sull’attuazione della direttiva (UE) 2016/1919 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2016, sull'ammissione al patrocinio a spese dello Stato per indagati e imputati nell'ambito di procedimenti penali e per le persone ricercate nell'ambito di procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo

In alcune occasioni la Corte di giustizia dell'Unione europea ha interpretato la direttiva 2013/48/UE. Tale interpretazione è rilevante per la valutazione della conformità alla direttiva ed è stata presa in considerazione nella presente relazione.

La direttiva è il sesto strumento adottato ai sensi dell'articolo 82, paragrafo 2, lettera b), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), che fornisce la base giuridica per l'adozione di norme minime comuni sui "diritti della persona nella procedura penale". La direttiva si applica in 25 Stati membri.

La direttiva (UE) 2016/1919 sull'ammissione al patrocinio a spese dello Stato per indagati e imputati nell'ambito di procedimenti penali e per le persone ricercate nell'ambito di procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo (la "direttiva") mira a rafforzare il diritto a un equo processo nei procedimenti penali stabilendo norme minime comuni sul diritto al patrocinio a spese dello Stato.

In molti Stati membri (14) le misure nazionali attuative dei diritti sanciti dalla direttiva sono in linea con quest’ultima, anche se potrebbero non recepire espressamente l'articolo 2, paragrafo 1. Tuttavia, sono stati rilevati problemi di conformità nelle leggi nazionali di 11 Stati membri. I problemi di conformità relativi al recepimento dell'articolo 2, paragrafo 1, sono particolarmente gravi in quanto spesso incidono anche sull'ambito di applicazione delle disposizioni nazionali che attuano diritti specifici ai sensi della direttiva. Ciò avviene in particolare quando gli indagati, così come intesi dalla direttiva, non sono riconosciuti come tali a livello nazionale, laddove il patrocinio a spese dello Stato è ammissibile solo dopo la formulazione di accuse formali, o laddove le leggi nazionali non contemplano tutte le forme di privazione della libertà per cui dovrebbe essere concesso il patrocinio a spese dello Stato.

L'articolo 2, paragrafo 1, stabilisce l'ambito di applicazione dei requisiti della direttiva. La direttiva si applica agli indagati e agli imputati in procedimenti penali che hanno il diritto di avvalersi di un difensore in virtù della direttiva 2013/48/UE e che sono:

La valutazione di conformità ha evidenziato inoltre altre carenze in 22 Stati membri, in particolare in relazione all'obbligo di concedere il patrocinio a spese dello Stato senza indebito ritardo e al più tardi prima dell'interrogatorio o dell'esecuzione di atti investigativi o di raccolta di prove.

Talvolta la mancanza di disposizioni di recepimento specifiche è compensata, almeno in parte, da misure di attuazione pratica e dalla giurisprudenza, ma ciò non avviene sempre. Ne consegue che in diversi Stati membri (22) le disposizioni nazionali risultano insufficienti per rispettare pienamente alcune disposizioni chiave della direttiva. Ciò vale in particolare nel caso in cui l'ambito di applicazione delle misure nazionali è più limitato rispetto a quanto stabilito dall'articolo 2 della direttiva (11 Stati membri sono interessati).

L'approccio al recepimento della direttiva varia da uno Stato membro all'altro. Alcuni Stati membri hanno introdotto misure legislative specifiche che recepiscono esplicitamente i diritti previsti dalla direttiva insieme ad altre misure di attuazione giuridica o pratica. Altri Stati membri hanno ritenuto che le loro misure esistenti fossero già ampiamente in linea con i requisiti della direttiva e non hanno pertanto adottato misure di recepimento specifiche.

Ai sensi dell'articolo 12 della direttiva, gli Stati membri dovevano recepirla nel proprio ordinamento nazionale entro il 25 maggio 2019. In tale data 4 Stati membri (Germania, Grecia, Croazia e Malta) non avevano comunicato tutte le misure necessarie alla Commissione. Di conseguenza, a luglio 2019 la Commissione ha avviato procedure di infrazione, ai sensi dell'articolo 258 TFUE, nei confronti di tali Stati membri per la mancata comunicazione delle misure di recepimento. Da allora tutti questi Stati membri hanno adempiuto l'obbligo e le procedure di infrazione sono state concluse.

L'articolo 3 della direttiva definisce il patrocinio a spese dello Stato ai fini della stessa come il finanziamento da parte di uno Stato membro dell'assistenza di un difensore che consenta l’esercizio del diritto di avvalersi di un difensore. Il considerando 8 della direttiva stabilisce che il patrocinio a spese dello Stato dovrebbe coprire i costi della difesa per l'indagato, l'imputato e la persona ricercata e che, nel concedere il patrocinio a spese dello Stato, le autorità competenti degli Stati membri dovrebbero poter richiedere all'indagato, all'imputato o alla persona ricercata di sostenere parte di tali costi, in base alle risorse finanziarie di cui dispongono.

Al di là di quanto indicato al considerando 8, la questione del recupero delle spese di patrocinio, sebbene pertinente, non è affrontata direttamente dalla direttiva. Tuttavia, in alcuni casi, le disposizioni nazionali sul recupero dei costi possono avere un impatto sulla valutazione dei requisiti specifici della direttiva per quanto riguarda il momento in cui viene assunta la decisione sul patrocinio a spese dello Stato, o per quanto riguarda la certezza del diritto.

19 Stati membri consentono il recupero dei costi in una o più circostanze specifiche:

·12 Stati membri in caso di condanna, tenendo in debita considerazione la situazione finanziaria e/o familiare della persona o anche a prescindere da tale situazione, o quando il procedimento penale si conclude per circostanze che non scagionano la persona, come la scadenza della prescrizione o l'amnistia;

·8 Stati membri nel caso in cui risulti che la persona non aveva diritto al patrocinio a spese dello Stato, ha fornito false dichiarazioni, non ha collaborato o ha abusato del patrocinio a spese dello Stato, o non ha comunicato alle autorità che i motivi per la concessione del patrocinio a spese dello Stato non erano più applicabili, o nel caso in cui le spese di patrocinio sono state sostenute per negligenza; e

·4 Stati membri nel caso in cui la situazione finanziaria del beneficiario del patrocinio a spese dello Stato è migliorata.

3.3.Patrocinio a spese dello Stato nei procedimenti penali (articolo 4)

L'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva impone agli Stati membri di assicurare che gli indagati o imputati privi di risorse sufficienti a coprire l'assistenza di un difensore (valutazione delle risorse) godano del diritto al patrocinio a spese dello Stato nel caso quando sia necessario nell'interesse della giustizia (valutazione del merito). Ciò consente agli Stati membri di disporre di un certo margine di discrezionalità. In linea di principio, questi possono mantenere la struttura dei loro diversi sistemi di patrocinio a spese dello Stato, purché l'applicazione delle norme nazionali pertinenti non limiti o deroghi ai diritti e alle garanzie procedurali garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, secondo l'interpretazione della Corte di giustizia e della Corte europea dei diritti dell'uomo (considerando 17, ultima frase, della direttiva).

Il relativo considerando 18 della direttiva recita come segue: "Gli Stati membri dovrebbero stabilire modalità pratiche riguardanti la concessione del patrocinio a spese dello Stato.

Tali modalità potrebbero prevedere che l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato sia concessa a seguito di una richiesta da parte di un indagato, un imputato o una persona ricercata. Tenendo conto delle esigenze specifiche delle persone vulnerabili, una tale richiesta non dovrebbe tuttavia costituire una condizione essenziale per la concessione del patrocinio a spese dello Stato."

Si è constatato che 3 Stati membri richiedono la presentazione di una richiesta formale di patrocinio a spese dello Stato e non prevedono alcuna possibilità di concedere il patrocinio a spese dello Stato ex officio. Pertanto, l'obbligo di presentare una richiesta formale in tali Stati membri può avere l'effetto di una condizione essenziale per la concessione del patrocinio a spese dello Stato ai sensi del considerando 18 della direttiva. Tuttavia, in uno di tali Stati membri, questo aspetto è attenuato dal fatto che la legge nazionale garantisce che le autorità penali informino l'interessato del suo diritto al patrocinio a spese dello Stato e dal fatto che l'ordine nazionale degli avvocati può anticipare i costi e gli onorari finché non venga assunta una decisione formale.

5 Stati membri applicano solo una valutazione delle risorse e 3 Stati membri esclusivamente una valutazione del merito, mentre 16 Stati membri applicano sia una valutazione delle risorse che una valutazione del merito. Uno Stato membro non ha esercitato la facoltà di sottoporre il diritto al patrocinio a spese dello Stato alla valutazione delle risorse o del merito. Di conseguenza, il diritto al patrocinio a spese dello Stato è incondizionato e lo Stato membro non ha recepito l'articolo 4, paragrafi 2, 3 e 4, in quanto non applicabile nel contesto nazionale.

In 19 degli Stati membri che applicano una valutazione delle risorse, la legge sembra essere conforme all'articolo 4, paragrafo 3, della direttiva, che impone a tali Stati membri di considerare tutti i fattori pertinenti e oggettivi, quali il reddito, il patrimonio e la situazione familiare dell'interessato, nonché il costo dell'assistenza di un difensore e il livello di vita in tale Stato membro per determinare se, in funzione dei criteri applicabili in tale Stato membro, gli indagati o imputati sono privi di risorse sufficienti a coprire i costi dell'assistenza di un difensore. Gli Stati membri che applicano una valutazione delle risorse fanno ricorso a vari criteri per determinare l'ammissibilità al patrocinio a spese dello Stato. Tra tutti gli Stati membri, 9 si basano su clausole generali, ad esempio riferimenti generali alla situazione socioeconomica o finanziaria del richiedente, consentendo così una maggiore flessibilità. Invece, 12 Stati membri hanno stabilito disposizioni più dettagliate che determinano criteri specifici e/o una soglia fissa. Solo in 2 Stati membri che applicano una valutazione delle risorse, le misure nazionali non sono del tutto conformi all'articolo 4, paragrafo 3, della direttiva. In uno di questi ciò è dovuto al presupposto secondo cui alcune categorie di indagati e imputati hanno redditi superiori alla soglia di ammissione al patrocinio a spese dello Stato. Tale presupposto esclude altresì la possibilità di ottenere il patrocinio a spese dello Stato in procedimenti futuri, indipendentemente dalla natura di tali procedimenti e dallo status procedurale dell'interessato. Negli altri Stati membri, la mancata conformità all'articolo 4, paragrafo 3, è dovuta all'assenza di criteri specifici atti a valutare la situazione finanziaria della persona interessata, unitamente al fatto che la valutazione delle risorse viene applicata solo al termine del procedimento, al momento della decisione in merito al potenziale recupero dei costi.

La prima frase dell'articolo 4, paragrafo 4, della direttiva impone agli Stati membri che applicano una valutazione del merito di tenere conto della gravità del reato, della complessità del caso e della severità della sanzione in questione, per determinare se la concessione del patrocinio a spese dello Stato sia necessaria nell'interesse della giustizia. Di tutti gli Stati membri che applicano una valutazione del merito, 7 hanno stabilito criteri specifici per tali valutazioni in senso stretto. La grande maggioranza (18) degli Stati membri che svolgono una valutazione del merito dispone di sistemi di difesa obbligatoria equivalenti a una valutazione del merito, come indicato all'articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva (cfr. sezione 3.1 della presente relazione). Le leggi nazionali di 5 Stati membri contengono anche riferimenti generali all'interesse della giustizia, ma solo uno Stato membro che applica la valutazione del merito si basa unicamente su tale riferimento generale. In tale Stato membro, l'organo giurisdizionale applica il criterio dell'"interesse della giustizia" in modo discrezionale, a seconda delle circostanze del caso di specie. Tuttavia, nella realtà, qualora gli indagati o gli imputati soddisfino i requisiti della valutazione delle risorse, l’organo giurisdizionale, in base alle relazioni dei portatori di interessi, considererà automaticamente che la concessione del patrocinio a spese dello Stato è nell'interesse della giustizia e, pertanto, riterrà soddisfatti anche i criteri della valutazione del merito.

La seconda frase dell'articolo 4, paragrafo 4, della direttiva elenca le situazioni in cui i requisiti della valutazione del merito devono essere considerati soddisfatti, vale a dire:

(a)quando l'indagato o l'imputato è condotto dinanzi a un giudice o tribunale competente a decidere in merito alla detenzione, in qualsiasi fase del procedimento che rientri nell'ambito di applicazione della direttiva; e

(b)durante la detenzione.

In 11 Stati membri che applicano una valutazione del merito, sono stati individuati problemi di conformità relativi principalmente alla lettera a) di cui sopra. Tali problemi riguardano perlopiù i casi in cui la decisione sulla custodia cautelare viene presa quando una persona non è (ancora) stata privata della libertà. Tuttavia, sono stati individuati problemi di conformità anche nei casi in cui una persona era già stata sottoposta a fermo dalla polizia.

L'articolo 4, paragrafo 5, della direttiva impone agli Stati membri di assicurare che il patrocinio a spese dello Stato sia concesso senza indebito ritardo e, al più tardi, prima che sia svolto l'interrogatorio dell'interessato da parte della polizia, di un'altra autorità di contrasto o di un'autorità giudiziaria, oppure prima che siano svolti gli atti investigativi o altri atti di raccolta delle prove di cui all'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva. In tale contesto, si osserva che 14 Stati membri prevedono l'ammissione provvisoria o d'urgenza al patrocinio a spese dello Stato. Ciononostante, in 22 Stati membri sono stati individuati problemi di conformità in riferimento all'articolo 4, paragrafo 5. In molti di questi Stati membri (17), la possibilità di avvalersi di un difensore può essere concessa tempestivamente (applicando la direttiva 2013/48/UE), ma il diritto al patrocinio a spese dello Stato (provvisorio) di cui all'articolo 4, paragrafo 5, della direttiva non è chiaramente previsto. Tali problemi di conformità sono legati al non corretto recepimento dell'ambito di applicazione della direttiva e alla tempistica con cui è concesso il patrocinio a spese dello Stato, sia in linea generale che in casi specifici. Inoltre, sono stati individuati problemi di conformità nei casi in cui la presentazione di una richiesta formale sia stabilita come condizione essenziale per la concessione del patrocinio a spese dello Stato.