Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «XXV relazione sulla politica di concorrenza (1995)» () (97/C 75/06)

La Commissione ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale, in data 16 aprile 1996, in merito alla «XXV relazione sulla politica di concorrenza (1995)».

La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Bagliano, in data 4 dicembre 1996.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 19 dicembre 1996, nel corso della 341a sessione plenaria, con 106 voti favorevoli, 2 contrari e 1 astensione, il seguente parere.

I. XXV RELAZIONE SULLA POLITICA DI CONCORRENZA (1995)

1. Il XXV Rapporto annuale sulla politica di concorrenza nel 1995

1.1. La Commissione, accogliendo anche un suggerimento del Comitato economico e sociale, ha quest'anno diviso in due parti il suo annuale esercizio:

- un «rapporto», breve (non più di 100 pagine), contenente la descrizione dei principali sviluppi, decisioni, e provvedimenti legislativi, in materia di concorrenza;

- ed un secondo separato «rapporto» che ha per oggetto l'«applicazione» delle regole di concorrenza nel 1995, con dettagli e informazioni, riguardanti anche i singoli Stati membri.

1.2. Anche diminuendo il numero di pagine, ma migliorando nel contempo la struttura e l'articolazione di tutto il discorso, la «trasparenza» è stata garantita. Infatti, proprio perché il grande tema della «concorrenza» è politico e tecnico giuridico insieme, si possono tenere separati i principi e gli sviluppi legislativi dagli aspetti applicativi, sia amministrativi (decisioni della Commissione) sia giurisprudenziali (sentenze del Tribunale e della Corte di Giustizia), pur non dimenticandone l'intima connessione: la politica di concorrenza è unitaria.

1.3. Il Comitato economico e sociale si compiace di questo approccio, che privilegia l'intento espositivo, e in qualche modo didattico, per tenere in maggior conto le esigenze dei destinatari di questi rapporti periodici sulla «politica di concorrenza» - che non sono soltanto gli «addetti ai lavori», giuristi e avvocati, ma la generalità degli operatori economici - ai fini sia di una più facile lettura sia di una più agevole ricerca di riferimenti giurisprudenziali e legislativi, riassunti e commentati in modo efficace.

Nel clima di crescente «promozione» del diritto della concorrenza (v. II, 11) è tuttavia auspicabile che maggior spazio venga dato ai capitoli dedicati all'applicazione delle regole di concorrenza - nazionali e comunitarie - negli Stati membri.

1.4. Il secondo, separato, «rapporto» è peraltro importante non soltanto perché contiene informazioni preziose su decisioni, sentenze e norme, ma anche perché dedica adeguato spazio alle risposte della Commissione stessa su vari punti del precedente «parere» del Comitato economico e sociale (e delle «risoluzioni» del Parlamento Europeo) riguardante il «Rapporto» annuale relativo al 1994 (). Questa iniziativa - di rispondere punto per punto - risale al XX Rapporto per il Parlamento Europeo e al XXII per il nostro Comitato, collocandosi proficuamente nel quadro di una più trasparente dialettica e collaborazione tra le Istituzioni per quanto riguarda queste riflessioni annuali sulla «politica di concorrenza» nell'Unione europea.

1.5. Il Comitato economico e sociale dà grande importanza a questa prassi, ormai consolidata, delle puntuali osservazioni ai suoi «pareri» da parte della Commissione, ed è altresì sempre lieto di avere l'opportunità - nelle Sezioni specializzate e in Assemblea plenaria - di una discussione ampia e aperta sulla «politica di concorrenza» in occasione dell'annuale Rapporto della Commissione. Tuttavia, l'esigenza di una maggiore tempestività - in questa nostra epoca di crescente accelerazione degli avvenimenti - induce il Comitato a chiedere alla Commissione di considerare la possibilità di scambi di punti di vista a periodi più ravvicinati.

La politica di concorrenza è infatti strettamente connessa a numerose altre «politiche» comunitarie, così come a molti altri complessi problemi, e gli avvenimenti si susseguono con ritmi sempre più veloci, per cui l'utilità di consultazioni più frequenti appare concretamente giustificata.

1.6. Non si tratta di privilegiare il Comitato in rapporto alle altre Istituzioni comunitarie (). Si tratta unicamente di ampliare e potenziare lo specifico apporto del Comitato economico e sociale sugli aspetti economici e sociali della «politica di concorrenza», fermo ovviamente restando il prioritario ruolo del Parlamento Europeo, che ha per missione di assicurare il controllo democratico delle attività della Commissione. L'apertura e la trasparenza sono infatti indispensabili per un dialogo costruttivo sia con il Parlamento sia con il Comitato economico e sociale per assicurare non soltanto il consenso democratico (paragrafo 21 del Rapporto) ma anche una verifica della reale efficacia «sul terreno» circa la politica di concorrenza della Commissione, cioè della sua effettiva corrispondenza alla realtà economica e sociale.

È d'altra parte vero che ciascun progetto di «comunicazione» o di «testo legislativo» costituisce, come precisa la Commissione nelle sue «risposte» al precedente «parere» del Comitato () una «occasione ideale» per la consultazione e il dialogo. Tuttavia il Comitato non può non confermare, e reiterare, questo suo desiderio di maggiore tempestività di coinvolgimento, rendendosi peraltro conto delle maggiori responsabilità che ne derivano, ma che costituiscono anche l'ambizioso e crescente impegno del proprio lavoro.

2. La «politica di concorrenza» nell'Unione europea. Le «risposte» della Commissione al «parere» sul XXIV Rapporto - La collaborazione con le Autorità nazionali

2.1. Una efficace «politica di concorrenza» è strumento essenziale per la realizzazione di un «mercato unico», effettivamente integrato, senza frontiere interne, e con un crescente grado di coesione economica e sociale. Questa è ormai una convinzione da ogni parte condivisa, ma che ha comunque bisogno, a tutti i livelli, di più forte, coerente e tempestiva azione nella concreta attuazione. Occorre accelerare le procedure di elaborazione e adozione delle «proposte» legislative in corso. I Libri «verdi» e i Libri «bianchi» sono stati, e sono ancora, sia punti di partenza con grande contenuto progettuale sia utilissimi strumenti di analisi, riflessione e verifica per orientare le scelte. Ma tutto questo prezioso lavoro è maturo ormai per ricevere il premio di una tempestiva e adeguata proposta di azione concreta. I tre «rapporti» del Gruppo Consultivo per la Competitività (Competitiveness Advisory Group) hanno autorevolmente confermato l'esigenza prioritaria di accelerare il completamento del mercato europeo.

2.2. La «politica di concorrenza» non è infatti soltanto «applicazione di norme» per garantire una sana competizione sul mercato: essa è altresì strumento essenziale di competitività. Anche a questo riguardo il consenso è generale ma ad esso non ancora corrispondono adeguate e coerenti decisioni.

Se pur bisogna riconoscere che molte iniziative sono state prese, si deve tuttavia sottolineare con forza che la migliore efficacia si raggiunge portando a termine simultaneamente, o in compatibile parallelo, un sufficiente numero di proposte legislative convergenti. Anche a questo riguardo il GCC ha esortato «i responsabili politici europei» a raddoppiare gli sforzi per superare gli ostacoli che frenano ancora il raggiungimento di un vero «mercato unico». Il Comitato economico e sociale fa sua questa esortazione nell'ottica di una «politica di concorrenza» più vigile, più flessibile e che intervenga tempestivamente e in coerenza con le altre misure necessarie al completamento e al corretto funzionamento del mercato interno.

2.3. La politica di concorrenza, per quanto riguarda l'«applicazione delle norme», svolge da molti anni ormai il ruolo - essenziale - che il Trattato le assegna, con crescente efficacia e trasparenza. Gli «accordi» tra imprese, con particolare riguardo ai prezzi e alla ripartizione dei mercati, le concentrazioni, gli aiuti di Stato, i cartelli, i settori regolamentati o in regime di monopolio, sono i campi di intervento dove la Commissione, la Corte di Giustizia, e il Tribunale di prima istanza, svolgono una costante azione di vigilanza e controllo, per approvare o vietare, o modificare. L'aumento dei «casi», nel 1995, va interpretato più come indice di una maggiore trasparenza e visibilità del sistema normativo comunitario piuttosto che una situazione di persistente o crescente violazione delle norme, considerata anche la modesta incidenza delle decisioni di condanna.

Il Comitato economico e sociale non si nasconde peraltro la crescente complessità dei fenomeni economici, e delle iniziative dei singoli operatori, con la conseguenza di portare all'esame della Commissione un maggior numero di «casi» sui quali la valutazione di liceità è, appunto, ritenuta difficile o incerta dalle stesse parti interessate. La certezza giuridica è un importante fattore positivo per una corretta politica di concorrenza, e la Commissione, con le sue «decisioni», spesso ampiamente ed egregiamente motivate, concorre a costruirla e consolidarla.

Pur riservandosi alcune critiche, nello spirito di collaborazione e di stimolo che lo ha sempre contraddistinto fin dal suo primo «parere» del 30 aprile 1981, il Comitato economico e sociale esprime il suo compiacimento per l'attività, e gli sforzi di un sempre maggiore impegno, che la Commissione ha esercitato nel 1995.

2.4. Alle osservazioni del Comitato sul XXIV Rapporto, circa alcuni aspetti particolari, la Commissione risponde confermando che la politica di concorrenza non può non tenere conto del «contesto giuridico, economico, politico e sociale» se vuol essere veramente uno dei due «grandi strumenti» (in uno con la realizzazione del mercato comune) () previsti dal Trattato di Roma per la realizzazione degli obiettivi fondamentali della Comunità. Più in particolare:

- per le società «cooperative» il Comitato prende atto della esplicita assicurazione che l'articolo 85/3, se del caso, consente di esaminare questi accordi «avec la souplesse nécessaire» ();

- per quanto riguarda gli «scambi di informazioni» la Commissione riconosce () che si tratta di una materia delicata. Il Comitato economico e sociale ha ben presente il VII Rapporto sulla politica di concorrenza, dove sono posti alcuni principi generali, ma dal 1977 ad oggi le tecnologie della «comunicazione» hanno fatto progressi enormi e l'informazione «in tempo reale» è ormai un'esigenza quasi assoluta per le imprese e per molte di esse anche un fattore, di per sé, di produttività ed efficienza, e quindi di crescita competitiva. Il Comitato concorda peraltro che la valutazione di questi «accordi» può fondarsi sia sulle «intenzioni» delle parti sia sugli «effetti», ma auspica che essa comunque risulti compatibile nella direzione del progresso. Anche la dottrina economica dell'oligopolio - che è l'ipotesi citata dalla Commissione nella sua «risposta» - ha modificato l'approccio a questi problemi;

- per quanto riguarda le PMI il Comitato plaude all'intenzione della Commissione () di allargare il campo di applicazione dei Regolamenti di esenzione per categorie al fine di sottrarre al divieto gli «accordi» pro-competitivi fra PMI, nonché all'impegno di principio di adottare un'attitudine favorevole per quanto riguarda la «cooperazione» in generale.

2.5. In quanto strumento essenziale per la competitività la «politica di concorrenza» deve raccordarsi con le altre «politiche comunitarie», in particolare con «la politica industriale, commerciale, dell'occupazione, della coesione sociale e della competitività, contro l'inflazione e per la difesa dei consumatori », come ribadiva ancora una volta il Comitato nel precedente «parere» sul XXIV Rapporto (paragrafo 3.3).

La Commissione, in molte risposte al Comitato, conferma la sua speciale attenzione alle connessioni tra la «politica di concorrenza» e gli altri settori socio-economici (citando a mo' di esempio il paragrafo del Rapporto intitolato, appunto, «concorrenza e ambiente») e sottolinea inoltre che la politica di concorrenza è essa stessa «uno strumento indispensabile della politica industriale» (). La «politica di concorrenza» non è infatti mera applicazione di norme ma «politica» nel senso più alto e completo.

2.6. La politica di concorrenza nell'UE, tuttavia, ha bisogno di attivare un processo di revisione, efficace e continuo.

A questo proposito il Comitato economico e sociale rinnova alla Commissione la raccomandazione di riconsiderare con la necessaria flessibilità le cooperazioni in senso verticale, che non necessariamente devono ricadere, di per sé, sotto il divieto dell'articolo 85 del Trattato di Roma. Il Libro Verde offrirà l'occasione per un utile dibattito, che si auspica rapido, e per scelte chiare e in linea con i tempi.

Analogamente, sempre a proposito di rapidità e chiarezza, può dirsi per quanto concerne il diritto procedurale, che sostanzialmente risale agli inizi degli anni '60. I diritti della difesa, l'accesso ai fascicoli, la lunghezza dei procedimenti (anche se passi avanti si sono fatti a quest'ultimo riguardo) devono essere migliorati. Né la recente ridefinizione del ruolo del consigliere-auditore, e nemmeno 1'ultima misura di tutela costituita dal diritto di appello alle «Corti europee di giustizia» (come dice la Commissione al n. 51 del Rapporto) possono tranquillizzare le imprese e i cittadini, che giustamente pretendono trasparenza ma anche rapidità. Ai fini della competitività anche i costi del contenzioso possono e devono essere ridotti.

2.7. Il problema di una efficace politica di concorrenza comunitaria ha bisogno, in via crescente, della collaborazione delle Autorità nazionali. I criteri di ripartizione devono essere chiari e precisi, come ha in progetto la Commissione quando cerca di rafforzare l'applicazione decentralizzata dagli articoli 85,1 e 86, ovviamente nel rispetto di quanto già sancito dal Trattato. Ogni sforzo dovrà essere fatto per evitare conflitti di competenze e di interesse. L'interesse dovrebbe essere uno solo, cioè quello di raggiungere lo scopo di una concorrenza equa a tutti i livelli, nazionale e comunitario. La competenza dovrebbe far capo - nei casi che non rientrano «de iure» in quella della Commissione - all'Autorità che sia meglio in grado di valutare e decidere.

Se poi si facessero ancora più significativi passi avanti nell'armonizzazione delle legislazioni nazionali il rischio di interpretazioni o applicazioni «diversificate» [così il nostro Comitato esprimeva la propria preoccupazione nel «parere» sul XXIV Rapporto (paragrafo 8.1)], potrebbe notevolmente ridursi. In particolare, gli Stati membri che ne fossero ancora sprovvisti, dovrebbero adottare le normative necessarie per permettere alle rispettive Autorità garanti della concorrenza di applicare gli articoli 85 paragrafo 1 e 86 del Trattato CE (v. II, Progetto di Comunicazione concernente la cooperazione tra la Commissione e le Autorità garanti della concorrenza degli Stati membri).

3. Monopoli - Reti transeuropee - Trasporti - Telecomunicazioni - Ambiente - Libere professioni

3.1. Monopoli

La liberalizzazione dei mercati tradizionalmente in regime di monopolio è fra le priorità della «politica di concorrenza» se si vuole creare un vero mercato interno. La liberalizzazione accrescerà la competitività e stimolerà l'innovazione nel quadro però di una «politica di concorrenza» che abbatta gli ostacoli giuridici aprendo l'accesso al mercato e che condanni prontamente ogni abuso di posizione dominante e ogni accordo anticoncorrenziale. E ciò, comunque, preservando le esigenze del servizio pubblico.

Liberalizzare non deve comunque portare a rinunciare agli obiettivi di coesione sociale della costruzione comunitaria. La preoccupazione del Comitato economico e sociale, circa eventuali conseguenti problemi sociali, è tenuta in conto dalla Commissione, che conferma di essere per questa ragione favorevole ad una liberalizzazione progressiva ().

La Commissione precisa, nelle sue «risposte» al Comitato, che «la garanzia di un servizio universale di qualità è al centro della (sua) politica di liberalizzazione» e aggiunge che «tale servizio può anche essere fornito in un contesto concorrenziale da operatori sia pubblici sia privati» (). Tuttavia la fornitura di un servizio universale deve essere comunque garantita in quei settori dove le sole forze del mercato non sono sufficienti e il diritto di accesso dei cittadini europei viene compromesso.

3.2. Reti transeuropee

Lo sviluppo delle reti transeuropee è una priorità consacrata nel Trattato. Non è possibile creare un mercato interno, effettivamente integrato, senza potenziare a livello europeo le «reti di comunicazione»: trasporti, TLC, energia, che hanno un «ruolo vitale per l'occupazione, la competitività e la coesione all'interno dell'UE», come esordisce la Commissione presentando la sua relazione annuale al Consiglio e al Parlamento europeo. Il Comitato economico e sociale sottolinea ancora una volta il forte impatto sulla competitività che avranno le realizzazioni dei singoli progetti. È però auspicabile che vengano elaborate procedure istituzionali affinché i numerosi progetti volti a migliorare le infrastrutture transeuropee di trasporto non subiscano ritardi, senza però pregiudicare la correttezza delle decisioni. Il Comitato prende inoltre atto, e si compiace, degli sforzi della Commissione per realizzare norme comuni per il mercato interno dell'energia, ma osserva che si deve ancora stabilire in maniera soddisfacente l'equilibrio relativo a tali norme. È certamente vero, come afferma la Commissione al paragrafo 117 del XXV Rapporto (citando il rapporto Ciampi) che la mancata liberalizzazione del settore dell'energia può determinare «ripercussioni molto negative sulla competitività dell'economia europea». Ma questa liberalizzazione deve essere perseguita in un preciso quadro giuridico, al fine di stabilire «il migliore equilibrio possibile tra le regole di concorrenza e il rispetto e l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico» ()e rivolgere una attenzione particolare all'importanza che la sicurezza degli approvvigionamenti assume per l'UE.

3.3. Trasporti marittimi

L'esenzione per categoria, ex articolo 85/3, adottata nel 1995, ai «consorzi» di compagnie di trasporto marittimo di linea riconosce che la finalità di questi accordi può riguardare sia il miglioramento della produttività sia la qualità dei servizi. È ovvio però che il contesto deve sempre essere una concorrenza sufficiente. Per quanto riguarda le «conferenze marittime» il Regolamento (CEE) n. 4056/86 di esenzione per categoria è stato fin dall'inizio una normativa controversa: il Comitato auspica pertanto una realistica valutazione dei suoi effetti.

3.4. Trasporti aerei

Per quanto riguarda il trasporto aereo l'approccio caso per caso, che la Commissione ha scelto, è senz'altro da condividere. La ristrutturazione del «cielo europeo», per ridurre i costi e migliorare la qualità dei servizi, deve senza dubbio essere agevolata ma in ogni caso è essenziale che venga anche preservata una effettiva concorrenza nonché l'accesso di operatori potenziali, in particolare esercitando un'efficace vigilanza sulle procedure di assegnazione degli «slots». Per quanto riguarda il Trasporto merci, il Comitato prende atto del realismo di cui ha dato prova la Commissione sopprimendo, a metà di quest'anno, l'«esenzione per categoria» di cui beneficiavano le compagnie aeree, con il risultato però di prezzi ben superiori a quelli di mercato.

3.5. Telecomunicazioni

L'applicazione delle regole di concorrenza contribuirà senz'altro a mantenere dinamico il settore delle telecomunicazioni, settore «d'avvenire» ma che già oggi offre concrete occasioni di iniziative economiche. Il Comitato attende i Libri Verdi che la Commissione ha nel suo programma di quest'anno e confida che le riflessioni siano rapide e realisticamente orientate.

«Le reti di TLC sono la colonna vertebrale della futura società dell'informazione», così la Commissione conclude la sua relazione annuale del 1995. Se ciò è vero, come è convinzione ormai diffusa, la «politica di concorrenza» deve affinare i propri strumenti di vigilanza ma soprattutto considerare con criteri di flessibilità ogni iniziativa in questo settore, salvaguardando sia il progresso sia l'interesse collettivo. Nella «prospettiva di un contesto pienamente liberalizzato» il Comitato sottolinea ancora una volta l'importanza del «servizio universale» e del suo finanziamento.

3.6. Ambiente

La Commissione ha in programma numerose iniziative in favore dell'ambiente e dello sviluppo sostenibile: il Comitato economico e sociale è d'accordo di considerare il miglioramento delle condizioni ambientali fra le ipotesi di esenzione ex articolo 85/3. Gli accordi volontari, tra l'industria e l'amministrazione pubblica, che hanno per obiettivo la protezione ambientale meritano una attitudine favorevole per quanto riguarda l'applicazione delle regole di concorrenza. In questo settore si potranno formare nuovi mercati che, nel quadro di una politica ambientale con precisi obiettivi, offriranno nuove potenzialità positive, in termini di crescita e occupazione, in un regime di concorrenza equa ed efficace.

3.7. Libere professioni

Anche nel settore delle libere professioni l'intervento della Commissione è quanto mai opportuno. Sia alcune pratiche o accordi associativi, sia alcune situazioni di natura corporativa, possono creare ostacoli agli scambi e turbativa alla libera concorrenza.

4. Il controllo delle concentrazioni

4.1. La revisione del Regolamento (CEE) n. 4064/89 è ormai entrata nella fase progettuale più concreta, dopo le discussioni e le riflessioni sul Libro Verde. Il Comitato economico e sociale conferma la sua preferenza per un abbassamento delle soglie, come ha in dettaglio motivato nel «parere» sul Libro Verde () ma non ha escluso di poter considerare con favore eventuali alternative connesse alle notificazioni «multiple». Un diverso criterio per determinare la «dimensione comunitaria» può infatti essere collegato all'obbligo di notifica in due o più Stati membri anche se non si raggiungono le soglie attuali. È poi da considerare, in questi casi, il ruolo delle Autorità nazionali che potrebbero acquisire competenza sino ad un limite di fatturato della concentrazione.

4.2. Oltre al problema delle «soglie» la revisione del Regolamento (CEE) n. 4064/89 affronta quello delle imprese comuni «cooperative» a pieno titolo. A questo riguardo il Comitato raccomanda alla Commissione la massima chiarezza per evitare sia dannose incertezze sia egualmente dannose discriminazioni, sottolineando la necessità di un'adeguata soluzione anche per le altre imprese comuni, non «a pieno titolo» ma «strutturali».

Il Comitato economico e sociale ha adottato un separato «parere» sulle proposte della Commissione ().

5. Gli aiuti di Stato

5.1. Pur convenendo sulla contraddizione tra regime di concorrenza e aiuti statali, o comunque pubblici, la Commissione, nelle sue «risposte» al precedente «parere» del Comitato (), precisa che il Trattato di Roma si inquadra nel contesto di un «sistema neoliberale moderato» in cui gli Stati hanno il ruolo che un'economia mista appunto prevede. La politica degli aiuti nazionali deve però essere attentamente vigilata e controllata e la Commissione deve aumentare gli sforzi in direzione di una sempre maggiore trasparenza e salvaguardia dei diritti dei terzi.

5.2. Il Comitato considera infatti che gli «aiuti» degli Stati membri possono costituire un fattore di distorsione di concorrenza. Al riguardo il Comitato sottolinea l'importanza e l'attualità dello stretto rapporto tra politica di concorrenza e politica di coesione, economica e sociale, e auspica che la Commissione ne faccia oggetto di specifica riflessione nel prossimo «rapporto» sugli aiuti di Stato.

5.3. L'obiettivo non può che essere quello di una riduzione degli aiuti, revisione delle regole, maggiore chiarezza. Ma anche circa le «procedure» occorrono iniziative più forti. La Commissione dovrebbe adottare un Regolamento per formalizzare i diritti dei terzi, anche prescindendo dal fatto che proprio i terzi sono a volte i veri controllori e scopritori di illegalità o abusi.

5.4. Anche l'informazione deve essere migliorata. La Commissione pubblica sulla Gazzetta Ufficiale sia l'apertura delle procedure, o la chiusura, sia l'elenco degli «aiuti» sui quali non ha sollevato rilievi, ma sarebbe di grande utilità un registro pubblico che raccolga tutti i «casi».

6. L'Agenzia europea indipendente

6.1. La «politica di concorrenza» ha quattro grandi campi di applicazione: le «intese», l'abuso di posizione dominante, le «concentrazioni», gli «aiuti» di Stato. Quando si affronta il problema dell'Agenzia Europea Indipendente si dovrebbe preliminarmente precisare se le sue competenze riguardano soltanto le «concentrazioni» o anche gli articoli 85 e 86 o addirittura anche gli articoli 90 e seguenti. Anche se limitata alle «concentrazioni» come appare più verosimile - l'ipotesi non trova l'accordo di questo Comitato, che già si è espresso negativamente in più occasioni e in questa sede ritiene di motivare più in dettaglio il proprio dissenso.

6.2. Nel Trattato di Roma le «norme sulla concorrenza» sono uno strumento per raggiungere le finalità dell'UE (articoli 2 e 3g). In sé, dunque, queste «norme» sono nate con un contenuto «politico». II Trattato ha una sua coerenza, una sua validità unitaria, nonché una lunga esperienza applicativa proprio in particolare per ciò che concerne la «politica di concorrenza». La Corte di Giustizia, e il Tribunale di prima istanza, completano le strutture. Ed è una esperienza non negativa (seppure migliorabile, ovviamente, e lo si sta facendo) ma di difficile traslazione su altri piani, esterni, se non estranei, alle finalità dell'UE.

6.3. Se si vuole separare la valutazione «tecnica» da quella «politica» si contraddice proprio la finalità principe del Trattato, che è la realizzazione di un «mercato unico»: la Commissione ha la responsabilità di garantirne il corretto funzionamento attraverso una «politica di concorrenza» che trova la sua giustificazione appunto nel quadro di tutte le altre «politiche» comunitarie. Per garantire il raggiungimento delle finalità del Trattato il coordinamento delle politiche comunitarie è essenziale e la Commissione è perciò dotata, oltre che del potere di controllo e di sanzione, anche del potere di esenzione dai divieti.

6.4. Appare difficile, e incoerente, separare il «contenuto» del diritto della concorrenza dalla «competenza» dell'organo chiamato ad applicarlo, così come appare difficile, e incoerente, «frazionare la competenza» di una parte della normativa in materia di concorrenza (concentrazioni o concentrazioni e intese) dalle altre norme (intese e aiuti, o solo «aiuti»). Un'Autorità «indipendente» (da chi?) pone anche innumerevoli problemi pregiudiziali (composizione, controllo) e di funzionamento (decisioni soggette a gravame? si ritorna alla Corte di Giustizia o alla Commissione?).

6.5. Il tema della tutela della libera concorrenza nell'UE è complesso e la «politica di concorrenza», che la Commissione gestisce in una visione globale, resta uno strumento insostituibile e non delegabile.

7. Le relazioni internazionali

7.1. I rapporti con i Paesi candidati all'adesione all'UE

Il Comitato si compiace per l'impegno messo in atto dalla Commissione a favore della effettiva realizzazione, nel settore della politica di concorrenza, della strategia di preadesione dei Paesi dell'Europa centrale e orientale (PECO) stabilita dal Consiglio Europeo di Cannes del giugno 1995.

Il Comitato fa altresì rilevare l'esigenza che l'azione della Commissione si sviluppi con analogo impegno non solo nei confronti del primo gruppo di PECO che hanno sottoscritto gli «Accordi europei» ma anche verso i restanti PECO che hanno anch'essi successivamente presentato domanda di adesione all'Unione europea (Lettonia, Lituania, Estonia, e recentemente la Slovenia).

7.2. Al riguardo il Comitato sottolinea l'importanza dei programmi di formazione di assistenza tecnica in campo legislativo, dello sviluppo della cooperazione con le Autorità nazionali della concorrenza, nonché delle iniziative di informazione presso gli ambienti imprenditoriali. II Comitato auspica che le risorse disponibili per tali interventi siano all'altezza dell'affermazione contenuta nel «Libro Bianco sulla preparazione dei PECO all'integrazione nel mercato interno»: «Nella politica di concorrenza non è necessario soltanto adottare leggi e creare strutture: si deve compiere uno sforzo continuo per metterla in pratica, farla conoscere ed accettare ad un vasto pubblico e suscitare l'aspettativa che sarà applicata. Solo così il mercato realizzerà tutto il suo potenziale».

7.3. Il Comitato rileva peraltro che la messa in opera nel settore della «politica di concorrenza» della «strategia di pre-adesione» non deve far passare in secondo piano l'esigenza di attuare, nei tempi prestabiliti, le regole di concorrenza sancite dagli «Accordi europei» già in vigore tra l'UE ed i singoli PECO, regole che sono sostanzialmente quelle del Trattato di Roma. A questo riguardo il Comitato indica come particolarmente urgente l'adozione delle norme di attuazione in materia di «aiuti di Stato». La sostanziale già completa apertura del mercato unico europeo all'import dai PECO non consente infatti alcun rinvio, sia per evitare ripercussioni negative sulle stesse «economie in transizione» sia per scongiurare distorsioni di concorrenza sul mercato unico europeo anche da parte degli investitori extraeuropei che vanno insediandosi nei PECO.

7.4. Il Comitato considera pertanto come prioritaria l'esigenza che i PECO garantiscano sin d'ora la trasparenza nel settore degli aiuti pubblici pubblicando annualmente gli importi complessivi e le imprese beneficiarie. Ed auspica infine che vengano quanto prima istituite (come suggerito dal Libro Bianco) Autorità nazionali di controllo degli aiuti di Stato, in grado di applicare le norme previste dagli «Accordi europei» in vigore.

7.5. Nelle sue «risposte» () la Commissione condivide l'osservazione del Comitato circa la necessità - nei rapporti con i PECO, e in particolare in tema di politica di concorrenza - di far rispettare alcuni parametri sociali nonché la preoccupazione che fenomeni di delocalizzazione industriale, e di accelerazione della ristrutturazione industriale, possano avere ripercussioni negative, economiche e sociali insieme, nonché sull'occupazione. L'analisi degli effetti degli «aiuti», prevista negli «Accordi europei», sarà quanto mai utile a questi fini.

7.6. Relazioni con le Organizzazioni internazionali multilaterali

Il Comitato economico e sociale ha sempre appoggiato l'azione della Commissione presso le Organizzazioni internazionali ma soprattutto ha stimolato iniziative concrete per promuovere anche a livello mondiale una convergenza progressiva delle regole di concorrenza. L'OCSE, l'UNCTAD e l'OMC sono gli interlocutori giusti e soprattutto l'OMC può avere un ruolo essenziale per realizzare progressivamente una cooperazione più stretta fra le Autorità competenti.

7.7. Si deve prendere atto che tutto ciò che oggi avviene nel mondo, ad opera degli uomini e delle istituzioni, Stati, associazioni, ha acquistato un grado, e anche un bisogno, di visibilità crescente. E via via crescente, in parallelo, è la visibilità, e quindi la maggiore consapevolezza, di molti problemi che gli uomini, le istituzioni, gli Stati, le associazioni, si trovano a dover affrontare alle soglie del terzo millennio. Questo è il risultato della liberalizzazione e della mondializzazione che impongono alla «politica di concorrenza» una dimensiona nuova, internazionale.

7.8. Le conclusioni della riunione di dicembre 1996 dell'OMC a Singapore dovranno essere tenute in considerazione nell'ottica di un approccio realistico e graduale.

8. Globalizzazione, concorrenza, crescita

8.1. L'impegno della Comunità europea è grande. Ma l'Europa non può sperare di reggere le sfide della globalizzazione (non soltanto dell'economia), di confrontarsi con altre aree e regioni, di difendere il modello sociale europeo, senza una forte visibilità istituzionale. Il futuro istituzionale dell'UE sarà determinante anche per il suo futuro economico e sociale. Esigere il rispetto delle regole di concorrenza, a livello mondiale, richiede autorevolezza e credibilità.

8.2. Occorre un impegno aggiuntivo. E anche maggiore fantasia e coraggio. Promuovere la concorrenza vuol dire stimolare la competitività e l'innovazione, e ampliare così l'offerta di beni e servizi. Quindi: nuovi prodotti, nuovi servizi, ma anche nuovi professioni e nuovi mestieri. E pertanto nuove occasioni di lavoro. Una illuminata e preveggente «politica» di concorrenza deve creare condizioni favorevoli per assecondare l'emergere di nuove professioni e nuovi mestieri.

I grandi filoni dell'ambiente, del tempo libero, e della cultura devono essere maggiormente considerati proprio come i settori che oggi hanno maggiori capacità di accrescere l'offerta di lavoro. La «politica di concorrenza» si salda alla politica dell'occupazione se, nel rispetto delle regole, agevola le iniziative di collaborazione in questi settori emergenti, sicuramente del futuro, ma già oggi carichi di potenzialità di sviluppi rapidi.

8.3. Il vero problema, quindi, non è insistere nella pressione agevolativa su attività esistenti ma crearne delle nuove. L'economia dell'ambiente e della cultura, con le industrie e i servizi ad esse connessi, basterebbero forse da sole a rasserenare il quadro occupazionale, anche a breve termine. In questa prospettiva è urgente una formazione professionale, seria e selettiva, ben programmata e chiaramente ancorata a precisi e concreti nuovi profili professionali.

8.4. Un quadro concorrenziale aperto e favorevole al «nuovo» sarà la condizione migliore affinché le risorse prodotte dall'economia di mercato possano essere investite in beni sociali e collettivi, creando lavoro e promuovendo la qualità sociale. Si dovrebbe per esempio studiare un'adeguata politica di incentivazione fiscale, rivolta sia alle imprese sia ai singoli cittadini, unita all'uso ottimale delle possibili fonti di finanza aggiuntive (come quella costituita dai Fondi strutturali dell'UE) come afflusso di risorse addizionali a sostegno dei beni e delle attività culturali.

8.5. Ma è soprattutto una sfida al mondo delle imprese, le quali dovranno esprimere nuove capacità, nuove forme organizzative, nuovi indirizzi manageriali. Basti pensare al vasto universo di imprenditorialità che già si muove intorno alla tutela, ai servizi e alle produzioni culturali, e che ha significativi fabbisogni di crescita e di consolidamento. Né sono da escludere partnership di tipo strategico con le grandi imprese e con il mondo della ricerca, nel vasto campo delle ricadute tecnologiche delle attività culturali ovvero dell'applicazione a queste attività delle nuove tecnologie.

II. «PROGETTO DI COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE CONCERNENTE LA COOPERAZIONE TRA LA COMMISSIONE E LE AUTORITÀ GARANTI DELLA CONCORRENZA DEGLI STATI MEMBRI PER L'ESAME DEI CASI DISCIPLINATI DAGLI ARTICOLI 85 E 86 DEL TRATTATO CE» ()

1. Poiché la Commissione ha invitato a presentare eventuali osservazioni, il Comitato decide di abbinare il proprio «parere» su questa «Comunicazione» a quello sulla XXV Relazione sulla politica di concorrenza, per abbreviare i tempi.

2. Nel precedente parere sulla XXIV Relazione annuale il Comitato, circa il decentramento dell'applicazione del diritto della concorrenza, aveva segnalato il rischio sia di una «applicazione diversificata» sia di un «conflitto di interesse» con le Autorità nazionali. Nelle sue risposte, al paragrafo 8 del «parere» del Comitato, la Commissione replica nella XXV Relazione affermando che: «Per evitare i pericoli indicati dal CES, sarà essenziale la scelta del metodo di ripartizione delle competenze tra la Commissione e le autorità nazionali. Se gli Stati membri si limitano a trattare le infrazioni i cui effetti riguardano un solo mercato nazionale (come prevede il progetto preliminare), i rischi di "applicazione diversificata" e di conflitti tra la Comunità e gli Stati membri dovrebbero poter essere tenuti sotto controllo».

3. Bisogna al riguardo riconoscere che da molti anni la Commissione cerca di attuare una politica intesa a decentrare maggiormente l'applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato, al fine di rendere la politica di concorrenza più efficace e più comprensibile al pubblico. Un primo passo in tale direzione è stata la «Comunicazione» sulla «cooperazione tra i giudici nazionali e la Commissione» nell'applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato CEE ().

4. Il secondo passo è ora rappresentato da questo progetto di «Comunicazione» riguardante la collaborazione con le Autorità nazionali, garanti della concorrenza, che ha la finalità di «rafforzare» il loro ruolo e organizzare un «collegamento stretto e costante» con la Commissione, nel rispetto del «principio della sussidiarietà» e del «principio del livello più vicino al cittadino».

5. In questo progetto di «Comunicazione», prima di fornire gli «orientamenti per la ripartizione dei casi» tra se medesima e le Autorità nazionali, la Commissione ribadisce che «la vigilanza deve essere esercitata per quanto possibile da una sola Autorità, (...) senza escludere la possibilità di un esame in comune da parte di due Autorità, ove opportuno» aggiungendo che «tale controllo unico è vantaggioso per le imprese». (I-n.4).

A questo proposito il Comitato non può che confermare il proprio accordo di principio, circa il «controllo unico», ma non si nasconde che l'«esame in comune» può creare qualche problema (chi decide sulla valutazione di «posizione dominante»?) e ciò anche per la mancanza di norme procedurali armonizzate.

6. «La Commissione intende promuovere questa cooperazione con le Autorità garanti della concorrenza di tutti gli Stati membri» ma constata peraltro «che in molti paesi non esistono ancora gli strumenti procedurali sufficienti per applicare l'articolo 85, paragrafo 1 e l'articolo 86» (I-n.5 della Comunicazione).

Questa considerazione è talmente rilevante da essere anche oggetto delle «osservazioni conclusive» dove «la Commissione invita gli Stati membri che ne fossero ancora sprovvisti a dotarsi di una legislazione che consenta alle loro autorità di concorrenza di dare esecuzione efficace all'articolo 85 paragrafo I e all'articolo 86» (V-1).

Questo è l'unico invito della Commissione, conclusivo ed esplicito, dopo quello introduttivo (I-3, 3°c.) alle imprese affinché si rivolgano «più frequentemente alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri al fine di promuovere l'applicazione dell'articolo 85 paragrafo I e dell'articolo 86».

A questo riguardo non si può tuttavia negare che la Commissione abbia fatto, e continui a fare, ogni sforzo sul piano dell'informazione, della trasparenza, della «promozione», ai fini di coinvolgere Giudici e Autorità, nazionali, nonché le stesse imprese, per «migliorare l'efficacia degli articoli 85 e 86 del Trattato» (I-n.3).

7. Nel progetto di «comunicazione» gli «orientamenti per la ripartizione dei casi», fra Autorità nazionali e Commissione, si basano sugli «effetti essenzialmente nazionali» e sulla «natura dell'infrazione». Tuttavia la Commissione «esaminerà i casi che presentino un interesse particolare per la Comunità» (II-n.2,2°c), ferma sempre restando la «competenza esclusiva» della Commissione per applicare le esenzioni ex articolo 85.3.

In pratica, dunque, il decentramento dell'applicazione del diritto comunitario è limitato ai casi di interesse «essenzialmente nazionale», cioè alle intese, e agli abusi di posizione dominante, come precisa la Commissione, «poste in essere in un solo Stato membro» e i cui «effetti diritto nuovo» (II-2,n.3,2°c). Si tratta in definitiva di un decentramento alquanto timido e che non porta comunque un significativo allargamento delle competenze delle Autorità nazionali.

8. Nella «Comunicazione» sono tenuti distinti i «casi di cui è stata investita per prima la Commissione» (denunce) da quelli «di cui è stata (invece) investita per prima un'Autorità nazionale» (denunce o notifiche).

«La Commissione ha il diritto di respingere una denuncia qualora constati che il caso non presenta un interesse sufficiente» (II-I.1) ma deve chiedere all'Autorità garante dello Stato membro «se accetta di istruire la denuncia e di pronunziarsi in merito» (IV-1.3) e mettere a disposizione, con alcune limitazioni, i documenti in suo possesso.

«Una stretta collaborazione» (IV- 1 .4°c) è poi prevista per i casi di cui è investita per prima un'Autorità nazionale, la quale può informarsi presso la Commissione sullo stato di una eventuale procedura parallela.

9. La «Comunicazione» considera infine anche il caso di «notifica dilatoria» alla Commissione da parte di impresa «minacciata da un divieto di intesa» in un procedimento nazionale, e al riguardo prevede una particolare procedura che si basa su un «parere provvisorio» che la Commissione esprime circa la «probabilità», o meno, di un'esenzione.

In questa ipotesi permane l'incertezza: non sono previsti termini entro i quali la Commissione deve trasmettere alle Autorità nazionali e alle imprese la propria valutazione «prima facie», né è previsto che le imprese in causa possano essere sentite, a parte poi il rischio che la valutazione provvisoria si trasformi in definitiva.

10. Questa «Comunicazione» non sembra aggiungere alcunché di nuovo ai fini di chiarire con precisione i criteri di ripartizione dei casi tra le Autorità nazionali e la Commissione. Qualche miglioramento nei rapporti burocratici saranno comunque certamente possibili.

Gli «orientamenti», che la Commissione ha diligentemente applicato alla casistica presa in considerazione, sono sostanzialmente ricavati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e del Tribunale di prima istanza. Né la Commissione può dire di più, o andare oltre.

11. L'intento di questa «Comunicazione» è senz'altro lodevole. Se ne parla e se ne discute da molti anni. I1 risultato tuttavia non appare adeguato e convincente, potendo soltanto migliorare, forse, i rapporti formali tra Commissione e Autorità nazionale, nella speranza però che i tempi non si allunghino ma al contrario si abbrevino sensibilmente. Un effettivo ed efficace decentramento passa infatti attraverso ben più incisive azioni, quali, per esempio:

- la revisione del Regolamento (CEE) n. 17/62 e

- l'armonizzazione dei diritti nazionali della concorrenza, dando priorità, in tempi rapidi, alle norme procedurali.

12. Il Comitato economico e sociale vuole comunque incoraggiare la Commissione in questa sua azione di «promozione del diritto della concorrenza» ma, proprio perché consapevole delle difficoltà, sottolinea conclusivamente le parole con le quali lo scorso anno la Commissione stessa - a proposito di collaborazione - aveva efficacemente sintetizzato il problema: «Lo strumentario legislativo comunque non basta, occorre anche la volontà e i mezzi per farvi ricorso» (XXIV Relazione sulla politica di concorrenza, paragrafo 42). In definitiva, però, la volontà di collaborazione è un problema che spetta in primo luogo alla Commissione e agli Stati membri risolvere con mezzi idonei, lealtà e trasparenza di comportamenti. L'auspicio e il sostegno del Comitato vanno in questa direzione.

Bruxelles, 19 dicembre 1996.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU n. C 262 del 10. 9. 1996, pag. 5.

() Parte II - IX, B, 2.

() IX-B-2,10 («risposte»).

() GU n. C 39 del 12. 2. 1996.

() IX-B-2, 3.2.

() IX-B-2, 3.6.

() IX-B-2, 4.3.

() IX-B-2, 4.4.

() IX-B-2, 3.2 e 3.3.

() IX-B-2, 7.5.

() IX-B-2, 7.3.

() CES 1269/96, n. 5.4.

() GU n. C 295 del 7. 10. 1996, paragrafo 12.5.

() Comunicazione relativa alla revisione del regolamento sulle concentrazioni - COM(96) 313 def. Parere CES 1266/96 del 31. 10. 1996.

() IX-B-2, 6.2.

() IX-B-2, 9.1/9.3.

() GU n. C 39 del 13. 2. 1993, pag. 6.