Relazione di attività

per il periodo 1o giugno 2000-31 maggio 2001

(2001/C 365/02)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

PREFAZIONE

La presente relazione presenta un quadro del primo anno di attività durante il quale sono stato il solo responsabile e che è stato contrassegnato dalle difficoltà connesse alla trasformazione dell'UCLAF in OLAF.

La prima relazione presentata nel maggio 2000 aveva piuttosto il carattere di un inventario dell'eredità lasciata dall'UCLAF. Nel corso del 2001, tale eredità si è rivelata più difficile da gestire di quanto avessi previsto e di come viene indicato nella prima relazione. Si rendeva quindi necessario un riorientamento fondamentale, soprattutto in materia di indagini interne.

La prima riorganizzazione aveva quindi l'obiettivo di modificare la struttura talvolta troppo rigida delle unità di indagine e, soprattutto, organizzare una struttura di lavoro flessibile e trasparente. Tale obiettivo è stato ora raggiunto ed è pienamente accettato in particolare dal nuovo personale dell'OLAF.

Le nuove assunzioni hanno incontrato numerosi ostacoli di carattere amministrativo, in particolare quando si è trattato di occupare i posti riservati ai quadri, e non hanno potuto quindi essere effettuate entro i termini previsti. Contemporaneamente, molti funzionari dell'OLAF hanno lasciato l'Ufficio con il consenso della Commissione, che ne era la condizione indispensabile. Per questo motivo si può parlare di un "nuovo inizio" solo a partire da adesso.

L'attività essenziale dell'OLAF consiste ora nel portare a termine le trasformazioni dell'organizzazione, nonché ridefinire i compiti prioritari affinché possa esser in grado di effettuare le missioni operative in piena indipendenza con il sostegno del Comitato di vigilanza.

Anche se l'OLAF è un organo amministrativo di indagine, i risultati delle sue indagini debbono essere utilizzati nelle diverse procedure giuridiche: ad esempio, nel quadro delle procedure disciplinari, amministrative (recupero) o anche penali che possono seguire. Pertanto si rende necessaria una stretta cooperazione con le diverse autorità degli Stati membri e la magistratura. È solo grazie a questa stretta cooperazione, internazionale e pluridisciplinare che potremo raggiungere l'obiettivo di disporre di conclusioni di indagine effettivamente utilizzabili.

L'adeguamento ai nuovi requisiti dell'OLAF si è rivelato particolarmente difficile nei casi di indagini interne. I metodi di indagine hanno dovuto essere totalmente riveduti e resi conformi a una normativa accettabile per un organismo investigativo il cui obiettivo consiste nell'ottenere risultati nel rispetto dei principi del diritto. Questo processo è in fase di attuazione con le ultime assunzioni.

La diffidenza dei funzionari delle Istituzioni deriva dalle esperienze connesse alle dimissioni dell'ultima Commissione. Bisogna sperare che tale diffidenza possa essere superata e che l'importanza delle indagini dell'OLAF sia meglio compresa.

Obiettivo delle suddette riforme interne è di rendere l'OLAF più in grado di tutelare gli interessi europei. La funzione di servizio che offre l'OLAF nel perseguire a livello transfrontaliero i casi di distrazione di fondi pubblici e la criminalità economica che ne deriva, svolge un ruolo importante in questo ambito. L'apertura delle frontiere è un'opportunità che si offre all'Europa, ma gli organi investigativi non sono sempre in grado di superare rapidamente le frontiere che dividono le competenze. Questa situazione può essere migliorata con l'aiuto dell'OLAF e le esperienze che esso ha accumulate nelle sue procedure dovrebbero rientrare nelle future riflessioni sul miglioramento della cooperazione. Gli Stati membri, nonché i paesi candidati e i paesi terzi fanno già ampiamente ricorso alle possibilità offerte dall'OLAF di fornire l'informazione necessaria e metterli in contatto con i vari organi investigativi ed esecutivi.

In una Europa sempre più grande, la cooperazione degli organi di indagine, anche a livello giudiziario, si è notevolmente accelerata nel corso degli ultimi anni, indipendentemente dai tragici avvenimenti dell'11 settembre 2001. Mentre i negoziati su Eurojust, unità di coordinamento della cooperazione giudiziaria che dovrebbe iniziare la propria attività l'anno prossimo, sono ancora in corso, è divenuta operativa, nel frattempo, una unità provvisoria. Oltre a questo progetto pienamente visibile, sono in atto numerosi altri sforzi diretti a migliorare la cooperazione. Spero di poter avere un dialogo aperto, in merito a un progetto globale, sulla base del Libro verde sul Procuratore europeo che la Commissione dovrà presentare a fine autunno. A questo proposito, sarà necessario uno sforzo notevole per raccogliere le diverse proposte in un progetto globale diretto a sviluppare un sistema efficace di cooperazione e di collaborazione.

Indipendentemente da tutto questo, dobbiamo sforzarci di trovare una soluzione che consenta all'Europa in continua crescita, nonostante la molteplicità degli organismi investigativi e dei sistemi giudiziari, di combattere le irregolarità, la criminalità economica e altre forme di criminalità lesive degli interessi comunitari, il più efficacemente possibile.

Oggi a tutti si chiede di pensare e agire globalmente. Ma gli organi di indagine purtroppo sono in gran parte esclusi da tale riflessione. L'OLAF parteciperà in modo attivo, contribuendo con le esperienze accumulate dai suoi investigatori e dai suoi esperti in materia giudiziaria, in questo settore. Anche i paesi candidati dovrebbero poter partecipare a questo dialogo fin dalle prime fasi, al fine di preparare il "progetto globale" per il futuro.

Franz-Hermann Brüner

Direttore generale OLAF

INTRODUZIONE

L'Ufficio europeo per la lotta contro la frode è tenuto a rendere conto periodicamente delle sue attività operative(1). La prima relazione dell'Ufficio, relativa al periodo fra il 1o giugno 1999, data della sua creazione e il 31 maggio 2000, è stata adottata il 23 maggio 2002(2): essa conteneva un'analisi delle competenze e delle procedure dell'Ufficio, come risultano dai testi, analizzava le attività operative dal punto di vista statistico e quantitativo e presentava una serie di questioni che potevano servire di base a futuri orientamenti.

La presente relazione riassume, per il periodo dal 1o giugno 2000 al 31 maggio 2001, gli importanti cambiamenti intervenuti e ancora in corso, per quanto riguarda l'organizzazione dei servizi e i metodi di lavoro dell'Ufficio, finalizzati allo svolgimento dei suoi compiti in materia di tutela degli interessi finanziari, di lotta contro le frodi e contro qualsiasi altra attività illecita, lesiva in particolare degli interessi delle Comunità.

Una prima parte della relazione rende conto della passata attività operativa dell'Ufficio nel settore della tutela degli interessi finanziari. L'attività specifica per ogni grande settore delle politiche comunitarie viene presentata attraverso un riassunto di casi esemplari. A causa della protezione dovuta alle persone oggetto della inchiesta e al rispetto del segreto connesso alle indagini, i casi presentati in questa sede sono casi di dominio pubblico o I cui procedimenti sono ormai ampiamente conclusi. Tale presentazione è seguita da una analisi statistica che tiene conto del gran numero di informazioni esistenti utilizzandole secondo la nuova metodologia che è stata definita per trattare i fascicoli.

Il presente resoconto della passata attività operativa traccia il bilancio di un esercizio largamente condizionato da un certo numero di contingenze, in particolare:

- il gran numero di fascicoli ereditati dalla vecchia UCLAF;

- l'inerzia strutturale derivante dal trasferimento in blocco delle risorse umane;

- la compartimentazione delle attività operative, la mancanza di metodi oggettivi e trasparenti di lavoro;

- la natura del know-how disponibile, che è anch'essa ereditata dalla vecchia struttura;

- i tempi propri della procedura di bilancio, il che spiega come il bilancio 200 fosse stato preparato dalla vecchia struttura, prima che venissero formulati i nuovi orientamenti;

- la complessità dei negoziati di bilancio 2000/2001, in ragione in particolare del congelamento di diverse voci;

- la complessità delle assunzioni da effettuare nel periodo;

- la lentezza delle redistribuzioni da effettuare senza soluzione di continuità nelle attività;

- l'assenza infine di un diritto materiale completo a livello comunitario, in particolare per quanto riguarda l'esercizio dell'azione penale nel quadro delle indagini interne.

Di conseguenza, solo al termine del presente esercizio il Direttore generale potrà disporre dell'essenziale degli strumenti necessari alla organizzazione della nuova politica. L'esercizio 2000/2001 è dominato complessivamente dal cambiamento di rotta dell'Ufficio, sulla base di procedure, di risorse e di metodi il cui rinnovamento è divenuto effettivo solo a fine periodo.

La seconda parte riassume anzitutto le principali tappe dell'insediamento dell'Ufficio. Il periodo in questione, in effetti, ha costituito una fase di transizione contrassegnata dalle riflessioni sulla nuova organizzazione, di intesa con il Comitato di vigilanza(3) che svolge un ruolo importante per sostenere l'indipendenza operativa dell'Ufficio. Essa è inoltre incentrata sul funzionamento dell'Ufficio nel quadro istituzionale, in particolare sugli sforzi avviati per rinnovare le modalità di lavoro e le procedure interne e per assicurare un funzionamento ottimale e proattivo delle indagini, nonché del seguito che viene dato loro. Una terza parte fa il punto sullo stato di avanzamento degli strumenti necessari per definire la futura strategia operativa dell'Ufficio, fondata sulla nuova struttura e su una cultura d'azione proattiva e di cooperazione con gli Stati membri. In conclusione, la relazione indica quali sono gli orientamenti dell'Ufficio per le sue attività future.

Il nostro obiettivo

Il compito dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode è di tutelare gli interessi dell'Unione europea, di lottare contro le frodi, la corruzione e qualsiasi altra attività illecita, comprese le infrazioni commesse all'interno delle Istituzioni europee e in questo modo, offrire un servizio di qualità al cittadino europeo in maniera responsabile, trasparente ed efficiente.

I nostri metodi e strumenti

L'Ufficio europeo per la lotta antifrode svolge la sua missione conducendo, in piena indipendenza, delle indagini interne ed esterne. L'Ufficio organizza inoltre una cooperazione stretta e regolare fra le autorità competenti degli Stati membri al fine di coordinarne le attività. Esso fornisce agli Stati membri l'assistenza e il know-how tecnico pluridisciplinari necessari per aiutarli nelle loro attività di lotta contro la criminalità economica e finanziaria. Esso contribuisce alla concezione della strategia di lotta contro le frodi e le attività illegali dell'Unione europea prendendo le iniziative che si impongono per rafforzare il quadro legislativo.

I nostri principi

L'Ufficio si preoccupa di svolgere le proprie attività con integrità, imparzialità e professionalità e rispettare i diritti e le libertà individuali, in piena conformità con il diritto.

TITOLO 1

L'ATTIVITÀ DI INDAGINE(4) (1o GIUGNO 2000-31 MAGGIO 2001)

Il testo che segue è una presentazione dell'esercizio passato, ampiamente consacrato alla prosecuzione dei lavori in corso e alla organizzazione sia della nuova struttura operativa che alla ricostituzione del know-how e alla definizione di nuovi metodi di lavoro.

1.1. Le tendenze dell'esercizio passato nell'attività di indagine e le altre attività operative

Una parte considerevole dell'attività di indagine e delle altre attività operative(5) dell'esercizio passato hanno riguardato fascicoli preesistenti alla creazione dell'Ufficio. Per poter attuare la nuova politica decisa dal legislatore, l'Ufficio in effetti non ha iniziato dal nulla, ma ha dovuto procedere alla ricomposizione delle sue risorse e del know-how interno attraverso trasferimenti e assunzioni nel corso del periodo. Inoltre, le risorse disponibili che erano state trasferite in blocco al momento della creazione dell'Ufficio sono state destinate, prioritariamente, alla introduzione di procedure di indagine nuove. Questa riallocazione degli strumenti ha avuto un impatto sull'attività sul terreno, ma ha portato all'adozione del manuale dell'OLAF e alla organizzazione integrale del nuovo sistema di gestione dei casi (SGC)(6).

Queste attività si sono svolte all'interno della nuova direzione per le indagini e le attività operative, creata nel settembre 2000 e composta da due équipe che sono state incaricate, rispettivamente, delle indagini e delle attività operative.

Dotandosi di una simile struttura operativa e di tali strumenti, l'Ufficio si è posto l'obiettivo della definizione di una politica di indagine basata sul contributo di tutti i servizi, in particolare la futura direzione di Intelligence. Nel contesto contingente della transizione, gli orientamenti dell'attività operativa si sono basati su un'armonizzazione dei criteri di trattamento delle informazioni e su una ridefinizione pragmatica delle attività.

Le due équipes di investigatori della nuova direzione operativa hanno assicurato la continuazione dei lavori nei seguenti settori:

Indagini interne

Conformemente agli assi prioritari definiti dall'Impostazione strategica globale(7) e dagli orientamenti del Parlamento europeo nelle varie risoluzioni, nonché dai pareri del Comitato di vigilanza, le indagini svolte all'interno delle istituzioni e degli organi e organismi europei hanno ricevuto la priorità nel settore operativo.

Spese dirette

Nel settore delle spese dirette, le operazioni si sono basate principalmente sulla necessità di concentrare il lavoro sui casi aventi ramificazioni interne. La priorità è stata inoltre attribuita a casi complessi di natura transnazionale e a quelli che comportano la cooperazione con le autorità giudiziarie all'interno e all'esterno dell'Unione europea, in particolare allo scopo di stabilire una base per il lavoro da svolgere nel biennio 2001/2002 nei settori delle spese relative all'ampliamento e al Fondo europeo di sviluppo.

Azioni strutturali

Per quanto riguarda le azioni strutturali, è stata concessa la priorità ai casi che presentano un impatto transnazionale o finanziario elevato.

Dogane/Commercio

In questo settore, l'attività ha riguardato essenzialmente:

- la tutela dei regimi doganali preferenziali;

- i casi concernenti le importazioni di zucchero e di banane, a causa dell'elevato livello dei dazi implicati;

- le restituzioni all'esportazione, in particolare verso la Federazione russa(8)

Agricoltura

Nei settori dell'aiuto alla trasformazione e alla produzione in particolare dell'olio d'oliva, dei pomodori, del lino tessile e dei prodotti lattiero caseari, sulla base dell'individuazione dei rischi.

Dazi doganali e accise

Lotta contro il contrabbando di sigarette e di alcool nonché altre attività illecite.

1.2. Indagini interne

Nel corso del periodo sono state avviate trentasei indagini, di cui otto concernenti istituzioni, organi e organismi comunitari diversi dalla Commissione e i suoi servizi. Nove indagini si sono concluse con la redazione di una relazione. Tali relazioni riguardano la Commissione, il Comitato economico e sociale, il Centro di traduzione degli organi dell'Unione europea e il Parlamento europeo; otto relazioni di indagine hanno portato a una decisione di trasmissione alle autorità giudiziarie nazionali.

In genere, si tratta di casi complessi di frodi commesse da soggetti ben organizzati, o di casi di frodi commesse da soggetti isolati o ancora di comportamenti individuali che possono costituire una violazione degli obblighi professionali. Questi casi testimoniano della varietà dei comportamenti (distrazione di fondi, produzione di falsi documenti, manipolazione di offerte, trasmissione di informazioni su gare passibili di azioni penali, attività occulte) dovute a funzionari o agenti delle diverse istituzioni.

Indagini particolari

Due indagini particolari che hanno portato alla pronuncia di una sentenza, grazie all'assistenza dell'Ufficio, testimoniano le difficoltà di cooperazione esistenti fra tutte le autorità o i servizi interessati, ma illustrano anche l'evoluzione delle pratiche. Questi due fascicoli dimostrano in maniera significativa la necessità di coordinare l'azione di lotta contro le pratiche fraudolente.

Caso "Ufficio della rappresentanza di Stoccolma"

Nel mese di novembre 1999, era stata segnalata la possibilità di eventuali malversazioni finanziarie commesse nell'Ufficio di rappresentanza della Commissione a Stoccolma. A causa dei vincoli particolari derivanti dal Protocollo sui privilegi e le immunità e dallo Statuto dei funzionari, le autorità giudiziarie svedesi hanno chiesto l'assistenza dell'Ufficio che dispone dei poteri di indagine adeguati all'interno della Commissione. L'OLAF ha svolto pertanto un'indagine e ha presentato una relazione, il 24 maggio 2000, alla Commissione, nonché alle autorità svedesi. Sulla base degli accertamenti effettuati dagli investigatori dell'Ufficio, la magistratura ha potuto proseguire i suoi lavori anche con l'assistenza dell'OLAF.

Il procuratore di Stoccolma ha potuto procedere alle audizioni e agli atti necessari alle iniziative che egli ha ritenuto utili. Il 28 giugno 2001, la Commissione ha avviato delle procedure disciplinari.

Questo caso illustra i rischi che possono derivare da una gestione decentrata dei finanziamenti comunitari e la necessità di assicurare una sana gestione finanziaria in particolare nelle delegazioni. Inoltre, il caso in questione ha dimostrato l'eccellente cooperazione che si è stabilita fra l'OLAF e le autorità giudiziarie svedesi. L'interesse del pubblico e l'attenzione che a questo caso ha riservato la stampa sono stati particolarmente elevati sia in Svezia che presso gli altri Stati membri. Il trattamento rigoroso e professionale di un caso interno di questo tipo da parte dell'OLAF è estremamente importante ai fini della credibilità delle Istituzioni europee.

Caso "turismo"/Francia

Una prima sentenza è stata pronunciata in Francia dal Tribunal de Grande Instance di Parigi il 22 settembre 2000 relativa alle frodi scoperte nel settore della politica del turismo e denunciate dalla Commissione (UCLAF) nel dicembre 1994. Nei confronti dei cinque principali accusati sono state pronunciate condanne da un anno a quattro anni di reclusione e comminate ammende per un importo di 304898 euro, con un danno civile riconosciuto alla Comunità di 1029030 euro.

In seguito al ricorso in appello presentato dalle parti, il caso sarà nuovamente discusso dalla Corte d'appello di Parigi (udienze previste per fine 2001).

Altre procedure attualmente in corso per lo stesso caso, in particolare in Belgio, avviate sempre nel 1994, dovrebbero portare a decisioni giudiziarie nel prossimo futuro.

Questo caso illustra la difficoltà che incontrano le autorità giudiziarie nazionali, nel far progredire rapidamente fascicoli relativi ad operazioni transnazionali fraudolente la cui complessità può essere aggravata dallo Statuto del personale della Commissione. È deplorevole che le indagini giudiziarie non abbiano registrato lo stesso grado di sviluppo in tutti gli Stati membri.

Questo tipo di indagini dimostra ampiamente la stretta cooperazione necessaria fra servizi comunitari e nazionali, nonché fra gli stessi servizi nazionali, per poter arrivare a risultati soddisfacenti nei confronti di tutte le parti interessate, in tempi ragionevoli. Da un punto di vista generale, per favorire una migliore cooperazione e per ridurre i tempi per ottenere dei risultati, l'Ufficio segue ormai la politica di coinvolgere i propri esperti in materia penale e le autorità giudiziarie nazionali il più a monte possibile delle indagini.

1.3. Spese dirette

1.3.1. Aiuto esterno e allargamento

Benché riconosciuto come un importante settore di attività, la priorità accordata ai casi interni, alla riorganizzazione e alla revisione delle procedure, ha necessariamente ridotto, per il momento, le risorse disponibili per l'attività di indagine sui fascicoli nei settori in oggetto. È tuttavia importante per l'OLAF collaborare con altre organizzazioni donatrici (Banca mondiale, Fondo monetario internazionale, agenzie delle Nazioni unite ...), in particolare con i loro servizi di indagine e di lotta contro le frodi, data la natura complementare dei programmi di finanziamento e le sinergie che si possono trovare nella cooperazione e nello scambio di informazioni. L'Ufficio si è inoltre avvalso della stretta cooperazione con le organizzazioni non governative (ONG), ad esempio "Transparency international", fornendo il suo sostegno alle azioni di rafforzamento della società civile e di lotta contro le frodi e la corruzione. Dato che l'OLAF e le ONG perseguono degli obiettivi comuni, i contatti di questo tipo dovrebbero essere approfonditi.

1.3.1.1. Tipologia delle frodi

I tipi di frodi accertati in questi due settori restano quelli già individuati nella relazione di attività dell'Ufficio per gli anni 1999/2000. Tuttavia, sul periodo 2000/2001, l'Ufficio ha riscontrato problemi particolari nel settore degli appalti pubblici.

Una parte importante del bilancio dell'UE è utilizzata per l'assistenza tecnica ai paesi terzi, compresi i paesi candidati all'adesione. La maggior parte di questi fondi vengono spesi attraverso contratti di prestazione di servizi stipulati con imprese specializzate che rispondono ai bandi di gara pubblicati dai servizi responsabili dell'UE o dalle amministrazioni beneficiarie sotto la vigilanza dei servizi dell'Unione europea.

Come in tutte le situazioni connesse a bandi di gara, vi sono diverse possibilità per commettere frodi o irregolarità. Le regole in vigore dirette ad evitare le frodi e assicurare una concorrenza equa che permetta di ottenere i migliori servizi al prezzo più vantaggioso, derivano dall'esperienza accumulata nel corso degli anni.

I casi ai quali l'OLAF si è interessata riguardano il sospetto di pressioni indebite esercitate sui membri dei comitati incaricati di valutare la qualità delle offerte presentate dai partecipanti. Taluni sospetti riguardano pagamenti illeciti effettuati a queste persone al fine di ottenere un indebito vantaggio sui concorrenti. Altre ipotesi riguardano conflitti di interesse fra gli esperti incaricati della concezione dei progetti e la formulazione dei capitolati degli oneri e delle offerte. Le regole applicabili sono concepite per assicurare la parità di condizioni fra tutti i concorrenti; a questo riguardo, la comunicazione prematura di informazioni relative alle prescrizioni tecniche, se avviene a favore di potenziali partecipanti, può esercitare un effetto contrario al mantenimento di una concorrenza equa.

L'OLAF metterà in atto il massimo sforzo per poter lavorare in stretta collaborazione con i servizi responsabili, al fine di accrescere la loro capacità di individuare casi potenziali di frode in materia di appalti pubblici e migliorare le regole e le strutture necessarie per lottare contro le irregolarità nel settore degli appalti pubblici.

1.3.1.2. Aiuti allo sviluppo e aiuto umanitario

La firma dell'accordo di Cotonou, avvenuta nel giugno 2000, ha avviato un nuovo partenariato, per una durata di 20 anni, fra la Comunità e i paesi ACP, che viene a sostituire la Convenzione di Lomé. Tale partenariato mira a creare un ambiente più favorevole ad uno sviluppo sostenibile e alla riduzione della povertà e a interrompere il processo di marginalizzazione economica, tecnologica e sociale. Esso prevede inoltre delle procedure specifiche di consultazione e delle sanzioni appropriate per affrontare il fenomeno della corruzione grave.

L'Ufficio ha esaminato un certo numero di casi derivanti da finanziamenti concessi sulla base della Convenzione di Lomé ed ha avviato delle indagini, allo scopo di sostenere le azioni avviate dalle autorità giudiziarie interessate ai problemi delle frodi esistenti in taluni paesi ACP. L'Ufficio ritiene che sia importante basarsi su questa esperienza nel quadro degli impegni connessi all'accordo di Cotonou, al fine di rafforzare le azioni di lotta contro la frode.

Attualmente, l'Ufficio fornisce assistenza al Kenya, in relazione ad una indagine penale concernente gravi accuse di irregolarità in un bando di gara. Tale fascicolo è ancora aperto e viene considerato un esperimento utile delle possibilità esistenti, tenuto conto dei vincoli giuridici che ostacolano l'azione diretta dell'Ufficio in casi di questo tipo.

1.3.1.3. Ampliamento

è necessario assicurare una tutela appropriata al finanziamento preliminare all'adesione; pertanto l'Ufficio si è concentrato sull'assistenza concesso alle amministrazioni nazionali nella lotta contro le frodi. Nel testo che segue figurano alcuni esempi del lavoro intrapreso in materia di cooperazione con le amministrazioni nazionali per la condotta di indagini.

Appalti pubblici

Nel 2000, l'OLAF ha trattato due casi in Romania in materia di bandi di gara. Un caso consisteva in una presunta frode in un bando di gara relativo ad un progetto di assistenza tecnica a favore delle autorità rumene. Il bando di gara è stato annullato e rilanciato dopo essere stato completamente riformulato. In un altro caso, le informazioni ricevute hanno indotto l'OLAF a ritenere che i partecipanti avessero influenzato dei membri del Comitato indipendente di valutazione. Il fascicolo è stato trasmesso al procuratore generale rumeno. L'unità magistrati e consiglieri in materia giudiziaria dell'Ufficio assicura la prosecuzione della cooperazione con le autorità rumene.

Gestione dei fondi

Nel 2001, l'OLAF ha avviato una indagine basata su accuse di corruzione concernenti la gestione dei fondi Phare in Slovacchia. L'OLAF assiste gli investigatori nazionali responsabili di questo caso e fornisce loro il know-how necessario sul sistema di programmazione Phare e sulle sue procedure di presentazione delle offerte. Una volta al mese viene organizzato un gruppo di lavoro assieme agli investigatori nazionali, per discutere i risultati conseguiti nel frattempo dall'indagine e il programma di lavoro. L'OLAF contribuisce anche a fornire le informazioni indispensabili agli investigatori e che figurano nei fascicoli sotto il controllo dei servizi dell'Unione europea.

Programma JOP

Infine, l'Ufficio ha lavorato su taluni casi in stretta collaborazione con i servizi della Commissione. Un esempio di questo tipo di lavoro riguarda un certo numero di casi in un programma di "joint venture" finanziato da Phare.

Nel quadro del programma JOP, la Direzione generale degli Affari economici e finanziari (ECFIN) ha effettuato un notevole numero di controlli presso imprese beneficiarie. Gli accertamenti effetuati nel corso di queste visite hanno consentito di evidenziare gli interventi di talune società di consulenza, anche all'interno dell'Unione europea e avere una visione globale delle loro pratiche. In collaborazione con il Servizio operazioni finanziarie di ECFIN, l'OLAF ha analizzato l'insieme dei fascicoli interessati e ha proposto una strategia evolutiva, tenendo conto dei vari elementi emersi nel corso dell'indagine, al fine di riuscire a individuare il meccanismo di frode organizzato e adottare le misure più efficaci per sanzionare i responsabili.

1.3.2. Politiche interne

L'OLAF è responsabile delle indagini svolte in seguito a sospetti di irregolarità o di frode grave nel settore del bilancio europeo che viene definito delle "politiche interne". Queste politiche, che comprendono settori come il trasporto, l'insegnamento e la cultura, la ricerca e lo sviluppo tecnologico, ecc., rappresentano circa il 6 % del bilancio; esse sono applicate e gestite dai vari servizi competenti della Commissione e non implicano alcuna responsabilità formale degli Stati membri, come avviene invece nei settori dell'agricoltura e dei fondi strutturali.

Nei limiti del possibile, l'OLAF si sforza sempre di più di cooperare con i servizi responsabili della Commissione in tutte le fasi dei programmi al fine di individuare e impedire le irregolarità e le frodi, vale a dire: consultazione al momento dell'avvio dei programmi allo scopo di includere misure antifrode appropriate nelle condizioni di autorizzazione delle sovvenzioni e dei pagamenti; raccolta e valutazione comuni delle informazioni; esecuzione di controlli congiunti (secondo la base giuridica adottata per il controllo) e se del caso, coordinamento di ogni recupero necessario.

Nel marzo 2000, sulla base di informazioni ricevute da un servizio della Commissione, l'OLAF ha avviato una indagine su una organizzazione senza scopo di lucro, che aveva ricevuto dei fondi da parte della Commissione durante un periodo di vari anni. L'OLAF, in stretta associazione con due diversi servizi della Commissione, ha preparato e svolto un controllo completo sulla totalità dei vari finanziamenti concessi all'organizzazione in questione. Oltre a un notevole numero di operazioni non ammissibili, l'Ufficio ha individuato delle spese per le quali è stato chiesto il rimborso alla Commissione, ma che non sono state sostenute dalla suddetta organizzazione, nonché delle spese per prestazioni di servizi non giustificate da fatture o note spese. I risultati provvisori di tali controlli hanno confermato la necessità di recuperare fino a ± 300000 euro, il che sarà effettuato dai servizi della Commissione con l'assistenza dell'OLAF. Inoltre, il caso è stato trasmesso formalmente alle autorità giudiziarie degli Stati membri perché prendano le misure necessarie a proposito dei sospetti di frode e di truffa.

Da questa indagine, emerge che il finanziamento a lungo termine, da parte della Commissione, di un organismo senza scopo di lucro crea talvolta una dipendenza di fatto, dato che questi organismi raramente dispongono delle risorse proprie necessarie per finanziare le loro necessità strutturali (immobili, impianti, personale).

1.4. Spese strutturali

Alla luce del ruolo di primo piano svolto dagli Stati membri nel settore dei fondi strutturali, l'Ufficio ha preferito concentrare gli sforzi sulle proprie indagini, nonché sui settori a rischio elevato. Tuttavia, esso è stato particolarmente vigile circa il seguito che gli Stati membri danno alle irregolarità sistematiche e che comportano anche un aspetto finanziario importante.

In questo contesto, l'OLAF ha collaborato strettamente con i servizi ordinatori della Commissione e degli Stati membri al fine di assicurare il coordinamento dell'attività di tutela degli interessi finanziari e della lotta contro le frodi e porre rimedio alle insufficienze persistenti.

Dal dicembre 2000, l'Ufficio utilizza un nuovo software di comunicazione che è stato messo a punto nel quadro del regolamento (CE) n. 1681/94(9), il quale, permettendo la comunicazione on-line fra gli Stati membri e gli altri servizi interessati, renderà il monitoraggio amministrativo e finanziario più efficace.

Inoltre, l'Ufficio ha trasmesso alle autorità giudiziarie e di polizia competenti, l'insieme delle informazioni concernenti talune attività criminali, in vista dell'apertura delle procedure penali offrendo, contemporaneamente, la propria piena cooperazione e assistenza. Tale decisione ha portato all'avvio di casi di coordinamento e di assistenza.

Per quanto riguarda l'attività più operativa, l'OLAF ha riservato una attenzione particolare ai casi in cui l'attività dei soli Stati membri si rivelava insufficiente o impossibile, vale a dire, a titolo illustrativo:

- irregolarità transnazionali o nelle quali possono essere coinvolti operatori economici che operano in diversi Stati membri;

- risposta inadeguata data dallo Stato membro alle sollecitazioni dell'Ufficio,

- concessione al beneficiario di finanziamenti comunitari di tipo diverso (finanziamenti diretti e fondi strutturali).

In occasione di un controllo di routine, effettuato da uno dei servizi ordinatori della Commissione in uno Stato membro, concernente un progetto cofinanziato da un fondo strutturale, l'attenzione dell'OLAF è stata richiamata da dichiarazioni di spesa presentate dal beneficiario, sulla base di documenti rilasciati da uno dei suoi contraenti, avente la propria sede in un altro Stato membro. Il contraente in questione, che era anch'esso beneficiario diretto di finanziamenti comunitari, è stato sottoposto a un controllo sul posto da parte dell'OLAF sulla base del regolamento n. 2185/96(10) del Consiglio. I lavori dell'Ufficio hanno permesso di accertare l'esistenza di elementi che inducevano a ritenere che le spese presentate nel quadro del progetto cofinanziato, fossero state gonfiate e, in particolare, che una parte della sovrafatturazione fosse stata utilizzata per trasferire somme di denaro a favore di una società con sede in un paradiso fiscale. Un fascicolo contenente la relazione di controllo e tutta la documentazione relativa è stato immediatamente trasmesso alle autorità giudiziarie dello Stato membro dove era stato presentato il progetto cofinanziato. Le perquisizioni e i sequestri effettuati successivamente, con la collaborazione dell'Ufficio, hanno confermato quanto era stato sospettato in precedenza.

1.5. Dogane/commercio esterno agricolo/fiscalità

1.5.1. Presentazione generale

È necessario tenere presente la circostanza che l'Unione doganale e la politica commerciale comune rientrano nella responsabilità esclusiva della Comunità (trattato CE, articoli 23 e 131). Di conseguenza, la Commissione ha il potere di agire contro le attività che costituiscono o sembrano costituire delle infrazioni alla legislazione doganale. Il regolamento CE n. 515/97(11)costituisce il regolamento di base contenente delle disposizioni sull'assistenza reciproca fra gli Stati membri, nonché fra essi e la Commissione. L'OLAF è responsabile per la corretta applicazione del regolamento in questione.

Conformemente ai diversi strumenti giuridici di applicazione(12) e agli accordi internazionali, l'OLAF è responsabile per quanto riguarda l'organizzazione di una cooperazione efficace a tutti i livelli al fine di assicurare una corretta applicazione della normativa doganale e agricola. A questo fine, esso scambia informazioni, coordina le azioni intraprese negli Stati membri, si associa alle indagini negli Stati membri e nei paesi terzi e svolge dei controlli sul posto.

Tutte le indagini nel settore doganale riguardano gli scambi di merci fra la Comunità europea e i paesi terzi (importazione, esportazione, transito, deposito, perfezionamento), sulla base di informazioni relative al mancato rispetto, accertato o sospettato, della legislazione doganale.

Nel settore della lotta contro la frode all'IVA, invece, la base giuridica applicabile [regolamento (CEE) n. 218/92(13) e direttiva 77/71999/CE(14)] prevede la responsabilità primaria degli Stati membri(15). Tuttavia, l'articolo 280, paragrafo 3 del trattato CE prevede l'obbligo per gli Stati membri di coordinare la loro azione diretta a proteggere gli interessi finanziari della Comunità contro le frodi e organizzare "con l'aiuto della Commissione, una collaborazione stretta e regolare fra le autorità competenti".

La Commissione, che ha già una esperienza operativa in questo settore, svolge un ruolo di coordinamento e di stimolo, in particolare nello scambio di informazioni, nei casi di frodi intracomunitarie più gravi aventi ramificazioni in un numero importante di Stati membri. Di conseguenza, in materia di IVA, l'OLAF interviene solo nel caso di fascicoli internazionali, che richiedono un coordinamento operativo a livello comunitario e unicamente se la sua assistenza è esplicitamente richiesta da una autorità amministrativa o giudiziaria nazionale.

1.5.2. Commercio esterno agricolo

In materia di commercio agricolo con i paesi terzi, le priorità includono, in particolare, l'esame delle questioni concernenti il pagamento delle restituzioni all'esportazione, il recupero dei dazi doganali dovuti all'importazione di talune merci agricole e l'applicazione, in materia agricola, degli accordi preferenziali con i paesi terzi. L'OLAF ha svolto delle indagini specifiche nei seguenti settori ad alto rischio, vale a dire: il settore della carne bovina (esportazioni verso la Russia), i settori degli ortofrutticoli freschi (indagine sulle importazioni di banane - vedi la descrizione dettagliata nella sezione seguente), il settore del latte e dei prodotti lattiero caseari (indagine sul burro adulterato), nonché le indagini in materia di esportazioni di vino e di alcool.

Indagine sulle importazioni di banane

In seguito a controlli congiunti effettuati dall'OLAF e dalle autorità italiane e belghe, nel quadro di indagini penali e amministrative, è stato accertato, verso la metà del 2000, che dei falsi certificati di importazione AGRIM sono stati utilizzati per la immissione in libera pratica di banane provenienti dall'America centrale e dal Sudamerica. Le indagini relative continuano e sono state contemporaneamente allargate a diversi altri Stati membri (Francia, Portogallo e Spagna).

Le importazioni di banane originarie dell'America centrale e del Sudamerica beneficiano di dazi doganali ridotti (75 euro/tonnellata), nel quadro di un contingente tariffario annuale, quando avvengono con certificati di importazione AGRIM. Al di fuori del contingente tariffario, queste importazioni sono attualmente sottoposte al pagamento di 680 euro/tonnellata. Le banane sono entrate nella Comunità principalmente attraverso i porti belgi e italiani, benché operazioni simili siano state individuate in Spagna, Portogallo, Grecia e Germania. È stato accertato a tutt'oggi che, fra l'inizio del 1998 e la metà del 2000, almeno 160000 tonnellate di banane sono state importate sotto la copertura di falsi certificati francesi, mentre circa 60000 tonnellate sono state coperte da falsi certificati spagnoli. I dazi doganali evasi sono stimati, a tutt'oggi, a circa 160 milioni di euro. In seguito all'individuazione di questa frode su vasta scala nel settore delle banane, la Commissione ha immediatamente rafforzato le misure di controllo applicabili attraverso l'introduzione del regolamento (CE) n. 1632/2000(16).

Le indagini sulla filiera dei falsi certificati francesi come su quella dei falsi certificati spagnoli, sono state condotte in stretta cooperazione con i servizi giudiziari nazionali; esse hanno evidenziato l'attività di organizzazioni criminali strutturate che cercano di utilizzare gli spazi vuoti della cooperazione internazionale, al fine di ricavare importanti profitti con il minor rischio. La scoperta di queste attività illustra l'eccellente cooperazione instaurata fra gli Stati membri e l'OLAF (contemporaneamente sul piano giudiziario e amministrativo) e testimonia i risultati estremamente positivi ottenuti attraverso il lavoro comune, svolto in uno spirito di partenariato e di condivisione dell'informazione, messi a servizio della tutela degli interessi finanziari della Comunità.

1.5.3. Prodotti della pesca/prodotti industriali (tessili, calzature)

Per il settore dei prodotti della pesca e dei prodotti industriali (compresi i tessili e l'abbigliamento), è stata attribuita la priorità ai fascicoli che richiedono un'azione a livello comunitario e rispondono a uno o più criteri:

- intervento di gruppi internazionali diretti a conquistare mercati attraverso pratiche fraudolente,

- dazi doganali elevati o combinazione di dazi doganali e dazi anti-dumping,

- minacce gravanti su altre politiche comunitarie e misure concernenti la tutela della salute pubblica,

- accertamento della corretta applicazione dei regimi preferenziali,

- abuso del sistema del transito e riduzione di valore, in particolare nel settore dei prodotti tessili e delle calzature,

- elusione massiccia di misure di tutela commerciale.

Nel settore della pesca, queste azioni hanno permesso in particolare di scoprire delle frodi importanti su:

- conserve di tonno importate ottenendo indebitamente il trattamento preferenziale riservato ai paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico),

- gamberetti e calamari importati ottenendo indebitamente il trattamento preferenziale SPG (Sistema di preferenze generalizzate) e aggirando inoltre taluni divieti di carattere sanitario concernenti taluni produttori indiani,

- merluzzi salati importati dall'Islanda ottenendo indebitamente il trattamento preferenziale previsto nell'accordo SEE (Spazio economico europeo).

Nel settore dei prodotti industriali, queste azioni hanno portato alla scoperta di frodi importanti su:

- alluminio brasiliano, canadese e russo importato in franchigia di dazi con ricorso abusivo al regime concesso ai territori d'oltremare,

- silicio (metallo) sotto falsa dichiarazione di origine svizzera o russa per evitare i dazi antidumping sui prodotti cinesi,

- carburo di silicio sotto falsa dichiarazione di origine ceca al fine di evitare i dazi antidumping sui prodotti russi e ucraini;

- prodotti di abbigliamento dichiarati originali e importati dalla Malesia ottenendo indebitamente il trattamento preferenziale nel quadro del SPG e elusione dei contingenti applicabili al paese d'origine reale delle merci in questione (Vietnam);

- calzature importate sotto falsa dichiarazione di origine al fine di eludere i limiti quantitativi e/o per evitare i dazi antidumping in vigore nei confronti della Cina;

- sottrazione di prodotti tessili asiatici al regime del transito comunitario per eludere il pagamento dei dazi doganali dovuti e aggirare i limiti quantitativi esistenti;

- l'immissione in libera pratica (senza pagamento dell'IVA) di prodotti tessili asiatici in un primo Stato membro sulla base di una falsa fattura e di conseguenza di un valore dichiarato ridotto con successivo pagamento degli importi corretti da parte dei destinatari degli altri Stati membri ai fornitori nei paesi terzi. Con questo metodo, i servizi doganali nello Stato membro d'importazione non sono in grado di stabilire il valore corretto al momento dell'importazione; inoltre diventa molto difficile procedere ai controlli sul pagamento consecutivo dell'IVA.

Importazione di tessili. Un caso specifico

In seguito ad una missione d'indagine e di cooperazione amministrativa organizzata dall'OLAF, sono stati effettuati dei controlli congiunti relativi all'utilizzo fraudolento di certificati d'origine malese per prodotti tessili, principalmente dei jeans, assieme alle autorità competenti della Malesia.

Un importatore unico, con sede in Germania ma avente interessi commerciali in altri Stati membri e in un certo numero di paesi terzi, aveva intrapreso un attacco sistematico alle restrizioni all'importazione comunitarie, attraverso falsi documenti relativi all'origine e al valore. Secondo l'analisi di uno Stato membro (Paesi Bassi), le frodi derivanti dalle importazioni illegali provenienti dalla Malesia, rappresentavano quasi il 10 % delle importazioni comunitarie annuali totali per i prodotti in questione. Analoghe importazioni fraudolente avevano avuto luogo in precedenza, con origine dichiarata Cambogia, Laos, Myanmar, Vietnam e Lesotho. L'impatto economico globale può essere stimato a un minimo di 30 milioni di euro e 4,5 milioni di euro, per quanto riguarda le risorse proprie.

Il principale sospettato si è sottratto alla giurisdizione delle autorità europee, non senza prima ottenere però, in maniera fraudolenta, più di 60 milioni di euro da talune banche europee e dal comitato di sviluppo del commercio di un governo africano.

Questo caso è tipico della capacità di un individuo, che opera nel quadro di una rete criminale internazionale ben organizzata, di ottenere e fabbricare falsi documenti d'origine e di trasporto e falsi documenti commerciali. Gli effetti superano l'impatto immediato dell'obbligazione doganale (dazi doganali all'importazione) e della frode all'Imposta sul valore aggiunto. Il pregiudizio è in effetti immediato per il commercio e per le attività economiche degli importatori comunitari in regola, nonché per la politica degli scambi comunitari: l'onere anomalo che ne deriva sugli accordi comunitari di commercio internazionale e sugli accordi di cooperazione amministrativa è sproporzionato rispetto al beneficio finanziario diretto del frodatore.

1.5.4. Precursori di drogh

Nel settore dei precursori delle droghe è stata riservata la priorità al coordinamento degli sforzi degli Stati membri al fine di prevenire l'utilizzo di questi prodotti per la fabbricazione illegale di droghe. La trasmissione d'informazione agli Stati membri mira in effetti a evitare la ricerca di opportunità sul territorio comunitario ("shopping around") da parte di persone e società. La preparazione dell'operazione mondiale di monitoraggio dell'anidride acetica ("operazione Topaz") ha costituito un'altra priorità come la cooperazione con talune organizzazioni internazionali (a titolo d'esempio: Nazioni unite - Organo internazionale di controllo degli stupefacenti e Organizzazione mondiale delle dogane).

1.5.5. Fiscalità indiretta

Nel settore in questione, che rientra anzitutto nella competenza degli Stati membri, l'OLAF fornisce un'assistenza coordinata alla tutela degli interessi finanziari e alla lotta contro la frode, d'intesa con gli Stati membri e dietro loro richiesta. Bisogna riconoscere in quest'attività, conforme al mandato definito dall'articolo 280, paragrafo 3 del trattato CE, la prefigurazione della piattaforma comunitaria di servizi descritta in conclusione.

E' stato posto l'accento su quelle iniziative che permettono agli Stati membri di coordinare le loro azioni contro le frodi che:

- implicano importi elevati; e/o

- sono organizzate attraverso dei caroselli, implicano degli scambi intracomunitari e in alcuni casi delle importazioni/esportazioni; e/o

- sono organizzate da organizzazioni criminali; e/o

- sono legate a frodi in altri settori (sigarette, riciclaggio di denaro illecito ...).

Tenendo conto di questi criteri, le azioni si sono concentrate soprattutto sui seguenti prodotti: automobili, telefoni portatili, componenti elettronici e metalli.

IVA - coordinamento delle indagini in materia di metalli preziosi (argento, oro, ecc. ...) -

I metalli preziosi sono fra le merci utilizzate dalle organizzazioni criminali internazionali per la frode sistematica all'IVA. La materia prima per la produzione dei metalli preziosi (ad esempio l'argento) si trova o si scambia sui mercati mondiali, dove viene trattata e venduta sotto forma di lingotti o grani. Il corso internazionale viene fissato ogni giorno alla borsa dei metalli di Londra (LME).

Le fabbriche di produzione o le società di vendita all'ingrosso forniscono le merci alle società di intermediazione sotto due forme:

- le merci vengono importate nella Comunità senza pagare l'IVA al momento dello sdoganamento; successivamente, esse vengono vendute in un altro Stato membro, il che permette all'importatore di recuperare l'imposta sulla base della falsa fattura con IVA fornita dall'acquirente nello Stato membro di destinazione (che diventerà esso stesso una "sociétà filtro");

- lo stesso meccanismo viene utilizzato nell'ambito di vendite intracomunitarie.

Il mancato pagamento dell'IVA fornisce agli operatori economici che vi partecipano un vantaggio competitivo indebito che provoca distorsioni sul mercato interno europeo. La successione delle transazioni effettuate fra Stati membri senza una normativa IVA armonizzata, moltiplica ad ogni fase l'impatto di quest'evasione dell'IVA. La perdita di entrate fiscali che ne deriva è molto elevata.

Su richiesta delle autorità competenti negli Stati membri, l'OLAF contribuisce al coordinamento delle azioni delle amministrazioni nazionali, utilizzando il suo know-how per tenere conto delle diverse legislazioni esistenti, sia in materia penale che in materia di IVA, nonché della diversità delle organizzazioni amministrative nazionali.

1.6. Agricoltura

1.6.1. Introduzione

Per quanto riguarda il mercato agricolo interno della Comunità, l'OLAF si è occupata in particolare di indagini nel settore del lino (vedi infra) e delle presunte infrazioni nell'applicazione delle quote latte da parte delle società aventi sede in diversi Stati membri.

1.6.2. Irregolarità nel regime del lino, Spagna.

Nel 1999, in seguito a relazioni provenienti dalla Spagna, su presunte irregolarità nel funzionamento del regime del lino finanziato dalla Comunità, l'OLAF ha preso contatto con le autorità spagnole competenti. In seguito a tali contatti, è partita un'indagine da parte della "Fiscalía Especial Anti-Corrupción" (Procura speciale anti-corruzione). Anche l'OLAF ha avviato una propria indagine amministrativa, nel maggio 2000, ai sensi del regolamento (CE) n. 2185/96. Nel dicembre 2000, l'OLAF ha ricevuto copia della relazione finale della Procura spagnola anti-corruzione, mentre l'indagine dell'OLAF si è conclusa a metà marzo 2001.

Essenzialmente, le presunte irregolarità riguardavano dichiarazioni gonfiate della produzione di paglia di lino ottenuta da parcelle destinate alla coltivazione del lino e alla presentazione di false domande di sovvenzione alle autorità spagnole. Le domande di aiuto in questione erano accompagnate da false dichiarazioni di trasformazione certificate dalle unità di trasformazione del lino. Nel periodo oggetto dell'inchiesta, la Spagna ha ricevuto dei trasferimenti finanziari che ammontavano a più di 100 milioni di euro. L'indagine dell'OLAF è continuata in Belgio presso un operatore economico legato ai trasformatori spagnoli. Altre indagini sono in corso nel Portogallo e nel Regno Unito in questo stesso settore.

Giunta al termine dell'indagine, a metà marzo 2001, l'OLAF ha inviato un esemplare della relazione d'indagine alle autorità giudiziarie spagnole, affinché prendessero le misure appropriate, con copia inviata al FEGA (organismo pagatore spagnolo) con le raccomandazioni appropriate nonché alla Direzione generale Agricoltura, unità per la liquidazione dei conti, per consentirle d'imporre un'eventuale correzione finanziaria alla Spagna, nella procedura di appuramento dei conti, a causa delle possibili inadempienze nei controlli effettuati, nel quadro del regime del lino, nel corso dei periodi in questione(17).

Questa indagine illustra la complessità dell'azione da svolgere nei suoi molteplici aspetti: il recupero presso gli operatori, le correzioni finanziarie ai finanziamenti degli Stati membri, l'assistenza giudiziaria alle autorità nazionali competenti in materia di sospetto di corruzione.

1.7. Sigarette

1.7.1. Le priorità del settore

La tutela degli interessi finanziari comunitari contro la frode internazionale organizzata, nel settore delle sigarette, ha costituito una delle priorità dell'Ufficio nello scorso esercizio. Il contrabbando di sigarette costituisce un problema per tutti gli Stati membri, e per molti paesi terzi, ed è causa di gravi perdite per i bilanci comunitari e nazionali. Gli organizzatori delle frodi ottengono benefici enormi, e il contrabbando di sigarette è spesso legato ad altre attività illegali come la frode all'IVA, il riciclaggio di capitali e il commercio illecito di stupefacenti. Particolarmente nel settore delle sigarette, i frodatori organizzano la frode come un affare mondiale per il quale dispongono di risorse enormi e di infrastrutture molto sofisticate.

Le sigarette oggetto del contrabbando sono state spesso in deposito nell'Unione europea, in una prima fase, prima di essere esportate o dichiarate in esportazione verso paesi terzi. Le procedure di esportazione e i regimi doganali successivi nei paesi terzi, sono di solito strettamente legali, ma i quantitativi esportati verso talune destinazioni, e i marchi delle sigarette in questione, dovrebbero sollevare delle preoccupazioni circa le successive intenzioni relative al loro uso. Solo una maggiore cooperazione, la sensibilizzazione a questa situazione, e scambi di informazioni e d'intelligence appropriati consentiranno di prendere delle misure preventive più efficaci per ridurre il contrabbando di sigarette. L'Ufficio contribuisce quindi a combattere la frode di sigarette fornendo informazioni sui problemi a livello comunitario, attraverso il coordinamento delle indagini all'interno e all'esterno della Comunità e un sostegno alle autorità amministrative e giudiziarie negli Stati membri allo scopo di aiutarle ad analizzare, impedire e perseguire la frode.

Inoltre, l'Ufficio contribuisce pienamente alla causa civile intentata dalla Commissione presso i tribunali degli Stati Uniti contro due fabbricanti americani di sigarette. Peraltro, conformemente alla Convenzione per l'assistenza reciproca in materia doganale fra l'Unione europea e gli Stati Uniti e in seguito a un accordo intervenuto fra il Direttore generale dell'Ufficio e il Commissario alle dogane degli Stati Uniti, due colleghi delle dogane americane sono venuti a lavorare presso l'OLAF per un periodo di tre mesi, nel primo semestre 2001, al fine di migliorare la cooperazione nei settori d'interesse comune. Questa esperienza si è rivelata molto utile e potrebbe essere ripetuta in futuro.

In realtà, non esiste un metodo di frode nuovo nel settore delle sigarette: il contrabbando avviene soprattutto attraverso la falsa dichiarazione, l'elusione e il contrabbando "puro" (spedizioni non dichiarate). Tuttavia, l'organizzazione delle frodi cambia per tenere conto delle circostanze in mutamento. Se il controllo della provenienza e del movimento delle sigarette diventa più rigido in uno Stato membro o in un paese terzo particolare, i frodatori spostano semplicemente le loro operazioni in un altro Stato membro o in un altro paese terzo. A causa degli enormi benefici implicati, i frodatori sono pronti a stoccare o spostare delle sigarette per un lungo periodo, sperando che si esaurisca l'interesse delle autorità di repressione, prima di cercare di farle entrare, con la frode, nella Comunità. Alla luce delle tendenze relative al movimento e allo stoccaggio delle sigarette, uno degli obiettivi principali dell'Ufficio consisterà quindi nel migliorare la cooperazione con taluni paesi terzi chiave in modo che le informazioni sui movimenti di sigarette siano rapidamente disponibili e possano essere utilizzate per impedire l'introduzione in contrabbando di sigarette nella Comunità.

1.7.2. Descrizione di un caso

In un caso recente, l'Ufficio ha fornito assistenza ad uno Stato membro che doveva raccogliere prove per poter perseguire un frodatore importante, coinvolto in gravi attività di contrabbando nell'Unione europea da diversi anni. Membri dell'Ufficio hanno effettuato delle missioni comunitarie nei paesi dell'ex Jugoslavia, allo scopo di individuare gli itinerari e i mezzi di trasporto utilizzati per il movimento delle sigarette, nonché accertare l'identità dei destinatari e i depositi implicati nei movimenti. Le missioni hanno inoltre accertato le destinazioni finali dichiarate per le sigarette di ritorno nell'Unione europea, le date di questi movimenti, le navi utilizzate e i nomi dei membri degli equipaggi.

In cooperazione con le autorità di questi paesi, le missioni hanno inoltre consentito di esaminare la documentazione commerciale concernente le varie spedizioni e il loro finanziamento. È stato inoltre possibile ottenere copie di un gran numero di documenti che possono servire agli Stati membri al fine di perseguire le frodi nell'Unione europea. Inoltre, questi documenti saranno analizzati dall'Ufficio per vedere quali informazioni complementari potrebbero servire ad altri Stati membri che non hanno partecipato alle missioni. Gli accordi comunitari, con i paesi terzi in genere e le relazioni con le autorità competenti di questi paesi, permettono all'Ufficio di fornire un servizio che va ben oltre quello che gli Stati membri potrebbero forse ottenere semplicemente attraverso accordi bilaterali con i paesi interessati.

1.8. Quadro statistico

Nel testo che segue vengono presentate le statistiche relative alle attività operative svolte durante il periodo 1o giugno 2000/31 maggio 2001. Le cifre che figurano nelle tabelle sono estratte dal sistema di gestione dei casi e rispecchiano le tendenze dell'esercizio passato. Va osservato inoltre che le cifre sono state arrotondate verso l'alto o verso il basso. Il quadro che viene qui fornito è stato preparato dal personale ancora in loco sulla base dei vecchi fascicoli. Esso non è quindi rappresentativo della nuova politica operativa, anche se le statistiche sono state preparate sulla base della nuova metodologia e della trasparenza voluta dal Direttore generale. Al fine di assicurare la continuità nell'istruzione dei fascicoli, è stato necessario adeguare il metodo descritto nel testo che segue ai fascicoli esistenti.

La ripartizione statistica dei fascicoli segue lo schema di trattamento seguente: valutazione, indagine e chiusura.

La valutazione

La valutazione non comprende alcuna attività d'indagine. L'informazione, che essa giunga per posta, telefono, posta elettronica o notifica ufficiale, provenendo da un privato, da un operatore economico, da un'autorità nazionale o da un'istituzione comunitaria, è anzitutto valutata da un investigatore incaricato dei fascicoli nel settore interessato. L'investigatore responsabile della valutazione può far riferimento all'informazione disponibile all'interno dell'Ufficio, contattare le istituzioni, agenzie e organismi europei, le autorità nazionali competenti e la fonte d'informazione al fine di confermare i fatti segnalati. Il consigliere incaricato del settore in questione procede a una valutazione e trasmette il fascicolo al Comitato operativo e delle indagini interne. Il Comitato, composto dal direttore delle operazioni, da tutti i consiglieri e dal capo dell'Unità dei magistrati e consiglieri giudiziari, prepara un parere destinato al Direttore generale che decide poi di avviare o no un'indagine. L'Ufficio si sforza tuttavia di assicurarsi che la valutazione venga effettuata nei tempi più brevi e che l'allocazione delle risorse sia adeguata. Uno degli obiettivi di questa fase è di eliminare le informazioni non affidabili e richiudere il fascicolo. Questo filtro permette all'Ufficio di chiudere un numero importante di fascicoli in questa fase.

Indagine

Questo significa che un'indagine formale, ai sensi dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 o (Euratom) n. 1074/1999, è stata avviata dal Direttore generale. Alla fine di questa fase, viene preparata, per adozione, una relazione finale di indagine. Sulla base di tale relazione, il Direttore generale prende la decisione formale di chiudere il caso. Ciò segna la fine della fase di indagine e il fascicolo viene quindi considerato chiuso dal punto di vista operativo.

Chiusura del caso

La procedura e il livello di esame per aprire un caso sono gli stessi che per chiuderlo, anche se la decisione si basa normalmente sulla valutazione che figura nella relazione finale d'indagine. Il fascicolo, benché chiuso dal punto di vista operativo, richiede in genere un monitoraggio finanziario, amministrativo o giudiziario (vedi il punto 3.1 sulla versione riveduta del manuale dell'Ufficio).

Nel corso del periodo di riferimento, le chiusure dei fascicoli sono avvenute per diversi motivi. In genere, si è trattato di casi in cui, dopo l'indagine, è emerso che i sospetti erano infondati. Le prove non erano disponibili o dopo una loro valutazione, non consentivano di accertare i fatti presunti. Analogamente, si sono avuti casi in cui i fatti sono stati confermati ma senza che portassero a constatare frodi o irregolarità finanziarie. Talvolta le accuse vengono ritirate, un testimone essenziale può rifiutare di cooperare o la materia risulta non essere di competenza dell'OLAF. Si sono avuti anche dei casi colpiti da prescrizione legale, a causa del lasso di tempo intervenuto fra l'infrazione e la sua segnalazione all'Ufficio o la capacità dell'Ufficio di risolvere il caso nel tempo richiesto. A questo proposito, bisogna osservare che il processo di assunzione di nuovo personale e di introduzione di sistemi di gestione più efficaci non può in nessun caso giustificare lentezze nel trattamento del fascicolo che possano comportarne l'abbandono.

In seguito all'adozione del manuale dell'OLAF e dopo un lavoro di censimento e verifica degli schedari da trasferire dalla vecchia banca dati (vedi punto 2.3.3 infra) durante il periodo d'attività, l'Ufficio ha adottato una metodologia statistica nuova basata sulla registrazione sistematica e completa dei fascicoli. Prima dell'introduzione dell'SGC, non esisteva una procedura per la registrazione delle modifiche nella banca dati al momento dell'apertura o della chiusura ufficiale di un caso da parte del Direttore generale. Il cambiamento di status di un fascicolo (dalla valutazione all'apertura e dall'apertura alla chiusura di un caso) si basava sul giudizio degli investigatori. Dopo l'istituzione dell'SGC nel maggio 2001, le procedure interne sono state corrette al fine di assicurare che tutti i casi aperti o chiusi formalmente dal Direttore generale vengano registrati.

Di conseguenza, i casi elencati come aperti o chiusi nel corso del periodo di riferimento, comprendono quelli il cui status è stato modificato dall'investigatore e quelli che sono stati oggetto di una decisione formale di apertura o di chiusura dal Direttore Generale dell'Ufficio.

La situazione all'1o giugno 2000(18)

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>SPAZIO PER TABELLA>

Il numero totale dei casi all'inizio del periodo è caratterizzato da

- una ripartizione pressoché uguale fra i casi in valutazione (33 %), i casi in fase d'indagine (35 %) e i casi chiusi (32 %);

- un gran numero di casi in valutazione nel settore delle dogane e del commercio esterno agricolo (44 % di tutti i casi di dogana e commercio), delle spese dirette (45 % di tutti i casi di spese dirette) e i casi di sigarette (46 % di tutti i casi di sigarette). Questo rispecchia il gran numero di casi aperti che non sono stati più seguiti attivamente per mancanza di risorse o a causa di fascicoli più prioritari;

- i fascicoli relativi alle dogane e al commercio costituiscono quasi la metà del totale dei fascicoli (49 % del numero totale).

I flussi nel corso del periodo (1o giugno 2000-31 maggio 2001)

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>SPAZIO PER TABELLA>

Questa tabella dimostra che nel corso del periodo di riferimento, sono stati aperti 511 casi, 441 casi sono passati in fase investigativa e 659 casi sono stati chiusi. Il totale dei flussi include di conseguenza dei casi che figurano già al 1o giugno 2000 e dei casi nuovi creati durante il periodo.

L'evoluzione nel numero dei casi nel corso del periodo è caratterizzata da:

- un elevato livello d'attività nel settore dei casi interni che rappresentano l'8 % dei casi aperti, il che riflette la natura prioritaria di questo lavoro per l'Ufficio

- il gran numero di casi chiusi, in particolare nel settore delle dogane e del commercio (65 % del totale dei casi chiusi); questo rispecchia gli sforzi consacrati alla convalida e all'aggiornamento di tutti i casi importati dalla banca dati precedente menzionata al punto 2.3.3 della presente relazione.

La situazione al 31 maggio 2001

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>SPAZIO PER TABELLA>

La combinazione delle cifre di apertura all'1o giugno2000 con il flusso del periodo in esame offre la situazione al 31 maggio 2001 illustrata sopra. Un raffronto della situazione fra l'inizio e la fine del periodo è presentato nella tabella che segue.

Raffronto fra l'inizio (1o giugno 2000) e la fine del periodo d'attività (31 maggio 2001)

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La situazione a fine periodo deve essere raffrontata a quella esistente a inizio periodo ed è caratterizzata da:

- un aumento assoluto del numero totale dei casi da 1832 a 2343, vale a dire un aumento del 28 % durante il periodo che rappresenta un livello d'attività relativamente elevato ed è dovuto in parte al sistema più rigoroso di registrazione dei casi introdotto con il SGC ed ad una maggiore sensibilizzazione alle attività dell'OLAF nelle istituzioni dell'Unione europea e presso il gran pubblico, nonché al miglioramento della cooperazione con gli Stati membri;

- una riduzione significativa del numero totale di casi in valutazione, passati da 612 a 436. Sul totale di tutti i casi, ciò corrisponde a una diminuzione dal 33 % al 19 % sul periodo. Come indicato sopra, tale evoluzione è ampiamente connessa al lavoro importante svolto dall'Ufficio per fare avanzare i casi nei settori dogane/commercio evocati sopra;

- un leggero aumento del numero totale dei casi sotto inchiesta che è passato da 636 a 664, benché ciò rappresenti una diminuzione rispetto a tutti i casi, dal 35 % al 28 % sul periodo:

- un forte aumento del numero dei casi chiusi, passati da 584 a 1243, il che rappresenta un aumento dal 32 % al 52 % rispetto al totale dei casi sul periodo. Tale evoluzione è fortemente legata al lavoro importante condotto dall'Ufficio sui vecchi casi menzionati sopra.

Per quanto riguarda la ripartizione di tutti i casi fra i settori d'indagine, devono essere rilevate le seguenti evoluzioni tra l'inizio e la fine del periodo:

- l'aumento del numero delle indagini interne (aumento assoluto da 51 a 88 casi, il che rappresenta una crescita dal 3 % al 4 % di tutti i casi) e nelle spese dirette (aumento assoluto da 304 a 470 casi, vale a dire una crescita dal 17 % al 20 % di tutti i casi);

- diminuzione, in proporzione al totale dei casi, delle indagini nel settore dogane/commercio (l'aumento assoluto è da 903 a 1065 casi ma la caduta globale è dal 49 % al 45 % di tutti i casi) e quello delle sigarette (l'aumento assoluto è da 85 a 102 casi ma globalmente, questi casi cadono dal 5 % al 4 % del totale).

TITOLO 2

IL FUNZIONAMENTO DELL'OLAF NELL'AMBITO ISTITUZIONALE

2.1. Relazioni con i servizi della Commissione

Gli articoli 2 e 3 della decisione della Commissione del 28 aprile 1999(19) distinguono tra la funzione d'indagine dell'Ufficio che esso esercita in piena indipendenza e le altre finalità che esso persegue in quanto servizio facente parte integrante della Commissione.

2.1.1. L'autonomia funzionale dell'Ufficio

Dotato di un'autonomia amministrativa e finanziaria all'interno della Commissione, l'Ufficio segue la linea stabilita dalla decisione del 28 aprile 1999 per la sua organizzazione interna: nella misura in cui sono compatibili con le disposizioni relative alla sua indipendenza operativa, l'Ufficio applica le regole di organizzazione interna della Commissione. Per tenere conto di questo statuto particolare la Commissione, in pieno accordo con il Direttore generale e il Comitato di vigilanza, ha adeguato la composizione del suo comitato consultivo delle nomine per il personale dirigente. In qualità di Autorità investita del potere di nomina (AIPN), il Direttore generale decide l'organizzazione dei servizi e ne informa la Commissione.

In materia finanziaria, il Direttore generale dell'Ufficio prepara il progetto preliminare di bilancio e lo comunica alla Direzione generale del Bilancio(20). Il bilancio e la tabella dell'organico dell'Ufficio sono decise dal Parlamento e dal Consiglio su questa base. Il Direttore generale dell'Ufficio ha la qualità di ordinatore per l'esecuzione della linea specifica del bilancio generale riservato all'OLAF. In pratica, è stato redatto un inventario più o meno formale delle spese da gestire direttamente dall'Ufficio, di concerto con le Direzioni generali del Bilancio e dell'Amministrazione e i servizi della Commissione ed è stata effettuata una ripartizione dei compiti di gestione su una base pragmatica, con l'obiettivo di poter avvalersi delle economie di scala, senza incidere sull'indipendenza dell'Ufficio. Il decentramento delle funzioni previste dal regolamento finanziario (ordinatore, contabile, revisore interno) è in fase avanzata.

Il legislatore(21) ha voluto che l'OLAF disponesse di un potere indipendente di indagine amministrativa, in particolare all'interno dell'insieme delle istituzioni e organi comunitari. Il Direttore generale e il Comitato di vigilanza sono i garanti di quest'indipendenza funzionale(22).

2.1.2. L'organizzazione amministrativa e di bilancio

2.1.2.1. Una nuova struttura per realizzare i nuovi orientamenti

La Commissione ha presentato la sua strategia globale in materia di lotta contro le frodi al Parlamento europeo e al Consiglio nel corso del secondo semestre 2000(23). Inoltre, il Comitato di vigilanza ha sottolineato nei suoi diversi pareri e nella sua relazione annuale la necessità di un adeguamento delle strutture dell'OLAF e del suo organico alle funzioni da svolgere e alle priorità definite. Tali priorità sono indicate in un piano d'azione 2001-2003 approvato dal Consiglio a Göteborg il 15 giugno 2001(24).

Dal punto di vista organizzativo, l'impostazione globale comporta una migliore differenziazione delle funzioni operative: intelligence, attività sul terreno, assistenza e seguito amministrativo, legislativo, giudiziario e finanziario. Questa differenziazione, oltre al fatto di evitare il cumulo delle funzioni e i conflitti d'interesse all'interno di una stessa struttura, è finalizzata ad organizzare la trasversalità del lavoro e a favorire la complementarietà.

In questo spirito, e al fine di tener conto del trasferimento dell'insieme del personale dalla vecchia UCLAF e assicurare la transizione verso l'Ufficio e la definizione di una nuova cultura operativa, una prima riorganizzazione, nel settembre 2000, ha istituito due direzioni: una incaricata delle indagini e delle operazioni, l'altra, orizzontale, incaricata, oltre al ruolo svolto di iniziativa politica e legislativa, del sostegno e della consulenza al polo operativo. Inoltre, la struttura di inquadramento della direzione "Indagini e operazioni" ha riunito i consiglieri settoriali in due équipe, una incaricata delle indagini interne, delle spese dirette e delle azioni strutturali, l'altra che si occupa delle altre indagini esterne e operazioni. Conformemente agli orientamenti definiti, l'obiettivo era di sostituire le strutture settoriali con delle équipes, al tempo stesso flessibili e polivalenti, in grado di consentire una politica di priorità mobili. La direzione orizzontale, da parte sua, mira a rafforzare la dimensione legale e giudiziaria e la coesione dell'azione operativa con le autorità amministrative e giudiziarie nazionali.

Questa struttura transitoria ha avuto il compito di consentire il trasferimento globale delle risorse, dopo un periodo di osservazione, destinato ad assicurarsi della capacità dell'organismo di adattarsi ai nuovi orientamenti e a organizzare la riallocazione delle risorse. Alla fine del primo semestre del 2001, la riorganizzazione delle strutture amministrative è continuata con la creazione, attualmente in corso, di una terza direzione incaricata dell'intelligence strategica e operativa, servizi che erano precedentemente collegati al Direttore generale. Il livello comunitario, crocevia dell'informazione, deve in effetti prefigurare un futuro Osservatorio della criminalità economica e finanziaria e contribuire alla definizione delle priorità dell'azione operativa. La nuova struttura raggrupperà le attività collegate alla raccolta e alla gestione, compresa quella informatica, delle informazioni e avrà principalmente l'incarico di migliorare la pertinenza e l'impatto delle indagini e delle operazioni condotte dall'OLAF. Questo polo fornirà anche il suo know-how a livello interno (servizi della Commissione e delle altre istituzioni) e a livello esterno (Stati membri) al fine di assicurare una buona complementarietà con l'attività dell'Ufficio.

Contemporaneamente, sono state create o sono in corso di costituzione:

- un'unità "Monitoraggio finanziario/recupero" all'interno della direzione degli affari generali e della legislazione per i fascicoli trattati dall'Ufficio;

- un'unità di sostegno ai paesi candidati, presso il Direttore generale, incaricata di stabilire una stretta cooperazione con questi paesi al fine di consentire loro, prima ancora dell'adesione, di prepararsi ad assicurare un livello di tutela degli interessi finanziari comunitari equivalente al livello raggiunto dal resto della Comunità;

- un revisore finanziario incaricato di migliorare la gestione finanziaria e le funzioni di valutazione, conformemente ai nuovi orientamenti definiti dalla Commissione;

- un consigliere responsabile dei problemi della sicurezza e della riservatezza dei dati.

2.1.2.2. L'adeguamento delle risorse umane e finanziarie

Nel corso degli esercizi passati, l'autorità di bilancio ha proceduto ad un notevole rafforzamento dei mezzi finanziari e delle risorse umane dell'Ufficio(25). Nel suo parere della metà 2000, il Comitato di vigilanza(26) si è tuttavia espresso sui ritardi constatati nell'attuazione delle condizioni necessarie per garantire l'indipendenza dell'Ufficio e la sua autonomia amministrativa e di bilancio. Effettivamente, l'assunzione presso l'Ufficio si è rivelata una procedura pesante e complessa, a causa di due fattori principali: da un lato, è stato necessario che il nuovo Direttore generale gestisse il cambiamento di rotta dell'organismo mentre il progetto di bilancio 2000 era stato preparato dalla vecchia UCLAF(27), d'altro lato, sono state apportate delle modifiche successive alla tabella dell'organico nel corso della procedura di bilancio 2001. Inoltre, l'organizzazione della selezione di agenti temporanei (1200 candidature) ha costituito un onere molto pesante, prima della preparazione degli elenchi di riserva.

L'autorità di bilancio, per seguire gli orientamenti definiti dal legislatore e dal gruppo ad alto livello costituito dal Consiglio europeo(28), in occasione dell'adozione del bilancio 2001 ha notevolmente modificato la tabella dell'organico dell'OLAF: essa ha in particolare aumentato il numero di posti temporanei nelle categorie A e B (123 posti temporanei autorizzati nel 2001, mentre i posti permanenti passano da 143 nel 2000 a 109 nel 2001) e il numero di posti B rispetto ai posti A. Inoltre, la disponibilità dei 76 posti nuovi previsti nel bilancio iniziale 2001 è stata "congelata" nell'attesa della realizzazione delle condizioni previste dalla risoluzione del 16 maggio 2000 sulla tutela degli interessi finanziari e la lotta contro le frodi; uno sblocco parziale è previsto nel quadro del bilancio rettificativo per il 2001(29). Questo comporta un trasferimento di funzionari della categoria A verso altri servizi della Commissione, preoccupandosi di evitare qualsiasi soluzione di continuità nell'attività e nel livello del know-how.

>SPAZIO PER TABELLA>

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La tabella che precede testimonia l'ampiezza dei cambiamenti intervenuti nel periodo in questione. Far progredire l'organico totale di quasi il 70 %, attraverso trasferimenti di personale, senza rimettere in questione la coesione dell'organizzazione e la continuità del servizio, costituisce, per qualsiasi organizzazione, una vera sfida.

Globalmente, tuttavia, il piano triennale adottato dall'autorità legislativa nel 1999 e diretto a portare l'organico statutario a 300 posti nel 2001, è stato applicato per tutto il periodo. Al fine di disporre di agenti polivalenti altamente qualificati, la maggior parte dei quali sono esperti provenienti dagli Stati membri, l'Ufficio ha proceduto a diverse selezioni di agenti temporanei nel 2000 e nella primavera del 2001: due per assunzioni nelle categorie A e B di investigatori specializzati in casi di frode complessi, fra cui in materia di indagini interne e due per assunzioni di magistrati specialisti del diritto penale nel settore della criminalità economica e finanziaria.

Al termine di queste selezioni, nel novembre 2000 sono state costituite delle liste di riserva e si è proceduto alle prime assunzioni.

Per le ragioni indicate sopra, l'Ufficio non sarà in grado di completare l'assunzione dei magistrati e consiglieri giudiziari (i due terzi dell'équipe), se non a partire dal secondo semestre 2001. Pertanto, entro la fine del 2001, l'Ufficio potrà disporre di magistrati specialisti del diritto penale e della lotta contro la grande criminalità economica e finanziaria. Il loro know-how è necessario per tener conto dei diversi sistemi giudiziari nazionali e contribuirà a rendere più efficaci le dimensioni disciplinare, amministrativa, giudiziaria e civile dell'azione dell'Ufficio.

Per quanto riguarda i direttori, il responsabile della direzione A (Politica, legislazione e affari giuridici) è stato nominato nell'aprile 2001; i suoi omologhi per le direzioni B (Indagini e operazioni) e C (Intelligence, strategia operativa e informatica) dovrebbero assumere le loro funzioni rispettivamente in ottobre e novembre 2001.

Una volta entrata in funzione la totalità dei quadri dirigenti, sulla base dell'occupazione effettiva dei posti nuovi del 2001, l'Ufficio procederà a un esame rigoroso, posto per posto, dell'adeguatezza fra le risorse di cui dispone a fine 2001 e i compiti che gli sono affidati al fine di assicurarsi di essere in grado di svolgerli: che si tratti di compiti operativi (indagini e operazioni), di compiti nuovi ("intelligence", monitoraggio amministrativo, finanziario, giudiziario e legislativo, in particolare dal punto di vista dell'"impermeabilità alle frodi") o dei suoi compiti più tradizionali, in quanto servizio della Commissione.

2.1.3. Una politica di formazione antifrode e di comunicazione nei confronti del pubblico

Un'azione di formazione specifica

Data la sua specificità, quanto al suo settore d'attività, il suo statuto e i suoi strumenti d'intervento, l'Ufficio ha sviluppato una strategia di formazione specifica per il settore della lotta antifrode. Sul piano interno, l'entrata in servizio di un gran numero di nuovi agenti richiede uno sforzo da parte dell'Ufficio al fine di procurare loro una formazione di base, che possa renderli operativi nei più brevi termini in un ambiente multiculturale, multilingue e multiprocedurale. Inoltre, nel quadro delle sue attività, l'Ufficio coopera strettamente con gli Stati membri, partecipando in particolare a delle azioni di formazione.

Talune di queste azioni (13 durante il periodo preso in considerazione) sono state (co)organizzate e/o (co)finanziate dall'Ufficio. In questo caso, sono state stabilite le priorità e modalità di intervento dall'OLAF. D'altro canto, gli agenti dell'Ufficio sono invitati frequentemente a partecipare, a vario titolo, a conferenze, seminari o colloqui. Fra il giugno 2000 e il maggio 2001 si sono avuti 74 interventi di questo tipo.

La comunicazione nei confronti del pubblico

I lavori dell'OLAF sono spesso di natura molto tecnica e debbono essere spiegati in maniera intelligibile al grande pubblico. L'Ufficio di conseguenza si è dotato di una politica di informazione sulla sua attività operativa: tale politica è diretta ad applicare procedure trasparenti, nel rispetto dei principi e dei limiti che disciplinano la comunicazione delle informazioni sensibili, attinenti ai diritti delle persone e all'efficacia delle indagini.

A questo fine, l'Ufficio si è preoccupato di concepire strumenti adeguati per l'informazione del pubblico, vale a dire, fra l'altro, la trasmissione in tempo utile di informazioni precise, presentate in modo tale da consentire ai mezzi di informazione di svolgere il loro ruolo. Inoltre, il pubblico è stato informato in merito alle attività dell'Ufficio e ai successi ottenuti, grazie alla cooperazione con i servizi di indagine nazionali.

Per quanto riguarda le attività operative, collegate alla funzione indipendente dell'OLAF, il portavoce dell'Ufficio e il Direttore generale sono i soli abilitati ad avere contatti con i mezzi di informazione. Le relazioni pubbliche che riguardano le attività dell'Ufficio e che non rientrano nella sua indipendenza operativa, sono svolte dal Servizio Stampa e Comunicazione della Commissione, in particolare dal portavoce del Commissario interessato.

Inoltre, è stata organizzata una "rete di comunicatori antifrode". La rete riunisce i diversi portavoce e i responsabili delle relazioni pubbliche nei principali organismi nazionali di indagine con i quali l'OLAF collabora. Esso ha come fine la creazione di sinergie e l'istituzione di contatti permanenti fra l'Unità Comunicazione, relazioni pubbliche e coordinamento della formazione dell'OLAF e i suoi omologhi nazionali(30).

2.2. Relazione con le altre istituzioni, organi e organismi dell'UE

2.2.1. Il contesto istituzionale

In applicazione delle disposizioni dell'articolo 280, il legislatore e la Commissione hanno voluto che l'Ufficio fornisca il proprio contributo alla cooperazione con gli Stati membri, incluse le autorità di polizia e giudiziarie(31), prestando in particolare un'assistenza tecnica alle altre istituzioni, organi o organismi comunitari, nonché alle autorità nazionali competenti. Esso svolge inoltre per la Commissione un ruolo di assistenza tecnica e operativa nel settore della cooperazione giudiziaria penale(32). È al fine di assicurare il pieno sviluppo di questi compiti che l'Ufficio desidera costituirsi in "piattaforma comunitaria di servizi"(33).

Per il momento, l'Ufficio è dotato di competenze precise e di un mandato ben definito, sotto il controllo della Corte dei conti e della Corte di giustizia e sotto il controllo, politico, del Parlamento europeo e del Consiglio. Inoltre, il monitoraggio delle sue relazioni di indagine ricade sotto il controllo del giudice nazionale. L'Ufficio è dotato degli strumenti per integrare la dinamica di una iniziativa comunitaria (articolo 280 del trattato CE) con la necessità di una impostazione intergovernativa collegata all'obiettivo di uno spazio giudiziario (articolo 2 del trattato UE). Quando ciò si renda necessario per lo svolgimento delle rispettive funzioni, esso coopera con Europol o con l'unità provvisoria di Eurojust e sta negoziando attualmente con Europol le modalità della loro cooperazione che tengano conto anche delle necessità specifiche di assistenza reciproca nel settore di attività dell'OLAF.

Inoltre, le disposizioni normative prevedono che l'Ufficio europeo per la lotta antifrode e le istituzioni, organi e organismi comunitari si tengano reciprocamente informati, conformemente ai rispettivi diritti e doveri, nel rispetto delle norme di riservatezza e dei diritti legittimi delle persone, anche secondo il diritto nazionale. Il potere di indagine interna in particolare si basa sugli obblighi normativi di informazione e di cooperazione dei membri o agenti delle istituzioni, nel rispetto dei diritti e delle garanzie di cui godono(34) ai sensi della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, dello Statuto dei funzionari comunitari e altri agenti e del Protocollo sui privilegi e le immunità.

Taluni aspetti del ruolo dell'Ufficio in materia operativa, nonché le pratiche in materia di cooperazione con le istituzioni interessate dalle indagini interne e competenti ai fini della tutela degli interessi finanziari (Parlamento, Corte dei conti, Consiglio, Commissione) meritano di essere precisati: vale a dire l'informazione reciproca e il trattamento dell'informazione operativa, anche nel quadro delle indagini interne ed esterne(35), nonché l'articolazione delle indagini interne dell'Ufficio con le procedure disciplinari(36) e amministrative. Questi aspetti sono stati affrontati in un progetto di Codice di condotta e in un progetto di Linee guida per una politica di comunicazione dell'Ufficio (vedi punti 3.2 e 3.3 infra).

2.2.2. Il quadro giuridico delle indagini interne

Il Comitato di vigilanza, nella sua prima relazione di attività(37), ha sottolineato talune lacune nel dispositivo giuridico e istituzionale dell'Ufficio, in particolare nel settore sensibile delle indagini amministrative interne.

Il Parlamento europeo ha invitato la Commissione a proporre una modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999 diretto a istituire un procuratore europeo competente nel settore delle indagini interne(38). La Commissione da parte sua, dopo una prima proposta(39) che non è stata adottata dal Consiglio europeo di Nizza, ha proposto di rilanciare il dibattito su un procuratore europeo per la tutela degli interessi finanziari, attraverso una grande consultazione degli ambienti interessati (Libro verde), nel quadro di una modifica del trattato.

L'Ufficio condivide questa preoccupazione e intende rafforzare la legittimità delle indagini interne, nell'attesa dei risultati della ampia consultazione sulla creazione di un procuratore europeo nel settore della tutela degli interessi finanziari comunitari. Quest'ultimo punto, essenziale per rafforzare la credibilità delle istituzioni, rappresenta una priorità per la direzione dell'Ufficio. Esso dovrà essere approfondito nel quadro delle riflessioni congiunte condotte con il Comitato di vigilanza.

Il Consiglio, in occasione dell'esame delle relazioni annuali della Commissione(40) ha inoltre constatato i ritardi nella ratifica da parte degli Stati membri della Convenzione del 26 luglio 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e dei suoi protocolli addizionali(41). Ciò pone una ipoteca sul quadro giuridico e giudiziario della tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea e costituisce in particolare un ostacolo al seguito giudiziario delle indagini amministrative dell'Ufficio.

In questo contesto, il Direttore generale dell'Ufficio è pronto a considerare qualsiasi soluzione che permetta, nell'organizzazione delle funzioni, di rispondere meglio al problema sollevato dal Parlamento europeo e dal Comitato di vigilanza.

2.3. I nuovi strumenti di gestione

L'organizzazione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode presuppone la soluzione di diverse questioni relative alla sua indipendenza e alla sua organizzazione. La nuova strategia operativa dell'Ufficio fa della trasparenza e della complementarietà, nel quadro della separazione fra funzioni operative (intelligence/indagini/assistenza/seguito) un principio centrale di gestione. In questo spirito, è stato concepito un certo numero di nuovi strumenti allo scopo, da un lato, di imprimere un migliore orientamento all'attività operativa e dall'altro, di organizzare una adeguata circolazione delle informazioni. L'analisi e la circolazione interna delle informazioni strategiche e operative debbono infatti contribuire a stabilire le priorità sul terreno facilitando il seguito amministrativo e giudiziario delle indagini. Inoltre, l'Ufficio ha bisogno di una strategia di comunicazione propria basata su un dispositivo efficiente di gestione di un tipo di informazioni, per loro natura, sensibili.

2.3.1. L'informazione e la comunicazione con le altre istituzioni e gli Stati membri(42)

L'Ufficio dispone essenzialmente, oltre alle informazioni provenienti dalle sue attività operative, delle informazioni comunicate alla Commissione dagli Stati membri sulla base della normativa settoriale, nonché delle informazioni trasmesse dalle Istituzioni europee e dai terzi. Le disposizioni comunitarie e, se del caso, nazionali in materia di riservatezza, di tutela dei dati (articolo 8 del regolamento (CE) n. 1073/1999), di segreto professionale e di tutela dei diritti fondamentali (articoli 286 e 287 del trattato) sono loro applicabili. Inoltre, il legislatore ha adottato regole e norme nel quadro dei nuovi regolamenti sulla tutela dei dati a carattere personale e sull'accesso ai documenti(43).

La adeguata circolazione delle informazioni salienti acquisite presuppone una chiarificazione degli obblighi dell'OLAF e la definizione di una appropriata strategia di comunicazione. È necessario elaborare criteri e meccanismi di comunicazione(44) per identificare con precisione i dati in possesso dell'Ufficio, i vari aventi diritto secondo le proprie funzioni (e la loro responsabilità in caso di diffusione di informazioni riservate), nonché per definire le regole di comunicazione delle suddette informazioni che sono spesso sensibili. Alla base, l'Ufficio deve inoltre poter disporre di un sistema di raccolta, di registrazione e di trattamento delle informazioni operative affidabile e centralizzato, che sia rispondente ai requisiti di efficienza, disponibilità, trasparenza e accessibilità controllata nel rispetto dei vincoli e dei limiti necessari alla tutela dei diritti individuali. La convalida di un tale sistema spetterà alla nuova direzione di Intelligence.

2.3.2. Il manuale dell'OLAF

Il manuale dell'OLAF è stato creato allo scopo di migliorare i metodi di lavoro e le procedure all'interno dell'Ufficio. Esso si basa sulla legislazione e i regolamenti applicabili all'OLAF. Documento a uso interno, destinato al suo personale, esso copre le disposizioni legislative e interne esistenti senza creare diritti o obblighi nei confronti dei terzi. La logica che ne è alla base risiede nel garantire la trasparenza e l'efficacia dei lavori dell'Ufficio, in piena conformità con le relative basi giuridiche e i diritti delle persone.

Il manuale si occupa principalmente delle attività operative dell'OLAF. Le indagini costituiscono la funzione fondamentale dell'Ufficio e il manuale stabilisce le procedure amministrative da seguire nelle varie fasi di esse, a partire dal ricevimento iniziale delle informazioni fino alla chiusura dei fascicoli. Il manuale dell'OLAF illustra la politica interna in diversi settori chiave; esso precisa i ruoli e le responsabilità interne e fornisce degli orientamenti specifici su una serie di soggetti pertinenti.

2.3.3. Un sostegno informatico efficiente

I nuovi orientamenti della politica operativa privilegiano la gestione razionale dell'informazione (intelligence) e il rafforzamento della dimensione penale dell'attività sul terreno. Conformemente al mandato definito dalla decisione della Commissione del 28 aprile 1999, in particolare il suo articolo 2 paragrafo 5, l'unità Informatica dell'Ufficio ha definito un piano di lavoro diretto a sviluppare l'infrastruttura, assicurare la raccolta e la gestione delle informazioni e fornire un contributo tecnico alle istituzioni, organi o organismi, nonché alle autorità nazionali competenti. L'attività informatica mira da un lato a organizzare i sistemi di controllo del funzionamento interno, dall'altro a concepire dei sistemi di sostegno destinati all'esterno (servizi e istituzioni comunitarie, autorità nazionali).

L'Ufficio ha intrapreso lo sviluppo di un nuovo sistema di gestione dei fascicoli per i 2300 casi trattati dalla sua creazione, che ha sostituito la vecchia banca dati (Irene) nel maggio 2001. I 2300 casi corrispondono in gran parte ai casi trasferiti dal sistema Irene.

La banca dati precedente (Irene)

La decisione di sostituire Irene con il Sistema di gestione dei casi è stata adottata per rispondere alle seguenti necessità:

- disporre di un sistema di gestione dei fascicoli adeguato alle procedure definite nel manuale dell'OLAF;

- disporre di una banca dati più centralizzata per garantire una registrazione omogenea e coerente dell'informazione relativa ai fascicoli, durante l'intero loro ciclo di vita, allo scopo di seguire più facilmente i progressi dei casi e servire come strumento di gestione per la gerarchia;

- disporre di una banca dati più stabile tecnicamente e più adattabile alle esigenze di ampliamento dell'Ufficio.

La organizzazione del Sistema di gestione dei fascicoli

Da un punto di vista organizzativo, è stato creato un comitato di pilotaggio incaricato di controllare l'introduzione del progetto nell'ottobre 2000 ed è stata designata una équipe di progetto per la sua attuazione. Lo sviluppo è durato sei mesi, con l'utilizzo esclusivo di risorse dell'Ufficio, prima che la nuova banca dati (Sistema di gestione dei casi, SGC) divenisse operativa nel maggio 2001.

Lo SGC ha due compiti essenziali:

- funziona come strumento di monitoraggio dei casi e facilita la tenuta, da parte del personale di indagine, di un registro completo dei fascicoli;

- funziona come strumento di gestione che permette alla gerarchia e agli investigatori di seguire i fascicoli grazie alla funzione di rapporto.

Le principali caratteristiche del sistema sono le seguenti:

- una unità amministrativa separata (l'Unità di supporto tecnico e amministrativo) è incaricata di analizzare tutta l'informazione in entrata relativa a sospetti di frode allo scopo di decidere se aprire o meno un fascicolo (funzione importante in precedenza attribuita agli investigatori);

- i dati registrati nello SGC sono più completi rispetto alla vecchia banca dati;

- l'introduzione degli elementi essenziali dei dati viene effettuata dall'Unità di supporto, mentre in precedenza essa era interamente delegata agli investigatori;

- tutto il personale autorizzato può accedere al sistema, che conserva la traccia di tutte le entrate (in lettura/scrittura), mentre in precedenza le condizioni di accesso erano più restrittive;

- lo SGC costituisce un efficiente strumento di analisi e di relazione.

Tutti i casi registrati nel sistema Irene sono stati trasferiti nello SGC. Sono state effettuate le seguenti operazioni:

- riconvalida e aggiornamento di tutti i casi trasferiti dalla banca dati precedente. Ciò si è reso necessario in quanto le informazioni immagazzinate in Irene non erano sempre aggiornate. L'Ufficio ha preso delle misure correttive per migliorare la qualità dei dati. In considerazione del volume e della complessità delle informazioni trasferite da Irene allo SGC e della circostanza che l'operazione di aggiornamento deve essere fatta manualmente, tale processo è ancora in corso.

- registrazione e manutenzione nello SGC.

- sviluppo/miglioramento dello SGC sulla base di una analisi delle necessità degli utilizzatori. Si prevede in particolare di ampliare la base al fine di poter verificare le attività di seguito, sotto l'aspetto finanziario, amministrativo e giudiziario.

Il sistema è operativo a partire dal 1o maggio 2001, al termine di una stretta collaborazione fra l'Unità informatica e la Direzione indagini. Accompagnato da una guida precisa delle procedure, esso consente di ottenere una migliore qualità dei dati trattati dall'Ufficio e la produzione di statistiche e di relazioni su questa base. Si prevede di estendere il sistema attraverso moduli di seguito amministrativo e giudiziario dei fascicoli chiusi.

Sistemi esterni

Per quanto riguarda i sistemi esterni, si sono registrati vari sviluppi. E' stato introdotto un nuovo sistema di registrazione delle comunicazioni provenienti dagli Stati membri (ECR, "Electronic Communications Registry"). Con esso l'Ufficio è stato dotato di strumenti più affidabili ai fini della registrazione, convalida e gestione dei dati forniti nel quadro dei regolamenti di settore, che prima erano immagazzinati nella base Irene. La sua entrata in funzione nell'ottobre 2000 autorizza ormai l'accesso da parte dei servizi interessati della Commissione. Tale accesso limitato viene controllato dall'Unità Intelligence che gestisce le autorizzazioni di accesso.

Un altro miglioramento è consistito nello sviluppo di AFIS, sistema di informazione antifrode trasferito all'OLAF il 1o gennaio 2000. Questo sistema permette lo scambio elettronico di informazioni con i partner della lotta antifrode, in particolare per quanto riguarda le irregolarità individuate nei vari settori, nonché prodotti sensibili specifici. Le nuove applicazioni permettono la registrazione di informazioni previste dai regolamenti settoriali(45). Inoltre, è stata realizzata una nuova versione del sistema di informazione doganale che tratta le attività del terzo pilastro.

2.3.4. Gli strumenti di cooperazione e di prevenzione: due esempi

Cooperazione nel quadro dell'ampliamento

L'Ufficio è incaricato di fornire il contributo della Commissione alla cooperazione con gli Stati membri nel settore della lotta antifrode(46) allo scopo di tutelare effettivamente gli interessi finanziari. Questo ha come conseguenza che i paesi candidati debbono dimostrare, prima della loro adesione, di possedere le capacità operative necessarie per combattere in maniera efficace la frode e qualsiasi altra attività illecita che arrechi un pregiudizio agli interessi finanziari della Comunità(47).

Nei paesi candidati, le competenze nel settore della lotta contro la frode e le irregolarità vengono generalmente ripartite fra diversi organi amministrativi e giudiziari dei quali è difficile stabilire la capacità operativa di proteggere effettivamente il bilancio comunitario. Risulta inoltre che la maggior parte di questi servizi non coordinano le loro attività reciproche e pertanto la cooperazione con gli Stati membri e la Commissione non è garantita.

L'OLAF in questi ultimi anni ha messo in atto sforzi notevoli per poter disporre, in ogni paese candidato, di un punto di contatto centrale, competente per il coordinamento delle indagini amministrative relative alle irregolarità e alle frodi che ledono il bilancio comunitario e in grado di cooperare con l'OLAF a livello operativo. Attraverso la istituzione di una tale struttura di coordinamento, i paesi candidati dimostrano la loro volontà di adempiere a questa parte dell'acquis comunitario e attuare una cooperazione operativa prima dell'adesione.

Questa impostazione pragmatica si è concretizzata in Polonia. Contatti, allo scopo di raggiungere un risultato analogo, sono stati presi con altri paesi candidati.

Il programma Phare del 1999 per la Polonia riprendeva il progetto, stabilito in cooperazione con l'OLAF, relativo allo sviluppo di una struttura antifrode orizzontale in Polonia. Questo progetto, del valore di 3,5 milioni di euro, comprendeva tre attività principali:

- sviluppo delle strutture amministrative: creazione di una struttura antifrode pluridisciplinare con il servizio polacco specificamente responsabile per la tutela degli interessi finanziari comunitari;

- investimenti: fornitura dell'attrezzatura informatica necessaria per la nuova struttura;

- formazione: organizzazione della capacità operativa del personale della nuova struttura e dei suoi vari servizi.

Il 20 dicembre 2000 è stato firmato un "protocollo d'accordo" fra l'OLAF e il Ministero polacco delle Finanze. Esso definisce le modalità pratiche di attuazione del progetto. Conformemente al progetto e al fine di assistere le autorità polacche nell'applicazione dell'acquis communautaire in materia di lotta contro le frodi, quattro esperti nazionali provenienti dagli Stati membri lavorano attualmente alla "Ispezione generale delle dogane" (IGD), servizio polacco responsabile per la tutela degli interessi finanziari comunitari e, a questo titolo, beneficiario del finanziamento del progetto. Oltre ai suddetti quattro esperti, e al fine di sottolineare l'importanza del progetto, l'OLAF ha deciso di trasferire uno dei suoi agenti in Polonia e coordinare il lavoro di questa struttura antifrode della quale è globalmente responsabile.

L'investimento tecnico diretto a rafforzare la capacità operativa dell'IGD e il programma di formazione del personale si svolgono come previsto. E' inoltre iniziata la parte istituzionale del progetto con la costituzione, all'interno dei servizi dell'IGD, di una unità speciale per lotta contro le frodi. È ora importante stabilire disposizioni operative tra i servizi polacchi responsabili dei fondi comunitari e l'IGD al fine di giungere a una cooperazione operativa effettiva. Il programma Phare si concluderà nel settembre 2002. Tuttavia, sembrerebbe già necessario prevedere la proroga del progetto oltre tale data al fine di poter rafforzare la struttura stabilita e continuare a sviluppare una cooperazione operativa con la Commissione.

Cooperazione nel