RELAZIONE DELLA COMMISSION - (Ufficio per gli aiuti umanitari - ECHO) - Relazione annuale 2003 {SEC(2004)1099}

1. Aspetti di politica generale

Conformemente al proprio approccio alle crisi umanitarie basato sui bisogni, ECHO ha adattato i finanziamenti all'andamento globale dei bisogni umanitari. Principali beneficiarie degli aiuti sono state le popolazioni dell'Africa (225 milioni di EUR) e dell'America latina/Asia (224,2 milioni di EUR). Finanziamenti ingenti sono stati forniti anche ai Territori palestinesi occupati, visto il deterioramento delle condizioni umanitarie. Per quanto riguarda i Nuovi Stati indipendenti, la situazione umanitaria della popolazione cecena non è migliorata e i livelli dei finanziamenti sono pertanto rimasti elevati (26 milioni di EUR). I bassi livelli dei finanziamenti per le operazioni in Europa (7,7 milioni di EUR) riflettono, come previsto, il graduale disimpegno nei Balcani.

La programmazione è stata guidata dalla valutazione globale dei bisogni, in base alla classifica di 130 paesi in via di sviluppo [1]. La valutazione è stata ampiamente condivisa dagli Stati membri dell'Ue, da altri donatori e dai partner. Applicandola all'assegnazione di bilancio 2003, il 64% (347,6 milioni di EUR) del bilancio di ECHO [2] è stato speso nei settori di maggiore necessità, rispetto al 49% nel 2002.

[1] Per maggiori informazioni vedi: http://europa.eu.int/comm/echo/information/strategy/index_en.htm

[2] Mediante questo metodo l'8% del bilancio totale di ECHO nel 2003 viene assegnato ad altre attività/priorità che sostengono/completano le attività umanitarie principali (DPP, finanziamento tematico, assistenza tecnica, revisioni contabili, valutazione, informazione).

La strategia di aiuto annuale 2003 di ECHO ha sottolineato il costante interesse per le crisi dimenticate, alle quali l'opinione pubblica e altri donatori prestano poca attenzione. Tra le crisi dimenticate identificate vi erano Sahara occidentale, Repubblica democratica del Congo, Myanmar/Birmania, Angola, Burundi, Corea del Nord, Filippine, Caucaso settentrionale (Cecenia), Thailandia, Uganda e Yemen. Il sostegno totale fornito a tali crisi è stato di 119 milioni di EUR, pari a circa il 20% del bilancio (+4% rispetto al 2002).

ECHO è stato uno dei maggiori promotori dell'adozione dei "Principi e buone prassi del donatore umanitario" da parte delle organizzazioni e dei donatori umanitari principali (Stoccolma, giugno 2003). Questi principi confermano il fondamento logico di base di ECHO, secondo il quale l'assegnazione dei fondi a fini umanitari deve tener conto delle necessità. Affermano inoltre il ruolo fondamentale delle organizzazioni civili nell'attuazione di interventi umanitari e invitano i donatori a sostenere gli Orientamenti del 1994 sull'uso delle strutture di difesa militare e civile nell'ambito dell'aiuto per le calamità e gli Orientamenti del 2003 sull'uso delle strutture di difesa militare e civile per fornire sostegno alle attività umanitarie delle Nazioni Unite nelle emergenze complesse (orientamenti MCDA).

Il progetto di Trattato costituzionale prevedeva una disposizione specifica sugli aiuti umanitari, poi inserita nell'accordo del Consiglio europeo sul Trattato costituzionale del giugno 2004, la quale riafferma che le operazioni di aiuto umanitario devono rispettare il diritto internazionale e i principi di imparzialità, neutralità e non discriminazione.

Mantenendo un ampio dialogo con le ONG umanitarie su questioni cruciali, ECHO ha dimostrato il suo impegno per uno stretto coordinamento dei donatori partecipando all'appello consolidato dell'Onu e sostenendo gli appelli del Movimento internazionale della Croce rossa e della Mezzaluna rossa. Nel 2003 ha presieduto l'incontro annuale dei principali donatori del CICR ed ha ospitato l'avvio dell'appello consolidato dell'Onu a Bruxelles.

2. Panoramica delle operazioni umanitarie di ECHO

Globalmente la situazione umanitaria nel 2003 è rimasta fosca. I civili hanno continuato ad essere gli obiettivi e le vittime principali dei conflitti. Il numero di sfollati interni nel mondo è rimasto a 25 milioni. Sebbene il numero di profughi sia sceso dopo il ritorno di 2 milioni di civili in Afghanistan, le necessità umanitarie non sono diminuite, in quanto anche i rimpatriati hanno bisogno di assistenza. Secondo il World Disasters Report 2003, il numero di calamità naturali nel mondo è notevolmente diminuito dal 1990. Malgrado il calo del numero di morti a causa di tali calamità, è salito il numero di persone colpite e bisognose di aiuti umanitari.

Gli aiuti forniti da ECHO alle crisi umanitarie sono stati inoltrati grazie a 100 decisioni di finanziamento, per un totale di 600,3 milioni di EUR, 586,2 dei quali forniti dal bilancio della Commissione e 14,1 milioni provenienti dai fondi del FES. Rispetto all'importo disponibile di 600,7 milioni di EUR, il tasso di attuazione degli stanziamenti d'impegno è stato del 99%. La tabella seguente illustra la ripartizione geografica delle decisioni di finanziamento 2003:

>SPAZIO PER TABELLA>

3. Questioni orizzontali

3.1. Relazioni contrattuali con i partner

Le relazioni di ECHO con i suoi partner sono rette dai nuovi quadri giuridici che rispettano il regolamento finanziario in vigore dal 1° gennaio 2003 e si concentrano su obiettivi chiari e su indicatori per misurare i risultati delle operazioni finanziate. Sono stati ultimati e sono entrati in vigore l'accordo finanziario e amministrativo CE/Onu (FAFA) che riguarda le relazioni contrattuali fra ECHO e l'Onu, e i contratti quadro di partenariato (CQP) con organizzazioni non governative e organizzazioni internazionali (CICR, FICR).

Il 31 dicembre 2003, 177 partner avevano firmato il CQP o stavano per farlo.

3.2. Relazioni con i grandi partner umanitari e i donatori non Ue

ECHO ha discusso le priorità strategiche con i grandi partner nel quadro di sette dialoghi di programmazione delle strategie (SPD) tenutisi fino al dicembre 2003.

Dato che gli aiuti umanitari degli Stati Uniti e dell'Ue insieme rappresentano la parte del leone dell'assistenza umanitaria mondiale, è essenziale che vi siano contatti efficienti e un buon coordinamento tra ECHO e le pertinenti autorità statunitensi. Sono stati istituiti scambi regolari di informazioni (per telefono o in videoconferenza) tra il direttore di ECHO e le sue controparti americane.

3.3. Relazioni con altre istituzioni comunitarie

In una relazione adottata nel gennaio 2003 (A5-0433/2002), il Parlamento europeo ha valutato positivamente i progressi ottenuti da ECHO nel periodo 2000-2001 al fine di avere un inoltro degli aiuti efficace, una semplificazione delle procedure e una corretta gestione finanziaria. In seguito all'impegno di partecipare regolarmente alle riunioni parlamentari, il direttore di ECHO ha partecipato a sei riunioni del Comitato Sviluppo e a una riunione del Comitato Affari esteri.

Per quanto riguarda gli Stati membri, il Comitato per l'aiuto umanitario (HAC) ha fornito pareri favorevoli su 42 progetti di decisioni finanziarie e ha discusso circa 55 questioni di strategia e/o politica. Sono state inoltre organizzate varie iniziative per integrare i paesi in via di adesione nell'operato dell'HAC. Oltre alle riunioni informali, l'HAC si è riunito due volte nelle capitali delle presidenze di turno dell'Ue per discutere informalmente di questioni politiche d'interesse generale.

3.4. Programmazione strategica, strumenti di gestione delle politiche e sistemi informativi

ECHO ha attuato il ciclo di pianificazione e programmazione strategica della Commissione, integrando ulteriormente nel processo di pianificazione i principi della gestione basata sulle attività. ECHO stabilisce i principi di programmazione strategica nella strategia di aiuto annuale, la quale viene elaborata mediante un intenso processo di consultazione a cui partecipano altri servizi della Commissione, gli Stati membri, il Parlamento europeo e i partner. Le priorità strategiche individuate vengono tradotte in obiettivi/indicatori operativi nel piano di gestione annuale di ECHO. Nel 2003 sono stati inoltre messi a punto nuovi orientamenti per la rendicontazione per gli uffici locali di ECHO, in base a principi della gestione basata sui risultati.

ECHO ha effettuato una revisione intermedia (giugno 2003) della strategia di aiuto annuale e del piano di gestione annuale per avere un riscontro sistematico sui progressi ottenuti rispetto agli obiettivi. I risultati sono stati forniti agli Stati membri e al personale di ECHO nel corso di un seminario annuale del personale.

Per il terzo anno consecutivo, per orientare la pianificazione è stata usata la valutazione delle esigenze globali e delle crisi dimenticate. Tuttavia, non è stato possibile sviluppare come previsto tutte le metodologie che consentissero di valutare l'impatto delle attività riguardanti l'infanzia. Il ritardo è dovuto principalmente alla carenza di risorse umane e alle sfide concettuali connesse alla valutazione dell'impatto. Ciononostante, ECHO ha messo a punto metodologie interinali per i rendiconti riguardanti l'infanzia.

Il lavoro sul progetto "Sistema informativo locale dell'Ufficio umanitario" (HOLIS) ha portato all'adattamento dell'ambiente informatico per le procedure decisionali e per il nuovo CQP. Le ONG ora possono inviare le richieste su Internet. Il miglioramento dell'applicazione informatica per gestire le informazioni sulle donazioni finanziarie degli Stati membri ("14 punti") ora integra automaticamente le informazioni sulle decisioni di ECHO e le trasferisce all'UN-OCHA. I lavori per lo sviluppo dell'applicazione "Fichop [3]" sono progrediti.

[3] FichOp (Fiche operativa) è lo strumento operativo di ECHO per seguire i progetti di aiuto umanitario.

3.5. Priorità strategiche intersettoriali:LRRD, infanzia e preparazione alle catastrofi

Sono stati ottenuti notevoli progressi in materia di Collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo (LRRD). Il progressivo ritiro di ECHO dell'ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Serbia, Armenia, Kenya e Messico è terminato come previsto. Ritiri progressivi parziali o passaggi di consegne settoriali sono avvenuti in Afghanistan, Cambogia, Colombia, Rep. Dem. del Congo, India, Malawi, Sierra Leone, Sudan e Tanzania. Le battute d'arresto come quella avvenuta in Eritrea sono state compensate da miglioramenti in altre zone (per es. in Malawi).

Oltre a ciò, vi sono stati numerosi miglioramenti, fra cui le missioni di valutazione congiunta con altri servizi della Commissione o le campagne di sensibilizzazione, come per es. un seminario sull' LRRD organizzato da ECHO, al quale hanno partecipato 70 funzionari della Commissione e rappresentanti dell'Onu, della Croce Rossa e di ONG. ECHO beneficerà inoltre della partecipazione a un gruppo interservizi LRRD/DPP creato nel 2003 che suggerisce iniziative pratiche per l' LRRD in otto paesi di due regioni.

Quanto alle attività di ECHO riguardanti l'infanzia e la preparazione alle catastrofi e la loro prevenzione (DPP), è stata messa a punto una metodologia interinale per riferire sui risultati, che consente a ECHO di rilevare che su 100 decisioni di finanziamento nel 2003:

- 55 prevedevano sostegno ad attività a favore dell'infanzia e 102 contratti riguardanti/comprendenti attività a favore dell'infanzia (per es. alimentazione terapeutica, vaccinazioni, reinserimento dei bambini soldato) per un importo totale di 85,7 milioni di EUR. Inoltre, sono state sostenute attività di ricerca nel campo dell'infanzia (bambini nei conflitti armati);

- 24 prevedevano sostegno ad attività di preparazione alle catastrofi e 63 contratti riguardanti/comprendenti attività in materia di DPP (per es. sistemi di preallarme e potenziamento delle capacità delle comunità locali) per un importo totale di 24,1 milioni di EUR. È stata inoltre valutata la politica di riduzione delle catastrofi di ECHO, il che ha migliorato la definizione delle priorità e l'analisi comparativa nell'ambito delle attività di DPP.

3.6. Finanziamento tematico

Data la maggiore necessità di promuovere aiuti umanitari di qualità in un contesto mutevole, ECHO ha introdotto un approccio per un finanziamento tematico. Sono state prese quattro decisioni di finanziamento tematico per sostenere i mandati specifici di determinati partner (UNHCR, CICR, UNICEF, OCHA). I contributi tematici intendono rafforzare la capacità di risposta degli operatori umanitari, compresa la sicurezza del personale.

3.7. Formazione e studi

ECHO ha finanziato uno studio sulle crisi provocate dall'uomo e sui loro effetti sugli sfollati, i cui risultati saranno usati per agevolare i preallarmi e l'elaborazione di strategie di sfollamento. Ha inoltre finanziato una seconda fase del progetto SPHERE.

ECHO ha continuato a sostenere la Rete per l'assistenza umanitaria (Network on Humanitarian Assistance - NOHA), che offre un diploma post-laurea pluridisciplinare di un anno in affari umanitari.

La modifica del quadro giuridico di ECHO è stata accompagnata da una formazione approfondita per avere una transizione agevole. I programmi di formazione hanno riguardato il personale della sede, degli uffici distaccati e dei partner.

3.8. Comunicazione e informazione

ECHO ha elaborato la strategia di comunicazione 2004-2005, il cui obiettivo essenziale è comunicare i valori, i principi e i risultati degli aiuti umanitari dell'Ue. La strategia si rivolge ai moltiplicatori dell'informazione (creatori di opinione, giovani, media) e pone un forte accento sui prodotti audiovisivi e sulle immagini fotografiche. Tra le informazioni pubblicate sul sito web vi erano anche 45 comunicati stampa, 14 resoconti di testimoni oculari sul campo e 5 filmati in streaming video. Sono state sviluppate 12 sezioni web speciali ("Sul campo"), riguardanti principalmente zone che hanno grandi necessità come l'Angola, l'Iraq, il Sudan, l'Uganda, ecc.

Per sostenere questo approccio sono stati organizzati in diverse capitali del mondo eventi mediatici. Tutte le attività e tutti i prodotti hanno messo in evidenza, in modo esplicito o implicito, i messaggi strategici di ECHO legati alla sua politica e al suo mandato.

3.9. Risorse di bilancio e umane, revisioni contabili e valutazione

Un grande sforzo per la gestione dei rischi e la valutazione dei controlli interni ha fatto capire meglio i rischi inerenti al finanziamento e alla gestione degli aiuti umanitari. È stata effettuata una valutazione dello stato di preparazione per valutare il livello di applicazione delle norme di base di controllo interno della Commissione. Secondo la conclusione generale, confermata da un aggiornamento all'inizio del 2004, ECHO rispetta tali norme.

Per rispettare il nuovo regolamento finanziario, ECHO ha riveduto i circuiti finanziari e gli strumenti contrattuali con i partner (CQP). Nonostante gli elevati rischi inerenti alle operazioni di aiuto umanitario, ciò ha contribuito a ridurre i rischi a un livello accettabile in termini di regolarità, legalità e corretta gestione finanziaria.

ECHO ha continuato a redigere rapporti mensili sull'esecuzione del bilancio comprendenti un'analisi della varianza con la pianificazione iniziale per ciascun paese/regione/azione al fine di consentire un rapido follow-up. Lo stretto monitoraggio ha contribuito alle elevate percentuali di esecuzione del bilancio e a un basso livello di ritardi di pagamento e di impegni non saldati. Il tasso di attuazione degli stanziamenti d'impegno è stato quasi del 100%, mentre quello degli stanziamenti di pagamento è stato pari al 92%. Si tratta di un notevole risultato dato che una parte del bilancio ha dovuto essere impiegata per decisioni d'emergenza alla fine dell'anno e visto l'importo straordinario del bilancio destinato alla crisi irachena.

Le attività finanziate da ECHO e attuate da enti esterni sono soggette, nell'ambito dell'attività di controllo, a una revisione contabile. Il 2003 è stato il primo anno pieno di attuazione della strategia di audit esterno di ECHO, con una grande aumento del numero di partner e di progetti sottoposti a revisione contabile e una buona ripartizione geografica. Nel caso dei progetti ultimati, le revisioni contabili di ECHO riguardano le sedi centrali dei partner, mentre per i progetti in corso si concentrano sulle attività sul campo.

Per le revisioni contabili delle sedi centrali, ECHO si avvale di revisori esterni che verificano i partner in un ciclo biennale. Nel 2003, sono state 96 le revisioni contabili di tale tipo completate e 44 quelle in corso. In seguito alle revisioni del 2003, è stato provvisoriamente giudicato recuperabile un importo di 2,3 milioni di EUR. 16 revisioni contabili sul campo sono state effettuate direttamente da funzionari di ECHO su progetti in corso. Sono state completate 6 revisioni degli uffici di ECHO.

ECHO ha contribuito alla messa in atto di moderne politiche in materia di risorse umane conformemente alla riforma della Commissione. Le sue priorità erano duplici: agevolare il processo di cambiamento creando strutture adeguate per la riforma e promuovere una cultura dei risultati e delle prestazioni per migliorare la qualità. In questo contesto, le attività di formazione hanno riguardato una vasta gamma di temi, fra cui le questioni finanziarie, le procedure decisionali e un seminario di revisione intermedia per tutto il personale che si è incentrato sulle discussioni relative alla Convenzione europea. Il secondo obiettivo si è tradotto in una selezione di attività di formazione andanti dai corsi introduttivi per i nuovi arrivati e dalle presentazioni da parte di partner di ECHO alla formazione specializzata sugli strumenti di ECHO come i CQP.

Per quanto riguarda la valutazione, ECHO ha adottato un nuovo orientamento per inserirla maggiormente nella pianificazione strategica e nel ciclo di sviluppo delle politiche. Nell'ambito di tale riorientamento, ha partecipato a una valutazione congiunta dei programmi di sviluppo integrato con alcuni Stati membri e altri operatori umanitari. Ha iniziato un esame delle norme e delle pratiche riguardanti la sicurezza del personale umanitario nonché una campagna di difesa dello "spazio umanitario".

Le valutazioni hanno continuato a riguardare le operazioni geografiche e le prestazioni dei partner, in particolare in Serbia, Sudan, Angola e Afghanistan. Le risultanze hanno confermato che le attività finanziate da ECHO ne rispettavano il mandato. ECHO ha inoltre avviato una valutazione della cooperazione con l'Unicef.

4. Previsione e prospettive

La presente relazione è pubblicata in un periodo di transizione istituzionale a livello europeo e in un contesto politico caratterizzato da dibattiti su argomenti legati alla governanza e alla sicurezza globali, che possono avere un impatto sia su ECHO che sugli operatori umanitari in generale.

ECHO resterà fedele ai principi e ai valori fondamentali dell'assistenza umanitaria, vale a dire neutralità, imparzialità e indipendenza. È convinto che un rigoroso rispetto di questi principi sia più importante che mai, viste le tendenze odierne, sia nel contesto istituzionale, in cui alcune forze politiche tendono a vedere gli aiuti umanitari come uno strumento di politica estera o di gestione delle crisi, che nella realtà sul campo sempre più pericolosa, in cui le organizzazioni umanitarie sono diventate i bersagli di fazioni in guerra. Il rispetto di questi principi fondamentali è un requisito essenziale per inoltrare efficacemente gli aiuti, mantenere l'accesso alle popolazioni bisognose e salvaguardare la vita e la sicurezza del personale umanitario.

Per ECHO, il modo migliore per preservare lo "spazio umanitario" è dato dal pieno rispetto dei principi del buon donatore, dal continuo impegno per fornire un'assistenza di alta qualità e da un dialogo trasparente con altri operatori essenziali.