Parere del Comitato economico e sociale sul tema "La dimensione settentrionale dell'UE comprese le relazioni con la Russia"

(1999/C 368/14)

Il Comitato economico e sociale, nel corso della sessione plenaria del 25 febbraio 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, comma 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione "Relazioni esterne", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha approvato il progetto di parere il 6 ottobre 1999 (relatore: Filip Hamro-Drotz).

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 20 ottobre 1999 nel corso della 367a sessione plenaria, con 104 voti favorevoli, 2 contrari e 3 astensioni il seguente parere.

Introduzione

L'importanza dell'Europa settentrionale per l'Unione europea è andata crescendo con l'ampliamento dell'Unione nel 1995. Anche le relazioni tra l'Unione e la Federazione Russa hanno acquistato negli ultimi anni maggiore importanza. L'instaurazione di relazioni efficaci tra l'Unione europea, i suoi paesi membri, gli altri stati dell'Europa del Nord e la Russia sono un requisito fondamentale per il rafforzamento della sicurezza e della stabilità della regione.

Lo sviluppo economico e sociale dell'Europa del Nord porta vantaggi a tutta l'Unione ed ai paesi europei confinanti.

Hanno grande rilevanza a questo fine, le misure adottate congiuntamente a tutti i livelli sulla base di interessi comuni, tra cui anche l'interazione tra i diversi attori della società civile (quali le parti del mercato del lavoro, le organizzazioni economiche e le altre organizzazioni non governative).

Il Comitato economico e sociale presenta questo parere, in quanto, sia la dimensione settentrionale, sia le relazioni con la Russia, fanno parte delle priorità dell'Unione e sono temi da sviluppare attivamente. Per entrambi questi temi si dovrebbe ora procedere ad un approfondimento e una concretizzazione dei piani d'azione. L'instabilità politica, economica e sociale soprattutto della Russia e la diffusione della criminalità organizzata e della corruzione, rappresentano grandi sfide da affrontare. Inoltre le profonde disparità nel tenore di vita tra i diversi paesi nord europei richiedono misure adeguate. Infine i meccanismi del mercato del lavoro, il dialogo sociale ed il ruolo dei diversi attori della società civile organizzata sono relativamente poco sviluppati nei paesi baltici, in Polonia e soprattutto in Russia, se paragonati alla situazione negli Stati membri dell'UE.

L'allegato 1 presenta un panorama generale della dimensione settentrionale dell'UE, dello sviluppo delle relazioni dell'UE con la Russia e di altri argomenti rilevanti, tra cui la cooperazione tra i paesi del mar Baltico e la preparazione all'adesione all'Unione dei paesi nordeuropei associati.

Il Comitato vuole contribuire al lavoro intrapreso dall'UE formulando con il presente parere degli obiettivi, delle raccomandazioni ed alcune proposte di misure.

Durante i lavori preparatori del parere, il Comitato ha organizzato una riunione a Mosca con i rappresentanti delle organizzazioni economiche e sociali russe. Il Comitato si è anche informato per iscritto sui punti di vista di tutti gli attori sociali dei paesi candidati membri e della Russia. Le risposte ed i commenti ricevuti sono riuniti nell'allegato 2, e sono stati presi in considerazione per la stesura del presente parere.

Il Comitato ha già presentato numerosi pareri e relazioni sul tema in esame. I principali documenti sono elencati alla fine dell'allegato 1. Il presente parere si basa su questi documenti senza tuttavia citarli direttamente e senza ripetere i punti di vista ivi presentati.

Il Comitato si terrà informato sulle misure prese per lo sviluppo della dimensione settentrionale dell'UE e per il rafforzamento delle relazioni con la Russia. Il Comitato intende presentare il proprio punto di vista (pareri) sulle ulteriori misure da prendere, con l'obiettivo di contribuire al risoluto avanzamento dell'UE in queste questioni.

Obiettivi

1. La dimensione settentrionale è una iniziativa necessaria in quanto l'Unione europea deve sviluppare una politica globale per l'Europa del Nord.

2. Le relazioni tra la Russia e gli altri paesi hanno esercitato per secoli un'influenza determinante per lo sviluppo di tutta l'Europa, ed hanno tutt'ora una grande importanza per il futuro sviluppo del continente. Se la Russia viene considerata un partner strategico, è necessario prevedere i mezzi sufficienti a questa cooperazione. Questo fatto sottolinea il significato della strategia comune dell'UE sulla Russia, in base alla quale si coordinano le relazioni dell'UE e dei suoi Stati membri con la Russia.

Gli eventi dei Balcani dimostrano chiaramente la necessità e l'opportunità di una cooperazione tra l'UE e la Russia. Il lavoro di stabilizzazione e di ricostruzione nei Balcani contribuisce anch'esso a rafforzare le iniziative di cooperazione dell'UE con l'Est ed il Nord Europa. In particolare conviene investire nel lavoro di stabilizzazione per evitare ulteriori crisi nell'area.

3. Il Comitato considera valido il principio, insito nella dimensione settentrionale dell'Unione, secondo cui va accentuata l'interdipendenza positiva tra Russia, regione del mar Baltico e Unione europea. Lo sviluppo della cooperazione nella regione del mar Baltico è inevitabile, principalmente perché costituisce il punto geografico d'incontro tra l'UE e la Russia. La dimensione settentrionale deve mirare a potenziare la cooperazione tra l'Unione, i suoi paesi membri, i paesi associati e i paesi SEE esterni all'Unione della regione del mar Baltico, e la Russia (in particolare le sue regioni nordoccidentali e settentrionali). La dimensione settentrionale deve fissarsi l'obiettivo di ridurre i profondi dislivelli politici, economici e sociali esistenti tra le diverse società. Parallelamente dovrebbe incoraggiare i paesi associati della regione a progredire nella preparazione all'adesione e rinforzare la cooperazione tra l'UE e la Russia. La dimensione settentrionale dovrebbe essere il "collante" per l'articolazione di questi fini diversi.

L'impegno della Russia e dei paesi della regione esterni all'Unione ed il loro totale sostegno alla dimensione settentrionale sono un altro requisito fondamentale per il successo dell'iniziativa.

4. La necessità di sviluppare relazioni di buon vicinato tra i paesi del Nord Europa si accentua sia per il futuro ampliamento dell'UE in Europa Centrale, sia perché il mar Baltico si sta trasformando praticamente in un mare interno dell'Unione, e Kaliningrad in una enclave russa nell'Unione ampliata. Una Russia economicamente prospera, politicamente e socialmente stabile, e con buoni rapporti con i paesi confinanti, costituisce per l'Unione il miglior partner a Est; e la dimensione settentrionale costituisce a sua volta lo strumento essenziale per promuovere i rapporti di buon vicinato tra questi paesi.

5. Il miglioramento del benessere e l'aumento della crescita economica dipendono anche dal funzionamento dello stato di diritto e della società civile. Questa visione deve, pertanto, essere al centro di tutte le fasi dello sviluppo delle relazioni con la Russia e della dimensione settentrionale.

6. La comunicazione della Commissione sulla dimensione settentrionale presentata nel novembre 1998, la raccomandazione approvata dal Consiglio nel maggio 1999, la strategia comune sulla Russia adottata al Vertice di Colonia ed il relativo primo programma di lavoro, costituiscono delle buone linee direttrici per rafforzare la cooperazione.

Raccomandazioni

1. La crescita economica e la stabilità dei mercati ed il conseguente miglioramento del tenore di vita e dell'occupazione, devono rappresentare i valori centrali nello sviluppo della dimensione settentrionale dell'Unione. In Russia e nei paesi associati della regione questi obiettivi possono realizzarsi solo con un notevole incremento degli investimenti nazionali ed internazionali. Il maggior ostacolo agli investimenti é l'incertezza sugli sviluppi dell'ambiente in cui operano le imprese. Attualmente la situazione è insufficiente in tutti i paesi associati e cattiva in Russia. Per favorire la ripresa dell'economia è importante recuperare la fiducia degli investitori. Il livello degli investimenti effettuati dai russi stessi ha un ruolo fondamentale a questo proposito.

L'afflusso d'investimenti può essere incrementato modificando la legislazione relativa alla fiscalità delle imprese, allineando le norme contabili e di revisione dei conti agli standard degli Stati membri, e migliorando la legislazione sugli investimenti. Per rinforzare la propensione all'investimento nei paesi in esame, sarebbe necessario recuperare la fiducia delle istituzioni finanziarie nei sistemi di finanziamento e di garanzia, ed aprire il settore bancario agli istituti stranieri. Inoltre i vari partner dei progetti d'investimento in corso dovrebbero consolidare le loro relazioni con le fonti di finanziamento internazionali (Banca Mondiale, BIRS, SFI, BERS, BEI, Banca nordica per gli investimenti). D'altra parte, onde evitare gli abusi, gli organismi di investimento devono rendere più rigoroso il controllo della destinazione degli investimenti.

È anche importante creare un quadro legislativo credibile per proteggere gli investimenti fatti nel paese, ed armonizzare, conformemente all'accordo di partenariato e cooperazione tra l'UE e la Russia, le norme e disposizioni tecniche, comprese quelle afferenti alla sicurezza dei prodotti. Le decisioni di investimento sono influenzate anche dallo sviluppo di fattori legati al mondo del lavoro, quali la formazione professionale, le condizioni di lavoro, la sicurezza, e la stabilità dei mercati del lavoro.

2. Per promuovere la crescita economica ed il benessere è necessario identificare i principali interessi economici comuni e i principali settori di cooperazione. Tra questi si contano:

- l'incentivazione della collaborazione commerciale e produttiva, compreso il sub-appalto;

- il miglioramento dell'ambiente in cui operano le imprese medie e piccole;

- la privatizzazione secondo norme stabilite delle imprese statali in ristrutturazione ed il loro adeguamento all'economia di mercato;

- lo sviluppo di attività di trasporto e produttive miranti a sfruttare le risorse energetiche (gas metano, petrolio, elettricità), e le vaste riserve minerali e forestali;

- lo sviluppo diversificato delle vie di comunicazione e della rete di trasporti, tenendo conto delle condizioni specifiche della regione e dei bisogni del trasporto combinato e del traffico in transito;

- il miglioramento della produzione e distribuzione dei prodotti alimentari, inclusi la produzione iniziale, la lavorazione, il trasporto, la logistica ed il commercio all'ingrosso ed al dettaglio;

- lo sviluppo di telecomunicazioni integrate e di comunicazioni informatiche nell'intera regione;

- il potenziamento delle pratiche di difesa ambientale, tra cui la conservazione del mar Baltico, la riduzione delle emissioni di gas nocivi, il miglioramento della sicurezza nucleare, e la protezione della salute pubblica, assicurando tra l'altro la buona qualità dell'acqua potabile ed il miglioramento del trattamento delle acque di scarico;

- l'avvio della regolare attività delle autorità di controllo responsabili del rispetto delle norme (come ad esempio le autorità fiscali e doganali, e le autorità che regolano le gare d'appalto o la certificazione dei prodotti, ecc.);

- il rafforzamento delle attività volte a contrastare la criminalità organizzata e la corruzione;

- lo sviluppo della formazione professionale dei giovani.

Nel definire i settori di cooperazione si deve tenere conto degli specifici bisogni che si vengono a creare in termini di servizi ed in termini sociali - ed in generale le necessità di sviluppo create dalla riforma strutturale dell'economia (tra cui l'occupazione, la qualifica professionale, e le condizioni di vita).

L'identificazione dei settori di cooperazione deve considerare le opinioni e le proposte dei diversi attori dell'UE. La cooperazione si giustifica in quanto i settori indicati necessitano di progettazione, finanziamento e realizzazione comuni. L'UE dovrebbe prendere l'iniziativa per individuare ed avviare investimenti pratici.

Oltre ai documenti recenti dell'UE, esistono altre pubblicazioni relative alle necessità di sviluppo della regione che dovrebbero essere considerate nel proseguimento dei lavori(1).

3. Con l'eccezione della Russia, tutti i paesi dell'area sono già o sono sul punto di diventare membri della OMC. Alcuni sono anche membri della UE o si adoperano attivamente per diventarlo. È importante che anche la Russia armonizzi le proprie leggi e norme a quanto previsto dagli accordi della OMC. Questo è il miglior modo di assicurare agli attori economici di questi paesi un ambiente operativo stabile e favorevole alla cooperazione tra imprese. In questo modo anche le imprese russe vedrebbero aumentate le proprie possibilità di stabilirsi con successo nei mercati esteri.

Gli Stati membri dell'UE devono continuare a sostenere la Russia nella preparazione della adesione alla OMC, sebbene la situazione attuale in Russia non dia molte speranze che questo possa avvenire in tempi brevi. Un adattamento alle regole della OMC da parte della Russia aprirebbe la via ai negoziati per liberalizzare il commercio tra l'UE e la Russia.

4. L'incoraggiamento della cooperazione transfrontaliera ed interregionale tra tutti i paesi della zona deve essere considerato come un elemento chiave. Oltre al commercio di beni e servizi ed alla collaborazione economica in generale, devono considerarsi aree di collaborazione tra l'altro la collaborazione tra cittadini, gli scambi culturali, la lotta contro la criminalità, e la promozione della imprenditorialità locale. A questo proposito l'attenzione dell'UE dovrebbe concentrarsi sulle zone prossime alle frontiere comuni tra l'UE, i paesi associati e la Russia, quali la zona di Murmansk, la repubblica di Carelia, la zona di Leningrado e di Pskov e le città di S. Pietroburgo e Kaliningrad.

5. Particolare attenzione va posta sulle azioni intraprese dagli enti locali dei paesi associati, e della Russia in particolare. Questi enti sono infatti responsabili dell'applicazione e del rispetto delle leggi. Gli enti locali hanno un ruolo centrale sia nella promozione di attività imprenditoriali responsabili e di un ambiente favorevole agli investimenti, sia nella lotta alla criminalità. L'UE deve aumentare il grado del proprio sostegno alle azioni miranti a fornire agli enti locali sufficienti informazioni, know-how ed altre risorse per far fronte a questi compiti.

6. Una economia di mercato funzionante presuppone un mercato del lavoro funzionante ed un dialogo efficace tra parti sociali indipendenti e rappresentative, e tra le parti sociali ed il governo nazionale. Il questionario inviato ai diversi attori sociali durante la preparazione del presente parere e gli altri contatti stabiliti con attori sociali di paesi non membri (cfr. allegato 2), hanno mostrato che il governo nazionale ha nella maggior parte dei paesi già provveduto a creare le premesse per il funzionamento del mercato del lavoro, per il dialogo sociale e per le relazioni tripartite. Comunque le strutture istituzionali e legislative sono ancora in molti casi chiaramente carenti e l'organizzazione funziona male. Gli attori sociali hanno coscienza di poter influenzare almeno in certa misura il processo legislativo, ma in molti casi si percepisce che non sono sufficientemente preparati per poter agire quale garante credibile dei diversi interessi, né per poter partecipare al dialogo sociale. Spesso le organizzazioni sono deboli e sono carenti di forza e rappresentatività.

La relazione del Comitato sul tema "Situazione occupazionale e sociale nei paesi candidati all'adesione" contiene anch'essa una descrizione della situazione ivi prevalente.

I paesi associati e la Russia devono consolidare sia le misure intraprese riguardanti il mercato del lavoro ed il dialogo sociale, sia la relativa struttura istituzionale. Bisogna favorire l'organizzazione ed una migliore preparazione dei diversi attori sociali per migliorare le loro possibilità di azione. Bisogna inoltre incoraggiare la regolare consultazione degli attori sociali, per esempio, durante il processo legislativo. L'Unione deve sostenere questo lavoro di sviluppo in modo più determinato di quanto attualmente fatto, ed il Comitato ha delle competenze per partecipare a tale processo. Il Comitato constata con soddisfazione che nell'allegato II, parte II della Strategia comune dell'UE sulla Russia si dichiara che l'Unione tende ad integrare la Russia in uno spazio economico e sociale europeo comune. Questo avviene (punto 2.c) favorendo il dialogo sociale tramite il sostegno alla costituzione di sindacati e di organizzazioni di datori di lavoro di tipo moderno ed incoraggiando una maggiore adesione alle norme fondamentali dell'OIL in materia di lavoro.

Misure proposte

1. Sulla base delle conclusioni del vertice di Colonia, l'Unione europea deve sviluppare in base alla dimensione settentrionale un programma d'azione per l'Europa del Nord. Tale programma d'azione dovrebbe tenere conto delle raccomandazioni presentate in questo parere. Si devono mettere a punto le azioni a breve ed a lungo termine, ed accordarsi prontamente in materia, di preferenza già nelle conclusioni del Consiglio europeo di Helsinki nel dicembre 1999.

Il programma di azione deve anche prevedere un meccanismo di controllo efficace, che ne definisca le modalità applicative ed assegni chiaramente le responsabilità. Dal punto di vista amministrativo è necessario coordinare l'azione dei diversi organi amministrativi competenti dell'Unione in modo da focalizzare l'effetto sugli obiettivi principali del piano d'azione.

2. Il piano d'azione deve concentrarsi sugli obiettivi indicati nelle raccomandazioni del Comitato. Per questi punti si devono avviare studi di fattibilità e si deve assicurare che gli investimenti vengano diretti verso gli obiettivi prioritari. Per esempio, gli aiuti alimentari alla Russia provenienti dall'UE ed altri paesi occidentali possono avere effetti negativi sulla produzione agricola locale e dei paesi vicini. Tra gli obiettivi principali del sostegno occidentale dovrebbe pertanto figurare anche la modernizzazione della agricoltura e dell'industria alimentare russa, in modo da poter soddisfare i bisogni di base della popolazione.

3. Le risorse dei diversi programmi comunitari di sostegno (Tacis, Phare, Interreg, ecc.) vanno concentrate sulla realizzazione del programma d'azione. Un coordinamento deciso ed imparziale tra questi diversi programmi permetterebbe di massimizzare l'utilità delle risorse limitate. Infatti dalle informazioni ricevute traspaiono ancora gravi carenze nell'attuazione e nell'amministrazione dei programmi citati: i progetti non rispondono ai bisogni essenziali, i programmi ed i progetti sono insufficienti e funzionano lentamente, ecc.

L'UE deve dunque rafforzare considerevolmente i programmi di sostegno e migliorare la loro gestione. Il nuovo regolamento del programma Tacis deve entrare in vigore fin dall'inizio del 2000. Le esigenze effettive dei paesi destinatari devono essere tenute in maggior considerazione, ma d'altra parte è necessario anche accentuare le responsabilità organizzative e finanziarie dei paesi stessi.

In particolare la Russia deve rafforzare i propri sistemi di controllo dell'amministrazione dei fondi allocati. Si deve assolutamente risolvere il problema posto dal fatto che una parte degli aiuti ricevuti scompare nel passaggio dai livelli intermedi dell'amministrazione, fatto che non contribuisce per nulla allo sviluppo dell'economia russa. L'UE deve esigere urgentemente e con fermezza un controllo efficace per migliorare i risultati dei programmi di sostegno e conservare la loro credibilità. Per raggiungere i risultati desiderati è fondamentale che gli aiuti siano erogati applicando severamente il principio di condizionalità. Bisogna anche impedire che gli aiuti vengano sviati dalla loro destinazione originale.

Misure adeguate per evitare la corruzione, il riciclaggio di denaro sporco e la creazione di società paravento devono essere fermamente applicate.

4. L'UE deve sviluppare ulteriormente il suo piano d'azione per il Nord Europa tramite contatti bilaterali con i vari paesi associati, o appartenenti allo SEE, e con la Russia.

Parallelamente a questo, l'UE deve incoraggiare un dialogo multilaterale regolare tra l'UE e gli altri paesi per identificare gli interessi comuni ed i principali settori d'azione. I consigli di cooperazione della zona (Consiglio degli Stati Baltici (CBSS) e Consiglio euro-artico di Barents (BEAC)) dovrebbero anch'essi essere coinvolti nel processo di consultazione. L'UE deve appoggiare in pieno queste iniziative di cooperazione regionale e partecipare all'attuazione dei relativi progetti.

5. È necessario coordinare le azioni e gli obiettivi di tutti gli organismi che partecipano al sostegno dell'Europa del Nord e della Russia. Spetta all'UE l'iniziativa di promuovere il dialogo multilaterale tra tutte le parti coinvolte ed anche tra i paesi beneficiari degli aiuti. Sulla base del proprio piano d'azione per il Nord Europa, l'UE dovrebbe stimolare la cooperazione in materia anche nell'ambito del dialogo transatlantico.

6. Nel quadro del programma di azione è necessario assicurare che gli attori della società civile possano partecipare direttamente al lavoro di sviluppo:

- Le parti sociali devono essere implicate nell'attuazione del piano d'azione per l'Europa del Nord tramite la creazione di un apposito meccanismo di consultazione, per esempio attraverso la creazione di un gruppo consultivo.

- Una regolare collaborazione tra gli attori russi e quelli dell'UE deve essere sviluppata come parte integrante dell'attuazione dell'Accordo di partenariato e cooperazione (ACP). A tal fine si potrebbe pensare di istituire un gruppo consultivo ad hoc, di cui farebbe parte anche il Comitato. Questo particolare aspetto deve trovare posto nei programmi di lavoro relativi alla strategia sulla Russia del paese che detiene la Presidenza del Consiglio.

- Gli articoli dell'accordo europeo riguardanti l'istituzione di un comitato consultivo devono essere urgentemente introdotti nei paesi associati che non lo hanno già fatto.

- Bisogna incoraggiare la istaurazione di una cooperazione multilaterale tra gli attori sociali dei paesi della zona ed anche incentivare gli attori sociali russi e dei paesi associati a rinforzare le loro relazioni con le rilevanti organizzazioni di cooperazione europee.

Per quanto riguarda la Russia, il miglioramento del funzionamento del mercato del lavoro e delle relazioni tripartite presuppone il rafforzamento del programma specifico Tacis relativo all'attuazione delle riforme sociali e del diritto del lavoro ("Support to Social Reform Implementation and Labour Relations (social partnership and labour disputes)"). Nel caso dei paesi associati, la Commissione deve mantenere gli impegni presi nella sua comunicazione sull'adattamento e la promozione del dialogo sociale. Inoltre è necessario rafforzare l'operato dell'unità per lo scambio d'informazioni e l'assistenza tecnica diretta della Commissione (unità TAIEX).

Il Comitato economico deve essere sentito nella fase preparatoria delle azioni sopra citate. Il Comitato dispone inoltre delle competenze per partecipare alla loro realizzazione ed alla creazione delle relazioni necessarie a tal fine.

Bruxelles, 20 ottobre 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Come ad esempio: Suomen Keskuskauppakamari"Suomalaisten, luoteis-venäläisten ja virolaisten yritysten näkemyksiä pohjoisesta ulottuvuudesta", kesäkuu 1999, ISBN 951-8967-48-2; Prof. Simon Clarke: "New Forms of Employment and Household Survival Strategies in Russia", Moscow 1999, ISBN 0-9535519-0-3; Baltic Business Advisory Council:"Survey on Conditions for Growth and Development in the Baltic Sea Region", May 1999).