Parere in merito alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce una procedura d'informazione reciproca sui provvedimenti nazionali che derogano al principio di libera circolazione delle merci all'interno della Comunità (1) (94/C 195/03)

Il Consiglio, in data 18 gennaio 1994, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 100A del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione « Industria, commercio, artigianato e servizi », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Connellan, in data 15 aprile 1994.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 27 aprile 1994, nel corso della 315a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Con la risoluzione concernente i mezzi per far funzionare il mercato unico (2) il Consiglio si è impegnato a collaborare con tutte le istituzioni comunitarie e con gli Stati membri per far sì che il mercato interno funzioni efficacemente e ad agire con prontezza qualora insorgano nuovi ostacoli che rischino di comprometterne l'unità. In questo spirito il Consiglio ha invitato la Commissione a proporgli le disposizioni pratiche utili a garantire il funzionamento armonioso del mercato unico.

1.2. La proposta, che fa seguito alla comunicazione della Commissione su « la libera circolazione delle merci e la gestione del mutuo riconoscimento delle norme nazionali dopo il 1992 », è diretta specificamente ad istituire una procedura semplice d'informazione reciproca, cui partecipino gli Stati membri e la Commissione, in modo da permettere alla Comunità di gestire in modo trasparente e pragmatico il riconoscimento reciproco delle legislazioni nazionali che non hanno formato oggetto di armonizzazione comunitaria.

1.3. Il Comitato ha tenuto conto dei propri precedenti pareri rispettivamente del 27 maggio 1993 (3), riguardanti il funzionamento del mercato interno della Comunità dopo il 1992 - Azione a seguito della relazione Sutherland, e del 22 settembre 1993 (4), concernente il documento di lavoro della Commissione per un programma strategico sul mercato interno.

1.4. Il Comitato reputa estremamente importante assicurare la trasparenza nel funzionamento del mercato interno ed accoglie positivamente la proposta della Commissione, ritenendola un ulteriore passo verso l'applicazione quanto più coerente possibile delle norme.

2. Considerazioni di carattere generale

2.1. Per la prima volta la Comunità dispone dell'opportunità di esaminare attentamente il contenuto della nuova legislazione sul mercato interno lungo le linee suggerite dal rapporto Sutherland, in base al quale l'analisi della legislazione proposta andrebbe condotta facendo riferimento ai cinque criteri di necessità, efficacia, proporzionalità, coerenza e comunicazione.

2.2. Gli Stati membri possono sostanzialmente derogare al principio della libera circolazione delle merci sulla base dell'articolo 36 del Trattato CEE o se si verifica una delle circostanze particolari meglio definite dalla Corte di Giustizia europea relativamente all'articolo 30. Conformemente all'articolo 36, agli Stati membri è concessa la facoltà di limitare le importazioni provenienti dagli altri paesi della Comunità per motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tra le ragioni di pubblico interesse che possono giustificare le esigenze imperative accettate dalla Corte nel quadro della sua giurisprudenza relativa all'articolo 30 del Trattato vi sono la protezione del consumatore, il miglioramento delle condizioni di lavoro, corrette ragioni di scambio, un controllo fiscale ed una protezione ambientale efficaci. Tali divieti non devono tuttavia costituire un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata del commercio tra gli Stati membri. Inoltre, essi devono essere necessari, ovvero opportuni (vi deve essere un rapporto causale tra la misura adottata e l'obiettivo prefissato) e non deve esistere alcuna alternativa che comporterebbe minori restrizioni alla libera circolazione delle merci. Infine, tali misure devono essere commisurate all'obiettivo prefissato o agli effetti concreti del divieto.

2.3. Necessità

Gli Stati membri hanno attualmente la possibilità di introdurre nuove norme nazionali in base ai criteri definiti al punto 2.2 o di mantenere disposizioni legislative, regolamentari o amministrative anche se esse possono portare ad una restrizione della libera circolazione delle merci. Non sono però obbligati a renderne formalmente nota agli altri Stati membri. È chiaro che sussiste la necessità, da parte degli altri Stati membri, di essere informati circa i motivi, ad esempio quelli menzionati sopra, per i quali vengono poste restrizioni alla libera circolazione.

2.4. Efficacia

La proposta raccomanda agli Stati membri che intendono derogare alla libera circolazione delle merci, di rendere note agli altri Stati membri ed alla Commissione le misure adottate. Secondo il Comitato, tale procedura metterà in evidenza eventuali ostacoli al mercato interno e soddisferà l'auspicato criterio dell'efficacia.

2.5. Proporzionalità

La proposta raccomanda che l'informazione venga trasmessa su scheda in base ad un apposito modulo. Secondo il Comitato, ciò non costituisce alcun inutile aggravio per gli Stati membri e pertanto obbedisce ai criteri di proporzionalità.

2.6. Coerenza

La trasmissione dell'informazione alla Commissione ed agli Stati membri su una scheda consentirà una più agevole individuazione della normativa nazionale in deroga alla libertà di circolazione delle merci e dei prodotti e renderà possibile un controllo più coerente dell'applicazione dei testi, cosa che non sarebbe avvenuta in mancanza di tali nuove disposizioni.

2.7. Comunicazione

Pur se non è espressamente previsto nella proposta di decisione, resta inteso che le informazioni generali riguardanti il numero delle notifiche e la loro natura saranno annualmente pubblicate nella relazione della Commissione sul funzionamento del mercato interno.

Al fine di garantire che il mercato interno funzioni senza intoppi, il Comitato reputa opportuno un più intenso sistema di comunicazioni.

2.8. Sintesi

Il Comitato ritiene che l'attuazione della proposta possa favorire le PMI, per le quali, altrimenti, non sarebbe possibile conoscere le ragioni ed i motivi che limitano l'accesso dei propri prodotti in altri Stati membri. Il Comitato fa osservare che i servizi oggetto di scambio non rientrano nell'ambito della proposta di decisione e raccomanda che una proposta equivalente venga elaborata per tale settore.

3. Considerazioni particolari

3.1. Necessità

3.1.1. Il completamento del mercato interno avvenuto il 31 dicembre 1992 ha soppresso il controllo alle frontiere, facendo aumentare la necessità di un coordinamento politico in tutti i settori che richiedono il mutuo riconoscimento.

3.1.2. Si tratta dei casi particolari non interessati dai progetti di norme tecniche di cui alla Direttiva 83/189/CEE (1) o dalla Decisione 89/45/CEE, in base alle quali un divieto generale viene imposto ad un particolare prodotto se sussistono pericoli per la salute o la sicurezza del consumatore. Numerosi sono i prodotti, come ad esempio i componenti industriali, non interessati da questi due strumenti.

3.1.3. La procedura di notifica che viene proposta avrà l'effetto di rafforzare la fiducia dei consumatori, dei lavoratori e degli imprenditori nel processo legislativo comunitario.

3.2. Efficacia

3.2.1. L'articolo 1 stabilisce che gli Stati membri devono informare la Commissione e gli altri Stati membri della loro decisione di limitare, vietare o ritirare dei prodotti dal mercato.

3.2.2. Al Comitato sta a cuore che non sussistano ambiguità nell'interpretazione delle parole « merci » e « prodotti ». Ambedue i termini sono presenti nell'articolo 1. Si può interpretare la parola « prodotti » in modo da includervi taluni servizie. D'altro canto, in una recente sentenza della Corte di giustizia ha operato un distinguo fra le merci e le condizioni alle quali vengono vendute, vale a dire l'apposizione del marchio o la compravendita in perdita. La Corte ha decretato che talune condizioni di vendita sono al di fuori del campo d'azione dell'articolo 30. Per tale motivo, è di fondamentale importanza che il riferimento alle « merci » e ai « prodotti » nell'articolo venga chiaramente definito senza tuttavia ostacolare l'evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia.

È inoltre fondamentale una chiara definizione della portata della proposta di decisione. Andrebbero presi in considerazione ostacoli alla libera circolazione delle merci che secondo la Corte non ricadono nell'ambito di applicazione dell'articolo 30.

3.2.3. È possibile il rischio che non tutte le misure tese a restringere la libera circolazione delle merci vengano notificate dagli Stati membri. Ciascun individuo e ciascun gruppo ha il diritto di far rilevare alla Commissione restrizioni di mercato; è infatti essenziale che la Commissione disponga di informazioni esaurienti sulle pratiche in atto.

Secondo il Comitato, i singoli imprenditori, consumatori o le singole associazioni dovrebbero essere incoraggiati ad informare la Commissione ogni qualvolta ritengono che gli Stati membri infrangono, con disposizioni legislative o amministrative, il principio della libera circolazione delle merci.

A tale riguardo, gli eurosportelli, ed il CES, hanno un ruolo da svolgere.

3.2.4. Il Comitato propone inoltre di includere l'esame delle misure nazionali che derogano al principio della libera circolazione delle merci all'interno della Comunità nel quadro delle audizioni sul funzionamento del mercato interno, citate nel parere CES del 22 settembre 1993 (1).

3.3. Proporzionalità

3.3.1. L'articolo 4 stabilisce che l'informazione richiesta è costituita:

- da una copia della decisione adottata dall'autorità nazionale competente, e

- da una scheda nella quale sono indicate le informazioni presenti nel modulo

e deve essere inoltrata entro 30 giorni dalla data in cui la decisione dello Stato membro interessato è adottata.

3.3.2. Il Comitato appoggia l'approccio pragmatico in base al quale vengono richieste soltanto le informazioni strettamente necessarie. L'esperienza relativa alle notifiche dei progetti di norme tecniche in applicazione della Direttiva 83/189/CEE dimostra che sono presentate ogni anno dalle 300 alle 400 notifiche. Giacché la proposta di decisione esige la notifica d'eccezioni a un quadro di riferimento armonizzato secondo il disposto dell'articolo 36 del Trattato, ci si potrebbe attendere un numero di notifiche in questo caso leggermente inferiore.

3.3.3. Se è vero che il principio della proporzionalità deve essere rispettato, esso non deve diventare pretesto per incoraggiare la violazione del più ampio principio della libera circolazione delle merci.

Pertanto, andrebbe chiarito che, nel caso in cui gli Stati membri tralascino di applicare le semplici procedure proposte nella decisione in esame, essi saranno citati in giudizio presso la Corte.

3.4. Coerenza

3.4.1. Principale obiettivo della procedura di notifica è garantire l'applicazione del principio del mutuo riconoscimento, fatte salve alcune rare eccezioni, in tutta la Comunità. In tali casi lo Stato membro deve accettare la situazione, comporre le controversie su base bilaterale o richiedere l'intervento delle istituzioni comunitarie. Si raccomanda di stabilire una procedura di conciliazione a livello comunitario.

3.4.2. Lo scopo sarebbe quello di privilegiare delle soluzioni concrete e di risolvere le controversie nel modo più rapido possibile. È fondamentale che la Commissione applichi procedure chiare, semplici, celeri ed efficaci per l'esame delle azioni che necessitano della conciliazione tra gli Stati membri. Una decisione andrebbe raggiunta non oltre sei mesi dalla notifica della deroga da parte dello Stato membro.

3.4.3. I poteri della Commissione in merito derivano dal suo ruolo di guardiano del Trattato, come specificato all'articolo 155. Conformemente alla giurisprudenza della Corte europea di giustizia, la Commissione può, se del caso, avvisare gli Stati membri circa il rischio di una citazione in giudizio presso la Corte in base all'articolo 169.

3.5. Comunicazione

3.5.1. L'articolo 6 stabilisce che lo Stato membro e la Commissione non sono tenuti a divulgare le informazioni che, per loro natura, sono coperte dal segreto professionale, fatta eccezione per i casi riguardanti la sicurezza e la salute.

3.5.2. L'articolo 8 chiede che la Commissione pubblichi una relazione entro due anni dalla pubblicazione della decisione. È ovvio che tale relazione conterrà una valutazione generale dell'impatto di tale decisione.

3.5.3. Il Comitato mette in rilievo la disposizione dell'articolo 8 secondo la quale entro due anni dalla notifica della decisione, la Commissione riferisce al Consiglio ed al Parlamento sul suo funzionamento e propone ogni modifica che reputi opportuna. Il Comitato insiste sulla necessità di essere coinvolto in questa procedura.

3.5.4. Alla relazione annuale sul mercato interno la Commissione affiancherà inoltre una relazione sulle misure nazionali notificate in base alla decisione. Dovrebbe far parte integrante di tale relazione un'analisi degli ostacoli alla libera circolazione delle merci. Il Comitato raccomanda altresì che nelle successive relazioni annuali venga incluso un elenco cumulativo di tutte le misure notificate e tuttora in vigore. In tale contesto è fondamentale che, qualora non sia più in vigore, una deroga notificata venga cancellata dall'elenco.

3.5.5. Il Comitato raccomanda una pubblicazione più regolare, ad esempio trimestrale, da parte della Commissione o degli Stati membri, di tutte le notifiche effettuate in base alla decisione. È essenziale che tali importanti informazioni commerciali vengano rese disponibili agli imprenditori ed ai consumatori quanto prima possibile.

4. Conclusioni

Il Comitato è particolarmente favorevole alla proposta che ritiene colmi un'importante lacuna, garantendo il corretto e trasparente funzionamento del mercato interno. Fatte salve le modifiche proposte, esso è convinto che le procedure di notifica rispondano ai requisiti di necessità, efficacia, proporzionalità, coerenza e comunicazione.

Fatto a Bruxelles, il 27 aprile 1994.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Susanne TIEMANN

(1) GU n. C 18 del 21. 1. 1994, pag. 13.

(2) GU n. C 334 del 18. 12. 1992, pag. 1.

(3) GU n. C 201 del 26. 7. 1993.

(4) GU n. C 304 del 10. 11. 1993.

(5) GU n. L 109 del 26. 4. 1983, pag. 8.

(6) GU n. C 304 del 10. 11. 1993, pag. 10.