Parere del Comitato delle regioni sul tema "Più democrazia, trasparenza ed efficienza nell'Unione europea"

(2003/C 73/17)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza, del 14 maggio 2002, di elaborare un parere su tale tematica in virtù dell'articolo 265, quinto comma del trattato che istituisce la Comunità europea, e di incaricare la commissione Affari costituzionali e governance europea di preparare i lavori in materia;

viste le conclusioni del Consiglio europeo del 14 e 15 dicembre 2001, e in particolare la dichiarazione di Laeken sul futuro dell'Unione;

visto il Libro bianco sulla governance europea del 25 luglio 2001 (COM(2001) 428 def.);

visto il proprio contributo alla Convenzione, adottato il 4 luglio 2002, che sintetizza le principali attese del CdR circa il futuro dell'Unione europea ed esamina una serie di punti all'ordine del giorno della Convenzione (CdR 127/2002 fin);

vista la propria risoluzione del 14 novembre 2001 sulla preparazione del Consiglio europeo di Laeken e sul futuro sviluppo dell'Unione europea nel quadro della prossima Conferenza intergovernativa del 2004 (CdR 104/2001 fin)(1);

vista la propria relazione sulla prossimità del 20 settembre 2001 (CdR 436/2000 fin) e la dichiarazione di Salamanca del 22 giugno 2001 (CdR 107/2001 fin);

vista la propria risoluzione del 4 aprile 2001 sull'esito della Conferenza intergovernativa 2000 e il dibattito sul futuro dell'Unione europea (CdR 430/2000 fin)(2);

visti i propri pareri del 14 dicembre 2000 "Nuove forme di governo: Europa, un quadro per l'iniziativa dei cittadini" (CdR 182/2000 fin)(3) e del 13 marzo 2002 "Libro bianco sulla governance europea" (CdR 103/2002 fin)(4);

visto il suo progetto di parere (CdR 120/2002 riv. 2) adottato il 4 ottobre 2002 dalla commissione Affari costituzionali e governance europea (relatore: McConnell (UK/PSE), Primo ministro scozzese);

considerando che gli è stato attribuito lo status di osservatore attivo alla Convenzione istituita dal Consiglio europeo di Laeken, che ha inoltre ritenuto necessario, nell'ottica di un rinnovamento dell'Unione, affrontare la questione del rafforzamento della democrazia, della trasparenza e dell'efficienza nell'Unione europea;

considerando che nella prospettiva di accrescere la democrazia, la trasparenza e l'efficienza nell'Unione europea i Capi di Stato e di governo hanno fatto più volte riferimento, nella dichiarazione di Laeken, alla necessità di riformare il funzionamento delle istituzioni europee ed i processi decisionali dell'Unione allo scopo di avvicinarli ai cittadini;

considerando che le regioni e gli enti locali sono, per loro natura, più vicini ai cittadini di qualsiasi altro livello decisionale, e che applicano quotidianamente il maggior numero di decisioni comunitarie, rendendo in tal modo l'Europa rilevante per la vita dei loro cittadini;

considerando che gli enti locali e regionali d'Europa desiderano partecipare appieno al dibattito sul futuro dell'Unione europea avviato dopo il vertice di Nizza, in preparazione della futura riforma dell'Unione,

ha adottato all'unanimità il presente parere nel corso della 47a sessione plenaria del 20 e 21 novembre 2002 (seduta del 21 novembre).

1. La posizione del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

1.1. considera il dibattito sul futuro dell'Europa di importanza cruciale, viste le sfide che l'Unione europea deve affrontare;

1.2. ritiene che l'Unione europea sia stata un progetto riuscito; tuttavia perché questo successo si confermi è necessario affrontare una serie di questioni. Questo dato di fatto è stato riconosciuto dalle istituzioni dell'Unione, dagli Stati membri, dalle amministrazioni subnazionali e dagli enti locali. Il modesto tasso di partecipazione alle elezioni europee sembra indicare un crescente distacco dei cittadini europei nei confronti dell'Unione. Si fa inoltre sempre più strada la sensazione che quest'ultima si occupi di questioni che dovrebbero piuttosto rientrare nelle competenze degli Stati membri e degli enti infrastatali e locali;

1.3. riconosce che la riforma diviene ancor più essenziale viste le probabili ripercussioni del prossimo allargamento dell'Unione;

1.4. accoglie favorevolmente la Convenzione sul futuro dell'Europa, in quanto strumento di sviluppo di proposte per il futuro, con capacità di innovare e integrare;

1.5. ribadisce la necessità di concentrare l'attenzione su quello che i cittadini vogliono davvero dall'Unione europea. L'Unione può produrre, e produce, benefici significativi e concreti, quali la prosperità economica, una maggior sicurezza, la giustizia sociale, un ambiente migliore, una più elevata qualità della vita ed un'influenza crescente su scala globale;

1.6. sottolinea l'esigenza di garantire che l'Unione europea possa produrre tali risultati nella maniera più efficiente ed efficace possibile e di fare in modo che i cittadini lo constatino e ne siano consapevoli. Per far sì che i cittadini riconoscano i benefici che l'Unione apporta loro quotidianamente, occorre introdurre nel suo modus operandi maggior democrazia, trasparenza ed efficienza. L'UE deve coinvolgere e stimolare la partecipazione dei singoli cittadini, affinché questi sentano di poter influire e non sviluppino un senso di distacco dall'Unione europea;

1.7. ritiene che, sebbene le misure volte a promuovere la democrazia e la trasparenza possano in apparenza entrare in conflitto con quelle volte a migliorare l'efficienza del processo decisionale, sia possibile scegliere misure in grado di rafforzare sia la democrazia che l'efficienza. Gran parte del deficit democratico di cui si parla è dovuto al fatto che i cittadini non sono al corrente delle questioni e delle tematiche che le istituzioni dell'Unione europea stanno esaminando o discutendo e spesso non possono individuare con chiarezza chi è responsabile di che cosa. Il risultato di una tale situazione è che viene meno il normale processo democratico, nell'ambito del quale la posizione dell'opinione pubblica, o delle parti interessate, influenza il processo decisionale. Ciò può avere due conseguenze decisive:

1.7.1. in primo luogo non vengono integrate le opinioni di tutte le parti dell'Unione, il che comporta il rischio di imporre decisioni inappropriate e costose e l'eventuale necessità di introdurre misure costose per correggere gli errori;

1.7.2. in secondo luogo i cittadini vengono spesso in contatto con una normativa dell'Unione europea in una fase nella quale non hanno altra opzione che conformarvisi, il che provoca scontento e senso di impotenza. Ciò comporta il pericolo che le disposizioni non ottengano il pieno sostegno proprio da parte di coloro il cui appoggio è decisivo per la loro applicazione efficace;

1.8. considera pertanto che il suo compito sia quello di individuare le modalità atte a favorire una maggior trasparenza nel processo decisionale dell'Unione e favorire un maggior coinvolgimento degli enti locali e regionali (che sono il livello più vicino ai cittadini), promuovendo al tempo stesso un processo decisionale più efficiente;

1.9. è convinto che i cittadini debbano avere una migliore comprensione del progetto e degli obiettivi dell'Unione europea e sentirsi in grado di influenzarne le azioni e le decisioni. I cittadini debbono rendersi conto che l'Unione è aperta e responsabile e che il processo decisionale è chiaro e trasparente. L'Unione deve mostrare più chiaramente che le questioni che essa tratta sono rilevanti per i singoli cittadini, e che si preoccupa più dei risultati concreti che dei meccanismi di governo. Deve altresì ribadire ai cittadini la propria disponibilità ad introdurre nuove misure con un approccio che mostri sensibilità e apertura verso le diversità istituzionali esistenti a livello nazionale, infranazionale e locale;

1.10. ritiene che un modo di conseguire tale obiettivo consista nel riformare l'architettura istituzionale dell'Unione ed i suoi processi decisionali e legislativi. Vi sono numerose riforme potenziali che dovrebbero essere esaminate nel corso dei lavori della Convenzione sul futuro dell'Unione e alla Conferenza intergovernativa del 2004. La dichiarazione di Laeken ha esposto una serie di questioni relative alla democrazia, alla trasparenza e all'efficienza. Questo parere è incentrato su due temi. In primo luogo esamina le modalità specifiche con le quali le amministrazioni subnazionali, gli enti locali ed il Comitato delle regioni possono svolgere un ruolo importante nel conseguire l'obiettivo di colmare il divario democratico tra l'Unione europea ed i suoi cittadini. D'altro canto individua le riforme necessarie per permettere alle istituzioni europee di definire e tener conto in modo più adeguato dell'importante ruolo delle amministrazioni locali e regionali;

1.11. ricorda il suo contributo alla Convenzione sul futuro dell'Europa adottato il 4 luglio 2002 (CdR 127/2002 fin), nel quale chiede che gli venga riconosciuto lo status di istituzione dell'Unione europea, con tutte le prerogative che tale status gli attribuirebbe, e nel quale invoca il rafforzamento delle sue funzioni;

1.12. richiama l'attenzione sul suo parere su "Una migliore ripartizione e definizione delle competenze nell'Unione europea" adottato nella sessione plenaria del 20 e 21 novembre 2002, confermando la validità delle proposte di fissare come obiettivi chiave orizzontali dell'Unione europea la coesione sociale e territoriale, lo sviluppo sostenibile e le pari opportunità;

1.13. richiama l'attenzione sul suo parere riguardante "La semplificazione degli strumenti dell'Unione" adottato nella sessione plenaria del 20 e 21 novembre 2002, e riafferma la validità delle proposte in esso avanzate riguardanti il coinvolgimento delle regioni e degli enti locali, una maggior trasparenza per quanto riguarda gli organi della comitatologia, l'applicazione del principio di sussidiarietà all'atto di applicare le misure di semplificazione e l'uso di valutazioni preliminari d'impatto;

1.14. richiama l'attenzione sul suo parere in merito a "La via verso una costituzione per i cittadini europei" adottato nella sessione plenaria del 20 e 21 novembre 2002, ribadendo la validità delle proposte che in esso figurano relative ad una migliore tutela dei principi di sussidiarietà e proporzionalità e all'inclusione nel trattato costituzionale di un riferimento esplicito al principio di flessibilità nell'applicazione a livello nazionale, regionale o locale.

2. Raccomandazioni del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

- Principi generali

2.1. propone che nell'elaborare qualsiasi riforma volta ad aumentare la democrazia, la trasparenza e l'efficienza, l'Unione europea debba fondare la sua azione sui principi esposti in appresso;

2.2. considera che, nell'interesse di una maggior trasparenza, sia necessario chiarire "chi faccia che cosa, nell'Unione europea" ed esplicitare meglio che le competenze che non sono state delegate all'Unione continuano a spettare agli Stati membri e agli enti infrastatali e locali. Ruoli e responsabilità più chiari si traducono anche in procedure più efficienti e semplici e politiche più efficaci. La Commissione europea, per incrementare la democrazia nell'Unione, dovrebbe agire entro i limiti dei trattati e dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, rispettando le identità culturali nazionali, regionali e locali. L'Unione europea deve inoltre rispettare il ruolo degli Stati membri nel decidere la loro ripartizione interna delle competenze;

2.3. considera che se l'Unione europea intende davvero accrescere la propria legittimità democratica, sorge anche la necessità di un maggior coinvolgimento diretto degli enti infrastatali e locali nei processi legislativi e decisionali comunitari. Una governance efficace dovrebbe agevolare la partecipazione e il peso dei cittadini nell'attività politica, associandovi maggiormente i governi regionali e locali. Gli enti regionali e locali applicano la legislazione comunitaria (e in taluni casi procedono all'attuazione); essi sono inoltre democraticamente eletti e rappresentano il livello di governo più vicino ai cittadini. È proprio tale prossimità nei confronti dei cittadini che dovrebbe comportare un loro ruolo e coinvolgimento più significativi nei processi comunitari;

2.4. reputa che accanto a questi rapporti specifici si dovrebbe riconoscere che il dibattito sulla democrazia, la trasparenza e l'efficienza non deve vertere soltanto su quelle che la dichiarazione di Laeken chiama le "attuali istituzioni", ma anche sul ruolo e sulle funzioni del Comitato delle regioni come uno degli organi di coordinamento e rappresentanza delle posizioni degli enti regionali e locali, nonché sulla sua futura collocazione nell'architettura istituzionale;

2.5. ritiene che se l'Unione intende individuare con maggior efficacia i propri obiettivi e le proprie priorità, vi sia l'esigenza di chiarire gli obiettivi a medio ed a lungo termine e di dimostrare che vi è un chiaro collegamento tra la legislazione comunitaria e le priorità concordate dai capi di Stato e di governo in sede di Consiglio europeo. Si potrebbe contribuire a tale processo mediante una maggior trasparenza in tutte le forme di governance dell'Unione, anche con misure che prevedano più spazio per il contributo degli enti locali e regionali. Il funzionamento del Consiglio dovrebbe essere più trasparente e accessibile per tutti i cittadini; a tal fine ci si dovrebbe basare sui progressi realizzati dal Consiglio di Siviglia, tra cui figura la decisione di rendere più trasparenti per l'opinione pubblica varie fasi della procedura di codecisione;

2.6. considera che si manifesti la necessità di strumenti di applicazione più flessibili, per tener conto delle specifiche condizioni locali e regionali, e di una maggior collaborazione tra la Commissione e gli enti competenti in materia di applicazione. Sebbene il Comitato elaborerà un parere specifico su tale tema, qualsiasi discussione sull'aumento dell'autorità e dell'efficienza della Commissione deve farvi comunque riferimento. Se le amministrazioni che devono applicare le misure comunitarie non dispongono di un margine sufficiente per metterle in pratica in un modo che tenga conto delle loro condizioni specifiche, o se non hanno l'opportunità di lavorare su tali temi in stretta collaborazione con la Commissione, è molto probabile che l'applicazione risulti lenta o incompleta e la stessa autorità della Commissione sia messa in discussione.

- Misure specifiche

2.7. accoglie favorevolmente l'impegno dimostrato da tutte le istituzioni dell'Unione europea a favore di una maggior democrazia, trasparenza e efficienza nella Comunità. Questo parere ha esposto una serie di principi che il Comitato delle regioni ritiene essenziali a questo fine. La dichiarazione di Laeken ha chiesto che si esprimessero punti di vista relativi ad una serie di misure e proposte specifiche. Alcune di queste riguardano questioni che non hanno alcun interesse diretto per il Comitato delle regioni e gli enti in esso rappresentati. Il parere si concentra pertanto sulle misure che permettono di trattare questioni specifiche elencate nella dichiarazione di Laeken, traducendo le aspirazioni espresse nei principi esposti sopra, attraverso il ruolo del CdR, delle amministrazioni infrastatali e degli enti locali;

2.8. invita la Convenzione sul futuro dell'Europa a riconoscere l'importanza dei summenzionati principi e a considerare le misure specifiche qui di seguito esposte come strumenti per riformare l'Unione europea in linea con tali principi.

2.8.1. Trasparenza delle funzioni dei ruoli e delle responsabilità

- Elaborazione di una dichiarazione più ampia sul principio di sussidiarietà, preferibilmente inserita nei trattati dell'Unione europea, per dare impulso e migliorare la trasparenza dell'Unione.

- Istituzione di un sistema efficace di controllo del rispetto della sussidiarietà. Nel corso del dibattito sono stati proposti modelli diversi, dal ricorso alla Corte di giustizia europea alla creazione di un organismo simile al consiglio costituzionale francese. Non è opportuno esprimere posizioni dettagliate e definitive in questo parere. Tuttavia un sistema del genere dovrebbe possedere sia una componente ex-ante che una componente ex-post. Dovrebbe essere capace d'agire con rapidità, senza aggiungere ulteriori farraginosi livelli di burocrazia ai processi di funzionamento dell'UE. Per essere efficace un tale sistema dovrebbe coinvolgere i livelli di governo infrastatali, dato il ruolo delle regioni con competenze legislative nell'attività normativa, e quello degli enti regionali e locali nell'applicazione e nell'attuazione di gran parte della legislazione comunitaria. Tuttavia, non bisognerebbe perdere di vista il fatto che una più chiara ripartizione dei compiti tra l'UE e gli Stati membri contribuirebbe all'effettivo rispetto del principio di sussidiarietà.

2.8.2. Coinvolgimento regionale e locale nel processo decisionale

- È necessario attuare tempestivamente il piano d'azione "legiferare meglio" come strumento per migliorare l'efficienza dell'Unione. Nel realizzare tali misure si chiede alla Commissione di riconoscere il contributo che possono dare gli enti regionali e locali.

- Una maggiore utilizzazione delle tecnologie dell'informazione potrebbe servire ad accelerare alcuni processi comunitari, come quello consultivo, e a migliorare l'accessibilità delle informazioni.

- I soggetti che partecipano al processo di realizzazione degli obiettivi, ivi compresi gli enti regionali e locali, dovrebbero essere coinvolti nella fissazione degli obiettivi.

- L'introduzione di un codice di buone pratiche in materia di consultazione, proposta ora dalla Commissione, dovrebbe permettere già nella fase iniziale un dialogo sistematico tra la Commissione, gli enti infrastatali e locali degli Stati membri e dovrebbe altresì prevedere un tempo sufficiente ad una consultazione efficace perché è solo così che si possono conseguire gli obiettivi prefissati.

2.8.3. Ruolo del Comitato delle regioni

- Al fine di migliorare sia la trasparenza che la democrazia, si dovrebbe prevedere un obbligo di motivazione delle ragioni della loro scelta quando le istituzioni adottano un provvedimento senza tener conto del parere del Comitato.

- Proprio perché i singoli enti infrastatali e locali vorrebbero essere consultati su tutte le questioni che riguardano le loro competenze, l'elenco delle materie per cui è prevista la consultazione obbligatoria del CdR dovrebbe venire esteso a tutti i settori che rientrano nelle competenze degli enti che ne fanno parte, come ad esempio l'agricoltura e la ricerca e lo sviluppo tecnologico.

- Il Comitato delle regioni dovrebbe avere il diritto di presentare interrogazioni orali e scritte alla Commissione europea.

- Il Comitato delle regioni riconosce che dovrebbe puntare ad assicurare la legittimità e a trarre i massimi benefici da tali riforme esaminando quale sia il modo migliore per garantire che la sua attività sia il più possibile rispondente alle preoccupazioni degli enti regionali e locali dell'Unione.

- Il Comitato delle regioni dovrebbe svolgere pienamente la sua parte in qualsiasi meccanismo istituito al fine di garantire il rispetto del principio di sussidiarietà.

2.8.4. Obiettivi strategici e priorità dell'Unione

- Elaborazione periodica di una dichiarazione in cui si definiscano gli obiettivi dell'Unione europea.

- Apertura al pubblico delle riunioni del Consiglio in cui questo esercita la sua funzione legislativa.

- Esame delle modalità con cui il sistema di istruzione ed i mezzi di comunicazione contribuiscono alla comprensione degli obiettivi e dei processi dell'Unione europea.

2.8.5. Strumenti di applicazione più flessibili

- Come regola generale, si dovrebbe ricorrere maggiormente a leggi concise e di carattere strategico.

- Ove possibile, si dovrebbero utilizzare in misura maggiore strumenti non giuridici.

- Occorrerebbe garantire che tutte le parti coinvolte nell'elaborazione delle direttive comunitarie, compresi gli enti regionali e locali, si mettano d'accordo sin dall'inizio sull'interpretazione delle conseguenze della loro applicazione. Un metodo per ottenere ciò potrebbe essere il ricorso a "contratti tripartiti", proposti nel Libro bianco sulla governance della Commissione e che vengono attualmente sperimentati nel settore ambientale. Tali contratti (tra Commissione, Stati membri e enti infrastatali) dovrebbero avere lo scopo di applicare le politiche dell'Unione nella forma più adeguata alle condizioni locali.

- Qualora un ente competente per l'applicazione o per l'attuazione non sia stato capace, in buona fede, di conseguire un determinato obiettivo, la Commissione dovrebbe esaminare alternative costruttive prima di applicare le procedure d'infrazione.

- Ove possibile, bisognerebbe ridurre il numero di procedure e adottare una terminologia uguale a quella normalmente utilizzata negli Stati membri, e dunque più conosciuta dai cittadini, come ad esempio leggi e leggi quadro.

2.9. incarica il proprio Presidente di trasmettere il presente parere alla Convenzione europea, alla Presidenza dell'Unione, al Consiglio, al Parlamento europeo ed alla Commissione.

Bruxelles, 21 novembre 2002.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) GU C 107 del 3.5.2002, pag. 36.

(2) GU C 253 del 12.9.2001, pag. 25.

(3) GU C 144 del 16.5.2001, pag. 1.

(4) GU C 192 del 12.8.2002, pag. 24.