IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 227/7

Relazione finale del consigliere-auditore relativa al caso COMP/C-3/37.990 — Intel (1)

2009/C 227/06

Il caso Intel si è rivelato uno dei casi più complessi finora trattati per quanto riguarda le questioni procedurali. Il contenzioso relativo al caso tra la denunciante Advanced Micro Devices («AMD») e Intel Corporation («Intel») si estende a un ambito molto più ampio di quello europeo e ha comportato una molteplicità di eccezioni procedurali sollevate da tutte le parti e le persone che hanno fornito le informazioni. Una serie di questioni procedurali, molte delle quali esplicitamente menzionate nel progetto di decisione, rientravano nella sfera delle competenze fondamentali del consigliere-auditore, che ha dovuto presentare una valutazione nella presente relazione finale.

A seguito della cessazione dalle funzioni dell’ex consigliere-auditore Serge Durande, il 31 dicembre 2007, nel caso in esame è cambiato il consigliere-auditore responsabile.

Il progetto di decisione dà adito alle seguenti osservazioni:

I. PROCEDURA SCRITTA

1. Comunicazione degli addebiti

La comunicazione degli addebiti è stata adottata dalla Commissione il 25 luglio 2007. La Intel disponeva di 10 settimane, fino all’11 ottobre 2007, per rispondere alla comunicazione degli addebiti. Il consigliere-auditore ha concesso alla Intel, su richiesta motivata, una proroga del termine fino al 4 gennaio 2008, estendendolo in seguito fino al 7 gennaio 2009, principalmente in considerazione di problemi irrisolti di accesso al fascicolo esistenti in quel momento e del fatto che intraprendere un’analisi completa dei costi medi pertinenti evitabili delle attività della Intel fosse una difesa legittima per replicare all’uso di complesse valutazioni in modelli economici riguardo agli sconti, utilizzate nella comunicazione degli addebiti (2). Secondo la valutazione effettuata dal consigliere-auditore, anche se per dichiarare l’esistenza di un abuso nel presente caso (3)«non era indispensabile» — in base al progetto di decisione — dimostrare in una valutazione economica che gli sconti condizionati potevano o avrebbero potuto causare una preclusione anticoncorrenziale, doveva essere concesso il pieno esercizio del diritto di difesa.

La Intel ha risposto alla comunicazione degli addebiti entro il termine fissato.

2. Comunicazione degli addebiti complementare

La comunicazione degli addebiti complementare è stata adottata dalla Commissione il 17 luglio 2008. Nel contempo, la Commissione ha accluso le risultanze del caso COMP/C-3/39.493 al procedimento portato avanti con il numero di caso COMP/C-3/37.990 e ha continuato il procedimento con il numero di caso COMP/C-3/37.990.

Alla Intel erano state accordate 8 settimane per rispondere alla comunicazione degli addebiti complementare. Con lettera del 15 settembre 2008, il consigliere-auditore ha concesso alla Intel, su richiesta motivata, una proroga del termine fino al 17 ottobre 2008, tenuto conto principalmente della complessità del caso riunito e dell’ampiezza dei fatti contestati, che risalivano al 1997 e rendevano necessarie ulteriori indagini presso la Intel.

La Intel non ha risposto alla comunicazione degli addebiti complementare entro il nuovo termine. Per contro, il 10 ottobre 2008, la Intel ha presentato al Tribunale di primo grado un ricorso volto ad ottenere, tra l’altro, l’annullamento della decisione del consigliere-auditore del 15 settembre 2008 che concedeva una proroga del termine. Intel ha inoltre richiesto dei provvedimenti provvisori (4).

Con ordinanza del 27 gennaio 2009, il presidente del Tribunale di primo grado ha respinto la richiesta di provvedimenti provvisori della Intel con la motivazione della manifesta irricevibilità, prima facie, della richiesta principale della Intel. Tale reiezione riguardava anche la richiesta della Intel di un’ulteriore proroga del termine del 17 ottobre 2008, fissato per rispondere alla comunicazione degli addebiti complementare del 17 luglio 2008.

3. Lettera di esposizione dei fatti

Il 19 dicembre 2008 la Commissione ha inviato alla Intel una lettera in cui richiamava l’attenzione della Intel su alcuni specifici elementi di prova relativi agli addebiti da essa formulati e di cui intendeva eventualmente avvalersi in una possibile decisione finale (lettera di esposizione dei fatti). La Commissione ha fissato il termine del 19 gennaio 2009 per fornire osservazioni su tali elementi. Il termine è stato prorogato al 23 gennaio 2009 dalla Direzione generale della concorrenza. La lettera di esposizione dei fatti non ha sostanzialmente modificato gli elementi probatori sui quali erano basati gli addebiti della Commissione contro la Intel indicati nella comunicazione degli addebiti e nella comunicazione degli addebiti complementare. La Intel ha richiesto una proroga sulla base di una presunta incompletezza del fascicolo [cfr. infra sezione I, punto 4, lettera d)] e della sua domanda, in sospeso, volta all'ottenimento di un’audizione su alcuni documenti [cfr. infra sezione II, punto 2]. Con lettera del 22 gennaio 2009, il consigliere-auditore ha respinto tale richiesta.

4. Accesso al fascicolo

a) Preparazione dell’accesso al fascicolo: gli accordi di non divulgazione

Il fascicolo nel caso in esame era estremamente voluminoso. In vista dell’accesso al fascicolo, vari produttori di apparecchiature originali (Original Equipment Manufacturers, «OEM») hanno concluso a livello bilaterale degli accordi di non divulgazione con la Intel, che differiscono tra loro soltanto nei dettagli. Per casi specifici, alcuni accordi di non divulgazione invitano il consigliere-auditore a decidere in caso di disaccordo tra le parti. Separatamente, la Intel ha rinunciato parzialmente nei confronti della Commissione al diritto di accesso al fascicolo, qualora l’accesso che aveva ricevuto dagli OEM limitasse il diritto di accesso ai sensi del regolamento (CE) n. 773/2004 (5), mentre ciascun OEM interessato ha rinunciato al diritto alla protezione dei segreti aziendali e di altre informazioni riservate per quanto riguarda le informazioni scambiate a livello bilaterale in base agli accordi conclusi con la Intel. Il consigliere-auditore era stato coinvolto nell’istituzione degli accordi di non divulgazione e nel caso in esame ne aveva sostenuto la stipula.

b) L’accordo di non divulgazione Dell-AMD

Prima dell’audizione sulla comunicazione degli addebiti, la AMD ha informato il consigliere-auditore di aver concluso un accordo di non divulgazione con la Dell, in base al quale aveva ricevuto l’accesso alle citazioni della Dell utilizzate nella comunicazione degli addebiti. Contrariamente agli accordi di non divulgazione conclusi con la Intel, tale accordo, concluso da una parte non avente alcun diritto alla difesa o diritto di accesso al fascicolo, era puramente bilaterale e non creava diritti o doveri per la Commissione. Pertanto, e nonostante le dichiarazioni fuorvianti della Intel, il consigliere-auditore ha continuato a ritenere che tutte le citazioni della Dell contenute nella comunicazione degli addebiti e che sono state considerate riservate nei confronti della denunciante AMD, debbano rimanere riservate nei confronti della AMD ai fini dell’intero procedimento amministrativo, compresa l’audizione.

c) Completezza dell’accesso al fascicolo

Nonostante gli accordi di non divulgazione citati in precedenza [supra sezione I, punto 4, lettera a)], la complessità del fascicolo e le numerose informazioni riservate in esso contenute hanno generato una molteplicità di richieste di accesso al fascicolo da parte della Intel. Per concedere alla Intel un accesso al fascicolo il più completo possibile era necessario un elevato numero di controlli personali da parte del consigliere-auditore dei documenti che la Intel sosteneva le fossero indispensabili per una difesa effettiva. Dopo aver valutato le motivazioni addotte dalla Intel, diverse di queste richieste sono state accolte.

La Intel ha lamentato una mancanza di accesso completo ai documenti riguardanti una riunione tra la Commissione e un OEM. (6) A seguito di una richiesta motivata della Intel, il consigliere-auditore ha effettuato alcuni accertamenti per sapere se esistessero documenti scritti in merito all'oggetto della riunione. La Direzione generale ha rivelato l’esistenza di una «Nota al fascicolo» del 29 agosto 2006, che è stata aggiunta al fascicolo dopo che il 7 maggio 2008 il consigliere-auditore aveva adottato una decisione in tal senso. Contemporaneamente, il consigliere-auditore ha deciso che tale nota aveva un carattere interno ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1/2003 e dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 773/2004. Il fatto che dovessero essere stabiliti o meno un verbale oggettivo o una trascrizione adeguata della riunione è in linea di principio una questione di buona amministrazione e quindi non passibile di esame in una relazione finale del consigliere-auditore.

Il consigliere-auditore ritiene che alla Intel sia stato concesso un accesso completo al fascicolo.

d) Accesso ai documenti non inclusi nel fascicolo

Come ampiamente illustrato nel progetto di decisione (7), con lettera del 4 settembre 2008 la Intel ha chiesto alla Commissione di ottenere dalla AMD e di fornire alla Intel un elenco di 81 categorie di documenti relativi alla controversia di diritto privato tra la Intel e la AMD dinanzi al tribunale distrettuale federale dello Stato del Delaware negli Stati Uniti d’America, documenti che secondo la Intel avrebbero potuto essere elementi a favore. In seguito, il 25 settembre 2008 la Intel ha chiesto alla Commissione che «come minimo, chiedesse alla AMD di fornire tutti i documenti interni relativi ai fatti contestati nella comunicazione degli addebiti e nella comunicazione degli addebiti complementare». Con lettere del 17 e del 29 settembre 2008 la Intel si è lamentata con il consigliere-auditore che «il fascicolo era manifestamente incompleto» e che pertanto ne risultava compromesso il suo diritto di difesa.

Con lettera del 7 ottobre 2008, il consigliere-auditore ha risposto, riferendosi alle sue precedenti lettere del 22 agosto 2008 e del 15 settembre 2008 in merito, che la questione della completezza o meno del fascicolo in quanto tale è diversa dalla questione della concessione di un accesso completo a un presunto fascicolo incompleto. Ne consegue che gli argomenti relativi a un fascicolo che si asserisce essere incompleto non possono dimostrare che l’accesso al fascicolo quale risulta in un determinato momento non sia completo.

Inoltre, nonostante la responsabilità del consigliere-auditore ai sensi del considerando 3 del mandato di contribuire all’obiettività, alla trasparenza e all’efficacia di un procedimento, né l’attuale mandato né la giurisprudenza attribuiscono al consigliere-auditore il potere di disporre un’indagine allo scopo di completare un fascicolo che si sostiene essere incompleto. Pertanto, a prescindere dal fatto che i documenti di cui sopra possano o meno essere di per sé rilevanti ai fini del diritto alla difesa, esula dall’ambito del mandato del consigliere-auditore decidere se alcune categorie di documenti in un’altra giurisdizione, anche se possono costituire elementi a favore, sono descritti in maniera sufficientemente specifica e comprovata e/o devono essere esaminati o meno. La richiesta della Intel ha dovuto pertanto essere considerata ultra vires.

e) Versione non riservata della comunicazione degli addebiti e della comunicazione degli addebiti complementare per la denunciante AMD

In base all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 773/2004, la denunciante ha il diritto di ricevere una versione non riservata della comunicazione degli addebiti e della comunicazione degli addebiti complementare. Tale diritto sarebbe gravemente compromesso e la norma diventerebbe priva di oggetto se la versione ricevuta alla fine non fosse comprensibile per il destinatario.

Riguardo alle informazioni fornite da terzi e che vengono divulgate non soltanto al destinatario di una comunicazione degli addebiti, ma anche al denunciante, è fondamentale distinguere tra le informazioni che non possono essere considerate riservate e le informazioni per le quali è stata rivendicata e giustificata la riservatezza, ma che vengono divulgate per rendere una versione non riservata comprensibile. I segreti aziendali non devono essere divulgati e, in linea di principio, le rivendicazioni di riservatezza nei confronti del denunciante, se giustificate, sono assolute. Tuttavia, se la divulgazione delle informazioni rilevanti è strettamente inevitabile per comprendere i principali motivi contenuti nella comunicazione degli addebiti, riguarda informazioni necessarie per dimostrare un’infrazione ed è strettamente necessaria per associare il denunciante al procedimento in modo che possa formulare osservazioni in merito, la divulgazione di informazioni riservate è possibile sulla base di una valutazione ponderata e motivata del consigliere-auditore.

Sia per la comunicazione degli addebiti, sia per la comunicazione degli addebiti complementare, il consigliere-auditore ha respinto le richieste della Intel di riservatezza quasi completa e ha dovuto valutare un numero estremamente elevato di richieste di riservatezza motivate e circostanziate sia della Intel sia delle persone che hanno fornito le informazioni. È stato possibile farlo senza il ricorso a una decisione ai sensi dell’articolo 9 del mandato (avviando la cosiddetta «procedura AKZO» (8)) da parte della Intel o di altre imprese interessate.

Nell’ottobre 2008 la Intel ha divulgato la versione riservata completa della comunicazione degli addebiti alla AMD nei procedimenti in corso negli Stati Uniti. La Intel sostiene che si è trattato di un errore involontario. La Intel ha informato la Commissione di questo fatto il 17 marzo 2009.

f) Terzi

Tre imprese hanno fatto richiesta di ammissione formale al procedimento quali terzi interessati. In risposta a tali richieste, il consigliere-auditore ha ammesso la Silicon Graphics Inc. (25 settembre 2007), l'International Business Machines («IBM», 2 ottobre 2007) e — poco prima dell’audizione — la Hewlett Packard Company («HP», 10 marzo 2008). Sono state inoltre ammesse quali terzi interessati due associazioni di consumatori dopo che avevano fornito una sufficiente giustificazione in merito al loro interesse e alla loro posizione specifici: l’associazione europea dei consumatori Bureau Européen des Unions des Consommateurs («BEUC», 22 febbraio 2008) e l'Union Fédérale des Consommateurs — Que Choisir, un’associazione di consumatori francese («UFC», 6 marzo 2008). Tutte le parti hanno richiesto e ricevuto una sintesi non riservata della comunicazione degli addebiti e della comunicazione degli addebiti complementare. Nessuno dei terzi ha fornito osservazioni scritte.

g) Richiesta di un'ulteriore comunicazione degli addebiti complementare per una giustificazione oggettiva

Nella risposta alla comunicazione degli addebiti (9), la Intel ha assunto la posizione secondo cui sarebbe stata necessaria un'ulteriore comunicazione degli addebiti per la questione della giustificazione oggettiva. Per la sola questione della giustificazione oggettiva non è stata tuttavia necessaria una nuova comunicazione degli addebiti complementare. Sebbene l’assenza di una giustificazione oggettiva sia una condizione negativa nella determinazione dell'esistenza di un abuso (10), l’onere della prova spetta alla parte che presenta una giustificazione oggettiva. Poiché la Intel ha presentato supposte giustificazioni oggettive per tutti i vari tipi di condotta contestati nella comunicazione degli addebiti, le stesse sono state esaminate dalla Commissione. Il diritto al contraddittorio è stato pertanto rispettato a tal proposito.

II. LA FASE ORALE DEL PROCEDIMENTO

1. L’audizione sulla comunicazione degli addebiti

L’audizione sulla comunicazione degli addebiti si è svolta l’11 e 12 marzo 2008. Oltre alla Intel e alla AMD, altre tre parti interessate hanno assistito all’audizione, presentando i propri argomenti: HP, UFC Que Choisir e BEUC. Oltre ai rappresentanti degli Stati membri, ha partecipato in qualità di osservatore un rappresentante della Federal Trade Commission, a seguito degli accordi amministrativi del 1999. Inoltre, e al di là degli accordi con gli Stati Uniti, il consigliere-auditore ha ammesso a partecipare all’audizione in qualità di osservatore il procuratore generale dello Stato di New York (11). La Intel ha dato esplicitamente il proprio consenso alla loro partecipazione. Prima dell’ammissione, il procuratore generale ha accettato di assumersi impegni specifici riguardo alla riservatezza e all'uso delle informazioni.

L’audizione, nonostante le varie udienze a porte chiuse dovute a legittime richieste di riservatezza, è stata estremamente utile in quanto ha dato alla Intel l’opportunità di presentare le proprie osservazioni sui comportamenti contestati, il ragionamento che ne è alla base (12) e la valutazione economica. A questo proposito, è importante sottolineare che durante l’audizione la Commissione ha chiarito alla Intel, e la Intel ha compreso, che la valutazione economica non era una condizione per dichiarare l’esistenza di un abuso.

In base a tali premesse, non è necessario che il consigliere-auditore prenda posizione sulla valutazione economica e sulla conclusione che i pagamenti della Intel possono o potrebbero causare una preclusione anticoncorrenziale (13).

2. La richiesta di audizione sulla comunicazione degli addebiti complementare e la lettera di esposizione dei fatti

La Intel ha richiesto un’audizione su a) parti della lettera di esposizione dei fatti e b) la comunicazione degli addebiti complementare.

a) A seguito della lettera di esposizione dei fatti, con lettera del 20 gennaio 2009 la Intel ha richiesto un’audizione riguardo ad alcuni documenti della AMD presentati alla Commissione il 28 maggio 2008 («i documenti della AMD Delaware»). Il 22 gennaio 2009 il consigliere-auditore ha rammentato che la Intel non ha alcun diritto di chiedere un’audizione, né la Commissione ha alcun obbligo di concederla al fine di rispettare il diritto di difesa della Intel in relazione a una lettera di esposizione dei fatti. Inoltre, non poteva essere concessa un’audizione riguardante unicamente i documenti della AMD Delaware, in quanto tali documenti erano stati forniti nell’ambito della procedura di accesso al fascicolo a seguito della comunicazione degli addebiti complementare, a cui la Intel aveva avuto l’opportunità di rispondere e per la quale aveva già richiesto un’audizione, e in quanto l’oggetto di un’audizione è definito dalle motivazioni contenute nella comunicazione degli addebiti e/o nella comunicazione degli addebiti complementare e non da una dalle parti. Non poteva essere concessa un’audizione destinata esclusivamente alla presentazione di argomentazioni riguardanti documenti selezionati.

b) Nelle osservazioni del 5 febbraio 2009 e con lettera del 10 febbraio 2009, la Intel ha richiesto un’audizione sulla comunicazione degli addebiti complementare. Le decisioni relative alle audizioni, compresa una decisione che accoglie o respinge una richiesta di audizione presentata dopo il termine fissato per rispondere a una comunicazione degli addebiti, rientrano nella sfera di competenza del consigliere-auditore nell’ambito del mandato.

Con lettera del 17 febbraio 2009, il consigliere-auditore ha pertanto risposto alla Intel che esiste un diritto soggettivo a un’audizione soltanto fino alla fine del termine fissato per rispondere alla comunicazione degli addebiti. La mancata richiesta di un’audizione entro il termine fissato non comporta automaticamente il fatto che un’audizione non possa più svolgersi in nessun caso. L’articolo 10, paragrafo 2, in combinato disposto con l’articolo 12 del regolamento (CE) n. 773/2004, non preclude necessariamente a una parte la possibilità di richiedere un’audizione. Il mancato rispetto del termine ha comportato la decadenza del dovere di concedere tale audizione. Il consigliere-auditore ha il diritto e l’obbligo di esercitare il suo potere discrezionale se viene presentata una richiesta tardiva debitamente motivata.

Il termine per rispondere alla comunicazione degli addebiti complementare non è stato prorogato. Il consigliere-auditore ha preso atto della posizione dei servizi della Commissione espressa nella lettera del 2 febbraio 2009, indirizzata alla Intel (14), secondo cui per il corretto svolgimento del procedimento non era necessario che si svolgesse un’audizione. Inoltre, il consigliere-auditore ha tenuto conto di tutti gli argomenti a favore di un’audizione addotti dalla Intel, che si riferivano principalmente al suo diritto «illimitato» di ottenere un’audizione.

Nell’esercizio del suo potere discrezionale, il consigliere-auditore ha l’obbligo di prendere in considerazione, tra l’altro,la necessità di un’ applicazione effettiva delle regole di concorrenza, di cui una parte fondamentale consiste nell’obbligo della Commissione di intervenire, adottando decisioni, entro un termine di tempo ragionevole. Sebbene i vincoli temporali inerenti al modo in cui è organizzata la procedura nei casi di concorrenza non possano giustificare la violazione del diritto fondamentale al contraddittorio, nel caso in esame non si è verificato alcun conflitto di questo genere. Nel caso in oggetto, alla Intel non è stato impedito in alcun modo di preparare e presentare, a tempo debito, la sua risposta alla comunicazione degli addebiti complementare sulla base delle informazioni di cui disponeva, almeno in via precauzionale, e a maggior ragione tenuto conto del fatto che il consigliere-auditore aveva concesso una proroga del termine. Alla Intel era stato dato il tempo per richiedere un’audizione dalla data in cui era stata notificata la comunicazione degli addebiti complementare nel luglio 2008 fino alla fine del termine — prorogato — dell’ottobre 2008. Non sarebbe stato impossibile concedere un’audizione anche in seguito, se la Intel lo avesse chiesto — ma non lo ha fatto. Niente avrebbe impedito al consigliere-auditore di fissare le date di audizione in maniera coerente con la richiesta in corso di provvedimenti provvisori, e quindi nel pieno rispetto dei procedimenti dinanzi al Tribunale. Pertanto, anche se la Intel nel corso di tutta la procedura fino alla presentazione del ricorso al Tribunale di primo grado aveva in generale agito con rapidità ed entro i termini stabiliti, avvalendosi pienamente del diritto alla difesa, concedere alla Intel un’audizione nelle precise circostanze esistenti il 17 febbraio 2009 avrebbe severamente compromesso il tempestivo avanzamento della procedura. Tenendo conto di questo e di altri motivi specifici del caso, la richiesta ha dovuto essere respinta.

Il consigliere-auditore non è stato interpellato dalla Intel in merito alla questione dello status delle osservazioni scritte del 5 febbraio 2009.

III. CONCLUSIONI

In considerazione di quanto già esposto, il consigliere-auditore ritiene che nel caso in oggetto sia stato rispettato il diritto al contraddittorio.

Il progetto di decisione riguarda soltanto gli addebiti per i quali è stata data alla Intel la possibilità di presentare le proprie osservazioni.

Karen WILLIAMS

(1) A norma degli articoli 15 e 16 della decisione 2001/462/CE, CECA della Commissione, del 23 maggio 2001, relativa al mandato dei consiglieri-auditori per taluni procedimenti in materia di concorrenza (GU L 162 del 19.6.2001, pag. 21), in prosieguo: «il mandato».

(2) Cfr. i punti da 1045 a 1156 del progetto di decisione che trattano tale analisi, ad esempio il punto 1066 e seguenti sull’analisi di regressione applicata dalla Intel.

(3) Come precisato espressamente al punto 925 del progetto di decisione, indicato al punto 337 della comunicazione degli addebiti e menzionato al punto 260 della comunicazione degli addebiti complementare.

(4) Cfr. per i dettagli i punti 18 e 22 del progetto di decisione e l’ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado del 27 gennaio 2009 nella causa T-457/08 Intel Corp./Commissione, non ancora pubblicata.

(5) GU L 123 del 27.4.2004, pag. 18.

(6) Per maggiori dettagli cfr. il punto 39 e seguenti del progetto di decisione.

(7) Punto 71 e seguenti.

(8) Causa 53/85, AKZO Chemie BV e AKZO Chemie UK Ltd/Commissione, Racc. 1986, pag. 1965.

(9) Punto 823.

(10) Causa C-95/04 P, British Airways/Commissione, Racc. 2007, pag. I-2331, punto 69; cause riunite da C-468/06 a C-478/06, Sot. Lélos kai Sia e altri, non ancora pubblicate, punto 39, e più di recente causa C-52/07, Kanal 5 Ltd., non ancora pubblicata, sentenza dell’11 dicembre 2009, punto 47.

(11) Cfr. il punto 35 del progetto di decisione.

(12) Cfr. ad esempio il punto 281 e seguenti del progetto di decisione.

(13) Punti 1002 — 1578 del progetto di decisione.

(14) Cfr. il punto 24 del progetto di decisione.