IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 100/44

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema L'UE di fronte alla sfida alimentare mondiale

2009/C 100/08

Con lettera inviata il 25 ottobre 2007 al Presidente del Comitato economico e sociale europeo Dimitris DIMITRIADIS, la futura presidenza francese dell'Unione europea ha chiesto al Comitato economico e sociale europeo di elaborare, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato CE, un parere esplorativo sul tema:

L'UE di fronte alla sfida alimentare mondiale.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 ottobre 2008, sulla base del progetto predisposto dal relatore KALLIO.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 22 ottobre 2008, nel corso della 448a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 73 voti favorevoli, 11 voti contrari e 27 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il CESE ritiene che l'UE dovrebbe valutare gli obiettivi a lungo termine della politica agricola e commerciale e verificare se la disponibilità di derrate alimentari sarà garantita, anche nel contesto del mutamento delle condizioni generali in corso nell'UE e nell'intero pianeta.

1.2 L'UE deve mettere la disponibilità di generi alimentari al centro di una politica agricola che garantisca una produzione sostenibile in tutte le regioni dell'UE. Ciò dev'essere realizzato nel quadro della valutazione dello stato di salute della politica agricola comune.

1.3 Le produzioni alimentari devono avere la priorità su quelle energetiche; la produzione di energia di origine vegetale deve basarsi su tipi di pianta e di biomassa che per loro natura non si prestano alla produzione alimentare.

1.4 Un livello moderato dei prezzi alla produzione garantisce una base stabile ad una produzione sufficiente di derrate alimentari (produzione di base e trasformazione) tanto nell'UE quanto a livello mondiale.

1.5 Occorre perseguire una regolamentazione degli scambi agricoli che garantisca l'approvvigionamento alimentare in tutti i paesi e in tutte le condizioni. Bisogna altresì concedere ai paesi in via di sviluppo dei vantaggi commerciali che li aiutino a rafforzare le rispettive produzioni nazionali.

1.6 L'UE deve intensificare i propri sforzi di cooperazione e contribuire ad ammodernare e a rendere più efficienti le filiere alimentari dei paesi in via di sviluppo.

1.7 Il CESE sottolinea che l'UE deve sostenere l'attività delle organizzazioni di produttori e delle organizzazioni di mercato dei paesi in via di sviluppo, contribuendo in tal modo a rafforzare le basi dell'approvvigionamento alimentare. Occorre dar seguito alla proposta di erogare aiuti per un miliardo di euro ai produttori agricoli dei paesi in via di sviluppo.

1.8 L'UE deve destinare risorse maggiori agli investimenti per lo sviluppo delle nuove tecnologie, e tra l'altro delle biotecnologie, per poterle applicare nella produzione.

1.9 La futura strategia dovrà migliorare la qualità dei prodotti alimentari e accrescerne la sicurezza grazie a marchi di origine trasparenti e all'educazione dei consumatori.

1.10 Non si devono abbassare artificialmente i prezzi al consumo dei generi alimentari, ma eventualmente offrire delle compensazioni nel quadro delle politiche sociali.

1.11 Le Nazioni Unite e le altre organizzazioni internazionali dovrebbero fare dell'aumento della produzione alimentare la priorità numero uno nel quadro degli sforzi per l'eradicazione della povertà.

1.12 Per assicurare la disponibilità di cibo a livello mondiale occorre predisporre un programma di scorte obbligatorie, strutturato in modo analogo a quello esistente nell'UE per i prodotti petroliferi.

1.13 Occorre garantire la sicurezza di approvvigionamento nell'UE migliorando il sistema di stoccaggio di prodotti e fattori di produzione essenziali (proteine, fertilizzanti, sementi, pesticidi) e adottando misure attive volte a rafforzare la collaborazione tra gli Stati membri, l'Unione e gli operatori commerciali.

1.14 Per garantire la disponibilità di generi alimentari occorre migliorare la formazione degli addetti al settore circa i modi di affrontare le nuove sfide della crisi alimentare nell'UE e, in particolare, nei paesi in via di sviluppo.

1.15 Il CESE ritiene che l'UE dovrebbe costituire delle imprese comuni nel settore agricolo e della pesca nei paesi in via di sviluppo, al fine di migliorarne le condizioni economiche.

1.16 Il CESE invita la Commissione a presentare proposte che sollecitino gli Stati membri ad investire di più per la ricerca, lo sviluppo e l'innovazione nel settore della pesca, e in particolare per la costruzione e il mantenimento di navi adibite alla ricerca oceanografica. Gli studi e i lavori così prodotti contribuiranno sia al mantenimento e allo sviluppo di una pesca sostenibile che al miglioramento dell'alimentazione e delle condizioni socioeconomiche nei paesi meno avanzati.

2. Introduzione

2.1 La salute dei cittadini europei e le loro preoccupazioni per il futuro, ma anche la recente impennata dei prezzi agroalimentari e l'aggravarsi del problema della fame nel mondo hanno portato le sfide alimentari globali al centro del dibattito pubblico. I prezzi delle materie prime agroalimentari avevano avuto una lunga fase di declino a partire dagli anni '70, e la loro correzione al rialzo negli ultimi tre anni rappresenta una gradita inversione di tendenza che tuttavia è stata fonte di difficoltà per i consumatori, l'anello più debole della catena. Essi devono far fronte a prezzi di prodotti alimentari di base che in alcuni casi superano considerevolmente il prezzo pagato all'agricoltore all'origine. Benché sia possibile che una parte dell'agricoltura europea abbia tratto beneficio dall'aumento dei prezzi, è opportuno sottolineare la situazione critica del settore dell'allevamento, che incontra forti difficoltà nell'affrontare l'aumento del prezzo dei mangimi e non può trasferire il costo aggiuntivo ai consumatori. Il presente documento intende valutare, dal punto di vista dell'UE, le sfide alimentari, e al tempo stesso esaminare su più ampia scala le conseguenze sociali delle misure comunitarie (1).

2.2 Le principali questioni in discussione sono l'approvvigionamento alimentare e la sua sicurezza. L'obiettivo è individuare le sfide globali e presentare delle possibili maniere di farvi fronte. I bruschi cambiamenti intervenuti sui mercati hanno suscitato commenti radicali: da più parti si è proposto di stralciare il capitolo agroalimentare dai negoziati dell'OMC e, a livello comunitario, di ritornare agli aiuti legati alla produzione. Nell'ultima parte del presente documento si procede a un esame delle sfide e delle opportunità alla luce di importanti questioni sociali, valutandone le ripercussioni sui consumatori europei, sull'approvvigionamento alimentare a lungo termine dei paesi in via di sviluppo e sulla vitalità delle aree rurali.

2.3 Il presente parere inizia con una breve presentazione dello sviluppo della produzione e della politica agroalimentari dell'UE e del funzionamento attuale della produzione agroalimentare comunitaria. Successivamente vengono esaminati i considerevoli impulsi esterni che spingono verso un'evoluzione dell'attuale contesto. Sulla base di tale analisi si propone una sintesi delle principali sfide agroalimentari cui l'UE dovrà far fronte e dei vari approcci possibili. In conclusione si esaminano tali approcci e il ruolo dell'UE, in quanto produttrice e consumatrice, nel contesto dell'approvvigionamento alimentare mondiale.

3. Lo sviluppo della politica e del settore agroalimentare dell'UE

3.1 Obiettivi della CEE e dell'UE nel campo dell'economia alimentare, sviluppo del settore e del mercato

3.1.1 Per decenni la produzione agroalimentare dell'UE è cresciuta di pari passo con gli sviluppi nel resto della società. In una prima fase l'attenzione è stata rivolta anzitutto ad aumentare la produzione, cosa che ha condotto già negli anni '80 alla necessità di esportare le eccedenze. In quel decennio l'agricoltura ha dovuto far fronte a nuovi problemi ambientali, quali quelli derivanti dallo spargimento di letame nelle zone di produzione intensiva, o quelli relativi all'approvvigionamento idrico.

3.1.2 In risposta alla produzione intensiva e ai problemi ambientali è emersa la produzione biologica, che costituisce un esempio di differenziazione dei prodotti: alcune categorie di consumatori sono disposte a pagare di più per prodotti ottenuti con modalità considerate più naturali. Gli anni '90 saranno ricordati come il decennio delle malattie del bestiame e delle zoonosi: il morbo della mucca pazza e la peste suina colpirono il settore dell'allevamento bovino e il settore alimentare dell'UE. La sicurezza dai prodotti divenne sempre più importante nel quadro dell'approvvigionamento alimentare, e tra l'altro vari paesi iniziarono a dedicare più risorse a questioni quali la lotta e prevenzione della salmonellosi.

3.1.3 I problemi di cui sopra e le misure intese a risolverli hanno contribuito a dar forma alla politica agroalimentare dell'UE. Una questione di attualità, emersa negli ultimi anni, è quella della produzione di bioenergie da materie prime di origine agricola, in altre parole l'agricoltura come fonte di materie prime per le bioenergie.

3.1.4 Un altro tema venuto alla ribalta è quello della qualità nutritiva degli alimenti e delle sue ripercussioni sulla salute pubblica: la composizione dei prodotti alimentari e la responsabilità dell'industria alimentare per la progressiva diffusione dell'obesità nel mondo occidentale sono state oggetto di discussione. L'industria alimentare deve tenere conto di tale questione, per esempio nello sviluppo e nella commercializzazione dei prodotti, così come ne devono tenere conto i consumatori nel fare le loro scelte. Bisogna promuovere un consumo responsabile mediante delle misure di educazione dei consumatori.

3.1.5 Un tema di scottante attualità è quello del repentino aumento dei prezzi dei generi alimentari, dei prodotti agricoli e dei fattori produttivi dell'agricoltura, della durata di tale aumento e delle sue conseguenze per l'approvvigionamento alimentare mondiale e per le condizioni di vita dei meno abbienti. I cambiamenti intervenuti sui mercati meritano di essere discussi anche dai soggetti decisionali: le politiche deliberate in un contesto di prezzi moderati e in costante diminuzione sono ancora valide nella nuova situazione?

3.2 I cambiamenti della politica agricola comune e della politica comune della pesca

3.2.1 La politica agricola comune (PAC) si è basata su mercati interni forti e su sovvenzioni intese a regolare i mercati. Il suo obiettivo era garantire un approvvigionamento alimentare stabile in tutti i paesi e in tutte le condizioni. L'UE ha fondato la sua politica sul modello agricolo europeo, attraverso il quale è stata garantita la diversità dell'agricoltura e la produzione è stata mantenuta anche nelle regioni meno favorite dell'Unione. L'obiettivo è stato quello di produrre derrate alimentari di elevata qualità, sicure e a prezzi moderati per i consumatori dell'UE.

3.2.2 L'internazionalizzazione della politica agricola, avvenuta nel quadro della globalizzazione, ha comportato nuove sfide anche per la riforma della PAC. In particolare tali nuove sfide riguardano l'intensificarsi della concorrenza e la gestione della politica dei redditi dei produttori. Per anni il problema principale dei mercati agricoli sono stati i prezzi bassi, cui le riforme agricole dell'UE hanno tentato di porre rimedio.

3.2.3 Le riforme agricole del 1999 e del 2003 hanno comportato il passaggio a un sistema maggiormente orientato al mercato, con l'abolizione del sistema degli interventi, una riduzione dei costi amministrativi e il disaccoppiamento degli aiuti diretti dal volume della produzione. In seguito sono state introdotte riforme dell'organizzazione dei mercati di vari prodotti, che hanno comportato delle difficoltà per alcuni produttori comunitari. Su questi cambiamenti si fondano gli obiettivi dell'UE nei negoziati in corso in ambito OMC.

3.2.4 L'UE procede attualmente a una «valutazione dello stato di salute» della PAC, che dovrebbe offrire l'opportunità di effettuare ulteriori correzioni. L'obiettivo principale di tale iniziativa è valutare l'attuazione della riforma del 2003 e adottare i correttivi al processo di riforma ritenuti necessari per semplificare ulteriormente la politica agricola, consentirle di cogliere le nuove opportunità commerciali e prepararla ad affrontare le nuove sfide che emergono sul mercato e nella società. La valutazione si colloca in un periodo di forte turbolenza dei mercati agricoli mondiali, in cui l'approvvigionamento alimentare è esposto a seri rischi.

3.2.5 La pesca costituisce, insieme all'agricoltura, una componente importante del nostro approvvigionamento alimentare. Nel 2005 la produzione della pesca mondiale ha raggiunto un totale di quasi 142 milioni di tonnellate, garantendo un approvvigionamento pro capite di 16,6 kg e più del 15 % della produzione mondiale di farine animali. I prodotti della pesca svolgono un ruolo importante nell'approvvigionamento alimentare. Inoltre, le attività collegate alla pesca e all'acquacoltura costituiscono una fonte importante di nutrimento, di posti di lavoro e di reddito sia in Europa che nei paesi in via di sviluppo. L'Unione europea deve cercare di far sì che anche i paesi in via di sviluppo siano in grado di gestire e di utilizzare le loro riserve ittiche nel modo più efficace possibile.

3.2.6 L'azione dell'UE in questo campo dovrebbe basarsi su un approccio a vasto raggio, che combini l'utilizzazione sostenibile delle risorse ittiche con la riduzione della povertà e garantisca l'equilibrio tra paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo tenendo conto delle seguenti considerazioni:

1) l'UE dovrebbe sviluppare le pratiche di pesca locali e promuovere l'estensione di una pesca e di un'acquacoltura sostenibili e responsabili;

2) l'UE dovrebbe continuare a importare prodotti della pesca e a rafforzare le pratiche relative alla sicurezza alimentare e alla protezione dei consumatori;

3) l'UE dovrebbe promuovere l'attività delle comunità della pesca europee nelle acque di paesi terzi, a condizione che ciò coincida indiscutibilmente con l'interesse di tali paesi e dei loro cittadini;

4) gli oceani e i mari fanno parte delle risorse naturali della terra e del nostro patrimonio globale: l'UE deve aver cura di evitare uno sfruttamento eccessivo delle risorse ittiche proprie e di quelle di paesi terzi.

3.3 L'esigenza di un cambiamento: fattori esterni che influenzano la politica agroalimentare dell'UE

3.3.1 Il quadro della politica agroalimentare dell'UE si è evoluto negli ultimi 50 anni nei modi sopra indicati; esso costituisce il prodotto sia dei suoi stessi obiettivi e possibilità che di fattori esterni. Tra i fattori esterni che hanno contribuito a cambiare e a plasmare la politica figurano in particolare la politica commerciale dell'UE, l'attuale ciclo di Doha dei negoziati commerciali dell'OMC, lo sviluppo tecnologico e le tendenze dei mercati alimentari.

3.3.2 I negoziati commerciali multilaterali nell'ambito del ciclo di Doha proseguono ormai da sette anni: essi hanno prodotto dei risultati parziali, ma nel complesso sono avanzati molto lentamente. L'UE ha avuto un ruolo molto attivo in tutti i capitoli del negoziato, tuttavia alcuni paesi hanno voluto impedire che i negoziati avanzassero verso una soluzione soddisfacente. L'UE ha fatto importanti concessioni, per esempio in relazione all'agricoltura, all'industria e alle questioni riguardanti i paesi in via di sviluppo. Per il funzionamento del sistema degli scambi internazionali sarebbe importante che si pervenisse a una soluzione negoziata.

3.3.3 L'agricoltura è sempre stata un capitolo delicato dei negoziati, perché quasi tutti i paesi difendono la propria produzione per basilari ragioni di sicurezza. Altri partecipanti ai negoziati sono fortissimi esportatori, ma non vogliono liberalizzare le proprie importazioni. L'UE è un'importante esportatrice di determinati prodotti, ma è anche la principale importatrice mondiale di derrate alimentari. Nel 2007 l'industria alimentare comunitaria ha esportato prodotti per un valore di 54,6 miliardi di euro, mentre le importazioni comunitarie di prodotti alimentari trasformati sono ammontate a 52,6 miliardi di euro.

3.3.4 Se il ciclo negoziale di Doha raggiungerà una conclusione nel prossimo futuro, la situazione dei mercati agricoli comunitari cambierà. In base alle offerte attualmente in discussione, i sussidi all'esportazione saranno aboliti entro il 2014 e le tariffe protettive saranno ridotte di oltre il 50 . Ciò potrebbe comportare per il settore agricolo comunitario una perdita di oltre 20 miliardi di euro. I recenti aumenti dei prezzi agricoli si ripercuoteranno sulla struttura degli scambi e sui risultati complessivi.

3.3.5 L'UE ha messo in campo una serie di importanti fattori non commerciali associati agli scambi agricoli, come gli standard ambientali e sociali e il benessere animale. Purtroppo però le proposte comunitarie non hanno ottenuto alcun risultato. Allo scopo di creare condizioni di concorrenza uniformi per gli scambi mondiali bisognerebbe armonizzare le regole e le norme di produzione.

3.3.6 Nel corso dei negoziati l'UE ha fatto importanti concessioni ai più poveri tra i paesi in via di sviluppo, mediante una soppressione delle tariffe all'importazione che dovrebbe migliorare le opportunità di tali paesi nel commercio agricolo. È importante anche che le produzioni agricole proprie dei paesi in via di sviluppo beneficino di maggiori risorse, di un trattamento preferenziale e di aiuto tecnico. L'UE dovrebbe inoltre favorire iniziative di sostegno della produzione dei paesi in via di sviluppo destinata al loro mercato interno e promuovere l'organizzazione dei soggetti rurali. Nelle nuove regole del commercio si dovrebbe tenere conto del fatto che le condizioni degli scambi cambiano molto da un paese in via di sviluppo all'altro.

3.3.7 I recenti, radicali cambiamenti nello stato dei mercati agricoli mondiali si rifletteranno sugli scambi alimentari e sulla loro struttura. Se i rialzi dei prezzi saranno permanenti, vi saranno ripercussioni sui nuovi accordi in materia di politica degli scambi e nei relativi termini. L'UE ha in effetti iniziato a estendere gli accordi commerciali bilaterali che intrattiene con numerose controparti, in parte a causa delle difficoltà incontrate dai negoziati multilaterali, ma anche per via dei rapidi cambiamenti che hanno investito, per esempio, i mercati alimentari ed energetici. L'obiettivo dev'essere quello di giungere ad un accordo e ad un meccanismo di intervento mediante i quali tenere sotto controllo le variazioni dei prezzi ed equilibrare i mercati.

3.4 Cambiamenti ambientali e sviluppi tecnologici

3.4.1 Questioni ambientali

3.4.1.1 Il principale fattore ambientale sono i cambiamenti climatici e, in particolare, le misure politiche cui essi danno origine. I cambiamenti climatici comportano di per sé un mutamento delle condizioni climatiche globali che induce un adattamento delle condizioni di produzione, con un conseguente calo della produttività agricola. Un altro effetto indiretto è determinato dalle misure politiche adottate: l'azione volta a rallentare i cambiamenti climatici richiede dei cambiamenti delle strutture e delle tecniche di produzione, che si traducono a loro volta in un calo della produttività. Oltre che sull'agricoltura, i cambiamenti climatici incidono anche, in maniera considerevole, sulle opzioni a disposizione dell'industria alimentare e sulla sua redditività.

3.4.1.2 Merita inoltre particolare considerazione la produzione di bioenergia a partire da materie prime agricole. Attualmente i mercati alimentari sono strettamente interconnessi con quelli energetici, in quanto la produzione di bioenergie e quella alimentare sono in concorrenza per le stesse materie prime, ma anche perché in questo momento la produzione agricola dipende fortemente dall'uso di combustibili fossili. A causa di questa concorrenza i prezzi energetici e le misure politiche che li riguardano hanno un impatto diretto sui mercati alimentari.

3.4.1.3 L'utilizzazione di materie prime alimentari nella produzione di bioenergia fa aumentare la domanda di prodotti agricoli e, di conseguenza, i loro prezzi.

3.4.1.4 L'effetto serra è un tema onnipresente, che fa passare in secondo piano molte altre questioni ambientali, fra cui la biodiversità che è importante in quanto questione a carattere globale. Nell'UE la tutela di un patrimonio genetico differenziato acquista un'importanza sempre maggiore per la conservazione delle aree protette e delle specie animali e vegetali autoctone, in quanto parte della produzione o in aggiunta ad essa e ai fini della creazione di una banca delle risorse genetiche. Al di fuori dell'Europa le esigenze sono sostanzialmente le stesse, ma la varietà di specie può essere molto maggiore, e le opportunità economiche minori.

3.4.1.5 Un'altra questione al centro dell'attenzione, oltre alla biodiversità, è quella delle malattie animali contagiose, delle zoonosi e delle specie aliene, sempre più frequenti a causa del commercio, dei trasporti e della cooperazione internazionali. Tra tali emergenze le più note nell'UE sono probabilmente la peste suina, l'ESB (encefalopatia spongiforme bovina), l'afta epizootica e la salmonellosi, mentre a livello mondiale desta preoccupazione l'influenza aviaria. Le malattie e gli organismi nocivi si diffondono secondo modalità differenti, ma in ogni caso colpiscono direttamente o indirettamente la produzione alimentare e introducono un elemento di incertezza nelle scelte di acquisto dei consumatori. Tra le loro principali conseguenze a lungo termine figura inoltre l'effetto di perturbare la sicurezza di approvvigionamento.

3.4.2 Nuove tecnologie

3.4.2.1 La domanda di prodotti agricoli come materia prima per la produzione di bioenergia è cresciuta anzitutto a causa delle misure politiche adottate per contrastare la minaccia ambientale, ma anche in conseguenza dello sviluppo tecnologico. Le biotecnologie offrono numerose nuove opportunità per rendere più efficaci la produzione e la trasformazione nel mercato alimentare e in quello non alimentare. Nel settore energetico, la bioenergia prodotta partendo dalla cellulosa si sta affermando, accanto a quella ricavata dall'amido, come prodotto commerciabile.

3.4.2.2 Le innovazioni biotecnologiche hanno portato con sé un'intera gamma di nuovi metodi di produzione. I progressi delle biotecnologie sono visti come un notevole passo in avanti verso una maggiore efficienza produttiva. Tale processo andrebbe promosso mediante l'attività di ricerca e sviluppo. Tuttavia accanto ai vantaggi bisogna considerare anche i possibili rischi per la salute e per l'ambiente. Un problema consiste nel fatto che i possibili effetti collaterali delle biotecnologie per la salute degli animali, delle piante e degli ecosistemi rimangono poco chiari.

3.4.2.3 La mancanza di dati sufficienti e l'esistenza di studi che dimostrano gli effetti secondari della biotecnologia moderna sulla salute e sull'ambiente hanno influenzato la percezione dei consumatori in merito all'introduzione delle applicazioni biotecnologiche. Bisogna dedicare grande attenzione alle opinioni e alle preoccupazioni dei consumatori nello sviluppo dei prodotti ed etichettare opportunamente i prodotti immessi in commercio.

3.5 Andamento dei prezzi alimentari

3.5.1 Negli ultimi due anni sono cresciuti bruscamente i prezzi dei prodotti agricoli e di varie importanti derrate alimentari di base. Le ragioni sono varie: l'aumento della domanda dovuto alla crescita demografica; l'incremento dei costi energetici; la riduzione globale delle scorte, che ha attirato sui prodotti agricoli cospicui interessi e investimenti speculativi; le condizioni climatiche, caratterizzate da eventi estremi a livello locale e dalla minaccia di cambiamenti più duraturi.

3.5.2 È difficile stimare, sulla base di previsioni, l'evoluzione futura dei mercati. La discesa dei prezzi degli ultimi mesi non offre indicazioni sul livello al quale tali prezzi si stabilizzeranno. In ogni caso le fluttuazioni di prezzo stanno avendo un impatto rilevante nei paesi in via di sviluppo, e provocano delle conseguenze anche nel mondo sviluppato, UE compresa.

3.5.3 I rialzi dei prezzi sui mercati mondiali hanno creato nell'UE la sensazione che la politica agroalimentare disponga di margini di manovra leggermente più ampi che in passato. Gli acquirenti trovano tali rialzi alquanto repentini, e in effetti il loro impatto sui tassi di inflazione degli Stati membri si è già fatto sentire. Nei paesi in via di sviluppo si è avuta una dinamica analoga, sebbene più drammatica: in numerosi paesi sono stati addirittura segnalati tumulti dovuti alla carenza di generi alimentari o ai loro prezzi. Parallelamente è emerso che i rincari si riflettono favorevolmente su alcuni settori della produzione; spesso i produttori locali sono adesso in grado, per la prima volta in molti anni, di competere con i prodotti alimentari importati ai prezzi del mercato mondiale. Nel lungo periodo ciò potrebbe far crescere la produzione alimentare e fornire opportunità di produzione anche alle popolazioni locali. Affinché ciò riesca, occorre che vi sia una crescita economica tale da far sì che i consumatori abbiano un reddito sufficiente da destinare all'acquisto di generi alimentari.

3.5.4 L'aumento dei prezzi alimentari sul mercato mondiale determinerà probabilmente un aumento della produzione. Tuttavia i prezzi più elevati potrebbero aggravare la fame nel mondo, dato che per i più poveri sarà sempre più difficile comprare i prodotti essenziali, in particolare se una quota maggiore dei raccolti sarà destinata a produzioni non alimentari. In ogni caso la nuova situazione si riflette visibilmente sulla distribuzione del reddito all'interno dei diversi paesi ed è quindi particolarmente delicata sotto il profilo politico. L'atteggiamento delle organizzazioni internazionali nei confronti degli sviluppi futuri non è ancora chiaro.

3.5.5 Ovviamente la posta in gioco non è limitata ai mercati dei prodotti finiti, poiché, quando i prezzi di questi ultimi crescono, anche i fattori di produzione diventano più cari e viceversa. È ciò che sta accadendo in questo momento: i prezzi dell'energia e dei fertilizzanti sono aumentati e quindi gli agricoltori non stanno necessariamente meglio di prima. Se l'industria alimentare non riuscirà a mantenere invariato il proprio margine di guadagno, anch'essa risentirà dei rincari delle materie prime.

3.5.6 I rialzi dei prezzi riflettono i nuovi equilibri di mercato, a loro volta dovuti a vari fattori. Essi dipendono in pratica dalla capacità del settore alimentare mondiale di assicurare la sicurezza di approvvigionamento, ossia di rispondere alla domanda dei consumatori. La teoria, da più parti sostenuta in passato, secondo cui la fame nel mondo non dipende dalla mancanza di possibilità di produzione, ma da scelte di politica nazionale e internazionale andrà rivista nel prossimo futuro: la continua crescita della popolazione, il cambiamento climatico e le produzioni non alimentari (in un contesto di crescente scarsità di energie fossili) modificheranno la situazione in modo tale che in futuro i periodi di scarsità alimentare non saranno più semplicemente attribuibili alla politica, ma anche e sempre più a limitazioni della capacità produttiva?

3.5.7 Per affrontare la problematica dell'evoluzione dei prezzi dei prodotti alimentari di base è, in definitiva, necessario esaminarne attentamente la complessità, dato che è indispensabile apportare trasparenza alla formazione dei prezzi in tutti gli anelli della catena del valore agroalimentare. In questo senso, è responsabilità dei governi puntare a migliorare la tracciabilità dei prezzi stabilendo gli opportuni controlli per mettere in luce determinate pratiche abusive di alcuni operatori e sviluppando un intenso lavoro pedagogico inteso a fornire informazioni veritiere e complete al consumatore.

3.6 Qualità, sicurezza e caratteristiche nutrizionali dei prodotti alimentari

3.6.1 Oltre alla quantità delle derrate alimentari, anche la loro qualità, la loro sicurezza, le loro caratteristiche nutrizionali e le preferenze dei consumatori hanno ripercussioni importanti sul mercato alimentare. La sicurezza dei prodotti alimentari è soggetta a norme, sul cui rispetto vigila l'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA).

3.6.2 La nutrizione costituisce un concetto complesso. Le scelte dei consumatori non sono guidate esclusivamente da fattori sanitari, ma anche da comportamenti legati alla cultura. Gli effetti dell'alimentazione sulla salute e le relative responsabilità sono oggetto di un dibattito continuo, e i soggetti del mercato non hanno raggiunto un consenso in materia.

3.6.3 Le preferenze dei consumatori sono basate su valori e su opinioni personali (ad esempio per quanto riguarda gli alimenti biologici) e su fattori culturali, che non sono commensurabili, ma di cui non bisogna tuttavia trascurare i riflessi sui mercati alimentari.

3.7 Posizione e ruolo dei consumatori

3.7.1 Il consumo e il riciclaggio responsabili e sostenibili dovrebbero diventare dei modelli di comportamento comuni. Ciò vale sia per la catena di produzione che per i consumatori. Questo obiettivo potrebbe essere raggiunto mediante un ampio dialogo sociale.

3.7.2 I consumatori europei danno per scontato che i prodotti alimentari siano di buona qualità e abbiano prezzi moderati. Oltre ai prezzi, la libertà e la varietà della scelta costituiscono elementi importanti per i consumatori. In generale nessuno è disposto ad accettare compromessi in materia di sicurezza alimentare.

3.7.3 Nella pratica tuttavia numerosi consumatori finiscono per accettare compromessi per quanto riguarda la sicurezza degli alimenti e il loro significato culturale. Per di più, le caratteristiche specifiche dei prodotti sono significative per numerosi consumatori — per esempio la produzione biologica o la presenza di organismi geneticamente modificati nelle materie prime si riflettono sul prezzo di un determinato prodotto.

3.7.4 Le questioni relative alla qualità evidenziano quanto sia importante fornire informazioni utili ad orientarsi: bisogna far conoscere ai consumatori l'entità dei rischi e dei vantaggi dei vari metodi e fattori di produzione, affinché le considerazioni sui rischi dei prodotti abbiano fondamenti chiari. Bisogna superare le concezioni semplicistiche, in modo che i consumatori possano valutare da soli i pro e i contro di un particolare prodotto.

3.7.5 È essenziale che il consumatore sappia su cosa è basata la qualità che egli ricerca con le sue scelte. Un presupposto necessario per creare un clima di fiducia è l'accesso agevole dei consumatori a informazioni sulla qualità dei prodotti. I consumatori hanno ripetutamente richiesto, tra l'altro, un ritorno all'etichettatura sul paese di origine, anche per i prodotti alimentari europei. I prodotti europei sono ben accolti sui mercati europei grazie all'efficace educazione dei consumatori e alla trasparenza. La politica dei consumatori costituirà un essenziale fattore di sviluppo per il settore alimentare.

3.8 Politica di sviluppo e produzione alimentare

3.8.1 Numerose decisioni politiche volte a eliminare la fame nel mondo sono state prese nel quadro di consessi internazionali, da ultimo con gli Obiettivi di sviluppo del millennio. Tuttavia i risultati concreti raggiunti finora sono molto modesti. La piaga della fame si è diffusa sempre più, arrivando a colpire un miliardo di persone. L'aumento della produzione agricola non ha tenuto il passo con l'incremento demografico e non è stato possibile risolvere efficacemente a livello mondiale le nuove sfide alimentari. L'UE ha partecipato agli sforzi sia nell'ambito di organizzazioni internazionali che a livello bilaterale con paesi in via di sviluppo e ha cercato di svolgere un ruolo attivo tanto nella cooperazione allo sviluppo quanto nella politica commerciale, allo scopo di migliorare la situazione della produzione alimentare nei paesi in via di sviluppo.

3.8.2 Per ridurre la povertà occorre collocare la sicurezza alimentare in cima all'agenda della politica di sviluppo internazionale. I paesi in via di sviluppo dovrebbero mettere lo sviluppo della produzione alimentare al centro delle proprie politiche nazionali. Occorre che ciascuno di tali paesi abbia una propria politica agricola nazionale, in modo da potere organizzare l'approvvigionamento dei generi alimentari di base per la propria popolazione.

3.8.3 Affinché venga raggiunto tale obiettivo occorre predisporre risorse adeguate per la formazione, la consulenza e la ricerca nei paesi in via di sviluppo. La comunità internazionale e l'UE dovrebbero fare degli sforzi più decisi per includere questi obiettivi nei programmi di politica dello sviluppo.

3.8.4 Bisogna aiutare i produttori agricoli dei paesi in via di sviluppo sostenendo gli sforzi fatti dalle loro organizzazioni per sviluppare la produzione, la commercializzazione e la lavorazione nazionali e per rafforzare la loro posizione di mercato. Nel quadro delle azioni rivolte a migliorare le condizioni di produzione nei paesi in via di sviluppo si dovrebbe migliorare la gestione del rischio. Oltre agli aspetti produttivi bisogna tenere in considerazione anche quelli sociali. Analogamente il sistema delle Nazioni Unite deve agire più efficacemente per migliorare la fornitura di derrate alimentari.

3.8.5 Nel quadro della politica commerciale dev'essere possibile garantire ai paesi in via di sviluppo l'opportunità di avere un proprio regime di «sostegno verde». Per raggiungere tale obiettivo occorre dare un considerevole contributo di know-how alle amministrazioni dei paesi in via di sviluppo per creare delle regolamentazioni e dei sistemi in ambito commerciale. L'UE potrebbe rafforzare ulteriormente il suo ruolo nel favorire l'accrescimento delle competenze nei paesi in via di sviluppo. Una migliore differenziazione tra paesi in via di sviluppo che distinguesse i paesi meno sviluppati dai grandi paesi esportatori migliorerebbe la situazione dei più poveri tra essi. L'UE ha promosso questi obiettivi nel quadro dei negoziati dell'OMC.

4. Possibile azione dell'UE e fattori limitanti

4.1 Negli ultimi decenni le preoccupazioni dell'UE e il dibattito in materia alimentare si sono spostati dalle eccedenze produttive alle questioni ambientali, al benessere animale e, successivamente, alle questioni concernenti la salute animale ed umana e la salute pubblica. In un futuro non necessariamente lontano saremo probabilmente testimoni di un ritorno alle origini: già da alcuni anni in Europa suscita un'attenzione crescente la questione della disponibilità e del prezzo delle derrate alimentari.

4.2 Al tempo stesso è evidente che l'UE non è un'isola: la povertà e le difficoltà che ne derivano continuano ad essere il principale problema nei paesi in via di sviluppo; la povertà globale non sparirà nel breve periodo. L'UE continua ad avere una responsabilità negli sforzi rivolti ad eliminare la povertà.

4.3 La preoccupazione principale nell'UE, anche per quanto riguarda il settore alimentare, è la disponibilità di energia. Nella sua forma attuale il settore alimentare è caratterizzato da un elevato consumo energetico, e necessita quindi di un approvvigionamento sicuro. Un altro fattore limitante, specie a livello globale, è la disponibilità di acqua. Bisogna quindi fare degli sforzi per garantire la disponibilità di energia e di acqua.

4.4 L'UE ha a disposizione varie linee di azione. Potrebbe per esempio accrescere l'efficienza dell'agricoltura e della pesca comunitarie, ma nel farlo dovrebbe tener presenti le esigenze ambientali, il benessere animale e la salute pubblica. Nel quadro degli sforzi volti a rendere più efficiente la produzione, l'UE potrebbe favorire l'ampliamento delle aziende agricole e delle unità produttive, ma anche in questo caso nel farlo dovrebbe tenere conto dei requisiti ambientali e di benessere animale, senza dimenticare il benessere dei produttori e l'esigenza di evitare lo spopolamento delle aree rurali.

4.5 L'UE potrebbe rendere più sicuro il proprio approvvigionamento accrescendo le scorte e, tra l'altro, diversificando le fonti energetiche cui fa ricorso. Occorre accrescere la produzione di bioenergie, ma non a spese dell'approvvigionamento alimentare.

4.6 L'UE deve continuare a seguire principi umanitari e responsabilizzarsi nei confronti delle questioni attinenti l'emigrazione e dei problemi dei paesi in via di sviluppo; essa deve al tempo stesso ridurre al minimo le possibilità di conflitti nelle regioni confinanti impegnandosi a fare in modo che le persone che vi abitano possano guadagnarsi da vivere nella loro zona di origine, all'interno e all'esterno dell'UE.

L'UE deve sostenere i produttori dei paesi in via di sviluppo e le loro organizzazioni e contribuire agli sforzi che essi fanno per rispondere meglio alle necessità alimentari delle loro regioni grazie alla collaborazione e all'apprendimento reciproco. I produttori europei dovrebbero partecipare alla collaborazione tra agricoltori. Nel luglio 2008 l'UE ha adottato la decisione di principio di destinare un miliardo di euro, a carico del bilancio agricolo, al miglioramento delle condizioni di attività dei produttori agricoli dei paesi in via di sviluppo.

4.7 È inoltre importante sviluppare gradualmente un consumo responsabile e sane abitudini alimentari: una dieta ricca di prodotti vegetali consentirebbe all'umanità di far fronte alle proprie necessità alimentari con consumi energetici molto minori di quelli richiesti da una dieta ricca di proteine animali. Sul versante della produzione è importante continuare a sviluppare la produzione e a rafforzare le competenze scientifiche. L'UE deve svolgere un ruolo proattivo in questi campi, sia nelle proprie attività che nelle sedi internazionali.

5. Sicurezza di approvvigionamento — la base dell'approvvigionamento alimentare nell'UE

5.1 La sicurezza di approvvigionamento è un meccanismo essenziale per limitare i rischi e garantire l'approvvigionamento alimentare e le forniture mediche in circostanze eccezionali. Le disposizioni volte a garantire la sicurezza di approvvigionamento alimentare a livello nazionale variano sensibilmente da uno Stato membro all'altro. L'adesione all'UE comporta in genere un abbassamento del livello nazionale di sicurezza di approvvigionamento, dato che l'UE si considera capace di far fronte alle esigenze in questo campo e alla gestione delle crisi. Il mercato interno comunitario offre una base adeguata per raggiungere questo obiettivo. Le crisi degli ultimi anni sono state di natura qualitativa e non hanno comportato scarsità di generi alimentari di base.

5.2 Nel gestire la sicurezza di approvvigionamento uno dei principali obiettivi è garantire la produzione di materie prime alimentari. In caso di crisi è possibile regolare e controllare la distribuzione di derrate alimentari. A tal fine è essenziale la collaborazione tra produttori, distributori, industria della trasformazione, pubbliche autorità e altri organismi.

5.3 Nel caso in cui una crisi si protragga diviene necessaria la disponibilità dei fattori di produzione agricoli di base, tra cui i fertilizzanti, le fonti energetiche come il petrolio, i prodotti fitosanitari, le sementi, i farmaci per uso veterinario, l'acqua ecc. Le pubbliche autorità sono obbligate per legge a garantire la fornitura dei fattori di produzione in circostanze eccezionali. A tal fine sono necessari dei piani e una chiara divisione dei compiti tra i vari soggetti. I regimi nazionali e il livello di preparazione per la sicurezza di approvvigionamento variano. L'UE sta attualmente preparando dei nuovi regimi, in particolare per far fronte all'ampliarsi della gamma di rischi internazionali.

5.4 La sicurezza di approvvigionamento del settore alimentare comunitario dev'essere rafforzata ricorrendo a meccanismi e a soluzioni più efficaci, in modo che l'UE si possa preparare a nuovi potenziali rischi. Regimi di scorte che abbiano dimensioni sufficienti e coprano l'intera UE sono fondamentali per la sicurezza di approvvigionamento; essa si basa su mercati agricoli stabili e funzionali negli Stati membri e sul mercato interno dell'UE. In caso di crisi l'affidabilità e la rapidità di risposta delle varie parti coinvolte sono essenziali per garantire la sicurezza di approvvigionamento.

Bruxelles, 22 ottobre 2008 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) Nel contesto dell'elaborazione del presente parere il CESE ha organizzato, il 22 settembre 2008, un'audizione sul tema Quali sono le reali prospettive dei prezzi agroalimentari?