Parere del Comitato delle regioni sul tema «PAC e ampliamento verso Est» CdR 239/96 fin



Gazzetta ufficiale n. C 116 del 14/04/1997 pag. 0039



Parere del Comitato delle regioni sul tema «PAC e ampliamento verso Est» (97/C 116/05) IL COMITATO DELLE REGIONI, vista la decisione della Commissione europea del 13 marzo 1996 di consultare il Comitato delle regioni in merito, conformemente all'articolo 198 C, 1° paragrafo del Trattato che istituisce la Commissione europea; vista la propria decisione di incaricare dell'elaborazione del parere la Commissione 2 «Assetto della spazio, agricoltura, caccia, pesca, foreste, mare e montagna»; visto il progetto di parere (CdR 239/96 riv) adottato dalla Commissione 2 il 5 dicembre 1996 (relatore: Bocklet, in collaborazione con i membri del gruppo di lavoro Lafay, Kenyon, van Gelder e Perkkiö, ha adottato il 16 gennaio 1997, nel corso della 16a sessione plenaria del 15 e 16 gennaio 1997, il seguente parere. 1. Introduzione Considerando che la politica comunitaria nel settore agricolo, la politica di mercato e dei prezzi, la politica dei redditi, la politica strutturale orizzontale e regionale, nonché le misure di accompagnamento, si trovano ad affrontare una serie di circostanze, tra cui ad esempio: - la graduale attuazione degli accordi GATT, - l'inizio nel 1998 dei prossimi negoziati OMC intesi ad integrare ulteriormente la PAC nel processo di globalizzazione dei mercati, - l'ampliamento dell'UE ad Est, - la nuova regolamentazione finanziaria dell'UE dopo il 1999, che richiedono decisioni dell'Unione europea nell'assetto futuro della Politica agricola comune; considerando che il Consiglio europeo di Essen aveva sollecitato la Commissione europea a redigere uno studio sulle strategie alternative per lo sviluppo delle relazioni in campo agricolo tra l'Unione europea e i paesi associati in vista di una futura adesione e che la Commissione ha soddisfatto a tale richiesta presentando il documento CSE (95) 607 al Consiglio di Madrid; considerando che le decisioni dei Consigli europei di Essen (dicembre 1994), Cannes (giugno 1995) e Madrid (dicembre 1995) hanno precisato la strategia dell'ampliamento accelerandone pertanto il processo, che la Commissione europea è stata invitata a presentare il proprio parere sulle candidature al fine di poter avviare immediatamente i negoziati al termine della Conferenza intergovernativa 1996/1997; considerando che il Consiglio di Madrid ha richiesto un'analisi del sistema di finanziamento dell'Unione per poter definire un quadro finanziario per il periodo successivo al 1999 che contempli la prospettiva dell'ampliamento; considerando che il Consiglio di Madrid ha richiesto il proseguimento delle riforme della PAC avviate nel 1992, e che la PAC non figura ufficialmente all'ordine del giorno della Conferenza intergovernativa, ma che sembra possibile che possa essere discussa indirettamente nel quadro dei dibattiti sull'ampliamento dell'Unione; considerando che i primi accordi di associazione sono stati sottoscritti già all'inizio del febbraio 1994 con l'Ungheria e la Polonia e che ad essi sono seguiti, all'inizio del febbraio 1995, quelli con la Repubblica Ceca, la Repubblica Slovacca, la Romania e la Bulgaria, nonché, nel giugno 1995, quelli con i tre Stati baltici, e che nel frattempo è stato anche siglato l'accordo di associazione con la Slovenia; considerando che l'apertura ai paesi dell'Europa centrorientale, unitamente alle conseguenze dell'Accordo GATT del 1994 e all'avvio della fase finale della riforma del 1992, influirà sull'agricoltura europea ma anche sulla situazione socioeconomica globale delle regioni rurali della Comunità europea; il Comitato delle regioni ritiene opportuno elaborare, conformemente all'articolo 198C del Trattato CE, un parere in merito allo studio della Commissione sulle strategie alternative per lo sviluppo di relazioni in campo agricolo tra l'UE e i paesi associati in vista di una futura adesione. Detto studio è stato presentato ed illustrato al Comitato delle regioni dal Commissario Fischler in occasione della sessione plenaria del 13 giugno 1996. 2. Contenuto dello studio 2.1. Il documento della Commissione cerca di evidenziare le tematiche principali che in futuro si presenteranno nel settore agricolo e della politica agricola nei paesi dell'Europa centrorientale e nell'Unione europea, nonché di valutare gli effetti di un ampliamento nel quadro della PAC attuale. Vi si abbozza un primo schizzo del futuro sviluppo della PAC e vi si propone una serie di percorsi e di misure volti a migliorare le relazioni in campo agricolo nella fase preparatoria dell'adesione. 2.2. La relazione si apre con una descrizione della situazione attuale nell'UE e nei PECO e con un'analisi delle prospettive fino al 1999. La Commissione presume che, a partire da quel momento, un'ulteriore liberalizzazione degli scambi mondiali eserciterà una nuova pressione sull'agricoltura dell'UE. Nel frattempo, il progresso delle tecniche produttive avrà inoltre neutralizzato gli effetti di contenimento della produzione derivanti dalla riforma della PAC del 1992 e saranno sorti nuovi problemi di eccedenze. Allo stesso tempo, è probabile che i negoziati relativi alle prospettive finanziarie per il bilancio dopo il 2000 siano contraddistinti da accese discussioni interne all'UE sulla ripartizione delle risorse e pertanto sulla quota del bilancio riservata all'agricoltura. 2.3. Da questa analisi introduttiva risulta che sarebbe indispensabile un'ulteriore evoluzione della politica agricola comunitaria, anche se non vi fosse alcun ampliamento verso Est. 2.4. Vengono inoltre delineate tre opzioni per un'eventuale politica agricola comunitaria in vista dell'adesione dei PECO. La prima opzione si basa su un'integrazione dell'agricoltura dei PECO in una PAC immutata. Si calcola che le spese supplementari di bilancio per il FEAOG, nella fase conclusiva dell'adesione, ammonterebbero a circa 12 miliardi di ECU all'anno, compresi tutti gli aiuti diretti e le misure d'accompagnamento. Secondo la Commissione, questa opzione potrebbe determinare un incremento della produzione agricola nei PECO e, di conseguenza, una sovrapproduzione nell'intera UE e problemi economici nei PECO causati dall'aumento dei prezzi al consumo. Il secondo scenario prevede una riforma radicale con l'abolizione completa di tutti i prezzi di sostegno e di tutte le restrizioni alla produzione per lo zucchero, per il latte e per le superfici. I pagamenti compensativi necessari in caso di soppressione del sistema dei contingenti per il latte e lo zucchero, nonché i problemi sociali ed ambientali derivanti dalla trasformazione strutturale forzata del mondo rurale sono considerati talmente gravi che l'opzione viene respinta. La Commissione predilige una terza opzione, quella del cosiddetto «sviluppo ragionevole» dell'attuale politica agricola comunitaria. Essa prevede di mantenere lo sganciamento introdotto nel 1992 tra politica di mercato e politica strutturale e dei redditi. Al momento dell'adesione i prezzi UE sarebbero più bassi e ciò agevolerebbe la prevista integrazione dei PECO, rendendo superflui ulteriori pagamenti compensativi per l'agricoltura di tali paesi. Sarebbe essenziale assicurare più che in passato aiuti diretti alle iniziative di politica sociale ed ambientale. Una politica di questo genere si proporrebbe una migliore integrazione dei servizi per l'ambiente nelle attività agricole, nonché l'istituzione di un contributo finanziario permanente per le forme di sviluppo rurale auspicate dalla società e per la conservazione delle risorse naturali. 2.5. La Commissione riconosce che, pur mantenendo la Comunità una competenza generale, gli Stati membri oppure le regioni dovrebbero poter disporre, nell'attuazione delle decisioni comunitarie, di un margine più ampio. Al posto dei negoziati annui per la fissazione dei prezzi agricoli, tali disposizioni di riferimento dovrebbero essere fissate in programmi pluriennali definiti con una maggiore partecipazione del Parlamento europeo. Complessivamente questo sistema di politica agricola comunitaria corrisponderebbe all'attuale politica strutturale dell'UE con piani quinquennali ed un'attuazione dei programmi affidata in gran parte agli Stati membri o alle regioni. 2.6. Fino al momento dell'adesione la Commissione propone, analogamente alle iniziative prese per quella del Portogallo, un programma per l'ammodernamento del settore agricolo nei PECO e aiuti per la riforma dell'industria alimentare. Non vengono meglio specificati i costi ed il finanziamento degli aiuti precedenti all'adesione. 3. Gli effetti regionali dell'ampliamento dell'accesso al mercato 3.1. Con l'adesione dei Paesi dell'Europa centrale ed orientale, il potenziale produttivo comunitario nel settore agricolo aumenta del 50 % rispetto allo statu quo. Vi si contrappone un incremento della popolazione pari a solo il 29 %. Anche se i risultati di uno studio differenziato dei singoli prodotti sono diversi tra loro, rimane evidente che complessivamente nell'ambito comunitario si registra la crescita di un potenziale eccedentario, che potrebbe avere ripercussioni soprattutto nell'ambito delle colture estensive. Queste perturbazioni del mercato potrebbero risultare particolarmente gravi per le regioni la cui economia si basa sulla produzione di prodotti sensibili. 3.2. Per quanto riguarda l'importanza degli scambi nella transizione dei Paesi dell'Europa centrale e orientale dall'economia pianificata a quella di mercato, gli accordi di associazione offrono ampie possibilità di realizzare una progressiva apertura dei mercati. Si tratta di giungere ad una situazione di libero scambio con l'Unione europea in un periodo di tempo ben definito e di inserire gli Stati associati nel vasto mercato interno. A tal fine gli accordi prevedono concessioni commerciali reciproche dirette a tener conto delle eventuali perturbazioni dei mercati dovute all'importazione di prodotti sensibili sia che si tratti di prodotti agricoli o, ad esempio, tessili. 3.3. Ciononostante permane un notevole divario tra il settore industriale e quello agricolo. L'obiettivo prioritario è quello di realizzare progressivamente entro 10 anni una zona di libero scambio. A tale proposito occorre osservare che la bilancia commerciale tra l'UE a 12 ed i 10 PECO è passata da un saldo negativo di 879 MECU nel 1989, prima della conclusione degli accordi di associazione, ad un saldo positivo per l'UE pari a 903 MECU nel 1994. Le esportazioni dell'UE sono quasi triplicate in quest'arco di tempo, mentre le importazioni hanno registrato un incremento del 15 % soltanto. L'Ungheria è l'unico paese le cui esportazioni nella Comunità continuano a superare nettamente le importazioni. 3.4. Ora i PECO possono esportare liberamente i loro prodotti industriali nell'Unione europea. In compenso, gli ostacoli commerciali dei PECO vengono costantemente ridotti. 3.5. Per quanto riguarda il settore agricolo, non si è fissato alcun obiettivo di libero scambio. Gli accordi prevedono solamente l'introduzione di concessioni tariffarie per un periodo di 5 anni in base al principio dell'asimmetria. Ciò significa che l'Unione abolirà le restrizioni commerciali più ampiamente e rapidamente dei propri partner. Gli accordi stabiliscono che le concessioni della Comunità vengano accordate sotto forma di numerosi contingenti tariffari con una riduzione progressiva dei dazi nell'ordine del 20 %-60 %. Dal luglio 1995 è possibile una riduzione all'interno dei contingenti fino all'80 %. I contingenti vengono fissati in funzione dei prodotti, basandosi sugli scambi commerciali registrati tra gli anni 1986 e 1990. Si prevede che i contingenti saliranno in media del 10 % all'anno durante i primi 5 anni dall'entrata in vigore degli accordi. I dazi per determinati prodotti sono stati ridotti senza alcuna restrizione quantitativa. 3.6. I PECO concedono dazi preferenziali che per lo più vengono progressivamente ridotti. In seguito agli accordi GATT, i dazi per una serie di prodotti sono attualmente più elevati rispetto al passato, per cui questi paesi applicano le vecchie tariffe doganali previste dagli accordi di associazione sia per i contingenti che per le concessioni doganali illimitate. L'adeguamento di tali accordi di associazione costituisce uno dei temi principali della strategia di preadesione. Vi si prevede espressamente la possibilità di accordare nuove concessioni. Vista la tendenza ad un saldo negativo della bilancia commerciale UE, i PECO hanno ottenuto un crescente ampliamento dei contingenti. Nel dicembre 1994 la Commissione ha proposto al Consiglio di aumentare i contingenti complessivamente del 10 % all'anno. Il Consiglio ha respinto la proposta ed ha approvato solo un incremento annuo del 5 %. Questo margine di incremento non si applica a prodotti sensibili quali bovini vivi, pecore e capre vive, fragole, cipolle e prodotti trasformati ottenuti dalla lavorazione dei pomodori. 3.7. In tal modo il Consiglio si è assicurato in primo luogo che le regioni la cui produzione è incentrata su questi settori non subissero perturbazioni legate alla concorrenza dei prodotti provenienti dai PECO. Attualmente la Commissione si prefigge di compiere ulteriori passi avanti, come ha illustrato nel documento sulla strategia agricola. Intende proporre nuovi aumenti dei contingenti e la possibilità di trasferire quote da un PECO all'altro. Contemporaneamente prevede una riduzione dei prezzi di importazione per determinati contingenti relativi a frutta e verdura. Una tale linea d'intervento potrebbe creare grosse difficoltà per la produzione di frutta e verdura nell'Europa meridionale, ma anche in Stati quali la Germania o l'Olanda, dato che con l'attuale livello dei prezzi già piccole quantità aggiuntive possono provocare gravi effetti destabilizzanti per il mercato interno. 3.8. D'altro canto è necessario tenere accuratamente sotto controllo il flusso di merci dall'Unione nei PECO e soprattutto il livello raggiunto al momento dell'adesione. I negoziati con i paesi terzi nel quadro dell'OMC potrebbero eventualmente risultare più semplici. 3.9. Si raccomanda di gestire gli scambi commerciali in modo tale che rimangano nell'ambito degli accordi di associazione. 3.10. I PECO non introdurranno alcun contingente GATT/OMC, ovvero un numero assai ridotto, per esportazioni sovvenzionate. Ciò può provocare nuove pressioni a favore di un adeguamento dei contingenti per le esportazioni sovvenzionate, nonostante le previsioni relativamente favorevoli riguardo allo sbocco sui mercati dei paesi terzi di cereali, carne suina, pollame e uova. Tali pressioni verrebbero rafforzate da una maggiore liberalizzazione dello scambio dei prodotti agricoli derivante da futuri negoziati OMC. 4. Decentramento della politica agricola 4.1. Le considerazioni espresse nello studio sulle strategie per una politica rurale integrata portano avanti lo sviluppo positivo che caratterizza la politica regionale comunitaria sin dalla riforma dei Fondi strutturali; sono idonee a conferire a tale politica, nella sua attuazione, una nuova dimensione, contraddistinta dalla efficiente partecipazione delle regioni alla sua impostazione. 4.2. In particolare, un contributo in tal senso può provenire anche dalla radicale semplificazione delle disposizioni e delle procedure menzionata nel documento, come pure da una maggiore flessibilità nell'applicazione. Un aspetto nuovo e assai positivo è costituito dal riconoscimento del fatto «che si debba lasciare una maggiore libertà d'azione agli Stati membri e/o alle autorità regionali. In tale contesto potrebbe essere utile una più chiara distinzione tra politica di mercato e aiuti al reddito». 4.3. Nonostante questa constatazione corretta, non se ne traggono le dovute conclusioni politiche e in materia di competenza giuridica. La proposta della Commissione, per cui le disposizioni a livello UE devono limitarsi all'emanazione di norme quadro, alla fissazione di obiettivi comuni ed alla definizione di un minimo necessario di regole comuni, si prefigge l'indispensabile decentramento della PAC, lasciando tuttavia aperta la configurazione politica e giuridica di questa opzione. 4.4. Sarebbe tuttavia necessario che la Commissione si pronunciasse in proposito, affinché l'articolo 3B, introdotto nel Trattato a Maastricht e relativo al principio di sussidiarietà, sia valido anche nel Titolo II del Trattato concernente l'agricoltura, nel rispetto del principio della solidarietà finanziaria. L'applicazione dell'Articolo 3B nel diritto agrario non si può limitare agli aspetti relativi alla semplificazione tecnica e alla codificazione della legislazione. 4.5. In una Comunità estesa anche ai PECO, il margine di variazione delle forme di gestione agricola si amplia nuovamente ed in misura rilevante. Ciò riguarda soprattutto le strutture e le forme giuridiche delle aziende. Aziende assai grandi, a conduzione industriale, gestiranno una grossa quota della produzione. Tradizioni, capacità e strutture amministrative diverse pregiudicheranno l'attuazione uniforme sin nei dettagli dei regolamenti centrali, sino a renderla semplicemente impossibile. 4.6. La domanda chiave che sorge pertanto nel quadro della politica agricola è la seguente: i pagamenti compensativi accordati nell'ambito della riforma della politica agricola comune devono essere di competenza della Comunità oppure dovrebbero piuttosto rientrare tra le competenze degli Stati membri? 4.7. Con l'introduzione del sistema di ristorno e dei compensi per i servizi a favore dell'ambiente, la politica agricola comune, ha subito un mutamento decisivo, acquisendo una nuova dimensione qualitativa le cui radici nella politica strutturale risalgono alla cosiddetta direttiva sull'agricoltura di montagna del 1975. 4.8. L'ampliamento della Comunità esige in quest'ambito differenziazioni di portata più ampia, che tengano anche conto della situazione delle strutture agrarie, del livello dei costi e del tenore di vita nelle singole aree. Se questa esigenza non fosse rispettata, l'equiparazione formale di tutti questi fattori provocherebbe disparità ancora maggiori di quelle attuali e notevoli distorsioni della concorrenza. 4.9. Nel corso della discussione si ripresenta continuamente il problema della fattibilità di un approccio decentrato. Il Comitato delle regioni vorrebbe pertanto dimostrare che esiste già un modello affermato. Per quanto riguarda gli obiettivi dei fondi strutturali e l'attuazione del Regolamento (CEE) n. 2078/92, le disposizioni sono già concepite secondo un approccio dal basso. Questo principio si è affermato nella politica regionale comunitaria sin dal 1988, e gli strumenti sono stati sperimentati e adattati a esperienze effettive. A seconda dell'assetto costituzionale, gli Stati membri o le regioni dovrebbero allora elaborare anche per il settore agricolo quadri di sostegno pluriennali analoghi a quelli già previsti dagli obiettivi dei fondi strutturali. Una legislazione quadro evolutiva forse permetterebbe di risolvere l'annosa divaricazione presente nel settore agricolo tra l'equilibrio del mercato e la sicurezza del reddito. Con la riforma agricola comunitaria si è tentato di attenuare tale conflitto introducendo pagamenti diretti complementari in importanti organizzazioni di mercato. Tale orientamento corrisponde anche alla dichiarazione finale della Conferenza europea sullo sviluppo rurale, elaborata il 9 novembre 1996 a Cork, che formula l'obiettivo di una politica integrata per le zone rurali nel loro complesso, basata su un approccio decentrato conforme al principio di sussidiarietà. 5. Il proseguimento dei negoziati OMC 5.1. Per quanto concerne questo tema, il Comitato rimanda alle osservazioni formulate nel parere sulle conseguenze regionali della riforma della politica agricola comune, in cui sottolineava in particolare che il livello di protezione esterna, anche dopo la tariffazione e la riduzione dei dazi doganali, dovrà rimanere sufficientemente elevato. 5.2. Già oggi è abbastanza reale il rischio che la residua protezione esterna del settore agricolo venga erosa dalla conclusione di Accordi di libero scambio, tra cui quelli preparatori all'adesione dei PECO, poiché i criteri fissati dall'OMC per il riconoscimento delle zone di libero scambio sono più rigidi (deroghe dalla clausola della nazione più favorita). In futuro quindi non sarà più così facile stralciare settori essenziali, per esempio quello agricolo, dall'ambito degli Accordi di libero scambio conformi ai criteri dell'OMC. Nel caso che, una volta esaminato un Accordo di libero scambio, il gruppo di lavoro dell'OMC non lo dichiari all'unanimità conforme al GATT, esiste il rischio che altri Stati membri dell'OMC, in virtù della clausola della nazione più favorita, pretendano di essere ammessi al libero scambio nel settore agricolo. 5.3. La clausola di pace contenuta nel vigente Accordo GATT assicura che l'Unione continuerà a versare gli importi compensativi concordati nel 1992 nel quadro della riforma della PAC fino alla campagna agricola 2003/2004. È però prevedibile che dal 1999 in poi la politica agricola comune sia nuovamente soggetta alla pressione di una tornata negoziale dell'OMC, che si tradurrà in particolare nella richiesta di ridurre ulteriormente il livello di sostegno interno, la protezione esterna e le sovvenzioni all'esportazione. Tali richieste non devono portare ad una riforma radicale della politica agricola comune come quella illustrata nell'opzione 2 del documento sulla strategia agricola elaborato dalla Commissione. Oltre ai problemi finanziari, è probabile che l'estensione ai PECO del regime attuale della PAC senza adeguamenti, prospettata nell'opzione 1, comporti problemi ragguardevoli anche in relazione ai negoziati OMC. 5.4. L'opzione 3, che consiste nel proseguimento di uno sviluppo ragionevole, caratterizzato da un maggior sforzo di decentramento, del regime attuale della PAC, sembra una via percorribile. Tale opzione permetterebbe agli Stati membri e alle regioni di rafforzare la propria competitività agricola tramite progetti ad hoc destinati a una regione determinata affrontando nel contempo, nella misura del necessario, le questioni ecologiche. 5.5. Non si capisce quindi perché la Commissione includa a priori tra le sue proposte l'ulteriore riduzione del sostegno ai prezzi. Una proposta del genere tra l'altro non si giustifica neanche in base all'articolo 20 dell'Accordo sull'agricoltura compreso nel GATT. Prima di adottare una proposta del genere è necessario esaminare con attenzione le ripercussioni sul commercio agricolo mondiale degli impegni di riduzione già assunti, nonché analizzare a fondo la situazione che si creerebbe a livello di offerta e di domanda sul mercato mondiale dei prodotti in esame. Prospettando in anticipo, come fa il documento citato, l'opzione di una riduzione del sostegno, si rischia di pregiudicare la posizione negoziale dell'Unione nelle future trattative in ambito OMC. 5.6. In America il «farm bill» determina il passaggio da un regime basato su quadri di sostegno a misure dette «green box», indipendenti dalle quantità prodotte. All'interno dell'OMC ciò potrebbe dar luogo ad una preferenza per questo tipo di misure, che renderebbe meno probabile il rinnovo delle misure dette «blue box», tra cui vanno compresi anche gli importi compensativi dei prezzi. Alla scadenza del termine previsto dalla clausola della pace, potrebbe essere opportuno orientare più decisamente il sostegno interno dell'UE verso misure del tipo «green box». 6. Il finanziamento della politica agricola comune 6.1. Per quanto riguarda l'evoluzione del finanziamento della politica agricola comune, le osservazioni della Commissione nello studio citato rimangono relativamente vaghe, ad eccezione della stima del fabbisogno finanziario supplementare legato all'adesione dei PECO. 6.2. Attualmente la materia è disciplinata dalle Conclusioni del Consiglio europeo di Edimburgo. La decisione sulle risorse proprie prevede l'innalzamento del loro tetto massimo per gradi successivi dall'1,20 % (1994) all'1,27 % (1999) del PNL. Attualmente lo 0,01 % del PNL corrisponde a circa 680 milioni di ECU. 6.3. Nella prospettiva dell'Unione monetaria in tutti gli Stati membri, ma in particolare in quelli che sono creditori netti nei confronti dell'Unione, si sta seguendo una rigida politica di risparmio, che non lascia prevedere incrementi del tetto massimo delle risorse proprie neanche dopo il 1999. 6.4. Le Conclusioni del Consiglio europeo di Edimburgo dispongono che i fondi strutturali siano concentrati in primo luogo nelle zone in ritardo di sviluppo comprese nell'obiettivo n. 1. Nel 1999 oltre il 70 % di tali fondi sarà destinato alle regioni dell'obiettivo 1. 6.5. Riguardo alle spese finanziate dalla sezione «garanzia» del FEAOG, dal 1988 la linea direttrice agricola limita il ritmo annuale di aumento al 74 % del tasso di crescita del PNL in termini reali e al tasso d'inflazione medio dell'UE. La stima delle spese finanziate dal FEAOG-garanzia per il 1996 corrisponde alla linea direttrice agricola: 40,828 miliardi di ECU. Rimane da vedere se alla fine dell'anno le spese risulteranno ancora una volta inferiori alla linea direttrice grazie all'andamento favorevole dei prezzi sui mercati mondiali, soprattutto di quelli dei cereali, o se invece torneranno a scontare l'effetto delle misure eccezionali adottate per la lotta all'encefalopatia spongiforme bovina. Negli esercizi 1994 e 1995 le spese sono rimaste al di sotto della linea direttrice di circa 3 miliardi di ECU. L'ambito delle spese future finanziate dal FEAOG-garanzia dipende in prevalenza da fattori congiunturali e politici. Oggi è evidente il tentativo della Commissione di stabilizzare per quanto possibile tali spese. Incrementi di spesa sono da prevedere soprattutto nell'ambito delle misure di accompagnamento e dell'imminente riforma di altre organizzazioni di mercato. È necessario conoscere il possibile quadro di riferimento per l'aumento della linea direttrice agricola al fine di compensare le maggiori spese di cui sopra e anche le minori entrate ricavate dai fondi disponibili all'atto della liquidazione dei conti. 6.6. Non si può escludere inoltre che dopo il 1996 il FEAOG-garanzia debba finanziare altre misure. I candidati più probabili al passaggio alla sezione «garanzia» sono le misure del settore veterinario e quelle rientranti nell'obiettivo 5 a). 6.7. Nell'ipotesi che, in caso di allargamento ad est dopo il 2000, l'acquis communautaire venga recepito dai paesi candidati all'adesione, la Commissione stima l'onere supplementare che ne risulterebbe per il bilancio comunitario a circa 12 miliardi di ECU all'anno. Supponendo che il contributo dei PECO al bilancio comunitario corrisponda alla decisione summenzionata sulle risorse proprie, esso equivarrà al massimo al 4 % appena del bilancio. Ciò significa che la stragrande maggioranza delle spese agricole, ma anche di quelle strutturali, dovrà essere finanziata mediante trasferimenti netti da parte degli Stati membri dell'UE a 15. 6.8. Per questo motivo è necessario in futuro sottoporre la distribuzione dei fondi ad un'efficace disciplina delle spese e ad un esame di equità basato più che in passato sulla capacità dei singoli Stati membri. 7. Il parere del Comitato delle regioni Il Comitato delle regioni: 7.1. sostiene in linea di principio la Commissione europea nel suo sforzo di elaborare strategie per un'integrazione per quanto possibile senza attriti dei PECO nell'Unione europea. Con il suo documento sulla strategia agricola la Commissione ha dato indicazioni importanti per la politica agricola del futuro e ha dato il via ad un ampio dibattito che il Comitato, con questo primo parere, desidera stimolare ulteriormente esponendo il punto di vista delle regioni; 7.2. constata che, nel momento in cui viene avviato il processo di allargamento ad est, in molte regioni europee l'agricoltura della Comunità presenta ancora una difficile situazione sotto il profilo del reddito, che accelera sensibilmente il processo di adeguamento strutturale; 7.3. constata che: - la riforma della politica agricola comune, - una politica dei prezzi restrittiva in una serie di segmenti di mercato non ancora riformati e - l'attuazione degli accordi GATT hanno imposto pesanti vincoli che aggravano ulteriormente la situazione; 7.4. in questo senso, prima di qualsiasi modifica della PAC è essenziale procedere ad un'accurata analisi delle conseguenze dell'applicazione della riforma della PAC del 1992 e portare a termine le riforme delle OCM nei settori non ancora riformati, conformemente agli orientamenti del 1992 e alle conclusioni del Consiglio «Jumbo» del 1993; 7.5. prima che vengano negoziati altri provvedimenti di riforma, chiede un'analisi dettagliata delle conseguenze sugli scambi agricoli mondiali degli impegni di riduzione assunti e delle esperienze acquisite nella loro applicazione; 7.6. data l'estrema sensibilità del settore agricolo sotto il profilo economico e sociale, chiede inoltre che tutte le decisioni in materia, specie nell'ambito dell'ampliamento, siano corroborate da una precisazione preliminare del futuro quadro finanziario della Comunità, che corrisponde all'1,27 % del PIL; 7.7. Il Comitato è favorevole alla realizzazione della riforma agricola allo scopo di contribuire ad assicurare uno sviluppo più favorevole in campo ambientale, agricolo, economico, rurale, politico e sociale nonché uno sviluppo sostenibile garantendo la salvaguardia dei livelli delle quote produttive; 7.8. sottolinea espressamente la dimensione politica dell'introduzione dell'economia di mercato nei PECO, la sua importanza per il risanamento socioeconomico di tali paesi e il ruolo fondamentale dell'agricoltura in tale processo; 7.9. rileva inoltre che l'eterogeneità della situazione agricola nei vari Stati membri giustifica un approccio differenziato, prudente e accorto dei negoziati in vista dell'ampliamento. La definizione delle misure e dei periodi di preadesione deve tener conto della situazione concreta di ciascun paese associato; 7.10. sostiene la strategia della Commissione consistente nel concedere ai PECO in primo luogo aiuti allo sviluppo strutturale, volti a fornire all'agricoltura di tali paesi una reale opportunità di sviluppo, ma ricorda che tali aiuti non devono creare una sovraccapacità produttiva che non ha possibilità di smercio; 7.11. chiede con forza che sia i PECO sia gli Stati membri dell'UE si preparino al mercato agricolo comune allargato per evitare scompensi economici e sociali; 7.12. ritiene adeguato l'approccio secondo cui i PECO devono decidere autonomamente la destinazione dei fondi comunitari concessi loro, anche per il suo valore esemplare per la futura politica dell'Europa a 15 in materia di strutture agrarie, ambiente e redditi; tale possibilità decisionale a livello nazionale e regionale deve tuttavia essere soggetta a tutte le normative quadro europee vincolanti, essere esercitata con procedure trasparenti ed escludere abusi. Essa non deve mettere in discussione il mercato comune e deve essere applicata salvaguardando gli obiettivi della politica comune di mercato e dei prezzi; 7.13. chiede che all'agricoltura dell'UE (compresi i PECO) vengano concesse maggiori opportunità di beneficiare, nel rispetto delle norme internazionali (GATT), degli sviluppi positivi della domanda in atto sul mercato mondiale in diversi segmenti produttivi, al fine di prevenire eventuali perturbazioni del mercato interno dovute all'espansione del potenziale produttivo dei PECO; 7.14. sollecita una chiara priorità per le esigenze ambientali e chiede che si insista maggiormente sulla funzione polivalente del settore agricolo, soprattutto considerando che il minore sostegno ai prezzi contribuisce tendenzialmente a concentrare la produzione in un ristretto numero di località che offrono condizioni favorevoli; 7.15. chiede altresì d'ora in avanti di indirizzare le politiche dei prezzi e di mercato nel senso dell'equilibrio dei mercati, al fine di garantire il livello dei prezzi, e di integrarle in modo permanente con una politica dei redditi mirata; 7.16. chiede che le competenze esistenti in materia di politica agricola tengano conto maggiormente del principio di sussidiarietà e, se necessario, che siano ripartite tra i vari livelli comunitari e statali, dando priorità al livello nazionale ove esso abbia la capacità di dare una soluzione adeguata ai problemi; non si deve però arrivare ad una rinazionalizzazione della politica agricola comune; va incoraggiata la consultazione con i poteri locali e regionali nel processo di definizione di strategie di sviluppo rurale; 7.17. per motivi di semplificazione e in uno spirito di partenariato, chiede che la competenza dell'Unione in materia di politica delle strutture agricole si limiti ad una normativa quadro e che la sua partecipazione finanziaria, nel rispetto del principio della concentrazione sottolineato a Cork, sia diretta al rafforzamento delle regioni e degli Stati membri; 7.18. chiede di attribuire agli Stati membri o eventualmente alle regioni, in funzione del loro assetto costituzionale, la definizione dei trasferimenti diretti destinati a garantire i redditi, a proteggere l'ambiente, a conseguire uno sviluppo sostenibile, a migliorare la strutture agricole e a controbilanciare le fluttuazioni valutarie, insieme con le risorse finanziarie, sempre nel rispetto del quadro legislativo comune e degli obiettivi della politica agricola comune; 7.19. chiede di sviluppare il quadro legislativo comune per rispondere meglio ai criteri tecnici e organizzativi e di lasciare agli Stati membri e alle regioni, l'impostazione dei sistemi d'attuazione; 7.20. chiede di modificare il complesso della normativa agricola dell'UE in modo che sia conforme agli accordi GATT e consenta un'apertura dell'Unione ad est senza che venga compromessa l'efficienza delle piccole strutture agricole a gestione familiare. In tale contesto il sostegno deve essere finalizzato ad ottenere un'agricoltura competitiva, incentrata sull'azienda agricola familiare, e strutturato in funzione delle dimensioni aziendali; 7.21. Secondo le intenzioni espresse nella Conferenza di Cork, chiede di consolidare ulteriormente l'obiettivo strutturale dello sviluppo e della diversificazione dell'economia rurale e di tenerne conto in occasione dell'imminente riforma dei fondi strutturali; 7.22. rifiuta una riforma radicale volta alla «piena liberalizzazione» del mercato agricolo e ne sottolinea con forza le conseguenze negative per le zone agricole svantaggiate e le regioni rurali già afflitte da una forte emigrazione; 7.23. ritiene necessario differenziare il sostegno destinato alle grandi aziende agricole da quello fornito alle piccole aziende a gestione familiare, al fine di remunerare adeguatamente, nonostante la scarsità di risorse finanziarie, i servizi essenziali che queste ultime rendono alla società nelle zone rurali, in particolare curando il paesaggio creato dall'attività dell'uomo, preservando le risorse naturali, conservando gli spazi ricreativi e turistici, salvaguardando la cultura rurale e facendo da contrappeso al processo di urbanizzazione nei 15 Stati membri dell'Unione e nei Paesi dell'Europa centrale ed orientale, e ciò nonostante le scarse risorse finanziarie disponibili. Una nuova riforma della PAC in vista dell'ampliamento verso est e dei futuri negoziati in seno all'OMC deve contribuire alla coesione economica, sociale e territoriale dell'Unione europea; 7.24. è dell'opinione che, nel quadro dei futuri negoziati OMC, occorra porre l'accento, tra le altre cose, sullo sviluppo degli aiuti del tipo «green box», nell'elaborazione dei quali dovranno trovar spazio, oltre agli aspetti ecologici, anche: - la remunerazione delle prestazioni del settore agricolo per le quali non esiste un mercato ma che sono di fondamentale importanza per la società e l'ambiente rurale; - le misure dirette ad evitare l'abbandono della coltivazione nelle zone svantaggiate e - la situazione strutturale; 7.25. ritiene opportuno che si verifichi se, sotto il profilo della semplificazione amministrativa e della riduzione del rischio legato all'imputazione, sia utile accorpare i premi legati al numero di capi in importi compensativi riferiti alla superficie e includerli nel regime dei premi legati alla superficie. A lungo termine si potrebbe inoltre verificare fino a che punto e a quali condizioni i trasferimenti alle persone possano essere un idoneo strumento di politica agrari; 7.26. chiede che ancor prima della realizzazione dell'ampliamento a est, si garantisca e si sviluppi in maniera vincolante il sostegno nelle regioni di montagna, nelle altre regioni svantaggiate come pure nelle regioni minori, che sono tutte regolate dai criteri della Direttiva 75/268/CEE (), al fine di assicurare in maniera durevole l'esistenza di un'agricoltura multifunzionale in montagna e dell'agricoltura in genere nelle altre zone periferiche svantaggiate; 7.27. chiede che si porti avanti l'appoggio alla ristrutturazione dei PECO, nel senso di una produzione compatibile con l'ambiente e dell'impiego e della produzione di fonti d'energia rinnovabili, già prima dell'effettiva adesione; 7.28. chiede che vengano disciplinati a livello comunitario i settori della politica agricola comune nei quali ciò risulti necessario per evitare squilibri sul mercato e discriminazioni, quali: la protezione sanitaria e dei consumatori, la protezione degli animali e la normativa sulla prevenzione delle epidemie, la tutela dell'origine, le regole per la commercializzazione e la tutela nei confronti dei paesi terzi. Bruxelles, 16 gennaio 1997. Il Presidente del Comitato delle regioni Pasqual MARAGALL i MIRA () GU n. L 128 del 19. 51. 1975, pag. 1.