sulla situazione del mercato delle banane dell'Unione e sulla situazione dei produttori di banane dell'Unione dopo la scadenza del meccanismo di stabilizzazione per le banane, ivi compresa una valutazione preliminare del funzionamento del "Programme d'Options Spécifiques à l'Eloignement et à l'Insularité" (POSEI) nel preservare la produzione di banane nell'Unione

Le banane dell'America latina entrano invece nel mercato dell'UE attraverso un numero maggiore di Stati membri. Le importazioni sono meno concentrate e nel 2021 i primi tre Stati membri importatori rappresentavano il 55 % delle importazioni totali. In cima alla lista figurano i Paesi Bassi, che hanno aumentato significativamente le loro importazioni nel periodo considerato, soprattutto dalla Costa Rica, dall'Ecuador e da Panama. Segue l'Italia, che ha incrementato le sue importazioni in modo quasi lineare nello stesso periodo, principalmente dall'Ecuador, dalla Colombia e dalla Costa Rica. Il Belgio si colloca al terzo posto ed è uno dei pochi Stati membri che nel 2021 ha importato molto meno rispetto al 2012. È possibile notare un aumento significativo per la Polonia, la quale importa sempre più direttamente, anziché approvvigionarsi dagli Stati membri confinanti (ad esempio la Germania, che di conseguenza registra una tendenza al ribasso dal 2015).

I tre principali esportatori ACP verso l'UE sono la Costa d'Avorio, la Repubblica dominicana e il Camerun, con rispettivamente 0,32, 0,26 e 0,17 milioni di tonnellate esportate nel 2021. Ciò rappresenta circa il 13 % della quota di mercato, a fronte del 9 % nel 2012. L'aumento della quota di mercato dei tre principali esportatori ACP è dovuto principalmente alla Repubblica dominicana (che ha quasi triplicato il volume) e alla Costa d'Avorio (che lo ha raddoppiato). Le esportazioni del Camerun hanno invece oscillato per tutto il periodo, per poi attestarsi nel 2021 soltanto leggermente al di sopra dei livelli del 2012.

Dal 2012 al 2021 l'incremento della domanda dell'UE è stato quindi soddisfatto principalmente grazie all'aumento delle banane importate. Infatti, in termini di volume, la quota di mercato delle banane dell'UE è scesa dal 15 % all'11 %, mentre le banane provenienti dai paesi ACP sono aumentate dal 13 % al 15 % e quelle dai paesi dell'America latina dal 72 % al 74 %. L'evoluzione non è stata lineare: ad esempio la quota di banane latinoamericane, che nel 2020 era del 75 %, è diminuita nel 2021 a causa della riduzione delle importazioni soprattutto da Panama e dal Guatemala.

La produzione dell'UE è rimasta piuttosto stabile dal 2012, oscillando tra 0,6 e 0,7 milioni di tonnellate, sebbene con importanti variazioni regionali. La Martinica e la Guadalupa sono state colpite da eventi climatici avversi e da organismi nocivi per le piante e la loro produzione non si è ripresa completamente dal significativo calo del 2017. Nelle regioni della Spagna e del Portogallo, nonostante le variazioni annuali, la produzione è rimasta stabile o è leggermente aumentata. La maggior parte delle banane dell'UE è consumata fuori dalla regione di produzione. Nel 2021, su circa 638 000 tonnellate prodotte, ne sono state commercializzate in loco solo 62 000. La maggior parte delle banane commercializzate fuori dalla regione di produzione è destinata al territorio continentale del rispettivo paese.

Le banane sono prodotte prevalentemente in Asia, America latina e Africa. L'India e la Cina sono i maggiori paesi produttori, ma la maggior parte della loro produzione è consumata a livello nazionale. Il commercio mondiale delle banane ha registrato un'espansione senza precedenti, dovuta al significativo aumento della domanda totale di importazioni e all'abbondante crescita dell'offerta nei principali paesi esportatori, in particolare Ecuador e Filippine. I maggiori importatori nel 2020 sono stati l'UE (5,2 milioni di tonnellate), gli Stati Uniti (4,2 milioni di tonnellate), la Cina (1,8 milioni di tonnellate), la Federazione russa (1,5 milioni di tonnellate), il Giappone (1,1 milioni di tonnellate) e il Regno Unito (1 milione di tonnellate). Il mercato delle banane ha quindi una dimensione mondiale e una serie di fattori internazionali e nazionali possono influenzare la competitività del settore.

Secondo la FAO le banane sono tra le varietà di frutta maggiormente prodotte, commercializzate e consumate a livello mondiale. Esse svolgono un ruolo significativo in termini di sicurezza alimentare e di occupazione in diversi paesi meno avanzati e con deficit alimentare, dove sono utilizzate come alimento di base per le famiglie locali e come coltura da reddito.

Oltre a questi obblighi di rendiconto, in conformità con la dichiarazione della Commissione allegata ai regolamenti relativi al meccanismo di stabilizzazione per le banane, "[d]opo la scadenza del meccanismo di stabilizzazione per le banane il 31 dicembre 2019, la Commissione valuterà la situazione del mercato delle banane dell'Unione e la situazione dei produttori di banane dell'Unione. La Commissione riferirà le proprie conclusioni al Parlamento europeo e al Consiglio e accluderà una valutazione preliminare del funzionamento del "Programme d'Options Spécifiques à l'Éloignement et l'Insularité" (POSEI) nel preservare la produzione di banane nell'Unione". Il presente documento serve a rispettare tale impegno.

Il quadro normativo relativo all'importazione di banane nell'UE ha subito diverse modifiche negli ultimi 30 anni. Recentemente, fino al 31 dicembre 2019 le importazioni di banane dai paesi dell'America latina sono state soggette a un meccanismo di stabilizzazione per le banane. Tale meccanismo è stato introdotto dall'accordo di libero scambio tra l'UE e la Colombia e il Perù (a cui si è aggiunto l'Ecuador nel 2017) e dall'accordo di associazione UE-America centrale che comprende Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua e Panama come misura di accompagnamento alla progressiva applicazione delle preferenze tariffarie. La Commissione ha riferito regolarmente in merito all'applicazione e all'attuazione degli accordi, anche per quanto riguarda il meccanismo di stabilizzazione per le banane.

I prezzi delle banane hanno mostrato un andamento diverso nel corso del periodo considerato, a seconda dei tre gruppi:

·i prezzi delle banane coltivate nell'UE sono i più alti soprattutto grazie ai prezzi più elevati di Spagna e Portogallo, che negli ultimi 4 anni hanno oscillato tra 0,9 EUR/kg e 1,2 EUR/kg. I prezzi delle banane di produzione francese sono stati significativamente più bassi fluttuando tra 0,5 EUR/kg e 0,6 EUR/kg;

·i prezzi delle banane ACP si collocano tra quelli dell'UE e dei paesi dell'America latina e sono aumentati nel corso del periodo in esame, anche se in misura meno significativa rispetto alle banane di produzione spagnola e con alcune differenze tra i paesi di provenienza. In media i prezzi sono aumentati da 0,66 EUR/kg nel 2012 a 0,75 EUR/kg nel 2021, con picchi più elevati nell'intervallo;

·i prezzi delle banane latinoamericane si sono mantenuti nettamente inferiori, con una tendenza generale alla diminuzione, toccando il livello minimo di 0,57 EUR/kg nel 2021.

Il prezzo medio complessivo delle banane importate (ACP e America latina insieme) è stimato a 0,6 EUR/kg per il 2021, il valore più basso degli ultimi 10 anni e circa il 7 % in meno rispetto al 2020, soprattutto a causa dei prezzi più bassi delle importazioni dai paesi dell'America latina. Anche i prezzi delle banane dell'UE hanno subito un calo nel 2021 rispetto ai livelli record raggiunti nel 2020.

In termini di valore, nel 2021 il mercato delle banane dell'UE valeva secondo le stime 3,6 miliardi di EUR, in crescita del 35 % rispetto al 2012 (2,7 miliardi di EUR). Il calo rispetto al picco raggiunto nel 2020 (stimato in 4 miliardi di EUR) può essere attribuito principalmente a due fattori: al minor volume importato e ai prezzi più bassi delle banane latinoamericane nel 2021. La quota di mercato in termini di valore mostra un quadro diverso rispetto a quello osservato in termini di volume di cui alla sezione 3.1. Infatti, mentre la quota di mercato dei paesi ACP è aumentata significativamente, passando dal 14 % al 18 %, il volume di banane dell'UE è rimasto pressoché stabile attestandosi intorno al 15 % e al 16 % per la maggior parte degli anni, mentre quello dei paesi dell'America latina è sceso al 68 % (dal 70 %). Ciò è dovuto principalmente alla diversa dinamica dei prezzi delle tre provenienze, come descritto sopra.

4.L'accesso al mercato dell'UE e il meccanismo di stabilizzazione per le banane

4.1.Storia dell'accesso al mercato delle banane dell'UE

La produzione e l'importazione di banane sono sempre state una questione delicata sia all'interno che all'esterno dell'UE. La produzione di banane è un settore occupazionale particolarmente cruciale in alcune zone dell'UE (cfr. capitolo 5), ma è anche considerata un'importante fonte di reddito per i paesi ACP. Allo stesso modo, le banane sono anche la varietà di frutta più importante prodotta nell'America latina e garantiscono centinaia di migliaia di posti di lavoro in agricoltora e nell'indotto.

Il commercio delle banane ha dato origine a una delle controversie più lunghe del sistema commerciale multilaterale del XX secolo. Le controversie risalgono al 1992 nell'ambito dell'accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT) e riguardavano nello specifico le relazioni commerciali speciali che l'UE aveva mantenuto con le ex colonie dei suoi Stati membri per quanto riguarda le importazioni di banane. Si è ritenuto che ciò non fosse compatibile con il GATT. Le controversie sono proseguite anche quando nel 1995 il GATT è diventato l'OMC, dando luogo a importanti contenziosi.

Nel 2001 è stata infine concordata una serie di modifiche del regime UE delle banane, con l'obiettivo di equilibrare i vari interessi in gioco, in particolare: 1) definendo un sistema di preferenze compatibile con l'OMC, 2) fornendo un'adeguata protezione alla produzione interna di banane e 3) garantendo un'offerta diversificata di banane al relativo mercato in continua crescita, con prezzi accessibili per i consumatori dell'UE. Il 1º gennaio 2006 è stato quindi introdotto un regime di importazione esclusivamente tariffario, cui si accompagnava una modifica del regime di sostegno ai produttori di banane dell'UE (cfr. sezione 5.1).

Tra il 2002 e il 2006 l'importazione di banane nell'UE avveniva mediante licenze d'importazione distribuite sulla base degli scambi precedenti. A partire dal 2006 sono stati aboliti i principali contingenti tariffari (CT) per i fornitori delle nazioni più favorite (NPF) ed è stato applicato un nuovo dazio pari a 176 EUR/tonnellata. Il CT a favore dei paesi ACP è stato mantenuto fino alla conclusione dei nuovi accordi di partenariato economico (APE). In base a questi accordi i partner non pagano tariffe né dazi su nessuna delle loro esportazioni verso l'UE.

La revisione del regime UE delle banane ha tuttavia portato nuovamente a controversie in sede OMC, che si sono concluse nel dicembre 2009 con l'adozione dell'accordo globale di Ginevra tra i paesi dell'America latina produttori di banane, gli Stati Uniti e l'UE. Tale accordo prevedeva che la tariffa NPF sulle banane diminuisse gradualmente da 176 EUR/tonnellata fino a raggiungere i 114 EUR/tonnellata nel 2017.

Parallelamente nel 2012 si sono conclusi i negoziati per gli accordi commerciali globali con l'America centrale e i paesi della Comunità andina e le disposizioni commerciali degli accordi hanno iniziato ad essere applicate provvisoriamente nel 2013 (per l'Ecuador nel 2017). Gli accordi prevedevano la graduale riduzione tariffaria per le banane fino a raggiungere i 75 EUR/tonnellata nel 2020, accompagnata da una clausola bilaterale di salvaguardia e da un meccanismo di stabilizzazione per garantire una transizione graduale (cfr. sezione 4.2).

Con l'istituzione di questo regime con trattamento tariffario e misure di accompagnamento (invece di una completa liberalizzazione) entrambi gli accordi hanno tenuto conto delle sensibilità dell'UE, in particolare degli interessi delle sue RUP e della vulnerabilità del suo settore delle banane, nonché dell'analogo interesse dei produttori ACP.

Tutti questi cambiamenti hanno consentito all'attuale regime UE di importazione delle banane non solo di trovare il giusto equilibrio tra i suoi diversi obiettivi, ma anche di diventare stabile e ampiamente accettato da tutti i partner commerciali dell'UE.

4.2.Meccanismo di stabilizzazione per le banane

Come accennato, il meccanismo di stabilizzazione per le banane è stato introdotto dagli accordi con i paesi dell'America centrale e della Comunità andina e ha fornito una stabilità aggiuntiva durante la transizione verso una graduale riduzione delle tariffe, la cui applicazione è iniziata nel 2013. Tale meccanismo ha previsto un progressivo aumento annuale dei volumi limite delle importazioni specifici per ciascun paese e una diminuzione del dazio doganale preferenziale comune a tutti i paesi abbinata alla possibilità di sospensione temporanea del dazio doganale preferenziale. La sospensione temporanea non era automatica bensì condizionata alla conclusione di una valutazione delle eventuali perturbazioni del mercato dell'UE.

Durante l'applicazione del meccanismo di stabilizzazione per le banane, la sospensione temporanea del dazio preferenziale non è mai stata applicata. I volumi limite delle importazioni sono stati regolarmente raggiunti solo dai paesi esportatori "più piccoli" (Perù, Guatemala e Nicaragua) con un impatto minore sul mercato dell'UE. La Commissione ha effettuato un'analisi sistematica della situazione e non ha mai riscontrato prove del rischio di perturbazioni, concludendo quindi che non era necessario sospendere temporanemente il dazio preferenziale.

I regolamenti recanti attuazione del meccanismo di stabilizzazione per le banane comprendevano una serie di impegni assunti dalla Commissione per una maggiore e tempestiva trasparenza. Tra questi, l'obbligo di presentare una relazione annuale al Consiglio e al Parlamento europeo sull'applicazione degli accordi e dei regolamenti e una banca dati di sorveglianza delle importazioni che consente di monitorare le importazioni di banane con cadenza settimanale. A partire dal 2017 è stato inoltre istituito un sistema di allarme rapido che impegna la Commissione a informare il Consiglio e il Parlamento europeo quando i volumi delle importazioni raggiungono l'80 % dei livelli limite. Tutti questi impegni sono finalizzati a un attento monitoraggio del mercato delle banane nell'UE. Inoltre è stata effettuata un'ulteriore valutazione della situazione dei produttori UE di banane al 1º gennaio 2019 per decidere se fosse necessaria la richiesta di proroga della validità del meccanismo. La valutazione ha concluso che non si era verificato alcun deterioramento.