Parere del Comitato economico e sociale in merito agli "Studi comparati sulle prestazioni macroeconomiche"

(2001/C 139/12)

Il Comitato economico e sociale, in data 2 marzo 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere l'8 febbraio 2001 (relatrice: Konitzer).

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 1o marzo 2001, nel corso della 379a sessione plenaria del 28 febbraio e 1o marzo 2001 (seduta del 1o marzo 2001), con 91 voti favorevoli, 3 voti contrari e 1 astensione, il seguente parere.

1. Premessa

1.1. Negli ultimi anni in Europa le condizioni economiche per una maggiore crescita e occupazione sono sensibilmente migliorate. Da un lato ciò va ascritto al protrarsi degli sforzi intrapresi in campo politico-strutturale al fine di migliorare il funzionamento dei mercati dei beni e dei servizi, nonché dei mercati del lavoro e dei capitali; dall'altro sono state soprattutto potenziate in maniera decisiva le condizioni macroeconomiche per la crescita e l'occupazione. La riduzione del deficit statale, il conseguimento di tassi d'inflazione più bassi ed una dinamica salariale a livello macroeconomico che ha agevolato il contenimento dell'inflazione ed un significativo miglioramento della redditività degli investimenti volti a creare nuovi posti di lavoro hanno contribuito ad assicurare condizioni monetarie favorevoli per la crescita e l'occupazione. È necessario mantenere nel tempo questi risultati positivi conseguiti negli anni '90. Occorre pertanto evitare che il lieve - in linea di principio temporaneo - aumento dell'inflazione imputabile all'evoluzione dei prezzi petroliferi e dei corsi dei cambi produca effetti secondari sulla dinamica dei prezzi interni.

1.2. Un apporto rilevante per conseguire tali progressi è rappresentato dalla realizzazione dell'UEM. Ciò vale in parte anche per gli Stati membri che ancora non aderiscono all'UEM, visto che anch'essi si sono impegnati con successo per realizzare una convergenza. Anche in futuro questa impedirà che le tensioni internazionali portino a quelle turbolenze valutarie interne che negli ultimi 30 anni hanno spesso disturbato o interrotto il processo di crescita. In tal modo si elimina un importante ostacolo macroeconomico alla crescita. Inoltre l'UEM contribuisce a ridurre il rischio di conflitti tra politica di bilancio, salariale e monetaria e crea il quadro di stabilità necessario per perseguire politiche e sviluppi sani sul piano macroeconomico. In futuro si potranno così evitare più facilmente quegli errori in campo macroeconomico che in passato hanno più volte compromesso in misura notevole la crescita e l'occupazione. L'UEM offre pertanto una nuova opportunità ad una sana politica macroeconomica.

1.3. Ad ogni modo, per poter sfruttare appieno tale opportunità è indispensabile rafforzare in tutti i principali gruppi economici e sociali la comprensione dei nessi e degli ordini di grandezza macroeconomici allo scopo di facilitare un dialogo obiettivo tra i diversi gruppi e, di conseguenza, migliorare il consenso in merito alle politiche e ai comportamenti più adeguati sotto il profilo macroeconomico. Il processo di apprendimento necessario a tal fine abbisogna sia di un approccio di politica economica in grado di generare consenso sia di un quadro empirico, corredato dal maggior numero possibile di dati.

Numerosi documenti della Commissione, in particolare a partire dal Libro bianco "Crescita, competitività e occupazione" (e soprattutto il suo capitolo macroeconomico), ma anche del Consiglio, come "Indirizzi di massima delle politiche economiche" elaborati annualmente, costituiscono una preziosa fonte per un approccio di politica economica capace di ottenere ampi consensi(1).

Ad ogni modo, il quadro empirico e quanto più possibile quantificato delle grandezze macroeconomiche è meno sviluppato. Il modo migliore per realizzarlo è mediante il raffronto temporale e nazionale. In effetti, l'analisi delle serie storiche e la comparazione tra Unione europea e USA, nonché tra i singoli Stati membri dell'UE evidenziano nette differenze non soltanto a livello di disoccupazione e di occupazione, ma anche a livello di importanti parametri macroeconomici che determinano la crescita e l'occupazione. In tale contesto è anche possibile mostrare come nei singoli paesi le condizioni istituzionali incidano sulla politica macroeconomica e lo sviluppo. Il raffronto e l'analisi di questi fattori facilita la comprensione dei problemi, promuove il dialogo obiettivo e, in determinate circostanze, consente anche di definire grandezze di riferimento o bersaglio (benchmarking).

1.4. Pertanto, al fine di sfruttare appieno le migliorate condizioni di base per una più ampia crescita ed occupazione, rivestono grande importanza gli sforzi per assicurare una migliore comprensione degli sviluppi macroeconomici ed un maggiore consenso nell'ambito delle politiche macroeconomiche. Soltanto se, malgrado l'aumento del prezzo del petrolio, si riuscirà a trasformare l'attuale espansione congiunturale in un percorso continuo di maggiore sviluppo, sarà possibile risolvere in Europa il problema dell'occupazione in una prospettiva ragionevole a medio e lungo termine. Un'evoluzione di questo tipo è necessaria anche per realizzare gli ambiziosi obiettivi del Consiglio europeo di Lisbona(2).

1.5. Beninteso, il presente parere non può essere ampliato in modo da rappresentare uno studio globale che compie ed analizza raffronti nazionali esaustivi dei parametri macroeconomici. Esso può e deve però definire importanti ordini di grandezza e nessi macroeconomici (capitolo 2) e rilevanti contributi degli attori politico-economici (capitolo 3) che possano essere ripresi ed approfonditi in successivi studi della Commissione e in futuri pareri del CES. Quest'ultimo ha preso l'iniziativa di formulare il presente parere allo scopo di promuovere in merito alle questioni macroeconomiche - spingendosi al di là del "dialogo macroeconomico" istituzionalizzato (processo di Colonia) - un dialogo obiettivo su queste tematiche tra tutte le categorie della vita economica e sociale e di far conoscere alla Commissione e al Consiglio le proprie idee su dette problematiche di fondamentale importanza.

2. Principali ordini di grandezza e nessi

2.1. Quadro e strumenti

Gli ordini di grandezza e i nessi illustrati in questo capitolo mirano a facilitare un dialogo concreto sulle questioni macroeconomiche tra le diverse categorie economiche e sociali; essi si basano sostanzialmente su precedenti analisi della Commissione e dovrebbero essere ripresi, ulteriormente esaminati e approfonditi sia in futuri studi comparati della Commissione sia in futuri pareri del CES (un esempio al riguardo può essere fornito dall'allegato sull'Irlanda in merito ai pareri del CES sulla situazione economica nell'Unione nel 1999(3)).

2.2. Riserva di forza lavoro

2.2.1. Osservazioni in merito agli indici di disoccupazione e occupazione

Il tasso di disoccupazione rappresenta l'indice più semplice e diffuso per caratterizzare la situazione occupazionale di un paese. Ad ogni modo, anche utilizzando la definizione armonizzata di Eurostat, la significatività di questo indice rimane limitata a livello di raffronto sia temporale sia nazionale. Ciò dipende in parte anche dalla differenza nella portata del lavoro nero, del lavoro a tempo parziale e di talune forme di lavoro sovvenzionato. Non solo è importante osservare la composizione della disoccupazione, ad esempio in base ad età, sesso, formazione, durata, eccetera, bensì è essenziale tener conto in fase d'analisi anche dell'evoluzione del tasso d'attività, del tasso d'occupazione, dell'orario di lavoro e, in particolare, del lavoro part-time, nonché dei flussi migratori. Un dato estremamente importante e sintetico emerge dall'andamento del tasso di occupazione calcolato in posti di lavoro a tempo pieno. Ad esempio, se una flessione dell'occupazione è accompagnata da un netto aumento di tale tasso, si può presupporre che la situazione occupazionale del paese interessato è migliorata in maniera sana e non in seguito ad un calo del tasso d'attività legato allo scoraggiamento della potenziale forza lavoro o ad una ridistribuzione del lavoro. Negli anni '90 un'evoluzione positiva di questo tipo è stata registrata soprattutto in Irlanda e, in misura minore, fra l'altro in Danimarca. Analisi più approfondite di questi nessi sono contenute in particolare nelle relazioni sull'occupazione elaborate dalla Commissione.

2.2.2. Dimensioni della riserva di forza lavoro

Ad un'analisi più attenta dell'evoluzione degli indici per l'occupazione e la disoccupazione emerge che la riserva di forza lavoro nell'Unione europea supera di gran lunga la disoccupazione rilevata statisticamente. Se nell'ambito del processo di crescita si creano nuovi posti di lavoro, si affaccia sul mercato del lavoro un considerevole numero di persone che in precedenza nelle statistiche non erano classificate come disoccupate. Ciò significa che, assieme al tasso di occupazione (percentuale degli occupati rispetto alla popolazione attiva), aumenta anche il tasso d'attività (percentuale delle persone in età lavorativa(4) rispetto alla popolazione attiva); inoltre si registra una maggiore tendenza all'immigrazione.

In base a questi elementi, e tenuto conto dei tassi plausibili di attività a seconda dell'età e del sesso, la Commissione stima che negli attuali 15 Stati membri dell'Unione europea la riserva di forza lavoro ammonti a circa 30-35 milioni di persone; tale cifra è pressoché pari al doppio del numero dei disoccupati e corrisponde quasi al numero complessivo degli occupati in Germania. Per assicurare l'inserimento di questa riserva di forza lavoro nella vita attiva in 10 anni sarebbe necessaria una crescita occupazionale annua dell'1,8-2 %; per ottenerlo in 15 anni ci vorrebbe un tasso di crescita annuo dell'1,2-1,4 %. Si tratta di percentuali di tutto rispetto, ma pur sempre nell'ambito del fattibile! La prospettiva dell'ampliamento dell'UE e la possibilità di un incremento dei flussi migratori attraverso le frontiere interne ed esterne dell'Unione evidenzia ulteriormente la necessità di integrare nella vita attiva quanto prima e quanto più possibile la notevole riserva di forza lavoro presente nell'Unione.

2.2.3. Si può disporre della riserva di forza lavoro?

Talvolta viene obiettato che la grande riserva di forza lavoro non può essere impiegata appieno nella vita attiva a causa dello scarso livello di formazione di coloro che compongono tale categoria. La qualificazione della forza lavoro, l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, ma anche la mobilità delle forze di lavoro e la disponibilità ad accettare i posti di lavoro offerti sono altrettanti aspetti importanti della politica del mercato del lavoro. Anche i sistemi fiscali e contributivi possono avere un'incidenza positiva e negativa sulla disponibilità della forza lavoro. In proposito il Comitato si è più volte pronunciato in proposito(5). Nell'attuale contesto è tuttavia importante esaminare in primo luogo dove siano le principali strozzature nel quadro del processo di crescita macroeconomica. Stando ad uno studio pubblicato dalla Commissione già nel 1995 (Economia europea n. 59, Studio n. 3: vedere in particolare il grafico 3), si possono trarre le seguenti conclusioni:

La nuova forza lavoro che accede alla vita attiva (giovani e la riserva "occulta") dispone per lo più di una formazione di base sufficiente, che però dev'essere ulteriormente sviluppata nella vita professionale. La principale difficoltà è legata non già alle qualifiche, bensì al numero troppo esiguo di nuovi posti di lavoro, per cui molti non hanno la possibilità di approfondire nella vita lavorativa la loro formazione di base andando incontro alle esigenze dello sviluppo economico e tecnico.

La maggior parte dei disoccupati si trova comunque ancora sul mercato del lavoro. Anche in questo caso il problema non è rappresentato principalmente dalla cosiddetta "impiegabilità", bensì dal fatto che il numero dei posti vacanti non basta a soddisfare tutta la domanda. Ciò non vale soltanto per la disoccupazione congiunturale, relativamente contenuta, che può essere riassorbita nel quadro della crescita congiunturale, perché in questo caso la forza lavoro è disponibile, come pure i posti di lavoro effettivi. Lo stesso discorso vale anche per una cospicua quota della disoccupazione "non congiunturale": molti fra i disoccupati hanno lavorato fino a pochi mesi prima; un loro reinserimento in pianta stabile (forse con una modesta spesa per la loro riqualificazione) sarebbe possibile se venisse creato un numero sufficiente di nuovi posti di lavoro effettivi.

Persino quel 4-5 % di persone attive che nell'Unione rappresentano la quota di disoccupati di lunga durata non deve necessariamente venir "dato per perso", anche se in questo caso mancano sia i posti di lavoro fisici sia, in parte, le qualifiche necessarie. L'esperienza insegna però che, se nell'ambito del processo di crescita viene creato un numero sufficiente di posti di lavoro, molti disoccupati di lunga durata possono essere reintegrati nel mercato del lavoro mediante riqualificazione ed altre misure.

Le considerazioni precedenti depongono a favore della formazione professionale e continua, che risulta indispensabile per potenziare il capitale umano europeo nei prossimi anni. In tal modo sarà possibile migliorare non solo la produttività economica globale e la competitività, bensì anche le opportunità professionali dei singoli individui. Tuttavia tali sforzi - in parte legati a considerevoli oneri - possono fornire il loro pieno apporto soltanto se, nell'ambito di un prolungato processo di crescita, l'economia mette a disposizione il numero di posti di lavoro necessari per sfruttare il potenziale della forza lavoro. Pertanto, qualificazione della forza lavoro e creazione dei posti di lavoro devono andare di pari passo nel quadro di un processo a lungo termine.

2.2.4. Dove possono sorgere i nuovi posti di lavoro?

Spesso si obietta che la riserva di forza lavoro dell'Unione non può essere sfruttata appieno perché il progresso tecnico e la globalizzazione cancellano di continuo posti di lavoro. Quest'argomentazione è però troppo grossolana e non spinge la riflessione in una direzione costruttiva.

È peraltro vero che il progresso tecnico e la globalizzazione nel processo di crescita sfociano in un mutamento strutturale permanente. La spinta a potenziare la competitività, ad aumentare la produttività e a risparmiare forza lavoro è molto forte. Nei settori caratterizzati da un elevato incremento della produttività l'aspra concorrenza internazionale e intracomunitaria porta ad un calo dei prezzi relativi (e in alcuni casi anche assoluti). Questi settori licenziano spesso forza lavoro e l'occupazione sale solo nei comparti particolarmente innovativi che devono costruire dal nulla il loro livello occupazionale (ad esempio produzione e distribuzione dei nuovi prodotti elettronici, come computer, telefoni cellulari, ecc.), oppure quando la crescita economica globale è tale da indurre anche i settori industriali tradizionali (ad esempio l'industria automobilistica) ad ampliare il numero degli occupati. Ad ogni modo la flessione dei prezzi relativi rafforza la competitività di questi settori e gran parte dell'aumento di produttività si riversa, attraverso il meccanismo dei prezzi, sul resto dell'economia. Questo rilevante trasferimento del potere d'acquisto posto in essere dalle forze di mercato permette di ottenere un incremento dei prezzi relativi in settori caratterizzati, da un lato, da un modesto miglioramento della produttività e da una scarsa pressione legata alla concorrenza e, dall'altro, da un aumento della domanda collegato al processo di crescita, per cui in questi settori molti posti di lavoro diventano redditizi e possono quindi essere creati (ad esempio numerosi servizi alle persone, ristoranti, ecc., ma anche servizi legati ai nuovi prodotti e ai nuovi mezzi di comunicazione).

Si tratta di un processo secolare, macrostrutturale, che può essere comprovato statisticamente. Il presupposto per la sua realizzazione è dato dal funzionamento del meccanismo dei prezzi. Tale condizione è in larga misura soddisfatta in considerazione dell'apertura dei mercati. Affinché detto processo crei un numero sufficiente di posti di lavoro, devono essere soddisfatti anche altri presupposti:

- il mutamento strutturale settoriale si deve poter realizzare in maniera per quanto possibile libera e risultare accettabile sotto il profilo sociale,

- il tasso di crescita economica globale dev'essere sufficientemente elevato da far sì che il saldo tra la creazione e la cancellazione di posti di lavoro settoriali sia positivo e tale da consentire di ridurre la disoccupazione.

Questi ultimi due presupposti sono interdipendenti. Quanti più posti di lavoro sono generati dalla crescita, tanto meno doloroso risulta il processo di mutamento strutturale settoriale e tanto meglio può essere ammortizzato a livello sociale.

Nel quadro di tale processo i nuovi posti di lavoro sorgono sia nei comparti che trasferiscono o applicano le nuove tecnologie in prodotti, sia - e soprattutto - nei comparti dei servizi di valore elevato e remunerati di conseguenza, che diventano redditizi e trovano nuovi sbocchi grazie al meccanismo dei prezzi relativi, nonché all'aumento dell'occupazione e dei redditi registrato nell'intera economia (cfr. il parere del CES in merito alle "Nuove conoscenze, nuovi posti di lavoro")(6).

Quanto meglio questo meccanismo basato sulla crescita e sul mutamento dei prezzi relativi funziona, tanto più si riduce la pressione esercitata dalle forze di mercato a favore di un'apertura della scala salariale verso il basso, per cui i posti di lavoro sorgerebbero soprattutto nei comparti di servizi caratterizzati da un modesto livello salariale e di produttività. È quanto è accaduto in ampia misura negli Stati Uniti negli anni '70 e '80 (e in misura minore negli anni '90); ciò spiega anche la scarsa crescita della produttività economica globale registrata negli USA negli anni '70 e '80.

2.2.5. Possibili ripercussioni sociali ed economiche dell'integrazione della riserva di forza lavoro

L'inserimento della riserva di forza lavoro nella vita attiva può essere previsto nell'ambito di un processo a medio-lungo termine che si protrarrà per 10 (15) anni(7) e che deve però iniziare con l'attuale crescita economica.

L'integrazione della riserva di forza lavoro implica, come suggerisce la definizione stessa, il ritorno alla piena occupazione (Consiglio europeo di Lisbona) o all'"elevato livello di occupazione" di cui all'articolo 2 del Trattato CE. Ciò significa un basso tasso di disoccupazione ed un alto tasso di occupazione.

Anche se forse i bassi tassi di disoccupazione del periodo 1960-1973 (EU a 15: 2,4 %; Germania: 0,7 %) non potranno essere raggiunti a causa della maggiore disoccupazione frizionale, appare tuttavia legittimo considerare raggiungibili tassi dell'ordine di grandezza del 3 %. (Paesi Bassi 2000: 2,4 %!). Il tasso di occupazione potrebbe passare gradualmente dall'attuale 61-62 % ad un valore paragonabile a quello degli USA e del Giappone e pari al 70-75 % della popolazione in età attiva. Tale incremento andrebbe ricondotto, in particolare, ad una maggiore occupazione delle donne, nonché, in generale, delle fasce d'età al di sopra dei 50/55 anni e al di sotto dei 30 anni.

Un simile aumento dell'occupazione e della possibilità di trovare un posto di lavoro ridurrebbe in misura considerevole il rischio di emarginazione sociale di grandi gruppi della popolazione. Inoltre, la situazione dei sistemi di previdenza sociale migliorerebbe notevolmente per quanto riguarda(8):

- l'assicurazione contro la disoccupazione: numero di contribuenti in aumento, numero di beneficiari in forte calo;

- l'assicurazione malattia: aumento del numero degli assicurati accompagnato da un probabile andamento immutato del numero di beneficiari;

- l'assicurazione pensionistica: aumento del numero degli assicurati accompagnato da una crescita più lenta (probabilmente dovuta al minor prepensionamento) dei beneficiari.

In particolare, in relazione alle ripercussioni di un forte incremento del tasso di occupazione sui sistemi di assicurazione pensionistica, degli studi comparati rivestono enorme interesse.

L'inserimento della riserva di forza lavoro nella vita attiva incide in maniera determinante sulla crescita e sul benessere nell'Unione europea. Se, in presenza di una popolazione complessiva stabile, l'occupazione aumenterà di 30-35 milioni di persone, ossia di ben oltre il 20 % dell'odierno livello di occupazione o di quasi 10 punti percentuali rispetto alla popolazione totale, si registrerà non solo un netto aumento del PIL, che probabilmente supererà di gran lunga quello degli USA, ma anche il benessere, misurato sul PIL pro capite, si avvicinerà in misura considerevole a quello degli USA(9).

2.3. Condizioni macroeconomiche per una crescita duratura del PIL e dell'occupazione

2.3.1. Alcuni semplici nessi tra crescita, produttività e occupazione

La riserva di forza lavoro dell'Unione rappresenta pertanto un importante potenziale di crescita e benessere. Per sfruttare tale potenziale occorre che nell'ambito di una tendenza pluriennale costante il PIL aumenti ad un ritmo maggiore della produttività per occupato. La crescita occupazionale corrisponde ad una crescita del PIL superiore alla tendenza della crescita della produttività. Se la crescita dell'occupazione procede di pari passo ad un calo della disoccupazione e ad un incremento del tasso d'occupazione (misurato in forza lavoro impiegata a tempo pieno), il PIL pro capite aumenta più rapidamente della produttività per occupato. Il ritorno alla piena occupazione permetterebbe quindi di sfruttare un'importante riserva di benessere dell'Unione europea, che ad esempio gli USA hanno già sfruttato in larga misura. Anche all'interno dell'Unione si registrano a tale riguardo differenze rilevanti che andrebbero analizzate (cfr. ad esempio la situazione in Lussemburgo, Irlanda e Spagna). Ancor più nette sono le differenze se si procede ad un raffronto con i paesi candidati.

La crescita della produttività continua a costituire la fonte della competitività e del benessere; in fin dei conti essa si basa sul progresso tecnico applicato a fini economici (e sulla corrispondente formazione della forza lavoro), nonché sulla sostituzione del lavoro con il capitale. Ad ogni modo, il concetto di produttività è estremamente complesso e molte volte viene utilizzato in maniera imprecisa. Ad esempio, vanno distinti il livello di produttività, lo sviluppo della produttività per occupato, per ora di lavoro, eccetera. In questo ambito si registrano differenze significative tra gli USA e l'UE e tra i singoli Stati membri dell'Unione. Sarebbe interessante analizzare i motivi alla base dei diversi livelli di produttività come pure le ragioni dell'accelerazione della crescita della produttività che si sta verificando negli ultimi anni negli USA e del corrispondente rallentamento che si segnala nell'UE.

Un'accelerazione della crescita della produttività è positiva, ma può contribuire a risolvere il problema dell'occupazione soltanto se la crescita contestuale del PIL subisce un'accelerazione ancor maggiore! Un'elevata crescita dell'occupazione è quindi necessaria: (1) se la crescita della popolazione attiva è rilevante (USA) e/o (2) se si deve inserire nel processo economico una consistente riserva di forza lavoro (UE). Le cause economiche alla base della crescita della produttività e dell'occupazione sono differenti. Pertanto in quest'ambito è indispensabile portare avanti un ulteriore lavoro d'analisi e d'informazione!

Ai fini della crescita dell'occupazione una particolare importanza riveste l'evoluzione degli investimenti relativi ad ampliamenti che creano nuovi posti di lavoro. Affinché essi raggiungano un volume sufficiente sono necessari un livello adeguato di redditività e uno sviluppo favorevole della domanda (senza tensioni inflazionistiche). In tale contesto si dovrebbe tener conto pure della seguente considerazione: anche i suddetti investimenti sono vettori del progresso tecnico; le rilevazioni compiute (UE: 1986-1990; Irlanda: 1994-2000) indicano che essi catalizzano la crescita dell'intera produttività e che allo stesso tempo riducono la sostituzione del lavoro con il capitale.

2.3.2. Uno scenario di riferimento esemplificativo per il prossimo quinquennio (2001-2005)

Crescita e occupazione non possono essere ottenute per decreto. La politica può e deve però creare le condizioni favorevoli necessarie a tal fine. In tale contesto è opportuno avere un'idea di come la crescita potrebbe e dovrebbe svilupparsi per poter utilizzare gradatamente la riserva di forza lavoro, evitando che nel corso di tale processo si verifichino tensioni inflazionistiche.

Offerta: attualmente nella zona euro e nell'insieme dell'Unione il PIL registra un incremento del 3,5 % circa. La produttività aumenta di circa il 2,5 % annuo, le capacità produttive libere diminuiscono di circa l'1 % del PIL(10). Ciononostante appare possibile conseguire una crescita annua permanente del 3-3,5 %, a patto che gli investimenti in attrezzature aumentino di circa il 7-8 % all'anno (2000 Euro 11:8,1 %). Se tale tendenza proseguirà la crescita della produttività farà registrare un'accelerazione pari a circa 0,2-0,3 punti percentuali all'anno: ciò significa che dopo 5 anni al massimo la produttività segnerebbe un progresso del 3,5 % annuo. In seguito è possibile una tendenza alla crescita del 3,5 % senza tensioni inflazionistiche. Fino ad allora si può raggiungere una crescita del 3-3,5 % annuo, sempre che si possano sfruttare appieno i margini di manovra delle capacità e se la politica salariale e di bilancio non produrrà un'accelerazione dell'inflazione legata ai costi. In presenza di una tendenza all'incremento della produttività di circa il 2 % annuo, in questo scenario l'occupazione aumenterebbe di circa (1-1,5 %) l'1,3 % annuo (successivamente forse dell'1,5 % o più). Ciò rappresenterebbe un ottimo inizio per il reinserimento della riserva di forza lavoro in 10-15 anni.

Domanda: una tale crescita è possibile soltanto se supportata da una corrispondente evoluzione della domanda senza che si manifestino tensioni inflazionistiche. Ciò appare senz'altro possibile e plausibile. Dopo la crisi internazionale del 1998 e 1999, nel 2000 la domanda di esportazioni (cambio dell'euro, crescita nel resto del mondo) ha esercitato una certa azione stimolante, attenuata però in parte dalla flessione del potere d'acquisto indotta dai rincari petroliferi. Tuttavia, nei prossimi anni l'effetto della domanda di esportazioni nette potrebbe diventare del tutto neutrale; in tal caso la crescita verrebbe supportata dalla domanda di consumi (salario reale più aumento dell'occupazione) e dall'attività legata agli investimenti, che rappresenta un importante elemento della domanda.

In questo modo si potrebbe venire a creare un equilibrio dinamico, dove la crescita annua del PIL pari al 3-3,5 % si accompagnerebbe ad un aumento annuo dei consumi privati del 2,7-3 % e degli investimenti in attrezzature del 7-8 %.

In uno scenario di questo tipo, rimanendo invariati gli altri fattori, il deficit statale si trasformerebbe in un modesto surplus, il tasso d'investimenti aumenterebbe considerevolmente e l'equilibrio degli scambi con l'estero rimarrebbe inalterato (cfr. l'evoluzione registrata in Irlanda negli ultimi 10-15 anni). Finché il tasso d'inflazione non subirà un'accelerazione a causa dell'eccessiva domanda o dell'evoluzione troppo rapida dei costi, la politica monetaria non avrà alcun motivo per interrompere questo processo di crescita con una politica restrittiva.

2.3.3. Superare oppure, per quanto possibile, evitare gli ostacoli alla crescita

Lo scenario di riferimento qui tracciato rappresenta l'ipotesi di minima fra le possibili modalità per risolvere il problema dell'occupazione nell'Unione; appare tuttavia ottimistico alla luce dei risultati conseguiti nell'Unione negli anni '90. Ciononostante vi è tutta una serie di motivi per ritenere plausibile la sua realizzazione in presenza di una politica economica adeguata e di un corrispondente atteggiamento dei principali attori, in particolare parti sociali. Nella parte introduttiva del presente parere è stato sottolineato come le condizioni economiche per una maggiore crescita ed occupazione in Europa siano migliorate. Anche l'analisi dei dati relativi al passato suffraga la tesi che l'economia europea potrebbe registrare spontaneamente un tasso di crescita superiore al 3 % annuo purché si superino alcuni ostacoli che si frappongono alla crescita.

Una crescita del PIL (3,3 % annuo), dell'occupazione (1,3 % annuo) e degli investimenti infrastrutturali (7,3 % annuo) prossima ai dati di cui allo scenario di riferimento è già stata conseguita nel periodo 1986-1990. Anche nei periodi di boom economico 1994-1995, 1997-1998 e 1999-2000 gli investimenti in attrezzature hanno reagito con un tasso di crescita annuo dello 7, 8 oppure 9 % ad un'accelerazione della crescita del PIL dell'ordine di grandezza del 3 % annuo o più.

Per lo più sono stati degli eventi macroeconomici ad interrompere i periodi di crescita o di boom economico:

- un'insufficiente crescita del potenziale produttivo rispetto alla tendenza della produttività accompagnata da errori a livello di politica macroeconomica hanno dato luogo a strozzature in materia di capacità e ad un'accelerazione dell'inflazione (1989-1991);

- un conflitto di stabilità (1988-1992) tra politica monetaria, politica di bilancio (nel 1989-1991, tipo di finanziamento della riunificazione tedesca) e dinamica salariale (1990-1992) ha portato alla recessione del 1992-1993;

- la scarsa credibilità del consolidamento di bilancio in alcuni paesi ha rafforzato oppure causato le turbolenze valutarie intracomunitarie (nel 1995, ma anche negli anni '70 e '80).

A ciò si aggiunsero anche avvenimenti esterni all'UE, come la crisi asiatica del 1999 e (probabilmente) l'aumento del prezzo del petrolio nel 2000, che di recente hanno rallentato la crescita e l'occupazione nell'Unione.

Grazie all'UEM sono considerevolmente aumentate le possibilità di evitare o superare gli ostacoli macroeconomici intracomunitari alla crescita (cfr. i succitati punti 1.1 e 1.2).

In futuro è importante:

- evitare strozzature della capacità dell'apparato produttivo con le conseguenti tensioni inflazionistiche (investimenti aziendali, redditività, investimenti pubblici);

- evitare carenze di qualificazione della forza lavoro (promozione di una formazione del capitale umano quanto più possibile vicina alle esigenze di mercato e senza investimenti errati);

- vigilare sulle modalità di formazione dell'equilibrio tra risparmio e investimenti (maggiore tasso d'investimenti - maggiore tasso di risparmio; un risparmio privato stabile rende necessari un risparmio pubblico e una formazione del capitale pubblico maggiori); patto di stabilità, evitare di esercitare pressioni sulla bilancia dei pagamenti e sugli interessi a lungo termine;

- assicurare la compatibilità tra occupazione, crescita e ambiente;

- evitare nuovi conflitti in materia di stabilità che spingerebbero la politica monetaria a introdurre nuove restrizioni (a breve termine: evitare effetti secondari determinati dall'andamento del prezzo del petrolio; compito permanente: evoluzione salariale adeguata nell'ambito dell'UEM, patto di stabilità e per l'occupazione, dialogo macroeconomico).

In tutti questi comparti devono essere risolti gravi problemi, ma i presupposti per giungere ad una soluzione sono considerevolmente migliorati.

3. Contributo degli attori economici

3.1. Le condizioni macroeconomiche per la crescita e l'occupazione e gli attori della politica macroeconomica

L'efficacia del "policy-mix" macroeconomico nell'Unione monetaria dipende essenzialmente dall'interazione tra la politica monetaria comune e l'evoluzione media salariale e di bilancio nei paesi aderenti. In base alla loro competenza per queste tre importanti variabili politiche si distinguono generalmente tre categorie di attori:

1. la Banca centrale e il Sistema europeo delle banche centrali per la politica monetaria,

2. i governi degli Stati aderenti per la politica di bilancio,

3. le parti sociali per la politica salariale e dei redditi.

Il dialogo organizzato a livello comunitario nell'ambito del cosiddetto "processo di Colonia" tra queste tre categorie di attori (compresa la Commissione in qualità di rappresentante degli interessi dell'Unione) prende l'avvio dagli sforzi intrapresi con successo in alcuni Stati membri al fine di raggiungere un consenso tra le parti sociali e con il governo su importanti questioni di politica economica (ad esempio, il miracolo economico iniziato in Irlanda a partire dalla metà degli anni '80 sarebbe stato impossibile senza un simile consenso!).

Il predetto dialogo macroeconomico europeo dovrebbe soprattutto contribuire a migliorare l'interazione delle tre grandi variabili politiche macroeconomiche.

In generale si può affermare che quanto più l'obiettivo della stabilità monetaria viene supportato da un'adeguata politica salariale e di bilancio, tanto più favorevole per la crescita e l'occupazione può essere l'evoluzione delle condizioni monetarie, compresi tassi di cambio e interessi a lungo termine.

Com'è logico, quest'affermazione contiene una serie di semplificazioni: i tassi d'inflazione non devono essere necessariamente identici in tutti i paesi e le regioni dell'Unione monetaria; anzi, le forze di mercato rendono necessarie delle differenze a livello d'inflazione, sia pure entro determinati limiti. La valutazione delle conseguenze, rispettivamente della necessità di un'evoluzione diversificata tra i paesi (e le regioni) dell'Unione monetaria costituisce un ulteriore campo per un'analisi comparata tra i vari paesi.

Anche il raccogliere gli attori macroeconomici in tre categorie (del resto non omogenee) rappresenta una semplificazione. Le succitate tre categorie sono effettivamente responsabili delle tre grandi variabili politiche macroeconomiche, ma le condizioni per la crescita e l'occupazione dipendono anche dal clima economico e sociale complessivo, che viene determinato da tutti i gruppi economici e sociali interessati. Ciò vale in particolare per quanto concerne il superamento del pessimismo circa la crescita, profondamente radicato in Europa (e ormai perdurante da 25 anni), che si può definire come un ostacolo a sé stante alla crescita e all'occupazione. In tale contesto il CES potrebbe svolgere un ruolo di particolare rilievo in qualità di forum rappresentativo dei suddetti gruppi.

Sulla base delle considerazioni sopra illustrate, nel prosieguo di questo capitolo verranno formulati alcuni spunti per studi più approfonditi e comparati a livello internazionale in merito alle tre grandi variabili politiche macroeconomiche e al problema del pessimismo concernente la crescita.

3.2. Politiche macroeconomiche classiche

Nei seguenti tre capitoletti vengono formulati alcuni suggerimenti circa gli aspetti su cui dovrebbero concentrarsi gli studi comparativi e il dibattito pubblico obiettivo.

3.2.1. Politica e sviluppi monetari

Le analisi in questo ambito dovrebbero ovviamente rispettare l'autonomia della Banca centrale. Ciò non è però in contrasto con una discussione obiettiva e competente della questione sul modo in cui la Banca centrale assicurerà al meglio il raggiungimento dell'obiettivo della stabilità dei prezzi e in cui, nel salvaguardare tale obiettivo di stabilità, sosterrà nella maniera più idonea gli obiettivi generali della politica economica nell'Unione (art. 105, par. 1, del Trattato).

L'analisi e il dibattito potrebbero vertere ad esempio sui punti che seguono:

a) raffronto tra la politica monetaria in Europa e negli USA nel quadro della congiuntura prima e dopo l'introduzione dell'UEM.

b) il valore di riferimento per l'evoluzione della massa monetaria dell'euro è adeguato in considerazione dell'andamento del potenziale produttivo e delle libere capacità produttive?

c) qual è l'evoluzione complessiva delle condizioni monetarie e quali sviluppi anomali si registrano nei paesi aderenti; come vanno valutati questi ultimi?

d) come deve reagire la Banca centrale all'evoluzione salariale o di bilancio nell'UEM e nei singoli paesi? Può e deve cercare di influenzare le ripercussioni dell'aumento del prezzo del petrolio sull'evoluzione salariale e di bilancio?

e) quali divergenze a livello d'inflazione si registrano tra i paesi aderenti all'UEM e in base a quali criteri si può valutare se esse rappresentino il risultato di sviluppi necessari dell'economia di mercato (cfr. ad esempio: Irlanda e Paesi Bassi)?

3.2.2. Politica di bilancio e sviluppi nell'ambito delle finanze pubbliche

Questo è un altro ambito per studi macroeconomici comparati; sia la realizzazione di ricerche con semplici informazioni concrete su sviluppi e ordini di grandezza sia la presentazione di opzioni politiche e delle loro implicazioni quantitative contribuirebbero considerevolmente a rendere più obiettivo il dialogo politico-economico.

L'analisi e il dibattito potrebbero ad esempio vertere sui seguenti punti:

a) in che modo nei singoli paesi si è conseguita la riduzione del deficit di bilancio a partire dai primi anni '90: tagli alle spese, inasprimenti fiscali, effetti meccanici come ad esempio la diminuzione dell'onere degli interessi attraverso l'UEM, maggiore gettito fiscale legato alla congiuntura? Come valutare i suddetti sviluppi?

b) la percentuale degli investimenti pubblici rispetto al PIL è nettamente diminuita nell'ambito del processo di risanamento; quali problemi statistici sussistono in tale comparto; come dovrebbero evolversi gli investimenti pubblici se l'Unione europea imboccherà un percorso di crescita sufficiente per risolvere il problema dell'occupazione a medio e lungo termine?

c) per i prossimi anni negli Stati membri il patto di stabilità e crescita prevede deficit di bilancio prossimi allo zero o addirittura lievi eccedenze di bilancio. Quest'obiettivo sarà sufficiente a medio e lungo termine se l'Unione imboccherà un percorso di crescita supportata dagli investimenti e ben più elevata che presuppone un significativo aumento del tasso degli investimenti (negli anni '90 incremento del tasso degli investimenti: negli USA + 4 % del PIL, in Irlanda + 10 % del PIL)?

In tale contesto va tenuto conto del fatto che la quota del risparmio privato sul PIL (privati e aziende) dell'Unione è tradizionalmente molto stabile (pari a circa il 21 % del PIL) e che l'Unione dovrebbe evitare un ampio e duraturo deficit della bilancia dei pagamenti (bilancia dei pagamenti 2000 negli USA: - 4,1 % del PIL, nell'UE a 15: + 0,1 % del PIL).

d) Quali sono state nell'Unione e negli Stati membri le cause che hanno determinato il forte aumento dei contributi e delle prestazioni di previdenza sociale in % del PIL dall'inizio degli anni '70: prestazioni più generose dei sistemi di previdenza sociale oppure calo del numero degli assicurati e incremento del numero dei beneficiari rispetto alla popolazione in età attiva? Ceteris paribus, come si svilupperebbero i contributi e le prestazioni di tali sistemi di previdenza sociale in % del PIL se a medio e lungo termine l'Unione raggiungesse i tassi d'occupazione fissati quali valori di riferimento nel quadro del Consiglio europeo di Lisbona?

e) In pressoché tutti gli Stati membri sono in atto riforme, in parte vaste, delle finanze pubbliche, che riguardano la struttura sia delle entrate che delle spese e l'ammontare della quota dello Stato sul PIL. Come si possono rappresentare sinteticamente queste riforme? Sono compatibili con gli "Indirizzi di massima delle politiche economiche"? Quali argomenti depongono a favore e a sfavore di un maggior coordinamento di tali riforme a livello comunitario?

3.2.3. Politica salariale ed evoluzione dei costi salariali e dei redditi da lavoro subordinato

In quanto variabile macroeconomica nell'Unione, con circa il 50 % del PIL, i costi salariali complessivi calcolati secondo il metodo della contabilità nazionale, che include tutti i contributi per la previdenza sociale, hanno un peso simile a quello dei bilanci statali. Al tempo stesso la dinamica salariale è però anche un fattore importante che influisce sull'andamento della domanda nell'intera economia e in particolare dei consumi privati. La loro evoluzione è determinata soprattutto - con alcune differenze a seconda dei paesi - da parti sociali autonome. In considerazione del loro peso macroeconomico e dell'interdipendenza esistente con la politica monetaria e di bilancio, nonché con inflazione, crescita ed occupazione, è nell'interesse generale procedere all'analisi e alla valutazione dello sviluppo di queste variabili macroeconomiche. Sebbene nei pareri comuni, adottati negli ultimi 10-15 anni, le parti sociali europee abbiano raggiunto un ampio consenso sull'adeguata evoluzione dei salari nel contesto economico globale e sebbene gli "Indirizzi di massima delle politiche economiche" dell'Unione contengano raccomandazioni di carattere generale circa la dinamica macroeconomica dei salari, spesso il dibattito in materia di politica economica evidenzia una scarsa conoscenza dei fatti e degli ordini di grandezza, dei nessi e dei problemi esistenti.

Esempi di documenti informativi ed analisi dei problemi esistenti potrebbero essere costituiti da:

a) Una rappresentazione sintetica e fattuale per l'Unione europea e gli Stati membri del modo in cui a partire dagli anni '60 e fino ai primi anni '80 si sono concretizzati l'adeguamento salariale macroeconomico (reazione alle crisi petrolifere, al rallentamento della produttività, alle turbolenze valutarie). Ciò vale anche per l'adeguamento a tassi d'inflazione inferiori, il trasferimento dell'aumento dei costi indiretti del lavoro sui salari netti, l'incremento dei margini di utile e la forte crescita della redditività negli anni '80 e '90. Misurata in % del PIL, la portata dell'adeguamento salariale macroeconomico è ancora più rilevante del risanamento del bilancio degli anni '90 (per UE a 15: 5-10 % del PIL, per l'Irlanda: 15-20 % del PIL).

b) Analisi comparata dell'evoluzione della redditività nella CE, negli Stati membri, negli USA e in Giappone tra il 1960 e il 2000; analisi delle cause (costi salariali unitari reali, produttività del capitale), della convergenza a livello comunitario (con l'eccezione dell'Irlanda e del Lussemburgo) e in direzione degli USA, dibattito degli argomenti pro e contro un ulteriore rilevante aumento della redditività nell'Unione.

c) Rappresentazione ed illustrazione quantitativa di un semplice schema per valutare l'evoluzione salariale macroeconomica nell'UEM (salario pro capite e costi salariali unitari nominali per la dinamica dei prezzi, dinamica dei salari reali - più occupazione e quota di accantonamento - per la domanda di consumo, costi salariali unitari nominali relativi per competitività, costi salariali unitari reali per redditività).

d) Quali differenze a livello di evoluzione salariale macroeconomica sono possibili e giustificate dal punto di vista economico tra i paesi aderenti all'UEM? (Esempi: differenze nell'evoluzione della produttività, adeguamenti del livello dei prezzi e dei costi in singoli paesi necessari nell'UEM, processi di ripresa reali e prezzo relativo dei servizi (Irlanda)). Quali sono le possibili conseguenze di divergenze ingiustificate nella dinamica salariale?

e) Studi sulla ricaduta dei sistemi di fissazione dei salari e dell'organizzazione delle parti sociali sulla dinamica salariale e punto in cui è giunto il dibattito sulla necessità di una maggiore differenziazione salariale a seconda delle regioni, delle qualifiche ed eventualmente dei settori. Esempi dell'UE e degli USA.

3.3. Superamento del pessimismo generale sulle possibilità di crescita e di occupazione

In qualità di organo rappresentativo di tutti i principali gruppi economici e sociali, il CES potrebbe fornire un importante contributo in tale ambito. Analisi dell'origine del pessimismo riguardante la crescita

- pessimismo motivato: finché non saranno risolti determinati problemi base, non è possibile una crescita sufficiente. (Questa posizione è ancora valida? - Praticamente no.)

- pessimismo "ingenuo": perché nei prossimi 10 anni dovrebbe essere possibile quanto non è stato possibile negli ultimi 25 anni? (È un atteggiamento razionale?)

- scetticismo sulla crescita motivato da preoccupazioni ambientali.

Come è possibile superare tale pessimismo:

- riconoscendo che i principali ostacoli sono stati superati,

- riconoscendo le opportunità che si offrono alla società nel suo insieme e per i singoli gruppi economici e sociali (compiti dei singoli gruppi: PMI, sviluppo dei servizi, eccetera).

- per superare lo scetticismo in materia di crescita legato all'ambiente riveste grande importanza attuare con fermezza e in maniera credibile l'Agenda 21 (Rio); inoltre la futura crescita supportata dai servizi e dall'applicazione di nuove tecnologie è meno nociva per l'ambiente della tradizionale crescita industriale.

4. Raccomandazioni del Comitato economico e sociale

Nel quadro della costruzione comunitaria il Comitato è la sede in cui vengono articolati e, per quanto possibile, conciliati nell'ambito di un consenso gli interessi delle diverse categorie della vita economica e sociale. Poiché, oltre ai rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori, nel III Gruppo siedono i rappresentanti di un ampio spettro della società civile, il Comitato ha la possibilità di svolgere un importante ruolo a favore dell'integrazione.

L'attività del Comitato si muove in due direzioni: (1) farsi portavoce di interessi presso le Istituzioni comunitarie come Commissione, Consiglio e Parlamento e (2) trasferire le problematiche, il dibattito e le idee comuni a livello comunitario nelle organizzazioni e associazioni da esso rappresentate.

Il presente parere contiene numerosi spunti per "studi comparati sulle prestazioni macroeconomiche" inseriti nell'approccio politico-economico globale. L'attuazione di tali studi consentirebbe di migliorare la comprensione dei nessi e degli ordini di grandezza macroeconomici, di rendere più obiettivo il dialogo tra e all'interno dei diversi gruppi e di aumentare il consenso sui comportamenti e le politiche adeguati sotto il profilo macroeconomico (cfr. Punto 1.3).

Passi avanti in tale direzione migliorerebbero ulteriormente non solo la qualità e il peso dei pareri del Comitato, ma anche il clima generale per l'attuazione di una sana politica macroeconomica nell'Unione.

In avvenire il Comitato s'impegnerà a tenere maggiormente in considerazione tali aspetti nei pareri che formulerà in materia di politica economica generale e di politica macroeconomica. Il Comitato esorta la Commissione a richiedere regolarmente i pareri del CES su tutti i documenti di politica economica importanti in tempo utile per poterli trasmettere al Consiglio.

Il Comitato intende consultarsi regolarmente con la Commissione per stabilire a quali "studi comparati sulle prestazioni macroeconomiche" debba essere assegnata particolare priorità nell'ambito del programma di lavoro dei corrispondenti servizi della Commissione.

Inoltre il Comitato si ripropone di organizzare sulle questioni in esame audizioni di esperti e seminari ai quali dovrebbero partecipare, oltre a rappresentanti della Commissione, del Parlamento e del Consiglio, anche autorevoli esperti delle parti sociali e del mondo accademico.

Il Comitato ritiene che il dibattito pubblico e professionale delle questioni macroeconomiche aumenti le opportunità di raggiungere nel quadro di stabilità dell'UEM una crescita sostenibile, un maggior benessere e, da ultimo, la piena occupazione, il che comporterebbe nel contempo ampie ripercussioni positive nell'ambito della politica sociale e generale.

Bruxelles, 1o marzo 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Nel febbraio 2001 il CES ha adottato un parere sugli indirizzi di massima per le politiche economiche dell'anno 2000 (GU C 14 del 16.1.2001).

(2) In vista del Consiglio europeo di Lisbona il CES ha elaborato il parere sul tema "L'occupazione, la riforma economica e la coesione sociale: verso un'Europa dell'innovazione e delle conoscenze" (cfr. GU C 117 del 26.4.2000, pag. 62).

(3) GU C 140 del 18.5.2000, pag. 44.

(4) Persone in età lavorativa = occupati più disoccupati.

(5) Il Comitato economico e sociale prende regolarmente posizione su problematiche attinenti al mercato del lavoro e alla strategia occupazionale europea. Al riguardo si possono citare i seguenti documenti: in particolare il punto 3.1.2.2; GU C 209 del 22.7.1999, pag. 60; GU C 368 del 20.12.1999, pag. 31; GU C 19 del 21.1.1998, pag. 108; GU C 355 del 21.11.1997, pag. 64.

(6) GU C 14 del 16.1.2001.

(7) Per semplificare tale considerazione viene applicata all'odierna Unione europea dei Quindici. Mutatis mutandis, essa varrà anche per l'Unione dopo l'ampliamento.

(8) Di recente il CES si è pronunciato in merito all'evoluzione demografica e in merito alla problematica dei lavoratori anziani (GU C 14 del 16.1.2001).

(9) L'esempio dell'Irlanda serve ad illustrare in che misura le posizioni relative del benessere possano modificarsi in caso di forte crescita del PIL e dell'occupazione; PIL pro capite in Spagna: 1986: 65,3; 2000: 114,3; EU a 15 = 100.

(10) Al riguardo va notato altresì che l'incremento della produttività è difficilmente misurabile sotto il profilo statistico. Rilevazioni e studi diversi (condotti ad esempio negli Stati Uniti negli anni '90) e valutazioni compiute in base alla plausibilità (New economy, evoluzione nel settore dei servizi, maggiore adattabilità dell'economia, crescente produttività del capitale, ecc.) indicano che la crescita della produttività è forse più accentuata di quanto si tenda a ritenere in generale. Ciò consentirebbe un maggiore incremento del PIL senza tensioni inflazionistiche. Il Comitato giudica particolarmente interessanti studi comparativi su questa problematica.