Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito:

- alla "Proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione, a nome della Comunità europea, della convenzione di Stoccolma sugli inquinanti organici persistenti",

- alla "Proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione, a nome della Comunità europea, del protocollo del 1998 sugli inquinanti organici persistenti alla convenzione del 1979 sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza", e

- alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo agli inquinanti organici persistenti e che modifica le direttive 79/117/CEE e 96/59/CE"

(COM(2003) 331, 332, 333 def. - 2003/0118-0117-0119 (CNS))

(2004/C 32/08)

Il Consiglio, in data 10-11 luglio 2003, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 95 e 175 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposte di cui sopra.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori in materia, ha adottato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Cassina in data 14 ottobre 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 29 ottobre 2003, nel corso della 403a sessione plenaria, con 122 voti favorevoli, 1 contrario e 5 astensioni, il seguente parere.

1. Premessa e contenuto delle proposte

1.1. Gli inquinanti organici persistenti, comunemente chiamati POP (persistent organic pollutants), sono sostanze chimiche resistenti alla degradazione naturale e che, disperse nell'ambiente, sono trasportate dagli elementi (vento, pioggia, acqua) o da vettori animali, anche a distanza notevole dal punto d'emissione. Tali sostanze sono soggette a bioaccumulo attraverso la catena alimentare e costituiscono un pericolo accertato per la salute umana e per l'ambiente. I loro effetti nocivi, sia vicino che lontano dalle fonti d'emissione, sono ormai ampiamente dimostrati e universalmente riconosciuti.

1.2. Particolarmente a rischio sono gli ecosistemi artici a causa del fenomeno della biodiffusione, ma il pericolo è presente in tutto il pianeta e da tempo la comunità internazionale ha intrapreso la strada dell'eliminazione di tali sostanze, proibendone in tempi certi la produzione, la commercializzazione e l'utilizzo.

1.3. Due sono gli strumenti, definiti dalla comunità internazionale, che oggi costituiscono il punto di riferimento in questa battaglia:

- il protocollo UNECE, aperto all'adesione di tutte le parti della convenzione delle Nazioni Unite sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza (CLRTAP)(1) che volessero parteciparvi, adottato nel corso della sessione speciale dell'organo esecutivo della stessa CLRTAP, tenutasi ad Aarhus (Danimarca), nel giugno 1998. Tale protocollo è stato firmato dalla Comunità e da tutti gli Stati membri il 24 giugno 1998. Esso riguarda 16 sostanze, di cui 11 pesticidi, due sostanze chimiche industriali e 3 sottoprodotti che si formano non intenzionalmente. Il Protocollo è entrato in vigore il 23 ottobre 2003;

- la convenzione di Stoccolma, adottata nel maggio del 2001 con un ruolo attivo e la firma della Comunità europea e di tutti i suoi Stati membri avvenuta il 22 maggio 2001; essa regolamenta un'azione a livello mondiale per 12 sostanze riconosciute come POP, con specifico riferimento all'applicazione del principio di precauzione, e fissa le regole per un progressivo allargamento della convenzione stessa ad altre sostanze che presentino caratteristiche di persistenza e per le quali occorre un'azione globale. Per l'entrata in vigore attualmente mancano ancora una decina di ratifiche.

1.4. Contemporaneamente all'esame della proposta di regolamento relativo ai POP(2) la Commissione ha proposto la ratifica da parte dell'UE dei due strumenti citati al punto precedente, possibile grazie all'adozione dei seguenti documenti:

- proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione a nome della Comunità europea della convenzione di Stoccolma sugli inquinanti organici persistenti(3),

- proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione a nome della Comunità europea(4) del protocollo del 1998 sugli inquinanti organici persistenti alla convenzione del 1979 sull'inquinamento atmosferico a grande distanza.

1.5. Il presente parere verterà soprattutto sulla proposta di regolamento, mentre per le due proposte di decisione si rinvia al punto 6.

2. Limiti dell'attuale legislazione comunitaria in vigore

2.1. Tra le altre norme, le restrizioni relative alle sostanze definite inquinanti organici persistenti (POP) attualmente applicate nell'area UE sono:

- quelle stabilite dalla direttiva 79/117/CEE(5) che prevede il divieto di mettere in commercio e di impiegare prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive,

- le disposizioni sull'utilizzo dei PCB (bifenili policlorurati) stabilite dalla direttiva 76/769/CEE(6) sulle restrizioni di talune sostanze e preparati pericolosi.

2.2. Le deroghe concrete concesse nelle due direttive risultano essere assai più ampie di quelle contenute nelle due convenzioni: la ratifica da parte della Comunità rende necessario, quindi, un riallineamento della legislazione comunitaria in quest'ambito.

2.3. Tra le altre lacune più evidenti della normativa attualmente in vigore sono da segnalare:

- la mancanza del divieto di produrre le sostanze chimiche con riconosciute caratteristiche di POP; la maggior parte delle disposizioni riguardanti tali sostanze, infatti, impongono solo il divieto di commercializzazione ed uso (e, a volte, solo parziale),

- la mancanza di una disciplina che vieti la produzione delle nuove sostanze riconosciute come POP, che possono essere aggiunte in futuro agli elenchi sia del protocollo UNECE, sia della convenzione di Stoccolma.

2.4. Risulta quindi dall'analisi a consuntivo della legislazione comunitaria in vigore che, nonostante il pur importante impegno in materia ambientale rappresentato da diversi strumenti normativi, essa non è sufficiente ad attuare integralmente le disposizioni del protocollo e della convenzione e, pertanto, a garantire l'obiettivo della sicurezza per la salute umana, animale e l'ambiente dagli effetti dei prodotti con caratteristiche di POP.

3. Sintesi delle principali proposte contenute nella proposta di regolamento

3.1. La proposta di regolamento "relativo agli inquinanti organici persistenti e che modifica le direttive 79/117/CEE e 96/59/CEE" intende dare attuazione alle principali disposizioni contenute sia nel protocollo UNECE sia nella convenzione di Stoccolma anche allineando, attraverso le modifiche che impone alle direttive 79/117/CEE(7) e 96/59/CE(8), le precedenti normative comunitarie al protocollo e alla convenzione. Essa prevede il divieto di produzione, utilizzo e immissione in commercio delle sostanze elencate nei due dispositivi internazionali.

3.2. In aggiunta, la proposta di regolamento in esame presenta alcuni importanti elementi più avanzati rispetto agli strumenti internazionali citati:

- l'eliminazione delle deroghe per "usi limitati" previste invece per alcune sostanze dagli accordi internazionali,

- normative e/o disposizioni più cogenti per lo smaltimento delle scorte e dei rifiuti,

- la predisposizione di una procedura che comporta un comitato di regolamentazione, la quale consentirà alla Commissione di aggiungere all'elenco delle sostanze oggetto di restrizione o divieto altre sostanze chimiche che presentassero caratteristiche di POP, e ciò entro un anno al massimo dalla loro inclusione nella lista delle sostanze controllate o proibite dalla convenzione o dal protocollo,

- la sostituzione delle disposizioni della direttiva 79/117/CEE per quanto riguarda le restrizioni previste per otto pesticidi e le modifiche della direttiva 96/59/CEE per quanto riguarda lo smaltimento del PCB.

4. Osservazioni generali

4.1. Il CESE si felicita con la Commissione per aver assunto l'iniziativa di adeguare la normativa comunitaria, in vista della ratifica da parte della Comunità degli strumenti internazionali volti a combattere gli inquinanti organici persistenti, e apprezza gli ulteriori rafforzamenti della normativa in funzione del principio di precauzione. Si tratta di un atto che si iscrive nelle decisioni adottate nell'ambito del VI programma d'azione in materia ambientale ed è in coerenza anche con la dichiarazione politica presentata al vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile.

4.1.1. Di conseguenza, il CESE auspica che la proposta di regolamento e le due proposte di decisione siano adottate tempestivamente, in modo che la Comunità possa esser parte firmataria degli strumenti internazionali in questione possibilmente anche prima che essi entrino in vigore(9) e comunque in tempo per partecipare alla prima conferenza delle parti che si terrà entro un anno a partire dalla piena vigenza della convenzione.

4.2. In particolare, due sono gli elementi di rilievo della proposta di regolamento: la possibilità di aggiungere sostanze le cui caratteristiche possono essere identificate con i POP e il rigore con cui sono stabiliti ristretti margini alle possibilità di deroga.

4.3. Il CESE apprezza la dinamica dei piani nazionali e del piano comunitario che spinge gli Stati membri ad un confronto continuo e ad un'azione coerente nel tempo per combattere queste pericolose sostanze e i loro effetti. Anche l'articolazione e le sinergie che il regolamento favorisce tra l'azione degli Stati membri e quella della Commissione sono positive e il Comitato rileva con soddisfazione che non si tratta di una prospettiva o di un auspicio, dato che sono già in corso interessanti cooperazioni anche in ambito regionale e transfrontaliero, grazie all'utilizzo di programmi comunitari(10). Iscrivere le azioni a favore dello sviluppo sostenibile nel quadro comunitario, anche se queste si realizzano in un determinato territorio, è garanzia di un impegno sinergico dei paesi membri che tutela sia l'ambiente nel suo complesso sia il mercato interno dalle distorsioni.

4.4. Tuttavia, resta sempre molto difficile appurare le violazioni da parte di privati e imprese e, pertanto, sarebbe utile procedere alla messa in rete degli strumenti nazionali di verifica e monitoraggio, favorendo anche la formazione specifica degli operatori addetti ai controlli, attraverso iniziative a carattere transnazionale e comunitario.

4.5. Anche le sanzioni per chi viola le norme relative ai POP (essendo ancorate agli strumenti investigativi e giuridici degli Stati membri, sia pur soggette a un obbligo di notifica alla Commissione), dovrebbero in un tempo relativamente breve dare adito, se non a normalizzazione, almeno ad una forte e volontaria convergenza.

4.6. Il CESE esprime preoccupazione circa la situazione di alcuni dei nuovi paesi membri che detengono stock ancora molto rilevanti di prodotti o articoli aventi carattere di POP da smaltire. Nella fase di pre-adesione è stato garantito il sostegno finanziario per l'eliminazione degli stock attraverso vari programmi tra cui ISPA. In futuro, le risorse e l'assistenza tecnica necessarie per aiutare lo smaltimento di tali scorte in quell'area dell'Europa dovranno provenire dagli strumenti di intervento ordinari, in particolare dai fondi strutturali. Per fare questo è indispensabile una costante attenzione da parte delle istituzioni comunitarie, ma soprattutto il coinvolgimento responsabile delle autorità dei nuovi Stati membri e la loro capacità di coinvolgere gli attori sociali, le ONG e l'insieme della popolazione.

4.6.1. Analogamente, per l'area dei paesi terzi mediterranei, dove esistono gravi problemi di uso e anche di abuso di sostanze aventi carattere di POP, il CESE auspica che, nel quadro delle strategie euromediterranea e "di buon vicinato", si iscriva tra le priorità il sostegno alla sostituzione e allo smaltimento di questi prodotti.

4.7. Il CESE, inoltre, sollecita il rafforzamento del monitoraggio sull'evoluzione della presenza di prodotti con carattere di POP e chiede che, nell'ambito del VI programma quadro di ricerca e sviluppo, siano utilizzate al meglio le possibilità esistenti di destinare risorse per affinare gli strumenti di controllo e le tecniche di individuazione della presenza e dei percorsi dei POP.

4.8. Il CESE nota, infine, che la presente proposta di regolamento è stata resa necessaria anche dal fatto che, nonostante l'ampio dibattito sviluppato dal Libro bianco sulle sostanze chimiche, non è stato ancora possibile dar seguito alle indicazioni ivi contenute. Il CESE, pertanto, prescindendo dallo specifico merito del presente parere, coglie l'occasione per sollecitare la Commissione a procedere speditamente alle proposte attuative.

5. Osservazioni specifiche

5.1. Il CESE ritiene che nell'indicazione della base giuridica dovrebbe essere citato prima l'articolo 175 del Trattato (protezione dell'ambiente) in combinato disposto con l'articolo 95 (mercato interno), in linea con quanto indicato, non a caso, dal primo "considerando".

5.2. Rimanendo nei "considerando" (considerando 8), non è comprensibile il giudizio di "opportunità" per il mantenimento dell'uso dell'HCH (lindano) in certi Stati membri, se si considera l'importanza del principio di precauzione in questa materia e se si tiene conto che la decisione 2000/801/CE(11) lo bandisce come fitosanitario. Il CESE chiede alla Commissione di esaminare con la massima attenzione come, dove e con quali finalità venga ancora usato il lindano e, in ogni caso, ritiene che non dovrebbe mai essere usato in presenza di possibili alternative (prodotti o processi).

5.3. Relativamente all'articolo 5 (scorte), il CESE nota che il limite che fa scattare l'obbligo di notifica si applica a scorte superiori ai 100 kg. Il CESE preferirebbe che questo limite fosse ridotto (per esempio a 50 kg) ma si rende conto che ciò produrrebbe un onere amministrativo rilevante per gli Stati e per le imprese. Pertanto, chiede invece che: a) siano svolte campagne di informazione affinché tutti i detentori dei prodotti in questione siano coscienti dei rischi connessi a tale tipo di sostanze; b) se del caso, siano offerte consulenza e assistenza tecnica per lo smaltimento in sicurezza delle scorte anche di piccola entità.

5.4. In relazione all'assistenza tecnica fornita dalla Commissione e dagli Stati membri ai paesi in via di sviluppo (articolo 11) il CESE ritiene che si dovrebbe prevedere di sostenere e corresponsabilizzare non solo delle ONG ma anche - ed esplicitamente - le parti sociali.

5.5. L'articolo 13 (sanzioni) stabilisce che le sanzioni debbano essere "effettive, proporzionate e dissuasive" ed affida la comminazione delle stesse e la definizione della loro entità agli Stati membri. Il CESE ritiene che le sanzioni debbano essere il più possibile simili nell'UE, ma soprattutto debbano essere definite secondo gli stessi criteri; i concetti espressi nel criterio generale - effettività, proporzionalità e dissuasività - possono essere interpretati in modo difforme da paese a paese, rendendo diseguali le responsabilità e le stesse dinamiche di mercato. Per evitare ciò, l'auspicio di una cooperazione stretta tra le strutture preposte ai controlli e tra gli organi sanzionatori dei diversi paesi appare indispensabile e dovrebbe essere esplicitamente indicato nel testo della proposta.

6. Proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione, a nome della Comunità europea, del protocollo del 1998 sugli inquinanti organici persistenti alla convenzione del 1979 sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza(12) - Proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione, a nome della Comunità europea, della convenzione di Stoccolma sugli inquinanti organici persistenti(13).

6.1. Le suddette proposte mirano a permettere l'approvazione dei due strumenti internazionali in questione da parte della Comunità europea e a decidere le procedure per proporre nuove sostanze da includere negli accordi.

6.2. In forza di tali decisioni, il Consiglio designerà la o le persone autorizzate a depositare lo strumento di approvazione del protocollo e della convenzione presso il Segretariato generale delle Nazioni Unite. Spetterà, poi, esclusivamente alle istituzioni comunitarie proporre emendamenti a nome della Comunità.

6.3. Il CESE esprime un giudizio totalmente favorevole e auspica una sollecita approvazione delle due proposte di decisione.

Bruxelles, 29 ottobre 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) Convenzione delle Nazioni Unite sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza (Convention on Long Range Transboundary Air Pollution - CLRTAP), firmata nel 1979 a Ginevra.

(2) Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo agli inquinanti organici persistenti e che modifica le direttive 79/117/CEE e 96/59/CE - COM(2003) 333 def.

(3) COM(2003) 331 def.

(4) COM(2003) 332 def.

(5) GU L 33 dell'8.2.1979.

(6) GU L 262 del 27.9.1976.

(7) GU L 33 dell'8.2.1979.

(8) GU L 243 del 24.9.1996.

(9) Il protocollo è entrato in vigore nell'ottobre 2003.

(10) Come il progetto Monarpop (Monitoring Network in the Alpine Region for POPs), cooperazione nel quadro Interreg tra i paesi alpini.

(11) GU L 324 del 21.12.2000.

(12) COM(2003) 332 def.

(13) COM(2003) 331 def.