RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sugli effetti del regolamento (UE) n. 575/2013 e della direttiva 2013/36/UE sul ciclo economico

1. Introduzione

1.L’articolo 502 del regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio prevede che la Commissione verifichi periodicamente se i requisiti normativi sensibili al rischio, quali stabiliti dal regolamento stesso e dalla direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, determinino effetti prociclici involontari rafforzando la relazione endogena tra il sistema finanziario e l’economia reale, amplificando in tal modo il ciclo di quest’ultima.

2.Laddove sia riscontrata l’esistenza dei suddetti effetti prociclici, la Commissione è tenuta a presentare una proposta per l’adozione di misure correttive adeguate. Pertanto, lo scopo specifico della presente relazione è quello di verificare se sussistano prove del fatto che le disposizioni del regolamento (UE) n. 575/2013 e della direttiva 2013/36/UE contribuiscono a eventuali effetti prociclici dei requisiti per i coefficienti patrimoniali.

3.In precedenza (nel 2010 e 2012) la Commissione aveva già preparato relazioni analoghe sulla prociclicità dei requisiti per i coefficienti patrimoniali. La presente terza relazione, che è la prima stilata ai sensi del regolamento (UE) n. 575/2013, si richiama a una relazione dedicata dell’Autorità bancaria europea (ABE), che comprende contributi del Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS), della Banca centrale europea (BCE) e di autorità degli Stati membri dell’UE. Inoltre, la presente relazione si fonda su un più ampio esame della letteratura in materia.

4.Le autorità di regolamentazione e gli accademici sono ampiamente concordi nel ritenere che il sistema finanziario sia per sua stessa natura instabile e soggetto a rischi che, qualora si materializzino, possono determinare gravi conseguenze negative sull’economia reale. Questa conclusione è peraltro confermata anche dall’esperienza storica. La crisi finanziaria globale scoppiata un decennio fa è stata un forte segnale in tal senso. Per contrastare tale instabilità finanziaria, la normativa finanziaria e la politica macroprudenziale mirano a limitare il rischio sistemico. Alla luce delle lezioni apprese durante la crisi, garantire livelli patrimoniali sufficientemente elevati, in particolare per le banche, è generalmente considerato un modo per ridurre la probabilità di crisi finanziarie sistemiche e i loro costi, qualora esse si verifichino.

5.Tuttavia, i requisiti per i coefficienti patrimoniali volti a garantire una capitalizzazione sufficiente potrebbero diventare essi stessi una fonte di instabilità, considerato che l’approccio basato sul rischio previsto dal regolamento (UE) n. 575/2013 e dalla direttiva 2013/36/UE comporta l’allentamento di tali requisiti nelle fasi espansive e il loro inasprimento nelle fasi recessive. Questa prociclicità dei requisiti per i coefficienti patrimoniali costituisce una potenziale esternalità fondamentale del sistema finanziario che può comportare rischi per la stabilità finanziaria e costituisce, pertanto, un motivo di preoccupazione per le autorità di regolamentazione.

6.La presente relazione esamina se i requisiti per i coefficienti patrimoniali siano prociclici e, in tal caso, se determinino effetti sul livello del capitale che le banche detengono effettivamente o intendono detenere.

2. Metodo

7.La questione della prociclicità dei requisiti per i coefficienti patrimoniali è, in primo luogo, di natura empirica. Alcune analisi della recente letteratura in materia hanno prodotto prove limitate e alquanto inconcludenti degli effetti a lungo termine delle modifiche dei requisiti per i coefficienti patrimoniali sul livello o sul tasso di crescita dell’attività creditizia delle banche; tuttavia, sono documentati effetti negativi nel breve termine. Al fine di chiarire ulteriormente la questione, la relazione dell’ABE esamina se nell’Unione sia comprovata l’esistenza di effetti prociclici delle normative recenti sui requisiti per i coefficienti patrimoniali delle banche. La relazione dell’ABE utilizza informazioni disponibili in fonti pubbliche nonché dati dedicati raccolti dalle autorità nazionali competenti. Le prove empiriche esaminate comprendono prove aggregate e a livello microeconomico finalizzate a verificare se i requisiti per i coefficienti patrimoniali delle banche rispecchino l’andamento dell’intero ciclo congiunturale, nonché analisi di regressione.

8.I dati utilizzati dall’ABE coprono perlopiù il periodo 2008-2015 e comprendono, pertanto, la crisi finanziaria globale e il periodo successivo. Oltre a statistiche aggregate e dati d’indagine, l’ABE si è basata su un campione di 144 banche individuali operanti in 13 paesi dell’Unione e del SEE e rappresentanti circa il 95% del totale degli attivi del settore bancario dell’Unione. Il campione considerato comprende banche di dimensioni operative differenti, dalle banche sistemiche internazionali a quelle operanti soltanto a livello nazionale, nonché banche che applicano modelli aziendali diversi, tra cui le banche commerciali e al dettaglio, le banche universali e alcune banche che svolgono attività più specialistiche, come l’emissione di obbligazioni garantite o l’investment banking.

3. Risultati principali

9.I livelli dei coefficienti patrimoniali del settore bancario dell’Unione sono saliti in misura considerevole dopo l’introduzione per la prima volta dei requisiti per i coefficienti patrimoniali sensibili al rischio. Tale aumento ha subito un’accelerazione dopo il 2014, con l’applicazione dei requisiti per i coefficienti patrimoniali previsti dal regolamento (UE) n. 575/2013 e dalla direttiva 2013/36/UE. La forte crescita del capitale è stata trainata principalmente da un innalzamento dei requisiti per il capitale primario di classe 1 delle banche, più che dalla ciclicità dei parametri di rischio sottostanti basati sui rating interni, in particolare la probabilità di default e di perdite in caso di default (LGD). Questi parametri di rischio sono rimasti relativamente stabili durante il periodo campione, che comprende una fase di grave recessione economica nella maggior parte degli Stati membri. Tale stabilità si può spiegare con la ristrutturazione attiva del portafoglio delle banche. I livelli complessivi dei coefficienti patrimoniali sono cresciuti più velocemente dei coefficienti minimi normativi previsti; ciò potrebbe indicare una preferenza delle banche per un margine di manovra aggiuntivo nelle loro riserve di capitale in un periodo di incertezza.

10.Se le riserve di capitale obbligatorie e complessive sono aumentate, i coefficienti degli attivi totali ponderati per il rischio delle banche europee sono, per contro, diminuiti a partire dal 2008, con qualche modesto recupero dopo il 2014. I portafogli dei prestiti hanno rispecchiato questa tendenza. In particolare, i prestiti accordati dalle banche della zona euro a società non finanziarie sono diminuiti a seguito della crisi finanziaria globale, perché la debole domanda aggregata ha penalizzato la domanda di credito. Qualche recupero è stato registrato solo verso la fine del periodo campione. Il calo degli attivi ponderati per il rischio è stato maggiore della diminuzione delle esposizioni quali definite per il coefficiente di leva finanziaria, a dimostrazione di un riequilibrio dei portafogli bancari. L’andamento delle esposizioni ponderate per il rischio è stato determinato in gran parte dalle tendenze del rischio di credito, che è la sottocategoria più importante.

11.Diverse specifiche alternative per la regressione confermano che i modelli ciclici osservati nel capitale bancario sono stati determinati dalle modifiche delle esposizioni, in particolare quelle in caso di default, più che dalle modifiche dei parametri di rischio. Se è vero che la macroeconomia esercita un certo effetto prociclico limitato sulle variabili bancarie, in particolare sui requisiti minimi di capitale, non esiste, invece, a questo riguardo una differenza marcata tra gli approcci basati sul rischio e quelli standardizzati. Questi risultati sono ampiamente confermati da un’analisi a livello di portafoglio e da indagini sull’attività creditizia delle banche.

12.Risulta che, a partire dal 2008, l’offerta di credito delle banche è stata influenzata in anni recenti non tanto dalle modifiche dei requisiti patrimoniali, quanto piuttosto dagli effetti della crisi. Esistono alcune prove di una cesura strutturale nel regime normativo dovuta alla transizione al quadro di Basilea III imposta dal regolamento (UE) n. 575/2013 e dalla direttiva 2013/36/UE, che interessa l’interazione tra il capitale bancario, il credito e l’economia reale. Ciononostante, rimane difficile distinguere gli effetti di uno spostamento di livello da un potenziale impatto prociclico più duraturo dei requisiti normativi introdotti dal regolamento (UE) n. 575/2013 e dalla direttiva 2013/36/UE.

13.I risultati delle analisi empiriche vanno trattati con la dovuta cautela, anche a causa delle dimensioni limitate del campione e della mancanza di disaggregazioni dettagliate dei dati. Inoltre, il periodo successivo all’introduzione del regolamento (UE) n. 575/2013 e della direttiva 2013/36/UE è stato breve rispetto alla durata tipica di un ciclo finanziario. Il periodo considerato è stato caratterizzato da forti oscillazioni dell’attività reale, consistenti perdite finanziarie indotte dalla crisi, iniezioni di capitale pubblico e un forte impulso normativo all’aumento delle riserve di capitale culminato nella transizione ai requisiti minimi di capitale previsti da Basilea III, che dovrebbe essere completata entro il 2019.