Relazione speciale La missione di polizia 
dell’UE in Afghanistan: 
risultati disomogeneiIT 2015  n. 07
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

CORTE DEI CONTI EUROPEA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Lussemburgo  
LUSSEMBURGO
Tel. +352 4398-1
Email: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili  
su Internet consultando il portale Europa ( http://europa.eu ).
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2015
Print ISBN 978-92-872-2485-9 ISSN 1831-0869 doi:10.2865/88997 QJ-AB-15-007-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-2476-7 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/94979 QJ-AB-15-007-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-2505-4 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/139243 QJ-AB-15-007-IT-E
© Unione europea, 2015
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Per qualsiasi utilizzo o riproduzione della figura 1 è necessario richiedere l’autorizzazione direttamente al titolare dei 
diritti d’autore.
Printed in Luxembourg
La missione di polizia 
dell’UE in Afghanistan: 
risultati disomogenei
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma, del TFUE)Relazione specialeIT 2015  n. 07
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di confor ‑
mità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti 
di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di 
entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III — presieduta da Karel Pinxten, membro della 
Corte — la quale è specializzata nei settori di spesa relativi alle azioni esterne. L’audit è stato diretto da Hans Gustaf 
Wessberg, membro della Corte, coadiuvato da Sabine Hiernaux‑Fritsch e Fabrice Mercade, capi unità, Peter Eklund, capo 
Gabinetto di H.G. Wessberg, Nikolaos Zompolas, capo équipe e Emmanuel‑Douglas Hellinakis, attaché presso il Gabinetto 
di H.G. Wessberg.
Da sinistra a destra:  F. Mercade, capo unità; H.G. Wessberg, membro della Corte; 
S. Hiernaux‑Fritsch, capo unità; P . Eklund, capo Gabinetto di H.G.Wessberg; 
N. Zompolas, capo équipe e E. ‑D. Hellinakis, attaché presso il Gabinetto 
di H.G. Wessberg.

03
 Indice
Paragrafi
 Glossario e acronimi
I-X Sintesi
1-6 Introduzione
7-9 Estensione e approccio dell’audit
10-76  Osservazioni
10-21  Un mandato pertinente ma inizialmente problematico
11-14  Sviluppo dell’EUPOL
15-21  Difficoltà di spiegamento
22-30  Difficoltà di coordinamento degli sforzi internazionali
23-27  Uno sforzo europeo senza un approccio europeo generale
28-30  Nonostante gli sforzi, l’EUPOL aveva poche possibilità di esercitare una certa influenza sui principali attori
31-41  Le funzioni di supporto e orientamento fornite dagli uffici centrali sono migliorate nel tempo
32-36  Le capacità di pianificazione e di comunicazione sono migliorate, anche se permangono carenze
37-41  Funzioni di orientamento e supporto fornite dagli uffici centrali: le debolezze vengono affrontate
42-65  Impronta dell’EUPOL: successo locale ma perplessità generali circa la sostenibilità
43-45  I miglioramenti sono stati più evidenti in due delle tre linee operative
46-60 L ’EUPOL ha ottenuto esiti ampiamente positivi nelle attività connesse alla formazione, mentre meno 
positivi sono stati quelli relativi al mentoring e alla consulenza; i progetti hanno fornito un contributo 
limitato al raggiungimento degli obiettivi della missione
61-65  I requisiti fondamentali per sostenere i risultati conseguiti finora non sono ancora in essere
66-76  Eredità dell’EUPOL: ritiro graduale, e poi?
67-71  La pianificazione della strategia di ritiro è ben avanzata, anche se deve essere approfondita
72-76  Liquidazione: è necessario un approccio coordinato e strutturato
04 Indice
77-88  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I —  Calendario dell’EUPOL
 Allegato II —  Impegni ed esborsi dell’EUPOL per periodo di bilancio
 Allegato III —  Fascicoli dei progetti e delle attività di mentoring dell’EUPOL sottoposti ad audit 
 Allegato IV — Uffici dell’EUPOL dislocati sul campo dal 2007 al 2014
 Risposte della Commissione e del SEAE
05
 Glossario e acronimi
CIVCOM : Comitato per gli aspetti civili della gestione delle crisi: organismo consultivo istituito dal Consiglio che 
fornisce informazioni, formula raccomandazioni e offre consulenza sugli aspetti civili della gestione delle crisi al CPS.
CMPD : Direzione Gestione delle crisi e pianificazione: principale dipartimento del SEAE responsabile della 
pianificazione politica e strategica della PSDC. Responsabile di condurre una pianificazione strategica preventiva di 
nuove missioni della PSDC e svolgere analisi strategiche delle missioni della PSDC esistenti.
CONOPS : Concetto operativo: documento di programmazione che traduce le finalità politiche in istruzioni 
e orientamenti, indicando quali azioni sono necessarie per compiere una missione.
Consulenza : Trasferimento a breve termine di conoscenze/sostegno a un gruppo, allo scopo di individuare 
soluzioni a problemi specifici e sviluppare progetti in un determinato periodo di tempo (fonte: EUPOL’s Monitoring 
Handbook , aprile 2013).
Controllo/monitoraggio : Osservazione, valutazione e comunicazione in merito alla performance delle istituzioni 
competenti e del loro personale (fonte: EUPOL’s Monitoring Handbook , aprile 2013).
CPCC : Capacità civile di pianificazione e condotta: dipartimento del SEAE che fornisce supporto al comandante 
delle operazioni civili (che è anche il direttore della CPCC) nell’esercizio delle sue funzioni in materia di 
pianificazione operativa e conduzione delle missioni civili della PSDC.
FGE : Forza di gendarmeria europea.
FPI: Servizio degli strumenti di politica estera: servizio della Commissione che fa direttamente capo all’Alto 
rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Fra l’altro, l’FPI gestisce le spese per le azioni 
attuate nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune — comprese le missioni civili della PSDC — e lo 
strumento di stabilità.
GPPT : Squadra tedesca per il progetto di polizia in Afghanistan.
IPCB : Consiglio internazionale di coordinamento delle forze di polizia in Afghanistan.
ISAF : Forza internazionale di assistenza alla sicurezza, parte dello sforzo internazionale combinato promosso dal 
Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Ha lavorato per creare condizioni che consentissero al governo afghano di 
esercitare la propria autorità in tutto il paese.
LOTFA : Fondo fiduciario per l’ordine pubblico in Afghanistan.
Mentoring (Guida) : Trasferimento di conoscenze strutturato, idealmente basato sulla fiducia e il rispetto reciproco, 
tra un mentore e un «allievo», che mira a realizzare i cambiamenti individuali e/o organizzativi in conformità con 
una strategia e/o un piano stabilito a vari livelli: strategico, operativo e tattico (fonte: EUPOL’s Monitoring Handbook , 
aprile 2013).
MIP : Piano di attuazione della missione.
NATO : Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico.
NTM‑A : Missione di addestramento NATO ‑Afghanistan.
OPLAN : Piano operativo: documento che elabora ulteriormente i dettagli operativi necessari per il conseguimento 
degli obiettivi stabiliti nel CONOPS.
06 Glossario e acronimi
PSC : Comitato politico e di sicurezza. Ai sensi dell’articolo 38 del trattato sull’Unione europea, il PSC esercita, 
sotto la responsabilità del Consiglio e dell’Alto rappresentante, il controllo politico e la direzione strategica delle 
operazioni di gestione delle crisi.
PSDC : Politica di sicurezza e di difesa comune. Precedentemente nota come Politica europea di sicurezza e difesa 
(PESD), è stata denominata PSDC con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona. 
RSUE : Rappresentante speciale dell’Unione europea.
SEAE : Servizio europeo per l’azione esterna.
Tashkeel : Un documento/una struttura/un sistema che reca i dettagli di tutte le posizioni e tutti i livelli del 
personale.
Uffici centrali : Il SEAE e i servizi della Commissione ubicati a Bruxelles.
07
 Sintesi
I
Dopo il rovesciamento del regime talebano, l’Unione 
europea (UE) e gli Stati membri si sono impegnati 
a sostenere il governo dell’Afghanistan, istituendo 
nel paese un più solido quadro dello Stato di diritto. 
La missione di polizia dell’UE (EUPOL) in Afghanistan 
è una missione civile sviluppata nel 2007 nell’ambito 
della politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) 
dell’UE per contribuire alla creazione di una forza di 
polizia civile sostenibile ed efficace sotto la direzione 
afghana.
II
La Corte ha valutato se l’EUPOL Afghanistan sia stata 
efficace nell’adempiere il proprio mandato. L’audit ha 
esaminato in particolare se l’EUPOL sia stata debita ‑
mente pianificata e adeguatamente coordinata; se 
abbia ricevuto un adeguato supporto e orientamento 
operativo; se l’EUPOL abbia contribuito a far progre ‑
dire la polizia nazionale afghana e, da ultimo, se il 
ritiro graduale dell’EUPOL sia stato opportunamente 
preparato. L’audit ha riguardato il periodo compreso 
tra l’inizio della missione dell’EUPOL e la fine del 2014, 
in particolare le attività svolte dopo il 2012.
III
L’UE è riuscita a istituire una missione europea di 
polizia civile in Afghanistan in un ambiente partico ‑
larmente insicuro e ostile. Dopo un inizio difficile, 
l’EUPOL ha gradualmente ottenuto il riconoscimento 
degli altri attori per la sua esperienza e il contributo 
significativo fornito alla riforma del settore della 
polizia.
IV
La Corte ha constatato che l’EUPOL Afghanistan 
è stata parzialmente efficace nell’adempiere il proprio 
mandato. I miglioramenti sono stati più evidenti in 
due delle tre principali linee operative. Inoltre, la Corte 
ha esaminato i risultati dell’EUPOL per tipo di attività, 
rilevando che l’EUPOL ha ottenuto esiti ampiamente 
positivi nelle attività connesse alla formazione, mentre 
meno positivi sono stati quelli relativi al mentoring 
e alla consulenza. I progetti hanno fornito un contri ‑
buto limitato al raggiungimento degli obiettivi della 
missione. Anche se tale situazione è in parte imputa ‑
bile a fattori esterni, altre carenze sono attribuibili alla 
stessa EUPOL.
08 Sintesi
V
Per quanto concerne la pianificazione dell’EUPOL, la 
decisione del Consiglio di avviare la missione è stata 
preceduta da un’analisi approfondita delle necessità 
dell’Afghanistan. Dall’audit è emerso che gli obiettivi 
dell’EUPOL apportano valore aggiunto in quanto sono 
focalizzati sulla formazione a livello strategico e sulla 
consulenza nel settore del mantenimento dell’ordine, 
con collegamenti con il settore più ampio dello Stato 
di diritto attraverso l’operato di altri attori internazio ‑
nali. Tuttavia, lo spiegamento dell’EUPOL è stato com ‑
plesso ed è stato necessario molto tempo prima che 
la missione raggiungesse un certo livello di effettivi, 
principalmente a causa del difficile contesto operativo 
e di problemi legati alle assunzioni e alla logistica.
VI
Quanto al coordinamento, l’EUPOL non è riuscita 
a riunire tutti gli attori europei all’interno di un quadro 
unico europeo inteso a rafforzare le attività di polizia 
in Afghanistan, ma ha migliorato la cooperazione con 
gli Stati membri dell’UE sul campo e ha realmente cer ‑
cato di promuovere la cooperazione internazionale.
VII
Relativamente al supporto e all’orientamento forniti 
dagli uffici centrali, la Corte ha rilevato che gli Stati 
membri dell’UE e il SEAE hanno regolarmente ade ‑
guato il mandato dell’EUPOL in funzione dell’evolu ‑
zione delle priorità e della situazione sul campo. Le 
relazioni dell’EUPOL soddisfano i requisiti di base in 
materia di rendicontabilità, ma rimangono in gran 
parte descrittive e non sono sufficientemente foca ‑
lizzate sui risultati conseguiti e sul valore aggiunto 
apportato. Il supporto fornito dagli uffici centrali 
è stato complessivamente pertinente e utile; tuttavia, 
l’orientamento avrebbe dovuto essere più dettagliato, 
al fine di rispondere alle specifiche esigenze operative 
della missione. Attualmente si lavora per migliorare gli 
orientamenti e si sta valutando un possibile ulteriore 
accentramento di talune funzioni sulla base di un’ana ‑
lisi costi/benefici.VIII
In ordine ai risultati conseguiti e alla loro sostenibi ‑
lità, l’EUPOL ha aiutato la polizia nazionale afghana 
a guadagnare la fiducia della popolazione, sostenendo 
l’applicazione dei principi di base in materia di poli ‑
zia civile. Ciononostante, i settori della polizia e della 
giustizia continuano a soffrire di carenze sistemiche. 
La sostenibilità a lungo termine delle realizzazioni 
ottenute dall’EUPOL e del settore della polizia afghana 
in generale è a rischio, in quanto dipenderà in larga 
misura dalla volontà delle autorità afghane di assu ‑
mere responsabilità delle realizzazioni, dalla situa ‑
zione della sicurezza e dai finanziamenti dell’UE e di 
altre parti interessate internazionali.
IX
Infine, per quanto riguarda il graduale ritiro, l’EUPOL 
e il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) hanno 
elaborato un piano per la cessazione delle attività 
dell’EUPOL entro la fine del 2016; permangono tutta ‑
via alcune perplessità su come l’UE possa sviluppare 
ulteriormente in futuro i conseguimenti dell’EUPOL 
e se si riuscirà ad ottenere il massimo valore dalla ces ‑
sione del patrimonio della missione.
X
Oltre a essere applicabili alla missione EUPOL in 
Afghanistan, le raccomandazioni della Corte riguar ‑
dano l’istituzione, lo spiegamento e il miglioramento 
in generale delle misure preparatorie e delle funzioni 
di supporto per le missioni future della PSDC. Esse 
comprendono anche misure pratiche per migliorare 
l’efficacia di ogni tipo di attività, misure per migliorare 
la sostenibilità delle realizzazioni della missione della 
PSDC, nonché la preparazione di una strategia globale 
per attenuare i rischi intrinseci del ridimensionamento 
e della chiusura delle missioni nonché della cessione 
del patrimonio di cui dispongono.
09
 Introduzione
01 
Dopo il rovesciamento del regime tale ‑
bano nel 2001, i rappresentanti afghani 
hanno partecipato ai negoziati delle 
Nazioni Unite tenutisi a Bonn per deci ‑
dere un piano di governo per il paese. 
Tali negoziati hanno condotto all’ac ‑
cordo di Bonn1, che ha istituito un’Au ‑
torità interinale afghana per governare 
il paese e richiesto lo spiegamento di 
una forza militare internazionale2 che 
assistesse l’Autorità nel mantenimento 
della sicurezza a Kabul e nelle aree 
circostanti (cfr.  allegato I ).
02 
I donatori internazionali, riunitisi alla 
conferenza del G8 di Ginevra nell’apri ‑
le 20023, hanno adottato un program ‑
ma di riforme basato su un quadro che 
individuava delle nazioni guida per 
affrontare, in particolare, le questioni 
di sicurezza. Nell’ambito di tale qua ‑
dro, il settore della sicurezza è stato 
diviso in cinque pilastri, con cinque 
nazioni guida preposte alla vigilanza 
e al supporto delle riforme per ogni 
pilastro. Le cinque nazioni guida erano 
la Germania (responsabile delle opera ‑
zioni di polizia), il Giappone (disarmo, 
smilitarizzazione e reinserimento), 
l’Italia (giustizia), il Regno Unito (lotta 
alla droga) e gli Stati Uniti (esercito). In 
questo contesto, l’Ufficio tedesco per il 
progetto di polizia ha iniziato l’attività 
nell’aprile 2002. Il quadro era inteso 
a garantire la condivisione degli oneri, 
ma non prevedeva alcun meccani ‑
smo che fornisse un approccio ampio 
e coordinato agli sforzi della comunità 
internazionale per la riforma della 
sicurezza.03 
Nel 2005, l’approccio della nazione 
guida si era indebolito e la Forza 
internazionale di assistenza alla sicu ‑
rezza (ISAF) è divenuta de facto  leader 
all’interno della comunità interna ‑
zionale per lo sviluppo del settore 
della sicurezza in Afghanistan. In una 
dichiarazione congiunta4, l’UE e gli Sta ‑
ti membri si sono impegnati a fornire 
sostegno al governo dell’Afghanistan 
istituendo un più solido quadro dello 
Stato di diritto nel paese (cfr.  figura 1 ).1 Agreement on Provisional 
Arrangements in Afghanistan 
Pending Re‑establishment of 
Permanent Institutions , Bonn, 
5 dicembre 2001.
2 In risposta, la risoluzione 1386 
del Consiglio di sicurezza 
dell’ONU del 20 dicembre 
2001 ha autorizzato la 
creazione di una Forza 
internazionale di assistenza 
alla sicurezza (ISAF). Nel 2011, 
25 Stati membri dell’UE 
avevano inviato circa 33 000 
truppe all’ISAF.
3 Il G8 è il nome di un forum per 
i governi di un gruppo 
costituito dalle otto economie 
più avanzate (Canada, Francia, 
Germania, Italia, Giappone, 
Russia, Regno Unito e Stati 
Uniti) e dalla Commissione 
europea.
4 Dichiarazione congiunta UE di 
impegno per un nuovo 
partenariato UE‑Afghanistan 
del 16 novembre 2005.
10 Introduzione
Mappa dell’AfghanistanFigura 1
Qarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat 
Yar
Kajaki
Delaram Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharBaghlan
Chaghcharan
Farah
Lashkar GahTaluqanFayzabad
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulKunduz
Maydan
Shahr
GardezMehtarlam
Kabul
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANLOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLA NBALKHJAWZJAN
SARI PULFARYAB
BADGHIS
GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAK
PAKTYALAGHMAN KUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISA
HiratBamyan
HIRATKUNARBAMYAN
DAY
KUNDI
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuIslamabadTURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC   REPUBLIC   OF  IRANFarah 
Hilmand 
Gowd-e 
ZerehHarut 
  Khash Rowd-e Lurah Arghandab Gushgy Murghob 
Darya-ye Amu Darya 
Tedzhen 
Harirud Indus Pamir 
Tarnak Morghab Murgab 
Helmand Kunar 
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuQarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat Yar
Kajaki
Delaram Asad Abad
Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharNiliAybakBaghlanShiberghan
Maymana
Qala-e-Naw
Chaghcharan
FarahHerat
Lashkar GahBamyanTaloqanFayz Abad
Chaharikar
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulMazar-e-SharifKunduz
Poruns 
Maydan
ShahrMahmud-e-
Raqi
GardezMehtarlamBazarak
Kabul
IslamabadHindu  Kush 
Peywar PassKhyber Pass 
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANDAY
KUNDILOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLANBALKHJAWZJAN
SARI PUL
BAMYANFARYAB
BADGHIS
HERAT GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAKKUNAR
PAKTYALAGHMAN SAMANGANKUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISATURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC  REPUBLIC  OF  IRANAFGHANISTAN
Map No. 3958 Rev. 7   Source: UNITED NATIONS
June 2011Department of Field Support
Cartographic SectionCapitale nazionale
Capoluogo di provinciaCittàAeroporti
Confine internazionale
Confine provinciale
Strada principaleStrada secondaria
Ferrovia
00 50 100 150 200 250 km
50 100 150 miAFGHANISTAN
I confini e i nomi indicati e le designazioni utilizzati su questa cartina 
non implicano l'approvazione o l'accettazione ufficiale da parte delle Nazioni Unite.
La linea tratteggiata rappresenta approssimativamente la linea di 
controllo a Jammu e Kashmir convenuta da India e Pakistan.
Lo status finale di Jammu e Kashmir non è stato ancora deciso 
dalle parti.36° 
34° 
32° 
30° 64° 66° 68° 70° 72° 74° 
36°
34°
32°
30°
62°64°66°68°70°72°74°
11 Introduzione
04 
L’accordo con l’Afghanistan del 2006 
(Afghan Compact ), promosso in 
occasione della conferenza di Lon ‑
dra del gennaio 2006, ha fornito un 
nuovo quadro di cooperazione tra 
il governo eletto dell’Afghanistan 
e la comunità internazionale. In tale 
ambito, nell’autunno del 2006, è stata 
condotta una missione di valutazione 
congiunta dell’UE per individuare le 
necessità dell’Afghanistan nel settore dello Stato di diritto. Successivamente, 
nel novembre 2006, una missione di 
accertamento dei fatti ha proposto un 
intervento congiunto dell’UE basa ‑
to su un approccio strategico per lo 
sviluppo di una forza di polizia na ‑
zionale funzionante con un mandato 
a livello nazionale. La proposta è stata 
sostenuta dal governo afghano, che 
il 16 maggio 2007 ha invitato l’UE con 
una lettera ad avviare una missione di 
polizia (cfr.  riquadro 1 ).
5 Azione comune 
2007/369/PESC del Consiglio, 
del 30 maggio 2007, relativa 
all’istituzione della missione di 
polizia dell’Unione europea in 
Afghanistan (EUPOL 
Afghanistan) (GU L 139 del 
31.5.2007, pag. 33).Missioni della PSDC
La politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) consente all’UE di assumere un ruolo guida nelle operazioni 
di mantenimento della pace, nella prevenzione dei conflitti e nel rafforzamento della sicurezza internazionale. 
Ciò rientra nell’approccio globale dell’UE alla gestione delle crisi mobilitando mezzi civili e militari.
Le missioni della PSDC sono di due tipi: le missioni civili finanziate con il bilancio della politica estera e di sicu ‑
rezza comune (PESC) e le missioni militari finanziate dagli Stati membri. Le missioni civili della PSDC variano 
per portata (polizia, monitoraggio, riforma del settore giudiziario o del settore della sicurezza), natura (esecu ‑
tive o non esecutive) e dimensioni.
Alla fine del 2014, l’UE è stata impegnata complessivamente 32 missioni della PSDC, delle quali 16 erano state 
completate, con il rientro dei mezzi dispiegati, e 16 erano ancora in corso (11 missioni civili e cinque missioni 
militari).Riquadro 1
05 
Il 30 maggio 2007, il Consiglio ha 
deciso di istituire la missione di poli ‑
zia dell’UE (EUPOL) in Afghanistan5. 
L’EUPOL doveva proseguire l’operato 
dell’Ufficio tedesco per il progetto di 
polizia e armonizzare gli approcci e gli 
sforzi dei vari partner coinvolti nella 
riforma della polizia. L’obiettivo era 
quello di favorire l’istituzione di un 
dispositivo di polizia civile sostenibile 
ed efficace, sotto direzione afghana, 
che garantisse un’adeguata interazio ‑
ne con il più ampio sistema giudiziario 
penale (cfr.  riquadro 2 ).
12 Introduzione
06 
Il costo complessivo dell’EUPOL per il 
periodo maggio 2007 ‑ dicembre 2014 
è stato di circa 400 milioni di euro. 
I costi legati alla sicurezza rappresen ‑
tavano quasi un terzo del suddetto 
importo6 (cfr. anche allegato II ).6 Questa cifra comprende tutti 
gli impegni fino alla fine del 
2014, quindi non riflette 
l’impegno più recente di 
57,75 milioni di euro per il 2015 
decisione 2014/922/PESC del 
Consiglio, del 17 dicembre 
2014, che modifica e proroga 
la decisione 2010/279/PESC 
relativa alla missione di polizia 
dell’Unione europea in 
Afghanistan (EUPOL 
Afghanistan) (GU L 363 del 
18.12.2014, pag. 152)]. Il 
Consiglio ha approvato 
10 decisioni di finanziamento 
(e le proroghe delle decisioni 
di finanziamento) per un 
importo di 392,4 milioni di 
euro di impegni e relativi 
esborsi pari a 346,2 milioni 
di euro. Le spese relative al 
personale (per il personale 
distaccato, internazionale 
a contratto e circa 200 agenti 
locali) rappresentano circa il 
43 % del bilancio dell’EUPOL, 
mentre la sicurezza del 
personale e dei locali 
rappresenta il 28 %.EUPOL
L’EUPOL è diventata operativa il 15 giugno 2007. Si tratta di una missione civile della PSDC che sostiene gli 
sforzi di riforma del governo afghano per sviluppare un migliore servizio di polizia civile operante nel quadro 
dello Stato di diritto e nel rispetto dei diritti umani.
Il comandante dell’operazione civile, che svolge anche la funzione di direttore della capacità civile di pianifi ‑
cazione e condotta (CPCC), esercita il comando e il controllo dell’EUPOL a livello strategico, sotto il controllo 
politico e la direzione strategica del Comitato politico e di sicurezza. Il capo missione esercita il controllo 
operativo dell’EUPOL e ne assume la gestione quotidiana.
Le attività dell’EUPOL Afghanistan sono svolte principalmente da operatori della polizia e da esperti in materia 
di Stato di diritto distaccati dagli Stati membri dell’UE, nonché da esperti internazionali assunti su base con ‑
trattuale e personale locale. La missione opera nel settore della formazione, mentoring, consulenza e con ‑
trollo della leadership di alto livello di importanti istituzioni afghane (ministero dell’Interno, polizia nazionale 
afghana, ministero della Giustizia e ufficio del procuratore generale). Ha inoltre attuato una serie di progetti.
L’EUPOL Afghanistan svolge il proprio compito secondo tre linee operative:
 οlinea operativa 1: far progredire la riforma istituzionale del ministero dell’Interno;
 οlinea operativa 2: accrescere il livello di professionalità della Polizia nazionale afghana;
 οlinea operativa 3: collegare la Polizia nazionale al più ampio sistema giudiziario.
All’epoca dell’audit condotto alla fine del 2014, l’EUPOL svolgeva operazioni a Kabul, Herat e Mazar‑e Sharif.Riquadro 2
13
 Estensione 
e approccio dell’audit
07 
La Corte ha valutato se l’EUPOL Afgha ‑
nistan sia stata efficace nell’adempiere 
il proprio mandato. L’audit ha inteso 
rispondere ai seguenti quesiti:
a) L’EUPOL è stata debitamente piani ‑
ficata e istituita?
b) L’EUPOL è stata adeguatamente 
coordinata con gli Stati membri, 
altri soggetti internazionali e le 
autorità afghane?
c) L’EUPOL ha ricevuto un adeguato 
supporto e orientamento operativi 
a fronte del suo mandato?
d) L’EUPOL ha contribuito a far 
progredire la Polizia nazionale 
afghana e i risultati possono essere 
sostenibili?
e) Il graduale ritiro dell’EUPOL è stato 
adeguatamente preparato?
08 
L’audit ha riguardato il periodo com ‑
preso tra il lancio dell’EUPOL nel 2007 
e la fine del 2014 e si è concentrato in 
particolare sulle attività dell’EUPOL 
dopo il 2012.
09 
L’audit è stato espletato tra il luglio e il 
dicembre 2014. La Corte ha raccolto 
gli elementi probatori ai fini della sua 
valutazione attraverso vari mezzi:
a) analisi documentale ed esame 
delle pubblicazioni;b) una visita in loco a Kabul nel 
settembre 2014 per esaminare la 
documentazione giustificativa, 
analizzare le procedure e i sistemi 
dell’EUPOL e, infine, intervistare 
gli agenti della polizia nazionale, 
il personale dei ministeri dell’In ‑
terno e della Giustizia, il persona ‑
le dell’EUPOL (inclusi formatori 
e mentor), il rappresentante spe ‑
ciale dell’UE in Afghanistan (RSUE), 
il personale della delegazione 
dell’UE a Kabul, dell’ISAF e della 
NATO, il Consiglio internazionale di 
coordinamento delle forze di poli ‑
zia (IPCB), il Programma di sviluppo 
delle Nazioni Unite (UNDP) a Kabul 
e sei rappresentanze dell’UE in 
Afghanistan7;
c) interviste al personale con ruoli 
chiave all’interno della capacità 
civile di pianificazione e condotta 
(CPCC), della direzione «Gestione 
delle crisi e pianificazione» (CMPD), 
del Servizio degli strumenti di 
politica estera (FPI), i responsabili 
geografici presso il SEAE e la Com ‑
missione; vi sono stati colloqui an ‑
che con i rappresentanti dei cinque 
Stati membri8 che partecipano al 
Comitato per gli aspetti civili della 
gestione delle crisi (CIVCOM) e, 
infine, con il personale della NATO;
d) esame di un campione di sei attivi ‑
tà di controllo, guida e consulenza 
e undici progetti che sono stati 
programmati e realizzati tra il 2011 
e il 2014 (cfr.  allegato III ).7 Rappresentanze (ambasciatori 
o capi missione) di Francia, 
Germania, Italia, Paesi Bassi, 
Svezia e Regno Unito.
8 I rappresentanti di Germania, 
Italia, Paesi Bassi e Regno 
Unito, nonché il presidente del 
CIVCOM.
14
 Osservazioni
Un mandato pertinente 
ma inizialmente 
problematico
10 
La Corte ha esaminato se l’istituzione 
e lo spiegamento dell’EUPOL siano 
stati preceduti da una valutazione globale delle necessità afghane. Ha 
inoltre valutato se i problemi operative 
connessi allo spiegamento dell’EUPOL 
siano stati debitamente presi in 
considerazione.
Sviluppo dell’EUPOL
11 
La decisione del Consiglio di avviare 
l’EUPOL è stata preceduta da una mis ‑
sione di valutazione congiunta dell’UE 
che ha raccomandato, tra l’altro, 
che l’UE prendesse in esame l’even ‑
tualità di contribuire ulteriormente a sostenere la polizia afghana con una 
missione di polizia. Ciò è stato confer ‑
mato dalla successiva missione di ac ‑
certamento dei fatti9 alla fine del 2006, 
secondo cui l’UE poteva fornire un 
valore aggiunto contribuendo a una 
missione di polizia civile, con collega ‑
menti al più ampio settore dello Stato 
di diritto.9 Consiglio dell’Unione europea, 
Relazione sulla missione di 
accertamento dei fatti sulla 
possibile missione PSDC in 
Afghanistan, 18 dicembre 
2006.Foto 1Uffici dell’EUPOL
Fonte:  Corte dei conti europea.
15 Osservazioni
12 
Le due missioni sono state svolte da 
gruppi numerosi e compositi di esperti 
nel campo della polizia e dello Stato 
di diritto. Questo lavoro preparatorio 
all’avvio della missione ha consentito 
di allineare gli obiettivi dell’EUPOL 
alle priorità indicate nell’accordo con 
l’Afghanistan del 2006 e con il pilastro 
«sicurezza» della Strategia di svilup ‑
po nazionale dell’Afghanistan per il 
periodo 2008‑2013. Data la situazione 
sul campo, la sicurezza è essenziale per 
creare le condizioni di stabilità, crescita 
economica e riduzione della povertà.
13 
L’approccio privilegiato è stato quello 
di consolidare i risultati dell’Ufficio te ‑
desco per il progetto di polizia (GPPO), 
che era già ben insediato sul territo ‑
rio, attraverso una presenza europea 
rafforzata e coerente nel settore della 
sicurezza, in particolare per quanto 
concerne le operazioni di polizia civile. 
La missione tedesca di polizia era 
riuscita a ottenere buoni risultati nella 
formazione degli alti gradi della gerar ‑
chia, fornendo consulenza strategica 
al ministero dell’Interno e alla polizia 
nazionale, e a migliorare la coope ‑
razione con gli attori internazionali, 
anziché formare gli agenti della polizia 
nazionale. L’EUPOL è stata accolta con 
favore da afghani e attori internaziona ‑
li, dato che ha fornito l’elemento fino 
ad allora mancante in tutti gli interven ‑
ti internazionali in corso.
14 
Tuttavia, l’EUPOL ha avuto difficol ‑
tà nello svolgere il proprio compito 
a causa della quasi totale assenza di 
una forza di polizia funzionante. Tra le 
altre questione cruciali vi era un tasso 
di analfabetismo fino all’80 % fra il 
personale della polizia, per cui molti 
agenti di polizia non erano in grado di 
trattare le prove né di leggere e scrive ‑
re relazioni. La corruzione diffusa nelle 
istituzioni preposte all’applicazione della legge e nelle istituzioni giudi ‑
ziarie ha rappresentato un ulteriore 
ostacolo all’efficace adempimento del 
mandato dell’EUPOL.
Difficoltà di spiegamento
15 
L’UE è riuscita a istituire una missione 
di polizia civile in un ambiente molto 
difficile e ostile. Tuttavia, al momento 
in cui è stata avviata nel giugno 2007, 
a soli due mesi dalla decisione del 
Consiglio che lo istituiva, l’EUPOL era 
tutt’altro che pronta dato il difficile 
contesto operativo: all’epoca constava 
di soli quattro agenti a Kabul, che non 
avevano accesso a Internet né dispo ‑
nevano di veicoli. La maggior parte del 
personale dell’EUPOL era costituita in 
realtà da agenti di polizia distaccati 
che erano stati riassegnati in tutta fret ‑
ta dalle missioni dei singoli Stati mem ‑
bri dell’UE10. Pochi avevano ricevuto 
istruzioni su come la nuova missione 
«europea» differiva delle precedenti 
collaborazioni bilaterali.
16 
Il processo di spiegamento è stato 
ulteriormente ostacolato da problemi 
di leadership che hanno gravemente 
compromesso le operazioni durante la 
prima fase: nei primi 18 mesi, il capo 
missione dell’EUPOL è cambiato tre 
volte. Altre importanti questioni pra ‑
tiche che hanno ulteriormente rallen ‑
tato le operazioni erano di carattere 
logistico, connesse alla fornitura di 
attrezzature e alla ricerca di alloggi per 
il personale dell’EUPOL.10 Centre for European Reform , 
rapporto della polizia, 
aprile 2010.
16 Osservazioni
17 
Un altro fattore è stata la riluttanza 
degli Stati membri ad assegnare per ‑
sonale alla missione, in parte a causa 
della difficile fase di avvio che EUPOL 
stava vivendo (cfr. anche paragrafo 25). 
L’obiettivo era che la missione fosse 
pienamente operativa a Kabul e in 
alcune specifiche province entro la 
fine del marzo 2008. Tale risultato non 
è stato però conseguito. La dotazione 
organica prevista dal mandato, com ‑
prendente 200 agenti internazionali, 
è stata completata solo nel febbra ‑
io 2009 — quasi due anni dopo l’inizio 
dell’intervento dell’UE.18 
Anche se il Consiglio aveva riconosciu ‑
to già nel 2008 la necessità di raddop ‑
piare fino a 400 unità le risorse umane 
inizialmente previste, alla fine del 2010 
l’EUPOL non aveva ancora raggiunto 
la soglia delle 300 unità (il 75 % della 
capacità prevista), registrando un 
massimo di 350 unità solo nel gennaio 
2012 e poi ridiscendere. (cfr.  figura 2 ).Figura 2Totale personale internazionale (distaccato e a contratto) 
e distaccato dagli Stati membri dell’UE presso EUPOL 
al 31 dicembre di ogni anno nel periodo 2007‑2014
Fonte: SEAE (CPCC).272296330341
292
235
177
85
64122185214232 238
206
148
Personale distaccato (dagli Stati membri dell’UE)Totale personale internazionale (distaccato e a contratto)2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007050100150200250300350400
17 Osservazioni
19 
Una serie di ragioni spiega il motivo 
per cui la missione non ha raggiunto 
l’organico previsto:
a) l’EUPOL ha avuto difficoltà a trova ‑
re volontari a causa della situazio ‑
ne della sicurezza in Afghanistan;
b) l’EUPOL era in concorrenza con 
altre missioni della PESD nel reclu ‑
tare esperti distaccati (e, in misura 
minore, a contratto); in questo 
senso, l’Afghanistan rappresentava 
un’opzione meno attraente. L’EU ‑
POL ha anche dovuto competere 
con altre missioni internazionali, 
come la missione di addestramen ‑
to NATO in Afghanistan (NTM‑A) 
e le missioni delle Nazioni Unite;
c) talune posizioni distaccate, come 
quelle che richiedono conoscenze 
in materia di analisi e comunica ‑
zione di progetti, competenze 
giuridiche o esperienza nel settore 
dello Stato di diritto, erano difficili 
da ricoprire a causa dello scarso 
numero di candidati;
d) in ragione della natura dei compiti 
dell’EUPOL, alcune posizioni richie ‑
devano esperti con esperienza di 
lavoro presso ministeri nazionali; 
le posizioni di mentor della polizia 
distaccato presso il ministero 
dell’Interno sono state le più diffi ‑
cili da ricoprire.
20 
L’EUPOL ha il compito di procedere alla 
riforma della polizia a livello centrale, 
regionale e provinciale. Tuttavia, lo 
spiegamento nelle province è stato 
problematico soprattutto a causa delle 
condizioni di sicurezza inadeguate, di 
problemi logistici e della mancanza di 
alloggi adeguati.21 
In questo contesto, l’EUPOL ha attivato 
uffici locali in 11 province11 nel 2008 
(cfr.  allegato IV ) e ne ha aumentato 
il numero fino a 16 nel 2009. L’EUPOL 
non è stata in grado di espandere la 
sua presenza in specifiche provin ‑
ce dell’Afghanistan, come previsto, 
perché gli Stati Uniti e la Turchia non 
hanno firmato accordi tecnici con 
l’EUPOL nelle province in cui erano 
presenti. Peraltro, la maggior parte 
degli uffici locali disponeva di scarso 
personale e solo due di essi (a Herat 
e a Mazar‑e Sharif) potevano contare 
costantemente su oltre 10 unità. Ciò 
è stato confermato da una valutazio ‑
ne interna del SEAE effettuata dalla 
CPCC nel 201112, che ha concluso che 
lo spiegamento della missione nelle 
province fino a quel momento era 
stato piuttosto carente e con un im ‑
patto marginale. La drastica riduzione 
degli uffici locali dell’EUPOL era stata 
infine dettata dalla chiusura de facto 
delle Squadre europee di ricostruzione 
provinciale nelle province afghane. Nel 
2013, dopo i tagli, gli uffici presenti al 
di fuori di Kabul erano solo due.11 Su 34 province in totale.
12 CPCC 13077/11, EUPOL 
Afghanistan operational 
assessment report , 
11 ottobre 2011.
18 Osservazioni
Difficoltà di 
coordinamento degli 
sforzi internazionali
22 
La Corte ha esaminato se l’EUPOL fosse 
adeguatamente coordinata con le altre 
iniziative dell’UE, gli altri attori interna ‑
zionali e le autorità afghane.
Uno sforzo europeo senza un 
approccio europeo generale
23 
La relazione della missione di accer ‑
tamento dei fatti ha rilevato che un 
fattore cruciale per il successo della 
missione era quello di fornire un qua ‑
dro unico per gli Stati membri, pro ‑
muovendo una voce «europea» sulla 
riforma della polizia in Afghanistan. 
Allo stesso modo, l’azione comune 
del Consiglio che istituisce l’EUPOL13 
stabiliva che la missione dovesse, ove 
opportuno, coordinare, agevolare 
e fornire consulenza sui progetti rea ‑
lizzati dagli Stati membri e Stati terzi 
sotto la loro responsabilità, compito 
che si è rivelato impegnativo per i mo ‑
tivi illustrati qui di seguito.
24 
In primo luogo, il coordinamento tra 
l’EUPOL, il rappresentante speciale 
dell’UE e la delegazione UE era ini ‑
zialmente molto limitato, anche se 
dal 2010 la revisione del mandato ha 
ulteriormente chiarito i rispettivi ruoli 
e responsabilità. È stato incluso un 
ulteriore riferimento alla responsabilità 
del capo missione: il capo missione 
«assicura il coordinamento sul terreno 
[…]unitamente ad altri attori dell’UE 
[…] riceve orientamento politico locale 
dall’RSUE». Il coordinamento interno 
all’UE è ulteriormente migliorato con 
la creazione del SEAE nel 2011, che ha 
fornito un meccanismo di coordina ‑
mento strutturato e ha istituito il ruolo di «ambasciatore con duplice funzio ‑
ne» (RSUE e capo della delegazione 
dell’UE).
25 
In secondo luogo, gli Stati membri 
dell’UE continuavano svolgere le loro 
attività individuali e parallelamente 
distaccavano personale presso l’EU ‑
POL. Gli Stati membri privilegiavano le 
attività nei settori della polizia, dell’ap ‑
plicazione della legge e dello Stato di 
diritto in Afghanistan. La partecipazio ‑
ne all’EUPOL è stata talvolta ritenuta, 
rispetto al mantenimento di impegni 
bilaterali, una perdita d’influenza e di 
visibilità nazionale sul campo.
26 
Nel corso del tempo, l’EUPOL ha com ‑
piuto notevoli sforzi per coordinare le 
proprie attività con gli Stati membri 
dell’UE nel quadro di progetti specifici. 
Un esempio era la stretta cooperazio ‑
ne tra l’EUPOL e la squadra tedesca per 
il progetto di polizia (GPPT).
27 
Alcuni Stati membri14 hanno anche 
partecipato a iniziative europee 
congiunte parallele, come la Forza di 
gendarmeria europea (FGE)15. Gli Stati 
membri dell’UE che dispongono di 
una forza tipo «gendarmeria» avevano 
pertanto più elementi in comune con 
la FGE o con l’approccio NTM‑A16 della 
NATO, che non con il tipo di polizia 
civile che l’EUPOL stava cercando di 
realizzare. Anche alcuni Stati membri 
dell’UE intervistati erano del parere 
che il modello di formazione della 
«gendarmeria» fosse più adatto alla 
situazione afghana sul campo.13 L’azione comune che istituisce 
la missione dell’EUPOL 
stabiliva quanto segue: «Il 
Consiglio e la Commissione, 
secondo le rispettive 
competenze, assicurano la 
coerenza tra l’attuazione della 
presente azione comune e le 
attività esterne della 
Comunità, a norma 
dell’articolo 3 del trattato UE. Il 
Consiglio e la Commissione 
cooperano a tal fine».
14 Francia, Italia, Paesi Bassi, 
Portogallo, Polonia e Spagna.
15 La Forza di gendarmeria 
europea (EUROGENDFOR) 
è una forza di polizia 
multinazionale costituita solo 
da elementi delle forze di 
polizia con status militare. La 
FGE si è principalmente 
focalizzata sulla formazione 
e sulla consulenza. Benché 
parte delle missioni nazionali, 
i suoi esperti hanno operato 
sotto la catena di comando 
della NTM‑A. Le forze 
dispiegate per la missione FCE 
in Afghanistan hanno 
raggiunto il livello massimo di 
circa 400 unità nel maggio 
2011 e da allora sono 
diminuite.
16 La NTM‑A ha realizzato una 
grande iniziativa di 
formazione di polizia adatta 
alla situazione della sicurezza 
sul campo. Alla fine del 2011, la 
NTM‑A aveva attivato 23 siti di 
formazione in Afghanistan, 
con un organico di 778 
formatori e 2 825 contraenti 
che fornivano servizi di 
assistenza.
19 Osservazioni
Nonostante gli sforzi, 
l’EUPOL aveva poche 
possibilità di esercitare 
una certa influenza 
sui principali attori
28 
Ai fini dell’obiettivo di EUPOL di mi ‑
gliorare la coesione ed il coordinamen ‑
to degli attori internazionali, le ridotte 
dimensioni della missione erano un 
fattore limitante quando si trattava di 
prendere l’iniziativa in questo settore. 
Rispetto alla NTM‑A della NATO, l’EU ‑
POL era un attore minore. Era difficile 
che l’EUPOL potesse esercitare molta 
influenza su questa importante realtà 
internazionale.
29 
Un altro fattore negativo è stato il lavo ‑
ro in gran parte poco fruttuoso svolto 
dal Consiglio internazionale di coordi ‑
namento delle forze di polizia (IPCB) in 
Afghanistan17. Negli ultimi tredici anni, 
oltre 37 diversi donatori internazio ‑
nali sono stati coinvolti nel sostegno 
allo sviluppo della polizia afghana, la 
maggior parte dei quali ha contribuito 
alla NTM‑A, all’EUPOL o a entrambi. Per 
garantire la coerenza, nel 2007 è stato 
istituito l’IPCB per fungere da organi ‑
smo principale di coordinamento delle 
attività di polizia. Sebbene l’EUPOL 
abbia fornito una notevole capacità 
e un supporto amministrativo all’IPCB, 
quest’ultimo ha ottenuto risultati 
molto limitati nel promuovere la coo ‑
perazione all’interno della comunità 
internazionale. Gli attori internazionali 
non erano disposti a essere coordinati 
e hanno percepito l’IPCB come un ten ‑
tativo ambizioso dell’UE di assumere 
un ruolo guida nel settore della polizia. 
Inoltre, i risultati inadeguati dell’IPCB 
erano sicuramente dovuti a procedure 
mal concepite che hanno comportato 
un onere aggiuntivo per le parti inte ‑
ressate, senza ottenere molti risultati 
quantificabili.30 
La Corte ha rilevato che la coope ‑
razione con le iniziative della NATO 
è gradualmente migliorata nel tempo. 
Risultati tangibili di questa cooperazio ‑
ne vanno dalle misure per la sicurezza 
del personale dell’EUPOL e all’accordo 
per istituire congiuntamente il con ‑
siglio della formazione professionale 
per lo sviluppo e l’accreditamento dei 
programmi formativi della polizia.
Le funzioni di supporto 
e orientamento fornite 
dagli uffici centrali sono 
migliorate nel tempo
31 
La Corte ha esaminato se gli Stati 
membri dell’UE e il SEAE avessero 
opportunamente adeguato il mandato 
dell’EUPOL durante la fase operativa, 
se le relazioni dell’EUPOL fornissero 
un resoconto veritiero dei risultati 
raggiunti e che tipo di supporto e di 
orientamento avesse ricevuto.
Le capacità di pianificazione 
e di comunicazione 
sono migliorate, anche se 
permangono carenze
32 
La Corte ha rilevato che gli Stati 
membri dell’UE e il SEAE erano ragio ‑
nevolmente flessibili nell’adeguare il 
mandato dell’EUPOL al mutare delle 
priorità e delle condizioni sul campo.17 L’EUPOL ha fornito un 
importante contributo 
all’IPCB, per esempio 
garantendo il funzionamento 
del segretariato dell’IPCB. 
L’IPCB è stato istituito nel 2007 
per fungere da principale 
organismo internazionale di 
coordinamento delle 
organizzazioni internazionali 
di polizia.
20 Osservazioni
33 
Dall’approvazione del Consiglio del 
primo piano operativo (OPLAN) nel 
2007, i documenti di programmazione 
chiave sono stati rivisti quattro volte:
a) nel 2008, una revisione si è rivela ‑
ta necessaria in risposta al nuovo 
impegno del Consiglio di raddop ‑
piare (portando a 400) il numero di 
esperti internazionali assegnati alla 
missione;
b) nel 2010, una revisione è stata prin ‑
cipalmente dovuta alla ridefinizio ‑
ne delle priorità decisa dal nuovo 
ministro dell’Interno afghano e alla 
conseguente richiesta all’EUPOL, 
che ha portato a un certo allinea ‑
mento delle finalità della missione 
con le priorità del ministero18;
c) il fattore principale alla base della 
revisione del 2013 è stato l’impe ‑
gno della comunità internazionale 
a sostenere forti misure anticorru ‑
zione e a rafforzare lo Stato di di ‑
ritto. La revisione includeva molta 
enfasi sulla professionalizzazione 
della polizia afghana in linea con il 
documento «Ten‑Year Vision»19;
d) più di recente, è stata proposta la 
revisione del luglio 2014 per defini ‑
re i necessari dettagli operativi per 
il graduale ritiro dell’EUPOL entro 
la fine del 2016, a seguito della de ‑
cisione del Consiglio del 23 giugno 
2014.
34 
Per quanto riguarda la pianificazio ‑
ne operativa delle proprie attività, 
l’EUPOL traduce gli obiettivi strategici 
stabiliti dagli Stati membri dell’UE 
negli OPLAN in un piano di attua ‑
zione della missione (MIP), che defi ‑
nisce i compiti specifici per ciascun 
obiettivo, gli obiettivi intermedi per 
ogni compito e indicatori oggettiva ‑
mente verificabili per ogni obiettivo 
intermedio.35 
La Corte ha constatato che, prima del 
2013, ogni MIP includeva troppi obiet ‑
tivi intermedi (fino a 600). Questo non 
consentiva ai responsabili della missio ‑
ne di utilizzare il MIP per condurre la 
missione in modo efficiente. La Corte 
ha analizzato i MIP più recenti (relativi 
al periodo 2013 e 2014) e ha osservato 
notevoli miglioramenti rispetto ai pre ‑
cedenti piani: in particolare, l’aggiunta 
di informazioni di base sulle attività, 
nonché collegamenti più chiari tra 
obiettivi, compiti e obiettivi intermedi 
e riferimenti incrociati tra attività simi ‑
li. Inoltre, gli indicatori di risultato non 
erano sufficientemente basati su una 
valutazione approfondita delle neces ‑
sità né correlati agli obiettivi operativi 
intermedi dell’EUPOL. Alcuni indicatori 
si concentravano sulle realizzazioni 
anziché sugli effetti20.
36 
La Corte ha riscontrato anche graduali 
miglioramenti in termini di accuratezza 
e veridicità delle relazioni dell’EUPOL. 
Tuttavia, alla fine del 2014, l’EUPOL 
non aveva prodotto un’unica tabella di 
monitoraggio completa per seguire il 
conseguimento degli obiettivi inter ‑
medi in base alle attività, allo stato di 
avanzamento e alle azioni correttive21.18 In particolare, è stato posto 
l’accento sullo sviluppo della 
capacità di raccolta di dati 
e condurre indagini in ambito 
penale.
19 Il «Ten‑Year Vision» è un 
documento prodotto dal 
ministero dell’Interno afghano 
che stabilisce obiettivi 
strategici e descrive lo stato 
della polizia afghana auspicato 
in un arco temporale di 
10 anni.
20 Le realizzazioni sono i beni e i 
servizi forniti da un’attività 
o un progetto, e gli effetti 
sono i benefici per un gruppo 
specifico conseguenti alla 
realizzazione dell’attività o del 
progetto.
21 Tuttavia, questo strumento 
è attualmente applicato da 
altre missioni della PESD.
21 Osservazioni
22 Per gli aspetti di bilancio 
relativi alla realizzazione della 
missione.
23 Decisione 2012/698/PESC del 
Consiglio, del 13 novembre 
2012, relativa all’installazione 
di un deposito per missioni di 
gestione civile delle crisi 
(GU L 314 del 14.11.2012, 
pag. 25) volta a garantire il 
rapido sviluppo dei mezzi per 
le missioni civili attuali e future 
di gestione delle crisi, 
rafforzando le sue capacità, in 
particolare cercando di 
garantire un accesso rapido 
e continuo alle risorse 
fondamentali.Funzioni di orientamento 
e supporto fornite dagli 
uffici centrali: le debolezze 
vengono affrontate
37 
Il SEAE e la Commissione22 hanno il 
compito di produrre orientamenti per 
le missioni della PSDC. Tali orienta ‑
menti dovrebbero essere sufficiente ‑
mente completi e dettagliati al fine di 
assistere le missioni nell’adempiere il 
loro mandato e consentire al personale 
con poca esperienza in materia di pro ‑
cedure di missione di lavorare in modo 
efficiente.
38 
Anche se il SEAE ha prodotto circa 50 
documenti di riflessione e orienta ‑
menti relativi alle attività dell’EUPOL, 
il personale dell’EUPOL a Kabul ha 
manifestato perplessità circa il fatto 
che tale documentazione, pur fornen ‑
do orientamenti di base (definizioni 
e aspetti teorici), non è particolarmen ‑
te utile per scopi pratici. Per esempio, 
gli orientamenti sulla realizzazione di 
parametri di riferimento non illustrano 
in dettaglio come procedere in ogni 
fase, per esempio come effettuare una 
corretta valutazione delle necessità 
o un’analisi situazionale, né forniscono 
esempi o modelli che potrebbero age ‑
volare l’attuazione della metodologia 
proposta.39 
Di particolare interesse è il manuale 
EUPOL’s Mentoring handbook . Nono ‑
stante il mentoring sia una delle atti ‑
vità chiave dell’EUPOL, la missione ha 
dovuto sviluppare un proprio manuale 
al riguardo, che è stato pubblicato 
solo nell’aprile 2013 come una raccol ‑
ta di concetti, metodologie e buone 
pratiche esistenti adattati alle realtà 
affrontate dai mentor dell’EUPOL. Il 
manuale è stato poi utilizzato dal SEAE 
per redigere orientamenti dettagliati 
sul mentoring, che è stato distribuito 
a tutte le missioni della PSDC.
40 
Data la mancanza di orientamenti 
standardizzati della PSDC, la missione 
ha dovuto dedicare tempo alla de ‑
finizione di linee guida e procedure 
invece di concentrarsi sulle sue attività 
principali. Il SEAE sta attualmente lavo ‑
rando per porre rimedio a tali carenze.
41 
Il SEAE e la Commissione stanno 
inoltre valutando come si potrebbe 
ottenere una maggiore efficienza 
centralizzando funzioni di supporto 
in un unico centro di servizi condiviso 
e stanno anche lavorando all’idea di 
sviluppare sistemi centralizzati e inte ‑
grati di gestione delle informazioni in 
materia di risorse umane, informatica 
e di logistica, che comprendano tutte 
le missioni della PSDC. Devono inoltre 
decidere come includere in tale siste ‑
ma il deposito per le missioni di gestio ‑
ne civile delle crisi, che è stato istituito 
nel 201223. Ciò potrebbe migliorare la 
gestione dei mezzi delle missioni civili 
esistenti.
22 Osservazioni
Impronta dell’EUPOL: 
successo locale 
ma perplessità generali 
circa la sostenibilità
42 
La Corte ha valutato se l’EUPOL abbia 
contribuito ai progressi conseguiti 
dalla polizia nazionale, dal Ministero 
dell’Interno e da determinate istituzio ‑
ni competenti in materia di giustizia 
penale per ogni linea operativa, se le 
attività di controllo, guida, formazio ‑
ne e consulenza abbiano prodotto 
i risultati attesi24 e in quale misura tali 
risultati saranno sostenibili.
I miglioramenti sono stati più 
evidenti in due delle tre linee 
operative
43 
I miglioramenti sono stati più evi ‑
denti in due delle tre linee operative 
dell’EUPOL. Per quanto riguarda la 
linea operativa 1 (far progredire la 
riforma istituzionale del ministero 
dell’Interno), la polizia nazionale ha 
conseguito significativi progressi 
nello sviluppo della polizia civile, 
pur rimanendo un’organizzazione di 
stampo altamente militarista. Anche 
se il ministero dell’Interno ha prodotto 
molte dichiarazioni in tema di politica 
interna, a oggi poche sono state attua ‑
te a livello nazionale. Esso ha istituito 
e mantiene una banca dati elettronica 
per gestire le sue vaste risorse umane 
(Tashkeel), ma dispone di capacità 
limitate per sfruttare appieno questo 
strumento e la flessibilità nella pianifi ‑
cazione dello spiegamento potrebbe essere ulteriormente migliorata. Vi 
è carenza di funzionari statali con 
esperienza in ambito amministrativo. 
Nonostante il sostegno dell’EUPOL, 
in seno al ministero dell’Interno sono 
recentemente emersi problemi legati 
alle questioni di genere e ai diritti 
umani. Per esempio, le donne rappre ‑
sentano ancora solo il 2 % degli agenti 
della polizia nazionale. La corruzione 
all’interno del ministero e della polizia 
rimane un problema significativo e in ‑
cide negativamente sulla fiducia della 
popolazione.
44 
In relazione alla linea operativa 2 
(accrescere il livello di professionali ‑
tà della polizia nazionale), in alcune 
aree è stato parzialmente attuato 
a livello di base il concetto di polizia 
di prossimità, finalizzato ad instaurare 
rapporti e una stretta collaborazione 
tra polizia e cittadini; tale concetto 
è generalmente accettato come il 
modello auspicato per il futuro della 
polizia in Afghanistan. Le operazioni 
di polizia basate sulla raccolta di dati 
(intelligence) sono state accettate 
come strumento efficace per profes ‑
sionalizzare la polizia nazionale, ma 
non vengono utilizzate su tutto il ter ‑
ritorio nazionale. L’esame dei dati sulla 
criminalità indica che gli investigatori 
della polizia criminale afghana dispon ‑
gono di limitate capacità di indagine 
ed individuazione dei reati. La capaci ‑
tà tecnica e la capacità di leadership 
della polizia giudiziaria restano poco 
sviluppate a causa della mancanza di 
condivisione delle informazioni e di 
una formazione adeguata. Il rapporto 
tra agenti di polizia e pubblici ministeri 
è spesso debole e inefficace. La polizia 24 I criteri utilizzati nella 
valutazione si basano su 
indicatori dell’EUPOL relativi 
all’adempimento del mandato 
e, per quanto possibile, su un 
sondaggio di terzi esistente 
riguardo alla percezione che la 
popolazione ha riguardo alla 
polizia nazionale afghana.
23 Osservazioni
nazionale e il procuratore generale 
sono stati incoraggiati e sostenuti dalla 
comunità internazionale a cooperare 
a livello istituzionale ed operativo. Nel 
complesso, il livello di cooperazione 
è migliorato, ma il numero di casi 
segnalati dalla polizia al procuratore 
generale rimane esiguo. La polizia 
ha dimostrato di essere in grado di 
effettuare operazioni su larga scala 
in modo professionale (la garanzia di 
un ambiente sicuro durante le recenti 
elezioni è stato un grande risultato), 
ma un’ulteriore assistenza è necessaria 
per le operazioni quotidiane di polizia, 
in particolare per l’efficienza dell’in ‑
tervento. I call center della polizia 
nazionale collegati a centri operativi 
sono un elemento fondamentale per 
migliorare il comando e controllo della 
polizia. La capacità formativa, infine, 
è ritenuta efficace, ma molte sfide 
restano in questo settore, fra cui quella 
di trasformare le accademie recente ‑
mente affidate agli afghani in centri di 
eccellenza specializzati.
45 
La linea operativa 3 (collegare la 
polizia nazionale al più ampio siste ‑
ma giudiziario) è stata quella in cui 
l’EUPOL ha avuto maggiori difficoltà 
a ottenere i risultati. Va tenuto però 
conto dello scarso sostegno ricevuto 
dalla comunità internazionale. Anche 
se la capacità complessiva del mini ‑
stero della Giustizia e dell’Ufficio del 
procuratore generale è aumentata, il 
suo sviluppo istituzionale è ostacolato 
dalla situazione della sicurezza e dagli 
attacchi dei ribelli25, da una mancanza 
di professionalità, da procuratori non 
adeguatamente formati e dalla corru ‑
zione. La cooperazione tra la polizia e i pubblici ministeri resta limitata; 
inoltre, si presentano molte sfide 
e lacune a livello istituzionale e indivi ‑
duale, soprattutto in connessione con 
l’accusa di corruzione fra i funzionari di 
alto livello. In Afghanistan resta diffici ‑
le proteggere e far valere i diritti degli 
imputati e degli indagati. Per quanto 
riguarda l’elaborazione, l’adozione 
e l’applicazione della legislazione 
penale, vi sono stati alcuni progressi 
ma gli standard di base internazionali 
in materia di Stato di diritto, lotta alla 
corruzione e diritti umani non sono 
ancora stati raggiunti.
L ’EUPOL ha ottenuto esiti 
ampiamente positivi 
nelle attività connesse 
alla formazione, mentre 
meno positivi sono stati 
quelli relativi al mentoring 
e alla consulenza; i progetti 
hanno fornito un contributo 
limitato al raggiungimento 
degli obiettivi della missione
46 
Il contributo dell’EUPOL alla formazio ‑
ne della polizia è stata multiforme. Ha 
sviluppato un approccio basato sulla 
«formazione del formatore» e ha ero ‑
gato corsi di formazione per la polizia 
nazionale, fornendo nel contempo an ‑
che un servizio di mentoring in materia 
di formazione al ministero dell’Interno 
afghano e agli alti gradi della polizia 
nazionale. Infine, ha creato l’accade ‑
mia di polizia, un centro di formazione 
permanente ad hoc , e ha realizzato 
programmi di formazione26.25 Nel 2012, 57 pubblici ministeri 
sono stati uccisi.
26 All’accademia di polizia 
e all’accademia per la gestione 
della criminalità.
24 Osservazioni
47 
Alla fine del 2008, l’EUPOL ha iniziato 
a intensificare e sviluppare la com ‑
ponente «formazione» per dar vita 
a quella che sarebbe diventata la pie ‑
tra miliare della sua attività. Alla fine 
del 2014, aveva sviluppato ed erogato 
circa 1 400 corsi di formazione a circa 
31 000 tirocinanti. La visita della Corte 
a Kabul ha dimostrato che le attività 
dell’EUPOL connesse alla formazione 
hanno contribuito alla professionaliz ‑
zazione della polizia nazionale. I corsi 
erano pertinenti e affrontavano le 
principali lacune in materia di forma ‑
zione. Rivolgendosi ai funzionari di 
polizia di grado più elevato, a diffe ‑
renza di altri organismi internazionali, 
l’EUPOL ha fornito un reale valore 
aggiunto europeo integrando moduli 
sulle attività di polizia civile nella for ‑
mazione dei comandanti della polizia 
nazionale. Inoltre, l’approccio «for ‑
mazione del formatore» ha promosso 
l’assunzione di responsabilità da parte 
degli afghani e ha migliorato la soste ‑
nibilità delle attività di formazione.48 
La fondazione dell’accademia di polizia 
ha rappresentato una pietra miliare nel 
trasferimento del sistema di istruzione 
della polizia alla leadership afghana. 
Nel 2010, l’EUPOL ha avviato discussio ‑
ni con il ministero dell’Interno, in co ‑
ordinamento con la NTM‑A e la GPPT, 
sul concetto di un’accademia di polizia. 
Tutti gli interessati hanno convenuto 
che l’accademia di polizia doveva fun ‑
gere da piattaforma per l’erogazione di 
ulteriori corsi di formazione per agenti 
di polizia a livello strategico, operativo 
e tattico. Nell’agosto 2010, a seguito 
di uno studio di fattibilità, l’UE ha 
proposto un’azione coordinata in cui 
a) l’EUPOL, in linea con il suo mandato, 
avrebbe sviluppato programmi e corsi 
di formazione per la nuova accademia 
e b) la delegazione dell’UE e la FPI 
avrebbero finanziato le strutture di for ‑
mazione e gestito progetti nel quadro 
del regolamento sullo strumento per 
la stabilità27. Il progetto è stato realiz ‑
zato a titolo di urgenza, e l’accademia 
è stata ultimata nel gennaio 2014 con 
un costo finale di 7,3 milioni di euro.27 Regolamento (CE) 
n. 1717/2006 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
15 novembre 2006, che 
istituisce uno strumento per la 
stabilità (GU L 327 del 
24.11.2006, pag. 1).Foto 2L ’EUPOL e la polizia afghana
Fonte:  EUPOL.

25 Osservazioni
49 
In materia di programmi formativi, 
i formatori della polizia nazionale 
si sono impegnati a lavorare con 
i programmi esistenti e a svilupparli 
ulteriormente. Tuttavia, alcuni forma ‑
tori hanno sottolineato la necessità 
di disporre di programmi maggior ‑
mente adeguati al contesto afghano 
e che includessero anche temi come 
la legge islamica e i costumi locali, 
con esempi pratici di vita quotidia ‑
na in Afghanistan. Alcuni formatori 
hanno anche ammesso di aver evitato 
alcuni argomenti, come la corruzione, 
i diritti umani e le questioni di gene ‑
re, descritti dagli stessi come «inutili» 
o «sensibili».50 
L’EUPOL non ha effettuato una valu ‑
tazione globale dei risultati ottenuti 
con le proprie attività di mentoring 
e consulenza. L’audit ha rilevato che 
tali attività dell’EUPOL hanno contribu ‑
ito a migliorare le competenze profes ‑
sionali dei dipendenti delle istituzioni 
afghane a cui erano rivolte (polizia 
nazionale, ministero dell’Interno 
e ministero della Giustizia). Con poche 
eccezioni, le formazioni dell’EUPOL 
all’interno dei ministeri afghani e della 
polizia nazionale hanno avuto una 
copertura in linea e compatibile con il 
mandato della missione.
51 
Il riquadro 3  fornisce alcuni esempi 
delle ordinarie attività di mentoring, 
consulenza e controllo dell’EUPOL.
Esempi di attività di mentoring, consulenza e controllo
Esempio 1 — Consulenza dell’EUPOL presso il ministero della Giustizia
Nel contesto della linea operativa 3 (collegare la polizia nazionale al più ampio sistema giudiziario), un esperto 
dell’EUPOL ha fornito sostegno al capo del servizio di diritto penale presso il dipartimento legislativo del mini ‑
stero della Giustizia afghano, nel tentativo di migliorare la capacità e produrre risultati nei seguenti settori:
 οredazione di testi legislativi;
 οsostegno al ruolo dei destinatari delle attività di mentoring nel segretariato per la lotta ai reati di rapimen ‑
to e tratta di esseri umani;
 οanalisi delle esigenze dei dipartimenti di appartenenza dei destinatari delle attività di mentoring e orga ‑
nizzare corsi di formazione e sessioni pratiche;
 οpresentazioni sulle leggi internazionali e sugli studi comparati con i sistemi giuridici esteri.
Esempio 2 — Attività di mentoring dell’EUPOL presso l’accademia di polizia
Il personale direttivo dell’accademia di polizia, che fornisce e sviluppa corsi di formazione per la polizia nazio ‑
nale afghana, è ancora molto carente in termini di competenze gestionali. All’epoca in cui la Corte ha condot ‑
to l’audit, un membro del personale dell’EUPOL offriva consulenza e mentoring al comandante dell’accademia 
di polizia, al fine di migliorare le competenze di gestione e pianificazione strategica.Riquadro 3
26 Osservazioni
52 
Tuttavia, vi sono stati anche gravi 
carenze. La selezione delle posizioni 
a cui offrire mentoring non è stata 
regolarmente documentata in appositi 
fascicoli. In nessuno dei sei fascicoli 
esaminati durante l’audit è stata tro ‑
vata una spiegazione strutturata delle 
ragioni per cui era stato selezionato un 
determinato «allievo». Pertanto è dif ‑
ficile stabilire con certezza se l’EUPOL 
abbia selezionato le posizioni più per ‑
tinenti cui offrire mentoring, controllo 
e consulenza. Non è stata neppure 
condotta un’analisi delle lacune per ‑
cepite riguardo alla capacità afghana 
né, di conseguenza, un piano per far 
fronte alle debolezze specifiche.
53 
Ottenere risultati tangibili nel settore 
del mentoring e della consulenza è un 
processo lungo e complesso su cui 
incidono anche fattori esterni, come la difficile situazione della sicurezza, il 
frequente avvicendamento dei funzio ‑
nari afghani e la rotazione dei mentor 
dell’EUPOL28 (cfr.  riquadro 4 ).
54 
Benché vi fosse una rotazione regolare 
dei mentor dell’EUPOL, l’EUPOL non 
ha messo in atto, in modo sistemati ‑
co, procedure chiare e coerenti per 
il passaggio delle funzioni, al fine di 
garantire il regolare proseguimento 
delle attività ed evitare lacune e di ‑
gressioni suscettibili di compromettere 
il rapporto nell’ambito di tali attività. 
La Corte ha rilevato che il passaggio di 
consegne dipendeva molto dal singolo 
mentor ed è stato spesso ostacolato da 
ritardi nell’arrivo di un nuovo mentor 
e dall’assenza di coerenza procedurale.
Problemi tipici affrontati dai consulenti dell’EUPOL
Esempio 1 — Rotazione del personale nazionale
Uno degli obiettivi chiave dell’EUPOL è la promozione degli sforzi afghani tesi a migliorare le tecniche e le 
procedure delle indagini penali. Tuttavia, gli auditor della Corte hanno osservato che gli sforzi sostenuti erano 
stati seriamente compromessi dalla rapida rotazione del personale della polizia giudiziaria (CID) presso il 
ministero dell’Interno. All’epoca dell’audit della Corte, i 15 soggetti destinatari di mentoring dell’EUPOL presso 
il ministero dell’Interno erano stati sostituiti in rapida successione, per varie ragioni, fra cui i trasferimenti di 
personale per motivi politici.
Un altro esempio è il mentoring fornito presso il distretto di polizia 4 di Kabul, nel quadro del progetto Phoe ‑
nix, una delle attività emblematiche dell’EUPOL, volta a promuovere in Afghanistan l’accettazione dei principi 
e delle pratiche di polizia civile. In questo distretto di polizia, il comandante è stato sostituito cinque volte in 
un anno e mezzo.
Esempio 2 — Mantenere l’oggetto delle attività di mentoring e consulenza in linea con gli obiettivi 
della missione
L’audit ha confermato che i mentor dell’EUPOL hanno avuto difficoltà a mantenere le sessioni in linea con gli 
obiettivi del MIP . Anche se gli obiettivi erano adeguatamente indicati nei piani di guida, le sessioni non si atte ‑
nevano ai temi a causa del carico di lavoro del mentor, questioni personali, richieste di servizi o favori, reclami 
su questioni diverse o semplicemente mancanza di interesse o di tempo.Riquadro 428 Secondo le statistiche 
dell’EUPOL, il tempo medio di 
utilizzo di una guida 
dell’EUPOL era di 12,5 mesi nel 
periodo 2008‑2013.
27 Osservazioni
Esempi di attività riguardanti i progetti
Esempio 1
Per affrontare il problema delle frequenti violazioni dei diritti dei bambini e dei maltrattamenti da parte della 
polizia nazionale, l’EUPOL ha avviato la produzione di un pacchetto formativo sui diritti dei bambini e sulle atti ‑
vità di polizia, costituito da un opuscolo e un video didattico. La finalità del pacchetto era di integrare i principi 
fondamentali dei diritti umani, con esempi pratici su come rispettare e proteggere i bambini, nella formazione 
del personale della polizia nazionale in tutto il paese. L’opuscolo è stato pubblicato in Dari‑Pashto (90 000 co ‑
pie) e in inglese‑Dari (10 000 copie). Il video della durata di un’ora si era basato su quattro storie in Afghanistan. 
Il costo complessivo è stato di 100 000 euro.
Esempio 2
Nel gennaio 2014, l’EUPOL ha organizzato una conferenza e un workshop sulle operazioni di polizia basate sulla raccol ‑
ta di dati (intelligence). L’attività era destinata al personale direttivo degli uffici di polizia distrettuali nella città di Ka ‑
bul. I temi affrontati erano stati scelti per creare consapevolezza e integrare le strategie di polizia basate sulla raccolta 
di dati nella pratica quotidiana della polizia. La dotazione finanziaria per questa attività ammontava a 12 000 euro.Riquadro 555 
Il registro dettagliato delle sessioni 
di mentoring è uno dei principali 
strumenti per rendere conto delle 
attività svolte e misurare l’efficacia 
delle attività di controllo, mentoring 
e consulenza. L’audit ha riscontrato che 
i registri erano stati sistematicamente 
tenuti dai mentor dell’EUPOL, anche se 
non in modo coerente. Inoltre, i registri 
non erano strutturati attorno a obiet ‑
tivi intermedi con scadenze precise, 
che avrebbero consentito una vera 
e propria misurazione dei progressi 
compiuti.
56 
In questo contesto, il manuale EUPOL’s 
Monitoring Handbook , introdotto 
nel mese di aprile del 2013, contiene 
disposizioni che, se applicate cor ‑
rettamente, possono portare a una 
maggiore trasparenza, rendicontabilità 
e coerenza. All’epoca dell’audit, tut ‑
tavia, era troppo presto per osservare 
reali progressi nella valutazione delle 
necessità e nella selezione dei soggetti 
a cui fornire mentoring, nella comu ‑
nicazione dei progressi, nel control ‑
lo, nei passaggi di consegne o nelle 
valutazioni.57 
I progetti realizzati dall’EUPOL riguarda ‑
vano per lo più contratti di fornitura su 
piccola scala e per ammodernamento, 
conferenze e sessioni pratiche. La Corte 
ha rilevato che, anche se la maggior 
parte dei progetti esaminati era ampia ‑
mente in linea con il mandato della mis ‑
sione e, in linea di principio, contribuiva 
positivamente al suo conseguimento, 
i singoli mentor dell’EUPOL tendevano 
generalmente a proporre progetti in un 
particolare campo di interesse, senza 
applicare un approccio basato su una 
valutazione sistematica delle esigenze.
58 
I singoli progetti hanno però contribu ‑
ito solo in modo limitato agli obiettivi 
della missione. Durante la concezione 
dei progetti, l’EUPOL non ha prestato 
la dovuta attenzione alla necessità di 
un approccio globale in base al quale 
i progetti avrebbero dovuto contribu ‑
ire alla realizzazione degli obiettivi del ‑
la missione attraverso un forte legame 
con i singoli obiettivi intermedi del 
MIP . Inoltre, l’EUPOL non ha sviluppato 
progetti sulla base di un quadro logico 
che consentisse di individuare agevol ‑
mente finalità, obiettivi, attività, realiz ‑
zazioni, esiti e impatti (cfr.  riquadro 5 ).
28 Osservazioni
59 
La realizzazione dei progetti si è ri ‑
velata problematica a causa di fattori 
interni, in particolare la frammentazio ‑
ne, le procedure di appalto onerose, la 
mancanza di competenze in materia di 
gestione dei progetti, specifiche tecni ‑
che inesatte e la rapida rotazione del 
personale dell’EUPOL. Fattori esterni, 
come per esempio l’inaffidabilità dei 
contraenti, le condizioni di mercato 
instabili e un contesto di sicurezza 
e una situazione locale volatili, hanno 
altresì notevolmente compromesso 
l’efficacia dei progetti. Di conseguen ‑
za, nel periodo che va dal 2011 al 2014, 
i tassi di esecuzione del bilancio sono 
stati bassi (circa il 43 %) e molte gare di 
appalto sono state annullate per via di 
specifiche tecniche inesatte. L’EUPOL 
ha eseguito in media 45 progetti all’an ‑
no, con una spesa di circa 40 000 euro 
ciascuno. Recentemente, la CPCC 
e l’EUPOL hanno esaminato una serie 
di progetti e individuato gli insegna ‑
menti da trarre, il che ha consentito 
miglioramenti metodologici29.
60 
Al fine di semplificare le procedure 
d’appalto, dal 29 gennaio 2013 l’FPI 
ha autorizzato l’utilizzo di procedure 
flessibili. È consentito il ricorso, come 
standard, ad una procedura negoziata 
con una sola offerta30. Il cambiamento 
ha portato a un marcato aumento della 
percentuale di procedure terminate 
con la conclusione di contratti, che 
è passata dal 61 % nel 2012 al 74 % nel 
2013. Tuttavia, l’analisi delle statisti ‑
che relative alle procedure d’appalto 
mostra che la percentuale di procedu ‑
re annullate è rimasta stabile al 24 %, 
principalmente a causa della mancata 
ricezione di offerte, di offerte superiori 
alla dotazione disponibile o non tecni ‑
camente compatibili.I requisiti fondamentali 
per sostenere i risultati 
conseguiti finora non sono 
ancora in essere
61 
La polizia nazionale ha compiuto 
progressi visibili nel periodo cui si 
riferisce l’audit. Indubbiamente, parte 
di questi progressi può essere attribui ‑
ta all’EUPOL, quale importante partner 
internazionale sul campo. Tuttavia, 
secondo la revisione strategica del 
SEAE31, i settori della polizia e del ‑
la giustizia continuano a soffrire di 
carenze sistemiche, fra cui lo sviluppo 
istituzionale inadeguato, un quadro 
giuridico parzialmente inefficace e la 
limitata capacità dei singoli membri 
del personale. L’influenza politica, la 
corruzione e le operazioni di polizia 
inevitabilmente concentrate sul con ‑
trasto delle insurrezioni per affrontare 
la cattiva situazione generale della 
sicurezza continuano a ostacolare 
l’ulteriore sviluppo istituzionale del 
settore della giustizia penale nel suo 
complesso. Ciò può avere ripercussioni 
sulla sostenibilità dei progressi conse ‑
guiti finora. CFSP
62 
La dotazione finanziaria dell’Afghani ‑
stan per il 2014 era di circa 7,6 miliardi 
di dollari americani, e le sovvenzioni 
dei donatori dovrebbero ammontare 
a circa 4,8 miliardi di dollari americani: 
circa il 60 % del totale. La dimensione 
autorizzata dell’esercito e della polizia 
in Afghanistan è di 352 000 unità. Per 
ridurre il costo di mantenimento di 
questa forza, la NATO prevede di ta ‑
gliare il numero a 228 500 unità entro 
il 2017, se le condizioni di sicurezza 
lo permettono. Tuttavia, gli anali ‑
sti32 ritengono che nella prevedibile 
situazione della sicurezza nel periodo 
2015‑2018, l’esercito e la polizia in 
Afghanistan richiederanno una forza di 
sicurezza complessiva di circa 373 000 
unità.29 Dal momento che le 
modifiche metodologiche 
sono state introdotte in tempi 
relativamente recenti,la Corte 
non è ancora in grado di 
valutare la loro efficacia.
30 Nella relazione speciale 
n. 18/2012 «Assistenza 
dell’Unione europea al Kosovo 
in relazione allo Stato di 
diritto», la Corte ha 
raccomandato al SEAE e alla 
Commissione di rivedere le 
procedure d’appalto per 
assicurare che fossero 
rispondenti alle esigenze 
operative della missione della 
PSDC ( http://eca.europa.eu ).
31 SEAE, Strategic review of EUPOL 
Afghanistan , 13 dicembre 2013.
32 Centre of Naval Analyses, 
Independent Assessment of the 
Afghan National Security 
Forces , Washington, gennaio 
2014.
29 Osservazioni
63 
Secondo il SEAE33, l‘86 % del bilan ‑
cio del ministero dell’Interno e della 
polizia nazionale proviene da donatori 
internazionali, il che rende l’intera 
sostenibilità del settore della polizia 
fortemente dipendente dal sostegno 
della comunità internazionale.
64 
Le attività di formazione potrebbero 
essere sostenibili nel medio periodo, 
purché le condizioni locali non peggio ‑
rino fortemente. L’EUPOL ha compiuto 
uno sforzo notevole per coinvolgere 
progressivamente la leadership afgha ‑
na nello sviluppo di corsi di formazio ‑
ne e nella gestione delle accademie 
di polizia. Di conseguenza, anche se 
l’EUPOL è ancora coinvolta nel mo ‑
nitoraggio della formazione erogata 
nelle accademie, le autorità afghane 
sono ampiamente subentrate nella 
pianificazione, nello svolgimento e nel 
follow‑up delle attività di formazione. 
Tuttavia, la sostenibilità della forma ‑
zione dipende soprattutto da una 
progressiva ed effettiva assunzione di 
responsabilità da parte delle autorità 
afghane. L’audit ha evidenziato che, 
a meno che la capacità amministrativa 
e l’autonomia finanziaria delle accade ‑
mie di polizia non vengano rafforzate, 
la sostenibilità a lungo termine delle 
loro attività verrà compromessa. Nono ‑
stante la firma di un memorandum 
d’intesa in cui ha accettato di sostene ‑
re i costi operativi della gestione delle 
due accademie34, il ministero dell’In ‑
terno è riluttante a stanziare risorse 
finanziarie sufficienti, con conseguenti 
difficoltà a livello di gestione della lo ‑
gistica richiesta e dei costi di esercizio.65 
La sostenibilità delle realizzazioni delle 
attività di mentoring e dei progetti 
dell’EUPOL dipende fortemente anche 
dall’assunzione di responsabilità da 
parte delle autorità afghane, dallo svi ‑
luppo di sinergie fra le varie attività e, 
infine, dagli sforzi nel follow‑up e nella 
valutazione. L’audit ha evidenziato che 
questi problemi non sono stati suffi ‑
cientemente presi in considerazione 
nei piani di mentoring né affrontati 
sistematicamente nelle prime fasi di 
pianificazione delle attività.
Eredità dell’EUPOL: 
ritiro graduale, e poi?
66 
La Corte ha esaminato se il SEAE e la 
Commissione avessero adeguatamente 
preparato il graduale ritiro dell’EUPOL 
secondo un piano generale che, in pri ‑
mo luogo, tenesse conto della strate ‑
gia globale dell’UE e di altri attori/do ‑
natori e, in secondo luogo, affrontasse 
le questioni relative alla liquidazione 
dei mezzi.33 SEAE, Revised Concept of 
Operations for EUPOL 
Afghanistan , giugno 2014.
34 L’accademia di polizia 
e l’accademia per la gestione 
della criminalità.
30 Osservazioni
La pianificazione della 
strategia di ritiro è ben 
avanzata, anche se deve 
essere approfondita
67 
Nel giugno 2013, il SEAE e la Commis ‑
sione hanno prodotto un documento 
di lavoro congiunto35 in cui hanno pre ‑
sentato le attività dell’UE e le restanti 
sfide in materia, nonché un certo nu ‑
mero di opzioni possibili per il soste ‑
gno dell’UE dopo il 2014. Nel dicembre 
2013, il SEAE ha realizzato una revisio ‑
ne strategica36, che era essenzialmente 
una sintesi dell’autovalutazione effet ‑
tuata dall’EUPOL nel novembre 201337. 
La missione valutava che, entro la fine 
del 2014, il tasso medio di esecuzio ‑
ne per gli indicatori oggettivamente 
verificabili avrebbe potuto attestarsi al 
60 %38. Per quanto riguarda i progressi 
conseguiti dalla polizia nazionale, la 
valutazione concludeva che alcuni 
dei compiti svolti nell’ambito delle tre 
linee operative dell’EUPOL avrebbero 
potuto essere trasferiti alle autorità 
afghane, in particolare le attività con ‑
nesse alla formazione, ma la maggior 
parte avrebbe dovuto essere assunta 
o sviluppata dagli organismi dell’UE 
o da altri soggetti.
68 
Nel giugno 2014, il Consiglio si è im ‑
pegnato39 a prorogare il mandato 
dell’EUPOL fino alla fine del 2016. Ha 
inoltre ribadito l’impegno dell’UE per 
un approccio globale, fra cui un piano 
di attuazione cui devono attenersi 
sia le istituzioni dell’UE che gli Stati 
membri.
69 
In questo contesto, il 23 giugno 2014, il 
capo della delegazione dell’UE a Kabul 
(anche rappresentante speciale dell’UE 
in Afghanistan) e il capo dell’EUPOL 
hanno redatto un documento congiunto40 sul rafforzamento dell’uffi ‑
cio del rappresentante speciale dell’U ‑
nione europea in vista dello sviluppo 
dei risultati realizzati dall’EUPOL nei 
settori della giustizia e dello Stato di 
diritto. Il documento ha individuato 
le aree in cui l’ufficio del rappresen ‑
tante speciale dell’UE potrebbe essere 
coinvolto dopo la fine del mandato 
dell’EUPOL. La proposta principale 
riguardava la nomina nell’ufficio di un 
certo numero di esperti internazionali 
e nazionali con compiti limitati al livel ‑
lo di dialogo strategico/politico.
70 
Parallelamente, nel programma 
indicativo pluriennale per il periodo 
2014‑2020, il SEAE e la Commissione 
hanno proposto che «polizia e Stato di 
diritto» fosse uno dei quattro settori 
chiave. L’audit ha evidenziato due 
principali preoccupazioni in relazione 
a questo documento di pianificazione. 
In primo luogo, anche se il programma 
indicativo pluriennale afferma giu ‑
stamente che l’UE può sviluppare le 
basi poste dalla missione della PSDC 
(EUPOL) nel settore, gli indicatori di 
risultato proposti non sono legati agli 
effetti ottenuti dalle attività di polizia 
civile dell’EUPOL, ma sono per lo più 
influenzati da fattori esterni (come per 
esempio la situazione della sicurezza 
e il conflitto militare). Ad esempio, l’in ‑
dicatore «numero di morti in conflitti 
armati — vittime civili» è un mezzo 
molto generico per misurare il risultato 
previsto del rafforzamento della «ca ‑
pacità della polizia afghana di sostene ‑
re e mantenere la sicurezza in Afgha ‑
nistan». Si potrebbe obiettare che le 
morti in conflitti armati avvengono 
anche ogni giorno a causa di operazio ‑
ni principalmente militari che possono 
continuare a esistere in Afghanistan in 
futuro e non costituiscono un indica ‑
tore preciso della capacità della polizia 
nazionale di condurre operazioni di 
polizia civile.35 SEAE, EU action to support 
efforts in strengthening civilian 
policing and rule of law post 
2014 , 14 giugno 2013.
36 SEAE, Strategic review of EUPOL 
Afghanistan , 13 dicembre 2013.
37 EUPOL, CMPD tasking paper , 
11 novembre 2013.
38 Secondo il documento, alla 
fine del 2014 il tasso di 
esecuzione degli obiettivi 
e dei compiti dovrebbe essere 
in media del 60 %, in un 
intervallo compreso tra il 31 % 
e l‘85 %.
39 Consiglio dell’Unione europea, 
conclusioni del Consiglio 
sull’Afghanistan, 23 giugno 
2014. Il mandato dell’EUPOL 
è stato prorogato 
ufficialmente il 
17 dicembre 2014 con 
decisione 2014/922/PESC del 
Consiglio.
40 Reinforcement of the EU Special 
Representative Office with 
a view of building upon EUPOL 
Afghanistan achievements in 
the sectors of Justice and rule of 
law, 23 giugno 2014.
31 Osservazioni
71 
In secondo luogo, in linea di principio, 
il SEAE dispone di alternative limitate 
per finanziare l’assistenza allo sviluppo 
per l’Afghanistan per il prossimo perio ‑
do. Da un lato, l’utilizzo dello strumen ‑
to di sostegno al bilancio non può 
essere un’opzione per l’Afghanistan al 
momento. Dall’altro, il SEAE considera 
non ottimale l’approccio basato sui 
progetti a causa delle difficoltà nel 
trovare i beneficiari e del notevole 
onere amministrativo che la gestione 
dei progetti comporta. Il SEAE intende 
pertanto utilizzare i fondi fiduciari, 
prevalentemente il LOTFA41, come stru ‑
mento privilegiato nel settore dello 
Stato di diritto in Afghanistan. Tuttavia, 
l’utilizzo del LOTFA come veicolo prin ‑
cipale per il finanziamento del settore 
dello Stato di diritto in Afghanistan 
comporterebbe due debolezze che 
devono essere prese in considerazione: 
a) il LOTFA è stato fortemente criticato 
in passato per la cattiva gestione dei 
fondi e la mancanza di trasparenza da 
parte di tutti i donatori interessati — 
fra cui l’UE, che ha deciso di sospen ‑
dere temporaneamente i pagamenti 
in favore del fondo; e b) fino ad ora, il 
LOTFA ha avuto un’esperienza molto 
limitata per quanto concerne il poten ‑
ziamento delle capacità nel settore. 
Anche se, nel 2011, la fase IV di LOTFA 
prevedeva un pilastro sullo sviluppo 
delle capacità di polizia civile, per tutta 
la durata il fondo fiduciario è stato 
utilizzato quasi esclusivamente come 
meccanismo per garantire il paga ‑
mento degli stipendi. Per esempio, nel 
2013 su una dotazione di 524 milioni 
di dollari americani, sono stati spesi 
506 milioni per versare gli stipendi 
della polizia. Infatti, meno del 3,5 % 
è stato impegnato per il potenziamen ‑
to di capacità e altri progetti. Anche se 
in futuro fosse aumentata la quota del ‑
la dotazione da destinare allo sviluppo 
delle capacità nel LOTFA, il fondo è an ‑
cora strutturato per provvedere alla 
copertura dei costi di funzionamento 
della polizia nazionale, piuttosto che al 
potenziamento delle capacità.Liquidazione: è necessario 
un approccio coordinato 
e strutturato
72 
Il SEAE e la Commissione hanno messo 
a punto una procedura e orientamen ‑
ti per la cessazione delle operazioni 
della PESC. Secondo tali orientamenti, 
l’EUPOL non è tenuta a presentare 
piani di cessazione, da sottoporre 
all’approvazione della Commissione, 
fino a tre mesi prima della fine delle 
operazioni previste dal mandato. Una 
trasmissione così tardiva di tali docu ‑
menti comporta dei rischi. Il periodo 
tra il 2014 e la fine del 2016 sarà molto 
importante per due motivi. In primo 
luogo, la missione sarà ridimensionata 
considerevolmente nel corso del 2015 
e del 2016. Come sottolineato anche 
dal servizio di audit interno della 
Commissione europea42, il ridimensio ‑
namento della missione a causa del 
ritiro graduale comporta un elevato 
rischio per l’ambiente di controllo — 
principalmente a causa della riduzione 
del personale nelle funzioni di con ‑
trollo chiave, della demotivazione del 
personale, della perdita di competenze 
e della pressione a spendere la rima ‑
nente dotazione in appalti prima della 
fine del mandato. In secondo luogo, 
il valore del patrimonio interessato 
è considerevole. Perciò è importante 
che la pianificazione della liquidazione 
dell’EUPOL venga adeguatamente co ‑
ordinata e avviata con largo anticipo43.41 Il LOTFA è un fondo fiduciario 
istituito dall’UNDP nel 2002. 
È stato utilizzato quasi 
esclusivamente come 
meccanismo per coordinare 
i contributi di donatori 
destinati a pagare gli stipendi 
della polizia nazionale 
afghana.
42 Internal Audit Service Audit 
Report on FPI – Control Strategy 
24/7/2014 .
43 Già nel settembre 2013, 
L’EUPOL ha ottenuto dall’FPI 
l’autorizzazione a vendere due 
generatori elettrici usati e ha 
anche donato sei veicoli alla 
delegazione dell’UE e due 
all’ufficio della direzione 
generale per gli Aiuti 
umanitari e la protezione civile 
in Afghanistan.
32 Osservazioni
44 19 veicoli sono stati acquistati 
nel 2006, 1 nel 2007, 124 nel 
2008 e 10 nel 2012.73 
L’EUPOL utilizza la contabilità di cassa; 
il suo patrimonio, valutato al prezzo di 
acquisto, ammonta in totale a 49,6 mi ‑
lioni di euro. In termini di valore, i beni 
più rilevanti sono i veicoli blindati 
(25,2 milioni di euro) e le apparecchia ‑
ture di comunicazione informatiche 
e le attrezzature di sicurezza (15,4 mi ‑
lioni di euro), seguiti dagli edifici del 
compound dell’EUPOL (4,8 milio ‑
ni di euro). Ovviamente, la valutazione 
a prezzi di acquisto di questo tipo di 
beni (veicoli, strumenti informatici 
ecc.) non ne riflette il valore reale.
74 
Secondo i dati di inventario dell’EU ‑
POL, esistono 146 veicoli blindati in 
Afghanistan44 di cui solo alcuni erano 
in uso. La percorrenza media di questi 
veicoli è di 22 700 km. L’inventario 
dell’EUPOL classifica solo 7 veicoli 
come «non operativi» e 11 come «usa ‑
ti». I restanti sono «in buone condizio ‑
ni» o «nuovi».
75 
L’EUPOL ha la responsabilità di esa ‑
minare le varie possibilità di trasferire 
i veicoli agli organismi dell’UE o alle 
ambasciate degli Stati membri o do ‑
narli ad altre organizzazioni internazio ‑
nali presenti in Afghanistan. È tenuta 
inoltre ad espletare le procedure am ‑
ministrative necessarie per l’esporta ‑
zione dei beni che non possono essere 
trasferiti ad altri soggetti all’interno 
dell’Afghanistan. È essenziale, quindi, 
che la CPCC lavori a stretto contatto 
con la missione — e ben prima della 
fine del mandato — per garantire che 
i mezzi vengano ceduti senza problemi 
e che non si accumulino in modo da 
comportare rischi.76 
L’audit ha evidenziato che, anche se vi 
è coordinamento tra i servizi compe ‑
tenti dell’UE (CPCC e FPI), questi non 
hanno concordato regole comuni, pro ‑
attive e complete con ruoli e responsa ‑
bilità chiaramente definiti.
33
 Conclusioni 
e raccomandazioni
77 
L’UE è riuscita a istituire una missione 
europea di polizia civile in Afghanistan 
in un ambiente particolarmente insi ‑
curo e ostile. Dopo un inizio difficile, 
l’EUPOL ha gradualmente ottenuto il 
riconoscimento degli altri attori per 
la sua esperienza e per il contributo 
significativo fornito alla riforma del 
settore della polizia.
78 
La Corte ha constatato che L’EUPOL 
è stata parzialmente efficace nell’a ‑
dempiere il proprio mandato. I miglio ‑
ramenti sono stati più evidenti in due 
delle tre principali linee operative. Per 
quanto riguarda le sue attività, l’EUPOL 
ha riscosso un notevole successo nel 
campo della formazione, ma meno per 
le attività di guida (mentoring) e con ‑
sulenza. I progetti hanno fornito un 
contributo limitato al raggiungimento 
degli obiettivi della missione. Anche 
se tale situazione è imputabile a fattori 
esterni, altre carenze sono attribuibili 
alla stessa EUPOL.
79 
Nel campo della pianificazione, il 
mandato dell’EUPOL è stato preceduto 
da una valutazione approfondita delle 
necessità afghane. Gli obiettivi sono 
stati allineati all’accordo con l’Afgha ‑
nistan del 2006 e alle priorità indicate 
nella strategia di sviluppo nazionale 
dell’Afghanistan.80 
Il mandato relativo alla fornitura di 
servizi di consulenza strategica per 
gli alti gradi della gerarchia di polizia 
in materia di attività di polizia con 
collegamenti con il più vasto Stato di 
diritto, ha garantito il valore aggiunto 
europeo fornendo un elemento che 
fino ad allora mancava allo sforzo 
internazionale dell’epoca. Tuttavia, 
l’EUPOL ha incontrato notevoli difficol ‑
tà in tale ambito, a causa della quasi 
totale assenza di una forza di polizia 
funzionante, degli alti tassi di analfa ‑
betismo e della diffusa corruzione.
81 
Lo spiegamento della missione ha pre ‑
sentato notevoli difficoltà e l’EUPOL ha 
risentito di limiti intrinseci riguardanti 
l’assunzione di personale e problemi 
logistici. Gli Stati membri hanno trova ‑
to arduo fornire personale qualificato 
in numero sufficiente e questo ha 
portato a gravi ritardi nel raggiun ‑
gere la forza operativa richiesta. Lo 
schieramento nelle province è stato 
altrettanto complicato, principalmente 
a causa di questioni logistiche e della 
scarsa sicurezza. Nella maggior parte 
delle province, l’EUPOL non è stata in 
grado di mettere in campo personale 
sufficiente per svolgere adeguatamen ‑
te il proprio mandato (cfr. paragrafi 
da 11 a 21).
Raccomandazione 1
Il SEAE dovrebbe lavorare con gli Stati 
membri in modo che le future missioni 
della PSDC ricevano risorse logistiche, 
umane e tecniche sufficienti per poter 
operare a quasi il massimo della capa ‑
cità autorizzata.
34 Conclusioni e raccomandazioni
82 
Quanto al coordinamento, l’EUPOL 
non è riuscita a riunire tutti gli attori 
europei nell’ambito di un quadro unico 
europeo inteso a migliorare le forze di 
polizia afghane; ha anche affrontato la 
concorrenza di altre missioni bilaterali 
europee e di altre attività europee 
e internazionali, come l’FGE. Tutta ‑
via, l’EUPOL ha compiuto uno sforzo 
meritorio e ha svolto un ruolo impor ‑
tante nel contribuire a promuovere 
la cooperazione con gli Stati membri 
dell’UE e ha davvero cercato di pro ‑
muovere una più ampia cooperazione 
internazionale.
83 
Il coordinamento fra i vari organismi 
dell’UE è stato inizialmente limitato. 
Tuttavia, nel 2011 la strategia del Con ‑
siglio e la creazione del SEAE hanno 
favorito un migliore coordinamento 
che coinvolge gli Stati membri, il SEAE, 
la Commissione, il rappresentante 
speciale dell’Unione europea in Afgha ‑
nistan, la delegazione dell’UE a Kabul 
e l’EUPOL.
84 
I finanziamenti e il personale relativa ‑
mente limitati hanno reso difficile per 
l’EUPOL, soprattutto nelle prime fasi 
della missione, far sentire la propria 
voce fra i principali attori come la 
NTM‑A della NATO. Gli attori interna ‑
zionali non erano disposti a essere 
coordinati dall’IPCB, che era sostenuta 
dall’EUPOL. L’IPCB non è quindi in gran 
parte riuscito a migliorare il coordi ‑
namento e la vigilanza in tale settore. 
Negli ultimi anni, il coordinamento con 
i principali attori internazionali è però 
notevolmente migliorato (cfr. paragrafi 
da 23 a 30).85 
Per quanto riguarda il supporto 
e dell’orientamento operativo forniti 
dagli uffici centrali, la Corte ha rilevato 
che gli Stati membri dell’UE e il SEAE 
erano abbastanza flessibili nel propor ‑
re modifiche al mandato dell’EUPOL 
e ad adattarlo all’evoluzione della 
situazione e delle necessità. Prima 
del 2013, le modalità di pianificazione 
operativa e gli indicatori non erano 
del tutto adatti a guidare la missione 
in modo efficiente. Tuttavia, dal 2013 
questi problemi sono stati ampiamen ‑
te affrontati. Le relazioni dell’EUPOL 
soddisfano i requisiti di base in 
materia di rendicontabilità, anche se 
gli indicatori di risultato potrebbero 
essere ulteriormente perfezionati. 
L’orientamento proveniente dagli uffici 
centrali è migliorato nel tempo. Il SEAE 
e la Commissione stanno esaminando 
modi per accentrare alcune funzioni di 
supporto attraverso la creazione di un 
centro servizi condiviso, un deposito 
della PSDC per tutte le missioni in cor ‑
so e una funzione informatica centra ‑
lizzata (cfr. paragrafi da 32 a 41).
35 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 2
Il SEAE e la Commissione dovrebbero 
sviluppare funzioni di supporto per 
agevolare lo spiegamento rapido, 
efficace e coerente delle missioni della 
PSDC. Le misure dovrebbero includere:
a) una formazione precedente le 
schieramento sulle procedure 
e sulle politiche dell’UE per tutto il 
personale;
b) orientamenti completi su compiti 
operativi (come la valutazione 
dei bisogni, la pianificazione e il 
controllo dei compiti e l’informa ‑
tiva) e gli orientamenti in aree 
amministrative (come la tecnolo ‑
gia dell’informazione, la gestione 
delle finanze e del patrimonio, e le 
risorse umane) che ottimizzino gli 
insegnamenti tratti dalle missioni 
precedenti;
c) messa a punto, sulla base di un’a ‑
nalisi costi/benefici, di un centro 
servizi condiviso per tutte le 
missioni della PSDC e ottimizzazio ‑
ne dell’utilizzo del deposito della 
PSDC per gestire le attività delle 
missioni in corso.
86 
Per quanto riguarda i risultati conse ‑
guiti e la loro potenziale sostenibilità, 
è emerso che la polizia nazionale è riu ‑
scita a guadagnarsi la fiducia della po ‑
polazione, ma le debolezze sistemiche 
persistono. Alcuni miglioramenti sono 
stati più evidenti per le prime due delle 
tre linee operative dell’EUPOL: linea 
operativa 1 (far progredire la riforma 
istituzionale del ministero dell’Interno) 
e linea operativa 2 (accrescere il livello 
di professionalità della Polizia nazionale 
afghana). La linea operativa 3 (collegare 
la Polizia nazionale al più ampio sistema 
giudiziario) è stata l’area più diffici ‑
le dove sono stati conseguiti minori 
progressi. Inoltre, la Corte ha esaminato 
i risultati dell’EUPOL per tipo di attivi ‑
tà, rilevando che l’EUPOL ha ottenuto esiti ampiamente positivi nelle attivi ‑
tà connesse alla formazione, mentre 
meno positivi sono stati quelli relativi al 
mentoring e alla consulenza. I progetti 
non hanno seguito la logica del quadro 
di riferimento e non sono stati sufficien ‑
temente collegati ad altre attività per 
creare sinergie (cfr. paragrafi da 43 a 60).
Raccomandazione 3
Il SEAE e le missioni della PSDC dovreb ‑
bero lavorare insieme per migliorare 
ulteriormente l’efficacia di ogni attività:
Formazione
a) l’approccio «formazione del 
formatore» si è dimostrato valido 
e dovrebbe essere la modalità di 
formazione privilegiata in circo ‑
stanze difficili, poiché garantisce 
l’assunzione di responsabilità 
da parte delle autorità locali e la 
sostenibilità;
b) nel rispetto dei valori dell’UE, 
i programmi dovrebbero tener 
maggiormente conto della cultura, 
dei costumi e della religione locali 
e includere esempi pratici tratti 
dalla vita quotidiana nel paese.
Controllo/mentoring/consulenza
c) la missione dovrebbe svolgere 
periodicamente una valutazione 
globale e sistematica dei risultati 
ottenuti dalle attività di guida 
e consulenza;
d) il processo di selezione dei desti ‑
natari delle attività di mentoring 
dovrebbe essere basata su una 
valutazione delle necessità, che 
dovrebbe essere adeguatamente 
documentata nei fascicoli relativi 
a tale attività. I registri al riguardo 
dovrebbero essere standardizzati, 
strutturati intorno a obiettivi inter ‑
medi corredati di scadenze precise 
e sistematicamente aggiornati dai 
mentor;
36 Conclusioni e raccomandazioni
e) alla luce della rotazione regolare 
del personale distaccato, occorre 
stabilire procedure chiare e coe ‑
renti per il passaggio delle conse ‑
gne, per garantire il buon prose ‑
guimento delle attività ed evitare 
lacune e digressioni che potrebbe ‑
ro compromettere il rapporto tra 
mentor e «allievo».
Progetti
f) nella concezione dei progetti, le 
missioni della PSDC dovrebbero 
seguire il quadro logico di rife ‑
rimento, creare sinergie con le 
attività di mentoring e contribuire 
alla realizzazione degli obiettivi 
della missione attraverso un forte 
collegamento con singoli obiettivi 
intermedi del MIP .
87 
La sostenibilità del settore della 
sicurezza in Afghanistan dipende dal 
sostegno della comunità internaziona ‑
le e si trova confrontata a sfide impor ‑
tanti. Non sussistono ancora requisiti 
fondamentali per una forza di polizia 
sostenibile. La sostenibilità a lungo 
termine degli effetti della formazione 
e del mentoring forniti dall’EUPOL 
è quindi a rischio (cfr. paragrafi da 61 
a 65).
Raccomandazione 4
Al fine di migliorare la sostenibilità dei 
risultati della missione della PSDC, il 
SEAE dovrebbe integrare le conside ‑
razioni sulla sostenibilità nella pianifi ‑
cazione operativa di tutte le attività di 
missione, valutando sistematicamente 
le necessità e le capacità locali per 
sostenere quanto realizzato.88 
L’EUPOL ha preparato un piano globale 
per ridurre gradualmente le sue attivi ‑
tà entro la fine del 2016. Tuttavia, non 
è certo se le disposizioni contenute 
nel programma indicativo pluriennale 
per il periodo 2014‑2020 consenti ‑
ranno all’UE di far progredire quanto 
conseguito dall’EUPOL dopo il 2016. Vi 
è coordinamento tra i servizi compe ‑
tenti dell’UE, anche se non sono state 
concordate regole comuni e complete 
con ruoli e responsabilità chiaramente 
definiti. Dato il valore complessivo 
considerevole dei mezzi in questione, 
le procedure non sono sufficientemen ‑
te o proattivamente coordinate dagli 
uffici centrali (cfr. paragrafi da 67 a 76).
Raccomandazione 5
Per garantire che le missioni della 
PSDC siano ritirate gradualmente e i 
relativi mezzi liquidati senza problemi:
a) Il SEAE e la Commissione do ‑
vrebbero elaborare una strategia 
globale e comune che definisca 
i ruoli e le responsabilità per il 
ridimensionamento e la cessazione 
delle missioni della PSDC. La stra ‑
tegia consentirebbe alla missione 
di ricevere un sostegno sufficiente 
dagli uffici centrali e metterebbe 
in evidenza le misure per mitigare 
i rischi specifici intrinseci al pro ‑
cesso di ridimensionamento e di 
cessazione;
b) Il SEAE e la Commissione dovreb ‑
bero collaborare strettamente con 
le missioni della PSDC ben prima 
della fine del mandato, per evitare 
che i mezzi si accumulino e com ‑
portino rischi finanziari.
37 Conclusioni e raccomandazioni
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, 
Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 
19 maggio 2015.
 Per la Corte dei conti
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

38
 Allegati
Calendario dell’EUPOLAllegato I
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Maggio 2007 - 
Primo piano 
operativo 
dell’EUPOL 
(OPLAN)Ottobre 2008 - 
Revisione 
dell’OPLAN
Maggio 2008 -Il Consiglio europeo decide di raddoppiare il 
numero di esperti che lavorano presso l’EUPOL  portandolo
a 400 unità
2008 - La strategia  afghana di sviluppo nazionale (2008-2013) 
è il primo piano quinquennale di sviluppo strategico dell’Afghanistan. La strategia è organizzata attorno alla sicurezza, alla governance e allo sviluppo economicoMaggio 2007 - Il Consiglio europeo istituisce la missione della politica di sicurezza e di difesa comune in Afghanistan (EUPOL)
Maggio 2007 - Espansione dell’ANP composta di 82 000 unitàFebbraio 2006 - Nell’accordo con l’Afghanistan (Conferenza di Londra del 2006), il 
governo afghano si impegna a raggiungere determinati standard in alcuni settori, come ad es. lo sviluppo di un esercito nazionale professionale entro la ﬁne del 2010
2006 - Le forze dell’ANP raggiungono l’ obiettivo di 62 000 unità
Ottobre 2006 - Missione di valutazione  congiunta dell’UE svolta da 23 funzionari 
europei e da esperti in materia di stato di diritto
Dicembre 2006 - La missione di accertamento dei fatti dell’UE viene inviata in 
Afghanistan per individuare le necessità nel settore della polizia e dello stato di dirittoNovembre 2005 - Dichiarazione 
congiunta con cui l’UE e gli 
Stati membri si impegnano
a sostenere un quadro più forte 
per la creazione dello Stato di 
diritto nel paeseOttobre 2003 - Il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite autorizza l’ estensione della missione ISAF a tutto l’AfghanistanSettembre 2001 - Diciannove membri di al-Qaeda commettono una serie di 
attentati suicidi coordinati negli Stati Uniti. In totale 2 996 persone vengono 
uccise 
Dicembre 2001 - L’accordo di Bonn istituisce un‘Autorità interinale per 
l’Afghanistan e prevede una Forza internazionale di assistenza alla sicurezza 
(ISAF) per assistere la transizione
Aprile 2002 - La conferenza del G8 a Ginevra adotta il quadro nel settore della sicurezza
e individua delle nazioni guida — La Germania istituisce l’Uﬃcio tedesco per il progetto di polizia con sede a Kabul per fornire consulenza e formazione alla polizia nazionale  afghana
39 Allegati
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Gennaio 2015 - Lancio dell’ operazione Resolute Support
2015 – 2016 - Il SEAE rivedrà il programma indicativo pluriennale 2014-2020 Dicembre 2016 - 
Fine del mandato dell’EUPOLDicembre 2015 - L’EUPOL cessa le attività della linea operativa 2Luglio 2014 – Revisione ﬁnale dell’OPLAN 
Giugno 2014, il Consiglio europeo si impegna a prorogare il mandato dell’EUPOL ﬁno alla ﬁne del 2016. Approva anche una strategia globale dell’UE per l’Afghanistan per il periodo 2014-2016
Settembre 2014 - Ashraf Ghani è proclamato nuovo presidente dell’Afghanistan, che succede
a Hamid Karzai
Settembre 2014 - L’Afghanistan ﬁrma un accordo bilaterale sulla sicurezza  con gli Stati Uniti.  
Firma anche l’accordo per la missione Resolute Support della NATO. Nell’ambito di tali accordi,9 800 americani e almeno 2 000 agenti della NATO sono autorizzati a rimanere in Afghanistan dopo il 31 dicembre 2014, al ﬁne di sostenere lo sviluppo delle forze e delle istituzioni di sicurezza afghane
Ottobre 2014 - La Commissione europea approva il programma indicativo pluriennale 2014-2020 
per l’Afghanistan, nell’ambito del quale verranno forniti nuovi ﬁnanziamenti allo sviluppo pari a 1,4 miliardi di euro per il periodo di sette anni
Ottobre 2014 - NTM-A cessa l’attivitàDicembre 2014 - Ritiro della missione della guidata dalla NATO, che ha visto la partecipazione di 
48 paesi (ISAF)Aprile 2013 - Ten-Year Vision, un documento del ministero dell’Interno che descrive lo stato dell’ANP auspicato in Afghanistan in un arco temporale di 10 anni
Giugno 2013 - Il SEAE produce un documento di lavoro congiunto  sull’azione 
globale dell’UE nel raﬀorzamento della polizia civile e dello stato di diritto dopo il 2014. Presenta inoltre le principali opzioni per una strategia di uscita dell’EUPOL
Dicembre 2013 - Il SEAE realizza una revisione strategica dell’EUPOLMaggio 2010 - Revisione dell’OPLANGennaio 2013 - Espansione dell’ANP a 157 000 unità Gennaio 2013  - Revisione dell’OPLANMaggio 2012 - La dichiarazione del vertice di Chicago  aﬀerma l’impegno della NATO di assistere 
le forze di sicurezza nazionale afghane dopo il ritiro delle forze militari internazionali nel 2014
Luglio 2012 - La conferenza di Tokyo introduce il quadro della responsabilità reciproca che rende 
l’Afghanistan e la comunità internazionale responsabile di un ﬁnanziamento stabile in cambio di 
misure anti-corruzione incisive e della promozione dello Stato di dirittoDicembre 2011 - La conferenza di Bonn avvia la discussione sul decennio 
di cambiamenti dell’Afghanistan (Transformation Decade 2015-2024)Gennaio 2010 - Alla conferenza di Londra, il governo afghano e la comunità internazionale si impegnano in 
azioni di lotta contro la corruzione e per il trasferimento della responsabilità della sicurezza dall’ISAF alle forze afghane 
Novembre 2010 - Al vertice di Lisbona, la NATO annuncia l’intenzione di ritirare le forze internazionali 
dall’Afghanistan entro la ﬁne del 2014Novembre 2009 - La NATO lancia una missione di addestramento in Afghanistan (NTM-A) che mira a fornire una formazione di base per la sicurezza del personale di polizia e attività di mentoring per l’ANP
40 Allegati
Impegni ed esborsi dell’EUPOL per periodo di bilancioAllegato IIPeriodo di bilancio Impegni
(euro)Esborsi al 31.12.2014
(euro)Tasso di esecuzione
giugno 2007 - novembre 2008 43 600  000 43 099 416 99 %
dicembre 2008 - maggio 2010 81 400  000 71 056 597 87 %
giugno 2010 - luglio 2011 54 600  000 49 274  871 90 %
agosto 2011 - luglio 2012 60 500  000 51 918 127 86 %
agosto 2012 - maggio 2013 56 870 000 46 179 558 81 %
giugno 2013 - dicembre 2014 95 433 790 84 645 305 89 %
Totali 392 403 790 346 173 874 88 %
Fonte:  EUPOL.
41 Allegati Allegato IIIFascicoli dei progetti e delle attività di mentoring dell’EUPOL sottoposti ad audit
Progetti
1 Assistenza alla polizia di prossimità — POL-14
2 Progetto Phoenix Kabul — 1.3.0.0
3 Fornitura di un sistema di sorveglianza presso il comando di polizia di Kabul — POL-13
4 Ristrutturazione dell’unità di sorveglianza — POL-8
5 Una banca dati Tashkeel autosostenibile — 1.2.2.0_26
6 Conferenza ILP — 2.1.2.0
7 Simposio sulla lotta alla corruzione — ROL-6
8 Coordinamento di un progetto su polizia e pubblici ministeri (CoPP)
9 Opuscolo relativo ai diritti dei bambini — ROL-1
10 Diritti dei bambini e dei ragazzi nelle indagini penali — PC -09
11 Aumento delle donne nelle forze di polizia afghane — POL 6
Mentoring
12 MO3 — Capo del dipartimento di indagini penali, ministero dell’Interno
13 MO1, MO2 — Comandante dell’accademia di polizia
14 MO4 — Viceministro dell’amministrazione del ministero dell’Interno
15 MO4 — Direttore dell’unità Anticorruzione (ACU) nell’Ufficio del procuratore generale
16 MO5 — Capo della divisione di diritto penale presso il dipartimento legislativo del ministero della 
Giustizia afghano
17 MO6 — Capo del dipartimento Diritti umani, genere e diritti dei bambini
42 Allegati Allegato IVUffici dell’EUPOL dislocati sul campo dal 2007 al 2014
2007
2008
2009
20102011
2012
2013
2014
Uﬃcio presente sul campo con un organico  < 10 (al 31 dicembre)
Uﬃcio presente sul campo con un organico  > 10 (al 31 dicembre)
Comando EUPOL a Kabul
Fonte:  Eurostat.
43
Il SEAE, in stretta cooperazione con la Commissione, 
responsabile della gestione finanziaria, ed EUPOL, ha 
esaminato in che modo ottenere i massimi vantaggi 
dai mezzi di EUPOL in conformità del regolamento 
finanziario. 
Osservazioni
16
Per quanto riguarda i problemi di leadership, il capo 
missione era effettivamente cambiato tre volte, ma 
questa va considerata una circostanza eccezionale 
e sfortunata.
28
Il SEAE ritiene che il mandato di EUPOL fosse limitato 
a determinati settori (polizia civile, riforma del mini ‑
stero degli Interni, giustizia penale); la missione non 
aveva pertanto alcun mandato relativo a un controllo 
complessivo (coordinamento) della riforma generale 
del ministero degli Interni/della polizia nazionale 
afghana e al relativo potenziamento. Altri attori, come 
la missione di addestramento NATO in Afghanistan 
(NTM‑A), erano anch’essi pienamente legittimati 
a fornire sostegno alle autorità afghane nei limiti dei 
rispettivi mandati. Il Consiglio internazionale di coordi ‑
namento delle forze di polizia (IPCB) è stato istituito 
allo scopo di coordinare tutto il sostegno internazio ‑
nale a favore della polizia nazionale afghana e del 
ministero degli Interni. Nei limiti del suo mandato, la 
missione coordina molto bene le sue attività con la 
missione di formazione della NATO in Afghanistan 
e con altri attori internazionali.
36
EUPOL ha elaborato e sta usando un meccanismo 
di monitoraggio per seguire i progressi realizzati 
e decidere eventuali azioni correttive, se e laddove 
necessarie.
40
Gli orientamenti della PSDC sono considerati «orien ‑
tamenti su questioni orizzontali». Avendo individuato 
queste carenze, il SEAE si sta impegnando attivamente 
per fornire alle missioni di PSDC orientamenti orizzon ‑
tali più chiari laddove ritenuto necessario.Sintesi
IV
Il contesto iniziale delle istituzioni giuridiche e del 
sostegno internazionale era molto debole e limitato 
(rispetto al sostegno fornito alla polizia nazionale 
afghana e al ministero dell’Interno).
La formazione diretta è stata fornita soprattutto nei 
primi anni del mandato della missione, come pure la 
formazione dei formatori, che è stata anch’essa note ‑
volmente ridotta negli ultimi anni. Da vari anni EUPOL 
adempie il suo mandato principalmente fornendo 
consulenze e tutoraggio ai suoi omologhi afghani.
Nonostante la cellula di progetto non fosse abba ‑
stanza allineata durante i primi anni della sua esi ‑
stenza, il SEAE ritiene che attualmente i progetti 
gestiti dalla cellula di progetto della missione costitu ‑
iscano un importante strumento complementare per 
consentire alla missione di conseguire i suoi obiettivi.
VI
EUPOL ha sostenuto fortemente l’istituzione e il 
funzionamento di strutture di coordinamento interna ‑
zionale, come il Consiglio internazionale di coordina ‑
mento delle forze di polizia. Tuttavia non rientrava nel 
suo mandato riunire tutti gli attori dell’UE in un unico 
quadro europeo.
VII
Negli ultimi anni il sistema di rendicontazione di 
EUPOL è stato perfezionato e sviluppato, passando da 
una modalità più descrittiva a una modalità analitica. 
Dal 2013, la missione dispone di indicatori obiettiva ‑
mente verificabili sia per i progressi da essa realizzati 
che per quelli della parte afghana.
IX e X
I piani di eliminazione graduale di EUPOL sono stati 
sviluppati il più possibile nella fase attuale, tenendo 
conto dei progressi previsti da parte dell’Afghanistan, 
nonché dell’esistenza e dell’evoluzione dei vari attori 
e meccanismi internazionali.Risposte della Commissione 
e del SEAE 
Risposte della Commissione e del SEAE 44
52
La missione è riuscita a mobilitare/utilizzare consi ‑
glieri/tutori conformemente ai suoi piani operativi 
e in accordo con gli omologhi afghani. L’analisi delle 
lacune nelle capacità afghane derivava dal piano 
operativo (basato a sua volta sulle discussioni con le 
autorità afghane).
53
Una delle principali difficoltà consiste nell’ottenere 
progressi ed effetti tangibili su questioni di livello 
strategico come lo sviluppo e la gestione delle risorse 
umane della polizia nazionale afghana o l’integrazione 
dei diritti umani nell’ambito della medesima (que ‑
stioni che generalmente richiedono un sostegno in 
termini di tutoraggio/consulenza). Si potrebbero citare 
altri fattori esterni, come la ridefinizione delle priorità 
da parte afghana.
58
Il ricorso a cellule di progetto è una caratteristica 
relativamente nuova delle missioni civili di PSDC. Per 
vari motivi, le cellule di progetto non esistono in tutte 
le missioni, anche se sono considerate un fattore molto 
utile per il raggiungimento degli obiettivi delle mis ‑
sioni civili di PSDC. Pertanto, le missioni civili di PSDC 
avevano pochi riferimenti quando le prime cellule 
di progetto sono state create nell’ambito della loro 
struttura, come nel caso di EUPOL AFG. La missione ha 
quindi attraversato un processo di apprendimento per 
la gestione della sua cellula di progetto. La cellula di 
progetto è ora ben radicata nella missione, è garantito 
il coordinamento con altre componenti della missione 
e sono ben definite le procedure interne per garantire 
che i progetti proposti siano pienamente conformi agli 
obiettivi della missione. I progetti nell’ambito della 
cellula di progetto sono approvati dagli Stati membri 
dell’UE (RELEX) nel quadro delle discussioni annuali sul 
bilancio della missione. 
59
Anche prima dell’introduzione delle procedure di 
appalto flessibili, il servizio degli strumenti di politica 
estera (FPI) aveva accettato la maggior parte delle 
richieste presentate dalla missione per svolgere proce ‑
dure semplificate (procedure di negoziato con un’of ‑
ferta unica) nei casi in cui normali procedure di appalto 
erano destinate a fallire a causa della difficile situazione 
del mercato locale o in cui occorreva acquistare urgen ‑
temente beni e servizi.45
Il settore della giustizia penale è in effetti sempre stato 
molto debole e ha ricevuto un sostegno internazio ‑
nale più scarso rispetto a quello fornito alla polizia 
nazionale afghana e al ministero degli Interni. Fra gli 
esempi dei risultati ottenuti da EUPOL figurano l’ela ‑
borazione di politiche e normative basate sui diritti 
umani (ad esempio il codice penale e il codice di pro ‑
cedura penale) e l’introduzione della formazione sulla 
cooperazione tra polizia e magistratura, già in fun ‑
zione sotto la piena responsabilità dell’Afghanistan.
48
L’istituzione dell’accademia di polizia è un buon 
esempio del ricorso a un approccio globale nella 
politica estera dell’UE (coerenza, coordinamento 
e complementarità).
EUPOL ha sostenuto gli istituti di formazione afghani, 
occupandosi di questioni come lo sviluppo di pro ‑
grammi di formazione ma anche la gestione e l’orga ‑
nizzazione dell’accademia di polizia e del centro per 
la gestione della criminalità, curando in particolare 
i collegamenti con la politica e l’organizzazione delle 
risorse umane della polizia nazionale afghana e soste ‑
nendo la direzione generale della formazione presso 
la sede centrale della polizia nazionale afghana.
L’accademia di polizia e il centro per la gestione della 
criminalità sono saldamente inseriti nella struttura 
della direzione generale della formazione e sono dive ‑
nuti veri e propri istituti di formazione, estremamente 
efficaci: più di 13 000 studenti della polizia nazionale 
afghana hanno completato con successo questi corsi 
di formazione dalla fine del 2010.
50
Il processo di valutazione di EUPOL è migliorato dopo 
l’introduzione delle cosiddette revisioni intermedie 
(MTR) (ribattezzate revisioni trimestrali (QR) in seguito 
all’introduzione del piano operativo riveduto all’inizio 
del 2015) e delle revisioni mensili, all’inizio del 2014.
Risposte della Commissione e del SEAE 45
l’opzione preferita se è possibile concordare i necessari 
miglioramenti nell’attuale processo di revisione.
L’UE agisce, in questo campo, in stretta cooperazione 
con la comunità internazionale in generale. In linea 
con il Nuovo patto per un intervento negli Stati fragili, 
la Commissione e il SEAE ritengono che un approc ‑
cio basato sul progetto non sia ottimale in termini 
di efficacia degli aiuti. A tempo debito, il sostegno di 
bilancio può diventare un’opzione che comprenda 
anche il sostegno allo Stato di diritto, se sono rispet ‑
tate le relative condizioni e se lo consentono i rischi in 
termine di politica e di governance.
72
Il SEAE e la Commissione sono consapevoli delle 
questioni sollevate dalla Corte per quanto riguarda 
la riduzione e i tempi necessari per preparare la 
riduzione dell’organico e la chiusura della missione, 
e seguono attentamente il processo di riduzione. La 
riduzione è preceduta dalla preparazione del bilancio 
per il periodo in cui sarà attuata, e ciò vale anche per 
la fase di liquidazione. Anche se per ora non è stato 
presentato un piano ufficiale di riduzione o chiusura, 
i suoi principali elementi, in particolare quelle dotati 
di un’incidenza finanziaria, sono discussi e concordati 
con la missione durante la preparazione del bilancio.
Il SEAE e la Commissione prevedono di elaborare 
orientamenti sulla riduzione dell’organico. 
73
Le missioni sono entità delegate incaricate di agire in 
gestione indiretta; pertanto, pur riconoscendo che ciò 
non riflette l’effettivo valore dell’organico, la Commis ‑
sione non obbliga la missione a riferire su tale valore, 
ma solo a informarla delle attrezzature acquistate 
e dei cambiamenti dell’inventario.
74
La missione sta trasferendo ed eliminando i veicoli 
corazzati in eccesso: 13 di essi saranno trasferiti alla 
missione di PSDC di Kiev, Ucraina.
Il trasferimento di veicoli corazzati in eccesso 
potrebbe essere facilitato in futuro se il ruolo del 
deposito permanente della PSDC fosse ampliato 
per includere la logistica connessa al rilevamento, 
alla rimessa a nuovo e al riutilizzo di veicoli corazzati 
(e altre attrezzature) in eccesso.60
L’introduzione del ricorso generalizzato a procedure 
flessibili ha semplificato e accelerato l’uso della proce ‑
dura negoziata con un’offerta unica, poiché la missione 
non aveva bisogno di ottenere un’approvazione prelimi ‑
nare del FPI per svolgere tali procedure.
70
La Commissione osserva che qualsiasi intervento nel 
settore del sostegno alla polizia afghana da finan ‑
ziare a titolo dello strumento di cooperazione allo 
sviluppo (DCI) dovrebbe dimostrare che l’assistenza 
è pienamente conforme alle esigenze del comitato per 
l’assistenza allo sviluppo (DAC) (secondo la definizione 
formulata dal comitato per l’assistenza allo sviluppo 
dell’OCSE) e in linea con il regolamento DCI, che 
impone alcune limitazioni al numero di attività che 
possono essere finanziate e realizzate.
Nell’attuale contesto politico, gli indicatori relativi 
alla sicurezza rimangono i più pertinenti per il nostro 
sostegno alla polizia nazionale afghana a titolo dello 
strumento di cooperazione allo sviluppo.
Garantire una sicurezza durevole e sostenibile in 
Afghanistan è compito sia della polizia nazionale 
afghana, sia dell’esercito nazionale afghano. Rimane 
uno dei principali obiettivi della cooperazione dell’UE, 
insieme ai contributi al mantenimento e allo sviluppo 
della polizia nazionale afghana. Rimane inoltre una 
condizione preliminare affinché le autorità afghane si 
concentrino di più sullo sviluppo di capacità di polizia 
civile.
Per quanto riguarda il potenziamento delle capacità 
della polizia nazionale afghana in quanto forza di 
polizia civile (per la durata del programma indicativo 
pluriennale, MIP 2014 ‑2020), il MIP ha proposto una 
seconda serie distinta di due indicatori relativi alle 
statistiche del ministero degli Interni in materia di 
parità tra uomini e donne e alla percentuale dei costi 
connessi alla sicurezza nel bilancio nazionale (com ‑
presi i dati relativi ai salari). 
71
Per quanto riguarda le modalità di esecuzione del 
sostegno allo Stato di diritto e l’uso del fondo fiduciario 
per l’ordine pubblico in Afghanistan (LOFTA) per i con ‑
tributi a titolo dello strumento di cooperazione allo 
sviluppo, la Commissione e il SEAE sottolineano che 
attualmente l’uso del LOFTA gestito dall’ONU rimane 
Risposte della Commissione e del SEAE 46
coordinamento internazionali, come il Consiglio inter ‑
nazionale di coordinamento delle forze di polizia.
Raccomandazione 2 a)
Il SEAE e la Commissione accettano questa racco ‑
mandazione. Questo accade già per alcuni aspetti 
del pre‑schieramento. Il SEAE sta svolgendo ulteriori 
attività in materia. Occorre tuttavia affrontare alcuni 
aspetti legali e finanziari, il quanto i costi per la for ‑
mazione pre‑schieramento possono essere ammessi 
a titolo del bilancio PESC soltanto per il personale che 
fa già parte della missione. Altrimenti lo Stato di invio 
pagherebbe per il personale distaccato, mentre non 
sarebbe possibile pagare il personale assunto ma che 
non ha ancora un contratto per la missione.
Raccomandazione 2 b)
Il SEAE e la Commissione accettano questa raccoman ‑
dazione. Ciò accade già per alcuni di questi soggetti. 
Il SEAE sta svolgendo ulteriori attività su argomenti 
aggiuntivi.
Inoltre, le lezioni apprese sono una parte fondamen ‑
tale dello svolgimento di operazioni condotte dal 
CPCC. Esse sono condivise con altri servizi del SEAE, 
con la Commissione e con gli Stati membri e hanno 
già dimostrato il loro valore aggiunto per il migliora ‑
mento delle missioni.
Per quanto riguarda le linee guida amministrative in 
uso, il SEAE e la Commissione stanno continuando 
a lavorare quotidianamente per renderle più utili 
e rispondenti alle concrete esigenze della missione in 
loco.
Il progettato centro comune di servizi (cellula di soste ‑
gno della missione), sotto la sorveglianza del SEAE 
e della Commissione, redigerà linee guida complessive 
sui finanziamenti, sulla contabilità e sulla gestione 
dell’organico. 
Raccomandazione 2 c)
Il SEAE e la Commissione accettano questa 
raccomandazione.
In seguito al completamento dell’analisi dei costi 
e benefici svolta nel 2013 e alle discussioni svolte 
nell’ambito del gruppo di lavoro di RELEX, si attende 
ora una decisione sulla creazione di un centro comune 
di servizi a uso delle missioni civili di PSDC.76
Uno dei compiti essenziali del progettato centro 
comune di servizi (piattaforma di sostegno alla 
missione) sarà l’elaborazione di regole e linee guida 
generali.
Conclusioni e raccomandazioni
78
Il tutoraggio, la consulenza e la formazione sono 
altrettanti metodi/ strumenti per realizzare obiettivi 
specifici. Nell’ultima fase della missione, valutare 
i risultati ottenuti da EUPOL separando le attività di 
«formazione» da quelle di «tutoraggio/consulenza» 
non è il metodo più appropriato. Nella maggior parte 
dei casi, tutti questi diversi strumenti sono usati paral ‑
lelamente per sostenere gli omologhi a livello locale. 
Negli ultimi anni della missione, per fornire questo 
sostegno sono stati per lo più utilizzati il tutoraggio 
e la consulenza, mentre la formazione (per lo più 
formazione diretta) lo è stata in misura minore, e negli 
ultimi anni non lo è stata affatto. La maggior parte dei 
risultati ottenuti nell’ambito di LO1, LO2 e LO3 negli 
ultimi anni sono dovuti esclusivamente alle attività di 
tutoraggio e consulenza di EUPOL.
Anche se talvolta limitati per dimensioni e portata, 
i progetti (realizzati dalla cellula di progetto della mis ‑
sione) hanno contribuito notevolmente a rafforzare le 
altre attività della missione. 
Raccomandazione 1
Il SEAE accetta questa raccomandazione. I contributi 
degli Stati membri hanno un’incidenza enorme sull’at ‑
tuazione e sulla continuità della missione in quanto 
l’attuale sistema si basa principalmente sulla costitu ‑
zione della forza da parte degli Stati membri.
Sotto questo aspetto, il SEAE ritiene che si possano 
studiare metodi per consentire una maggiore flessibi ‑
lità nella pubblicazione di posti vacanti, in particolare 
per il personale distaccato/a contratto.
82
A parere del SEAE, gli Stati membri non prevede ‑
vano che EUPOL riunisse tutti gli attori dell’UE in un 
quadro europeo unico al momento dell’istituzione 
di EUPOL AFG. Tuttavia, EUPOL ha fortemente soste ‑
nuto l’istituzione e il coordinamento di strutture di 
Risposte della Commissione e del SEAE 47
Raccomandazione 3 b)
Il SEAE accetta questa raccomandazione.
Il SEAE ritiene che i programmi sviluppati da EUPOL 
abbiano tenuto conto della cultura locale nella misura 
del possibile. Tuttavia in alcune occasioni le contro ‑
parti locali non avevano intenzione di utilizzare alcuni 
(aspetti dei) programmi elaborati con il sostegno 
della missione. Questi (aspetti dei) programmi erano 
tuttavia giustamente considerati cruciali dal punto di 
vista della missione/dell’UE in quanto riguardavano 
valori essenziali dell’UE relativi ai diritti umani, alla 
corruzione ecc.
Raccomandazione 3 c)
Il SEAE accetta questa raccomandazione. Tale valuta ‑
zione è attualmente svolta dalla missione.
Raccomandazione 3 d)
Il SEAE accetta questa raccomandazione. Per EUPOL 
tale valutazione è stata condotta nel quadro dell’ul ‑
timo mandato della missione. I manuali di tutoraggio 
sono stati standardizzati, meglio strutturati e aggior ‑
nati dalla missione.
Raccomandazione 3 e)
Il SEAE e la Commissione accettano questa raccoman ‑
dazione. Saranno anche esplorati modi per aprire 
maggiori possibilità di creare periodi di transizione tra 
il personale in arrivo e quello in partenza.
Raccomandazione 3 f)
Il SEAE accetta questa raccomandazione. Per EUPOL 
i progetti svolti nell’ambito della cellula di progetto 
sono ora pienamente integrati nel piano di attuazione 
della missione, grazie all’introduzione di una proce ‑
dura interna alla missione più rigorosa che garantisce 
la coerenza con le attività operative della missione. La gestione dell’organico delle missioni in corso 
potrebbe essere agevolata in futuro se il ruolo del 
deposito permanente della PSDC fosse ampliato per 
comprendere la logistica connessa al rilevamento, 
alla rimessa a nuovo e al riutilizzo delle attrezzature 
in eccesso. Il funzionamento e il ruolo del deposito 
permanente della PSDC sono attualmente oggetto di 
riesame e una delle prospettive consiste nell’ampliare 
il suo ruolo, includendovi la gestione di tutta la logi ‑
stica relativa all’immagazzinaggio e/o al reimpiego di 
attrezzature in eccesso provenienti da missioni che si 
stanno riducendo o stanno chiudendo.
86
Per quanto riguarda il risultato della missione nell’am ‑
bito della linea operativa 3, il SEAE ritiene che si regi ‑
strino anche miglioramenti. Il mandato di EUPOL e i 
risultati conseguiti possono essere giudicati solo alla 
luce dei progressi compiuti dall’Afghanistan nei settori 
coperti dal mandato della missione.
Riguardo alla valutazione dei risultati conseguiti dalla 
missione per «tipo di attività» (monitoraggio, tutorag ‑
gio e consulenza da un lato e «formazione» dall’altro), 
si veda la risposta del SEAE al punto 78.
Per quanto riguarda i progetti svolti nell’ambito della 
cellula di progetto, anche se sono state effettivamente 
individuate delle lacune nei primi anni del mandato 
della missione, attualmente esistono meccanismi più 
strutturati per consentire un maggiore allineamento 
dei progetti con le attività e gli obiettivi previsti dalla 
missione.
Raccomandazione 3 a)
Il SEAE accetta questa raccomandazione.
Il sistema di formazione dei formatori è adatto per 
alcuni aspetti (per creare una capacità di formazione 
iniziale a livello locale), ma va considerato soltanto un 
elemento (iniziale) del metodo necessario per aiutare 
le autorità locali a creare/professionalizzare le loro 
capacità di formazione. Solo un sostegno sotto forma 
di consulenza e tutoraggio su aspetti più strutturali 
dello sviluppo delle capacità di formazione (realizzato 
da EUPOL) potrebbe avere un effetto sostenibile.
Risposte della Commissione e del SEAE 48
Raccomandazione 4
Il SEAE accetta questa raccomandazione.
Il SEAE ritiene che gli aspetti relativi alla sostenibilità 
siano già compresi nella pianificazione operativa 
delle attività della missione, in quanto tutte le attività 
della missione sono destinate a rafforzare le attività 
delle controparti locali portandole a un livello in cui 
siano sufficienti a svilupparsi ulteriormente in modo 
sostenibile.
Se la valutazione della missione giunge alla conclu ‑
sione che le capacità locali non sono abbastanza forti, 
e qualora il mandato della missione stia per scadere, 
la missione, tramite il suo piano operativo, interviene 
attivamente per individuare altri attori (internazionali/
locali) che possano fornire sostegno di follow‑up alle 
controparti locali ove necessario, sulla base dei risul ‑
tati conseguiti dalla missione.
Raccomandazione 5 a)
Il SEAE e la Commissione accettano la raccoman ‑
dazione. Come già fatto in passato per precedenti 
missioni, il SEAE e la Commissione hanno lavorato in 
stretto coordinamento con EUPOL per due anni, ossia 
con un ampio anticipo rispetto alla fine del mandato, 
per preparare la fase di liquidazione nel modo più 
adeguato, tenendo conto delle sfide e della comples ‑
sità della situazione afghana.
La Commissione e il SEAE prevedono di elaborare 
insieme orientamenti per la riduzione dell’organico 
delle missioni.
Per quanto riguarda la chiusura delle missioni, la Com ‑
missione ha già emanato istruzioni in materia. 
Raccomandazione 5 b)
Il SEAE e la Commissione accettano la raccoman ‑
dazione. Si veda anche la risposta alla raccomanda ‑
zione 5 a).
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Nel valutare EUPOL Afghanistan, una missione civile della 
politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), la Corte ha 
constatato che EUPOL è stata parzialmente efficace 
nell’adempiere il proprio mandato. Anche se tale situazione 
è in parte imputabile a fattori esterni, altre carenze sono 
attribuibili proprio all’EUPOL.
La Corte formula una serie di raccomandazioni applicabili 
non solo ad EUPOL Afghanistan, ma anche ad altre missioni 
della PSDC, al fine di migliorare l’efficacia e la sostenibilità 
delle realizzazioni ottenute.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA