PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE sul tema « Mercato unico e protezione dei consumatori: opportunità e ostacoli nel grande mercato »



Gazzetta ufficiale n. C 039 del 12/02/1996 pag. 0055



Parere sul tema « Mercato unico e protezione dei consumatori : opportunità e ostacoli nel grande mercato » (96/C 39/12) Il 30 marzo 1995, in conformità dell'articolo 23, 3° comma del Regolamento interno, il Comitato economico e sociale ha deciso di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione « Ambiente, salute pubblica e consumo », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo elaborato dal relatore Ceballo Herrero in data 17 ottobre 1995. Il Comitato economico e sociale ha adottato nel corso della 330a sessione plenaria, del 22 e 23 novembre 1995 con 76 voti favorevoli, 34 contrari e 19 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione : Mercato unico e protezione degli interessi dei consumatori 1.1. Osservazioni generali 1.1.1. La piena realizzazione ed attuazione del mercato unico hanno conseguenze rilevanti per la protezione e la tutela dei consumatori; i loro interessi avrebbero dovuto essere presi in maggiore considerazione fin dalla fase di elaborazione dei provvedimenti di attuazione del mercato unico. Nondimeno, sino ad ora non si è tenuto sufficientemente conto di tali interessi né nella concezione stessa del mercato unico, né nella sua realizzazione pratica, nonostante i progressi compiuti con l'Atto Unico europeo e con il più recente Trattato di Maastricht. Sebbene l'articolo 129 A del Trattato di Roma nella formulazione del Trattato di Maastricht, abbia consacrato « expressis verbis », alla lettera b) del 1° comma, una nuova base giuridica per la politica di protezione dei consumatori, è significativo che, in riferimento a tale nuovo fondamento giuridico, la Comunità abbia preso una sola decisione, quella relativa al sistema Ehlass (), e ciò, malgrado le diverse iniziative che, in tale ambito, sono state promosse dalla Commissione e dal Consiglio dalla data della firma del Trattato di Maastricht (7 febbraio 1992). Viceversa, un certo modo di interpretare il principio di sussidiarietà può facilmente accrescere la diffidenza della Commissione e portare ad un progressivo disinteresse del Consiglio a proporre e ad adottare nuove misure comunitarie di protezione e di difesa dei consumatori (), come è stato osservato opportunamente nella relazione del 1994 della Commissione al Consiglio in merito all'applicazione del principio di sussidiarietà (). 1.1.2. Da quanto affermato si evincono l'importanza e l'opportunità del presente parere, con il quale si intende verificare se, e in che misura, la Comunità abbia dato una risposta soddisfacente alle preoccupazioni e alle difficoltà evidenziate nei precedenti pareri del Comitato sull'argomento. Occorre ancora individuare i principali problemi rimasti in sospeso, fare un bilancio dei progressi compiuti nella protezione dei consumatori in seguito all'introduzione dell'articolo 129 A nel Trattato di Roma, appurare se il funzionamento dei meccanismi d'informazione e di consultazione dei consumatori sia in grado di soddisfare le necessità e verificare quali miglioramenti possano essere apportati alla tutela dei consumatori in vista della revisione dei Trattati del 1996. 1.2. Breve sintesi delle posizioni del Comitato in merito al completamento del mercato unico e alla protezione degli interessi dei consumatori fino alla firma del Trattato di Maastricht 1.2.1. In diverse occasioni il Comitato è stato invitato a pronunciarsi su aspetti specifici della realizzazione del mercato unico. Tuttavia, in due lavori d'iniziativa sul tema « Il completamento del mercato interno e la tutela dei consumatori », un parere del settembre 1991 ed un supplemento di parere del novembre 1992 (), il Comitato ha colto l'occasione per riflettere sui vantaggi e sugli inconvenienti che la realizzazione del mercato unico comporta per i consumatori. 1.2.2. Il primo parere traccia un bilancio della politica dei consumatori prima dell'entrata in vigore dell'Atto Unico europeo, analizza le modifiche da esso apportate, in particolare i vantaggi e le restrizioni previsti dall'articolo 100 A, e prevede l'introduzione di un nuovo capitolo « Consumatori », nel Trattato di Roma. La rappresentanza dei consumatori in Europa ed, in particolare, nelle istituzioni comunitarie, l'integrazione della politica dei consumatori nelle altre politiche comunitarie e le limitazioni della politica del mercato interno per quel che riguarda la tutela dei consumatori, con i suoi vantaggi ed inconvenienti, costituiscono i principali temi sviluppati nel parere. Il parere del Comitato concludeva con una serie di raccomandazioni fra le quali è opportuno sottolineare per la loro attualità : - l'inserimento nel Trattato sull'Unione europea di una disposizione riguardante espressamente la politica comunitaria di protezione dei consumatori che ne sancisca i diritti fondamentali; - l'adozione di un bilancio comunitario che preveda stanziamenti per coprire le esigenze finanziarie di una valida politica d'informazione e di protezione dei consumatori a livello comunitario; - l'introduzione di meccanismi che consentano un'interpretazione uniforme e l'applicazione diretta della legislazione comunitaria in materia dei diritti dei consumatori; - una speciale attenzione alle necessità di tutela e di rappresentanza dei consumatori per quanto riguarda i servizi pubblici e le aziende del settore pubblico; - lo sviluppo dei lavori relativi all'integrazione della politica del consumo nelle altre politiche comuni e l'elaborazione, in tutte le proposte, di « schede d'impatto » sui consumatori; - una migliore protezione dei consumatori in caso di conflitti transfrontalieri e la legittimazione processuale attiva delle organizzazioni dei consumatori nelle controversie in materia di consumo. 1.2.3. A sua volta, nel supplemento al parere sul tema « Il consumatore ed il mercato interno », il Comitato esprimeva soddisfazione per il fatto che il Trattato di Maastricht avesse introdotto importanti modifiche al Trattato di Roma, fra le quali si sottolineava l'articolo 3, lettera s) e l'articolo 129 A. Il Comitato metteva tuttavia in guardia dal pericolo di ridurre la politica dei consumatori alla realizzazione del mercato interno, mentre il traguardo perseguito era l'Europa sociale e dei cittadini (); sottolineava i rischi di una interpretazione troppo limitata del principio di sussidiarietà ed auspicava che la Commissione, dopo la ratifica del Trattato di Maastricht, intraprendesse una politica comunitaria dei consumatori più rigorosa e più dinamica. 2. Da Maastricht ad oggi 2.1. I nuovi orientamenti della politica comunitaria nei confronti dei consumatori dopo Maastricht 2.1.1. L'articolo 129 A 2.1.1.1. Diverse modifiche apportate al Trattato di Roma dal Trattato di Maastricht sono state giustamente considerate come possibili miglioramenti per una politica integrata dei consumatori a livello comunitario. Effettivamente, all'enunciato delle azioni della Comunità previste dall'articolo 3 è stata aggiunta una nuova lettera s), che prevede fra gli obiettivi generali della politica comunitaria, « un contributo al rafforzamento della protezione dei consumatori ». È stata istituita inoltre una nuova procedura di codecisione, che dovrebbe notevolmente agevolare l'adozione di nuove proposte (articolo 189 B). Anche la nuova formulazione dell'articolo 75 (politica dei trasporti) e il nuovo articolo 129 sulla salute pubblica costituiscono due esempi di modifiche che potrebbero essere impiegate a vantaggio dei consumatori. L'articolo K e, in particolare gli articoli K1 e K9, con la nuova possibilità di « ponte », hanno suscitato la legittima aspettativa di una più ampia collaborazione e cooperazione fra gli Stati membri, per una più efficiente applicazione della giustizia e della difesa dei diritti dei consumatori. 2.1.1.2. È stata tuttavia l'introduzione del nuovo Titolo XI « Protezione dei consumatori », con l'articolo 129 A, ad essere accolta dagli interessati come un passo decisivo per affermare l'importanza che una politica integrata e concertata dei consumatori riveste di per sé. Nel già menzionato parere CES 878/92 fin, in riferimento al nuovo articolo 129 A, si affermava che esso « consente alla Comunità di intervenire specificamente nel settore della politica dei consumatori, considerando così la politica comunitaria in materia di consumo alla stregua delle altre politiche comuni, ed in particolare della politica del mercato interno ». (Punto 1.3.) La lettera b) del primo comma del suddetto articolo apre infatti una nuova via alle « azioni specifiche » della Comunità che sostengono e integrano la politica svolta dagli Stati membri al fine di tutelare la salute, la sicurezza e gli interessi economici dei consumatori e di garantire loro un'informazione adeguata. D'altra parte il secondo comma dell'articolo 129 A prevede che, per l'elaborazione delle suddette « azioni specifiche », si adotti la nuova procedura di codecisione di cui all'articolo 189 B. 2.1.2. La sussidiarietà 2.1.2.1. Nel contempo, il Trattato di Maastricht ha introdotto un « nuovo » principio fondamentale nella politica generale dell'Unione europea : il principio della sussidiarietà. Tale concetto non è in realtà del tutto nuovo dato che figura nelle costituzioni degli Stati federali. Tuttavia, ed a prescindere dal fatto che la sua formulazione teorica sia considerata discutibile da alcuni, un'interpretazione troppo restrittiva di tale principio può, nella sua applicazione pratica alla politica dei consumatori, influire negativamente sull'armonizzazione delle disposizioni giuridiche e vincolanti a livello comunitario. Questo è quanto risulta, ad esempio, da alcune conclusioni adottate nel rapporto del Gruppo Molitor sulla semplificazione legislativa e amministrativa (). Come ha recentemente affermato l'Ufficio di presidenza del CES, il principio della sussidiarietà non può essere un « semplice strumento di ripartizione delle competenze decisionali o un vincolo all'autonomia degli attori » (). 2.1.2.2. Effettivamente, dopo l'introduzione del « sistema di esame obbligatorio dei progetti di proposta », dando seguito alle decisioni del Consiglio europeo di Edimburgo dell'11 e 12 dicembre 1992, sono state respinte diverse proposte in materia di protezione dei consumatori. Più tardi, nel 1994, è stata respinta anche la proposta in merito alla responsabilità del prestatore di servizi () e, come afferma la relazione della Commissione al Consiglio europeo sull'applicazione del principio di sussidiarietà 1994 (), sono state, tra l'altro, modificate sostanzialmente le proposte di direttiva in merito ai seguenti temi : - protezione dei dati personali in materia di telecomunicazioni (COM(94) 128 def.); - pubblicità comparata (COM(91) 147 def. e COM(94) 151 def.); - etichettatura delle calzature (Direttiva 94/11/CE) (); - « time-sharing » immobiliare (COM(92) 220 e COM(94) 363 def.); - mercato interno del gas e dell'elettricità (COM(91) 548 e COM(93) 643). La Commissione ha inoltre stilato un elenco di oltre 25 misure di adeguamento della legislazione esistente, volte a riformularla o a semplificarla in virtù del principio della sussidiarietà, fra le quali figurano direttive sui prodotti alimentari, sulle macchine a pressione e sull'indicazione dei prezzi. 2.1.2.3. Se, come sembra (), i principi di sussidiarietà e di proporzionalità verranno mantenuti nel Trattato, sarà necessario definire con chiarezza il loro contenuto e la loro interpretazione, in particolare aggiungendo al Trattato l'accordo interistituzionale sulla sussidiarietà, e puntualizzando che vi è sempre la possibilità di adire la Corte di giustizia perché dirima le divergenze interpretative. Si può ad esempio prevedere l'introduzione di un nuovo sistema specifico di ricorso che autorizzi, in determinate circostanze, i singoli cittadini a sollevare la questione della corretta applicazione del principio della sussidiarietà in relazione a qualsiasi misura legislativa adottata. 2.1.3. Il mediatore 2.1.3.1. Il Trattato di Maastricht ha istituito nell'ambito del Parlamento europeo la figura del mediatore, abilitato a ricevere i reclami dei cittadini europei contro le prassi amministrative delle istituzioni e degli organi comunitari, ed avente altresì la facoltà di procedere ad indagini di propria iniziativa. Il Parlamento europeo ha nominato il primo mediatore solo nella sessione di luglio 1995. Il Comitato ritiene che l'entrata in vigore di questa nuova figura comunitaria sia di estrema importanza per garantire il reale esercizio dei diritti dei consumatori. 2.2. I progressi compiuti nel completamento del mercato unico 2.2.1. Approvazione, recepimento e applicazione effettiva dei provvedimenti per la realizzazione del mercato unico 2.2.1.1. Due importanti strumenti di lavoro informano periodicamente sullo stato dei processi di recepimento e di applicazione del diritto comunitario : le relazioni annuali della Commissione al Parlamento sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario () e le relazioni della Commissione sul mercato unico della Comunità, la seconda delle quali, relativa al 1994 (), è stata pubblicata nel giugno 1995. La relazione della Commissione al Parlamento europeo contiene un riferimento esplicito alla politica dei consumatori e alla sicurezza dei prodotti; dall'analisi che vi è formulata si evince facilmente che, fra le misure che non sono state correttamente applicate o che non sono state nemmeno recepite, abbondano proprio quelle relative agli interessi dei consumatori (). 2.2.1.2. D'altra parte, nella relazione 1994 sul mercato interno, la Commissione ribadisce che « il mercato interno (...) potrà funzionare correttamente solo con la partecipazione attiva ed effettiva dei consumatori » (punto 319). Nell'introduzione alla stessa relazione, la Commissione riconosce tuttavia che « preso nel suo complesso, il mercato interno sta funzionando, ma permangono problemi in alcuni settori ». Per poter mantenere le promesse esso va quindi perfezionato. 2.2.1.3. Questa è, in sintesi, la stessa conclusione cui è giunto il Comitato nel parere elaborato in seguito ad un'audizione pubblica il 30 giugno 1994 (). Tuttavia il Comitato ha sottolineato alcuni degli aspetti più importanti riguardanti gli interessi dei consumatori cui il mercato unico non ha potuto dare una risposta adeguata, quali : - le disparità nell'applicazione dell'IVA; - la mancanza d'informazione sui diritti fondamentali e su come esercitarli; - le differenze ingiustificate e la mancanza di trasparenza nei trasferimenti (pagamenti) transfrontalieri; - la mancanza di un sistema uniforme di credito ipotecario; - talune difficoltà in materia di riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali. 2.2.2. Armonizzazione e riconoscimento reciproco 2.2.2.1. Il costante ricorso all'articolo 100 A, introdotto dall'Atto Unico europeo come base giuridica della maggior parte delle misure adottate per la protezione e la difesa dei consumatori, ha confermato e addirittura evidenziato le difficoltà del reciproco riconoscimento, nonché le restrizioni del processo di armonizzazione. D'altro canto, l'analisi delle modalità di applicazione effettiva dei testi giuridici comunitari nei vari Stati ha rivelato enormi differenze interpretative e di applicazione pratica, dovute alla mancanza di definizioni chiare e precise dei concetti fondamentali e dei principi del diritto sui quali si basano. Gli Stati membri devono tener a mente il principio dell'armonizzazione minima che, in determinate circostanze, consente loro di prevedere disposizioni per la protezione dei consumatori che vanno al di là della normativa dell'UE. La sussidiarietà dovrebbe così permettere a taluni Stati membri di andare oltre e rendere più dinamico lo sviluppo della politica dei consumatori. 2.2.2.2. Non ha avuto la necessaria eco neppure la richiesta, ripetutamente avanzata dal Comitato, che le istituzioni comunitarie riconoscano, in generale, l'effetto diretto orizzontale delle direttive della politica comunitaria sul consumo che contengano, come auspicato, diritti e obblighi precisi e dettagliati. 2.2.2.3. D'altro canto, gli effetti negativi per i consumatori di un'applicazione poco precisa del principio del reciproco riconoscimento, hanno mostrato una tendenza ad aggravarsi nella pratica, in particolare in settori quali i servizi finanziari, in cui il controllo dipende da diverse autorità che applicano sistemi e parametri di lavoro molto differenziati e sistemi di reazione giudiziaria anch'essi diversi. 2.2.2.4. Inoltre, nonostante il principio del reciproco riconoscimento, le diverse normative nazionali in vigore negli Stati membri comportano un notevole impedimento de facto nel mercato interno per i produttori di beni e servizi e per gli utenti dei servizi stessi. Le PMI sono particolarmente pregiudicate da tali circostanze che possono nuocere pure agli interessi economici dei consumatori. 2.2.3. L'utilizzo di strumenti non vincolanti 2.2.3.1. Dall'inizio del 1993 non si sono verificati sensibili cambiamenti nella politica della Commissione per quanto riguarda l'utilizzo di strumenti non vincolanti - risoluzioni o raccomandazioni - in settori nei quali sarebbe meglio utilizzare strumenti giuridici vincolanti. L'unico caso conosciuto di prevista trasformazione di una raccomandazione in direttiva è quello della Raccomandazione 90/109/CEE sulla trasparenza dei servizi bancari (). 2.2.4. I « Codici di comportamento » ed il dialogo professionisti-consumatori 2.2.4.1. Sono stati compiuti progressi nell'elaborazione dei « Codici di comportamento » in diversi campi, riconosciuti e rispettati da professionisti e consumatori in vari Stati membri. Nel contempo si sono confermati i limiti teorici e pratici di questo tipo di regolamentazione e di concertazione già evidenziati dal Comitato nei pareri formulati nel 1991 e nel 1992 : la loro esistenza e il loro utilizzo, considerati della massima importanza, non sostituiscono più gli strumenti giuridici vincolanti laddove questi siano necessari per l'armonizzazione. 2.2.4.2. Inoltre, il Comitato continua a ritenere necessario un quadro istituzionale di riferimento di livello comunitario, dove tale dialogo possa aver luogo in modo sistematico e dove si possano anche discutere ed elaborare « codici di comportamento » generali validi per l'intera Unione, come proposto in diverse occasioni ed in particolare nel parere sull'accesso alla giustizia (). 2.2.4.3. Merita una speciale menzione la raccomandazione della Commissione del 7 aprile 1992 sui « Codici di comportamento per la tutela dei consumatori in materia di contratti negoziati a distanza » che costituisce un buon esempio di come la Commissione possa definire parametri per l'elaborazione di codici di comportamento (). 2.3. Bilancio e prospettive nell'ottica dei consumatori 2.3.1. Il secondo Piano di azione triennale della Commissione (1993-1995) 2.3.1.1. Dal 1993 ad oggi, l'operato della Commissione in materia è stato determinato dal II Piano d'azione (1993-1995) che volge ora al termine (). Non è questa la sede più adeguata per tracciare un bilancio dettagliato dell'esecuzione del secondo piano; lo farà sicuramente la Commissione quando presenterà il prossimo piano di azione; è tuttavia opportuno procedere ad un'analisi generale del conseguimento degli obiettivi proposti dalla Commissione e, da questo punto di vista il bilancio non può che essere negativo. 2.3.1.2. In realtà, in materia di sicurezza dei consumatori, non si conoscono ancora i risultati concreti dell'attuazione della Direttiva 92/59/CEE, ma si sa che finora solo taluni paesi hanno notificato il recepimento di tale direttiva (). Parimenti, il recente bilancio relativo all'applicazione della Direttiva 85/374/CEE in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi, realizzato dal Centro di diritto del consumo dell'Università cattolica di Louvain-la-Neuve, è stato decisamente negativo. Lo stesso dicasi per quanto riguarda la sicurezza dei prodotti di puericultura, settore nel quale non si è registrato alcun progresso. 2.3.1.3. Anche per quanto riguarda le relative priorità fissate dalla Commissione per questo periodo, il bilancio non è molto favorevole. 2.3.1.3.1. Sebbene siano stati creati centri transfrontalieri di informazione, alcuni dei quali funzionano in modo accettabile, sussiste una notevole carenza di informazioni in materia che rappresenta uno degli ostacoli alla realizzazione di un mercato unico a favore dei consumatori. Continua ad essere necessaria una politica sistematica e sostenuta da una campagna di sensibilizzazione dei consumatori sui loro diritti e sul modo di esercitarli, da condurre a livello di mass media. 2.3.1.3.2. Inoltre, non molto è stato fatto per favorire in maniera significativa il ruolo delle organizzazioni nazionali e regionali dei consumatori né per garantire a queste ultime forme di rappresentanza a livello comunitario e mezzi per l'esercizio effettivo delle loro competenze. 2.3.1.3.3. La Commissione ha dedicato particolare attenzione all'accesso dei consumatori alla giustizia e alla risoluzione delle controversie in materia di consumo elaborando un importante « Libro verde » sul tema (). I limiti e le carenze del suddetto « Libro verde » sono stati opportunamente illustrati nel relativo parere del CES (). La Commissione sta attualmente elaborando una proposta di direttiva in materia, fondata sull'articolo 129 A del Trattato. 2.3.1.3.4. Nell'ambito dei servizi finanziari, non è stata adottata nessuna delle misure previste dal Piano. 2.3.1.3.5. La Commissione ha presentato anche un eccellente « Libro verde sulle garanzie dei beni di consumo e dei servizi post-vendita » (), sul quale si è pronunciato il Comitato nella relazione CES 743/94 del 1° giugno 1994 alla quale si rimanda (). Pare che la Commissione abbia elaborato una proposta di direttiva su questo argomento. Si aspetta con interesse di conoscerne il contenuto nei minimi particolari, soprattutto per verificare fino a che punto le raccomandazioni del CES in materia sono state prese in considerazione. 2.3.1.4. Alla vigilia dell'elaborazione del III Piano di azione in materia, si può concludere che quanto previsto dal programma di attuazione del II Piano dev'essere ancora completato. Tuttavia, più che di una serie di provvedimenti specifici, si avverte la necessità di una vera e propria politica integrata e concertata dei consumatori. Per definirla, occorre sfruttare tutte le potenzialità della nuova base giuridica del Titolo XI del Trattato e proporre anche le opportune modifiche al Trattato sull'Unione nel corso dei negoziati intergovernativi del 1996, in modo che la suddetta politica sia sviluppata e attuata in modo armonizzato in tutta l'Unione. 2.3.1.4.1. Il Comitato desidera sottolineare in particolare le ripercussioni della società dell'informazione sulla politica dei consumatori. Al riguardo auspica che il III Piano d'azione preveda lo sviluppo di misure concrete. 2.3.2. La mancanza di trasparenza 2.3.2.1. Una questione più volte evidenziata dalle organizzazioni dei consumatori, che costituisce una delle loro maggiori preoccupazioni a livello di relazioni interistituzionali, è la necessità di una maggiore trasparenza nei processi decisionali dell'Unione. Il Comitato condivide tale preoccupazione e ritiene necessario pervenire alla massima trasparenza possibile del processo legislativo ed alla semplificazione delle procedure decisionali. In particolare, per quanto attiene al processo decisionale a livello di Consiglio, nel parere di iniziativa del 23 settembre 1992 su « L'Europa dei cittadini » il Comitato ha già sottolineato la necessità di assicurarne la trasparenza (). 2.3.2.2. D'altra parte, è il diritto comunitario stesso ad essere poco chiaro e trasparente, sia per l'eccessiva complessità tecnica, sia per il modo frammentario e non sistematico in cui è concepito. In varie occasioni il Comitato ha sottolineato la necessità che il diritto comunitario non sia solo semplice e chiaro nella sua formulazione, ma si basi altresì su nozioni e concetti giuridici uniformi e coerenti. Ad esempio è perfettamente possibile elencare i diritti dei consumatori in un unico testo che integri le principali direttive esistenti in materia di consumo in modo globale, coerente e sistematico. 2.3.3. Il bilancio comunitario per la protezione dei consumatori 2.3.3.1. Da lungo tempo il Comitato ha chiesto al Consiglio di prevedere nel bilancio comunitario una dotazione finanziaria destinata alla politica dei consumatori che tenga conto delle esigenze di una valida politica in materia (). L'aumento della dotazione finanziaria del 1994 a 20,75 milioni di ECU è dovuto alla posizione del Parlamento europeo contraria a quella del Consiglio, il quale intendeva ridurre la dotazione precedente di 16 milioni di ECU. 2.3.3.2. Con la creazione di una nuova DG XXIV, è ancor più indispensabile che la protezione dei consumatori assuma il posto che merita nel bilancio comunitario, con una dotazione compatibile con la realizzazione di una politica efficace, globale e integrata di tutela dei consumatori a livello comunitario. Giova rilevare, data la sua importanza, l'inclusione di una linea di bilancio specifica a sostegno di azioni giuridiche da parte di associazioni di consumatori in particolari casi, quali l'annullamento di clausole contrattuali inique. Il rispetto delle complesse disposizioni contabili e della regola del cofinanziamento (50 %) pone grosse difficoltà alle associazioni dei consumatori. Vi è una sempre maggiore necessità di ridefinire le basi del finanziamento comunitario per le azioni avviate da associazioni di consumatori e di snellire le procedure. 2.3.4. La nuova DG XXIV 2.3.4.1. Anche il Comitato raccomandava da tempo la creazione di una « Direzione generale indipendente incaricata dei problemi dei consumatori » (). Il Comitato accoglie pertanto con entusiasmo la recente creazione di una nuova DG XXIV, iniziativa dalla quale si attende risultati molto positivi per lo sviluppo di una politica comunitaria a favore dei consumatori; allo stesso tempo, tuttavia, richiama l'attenzione sulla necessità di dotare questa nuova DG delle risorse umane e materiali necessarie all'esercizio delle sue funzioni e delle sue competenze, in particolare il controllo delle varie politiche comunitarie, ad esempio quelle agraria, ambientale, della sanità, della concorrenza, ecc. 2.3.5. I « Libri verdi » 2.3.5.1. La Commissione ha mantenuto la promessa di pubblicare due importanti « Libri verdi », uno sull'accesso dei consumatori alla giustizia (), l'altro sulle garanzie dei beni di consumo e dei servizi post-vendita (). Il Comitato ha avuto a suo tempo l'opportunità di pronunciarsi su entrambi i « Libri verdi » (); non si ripeterà pertanto in questa sede quanto già affermato. 2.3.5.2. È opportuno ricordare tuttavia che, pur apprezzando la pubblicazione dei suddetti libri e sottolineandone l'ottima elaborazione, il Comitato aveva rilevato che tali iniziative avrebbero potuto e dovuto essere completate da proposte concrete e da provvedimenti pratici di azione comunitaria. 2.3.6. L'ampliamento dell'Unione europea 2.3.6.1. È naturale attendersi che la recente adesione all'Unione europea di tre nuovi Stati, dove la tutela dei consumatori è notoriamente di livello molto elevato, si traduca in un maggiore incentivo al rafforzamento della politica comunitaria di protezione dei consumatori. 2.3.6.2. In vista di un futuro nuovo ampliamento, con l'adesione dei paesi dell'Est, il ruolo che l'Unione può già svolgere nell'attuazione di una politica di difesa dei consumatori, anche in una fase di pre-adesione, permetterà di eliminare progressivamente le discordanze, elemento fondamentale per lo sviluppo di un'economia di mercato nei futuri Stati membri (). 2.3.6.3. Per facilitare la partecipazione dei cittadini e l'applicazione di una politica dei consumatori nell'Europa centrorientale, bisogna potenziare il ruolo delle organizzazioni indipendenti dei consumatori. Tuttavia, le norme attuali per l'assegnazione delle risorse del programma Phare alla protezione dei consumatori rendono difficile sostenere tali organizzazioni o coinvolgerle maggiormente nei programmi di lavoro dei movimenti europeo e internazionale dei consumatori. Si invita la Commissione ad esaminare la possibilità di modificare tali regole e di consultare in futuro il Comitato in tempo utile in merito all'uso ottimale di questa importante dotazione. 2.3.7. La moneta unica 2.3.7.1. « L'introduzione di monete e banconote in ECU sarà per i consumatori la prova più evidente dell'esistenza dell'Unione europea ». Così comincia un documento elaborato dalla DG XXIV che contribuisce alla preparazione del Libro verde sull'introduzione dell'ECU (). In questo documento si analizza il significato simbolico e culturale della moneta unica e le importantissime ripercussioni che la sua adozione avrà sui servizi finanziari in generale e, in particolare, sull'utilizzo delle carte di credito come sistema di pagamento e sui tassi d'interesse passivi. Il documento mette in guardia contro i vari pericoli che una tale situazione può generare e si dichiara contrario ad un periodo troppo lungo di « doppia circolazione ». 2.3.7.2. Nonostante i vantaggi evidenti che l'introduzione della moneta unica avrà per i consumatori in genere, il CES ritiene necessario lanciare una vasta campagna preliminare d'informazione, in maniera da ottenere il consenso popolare e permettere ai consumatori, specialmente ai gruppi svantaggiati (gli anziani, gli handicappati, i meno istruiti, tutti quelli che vivono in zone isolate) di adattarsi perfettamente al nuovo sistema, con tutte le implicazioni di natura economica, giuridica, sociale e psicologica che tale transizione comporta. Le organizzazioni dei consumatori devono essere consultate a livello nazionale, regionale e comunitario sugli effetti e i costi dell'introduzione della moneta unica; dovranno inoltre partecipare alla creazione di gruppi di lavoro specializzati a livello comunitario e dei vari Stati membri, incaricati soprattutto di esaminare i problemi inerenti alla fissazione dei prezzi nelle due monete, alle raffigurazioni da riportare sulle due facce dell'« ECU » ed a stabilire il calendario e le fasi della sua adozione. 3. L'orizzontalità della politica dei consumatori 3.1. Concetto e meccanismi 3.1.1. Il concetto 3.1.1.1. L'orizzontalità insita nella politica dei consumatori, ovvero la necessità di tener conto degli imperativi della protezione e della difesa dei consumatori e delle loro opinioni nell'elaborare e nell'applicare le decisioni che possono toccare i loro interessi, qualunque sia il settore politico nel quale tali decisioni vengono prese, non è un concetto nuovo (). Fu tuttavia nella Comunicazione al Consiglio del 24 ottobre del 1989 (), relativa all'integrazione della politica di tutela del consumatore nelle altre politiche comuni che, per la prima volta, si definirono i due elementi distinti su cui si fonda tale concetto : - da un lato, la considerazione delle ripercussioni, sugli interessi dei consumatori, delle decisioni adottate nell'attuazione di determinate politiche comuni e, - dall'altro, la possibilità che i consumatori facciano conoscere il proprio punto di vista, al momento opportuno, in sede di elaborazione e di adozione di decisioni che toccano i loro interessi. 3.1.1.2. Pur essendo state accolte favorevolmente dalle istituzioni comunitarie (), le modalità di realizzazione e concretizzazione di questo concetto, delineate nella summenzionata comunicazione, non hanno avuto un seguito adeguato, tanto da non figurare o quasi nel secondo piano di azione triennale della Commissione 1993-1995 (). L'unica misura adottata finora dalla Commissione, in virtù dell'orizzontalità della politica dei consumatori, è stata la proposta di direttiva relativa alla sicurezza generale dei prodotti (). 3.1.2. Relazioni istituzionali 3.1.2.1. Fra le istituzioni comunitarie 3.1.2.1.1. L'integrazione della politica dei consumatori nelle altre politiche comunitarie passa necessariamente attraverso una migliore articolazione funzionale fra le varie istituzioni, a cominciare dalla Commissione e dalla nuova DG XXIV, dalla quale ci si attende grande impulso e dinamismo nel portare avanti le relazioni istituzionali, all'interno e all'esterno della Commissione. 3.1.2.1.2. La struttura e le modalità di funzionamento del CCC sono state recentemente riformulate con decisione della Commissione del 13 giugno 1995 (); pertanto è troppo presto per valutare i risultati di tale riforma, soprattutto per quanto riguarda la rappresentanza efficace degli interessi dei consumatori ed il funzionamento del CCC in qualità di organo consultivo privilegiato, anche se non esclusivo, della Commissione. 3.1.2.1.3. È intenzione del Comitato fare il possibile, se necessario, perché in tutti i pareri riguardanti settori di sua competenza, si tenga sempre conto degli interessi dei consumatori; esso ribadisce al contempo l'intenzione di realizzare, se necessario, audizioni pubbliche per consultare tutte le organizzazioni interessate, in particolare quelle che rappresentano i consumatori. È dunque assolutamente necessario che, ogni qualvolta si verifichino le condizioni enunciate al primo capoverso del punto 3.1.1.1, la Commissione ed il Consiglio consultino il Comitato economico e sociale. 3.1.2.1.4. Infine, è a livello del Consiglio dei Ministri che è necessario modificare più profondamente il modo in cui vengono prese le decisioni riguardanti i consumatori, data la relativa scarsa importanza attribuita ai « dossier » sul consumo rispetto a quelli concernenti altre politiche. La riservatezza che continua a contraddistinguere il funzionamento del Consiglio rende difficile l'accesso dei consumatori alle informazioni e alle conoscenze alle quali avrebbero diritto, ed è altresì pregiudizievole per le relazioni interistituzionali in generale, che dovrebbero basarsi su una maggiore apertura e trasparenza, quale garanzia dell'integrazione della politica dei consumatori nelle altre politiche comunitarie. 3.1.2.2. Fra le organizzazioni dei consumatori, le altre associazioni e le istituzioni comunitarie 3.1.2.2.1. Le organizzazioni dei consumatori e degli utenti sono i rappresentanti più qualificati dei consumatori e quelli maggiormente idonei ad interpretare ed a coordinare gli interessi dei consumatori e degli altri gruppi professionali. È quindi essenziale che le istituzioni comunitarie, in generale, ed in specie le autorità nazionali interessate, riconoscano il ruolo di importante interlocutore delle associazioni dei consumatori e degli utenti nella definizione e nella realizzazione delle politiche che li riguardano (). 3.1.2.2.2. Tuttavia l'importanza delle suddette organizzazioni non si limita alla rappresentanza dei consumatori nelle istituzioni comunitarie. Esse assumono infatti un ruolo fondamentale nel dialogo, nel negoziato e nel coordinamento degli interessi con le altre associazioni e organizzazioni rappresentative delle professioni, e spetta in particolare alle istituzioni comunitarie agevolare e stimolare questo dialogo, creandone le condizioni necessarie. 3.1.2.2.3. D'altro canto, è sempre più importante che le organizzazioni internazionali incaricate di decidere le grandi linee dell'orientamento politico a livello mondiale, come GATT, WTO, OCSE, Consiglio d'Europa etc., tengano conto degli interessi dei consumatori. 3.2. Integrazione della politica dei consumatori nelle altre politiche comunitarie 3.2.1. La considerazione degli interessi dei consumatori nelle altre politiche comunitarie non è solo una questione di relazioni istituzionali. I consumatori continuano ad essere interessati direttamente o indirettamente dalle decisioni assunte in materia di politica agricola, di commercio, di concorrenza, di salute e sicurezza, di ambiente, di energia, di telecomunicazioni, di politica sociale, di politica esterna, ecc. 3.2.2. Occorre sottolineare, a tale proposito, l'importanza che, sia nella Relazione Sutherland sul tema « Il mercato interno dopo il 1992 : raccogliere la sfida » e nella comunicazione della Commissione al riguardo (), che nel documento di lavoro della Commissione « Per un programma strategico sul mercato interno » (), è stata riservata agli interessi dei consumatori nella definizione di tutte le politiche comunitarie. A sua volta, il Comitato ha avuto l'opportunità di ribadire il proprio punto di vista in materia () nei pareri elaborati in merito ai suddetti documenti. 3.2.3. Nel parere del 26 settembre 1991 (), il Comitato ha proposto che la Commissione elabori sistematicamente una « scheda d'impatto » sui consumatori in tutte le sue iniziative. Tale proposta, accolta nell'allegato alla Risoluzione del Consiglio del 29 giugno 1992 sulle future priorità per lo sviluppo della politica dei consumatori, rimane purtroppo d'attualità non essendo ancora stata adottata come pratica generale e comune della Commissione. 3.2.4. In particolare, il Comitato : - ricorda che a seguito della conclusione dei negoziati GATT, sia il livello delle restituzioni all'esportazione sia le quantità dei prodotti agricoli esportabili sui mercati dei paesi terzi devono essere ridotti considerevolmente nel giro di cinque anni, a partire dal 1° luglio 1995; - auspica una sempre maggiore liberalizzazione degli scambi internazionali di prodotti agricoli, in modo da conseguire l'obiettivo della più elevata contrazione delle sovvenzioni all'esportazione. Ritiene inoltre che : - in tutte le decisioni di politica commerciale dell'Unione europea si dovrebbero prendere in considerazione, secondo criteri obiettivi e pubblici, gli interessi dei consumatori; - in applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato occorrerebbe prevedere l'obbligo di consultare le organizzazioni dei consumatori in caso di deroghe e autorizzazioni di accordi tra imprese, specie per quanto riguarda le concentrazioni, dato che dette pratiche influiscono negativamente sul corretto funzionamento del mercato; - andrebbero adottate delle direttive sulla concorrenza e sulla pubblicità sleali, nonché provvedimenti per evitare pratiche di dumping sociale ed ambientale anche nell'interesse dei consumatori; - si dovrebbe armonizzare il diritto alle assicurazioni, tutelando i consumatori da pratiche di vendita discriminatorie o aggressive in tale settore; - si dovrebbe rafforzare la politica di cooperazione in materia di fiscalizzazione delle norme di sicurezza e di sanzione per le transazioni di prodotti o servizi che rappresentano un pericolo per la sicurezza e la salute. 4. Informazione ed educazione dei consumatori 4.1. I mezzi di comunicazione e la pubblicità 4.1.1. Uno dei metodi più importanti ed efficaci di porre il mercato interno al servizio dei consumatori consiste nel far loro conoscere gli strumenti di tale mercato e il modo di utilizzarli. A tal fine, è necessaria, innanzitutto, un'azione concertata delle istituzioni comunitarie, delle amministrazioni degli Stati membri e anche delle ONG che mobiliti tutti i mezzi di comunicazione di massa per informare l'opinione pubblica. 4.1.2. È necessaria altresì un'applicazione effettiva e sistematica degli strumenti giuridici esistenti in materia di veridicità della pubblicità relativa ai beni e ai servizi e, in particolar modo, di quella dei fornitori e dei prestatari di beni e servizi transfrontalieri (). Un consumatore correttamente e pienamente informato è un cittadino che può godere di tutti i vantaggi che la realizzazione del mercato unico gli offre. 4.1.3. I consumatori manifestano un sempre maggiore interesse circa le condizioni di produzione dei beni da loro acquistati, in particolare sotto il profilo dei diritti umani, delle condizioni di lavoro nei paesi terzi, dell'impatto ambientale e del trattamento riservato agli animali. Il Comitato è favorevole ad un sistema di etichettatura e ad altri metodi che forniscano ai consumatori informazioni di natura etica e sociale. 4.2. Gli strumenti comunitari 4.2.1. I centri d'informazione transfrontalieri 4.2.1.1. I consumatori godono di diritti specifici relativi all'informazione e alla formazione, e deve essere loro riconosciuta la facoltà di rivendicare informazioni sui propri diritti e di conoscere la legislazione comunitaria (). Assume così grande interesse la creazione dei centri transfrontalieri d'informazione, che sono però pochi ed in ordine sparso; inoltre, a quanto risulta la loro realizzazione non è né coordinata, né omogenea. Affinché tali centri rappresentino uno strumento utile ed efficace d'informazione occorre ridefinire le modalità della loro istituzione e del loro funzionamento. 4.2.2. La rete « Internet » 4.2.2.1. In un mondo in cui l'informatica domina la comunicazione, è con crescente interesse che il Comitato ha preso conoscenza della possibilità di utilizzare la rete « Internet » per informare i consumatori dell'Unione, e che in essa è stata di recente inserita la « Guida del Consumatore europeo » elaborato dalla Commissione. Il Comitato ritiene che debba svilupparsi un'azione positiva volta ad ampliare il contenuto di questo mezzo d'informazione mediante l'introduzione di nuove applicazioni, tra cui quelle in merito alle normative nazionali sul consumo e alle sentenze dei tribunali nelle cause in materia. Il Comitato è inoltre in attesa della prevista relazione dettagliata della Commissione su quest'applicazione informatica, sui settori e sulle possibilità di utilizzo da parte dei consumatori in generale, nonché sugli incentivi finanziari indispensabili per una sua ampia divulgazione. 4.2.3. Il programma « Ehlass » 4.2.3.1. Il CES si compiace del fatto che il programma Ehlass, che persegue un obiettivo limitato ma di grande importanza per i consumatori (gli incidenti relativi ai prodotti di consumo) sia stato trasformato in un programma permanente e che, per la prima volta, sia stato preso come base giuridica l'articolo 129 A del Trattato invece che l'articolo 235 (). 4.2.4. Il progetto « REIS » 4.2.4.1. Il nuovo sistema di scambio d'informazioni sui prodotti che possono nuocere alla salute o alla sicurezza dei consumatori (Rapex) () ha concluso il periodo sperimentale il 29 giugno 1994 con l'entrata in vigore della Direttiva 92/95/CEE e del sistema di notifica previsto all'articolo 8 di quest'ultima (). Il CES giudica necessario esaminare tutte le possibilità offerte da questo progetto e procedere ad un'ampia diffusione del contenuto delle notifiche, ad esempio attraverso « Internet ». 4.2.5. La rete « Coline » 4.2.5.1. La prima fase del progetto « Coline » relativo all'informazione sui diritti dei consumatori è stata inaugurata il 19 maggio 1994 in soli 5 centri (Barcellona, Lisbona, Dusseldorf, Lilla e Lussemburgo); si prevede un prossimo ampliamento della rete a Vienna, Dublino, Bruxelles, Atene e Roma. Il CES considera questa iniziativa un passo importante nel campo dell'informazione giuridica dei consumatori, ma giudica il sistema troppo « chiuso » quanto alle sue opportunità di utilizzo e raccomanda di esaminare la possibilità di collegare detta rete ad Internet per consentire l'accesso del maggior numero possibile di consumatori. 4.3. La trasparenza nella composizione dei prezzi dei beni e dei servizi 4.3.1. Uno degli aspetti principali in materia d'informazione dei consumatori è quello relativo alla composizione e all'informazione sui prezzi di beni e servizi. Sono note da tempo le preoccupazioni dei consumatori in tale settore che costituisce, a ragione, una delle loro rivendicazioni fondamentali. Per questo motivo è stata accolta con grande interesse la presentazione della proposta di direttiva della Commissione su un sistema semplificato di indicazione dei prezzi dei prodotti al consumo (), giuridicamente basata sull'articolo 129 A. Il Comitato sta elaborando un parere su detta direttiva. 4.3.2. Tuttavia, non si sono registrati progressi apprezzabili per migliorare la trasparenza nella composizione dei prezzi di taluni servizi, in particolare di quelli finanziari (banche, assicurazioni, borsa, ecc.), e dei liberi professionisti. La gravità di tale carenza del sistema comunitario è accentuata dal fatto che, per la realizzazione del mercato interno, occorre consentire e agevolare le transazioni transfrontaliere di beni e servizi, e ciò richiede di per sé una perfetta conoscenza dei prezzi e della loro composizione. 4.3.3. In generale, è al settore dei servizi pubblici che occorre rivolgere una particolare attenzione date le condizioni di monopolio o quasi monopolio esistenti nella maggior parte dei casi (gas, acqua, elettricità, trasporti e telecomunicazioni). È pertanto opportuno continuare a garantire un servizio universale di qualità, accessibile a tutti i consumatori che vivono nell'Unione europea. 4.4. Programmi specifici di formazione 4.4.1. La difesa e la protezione dei consumatori in un mercato aperto e ampio come il mercato unico dipendono sempre più dalla formazione di base. Essa deve iniziare a livello prescolare ed elementare e accompagnare poi i cittadini lungo tutta la loro vita scolastica e universitaria. 4.4.2. Una delle azioni prioritarie, cui la Commissione dovrebbe dedicare la propria attenzione, consiste nel creare incentivi e misure destinati ai programmi specifici di formazione scolastica in materia di diritti e prassi di consumo. Dopo il « Progetto pilota di formazione del consumatore a scuola », iniziato nel 1978 in Danimarca e terminato nel 1984, e al quale si fa riferimento nel secondo programma della Commissione, non sono stati sviluppati altri progetti integrati di formazione scolastica a livello comunitario, mentre la relazione finale sul suddetto progetto raccomandava una riflessione sull'opportunità di ripetere l'esperienza (). 4.4.3. Meritano una menzione particolare i programmi specifici in diritto dei consumtori destinati alle professioni giuridiche (giudici, avvocati, professori universitari) o ai responsabili di organizzazioni di consumatori, centri d'informazione, centri sociali, ecc., ai quali la Commissione non ha dato finora il necessario risalto. Tali programmi dovrebbero consistere in cicli di formazione permanente, insegnamento specifico del diritto dei consumatori nei programmi universitari, pubblicazioni specializzate, banche dati, ecc. 5. Partecipazione e rappresentanza dei consumatori 5.1. Definizione dei diritti fondamentali dei consumatori 5.1.1. È necessario innanzitutto inserire nella definizione generale dei diritti dei cittadini dell'Unione europea, che dovrà sancire i principi di una costituzione europea, i diritti dei consumatori nell'ambito di quelli sociali fondamentali. Il diritto alla partecipazione ed alla rappresentanza dovranno essere sanciti come il diritto dei diritti. 5.1.2. La possibilità che i consumatori siano presi in considerazione in quanto tali nel dialogo con le organizzazioni professionali e con le istituzioni comunitarie, nazionali o regionali è infatti, più importante della difesa e della protezione, seppure essenziali, dei diritti dei consumatori di natura economica e nel campo della salute, dell'informazione, della giustizia. Una delle carenze più gravi del II Piano d'azione è stato proprio quella di non aver sottolineato l'importanza di quest'aspetto fondamentale della politica dei consumatori; si auspica che il prossimo Piano lo tenga nel dovuto conto. 5.2. Aspetti istituzionali 5.2.1. Il Comitato ritiene che occorra potenziare la rappresentanza dei consumatori nelle istituzioni comunitarie e in tal senso reputa che : - il nuovo CC deve garantire una più efficace rappresentanza degli interessi dei consumatori, dato che la Commissione è tenuta a stilare delle relazioni in risposta ai suoi suggerimenti; - l'intergruppo del Parlamento europeo per le questioni dei consumatori deve continuare ad essere sostenuto; - i Comitati consultivi agricoli vanno ristrutturati per assicurare una partecipazione più attiva dei consumatori; - il Comitato per i prodotti alimentari deve essere dotato di un bilancio adeguato che gli consenta di avere un'influenza reale sulla PAC; - i consumatori devono essere rappresentati in modo più equo nel gruppo di contatto con gli utenti dei mezzi di pagamento. 6. La revisione del Trattato di Maastricht 6.1. La politica dei consumatori al di là del mercato interno 6.1.1. Il contributo della politica del mercato interno alla protezione degli interessi dei consumatori 6.1.1.1. Come il Comitato ha avuto modo di segnalare in diverse occasioni, è evidente che il mercato interno, pur non essendo stato concepito per tener conto delle loro esigenze, può procurare diversi vantaggi ai consumatori. In linea generale, il mercato unico dovrebbe offrire ai consumatori maggiori possibilità di scelta, una più ampia offerta di beni e servizi, l'abolizione delle barriere fiscali e di altra natura, e prezzi più favorevoli. 6.1.1.2. Il 1° gennaio 1993, tuttavia, non ha coinciso con l'entrata in vigore di quei diritti che i consumatori legittimamente si aspettavano. Non è vero che i consumatori possono acquistare liberamente nel mercato unico con un ragionevole livello di sicurezza, qualità, informazione, standardizzazione e meccanismi di protezione e garanzia. 6.1.2. Carenze nella politica dei consumatori dopo Maastricht 6.1.2.1. Come si è già affermato, le modifiche introdotte dal Trattato di Maastricht facevano sperare in un nuovo impulso per la politica dei consumatori, grazie principalmente al nuovo articolo 129 A. In pratica, tuttavia, non ci si è ancora avvalsi di tale base giuridica, il che rappresenta una notevole lacuna nella costruzione del diritto comunitario. 6.1.2.2. Il ricorso a tale articolo, avrebbe consentito invece di delineare una politica dei consumatori che andasse al di là della realizzazione del mercato interno, visti i limiti di quest'ultimo in materia di consumo. Ci si aspettava che la legislazione in materia di tutela dei consumatori, applicabile a tutta l'Unione, facesse riferimento ad un livello ottimale di protezione e di sicurezza e non ad un « livello più elevato », concetto relativo e vago. Ci si augurava inoltre uno sviluppo positivo nel settore della responsabilità per danni e delle garanzie, ed un miglioramento significativo nel campo dell'accesso alla giustizia (servizi speciali di assistenza giuridica ai consumatori, « ombudsman » per i consumatori, procedure semplificate per la risoluzione delle controversie in materia di consumo, il reciproco riconoscimento delle organizzazioni dei consumatori, azioni collettive, ecc.). Tali aspettative non si sono concretizzate in questo primo periodo di applicazione del Trattato di Maastricht. 6.2. Proposte e suggerimenti : un contributo per la revisione del Trattato 6.2.1. A tempo debito, il Comitato avrà la possibilità istituzionale di pronunciarsi in merito alla prossima revisione del Trattato di Maastricht. Per il momento, il Comitato ritiene opportuno limitarsi a proporre una breve riflessione su alcune modifiche e su taluni miglioramenti da apportare al Trattato in materia di diritto dei consumatori, in particolare per quanto riguarda l'articolo 129 A. 6.2.2. La posizione fondamentale dell'interlocutore sociale dei consumatori deve tradursi nella formulazione della lettera s) dell'articolo 3 del Trattato, che dovrebbe far riferimento alla « promozione degli interessi dei consumatori » anziché alla « protezione dei consumatori ». In tal senso andrebbe modificata anche la formulazione del comma 1 dell'articolo 129 A. 6.2.3. Occorre parimenti rivedere tutto l'articolo 129 A in modo che risulti chiaro che la politica e le misure che la Comunità deve adottare in materia corrispondono ad una competenza propria e non sussidiaria degli Stati membri e, al tempo stesso, si riaffermi esplicitamente il carattere « orizzontale » della politica dei consumatori, con un riferimento all'integrazione nelle altre politiche comunitarie, analogamente a quanto già avviene con l'articolo 129 sulla sanità. Il Comitato ritiene che l'articolo 129 A dovrebbe elencare i provvedimenti che devono far necessariamente parte di una politica dei consumatori. 6.2.4. Secondo il Comitato, infine, anche l'articolo 193 del Trattato va modificato in modo da prevedere esplicitamente la rappresentanza dei consumatori. Il futuro Trattato sull'Unione, che sarà redatto in seguito alla prevista Conferenza intergovernativa, dovrà inoltre contenere un riferimento esplicito al mantenimento di un servizio universale di qualità, accessibile a tutti i consumatori (). 7. Conclusioni 7.1. Il CES ha avuto diverse occasioni di esprimersi in merito alle conseguenze di una politica di attuazione del mercato unico che non tenesse sufficientemente conto degli interessi dei consumatori. 7.2. Esaminato dal punto di vista dei consumatori, il bilancio attuale della realizzazione del mercato unico non è molto positivo; infatti, pur avendo registrato alcuni progressi, vi sono aspetti importanti della protezione e della difesa dei consumatori ove non sono stati raggiunti risultati concreti. 7.3. La politica di attuazione del mercato unico ha permesso di realizzare alcuni obiettivi di sicuro interesse per i consumatori, tra i quali : - l'apertura di alcuni centri d'informazione transfrontalieri; - la creazione di una nuova DG XXIV; - la creazione di un nuovo CC; - l'adozione di direttive importanti, ad esempio quella sulle clausole inique; - l'elaborazione dei due « Libri verdi », il primo sull'accesso alla giustizia e la risoluzione delle controversie transfrontaliere, il secondo sulle garanzie dei beni di consumo ed i servizi postvendita; - i primi passi verso un'informazione computerizzata (Rete Internet) e in settori limitati (programma Ehlass, progetto REIS, rete Coline); - l'interesse mostrato dalla Commissione per la tutela dei consumatori nei paesi dell'Europa centrorientale nell'ambito del programma Phare. 7.4. Tuttavia, vi sono alcuni elementi d'importanza fondamentale per i consumatori che non sono stati ancora completamente realizzati. Occorre ad esempio segnalare : - i ritardi, gli errori e le lacune nel recepimento di direttive, le differenze nell'interpretazione e nelle condizioni di applicazione del diritto derivato e la mancata applicazione della normativa in materia di protezione dei consumatori; - la mancanza di un'informazione vera e propria sui diritti fondamentali dei consumatori e sulle relative modalità di esercizio nell'ambito del mercato unico; - il mancato riconoscimento generale dell'effetto orizzontale diretto delle direttive in materia di consumo; - l'assenza di programmi integrati di formazione dei consumatori in generale e dei responsabili dell'interpretazione e dell'applicazione del diritto relativo al consumo; - la mancanza di un vero e proprio mercato unico nel campo delle assicurazioni o dei servizi finanziari in genere; - l'assenza di un sistema uniforme di credito ipotecario; - le discordanze nell'applicazione dell'IVA; - le difficoltà in materia di riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali; - l'assenza di risultati concreti nel campo della sicurezza generale dei consumatori e dei servizi e delle responsabilità per prodotti difettosi; - la carenza di norme vincolanti in materia di pubblicità ingannevole; - la mancanza di regole riguardanti i servizi pubblici in generale (servizi postali, telecomunicazioni, energia, acqua, ecc.). 7.5. D'altro canto, non sono state sfruttate le possibilità di utilizzazione ottimale offerte dal Trattato di Maastricht, in materia di politica monetaria a favore dei consumatori. Tra queste vanno segnalate : - un maggior ricorso alla nuova base giuridica che figura all'articolo 129 A, primo comma, lettera b); - l'applicazione del principio della sussidiarietà in modo da non privare di contenuto talune proposte di direttiva in nome di un'auspicabile semplificazione legislativa e da non impedire al tempo stesso l'adozione di politiche distinte o addirittura contrarie negli Stati membri; - una maggiore trasparenza dei processi di creazione e di interpretazione del diritto comunitario nell'ambito del Consiglio e dei Comitati di sorveglianza ed una maggiore semplicità nella formulazione e nella redazione; - maggiore flessibilità nell'interpretazione e nell'applicazione degli articoli K1 e K9 del Trattato di Maastricht, per quanto riguarda l'accesso alla giustizia e l'azione da parte dei consumatori, in modo da offrire a questi ultimi una più completa protezione in caso di controversia a livello transfrontaliero; - il riconoscimento ufficiale della legittimazione processuale delle organizzazioni dei consumatori nelle controversie (azioni di gruppo o collettive), a livello sia nazionale che comunitario dinanzi alla Corte di giustizia; - una più rapida entrata in vigore del mediatore. 7.6. La futura revisione del Trattato di Maastricht deve costituire l'occasione per inserire nel Trattato stesso alcune disposizioni fondamentali per una migliore protezione e difesa dei consumatori e promuovere la loro partecipazione e rappresentanza a tutti i livelli decisionali. Occorrerà pertanto : - riformulare l'articolo 129 A in modo da riconoscere una politica dei consumatori integrata e concertata e la promozione dei loro interessi; - stilare un elenco preciso dei diritti fondamentali dei consumatori da considerare diritti di cittadinanza europea di natura economica e sociale; - definire a livello generale l'orizzontalità della politica dei consumatori; - sancire il riconoscimento reciproco delle organizzazioni dei consumatori come parti in causa nelle azioni collettive di consumo; - stabilire un nuovo sistema di ricorso speciale in merito alla decisione finale sulle modifiche all'applicazione concreta del principio della sussidiarietà. Bruxelles, 22 novembre 1995. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () GU n. L 331 del 21. 12. 1994. () GU n. C 19 del 25. 1. 1993, punto 3.6. () Doc. COM(94) 533 def., del 25. 11. 1994. () GU n. C 339 del 31. 12. 1991, pag. 8; GU n. C 19 del 25. 1. 1993. () GU n. C 313 del 30. 11. 1992. () Doc. COM(95) 288 def. () Relazione dell'Ufficio di presidenza del CES del 26 aprile 1995 (doc. CES 273/95 fin) sulla conferenza intergovernativa 1996 e il ruolo del Comitato economico e sociale. () GU n. C 12 del 18. 1. 1991; GU n. C 269 del 14. 10. 1991. () Doc. COM(94) 533 def., del 25. 11. 1994. () GU n. L 100 del 19. 4. 1994. () Cfr. la recente risoluzione del Parlamento europeo del maggio 1995 sul « Funzionamento del Trattato sull'Unione europea in vista della Conferenza intergovernativa del 1996 », paragrafo 12, punto 1) (relazione Boulanges e Martin, doc.PE190.449). () GU n. C 154 del 6. 7. 1994. () Doc. COM(95) 238 def. del 15. 6. 1995. () Si citano ad esempio : - la Direttiva 90/314/CEE (i viaggi, le vacanze e i circuiti « tutto compreso »); - la II Direttiva sul credito al consumo 90/88/CEE, inclusa la I Direttiva (Spagna e Irlanda); - la Direttiva 85/577/CEE (contratti negoziati fuori dei locali commerciali); - la Direttiva 84/540/CEE (pubblicità ingannevole); - la Direttiva 76/768/CEE (prodotti cosmetici) (cfr. doc. COM(94) 500 def., punto 2.5). () GU n. C 393 del 31. 12. 1994. () COM(94) 55 def. del 14. 3. 1994. () GU n. C 295 del 22. 10. 1994. Nonostante l'interesse, il successo e la partecipazione che ha riscosso il primo Forum europeo del consumo, organizzato dal Commissario Scrivener il 5 ottobre 1994, questo non costituisce una piattaforma valida per rispondere alla necessità enunciata nel testo. () GU n. L 156 del 10. 6. 1992. () Doc. COM(93) 378 def. del 28. 7. 1993. () Doc. COM(94) 55 def., allegato 2. () Doc. COM(93) 576 def. dell'11. 11. 1993. () GU n. C 295 del 22. 10. 1994. () Doc. COM(93) 509 def. () GU n. C 313 del 30. 11. 1992. () GU n. C 339 del 31. 12. 1991, punto 6.1.2. () GU n. C 339 del 31. 12. 1991, punto 3.1.1.1.1. () Doc. COM(93) 576 def. () Doc. COM(93) 509 def. () GU n. 295 del 22. 10. 1994. () Si sottolinea a tale proposito il Programma della Commissione sulle Istituzioni e la Politica dei Consumatori, creato nel1994 e recentemente prorogato per due anni nell'ambito del Programma Phare, del quale beneficiano già 11 paesi dell'Europa centrorientale. () Doc. COM(95) 229 del 31. 5. 1995. () GU n. C 92 del 24. 4. 1975, pag. 2; GU n. C 133 del 3. 6. 1981, pag. 1. () Doc. COM(86) 540 def. () GU n. C 339 del 31. 12. 1991, punto 3.1. () Doc. COM(93) 378 def. del 28. 7. 1993. () GU n. C 96 del 17. 4. 1990, pag. 283; GU n. L 228 dell'11. 8. 1992. () GU n. L 162 del 13. 7. 1995. () Sulla rappresentazione e la partecipazione dei consumatori si veda il punto 5 del presente parere. () Doc. SEC(92) 2277 def. del 2. 12. 1992. () Doc. COM(93) 256 def. del 2. 6. 1993. () GU n. C 201 del 26. 7. 1993; GU n. C 304 del 10. 11. 1993. () GU n. C 339 del 31. 12. 1991, punto 4.5. () Per questo è importante, oltre a condannare la pubblicità ingannevole, adottare una direttiva sulla pubblicità sleale. () Cfr. Relazione Sutherland, « Il Mercato interno dopo il 1992 : raccogliere la sfida » . () GU n. L 331 del 21. 12. 1994; COM(95) 005 def. del 13. 1. 1995. () GU n. L 278 dell'11. 11. 1993. () GU n. L 228 dell'11. 8. 1992. () COM(95) 276 def. () Cfr. « La formazione dei consumatori a scuola - Relazione stilata su richiesta del servizio per la tutela ambientale e dei consumatori, Commissione delle Comunità europee, concernente i risultati di un progetto pilota d'informazione del consumatore a scuola » di Hans Rask Jensen, « Institut for Markedsokonomi, École supérieure du Commerce », Arhus, 1983. () A tale proposito è opportuno che la DG XXIV elabori uno studio in merito al funzionamento del mercato unico e al suo impatto sui consumatori nel 1998. ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale Emendamenti respinti Nel corso del dibattito sono stati respinti i seguenti emendamenti, che hanno ricevuto più del 25 % dei voti. Punto 2.3.1.3.2 Eliminare l'intero. Motivazione La critica non appare giustificata; le organizzazioni dei consumatori dispongono già di una propria tribuna costituita dal Comitato consultivo dei consumatori, oltre a un'adeguata rappresentanza in seno al CES e ad un foro specifico, ovvero l'Intergruppo del PE per le questioni afferenti i consumatori; una presenza che non può essere uguagliata da nessun altro gruppo di interesse. Esito della votazione Voti favorevoli : 32, voti contrari : 61, astensioni : 10. Punto 3.1.2.2.2 Modificare la seconda frase nel seguente modo : « assumono un ruolo fondamentale all'interno del Comitato consultivo dei consumatori e nel dialogo, nel negoziato e nel coordinamento degli interessi nell'ambito del Comitato economico e sociale, in cui vengono rappresentate le professioni; spetta... » Motivazione Oltre alla normale ed assolutamente legittima attività di pressione, è necessario specificare in quale ambito i consumatori abbiano una parte da svolgere. Esito della votazione Voti favorevoli : 36, voti contrari : 47, astensioni : 23. Punto 3.2.4 Sopprimere il secondo trattino. Motivazione Le spese sostenute dall'Unione per la promozione delle esportazioni verso i Paesi terzi sono riconducibili agli aiuti alimentari e alle restituzioni all'esportazione. Il primo elemento rappresenta uno strumento di solidarietà internazionale che peraltro non influisce sulle politiche di produzione se non in modo trascurabile. Il secondo elemento è invece ormai regolamentato e limitato sia in termini qualitativi che quantitativi dall'accordo GATT; le spese per le esportazioni dei prodotti alimentari sono in netta riduzione dall'attuazione della riforma della PAC. Non dimentichiamo inoltre che tale strumento è un pilastro della PAC che ha consentito di conservare una certa stabilità dei prezzi alimentari dal dopoguerra in poi. Non va peraltro sottaciuto che i prodotti importati da Paesi terzi, i quali ultimi spesso non hanno i mezzi sufficienti per effettuare buoni controlli, rappresentano un rischio più elevato per i consumatori europei. La PAC già tiene conto della tutela della salute. Tuttavia, a questo scopo esistono norme specifiche orizzontali e si ritiene pertanto inutile nonché improprio inserirle nella PAC come elemento strutturale. Esito della votazione Voti favorevoli : 35, voti contrari : 85, astensioni : 12. Paragrafo 3.2.4 Alla prima del terzo trattino, inserire : « - l'Unione europea dovrebbe prendere tempestive e ferme posizioni in ambito GATT sulle questioni sanitarie che ritiene possano nuocere ai propri consumatori (questione ormoni). È altresì importante, per garantire la tutela della salute e del benessere dei consumatori europei, che negli accordi multilaterali sul commercio internazionale si chiariscano rapidamente le norme sanitarie e che si inseriscano gli aspetti ambientali. » Motivazione Cfr. emendamento precedente. Esito della votazione Voti favorevoli : 41, voti contrari : 58, astensioni : 19. Punto 7.4 Al terzo trattino, aggiungere : « e l'esigenza di applicare il principio di armonizzazione minime ». Motivazione Bisognerebbe far maggiore ricorso a disposizioni come quella della Direttiva del Consiglio 84/450/CEE secondo cui agli Stati membri non sono preclusi il mantenimento o l'adozione di disposizioni atte ad assicurare una maggiore protezione dei consumatori, di coloro che svolgono un'attività commerciale o imprenditoriale, artigianale, ecc. Esito della votazione Voti favorevoli : 42, voti contrari : 61, astensioni : 10.