N. C 159/12 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 17. 6. 91 
da applicare, e alcune delle quali, in realtà, potrebbero 
non fornire un grande contributo all'obiettivo globale 
Fatto a Bruxelles, il 24 aprile 1991. 
1. Introduzione 
1.1. Nel recente passato il CES si è occupato delle 
migrazioni dai paesi terzi : 
a) nel parere d'iniziativa in merito ai lavoratori 
migranti del 25 ottobre 1984 (*); 
b) nel parere del 29 maggio 1985 in materia di « Orien­
tamenti per una politica comunitaria per le migra­
zioni» (2), che si richiama sostanzialmente al prece­
dente, specie per la parte che si riferisce ai paesi 
terzi; 
e) nel parere su « La politica mediterranea della Comu­
nità europea » del 12 luglio 1989 (3), in cui si avanza­
no proposte per una politica dell'immigrazione pro­
veniente dai Paesi terzi Mediterranei. 
1.1.1. Le valutazioni sui limiti della politica comuni­
taria in questa materia, i problemi posti in evidenza e 
le proposte avanzate da questi pareri, mantengono in 
gran parte la loro attualità non essendo stati recepiti 
dal Consiglio. della protezione della salute e della sicurezza dei lavora­
tori sul lavoro. 
Il Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Francois STAEDELIN 
1.1.2. Ciò nonostante i mutamenti avvenuti in questi 
anni sia dal punto di vista delle condizioni oggettive e 
normative all'interno degli Stati membri che da quello 
dell'avanzamento del processo d'integrazione comuni­
tario e della conseguente esigenza di definizione di un 
nuovo quadro istituzionale, postulano al Comitato di 
esprimersi con nuove valutazioni e proposte. 
1.2. L'esigenza di rilanciare l'attenzione della Comu­
nità sulla questione dell'immigrazione era stata espressa 
dal Consiglio europeo di Hannover del giugno 1988, 
che aveva chiesto alla Commissione una relazione sul­
l'integrazione sociale dei migranti. 
1.2.1. Oltre a questa relazione dal titolo «L'integra­
zione sociale dei migranti dei paesi terzi residenti per­
manentemente e legalmente negli Stati membri» (4), la 
Commissione ha prodotto una relazione di esperti dal 
titolo «Politiche di immigrazione e di integrazione 
sociale degli immigrati nella Comunità europea » (5) che 
porta un contributo rilevante all'approfondimento della 
materia ed avanza conclusioni e proposte che sono 
prese in considerazione in questo parere. Parere in merito allo statuto dei lavoratori migranti — Paesi terzi 
(91/C 159/05) 
Il Comitato economico e sociale ha deciso, in data 31 gennaio 1991, conformemente all'artico­
lo 20, quarto comma, del regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema 
statuto dei lavoratori migranti — Paesi terzi. 
La sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori in 
materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Andrea 
Amato, in data 11 aprile 1991. 
Il Comitato economico e sociale ha adottato, in data 24 aprile 1991, nel corso della 286a 
sessione plenaria, a maggioranza e 2 astensioni, il seguente parere. 
(J) GU n. C 343 del 24. 12. 1984. 
(2) GU n. C 188 del 29. 7. 1985. 
(3) GU n. C 221 del 28. 8. 1989. (4) SEC(89) 984 def. del 22. 6. 1989. 
(5) SEC(90) 1813 def. del 28. 9. 1990. 
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1.3. Il Consiglio europeo del 14 e 15 dicembre 1990 
(Roma 2) ha riesaminato la questione e nelle sue conclu­
sioni, oltre ad una sollecitazione al Consiglio ed alla 
Commissione sulle misure da adottare in materia di 
varco delle frontiere esterne, ha affermato : 
« Il Consiglio europeo ha preso visione delle relazio­
ni sull'immigrazione e chiede al Consiglio «Affari 
generali» ed alla Commissione di valutare quali 
siano le misure e le azioni più appropriate in fatto 
di assistenza ai paesi di emigrazione, di requisiti per 
l'entrata e di aiuto all'integrazione sociale, tenendo 
conto in particolare della necessità di una politica 
armonizzata in materia di diritto di asilo. » 
1.4. La Conferenza intergovernativa sull'Unione 
politica, avviata nel dicembre scorso a Roma, si troverà 
a discutere, per iniziativa di alcuni governi, la questione 
dell'allargamento delle competenze comunitarie in 
materia di immigrazione. In questo senso ha avanzato 
proposte anche la Commissione nel parere del 21 otto­
bre 1990 sulla revisione del Trattato per quanto riguar­
da l'Unione politica (1). 
1.5. D'altra parte la sentenza della Corte di giustizia 
del 9 luglio 1987 ha apportato un indubbio chiarimento 
sulle attuali competenze della Commissione ai sensi del 
secondo paragrafo dell'articolo 118 del Trattato (2). Da 
essa emerge lo spazio possibile di competenza comuni­
taria in materia di immigrazione. 
1.5.1. Ancora il 31 gennaio 1991 la Corte di giusti­
zia (3) ha emesso una sentenza che sancisce la diretta 
operatività negli ordinamenti degli Stati membri, delle 
norme contenute nell'Accordo di cooperazione CEE-
Marocco in materia di non discriminazione nelle condi­
zioni di remunerazione e di impiego e nella sicurezza 
sociale. Gli effetti di questa sentenza non potranno 
non estendersi anche agli altri Accordi di cooperazione 
(Tunisia, Algeria e Iugoslavia) e di associazione (Tur­
chia) che prevedono norme analoghe. 
1.6. Da quanto fin qui detto, la situazione appare 
ormai matura per la definizione e la costruzione di una 
vera politica comunitaria dell'immigrazione. 
1.6.1. Un orientamento analogo si può, peraltro, 
desumere dalla Relazione della commissione d'inchiesta 
del Parlamento europeo sul razzismo e la xenofobia (4). 
2. Obiettivi e ambiti del parere 
2.1. Alla luce di quanto detto finora, una politica 
comunitaria dell'immigrazione dovrebbe avere i seguen­
ti tre grandi assi : 
(1) CM 60-90-200 — Lussemburgo, 21. 10. 1990. 
(2) Raccolta della giurisprudenza della Corte 1987/7 pag. 3203. 
(3) Sentenza C 18/90. 
(4) Relatore: On. Glyn Ford, Doc. A3 — 195/90 del 23. 7. 1990. a) la programmazione dei flussi migratori e là regola­
mentazione degli ingressi e del diritto di asilo (ogget­
to di un parere specifico in preparazione); 
b) l'integrazione economica e sociale e la libera circola­
zione all'interno della Comunità degli immigrati 
legalmente residenti; 
e) i rientri volontari nei paesi d'origine. 
2.2. Il presente parere affronta soprattutto gli aspetti 
« interni » di una politica comunitaria dell'immigrazio­
ne. Sono infatti prese in considerazione principalmente 
le questioni connesse alla presenza nella Comunità degli 
immigrati provenienti dai paesi terzi: sia per ciò che 
riguarda le condizioni di vita e di lavoro di queste 
persone sia in relazione ai riflessi che questa presenza 
ha nella situazione economica e sociale della Comunità. 
2.3. Per gli immigrati provenienti dai paesi terzi si 
intendono quei cittadini che, per motivi di lavoro dipen­
dente o autonomo, si sono trasferiti dal paese di origine 
in uno Stato membro, soggiornandovi legalmente per 
un periodo temporaneo o in modo permanente. La 
nozione di «immigrati» comprende altresì i familiari 
(coniugi, figli minori o inabili, ascendenti a carico) ed 
i lavoratori che godono di pensioni di invalidità o 
vecchiaia negli Stati membri. 
2.4. Pertanto i problemi peculiari di cittadini di uno 
Stato membro originari di paesi terzi non sono oggetto 
specifico del presente parere, se non per la questione 
più generale delle discriminazioni di fatto. Il Comitato, 
a questo proposito, ha già affermato quanto segue : 
« Il Comitato insiste che siano garantiti uno spazio 
ed un futuro in un'«Europa dei cittadini» a tutti i 
cittadini CEE, compresi quelli appartenenti a mino­
ranze etniche, e che vengano applicati al di là delle 
frontiere i diritti di residenza, di libertà di movimen­
to e d'impiego ed il reciproco riconoscimento dei 
diplomi e delle qualificazioni» (5). 
2.5. Appare evidente che tali aspetti «interni» non 
possono prescindere dalle condizioni di ingresso degli 
immigrati dei paesi terzi nel territorio della Comunità. 
A tale proposito, il coordinamento delle condizioni di 
ingresso che in vario modo si sta realizzando dovrebbe 
essere esaminato dalla Comunità con il pieno coinvolgi­
mento delle istituzioni democratiche e degli organi rap­
presentativi. 
2.6. Al Comitato non sfugge il nesso tra una politica 
comunitaria dell'immigrazione e lo sviluppo dei paesi 
di emigrazione, in particolare quelli più vicini alla 
Comunità. Questo tema sarà sviluppato nel successivo 
parere. 
(5) GU n. C 23 del 30. 1. 1989, pag. 33. 
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3. Per uno statuto comunitario dei lavoratori migranti 
dei paesi terzi 
3.1. L'integrazione sociale (*) degli immigrati nella 
Comunità europea è diventata oggi una questione inelu­
dibile e di grande rilevanza, perché : 
— l'entità della presenza di immigrati provenienti dai 
paesi terzi ha ormai superato gli otto milioni di 
persone, 
— nonostante questa presenza abbia connotati diversi 
nei vari Stati membri, anche perché originata da 
migrazioni avvenute in tempi diversi, essa può crea­
re tensioni analoghe sia sul mercato del lavoro che 
nella società. 
3.2. La Comunità, in quanto tale, deve porsi l'obietti­
vo di promuovere l'integrazione sociale degli immigrati; 
non solo perché questo risponde ai valori generali su 
cui è fondata la Comunità ma anche perché la mancanza 
di integrazione ha riflessi negativi sulla situazione occu­
pazionale e, più in generale, sulle condizioni di vita e 
di lavoro nella Comunità. Così come una integrazione 
sbagliata può produrre emarginazione e ghettizzazione 
soprattutto dei giovani membri di famiglie immigrate. 
3.2.1. Un inserimento sociale appropriato, fondato 
cioè sulla parità di diritti e di opportunità, è la condizio­
ne per evitare sacche di emarginazione sociale e per 
non alimentare il lavoro illegale, l'economia sommersa, 
l'evasione fiscale e contributiva ed anche la criminalità. 
3.2.2. La discriminazione nei confronti dei lavoratori 
immigrati, di fatto, rischia di determinare fenomeni di 
«dumping sociale» all'interno della Comunità. Una 
politica comunitaria per l'integrazione sociale degli 
immigrati si rivela quindi essere uno strumento indi­
spensabile al corretto funzionamento del mercato 
interno. 
3.2.3. L'inserimento corretto degli immigrati nel 
mercato del lavoro, non deve essere visto come un peso 
ulteriore per i sistemi sociali degli Stati membri, ma 
al contrario come una opportunità. Per esempio, un 
aumento di forza di lavoro attiva può determinare 
effetti positivi nel sistema di sicurezza sociale oggi inde­
bolito dal saldo demografico negativo in tutti i paesi 
industrializzati. 
3.2.4. La Comunità non deve porsi soltanto l'obietti­
vo di contrastare e prevenire gli effetti negativi di una 
(*) Viene qui usata la dizione «integrazione sociale» perché 
ormai invalsa nel linguaggio comunitario. Sarebbe più appro­
priato parlare di «inserimento sociale», nozione che non può 
essere confusa con quella di « assimilazione » e che non mette 
in causa l'identità culturale degli immigrati. mancata integrazione sociale degli immigrati, ma anche 
quello di valorizzare appieno il contributo degli immi­
grati, in particolare dei giovani, per lo sviluppo econo­
mico, sociale e culturale, in un'Europa multietnica e 
multiculturale. 
3.3. La realizzazione del mercato unico europeo 
introduce mutamenti sostanziali nella situazione del­
l'immigrazione e postula un'ottica diversa da parte della 
Comunità(2). Infatti: 
— l'approssimarsi della soppressione dei controlli delle 
persone alle frontiere interne della Comunità mette 
in evidenza la disparità delle normative e degli stru­
menti operativi che agiscono negli Stati membri, 
— anche qualora l'eliminazione delle frontiere interne 
possa permettere agli immigrati dei paesi terzi di 
muoversi liberamente all'interno della Comunità, 
ciò non significa necessariamente, stando all'attuale 
situazione normativa, che essi potranno accedere 
legalmente al mercato del lavoro in qualsivoglia 
Stato membro. 
Poiché è prevedibile che una quota sempre maggiore 
di immigrati cercherà nella più agevole mobilità 
intracomunitaria una risposta alle limitazioni impo­
ste dalle diverse evoluzioni dei mercati del lavoro 
nazionali, ciò potrebbe provocare un forte incre­
mento del lavoro illegale. 
3.4. Da tutto ciò deriva alla Comunità l'esigenza di 
porsi nell'immediato un duplice obiettivo : 
a) armonizzare le disposizioni legislative e regolamen­
tari, nonché gli strumenti e le azioni per l'integrazio­
ne sociale degli immigrati negli Stati membri; 
b) definire le condizioni per attuare la libera circolazio­
ne degli immigrati provenienti dai paesi terzi, su un 
piano di parità con i cittadini comunitari. 
Non porsi questi due obiettivi, non solo significherebbe 
alimentare la discriminazione (con tutte le implicazioni 
(2) Alla questione ha manifestato notevole attenzione anche 
l'OIL, che ha prodotto alcuni documenti, tra cui : 
— Resoconto della riunione informale di consultazione sui 
lavoratori provenienti da paesi terzi e migranti nell'Europa 
del mercato interno dopo il 1992 — Ginevra 27-28 aprile 
1989. 
— Riflessioni d'ordine economico, sociale e sui diritti dell'uo­
mo concernenti lo statuto futuro dei cittadini di paesi 
terzi nel mercato interno europeo di W.R. Bòhning e J. 
Werquin (Working Paper in World Employment Program-
me) Ginevra — aprile 1990. 
— Resoconto della Tavola rotonda sui lavoratori originari 
di paesi terzi e migranti nell'Europa del mercato interno -
Ginevra 15-17 ottobre 1990. 
LÙD.^1 Cazzettautnciale delle Comunità europee ^CPeo^léó 
etiche che comporterebbe la costruzione di una ComuD 
nita basata sulPingiustiziaesulla coartazione dei diritti 
di una parte di cittadini che concorrono al suo svilup^ 
po^,non solo causerebbe intralci al correttot^unziona^ 
mento del mercato interno, ma tradirebbe lo spinto 
stesso della realizzazione del mercato unico, intatti 
ciò significherebbe rinunciare alPobiettivo di realizzare, 
insieme ad un mercato unico delle merci, dei servizie 
dei capitali, un unico mercato del lavoro comunitario, 
mantenendo mercati del lavoro nazionali, di tratto sepa 
rati, perché rondati sulla separatezza dei lavoratori 
e^tracomumtan. 
^. ^on possono essere sottovalutati i nessi che 
esistono, da una parte, tra la libera circolazione dei 
lavoratori immigratiel^armonizzazione delle politiche 
di integrazione sociale nellaComumtà,e,dalf altra,il 
coordinamento delle condizioni di ingresso. 
^BÓBP Viemnanzitutto un nesso temporale.L^armo 
nizzazione dellepohtichedi integrazionesocialee la 
realizzazione della hberacircolazione non dovrebbero 
essere ritardate per attendere la definizione di politiche 
comuni di regolamentazione degli ingresse 
^BÓB^. Vi sono poi dei nessi di causaetPetto. l^er 
esempio, le soluzioniche verranno date alla questione 
dei flussi migratori avrannoindubbie conseguenze sul 
successodellepohtichedi mtegrazionesocialeesulla 
libera circolazione. Infatti verrebbero meno le condizio 
ni per una loro proheua attuazione, se si determinassero 
delle condizionidi ingresso eccessivamente permissive 
e la Comunità dovesse essere confrontata a massicci 
tlussi immigratoti, sviasi arriverebbe ad analoghi msuc 
^attoaBru^elles,il^apnlel^L cessi se si dovessepervenire a condizioni di ingresso 
così rigide da determinare di tatto un blocco delfimmi 
grazionelegaleeduninevitabileincrementodiquelle 
clandestine. Con tutto ciò che questo comporta, a 
cominciare dal venir meno di un atteggiamento positivo 
della popolazioneedelfopinione pubblica comunitaria 
nei contronti degli immigrati,cheècondizionemdispen 
sabile per realizzare con successo lintegrazione sociale 
eia libera circolazione. 
^Bóm5 ^altra parte anche il modo con cui verranno 
attrontatelequestioni^mterne^avràunpesodetermi 
nante sulla possibilità di regolazione dei tlussi immigra 
tori, l^er esempio sel^elementodi^attrazione^da parte 
comunitaria ^che,msiemeaquellodi^spinta^da parte 
dei paesi di provenienza, determina la pressione immi 
gratona^ avrà dei connotati sostanzialmente ^sam^ 
^per es. non saràpiùcarattenzzatadallaesistenza di 
una domanda di lavoro illegale^ ciò non potrà non 
avere conseguenze sulla entitaesulla qualità della stessa 
pressione immigratonaequindi sulle soluzioni da adot 
tare per la regolazione dei tlusse 
^. Con il presente parere sièintesodehnire le moti 
vazioni,gliorientamentiegh obiettivi generali diuna 
politica comunitaria di immigrazione e, in particolare, 
dello statuto dei lavoratori migranti dei paesi terzi^. 
HComitatorenderàabrevescadenzaun supplemento 
diparere contenente proposte specihchem materia di 
integrazione economicaesocialeeliberacircolazione 
^diritti tondamentah, adeguamento ed armonizzazione 
della legislazione,politica attivar rientri volontari nei 
paesi dirigine, mtormazioneecoordmamento comuni 
tano.