Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO riguardante il titolo di soggiorno di breve durata da rilasciare alle vittime del favoreggiamento dell'immigrazione illegale e alle vittime della tratta di esseri umani le quali cooperino con le autorità competenti

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

1. Contesto

La presente direttiva risponde a un problema sempre più preoccupante, l'accrescersi dell'immigrazione illegale, più in particolare nelle sue due forme più odiose: lo sviluppo di reti di passatori operanti per motivi diversi da quelli umanitari e lo sfruttamento di stranieri nell'ambito della tratta di esseri umani.

1.1. Presentazione generale del fenomeno

È difficile indicare cifre precise riguardo a una realtà per definizione clandestina, ma gli studi e le relazioni sul campo [1] attestano l'accrescersi del fenomeno, ai livelli internazionale ed europeo. Gli Stati membri dell'Unione europea ne sono colpiti in misura sempre maggiore. Il più delle volte sono in azione reti appartenenti alla criminalità transnazionale, le quali operano con il massimo disprezzo della dignità umana e pongono in pericolo la vita delle loro vittime, a scopo di lucro.

[1] A tale riguardo, hanno effettuato vari studi l'OIM, l'UNHCR e l'OSCE. Inoltre, la presidenza francese ha organizzato il 20 e 21 luglio 2000 un seminario sulle reti d'immigrazione clandestina.

Il favoreggiamento dell'immigrazione illegale e la tratta di esseri umani costituiscono due reati distinti in sede giuridica, ma la realtà concreta mostra che, spesso, essi si sovrappongono: è il caso dei migranti sfruttati nel corso del viaggio perché ne paghino il prezzo chiesto dal passatore, di quelli tenuti in stato di schiavitù per debiti una volta giunti nel paese di destinazione, o di quelli che, credendo di aver trovato un mezzo di guadagnarsi meglio la vita in un paese più sviluppato, si ritrovano vittime di sfruttamento sessuale o del loro lavoro.

Alcune caratteristiche supplementari del fenomeno consentono d'individuarlo meglio e giustificano i provvedimenti proposti per combatterlo. Poiché si tratta d'immigrazione illegale, le vittime si trovano in situazione amministrativa irregolare, o perlomeno precaria. Sebbene siano vittime dei reati suddetti, il più delle volte non osano rivolgersi alle autorità del paese in cui si trovano, poiché, data la loro situazione in materia di soggiorno, temono di essere rinviate immediatamente nel loro paese d'origine. In tal modo, queste persone si ritrovano al punto di partenza, e in più hanno subito un grave scacco di cui il più delle volte taceranno, impedendo così ad altre future vittime di non cadere nei medesimi tranelli. A ciò si aggiunge il timore di misure di ritorsione da parte dei perpetratori dei reati, direttamente contro di loro oppure contro i loro familiari e parenti nel paese d'origine.

Questa situazione, deplorevole per le vittime, lo è anche per le autorità degli Stati membri, che cercano di combattere questo fenomeno e di scoprire e smantellare le reti. In effetti, sia che le vittime restino nella clandestinità o che vengano allontanate senza indugio, esse non forniscono le preziose informazioni di cui sono in possesso per il fatto stesso di trovarsi in tale situazione, per quello che hanno visto e sentito. Ma le autorità competenti in materia d'indagini e di perseguimento giudiziario hanno bisogno proprio d'informazioni e indicazioni per poter lottare con efficacia contro simili reati. Se si ottiene dalle vittime la cooperazione con le autorità competenti, è possibile raccogliere i vari elementi d'informazione (nomi, indirizzi, organizzazioni ecc.) di cui sono a conoscenza. Questa fonte d'informazioni sarà tanto più valida quanto più vantaggioso risulterà per le vittime fornire tali ragguagli: è quindi necessario che le vittime siano incoraggiate a cooperare e che un simile incoraggiamento costituisca una risposta alle loro preoccupazioni.

1.2. Disposizioni adottate dagli Stati membri

Per questi motivi, già da vari anni alcuni Stati membri hanno cercato di rafforzare la lotta contro i perpetratori di tali reati facendo appello alle loro vittime. Il Belgio nel 1994, l'Italia ed i Paesi Bassi nel 1998, la Spagna nel 2000 hanno quindi modificato il proprio ordinamento giuridico o regolamentare per consentire alle vittime, a seconda dei casi, di ristabilirsi e di reinserirsi, di cooperare con le autorità incaricate dell'indagine o del perseguimento giudiziario fornendo loro informazioni, ed anche di presentare una denuncia contro i presunti perpetratori dei reati. Nel lasso di tempo necessario a tali scopi, le vittime ricevono un titolo di soggiorno, in alcuni casi al termine di un periodo di riflessione se il titolo viene loro rilasciato come contropartita di un'effettiva cooperazione con le autorità. È prevista un'assistenza per sopperire alle necessità delle vittime in materia di alloggio, mezzi di sussistenza, cure mediche ecc. Ove necessario, per il resto si applica la normativa ordinaria relativa alla protezione dei testimoni.

Si noti che, mentre i primi tre Stati che hanno adottato simili disposizioni intendevano combattere la tratta di esseri umani, l'ultimo Stato in ordine cronologico vi ha aggiunto la lotta contro l'immigrazione illegale, il traffico illecito di manodopera e lo sfruttamento in forma di prostituzione. Gli altri Stati membri, quando analoghe circostanze lo richiedano, perlopiù rilasciano un permesso di soggiorno a titolo umanitario.

1.3. La Convenzione delle Nazioni Unite ed i suoi due Protocolli

Mentre gli Stati membri traducevano in disposizioni giuridiche le loro preoccupazioni volte a far fronte a tale fenomeno, in parallelo nel dicembre 2000, a Palermo, le Nazioni Unite hanno aperto alla firma la Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale nonchè il Protocollo aggiuntivo inteso a prevenire, reprimere e punire la tratta di esseri umani, in particolare di donne e bambini, e il Protocollo contro il traffico illecito di migranti per via terrestre, aerea e marittima. La Convenzione, adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite, è stata firmata da 135 paesi; i due Protocolli rispettivamente da 93 e 89 paesi. In tali testi vengono definiti i reati, ma la portata piuttosto limitata sotto il profilo giuridico degli articoli riguardanti la protezione delle vittime della tratta di esseri umani rivela con evidenza i limiti di un quadro internazionale comprendente al tempo stesso i paesi di partenza, di transito e di destinazione.

1.4. Reazioni al livello della Comunità europea

Anche la Comunità europea si è occupata di tale problema in varie sedi, sin dalla fine degli anni 1980.

Nel 1989 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione sullo sfruttamento della prostituzione e il commercio di esseri umani, chiedendo agli Stati membri di assicurare alle vittime la possibilità di sporgere querela senza dover temere l'espulsione immediata [2]. Tale risoluzione è stata seguita, nel 1993, da un'altra sulla tratta di donne, che sollecitava l'elaborazione di una politica per la lotta contro l'immigrazione clandestina e la garanzia del diritto di soggiorno agli immigrati, così da proteggerli in quanto testimoni prima, durante e dopo i processi intentati contro la tratta di esseri umani. La risoluzione del 1993, inoltre, sollecitava l'autorizzazione per le vittime della tratta delle donne di soggiornare sul territorio degli Stati membri, in particolare quando il rimpatrio potesse porne in pericolo la sicurezza personale oppure nel caso le vittime potessero trovarsi esposte a un nuovo sfruttamento [3]. L'adozione di provvedimenti intesi a salvaguardare la sicurezza e la dignità delle vittime, in caso di denuncia dei loro sfruttatori, compresi il diritto di costituirsi parte civile, un permesso temporaneo di soggiorno per motivi umanitari e la protezione nella loro qualità di testimoni durante e dopo il processo, figurano anche in una risoluzione del 1996 sulla tratta di esseri umani [4].

[2] Risoluzione A2-52/89 del 14 aprile 1989, GU C 120 del 16.05.1989, p. 352 e sg., specialmente il punto 8.2.

[3] Risoluzione B3-1264, 1283 e 1309/93 del 16 settembre 1993, GU C 268 del 4.10.1993, p. 141 e sg, specialmente i punti 2 e 10.

[4] Risoluzione A4-0326/95 del 18 gennaio 1996, GU C 32 del 5.02.1996, p. 88 e sg, specialmente il punto 25.

Lo stesso anno, nella sua comunicazione sul traffico di donne a scopo di sfruttamento sessuale, la Commissione ha fatto esplicito riferimento a un permesso di soggiorno temporaneo, più precisamente all'esame della possibilità di rilasciare "un permesso di soggiorno temporaneo per le vittime pronte a testimoniare in procedimenti giudiziari e garantire un adeguato coordinamento tra le autorità giudiziarie e di polizia al fine di evitare l'espulsione senza una preventiva consultazione" [5]. Nella risoluzione relativa a tale comunicazione, il Parlamento europeo ha enumerato gli elementi concreti necessari ai fini della sua attuazione: statuto di residente temporaneo, aiuti di tipo sociale, sanitario e psicologico, permesso di lavoro e possibilità di seguire un corso di formazione durante il soggiorno... [6].

[5] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul traffico di donne a scopo di sfruttamento sessuale, 20 novembre 1996, COM(96) 567 def.

[6] Risoluzione sulla comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul traffico di donne a scopo di sfruttamento sessuale, A4-0372/1997 del 16 dicembre 1997.

Come seguito della sua comunicazione del 1996, due anni dopo la Commissione ha presentato una comunicazione riguardante ulteriori azioni nella lotta contro la tratta delle donne [7], nella quale ha posto in rilievo l'interazione particolarmente importante tra, da un lato, l'esigenza di una politica d'immigrazione adeguata alla situazione delle vittime della tratta e, dall'altro, il problema di rafforzare la capacità dei tribunali di condannare i trafficanti. In tale comunicazione, inoltre, si è ribadito il nesso tra una maggiore efficacia del perseguimento dei trafficanti in sede giudiziaria e la possibilità per le vittime di soggiornare nel paese ospitante e di ricevervi assistenza. Sulla scorta delle esperienze nazionali del Belgio, dell'Italia e dei Paesi Bassi, la Commissione si è dichiarata "convinta che si possa fare di più a tale riguardo in tutti gli Stati membri" ed ha annunciato la presentazione di una proposta legislativa riguardante un permesso temporaneo di soggiorno per le vittime disposte a testimoniare, in cui si sarebbe tenuto conto delle esperienze acquisite di recente sulla base delle disposizioni nazionali, per evitare il rischio di possibili abusi dei futuri meccanismi.

[7] COM(1998) 726 del 9 dicembre 1998.

Questa crescente mobilitazione si riscontra anche presso il Consiglio. Sotto la presidenza dei Paesi Bassi, il 26 aprile 1997 è stata adottata la dichiarazione ministeriale dell'Aia, nella quale si sviluppava l'idea dello statuto di residenza temporanea tra i provvedimenti atti a incoraggiare le vittime a rivolgersi alle autorità di polizia ed a testimoniare. Il medesimo statuto di residenza temporanea è ripreso nell'azione comune del 24 febbraio 1997 adottata dal Consiglio in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea, relativa alla lotta contro la tratta di esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini [8].

[8] GU L 63 del 4.03.1997, p. 2 e sg.

Oltre all'adozione di testi, la Comunità ha varato il programma d'incoraggiamento e di scambi denominato Stop, destinato ai responsabili dell'azione contro la tratta di esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini. Tale programma, iniziato nel 1996 per una durata quinquennale e prorogato poi per una seconda fase biennale, integra il programma comunitario d'azione Daphne per il periodo 2000-2003, relativo a provvedimenti contro la violenza nei confronti dei bambini, dei giovani e delle donne.

Nel frattempo, il trattato di Amsterdam ha conferito alla Comunità competenze in materia d'immigrazione. Il Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 ha poi enumerato i provvedimenti atti a consentire l'attuazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia: l'esigenza di "arrestare l'immigrazione clandestina e combattere coloro che la organizzano commettendo i reati internazionali ad essa collegati" figura al punto 3 delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, mentre al punto 23 il Consiglio si dichiara "determinato ad affrontare alla radice l'immigrazione illegale, soprattutto contrastando coloro che si dedicano alla tratta di esseri umani e allo sfruttamento economico dei migranti".

Infine, la presente proposta legislativa è stata annunciata nella recentissima comunicazione della Commissione su una politica comune in materia d'immigrazione illegale [9]: infatti, fra i provvedimenti volti a prevenire e combattere l'immigrazione illegale, la Commissione ha indicato il suo intento di presentare una proposta legislativa per il rilascio di un permesso di soggiorno di breve durata alle vittime della tratta che si mostrino disposte a cooperare all'indagine e al procedimento penale contro i loro sfruttatori.

[9] COM(2001) 672 def., specialmente il punto 4.7.2.

2. Obiettivo: rafforzare la lotta contro l'immigrazione illegale

L'obiettivo della presente proposta di direttiva è rafforzare gli strumenti di lotta contro l'immigrazione illegale, prevedendo per le vittime del favoreggiamento dell'immigrazione illegale e per le vittime della tratta di esseri umani il rilascio di una carta di soggiorno, il cui regime le induca a cooperare con le autorità competenti contro i presunti perpetratori di tali reati. Per elaborare la proposta ci si è basati su un esame approfondito delle disposizioni giuridiche e delle prassi degli Stati membri, sulle risposte ricevute dalla Commissione a un questionario da essa trasmesso agli Stati membri nella primavera 2000 e sulla consultazione effettuata il 30 ottobre 2001 presso il forum europeo sulla prevenzione del crimine organizzato.

2.1 Una carta di soggiorno il cui regime induca a cooperare con le autorità

Verrà rilasciata alle vittime definite come maggiorenni (o eventualmente ai minorenni rispondenti a determinate condizioni definite nell'ordinamento giuridico interno), originarie di paesi terzi, che abbiano subito un pregiudizio causato direttamente da un comportamento qualificabile come favoreggiamento dell'immigrazione illegale o tratta di esseri umani. Quando le autorità di polizia entreranno in contatto con persone che ragionevolmente possano esser considerate vittime, le informeranno della possibilità di ottenere il titolo di soggiorno di breve durata. Se le vittime cesseranno effettivamente ogni relazione con i presunti perpetratori dei reati, beneficeranno di un periodo di riflessione di trenta giorni per decidere con piena cognizione di causa se desiderino spingere più oltre la propria cooperazione con le autorità di polizia e con le autorità giudiziarie.

Durante il periodo di riflessione, lo Stato membro permetterà alla vittima di beneficiare di assistenza in funzione delle sue necessità (alloggio, cure mediche e psicologiche, eventualmente aiuto sociale), per aiutarla a ritrovare l'autonomia materiale e psicologica necessaria per decidere di cooperare. Nel medesimo periodo, l'autorità incaricata dell'indagine e del perseguimento giudiziario, che secondo i casi e secondo gli Stati può essere l'autorità giudiziaria o l'autorità di polizia, determinerà se la presenza della vittima sia utile ai fini dell'indagine o per iniziare il perseguimento dei presunti perpetratori in sede giudiziaria. Spetterà inoltre alla medesima autorità valutare la volontà della vittima di cooperare, e inoltre accertare l'effettiva rottura dei suoi legami con i presunti perpetratori. La vittima potrà cooperare in vari modi, semplicemente fornendo informazioni oppure sporgendo denuncia, sino a testimoniare in un eventuale processo.

Se queste tre condizioni risulteranno soddisfatte e se la vittima non costituisca una minaccia per l'ordine pubblico e per la sicurezza interna, le sarà rilasciata la carta di soggiorno di breve durata, valida per sei mesi, la quale le aprirà l'accesso al mercato del lavoro, all'istruzione e alla formazione professionale. La vittima avrà anche più ampio accesso all'assistenza sanitaria. Infine, gli Stati membri potranno far partecipare la vittima a un programma d'integrazione, nell'eventualità che la vittima si stabilisca poi nel loro territorio oppure per prepararla al rimpatrio.

La carta di soggiorno verrà rinnovata alle medesime condizioni previste per il suo rilascio. Non si procederà al rinnovo se una decisione giudiziaria abbia concluso il procedimento: si applicherà allora la normativa ordinaria relativa agli stranieri e, se la vittima chiederà un permesso di soggiorno di altro tipo, nell'esaminare tale domanda lo Stato membro interessato terrà conto della cooperazione della vittima nell'ambito del procedimento penale.

Il titolo di soggiorno di breve durata potrà invece essere ritirato se si accerti che la vittima ha ristabilito i suoi legami con i presunti perpetratori oppure che la sua cooperazione era abusiva.

2.2 Vittime del favoreggiamento dell'immigrazione illegale e vittime della tratta di esseri umani

2.2.1 Dalla tratta di donne e di bambini alla tratta di esseri umani

La presente proposta di direttiva riguarda le vittime del reato di favoreggiamento dell'immigrazione illegale o del reato di tratta di esseri umani. Come risulta dal resoconto dei lavori di seguito indicati e delle diverse fasi di riflessione che hanno portato alla presente proposta, inizialmente le vittime erano identificate essenzialmente come donne vittime della tratta di esseri umani, in quanto esse costituivano allora la maggioranza delle vittime. Molto presto sono stati inclusi anche i bambini, man mano che si constatava che anch'essi rientravano in gran numero in tale fenomeno. In seguito, l'oggetto della proposta si è esteso a tutte le vittime - tratta di esseri umani - per includervi tutte le persone che ne possano formare oggetto.

2.2.2 Dalle vittime della tratta alle vittime del favoreggiamento dell'immigrazione illegale

Il motivo per includere in un medesimo testo le vittime della tratta di esseri umani e le vittime del favoreggiamento dell'immigrazione illegale è che questi due reati costituiscono due forme particolarmente odiose di un problema più generale: l'accentuarsi dell'immigrazione clandestina. Quindi, poiché uno strumento relativo a uno dei due reati sarebbe più efficace se fosse esteso anche al secondo, è giustificato far rientrare entrambi i reati nell'oggetto della presente proposta di direttiva. Inoltre, nella realtà dei fatti questi due reati si sovrappongono in parte, e spesso le vittime subiscono l'uno e l'altro in successione.

Si deve chiarire tuttavia che il concetto di vittima ha il significato ben preciso e specifico indicato all'articolo 1 della proposta di direttiva. In effetti, il concetto di vittima della tratta di esseri umani non presenta difficoltà (figura, del resto, nel Protocollo delle Nazioni Unite inteso a prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, in particolare delle donne e dei fanciulli), mentre il concetto di "vittima del favoreggiamento dell'immigrazione illegale" ha un significato del tutto particolare, poiché non comprende tutte le persone che abbiano fatto ricorso a favoreggiatori dell'immigrazione illegale, ma riguarda unicamente quelle persone che possono ragionevolmente essere considerate vittime, che hanno subito un danno (per questo motivo tale concetto non figura nel Protocollo delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di migranti per via terrestre, aerea o marittima). Il concetto di vittime, di cui all'articolo 1, è inteso a comprendere le vittime che abbiano subito un danno, quale pericolo di vita o attentato alla loro integrità fisica.

2.3 Né protezione delle vittime né protezione dei testimoni

La presente proposta di direttiva riguarda un titolo di soggiorno, e ne definisce il regime. A questo titolo, e nei limiti entro i quali alcune disposizioni relative alle condizioni di soggiorno costituiscono misure protettive (a cominciare dal titolo di soggiorno stesso, che de facto "protegge" dall'allontanamento), può sembrare che la presente proposta di direttiva miri a proteggere le vittime. Ma non è così: la presente proposta di direttiva prevede il rilascio di un titolo di soggiorno e non riguarda la protezione, né dei testimoni né delle vittime. Non è questo il suo obiettivo, né è questa il suo fondamento giuridico. La protezione delle vittime e la protezione dei testimoni rientrano nell'ambito del diritto ordinario, nazionale o europeo.

A livello europeo, la decisione quadro del Consiglio del 15 marzo 2001, relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale [10], precisa le norme riguardanti il diritto all'informazione e all'assistenza specifica dovute alle vittime e il diritto al risarcimento. Gli Stati membri vigilano perché le vittime particolarmente vulnerabili beneficino di un trattamento specifico. Inoltre, ciascuno Stato membro garantisce un livello adeguato di protezione alle vittime ed eventualmente alla loro famiglia o alle persone assimilabili a familiari, se le autorità competenti ritengano che vi sia un grave rischio di ritorsione oppure se validi indizi facciano presumere una perturbazione grave e intenzionale della loro vita privata.

[10] GU L 82 del 22.03.2001, p. 1 e sg.

Nella risoluzione del Consiglio del 23 novembre 1995, relativa alla protezione dei testimoni nella lotta contro la criminalità organizzata [11], si chiede agli Stati membri di assicurare una protezione adeguata ed efficace dei testimoni prima, durante e dopo il processo. La medesima protezione va garantita anche ai genitori, ai figli o altri congiunti stretti.

[11] GU C 327 del 7.12.1995, p. 5 e sg.

3. La scelta del fondamento giuridico

La scelta del fondamento giuridico è coerente rispetto alle modifiche del trattato che istituisce la Comunità europea apportate con il trattato di Amsterdam, entrato in vigore il 1° maggio 1999. L'articolo 63, paragrafo 3 del TCE stabilisce che il Consiglio adotti "misure in materia di politica dell'immigrazione nei seguenti settori: a) condizioni d'ingresso e soggiorno ...; b) immigrazione e soggiorno irregolari". Quest'articolo costituisce il fondamento giuridico di una proposta di direttiva che definisca i criteri per il rilascio, le condizioni di soggiorno e le ipotesi di ritiro o di non rinnovo di un titolo di soggiorno rilasciato a persone in situazione amministrativa irregolare o precaria.

L'oggetto della presente proposta di direttiva è istituire un titolo di soggiorno, con l'obiettivo di rafforzare la lotta contro l'immigrazione illegale. Non si tratta di un testo inteso a incriminare le reti di criminalità organizzata né a predisporre la protezione delle vittime o dei testimoni: la presente proposta non disciplina tali aspetti, anche se essi, in certa misura, sono in correlazione con il suo oggetto.

La proposta di direttiva va adottata mediante la procedura di cui all'articolo 67 del trattato: il Consiglio delibera all'unanimità su proposta della Commissione o su iniziativa di uno Stato membro e previa consultazione del Parlamento europeo. Il titolo IV del trattato CE non si applica al Regno Unito e all'Irlanda, a meno che tali Stati non decidano altrimenti secondo le modalità stabilite nel Protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda allegato ai trattati, né si applica alla Danimarca, a norma del Protocollo sulla posizione della Danimarca, allegato ai trattati.

4. Sussidiarietà e proporzionalità: giustificazione del valore aggiunto

Quando nel trattato che istituisce la Comunità europea si è inserito il nuovo titolo IV riguardante le politiche dei visti, dell'asilo e dell'immigrazione e altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone, si sono attribuite alla Comunità europea competenze in questi settori. Tali competenze vanno esercitate nel rispetto dell'articolo 5 del trattato CE, ossia se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possano essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere meglio realizzati a livello comunitario. La proposta di direttiva risponde a questi criteri.

Sussidiarietà

L'obiettivo primario della presente proposta di direttiva è rafforzare la lotta contro l'immigrazione illegale istituendo un titolo di soggiorno di breve durata da rilasciare alle vittime del favoreggiamento dell'immigrazione illegale e alle vittime della tratta di esseri umani che cooperino con le autorità competenti. Attualmente, alcuni Stati membri prevedono provvedimenti di questo tipo, ma con grandi varianti da uno Stato all'altro, mentre in altri Stati membri manca un quadro giuridico al riguardo. Queste disparità hanno un effetto nefasto: quello di attirare l'attività delle organizzazioni criminali in questione nei paesi in cui esse rischiano di meno. È quindi necessario adottare norme armonizzate, il che può realizzarsi solo a livello comunitario.

Proporzionalità

Per conseguire l'obiettivo della proposta e attuarla con la massima efficacia possibile, la forma dell'azione comunitaria deve essere la più semplice possibile. Si è quindi scelto lo strumento giuridico della direttiva, che consente di stabilire principi quadro, lasciando agli Stati membri che ne sono destinatari la scelta della forma e dei mezzi più opportuni per rendere operanti i suddetti principi nel loro quadro giuridico e contesto nazionali. La proposta di direttiva stabilisce definizioni comuni e si limita a determinare i criteri per il rilascio del titolo di soggiorno di breve durata, a definire le condizioni di soggiorno da offrire al beneficiario e le ipotesi di non rinnovo o di ritiro, lasciando agli Stati membri la possibilità di prevedere condizioni più favorevoli per le vittime.

SPIEGAZIONE DEGLI ARTICOLI

Capo I: Disposizioni generali

Articolo 1:

L'oggetto della direttiva è istituire un titolo di soggiorno e definire i diversi aspetti ad esso relativi, ossia, nell'ordine, la procedura ed i criteri per il rilascio (tali disposizioni costituiscono il Capo II), le condizioni di soggiorno offerte al beneficiario (Capo III) e infine le ipotesi di non rinnovo o di ritiro (Capo IV). Il titolo di soggiorno è destinato alle vittime del favoreggiamento dell'immigrazione illegale e alle vittime della tratta di esseri umani le quali cooperino con le autorità di polizia e con le autorità giudiziarie contro i passatori ed i trafficanti.

Articolo 2:

Quest'articolo definisce i vari concetti figuranti nelle disposizioni della proposta:

a) il "cittadino di paese terzo" è definito per difetto, escludendo i cittadini dell'Unione quali sono indicati nel trattato che istituisce la Comunità europea, e si applica al tempo stesso alle persone aventi la cittadinanza di un paese terzo e agli apolidi, ai sensi della Convenzione di New York del 28 settembre 1954;

b) il "favoreggiamento dell'immigrazione illegale" comprende i reati definiti agli articoli 1 e 2 della direttiva .../.../CE del Consiglio [intesa a definire il favoreggiamento dell'ingresso, del transito e del soggiorno irregolari];

c) la "tratta di esseri umani" comprende i reati definiti agli articoli 1, 2 e 3 della decisione quadro del Consiglio del [...] [sulla lotta alla tratta di esseri umani];

d) il concetto di "misura di esecuzione della decisione di allontanamento" si ispira alla direttiva 2001/40/CE del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativa al riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento dei cittadini di paesi terzi. Tale concetto non è limitato alle decisioni delle autorità amministrative, ma comprende anche quelle adottate dalle autorità giudiziarie;

e) Il "titolo di soggiorno di breve durata" è definito proprio dalla presente proposta di direttiva, per quanto riguarda i criteri per il rilascio, le condizioni di soggiorno e le ipotesi di ritiro o di non rinnovo.

Articolo 3:

1. L'articolo 3 determina il campo di applicazione della direttiva, la quale si applica alle vittime dei reati menzionati all'articolo 2, lettere b) e c). In considerazione dei rischi che corre una vittima quando coopera - rischi per la sua persona e rischi che i partecipanti della rete fanno spesso gravare anche sui suoi familiari - la presente proposta di direttiva riguarda anzitutto i maggiorenni.

2. Con questa scelta non s'intende minimamente negare o passare sotto silenzio il fatto che alcune delle vittime sono minorenni. In tali casi, gli Stati membri possono rilasciare alle vittime minorenni un titolo di soggiorno a titolo umanitario (o eventualmente di altro tipo). Poiché alcuni Stati membri prevedono nel loro ordinamento giuridico che in simili circostanze i minorenni hanno in maggior o minor misura la facoltà di agire, tali Stati possono anche, a norma del paragrafo 2 dell'articolo 3, estendere l'applicazione delle disposizioni della presente direttiva ai minorenni rispondenti alle condizioni stabilite nel loro ordinamento giuridico. Spetta quindi a tali Stati membri decidere quando una vittima minorenne sia ormai abbastanza matura per rendersi conto esattamente del pericolo che corre decidendo di cooperare e per cooperare in qualità di vittima.

Articolo 4:

Quest'articolo precisa che il regime previsto nella proposta di direttiva non incide sulla protezione riconosciuta ai rifugiati, ai beneficiari di protezione sussidiaria ed a chi chiede protezione internazionale, e rimanda alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 relativa allo status dei rifugiati, integrata dal Protocollo di New York del 21 gennaio 1967. Tale disposizione riguarda in particolare a chi chiede protezione internazionale e varca le frontiere facendo ricorso a reti di trafficanti o di passatori, ma si applica anche alle situazioni nelle quali una vittima voglia presentare domanda di protezione internazionale nella consapevolezza dei rischi di ritorsione che corre dopo aver cooperato con le autorità contro i trafficanti o passatori. Allo stesso modo, le disposizioni della presente proposta di direttiva non incidono sull'applicazione del corpus degli articoli della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dei suoi Protocolli, con particolare riguardo alle condizioni relative al soggiorno e all'allontanamento.

Articolo 5:

Tra i beneficiari della direttiva figurano, per definizione, persone di razza, colore, sesso, origine etnica, religione ecc. diversi. Questa disposizione vincola gli Stati membri a tener conto del principio di non discriminazione nell'ottemperare a tutti gli obblighi previsti nella direttiva, ed è quindi conforme all'articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

Articolo 6:

La proposta di direttiva prevede un regime minimo del quale potranno beneficiare le vittime dei reati menzionati le quali cooperino con le autorità di polizia e con le autorità giudiziarie. Tali misure costituiscono una soglia comune e non incidono su altre disposizioni, nazionali o comunitarie, a cui si possa far ricorso per quanto riguarda soprattutto il diritto delle vittime, la protezione dei testimoni e la protezione dei minorenni. Quest'articolo autorizza quindi gli Stati membri a offrire alle vittime condizioni più favorevoli, purché compatibili con le disposizioni della direttiva stessa. Condizioni più favorevoli possono già essere previste nel rispettivo ordinamento giuridico, oppure potranno essere introdotte in seguito.

Capo II: Procedura di rilascio della carta di soggiorno di breve durata

Articolo 7:

Quest'articolo descrive la prima tappa dell'iter: le autorità d'uno Stato membro entrano in contatto con una vittima del favoreggiamento dell'immigrazione illegale o con una vittima della tratta di esseri umani, indipendentemente dal fatto che tali autorità siano arrivate da sole a questa persona oppure che la persona sia stata indirizzata loro da un'associazione o da un'organizzazione non governativa oppure che essa si sia rivolta loro di propria iniziativa. Quando le autorità ritengano che la persona con la quale sono in contatto sia vittima di uno dei suddetti reati, la informano delle disposizioni previste nella presente direttiva, ossia del regime al quale può aver diritto come contropartita della sua cooperazione.

Gli Stati membri possono delegare tale competenza a un'autorità locale, associazione od organizzazione non governativa presente in loco e quindi in grado di adempiere a un simile compito. In effetti, le funzioni che svolgono in questo settore le associazioni e le organizzazioni non governative giustificano la possibilità di far ricorso ai loro servizi. Inoltre, lo Stato interessato può ritenere che per la vittima sia preferibile essere in contatto con membri di simili associazioni od organizzazioni piuttosto che con rappresentanti delle pubbliche autorità.

Articolo 8:

1. Una volta informata della disponibilità del titolo di soggiorno di breve durata e delle condizioni per ottenerla, la vittima può decidere di proseguire l'iter. A tale scopo, la vittima deve procedere a un primo atto: la rottura di ogni legame con i passatori o trafficanti. Da quel momento, la vittima beneficia di un periodo di riflessione di trenta giorni, durante il quale ha accesso a un complesso di misure di assistenza e di cure precisate all'articolo 9.

Tale periodo di trenta giorni è giustificato dallo stato di vulnerabilità o addirittura di dipendenza nel quale si trovano di fatto queste vittime. Si tratta di persone che, uscendo da un periodo quanto mai difficoltoso, a maggior ragione nel caso di vittime della tratta di esseri umani, spesso non sono in grado di decidere subito se desiderino cooperare con le autorità, soprattutto tenendo conto dei rischi che corrono. In concreto, in questo momento spesso si occupano delle vittime associazioni od organizzazioni non governative.

2. Lo stato in cui si trovano le vittime può richiedere determinate misure di assistenza e di cure sin da questa fase del procedimento. Il loro accesso al beneficio di tali misure non dipende dal carattere regolare della situazione amministrativa o dalla cooperazione degli interessati (al contrario di quanto avviene nell'ambito del regime più favorevole - vedasi il Capo III - che potrà esser accordato in seguito se sussistano determinate garanzie, quali la cooperazione della vittima). L'assistenza e le cure suddette sono descritte all'articolo 9. Una volta stabilita una certa distanza emotiva, e beneficiando di assistenza e di cure e del sostegno di un'associazione, la vittima sarà allora in grado di decidere con chiarezza di spirito se sia disposta a cooperare.

Il periodo di riflessione permetterà alla vittima di recuperare condizioni fisiche e psicologiche soddisfacenti, senza per questo divenire un fattore di attrazione tale da favorire abusi.

Durante il periodo di riflessione, le autorità non potranno procedere all'allontanamento della vittima, ma potranno prendere una decisione di allontanamento di esecuzione non immediata. Tale provvedimento potrà avere esecuzione se la persona deciderà di non cooperare, oppure sarà annullato se alla persona verrà accordata il titolo di soggiorno di breve durata.

3. A differenza del regime iniziato con il rilascio del titolo di soggiorno di breve durata, il periodo di riflessione è solo un periodo di transizione durante il quale viene tollerato il soggiorno della vittima sul territorio dello Stato membro, nell'attesa che l'autorità competente possa pronunciarsi sul suo statuto futuro. Il periodo di riflessione non dà quindi adito a nessun diritto successivo di soggiorno in base alla presente direttiva.

4. Aver rotto i legami con i passatori o trafficanti è la condizione perché abbia inizio il periodo di riflessione: questo potrà quindi essere interrotto se la vittima ristabilisca tali legami. Inoltre, in tutto il corso del procedimento lo Stato interessato conserva la possibilità di opporre motivi di ordine pubblico o di sicurezza interna per metter fine al periodo di riflessione.

Articolo 9:

1. Quest'articolo prevede un insieme di misure intese ad assistere la vittima nella sua situazione di vulnerabilità. Nella prima frase viene precisato che l'articolo non incide sulle disposizioni, nazionali o europee, previste in materia di protezione delle vittime o di protezione dei testimoni (per esempio, la decisione quadro del Consiglio del 15 marzo 2001, relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale [12] e la risoluzione del Consiglio del 23 novembre 1995, relativa alla protezione dei testimoni nella lotta contro la criminalità organizzata [13]).

[12] GU L 82 del 22.03.2001, p.1 e sg.

[13] GU C 327 del 7.12.1995, p. 5 e sg.

In particolare, le disposizioni di quest'articolo mirano a permettere alla vittima di prendere una decisione ponderata, al termine del periodo di riflessione, senza quindi abusare della sua vulnerabilità. La vittima beneficia delle cure mediche e psicologiche e dell'assistenza materiale richieste dalla sua condizione. Le cure mediche per le quali non sono possibili ritardi sono quelle da prodigare per evitare lo stato di urgenza.

Queste misure devono consentire alla vittima di uscire dalla clandestinità e di non rischiare di ristabilire legami con i passatori o trafficanti. Si tratta di misure risultanti dalle proposte in tal senso presentate nella dichiarazione ministeriale dell'Aia del 26 aprile 1997, nella comunicazione della Commissione del 9 dicembre 1998 [14] e in relazioni del Parlamento europeo (relazioni Sörensen [15] e Klamt [16]).

[14] COM(1998) 726.

[15] A5-0127-2000 del 2 maggio 2000.

[16] A5-0183/2001 del 30 maggio 2001.

2. Nell'interesse del procedimento e ai fini di una cooperazione ottimale della vittima, gli Stati membri assicureranno gratuitamente alla vittima anche assistenza giuridica e linguistica.

Articolo 10:

1. L'autorità incaricata dell'indagine o del perseguimento giudiziario dovrà pronunciarsi su tre elementi, ed a tale scopo disporrà di un lasso di tempo di dieci giorni più lungo di quello accordato alla vittima.

Essa dovrà decidere:

- anzitutto, se la presenza della vittima sia utile. L'utilità della presenza verrà valutata, a seconda dei casi, considerando l'entità della cooperazione o la necessità che la vittima assista alle diverse fasi del procedimento;

- inoltre, se la vittima abbia mostrato chiaramente la volontà di cooperare. Quest'elemento verrà valutato in base al tenore delle dichiarazioni della vittima. La presentazione di una denuncia sarà considerata chiara manifestazione della volontà di cooperare;

- infine, se la vittima abbia davvero rotto ogni legame con i passatori o trafficanti.

2. Nell'ipotesi che l'autorità incaricata dell'indagine o del perseguimento giudiziario esprima parere positivo, e con la riserva che la persona in oggetto non costituisca una minaccia per l'ordine pubblico e la sicurezza interna, le autorità competenti per il rilascio dei titoli di soggiorno rilasceranno alla vittima un titolo di soggiorno di breve durata.

3. Il titolo di soggiorno avrà la durata di sei mesi e verrà rinnovato se risultino ancora soddisfatte le condizioni di utilità della presenza della vittima, di chiara volontà di cooperazione, di rottura dei legami con i perpetratori dei reati e, infine, di ordine pubblico e di sicurezza interna.

4. Il paragrafo 4 tratta la situazione, quanto mai concreta, di una persona che sia stata vittima di uno dei reati in questione insieme con suoi familiari, ma che sia stata ammessa essa sola a beneficiare della carta di soggiorno di breve durata. Si verificherà questa situazione, in particolare, quando l'autorità incaricata dell'indagine o del perseguimento giudiziario reputi utile la presenza di una sola persona, ritenendo che le testimonianze del coniuge o dei figli non possano apportare elementi supplementari. Anche in tale circostanza si dovrà tener conto dello stato di vulnerabilità delle vittime: di conseguenza, quando gli Stati membri accordino a una vittima il beneficio del titolo di soggiorno di breve durata, dovranno prendere in considerazione tale elemento nell'esaminare la possibilità di accordare ai suoi familiari il soggiorno a titolo umanitario. Per familiari s'intendono, ai sensi della decisione quadro del Consiglio del 15 marzo 2001, relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale [17], I membri della loro famiglia e le persone assimilate ai membri della loro famiglia..

[17] GU L 82 del 22.03.2001, p. 1 e sg.

Articolo 11:

Quest'articolo precisa il modello del titolo di soggiorno, rinviando a tale scopo al regolamento (CE) n. ..../.... del Consiglio [che istituisce un modello uniforme per i permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di paesi terzi] [18].

[18] GU L del ... [COM(2001) 157].

Capo III: Condizioni di soggiorno

Articolo 12:

Tenuto conto dei suoi scopi, il titolo di soggiorno di breve durata consentirà al suo beneficiario di avere accesso al mercato del lavoro, di proseguire gli studi o di seguire un corso di formazione professionale, così da uscire dalla sua precedente illegalità e di rendersi indipendente nei confronti della rete di trafficanti o di passatori. L'accesso al mercato del lavoro deve consentire al beneficiario di guadagnarsi la vita, mentre l'accesso all'istruzione e alla formazione professionale deve consentirgli di acquisire i mezzi per continuare a guadagnarsela. Si tratta di un provvedimento essenziale nel medio e nel lungo periodo, per permettere alla vittima di reinserirsi in un'attività legittima. Inoltre, questa disposizione consente di evitare che le vittime, non vedendo via d'uscita alla loro situazione, riprendano i contatti con la rete nel paese ospitante o addirittura al loro ritorno nel paese di origine.

Articolo 13:

1. L'articolo 13 estende le cure sanitarie alle quali ha accesso la vittima: mentre l'inizio del periodo di riflessione le consente di beneficiare delle cure mediche e psicologiche urgenti e delle cure mediche indifferibili, il rilascio del titolo di soggiorno di breve durata le apre più ampio accesso alle cure sanitarie, aggiungendovi l'assistenza sanitaria di base, ossia le cure dispensate da un medico generico. Sono escluse le cure specialistiche, che vanno prodigate soltanto quando siano indifferibili (per esempio, determinate cure odontoiatriche).

2. Il paragrafo 2 dispone che gli Stati membri devono rispondere alle esigenze specifiche di natura sanitaria di determinate categorie di vittime, e ne indica gli esempi. Si tratta di una precisazione importante, poiché sono piuttosto numerose le vittime che rientrano effettivamente nelle categorie menzionate a titolo indicativo.

Articolo 14:

L'articolo 14 prevede le disposizioni che lo Stato membro interessato dovrà applicare quando si sia avvalso della possibilità prevista dall'articolo 3, paragrafo 2 di estendere ai minorenni il campo di applicazione della direttiva.

Alla lettera a) viene rammentato l'impegno enunciato all'articolo 3, paragrafo 1 della Convenzione internazionale del 20 novembre 1989 relativa ai diritti del bambino e all'articolo 24 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Nell'ambito della presente direttiva, l'interesse supremo del bambino può comportare specifici adattamenti in materia procedurale, con particolare riguardo al periodo di riflessione.

Alla lettera b) si dispone che l'accesso all'istruzione è aperto alle medesime condizioni che ai cittadini dello Stato ospitante.

Alla lettera c) vengono riprese le disposizioni pertinenti della risoluzione del Consiglio del 26 giugno 1997, riguardante i minorenni non accompagnati cittadini di paesi terzi [19], in particolare allo scopo di stabilire la loro identità e di assicurarne la rappresentanza. Le disposizioni relative ai minorenni non accompagnati si applicano a complemento delle precedenti.

[19] GU C 221 del 19.07.1997, p. 23 e sg.

Articolo 15:

Tenuto conto del regime favorevole che essi garantiscono alle vittime rilasciando loro il titolodi soggiorno di breve durata, come contropartita gli Stati membri potranno provvedere perché le vittime seguano un programma di reinserimento, a breve termine per favorire appunto il reinserimento e nel più lungo periodo per evitare che le vittime ricadano nell'ambito dell'attività delle reti. Secondo le possibilità e le esigenze della vittima, questi programmi saranno orientati verso la sua integrazione nel paese ospitante (per esempio, studi o formazione professionale complementare) oppure verso il ritorno assistito nel paese di origine o in un altro Stato disposto ad accoglierla (per esempio, preparazione di un progetto valido sotto il profilo economico).

Capo IV: Non rinnovo e ritiro

Articolo 16:

1. Il titolo di soggiorno di breve durata verrà rinnovato in funzione delle esigenze del procedimento: non verrà rinnovato se questo si sia concluso (per esempio con una decisione di non luogo a procedere oppure con la condanna dei perpetratori) oppure quando non risultino più soddisfatte le condizioni che avevano portato al rilascio (per esempio, se la presenza della vittima non sia più considerata necessaria o la vittima non voglia più cooperare oppure, nell'ipotesi che, in applicazione dell'articolo 15, uno Stato membro decida di abbinare il rilascio del titolo alla frequenza di un programma di reinserimento, se la vittima non segua tale programma).

2. Il non rinnovo non incide sul rilascio di un'autorizzazione di soggiorno ad altro titolo, se la vittima ne presenti domanda. In tali casi si applicherà il diritto ordinario in materia d'immigrazione e, nell'ambito della sua legislazione nazionale, lo Stato membro interessato potrà accordare per esempio un titolo di soggiorno a titolo umanitario, se lo richieda la situazione della vittima, oppure una carta di soggiorno a fini di lavoro o di studio, se la persona risponde alle relative condizioni. Il precedente rilascio di un titolo di soggiorno di breve durata non conferisce nessun diritto di soggiorno una volta conclusosi il procedimento, ma lo Stato membro interessato dovrà tener conto della cooperazione della vittima, vagliando se la cooperazione sia stata decisiva per l'esito positivo del procedimento o se tale cooperazione esponga la vittima a particolari rischi in caso di allontanamento. Si tratta di un incitamento supplementare, inteso a incoraggiare le vittime a testimoniare ed a rivelare tutte le informazioni in loro possesso.

Articolo 17:

A differenza del non rinnovo, che interviene per definizione alla scadenza del termine dei sei mesi dopo il primo rilascio o dopo un rinnovo, il ritiro può avvenire in ogni momento: esso sanziona il non rispetto da parte della vittima di una delle condizioni iniziali, ossia la ripresa dei suoi legami con i passatori o trafficanti, l'uso abusivo o fraudolento della possibilità offerta dal titolo di soggiorno (per esempio se la vittima abbia fornito racconti fantasiosi e manifestamente non veritieri), oppure un comportamento personale incompatibile con la riserva relativa all'ordine pubblico e alla sicurezza interna.

Capo IV: Disposizioni finali

Articolo 18:

Quest'articolo è una clausola standard del diritto comunitario, che prevede sanzioni effettive, proporzionali e dissuasive. Si lascia agli Stati membri la competenza discrezionale di determinare le sanzioni da infliggere in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate in applicazione della direttiva.

Articolo 19:

Scambiarsi informazioni è importante per valutare l'efficacia che il titolo di soggiorno di breve durata mostrerà per il conseguimento del suo obiettivo. Ai fini di un adeguato controllo, gli Stati membri raccoglieranno e trasmetteranno le informazioni riguardanti I titoli di soggiorno ed i procedimenti giudiziari che vi sono collegati. Nella prospettiva di una valutazione a breve termine e di uno scambio di buone pratiche a più lungo termine, gli Stati membri si atterranno alla medesima prassi per quanto riguarda i programmi di reinserimento previsti all'articolo 15. Il carattere facoltativo di tali programmi non impedisce che le conclusioni del controllo a posteriori preparino una futura riflessione sulla loro utilità, in considerazione dei risultati positivi ai quali avranno contribuito.

Articolo 20:

La Commissione ha il ruolo di vigilare sull'applicazione delle disposizioni che le istituzioni adottano a norma del trattato: di conseguenza, le viene attribuito il compito di elaborare una relazione sull'applicazione della direttiva negli Stati membri e di proporre eventuali modifiche.

Articolo 21:

Gli Stati membri sono tenuti a recepire la direttiva entro il 30 giugno 2003, e dovranno informare la Commissione delle modifiche apportate alle loro disposizioni legislative, regolamentari o amministrative. Nell'adottare tali disposizioni, gli Stati membri vi inseriranno un riferimento alla presente direttiva.

Articolo 22:

Quest'articolo stabilisce la data di entrata in vigore della direttiva.

Articolo 23:

La direttiva ha come unici destinatari gli Stati membri.

2002/0043 (CNS)

Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO riguardante il titolo di soggiorno di breve durata da rilasciare alle vittime del favoreggiamento dell'immigrazione illegale e alle vittime della tratta di esseri umani le quali cooperino con le autorità competenti

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 63, primo comma, punto 3,

vista la proposta della Commissione [20],

[20] GU C del , p. .

visto il parere del Parlamento europeo [21],

[21] GU C del , p. .

visto il parere del Comitato economico e sociale [22],

[22] GU C del , p. .

visto il parere del Comitato delle regioni [23],

[23] GU C del , p. .

considerando quanto segue:

(1) Elaborare una politica comune dell'immigrazione, comprendente la definizione delle condizioni d'ingresso e di soggiorno degli stranieri e misure di lotta contro l'immigrazione clandestina, è un elemento costitutivo dell'obiettivo dell'Unione europea di attuare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

(2) Nella sessione speciale di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, il Consiglio europeo ha espresso la propria determinazione a combattere alla radice l'immigrazione clandestina, in particolare intentando azioni legali contro i colpevoli di tratta di esseri umani e di sfruttamento economico dei migranti, ed ha raccomandato agli Stati membri d'incentrare i loro sforzi sulla scoperta e lo smantellamento delle reti criminali, provvedendo al tempo stesso a garantire i diritti delle vittime.

(3) A riprova del carattere sempre più preoccupante di questo fenomeno, che è in aumento a livello internazionale, l'Assemblea generale delle Nazioni Unite ha adottato una Convenzione contro la criminalità organizzata transnazionale, corredata da un Protocollo inteso a prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, in particolare donne e bambini, e da un Protocollo contro il traffico illecito di migranti per via terrestre, area e marittima. La Comunità ed i quindici Stati membri hanno firmato questi documenti nel dicembre 2000.

(4) Al livello della Comunità europea sono in corso di adozione vari testi comportanti la definizione del reato di favoreggiamento dell'immigrazione illegale e del reato di tratta di esseri umani [24].

[24] Direttiva .../.../CE del Consiglio [intesa a definire il favoreggiamento dell'ingresso, del transito e del soggiorno irregolari], GU L del , p. [JAI(2000) 22]; decisione quadro del Consiglio, del [...] [sulla lotta alla tratta di esseri umani], GU L del , p. [COM(2000) 854 del 22 gennaio 2000].

(5) È opportuno prevedere un titolo di soggiorno destinato alle vittime dei reati suddetti, avente carattere d'incitamento sufficiente perché esse cooperino con le autorità competenti, pur subordinandola a determinate condizioni, per evitare gli abusi.

(6) A tale scopo, è necessario definire il titolo di soggiorno di breve durata e stabilire i criteri per il suo rilascio, le condizioni di soggiorno e le ipotesi di non rinnovo o di ritiro.

(7) È necessario informare la vittima che le è possibile ottenere tale titolo di soggiorno e che essa dispone di un periodo di riflessione. Scopo di tale periodo è consentire alla vittima di essere in grado di decidere con cognizione di causa se voglia o no cooperare con le autorità di polizia e con le autorità giudiziarie - tenendo conto dei rischi che corre - cosicché la sua cooperazione sia libera e, quindi, più efficace. In considerazione della sua grande vulnerabilità, la vittima deve avere accesso all'assistenza e alle cure richieste dalle sue condizioni.

(8) Se la vittima manifesta con chiarezza la sua volontà di cooperare e se l'autorità giudiziaria ne ritenga utile la presenza ai fini del procedimento, l'autorità amministrativa competente rilascia un titolo di soggiorno di breve durata, valido sei mesi, rinnovabile per altri periodi semestrali.

(9) Per consentire alla vittima di rendersi indipendente e di non ricadere nella rete, il permesso di soggiorno comporta l'accesso al mercato del lavoro, alla formazione professionale e all'istruzione. Nella medesima visuale, gli Stati membri possono abbinare il rilascio del titolo di soggiorno con la partecipazione della vittima a programmi miranti alla sua integrazione o alla preparazione del suo rimpatrio assistito.

(10) La presente direttiva non incide su altre disposizioni relative alla protezione delle vittime, dei testimoni o di persone particolarmente vulnerabili, né lede le prerogative degli Stati membri in materia di concessione del diritto di soggiorno per motivi umanitari o di altro tipo.

(11) La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e si attiene ai principi riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

(12) Gli obiettivi dell'azione prevista, ossia l'istituzione di un titolo di soggiorno di breve durata per le vittime che cooperino alla lotta contro i trafficanti ed i passatori, non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri. In effetti, le organizzazioni criminali operano per definizione a livello internazionale. Per lottare contro questo fenomeno, un numero crescente di Stati membri ha introdotto, con risultati positivi, carte di soggiorno ai fini della cooperazione con la giustizia. Sarebbe nefasto, tuttavia, che la disparità dei provvedimenti tra l'uno e l'altro Stato membro inducesse le reti internazionali a spostare le loro attività verso gli Stati membri dove esse incontrano minori difficoltà o corrono meno rischi. Di conseguenza, poiché a causa dell'ampiezza dell'azione gli obiettivi perseguiti possono essere attuati in modo migliore a livello comunitario, la Comunità può adottare misure in applicazione del principio di sussidiarietà sancito all'articolo 5 del trattato. In applicazione del principio di sussidiarietà quale è enunciato nel suddetto articolo, la presente direttiva non va oltre quanto è necessario per conseguire tali obiettivi,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:

Capo I: Disposizioni generali

Articolo 1 Oggetto

Oggetto della presente direttiva è istituire un titolo di soggiorno di breve durata da rilasciare ai cittadini di paesi terzi vittime del reato di favoreggiamento dell'immigrazione illegale o del reato di tratta di esseri umani (in appresso denominate le "vittime"), i quali cooperino alla lotta contro i perpetratori di tali reati.

Articolo 2 Definizioni

Ai sensi della presente direttiva, s'intendono per:

a) "cittadino di paese terzo", ogni persona non avente la cittadinanza dell'Unione ai sensi dell'articolo 17, paragrafo 1 del trattato, compresi gli apolidi;

b) "favoreggiamento dell'immigrazione illegale", i reati definiti agli articoli 1 e 2 della direttiva del Consiglio ..../..../CE [intesa a definire il favoreggiamento dell'ingresso, transito e soggiorno irregolari];

c) "tratta di esseri umani", i reati definiti agli articoli 1, 2 e 3 della decisione quadro del Consiglio del [...] [sulla lotta alla tratta di esseri umani];

d) "misura di esecuzione di una decisione di allontanamento", ogni provvedimento adottato da uno Stato membro per attuare la decisione presa da un'autorità amministrativa, nella quale è ordinato l'allontanamento di un cittadino di paese terzo;

e) "titolo di soggiorno di breve durata", ogni permesso o autorizzazione rilasciata da uno Stato membro, nella forma concreta prevista nella sua legislazione, che consente alla vittima di risiedere sul suo territorio per cooperare con le autorità competenti.

Articolo 3 Campo di applicazione

1. La presente direttiva si applica alle vittime, ai sensi dell'articolo 1, che hanno raggiunto la maggiore età.

2. Gli Stati membri possono decidere di applicare le disposizioni della presente direttiva ai minorenni rispondenti a determinate condizioni definite nel rispettivo ordinamento giuridico.

Articolo 4 Clausola di salvaguardia

L'attuazione della presente direttiva non incide sulla protezione prevista per i rifugiati, per i beneficiari di una protezione sussidiaria e per chi chiede protezione internazionale a norma del diritto internazionale riguardante i rifugiati, né sugli altri strumenti relativi ai diritti umani.

Articolo 5 Non discriminazione

Gli Stati membri applicano la presente direttiva senza discriminazioni fondate su sesso, razza, colore, origine etnica o sociale, caratteristiche genetiche, lingua, religione o credenze, opinioni politiche od ogni altra opinione, appartenenza a una minoranza nazionale, condizioni economiche, nascita, disabilità, età od orientamento sessuale.

Articolo 6 Disposizioni più favorevoli

Le disposizioni della presente direttiva non ledono le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative di uno Stato membro eventualmente più favorevoli per i beneficiari della presente direttiva.

Capo II : Procedura di rilascio del titolo di soggiorno di breve durata

Articolo 7 Informazione della vittima

Quando le autorità competenti ritengono che una persona è una vittima ai sensi dell'articolo 1 della presente direttiva, questa persona viene informata senza indugio della possibilità di ottenere il titolo di soggiorno di breve durata definito dalla presente direttiva.

Il compito di fornire tale informazione spetta alle autorità incaricate dell'indagine o del perseguimento giudiziario, a un'associazione o a un'organizzazione non governativa.

Articolo 8 Periodo di riflessione

1. Alla vittima è concesso un periodo di riflessione di trenta giorni, perché decida se voglia cooperare con le autorità competenti. Il periodo decorre dal momento in cui la vittima rompe ogni relazione con i presunti perpetratori dei reati di cui all'articolo 2, lettere b) e c).

2. Durante tale periodo, e nell'attesa che l'autorità incaricata dell'indagine o del perseguimento giudiziario si pronunci a norma dell'articolo 10, paragrafo 1, è accordato alla vittima l'accesso all'assistenza e alle cure previste all'articolo 9 e non può essere eseguita nessuna misura di allontanamento decisa a suo riguardo.

3. Il periodo di riflessione non conferisce diritto di soggiorno in base alla presente direttiva.

4. Lo Stato interessato può porre fine in qualsiasi momento al periodo di riflessione se la vittima ha ristabilito un legame con i perpetratori dei reati di cui all'articolo 2, lettere b) e c) oppure per motivi attinenti alla salvaguardia dell'ordine pubblico e della sicurezza interna.

Articolo 9 Assistenza e cure

1. Fatta salva l'applicazione delle misure relative alla protezione delle vittime e alla protezione dei testimoni, gli Stati membri assicurano alla vittima l'accesso a un alloggio adeguato, alle cure mediche e psicologiche urgenti e alle cure mediche indifferibili, nonché al sostegno necessario in termini di aiuto sociale e di mantenimento, se la vittima non dispone di risorse sufficienti. Gli Stati membri tengono conto delle esigenze particolari delle persone più vulnerabili.

2. Gli Stati membri assicurano gratuitamente alla vittima un'assistenza legale e linguistica.

Articolo 10 Rilascio e rinnovo del titolo di soggiorno

1. L'autorità incaricata dell'indagine o dell'azione giudiziaria si pronuncia, al più tardi dieci giorni dopo la scadenza del periodo di riflessione, sui seguenti elementi:

a) l'utilità della presenza della vittima;

b) l'esistenza di una chiara volontà di cooperazione manifestata dalla vittima e concretatasi in una prima dichiarazione sostanziale resa alle autorità incaricate dell'indagine o dell'azione giudiziaria, oppure nella presentazione di una denuncia o in ogni altro atto previsto nell'ordinamento giuridico dello Stato membro;

c) la rottura di ogni legame con i presunti autori dei fatti che potrebbero configurarsi come uno dei reati menzionati all'articolo 2.

2. Il titolo di soggiorno di breve durata viene rilasciato se:

a) l'autorità incaricata dell'indagine o dell'azione giudiziaria si è pronunciata in senso favorevole sui criteri enumerati al paragrafo 1;

b) non vi si oppongono motivi attinenti alla salvaguardia dell'ordine pubblico e della sicurezza interna.

3. Il titolo di soggiorno di breve durata è valido sei mesi e viene rinnovato per periodi semestrali se continuano ad essere soddisfatte le condizioni di cui al paragrafo 2.

4. Quando rilasciano un titolo di soggiorno di breve durata a una persona che è stata vittima di uno dei reati di cui all'articolo 2, lettere b) e c) insieme ai membri della loro famiglia e alle persone assimilate ai membri della loro famiglia, gli Stati membri tengono conto di tale circostanza nell'esaminare la possibilità di rilasciare ai familiari un permesso di soggiorno a titolo umanitario.

Articolo 11 Il modello del titolo di soggiorno

Il titolo di soggiorno di breve durata può avere forma di etichetta adesiva o di documento a sé stante ed è rilasciata secondo le norme e il modello standard indicati nel regolamento (CE) n. ..../.... del Consiglio [che stabilisce un modello uniforme per i permessi di soggiorno dei cittadini di paesi terzi] [25]. Nel riquadro "Tipo di permesso", gli Stati membri appongono la dicitura "Permesso di soggiorno di breve durata".

[25] GU L ... [COM(2001) 157].

Capo III: Condizioni di soggiorno

Articolo 12 Lavoro, formazione e istruzione

Gli Stati membri autorizzano l'accesso al mercato del lavoro, alla formazione professionale e all'istruzione del beneficiario del titolo di soggiorno di breve durata.

Articolo 13 Cure mediche e psicologiche

1. Gli Stati membri provvedono perché il beneficiario del titolo di soggiorno di breve durata abbia accesso, oltre all'assistenza e alle cure menzionate all'articolo 9, all'assistenza sanitaria di base..

2. Gli Stati membri rispondono alle particolari esigenze delle vittime, come le donne incinte, i disabili, le vittime di stupro o di altre forme di violenza basate sul sesso e, nell'ipotesi che essi si avvalgano della facoltà conferita dall'articolo 3, paragrafo 2, i minorenni.

Articolo 14 Vittime minorenni

Quando gli Stati membri si avvalgono della facoltà conferita dall'articolo 3, paragrafo 2, si applicano le seguenti disposizioni:

a) nell'applicare le disposizioni della presente direttiva, gli Stati membri prendono in debita considerazione l'interesse superiore del minorenne e provvedono ad adeguare il procedimento in considerazione dell'età e del grado di maturità del minorenne. In particolare, gli Stati membri possono prolungare la durata del periodo di riflessione, se ritengono che tale misura sia nell'interesse del minorenne;

b) gli Stati membri accordano al minorenne l'accesso al sistema scolastico alle medesime condizioni dei propri cittadini. Gli Stati membri possono stabilire che tale accesso sia limitato al sistema scolastico pubblico;

c) se la vittima è un minorenne non accompagnato, gli Stati membri adottano le misure necessarie per stabilirne l'identità e accertare che effettivamente non sia accompagnato, quindi fanno tutto il possibile per rintracciarne al più presto la famiglia e adottano con la massima sollecitudine le misure necessarie per assicurarne la rappresentanza legale, se necessario anche nell'ambito del procedimento penale.

Articolo 15 Programmi di reinserimento delle vittime

Gli Stati membri possono vincolare il rilascio del titolo di soggiorno di breve durata alla partecipazione della vittima a un programma avente come prospettiva o la sua integrazione nel paese ospitante ed eventualmente la sua formazione professionale, oppure il suo ritorno assistito nel paese di origine o in un altro Stato disposto ad accoglierla.

Capo IV: Non rinnovo e ritiro

Articolo 16 Non rinnovo

1. La carta di soggiorno di breve durata non è rinnovata se non risultano più soddisfatte le condizioni di cui all'articolo 10, paragrafo 2, se una decisione giudiziaria ha posto fine al procedimento oppure se, pur ricorrendone le condizioni, il beneficiario non partecipa al programma di reinserimento di cui all'articolo 15.

2. Allo scadere del titolo di soggiorno di breve durata, si applica il diritto ordinario riguardante gli stranieri. Se la vittima presenta domanda per ottenere un titolo di soggiorno di un'altra categoria, nell'esame della domanda gli Stati membri tengono conto della cooperazione della vittima.

Articolo 17 Ritiro

Il titolo di soggiorno di breve durata è soggetta a ritiro in qualsiasi momento:

a) se il beneficiario ha ristabilito un legame con i presunti autori dei fatti configurati come reati, oppure

b) se l'autorità giudiziaria competente ritiene fraudolenta o abusiva la cooperazione o la denuncia della vittima, oppure

c) per motivi attinenti all'ordine pubblico e alla sicurezza interna.

Capo V: Disposizioni finali

Articolo 18 Sanzioni

Gli Stati membri determinano il regime di sanzioni da infliggere in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate in applicazione della presente direttiva e prendono ogni provvedimento necessario ai fini dell'attuazione di tali sanzioni. Queste devono essere effettive, proporzionate e dissuasive. Gli Stati membri notificano alla Commissione tali disposizioni entro la data menzionata all'articolo 21 e, nei tempi più brevi, ogni successiva modifica ad esse apportata.

Articolo 19 Scambio d'informazioni

Gli Stati membri trasmettono ogni anno alla Commissione informazioni aggiornate riguardanti:

a) il numero di titoli di soggiorno di breve durata rilasciati, i procedimenti iniziati e il loro esito;

b) i programmi di reinserimento previsti all'articolo 15, con una valutazione della loro efficacia ai fini del reinserimento delle vittime.

Articolo 20 Relazione

1. Entro il 30 giugno 2007 la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sull'applicazione della presente direttiva negli Stati membri e propone, eventualmente, le necessarie modifiche. Gli Stati membri trasmettono alla Commissione ogni opportuna informazione per la stesura di tale relazione.

2. Dopo la presentazione della relazione di cui al paragrafo 1, la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio, almeno ogni tre anni, una relazione sull'applicazione della presente direttiva negli Stati membri.

Articolo 21 Recepimento

Gli Stati membri pongono in vigore entro il 30 giugno 2003 le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva e ne informano immediatamente la Commissione.

Le suddette disposizioni adottate dagli Stati membri contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate da un simile riferimento al momento della loro pubblicazione ufficiale. Le modalità relative a tale riferimento sono decise dagli Stati membri.

Articolo 22 Entrata in vigore

La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee.

Articolo 23 Destinatari

Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva.

Fatto a Bruxelles il

Per il Consiglio

Il Presidente