RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

La direttiva 2002/65/CE concernente la commercializzazione a distanza di servizi finanziari ai consumatori (la direttiva) mira a garantire la libera circolazione dei servizi finanziari nel mercato unico tramite l'armonizzazione di alcune norme a tutela dei consumatori in questo settore, e a garantire un livello elevato di tutela dei consumatori. Nella misura in cui non esistono una legislazione dell'UE specifica per prodotto o norme orizzontali dell'UE riguardanti in particolare i servizi finanziari ai consumatori, la direttiva si applica orizzontalmente a qualsiasi servizio presente o futuro di natura bancaria, creditizia, assicurativa, a servizi pensionistici individuali, di investimento o di pagamento acquisito mediante comunicazione a distanza (ossia senza la presenza fisica e simultanea del professionista e del consumatore). La direttiva riporta le informazioni da comunicare al consumatore prima della conclusione del contratto a distanza (informazioni precontrattuali), concede al consumatore un diritto di recesso per determinati servizi finanziari e stabilisce norme sui servizi non richiesti e sulle comunicazioni non richieste. La direttiva è stata oggetto di una valutazione di riesame dell'adeguatezza della regolamentazione (REFIT) e la Commissione ha presentato i suoi risultati in un documento di lavoro dei servizi della Commissione. I principali risultati della valutazione possono essere tradotti in due conclusioni generali. La prima è che, a seguito dell'entrata in applicazione della direttiva, sono stati adottati diversi atti legislativi dell'UE specifici per prodotto (ad es. la direttiva sul credito al consumo o la direttiva sul credito ipotecario) e una legislazione orizzontale dell'UE (ad es. il regolamento generale sulla protezione dei dati) che riguardano aspetti dei diritti dei consumatori concernenti servizi finanziari disciplinati anche dalla direttiva. Tale legislazione recentemente adottata ha comportato la successiva diminuzione della pertinenza e del valore aggiunto della direttiva. La seconda conclusione è che, ciononostante, la direttiva è ancora pertinente in una serie di settori, come evidenziato dalla valutazione (ad es. per taluni investimenti costosi, come i diamanti, continuano ad applicarsi le disposizioni sul diritto all'informazione precontrattuale). La valutazione ha messo in evidenza che la funzione di rete di sicurezza garantiva ai consumatori un certo livello di tutela per i contratti conclusi a distanza anche nel caso di prodotti finanziari che non erano ancora soggetti ad alcuna legislazione dell'UE (ad esempio, in assenza di norme dell'UE sulle cripto-attività si applica la direttiva) e ha inoltre sottolineato che una serie di sviluppi, come la crescente digitalizzazione dei servizi, ha inciso sull'efficacia della direttiva nel conseguire i suoi principali obiettivi di garantire un livello elevato di tutela dei consumatori e promuovere la conclusione transfrontaliera di servizi finanziari venduti a distanza. Oltre alle varie azioni politiche e legislative della Commissione, negli ultimi 20 anni la commercializzazione a distanza di servizi finanziari ai consumatori è cambiata rapidamente. I prestatori di servizi finanziari e i consumatori hanno abbandonato il fax, menzionato nella direttiva, e sono emersi nuovi operatori (come le società di tecnologia finanziaria) con nuovi modelli commerciali e nuovi canali di distribuzione (ad esempio i servizi finanziari venduti online). In questo contesto i consumatori sono propensi a utilizzare strumenti digitali e acquistano prodotti e servizi finanziari online, inducendo gli operatori affermati ad adeguare le loro pratiche commerciali e di commercializzazione. La pandemia di COVID‑19 e le conseguenti misure di confinamento hanno inoltre accelerato il ricorso agli acquisti online in generale. A tale riguardo, la direttiva ha anche svolto un ruolo nell'assicurare la prestazione di servizi finanziari garantendo nel contempo un livello elevato di tutela dei consumatori, ad esempio nel settore bancario, in particolare ai fini dell'acquisizione digitale di clienti (on-boarding). Le misure di confinamento durante la pandemia hanno ridotto al minimo le riunioni in presenza nelle banche tra consumatori e fornitori. Di conseguenza l'acquisizione digitale di potenziali clienti ha avuto luogo con maggiore regolarità. In tali casi i prestatori di servizi finanziari, nel chiedere il parere delle autorità competenti, hanno applicato le norme della direttiva in quanto il contratto era concluso "a distanza" (ossia senza la presenza fisica e simultanea del prestatore del servizio finanziario e del consumatore). Alla luce dell'esito della valutazione, la Commissione ha inserito la direttiva tra gli atti da sottoporre a un riesame REFIT nel suo programma di lavoro 2020. A tal fine, nel 2021 la Commissione ha effettuato una valutazione d'impatto sulla scorta della valutazione di cui sopra. L'esito della valutazione d'impatto è la proposta legislativa riportata di seguito. La proposta mira a semplificare e modernizzare il quadro legislativo abrogando la direttiva vigente e includendo nel contempo gli aspetti pertinenti dei diritti dei consumatori per quanto riguarda i contratti di servizi finanziari conclusi a distanza nell'ambito della direttiva sui diritti dei consumatori applicabile orizzontalmente. L'obiettivo generale della legislazione rimane invariato: promuovere la prestazione di servizi finanziari nel mercato interno, garantendo al tempo stesso un livello elevato di tutela dei consumatori. Questo obiettivo è conseguito in cinque modi distinti:

–piena armonizzazione: il modo migliore per garantire lo stesso livello elevato di tutela dei consumatori in tutto il mercato unico è la piena armonizzazione. L'armonizzazione implica che le norme saranno simili per tutti i prestatori di servizi finanziari e che ai consumatori saranno garantiti gli stessi diritti in tutti gli Stati membri dell'UE;

–informazioni precontrattuali: ricevere tempestivamente le informazioni chiave in modo chiaro e comprensibile, in formato elettronico o cartaceo, garantisce la necessaria trasparenza e responsabilizza il consumatore. A tale riguardo la proposta mira a disciplinare quali informazioni precontrattuali devono essere fornite, stabilendone modalità e tempistiche. Concretamente, le norme sono modernizzate mediante l'aggiunta di alcuni dettagli non menzionati nella direttiva 2002/65/CE, come la comunicazione dell'indirizzo di posta elettronica da parte del prestatore di servizi finanziari. La proposta disciplina altresì le modalità con cui devono essere trasmesse le informazioni per quanto riguarda la comunicazione elettronica. Essa stabilisce norme relative al momento in cui devono essere trasmesse le informazioni, in modo che i consumatori dispongano del tempo sufficiente per comprendere le informazioni precontrattuali ricevute e siano in grado di assimilarle prima di concludere effettivamente il contratto;

–diritto di recesso: il diritto di recesso è un diritto fondamentale del consumatore. È particolarmente importante nel settore dei servizi finanziari, dal momento che alcuni prodotti e servizi sono complessi e potrebbero essere difficili da capire. Tale diritto è stato rafforzato in due modi specifici: in primo luogo, il professionista deve fornire un pulsante di recesso quando il consumatore conclude, per via elettronica, un contratto di servizi finanziari a distanza. In tal modo diventa più facile per il consumatore esercitare tale diritto; in secondo luogo, e in relazione al momento in cui devono essere fornite le informazioni precontrattuali, il professionista trasmetterà una comunicazione del diritto di recesso nel caso in cui le informazioni precontrattuali siano ricevute meno di un giorno prima della conclusione del contratto;

–equità online: i contratti di servizi finanziari sono conclusi sempre più spesso con mezzi elettronici. Per questo motivo, al fine di garantire un livello elevato di tutela dei consumatori, la proposta stabilisce norme speciali per tutelare i consumatori quando concludono contratti di servizi finanziari per via elettronica. In primo luogo stabilisce norme riguardanti le spiegazioni adeguate che sono fornite a distanza, anche mediante strumenti online (ad es. i servizi automatizzati di consulenza (robo-advice) e di aiuto alla clientela (chat box)). Le norme stabiliscono gli obblighi di informazione che il professionista deve adempiere nei confronti del consumatore e la possibilità per il consumatore, qualora siano utilizzati strumenti online, di chiedere l'intervento umano. Pertanto il consumatore dovrebbe sempre avere la possibilità di interagire con un essere umano che rappresenta il professionista. La proposta mira inoltre a garantire che i professionisti non traggano vantaggio sfruttando le propensioni dei consumatori. In tale contesto, si fa loro divieto di impostare le proprie interfacce online in modo tale da falsare o compromettere la capacità dei consumatori di prendere una decisione o di operare una scelta libera, autonoma e informata;

–applicazione: la proposta rafforza inoltre le norme in materia di applicazione per quanto riguarda la prestazione di servizi finanziari: estende le norme sull'applicazione e sulle sanzioni attualmente applicabili nella direttiva 2011/83/UE sui diritti dei consumatori ("la direttiva sui diritti dei consumatori") ai contratti di servizi finanziari conclusi a distanza, comprese le modifiche introdotte dalla direttiva (UE) 2019/2161 sulla migliore applicazione e sulla modernizzazione per quanto riguarda le sanzioni in caso di infrazioni transfrontaliere diffuse.

•Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato

La direttiva 2002/65/UE e la direttiva 2011/83/UE condividono una serie di analogie. Entrambe conferiscono ai consumatori diritti fondamentali dei consumatori, quali il diritto di recesso e il diritto di ottenere informazioni precontrattuali. Entrambe disciplinano i contratti conclusi a distanza e si applicano orizzontalmente, fungendo da legislazione generale. Tuttavia la direttiva 2011/83/UE esclude attualmente tutti i servizi finanziari dal suo ambito di applicazione. Scopo della presente proposta è porre fine all'esclusione generale dei servizi finanziari dalla direttiva 2011/83/UE, estendendone l'ambito di applicazione per includervi i servizi finanziari conclusi a distanza. Ciò significa che diversi articoli dell'attuale direttiva 2011/83/UE saranno applicati ai servizi finanziari venduti a distanza. Sarà inserito nella direttiva 2011/83/UE un capo dedicato ai contratti a distanza per i servizi finanziari ai consumatori. In tal modo la proposta garantisce la coerenza con le disposizioni vigenti in materia di tutela dei consumatori e di servizi finanziari. La presente proposta garantisce la coerenza con le norme vigenti nel settore dei servizi finanziari. Questo perché il rapporto tra i due ambiti è disciplinato dal principio secondo il quale, in caso di conflitto tra le disposizioni della presente direttiva e una disposizione di un altro atto dell'Unione che disciplini settori specifici, la disposizione di tale altro atto dell'Unione prevale e si applica a tali settori specifici. Particolare attenzione è stata dedicata a garantire che le sovrapposizioni tra la legislazione specifica per prodotto e la presente proposta siano chiaramente delimitate, in particolare per quanto riguarda il diritto all'informazione precontrattuale, il diritto di recesso e le spiegazioni adeguate. La presente proposta è coerente con le vigenti norme orizzontali in materia di diritti dei consumatori al di là della direttiva 2011/83/UE, tra cui la direttiva 2005/29/CE relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno e la direttiva 2006/114/CE concernente la pubblicità ingannevole e comparativa, che già si applicano ai servizi finanziari.

•Coerenza con le altre normative dell'Unione