IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 65/120

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo — Il programma dell'Aia: dieci priorità per i prossimi cinque anni — Partenariato per rinnovare l'Europa nel campo della libertà, sicurezza e giustizia

COM(2005) 184 def.

(2006/C 65/22)

La Commissione, in data 10 maggio 2005, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 14 novembre 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore PARIZA.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 15 dicembre 2005, nel corso della 422a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 98 voti favorevoli, 2 voti contrari e 7 astensioni.

1. Introduzione

1.1 Il 4 e 5 novembre 2004, il Consiglio europeo ha approvato il secondo programma pluriennale per la creazione di uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea (programma dell'Aia) (1), il quale stabilisce, per i prossimi cinque anni (2005-2009), orientamenti generali e specifici relativi alle politiche di sviluppo di detto spazio.

1.2 Il Consiglio europeo ha chiesto alla Commissione europea di presentare un piano d'azione che traduca gli orientamenti illustrati nel Programma dell'Aia in azioni concrete. Il 10 maggio 2005, la Commissione ha pubblicato una comunicazione intitolata Il programma dell'Aia: dieci priorità per i prossimi cinque anni — Partenariato per rinnovare l'Europa nel campo della libertà, sicurezza e giustizia (2), che presenta gli obiettivi strategici per i cinque anni a venire e contiene un calendario per l'adozione del pacchetto di politiche e iniziative europee in materia.

2. Conclusioni

2.1 Dopo cinque anni, gli obiettivi fissati a Tampere non sono stati ancora raggiunti. L'UE non è uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia. Pur essendo meno ambizioso, il Programma dell'Aia definisce nondimeno obiettivi molto importanti.

2.2 La creazione di un vero e proprio spazio di libertà, sicurezza e giustizia presuppone un adeguato equilibrio tra queste tre dimensioni, equilibrio che il Programma dell'Aia non garantisce a sufficienza. Le politiche adottate in materia di sicurezza devono tutelare i valori di libertà e giustizia. Il CESE ritiene che la base di dette politiche debba essere la protezione dei diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea dei diritti umani e delle libertà fondamentali e dalla Carta dei diritti fondamentali dell'UE.

2.3 Il CESE auspica che la politica in materia di sicurezza sia efficace e difenda i cittadini in una società libera e aperta, nel rispetto della legge e della giustizia e nell'ambito di uno Stato di diritto. Il giorno in cui per combattere il terrorismo adotteremo norme esagerate, che sacrificano i diritti umani sull'altare della sicurezza, i terroristi avranno conseguito la loro prima vittoria. La società civile deve svolgere un ruolo critico ed attivo a tale proposito.

2.4 Il CESE auspica inoltre lo sviluppo di una cittadinanza europea, che deve essere una cittadinanza attiva. Propone a tale proposito una cittadinanza qualitativamente migliore, più aperta, inclusiva e egualitaria, che non tolleri discriminazioni.

2.5 È necessario che l'Unione europea disponga di procedure comuni in materia di asilo e di uno status uniforme, basato sul rispetto della Convenzione di Ginevra.

2.6 L'UE deve inoltre disporre di una politica comune in materia di immigrazione attraverso norme armonizzate, non solo per prevenire l'immigrazione illegale e lottare contro le reti criminali dedite alla tratta di esseri umani, ma anche per assicurare l'ammissione di nuovi immigrati attraverso procedure legali, trasparenti e flessibili.

2.7 Gli immigrati e coloro che fanno richiesta di asilo devono godere di un giusto trattamento, nel rispetto del diritto umanitario, della Carta dei diritti fondamentali e delle norme antidiscriminazione. È opportuno in tale contesto elaborare politiche di accoglienza e di integrazione.

2.8 Il Programma dell'Aia deve rafforzare la libertà, la sicurezza e la giustizia potenziando l'efficacia, la legittimità, la fiducia reciproca, l'uguaglianza e la proporzionalità. A tal fine bisogna fare ricorso all'acquis comunitario e a tutti gli strumenti a disposizione.

2.9 È necessario attenuare l'attuale complessità giuridica e istituzionale di tali politiche. La permanenza di molti di questi settori in ambito intergovernativo (Terzo pilastro) ostacola l'efficacia e limita le possibilità del metodo comunitario. Il progetto di Trattato costituzionale offre una risposta efficace e coerente a molti problemi presenti nel campo della cooperazione in materia di libertà, sicurezza e giustizia.

2.10 Anche se il progetto di Trattato costituzionale prevede nuove basi giuridiche per lo sviluppo di dette politiche, il Trattato attuale definisce strumenti validi che meritano di essere utilizzati.

2.11 Lo spazio europeo di giustizia deve basarsi sulla fiducia e sul riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie. Risultano però necessari anche nuovi strumenti legislativi.

2.12 Bisogna garantire che ciascuna delle misure legislative elaborate in relazione alla «sicurezza» sia oggetto di una valutazione attenta e costante, nonché di un controllo democratico da parte del Parlamento europeo e della Corte di giustizia delle Comunità europee. Solo in questo modo sarà possibile creare un vero e proprio spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea.

2.13 Nessuno degli obiettivi fissati nel Programma dell'Aia e nel Piano d'azione potrà essere raggiunto senza adeguate risorse finanziarie. Nell'aprile 2005, la Commissione europea ha presentato tre programmi quadro, ognuno dei quali è oggetto di un parere del CESE (3).

3. Osservazioni generali

3.1 Dopo aver dato, con l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam nel 1999, una dimensione comunitaria agli aspetti di giustizia e affari interni, il Consiglio europeo di Tampere (15 e 16 ottobre 1999) ha adottato il primo programma pluriennale relativo a tali politiche (Programma di Tampere).

3.2 Cinque anni dopo, sono stati realizzati grandi progressi verso la creazione di uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia. Il Consiglio sostiene che sono state poste le basi di una politica comune in materia di asilo e immigrazione, è stata predisposta l'armonizzazione dei controlli alle frontiere, è stata migliorata la cooperazione di polizia e i lavori preparatori per la cooperazione giudiziaria sulla base del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze sono ben avanzati (4).

3.3 Tuttavia, l'ultima relazione biennale sui risultati (quadro di valutazione), presentata dalla Commissione europea per definire i progressi raggiunti fino alla prima metà del 2004 (5), lascia intravedere che il livello di convergenza conseguito nei diversi settori politici non è quello auspicato.

3.4 Va tenuto conto del fatto che l'adozione di politiche comuni e norme armonizzate in materia di libertà, sicurezza e giustizia incontra notevoli difficoltà: sono diversi i regimi giuridici, gli orientamenti politici e, a volte, gli interessi nazionali. L'esperienza dell'integrazione europea nell'ambito di altre politiche dimostra che una forte volontà da parte degli Stati membri e una chiara leadership della Commissione consentono di superare gli ostacoli.

3.5 Per il CESE, il bilancio globale è insufficiente. Numerosi obiettivi specifici decisi a Tampere non sono stati raggiunti e la qualità di molte delle politiche adottate non è stata pari alle aspettative.

3.6 Il Programma dell'Aia ha ora preso il testimone nel difficile compito di consolidare e favorire la creazione di uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia (6). Le sfide sono tante e complesse.

3.7 A differenza di Tampere, il Programma dell'Aia non contiene politiche innovative e ha una portata poco ambiziosa, in quanto si basa sulla necessità di applicare e valutare in modo più efficace le politiche già esistenti in materia di libertà, sicurezza e giustizia.

3.8 Il Programma inoltre non fornisce gli strumenti necessari per il corretto superamento delle barriere che hanno ostacolato una maggiore convergenza delle politiche. Il CESE ritiene che la limitata ambizione del Programma dell'Aia non permetterà di creare un quadro legislativo coerente, di qualità, globale ed efficace che garantisca «un adeguato equilibrio tra libertà, sicurezza e giustizia».

3.9 Tra dette barriere, che continuano ad essere radicate nelle politiche degli Stati membri, figurano: la mancanza di efficacia, di solidarietà, di trasparenza, di fiducia reciproca, di proporzionalità e di equilibrio tra libertà, sicurezza e giustizia.

3.10 Il CESE approva che la Commissione europea abbia incluso nel suo piano d'azione la difesa e la garanzia dei diritti fondamentali e della cittadinanza, come la prima tra le dieci priorità per lo sviluppo di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nei prossimi cinque anni.

3.11 Un aspetto considerato positivo è il fatto che, parallelamente all'approvazione del Programma dell'Aia, la codecisione e il processo decisionale a maggioranza qualificata sono stati estesi a tutte le misure del Titolo IV il che suppone, per lo meno, l'eliminazione di alcuni altri tra i principali ostacoli ancora esistenti. Il Comitato tuttavia si rammarica che ne sia rimasta esclusa l'immigrazione illegale.

3.12 Nei suoi orientamenti specifici, il Programma dell'Aia confonde negativamente gli aspetti tipici della «sicurezza» con quelli della «libertà». Le politiche direttamente collegate alla sicurezza assumono chiaramente un carattere prioritario e interferiscono con gli aspetti relativi a libertà e giustizia. È il caso, ad esempio, delle iniziative basate sull'introduzione di identificatori biometrici e di nuove tecnologie, sull'interoperabilità delle banche dati, su un maggiore controllo delle frontiere interne ed esterne e su una lotta più efficace contro l'immigrazione illegale, tutte iniziative paradossalmente incluse nel capitolo «Rafforzare la libertà».

3.13 Per consolidare appieno la libertà, la sicurezza e la giustizia, occorre rispettare rigorosamente un giusto equilibrio tra le tre dimensioni al fine di non arrecare pregiudizio ai valori fondamentali (diritti umani e libertà pubbliche) e ai principi democratici (Stato di diritto) condivisi in tutta l'Unione. L'obiettivo della sicurezza non deve comportare una limitazione della libertà. In alcune proposte politiche, si commette un errore già perpetrato in epoche precedenti e che consiste nel sacrificare la libertà ai fini di una maggiore sicurezza. La storia ha dimostrato che le società aperte e libere sono quelle che meglio riescono a garantire la sicurezza. La difesa dei diritti umani fondamentali è alla base dei valori che noi europei attualmente condividiamo. Il giorno in cui adotteremo, per combattere il terrorismo, norme esagerate, che sacrificano i diritti umani sull'altare della sicurezza, i terroristi avranno conseguito la loro prima vittoria. I valori che ci rendono forti nei confronti dei terroristi sono i valori di libertà. Le politiche europee devono pertanto essere efficaci sul piano sia della sicurezza sia della tutela dei diritti fondamentali e della libertà.

3.14 Anche le prospettive finanziarie rispecchiano questo mancato equilibrio tra le politiche comunitarie e pertanto la sicurezza assorbe la maggior parte delle risorse assegnate (7).

3.15 Il Programma dell'Aia deve promuovere, rafforzare e consolidare l'efficacia, la legittimità, la fiducia reciproca, l'uguaglianza, la proporzionalità e garantire un giusto equilibrio tra libertà, sicurezza e giustizia. È necessario superare l'attuale complessità giuridica e istituzionale e dare l'assoluta certezza che le politiche di sicurezza siano soggette ad un adeguato controllo democratico da parte del Parlamento europeo e ad un monitoraggio giurisdizionale da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee di Lussemburgo.

3.16 La promozione e la difesa rigorosa della libertà rappresenta per l'Unione europea il modo più efficace per rispondere alle sfide del nostro secolo e per affrontare anche la minaccia del terrorismo.

3.17 Le organizzazioni attive nel campo dei diritti umani e le organizzazioni della società civile in generale hanno un ruolo importantissimo nell'elaborazione delle politiche previste dal Programma dell'Aia.

3.18 Il CESE continuerà a promuovere una politica di cooperazione con gli interlocutori sociali e la società civile organizzata per garantire, nell'Unione europea, un giusto equilibrio nello sviluppo del Programma dell'Aia. La libertà, la sicurezza e la giustizia fanno infatti parte dell'interesse generale della società, un interesse condiviso da imprese, parti sociali e ONG.

3.19 Il periodo di incertezza cui hanno dato luogo i risultati dei referendum in Francia e nei Paesi Bassi rappresenta una nuova sfida nell'elaborazione delle politiche in materia di immigrazione ed asilo e nello sviluppo di tutti gli aspetti contenuti nel piano d'azione del Programma dell'Aia. Nonostante il progetto di Trattato costituzionale stabilisca nuove basi giuridiche per lo sviluppo di dette politiche, il Trattato in vigore prevede strumenti validi che meritano di essere utilizzati.

4. Osservazioni specifiche sul rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia

4.1 Rafforzare la libertà

4.1.1 Il rispetto dei diritti fondamentali e delle libertà pubbliche è uno dei pilastri del progetto di integrazione europea e rappresenta uno degli obiettivi principali dell'Unione. La creazione di uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia presuppone l'assoluta presa in considerazione della dimensione «libertà» sancita, tra gli altri documenti chiave, dalla Convenzione europea per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali, dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dalla Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati.

4.1.2 Il Programma dell'Aia fa riferimento all'accoglienza favorevole, da parte del Consiglio europeo, all'ampliamento dell'Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia a alla sua trasformazione in un'Agenzia europea per i diritti fondamentali, volta a promuovere e a salvaguardare tali diritti. A fine giugno 2005, la Commissione europea ha pubblicato una proposta di regolamento (8) per la creazione dell'Agenzia, la quale svolgerà un ruolo chiave per la libertà, in quanto assegnerà alle istituzioni comunitarie e agli Stati membri i mezzi necessari per il rispetto dei diritti fondamentali nell'elaborazione e nell'applicazione delle politiche comunitarie. L'Agenzia inoltre rappresenterà un eccellente punto di contatto con la società civile.

4.1.3 Cittadinanza dell'Unione

4.1.3.1 Lo sviluppo di una cittadinanza europea qualitativamente migliore, attiva, più aperta, inclusiva e egualitaria, comporta la necessità di eliminare gli ostacoli che ancora impediscono l'esercizio di diritti già ben definiti e contemporaneamente richiede un'estensione dei diritti in alcuni ambiti specifici.

4.1.3.2 Il godimento di alcuni diritti legati alla cittadinanza europea conosce tuttora delle difficoltà, ad esempio la libera circolazione nell'UE, l'elettorato attivo o passivo nelle elezioni locali ed europee. È opportuno elaborare le misure che permettano di sopprimere queste difficoltà. Inoltre, le direttive contro la discriminazione non sono state adeguatamente recepite in alcune legislazioni nazionali.

4.1.3.3 I cittadini dei nuovi Stati membri devono poter godere quanto prima di tutti i diritti di cittadinanza stabiliti nell'Unione. La limitazione temporale ai loro diritti è un'anomalia negativa che occorre sormontare il più presto possibile. Tali restrizioni causano ai cittadini dei nuovi paesi numerosi problemi professionali e sociali e rappresentano una inaccettabile discriminazione in quanto vengono giudicati «cittadini di seconda categoria».

4.1.3.4 Il CESE ha proposto (9) che la cittadinanza europea si basi su un nuovo criterio di attribuzione: sono cittadini dell'Unione anche i cittadini dei paesi terzi che soggiornano in modo stabile sul territorio comunitario e che hanno lo status di residenti di lungo periodo. I diritti di cittadinanza, in particolar modo i diritti politici nelle elezioni comunali, sono uno strumento essenziale per l'integrazione degli immigrati.

4.1.3.5 L'integrazione degli immigrati è essenziale per la coesione sociale negli Stati membri. Nel caso non fosse garantita, sorgerebbe il rischio dell'esclusione sociale e dell'alienazione degli immigrati stessi, dei loro figli e nipoti nati e cresciuti nell'UE.

4.1.4 Un regime comune in materia di asilo (10)

4.1.4.1 L'Unione europea si è nuovamente fissata un termine di cinque anni per raggiungere un obiettivo già definito cinque anni or sono: disporre di una procedura comune in materia di asilo e di uno status uniforme per le persone che godono del diritto d'asilo o di una protezione sussidiaria. Il nuovo termine di cinque anni dovrebbe poter consentire il raggiungimento di questo obiettivo, ma è evidente che i necessari progressi impongono di ridurre le resistenze registrate finora. Però, oltre a realizzare gli opportuni passi avanti, bisogna anche avanzare sulla base di contenuti conformi ai diritti fondamentali legati all'asilo. Il sistema della maggioranza qualificata in seno al Consiglio e il processo di codecisione del Parlamento europeo consentiranno di adottare norme di maggiore qualità.

4.1.4.2 Il piano d'azione prevede di valutare, nel 2007, il recepimento e l'applicazione degli strumenti già esistenti in materia di asilo. Tale valutazione è di certo indispensabile, viste le disparità che si registrano nel recepimento e nell'attuazione delle direttive in vigore (protezione temporale, norme minime di accoglienza, Dublino II, ecc.). Detta valutazione dovrà tener conto dell'esigenza di applicare gli strumenti in vigore conformemente agli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali sui diritti umani e dalla Convenzione di Ginevra del 1951.

4.1.4.3 Per quanto concerne i nuovi strumenti previsti, il CESE giudica positivi tutti i passi avanti in materia di coordinamento delle procedure di asilo tra Stati membri, l'elaborazione dello status di residente di lungo periodo per i rifugiati, la valutazione dell'applicazione del Fondo europeo per i rifugiati, ecc.

4.1.4.4 Tuttavia, non è giusto pretendere che le richieste di asilo vengano presentate al di fuori delle frontiere comunitarie. Il CESE approva l'idea che l'UE promuova nei paesi terzi il miglioramento degli standard di protezione umanitaria ma questo non deve limitare né ostacolare il diritto, riconosciuto a livello internazionale, delle persone che hanno bisogno di protezione di accedere al territorio dell'UE per presentare la loro richiesta.

4.1.5 Immigrazione legale e procedure di ammissione

4.1.5.1 Sono passati cinque anni dal Consiglio europeo di Tampere, eppure non è stato ancora raggiunto l'obiettivo fissato: dare all'Europa una politica comune in materia di immigrazione. L'Europa è andata avanti per la sua strada, la Commissione ha elaborato numerose proposte politiche e legislative, anche il Parlamento ha adottato diverse risoluzioni e iniziative, ma tutto questo non è stato preso adeguatamente in considerazione dal Consiglio. Il CESE ha collaborato attivamente con la Commissione e il Parlamento, elaborando una serie di pareri affinché l'Unione disponesse di una politica comune e di una legislazione armonizzata.

4.1.5.2 La politica comune europea in materia di immigrazione deve avere aspetti positivi per tutti: — per le persone che entrano nell'UE, affinché trovino opportunità e ricevano un giusto trattamento, — per le società europee di accoglienza, — per lo sviluppo dei paesi di origine degli immigrati.

4.1.5.3 Nei prossimi anni, gli europei avranno bisogno del contributo di nuovi immigrati allo sviluppo economico e sociale (11). Dalla situazione demografica emerge che la strategia di Lisbona può fallire se non interviene una modifica delle politiche in materia di immigrazione. È necessario disporre di politiche attive per l'ammissione sia dei lavoratori altamente qualificati sia di quelli meno qualificati. Anche se ciascuno Stato ha le proprie necessità e caratteristiche, in tutti i paesi mancano strumenti politici e legislativi che permettano ai nuovi immigrati di accedere legalmente, mantenendo l'equilibrio sui mercati del lavoro.

4.1.5.4 L'atteggiamento di alcuni governi decisi a porre il veto in seno al Consiglio dell'Unione alle proposte legislative della Commissione mantenendo le politiche restrittive precedenti è difficilmente comprensibile. Nel frattempo cresce l'economia sommersa e l'occupazione illegale, che sono il vero «richiamo» degli immigrati clandestini. In mancanza di una legislazione comune europea, gli Stati membri stanno adottando nuove norme in base ad approcci politici ben diversi tra loro, il che aggiunge ulteriori problemi alla necessaria armonizzazione. Questi diversi approcci politici, insieme alle divergenze di carattere legislativo, provocano confusione e incertezza tra i cittadini.

4.1.5.5 Il Consiglio dell'Unione europea deve rinunciare alla regola dell'unanimità e adottare le sue decisioni a maggioranza qualificata e mediante codecisione del Parlamento. Solo in questo modo si potrà elaborare una normativa di qualità. Questo cambiamento deve essere effettuato con urgenza, prima dello studio delle nuove proposte legislative. La legislazione che sarà adottata dovrà avere un elevato grado di armonizzazione. Una normativa europea minima, che delega gli aspetti essenziali alle leggi nazionali, prolungherà nel futuro i problemi attuali.

4.1.5.6 Per le nuove norme in materia di ammissione, è meglio stabilire un quadro legislativo globale e orizzontale piuttosto che norme settoriali (12). La proposta di direttiva in materia, elaborata a suo tempo dalla Commissione e sostenuta dal Comitato con alcune modifiche (13), continua ad essere una buona proposta legislativa. In via complementare, si possono elaborare norme specifiche per disciplinare questioni settoriali o condizioni particolari. La scelta da parte del Consiglio dell'Unione europea di un approccio settoriale solo per quanto concerne l'ingresso degli immigrati altamente qualificati, non servirebbe a risolvere i problemi di gran parte dell'immigrazione e inoltre avrebbe carattere discriminatorio. Questa opzione può risultare più facile per il Consiglio ma non risponde alle necessità europee.

4.1.5.7 Il progetto di Trattato costituzionale stabilisce il limite di una legislazione comune, che consiste nel diritto degli Stati membri di fissare il numero di immigrati che possono essere ammessi sul loro territorio. Questo limite non è un ostacolo al raggiungimento di un elevato livello di armonizzazione legislativa. È piuttosto uno stimolo a far sì che la gestione nazionale delle migrazioni economiche avvenga mediante procedure trasparenti. L'autorità competente per il rilascio dei permessi di lavoro e di soggiorno sarà quella di ciascuno Stato membro nel quadro della normativa comunitaria. In questo modo, ciascuno Stato potrà decidere, in collaborazione con le parti sociali, qual è il profilo di immigrati che necessita (se persone altamente o poco qualificate, se per l'industria, l'agricoltura, l'edilizia o i servizi, o per tutti questi settori).

4.1.5.8 L'immigrazione per motivi economici è in stretta relazione con i mercati del lavoro, il che rende necessario un adeguato coinvolgimento degli interlocutori sociali nell'elaborazione e nella gestione di dette politiche.

4.1.5.9 Solo quando l'Unione europea disporrà di una legislazione comune per l'ingresso dei cittadini dei paesi terzi per motivi di lavoro, vi sarà una maggiore cooperazione tra tutti gli Stati membri nella gestione dei flussi migratori e una maggiore trasparenza nelle procedure.

4.1.5.10 Le procedure di ammissione dovranno seguire due approcci distinti: la prova delle necessità economiche e un permesso temporaneo per la ricerca di un lavoro, di una durata che varia tra sei mesi e un anno, che sarà gestito da ciascuno Stato membro in collaborazione con le parti sociali.

4.1.5.11 Le persone che arrivano in Europa dovranno beneficiare di un trattamento equo. La normativa comunitaria di ammissione deve comprendere i diritti degli immigrati. La legislazione in materia di immigrazione deve rispettare le convenzioni internazionali dei diritti umani, le norme dell'OIL e la Carta dei diritti fondamentali dell'UE. Conformemente alle direttive antidiscriminazione, i lavoratori immigrati godranno degli stessi diritti economici, professionali e sociali (compresa la previdenza sociale) dei lavoratori comunitari.

4.1.5.12 La direttiva concernente lo status di residenti di lungo periodo prevede maggiori diritti in termini di sicurezza dello status e di mobilità all'interno dell'Unione. Il CESE ha proposto che tali persone godano anche dei diritti di cittadinanza. Il Comitato ha elaborato un parere d'iniziativa destinato alla Convenzione nel quale ha proposto di concedere la cittadinanza dell'Unione ai cittadini di paesi terzi che risiedono in modo stabile o che hanno lo status di residenti di lungo periodo.

4.1.5.13 È indispensabile migliorare la cooperazione con i paesi di origine, non solo per evitare l'immigrazione illegale ma anche per far sì che l'immigrazione diventi un fattore di sviluppo economico e sociale di questi paesi. Il CESE condivide le parole formulate un anno fa dal Segretario generale dell'ONU Kofi Annan il quale, in visita al Parlamento europeo, ha proposto che la questione delle migrazioni formi parte dell'agenda della comunità internazionale, partendo da un approccio multilaterale.

4.1.5.14 Il CESE ha elaborato un parere d'iniziativa (14) in cui invita gli Stati membri dell'Unione europea a sottoscrivere la Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e dei loro famigliari, adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1990 ed entrata in vigore nel 2003. La Convenzione non è stata tuttavia ratificata dagli Stati membri dell'UE.

4.1.5.15 La politica comune in materia di immigrazione auspicata dal CESE va al di là della legislazione relativa all'ammissione degli immigrati. È necessario mettere a punto un metodo comunitario di coordinamento per migliorare: — la lotta all'economia sommersa e all'occupazione illegale, — i controlli alle frontiere e la lotta contro le reti criminali dedite alla tratta di esseri umani, — le politiche di integrazione, su cui il CESE ha elaborato diverse proposte.

4.1.5.16 È sbagliato ritenere che gli immigrati resteranno in Europa come ospiti temporanei. Alcuni di essi rientreranno spontaneamente nel loro paese di origine, altri invece stabiliranno la loro residenza in Europa per un lungo periodo se non a tempo indeterminato. Nel 2002, il CESE ha organizzato un convegno sull'integrazione, affinché diventi un aspetto fondamentale della nuova politica europea in materia di immigrazione. Nelle conclusioni di tale convegno, cui hanno preso parte numerosi esperti, le parti sociali e le principali ONG dei 25 Stati membri, è stato proposto alla Commissione europea un programma a favore dell'integrazione.

4.1.5.17 Il CESE è lieto che la Commissione europea abbia proposto un quadro europeo per l'integrazione e che il Programma dell'Aia contenga alcuni obiettivi in tal senso. Anche le prospettive finanziarie 2007-2013 prevedono importanti risorse per le politiche d'integrazione, cosa che il Comitato condivide pienamente.

4.1.5.18 L'integrazione (15) è un processo a doppio senso tra la società di accoglienza e gli immigrati. Ma sono i governi, gli enti locali e regionali e l'Unione europea a disporre dei necessari strumenti politici e finanziari.

4.1.5.19 Un programma a favore dell'integrazione degli immigrati deve comprendere, tra gli altri, i seguenti aspetti: — l'accoglienza iniziale: informazione e consulenza, insegnamento della lingua e delle usanze locali, — l'integrazione sul lavoro basata sulla parità di trattamento. A tale proposito è fondamentale il ruolo delle parti sociali e per tale motivo è stato raccomandato agli interlocutori sociali europei di introdurre questo approccio nell'agenda del dialogo sociale, — l'accesso indiscriminato all'istruzione, — l'integrazione nei centri urbani, evitando la segregazione in ghetti malfamati. A tal fine risulta necessario un nuovo impegno politico da parte degli enti locali e regionali, — l'accesso all'assistenza sanitaria e agli altri servizi pubblici su un piede di parità, — il carattere multiculturale della nuova società europea; le identità culturali non devono essere utilizzate a fini segregazionisti e xenofobi.

4.1.5.20 Le direttive antidiscriminazione già adottate sono eccellenti strumenti giuridici ma non risolvono tutti i problemi. È necessario disporre di politiche attive e che vi sia un nuovo impegno da parte della società civile, la quale ha il dovere di promuovere atteggiamenti sociali favorevoli all'integrazione. Il CESE continuerà a promuovere il dialogo tra le organizzazioni della società civile e per tale motivo nei prossimi mesi intende elaborare un nuovo parere d'iniziativa per invitare gli enti locali e regionali ad assumersi un nuovo impegno a favore dell'integrazione.

4.1.6 Lotta contro l'immigrazione illegale

4.1.6.1 Il Programma dell'Aia inquadra la lotta contro l'immigrazione illegale nel capitolo relativo ai controlli delle frontiere. Il CESE ha già espresso il suo parere favorevole alla creazione dell'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere (16), alla creazione a medio termine di una Guardia europea di frontiera e al miglioramento del coordinamento tra le relative autorità nazionali. L'obiettivo è duplice: da un lato rendere più efficace la lotta contro le reti criminali dedite al traffico e alla tratta di esseri umani, dall'altro prestare attenzione all'aspetto umanitario e offrire un giusto trattamento alle persone.

4.1.6.2 Il CESE dà il proprio sostegno agli strumenti messi in atto dall'Unione europea per lottare contro il traffico e la tratta di esseri umani. Si segnalano a tale proposito la direttiva volta a definire il favoreggiamento dell'ingresso, del transito e del soggiorno illegali (17), la decisione quadro sulla lotta alla tratta di esseri umani (18) e la direttiva riguardante il titolo di soggiorno da rilasciare alle vittime che cooperano con le autorità competenti. (19) Pur criticando determinati aspetti di tali strumenti giuridici, il CESE ne ha sostenuto l'approccio globale.

4.1.6.3 Per prevenire l'immigrazione illegale è tuttavia necessario agire anche in altri settori. È indispensabile ad esempio offrire agli immigrati procedure di ammissione legali, trasparenti e flessibili. Inoltre bisogna lottare contro l'economia sommersa e l'occupazione irregolare, impedendo lo sfruttamento sul lavoro cui frequentemente sono soggetti molti immigrati in situazione irregolare.

4.1.6.4 È infine necessario migliorare la cooperazione con i paesi vicini e con quelli di transito per prevenire l'immigrazione illegale e lottare contro la tratta di esseri umani.

4.2 Rafforzare la sicurezza

4.2.1 Il Programma dell'Aia ha stabilito che «la sicurezza dell'Unione europea e dei suoi Stati membri ha assunto un nuovo carattere di urgenza soprattutto alla luce degli attentati terroristici dell'11 settembre 2001 negli Stati Uniti e dell'11 marzo 2004 a Madrid». Il Programma propone un'azione coordinata più efficace per far fronte ai problemi comuni che sorgono tra una frontiera e l'altra, facendo in particolar modo attenzione al settore della sicurezza.

4.2.2 La strategia europea in materia di sicurezza del 12 dicembre 2003 (20), che definisce il ruolo e la responsabilità dell'UE nel nuovo contesto di sicurezza globale, vede nel terrorismo una delle principali minacce del nostro secolo. La strategia ha inoltre segnalato il legame indissolubile che esiste tra gli aspetti interni e quelli esterni della sicurezza in una Europa caratterizzata da frontiere esterne comuni, dalla mancanza di frontiere interne e dalla libera circolazione delle persone.

4.2.3 Il terrorismo minaccia le basi stesse della democrazia e dello Stato di diritto: i diritti umani e le libertà pubbliche dei cittadini, compreso il diritto alla vita. Un'azione concordata a livello europeo è davvero indispensabile. Affinché le libertà e i diritti possano essere pienamente goduti, l'Unione europea deve garantire un elevato livello di sicurezza. In base all'articolo 29 del Trattato sull'UE, l'Unione ha l'obbligo di fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Nessuno Stato può far fronte con le sue uniche forze al fenomeno denominato «terrorismo». La cooperazione e il coordinamento a livello europeo contro la delinquenza e la criminalità organizzata devono essere potenziati attraverso la definizione di una strategia comune.

4.2.4 Gli attentati di Londra del luglio 2005 hanno messo ancora una volta in risalto una delle principali sfide del nostro tempo: come prevenire e combattere con efficacia il terrorismo rispettando pienamente i diritti fondamentali e le libertà pubbliche e potenziando la democrazia e lo Stato di diritto.

4.2.5 Nella sessione straordinaria del 13 luglio 2005, il Consiglio europeo ha adottato una dichiarazione che rappresenta la risposta europea agli attentati di Londra, in cui si sottolinea l'urgenza di accelerare l'applicazione del piano d'azione dell'UE contro il terrorismo, adottato il 21 settembre 2001. Un gran numero di iniziative legislative presentate nella dichiarazione hanno ricevuto critiche da parte del Parlamento europeo, delle ONG e della società civile. Tali critiche erano dovute alla loro dubbia compatibilità con i principi di legittimità, proporzionalità ed efficacia. (21)

4.2.6 Vi sono numerosi fattori che ostacolano l'efficacia di una strategia comune in materia di sicurezza a livello europeo: la scarsa adeguatezza del quadro giuridico all'interno del quale vengono elaborate dette politiche; l'esclusione del Parlamento europeo e della Corte di giustizia delle Comunità europee; la complessità di fenomeni quali il terrorismo internazionale e la criminalità organizzata in quanto a radici, cause e operatività; la scarsa volontà, da parte di alcuni Stati membri, di riconoscere e analizzare le particolarità; la mancanza di una definizione comune a livello europeo e internazionale di cosa sia il terrorismo; l'assenza di fiducia reciproca tra le autorità di polizia e giudiziarie degli Stati membri.

4.2.7 L'attuazione di politiche di sicurezza che non tengano conto nella giusta misura del rispetto dei diritti umani rischia di indebolire l'efficacia della lotta al terrorismo.

4.2.8 Una delle principali lacune della cooperazione europea in materia di sicurezza è dovuta al fatto che tali politiche continuano a restare al di fuori del quadro comunitario, essendo elaborate principalmente in base al metodo intergovernativo (terzo pilastro dell'UE). Il ruolo dell'Unione europea risulta di conseguenza assai limitato. Questo implica una serie di effetti negativi, ad esempio una mancanza di efficacia (in gran parte a causa del ricorso alla regola dell'unanimità) e di trasparenza nel processo decisionale, e l'esclusione del Parlamento europeo e della Corte di giustizia delle Comunità europee. La competenza della Corte di giustizia nell'ambito del terzo pilastro deve essere accettata dagli Stati membri attraverso un'apposita dichiarazione (22).

4.2.9 Un chiaro esempio del fatto che le questioni di «libertà, sicurezza e giustizia» continuano ad essere affrontate in un ambito essenzialmente governativo è il Trattato di Prüm (o Schengen II) relativo al potenziamento della cooperazione transfrontaliera, soprattutto in materia di lotta al terrorismo, criminalità transfrontaliera e immigrazione illegale, del 27 maggio 2005. Tale Trattato è stato negoziato e adottato esclusivamente da sette Stati membri (23). Il processo decisionale è stato caratterizzato da una mancanza di trasparenza, nonostante le politiche e i temi affrontati fossero di capitale importanza (24).

4.2.10 Questo tipo di cooperazione, esclusivamente intergovernativa, indebolisce il progetto europeo e lo spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia nel suo complesso, e inoltre significa «meno Europa». È necessario promuovere e garantire «più Europa» in questi settori politici attraverso l'uso del metodo comunitario e un quadro istituzionale adeguato. Il meccanismo comunitario offre un approccio e un sistema più integrati, efficaci, globali e coerenti per far fronte alle sfide del nostro tempo.

4.2.11 La partecipazione del Parlamento europeo al processo decisionale e l'assegnazione alla Corte di giustizia delle Comunità europee di una competenza generale su tali politiche svolgerebbe un ruolo fondamentale per il rispetto dei valori democratici e dello Stato di diritto. È necessario un controllo parlamentare e giurisdizionale di tutti gli atti giuridici in materia di sicurezza adottati e proposti nell'ambito del terzo pilastro dell'UE, nonché delle attività e delle operazioni condotte dalle varie agenzie create a livello europeo (Europol, Eurojust, Accademia europea di polizia — CEPOL, Task Force dei capi della polizia, Agenzia europea per la cooperazione alle frontiere, ecc.).

4.2.12 La sicurezza è la questione principale nell'ambito del Programma dell'Aia e costituisce l'obiettivo strategico fondamentale dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia per i prossimi cinque anni. La dimensione «sicurezza» è stata inserita anche nei capitoli del Programma relativi alla libertà e alla giustizia. È così che al punto «Rafforzare la libertà» sono stati per sbaglio inclusi argomenti quali: la lotta contro l'immigrazione illegale, gli identificatori biometrici e l'informazione (sviluppo e sinergia delle banche dati), le politiche di rimpatrio e di riammissione, l'intensificazione dei controlli alle frontiere, le politiche dei visti, ecc.

4.2.13 Il Programma dell'Aia inoltre considera prioritaria una più efficace e adeguata applicazione e valutazione delle misure esistenti in materia di libertà, sicurezza e giustizia (25). L'esigenza di disporre di una legislazione di qualità impone di effettuare, prima che venga elaborata e promossa qualsiasi politica relativa a uno di questi tre settori, un'analisi particolareggiata sull'efficacia, la proporzionalità e la legittimità di tali misure.

4.2.14 È necessario un quadro legislativo chiaro e coerente che garantisca l'assoluta protezione dei dati personali e il controllo giudiziario e parlamentare. Il Comitato valuta positivamente la proposta della Commissione europea di consentire ai suoi servizi di effettuare un controllo sistematico, costante e rigoroso (valutazione dell'impatto) del rispetto della Carta dei diritti fondamentali nell'ambito di ogni proposta legislativa (26). Questo tuttavia dovrebbe avvenire anche nella versione finale delle misure adottate dal Consiglio. L'equilibrio tra il rispetto del diritto alla privacy, la protezione dei dati (libertà) — ad esempio l'articolo 8 della Convenzione europea sui diritti umani e le libertà fondamentali e la direttiva 95/46 (27) — e la sicurezza nel corso dello scambio d'informazioni tra le autorità di polizia o altri servizi di sicurezza, deve essere garantito in tutte le fasi del processo decisionale e dell'applicazione pratica.

4.2.15 Un allargamento delle funzioni dell'Agenzia europea per i diritti fondamentali agli aspetti relativi al Terzo pilastro dell'UE (Titolo VI del Trattato sull'UE) rappresenterebbe un elemento chiave per salvaguardare un giusto equilibrio tra libertà, sicurezza e giustizia nella politiche elaborate dall'Unione (28).

4.2.16 Il Programma dell'Aia attribuisce una grande importanza ad una serie di misure relative al terrorismo, destinate essenzialmente a potenziare lo scambio d'informazioni circa l'esistenza di minacce alla sicurezza interna ed esterna tra i servizi di intelligence e di sicurezza degli Stati membri, alla lotta contro il finanziamento al terrorismo, all'analisi strategica della minaccia terrorista da parte dei servizi di intelligence, di sicurezza ed Europol, alla protezione delle infrastrutture di base e alla gestione delle conseguenze.

4.2.17 Uno degli elementi più innovativi del Programma dell'Aia e contenuti al capitolo «Rafforzare la sicurezza» è il principio della disponibilità dell'informazione. Quest'ultimo definisce un nuovo approccio per il miglioramento dello scambio d'informazioni a livello trasfrontaliero tra le forze di polizia dell'UE e si basa sulla facoltà di un funzionario di polizia di uno Stato membro di ottenere da un altro Stato membro tutte le informazioni necessarie per portare a termine le sue indagini (29). L'esatto contenuto, l'impatto reale, l'ambito di applicazione e le modalità di attuazione di questo principio rivoluzionario non sono affatto chiari per il momento. Perché sia operativo, occorrerà un elevato livello di fiducia reciproca tra le autorità di polizia dei rispettivi paesi. La mancanza di fiducia è stata infatti uno degli elementi che finora ha ostacolato in maniera decisiva la cooperazione sul piano europeo. È necessario potenziare la cooperazione tra le agenzie, le istituzioni e gli operatori dell'Unione europea responsabili in materia di sicurezza, libertà e giustizia. Bisogna inoltre garantire il controllo giudiziario sul funzionamento del principio di disponibilità e sulle attività che esso comporta nella pratica. Il CESE approva la proposta della Commissione europea relativa alla protezione dei dati personali trasmessi nel quadro della cooperazione tra le forze di polizia e le autorità giudiziarie (30).

4.2.18 Il CESE auspica un'adeguata cooperazione tra le agenzie europee nei settori della libertà, della sicurezza e della giustizia. Il Programma dell'Aia è favorevole ad una cooperazione e ad un coordinamento pratico intenso tra le autorità di polizia, giudiziarie e doganali degli Stati membri e tra questo ed Europol. Gli Stati membri devono promuovere Europol in quanto agenzia europea assegnandogli la capacità di svolgere, accanto ad Eurojust, un ruolo decisivo nella lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata. È inaccettabile che i protocolli che modificano la Convenzione Europol non siano stati ancora ratificati e applicati da tutti gli Stati membri. La questione riveste una particolare urgenza al fine di dare ad Europol il sostegno e i mezzi necessari per essere davvero il fondamento della cooperazione tra le forze di polizia europee. Prima di ridefinire le competenze di Europol, gli Stati membri devono avere la certezza del suo valore aggiunto ed essere convinti della necessità di cooperare totalmente con detta agenzia. Il Programma precisa inoltre che a partire dal 1o gennaio 2006, Europol sostituirà le sue relazioni annuali sulla situazione in materia di criminalità nell'Unione europea con «valutazioni della minaccia» sulle forme gravi di criminalità organizzata. Questa maggiore importanza pratica del ruolo svolto da Europol deve essere accompagnata da una valutazione democratica e completa delle sue attività. Il Parlamento europeo, i parlamenti nazionali e la Corte di giustizia delle Comunità europee devono avere una funzione chiave nel controllo democratico e giurisdizionale delle sue attività.

4.2.19 Altri settori che hanno assunto carattere prioritario nell'agenda politica sono quelli relativi ai sistemi biometrici e d'informazione. La commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni del Parlamento europeo (31) e le organizzazioni che lottano per i diritti umani hanno costantemente criticato l'incompatibilità della maggior parte di queste misure con i principi di legittimità, proporzionalità ed efficacia. Questa tesi è avvalorata dalla mancanza di adeguate garanzie e di risorse giuridiche efficaci per il loro sviluppo. A prescindere dalle critiche formulate su questi strumenti, la dichiarazione adottata in seduta straordinaria il 13 luglio 2005, concernente la risposta dell'Unione europea agli attentati di Londra, ha messo in luce la necessità di adottarli quanto prima (32).

4.2.20 Il Programma dell'Aia assegna chiaramente la priorità alla definizione di meccanismi di valutazione delle politiche esistenti. Prima di adottare iniziative è necessario effettuare un'analisi particolareggiata e indipendente sulla loro efficacia, valore aggiunto, proporzionalità e legittimità (rispetto dei diritti umani e delle libertà pubbliche). In nome della lotta al terrorismo non si può elaborare una politica che abbia conseguenze irrimediabili sulla protezione della libertà e della democrazia e che di conseguenza crei ulteriore insicurezza in tutti i cittadini.

4.2.21 Per quanto concerne le misure per combattere i finanziamenti al terrorismo e il riciclaggio dei capitali da parte della criminalità organizzata, è necessario adottare il giusto approccio e recepire gli atti giuridici che consentano di controllare con maggiore efficacia quei flussi finanziari di cui si sospetta che possano finanziare attività criminali, specie nell'ambito della lotta al riciclaggio di denaro sporco (33).

4.2.22 Recentemente la Commissione europea ha proposto un codice di buone pratiche destinate ad impedire l'uso delle ONG per finanziare organizzazioni criminali. Il CESE approva l'avvio, da parte della Commissione, di un processo di consultazione con la società civile e le ONG su questo tema ed esprime la sua preoccupazione per le affermazioni ingiuste della Commissione circa i rapporti tra ONG e terrorismo, in quanto creano confusione e comportano un'ipotesi non corretta. Le ONG e la società civile organizzata svolgono un ruolo fondamentale nella lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata (34).

4.2.23 Conformemente alla strategia europea in materia di sicurezza e seguendo la priorità accordata allo sviluppo di una dimensione esterna coerente della politica di sicurezza, il Programma dell'Aia considera lo sviluppo di un dispositivo integrato e coordinato in materia di gestione delle crisi interne all'Unione europea con ripercussioni transfrontaliere, da attuare entro il 1o luglio 2006, un complemento fondamentale di detta strategia. Tale dispositivo dovrebbe includere la valutazione delle capacità di ciascuno degli Stati membri in materia di raccolta, formazione, esercizi comuni e programmi operativi nel campo della gestione civile delle crisi. Prima della fine del 2005, la Commissione europea presenterà una proposta di decisione volta a creare un sistema di allarme rapido generale (ARGUS) e un centro di crisi che porti a termine il coordinamento dei sistemi di allarme già esistenti nonché una proposta volta a istituire una rete d'informazione sugli allarmi relativi alle infrastrutture critiche.

4.2.24 Il CESE ritiene che l'UE debba adottare un nuovo approccio per la strategia comune in materia di sicurezza, affinché sia valida, efficace, legittima e proporzionale. Le diverse forme di terrorismo richiedono diverse soluzioni e strumenti specifici, orientati alle caratteristiche dell'azione criminale.

4.2.25 È inoltre necessario studiare a fondo le basi del fenomeno della radicalizzazione violenta dei gruppi vulnerabili e i processi di reclutamento dei terroristi, onde evitarne lo sviluppo. Inoltre, questo deve accompagnarsi all'impulso e alla volontà politica di favorire il dialogo costante e aperto tra le varie religioni e culture, e ad una lotta contro l'intolleranza, il razzismo, la xenofobia e l'estremismo violento.

4.2.26 Il Comitato invita la Commissione a valutare la possibilità di includere il terrorismo tra i crimini di competenza del Tribunale penale internazionale.

4.3 Potenziamento della giustizia

4.3.1 Conformemente ai principi sostenuti nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 1999, il Programma dell'Aia assegna la priorità alla creazione di uno spazio comune di giustizia in Europa che si basi sul riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie e sull'accesso alla giustizia.

4.3.2 In diversi ambiti (35) è stata messa in risalto la necessità di potenziare la fiducia reciproca tra le diverse autorità giudiziarie e i vari ordinamenti giuridici. È una delle condizioni fondamentali per lo sviluppo di una cooperazione in materia di giustizia civile e penale. Le autorità giudiziarie e in generale tutti gli organi che partecipano al processo giurisdizionale devono considerare le decisioni adottate dalle autorità di altri Stati membri equivalenti alle loro. Essi non devono mettere in questione la competenza e la qualità giudiziaria né il rispetto del diritto ad un giusto processo. La mancanza di fiducia, le differenze tra i sistemi giuridici di ciascuno Stato membro, a livello sia penale che civile, e la non conoscenza completa e reciproca dei rispettivi sistemi continuano tuttavia ad ostacolare una visione transfrontaliera di queste politiche e il consolidamento della cooperazione giudiziaria su scala europea.

4.3.3 Il Programma dell'Aia è favorevole allo sviluppo di una «cultura giudiziaria europea» basata sulla diversità dei sistemi e delle tradizioni giuridiche esistenti a livello nazionale. Il Programma chiede inoltre un maggiore impegno a facilitare l'accesso alla giustizia e a portare avanti la cooperazione giudiziaria in quanto tale. Dal programma infine emerge che la fiducia reciproca (36) deve basarsi sulla certezza che tutti i cittadini europei hanno accesso ad un sistema giudiziario rispondente a livelli di qualità elevati (37).

4.3.4 Contrariamente al Programma pluriennale definito a Tampere, lo spirito del Programma dell'Aia è, in linea di massima, meno ambizioso. Invece di presentare un gran numero di misure e proposte giuridiche nuove, assegna una maggiore importanza alla creazione di un sistema di valutazione obiettivo e imparziale e all'applicazione di misure già esistenti relative alla giustizia, nel rispetto dell'autonomia del potere giudiziario.

4.3.5 Oltre alla mancanza di fiducia reciproca tra le autorità giudiziarie degli Stati membri, un altro punto debole significativo della cooperazione giudiziaria in materia penale è quello di essere inserita nel Terzo pilastro dell'UE e, di conseguenza, di restare al di fuori della competenza comunitaria (metodo comunitario). Il ruolo dell'UE è dunque abbastanza limitato, il che implica una serie di effetti negativi, ad esempio scarsa efficacia e trasparenza, esclusione del Parlamento europeo dal processo legislativo, e mancanza di competenza generale da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee. Nel quadro del Terzo pilastro, gli Stati membri devono accettare, attraverso un'apposita dichiarazione, la competenza della Corte per quanto concerne l'interpretazione e la validità delle politiche elaborate.

4.3.6 Sempre per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria in materia penale, la priorità è stata attribuita a misure destinate alla realizzazione di detto principio (sicurezza) a scapito della protezione dei diritti processuali minimi a livello europeo (libertà). Un buon esempio di questo squilibrio tra libertà e sicurezza è il mandato d'arresto europeo, che rappresenta la prima applicazione concreta in ambito penale del principio di riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie (38). Nonostante l'impatto diretto dell'«euromandato» sui diritti delle persone, tre anni dopo la sua adozione ancora non esiste un quadro legislativo parallelo che protegga i diritti processuali dei sospetti e degli imputati nei processi penali dell'UE.

4.3.7 Consapevole dell'esistenza di detta lacuna, nell'aprile 2004 la Commissione europea ha presentato al Consiglio una proposta di decisione quadro in materia di determinati diritti processuali in procedimenti penali sul territorio dell'Unione europea (2004/328). La decisione stabilisce norme minime comuni relative ai diritti processuali applicabili a tutti i procedimenti che si svolgono nell'UE e destinati a stabilire la colpevolezza o l'innocenza di una persona accusata di aver commesso un reato o a definire le conseguenze di un'ammissione di colpevolezza riguardo ad un'accusa penale. La decisione prevede inoltre qualsiasi tipo di ricorso che risulti da tali procedimenti (39). Nonostante alcune critiche ai limiti che la decisione presenta in materia di diritti processuali, la sua adozione rafforzerebbe la fiducia reciproca e la protezione dei diritti fondamentali dei cittadini, compreso il diritto ad un giusto processo. Il raggiungimento di un accordo politico in seno al Consiglio continua ad incontrare notevoli difficoltà. È inaccettabile che i rappresentanti degli Stati membri non pervengano ad un'intesa su questa iniziativa (40). Bisogna però fare in modo che la necessità urgente di raggiungere un accordo non giustifichi un'ulteriore riduzione del livello di protezione previsto dalla proposta per quanto attiene al pacchetto di diritti degli indagati e degli accusati nei processi penali.

4.3.8 Il mandato d'arresto europeo rappresenta un altro buon esempio della mancanza di fiducia reciproca e della complessità giuridica che spesso regna nell'UE quando si tratta di cooperare sul piano della giustizia penale e in materia di sicurezza. Oltre al difficile processo di recepimento della decisione quadro nella maggior parte degli Stati membri, gli atti che consentono di introdurre il mandato europeo nell'ordinamento giuridico nazionale sono stati oggetto di ricorso dinanzi alle corti costituzionali di Germania e Polonia per presunta incompatibilità con le rispettive norme costituzionali. La Corte costituzionale della Repubblica federale di Germania (Bundesverfassungsgericht) ha emesso in data 18 luglio 2005 (41) una sentenza che dichiara nulla la legge che introduce il mandato europeo nell'ordinamento giuridico tedesco, in quanto viola le garanzie costituzionali tedesche per l'impossibilità di presentare ricorso contro l'estradizione concessa dall'organo giurisdizionale.

4.3.9 La proposta di decisione quadro relativa al mandato europeo di ricerca delle prove, presentata dalla Commissione europea, forma parte anch'essa del complesso e macchinoso sistema di cooperazione giudiziaria nell'UE (42). La proposta prevede la sostituzione dell'attuale sistema di assistenza giudiziaria nell'Unione europea con il principio del reciproco riconoscimento. L'iniziativa introduce il «sequestro» europeo ai fini della raccolta di oggetti, documenti e altri dati da utilizzare nell'ambito di procedimenti penali. La proposta è stata apertamente criticata e giudicata prematura, in quanto ancora non esiste un quadro legislativo parallelo che offra una protezione giuridica reale dei diritti fondamentali.

4.3.10 La scarsa ambizione del Programma dell'Aia per quanto concerne la dimensione giustizia potrebbe essere compensata dal riconoscimento di una competenza generale della Corte di giustizia delle Comunità europee in questi settori di grande importanza per gli Stati membri. Nell'interpretare e sviluppare le politiche europee, la Corte ha quasi sempre adottato una posizione innovativa e proattiva. Per quanto attiene in modo specifico alla cooperazione in materia di polizia e giustizia penale, vale la pena di segnalare una delle sue sentenze più recenti e significative: quella relativa alla causa Pupino (C-105/03) del 16 giugno 2005 (43).

4.3.11 Per quanto concerne la cooperazione giudiziaria in materia civile, il Programma dell'Aia ribadisce la necessità che le frontiere tra gli Stati non siano d'ostacolo alla soluzione delle questioni di diritto civile, alle domande o all'esecuzione delle decisioni nei casi civili. È necessario eliminare gli ostacoli giuridici e giudiziari nelle controversie di carattere civile e familiare che abbiano ripercussioni a livello transfrontaliero, al fine di garantire la protezione e la realizzazione dei diritti dei cittadini. Nel Programma si afferma che occorre proseguire i lavori concernenti le controversie relative alla legge applicabile alle obbligazioni non contrattuali (Roma II) e alle obbligazioni contrattuali (Roma I), il procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento e gli strumenti alternativi di risoluzione delle controversie di minore entità.

4.3.12 Il consolidamento e il potenziamento della cooperazione in materia di riconoscimento reciproco nel campo del diritto processuale, di famiglia e di successione figurano anch'essi tra le priorità per i prossimi cinque anni. Questo è tuttavia un settore in cui le diverse tradizioni e culture giuridiche ostacolano la realizzazione di progressi reali e concreti verso uno spazio comune di giustizia. È dunque particolarmente importante studiare attentamente le diverse misure per promuovere la fiducia reciproca e l'idea di una cultura giudiziaria comune all'interno dell'UE (44).

4.3.13 Il Programma dell'Aia afferma quanto segue: «Perché sia efficace, la lotta contro la criminalità organizzata transfrontaliera e altre forme gravi di criminalità nonché contro il terrorismo richiede cooperazione e coordinamento delle indagini e, ove possibile, concentrazione delle azioni in seno all'Eurojust, in collaborazione con l'Europol». Il Consiglio deve adottare la «legge europea» relativa ad Eurojust tenendo presente tutti i compiti ad esso assegnati. Deve inoltre essere chiarita la relazione (cooperazione) tra Eurojust ed Europol.

Bruxelles, 15 dicembre 2005 La presidente del Comitato economico e sociale europeo Anne-marie SIGMUND

(1) Programma dell'Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell'Unione europea.

(2) Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo Il programma dell'Aia: dieci priorità per i prossimi cinque anni - Partenariato per rinnovare l'Europa nel campo della libertà, sicurezza e giustizia (COM(2005) 184 def.), Bruxelles, 10.5.2005.

(3) Cfr. i pareri SOC/210, 211 e 212 (relatori: KING, LE NOUAIL MARLIERE e CABRA DE LUNA).

(4) Programma dell'Aia, op.cit. Introduzione.

(5) Comunicazione della Commissione Spazio di libertà, sicurezza e giustizia: bilancio del programma di Tampere e nuovi orientamenti (COM(2004) 401 def.), Bruxelles 2.6.2004.

(6) È necessario considerare il fatto che la Danimarca, l'Irlanda e il Regno Unito hanno negoziato protocolli speciali che formano parte del Trattato di Amsterdam e che consentono loro di essere esonerati dalle politiche adottate conformemente al Titolo IV del Trattato CE.

(7) Cfr. i pareri SOC/210, 211 e 212 (relatori: KING, LE NOUAIL MARLIERE e CABRA DE LUNA).

(8) Cfr. la comunicazione della Commissione (COM(2002) 280 def.) in merito alla quale il CESE sta elaborando un parere (SOC/216).

(9) Cfr. il parere sul tema Integrazione nella cittadinanza dell'Unione europea, GU C 208 del 3.9.2003 (relatore: PARIZA CASTANOS).

(10) Cfr. a tale proposito i pareri elaborati dal CESE sul tema dell'asilo (da Tampere in poi).

(11) Cfr. il parere in merito alla Comunicazione della Commissione su immigrazione, integrazione e occupazione (COM(2003) 336 def.) - GU C 80 del 30.3.2004 (relatore: PARIZA CASTANOS).

(12) Cfr. il parere in merito al Libro verde sulla gestione della migrazione economica (COM(2004) 811 def.) GU C 286 del 17.11.2005 (relatore: PARIZA CASTANOS).

(13) Cfr. il parere del CESE in merito alla Proposta di direttiva sulle condizioni di ingresso e di soggiorno (COM(2001) 386 def.) - GU C 80 del 3.4.2002 (relatore: PARIZA CASTANOS).

(14) Cfr. il parere sul tema La Convenzione internazionale sui diritti dei lavoratori migranti - GU C 302 del 7.12.2004 (relatore: PARIZA CASTANOS).

(15) Cfr. il parere sul tema Immigrazione integrazione e ruolo della società civiel organizzata, GU C 125 del 27.5.2002 (relatore: PARIZA CASTANOS) e il parere su Immigrazione, integrazione e occupazione, GU C 80 del 30.3.2004 (relatore: PARIZA CASTANOS).

(16) Cfr. il parere in materia, GU C 108 del 30.4.2004 (relatore: PARIZA CASTANOS).

(17) Direttiva 2002/90/CE del Consiglio del 28 novembre 2002.

(18) Decisione quadro del Consiglio del 19 luglio 2002.

(19) Direttiva 2004/81/CE del 29.4.2004.

(20) Cfr. Strategia europea in materia di sicurezza - Un'Europa sicura in un mondo migliore, Bruxelles 12 dicembre 2003, Javier SOLANA, Alto rappresentante dell'UE in materia di politica estera e sicurezza comune.

(21) Tra le altre si segnala la proposta della Repubblica francese, dell'Irlanda, del Regno di Svezia e del Regno Unito relativa ad un progetto di decisione quadro sulla conservazione dei dati trattati e immagazzinati nell'ambito della fornitura di servizi pubblici di comunicazione elettronica o dei dati trasmessi dalle reti pubbliche di comunicazione riguardo alla prevenzione, alle indagini, alla scoperta e al perseguimento dei reati penali, incluso il terrorismo 2004/8958 del 28 aprile 2004. La Commissione europea ha presentato una proposta parallela di direttiva relativa alla conservazione dei dati trattati in relazione alla fornitura di servizi pubblici di comunicazione elettronica, COM(2005) 438 def. del 21.9.2005, che offre maggiori garanzie della proposta intergovernativa e assicura la partecipazione del Parlamento europeo.

(22) Cfr; l'articolo 35 del Trattato sull'Unione europea. Finora, solo i seguenti 14 Stati membri hanno accettato la competenza della Corte di giustizia nelle questioni relative al Terzo pilastro dell'UE: Repubblica federale di Germania, Austria, Belgio, Grecia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Svezia, Finlandia, Spagna, Portogallo, Italia, Francia, Repubblica ceca, Ungheria.

(23) Belgio, Repubblica federale di Germania, Spagna, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Austria

(24) Tra gli altri, le misure per prevenire attentati terroristici, le banche dati sul DNA, l'uso di guardie di sicurezza sui voli, l'assistenza transfrontaliera in caso di importanti eventi, crisi, catastrofi e incidenti gravi e il sostegno al rientro in patria degli immigrati illegali.

(25) Decisione del Consiglio relativa all'istituzione di una rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale, 2001/470/CE del 28.5.2001, GU L 174 del 27.6.2001.

(26) Comunicazione della Commissione: Il rispetto della Carta dei diritti fondamentali nelle proposte legislative della Commissione - Metodologia per un controllo sistematico e rigoroso (COM(2005) 172 def. del 27.4.2005.

(27) Direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati, GU L 281 del 23.10.1995.

(28) Proposta di decisione del Consiglio che conferisce all'Agenzia per i diritti fondamentali il potere di svolgere le proprie attività nelle materie indicate nel titolo VI del Trattato sull'Unione europea - COM(2005) 280 def. del 30.6.2005, 2005/0125/CNS.

(29) Il 12 ottobre 2005 la Commissione europea ha presentato una proposta di decisione quadro relativa allo scambio d'informazioni in virtù del principio di disponibilità (trad. provv.) - COM(2005) 490 def. del 12.10.2005.

(30) Decisione quadro relativa alla protezione dei dati personali trasmessi.

(31) Relazione in merito alla proposta della Repubblica francese, dell'Irlanda, del Regno di Svezia e del Regno Unito relativa ad un progetto di decisione quadro sulla conservazione dei dati trattati e immagazzinati nell'ambito della fornitura di servizi di comunicazione elettronici pubblici o dei dati trasmessi dalle reti pubbliche di comunicazione riguardo alla prevenzione, alle indagini, alla scoperta e al perseguimento dei reati penali, incluso il terrorismo, D (8958/2004 - C6-0198/2004-2004/0813 (CNS)), commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni, Parlamento europeo, relatore: Alexander NUNO ALVAO, 31.5.2005.

(32) Tra queste proposte, che rappresentano uno sviluppo dell'acquis di Schengen, figurano, ad esempio: il miglioramento dell'interoperabilità e della sinergia tra le banche dati create dalla seconda generazione del Sistema di informazione Schengen (SIS II), il Sistema di informazione sui visti (VIS) e Eurodac, l'introduzione degli identificatori biometrici nei documenti di viaggio, i visti, i passaporti, i permessi di soggiorno e i sistemi d'informazione, la conservazione dei dati personali in collegamento con la fornitura di servizi pubblici di comunicazione elettronica per la scoperta, l'indagine e il perseguimento di attività terroriste, l'uso dei dati di passeggeri aerei (PNR) per motivi di sicurezza aerea con gli Stati Uniti, il Canada e l'Australia, la consultazione reciproca delle banche dati sul DNA e le impronte digitali, ecc.

(33) Cfr. il parere del CESE in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose compreso il finanziamento del terrorismo, COM(2004) 448 def., GU C 267 del 27.10.2005 (relatore: SIMPSON).

(34) Cfr. il progetto preliminare di parere della sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza in merito alla Proposta di decisione del Consiglio che istituisce il programma specifico Prevenzione, preparazione e gestione delle conseguenze in materia di terrorismo, per il periodo 2007-2013 (Programma generale «Sicurezza e tutela delle libertà»), SOC/212, relatore: CABRA DE LUNA, Bruxelles, 14 dicembre 2005.

(35) Ad esempio il Codice doganale comunitario. Cfr. a tale proposito il regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12.10.1992 che istituisce un Codice doganale comunitario.

(36) Programma dell'Aia, op. Cit.1, paragrafo 3.2. «Rafforzare la fiducia reciproca».

(37) Nel piano d'azione relativo all'applicazione del Programma, la Commissione afferma quanto segue: l'Unione deve prospettare non solo disposizioni relative alla competenza, al riconoscimento e al conflitto di leggi, ma altresì provvedimenti in grado di instaurare una reciproca fiducia fra Stati membri, creando norme procedurali minime e garantendo un elevato livello qualitativo dei sistemi giudiziari, in particolare per quel che riguarda l'equità di trattamento e il rispetto dei diritti della difesa.

(38) Decisione quadro del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri, 2002/584/JAI, GU L 190 del 18.7.2002, pag. 1.

(39) Proposta di decisione quadro del Consiglio in materia di determinati diritti processuali in procedimenti penali nel territorio dell'Unione europea, COM(2004) 328 def. del 28.4.2004.

(40) La proposta prevede i seguenti diritti: assistenza legale, traduzione e interpretazione gratuite, un'assistenza particolare agli indagati che non siano in grado di comprendere o seguire l'evoluzione del procedimento, il diritto degli indagati stranieri a comunicare con le loro autorità consolari, l'obbligo di informare gli indagati dei loro diritti per iscritto (mediante un'apposita comunicazione). Cfr. gli articoli da 2 a 16 della proposta.

(41) Sentenza del 18 luglio 2005, 2 BvR 2236/04, Bundesverfassungsgericht.

(42) Proposta di decisione quadro del Consiglio relativa al mandato europeo di ricerca delle prove diretto all'acquisizione di oggetti, documenti e dati da utilizzare a fini probatori nei procedimenti penali, COM(2003) 688 def. del 14 novembre 2003, (CNS) 2003/0270.

(43) L'oggetto della domanda di pronuncia pregiudiziale era l'interpretazione di alcuni articoli della decisione quadro 2001/220/GAI del 15 marzo 2001, relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale. La sentenza è stata emessa al termine del processo contro la signora Pupino, insegnante di scuola materna in Italia, accusata di aver causato lesioni ad alunni minori di cinque anni. La sentenza relativa alla causa Pupino rappresenta un passo rivoluzionario nel processo di creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia in quanto, per la prima volta la Corte di giustizia riconosce apertamente l'effetto diretto delle «decisioni quadro» e afferma che il loro carattere vincolante impone agli organi giudiziari degli Stati membri l'obbligo di interpretare in maniera conforme il diritto nazionale. La Corte ha inoltre segnalato quanto segue: Sarebbe difficile per l'Unione adempiere efficacemente alla sua missione se il principio di leale cooperazione, che implica in particolare che gli Stati membri adottino tutte le misure generali o particolari in grado di garantire l'esecuzione dei loro obblighi derivanti dal diritto dell'Unione europea, non si imponesse anche nell'ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, che è del resto interamente fondata sulla cooperazione tra gli Stati membri. La relazione (e la compatibilità) tra questa sentenza della Corte di giustizia e la sentenza della Corte costituzionale tedesca che annulla la legge che recepisce il mandato d'arresto europeo è aperta ad interpretazione.

(44) Cfr. il parere del Comitato economico e sociale in merito alla Proposta di decisione del Consiglio relativa alla creazione di una rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale (GU C 139 dell'11.5.2001) e il parere del Comitato economico e sociale in merito alla Iniziativa della Repubblica federale tedesca in vista dell'adozione del regolamento del Consiglio relativo alla cooperazione fra i giudici degli Stati membri nel settore dell'assunzione delle prove in materia civile e commerciale (GU C 139 dell'11.5.2001).