Parere del Comitato economico sociale in merito al "Piano di azione in materia di politica dei consumatori 1999-2001"

(1999/C 209/01)

La Commissione, in data 7 dicembre 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al "Piano d'azione in materia di politica dei consumatori 1999-2001".

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Anderson, in data 18 maggio 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 maggio 1999, nel corso della 364a sessione plenaria, con 88 voti favorevoli, 2 contrari e un'astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nel piano d'azione in esame la Commissione illustra le proprie intenzioni in materia di politica dei consumatori per i prossimi tre anni. Per consentire ai consumatori di svolgere un ruolo attivo nell'ambito del mercato unico europeo la Commissione definisce tre obiettivi principali:

1.2. Il primo consiste in "una voce più forte per i consumatori nell'UE". Le organizzazioni dei consumatori dovranno dare un importante contributo al conseguimento di questo obiettivo e poter contare sull'appoggio della Commissione.

1.3. Il secondo obiettivo è il raggiungimento di "un elevato livello di salute e di sicurezza per i consumatori UE". A tal fine è fondamentale un'impostazione sistematica delle analisi dei rischi.

1.4. Come ultimo obiettivo la Commissione stabilisce il "pieno rispetto degli interessi economici dei consumatori UE". Si tratta in primo luogo di aggiornare la legislazione esistente, cercando sempre un equilibrio tra gli strumenti legislativi e quelli non legislativi.

2. Considerazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato si compiace del modo in cui sono stati impostati i lavori per mettere a punto questo piano d'azione. La Commissione ha infatti proceduto per prima cosa ad un'analisi storica della politica dei consumatori condotta finora, e quindi a una consultazione informale, tra l'altro, degli Stati membri e delle organizzazioni dei consumatori.

2.1.1. Nel passato il Comitato ha più volte sostenuto che, prima di lanciare un nuovo programma, è auspicabile effettuare un'adeguata valutazione del piano d'azione immediatamente precedente(1). L'analisi storica, tuttavia, non deve essere scambiata per una valutazione vera e propria. Per quanto lo sviluppo della politica dei consumatori venga ben descritto, sarebbe stata utile anche un'effettiva valutazione del programma precedente. Esso era molto ambizioso, ed è importante sapere perché determinati obiettivi non sono stati raggiunti e perché alcune idee non sono state concretate.

2.2. Il Trattato di Amsterdam ha accresciuto le possibilità di attuare una politica dei consumatori efficace. Il punto di partenza rimane un elevato livello di protezione dei consumatori. Inoltre la politica dell'integrazione (che impone di tener conto delle esigenze inerenti alla protezione dei consumatori anche in altri settori) viene adesso sancita esplicitamente dall'articolo 153 (ex articolo 129 A) del Trattato. Anche il fatto che nel frattempo, grazie ad una decisione del Parlamento europeo e del Consiglio, sia entrato in vigore un quadro generale di attività comunitarie a favore dei consumatori fornisce una solida base per le azioni future.

2.3. In generale in Comitato ritiene che il programma presentato dalla Commissione, per quanto ambizioso, sia realistico in confronto ai precedenti programmi. Il Comitato rileva inoltre con soddisfazione che il programma ha l'avallo dell'intera Commissione. Esso non intende destare aspettative eccessive, ma cerca, con un approccio decisamente pragmatico, di delineare il quadro all'interno del quale la politica dei consumatori dell'UE può essere meglio precisata.

2.4. Il Comitato è perfettamente d'accordo sull'opportunità di utilizzare il concetto di "politica dei consumatori". Nel passato si è spesso parlato di politica per la protezione dei consumatori. Quest'ultima denominazione suggerisce un approccio iperprotettivo, e non tiene abbastanza conto del fatto che il consumatore occupa un posto a pieno titolo ed in condizioni di parità nel nostro sistema socioeconomico, e che quindi può svolgere direttamente un ruolo attivo. Ciò non significa peraltro che la protezione degli interessi dei consumatori non sia necessaria in tutta una serie di ambiti e di circostanze. In effetti, anche se i consumatori si comportano come cittadini responsabili e autonomi, troppo spesso hanno ben poche possibilità di farsi valere, con la conseguenza che si rendono necessari interventi o regolamentazioni da parte delle autorità. Viene inoltre fatto notare, a ragione, che, in un contesto in continua trasformazione, gli obiettivi fondamentali della politica dei consumatori ed i diritti dei consumatori stessi restano per lo più immutati.

2.5. Nel primo capitolo figura, tra l'altro, una descrizione delle trasformazioni in atto nella società, nel cui contesto va inquadrata la politica dei consumatori. Il Comitato condivide quanto esposto, ma auspica che si ponga maggiormente l'accento soprattutto sulla prospettiva internazionale/mondiale. Nel contesto dell'internazionalizzazione, per tutta una serie di problemi, non è più sufficiente un approccio nazionale o puramente europeo: occorre invece trovare una risposta a livello mondiale. L'importanza di questo aspetto va sottolineata maggiormente.

2.5.1. Il Comitato insiste affinché si tenga adeguatamente conto degli interessi dei consumatori nel contesto internazionale e che anche i rappresentanti dei consumatori siano in grado di svolgere il proprio ruolo a tale livello, oppure vengano messi in condizione di farlo. Soprattutto nelle relazioni commerciali multilaterali e bilaterali occorre concedere uno spazio adeguato alle questioni inerenti ai consumatori: si tratta sia di problematiche relative alla sicurezza ed alla salute, sia di questioni con una rilevanza economica e giuridica. Il Comitato rileva inoltre con soddisfazione che il TACD ("Transatlantic Consumer Dialogue": Dialogo transatlantico tra consumatori)(2), avviato anche per iniziativa dello stesso Comitato, ha ora guadagnato visibilità, ed insiste affinché la Commissione continui ad appoggiarlo.

2.6. Circa i negoziati relativi all'ampliamento dell'Unione europea la Commissione dovrà garantire che la politica dei consumatori e le relative disposizioni siano opportunamente messe all'ordine del giorno. Occorre prestare particolare attenzione e sostegno alle misure che permetteranno agli stati candidati di recepire e attuare rapidamente nella forma più opportuna la legislazione UE a favore dei consumatori. In questi paesi è pure importante dare un qualche sostegno alle organizzazioni indipendenti dei consumatori.

2.7. La Commissione intende concedere grande spazio all'autoregolamentazione, ossia al dialogo tra le imprese e le organizzazioni dei consumatori. Più avanti, al punto 3.3 del presente parere, il Comitato affronterà questo tema in maniera specifica. Proprio in questo senso suscita una certa meraviglia il fatto che nel primo capoverso del piano d'azione si parli di "una nuova maturità da parte dei consumatori e dei loro rappresentanti" e del fatto che i consumatori "devono comprendere le interconnessioni tra i loro interessi e quelli degli altri". Il Comitato si chiede su cosa si fondino tali asserzioni, dato che certamente le organizzazioni dei consumatori in Europa sono consapevoli delle proprie responsabilità nei confronti dell'ambiente e della società in generale.

2.8. La Commissione fa giustamente presente la crescente importanza della prestazione dei servizi, e ricorda che l'offerta nel settore dei servizi, essendo generalmente più complessa, meno omogenea e meno trasparente, comporta altre difficoltà. Anche il Comitato ritiene necessario dedicare particolare attenzione al settore dei servizi, in particolare a quelli di interesse generale, che formano oggetto di una liberalizzazione, ed ai servizi finanziari complessi.

2.8.1. Il Comitato ammette che la liberalizzazione dei servizi di interesse generale possa offrire ai consumatori importanti vantaggi, ma ritiene anche che il processo di liberalizzazione renda necessario sia un adeguato quadro normativo sia un attivo controllo, per evitare che la liberalizzazione si sviluppi in una direzione non desiderata.

2.9. Il Comitato dà inoltre atto dei cambiamenti descritti come conseguenza degli sviluppi della cosiddetta "società dell'informazione". Esso concorda sulla sempre maggiore necessità di un costante aggiornamento del quadro normativo, soprattutto per quanto riguarda il commercio elettronico. Occorre ovviamente prevedere una certa flessibilità, dati i rapidi cambiamenti che possono verificarsi. Dal punto di vista del contenuto il Comitato non approfondisce la materia in questa sede, ma rimanda al parere, elaborato molto recentemente, sulla direttiva riguardante determinati aspetti giuridici del commercio elettronico sul mercato interno.

2.9.1. Il commercio elettronico è per eccellenza un argomento che costringe ad un approccio internazionale. A questo proposito il Comitato rimanda a quanto detto al punto 2.5 a proposito dell'importanza da attribuire agli interessi dei consumatori nel contesto degli organi internazionali(3).

3. Una voce più forte per i consumatori nell'UE

3.1. Il Comitato si compiace che la Commissione attribuisca un ruolo importante alle organizzazioni dei consumatori e riconosca che tali organizzazioni devono essere sostenute finanziariamente per poter assolvere i loro compiti. In questo senso è importante utilizzare criteri più chiari per definire i possibili destinatari di tali aiuti. I criteri esposti nel Quadro generale di cui al punto 2.2 si prestano a tale scopo. Deve sempre restare, beninteso, la garanzia che le organizzazioni di consumatori siano indipendenti e possano muoversi in maniera autonoma. Un uso efficace del sostegno finanziario è una condizione ovvia. Interessante è l'idea di concedere aiuti finanziari soprattutto a progetti che vengono portati avanti da organismi destinati a favorire la collaborazione fra diverse organizzazioni. In questo modo è forse possibile evitare un'eccessiva dispersione.

3.1.1. Il Comitato si compiace del fatto che la Commissione, stando a quanto previsto dall' articolo 13 del Quadro generale, pubblicherà ogni anno una relazione generale sugli aiuti finanziari concessi a organizzazioni o a progetti, in modo da accrescere la trasparenza del proprio operato. Tale relazione potrebbe anche riferire in merito all'esito dei progetti.

3.2. Il Comitato è consapevole del fatto che in vari Stati membri il sostegno finanziario alle organizzazioni dei consumatori è estremamente limitato, per cui esse non assolvono in misura soddisfacente quella funzione sociale che da loro si attende. Nel passato è avvenuto che fossero concessi aiuti a progetti che avevano una forte dimensione nazionale.

3.2.1. Il Comitato, da un lato, giudica molto comprensibile che la Commissione non voglia assumersi le responsabilità delle autorità nazionali; dall'altro, il disinteresse da parte di queste ultime crea limitazioni che si ripercuotono anche a livello europeo (ad esempio in materia di normalizzazione). Gli Stati membri dovrebbero rendersi maggiormente conto del fatto che un più forte aiuto finanziario alle organizzazioni dei consumatori non rappresenta un lusso.

3.3. La Commissione intende dare priorità al dialogo tra le imprese ed i consumatori per giungere alla conclusione di accordi europei di autoregolamentazione. Il Comitato constata che nelle circostanze attuali, in continua evoluzione, la legislazione non sempre sarà efficace e che forme più flessibili di regolamentazione possono offrire maggiori possibilità. Va messa inoltre in dubbio la possibilità di osservare la legislazione e di far fronte ai costi che possono derivarne. Per questo motivo il Comitato è favorevole a un approccio positivo del dialogo e dell'autoregolamentazione.

3.3.1. Il Comitato desidera tuttavia formulare alcune osservazioni. Il concetto di "autoregolamentazione" è piuttosto eterogeneo: esso varia da accordi bilaterali vincolanti che possono essere di applicazione generale a codici di condotta di singole imprese. Negli anni passati l'autoregolamentazione ha dato buoni risultati in diversi Stati membri. La consultazione diretta, spesso su base volontaria, tra le organizzazioni che rappresentano le imprese ed i consumatori è apparsa un buon surrogato alle disposizioni legislative. In questo senso sembra importante che i partner si conoscano, che abbiano fiducia reciproca e che possano contare sul rispetto degli accordi. È inoltre importante che gli accordi contengano norme circa la composizione delle controversie, nonché relative all'imposizione di sanzioni efficaci, che dovrebbero essere ad esempio applicate da una terza parte indipendente preventivamente concordata, nei casi in cui una delle parti in causa commetta infrazioni all'accordo o non vi si attenga a sufficienza. In tal senso il clima sociale, culturale e giuridico svolge un ruolo importante.

3.3.2. Realizzare questo genere di obiettivi a livello europeo non sarà facile. A prescindere dal fatto che non tutti i paesi ricorrono abitualmente all'autoregolamentazione, la Commissione dovrà definire il quadro con grande chiarezza prima di avviare il dialogo. Questo quadro dovrà stabilire con chiarezza le condizioni ed i termini. Inoltre fin dall'inizio dovrà essere chiaro che cosa accadrà se le parti interessate non riescono a trovare un accordo. Sarà la Commissione stessa ad intervenire? Il Comitato fa presente l'utilità di poter disporre di strumenti di pressione per combattere il mancato rispetto dei provvedimenti.

3.3.3. Il Comitato intende inoltre far presente il pesante onere che il dialogo organizzato può comportare per le organizzazioni di consumatori interessate e per le imprese in termini di costi e di risorse umane. Il Comitato invita la Commissione a prendere misure finanziarie adeguate a sostegno delle attività necessarie per elaborare e far applicare i "codici" in parola.

3.3.4. Inoltre privilegiare l'autoregolamentazione non deve indurre a tralasciare gli interventi legislativi ove se ne imponga la necessità.

4. Un elevato livello di salute e di sicurezza per i consumatori UE

4.1. Negli ultimi anni diversi scandali nel settore alimentare hanno provocato viva emozione presso i consumatori. Molti di essi nutrono inoltre forti dubbi sulla sicurezza dei prodotti alimentari, anche per quanto riguarda le nuove tecnologie, come ad esempio nel caso degli OGM (organismi geneticamente modificati). La Commissione afferma giustamente che non si tratta di una questione limitata all'UE, ma che è necessario un approccio ed un consenso a livello mondiale. Il Comitato ritiene importante che il principio della precauzione resti il filo conduttore delle prese di posizione dell'UE nei forum internazionali, come ad esempio l'OMC. In questo senso ci si deve chiedere fino a che punto i criteri scientifici siano sufficienti. D'altra parte il principio della precauzione non deve essere puramente scientifico, ma deve fondarsi anche su considerazioni di carattere sociale.

4.2. L'adeguamento delle norme vigenti sulla sicurezza e sulla salute pubblica per meglio rispondere agli sviluppi futuri è di per sé giustificato. Si deve tuttavia evitare che ne consegua un calo del livello qualitativo. Più in generale il Comitato raccomanda l'uso di un concetto quale la revisione della regolamentazione per ribadire che gli obiettivi ed il livello di regolamentazione restano perlomeno invariati.

5. Pieno rispetto degli interessi economici dei consumatori dell'UE

5.1. Il Comitato rileva che la Commissione aspira ad un mercato interno per i servizi finanziari che sia favorevole ai consumatori. A tale proposito esso osserva che diversi prodotti finanziari, anche per loro natura, sono poco trasparenti. Allo stesso tempo, per molti consumatori aumenta la necessità di provvedere da soli alla propria previdenza e sicurezza sociale, come nel caso delle pensioni e delle assicurazioni (sulla vita). Il consumatore medio, a causa della poca trasparenza dell'offerta a livello nazionale, è già poco incline a cambiare facilmente operatore finanziario o assicuratore; ciò avverrà ancora più difficilmente in una dimensione europea. Inoltre gli aspetti fiscali complicano ulteriormente la situazione.

5.2. Il Comitato coglie la logica dell'intento della Commissione di allineare la legislazione vigente in materia di credito al consumo ai metodi e alle prassi vigenti. Ritiene tuttavia che ciò non debba portare ad un allentamento degli obblighi che incombono agli erogatori di credito. A questo proposito il Comitato riconosce l'opportunità di prestare attenzione alla lotta contro l'eccessivo indebitamento.

5.3. Il Comitato attende con interesse di conoscere il metodo che la Commissione sceglierà per realizzare l'integrazione degli interessi economici dei consumatori negli altri provvedimenti di politica comunitaria. In passato sono state spesso avanzate proposte per tenere sistematicamente conto del punto di vista dei consumatori. Ogni provvedimento di politica comunitaria dovrebbe dunque prevedere una valutazione dell'impatto sui consumatori. Le espressioni utilizzate nel documento quando si parla di realizzare tale integrazione sono piuttosto caute. La frase "l'obiettivo sarà quello di migliorare la comprensione dei responsabili delle decisioni riguardo alla natura degli interessi dei consumatori" indica un atteggiamento molto prudente.

5.3.1. Il Comitato intende concedere sin d'ora alla Commissione il beneficio del dubbio per quanto riguarda l'attuazione della politica di integrazione, ed auspica che il Commissario responsabile della politica dei consumatori continuerà a intrattenere un dialogo permanente sull'argomento con i propri colleghi.

5.4. Il Comitato si stupisce del fatto che nel piano d'azione non si affronti la questione delle categorie di cittadini più vulnerabili. È importante rendersi conto che non certo tutti dispongono dell'autonomia e della sicurezza necessarie per fare le proprie scelte e per prendere decisioni avvedute. Esistono ampie fasce di cittadini che non posseggono tutte queste facoltà o che ne sono completamente prive. Ciò può essere dovuto alla mancanza di mezzi e di conoscenze, oppure a situazioni di inadeguatezza sociale e/o culturale. Questi gruppi di consumatori più vulnerabili meritano un'attenzione particolare; si pensi soprattutto agli handicappati, agli alloctoni, a chi vive di assistenza sociale, a chi riceve il minimo vitale e anche ai bambini. Il Comitato invita la Commissione a considerare la possibilità di elaborare una politica specifica in materia.

6. Conclusioni

6.1. Il Comitato constata che la DG XXIV ha elaborato di recente la relazione annuale per il 1997. Il Comitato ritiene positivo che si rediga una relazione annuale e suggerisce alla Commissione di riferire sistematicamente nella relazione sul progresso delle azioni previste dal presente programma.

Bruxelles, 26 maggio 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice Rangoni MACHIAVELLI

(1) Parere del CES: GU C 235 del 27.7.1998 in merito alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro generale di attività comunitarie a favore dei consumatori"; Parere del CES: GU C 295 del 7.10.1996 in merito alla "Communicazione della Commissione 'Priorità della politica a favore dei consumatori (1996-1998)'".

(2) Parere del CES: GU C 407 del 28.12.1998 in merito al "Partenariato economico transatlantico".

(3) GU C 169 del 16.6.1999.