IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 313/1

PARERE N. 8/2005

su una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla reciproca assistenza amministrativa per la tutela degli interessi finanziari della Comunità contro la frode e ogni altra attività illecita

(presentato in virtù dell’articolo 280, paragrafo 4, del trattato CE)

(2005/C 313/01)

INDICE

1-7 I. Introduzione

8-11 II. Osservazioni di carattere generale

12-19 III. Cooperazione amministrativa in materia di risorse proprie tradizionali e di spese

20-28 IV. Cooperazione amministrativa in materia di imposta sul valore aggiunto

29-32 V. Cooperazione amministrativa intesa a combattere il riciclaggio dei proventi illeciti

33-39 VI. Conclusioni e raccomandazioni

LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 280,

vista la richiesta, in data 12 ottobre 2004, da parte del Consiglio di un parere della Corte dei conti sulla proposta della Commissione di un regolamento (1) del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla reciproca assistenza amministrativa per la tutela degli interessi finanziari della Comunità contro la frode e ogni altra attività illecita,

HA ADOTTATO IL PRESENTE PARERE:

I. INTRODUZIONE

1. In virtù dell'articolo 280 del trattato, gli Stati membri coordinano l'azione diretta a tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro la frode. A tale fine essi organizzano, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra le autorità competenti. La cooperazione amministrativa comprende la notifica di irregolarità, le indagini amministrative, i controlli e le ispezioni in loco, gli scambi di informazioni, la revoca dei benefici abusivamente conseguiti e le sanzioni amministrative.

2. In applicazione dell'articolo 280 e di altre disposizioni del trattato, vi è un contesto giuridico comune a tutti i settori contemplati dalle politiche comunitarie. Tuttavia, la parte più rilevante della normativa comunitaria antifrode è costituita da varie e differenti disposizioni specifiche relative alle varie politiche comunitarie.

3. La proposta legislativa in esame si propone di rendere più efficace il ruolo della Commissione in materia di coordinamento delle attività degli Stati membri nella lotta contro la frode e le altre attività illecite lesive degli interessi finanziari della Comunità. Nella relazione che accompagna la proposta presentata dalla Commissione si afferma che l'attuale quadro giuridico per la cooperazione amministrativa è incompleto per quanto riguarda il ruolo attivo della Commissione nel provvedere al sostegno e al coordinamento delle attività degli Stati membri, in particolare per quanto riguarda le frodi transnazionali in materia d'IVA e il riciclaggio dei proventi delle frodi a danno della Comunità.

4. Ai fini della raccolta e dello scambio di informazioni sulle operazioni illecite aventi «particolare rilevanza a livello comunitario», viene proposto un sistema globale di cooperazione sia tra le autorità amministrative degli Stati membri sia tra le stesse e la Commissione [che opera tramite l'Ufficio europeo per la lotta antifrode, OLAF (2)].

5. La «particolare rilevanza a livello comunitario» è definita da due criteri: a) l'operazione illecita deve avere ramificazioni o nessi con operazioni effettuate in più di uno Stato membro e b) l'operazione illecita, secondo le stime, arreca un danno per un importo pari o superiore a 100 000 euro alla Comunità oppure un danno fiscale, nel settore dell'IVA, superiore a 500 000 euro negli Stati membri interessati.

6. Il regolamento proposto si applica a tutte le entrate e a tutte le spese della Comunità, salvo nei casi in cui la normativa comunitaria preveda una cooperazione più specifica oppure conferisca alla Commissione un più ampio accesso alle informazioni.

7. La Corte ha esaminato la proposta della Commissione alla luce del proprio lavoro specifico di audit, tenendo anche conto delle disposizioni «Legiferare meglio» e degli orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria, adottati congiuntamente dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione (3).

II. OSSERVAZIONI DI CARATTERE GENERALE

8. Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno convenuto (4) di avviare un aggiornamento e una riduzione del volume della legislazione comunitaria nonché una sua importante semplificazione. Nonostante ciò, la proposta della Commissione non comporta alcuno sforzo di semplificazione o modifica della legislazione vigente. Un nuovo regolamento verrebbe ad aggiungersi e coesisterebbe con la vigente normativa antifrode orizzontale e settoriale.

9. La Commissione si è impegnata (5) a tenere debitamente conto, nelle sue proposte legislative, delle conseguenze finanziarie o amministrative che da esse derivano in particolare per l'Unione e gli Stati membri. Tuttavia, nella proposta del nuovo regolamento non viene fornita alcuna informazione sulle conseguenze finanziarie ed amministrative per gli Stati membri.

10. La proposta introduce una definizione più ampia della nozione di «irregolarità lesive degli interessi finanziari della Comunità», la cui portata viene estesa sino a comprendere: a) le violazioni della normativa in materia d'imposta sul valore aggiunto (IVA) e b) il riciclaggio dei proventi illeciti. Tali ambiti non sono compresi nella definizione generale di irregolarità contenuta nel regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (6). Tale giustapposizione di differenti definizioni della nozione di «irregolarità» nell'ambito della normativa antifrode rischia di creare confusione ed incertezza del diritto.

11. Il fatto che la legislazione comunitaria vigente non contenga alcuna definizione della nozione di «interessi finanziari della Comunità» (7) contribuisce ad accrescere ulteriormente l'incertezza.

III. COOPERAZIONE AMMINISTRATIVA IN MATERIA DI RISORSE PROPRIE TRADIZIONALI E DI SPESE

12. Il recente audit della Corte sulla gestione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (8) ha confermato la necessità di una più efficace cooperazione con gli Stati membri, sia nei settori a gestione diretta, sia in quelli soggetti alla gestione concorrente. I problemi attualmente riscontrabili nella cooperazione sono in larga misura connessi a carenze dell'efficienza operativa tanto a livello degli Stati membri che della Commissione.

13. Nel caso particolare della procedura di mutua assistenza nei settori doganale ed agricolo (9), il seguito assicurato dall’Ufficio non è stato sistematico. L’Ufficio non ha fissato alcuna norma per garantire una vigilanza costante e coerente dei progressi registrati nell’ambito delle procedure di mutua assistenza richieste agli Stati membri e i risultati delle azioni intraprese sono difficilmente determinabili (10).

14. Nella relazione speciale n. 3/2004 sul recupero dei pagamenti irregolari a titolo della politica agricola comune (11), la Corte ha concluso che il contenuto della banca dati della Commissione relativa alle irregolarità segnalate dagli Stati membri (12) non può considerarsi attendibile, completo ed esatto.

15. Nel caso delle politiche strutturali, la Corte nel 2001, in occasione dell'audit sull'applicazione del relativo regolamento (13), ha riscontrato (14) carenze a tutti i livelli con la conseguenza che i dati sulle irregolarità segnalate sono incompleti, inaffidabili, fuorvianti e superati.

16. Tali carenze sono dovute, tra l'altro, alla difficoltà di definire in modo uniforme negli Stati membri le irregolarità da notificare. La Corte ha anche riscontrato che, spesso, le informazioni sono rese disponibili con notevole ritardo e non sono oggetto di un adeguato seguito da parte della Commissione.

17. Le nuove procedure introdotte dalla proposta rappresenterebbero un lavoro aggiuntivo, sia per le autorità amministrative degli Stati membri che per la Commissione, dal momento che gli attuali obblighi di notifica in applicazione delle altre normative comunitarie non vengono né aboliti né razionalizzati. In pratica, sarebbe difficile concentrare gli sforzi e le risorse ed evitare che i servizi della Commissione siano sovraccaricati d'informazioni e di richieste inerenti a casi di scarsa rilevanza, come nelle intenzioni dichiarate dalla Commissione (15).

18. Inoltre, la coesistenza tra le nuove norme proposte e le vigenti normative settoriali accrescerebbe il rischio di difficoltà di interpretazione e di applicazione non armonizzata negli Stati membri. Si determinerebbero inoltre incoerenze per quel che riguarda i criteri, i termini e la determinazione delle soglie per la notifica (16).

19. Un'ulteriore complicazione deriva dal fatto che tra i nuovi obblighi di notifica proposti rientrerebbero anche i casi in cui le irregolarità non sono state ancora commesse, ma per le quali sono disponibili informazioni che indicano che potrebbero avere luogo (17). Appare dubbio come un tale obbligo possa essere realistico.

IV. COOPERAZIONE AMMINISTRATIVA IN MATERIA DI IMPOSTA SUL VALORE AGGIUNTO

20. Nella relazione annuale per l'esercizio 2001 (18), la Corte ha attirato l'attenzione sul crescente problema delle frodi di tipo «carosello» e sulla necessità di risolverlo tramite una maggiore cooperazione amministrativa ai fini della tutela dell'entrata IVA (19).

21. Dal 1o gennaio 2004 è entrato in vigore il regolamento (CE) n. 1798/2003 (20) relativo alla cooperazione amministrativa in materia d'imposta sul valore aggiunto, la cui finalità è il rafforzamento della cooperazione tra le autorità competenti degli Stati membri per combattere le frodi in materia d'IVA. Il regolamento (CE) n. 1798/2003 ha quindi definito un quadro giuridico unico. Prima della sua entrata in vigore, la coesistenza di due strumenti giuridici distinti per la cooperazione in materia d'IVA aveva ostacolato una cooperazione efficace tra le amministrazioni tributarie.

22. A giudizio della Commissione, gli Stati membri che hanno già attuato misure specifiche di individuazione e controllo per affrontare il problema delle frodi «carosello» hanno ottenuto buoni risultati (21).

23. La Corte nota che le disposizioni del nuovo regolamento proposto sono in gran parte simili, se non identiche, a quelle già presenti nel regolamento (CE) n. 1798/2003, in particolar modo per quel che attiene agli scambi d'informazioni e le norme che regolano le indagini amministrative (22).

24. La proposta modifica tuttavia il ruolo svolto dalla Commissione (compreso quello dell'OLAF). A norma del regolamento (CE) n. 1798/2003, il ruolo principale della Commissione consiste nell'esaminare e valutare con gli Stati membri il funzionamento del dispositivo di cooperazione amministrativa e le modalità per renderlo più efficace.

25. In base alla nuova proposta, l'OLAF parteciperebbe sistematicamente al coordinamento delle singole operazioni antifrode e potrebbe anche svolgere un ruolo di primo piano in tali operazioni, centralizzando ed esaminando le relative informazioni ed avendo la possibilità di richiedere agli Stati membri di esercitare una sorveglianza speciale o di svolgere indagini amministrative.

26. La Corte attira l'attenzione sulla raccomandazione formulata nella relazione speciale n. 1/2005 (23), secondo cui l'attività dell'OLAF deve essere incentrata sulla funzione d'indagine. Il ruolo di coordinamento delle operazioni degli Stati membri per combattere le frodi IVA transfrontaliere che viene attribuito all'OLAF dalla proposta di regolamento, potrebbe ridurre la capacità dell'Ufficio di svolgere in maniera efficace la propria funzione primaria.

27. Potrebbero insorgere, inoltre, difficoltà di ordine pratico, in quanto la nuova proposta, a differenza del regolamento (CE) n. 1798/2003, non prevede contatti diretti con gli ispettori del fisco o con il personale delle unità antifrode. Viene infatti proposto che le informazioni raccolte vengano trasmesse esclusivamente per il tramite dei rispettivi uffici centrali di collegamento e delle altre autorità inquirenti in materia tributaria. Ciò rischia fortemente di compromettere la rapidità e la flessibilità dell'attività di coordinamento.

28. Le osservazioni contenute nei paragrafi 17-19 del presente parere valgono anche per la cooperazione amministrativa in materia d'IVA.

V. COOPERAZIONE AMMINISTRATIVA INTESA A COMBATTERE IL RICICLAGGIO DEI PROVENTI ILLECITI

29. In applicazione della decisione 2000/642/GAI del Consiglio (24), gli Stati membri hanno istituito delle «unità di informazione finanziaria» (UIF). Le UIF hanno il compito di raccogliere e analizzare le informazioni ricevute allo scopo di stabilire dei collegamenti tra operazioni finanziarie sospette e attività criminali soggiacenti per prevenire e combattere il riciclaggio di denaro.

30. La Commissione propone l'inserimento delle UIF tra le autorità competenti che sono tenute a cooperare ai sensi della proposta di regolamento sulla tutela degli interessi finanziari della Comunità. La Commissione sarebbe così autorizzata a richiedere la loro assistenza e la trasmissione di tutte le informazioni rilevanti per l'individuazione e la prevenzione di irregolarità.

31. La Corte fa notare come l'attuale formulazione della decisione 2000/642/GAI non attribuisca alcun ruolo alla Commissione per quel che riguarda le UIF. Alcune disposizioni (25) potrebbero addirittura essere interpretate come tendenti ad escludere i servizi della Commissione dall'accesso alle informazioni raccolte e comunicate tramite le FIU. Sarebbe pertanto opportuno chiarire la situazione alla luce dell'articolo 19 degli orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria (26).

32. Le osservazioni formulate nei paragrafi 17 e 19 del presente parere valgono anche per la cooperazione amministrativa intesa a combattere il riciclaggio dei proventi illeciti.

VI. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

33. La Corte concorda con l'analisi della Commissione sulla necessità di una cooperazione più efficace tra gli Stati membri e tra gli Stati membri e la Commissione, ai fini della tutela degli interessi finanziari della Comunità contro le frodi ed ogni altra attività illecita.

34. L'attuale quadro giuridico per la lotta contro le frodi e le irregolarità è complicato e, come gli audit svolti dalla Corte hanno mostrato, di difficile applicazione. Il nuovo regolamento proposto aggiunge ulteriori elementi di complessità, in particolare per quel che riguarda le definizioni ed i criteri per le notifiche.

35. Inoltre, la proposta di aggiungere un altro strumento giuridico contrasta con l'obiettivo su cui il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno convenuto (27) di avviare un aggiornamento e una riduzione del volume della legislazione comunitaria nonché una sua importante semplificazione.

36. La Corte ritiene che la Commissione debba sforzarsi di proporre una semplificazione ed un consolidamento della normativa comunitaria antifrode, al fine di evitare duplicazioni e sovrapposizioni o disposizioni contraddittorie. Le attuali carenze nella cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri dovrebbero essere affrontate nell'ambito di tale riesame.

37. La Corte ricorda le proprie raccomandazioni, secondo cui l'attività dell'OLAF deve essere incentrata sulla funzione d'indagine. Un'estensione del campo d'intervento dell'OLAF al coordinamento delle operazioni antifrode degli Stati membri potrebbe essere confliggente con tale obiettivo.

38. La nozione di «interessi finanziari della Comunità», che è fondamentale per tutta la normativa antifrode, dovrebbe essere definita in modo chiaro. In tutta la legislazione antifrode dovrebbe essere utilizzata un'unica definizione di «irregolarità».

39. Per quel che riguarda la cooperazione in materia d'imposta sul valore aggiunto, la Corte ribadisce la propria raccomandazione (28): la Commissione dovrebbe concentrarsi sulle sue responsabilità di individuare le disfunzioni dei sistemi nazionali in materia di lotta contro le frodi sull'IVA e di suggerire i rimedi adeguati agli Stati membri interessati.

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 27 ottobre 2005. Per la Corte dei conti Hubert WEBER Presidente

(1) COM(2004) 509 def. del 20.7.2004.

(2) Ai sensi dell'articolo 2 della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 28 aprile 1999, che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 20), l'Ufficio apporta il contributo della Commissione alla cooperazione con gli Stati membri nel campo della lotta contro la frode ed ha il compito di eseguire tutte le altre attività operative della Commissione in materia di lotta contro la frode.

(3) Accordo interistituzionale «Legiferare meglio», del 16 dicembre 2003 (GU C 321 del 31.12.2003, pag. 1), e accordo interistituzionale, del 22 dicembre 1998, sugli orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria (GU C 73 del 17.3.1999, pag. 1).

(4) Cfr. paragrafo 35 dell'accordo interistituzionale del 16 dicembre 2003.

(5) Cfr. paragrafo 27 dell'accordo interistituzionale del 16 dicembre 2003.

(6) GU L 312 del 23.12.1995, pag. 1.

(7) Alcuni orientamenti in materia sono contenuti in una sentenza della Corte di giustizia. Nella causa C-11/00 la Corte di giustizia ha affermato che «l'espressione “interessi finanziari della Comunità” che figura all'articolo 280 CE non si limita al solo bilancio della Comunità europea in senso stretto» (punto 95, Raccolta 2003, pag. I-7147).

(8) Relazione speciale n.1/2005, sintesi, paragrafo VI (GU C 202 del 18.8.2005, pag. 1).

(9) In applicazione del regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio, del 13 marzo 1997, relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola (GU L 82 del 22.3.1997, pag. 1).

(10) Cfr. paragrafo 32 della relazione speciale n. 1/2005.

(11) Cfr. paragrafi 16-32 della relazione speciale n. 3/2004 (GU C 269 del 4.11.2004, pag. 1).

(12) In applicazione del regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio, del 4 marzo 1991, relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento della politica agricola comune nonché all'instaurazione di un sistema d'informazione in questo settore e che abroga il regolamento (CEE) n. 283/72 (GU L 67 del 14.3.1991, pag. 11).

(13) Regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione, dell'11 luglio 1994, relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento delle politiche strutturali nonché all'organizzazione di un sistema d'informazione in questo settore (GU L 178 del 12.7.1994, pag. 43).

(14) Cfr. relazione speciale n. 10/2001 sul controllo finanziario dei Fondi strutturali, paragrafi 107-126 (GU C 314 dell'8.11.2001, pag. 26).

(15) Cfr. pag. 6 della relazione che accompagna la proposta della Commissione.

(16) Ad esempio, in base al regolamento proposto, gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione, senza preventiva richiesta, tutte le informazioni relative a irregolarità che possano avere ramificazioni in altri Stati membri e che possano ledere gli interessi finanziari della Comunità per un importo pari o superiore a 100 000 euro. Non viene stabilito alcun termine per la notifica. Si può pertanto presumere che le informazioni debbano essere fornite non appena sia possibile valutare l'impatto finanziario di un caso. Ai sensi del regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione, ogni Stato membro è tuttavia già tenuto a comunicare immediatamente qualsiasi irregolarità per le quali vi sia motivo di temere che possano avere rapidamente effetto fuori del suo territorio, a prescindere dal loro importo.

(17) Cfr. articolo 5, paragrafo 3, della proposta.

(18) Cfr. paragrafi 1.45-1.55 della relazione annuale per il 2001 (GU C 295 del 28.11.2002, pag. 1).

(19) Nel caso dell'IVA, le frodi incidono indirettamente sulle risorse proprie delle Comunità. La capacità delle Comunità di far fronte ai propri obblighi di spesa non dipende dal grado di efficienza nel riscuotere l'IVA e nel prevenire le frodi. La risorsa propria basata sul reddito nazionale lordo (RNL) è destinata a finanziare la quota delle spese totali che non è coperta dalle altre risorse. Le conseguenze delle frodi in materia di IVA gravano quindi non solo sullo Stato in cui si è prodotta la frode, ma su tutti gli Stati membri attraverso una maggiore domanda di risorse proprie basate sull'RNL.

(20) Regolamento (CE) n. 1798/2003 del Consiglio, del 7 ottobre 2003, relativo alla cooperazione amministrativa in materia d'imposta sul valore aggiunto e che abroga il regolamento (CEE) n. 218/92 (GU L 264 del 15.10.2003, pag. 1).

(21) Cfr. relazione della Commissione sull'utilizzo degli accordi di cooperazione amministrativa nella lotta antifrode in materia di IVA [COM(2004) 260 def. del 16.4.2004, pag. 18].

(22) Nella relazione sulla proposta di regolamento, la Commissione dichiara esplicitamente di aver utilizzato gli standard sviluppati dal regolamento (CE) n. 1798/2003.

(23) Cfr. paragrafi XI e 94.

(24) Decisione 2000/642/GAI del Consiglio, del 17 ottobre 2000, concernente le modalità di cooperazione tra le unità di informazione finanziaria degli Stati membri per quanto riguarda lo scambio di informazioni (GU L 271 del 24.10.2000, pag. 4).

(25) Cfr. ad esempio l'articolo 5, paragrafo 4, in base al quale «le UIF adottano tutte le misure necessarie, ivi comprese quelle di sicurezza, per garantire che le informazioni comunicate ai sensi della presente decisione non siano accessibili ad altre autorità, organismi o servizi».

(26) Accordo interistituzionale, del 22 dicembre 1998, sugli orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria.

(27) Accordo interistituzionale «Legiferare meglio», del 16 dicembre 2003.

(28) Cfr. paragrafi 4.1-4.8 della relazione speciale n. 9/98 sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea in materia di IVA sugli scambi intracomunitari, corredata delle risposte della Commissione (GU C 356 del 20.11.1998, pag. 1).