COMMISSIONEDELLECOMUNITÀEUROPEE
Bruxelles, 16.03.2001
COM(2001) 143 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO
Elementi di una strategia di integrazione
delle esigenze connesse alla tutela dell’ambiente
nella politica comune della pesca
21. Introduzione.............................................................................................................3
2. Leesigenzediintegrazioneeleprincipalipreoccupazioniambientali.........................43. Verso unastrategiadiintegrazione- Gliobiettivicomunitarieilloro contesto..........64. Elementinecessariper attuare la strategia diintegrazione. Base logica e
aspettidaconsiderare................................................................................................9
4.1. Aspettiintersettoriali...............................................................................................114.2. Conservazionedegliecosistemimarini....................................................................134.3. Ricerca...................................................................................................................1 4
4.4. Politicastrutturale...................................................................................................154.5. Pratichesuccessiveallacattura. Mercato epoliticacommerciale.............................174.6. Lapescanelcontesto internazionale........................................................................194.7. Acquacoltura..........................................................................................................204.8. Effettidelle modificazioniambientalisulla pesca .....................................................20
5. Calendario delleattività..........................................................................................216. Controllo. Indicatoridirendimento erelazioniperiodiche........................................217. Proceduradirevisione............................................................................................238. Conclusioni.............................................................................................................23
3Elementi di una strategia di integrazione delle esigenze
connesse alla tutela dell’ambiente nella politica comunedella pesca
Sintesi
La presente comunicazione vuol gettare le basi di una strategia di miglioramento
dell’integrazione delle esigenze di tutela ambientale nella politica comune della pesca.Tale strategia dovrà essere adottata dalConsiglio nelquadro delprocesso diCardiff, aifini del raggiungimento degli obiettivi dell’articolo 6 del trattato. Inoltre lacomunicazione offrirà un contributo al dibattito sulla prossima riforma della politicacomune della pesca.
Il documento descrive la situazione attuale e sottolinea come, sebbene la dimensione
ambientale sia in gran parte implicita in ogni politica riguardante l’uso delle risorsemarine, occorra dedicare maggior attenzione oltre che alla conservazione delle risorsealieutiche di rilevanza commerciale, anche alla considerazione di un contesto più ampioin cui salvaguardare gli ecosistemi marini nel loro insieme. Per poter definire leprincipali azioni da intraprendere, la presente comunicazione esamina i problemiambientali che è necessario affrontare, inclusi gli impegni della Comunità a livellointerno ed internazionale. L'obiettivo in termini di integrazione è stato definito come ilcontributo della politica comune della pesca al conseguimento di obiettivi in materia diambiente acquatico. Viene quindi proposta in maniera complementare rispetto a quelleindicate in altri documenti della Commissione, come il piano d'azione a favore dellabiodiversità nel settore della pesca, una serie di azioni suddivise per argomento eseguite da uncalendario dimassima. Infine, sipropone diadottare appositiindicatoridirendimento e di attuare un processo di revisione, allo scopo di controllare e riferiresull’efficacia della strategia, rafforzandone eventualmente l’attuazione e l’applicazione,ovvero apportandovidelle modifiche.
1. I
NTRODUZIONE
L’integrazione delle esigenze connesse alla tutela dell’ambiente nelle politiche
comunitarie si evince dall’articolo 6 del trattato che istituisce la Comunitàeuropea:
“Articolo 6
Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate
nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cuiall’articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo svilupposostenibile.”
Dopo la riunione di Cardiff (giugno 1998), il Consiglio europeo si è
impegnato a realizzare gradualmente tale integrazione. La Commissione èintervenuta nel processo definendo gli aspetti principali su cui incentrare ildibattito. Sulla base del calendario stilato ai vertici di Colonia (giugno 1999)ed Helsinki (dicembre 1999), il Consiglio “Pesca” ha adottato una relazione
4sull’integrazione1presentata al Consiglio europeo di Santa Maria da Feira
(giugno 2000) e adotterà, entro il giugno 2001, una strategia mirante arealizzare tale integrazione nella politica comune della pesca, che dovrà essereillustrata al Consiglio europeo di Göteborg.
La presente comunicazione vuol essere la base per l’adozione di una strategia
di integrazione per la politica comune della pesca.
2. L
E ESIGENZE DI INTEGRAZIONE E LE PRINCIPALI PREOCCUPAZIONI
AMBIENTALI
Le attività di pesca, inclusa l’acquacoltura, interagiscono con l’ambiente
marino in varimodi:
– direttamente, prelevando sia specie bersaglio che catture accessorie, il che
può creare una situazione sfavorevole per la conservazione di alcunespecie, causandone eventualmente l’estinzione o la scomparsa a livellolocale;
– indirettamente, modificando il flusso energetico nella catena alimentare, il
che può ripercuotersi sullo stato di conservazione di altre speciedell’ecosistema (l’eliminazione di pesci da preda, ad esempio, può creareproblemidiconservazione per le specie predatorie);
– direttamente (ad esempio, pesca con reti a strascico) o indirettamente
(ad esempio, sedimenti o scarichi di alcuni impianti di acquacoltura),modificando l’ambiente naturale e minacciando la varietà degli habitat, ilche a sua volta può incidere sulla capacità diquestiultimidiospitare speciesia commerciali che non commerciali;
– le modificazioni ambientali, dovute a cause naturali o all’intervento
dell’uomo, si ripercuotono a loro volta sulla produttività degli ecosistemimarini e, quindi, sulla pesca.
Molti esempi dei suddetti effetti spiegano perché sia necessario procedere ad
una piena integrazione delle considerazioni ambientali nella gestione dellapesca. Al di là del vincolo giuridico derivante dal trattato, esiste l’obbligomorale di assicurare che tali effetti non assumano proporzioni rilevanti, nédiventino ingestibili o irreversibili. La relazione del Consiglio “Pesca”sull’integrazione illustra per sommi capi fino a che punto le problematicheambientali sono già integrate nelle disposizioni previste dalla PCP. Poiché lerisorse alieutiche sono ilperno ditutte le attività di pesca, e considerando chela loro disponibilità è connessa al sussistere di condizioni ambientalifavorevoli, si potrebbe supporre che la protezione degli ecosistemi fosse giàampiamente integrata nella politica di conservazione di dette risorse. Ciò,tuttavia, è vero solo in parte, malgrado alcuni risultati significativi conseguiti
1Cfr. relazionediSantaMariadaFeira.
5per proteggere gli organismi non bersaglio delle attività di pesca (si pensi ai
regolamenti sulle catture accessorie o al divieto di ut ilizzare reti da posta
derivanti), la catena alimentare (zona di protezione del cicerello nel Mare delNord) o gli habitat sensibili (erbai di posidonie, coralli).
Innanzitutto, alcuni aspetti della PCP non hanno funzionato nella maniera
dovuta:
(a) il sovrasfruttamento dei principali stock commerciali è ancora un
problema. Se è vero che la politica di conservazione ha conseguitoobiettiviimportantiincertisettori, resta ilfatto che a tutt’oggiglistockpiù pregiaticontinuano ad essere sovrasfruttati. Da ciò derivano un calodella produzione attesa dalle attività di pesca ed un rischio diesaurimento per alcune popolazioniittiche.
(b) Gli effetti negativi di questa attività eccessiva si ripercuotono anche su
alcuni organismi non bersaglio e sull’ambiente naturale, il che puòmetterearepentaglio popolazioniittichee habitat, ridurre la biodiversitàe compromettere la produttività degliecosistemi.
(c) La capacità delle flotte europee è eccessiva, nonostante glisforzimiranti
a ridurla tramite azioni di politica strutturale. È inoltre possibileaffermare che alcune componenti della politica strutturale, quali ilsostegno finanziario della Comunità agli investimenti a favore di nuovecapacità di pesca o dell’ammodernamento, hanno di fatto contribuitoalla creazione di tale sovraccapacità. Quest’ultima porta inevitabilmentead uno sforzo di pesca eccessivo - principale causa dei problemi a) e b)sopra menzionati - a difficoltà nell’attuazione dei controlli enell’applicazione delle norme e ad una sovracapitalizzazione, che riducel’efficienza economica dell’intera flotta.
(d) Nonostante l'acquacoltura abbia ottenuto notevoli risultati nel campo
della protezione ambientale, continuano a sussistere pericolirelativamente alla qualità dell'acqua, alla diffusione di malattie e parassitie all'introduzione di specie non indigene.
(e) Alcuni degli strumenti strategici previsti dal regolamento di base per il
settore pesca del 1992 non hanno funzionato in modo soddisfacente o,più semplicemente, nonsono statiattuati.
In secondo luogo, piuttosto che prendere l'iniziativa integrando le tematiche
ambientali in tutti gli effetti di gestione, la politica comune della pesca èsempre intervenuta di rimando sulle questioni ambientali affrontandole quandosono ormai divenute un problema grave. Tale situazione è imputabile allamancanza di conoscenze scientifiche sul funzionamento degli ecosistemimarini e sugli effetti collaterali della pesca, ma anche ad un motivo piùimportante e, più precisamente, al fatto di non aver riconosciutosufficientemente la necessità di adottare una strategia ambientale peraffrontare l’ampia gamma dei problemi inerenti alla pesca. Ciò è avvenuto a
6tutti i livelli, dai responsabili delle decisioni ai pescatori, ivi inclusi le relative
industrie e iconsumatori.
La situazione, tuttavia, sta cominciando a cambiare. In tutto il mondo, i
responsabili del settore includono gradualmente le considerazioni ambientalinelle loro decisioni. L’industria della pesca è sempre più consapevole del fattochel’attualestato dicose nonsolo nonè sostenibile nellungo periodo, ma staanche provocando un calo di redditività e - cosa altrettanto grave - unadiminuzione del sostegno pubblico. I pescatori più avveduti cominciano acapire che adattarsi a pratiche di pesca in cui si tenga conto della tuteladell’ambiente non solo è inevitabile ma, come per altri comparti industriali,può anche generare maggior prosperità.
Glioperatori, infine, ritengono che l’ambiente sia fonte di preoccupazione per
le loro stesse attività, il che è spesso trascurato dai responsabili del settore.L’inquinamento e la modifica degli habitat possono infatti causare undepauperamento degli stock; i cambiamenti climatici possono alteraresignificativamente le attuali caratteristiche oceanografiche modificando ladistribuzione e la numerosità delle specie e, pertanto, la disponibilità di alcunistock in determinate zone; fioriture algali o concentrazioni nocive di diossinapossono costituire una minaccia per la salute umana, incidendo negativamentesulla commercializzazione delle catture; infine, la presenza di alghe puòdisturbare le operazioni di pesca. Per non fare un torto all’industria dellapesca, una strategia di integrazione ambientale dovrebbe tener conto anche diquestiaspetti.
3. V
ERSO UNA STRATEGIA DI INTEGRAZIONE -GLI OBIETTIVI COMUNITARI E
IL LOROCONTESTO
Come obiettivo finale, la strategia di integrazione deve far sì che la politica
della pesca possa realmente contribuire al conseguimento di obiettiviambientali riguardanti l’ecosistema acquatico, in un contesto più ampio disviluppo sostenibile. Gli obiettivi ambientali stab iliti dall’articolo 174 del
trattato sono iseguenti:
– salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente;– protezione della salute umana;– utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali;– promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i
problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale.
7A sua volta, la politica ambientale dovrebbe contribuire al raggiungimento
degli obiettivi della politica comune della pesca, in particolare lo sfruttamentosostenibile delle risorse naturali, in condizioni economiche e socialiappropriate per il settore. L’integrazione dovrebbe inoltre implicare ilriconoscimento da parte della politica della pesca dei principi della politicaambientale enunciati dall’articolo 174 del trattato, quali il principio dellaprecauzione, la priorità dell’azione preventiva, la necessità di correggere allafonte i danni causati all’ambiente e la responsabilità degli autori del dannoambientale.
Rispetto ad altri settori, la pesca offre l’opportunità di conseguire gli obiettivi
ambientali con maggiori probabilità di su ccesso, purché si adottino azioni
appropriate. Innanzitutto, il bagaglio di conoscenze tecniche su cui basare taliazioni è ragionevolmente ampio. In secondo luogo, si è generalmenteconcordi nell’affermare che, poiché un mancato intervento comporterebbe alungo termine costi insostenibili, sarebbe comunque opportuno agire. In terzoluogo, le difficoltà che potrebbero presentarsi a breve termine verrebberoampiamente compensate da benefici a lungo termine. Infine, la PCP èattualmente oggetto di revisione, il che aumenta la possibilità di includere leesigenze diintegrazione nelle norme comunitarie.
Gli obblighi ambientali sono ormai acquisiti a livello sia comunitario che
internazionale:
Politiche CE
– Come già menzionato nel capitolo introduttivo, l’articolo 6 del trattato
esprime la volontà della Comunità di integrare le preoccupazioniambientali nella politica della pesca, in vista della promozione di unosviluppo sostenibile.
– L’articolo 174 del trattato definisce gli obiettivi della politica
comunitaria relativa all’ambiente, nonché taluni principi e orientamentid ib a s ec h el ap ol i ti c ac om u n ed e l l ap e s c ad e v ef a rp r op r i .
– Quanto alla politica comune della pesca, il testo giuridico pertinente è il
regolamento (CEE) n. 3760/92 delConsiglio, del20 dicembre 1992
2,i n
cui si stabilisce che la PCP debba tener conto delle sue impli cazioni per
l’ecosistema marino (articolo 2).
– Gli obblighi operativi a livello ambientale sono definiti chiaramente dalla
direttiva 79/409/CEE del Consiglio concernente la conservazione degliuccelli selvatici (direttiva “uccelli”) e dalla direttiva 92/43/CEE delConsiglio relativa alla conservazione degli habitat naturali e della flora edella fauna selvatiche (direttiva “habitat”). Questi due strumentigiuridici, entrambi basati sull’articolo 174 del trattato, definiscono leesigenze di gestione rientranti principalmente nella responsabilità degli
2GUL389 del 31.12.1992, pag. 1.
8Stati membri. Nel caso in cui tali esigenze implichino la
regolamentazione delle attività di pesca, tuttavia, spetta alla Comunitàadottare le misure necessarie, sulla base deldisposto dell’articolo 37 deltrattato.
Obblighi internazionali
– La Comunità ha ratificato la convenzione delle Nazioni Unite sul diritto
del mare (UNCLOS), che definisce gli obblighi riguardanti losfruttamento delle risorse marine sia nelle zone economiche esclusive(ZEE) che in alto mare, nonché quelli relativi alla protezionedell'ambiente marino. Essa è inoltre in procinto di ratificare l’accordo diNew York sulla conservazione e la gestione degli stock transzonali edelle specie altamente migratorie. In questi due contesti normativi siraccomanda di tener conto dell’impatto della pesca sull’ambientemarino.
– La Comunità fa parte di diverse organizzazioni regionali della pesca
(ORP) che si prefiggono anche obiettivi di tutela dell’ambiente marino,o che adottano un’ottica ecosistemica per la gestione della pesca.
– GliStatimembrihanno adottato ilcodice dicondotta della FAO per una
pesca responsabile. Tale codice fornisce una prospettiva ecosistemicaper la pesca che include glieffettidi tale attività sugli ecosistemi marini,la necessità di una gestione trasparente basata sulla strategiaprecauzionale, in cui siano coinvolti anche i soggetti interessati, edesigenze relative al commercio, alla cooperazione internazionale e allaricerca.
– La Comunità ha ratificato o sottoscritto un certo numero diconvenzioni
e accordi sulla conservazione della natura i cui obiettivi riguardanodirettamente o indirettamente la gestione della pesca. Si pensi, adesempio, alla convenzione sulla biodiversità (CBD), alla convenzionesulla conservazione delle specie migratorie appartenenti alla faunaselvatica (convenzione di Bonn) e alla convenzione relativa allaconservazione della vita selvatica e dell’ambiente in Europa(convenzione di Berna). A queste si aggiungono numerose convenzioniriguardanti la tutela dell’ambiente marino, quali la convenzione sullaprotezione dell’ambiente marino nella zona del Mar Baltico(HELCOM), la convenzione per la protezione dell’Atlantico nord-orientale (OSPAR) e la convenzione per la protezione del MareMediterraneo dall’inquinamento (convenzione di Barcellona). Taliaccordi richiedono, per la maggior parte e in misura diversa, l’uso diappositistrumentidigestione della pesca per raggiungere gli obiettivi diconservazione che siprefiggono.
– Si ricordi inoltre che la Comunità e gli Stati membri hanno anche
firmato la convenzione di Aarhus sull'accesso all'informazione, sullapartecipazione dei cittadini e sull'accesso alla giustizia in materiaambientale.
9– Infine, le raccomandazioni contenute in un certo numero di convenzioni
e accordi cui partecipano alcuni Stati membri o istituzioni nazionali,qualil’accordo sulla conservazione dei piccoli cetacei del Mar Baltico edel Mare del Nord (ASCOBANS), l’accordo sulla conservazione deicetacei del Mediterraneo e del Mar Nero (ACCOMABS) e laconvenzione sul commercio internazionale di specie di flora e faunaselvatiche minacciate diestinzione (CITES), riguardano anche le attivitàdipesca.
Tutti gli impegni di cui sopra hanno il medesimo obiettivo finale: trovare un
compromesso tra la necessità di sfruttare le risorse marine naturali in modoefficiente e sostenibile e l’esigenza di preservare l’integrità strutturale efunzionale dell’ecosistema marino.
4. E
LEMENTI NECESSARI PER ATTUARE LA STRATEGIA DI INTEGRAZIONE .
BASE LOGICAE ASPETTI DACONSIDERARE
La PCP attualmente in vigore rappresenta una base normativa sufficiente permettere a punto un’azione regolamentare appropriata con cui far fronte agliobiettivi di integrazione. Sarebbe opportuno approfittare dell’imminenteriforma della PCP per includervi sia gli obiettivi di integrazione, sia glielementidigestione strategica necessariper illoro raggiungimento.
Un primo passo strategico fondamentale dovrebbe consistere nel cambiare
atteggiamento: ogni azione a livello gestionale dovrebbe essere intrapresa
tenendo conto del fatto che essa può avere effetti importanti sull’ecosistemamarino, anche se, nei dettagli, questi non sono del tutto noti. Ciò equivale, o
darà luogo, all’ adozione di un approccio basato sull'ecosistema alla
gestione della pesca
3.
Il grado in cui tale strategia riuscirà a contribuire alla realizzazione degli
obiettivi ambientali dipenderà in gran parte dallo stato delle conoscenzescientifiche, in particolare in merito alla struttura e al funzionamento degliecosistemi marini. Sebbene vi sia ancora molto da fare, le conoscenze attualipermettono già di compiere alcuni passi nella giusta direzione, basandosi suun’applicazione accorta delprincipio precauzionale.
Nell’ambito di un’ottica ecosistemica, le decisioni relative alla gestione
saranno basate, in futuro, sia su considerazioni ambientali che su esigenzesociali ed economiche e spetterà ai responsabili delle decisioni utilizzare almeglio le conoscenze esistenti per trovare un equilibrio tra la conservazionedell’ecosistema e le esigenze socioeconomiche, nonché, in termini di vantaggies v a n t a g g i ,t r ac o n s e g u e n z eab r e v eeal u n g ot e r m i n e .N e l l ar i c e r c ad e lnecessario equilibrio, possono presentarsi tre diversi scenari:
3Sull'argomento esiste una vasta letteratura. Si veda ad es. Pope, J.G. and D. Symes (2000):
"An Ecosystem Based Approach totheCommon FisheriesPolicy: Defining theGoals".
10Vantaggi ambientali e socioeconomici
L’azione a livello gestionale può favorire contemporaneamente sia le esigenze
ambientali che quelle socioeconomiche. È quanto avviene, ad esempio, nelcaso in cui l’imposizione di restrizioni temporanee alle attività di pescaaumenti i risultati economici, garantendo nel contempo la protezione degliecosistemi. Nelcaso in cuiibenefici socioeconomici compaiano solo dopo unperiodo di perdite a breve termine, queste potranno essere legittimamentegiustificate e bene accolte se generosamente compensate da vantaggi a piùlungo termine. Tale situazione diduplice vantaggio è chiaramente da preferire.
Vantaggi socioeconomici - impatto ambientale neutroUn esempio diquesto scenario è la creazione diuna zona “indisturbata” in cui
la flotta peschereccia trasferisce la sua attività in zone adiacenti, senza subireperdite rilevanti. In tal caso, può venirsi a creare, a lungo termine, unasituazione di vantaggio su entrambi i fronti, grazie all’effetto benefico delmiglioramento dell’ecosistema marino. Un’azione a livello gestionale che portia una simile situazione può collocarsi al secondo posto nella scala dellepriorità. Ma è assai improbabile che un intervento di gestione abbia effettisocioeconomici positivi e, contemporaneamente, un impatto neutrosull’ambiente.
Vantaggi ambientali - svantaggi socioeconomiciQuesta situazione, sfortunatamente, è più frequente di quanto auspicabile. Un
esempio potrebbe essere il divieto di utilizzare un attrezzo da pesca moltoefficace per la cattura delle specie bersaglio, ma che provoca livelliinsostenibili di catture accessorie di altre specie sensib ili. Per trovare una via
di mezzo, i responsabili delle decisioni dovrebbero ricorrere in questo caso atutte le informazioni scientifiche, tecniche e statistiche disponibili, oltre ad unabuonadosedelloro buonsenso.
Un secondo elemento della strategia consisterà nell’accettare i principi
ambientali enunciati dall’articolo 174 del trattato (principio precauzionale,
necessità di un’azione preventiva, correzione alla fonte dei danni causati
all’ambiente e principio del “chi inquina paga”) e nel riconoscerne leimplicazioni ai fini della gestione della pesca. Alcune opinioni generali dellaCommissione su tali principi sono esposte in diversi documenti ufficiali
4ma,
ad eccezione dell’adozione dell’approccio precauzionale nella gestione disingoli stock, poco è stato fatto per appurare quanto la loro applicazionepossa implicare per la gestione della pesca. Tale aspetto va ulteriormenteapprofondito.
4Cfr., ad esempio, COM(2000) 1 sul principio di precauzione, COM(2000) 66 sulla
responsabilità per danni all’ambiente e COM(2000) 803 sull'applicazione del principioprecauzionale e i meccanismi pluriennali di determinazione dei TAC.
11Un terzo passo nella definizione della strategia di integrazione consiste nel
mettere a punto interventi di gestione specifici che servano al raggiungimento
di tali obiettivi, accompagnati da un piano di gestione che preveda adeguati
programmi di monitoraggio, relazione e revisione. Gli interventi previsti nellecomunicazioni della Commissione sulla gestione alieutica e la conservazionedella natura in ambiente marino
5e sul piano d’azione a favore della
biodiversità nel settore della pesca6rappresentano il pacchetto minimo
necessario, che può essere integrato o potenziato da ulteriori attività digestione, descritte qui di seguito secondo una suddivisione tematica o persettorestrategico.
4.1. Aspetti intersettoriali
Pressione globale delle attività di pesca . Si tratta del problema principale per
la Comunità. Al di là della semplice conservazione degli stock, la pressioneeccessiva esercitata dalla pesca incide su tuttigliaspettidella PCP. Essa ha unimpatto negativo sull’economia della pesca e minaccia la sostenib ilità
dell’occupazione nel settore. Come intervento prioritario, occorrerebberidurre in modo sostanziale la pressione esercitata globalmente dalla pescaentro unlasso ditempo ragionevolmente breve.
Gestione integrata delle zone costiere (ICZM). La zona costiera è di
importanza strategica per la Comunità, in quanto fonte di ricchezza e dibenessere fisico. Le zone costiere, tuttavia, sono minacciate dalla distruzionedegli habitat, dall’inquinamento e da una cattiva gestione delle risorserinnovabili e non rinnovabili. La soluzione a questi problemi va ricercata in unsistema di gestione integrata che tenga conto dei nessi esistenti tra tutti idiversi tipi di sfruttamento delle zone costiere (sia delle aree terrestri che diquelle marittime) e che permetta a tutte le parti interessate di parteciparvidisponendo delle necessarie informazioni. La recente comunicazione dellaCommissione al Consiglio e al Parlamento su una strategia europea digestione integrata delle zone costiere
7riassume le principali conclusioni e
raccomandazioni del programma dimostrativo UE sull’ICZM e delinea leazioni necessarie a livello comunitario per promuovere tale gestione. Sullabase di queste conclusioni, la Commissione ha presentato una proposta diraccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio sull’attuazionedell’ICZM in Europa
8, allo scopo di garantire che, mediante la definizione di
strategie nazionali sull’ICZM, gli Stati membri adottino un apposito quadrogiuridico e regolamentare.
5COM(1999) 363.
6In preparazione.
7COM(2000) 547.
8COM(2000) 545.
12Controllo e applicazione . Anche se più direttamente connessa alla
conservazione delle risorse, la politica di controllo abbraccia anche tutti glialtrisettoridella PCP. Ilprocesso diintegrazione comporterà necessariamentel’estensione del controllo all’applicazione delle misure adottate nel quadrodella strategia di integrazione. Sarà inoltre necessario definire appositiindicatori che facilitino la sorveglianza e l’appli cazione.
Maggior sensibilizzazione. Sista prendendo sempre più atto della necessità di
adottare una visione ecosistemica dei problemi associati alla pesca. Le ONGhanno svolto indiscutibilmente un ruolo importante nel diffondere taleconsapevolezza. Tuttavia, è ancora evidente che occorre sfruttare la tendenzaattuale, migliorando la comprensione e, pertanto, la collaborazione da parte ditutti i soggetti interessati. È inoltre di fondamentale importanza trasmettere atutte le parti in causa, più in particolare all’industria della pesca, un messaggiocorretto in cui si chiarisca che “integrare” non significa necessariamente darela priorità alla tutela della biodiversità rispetto allo sfruttamento delle risorse,ma piuttosto conciliare entrambe le esigenze al fine di raggiungere un livello disfruttamento sostenibile.
Conseguenze economiche e sociali . Non vi sono dubbi sul fatto che
l’integrazione avrà conseguenze economiche e sociali. Conoscere taliconseguenze allo scopo di ridurne al minimo il potenziale impatto negativo odi affrontarne le ripercussioni è un’esigenza prioritaria ed implica un’ulterioreanalisi della struttura economica dell’industria della pesca, inclusi itrasferimentistatalieiloro effetti.
Gestione politica efficace . Si tratta di un aspetto di ordine generale che
riguarda l’intero ambito strategico comunitario. Per “miglior gestionepolitica” può intendersi un cambiamento istituzionale e funzionale nelprocesso decisionale allo scopo di pervenire ad una gestione più efficace. Ciòimplica: i) un più stretto coinvolgimento dei soggetti attivi in tale processo,incluse le autorità regionali o locali, le parti sociali del settore e tutti i gruppisociali interessati all’ecosistema marino, ii) un decentramento della gestionedella pesca e dell’ambiente a favore di una strategia regionale, nei limitistabiliti dal trattato, iii) adeguamenti strutturali e funzionali volti ad assicurareuna collaborazione più ravvicinata tra gli esperti nei settori dell’ambiente edella pesca, a tutti i livelli del processo decisionale. Una miglior gestionepolitica, inoltre, richiede un processo decisionale trasparente. Tutti i soggettiinteressati dovrebbero poter disporre delle informazioni necessarie persvolgere adeguatamente il loro ruolo nel processo di adozione delle decisioni,in particolare sull’andamento dell’integrazione della dimensione ambientaledescritto dal sistema di indicatori di cui al successivo paragrafo 6. Taleaspetto è trattato più esaurientemente nel Libro verde sulla futura politicacomune della pesca
9, in cui si pone l’accento sulle possib ilità e sulle
conseguenze deldecentramento.
9COM(2000) xxx. Documentoin preparazione.
13Aspetti istituzionali e funzionali . Parallelamente al processo di integrazione
avviato dal Consiglio, la Commissione sta a sua volta riflettendosull'integrazione degli aspetti ambientali al suo interno nell'ambito delprocesso decisionale. L'idea difondo consiste nell'adozione diuncodice diperuna corretta integrazione ambientale che contempli aspetti rilevanti quali latrasparenza, l'affidabilità, la valutazione dell'impatto ambientale, il tempestivocoinvolgimento dei soggetti interessati e il seguito dato alle azioni. Processianaloghi in seno ad altre istituzioni comunitarie contribuirebberonotevolmente alpieno conseguimento dell'integrazione degliaspettiambientalinelprocesso decisionale relativo alla PCP.
4.2. Conservazione degli ecosistemi marini
La conservazione degli ecosistemi marini dovrebbe essere il fulcro di una
politica della pesca che includa la dimensione ambientale. Un’apposita azioneandrebbe intrapresa per preservare e, ove possibile, ripopolare gli stock dellespecie commerciali, nonché i bioti non commerciali e gli habitat, tenendotuttavia in debita considerazione anche le conseguenze sull’intero ecosistemain modo da ripristinarne la funzionalità e la produttività qualora siano statedanneggiate. Analogamente, e su base di parità, laddove i bioti noncommercialio glihabitat risultino minacciati, un’azione mirante a rimuovere lefonti di rischio dovrebbe tener conto delle sue implicazioni per la pesca e perla produttività dell’ecosistema insenso lato.
Un’analisi degli effetti della pesca sull’ecosistema marino è stata presentata
nelle precedenti comunicazioni COM(1999) 363 sulla pesca e laconservazione della natura e sul piano d’azione a favore della biodiversità inv a r is e t t o r is t r a t e g i c i ,c o m p r e s al aP C P .Q u e s t ’ u l t i m ac o n t i e n ea n c h eu n asintesi delle azioni necessarie a livello gestionale. L’attuazione del piano afavore della biodiversità nelsettore della pesca è il requisito fondamentale perrealizzare l’integrazione nel settore della conservazione dell’ecosistema.Inoltre, anche la piena attuazione del Codice di condotta per una pescarazionale della FAO darebbe a talfine uncontributo significativo.
Accanto a questiinterventi, nonché nelquadro delcodice dicondotta FAO, si
dovrebbero attuare i piani d’azione internazionale per la gestione dellacapacità dipesca, per la protezione e la gestione deglisqualie per la riduzionedelle catture accessorie diuccellimarininella pesca conpalangaro.
Alcuni strumenti comunitari per la tutela della natura prevedono già una
protezione rigorosa di talune risorse marine e habitat essenziali per ilmantenimento di un buono stato di conservazione di specie minacciate(direttive “habitat” e “uccelli”). La designazione e la gestione di zone marinenel quadro della rete “Natura 2000” offrono un’opportunità unica perdimostrare come la pesca commerciale possa proseguire in aree protette,purché ciò sia compatibile con le esigenze di conservazione. Nel quadro dellaprotezione di bioti marini diversi dagli stock commerciali, il caso dei cetacei,più precisamente dei delfini e delle focene, merita un’attenzione particolare.Tutti gli studi sottolineano il rischio che le catture accessorie di tali speciestiano raggiungendo livelli che potrebbero rivelarsi insostenibili per alcune
14popolazioniittiche, anche se ilcontributo relativo deidiversimetodidipesca a
queste catture accessorie e le dimensioni spaziali e temporali del fenomenononsono ancora statipienamente quantificati. Per migliorare taliconoscenze ènecessaria un’ulteriore collaborazione da parte deipescatori.
Inoltre, alcuni habitat non specificamente indicati dalla direttiva Habitat
potrebbero richiedere un'attenzione particolare a causa di minacce recentidovute alle attività di pesca., come nel caso di alcuni habitat in acqueprofonde.
La Comunità ha la competenza e, pertanto, l’obbligo di attuare le misure
necessarie qualora queste implichino una regolamentazione delle attività dipesca. Se è possibile scegliere tra strumenti volontari o giuridicamentevincolanti, questi ultimi vanno preferiti nel caso in cui vi siano rischi per lespecie sensibili.
4.3. Ricerca
La scienza della pesca è sempre stata altamente specializzata, in particolare
per quanto concerne la valutazione degli stock, ma è stata priva di quellaprospettiva più ampia necessaria per tener conto della complessità deiproblemi con cui i responsabili della gestione devono misurarsi. Inversamente,le conoscenze relative all’ecosistema hanno spesso fornito una visione ampiadeiproblemi, senza però dar prova delgrado dispecializzazione necessario, inparticolare nel campo delle valutazioni quantitative. È chiaro, pertanto, cheoccorre ridurre il divario tra queste due discipline e gli organismi che sioccupano di pesca marittima (ad esempio, il CIEM
10) si stanno in gran parte
adoperando intalsenso.
Da un lato, la scienza della pesca non dovrebbe limitarsi ad intraprendere
valutazioni più complesse e multispecifiche che rispondano alla complessitàdelle attività di pesca, ma dovrebbe anche adottare un’ottica multidisciplinareche, in particolare, includa studi sociali ed economici. Dall’altro, l’ecologiamarina dovrebbe incentrarsi sugli aspetti operativi, in particolare sulladefinizione di indicatori che servano da guida in caso di processi complessiche, di norma, risultano difficilmente comprensibili e controllabili. Indicatorirelativi al funzionamento e alla produttività degli ecosistemi sarebbero diparticolare utilità nella definizione degli obiettivi relativi al ripristino degliecosistemi.
Questidue aspettidella scienza marina devono avvicinarsiulteriormente anche
nel quadro del processo di formulazione dei pareri. Per ottenere pareriscientifici adeguati in merito allo sfruttamento economico degli ecosistemimarini e alle sue conseguenze occorreranno competenze appropriate nelcampo della pesca e degli ecosistemi all’interno degli organismi consultivi e
10Consiglio internazionale per l’esplorazione del mare, che rappresenta un’importante fonte di
pareri scientifici per i responsabili della gestione nel settore della pesca dell'Atlanticonordorientale.
15un dialogo permanente tra questi ultimi e i responsabili della gestione, così da
garantire, in particolare, una formulazione precisa delle domande el’individuazione dirisposte operative.
Una combinazione di competenze riguardanti la pesca e gli ecosistemi è già
stata prevista dalCIEM e da organismianaloghiche sioccupano diricerca nelsettore, quali il comitato scientifico, tecnico ed economico della pesca internoalla Commissione (CSTEP), il consiglio scientifico della NAFO o il comitatopermanente per la ricerca e le statistiche (SCRS) della commissioneinternazionale per la conservazione dei tonnidi dell’Atlantico (ICCAT). LaComunità dovrebbe fornire agli scienziati un’assistenza istituzionale efinanziaria tale da garantire l'adeguato svolgimento delle ricerche di base, daintraprendere presso icentridiricerca nazionali.
Ilregolamento (CE) n. 1543/2000 che istituisce un quadro comunitario per la
raccolta e la gestione dei dati essenziali all’attuazione della politica comunedella pesca
11e la normativa d'attuazione che ne deriva definiscono il quadro
normativo per la raccolta dei dati riguardanti la pesca utili per la ricerca nelsettore. Secondo le previsioni, i dati ambientali dovrebbero essere inclusi nelsistema entro il 2003. Ciò significa che, nel frattempo, si dovrebbe prevedereun’opzione a livello giuridico e finanziario che garantisca i requisiti minimi perla raccolta dei dati ambientali di base. Contemporaneamente, la Comunitàdovrebbe riorientare gli studi attualmente in corso verso una migliorcomprensione di aspetti oggi controversi, quali l’impatto degli attrezzi dapesca sui bioti non bersaglio e sui fondali marini. Molto resta da fare per ladefinizione di un quadro operativo che consenta di applicare il principioprecauzionale alla conservazione di tutti i bioti su cui attività umane quali lapesca potrebbero avere un impatto negativo. Ciò richiederà il finanziamento distudi sull’argomento e l’istituzione di un quadro normativo che faciliti epremi, ove possibile, la collaborazione da parte dell’industria della pesca.
4.4. Politica strutturale
Ruolo degli incentivi strutturali. Di recente sono state effettuate diverse
analisi sugli aiuti al settore pesca e sul loro probabile impatto sul livello disfruttamento, all’interno di organizzazioni internazionali quali l’OCSE, laFAO, l’OMC e l’UNEP. Sebbene non ne siano ancora scaturite diagnosicomplete e definitive e continui ad esservi disaccordo sulle modalità diclassificazione dei vari aiuti, è ormai possibile distinguere tra alcuni tipi disostegno chiaramente incompatibili con uno sfruttamento sostenibile e quelliche, al contrario, concorrono alla realizzazione di risultati positivi per quantoconcerne la conservazione. A breve termine, gli aiuti “pericolosi” dovrebberoessere eliminati e convertiti progressivamente in finanziamenti miranti asostenere azionipositive.
11GUL176 del 15.07.2000, pag. 1.
16Adeguamento delle flotte all’ecosistema marino . Nell’ottica di una riduzione
generale della pressione esercitata dalla pesca, le flotte andrebbero adeguateallo scopo di rendere la loro capacità di pesca conforme ad un utilizzosostenibile dell’ecosistema marino. Al di là degli obiettivi di efficienzaeconomica e di creazione di occupazione, esse dovrebbero essere strutturatein modo da ridurre il loro impatto sugli ecosistemi. Come linee direttrici sipotrebbero considerare iseguentiaspetti:
– attività facilmente controllabili;– numero limitato dispecie bersaglio;– all’interno diqueste specie, discriminazione inbase alle dimensioni;– tasso di mortalità modesto o nullo per gli altri bioti, inclusi gli animali e
le piante privi di valore commerciale;
– dannimodestio nulliall’ambiente naturale;– rifiuti modesti o nulli, quali le esche non mangiate;– attrezzie accessorinonfacilmente persiinmare;– efficienza energetica interminidiconsumo dicarburante.Altre azioni strutturali finanziate nel quadro dello SFOP
12. Il regolamento
(CE) n. 2792/1999 fornisce indicazioni su come investire i finanziamentidisponibiliinazioniingrado divalorizzare l’integrazione ambientale, quali:
– investimenti di capitale in attrezzature fisse o mobili intese alla
protezione e allo sviluppo delle risorse acquatiche, ad eccezione delripopolamento (articolo 13);
– promozione diprodottiottenutisecondo metodirispettosidell’ambiente
(articolo 14);
– operazioni a breve termine di interesse collettivo che contribuiscano al
conseguimento degliobiettividella PCP (articolo 15);
– studi, progetti pilota e dimostrativi, misure di formazione, pesca
sperimentale, ecc. (articolo 17).
Si raccomanda che sia gli Stati membri che la Commissione collaborino nel
quadro del partenariato previsto dall’articolo 8 del regolamento (CE)n. 1260/1999 recante disposizionigeneralisuiFondistrutturali
13, allo scopo di
fornire unsostegno speciale e incoraggiare questo tipo diattività.
12Strumentofinanziariodi orientamentodella pesca.
13GUL161 del 26.06.1999, pag. 1.
174.5. Pratiche successive alla cattura. Mercato e politica commerciale.
Quale interfaccia tra il consumatore e le risorse, il mercato può svolgere un
ruolo importante nell’incoraggiare pratiche di produzione responsabili. Lamassimizzazione del beneficio economico dell’attività di pesca mediantepolitiche di gestione del mercato ha un impatto diretto sulle rese e, pertanto,sulla produzione. In altre parole, il comportamento del mercato e le politichecommerciali incidono sull’offerta. La gestione del mercato dovrebbe essereulteriormente sviluppata alfine dipromuovere miglioripratiche dipesca.
Nel 1999 il Consiglio dei ministri ha concordato una revisione importante
dell’organizzazione comune dei mercati dei prodotti della pesca che haistituito incentivi miranti a ridurre al minimo lo spreco di risorse, a migliorarel’equilibrio tra domanda e offert aeaf o r n i r em a g g i o r ii n f o r m a z i o n is u i
prodotti della pesca destinati alla vendita. Il sostegno finanziario intendepromuovere una miglior pianificazione delle attività di pesca, la ricerca dinuovimercatie l’istituzione dinuovitipidiorganizzazionidiproduttori (OP),più inlinea conunmercato comunitario maggiormente integrato.
La nuova organizzazione di mercato venutasi a creare con la riforma
incoraggia i pescatori a svolgere un ruolo più attivo e preventivo nel gestirel’approvvigionamento delmercato, piuttosto che intervenire semplicemente “aposteriori” con il ritiro dei prodotti invenduti. Il ruolo delle OP è statopotenziato; esse, in particolare, stanno assumendo maggiori responsabilitànell’attuare una gestione più efficace delle risorse mediante un aumento dellaredditività finanziaria e, contestualmente, un rallentamento della “corsa allosfruttamento”. I nuovi “programmi operativi” obbligatori intendonoincoraggiare tali organizzazioni a gestire gli sbarchi dei rispettivi membri e adadottare misure atte ad evitare ilricorso airitiri.
L’organizzazione comune dei mercati prevede meccanismi d’intervento
miranti a correggere le conseguenze estreme degli squilibri tra domanda eofferta. La nuova organizzazione di mercato ha cambiato impronta strategica,riducendo il sostegno a favore dei ritiri definitivi ed aumentando gli aiutidestinatialla stabilizzazione e all’immagazzinamento deiprodottiai fini di unaloro vendita successiva. Ciò, peraltro, aumenterà i ricavi e, nel contempo,ridurrà la spinta a praticare un tipo di pesca basato su obiettivi puramentequantitativi.
I regolamentiannualiriguardantila fissazione deiprezziprevedono meno aiuti
d’intervento per i pesci più piccoli rispetto alle categorie di taglia superiore,così da scoraggiarne la cattura. Analogamente, dal gennaio 2000 non sonoconcessi aiuti per prodotti di qualità inferiore (categoria di freschezza “B”).Queste due misure sostengono ilmercato per quanto concerne ipesciditagliasuperiore e di qualità più elevata e, in tal modo, incoraggiano il ricorso ametodi di gestione e di conservazione migliori.
18Una componente importante dell’organizzazione comune dei mercati
successiva alla riforma è la nuova disposizione relativa all’etichettatura pressoil punto di vendita al dettaglio, che dal 1° gennaio 2002 migliorerà latracciabilità dei prodotti, riducendo di conseguenza le frodi riguardanti
l’origine e la natura delle merci vendute. La designazione commerciale, ilmetodo di produzione (pesce selvatico si acquacoltura) e la zona di catturasaranno riportati su tutti i prodotti in vendita, destinati al consumatore finale.Ciò aumenterà la trasparenza delle transazioni di mercato e, grazie ad unamaggior consapevolezza deidettagliantie deiconsumatori, potrà migliorare laqualitàdeiprodottiittici.
L’etichettatura ecologica, ovvero il rilascio di certificati per i prodotti
provenienti da zone di pesca gestite in modo sostenibile o catturati etrasformati con metodi ecologici, intende creare un incentivo basato sulladomanda che influenzi il comportamento dei responsabili della gestione e deiproduttori. Pur non essendo del tutto chiaro in che misura possa promuovereattività dipesca e ditrasformazione senza danniper l’ambiente, l’etichettaturaecologica può completare l’azione delle autorità pubbliche a livello di gestionee può quindi contribuire a aumentarne l’efficienza. Il ruolo delle autoritàpubbliche relativamente a questo tipo di etichettatura dovrebbe consistere nelgarantire una concorrenza leale e un’informazione obiettiva del consumatore.In tal senso, la Commissione sta predisponendo una comunicazione suivantaggi e sulle difficoltà potenziali delle etichette ecologiche per i prodottialieutici, nonché sul giusto ruolo delle autorità pubbliche a questo proposito.Essa prenderà in esame a titolo esplorativo l’esigenza di un quadro normativoper l’etichettatura ecologica volontaria, che assicuri l’adozione di criteri divalutazione appropriati, un controllo di conformità indipendente eun’informazione accurata del consumatore. Terrà inoltre conto delleimplicazioni concernenti la definizione dei criteri di valutazione da ut ilizzare
neiprogrammidietichettatura ecologica.
A livello internazionale, infine, è sempre più frequente il ricorso a misure
commerciali a sostegno dell’ambiente, quali le restrizioni all’importazione diprodotti della pesca non conformi alle norme internazionali miranti alla loroprotezione. Diregola, talimisure sono applicate dalla Comunità nel quadro diorganizzazioni multilaterali che si occupano di ambiente (ad esempio, laCITES) o dello sfruttamento sostenibile delle risorse alieutiche (ad esempio, iltonno nell'ambito dell’ICCAT). In questo secondo caso, esse dovrebberocontribuire a garantire il ricorso a pratiche di pesca sostenibili, in special mododa parte delle navi battenti bandiera di comodo. Le suddette misurecommerciali, infine, si ritiene possano favorire un maggior impegno deipescatori comunitari - che potrebbero avere la sensazione di essere gli unicichiamati a sobbarcarsi l’onere del rispetto delle norme di conservazione - adapplicare la legislazione invigore.
19Le norme dell’OMC consentono ai paesi membri di adottare e applicare
misure commerciali miranti alla protezione delle risorse naturali nonrinnovabili. Tali misure, tuttavia, non devono essere applicate in modo darappresentare “un mezzo di discriminazione arbitraria e ingiustificabile (…)ovvero una restrizione dissimulata alcommercio internazionale”.
La Comunità promuove coerentemente la cooperazione tra i soggetti
interessati e l’adozione di strategie multilaterali nell'avvio e nell’applicazionedi misure commerciali a sostegno di obiettivi ambientali nel settore pesca.Della materia si sta occupando il comitato sul commercio e l'ambiente (CCA)dell'OMC In virtù della sua rilevante partecipazione agli scambi internazionali,essa dovrebbe svolgere un ruolo trainante nel promuovere il ricorso astrumenti commerciali che incoraggino pratiche di pesca sostenibili.
4.6. La pesca nelcontesto internazionale
La protezione e lo sfruttamento sostenibile degli ecosistemi marini sono
obiettivipienamente raggiungibilisolo se le decisioniautonome sono integrateda una cooperazione internazionale in cui si tenga conto anche delleconsiderazioni ambientali. Mentre alcune organizzazioni regionali della pesca(ORP) hanno già raggiunto un livello di integrazione elevato, altre devonoancora adottare un’ottica incentrata sull’ecosistema. Piuttosto che accodarsialle iniziative intraprese dalle altre particontraenti di tali accordi, la Comunitàdovrebbe assumere un ruolo trainante nel promuovere l’integrazioneambientale. Ove possibile, gli obiettivi e i principi della PCP dovrebberoessere trasferiti in sedi internazionali. Analogamente, nel caso in cui lacooperazione si inserisca nel contesto di accordi bilaterali o multilaterali (adesempio, nella gestione della pesca nelMare delNord), dovrebbe spettare allaComunità fungere da guida nell’introduzione di obiettivi ambientali.
Qualora solo gli Stati membri siano parti contraenti di organizzazioni
multilaterali che promuovono misure di protezione ambientale di probabilerilevanza per le attività di pesca, la Commissione dovrebbe coordinare lapartecipazione dello Stato membro interessato e adottare i provvedimentinecessariper attuare taliraccomandazionia livello comunitario.
L af l o t t ac o m u n i t a r i aèi n d i c a t ac o m ei np a r t er e s p o n s a b i l ed e l
sovrasfruttamento delle zone di pesca di alcuni paesi terzi. Sebbene le causeprincipali della cattiva gestione di molte di queste zone possano sfuggire alcontrollo della Comunità, è chiaro che quest’ultima dovrebbe adoperarsi pergarantire che le proprie flotte non contribuiscano al sovrasfruttamento degliecosistemi marini in nessuna parte del mondo. Le azioni previste a tal finerientrano nella strategia di integrazione necessaria per l’attuazione dellapolitica di cooperazione economica e allo sviluppo promossa dallaCommissione nella sua recente comunicazione al Consiglio e al Parlamentoeuropeo
14. Esiste chiaramente un impegno a sviluppare una certa coerenza tra
gli accordi di pesca e la politica di cooperazione economica e allo sviluppo,
14COM(2000) 264.
20ma occorre fare di più. Gli accordi di pesca dovrebbero essere subordinati al
benessere delle risorse ittiche, stabilito in base ai dati scientifici pertinenti, eall’uso ditecniche dipesca rispettose dell’ambiente (cfr. precedente paragrafo4.2), nonché l’esistenza, all’interno del paese terzo, della capacità di gestionenecessarie per l’applicazione delle rispettive norme diprotezione.
Una strategia in materia di accordi, inoltre, dovrebbe contemplare azioni in
cui, ad esempio, sipreveda didestinare gliindennizzirelativiaidiritti di pescaalla promozione della capacità dei paesi terzi di sviluppare un sistema digestione della pesca basato sull’ecosistema, che tenga conto delle loroesigenze economiche e sociali.
4.7. Acquacoltura
Il piano d’azione a favore della biodiversità per il settore della pesca prevede
azioni specifiche volte a garantire l’integrazione della dimensione ambientalein questo settore, in particolare per quanto concerne la protezionedall’inquinamento (incluso quello genetico) e la diffusione di malattie eparassiti, l’eutrofizzazione e le ricerche su un certo numero di argomentispecifici. Un metodo efficace per garantire l’attuazione di tali azioni consistenelpromuovere ed incoraggiare, anche con mezzifinanziari, l’applicazione delcodice di condotta per l’acquacoltura europea adottato dalla Federazionedegliacquacoltorieuropeinelluglio del2000.
Poiché, contrariamente ai pesci selvatici, la taglia commerciabile dei pesci
d’allevamento non si basa su esigenze di conservazione, può venirsi a creareuna situazione di conflitto ogniqualvolta esemplari allevati e selvatici dellastessa specie sono immessi contemporaneamente sul mercato. La vendita dipesce proveniente da impianti di acquacoltura di dimensioni inferiori a quelleautorizzate per il pesce selvaggio può incentivare la domanda del prodottod’allevamento e ostacolare il rispetto delle norme sulle taglie minime di sbarcoper il prodotto selvaggio. Per questo motivo, le norme comunitarie previstenel quadro dell’organizzazione comune dei mercati dei prodotti della pesca edell’acquacoltura impongono attualmente un’etichettatura specifica deiprodotti ittici che ne indichi l’origine e il tipo di produzione (pesced’allevamento o selvaggio), nonché un sistema di garanzia della tracciab ilità
dei prodotti lungo l’intero processo, dalle origini al consumatore finale.
4.8. Effetti delle modificazioni ambientali sulla pesca
Accanto aglieffettinotio presuntidella pesca sull’ecosistema marino, è ormai
riconosciuto che le modificazioni di quest’ultimo provocatedall’inquinamento, dai cambiamenti climatici, dall'eutrofizzazione,dall'introduzione di specie non indigene ecc., possono avere un impattosignificativo sulla pesca, senza contare l’importanza della qualità delle acqueper l’acquacoltura. Laddove queste modifiche di origine antropica incidonosugli ecosistemi provocando una diminuzione delle possibilità di pesca, apparelegittimo che l’industria alieutica solleciti una miglior politica ambientale nelsettore della protezione delle acque. Le conseguenze di tali cambiamenti suglistock variano da una riduzione deitassidifecondità e disopravvivenza larvale
21ad un aumento degliindicidi mortalità degli adulti dovuta ad effetti tossici. A
seguito della distruzione degli habitat si osservano inoltre effetti indiretti (adesempio, l’ostruzione dei corsi d’acqua lungo i quali avviene la risalita deisalmoni e l’impoverimento di ossigeno in prossimità dei fondali a causadell’eutrofizzazione).
Alcune forme di inquinamento, inoltre, possono avere un impatto rilevante
sulla qualità del pesce come alimento destinato sia al consumo umano diretto,sia agliallevamentizootecnici, avicolio ittici. In ognicaso, ciò può essere unaminaccia per la salute umana e, successivamente, anche per la stessa industriadella pesca, che non verrebbe più autorizzata ad effettuare sbarchi per motividiordine sanitario.
È difficile valutare gli effetti a medio e lungo termine degli agenti inquinanti o
dei cambiamenti climatici sulla produttività dell’ecosistema e, in questecondizioni, è pressoché impossibile imputare una qualsiasi responsabilità. Èchiaro che esiste pertanto l’esigenza di approfondire la ricerca in questosettore.
5. C
ALENDARIODELLE ATTIVITÀ
Sulla base di quanto delineato nel presente documento, il Consiglio “Pesca”
dovrebbe adottare una strategia di integrazione presumibilmente nellaprimavera del2001, che verrà inseguito presentata alvertice diGöteborg.
Qualsiasi strategia di integrazione basata su quanto sostenuto nel presente
documento potrebbe essere attuata in gran parte nel quadro della PCPattualmente in vigore, in particolare mediante l’applicazione del principioprecauzionale. Per una sua piena efficacia, tuttavia, potrebbe esser necessarioattendere la riforma della PCP prevista per la fine del 2002, che potrebbefornire una base giuridica più ampia, soprattutto per quanto concerne alcuniaspetti orizzontali della strategia, quali il decentramento, la gestione integratadelle zone costiere e il miglioramento del controllo e dell’applicazione. Finoad allora, l’attuazione degli interventi di gestione suggeriti per altrecomponenti potrà avvenire progressivamente. Secondo le previsioni, entro lafine del 2003 i principali elementi normativi dovrebbero essere pienamenteoperativi.
6. C
ONTROLLO .INDICATORI DI RENDIMENTOE RELAZIONI PERIODICHE
Per controllare l’andamento della strategia di integrazione sono necessari
degli indicatori. Si tratta di strumenti che consentono di rappresentare inmodo semplice processi complessi e che possono essere utilizzati percontrollare e valutare l’andamento della strategia di integrazione. Per essereutili, essi dovrebbero essere inseriti all’interno di un quadro logico chepermetta di comprenderne singolarmente il valore nel contesto dell’interosistema. Nel campo della valutazione e degli indicatori molto è stato fattoall’interno di vari organismi internazionali che si occupano di gestione delle
22attività di pesca, quali la FAO, l’OCSE e l’Agenzia europea per l’ambiente
(AEA). Tali organismi raccomandano l’adozione di schemi di riferimento incui le forze trainanti, l’impatto e la risposta siano chiaramente identificati. Traquesti, il modello DPSIR
15riscuote consensi sempre più ampi. Per poter
definire un quadro operativo adatto al contesto della pesca e dell’ambienteoccorrerebbe proseguire illavoro intale settore.
Per fornire un’indicazione del tipo di lavoro che potrebbe essere intrapreso, il
suddetto quadro potrebbe consistere in uno schema bidimensionale in cui sievidenzino le forze trainanti, le pressioni, la situazione, l’impatto e le risposteper alcune componenti importanti del sistema, quali l’ecosistema, il settored e l l ap e s c a( c o m p r e s el ei n d u s t r i ec o l l e g a t eam o n t eeav a l l e ) ,ic o n s u m a t o r i ,la scienza della pesca e i responsabili della gestione. La tabella in allegatomostra come dovrebbe essere strutturato l’insieme degli indicatori. Nellascelta di questi ultimi, inoltre, è possibile – e generalmente consigliabile –aggiungere allo schema una terza dimensione, dicarattere geografico. A titolod’esempio, un indicatore concernente l’impatto sui consumatori nel NordEuropa potrebbe nonessere altrettanto efficace per unpaese mediterraneo.
Gli organismi che dovrebbero essere opportunamente coinvolti nel lavoro
sugli indicatori sono l’AEA, il CIEM, il Centro comune di ricerca (CCR) el’Eurostat. La Commissione intende contattare tali istituzioni e studiare unmetodo di lavoro che garantisca la definizione di risposte adeguate entro unarco di tempo ragionevole e ad un costo accettabile. Ove opportuno, essainterpellerà anche agenzie di ricerca nazionali per assicurarsi che il lavoro dibase venga svolto.
Ilcontrollo implica la raccolta didatidibase sugliindicatori, la definizione dei
valori ad essi associati e la stesura di relazioni periodiche destinate airesponsabili della gestione, da mettere a disposizione di tutti i soggettiinteressati. L’elaborazione di relazioni periodiche, da avviare presumibilmenteverso la fine del 2003, rappresenta un elemento strategico del processo diintegrazione. Le prime fasi del controllo possono essere organizzate in granparte dagli Stati membri, in particolare la raccolta dei dati di base; ma perl’integrazione delle informazioni riguardanti la pesca, gli ecosistemi, i gruppisociali, ecc., dovrebbero essere istituiti dei fori multinazionali ad hoc.L e
organizzazioni regionali citate al paragrafo 3 potrebbero essere d’aiuto in talsenso.
Per quanto concerne le relazioni periodiche, sarebbe opportuno che, a partire
dalla fine del 2003, la Commissione riferisse regolarmente al Consiglio sullostato di applicazione della strategia, sulla base degli indicatori di cui sopra, odi altro genere, e di qualsiasi altra valutazione utile. Tali relazioni dovrebberoesser messe a disposizione dituttiisoggettiinteressati.
15Forze trainanti, pressioni, situazione, impatto e risposta. Cfr., ad esempio, “Indicatori
ambientali: tipologia edescrizionesintetica”. Relazionetecnica dell’AEAn. 25.
23Infine, ciascuno degli indicatori sopra menzionati potrebbe essere oggetto di
un’ulteriore analisi, prendendo come riferimento obiettivi e valori soglia o diintervento opportunamente definiti. Un confronto tra i valori reali e quelli diriferimento sarebbe utile per determinare l’azione da intraprendere a livellogestionale. Un esempio emblematico è l’uso di indici di riferimentoprecauzionali a fini di gestione, come descritto nella recente comunicazionedella Commissione alConsiglio sull’applicazione delprincipio precauzionale eimeccanismipluriennalidideterminazione deiTAC
16.
7. P ROCEDURA DI REVISIONE
L’utilizzo di indicatori efficaci all’interno di un apposito sistema di controllo
dovrebbe portare ad una buona comprensione dello stato di avanzamento delprocesso. Poiché non si attendono risultati concreti prima della fine del 2005,la valutazione annuale potrà servire da guida per adeguare l’attuazione el’applicazione diazioni pertinenti, senza per questo implicare necessariamentemodifiche della strategia stessa, se nonper eventiche richiedano un interventourgente. In ogni caso, sarebbe prudente prevedere, a metà percorso, unavalutazione di ampio respiro dello stato di avanzamento, ad esempio verso lafine del2005. Per tale data, la Commissione, se necessario, potrebbe proporreal Consiglio di adeguare la strategia.
8. C
ONCLUSIONI
La finalità della strategia di integrazione dovrebbe essere quella di consentire
alla politica comune della pesca di contribuire positivamente alraggiungimento di obiettivi ambientali riguardanti l’ecosistema acquatico, nelpiù ampio contesto diuno sviluppo.
A sua volta, la politica ambientale dovrebbe chiaramente concorrere al
conseguimento degli obiettivi della politica comune della pesca, in particolarelo sfruttamento sostenibile delle risorse naturali, in condizioni economiche esocialiappropriate per ilsettore.
L’integrazione, inoltre, dovrebbe implicare l’acquisizione da parte della
politica comune della pesca dei principi della politica ambientale,segnatamente il principio della precauzione, la priorità dell’azione preventiva,la necessità di correggere alla fonte i danni causati all’ambiente e il principio“chiinquina paga”.
Un primo elemento fondamentale dell’integrazione ambientale nella pesca
consiste nel cambiare atteggiamento a livello gestionale tramite l’adozione di
una strategia di gestione della pesca basata sull’ecosistema .P o i c h él e
conoscenze scientifiche non permettono di comprendere perfettamente gliecosistemi acquatici e le modifiche indotte su di essi dalle attività umane, le
16COM(2000) 803.
24misure di gestione dovrebbero essere adottate inizialmente mediante
un’applicazione accorta del principio precauzionale. Un ulteriore sviluppodella strategia ecosistemica si avrà grazie ad un miglioramento delleconoscenze riguardantila struttura e ilfunzionamento degliecosistemi marini,che dovrebbe rappresentare una priorità a lungo termine della ricerca marina.
Nell’ambito dell'approccio ecosistemico, i responsabili della gestione
dovrebbero adottare misure capaci di produrre, simultaneamente o in un arcodi tempo ragionevole, vantaggi sia ecosistemici che socioeconomici o che,quantomeno, presentino il minor numero possibile di effetti negativi sia perl’ambiente che per il settore pesca attraverso un processo decisionaletrasparente.
L’adozione dei principi della politica ambientale richiederà ampie
consultazioni miranti ad accertare le implicazioni di una loro completaapplicazione alla gestione della pesca.
Un’azione di gestione specifica mirante a realizzare l’integrazione ambientale
dovrebbe coprire tutti gli aspetti della gestione della pesca. L’imminenteriforma della PCP offrirà l’opportunità di rafforzare il quadro giuridicoesistente, al fine di facilitare un’azione di gestione specifica. L’insiemefondamentale delle misure di gestione è riportato nella comunicazione dellaCommissione sulla gestione alieutica e la conservazione della natura inambiente marino (COM(1999) 803), nonché nel prossimo piano d’azione afavore della biodiversità per ilsettore della pesca. Come descritto alparagrafo4 della presente comunicazione, esso andrebbe rafforzato e completato daun’azione specifica intuttiisettoridella PCP.
Per controllare l’andamento del processo di integrazione si dovrebbe mettere
a punto un insieme di indicatori, da inserire in un apposito quadro DPSIR.Taliindicatoriandrebbero utilizzatiper un sistema di elaborazione di relazioniperiodiche, da avviare presumibilmente verso la fine del 2003, aperto a tutti isoggetti interessati. Se necessario, una revisione della strategia potrebbeessere effettuata eventualmente verso la fine del2005.
È ormai riconosciuto che la pesca, oltre ad avere un impatto sugli ecosistemi
marini, può a sua volta risentire negativamente di altre attività antropiche chepossono avere effetti collaterali sulla sua redditività, nonché implicazioni perla salute umana. Occorrerebbe promuovere attività diricerca inquesto campo.
25ALLEGATO
Descrizione sintetica degli indicatori di rendimento di possibile adozione
COMPONENTE FORZE TRAINANTI
INTERNEPRESSIONI DA PARTE
DELLACOMPONENTESITUAZIONE DELLA
COMPONENTEIMPATTO SULLA
COMPONENTERISPOSTA DA PARTE
DELLACOMPONENTE
ECOSISTEMA(HABITAT)– Tendenze a lungo termine
dei parametri fisicifondamentali
– Eutrofizzazione,
inquinamento
– Indicidirisalita– ......– Mutamenticlimatici
–N u t r i e n t i– Modelli di circolazione– .....– Regimeidrografico
– Composizione chimica
dell’acqua
– Estensione e condizioni
dell'habitat
– ...– Riscaldamentodelmare
– Danni materiali ai fondali– Trasmissione
dell’inquinamento dell’acquaattraverso la catenaalimentare
– .....– Modificazioni
idrodinamiche
– Mutamenti a livello di
produttività
– Mutamenti a livello di
disponibilità delle risorse
ittiche
– ....
ECOSISTEMA
(BIOCENOSI, ovverorelazione tra organismiviventi)– Tasso intrinseco di crescita
della popolazione*
– Tasso di crescita
individuale*
– Fecondità individuale*– Struttura della catena
alimentare
– ....– Mortalità naturale delle
popolazioni*
– Produttività a vari livelli
della catena alimentare
– Flusso energetico nella
catena alimentare
– ....– Indici di biodiversità per
zona e per principali gruppitassonomici
– Flusso energetico in anelli
chiave della catenaalimentare
– Biomassa*–– Cambiamenti nella
distribuzionegeografica *
– Cambiamenti nel tasso di
mortalità deipesci*
– Fonti di cibo supplementari
(rigetti)
– ....– Cambiamenti nella
distribuzione geografica e nelflussomigratorio*
– Cambiamenti a livello di
crescita, fecondità ed età diprima maturità*
– ....
INDUSTRIA DELLA
PESCA– Tradizioni peschiere
– Occupazionealternativa– Capacitàdipesca– Domanda del mercato– Prestiti,s ovvenzioni
– ....– Sforzodi pesca per regionee
attrezzou tilizzato
– Perdita di attrezzi– Rifiuti– Esigenzeeconomiche– ....– Capacità di pesca (sforzo di
pesca potenziale)
– Occupazione– Produzione (catture) in peso
einvalore
– ....– Adeguamenti nella
dimensionedelleflotte
– Cambiamento di
comportamento nell’attivitàdi pesca: sforzo, attrezzi, zone
– Cambiamento dei risultati
economici
– ....– Inquietudinesociale
– Adeguamento dello sforzo
di pesca
– Miglioramento qualitativo
dellecatture
– Cambiamentodi attrezzi– Abbandonodell’a ttività
– ....
ACQUACOLTURA– Domanda del mercato– Miglioramenti tecnologici– Necessità di risorseidriche– ....– Necessità di buone
condizioni ambientaliall’interno degli impianti diacquacoltura
– Necessità di alimenti di
originemarina
– ....– Produzioneittica
– Usodi acqua– Esigenzealimentari– Qualità deglieffluenti– ....– Qualità dell’acqua
(effluenti)
– Usodelterritorio– Approvvigionamento
alimentare
– Approvvigionamento di
novellame
– ....– Adeguamento dei metodi di
allevamento
– Promozionedella ricerca– Diversificazionedell’offerta– ....
26CONSUMATORI E
OPINIONE PUBBLICA– Approvvigionamento del
mercato
– Comportamentoalimentare– Potered’acquisto– Esigenza di salvaguardia
della salute
– ....– Richiesta di
approvvigionamento a prezziragionevoli
– Richiesta di norme
ecologicheesanitarie
– Pressionipolitiche– ....– Opinioni (risultati dei
sondaggi)
– Indici relativi al consumo di
prodottiittici
– Preferenzedei consumatori– ....– Modifiche
dell’approvvigionamento delmercatoedella domanda
– Sensibilizzazione
dell’opinione pubblica aiproblemi dell’ambientemarino
– ....– Adeguamento delle
abitudini di consumo
– Reazioni ad una qualità
scadenteoa prezzi elevati
– ....
SCIENZA– Necessità di supporto
scientifico
– Sfida intellettuale– Capacità di ricerca
(personale,strutture)
– ....– Necessità di dati di base per
la ricerca
– Necessità di finanziamenti
per la ricerca
– Risultatidella ricerca– ....– Stanziamenti destinati alla
ricerca
– Numero dei progetti di
ricerca
– Inventario delle capacità di
ricerca
– ....– Modifiche alla dotazione
realmente utilizzata per laricerca
– Modifiche dell’ambito
geografico e tematico dellaricerca
– ....– Potenziamentodella ricerca
– Adeguamento dei
programmi di ricerca
– ...
PROCESSO
DECISIONALE– Impegni internazionali e
interni
– Insoddisfazione nei
confronti dei produttoriattuali
– Opinionepubblica– ....– Strumenti di
regolamentazione
– Campagnedi informazione– Applicazione– Sovvenzioni– ....– Numero di azioni oggetto di
una valutazioned’impatto
– Numero di specie oggetto
delleattività digestione
– ....– Maggior comprensione dei
problemi
– Pressionipolitiche– Pressioni sociali– Miglioramentodellemisure
– Miglioramento
dell’applicazione
– Miglioramento della
gestione
– ...
(*) Per i bioti principali