COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'abuso di informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato (abusi di mercato)

2001/0118 (COD)

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'abuso di informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato (abusi di mercato)

1 ANTECEDENTI

Data di trasmissione della proposta al PE ed al Consiglio (documento COM(2001) 281 def. -C5/2001/262 -2001/0118 (COD)) [1]: // 1° giugno 2001

[1] GU C 240 E del 28.8.2001, pag.265.

Data del parere del Comitato economico e sociale [2] : // 17 gennaio 2002

[2] GU C 80 del 3.4.2002, pag. 61.

Data del parere del Parlamento europeo, prima lettura [3] : // 14 marzo 2002

[3] GU C ... del ..., pag. ...

Data di adozione della posizione comune [4] : // 19 luglio 2002

[4] GU C ... del ..., pag. ...

2 OBIETTIVO DELLA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE

L'obiettivo della proposta di direttiva è garantire l'integrità dei mercati finanziari europei, stabilire ed attuare norme comuni di lotta contro gli abusi di mercato in tutta l'Europa ed accrescere la fiducia degli investitori in questi mercati.

Nell'Unione europea i mercati dei valori mobiliari svolgono un ruolo sempre più importante nel finanziamento delle imprese e dell'economia in generale. La valutazione dei valori mobiliari contribuisce a determinare il costo ed il volume dei crediti e le garanzie necessarie ai prestiti bancari. Le imprese a forte crescita necessitano dell'efficacia e della trasparenza dei mercati finanziari per reperire capitali. Di fatto, il funzionamento regolare dei mercati finanziari e la fiducia del pubblico sono condizioni indispensabili per garantire crescita economica sostenuta e ricchezza. Gli abusi di mercato non soltanto aumentano i costi che le società devono sostenere per finanziarsi, ma mettono anche a rischio l'integrità dei mercati finanziari e la fiducia del pubblico nelle operazioni in titoli e strumenti derivati. Inoltre tali pratiche scoraggiano i nuovi investitori e possono avere gravi conseguenze. Pertanto gli abusi di mercato mettono a repentaglio la crescita economica e la politica economica europea. Gli eventi recenti negli Stati Uniti hanno mostrato fino a che punto questi fattori sono importanti.

Tuttavia il quadro giuridico europeo destinato a proteggere l'integrità dei mercati è attualmente incompleto:

- a livello europeo, non esistono disposizioni comuni di lotta contro le manipolazioni del mercato. La direttiva sull'insider dealing (89/592/CEE) [5] si limita a proibire l'abuso di informazioni privilegiate;

[5] GU L 334 del 18.11.1989, pag. 30.

- a livello di Stati membri, vi è una grande varietà di norme riguardanti gli abusi di mercato, pertanto gli obblighi giuridici variano a seconda delle giurisdizioni.

Se si vuole garantire una tutela efficace dei mercati finanziari europei integrati, occorre dunque adottare un quadro giuridico comune in materia di prevenzione, di accertamenti, di indagini e di regime sanzionatorio degli abusi di mercato. Tale quadro deve garantire agli operatori di mercato la certezza sui concetti e sull'applicazione delle norme, creando quindi condizioni di parità per tutti gli operatori in tutti gli Stati membri.

Di conseguenza i principali obiettivi della direttiva sono i seguenti:

- instaurare un regime paneuropeo basato sugli effetti per la prevenzione degli abusi di mercato;

- indurre i professionisti del settore ad impegnarsi fermamente a rispettare la trasparenza e la parità di trattamento;

- designare un'autorità amministrativa unica competente in ogni Stato membro;

- attribuire a questa autorità amministrativa un insieme minimo comune di competenze;

- introdurre sanzioni amministrative in ogni Stato membro;

- realizzare un ampio quadro di cooperazione per le autorità competenti.

3 OSSERVAZIONI RIGUARDANTI LA POSIZIONE COMUNE

3.1 Osservazioni generali

Le presidenze belga e spagnola hanno considerato prioritaria la proposta della Commissione di direttiva relativa all'abuso di informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato. In seguito alla relazione del Parlamento europeo (prima lettura) del 14 marzo 2002, il Consiglio ECOFIN ha adottato una posizione comune il 19 luglio 2002. La Commissione europea è in grado di accettare questa posizione comune. Al Consiglio europeo di Barcellona i capi di Stato e di governo hanno chiesto che questa direttiva venisse adottata prima della fine dell'anno.

3.2 Osservazioni relative alle varie disposizioni

- Considerando

I considerando 6, 9, 40 e 41 riflettono gli emendamenti del Parlamento europeo relativi alla procedura di comitatologia (emendamenti 1, 2 parzialmente, 16, 17 e 69); i considerando 34 e 35 sono conformi agli emendamenti 11 e 12 riguardanti l'autorità competente unica; i considerando 36 e 37 recepiscono gli emendamenti 13 e 14 relativi alle sanzioni; il considerando 38 tiene conto dell'emendamento 15 sulla cooperazione e il considerando 42 dell'emendamento 18 sul rispetto dei diritti dell'uomo; il considerando 14 riprende la frase del PE sugli attentati terroristici (emendamento 3); i considerando 22, 23, 24 e 25 riflettono gli emendamenti 5, 6 e 78 riguardanti la trasparenza, la parità di trattamento e le misure preventive; i considerando 17, 19 e 29 sono conformi agli emendamenti riguardanti l'insider dealing (emendamenti 8, 9 e 77). Il considerando 27 recepisce gli emendamenti relativi alle offerte pubbliche di acquisto (emendamenti 7 e 30); il considerando 33 integra elementi dell'emendamento 10 relativo all'ambito di applicazione territoriale della direttiva; infine il considerandolo 18 tiene conto del desiderio espresso dal Parlamento di includere nel campo della direttiva la pratica di "frontrunning" (emendamento 19, ultima frase).

- Articolo 1, punto 1

Per quanto riguarda la definizione generale di "informazione privilegiata" applicabile a tutti gli strumenti finanziari, il Parlamento europeo ha proposto in prima lettura (emendamento 19) di aggiungere una definizione specifica per quanto riguarda gli strumenti derivati su merci.

- Articolo 1, punto 2

Per quanto riguarda la definizione di "manipolazione del mercato", la posizione comune tiene conto della richiesta del Parlamento (emendamento 79/riv.) di restringere l'ampio campo d'applicazione di una definizione basata sugli effetti introducendo due clausole di difesa cumulative (motivazioni legittime e prassi di mercato ammesse).

Per quanto riguarda la sotto-definizione di "diffusione di informazioni false o fuorvianti", il Parlamento europeo (emendamento 79/riv) propone di verificare se le persone interessate abbiano tratto un vantaggio da queste informazioni e se fossero al corrente del loro carattere falso e fuorviante. Il Consiglio ha introdotto questa seconda verifica (conoscenza del carattere fuorviante) nella definizione applicabile a tutti e la prima verifica (conseguimento di un vantaggio o di un profitto) soltanto per i giornalisti. Di conseguenza, qualsiasi possibilità di esenzione per i giornalisti da parte degli Stati membri, come inizialmente proposta all'articolo 5, è stata soppressa. La Commissione ritiene che questo compromesso sia interamente conforme all'obiettivo dell'emendamento del Parlamento europeo.

La posizione comune tiene conto anche degli emendamenti 79/riv. e 74 del Parlamento incorporando nell'articolo stesso l'elenco non esaustivo di esempi di manipolazione che figurava inizialmente nell'allegato.

- Articolo 1, punto 3

Per quanto riguarda la definizione di "strumenti finanziari", la posizione comune accoglie la richiesta del Parlamento europeo (emendamenti 23 e 73) di inserire nell'articolo stesso l'elenco di strumenti finanziari che figurava inizialmente in allegato e di estenderlo a qualsiasi strumento che sarà ammesso in futuro su un mercato regolamentato.

- Articolo 1, punto 5

La posizione comune si ispira in gran parte all'emendamento del Parlamento riguardante la definizione di "prassi di mercato" (emendamento 81).

- Articolo 1, punti 6 e 7

Come proposto dal Parlamento, la posizione comune aggiunge le definizioni di "persona" e "autorità competente" (emendamenti 24 e 25).

- Ultima frase dell'articolo 1

La posizione comune accoglie pienamente le richieste del Parlamento europeo in materia di comitatologia (emendamento 86).

- Articolo 2

A seguito degli eventi dell'11 settembre, la posizione comune include nella categoria degli "insider" primari le persone che possiedono le informazioni in virtù delle loro attività criminali, come chiesto dal Parlamento europeo in prima lettura (emendamento 28).

Conformemente rispettivamente agli emendamenti 27 e 29 del Parlamento, la posizione comune include i tentativi di sfruttamento di informazioni privilegiate ed esclude le transazioni effettuate per assolvere obblighi derivanti da convenzioni concluse prima che la persona interessata fosse in possesso di informazioni privilegiate. La Commissione ritiene che questa aggiunta aiuterà a distinguere chiaramente le transazioni legittime dalle operazioni vietate di insider dealing.

- Articoli 3, 4 e 5

Gli articoli 3, 4 e 5 integrano gli emendamenti 31, 32, 33 e 34 del Parlamento europeo.

- Articolo 6, paragrafo 1

Per restringere la gamma molto ampia di informazioni privilegiate che devono essere rese pubbliche dagli emittenti di strumenti finanziari, la posizione comune limita quest'obbligo alle informazioni che riguardano direttamente i suddetti emittenti (emendamento 35).

La posizione comune riprende inoltre l'emendamento 36 del Parlamento europeo riguardante la pubblicazione di queste informazioni sul sito Internet degli emittenti.

- Articolo 6, paragrafo 2

Per quanto riguarda la possibilità di differire la pubblicazione di un'informazione privilegiata, il Consiglio ha deciso di recepire parzialmente l'emendamento 41 del Parlamento europeo che prevede che l'emittente comunichi immediatamente all'autorità competente la sua decisione di ritardare questa pubblicazione. Il Parlamento aveva auspicato che questa notifica all'autorità competente fosse obbligatoria; per contro, la posizione comune lascia agli Stati membri la discrezionalità di imporla o meno. La Commissione ritiene che si tratti di un compromesso ragionevole tra la richiesta del Parlamento europeo e la proposta iniziale della Commissione che non conteneva alcuna disposizione in materia.

- Articolo 6, paragrafo 3

La posizione comune, conformemente agli emendamenti 37 e 38 del Parlamento europeo, chiarisce la non applicazione della regola di informazione selettiva ("selective disclosure rule") ed elimina l'esenzione proposta inizialmente per le agenzie di rating. La Commissione considera questi cambiamenti un miglioramento della sua proposta iniziale.

- Articolo 6, paragrafo 4

La posizione comune riprende in gran parte l'emendamento 40 del Parlamento relativo all'obbligo per i detentori di informazioni privilegiate nelle imprese di notificare all'autorità competente le transazioni da loro effettuate.

- Articolo 6, paragrafo 5

Conformemente all'emendamento 85 del Parlamento europeo, la posizione comune introduce la possibilità per gli Stati membri di tenere conto di una regolamentazione specifica (compresa l'autoregolamentazione) per garantire l'imparzialità della presentazione dei lavori di ricerca e la comunicazione degli interessi o conflitti di interessi esistenti.

- Articolo 6, paragrafo 6

La posizione comune recepisce il principio dell'emendamento 80 del Parlamento europeo sulle disposizioni strutturali che gli operatori del mercato devono adottare per rendere più difficili le pratiche di manipolazione del mercato. Tuttavia, non impone un obbligo di risultato (soltanto obbligo di mezzi). In origine la Commissione non aveva proposto una disposizione di questo tipo, ma ritiene che questa formulazione costituisca un buon compromesso poiché gli operatori del mercato non possono garantire a priori che non si verifichi alcun abuso di mercato.

- Articolo 6, paragrafo 7

La posizione comune riflette l'emendamento 43 del Parlamento europeo sull'introduzione di una clausola generale in base alla quale le autorità competenti possono adottare le misure necessarie affinché il pubblico sia correttamente informato. La Commissione ritiene che questa clausola aumenterà le norme di trasparenza per i partecipanti al mercato.

- Articolo 6, paragrafo 8

La posizione comune accoglie in parte l'emendamento 82 del Parlamento europeo introducendo l'obbligo per le istituzioni pubbliche di diffondere le statistiche suscettibili di influire in modo sensibile sui mercati finanziari in maniera corretta e trasparente. Tuttavia, l'obbligo di garantire parità di accesso a queste statistiche raccomandato dal Parlamento non è stato espressamente ripreso nella posizione comune. La Commissione ritiene che, benché la posizione comune non segua alla lettera la proposta del Parlamento su questo punto particolare, lo spirito dell'emendamento del Parlamento è rispettato.

- Articolo 6, paragrafo 9

La posizione comune elimina la proposta della Commissione di vietare che gli intermediari finanziari si impegnino in transazioni sospette. Per contro, riprende l'emendamento 45 del Parlamento europeo che impone a questi intermediari di notificare le transazioni sospette all'autorità competente. La Commissione ritiene tuttavia che l'obiettivo di coinvolgere gli operatori del mercato nella lotta contro gli abusi di mercato sia stato preservato.

- Articolo 6, paragrafo 10

La posizione comune tiene conto dell'emendamento del PE relativo alla comitatologia (emendamento 46).

- Articolo 7

La posizione comune incorpora l'emendamento 47 del Parlamento, che estende l'esenzione dall'applicazione della direttiva alle autorità locali per quanto attiene alla gestione del debito pubblico.

- Articolo 8

La posizione comune tiene conto dell'emendamento 48 del Parlamento europeo sulla comitatologia per definire il campo d'applicazione delle deroghe ("safe harbours").

- Articolo 9

Conformemente all'emendamento 49 del Parlamento europeo, la posizione comune prevede che gli emittenti che non hanno chiesto o approvato l'ammissione dei loro strumenti finanziari alla negoziazione su un mercato regolamentato di uno Stato membro sono esonerati dall'obbligo di rendere pubbliche le informazioni privilegiate che detengono. La Commissione riconosce che è difficile esigere da emittenti che non hanno scelto di essere quotati sul mercato di rispettare norme rigorose di comunicazione delle loro informazioni privilegiate.

- Articolo 10

La posizione comune chiarisce l'ambito geografico di applicazione dei poteri dell'autorità competente, conformemente all'emendamento 50 del Parlamento europeo.

- Articolo 11

La posizione comune tiene conto dell'emendamento 51 del Parlamento sulla consultazione dei partecipanti al mercato da parte dell'autorità competente.

Precisa inoltre, conformemente allo stesso emendamento, che le competenze delle autorità giudiziarie non sono influenzate dalla direttiva.

La Commissione ritiene che questi chiarimenti non alterino la sua proposta iniziale.

La posizione comune non segue esattamente la formulazione dell'emendamento 51 del PE per quanto riguarda il finanziamento adeguato delle autorità competenti. Tuttavia, la Commissione è del parere che la sostanza di questo emendamento sia stata ripresa da una dichiarazione del Consiglio iscritta a verbale [6].

[6] Il Consiglio dichiara che la messa in atto di un sistema efficace di vigilanza dei mercati dei valori mobiliari presuppone l'attribuzione di risorse adeguate alle autorità competenti per permettere loro di assolvere le loro funzioni legali.

- Articolo 12

La posizione comune stabilisce che i poteri di sorveglianza e di indagine dell'autorità competente possono essere delegati ad altre entità o autorità, conformemente all'emendamento 52 del Parlamento.

Rispetto alla proposta iniziale della Commissione, la posizione comune aggiunge, conformemente all'emendamento 53 del Parlamento europeo, un potere d'ingiunzione e di sospensione delle negoziazioni. Queste disposizioni riprendono anche gli emendamenti 54, 55, 56 e 57 del Parlamento.

La Commissione ritiene che queste aggiunte rafforzino la sua proposta iniziale.

- Articolo 13

La posizione comune è fedele allo spirito dell'emendamento 59 del Parlamento europeo.

- Articolo 14

Conformemente alla richiesta del Parlamento europeo (emendamento 60), la posizione comune precisa che gli Stati membri conservano il diritto di imporre sanzioni penali, ma che queste non sono disciplinate dalla direttiva (principio di sussidiarietà).

Allineandosi all'emendamento 61, la posizione comune chiede alla Commissione di stilare un elenco indicativo delle misure e sanzioni amministrative. La Commissione ritiene che tale elenco contribuirebbe a creare una situazione più omogenea a livello europeo.

Infine, la posizione comune recepisce l'emendamento 62 del Parlamento europeo, prevedendo un'eccezione alla pubblicazione delle misure o sanzioni amministrative nei casi in cui vi sia ilrischio di perturbare seriamente i mercati. Per la Commissione questo emendamento non altera la sostanza della sua proposta iniziale.

- Articolo 16

In caso di rifiuto di un'autorità competente di collaborare con l'autorità competente di un altro Stato membro, la posizione comune prevede che la questione sia affrontata nell'ambito del Comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari. Benché la proposta del Parlamento europeo (emendamenti 83 e 84) di organizzare un sistema di arbitrato non sia stata accolta, la Commissione ritiene che la posizione comune abbia trovato un corretto equilibrio, aumentando la pressione sulle autorità competenti affinché rispettino gli obblighi di cooperazione.

Conformemente all'emendamento 66 del Parlamento europeo, la posizione comune chiarisce le relazioni tra autorità competenti in caso di coinvolgimento di diversi Stati membri. La Commissione è del parere che queste precisazioni possano aumentare l'efficacia della cooperazione transfrontaliera tra queste autorità.

- Articolo 17

Per quanto riguarda il ricorso alla procedura del comitato, la posizione comune recepisce l'emendamento 69 del Parlamento europeo, che prevede che questa procedura non modifichi i principi essenziali della direttiva e prevede, per le misure di esecuzione adottate conformemente alla procedura del comitato, l'introduzione di un limite di tempo e una clausola di revisione ("sunset provision") a seguito di discussioni tra le tre istituzioni (emendamento 70 del Parlamento europeo).

- Articolo 19

La posizione comune recepisce l'emendamento 71 del Parlamento relativo agli accordi specifici riguardanti i territori europei d'oltremare.

- Articolo 20

La posizione comune incorpora l'emendamento 72 del Parlamento europeo che abroga alcune disposizioni di direttive esistenti.

3.3 Nuove disposizioni introdotte dal Consiglio

- Articolo 18

La posizione comune estende da 12 a 18 mesi il termine per il recepimento della direttiva da parte degli Stati membri. La Commissione riconosce che alcuni Stati membri necessitano, per via della loro costituzione, di un periodo più lungo.

4 CONCLUSIONE

A giudizio della Commissione, la posizione comune adottata dal Consiglio il 19 luglio 2002 è fedele agli obiettivi ed allo spirito della proposta della Commissione del 30 maggio 2001. La Commissione ritiene inoltre che tale posizione risponda alle principali preoccupazioni manifestate dal Parlamento europeo e conservi gli elementi essenziali dei suoi emendamenti. In sintesi, è del parere che la posizione comune trovi un corretto equilibrio. La Commissione spera che sarà possibile approvare la direttiva prima della fine dell'anno per rispettare il termine fissato dai capi di Stato e di governo al Consiglio europeo di Barcellona. Se questo obiettivo verrà raggiunto, come indispensabile, si colmeranno le lacune della legislazione europea sui mercati finanziari e nel contempo si accrescerà la fiducia degli investitori. Tutto ciò non è mai stato così importante come oggi.

La Commissione raccomanda quindi questa posizione comune al Parlamento europeo.