1. Introduzione

La seconda relazione sull’applicazione della direttiva 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (ovvero “direttiva sulla valutazione ambientale strategica”, in seguito “direttiva VAS”) illustra l’esperienza acquisita a questo riguardo tra il 2007 e il 2014. La relazione si basa sull’articolo 12, paragrafo 3, della direttiva VAS e ne valuta l’attuazione nel periodo citato. Le conclusioni tratte confluiranno nella valutazione della direttiva VAS svolta nel quadro del programma di controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione della Commissione (REFIT).

La direttiva VAS attua il principio dell’integrazione delle considerazioni ambientali e della tutela dell’ambiente, di cui agli articoli 11 e 191 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, assicurando un livello elevato di tutela e contribuendo a integrare le considerazioni ambientali nella preparazione e nell’adozione di determinati piani e programmi. A tal fine, la direttiva richiede la valutazione ambientale di piani e programmi che si prevede abbiano effetti significativi sull’ambiente.

La direttiva VAS non stabilisce norme ambientali misurabili. Si tratta essenzialmente di una direttiva procedurale che stabilisce una serie di azioni successive che gli Stati membri devono intraprendere per individuare e valutare gli effetti ambientali. La procedura di valutazione ambientale strategica (VAS) aiuta i responsabili delle politiche a prendere decisioni consapevoli, basate su informazioni oggettive e sui risultati delle consultazioni che coinvolgono pubblico, parti interessate e autorità competenti. Le sezioni 2 e 3 descrivono, rispettivamente, l’applicazione delle prescrizioni principali della direttiva VAS e il rapporto di quest’ultima con altre direttive.

2. Stato di attuazione

2.1. Disposizioni amministrative e giuridiche esistenti negli Stati membri

Tutti gli Stati membri hanno recepito la direttiva VAS. Il quadro legislativo di recepimento varia da uno Stato membro all’altro: dipende dalla struttura e dagli accordi amministrativi nazionali. Alcuni Stati membri hanno recepito la direttiva VAS mediante una normativa nazionale specifica, mentre altri hanno integrato le sue prescrizioni negli obblighi già esistenti in materia, inclusi quelli derivanti dal recepimento della direttiva sulla valutazione dell’impatto ambientale (“direttiva VIA”). Per recepire la direttiva VAS, dal 2007 oltre la metà degli Stati membri ha modificato la propria legislazione nazionale al fine sia di garantire che le disposizioni nazionali fossero conformi alla direttiva sia di risolvere i casi di cattiva applicazione.

Le caratteristiche amministrative specifiche di ciascuno Stato membro hanno influenzato le modalità organizzative stabilite a livello nazionale per il recepimento e l’attuazione della direttiva. Di norma l’autorità che elabora e adotta piani e programmi è anche responsabile dello svolgimento della procedura VAS. La maggior parte degli Stati membri designa il Ministero dell’ambiente oppure un’agenzia del settore ambiente quale autorità interessata, per le specifiche competenze ambientali (articolo 6, paragrafo 3, direttiva VAS). In alcuni Stati membri le autorità ambientali hanno maggiori responsabilità riguardo alla procedura VAS, e a loro ne compete la gestione. Alcuni Stati membri hanno designato un organismo di supervisione per il controllo della qualità della documentazione e dei risultati della procedura.

Gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità sia per l’iter decisionale (articolo 8) sia riguardo a come fornire informazioni circa la decisione una volta completata la procedura (articolo 9). In alcuni Stati membri le autorità ambientali competenti in sono autorizzate a emettere un atto amministrativo (ad esempio una decisione). La decisione potrebbe essere vincolante riguardo al contenuto dei piani e dei programmi, o potrebbe essere un semplice atto non vincolante.

2.2. Ambito di applicazione della direttiva VAS

In generale, gli Stati membri hanno recepito e attuato la direttiva VAS in linea con gli obiettivi e le prescrizioni che la caratterizzano, e non hanno incontrato difficoltà nel determinarne l’ambito di applicazione. La Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha emesso un’esauriente giurisprudenza relativa alla direttiva VAS, facilitandone l’attuazione. La CGUE ha confermato che le disposizioni della direttiva devono essere interpretate in senso ampio. Ad esempio:

- “Piani e programmi” soggetti a VAS (articolo 2)

La direttiva VAS non definisce i termini “piani e programmi” ma, invece, li qualifica. Nella prima sentenza che esamina l’ambito di applicazione della direttiva VAS, la CGUE chiarisce che il semplice fatto che piani e programmi siano adottati per via legislativa non ne determina l’esclusione dall’ambito di applicazione della direttiva in questione. Inoltre, piani e programmi previsti a norma di quelle disposizioni legislative nazionali o regolamentari determinanti le autorità competenti per adottarli nonché la loro procedura di elaborazione, ma la cui adozione non è obbligatoria, possono comunque essere subordinati alla direttiva VAS se sono soggetti alle condizioni ivi fissate. In caso di dubbio, la distinzione tra piani e programmi e le altre misure va tracciata facendo riferimento all’obiettivo specifico di cui all’articolo 1 della direttiva VAS, che stabilisce che i piani e i programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente sono soggetti a una valutazione ambientale.

Per quanto concerne la definizione di piani e programmi, circa la metà degli Stati membri hanno recepito alla lettera l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva VAS. La maggior parte di essi ha adeguato il tipo o la denominazione della pianificazione settoriale, al fine di includere disposizioni nazionali specifiche.

- “Definire il quadro” (articolo 3, paragrafo 2)

I piani e i programmi soggetti a VAS definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti elencati negli allegati I e II della direttiva VIA (valutazione dell’impatto ambientale). Quasi tutti gli Stati membri hanno recepito alla lettera l’espressione “definire il quadro di riferimento”, spesso svolgendola in un atto legislativo o in documenti di orientamento. La giurisprudenza della CGUE ha confermato che tale espressione deve riflettere l’obiettivo della direttiva VAS, tenendo conto degli effetti sull’ambiente di ogni decisione che stabilisce prescrizioni per successive autorizzazioni relativamente ai progetti . Si può pertanto affermare che i piani e i programmi definiscono un quadro che influenza tutte le decisioni che incidono sulle successive autorizzazioni relativamente ai progetti, tenendo conto in particolare di ubicazione, natura, dimensioni e condizioni operative o della ripartizione delle risorse.

- Verifica di assoggettabilità (screening)

L’articolo 3, paragrafi 4 e 5, della direttiva VAS stabilisce il procedimento per determinare se i piani e i programmi possono avere effetti significativi sull’ambiente, e richiedono quindi una VAS. Gli Stati membri devono tener conto dei criteri per la determinazione dei possibili effetti significativi di cui all’allegato II della direttiva VAS. La maggior parte degli Stati membri ha recepito alla lettera l’allegato II e applica un approccio calibrato sui singoli progetti per la verifica di assoggettabilità. Tuttavia, il margine di discrezionalità nella verifica di determinati piani e programmi è limitato dall’obiettivo generale della direttiva, vale a dire assicurare un elevato livello di protezione dell’ambiente.

2.3. Definizione dell’ambito di applicazione ovvero della portata (scoping) (articolo 5, paragrafo 4)