Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione - Verso un mercato unico per i regimi pensionistici integrativi - Risultati della consultazione relativa al Libro verde sui regimi pensionistici integrativi nel mercato unico"



Gazzetta ufficiale n. C 368 del 20/12/1999 pag. 0057 - 0061



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione - Verso un mercato unico per i regimi pensionistici integrativi - Risultati della consultazione relativa al Libro verde sui regimi pensionistici integrativi nel mercato unico" (1999/C 368/18) La Commissione europea, in data 18 maggio 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla communicazione di cui sopra. La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Byrne in data 7 ottobre 1999. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 21 ottobre 1999, nel corso della 367a sessione plenaria, con 89 voti favorevoli, 5 contrari e 5 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Le prestazioni pensionistiche sono una componente essenziale dei sistemi di protezione sociale dei paesi dell'Unione, dove la spesa pensionistica pubblica rappresenta quasi la metà della spesa sociale complessiva, attualmente tra il 9 % e il 15 % del PIL, ed è destinata ad aumentare notevolmente per ragioni di carattere demografico. 1.2. I regimi pensionistici si basano su una combinazione di tre pilastri: - il primo, in cui rientrano i regimi pubblici di sicurezza sociale; - il secondo, che comprende i regimi professionali; - il terzo, che raggruppa i piani pensionistici a livello individuale. Il secondo e il terzo pilastro sono generalmente conosciuti sotto la designazione "sistemi pensionistici integrativi". 1.2.1. Mentre il grado di ricorso ai vari pilastri è di competenza esclusiva degli Stati membri, la Commissione intende garantire l'eliminazione degli ostacoli allo sviluppo di regimi integrativi in linea con le esigenze del mercato unico. 1.3. Attualmente, il valore delle attività che rientrano nei regimi del secondo pilastro ammonta al 23 % del PIL dell'Unione europea e quello delle attività del terzo pilastro al 35 %. 1.4. La Comunicazione della Commissione fa seguito alle consultazioni svoltesi in merito al "Libro verde sui regimi pensionistici integrativi nel mercato unico"(1) del giugno 1997, sul quale il Comitato ha adottato un parere il 10 dicembre 1997(2). 2. La comunicazione della Commissione 2.1. La comunicazione ribadisce in breve i punti principali del Libro verde richiamando, in particolare, nuovamente l'attenzione sulle pressioni demografiche, che fanno prevedere, nell'intera Unione europea, una diminuzione della popolazione attiva in rapporto ai pensionati dall'attuale 4:1 al 2:1 entro il 2040(3). 2.2. La comunicazione è incentrata sui regimi integrativi, vale a dire il secondo e il terzo pilastro, in relazione a tre settori specifici sui quali vi è stato ampio consenso nel corso del processo di consultazione: 2.2.1. Capitolo 2: Regole prudenziali per i fondi pensione - Tali fondi sono gli unici istituti finanziari di rilievo che non beneficiano della normativa UE che garantisce l'applicazione delle libertà previste dal mercato unico a tale tipo di istituti. Ciò dipende in parte dal fatto che tali regimi si sono sviluppati nell'ambito delle regolamentazioni nazionali; d'altro canto, però, la necessità di un'iniziativa dell'Unione europea è particolarmente significativa nel quadro del completamento del mercato unico. Qualsiasi proposta dovrebbe essere intesa a garantire la migliore tutela possibile dei diritti degli affiliati ai fondi, richiedendo lo sviluppo di un adeguato quadro prudenziale, come è avvenuto per i settori bancario e assicurativo. Dovrebbe anche prevedere il riconoscimento reciproco dei sistemi di controllo esistenti (condizione sine qua non per l'affiliazione transfrontaliera) ed evitare l'adozione di norme sugli investimenti che siano troppo restrittive e risultino incompatibili con l'uso dell'euro. 2.2.2. Capitolo 3: L'eliminazione degli ostacoli alla mobilità professionale nell'Unione - Quest'ultima dispone già di norme che disciplinano le pensioni di sicurezza sociale per i lavoratori migranti, ma le regolamentazioni relative ai regimi pensionistici integrativi sono estremamente limitate. Pertanto la comunicazione prevede che si tengano consultazioni per individuare condizioni di acquisizione dei diritti che favoriscano la libera circolazione, la convergenza delle normative nazionali sul trasferimento dei diritti, nonché le condizioni da soddisfare affinché i fondi possano gestire piani pensionistici in diversi Stati membri. La comunicazione prevede la creazione di un "Forum sulle pensioni" con l'obiettivo di raggiungere un accordo su tali aspetti. 2.2.3. Capitolo 4: Il coordinamento dei regimi fiscali degli Stati membri - La comunicazione propone di abolire le discriminazioni fiscali che colpiscono i prodotti offerti da fondi pensione e imprese di assicurazione operanti in Stati membri diversi da quello in cui risiede l'affiliato o potenziale cliente. Propone d'intervenire anzitutto con una normativa riguardante il regime fiscale dei contributi transfrontalieri versati da lavoratori migranti a favore di regimi pensionistici professionali. 3. Osservazioni di carattere generale 3.1. Per quanto la comunicazione della Commissione riguardi soltanto le pensioni integrative, il Comitato giudica importante ribadire le osservazioni precedentemente formulate in relazione alle pensioni pubbliche (primo pilastro)(4). 3.1.1. Il Libro verde ha rilevato che l'88 % di tutte le pensioni corrisposte nell'Unione europea è attualmente costituito da pensioni pubbliche, le quali continueranno a rappresentare il grosso delle pensioni erogate. 3.1.2. Il Comitato ha già suggerito che, data l'importanza dei regimi del primo pilastro cui si è testé accennato, gli Stati membri dovrebbero cercare dei modi per migliorarne la sostenibilità. 3.1.3. Il Comitato ha notato che qualsiasi passaggio, ancorché graduale, dalle pensioni basate sul principio di ripartizione agli altri regimi renderà necessario accantonare maggiori risorse per le pensioni. Bisognerebbe quindi premurarsi di garantire che ogni iniziativa del secondo e del terzo pilastro possa essere sostenuta senza rimettere in discussione i diritti acquisiti nel quadro del primo pilastro. 3.2. Il Comitato si compiace del fatto che la Commissione abbia preso l'iniziativa di presentare la comunicazione in esame con l'obiettivo di affrontare tre importanti aspetti relativi alle pensioni integrative che erano stati messi in evidenza in due recenti pareri(5) del Comitato. 3.3. Il Comitato si è anche espresso a favore di una parità di condizioni tra regimi pensionistici e accordi pensionistici garantiti da un contratto di assicurazione sulla vita, pur mettendo in risalto la fondamentale differenza tra i due. La mancanza di un quadro normativo comunitario relativo ai fondi pensione può effettivamente impedire il corretto sviluppo di tali regimi, oltre a comportare potenziali rischi per i beneficiari. Pertanto il Comitato ha già sottolineato la necessità di creare un quadro giuridicamente sicuro per tutti i regimi pensionistici integrativi(6). 3.4. Il Comitato approva le osservazioni formulate dalla Commissione circa i modi possibili per attuare la parità di trattamento tra i fondi pensione e i regimi offerti da imprese di assicurazione del ramo vita per quanto concerne le norme sugli investimenti. In considerazione delle caratteristiche specifiche e delle diverse forme di pensioni professionali esistenti negli Stati membri, il Comitato ha già raccomandato l'applicazione di norme prudenziali distinte, a seconda del tipo di prodotto pensionistico in questione. Per evitare distorsioni di concorrenza a danno delle compagnie di assicurazione in relazione ai loro investimenti pensionistici, gli Stati membri che applicano restrizioni quantitative elevate e severe a talune categorie di attività che costituiscono le riserve tecniche (ad es. azioni) potrebbero contemplare un abbassamento di tali soglie per le attività pensionistiche professionali delle compagnie di assicurazione senza che ciò comporti necessariamente un aumento dei rischi. 3.5. Il Comitato concorda nel ritenere che il riconoscimento reciproco dei sistemi di controllo esistenti sia il modo migliore di procedere, e confida che esso consentirà di compiere rapidi progressi. Tale approccio dovrebbe anche evitare che sistemi nazionali di controllo collaudati, che tengono conto della natura e delle norme specifiche dei diversi regimi pensionistici nazionali, siano soggetti a modifiche non indispensabili. 3.6. Il Comitato rileva in particolare gli elevati costi amministrativi e di altro tipo che l'esistenza di sistemi pensionistici disparati, ciascuno dei quali è soggetto a normative specifiche, comporta per le imprese multinazionali attive nell'Unione europea. Il Comitato confida che la Commissione avanzi quanto prima proposte intese ad agevolare la creazione di regimi di pensioni professionali al livello dell'UE (nel quadro del secondo pilastro) come logico prolungamento del mercato interno, specie in concomitanza con l'introduzione della moneta unica. Nel frattempo il Comitato auspicherebbe soprattutto interventi tempestivi intesi a creare un sistema di riconoscimento reciproco per agevolare le suddette imprese, a condizione che il risultato non comprometta in alcun modo la qualità dei diritti pensionistici o la tutela prevista dalla legge. 3.7. Come già dichiarato nei precedenti pareri(7), il Comitato conviene sul fatto che gli investimenti dei fondi pensione potrebbero offrire notevoli vantaggi economici all'Unione. Concorda tuttavia nel ritenere che ciò vada considerato come un effetto secondario e non come l'obiettivo primario di tali investimenti. 4. Osservazioni specifiche 4.1. Capitolo 2: Regole prudenziali per i fondi pensione compatibili con il mercato unico e l'euro 4.1.1. L'approccio adottato in questo capitolo è in linea con il Libro verde, che ha ottenuto ampi consensi da parte della maggior parte degli interpellati, compreso il Comitato(8). 4.1.2. Il Comitato nota con piacere che è stata seguita la sua proposta a favore di una direttiva sui principi fondamentali. Questa dovrebbe prevedere un minimo di regole comuni per i regimi pensionistici integrativi allo scopo di garantire agli affiliati ai fondi la massima tutela possibile, agevolando nel contempo una concorrenza leale nella fornitura di servizi da parte degli operatori finanziari. 4.1.3. Esso concorda con le esigenze prudenziali di base elencate dalla Commissione, a condizione che venga inserito un ulteriore punto: "la nomina di un attuario indipendente da parte di ogni regime pensionistico". Il Comitato sottolinea inoltre che le attività detenute dal fondo pensione devono essere non solo separate da quelle dell'impresa promotrice, ma anche al di fuori del suo controllo. Dovrebbero invece essere affidate ad un organo indipendente, ad esempio un comitato di amministratori fiduciari (sul modello del "board of trustees" anglosassone) e, come ulteriore garanzia, gli affiliati al regime integrativo dovrebbero avere il diritto di nominare fino al 50 % dei membri di tale comitato. 4.1.4. Il Comitato ritiene che un approccio flessibile alle norme sugli investimenti sia il più adatto ad ottimizzare i benefici per i membri e raccomanda di non imporre l'investimento di una percentuale minima in determinate categorie di attività e di evitare che le esigenze di congruenza valutaria oltrepassino quanto giustificato dalla prudenza. Andrebbe previsto l'obbligo di non investire più del 5 % del fondo nell'impresa promotrice e di mantenere un portafoglio investimenti ben equilibrato e diversificato. Il Comitato desidera sottolineare tuttavia che occorre mantenere il principio dell'investimento prudente e che la libertà di investimento non deve andare a scapito di un adeguato controllo dei rischi. 4.1.5. Il Comitato concorda sul fatto che una "garanzia" di ultima istanza, che intervenga nel caso in cui un fondo pensione non sia in grado di far fronte agli impegni presi, costituirebbe un'importante salvaguardia, a condizione che ciò non comporti un'attenuazione dell'obbligo d'investire con prudenza. Vi sono diverse possibilità, quali lo schema di indennizzo del Regno Unito ("Pension Compensation Scheme") e l'assicurazione obbligatoria contro l'insolvenza in Germania che si applica alle riserve di fondi pensione costituite dai datori di lavoro. A tale proposito il Comitato ritiene che se si vuole creare un vero mercato unico che consenta l'affiliazione transfrontaliera ciò che conta è adottare dispositivi efficaci. Potrebbe essere quindi necessario mettere a punto alcune norme minime comuni. 4.2. Capitolo 3: Facilitare la libera circolazione dei lavoratori 4.2.1. La Commissione fa rilevare che per i lavoratori migranti l'Unione europea si è già dotata di norme efficaci relative ai regimi del primo pilastro. La scarsità di tali norme per i regimi integrativi costituisce un ostacolo effettivo alla libera circolazione nell'Unione dei cittadini affiliati a tali regimi. 4.2.2. Il Comitato accoglie con favore la proposta della Commissione di eliminare gli ostacoli a livello nazionale che impediscono ai lavoratori l'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato. 4.2.3. Il Comitato concorda sul fatto che la via più pratica consiste nel seguire il precedente per i regimi pubblici costituito dal Regolamento (CEE) n. 1408/71(9), un approccio basato sul coordinamento piuttosto che sull'armonizzazione dei regimi nazionali. 4.2.4. La Commissione prevede l'eliminazione progressiva degli ostacoli e fa riferimento ai passi già compiuti nella Direttiva 98/49/CE(10) riguardante i lavoratori distaccati. Il Comitato ha approvato tale proposta di direttiva nel parere del 25 marzo 1998(11) invitando la Commissione a continuare ad impegnarsi in questo settore. 4.2.5. Nel caso in cui la categoria di lavoratori coperta dalla Direttiva 98/49/CE venga estesa, il Comitato riterrebbe opportuno mantenere la norma secondo cui un lavoratore appartenente a tale categoria non può affiliarsi al sistema di sicurezza sociale del paese ospitante mantenendo contemporaneamente il regime integrativo del paese di origine, o viceversa. 4.2.6. Mentre i dispositivi proposti saranno probabilmente rivolti alla stragrande maggioranza dei lavoratori migranti, vi è una componente minore ma potenzialmente in aumento di lavoratori ad alta mobilità che, in pratica, non sono domiciliati in alcun paese nel quale si possa prevedere un ritorno. Si dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di creare per tale categoria dispositivi specifici validi a livello europeo. 4.2.7. Nei suoi precedenti pareri il Comitato ha indicato in particolare tre settori in cui sarebbe stato necessario compiere dei progressi: a) le condizioni necessarie per l'acquisizione dei diritti, in particolare i lunghi periodi di tempo richiesti in alcuni Stati membri; b) le difficoltà inerenti al trasferimento dei diritti acquisiti alla pensione da uno Stato membro all'altro; c) la posizione di un lavoratore che svolge temporaneamente un'attività in un altro Stato membro in base ad un contratto diverso dal distaccamento. Il Comitato approva pertanto le proposte formulate al riguardo nella comunicazione. Esso desidera inoltre rammentare alla Commissione altri due punti contenuti nel parere precedentemente elaborato in materia: - la disparità di trattamento tra gli affiliati ai regimi professionali e i lavoratori che scelgono un regime a titolo privato; - la possibilità di definire un regime modello di pensione professionale per la società paneuropea. 4.2.8. Il Comitato condivide in particolare la constatazione che i lunghi periodi di maturazione sono una potenziale fonte di discriminazione indiretta nei confronti delle donne lavoratrici, poiché esse hanno minori probabilità di svolgere un servizio continuato di pari durata rispetto agli uomini. 4.2.9. Il Comitato prende atto delle difficoltà, descritte dalla Commissione, inerenti alla trasferibilità dei diritti alla pensione a/da regimi fondati sulla costituzione di riserve contabili. Ritiene tuttavia che si dovrebbe fare attenzione per evitare che le imprese datrici di lavoro che scelgono tale approccio finiscano per godere di vantaggi sleali nei confronti della concorrenza. In particolare, un sistema obbligatorio di conservazione e rivalutazione dei diritti pensionistici dal momento della cessazione dell'attività al pagamento della pensione potrebbe costituire un'efficace garanzia alternativa. 4.2.10. Il Comitato di alto livello sulla libera circolazione ha proposto di creare un "Forum sulle pensioni" per esaminare le possibilità di affrontare la questione della mobilità transfrontaliera dei lavoratori in relazione alle pensioni integrative. Nel parere adottato sul Libro verde(12) il Comitato ha espresso qualche riserva circa la creazione di un ulteriore organo, ma osserva che tale proposta è stata approvata dalle parti sociali. Il Forum si occuperà principalmente di questioni riguardanti le pensioni integrative, tuttavia il Comitato suggerisce che qualsiasi raccomandazione sia coordinata con le norme relative ai regimi del primo pilastro. Il Comitato sarebbe lieto di partecipare a tale Forum. 4.3. Capitolo 4: Un più stretto coordinamento dei regimi fiscali nazionali 4.3.1. In ragione della diversità e della complessità dei regimi fiscali nazionali, la Commissione ritiene che il Gruppo di politica fiscale sia la sede più adatta per elaborare un'adeguata iniziativa legislativa. A tal fine è stato deciso di creare un sottogruppo tecnico con l'incarico di assisterlo. 4.3.2. Il Comitato riconosce la complessità delle questioni da affrontare e la difficoltà di conciliare le impostazioni contrastanti degli Stati membri in materia. Tuttavia, i problemi che i lavoratori migranti si trovano ad affrontare sono reali e urgenti: senza introdurre una qualche forma di coordinamento fiscale gli ostacoli alla mobilità continueranno ad esistere nella pratica, nonostante la Direttiva 98/499/CE e ogni successiva modifica di tale strumento. Il Comitato spera pertanto che non sia eccessivamente ottimistico auspicare un'iniziativa legislativa sui primi aspetti entro il 1999 o il 2000. 4.3.3. Il Comitato osserva che l'impostazione di base da adottare poggia su tre principi: - coordinamento anziché armonizzazione; - nessuna discriminazione, ossia la libera circolazione dei lavoratori non può essere indebitamente ostacolata da un regime fiscale troppo restrittivo nei confronti delle transazioni transfrontaliere; - nessuna diminuzione delle entrate: il gettito fiscale degli Stati membri andrebbe cioè salvaguardato. 4.3.4. Il Comitato comprende il pragmatismo su cui si fonda tale approccio, ma teme che un principio di base del tipo "nessuno perde nulla" possa fatalmente intralciare il progresso. 4.3.5. Il Comitato prende atto del ruolo influente della Corte di giustizia europea nel sostenere i diritti dei cittadini sanciti dal Trattato in relazione sia alle pensioni che alle assicurazioni del ramo vita e si augura che il sistema politico reagisca con analoga prontezza. 4.3.6. Con specifico riferimento agli argomenti esposti nella comunicazione riguardo alle opzioni alternative di tassare i contributi pensionistici (sistema TEE) oppure le prestazioni corrisposte (sistema EET), il Comitato si pronuncia a favore di quest'ultima. 5. Conclusioni 5.1. Il Comitato approva il fatto che la Commissione abbia dato seguito con una certa tempestività alle discussioni sul Libro verde e condivide in linea generale i contenuti della comunicazione. 5.2. Il Comitato ritiene che il proprio ruolo rappresentativo lo metta in una buona posizione per assistere la Commissione su tale problematica. È pertanto disposto a partecipare pienamente a qualunque ulteriore consultazione in materia. 5.3. Il Comitato spera che la prossima Commissione riprenderà rapidamente il quadro definito nella comunicazione e che non vi sarà soluzione di continuità. 5.4. Il Comitato ritiene che l'obiettivo del coordinamento delle pensioni e delle libertà sia completamente in linea con le aspettative dei cittadini europei in relazione al mercato unico. 5.5. Il Comitato condivide la posizione secondo cui dovrebbe essere adottato un approccio flessibile in materia di norme sugli investimenti, a condizione che esse siano controbilanciate da norme prudenziali efficaci per controllare i rischi e che gli impegni formino regolarmente oggetto di valutazioni attuariali indipendenti. 5.6. Il Comitato dà pure atto che gli affiliati ai regimi pensionistici potrebbero sentirsi maggiormente tutelati da un sistema di garanzia e invita la Commissione e gli Stati membri a studiare come questo obiettivo possa essere realizzato. 5.7. Il Comitato approva le proposte relative alla creazione sia del Forum sulle pensioni col compito di esaminare gli ostacoli che si frappongono alla libera circolazione dei lavoratori, sia del sottogruppo tecnico con l'incarico di assistere il Gruppo di politica fiscale. Questo sembra il sistema più pratico per affrontare le complesse questioni in esame. 5.8. Il Comitato sostiene che, con l'aumentare del peso percentuale delle pensioni integrative rispetto al totale dei redditi pensionistici a livello degli Stati membri, sarà sempre più importante creare un ambiente sicuro che consenta ai regimi integrativi di funzionare in maniera efficiente. 5.9. Infine, pur dando il suo pieno sostegno alle iniziative riguardanti le pensioni integrative, il Comitato chiede che si continui a tener presente l'esigenza di migliorare la sostenibilità dei regimi del primo pilastro. Bruxelles, 21 ottobre 1999. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice RANGONI MACHIAVELLI (1) COM(97) 283 del 10.6.1997. (2) GU C 73 del 9.3.1998, pag. 114. (3) Attualmente il Comitato sta preparando un parere sul tema "Situazione e tendenze demografiche nell'UE". (4) GU C 73 del 9.3.1998, pag. 114. (5) GU C 73 del 9.3.1998, pag. 114 e GU C 157 del 25.5.1998, pag. 26. (6) GU C 73 del 9.3.1998, pag. 114 e GU C 157 del 25.5.1998, pag. 26. (7) GU C 73 del 9.3.1998, pag. 114 e GU C 157 del 25.5.1998, pag. 26. (8) GU C 73 del 9.3.1998, pag. 114. (9) Regolamento (CEE) del 14 giugno 1971 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, GU L 149 del 5.7.1971, pag. 2. (10) Direttiva 98/49/CE del 29 giugno 1998 relativa alla salvaguardia dei diritti a pensione complementare dei lavoratori subordinati e dei lavoratori autonomi che si spostano all'interno della Comunità europea, GU L 209 del 25.7.1998, pag. 46. (11) GU C 157 del 25.5.1998, pag. 26. (12) GU C 73 del 9.3.1998, pag. 114.