RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO sul grado di preparazione della Bosnia ed Erzegovina a negoziare un accordo di stabilizzazione e di associazione con l'Unione europe

INDICE

A. Introduzione

1. Obiettivo della relazione

2. Antecedenti: Relazioni fra l'Unione europea e la Bosnia ed Erzegovina

B. Questioni essenziali nella preparazione di negoziati per un accordo di stabilizzazione e di associazione

1. Criteri politici

1.1 Democrazia e Stato di diritto

1.1.1 Presidenza

1.1.2. Legislatura

1.1.3 Esecutivo

1.1.4 Pubblica amministrazione

1.1.5 Relazioni con la comunità internazionale

1.2 Diritti umani

1.2.1 Diritti civili, politici, sociali ed economici

1.2.2 Diritti delle minoranze e profughi

1.3. Valutazione generale

2. Criteri economici

2.1 Situazione economica e sostenibilità fiscale

2.2 Liberalizzazione dei prezzi e degli scambi

2.3 Processo di privatizzazione

2.4 Riforma del settore finanziario

2.5 Valutazione generale

3. Capacità di rispettare gli obblighi derivanti da un ASA

3.1 Dialogo politico

3.2 Cooperazione regionale

3.3 Libera circolazione delle merci

3.3.1 Commercio di beni industriali

3.3.2 Commercio di prodotti agricoli

3.4 Circolazione dei lavoratori, stabilimento, servizi, capitali

3.4.1 Circolazione dei lavoratori

3.4.2 Stabilimento

3.4.3 Commercio di servizi

3.4.4 Pagamenti correnti e circolazione dei capitali

3.5 Ravvicinamento, messa in atto e applicazione della legislazione

3.5.1 Concorrenza

3.5.2 Proprietà intellettuale, industriale e commerciale

3.5.3 Appalti pubblici

3.5.4 Normalizzazione e valutazione della conformità

3.5.5 Protezione dei consumatori

3.6 Giustizia e affari interni

3.6.1 Potenziamento delle istituzioni e Stato di diritto

3.6.1.1 Polizia

3.6.1.2 Magistratura

3.6.1.3 Sistema carcerario

3.6.2 Visti, controlli di frontiera, asilo e migrazione

3.6.3 Lotta contro il riciclaggio di denaro

3.6.4 Prevenzione e lotta contro il crimine, lotta contro i traffici illegali e le droghe illecite

3.7 Politiche di cooperazione

3.7.1 Cooperazione economica, monetaria e statistica

3.7.2 Promozione e protezione degli investimenti, cooperazione industriale, piccole e medie imprese, turismo

3.7.3 Agricoltura e settore agroindustriale

3.7.4 Dogane e imposizione

3.7.4.1 Dogane

3.7.4.2 Tassazione

3.7.5. Occupazione, politica sociale, istruzione e formazione, ricerca e sviluppo tecnologico (RST)

3.7.5.1 Occupazione e politica sociale

3.7.5.2 Istruzione e formazione, RST

3.7.6 Cultura, audiovisivo, servizi di telecomunicazione e postali, società dell'informazione

3.7.6.1 Cultura e audiovisivo

3.7.6.2 Telecomunicazioni, società dell'informazione e servizi postali

3.7.7 Trasporti

3.7.8 Energia

3.7.9 Ambiente

3.8 Cooperazione finanziaria

3.9 Valutazione generale

C. Conclusione

Elenco delle sigle

A. Introduzione

1. Obiettivo della relazione

La presente relazione è stata stilata per valutare i progressi ottenuti dalla Bosnia ed Erzegovina (BiH) nell'ambito del processo di stabilizzazione e associazione (SAP). Nel 2000, un "tracciato" (Road Map) dell'UE ha identificato 18 "Azioni iniziali che deve adottare la Bosnia ed Erzegovina per prepararsi per uno studio di fattibilità sull'avvio di negoziati su un accordo di stabilizzazione e di associazione". Le azioni del tracciato sono state "sostanzialmente completate" nel settembre 2002. Pertanto, la Commissione europea presenta ora il proprio studio, il quale esamina l'attuale situazione della BiH, identifica le necessità di un Accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) e giudica se la BiH ha ottenuto sufficienti progressi per poter negoziare validamente e in seguito attuare con successo l'accordo.

2. Antecedenti: Relazioni fra l'Unione europea e la Bosnia ed Erzegovina

La BiH è uno dei cinque paesi dell'Europa sud-orientale partecipanti al SAP. Questo processo sostiene la stabilizzazione nazionale e regionale integrando progressivamente ognuno dei cinque paesi partecipanti nelle strutture europee e offrendo loro la prospettiva dell'adesione all'UE. Dato che i progressi in materia di integrazione dipendono dai meriti dei singoli paesi, questo studio di fattibilità si riferisce soltanto alla BiH.

Le relazioni fra la BiH e l'UE si sono molto sviluppate negli ultimi anni. Dal 1996 la BiH ha beneficiato dell'assistenza dei programmi PHARE e OBNOVA. Nel 1997 l'UE ha fissato un approccio regionale e il Consiglio dei ministri ha stabilito le condizioni politiche ed economiche per lo sviluppo di relazioni bilaterali. Nel 1998 una dichiarazione UE sulle "Relazioni speciali tra l'UE e la BiH" ha portato all'istituzione della Task Force consultiva UE-BiH (CTF) per contribuire alla preparazione di relazioni contrattuali. Nel 1999 il SAP ha offerto la prospettiva dell'integrazione nelle strutture UE e nel 2000 il tracciato UE ha identificato le prime tappe concrete di tale percorso, inizialmente pensate come attività di breve periodo, ma il cui "completamento sostanziale" è avvenuto soltanto nel settembre 2002. Nel frattempo, nel 2000 le misure commerciali autonome (MCA) della Comunità hanno esteso l'accesso in esenzione doganale al mercato UE per gran parte delle merci della BiH, mentre il regolamento CARDS ha previsto sostegno finanziario adattato alle priorità del SAP. Il Consiglio europeo di Feira del 2000 ha affermato che la BiH, come i suoi vicini, è un potenziale candidato all'adesione, messaggio rafforzato nei successivi vertici di Zagabria (novembre 2000) e Salonicco (giugno 2003). A dire il vero, Salonicco ha messo in pratica questa prospettiva sviluppando alcuni strumenti, da usare nei Balcani occidentali, che si erano rivelati efficaci nei paesi candidati dell'Europa centrale e meridionale.

La relazione della BiH con l'UE è stata breve ma intensa. Dopo un inizio in sordina, si è rapidamente intensificata, al punto che ora i contatti sono di routine a livello sia politico che di lavoro. L'obiettivo deve essere creare velocemente le fondamenta per relazioni contrattuali mediante un ASA.

B. Questioni essenziali nella preparazione di negoziati per un accordo di stabilizzazione e di associazione

1. Criteri politici

Il rispetto dei principi democratici e dei diritti umani proclamato da importanti documenti internazionali, quali la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, e il rispetto dei principi del diritto internazionale e dello Stato di diritto in generale devono essere alla base delle politiche interne ed esterne delle parti di un ASA. Il consolidamento della pace e della stabilità a livello internazionale e regionale e lo sviluppo di relazioni di buon vicinato sarebbero l'obiettivo congiunto sia dell'UE che della BiH nel contesto di un ASA.

1.1 Democrazia e Stato di diritto

La costituzione della BiH specifica (art. I.2) che la BiH è un paese democratico basato sullo Stato di diritto, con elezioni libere e democratiche, e include la Convenzione europea dei diritti dell'uomo. In BiH hanno iniziato a funzionare sistemi democratici, che testimoniano i progressi fatti dopo la guerra degli anni 1992-1995, che ha provocato migliaia di vittime, fatto sfollare metà della popolazione, rovinato le infrastrutture pubbliche e private e avvelenato le relazioni fra comunità. Lo Stato di diritto è stato gradualmente ripristinato: in generale nel paese regna la pace e vige la libertà di espressione e di riunione pacifica. La libertà di movimento è garantita e il diritto alla proprietà in gran parte dei casi viene fatto rispettare. Data la storia recente, questi e altri diritti rappresentano un grande risultato.

La base costituzionale per la nascita della democrazia e dello Stato di diritto è l'allegato 4 dell'Accordo quadro generale di pace (GFAP) raggiunto a Dayton nel dicembre 1995. Tale allegato, che rappresenta la costituzione della BiH, ha creato uno Stato fortemente decentrato per tener conto delle diverse esigenze di popoli diventati estranei. In pratica, ciò significa la creazione di numerosi governi e relative amministrazioni. La costituzione prevede inoltre un sistema di controlli ed equilibri, i quali bilanciano il potere legislativo ed esecutivo e garantiscono i diritti di ogni gruppo etnico. Le costituzioni dello Stato e delle Entità prevedono meccanismi di blocco per proteggere gli "interessi vitali" dei popoli che costituiscono la BiH. Il meccanismo di blocco può garantire i diritti di ciascun popolo ma può anche rendere difficili i progressi legislativi e portare a un punto morto. Per quanto riguarda l'integrazione europea, è però importante che i paesi partner possano funzionare adeguatamente; le loro istituzioni devono produrre i risultati previsti da un moderno paese democratico. La complessità dell'ordine nato a Dayton potrebbe ostacolare il funzionamento della BiH.

Il sistema creato a Dayton è stato spesso messo in questione sia all'interno che all'esterno della BiH. Certamente, dal punto di vista dell'integrazione europea è difficile affermare che l'attuale ordine costituzionale sia ottimale. Indipendentemente dalle argomentazioni pro o contro, l'articolo X della costituzione prevede la possibilità di emendamenti. Infatti, alcuni affermano che la BiH ha già iniziato ad affrontare tali questioni attraverso il caso "dei popoli costituenti" e la riforma dell'imposizione indiretta e della difesa, ecc. Da ciò si evince che le riforme progressive e specifiche possono consentire di ottenere progressi. In ogni caso, la costituzione non è un ostacolo insuperabile per la riforma o per l'integrazione europea.

1.1.1 Presidenza

La BiH ha una Presidenza tripartita eletta direttamente, fra i cui compiti vi sono la politica estera, proporre i bilanci annuali e rappresentare il paese presso organizzazioni internazionali ed europee. Anche nelle Entità esistono presidenze che, dopo i cambiamenti costituzionali delle Entità del 2002, sono completate da vicepresidenti (che in alcuni casi hanno dovuto lottare per identificare e ottenere ruoli significativi).

La Presidenza della BiH ha avuto un ruolo influente rispetto ad altre istituzioni a livello statale, in particolare nei primi anni dopo la guerra. Tuttavia, con l'aumento dell'autorità del Consiglio dei ministri, la Presidenza si è concentrata maggiormente sulle funzioni definite dalla costituzione. Pur essendo stato generalmente buono, l'operato della Presidenza è stato inevitabilmente influenzato dai compiti impegnativi e dalle difficoltà del paese. Contrariamente al Consiglio dei ministri, guidato sempre dalla stessa persona, la Presidenza è soggetta a una rotazione ogni otto mesi. Diversi membri della Presidenza in passato hanno dato le dimissioni a causa di attività ritenute incompatibili con l'accordo di Dayton e le relazioni all'interno della Presidenza a volte sono state tese a causa di pareri divergenti sull'ordine costituzionale e sul futuro della BiH. Il persistere della categorizzazione etnica risulta dal fatto che in passato la Presidenza ha auspicato la reintroduzione di segretariati separati (vale a dire divisi su base etnica), attività contraria alle raccomandazioni del tracciato. Inoltre, la nomina degli ambasciatori da parte della Presidenza riflette ancora criteri di equilibrio etnico.

Infine, va rilevato che, nonostante la progressiva integrazione, le elezioni presidenziali in BiH sono ancora basate (come prevede la costituzione) su principi etnici/territoriali, vale a dire che i membri bosniaci e croati sono eletti "dal territorio della Federazione" e un serbo "dal territorio della Republika Srpska" (costituzione, art. V). Questa procedura è stata tacciata di anacronismo e incompatibilità col principio dell'identità "costituente" di ciascun popolo.

1.1.2. Legislatura

La BiH è una democrazia parlamentare. I poteri e le procedure del Parlamento statale sono descritti dall'art. IV della costituzione. Vi sono parlamenti anche nelle Entità, nel distretto di Brcko e nei cantoni.

Nel corso degli anni il funzionamento del Parlamento a livello statale è migliorato. Rispetto alle legislature 1996-1998 e 1998-2000, nel periodo 2000-2002 è stato adottato il triplo di leggi proposte dal Consiglio dei ministri. Nonostante la carenza di risorse tecniche e personale qualificato, il Parlamento statale è gradualmente diventato competente dal punto di vista tecnico. Sono state formate numerose commissioni tecniche specializzate incaricate di esaminare la legislazione. Di particolare rilevanza è la creazione di una commissione per l'integrazione europea, la prima commissione congiunta delle due Camere del Parlamento a livello statale. Giova anche il graduale emergere di una cultura di compromesso in seno al Parlamento, già rilevato da alcuni osservatori. Se confermato, il declino della "politica a somma zero" che ha caratterizzato il periodo immediatamente successivo alla guerra avvantaggerebbe tutti i popoli della BiH e rappresenterebbe un passo positivo verso una più normale prassi parlamentare europea.

Naturalmente vi sono ancora debolezze. Spesso il Parlamento della BiH si riunisce meno di due giorni al mese e nei dieci mesi precedenti il settembre 2003 ha adottato soltanto 19 leggi o emendamenti di legge. Il ritmo e la qualità della produzione legislativa sono condizionati dalla lentezza dei lavori del Consiglio dei ministri e dalla mancanza di un'amministrazione parlamentare adeguatamente qualificata e organizzata. Si sviluppa, ma non ovunque, la volontà di giungere a compromessi di principio. I membri del Parlamento statale spesso votano ancora in base all'appartenenza etnica o sono fedeli alla loro Entità, portando a volte al blocco. Questa difficoltà è ampliata dalla presenza di alcuni centri di autorità legislativa concorrenti a livello di Entità e cantoni. Soltanto di recente i parlamentari statali e delle Entità hanno deciso in linea di principio di istituire una commissione interparlamentare permanente, la quale in futuro dovrà garantire un miglior coordinamento dei programmi legislativi fra tutti i livelli di autorità.

Dopo la guerra in BiH vi sono state numerose elezioni. Le ultime elezioni politiche si sono svolte nell'ottobre 2002 in base a una legge elettorale adottata soltanto nell'agosto 2001 dopo notevoli pressioni internazionali. Nell'ambito dell'integrazione europea, è significativo che, da quanto risulta, tutte le principali parti contendenti nelle elezioni hanno accettato la BiH quale Stato comune, hanno sostenuto la "riforma" e hanno identificato il loro grande obiettivo politico: l'adesione all'Unione europea. Per la prima volta dopo la guerra, le elezioni del 2002 sono state organizzate e gestite non dall'OSCE ma dalla stessa BiH. Sono state gestite in modo efficiente, condotte pacificamente e non guastate da un eccessivo nazionalismo. Il successo del trasferimento alla BiH della responsabilità per l'organizzazione delle elezioni dimostra le capacità latenti della BiH e può costituire un modello per il trasferimento di ulteriori responsabilità.

Un aspetto negativo è stato il basso afflusso alle urne: 54% (ma è comprensibile la noia degli elettori, dato che si trattava delle seste grandi elezioni in sei anni). La BiH non è stata in grado di sostenere da sola i costi delle elezioni 2002 e ha dovuto dipendere dagli aiuti internazionali per circa il 70% del totale. Anche il finanziamento di elezioni future, fra cui le comunali dell'autunno 2004, rimane incerto. La sostenibilità della democrazia in BiH può essere messa in questione se le basi finanziarie restano così deboli.

1.1.3 Esecutivo

Indipendentemente dalla composizione politica del governo, la BiH ha bisogno di un esecutivo in grado di introdurre riforme e attuare le politiche riformiste proclamate nelle campagne elettorali. Dopo un umile inizio, il paese ha ottenuto progressi.

Le prime amministrazioni statali del dopoguerra erano caratterizzate da divisioni etniche e in generale erano inefficaci in materia di riforme. La situazione è migliorata, ma permangono numerose grandi carenze strutturali. In un paese di circa 4 milioni di abitanti vi sono 14 governi: il governo statale coesiste (e in alcuni casi compete) con due governi di Entità, un governo distrettuale a Brcko e dieci governi cantonali nella FBiH. Nonostante gli sforzi di un Consiglio di coordinamento ad alto livello per lo sviluppo economico e l'integrazione UE e di numerose commissioni settoriali ad hoc, il coordinamento fra tali organi è lungi dall'essere ottimale. La sovrapposizione di funzioni, la duplicazione degli sforzi e il mancato coordinamento delle iniziative costituiscono ancora problemi.

Il governo statale non è molto efficiente per quanto riguarda l'adozione e il passaggio in Parlamento delle leggi. Ciò a volte riflette una mancanza di volontà politica e interessi nazionali divergenti, ma anche debolezze strutturali come insufficienti capacità di redigere la legislazione e strutture di sostegno non ancora pienamente funzionali. Il Consiglio dei ministri non è mai riuscito a presentare un programma di lavoro annuale entro l'inizio dell'anno civile come richiesto. I nuovi ministeri creati dalla legge sul Consiglio dei ministri non sono ancora sufficientemente sviluppati. Per rimediare a questi e altri problemi, saranno decisivi almeno due fattori: una capacità istituzionale migliorata e la volontà politica.

La legge sul Consiglio dei ministri del 2002 ha introdotto importanti innovazioni istituzionali. La carica di Presidente del Consiglio dei ministri non è più soggetta a una rotazione ogni otto mesi ma può durare per l'intera legislatura. Il Presidente può quindi sviluppare autorità, diventando effettivamente un primo ministro. Ciò dovrebbe incoraggiare la pianificazione a lungo termine e agevolare la coerenza delle politiche. La legge ha creato inoltre una serie di organi ausiliari come un Segretariato generale, un Ufficio legislativo, un Comitato economico e un Comitato politico interno che dovrebbero aiutare a gestire più efficacemente gli affari governativi, ma che non sono ancora pienamente operativi. Sono stati creati nuovi ministeri statali, fra cui quelli della Giustizia e della Sicurezza (importanti in futuri ASA). Di particolare rilevanza è stata la sostituzione del ministero per l'Integrazione europea con una Direzione per l'integrazione europea (DEI) sotto l'autorità del Presidente del Consiglio.

Sembrano esserci miglioramenti anche dal punto di vista della volontà politica, sebbene il sostegno alle riforme non sia condiviso da tutti. Il Consiglio dei ministri si è però adoperato per promuovere il consenso. I governi a livello statale e di Entità hanno partecipato alle riunioni del Comitato direttivo del Consiglio per l'attuazione della pace (PIC) e hanno adottato documenti di politica strategici ("agende di riforma") su questioni come la riforma giudiziaria ed economica, la pubblica amministrazione, l'istruzione e la difesa. I governi hanno recentemente tradotto tali impegni e i requisiti per la riforma del SAP in un piano d'azione per l'attuazione delle riforme prioritarie dall'agosto 2003 al marzo 2004. Questo può effettivamente costituire un piano di lavoro del governo e come tale darebbe indicazioni per sei mesi, ma sono ancora necessari una pianificazione di medio termine e strumenti di sorveglianza. La BiH dovrebbe continuare a migliorare le capacità esecutive per attuare con successo un ASA.

1.1.4 Pubblica amministrazione

La capacità amministrativa necessaria per un ASA è inferiore a quella richiesta a uno Stato membro dell'UE o a un paese che negozia l'adesione. Tuttavia, per ottenere progressi verso un ASA, la BiH deve avere una pubblica amministrazione stabile basata su un quadro giuridico chiaro e caratterizzata da efficienza, professionalità e indipendenza.

A questo proposito, la BiH affronta una grande sfida. Nell'agenda del marzo 2003 sulla riforma della pubblica amministrazione i governi della BiH hanno riconosciuto che la pubblica amministrazione non è ancora all'altezza delle aspettative di tutti i cittadini. È lenta e imprevedibile e assorbe troppo denaro pubblico. Consiste di più strati, con burocrazie (a volte in concorrenza fra loro) a livello di Stato, Entità, cantoni e comuni. Occorre chiarire e standardizzare il suo sistema di remunerazione. Il personale è poco formato e mal equipaggiato per affrontare le nuove sfide di un ASA. Nell'amministrazione, come nel governo, le capacità di pianificazione strategica e coordinamento sono limitate. A queste debolezze si aggiunge la tradizione dei governi di considerare la pubblica amministrazione un mezzo per concedere favoritismi. La nozione di funzione pubblica professionale e apolitica, con assunzione e promozioni basate sull'esperienza e sul merito, ha avuto difficoltà a nascere. Attualmente sono ancora inadeguate le difese contro l'interferenza politica nella pubblica amministrazione. Inoltre, l'indipendenza deve essere equilibrata dalla responsabilità. Sebbene vi sia una legge sui conflitti d'interesse che fornisce una prima base, manca ancora un quadro giuridico chiaro che delinei i compiti e stabilisca sistemi di responsabilità per la funzione pubblica.

La BiH si sta rendendo conto maggiormente della necessità di sviluppare la capacità amministrativa. Un grande passo in questa direzione è stato fatto con l'adozione di leggi sulla funzione pubblica a livello statale e di Entità, che hanno creato un quadro giuridico per la pubblica amministrazione. Inoltre, sono state create a livello statale e nella RS agenzie della funzione pubblica responsabili di assunzione, formazione, disciplina, ecc.; nella FBiH l'agenzia non è stata ancora pienamente istituita. È iniziata una valutazione dei funzionari statali. È importante rilevare che nel marzo 2003 i governi della BiH hanno avallato cinque impegni di riforma della pubblica amministrazione al PIC. Il programma risultante ha sottolineato la necessità di riforme strutturali per creare un'amministrazione efficiente, non discriminatoria e a costi contenuti. Inoltre, il programma ha riconosciuto la necessità di sfruttare i risultati ottenuti e l'esame delle funzioni al fine di produrre un piano d'azione globale, di cui siano stimati i costi, per la riforma della pubblica amministrazione entro l'autunno 2004 - calendario che dovrebbe essere mantenuto. In seguito è stata creata una Task Force intergovernativa a livello statale e di Entità., che si è riunita in numerose occasioni, ma i cui risultati pratici sono stati limitati.

Per quanto riguarda l'integrazione europea, vi sono particolari necessità. In generale, è scarsa la comprensione del processo d'integrazione e dei requisiti dell'ASA in particolare. Un ASA richiederebbe il coordinamento di numerosi ministeri. Il ruolo di guida è stato assunto dalla nuova Direzione per l'integrazione europea che, pur essendo poco sviluppata, ha agito lodevolmente nel coordinare le risposte della BiH al questionario dello studio di fattibilità. Il codice della Direzione è stato approvato soltanto nel settembre 2003. Ciò dovrebbe consentirle di riassegnare personale e di assumerne di nuovo, al fine di svolgere meglio i propri compiti in materia di analisi strategica, armonizzazione giuridica e coordinamento degli aiuti. La DEI deve formulare rapidamente una politica globale sull'integrazione, comunicare una strategia ad altri ministeri e garantire un approccio nazionale coerente mediante l'adozione di una strategia d'integrazione europea. La piena capacità di funzionamento della Direzione è un requisito estremamente urgente.

1.1.5 Relazioni con la comunità internazionale

In base al mandato di Dayton, la comunità internazionale è stata attivamente impegnata in BiH dopo la guerra. Una Forza di implementazione (IFOR) guidata dalla NATO e in seguito una Forza di stabilizzazione (SFOR) hanno promosso la stabilizzazione militare. L'OSCE ha sorvegliato l'introduzione di misure miranti a rafforzare la fiducia e la sicurezza ed ha messo a punto un programma elettorale. Le agenzie dell'ONU si sono concentrate fra l'altro sul ritorno dei profughi e sulla riforma della polizia. Le istituzioni finanziarie internazionali hanno sostenuto la stabilizzazione macroeconomica e lo sviluppo. A otto anni dalla guerra, alcuni organi internazionali hanno terminato il loro mandato e si sono ritirati, mentre quelli rimanenti si sono adattati alle mutevoli circostanze, in generale in fase di miglioramento. Nella maggior parte dei casi, il contributo della BiH è stato positivo ed ha portato a un miglioramento generale.

Naturalmente alcune questioni devono essere trattate ulteriormente. Prosegue il lavoro del Tribunale penale internazionale per l'ex Iugoslavia (ICTY), ma la collaborazione della BiH non è stata soddisfacente. Nella FBiH vi sono gravi inadeguatezze da parte dei croati bosniaci. Nella RS vi è stato un certo accesso, ma ancora inadeguato, ai documenti e alle persone. Finora, la RS non ha ancora localizzato o arrestato alcun indiziato contumace. Karadzic e altri sono ancora in libertà e secondo alcune fonti dispongono di vasti sistemi di sostegno ben organizzati.

La riforma della polizia ha ottenuto buoni progressi nell'ambito della Task Force internazionale di polizia (IPTF) guidata dall'ONU e ora grazie alla valida collaborazione della BiH viene consolidata mediante l'operato di una Missione di polizia dell'UE (EUPM) triennale.

Muovendosi verso un ASA, la BiH deve dimostrare che il ruolo della comunità internazionale all'interno dei suoi confini si sta allineando a quello esercitato in altri paesi in via di transizione. Questo requisito è più pertinente nel caso dell'Ufficio dell'Alto rappresentante (OHR), il cui capo, con il doppio incarico di Alto rappresentante e Rappresentante speciale dell'UE, svolge un ruolo particolare in BiH. Oltre alle responsabilità conferitegli da Dayton (allegato X), nel dicembre 1997 l'Alto rappresentante ha ricevuto dal PIC l'autorità di imporre decisioni giuridicamente vincolanti in BiH. Nella pratica tale autorità è stata esercitata in tre modi per: i) emanare leggi, ii) destituire funzionari e iii) imporre altre decisioni vincolanti. Le decisioni prese nel contesto dei "poteri di Bonn" hanno contribuito alle riforme che altrimenti avrebbero potuto essere ritardate o mai messe in pratica. Il numero e la natura di tali decisioni riflettono la persistente mancanza di volontà o l'incapacità della BiH di ottenere progressi con le sole procedure nazionali e fanno nascere domande legittime sulla sua capacità di sostenere un ASA. Ciononostante, mentre i "poteri di Bonn" sono certamente anomali fra gli Stati partner dell'UE, la loro esistenza in BiH non deve automaticamente precludere al paese il cammino verso i negoziati per un ASA. A tal fine la BiH deve provare che tali poteri in generale diventano meno pertinenti e che vengono usati sempre meno in materie essenziali per l'ASA.

Dal 1997 alla fine dell'estate 2003 vi sono state quasi 500 decisioni dell'Alto rappresentante. Nel solo 2002 ne sono state prese 153. (NB: il numero assoluto di decisioni non è necessariamente indicativo, in quanto per esempio una decisione politica spesso ha richiesto più decisioni di attuazione a diversi livelli di governanza.) È interessante notare che, mentre dal giugno 2002 al gennaio 2003 vi sono state 101 decisioni, negli otto mesi seguenti (febbraio-settembre 2003) ce ne sono state soltanto 68 - senza che ciò rallentasse il ritmo delle riforme. Ciò rappresenta un notevole calo rispetto agli otto mesi precedenti. È ancora più importante rilevare che sembra che la BiH collabori sempre più con l'Alto rappresentante, invece di accettare semplicemente le sue imposizioni. Ciò è dimostrato fra l'altro dagli incontri settimanali tra il Presidente del Consiglio dei ministri e l'Alto rappresentante, dagli incontri di coordinamento quotidiani tra i due uffici e anche dagli incontri multilaterali dei leader politici interessati con l'Alto rappresentante su questioni specifiche (per es. la riforma del Consiglio dei ministri). Questa cooperazione ha portato gradualmente ad adottare decisioni "soft", vale a dire decisioni che non fanno altro che seguire politiche concordante in precedenza. Inoltre, recentemente si è visto che la BiH può usare le decisioni dell'OHR per agevolare la risoluzione di problemi nazionali. Per esempio, la decisione dell'Alto rappresentante di creare commissioni in materia di imposte indirette, difesa e intelligence ha consentito ai partiti della BiH di elaborare progetti di legge con la fiducia di tutte le parti. La tempestiva adozione della legislazione da parte del Parlamento sarebbe un'importante indicazione che sta iniziando a nascere una cultura di ricerca del consenso politico.

Inoltre, un ASA richiede chiaramente competenza globale in materia decisionale, ma è particolarmente importante che nei settori essenziali dell'ASA come commercio, mercato unico e giustizia e affari interni (GAI) predominino le decisioni prese a livello nazionale. È significativo che il livello d'imposizione è basso per quanto riguarda le riforme economiche. Sembra che le riforme siano state motivate almeno in parte dal crescente apprezzamento in BiH della necessità di riforme economiche e dalle pressioni dell'UE, delle istituzioni finanziarie internazionali e di altri. A questo proposito la BiH non è molto diversa da molti altri paesi in (pre)transizione. In effetti, secondo l'OHR nei primi nove mesi del 2003, a parte le decisioni che hanno bloccato i conti bancari di persone sospettate di aver aiutato criminali di guerra incriminati, in materia di politica economica sono state imposte soltanto tre decisioni. Per quanto riguarda lo Stato di diritto, il tasso di imposizione è basso, con 21 decisioni prese tra gennaio e l'inizio di ottobre 2003, sebbene circa la metà riguardassero la nomina di giudici e/o pubblici ministeri internazionali. A questo proposito va rilevato che la riforma sta creando un quadro politicamente indipendente che in molti casi deciderà su questioni pertinenti per un ASA. Con il consolidamento di questa struttura, i politici, gli uomini d'affari e i cittadini dovrebbero attenersi sempre più alle procedure regolari e allo Stato di diritto. Dovrebbe pertanto diminuire anche la necessità d'intervento dell'OHR, per es. nello smantellamento di reti criminali.

Per essere un partner competente in materia di ASA, la BiH dovrà dimostrare che i poteri di Bonn stanno rapidamente diventando superflui, consentendo all'Alto rappresentante di diventare tutt'al più un agevolatore e mediatore. Attualmente sembra che ciò stia accadendo e che la "spinta" dei poteri di Bonn sia gradualmente sostituita dal "traino" delle istituzioni europee (ed euro-atlantiche). La BiH ora deve garantire che l'eventuale imposizione sia "soft" e che il numero di decisioni dell'OHR continui a diminuire.

1.2 Diritti umani

Formalmente i cittadini della BiH godono di tutti i diritti umani e di tutte le libertà di cui alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e ai suoi protocolli, che in base alla costituzione (art. II.2) si applicano direttamente nel paese e hanno la priorità su tutte le altre leggi. La parità di trattamento per uomini e donne è garantita dalla legge. La BiH ha inoltre ratificato alcune convenzioni internazionali sui diritti umani (sebbene le relazioni agli organi di controllo internazionali siano scarse). Nel 2002 la BiH ha aderito al Consiglio d'Europa. Questo dimostra i progressi in materia di democrazia e di garanzia dello Stato di diritto, ma l'adesione era condizionata da requisiti post-adesione sui quali la BiH sta ancora lavorando. Preoccupa il fatto che, in violazione degli impegni della BiH, la costituzione della RS (art. 11), consente la pena di morte per i delitti capitali. Ciò non è compatibile con la politica dell'UE.

1.2.1 Diritti civili, politici, sociali ed economici

Durante la guerra in BiH vi sono state massicce violazioni dei diritti umani. A otto anni dalla guerra, per migliaia di violazioni dei diritti umani, fra cui sparizioni di persone, non vi sono ancora state inchieste e punizioni adeguate. Gradualmente però, il ritorno dei profughi e la messa in atto di una normativa sulla proprietà hanno rimediato ad alcune ingiustizie belliche.

Con una decisione storica, nell'estate 2000 la Corte costituzionale aveva stabilito che era necessario modificare le costituzioni delle Entità per proteggere i diritti dei popoli costituenti della BiH. In seguito sono stati introdotti nelle Entità meccanismi costituzionali per uniformare e proteggere i diritti di ciascun popolo costituente. Ora ognuno dovrebbe godere di uguaglianza e di rappresentanza proporzionale nelle istituzioni politiche, amministrative e giudiziarie. Infatti, sebbene la legislazione che ha imposto tali mutamenti sia stata introdotta dall'Alto rappresentante nel 2002, nessuna delle due Entità ha ancora emanato tutti i necessari emendamenti; le disposizioni che specificano la rappresentanza proporzionale negli enti pubblici spesso sono state ignorate. Questo può essere interpretato come un impegno inadeguato da parte del governo regionale nei confronti di diritti civili e politici definiti costituzionalmente.

Anche l'accordo di Dayton ha introdotto una disposizione istituzionale per la protezione dei diritti: un ombudsman internazionale, una Camera per i diritti umani (HRC) e una Commissione per i diritti immobiliari (CRPC). Secondo le relazioni dell'ombudsman, le violazioni più frequenti dei diritti umani riguardano l'uguaglianza di fronte alla legge, i diritti di proprietà e il diritto al lavoro. Il rispetto delle decisioni delle istituzioni competenti in materia di diritti umani varia: la migliore è la FBiH, mentre le autorità statali e della RS non applicano ancora le decisioni in modo soddisfacente. Per un lungo periodo, gli organi per i diritti umani hanno avuto problemi per garantire il finanziamento nazionale. I mandati dell'HRC e della CRPC scadono alla fine del 2003. La base dati della seconda passerà al ministero statale per i Diritti umani e i profughi, mentre delle denunce ancora in sospeso si occuperanno organi nazionali. Per quanto riguarda la prima, le responsabilità saranno trasferite alla Corte costituzionale (che, va ricordato, avrà bisogno di ulteriori fondi per esercitare tali responsabilità). Anche l'ombudsman internazionale dovrebbe essere sostituito nel 2004 da un'istituzione con tre cittadini della BiH e finanziata dal bilancio della BiH. Si prevede che la carica di ombudsman delle Entità sarà fusa con quella di ombudsman statale.

I diritti sociali ed economici dei cittadini della BiH continuano ad essere limitati a causa della persistente debolezza economica. Ufficialmente, quasi il 40% della popolazione è disoccupata. Circa il 20% vive sotto la soglia di povertà e un ulteriore 30% è vicino ad essa. Questo riflette in parte l'incapacità dei sistemi di sicurezza sociale (effettivamente rudimentali) di tener conto delle necessità della popolazione economicamente più povera. Il diritto di appartenere a sindacati indipendenti è rispettato, ma i sindacati sono stati indeboliti dalla guerra, dalle divisioni etniche e dall'elevata disoccupazione. Sono stati organizzati numerosi scioperi, in particolare a causa di lamentele riguardo a stipendi o pensioni non pagati. In entrambe le Entità il settore sanitario continua ad essere debole, senza adeguati finanziamenti. Numerosissime persone non dispongono di un'assicurazione malattia, e anche per coloro che ce l'hanno, la copertura è poco affidabile. In molte zone rurali manca un'effettiva presenza di medici. Nella FBiH esistono ancora sistemi sanitari paralleli.

Nella BiH vige una legge sulla libertà di informazione che obbliga i governi a rendere note le informazioni al pubblico. Nonostante alcuni incidenti isolati, l'indipendenza dei media e la libertà di espressione sono ampiamente rispettate. I media elettronici sono sorvegliati da un'Autorità di regolamentazione delle comunicazioni indipendente (che però è minacciata da carenze di fondi e di personale). Nel caso della stampa, molto divisa etnicamente, vige un'autoregolamentazione. Il traffico d'influenza politica è limitato ma può essere esercitato mediante donazioni di fondi a imprese amiche o ricorsi in giustizia contro quelle non amiche. L'abuso a fini politici delle leggi sulla diffamazione nei confronti di giornalisti scomodi è stato limitato soltanto mediante nuove leggi civili in materia di diffamazione.

La guerra e la debolezza economica del dopoguerra hanno interrotto lo sviluppo della società civile. In seguito alla guerra, il settore si è sviluppato principalmente su base regionale, a fini locali più che a livello della BiH. Le organizzazioni non governative (ONG), sono numerose ma di solito attive soltanto a livello locale e spesso dipendenti da finanziamenti internazionali. Le loro debolezze in materia di capacità di patrocinio ne limitano l'efficacia e pertanto anche l'influenza sul governo. D'altro canto, numerose ONG illiberali di dubbia provenienza sono state accusate di sostenere l'attività terroristica. La prova del miglioramento della cooperazione fra ONG è venuta dalla partecipazione alle consultazioni per il Documento di strategia per la riduzione della povertà. Il ruolo e l'influenza dei centri studi rimangono limitati.

1.2.2 Diritti delle minoranze e profughi

Una caratteristica particolare della società della BiH è il fatto che nessuno dei suoi popoli costituenti (bosniaci, serbi, croati o altri) rappresenta più del 50% della popolazione. Per proteggere gli "interessi vitali" di bosniaci, serbi e croati, sono state introdotte complesse disposizioni costituzionali; non esistono però disposizioni per gli "altri". Fra gli "altri" della BiH, predominano i Roma e gli ebrei. I più numerosi sono i Roma, che per lungo tempo hanno dovuto affrontare sofferenze ed esclusione, ma la legge del 2002 sui diritti delle minoranze nazionali e la creazione di forum consuntivi dovrebbero salvaguardarne i diritti, agevolarne la partecipazione politica e proteggere le lingue minoritarie.

Va inoltre rilevato che la BiH ha garantito ai profughi e agli sfollati il diritto di chiedere la restituzione e/o tornare alle loro proprietà dopo la guerra. Sebbene in alcune zone vi sia una certa ostilità verso i rimpatriati, la BiH ha ottenuto alcuni dei maggiori successi per quanto riguarda il ritorno dei profughi nella regione. Il 14% della popolazione è ancora sfollata e gli effetti della "pulizia etnica" persistono in alcune zone, ma circa un milione di profughi e sfollati sono tornati nelle case in cui vivevano prima della guerra. Quasi la metà di essi appartengono a minoranze. Creare condizioni economiche e sociali sostenibili per i rimpatriati rappresenta una sfida continua. Oltre il 90% di tutte le rivendicazioni di proprietà sono state risolte (la RS recupera sulla FBiH). Di conseguenza, tutte le rivendicazioni di proprietà potrebbero essere esaminate entro la fine del 2003.

Nel gennaio 2003 la BiH ha presentato al PIC una "strategia dell'allegato VII (GFAP)" che descrive il trasferimento di responsabilità per il ritorno dei profughi alle istituzioni nazionali. La realizzazione della strategia e la sostenibilità del processo di ritorno dipenderanno dalla volontà politica e dalla disponibilità di fondi. Preoccupa il fatto che diversi tempi legislativi siano stati allungati, con ripercussioni, per esempio, sulla creazione di un Fondo per il ritorno in BiH. Un'altra causa è una dinamica regionale: i profughi sono ancora sparpagliati nell'intera regione e in alcuni casi il ritorno di sfollati alle loro case in BiH è ostacolato dalla presenza di profughi di altri paesi. È essenziale che la BiH porti a termine con successo il processo di ritorno, sia per motivi morali che per ragioni d'interesse personale. L'eventuale incapacità di completare il processo manderebbe un segnale negativo sulla capacità e sulla volontà del paese di proteggere la proprietà e gli investimenti.

1.3. Valutazione generale

Le debolezze politiche della BiH sono numerose e facili da elencare. Le divisioni venute alla luce così chiaramente e tragicamente durante la guerra 1992-1995 non sono state ancora sanate. È importante affrontare le divisioni e garantire il funzionamento dello Stato nel contesto di un ASA, dato che soltanto Stati coerenti e funzionanti possono negoziare con successo un accordo con l'UE. Per negoziare un ASA, la BiH dovrebbe mediare le proprie opzioni e preferenze interne al fine di presentare una posizione nazionale unica e coerente alle controparti UE. Questo requisito sottolinea la necessità per la BiH di giungere al consenso interno e proseguire con urgenza e determinazione la riforma del governo e dell'amministrazione.

In passato le riforme sono state lente, a causa della mancanza di volontà politica e di "partecipazione" alle riforme. Sebbene non sia chiaro se il problema è stato definitivamente risolto, risulta che potrebbe essere in atto la nascita di una nuova dinamica all'interno del mondo politico della BiH. Il contributo del paese alla preparazione di questo studio di fattibilità ha dimostrato un'unità di intenti e una volontà che in precedenza sembravano mancare. Inoltre, il lavoro delle commissioni di riforma sulle imposte indirette e altre questioni può essere la prova, se avrà successo e sarà coronato dall'approvazione legislativa, dell'emergere di una cultura di consenso politico. Questa è la condizione indispensabile per riforme autosostenibili e guidate dalla BiH.

2. Criteri economici

Il rispetto dei principi dell'economia di mercato deve costituire la base delle politiche nazionali ed esterne delle parti di un ASA. Ciò richiede un ambiente macroeconomico stabile sostenuto da istituzioni macroeconomiche valide, la liberalizzazione globale dei prezzi e degli scambi e la nascita di un settore privato forte, basato su un quadro giuridico e regolamentare stabile.

2.1 Situazione economica e sostenibilità fiscale

Dopo la guerra, che ha riportato il PNL della BiH a circa il 20% del livello prebellico, è iniziata una notevole ripresa economica. Tra il 1996 e il 1999 la crescita del PNL, spinta da aiuti esterni per la ricostruzione di circa 5 miliardi di EUR, è stata del 30% circa. Tuttavia, la BiH non è stata in grado di mobilitare adeguatamente fonti nazionali di crescita, in particolare l'attività del settore privato, e a partire dal 2000 la crescita annua è rallentata a circa il 5%. Per il 2003 è stimata al 3,5%, con il PNL ancora al 60% circa del livello prebellico. Anche ipotizzando una crescita media continua del 6%, il livello del PNL prebellico sarebbe raggiunto soltanto nel 2011. I dati economici della BiH dovrebbero però essere interpretati con cautela, dato che le statistiche non sono affidabili e il quadro viene falsato da un'estesa economia informale.

Per quanto riguarda il settore esterno, la BiH è stata caratterizzata da grandi squilibri dopo la guerra. I deficit commerciali sono stati in media del 50% del PNL dal 1996 al 1999 e del 34% dal 2000 al 2002. Durante la ricostruzione i deficit possono essere giustificati dalle importazioni legate agli aiuti per la ricostruzione. Tuttavia, i continui grandi squilibri possono indicare un problema strutturale, per esempio un'inadeguata capacità produttiva e di esportazione. Vi sono ancora deficit dei conti correnti: in media superiore al 25% del PNL nel periodo 1996-1999 e pari al 16% del PNL negli anni 2000-2002, nonostante ingenti rimesse dall'estero (pari a circa il 10% del PNL l'anno). Per il 2003, grazie a un certo inasprimento della politica monetaria concordato con il Fondo monetario internazionale (FMI), il deficit dei conti correnti dovrebbe essere di circa il 17,5% del PNL. In passato, la BiH non ha attratto grandi flussi di investimenti stranieri diretti (ISD - soltanto circa 100 milioni di EUR l'anno fino al 2001); però, recenti sforzi per migliorare il clima per gli investimenti aumentando la trasparenza e riducendo gli ostacoli amministrativi nel 2002 hanno portato a un raddoppio degli ISD (passati a circa 200 milioni di EUR), tendenza che dovrebbe continuare nel 2003.

Come previsto dall'accordo di Dayton, nel 1997 è stata adottata un'intesa per un currency board (ente delle valute). Questo fatto ha ridotto le pressioni inflazionistiche e ha portato all'accettazione generale della valuta comune, il Marco convertibile (KM), il cui valore è legato all'euro. L'inflazione in BiH è stimata a circa zero nel 2003. La differenza del tasso di inflazione tra le Entità, in precedenza notevole, è diminuita: nella FBiH l'inflazione è stata inferiore al 2% negli ultimi tre anni, mentre nella RS è rallentata costantemente grazie all'integrazione economica maggiore fra le Entità. Conformemente all'attuale programma dell'FMI l'ente delle valute continuerà ad esistere.

La politica fiscale ha avuto un andamento positivo. Dopo aver registrato deficit statali elevati, bassi redditi, forti spese non previste dal bilancio, arretrati di pagamento e ingenti spese militari, la BiH (essenzialmente le Entità) ha ottenuto un notevole consolidamento in campo fiscale. Il deficit fiscale consolidato (incluse le sovvenzioni) è sceso dal 7,8% del PNL nel 1998 al 2,2% nel 2002 e dovrebbe essere quasi equilibrato nel 2003. Il finanziamento estero del bilancio, principalmente mediante aiuti non rimborsabili o prestiti agevolati, è così sceso dal 17 al 9% del PNL nello stesso periodo (ma resta comunque il più alto dei Balcani occidentali). La spesa pubblica in percentuale del PNL è rimasta molto elevata, pari al 51% nel 2002, ma sta scendendo. La base del gettito fiscale delle Entità è ridotta e deriva principalmente dalle imposte indirette (vendite e dogane). L'onere fiscale è tra i più alti d'Europa. Non avendo risorse proprie, il bilancio statale è dipeso in gran parte dai trasferimenti delle Entità per poter rispettare il proprio compito principale, il servizio del debito estero.

Per quanto riguarda le finanze pubbliche, la riforma delle amministrazioni fiscale e doganale con l'assistenza dell'Ufficio di assistenza doganale e fiscale (CAFAO) ha migliorato la riscossione e ha portato all'armonizzazione delle aliquote delle imposte indirette. Sono stati fatti sforzi per lottare contro la corruzione, ma ancora molto resta da fare. È migliorata la gestione della spesa pubblica. Nel 1999 è stato introdotto un quadro di spesa di medio termine (che ha però messo in luce capacità di programmazione insufficienti). La chiusura degli uffici di pagamento nel 2001 ha spianato la strada per la graduale introduzione di un sistema del Tesoro, attualmente messo in atto ed esteso alle amministrazioni delle sub-Entità, mentre le Istituzioni superiori di controllo (ISC) create nel 2000 a tutti i livelli hanno gradualmente aumentato la trasparenza delle operazioni delle istituzioni di bilancio. Ciononostante, la situazione fiscale resta fragile e richiede ancora attenzione. Continuano ad esistere risorse fiscali e spese non di bilancio, in particolare nei cantoni e nei comuni. Capitano ancora arretrati di pagamento e la struttura amministrativa estremamente decentrata è lenta e costosa. Le relazioni delle ISC recentemente hanno messo in luce debolezze per quanto riguarda alcune funzioni di controllo interno del processo di bilancio, che occorre rettificare. Occorre rafforzare la capacità istituzionale in materia di pianificazione di bilancio a medio termine (pluriennale).

2.2 Liberalizzazione dei prezzi e degli scambi

La liberalizzazione dei prezzi, di responsabilità delle Entità, è migliorata. Sono stati liberalizzati la maggior parte dei prezzi, compresi i tassi d'interesse ma esclusi alcuni servizi pubblici e determinati prodotti di base (come il grano e le medicine). Oltre il 95% dei prezzi di beni e servizi sembrano essere determinati dal mercato. La piena convertibilità dei tassi di cambio è stata ottenuta nel 1998 con la creazione dell'ente delle valute (Currency Board).

La liberalizzazione degli scambi è migliorata. Nel maggio 1999 la BiH ha chiesto di aderire all'OMC e la procedura è in corso. Ha inoltre concluso accordi di libero scambio (FTA) bilaterali con tutti i paesi dei Balcani occidentali e con Slovenia, Romania, Bulgaria e Moldavia (mentre vengono presi in considerazione colloqui con la missione ONU in Kosovo). L'UE è il principale partner commerciale, con oltre il 50% del commercio estero della BiH.

2.3 Processo di privatizzazione

Il quadro istituzionale e legislativo per la privatizzazione, gestito a livello di Entità, era stato completato già nel maggio 1998. Il ritmo delle privatizzazioni e però aumentato soltanto nel 2000 e gran parte dei progressi erano limitati alle piccole imprese. Nel 2002, erano state vendute il 70% delle imprese della FBiH e il 47% di quelle della RS. Per quanto riguarda il metodo, la privatizzazione tramite buoni è terminata. La privatizzazione delle grandi imprese (con oltre 50 dipendenti o circa 260.000 EUR) è stata più lenta: alla fine del 2002 soltanto il 24% nella FBiH e il 42% nella RS. La maggiore difficoltà si è avuta con le grandi imprese strategiche (miniere, raffinerie, lavorazione del tabacco, parti di automobili). Nonostante il sostegno internazionale, alla fine del 2002 soltanto 17 imprese strategiche su 56 erano state vendute nella FBiH e 4 su 52 (80 se si contano le società finanziarie) nella RS. I potenziali investitori stranieri (attratti maggiormente dalla potenziale privatizzazione in Croazia e in Serbia e Montenegro) sono stati scoraggiati dalla mancanza di volontà politica, da preoccupazioni sociali, dai grandi debiti delle imprese, dai problemi di gestione aziendale e dalla corruzione. Di conseguenza, nel 2001 soltanto il 40% del PNL era in mano ai privati, rispetto a una media del 53% nei Balcani occidentali. Questo fatto contribuisce a spiegare la mancanza di crescita generata dall'interno in BiH.

2.4 Riforma del settore finanziario

Inizialmente la riforma del settore bancario è stata lenta, ma recentemente si è accelerata. La normativa sulla privatizzazione e la liquidazione delle banche insolventi esiste dal 1998 ma, a causa principalmente di resistenze politiche e limitato interesse degli investitori stranieri, l'obiettivo di privatizzare tutte le 63 banche entro l'agosto 2000 non è stato raggiunto (ed esteso a fine 2002 e successivamente all'agosto 2003). Gli uffici di pagamento sono stati aboliti nel gennaio 2001. La privatizzazione delle banche è stata ultimata nella RS, mentre le sei restanti banche statali nella FBiH attualmente si trovano in procedura di soluzione dei contenziosi. A causa del consolidamento e dell'aumento della concorrenza, il settore bancario ora comprende 37 banche (27 nella FBiH e 10 nella RS). Vi è una grande presenza straniera (circa due terzi del capitale totale privato nella FBiH), in particolare austriaca, croata e slovena. A partire dal 2001, grazie al graduale aumento dei requisiti patrimoniali minimi per garantire la sostenibilità e in seguito con la creazione di un'Agenzia di assicurazione dei depositi statali operativa dall'agosto 2002, il quadro giuridico, regolamentare e di sorveglianza del settore bancario è migliorato.

Nonostante i risultati incoraggianti, i prestiti di lungo termine al settore privato sono ancora molto bassi, in parte a causa della natura di breve termine dei depositi. Le banche pertanto hanno ancora un ruolo di intermediazione insufficiente, ma il loro potenziale è notevole. Inoltre, nonostante il calo, i tassi d'interesse restano elevati per gli standard europei e lo scarto tra i tassi di deposito e di prestito è elevato (circa quadruplo rispetto ai dati UE e doppio a quello dei paesi candidati). Le elevate commissioni bancarie riflettono una percezione di forti rischi e indicano che l'efficienza del settore bancario può migliorare. All'inizio del 2002 in entrambe le Entità sono state aperte delle Borse ma la capitalizzazione del mercato rimane insignificante.

2.5 Valutazione generale

In generale, la BiH ha sviluppato sane politiche macroeconomiche e ha ottenuto progressi in materia di riforma strutturale. Tuttavia, esistono ancora rischi per la stabilità macroeconomica. Nel quadro del calo dell'assistenza estera, gli elevati deficit dei conti correnti e la mancanza di una crescita nazionale autosostenuta (ostacolata da una debole gestione aziendale e dalla rigidità del mercato del lavoro) potrebbero mettere in pericolo la stabilità valutaria, con potenziali effetti sull'inflazione e sulla sostenibilità del servizio del debito. Sul fronte fiscale, la spesa pubblica si concentra ancora sulle spese correnti più che sugli investimenti. Inoltre, il debito pubblico esterno è in calo, ma il debito pubblico nazionale, che comprende gli arretrati, i danni di guerra e i depositi valutari bloccati, non è stato ancora pienamente quantificato.

A otto anni dalla fine della guerra la BiH non è ancora tornata al livello di PNL precedente la guerra. Con circa 1.300 EUR pro capite, il PNL è ancora uno dei più bassi della regione dopo il Kosovo. La grande sfida dei prossimi anni sarà ottenere uno sviluppo economico autosostenuto basato su una forte crescita del settore privato, su un aumento delle esportazioni e su un ulteriore consolidamento fiscale, in particolare dato che l'assistenza estera si riduce. La crescita economica e la riduzione di spese superflue fornirebbero le risorse per la riforma istituzionale di cui la BiH ha bisogno. Pur non essendo ancora un'economia di mercato pienamente funzionale, la BiH ha avviato importanti iniziative di riforma economica e si è sforzata per rispettare le condizioni necessarie per l'avvio dei negoziati per un ASA.

3. Capacità di rispettare gli obblighi derivanti da un ASA

Il SAP è operativo in BiH dal 1999. La risposta iniziale della BiH a questo processo è stata lenta e limitata. Il paese aveva difficoltà anche per completare il tracciato (Road Map), relativamente semplice. In alcuni casi, la legislazione è stata adottata ma non messa in atto adeguatamente. Attualmente, sembra nascere una nuova determinazione. La BiH sembra avere preso sul serio le relazioni SAP annuali e le loro raccomandazioni riguardo ai settori prioritari a cui prestare attenzione. Sono migliorate le risposte date alle raccomandazioni.

3.1 Dialogo politico

Il dialogo politico nel contesto di un ASA si prefiggerebbe di aumentare la convergenza tra la politica estera dell'UE e della BiH e promuovere visioni comuni in materia di sicurezza e stabilità in Europa.

In molti settori di politica estera le posizioni dell'UE e della BiH sono già paragonabili e compatibili. Su alcune grandi questioni contemporanee come la sicurezza e lo sviluppo regionali, l'antiterrorismo, ecc., le posizioni della BiH e dell'UE convergono. Un'ulteriore convergenza sembra probabile dati i contatti parlamentari in corso, la decisione presa a Salonicco nel giugno 2003 di creare un forum Balcani occidentali-UE ad alto livello e l'invito alla BiH e ad altri di allinearsi con le iniziative, le dichiarazioni e le posizioni comuni UE. Nel settembre 2003, in seguito alle proposte di Salonicco, è stata adottata anche una dichiarazione congiunta sul dialogo politico tra l'UE e la BiH. La sua messa in atto intensificherà le relazioni politiche e dovrebbe aumentare la convergenza delle posizioni. Vi saranno numerose questioni sostanziali da discutere.

Recentemente, sono sorte differenze riguardo alla politica nei confronti della Corte penale internazionale (CPI). La BiH è Parte dell'accordo sulla Corte, ma nel giugno 2003 ha contratto un accordo bilaterale con gli Stati Uniti che garantisce a tutti i cittadini statunitensi e a tutto il personale militare statunitense in BiH in servizio o non più in servizio (compresi i cittadini non statunitensi) l'immunità dall'estradizione alla CPI. L'accordo non ha rispettato i termini della pertinente posizione comune UE del settembre 2002. Una serie di scelte politiche come queste che non seguono posizioni UE determinate sarebbe difficile da conciliare con la posizione privilegiata derivante da un ASA.

In futuro il dialogo comprenderà anche altri sviluppi. Nel 2002 si è scoperto che i militari della RS sorvegliavano illegalmente la SFOR; si sospetta che i servizi di intelligence della FBiH svolgano attività simili. Nel corso del 2002 e del 2003 è risultato che la RS, contravvenendo all'embargo sulle armi dell'ONU, aveva contatti commerciali con il regime ba'athista iracheno. Queste azioni contravvenivano agli impegni esistenti ed erano incompatibili in generale con le attività politiche e diplomatiche della BiH. Suggeriscono che l'indubbia volontà ufficiale della BiH di convergere con le posizioni UE deve ancora essere potenziata mediante un adeguamento strutturale e sistemico. Sarà la convergenza di singole posizioni più che le semplici dichiarazioni ad indicare il grado di impegno della BiH in materia di allineamento con la PESC dell'UE.

3.2 Cooperazione regionale

Nell'ambito dell'ASA la Bosnia ed Erzegovina si impegnerebbe a promuovere attivamente la cooperazione regionale. Entro due anni dalla firma sarebbe necessario concludere con tutti gli altri firmatari dell'ASA convenzioni bilaterali contenenti disposizioni in materia di libero scambio, dialogo politico, concessioni reciproche sulla circolazione dei lavoratori e la fornitura di servizi, cooperazione sulla giustizia e gli affari interni, ecc.

Essendo un piccolo Stato circondato da vicini che in passato hanno avuto pretese territoriali e con i quali condivide popolazioni etnicamente identiche, la BiH ha una politica nazionale estremamente sensibile agli atteggiamenti e agli sviluppi regionali. Si può affermare che la BiH gode di un ambiente regionale favorevole e soffre di una situazione negativa più di altri Stati. Certamente, la fine dei regimi di Milosevic e Tudjman ha fatto nascere in BiH un macroambiente più favorevole. Non sorprende che lo "... sviluppo attivo e costruttivo ... delle relazioni con i paesi vicini", con particolare attenzione alla Serbia e Montenegro e alla Croazia, sia una delle priorità di politica estera della BiH. In questo contesto, la BiH può giustificatamente vantare progressi: vi è una chiara tendenza alla normalizzazione. Nel luglio 2002 si è svolto a Sarajevo il primo vertice dei capi di Stato di BiH, Croazia e Repubblica federale Iugoslavia. L'incontro ha portato a una dichiarazione congiunta che ha riaffermato l'inalterabilità delle frontiere e ha dato vita a ulteriori sforzi per sviluppare la cooperazione regionale.

Il cambio di regime in Serbia e Montenegro ha agevolato il miglioramento delle relazioni con Belgrado. I due paesi ora si incontrano regolarmente in un Consiglio di cooperazione interstatale. Si sono accordati su questioni come la cooperazione economica, le infrastrutture, la protezione dei diritti dei cittadini e la doppia cittadinanza. È in vigore un accordo di libero scambio, che consolida la posizione della Serbia e Montenegro quale principale partner commerciale. Non deve sorprendere il fatto che esistano ancora tensioni: presso la Corte internazionale di giustizia si dibatte un caso contro la Repubblica federale di Iugoslavia (ora Serbia e Montenegro) per presunto genocidio, mentre alcuni leader politici serbi hanno a volte messo in questione (nonostante il vertice di Sarajevo del 2002) l'integrità territoriale della BiH. Prosegue una "speciale relazione parallela" tra la RS e la Serbia, che non sembra ostacolare le relazioni interstatali. In seguito all'assassinio del primo ministro serbo Djindjic nel 2003, è salita la tensione fra Belgrado e Banja Luka riguardo alle procedure d'inchiesta. Ciò ha contribuito a far capire sempre più che gli interessi di Belgrado e di Banja Luka non sono identici.

Le relazioni con la Croazia non sono meno importanti. I collegamenti, l'interdipendenza e la dinamica regionale sono indicati dal fatto che in BiH risiedono ancora circa 21.000 serbi di Croazia con status di profughi, che occupano proprietà nella RS. Il ritorno di tali profughi in Croazia agevolerebbe la risoluzione dei problemi dei restanti sfollati interni in BiH. In generale, le relazioni con la Croazia si sono stabilizzate e sono gradualmente migliorate. La Croazia ha rinunciato a tutte le pretese territoriali nei confronti della BiH (comprese eventuali "speciali relazioni parallele") ed ha scoraggiato il separatismo croato della BiH. Ha sostenuto attivamente il perseguimento della corruzione (vedi Hercegovacka Banka). Un FTA con la Croazia responsabile del 25% delle esportazioni della BiH è entrato in vigore nel gennaio 2001. Una questione ancora in sospeso riguarda il porto di Ploce e il transito attraverso Neum.

Miglioramenti simili sono stati rilevati nelle relazioni con altri paesi dell'ex Iugoslavia. La BiH ha rispettato l'impegno del patto di stabilità di negoziare accordi di libero scambio con tutti i suoi vicini dei Balcani occidentali entro il dicembre 2002 - rispettando già i requisiti di un futuro ASA (anche se incapacità tecniche potrebbero causare difficoltà - vedi sezione 3.3). Altri requisiti dell'ASA riguardanti le convenzioni bilaterali, in particolare il requisito di cooperazione regionale, non dovrebbero porre grandi difficoltà, dato che la BiH ha assiduamente promosso la cooperazione all'interno della regione. Nel 2003 la BiH ha assunto la presidenza del Processo di cooperazione nell'Europa sud-orientale (SEEPC) ed ha prestato particolare attenzione alle questioni della giustizia e dello Stato di diritto. Inoltre partecipa all'Iniziativa di cooperazione nell'Europa sud-orientale (SECI), all'Iniziativa centroeuropea (ICE) e ad altre iniziative regionali.

3.3 Libera circolazione delle merci

Garantire la libera circolazione delle merci è uno dei principali obiettivi dell'accordo di associazione con l'UE. Nel quadro di un futuro ASA, la BiH dovrebbe istituire gradualmente una zona di libero scambio con la Comunità entro un periodo di transizione da determinare nel corso dei negoziati. La zona di libero scambio dovrebbe essere conforme a quanto stabilito dalle disposizioni pertinenti dell'OMC. In particolare, la BiH dovrebbe abolire le eventuali restrizioni quantitative o le misure aventi effetto equivalente e smantellare progressivamente le tariffe doganali su tutti gli scambi con l'UE. Le dogane della BiH dovrebbero essere in grado di sorvegliare e salvaguardare il regime commerciale.

La BiH rinuncerebbe a introdurre nuovi dazi, restrizioni o misure con effetto equivalente negli scambi con la Comunità. Nell'ambito delle preferenze commerciali autonome della CE attualmente concesse alla BiH, quest'ultima è già soggetta a un obbligo di arresto (standstill) sui dazi all'importazione e sulle misure aventi effetto equivalente. La BiH sarebbe inoltre tenuta ad abolire eventuali misure o pratiche nazionali in materia di tassazione che discriminano direttamente o indirettamente i prodotti dell'UE. Inoltre, le intese commerciali della BiH con terzi non dovrebbero avere un effetto discriminante nei confronti dell'UE.

La libera circolazione delle merci ha almeno due dimensioni per la BiH - una interna e una esterna. È significativo notare che molti leader politici della BiH sono favorevoli all'accesso al mercato dell'UE ma alcuni sono stati meno entusiasti per quanto riguarda l'avanzamento dell'integrazione del mercato interno della BiH. "L'eliminazione di tutte le barriere commerciali tra le Entità" era un requisito del tracciato, ma un mercato della BiH integrato si è sviluppato lentamente. Le barriere fisiche più grandi per gli scambi sono state eliminate, ma sono necessari altri sforzi per affrontare difficoltà come i regimi doganali multipli, le differenze fra requisiti tecnici, la necessità di doppia registrazione e la differenza fra specifiche tecniche.

Le relazioni commerciali con l'UE attualmente sono definite dalle misure commerciali autonome della Comunità del settembre 2000 (MCA - regolamento (CE) n. 2007/2000 del Consiglio), le quali consentono a oltre il 95% delle importazioni (compresi i prodotti agricoli) originarie della BiH di entrare nell'UE senza pagare dazi o rispettare contingenti. In un certo senso, la BiH si trova in una buona posizione per stringere un FTA con l'UE: dal 1999 applica una tariffa doganale unificata; sono state eliminate la maggior parte delle restrizioni quantitative e la nomenclatura delle merci della BiH è pienamente armonizzata con quella dell'UE. La struttura tariffaria prevede quattro categorie (dallo 0 al 15%) con una media del 6,4%. Visti gli FTA che la BiH ha già concluso e il fatto che un ASA sarebbe concluso con l'UE allargata, il 90% del commercio della BiH sarebbe in effetti libero alla fine del periodo di transizione dell'ASA. (Le entrate doganali sarebbero pertanto notevolmente ridotte, a meno che non venissero prese misure per differenziare le fonti di reddito.) Nonostante quanto sopra, i dati disponibili suggeriscono che gli scambi con l'UE nel 2001-2002 sono rimasti abbastanza statici: le esportazioni della BiH nell'UE erano pari a circa 0,6 miliardi di EUR, mentre le esportazioni UE in BiH erano di circa 1,3 miliardi di EUR. In altre parole, in quegli anni la BiH non è stata in grado di sfruttare pienamente il regime commerciale liberalizzato dell'UE per aumentare le esportazioni.

Il problema è dovuto in parte alle capacità tecniche. La BiH non può ancora certificare adeguatamente che le potenziali esportazioni rispettino le norme minime comunitarie. Anche nel caso degli FTA che ha già firmato, la BiH potrebbe avere difficoltà. In alcuni casi questi accordi specificano standard OMC e capacità di certificazione statali di cui la BiH non dispone ancora. Sono necessari altri adeguamenti tecnici: la BiH deve completare la riforma doganale (vedi la sezione 3.7.4.1) ed aumentare la capacità di garantire l'autenticità dei certificati d'origine. Deve attuare l'accordo TIR che ha firmato nella metà degli anni '90. Inoltre, devono essere affrontate le incongruenze nella formulazione e nel funzionamento della legislazione: occorre uniformare le disposizioni a volte reciprocamente contraddittorie delle leggi sulla politica del commercio estero, sulla politica doganale e sulle zone franche. La BiH deve garantire che le zone franche non forniscano più la possibilità di ingresso non disciplinato sul suo mercato, minando potenzialmente eventuali accessi preferenziali concessi alla Comunità.

Più in generale, la BiH ha ancora bisogno di una politica commerciale chiara e globale. Mancano analisi adeguate a causa dell'assenza di dati affidabili in materia di produzione nazionale, necessità di rifornimenti, ecc. Sembra inoltre che ci sia una scarsa comprensione delle implicazioni dell'adesione all'OMC. Il ministero del Commercio e delle Relazioni economiche estere (MOFTER) non dispone di risorse umane e materiali sufficienti. Il coordinamento della politica commerciale fra le Entità è inadeguato. La BiH dovrebbe ottenere ulteriori significativi progressi per rispettare gli esigenti standard che comporta un ASA.

3.3.1 Commercio di beni industriali

La BiH registra un deficit commerciale con l'UE. Il declino della produzione manifatturiera ha ridotto le capacità di esportazione anche in settori tradizionali quali l'abbigliamento, i tessili, le pelli e i prodotti del legno. Dato che le sue esportazioni tendono ad avere un basso valore aggiunto e si concentrano principalmente sulle materie prime, la BiH è esposta ai cambiamenti globali dei prezzi dei prodotti di base sui quali ha poco o nessun controllo. Per contro, il deficit commerciale è aggravato dai limiti e dalla scarsa qualità della produzione nazionale che, insieme a una forte domanda interna, ha fatto aumentare le importazioni.

Il fatto che anche con le MCA asimmetriche la BiH non sia in grado di approfittare pienamente della liberalizzazione degli scambi con l'UE indica l'entità della sfida che il paese si trova di fronte. Oltre a rimediare alle debolezze tecniche di cui sopra, la BiH deve aumentare la competitività industriale mediante una migliore gestione aziendale, un miglior accesso ai finanziamenti e il miglioramento della capacità. Ha bisogno di un'infrastruttura che fornisca informazioni e servizi di sostegno ai potenziali esportatori. Inoltre, come altri paesi in via di transizione, deve mettere in atto un cambiamento strutturale verso un'economia con più alto valore aggiunto per i beni di esportazione e i servizi, specialmente negli scambi con aziende dell'UE.

3.3.2 Commercio di prodotti agricoli

L'agricoltura è un'importante componente dell'economia del paese e rappresenta circa il 12% del PNL. Con condizioni climatiche favorevoli e suoli fertili, la BiH dovrebbe essere in grado di sviluppare un notevole potenziale di esportazione. Purtroppo però, le infrastrutture agricole sono scarse, la qualità di molti prodotti è bassa e le capacità di commercializzazione sono limitate. Fino a poco tempo fa a queste difficoltà si aggiungeva l'assenza di un ufficio veterinario statale, che ora esiste ma che non è ancora pienamente operativo. Il quadro e il sistema per applicare le norme sanitarie e fitosanitarie sono deboli. Dato che la BiH non è stata in grado di rispettare le raccomandazioni dell'Ufficio alimentare e veterinario della CE, non ha potuto esportare animali o prodotti animali nell'UE.

Per affrontare le sfide di un ASA nel settore agricolo, la BiH ha bisogno di un programma di adeguamento strutturale basato su una politica agraria coerente che identifichi le riforme e ne definisca le priorità. Per realizzare il proprio potenziale di esportazione e sfruttare il mercato aperto dell'UE, la BiH deve allineare rapidamente la propria legislazione veterinaria e fitosanitaria con quella dell'UE. Ha bisogno di laboratori e organi di certificazione in grado di certificare la conformità dei prodotti agricoli con l'acquis comunitario nel settore. Inoltre, dati i preparativi in corso per l'adesione all'OMC, la BiH deve garantire di poter sopravvivere con livelli di dazi minimi sulle importazioni agricole sensibili conformemente alle norme OMC, sviluppando nel contempo il settore agrario.

3.4 Circolazione dei lavoratori, stabilimento, servizi, capitali

3.4.1 Circolazione dei lavoratori

Un ASA prevederebbe che sia l'UE sia la BiH garantissero la non discriminazione per quanto riguarda le condizioni di lavoro, la remunerazione e il licenziamento dei lavoratori legalmente stabiliti nei rispettivi territori. I coniugi e i figli dei lavoratori legalmente occupati nell'UE o in BiH avrebbero accesso al mercato del lavoro durante il periodo del soggiorno autorizzato dei lavoratori. Inoltre, l'UE sarebbe tenuta ad applicare regole di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale ai cittadini della BiH legalmente occupati nell'UE e ai membri delle loro famiglie legalmente residenti con essi. Per alcune regole, la BiH dovrebbe inoltre concedere un trattamento simile ai cittadini UE legalmente occupati in BiH e ai membri delle loro famiglie residenti con essi.

Ai sensi di leggi delle Entità distinte, i cittadini stranieri che risiedono in BiH possono avere accesso all'occupazione. Ciononostante, l'accesso può essere soggetto alla concessione di un permesso di lavoro e nella maggior parte dei casi viene data la preferenza ai cittadini nazionali. Pertanto, la BiH non garantisce ancora la completa non discriminazione dei lavoratori dell'UE che risiedono legalmente nel paese. Inoltre, la necessità di applicare regole coordinate alla sicurezza sociale e per i lavoratori UE potrebbe rappresentare un problema, in quanto il sistema di sicurezza sociale è ancora rudimentale e frammentato.

3.4.2 Stabilimento

Nell'ambito di un ASA la BiH sarebbe tenuta a concedere alle aziende UE il diritto di stabilimento, che sarebbe reciproco. Alle aziende UE stabilite in BiH sarebbe concesso il trattamento nazionale o il trattamento NPF, fra i due il più favorevole. Dopo un periodo di transizione, sarebbe esaminata la questione dell'estensione di tali diritti ai cittadini dell'UE o della BiH che desiderano stabilirsi in qualità di lavoratori indipendenti. Nonostante le disposizioni che disciplinano la libera circolazione dei lavoratori ai sensi dell'accordo, potrebbero essere introdotte disposizioni speciali di stabilimento per il "personale essenziale".

Formalmente, in BiH il regime di stabilimento è generoso. Le aziende dell'UE possono già stabilirsi e operare sulla base del trattamento nazionale. Hanno il diritto di acquisire terre e proprietà come i cittadini della BiH. Il fatto che le aziende dell'UE che si sono stabilite non siano più numerose riflette il permanere di preoccupazioni in materia di stabilità, la percezione della mancanza di opportunità commerciali e il fatto che la registrazione delle aziende sia complicata - per tutti. Nell'ambito del programma di riforma "Occupazione e giustizia", la BiH si è impegnata a ridurre a 15 giorni la registrazione delle aziende creando un unico sistema di registro aziendale. Questa riforma deve essere completata da ulteriori riforme come l'introduzione di sistemi di catasto armonizzati che farebbero aumentare la fiducia nella proprietà.

Un ASA potrebbe comprendere disposizioni che consentano a un futuro Consiglio di stabilizzazione e di associazione di fissare modalità che estendono il diritto di stabilimento ai cittadini di entrambe le parti, compreso l'avvio di attività economiche in qualità di lavoratori indipendenti. Il futuro negoziato di questo diritto dovrebbe tener conto delle pressioni migratorie.

3.4.3 Commercio di servizi

Un futuro ASA prevederebbe la liberalizzazione progressiva e reciproca nel commercio dei servizi, conformemente alle pertinenti disposizioni OMC, in particolare all'articolo V del GATS. Le aziende non stabilite sul territorio dell'altra parte acquisirebbero gradualmente il diritto di fornire servizi, ai sensi delle disposizioni del GATS e tenendo conto, in particolare, dei progressi nel ravvicinamento giuridico nei vari campi. La messa in atto della liberalizzazione sarebbe sorvegliata nell'ambito dell'accordo, in particolare per quanto riguarda i servizi finanziari.

La legge sulla politica commerciale estera della BiH specifica il trattamento nazionale per i fornitori di servizi esteri sul mercato nazionale, sebbene ciò possa essere soggetto alla necessità di stabilire una persona giuridica nel paese. I fornitori di servizi esteri stabiliti sono così soggetti allo stesso regolamento e allo stesso regime impositivo dei cittadini nazionali. L'unico altro ostacolo formale agli investimenti stranieri nei servizi riguarda i media (in cui la proprietà straniera è limitata al 49%). L'approccio relativamente liberale della BiH alla fornitura di servizi è dimostrato dalla forte presenza di banche estere e dalla presenza di aziende straniere nei settori dei servizi di trasporto e di corriere.

Pur essendo in teoria liberalizzata, in pratica la fornitura di servizi è stata complicata da un'economia ancora divisa, in alcuni settori, in base alle due Entità. Per esempio, esistono un organismo bancario di sorveglianza a livello statale e un'Agenzia di assicurazione dei depositi indipendenti in BiH, ma non esiste un mercato dei capitali unificato. Inoltre, il mercato delle assicurazioni è frammentato: la FBiH ha un ufficio di assicurazione indipendente con funzioni di sorveglianza, mentre nella RS la supervisione è effettuata dal ministero delle Finanze. La BiH dovrà tener conto di questi limiti per rendere pienamente operativo un ASA.

3.4.4 Pagamenti correnti e circolazione dei capitali

Nel quadro di un ASA, la BiH si impegnerebbe a liberalizzare progressivamente la circolazione dei capitali sia in entrata che in uscita, in particolare per gli investimenti diretti. Dovrebbe essere prevista anche la protezione degli investitori per quanto riguarda la liquidazione e il rimpatrio di investimenti e profitti. Dopo un periodo di transizione, il Consiglio di stabilizzazione e di associazione potrebbe determinare le modalità per la piena applicazione delle norme comunitarie al movimento di capitali.

In BiH gli investimenti stranieri sono disciplinati da una legge sulla politica per gli investimenti stranieri diretti, la quale elimina le barriere per la maggior parte degli investimenti in BiH ad eccezione di un limite del 49% del capitale azionario per gli investimenti stranieri nelle aziende del settore bellico e del settore dei media. Queste ultime restrizioni non costituirebbero un problema nel contesto di un ASA (il primo è un'eccezione legittima a tale libertà all'interno dell'UE). Inoltre, in BiH gli investimenti stranieri sono disciplinati da una "clausola di stabilità" che consente agli investitori di scegliere il regime giuridico che sarà applicato in caso di emendamenti alle leggi o ai regolamenti sugli investimenti stranieri. Questo garantisce che i diritti degli investitori non possano essere aboliti ma soltanto aumentati.

In BiH il sistema di compensazione è diventato paragonabile a quello di un sistema bancario internazionale moderno. Le operazioni di pagamento nazionali all'interno della BiH vengono effettuate attraverso banche commerciali, mentre la Banca centrale funge da agente liquidatore. Le operazioni sull'estero vengono effettuate attraverso le banche commerciali. Vi sono alcuni limiti alle operazioni sull'estero da parte di singoli e non residenti, ma le persone giuridiche possono effettuare trasferimenti all'estero e trasferire fondi in seguito alla liquidazione parziale o completa degli investimenti in BiH - dopo aver presentato la "necessaria documentazione". Inoltre, sembra incoerente che la politica dei tassi di cambio sia determinata dalla Banca centrale, mentre l'autorizzazione del controllo dei cambi avviene a livello delle Entità. Nei negoziati per un ASA questo fatto complicherebbe il compito di identificare quali operazioni sono libere e quali no.

3.5 Ravvicinamento, messa in atto e applicazione della legislazione

Un ASA comprenderebbe disposizioni sul graduale ravvicinamento della legislazione in vigore e futura a quella comunitaria. La BiH dovrebbe garantire che dalla data della firma dell'ASA il ravvicinamento inizi ad estendersi a tutti gli elementi dell'acquis comunitario di cui all'accordo. Questo avverrebbe in particolare in settori importanti della legislazione sul mercato interno e del commercio. La BiH dovrebbe così stabilire termini vincolanti per l'armonizzazione in settori quali: concorrenza, proprietà intellettuale, industriale e commerciale, appalti pubblici, norme e certificazione e protezione dei consumatori.

Sebbene la BiH abbia già espresso la volontà di avvicinare, attuare ed applicare la legislazione UE, la sua capacità di farlo è ridotta dalla divisione dei poteri tra lo Stato, le Entità e i cantoni. Per attuare adeguatamente un ASA, il paese dovrebbe garantire un meccanismo adeguato per la cooperazione e il coordinamento fra le Entità in settori di responsabilità non spettanti legalmente allo Stato. In ogni caso sarebbe necessario avere una posizione unificata nei confronti dell'UE. Per quanto riguarda la messa in atto e l'applicazione, ciò dovrebbe essere sia efficace che coerente sull'intero territorio della BiH.

3.5.1 Concorrenza

Nell'ambito di un ASA, la BiH si asterrebbe dall'adottare misure che condizionano negativamente la libera concorrenza. In particolare, proibirebbe: i) tutti gli accordi fra imprese e le pratiche concertate che impediscono, limitano o distorcono la concorrenza; ii) l'abuso da parte di una o più imprese di una posizione dominante; iii) eventuali aiuti pubblici che distorcono o minacciano di distorcere la concorrenza favorendo imprese o prodotti determinati. La BiH si impegnerebbe a garantire la trasparenza in materia di aiuti di Stato (vale a dire pubblici), fra l'altro creando un inventario globale di regimi di aiuto e riferendo ogni anno sull'importo totale e sulla distribuzione degli aiuti concessi. Fornirebbe inoltre, su richiesta, informazioni su casi specifici.

L'applicazione della normativa sulla concorrenza è stata nel programma della BiH almeno fin dal 2000, quando il tracciato sosteneva l'adozione di una legge sulla concorrenza. La legge, ora compatibile con i modelli comunitari, è stata promulgata nel dicembre 2001, ma non è stata ancora applicata dato che non sono stati ancora creati un Consiglio della concorrenza e le relative unità a livello delle Entità.

Per quanto riguarda gli aiuti di Stato (pubblici), la BiH non rispetta assolutamente i requisiti di un futuro ASA. La legge sulla concorrenza in vigore non contiene disposizioni sugli aiuti di Stato ed effettivamente non vengono concessi aiuti di Stato. Ciononostante, le Entità forniscono assistenza pubblica alle imprese o ai settori (per esempio quello minerario nella FBiH e in agricoltura nella RS). Per il momento non esistono un'autorità che sorvegli tale assistenza, un inventario degli aiuti e un sistema sistematico di rapporti. Nell'ambito di un ASA questo fatto dovrebbe essere rettificato.

3.5.2 Proprietà intellettuale, industriale e commerciale

Prima della fine di un periodo di transizione, la BiH dovrebbe garantire una protezione efficace e l'applicazione dei diritti di proprietà intellettuale, industriale e commerciale, fra cui la protezione contro la contraffazione e le merci pirata. Dovrebbe inoltre garantire un livello di protezione simile a quello esistente nella Comunità e aderire ad alcune convenzioni multilaterali di cui fanno parte gli Stati membri dell'UE o che sono applicate di fatto nella Comunità.

Sebbene la BiH abbia già aderito ad alcune convenzioni internazionali (per esempio l'Organizzazione mondiale per la proprietà intellettuale), attualmente non è in grado di rispettare i requisiti di un futuro ASA. Esistono leggi sulla proprietà industriale e sui diritti d'autore e diritti annessi ed è in parte operativo un Istituto per le norme, la metrologia e la proprietà intellettuale. Tuttavia, la contraffazione e la pirateria sono diffuse. La mancanza di collaborazione della popolazione in materia di pirateria, l'imprecisione delle leggi esistenti, la mancanza di personale istituzionale qualificato (attualmente nessuno si occupa di questioni di diritti d'autore), le limitate risorse tecniche, la mancanza di tribunali specializzati e lo scarso coordinamento con le agenzie di applicazione fanno sì che attualmente la BiH non sia in grado di fornire una protezione adeguata nel settore. Questa debolezza contribuisce già alla persistente incapacità del paese di attrarre investimenti stranieri. Alle attuali condizioni, la BiH troverebbe difficile rispettare questo requisito dell'ASA.

3.5.3 Appalti pubblici

Nell'ambito di un ASA, la BiH sarebbe tenuta a garantire alle aziende comunitarie la possibilità di candidarsi per i contratti pubblici sulla stessa base delle aziende locali. Il paese dovrebbe allineare progressivamente la normativa in materia di appalti pubblici su quella dell'UE. Dovrebbe inoltre rafforzare le pertinenti istituzioni e la magistratura al fine di applicare adeguatamente le procedure sugli appalti pubblici.

In BiH non esiste ancora una legislazione sugli appalti pubblici a livello statale. Attualmente gli appalti si basano su normative diverse dello Stato, delle Entità e del distretto di Brcko. A causa della presenza di strumenti giuridici distinti con statuti giuridici diversi, il quadro degli appalti pubblici non è sufficientemente robusto per fornire un ambiente chiaro e basato su norme compatibili con l'acquis comunitario. È in preparazione una legge sugli appalti pubblici a livello statale compatibile con la legislazione UE, che prevede una nuova Agenzia per gli appalti pubblici e un organo di esame degli appalti. In questo settore la BiH dovrebbe garantire che la legislazione sia completata da adeguate risorse finanziarie e tecniche che possano garantirne l'effettiva applicazione. Sarebbe necessario personale formato sia per l'agenzia che per l'organo di esame. Sarebbe necessaria anche una magistratura adeguatamente formata e specializzata.

3.5.4 Normalizzazione e valutazione della conformità

Per rispettare un ASA, la BiH dovrebbe conformare gradualmente la propria normativa con i regolamenti tecnici UE e con le pratiche della normalizzazione, della metrologia, dell'accreditamento e della valutazione della conformità europei. In particolare, sarebbe necessario: i) agevolare lo sviluppo di un'infrastruttura per le norme, la certificazione e la qualità; ii) promuovere l'uso di regolamenti tecnici e di procedure di valutazione della conformità compatibili con le regole e le procedure comunitarie, iii) promuovere la partecipazione della BiH ai lavori di organizzazioni europee e internazionali pertinenti, iv) concludere, se del caso, accordi con la CE e lo Spazio economico europeo (SEE) sulla valutazione della conformità europei e l'accettazione dei prodotti.

La BiH ha ereditato la legislazione dall'ex Iugoslavia, ma dopo l'indipendenza le Entità hanno iniziato a sviluppare leggi e regolamenti e hanno creato nuove istituzioni indipendenti. Ora il paese dispone di una legge sulla metrologia basata su modelli europei; è stata introdotta una legge statale sulle unità di misura ed è stata creata una base giuridica per le norme mediante una legge statale sulla normalizzazione. Tali leggi hanno creato un nuovo Istituto della BiH per le norme, la metrologia e la proprietà intellettuale. Pur occupandosi di certificazione e valutazione della conformità, l'istituto non ha la capacità né il potere di effettuare la sorveglianza del mercato e rimane sottosviluppato in materia di organizzazione. Non ha ancora un direttore permanente e in tutti i settori le risorse sono limitate e il personale scarso. Occorre una legge statale sulla valutazione della conformità e sui relativi regolamenti.

Da quanto risulta, attualmente soltanto quattro aziende della BiH hanno la capacità di apporre il marchio CE necessario per le esportazioni industriali nell'UE. Altre aziende seguono le direttive UE originali e la valutazione della conformità all'interno degli Stati membri dell'UE. La BiH deve sviluppare capacità tecniche in questo campo.

3.5.5 Protezione dei consumatori

Un'efficace protezione dei consumatori è necessaria per garantire che l'economia di mercato funzioni correttamente e che i suoi benefici siano massimizzati per i consumatori. Ciò dipende dallo sviluppo di un'infrastruttura amministrativa in grado di garantire la sorveglianza del mercato e l'applicazione della legge. Per rispettare gli obblighi di un ASA la BiH dovrebbe: i) sviluppare politiche di protezione dei consumatori attiva, conformemente alla normativa comunitaria, ii) armonizzare la legislazione sulla protezione dei consumatori, iii) introdurre strutture amministrative e poteri di applicazione indipendenti ed efficienti per garantire il rispetto dei requisiti essenziali di sanità e sicurezza, iv) garantire la rappresentanza, l'informazione e l'istruzione dei consumatori.

In BiH la legislazione sulla protezione dei consumatori a livello statale esiste dal 2002 - si trattava di un requisito del tracciato. Ciononostante, un'efficace protezione dei consumatori resta più un'aspirazione che una realtà dato che la necessaria infrastruttura organizzativa e amministrativa è ancora incompleta. Il Consiglio previsto dalla normativa del 2002 non è stato ancora istituito. Stanno però iniziando a nascere associazioni dei consumatori.

3.6 Giustizia e affari interni

Grazie a notevoli contributi e sostegno internazionali, la BiH ha iniziato ad affrontare le debolezze dei vari sistemi di giustizia e affari interni. Per troppo tempo l'etnia, la geografia e i contatti personali erano i principali fattori determinanti della giustizia in un sistema giuridico frammentato. Il crimine, sia opportunistico che organizzato, si era diffuso, mentre la corruzione si era radicata profondamente nel tessuto sociale, economico e politico. La piena applicazione delle riforme giuridiche e giudiziarie in corso determinerà se la BiH potrà introdurre lo Stato di diritto e i diritti della difesa. La garanzia di uno spazio giuridico affidabile e prevedibile è una condizione preliminare per il funzionamento effettivo di un ASA.

3.6.1 Potenziamento delle istituzioni e Stato di diritto

Nell'ambito di un ASA le parti contraenti annetterebbero particolare importanza al consolidamento dello Stato di diritto e al potenziamento delle istituzioni ad ogni livello nei settori dell'amministrazione in generale e dell'applicazione della legge e dell'apparato giudiziario in particolare.

3.6.1.1 Polizia

In BiH le forze di polizia sono organizzate su numerosi livelli: vi sono 10 forze di polizia cantonali nella FBiH, una forza di polizia nella FBiH, una a Brcko e una nella RS, l'SBS, l'Agenzia statale per le informazioni e la protezione (SIPA), la polizia giudiziaria e la polizia finanziaria. Pertanto, in un paese con meno di 4 milioni di abitanti, le forze di polizia consistono di circa 17.000 persone, per un costo di circa 180 milioni di EUR l'anno. Ovviamente, la complessità delle varie forze di polizia aumenta i costi e complica il coordinamento e l'efficacia. La cooperazione poliziesca è migliorata (per es. la cooperazione della polizia della RS nel deferire un importante caso di traffici illeciti al Tribunale statale è stata buona), ma permangono numerose difficoltà operative: le forze di polizia di un'Entità non hanno diritto agli "inseguimenti oltre frontiera"; non esiste una base dati centrale e forze di Entità diverse usano sistemi informatici differenti. I costi sono elevati a causa di doppioni in materie come la formazione e le attrezzature. La capacità di lottare contro il crimine è limitata da difficoltà finanziarie e tecniche.

In entrambe le Entità e nel distretto di Brcko è in corso la riforma della polizia. Dal gennaio 2003 la Missione di polizia dell'UE (EUPM) si è adoperata per introdurre e consolidare dispositivi di polizia sostenibili sotto il controllo della BiH, conformemente alle migliori pratiche europee ed internazionali. La missione guida, controlla ed ispeziona al fine di potenziare le capacità manageriali e operative della polizia. L'esercizio di un adeguato controllo politico sulla polizia viene monitorato. In termini operativi, le priorità della EUPM sono sviluppare un approccio basato sull'intelligence per lottare contro il crimine organizzato e aumentare la sicurezza dei rimpatriati. Di conseguenza, i servizi di polizia della BiH sono migliorati: è aumentata la professionalità, è cresciuta la capacità di gestione e si è sviluppata la cooperazione tra servizi di polizia e altre istituzioni competenti per il rispetto delle leggi (per es. l'SBS e le autorità doganali). La creazione nel 2003 di un nuovo ministero della Sicurezza a livello statale ha ottenuto consensi. Pur essendo nelle prime fasi di sviluppo, il ministero avrà la responsabilità per attività a livello statale quali il controllo delle frontiere e le attività contro il terrorismo (per es. SBS, SIPA e Interpol). Il ministero dovrebbe agevolare la cooperazione tra Entità; deve essere garantita in tempi rapidi la sua piena capacità operativa.

Tuttavia, per lottare contro il crimine, sono necessari ulteriori riforme ed il miglioramento delle capacità di applicazione delle leggi a livello statale. Occorre migliorare la capacità di raccogliere intelligence, per esempio rendendo la SIPA pienamente operativa in tempi rapidi. Inoltre, la BiH ora deve prendere in considerazione l'ulteriore ristrutturazione e razionalizzazione dei servizi di polizia al fine di accrescere l'efficienza e migliorare le capacità di lottare contro il crimine.

È in corso una riforma che porterà alla creazione di un servizio di intelligence e sicurezza a livello statale.

3.6.1.2 Magistratura

In BiH il sistema giudiziario è stato lungo inefficiente. Contrariamente al distretto di Brcko, in cui l'intero sistema giuridico e giudiziario è stato riveduto abbastanza velocemente, i sistemi giuridici e giudiziari della FBiH e della RS sono stati caratterizzati costantemente da incompetenza e corruzione. I giudici e i pubblici ministeri erano soggetti a pressioni sia dei leader politici che dei criminali. L'infrastruttura giudiziaria di base era insufficiente e scarseggiavano attrezzature e archivi adeguati nonché l'accesso alle informazioni e le moderne prassi giuridiche. Inoltre, dato che lo spazio giuridico della BiH era suddiviso tra le Entità e Brcko, la giustizia veniva facilmente evitata; le decisioni giudiziarie prese in una giurisdizione venivano raramente fatte rispettare in un'altra.

La riforma è iniziata. Nel febbraio 2002 è stata inaugurata una strategia di riforma giudiziaria globale. Nonostante un'impugnazione costituzionale da parte dell'Assemblea nazionale della RS, sono stati istituiti dei Consigli superiori di giustizia e procura (HJPC) a livello dello Stato e delle Entità, composti di membri sia nazionali che stranieri, aventi il compito di sorvegliare la nomina del personale giudiziario. Contemporaneamente è stata avviata una riforma della struttura dei tribunali e degli uffici dei pubblici ministeri, che ha ridotto il numero di tribunali e giudici. Per dimostrare il pieno controllo sulla riforma, la BiH deve istituire un singolo HJPC e sostenere adeguatamente i centri di formazione di giudici e pubblici ministeri.

Un'ulteriore importante riforma è stata la creazione in BiH di un Tribunale statale e di un procuratore di Stato (anch'essa inizialmente impugnata dalla RS). Il Tribunale statale ha divisioni penali, amministrative e di appello e numerosi panel speciali, compresi quelli per il crimine organizzato, il crimine economico e la corruzione. Vi lavorano giudici sia nazionali che internazionali. I primi casi sono già stati trasferiti al tribunale, il quale colmerà una lacuna giuridica trattando di questioni (per es. casi di asilo e immigrazione) di competenza dello Stato. Dovrebbe inoltre creare un ulteriore ponte fra i sistemi giudiziario e giuridico delle Entità. È significativa anche la creazione nel 2003 del ministero statale della Giustizia, responsabile di garantire la cooperazione internazionale e fra le Entità su questioni giuridiche, sebbene non disponga di personale e risorse sufficienti.

L'autorità giudiziaria di livello più alto è la Corte costituzionale della BiH. Nonostante le raccomandazioni del tracciato, la Corte costituzionale è stata costantemente a corto di risorse e per più di un anno è stata ridotta all'inattività a causa della mancata nomina di membri serbi da parte della RS. Nonostante tale difficoltà, la Corte gode di autorità ed è diventata un arbitro rispettato.

Dato che l'UE è una Comunità retta dallo Stato di diritto, è essenziale che nel contesto di un ASA la BiH sia in grado di garantire il funzionamento e l'efficacia di un sistema giudiziario imparziale. La riforma in corso deve pertanto disporre di risorse adeguate ed essere ultimata rapidamente e con successo.

3.6.1.3 Sistema carcerario

Lo Stato di diritto può essere garantito soltanto se la BiH dispone di un sistema affidabile di sanzioni. Attualmente l'unica vera sanzione prevista è la reclusione, ma vengono prese in considerazione alternative come il servizio comunitario. Nonostante l'introduzione di un Tribunale statale che si occupa del crimine a livello statale, a tale livello non esistono intese carcerarie.

3.6.2 Visti, controlli di frontiera, asilo e migrazione

A livello sia bilaterale che regionale, la BiH avrebbe bisogno di un quadro di cooperazione in materia di visti, controlli di frontiera, asilo e migrazione (legale e illegale). Un elemento essenziale della cooperazione in materia di prevenzione e controllo dell'immigrazione illegale sarebbe l'inclusione di disposizioni sulla riammissione.

Nell'estate 2003 la BiH ha adottato una nuova legge sulla circolazione e il soggiorno degli stranieri e sull'asilo, che ha sostituito una legge poco chiara del 1999 sull'immigrazione e l'asilo. L'effettiva applicazione della normativa richiede la creazione di un'unità o un settore responsabile che si occupi di tali questioni in seno al ministero della Sicurezza. L'attuale sistema dei visti determina i paesi i cui cittadini hanno bisogno di visti d'ingresso. Attualmente i cittadini di 38 paesi possono entrare in BiH semplicemente con passaporti ordinari. Ad altre nazionalità viene concessa temporaneamente l'esenzione dai visti, per esempio per promuovere il turismo nei mesi estivi. In generale, la politica dei visti della BiH è stata gradualmente allineata all'elenco dei visti della Comunità (per es. introduzione dell'obbligo di visto per l'Iran e l'Arabia Saudita), sebbene permangano alcune grandi differenze (per esempio i cittadini di Russia, Qatar, Kuwait e altri paesi possono ancora entrare nel paese senza visto). Inoltre, il funzionamento del sistema dei visti della BiH deve affrontare grandi problemi amministrativi: non è chiaro se l'infrastruttura tecnica per il controllo delle richieste di visto è sicura.

Il rispetto di un regime dei visti è impossibile senza un efficace controllo alle frontiere. In questo campo la BiH ha ottenuto progressi, in particolare dopo la creazione dell'SBS. Nel settembre 2002 l'SBS ha assunto il controllo di tutti i posti di frontiera internazionali ufficiali della BiH. Ha cooperato con i ministeri dell'Interno e le amministrazioni di polizia e doganali per migliorare la gestione delle frontiere. Ha affrontato e, in base a quanto riferito, notevolmente ridotto, la tratta di esseri umani e la migrazione illegale attraverso la BiH. La relativa efficacia ed efficienza dell'SBS distingue la BiH favorevolmente da alcuni dei suoi partner regionali.

Una nuova sfida per il paese è rappresentata dall'asilo; fino a poco tempo fa, l'attenzione era quasi esclusivamente sul ritorno dei profughi e sul loro reinserimento nella società. Il paese aderisce per successione alla Convenzione del 1951 sullo statuto dei rifugiati e al suo protocollo del 1967. Le questioni di asilo ora sono disciplinate dalla nuova legge sulla circolazione e sul soggiorno degli stranieri e sull'asilo. L'unità che si occupa delle questioni di asilo all'interno del ministero della Sicurezza della BiH prevista dalla legge non è ancora operativa. Pertanto il paese non dispone ancora di un sistema di asilo funzionante. La determinazione dello statuto di profugo spetta all'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (ACNUR), il quale spera di trasferire la responsabilità alla BiH entro la fine del 2004.

Nell'ambito di un ASA le parti contraenti concorderebbero di cooperare per prevenire l'immigrazione illegale. A tal fine la BiH dovrebbe acconsentire di riammettere eventuali suoi cittadini illegalmente presenti sul territorio di uno Stato membro dell'UE e concludere un accordo per quanto riguarda i cittadini dei paesi terzi e gli apolidi. Gli stati membri dell'UE accetterebbero obblighi simili. I negoziati sulla riammissione sono stati completati con l'Italia e avviati con Svezia, Danimarca, Slovenia, Romania e Serbia e Montenegro.

3.6.3 Lotta contro il riciclaggio di denaro

La BiH dovrebbe creare un quadro per la cooperazione al fine di prevenire l'uso dei suoi sistemi finanziari per riciclare i proventi di attività criminali. La cooperazione in questo settore comprenderebbe assistenza amministrativa e tecnica volta a introdurre norme adeguate per lottare contro il riciclaggio di denaro equivalenti a quelle adottate dalla Comunità e da altri organismi internazionali in questo campo, in particolare la Task Force per l'azione finanziaria (FATF).

Il riciclaggio di denaro rappresenta un grave problema, che la BiH sta iniziando ad affrontare. I dati della BiH indicano che ogni anno possono essere riciclati 1,5 miliardi di EUR attraverso aziende fittizie e conti bancari specifici. Il codice penale della