Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Una strategia per il mercato interno dei servizi"

(2002/C 48/05)

Il Comitato economico e sociale, in data 28 febbraio 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 2 del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Vever, in data 21 novembre 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 novembre 2001, nel corso della 386a sessione plenaria, con 106 voti favorevoli e 1 astensione il seguente parere.

1. Sintesi delle osservazioni del Comitato

1.1. Il Comitato osserva con preoccupazione il persistere dei ritardi nella realizzazione del mercato interno dei servizi, proprio quando le attività in tali settori hanno acquisito un peso preponderante nello sviluppo economico e nell'occupazione in Europa. Nell'attuale contesto, contraddistinto dalla pressione della globalizzazione, dal rilancio dei negoziati dell'OMC, dall'avvento della società dell'informazione, dalla transizione all'euro, dagli impegni in materia di competitività assunti a Lisbona e dalla preparazione dell'ampliamento, occorre ovviare senza indugi a questi ritardi.

1.2. Il Comitato è lieto che la Commissione abbia sottolineato, nella Comunicazione del dicembre 2000, l'urgenza di rilanciare il mercato interno dei servizi decidendo di lavorare più intensamente ai dossier aperti, di aggiornare l'analisi degli ostacoli e di avviare un approccio globale e innovativo a partire dal 2002.

1.3. Il Comitato è consapevole della complessità che il completamento del mercato interno dei servizi riveste, per via delle disparità fortemente consolidate negli ordinamenti giuridici e nelle culture degli Stati membri. Il sondaggio e l'audizione da esso condotti indicano tuttavia che la quasi totalità degli attori socioprofessionali, pur riconoscendo tale complessità, considera che le sfide europee non siano oggi affrontate in modo ottimale.

1.4. Il Comitato constata ad esempio la presenza di una forte aspettativa da parte degli attori socioprofessionali che operano sul campo a favore di un nuovo approccio più efficace e meglio articolato per affrontare con successo le complesse problematiche del settore. Sottolinea dunque, dintesa con la Commissione, la necessità di rilanciare e accelerare i lavori comunitari su nuove basi globali, coordinate e flessibili. La sfida consiste nel creare un equilibrio dinamico tra pressione del mercato, riconoscimenti reciproci e armonizzazione, tenendo conto, dinanzi agli obblighi competitivi che impone l'adattamento alla liberalizzazione, degli interessi delle imprese, di quelli dei consumatori, e delle missioni specifiche dei servizi dinteresse generale.

1.5. Per quanto riguarda la valutazione degli ostacoli, il Comitato richiama l'attenzione della Commissione sulla necessità di definire una metodologia e operare una migliore selezione fra le varie tipologie di ostacoli, distinguendo più chiaramente quelli effettivi, che vanno soppressi, dalla realtà di una diversità culturale europea alla quale gli operatori dovranno adeguarsi.

1.6. Quanto alla strategia da elaborare ed attuare nel 2002 per accelerare il completamento del mercato interno dei servizi, il Comitato approva gli orientamenti proposti dalla Commissione e presenta, al tempo stesso, le seguenti raccomandazioni:

1.6.1. Il Comitato è convinto che questo approccio innovativo sarà coronato dal successo nella misura in cui si svilupperà un nuovo partenariato tra istituzioni europee, ambienti socioprofessionali e Stati membri, basato sui seguenti principi: valutazione rigorosa degli ostacoli, prevenzione dei nuovi ostacoli, coordinamento tramite strumenti complementari, semplificazione regolamentare, cautela nella rimozione di quegli ostacoli che costituiscono delle forme di compartimentazione, attenzione alla globalizzazione degli scambi, partecipazione degli ambienti socioprofessionali alle norme che li riguardano, monitoraggio permanente dei progressi da parte della Commissione.

1.6.2. Una premessa necessaria consiste nel rafforzare l'applicazione diretta delle disposizioni del Trattato, nel razionalizzare la procedura dinformazione preliminare relativa ai progetti nazionali di regolamentazione suscettibili di creare ostacoli e nel rendere maggiormente rigoroso il recepimento delle varie direttive.

1.6.3. Per imprimere la necessaria forza dimpatto alla nuova strategia, il Comitato appoggia l'idea della Commissione di proporre al Parlamento e al Consiglio l'adozione di un nuovo strumento giuridico orizzontale che sia vincolante sul piano politico e giuridico, caratterizzato da un approccio globale, incentrato su esigenze fondamentali, capace di attivare e coordinare altri strumenti complementari e flessibile nell'attuazione.

1.6.4. Il Comitato raccomanda di assegnare la definizione delle esigenze fondamentali dello strumento quadro e delle varie direttive daccompagnamento a dei comitati misti di regolamentazione sul modello dei comitati SLIM, composti di rappresentanti delle amministrazioni, dei fornitori e degli utenti di servizi.

1.6.5. Il Comitato raccomanda inoltre che lo strumento quadro riconosca e incoraggi gli approcci di autoregolamentazione e di coregolamentazione degli ambienti socioprofessionali interessati, sotto il controllo del legislatore europeo e della Commissione quanto ai loro effetti e alla loro attuazione. Il Comitato invita gli attori socioprofessionali europei a prendere tutte le iniziative necessarie al fine di svolgere un ruolo propulsore nel completamento del mercato interno dei servizi.

1.6.6. Il Comitato si aspetta da questo nuovo approccio dei risultati significativi e irreversibili in termini di un'accelerazione del mercato interno dei servizi entro la fine degli attuali mandati della Commissione e del Parlamento, e prima delle prime adesioni.

2. Orientamenti contenuti del documento della Commissione

2.1. La Comunicazione "Una strategia per il mercato interno dei servizi"(1), presentata dalla Commissione il 29 dicembre 2000, mette l'accento sul crescente divario tra l'importanza sempre maggiore dei servizi per l'economia europea e i persistenti ritardi nella realizzazione di un mercato interno europeo dei servizi che sia sufficientemente fluido e integrato. Ricorda inoltre l'impegno assunto dal Consiglio europeo di Lisbona di sviluppare i servizi in un'economia europea maggiormente dinamica e competitiva, impegno che costituisce un motivo fondamentale alla base della presentazione della Comunicazione della Commissione.

2.2. Per affrontare il problema, la Commissione propone di adottare una nuova strategia articolata in due fasi successive.

2.2.1. Sin dalla prima fase, nel 2001, la Commissione prevede una serie di azioni, tra le quali:

- l'adozione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio di diverse proposte legislative (appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori, vendita a distanza di servizi finanziari, quadro normativo delle telecomunicazioni, apertura alla concorrenza dei servizi postali, diritti dautore nella società dell'informazione, strategia contabile comunitaria, offerte pubbliche dacquisto, imposta sul valore aggiunto applicabile a determinati servizi prestati tramite mezzi elettronici);

- nuove iniziative (comunicazioni commerciali e promozione delle vendite, professioni regolamentate e riconoscimento delle qualifiche, servizi finanziari e commercio elettronico, contraffazione e pirateria);

- una relazione di riesame sull'applicazione di alcune precedenti direttive (procedura dinformazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, tutela dei servizi di accesso condizionato, diritti dautore e radiodiffusione via cavo e via satellite, tutela giuridica delle banche dati);

- diverse altre misure di accompagnamento (miglioramento delle statistiche, valutazione comparata dei risultati, formazione delle imprese di servizi alle TIC, miglioramento del processo di innovazione nel sesto programma quadro di R e S);

- un'indagine sugli ostacoli ai servizi, con una relazione prevista alla fine della prima fase.

2.2.2. Nella seconda fase, prevista per il 2002, la Commissione presenterà, in base ad un calendario preciso, altre misure fra cui:

- un elenco di ostacoli che possono essere eliminati mediante l'applicazione diretta dei principi del Trattato;

- iniziative di carattere non legislativo per eliminare taluni ostacoli non legislativi (codici comunitari di condotta, meccanismi di risoluzione delle controversie, azioni di sensibilizzazione);

- la messa a punto di uno strumento trasversale per l'eliminazione della maggior parte dei rimanenti ostacoli;

- misure supplementari mirate di armonizzazione.

2.3. Il Comitato ritiene che la Comunicazione della Commissione giunga al momento opportuno per i seguenti motivi:

2.3.1. la globalizzazione economica e l'apertura esterna del mercato unico continuano a intensificarsi e aumenteranno ulteriormente con la ripresa, nel novembre 2001, dei negoziati multilaterali nel quadro dell'OMC, che riguardano principalmente la liberalizzazione dei servizi su scala internazionale;

2.3.2. il passaggio alla società dell'informazione trasforma del tutto le condizioni di prestazione dei servizi, eliminando le frontiere, inasprendo la concorrenza e mettendo gli utilizzatori di servizi (imprese, collettività e singoli consumatori) in una posizione centrale e privilegiata;

2.3.3. l'introduzione definitiva dell'euro all'inizio del 2002, in sostituzione delle monete nazionali, sarà l'ultimo contributo all'aumento della concorrenza tra tutti gli operatori e intensificherà al tempo stesso le esigenze dintegrazione del mercato unico dei servizi;

2.3.4. la realizzazione pratica del mandato di Lisbona, inteso a rendere l'Europa l'economia basata sulla conoscenza più dinamica e più competitiva al mondo entro il 2010, tende sin dora ad accumulare ritardi e non potrà essere condotta a buon fine senza imprimere una decisa accelerazione all'apertura dei servizi nell'ambito del mercato unico;

2.3.5. infine, la preparazione dell'ampliamento è un ulteriore motivo per affrettare i lavori di completamento del mercato unico dei servizi, al fine di realizzare progressi sostanziali prima dell'adesione dei primi nuovi Stati membri.

2.4. Le osservazioni del Comitato, che saranno sviluppate ai punti seguenti, riguardano in particolare:

- l'analisi che la Commissione fa della situazione attuale del mercato dei servizi (ruolo dei servizi nell'economia europea, ritardi del mercato unico dei servizi);

- la nuova strategia proposta dalla Commissione per accelerare il completamento del mercato unico dei servizi (principi fondamentali, azioni della prima e della seconda fase).

2.5. Il parere del Comitato si basa in particolare su un'audizione di soggetti socioeconomici organizzata il 19 settembre 2001. Tale audizione ha permesso di definire meglio la situazione attuale del mercato interno dei servizi, specie per quanto riguarda gli ostacoli, e di raccogliere raccomandazioni riguardanti la "tabella di marcia" per accelerare il completamento di tale mercato interno.

3. Osservazioni del Comitato circa il ruolo dei servizi nell'economia europea

3.1. La Commissione ricorda opportunamente il ruolo essenziale dei servizi nella realizzazione del mercato interno europeo. L'economia europea è fortemente coinvolta nello sviluppo del settore dei servizi in cui è il primo esportatore mondiale (26 % delle esportazioni) e il primo investitore. Il Comitato sottolinea in particolare che al settore dei servizi in Europa fanno capo oltre la metà del PIL e dei posti di lavoro, il 70 % degli impieghi creati nell'ultimo triennio e quasi il 90 % delle nuove imprese. Il salario mediano e la qualificazione media sono più elevati che negli altri settori. Il Comitato sottolinea che è necessario consolidare tale situazione e trarre il massimo vantaggio dal peso economico delle attività europee di servizi.

3.2. Il Comitato constata che il settore dei servizi è tanto variegato quanto ampio. Un elenco delle sue componenti può sembrare un vero e proprio zibaldone: servizi finanziari e di assicurazioni, servizi immateriali alle imprese (consulenza, pubblicità e marketing, informatica, ecc.), servizi operativi alle imprese (gestione esternalizzata, pulizia, catering, sicurezza, ecc.), servizi alle collettività, servizi ai privati (settore alberghiero, ristorazione individuale, tempo libero, ecc.), servizi individuali (a domicilio), lavoro temporaneo, trasporti e logistica.

3.3. Il Comitato sottolinea anche che questi elementi all'apparenza eterogenei hanno in comune tre grandi caratteristiche, le quali incidono fortemente sulle modalità di gestione, sull'organizzazione, sulla gestione delle competenze, sulle esigenze di finanziamento, ecc.:

- una massa salariale pari in media al 70 % del fatturato, con oscillazioni dal 40 % all'80 % a seconda del tipo di lavoro;

- la quasi totalità dei dipendenti in contatto quotidiano e costante con i clienti, il che determina una gestione specifica delle relazioni con la clientela;

- un funzionamento in rete con un decentramento molto accentuato delle decisioni e una grande autonomia della gestione locale, data la necessaria vicinanza alla clientela.

3.4. Oltre al settore dei servizi in senso stretto, il Comitato nota anche che attualmente è la stessa nozione di servizio a diventare predominante. Dopo un decennio di sviluppo del concetto di servizi associati a uno o più prodotti, ora sono questi ultimi a essere sempre più associati a un'offerta di servizi. La sede di creazione del valore si è infatti trasferita al centro della relazione stessa di servizio, mentre le attività a monte e a valle appaiono ormai in una posizione subalterna. Infine, si osserva un'evoluzione irreversibile verso un'economia dell'immateriale e della conoscenza, fatta di alleanze, interdipendenze e corresponsabilità di ogni tipo.

3.5. Il Comitato sottolinea infine che lo stesso mercato dei servizi è intrinsecamente legato a quello dei prodotti. Lo sviluppo dei servizi è la principale caratteristica dei paesi sviluppati. Tutti i settori di attività sono interessati: l'industria, i cui costi di produzione, ma anche i profitti e i posti di lavoro sono sempre più costituiti da servizi, la distribuzione, che cerca di conquistare la fedeltà dei clienti grazie ai servizi associati, i servizi stessi, che realizzano oltre la metà delle loro attività interagendo fra loro, e infine gli Stati, che devono sempre più distinguere tra servizio pubblico e servizio al pubblico. Tutti questi elementi sono interdipendenti e complementari.

3.6. Il Comitato rileva inoltre che con la scelta dell'euro, l'Europa, per rimanere competitiva nel contesto della globalizzazione, ha scelto implicitamente di accentuare l'importanza dei servizi. Quelli ad elevato valore aggiunto individuale (basati sia sui processi che sugli individui) sono responsabili della capacità innovativa e del posto dell'Europa nell'economia mondiale. Quelli a più debole valore aggiunto individuale ma a forte utilità sociale collettiva risultano indispensabili all'efficacia dei primi, al tempo stesso contribuendo direttamente all'equilibrio della società grazie alla loro funzione di inserimento, integrazione e promozione sociale. Il consolidamento dell'equilibrio sociale e collettivo in senso lato è altresì un fattore che opera nell'attirare gli investimenti nelle regioni. I servizi costituiscono infatti una risposta forte alle poste in gioco dello sviluppo territoriale, alla strutturazione in rete delle regioni, alla strutturazione dell'offerta, consolidando l'immagine dell'Europa sul piano internazionale e rispondendo nel contempo alle sfide e alle necessità locali.

3.7. Per tutte queste ragioni e nella stessa ottica, la Commissione ha senz'altro ragione quando sottolinea il ruolo centrale dei servizi per il funzionamento del mercato unico su un piano generale (cfr. telecomunicazioni, servizi finanziari, ecc.) e i loro effetti sulle diverse fasi del processo commerciale. Il Comitato stesso è convinto che una migliore realizzazione del mercato unico dei servizi sia determinante per rafforzare la libera circolazione delle persone, dei prodotti e dei capitali, date le molteplici ripercussioni della libera prestazione dei servizi sui vari fattori dell'economia.

3.8. Il Comitato insiste in modo particolare sul ruolo chiave delle PMI nello sviluppo dell'economia dei servizi e sulla necessità che esse siano sostenute da un contesto generale più favorevole - ad esempio, con la semplificazione delle regolamentazioni e delle formalità, l'alleggerimento della pressione fiscale, la messa in rete, l'accesso agevolato ai finanziamenti, ecc.

3.9. Il Comitato ricorda inoltre il ruolo economico e sociale svolto dai servizi di interesse generale, la cui missione è stata espressamente riconosciuta dal Trattato di Amsterdam e dalla Carta dei diritti di Nizza. I servizi di interesse generale sono caratterizzati da una grande diversità che trae origine, in particolare, dalle specificità politiche, amministrative e culturali degli Stati membri. Le missioni di interesse generale possono altresì essere delegate ad operatori non pubblici, mediante concessioni dello stato sottoposte a particolari condizioni. Il Comitato sostiene il ruolo legittimo dei servizi di interesse generale, sottolineando al tempo stesso la necessità di garantire la loro compatibilità con il buon funzionamento del mercato interno, specie per quanto concerne la trasparenza nella loro gestione, la partecipazione degli utenti e delle parti sociali alla loro organizzazione e la conformità alle regole comunitarie di concorrenza. Il Comitato invita inoltre la Commissione a dare definizioni più precise, in modo da distinguere meglio, nell'ambito dei servizi dinteresse generale, le attività economiche da quelle non economiche. Il Comitato infine sottolinea la necessità di portare a termine la liberalizzazione dei trasporti, dei servizi postali e dell'energia, un elemento indissociabile dalla realizzazione di un vero e proprio mercato interno europeo.

3.10. La Commissione sottolinea l'importanza attribuita ai servizi dal mandato di Lisbona, ricordando in particolare che i servizi sono il motore della nuova economia e mettendo in rilievo le ripercussioni dell'attuale rivoluzione tecnologica, l'impatto dei servizi sul processo dinnovazione, sulla concorrenza a livello europeo e mondiale, i loro effetti sulla crescita economica e infine il loro contributo al potenziamento dei requisiti di qualità ormai pretesi da tutti i cittadini. Il Comitato approva questo riferimento al mandato di Lisbona, sottolineando al tempo stesso le preoccupanti lacune per quanto riguarda il rigoroso controllo della sua attuazione, ben indicate dall'atteggiamento dei 15 durante il vertice europeo di Stoccolma, in particolare dalla loro mancanza di entusiasmo nel procedere alle riforme e dalla scarsa trasparenza di cui hanno dato prova nel riferire sullo stato di avanzamento delle stesse (assenza dinformazioni da parte degli Stati membri sull'avanzamento delle riforme nazionali, ritardi nelle decisioni europee, ritardi nel recepimento delle direttive negli Stati membri). A tali lacune bisognerà assolutamente rimediare prima del prossimo vertice di primavera, che si terrà a Barcellona nel marzo 2002.

3.11. Il Comitato sottolinea la necessità di riflettere sull'impatto non solo economico ma anche sociale di una maggiore apertura del mercato unico dei servizi: è opportuno sostenere l'incremento di produttività e di competitività che sarà determinato da tale maggiore apertura, ma anche vigilare sulle conseguenze sociali per le situazioni precedentemente protette, prevedendo periodi di transizione e promuovendo azioni di formazione e di riconversione, eventualmente con l'ausilio dei fondi comunitari. Il Comitato ricorda inoltre che una più ampia realizzazione del mercato unico dei servizi avrà nel complesso effetti sociali positivi, e che al riguardo si è persino ipotizzata la creazione di 36 milioni di nuovi posti di lavoro.

3.12. Il Comitato insiste infine sul bisogno di riflettere sin dora sul ruolo dei servizi nell'Europa ampliata e di associare pienamente i paesi candidati alla preparazione, alla definizione e alla realizzazione della nuova strategia per il mercato unico dei servizi.

4. Osservazioni del Comitato sui ritardi del mercato unico dei servizi

4.1. Il Comitato concorda con la Commissione sul fatto che il mercato unico dei servizi continua ad essere in ritardo rispetto al mercato unico dei prodotti. Essendo stato avviato più tardi, continua a scontrarsi con un maggior numero di ostacoli. Una riprova di questa situazione è il gran numero di direttive che non sono state ancora adottate. I servizi inoltre sono, per loro stessa natura, più difficili da armonizzare dei prodotti. In effetti, le condizioni di prestazione dei servizi sono strettamente legate agli ordinamenti giuridici nazionali in vigore (diritto civile, commerciale, disposizioni sociali, ecc.), i quali sono anch'essi caratterizzati da alcune specificità culturali, di per sé particolarmente resistenti all'armonizzazione. Le condizioni di esercizio delle professioni nel campo dei servizi sono in genere soggette a rigorose regolamentazioni, spesso adottate da lungo tempo, e frequentemente inserite in un quadro di autoregolamentazione delle stesse professioni. Le responsabilità giuridiche di tali professioni possono inoltre variare enormemente da un paese all'altro (ad esempio in un paese la responsabilità derivante dalla costruzione di un edificio può incombere all'architetto, mentre in un altro paese spetta all'ingegnere). Tali divergenze rappresentano un grosso ostacolo alla libera prestazione dei servizi da uno Stato membro all'altro e complicano considerevolmente i dati relativi alla sua armonizzazione.

4.2. Il Comitato si rende conto della varietà di strumenti applicati dall'Unione europea per contribuire ad una migliore realizzazione del mercato unico dei servizi. I processi di armonizzazione e di riconoscimento reciproco devono completarsi positivamente; ciò rende necessaria una migliore definizione dei loro rispettivi campi di applicazione, anche se i due processi sono destinati a interagire sempre di più. Inoltre, la Comunità è chiamata a intervenire non solo attraverso strumenti legislativi (regolamenti, direttive) ma anche mediante meccanismi di accompagnamento (comunicazioni, studi, quadri di valutazione, azioni di formazione, programmi, ecc.).

4.3. Il Comitato ricorda infine le osservazioni critiche della relazione Lamfalussy del marzo 2001 relativa alla lentezza dell'iter legislativo europeo, e sottolinea che la fondatezza di tali osservazioni va ben al di là della semplice questione dei servizi finanziari e può applicarsi in modo altrettanto pertinente all'armonizzazione delle norme che disciplinano le altre categorie di servizi.

4.4. L'inchiesta effettuata dal Comitato presso gli ambienti socioprofessionali europei nel quadro dell'elaborazione del presente parere conferma tali motivi di insoddisfazione, pur riconoscendo la complessità della situazione. Solo il 4 % degli interpellati insiste soprattutto sui progressi realizzati, mentre il 16 % mette in primo piano i ritardi e l'80 % ritiene che tali aspetti si equiparino. L'80 % dà atto che i problemi esistenti sono difficilmente risolvibili sul piano tecnico e su quello politico, ma sempre l'80 % ritiene che attualmente essi non siano affrontati nel modo migliore. Il sondaggio conferma che la ben riconosciuta complessità dei problemi da affrontare non può in nessun caso giustificare un intervento comunitario poco incisivo: da parte dei soggetti che operano sul campo esiste una forte attesa per un nuovo approccio maggiormente aggressivo ed efficace, ma anche più nettamente definito, per affrontare efficacemente tale complessità.

4.5. Il Comitato richiama infine l'attenzione della Commissione sulla necessità di definire una metodologia e operare una distinzione fra gli ostacoli esistenti nell'ambito del mercato unico. Il sondaggio e l'audizione condotti dal Comitato hanno confermato che gli ostacoli ai servizi indicati dagli attori socioprofessionali sono numerosi e di varia natura, e corrispondono ampiamente alla vasta gamma degli ostacoli amministrativi, tecnici e fiscali nell'ambito del mercato interno. Viceversa, questi ostacoli sono spesso presentati e commentati senza preoccuparsi abbastanza di "gerarchizzarli". Bisogna però essere ben consapevoli del fatto che l'obiettivo di completare il mercato interno europeo dei servizi è senz'altro quello di garantire maggiore trasparenza, fluidità, efficacia e coerenza negli scambi, ma non quello di unificarne tutti gli aspetti. Talune disparità devono essere accettate (cfr. cultura, lingue, ecc.) e spetta a ognuno adeguarvisi. Sussistono invece degli ostacoli che determinano vere e proprie barriere e forti discriminazioni non giustificabili nell'ambito di un mercato unico, e vanno quindi rimossi quanto prima. Tra le due situazioni si osserva una "zona grigia" in cui esiste naturalmente e continuerà a svilupparsi il dibattito sul grado di fluidità (cfr. riconoscimenti reciproci, aperture attraverso l'azione diretta del mercato) e sul livello dintervento comunitario auspicabile (in particolare, attraverso l'armonizzazione).

4.6. Nell'elenco degli ostacoli di prossima presentazione, il Comitato raccomanda quindi alla Commissione di distinguere tra:

- ostacoli che rendono impossibile o scoraggiano fortemente una prestazione di servizi, come il mancato riconoscimento di requisiti tecnici o di diplomi e qualificazioni professionali, nel qual caso sono necessari interventi comunitari in via prioritaria;

- ostacoli che complicano una prestazione di servizi pur non influendo sostanzialmente sulle condizioni di concorrenza, come gli adeguamenti alle diversità culturali, linguistiche, ecc., di fronte ai quali è necessario piuttosto un adeguamento da parte dei fornitori e dei consumatori;

- ostacoli che determinano considerevoli costi aggiuntivi per una prestazione di servizi e che possono influire a vari livelli sulle condizioni di concorrenza, ad esempio oneri supplementari legati alle regolamentazioni, alle procedure, alle condizioni operative. In tal caso possono risultare necessari degli interventi comunitari, tenendo conto tuttavia sia del grado dimpegno politico dell'Unione nella definizione e nell'attuazione di politiche comuni, sia delle esigenze legate ai principi di sussidiarietà e proporzionalità. Si tratta di un settore dintervento destinato a evolversi di pari passo con il progredire dell'integrazione europea.

5. Osservazioni del Comitato sui principi strategici proposti dalla Commissione

5.1. Il Comitato ritiene che la Commissione faccia bene a insistere sull'importanza di una strategia globale per rilanciare il mercato unico dei servizi. Il Comitato approva i cinque principi fondamentali su cui si basa la strategia:

- una strategia onnicomprensiva, che abbracci tutti i servizi;

- una strategia che renda le attività transfrontaliere agevoli quanto quelle svolte all'interno di uno Stato membro. Il Comitato tuttavia sottolinea la necessità che ciascuno si adegui alle diversità culturali e linguistiche locali che fanno parte integrante della realtà e della ricchezza europee;

- una strategia al servizio delle imprese e dei consumatori;

- una strategia al passo con i cambiamenti;

- una strategia coerente con le altre politiche.

5.2. Condivide in particolare la preoccupazione espressa dalla Commissione sull'esigenza di eliminare ogni frammentazione nella lotta agli ostacoli che permangono, ponendo l'accento sull'insieme del processo microeconomico (produttivo, commerciale, finanziario, ecc.), così come esso è vissuto dall'operatore economico, ed evidenziando la necessità di rimuovere gli ostacoli presenti lungo tale processo, al fine di ottenere un risultato positivo realmente percepibile da parte dello stesso operatore.

5.3. Il Comitato rileva però che le soluzioni non sempre sono state definite con chiarezza, in quanto la Commissione ha preferito subordinare una tale definizione a un'analisi più approfondita degli ostacoli. Pertanto, la Comunicazione della Commissione appare ancora, per il momento, una metodologia che resta da precisare per quanto concerne il suo equilibrio operativo e la ripartizione delle responsabilità tra i vari operatori e di cui occorre assicurare l'attuazione con i mezzi appropriati. Il successo di una tale strategia diventa sempre più necessario nel momento in cui la duplice pressione esercitata dall'euro e dalla società dell'informazione sottolinea l'urgenza di un mercato europeo dei servizi più fluido, più coerente e meglio organizzato.

5.4. Il Comitato è daccordo con la Commissione sul fatto che occorre dare priorità alla liberalizzazione degli scambi transfrontalieri, i quali costituiscono veri e propri punti di saldatura del mercato unico, in particolare con l'introduzione dell'euro. Un buon approccio sarebbe quello di fare un elenco più accurato e di dare un maggiore sostegno alle iniziative prese in loco dagli operatori economici al fine di eliminare gli ostacoli esistenti alle frontiere. La base dati PRISM dell'Osservatorio del mercato unico illustra già in maniera circostanziata e concreta queste iniziative.

5.5. Anche il Comitato, come la Commissione, attribuisce la più grande importanza alla necessità di dare un sostegno reale ai consumatori e alle imprese (queste ultime sono contemporaneamente fornitrici e consumatrici di servizi). Ciò significa prendere spunto dalle loro impressioni sul campo e dalle loro aspettative, ma di certo significa anche coinvolgerli direttamente nella concezione stessa delle regole.

5.6. La Commissione mette in evidenza il bisogno di adeguare la regolamentazione al ritmo del cambiamento. Il Comitato condivide questa preoccupazione e sottolinea che per soddisfare questa necessità occorre ripartire meglio le funzioni tra tutti gli operatori interessati. Pertanto ritiene che il legislatore europeo non dovrebbe tanto cercare di disciplinare ogni dettaglio quanto concentrarsi sui requisiti essenziali (secondo la "nuova impostazione" già applicata una quindicina di anni fa per l'armonizzazione dei prodotti).

5.7. Il Comitato richiama inoltre l'attenzione della Commissione sulla necessità di tenere conto, nell'elaborazione di una strategia più offensiva, delle "discriminazioni alla rovescia" che l'apertura accelerata del mercato può parimenti provocare da parte di uno Stato membro nei confronti dei propri cittadini. I Trattati dell'Unione europea, infatti, sono stati concepiti soprattutto al fine di proteggere da ogni trattamento discriminatorio da parte di uno Stato i cittadini di altri Stati membri, e non i propri. Certamente, uno Stato è portato di solito ad abrogare o adeguare all'apertura le normative nazionali divenute obsolete e penalizzanti, ma può anche soprassedere a tali modifiche, penalizzando i propri cittadini. Sarebbe utile che la Commissione facesse regolarmente il punto sullo stato di tali "discriminazioni alla rovescia", intensificando così la pressione su tali Stati perché riformino le rispettive normative nazionali.

5.8. La Commissione sottolinea infine la necessità di una strategia nel settore dei servizi coerente con le altre politiche dell'UE. Il Comitato condivide questa preoccupazione in quanto tiene conto dell'esigenza di definire una vera e propria strategia globale.

6. Osservazioni del Comitato sulle priorità proposte dalla Commissione per la prima fase

6.1. Le priorità di adozione indicate dalla Commissione per il 2001 interesseranno anche il primo semestre del 2002, se si tiene conto di taluni ritardi e sfasamenti oggi prevedibili, a circa un anno dalla presentazione della Comunicazione. Tali priorità fanno emergere un quadro assai composito dei lavori in corso. Tale quadro illustra chiaramente la diversità delle questioni regolamentari relative ai servizi, ma rivela altresì la necessità di disporre, in sede di definizione delle iniziative da adottare nella seconda fase, di un filo conduttore sufficientemente ordinato, stabile e pianificato per quanto riguarda la loro trattazione. Data l'imminenza dell'applicazione definitiva dell'euro il 1o gennaio 2002, il Comitato ritiene che al momento la priorità assoluta sia da accordare all'apertura dei servizi nel settore finanziario (ad esempio, vendita a distanza dei servizi finanziari, contabilità delle imprese e attuazione delle raccomandazioni del rapporto Lamfalussy, associando le categorie socioprofessionali ai comitati di regolamentazione dei valori mobiliari). Inoltre, il Comitato condivide la necessità di intensificare la pressione durante l'attuale Presidenza belga per adottare una serie di decisioni rimaste in sospeso riguardanti gli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori, il quadro normativo delle telecomunicazioni, l'apertura alla concorrenza dei servizi postali, i diritti dautore nella società dell'informazione e l'IVA applicabile a determinati servizi forniti per via elettronica.

6.2. Quanto all'elenco delle nuove iniziative che la Commissione intende presentare entro la fine del 2001, il Comitato non può che ribadire quanto osservato in precedenza sull'attuale mancanza di un filo conduttore che unisca i lavori relativi ai servizi, e sulla necessità che, nel frattempo, la priorità venga attribuita in ogni caso alle misure daccompagnamento dell'introduzione dell'euro, in particolare per ciò che concerne le nuove iniziative richieste dal piano dazione per l'apertura dei servizi finanziari. Inoltre, dato che il Parlamento europeo ha respinto di recente il progetto di direttiva sulle OPA, appare urgente anche presentare un nuovo progetto che possa essere adottato dal Parlamento e dal Consiglio in un prossimo futuro, e garantire un inquadramento giuridico chiaro e comune di fronte all'intensificarsi del fenomeno delle ristrutturazioni di imprese nell'ambito del mercato unico. Il Comitato accoglie con favore la creazione, recentemente annunciata dalla Commissione, di un gruppo di esperti indipendenti per riflettere sulla situazione attuale del diritto societario e contribuire in particolare al rilancio di un progetto di normativa comunitaria sulle OPA. In attesa di ulteriori chiarimenti circa le soluzioni da proporre nella seconda fase, il Comitato appoggia le altre iniziative annunciate dalla Commissione entro la fine del 2001 in materia di comunicazioni commerciali (promozione delle vendite), professioni regolamentate (riconoscimento delle qualificazioni), servizi finanziari e commercio elettronico, contraffazione e pirateria.

6.3. In merito alle relazioni di riesame annunciate dalla Commissione riguardo a diverse direttive, il Comitato sottolinea in particolar modo la questione dell'informazione preliminare nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, che costituisce la base inevitabile di qualsiasi rafforzamento dell'armonizzazione e della semplificazione regolamentare del mercato unico dei servizi. Il Comitato attende inoltre con interesse le altre relazioni di riesame annunciate, riguardanti la tutela dei servizi di accesso condizionato, i diritti dautore e la radiodiffusione via cavo e via satellite, e la tutela giuridica delle banche dati.

6.4. Riguardo alle misure daccompagnamento annunciate dalla Commissione, il Comitato insiste in particolar modo sulla necessità di disporre di migliori statistiche, specie sul piano comparativo, per valutare lo sviluppo e l'apertura dei servizi nell'ambito del mercato unico. Una migliore analisi statistica appare essenziale se si vuole dare un fondamento valido alla nuova strategia di rilancio del mercato unico dei servizi. Il Comitato appoggia anche le altre misure daccompagnamento annunciate dalla Commissione, riguardanti da un lato la formazione delle imprese di servizi nel campo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, e dall'altro il miglioramento del processo dinnovazione nel contesto del sesto programma quadro di ricerca e sviluppo.

6.5. Infine, per quanto concerne gli studi annunciati dalla Commissione sugli ostacoli ai servizi, il Comitato ritiene che la prevista relazione segni l'inizio della seconda fase piuttosto che la conclusione della prima e presenta qui di seguito le sue osservazioni in materia. Il Comitato inoltre propone che detta relazione sia elaborata in collaborazione con il proprio Osservatorio del mercato unico, il quale, grazie alle sue audizioni e ai suoi questionari, anche nel quadro dell'elaborazione del presente parere, e grazie altresì alla banca dati PRISM, ha da parte sua individuato una serie di ostacoli al mercato unico dei servizi che gli operatori economici sul terreno indicano come quelli di maggior impatto.

7. Osservazioni del Comitato sulle priorità proposte dalla Commissione per il 2002

7.1. Il Comitato desidera innanzi tutto sottolineare diversi principi fondamentali emersi nel corso dell'audizione organizzata nell'ambito del presente parere e su cui andrà basato il nuovo approccio comunitario per completare il mercato interno dei servizi:

7.1.1. valutazione: un inventario accurato degli ostacoli, redatto sulla base di sondaggi fra gli addetti ai settori e statistiche recenti, dovrà essere necessariamente aggiornato per fondare la nuova strategia per il mercato interno dei servizi.

7.1.2. Prevenzione: un elemento chiave della nuova strategia dovrà consistere nel prevenire l'insorgere di nuovi ostacoli nazionali rafforzando l'obbligo dinformazione preliminare.

7.1.3. Coordinamento: occorrerà trovare il giusto equilibrio attraverso approcci complementari, in particolare tra riconoscimento reciproco, armonizzazione normativa e autoregolamentazione professionale, conciliando gli interessi delle imprese e quelli dei consumatori e tenendo conto anche delle missioni dei servizi dinteresse generale. Il nuovo strumento orizzontale dovrà costituire il perno - saldamente ancorato, ma nel contempo flessibile - di un tale coordinamento.

7.1.4. Semplificazione: sarà fondamentale evitare che le attività nei settori dei servizi vengano complicate da regolamentazioni europee troppo complesse o incapaci di rispondere realmente alle attese degli operatori.

7.1.5. Precauzione: sarà necessario prevedere delle fasi di adattamento per far fronte agli ostacoli che costituiscono anche delle compartimentazioni tra sistemi nazionali giuridicamente e culturalmente differenti.

7.1.6. Globalizzazione: occorrerà tenere conto del contesto e delle esigenze sul piano internazionale, ad esempio commercio elettronico e OMC.

7.1.7. Partecipazione: sarà necessario coinvolgere gli attori socioprofessionali nell'ideazione e nell'attuazione delle norme, prevedendo spazi di coregolamentazione e di autoregolamentazione sul modello dei codici di condotta europei già inseriti nella banca dati PRISM dell'Osservatorio del mercato unico del Comitato.

7.1.8. Monitoraggio: la Commissione dovrà predisporre delle relazioni periodiche sui progressi del dispositivo nel complesso.

7.2. Sulla base di tali principi, il Comitato presenta le raccomandazioni seguenti, sottolineando che ciascuna di esse contribuisce alla creazione di un dispositivo globale, dinamico, interattivo e coerente, senza il quale non gli sembra affatto possibile rilanciare con successo il completamento del mercato unico dei servizi.

7.3. Il Comitato approva l'annuncio della Commissione, a conclusione della prima fase e all'inizio della seconda, di elaborare un elenco sistematico di tutti gli ostacoli e le barriere che impediscono alle imprese europee di offrire ai consumatori i loro servizi oltre frontiera. La Commissione deve munirsi degli strumenti necessari perché questo elenco sia il più completo possibile e copra tutte le attività di servizi, siano esse già regolamentate o no a livello comunitario. A tale proposito, il calendario proposto non sembra essere realistico, se si tiene conto della vastità di questo elenco.

7.4. Il Comitato approva inoltre l'intenzione della Commissione di presentare nel 2002 un elenco di ostacoli eliminabili mediante applicazione diretta dei principi del Trattato. Invero, sembra indispensabile riaffermare a chiare lettere il principio della libera prestazione dei servizi e dei riconoscimenti reciproci nell'ambito del mercato unico, nello spirito del Trattato e della giurisprudenza sul caso Cassis de Dijon, precisando maggiormente i motivi per i quali gli Stati mantengono taluni ostacoli e gli ambiti in cui tali ostacoli possono ancora frapporsi in assenza di una regolamentazione comunitaria. Come si è detto, il Comitato auspica che tale elenco venga definito su base consensuale.

7.5. Sottolinea altresì la necessità di rafforzare la lotta alle infrazioni che negli ultimi anni hanno raggiunto proporzioni eccessive negli Stati membri e che minacciano seriamente l'efficacia e la coesione del mercato unico. La Commissione dovrebbe svolgere con maggiore impegno ed efficacia il suo ruolo di custode dei Trattati, accelerando in particolare la gestione delle procedure dinfrazione in caso di violazione dei principi di libera circolazione dei servizi e di libero stabilimento ed esaminando attentamente la questione della proporzionalità delle misure nazionali che sono all'origine di tali restrizioni. In un momento in cui si richiede ai paesi candidati uno sforzo eccezionale per recepire tutto l'acquis comunitario, gli Stati membri devono sentirsi tenuti a dare l'esempio.

7.6. Il Comitato insiste inoltre sulla necessità di rafforzare ed estendere a tutte le attività di servizi la procedura dinformazione preliminare sui progetti di regolamentazione nazionale suscettibili di creare nuovi ostacoli. L'adozione di una nuova direttiva che integri in tal senso il dispositivo attualmente esistente gli appare indissociabile dalla messa a punto di una nuova strategia per il mercato interno dei servizi, della cui credibilità ed efficacia costituisce un presupposto essenziale.

7.7. Per quanto riguarda le misure non legislative che la Commissione intende presentare nel 2002 al fine di sopprimere taluni ostacoli non regolamentari, il Comitato sottolinea la necessità di promuovere, ogniqualvolta sia possibile, l'adozione di codici di condotta da parte delle categorie socioprofessionali europee, come alternativa all'introduzione di nuove regolamentazioni comunitarie o per integrare queste ultime. Il Comitato ricorda a tale proposito le conclusioni dell'audizione del 3 maggio 2001 sulle prospettive di coregolamentazione nel mercato unico, in cui si indicavano le forti potenzialità di sviluppo in tale ambito, in particolare nel settore dei servizi. Il Comitato plaude inoltre all'intenzione espressa dalla Commissione di promuovere dei meccanismi per la risoluzione delle controversie e di sviluppare le azioni di sensibilizzazione riguardanti il mercato unico dei servizi.

7.8. Il Comitato sostiene l'obiettivo della Commissione di focalizzare nuovamente l'armonizzazione su alcune esigenze fondamentali e accoglie con interesse il progetto di creare uno strumento trasversale per eliminare la maggior parte degli ostacoli che permangono. Ritiene inoltre che senza un impegno politico e giuridico forte da parte del Parlamento europeo e del Consiglio di creare un vero e proprio spazio senza frontiere per i servizi in Europa, basandosi su questo strumento giuridico quadro e organizzando una nuova ripartizione delle responsabilità tra istituzioni UE, Stati membri e ambienti socioprofessionali, non sarà possibile accelerare in modo decisivo i lavori di armonizzazione e di riconoscimento reciproco rilevanti per il mercato unico dei servizi.

7.8.1. Il Comitato è consapevole delle potenziali difficoltà legate alla configurazione giuridica di tale strumento:

7.8.1.1. Di primo acchito può sembrare arduo pretendere di inquadrare in un'unica direttiva tutta la problematica legata all'apertura dei servizi - fosse pure una direttiva quadro -, data la grande complessità e diversità dei problemi in questione. Se la Commissione dovesse tuttavia optare per una tale soluzione, la direttiva andrebbe concepita in modo molto diverso dal solito, specie per quanto riguarda la flessibilità dei contenuti, il coinvolgimento degli ambienti socioprofessionali, il decentramento dell'attuazione e il rinvio ad altre direttive e a strumenti giuridici complementari.

7.8.1.2. Dal canto suo, il Comitato sarebbe pronto a raccomandare la scelta di una risoluzione quadro del Parlamento e del Consiglio, ma dovrebbe essere chiaro che una tale risoluzione non può essere affatto assimilabile a una semplice raccomandazione e che, analogamente a una direttiva, essa obbligherebbe i suoi autori a definire un nuovo programma e un nuovo dispositivo dazione dotato di un calendario giuridicamente vincolante.

7.8.1.3. Ad ogni buon conto, il Comitato auspica che il previsto impatto - e la creazione stessa - di uno strumento giuridico orizzontale non vengano influenzati o snaturati da eccessive discussioni sulla configurazione giuridica, e in principio concorda con la massima secondo cui "poco importa il colore del gatto, purché acchiappi il topo". Viceversa, il Comitato insiste qui di seguito su diverse importanti esigenze relative al nuovo dispositivo che dovrebbe essere posto in atto da tale strumento orizzontale:

7.8.2. Per il Comitato, questo nuovo strumento dovrebbe rispondere alle seguenti esigenze:

7.8.2.1. essere uno strumento orizzontale, cioè contemplare, al di là delle diversità, tutti gli aspetti della libera prestazione di servizi;

7.8.2.2. essere politicamente vincolante e giuridicamente cogente, il che esclude in linea di massima la possibilità di ricorso a una semplice raccomandazione;

7.8.2.3. definire un certo numero di principi organizzativi di base per le condizioni dell'apertura, ai quali possano richiamarsi gli strumenti aggiuntivi derivati;

7.8.2.4. pur presentando un approccio globale, consentire un'attuazione flessibile e predisporre un coordinamento ottimale tra approcci complementari (armonizzazione, riconoscimenti reciproci) e soggetti diversi (legislatore europeo, comitati di regolamentazione, ambienti socioprofessionali europei).

7.8.3. Il nuovo strumento orizzontale dovrebbe pertanto:

7.8.3.1. adoperarsi per affrontare gli ostacoli rimanenti, privilegiando un approccio globale ed eliminando gli ostacoli incontrati dalle imprese nelle varie tappe della prestazione dei servizi, anziché frammentare le misure in settori troppo specifici;

7.8.3.2. precisare le circostanze in cui gli Stati membri potrebbero avere dei validi motivi per conservare un inquadramento nazionale specifico;

7.8.3.3. promuovere una più efficace applicazione del principio di riconoscimento reciproco delle legislazioni nazionali, evitando regolamentazioni inutili a livello comunitario e garantendo al tempo stesso che lo spazio comunitario senza frontiere sia altrettanto facile da utilizzare che un mercato nazionale;

7.8.3.4. prevedere un numero limitato di direttive concernenti i principali settori nell'ambito della prestazione di servizi (ad esempio, servizi finanziari, servizi individuali, servizi alle collettività, ecc.), direttive che a loro volta dovrebbero basarsi sui metodi già consolidati per l'apertura del mercato unico dei prodotti e limitarsi a fissare delle esigenze fondamentali;

7.8.3.5. sforzarsi, in quanto strumento permanente, di prevedere le nuove esigenze regolamentari, agevolare il processo liberazione/integrazione, superare i divari fra i vari settori e le varie categorie.

7.8.4. Il Comitato raccomanda di affidare la stesura delle esigenze fondamentali dello strumento quadro e delle varie direttive a comitati misti di regolamentazione (sulla base dell'esperienza dei comitati SLIM), composti di rappresentanti delle amministrazioni nazionali, dei fornitori di servizi e degli utenti. Nell'ambito di tale approccio decentrato, il legislatore europeo e la Commissione europea dovrebbero avere soprattutto un ruolo di controllo dell'attuazione delle norme definite dai comitati misti di regolamentazione, procedendo se necessario alla loro omologazione.

7.8.5. Inoltre, il nuovo strumento dovrebbe individuare e incoraggiare approcci di autoregolamentazione e di coregolamentazione degli ambienti socioprofessionali interessati, a completamento delle direttive e delle norme definite dai comitati misti di regolamentazione, sotto il controllo del legislatore e della Commissione europea per quanto concerne i loro effetti e la loro attuazione. Il Comitato sottolinea che gli attori socioprofessionali, nella misura in cui assumeranno tali responsabilità di autoregolamentazione su scala europea, avranno la possibilità di svolgere un ruolo di primo piano nel futuro assetto del mercato interno dei servizi. Ciò implicherà la necessità di istituire un partenariato innovativo con il legislatore europeo. Il Comitato auspica vivamente lo sviluppo di un tale partenariato, nel quale vede la chiave per attuare con successo il "nuovo approccio" per il completamento del mercato europeo dei servizi.

7.8.6. L'attuazione dello strumento quadro, delle direttive daccompagnamento, delle misure dapplicazione provenienti dai comitati misti di regolamentazione e degli approcci di autoregolamentazione e di coregolamentazione degli ambienti socioprofessionali dovrebbe costituire la base di una serie di relazioni della Commissione europea, in cui si precisi lo stato di avanzamento dei lavori e si aggiornino le priorità relative al mercato unico dei servizi;

7.8.7. L'attuazione di tale nuovo dispositivo dovrebbe già permettere di ottenere progressi significativi e irreversibili nel senso di un'accelerazione del mercato unico dei servizi entro la fine dei mandati attuali della Commissione e del Parlamento e prima che inizino le adesioni.

Bruxelles, 28 novembre 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 888 def., del 29.12.2000.