IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 175/26

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «L'approccio proattivo al diritto: un altro passo verso una migliore regolamentazione a livello dell'UE»

(2009/C 175/05)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 17 gennaio 2008, ha deciso, conformemente all'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere di iniziativa sul tema:

L'approccio proattivo al diritto: un altro passo verso una migliore regolamentazione a livello dell'UE.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 6 novembre 2008, sulla base del progetto predisposto dal relatore PEGADO LIZ.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 3 dicembre 2008, nel corso della 449a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 155 voti favorevoli e 5 astensioni.

1. Conclusioni

1.1 Il presente parere d'iniziativa parte dal presupposto che è il diritto, non la legislazione concepita dai giuristi, a rispecchiare la condotta che una data società accetta ed esige come condizione preliminare dell'ordine sociale; il diritto non è composto di concetti formali senza tempo e incisi nella pietra, ma di norme e principi — scritti e non scritti — che rispecchiano i legittimi interessi collettivi dei cittadini in un dato momento storico.

1.2 In tutti gli ordinamenti giuridici è tradizionalmente compito del legislatore interpretare gli interessi collettivi della società, definire, se necessario, per via legislativa ciò che si intende per comportamento lecito e sanzionare gli atti in violazione di tale comportamento. È da tempo assodato che le leggi promulgate in questo modo dovrebbero essere non solo giuste ed eque ma anche comprensibili, accessibili, accettabili e cogenti, ossia suscettibili di applicazione coattiva. Nella società attuale, però, tutto questo non basta più.

1.3 Da troppo tempo in ambito giuridico l'attenzione si concentra sul passato. Legislatori e magistrati agiscono in risposta a carenze, controversie, scadenze non rispettate e infrazioni, cercando di ovviare, di comporre e di rimediare. Le controversie, i procedimenti e i meccanismi volti a imporre il rispetto delle norme comportano un costo eccessivo, che non può essere misurato solo in termini pecuniari.

1.4 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) insiste quindi per un cambiamento di paradigma. È giunto il momento di abbandonare l'approccio reattivo al diritto, ormai vecchio di secoli, per passare a un approccio proattivo. È giunto il tempo di considerare il diritto in modo diverso: di guardare avanti e non più indietro, di concentrarsi sul modo in cui il diritto è utilizzato e opera nella vita quotidiana e sul modo in cui viene accolto nella comunità che aspira a disciplinare. Anche se reagire ai problemi e risolverli rimangono aspetti importanti, è vitale prevenirne le cause e insieme soddisfare i bisogni e agevolare l'interazione produttiva di cittadini e imprese.

1.5 Adottare un «approccio proattivo al diritto» significa conferire agli utenti del diritto capacità, poteri e responsabilità — un approccio realizzato da, con e per tali utenti, siano essi cittadini o imprese. L'idea è quella di una società in cui i cittadini e le imprese siano consapevoli dei propri diritti e doveri, possano accedere ai vantaggi che il diritto può offrire loro, conoscano i propri obblighi giuridici in modo da evitare i problemi laddove è possibile, e, laddove le controversie siano davvero inevitabili, possano risolverle tempestivamente e con i metodi più adatti.

1.6 L'approccio proattivo al diritto ricerca una combinazione di metodi che permettano di raggiungere gli obiettivi auspicati: l'accento non è solo sulle norme giuridiche e sulla loro applicazione coattiva. Per fissare gli obiettivi da raggiungere e procurarsi la combinazione di mezzi più adatta per conseguirli bisogna coinvolgere in tempo utile le parti direttamente interessate, dare un ordine agli obiettivi, creare una visione condivisa e, fin dalle prime fasi, fornire sostegno e orientamento per un'attuazione efficace. Il CESE è convinto che il nuovo modo di pensare rappresentato dall'approccio proattivo sia generalmente applicabile al diritto e alla normazione.

1.7 Per sua natura, il diritto comunitario è proprio il tipo di ordinamento giuridico in cui l'approccio proattivo dovrebbe essere adottato tanto nella programmazione che nella redazione e nell'attuazione delle norme. In tale contesto, il CESE è dell'avviso che la normazione eteronoma non sia l'unico strumento, né sempre quello migliore, per conseguire gli obiettivi auspicati: a volte, infatti, per il legislatore il modo migliore di promuovere obiettivi validi è astenersi dal legiferare e, laddove necessario, promuovere l'autoregolamentazione e la coregolamentazione. Quando ciò accade, i fondamentali principi di sussidiarietà, proporzionalità, precauzione e sostenibilità assumono un nuovo rilievo e una nuova dimensione.

1.8 Il CESE è convinto che il mercato unico potrebbe ricavare grandi benefici se il diritto europeo e i suoi autori — legislatori e amministratori in senso lato — rivolgessero la loro attenzione non più «all'interno», cioè all'ambito stesso del sistema giuridico, delle sue norme e delle sue istituzioni, bensì «all'esterno», cioè agli utenti del diritto: la società, i cittadini e le imprese che il sistema giuridico è inteso a servire.

1.9 Anche se il recepimento e l'attuazione della normativa comunitaria sono passi importanti verso una migliore regolamentazione a livello dell'UE, l'efficacia di tale normativa andrebbe misurata dal grado di conseguimento degli obiettivi a livello degli utenti del diritto, cioè le imprese e i cittadini europei. La normativa andrebbe fatta conoscere in modo chiaro e intelligibile per il pubblico cui essa si rivolge, e innanzitutto per coloro di cui è intesa a influenzare i comportamenti, e non solo per le istituzioni e gli amministratori competenti.

1.10 L'adozione dell'approccio proattivo al diritto andrebbe sistematicamente presa in considerazione in tutte le attività di produzione e attuazione normative dell'UE. Il CESE è fermamente convinto che, facendo rientrare tale approccio non solo nell'agenda per una migliore regolamentazione ma anche tra le priorità di legislatori e amministratori a livello europeo, nazionale e regionale, sarebbe possibile dare un solido fondamento giuridico alla prosperità di individui ed imprese.

2. Raccomandazioni

2.1 La certezza del diritto è uno dei presupposti fondamentali di una società ben funzionante. E, perché il diritto sia certo, bisogna che gli utenti del diritto ne conoscano e comprendano le norme. È a questo proposito che il CESE richiama l'attenzione sull'approccio proattivo al diritto. Si tratta di un approccio lungimirante, il cui scopo è promuovere ex ante il conseguimento degli obiettivi auspicati, massimizzando le opportunità e riducendo al minimo problemi e rischi.

2.2 Con il presente parere d'iniziativa, il CESE mette l'accento sul fatto che, per «legiferare meglio», occorre orientare la produzione giuridica verso una combinazione ottimale di strumenti normativi che promuovano nel modo migliore possibile gli obiettivi della società, funzionino bene e siano facili da usare per i cittadini e le imprese.

2.3 Scopo del presente parere è dimostrare in che modo l'approccio proattivo al diritto può favorire una migliore regolamentazione proponendo un nuovo modo di pensare, che parta dalle esigenze reali e dalle aspirazioni concrete dei cittadini e delle imprese.

2.4 Ciò significa che, nel redigere gli atti normativi, il legislatore dovrebbe preoccuparsi di produrre norme operativamente efficienti che rispecchino esigenze reali e siano attuate in modo tale da conseguire i loro obiettivi ultimi.

2.5 Il ciclo di vita di un atto normativo non inizia con la redazione del relativo progetto né finisce con la sua adozione formale. Il fine non è l'atto normativo in sé bensì la sua effettiva applicazione, applicazione che non significa soltanto imposizione della sua osservanza da parte delle istituzioni competenti, ma anche adozione, accettazione e, se necessario, modifica del comportamento dei singoli e dei gruppi destinatari.

2.6 Si possono anticipare alcune conseguenze, anche pratiche, di questo approccio:

— si avrebbe un'attiva ed effettiva partecipazione, piuttosto che una semplice consultazione, delle parti direttamente interessate, prima e durante la redazione di qualsiasi proposta e lungo l'intero corso del processo decisionale,

— le valutazioni d'impatto prenderebbero in considerazione aspetti non solo economici, ma anche sociali ed etici; non solo il mondo delle imprese, ma anche i consumatori; non solo il parere della società civile organizzata, ma anche la voce dell'anonimo cittadino,

— si anticiperebbero soluzioni invece di problemi e si userebbero le norme giuridiche per raggiungere e imporre obiettivi e per fare dei diritti e delle libertà una realtà in un dato contesto culturale,

— si formulerebbero i testi normativi nel modo più chiaro possibile e più vicino possibile ai loro utenti, badando a impiegare un linguaggio semplice e facilmente comprensibile,

— si abrogherebbero gli atti normativi ridondanti, incoerenti, obsoleti e inapplicabili, e si armonizzerebbe la comprensione di termini, definizioni, descrizioni, limitazioni e interpretazioni nell'ambito di quadri comuni di riferimento,

— si farebbe pressione per introdurre nuovi spazi di autonomia contrattuale, di autoregolamentazione e di coregolamentazione, nonché spazi da coprire mediante norme tecniche o codici di condotta a livello nazionale ed europeo,

— ci si concentrerebbe su un approccio alla legiferazione basato su «leggi modello» (il cosiddetto «28° regime») invece che su un'armonizzazione totale troppo dettagliata e superflua.

2.7 I modi per fare tutto ciò potrebbero essere sperimentati mediante progetti di ricerca e attraverso un dialogo con le parti interessate sullo specifico ruolo dell'approccio proattivo al diritto in tutte le fasi e a tutti i livelli del processo normativo.

2.8 Il CESE raccomanda quindi alla Commissione, al Consiglio e al Parlamento europeo di adottare l'approccio proattivo nel programmare, redigere, rivedere e attuare la normativa comunitaria, e incoraggia anche gli Stati membri a fare altrettanto laddove opportuno.

3. Introduzione: qualche cenno di teoria del diritto

3.1 Nell'ambito delle regole o del «dover essere», ciò che caratterizza le norme «giuridiche», rispetto a quelle etiche o estetiche, è il loro carattere coattivo, la possibilità cioè che un giudice ne pretenda l'osservanza e ne sanzioni le infrazioni. Un tratto tipico dello jus cogens o «diritto cogente» è infatti la possibilità di ricorrere all'«applicazione coattiva» — di norma mediante una procedura giudiziale — per far sì che il diritto in questione sia applicato o, nel caso in cui non lo sia, che i contravventori siano sanzionati.

3.2 Proprio al centro del «dover essere», però, vi è il concetto che l'osservanza delle norme giuridiche, generalmente parlando, è volontaria, e che il ricorso a procedimenti legali non è la regola bensì l'eccezione, l'ultima ratio. Se la generalità dei consociati non fosse disposta a osservare volontariamente gli obblighi imposti dalle norme giuridiche, l'efficacia di queste ultime ne sarebbe irrimediabilmente compromessa.

3.3 Di qui la responsabilità del legislatore di dettare norme che, in via generale, incoraggino i loro destinatari a osservarle volontariamente e attuarle spontaneamente. Risposte di questo tipo sono in realtà presupposti del diritto di ognuno a essere rispettato e rappresentano un pilastro della vita sociale. In questo contesto, l'aspirazione a «legiferare bene» e a «legiferare meglio» (1) assume un particolare significato e ha notevoli implicazioni per l'interpretazione, l'integrazione e l'attuazione delle norme giuridiche.

3.4 Ciò significa che, oltre a essere equa o «giusta» (2), la produzione normativa deve essere:

— comprensibile,

— accessibile,

— accettabile (3) e

— cogente, ossia suscettibile di applicazione coattiva.

Se questi criteri non sono soddisfatti, le norme tendono ad essere rifiutate dai loro destinatari, non vengono attuate da chi è incaricato di garantirne l'osservanza e cadono in disuso, mentre la «forza» dell'apparato giudiziario non è da sola sufficiente per garantirne l'effettiva applicazione.

3.5 Pur avendo rilievo anche per gli ordinamenti giuridici nazionali, la questione assume un'importanza ancora maggiore in un ordinamento giuridico come quello comunitario, nel quale le due «componenti» dello Stato di diritto sono solitamente separate: «l'obbligatorietà» inerente alla produzione normativa è infatti di competenza comunitaria, mentre l'applicazione delle norme e l'irrogazione delle relative sanzioni sono di norma affidate al potere coercitivo degli ordinamenti giuridici interni.

3.6 Ciò spiega forse perché l'aspirazione a «legiferare meglio», presente in tutti gli Stati membri e niente affatto nuova, abbia di recente assunto una particolare importanza per le istituzioni comunitarie.

3.7 L'affidabilità, la sostenibilità e la prevedibilità sono presupposti fondamentali per un diritto ben funzionante e facile da usare per i cittadini e per le imprese. Le parti interessate hanno bisogno di un ragionevole grado di certezza giuridica per fissare obiettivi, attuare piani e ottenere risultati prevedibili. Il legislatore (in senso lato) dovrebbe preoccuparsi di conseguire tale certezza e di offrire un'infrastruttura giuridica stabile, realizzando al tempo stesso i fini previsti dalla legislazione.

3.8 È questo il contesto del presente parere d'iniziativa, che punta a mettere in evidenza un approccio innovativo al diritto, elaborato dalla «Scuola nordica del diritto proattivo» (Nordic School of Proactive Law — NSPL) e dai suoi predecessori (4), e a verificare in che misura ciò potrebbe rappresentare un passo avanti verso una migliore regolamentazione a livello dell'UE. Sono stati presi nella dovuta considerazione tutti i numerosi pareri formulati dal CESE in materia, che rappresentano già un notevole corpo dottrinale e cui si fa riferimento nel presente parere.

4. Uno sguardo al miglioramento della produzione, dell'attuazione e dell'applicazione coattiva della normativa comunitaria

4.1 Il concetto di «miglioramento della normativa comunitaria», improntato al punto di vista degli utenti di quest'ultima (5), incorpora una serie di principi affermatisi pienamente negli ultimi anni: consultazione preliminare, lotta all'inflazione legislativa, soppressione degli atti e dei progetti normativi obsoleti, riduzione degli adempimenti e degli oneri amministrativi, semplificazione dell'acquis comunitario, miglioramento della redazione delle proposte legislative — comprese le valutazioni d'impatto ex ante ed ex post -, riduzione all'essenziale della normativa e priorità agli obiettivi e alla sostenibilità della normativa stessa, che nel contempo deve restare flessibile.

4.2 Da tempo la Commissione (6), il Parlamento europeo (7) e il CESE (8) promuovono e sostengono gli obiettivi della migliore regolamentazione, della semplificazione e della comunicazione, considerandoli gli obiettivi principali nel contesto del completamento del mercato unico. Tra i primi documenti sull'argomento non va dimenticato l'importante rapporto Molitor del 1995, le cui diciotto raccomandazioni sono ancora attuali (9).

4.3 Una migliore produzione normativa presuppone inoltre l'applicazione dei principi di proporzionalità e di sussidiarietà e può comportare la partecipazione alla redazione del testo normativo delle parti direttamente interessate (i metodi utilizzati a questo scopo sono l'autoregolamentazione e la coregolamentazione), sotto la stretta sorveglianza del legislatore, come previsto dall'Accordo interistituzionale Legiferare meglio concluso nel 2003 (10) e sviluppato nelle successive relazioni annuali della Commissione.

4.4 Legiferare meglio non significa necessariamente regolamentare di meno o deregolamentare (11): la certezza del diritto, infatti, è uno dei presupposti essenziali del buon funzionamento del mercato unico (12).

4.5 Dal 2000 l'Osservatorio del mercato unico (OMU) del CESE si concentra sulle iniziative delle parti interessate che fanno presagire una produzione normativa migliore nell'ottica della società civile. Il CESE, canale istituzionale di espressione della società civile organizzata, ha seguito da vicino il programma di lavoro della Commissione e, nel corso degli anni, le ha offerto il proprio parere in una serie di documenti sulle questioni riguardanti il miglioramento della regolamentazione (13).

4.6 In collaborazione con la Commissione, l'OMU ha sviluppato una banca dati dedicata all'autoregolamentazione e alla coregolamentazione (14). Sulla scorta dei dati raccolti sulle iniziative di autoregolamentazione, l'OMU intende ora lavorare su modelli (indicatori di efficienza, linee guida sul monitoraggio e sull'applicazione coattiva, ecc.) e costituire un cluster in materia di autoregolamentazione e coregolamentazione insieme a esponenti accademici, think tanks, parti direttamente interessate e istituzioni.

5. Un minimo di prevenzione: l'approccio proattivo

5.1 Tradizionalmente, in ambito giuridico si concentra l'attenzione sul passato. La ricerca giuridica si occupa infatti principalmente di insuccessi: carenze, ritardi e violazioni della legge.

5.2 L'accento dell'approccio proattivo, invece, è posto sul futuro. Essere proattivi è il contrario dell'essere reattivi o passivi. L'approccio specificamente qualificato come diritto proattivo è emerso in Finlandia negli anni '90, e la necessità di sviluppare ulteriormente metodi pratici e teorie del diritto in questo settore emergente ha portato nel 2004 all'istituzione della Scuola nordica del diritto proattivo (15).

5.3 Il termine proattivo presuppone la capacità di agire anticipando, di assumere il controllo e di prendere l'iniziativa (16). Tutti questi elementi fanno parte dell'approccio proattivo al diritto, che distingue altri due aspetti della proattività: uno è la dimensione promozionale (promuovere gli obiettivi auspicati, incoraggiare i comportamenti positivi) e l'altro è la dimensione preventiva (prevenire esiti indesiderati, evitare l'insorgere di rischi giuridici).

5.4 L'approccio proattivo al diritto pone l'accento sul successo e non sull'insuccesso. Significa prendere l'iniziativa di promuovere e rafforzare i fattori trainanti del successo. Le sue radici affondano nella contrattazione proattiva (Proactive Contracting) (17). Lo scopo originario era quello di fornire un quadro di riferimento che permettesse di includere la capacità di previsione giuridica (legal foresight) nella prassi concreta dell'attività economica quotidiana e di combinare le buone pratiche in materia contrattuale, giuridica, progettuale, qualitativa e di gestione dei rischi.

5.5 Il diritto proattivo ha tratto notevole ispirazione dal diritto preventivo (18), anche se quest'ultimo esamina i problemi soprattutto dal punto di vista dell'operatore del diritto, focalizzandosi sulla prevenzione dei rischi e delle controversie di natura giuridica. Nel diritto proattivo ci si preoccupa soprattutto di ottenere un esito positivo e di rendere possibile il conseguimento degli obiettivi auspicati nella situazione in cui ci si trova. Facendo un'analogia con le cure sanitarie e la medicina preventiva, si può dire che l'approccio proattivo al diritto combina gli aspetti legati alla promozione della salute con quelli legati alla prevenzione delle patologie: lo scopo è aiutare cittadini e imprese a rimanere in buona «salute giuridica» e a evitare le «patologie» dell'incertezza del diritto, delle controversie e dei procedimenti giudiziari.

6. Come l'approccio proattivo può contribuire ulteriormente a migliorare sia la produzione che l'attuazione e l'applicazione coattiva della normativa comunitaria

6.1 Uno dei principali obiettivi dell'Unione europea è mettere a disposizione dei suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne; uno spazio basato sui principi di trasparenza e controllo democratico. Eppure la giustizia non discende automaticamente dalla possibilità di adire le vie legali o, successivamente, di ricorrere in appello. Ciò che serve perché i cittadini e le imprese possano prosperare è un solido fondamento giuridico.

6.2 Cittadini e imprese si aspettano infatti dal legislatore un ragionevole grado di certezza, chiarezza e coerenza, in modo da poter fissare obiettivi, attuare piani e ottenere risultati prevedibili.

6.3 Il legislatore avrebbe buoni motivi per preoccuparsi nel caso in cui i cittadini o le imprese non fossero sufficientemente informati da sapere quando la legge potrebbe applicarsi al loro caso, da poter approfondire la propria posizione giuridica se volessero farlo o da poter evitare controversie laddove è possibile oppure, in caso contrario, risolverle con le tecniche più adatte (19). L'esperienza e le indagini effettuate ci dicono che oggi i cittadini e le imprese, soprattutto se consumatori o PMI, non sono sempre sufficientemente informati.

6.4 Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, nell'Accordo interistituzionale Legiferare meglio, hanno definito impegni e obiettivi comuni per migliorare la qualità della produzione normativa promuovendo la semplicità, la chiarezza e la coerenza nella redazione delle norme e la trasparenza del processo legislativo.

6.5 È tuttavia chiaro che le istituzioni firmatarie dell'accordo non possono raggiungere l'obiettivo da sole (20). Vanno sviluppati e potenziati programmi di semplificazione e di altro tipo a livello nazionale e regionale. È necessario un impegno coordinato in cui siano coinvolte sia le autorità nazionali, regionali e locali competenti ad attuare la normativa europea che gli stessi utenti di quest'ultima (21).

6.6 L'Unione europea ha già fatto passi in direzione dell'approccio proattivo. A questo proposito, il CESE accoglie con favore:

— la decisione di creare un mercato unico e, in seguito, una moneta unica,

— la possibilità che il Trattato prevede per le parti sociali di avviare negoziati sulla normativa in campo sociale,

— lo Small Business Act (SBA) — Una corsia preferenziale per la piccola impresa (COM(2008) 394 def., del 25 giugno 2008), con l'allegato «Scambio di pratiche esemplari nella politica delle PMI» (22),

— gli esempi di buone pratiche provenienti dagli Stati membri, che fungono da ispirazione per l'attuazione dell'SBA (23), e quelle raccolte ai sensi della Carta europea delle piccole imprese, e

— I Premi all'impresa europea, che onorano l'eccellenza nella promozione dello spirito d'impresa a livello regionale,

— i «Nuovi orientamenti per la valutazione di impatto» pubblicati dalla Commissione (COM(2008) 32 def.),

— la rete per la risoluzione di problemi online «Solvit»,

— il servizio «IPR Helpdesk» (per i diritti di proprietà intellettuale),

— il fatto che la Commissione incoraggi a sviluppare norme tecniche europee,

— la banca dati e il sito del CESE sull'autoregolamentazione e la coregolamentazione.

6.7 Le iniziative prese finora paiono alquanto disparate e non sembra siano in corso molte attività di ricerca o di apprendimento trasversale dalle esperienze maturate. Varrebbe la pena di studiare i risultati delle iniziative prese e la loro pertinenza, le loro implicazioni e la loro validità nell'applicazione ad altri settori. Il CESE propone di seguire da vicino queste iniziative e di utilizzarle per il riconoscimento e la diffusione delle migliori prassi.

6.8 D'altra parte, alcuni esempi recenti di problemi e difficoltà evitabili dimostrano bene la necessità di un approccio proattivo:

— la direttiva 2006/123/CE, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (nota come «direttiva Bolkestein») (24),

— la direttiva 2005/29/CE, dell'11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali (25),

— la direttiva relativa ai contratti di credito ai consumatori, adottata dal Consiglio il 9 aprile e pubblicata il 23 aprile 2008 (26), anche se già ampiamente contestata da quasi tutte le parti direttamente interessate (27),

— «l'intero pacchetto dell»acquis dei consumatori (28), sul quale è opinione diffusa che non sia stato formulato, recepito e attuato correttamente (29),

— l'iniziativa del «quadro comune di riferimento» (QCR), che è partita dal sano proposito di semplificare la legislazione contrattuale e ha finito per produrre un «mostro» di circa 800 pagine solo per la «parte generale»(!) (30),

— la recente proposta di direttiva sull'immigrazione (31),

— l'insuccesso constatato in materia di servizi finanziari al dettaglio e in particolare di sovraindebitamento (32),

— la crescita del deficit di recepimento degli Stati membri, ammessa perfino dalla stessa Commissione (33).

6.9 Scopo del presente parere è dimostrare in che modo l'approccio proattivo al diritto può favorire una migliore regolamentazione proponendo un nuovo modo di pensare, che parta dalle esigenze reali e dalle aspirazioni concrete dei singoli e delle imprese più che dagli strumenti giuridici e dal modo in cui questi andrebbero usati.

6.10 Ciò significa che, nel redigere gli atti normativi, il legislatore dovrebbe preoccuparsi di produrre norme operativamente efficienti che rispecchino esigenze reali e siano attuate in modo tale da conseguire i loro obiettivi ultimi. La normativa andrebbe fatta conoscere in modo chiaro e intelligibile al pubblico cui essa si rivolge, così da poter essere compresa ed applicata dagli interessati.

6.11 Il ciclo di vita di un atto legislativo non inizia con la redazione del relativo progetto né finisce con la sua adozione formale. Il fine non è l'atto normativo in sé bensì la sua effettiva applicazione, applicazione che non significa soltanto imposizione della sua osservanza da parte delle istituzioni competenti, ma anche adozione, accettazione e, se necessario, modifica del comportamento dei singoli e dei gruppi destinatari. A questo proposito, diversi studi dimostrano che, quando le parti sociali sono state coinvolte nella negoziazione di accordi poi convertiti in normativa europea, l'attuazione di quest'ultima è stata più efficace.

Si possono anticipare alcune conseguenze, anche pratiche, di questo approccio per il processo decisionale relativo alla produzione, attuazione e applicazione coattiva della normativa europea.

6.12.1 In primo luogo, si avrebbe un'attiva ed effettiva partecipazione, piuttosto che una semplice consultazione, delle parti direttamente interessate, prima e durante la redazione di qualsiasi proposta e lungo l'intero corso del processo decisionale; in tal modo si prenderebbero come punto di partenza i problemi reali e la loro soluzione e il processo decisionale diventerebbe un dialogo continuo e un processo di apprendimento reciproco volto al conseguimento di determinati obiettivi (34).

6.12.2 In secondo luogo, le valutazioni d'impatto prenderebbero in considerazione aspetti non solo economici, ma anche sociali ed etici; non solo il mondo delle imprese, ma anche i consumatori come destinatari ultimi di provvedimenti e iniziative di natura giuridica; non solo il parere della società civile organizzata, ma anche la voce dell'anonimo cittadino (35).

6.12.3 In terzo luogo, si anticiperebbero soluzioni invece di problemi e si userebbero le norme giuridiche per raggiungere e imporre obiettivi e per fare dei diritti e delle libertà una realtà in un dato contesto culturale, invece di concentrarsi su una logica di formalismo giuridico (36).

6.12.4 Si formulerebbero i testi normativi nel modo più chiaro possibile e più vicino possibile ai loro utenti, badando a impiegare un linguaggio semplice e facilmente comprensibile e comunicandone il contenuto in modo adeguato, nonché accompagnando e guidando tali testi in tutte le fasi del loro ciclo di vita, comprese l'attuazione e l'applicazione coattiva.

6.12.5 Si abrogherebbero inoltre gli atti normativi ridondanti, incoerenti, obsoleti e inapplicabili e si armonizzerebbe la comprensione di termini, definizioni, descrizioni, limitazioni e interpretazioni nell'ambito di quadri comuni di riferimento (37). Inoltre, sarebbe molto importante porre fine alla creazione di nuovi termini di dubbia interpretazione o di gergo comunitario («eurocratese»), dei quali si fa ampio uso senza che la maggioranza dei cittadini ne conosca realmente il significato.

6.12.6 Si farebbe anche pressione per introdurre nuovi spazi di autonomia contrattuale, di autoregolamentazione e di coregolamentazione nonché spazi da coprire mediante norme tecniche o codici di condotta a livello nazionale ed europeo (38), e per identificare e rimuovere i fattori legislativi che siano di ostacolo.

6.12.7 Infine, ci si concentrerebbe su un approccio alla legiferazione basato su «leggi modello» (il cosiddetto «28° regime») invece che su un'armonizzazione totale troppo dettagliata e superflua, e si lascerebbe un margine ampio e adeguato all'autoregolamentazione e alla coregolamentazione ogni volta che queste risultino appropriate.

6.13 I modi per fare tutto ciò potrebbero essere sperimentati mediante progetti di ricerca e attraverso un dialogo con le parti interessate sullo specifico ruolo dell'approccio proattivo al diritto in tutte le fasi e a tutti i livelli del processo normativo. I primi passi potrebbero essere, tra l'altro, tavole rotonde o seminari che vedano la partecipazione di esponenti accademici, think tanks, parti direttamente interessate e istituzioni, al fine di costituire un quadro di riferimento e un piano d'azione per ulteriori iniziative volte a realizzare l'adozione dell'approccio proattivo a tutti i livelli, in modo simile a quanto già avviene con la sistematica presa in considerazione della sussidiarietà e della proporzionalità. La piattaforma per l'ulteriore discussione dell'approccio proattivo al diritto potrebbe essere l'OMU, considerata l'attenzione che esso dedica proprio ai problemi del miglioramento della regolamentazione.

Bruxelles, 3 dicembre 2008 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI Il Segretario generale del Comitato economico e sociale europeo Martin WESTLAKE

(1) Il significato del concetto di «legiferare meglio», ad uso delle istituzioni europee, è spiegato nel parere del CESE, (GU C 24 del 31.1.2006, pag. 39, relatore: RETUREAU). Il contenuto «giuridico» di questo concetto è spiegato nell'Accordo interistituzionale del 2003 (GU C 321 del 31.12.2003).

(2) Quale che sia il significato che ciò può avere alla luce dei valori predominanti di una data società in un dato momento storico. Diverse tragedie greche vertono proprio su questo conflitto tra legge «promulgata» e legge «giusta».

(3) Le due condizioni principali perché una norma sia accettabile sono la sua pertinenza e la sua proporzionalità (cfr. il parere CESE GU C 48 del 21.2.2002, pag. 130 Semplificazione del 29 novembre 2001, punto 1.6, relatore: WALKER).

(4) Per ulteriori informazioni si rinvia ai seguenti testi: Helena Haapio, An Ounce of Prevention — Proactive Legal Care for Corporate Contracting Success (articolo pubblicato nella rivista giuridica finlandese JFT, Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland, numero 1/2007), Helena Haapio (a cura di), A Proactive Approach to Contracting and Law, Turku 2008, e Peter Wahlgren e Cecilia Magnusson Sjöberg (a cura di), A Proactive Approach (volume 49 degli Scandinavian Studies in Law, Stoccolma 2006); cfr. http://www.cenneth.com/sisl/tom.php?choice=volumes&page=49.html

(5) Come afferma molto giustamente il parere del CESE sul tema Legiferare meglio (GU C 24 del 31.1.2006, pag. 39, punto 1.1.2, relatore: RETUREAU), «Legiferare meglio significa innanzitutto porsi nella situazione dell'utente della norma giuridica. È dunque importante avvalersi in modo costruttivo delle risorse e delle competenze degli organismi consultivi per adottare un approccio partecipativo, che preveda la consultazione preliminare — e tenga conto della rappresentatività — delle organizzazioni della società civile, delle parti sociali (…)».

(6) Principali documenti della Commissione sull'argomento:

— Strategia dell'Unione europea per lo sviluppo sostenibile, COM(2001) 264 def.

— Comunicazione in materia di valutazione d'impatto, COM(2002) 276 def.

— Piano d'azione «Semplificare e migliorare la regolamentazione», COM(2002) 278 def.

— Raccolta e utilizzazione dei pareri degli esperti, COM(2002) 713 def.

— Aggiornare e semplificare l'acquis comunitario, COM(2003) 71 def.

— Attuazione del programma comunitario di Lisbona — Una strategia per la semplificazione del contesto normativo, COM(2005) 535 def.

— Esame strategico del programma per legiferare meglio nell'Unione europea, COM(2006) 689 def.

— Prima relazione sullo stato d'avanzamento della strategia per la semplificazione del contesto normativo, COM(2006) 690 def.

— Seconda relazione sullo stato d'avanzamento della strategia per la semplificazione del contesto normativo, COM(2008) 33 def.

— Guida pratica comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione destinata a coloro che partecipano alla redazione di testi legislativi delle istituzioni comunitarie.

(7) Principali documenti del PE:

— Relazione su Legiferare meglio 2004 — applicazione del principio di sussidiarietà (dodicesima relazione annuale), A6-0082/2006

— Relazione: 21a e 22a relazione annuale della Commissione (2003 e 2004) sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario, A6-0089/2006

— Relazione sulle implicazioni istituzionali e giuridiche dell'impiego di strumenti normativi non vincolanti, A6-0259/2007

— Relazione su Legiferare meglio nell'Unione europea, A6-0273/2007

— Relazione sulla riduzione dei costi amministrativi imposti dalla legislazione, A6-0275/2007

— Relazione su Legiferare meglio 2005: applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità — 13a relazione annuale, A6-0280/2007

— Relazione sulla revisione del mercato unico: superare gli ostacoli e le inefficienze attraverso una migliore attuazione e applicazione, A6-0295/2007

— Relazione sulla 23a relazione annuale della Commissione sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (2005), A6-0462/2007.

(8) Principali documenti del CESE:

— Parere di iniziativa in merito alla Semplificazione della legislazione in seno al mercato unico (GU C 14 del 16.1.2001, pag. 1).

— Parere di iniziativa in merito alla Semplificazione, (GU C 48 del 21.2.2002, pag. 130).

— Parere esplorativo sulla comunicazione Semplificare e migliorare la regolamentazione, COM(2001) 726 def., (GU C 125 del 27.5.2002, pag. 105).

— Supplemento di parere d'iniziativa in merito alla Semplificazione, (GU C 133 del 6.6.2003, pag. 5).

— Parere in merito alla comunicazione della Commissione Aggiornare e semplificare l'acquis comunitario (COM(2003) 71 def, (GU C 112 del 30.4.2004, pag. 4).

— Brochure intitolata Qual è lo stato di avanzamento del Mercato unico allargato — 25 conclusioni dell'Osservatorio del mercato unico, EESCC-2004-07-EN

— Relazione informativa sul tema La situazione attuale della coregolamentazione e della autoregolamentazione nel mercato unico, CESE 1182/2004 fin

— Brochure intitolata Migliorare ad ogni livello il quadro normativo dell'Unione europea — Una vera priorità politica, EESC-2005-16-EN

— Parere esplorativo elaborato su richiesta della presidenza britannica sul tema Legiferare meglio, CESE (GU C 24 del 31.1.2006, pag. 39)

— Parere di iniziativa sul tema Migliorare l'applicazione e l'attuazione della legislazione dell'UE, (GU C 24 del 31.1.2006, pag. 52)

— Parere sul tema Attuazione del programma comunitario di Lisbona — Una strategia per la semplificazione del contesto normativo, COM(2005) 535 def., (GU C 309 del 16.12.2006, pag. 18)

— Parere esplorativo formulato su richiesta della Commissione europea Semplificazione del contesto normativo nel settore delle macchine (GU C 10 del 15.1.2008, pag. 8).

(9) Rapporto del gruppo di esperti indipendenti sulla semplificazione legislativa e amministrativa (COM(95) 288 def. — C4-0255/95 — SEC(95) 1379). Una menzione particolare merita poi il Rapporto Mandelkern (novembre 2001), le cui raccomandazioni sono riassunte nel parere del CESE GU C 125 del 27.5.2002, pag. 105relatore: WALKER.

(10) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:IT:PDF

(11) Già nel parere CES GU C 14 del 16.1.2001, pag. 1(relatore: VEVER), il CESE (all'epoca CES) ha ammesso che «non si tratta di sostenere una deregulation brutale e semplicistica, che andrebbe a scapito della qualità dei prodotti e dei servizi e degli interessi collettivi di tutti gli utenti: imprenditori, lavoratori o consumatori. L'economia e la società hanno bisogno di regole per funzionare bene» (punto 2.8). Nel suo parere sul tema Legiferare meglio (GU C 24 del 31.1.2006, pag. 39), il CESE afferma poi che «semplificare significa ridurre, per quanto possibile, la complessità dell'ordinamento giuridico, il che non vuol dire che si debba ridurre drasticamente la produzione legislativa comunitaria o delegificare, a meno che, così facendo, non si risponda alle aspettative di certezza del diritto espresse dalla società civile e alle esigenze di certezza giuridica e di stabilità manifestate dalle imprese, in particolare dalle PMI». Infine, nel suo parere sul tema Riesame del mercato unico (GU C 93 del 27.4.2007, pag. 25, relatore: CASSIDY), il CESE ricorda che «adottare un numero di norme inferiore non porterà automaticamente ad un quadro normativo migliore» (punto 1.1.7).

(12) Less (legislation) is more («Meno (legislazione) è meglio»), http://bre.berr.gov.uk/regulation/news/2005/050720_bill.asp

(13) Il CESE, inoltre, ha ripetutamente offerto il suo contributo alla presidenza di turno del Consiglio dell'UE, adottando pareri (GU C 175 del 27.7.2007).

(14) http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp (in inglese).

(15) Cfr. http://www.proactivelaw.org

(16) Le definizioni lessicografiche dell'aggettivo inglese proactive evidenziano due elementi chiave: l'elemento dell«anticipazione, che implica il fatto di agire anticipando una situazione futura (per es.» acting in anticipation of future problems, needs, or changes«, come si legge nel Dizionario online Merriam-Webster), e l'elemento dell»assumere il controllo e provocare il cambiamento (per es. «controlling a situation by causing something to happen rather than waiting to respond to it after it happens“, come si legge nel proactive. Dictionary.com WordNet® 3.0. dell'Università di Princeton). Le ultime ricerche sul comportamento proattivo si basano su definizioni analoghe. Parker et al (2006) definiscono il” comportamento proattivo» come un'attività anticipatoria intrapresa di propria iniziativa al fine di cambiare e migliorare la situazione o se stessi. Cfr. il Programma di ricerca sulla proattività nelle organizzazioni, disponibile sul sito inglese http://proactivity.group.shef.ac.uk.

(17) La prima opera riguardante la contrattazione proattiva è stata pubblicata in finlandese nel 2002: Soile Pohjonen (a cura di): Ennakoiva sopiminen, Helsinki, 2002.

(18) Il primo a presentare l'approccio in esame con questo nome è stato Louis M. Brown nel suo trattato Manual of Preventive Law («Manuale di diritto preventivo»), New York, Prentice-Hall Inc., 1950.

(19) Cfr. Civil justice 2000 — A Vision of the Civil Justice System in the Information Age. 2000.http://www.dca.gov.uk/consult/meta/cj2000fr.htm#section1

(20) Nel parere d'iniziativa sul tema Semplificazione della legislazione in seno al mercato unico (GU C 14 del 16.1.2001, pag. 1), il relatore VEVER ha già richiamato l'attenzione sul fatto che «la quasi totalità delle normative europee emana esclusivamente dalla ristretta cerchia delle istituzioni europee dotate di poteri decisionali o di codecisione» e che «questa mancanza di una cultura di collaborazione con le categorie socioprofessionali in sede non solo consultiva ma anche, se necessario, codecisionale, a beneficio di un approccio decisionale prevalentemente politico e amministrativo, rende difficile coinvolgere e responsabilizzare gli attori della società civile in una politica di semplificazione» (punto 3.5).

(21) I legami tra l'amministrazione dell'UE e le amministrazioni nazionali e regionali sono stati evidenziati nel parere CESE GU C 325 del 30.12.2006, pag. 3 (relatore: VAN IERSEL).

(22) Parere CESE GU C 27 del 3.2.2009, pag. 7 relatore: CAPPELLINI, e parere CESE relatore: MALOSSE (in fase di elaborazione).

(23) Cfr. Allegato 1 alla comunicazione summenzionata.

(24) Parere CESE GU C 175 del 27.7.2007, pag. 14 relatrice: ALLEWELDT.

(25) Parere CESE GU C 108 del 30.4.2004, pag. 81 relatore: HERNÁNDEZ BATALLER.

(26) GU L 133 del 22.5.2008, pag. 66.

(27) Parere CESE GU C 234 del 30.9.2003, pag. 1 relatore: PEGADO LIZ.

(28) Almeno le otto direttive che seguono, scelte tra le ventidue considerate la «parte principale dell'acquis consumatori»: contratti negoziati fuori dei locali commerciali, (direttiva 85/577/CEE del 20 dicembre 1985), i viaggi, le vacanze ed i circuiti«tutto compreso» (direttiva 90/314/CEE del 13 giugno 1990), clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori (direttiva 93/13/CEE del 5 aprile 1993), acquisizione di un diritto di godimento a tempo parziale di beni immobili (direttiva 94/47/CE del 26 ottobre 1994), contratti a distanza (direttiva 97/7/CE del 20 maggio 1997), indicazione dei prezzi (direttiva 98/6/CE del 16 febbraio 1998), provvedimenti inibitori (direttiva 98/27/CE del 19 maggio 1998) e aspetti della vendita e delle garanzie dei beni di consumo(direttiva 1999/44/CE del 25 maggio 1999).

(29) Parere CESE GU C 256 del 27.10.2007, pag. 27 relatore: ADAMS.

(30) Cfr. Hans Schulte-Nolke, Christian Twig-Felsener, Martin Ebers, EC Consumer Law Compendium — Comparative Analysis, Bielefeld University, 12 dicembre 2006.

(31) Parere CESE GU C 44 del 16.2.2008, pag. 91 relatore: PARIZA CASTAÑOS.

(32) Cfr. Single Market in Financial Services Progress Report 2006 del 21 febbraio 2007) e i seguenti pareri del Comitato: CESE GU C 151 del 17.6.2008, pag. 1 in merito al Libro verde sui servizi finanziari al dettaglio nel mercato unico, relatori: IOZIA e MADER SAUSSAYE; CESE GU C 44 del 16.2.2008, pag. 74sul tema Credito ed esclusione sociale in una società opulenta, relatore: PEGADO LIZ; GU C 65 del 17.3.2006, pag. 113 in merito al Libro verde: Il credito ipotecario nell'UE, relatore: BURANI; GU C 27 del 3.2.2009, pag. 18 in merito al Libro bianco sull'integrazione dei mercati UE del credito ipotecario, relatore: GRASSO.

(33) Cfr. la comunicazione della Commissione Un'Europa dei risultati — applicazione del diritto comunitario (COM(2007) 502 def.), il relative parere del GU C 204 del 9.8.2008, pag. 9 relatore: RETUREAU, e l'ottimo articolo di Michael Kaeding sul recepimento attivo della legislazione europea (Active Transposition of EU Legislation, Eipascope 2007/03, pag. 27).

(34) Nel suo parere sulla semplificazione, il CESE ha già rilevato che «il processo di consultazione formale non dovrebbe tuttavia limitarsi agli interlocutori scelti esclusivamente dalla Commissione, ma coinvolgere tutti i portatori di interessi» (…) e raccomandato «di estendere il processo consultivo invitando tutte le parti interessate a presentare il proprio contributo, in modo che la consultazione avvenga effettivamente per scelta del consultato» (GU C 133 del 6.6.2003, pag. 5, punti 4.1 e 4.1.1.1, relatore: SIMPSON).

(35) Cfr. soprattutto i pareri del CESE sui temi Legiferare meglio (GU C 24 del 31.1.2006, pag. 39) e Norme di qualità relative ai contenuti, alle procedure e ai metodi delle valutazioni di impatto sociale dal punto di vista delle parti sociali e degli altri attori della società civile (GU C 175 del 27.7.2007, pag. 21), di cui è relatore: RETUREAU.

(36) Come già sottolineato nel parere del CESE sul tema Migliorare l'applicazione e l'attuazione della legislazione dell'UE (GU C 24 del 31.1.2006, pag. 52 relatore: VAN IERSEL), «per poter essere applicabile, una norma giuridica deve essere sufficientemente chiara; per essere efficace, deve fornire una risposta adeguata a problemi specifici» e «una legislazione scadente è all'origine di una moltiplicazione degli atti legislativi, e quindi di un'ipertrofia normativa, che impone alle imprese adempimenti onerosi e inutili e crea incertezza e confusione tra i cittadini» (punto 1.6).

(37) Un primo approccio a questo metodo è stato definito nella comunicazione della Commissione Aggiornare e semplificare l'acquis comunitario (COM(2003) 71 def.), oggetto del parere CESE GU C 112 del 30.4.2004, pag. 4, relatore: RETUREAU.

(38) CESE sul tema Le priorità del mercato unico 2005-2010 (GU C 255 del 14.10.2005, pag. 22, punto 3), relatore: CASSIDY.