7. 5. 90 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 112/23 
Parere in merito alla proposta di direttiva del Consiglio relativa alla responsabilità civile per 
i danni causati dai rifiuti (l) 
(90/C 112/08) 
Il Consiglio, in data 29 settembre 1989, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 
100 A del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato 
economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. 
La sezione, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del 
rapporto introduttivo del relatore Proumens, in data 6 febbraio 1990. 
Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 febbraio 1990, nel corso della 274a sessione 
plenaria, con 109 voti favorevoli e 18 astensioni, il seguente parere. 
I. OSSERVAZIONI GENERALI 
1. Introduzione 
1.1. Il Comitato economico e sociale, approva la 
proposta di direttiva in esame i cui obiettivi principali 
sono, da un lato, la prevenzione e, dall'altro, l'armoniz­
zazione delle legislazioni nazionali in materia di 
ambiente. 
Esso auspica tuttavia che si tenga conto delle osservazio­
ni e delle modifiche che seguono. 
1.2. Il Comitato si stupisce che la Commissione pre­
senti sin da ora tale proposta, mentre non ha ancora 
portato a termine i lavori diretti a sottoporre al Consi­
glio una comunicazione sulla responsabilità civile per i 
danni causati all'ambiente. 
1.3. Il Comitato avrebbe quindi potuto aspettarsi 
dalla Commissione che rimandasse l'elaborazione della 
direttiva in esame fino a chiarimento totale degli ele­
menti in causa. 
Ma esso ha ritenuto opportuno formulare sin da ora le 
sue considerazioni per non ritardare ulteriormente lo 
svolgimento dei lavori della Commissione. 
1.4. Il Comitato pone l'accento sulla necessità per la 
Commissione di tener conto dei lavori del Consiglio 
d'Europa, del progetto di Convenzione delle Nazioni 
Unite sulla responsabilità civile per i danni causati nel 
corso del trasporto, nonché delle conclusioni della 
Conferenza di Strasburgo sull'inquinamento del Reno. 
2. Basi giuridiche 
2.1. La Commissione si fonda sull'articulo 100 A. 
Tuttavia, tenuto conto degli obiettivi da essa definiti, 
il riferimento alParticulo 100 A non si giustifica e, consi­
derato l'attuale contenuto del testo, essa dovrebbe rife­
rirsi agli articoli 130 R e S del Trattato. 
(!) GU n. C 251 del 4. 10. 1989, pag. 3. Il Comitato raccomanda alla Commissione di rivedere 
le sue motivazioni in modo da conformarle con la base 
guiridica scelta. 
3. Nuove nozioni giurìdiche 
3.1. La Commissione introduce nel testo, o vi si 
riferisce, nozioni nuove o in fase di evoluzione. 
Quando s'introducono nozioni nuove occorre vigilare 
in modo particolare alle possibilità di applicazione pra­
tica, tra l'altro per la definizione dei rifiuti e delle lesioni 
all'ambiente. D'altro canto, il Comitato si compiace 
che la Commissione abbia ripreso in tale contesto delle 
considerazioni tratte dal parere sul 4° programma 
d'azione per la tutela dell'ambiente (2). 
3.2. Il Comitato fa osservare che il concetto di « vero­
simiglianza prevalente» è una nozione giuridica che 
può essere fonte di difficoltà d'interpretazione rispetto 
al diritto nazionale di taluni Stati membri. 
Il Comitato accetta la spiegazione della Commissione 
secondo la quale era sua intenzione utilizzare all'artico­
lo 4, paragrafo 6 della versione inglese l'espressione 
« balance of probability » (equilibrio di verosimiglian­
za), anziché l'espressione «overwhelming probability» 
(verosimiglianza prevalente). L'espressione «balance of 
probability» (equilibrio di verosimiglianza) è normal­
mente utilizzata nella giurisprudenza inglese e irlandese 
per stabilire l'onere della prova. 
3.3. Il Comitato raccomanda alla Commissione di 
chiarire i casi di forza maggiore nei suoi considerandi 
riferendosi alla sentenza della Corte di giustizia del 
5 febbraio 1987 (3). 
4. Campo d'applicazione 
4.1. Dal testo della proposta appare chiaramente che 
si tratta di rifiuti di qualsiasi tipo prodotti da un'attività 
professionale, fatti salvi i rifiuti nucleari e Pinquinamen-
(2) GU n. C 180 dell'8. 7. 1987. 
(3) Caso 145/85 (Denkavit Belgio contro la Stato belga. Raccolta 
della Giurisprudenza della Corte - 1987-2). 
N. C 112/24 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 7. 5. 90 
to dovuto agli idrocarburi, nella misura in cui sono 
coperti dalle convenzioni vigenti negli Stati membri. 
4.2. La proposta non specifica ulteriormente i rifiuti, 
siano essi pericolosi o meno. 
4.3. Limitare la proposta di direttiva ai produttori 
di rifiuti nell'ambito di un'attività industriale o profes­
sionale suscita obiezioni. Devono essere contemplati 
anche i produttori di rifiuti che operano nel quadro di 
organismi pubblici o di interesse pubblico (ad esempio 
stabilimenti di deposito o di incenerimento di immondi­
zie, ospedali,..). 
4.4. La proposta di direttiva non fa neanche alcuna 
distinzione tra i rifiuti che devone semplicemente essere 
eliminati e quelli che sono destinati al riciclaggio. 
4.5. Andrebbe precisato meglio nella proposta di 
direttiva che la responsabilità civile cessa quando i 
rifiuti sono incanalati verso il riciclaggio. Fino a questo 
punto è impossibile distinguere, ai fini della responsabi­
lità, tra rifiuti riciclabili e non. 
In proposito il Comitato raccomanda che i trasportato­
ri, autorizzati o no, possano servirsi di un marchio 
distintivo che indichi se trasportano rifiuti destinati al 
riciclaggio oppure all'eliminazione. 
4.6. Anche le autorità pubbliche devono avere l'ob­
bligo di prendere ogni disposizione utile per limitare i 
danni nella misura in cui ne sono a conoscenza, senza 
per questo liberare gli altri operatori dalla loro respon­
sabilità. 
5. Prìncipi di responsabilità 
5.1. A mente della proposta della Commissione, il 
responsabile dei danni è il produttore dei rifiuti. I 
trasportatori © le persone che assicurano in altri modi 
il controllo effettivo dei rifiuti, sono responsabili solo 
a titolo sussidiario (cfr. articolo 2, paragrafo 2, lettera 
b), della proposta della Commissione). In pratica, dal 
punto di vista del diritto al risarcimento, questo creerà 
certo dei problemi, soprattutto qualora il danno che 
coinvolge la responsabilità sopravvenga durante il tra­
sporto o il deposito e non nella fase della produzione. 
La vittima avrà inoltre spesso delle difficoltà a indivi­
duare il produttore entro il termine prescritto. 
5.2. Il Comitato propone perciò di estendere la 
responsabilità, oltre al produttore, anche alle persone 
che avevano il controllo effetivo dei rifiuti quando si è 
prodotto il fatto generatore del danno o delle lesioni 
all'ambiente e di prevedere che la responsabilità di 
tali persone cesserebbe al momento della consegna dei 
rifiuti a un'impresa di eliminazione, nell'osservanza 
delle norme. 
5.3. Poiché in questo caso la vittima o altri aventi 
diritto si troverebbero di fronte a più responsabili, occorrerebbe introdurre la nozione di responsabilità 
solidale, come previsto dalla Commissione nell'artico­
lo 5 della proposta. Per la ripartizione della responsabi­
lità tra le parti solidali, sarebbe applicabile questo stesso 
articolo 5 della proposta della Commissione. 
6. Definizione delle lesioni 
6.1. Il Comitato constata che, oltre alla nozione di 
lesioni causate alle persone e ai beni, che è chiara e ben 
nota, la Commissione ne introduce una nuova : le lesioni 
all'ambiente. 
6.2. La Commissione dovrebbe precisare che la diret­
tiva proposta coprirà soltanto le lesioni « rilevanti e/o 
persistenti». 
6.3. D'altro canto, i pregiudizi devono essere stati 
causati da un'alterazione delle condizioni idriche, atmo­
sferiche o del suolo. 
6.4. Il Comitato si chiede come sarà possibile, in un 
certo numero di casi, valutare obiettivamente in quale 
misura vi sia un'alterazione. Possono esistere anche 
alterazioni positive. 
6.5. Tenuto conto inoltre dei termini di prescrizione, 
come sarà possibile determinare i pregiudizi all'ambien­
te causati da tali alterazioni diversi anni dopo, quando 
si saranno verificati elementi nuovi, positivi o negativi ? 
7. Azione e prescrizione 
7.1. La Commissione introduce inoltre una nuova 
nozione quanto alle persone abilitate ad intentare un'a­
zione in caso di danni all'ambiente. 
7.2. I pubblici poteri sono abilitati ad agire poiché 
tali lesioni concernono la collettività. 
Occorre nondimeno garantire un sistema di ricorso 
qualora questi stessi pubblici poteri siano la causa dei 
danni. 
7.3. La Commissione riconosce (articolo 4, paragra­
fo 4) il diritto d'azione a favore dei gruppi d'interesse 
collettivo, ma nella proposta in esame essa non prevede 
né di armonizzare né di estendere tale possibilità agli 
Stati membri in cui l'azione di siffatti gruppi non è 
riconosciuta. 
II. OSSERVAZIONI PARTICOLARI 
8. La responsabilità 
8.1. La Commissione sembra considerare che la 
responsabilità del produttore debba estendersi fino al 
momento della consegna ad un eliminatore autorizzato. 
7.5.90 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee ^CLL^BÓ 
D52. 11 Comitatosichiede secondo qualicriteriun 
eliminatore potrà essere considerato ^autorizzato^. 
Pali criteri dovrebbero essere fissati dalla Commissione 
e non lasciati all'arbitrio degli ^tati membri, fonte di 
possibili distorsioni. 
^.3. 11 Comitato insisteal riguardo affinchésiano 
esaminatiidiversitipidicliminazioneenonsoloquanto 
al sistema, ma anche al tipo di rifiuti che possono 
esservi trattatiocliminati,precisamente^ lagunaggio, 
spandimcnto, seppellimento, incenerimento all'aperto, 
in stabilimenti appositi. 
9. PondodicompensazioneeassicurazionidiresponD 
sabilità civile 
9.1. 11 C^omitatoèconsapevoledeiproblemiposti 
daidanninon risarcibili. Prende notadell'intenzione 
della commissione di porvi rimedio. Pssa prevede infat 
ti l'eventuale creazione di un sistema di compensazione, 
riconoscendo tuttavia le difficoltàaciò connesse. 
11 Comitatochiedediessere strettamente associato all'ex 
same di tale problematica. 
9.2. r^eiconsiderandidellaproposta di direttiva la 
Commissione non ritiene opportuna l'istituzione di un 
sistema di assicurazioni obbligatorie. 
9.3. La Commissione ha ragione di non proporre un 
regime di assicurazione obbligatoria. 
9.3.1. lnfatti,da un latoleimprecisioni giuridiche 
inerenti alla proposta in esame non consentono alle 
assicurazioni di conoscere ne la portata dei rischi che 
avranno da coprire ne le persone che dovranno portarsi 
garanti nelle varie ipotesi^produttori di rifiuti, trasporr 
tatori,addetti al depositooalla miscela dei rifiuti. 
l^attoaBru^elles, il 2^ febbraio 199u. 9.3.2. D'altro lato, se fosse prevista un'assicurazione 
obbligatoria, le compagnie, viste tali imprecisioni, 
potrebbero difficilmente concludere contratti di coassi 
curazioneodi riassicurazione. 
9.3.3. Infine, questa mancanza di precisione determiD 
neràcertamentepremidilivello assaielevato, specie 
per lepiccole a medie imprese ^il^ per le quali il 
regime sarebbe assolutamente insostenibile^ infatti una 
P^il può produrre rifiuti in misura taleda creare proble 
mienon proporzionaleal suo fatturato, ancheseè 
auspicabileche le imprese mirano alla perfezione in 
questo campo. 
9.^. Peririschi che non fossero coperti dalle assicurar 
^ioni, siano esse obbligatorieomeno, la commissione 
dovrebbe esaminarel'opportunitàdicreareunfondo 
di compensazione. 
11 Comitato non disconosce che la creazione di un fondo 
del genere implichi numerose difficoltà^ 
— Livello narionaleocomunitario^ 
— Chi ne assicurerà la gestione^ 
— Che ne assumerà il finanziamento ^imprese, trasporr 
tatori, eliminatori, pubblici poteri^ 
— ^u quale base le diverse parti in causa dovrebbero 
alimentare tale fonder 
^. Considerazioni specifiche 
It^.l. Ci si rammarica che laCommissione rimandi 
ad una data ulteriore l'adozione di norme in materia di 
responsabilità nel caso di danni all'ambiente dovutia 
cause non individuabili. C'èil rischio diunsorpasso 
da parte delle normative dei singoli ^tati membri. Ciò 
comprometterebbe l'armonizzarione della legislazione 
in materia ambientale in un campo cosi importante. 
// Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Alberto MASPRONE 
^.CLLIB^ G^zzeLT^ut^ici^le delle Comuni^ europee ^.^.^u 
al parere del Gomitato economicoesociale 
Oli emendamenti che seguono hanno ottenuto almeno un quarto dei voti espressiesono stati respinti nel 
corso dei dibattiti. 
Aggiungere quanto segue al capoverso in esame: 
^11 Gomitato auspica che la proposta caccia questa distinzione: intaso contrario si rischierehhe di ritardare 
l'impiego dei rifiuti. D 
^to^^o^^ 
risulta evidente dal testo. 
^^o^^^o^^o^^ 
Voti tavorevoli:^,voti contrari:^, astensioni:^. 
Cunn^U,^e^.3 
costituire con il seguente testo: 
^^econdo la Gommissione la responsahilità del danno spettereóhe al produttore di rifiuti. 
In proposito il Gomitato considera che il produttore di rifiuti nonènecessariamentearhitro delle operazioni 
che possono svolgersi tra il momento in cui si lihera dei rifiutiequello in cui questi vengono consegnati 
all'impresa d^ riciclaggio (ossia: trasporto, deposito, smistamento, miscela); la decisione spetterà quindi ai 
tribunali, 
11 produttore potrà peraltro concludere contratti conidiversi tipi di imprese coinvolte in modo da consentire 
ai tribunali di conoscere esattamente il processo. 
^e non ha concluso un contratto, il produttore risulterà ovviamente responsahile. 
guanto alla nozione di responsahilità solidale, vi si opporrehr^rompratica ripartizioni spesso arhitrarie.^. 
^o^^o^^ 
Gli argomenti relativi alla responsahilità del danno risaltano dal testo stesso dell'emendamento. 
^i^o^^^o^^o^^ 
Voti^avorevoli:^,voticontrari:^astensioni:L 
t^unto^ 
depennare. 
Tutti gli interrogativi ivi contenuti dimostrano che tale sistema (creazione di unendo di compensazione) — 
che la Gommissione non ha peraltro ancora studiatoa^ausa delle difficoltà che comporta— èirrealisticoo 
addirittura irreali^at^ile. 
^^o^^i^o^^o^^ 
Voti tavorevoli:^, voti contrari:^, astensioni:^.