[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 13.6.2006

COM(2006) 289 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

“LEGIFERARE MEGLIO 2005” conformemente all’articolo 9 del Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità (13a relazione) {SEC(2006) 737}

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

“LEGIFERARE MEGLIO 2005” conformemente all’articolo 9 del Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità ( 13 a relazione)

La 13a relazione annuale sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità verte anche sui passi in avanti compiuti per quanto riguarda il miglioramento del contesto normativo nell’Unione europea[1].

1. UNA MIGLIORE REGOLAMENTAZIONE

Per aumentare la competitività, la crescita e l’occupazione e per promuovere lo sviluppo sostenibile e una migliore qualità di vita per i cittadini europei è fondamentale migliorare il contesto normativo. A tal fine è necessario lo sforzo comune del Parlamento europeo, del Consiglio, della Commissione e degli Stati membri.

Gli obiettivi principali e le azioni a favore di una migliore regolamentazione delle istituzioni dell’UE figurano in due documenti: il Piano d’azione della Commissione per una migliore regolamentazione, modificato nel marzo 2005[2], e l’accordo interistituzionale “Legiferare meglio” siglato dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione nel dicembre 2003[3].

Nel 2005 l’interesse per il miglioramento della qualità normativa è continuato a crescere. In varie sedi sono state lanciate molte iniziative, che riflettono l’importanza attribuita alla questione.

1.1. I provvedimenti adottati dalla Commissione

Nel 2005 la Commissione ha indicato in una crescita più sostenuta e duratura e nella creazione di nuovi posti di lavoro di migliore qualità il suo obiettivo fondamentale. Nell’annunciare il nuovo impulso che sarebbe stato dato alla “Strategia di Lisbona”[4], essa ha evidenziato una serie di provvedimenti fondamentali: la creazione di incentivi normativi per le imprese, il taglio dei costi non necessari e l’abolizione degli ostacoli normativi all’adattabilità e all’innovazione. L’importanza di questi punti è stata ribadita nella comunicazione del marzo 2005 intitolata “Una migliore regolamentazione per la crescita e l’occupazione nell’Unione europea”[5].

In seguito, conformemente al suo Piano d’azione modificato del marzo 2005, la Commissione ha:

- approvato nuovi orientamenti per la valutazione di impatto[6];

- adottato una comunicazione relativa a un metodo comune in ambito UE per la valutazione dei costi amministrativi imposti dalla legislazione[7],

- adottato una comunicazione sull’esito dello screening delle proposte legislative pendenti[8],

- adottato una comunicazione relativa ad una strategia per la semplificazione del contesto normativo[9],

- istituito il gruppo di esperti nazionali ad alto livello per il settore normativo[10].

Consultazione delle parti interessate

Nel 2005 è aumentato notevolmente il numero delle consultazioni, con 187 comunicazioni non legislative (28 in più rispetto al 2004) e 106 consultazioni via Internet attraverso il portale web “La vostra voce in Europa” (11 in più rispetto all’anno precedente). Nel complesso sono stati rispettati i requisiti minimi fissati per la consultazione pubblica[11]. L’esperienza ha dimostrato che c’è spazio per ulteriori miglioramenti per quanto riguarda (1) il riscontro su come si è tenuto conto delle osservazioni formulate in una proposta o del perché sono state ignorate e (2) la pubblicazione sistematica delle osservazioni ricevute.

Valutazione d’impatto

Nel 2005 la Commissione ha ulteriormente migliorato il suo quadro metodologico per la valutazione del possibile impatto delle sue proposte[12], ha aumentato il numero[13] e migliorato la qualità[14] delle valutazioni di impatto relative alle sue principali iniziative. In particolar modo occorre prestare attenzione affinché sia assicurato un esame approfondito delle opzioni politiche alternative, come parte di un supporto qualitativo rafforzato e di un quadro di controllo cominciando dalle prime fasi del ciclo di sviluppo.

Raccolta ed utilizzazione del parere degli esperti

Nel 2005 si è assistito al lancio operativo di SINAPSE ( Scientific INformAtion for Policy Support in Europe - Informazioni scientifiche per il sostegno delle politiche in Europa), una nuova e potente interfaccia tra esperti e responsabili UE[15]. Nel corso dell’anno si sono registrate più di 300 organizzazioni scientifiche europee ed internazionali. Grazie a questo strumento sarà possibile migliorare ulteriormente la qualità, l’apertura e l’efficacia della raccolta dei pareri, conformemente ai principi e ai requisiti fissati dalla Commissione nella comunicazione del 2002 sulla raccolta e l’utilizzazione dei pareri degli esperti da parte della Commissione[16].

A seguito degli impegni assunti nel luglio 2004 dal Presidente Barroso dinanzi al Parlamento europeo, la Commissione ha adottato importanti iniziative per migliorare la trasparenza rispetto ai suoi gruppi di esperti. In particolare, dall’ottobre 2005 un registro fornisce al Parlamento europeo e al pubblico in generale informazioni standard su circa 1 200 gruppi di esperti che hanno offerto consulenze alla Commissione[17].

Aggiornamento e semplificazione dell’ acquis

Nell’ottobre 2005 la Commissione ha lanciato una nuova fase della sua strategia di semplificazione delle norme vigenti[18], che riprende e rafforza il primo programma generale di semplificazione avviato nel febbraio 2003[19]. Basata sulle indicazioni degli Stati membri[20] e delle parti interessate[21], la nuova strategia ha proposto un programma modulato triennale che sarà periodicamente aggiornato. Aumenteranno notevolmente le proposte di semplificazione presentate dalla Commissione: il programma modulato prevede l’abrogazione, la codificazione, la rifusione o la modifica di 222 atti giuridici (con considerevoli effetti moltiplicatori su più di 1 400 atti correlati).

Stima dei costi amministrativi

Nel 2005 la Commissione ha sperimentato, convalidato e presentato una metodologia per la stima dei costi amministrativi imposti dalla normativa UE[22]. È giunta inoltre alla conclusione che un’impostazione comune a livello UE era fattibile e avrebbe avuto un chiaro valore aggiunto.

La Commissione ha annunciato l’inclusione di questa metodologia nei suoi orientamenti per la valutazione d’impatto e negli orientamenti per la valutazione settoriale[23] e ha iniziato a considerare se una metodologia comune europea possa essere utilizzata per valutare l’onere amministrativo cumulativo a livello settoriale[24]. Ha espresso inoltre l’intenzione di migliorare tale metodologia con l’aiuto del gruppo di esperti nazionali ad alto livello per il settore normativo.

Scelta degli strumenti

Nel suo Piano d’azione 2005 modificato, la Commissione ha ribadito la necessità di prestare maggiore attenzione agli strumenti scelti per realizzare gli obiettivi del trattato ed attuare le politiche dell’UE. I responsabili delle politiche dovrebbero sempre cercare di esplorare una serie di opzioni legislative e non legislative che potrebbero eventualmente rispondere a queste esigenze. Per sensibilizzare e contribuire alla creazione di un contesto più favorevole all’utilizzazione di strumenti normativi alternativi, la Commissione ha iniziato a catalogare i casi di autoregolamentazione e coregolamentazione nell’UE. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) e la Commissione hanno valutato come riunire le competenze operative in materia, facilitare gli scambi di informazione e individuare le miglior pratiche e hanno deciso di lanciare una nuova banca dati nel 2006.

Pur insistendo sul potenziale delle alternative normative, l’approccio della Commissione riconosce anche che in molti casi i regolamenti rimangono il modo più semplice per realizzare gli obiettivi dell’Unione. Questo fatto è stato sottolineato, per esempio, dall’Osservatorio del mercato unico del Comitato economico e sociale europeo.

Monitoraggio dell’applicazione del diritto comunitario

L’applicazione del diritto comunitario compete principalmente alle amministrazioni (e ai tribunali) nazionali degli Stati membri. Il ruolo della Commissione consiste nell’assicurare che il diritto comunitario sia recepito e applicato in maniera accurata e corretta.

I progressi nel settore del monitoraggio del recepimento e della valutazione della conformità dipendono soprattutto dalla disponibilità di tabelle di concordanza standard[25], dall’uso sistematico della notifica elettronica delle misure recepite, dall’individuazione rapida di eventuali problemi e dall’assistenza tecnica, nonché dall’uso di richiami. Nel 2005 i nuovi Stati membri sono stati pienamente integrati nel processo di monitoraggio periodico. Essi stanno ottenendo buoni risultati per quanto riguarda la notifica delle misure nazionali di recepimento delle direttive. Più limitati sono i progressi compiuti per quanto riguarda le tabelle di concordanza. Nelle sue proposte di direttiva la Commissione ha incluso sistematicamente disposizioni affinché gli Stati membri forniscano tali tabelle, ma queste disposizioni non sono state sempre approvate dal Consiglio.

La gestione delle denunce e delle violazioni, un altro punto fondamentale per l’applicazione corretta della normativa UE, è stata migliorata a diversi livelli. Nel 2005 è aumentato anche l’uso di misure meno formali.

Screening e ritiro delle proposte pendenti

Il Piano d’azione del marzo 2005 modificato ha previsto uno screening delle proposte pendenti per quanto riguarda la loro pertinenza generale e il loro impatto sulla concorrenza[26]. Tutte le proposte pendenti (183) trasmesse al legislatore prima del 1º gennaio 2004 sono state sottoposte a screening. Questa iniziativa è stata una novità, perché è andata oltre l’esercizio tecnico (cioè il ritiro periodico delle proposte che non sono più fondamentali).

Nel settembre 2005 la Commissione ha annunciato l’intenzione di ritirare 68 proposte[27], giudicate non coerenti con gli obiettivi di Lisbona e/o con i principi di una migliore regolamentazione, o di improbabile adozione o obsolete per ragioni oggettive. Dopo aver dato al Parlamento e al Consiglio il tempo per esprimere il loro parere e dopo aver esaminato le loro osservazioni, la Commissione ha ritirato formalmente le sue proposte pubblicandone l’elenco sulla Gazzetta ufficiale nel 2006.

1.2. Provvedimenti adottati dal Parlamento europeo, dal Consiglio, dal Comitato delle regioni e dal Comitato economico e sociale europeo

Nel 2005 il Parlamento europeo ha iniziato a lavorare su varie relazioni che vertevano su diversi aspetti connessi al miglioramento della normativa, da adottare nella maggior parte dei casi nel 2006. Sia il Consiglio, sia la sua Presidenza intendevano dedicare la massima attenzione alla questione del miglioramento della regolamentazione[28]. Anche il Comitato delle regioni e il Comitato economico e sociale europeo hanno contribuito attivamente al dibattito su questo argomento.

Gli sviluppi in materia di valutazione di impatto sono stati promettenti. Il Parlamento europeo ha portato a termine la sua prima valutazione di impatto sugli emendamenti relativi ad una proposta della Commissione, così come ha fatto il Consiglio, sotto forma di un progetto pilota. La sfida consisterà nel passare da una fase sperimentale ad un’applicazione più ampia. Un progresso degno di nota è stato l’accordo del novembre 2005 su un’impostazione comune interistituzionale per la valutazione di impatto, che stabilisce alcune norme di base per la valutazione di impatto nel corso dell’iter legislativo. L’impostazione comune può essere considerata il primo passo verso l’elaborazione della metodologia comune per la valutazione di impatto prevista nell’accordo interistituzionale “Legiferare meglio”.

Per quanto riguarda le altre istituzioni, molto rimane ancora da fare. Per esempio, la Commissione vorrebbe che gli Stati membri si impegnassero ad effettuare valutazioni di impatto per le proposte presentate nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (il cosiddetto terzo pilastro). In questo campo, sia la Commissione che gli Stati membri hanno il diritto di iniziativa. A differenza della Commissione, gli Stati membri non analizzano l’eventuale impatto delle proposte nel settore del “terzo pilastro”. In molti casi, nelle loro proposte non figura neppure una vera e propria relazione.

Per quanto riguarda i costi amministrativi imposti dalla normativa UE, il chiaro impegno assunto dai ministri in sede di Consiglio di fornire, su richiesta e in modo proporzionato, le informazioni necessarie per valutare questi costi ha rappresentato un gradito sviluppo[29]. Il Consiglio non ha risposto all’invito del Consiglio europeo del marzo 2005 al fine di raggiungere un accordo con la Commissione su una metodologia comune[30].

L’attuazione delle disposizioni dell’accordo interistituzionale “Legiferare meglio” sulla semplificazione e il coordinamento della programmazione legislativa è stata, invece, abbastanza limitata. Né il Parlamento, né il Consiglio hanno modificato i loro metodi di lavoro per l’adozione di proposte di semplificazione[31]. Dato che questo è un elemento fondamentale per la buona riuscita di qualsiasi programma di semplificazione, la Commissione spera che il legislatore presenterà senza indugio proposte di semplificazione. Senza la collaborazione del Consiglio è stato difficile coordinare in modo più efficace i calendari legislativi annuali delle tre istituzioni.

1.3. Provvedimenti adottati dagli Stati membri

L’onere normativo che grava sugli operatori europei è attribuibile principalmente alla legislazione nazionale a causa della sua relativa importanza rispetto a quella UE. Inoltre, gli Stati membri hanno un ruolo essenziale per quanto riguarda il miglioramento della regolamentazione perché sono responsabili dell’applicazione e, nel caso delle direttive, del recepimento della normativa UE a livello nazionale. Il miglioramento della regolamentazione dipende, pertanto, soprattutto da loro.

La Commissione ha proposto di inserire questo tema nei programmi nazionali “Lisbona” e ha raccomandato agli Stati membri di riferire in merito alle attività in corso e alle azioni che intendono intraprendere. Questa problematica è affrontata nella relazione annuale della Commissione sui progressi compiuti nel settore della crescita e dell’occupazione del gennaio 2006.

In particolare, la Commissione chiede agli Stati membri che non hanno una strategia in materia di valutare l’impatto delle proposte, di consultare sistematicamente le parti interessate, di delineare un programma di semplificazione della normativa e di sviluppare una metodologia per la valutazione dei costi amministrativi.

2. APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI SUSSIDIARIETÀ E DI PROPORZIONALITÀ

La Commissione ha compiuto uno sforzo particolare per illustrare il modo in cui le misure proposte si conformano ad entrambi i principi. Grazie all’introduzione di un nuovo sistema per l’elaborazione della relazione che correda ciascuna proposta legislativa è stato possibile giustificare in modo più dettagliato e sistematico la necessità di un’azione da parte dell’UE.

Gli emendamenti che fanno esplicito riferimento alla sussidiarietà e alla proporzionalità introdotti dal Parlamento europeo e dal Consiglio sono stati relativamente pochi. Il consenso sull’interpretazione di questi principi non può sorprendere, se si considera che la consultazione ha raggiunto livelli record[32], ma anche che la maggior parte delle proposte della Commissione è nata come risposta ad inviti del Consiglio europeo, del Consiglio e del Parlamento europeo. Anche se sono emerse alcune divergenze[33], alla fine le tre istituzioni sono riuscite in quasi tutti i casi a raggiungere un’interpretazione comune della sussidiarietà e della proporzionalità.

Nella maggior parte dei pareri del Comitato delle regioni non figurano critiche nei confronti delle proposte nella Commissione sul piano della sussidiarietà. In un caso, il Comitato è giunto alla conclusione che la proposta non rispettava pienamente tale principio[34]. Di conseguenza, la Commissione ha deciso di ritirare la proposta.

Dal canto suo, il COSAC[35] ha elaborato un progetto pilota per sperimentare il meccanismo di allarme preventivo in materia di sussidiarietà, di cui al trattato costituzionale, su un pacchetto di proposte presentate dalla Commissione nel 2004. Venti camere parlamentari nazionali hanno ritenuto che la Commissione non abbia giustificato adeguatamente le sue proposte sul piano della sussidiarietà. Quattordici sono giunte alla conclusione che almeno un aspetto del pacchetto violava tale principio. Alcune di queste critiche sono state condivise dal Parlamento europeo. Tuttavia, alcune delle motivazioni addotte erano estranee al tema della sussidiarietà. Ciò dimostra la necessità di elaborare un’idea comune del principio di sussidiarietà, così come la necessità da parte della Commissione di continuare ad impegnarsi per fornire una giustificazione esplicita e dettagliata delle sue proposte a livello di sussidiarietà.

Per quanto riguarda il controllo giudiziario ex post, nel 2005 si è fatto riferimento al principio della sussidiarietà in quattro sentenze e ordini della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado delle Comunità europee. In nessun caso è stata evidenziata una violazione del principio di sussidiarietà. In varie sentenze è stato preso in esame anche il principio di proporzionalità, e la Corte di giustizia europea ha stabilito che alcuni requisiti non erano necessari per realizzare gli obiettivi definiti in una direttiva contestata.

Infine, i futuri accordi istituzionali per il monitoraggio e il controllo dell’applicazione della sussidiarietà sono stati discussi nel quadro del “periodo di riflessione, chiarimento e discussione” chiesto dal Consiglio europeo del 16 giugno 2005, dopo i risultati negativi dei referendum francese e olandese sul trattato costituzionale. Nel novembre 2005 la Presidenza del Consiglio e i Paesi Bassi hanno organizzato congiuntamente una conferenza intitolata “Condividere il potere in Europa”, volta principalmente alla ricerca di nuove strade per migliorare i meccanismi di monitoraggio e controllo della conformità al principio di sussidiarietà. Il dibattito si è concentrato sul possibile contributo dei Parlamenti nazionali sulla base dei trattati e dei Protocolli vigenti. Nell’aprile 2006 la Presidenza del Consiglio organizzerà una conferenza di follow-up .

[1] L’obbligo per la Commissione di presentare una relazione annuale sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità al Consiglio europeo e al Parlamento europeo è stato definito dal Consiglio europeo di Edimburgo nel dicembre 1992. Questo obbligo è stato incluso in un protocollo allegato al trattato che istituisce la Comunità europea nel quadro delle modifiche apportate dal trattato di Amsterdam nel 1997. Dal 1995 questa relazione verte anche sulle misure adottate per migliorare la qualità e l’accessibilità della normativa (per la relazione precedente, cfr. COM(2005) 98). Alcuni fattori che contribuiscono al miglioramento del contesto normativo sono esaminati più dettagliatamente nella terza relazione sulla governance europea (2004-2005)(cfr. http://www.europa.eu.int/comm/governance/index_fr.htm).

[2] “Una migliore regolamentazione per la crescita e l’occupazione nell’Unione europea” COM(2005) 97, marzo 2005, di seguito denominata “Piano d’azione”. Questa comunicazione aggiorna e completa il Piano d’azione fissato nel 2002 (“Semplificare e migliorare la regolamentazione”, COM(2002) 278, 5 giugno 2002). Il Piano d’azione segue il Libro bianco sulla governance europea (COM(2001) 727, 25 giugno 2001).

[3] GU C 321 del 31 dicembre 2003, pag. 1.

[4] COM(2005) 24.

[5] COM(2005) 97.

[6] SEC(2005) 791. Cfr. http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htm.

[7] COM(2005) 518.

[8] COM(2005) 462.

[9] COM(2005) 535.

[10] Le due riunioni (novembre e dicembre) sono state dedicate essenzialmente a migliorare la regolamentazione nell’ambito dei programmi nazionali “Lisbona”. Il mandato del gruppo consiste nel fornire alla Commissione consulenze sul miglioramento della regolamentazione in generale, ma anche un’efficace interfaccia tra la Commissione e le principali autorità governative per lo sviluppo di una migliore regolamentazione al livello UE e nazionale.

[11] Questi requisiti sono stati introdotti nel 2003 (COM(2002) 704 dell’11 dicembre 2002).

[12] Gli orientamenti interni della Commissione per la valutazione di impatto sono stati modificati nel giugno 2005 e sono stati accolti con generale favore per la migliore comprensibilità e per il quadro analitico di impatto ambientale e socioeconomico rafforzato.

[13] Nel 2005 sono state portate a termine 77 valutazioni di impatto, contro le 29 del 2004.

[14] I risultati della valutazione indipendente che dovrà essere avviata nel 2006 forniranno dati più specifici sulla qualità complessiva e sull’evoluzione delle valutazioni di impatto della Commissione.

[15] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN.

[16] COM(2002) 713 dell’11 dicembre 2002.

[17] Per registrarsi http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN.

[18] COM(2005) 535.

[19] COM(2003) 71.

[20] Incluse le priorità di semplificazione indicate dal Consiglio nel novembre 2004.

[21] Il 1º giugno 2005 la Commissione ha lanciato una consultazione pubblica su Internet “10 minuti per migliorare il contesto d’impresa dell’Unione europea”(http://europa.eu.int/yourvoice/forms/dispatch?form=418&lang=EN).

[22] Comunicazione relativa a un metodo comune in ambito UE per la valutazione dei costi amministrativi imposti dalla legislazione (COM(2005) 518, corredata di un documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2005) 1329 Descrizione sintetica di un metodo comune in ambito UE e relazione sui risultati della fase pilota (aprile – settembre 2005) .

[23] La comunicazione precisa che l’applicazione e l’impiego effettivi di tale metodologia “dipendono (a) dal principio dell’analisi proporzionata: alla Commissione deve rimanere il compito di valutare i costi risultanti dalle sue proposte); (b) dalla disponibilità di dati sufficienti, attendibili e rappresentativi, compatibili con il metodo comune in ambito UE, e (c) dalla disponibilità di personale e risorse finanziarie adeguati”.

[24] Nella relazione annuale sui progressi compiuti nella realizzazione della strategia di Lisbona, adottata nel gennaio 2006, la Commissione ha confermato questa iniziativa annunciando l’avvio di “un importante esercizio di misurazione delle spese amministrative derivanti dalle norme comunitarie (o dalla modalità di attuazione delle norme stesse) in settori strategici specifici nell’ambito dell’attività finalizzata alla semplificazione legislativa attualmente in corso, con particolare attenzione alle PMI” (COM(2006) 30 del 25 gennaio 2006).

[25] Nelle tabelle di concordanza figurano le varie misure nazionali con le quali sono state recepite le disposizioni della direttiva.

[26] COM(2005) 97.

[27] COM(2005) 462.

[28] Nel novembre 2005 le presidenze britannica, austriaca e finlandese hanno presentato un documento di discussione intitolato “Promozione di una migliore regolamentazione in Europa”. Documento del Consiglio 15140/05, 29 novembre 2005.

[29] Riduzione degli oneri amministrativi che gravano sulle imprese , Conclusioni del Consiglio Economia e finanza (8 novembre 2005) 13678/05.

[30] Conclusioni del Consiglio europeo del 22 e del 23 marzo 2005.

[31] Il termine massimo era di 6 mesi a decorrere dall’entrata in vigore dell’accordo, cioè fine giugno 2004.

[32] Cfr. allegato 2 del documento di lavoro dei servizi della Commissione.

[33] Cfr. sezione 3.2. del documento di lavoro dei servizi della Commissione.

[34] Cfr. sezione 3.3.1 del documento di lavoro dei servizi della Commissione.

[35] “Organi specializzati negli affari comunitari ed europei dei Parlamenti nazionali dell’Unione europea”.