Parere del Comitato economico e sociale su:

- il tema «Principi generali della legislazione in materia alimentare nell'Unione europea - Libro verde della Commissione», e - il tema «Salute dei consumatori e sicurezza alimentare - Comunicazione della Commissione»

(98/C 19/19)

La Commissione, in data 12 maggio (per il Libro verde) e in data 14 maggio (per la Comunicazione) ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito ai temi di cui sopra.

La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Jaschick, in data 7 ottobre 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 ottobre 1997, nel corso della 349a sessione plenaria, con 93 voti favorevoli, 5 contrari e 5 astensioni, il seguente parere.

I. IL LIBRO VERDE SUI PRINCIPI GENERALI DELLA LEGISLAZIONE IN MATERIA ALIMENTARE NELL'UNIONE EUROPEA

1. Introduzione

1.1. Il Libro verde tratta delle norme sostanziali della legislazione comunitaria applicabili al settore alimentare. Prendendo posizione in merito e invitando ad esprimere osservazioni su numerose questioni specifiche, il documento intende avviare un pubblico dibattito sulla misura in cui:

- la legislazione attuale in materia di alimenti risponda alle necessità e alle attese dei consumatori, dei produttori, dei fabbricanti e dei distributori;

- i provvedimenti volti al miglioramento dei sistemi di controllo e di ispezione rispondano al loro obiettivo basilare, che è quello di garantire un approvvigionamento di prodotti alimentari sicuri e integri, e sia necessario e opportuno adottare misure intese all'ulteriore sviluppo della legislazione comunitaria in materia alimentare.

1.2. Sulla base delle reazioni al documento, la Commissione valuterà poi l'opportunità di proporre una Direttiva generale sulla legislazione in materia alimentare nella Comunità, di consolidare o riformulare la normativa esistente, di presentare proposte di natura non legislativa, tra cui anche modifiche nelle procedure e nei metodi di lavoro.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato approva l'intenzione manifestata dalla Commissione di avviare, tramite il Libro verde, un ampio dibattito pubblico riguardante la legislazione europea in materia alimentare e la futura politica alimentare comunitaria. Il Comitato ritiene che il Libro verde costituisca un valido spunto di discussione e offra l'opportunità di strutturare, in modo più trasparente ed efficace, la legislazione europea in materia alimentare con il fine di garantire un'offerta di prodotti alimentari di qualità elevata. Osserva tuttavia che non esiste ancora una politica alimentare ampia e integrata dell'Unione europea, sulla quale basare le diverse normative in materia. Occorrerebbe elaborare al più presto una tale politica di ampio respiro, che stabilisca i principi generali della legislazione in campo alimentare e il cui primo passo potrebbe consistere in un Libro bianco sulla legislazione e sulla politica alimentare. A parere del Comitato la Commissione dovrebbe inoltre presentare una proposta di direttiva generale sulla legislazione in materia alimentare.

2.2. Il Comitato sottolinea l'importanza della protezione del consumatore e del mantenimento di un elevato livello di tutela della salute pubblica e di garanzia della sicurezza dei consumatori e approva il rafforzamento degli articoli 129 e 129A disposto nel Trattato di Amsterdam ancora da ratificare, destinato a dare al consumatore la certezza che la salute ha la precedenza sugli interessi economici.

2.2.1. Con l'obiettivo di garantire un livello elevato di salute pubblica e di tutela dei consumatori, il Comitato attribuisce particolare importanza all'applicazione rigorosa del principio precauzionale, adottando, nei casi scientificamente incerti e in cui non è possibile procedere ad una valutazione globale dei rischi, un approccio alla gestione degli stessi, che tenga conto di situazioni d'incertezza. Il Comitato sottolinea tuttavia che un approccio che consenta tutto ciò che non è direttamente dannoso per la sola salute non è soddisfacente dal punto di vista del consumatore. Afferma pertanto l'esigenza di un chiaro riconoscimento del principio di tutela preventiva della salute e del consumatore. Tanto questo principio quanto il principio precauzionale dovrebbero essere integrati nella summenzionata direttiva generale sulla legislazione in materia alimentare.

2.2.2. Il Comitato richiama l'attenzione, tuttavia, sul fatto che non è possibile, di solito, azzerare i rischi e che in linea di massima si deve accettare un rischio per la salute di carattere generale. Del resto, i consumatori hanno, proprio in questo campo, una responsabilità verso se stessi, il cui ruolo è riconosciuto dal Comitato.

2.2.3. Il Comitato ritiene inoltre, a questo proposito, che le normative e le regolamentazioni debbano essere dettagliate quanto sia necessario, ma anche semplici quanto sia possibile, poiché la fiducia dei consumatori non si ottiene creando normative e regolamentazioni complesse ed estremamente dettagliate. Sarà necessario, invece, rendere più prossimi ai consumatori europei i sistemi di sicurezza per un'elevata qualità dei prodotti alimentari, già esistenti e sperimentati, e le leggi da osservare in materia. La fiducia dei consumatori può essere inoltre incoraggiata rendendo il sistema europeo più trasparente.

2.3. Il Comitato rileva che nel passato sono già stati compiuti notevoli progressi verso un livello elevato di protezione dei consumatori con la realizzazione del mercato interno. Il Comitato fa presente che la garanzia della libera circolazione delle merci continuerà a rivestire grande importanza anche nel futuro.

2.4. Il Comitato sottolinea l'importanza della dimensione internazionale di tale questione e la necessità di disporre, nel commercio mondiale, di principi di base comuni intesi a tutelare gli interessi dei consumatori e la competitività dell'economia europea.

2.5. Il Comitato parte dalla premessa che il riesame della legislazione in materia alimentare proposto nel Libro verde accresca la fiducia dei consumatori nella legislazione europea in materia, nonché nei suoi meccanismi di tutela e nell'organizzazione della sua applicazione e controllo.

3. Osservazioni specifiche sulle diverse parti del Libro verde

3.1. Introduzione (Parte I)

3.1.1. Il Comitato concorda con la Commissione (cfr. I.4) sulla necessità di tenere nella dovuta considerazione i requisiti di innovazione e competitività nonché altri orientamenti socioeconomici nella pianificazione degli interventi nel settore alimentare. In tale contesto è particolarmente importante la presa in considerazione di norme internazionali quali il Codex Alimentarius a condizione che il processo decisionale rifletta i principi di eccellenza, indipendenza e trasparenza. Tali criteri potrebbero allora essere impiegati nel mettere a confronto il quadro regolamentare dell'Unione europea con il quadro legislativo in vigore nelle economie concorrenti. Sarà inoltre necessario creare le possibilità per un adeguamento del sistema europeo di regolamentazione alle nuove scoperte e innovazioni scientifiche più rapido che in passato. In tal modo il settore economico dei prodotti alimentari verrà messo in grado di mantenere la sua competitività sul mercato mondiale e di restare al passo nel settore dell'innovazione.

3.1.2. Il Comitato ritiene che la Comunità debba senz'altro svolgere un ruolo anche nel settore della nutrizione (I.5), Compito essenziale in tale contesto è quello di promuovere l'educazione e l'informazione del consumatore affinché quest'ultimo sia messo in grado di decidere con cognizione di causa (). L'adozione di normative in materia di nutrizione e di provvedimenti legislativi a livello comunitario appare al Comitato inadeguata allo scopo, considerata la diversità delle abitudini alimentari in Europa. Gli interventi della Comunità devono limitarsi allo stretto necessario.

3.2. Semplificazione e razionalizzazione della legislazione in materia alimentare dell'Unione europea (Parte II)

3.2.1. Una semplificazione e razionalizzazione della legislazione comunitaria in materia alimentare è auspicabile, nella misura in cui essa non pregiudichi gli indispensabili standard di sicurezza. La qualità delle normative deve inoltre avere la priorità rispetto alla quantità. In ogni caso, peraltro, la semplificazione non può portare alla rinazionalizzazione della regolamentazione europea necessaria nel mercato interno. In particolare, occorre anche riesaminare come intervenire adeguatamente a livello comunitario nei confronti delle iniziative di regolamentazione nazionali che ostacolino la libera circolazione delle merci.

3.2.2. Le questioni dell'autoregolazione dell'economia e del ricorso a strumenti non obbligatori a livello europeo (II.4) devono essere esaminate separatamente. Fondamentalmente va sottolineata l'autonomia dell'economia, ma resta da stabilire caso per caso in quale misura ciò debba tradursi in pratica in attività di «autoregolazione». Ferme restando le attuali esigenze di sicurezza in linea di principio, il ricorso a strumenti non obbligatori deve essere esaminato prima della creazione di norme legislative. Il Comitato ritiene che bisognerebbe prendere in considerazione il principio del riconoscimento reciproco anche nel settore degli strumenti facoltativi, esistenti finora a livello nazionale, settore nel quale tale principio non trova alcuna applicazione immediata. Solo se gli strumenti facoltativi, nel mercato interno saranno rispettati anche al di là delle frontiere nazionali, si potrà evitare l'insorgere di barriere commerciali «di fatto».

3.2.3. La questione se si debba dare la preferenza a regolamentazioni generali o dettagliate, a norme verticali od orizzontali nel mercato unico (II.3 e II.5) non può essere risolta una volta per tutte. Per quanto, come impostazione di base, siano da preferire norme generali e orizzontali, tuttavia questo non può costituire un principio incontestabile. Si deve invece verificare, in ogni singolo caso, quale procedura sia adeguata alla fattispecie in oggetto. Pertanto può rivelarsi assolutamente necessario in via eccezionale regolamentare in modo dettagliato e/o verticale una fattispecie che presenti particolari problemi.

3.2.4. In merito alle iniziative legislative nazionali (II.7), il Comitato approva l'approccio illustrato nel Libro verde e ritiene che incomba gli Stati membri, a rettifica della Direttiva 83/89/CEE, l'onere di specificare che le norme nazionali non costituiscono barriere al mercato interno. Per quanto concerne la notifica delle disposizioni giuridiche dei singoli stati, il Comitato è favorevole all'impostazione che vuole che le competenze assegnate nel settore delle norme relative all'etichettatura, ai contaminanti e all'igiene alimentare vengano estese al settore della legislazione comunitaria sui prodotti alimentari. Approva inoltre l'elaborazione di principi chiari per la valutazione di nuove iniziative legislative nazionali. In tale contesto occorre stabilire un corretto rapporto tra il principio di sussidiarietà e la necessità e la giustificazione delle norme nazionali da un lato e le esigenze di semplificazione a livello europeo dall'altro.

3.2.5. Nel settore dei coadiuvanti tecnologici, dell'aggiunta di vitamine e minerali ai prodotti alimentari e degli alimenti integrativi dietetici (II.8) il Comitato condivide il giudizio della Commissione, secondo cui il principio del riconoscimento reciproco non può essere una soluzione per i possibili effetti negativi sul mercato interno, e occorre pertanto procedere a consultazioni ulteriori sul contenuto delle disposizioni giuridiche in materia ().

3.3. Riesame della legislazione in vigore (Parte III)

3.3.1. Per quanto riguarda l'adeguamento della legislazione comunitaria all'innovazione e al progresso tecnico (III.4), il Comitato ritiene che solo le questioni puramente tecniche andrebbero gestite tramite procedure di comitato. Le questioni fondamentali e delicate dal punto di vista dei consumatori, di portata più ampia, dovrebbero continuare ad essere oggetto di una decisione politica.

3.3.2. Il Comitato concorda con la proposta di adottare una definizione valida a livello europeo del concetto «prodotto alimentare» e di altri concetti generali fondamentali (III.5). Tali definizioni dovrebbero entrare a far parte di una regolamentazione generale del settore alimentare, che prescriva inoltre altri requisiti essenziali. Solo in questo modo si può garantire un'applicazione uniforme della legislazione europea in materia alimentare nell'intera Unione europea.

3.3.2.1. In realtà la definizione di «prodotti alimentari» proposta solleva però degli interrogativi, come emerge anche dal Libro verde, per quanto riguarda la sua applicabilità generale ai prodotti di base che possono essere utilizzati come prodotti alimentari o come additivi, oppure trasformati per diventare prodotti industriali. Ciononostante il Comitato appoggia la proposta di mantenere la definizione ripresa dal Codex Alimentarius. Possono essere esclusi i prodotti di base per cui sin dall'inizio si stabilisce che non rientreranno in alcun momento né in alcun modo nella catena alimentare.

3.3.3. Il Comitato guarda con particolare favore alle procedure avviate di semplificazione e razionalizzazione della legislazione comunitaria relativa all'igiene (III.6).

3.3.3.1. Le numerose direttive verticali in vigore che stabiliscono i requisiti specifici per singole categorie di prodotti considerati particolarmente sensibili dal punto di vista dell'igiene (ad es. derivati della carne, del pesce, del latte ecc.) sono incoerenti e comportano, soprattutto per le imprese soggette a numerose regolamentazioni, costi elevati di autorizzazione e oneri burocratici. Il Comitato giudica positivamente la proposta di consolidamento delle disposizioni in un unico testo già presentata dalla Commissione europea e la procedura di consultazione avviata riguardo alla prevista semplificazione delle normative verticali.3.3.3.2. Il Libro verde indica la via da percorrere per un allineamento auspicabile con l'impostazione introdotta dalla Direttiva generale sull'igiene 93/43/CEE. Il Comitato condivide l'opinione della Commissione secondo cui il modo migliore per creare un corpus legislativo coerente e organico in materia di igiene dei prodotti alimentari sia l'applicazione del principio «analisi dei rischi e punti critici di controllo» (HACCP) () e la limitazione del ricorso a disposizioni prescrittive dettagliate ai casi per i quali vengano ritenute essenziali. A questo proposito, il Comitato ritiene che - al di là delle proposte finora presentate - i requisiti verticali e quelli orizzontali in materia di igiene dovrebbero essere consolidati in un unico testo; osserva, tuttavia, che per compiere un'operazione di questo tipo, sarebbe necessario definire chiaramente la base giuridica di tale documento, poiché le normative attuali sono fondate su diversi articoli del Trattato.

3.3.3.3. I principi HACCP dovrebbero valere per l'intera catena alimentare (dal produttore al consumatore), a prescindere dal tipo e dalle dimensioni dell'azienda interessata. Occorre fornire in tale contesto una consulenza particolare alle PMI e alle imprese agricole per metterle in grado di applicare detti principi.

3.3.3.4. Il Comitato ritiene necessario che la semplificazione e la razionalizzazione già avviate siano portate avanti coerentemente. In tale contesto, assume particolare valore la chiara delimitazione del campo di applicazione di una futura normativa (vedere punto 3.3.3.2), soprattutto attraverso la formulazione di definizioni generali di facile uso. Il Comitato ritiene che il campo di applicazione delle norme di igiene veterinaria non debba essere esteso al commercio al minuto di prodotti alimentari di origine animale dato che questo settore è già disciplinato dalle norme generali esposte nella Direttiva 93/43/CEE la quale garantisce il rispetto di adeguate misure di igiene.

3.3.3.5. Per quanto riguarda i prodotti di base di origine non animale, il Comitato considera che i punti critici relativi a sicurezza ed igiene siano da riscontrare nel settore dei residui degli antiparassitari e dei contaminanti. In tal senso è necessario definire regole sui residui degli antiparassitari e sui contaminanti - se ancora non esistono - basandosi sui più rigorosi criteri scientifici e con la collaborazione dei comitati scientifici a livello europeo. Inoltre, dovrebbero essere applicati rigorosamente i valori massimi vigenti per i residui degli antiparassitari. In sede di elaborazione delle norme sugli antiparassitari devono essere osservati anche i requisiti giuridici inerenti la protezione del lavoro. Dato che le norme di sicurezza e di igiene devono limitarsi ai punti critici, il Comitato non vede la necessità di andare oltre a livello normativo.

3.3.4. Nel sottolineare l'importanza della qualità dei prodotti alimentari, il Comitato fa rilevare che si è già raggiunto un livello elevato di qualità dell'offerta di tali prodotti. Esso ritiene opportuna l'armonizzazione delle norme in materia di qualità (III.7) solo per ciò che riguarda le questioni sanitarie; per il resto, è opportuno non armonizzare ulteriormente il settore della qualità, anche a tutela della varietà dei prodotti esistente in Europa. Le barriere al commercio, eventualmente create dai requisiti di qualità nazionali, devono essere affrontate applicando coerentemente il principio del riconoscimento reciproco: in tal modo, i problemi derivanti dalla diversità delle norme nazionali di qualità verrebbero limitati esclusivamente alla questione dell'adeguata etichettatura dei prodotti. Un aiuto per la decisione d'acquisto viene offerto dall'enumerazione degli ingredienti con l'indicazione della quantità, introdotta dall'ultima modifica della Direttiva 79/112/CEE.

3.3.4.1. Il Comitato richiama inoltre il «Regolamento (CEE) n. 2082/92 del Consiglio, relativo alle attestazioni di specificità dei prodotti agricoli ed alimentari» e il «Regolamento (CEE) n. 2081/92 del Consiglio, relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli ed alimentari», per mezzo dei quali sono stati creati strumenti per la diversificazione e la protezione delle specialità nel campo della qualità dei prodotti alimentari. Tuttavia, l'utilità dei regolamenti è risultata finora di secondaria importanza.

3.3.4.2. A parere del Comitato, non dovrebbero essere inserite nelle normative di igiene veterinaria disposizioni in merito alla qualità non attinenti a questioni sanitarie, per ragioni di coerenza e organicità.

3.3.5. Per quanto riguarda le norme concernenti l'etichettatura dei prodotti alimentari, (III 8), è necessario sottolinearne l'importanza crescente nella decisione d'acquisto del consumatore. L'etichettatura dei prodotti alimentari svolge a tale riguardo un ruolo significativo nel mercato interno e deve essere adeguata agli scopi essenziali che le sono propri. Per svolgere le tre funzioni principali: identificazione del prodotto, informazione del consumatore e commercializzazione del prodotto, è necessario che l'etichettatura sia chiaramente riconoscibile e leggibile, semplice e comprensibile, interessante ed espressiva e che non sia fuorviante per il consumatore. Occorre in tale contesto tener presente che vi è, da parte dei consumatori, un crescente desiderio e interesse nei confronti di informazioni specifiche. Ciò riguarda tra l'altro prodotti alimentari contenenti organismi geneticamente modificati o derivati da tali organismi, metodi di produzione, l'indicazione della data di confezionamento e degli ingredienti dei prodotti finiti. Per quanto riguarda quest'ultima questione, il Comitato ritiene che la norma del 25 % debba essere abrogata.

3.3.5.1. In tale contesto, si devono tuttavia riconoscere anche i limiti dell'etichettatura e occorre cercare e trovare altre vie d'informazione, ad esempio numeri telefonici gratuiti, scanner di codici a barre nei negozi, banche dati, Internet, ecc. Considerando le oltre 40 regolamentazioni europee sull'etichettatura dei prodotti alimentari, la maggior parte delle quali vincolanti, e il fatto che le etichette sono sempre più prolisse e che i consumatori stentano a capire le informazioni in esse contenute, occorre portare avanti una verifica delle norme di etichettatura nell'interesse dei consumatori. In tale contesto, l'etichetta obbligatoria dovrebbe limitarsi ai dati essenziali per la decisione d'acquisto, prevedendo la possibilità, su base facoltativa, che vengano fornite informazioni su altre questioni.

3.3.5.2. Il Comitato ritiene che l'etichettatura nutrizionale dovrebbe essere resa obbligatoria (). Tuttavia tale tipo di etichettatura andrebbe prima reso più efficace. A tal fine saranno necessarie vaste campagne di informazione e di educazione, dato che i consumatori attualmente non hanno familiarità con l'etichettatura nutrizionale e pertanto non sanno realmente utilizzarla. Occorre inoltre dedicare particolare attenzione al modo in cui l'informazione è presentata ai consumatori, in modo che essa sia comprensibile ed utile ().

3.3.5.3. Riguardo alla Direttiva 79/112/CEE sull'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, il Comitato ritiene necessario operare una codificazione. Inoltre, l'introduzione di norme verticali sull'etichettatura è auspicabile se questa regola problemi di etichettatura di carattere orizzontale. Tali norme potrebbero essere incorporate nella Direttiva 79/112/CEE. Nelle normative verticali specifiche, invece, dovrebbero essere mantenuti meri elementi di etichettatura specifici dei prodotti. Nella misura in cui si apportino modifiche ad elementi di etichettatura orizzontali per determinati gruppi di prodotti, tali modifiche dovrebbero essere trasposte nella normativa orizzontale.

3.3.5.4. Il Comitato osserva che la Direttiva 79/112/CEE regola anche la questione della pubblicità. In linea di principio la pubblicità e l'etichettatura non dovrebbero essere in conflitto, vale a dire la pubblicità dovrebbe completare l'etichettatura, ma non essere in contraddizione con essa.

3.3.5.4.1. La questione delle affermazioni pubblicitarie, specie quelle che hanno relazione con la salute e le malattie, provoca problemi nel mercato interno dovuti ad un diverso trattamento nei vari Stati membri. Ciò avviene nonostante la Direttiva 79/112/CEE (articolo 2, paragrafo 1, lettera b) contenga una regola generale che dice che ad un prodotto alimentare di largo consumo non possono essere attribuite proprietà atte a prevenire, curare o guarire una malattia, e che non si può alludere all'esistenza di tali proprietà. Una tale regola generale, inoltre, è in linea di principio sufficiente a disciplinare il settore delle asserzioni pubblicitarie relative alle malattie. A tale proposito è tuttavia necessario prevedere un'interpretazione e un'applicazione uniformi dell'articolo 2, primo paragrafo, lettera b), della Direttiva 79/112/CEE in tutti gli Stati membri dell'Unione europea. Per le asserzioni relative alla salute non esistono regole generali di questo tipo. Tali affermazioni, sebbene non possano essere giudicate ingannevoli, se ci si attiene alla lettera dell'attuale normativa comunitaria, possono comunque dare luogo ad equivoci e diffondere informazioni errate in materia di prodotti alimentari e nutrizione.

Pertanto, l'articolo 2 della Direttiva 79/112/CEE dovrebbe eventualmente essere sottoposto ad una modifica a fini di chiarimento che si basi sui seguenti principi:

- è vietata qualsiasi affermazione pubblicitaria che dica che un prodotto alimentare è adatto a curare o a guarire malattie;

- le affermazioni relative alla salute sono ammesse, a condizione che siano oggetto di un consenso significativo tra esperti qualificati confortati dalla totalità delle prove pubblicamente disponibili e che contribuiscano a informare i consumatori sul legame tra la salute e la dieta. Dovrebbe inoltre essere definito un quadro di riferimento che consenta di far rispettare le regole in materia di asserzioni relative alla salute;

- sono ammesse le informazioni sul valore nutrizionale e quelle relative ad una corretta alimentazione nonché sull'importanza delle sostanze nutritive e di una corretta alimentazione per la salute e per la riduzione dei rischi di contrarre una malattia, a condizione che anche queste asserzioni siano confortate da prove scientifiche.

3.4. Mantenimento di un elevato livello di tutela (Parte IV)

3.4.1. Il Comitato sostiene la posizione della Commissione a favore di un'applicazione rigorosa del principio precauzionale in materia di sicurezza dei prodotti alimentari e di legislazione in materia alimentare (IV.2).

3.4.2. Un'estensione del campo di applicazione della clausola di salvaguardia prevista all'articolo 10 della Direttiva generale in materia d'igiene 93/43/CEE al settore degli scambi intracomunitari (IV.4) è considerata sostanzialmente superflua in quanto la direttiva sulla sicurezza dei prodotti contiene regole efficaci che hanno effetti su tale settore e che rendono possibile una reazione adeguata delle autorità in caso di pericolo immediato. Le eventuali nuove clausole di salvaguardia più complete dovrebbero essere elaborate, per motivi di coerenza, sulla base delle norme già esistenti nel settore del diritto veterinario.

3.4.3. È accolta favorevolmente l'introduzione dell'obbligo generale di sicurezza ed integrità dei prodotti alimentari (IV.7). Un tale obbligo ridurrebbe il numero di regolamenti necessari in tale settore.

3.4.3.1. Il Comitato approva la considerazione riservata al rispetto della «normale diligenza» nel senso che va esclusa la responsabilità penale o amministrativa di chi mette in circolazione i prodotti qualora quest'ultimo abbia fatto tutto quello che ci si può ragionevolmente aspettare da lui per garantire che i generi alimentari vengano prodotti a norma di legge. In quale misura tale principio possa venire incorporato nei diversi sistemi legislativi nazionali, resta da verificare. Si dovrebbe almeno tenere conto dell'idea che è alla base di tale principio. Tuttavia, un'eccezione di normale diligenza nel senso della «due diligence defence», che è una figura giuridica della «Common law», non è compatibile con i sistemi giuridici dell'Europa continentale, nei quali la responsabilità penale è legata ad una colpa ed è radicato il principio «in dubio pro reo».

3.4.4. Il Comitato, ribadendo quanto già sostenuto in una serie di precedenti pareri, si pronuncia a favore di un ampliamento del campo di applicazione della Direttiva 85/374/CEE in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi, che includa la produzione agricola primaria non trasformata (IV.8) (). In tale contesto occorre tuttavia tener conto sia delle particolarità di questi prodotti sia del fatto che in tale settore già esistono disposizioni particolareggiate. Nei prossimi mesi il Comitato riesaminerà la questione della responsabilità per la produzione agricola primaria, dato che verrà consultato in merito alla proposta della Commissione volta a modificare la Direttiva 85/374/CEE, in modo da includere tale produzione nel suo campo di applicazione.

3.4.5. Riguardo alle modalità atte a dare riscontro, in modo adeguato, alle nuove aspirazioni dei consumatori (IV.9), il Comitato sottolinea l'esperienza riportata nel Libro verde, per cui i produttori e i distributori spesso soddisfano, in via volontaria, l'effettiva domanda del consumatore di ottenere maggiori informazioni su alcuni aspetti dei prodotti alimentari, ad esempio tramite etichettatura, linee telefoniche d'informazione o su Internet. Le informazioni per soddisfare tali richieste in rapida evoluzione dovrebbero continuare ad essere fornite su base volontaria. La presa in considerazione delle nuove aspirazioni dei consumatori contribuisce a farne rinsaldare la fiducia.

3.5. Effettiva applicazione delle regole del mercato interno (Parte V)

3.5.1. Il Comitato ritiene, in linea di principio, che l'armonizzazione e l'adozione di normative si rivelino positive solo a condizione che queste vengano recepite, applicate e sottoposte a controllo, in modo efficace ed uniforme all'interno dell'Unione europea (V.2). A tal riguardo, è necessario apportare miglioramenti in tutti e tre i livelli. Occorre considerare fino a che punto dovrebbe essere istituzionalizzato il necessario scambio di informazioni tra i rappresentanti degli Stati membri, dei produttori, dell'industria, del commercio, dei lavoratori e dei consumatori. Bisogna inoltre valutare l'eventuale partecipazione dei diversi settori alle riunioni del Comitato permanente per i prodotti alimentari.

3.5.1.1. Nel quadro della preparazione di regolari rapporti della Commissione sullo stato di applicazione e controllo sarebbe opportuno consultare anche il Comitato consultivo per gli alimenti, che dovrebbe essere interpellato normalmente in merito a tutti i progetti di regolamentazione e dovrebbe svolgere un ruolo essenziale in questo settore. Un'ulteriore istituzione, già esistente, è lo stesso Comitato economico e sociale. Infine ha un ruolo da svolgere in tale contesto anche il Comitato veterinario consultivo.

3.5.1.2. L'efficace applicazione delle normative concernenti il mercato interno richiede che coloro che prendono decisioni negli Stati membri, ad esempio, le autorità e i tribunali, siano informati sull'attuale situazione giuridica e acquistino dimestichezza con le normative europee in incontri organizzati di approfondimento. In tale ambito, infine, svolgono un ruolo essenziale nel quadro del dialogo sociale gli interlocutori sociali del settore, dato che anche la formazione e il perfezionamento aziendale rivestono una funzione importante nell'applicazione delle suddette normative.

3.5.2. Allo scopo di garantire pari condizioni di concorrenza e un alto livello di tutela dei consumatori, il Comitato accoglie favorevolmente la proposta della Commissione di introdurre nella legislazione sui prodotti alimentari il principio generale di esigere nei singoli Stati membri sanzioni parimenti effettive, proporzionate e dissuasive (V.4). A tal riguardo, il Comitato è consapevole della necessità di rispettare il principio di proporzionalità.

3.5.3. Anche in futuro il principio del reciproco riconoscimento continuerà a rivestire una grande importanza nei settori non armonizzati (V.5). È tuttavia anche auspicabile che la Commissione prenda in considerazione ed analizzi i problemi e le carenze di informazione cui sono confrontati i consumatori nei settori non armonizzati.

3.6. La dimensione esterna

3.6.1. D'accordo con la Commissione, il Comitato sottolinea che le importazioni di prodotti alimentari dai paesi terzi devono soddisfare gli stessi requisiti imposti ai generi alimentari prodotti all'interno della Comunità.

3.6.2. Quanto alla dimensione multilaterale è necessario, considerata la sempre crescente importanza degli scambi internazionali, fare in modo che gli interessi dei consumatori e dei prodotti alimentari europei siano rappresentati quanto più efficacemente possibile nell'ambito del commercio mondiale e dei competenti organismi quali l'OMC ed il Codex Alimentarius. In misura maggiore che in passato occorre affermare decisamente gli interessi europei attraverso il coordinamento e la concentrazione delle forze. Per raggiungere tale scopo, la Comunità europea e i relativi Stati membri, come pure quelli del SEE, devono intensificare la loro collaborazione.

3.6.2.1. Il Comitato ritiene necessario che la Comunità europea svolga un ruolo attivo all'interno degli organismi summenzionati. In sede di richiesta di una partecipazione diretta dell'Unione europea bisogna garantire che la rappresentanza dell'UE sia altrettanto efficace di quella dei singoli Stati membri.

3.6.2.2. In tale contesto, il Comitato rivolgerebbe un appello anche alla Comunità e agli Stati membri per promuovere attivamente il punto di vista europeo, secondo cui, nei casi scientificamente incerti, gli interessi dei consumatori hanno precedenza sulle considerazioni economiche.

3.6.3. Nel contesto della dimensione bilaterale della legislazione in materia alimentare (VI.3), si potrebbe anche menzionare il fatto che il Comitato dovrebbe continuare ad organizzare dibattiti con le sue controparti negli Stati uniti nel quadro del Dialogo transatlantico della società civile, considerate le differenti posizioni degli Stati Uniti e dell'Unione europea sulle questioni concernenti le normative in materia alimentare (OGM, ormoni, somatotropina bovina).

II. LA COMUNICAZIONE SULLA SALUTE DEI CONSUMATORI E LA SICUREZZA DEI PRODOTTI ALIMENTARI

1. Osservazioni di carattere generale

1.1. Già nel luglio 1996, nei pareri in merito alla crisi dell'ESB () e alle Priorità della politica a favore dei consumatori (), il Comitato ha espresso preoccupazione per la sicurezza dei prodotti alimentari ed ha invitato la Commissione a rafforzare l'autorità dei sistemi di controllo in modo da rassicurare i consumatori sulla precedenza che rivestono le questioni relative alla salute rispetto agli interessi economici; in tale contesto, il Comitato accoglie favorevolmente le modifiche agli articoli 129 e 129a previste dal Trattato di Amsterdam.

1.2. Esso inoltre ha sottolineato i problemi del rapporto tra il processo di consulenza scientifica e i processi decisionali ed ha sollecitato il Consiglio, la Commissione, il Parlamento e gli Stati membri ad adottare tutte le misure adeguate a garantire ai consumatori alimenti sicuri e a prevenire un ulteriore degrado della situazione attuale.

1.3. Il Comitato considera positivamente la Comunicazione come un passo essenziale verso una coerente politica nei settori dei prodotti alimentari, dei cosmetici, degli alimenti per animali, della salute e della protezione animale ed un'occasione per accrescere la fiducia dei consumatori, come è stato evidenziato nel dibattito che si è svolto in sede di Sezione «Ambiente» l'8 maggio 1997, dopo la presentazione della Comunicazione da parte del Commissario Emma Bonino.

1.4. Nel formulare le proprie osservazioni, il Comitato esprime compiacimento anche per l'invito, che gli è stato rivolto dal Presidente Santer nella sua dichiarazione della sessione plenaria di febbraio, ad intervenire in modo specifico in questo settore, in qualità di organo rappresentativo di differenti interessi e di diverse componenti della società, sviluppando un dialogo permanente e trasparente con tutti i settori interessati sui nuovi complessi temi che coinvolgono aspetti etici, scientifici, sociali ed economici.

1.4.1. Il Comitato esprime, tuttavia, il rammarico per non essere menzionato in alcun passo della Comunicazione in oggetto. In linea di principio, anche il Comitato deve essere consultato ogniqualvolta lo sia il Parlamento europeo.

1.5. Pur essendo favorevole al principio di dare maggior peso ai comitati di esperti, il Comitato ritiene, comunque, estremamente importante anche la modifica della decisione che stabilisce le modalità, sulla quale la Commissione, conformemente alla Dichiarazione per l'Atto finale contenuta nel Capo 18, e), del Trattato d'Amsterdam deve presentare una proposta al Consiglio entro la fine del 1998. Nella rielaborazione di dette modalità, si dovrebbe considerare attentamente una precisa definizione dei poteri concessi alla Commissione per l'esercizio delle misure d'esecuzione, in particolare per quanto riguarda il contenuto e la misura di detti poteri. In tal caso, la preliminare e chiara definizione della portata e dei limiti delle competenze di esecuzione legittimerebbe la maggiore indipendenza e gli ampi poteri decisionali della Commissione.

2. Osservazioni specifiche

2.1. Viene sottolineata l'importanza sia dei pareri scientifici forniti dagli appositi comitati, che servono di base per le normative destinate alla protezione della salute dei consumatori, sia dei principi di eccellenza, indipendenza e trasparenza.

2.1.1. Il Comitato ritiene che per svolgere appieno la loro funzione, i comitati scientifici debbano avere una composizione multidisciplinare. Il dibattito e i risultati all'interno di tali comitati, comprese le posizioni delle minoranze, devono essere resi accessibili al pubblico. L'indipendenza dei membri dei comitati costituisce un presupposto che deve però essere valutato con criteri realistici. È invece necessario che facciano parte di tali comitati esperti altamente competenti, i quali abbiano già fatto esperienze e svolto attività nei più diversi settori. Tuttavia, gli eventuali conflitti d'interesse devono essere esposti sempre prima delle sedute al Presidente del Comitato.

2.1.2. Si raccomanda una maggiore consultazione dei comitati scientifici, a condizione che il processo decisionale rifletta i principi di eccellenza, indipendenza e trasparenza. Tale consultazione dovrebbe essere resa obbligatoria nei casi in cui si tratti di questioni legate alla salute. La cosa assume un particolare significato soprattutto nel contesto del commercio internazionale e dell'importanza della scienza nel quadro degli accordi OMC o SPG.

2.1.3. Si approva l'istituzione di un Comitato scientifico direttivo preposto al coordinamento dei diversi comitati e alle decisioni relative alla partecipazione di comitati diversi in questioni che richiedono le competenze di vari comitati.

2.2. Qualora non si riuscisse ad ottenere risultati certi anche con il concorso degli esperti più qualificati e di tutte le informazioni scientifiche a disposizione, il legislatore si deve lasciar guidare dal principio precauzionale. In linea di massima le norme dovrebbero essere elaborate sulla base delle conoscenze scientifiche; nei casi in cui le basi scientifiche siano insufficienti o sussistano incertezze, la Commissione deve optare per un approccio normativo che tenga conto di tali incertezze. Al riguardo, si deve considerare che non è realizzabile una situazione senza alcun rischio e che si deve piuttosto arrivare in questi casi ad una decisione politica sul grado accettabile di rischio.

2.3. Per quanto concerne il controllo e l'ispezione, il Comitato sottolinea la necessità di meccanismi efficienti che richiedono anche mezzi finanziari adeguati.

2.3.1. Il Comitato approva la prevista introduzione di un nuovo approccio basato sul controllo dell'intera catena di produzione dei generi alimentari e dei prodotti di origine animale e vegetale, approccio che tuttavia si limita al «controllo del controllo». Sarà necessario verificare i metodi di controllo e introdurre sistemi di verifica per la sorveglianza delle prestazioni delle autorità competenti. I requisiti di trasparenza devono essere osservati in maniera non discriminatoria nel rispetto dei limiti della riservatezza; non ne può derivare un pregiudizio alla protezione dei consumatori.

2.3.2. È opportuna l'applicazione di un sistema di controllo di qualità sotto audit esterno (ad esempio EN 45004) alla gestione dei servizi di controllo; in tal modo la gestione dei servizi di controllo risponderebbe alle attuali esigenze di una moderna amministrazione.

2.3.3. Il Comitato approva la creazione di un'autorità di sorveglianza e controllo forte ed efficiente (). Tale autorità, la cui funzione è il «controllo del controllo», deve soddisfare i più elevati requisiti di eccellenza, trasparenza e indipendenza.

2.3.4. Il Comitato non ritiene necessaria la creazione di un'agenzia generale dei prodotti alimentari, sul modello di quella esistente negli Stati Uniti (FDA) non ravvisando i vantaggi di una siffatta agenzia rispetto all'esistente sistema europeo.

Bruxelles, 29 ottobre 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Questa posizione è stata espressa in diversi pareri del Comitato, più recentemente nel parere CES 888/96 - GU C 295 del 17. 10. 1996.

() Si dovrebbe fare riferimento alla consultazione recentemente avviata dalla Commissione in vista della possibilità di creare una legislazione comunitaria in questo settore, e al documento di discussione, elaborato sull'argomento, nel quale vengono illustrati due possibili approcci (uno fondato sulla sicurezza dei prodotti e un altro sulla dose giornaliera consigliata).

() «HACCP» (sistema di autocontrollo) sta per Hazard Analysis and Critical Control Points (analisi dei rischi e punti critici di controllo).

() Il Comitato ha espresso questa opinione anche nel parere sul tema «Priorità della politica a favore dei consumatori» - GU C 295 del 7. 10. 1996; punti 2.6.3 e 2.6.7.

() GU C 295 del 7. 10. 1996.

() A proposito le affermazioni contenute nel parere del CES sul tema «Il completamento del mercato interno e la tutela dei consumatori» - GU C 339 del 31. 12. 1991, pag. 16. In detto parere, il Comitato ha sottolineato il potenziale pericolo che rappresenta il completamento del mercato interno per la protezione dei consumatori qualora non vi siano un controllo e una sorveglianza adeguati. In tale parere il Comitato auspicava una politica coerente in materia di sicurezza delle merci e raccomandava di estendere il campo di applicazione della direttiva sulla responsabilità da prodotti difettosi ai prodotti agricoli e ai rischi imprevisti. Questa posizione è stata ribadita al punto 2.7 del parere del CES sulla ESB - GU C 295 del 7. 10. 1996.

() GU C 295 del 7. 10. 1996.

() Nel parere del 27 novembre 1996 in merito alla «Proposta di regolamento (CE) del Consiglio che istituisce l'agenzia europea d'ispezione veterinaria e fitosanitaria» - GU C 66 del 3. 3. 1997, il CES ha tuttavia espresso riserve sulla reale necessità di trasformare l'ufficio esistente in una agenzia.

ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale

Emendamenti respinti

Nel corso del dibattito sono stati respinti i seguenti emendamenti, che avevano ricevuto un numero di voti favorevoli superiori ad un quarto del totale dei voti espressi:

Punto 3.2.5

Sostituire con il testo che figurava nel documento precedente:

«Nel settore dei coadiuvanti tecnologici, dell'aggiunta di vitamine e minerali ai prodotti alimentari e degli alimenti integrativi dietetici (1) (II.8) si deve dare la priorità all'applicazione del principio del riconoscimento reciproco. Il Comitato ritiene necessaria l'adozione di nuove norme comunitarie in materia di coadiuvanti tecnologici, aggiunta di vitamine e minerali ai prodotti alimentari e alimenti integrativi dietetici solo nella misura in cui il riconoscimento reciproco non riesca a determinare la rimozione delle barriere al commercio.

(1) Si dovrebbe fare riferimento alla consultazione recentemente avviata dalla Commissione in vista della possibilità di creare una legislazione comunitaria in questo settore, e al documento di discussione, elaborato sull'argomento, nel quale vengono illustrati due possibili approcci (uno fondato sulla sicurezza dei prodotti e un altro sulla dose giornaliera consigliata).»

Esito della votazione

Voti favorevoli: 34, voti contrari: 39, astensioni: 14.

Punto 3.3.3.3

Sostituire la seconda frase con la seguente:

«Occorre in tale contesto esaminare in modo specifico in quale misura essi siano applicabili nel caso delle PMI e delle imprese agricole.»

Esito della votazione

Voti favorevoli: 28, voti contrari: 56, astensioni: 15.

Punto 3.3.5

Sopprimere le ultime due frasi, da «Ciò riguarda tra l'altro...» a «... debba essere abrogata».

Esito della votazione

Voti favorevoli: 32, voti contrari: 56, astensioni: 18.

Punto 3.3.5.2

Sostituire l'intero punto con il testo della versione precedente.

«Per quanto concerne l'etichettatura nutrizionale, il Comitato rimanda alle osservazioni formulate nel parere sul tema "Priorità della politica a favore dei consumatori" (2). In tale parere, il Comitato aveva già fatto riferimento allo scarso interesse dei consumatori per i dati inerenti al valore nutrizionale; questo è probabilmente dovuto al fatto che i consumatori attualmente non hanno familiarità con questo tipo d'informazioni e pertanto non sanno utilizzarle. Già all'epoca, il Comitato aveva affermato che sarebbero state necessarie vaste campagne d'informazione e di educazione per permettere una maggiore presa in considerazione dell'etichettatura nutrizionale. Prima di passare alla discussione sull'ampliamento dei requisiti di etichettatura, è necessario accrescere la comprensione dei consumatori relativamente alle etichette esistenti.

(2) GU C 295 del 7. 10. 1996.»

Esito della votazione

Voti favorevoli: 30, voti contrari: 69, astensioni: 7.