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ir ir COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 03.06 1998 
COM( 1998) 353 def. 
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AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
I CAMBIAMENTI CLIMATICI - VERSO UNA STRATEGIA DELL'UNIONE 
EUROPEA SUCCESSIVA ALLA CONFERENZA DI KYOTO 

Indice 
Questioni fondamentali 
- Processo per la definizione di una strategia 
- Attuazione - condividere le responsabilità 
- Meccanismi di flessibilità 
- Monitoraggio 
- Dimensione esterna 
- Prossime tappe 
1. Introduzione 6 
1.1 Impatto della Conferenza di Kyoto 6 
1.2 Sviluppare un processo per la definizione di una strategia 7 
2. Elementi di una strategia di attuazione dell'Unione europea 8 
2.1 Criteri fondamentali 8 
2.2 Un approccio completo in materia di politiche e di misure 10 
2.2.1 Analisi di ciascun gas 11 
2.2.2 Settori 13 
2.3 Principali settori di attuazione 15 
2.4 Meccanismi di flessibilità 21 
2.4.1 Partecipazione degli Stati membri e della Comunità ad un sistema 
internazionale di commercializzazione dei diritti di emissione 21 
2.4.2 Utilizzo dell'attuazione congiunta e del meccanismo di sviluppo pulito ai 
fini di rispettare gli impegni assunti dalla Comunità 24 
2.4.3 Conclusioni relative all'applicazione dei meccanismi di flessibilità 
all'interno della Comunità 24 
2.5 Monitoraggio 25 
2.5.1 Monitoraggio in relazione all'ottemperanza agli impegni 25 
2.5.2 Monitoraggio in relazione ai meccanismi di flessibilità 26 
3. Dimensione esterna della strategia dell'Unione europea 27 
3.1 Negoziazione internazionale dei meccanismi di flessibilità 27 
3.1.1 Obiettivo a Buenos Aires 27 
3.1.2 Ammissibilità a partecipare ad un sistema internazionale di 
commercializzazione dei diritti di emissione aperto, trasparente e non 
discriminatorio 27 
3.1.3 Approccio per tappe successive 28 
1*U 
3.1.4 "Complementare" 29 
3.1.5 ( orne Car funzionare il meccanismo di commercializzazione dei diritti di 
emissione, sul piano ambientale e sul piano economico 30 
3.1.6 Disposizioni relative alla conformità per quanto concerne i meccanismi di 
flessibilità 30 
3.2. Rafforzamento del dialogo internazionale 32 
4. Prossime tappe 34 
2 
4L 
Questioni fondamentali 
Processo per la definizione di una strategia 
A seguito della Conferenza di Kyoto, l'Unione europea deve ora elaborare una 
strategia post-Kyoto intesa a soddisfare gli impegni assunti nel Protocollo di Kyoto. 
La Commissione non dispone ancora di tutti gli elementi necessari per definire una 
strategia di applicazione dettagliata Pertanto, la presente comunicazione costituisce 
una prima analisi delle modalità di definizione di tale strategia. 
Per avere carattere di completezza, la strategia dovrà tener conto di tutte le 
disposizioni contenute nel Protocollo, comprese quelle che richiedono ulteriori 
elaborazioni, in particolare i cosiddetti "meccanismi di flessibilità". Dovrà inoltre 
includere nell'analisi tutti i settori dell'economia dell'Unione europea, i possibili 
settori d'azione e la dimensione internazionale. 
Per elaborare tale strategia, la Comunità e gli Stati membri debbono avviare un 
processo interattivo attraverso cui possa essere istituito un quadro comunitario inteso 
a coordinare le rispettive azioni, a scambiare i dati, a segnalare i progressi effettuati e 
ad individuare i settori d'azione ai fini di soddisfare gli impegni assunti. 
Un'importante prima tappa consiste nel raggiungere un accordo sui criteri 
fondamentali che deve soddisfare la strategia dell'Unione europea. 
Attuazione - condividere le responsabilità 
La principale responsabilità ai fini di soddisfare l'obiettivo di riduzione delle 
emissioni definito dalla Conferenza di Kyoto spetta agli Stati membri. La Comunità, 
in quanto firmataria del Protocollo e futura parte del Protocollo medesimo, ha la 
responsabilità di garantire che le azioni degli Stati membri siano coerenti con il 
trattato e che essi soddisfino gli obblighi assunti ai sensi del Protocollo. La Comunità 
svolge inoltre un ruolo importante ai fini di completare, potenziare e sostenere le 
azioni degli Stati membri con politiche e misure comuni e coordinate. 
Uno dei modi per conseguire tale scopo è l'elaborazione di politiche e misure efficaci 
rispetto ai costi per tutti i settori e rispetto a tutti i gas, per conseguire l'obiettivo 
generale. Fissando obiettivi indicativi per ciascun settore e ciascun gas, elaborati 
combinando le politiche e le misure più efficaci rispetto ai costi, si potrebbe meglio 
definire la responsabilità di ciascun settore e pertanto delineare un termine di 
paragone con cui misurare i progressi effettuati e mobilitare l'azione politica. 
Per quanto concerne i meccanismi di flessibilità, tale approccio agevolerebbe inoltre 
l'attribuzione della parte delle emissioni totali che può essere commercializzata, 
qualora si autorizzino le entità giuridiche a partecipare alla commercializzazione dei 
diritti di emissione. In ogni caso, come è stato evidenziato nella comunicazione della 
Commissione relativa all'integrazione alle problematiche ambientali al vertice di 
Cardiff, è necessario integrare in modo più efficace in seno alle politiche settoriali le 
problematiche relative ai cambiamenti climatici. 
Pertanto, l'Unione europea deve conoscere quali misure stanno adottando gli Stati 
membri per conseguire i rispettivi obiettivi, e le modalità di tale adozione. La 
Comunità è in grado di contribuire a tale sforzo. 
Meccanismi di flessibilità 
I meccanismi di flessibilità possono svolgere un importante ruolo ai fini di far fronte a 
costo inferiore agli impegni assunti, salvaguardando pertanto la competitività 
dell'industria europea. L'esistenza di una quota massima per l'Unione europea 
("ECbubble") non impedisce alla Comunità di partecipare a pieno titolo alla 
commercializzazione internazionale dei diritti di emissione. Inoltre, la particolare 
dimensione comunitaria può giustificare ulteriori disposizioni od orientamenti che 
dovrebbero essere adottati per quanto concerne il mercato interno, gli aiuti di stato e la 
legislazione esistente in materia ambientale. Un approccio su scala comunitaria alla 
commercializzazione dei diritti di emissione potrebbe inoltre agevolare l'attuazione 
amministrativa del sistema e impedire nuovi ostacoli al commercio. 
A Buenos Aires si dovrebbero concentrare gli sforzi sui requisiti minimi che qualsiasi 
parte della Convenzione o entità privata deve soddisfare per poter partecipare alla 
commercializzazione internazionale dei diritti di emissione. Queste disposizioni, in 
particolare quelle in materia di conformità, dovrebbero essere abbastanza rigide da 
garantire il conseguimento degli obiettivi del Protocollo dal punto di vista ambientale, 
e sufficientemente semplici, in modo da non risultare troppo gravose. Dato che ciò 
che viene concordato a livello internazionale determinerà il tipo di azioni che la 
Commissione potrà intraprendere, la Comunità deve cercare di condizionare in modo 
positivo le disposizioni e le modalità relative ai meccanismi di flessibilità. 
La mancanza di esperienza relativa alla commercializzazione dei diritti di emissione 
tra più paesi, per alcuni gas e alcune fonti di emissione, rende necessario un approccio 
per tappe successive. È inoltre necessario definire l'uso, all'interno del Protocollo, del 
termine "complementare" per quanto concerne il contributo dei meccanismi di 
flessibilità. 
L'attuazione congiunta e il meccanismo di sviluppo pulito (Clean Development 
Mechanism) possono entrambi recare un valido contributo al conseguimento degli 
obiettivi comunitari, ma le disposizioni e le modalità di tali azioni debbono essere 
coerenti con quelli relativi alla commercializzazione dei diritti di emissione, tanto a 
livello comunitario quanto a livello internazionale, nonché garantire la loro efficacia 
dal punto di vista ambientale. 
Monitoraggio 
È necessario potenziare i meccanismi di monitoraggio comunitari, perché possano 
costituire un quadro per individuare i progressi realizzati, per una valutazione 
periodica e una revisione da parte di entità paritetiche, in modo da garantire che 
l'Unione europea tenga fede agli impegni assunti, e per l'impiego dei meccanismi di 
flessibilità. Tale meccanismi richiederà un coinvolgimento maggiore a livello 
comunitario, data l'esigenza di rispettare l'obiettivo comunitario e ai fini di garantire 
un piano di parità a livello comunitario. 
Dimensione esterna 
L'Unione europea deve rafforzare il dialogo con le altre parti, per garantire la ratifica 
del protocollo. Risulterà particolarmente importante elaborare una posizione 
dell'Unione europea per quanto concerne la partecipazione dei paesi in via di sviluppo 
e gli eventuali impegni facoltativi da parte dei paesi più avanzati. 
Prossime tappe 
Per poter mettere in atto un'efficace strategia post-Kyoto, si debbono risolvere una 
serie di problemi chiave. 
Si invita pertanto il Consiglio ad: 
. • approvare i criteri fondamentali per la valutazione di una strategia 
dell'Unione europea in materia di cambiamenti climatici; 
• esaminare se in una strategia post-Kyoto sia necessario attribuire un ruolo 
significativo ad una serie di obiettivi indicativi settoriali; 
• riconoscere i settori evidenziati nella presente comunicazione quali settori in 
cui è necessaria un'azione, ed adottare le necessarie misure comunitarie, 
iniziando da quelle già proposte dalla Commissione, e riconoscendo 
l'esigenza dell'adozione di misure nazionali; 
• approvare l'introduzione dei meccanismi di flessibilità in modo progressivo e 
coordinato all'interno della Comunità; 
• approvare l'obiettivo dell'inclusione graduale di entità private, e dato che 
l'uso dei meccanismi di flessibilità dovrà avvenire nel rispetto del diritto 
comunitario, riconoscere che sarebbe auspicabile disporre di un quadro 
comunitario per salvaguardare il mercato interno; 
• concordare che la definizione di "complementare" eserciterà conseguenze 
sull'efficacia rispetto ai costi della strategia complessiva dell'Unione europea; 
• riconoscere la necessità di rafforzare in modo considerevole il sistema di 
monitoraggio comunitario, sia per quanto concerne l'individuazione dei 
progressi effettuati a livello di messa in opera, sia ai fini dell'applicazione dei 
meccanismi di flessibilità; 
• approvare gli orientamenti delineati nella presente comunicazione relativi 
alla dimensione esterna della strategia dell'Unione europea, come base per la 
formulazione della posizione di negoziato dell'Unione europea a Buenos 
Aires; 
• adottare le priorità definite nel presente documento per un dialogo più 
efficace con i paesi terzi. 
Le tappe principali, per quanto concerne l'elaborazione di una strategia dell'Unione 
europea in materia di cambiamenti climatici, sono le seguenti: 
• fine 1998: gli Stati membri forniscono informazioni relativamente alle rispettive 
strategie e su ciò che si aspettano dalla comunità; 
• prima metà del 1999: seconda comunicazione in merito ad una strategia in materia 
di cambiamenti climatici. 
1. INTRODUZIONE 
Nell'ottobre 1997, la Commissione ha presentato una comunicazione intitolata 
// cambiamento climatico - Approccio dell 'Unione europea per la Conferenza di 
Kyoto1 che sta alla base della posizione negoziale dell'Unione europea alla 
Conferenza di Kyoto. L'analisi mostrava che una riduzione di un paniere di tre gas -
anidride carbonica (C02), metano (CH4) e protossido di azoto (N20) del 15% da qui al 
2010 rispetto ai valori 1990 è tecnicamente fattibile ed economicamente praticabile, a 
patto che gli altri paesi industrializzati effettuino sforzi comparabili. 
La comunicazione dell'ottobre 1997 indicava che a seguito della Conferenza di 
Kyoto, la Commissione avrebbe elaborato una strategia più dettagliata in materia di 
cambiamenti climatici sulla base di un'analisi approfondita degli elementi pertinenti. 
La presente comunicazione contribuisce a gettare le basi per l'elaborazione di 
un'efficace strategia in materia di cambiamenti climatici. Tenendo conto del 
protocollo di Kyoto, la presente comunicazione affronta gli elementi più importanti di 
una strategia di attuazione dell'Unione europea e della dimensione esterna della 
strategia dell'Unione europea. 
1.1 Impatto della Conferenza di Kyoto 
Alla Conferenza di Kyoto, l'Unione europea è riuscita a conseguire alcuni dei propri 
obiettivi di negoziato, in particolare l'accettazione di obiettivi giuridicamente 
vincolanti da parte dei principali concorrenti e partner commerciali dell'Unione 
europea, analoghi agli impegni assunti dalla stessa Unione europea. Ciò garantisce la 
salvaguardia della competitività della Comunità, che costituiva una delle 
preoccupazioni principali. Tuttavia, in numerosi punti importanti il testo definitivo del 
Protocollo2 concordato a Kyoto prevede una serie di disposizioni, specialmente i 
cosiddetti "meccanismi di flessibilità", che non costituivano parte integrante 
dell'approccio dell'Unione europea in vista della Conferenza di Kyoto. In una 
strategia dell'Unione europea successiva alla Conferenza di Kyoto è necessario 
includere tutti questi elementi e le possibili implicazioni. Quelli che è necessario 
affrontare con particolare attenzione sono i seguenti. 
• Gli obiettivi di riduzione delle emissioni della Comunità europea e degli Stati 
membri, come quelli degli altri paesi industrializzati, sono giuridicamente 
vincolanti ai sensi del Protocollo di Kyoto, mentre ai sensi della Convenzione 
quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti climatici (UNFCCC) le parti non 
avevano l'obbligo giuridico di ritornare effettivamente a livelli di emissioni pari a 
quelli del 19903. 
COM(97)48l def. dell' Il 0.1997. 
Cfr. Documento di lavoro dei servizi della Commissione intitolato «An Analysis of the Kyoto 
Protocol» - SEC(98) 467 del 13.3.1998. 
La Comunità europea si e comunque impegnata, anche se tale impegno non ha valore 
giuridico, a stabilizzare le emissioni di C02 in tutta la Comunità europea da qui al 2000 ai 
• Gli impegni della Comunità europea e degli Stati membri della Comunità europea 
riguardano ora un paniere di gas più ampio (sei gas al posto di tre). I tre gas 
aggiuntivi (industriali) sono gli idrofluorocarburi (HFC), i perfluorocarburi (PFC) e 
Pesafluoruro di zolfo (SF6). Le riduzioni delle emissioni di questi tre gas possono 
essere misurate in rapporto ai valori 1990 o 1995. Il Protocollo contiene inoltre 
disposizioni relative all'inclusione degli "assorbitori" (sink) - malgrado esse siano 
ancora oggetto di controversie e siano necessari ulteriori studi dettagliati - le quali, 
in linea di principio, consentirebbero di includere nel calcolo della riduzione delle 
emissioni delle varie parti anche l'assorbimento (detto anche "immagazzinamento" 
in "pozzi") del carbonio ad opera delle foreste e dei suoli agricoli. 
• La Comunità europea e gli Stati membri si sono impegnati a ridurre questo paniere 
di sei gas dell'8% rispetto ai livelli 1990 nel periodo 2008-2012, piuttosto che 
entro una scadenza fissa (ad esempio, il 2010). Inoltre, essi debbono effettuare 
progressi dimostrabili da qui all'anno 2005. 
• Una disposizione chiave del Protocollo, per quanto concerne l'Unione europea, è 
l'articolo 4, abitualmente riassunto con la formula "quota massima per la Comunità 
europea" ("ECbubble"): tale articolo consente alla Comunità europea e agli Stati 
membri di ottemperare agli impegni assunti in modo congiunto, attraverso impegni 
differenziati (condivisione degli oneri). I termini di tale condivisione debbono 
essere comunicati all'atto della ratifica ed in effetti sono già stati fissati per quanto 
concerne il primo periodo (2008-2012). Sia la Comunità europea che gli Stati 
membri hanno obiettivi giuridicamente vincolanti e condividono la responsabilità 
di conseguire tali obiettivi. Se tali obiettivi sono raggiunti, la Comunità europea 
sarà reputata conforme. Nel caso in cui gli Stati membri non riescano a soddisfare 
gli obblighi assunti nel complesso, la Comunità europea non risulterà conforme. In 
tale contesto, la Comunità europea deve svolgere un importante ruolo, fornendo il 
quadro per l'attuazione e pertanto agevolare il conseguimento degli obiettivi della 
Comunità europea stessa e degli Stati membri. 
• Il Protocollo contiene disposizioni relative a alcuni meccanismi cosiddetti 
"di flessibilità" - commercializzazione dei diritti di emissione, attuazione congiunta 
tra i paesi previsti all'allegato I, meccanismo di sviluppo pulito - i cui dettagli 
debbono ancora essere elaborati, ma che potrebbero svolgere un importante ruolo 
ai fini del conseguimento degli obiettivi concordati alla Conferenza di Kyoto. 
• Il Protocollo prevede inoltre requisiti più stringenti per quanto concerne i rapporti 
da redigere, e lo sviluppo di un regime di conformità più rigoroso che, data 
l'interazione richiesta tra la Comunità europea e gli Stati membri, eserciterà 
un'importante influenza sullo sviluppo di una strategia dell'Unione europea. 
1.2 Sviluppare un processo per la definizione di una strategia 
La presente comunicazione è intesa a instaurare un processo interattivo per una 
strategia complessiva post-Kyoto, nel cui ambito gli Stati membri e la Comunità 
possano rispettare in modo coordinato ed efficace gli impegni assunti ai sensi del 
Protocollo di Kyoto. Per quanto concerne l'attuazione, la Comunità europea deve 
livello 1990. Tale impegno va al di là degli obblighi assunti nel quadro della Convenzione 
quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC). 
definire il quadro inteso a garantire che le azioni nazionali e della Comunità europea 
si potenzino reciprocamente ai fini di rispondere in modo efficace ai cambiamenti 
climatici. Il processo deve riguardare le politiche e le misure interne, come pure i 
meccanismi di flessibilità internazionali, in quanto entrambi contribuiranno al 
conseguimento degli obiettivi. 
In termini operativi, tale processo significa che entro un quadro comunitario: 
gli Stati membri debbono fornire alla Commissione informazioni dettagliate in 
merito alle modalità con cui intendono soddisfare i rispettivi obblighi e al 
contributo che si attendono da parte della Comunità; 
-» la Commissione deve proseguire le analisi in corso4 in cooperazione con gli 
Stati membri, ai fini di aggiornare ed ampliare i risultati della recente 
comunicazione sulle politiche connesse ai cambiamenti climatici; 
la Comunità deve concordare in merito all'elaborazione di un punto di vista 
comune dell'Unione europea in merito alla dimensione internazionale e alla 
dimensione interna di una serie di importanti problemi da risolvere, in 
particolare quelli dei meccanismi di flessibilità e degli "assorbitori" (o 
pozzi ); 
effettuare un attivo monitoraggio delle emissioni, per garantire che tutti gli 
operatori dell'Unione europea siano intenti a conseguire gli impegni assunti. 
Sulla base di tali elementi, la Commissione elaborerà, in cooperazione con tutti gli 
operatori, una strategia completa in materia di cambiamenti climatici che dev'essere 
concordata prima della ratifica del Protocollo. Centrale, in tale strategia, è la rapida 
adozione delle proposte già avanzate dalla Commissione che contribuiscono al 
conseguimento degli obiettivi come pure all'elaborazione di nuove politiche e misure. 
2. ELEMENTI DI UNA STRATEGIA DI ATTUAZIONE DELL'UNIONE EUROPEA 
2.1 Criteri fondamentali 
Per avere carattere di completezza, la strategia post-Kyoto in materia di cambiamenti 
climatici deve soddisfare alcuni importanti criteri. Essi sono elencati qui di seguito. 
Efficacia dal punto di vista ambientale. Un requisito essenziale consiste nella 
capacità, da parte della strategia, di far conseguire gli obiettivi giuridicamente 
La Commissione prevede di poter disporre, alla fine di giugno 1998, di nuovi dati consolidati 
relativi alle emissioni di gas ad effetto serra per il periodo 1990-1995, proiezioni coerenti per 
il 2000 e per il 2010 e i risultati di svariati esercizi di modellizzazione. Tali elementi 
consentiranno di verificare la situazione rispetto al contesto in cui "tutto resta come prima" 
(business-as-usual), e ciò che potrebbe accadere se non si attuano nuovi sforzi. I risultati 
consentiranno di elaborare un punto di vista più valido e autorevole dei pacchetti di politiche e 
delle implicazioni economiche delle comunicazioni precedenti. 
vincolanti di riduzione delle emissioni da parte degli Slati membri e della Comunità 
entro la scadenza concordata. Tale strategia deve inoltre consentire di effettuare alcuni 
progressi dimostrabili da qui al 2005 e tenere conto del periodo successivo al 2012, 
quando sarà necessario realizzare ulteriori e importanti riduzioni delle emissioni. Data 
la natura planetaria del problema, l'efficacia ambientale dipende anche dalla 
partecipazione di altri paesi che hanno sottoscritto obiettivi vincolanti. 
Efficacia rispetto ai costi. Tale elemento è importante ai fini dell'accettabilità 
economica e politica della strategia. L'analisi costo-efficacia deve individuare misure 
a basso costo e tenere conto di vantaggi secondari sul piano ambientale, quali la 
riduzione dell'inquinamento a livello locale e regionale, altri vantaggi (occupazione) e 
i costi e benefici a lungo termine dell'azione intesa a mitigare il clima. Si deve tener 
conto anche dei costi amministrativi di attuazione delle misure. 
Equità e accettabilità politica. La condivisione degli oneri che comporta l'obiettivo 
della Comunità europea è intesa a garantire che tutti gli Stati membri si accollino una 
quota equa degli sforzi complessivi. Si dovrà inoltre tener conto del fatto che, come 
risultato di tale processo, alcuni settori e regioni della Comunità dovranno forse far 
fronte a cambiamenti molto marcati. 
Adattabilità. Sviluppi nuovi e imprevisti possono modificare le valutazioni delle 
politiche e il progresso verso gli obiettivi: pertanto, all'interno della strategia deve 
essere compresa un'adattabilità alle esigenze di risposta da parte delle politiche. 
Completezza. Tutti i settori economici e tutti gli attori politici condividono la 
responsabilità di conseguire gli obiettivi in materia di cambiamenti climatici e 
debbono contribuire a tal Une. Dato che i settori hanno strutture completamente 
differenti, è necessaria un'ampia gamma di strumenti mirati. 
Coerenza. 11 principio dell'integrazione della sostenibilità all'interno delle politiche 
della Comunità europea garantirà che la strategia dell'Unione europea in materia di 
cambiamenti climatici sia coerente con tali politiche e con l'utilizzo di strumenti intesi 
ad attuarle. 
Azione sul piano interno. Le politiche e le misure interne, tra cui le politiche e le 
misure nazionali e quelle comuni e coordinate della Comunità europea, debbono 
essere il principale mezzo che consentirà alla Comunità di conseguire l'obiettivo di 
riduzione delle emissioni dell'8% da qui al 2008-2012 rispetto ai valori 1990. Il 
Consiglio ha confermato questa linea in occasione del Consiglio "Ambiente" del 
marzo 1998. 
Ruolo della Comunità nel processo per la definizione di una strategia 
Conformemente al principio di sussidiarietà, l'azione intesa ad affrontare i 
cambiamenti climatici deve essere effettuata a livello appropriato. Gli Stati membri 
svolgono un ruolo di primo piano in quanto sono responsabili, singolarmente, dei 
rispettivi obiettivi nell'ambito della condivisione degli oneri che deve essere notificata 
in fase di ratifica del Protocollo da parte della Comunità europea. Tuttavia, il fatto che 
la Comunità disponga di un obiettivo, l'integrazione dell'economia europea e 
l'esigenza di garantire un livello comune, sono tutti fattori che rendono necessario 
intraprendere le azioni anche a livello comunitario. La Comunità deve attuare quanto 
segue: 
• predisporre un quadro comunitario strategico coerente nell'ambito del quale 
possa essere predisposta e concordata la strategia dell'Unione europea 
post-Kyoto; 
• attuare misure comunitarie comuni e coordinate che sostengano e completino 
le iniziative degli Stati membri; 
• scambiare esperienze e coordinare a livello comunitario le politiche intraprese 
dagli Stati membri; 
• garantire un approccio coerente all'uso di tutti gli strumenti, in particolare i 
meccanismi di flessibilità e la compatibilità degli stessi con il mercato interno; 
• effettuare un monitoraggio proattivo e riferire in merito ai progressi o 
all'assenza di progressi nel raggiungimento degli obiettivi da parte degli Stati 
membri, dei vari settori e dei responsabili. 
Si richiede pertanto al Consiglio di adottare questi criteri fondamentali per la 
valutazione di una strategia dell'Unione europea in materia di cambiamenti 
climatici. 
2.2 Un approccio completo in materia di politiche e di misure 
La Commissione sta elaborando un'analisi basata su ipotesi comuni, in merito 
all'aumento dei tassi di emissione e alle politiche e misure esistenti, per determinare 
lo sforzo necessario per poter passare dallo scenario "business-as-usual" al livello di 
emissioni consentito ai sensi del Protocollo. Tale analisi è ora aggiornata per tener 
conto dei tre nuovi gas industriali e dei dati più recenti relativi al metano e al 
protossido di azoto. Secondo l'analisi iniziale della Commissione, lo sforzo richiesto 
per raggiungere l'obiettivo di riduzione della Comunità europea ai sensi del 
Protocollo è stimato dell'ordine di 500-600 milioni di tonnellate di "equivalente in 
CO/"5 
È essenziale che la strategia dell'Unione europea si basi su una valutazione completa 
delle modalità in cui realizzare questo sforzo nel tempo. Tale valutazione dovrà 
comprendere tutti gli elementi presenti nel Protocollo di Kyoto - il livello degli 
obiettivi, i sei gas, "assorbitori" o "pozzi" (sink) e i meccanismi di flessibilità. Essa 
dovrà riguardare tutti i settori dell'economia ed esaminare le opzioni a livello di 
politiche disponibili da parte degli Stati membri e della Comunità europea. A tale 
riguardo, il Consiglio "Energia" di maggio ha riconosciuto che è necessario preparare 
un'analisi congiunta dell'impatto economico delle riduzioni delle emissioni di gas ad 
L'uso del concetto di "equivalente in CO2" rende comparabili i gas presenti nel paniere: ciò è 
ottenuto calcolando il potenziale di riscaldamento globale (GWP - Global Warming Potential) 
di ciascun gas. Il GWP dà un'indicazione del potenziale di irraggiamento di ciascun gas. 
L'anidride carbonica ha un GWP pari a 1, mentre su un lasso di tempo di 100 anni, i GWP del 
metano e del protossido di azoto sono, rispettivamente, pari a 21 e 310. 
10 
effetto serra, e valutare in che misura siano possibili riduzioni delle emissioni efficaci 
rispetto ai costi connesse alla produzione e all'uso di energia. 
2.2.1 Analisi di ciascun gas 
L'analisi di ciascun gas è utile per selezionare le opzioni a livello di politiche: in 
effetti, vari Slati membri hanno utilizzato tale approccio per elaborare la propria 
strategia in materia di cambiamenti climatici. Qui di seguito è riportata una breve 
rassegna delle opzioni disponibili a livello di politiche. 
Anidride carbonica 
Si tratta del gas ad effetto serra di gran lunga più importante e più studiato. Se si 
ponderano i gas presenti nel paniere conformemente al rispettivo "potenziale di 
riscaldamento globale" (GWP), le emissioni di tale gas rappresentano l'80% circa 
dell'impatto; esse sono per la maggior parte connesse all'impiego di energia e alla 
produzione di combustibili fossili. Un'analisi dettagliata dei problemi delle politiche 
connesse alle emissioni di anidride carbonica è stata presentata nella Comunicazione 
"// cambiamento climatico - L'approccio dell 'Unione europea per la Conferenza di 
Kyoto ". 
"Assorbitori" 
11 Protocollo di Kyoto specifica che ai fini di conseguire l'obiettivo, si possono 
calcolare anche gli "assorbitori" o "pozzi" (sink) - tra cui le foreste e i suoli agricoli. 
Nel primo periodo, l'eliminazione di anidride carbonica da parte degli assorbitori è 
limitata alle attività di imboschimento, rimboschimento e disboscamento. I lavori in 
questa direzione sono costituiti dalla proposta di regolamento sullo sviluppo rurale nel 
quadro di Agenda 2000, che riconosce esplicitamente che le misure sul piano forestale 
debbono tener conto dei cambiamenti climatici. Tuttavia, per disporre di una valida 
base per stabilire metodi precisi per quantificare e verificare gli assorbitori, è 
necessario affrontare una serie di problematiche scientifiche. Per definire le categorie 
comprese nel Protocollo e le categorie aggiuntive sono pertanto necessari ulteriori 
lavori del Comitato intergovernativo sui cambiamenti climatici (IPCC). Ima volta 
disponibili i risultati, sarà possibile procedere ad ulteriori misure sugli assorbitori. Il 
programma di ricerca comunitario "Ambiente e clima" sta contribuendo efficacemente 
agli sforzi di ricerca internazionali sui cui si basano i risultati, le conclusioni e le 
valutazioni dell'IPCC. Nel Quinto programma quadro di RST verrà proseguita e 
intensificata la ricerca sul ciclo del carbonio e sulle metodologie e strumenti di 
verifica degli assorbitori. 
Metano 
La comunicazione in merito ad una strategia per la riduzione delle emissioni di 
metano (COM(96) 557) e la comunicazione relativa alla strategia precedente alla 
Conferenza di Kyoto hanno individuato che le principali fonti di emissioni di metano 
della Comunità europea sono provocate dal settore dell'agricoltura: processi digestivi 
del bestiame e concime di origine animale (45%), discariche di rifiuti (32%) ed 
11 
energia - produzione di carbone e distribuzione di gas naturale (23%). Sono state 
definite una serie di opzioni intese a ridurre le emissioni di metano, per ordine 
d'importanza il secondo gas ad effetto serra. Le emissioni di metano dovrebbero 
diminuire in modo significativo da qui al 2010 grazie alle iniziative in corso, 
soprattutto a livello degli Stati membri, nel settore dei rifiuti, grazie al declino 
dell'industria carbonifera e grazie agli sviluppi del settore agricolo. Sembra inoltre 
che sia possibile attuare riduzioni complementari a basso costo, a seconda del settore, 
avvalendosi di quanto segue: 
• riduzione dei rifiuti biodegradabili nelle discariche e recupero del metano dalle 
discariche; 
• riduzioni delle emissioni di gas naturale dei gasdotti; 
• trattamento valido, dal punto di vista ambientale, del concime di origine animale. 
Protossido di azoto 
Questo gas deriva principalmente da processi industriali quale la produzione di acido 
nitrico e adipico, e all'impiego di fertilizzanti in agricoltura; un ulteriore contributo è 
dato dal crescente impiego di marmitte catalitiche nei veicoli e dai processi di 
combustione dei combustibili fossili. Nella Comunicazione relativa alla strategia 
precedente alla Conferenza di Kyoto erano stati individuate alcune opzioni per una 
riduzione a basso costo. A livello di processi chimici, soprattutto quelli di produzione 
di acido nitrico e adipico, sembra disponibile un potenziale di riduzione 
fino a 100 milioni di tonnellate di "equivalente in C02". 
Gas industriali 
I tre gas industriali inclusi nel Protocollo di Kyoto hanno un elevato GWP e lunghi 
tempi di permanenza nell'atmosfera. Il loro potenziale impatto sul clima e la loro 
inclusione nel paniere dei gas alla Conferenza di Kyoto rende importante affrontare le 
opzioni a livello di politiche in una strategia dell'Unione europea. I dati attuali relativi 
alle emissioni Comunità europea per il periodo 1990-1995 e alle proiezioni per il 2010 
debbono essere presi con cautela, in quanto le fonti non sempre utilizzano 
metodologie coerenti. Ciò malgrado, tutte le proiezioni del tipo "business-as-usual" 
mostrano un aumento degli idrofluorocarburi (HFC) e dell'esafluoruro di zolfo, e una 
diminuzione dei perfluorocarburi (PFC). 
Gli idrofluorocarburi (HFC) sono stati sviluppati soprattutto come alternative alle 
sostanze che danneggiano l'ozono (clorofluorocarburi - CFC) vietate ai sensi del 
Protocollo di Montreal. Le emissioni di perfluorocarburi (PFC) sono principalmente 
un sottoprodotto della fusione dell'alluminio, ma vi contribuiscono anche le industrie 
di fabbricazione dei semiconduttori, dell'acciaio, del cemento e del fluoro e gli 
inceneritori. Le emissioni di esafluoruro di zolfo derivano principalmente 
dall'impiego nelle apparecchiature ad alta tensione, ma vi contribuiscono anche la 
produzione di magnesio e una serie di utilizzi in settori specializzati da parte di alcuni 
Stati membri. 
Per garantire un approccio armonizzato, la limitazione e la riduzione di questi gas 
industriali deve essere realizzata sul piano comunitario. Sono in corso lavori intesi a 
12 
migliorare i dati e ad analizzare ulteriormente le opzioni possibili, in collaborazione 
con l'industria, in quanto sembra possibile una riduzione significativa a basso costo 
nella prospettiva del 2010. 
2.2.2 Settori 
Per elaborare risposte appropriate a livello di politiche, è importante completare 
l'approccio differenziato per ciascun gas con una valutazione delle fonti dei vari gas 
ad effetto serra suddivisa per settori o per attività economiche, e del contributo 
potenziali che essi sono suscettibili di recare ai fini di conseguire gli obiettivi. Si 
possono distinguere le seguenti categorie principali. 
Trasporti 
I trasporti sono responsabili del 20% circa delle emissioni complessive dell'Unione 
europea nel 1990. L'analisi mostra che, se non vengono attuate nuove misure 
politiche, si tratta del settore con il più elevato potenziale di aumento delle emissioni 
di anidride carbonica da qui al 2010. Le emissioni di protossido di azoto dovute alle 
marmitte catalitiche e alle emissioni di HFC degli apparecchi di condizionamento 
d'aria a bordo dei veicoli dovrebbero anch'esse aumentare in modo significativo nel 
periodo in questione. 
Energia 
L'impiego e la produzione di energia è di gran lunga la più importante fonte delle 
emissioni totali di gas ad effetto serra: essa costituisce infatti l'80% delle emissioni 
dell'Unione europea nel 1990. Il gas più importante è l'anidride carbonica derivante 
dalla produzione di energia elettrica e di calore. Altri gas ad effetto serra - soprattutto 
le emissioni di metano derivanti dalla produzione di carbone e dalle fuoriuscite di gas 
naturale, e le emissioni di protossido di azoto derivanti dalla combustione dei 
combustibili fossili, contribuivano nella misura del 5% alle emissioni totali connesse 
alla produzione di energia nel 1990. L'energia è impiegata dagli altri settori (trasporti, 
industria e settore domestico) e per tale motivo, le emissioni connesse al settore 
energetico debbono essere attribuite a tali settori. 
Industria 
Le emissioni di energia connesse all'industria ammontavano nel 1990 al 18% circa, e 
con i miglioramenti del rendimento energetico, nello scenario "business-as-usual" si 
prevede che esse diminuiranno leggermente da qui al 2010. Se si tiene conto delle 
emissioni dei tre nuovi gas che sono soprattutto dovute all'industria, la quota delle 
emissioni dell'Unione europea dovuta al settore dell'industria nel 1990 aumenta di un 
punto percentuale. Questi nuovi gas meritano un'attenzione particolare in quanto sono 
utilizzati in misura sempre maggiore e permangono a lungo nell'atmosfera. 
13 
Settore domestico e terziario 
Nel 1990 il settore domestico e il terziario erano responsabili di una quota circa 
equivalente di emissioni di gas ad effetto serra del settore industriale. Tuttavia, il 
contributo complessivo di tale settore è del 20% circa a causa delle significative 
riduzioni delle emissioni di metano delle discariche municipali. Secondo lo scenario 
"business-as-usual", le emissioni di tale settore dovrebbero aumentare da qui al 2010. 
Agricoltura 
Il settore è responsabile dell'8% circa delle emissioni complessive dell'Unione 
europea dei tre principali gas ad effetto serra (C02, CH4 e N20)6, ma rappresenta 
meno del 2% delle emissioni derivate dal settore dell'energia. L'agricoltura è la 
principale fonte di emissioni di metano e di protossido di azoto (rispettivamente, 45% 
nel 1990 e 40,3% delle emissioni dell'Unione europea di tali gas7). L'agricoltura e il 
settore forestale possono svolgere anche un ruolo positivo, in quanto realizzano la 
sostituzione dei combustibili fossili con la biomassa e l'eliminazione, in particolare, 
dell'anidride carbonica tramite gli "assorbitori". 
Conclusione 
L'analisi sopra riportata indica che le emissioni di gas ad effetto serra sono connesse 
ad un'ampia gamma di attività economiche. Ogni efficace strategia dovrà pertanto 
avere carattere di completezza e per tale motivo, coinvolgere gli interessati 
appartenenti ai vari settori economici. In tale contesto, un approccio razionale 
consisterebbe nell'individuare in tutto il contesto economico una gamma di misure a 
livello di politiche efficaci rispetto ai costi. Su questa base sarebbe poi possibile 
individuare obiettivi indicativi, a livello di emissioni, per i settori sopra citati. 
L'elaborazione di tali obiettivi indicativi settoriali presenterebbe alcuni aspetti 
positivi. In primo luogo, consentirebbe di mobilitare l'azione politica tramite la 
definizione delle rispettive responsabilità, e aspettative, dei più importanti settori 
economici. In secondo luogo, la definizione di obiettivi indicativi settoriali renderebbe 
senz'altro più efficace il monitoraggio dei progressi effettuati e potrebbe pertanto 
divenire un ulteriore punto fermo nell'ambito di un sistema di monitoraggio 
potenziato (cfr. punto 2.5). In terzo luogo, gli obiettivi settoriali potrebbero costituire 
un utile elemento in un sistema di commercializzazione dei diritti di emissione, in 
particolare ai fini di attribuire le quote iniziali di emissioni ad entità giuridiche (cfr. 
punto 2.4). 
Tuttavia, l'impiego di obiettivi settoriali presenta anche alcuni inconvenienti. Tali 
obiettivi possono svolgere un'utile funzione nella definizione di politiche solo in 
Dati espressi in "equivalente in CO2", tenendo conto del potenziale di riscaldamento globale 
(GWP) su 100 anni. Fonte: EUROSTAT, Statistics in focus: dati basati su dati dell'Agenzia 
europea dell'ambiente connessi al progetto di comunicazione dell'Unione europea 
all'UNFCCC, 1998. 
Fonte: EUROSTAT, Statistics in focus: dati basati su dati dell'Agenzia europea dell'ambiente 
connessi al progetto di comunicazione dell'Unione europea all'UNFCCC, 1998. 
14 
quanto siano definiti e regolarmente aggiornati sulla base di considerazioni relative 
all'efficacia rispetto ai costi. Dato che gli Stati membri possono avere definito propri 
obiettivi e proprie strategie settoriali, ogni obiettivo indicativo settoriale a livello 
comunitario dovrebbe essere coerente con tali obiettivi nazionali. Si deve inoltre tener 
conto della condivisione interna degli oneri che comporta l'obiettivo comunitario. Per 
tutti questi motivi, è necessario esaminare con maggiore attenzione se gli obiettivi 
indicativi settoriali debbano svolgere un ruolo significativo nella futura strategia 
comunitaria. 
Si richiede al Consiglio di esaminare se gli obiettivi indicativi settoriali a livello 
comunitario debbano svolgere un ruolo significativo in una strategia post-Kyoto. 
2.3 Principali settori di attuazione 
Nell'affrontare il cambiamento climatico vi è un'ampia gamma di politiche e misure 
sviluppate tanto a livello nazionale che a livello comunitario, che dipendono da 
un'ampia gamma di strumenti. La comunicazione pre-Kyoto e alcuni recenti 
documenti relativi alla strategia, soprattutto nei settori dell'energia e dei trasporti, 
indicano la compresenza di misure e politiche efficaci rispetto ai costi ed un'ampia 
gamma di strumenti a livello di politiche intese a conseguire una riduzione delle 
emissioni. 
Nelle strategie passate a livello nazionale concernenti il clima, gli Stati membri hanno 
già individuato una serie di settori suscettibili di azione, nonché le modalità di 
attuazione delle misure comunitarie. Nel contesto della sussidiarietà, della 
condivisione degli oneri e dell'accento posto sull'azione interna (la maggior parte 
della quale è attualmente realizzata dagli Stati membri), le misure nazionali, che 
riflettono le differenti situazioni degli Stati membri, assumeranno un ruolo 
preponderante nello sviluppo di una strategia post-Kyoto. 
La Comunità europea deve garantire che le misure intraprese a livello degli Stati 
membri e a livello comunitario siano coerenti con le altre politiche comunitarie e 
siano conformi alle disposizioni del trattato. Un'ulteriore analisi in un contesto 
concordato contribuirà a definire più esattamente le opzioni esistenti e a individuarne 
altre ai fini dell'attuazione, specialmente a medio termine, e a determinare cosa sia più 
opportuno a livello nazionale e a livello comunitario. 
La Comunità, responsabile ai sensi del Protocollo di Kyoto per l'adempimento degli 
obblighi di riduzione delle emissioni da essa sottoscritti, deve istituire strumenti che 
garantiscano l'efficace messa in opera della riduzione delle emissioni nel suo 
complesso. Se si debbono impiegare strumenti nel settore del commercio esterno, 
dell'agricoltura o che influiscono sul mercato interno, essi possono essere decisi solo 
a livello comunitario. In altri settori in cui esistono politiche comuni, - quali il settore 
dei trasporti, dell'energia o il settore fiscale -, potrebbero essere necessarie misure 
comunitarie che obblighino gli Stati membri ad adottare determinate misure, qualora 
l'azione intrapresa dagli Stati membri per iniziativa degli stessi appaia insufficiente a 
garantire l'ottemperanza degli obblighi assunti dalla comunità. Inoltre, la Comunità 
può svolgere un ruolo catalizzatore per le azioni intraprese dagli Stati membri. 
15 
La Comunità ha già dimostrato di essere una sede appropriata per lo scambio di 
esperienze e di risultati della ricerca. Su una prospettiva più a lungo termine, l'analisi 
scientifica che ha contribuito al successo della Conferenza di Kyoto deve essere 
ulteriormente sviluppata nel contesto del Quinto programma quadro di RST, per poter 
costituire la base delle decisioni politiche in tale settore. 
È opportuno segnalare che se si vuole realizzare un progresso tangibile da qui al 2005, 
è necessario che da qui al 2002 siano messi in atto determinati elementi, e ciò a sua 
volta richiede oggi che si confermi l'avvio di determinate azioni. I principali settori di 
azione prioritaria a livello nazionale e a livello comunitario sono individuati qui di 
seguito. Sono inoltre presentate, a parte, una serie di misure che possono essere 
intraprese solo a livello comunitario. 
Energia 
Nelle conclusioni relative alla risposta del settore dell'energia alla Conferenza di 
Kyoto (11.5.1998), il Consiglio dei ministri "Energia" ha sottolineato che "nel settore 
dell'energia, la riduzione delle emissioni dei gas ad effetto serra richiede risposte 
quali un impegno sostenuto a favore dell'efficienza energetica e del risparmio 
energetico, lo sviluppo dell'impiego di risorse energetiche sicure che producano 
scarse emissioni di C02 o addirittura nessuna emissione di tale gas, nel contesto delle 
politiche degli Stati membri e la riduzione dell'impatto delle fonti energetiche ad 
elevato tenore di carbonio". Tali misure, ad esempio, potrebbero essere utili nelle 
attività industriali e nel settore della produzione di energia elettrica. 
I settori di azione prioritaria, allo stadio attuale, sono definiti nelle tre recenti 
comunicazioni che definiscono strategie8 riguardanti la produzione combinata di 
calore ed energia elettrica, l'efficienza energetica e il Libro bianco sulle fonti 
energetiche rinnovabili. Il Consiglio "Energia" ha invitato la Commissione a 
continuare l'opera in questi settori e a presentare, se del caso, proposte concrete in 
merito allo sviluppo di tali misure. A tale riguardo, le azioni prioritarie comprendono 
tra l'altro: 
• Misure intese a promuovere un forte incremento dell'impiego di energie 
rinnovabili, intese a raddoppiare la quota di tali energie nel bilancio energetico 
della Comunità fino a toccare il 12% da qui al 2010, compresa una proposta di un 
quadro comunitario armonizzato per un equo accesso dell'energia elettrica 
prodotta a partire da fonti rinnovabili alla rete di distribuzione, un sostegno 
maggiore all'impiego della biomassa nel quadro della politica agricola comune, e 
una maggiore importanza attribuita alle energie rinnovabili nel quadro del sistema 
riveduto dei Fondi strutturali. 
• Promozione dell'impiego razionale dell'energia, concentrandosi specificamente su 
misure relative all'efficienza energetica nel settore edile (compresa la modifica 
della direttiva 93/76/CEE), nelle apparecchiature elettriche, di illuminazione e per 
l'ufficio, su accordi a lungo termine con l'industria, sulla promozione dei servizi 
COM(97) 514 def; COM(98) 246 def.; COM(97) 599 def. 
16 
energetici, sulla diffusione di informazioni relative alle prassi ottimali e al 
potenziamento dello sviluppo di strumenti finanziari. È importante che sia adottata 
la proposta di direttiva modificata relativa alle tecniche di pianificazione 
razionale. Inoltre, si deve promuovere l'efficienza energetica nell'ambito di altre 
politiche comunitarie, e si debbono progressivamente ridurre le sovvenzioni e i 
regimi fiscali che ostacolano un impiego razionale dell'energia. 
• Misure intese a promuovere l'impiego della produzione combinata di calore e di 
energia elettrica, intese a sfruttare il potenziale di un raddoppiamento della quota 
detenuta da tale tecnologia rispetto alla produzione totale di energia elettrica 
dell'Unione europea ,perché essa possa toccare il 18% da qui al 2010, compresa la 
promozione di accordi facoltativi con l'industria, migliori approvvigionamenti a 
livello tecnologico e una diffusione dei risultati potenziata e di più elevata qualità. 
Un'azione a livello degli Stati membri e a livello comunitario è necessaria in tutti 
questi settori, ai fini di adottare e mettere in opera politiche e misure comuni e 
coordinate. I programmi ALTENERII e SAVE II costituiranno il supporto per alcune 
delle azioni comunitarie, e si darà maggiore ricorso ad altri programmi comunitari in 
corso ai fini di conseguire l'obiettivo della riduzione delle emissioni di gas ad effetto 
serra nel settore energetico. 
Trasporti 
Nel settore dei trasporti, i grandi settori prioritari sono stati individuati nella 
Comunicazione relativa ai trasporti e al C02 (COM(98) 204). Le misure presentate in 
tale comunicazione dovrebbero consentire almeno di dimezzare le emissioni di C02 
da qui al 2008-2012.1 grandi settori prioritari in cui è possibile conseguire riduzioni 
delle emissioni a basso costo sono i seguenti: 
• misure intese a ridurre le emissioni degli autoveicoli privati; 
• progressi nel settore di una tariffazione equa ed efficace dei trasporti; 
• completamento del mercato interno dei trasporti su ferrovia; 
• integrazione dei vari modi di trasporto, sia per quanto concerne il trasporto merci 
sia per quanto concerne il trasporto passeggeri, in un sistema di trasporti 
intermodale. 
Molte misure che rientrano in queste quattro categorie dovrebbero essere adottate a 
livello locale e nazionale, e darebbero origine a significativi miglioramenti per quanto 
concerne i trasporti, l'economia e l'ambiente. Si possono citare, ad esempio, le 
politiche intese a promuovere le prassi ottimali nei trasporti merci, i sistemi migliorati 
di trasporto urbano e lo sviluppo di un'adeguata infrastruttura di trasporti pubblici. 
Alcune misure dovranno però esser elaborate a livello comunitario, in quanto èsse 
esercitano un impatto diretto sul mercato interno oppure rientrano nella politica 
comune dei trasporti. La Commissione ha già presentato proposte e definito progetti 
di programmi d'azione in merito ad alcune di tali misure, ma finora i progressi sono 
stati lenti. Alcuni importanti esempi sono la proposta del 1995 sullo sviluppo delle 
ferrovie comunitarie, che auspica un'ulteriore apertura di tale mercato 
17 
(COM(95) 337), la proposta del 1996 che modifica il sistema comunitario di 
tassazione di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di 
talune infrastrutture (COM(%) 331) e la comunicazione relativa al trasporto merci 
intermodale pubblicata nel 1997 (COM(97) 243 def). Il Consiglio non è stato ancora 
in grado di decidere in merito alle prime due proposte e finora non ha ancora avviato 
un dibattito in merito alla comunicazione relativa all'intermodalità del trasporto merci 
e al programma d'azione ad essa allegato. 
La Commissione è del parere che sia necessario effettuare progressi in merito a queste 
e ad altre proposte, per migliorare l'efficienza del sistema dei trasporti nonché la 
sostenibilità di tale sistema dal punto di vista ambientale. 
Per quanto concerne l'aviazione internazionale, la Commissione è del parere che la 
Comunità e gli Stati membri dovrebbero agire congiuntamente ai fini di negoziare con 
l'ICAO la limitazione o la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra. A tale 
scopo, la Commissione ha recentemente adottato una comunicazione (COM(98) 265) 
che tra l'altro, è intesa a garantire l'adozione di un programma di lavoro dell'ICAO 
per la conclusione di accordi internazionali relativi alla riduzione delle emissioni del 
settore dell'aviazione. 
Agricoltura 
Nel settore agricolo, i principali settori d'azione derivano da Agenda 2000. In tale 
settore vi è l'esigenza di analisi quantitative più approfondite sulle modalità in cui 
l'evoluzione dei mercati agricoli e le misure di sviluppo rurale in vigore e proposte 
potranno influire sui cambiamenti climatici. 
La politica agricola comune (PAC) è una delle politiche fondamentali dell'Unione 
europea, e le azioni adottate in tale settore per affrontare i cambiamenti climatici 
debbono essere intraprese entro un quadro comunitario. Nel quadro della PAC vi sono 
comunque anche svariate possibilità di azione che presentano un interesse dal punto di 
vista dei cambiamenti climatici, soprattutto nel settore dello sviluppo rurale, e che 
ricadono principalmente sotto la responsabilità delle autorità nazionali e regionali. 
Nel contesto di Agenda 2000 vi sono svariate misure comunitarie concrete, nonché 
altre misure che offrono a livello nazionale e regionale maggiori opportunità di azione 
suscettibili di contribuire alla riduzione delle emissioni nel settore. 
Le aree prioritarie per l'azione da parte della Comunità europea sono le seguenti: 
• ricerca intensificata nell'ambito del Quinto programma quadro di ricerca; 
• utilizzo di misure appropriate di rimboschimento nel settore dello sviluppo rurale; 
• promozione delle colture destinate alla produzione di energie rinnovabili nel 
contesto del piano di ritiro volontario delle superfici coltivate, soprattutto 
aumentando o differenziando la percentuale di terreni destinati a ritiro volontario 
nel caso di colture non alimentari; aumento del tetto degli aiuti di stato per le 
colture pluriennali non alimentari e tramite misure di sviluppo rurale messe a 
disposizioni degli Stati membri; 
18 
• per quanto concerne la riduzione delle emissioni di metano: a) utilizzando le 
misure di sviluppo rurale, soprattutto il sostegno agli investimenti, per promuovere 
un miglioramento dell'immagazzinamento e del trattamento del concime di 
origine animale; b) incoraggiando la ricerca sul miglioramento del regime 
alimentare degli animali; 
• per quanto riguarda la riduzione delle emissioni di protossido di azoto: a) 
promuovendo una riduzione dell'impiego di fertilizzanti, i quali costituiscono la 
principale fonte di protossido di azoto, tramite le riduzioni di prezzi proposte da 
Agenda 2000; b) aumentando il sostegno alle misure agroalimentari per garantire 
un'ulteriore riduzione e un migliore impiego dei fertilizzanti; e) mantenendo e 
promuovendo i metodi colturali a basso input e altre pratiche agricole sostenibili 
grazie all'istituzione di un regime relativo alle regioni meno favorite; e d), nel 
quadro della proposta di regolamento relativo a regole per i regimi di aiuto diretto, 
possibilità offerta agli Stati membri di condizionare il versamento degli aiuti 
diretti al rispetto dei requisiti relativi alla fertilizzazione. 
Industria 
Il potenziale di riduzione delle emissioni di C02 nel settore industriale è oggetto di 
numerosi studi, e la maggior parte dei settori dell'industria dell'Unione europea ad 
alta intensità energetica hanno migliorato l'efficacia energetica e pertanto ridotto le 
emissioni. Vi è comunque la possibilità di realizzare ulteriori miglioramenti dal punto 
di vista dell'efficacia energetica, e settori quali la produzione di alluminio, cemento, 
acciaio, prodotti chimici e veicoli a motore operano attivamente per promuovere 
miglioramenti tecnologici intesi a ridurre le emissioni. L'industria potrà anch'essa 
svolgere un ruolo di primo piano fornendo i prodotti adatti a realizzare miglioramenti 
dell'efficienza energetica nel settore edile e nel settore residenziale. Il Protocollo di 
Kyoto presenta una nuova sfida di grande portata per l'industria: a parte la riduzione 
delle emissioni di C()2, esso riguarda anche gas fortemente responsabili dell'effetto 
serra, quali il protossido di azoto e i tre nuovi gas industriali sui quali l'industria dovrà 
immediatamente avviare studi e assumere impegni. 
Per realizzare le azioni nei settori sopracitati sono possibili molte misure. Data la 
divergenza delle strutture industriali degli Stati membri e i differenti progressi 
realizzati finora negli Stati membri ai fini della riduzione delle emissioni in tale 
settore, molte delle azioni intese a ridurre le emissioni saranno adottate dagli Stati 
membri. Ci sono comunque svariate misure che debbono essere adottate a livello 
comunitario, per motivi attinenti al mercato interno o in quanto la misura comunitaria 
consentirebbe di conseguire una riduzione complessiva più elevata. 
• Proposta di direttiva sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche, che 
costituirebbe un utile strumento per ridurre le emissioni di HFC. 
• Un'opzione flessibile sarebbe inoltre costituita dalla negoziazione e conclusione di 
accordi in materia ambientale con settori specifici fortemente responsabili delle 
emissioni di C02 e di altri gas ad effetto serra a livello comunitario. La riduzione 
delle emissioni di C02 degli autoveicoli privati è un esempio importante, ma la 
Commissione ha avviato dibattiti anche con altri settori, quali i fabbricanti di 
19 
detergenti, proponendo quale obiettivo principale una riduzione dei consumi 
energetici all'atto dell'impiego di detergenti; 
• Sviluppo di un quadro relativo a tutti i settori della produzione e dell'impiego dei 
tre gas industriali, ai fini della riduzione delle emissioni di tali gas e dello sviluppo 
di alternative valide dal punto di vista ambientale. 
Politiche transettoriali 
Alcune politiche transettoriali sono particolarmente adatte ad un'azione a livello 
comunitario. Tra le più importanti, citiamo: 
• la proposta di direttiva del Consiglio che ristruttura il quadro comunitario per 
l'imposizione dei prodotti energetici (COM(97) 30), che estende il campo di 
applicazione dei livelli minimi di tassazione comunitari, un tempo riservato agli oli 
minerali, a tutti i prodotti energetici. La proposta eserciterebbe anche vantaggi 
diretti dal punto di vista ambientale e consentirebbe agli Stati membri di 
differenziare le tasse nazionali in funzione delle emissioni di C02. La proposta 
dovrebbe essere considerata come strumento distinto, ma complementare ai 
meccanismi di flessibilità, in quanto costituisce principalmente uno strumento a 
favore del mercato interno. 
• Tra le varie azioni relative ai rifiuti, la direttiva sulle discariche di rifiuti, che è 
intesa a ridurre la proporzione di elementi biodegradabili nei rifiuti municipali 
deposti nelle discariche, in modo da ridurre le emissioni di metano e a garantire il 
recupero e il controllo del gas emesso dalle discariche esistenti e di nuova 
realizzazione. Ciò eserciterebbe un impatto soprattutto sul settore residenziale e 
terziario. 
• Il Quinto programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico (1998-2002) 
affronterà, grazie al programma specifico "Preservare l'ecosistema" e una delle 
azioni chiave concernenti "Cambiamento globale, clima e biodiversità " (400 
milioni di ECU), la ricerca in campo scientifico e socioeconomico concernente 
l'individuazione dei cambiamenti climatici e la valutazione degli impatti, nonché 
azioni di attenuazione e di adattamento ai cambiamenti climatici. Tale ricerca è 
intesa a fornire una base analitica per l'individuazione, valutazione e messa in 
opera di politiche valide, efficaci rispetto ai costi ed eque intese ad affrontare i 
cambiamenti climatici a breve e a lungo termine. Il Quinto programma quadro 
riguarderà anche la ricerca e lo sviluppo tecnologico e la politica di innovazione 
relativa alle tecnologie pulite ed efficienti. Tali attività dovrebbero sfociare, già a 
breve e a medio termine, in nuove tecnologie che potrebbero esercitare un 
sostanziale impatto sulla riduzione dei gas ad effetto serra; misure d'innovazione 
complementari che tengano conto della valutazione socioeconomica potrebbero 
contribuire ad una più efficace diffusione sul mercato di tali tecnologie. Due 
importanti azioni chiave del programma specifico "Preservare l'ecosistema" 
riguardano problemi connessi all'energia ( "Un'energia più pulita, comprese le 
fonti di energia rinnovabili" ed "Energia economica ed efficiente per un 'Europa 
competitiva ") con un bilancio complessivo di circa un miliardo di ECU. Un altro 
20 
programma specifico intitolato "Crescita competitiva e sostenibile" include 
anch'esso azioni chiave che affrontano soprattutto le nuove tecnologie 
dell'industria e dei trasporti che potrebbero esercitare un impatto significativo sulla 
riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra. 
Si invita il Consiglio a riconoscere che i settori evidenziati nel presente documento sono 
quelli in cui è necessaria un'azione, e ad adottare le misure comunitarie necessarie, a 
partire da quelle già proposte dalla Commissione. Il Consiglio dovrebbe inoltre 
riconoscere la necessità dell'adozione di misure nazionali. 
2.4 Meccanismi di flessibilità 
Il Protocollo di Kyoto autorizza l'impiego di tre meccanismi di flessibilità: la 
commercializzazione internazionale dei diritti di emissione, l'attuazione congiunta e il 
meccanismo di sviluppo pulito. 
• La commercializzazione internazionale dei diritti di emissione consente alle Parti 
firmatarie del Protocollo che riducono le emissioni oltre al quantitativo stabilito, 
di vendere parte dei propri diritti di emissione ad altre Parti. Se qualche Parte 
necessita di ulteriori diritti di emissione, li può acquistare da altre Parli che 
abbiano diritti inutilizzati e che intendano venderli. 
• L'attuazione congiunta è una forma specifica di commercializzazione delle 
emissioni a livello di progetto. Le parti indicate all'allegato I della Convenzione 
possono intraprendere congiuntamente ad altre parti previste all'allegato I progetti 
(ad esempio, sostituzione del combustibile utilizzato in una centrale elettrica) che 
inducano una riduzione delle emissioni complementare nel paese in cui si svolge il 
progetto. Tali riduzioni possono essere impiegate per aumentare i diritti di 
emissione della Parte che finanzia il progetto, mentre i diritti di emissione della 
Parte in cui viene svolto il progetto sono ridotti in misura equivalente. 
• Il meccanismo di sviluppo pulito è anch'esso basato su progetti, ma le Parti in cui 
si svolgono i progetti e le riduzioni ottenute non sono oggetto di impegni 
quantificati. Per tale motivo, non basta che i progetti siano approvati dalle Parti in 
questione: le riduzioni di emissioni che ne risultano debbono essere certificate da 
operatori indipendenti. 
Le disposizioni e le modalità di impiego di tali meccanismi debbono essere 
ulteriormente definite in occasione della Quarta conferenza delle Parti che si terrà nel 
novembre 1998. La Comunità e gli Stati membri debbono decidere in che modo 
intendono utilizzare questi meccanismi sia all'interno della Comunità che sul piano 
internazionale. È necessario garantire una coerenza tra ciò che la Comunità intende 
fare e le disposizioni internazionali che saranno concordate alla Quarta conferenza 
delle Parti. 
2.4.1 Partecipazione degli Stati membri e della Comunità ad un sistema 
internazionale di commercializzazione dei diritti di emissione. 
Ruolo specifico della Comunità per quanto concerne la commercializzazione 
dei diritti di emissione all''interno dell'Unione europea 
21 
La quota massima attribuita alla Comunità europea ("EC ' bubble ") è un sistema 
aperto: si tratta di un modo per distribuire gli sforzi tra gli Stati membri dell'Unione 
europea ai fini di garantire il conseguimento dell'obiettivo comunitario stabilito ai 
sensi del Protocollo. Pertanto, tale quota massima e i meccanismi internazionali di 
flessibilità risultano compatibili. Nella misura in cui la Comunità europea e gli Stati 
membri utilizzino effettivamente i meccanismi di flessibilità, l'azione interna sul 
piano comunitario intesa ad ottemperare alla "quota attribuita" indurrà nel territorio 
comunitario un livello di emissioni superiore o inferiore alla riduzione prevista 
dell'8%. Il valore delle emissioni effettive differirà dal valore inizialmente attribuito 
di un'entità che dipenderà dall'acquisizione o cessione netta, da parte della Comunità, 
di crediti o permessi di emissione nei confronti di paesi esterni all'Unione europea. 
L'accordo relativo alla quota massima previsto dal protocollo indicherà il quantitativo 
attributo a ciascuno Stato membro agli inizi del periodo. L'impiego della 
commercializzazione dei diritti di emissione (come pure dell'attuazione congiunta e 
del meccanismo di sviluppo pulito) farà aumentare o diminuire tale quantitativo 
attribuito a seconda delle acquisizioni e cessioni effettuate da ciascuno Stalo membro 
(in via diretta o tramite entità autorizzate). 
Agli accordi in materia di commercializzazione dei diritti di emissione non saranno 
necessariamente interessati a partecipare tutti gli operatori e tutti i settori, ma tutti 
dovranno contribuire in vari modo a conseguire gli obiettivi, indipendentemente dal 
fatto che ciò avvenga tramite l'imposizione fiscale, norme in materia di efficienza 
energetica, accordi facoltativi o una combinazione di questi e di altri strumenti. 
Le varie misure presentano ciascuna aspetti positivi e sono mirate per determinati 
settori. Per le entità che debbono partecipare alla commercializzazione, tuttavia, è 
chiaro che è necessario attribuire un quantitativo ben definito, giuridicamente 
vincolante, di un gas o di vari gas che sia suscettibile di essere commercializzato. 
Un sistema di commercializzazione aperto che comprenda tutti i settori contribuirà a 
garantire il conseguimento in modo efficace rispetto ai costi dell'obiettivo 
complessivo di riduzione delle emissioni. 
Mercato interno e aiuti di Stato 
Per motivi connessi al mercato interno, sarebbe preferibile valutare l'opportunità di un 
mercato di autorizzazioni su scala comunitaria. Non sarebbe auspicabile trovarsi di 
fronte ad accordi di commercializzazione eterogenei nei vari Stati membri. Il ruolo 
della Comunità può essere duplice. Da una parte, si tratta di coordinare le azioni degli 
Stati membri, dall'altra, di armonizzare il sistema di commercializzazione dei diritti di 
emissione nella misura necessaria ad un corretto funzionamento del mercato interno. 
Per evitare distorsioni della concorrenza e discriminazioni, la Comunità europea 
necessita di un quadro comune che istituisca principi comuni e regole minime 
analoghe a quelle in vigore in materia di aiuti di Stato o per il regime comune 
dell'imposta sul valore aggiunto. 
Il contesto degli aiuti di Stato assume particolare importanza in quanto la concorrenza 
nel mercato interno potrebbe essere distorta da modalità divergenti dei programmi 
nazionali di commercializzazione dei diritti di emissione. Il problema degli aiuti di 
22 
Stato è intrinsecamente connesso ad una questione decisiva: se sia opportuno 
autorizzare le entità private a partecipare al sistema di commercializzazione dei diritti 
di emissione, e in caso affermativo, in quale misura. Il Protocollo consente a ciascuna 
Parte di scegliere se partecipare o meno al sistema internazionale di 
commercializzazione dei diritti di emissione. Ogni autorizzazione che consenta ad 
entità private di partecipare a tale sistema dovrà rispettare la scelta degli Stati membri 
che, in quanto Parti del Protocollo, debbono decidere se partecipare o meno al sistema 
in questione. Nel caso di approcci divergenti all'interno della Comunità, le imprese 
private di un determinato Stato membro potrebbero dover affrontare condizioni 
economiche differenti da quelle che debbono affrontare imprese analoghe in un altro 
Stato membro, il che potrebbe ostacolare il buon funzionamento del mercato interno. 
Se uno Stato membro acquista permessi di emissione sul libero mercato e li mette 
gratuitamente o senza condizioni a disposizione di determinate imprese stabilite sul 
suo territorio, ciò potrebbe costituire un aiuto di Stato che dovrebbe essere oggetto di 
preventiva autorizzazione da parte della Commissione, in quando potrebbe distorcere 
la concorrenza con altre imprese in altri Stati membri, obbligate ad acquistare i 
permessi di cui hanno bisogno a prezzo di mercato. In tale conlesto è necessario 
definire chiare linee direttrici. Analogamente, l'attribuzione iniziale di permessi a 
singole imprese - nel caso in cui si autorizzino le entità private a partecipare al sistema 
di commercializzazione dei diritti di emissione - dovrà anch'essa essere conforme alle 
disposizioni in materia di aiuti di Stato: secondo il parere della Commissione, 
l'attribuzione dovrà essere trasparente, non provocare distorsioni e basata su criteri e 
principi comuni. Inoltre, si dovrà lasciare aperto il mercato ai nuovi attori che non 
hanno ricevuto crediti al momento dell'attribuzione iniziale. In particolare per quanto 
concerne le attribuzioni iniziali, ma anche per quanto concerne le disposizioni relative 
al monitoraggio e alla conformità, i partecipanti al sistema di commercializzazione 
non debbono mettere in atto discriminazioni che ostacolerebbero il mercato interno. 
Inoltre, bisogna tener conto delle specificità della politica agricola comune. 
Approccio per tappe successive 
In teoria, la Comunità potrebbe immediatamente optare per la messa in opera di un 
sistema interno di commercializzazione dei diritti di emissione per tutti i gas e per 
tutti i settori economici. Tuttavia, data l'assenza di esperienza a livello nazionale e 
internazionale, la Comunità e gli Stati membri possono preferire di seguire un 
approccio cauto, per tappe successive, per lo sviluppo del proprio sistema interno di 
commercializzazione dei diritti di emissione. Tale sistema richiede un elevato grado di 
certezza nel rilevamento delle emissioni reali. Per attuare tale approccio progressivo, 
si possono seguire tre modalità differenti: 1) limitare il numero di gas, in quando 
attualmente le emissioni di C02 provenienti da determinate fonti presentano un grado 
di certezza molto superiore alle emissioni di altri gas; 2) la commercializzazione dei 
diritti di emissione potrebbe, in un primo momento, essere limitata alle fonti di 
emissione più note, quali i grandi impianti di combustione e i grandi emettitori; 3), 
malgrado si stia vagliando l'opportunità di autorizzare la partecipazione delle entità 
private, in una prima fase potrebbe essere appropriato limitare la commercializzazione 
dei diritti di emissione alle Parti. Per migliorare l'efficacia globale, sembra nettamente 
auspicabile che gli Stati membri procedano in modo coordinato verso regimi analoghi. 
23 
2.4.2 Utilizzo dell 'attuazione congiunta e del meccanismo di sviluppo pulito ai fini 
di rispettare gli impegni assunti dalla Comunità 
Contrariamente alla commercializzazione dei diritti di emissione qui sopra descritta, 
l'attuazione congiunta e il meccanismo di sviluppo pulito sono strumenti basati su 
progetti, che consentono la creazione di unità di riduzione delle emissioni o di 
riduzioni delle emissioni certificate. Essi possono essere applicati alla quantità 
attribuita alle Parti e pertanto possono, in certa misura, contribuire a realizzare la 
conformità agli impegni assunti a livello comunitario. L'attuazione congiunta si 
applica soltanto ai progetti intrapresi tra le Parti previste all'allegato 1 (vale a dire, le 
Parti per cui sono stati fissali obiettivi ai sensi del Protocollo); il meccanismo di 
sviluppo pulito concerne progetti intrapresi in paesi che sono Parti della Convenzione 
non previste all'allegato I. Pertanto, i crediti acquisiti dalle Parti previste all'allegato 
B ai sensi del meccanismo di sviluppo pulito andrebbero ad aumentare il totale delle 
emissioni consentite delle Parti previste all'allegato I - malgrado nel computo si debba 
tener conto anche della diminuzione di emissioni che un meccanismo di sviluppo 
pulito ben progettato e gestito può produrre nei paesi non previsti all'allegato I. 
Il Protocollo consente alle parti di autorizzare qualsiasi entità giuridica a partecipare 
alle attività di attuazione congiunta e del meccanismo di sviluppo pulito. In 
particolare, i due meccanismi offrirebbero una flessibilità nel quadro dei progetti a 
quelle imprese che non accettano l'imposizione di un quantitativo iniziale di emissioni 
di gas che esse possono commercializzare. La partecipazione di imprese private 
richiederà comunque un sistema rigoroso di controllo dei progetti e di 
contabilizzazione della riduzione di emissioni certificate a livello nazionale e 
comunitario. 
Si dovrebbe inoltre valutare se il finanziamento dei progetti nel quadro dell'attuazione 
congiunta e del meccanismo di sviluppo pulito possa essere in parte realizzato tramite 
fondi pubblici (compresi i fondi comunitari). In genere, si deve garantire che i progetti 
relativi al meccanismo di sviluppo pulito vadano oltre gli investimenti corrispondenti 
allo stato dell'arte, e che i progetti e le tecnologie che vanno al di là delle opzioni 
"senza rimpianto" siano realizzati e trasferiti. Infine, i programmi di aiuti degli Stati 
membri e della Comunità intesi a sostenere le attività del meccanismo di sviluppo 
pulito dovrebbero produrre riduzioni di emissioni supplementari rispetto a quelle 
ottenute in assenza di tali programmi, e non dovrebbero deviare i flussi di aiuti. 
2.4.3 Conclusioni relative ali 'applicazione dei meccanismi di flessibilità ali 'interno 
della Comunità 
Ai sensi del Protocollo, la commercializzazione internazionale dei diritti di emissione 
non diverrà operativa prima dell'anno 2008. Tuttavia, la Comunità potrebbe definire 
un proprio regime interno di commercializzazione dei diritti di emissione da qui al 
2005, quale espressione della determinazione a promuovere il conseguimento degli 
obiettivi in modo efficace rispetto ai costi. Ciò consentirebbe alla Comunità di 
acquisire una validissima esperienza in materia di commercializzazione dei diritti di 
emissione, e in materia del regime di monitoraggio associato, in un contesto che vede 
24 
la presenza di più paesi. Tale regime di commercial izza/ione interna dei diritti di 
emissione non sarebbe soggetto alle disposizioni e alle modalità del regime 
internazionale di commercializzazione dei diritti di emissione definito dal Protocollo 
di Kyoto, e non sarebbe inteso a creare anticipatamente crediti in previsione 
dell'avvio del sistema di commercializzazione internazionale. Tale sistema 
comunitario consentirebbe piuttosto alla Comunità di arrivare più preparata all'avvio 
del sistema internazionale di commercializzazione dei diritti di emissione, nel 2008. 
Infine, la commercializzazione dei diritti di emissione introdotta ali 'interno di un 
determinato Stato membro costituirebbe una politica e misura interna, che non 
rientrerebbe nel campo di applicazione delle disposizioni e delle modalità definite per 
il regime di commercializzazione internazionale nel quadro del Protocollo di Kyoto. 
Dato che tutti gli Stati membri sono Parti del Protocollo, gli accordi intracomunitari 
relativi alla commercializzazione dei diritti di emissione debbono essere conformi con 
le disposizioni e modalità che saranno concordate a Buenos Aires per quanto concerne 
la commercializzazione internazionale dei diritti di emissione. Di conseguenza, nel 
quadro della commercializzazionc dei diritti di emissione tra Stati membri dovrà 
essere rispettalo il requisito, previsto dal Protocollo, secondo il quale il contributo dei 
meccanismi di flessibilità deve essere di tipo "complementare". 
Si invita il Consiglio ad approvare l'introduzione dei meccanismi di 
flessibilità in modo progressivo e coordinato all'interno della Comunità. 
Si invita il Consiglio ad approvare l'obiettivo della inclusione progressiva 
delle entità private, e a concordare sul fatto che, visto che l'impiego a 
livello nazionale dei meccanismi di flessibilità dovrà avvenire nel rispetto 
del diritto comunitario, sarebbe auspicabile disporre di un quadro 
comunitario per salvaguardare il mercato interno. 
Si invita inoltre il Consiglio a concordare sul fatto che la definizione di 
"complementare" avrà implicazioni sull'efficacia rispetto ai costi della 
strategia complessiva dell'Unione europea. 
2.5 Monitoraggio 
2.5.1 Monitoraggio in relazione ali 'ottemperanza agli impegni 
I progressi debbono essere oggetto di monitoraggio. A tale riguardo, il meccanismo di 
monitoraggio comunitario ha un importante ruolo da svolgere nello sviluppo e 
attuazione di una strategia dell'Unione europea, in quanto sia gli Stati membri sia la 
Comunità sono congiuntamente responsabili del conseguimento degli impegni rispetti 
assunti ai sensi del Protocollo di Kyoto. 
25 
Finora il meccanismo di monitoraggio è stato relativamente poco efficace e i dati sono 
stati ottenuti in ritardo. Il meccanismo di monitoraggio riveduto9 che entrerà in vigore 
nel 1999 dovrebbe migliorare la situazione. Esso richiede, tra l'altro, che gli Stati 
membri forniscano informazioni relative agli effetti delle misure sulle emissioni 
rispettive, di modo che la Commissione possa valutare annualmente se la Comunità 
sta progredendo verso il raggiungimento degli obiettivi che si è posta a Kyoto. 
Il meccanismo di monitoraggio dovrebbe essere una base proattiva per continuare il 
dialogo, misurare i progressi sulla base di obiettivi indicativi settoriali che 
mostreranno ogni anno i progressi dimostrabili effettuati, e indicheranno se tutti i 
settori stanno contribuendo nel modo previsto al conseguimento degli obiettivi. La 
valutazione continua, la pressione da parte di entità paritetiche e la revisione tra tutti i 
partecipanti - la Commissione e gli Stati membri - garantiranno che siano adottate le 
azioni necessarie a migliorare le prestazioni, nel caso in cui si evidenzi che non si sia 
adottato un percorso atto a conseguire gli obiettivi prefissati. 
Certamente vi ò esigenza di un dialogo più approfondito nel quadro del meccanismo 
di monitoraggio, anche prima dell'entrata in vigore del meccanismo riveduto, in 
quanto l'Unione europea deve poter mostrare progressi tangibili da qui al 2005. Nel 
medesimo quadro si deve esaminare se si debba fissare un obiettivo intermedio per la 
Comunità nel 2005, per garantire che le misure siano adottate in tempo utile. Se 
l'Unione europea intende continuare a guidare il processo e riconosce che gli obiettivi 
di Kyoto no sono che un primo passo, sarà opportuno definire un obiettivo ambizioso 
per il 2005 che conferisca all'Unione europea la certezza che la Comunità ottempererà 
ai propri impegni giuridici e sarà pronta a proseguire oltre nel secondo periodo di 
impegni. 
2.5.2 Monitoraggio in relazione ai meccanismi di flessibilità 
L'impiego dei meccanismi di flessibilità ad opera delle Parti e specificamente, di 
entità private, nella misura in cui sono autorizzate a partecipare, deve essere 
accompagnato da un sistema di monitoraggio valido e trasparente. Tale sistema deve 
riguardare anche la contabilizzazione dei trasferimenti, e se del caso, il relativo 
adeguamento dei quantitativi attribuiti, la verifica delle unità di riduzione delle 
emissioni e delle riduzioni di emissioni certificate ottenute tramite l'attuazione 
congiunta e il meccanismo di sviluppo pulito. Inoltre, deve essere definita la 
conformità (compresa l'ammissibilità all'impiego di ciascuno dei meccanismi di 
flessibilità). Data l'esigenza di garantire un piano comparabile all'interno della 
Comunità, è pertanto inevitabile che tale complesso sistema di monitoraggi comporti 
un maggiore coinvolgimento della Comunità. Con ogni probabilità, il sistema di 
monitoraggio comunitario che sarà applicabile dal 2000 in poi dovrà pertanto essere 
modificato in modo sostanziale. 
Una volta entrati nel periodo di impegno 2008-2012, il meccanismo di monitoraggio 
comunitario contribuirà a garantire che la Comunità, in quanto Parte del Protocollo, 
Proposta modificata di decisione del Consiglio che modifica la decisione 93/389/CEE su un 
meccanismo di controllo delle emissioni di C02e di altri gas ad effetto serra nella Comunità 
COM(98) 108 def. del 2.3.1998. 
26 
ottemperi al proprio obiettivo giuridicamente vincolante, nonché alle norme e 
procedure che sono state concordate in materia di meccanismi di flessibilità. 
Si richiede al Consiglio di riconoscere l'esigenza di rafforzare in modo 
considerevole il sistema di monitoraggio comunitario, tanto per 
individuare i progressi effettuati sul piano dell'attuazione, quanto ai fini 
dell'applicazione dei meccanismi di flessibilità. 
3. DIMENSIONE ESTERNA DELLA STRATEGIA DELL'UNIONE EUROPEA 
3.1 Negoziazione internazionale dei meccanismi di flessibilità 
3.1.1 Obiettivo a Buenos A ires 
Nella sua comunicazione, la Commissione ha definito una serie di principi guida in 
materia di commercializzazione internazionale dei diritti di emissione e di altre misure 
di flessibilità. Alla Quarta conferenza delle Parti (COP4) a Buenos Aires si prevede 
che verrà concordata una posizione relativa ai principali meccanismi di 
commercializzazione, e alle possibili modalità. La Comunità dovrà fare il possibile 
per garantire un risultato positivo della Quarta conferenza delle Parti, che stabilisca 
con chiarezza le modalità e le regole per l'impiego dei meccanismi di flessibilità a 
livello internazionale, e getti le basi per una partecipazione più completa dei paesi non 
previsti all'allegato I negli sforzi di riduzione globale dei gas ad effetto serra. La 
Comunità dovrà decidere, dopo Buenos Aires, in quale misura sia opportuno adottare 
regole più rigorose di quelle concordate in sede della Quarta conferenza per quanto 
concerne, in particolare, il mercato interno e il monitoraggio. 
Indipendentemente dalla scelta finale di ciascuno Stato membro, relativa al ricorso o 
meno ai meccanismi di flessibilità, a Buenos Aires è opportuno che la Comunità 
adotti una posizione decisa e comune per la definizione di regole minime per il regime 
di commercializzazione internazionale dei diritti di emissione. 
3.1.2 Ammissibilità a partecipare ad un sistema internazionale di 
commercializzazione dei diritti di emissione aperto, trasparente e non 
discriminatorio 
Malgrado il Protocollo affermi che le Parti sono autorizzate a commerciare i diritti di 
emissioni, esse non vi sono obbligate, anche se sono ammissibili a tale meccanismo. 
Nel corso del periodo assegnato, una Parte può decidere di dover negoziare diritti di 
emissione ai fini di raggiungere il proprio obiettivo. Tale flessibilità può essere 
conservata però solo se le parti soddisfano tutti i criteri di ammissibilità per la 
commercializzazione dei diritti di emissione. 
La Comunità e gli Stati membri hanno interesse a che siano stabiliti e rispettati criteri 
di ammissibilità per tutte le Parti coinvolte nel processo di commercializzazione, 
27 
indipendentemente dal fatto che esse intendano o meno parteciparvi, ai fini di potersi 
avvalere di tale opportunità nel futuro. 
L'Unione europea dovrebbe insistere su un sistema di commercializzazione 
internazionale dei diritti di emissione dei gas ad efletto serra che risulti aperto, 
trasparente e non discriminatorio. I permessi disponibili dovrebbero essere accessibili 
a tutte le Parti e alle altre entità autorizzate ad acquisirli, e dovrebbe essere instaurato 
un flusso aperto di informazioni sui termini e sulle operazioni effettuate, che dovrebbe 
essere regolarmente messo in atto e accessibile a tutte le Parti e agli altri operatori 
interessati. 
3.1.3 Approccio per tappe successive 
Per quanto concerne i meccanismi di flessibilità, vi è una mancanza di esperienza 
pratica. Se si parte troppo presto su scala troppo vasta, il sistema internazionale di 
commercializzazione può rivelarsi impossibile da gestire. 
Sul piano internazionale, l'Unione europea dovrebbe pertanto insistere perché sia 
adottato un approccio graduale, sia in termini di partecipanti che di quantitativi, di gas 
e di fonti. Ciò per riflettere le incertezze connesse alle emissioni di determinati gas e 
di determinate fonti, e il fatto che le Parti debbono continuare a rendere conto dei 
propri risultati in quanto restano responsabili del rispetto degli impegni assunti. 
Un'opzione consisterebbe nel limitare, per il primo periodo 2008-2012, il numero di 
attori coinvolti nella commercializzazione dei diritti di emissione con le Parti, e nel 
caso in cui le regole e le modalità consentano di allargare il processo alle entità 
private, restringere in un primo tempo la commercializzazione alle fonti principali le 
cui emissioni hanno maggiore carattere di certezza e che sono in grado di controllare 
le proprie emissioni con una precisione soddisfacente. Questo approccio per tappe alla 
commercializzazione dei diritti di emissione potrebbe essere avviato con emissioni 
che possono essere misurate con precisione, quali le emissioni di C02. 
Nel caso dell'attuazione congiunta e del meccanismo di sviluppo pulito, le incertezze 
debbono essere affrontate tramite criteri applicabili ai progetti e metodi concordati per 
la verifica delle riduzioni. 
A livello internazionale, è possibile che si decida di coinvolgere nella 
commercializzazione dei diritti di emissione anche le entità private. Nella 
formulazione attuale, il Protocollo restringe la commercializzazione alle Parti, mentre 
le entità private possono partecipare all'attuazione congiunta e al meccanismo di 
sviluppo pulito. La partecipazione delle entità private alla commercializzazione dei 
diritti di emissione da una parte potenzierebbe i vantaggi economici della 
commercializzazione ma dall'altra aumenterebbe la complessità della 
regolamentazione e del controllo atto a garantire il rispetto degli obiettivi del 
Protocollo in materia ambientale. Indipendentemente dalla decisione in merito a chi 
sia autorizzato a commercializzare i diritti di emissione, le Parti dovrebbero essere 
libere di autorizzare o meno entità private che ricadono sotto la loro giurisdizione, a 
patto che siano rispettati requisiti minimi rigorosi da concordare in sede di Conferenza 
delle Parti. 
28 
3.1.4 "Complementare " 
Nel Protocollo è stato inclusa l'espressione "complementare" per garantire che le 
modalità principali per ottemperare agli impegni concordati a Kyoto siano attuate 
grazie ad azioni a livello interno. Le politiche e le misure interne inducono altri 
vantaggi oltre alla riduzione dei gas ad effetto serra. Tali vantaggi comprendono, tra 
l'altro, la riduzione di altri agenti inquinanti, il miglioramento della qualità dell'aria 
ambiente e altri effetti positivi in altri settori (riduzione della congestione del traffico 
stradale, sicurezza degli approvvigionamenti di energia, riduzione dei versamenti 
obbligatori per i lavoratori grazie alle entrate fiscali e promozione dello sviluppo 
tecnologico). Inoltre alcune misure, quali le tasse sull'energia, si propongono anche 
altri obiettivi oltre a quello della tutela ambientale. 
Un modo per garantire che la commercializzazione dei diritti di emissione risulti 
"complementare" consiste nel limitare il quantitativo netto della quantità attribuita che 
può essere commercializzata. Pale valore limite, o "tetto ben preciso" 
(concrete ceiling)ì{\ applicalo a tutti e tre i meccanismi di flessibilità nel loro insieme, 
consente di garantire riduzioni effettive grazie all'introduzione di altre politiche e 
misure, pur traendo vantaggio dalle riduzioni di costi che possono essere conseguite 
grazie alla flessibilità resa possibile dalla commercializzazione delle emissioni e dagli 
altri meccanismi di flessibilità. Per tale motivo, e per mantenere la massima 
flessibilità nei limiti del valore massimo stabilito, la Comunità dovrebbe continuare ad 
insistere a favore dell'azione di un massimale comune quale condizione per la 
partecipazione al sistema internazionale di commercializzazione dei diritti di 
emissione, richiedendo inoltre che tale valore limite sia applicabile alla Comunità nel 
suo complesso. 
Se la Comunità auspica la definizione di un massimale quantitativo, essa deve 
stabilire una base ben precisa per la fissazione di tale massimale ad un determinato 
livello, tenendo conto dell'efficacia rispetto ai costi. D'altra parte, il massimale 
potrebbe non essere necessario se si reputa che le regole e le modalità relative alla 
commercializzazione internazionale dei diritti di emissione siano sufficientemente 
rigorose da garantire la complementarità e l'efficacia del Protocollo. Il massimale 
potrebbe creare procedure gravose dal punto di vista amministrativo, nella misura in 
cui si dovrebbero effettuare controlli per garantire la conformità al massimale in 
questione, e riducendo il grado di flessibilità, verrebbe ridotta l'efficacia rispetto ai 
costi del sistema di commercializzazione. Argomenti analoghi si applicherebbero nel 
caso si fissassero limiti quantitativi o qualitativi alla "parte" di crediti che possono 
essere introdotti nel sistema di commercializzazione tramite progetti nell'ambito del 
meccanismo di sviluppo pulito con paesi che non sono giuridicamente vincolati al 
rispetto di un obiettivo specifico ai sensi del Protocollo. Tuttavia, nel caso del 
meccanismo di sviluppo pulito, l'intento di incoraggiare i paesi non previsti 
all'allegato I è comunque importante. 
10 Nelle conclusioni del Consiglio "Ambiente" del marzo 1998 si impiega l'espressione 
"concrete ceiling" (valore massimo ben preciso). 
29 
3.1.5 Come far funzionare il meccanismo di commercializzazione dei diritti di 
emissione, sul piano ambientale e sul piano economico 
È necessario un rigoroso monitoraggio del meccanismo di commercializzazione dei 
diritti di emissione se si vuole garantire che le Parti ottemperino agli impegni assunti a 
livello internazionale. Analogamente, è necessario un adeguato monitoraggio delle 
emissioni effettive, per garantire che alla commercializzazione dei diritti di emissione 
si accompagni, da parte di chi ha venduto i diritti di emissioni, una riduzione delle 
emissioni superiore a quella necessaria per conformarsi al quantitativo che gli era 
stato attribuito. Perché la commercializzazione dei diritti di emissione sia di reale 
vantaggio per l'ambiente, ogni diritto acquistato da una delle Parti deve essere 
accompagnato da una corrispondente riduzione delle emissioni della Parte che ha 
venduto il diritto in questione. 
La certificazione e il controllo delle transazioni, come pure la valutazione ex-ante ed 
ex-post dei sistemi di commercializzazione, saranno necessarie se si vuole diffondere 
la fiducia nei meccanismi di commercializzazione e nell'acquisto di diritti o permessi 
nel quadro del sistema in questione. Le transazioni potrebbe essere registrate in 
rapporti annuali, pubblicati dal Segretariato e se necessario ripartite per anno di 
emissione, paese d'origine e gas. Si potrebbe inoltre richiedere alle Parti di redigere 
rapporti in merito ai meccanismi nazionali di certificazione e verifica dei crediti di 
riduzione delle emissioni. Tali regole di funzionamento potrebbero essere comparate a 
quelle in vigore sui mercati di borsa o ad altri analoghi mercati ben strutturati ed 
organizzati, in cui vi sono obblighi intesi a mantenere la trasparenza e l'efficienza del 
mercato. Analogamente, sarebbe necessario prevedere una verifica ex-post da parte di 
organismi indipendenti, ai lini di garantire la trasparenza e l'affidabilità del 
meccanismo di commercializzazione dei diritti di emissione. 
Queste regole rigorose dovrebbero essere adottate da tutte le Parti coinvolte nel 
sistema di commercializzazione internazionale dei diritti di emissione. In tale 
contesto, le regole debbono essere coordinate nella maggior misura possibile a livello 
comunitario. 
3.1.6 Disposizioni relative alla conformità per quanto concerne i meccanismi di 
flessibilità 
Ai sensi del Protocollo, le parti (compresa la Comunità europea in quanto Parte) sono 
responsabili della conformità. Non sembra opportuno discostarsi da tale principio, 
anche se si decide di autorizzare entità private a partecipare alla commercializzazione 
dei diritti di emissione allo stesso titolo delle Parti. 
Quale corollario al monitoraggio e alla valutazione, e a parte le disposizioni generali 
in materia di conformità nel quadro complessivo del Protocollo, sono necessarie 
disposizioni specifiche in materia di conformità per garantire che i meccanismi di 
flessibilità producano vantaggi dal punto di vista ambientale. Tali disposizioni 
dovrebbero includere, tra l'altro, sanzioni sul piano internazionale e anche ammende 
che possano essere applicate ai partecipanti al sistema di commercializzazione nel 
caso in cui essi non si conformino alle regole. Tra le sanzioni, potrebbe essere prevista 
30 
l'esclusione dal sistema di commercializzazione finché non si ristabilisca la 
conformità alle regole, la deduzione automatica, sull'esercizio successivo, delle 
emissioni che superano le quantità attribuite una volta che siano state contabilizzate le 
transazioni effettuate, e persino l'annullamento delle transazioni che non siano state 
accompagnate da una corrispondente riduzione delle emissioni (le cosiddette 
"avvertenze all'acquirente"). Le ammende potrebbero assumere la forma 
dell'imposizione di un obiettivo più rigoroso alla Parte in questione nell'esercizio 
successivo. È ovvio che si dovrebbero stabilire le rispettive responsabilità degli 
operatori implicati nel sistema di commercializzazione, per evitare controversie in 
merito. 
3.1.7 Utilizzo di strumenti collegali a progetti (attuazione congiunta e meccanismi 
di sviluppo pulito) ai fini di rispettare gli impegni assunti. 
Nella misura in cui l'attuazione congiunta comporta riduzioni delle emissioni nel 
paese beneficiario del progetto, che sono trasferite nel paese dell'organismo che ha 
effettuato gli investimenti, il trasferimento è analogo ad un'acquisizione di parte di 
una quantità attribuita nel quadro di una commercializzazione da parte del paese 
dell'organismo che ha effettuato gli investimenti, salvo che la parte in questione non è 
stata acquistata, ma incamerata in cambio di investimenti realmente effettuati nei 
progetti. La Conferenza delle Parti dovrebbe definire ulteriori linee direttrici. Tali 
linee direttrici per l'attuazione congiunta, come pure le regole e le modalità di 
applicazione del meccanismo di sviluppo pulito dovrebbero essere coerenti (ad 
esempio, per quanto concerne i metodi per fissare i livelli di riferimento dei progetti, 
la verifica delle riduzioni delle emissioni realizzate e altri criteri connessi ai progetti). 
Analogamente, l'efficacia rispetto ai costi potrebbe essere potenziata rendendo 
possibile la commercializzazione dei certificati derivanti dai progetti. 
Per quanto concerne il meccanismo di sviluppo pulito, non si può effettuare un 
aggiustamento verso il basso dell'obiettivo del paese beneficiario, in quanto per tale 
paese non è stato stabilito alcun obiettivo giuridicamente vincolante. In tal caso, i 
crediti debbono essere comparati con una stima delle riduzioni effettuate, sulla base di 
criteri specifici piuttosto che in relazione ad obiettivi di riduzione ben precisi. Proprio 
per tale motivo, nel caso del meccanismo di sviluppo pulito saranno forse necessari 
alcuni requisiti supplementari. In particolare, è prioritaria la definizione della "parte" 
che può costituire il contributo del meccanismo di sviluppo pulito, tra l'altro in vista 
della possibilità di generare crediti di emissione già nel periodo che va dal 2000 
al 2008. Tale parte potrebbe essere limitata ai fini di sottolineare maggiormente 
l'importanza dell'azione interna da parte dei paesi previsti all'allegato I. È inoltre 
essenziale definire i criteri chiave della "complementarità"; in assenza di definizione 
precisa, si potrebbe compromettere l'efficacia dal punto di vista ambientale delle 
attività connesse al meccanismo di sviluppo pulito. 
Si invita il Consiglio ad adottare gli orientamenti sopra delineati in merito 
alla dimensione esterna della strategia dell'Unione europea, quale base per 
la formulazione della posizione dell'Unione in vista dei negoziati di Buenos 
Aires. 
31 
3.2. Rafforzamento del dialogo internazionale 
Quale preliminare alla Conferenza di Buenos Aires e a quanto seguirà, l'Unione 
europea deve dialogare efficacemente con i propri partner e pertanto ha bisogno di 
una strategia esterna. Un dialogo permanente con i principali attori dei negoziati 
contribuirà a diffondere la posizione dell'Unione europea e a ottenere supporto, 
nonché a comprendere più efficacemente la posizione dei paesi terzi. I punti 
principali del dialogo sono la firma, la ratifica, le azioni interne, la 
commercializzazione dei diritti di emissione, il meccanismo di sviluppo pulito, la 
partecipazione dei paesi in via di sviluppo, l'aiuto ad alcuni paesi perché rispettino i 
rispettivi impegni, il monitoraggio internazionale e la conformità agli impegni 
assunti. 
Nel corso dei lavori relativi ai principali problemi lasciati in sospeso dal Protocollo e 
dei preliminari all'attuazione, tutti gli Stati membri, la Presidenza e la Commissione, 
agendo nell'ambito di un quadro coordinato per l'insieme dell'Unione europea, 
dovrebbero impiegare efficacemente le rispettive risorse per garantire che i paesi 
partner ricevano messaggi coerenti e specifici che riflettano le priorità dell'Unione 
europea e tengano conto delle preoccupazioni specifiche di tali paesi. 
Uno degli obiettivi principali dell'Unione europea è l'entrata in vigore del 
Protocollo: pertanto, l'Unione europea dovrà seguire con particolare attenzione gli 
Stati Uniti e la Russia che, in quanto detentori di un'elevata quota delle emissioni 
citate all'allegato I, eserciteranno una forte influenza a questo riguardo. 
Analogamente, l'Unione europea deve potenziare il dialogo con tutti gli altri paesi 
industrializzati. La Russia non è importante soltanto a livello di ratifica, ma in 
quanto, assieme all'Ucraina, è uno dei due soli paesi cui sono stati attribuiti 
quantitativi verosimilmente molto superiori alle emissioni nazionali nel corso del 
primo periodo di impegno (2008 - 2012). 
Nei preliminari alla Conferenza di Kyoto, l'Unione europea ha sviluppato un dialogo 
efficace con i paesi associati, che deve essere proseguito e potenziato. In tale contesto 
sarà essenziale anche discutere con tali paesi i possibili progetti di attuazione 
congiunta. Ai sensi del Protocollo, gli Stati associati non saranno calcolali come parte 
della Comunità ai fini dell'obiettivo di riduzione comunitario dell'8% per il periodo 
2008-2012. Comunque, mentre procede il processo di adesione, Vacquis 
communautaire in merito ai cambiamenti climatici costituirà un tema di grande 
importanza nei dibattiti. 
La Turchia e i nuovi Stati membri dell'OCSE (Corea e Messico) sono importanti 
rispetto all'obiettivo dell'Unione europea di ampliare progressivamente il numero di 
paesi che hanno assunto impegni vincolanti. L'Unione europea deve avviare un 
dialogo costruttivo sulla natura e sul livello di impegni che tali paesi hanno intenzione 
di assumersi. 
32 
L'AOSIS, un gruppo di 41 paesi insulari e costieri quasi tutti ACP, hanno manifestato 
gli obiettivi più ambiziosi a livello mondiale. Essendo tra i paesi più vulnerabili, essi 
sono sempre più preoccupati degli impatti dei cambiamenti climatici. Certamente 
importante, per tali paesi, sarà la definizione di una soluzione soddisfacente del 
problema della quota del prodotto del meccanismo di sviluppo pulito che sarà 
impiegata per progetti di adattamento. Contemporaneamente, in quanto membri del 
gruppo dei 77, essi svolgono un ruolo importante nel ricercare compromessi tra i paesi 
industrializzati e i principali paesi in via di sviluppo. 
Alcuni Stati africani sono parimenti preoccupati degli impatti dei cambiamenti 
climatici e sono potenziali alleati nei problemi relativi al clima nel contesto delle 
relazioni privilegiate che l'Unione europea intrattiene con tali paesi. Essi cercano 
sostegno ai propri sforzi di individuare tutte le implicazioni dei punti che restano 
ancora da negoziare. 
L'Argentina ha svolto un ruolo decisivo nel corso dei negoziati di Kyoto e accoglierà 
la prossima riunione nella città di Buenos Aires. Un elemento sul quale conviene 
consultare l'Argentina è l'intenzione di tale paese di presentare una proposta per 
impegni volontari da parte dei paesi non previsti all'allegato I nel quadro del 
Protocollo di Kyoto. Anche il Brasile assume un ruolo di primo piano. L'anno scorso 
esso ha presentato una proposta relativa alle modalità per raccogliere impegni 
differenziati ad opera di tutte le Parti, che sarà discussa nelle prossime riunioni e che 
ha svolto un ruolo decisivo nella definizione del meccanismo di sviluppo pulito. 
La Cina e l'India meritano un'attenzione particolare in quanto si prevede un elevato 
aumento delle loro emissioni. Tali paesi sono molto preoccupati riguardo al problema 
dell'equità e delle implicazioni commerciali dei meccanismi di flessibilità, e hanno 
precisato che gli accordi relativi ad una limitazione delle emissioni previsti dal 
Protocollo di Kyoto, concepiti per le economie industrializzate ad un stadio di 
maturità, non possono essere estesi a paesi che hanno raggiunto un livello di sviluppo 
molto differente. Pertanto, tali paesi sono preoccupati del tipo di precedenti che il 
proseguimento dei negoziati sulle regole istituite a Kyoto potrà creare a lungo 
termine. I paesi produttori di energia, l'Indonesia, la Malaysia e le Filippine, sono 
molto interessati a questi problemi e sono stati attivi nel corso dei negoziati. I paesi 
produttori di petrolio hanno anch'essi un interesse fondamentale riguardo ai problemi 
connessi ai cambiamenti climatici. È necessario proseguire un dialogo potenziato, in 
particolare con il Consiglio di cooperazione del Golfo. 
Si deve garantire una maggiore visibilità agli sforzi in corso da parte dell'Unione 
europea, e si debbono esaminare quali ulteriori azioni potrebbero essere attuate nel 
quadro dei meccanismi esistenti, compresa la Banca europea per gli investimenti. 
L'obiettivo consisterebbe nel fornire supporto pubblico alla creazione di capacità tali 
da consentire ai paesi interessati di avvalersi delle opportunità messe a disposizione 
dal meccanismo di sviluppo pulito e dall'attuazione congiunta. Sarà importante 
chiarire che i flussi di aiuti attuali, provenienti dai programmi degli Stati membri o 
dalla Comunità, non vengono deviati per ottenere riduzioni delle emissioni. 
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Si invita il Consiglio ad adottare le priorità definite nel presente documento per 
un rafforzamento del dialogo con i paesi terzi. 
4. PROSSIME TAPPE 
Se si vuole mettere in atto una strategia efficace dell'Unione europea post-Kyoto, 
è necessario che il Consiglio concordi su una serie di elementi elaborati nella presente 
comunicazione. Essi sono elencati qui di seguito. 
Per la messa in opera 
• In primo luogo, un accordo la Comunità e gli Stati membri in merito al processo 
per la definizione di una strategia e ai rispettivi contributi degli Stati membri. In 
una strategia coerente, tulli gli attori debbono essere al corrente delle azioni 
condotte da ciascun altro attore e delle azioni previste. La Commissione richiederà 
formalmente tali informazioni entro la fine di luglio. In termini pratici, gli Stati 
membri debbono informare la Commissione entro la fine dell'anno, in merito alle 
strategie nazionali che intendono mettere in atto per conseguire i rispettivi obiettivi 
di riduzione delle emissioni, e debbono indicare in che misura prevedono un 
contributo da parte delle misure comunitarie. Nel redigere tali informazioni 
ciascuno Stato membro dovrà riportare indicazioni quantitative sull'impatto 
previsto delle misure nazionali e comunitarie sulle proprie emissioni, nonché sullo 
stato di avanzamento delle misure nazionali. 
• Il coordinamento tra le varie formazioni del Consiglio deve essere migliorato ai 
fini di rafforzare il consenso in merito alla necessità di azioni relative ai 
cambiamenti climatici. L'accordo sugli obiettivi di riduzione delle emissioni da 
parte del Consiglio "Ambiente" deve andare di pari passo con l'azione da parte 
degli altri Consigli - Eco fin, 'Trasporti", "Energia" e "Agricoltura". Il Consiglio si 
è dimostrato innovativo organizzando Consigli congiunti e informali dedicati ai 
problemi transettoriali, che tentano di coinvolgere tutti gli attori interessati. Tali 
iniziative a livello di coordinamento delle politiche sono dirette nella giusta 
direzione, ma di solito si concentrano sui principi: resta comunque una generale 
mancanza di coordinamento quando si tratta di tradurre gli impegni politici in 
azioni concrete. 
• L'esigenza di un'integrazione più efficace delle politiche e dello sviluppo di un 
processo interattivo tra le varie formazioni del Consiglio su tale questione è 
riconosciuta dalla Commissione e dagli Stati membri: sono state adottare misure in 
tal senso, a favore di un concetto di "condivisione delle responsabilità". Sulla base 
di una comunicazione della Commissione, il Consiglio europeo di Cardiff 
affronterà in giugno l'esigenza di integrare in modo più efficace le politiche 
ambientali, quali quella relativa al clima, nelle altre politiche. 
34 
• In base a tutti questi elementi, la Commissione intende proporre una strategia più 
completa post-Kyoto nel primo semestre del 1999. 
Una delle priorità è l'adozione e l'attuazione di politiche e misure comunitarie nei 
settori definiti nel presente documento, dato che è necessario che l'Unione europea 
effettui progressi dimostrabili da qui al 2005 e che essa consegua il proprio obiettivo 
tramite politiche e misure interne. I progressi nel settore costituiranno un valido metro 
per misurare i progressi effettuati nell'integrazione delle politiche e del 
coordinamento tra le varie formazioni del Consiglio. Una valutazione di tali progressi 
sarà effettuata nel primo semestre del 1999. 
Per quanto concerne la strategia di negoziato 
Per definire la propria strategia di negoziato in occasione della Quarta conferenza 
delle Parti che si terrà in novembre a Buenos Aires, la Comunità deve concordare, 
dopo la riunione degli organismi affiliati alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite 
sui cambiamenti climatici (UNFCCC) che si terrà a Bonn, una posizione su una serie 
di problemi non ancora risolti, in particolare il problema della flessibilità e della 
partecipazione dei paesi in via di sviluppo. I problemi da risolvere sono la definizione 
di regole rigorose per i meccanismi di flessibilità e la natura del massimale che 
dev'essere fissato per limitare il quantitativo dell'obiettivo di riduzione delle 
emissioni che può essere oggetto di transazioni commerciali. Tali problemi richiedono 
ampie consultazioni subito dopo la riunione a Bonn di giugno, quando le questioni 
saranno state ulteriormente chiarite e si sarà precisata la posizione dei nostri partner 
nei negoziati. La Commissione fornirà gli elementi necessari a coadiuvare tale 
processo. L'obiettivo dovrebbe essere quello di raggiungere una decisione in merito a 
queste questioni in sede del Consiglio "Ambiente" di ottobre. 
Secondo le previsioni, la conferenza di Buenos Aires dovrebbe definire i principi 
generali relativi agli elementi in sospeso, soprattutto riguardo ai meccanismi di 
flessibilità. Ulteriori lavori saranno necessari per rendere operativi questi strumenti. 
Dopo la conferenza di Buenos Aires e a seconda dei risultati raggiunti, la 
Commissione presenterà un documento che esaminerà in modo più dettagliato il 
possibile impiego operativo dei meccanismi di flessibilità nell'Unione europea. 
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ISSN 0254-1505 
COM(98) 353 def. 
DOCUMENTI 
IT 14 12 11 05 
N. di catalogo : CB-C0-98-378-IT-C 
ISBN 92-78-37096-7 
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