Relazione speciale n. 12/2001

su alcuni interventi strutturali a favore dell'occupazione: Impatto degli aiuti del FESR sull'occupazione e Misure dell'FSE contro la disoccupazione di lunga durata, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2001/C 334/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

DOCUP Documento unico di programmazione

FDPMI Fonds de développement de la petite et moyenne industrie (Fondo di sviluppo della piccola e media industria)

FESR Fondo europeo di sviluppo regionale

FSE Fondo sociale europeo

FSI Fonds spécial d'implantation (Francia) (Fondo speciale destinato ad incoraggiare l'avvio di attività commerciali)

LTU Long-term unemployment (Disoccupazione di lunga durata)

MEANS Metodi di valutazione delle azioni di natura strutturale

MSIF Merseyside Special Investment Fund (Regno Unito) (Fondo speciale di investimento per il Merseyside)

OEO Orientamenti europei per l'occupazione

PMI Piccole e medie imprese

PNA Piano nazionale di azione

PO Programma operativo

PSR Piano di sviluppo regionale

QCS Quadro comunitario di sostegno

RCO Relazione comune sull'occupazione

RIME Régime d'aide aux micro-entreprises (Regime di incentivi per le microimprese)

SINTESI

I. L'aumento dell'occupazione è uno degli obiettivi centrali dell'Unione europea. La Corte ha analizzato il ruolo, rispettivamente, del Fondo sociale europeo (FSE) e del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) nell'ambito della strategia europea per l'occupazione. La Corte ha inoltre esaminato in che misura si sia tenuto conto dell'occupazione nel quadro degli sviluppi metodologici della valutazione e all'atto dell'attuazione degli interventi per il periodo di programmazione 1994-1999 e, più in particolare, di quella degli aiuti agli investimenti produttivi cofinanziati dal FESR. La Corte ha anche controllato l'attuazione degli interventi comunitari a favore dei disoccupati di lunga durata, cofinanziati per la maggior parte dall'FSE nel quadro degli obiettivi 1 e 3.

II. Il controllo della Corte ha individuato incoerenze tra la strategia per l'occupazione e le attività dell'FSE e del FESR:

- dall'introduzione, nel 1997, della strategia europea per l'occupazione, il calendario di programmazione dell'FSE non coincide con quello relativo al processo decisionale nell'ambito della strategia per l'occupazione,

- la strategia per l'occupazione ha come principale obiettivo misure preventive contro la disoccupazione e non tiene sufficientemente conto delle misure "curative" necessarie per far fronte al problema della disoccupazione di lunga e lunghissima durata,

- gli orientamenti in materia di occupazione elaborati annualmente dal Consiglio non fanno alcun riferimento esplicito al FESR, benché l'effetto di questo strumento sull'occupazione non sia trascurabile. Lo stesso dicasi, con qualche eccezione, per i piani nazionali di azione (PNA), presentati dagli Stati membri, e per le relazioni comuni sull'occupazione. Poiché il FESR (contrariamente all'FSE) non è stato preso in considerazione, alcune possibilità di sinergie non sono utilizzate,

- si è constatata una mancanza di coordinamento tra gli interventi cofinanziati dal FESR e dall'FSE, riconducibile da un lato alle differenze tra le disposizioni normative, le strutture organizzative, le procedure di domanda e di concessione degli aiuti ed il calendario e, dall'altro, alla molteplicità degli operatori.

III. I piani di sviluppo regionali (PSR), i quadri comunitari di sostegno (QCS), i documenti unici di programmazione (DOCUP) e i programmi operativi (PO), stabiliti in base ad istruzioni della Commissione assai vaghe in materia di occupazione, presentano numerose lacune. Nel caso degli obiettivi 1 e 3, la formulazione degli obiettivi, sia a livello generale, sia in termini quantitativi, è spesso imprecisa e non tiene conto di tutti gli elementi (posti di lavoro creati/mantenuti, contratti a tempo determinato/a tempo pieno, durata del contratto, dati precisi relativi a gruppi bersaglio specifici...). Nel caso dei DOCUP dell'obiettivo 2 per il periodo 1997-1999, è stato riscontrato un certo miglioramento rispetto al precedente periodo di programmazione. Eccezionalmente, le misure di sostegno agli investimenti produttivi finanziate dal FESR includono obiettivi specifici in materia di creazione di posti di lavoro. Tuttavia, il sostegno alle infrastrutture, allo sviluppo del potenziale endogeno e gli aiuti allo sviluppo delle risorse umane, che assorbono complessivamente il 75 % circa dei fondi messi a disposizione, sono assegnati senza che nei QCS/DOCUP/PO siano specificati obiettivi quantificati.

IV. Le valutazioni intermedie hanno incontrato difficoltà di ordine sia metodologico (eterogeneità dei concetti utilizzati e mancanza di definizioni chiare) che pratico (in particolare mancanza o inaffidabilità dei dati necessari), nonché difficoltà di aggregazione dei risultati, in casi in cui tale aggregazione sarebbe stata opportuna. In particolare per i disoccupati di lunga durata, tali relazioni raccomandavano un approccio più mirato. Le valutazioni ex post rischiano di dover far fronte alle stesse difficoltà sorte nel caso delle valutazioni intermedie.

V. Contrariamente agli orientamenti della Commissione (cfr. il paragrafo 31), le riprogrammazioni effettuate per gli interventi cofinanziati dal FESR si sono basate solo eccezionalmente su analisi relative agli effetti sull'occupazione.

VI. Tuttavia, le iniziative prese dalla Commissione dal 1996, in particolare l'applicazione sistematica della metodologia MEANS(1), nonché l'introduzione dei concetti proposti nel documento di lavoro della Commissione per il nuovo periodo 2000-2006, dovrebbero tradursi in un netto miglioramento della situazione.

VII. Per quanto concerne gli aiuti agli investimenti produttivi si è rilevato che:

a) alcune lettere di concessione degli aiuti rimangono vaghe per quanto concerne l'obbligo di prendere in considerazione l'aspetto occupazionale; tale aspetto, inoltre, non ha necessariamente il peso che gli compete nel processo decisionale che sfocia nel cofinanziamento;

b) le sanzioni dovute all'inosservanza delle condizioni relative all'occupazione presentano eccezioni che, alla luce della loro formulazione imprecisa, non favoriscono un'applicazione coerente delle norme;

c) gli sforzi compiuti ed i meccanismi applicati dagli Stati membri per evitare gli effetti di "peso morto" e di trasferimento intesi ad aumentare gli effetti netti sull'occupazione variano in misura considerevole;

d) anche se la maggior parte delle norme stabilite dai DOCUP/PO e dai regimi di aiuto sottoposti a controllo non prevedono alcun sostegno a favore delle imprese in difficoltà allo scopo di salvaguardare i posti di lavoro, o non contengono alcuna precisazione al riguardo, i controlli della Corte hanno evidenziato che l'aspetto "difensivo" degli interventi è nonostante tutto assai rilevante;

e) le informazioni derivanti dal monitoraggio degli interventi relativi all'occupazione sono spesso mal raccolte (in particolare, raccolta non corretta o incompleta e mancanza di definizione dei concetti utilizzati), mal utilizzate e non armonizzate tra le varie regioni. Analogamente, i dati relativi agli effetti sull'occupazione sono spesso poco soddisfacenti, dal momento che i dispositivi di monitoraggio non consentono ancora di disporre delle informazioni relative;

f) l'esame dei sistemi di monitoraggio ha evidenziato che il numero di posti di lavoro effettivamente creati o mantenuti grazie a progetti cofinanziati è solo raramente oggetto di un monitoraggio globale sistematico. Le banche dati, pertanto, contengono molto spesso solo informazioni relative ai posti di lavoro stimati;

g) spesso, le banche dati non contengono dati o contengono dati mal analizzati relativi ai posti di lavoro mantenuti o non fanno differenza tra posti di lavoro creati e posti di lavoro mantenuti;

h) la valutazione degli impatti sull'occupazione del FESR è complicata e rischia addirittura di essere falsata dal fatto che il cofinanziamento di un regime di aiuto nazionale consente alle autorità nazionali o di richiedere il cofinanziamento per un progetto ammissibile o di finanziarlo completamente con mezzi nazionali. Inoltre, le disposizioni in materia di Fondi strutturali consentono di sostituire misure/progetti che presentano problemi con altri interventi, allo scopo di garantire l'utilizzo dei fondi;

i) mentre diversi Stati membri hanno fissato massimali relativi agli aiuti per posto di lavoro, altri non l'hanno fatto. Peraltro, i massimali fissati per posto di lavoro creato variano in maniera significativa (da 4882 euro, pagati sotto forma di prestito, a 511292 euro, pagati sotto forma di sovvenzione);

j) i periodi di sorveglianza fissati per evitare che i posti di lavoro siano soppressi dopo il pagamento completo dell'aiuto variano notevolmente a seconda del regime, dal momento che tale aspetto non è stato fissato da alcun regolamento. Il nuovo regolamento generale sui Fondi strutturali(2) e gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale(3) prevedono che la concessione di tali aiuti sia subordinata al mantenimento per un periodo minimo di cinque anni degli investimenti e dei posti di lavoro creati nella regione ammissibile. Tuttavia, esiste un'incoerenza tra il regolamento e gli orientamenti: il punto di partenza del periodo non è lo stesso.

VIII. Per quanto riguarda le misure dell'FSE destinate alla lotta contro la disoccupazione di lunga durata, benché negli ultimi anni siano stati registrati miglioramenti nella situazione complessiva della disoccupazione nell'UE, la disoccupazione di lunga durata non ha seguito la medesima tendenza:

a) le informazioni relative ai sistemi di gestione e controllo concernenti i progetti pilota e dimostrativi che hanno avuto esito positivo (articolo 6 del regolamento n. 4255/88 del Consiglio, modificato) non sono state messe a disposizione della Commissione e degli Stati membri, con la conseguenza che progetti simili non sono stati incorporati nelle azioni della componente principale dell'FSE;

b) l'attuazione negli Stati membri delle misure cofinanziate dall'FSE a favore dei disoccupati di lunga durata mancava di una definizione chiara dei gruppi bersaglio e non ha ricevuto la dovuta priorità da parte delle amministrazioni nazionali e regionali, né nell'ambito delle disposizioni nazionali regolamentari e di gestione; ciò ha provocato effetti di "peso morto" (cfr. anche il paragrafo VII, relativo al FESR) ed ha risentito di ritardi nell'attuazione.

IX. La Corte raccomanda:

a) che la coerenza tra la strategia per l'occupazione da un lato e l'FSE ed il FESR dall'altro sia migliorata;

b) che nel quadro della programmazione siano definiti, ai vari livelli - politica, programma e sottoprogramma - obiettivi coerenti in materia di occupazione, allo scopo di facilitare la valutazione degli effetti delle misure in materia di occupazione;

c) che la Commissione vigili affinché, nell'ambito del processo di cofinanziamento, sia sempre data la dovuta importanza all'obbligo di tenere in considerazione l'aspetto occupazionale. Inoltre, la Commissione dovrebbe prendere in considerazione la necessità di azioni intese ad evitare gli effetti di "peso morto" e di trasferimento.

INTRODUZIONE

I problemi connessi all'occupazione e l'azione politica

1. Da quasi 20 anni a questa parte, il tasso di disoccupazione medio nell'Unione europea (UE) non è praticamente mai sceso al di sotto dell'8 %. Attualmente, nell'UE ci sono circa 14 milioni di disoccupati. Per di più, il livello occupazionale è scarso, con un tasso di occupazione, rispetto alla popolazione attiva, del 62,1 %. Esiste peraltro un notevole squilibrio geografico nella distribuzione dell'occupazione e della disoccupazione all'interno dell'UE. Il tasso di disoccupazione varia a seconda dello Stato membro, dal 2 al 13,9 % (rapporto 1:7), nonché a seconda delle regioni, dal 2,1 al 28,7 % (rapporto 1:14). Il tasso di occupazione degli Stati membri si colloca tra il 52,3 ed il 76,5 % (tabelle 1 e 2). In numerose regioni situate nelle regioni meridionali e periferiche, nonché in molte ex regioni industriali dell'UE, il tasso di occupazione si attesta solitamente al di sotto del 50 %.

2. Vista la loro gravità, i problemi strutturali in materia di occupazione sono progressivamente divenuti una preoccupazione fondamentale. In occasione del Consiglio europeo di Essen (dicembre 1994), sono stati emanati per la prima volta orientamenti comuni intesi a migliorare la situazione dell'occupazione. Successivamente, in occasione del Consiglio europeo di Amsterdam (1997), si è deciso di inserire nel trattato che istituisce la Comunità europea un nuovo titolo, dedicato all'occupazione (cfr. anche il paragrafo 6).

Tabella 1

Dati armonizzati da Eurostat relativi alla disoccupazione nell'Unione europea per Stato membro

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Eurostat.

Tabella 2

Dati armonizzati da Eurostat relativi al tasso di occupazione nell'Unione europea per Stato membro

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Eurostat.

L'ambito del controllo

3. Il controllo della Corte riguarda due aspetti dell'intervento dei Fondi strutturali in materia di lotta alla disoccupazione: l'impatto del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) sull'occupazione e gli interventi del Fondo sociale europeo (FSE) contro la disoccupazione di lunga durata (LTU).

4. Per quanto concerne il FESR, la Corte ha esaminato il ruolo assegnato al FESR nell'ambito della strategia europea per l'occupazione. L'indagine ha inoltre esaminato in che misura si sia tenuto conto dell'occupazione nell'ambito del processo di programmazione, organizzazione, monitoraggio, controllo e valutazione relativo alle forme di intervento dell'obiettivo 1 per il periodo di programmazione 1994-1999. Parte dell'indagine è stata dedicata all'importanza dell'occupazione nell'attuazione dei regimi di aiuto a favore di investimenti produttivi. I controlli sono stati svolti presso i servizi della Commissione e in nove Stati membri (Belgio, Germania, Spagna, Grecia, Francia, Irlanda, Italia, Portogallo e Regno Unito). Negli Stati membri/regioni selezionati, sono stati controllati 92 progetti di aiuto alle imprese che si collocano nell'ambito di 13 regimi di aiuto al settore produttivo (38 controlli sui fascicoli e 54 controlli in loco).

5. La Corte ha parimenti esaminato 25 progetti dell'FSE in cinque Stati membri (Belgio, Germania, Grecia, Spagna e Italia), il cui obiettivo era la lotta alla disoccupazione di lunga durata, allo scopo di valutare l'efficacia dell'attuazione delle misure del piano nazionale di azione (PNA). Sono stati esaminati i sistemi di gestione della Commissione (DG Occupazione), prestando particolare attenzione alla partecipazione della Commissione ai comitati di sorveglianza ed alle relazioni di valutazione. È stato esaminato un campione di progetti innovativi cofinanziati ai sensi dell'articolo 6 del regolamento FSE, allo scopo di valutarne il contributo in termini di sviluppo di nuovi approcci nella programmazione degli interventi dell'FSE nell'ambito della disoccupazione di lunga durata.

LA POLITICA COMUNITARIA IN MATERIA DI OCCUPAZIONE

La strategia europea per l'occupazione

6. Il trattato di Amsterdam ha definito l'occupazione come una delle principali sfide del processo di unificazione europea, riconoscendone la natura di questione di assoluta priorità per tutti gli Stati membri dell'Unione europea. Tale trattato ha sancito che l'occupazione è una questione di interesse comune e deve essere tenuta in conto nell'ambito di tutte le politiche, sia a livello nazionale che comunitario (articoli 126 e 127 del trattato CE).

7. Il Consiglio europeo straordinario sull'occupazione, svoltosi a Lussemburgo il 20 e 21 novembre 1997, ha stabilito i principi e gli orientamenti della nuova politica europea per l'occupazione per gli anni a venire. Esso ha adottato, tra l'altro, la strategia europea per l'occupazione, basata su quattro pilastri(4), nonché 19 Orientamenti europei per l'occupazione (OEO) ed ha stabilito il principio del coordinamento tra le politiche degli Stati membri in materia di occupazione per attuare su base annuale gli OEO (articolo 128 del trattato CE). Il nuovo approccio in materia di coordinamento varato in occasione del vertice suddetto, è chiamato "processo di Lussemburgo".

8. Per quanto concerne la disoccupazione di lunga durata, il Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000 ha deciso, nell'ambito dell'Agenda sociale europea, di "lottare contro la disoccupazione di lunga durata sviluppando strategie attive di prevenzione e di reinserimento fondate sull'individuazione precoce di bisogni individuali e sul miglioramento della capacità di inserimento professionale" e di "sostenere, in questo ambito, le dimensioni locale e regionale della strategia per l'occupazione"(5).

9. I documenti chiave, nell'ambito dell'attuazione del processo in discorso, sono:

a) i piani nazionali di azione (PNA) per l'occupazione;

b) la relazione annuale di valutazione sull'attuazione dei piani nazionali di azione; e

c) la relazione comune sull'occupazione (RCO).

Allo scopo di attuare gli orientamenti adottati dal Consiglio, ogni Stato membro prepara un piano nazionale di azione e predispone una relazione annuale di valutazione, attinente all'attuazione del proprio piano nazionale di azione. In base alle 15 relazioni di valutazione nazionali ed allo scopo di valutare i progressi compiuti nell'attuazione della strategia europea per l'occupazione, la Commissione prepara la relazione comune sull'occupazione. Quest'ultima, che contiene le raccomandazioni della Commissione e del Consiglio relative alle politiche occupazionali nazionali degli Stati membri ed alle riforme da realizzare, è utilizzata ogni anno per preparare gli Orientamenti europei per l'occupazione.

10. Per quanto concerne la coerenza tra la strategia europea per l'occupazione ed il FESR e l'FSE, si vedano i paragrafi 17-18 e 91-98.

La politica di coesione economica e sociale e l'occupazione

11. La politica di coesione economica e sociale (articoli 158-162 del trattato CE) è attuata attraverso i diversi obiettivi (obiettivi 1-6 per il periodo di programmazione 1994-1999)(6) dei Fondi strutturali. Gli interventi strutturali attuati in questo ambito mirano a ridurre il divario tra il livello di sviluppo delle diverse regioni, soprattutto in materia di investimenti, occupazione e disoccupazione, nonché ad integrare sul piano socioeconomico alcuni gruppi bersaglio.

12. Esistono quattro tipi di strumenti:

- il sostegno agli investimenti produttivi, consistente in particolare nel cofinanziamento di regimi di aiuto alle imprese (l'impatto sull'occupazione è uno dei criteri per la concessione dell'aiuto),

- il sostegno alle infrastrutture,

- il supporto allo sviluppo del potenziale endogeno, che prevede aiuti ai servizi, alle imprese (gestione, studi e ricerche di mercato,...), il finanziamento del trasferimento di tecnologia, il miglioramento dell'accesso al mercato dei capitali, aiuti diretti agli investimenti qualora manchi un regime di aiuto e la realizzazione di infrastrutture di dimensioni ridotte,

- gli aiuti allo sviluppo delle risorse umane.

Il FESR è la principale fonte di finanziamento per i primi tre strumenti e interviene nell'ultimo. Per il periodo 1994-1999, circa il 25 % del bilancio globale del FESR (80 miliardi di euro) è stato destinato agli investimenti produttivi. L'FSE interviene principalmente nell'ambito dello sviluppo delle risorse umane: per il periodo 1994-1999 il bilancio globale è ammontato a 49 miliardi di euro.

13. Se la maggioranza degli obiettivi degli interventi strutturali è stata associata all'occupazione, direttamente o indirettamente, l'effettivo impatto su questa dipende in grande misura dall'intensità e dalla combinazione degli strumenti scelti, che variano a seconda della situazione socioeconomica degli (delle regioni degli) Stati membri e delle preferenze delle autorità responsabili:

a) alcuni effetti sull'occupazione sono diretti. Ad esempio, è questo il caso degli incentivi all'assunzione e del sostegno agli investimenti produttivi, subordinati a condizioni di creazione o di mantenimento di posti di lavoro. Nel caso degli aiuti agli investimenti produttivi, gli effetti diretti sull'occupazione variano a seconda della natura dell'investimento, del settore e del tipo di impresa sovvenzionata, nonché delle condizioni, relative alla creazione di posti di lavoro, da cui dipendono tali aiuti;

b) altri effetti sull'occupazione sono più difficili da individuare, poiché sono indiretti e si manifestano solo a medio e lungo termine. Spesso si tratta delle azioni di formazione a favore delle risorse umane, riguardanti in primo luogo il mantenimento o il miglioramento della capacità di inserimento professionale(7) dei beneficiari. Analogamente, dall'espansione delle imprese derivante da investimenti intesi in primo luogo ad aumentare la produttività derivano spesso effetti positivi sull'occupazione più scaglionati nel tempo. L'allegato I presenta un modello delle relazioni causa-effetto in materia di effetti sull'occupazione degli strumenti FESR.

La metodologia di valutazione dell'impatto sull'occupazione

14. Nel 1996, la Commissione ha constatato che, data l'inesistenza di una metodologia comune per valutare l'impatto sull'occupazione, le informazioni fornite dagli Stati membri nell'ambito dei diversi piani "erano assai disparate e non si prestavano pertanto ad essere analizzate sistematicamente"(8). Per risolvere tale problema, la Commissione aveva avviato una serie di studi e presentato alcuni documenti, soprattutto in relazione al programma MEANS, intesi a migliorare la comprensione ed il calcolo degli effetti sull'occupazione degli interventi(9).

15. Il metodo proposto, schematicamente presentato nella tabella di cui all'allegato II, consiste innanzitutto nel determinare l'effetto "lordo" sull'occupazione di un dato intervento e, successivamente, l'effetto "netto", nonché gli effetti globali sull'offerta di lavoro e gli effetti sulla disoccupazione.

16. Anche se la maggior parte degli elementi è stata definita, la metodologia proposta dalla Commissione non è sufficientemente precisa per quanto concerne la loro elaborazione, soprattutto quando si tratta di determinare gli effetti complessivi sull'offerta di lavoro e sulla disoccupazione. Tuttavia, il merito della Commissione è di avere combinato, in un approccio complessivo coerente, un certo numero di concetti già noti.

L'IMPATTO DEGLI AIUTI DEL FESR SULL'OCCUPAZIONE

La strategia europea per l'occupazione ed il FESR

17. Nell'ambito degli orientamenti in materia di occupazione(10) (cfr. il paragrafo 2), adottati per la prima volta nel 1998, e di cui alcuni obiettivi(11) sono strettamente connessi con il FESR, non è stata fatta alcuna menzione degli strumenti cofinanziati grazie al suo aiuto. Sotto questo profilo, il riesame annuale degli orientamenti non ha apportato alcun cambiamento. Peraltro, negli orientamenti adottati per l'anno 2000, il contributo del Fondo sociale europeo alla strategia per l'occupazione, nel corso del nuovo periodo di programmazione, è posto in risalto, mentre il FESR non è neppure menzionato. Nel frattempo, il problema in causa è stato riconosciuto nella relazione comune sull'occupazione 2000(12).

18. Di conseguenza, in linea generale, né i PNA (cfr. il paragrafo III), né le relazioni sull'attuazione dei PNA presentate dagli Stati membri, contengono azioni pianificate o informazioni sufficientemente esplicite in merito al FESR. Questa constatazione è valida anche per le relazioni comuni sull'occupazione, nonostante il risalto dato alla necessità di aumentare gli investimenti infrastrutturali, di facilitare l'accesso al finanziamento per le piccole e medie imprese (PMI) e di impegnarsi in nuovi e promettenti settori (obiettivi che il FESR già persegue). Questo silenzio, pressoché totale, sul FESR ha come conseguenza che alcune rilevanti possibilità di sinergie non sono utilizzate o rischiano di non esserlo.

Il coordinamento all'interno della Commissione

19. In virtù del suo mandato, il gruppo interservizi sull'occupazione(13) è lo strumento-chiave per lo sviluppo e l'attuazione della strategia per l'occupazione all'interno della Commissione. L'analisi dei lavori svolti evidenzia tuttavia che l'impatto dello sviluppo regionale (sostenuto dal FESR) sull'occupazione potrebbe essere più marcato.

20. Il gruppo interservizi sull'occupazione ha inoltre elaborato la comunicazione della Commissione del 1° marzo 2000, intitolata "Politiche della Comunità a sostegno dell'occupazione"(14), in cui si afferma che occorre sostenere attivamente la creazione di posti di lavoro a livello di sviluppo locale e regionale.

21. I programmi di cui agli obiettivi 1, 5b) e 6, o le altre iniziative comunitarie, non sono menzionati, apparentemente senza ragione, sebbene i bilanci disponibili in questo contesto per misure che hanno un notevole potenziale per l'occupazione siano rilevanti. Di conseguenza, la comunicazione della Commissione dà un'immagine inesatta degli effetti potenziali sull'occupazione e della rilevanza dell'occupazione per i differenti obiettivi.

L'importanza data all'occupazione dai PRS, QCS, DOCUP e PO(15)

22. I regolamenti che definiscono la politica di coesione per i periodi di programmazione 1989-1993 e 1994-1999 non prevedevano esplicitamente che il FESR dovesse contribuire in via prioritaria al mantenimento ed alla creazione di posti di lavoro [cfr. gli articoli 1 e 2 del regolamento (CEE) n. 2052/88, modificato]. Tuttavia, alcune misure perseguono direttamente effetti sull'occupazione: ad esempio, il FESR partecipa al finanziamento di investimenti produttivi che rendono possibile la creazione o il mantenimento di posti di lavoro duraturi. Inoltre, nell'ambito della programmazione e del monitoraggio delle diverse forme d'intervento, i regolamenti dei Fondi strutturali richiedevano, in linea generale, un'analisi degli effetti delle azioni sull'occupazione nell'ambito dei piani di sviluppo o di riconversione regionale [cfr. gli articoli 8-12 del regolamento (CEE) n. 2052/88, modificato, nonché gli articoli 5, 6 e 8 del regolamento (CEE) n. 4253/88, modificato].

23. Quanto al nuovo periodo di programmazione 2000-2006, si prevede esplicitamente che il FESR, al pari dell'FSE, debba tra l'altro contribuire, nell'ambito della sua missione generale, alla creazione di posti di lavoro duraturi. Peraltro, la partecipazione del FESR al finanziamento di azioni è generalmente connessa al rispetto di criteri in materia occupazionale [articoli 1 e 2 del regolamento (CE) n. 1783/99].

Valutazione ex ante, fissazione degli obiettivi e definizione degli indicatori

PRS, QCS, DOCUP e PO FESR dell'obiettivo 1 (periodo di programmazione 1994-1999)

24. Nel settembre 1993, la DG Regio ha presentato e trasmesso agli Stati membri un documento di lavoro destinato a stabilire il quadro di valutazione exante su cui basare la definizione dei QCS, dei DOCUP e dei PO. Tuttavia, in merito all'occupazione, il documento in causa resta vago.

25. Le diverse misure proposte nei PRS con effetti sulla creazione o sul mantenimento di posti di lavoro non sono state trattate, dal punto di vista dell'occupazione, in analisi globali e comparative sull'efficacia, l'efficienza, la complementarità e la sostituibilità, tendenti ad ottimizzare l'offerta di lavoro e la domanda di lavoro soddisfatta.

26. Le valutazioni ex ante dei PRS realizzati per iniziativa della Commissione producono generalmente una stima dell'impatto globale dei PRS sull'occupazione, che risulta o dall'applicazione di tecniche econometriche(16), o da ipotesi macroeconomiche o globali relative all'evoluzione di alcuni fattori endogeni ed esogeni, senza che siano state stabilite o stimate relazioni causali complesse. Talvolta, la stima non è espressa. Inoltre, il passaggio dal PRS al QCS, in particolare per tener conto di una riduzione dei mezzi finanziari rispetto a quelli previsti nel PRS, non è fondata in generale su priorità chiare in materia di creazione di posti di lavoro.

27. L'analisi di nove QCS e di 13 DOCUP/PO ha consentito di rilevare le seguenti deficienze:

a) la formulazione degli obiettivi generali è spesso imprecisa per quanto concerne gli effetti attesi sull'occupazione. Gli obiettivi enunciati nei QCS/DOCUP sono essenzialmente di tipo economico e nella maggior parte dei casi formulati in termini generali. Sebbene a livello di programmi, sottoprogrammi, misure e sottomisure, gli obiettivi siano più precisi in generale (miglioramento delle strutture, diversificazione, valorizzazione, aiuto agli investimenti, etc.), o menzionino settori specifici (turismo, pesca, commercio, artigianato etc.), il termine "occupazione" è utilizzato raramente, o in formulazioni molto prudenti;

b) nemmeno gli obiettivi generali in materia di occupazione sono quantificati sistematicamente. Peraltro, le basi necessarie alla determinazione di obiettivi quantitativi adeguati in questo settore non sono, di solito, sufficientemente solide, ad eccezione del DOCUP Merseyside (Regno Unito), che si fonda su un modello di previsione dell'economia locale, e del DOCUP Valenciennes-Douai-Avesnes (Francia), che paragona la situazione iniziale estrapolata con la situazione prevista a seguito dell'intervento finanziario;

c) i nessi tra gli obiettivi generali (formulazione generale e obiettivi quantitativi) dei QCS/DOCUP/PO e gli obiettivi intermedi dei programmi, sottoprogrammi, misure e sottomisure non sono sempre stabiliti chiaramente(17);

d) la determinazione degli obiettivi occupazionali relativi ai diversi interventi, programmi, sottoprogrammi, misure e/o sottomisure, ha solo un carattere specifico e si limita, con qualche eccezione, ai posti di lavoro creati e/o mantenuti lordi. Ad esempio, su sette PO/DOCUP controllati dalla Corte, che prevedevano obiettivi quantificabili (in totale 289210 posti di lavoro da creare, 165000 posti di lavoro da mantenere e 24413 posti di lavoro da creare o mantenere), solo tre indicano anche obiettivi "netti". Nella maggior parte dei paesi, essi si concentrano su interventi a favore degli investimenti produttivi;

e) le misure di sostegno agli investimenti produttivi rappresentano un'eccezione all'imprecisione in merito all'impatto atteso (formulazione e obiettivi quantitativi) in termini occupazionali. Se, da un lato, gli altri tre strumenti assorbono quasi il 75 % dei fondi messi a disposizione (cfr. il paragrafo 14), dall'altro non è stata presa quasi nessuna iniziativa per includere obiettivi quantificati nei QCS/DOCUP/PO;

f) nella maggior parte dei casi, non esistono obiettivi di creazione di posti di lavoro indiretti e di creazione di posti di lavoro temporanei collegati ai lavori di realizzazione (eccezion fatta per l'Irlanda e per il Merseyside). Anche i problemi di distribuzione temporale degli effetti sull'occupazione sono trascurati. Inoltre, la riduzione della disoccupazione o l'aumento del tasso di attività non sono quasi mai menzionati come obiettivi auspicabili.

DOCUP dell'obiettivo 2 (periodo di programmazione 1997-1999)

28. Sono stati registrati notevoli progressi nella quantificazione degli obiettivi in materia di effetti sull'occupazione nei DOCUP dell'obiettivo 2 del periodo 1997-1999, anche se nel caso di alcuni settori e misure importanti dovrebbero ancora essere compiuti sforzi di quantificazione.

29. I metodi di determinazione e di aggregazione degli obiettivi indicati non sono sempre chiari. Tuttavia, sulla base dei dati disponibili, la Commissione ha pubblicato una tabella che indica in particolare l'impatto atteso dei DOCUP per l'obiettivo 2 del periodo 1997-1999, sulla creazione di posti di lavoro temporanei e la creazione o il mantenimento di posti di lavoro permanenti (cfr. la tabella 3). Tuttavia, la Commissione segnalava che le cifre dovevano ancora essere perfezionate (cosa che non è stata fatta) ed essere pertanto interpretate con cautela(18).

Tabella 3

Impatto previsto sull'occupazione negli Stati membri - DOCUP obiettivo 2 (1997-1999)

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Comunicazione della Commissione [COM(97) 524 def., del 14.11.1997, "I nuovi programmi regionali 1997-1999 nel quadro dell'obiettivo 2 delle politiche strutturali della Comunità - un impegno per la crescita dell'occupazione", allegato 4, pagina 58 (con commenti relativi ad alcuni risultati in base ai controlli della Corte - cfr. le note a piè di pagina 3 e 4)].

30. La seguente tabella riassume i progressi compiuti:

>SPAZIO PER TABELLA>

NB:

Per 19 DOCUP, le previsioni non distinguono tra creazione e mantenimento di posti di lavoro.

Valutazione intermedia - riprogrammazione

Istruzioni in materia di riprogrammazione

31. Tenuto conto della maggior rilevanza politica dell'occupazione, nel 1996 la Commissione aveva deciso di prestare particolare attenzione alla valutazione intermedia degli interventi relativi al periodo di programmazione 1994-1999. Di conseguenza, nel marzo 1996, la Commissione ha presentato una comunicazione intitolata "Interventi strutturali comunitari e occupazione"(19) e ha adottato, nel maggio 1997, degli orientamenti sulle priorità di adeguamento dei programmi dei Fondi strutturali fino al 1999, tranne che per l'obiettivo 2, per il quale sono stati adottati nuovi programmi; questi orientamenti danno un'importanza effettiva all'occupazione. Su questa base la Commissione intendeva prendere, nel pieno rispetto degli obiettivi dei Fondi strutturali, le iniziative politiche necessarie a sostenere, presso i suoi diversi partner, un rafforzamento della crescita occupazionale. Nella tabella 4 è descritta una gerarchia degli obiettivi prevista a tale scopo dalla Commissione.

Tabella 4

Orientamenti della Commissione per la politica di coesione intesa ad intensificare il contenuto occupazionale della crescita per il periodo di programmazione 1994-1999

>SPAZIO PER TABELLA>

NB:

Gli orientamenti A 1a e B 3 non riguardano il FESR.

32. Peraltro, sulla base di un esame della programmazione 1994-1999, la Commissione ha proposto, in particolare ai comitati di sorveglianza(20), di utilizzare in via prioritaria, nella lotta alla disoccupazione, i margini di manovra e di flessibilità esistenti nell'ambito della programmazione FESR.

Le deficienze degli approcci adottati ai fini della valutazione

33. I lavori svolti hanno dovuto fronteggiare difficoltà di ordine sia metodologico (in particolare l'eterogeneità dei concetti utilizzati e la mancanza di definizioni chiare) che pratico (in particolare mancanza o inaffidabilità dei dati necessari), che non hanno permesso l'aggregazione dei risultati in casi in cui tale aggregazione sarebbe stata appropriata. Nessuna banca di dati a livello centrale presso gli Stati membri o presso la Commissione europea, indica in particolare gli obiettivi ed i risultati previsti e raggiunti dai diversi interventi in materia di occupazione (cfr. anche il paragrafo 117, relativo all'FSE). Si riscontra qualche eccezione nel settore dei regimi di aiuto agli investimenti produttivi, che prevedono condizioni più o meno rigorose in materia occupazionale. Questo è il motivo per cui, molto spesso, gli unici dati disponibili in materia di effetti sull'occupazione riguardano gli interventi a favore del contesto produttivo. A causa di questa mancanza di dati relativi agli effetti sull'occupazione è difficile tenere conto dell'orientamento della Commissione, secondo cui tutte le spese relative alle diverse forme di intervento devono essere giustificate in termini di contributo al mantenimento ed alla creazione di posti di lavoro.

34. Quanto all'approccio da adottare per stimare gli effetti sull'occupazione, la valutazione intermedia necessita piuttosto di un'analisi basata sul volume degli aiuti, sul numero, la qualità, ed il carattere duraturo dei posti di lavoro effettivamente creati o mantenuti. Il metodo corrispondente, normalmente conosciuto come approccio "bottom-up" (dal basso verso l'alto) e applicato in alcune valutazioni intermedie, consiste nel raccogliere sul posto, per ciascun progetto(21), i dati relativi agli effetti sull'occupazione e nell'aggregarli a livello di misure, di programmi prioritari e di programma.

35. Il metodo "bottom-up" richiede uno sforzo considerevole, dal momento che i programmi originano un numero elevato di operazioni e possono derivarne doppi conteggi(22). Peraltro, i servizi responsabili dell'attuazione delle forme d'intervento regionali lavorano applicando metodi propri e ciò costituisce un ostacolo all'aggregazione dei lavori di valutazione a livello regionale, nazionale e comunitario.

36. Solo nel caso del Merseyside (Regno Unito), è stato introdotto e utilizzato per la valutazione intermedia un vero e proprio sistema inteso a seguire, progetto per progetto, gli effetti sull'occupazione (creazione diretta e indiretta di posti di lavoro permanenti e creazione diretta di posti di lavoro temporanei)(23).

37. Tuttavia, dal momento che spesso le informazioni di tipo "bottom-up" o non esistono o non sono di qualità sufficiente, nel processo di valutazione intermedia sono disponibili solo i risultati di analisi che seguono un approccio deduttivo fondato sulla verifica di ipotesi sui rapporti causa-effetto (conosciute anche come analisi "top-down"). I risultati in questione derivano dall'applicazione di modelli macroeconomici, di modelli input-output, di analisi controfattuali(24) o di metodi comparativi che cercano di convertire gli investimenti in posti di lavoro, misura per misura, in base a indici calcolati su rilevanti aggregati della contabilità nazionale o osservati per periodi precedenti. Nell'ambito di questo approccio, è inevitabile un certo margine di errore(25).

38. Per tutti i modelli utilizzati nel quadro della valutazione macroeconomica, i QCS obiettivo 1 generano posti di lavoro netti (cfr. la tabella 5). Peraltro, questi modelli considerano gli effetti dei QCS sull'occupazione in modo differenziato: alcuni modelli danno come risultato una crescita dell'occupazione che spesso porta ad una riduzione della disoccupazione; per altri modelli, la crescita dell'occupazione si riscontra essenzialmente nel settore dei servizi, ed è accompagnata da una riduzione dell'occupazione nel settore industriale, parzialmente dovuta ad un aumento della produttività. Ad ogni modo, stimare gli effetti sulla crescita e sull'occupazione con l'ausilio di modelli macroeconomici è possibile solo per gli interventi di grande portata, come i QCS importanti dell'obiettivo 1(26).

Tabella 5

Risultati della valutazione intermedia - Divari in percentuale nel 1999 rispetto alla situazione di riferimento (cioè senza QCS)

>SPAZIO PER TABELLA>

NB:

Il dato relativo all'occupazione in Portogallo è uguale alla riduzione del tasso di disoccupazione in punti percentuali.

Fonti:

IFO Institut (Germania), KEPE (Grecia), Quasar (Spagna), ESRI (Irlanda), Ministero del Tesoro-Nucleo di Valutazione (Italia), CISEP (Portogallo) e comunicazione della Commissione europea, del 7 gennaio 1999, COM(1998) 782 def., "Relazione della Commissione di revisione intermedia - Programmi obiettivi 1 e 6 (1994-1999) - Sviluppare una cultura della gestione attraverso la valutazione: verso migliori prassi", pagina 15.

Riprogrammazioni

39. Alcune misure hanno beneficiato di nuove imputazioni di bilancio approfittando degli scarsi tassi di esecuzione di altre misure; tuttavia, le modifiche di segno positivo e negativo che ne sono derivate erano solo eccezionalmente sostenute da analisi comparative dei vantaggi e dei costi, che considerassero soprattutto gli effetti sull'occupazione delle misure riviste dal punto di vista finanziario. Inoltre, l'aumento o la diminuzione del bilancio per misure specifiche è stato solo sporadicamente accompagnato da un adeguamento dei risultati o degli obiettivi quantificati da raggiungere. Né le diverse relazioni di valutazione, né le riprogrammazioni hanno considerato le sinergie tra gli aiuti comunitari e gli aiuti nazionali, né tra i diversi Fondi strutturali.

40. Nel caso del Merseyside (Regno Unito), la misura e la valutazione degli effetti dell'attuazione del FESR sull'occupazione, oggetto di reali sforzi (cfr. il paragrafo 36), sono state utilizzate per l'elaborazione di riprogrammazioni(27).

Valutazione ex post

41. Nella relazione speciale n. 15/98(28), sono state individuate importanti deficienze in merito alle valutazioni ex post dei QCS degli obiettivi 1 e 2 per il periodo 1989-1993. Alcune di tali critiche sono valide anche per l'impatto sull'occupazione. Tali deficienze rischiano così di complicare anche la valutazione ex post per il periodo di programmazione 1994-1999.

42. Peraltro, l'effetto sull'occupazione di un intervento può raramente essere misurato all'interno della durata di un programma. Quindi, il calendario delle valutazioni ex post sembra mal corrispondere alla distribuzione cronologica degli effetti dell'attuazione del programma.

Proposte per il miglioramento delle valutazioni

43. La Commissione europea (DG Regio), visto il notevole interesse suscitato dalla valutazione degli effetti sull'occupazione, ha commissionato uno studio ("Evaluating Structural Fund Employment Effects" - La valutazione degli effetti sull'occupazione dei Fondi strutturali), allo scopo di esaminare e raffrontare i diversi modi di procedere adottati negli Stati membri in materia di valutazione, nonché di elaborare proposte per il miglioramento e l'armonizzazione dei metodi esistenti, tenendo conto, in particolare dell'approccio proposto da MEANS (cfr. il paragrafo 14). La relazione finale su questo studio è stata presentata nel maggio 2000.

44. La relazione ha presentato le seguenti raccomandazioni, corroborate dalle constatazioni della Corte:

- la raccolta di dati adeguati è indispensabile, poiché in loro mancanza le metodologie proposte sono talvolta troppo teoriche ed inapplicabili,

- sono necessarie istruzioni più chiare a livello operativo (responsabili dei progetti e servizi intermedi),

- dovrebbe essere data priorità alla quantificazione dei posti di lavoro creati e mantenuti, che rappresentano elementi chiave, salvo nei settori dove i posti di lavoro temporanei e quelli a tempo parziale rappresentano una rilevante percentuale del totale. Inoltre, dovrebbe essere data maggiore importanza alla valutazione della qualità dei posti di lavoro,

- l'aggregazione e l'analisi dei dati ai livelli settoriale e sub-regionale sono indispensabili per spiegare più chiaramente il contribuito dei Fondi strutturali allo sviluppo delle regioni, nonché alla riduzione degli squilibri inter- ed infraregionali,

- dovrebbe essere elaborato un approccio comune, che consenta di valutare gli effetti sull'occupazione sia del FESR che dell'FSE, allo scopo di prendere in considerazione le sinergie, poiché, trascurandole, si ha una valutazione scorretta o incompleta della situazione.

45. Le soluzioni proposte, alle quali la Corte aderisce, intese a migliorare le pratiche attuali, consistono nell'uso di un formulario, che consente di registrare in modo armonizzato le informazioni indispensabili relative all'impatto sull'occupazione a livello dei progetti, nonché la raccolta e l'integrazione dei dati a livello delle misure, degli assi prioritari e dei programmi, in un sistema informatizzato.

La considerazione data agli effetti sull'occupazione per il periodo di programmazione 2000-2006

46. La normativa per il nuovo periodo di programmazione prevede di sviluppare e migliorare le procedure di monitoraggio, di controllo e di valutazione, allo scopo di assicurare un utilizzo più efficace dei Fondi strutturali [in particolare articoli 16-18 e 34-44 del regolamento (CE) n. 1260/99 del Consiglio]. Al riguardo, la Commissione ha presentato un documento di lavoro intitolato "Indicatori per la sorveglianza e la valutazione: una metodologia indicativa". Tale guida ha lo scopo di precisare la terminologia utilizzata e di tradurre i diversi concetti in una forma adatta al monitoraggio e alla valutazione degli interventi strutturali, di proporre un quadro di riferimento che segua la metodologia di MEANS e di conciliare la diversità delle procedure e dei metodi di monitoraggio relativi agli indicatori con il bisogno di coerenza a livello comunitario, proponendo una serie di indicatori per i principali settori di intervento finanziario.

47. Data l'importanza strategica dell'occupazione, la Commissione ha proposto di utilizzare gli indicatori-chiave "nuovi posti di lavoro" e "posti di lavoro mantenuti", praticamente per tutti i settori d'intervento del FESR.

48. Questa proposta della Commissione, che prende in considerazione i principali elementi oggetto di raccomandazione nella relazione "Evaluating Structural Fund Employment Effects", sopra citata, tuttavia non costituisce un vero e proprio obbligo. Si prevede che tali informazioni, esistenti in linea di principio a livello dei progetti, siano successivamente aggregate a livello delle misure ed infine di programma. Le informazioni ottenute applicando l'approccio "bottom-up" dovrebbero consentire, in particolare, un monitoraggio efficiente e potrebbero servire alla creazione di basi di dati che forniscano un'immagine più completa dell'efficacia degli interventi cofinanziati.

Gli aiuti agli investimenti produttivi

La presa in considerazione dell'aspetto occupazionale

Condizioni per la concessione dell'aiuto

49. Anche quando gli aiuti agli investimenti produttivi sono connessi al rispetto di criteri in materia di mantenimento e creazione di posti di lavoro, tali aiuti sostengono generalmente anche obiettivi economici in materia di produttività e produzione delle imprese, che possono sfociare, almeno temporaneamente, in una riduzione del "fattore lavoro". In questo contesto, esiste anche il rischio che la creazione o il mantenimento dell'occupazione non costituisca un obiettivo esplicito dell'aiuto finanziario assegnato all'investimento. Di conseguenza è necessario subordinare l'ammissibilità dei progetti e l'importo o il tasso degli aiuti ad effetti sull'occupazione esplicitamente definiti [cfr. anche l'articolo 1 del regolamento (CE) n. 4254/88, modificato].

50. La Corte ha constatato che le norme relative a nove dei 13 regimi di aiuto controllati in loco negli Stati membri prevedono di inserire, nelle lettere di concessione dell'aiuto o nelle convenzioni concluse, una condizione relativa all'occupazione. In quattro dei regimi di aiuto analizzati, per quanto concerne l'obbligo di prendere in considerazione l'aspetto occupazionale, le basi giuridiche restano vaghe. L'importanza data all'occupazione nell'ambito di tali misure di aiuto agli investimenti produttivi non è, di conseguenza, del tutto chiara, o è limitata(29), dal momento che la creazione o il mantenimento di posti di lavoro svolgono talvolta più la funzione di indicatori, nel quadro della decisione di concessione dell'aiuto, che di criterio di ammissibilità.

Inosservanza delle condizioni relative all'occupazione

51. Per casi in cui la decisione di concessione di un aiuto tiene conto degli effetti previsti sull'occupazione, l'indagine ha evidenziato che i dati indicati dagli investitori sono più realistici qualora siano previste sanzioni in caso di inosservanza delle condizioni. Analogamente, gli investitori tendono ad essere più cauti nel caso in cui dovesse rendersi necessaria una riduzione dei posti di lavoro.

52. La maggior parte dei regimi di aiuto prevede eccezioni al rimborso. Tuttavia, il fatto che le norme sulle eccezioni siano formulate in modo molto generico rende difficile, da un lato, un'applicazione coerente di tali norme (vista la diversità dei problemi che possono presentarsi) e, dall'altro, la valutazione dell'efficienza e dell'efficacia dei progetti cofinanziati.

Meccanismi intesi ad aumentare gli effetti netti sull'occupazione

53. Allo scopo di aumentare gli effetti "netti" sull'occupazione, si è tenuto conto degli effetti di "peso morto" e di trasferimento in modo assai variabile.

Gli effetti di "peso morto"

54. Solo nella regione Nord-Pas-de-Calais (Francia) sono state svolte e considerate analisi approfondite sugli effetti di "peso morto", ad esempio in base ad indicatori destinati a valutare la capacità di autofinanziamento degli investimenti. Tuttavia, nella maggior parte degli altri Stati membri, gli investimenti avviati prima della presentazione della domanda di aiuto non sono considerati ammissibili, poiché si è ritenuto che la capacità di incentivazione degli aiuti in merito al progetto in questione non fosse chiaramente dimostrata. È ad esempio il caso di alcuni progetti in Portogallo, avviati più di 12 mesi prima della presentazione delle domande o già ultimati a tale data(30).

55. In una serie di relazioni di valutazione, è stato individuato ed analizzato il problema degli effetti di "peso morto". Tuttavia, secondo le stime, tale effetto può avere un'importanza trascurabile oppure rilevante (ad esempio nel caso in cui due terzi dell'impatto siano imputabili a tale effetto). Nella maggior parte dei casi, non è stata fatta alcuna proposta sul modo in cui evitare questo problema nell'ambito della procedura di richiesta dell'aiuto. Inoltre, solo eccezionalmente (in particolare nel Nord-Pas-de-Calais), è stata presentata una quantificazione dell'impatto negativo sugli effetti di posti di lavoro "lordi".

Effetti di trasferimento

56. Un investimento non dovrebbe essere cofinanziato se porta unicamente al trasferimento di posti di lavoro esistenti presso concorrenti e/o se rende instabili i mercati locali e regionali. Esso dovrebbe, invece, produrre effetti positivi sullo sviluppo della regione ammissibile, in particolare concorrendo alla creazione netta di posti di lavoro (cfr. anche i paragrafi 122-124 riguardo all'FSE). Pertanto, nel contesto della decisione di concessione dell'aiuto, si dovrebbero prendere in particolare considerazione le reali capacità delle imprese di allargare le rispettive quote di mercato al di fuori della regione ammissibile(31). Tuttavia, sono stati individuati numerosi progetti, nei settori dell'artigianato, del commercio tradizionale locale, dei servizi di base locali come ristoranti, snack-bar e discoteche, che debbono far fronte a rilevanti effetti di trasferimento(32).

57. Tuttavia, in diversi Stati membri (Spagna, Grecia e Italia), gli effetti di trasferimento non sono analizzati. In altri, sono state introdotte "liste negative" di settori esclusi da ogni partecipazione agli aiuti (Belgio e Regno Unito) o "liste positive" (Portogallo e Germania), che indicano settori strategici ammissibili, senza che si sia tenuto conto degli effetti di trasferimento dei progetti specifici(33).

La salvaguardia delle imprese in vista del mantenimento dell'occupazione

58. La maggior parte delle norme stabilite dai DOCUP/PO e dei regimi di aiuto controllati dalla Corte non contemplano aiuti alle imprese in difficoltà, per salvaguardare dei posti di lavoro, o non sono esplicite in proposito(34). Solo in due Stati membri (Germania e Grecia), si è chiaramente indicato che in questo ambito possono essere concesse sovvenzioni. Tuttavia, i controlli della Corte hanno rilevato che l'aspetto "difensivo" degli interventi (inteso a salvaguardare imprese in difficoltà ed i relativi posti di lavoro) è spesso molto importante negli altri Stati membri(35).

Il monitoraggio

Le deficienze dei dispositivi di monitoraggio

59. Per quanto concerne le informazioni in materia di occupazione generate dall'attuazione e dal monitoraggio dei programmi, esse costituiscono una risorsa importante, ma spesso sono mal raccolte (in particolare raccolta non corretta o incompleta e mancanza di definizione dei concetti utilizzati), mal sfruttate e non armonizzate tra le diverse regioni. Ad esempio, i dati relativi agli effetti sull'occupazione spesso sono poco soddisfacenti poiché i dispositivi di monitoraggio non sono ancora sufficientemente elaborati per poter produrre le informazioni necessarie.

60. In qualche caso, le basi di dati predisposte in vista della sorveglianza finanziaria, non prevedono o non consentono la registrazione di informazioni sulla situazione occupazionale. Inoltre, le basi di dati o i sistemi elaborati nell'ambito dei regimi di aiuto nazionali non prevedono sempre l'individuazione degli effetti sull'occupazione degli investimenti cofinanziati dal FESR(36).

61. Inoltre, le basi di dati contengono talvolta la totalità dei posti di lavoro creati da un progetto specifico, benché gli aiuti FESR cofinanzino talvolta solo una parte limitata degli investimenti o dell'importo totale degli aiuti concessi(37).

Divari tra previsioni e risultati

62. L'esame degli strumenti di monitoraggio ha evidenziato che il numero di posti di lavoro effettivamente creati o mantenuti dai progetti cofinanziati è solo raramente oggetto di un monitoraggio globale sistematico. Ad esempio, le basi di dati indicano, in modo abbastanza sistematico, la totalità dei posti di lavoro stimati nelle domande di aiuto, nelle decisioni di concessione degli aiuti o nelle convenzioni, benché i metodi di calcolo utilizzati siano raramente descritti in modo chiaro. Non sono invece disponibili informazioni sui posti di lavoro realmente occupati (che possono essere diversi dalle previsioni). Di conseguenza, l'aggregazione si basa sulle previsioni dei committenti, anziché sugli effettivi risultati.

63. In occasione dei controlli svolti, la Corte ha rilevato che solo per 13 dei 92 progetti controllati i posti di lavoro effettivamente creati o mantenuti corrispondevano alle previsioni. Per 43 progetti le differenze sono negative, mentre per 27 progetti esistono differenze positive tra i risultati e i documenti utilizzati come base per gli aiuti concessi(38). In tal modo, il 14 % circa dei 15524,5 posti di lavoro previsti all'atto della concessione dell'aiuto non si è concretato.

64. Questa constatazione denota la necessità di distinguere chiaramente, nelle statistiche, tra previsioni e posti di lavoro effettivamente creati o mantenuti(39). Peraltro, la creazione di un sistema più regolare di raccolta delle informazioni presso i beneficiari degli aiuti consentirebbe di tenere informati periodicamente i responsabili della gestione sullo stato di avanzamento dei progetti e sui posti di lavoro effettivamente creati e/o mantenuti.

65. Le tabelle di riferimento elaborate in Francia e in Italia, che stimano il numero di posti di lavoro creati o mantenuti in particolare sulla base della natura e dell'ammontare degli investimenti realizzati, non possono sostituirsi ad un approccio per progetto, dal momento che la grande varietà delle operazioni cofinanziate limita il valore dei dati numerici ottenuti.

Problemi riguardanti i posti di lavoro mantenuti

66. Le statistiche relative ai posti di lavoro non operano alcuna distinzione tra posti di lavoro creati e posti di lavoro mantenuti. Nella maggior parte dei casi, ci si limita ad indicare gli effettivi iniziali, gli effettivi finali e i posti di lavoro creati. Invece, non vengono presi in considerazione i posti di lavoro "a rischio", mantenuti grazie alla concessione degli aiuti, e tutti i posti di lavoro già esistenti al momento della domanda di aiuto sono spesso considerati come posti di lavoro mantenuti(40). Tuttavia, in occasione dei controlli in loco, sono stati riscontrati diversi casi in cui i posti di lavoro indicati non rischiavano, in mancanza degli aiuti, di andare persi. Inoltre, in questa occasione si è constatato che le statistiche contenevano dati relativi a posti di lavoro salvaguardati attinenti a imprese in fallimento o in stato di cessazione dei pagamenti.

Conseguenze della flessibilità dei programmi

67. La valutazione dell'impatto degli aiuti FESR sull'occupazione è influenzata dal fatto che il cofinanziamento di un regime di aiuto nazionale dà alle autorità nazionali la possibilità o di richiedere un cofinanziamento per un progetto ammissibile, o di finanziarlo completamente con fondi nazionali. Peraltro, le norme dei Fondi strutturali consentono, in corso di attuazione, di sostituire progetti cofinanziati con altri progetti ammissibili. È evidente che tale scelta o tale sostituzione possono incidere, in senso positivo o negativo, sulla valutazione dell'efficacia del programma cofinanziato nel caso in cui i progetti in causa siano caratterizzati da differenze in merito agli aiuti messi a disposizione e/o agli effetti constatati sull'occupazione, e possono sfociare in una valutazione distorta dell'efficacia di un regime di aiuto.

68. Inoltre, le decisioni di riprogrammazione spesso sono prese per assicurare l'utilizzo dei fondi comunitari messi a disposizione e tengono conto molto meno dell'impatto delle misure, compresi gli effetti sull'occupazione (cfr. il paragrafo 39). In diversi Stati membri sono stati individuati casi di decisioni di riprogrammazione a livello dei progetti(41), nonché il ritiro di rilevanti misure di programmazione comunitaria in Portogallo(42) e in Irlanda(43), senza che l'impatto di queste misure sull'occupazione sia stato realmente considerato.

Gli aiuti per posto di lavoro

69. Mentre diversi Stati membri hanno introdotto disposizioni relative agli aiuti massimi per posto di lavoro, altri non hanno fissato alcun massimale che limiti gli importi che possono essere concessi. Ciò costituisce un vantaggio per i progetti con una forte componente in capitale, che hanno un impatto relativamente limitato sull'occupazione. Tuttavia, i massimali fissati per posto di lavoro creato variano da 4882 euro, importo concesso sotto forma di prestito dall'MSIF (Regno Unito), a 511292 euro, importo concesso sotto forma di sovvenzione nell'ambito del "compito comune" (Germania). Un solo Stato membro (la Germania) ha previsto un aiuto massimo di 255646 euro per posto di lavoro mantenuto.

70. Anche gli aiuti approvati per posto di lavoro creato/salvaguardato sembrano, a livello dei progetti controllati, molto variabili. A seconda dei progetti, si riscontrano contributi per posto di lavoro che variano da 1000 euro, accordati sotto forma di prestito, a 600000 euro, concessi sotto forma di sovvenzione, senza legame apparente con il settore o l'obiettivo dei progetti(44).

71. Inoltre, le definizioni adottate per calcolare il costo di un posto di lavoro o gli aiuti versati per posto di lavoro mancano spesso di trasparenza o variano in maniera considerevole (costo totale dell'investimento, costo totale ammissibile, somma delle sovvenzioni pubbliche versate, somma delle sovvenzioni comunitarie versate etc.).

Il carattere duraturo dei posti di lavoro

72. Allo scopo di assicurare effetti positivi duraturi sul mercato del lavoro, è indispensabile che i posti di lavoro creati o mantenuti siano di media o lunga durata (cfr. anche il paragrafo 124, relativo all'FSE). L'analisi delle disposizioni relative ai regimi di aiuto cofinanziati, che devono contribuire ad evitare la soppressione dei posti di lavoro dopo il versamento integrale dell'aiuto concesso, ha evidenziato l'esistenza di rilevanti differenze tra i periodi di sorveglianza previsti(45), dal momento che, nella normativa comunitaria relativa ai periodi di programmazione 1989-1993 e 1994-1999, non è prevista alcuna disposizione al riguardo.

73. Talvolta non era previsto alcun termine per verificare l'esistenza dei posti di lavoro creati o mantenuti dopo la fine del periodo di realizzazione dei progetti. In aggiunta, il controllo della Corte dimostra la necessità di analisi ex ante ed ex post del carattere duraturo dei posti di lavoro(46).

74. Quanto agli altri regimi di aiuto cofinanziati, il periodo di monitoraggio massimo va da due anni (per l'FSI in Francia) a otto anni (per il "compito comune" in Germania), a decorrere dalla fine degli investimenti(47).

75. Tenuto conto di tale diversità, l'articolo 30, paragrafo 4, del nuovo regolamento generale sui Fondi strutturali [regolamento (CE) n. 1260/99] esige che gli Stati membri si accertino che la partecipazione dei Fondi resti attribuita ad un'operazione esclusivamente se quest'ultima entro cinque anni dalla data della decisione delle competenti autorità nazionali non subisce modificazioni sostanziali, che ne alterino le modalità di esecuzione o che procurino un vantaggio indebito ad un'impresa e che determinino la cessazione o il cambiamento di localizzazione di un'attività produttiva. Questa norma è stata introdotta, in particolare, per evitare che un'impresa possa trarre profitto da un regime di aiuto senza avere l'intenzione di insediarsi a lungo termine nella zona ammissibile (essa non riguarda, però, il caso di un trasferimento da un sito non sovvenzionato ad un altro sito in una zona ammissibile al solo scopo di beneficiare di aiuti, né il caso della diminuzione di posti di lavoro a seguito di una riduzione della produzione o di un aumento della produttività).

76. Dato che il periodo di realizzazione dell'investimento, e quindi di creazione dei posti di lavoro, può essere abbastanza lungo, far decorrere il periodo di monitoraggio dalla data della decisione rischia di vanificarne l'effetto. Di conseguenza, esistono regimi di aiuto secondo cui gli obiettivi in materia occupazionale devono essere raggiunti solo qualche anno dopo la fine del programma di investimento(48). Sarebbe pertanto necessario modificare tali disposizioni.

77. Tuttavia, gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale(49), approvati dalla Commissione nel marzo 1998, prevedono, per privilegiare lo sviluppo regionale e contenere gli effetti negativi di eventuali delocalizzazioni, di subordinare la concessione di tali aiuti al mantenimento per un periodo minimo di cinque anni degli investimenti e dei posti di lavoro creati nella regione svantaggiata. Occorre notare che tali orientamenti riguardano unicamente i posti di lavoro creati, trascurando invece i posti di lavoro mantenuti nell'ambito degli aiuti agli investimenti produttivi. Di conseguenza, i due periodi di sorveglianza previsti da due regolamenti diversi non sono coerenti, non avendo lo stesso punto di partenza.

GLI INTERVENTI DEL FONDO SOCIALE EUROPEO (FSE) CONTRO LA DISOCCUPAZIONE DI LUNGA DURATA

78. La presente parte della relazione verte sulle misure, finanziate dal Fondo sociale europeo, specificamente destinate alla lotta contro la disoccupazione di lunga durata(50).

La disoccupazione di lunga durata

79. Il gruppo bersaglio dei disoccupati di lunga durata è già stato considerato dalla Commissione e dagli Stati membri come popolazione politicamente sensibile ed il cui reinserimento nel mondo del lavoro presenta particolari difficoltà. Avendo riconosciuto tale priorità, la Commissione ha elaborato, a decorrere dalla prima riforma dei Fondi strutturali, orientamenti specifici relativi agli interventi dell'FSE in tale ambito(51).

80. Ancorché la situazione della disoccupazione di lunga durata sia migliorata in generale nel corso degli ultimi anni, i relativi livelli sono rimasti elevati, nonostante gli importi spesi per ridurli dagli Stati membri e dall'Unione europea. Nella maggior parte degli Stati membri, fino al 1998 il tasso di disoccupazione di lunga durata rispetto alla popolazione attiva totale (cfr. la tabella 6) è rimasto stabile o è aumentato. Solo nel 1999 è stato possibile osservarne una certa diminuzione. In termini percentuali rispetto al totale della popolazione attiva, la Spagna presenta il tasso più elevato (7,3 %) di disoccupazione di lunga durata, seguita dall'Italia (6,9 %) e dal Belgio (5 %). In taluni Stati membri, il tasso di disoccupazione di lunga durata risulta più elevato per le persone di età inferiore ai 25 anni (ad esempio, 18,8 % in Italia) (cfr. la tabella 6).

81. Come mostra la tabella 7, la disoccupazione di lunga durata, come percentuale del tasso totale di disoccupazione, nel 1999 presentava i valori più elevati in Italia (61,4 %) ed in Belgio (60,5 %), ed era superiore al 50 % in altri tre Stati membri (Grecia, Germania ed Irlanda). In sette Stati membri (Belgio, Germania, Grecia, Francia, Lussemburgo, Austria e Svezia) si registra una tendenza all'aumento del rapporto tra disoccupazione di lunga durata e disoccupazione totale. La tabella 8 mostra il numero di disoccupati di lunga durata negli Stati membri dell'UE.

82. All'interno della popolazione complessiva dei disoccupati di lunga durata, la categoria dei "disoccupati di lunghissimo periodo" (disoccupati per più di due anni) presenta un rischio maggiore di esclusione sociale e di espulsione dal mercato del lavoro. Le percentuali più alte sono state registrate in Italia e Belgio, dove i tre quarti dei disoccupati di lunga durata si sono trovati in questa condizione per più di due anni. Nel Regno Unito, in Spagna, Germania ed Irlanda la quota supera il 60 % (cfr. la tabella 8). Secondo la relazione comune sull'occupazione 1999(52), il numero dei disoccupati per più di due anni era più alto nel 1998 che nel 1994 (5,2 milioni contro 4,8 milioni).

83. La lotta alla disoccupazione di lunga durata è stata una dei principali obiettivi dei programmi del secondo quadro comunitario di sostegno 2(53). Le misure relative alla disoccupazione di lunga durata comprendono un'ampia serie di azioni diverse (formazione, aiuti all'occupazione, orientamento etc.). L'obiettivo 3 è il principale strumento per la lotta alla disoccupazione di lunga durata. Anche gli obiettivi 1, 2 e 6 prevedono misure per lottare contro la disoccupazione di lunga durata, anche se i legami tra le misure contro l'esclusione sociale, la disoccupazione in generale e quella di lunga durata non sono sempre chiari. Inoltre, nell'ambito dell'iniziativa comunitaria "occupazione", il settore INTEGRA(54) fornisce assistenza ai senza lavoro, inclusi i disoccupati di lunga durata.

84. Le operazioni finanziate tramite l'obiettivo 3, per il reinserimento professionale dei lavoratori, ricadono nelle due ampie categorie seguenti:

- formazione professionale e misure di orientamento (dal lato dell'offerta),

- lo sviluppo di regimi di sostegno, formazione ed occupazionali, nonché i sussidi all'occupazione (dal lato della domanda).

85. Il regolamento (CEE) n. 4255/88 del Consiglio, modificato dal regolamento (CEE) n. 2084/93 del 20 luglio 1993 [articolo 1, paragrafo 1, lettera a)], relativo all'FSE (periodo 1994-1999)(55) stabilisce che gli interventi dell'FSE di cui all'obiettivo 3 sono finalizzati all'assistenza a favore dei disoccupati e delle persone esposte alla disoccupazione di lunga durata, facilitandone il reinserimento professionale attraverso la formazione, le attività di orientamento e di consiglio o gli aiuti all'occupazione. Il nuovo regolamento relativo all'FSE(56) attribuisce simile importanza alla questione della disoccupazione di lunga durata (articoli 2 e 3).

Tabella 6

Dati annuali relativi alla disoccupazione di lunga durata (1 anno o più) rispetto alla popolazione attiva, per fascia di età

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Tabella 7

Quota della disoccupazione di lunga durata rispetto al tasso totale di disoccupazione

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Tabella 8

Durata della disoccupazione

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Aspetti finanziari e di bilancio

86. La componente principale dell'assistenza dell'FSE agli Stati membri per la lotta contro la disoccupazione a lungo termine è concessa a programmi e progetti inclusi nei programmi operativi (PO) nell'ambito di diversi obiettivi (da 1 a 6), iniziative comunitarie e progetti pilota. Gli interventi dell'FSE si collocano principalmente nei settori della formazione professionale, degli aiuti all'occupazione, delle attività di consiglio e di orientamento, nonché nell'ambito dei progetti di cui all'articolo 6 (azioni innovative).

87. L'importo della spesa dell'FSE, nel periodo 1994-1999, è stato stimato in circa 48 miliardi di euro(57). L'obiettivo 3, espressamente destinato alla lotta contro la disoccupazione di lunga durata, assorbe 13 miliardi di euro, ossia il 28 % delle risorse dell'FSE. Nell'ambito dell'obiettivo 3, le misure destinate alla lotta contro la disoccupazione di lunga durata incidono per 5,6 miliardi di euro, ossia più del 40 % delle risorse dell'obiettivo 3. L'aiuto all'occupazione di cui all'obiettivo 3 incide sulle risorse per 2,1 miliardi di euro. Nell'ambito degli obiettivi 1, 2 e 6 non sono ancora disponibili dati specifici sugli importi destinati alla lotta contro la disoccupazione di lunga durata ed agli aiuti all'occupazione. Tuttavia, secondo alcuni dati della Commissione relativi rispettivamente a sette ed otto Stati membri, nell'ambito dell'obiettivo 1 le misure destinate alla lotta contro la disoccupazione di lunga durata assorbono 2,8 miliardi di euro e l'aiuto all'occupazione 3,6 miliardi di euro, rappresentando rispettivamente il 19 % ed il 18,5 %, sulla base dei dati disponibili (cfr. la tabella 9). È difficile per la Commissione fornire un quadro complessivo delle azioni e delle spese effettivamente attuate e, rispettivamente, erogate, per la disoccupazione di lunga durata nell'Unione europea, poiché non esiste una gestione per obiettivo di politica o per gruppo bersaglio.

88. Dal lato dell'offerta, le iniziative destinate a migliorare le prospettive dei disoccupati di lunga durata, migliorandone le qualifiche e aumentandone la motivazione, rappresentano il 74 % circa della spesa dell'FSE(58). Le iniziative relative alla domanda, che rappresentano circa il 21 % della spesa dell'FSE, mirano principalmente ad aumentare la domanda di manodopera, direttamente tramite sussidi ovvero altri incentivi per i datori di lavoro.

89. L'aiuto all'occupazione si rivolge a gruppi bersaglio eterogenei, dato che la maggior parte degli Stati membri non dispone di misure specifiche unicamente per la lotta contro la disoccupazione di lunga durata. Questo gruppo è composto di tutti i disoccupati in generale, indipendentemente dalla durata della loro disoccupazione, nonché di coloro che sono minacciati dalla disoccupazione di lunga durata.

90. I progetti pilota e i progetti dimostrativi per la lotta contro la disoccupazione di lunga durata sono stati finanziati in virtù dell'articolo 6 del regolamento (CE) n. 4255/88 (modificato). Gli stanziamenti totali assegnati ai progetti di cui all'articolo 6 per il periodo 1994-1999 ammontano a circa 150 milioni di euro.

Tabella 9

Spesa dell'FSE nel periodo 1994-1999

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

- Commissione 6/2000.

- I Fondi strutturali nel 1996 - ottava relazione annuale.

Politica ed azioni: la gestione della Commissione

La strategia europea per l'occupazione e gli interventi dell'FSE

91. Nel contesto della strategia europea per l'occupazione, le questioni inerenti alla disoccupazione di lunga durata costituiscono un elemento chiave degli orientamenti in materia di occupazione. I servizi della Commissione, in particolare la DG Occupazione, hanno il compito di analizzare e di valutare i piani nazionali di azione inviati dai diversi Stati membri. Negli ultimi tre anni, l'esito di tali valutazioni (relazioni comuni sull'occupazione 1998, 1999 e 2000) mostra che, sebbene la disoccupazione di lunga durata sia diminuita nel corso del periodo 1996-2000 (dal 6,3 % al 4,5 %), la sua quota parte rispetto al totale dei disoccupati di lunga durata rimane significativa (nel 2000, ± il 45,2 %).

92. L'attuale struttura degli orientamenti, basata su quattro pilastri (cfr. anche il paragrafo 7), basati su capacità di inserimento professionale, imprenditorialità, adattabilità e pari opportunità, fornisce la base per un approccio integrato pluriennale in materia di occupazione. Allo scopo di ridurre la disoccupazione di lunga durata, gli Stati membri sono tenuti, in particolar modo tramite i pilastri della capacità di inserimento professionale e dell'imprenditorialità, a sviluppare strategie preventive imperniate sulla capacità di inserimento professionale(59).

93. Il regolamento FSE e l'attuale struttura degli orientamenti per l'occupazione non definiscono un ruolo specifico per il meccanismo di aiuto all'occupazione, sebbene tale tipo di misura sia cofinanziato dall'FSE e sia uno strumento fondamentale nella lotta contro la disoccupazione di lunga durata.

94. Gli orientamenti del pilastro "capacità di inserimento professionale" (sia nel 1998 che nel 1999), prevedono che debbano essere combinate misure preventive e misure destinate al reinserimento dei disoccupati prima che questi diventino disoccupati di lunga durata (approccio preventivo). Tuttavia, queste misure preventive non sono sufficientemente integrate con altre, come gli aiuti all'occupazione per favorire il reinserimento professionale dei disoccupati di lunga durata, e non affrontano la questione cruciale del riassorbimento della disoccupazione di lunga durata esistente (approccio curativo).

95. La sotto-categoria dei disoccupati di lunghissimo periodo non viene presa in considerazione in quanto tale dall'attuale struttura a quattro pilastri degli orientamenti per l'occupazione. Si tratta del gruppo bersaglio che presenta maggiori difficoltà di riassorbimento, poiché richiede un coordinamento ottimale tra misure di formazione e misure di aiuto all'occupazione, nonché rilevanti incentivi a favore del settore privato per evitare l'esclusione sociale e l'espulsione dal mercato del lavoro. La mancanza di politiche ed azioni specificamente destinate a questo gruppo non ha contribuito al miglioramento della loro situazione nel mercato del lavoro.

96. Il calendario di preparazione degli orientamenti per l'occupazione, che coordina la preparazione dei piani nazionali di azione con gli Stati membri, non è coerente con la programmazione finanziaria annuale dell'FSE. Gli Stati membri non vengono informati dei nuovi orientamenti e delle raccomandazioni del Consiglio per l'anno successivo prima del mese di novembre dell'anno precedente. Ciò lascia loro pochissimo tempo (da novembre a gennaio) per adattare, se necessario, gli interventi FSE alle raccomandazioni in causa.

97. L'attuazione dei principi del piano nazionale di azione nell'ambito dei programmi esistenti varia a seconda dello Stato membro. Un esame dei verbali dei comitati di sorveglianza relativi ai programmi di sei Stati membri diversi (Belgio, Francia, Germania, Italia, Spagna e Regno Unito), ha mostrato che le misure specifiche del piano nazionale di azione erano state introdotte nei programmi in corso soltanto in Francia e in Spagna. In Italia, era stato deciso di attuare la strategia del piano nazionale di azione nel successivo periodo di programmazione. Nel Regno Unito, il comitato di sorveglianza per l'obiettivo 3 ha avviato una discussione cui hanno partecipato tutti i membri, sulle modalità di introduzione di tale strategia nei programmi. In Belgio, i comitati di sorveglianza non hanno discusso affatto il riorientamento dei programmi.

98. Pochi Stati membri forniscono informazioni dettagliate sul modo in cui l'FSE sostiene gli orientamenti in materia di occupazione o i piani nazionali di azione (ciò è anche confermato dalla relazione comune sull'occupazione per il 1999, pag. 40). In particolare, l'attenzione rivolta alle misure preventive e il fatto che né la popolazione dei disoccupati di lunghissimo periodo, né lo strumento degli aiuti all'occupazione siano menzionati esplicitamente nell'ambito degli orientamenti, mostrano che la strategia europea per l'occupazione non tratta sufficientemente il problema della riduzione dell'attuale livello della disoccupazione di lunga durata.

La gestione finanziaria dei programmi operativi

99. Ai sensi dei regolamenti (CEE) n. 2052/88 e (CEE) n. 4253/88, modificati, la Commissione partecipa alla gestione dei programmi a vari livelli:

a) coordina gli interventi [articolo 1 del regolamento (CEE) n. 4253/88, modificato];

b) partecipa ai comitati di sorveglianza [articolo 25 del regolamento (CEE) n. 4253/88, modificato]. Essa conferma eventuali modifiche ai piani di finanziamento entro un termine di 20 giorni lavorativi a decorrere dal ricevimento della relativa notifica;

c) dovrebbe provvedere a valutazioni continue ed ex post, ai sensi dell'articolo 26 del regolamento (CEE) n. 4253/88 (modificato) e degli orientamenti in materia di valutazione definiti nei quadri comunitari di sostegno.

100. Per verificare il rispetto di tali condizioni, la Corte ha esaminato le modifiche apportate ai piani di finanziamento di una serie di programmi operativi selezionati (9).

101. Per quanto riguarda il coordinamento delle misure e la partecipazione della Commissione ai comitati di sorveglianza, la Corte ha rilevato che gli Stati membri avevano priorità diverse nella lotta contro la disoccupazione di lunga durata, in particolare per quanto concerne gli aiuti all'assunzione(60).

102. Sebbene i comitati di sorveglianza negli Stati membri siano autorizzati a modificare i programmi, la Commissione, con la sua presenza in questi comitati, dovrebbe provvedere ad una certa armonizzazione tra le strategie, tenendo in considerazione le differenze del mercato del lavoro negli Stati membri.

103. Dall'esame è risultato che il termine di 20 giorni lavorativi, entro il quale la Commissione dovrebbe confermare le richieste di modifica avanzate dai comitati di sorveglianza [articolo 25, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 4253/88, modificato], in generale non era rispettato.

Le relazioni di valutazione

104. La Corte, per la componente principale dell'FSE, ha analizzato una serie di relazioni di valutazione (ex ante, intermedie ed ex post), stese tra il 1994 e il 2000 su progetti realizzati nel periodo 1990-1998 in sette Stati membri. Gli obiettivi dell'analisi erano: trarre le principali conclusioni in merito alle misure intraprese dall'FSE a favore dei disoccupati di lunga durata, valutare la loro utilità nel riorientare la gestione dell'FSE nel corso degli ultimi anni del periodo di programmazione 1994-1999 e trarre eventuali insegnamenti per la riforma attinente al periodo 2000-2006. Dalle valutazioni è risultato che:

- i formulari di trasmissione dei dati relativi alle domande di saldo non sono idonei per misure diverse da quelle riguardanti la formazione professionale (ad esempio per gli aiuti all'assunzione),

- il sistema di monitoraggio è molto superficiale,

- gli indicatori non si prestano ad ogni tipo di misura,

- non è possibile aggregare o comparare i risultati,

- in pratica, le misure si sono rivelate insufficientemente mirate,

- l'impatto delle misure dell'FSE è ridotto e non c'è una destinazione mirata che apporti un "valore aggiunto" che superi e vada al di là dello sforzo totale,

- si riscontrano raramente l'impatto macroeconomico e gli effetti indotti(61) delle misure cofinanziate dall'FSE, necessari per valutare gli effetti diretti.

105. L'analisi di queste relazioni da parte della Corte non ha, in linea di massima, consentito di individuare né la strategia specifica a favore dei disoccupati di lunga durata, né i diversi tipi di popolazione che compongono questo gruppo. Inoltre, non è stato applicato alcun approccio tematico per la valutazione del gruppo bersaglio.

106. Per quanto concerne l'impatto delle misure, le valutazioni hanno dato modo di constatare che gli effetti non sono stati molto significativi, con due eccezioni: quando la formazione è specifica e destinata ad una popolazione ben mirata e conforme alle strategie delle aziende che impiegano tirocinanti, e quando le azioni di formazione sono accompagnate da aiuti all'occupazione. Inoltre, si è osservata una stagnazione nella disoccupazione di lunghissimo periodo. Esiste un "nocciolo duro" di disoccupati, con gravi problemi di reinserimento nel mondo del lavoro e che potrebbero addirittura uscirne in modo definitivo.

107. Le raccomandazioni più significative delle relazioni erano le seguenti:

- dare maggiore priorità ai disoccupati di lunga durata, in particolare ai disoccupati di lunghissimo periodo,

- adeguare le misure a favore delle persone espulse dal mercato del lavoro,

- promuovere l'approccio globale "percorsi di inserimento": orientamento, consulenza, monitoraggio, preformazione, formazione professionale, avvio dell'attività lavorativa, con particolare riferimento alle persone più svantaggiate,

- migliorare la programmazione: azioni più mirate, che potrebbero aumentare il "valore aggiunto" rispetto allo sforzo complessivo. Concretare la strategia nei programmi operativi,

- migliorare i criteri di selezione dei beneficiari ed i sistemi di monitoraggio,

- rendere omogenei i risultati, utilizzando indicatori idonei ed operativi(62).

108. Le misure di riprogrammazione non hanno tenuto conto sufficientemente dei risultati di queste valutazioni (cfr. anche i paragrafi 101-104 sui comitati di sorveglianza e la riprogrammazione finanziaria, nonché il paragrafo 39 relativo al FESR).

109. Riguardo agli indicatori, la Corte, come le valutazioni stesse, osserva che la relazione comune sui piani nazionali di azione 1999 ha insistito sulla necessità di indicatori mirati e più adeguati per poter procedere a valutazioni per gruppo bersaglio e per armonizzare gli approcci degli Stati membri in questo settore.

Il controllo dei progetti di cui all'articolo 6

110. L'articolo 6 del regolamento (CEE) n. 4255/88 del Consiglio, modificato, definisce gli obiettivi e le condizioni relativi al finanziamento di progetti pilota e dimostrativi. A differenza dei progetti relativi alla componente principale dell'FSE (studi FSE), le azioni in causa dovrebbero avere carattere innovativo, comprendere scambi di esperienze e di know-how e dovrebbero essere attuati su iniziativa della Commissione.

111. La Corte ha selezionato e controllato una serie di progetti (7) a favore dei disoccupati di lunga durata, presso la Commissione e presso gli Stati membri, per stabilire il contributo che avevano apportato allo sviluppo di approcci nuovi ed innovativi alla lotta contro la disoccupazione di lunga durata.

112. Non esiste alcun sistema di gestione affidabile né di individuazione adeguata dei progetti per gruppo bersaglio. A causa delle deficienze delle procedure di gestione, la maggior parte dei progetti esaminati è stata realizzata con rilevanti ritardi. La sorveglianza della Commissione, nella maggior parte dei casi, non era coerente e, in diverse fattispecie, alcuni pagamenti erano ancora pendenti a distanza di quattro anni dall'effettiva data di chiusura. Alcune decisioni relative alla proroga dei periodi di attuazione dei progetti sono state ritardate e in seguito adottate retroattivamente per tutti i progetti.

113. Il fatto che la Commissione non disponga né di un dispositivo di sorveglianza dei progetti in causa dopo la loro attuazione, per valutarne l'impatto a breve e a lungo termine, né di una relazione che dia una valutazione globale dei progetti di cui all'articolo 6, la priva di informazioni preziose sull'efficienza dei progetti. Mancando una politica di diffusione dei risultati dei progetti, viene ridotto l'impatto positivo che questi potrebbero avere e non è rispettato l'articolo 6, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (CEE) n. 4255/88 (modificato), relativo agli scambi di esperienze.

114. A causa delle deficienze citate, nessuno dei progetti sottoposti a controllo ha potuto essere integrato nella componente principale dell'FSE. In conclusione, i progetti di cui all'articolo 6 non hanno contribuito al raggiungimento degli obiettivi del regolamento, in particolare la promozione di nuovi approcci nella lotta contro la disoccupazione di lunga durata.

115. Infine, sui progetti di cui all'articolo 6 non è stata esercitata una sorveglianza, che avrebbe consentito di trarne degli insegnamenti e di lottare contro la disoccupazione di lunga durata facendo ricorso alla componente principale dell'FSE.

La gestione negli Stati membri

116. I paragrafi seguenti danno un quadro d'insieme dei problemi comuni, che sono stati riscontrati in merito alla gestione dei programmi negli Stati membri.

Definizione imprecisa del concetto di "disoccupati di lunga durata"

117. Per sviluppare strategie comunitarie efficaci in materia di occupazione e lottare contro la disoccupazione di lunga durata, è importante che gli Stati membri interpretino correttamente l'espressione "disoccupazione di lunga durata", in particolare nel caso di misure ideate specificamente per il finanziamento di azioni o per questo gruppo bersaglio.

118. In numerosi programmi operativi, le misure specifiche in materia di disoccupazione di lunga durata erano destinate non solo a persone senza lavoro da più di dodici mesi, ma anche a quelle suscettibili di divenire disoccupati di lunga durata ("minacciati dalla disoccupazione di lunga durata")(63). Il fatto che non si operi alcuna distinzione tra questi gruppi bersaglio diminuisce la validità delle statistiche concernenti l'impatto dei programmi sulla disoccupazione di lunga durata.

La scarsa priorità accordata ai disoccupati di lunga durata ed agli aiuti all'occupazione

119. In diversi Stati membri si è riscontrato uno sfasamento tra l'entità dei disoccupati di lunga durata rispetto al numero totale dei disoccupati e l'entità dei fondi rientranti nei programmi operativi destinati a misure a favore dei disoccupati di lunga durata. Alcuni Stati membri non avevano previsto tassi d'intervento differenziati tra i disoccupati di lunga durata e gli altri beneficiari(64).

120. Il meccanismo degli aiuti all'occupazione è stato utilizzato in modo significativo solo in uno Stato membro su cinque(65), benché l'impatto di questo strumento sulla riduzione della disoccupazione di lunga durata sia piuttosto importante.

121. In uno Stato membro, i meccanismi di aiuto all'occupazione a favore dei disoccupati di lunga durata sono stati creati e successivamente abbandonati senza che fosse svolta alcuna valutazione ex ante o ex post(66).

L'attuazione degli aiuti all'occupazione

122. Sebbene, in valore assoluto, il numero di posti di lavoro creati ricorrendo agli aiuti all'occupazione sia piuttosto importante, le osservazioni che seguono mostrano che il quadro normativo e amministrativo degli Stati membri, per quanto concerne l'effetto di creazione "netta" di posti di lavoro (cfr. anche il paragrafo 56 relativo al FESR) potrebbe essere ulteriormente migliorato.

123. Alcuni regimi di aiuto all'occupazione non obbligano giuridicamente le imprese che ricevono gli aiuti ad aumentare il numero totale di dipendenti. Questa lacuna rende possibile il versamento di un aiuto all'occupazione per dipendenti che sarebbero stati comunque assunti(67) (cfr. anche il paragrafo 54 sul FESR).

124. Inoltre, sono state riscontrate deficienze nelle disposizioni relative alla creazione di posti di lavoro duraturi, in quanto i meccanismi in questione non esigono che il versamento della sovvenzione sia subordinato al rispetto di una durata minima del contratto di lavoro(68). Per di più, la procedura di monitoraggio delle sanzioni applicabili in caso di mancato rispetto della durata minima del contratto di lavoro è talvolta troppo burocratica e pertanto non incoraggia gli imprenditori a presentare domande per tali tipi di aiuti(69).

125. Il fatto che la maggior parte degli Stati membri non fissi condizioni specifiche in merito alla natura dei posti di lavoro da creare mediante gli aiuti all'occupazione, provoca talvolta effetti di "peso morto"(70) (cfr. anche il paragrafo 72 relativo al FESR).

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Il FESR

126. Se l'obiettivo occupazionale rappresenta una posta politica importante, non è facile valutare nella giusta misura la questione del numero dei posti di lavoro creati o mantenuti grazie agli aiuti del FESR. In effetti, la politica regionale sostenuta dal FESR aveva come scopo principale di modificare in profondità le strutture della produzione nelle regioni svantaggiate. Queste modifiche strutturali non sempre sono accompagnate (almeno a breve e/o medio termine) da un aumento dei posti di lavoro disponibili. Peraltro, la valutazione degli effetti sull'occupazione derivanti dagli aiuti del FESR concessi a una misura deve tener conto, in linea di principio, da un lato della sua interazione con altre misure, sia nazionali sia comunitarie, e dall'altro degli effetti connessi all'evoluzione congiunturale generale, dato che è difficile individuare l'impatto specificamente imputabile alla misura in oggetto. Infine, l'affidabilità dei dati, sia di previsione che definitivi, relativi ai posti di lavoro creati o mantenuti, non è sempre garantita.

127. Gli obiettivi dei PRS/QCS/DOCUP/PO in materia occupazionale sono, per quanto concerne gli effetti sperati, spesso imprecisi. Pertanto non è certo che lo sviluppo dell'occupazione rivesta il carattere strategico che numerose decisioni politiche sull'esecuzione (degli interventi) del FESR gli attribuiscono e che il trattato CE, modificato dal trattato di Amsterdam, richiede.

128. Per quanto riguarda la valutazione degli effetti in termini occupazionali, i metodi macroeconomici non sono in grado di fornire direttamente gli indicatori opportuni. Peraltro, la diversità delle prassi applicate a livello dei progetti e delle misure rende difficile il lavoro di aggregazione. Per questi motivi, la Corte raccomanda che gli sforzi già compiuti dalla Commissione dal 1996 per armonizzare le modalità di valutazione e per definire un quadro comune sulla base della metodologia MEANS e dare maggiore importanza all'occupazione nel quadro del nuovo periodo di programmazione 2000-2006, siano proseguiti.

129. In questo contesto i differenti approcci "top down" fornirebbero un quadro generale dei posti di lavoro creati e mantenuti, quadro che sarebbe utile in particolare per la valutazione ex ante. Tuttavia, l'uso dei metodi in questione dev'essere integrato dal ricorso all'approccio "bottom-up", fondato sugli effetti-posti di lavoro individuati per ciascuno degli investimenti cofinanziati, dall'istruzione del fascicolo fino al completamento dei progetti, tenendo conto del carattere duraturo dei posti di lavoro. In base a questi dati "lordi", si dovrebbe calcolare anche l'impatto "netto", analizzando gli effetti di "peso morto" e quelli di trasferimento/sostituzione secondo la specificità dei progetti.

130. Allo stato attuale, le basi di dati relative agli aiuti agli investimenti produttivi non sono affidabili e si prestano ben poco ad un'analisi dell'impatto degli aiuti FESR sull'occupazione. Tuttavia, esse servono ad alimentare i dati relativi agli indicatori scelti ai fini del monitoraggio e della valutazione degli interventi comunitari. Dato che la sorveglianza e la valutazione dei programmi sono operazioni collegate, è necessario, a tutti i livelli dell'attuazione (istruzione dei fascicoli, gestione amministrativa e finanziaria, accompagnamento tecnico, controllo della realizzazione degli investimenti, analisi relative al carattere duraturo dei posti di lavoro e chiusura dei fascicoli), insistere affinché vengano fornite informazioni affidabili ed esaustive, suscettibili di essere utilizzate nel processo di valutazione. Pertanto, sfruttare al massimo le informazioni interne disponibili è un obiettivo prioritario. La valutazione non deve essere concepita come un compito isolato, ma necessita uno sforzo continuo che richiede, in particolare, un consolidamento sistematico delle relazioni con i produttori di statistiche ed i beneficiari.

131. Tener conto del FESR nella strategia per l'occupazione (ciò che è fatto attualmente in misura insufficiente), potrebbe produrre importanti effetti sinergici e dovrebbe contribuire ad un miglioramento degli indicatori quantitativi e qualitativi, nonché dei sistemi di raccolta dei dati utilizzati per la valutazione dell'impatto. I responsabili della gestione dei programmi avrebbero così a disposizione una base migliore per misurare i progressi compiuti rispetto agli obiettivi fissati in materia di occupazione ed il trattato, che conferisce all'Unione europea il compito di promuovere un livello occupazionale elevato, sarebbe rispettato.

L'FSE

132. La Commissione e gli Stati membri si sono notevolmente adoperati, a livello regolamentare, amministrativo e finanziario, nel corso degli ultimi dieci anni, per migliorare la situazione. Verso la fine degli anni '90, sono stati riscontrati alcuni miglioramenti nella situazione generale della disoccupazione nell'UE; tuttavia, sfortunatamente, per quanto concerne la disoccupazione di lunga durata, i progressi sono stati più lenti.

133. La Commissione non è stata in grado di fornire un quadro globale delle spese effettivamente erogate per la disoccupazione di lunga durata a livello UE, poiché la gestione non è organizzata per obiettivo politico e gruppi bersaglio.

134. La Corte ha individuato incoerenze tra la strategia europea per l'occupazione e le attività dell'FSE:

- incoerenza tra il regolamento FSE (che prevede un ruolo per il meccanismo di aiuti all'occupazione) e la struttura degli orientamenti per l'occupazione, che non attribuiscono un ruolo specifico a tale meccanismo,

- incoerenza tra gli orientamenti riconducibili al pilastro della capacità di inserimento professionale, per quanto concerne il ricorso combinato ad un approccio preventivo, e l'effettivo assorbimento dei disoccupati di lunga durata (approccio curativo). L'approccio preventivo non è stato sufficientemente combinato con quello curativo,

- incoerenza tra il calendario di programmazione dell'FSE e quello del processo decisionale relativo alla strategia per l'occupazione,

- poiché pochi Stati membri forniscono informazioni dettagliate sul modo in cui l'FSE sostiene gli orientamenti europei o i piani nazionali di azione, esiste il rischio che non tutti gli elementi degli orientamenti siano ripresi nel settore d'intervento dell'FSE.

135. Gli aiuti all'occupazione si sono rivelati uno strumento importante per la creazione di posti di lavoro duraturi per i disoccupati di lunga durata, poiché la formazione, da sola, spesso è insufficiente. La Corte ha riscontrato che la tendenza è quella di ridurre gli aiuti all'occupazione piuttosto che incrementare l'attuazione dei programmi operativi, nonostante le raccomandazioni formulate nell'ambito delle valutazioni.

136. Le osservazioni della Corte sulle deficienze nella programmazione delle misure, in particolare la mancanza di indicatori appropriati, sono confermate anche dai risultati delle valutazioni e delle raccomandazioni del Consiglio contenute nella relazione comune sull'occupazione 1999.

137. Inoltre, è necessario migliorare l'amministrazione del meccanismo di aiuto all'occupazione e delle relative azioni, a livello della Commissione e degli Stati membri. In una relazione speciale sulla "disoccupazione giovanile"(71), la Corte ha citato anche la necessità di definizioni più chiare, di misure meglio mirate con indicatori idonei, di migliorare il funzionamento dei comitati di sorveglianza e di disporre di orientamenti politici più chiari e mirati.

138. Le informazioni attinenti ai sistemi di gestione e di controllo concernenti i progetti pilota e dimostrativi riusciti [articolo 6 del regolamento (CEE) n. 2089/93 del Consiglio] non sono state fornite né alla Commissione né agli Stati membri, con il risultato che progetti simili non sono stati inseriti nelle azioni della componente principale dell'FSE.

139. L'attuazione negli Stati membri delle misure cofinanziate dall'FSE a favore dei disoccupati di lunga durata mancava di una chiara definizione dei gruppi bersaglio e non ha ricevuto la dovuta priorità da parte delle amministrazioni nazionali e regionali, né nelle disposizioni nazionali regolamentari e gestionali; ciò ha originato costi di "peso morto" ed ha fatto registrare ritardi nell'attuazione.

140. La Corte raccomanda:

- che si provveda ad un approccio più equilibrato, nell'ambito delle misure a favore dell'occupazione, tra approccio preventivo e approccio curativo,

- che attività specifiche, come i progetti dell'FSE di cui all'articolo 6, siano in futuro meglio mirate e considerate con maggior cura ai fini dell'attuazione delle attività principali,

- che la Commissione provveda affinché le relazioni di valutazione già elaboratesiano sufficientemente tenute in considerazione nella riprogrammazione delle misure,

- che le procedure amministrative siano chiarite e semplificate.

Raccomandazioni generali

141. La Corte raccomanda di migliorare la coerenza tra la strategia per l'occupazione, da un lato, e l'FSE e il FESR dall'altro. A tale scopo, dovrebbero essere maggiormente ricercate le sinergie tra gli interventi cofinanziati dall'FSE e dal FESR.

142. Ai differenti livelli di politica, programma e sottoprogramma, dovrebbero essere definiti obiettivi coerenti in materia di occupazione. Ciò renderebbe ancor più efficaci gli sforzi ancora da compiere sotto il profilo della valutazione ex ante, intermedia ed ex post. In particolare, occorre che per ogni intervento (o gruppo di interventi) le tecniche di raccolta dei dati relativi agli effetti diretti e indiretti delle azioni sull'occupazione, da un lato, ed i metodi di aggregazione ai diversi livelli di progetto, misura, asse ed intervento dall'altro, siano armonizzati. Al tempo stesso, gli indicatori in causa dovrebbero essere tali da rendere per quanto possibile chiare le relazioni d'impatto fra i diversi livelli.

143. La Commissione dovrebbe vigilare affinché all'obbligo di tener conto dell'aspetto occupazionale sia dato sistematicamente, nel processo di cofinanziamento, il peso che gli compete. Inoltre, la Commissione dovrebbe adottare le misure necessarie affinché i meccanismi nazionali intesi ad evitare gli effetti di "peso morto" e di trasferimento siano migliorati e gli sforzi compiuti a tal fine siano intensificati. Lo stesso dicasi per i periodi di sorveglianza necessari per assicurare il carattere duraturo dei posti di lavoro creati o mantenuti.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 19 luglio 2001.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) MEANS era un programma della Commissione europea inteso a migliorare i metodi di valutazione delle azioni di natura strutturale.

(2) Regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio; del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161 del 26.6.1999).

(3) GU C 74 del 10.3.1998, pag. 4.

(4) I quattro pilastri sono:

- pilastro 1: inserimento professionale, orientamenti da 1 a 7;

- pilastro 2: imprenditorialità, orientamenti da 8 a 12;

- pilastro 3: adattabilità, orientamenti da 13 a 15;

- pilastro 4: pari opportunità, orientamenti da 16 a 19.

(5) Agenda sociale europea, parte I, lettere d) ed e).

(6) Regolamento (CEE) n. 2052/88 del Consiglio, modificato dal regolamento (CEE) n. 2081/93 (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 5). Articolo 1: promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo, in appresso denominato "obiettivo 1"; riconvertire le regioni, regioni frontaliere o parti di regioni (compresi i bacini d'occupazione e le comunità urbane) gravemente colpite dal declino industriale, in appresso denominato "obiettivo 2"; lottare contro la disoccupazione di lunga durata e facilitare l'inserimento professionale dei giovani e l'integrazione delle persone minacciate di esclusione dal mercato del lavoro, in appresso denominato "obiettivo 3"; agevolare l'adattamento dei lavoratori e delle lavoratrici ai mutamenti industriali e all'evoluzione dei sistemi di produzione, in appresso denominato "obiettivo 4"; promuovere lo sviluppo rurale, accelerando l'adeguamento delle st