IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 185/31

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle statistiche comunitarie in materia di migrazioni e di protezione internazionale

COM(2005) 375 def. — 2005/0156 (COD)

(2006/C 185/06)

Il Consiglio, in data 15 novembre 2005, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 22 febbraio 2006, sulla base del progetto predisposto dalla relatrice SCIBERRAS.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 20 aprile 2006, nel corso della 426a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 131 voti favorevoli e 3 astensioni:

1. Introduzione

1.1 Il Trattato di Amsterdam, entrato in vigore nel 1999, annovera tra i suoi obiettivi quello di «conservare e sviluppare l'Unione quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima» (1).

1.2 Il Trattato di Amsterdam costituisce un'autentica pietra miliare in quanto trasferisce la politica di migrazione dal terzo pilastro dell'Unione europea, basato sulla cooperazione tra i governi, al primo, in cui le politiche vengono promosse dalla Commissione europea. Il 1o maggio 2004 segna anche l'inizio di una nuova fase nel campo della politica di migrazione dei 25 Stati membri, giacché accelera ulteriormente il graduale passaggio da una politica nazionale a una politica comune.

1.3 Il 17 dicembre 2005, la presidenza britannica ha inoltre concluso con successo un accordo sulle prospettive finanziarie 2007-2013, cioè il quadro finanziario dell'Unione per il prossimo periodo (2).

1.4 Nel capitolo «Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia», che affronta il tema della sicurezza dei cittadini che vivono nei 25 Stati membri dell'UE, si indicano gli stanziamenti previsti per diverse iniziative in settori quali la protezione alle frontiere. La spesa relativa a questo capitolo dovrebbe aumentare in maniera significativa nei prossimi otto anni. Tuttavia, esistono anche iniziative nel campo delle politiche sociali che si traducono in progetti come il Fondo europeo per i rifugiati e il Fondo europeo per l'integrazione dei cittadini dei paesi terzi, finalizzati a migliorare i servizi forniti alle popolazioni di immigrati negli Stati membri.

1.5 Il Consiglio europeo di Salonicco del 2003 ha anche sottolineato l'esigenza di ricercare «mezzi legali per l'ingresso di cittadini di paesi terzi nell'Unione, tenendo conto delle capacità ricettive degli Stati membri» (3).

1.6 Le decisioni in materia, e in particolare la valutazione della capacità ricettiva dei singoli Stati membri, devono tenere conto non solo del numero di abitanti, della superficie e della situazione economica di ciascun paese, ma anche della popolazione immigrata esistente e dei flussi migratori del momento. Questi ultimi a loro volta non possono essere valutati correttamente senza un'armonizzazione dei metadati statistici (cioè le norme per la raccolta dei dati) tra i vari Stati membri. Tale armonizzazione è infatti necessaria per assicurare la coerenza interna delle statistiche su scala comunitaria.

1.7 La mancanza di armonizzazione delle statistiche è in parte il prodotto delle diverse definizioni date al concetto di migrazione. Tali divergenze possono essere a loro volta dovute a disparità nella legislazione in materia, ma anche a una serie di inadeguatezze e lacune nella raccolta dei dati, le quali ostacolano l'avvio e lo sviluppo di una graduale armonizzazione.

1.8 Inoltre, l'immigrazione illegale e il lavoro non dichiarato sono fenomeni comuni e in aumento, dovuti in parte alle restrizioni imposte ai canali di migrazione legale. Quello della migrazione clandestina è un settore in cui le rilevazioni statistiche possono risultare ancor meno accurate. In questo caso, la portata e il metodo dei calcoli statistici possono variare in modo particolare tra le varie autorità nazionali, il che rende quanto mai essenziale un'armonizzazione dei metadati tra gli Stati membri. Negli Stati Uniti, ad esempio, l'incompletezza dei dati sulla presenza di immigrati illegali ha dato luogo a un dibattito sull'opportunità di adeguare i risultati dei censimenti in base ai dati sui residenti non dichiarati, raccolti mediante tecniche di campionamento. Oltre alle tecniche di campionamento, vi sono anche altri metodi per la raccolta di dati statistici: in Francia, ad esempio, tale operazione vede il coinvolgimento delle autorità locali.

1.9 Il progetto di Trattato costituzionale riconosce il «diritto degli Stati membri di determinare il volume di ingresso nel loro territorio dei cittadini provenienti da paesi terzi, allo scopo di cercarvi un lavoro subordinato o autonomo» (4). Il CESE ha espresso il giudizio che tale obbligo costituzionale non impedisce all'Unione di raggiungere un elevato livello di armonizzazione legislativa per l'ingresso degli immigrati. Il Comitato ha inoltre sottolineato la necessità di una politica comunitaria attiva in questo campo e di una normativa armonizzata (5).

1.10 L'ulteriore sviluppo del quadro giuridico in materia di immigrazione si giustifica in parte con la realtà demografica e con il perseguimento della strategia di Lisbona. Il CESE ha osservato che «le tendenze demografiche nell'Unione e la strategia di Lisbona indicano la necessità per l'Europa di disporre di politiche attive per l'ammissione dei migranti per motivi economici. […] Sebbene ciascun paese abbia esigenze e caratteristiche a sé stanti, l'apertura di canali riservati alla migrazione per motivi economici è una necessità che accomuna tutti gli Stati membri» (6). L'Unione europea e gli Stati membri hanno bisogno di norme che autorizzino la manodopera a immigrare attraverso canali legali e trasparenti. Il Comitato ammette che tale approccio, in cui l'accento è soprattutto sull'aspetto economico della migrazione, è in sé riduttivo, e riconosce che gli Stati membri devono adottare politiche attive anche per la migrazione dovuta a motivi diversi da quello economico.

1.11 Un importante flusso migratorio comporta inoltre problemi di adeguamento nei paesi di accoglienza, data la pressione esercitata sui pubblici servizi, e possibili conseguenze sul mercato del lavoro. Tali conseguenze variano in funzione della capacità di assorbimento dei paesi di accoglienza. Per tenere informata la pubblica opinione sulle implicazioni dei flussi migratori occorrono dati statistici accurati e coerenti in tutti gli Stati membri. La disponibilità di dati statistici precisi può anche contribuire a combattere le eventuali tendenze xenofobe insite nell'opinione pubblica ed espresse con affermazioni del tipo «gli immigrati tolgono il lavoro ai locali» e «ci stanno invadendo».

1.12 La presenza di dati statistici attendibili può favorire un quadro giuridico comune, il che contribuirebbe a sua volta alla tutela dei diritti dei migranti. Il Comitato incoraggia la Commissione a sottolineare l'importanza di una raccolta e di una lettura accurata di tali dati, onde evitare interpretazioni erronee.

1.13 Dato che i lavoratori migranti rappresentano una parte importante della forza lavoro, nel perseguire l'obiettivo della mobilità del mercato del lavoro nell'UE bisogna tenere conto degli effetti delle restrizioni imposte alla circolazione tra Stati membri e della rilocalizzazione dei lavoratori migranti in provenienza da paesi extracomunitari. Un regolare flusso all'interno dell'UE ridurrebbe inoltre le difficoltà di adeguamento per le società di accoglienza con capacità di assorbimento più limitate.

1.14 Il Comitato parte dal presupposto che, per garantire il rispetto dei diritti umani e la protezione della dignità umana di ciascun individuo, tutti i processi di raccolta e/o trattamento di dati personali per motivi statistici o per altri usi ufficiali andrebbero protetti in particolar modo da eventuali sviamenti di procedura o altre violazioni.

2. L'importanza dei dati statistici all'interno di un quadro giuridico

2.1 Le informazioni statistiche che rispecchiano la situazione politica, sociale ed economica, oltre che l'atteggiamento globale degli Stati membri sulla questione della migrazione, possono influenzare e aiutare la formulazione, l'analisi e il riesame delle politiche vigenti in tali paesi.

2.2 La disponibilità di dati statistici accurati è molto importante per tracciare un quadro preciso delle popolazioni di migranti negli Stati dell'UE, precisandone tra l'altro le dimensioni e altre caratteristiche demografiche. Il Comitato esorta la Commissione a sottolineare questa esigenza, di modo che gli Stati membri ne riconoscano l'importanza e destinino maggiori risorse a tal fine.

3. Dati relativi all'immigrazione

3.1 È opportuno tenere presente alcune caratteristiche dei flussi migratori. Anzitutto, nella ricerca di migliori condizioni di vita predomina la direzione Est-Ovest. In secondo luogo, nei nuovi Stati membri dell'UE aumentano gli immigrati provenienti dai paesi extracomunitari, attratti ovviamente dai potenziali vantaggi di un'adesione all'UE di tali paesi e dalla possibilità di usarli come prima tappa verso l'Occidente. L'informazione statistica sui modelli migratori è un elemento essenziale attraverso il quale gli Stati membri possono analizzare i flussi migratori passati e presenti, prevedere quelli futuri e accertarne l'impatto e il potenziale sul piano demografico, sociale ed economico, il che servirà a calibrare le politiche in tali settori.

4. I vantaggi legati ai dati statistici

4.1 La maggior parte degli Stati membri ha elaborato statistiche approfondite sui paesi di origine dei richiedenti asilo. Servono tuttavia statistiche ancora più accurate basate su criteri comuni ai vari Stati membri in vista di futuri confronti a livello transnazionale.

4.2 Il quadro comune per la raccolta e l'elaborazione dei dati statistici, previsto dalla proposta di regolamento, è particolarmente necessario per quei paesi in cui non esistono banche dati centralizzate in materia di immigrazione e asilo, e in cui ogni autorità dispone di banche dati proprie.

4.3 Uno dei compiti fondamentali svolti dalle statistiche è quello di influenzare l'elaborazione e la revisione delle politiche. Ad esempio, nei casi in cui le statistiche hanno rivelato la presenza, tra gli immigrati in posizione irregolare, di bambini, minori non accompagnati, donne incinte e disabili, è stato possibile elaborare politiche nazionali relative al rilascio delle categorie vulnerabili o alla situazione dei minori non accompagnati. Pertanto, un'ulteriore suddivisione dei dati statistici al fine di aggiungere ulteriori informazioni demografiche e socioeconomiche, ad esempio sulla lingua parlata dagli immigrati, alle semplici cifre relative agli arrivi è tale da avere un deciso impatto sulle politiche. Queste ultime possono a loro volta ripercuotersi sull'integrazione degli immigrati nel mercato del lavoro.

4.4 L'elaborazione di statistiche più precise e complete permette proiezioni più accurate e di conseguenza fornisce una base per la programmazione delle future risorse. Le statistiche rappresentano inoltre un solido ausilio per la distribuzione delle risorse. Ad esempio, se le statistiche annuali mostrano l'ingresso illegale in un paese di un numero costante di minori non accompagnati, occorrerà prevedere o aumentare le risorse volte a prevedere appositi servizi di accoglienza e di sostegno.

4.5 Una corretta elaborazione dei dati statistici permette di fornire servizi adeguati alle esigenze degli utenti, favorendo così un'assegnazione equa e proporzionata delle risorse tra gli Stati membri.

4.6 Inoltre, un'analisi comparativa di tutte le norme in materia di immigrazione applicate nell'UE a 25 permetterebbe certamente alla Commissione europea di coordinare meglio le politiche dell'immigrazione a livello comunitario. Nonostante l'immigrazione rientri nel pilastro relativo alla giustizia e agli affari interni, i cittadini europei, specie quelli dei paesi investiti da tale fenomeno, insistono sempre più affinché la questione venga affrontata al livello dell'UE. L'analisi di cui sopra sarebbe finalizzata a favorire un'armonizzazione statistica tale da rendere più coerenti le politiche UE in materia di migrazione.

4.7 L'elaborazione di informazioni e indagini statistiche attendibili sulle caratteristiche degli immigrati illegali aiuterebbero gli Stati membri dell'UE ad analizzare le cause dell'immigrazione irregolare. Tra tali dati potrebbero figurare il contesto socioeconomico di provenienza degli immigrati, la loro base di competenze, le loro aspirazioni e i motivi che li hanno spinti a emigrare. Le indagini statistiche potrebbero portare al miglioramento delle informazioni sugli immigrati e allo sviluppo di risorse a essi destinate, ad esempio appositi programmi di istruzione e di formazione. Nella formulazione delle politiche riguardanti la protezione degli immigranti è altresì indispensabile procedere alla raccolta di statistiche su dati quali il numero di immigranti informati in materia di richieste di protezione internazionale e il numero di richieste presentate, accolte e respinte per i diversi tipi di status (articolo 4.) La raccolta e il trattamento dei dati andrebbero posti sotto il controllo delle pubbliche autorità degli Stati membri, le quali dovrebbero beneficiare di ulteriori risorse in termini di personale, qualifiche e strumenti. Le autorità dovrebbero inoltre avere il compito di garantire la confidenzialità dei dati personali raccolti e di presentare relazioni annuali ai rispettivi parlamenti. La raccolta di informazioni e dati statistici necessita di uno sforzo congiunto da parte degli Stati membri per l'assunzione di interpreti professionisti in grado di comunicare con gli immigrati al fine di ottenere tutti i dati necessari per un'indagine efficace. Tale operazione aiuterebbe inoltre gli Stati membri ad applicare le necessarie politiche. I programmi summenzionati contribuiscono all'integrazione degli immigrati nelle società degli Stati membri ed esistono inoltre fondi destinati alla raccolta di dati su aspetti quali il retroterra sociale degli immigrati. Questi strumenti statistici sarebbero anche di aiuto per organismi come l'Osservatorio europeo per la protezione dei diritti umani.

4.8 Occorrono inoltre statistiche relative agli appositi centri di trattenimento o ai centri di accoglienza «aperti» degli immigrati illegali, per far sì che la Commissione europea possa proporre una politica comune al riguardo.

4.9 Gli Stati membri dovrebbero inoltre collaborare alla raccolta dei dati concernenti i tipi di lavoro (legali e illegali) e gli alloggi per gli immigrati. Questi dati consentirebbero all'UE a 25 di evidenziare una serie di tendenze che potrebbero sfociare in politiche volte a migliorare le condizioni di vita degli immigrati per motivi di lavoro. Gli Stati membri sarebbero così tenuti a garantire la confidenzialità dei dati personali raccolti e a istituire appositi organismi con il compito di presentare relazioni annuali ai rispettivi parlamenti.

4.10 Le statistiche potrebbero anche essere utilizzate nelle campagne di sensibilizzazione e di integrazione. I dati statistici, in particolare quelli relativi alla condizione sociale e all'istruzione degli immigrati, potrebbero aiutare maggiormente i cittadini comunitari ad adoperarsi per l'integrazione degli immigrati. Pertanto, il Comitato incoraggia la Commissione a sottolineare l'importanza dei dati sociali e scolastici.

4.11 Anche le statistiche sulle spese sostenute dai paesi di accoglienza per il controllo, la detenzione, il rimpatrio e l'integrazione degli immigrati sono della massima importanza, affinché l'UE a 25 collabori all'istituzione di una sorta di fondo comune e all'elaborazione di una politica dell'immigrazione basata sulla solidarietà. Le statistiche possono anche contribuire a valutare meglio le esigenze di finanziamento.

4.12 Il Comitato incoraggia la Commissione a introdurre nuovi criteri sugli arrivi degli immigrati via cielo, terra o mare, al fine di disporre di statistiche più complete sulla prevenzione degli ingressi e dei soggiorni illegali (articolo 5), e di migliorare le fonti e le norme relative ai dati (articolo 9).

5. Garantire la protezione internazionale degli immigrati

5.1 Negli ultimi anni, l'Europa è stata il punto di arrivo di numerosi immigrati illegali provenienti dall'area subsahariana e da altri paesi africani. Spesso, gli immigrati in posizione irregolare e i richiedenti asilo sono persone fuggite dal loro paese di origine in quanto perseguitate per motivi di religione, di razza o di politica, per sottrarsi alla guerra civile, alla carestia, alla povertà, a catastrofi naturali, o ancora per ragioni economiche. Molti di loro hanno visto i loro familiari assassinati, torturati o sottoposti ad altre atrocità e/o sono stati separati da essi. Le esperienze vissute durante i loro viaggi spesso si traducono in veri e propri traumi che li rendono vulnerabili e bisognosi di protezione. Un'informazione statistica accurata sui motivi che hanno spinto queste persone a emigrare può portare a identificare le cause dell'immigrazione e a contribuire all'ulteriore sviluppo e alla valutazione delle politiche in materia di asilo e di traffico degli esseri umani.

5.2 Al fine di garantire la protezione di tali gruppi, i paesi che accolgono gli immigrati in posizione irregolare e tutte le persone destinate a lavorare con loro devono rispettare gli obblighi internazionali nel campo dei diritti umani, nonché la legislazione nazionale in materia di immigrazione e di rifugiati. Le forze di sicurezza (esercito e polizia) dei paesi di accoglienza sono obbligate in un primo tempo a svolgere operazioni di salvataggio e di soccorso e a offrire i livelli minimi di accoglienza vigenti nell'UE. In tale contesto vengono prestate, se necessario, le opportune cure mediche, si accerta nei limiti del possibile il paese di origine degli immigrati illegali e si cercano di acquisire altre informazioni demografiche. L'immigrato ha inoltre il diritto fondamentale di essere informato sulle procedure da seguire per la richiesta di asilo. La raccolta di dati come il numero di immigrati informati sulla procedura per richiedere la protezione internazionale, sul numero di domande inoltrate, sul numero di casi accolti e di quelli respinti per i diversi tipi di status (articolo 4) è anch'essa essenziale ai fini della formulazione di politiche sulla protezione degli immigranti.

5.3 I paesi di accoglienza sono tenuti al rispetto degli obblighi internazionali in materia di diritti umani assunti in quanto firmatari di convenzioni, dichiarazioni o Trattati internazionali e/o regionali. Come parte essenziale dell'acquis comunitario, l'UE richiede agli Stati membri di aver firmato la Convenzione del 1951 sui rifugiati, il Protocollo e la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 1967. Il documento alla base di queste convenzioni è la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo del 1948, che verte tra l'altro sul diritto d'asilo. La Convenzione sui rifugiati è una parte essenziale del quadro internazionale dei diritti umani. Altre convenzioni hanno fatto seguito, tra le quali quella contro la tortura (1984) e quella sui diritti del fanciullo (7). Gli Stati membri devono inoltre ottemperare alle direttive comunitarie in materia, in particolare la direttiva 2003/9/CE sulle norme minime relative all'accoglienza dei rifugiati (8), la direttiva 2004/83/CE sulle norme minime per l'attribuzione della qualifica e dello status di rifugiato (9) e la 2005/85/CE sulle norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (10).

5.4 È dunque essenziale che i paesi di accoglienza aderiscano a queste convenzioni per garantire anzitutto che i richiedenti asilo ricevano una protezione di base e non vengano respinti prima che la loro richiesta di asilo sia stata trattata e prima che sia stato determinato il loro status di rifugiato per motivi umanitari o altro.

5.5 L'analisi comparativa di come gli Stati membri applicano gli articoli 2 (definizioni relative all'immigrazione) e 4 del regolamento in oggetto darà un notevole contributo a garantire la protezione internazionale degli immigrati.

Bruxelles, 20 aprile 2006 La Presidente del Comitato economico e sociale europeo Anne-Marie SIGMUND

(1) Articolo 1, lettera b).

(2) Parere CESE del 19.1.2006 sul tema Diritti fondamentali e giustizia, relatrice: KING (GU C 69 del 21.3.2006).

Parere CESE del 14.2.2006 sul tema Gestione dei flussi migratori, relatrice: LE NOUAIL-MARLIÈRE (GU C 88 dell'11.4.2006).

Parere CESE del 14.12.2005 in merito alla Proposta di decisione del Consiglio che istituisce il programma specifico Prevenzione, preparazione e gestione delle conseguenze in materia di terrorismo per il periodo 2007-2013, relatore: CABRA DE LUNA (GU C 65 del 17.3.2006).

(3) Punto 30 delle conclusioni della presidenza.

(4) Articolo III-267-5.

(5) Parere CESE del 9.6.2005 in merito al Libro verde sull'approccio dell'Unione europea alla gestione della migrazione economica, relatore: PARIZA CASTAÑOS (GU C 286 del 17.11.2005).

(6) Id., punto 1.5.

(7) Allan MACKEY (giudice dell'immigrazione, Regno Unito), Policies serving migratory purposes and the need to assure protection to asylum seekers and refugees («Le politiche al servizio dell'immigrazione e la necessità di garantire la protezione dei richiedenti asilo e dei rifugiati»), intervento presentato al seminario TAIEX svoltosi a Malta il 15-16.12.2005.

(8) Parere CESE del 7.11.2001 in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, relatori: MENGOZZI e PARIZA CASTAÑOS (GU C 48 del 21.2.2002).

(9) Parere CESE del 13.5.2002 in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio concernente le norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, e relative al contenuto dello status di protezione, relatrice: LE NOUAIL MARLIÈRE (GU C 221 del 17.9.2002).

(10) Parere CESE del 6.4.2001 in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, relatore: MELÍCIAS (GU C 193 del 10.7.2001).