Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Riforma della PAC: sviluppo della competitività rurale"

(2000/C 317/03)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione dell'Ufficio di presidenza del 15 settembre 1999, conformemente al disposto dell'articolo 265, quinto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di elaborare un parere in materia e di incaricare della sua preparazione la Commissione 2 "Agricoltura, sviluppo rurale, pesca";

visto il Regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio del 17 maggio 1999 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti(1);

visto il progetto di parere (CdR 526/99 riv. 2) adottato dalla Commissione 2 il 4 maggio 2000 (Relatrice: Mitchell, Membro del Consiglio di Dumfries e Galloway, UK/ELDR),

ha adottato all'unanimità il 14 giugno 2000, nel corso della 34a sessione plenaria, il presente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Comitato approva il principio di una politica dello sviluppo rurale sostenibile, globale e integrata, con l'auspicio che anche le strategie politiche nazionali si impegnino a sostenere comunità rurali efficienti, a tutelare le campagne e a promuovere sistemi di coltivazione sostenibili ed efficienti. Occorre quindi trovare un rapporto più equilibrato tra le misure che promuovono la prosperità dell'agricoltura e quelle che contribuiscono ad un più ampio sviluppo sostenibile delle zone rurali.

1.2. Il regolamento per lo sviluppo rurale (RSR) e il Regolamento sui fondi strutturali (RFS), presentati dalla Commissione e recentemente approvati forniscono un quadro per portare avanti tali finalità. Tuttavia, i governi nazionali, regionali e locali hanno un ruolo da svolgere, un'opportunità da cogliere e una necessità da soddisfare nel:

- sostenere azioni previste dal regolamento per lo sviluppo rurale e dal Regolamento sui fondi strutturali;

- promuovere e consentire interventi paralleli che potrebbero favorire lo sviluppo di aziende agricole e di imprese rurali efficienti e sostenibili.

1.3. È evidente che, nonostante il fallimento dei recenti colloqui in sede di OMC, l'agricoltura europea continuerà a subire forti vincoli e sfide a livello internazionale. Nello stesso tempo è chiaro che l'agricoltura, le industrie di supporto e le imprese rurali ad essa collegate continueranno a svolgere un ruolo fondamentale e di lungo periodo per la sopravvivenza sociale, culturale ed economica dell'Europa rurale. Congiuntamente tali fattori rafforzano la necessità di adottare misure per sostenere una maggiore efficienza, competitività e diversità dell'agricoltura e delle attività rurali europee. Nel corso di questo processo è auspicabile che numerose aziende agricole siano messe in grado di avere un'immagine di se stesse come imprese rurali efficienti e sostenibili e non più come "un settore a parte".

1.4. Numerosi enti locali e regionali hanno già iniziato ad impegnarsi nel sostegno di una maggiore efficienza e competitività dei settori dell'agricoltura e dell'economia rurale, commissionando studi e progetti di ricerca rurali e agricoli, molti dei quali hanno portato all'elaborazione di una serie di proposte per lo sviluppo di servizi di assistenza e di partenariati tra varie agenzie con l'obiettivo di mettere a punto risposte innovative alle esigenze locali.

1.5. Il Comitato ritiene che gli enti locali e regionali dovrebbero essere incoraggiati a sostenere lo sviluppo dell'economia rurale secondo tali modalità, ma è anche consapevole delle potenzialità di realizzare interventi più incisivi nel settore che, direttamente e in base alle azioni previste dall'RFS, potrebbero sostenere lo sviluppo rurale parallelamente ad azioni collegate all'RSR, sia attraverso un intervento integrato, come previsto, in alcune zone, sia attraverso un adeguato coordinamento tra le misure dell'RSR e dell'RSF che saranno applicate in ciascuna zona rurale europea.

1.6. La funzione importante del livello locale di governo nella pianificazione e nel controllo dello sfruttamento del suolo è riconosciuta. Gli enti locali devono prestare attenzione e sostegno a nuovi approcci allo sviluppo rurale e alle modalità per promuoverne l'adozione a livello locale. Allo stesso tempo un tale sviluppo dovrebbe essere attento e sostenibile. Il ruolo degli enti locali e regionali per l'organizzazione di servizi su base personale e familiare, servizi alle aziende ed alle comunità locali è essenziale. Senza una revisione positiva di questi servizi nessuno sviluppo è possibile nelle zone rurali.

1.7. Nell'attribuire tali funzioni alle amministrazioni locali e regionali, il Comitato afferma anche che ai ministeri per l'agricoltura degli Stati membri spetta un ruolo fondamentale nel sostenere ed incoraggiare risposte più creative alla conversione dell'agricoltura. È necessario mettere in atto un più stretto partenariato con gli organi dei governi locali e regionali. Per consentire uno sviluppo positivo sarà fondamentale anche interpretare ed applicare in modo flessibile, ad esempio, i regolamenti per lo sviluppo rurale e sugli aiuti di Stato.

2. Il regolamento per lo sviluppo rurale

2.1. Il Comitato ritiene che il regolamento per lo sviluppo rurale adottato come parte della riforma della Politica agricola comune dovrebbe dare particolare importanza al sostegno di iniziative locali che completino i quadri strategici adottati a livello nazionale, regionale e locale. Si dovrebbe promuovere un approccio basato sul partenariato, progettato strategicamente, multisettoriale e con un sostegno locale tale da potenziare al massimo il risanamento economico, sociale, culturale e ambientale dell'economia rurale. È indispensabile coordinare le strategie con altre agenzie e partner e ciò dovrebbe incoraggiare la condivisione di metodi di lavoro ed attività transfrontaliere strategiche basate sul partenariato. È tuttavia necessario un approccio coordinato per l'utilizzo dei fondi strutturali dell'UE, di Leader+ e dell'RSR.

Se il regolamento per lo sviluppo rurale e la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato a favore dell'agricoltura costituiscono un nuovo contesto, è importante che le modalità di attuazione a livello nazionale e regionale non ostacolino l'intervento degli enti territoriali nel settore.

2.2. Il Comitato approva il fatto che il regolamento per lo sviluppo rurale abbia un campo di applicazione ampio e possa quindi essere di aiuto in numerosi settori d'intervento. La portata di tali normative è sufficientemente ampia per sostenere sia le attività svolte nell'azienda agricola che quelle ad essa esterne, come pure per appoggiare una decisa impostazione ambientale. Se si riesce a trovare l'equilibrio e l'integrazione tra questi tre elementi si apre un'incredibile opportunità di promuovere lo sviluppo sostenibile dell'Europa rurale.

2.3. Le azioni di sviluppo rurale che si attuano con l'RSR devono essere integrate o quantomeno coordinate con quelle dell'RFS, contribuendo così, nelle zone rurali, a conseguire l'obiettivo prioritario europeo della riconversione economica e sociale delle zone che presentano carenze strutturali.

2.4. In relazione al punto 2.2, vi sono alcuni principi importanti sostenuti dal CdR nell'ambito del presente parere:

- lo sviluppo rurale deve comprendere attività interne ed esterne all'azienda agricola.

- Viene riconosciuta la crescente importanza della diversificazione delle attività e di molteplici fonti di reddito a livello di azienda agricola.

- I produttori agricoli devono avere la facoltà (e inizialmente il sostegno) per avviare attività di diversificazione sia all'interno che all'esterno delle loro attività agricole principali.

- Il Comitato riconosce che la pluralità e la diversificazione delle attività trovano un terreno migliore dove le economie rurali locali sono finanziariamente solide e ben sviluppate. Una parte dei finanziamenti per lo sviluppo rurale verrà opportunamente destinata ad un più ampio risanamento economico delle comunità rurali locali e delle città commerciali, in particolare dove vengono creati o mantenuti posti di lavoro in loco.

2.5. Il Comitato ritiene che, con l'approvazione da parte della Commissione europea, il regolamento per lo sviluppo rurale dovrebbe diventare (nei prossimi anni) uno strumento fondamentale per gestire l'adeguamento dell'agricoltura. È noto, tuttavia, che le risorse disponibili negli Stati membri e la capacità di risposta di questi ultimi nei primi anni differiscono considerevolmente. È anche corretto osservare che alcune regioni sono più in grado di altre di reagire alle pressioni esterne che vengono attualmente esercitate nei confronti dell'agricoltura e dell'economia rurale.

3. Migliorare la competitività e l'efficienza rurali

3.1. Il Regolamento sui fondi strutturali

3.1.1. Per potenziare la coesione economica e sociale, la Comunità intende ridurre le disparità tra i livelli di sviluppo delle diverse regioni e il ritardo delle regioni svantaggiate, comprese le zone rurali, attraverso l'azione del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) e del Fondo Sociale Europeo (FSE), che contribuiranno all'applicazione della strategia europea nel campo dell'occupazione.

3.2. Ridurre i costi della produzione agricola

3.2.1. L'efficienza delle aziende agricole e la competitività e sostenibilità dell'economia rurale possono essere ottenute riducendo i costi della produzione agricola, aumentando il valore del prodotto, introducendo forme di cooperazione orizzontale e verticale, concentrazioni di aziende oppure fornendo fonti supplementari di reddito provenienti da attività svolte nell'azienda agricola o fuori di essa. È evidente che la riduzione dei costi della produzione non deve pregiudicare la protezione dell'ambiente, la diversità dei prodotti, il mantenimento dell'occupazione e un'attività equilibrata nelle zone rurali. Il rispetto della specificità dei territori, il mantenimento e lo sviluppo di un mondo rurale attivo, l'arresto e la riduzione dell'inquinamento delle terre e delle acque costituiscono delle esigenze irrinunciabili per cui l'Unione europea è tenuta non solo a mantenere gli aiuti accordati ai progetti regionali che si prefiggono tali obiettivi, ma ad aumentarli progressivamente in maniera significativa. Tutte le istituzioni che stabiliscono le norme per il commercio internazionale, in particolare l'OMC, devono tenere conto in maniera concreta e sostenibile di tali necessità.

3.2.2. Il Comitato osserva che in talune zone le pressioni economiche possono rendere necessario l'accorpamento delle aziende agricole. Pur comprendendo molto bene tali pressioni, esso giudica importante garantire un equilibrio tra le pressioni economiche intese ad avere unità economicamente vitali e l'esigenza, in zone più rurali, di sostenere piccole aziende lì dove l'accorpamento non è un'alternativa efficace o auspicabile. Pertanto bisognerebbe impegnarsi in ogni modo per incoraggiare la sopravvivenza di aziende agricole minori e di piccoli poderi.

3.2.3. Una parte importante delle azioni da realizzare a carico dei fondi strutturali è destinata alle zone rurali dell'obiettivo 1; il 28 % della popolazione coperta dall'obiettivo 2 corrisponde a quella delle zone rurali in declino. Tuttavia, tranne alcune eccezioni, i fondi strutturali sono stati programmati in ambito regionale, includendo strategie ed azioni omogenee per le zone rurali, industriali, urbane e di pesca.

3.2.4. Il Comitato osserva che i costi di produzione possono essere abbassati anche tramite il lavoro cooperativo. Tuttavia vi è una grande diversità nella portata e nella natura del lavoro cooperativo nell'Europa rurale e un principio centrale del presente parere è quello di incoraggiare la condivisione di modelli riusciti di buone pratiche per contribuire alla qualità globale e al processo di adeguamento tra le regioni. Un'azione collettiva nelle attività legate alla produzione, come la rotazione delle attrezzature e della manodopera, attività collettive di sviluppo rurale (ad esempio, riorganizzazione dei terreni agricoli e risistemazione dei villaggi), commercializzazione e valorizzazione del prodotto primario (in particolare a livello locale e regionale) costituiscono altrettanti esempi del tipo di attività da incoraggiare, in tutte le imprese agricole oppure in alcune parti del settore.

3.2.5. Lo sviluppo delle zone rurali dipende generalmente dall'attuazione di numerosi microprogetti d'investimento e di dotazione di servizi, la cui gestione è più costosa in queste zone che nelle zone industriali e urbane, dove lo sviluppo si fonda spesso su progetti più ampi. D'altro canto, lo spopolamento delle zone rurali, l'invecchiamento della popolazione e la loro scarsa dotazione d'infrastrutture e servizi sono altre difficoltà che rendono ancor più problematica la creazione di nuovi progetti d'investimento. Tutto ciò si accompagna ad una scarsa capacità competitiva per utilizzare le risorse previste da linee di bilancio e da azioni orizzontali che non tengono conto delle particolarità del mondo rurale. Per tale motivo, uno sviluppo delle zone rurali programmato contemporaneamente a quello delle zone industriali, urbane e di pesca, ha bisogno di una strategia e di misure specifiche per garantire l'applicazione in queste zone dei fondi strutturali ad esse destinati. È altresì necessario stabilire procedure per il monitoraggio e la valutazione dei risultati ottenuti in queste zone, procedure che consentano di identificare questo tipo di situazioni e, se necessario, di mettere in pratica le azioni opportune.

3.3. Valorizzare la produzione

3.3.1. La qualità è la chiave del successo in un mercato globale sempre più competitivo. I consumatori hanno sempre più la tendenza ad acquistare prodotti locali, freschi e di cui possono rintracciare l'origine. Il Comitato riconosce che l'Europa possiede un patrimonio particolarmente ricco nel settore della produzione alimentare locale, con un notevole potenziale commerciale, sia a livello locale che interregionale ed oltre. Le iniziative di commercializzazione dei prodotti alimentari locali dovrebbero pertanto essere ulteriormente incoraggiate, insieme con il sostegno agli sbocchi di mercato per gli agricoltori, al fine di accorciare la catena dei prodotti alimentari. Per promuovere le iniziative di commercializzazione dei prodotti alimentari locali occorrerà affrontare di nuovo la questione del regolamento sugli aiuti di Stato con l'obiettivo di una maggiore flessibilità di approccio e di attuazione. Si dovrebbe distinguere chiaramente la commercializzazione di prodotti venduti in loco e non destinati all'esportazione, per consentire di concedere il sostegno e per evitare i gravi problemi di sostituzione. Inoltre il Comitato osserva che in numerosi Stati membri esistono già da tempo reti efficienti per la garanzia della qualità nel settore della produzione alimentare, come pure nel controllo ufficiale degli alimenti.

3.3.2. Il Comitato riconosce anche l'importanza crescente e lo straordinario potenziale commerciale delle TIC (Tecnologie dell'informazione e della comunicazione), come strumento essenziale per lo sviluppo rurale e per la commercializzazione dei prodotti locali. Grandi vantaggi, anche commerciali, deriveranno dalla condivisione di esperienze in questo settore, con la possibilità di collaborazioni tra regioni basate sul Web.

Un simile esempio di buone pratiche è costituito dal progetto "Rural Market Place" (Mercato rurale), sostenuto da Leader II, che prevede la commercializzazione sul Web di prodotti regionali attraverso una collaborazione tra regioni austriache, francesi, spagnole e greche.

3.3.3. Il Comitato osserva che le colture organiche e non alimentari possono costituire uno strumento di diversificazione all'interno dell'azienda agricola ed una fonte di reddito alternativa alla produzione alimentare o supplementare con un valore aggiunto spesso elevato. Ciò avviene spesso anche nel caso della produzione locale di nicchia relativa ad alimenti e bevande.

3.4. Garantire fonti supplementari di reddito

3.4.1. Il Comitato riconosce che un reddito supplementare può derivare dalla diversificazione di attività svolte nell'azienda agricola e al di fuori. Esiste già un elenco piuttosto sviluppato di interventi di sostegno alla diversificazione delle attività in azienda, per quanto si potrebbe giustamente obiettare che i fondi disponibili a tal fine sono insufficienti. Tuttavia, l'importanza crescente della diversificazione delle attività svolte al di fuori dell'azienda agricola (e l'accesso a tali misure per i produttori agricoli) deve essere riconosciuta affinché l'agricoltura possa lottare per sopravvivere impiegando tutti gli strumenti a disposizione. Il regolamento per lo sviluppo rurale ed il Regolamento (CE) n. 1783/1999 relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale contengono un possibile elenco in termini generali di tali azioni, ma occorre anche che i ministeri dell'agricoltura degli Stati membri siano flessibili e innovativi, se si vogliono incoraggiare azioni efficaci a livello locale con un'impostazione "dal basso verso l'alto" più marcata. Tali azioni potrebbero comprendere il turismo, le attività sportive e ricreative all'interno delle aziende agricole, lavorazione e vendita di prodotti/artigianato, locazioni a scopo residenziale, sostegno e sviluppo di industrie leggere e microimprese, servizi d'appalto specializzati, redditi provenienti da attività ed iniziative di carattere ambientale, attività generali di rinnovamento del centro abitato/città commerciale. Il Comitato ritiene che una rete a larga banda estesa ed efficace costituirà un elemento importante nel far aumentare la competitività rurale.

Inoltre, l'adozione di approcci innovativi alla riforma agricola in talune regioni potrebbe creare più vaste opportunità commerciali per talune aziende agricole e andrebbe presa in considerazione.

Per garantire effettivamente la pluriattività dell'azienda agricola ogni singolo Stato è chiamato a modificare opportunamente la vigente legislazione attinente a fisco, previdenza e ordinamento professionale.

3.4.2. Il successo dell'RSR, dell'RFS o di altre attività locali di diversificazione dipenderà tuttavia dalla capacità del settore agricolo e della popolazione rurale di adeguarsi ai cambiamenti. Tali cambiamenti presuppongono necessariamente efficaci attività di creazione, di formazione, di sviluppo e di sostegno delle capacità dei produttori agricoli e di altre imprese rurali. Il Comitato ritiene che il sostegno alla formazione debba essere aggiuntivo e nel contempo legato alla diversificazione, alla ristrutturazione e a nuove azioni e iniziative di collaborazione, in quanto non può prendere il posto della formazione principale in campo agricolo. Dovrebbero essere offerte anche opportunità di formazione e riqualificazione relative a lavori non agricoli, in modo che i produttori e i lavoratori agricoli siano maggiormente in grado di esercitare occupazioni alternative a tempo pieno o parziale.

3.4.3. La ristrutturazione delle imprese agricole, la diversificazione dalle attività principali o tradizionali, oppure lo sviluppo di nuovi metodi collaborativi o cooperativi, richiederanno anche una corretta programmazione economica. Ugualmente importante sarà anche la questione dell'accesso a forme flessibili di finanziamento e di ingegneria finanziaria. Si dovrebbe aumentare la disponibilità di prestiti agevolati e di piani di partecipazione al capitale per contribuire a sostenere imprese nuove o in via di sviluppo e affiancarli a piani di sviluppo sovvenzionati. Occorre integrare e coordinare, oltre che distinguere le azioni in questo campo che rientrano, rispettivamente, nelle azioni dei fondi strutturali e in quelle del regolamento per lo sviluppo rurale.

3.4.4. Lo sviluppo sostenibile esige che l'attività agricola sia svolta in modo da proteggere l'ambiente. Numerosi consigli locali e regionali riconoscono che la qualità dell'ambiente è una componente importante della capacità di attrazione della zona sia per il turismo che per l'afflusso di investimenti. Anche se queste misure vengono prese a livello nazionale, è fondamentale garantire che qualsiasi politica agroambientale venga integrata da un lavoro continuo ad un livello più locale e regionale. La concessione di pagamenti legati alla protezione ambientale rappresenta una fonte aggiuntiva di reddito agricolo utile e sostenibile.

3.4.5. Un problema manifesto dell'agricoltura europea è dato dal numero crescente di produttori agricoli anziani e dagli effetti negativi che ciò può comportare per un settore che necessita di ristrutturazione. Aiutare i nuovi produttori agricoli più giovani a rilevare le aziende agricole o a restare nella zona per sviluppare le loro capacità imprenditoriali in ambito rurale contribuirà alla ristrutturazione del settore, tutelando al tempo stesso la sostenibilità economica delle comunità rurali. Il ringiovanimento delle aziende agricole deve divenire uno specifico obiettivo della politica agricola europea. Il Comitato propone che si proceda a rivisitare tutte le norme comunitarie già esistenti in proposito modificandole e coordinandole opportunamente al fine di ottenere una specifica politica europea a favore dei giovani agricoltori. Inoltre elogia la CEJA per il programma di scambi di formazione per giovani agricoltori, che costituisce un buon esempio di condivisione di esperienze.

4. Conclusioni

4.1. Il presente parere riconosce le attuali e future pressioni verso il cambiamento nelle comunità rurali europee e come ciò sia strettamente legato al futuro dell'agricoltura e dei settori connessi. Nel parere non vengono formulate osservazioni in merito all'auspicabilità o meno della riforma della PAC, dato che questo tema è stato affrontato altrove.

4.2. Il parere sostiene i potenziali effetti positivi dei regolamenti per lo sviluppo rurale e dei fondi strutturali ed esplora possibili vie di promozione di un'attività di sostegno parallela a livello locale che, si spera, aumenterà le possibilità di successo del regolamento. Inoltre, il parere si prefigge di descrivere i vantaggi che deriveranno da un aumento dell'efficienza e della competitività delle aziende agricole e delle altre imprese rurali incentivando una condivisione più proattiva di esperienze, in particolare nel settore dei metodi cooperativi di lavoro, della riduzione dei costi di produzione, della creazione di valore locale e dello sviluppo di fonti efficaci di redditi alternativi.

4.3. Le azioni proposte descritte più sopra sono tuttavia spesso ostacolate dai limiti derivanti dalle dimensioni o dalla massa critica: secondo il Comitato la cooperazione transregionale/transnazionale potrebbe essere un altro modo per contribuire ad un maggiore successo delle attività economiche. La condivisione di esperienze potrebbe in questo senso promuovere tali legami commerciali, oppure aprire la porta a mercati nuovi e redditizi.

4.4. A parere del Comitato tali azioni possono essere agevolate a livello locale da parte degli enti locali e regionali e questo ruolo dovrebbe essere incoraggiato e ulteriormente sviluppato.

4.5. L'integrazione ed il coordinamento delle azioni previste dal Regolamento per lo sviluppo rurale con quelle previste dai fondi strutturali e con le iniziative comunitarie applicabili, come Leader+ e Interreg, consentiranno di incrementarne l'efficacia, moltiplicando l'effetto delle risorse europee, statali, regionali e locali sullo sviluppo e la competitività delle zone rurali.

4.6. La competitività delle zone rurali che rientrano negli obiettivi 1 e 2 sarà influenzata dalla programmazione del Fondo europeo di sviluppo regionale e dal Fondo sociale europeo, i quali dovranno fornire a queste zone finanziamenti adeguati al peso della loro popolazione e all'importanza del loro territorio, onde consentire loro di colmare le lacune in infrastrutture e servizi e diversificare la loro attività, attraverso la definizione di una strategia e l'applicazione di misure adeguate volte a risolvere i loro problemi specifici. Tali misure, diverse da quelle previste per le zone industriali, urbane e di pesca, dovranno consentire e assicurare lo sviluppo delle zone rurali. Questi aspetti dovranno essere presi in considerazione anche in fase di monitoraggio e di valutazione.

Bruxelles, 14 giugno 2000.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Jos Chabert

(1) GU L 160 del 26.6.1999, pag. 80.