Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Bozza di progetto di comunicazione agli Stati membri che stabilisce gli orientamenti relativi ai programmi di iniziativa comunitaria (PIC) per i quali gli Stati membri sono invitati a presentare proposte di contributo nel quadro dell'iniziativa Equal"

(2000/C 75/07)

La Commissione, in data 19 ottobre 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al progetto di comunicazione di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha adottato all'unanimità il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Sharma, in data 11 gennaio 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 gennaio 2000, nel corso della 369a sessione plenaria, con 122 voti favorevoli, nessun voto contrario e 5 astensioni, il seguente parere.

1. Base giuridica, contenuto e campo d'azione della proposta

1.1. La base giuridica per definire gli orientamenti relativi ai programmi di iniziativa comunitaria (PIC) deriva dal Trattato di Amsterdam, nel quale è stato inserito un nuovo titolo sull'occupazione, e che prevede una nuova strategia coordinata per l'occupazione in tutti gli Stati membri. Gli orientamenti sull'occupazione, basati sui quattro pilastri (occupabilità, imprenditorialità, adattabilità e pari opportunità), una volta recepiti nei piani d'azione nazionali per l'occupazione (PAN) costituiscono il quadro per il sostegno finanziario a livello UE. L'obiettivo di questa iniziativa comunitaria, denominata Equal, è quello di promuovere nuovi mezzi per combattere tutte le forme di discriminazione e disparità sul mercato del lavoro. Questo nuovo approccio è una diretta conseguenza dell'articolo 13 del Trattato di Amsterdam, che per la prima volta fornisce una base giuridica per combattere la discriminazione fondata sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le convinzioni personali, l'età o le tendenze sessuali, e dell'articolo 137 a favore dell'inclusione sociale. Equal terrà inoltre debito conto dell'integrazione dei richiedenti asilo sotto il profilo sociale e della formazione.

1.2. L'obiettivo della strategia europea per l'occupazione (SEO) è quello di realizzare un significativo aumento del tasso di occupazione in Europa su base durevole. Ciò può essere conseguito sviluppando le competenze e l'occupabilità di quanti si trovano attualmente esclusi dal mercato del lavoro, e tenendo conto dei bisogni di quanti sono già attivi nel mondo del lavoro, ma in settori vulnerabili, in modo tale da aggiornare e rinnovare le loro competenze. La comunicazione della Commissione sottolinea inoltre la necessità di ampliare la capacità imprenditoriale e di garantire un'eguale presenza di uomini e donne sul mercato del lavoro. Si deve agire per eliminare le sperequazioni, la discriminazione e l'esclusione che colpiscono sia i disoccupati che gli occupati.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato accoglie con favore l'impegno teso ad integrare Equal nella strategia europea per l'occupazione, e concorda sul fatto che un'azione innovativa in un contesto internazionale possa offrire molti vantaggi.

2.2. Il Comitato condivide il rilievo dato al coinvolgimento degli enti locali e regionali e la maggiore importanza attribuita al ruolo del mondo imprenditoriale (punto 6 del programma). Benché le precedenti azioni comunitarie abbiano già visto la partecipazione delle imprese, è necessario che esse vengano promosse da campagne di informazione e di sensibilizzazione per sottolineare il valore aggiunto ed i vantaggi legati al coinvolgimento delle società. Le imprese sono spesso demotivate, dato l'investimento in termini di tempo che comporta la burocrazia legata a tali iniziative. Non si deve tuttavia trascurare l'importanza del coinvolgimento delle ONG e delle parti sociali nei progetti e nel programma. Il potenziale di integrazione di Equal sarà enorme, e, per quanto gli enti locali e regionali rappresentino un fattore importante, anche gli altri settori avranno molti vantaggi da offrire, cosa che non va sottovalutata.

2.3. Si accoglie con favore la transizione verso progetti di tipo più strategico (punto 6), ben consolidati sia nel rispettivo quadro strategico che nel contesto locale/regionale. Si dovrebbe tuttavia mantenere la possibilità di appoggiare progetti mirati e su scala più ridotta, e si dovrebbero fare degli sforzi per integrare imprese di tutte le dimensioni, comprese le PMI, che costituiscono il motore dello sviluppo locale. Contrariamente ai progetti su grande scala, i progetti di piccole dimensioni possono fornire informazioni preziose, ma possono talvolta restare bloccati da dettagli di tipo organizzativo.

2.4. Il Comitato appoggia le iniziative destinate a garantire che Equal venga pienamente incorporato negli altri programmi UE (punto 8) nel campo dell'occupazione e in altri settori, e vorrebbe che questo stesso principio venisse esteso all'integrazione di Equal anche nelle politiche nazionali e regionali.

2.5. Nell'attuazione di Equal occorre garantire una debita presa in considerazione dell'uguaglianza tra i sessi (punto 9), e che altri aspetti relativi all'uguaglianza (origine etnica, età, handicap, ecc.) vengano trattati come questioni "orizzontali". Potrebbero essere esaminati alcuni temi che sollevano questioni discriminanti specifiche (nello stesso modo in cui il sesso viene considerata una tematica sia specifica che orizzontale), soprattutto in relazione agli handicap. La problematica degli handicap ha tratto grandi benefici dal programma Horizon, ma rischia di diventare marginale se viene trattata solo in modo orizzontale.

2.6. Il Comitato è consapevole del fatto che le tematiche menzionate sono solo indicative (punto 9). Tuttavia, quelle attualmente proposte non coprono tutte le aree interessate e, in particolare, non riflettono in maniera adeguata gli argomenti attualmente interessati da Adapt. I temi definitivi dovrebbero essere maggiormente dettagliati, con spiegazioni più precise di ciò che si intende; le definizioni vaghe dei programmi precedenti hanno infatti creato confusione ed inefficienza.

2.7. La prassi della revisione periodica dei settori tematici (punto 11) dovrebbe essere concepita in modo tale da poter essere integrata senza difficoltà nell'attuazione del programma, senza creare ritardi o confusione.

2.8. I modelli di "partnership di sviluppo" (punto 12) devono essere realizzabili in tutti gli Stati membri. Di fondamentale importanza è l'aspetto strategico, nonché l'integrazione dei loro piani in altri programmi e politiche: ciò richiederà un approccio più sofisticato ai messaggi trasmessi ai potenziali candidati, nonché al processo di selezione stesso. Occorrerà inoltre un'informazione completa sulle priorità locali/regionali/nazionali, che costituirà un'ulteriore esigenza per l'assistenza tecnica a livello di Stati membri.

2.9. Il Comitato ha preso atto dell'azione congiunta del 29 aprile 1999, con cui il Consiglio ha riconosciuto l'opportunità di aiutare i richiedenti asilo destinati ad essere rimpatriati per mezzo di istruzione e formazione, in modo da offrire loro competenze utili nei rispettivi paesi d'origine(1). La Commissione dovrebbe incoraggiare gli Stati membri a far sì che nelle partnership di sviluppo (PS) di Equal si includa un'azione nei confronti dei richiedenti asilo.

2.10. Il Comitato appoggia le partnership con i paesi Phare, Tacis e Meda (punto 17). Le norme ed i regolamenti che disciplinano i rapporti tra le PS di Equal e altre fuori dall'Europa devono essere riviste e chiarite, per garantire che tutte le parti sappiano chiaramente cosa aspettarsi e quali siano le loro possibilità. Il numero minimo di partner dovrebbe essere ridotto a uno, ed è importante che tutti gli Stati membri adottino la stessa politica nei confronti dei requisiti transnazionali. Ciò dovrebbe essere chiaramente comunicato a tutte le parti, cosa che non avviene con le attuali iniziative.

3. Osservazioni specifiche e raccomandazioni

3.1. II. Azioni nell'ambito dei PIC di Equal

Modelli per i tipi di azione

3.1.1. L'attuazione del modello proposto, che prevede tre azioni distinte per lo sviluppo delle PS (punto 21), dovrebbe essere quanto più fluida possibile, eliminando al massimo la burocrazia ed evitando ritardi nella transizione da una fase all'altra.

Istituire partnership di sviluppo

3.1.2. È fondamentale che, nel corso della breve fase di sviluppo (punto 25), siano disponibili informazioni sulla priorità della tematica, sulla situazione del mercato del lavoro ecc., e che ai potenziali candidati siano resi noti in modo chiaro i requisiti esatti. Importanti saranno anche gli agganci con le precedenti iniziative: occorre pertanto un ulteriore lavoro di diffusione inteso a garantire che le informazioni siano disponibili. Si dovrebbero inoltre creare agganci con altri programmi, in particolare con Leonardo. Ciò tuttavia non dovrebbe implicare che ad essere selezionati siano, in maniera più o meno esplicita, soltanto i candidati che hanno già avuto esperienze con Adapt e Occupazione.

Orientamenti per la selezione in vista dell'attuazione dei PIC

3.1.3. I criteri elencati al punto 26 dovranno essere integrati con informazioni supplementari, soprattutto in relazione ad approccio mirato, valutazione, diffusione e mainstreaming. Questi elementi sono così importanti per Equal che le partnership dovrebbero chiaramente dimostrare il proprio impegno fin dall'inizio.

L'accordo di partnership di sviluppo

3.1.4. L'accordo di partnership di sviluppo sarà un documento fondamentale. Le partnership dovrebbero disporre di orientamenti globali sul contenuto, nonché su come dovrebbe essere gestito per tutta la durata della partnership.

Cooperazione transnazionale

3.1.5. Occorrerebbe incoraggiare la flessibilità nei vari tipi di partnership transnazionali. Alcune dovrebbero essere partnership complete, mentre altre dovrebbero seguire la stessa tematica per tutta la durata del progetto. Prima di attuare le partnership, sarebbe opportuno che gli Stati membri in cui già esistono partnership transnazionali condividessero le informazioni e, possibilmente, partecipassero ad un processo decisionale comune.

3.1.6. Tutti gli Stati membri dovrebbero avere lo stesso approccio alla cooperazione transnazionale, per far sì che i partner non si trovino di fronte a politiche contraddittorie, cosa che ha provocato notevoli problemi negli attuali programmi Occupazione e Adapt.

Necessità di dimostrare il cofinanziamento

3.1.7. La dimostrazione del cofinanziamento disponibile (punto 33) dovrebbe essere rivista. Le norme attualmente in vigore in merito alla fonte di cofinanziamento ed i requisiti in materia di audit per dimostrarne l'esistenza (soprattutto nel caso delle PMI) stanno seriamente compromettendo il buon funzionamento di molti progetti e sono in chiaro contrasto con gli obiettivi delle iniziative comunitarie.

Applicazioni delle norme FSE

3.1.8. Si dovrebbe prendere in considerazione l'opportunità di ridurre - attraverso la semplificazione delle procedure e del linguaggio - gli oneri amministrativi legati all'applicazione delle norme del FSE (essenzialmente studiate per progetti annuali), passando a progetti pluriennali. Oltre ad estendere il calendario del progetto, dovrebbe essere anche possibile prevedere fin dall'inizio lassi di tempo più lunghi. Le proroghe potrebbero non essere concesse fino a uno stadio avanzato del progetto, e potrebbero essere associate ad un forte sovraccarico amministrativo. Sarebbe interessante consentire, per alcuni progetti, una durata anche di 5-6 anni, in modo da poterne dimostrare i risultati su un lasso di tempo più prolungato. Ciò è fondamentale per esaminare gli effetti duraturi delle azioni pilota.

Occorre valutare con attenzione le conseguenze di una maggiore flessibilità nei regolamenti FSE (punto 36), nonché trasmettere ai promotori messaggi molto chiari (soprattutto in relazione all'ammissibilità). Dovrebbe essere preso in considerazione l'impatto globale del FSE sulle iniziative, in quanto molte delle disposizioni che lo regolano non sono in linea con le azioni pilota transazionali e contrastano con lo spirito del programma ed il suo potenziale.

Diffusione delle buone prassi e mainstreaming delle attività

3.1.9. Il Comitato accoglie con favore la maggiore attenzione prestata alla diffusione (punto 37) ed all'integrazione nei programmi UE e nazionali. Sarebbe opportuno, in particolare, incoraggiare i legami con la politica nazionale e, a tal fine, esaminare la possibilità di introdurre adeguate strutture operative e di monitoraggio. Il finanziamento di un'ulteriore diffusione e mainstreaming (punto 38) costituisce un'evoluzione positiva, ma il processo decisionale ad esso legato dovrebbe essere più snello ed efficace.

Assistenza tecnica

3.1.10. Una gestione efficace ed efficiente del programma non può prescindere dall'assistenza tecnica (punti 40-42). Il Comitato ritiene che questa dovrebbe essere finanziata al 100 % (come per l'ufficio di assistenza tecnica a livello UE).

3.2. III. Azioni a livello europeo

Meccanismi per determinare un impatto a livello UE

3.2.1. Il Comitato accoglie con favore la proposta di procedere ad una rassegna tematica a livello UE e di effettuare una valutazione periodica del valore aggiunto determinato da Equal in relazione al PAN (Piano d'azione nazionale per l'occupazione), ma ritiene superfluo creare nuovi fori di discussione, oltre a quelli già esistenti. Sarà importante prestare maggiore attenzione ai messaggi da trasmettere ed ai loro destinatari: questo contesto inviterebbe ad iniziare con lo strumento invece che con il messaggio.

3.2.2. I ruoli e le responsabilità dell'ufficio di assistenza tecnica (punto 47) dovrebbero essere chiaramente specificati e tempestivamente comunicati a tutte le altre parti. Sarebbe inoltre opportuno chiarire i suoi rapporti con l'assistenza tecnica degli Stati membri.

3.3. IV. Preparazione del programma

Contenuto proposto per un PIC

3.3.1. Il PIC dovrebbe includere, oltre agli elementi di cui al punto 49, una revisione dettagliata della relazione tra Equal e l'attuazione di altri programmi UE e nazionali, nonché delineare le misure da prendere per garantire che essi interagiscano armoniosamente. Gli Stati membri dovrebbero studiare le azioni da intraprendere per ridurre la sovrapposizione ed i conflitti di priorità, pervenendo così, in fase di attuazione, alla massima sinergia.

Piano finanziario proposto per un PIC

3.3.2. Il piano finanziario proposto (punto 50) dovrebbe essere più semplice rispetto a quello attualmente usato, per evitare che il programma debba poi subire modifiche lunghe e controproducenti.

3.3.3. Le percentuali di intervento per le partnership di sviluppo dovrebbero essere riviste, e si dovrebbe prendere in considerazione l'opportunità di introdurre percentuali più elevate per progetti ad alto contenuto sperimentale. Un'alternativa sarebbe quella di definire tassi variabili nel tempo, in modo che i progetti possano essere avviati con le risorse del FSE, per passare dopo ai livelli di cofinanziamento fissati. Ciò consentirebbe di verificare più accuratamente anche la sostenibilità, e quindi il potenziale di mainstreaming, delle operazioni del progetto.

3.3.4. Sarebbe opportuno rivedere le modalità di monitoraggio e valutazione (punto 51): esse dovrebbero garantire che i dati statistici propri del FSE vengano modificati per includere elementi che tengano conto dell'innovazione e delle azioni pilota. Si dovrebbe inoltre riservare alle partnership di sviluppo un monitoraggio molto più rigido quanto al tipo di valutazione che esse dovrebbero effettuare, con l'inclusione di alcuni elementi comuni per agevolare i raffronti.

3.3.5. Anche il processo di audit dovrebbe essere rivisto, ponendo l'accento fin dall'inizio sulla necessità di informazioni accurate e precise, e sull'uso di sistemi comuni, piuttosto che sull'approccio evolutivo "caso per caso" attualmente usato.

Calendario per la presentazione e l'approvazione dei piani PIC

3.3.6. Il calendario per la presentazione e l'approvazione dei piani PIC (punto 53), a tutti i livelli, dovrebbe essere rivisto alla luce dei probabili eventi, cosa della quale il programma deve tener conto. Gli attuali programmi troppo spesso hanno calendari fittizi, che, come tutte le parti sanno, non possono essere rispettati nella pratica. Ciò mette a repentaglio l'efficacia dei programmi e la loro reputazione.

Monitoraggio e valutazione dei programmi nazionali

3.3.7. Sarebbe opportuno rafforzare il ruolo dei comitati di sorveglianza (punto 55) attraverso strutture che garantiscano una partecipazione di qualità e la creazione di relazioni efficaci con altri organismi importanti.

3.3.8. Come detto sopra, il monitoraggio a livello del programma (punto 56) dovrebbe essere rivisto e reso più adeguato alla natura innovativa e transnazionale del programma stesso, attraverso l'inclusione di indicatori di risultati e l'acquisizione di esperienze meno "tangibili", senza limitarsi all'enumerazione dei risultati "lordi".

3.3.9. Il calendario per la valutazione del programma (a livello nazionale e UE) dovrebbe garantire che le informazioni siano disponibili in tempo utile per influenzare la futura evoluzione e non pervengano troppo presto o con eccessivo ritardo.

Bruxelles, 26 gennaio 2000.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Azione comune del 26 aprile 1999 adottata dal Consiglio in base all'Articolo K.3 del Trattato sull'Unione europea, relativa a progetti e misure di sostegno concreto per l'accoglienza e il rimpatrio volontario dei rifugiati, degli sfollati e dei richiedenti asilo, compresa l'assistenza di emergenza alle persone fuggite in seguito ai recenti avvenimenti nel Kossovo: GU L 114 del 1.5.1999, pag. 2; cfr. Articolo 5, lettera c.