Parere del Comitato economico e sociale sul tema «La dimensione energetica del cambiamento climatico» (Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni) (98/C 19/24)

La Commissione, in data 20 maggio 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale sul tema di cui sopra.

La Sezione «Energia, questioni nucleari e ricerca», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Boisserée, in data 19 settembre 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 ottobre 1997, nel corso della 349a sessione plenaria, con 98 voti favorevoli, 10 contrari e 11 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Commissione europea ha inviato al Comitato economico e sociale - e contemporaneamente al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato delle regioni, - una comunicazione sul tema «La dimensione energetica del cambiamento climatico». Tale comunicazione si fonda sulla Convenzione quadro delle Nazioni unite sul cambiamento climatico (Rio de Janeiro 1992), cui la Comunità europea e gli Stati membri hanno allora aderito. Nel dicembre 1997 i firmatari terranno a Kyoto la terza Conferenza per l'attuazione della convenzione.

1.1.1. La comunicazione riflette nel contenuto la posizione che il Consiglio dell'Unione europea ha elaborato il 3 marzo 1997 per tale conferenza, soprattutto al fine di rafforzare l'impegno dei paesi industrializzati a favore di una riduzione progressiva delle emissioni di CO2 e di altri gas ad «effetto serra» (in particolare metano e protossido di azoto).

Tali emissioni sono ritenute responsabili del rischio di cambiamento climatico.

1.1.2. La comunicazione intende esplicitare la sfida rappresentata dai problemi climatici che la politica energetica europea deve affrontare ed indicare una serie di settori nei quali le misure e le opzioni in campo energetico possono contribuire a ridurre le emissioni che influiscono sul clima. È prevista un'altra comunicazione entro il 1997 che includerà tutti i settori coinvolti nella problematica del clima (in particolare, oltre alla politica energetica, i trasporti, l'industria e l'agricoltura).

Dopo la Conferenza di Kyoto verrà elaborato un piano d'azione per attuare gli obiettivi stabiliti nel corso della conferenza stessa. Tale piano d'azione sarà finalizzato alla riduzione delle emissioni che influiscono sul clima, in particolare tramite il risparmio energetico e il cambiamento delle fonti di energia.

1.1.3. Obiettivo negoziale dell'UE per la Conferenza di Kyoto è, secondo una decisione del Consiglio dei ministri del marzo e del maggio 1997, una riduzione del 15 % (rispetto all'anno di riferimento 1990) entro il 2010 delle emissioni che influiscono sul clima negli Stati dell'OCSE e nei «paesi emergenti». Ciò è stato confermato al Consiglio europeo di Amsterdam del 16 e 17 giugno 1997.

La Commissione osserva che, secondo le stime attuali, le emissioni di CO2 entro il 2020 dovrebbero aumentare dell'8 % rispetto al 1990 (scenario «business as usual») e, conseguentemente, l'obiettivo negoziale di Kyoto corrisponderebbe a una riduzione di oltre 20 punti percentuali.

Il Consiglio ha fissato nel giugno 1997 anche un obiettivo a breve termine (7,5 % entro il 2005).

1.2. La Commissione ritiene che, per conseguire i suddetti obiettivi, occorrano notevoli sforzi nel campo della politica ambientale, economica ed energetica degli Stati membri ed auspica di ricevere dai destinatari della Comunicazione un «forte segnale politico» che confermi la disponibilità ad appoggiare tale posizione.

1.3. Le riflessioni della Commissione si basano su ipotesi (scenari) fondate sullo sviluppo demografico e sulla crescita economica degli ultimi decenni, nonché sul potenziale di riduzione calcolato dalla Commissione e da esperti.

1.3.1. Facendo riferimento all'accordo concluso nel 1992 a Rio de Janeiro nell'ambito dell'ONU si constata che la base previsionale per il programma non ha avuto bisogno di una nuova motivazione: si conferma la previsione del rischio di un cambiamento climatico scatenato dalle attività umane, con conseguenze in tutto il mondo (innalzamento del livello degli oceani, con particolari ripercussioni per le località costiere), tanto più che tale ipotesi è stata avvalorata dalla relazione dell'«Intergovernmental Panel on Climate Change» del 1995/1996 (organizzato nel quadro dell'UNEP e dell'OMM (Programma delle Nazioni Unite per l'Ambiente e Organizzazione meteorologica mondiale).

1.3.2. La comunicazione della Commissione è mirata a dimostrare il potenziale di fattibilità degli obiettivi di riduzione delle emissioni, conseguiti facendo ricorso a possibilità innovative, tecnologiche o amministrative, in particolare:

- riduzione del consumo energetico, migliorando l'efficienza nella trasformazione e nell'utilizzazione dell'energia (ad es. tramite la produzione mista calore-elettricità) e analoghe misure per altri gas che influiscono sul clima;

- cambiamento delle abitudini di consumo dei cittadini e delle priorità di consumo nei diversi settori dell'economia incentivando l'internalizzazione dei costi esterni (fra i quali rientrano anche i cambiamenti climatici), ad esempio con strumenti economici della politica ambientale (incluse tasse e imposte);

- sviluppo di una migliore gestione dell'energia a livello locale e regionale;

- maggior impiego di energie primarie, che producono emissioni di CO2 in quantità limitata (ad es. gas naturale) o nulla (energia nucleare, energie rinnovabili).

Per poter attuare tali misure, la Commissione propone di integrare maggiormente la politica climatica in altre politiche settoriali e di promuovere lo sviluppo e la ricerca.

2. Parere sulla strategia climatica della Commissione

2.1. Il Comitato economico e sociale si è ripetutamente occupato di strategie atte a ridurre le emissioni di CO2 e degli altri gas ad effetto serra (). Il parere del Comitato sulla Comunicazione della Commissione «Panoramica della politica e delle azioni energetiche» () ribadisce la necessità di uno sviluppo sostenibile nel settore dell'energia.

2.2. In linea con i precedenti pareri, il Comitato approva fondamentalmente la comunicazione della Commissione, ma formula alcune osservazioni critiche.

2.2.1. È problematico operare una separazione temporale fra posizione strategica e proposte di attuazione:

2.2.1.1. Gli obiettivi strategici dovrebbero essere sviluppati solo nella misura in cui siano attuabili e se sussiste o si prevede possa sussistere la volontà di attuarli. È poco sensato e demotivante accordarsi, ad una conferenza strategica, su obiettivi che poi «si bloccano» a livello di realizzazione, come purtroppo è accaduto ripetutamente proprio con la politica climatica. Tali preoccupazioni sono tanto più fondate, in quanto le conseguenze economiche e sociali della strategia saranno evidenti solo al momento della pubblicazione del piano d'azione.

2.2.1.2. Il Comitato esprime preoccupazione segnatamente per l'attuale carenza di informazioni sui costi globali dei piani della Commissione in campo energetico. Si preoccupa altresì per la mancanza di informazioni sulle tasse sull'energia che la Commissione intende proporre e, in particolare, per l'attuale mancanza di una valutazione delle ripercussioni previste sull'occupazione. A tale proposito, il Comitato ricorda alla Commissione che adesso le questioni occupazionali formano parte integrante dell'analisi e della programmazione delle politiche.

2.2.1.3. Inoltre, secondo il Comitato, il rapporto fra strategia e piano d'azione deve impedire che le riflessioni esposte nella comunicazione in oggetto limitino le misure da proporre nel piano d'azione.

2.2.2. La politica climatica è per sua natura una politica mondiale.

2.2.2.1. Una strategia mondiale necessita essenzialmente un accordo fra i grandi soggetti internazionali, ovvero in particolare fra l'UE e gli USA, tanto più che essi sono, a livello mondiale, i maggiori responsabili delle emissioni ad effetto serra. Il Comitato constata con rammarico che proprio recentemente gli USA non si sono dichiarati disponibili a collaborare alla definizione e alla realizzazione degli obiettivi climatici.

2.2.2.2. Esso ritiene opportuno che l'UE porti avanti tempestivamente dei negoziati con gli USA prima della Conferenza di Kyoto (con la partecipazione del Giappone in quanto paese ospitante della conferenza), per promuovere una posizione comune. Tale considerazione non deve tuttavia impedire all'UE di presentarsi a Kyoto con una posizione chiara e progressista. Si è spesso verificato che un tale modo di procedere finisce per suscitare consenso.

2.2.3. Il Comitato ritiene che gli obiettivi elaborati dal Consiglio e dalla Commissione siano stati presentati in modo «concludente»; esso deve astenersi dal valutare in modo autonomo gli scenari sui quali si basa la politica climatica.

2.2.3.1. Esso ha però l'impressione che le previsioni dalle quali la Commissione deduce gli obiettivi della politica climatica e le affermazioni riguardanti la portata del problema, si fondino su una base scientifica ristretta che dovrebbe essere ampliata. Ciò vale soprattutto per i seguenti temi:

- rapporto fra crescita economica e consumo energetico sia per quanto riguarda le dimensioni della crescita prevista, sia per quanto concerne la relazione consumo energetico-crescita;

- ripercussioni delle innovazioni tecniche previste entro il periodo fissato per gli obiettivi, ad esempio per quanto riguarda l'efficienza nella trasformazione e nel consumo di energia;

- fattori estranei alla politica che influenzano la domanda di energia;

- obiettivi per altri gas che influenzano il clima, oltre al CO2.

2.2.4. Indipendentemente dalla stabilizzazione del clima, sono elevate le possibilità tecniche ed economiche che si verifichi uno sviluppo come quello prefigurato nella comunicazione della Commissione. La convenzione sul clima può costituire pertanto uno stimolo a sviluppare tecniche di risparmio energetico e nuove fonti di energia, a migliorare l'efficienza energetica e in generale a preservare le risorse scarse. Le riflessioni della Commissione in merito dovrebbero essere ulteriormente approfondite.

3. Parere sull'attuazione della strategia climatica

3.1. Nessuna politica climatica potrebbe essere attuata senza integrarne gli obiettivi nelle altre politiche settoriali.

3.1.1. Questo vale anche per la politica agricola comune e per la politica strutturale. Il Comitato accetta la proposta della Commissione di promuovere maggiormente le misure atte a ridurre l'emissione di gas ad effetto serra con i mezzi dei fondi strutturali conformemente al piano d'azione.

3.1.2. Occorrerebbe sottolineare maggiormente il ruolo della politica dei trasporti, tanto più che la quantità di CO2 prodotta da tale settore è in aumento.

3.2. Secondo il Comitato, una strategia climatica può essere attuata solo se i cittadini e gli attori socioeconomici comprendono appieno il significato delle misure intese a modificare le norme e le abitudini di utilizzo. Sarebbe opportuno elaborare procedure di consultazione e di partecipazione.

3.2.1. Nel presentare il piano d'azione, specie per quanto riguarda il risparmio e il cambiamento delle fonti energetiche, occorrerebbe pertanto pubblicare di nuovo e in modo completo i dati scientifici riguardanti i cambiamenti climatici dovuti all'attività umana, tanto più che recentemente sono stati espressi dubbi in merito alle previsioni climatiche.

3.2.2. Per quanto riguarda le misure volte a convincere e a suscitare consenso, occorrerebbe delucidare la ponderazione fra i rischi del «non fare nulla», da un lato, e il costo delle misure dettate dalla politica climatica, dall'altro. Ciò significa altresì chiarire il grande potenziale di rischio che un eventuale cambiamento climatico comporterebbe soprattutto per le località costiere.

3.3. Il settore dell'energia svolge un ruolo determinante nella realizzazione di una strategia climatica.

3.3.1. La Commissione si riferisce alla promozione di misure volte al risparmio energetico (SAVE) e allo sviluppo e all'utilizzo di energie alternative (rigenerative) (Altener). In un piano d'azione tali considerazioni potrebbero essere completate da regolamentazioni, come quelle adottate da alcuni Stati membri (ad es. «non fossil fuel obligation» per singole regioni o impegno ad utilizzare l'elettricità ottenuta tramite energie rinnovabili).

3.3.2. Le previsioni sulla quota delle energie rinnovabili in un futuro vicino o lontano o sull'evoluzione dei costi per la produzione di energia su una diversa base tecnica sono in gran parte frutto di speculazioni. Per essere realistico, un piano d'azione deve innanzi tutto poggiare sullo stato attuale delle conoscenze e sullo sviluppo tecnologico che ne risulta possibile.

3.3.2.1. Ne consegue, secondo il Comitato, che non si può rinunciare ad utilizzare anche l'energia nucleare, se si mira ad ottenere a breve termine una riduzione delle emissioni di CO2 (). La disponibilità di fonti di energia fossili con emissioni particolarmente ridotte di CO2 (gas naturale) è limitata o legata ad altre fonti energetiche. È giusto promuovere lo sviluppo delle energie rinnovabili. La quota di tali energie aumenterà, ma non è immaginabile che in un lasso di tempo prevedibile esse possano sostituirsi in gran parte alle energie fossili.

3.3.3. Il ricorso all'energia nucleare presuppone tuttavia che si risolvano i problemi di sicurezza e di smaltimento che si contrappongono all'accettazione generale dell'utilizzo di tale tipo di energia. Con tutta probabilità si impiega però meno tempo a risolvere i problemi di sicurezza e di smaltimento che quelli legati alla sostituzione della produzione energetica implicante emissioni di CO2 con un'equivalente produzione energetica da fonti rinnovabili.

3.3.4. In ogni caso, secondo il Comitato, un piano d'azione per il settore energetico deve essere concepito in modo che restino aperte tutte le opzioni per la produzione di energia senza emissioni di CO2 o con emissioni ridotte di CO2.

3.3.5. Il piano d'azione dovrà prendere in considerazione, in particolare, i problemi che si frapporranno all'attuazione degli obiettivi di politica climatica negli Stati candidati all'adesione all'Unione europea. La riduzione del consumo energetico va conseguita anzitutto migliorando l'efficienza nel processo di trasformazione e nell'utilizzo dell'energia. La maggior parte degli Stati candidati hanno da colmare un enorme divario proprio in questo settore.

3.4. Per quanto riguarda la concezione difesa dalla Commissione, secondo la quale sono soprattutto «gli accordi ambientali» fra industria e Stati membri ad essere presi in considerazione come strumenti di attuazione, il Comitato rimanda al parere sul tema «Accordi in materia di ambiente» (). In tale parere, esso aveva esposto la sua posizione sui campi di applicazione, le modalità e i limiti delle norme introdotte con gli accordi ambientali. In una pubblicazione del 1996 (ILO/OCSE), l'OCSE ha presentato gli obblighi autoimposti dall'industria di alcuni Stati membri, intesi a ridurre le emissioni di CO2 nei singoli settori ().

4. Il ruolo del Comitato economico e sociale

Il Comitato economico e sociale è interessato a collaborare alla preparazione del piano d'azione per attuare gli accordi di politica climatica. È anche disposto a fornire il proprio contributo per informare e motivare i cittadini e gli interlocutori economici e sociali circa l'attuazione del piano d'azione.

Bruxelles, 29 ottobre 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Parere sulla proposta di decisione del Consiglio relativa ad un programma specifico di ricerca e di sviluppo tecnologico nel settore dell'ambiente - GU C 332 del 31. 12. 1990. Parere in merito alla politica ambientale e mercato interno europeo - GU C 332 del 31. 12. 1990. Parere sulla proposta di decisione del Consiglio concernente la conclusione della convenzione quadro sul cambiamento climatico - GU C 201 del 26. 7. 1993. Parere sulla crescita economica ed ambientale: implicazioni per la politica economica - GU C 155 del 21. 6. 1995.

() Doc. COM(97) 167 def.

() Parere in merito alla Comunicazione della Commissione «Le industrie nucleari dell'Unione europea» - GU C 206 del 7. 7. 1997, pag. 88.

() GU C 287 del 22. 9. 1997, pag. 1.

() Cit.: EU-Magazin, n. 6/1996, pag. 29.