COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO

Orientamenti di politica di bilancio per il 2023

1.Introduzione

L'invasione dell'Ucraina ad opera della Russia ha compromesso la sicurezza e la stabilità a livello europeo e mondiale. Gli ultimi eventi segnano uno spartiacque per l'Europa, rimettendo in discussione il fondamento stesso del nostro assetto di pace. L'UE è solidale con l'Ucraina sul piano politico ed economico. In risposta alle azioni militari non provocate e ingiustificate della Russia, l'UE ha approvato un pacchetto di sanzioni imponenti e mirate che avranno un impatto senza precedenti sull'economia russa e sull'élite politica del paese. Al tempo stesso l'UE si trova ad affrontare alcune sfide immediate attinenti, in particolare, ai flussi di profughi, alla sicurezza e alle possibili contromisure da parte della Russia. Questa crisi rischia di incidere negativamente sulla crescita, anche attraverso ripercussioni sui mercati finanziari, ulteriori pressioni sui prezzi dell'energia, strozzature persistenti nella catena di approvvigionamento ed effetti sulla fiducia.

L'incertezza e i rischi di portata eccezionale richiedono un forte coordinamento delle politiche economiche e di bilancio per uscire dalla crisi COVID-19. Una risposta coraggiosa e coordinata della politica di bilancio alla pandemia, il sostegno senza precedenti fornito dai nuovi strumenti dell'UE e la politica monetaria accomodante hanno aiutato l'economia dell'UE a fronteggiare la crisi e stanno sostenendo la ripresa. Nel terzo trimestre del 2021 l'UE è tornata al livello del PIL precedente la crisi e le previsioni d'inverno 2022 della Commissione prospettavano il superamento dei livelli pre-pandemia in tutti gli Stati membri entro la fine del 2022. In futuro la politica di bilancio dovrebbe continuare a essere oggetto di uno stretto coordinamento per garantire la sostenibilità di bilancio e, insieme a politiche economiche più ampie, contribuire a sostenere la ripresa e a riportare l'economia europea su un percorso di crescita più decisa e sostenibile nonostante il deterioramento del contesto mondiale.

Le politiche di bilancio devono essere pronte a reagire ai cambiamenti repentini di circostanze. Il contesto politico è in evoluzione. La maggior parte delle misure di emergenza temporanee connesse alla pandemia dovrebbe essere gradualmente eliminata nel 2022, in linea con la progressiva normalizzazione delle situazioni di sanità pubblica (). Le prospettive di inflazione a breve termine suggeriscono un graduale ritorno alla normalità della politica monetaria. Tuttavia l'invasione dell'Ucraina inciderà prevedibilmente in modo negativo sulle prospettive, che sono diventate più incerte e presentano rischi di peggioramento. La cosiddetta "clausola di salvaguardia generale" del patto di stabilità e crescita (PSC)() continuerà ad applicarsi nel 2022, consentendo alla politica di bilancio di adeguarsi all'evolversi della situazione per far fronte alle sfide immediate poste da questa crisi. Sulla base delle previsioni d'inverno 2022 della Commissione, ci si attende che la clausola di salvaguardia generale sia disattivata a partire dal 2023 (), fatto salvo l'esito del riesame basato sulle previsioni di primavera 2022 della Commissione, visto il quadro di profonda incertezza. Infine il dibattito sul quadro di governance economica è stato rilanciato nell'ottobre 2021 al fine di costruire un ampio consenso sulla via da seguire in tempo utile per il 2023 ().

La presente comunicazione fornisce agli Stati membri orientamenti sulla conduzione e sul coordinamento della politica di bilancio, in funzione dell'evoluzione delle prospettive economiche. Gli orientamenti tengono conto dell'esperienza positiva maturata con gli analoghi orientamenti forniti nel marzo 2021, che hanno contribuito ad alimentare discussioni prolungate in sede di Consiglio e di Eurogruppo e con altri portatori di interessi dell'UE e internazionali sulla risposta adeguata della politica di bilancio e sul suo adattamento. I principi rispecchiano le previsioni d'inverno 2022 della Commissione e dovrebbero fungere da riferimento per i prossimi programmi di stabilità e convergenza degli Stati membri. Gli orientamenti saranno adeguati agli sviluppi economici secondo le necessità, al più tardi in occasione del pacchetto di primavera del semestre europeo della Commissione alla fine di maggio 2022.

Il resto della comunicazione consta di quattro sezioni. La sezione 2 illustra le prospettive economiche per il 2022 e il 2023. La sezione 3 stabilisce cinque principi e ne esamina le implicazioni, sulla scorta delle previsioni d'inverno 2022 della Commissione, per le raccomandazioni di bilancio da sottoporre agli Stati membri nel maggio 2022 in vista dei loro documenti programmatici di bilancio per il 2023. La sezione 4 fornisce una sintesi dello stato di avanzamento del riesame della governance economica. La sezione 5 delinea le fasi successive.

2.Situazione e prospettive economiche

L'economia dell'UE è entrata nel terzo anno della pandemia di COVID-19 dopo essere tornata ai livelli di produzione pre-pandemia. L'economia dell'UE ha registrato una forte ripresa nel 2021 e la disoccupazione ha raggiunto un minimo storico, ma il ritmo di espansione si è indebolito verso la fine dell'anno. L'insorgenza della variante Omicron ha portato alla reintroduzione di restrizioni alla mobilità, ha rinnovato le tensioni sui sistemi sanitari e ha provocato carenze di manodopera dovute a malattia, quarantena e obblighi di assistenza. Le prolungate interruzioni dell'approvvigionamento abbinate alla forte domanda hanno spinto al rialzo i prezzi delle materie prime e dell'energia. Questi sviluppi negativi hanno frenato lo slancio della crescita nell'UE, rallentando l'incremento del PIL reale nell'ultimo trimestre del 2021.

Le previsioni d'inverno 2022 della Commissione prospettavano il proseguimento della vigorosa espansione dell'economia europea, seppure a un ritmo meno sostenuto durante il 2022 e il 2023. Dopo un periodo di rallentamento, si prevedeva che l'espansione economica riprendesse slancio nel secondo trimestre del 2022 e rimanesse vivace nel periodo oggetto delle previsioni. I fondamentali sottesi all'espansione si mantenevano saldi. Il miglioramento del mercato del lavoro, gli elevati risparmi delle famiglie, le condizioni di finanziamento ancora favorevoli e l'impiego dei fondi del dispositivo per la ripresa e la resilienza erano altrettanti fattori atti a sostenere una fase di espansione solida e duratura. Secondo le previsioni d'inverno, la crescita del PIL reale dell'UE avrebbe dovuto toccare il 4,0 % nel 2022, ossia 1,3 punti percentuali in meno rispetto al 2021, ma ancora ben al di sopra della media a lungo termine. Le medesime previsioni () ipotizzavano che il "ritorno alla normalità" sarebbe proseguito nel 2023, anno in cui la crescita sarebbe dovuta scendere al 2,8 %.

Le previsioni d'inverno non hanno preso in considerazione l'invasione dell'Ucraina e le conseguenti tensioni geopolitiche. Sono fattori che incidono negativamente sulle prospettive di crescita e aggravano ulteriormente i rischi esistenti. Ad esempio, l'inflazione potrebbe risultare superiore alle attese a causa delle pressioni che esercitano sui costi le strozzature sul versante dell'offerta. L'aumento dei prezzi dell'energia, che dal produttore viene trasferito in misura maggiore sul consumatore, può gravare sulla domanda aggregata. È probabile che le strozzature sul piano dell'offerta a livello mondiale perdurino per buona parte del 2022. È inoltre possibile che effetti di secondo impatto derivanti da aumenti salariali potenzialmente superiori alla produttività oltrepassino le previsioni e alimentino un'inflazione elevata per un periodo più lungo. Una nota positiva è rappresentata dagli investimenti promossi dal dispositivo per la ripresa e la resilienza e dai fondi del quadro finanziario pluriennale (QFP), compresi i fondi della politica di coesione dell'UE, che potrebbero imprimere un impulso più forte alle attività.

3.Principi e implicazioni fondamentali per gli orientamenti di bilancio

La presente sezione illustra i principi fondamentali sui quali sarà improntata la valutazione, da parte della Commissione, dei programmi di stabilità e convergenza degli Stati membri. Le implicazioni per le raccomandazioni di bilancio da sottoporre agli Stati membri nel maggio 2022 in vista dei loro documenti programmatici di bilancio per il 2023 si basano sulle previsioni d'inverno. La Commissione monitorerà attentamente la situazione e adeguerà i propri orientamenti politici secondo necessità.

Le raccomandazioni di bilancio per il 2023 saranno formulate in termini qualitativi con un fondamento quantitativo. Date le particolari condizioni economiche e le conseguenti difficoltà nella stima dei divari tra prodotto effettivo e potenziale e dei saldi strutturali, la Commissione proporrà in primavera, come già lo scorso anno, orientamenti di politica di bilancio specifici per paese basandosi sull'approccio adottato per la raccomandazione di bilancio per il 2022, sulla limitazione dell'aumento della spesa corrente e sull'esame della qualità e della composizione delle finanze pubbliche. Questi elementi costituiranno la base per il monitoraggio, da parte della Commissione, dei risultati di bilancio rispetto alle raccomandazioni. I bilanci degli Stati membri della zona euro per il 2023 saranno valutati in autunno nei pareri che la Commissione preparerà sui documenti programmatici di bilancio.

Principio #1 - Garantire il coordinamento e un dosaggio coerente delle politiche

Il coordinamento delle politiche di bilancio rimane essenziale. La risposta di bilancio coordinata degli Stati membri alla grave recessione economica causata dalla COVID-19, agevolata dall'attivazione della clausola di salvaguardia generale e accompagnata da azioni a livello dell'UE, è stata molto efficace nell'attenuarne l'impatto economico. Occorre un coordinamento costante e vigoroso delle politiche di bilancio per assicurare una transizione fluida verso un nuovo percorso di crescita e sostenibilità di bilancio.

Dal corretto equilibrio tra considerazioni in materia di sostenibilità e di stabilizzazione dovrebbe derivare il giusto orientamento di bilancio. È cruciale conseguire tale articolazione a livello nazionale, tenendo conto al tempo stesso della dimensione zona euro/UE. Benché l'economia continui a beneficiare di fondamentali solidi e del sostegno erogato dai fondi dell'UE, in particolare dal dispositivo per la ripresa e la resilienza, la graduale eliminazione delle misure adottate per sostenere l'economia durante la pandemia rimuoverà nel 2023 un'importante agevolazione a livello aggregato. I tempi e il ritmo con cui la politica di bilancio tornerà alla normalità dovrebbero anche tenere conto delle interazioni con le politiche dei settori monetario e finanziario e dell'incentivo finanziario proveniente dal dispositivo per la ripresa e la resilienza ().

Pur essendo pronta a reagire all'evoluzione della situazione economica, sulla base delle previsioni d'inverno la Commissione ritiene che la transizione da una politica di bilancio aggregata favorevole nel 2020-2022 a una politica di bilancio aggregata sostanzialmente neutra nel 2023 appaia appropriata.