Parere del Comitato delle regioni sul tema "La posizione dell'UE in vista del prossimo ciclo di negoziati dell'OMC sul settore agricolo"



Gazzetta ufficiale n. C 244 del 10/10/2003 pag. 0026 - 0030



Parere del Comitato delle regioni sul tema "La posizione dell'UE in vista del prossimo ciclo di negoziati dell'OMC sul settore agricolo" (2003/C 244/06) IL COMITATO DELLE REGIONI, vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 12 marzo 2002, conforme al disposto dell'articolo 265, quinto comma, del trattato che istituisce la Comunità europea, di predisporre un parere sul tema "La posizione dell'UE in vista del prossimo ciclo di negoziati dell'OMC sul settore agricolo" e di incaricare della sua preparazione la commissione Sviluppo sostenibile; vista la comunicazione della Commissione europea al Consiglio e al Parlamento europeo "L'approccio dell'Unione europea al ciclo di negoziati dell'OMC 'Millennium Round'" (COM(1999) 331 def.); visto il proprio parere sul tema "Agenda 2000 - Riforma della PAC" (CdR 273/98 fin)(1); visto il proprio parere sul tema "La posizione dell'UE in vista del prossimo ciclo di negoziati dell'OMC sul settore agricolo" (CdR 527/99 fin)(2); vista la cosiddetta "Agenda per lo sviluppo" adottata a Doha il 14 novembre 2001, che prevede un nuovo ciclo di accordi internazionali sul commercio; vista la legge sull'agricoltura ("Farm Bill") recentemente varata negli Stati Uniti d'America; viste le conclusioni del Consiglio del 26 ottobre 1999, che definiscono l'approccio dell'Unione europea alla Conferenza ministeriale dell'OMC svoltasi a Seattle dal 30 novembre al 3 dicembre 1999; viste le conclusioni di tale Conferenza di Seattle; viste le proposte avanzate dalla Commissione nel quadro della revisione intermedia il 22 gennaio 2003; viste la proposta della Commissione, del 16 dicembre 2002, su un'ulteriore liberalizzazione degli scambi di prodotti agricoli e la decisione del Consiglio dei ministri del 27 gennaio 2003; visto il progetto di compromesso presentato il 13 febbraio 2003 dal presidente della commissione Agricoltura dell'OMC Stuart Harbinson e fermamente respinto dalla Commissione europea; viste le disposizioni previste nel documento finale di Marrakech, in conclusione dell'ottavo ciclo di negoziati del GATT, e la decisione presa di riavviare il processo di riforma nel 1999 (Millennium Round); viste le decisioni adottate all'unanimità dal Consiglio europeo di Berlino del 25 marzo 1999 sull'Agenda 2000; visto il progetto di parere formulato dalla commissione Sviluppo sostenibile il 20 febbraio 2003 (CdR 181/2002 riv.) (relatore: Bocklet, ministro del Land Baviera responsabile delle questioni federali ed europee, D/PPE), ha adottato all'unanimità il presente parere nel corso della 49a sessione plenaria del 9 e 10 aprile 2003 (seduta del 9 aprile). 1. Introduzione 1.1. Dopo il fallimento della Conferenza di Seattle i temi dei negoziati dell'OMC e della globalizzazione sono venuti alla ribalta del dibattito politico in tutte le regioni dell'Unione europea. Ora che i negoziati dell'OMC stanno entrando in una nuova fase, sembra necessario che il Comitato ne illustri l'importanza, dal punto di vista delle regioni, alla luce del graduale processo di globalizzazione. 1.2. L'accordo siglato nel 1994 a Marrakech da 117 paesi è il risultato di quasi otto anni di negoziati commerciali multilaterali condotti senza interruzione nell'ambito dell'Uruguay Round del GATT. I partecipanti all'Uruguay Round hanno convenuto, tra l'altro, di istituire una nuova e più forte organizzazione internazionale per il monitoraggio del commercio mondiale. Il 1o gennaio 1995 l'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) ha sostituito il GATT come sede del dibattito sulle relazioni commerciali multilaterali. 1.3. L'OMC conta ormai 146 Stati membri che, complessivamente, rappresentano ben oltre il 90 % dei flussi internazionali di merci. Vi sono poi altri Stati che stanno compiendo passi verso l'adesione. Scopo dell'OMC è la creazione di un quadro di riferimento comune per le relazioni commerciali. 1.4. L'Uruguay Round è stato il primo ciclo di negoziati GATT nell'ambito del quale si sia ricercato un ampio accordo sugli scambi agricoli. Ne sono derivati un accordo sull'agricoltura e un altro sulle misure sanitarie e fitosanitarie. L'accordo sull'agricoltura, un risultato importante, si articola in tre parti principali: accesso ai mercati, sostegno interno e concorrenza a livello delle esportazioni. 1.5. Per quanto riguarda l'accesso ai mercati, i partecipanti hanno convenuto di convertire tutte le barriere non tariffarie alle importazioni (ad esempio, i prelievi variabili all'importazione) in dazi massimi destinati ad essere abbattuti nell'arco di sei anni (1995-2000). Hanno inoltre stabilito un livello minimo di accesso al mercato ("minimum access" o "current access"), da attuare sotto forma di contingenti tariffari a dazio ridotto. Gli aiuti all'esportazione sono stati limitati per quanto riguarda sia il livello che le quantità sovvenzionate. 1.6. Gli aiuti interni sono classificati in tre categorie: - amber box (aiuti che influiscono direttamente sul volume della produzione, per es. sostegno ai prezzi tramite un'organizzazione di mercato, dazi): - è stata deliberata una riduzione del 20 % nell'arco di sei anni; - blue box (aiuti che influenzano il volume di produzione ma in misura più limitata, per es. pagamenti compensativi nel quadro della riforma del settore agricolo attuata con l'Agenda 2000): - nessun obbligo di riduzione; - green box (aiuti che non hanno effetti diretti, o che hanno effetti minimi, sulla produzione e sul commercio, per es. misure per l'adeguamento delle strutture agricole, pagamenti compensativi per l'osservanza di requisiti ambientali o per le zone svantaggiate): - nessun obbligo di riduzione. 1.7. Dopo il fallimento dei negoziati dell'OMC (1999), nel novembre 2001 i 142 paesi allora aderenti all'Organizzazione mondiale del commercio hanno adottato a Doha la cosiddetta "Agenda per lo sviluppo", che prevede un nuovo ciclo di accordi internazionali sul commercio. Scopo dei negoziati sull'agricoltura è avanzare sulla via di una regolamentazione degli scambi agricoli che sia equa e orientata al mercato. Al tempo stesso va però riconosciuto che l'accordo OMC vigente nel settore ha dato buoni risultati. Il calendario stabilito a Doha prevede un accordo sulle modalità dei negoziati entro il 31 marzo 2003 e la conclusione dell'intero ciclo nel 2005. 1.8. Accanto ai problemi commerciali, negli ultimi anni si sono imposti all'attenzione altri aspetti: - la sicurezza e la qualità dei prodotti alimentari sono sempre di più al centro dell'attenzione, anche a causa dei recenti scandali alimentari; - gli europei sono più consapevoli di un tempo delle molteplici conseguenze per l'ambiente dell'attività agricola; - sono emerse nuove problematiche quali il benessere degli animali e l'impiego di organismi geneticamente modificati. 2. Comunicazione della Commissione europea al Consiglio e al Parlamento europeo "L'approccio dell'Unione europea al ciclo di negoziati dell'OMC 'Millennium Round'" 2.1. Alla Conferenza di Doha la Commissione europea ha presentato un documento relativo al "Millennium Round" dell'OMC. 2.2. Per quanto riguarda il settore agricolo l'UE ha assunto una posizione negoziale comprendente le seguenti richieste: - mantenere la quota dell'UE sul mercato mondiale e migliorare l'accesso ai mercati dei paesi terzi, - mantenere le disposizioni vigenti dell'accordo agricolo dell'Uruguay Round su cui si basano importanti elementi della politica agricola dell'UE, per es. quelle sugli aiuti "blue box" e "green box", - assicurare la compatibilità con il settore agricolo di determinate misure di politica rurale e ambientale, grazie al riconoscimento del ruolo multifunzionale dell'agricoltura, - tutelare i marchi di provenienza geografica e lottare contro le denominazioni abusive di prodotti alimentari e bevande, - migliorare la tutela dei consumatori. 2.3. Il 16 dicembre 2002 la Commissione europea ha presentato una proposta relativa ai negoziati dell'OMC sul settore agricolo, la quale è stata approvata dal Consiglio dei ministri il 27 gennaio 2003 con modifiche solo marginali. 2.4. La proposta è incentrata sui seguenti obiettivi e punti essenziali: - una liberalizzazione consistente e progressiva fondata sull'equità e sull'equilibrio: la Commissione intende realizzare questo obiettivo riducendo del 55 % gli aiuti all'agricoltura che causano distorsioni degli scambi e tagliando la spesa di bilancio per le restituzioni all'esportazione del 45 % in media. Propone inoltre di proseguire l'apertura dei mercati agricoli riducendo i dazi doganali in media del 36 % e operando una riduzione minima del 15 % per ogni voce tariffaria. - Un processo di riforma equo, giusto ed efficace sotto il profilo della ripartizione degli oneri: la Commissione propone di introdurre delle regole per i crediti all'esportazione che devono riguardare espressamente il ricorso agli aiuti alimentari come strumento per smaltire le eccedenze e l'attività delle imprese commerciali di Stato; propone infine di abolire la clausola de minimis. - La considerazione delle esigenze specifiche dei paesi in via di sviluppo: facilitazione dell'accesso ai mercati e miglioramento della sicurezza alimentare. A tal fine la Commissione propone che tutti i paesi industrializzati aderiscano all'iniziativa dell'UE "Tutto tranne le armi" (Everything but arms - EBA) e acconsentano ad importare a dazio zero tutti i prodotti agricoli dei paesi più poveri del mondo. Propone inoltre ai paesi industrializzati di garantire l'accesso a dazio zero ad almeno il 50 % dell'insieme delle importazioni agricole provenienti dai paesi in via di sviluppo, nonché - per garantire la sicurezza alimentare - di escludere dai tagli previsti le misure di sostegno interne adottate da questi ultimi. Propone infine, nel quadro dell'attuazione dell'Agenda di Doha, di consentire ai paesi in via di sviluppo di operare riduzioni più limitate e su tempi più lunghi. - Il riconoscimento del modello agricolo dell'UE: la Commissione propone che le misure di sostegno interne, finalizzate per esempio al mantenimento della diversità biologica, allo sviluppo rurale, al benessere degli animali e alla tutela degli interessi dei consumatori, siano escluse dagli impegni di riduzione, in quanto conformi alle richieste e alle aspettative espresse dalla società e dai consumatori nell'UE. 2.5. Il presidente della commissione Agricoltura dell'OMC Stuart Harbinson ha presentato un primo progetto di compromesso per i negoziati OMC sul settore agricolo il 12 febbraio 2003 e un secondo progetto, rielaborato, il 18 marzo 2003. Quest'ultimo è stato fermamente respinto sia dai commissari Fischler e Lamy, sia dai ministri europei dell'Agricoltura riuniti nel Consiglio "Agricoltura" del marzo 2003 e non ha ottenuto il favore della maggioranza dei paesi aderenti all'OMC. Il progetto prevede in sostanza quanto segue: - un accesso più facile ai mercati di tutti i paesi aderenti mediante una riduzione dei dazi doganali pari al 40-60 % in tutti e tre i gruppi tariffari, - una riduzione del 50 % delle misure previste nel quadro della blue box, - una riduzione del 60 % delle misure previste nel quadro della amber box, - una riduzione del 50 % delle restituzioni all'esportazione, - per i paesi industrializzati, il passaggio dal 5 % al 2,5 % della percentuale prevista dalla clausola "de minimis". Alla luce delle proposte elencate e del progetto di accordo sull'agricoltura dell'OMC, il Comitato formula le seguenti conclusioni. 3. Conclusioni del Comitato 3.1. Nell'ambito dei prossimi negoziati dell'OMC l'Unione europea deve continuare a svolgere un ruolo di primo piano. In particolare deve garantire la promozione degli aspetti non commerciali e l'impegno a favore dello sviluppo, continuando a perseguire, allo stesso tempo, gli obiettivi fondamentali della propria politica in materia di agricoltura multifunzionale attraverso una strategia coerente di tipo offensivo. 3.2. Tutti gli Stati membri dovrebbero sostenere il mandato della Commissione e rispettarlo in quanto posizione di riferimento. Solo presentandosi con un assetto unitario l'Unione europea potrà conseguire una difesa ottimale degli interessi comuni. 3.3. La salvaguardia della varietà genetica e della biodiversità dovrà essere mantenuta al centro dei negoziati, in particolare mediante l'attuazione del Protocollo di Cartagena sulla biosicurezza, allegato alla Convenzione sulla diversità biologica. La Commissione non dovrà tuttavia impedire l'impiego in agricoltura delle biotecnologie collaudate, affinché gli agricoltori europei non risultino esclusi dai vantaggi economici derivanti a lungo termine dal loro impiego. Il ricorso alle biotecnologie sarà oggetto di decisioni autonome da parte dei paesi aderenti all'OMC. 3.4. L'esito dei negoziati dell'OMC deve consentire un sufficiente margine di differenziazione sul piano regionale per quanto riguarda l'impiego dei mezzi, la scelta degli strumenti e la definizione delle misure. Occorre creare un quadro di portata mondiale nel cui ambito si possa tener conto di specifiche esigenze regionali senza discriminarne altre. 3.5. Anche in futuro i settori dell'agricoltura e della silvicoltura europee dovranno essere in grado di - garantire un approvvigionamento sicuro e stabile di prodotti sani e di qualità sia alimentari che non alimentari, - praticare una politica delle esportazioni che consenta agli agricoltori dell'UE di essere in posizione competitiva sui mercati mondiali, - assicurare il mantenimento dei posti di lavoro nelle zone rurali e procurare un reddito adeguato agli addetti del settore agricolo e dei settori a monte e a valle di esso. 3.6. Il mandato dell'Unione europea per i negoziati in ambito OMC dovrà essere legato alle decisioni previste nell'Agenda 2000 e consentire di mantenere anche oltre il 2008 la regolamentazione delle quote latte e l'organizzazione del mercato dello zucchero e di altri importanti settori, come quelli dell'olio d'oliva, del riso e del cotone. Dovrà inoltre attenersi allo spirito degli orientamenti proposti dalla Commissione europea in materia di politica agricola comune e di sviluppo rurale. 3.7. Il Comitato condivide l'invito del PE a trasformare i negoziati di Doha in un vero e proprio "round" dello sviluppo nella lotta contro la povertà. Approva quindi il tenore delle specifiche, ambiziose disposizioni per i paesi in via di sviluppo, pur tenendo fermi gli obiettivi essenziali della politica dell'UE in materia di agricoltura multifunzionale e di sviluppo sostenibile. Un'apertura del mercato agricolo dell'UE al di là delle nuove tariffe preferenziali concesse ai 48 paesi meno sviluppati (PMS) con l'iniziativa "Tutto tranne le armi" non sarebbe ammissibile poiché comprometterebbe seriamente importanti organizzazioni di mercato esistenti, come ad esempio quelle dello zucchero e del riso. 3.8. Occorre fare attenzione a garantire la comparabilità delle misure di sostegno. In questo contesto vanno presi in considerazione anche strumenti come i crediti alle esportazioni agricole, le assicurazioni contro i mancati introiti, i sistemi di trasporto sovvenzionato e gli organismi per la commercializzazione, il ricorso improprio agli aiuti alimentari, nonché la concessione di prestiti a paesi terzi a condizione che acquistino prodotti - essenzialmente agricoli - del paese che concede loro il prestito. Non essendo ancora soggetti a norme dell'OMC, questi strumenti sono largamente impiegati come misure di sostegno da alcuni dei nostri partner commerciali e in particolare dagli Stati Uniti e dall'Australia. 3.9. Gli obiettivi della strategia di sviluppo sostenibile deliberata dall'UE nel Consiglio europeo di Goteborg del 2001 devono porre le fondamenta anche per la regolamentazione del commercio agricolo mondiale. Il rispetto degli standard ecologici e l'introduzione di standard minimi in campo sociale sono nell'interesse dell'intera popolazione del pianeta. 3.10. L'Unione europea dovrebbe pertanto cercare di ottenere, in tempi brevi, l'inserimento in accordi internazionali di norme vincolanti in materia di tutela dei consumatori, ambiente, protezione sociale, igiene, fitosanità e benessere degli animali, assecondando in tal modo le richieste dei consumatori europei. Affinché ne sia garantito il rispetto, tali accordi dovrebbero essere adeguatamente collegati all'accordo OMC. Il Comitato accoglie con favore l'adozione di norme vincolanti in materia di benessere degli animali. 3.11. Le disposizioni e i controlli in vigore nell'Unione europea sulla sicurezza dei prodotti alimentari e sul rispetto delle norme menzionate devono essere riconosciuti e garantiti a livello internazionale. I prodotti importati devono essere conformi alle norme europee o ad altre analoghe ed essere soggetti a controlli. Nel caso in cui, nei singoli Stati membri, vi siano opinioni scientifiche divergenti in merito all'importazione di un prodotto, si dovrà far valere il principio di precauzione. 3.12. Le disposizioni dell'OMC devono consentire la piena compensabilità dei costi aggiuntivi derivanti dalle norme di produzione più elevate vigenti in Europa e non riconosciute dall'OMC e tale compensazione non va presa in considerazione nel calcolare l'equivalente delle sovvenzioni al produttore (PSE). 3.13. Nel corso dell'Uruguay Round si era stabilito che gli accordi conclusi non dovessero essere rimessi in discussione da altri partner dell'OMC fino al 2003 (la cosiddetta "clausola di pace"). Questa clausola, di scadenza ormai prossima, deve essere prorogata, al fine di evitare che la fase iniziale dei negoziati sia perturbata da attività unilaterali di paesi aderenti; dovrà inoltre essere negoziata una nuova clausola di pace nel corso del "Millennium Round". 3.14. Da parte dell'UE, la rinuncia unilaterale alle misure di politica dei mercati e dei prezzi ancora consentite dalle attuali norme OMC e la conseguente inevitabile riduzione del livello di protezione esterna costituiscono concessioni che vengono fatte ai partner dell'OMC senza richiedere contropartite adeguate e concrete, quali ad esempio il riconoscimento e la difesa del principio della preferenza comunitaria e della diversa natura di gran parte dell'agricoltura europea in virtù della sua multifunzionalità. Il Comitato fa osservare che un ulteriore ridimensionamento delle attuali organizzazioni di mercato agricole rischia di provocare un incremento delle fluttuazioni delle quantità e dei prezzi nel settore agricolo dell'UE e che ciò è contrario all'obiettivo di un reddito garantito e stabile per i produttori. Il Comitato sollecita perciò la Commissione a non proporre a priori un ulteriore ridimensionamento delle organizzazioni di mercato tranne che in caso di reale necessità. 3.15. Il Comitato appoggia l'impegno dimostrato dalla Commissione per conseguire un risultato equilibrato nell'ambito dei negoziati dell'OMC e per tenere nella dovuta considerazione gli interessi dell'agricoltura europea. La esorta quindi a mettere al centro dei negoziati i seguenti aspetti: - rispetto delle decisioni prese dal Consiglio dei ministri il 26 gennaio 2003, con le quali si è giunti a un accordo in merito alla posizione negoziale comunitaria, - inclusione delle tematiche non commerciali, - resistenza alle pressioni esercitate dal gruppo di Cairns a favore di un'ulteriore liberalizzazione. 3.16. Il Comitato sollecita la Commissione a esaminare criticamente la nuova legge statunitense sull'agricoltura ("Farm Bill") approvata da entrambi i rami del Congresso e firmata dal Presidente Bush nel maggio 2002, la quale prevede per i prossimi dieci anni un ulteriore incremento della spesa agricola pari ad oltre 80 mld di USD, e a iscrivere la questione all'ordine del giorno dei negoziati dell'OMC. I recenti sviluppi della politica agricola americana vanno giudicati negativamente, poiché costituiscono un regresso rispetto agli obiettivi stabiliti a Doha. 3.17. Il Comitato incita la Commissione a non abbandonare la linea seguita finora, ovvero l'incorporazione del modello agricolo europeo negli accordi OMC, l'unico modo possibile per mantenere funzionali a lungo termine le zone rurali delle regioni europee. 3.18. Il Comitato si compiace del fatto che l'iniziativa "Tutto tranne le armi" permetta ai paesi in via di sviluppo più poveri, i PMS, di accedere ai mercati dell'Unione europea a dazio zero, al fine di promuovere lo sviluppo economico così urgentemente necessario in tali paesi. Al tempo stesso il Comitato sollecita la Commissione a escludere dai prossimi negoziati il delicato settore dello zucchero, in quanto una diminuzione dei prezzi nel settore creerebbe una situazione di grave difficoltà non solo per i produttori dell'UE ma anche per quelli dei paesi ACP. 3.19. Nel luglio 2002 il Consiglio dei ministri ha dato mandato alla Commissione di negoziare con i partner dell'OMC un nuovo regime delle importazioni di cereali. Lo scopo è far sì che in futuro i prezzi reali sul mercato mondiale siano determinati non solo dalla formazione dei prezzi alla borsa di Chicago, ma anche dai prezzi vigenti in altre regioni del mondo, evitando così che l'UE sia invasa da merci importate a basso prezzo da altre regioni. Dato il basso livello dei prezzi dei cereali nell'UE, il Comitato sollecita la Commissione ad impegnarsi energicamente, nell'ambito dei negoziati, per tutelare gli interessi dei produttori cerealicoli europei. 3.20. Il Comitato propone alla Commissione una stretta collaborazione finalizzata a consentire che i negoziati dell'OMC prendano in debita considerazione le particolarità regionali dell'agricoltura europea. 3.21. Il Comitato fa osservare che le concessioni previste in nome della liberalizzazione vanno al di là del quadro sancito nell'atto finale dell'Uruguay Round. L'esito dei prossimi negoziati dell'OMC non dovrà però oltrepassare i limiti di quanto deciso a Berlino e la posizione negoziale dell'UE non dovrà essere indebolita da concessioni troppo generose fatte a priori. 3.22. Il Comitato esorta la Commissione ad assicurare un'adeguata salvaguardia della produzione agricola sia convenzionale che biologica nell'ambito dell'apertura del settore agricolo agli organismi geneticamente modificati (OGM). 3.23. L'UE non dovrebbe concludere accordi commerciali bilaterali con paesi terzi finché non sia noto l'esito dei negoziati dell'OMC, e questi non dovranno comportare ulteriori concessioni a scapito dell'agricoltura europea. Bruxelles, 9 aprile 2003. Il Presidente del Comitato delle regioni Albert Bore (1) GU C 93 del 6.4.1999, pag. 1. (2) GU C 317 del 6.11.2000, pag. 12.