Relazione speciale n. 5/2001

relativa ai fondi di contropartita del sostegno all'adeguamento strutturale destinato ad aiuti di bilancio (settimo ed ottavo FES), corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2001/C 257/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

ABBREVIAZIONI UTILIZZATE

ACP Paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico firmatari della convenzione di Lomé

DSRP Documento strategico per la riduzione della povertà

FASR Sistema di adeguamento strutturale rafforzato

FCFA Franco della Comunità finanziaria africana

FES Fondi europei di sviluppo

FMI Fondo monetario internazionale

FRPC Sistema per la riduzione della povertà e per la crescita

PPTE Paesi poveri fortemente indebitati

SCR Servizio comune delle relazioni esterne

Stabex Sistema di stabilizzazione dei proventi da esportazione previsto dalla convenzione di Lomé

Sysmin Sistema speciale di finanziamento per i prodotti minerari

TOFE Tabella delle operazioni finanziarie dello Stato

UEMOA Unione economica e monetaria dell'Africa occidentale

Riferimenti utilizzati

COM(2000) 58 def. Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 4 febbraio 2000: sostegno della Comunità ai programmi di riforme economiche e all'adeguamento strutturale - bilancio e prospettive.

SINTESI

I. La Corte ha esaminato la sorveglianza esercitata dalla Commissione sull'utilizzo dei fondi di contropartita provenienti dal sostegno dei FES all'adeguamento strutturale dei paesi ACP, e non sui programmi stessi di adeguamento strutturale. Il controllo è stato svolto principalmente su 23 convenzioni di finanziamento concluse fra il 1994 ed il 1999 con otto paesi ACP. La parte più importante di questo sostegno ha assunto la forma di aiuti diretti al bilancio degli Stati beneficiari, aiuti che sono stati erogati e controllati attenendosi non alle procedure FES, ma alle procedure nazionali applicate alla spesa pubblica dei paesi ACP.

II. Le osservazioni sulla gestione della Commissione riguardano l'ambito delle spese di bilancio mirate, la messa a disposizione dei fondi, il ricorso all'assistenza tecnica ed agli audit, nonché l'organizzazione amministrativa dei suoi servizi. Alcune deficienze constatate in questi diversi settori confermano quanto sia importante per la Commissione seguire più da vicino la qualità della gestione delle finanze pubbliche negli Stati beneficiari, il volume e la regolarità delle spese nei settori sociali, nonché la ridefinizione dei programmi, in coordinamento con tutte le parti interessate, ai fini di una diminuzione effettiva della povertà nei paesi beneficiari.

III. Sul controllo delle spese mirate dal sostegno dei FES ha inciso il fatto che la Commissione si preoccupava di sostenere la bilancia dei pagamenti contemporaneamente ai settori prioritari, in specie quelli sociali tramite un rifinanziamento delle spese. Questo controllo non sempre è stato efficace, poiché i dati sull'esecuzione reale dei bilanci erano in certi casi inesistenti od inesatti. L'assistenza tecnica è stata sottoutilizzata. La sorveglianza della qualità e della regolarità delle spese, elemento chiave per il miglioramento dei servizi sociali, è stata tardiva. Dal 1998 la Commissione ha meglio predisposto gli audit dei programmi. Le irregolarità constatate non hanno dato luogo a rimborsi alla tesoreria del FES, ma, in diversi casi, i nuovi aiuti sono stati sospesi in attesa di misure correttive.

IV. Date le deficienze delle procedure nazionali di esecuzione e di controllo della spesa pubblica, è irrealistico pensare che nei settori prioritari degli Stati beneficiari le spese saranno sempre erogate in modo regolare ed avranno un effetto reale sul livello e sulla qualità dei servizi sociali. Le riforme avviate da questi paesi nel settore della gestione delle finanze pubbliche sono recenti e non potranno produrre tutti i loro effetti a breve termine. Gli audit intrapresi dalla Commissione dal 1998 hanno confermato questa realtà. L'autorità di bilancio dev'essere consapevole dei rischi inerenti all'approccio adottato, insistere affinché questi rischi siano valutati mediante audit della spesa pubblica e cercare di ridurne progressivamente l'entità incoraggiando l'attuazione effettiva delle riforme nei paesi ACP, in particolare con un'azione concertata dell'insieme dei finanziatori.

V. Per tener meglio sotto controllo l'utilizzo del sostegno e garantirne un iter conforme ai nuovi orientamenti dell'autorità di bilancio, è auspicabile che la Commissione:

a) basi i suoi programmi su una strategia ed un piano di riforma della gestione delle finanze pubbliche, nonché su uno stretto coordinamento di tutte le parti in questo settore;

b) elabori linee direttrici chiare, affinché i suoi servizi possano meglio valutare i progressi nella gestione delle finanze pubbliche di ogni paese interessato, nonché la qualità della spesa, poiché diversamente si rischia di non conseguire gli obiettivi dei programmi;

c) precisi le modalità di sorveglianza e di controllo di ogni programma prima di concludere le convenzioni di finanziamento;

d) suddivida meglio fra i suoi servizi, da un lato, le responsabilità di sorveglianza dei sostegni macroeconomici e istituzionali globali e, dall'altro, le responsabilità attinenti alla valutazione del funzionamento dei settori sociali;

e) coordinandosi con l'FMI migliori la prevedibilità dei sostegni di bilancio annuali, quale che sia la fonte del loro finanziamento;

f) integri, nel quadro di approcci multilaterali, i sostegni settoriali nel bilancio dei paesi beneficiari ovunque sia possibile.

INTRODUZIONE

I fondi di contropartita del sostegno all'adeguamento strutturale

1. All'inizio degli anni '80 diversi Stati APC presentavano deficit importanti delle bilance dei pagamenti e dei bilanci di previsione rispettivi, che finanziavano ricorrendo al debito estero in misura spesso eccessiva rispetto alle loro prospettive di crescita e di entrate. Per far fronte a queste difficoltà, sotto l'egida delle istituzioni di Bretton Woods(1), questi paesi si sono impegnati in programmi di adeguamento strutturale, consistenti in un insieme di misure di carattere macroeconomico, finalizzate a ristabilire l'equilibrio economico ed a ridurre il deficit finanziario interno (bilancio di previsione) ed esterno (bilancia dei pagamenti). La Comunità europea ha partecipato a questo processo con la quarta convenzione di Lomé(2), i cui articoli 243-250 hanno creato uno strumento di sostegno all'adeguamento strutturale. Ne è conseguito che, alla fine del 2000, la Commissione aveva versato 2320 milioni di euro a 42 paesi ACP in virtù di questo nuovo strumento, per sostenere le riforme concordate fra i paesi beneficiari e le istituzioni di Bretton Woods. Questi versamenti rappresentavano il 22 % del totale dei pagamenti del settimo e dell'ottavo FES (cfr. l'allegato I).

2. Questi contributi dei FES sono versati in euro su un conto aperto dallo Stato beneficiario, nella maggior parte dei casi presso la sua banca centrale. Essi hanno come contropartita il deposito del loro controvalore in moneta nazionale su un conto a doppia firma(3) aperto presso la stessa banca. Questi importi in moneta nazionale migliorano in ugual misura la situazione di tesoreria del governo nei confronti dell'istituto di emissione e possono contribuire al finanziamento della spesa pubblica del paese beneficiario (cfr. la tabella 1). In questo modo i fondi provenienti dai FES a sostegno dell'adeguamento strutturale hanno assunto la forma:

a) di sostegno alla bilancia dei pagamenti, che interviene nell'equilibrio economico e finanziario di ciascun paese nell'ambito del coordinamento cui provvede l'FMI;

b) di sostegno ai bilanci degli Stati beneficiari dando la priorità ai settori sociali. Infatti, i programmi di adeguamento strutturale comportano in generale un ridimensionamento della spesa pubblica, che può avere come effetto una riduzione dei servizi sociali a favore delle popolazioni più povere.

Tabella 1

Meccanismo di mobilizzazione del sostegno all'adeguamento strutturale del FES

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3. Gli aiuti dei FES sono soggetti ad una gestione paritaria, le cui modalità sono state stabilite dalle convenzioni di Lomé. Ogni programma di sostegno all'adeguamento strutturale forma oggetto di una convenzione di finanziamento fra la Commissione e l'ordinatore nazionale dello Stato ACP interessato. Nella maggior parte dei paesi beneficiari, protocolli di accordo completano le convenzioni di finanziamento, fissando le condizioni e le modalità di utilizzo dei fondi di contropartita.

4. La Commissione non è né ordinatore né contabile per quanto riguarda l'utilizzo dei fondi di contropartita, che, peraltro, non figurano nei suoi conti. Tuttavia, chiedendo che questi fondi siano depositati su un conto a doppia firma e che le convenzioni di finanziamento ed i protocolli precisino le condizioni del loro impiego, la Commissione ha cercato di assicurarsi che i fondi di contropartita contribuiscano agli obiettivi di sviluppo e di sana gestione perseguiti dall'Unione europea.

5. Dall'inizio del settimo FES la Commissione ha partecipato attivamente alle consultazioni dei finanziatori ed ha modificato il proprio sostegno in funzione dei mutati obblighi dei paesi ACP. Così facendo, essa è passata da un aiuto alle importazioni ad un aiuto di bilancio più generale, dando rilievo ai risultati delle riforme amministrative e alla valutazione della situazione concreta delle popolazioni povere. Si sarebbe dovuto cessare l'uso dei termini "programma d'importazione" e "fondo di contropartita", in quanto hanno alimentato una certa confusione sulla realtà delle operazioni relative agli aiuti di bilancio. Nel 1999 i finanziatori principali hanno deciso di subordinare i loro aiuti all'elaborazione, e quindi all'attuazione, da parte dei paesi beneficiari, di documenti strategici di riduzione della povertà (DSRP). Ciò vale per i prestiti dell'FMI e della Banca mondiale, per l'alleggerimento del debito in virtù dell'iniziativa a favore dei paesi poveri fortemente indebitati (PPTE) o per le sovvenzioni per gli aiuti di bilancio della Comunità europea. Sostituendo il sistema di adeguamento strutturale rafforzato (FASR) con il sistema per la riduzione della povertà e per la crescita (FRPC), l'FMI ha fatto della riduzione della povertà un obiettivo e un criterio per valutare il successo dei suoi programmi. I principali documenti orientativi presentati dalla Commissione e dal Consiglio nel corso di questo periodo figurano all'allegato II.

Il controllo della Corte

6. A seguito della risoluzione di discarico del Parlamento europeo per l'esercizio 1998(4), l'obiettivo dell'audit è consistito nel valutare la sorveglianza esercitata dalla Commissione non sui programmi di adeguamento strutturale di per sé, ma sull'utilizzo dei fondi di contropartita provenienti dal sostegno dei FES all'adeguamento strutturale dei paesi ACP. Questa valutazione si basa principalmente sull'esame di un campione di 23 convenzioni di finanziamento concluse con otto paesi beneficiari fra il 1994 ed il 1999, e che, alla fine del 2000, rappresentavano il 23 % del sostegno all'adeguamento strutturale del settimo e dell'ottavo FES (cfr. l'allegato III). Per questi programmi, i controlli presso i servizi centrali della Commissione sono stati completati da visite in loco presso le delegazioni e le autorità nazionali responsabili dell'utilizzo dei fondi.

7. Dalla presente relazione risulta che molte osservazioni relative ai fondi di contropartita, già pubblicate fra il 1990 e il 1996 in diverse relazioni annuali e speciali della Corte (cfr. l'allegato IV), sono ancora attuali nonostante i progressi registrati dalla Commissione nell'organizzazione della loro sorveglianza.

8. Questa relazione verte solo sui fondi di contropartita provenienti dal sostegno all'adeguamento strutturale dei FES. Anche altri strumenti finanziari dei FES possono concorrere agli stessi obiettivi e assumere la forma di aiuti di bilancio(5), in particolare gli strumenti Stabex(6) e Sysmin, che hanno dato luogo, per il settimo e l'ottavo FES, a pagamenti che hanno raggiunto la cifra di 2043 milioni di euro alla fine del 2000. Gli aiuti alimentari(7) e i canoni versati dal bilancio comunitario in virtù degli accordi in materia di pesca sono parimenti fonti di finanziamento dei bilanci di taluni Stati ACP.

L'IDEAZIONE DEI PROGRAMMI

L'ambito della destinazione mirata delle spese

9. La destinazione mirata aveva lo scopo di favorire un'esecuzione soddisfacente della spesa pubblica dei paesi ACP considerati prioritari, e fra queste, al primo posto, le spese dei bilanci dei settori sociali(8). Inoltre, le condizioni di esborso delle convenzioni di finanziamento potevano contribuire, in certi casi, all'esecuzione soddisfacente della spesa pubblica. In Benin, per tutti i programmi esaminati, queste condizioni hanno riguardato il livello reale di esecuzione del bilancio anziché le previsioni di assegnazione del bilancio. Invece, in due dei paesi esaminati (Senegal e Zambia) alcun obiettivo quantificato di esecuzione del bilancio figurava nelle convenzioni di finanziamento.

10. Per la metà dei paesi esaminati le convenzioni di finanziamento e i protocolli di accordo conclusi fra l'ordinatore nazionale ed il delegato della Commissione hanno indicato in dettaglio gli obiettivi del sostegno mediante un elenco di spese particolari scelte fra le spese dei settori sociali. In pratica, la destinazione mirata di spese specifiche ha consentito alla Commissione di accertare il grado di esecuzione delle spese nei settori prioritari e di vedere come erano state eseguite le spese da parte dello Stato beneficiario, ma anche di limitare il suo esame dei documenti giustificativi, e dell'esecuzione delle spese scelte, al finanziamento comunitario.

11. In tutti i paesi in cui il FES fornisce un sostegno all'adeguamento strutturale l'FMI esercita una sorveglianza sull'insieme delle finanze pubbliche. Dal 1996 la Banca mondiale(9) ha ritenuto che, data la fungibilità del complesso delle risorse dello Stato, era più importante che, nel contesto dei prestiti per l'adeguamento strutturale, essa s'interessasse all'insieme delle riserve valutarie ed alla gestione di bilancio, anziché ad un uso particolare dei suoi aiuti. Poiché all'epoca del settimo FES i finanziatori, complessivamente, si interessavano poco alla qualità della spesa pubblica, è solo progressivamente che la Commissione, tramite audit dei fondi di contropartita iniziati dal 1995, ha cercato di assicurarsi della regolarità e della pertinenza della spesa pubblica dei paesi beneficiari nei settori destinatari dei fondi di contropartita. Tuttavia, spesso essa si è limitata a spese individuate in quanto corrispondenti al finanziamento comunitario malgrado il carattere fungibile del sostegno di bilancio fornito. Nel 2000 la Commissione ha riconosciuto i limiti dell'efficacia della destinazione mirata ed i suoi effetti perversi, in alcuni casi, sulle procedure e sui termini di esecuzione del bilancio(10), ma deve ancora precisare il suo metodo di controllo delle spese, ricercando un'azione congiunta con gli altri finanziatori.

La scelta delle spese mirate

12. La scelta delle spese mirate non è stata motivata solo dalla ricerca di un impatto particolare sui settori sociali, dato che questo impatto può essere ottenuto con altri mezzi, come le condizioni di esborso delle convenzioni di finanziamento. In taluni casi è l'intento di fornire rapidamente risorse al bilancio che ha prevalso, mentre in altri casi si è data la priorità alla comodità della successiva giustificazione amministrativa e contabile dell'impiego dei fondi (cfr. il riquadro n. 1).

Riquadro n. 1 Spese mirate

1. In Malawi, i programmi hanno finanziato il 98 % delle spese di funzionamento, esclusi i salari, del Ministero della sanità. Senza questo sostegno il livello di esecuzione delle spese sarebbe rimasto basso.

2. In Benin, il rifinanziamento delle spese già eseguite, in particolare nel settore della sanità, ha avuto l'effetto di esortare le autorità ad eseguire le spese, al tempo stesso dando un apporto rapido di risorse complementari al bilancio dello Stato.

3. In Burkina Faso, l'agevole identificazione ha rappresentato un criterio di scelta degli obiettivi, in particolare per quanto riguarda le spese amministrate a livello centrale, mentre nel settore della sanità le linee di bilancio mirate non sempre avevano un nesso diretto con la priorità data alle strutture decentrate che forniscono i servizi sanitari alle popolazioni.

4. In Senegal, sono spese che presentano buone probabilità di esecuzione regolare che sono state scelte principalmente come obiettivi nel settore della sanità. Il sostegno alle spese decentrate è risultato, invece, difficile da controllare.

13. In diversi paesi, a parere dell'FMI, la questione degli arretrati interni è cruciale a causa delle sue ripercussioni sulla situazione finanziaria dello Stato, nonché su quella del settore privato, in particolare del settore bancario. Il fatto di prendersi carico degli arretrati contribuisce al risanamento finanziario auspicato. Inoltre, ciò consente di liberare rapidamente i fondi e può essere assimilato ad un sostegno di bilancio generale. Tuttavia, prendendo a carico il saldo delle cattive gestioni del passato o di spese non autorizzate, i donatori rischiano di deresponsabilizzare le autorità e di avallare le prassi che hanno dato origine agli stessi arretrati. Inoltre, finanziare la liquidazione degli arretrati costituisce una misura di risanamento delle finanze pubbliche solo nel quadro di una riforma efficace, che consenta di evitare che si riformino. Mentre in Benin era in corso l'adozione di talune misure, questa condizione non era soddisfatta quando la Commissione ha preso a carico arretrati in Tanzania e Zambia.

14. Buoni del Tesoro o semplicemente le spese finanziarie cui danno luogo, sono stati rimborsati in Ghana, Zambia e Costa d'Avorio(11). Anche questo utilizzo può essere assimilato ad un aiuto di bilancio rapido e generale, ma senza effetti diretti sulle riforme settoriali e la protezione del funzionamento dei settori sociali.

15. La convenzione di Lomé prevede che i fondi di contropartita possono contribuire anche al finanziamento di progetti dei FES. Poiché queste disposizioni sono poco compatibili con la disciplina di bilancio quando i progetti realizzati grazie a fondi pubblici non sono iscritti nel bilancio dello Stato, la Commissione ha abbandonato progressivamente la destinazione mirata di progetti fuori bilancio. Tuttavia, fino al 1998 assegnazioni di questo tipo sono state mantenute in tre dei paesi esaminati (Ghana, Malawi e Tanzania). In Tanzania queste assegnazioni, che non erano previste nella convenzione di finanziamento, sono state motivate con i rischi inerenti alla qualità scadente della gestione della spesa pubblica.

16. La comunicazione della Commissione del febbraio 2000 fornisce poche informazioni quantificate sulla natura delle spese mirate(12). In particolare, non si precisa che, secondo le stime della Commissione, gli arretrati hanno assorbito il 7 % circa del sostegno del settimo FES.

GLI STRUMENTI PER TENERE SOTTO CONTROLLO L'ESECUZIONE DEI PROGRAMMI

Il calendario dei sostegni

17. La Commissione ha ripartito le dotazioni di sostegno all'adeguamento strutturale fra i paesi ammissibili per periodi biennali. Poiché secondo la Commissione non era possibile(13) ottenere dati affidabili sui deficit di bilancio dei diversi paesi, il nesso fra queste assegnazioni ed i bisogni reali di finanziamento è sottile e rappresenta solo uno dei criteri di ripartizione delle risorse. Nel caso del Senegal, nel 1998, mentre la Commissione aveva motivato presso il comitato del FES il sostegno comunitario con un bisogno di finanziamento immediato, alla fine del 2000, 7 miliardi di FCFA (cioè 10,7 milioni di euro) erano rimasti inutilizzati sul conto dei fondi di contropartita e le autorità non sembravano affrettarsi per mobilizzarli(14).

18. Dalla tabella 2 risulta che il sostegno è stato posto a disposizione degli Stati beneficiari dalla Commissione secondo un calendario notevolmente diverso dalle intenzioni espresse nelle proposte di finanziamento presentate al comitato del FES. Questi sfasamenti sono imputabili ai termini relativi alle procedure decisionali dei FES ed al tempo necessario perché gli Stati ACP soddisfino le condizioni di esborso imposte dalle convenzioni di finanziamento, dato che l'inosservanza di queste condizioni comporta la sospensione totale del sostegno. Nel sistema più diffuso i paesi beneficiari possono essere certi di usufruire del sostegno finanziario solo poco tempo prima dell'esborso effettivo da parte dei servizi della Commissione, spesso dopo che questi paesi hanno predisposto il bilancio di previsione relativo all'esercizio per il quale il sostegno è stato programmato e a fine esercizio.

Tabella 2

Differenze fra i pagamenti eseguiti e previsti per gli esercizi finanziari 1995-2000 per i 23 programmi esaminati

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Fonte:

decisioni e conti della Commissione.

19. Dopo l'esborso effettivo di valuta estera da parte della Commissione, in tre degli otto paesi esaminati (Malawi, Mozambico e Zambia), la banca centrale ha costituito i fondi di contropartita in ritardo. In seguito, il trasferimento dei fondi ai conti generali del Tesoro è stato più o meno rapido. A causa di questi diversi sfasamenti, il nesso già tenue fra il sostegno concesso ed il fabbisogno di tesoreria di esercizi finanziari particolari si è ulteriormente indebolito. Questa situazione non aiuta gli Stati beneficiari a rispettare le scadenze di pagamenti esteri e interni e ad evitare la formazione di arretrati di pagamento (cfr. il riquadro n. 2).

Riquadro n. 2 Sfasamenti nel calendario dei sostegni

1. In Malawi, un pagamento di 16 milioni di euro previsto per il luglio 2000 è stato eseguito dalla Commissione alla fine del dicembre 2000, dopo numerosi solleciti inviati dalla delegazione ai servizi centrali. Dal canto suo, la Banca centrale ha alimentato in ritardo il conto del fondo di contropartita per il versamento precedente. La Banca mondiale ha stimato in 11 milioni di USD l'anno il costo finanziario per il Malawi dei ritardi di pagamento per l'insieme dei donatori(15).

2. In Zambia, i fondi di contropartita sono stati versati sul conto a doppia firma sei mesi dopo un pagamento di 20,6 milioni di euro a titolo del quarto programma di adeguamento strutturale.

3. In Ghana, non è possibile correlare i volumi annuali di fondo di contropartita liberati dal conto a doppia firma, da un lato, e gli importi in valuta decisi dalla Commissione come sostegno agli esercizi finanziari interessati, dall'altro.

20. L'FMI ed i paesi beneficiari non hanno convenuto, in generale, una prassi in merito alle modalità ed al calendario di inserimento del sostegno finanziario comunitario nei conti dello Stato. A seconda dei paesi o dei periodi, questo sostegno è o meno incluso nel calcolo della posizione netta del governo presso la rispettiva banca centrale. Analogamente, è possibile contabilizzarli prima di elaborare la previsione del deficit di bilancio o, al contrario, come fonte di finanziamento di questo deficit. Queste modalità di contabilizzazione ed i ritardi non favoriscono l'integrazione del sostegno nelle previsioni delle entrate di bilancio(16), né l'osservanza delle norme di contabilità pubblica(17), né il coordinamento dei sostegni, che la Commissione auspica.

Il controllo sulla costituzione dei fondi di contropartita

21. Il controllo dei tassi di conversione applicati e degli estratti bancari è stato insufficiente da parte di numerose delegazioni della Commissione. Nessuna delle 23 convenzioni di finanziamento esaminate dava precisazioni sulla determinazione del tasso di cambio da applicare per il calcolo del controvalore in moneta nazionale dei pagamenti eseguiti in moneta europea dalla Commissione. In seguito i protocolli d'accordo hanno trattato questo punto senza seguire regole uniformi (cfr. il riquadro n. 3).

Riquadro n. 3 Controllo sulla costituzione dei fondi di contropartita

1. In quattro paesi (Malawi, Mozambico, Tanzania e Zambia), l'applicazione di tassi sfavorevoli da parte della banca centrale ha diminuito gli importi trasferiti al Tesoro.

2. In Mozambico il tasso di cambio applicato dalla banca centrale per costituire i fondi di contropartita è stato inferiore del 3 % al tasso più favorevole. Peraltro, un 1 % supplementare è stato prelevato a titolo di spese di gestione. Secondo le stime della Corte, il margine così realizzato dalla banca centrale ammonta a 4 milioni di euro.

3. In Mozambico e nel Senegal, la delegazione non disponeva di estratti bancari che consentissero di controllare la corretta costituzione dei fondi di contropartita. Inoltre, in Mozambico i fondi di contropartita non sono costituiti su un conto a doppia firma e non è stato possibile confermare la creazione di fondi di contropartita corrispondenti a 8 milioni di euro versati a titolo del primo programma d'importazione (1992)(18).

L'utilizzo dell'assistenza tecnica

22. L'assistenza tecnica rappresenta una delle tre forme di sostegno all'adeguamento strutturale previste all'articolo 247 della quarta convenzione di Lomé. L'articolo 20, lettera e), dell'accordo interno del settimo e dell'ottavo FES ne precisa il ruolo solo riguardo alla sorveglianza dei programmi d'importazione. Ciò corrispondeva nel 1990 alla principale preoccupazione della Commissione, ma un adattamento sarebbe stato necessario nel 1995 per l'ottavo FES, tenendo conto dell'importanza data al sostegno di bilancio. Il manuale operativo dei servizi della Commissione, aggiornato nel luglio 1998, indica che l'assistenza tecnica può controllare ed orientare l'esecuzione operativa del programma e seguirne l'esecuzione di bilancio (programmazione, attuazione, controllo), ma non precisa né il calendario, né il contenuto di queste attività. Le convenzioni di finanziamento hanno fornito raramente maggiori precisazioni, rinviando - per la definizione dei bisogni e delle attività - ai protocolli di accordo conclusi sul posto ed ai mandati degli assistenti tecnici.

23. La tabella 3 sintetizza, per i programmi esaminati, i bilanci di previsione assegnati all'assistenza tecnica e la loro esecuzione. Questi bilanci sono stati sottoutilizzati, spesso in ritardo rispetto al calendario di mobilizzazione dei fondi di contropartita, a tal punto che, alla fine del 2000, le dotazioni previste avevano formato oggetto di pagamenti solo nella misura del 31 %. Ad eccezione del Benin, l'utilizzo limitato dell'assistenza tecnica non è stato spiegato da condizioni locali che consentissero obiettivamente di farne a meno. La macchinosità delle procedure di assunzione degli assistenti tecnici da parte dei servizi centrali della Commissione e, in certi casi, la riluttanza delle autorità nazionali hanno frenato la mobilizzazione dei mezzi riservati a queste funzioni di accompagnamento peraltro essenziali.

Tabella 3

Attuazione dell'assistenza tecnica prevista nelle convenzioni di finanziamento esaminate

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Fonte:

convenzioni di finanziamento e conti del FES al 31 dicembre 2000, secondo i dati dell'allegato III.

24. Negli otto paesi esaminati gli assistenti tecnici che seguivano l'esecuzione delle operazioni nei settori mirati talvolta erano già sul posto in relazione ad altri programmi attinenti ai settori sociali o anche nei settori del bilancio e finanziario. Questa sorveglianza indiretta non ha contribuito alla chiarezza degli obiettivi perseguiti e dei lavori svolti, che vertevano più sull'analisi quantitativa dei bilanci che sulla regolarità e sull'impatto delle spese. Alcune assistenze tecniche consentono alla Commissione di seguire la realizzazione dei programmi, ma il loro interesse operativo è solo indiretto per le amministrazioni beneficiarie (Senegal). La suddivisione fra assistenza di espatriati e assistenza locale non risponde ad alcuna politica generale. In questa situazione eterogenea, anche se alcuni interventi hanno avuto certi effetti (Burkina Faso, Tanzania), non sempre sono stati risolti i casi di definizione insoddisfacente dei compiti e di inadeguatezza dei mezzi mobilizzati e si riscontrano forti contrasti nell'uso dell'assistenza tecnica.

25. In Benin, in Ghana e in Malawi l'assistenza tecnica, in particolare i controlli e le valutazioni previsti nei programmi, è stata finanziata fino al 1999(19) con i fondi di contropartita. In tali casi, queste attività non sono registrate nei sistemi di gestione della Commissione, che non consentono di sorvegliare analiticamente l'assistenza tecnica posta in essere. Come nel caso dei finanziamenti diretti del FES, mandati e contratti sono negoziati su iniziativa del paese beneficiario. Il controllo della Commissione su queste attività è più debole che per i contratti conclusi a livello dei servizi centrali ricorrendo ad altre risorse, in particolare sotto il profilo della realtà dei lavori, dell'armonizzazione dei metodi e dei termini di attuazione.

Il ricorso agli audit

26. La possibilità di svolgere audit finanziari, su iniziativa della Commissione o delle autorità nazionali, è prevista dalle convenzioni di finanziamento. La tabella 4 riassume, per i programmi esaminati, gli audit eseguiti, nonché il seguito dato agli stessi. Nella metà dei paesi interessati gli audit sono stati estesi a tutti i programmi. In Zambia non si è proceduto ad alcun audit, ma non sono chiare le ragioni di questa eccezione. In due paesi soltanto (Benin e Burkina Faso) gli audit sono stati annuali ed hanno riguardato tutti i sostegni ad un dato esercizio finanziario, anziché diversi esercizi che hanno usufruito del sostegno di uno o di diversi programmi. Si è constatato che gli audit annuali danno un migliore contributo, in tempo utile, alla sorveglianza dei programmi. Essi si inseriscono nei dispositivi di bilancio e rafforzano il dispositivo nazionale di controllo delle finanze pubbliche.

Tabella 4

Situazione al 31 dicembre 2000 degli audit sull'utilizzo dei fondi di contropartita per i programmi esaminati

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

fascicoli della Commissione.

27. Anche quando questi audit hanno riguardato controlli simili, i relativi mandati e le risorse assegnate hanno presentato variazioni sensibili da un paese all'altro. La disparità delle situazioni non riflette una politica pragmatica di ricorso all'audit in funzione di una valutazione fondata delle condizioni prevalenti in ogni paese interessato. Come per le assistenze tecniche, un quadro generale che definisca gli obiettivi, i controlli da svolgere e il loro ambito, nonché la strategia di ricorso all'audit, avrebbe facilitato la pianificazione delle risorse costituendo un riferimento per tutti i paesi.

28. Fino al 1998, gli audit finanziati dai programmi hanno riguardato in gran parte la costituzione dei fondi di contropartita, l'ammissibilità delle spese e il livello di esecuzione del bilancio. In alcuni casi, tuttavia, i controllori si sono dedicati soprattutto ad un esame approfondito di sistemi di spesa mal definiti, alla ricostruzione dei conti e all'elaborazione di sintesi quantitative, senza poter esaminare, in seguito, l'affidabilità dei conti o l'esecuzione e la regolarità delle operazioni, cosicché le loro relazioni sono risultate poco concludenti.

29. A seguito delle irregolarità constatate in Costa d'Avorio nel 1998(20), la Commissione si è resa maggiormente conto dei rischi connessi al suo metodo. Dal 1999 gli audit finanziari sono stati rafforzati in diversi paesi mediante un controllo più orientato verso la qualità della spesa, l'affidabilità dei conti e la solidità dei sistemi di gestione e di controllo (cfr. il riquadro n. 4).

Riquadro n. 4 Risultato degli audit finanziati dal FES

1. In Benin l'audit della spesa sanitaria per l'esercizio 1998 ha consentito di rilevare certificazioni anticipate del servizio prestato, cattive gestioni di magazzino e insufficienze nell'indizione delle gare. L'audit degli arretrati eseguito nel 2000 ha verificato non solo la realtà degli arretrati ma anche il piano di azione proposto dal governo per evitare che si ripetano.

2. In Burkina Faso, i controllori hanno riscontrato talune irregolarità nel 1998, poi, nel 1999, hanno evidenziato che i conti non riflettevano il livello reale delle spese. Nell'aprile 2000 un audit approfondito ha confermato le deficienze relative ai sistemi contabili ed alle procedure di acquisto, ha rilevato nuove anomalie, rimesso in causa la gestione amministrativa e finanziaria di un istituto pubblico e valutato l'impatto delle diverse anomalie riscontrate in merito agli esercizi 1997-1999.

3. In Ghana, un audit finanziario approfondito sugli esercizi finanziari 1996 & mdash; 1999 è stato svolto dal servizio comune delle relazioni esterne nel febbraio 2000. Oltre a constatare l'inammissibilità del 25 % circa delle spese, la relazione finale dell'aprile 2000 ha trattato sotto diversi aspetti le deficienze di funzionamento delle finanze pubbliche, dei sistemi di controllo e delle procedure per l'indizione di gare.

4. In Tanzania, il servizio comune delle relazioni esterne ha proceduto nel 2000 ad un audit per controllare il sostegno 1999 al piano di liquidazione del debito interno. Oltre alla mancanza di documenti giustificativi per il 4 % dei pagamenti, la relazione sottolinea l'inefficacia dei sistemi di controllo interno e l'inaffidabilità dei conti.

30. Nel 1999 e nel 2000 il servizio comune delle relazioni esterne ha organizzato diversi audit finanziari in paesi(21) per i quali riteneva prioritario un controllo indipendente sull'utilizzo dei fondi di contropartita. Coadiuvata da un servizio specializzato nell'audit finanziario, dotata di mandati ben definiti e tali da favorire risultati coerenti, quantificati e comparabili da un paese all'altro, questa iniziativa del servizio comune delle relazioni esterne illustra i vantaggi di un approccio coordinato. La tabella 5 riassume i risultati principali di questi controlli. Tuttavia, questa iniziativa non è stata estesa a tutti i paesi. Per quando riguarda i paesi esaminati nell'ottobre 2000, nessun controllo di questo tipo era stato svolto in Malawi, in Mozambico e in Zambia, paesi in cui la gestione delle finanze pubbliche presenta nondimeno rischi simili a quelli individuati in altri paesi.

Tabella 5

Risultati degli audit organizzati dall'SCR nel 1999 e nel 2000

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

fascicoli dell'SCR.

31. L'ampiezza dei problemi palesata dagli audit finanziari dal 1998 in poi ha indotto la Commissione a meglio organizzare il seguito dato ai relativi risultati. Nel 2000, in tre degli Stati esaminati (Burkina Faso, Ghana e Tanzania), l'esecuzione dei programmi è stata sospesa fino alla firma di protocolli d'accordo attinenti al trattamento delle irregolarità constatate. In Malawi e in Mozambico gli audit non organizzati dai servizi centrali della Commissione non hanno fornito una base abbastanza solida e non è stato possibile darvi seguito. In Benin la Commissione ha semplicemente preso atto degli impegni del governo, che intendeva attuare misure atte a porre rimedio, in futuro, alle deficienze constatate durante gli audit.

32. I protocolli di accordo, che danno seguito agli audit, prevedono che il paese beneficiario ricostituisca i fondi di contropartita in misura equivalente agli importi inammissibili. In linea di massima, questa ricostituzione ha come effetto un diritto di supervisione della Commissione sull'esecuzione di nuove spese. Questi protocolli di accordo espongono le misure che il governo si impegna ad adottare per rafforzare la gestione delle finanze pubbliche, utilizzando a questo scopo una parte dei fondi di contropartita ricostituiti. Questo dispositivo rappresenta un progresso significativo nell'attenzione che la Commissione presta alla riforma concreta dei meccanismi di sana gestione nell'esecuzione dei bilanci dei paesi beneficiari.

33. I protocolli di accordo derivanti dagli audit non prevedono rimborsi alla tesoreria dei FES. La ricostituzione dei fondi di contropartita è un trasferimento di tesoreria fra due conti dello Stato per l'importo delle spese inammissibili (cfr. la tabella 6). L'impatto di questa misura è più forte quando il conto a doppia firma è escluso dalla posizione netta del governo. Sono così definitivamente acquisiti i pagamenti già eseguiti a sostegno della bilancia dei pagamenti, in particolare per far fronte al servizio del debito estero. In Ghana, tuttavia, è stato stabilito un nesso fra l'attuazione di misure correttive e l'apporto di nuovi aiuti in valuta da parte della Commissione. Peraltro, le sospensioni di pagamento connesse agli audit hanno portato in molti casi all'annullamento delle ultime quote di programmi che avevano superato la data limite di esecuzione (Costa d'Avorio e Ghana), oppure alla revisione al ribasso delle nuove assegnazioni potenziali di valuta (Camerun, Costa d'Avorio, Guinea e Tanzania).

Tabella 6

Meccanismo di rimborso delle spese inammissibili

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34. Talvolta la Commissione ha posto rimedio all'inammissibilità delle spese incluse nei conti semplicemente identificando altre operazioni ammissibili per l'importo del finanziamento comunitario (cfr. il riquadro n. 5). Questa tendenza si era già manifestata nella sorveglianza dei programmi d'importazione e nell'audit preliminare delle spese di bilancio in certi paesi, che si sono trasformati in una "caccia" alle fatture ammissibili per l'importo del finanziamento comunitario.

Riquadro n. 5 Sostituzione di spese non conformi con spese ammissibili

1. In Costa d'Avorio 18 miliardi di FCFA (circa 27,4 milioni di euro) sono stati riversati, nel gennaio 2000, nel conto del fondo di contropartita a seguito degli audit svolti nel 1998 e nel 1999, portando a 28,8 miliardi di FCFA il totale dei fondi di contropartita disponibili(22). Poiché gli audit hanno dimostrato che "le prassi devono essere migliorate prima che la Commissione possa provvedere di nuovo a sostegni di bilancio a favore del Ministero della Sanità"(23), questi fondi sono stati riassegnati nel giugno 2000 al rifinanziamento di buoni del Tesoro già rimborsati (9,5 miliardi di FCFA), al pagamento di arretrati (5 miliardi di FCFA), al sostegno alla procedura elettorale (6 miliardi di FCFA), all'attuazione di misure correttive (4,3 miliardi di FCFA), nonché ad attività prioritarie di sanità pubblica (3 miliardi di FCFA). In effetti la Commissione ha privilegiato gli obiettivi di liberazione rapida dei fondi di contropartita per aiutare lo Stato a rispettare le sue scadenze estere, facendo passare in secondo piano l'azione nei settori sociali.

2. In Gabon, per consentire la prosecuzione dei programmi nonostante le dure conclusioni dell'audit finanziario del 1996 (irregolarità, fascicoli insufficienti, cattiva gestione contabile), la Commissione ha accettato il principio di un nuovo audit inteso a dimostrare che altre spese regolari erano state erogate, peraltro, per un importo equivalente al contributo comunitario. Così facendo, una nuova "caccia" alle fatture ha consentito di passare sotto silenzio il finanziamento di operazioni inammissibili.

L'organizzazione amministrativa della Commissione

35. Dal 29 luglio 1989 al 18 giugno 2000, sul sostegno all'adeguamento strutturale sono state diffuse 40 note interne, di cui la maggior parte sono resoconti o note di previsione. Due istruzioni precise sulle modalità di sorveglianza dei fondi di contropartita risalgono al 14 marzo 1991. Queste istruzioni non sono state aggiornate quando i programmi hanno dato maggiore importanza all'aiuto di bilancio ed alla qualità della gestione delle finanze pubbliche, cosicché sono rimaste vaghe rispetto all'ampiezza delle questioni da trattare. Precisazioni sul ruolo dell'assistenza tecnica, sulle condizioni di liberazione dei fondi di contropartita da trasferire ai conti generali del Tesoro, sulla condotta da seguire riguardo agli arretrati o al rifinanziamento di spese già erogate, sul rispetto dell'annualità del bilancio, sulla natura e la portata dei controlli che le varie parti devono svolgere, avrebbero aiutato le delegazioni ad esercitare una sorveglianza coerente fra i diversi paesi e responsabili della gestione. Nella maggior parte delle convenzioni di finanziamento questa lacuna è stata colmata rinviando a protocolli di accordo successivi (cfr. il paragrafo 10), che spesso sono stati molto concisi o poco pertinenti.

36. I servizi centrali della Commissione incaricati di progettare e di sorvegliare il sostegno ai programmi di adeguamento strutturale hanno risentito di una scarsa organizzazione gestionale dei loro fascicoli. Benché dal 1999 esista un piano di classificazione e di archiviazione, la relativa applicazione e la costituzione dei fascicoli sono lasciati alla discrezione di ogni agente, fatto che non risponde alle migliori pratiche amministrative ed è particolarmente dannoso per la continuità della gestione dei programmi. A causa della notevole mole di lavoro, dell'entità degli importi in gioco, della scarsità degli effettivi e della loro rotazione elevata, occorrerebbe che i servizi potessero fare assegnamento su un sistema d'informazione rigoroso, completo ed affidabile.

37. La forma e la qualità dei resoconti delle delegazioni sono variabili ed il solo modello di riferimento, creato nel 1991, è di portata limitata. In tali circostanze i servizi centrali non sono stati in grado di provvedere ad una sorveglianza generale, in particolare mediante tabelle sintetiche di gestione, che riassumono la realizzazione dei programmi. Per fare il bilancio del sostegno del settimo FES, la Commissione ha dovuto ricorrere ad un consulente per raccogliere le informazioni di base, di cui non disponeva, sull'esecuzione dei programmi.

38. La sorveglianza e la valutazione dell'utilizzo dei fondi di contropartita, le interazioni con gli aiuti degli altri donatori, come pure il controllo delle politiche macroeconomiche e settoriali, sono compiti gravosi e complessi, che richiedono varie competenze. La qualità della gestione delle finanze pubbliche e delle politiche settoriali mediante indicatori di risultato ha allargato e reso più complesso il campo della sorveglianza. I compiti rispettivi dei servizi centrali e delle delegazioni hanno subìto variazioni da un paese all'altro e da un periodo all'altro per lo stesso paese in funzione delle capacità e delle tendenze dei servizi. Questi contrasti sono dovuti ad istruzioni poco dettagliate (cfr. il paragrafo 35) ed anche all'instabilità del rapporto fra effettivi e bisogni. Dal 1999 i servizi centrali hanno analizzato i propri compiti, le rispettive attività e l'assegnazione delle loro risorse(24). Alla fine del 2000, però, nell'ambito della sua riforma degli aiuti esterni la Commissione non aveva ancora definito le competenze e le risorse umane necessarie, presso la sede e nelle delegazioni, per sorvegliare l'utilizzo degli aiuti di bilancio, in particolare per quanto riguarda la valutazione generale della qualità della gestione delle finanze pubbliche.

39. È importante che il servizio specializzato in questioni macroeconomiche, che attualmente è responsabile dei programmi di sostegno all'adeguamento strutturale, provveda all'istruzione degli aiuti alla bilancia dei pagamenti insieme all'FMI, agli Stati membri ed agli organismi di concertazione, come il Club di Parigi, ma considerando la valutazione delle condizionalità particolari del sostegno dei FES. Tuttavia, non è opportuno che esso intervenga nella valutazione del funzionamento dei settori sociali. In effetti, la sorveglianza e il controllo dell'utilizzo del sostegno in questi settori richiedono altre competenze, già disponibili in altri servizi della Commissione (cfr. i paragrafi 30 e 50). Le responsabilità inerenti alla definizione ed alla sorveglianza degli indicatori di risultato in questi settori devono ancora essere precisate nell'ambito dell'istituzione del servizio degli aiuti esterni (EuropeAid).

LE SFIDE DELL'AIUTO DI BILANCIO

La gestione delle finanze pubbliche

40. Il sostegno di bilancio dei FES è mobilizzato secondo le procedure inerenti alla spesa pubblica del paese beneficiario. Esso è sottoposto allo stesso controllo interno ed agli stessi rischi delle spese finanziate dalle entrate nazionali e si distingue in questo dagli aiuti attuati sotto forma di progetti, secondo procedure specifiche di ogni finanziatore. Molte proposte di finanziamento hanno eluso la questione della qualità della gestione delle finanze pubbliche. Sono stati trattati solo gli aspetti macroeconomici e le questioni di struttura e di elaborazione del bilancio. Si è prestata maggiore attenzione alle dotazioni di bilancio settoriali che alla loro esecuzione (cfr. il paragrafo 9). Benché la Commissione, dal settimo FES, abbia fatto ricorso all'aiuto di bilancio su larga scala, è solo dal 1998 che ha iniziato a valutare la qualità della spesa pubblica nei paesi APC.

41. Nella maggior parte degli Stati esaminati, la riforma delle finanze pubbliche ha trattato dapprima il quadro di elaborazione dei bilanci e comincia ad avere effetto sulla qualità della programmazione. Non è stato ancora studiato in misura sufficiente il posto del settore pubblico nelle politiche sociali e la capacità dello Stato di raccogliere ed analizzare informazioni statistiche settoriali. Questi aspetti sono essenziali per valutare gli effetti settoriali dei finanziamenti di bilancio, tanto più che il settore non governativo e confessionale fornisce alla popolazione una parte spesso rilevante dei servizi sociali.

42. Solo in una seconda fase sono state trattate la riforma della catena di esecuzione delle spese e quella del rendimento dei conti. Eppure è in questi settori che i diversi audit hanno posto in rilievo le carenze più preoccupanti per il buon utilizzo dell'aiuto di bilancio. In generale, la presentazione dei conti che illustrano l'esecuzione del bilancio registra ritardi importanti ed il loro controllo è insufficiente. L'esecuzione delle spese presenta deficienze molto simili da un paese all'altro. I ritardi nell'esecuzione pregiudicano il rispetto delle norme nazionali in materia di annualità del bilancio e il ricorso a procedure eccezionali è frequente, per cui i pagamenti non sono sempre autorizzati o contabilizzati correttamente e si cumulano arretrati. Le procedure di acquisto sono scarsamente tenute sotto controllo e ne conseguono prezzi eccessivi poiché non vengono indette gare. Le dotazioni di bilancio sono mal mobilizzate per quanto riguarda i livelli più periferici o decentrati. La disciplina amministrativa (documenti giustificativi delle spese, archiviazione) è scarsa. Il consolidamento e l'affidabilità dei conti risentono della mancanza di armonizzazione delle procedure contabili e di regolarizzazioni di fine esercizio incomplete o tardive.

43. In molti paesi esaminati, le riforme recenti, da considerare come progressi reali, sono ancor lungi dal poter garantire un rischio limitato di anomalie nella gestione dei fondi pubblici basandosi su un quadro costituzionale solido ed è difficile stabilire a priori il tempo necessario perché queste riforme producano i loro effetti (cfr. il riquadro n. 6).

Riquadro n. 6 Controllo delle finanze pubbliche negli Stati beneficiari

1. In Benin la razionalizzazione e l'informatizzazione della catena delle spese sono state iniziate nel 2000. Il controllo finanziario e l'audit interno sono stati istituiti, ma sono dotati di mezzi insufficienti. Il primo progetto di legge per il discarico (bilancio 1998) è stato presentato all'Assemblea nazionale nel 2000, ma l'esame da parte dell'Assemblea non è stato possibile per ragioni procedurali. La Camera dei conti e l'Assemblea dispongono ancora di mezzi troppo limitati per svolgere pienamente il loro ruolo nel controllo di bilancio.

2. In Senegal, molte riforme, peraltro intraprese da altri paesi, sono ancora nella fase di progetto (in particolare la modernizzazione e l'informatizzazione della catena delle spese), a tal punto che l'impegno di attuare le direttive dell'UEMOA entro il 2002 sembra poco realistico. Nell'ottobre 2000 le leggi per il discarico degli esercizi 1997-1999 non erano state ancora approvate. La Corte dei conti, creata all'inizio del 1999, disponeva solo di 12 magistrati sui 60 previsti.

3. In Burkina Faso, il circuito della spesa è informatizzato dal 1996, ma le procedure di chiusura dell'esercizio permangono insufficienti. I progetti di legge per il discarico degli esercizi 1995-1998 sono stati preparati. Tuttavia, alla fine dell'ottobre 2000, non erano stati presentati né all'istituzione superiore di controllo, né all'Assemblea nazionale. L'istituzione superiore di controllo è stata riformata nel 2000, ma alla fine dell'anno la nuova istituzione non era ancora operativa.

4. In Ghana, il grande progetto di riforma delle finanze pubbliche, iniziato nel 1996 ed al quale partecipano in specie la Banca mondiale e la Comunità europea, con la cooperazione britannica e canadese, ha compiuto pochi progressi nel settore dell'esecuzione delle spese e del rendimento dei conti, cosicché i primi risultati sono previsti solo nel 2002. Nel frattempo, un notevole decentramento ed un approccio settoriale ben coordinato fra i donatori hanno consentito al Ministero della sanità di migliorare la qualità della sua gestione finanziaria accanto alle riforme globali. Nel 2000 si è cominciato a ristrutturare l'istituzione superiore di controllo (800 controllori). I conti consolidati dello Stato sono stati controllati per l'esercizio 1998 e preparati per l'esercizio 1999. Nel 2000 il Parlamento ha riferito in merito all'esecuzione dei bilanci 1996 e 1997, formulando critiche severe nel settore dell'esecuzione delle spese.

5. In Mozambico, nel 1997 è stata elaborata una strategia di riforma della gestione della spesa pubblica. Nel 2000 il governo ha preparato le prime relazioni trimestrali sull'esecuzione del bilancio ed i conti annuali (i primi dal 1975) relativi all'esercizio 1998. Il loro controllo è delegato al tribunale amministrativo (che ha riferito al Parlamento nel 2000 sui conti 1998). Questo tribunale è parimenti incaricato del controllo finanziario ex ante delle spese, la cui efficacia è risultata limitata.

44. È solo dal 1999 che, a sostegno dell'istruzione di nuovi prestiti, la Banca mondiale ha cominciato a valutare la capacità del paese beneficiario di riferire sull'esecuzione dei bilanci dello Stato(25). L'FMI, dal canto suo, ha proposto ai paesi beneficiari un quadro di valutazione della trasparenza di bilancio. Altri donatori bilaterali svolgono, da poco tempo, audit delle finanze pubbliche ed i governi degli Stati ACP danno essi stessi un'importanza crescente alla riforma delle rispettive finanze pubbliche. Poiché è basata sul risultato dei suoi audit, la valutazione che la Commissione ha iniziato sulla gestione globale delle finanze pubbliche degli Stati ACP non si estende a tutti i paesi beneficiari. La recente consapevolezza dell'importanza di questa lacuna, rafforzata dai risultati degli audit espletati per iniziativa della Commissione, ha indotto quest'ultima e la Banca mondiale, all'inizio del 2001, a prevedere una cooperazione più stretta, con obiettivi e mezzi finanziari comuni(26), e coordinata con gli sforzi di tutte le parti interessate.

Il volume delle spese nei settori sociali

45. In tre degli otto paesi esaminati (Benin, Burkina Faso e Ghana), la delegazione ha esercitato una sorveglianza attenta ed ha documentato gli effetti del sostegno sulla situazione dei bilanci dei settori sociali. È difficile stabilire un nesso di causa ed effetto fra l'aumento delle spese nei settori sociali e l'aiuto dei FES, ma alcuni esempi illustrano il ruolo positivo della delegazione nel rispetto degli obiettivi di esecuzione dei bilanci in Benin e in Ghana. In Burkina Faso la complessità del meccanismo di sorveglianza non ha consentito di garantire che i fondi erano stati effettivamente spesi nel corso dell'esercizio finanziario (cfr. il riquadro n. 7). Negli altri paesi i limiti della sorveglianza svolta hanno impedito di accertare una relazione fra il sostegno fornito e gli apporti di bilancio nei settori sociali.

Riquadro n. 7 Monitoraggio quantitativo delle spese da parte delle delegazioni

1. In Benin, per ogni esercizio finanziario la delegazione ha raffrontato il tasso di esecuzione delle spese del settore sanitario con gli obiettivi indicati nelle convenzioni di finanziamento. Dalla corrispondenza fra la delegazione e il Ministero della sanità risulta che nel 1999 la decisione della Commissione di liberare i fondi di contropartita solo se gli obiettivi erano conseguiti, è stata determinante perché il governo rispettasse i propri impegni.

2. In Ghana, la delegazione ha svolto un ruolo attivo, nel 1999, per accelerare la messa a disposizione di stanziamenti di bilancio a favore dei ministeri nel settore sociale.

3. In Burkina Faso, nonostante un aumento globale dei bilanci assegnati ai settori sociali, il sistema complesso delle clausole addizionali nei protocolli d'accordo ha mascherato le difficoltà di assorbimento ed i ritardi nell'esecuzione dei bilanci. Non facendo rispettare il calendario di bilancio, questo sistema ha contribuito ad istituzionalizzare - per i settori sociali - deroghe eccessive nella durata degli esercizi finanziari, in contrasto con i principi di sana gestione delle finanze pubbliche. Per ripianare 2,3 miliardi di FCFA rimasti nei conti a titolo di sostegno al bilancio 1998, nel maggio 1999 la delegazione ha proposto un artificio contabile, consistente nel riassegnare le rimanenze a posteriori ad altre linee di bilancio dell'esercizio 1998, la cui esecuzione era stata soddisfacente. I servizi centrali si sono giustamente opposti a questa procedura e nel novembre 1999 le rimanenze sono state assegnate al bilancio 1999.

46. Nella maggior parte dei casi le delegazioni hanno sorvegliato la mobilizzazione degli stanziamenti di bilancio tramite i conti centrali dello Stato, ma la Commissione ha prestato poca attenzione all'aspetto dell'affidabilità di questi conti, fino a che, nel 1999, gli audit a posteriori non l'hanno rimessa in causa in due dei paesi esaminati (Burkina Faso e Mozambico), mostrando che i conti sopravvalutavano l'esecuzione reale delle spese nei settori mirati.

L'effetto delle spese nei settori sociali

47. Recentemente la sorveglianza della Commissione ha tenuto conto degli obiettivi delle convenzioni di finanziamento, che mirano al miglioramento dei servizi sociali per la popolazione. Ad esempio, delle 23 convenzioni di finanziamento esaminate, solo due, firmate nel 1999 (Benin e Burkina Faso) includono condizioni riguardanti i risultati ottenuti nei settori sociali. Poche risorse sono state destinate a valutare l'utilità, l'efficacia e gli effetti della spesa sul campo. Date le circostanze la Commissione non può valutare l'impatto del sostegno di bilancio fornito nel contesto del settimo e dell'ottavo FES, sulla qualità dei servizi sociali.

48. Dal 1996(27), l'impiego di indicatori di risultato è stato raccomandato come mezzo per inserire la misura dei risultati nei meccanismi di valutazione e di controllo delle spese. L'esperienza pilota, che ha avuto luogo in Burkina Faso, ha consentito di riorientare il dialogo politico passando dalle intenzioni ai risultati. Questa esperienza ha anche posto in rilievo(28) le principali difficoltà da superare per impiegare in modo credibile gli indicatori di risultato: definizione molto precisa, fissazione dei livelli da raggiungere, esistenza ed affidabilità dei sistemi di misura dei risultati, nonché, infine, accordo fra i partner sulla scelta degli indicatori nell'ambito dei piani di lotta contro la povertà (DSRP).

49. I problemi di regolarità e di buon governo(29) posti in luce dagli audit finanziari hanno effetti diretti sulla qualità della spesa e sulla situazione delle popolazioni vulnerabili o sfavorite. L'esame della spesa pubblica svolto in molti paesi verte ancora poco sulla qualità della spesa e ha luogo in generale in modo intermittente, cosicché tali esami non possono porre rimedio alle carenze dei meccanismi di controllo interno delle finanze pubbliche degli Stati beneficiari.

50. Benché incoraggiate dal sostegno all'adeguamento strutturale della Commissione, le riforme settoriali non sempre sono state intraprese con un nesso diretto con tale sostegno, neppure quando la destinazione mirata delle spese riguardava il od i settori in questione. A causa della loro ampiezza, in diversi paesi queste riforme sono state accompagnate da iniziative multilaterali coordinate, in particolare nel quadro di approcci globali. L'integrazione degli aiuti di bilancio in queste iniziative non è ancora trattata nei programmi di sostegno all'adeguamento strutturale della Commissione (cfr. il riquadro n. 8).

Riquadro n. 8 Approcci multilaterali settoriali

1. In Mozambico, nel settore dell'istruzione è stato applicato, nel 1998, un approccio multilaterale settoriale. Tuttavia, è solo con la proposta di finanziamento del programma 2001 di sostegno all'adeguamento strutturale che la Commissione tratta il problema di favorire, nel quadro di approcci settoriali, un migliore accesso delle popolazioni ai servizi sociali nei settori della sanità, dell'istruzione e dell'acqua. Sarebbe auspicabile che i compiti associati a questa partecipazione fossero definiti chiaramente, in modo che il numero dei settori sostenuti sia compatibile con le risorse umane della delegazione.

2. In Ghana, il FES partecipa con altri donatori, accanto al sostegno all'adeguamento strutturale, ad un approccio settoriale globale nel settore della sanità. Si tratta in parte di un aiuto di bilancio fornito ad un fondo alimentato e sorvegliato in comune da diversi donatori. Questo approccio presenta taluni vantaggi e caratteristiche molto pertinenti nel contesto del riorientamento del sostegno di bilancio dei FES, in particolare per la gestione delle finanze pubbliche, gli indicatori di risultato e le modalità di controllo. Nel settore delicato della qualità della spesa, questo approccio ha certamente inciso sulla pertinenza degli investimenti.

Il riorientamento della sorveglianza e del controllo del sostegno di bilancio

51. Nel primo semestre 2000, il Consiglio(30), in base all'esame ed alle prospettive elaborate dalla Commissione(31), ha raccomandato un'assegnazione meno dettagliata dei fondi (aiuto di bilancio diretto non mirato) nei paesi che presentano una gestione soddisfacente delle finanze pubbliche ed ha raccomandato altresì di stabilire una relazione fra gli effetti delle riforme e gli esborsi di aiuti in valuta. Le proposte di finanziamento presentate al comitato dei FES nel corso del secondo semestre 2000 per cinque dei paesi esaminati (Benin, Burkina Faso, Mozambico, Senegal e Zambia) anticipano i progressi compiuti nella gestione delle finanze pubbliche. Nel caso del Senegal, a seguito di un audit i servizi della Commissione prevedevano, alla fine del 2000, di modificare il dispositivo di attuazione a causa delle carenze riscontrate nell'esecuzione di programmi recenti.

52. Queste proposte di finanziamento giustificano l'abbandono della destinazione mirata delle spese con la mancanza di problemi di tesoreria e con un'esecuzione di bilancio sufficiente (aspetti quantitativi), anziché con la sana gestione delle finanze pubbliche. Alcune di queste proposte comprendono elementi di valutazione della qualità di questa gestione, ma le conseguenze di tale valutazione sulle modalità del programma e la mobilizzazione dei fondi non sono esposte.

53. È difficile stabilire se, in futuro, potranno sussistere le condizioni di un utilizzo efficace degli indicatori di risultato considerati nelle proposte di finanziamento (cfr. il paragrafo 48). Nel settore della sana gestione delle finanze pubbliche, gli indicatori di risultato sono ancora in primo luogo quantitativi e non tengono abbastanza conto delle deficienze rilevate dagli audit svolti nel 1999 e nel 2000. Per il Senegal gli indicatori di risultato erano sempre in discussione all'atto della firma della convenzione di finanziamento nell'ottobre 2000.

54. I nuovi programmi istruiti nel secondo semestre del 2000 prevedono diverse quote. La prima quota deve sempre essere versata tenendo conto delle valutazioni macroeconomiche dell'FMI. Una sola quota, che rappresenta la metà dell'importo del programma per il Benin, ma solo un terzo per Burkina Faso, Senegal e Zambia, sarà versata secondo importi che dipenderanno dal livello raggiunto dagli indicatori di risultato. Il versamento sistematico di un importo minimo è inteso a garantire una migliore pianificazione dell'utilizzo delle risorse da parte dei beneficiari (cfr. il paragrafo 18), ma le modalità di liberazione delle quote complementari spesso sono ancora da precisare, per far sì che si tenga effettivamente conto dei risultati scadenti.

55. Benché il sistema di destinazione mirata instaurato per scegliere spese individuali "ammissibili" debba essere abbandonato poiché è artificiale ed ha scarsi effetti durevoli sulla qualità della gestione delle finanze pubbliche, dato l'elevato costo amministrativo, la Commissione non può rinunciare ai controlli necessari per valutare il buon impiego delle risorse comunitarie affidatele (cfr. il paragrafo 43). Oltre ad un esame globale ancora da delineare, i nuovi programmi prevedono di espletare audit che interessano un volume di operazioni equivalente ai sostegni forniti. Il nesso stabilito fra l'ampiezza dei controlli e l'importo dei sostegni non ha molto senso. Mantenendo dei controlli mirati, esiste il rischio di tendere all'individuazione di spese ammissibili in misura equivalente all'importo del finanziamento comunitario allo scopo di rassicurare l'autorità di bilancio (cfr. il riquadro n. 9). Sarebbe più idoneo un esame mediante sondaggio, per valutare la regolarità delle operazioni nel complesso di uno o più settori di spesa.

Riquadro n. 9 Giustificazione dell'ammissibilità delle spese

1. Negli ultimi programmi a favore del Benin e di Burkina Faso il ruolo dell'audit per giustificare l'aiuto europeo mediante verifica degli importi delle spese di bilancio prioritarie equivalenti ai sostegni forniti e certificare il carattere ammissibile delle spese finanziate non è chiaro.

2. La proposta di finanziamento per il Mozambico è l'unica che riflette un approccio di audit generale. Tuttavia, la coerenza tra i lavori dei controllori esterni e quelli dell'organo nazionale di controllo, nonché le condizioni in cui la Commissione si baserà su questi ultimi per dare una valutazione indipendente, sono lungi dall'essere chiare.

56. La comunicazione della Commissione del febbraio 2000 non ha trattato la questione del controllo delle spese(32). Benché, nel contesto di un aiuto di bilancio non mirato, solo una valutazione complessiva della spesa pubblica sia tale da fornire gli elementi necessari per un giudizio sull'affidabilità, le convenzioni di finanziamento più recenti (anno 2000) non palesano un approccio generale del controllo in cui siano combinati gli interventi delle istituzioni di controllo nazionali, degli audit esterni e delle assistenze tecniche, nonché, laddove possibile, degli altri finanziatori che danno un aiuto di bilancio. Mancando un approccio ben fondato, i risultati degli audit del 1999 e del 2000 sono ancora scarsamente considerati nei criteri dei risultati in merito alla sana gestione delle finanze pubbliche.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Valutazione complessiva

57. A causa della mobilizzazione dei fondi di contropartita nell'ambito delle procedure nazionali di esecuzione della spesa pubblica nei paesi beneficiari ed a causa dei rischi insiti in queste procedure, non è realistico pensare che gli obiettivi quantitativi perseguiti nei settori prioritari possano essere raggiunti senza ostacoli (cfr. i paragrafi 45 e 46), che le spese saranno sempre erogate in modo regolare (cfr. i paragrafi 26-34 e 40-43) e che incideranno sempre positivamente sulla situazione dei settori sociali (cfr. i paragrafi 47-50).

58. L'intento di sostenere la bilancia dei pagamenti simultaneamente ai bilanci dei settori sociali talvolta ha avuto ripercussioni sui meccanismi decisionali (cfr. i paragrafi 11, 33, 39, 52 e 54). In certi casi i controlli sui fondi di contropartita si sono ridotti ad una giustificazione amministrativa formale ed a posteriori delle spese (cfr. i paragrafi 10, 12, 34 e 55), senza un nesso diretto con il buon funzionamento dei servizi sociali dello Stato a favore delle popolazioni vulnerabili e sfavorite (cfr. il paragrafo 47).

59. I servizi centrali della Commissione non hanno prestato sufficiente attenzione a taluni aspetti della supervisione complessiva (cfr. i paragrafi 17 e 37) ed agli aspetti tecnici dell'utilizzo dei fondi dei programmi (cfr. i paragrafi 21-22, 35-36, 40 e 46). I nuovi orientamenti e soprattutto la maggior importanza data al rafforzamento della gestione e del controllo delle finanze pubbliche (cfr. il paragrafo 51), dovrebbero migliorare l'efficacia del dispositivo, purché si predispongano le modalità di monitoraggio delle riforme, se necessario con sostegni istituzionali, e che la Commissione ricorra ai mezzi opportuni per provvedere ad un'attuazione coerente e coordinata con i principali finanziatori (cfr. i paragrafi 22-25, 27, 30 e 35-39).

60. La sorveglianza in loco dei programmi dei FES si basa sull'azione combinata di diverse parti: le delegazioni, le amministrazioni dei paesi beneficiari, le istituzioni di controllo nazionali, l'assistenza tecnica, i controllori esterni. La definizione e l'articolazione del loro ruolo non sono state precisate in misura sufficiente. La sorveglianza, esercitata dalle delegazioni principalmente a livello delle amministrazioni centrali, è stata ostacolata dall'inaffidabilità dei conti pubblici, in particolare per le spese decentrate (cfr. i paragrafi 20, 38 e 46). Non si è tratto sufficiente profitto dall'assistenza tecnica per sostenere l'azione delle delegazioni (cfr. i paragrafi 22-25). Gli audit finanziati nell'ambito dei programmi hanno consentito raramente di rilevare le deficienze del controllo interno, che si ripercuotono sull'utilizzo dei fondi di contropartita (cfr. il paragrafo 28). Gli audit finanziari, finanziati in seguito dalla Commissione, sono risultati molto più efficaci (cfr. il paragrafo 30). Il mantenimento di questi audit è importante, cosa che non è garantita dalle riorganizzazioni in corso. Le inammissibilità constatate non hanno dato luogo a rimborsi alla tesoreria del FES (cfr. il paragrafo 33), ma in diversi casi i nuovi programmi sono stati sospesi in attesa di misure correttive.

61. Con il sostegno dei finanziatori diversi paesi hanno intrapreso ampie riforme allo scopo di migliorare progressivamente la gestione delle rispettive finanze pubbliche. Il processo è inevitabilmente lento, poiché è molto complesso, rimette in causa numerose situazioni ed i mezzi degli Stati beneficiari sono limitati. Alla fine del 2000, è impossibile aspettarsi immediatamente che gli aiuti di bilancio siano mobilizzati nel rispetto dei principi della sana gestione finanziaria ed in condizioni sempre regolari (cfr. i paragrafi 41-43). L'autorità di bilancio dev'essere consapevole dei rischi insiti nell'approccio scelto e cercare di ridurne progressivamente l'ampiezza incoraggiando l'attuazione effettiva delle riforme nei paesi ACP, in particolare con un'azione concertata della comunità dei finanziatori.

Raccomandazioni sull'organizzazione della sorveglianza

62. Raccomandazione n. 1 - Per eliminare ogni ambiguità nei programmi e far sì che il sostegno segua un'evoluzione conforme ai nuovi orientamenti della lotta contro la povertà, occorrerebbe adottare linee direttrici chiare, destinate ai responsabili della gestione della Commissione ed agli ordinatori nazionali. Si deve rivolgere un'attenzione particolare alla definizione dei mandati delle parti principali che intervengono nella sorveglianza e nel controllo. In particolare:

a) i criteri di valutazione dei progressi compiuti nella gestione delle finanze pubbliche (cfr. il paragrafo 52) dovrebbero essere definiti ed includere la sorveglianza dei rimedi apportati alle disfunzioni e deficienze poste in rilievo dagli audit finanziari (cfr. i paragrafi 42 e 56);

b) le modalità di esame delle spese in un contesto di aiuti di bilancio non mirati dovrebbero essere precisate e consentire di dare all'autorità di bilancio un'indicazione del grado di sana gestione dei fondi. Gli audit finanziari dovrebbero inserirsi in questo dispositivo, se necessario come insieme di valutazioni settoriali (cfr. i paragrafi 55 e 56). Di preferenza gli audit dovrebbero essere svolti annualmente in corrispondenza degli esercizi finanziari dei paesi beneficiari (cfr. il paragrafo 26);

c) le varie modalità possibili per l'impiego di indicatori di risultato affidabili nei settori sociali e il loro rapporto con la spesa di bilancio (cfr. i paragrafi 41 e 48) dovrebbero essere definite;

d) l'assistenza tecnica alle amministrazioni beneficiarie dovrebbe essere distinta chiaramente da quella che aiuta gli ordinatori dei FES e le delegazioni della Commissione ad assolvere i loro obblighi di sorveglianza (cfr. i paragrafi 24 e 25);

e) la natura ed il livello della sorveglianza che le delegazioni stesse devono esercitare sulle spese dovrebbero essere precisati. Infatti, benché non sia possibile renderle responsabili degli errori di gestione delle amministrazioni che eseguono i bilanci nazionali (cfr. i paragrafi 40 e 42), le delegazioni devono essere in grado di valutare la qualità della spesa nei settori prioritari (cfr. il paragrafo 47), in particolare mediante un'azione concertata vera e propria tra finanziatori.

63. Raccomandazione n. 2 - I principi e le modalità relativi alla sorveglianza e al controllo degli aiuti (cfr. il paragrafo 62), specificati sin dall'elaborazione dei programmi, dovrebbero essere trascritti nelle convenzioni di finanziamento (cfr. il paragrafo 35).

64. Raccomandazione n. 3 - Nel contesto della riforma dei suoi servizi esterni la Commissione dovrebbe provvedere ad una separazione più netta delle responsabilità fra i servizi incaricati dell'istruzione dei programmi, della sorveglianza globale dei sostegni macroeconomici e della riforma delle finanze pubbliche degli Stati beneficiari, da un lato, e i servizi incaricati di valutare il funzionamento dei servizi sociali dall'altro (cfr. il paragrafo 39).

Raccomandazioni sul coordinamento

65. Raccomandazione n. 4 - La Commissione dovrebbe fissare annualmente, per ogni paese, secondo un calendario compatibile con la predisposizione dei bilanci dei beneficiari e coordinato con quello dell'FMI, gli importi da erogare per l'esercizio successivo, comunicarli ai beneficiari, quindi accertare che siano integrati nei conti pubblici secondo uno schema chiaramente convenuto (cfr. i paragrafi 18 e 20).

66. Raccomandazione n. 5 - Un coordinamento più stretto fra tutte le parti interessate grazie al miglioramento complessivo della gestione delle finanze pubbliche, in particolare nel quadro del DSRP, consentirebbe ai finanziatori ed ai paesi beneficiari di precisare le deficienze concrete delle finanze pubbliche (cfr. il paragrafo 42) e di facilitare il "pilotaggio" e la valutazione periodica dei rimedi applicati e dei progressi registrati [cfr. il paragrafo 62, lettere a) e b)].

67. Raccomandazione n. 6 - Nella misura del possibile la Commissione dovrebbe cercare di integrare i suoi sostegni settoriali nel bilancio dei paesi beneficiari, in concertazione con gli altri finanziatori. Un approccio di questo tipo agevolerebbe la cooperazione auspicabile con gli organismi di controllo delle finanze pubbliche dei paesi beneficiari(33), dato che queste azioni concertate sono indispensabili per conseguire gli obiettivi di miglioramento della qualità della spesa pubblica (cfr. i paragrafi 50 e 56). Inoltre, la partecipazione a programmi settoriali multilaterali consentirebbe di concretare l'intenzione della Commissione di concentrare i propri sforzi su un minor numero di settori e di attività(34)

68. Raccomandazione n. 7 - Per porre in essere più facilmente le raccomandazioni di cui sopra, i programmi dovrebbero basarsi maggiormente:

a) su una strategia ed un piano di guida per la riforma della gestione delle finanze pubbliche per ciascun paese, sottolineando i progressi compiuti nei sistemi della spesa pubblica. Questa evoluzione dovrebbe essere valutata e documentata in un processo continuo e coordinato con gli altri finanziatori, in modo da orientare le decisioni e le nuove azioni con piena conoscenza di causa;

b) su un approccio globale nei settori sociali, che includa i meccanismi di controllo della qualità della spesa (incidenza e gestione), anche in questo settore con uno stretto coordinamento fra i finanziatori principali sul campo ed in particolare con gli Stati membri.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 27 e 28 giugno 2001.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Il Fondo monetario internazionale (FMI) e la Banca mondiale (BM).

(2) La quarta convenzione di Lomé è stata firmata il 15 dicembre 1989 per una durata di 10 anni (dal marzo 1990 al marzo 2000) e corredata di un protocollo finanziario di 5 anni corrispondente al settimo FES; essa è stata rivista il 4 novembre 1995 e corredata di un secondo protocollo finanziario di 5 anni corrispondente all'ottavo FES.

(3) Firme congiunte del delegato della Commissione e dell'ordinatore nazionale.

(4) Risoluzione che accompagna la decisione del Parlamento europeo che concede il discarico alla Commissione per il sesto, settimo ed ottavo FES per l'esercizio 1998 (GU L 234 del 16.9.2000). Al punto D della risoluzione il Parlamento esprimeva il parere che una gestione inadeguata, una supervisione mediocre ed una valutazione insufficiente comportavano talvolta un cattivo utilizzo dei fondi di contropartita (FCP).

(5) Articolo 226, lettera c), della quarta convenzione di Lomé.

(6) Cfr. COM(2000) 58 def., paragrafo 2.1.1.

(7) Cfr. COM(2000) 58 def., paragrafo 2.1.4.1.

(8) Cfr. COM(2000) 58 def., paragrafo 2.1.3.2.

(9) World Bank Operation Memorandum "Simplifying Disbursements under Structural and Sectoral Adjustment Loans" dell'8.2.1996.

(10) Cfr. COM(2000) 58, paragrafi 2.1.3.2 e 2.3.4.3.

(11) Cfr. il riquadro n. 5, paragrafo 1.

(12) COM(2000) 58 def., paragrafo 2.1.3.2.

(13) Nota informativa al comitato del FES del 22 giugno 2000.

(14) Analogamente, alla fine del 2000, 29 milioni di euro versati a titolo dello Stabex, principalmente fra il 1996 ed il 1998, sono rimasti inutilizzati su conti bancari in Europa.

(15) Relazione "Administrative Procedures for Macro-Economic Assistance to Malawi", tabella "Cost of Delays in Macro-Economic Aid and Inflows 1996-1998".

(16) Nota agli Stati membri sulla convertibilità e l'aiuto di bilancio diretto del 3 febbraio 1997.

(17) Ad esempio, la direttiva dell'UEMOA sull'elaborazione della tabella delle operazioni finanziarie dello Stato.

(18) Cfr. anche il paragrafo 4.52 della relazione speciale n. 2/94 sui programmi d'importazione eseguiti nell'ambito del sesto FES (GU C 97 del 6.4.1994), che riguarda le difficoltà incontrate con la banca centrale del Mozambico.

(19) Le convenzioni di finanziamento concluse nel 1999 hanno fatto cessare questa prassi e previsto un bilancio per l'audit e la valutazione distinto da quello dell'aiuto di bilancio.

(20) Spese inammissibili per 27,4 milioni di euro.

(21) Fra cui il Ghana e la Tanzania; cfr. la tabella 4 e il riquadro n. 4.

(22) Senza contare i 7,2 miliardi di FCFA relativi allo Stabex 1993, parimenti in attesa di utilizzazione dalla fine del 1997.

(23) Protocollo di accordo del giugno 2000.

(24) "Mission statements" 2000 e 2001.

(25) Country Financial Accountability Assessment.

(26) "Trust Fund for Public Expenditure".

(27) Documento di lavoro dei servizi della Commissione sulla riformulazione della condizionalità, dicembre 1996.

(28) Nota interna dei servizi della Commissione del 22 giugno 2000.

(29) Pertinenza e giustificazione delle spese, realtà del servizio prestato, giusto prezzo, mancanza di favoritismi e di distorsioni della concorrenza.

(30) Risoluzione, del 18 maggio 2000, sull'adeguamento strutturale.

(31) Comunicazione della Commissione, del 4 febbraio 2000, sull'adeguamento strutturale, COM(2000) 58 def.

(32) COM(2000) 58 def., paragrafo 2.3.4.3.

(33) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999, paragrafi 46 e 47 (GU C 342 dell'1.12.2000).

(34) Dichiarazione del Consiglio e della Commissione, del 10 novembre 2000, sulla politica di sviluppo della Comunità europea, paragrafo 12.

ALLEGATO I

IMPORTI CONCESSI E VERSATI AL 31 DICEMBRE 2000 NELL'AMBITO DEL SETTIMO E DELL'OTTAVO FES PER IL SOSTEGNO ALL'ADEGUAMENTO STRUTTURALE

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

contabilità dei FES al 31 dicembre 2000.

ALLEGATO II

PRINCIPALI DOCUMENTI DI ORIENTAMENTO EMANATI DALLA COMMISSIONE E DAL CONSIGLIO

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO III

PROGRAMMI ESAMINATI

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

contabilità del FES al 31 dicembre 2000.

ALLEGATO IV

PRINCIPALI OSSERVAZIONI GIÀ FORMULATE DALLA CORTE IN MERITO ALLA SORVEGLIANZA DEI FONDI DI CONTROPARTITA

>SPAZIO PER TABELLA>

Risposte della commissione

SINTESI

I. L'esame riguarda una componente del sostegno fornito dalla Commissione ai programmi di adeguamento strutturale: la verifica dei fondi di contropartita. Il ruolo della Commissione nei programmi in questione, il rispetto delle condizioni specifiche, l'incidenza del sostegno sugli equilibri macroeconomici e sulle riforme strutturali e settoriali, che si situano al centro dei programmi, non sono esaminati dalla Corte.

I programmi di adeguamento strutturale, in cui le Istituzioni di Bretton Woods (IBW) svolgono un ruolo di primo piano, conformemente al mandato internazionale loro affidato, sono complessi. I programmi in questione intendono incoraggiare i paesi beneficiari ad attuare riforme essenziali, quali le riforme macroeconomiche e strutturali nel settore delle finanze pubbliche, le privatizzazioni e la riforma della funzione pubblica. Il sostegno fornito dalla comunità internazionale è sempre stato subordinato al rispetto del programma macroeconomico, di competenza essenzialmente dell'FMI, nonché delle riforme strutturali garantite dalla Banca Mondiale. Il rispetto delle condizioni specifiche del programma consente ai finanziatori di sostenere la bilancia dei pagamenti che ha un'incidenza diretta sul bilancio dello Stato interessato. La Commissione è intervenuta nell'ambito dei programmi, verificando nel contempo che le preoccupazioni da essa espresse fossero tenute in debito conto. Conformemente agli orientamenti delineati dal Consiglio, particolare attenzione è stata riservata al sostegno di settori prioritari, in particolare i settori sociali, e delle relative riforme, comprendenti fra l'altro l'attuazione di misure riguardanti i medicinali essenziali, il riorientamento del bilancio a favore delle spese primarie e l'attuazione di una politica di vaccinazioni. Questa preoccupazione si è concretizzata nei programmi comunitari di sostegno, tramite condizioni specifiche e, successivamente, nei fondi di contropartita generati dal sostegno medesimo. Negli ultimi due anni i programmi in questione sono stati notevolmente trasformati. Quest'evoluzione deriva non solo dall'acquisizione di conoscenze ma anche dalla volontà, chiaramente espressa nella convenzione di Lomé, di esaminare progressivamente e nel rispetto della situazione particolare di ciascuno Stato beneficiario, la possibilità di attuare riforme difficili che non potevano essere effettuate simultaneamente.

II. Nell'esaminare la situazione la Commissione si è conformata ai principi della convenzione di Lomé: essa si è impegnata ad incentivare programmi di riforma definiti dai governi (articolo 244a) e sostenuti dai finanziatori e in particolare le IBW. Essa si è d'altronde conformata alle impostazioni definite nella menzionata convenzione: rispetto delle priorità degli Stati beneficiari [articolo 244, lettera e)], ritmo realistico dei programmi di riforme [articolo 244, lettera g)], adeguamento ai bisogni di ciascuno Stato beneficiario [articolo 248, lettera a)] e attuazione flessibile del sostegno (articolo 247, punto 4).

I programmi di cui la Corte ha esaminato i fondi di contropartita corrispondono essenzialmente alla cosiddetta prima generazione dei programmi di riforma economica, focalizzati su riforme prioritarie. L'attuale evoluzione dei programmi è stata resa possibile a seguito soprattutto del ruolo che ha assunto la Commissione a livello internazionale. Negli ultimi due anni la Commissione ha innovato, introducendo indicatori di rendimento del bilancio e indicatori di risultato, in particolare nei settori sociali.

III. Nell'ambito di tali programmi i controlli della Commissione si sono innanzitutto focalizzati sul rispetto delle condizioni relative all'esborso del sostegno.

Si noti che, mentre gli altri finanziatori si sono limitati a fornire un sostegno all'erario dello Stato beneficiario, la Commissione si è impegnata, tramite fondi mirati, ad incentivare l'esecuzione delle spese nei settori prioritari. I fondi di contropartita mirati rappresentano, in effetti, per i governi un incentivo a realizzare le spese prioritarie e ad aumentare così il loro volume: i fondi comunitari sono infatti versati all'erario man mano che si procede all'esecuzione delle spese in questione. Una mancata esecuzione del bilancio mirato penalizza pertanto il governo. Le giustificazioni richieste per gli esborsi comunitari impongono inoltre una verifica automatica dell'esecuzione del bilancio.

Quanto all'assistenza tecnica, la convenzione di Lomé dispone che essa sia messa a disposizione dei governi previa richiesta del governo interessato. Il sostegno in oggetto ha permesso, in caso di bisogno espresso dal governo interessato, di esaminare la possibilità di mettere a disposizione rapidamente l'assistenza tecnica richiesta. Sono state apportate modifiche intese a garantire che gli importi inutilizzati siano in un secondo tempo reintegrati nel sostegno del bilancio.

IV. Nei paesi in via di sviluppo è essenziale potenziare la gestione delle finanze pubbliche. Si tratta di un processo indubbiamente lungo e graduale, che si inserisce nell'ambito di un coordinamento fra finanziatori, previa opportuna verifica dei progressi compiuti in materia dai paesi beneficiari. Il sostegno del bilancio consente di risolvere questo problema che non può essere trattato soltanto sotto forma di progetto.

Nell'ambito dei programmi di adeguamento strutturale sono state effettuate grandi riforme sulla gestione delle finanze pubbliche. Gli audit sollecitati dalla Commissione hanno mostrato che è necessario compiere ulteriori progressi. Di tutti i finanziatori, soltanto la Commissione ha predisposto un controllo del bilancio dello Stato e ha sollecitato misure di rettifica e restituzioni alla Banca centrale su conti a doppia firma della Commissione e del paese beneficiario. Per incoraggiare in merito un approccio concertato dei finanziatori, la Commissione ha deciso di finanziare con la Banca Mondiale un "Trust Fund" (fondo fiduciario), finalizzato a definire gli strumenti necessari per valutare le finanze pubbliche e misurare i progressi compiuti.

V. La Commissione condivide le raccomandazioni della Corte che spesso coincidono con gli orientamenti che essa stessa ha elaborato nei programmi degli ultimi due anni: potenziamento del coordinamento nell'ambito dei documenti di Strategia di riduzione della povertà, ricerca, in collaborazione con le IBW, di strumenti comuni intesi a valutare la qualità della gestione delle finanze pubbliche, attenzione accresciuta per i problemi posti dalle finanze pubbliche, attuazione di indicatori di rendimento del bilancio e di indicatori di risultato nei settori sociali. Essa intende orientare le sue attuali impostazioni verso programmi non mirati, come raccomandato dalla Corte al punto 55. La Commissione intende predisporre un sostegno tramite programmi triennali nell'ambito dell'accordo di Cotonou. Da ultimo, oltre al sostegno macroeconomico, essa elabora, conformemente all'accordo di Cotonou, studi settoriali sul bilancio. Basandosi sulle deleghe e le competenze di cui dispone, la Commissione intende elaborare ulteriormente un approccio coerente in ambito economico e settoriale, in particolare nei settori sociali. La Commissione sta ultimando nuove disposizioni riguardanti le menzionate impostazioni evolutive e l'applicazione dell'accordo di Cotonou.

Essa si impegna a precisare le modalità di controllo nelle convenzioni di finanziamento piuttosto che nei protocolli di impiego dei fondi di contropartita. Conformemente alle proposte della Corte, i fondi in questione saranno finalizzati a valutare, possibilmente nell'ambito di un coordinamento fra finanziatori, la qualità globale delle finanze pubbliche tramite indicatori che consentano di misurare i progressi compiuti. Tenuto conto delle raccomandazioni della Corte, la Commissione intende in subordine verificare che un importo equivalente al suo sostegno sia servito a finanziare correttamente spese essenziali nei settori prioritari.

INTRODUZIONE

I fondi di contropartita del sostegno all'adeguamento strutturale

2. La presentazione dell'impiego dei fondi a sostegno dell'adeguamento strutturale corrisponde soltanto in parte agli obiettivi definiti nella convenzione di Lomé. Il sostegno all'adeguamento strutturale si è focalizzato essenzialmente sulle riforme macroeconomiche, con ruolo preponderante dell'FMI, e strutturali, con ruolo preponderante della BM, conformemente al mandato internazionale di queste due istituzioni. La Commissione ha sostenuto questi programmi di riforma in uno studio inteso ad orientare i programmi medesimi verso uno sviluppo di taluni aspetti. Fin dall'inizio essa ha in particolare attirato l'attenzione sui rischi connessi ad una diminuzione delle spese dello Stato, quando la copertura finanziaria dei settori prioritari e in particolare dei settori sociali non sia stata opportunamente verificata. Nell'ambito delle riforme strutturali, la Commissione si è inoltre impegnata a sostenere un corrispondente riorientamento del bilancio, inteso ad incentivare le spese nei settori primari (in particolare, le spese destinate alle cure sanitarie e alle scuole elementari) o a sostenere gli attuali orientamenti (misure riguardanti i medicinali essenziali, per esempio).

Questo sostegno a riforme talvolta difficili si concretizza nelle condizionalità relative all'esborso delle quote, che, conformemente agli obiettivi della relazione, non sono state esaminate dalla Corte.

La relazione riguarda pertanto unicamente una componente del sostegno all'adeguamento strutturale, specifica della Commissione, e cioè la verifica dei fondi di contropartita generati dal sostegno in valuta. Gli altri finanziatori, in particolare le IBW, che concedono prestiti bonificati si sono limitati a versare il sostegno all'erario o alla Banca centrale senza procedere a questa particolare verifica.

4. L'obiettivo perseguito dalla Commissione consisteva, in un primo tempo, nel verificare che il sostegno permettesse ai governi di coprire finanziariamente le spese prioritarie.

5. Conformemente all'approccio graduale, i programmi di adeguamento strutturale sono stati trasformati rispettando un ritmo realistico delle riforme, come raccomandato nella convenzione di Lomé. I recenti sviluppi verso un sostegno dei Documenti di strategia e di riduzione della povertà (DSRP), incoraggiati dalla Commissione, convergono verso gli obiettivi da sempre perseguiti dalla medesima: puntualizzazione dei risultati destinata alle popolazioni interessate, autogestione dei programmi da parte dei paesi beneficiari, focalizzazione dell'attenzione sulla corretta gestione delle finanze pubbliche.

Questo orientamento, comunemente definito seconda generazione dei programmi di riforma, corrisponde ad un'evoluzione delle priorità: le crisi più acute di tesoreria sono state infatti spesso risolte e le riforme fondamentali sono già state effettuate. Questo nuovo approccio ha portato la Commissione a rivedere progressivamente negli ultimi due anni la sua politica di sostegno. La Commissione accoglie la proposta della Corte di non parlare più di "fondi di contropartita" nel caso di aiuti al bilancio.

L'IDEAZIONE DEI PROGRAMMI

L'ambito della destinazione mirata delle spese

9. Gli aiuti mirati del bilancio sono complementari alle condizionalità relative ai programmi che non sono stati esaminati dalla Corte. I fondi mirati incoraggiano di per sé i governi ad eseguire spese mirate poiché gli importi comunitari sono versati dal conto a doppia firma soltanto man mano che tali spese si presentano. Una mancata esecuzione del bilancio penalizza pertanto il governo. Le giustificazioni richieste per gli esborsi impongono inoltre una verifica dell'esecuzione del bilancio.

Le condizioni specifiche relative all'esecuzione del bilancio sono state osservate unicamente quando i fondi mirati stessi si sono rivelati insufficienti o quando la Commissione si è orientata verso aiuti non mirati.

11. La Commissione si è orientata, in particolare in questi ultimi due anni, verso aiuti non mirati e ha cercato in questo senso di sviluppare, nell'ambito di un coordinamento fra finanziatori, un approccio di controllo globale delle spese.

La scelta delle spese mirate

12. La scelta delle spese mirate è stata perlopiù effettuata in funzione della situazione delle spese considerate più sensibili, ferma restando la necessità di disporre rapidamente dei fondi conformemente agli obiettivi prefissati. Il riquadro 1 mostra per esempio che il rifinanziamento delle spese nel Benin sanziona un impiego preliminare del bilancio. In vari casi le spese mirate hanno prodotto effetti positivi: aumento dell'esecuzione del bilancio dei settori sociali nel Benin (riquadro 7), aumento dell'esecuzione del bilancio nel Malawi (riquadro 1). Si potrebbero segnalare altri effetti positivi, quali l'attuazione di misure riguardanti i medicinali essenziali o il decentramento del materiale destinato all'attrezzatura scolastica nel Burkina Faso. Va rilevato che anche la condizionalità ha permesso questo profondo impatto sui settori sociali.

13. Le spese considerate nei programmi della Commissione rientrano in un programma di stabilizzazione e di riforma economica, in particolare nel caso degli arretrati. Questi ultimi non corrispondono in questo senso ad aiuti globali al bilancio bensì a chiari aiuti mirati. Esistono vari argomenti economici (presentati al comitato del FES e trasmessi alla Corte) che giustificano l'impiego delle spese mirate, oggetto di audit preliminare al loro rimborso. I programmi di sostegno all'adeguamento, finalizzati a limitare gli arretrati, sono già verificati dall'FMI e la Commissione non intende fare un doppione. La Commissione ritiene "effettivi" i programmi di riforme gestiti dall'FMI nei summenzionati paesi.

14. Il pagamento di arretrati o di buoni del Tesoro non impedisce alla Commissione di seguire le riforme settoriali e di verificare che i settori sociali siano finanziariamente coperti. In questo caso si effettua una verifica indiretta tramite la riduzione dell'onere finanziario che grava sullo Stato e le condizionalità del programma.

15. La posizione della Commissione consiste, da un lato, nell'incoraggiare l'iscrizione nel bilancio degli aiuti esterni (fra cui anche i progetti) e, dall'altro, nel prendere effettivamente le distanze dal finanziamento di progetti: nel Ghana, per esempio, il sostegno è stato decrescente e la Commissione non ha accettato altre spese chieste dal governo ma non iscritte nel bilancio.

16. La comunicazione al Consiglio di febbraio 2000 presenta una quadro settoriale delle spese mirate, da cui risulta per esempio che 34 %, 27 % e 6 % dei fondi di contropartita hanno rispettivamente finanziato spese nei settori della sanità, dell'istruzione e della manutenzione stradale (finanziamento di arretrati escluso).

GLI STRUMENTI PER TENERE SOTTO CONTROLLO L'ESECUZIONE DEI PROGRAMMI

Il calendario dei sostegni

17. Non esistono norme internazionali in materia di deficit di bilancio. Tali norme sono state d'altronde definite solo recentemente nell'ambito dell'Unione europea. I criteri utilizzati per assegnare gli aiuti finanziari si sono fondati pertanto essenzialmente sul bisogno di finanziamento della bilancia dei pagamenti. La nozione di "bisogno di finanziamento" è evidentemente soggettiva e si è ben lungi dal coprire il bisogno di finanziamento dello Stato. La nozione di finanziamento eccessivo non ha senso poiché ciò presupporrebbe, nel caso del Senegal, che questo paese pur molto povero, disponga di un eccesso di risorse (si arguisce senza troppe difficoltà che tale concetto non può essere applicato neanche ai paesi più progrediti).

19. Varie ragioni possono spiegare gli scarti temporali esistenti fra i calendari previsti e l'attuazione del sostegno, in particolare le difficoltà emerse nelle discussioni fra i paesi e l'FMI (programmi "off track"). Nel caso del Ghana e della Tanzania, per esempio, le sospensioni del programma con l'FMI si sono protratte per circa due anni. Si può probabilmente migliorare il calendario previsionale del sostegno di bilancio ma ciò dipende molto ampiamente dai risultati delle valutazioni dell'FMI. In altri casi, gli scarti constatati possono essere stati causati dal mancato rispetto di condizioni specifiche. L'orientamento verso programmi triennali nell'ambito dell'accordo di Cotonou consentirà di migliorare il calendario previsionale del sostegno destinato ai paesi che conseguono risultati soddisfacenti.

Riquadro n. 2 Scarti nel calendario del sostegno

1. Nel Malawi il pagamento è stato effettuato a fine 2000, previa verifica del rispetto delle condizioni specifiche. I servizi centrali hanno infatti ritenuto che la verifica del rispetto delle condizionalità effettuata dal governo e trasmessa tramite la delegazione non era sufficiente.

2. Nella Zambia, la Commissione ha finanziato un esperto per esaminare la questione posta dalla Corte: nel paese è in corso un audit.

3. Nel Ghana, l'interruzione del programma macroeconomico per 2 anni è all'origine della difficoltà di correlazione fra annualità di esborso e impiego dei fondi.

20. La Commissione deplora che non esistano norme internazionali a livello dell'FMI sulle modalità di integrare gli aiuti finanziari esterni.

Il controllo sulla costituzione dei fondi di contropartita

21. Gli Stati a valuta convertibile usano, nell'ambito delle transazioni ufficiali, un unico tasso di cambio (il tasso di cambio interbancario), riconosciuto dalle regole finanziarie e monetarie del paese (il medesimo tasso usato anche per gli aiuti delle IBW alla Banca centrale). La Commissione intende tuttavia precisare nelle future convenzioni di finanziamento i tassi di cambio da utilizzare.

Riquadro n. 3 Controllo della costituzione dei fondi di contropartita

1. La Commissione ritiene giustificato non impiegare tassi preferenziali e allinearsi sulla regola unica seguita dalla Banca centrale per la conversione di fondi esteri (tasso di cambio interbancario).

2. Nel Mozambico, l'importo dei FCP è ottenuto applicando la regola unica seguita dalla Banca centrale. Per il Mozambico, le spese di gestione constatate dalla Corte non sono più applicabili per i casi di aiuti diretti di bilancio.

L'utilizzo dell'assistenza tecnica

22. La convenzione di Lomé stabilisce che l'ordinatore nazionale è responsabile per l'assistenza tecnica, i suoi termini di riferimento e la scelta del personale incaricato della medesima: la Commissione dipende pertanto in materia dal governo.

23. Nei suoi programmi più recenti la Commissione ha cercato di risolvere il problema dell'assistenza tecnica permettendo agli Stati interessati di beneficiare di un maggiore margine di manovra nell'impiego dei fondi destinati a potenziare le capacità governative. In tali programmi si prevede inoltre che, in caso di aiuti inutilizzati, i fondi in questione siano reintegrati nel sostegno del bilancio.

24. La Commissione ritiene sia logico garantire una coerenza dei suoi vari strumenti e sfruttare le eventuali competenze già esistenti. La suddivisione dell'assistenza fra personale locale ed espatriato, oltre a non essere previsto nella convenzione di Lomé, dipende dalle competenze locali e dalla scelta del governo interessato.

25. Nel caso di assistenza tecnica finanziata sui FCP (Benin, Ghana, Malawi) i contratti sono stati seguiti da vicino dalla delegazione che, se del caso, ha consultato la sede centrale.

Il ricorso agli audit

26. Per quanto riguarda le revisioni contabili effettuate dalla Commissione, il 14 maggio 2001 è stato avviato un audit nella Zambia. La sua attuazione tardiva è stata dovuta unicamente a difficoltà di risorse riscontrate dal servizio competente della Commissione.

29. Occorre sottolineare che, di tutti i finanziatori, soltanto la Commissione ha effettuato, nel quadro dei suoi programmi di sostegno del bilancio, audit su parti del bilancio dello Stato. Il riquadro n. 4 conferma l'impatto e l'interesse degli audit effettuati dalla Commissione.

30. L'audit globale del sostegno del bilancio nel Malawi è stato effettuato nel novembre 2000; l'audit del sostegno alla Zambia è stato appena avviato. Manca pertanto ancora soltanto il Mozambico. Si ricorda che l'attuazione di questi audit è limitata da insufficienti risorse umane del servizio competente.

Risposta tabella 5: Nella Mauritania, l'audit ha confermato l'inammissibilità di talune spese già rifiutate dalla Commissione: non si è posta pertanto la necessità di un protocollo di accordo o di una restituzione dei fondi.

33. Le misure adottate dalla Commissione a seguito di audit che hanno evidenziato disfunzioni nella gestione del bilancio dello Stato sono le seguenti: (1) una restituzione di fondi di contropartita sul conto a doppia firma. Tale restituzione non corrisponde tuttavia ad un semplice "trasferimento fra due conti dello Stato" perché il governo non può attingere al conto a doppia firma, situato in genere presso la Banca centrale. In linea di massima, questi conti a doppia firma non sono presi in considerazione dall'FMI nella posizione netta del governo e limitano automaticamente la tesoreria dello Stato. Se sono presi in considerazione, essi consentono allo Stato di ottenere prestiti presso il settore bancario o la Banca centrale. Non si può contare sugli eventuali rimborsi alla "tesoreria del FES" perché i FCP non costituiscono risorse del FES (cfr. punto 4), ma rappresentano risorse del paese beneficiario; (2) la definizione di un piano di azione che consenta di limitare i rischi di nuove disfunzioni; (3) l'identificazione del sostegno istituzionale; (4) in molti casi gli audit hanno inoltre comportato riduzioni o annullamenti di programmi.

34. L'accettazione di fatture ammissibili a concorrenza del finanziamento europeo, non dev'essere criticata a condizione che essa sia accompagnata da un'azione più globale intesa a potenziare la qualità del bilancio (cfr. anche la risposta ai punti 55-56).

Riquadro n. 5 Sostituzione di spese ammissibili a spese non conformi

1. Nella Costa d'Avorio, soprattutto a seguito della sospensione della cooperazione con