caso in cui si possa produrre una giustificazione scientifica o 
ciò sia motivato dal hveho di protezione che quel paese membro considera 
appropriato. 
Diversamente dah'accordo sugh ostacoh tecnici agh scambi, l'accordo suhe 
misure sanitarie e fitosanitarie fa specifico riferimento ad alcuni organismi 
internazionali le cui norme, orientamenti e raccomandazioni sono considerati 
pertinenti. Trattasi, per la sicurezza dei prodotti alimentari deha commissione 
del Codex Alimentarius, per la salute degh animali e le zoonosi dell'Ufficio 
internazionale dehe epizoozie e, per la protezione dei vegetali deha 
Convenzione internazionale per la tutela dei vegetali. 
I membri deh'OMC che non si conformano ahe norme internazionali pertinenti 
possono essere interpellati in vari modi: 
- i membri deh'OMC, se ritengono che le misure nazionah loro notificate in 
forza dehe procedure di notifica sono incompatibili con l'accordo suhe 
misure sanitarie e fitosanitarie e con l'accordo sugh ostacoh tecnici agli 
scambi, possono chiedere di fornire le ragioni che le motivano; 
- ricorso ai comitati responsabili deha gestione degh accordi in ordine alle 
misure nazionah; ad esempio l'accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie 
stabihsce che in caso di norme che esercitano un importante impatto sugh 
scambi internazionali, norme h cui elenco deve essere redatto dal comitato di 
gestione, lo Stato membro che non adempia ad una norma internazionale 
deve espone le proprie ragioni al comitato; 
- eventuah vertenze possono essere risolte da gruppi speciah appositamente 
designati nel quadro deh'OMC. 
2.2. Evoluzione del Codex Alimentarius 
Nel 1962 l'Organizzazione dehe Nazioni Unite per l'alimentazione e 
l'agricoltura (FAO) e l'organizzazione mondiale deha sanità (OMS) hanno 
61 
costituito un comitato misto FAO/OMS per il Codex Alimentarius, 
incaricandolo di elaborare norme, raccomandazioni e orientamenti atti a 
proteggere la salute del consumatore, a garantire leali pratiche commerciali ed 
agevolare gh scambi internazionali. Nel 1994 il Codex contava 146 paesi 
membri. Sono state stabilite 237 norme suhe derrate alimentari di base, 41 
codici di buona prassi in materia di igiene e di tecnologia alimentare, sono stati 
valutati 185 antiparassitari così da consentire la fissazione di 3 274 limiti 
massimi di residui per detti antiparassitari. Inoltre sono stati valutati 760 
additivi alimentari, 25 contaminanti nonché 54 medicinali veterinari. 
Nel marzo 1991 una conferenza in materia di norme alimentari, sostanze 
chimiche presenti nei prodotti alimentari e scambi internazionali, organizzata 
daha FAO e dah'OMS in cooperazione con h GATT ha basato suhe esperienze 
conseguite grazie al GATT la futura evoluzione del Codex Alimentarius e un 
nuovo accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie. 
L'accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie conferisce status di elemento di 
riferimento internazionale ahe norme, raccomandazioni, orientamenti e codici di 
buona prassi igienica adottati dal Codex. 
Il Codex ha avviato un radicale riassetto dei suoi approcci e procedure in modo 
da poter adempiere al ruolo che gh compete in forza deh'accordo suhe misure 
sanitarie e fitosanitarie. Ne sono derivate varie riforme volte a migliorare 
l'efficienza dehe procedure di elaborazione e di adozione dehe norme. Inoltre, h 
contenuto di numerose norme del Codex è stato riesaminato per tener conto dei 
nuovi accordi OMC. È comunque necessario precisare e ridefinire 
ulteriormente la relazione tra Codex e accordo suhe misure sanitarie e 
fitosanitarie. 
La Comunità è decisa a svolgere un ruolo costruttivo nel concepire e attuare 
tah nuovi approcci e neh'adoperarsi per garantire un elevato hveho di salute e 
di protezione del consumatore, e a questo scopo deve accertarsi di disporre 
delle necessarie risorse. 
2.3. Conseguenze di tali sviluppi per la Comunità 
I fenomeni descritti hanno varie conseguenze per le attività deha Comunità nel 
settore alimentare: 
1. La Comunità dovrà sempre più spesso fornire la giustificazione scientifica 
dehe proprie misure a hveho internazionale. I suggerimenti esposti in 
precedenza, riguardanti la consultazione preventiva dei comitati scientifici, 
dovrebbero essere considerati anche proposte connesse con i cambiamenti 
che si prevede la Comunità dovrà realizzare a hveho internazionale. 
2. Poiché la Comunità deve essere in grado di giustificare le misure che 
divergono dalle norme internazionali pertinenti, nei lavori di valutazione 
scientifica deha Comunità è importante tener conto deha dimensione 
62 
internazionale. I membri dei comitati scientifici deha Comunità devono 
poter cooperare con gh altri colleglli, in particolare nel contesto di comitati 
internazionali di esperti scientifici quali il Comitato misto di esperti sugh 
additivi alimentari (JECFA - Joint Expert Committee on Food Additives) e 
la Riunione congiunta sui residui di antiparassitari (JMPR - Joint Meeting 
on Pesticide Residues) che sono incaricati deha preparazione dehe 
valutazioni scientifiche dei rischi su cui sono fondate le norme del Codex. 
Per quanto possibile, si dovrebbe tener conto dehe valutazioni 
internazionali di rischi specifici, ove esistano, senza comunque 
compromettere il hveho di protezione definito daha Comunità. 
3. La nuova situazione pone la Comunità non soltanto di fronte ad una sfida, 
ma anche ad un'occasione atta a garantire che i nuovi provvedimenti 
adottati dai principah partner commerciali deh'Europa siano conformi agh 
obblighi da essi assunti sul piano internazionale. Per sfruttare al massimo 
tale opportunità, la Comunità deve essere disposta a mobilitare le risorse 
necessarie per esaminare le misure che sono in corso di elaborazione 
presso le sue controparti commerciali. Ciò può essere realizzato soltanto se 
esiste una stretta collaborazione tra la Commissione, gh Stati membri e i 
soggetti i cui interessi sono direttamente in gioco, neha fattispecie i 
produttori e l'industria deha Comunità. 
4. La Comunità deve essere altresì in grado di svolgere pienamente h suo 
ruolo nei negoziati condotti nell'ambito del Codex Alimentarius e in altri 
forum, che condurranno ah'adozione e all'accettazione di norme 
internazionali. La piena partecipazione deha Comunità è essenziale per 
garantire che in sede di preparazione dehe norme internazionali si tenga 
conto dell'interesse deha Comunità; tah norme internazionali costituiranno 
infatti un punto di riferimento per valutare la legittimità deha legislazione 
deha Comunità. L'attuale situazione - secondo la quale la Comunità è parte 
a pieno titolo agh accordi OMC, ma beneficia soltanto deho status di 
osservatore in sede di elaborazione dehe norme internazionali da parte del 
Codex - costituisce un'anomalia inaccettabile che deve essere corretta al 
più presto consentendo l'adesione deha Comunità come membro a pieno 
titolo del Codex Alimentarius. A questo scopo è stata presentata al 
Consigho una proposta; il Consigho ha conferito aha Commissione un 
mandato a seguito del quale sono stati avviati i negoziati con h segretariato 
del Codex. 
Analogamente, date le competenze deha Comunità nel settore fìtosanitario 
e tenendo conto degh obiettivi deha Convenzione internazionale per la 
tutela dei vegetah (BPPC - International Plant Protection Convention), la 
Comunità sta partecipando aha revisione deha Convenzione in questione e 
intende quindi aderirvi. 
A titolo di corollario, la Comunità dovrebbe intensificare la partecipazione 
ahe iniziative scientifiche internazionali per valutare i rischi esistenti. La 
direttiva 93/5/CEE in materia di cooperazione scientifica fornisce già la 
base per una partecipazione degh organismi comunitari aha cooperazione 
63 
scientifica internazionale. Tale maggiore partecipazione è prevista anche 
daha proposta relativa al Quinto programma quadro. 
3. La dimensione bilaterale 
Gh sviluppi a hveho globale forniscono inoltre un quadro generale nel quale i 
singoli paesi possono anche sottoscrivere i rispettivi accordi bhaterah di 
equivalenza. L'articolo 4 dell'accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie 
incoraggia lo svhuppo di accordi bhaterah di equivalenza e h comitato del 
Codex Alimentarius per i sistemi di ispezione e certificazione dehe 
importazioni/esportazioni di prodotti alimentari sta a sua volta preparando 
orientamenti per incoraggiare lo svhuppo di accordi bhaterah. Trattasi di 
accordi che danno modo di valutare in termini pratici i settori in cui le 
regolamentazioni e le garanzie fornite dai sistemi ufficiali di certificazione e 
ispezione sono riconosciute equivalenti oppure, nel caso in cui siano divergenti, 
sono ritenute atte a fornire h medesimo hveho di tutela. Il riconoscimento 
deh'equivalenza contribuisce ad agevolare le transazioni semplificando i termini 
degh scambi tra paesi firmatari. 
Tah accordi sono particolarmente necessari quando i vari ordinamenti giuridici 
sono basati sull'attuazione, nel corso deha produzione o deha trasformazione, 
di misure di prevenzione quali quehe basate sui principi "anahsi dei rischi e 
punti critici di controho". La prova che h sistema è applicato può essere fornita 
soltanto attuando ispezioni presso le imprese medesime e non soltanto 
sottoponendo a controho h prodotto finito. 
Questi accordi rendono altresì possibile gestire le risorse pubbhche per 
l'ispezione ufficiale in modo più efficiente senza ridurre il hveho di protezione 
del consumatore, evitando la ripetizione inutile di ispezioni che sono state 
adeguatamente effettuate dai paesi esportatori. Inoltre, essi possono agevolare 
la cooperazione tecnica tra vari paesi nel campo deha ricerca scientifica nonché 
dell'elaborazione dehe regolamentazioni, a hveho di controho e certificazione 
dei prodotti ahmentari. 
In tale contesto è opportuno segnalare che h 21 settembre 1992 h Consigho ha 
adottato una decisione che autorizza la Commissione a negoziare accordi di 
reciproco riconoscimento tra la Comunità e alcuni paesi terzi, neha prospettiva 
di una valutazione di conformità. Inoltre, suha base di altri mandati del 
Consigho la Commissione ha avviato negoziati per la stipulazione di accordi 
bhaterah di equivalenza in campo veterinario e fìtosanitario. Con la Nuova 
Zelanda è stato concluso un accorso da parte del Consigho, che è stato 
successivamente firmato. Con la Repubblica ceca è stata completata e 
presentata al Consigho una proposta di accordo. Proseguono negoziati con altri 
partner commerciali, tra cui l'Australia, h Canada e gh Stati Uniti, i paesi 
deh'America meridionale (in particolare Argentina, Che e Uruguay) e i paesi 
associati deh'Europa centrale e orientale. 
64 
Al fine di agevolare la conclusione di accordi di equivalenza al di fuori dei 
settori veterinario e fìtosanitario, andrebbe esaminata la possibilità di 
completare le disposizioni in vigore sul controho ufficiale con misure volte a: 
garantire che le ispezioni di prodotti importati ed esportati siano conformi 
ahe regole internazionali, in particolare tenendo conto del principio di 
proporzionalità rispetto ai rischi, come sopra proposto, e prendendo in 
considerazione gh accordi che riconoscono l'equivalenza dehe misure; 
autorizzare il gruppo di funzionari comunitari specificamente responsabili 
deha valutazione e del controho dell'equivalenza e deh'efficacia dei sistemi 
di controho ufficiale dei prodotti alimentari negh Stati membri di cui aha 
direttiva 93/99/CEE a cooperare altresì con gh Stati membri nella 
valutazione ed ispezione dei sistemi di controllo ufficiali di paesi terzi, nel 
quadro deha negoziazione e deha gestione di un accordo di riconoscimento 
deh'equivalenza. 
La Comunità mantiene inoltre vari contatti bhaterah con i propri principah 
partner commerciah in merito a questioni regolamentari relative al settore 
alimentare - tra cui h dialogo transatlantico e la cooperazione in materia 
regolamentare. 
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DOCUMENTI 
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