RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'applicazione e sull'efficacia della direttiva VIA (direttiva 85/337/CEE, modificata dalla direttiva 97/11/CE) - Risultati ottenuti dagli Stati membri nell'attuazione della direttiva VIA

Introduzione

La Commissione europea ha preparato la presente relazione quinquennale per ottemperare alle disposizioni dell'articolo 2 della direttiva 97/11/CE e dell'articolo 11, paragrafi 1 e 2 della direttiva 85/337/CEE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, secondo i quali "cinque anni dopo la notifica della direttiva, la Commissione invia al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione riguardante l'applicazione e l'efficacia della direttiva". La relazione è basata sullo scambio di informazioni sulle esperienze acquisite con l'applicazione della direttiva.

La relazione è suddivisa in due parti: una sintesi dei risultati e delle azioni da adottare e l'allegato, contenente il riesame quinquennale con informazioni dettagliate sugli aspetti connessi con l'applicazione della direttiva sulla VIA, che si basa sulle informazioni ricavate dalle risposte inviate dagli Stati membri.

Sintesi dei risultati

Questa relazione della Commissione esamina il funzionamento della direttiva 85/337/CEE, modificata dalla direttiva 97/11/CE (direttiva VIA). Si tratta del terzo riesame della direttiva e si rifà a quelli già presentati nel 1993 e nel 1997. Questo studio subentra a cinque anni di distanza dall'entrata in vigore della direttiva 97/11/CE e valuta l'efficacia delle modifiche apportate dalla direttiva 97/11/CE e della direttiva nel suo complesso. La relazione si fonda in massima parte sul materiale raccolto in base ad un'indagine tramite questionario che la Direzione generale Ambiente ha svolto negli Stati membri. L'unità responsabile delle valutazioni d'impatto della Oxford Brookes ha integrato gli elementi mancanti e ha riunito le informazioni disponibili. Un ringraziamento particolare va a tutto il personale delle amministrazioni degli Stati membri che ha collaborato e dato un contributo per la raccolta delle informazioni necessarie alla relazione.

Oltre alle modifiche introdotte a seguito della prima relazione della Commissione che valutava l'efficacia della direttiva 85/337/CEE, le modifiche apportate dalla direttiva 97/11/CE rispecchiano anche il notevole rafforzamento e la maggiore chiarezza apportata ad alcuni elementi della direttiva VIA dalle sentenze della Corte di giustizia europea. La relazione mette in luce le modifiche apportate dalla direttiva 97/11/CE e le sentenze della Corte di giustizia che le hanno ispirate ed esamina il contesto politico connesso; affronta inoltre gli aspetti delle denunce pervenute alla Commissione sulla direttiva VIA. La direttiva 97/11/CE ha ampliato la portata della VIA aumentando il numero dei tipi di progetti contemplati e il numero di progetti per i quali è necessaria una VIA (allegato I), e ne ha rafforzato la base procedurale garantendo nuove disposizioni in materia di selezione, compresi nuovi criteri (allegato III) per i progetti dell'allegato II, e requisiti minimi in materia di informazione. Dal riesame dell'attuazione e dell'applicazione della direttiva 97/11/CE è emerso che nessuno Stato membro ha ancora provveduto ad attuare completamente le nuove misure introdotte dalla direttiva. Il fatto che la Commissione abbia rilevato che in alcuni Stati membri si stia procedendo lentamente a recepire le modifiche introdotte dalla 97/11/CE non toglie niente all'importanza generale che gran parte degli Stati membri e la Commissione europea attribuiscono alla VIA come strumento di attuazione di politiche ambientali più ampie.

La relazione della Commissione prende in esame gli aspetti chiave del funzionamento della direttiva sulla VIA, tra i quali la selezione (o screening, cioè la verifica se un progetto specifico richieda una VIA), il contenuto della valutazione (cioè l'individuazione degli aspetti che devono rientrare nella dichiarazione di impatto ambientale), il riesame (cioè l'analisi delle dichiarazioni d'impatto ambientale e di altre informazioni presentate dai committenti per garantire che siano stati rispettati i requisiti minimi d'informazione previsti dalla direttiva) e la fase di adozione di decisioni. Nella relazione vengono anche esaminate le soluzioni adottate dagli Stati membri per affrontare alcuni aspetti cruciali della VIA, come il fatto di prendere in considerazione le alternative possibili, la partecipazione del pubblico e il controllo di qualità. In base alle informazioni analizzate in questa sede non emergono dati concreti che suggeriscano la necessità di apportare altre modifiche alla direttiva VIA in questa fase.

1) Lo studio sul quale si basa la relazione ha messo in evidenza che gli Stati membri non esprimono particolari preoccupazioni riguardo all'attuale suddivisione dei progetti tra allegato I e allegato II; sembra inoltre che gli Stati membri abbiano fatto ricorso alla flessibilità prevista dall'articolo 4, paragrafo 2 per selezionare i progetti dell'allegato II applicando una soglia o procedendo ad un esame caso per caso del progetto. La selezione dei progetti avviene secondo approcci differenti nei vari Stati membri: in molti è stato usata l'impostazione che potremmo definire del "semaforo" e che prevede la definizione di valori limite di inclusione (VIA sempre obbligatoria: semaforo rosso), valori limite di esclusione (VIA non obbligatoria: semaforo verde) e valori limite indicativi o guida (VIA eventuale: semaforo giallo). In alcuni casi, però, sembra che gli Stati membri ricorrano ad una gamma di approcci diversi, con procedure di selezione diverse per i differenti tipi di progetti; a volte vengono utilizzate solo soglie obbligatorie o di inclusione e dalle risposte pervenute non è sempre chiaro se in tutti i casi si valutano le soglie al di sotto di quelle obbligatorie. Pochissimi Stati membri ricorrono invece all'esame caso per caso per tutti i tipi di progetti.

2) Dallo studio è emersa una notevole differenza nel metodo di definizione delle soglie all'interno dell'Unione europea. Molti Stati membri hanno definito soglie per gli stessi tipi di progetti, ma il valore di tali soglie differisce notevolmente. Alcuni Stati membri hanno imposto la VIA per alcuni tipi di progetti a prescindere dalle loro dimensioni ed entità: ne consegue pertanto che un progetto sarà obbligatoriamente soggetto a VIA in uno Stato membro, mentre in un altro sarà soggetto alla VIA solo dopo un esame caso per caso. La relazione non ha verificato le motivazioni che hanno portato a fissare le soglie ad un determinato livello. Le informazioni analizzate nell'ambito della presente relazione non si basano sul funzionamento pratico della selezione dei progetti da parte delle autorità competenti e non è pertanto chiaro come queste ultime applichino le varie soglie e gli altri criteri di selezione elaborati dagli Stati membri. Pochi Stati membri coinvolgono il pubblico nel processo di selezione dei progetti e molti di essi considerano la decisione al riguardo un esercizio puramente tecnico.

3) Il numero di valutazioni d'impatto ambientale effettuate ogni anno varia sensibilmente tra i paesi dell'Unione europea. Riunire informazioni su questo aspetto non è stato facile e in alcuni casi esiste solo un sistema di comunicazione delle informazioni a livello nazionale, ma non regionale. La relazione fornisce una stima del numero di VIA realizzate sia prima che dopo il recepimento della direttiva 97/11/CE, ma non è stato possibile ripartire le cifre annue per tipo di progetto e nemmeno tra progetti dell'allegato I o dell'allegato II. Secondo la Commissione molti Stati membri non conservano cifre annue precise sulle attività riguardanti la VIA e se gli Stati membri non fanno una distinzione tra progetti dell'allegato I e dell'allegato II nelle rispettive normative nazionali è difficile disaggregare i dati ai fini del rilevamento. Visto lo scarso monitoraggio su scala nazionale delle attività sulla VIA e dell'applicazione pratica della direttiva in materia è difficile spiegare perché si registrino variazioni così ampie tra gli Stati membri riguardo al numero di valutazioni d'impatto svolte. Una possibile spiegazione possono essere le condizioni economiche relative all'interno dei paesi o i livelli fissati per le soglie.

4) Le disposizioni riguardo l'ambito di applicazione della VIA sono discrezionali; dallo studio è emerso che gli approcci adottati sono molteplici. Apparentemente, alcuni Stati membri apprezzano più di altri l'utilità di definire il contenuto della VIA in fase precoce. Dai dati sembra che ci sia uno scarso impegno concreto al riguardo nei paesi in cui non è obbligatorio farlo e che non prevedono la consultazione del pubblico nell'ambito della fase facoltativa di definizione del contenuto. In alcuni Stati si registra invece la tendenza inversa ed è obbligatorio pubblicare i progetti di relazioni in merito o anche bozze di dichiarazioni di impatto ambientale. Alcuni Stati membri riconoscono infine che coinvolgendo il pubblico in questa fase è possibile individuare le tematiche "importanti" per i cittadini che devono vivere fianco a fianco con il progetto e non solo per gli "esperti" che non dovranno farlo.

5) La direttiva 97/11/CE ha introdotto nuovi requisiti minimi riguardo alle informazioni che il committente deve fornire. Nella maggior parte dei paesi tutta una serie di disposizioni diverse prevede che non venga rilasciata l'autorizzazione per il progetto se non vengono fornite informazioni adeguate. Alcuni Stati membri hanno formalizzato una procedura di verifica per garantire che le informazioni ambientali fornite alle autorità competenti siano conformi alla direttiva. In alcuni casi l'esame della dichiarazione di impatto ambientale viene svolto da una commissione o un gruppo di esperti indipendenti. Tuttavia, poiché la direttiva non prevede esplicitamente l'obbligo di garantire una tale verifica, non c'è una strategia omogenea al riguardo. L'esame delle informazioni presentate è affidata alle autorità competenti, salvo in pochi Stati membri, e in molti Stati le autorità devono procedere senza l'aiuto di liste di controllo specifiche o criteri di verifica. Anche se gli elementi che figurano nell'allegato IV sottintendono l'obbligo di procedere a valutazioni adeguate, queste informazioni di base sono state costituite (ad esempio con liste di controllo) solo in alcuni Stati membri. In circa la metà degli Stati membri si sono condotte ricerche sulla qualità dei dati contenuti nelle dichiarazioni ambientali e sulla qualità globale delle valutazioni. Dove sono disponibili studi analoghi è emerso che una percentuale di dichiarazioni di impatto ambientale che può raggiungere anche il 50% non risponde del tutto alle disposizioni della direttiva.

6) Senza una monitoraggio ufficiale dei risultati del processo di valutazione dell'impatto ambientale e senza ricerche più approfondite è difficile valutare come tale processo abbia inciso sulle domande di autorizzazione e sulle decisioni adottate al riguardo. Uno degli obiettivi della direttiva sulla VIA è di dare maggiore importanza all'esame dei probabili effetti rilevanti dei progetti in fase di decisione, ma molte delle risposte pervenute sottolineano che le decisioni riguardo alle domande di autorizzazione devono tener conto anche di altri benefici di carattere economico o sociale. Le risposte alle domande riguardanti il tempo che intercorre tra la produzione delle informazioni necessarie per la VIA e il momento della decisione e ancora tra la decisione di autorizzazione e l'avvio dei lavori hanno messo in luce che questo aspetto viene affrontato in maniera molto diversa negli Stati membri e rappresenta un ambito potenzialmente problematico, perché se i tempi sono lunghi possono subentrare cambiamenti nella situazione ambientale o possono comparire nuove misure di mitigazione degli effetti. Gli Stati membri non forniscono motivazioni sull'entità o sulla frequenza dei ritardi; apparentemente c'è una scarsa consapevolezza delle implicazioni che tale aspetto ha sull'ambiente e si registra una scarsa coerenza nelle modalità di affrontarlo.

7) In alcuni Stati membri l'esame delle alternative rappresenta un elemento determinante del processo di valutazione dell'impatto ambientale, mentre in altri questo aspetto sembra essere meno approfondito di quanto potrebbe essere. La maggior parte degli Stati membri chiede che venga valutata la possibilità che non vi siano alternative e altre alternative al progetto, tra cui soluzioni diverse riguardo all'ubicazione, al processo interessato, alla progettazione e altro. Varie istituzioni e a volte anche il pubblico possono contribuire a selezionare le alternative da valutare, tra le quali le alternative "meno rischiose per l'ambiente". Alcuni Stati membri vedono un legame tra gli aspetti del frazionamento dei progetti (il cosiddetto effetto "affettatura" o salami slicing [1]), le "modifiche ed estensioni" dei progetti e gli "impatti cumulativi". Gli Stati membri sono consapevoli della possibilità di suddividere i progetti e hanno predisposto misure per scoprire e prevenire tale pratica, ad esempio fissando soglie basse o richiedendo la valutazione del "programma nella sua interezza", se opportuno. Solo pochi Stati membri dispongono però di dati concreti sulla diffusione di questo fenomeno. Nell'UE si adottano vari sistemi per quanto riguarda le modifiche e le estensioni dei progetti, in linea con le disposizioni in vigore per altre autorizzazioni, con la natura del progetto e delle modifiche o estensioni. Al riguardo negli Stati membri si ricorre a soglie specifiche (che spesso vengono fissate in proporzione alla dimensione del progetto originario) e all'esame caso per caso, o ancora a una combinazione delle due procedure. Alcuni Stati membri chiedono una VIA in caso di modifica della capacità, anche se ciò non comporta necessariamente l'esecuzione di opere di costruzione. Dalle risposte pervenute alla Commissione si può ricavare una crescente consapevolezza degli aspetti connessi con l'obbligo di valutare l'impatto cumulativo dei progetti e in molti Stati membri esistono misure per affrontare questo aspetto. Nella maggior parte degli Stati membri sembrano invece mancare linee guida chiare ed esaurienti per i committenti e altri soggetti interessati, ad esempio riguardo ai confini della zona soggetta a valutazione, alla necessità che i vari committenti collaborino tra loro o ad altre disposizioni per la diffusione delle informazioni.

[1] Con questa espressione s'intende la prassi in uso di suddividere il progetto iniziale in vari progetti distinti, ognuno dei quali non risulta superare la soglia fissata o presentare effetti significativi nel corso dell'esame caso per caso, in modo da non richiedere una valutazione d'impatto, mentre il progetto nel suo complesso presenta effetti ambientali rilevanti.

8) In tutta l'UE il pubblico ha la possibilità di presentare le proprie osservazioni sui progetti sottoposti a VIA, anche se il grado di coinvolgimento del pubblico stesso varia sensibilmente, come pure l'interpretazione dell'espressione "pubblico interessato". Dalle risposte pervenute alla Commissione emerge che alcuni progetti tendono ad ottenere un livello di partecipazione più alto. Vista la notevole varietà di tipi di progetti che rientrano nella direttiva, i diversi sistemi di autorizzazione applicati ai diversi tipi di progetto e il diverso grado di interesse che questi suscitano, non sorprende il fatto che nell'UE non esista una pratica standard riguardo alla partecipazione del pubblico. Il recepimento della convenzione di Aarhus nella normativa sulla VIA potrebbe rappresentare l'opportunità di migliorare la partecipazione del pubblico alla valutazione d'impatto ambientale. Secondo la Commissione servono migliori disposizioni, formali e informali, in materia di consultazione sull'impatto transfrontaliero tra paesi limitrofi e occorre garantire che tali disposizioni siano attuabili nella pratica. È stata inoltre messa in evidenza la necessità di migliorare le attuali procedure intra-regionali di alcuni paesi. Occorrono infine disposizioni più precise in materia di audit, che consentano di fornire informazioni affidabili sul numero, sul tipo e sugli effetti dei progetti transfrontalieri.

9) Negli Stati membri nell'ambito della VIA vengono valutati gli impatti dei progetti sulla flora e sulla fauna e apparentemente le disposizioni della direttiva 97/11/CE al riguardo sembrano essere rispettate. Le risposte al questionario sono invece meno esplicite per quanto riguarda il trattamento riservato nella pratica ai vari livelli di biodiversità. Nell'ambito della convenzione sulla diversità biologica sono state recentemente adottate linee guida su come integrare le problematiche della biodiversità nelle valutazioni di impatto.

10) I rischi vengono affrontati secondo modalità diverse e a livelli molto diversi nell'UE, in parte a causa delle diverse condizioni geografiche, geologiche, climatiche e di altro tipo. Il rischio figura tra i criteri di selezione di cui all'allegato III e la valutazione del rischio compare in molte dichiarazioni di impatto ambientale; nonostante ciò, per molti Stati membri la valutazione del rischio viene considerata un processo distinto dalla VIA in quanto rientra spesso in sistemi di controllo ai quali la direttiva VIA non si applica. I rapporti tra la VIA e i sistemi di controllo ambientale istituiti a livello nazionale sono complessi e apparentemente c'è poco coordinamento tra la direttiva sulla VIA e altre direttive, come la IPPC e la direttiva sugli habitat. Pochi Stati membri si sono avvalsi della possibilità contenuta nella direttiva 97/11/CE di garantire una maggiore coerenza e ridurre la presentazione di documentazioni e valutazioni superflue garantendo un maggior coordinamento tra le direttive VIA e IPPC. Alcuni Stati membri hanno dichiarato l'esistenza di un tale legame, che tuttavia può consistere semplicemente in una raccomandazione affinché la procedura per la VIA e altre procedure attinenti avvengano contemporaneamente.

11) La valutazione degli effetti sulla salute non è un elemento particolarmente importante nella prassi attualmente in uso. L'interpretazione data agli effetti sulla salute varia notevolmente. Alcuni dati suggeriscono l'ipotesi che l'impatto sulla salute sia meno rilevante nell'ambito della VIA e/o che, in certa misura, rientri in altre normative. Da alcuni dati si può inoltre desumere che l'impatto sulla salute rientra sotto altre voci come l'inquinamento o i rischi.

12) Sebbene la direttiva sulla VIA non contenga disposizioni in materia di accesso alla giustizia, la maggior parte degli Stati membri dispone di tali disposizioni nei rispettivi sistemi nazionali. L'accesso alla giustizia nell'ambito della VIA si limita ai soggetti del pubblico che hanno il diritto legale di contestare le decisioni adottate presso un organo giudiziario. Nella maggior parte dei casi tali azioni si possono avviare solo dopo la concessione dell'autorizzazione e solo pochi Stati membri consentono di procedere nelle fasi iniziali della VIA.

13) Esistono pochi provvedimenti formali per il controllo globale di qualità delle procedure VIA. La direttiva stessa non è molto precisa in merito, in quanto si incentra maggiormente sugli aspetti procedurali. La garanzia di qualità in questo campo è demandata in massima pare alle autorità competenti e ai controlli garantiti dai procedimenti di ricorso. Vista la mancanza di un monitoraggio centralizzato delle fasi principali della VIA, è difficile per gli Stati membri garantire che i sistemi VIA attuati nel loro territorio siano applicati in maniera omogenea e corretta. Vi sono tuttavia alcuni esempi di prassi innovative: alcuni Stati membri utilizzano infatti il monitoraggio dei progetti dopo l'adozione della decisione per garantire la qualità dei risultati del processo di VIA.

Raccomandazioni e interventi

Le informazioni contenute nella presente relazione mettono in evidenza varie carenze e punti deboli. Secondo la Commissione in alcuni Stati membri emergono esempi di buone prassi: si pensi al fatto di incentivare la partecipazione del pubblico o alla garanzia di procedure chiare per il controllo qualità; in altri Stati membri invece (e a volte negli stessi Stati che dimostrano di seguire buone prassi per alcuni aspetti) si segnalano ancora punti deboli. La Commissione deve analizzare questi risultati con attenzione, insieme ad altri elementi, prima di decidere se la direttiva sulla VIA debba essere ulteriormente modificata in questa fase. Apparentemente il problema principale consiste nell'applicazione e nell'attuazione della direttiva e non, in linea di massima, nel recepimento degli obblighi della direttiva. Dall'analisi dei punti deboli riscontrati è evidente, tuttavia, la necessità di migliorare e rafforzare l'applicazione della direttiva sotto vari aspetti e la Commissione continuerà a insistere su questo punto. La direttiva rappresenta il quadro normativo e i meccanismi esistenti in caso di violazioni costituiscono il supporto legale per garantire un miglior recepimento di questo strumento. Al fine di migliorarne l'efficacia la Commissione è convinta dell'importanza che gli Stati membri agiscano in maniera responsabile e utilizzino le informazioni contenute in questa relazione in maniera positiva, per incrementare le prestazioni individuali e collettive.

In base al materiale raccolto per la presente relazione e ad un'analisi dei punti forti e deboli e dell'efficacia della direttiva sulla VIA, la Commissione propone alcune raccomandazioni (elencate di seguito) che serviranno ad una migliore attuazione della direttiva in questione.

- Gli Stati membri dovrebbero verificare le rispettive normative nazionali e regionali sulla VIA e successivamente risolvere gli eventuali problemi riscontrati (ad esempio a livello di soglie, controllo di qualità, frazionamento dei progetti, cumulo degli effetti, ecc). La Commissione sollecita gli Stati membri ad approfittare della prossima modifica della direttiva VIA nell'ambito del recepimento della convenzione di Aarhus per procedere in tal senso.

- Occorre una formula precisa di registrazione e monitoraggio annuali per disporre di informazioni affidabili su base annua sul tipo e sul numero di progetti VIA e conoscere l'esito di decisioni importanti. Gli Stati membri dovrebbero istituire sistemi di questo tipo dove non esistono: secondo la Commissione, questo li agevolerà nella valutazione del numero di VIA effettuate e del tipo di progetti interessati, oltre che nella valutazione dei risultati e della qualità del lavoro svolto e potranno così perfezionare tali sistemi.

- Per quanto riguarda la selezione (screening), gli Stati membri che utilizzano un sistema con soglie obbligatorie fisse dovrebbero assicurarsi che tutti i progetti con potenziali effetti rilevanti siano sottoposti ad una selezione adeguata. Per questo esercizio, la Commissione si aspetta che vengano in particolare presi in considerazione i progetti previsti nelle zone sensibili o in prossimità di esse e il possibile cumulo con altri progetti.

- La Commissione sollecita gli Stati membri a ricorrere più diffusamente agli orientamenti disponibili in materia di selezione, contenuto della VIA, riesame e impatti cumulativi; occorre inoltre una maggiore attività di formazione a livello nazionale riguardo all'impiego di questi documenti sul controllo qualità, che sono pubblicati nella pagina web della direzione generale Ambiente: http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ home.htm.

- La qualità di tutto il procedimento VIA, ed in particolare della dichiarazione di impatto ambientale, è l'elemento fondamentale per preparare una VIA efficace. La Commissione invita gli Stati membri che non lo hanno ancora fatto, a istituire disposizioni formali per il riesame delle informazioni ambientali fornite dal committente, onde garantire una perfetta conformità alle disposizioni della direttiva sulla VIA. Le misure in questione potrebbero includere la creazione di gruppi di esperti, linee guida sul coordinamento di esperti, istruzioni precise sulle responsabilità, il ricorso ad analisi indipendenti di esperti esterni e altro ancora. Un altro elemento di garanzia della qualità potrebbe essere l'istituzione di un sistema di monitoraggio efficace successivo alla fase di decisione.

- La Commissione ritiene che in alcuni Stati membri serva una formazione particolare per il personale delle amministrazioni locali e regionali, al fine di migliorare il grado di comprensione della direttiva sulla VIA e la sua applicazione nell'ambito dei rispettivi sistemi nazionali. L'istituzione di meccanismi per una gestione amministrativa efficiente dovrebbero infine servire a creare maggiori capacità.

- A livello transfrontaliero, gli Stati membri dovrebbero ricorrere maggiormente agli orientamenti dell'UNECE riguardo agli accordi bilaterali e multilaterali e alle procedure pratiche della VIA transfrontaliera (cfr. la pagina web dell'UNECE al seguente indirizzo: http://www.unece.org/env/ eia). La Commissione ritiene che ciò servirà ad istituire disposizioni adeguate, ad esempio riguardo al contatto diretto tra le amministrazioni nazionali competenti e altre agenzie per una consultazione sugli effetti transfrontalieri.

- La qualità della VIA incide sul processo decisionale ed è un elemento chiave per l'efficacia della direttiva in materia. Capire come l'esito della VIA influenza le decisioni è fondamentale ai fini della VIA stessa e della direttiva: la qualità della decisione dipende infatti dalla qualità delle informazioni fornite nel processo VIA e d'altro canto il valore di una VIA efficace dovrebbe rispecchiarsi in una decisione che accolga adeguatamente e rifletta la dimensione ambientale messa in luce con la VIA. In alcuni Stati membri l'autorizzazione viene negata se è previsto un grave danno ambientale. A questo proposito, la Commissione ritiene che gli Stati membri dovrebbero, se necessario, rafforzare le procedure nazionali e garantire che le condizioni a cui devono essere subordinate le decisioni (successive) servano a prevenire o mitigare gli eventuali danni ambientali previsti.

- La Commissione valuterà la necessità di procedere a ulteriori ricerche sull'utilizzo di soglie e sui vari sistemi applicati per la selezione, per avere un quadro più chiaro e ottenere dati più comparabili che consentano di trarre conclusioni valide su come migliorare la situazione e garantire un approccio più omogeneo nel processo di selezione (Iniziativa 1).

- Se messe in pratica, queste raccomandazioni dovrebbero contribuire ad incrementare l'efficacia della direttiva; da parte sua, la Commissione, in contatto con gli Stati membri, valuterà altre soluzioni per migliorare ed ampliare gli orientamenti già disponibili. La Commissione prevede di preparare linee guida orientate di carattere interpretativo e pratico con l'aiuto di esperti degli Stati membri e di altri interessati quali le ONG, le amministrazioni locali e regionali e l'industria. In questo modo dovrebbe essere possibile superare alcune delle discrepanze riferite in merito alla definizione dei progetti che rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva, alla definizione e applicazione di soglie e criteri di selezione, alle modalità per definire il contenuto della VIA, al rapporto tra gli effetti dei vari progetti (cumulo, frazionamento dei progetti), alle modalità con cui viene affrontato l'aspetto del rischio nelle valutazioni e al tipo di dati da rilevare nei sistemi di monitoraggio. Esse dovrebbero servire anche ad esaminare con maggiore frequenza le ripercussioni sulla salute, che spesso gli Stati membri affrontano in maniera eterogenea o solo parzialmente nell'ambito della valutazione dell'impatto ambientale. È evidente che occorre un approccio più sistematico. La strategia comunitaria sulla salute e sull'ambiente, di prossima pubblicazione, costituirà un valido punto di partenza per impostare tale approccio, in quanto definirà con chiarezza la portata del concetto di salute ambientale e istituirà strategie per incrementare la sensibilizzazione sui nessi tra salute umana e ambiente (Iniziativa 2).

- La Commissione valuterà inoltre, con gli Stati membri, come migliorare la formazione del personale responsabile della VIA al fine di migliorare la situazione complessiva (Iniziativa 3).

- La creazione di capacità e le azioni volontarie hanno i loro limiti e la Commissione continuerà ad intervenire in caso di recepimento parziale o inadeguato e/o di scarsa applicazione della direttiva (Iniziativa 4).

- Nel tempo per un'applicazione più omogenea della direttiva potrebbero essere necessarie altre modifiche al testo. In base ai risultati delle iniziative descritte, la Commissione valuterà la necessità di apportare altre modifiche, che potrebbero ad esempio rappresentare la soluzione più efficace per garantire un adeguato controllo della qualità e un rilevamento coerente dei dati ed essere indispensabili anche per affrontare meglio gli aspetti delle soglie e degli effetti cumulativi. Contestualmente alle modifiche si potrebbero introdurre altri chiarimenti e migliorie (ad esempio alla procedura di esenzione in casi eccezionali prevista all'articolo 2, paragrafo 3). Tutti questi interventi, oltre all'attuazione della direttiva sulla valutazione ambientale strategica, serviranno a definire valide procedure tese a migliorare la fase decisionale e a realizzare gli obiettivi del sesto programma d'azione per l'ambiente (Iniziativa 5).

ALLEGATO

Relazione quinquennale sull'applicazione e sull'efficacia della direttiva VIA (direttiva 85/337/CEE, modificata dalla direttiva 97/11/CE)

1. Introduzione

1.1. Finalità e obiettivi

1.1.1. La direttiva 85/337/CEE (modificata dalla direttiva 97/11/CE) concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (di seguito denominata "direttiva VIA") è considerata come uno dei "principali testi legislativi in materia di ambiente" dell'Unione europea [2]. La VIA serve principalmente a individuare eventuali impatti ambientali significativi connessi con un progetto di sviluppo di dimensioni rilevanti e, se possibile, a definire misure di mitigazione per ridurre tale impatto o risolvere la situazione prima di autorizzare la costruzione del progetto. Come strumento di ausilio alle decisioni, la VIA viene in genere considerata come una salvaguardia ambientale di tipo proattivo che, unita alla partecipazione e alla consultazione del pubblico, può aiutare a superare i timori più generali di carattere ambientale dell'UE e a rispettare i principi definiti nelle varie politiche. La realizzazione di questi obiettivi comporta, però, che la direttiva VIA venga applicata nel modo più omogeneo possibile in tutta l'UE. Dalle relazioni sul funzionamento della direttiva 85/337/CEE effettuati dalla Commissione europea nel 1993 e nel 1997 [3] e da altre analisi disponibili [4], risulta una scarsa omogeneità di applicazione dei principali procedimenti della VIA come la selezione e l'individuazione del contenuto della valutazione. Alcune importanti sentenze della Corte di giustizia europea [5] hanno inoltre messo in luce che vari Stati membri non avevano dato piena attuazione alla direttiva. Vista l'esistenza di procedure di autorizzazione diverse nei vari Stati membri, sono state rilevate difficoltà a garantire la coerenza di attuazione nella Comunità nel suo complesso e in effetti uno degli obiettivi principali della direttiva 97/11/CE che modificava il testo precedente era anche, in parte, quello di ridurre al minimo le divergenze di applicazione tra gli Stati membri, che doveva invece essere armonizzata.

[2] Cfr. Commissione delle Comunità europee. Environmental Impact Assessment Guidance on Screening, 2001, Bruxelles, Commissione delle Comunità europee.

[3] Commissione delle Comunità europee, Report from the Commission of the Implementation of Directive 85/337/EEC on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment and Annexes for Member States, COM(93) 28 def. - Vol.12, Bruxelles, aprile 1993.

[4] Dresner, S. e N. Gilbert, "Decision-making Processes for Projects Requiring Environmental Impact Assessment: Case Studies in Six European Counturies" in Journal of Environmental Assessment Policy and Management, Vol. 1, n. 1, 1999, pagg. 105-130; Ladeur, K-H e Prelle, R., "Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis", Journal of Environmental Law, Vol. 3, n. 2, 2001, pagg. 185-198.

[5] Cfr. cause C-392/96, C-150/97 e C-287/98.

1.1.2 Garantire un'adozione e un'attuazione efficaci e coerenti della direttiva VIA in tutti gli Stati membri dell'UE rappresenta una sfida importante. Per verificare l'efficacia della direttiva, la Commissione ha proceduto a due riesami, nel 1993 e nel 1997; con il presente riesame essa si prefigge tre obiettivi principali:

- dare un quadro dettagliato dei provvedimenti adottati dagli Stati membri per dare attuazione alle modifiche apportate dalla direttiva 97/11/CE;

- fornire un quadro dettagliato e una valutazione dell'applicazione della direttiva VIA nel suo complesso;

- presentare suggerimenti e raccomandazioni per rafforzare ulteriormente l'applicazione e l'efficacia della direttiva VIA nella sua totalità.

La presente relazione esamina, in particolare, l'attuazione delle fasi e degli elementi principali della direttiva, ovvero:

- l'aumento del numero e tipo di progetti soggetti a VIA e lo spostamento di alcuni tipi di progetti (ad esempio gli impianti di allevamento intensivo di animali) nell'allegato I;

- le modalità che gli Stati membri seguono per esonerare alcuni progetti specifici dalle disposizioni della direttiva (articolo 2, paragrafo 3);

- il numero e il tipo di progetti ai quali si applica un'esenzione ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 5 della direttiva, le modalità di autorizzazione delle esenzioni e le modalità seguite per tener conto delle informazioni ambientali nel processo di decisione;

- le disposizioni in atto negli Stati membri in materia di selezione e di individuazione del contenuto della VIA e le modalità di applicazione dei criteri di esame caso per caso e delle soglie;

- le informazioni presentate dai committenti e la loro completezza e le modalità per verificarne la completezza da parte delle autorità competenti;

- gli aspetti connessi alla salute e il rapporto con elementi quali la qualità dell'aria e altro;

- prove sulla possibilità che chi propone i progetti eviti di procedere alla VIA progettandoli in modo tale che rimangano sotto le soglie o i limiti che fanno scattare la VIA (il cosiddetto frazionamento);

- il cumulo dei progetti e le modalità di definizione dei limiti spaziali e temporali;

- le valutazioni dei rischi e i metodi utilizzati per valutare e comunicare il rischio;

- il legame con altre direttive, in particolare la direttiva IPPC e la direttiva "Habitat";

- le disposizioni esistenti per procedere alle consultazioni transfrontaliere;

- le modalità con le quali gli Stati membri affrontano i cambiamenti o le estensioni dei progetti dopo l'autorizzazione;

- le modalità di valutazione e comunicazione delle alternative, comprese le modalità per individuarle e definirle;

- i meccanismi esistenti in materia di partecipazione del pubblico alla luce dell'adozione di una proposta di direttiva (COM(2000)839) che modifica la direttiva VIA per allinearla alle disposizioni della convenzione di Aarhus.

1.2. Gruppo di ricerca

1.2.1 Questa analisi è frutto della collaborazione tra l'unità di valutazione dell'impatto (Impacts Assessment Unit - IAU) della School of Planning (SoP), Oxford Brookes University [6], e un comitato direttivo composto da personale della Direzione generale Ambiente e un rappresentante degli Stati membri.

[6] La SoP è il più grande istituto di questo tipo nel Regno Unito e uno dei più grandi d'Europa. L'istituto ha oltre 700 studenti distribuiti tra vari programmi di studi postsecondari, di laurea e di dottorato di ricerca; il personale è composto da oltre 60 persone tra docenti e personale amministrativo, tecnico e di ricerca. L'istituto si è classificato ai primi posti nell'ambito dell'esercizio di valutazione 2001 degli istituti di ricerca, il cosiddetto Higher Education Funding Council for England Research Assessment Exercise. Questa posizione lo colloca tra i primi nuovi istitituti universitari di pianificazione del Regno Unito e avalla quanto riportato in studi recenti sugli istituti di pianificazione, che hanno collocato la Oxford Brookes al primo posto nel Regno Unito. L'IAU è un centro ormai consolidato di ricerca, formazione e istruzione nel campo della valutazione d'impatto ambientale (VIA), della politica ambientale e dei processi decisionali in materia di ambiente ed è riconosciuto dall'UE. L'IAU è diretto dal professor John Glasson, che è anche preside della School of Planning.

1.3. Metodologia

1.3.1 La principale fonte di informazione per questo studio sono state le risposte fornite dagli Stati membri ad un questionario elaborato e pubblicato dalla Direzione generale Ambiente della Commissione (inserito nell'appendice 1 della presente relazione). Per garantire la massima comprensione delle risposte inviate, la DG Ambiente ha chiesto altri chiarimenti a gran parte degli Stati membri su aspetti chiave dell'attuazione della direttiva. Da un esame iniziale delle risposte sono emersi diversi aspetti supplementari che richiedevano altre risposte da parte di singoli Stati membri e il gruppo IAU ha proceduto in questo senso su base individuale. A tutti gli esperti nazionali della VIA sono state inviate anche altre domande che dovevano far capire e interpretare meglio all'IAU il funzionamento della direttiva 97/11/CE di modifica (anche queste domande figurano nell'appendice 1 della relazione). Il gruppo direttivo della DG Ambiente e la Impacts Assessment Unit desiderano ringraziare tutto il personale degli Stati membri che ha collaborato e contribuito a fornire le informazioni necessarie per la relazione. Le risposte al questionario e le altre domande di chiarimento e approfondimento sono state esaminate dal gruppo di progetto, nel cui ambito ogni membro del gruppo era responsabile di una serie di domande.

1.3.2 Per conoscere meglio gli elementi legati all'attuazione della direttiva 97/11/CE, è stata effettuata una ricerca bibliografica sulle attività di ricerca in corso riguardo al funzionamento della direttiva VIA modificata, comprese le cause giudiziarie. L'analisi dei siti web delle istituzioni accademiche europee e dei siti riguardanti le VIA ha inoltre permesso di ottenere altre informazioni sulla pratica in atto nell'UE riguardo alle valutazioni d'impatto ambientale.

1.4. Struttura della relazione

1.4.1 La relazione tratta principalmente il recepimento e l'attuazione della direttiva 97/11/CE e il funzionamento della direttiva VIA nel suo complesso e non le risposte alle singole domande contenute nel questionario della DG Ambiente. In questo modo si vuole dare un quadro più generale dei progressi avvenuti a livello di recepimento e di attuazione, sottolineando contemporaneamente gli aspetti che meritano maggiore attenzione. La presente introduzione è seguita dal capitolo 2, che presenta gli antefatti all'adozione della direttiva 97/11/CE e i fattori che hanno ispirato le modifiche introdotte dalla direttiva in questione e successivamente esamina i progressi che gli Stati membri hanno realizzato nel recepimento del testo e le problematiche connesse a tale processo. La parte principale della relazione è rappresentata dai capitoli 3 e 4, che riguardano gli elementi dettagliati dell'attuazione della direttiva attraverso l'esame delle principali modifiche introdotte dalla nuova direttiva a livello di selezione (screening), definizione del contenuto della valutazione e verifica, nonché gli elementi principali che la direttiva 97/11/CE intendeva affrontare. Infine, al capitolo 5 viene presentato brevemente un quadro dell'efficacia della direttiva sulla VIA nel suo complesso e vengono illustrate alcune raccomandazioni sul futuro sviluppo della direttiva medesima.

1.5. Terminologia

1.5.1 A fini di chiarezza e per facilitare la comprensione del testo, vengono presentate le principali espressioni usate nella relazione.

- VIA - Valutazione d'impatto ambientale: il processo di valutazione continuo costituito da varie fasi singole come la selezione dei progetti, l'individuazione del contenuto della valutazione e la partecipazione del pubblico.

- Direttiva VIA: la direttiva nel suo complesso, ovvero la direttiva 85/337/CEE, modificata dalla direttiva 97/11/CE; se nel testo si fa riferimento alla direttiva 85/337/CEE o alla direttiva 97/11/CE, le osservazioni riguardano il singolo strumento citato.

- Informazioni ambientali, compresa la dichiarazione di impatto ambientale: la relazione o la documentazione presentate o acquisite dal committente e trasmesse all'autorità competente che le esamina, nelle quali sono contenute le informazioni ambientali di cui all'articolo 5 della direttiva VIA e che rappresentano il punto di partenza per la partecipazione del pubblico e per la consultazione delle autorità ambientali.

2. Motivazioni della modifica della direttiva VIA (85/337/CEE)

2.1 Riesami della direttiva 85/337/CEE sulla VIA

2.1.1 Dalle relazioni del 1993 e 1997 sull'attuazione della direttiva [7] sono emerse ampie divergenze nell'applicazione di alcune delle principali fasi prescritte dalla direttiva all'interno dei vari Stati membri. Gli studi avevano concluso che, al tempo, le disposizioni formali della direttiva erano "in gran parte applicate" nell'UE nel suo complesso, ma per alcuni settori non era ancora chiaro se tutti gli Stati membri stessero rispettando esattamente alcuni elementi chiave, come ad esempio la selezione (o screening). Nell'analisi del 1993 si profilava il pericolo che il margine di discrezionalità che la direttiva concedeva agli Stati membri nel fissare le soglie per la selezione dei progetti dell'allegato II potesse, in generale, andare a discapito delle disposizioni contenute nell'articolo 2, paragrafo 1. Fondamentalmente per questo motivo, la direttiva 97/11/CE ha introdotto un nuovo allegato III, che definisce i criteri di selezione da applicare per fissare le soglie e per l'esame caso per caso dei progetti dell'allegato II. L'analisi metteva inoltre in luce preoccupazioni riguardo al livello e alla qualità delle informazioni trasmesse alle autorità competenti nell'ambito del processo di valutazione d'impatto ambientale. E furono proprio queste preoccupazioni che hanno portato a prevedere nuovi obblighi minimi di informazione (cfr. articolo 3, paragrafo 2 della direttiva 97/11/CE) e le procedure facoltative sulle informazioni da fornire nella valutazione, di cui all'articolo 5, paragrafo 2.

[7] Commissione delle Comunità europee, Report from the Commission of the Implementation of Directive 85/337/EEC on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment and Annexes for Member States. COM(93) 28 def. - Vol. 12, 1993, Bruxelles, aprile, Commissione delle Comunità europee; Commissione delle Comunità europee, Report from the Commission of the Implementation of Directive 85/337/EEC on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment, 1997, Commissione delle Comunità europee.

2.1.2 L'analisi del 1997 ha messo in luce i molti sistemi diversi di VIA che coesistono nell'UE. In base al principio di sussidiarietà, gli Stati membri avevano recepito la direttiva nel diritto nazionale, spesso nell'ambito di sistemi esistenti che si erano creati sulla scia delle tradizioni e della cultura storico-giuridica dei singoli Stati. Nella relazione venivano inoltre illustrati alcuni aspetti legati al linguaggio usato nella direttiva, comprese le rimostranze degli Stati membri sulla chiarezza di alcuni termini impiegati e si è tentato di trovare definizioni o interpretazioni più chiare di alcuni dei termini più importanti, come "progetti".

2.1.3 Entrambe le relazioni hanno constatato l'enorme varietà di procedure di autorizzazione applicate per i diversi tipi di progetti nei vari Stati membri. In alcuni casi gli Stati membri ricorrono ad un un'unica procedura per tutti i progetti, mentre altri ne utilizzano due o più (e a volte molte di più), mentre in altri ancora esiste un sistema a due livelli, nell'ambito del quale alcuni aspetti del progetto sono autorizzati ai sensi di una normativa (ad esempio sulla pianificazione del territorio), mentre altri rientrano in una normativa diversa (ad esempio le autorizzazioni ambientali). Tutte queste differenze complicano enormemente la possibilità di comparare direttamente il funzionamento della direttiva tra i vari Stati membri e nell'Unione nel suo complesso. Sotto questo profilo, nel 2002 la situazione è invariata.

2.1.4 Dalla relazione del 1997 è risultato che tutti gli Stati membri avevano provveduto alla VIA dei progetti dell'allegato I, mentre la situazione sui progetti dell'allegato II era molto meno chiara. Gli approcci nei confronti di tali progetti erano diversi, sia a livello di interpretazione che di percezione dell'importanza per alcuni paesi. Gran parte degli Stati membri ricorreva a qualche forma di criterio o soglia di selezione per determinare l'opportunità di sottoporre un progetto dell'allegato II alla VIA: in alcuni casi tali criteri/soglie erano indicativi e dovevano utilizzarsi nell'esame caso per caso, mentre in altri si applicavano soglie vincolanti e se un progetto le superava doveva automaticamente essere soggetto a VIA. In altri casi ancora le soglie erano tali che, all'atto pratico, escludevano automaticamente dalla VIA alcuni tipi di progetti: in questi casi si sono avviate azioni legali che hanno portato ad una giurisprudenza sull'applicazione della direttiva VIA all'interno dell'Unione europea. La relazione del 1997 ha infine rilevato una notevole diversità nel livello delle soglie (superficie, capacità) fissate per gli stessi tipi di progetti nei vari Stati membri.

2.1.5 I principali risultati dell'analisi svolta nel 1997 si possono così riassumere:

- la VIA era un elemento costante dei sistemi di concessione delle autorizzazioni/licenze per i progetti, anche se permanevano ampie differenze rispetto alle procedure interessate (ad esempio diverse fasi procedurali o nessi con altre procedure del caso);

- esistevano diverse interpretazioni e procedure riguardo ai progetti dell'allegato II;

- il controllo di qualità della procedura VIA era scarso;

- gli Stati membri non avevano dato sufficiente importanza alle alternative ai progetti presentati;

- si erano registrati progressi riguardo alla partecipazione e alla consultazione del pubblico;

- gli Stati membri avevano denunciato l'ambiguità e la mancanza di definizioni dei principali termini utilizzati nella direttiva.

2.2. Contesto politico e legislativo

2.2.1 Lo sviluppo della VIA nell'Unione europea può essere visto come un'evoluzione forgiata dagli sviluppi in campo politico e legislativo. Le relazioni quinquennali rientrano in questa evoluzione e nel processo di identificazione dei punti forti, deboli, dei costi e dei benefici dell'applicazione delle procedure di valutazione dell'impatto ambientale. Tale processo ha messo in luce i settori da migliorare e/o le disposizioni generali della direttiva da chiarire o rafforzare. Le relazioni sono state l'unico elemento che ha influenzato lo sviluppo della direttiva VIA. Dalla sua adozione nel 1985 e dopo la scadenza del termine ultimo per il recepimento, fissato al 1988, in diversi casi è stata adita la Corte di giustizia europea, che ha fornito chiarimenti su alcuni elementi chiave e ha contribuito all'interpretazione e, dunque, all'attuazione della direttiva. Dal 1985 l'UE ha anche adottato alcune decisioni politiche fondamentali, che sono state integrate nella direttiva.

2.2.2 La direttiva VIA anticipa molti e importanti cambiamenti avvenuti all'interno dell'UE. Il primo è l'Atto unico europeo del 1986 che, con il trattato di Maastricht del 1992, ha consolidato i più importanti principi della politica ambientale europea, rendendoli un tema centrale delle politiche comunitarie in tutti i settori. È stato quindi adottato il Quinto programma d'azione per l'ambiente, che sottolineava la necessità di un approccio integrato alla protezione e alla gestione dell'ambiente. Sono state infine proposte alcune direttive importanti, che hanno avuto ripercussioni sulla VIA, ad esempio:

- la direttiva 79/409/CEE concernente la conservazione degli uccelli selvatici e la direttiva 92/43/CEE sulla conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche, che hanno istituito procedure specifiche di valutazione per i siti di Natura 2000;

- la direttiva 90/313/CEE concernente la libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente, che ha ripercussioni sulla partecipazione e consultazione del pubblico nell'ambito del processo di valutazione dell'impatto ambientale;

- la direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento, che ha introdotto un nuovo sistema di autorizzazione per molti tipi di progetti inseriti negli allegati alla direttiva VIA; la stessa direttiva 97/11/CE, con il nuovo articolo 2, paragrafo 2 bis, consente agli Stati membri di ricorrere ad un'unica procedura per soddisfare le disposizioni delle direttive 85/337/CEE e 96/61/CE.

2.2.3 La convenzione di Espoo sulla valutazione dell'impatto ambientale in un contesto transfrontaliero, firmata da 29 paesi e dall'UE nel 1991, ha ampliato e rafforzato le disposizioni in materia di consultazione riguardo agli impatti transfrontalieri rispetto alla direttiva 85/337/CEE. Ai sensi della convenzione, si è dovuto modificare gli articoli 7 e 9 della direttiva in questione con la direttiva 97/11/CE, per garantire una maggiore informazione agli Stati membri interessati in caso di impatto transfrontaliero rilevante. Nell'ambito della convenzione, per "impatto transfrontaliero" s'intende "ogni impatto, e non esclusivamente un impatto di natura mondiale, derivante, entro i limiti di una zona che dipende dalla giurisdizione di una Parte [della convenzione], da una attività prevista la cui origine fisica sia situata in tutto o in parte nella zona dipendente dalla giurisdizione di un'altra Parte". Questa definizione riguarda sia i progetti che gli impatti che si estendono oltre i confini nazionali e pertanto non limita il campo di applicazione della convenzione solamente all'esame dei progetti ubicati in prossimità di una frontiera. Inoltre, nella causa C-133/94, Commissione contro Belgio, la Corte di giustizia ha concluso che l'obbligo di consultazione previsto all'articolo 7 della direttiva 85/337/CEE non si limita ai progetti ubicati ai confini con altri paesi. La convenzione di Espoo indica un elenco di progetti cui essa è applicabile e tra questi figurano alcuni progetti che non rientravano negli allegati della direttiva 85/337/CEE:

- impianti di produzione e ritrattamento di combustibili nucleari;

- sistemi di estrazione delle acque freatiche (minimo 10 milioni di metri cubi l'anno);

- disboscamento su larga scala.

La direttiva 97/11/CE ha inserito due tipi di progetti nell'allegato I e uno (il disboscamento) nell'allegato II; otto progetti inseriti nella convenzione di Espoo sono stati inoltre spostati dall'allegato II all'allegato I, per allineare la direttiva alla convenzione.

2.2.4 Alla Commissione sono pervenute varie denunce riguardo alla direttiva VIA, alle quali ha dovuto rispondere. Le tabelle e le figure che seguono forniscono precisazioni su tali denunce e su altre procedure; le tabelle presentano dati statistici sul periodo 1997-2001 riguardo ai procedimenti di infrazione relativi all'applicazione del diritto comunitario in materia di valutazione d'impatto ambientale. Per una corretta interpretazione dei dati, nel riquadro 1 vengono definiti i principali termini utilizzati.

Riquadro 1

Lettera di costituzione in mora

La lettera di costituzione in mora è la prima fase di un procedimento d'infrazione. Quando la Commissione ritiene che uno Stato membro non abbia ottemperato agli obblighi previsti dal trattato che istituisce la Comunità europea, invia una lettera di costituzione in mora, dando allo Stato interessato la possibilità di presentare le proprie osservazioni.

Parere motivato

Il parere motivato viene emesso quando la Commissione ha la certezza di una violazione. L'articolo 226, paragrafo 1 del trattato che istituisce la Comunità europea recita: "La Commissione, quando reputi che uno Stato membro abbia mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virtù del presente trattato, emette un parere motivato al riguardo, dopo aver posto lo Stato in condizioni di presentare le sue osservazioni."

Corte di giustizia

Nella fase successiva viene adita la Corte di giustizia e il procedimento d'infrazione diventa allora un procedimento giudiziario. Ai sensi dell'articolo 226, comma 2 del trattato che istituisce la Comunità europea, qualora lo Stato in causa non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla Commissione, questa può adire la Corte di giustizia.

Cause su iniziativa propria

Le cosiddette cause "su iniziativa propria" vengono avviate direttamente dalla Commissione e prendono spunto principalmente dalle interrogazioni scritte e dalle petizioni del Parlamento europeo. I motivi per cui ve ne sono di più in uno Stato membro rispetto ad un altro sono gli stessi che per le denunce (cfr. sotto). Pertanto, il fatto che la Commissione abbia avviato molte "cause su iniziativa propria" nei confronti di alcuni Stati membri non significa che la situazione in tali Stati sia peggiore rispetto ad altri.

2.2.5 La Commissione verifica la corretta attuazione del diritto comunitario negli Stati membri intervenendo in fasi diverse. Prima di tutto verifica che gli Stati membri recepiscano le direttive nei rispettivi ordinamenti giuridici entro le scadenze fissate; in seguito verifica, da un lato, la conformità della normativa degli Stati membri alle direttive che tale normativa deve recepire e, dall'altro, la corretta applicazione della normativa in questione a livello pratico, nonché la correttezza delle pratiche amministrative in ciascuno Stato membro. Per valutare la corretta applicazione, la Commissione si basa sulle relazioni che gli Stati membri inviano riguardo all'applicazione delle direttive, su eventuali denunce che mettano in luce situazioni particolari di potenziale violazione del diritto comunitario e sui fatti presentati nelle interrogazioni scritte e nelle petizioni che il Parlamento europeo sottopone all'attenzione della Commissione. Per riassumere, gli interventi della Commissione a livello di verifica dell'applicazione della direttiva VIA si fondano principalmente sulle denunce, sulle petizioni e sulle interrogazioni scritte. Se da un lato queste fonti di informazione sono molto utili per mettere in luce i problemi esistenti all'interno degli Stati membri, è anche vero che non sempre sono in grado di fornire dati oggettivi che consentano di comparare i "risultati" dei singoli Stati membri. La Commissione può infatti rendersi conto solo delle problematiche oggetto delle denunce, petizioni o interrogazioni scritte e può accadere che problemi gravi non vengano mai alla luce. Il numero delle denunce varia da uno Stato membro all'altro in funzione di fattori quali la sensibilizzazione alle problematiche ambientali, il senso di partecipazione alle decisioni pubbliche e il grado di fiducia nelle istituzioni europee.

Tabella 1. 2001 Mancata conformità alle direttive 85/337/CEE e 97/11/CE per fase, 1997-2001

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 2. Applicazione erronea delle direttive 85/337/CEE e 97/11/CE per fase, 1997-2001

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 3. Valutazione d'impatto: nuovi casi su iniziativa propria avviati per anno

>SPAZIO PER TABELLA>

Figura 1. Casi totali avviati su iniziativa propria (1997-2001)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Tabella 4. Valutazione d'impatto: nuovi casi su denuncia avviati per anno

>SPAZIO PER TABELLA>

Figura 2. Numero complessivo di nuovi casi avviati su denuncia (1997-2001)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Figura 3. Valutazione d'impatto: casi aperti (situazione al 25.9.2002)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

2.2.6 Come si può ricavare da queste cifre, va detto che solo una piccola parte delle denunce e dei casi avviati "su iniziativa propria" della Commissione sfociano in procedimenti d'infrazione. Tra il 1997 e il 2001 la Commissione ha aperto 977 denunce (compresi i casi avviati su iniziativa propria) per mancata conformità ed erronea applicazione della direttiva VIA; nello stesso periodo, ha formulato solo 22 pareri motivati per mancata conformità e 36 per erronea applicazione. La situazione è dovuta a due motivi principali, che passiamo ad illustrare.

a) Le denunce possono non essere fondate (ma, secondo le regole di procedura interna, la Commissione è tenuta ad aprire un fascicolo anche quando l'infrazione è molto improbabile [8]). In molti casi è evidente che il pubblico interpreta male la direttiva e il ruolo della Commissione: a volte le persone presentano una denuncia prima ancora che venga avviata qualsiasi procedura amministrativa sostenendo che non si è proceduto alla VIA, quando invece non è possibile rilevare alcuna violazione in una fase troppo precoce, mentre la direttiva stabilisce che la VIA venga effettuata solo prima di dare l'autorizzazione. In altri casi si afferma che un progetto avrà un impatto ambientale rilevante, ma la Commissione non è a conoscenza del fatto che sia in corso una selezione o una procedura di valutazione d'impatto ambientale (e, dunque, che le autorità competenti stiano applicando la direttiva). La Commissione non può valutare l'impatto ambientale dei singoli progetti, ma può solo verificare se la direttiva è stata applicata e come. In altri casi ancora le informazioni fornite nella denuncia non sono abbastanza specifiche per poter verificare se sono attinenti nell'ambito della direttiva (ad esempio la natura del progetto o le fasi della procedura) e i denuncianti non sono in grado di dare maggiori precisazioni. Molti denuncianti sono convinti che una valutazione negativa possa impedire la concessione delle autorizzazioni o che la mancanza della VIA su un progetto dell'allegato II sia, di per sé, una violazione della direttiva. Infine, a volte alcuni casi mettono semplicemente in luce problemi di applicazione del diritto interno, in particolare riguardo a procedure nazionali o regionali.

[8] In molti casi le denunce non vanno oltre l'esame del caso da parte della Commissione e gli Stati membri non vengono nemmeno informati della denuncia.

b) La seconda ragione è che a volte, quando c'è una vera violazione della direttiva messa in luce da una denuncia, da un'interrogazione scritta o da una petizione, gli Stati membri applicano la direttiva o vi si conformano non appena i servizi della Commissione inviano una semplice lettera in cui chiedono informazioni o la Commissione formula un parere motivato. Le violazioni vengono pertanto spesso risolte prima che la Commissione debba emettere un parere motivato.

2.2.7 La disposizione che è più spesso oggetto di un procedimento d'infrazione per la direttiva VIA è l'articolo 4, paragrafo 2, in particolare riguardo 1) alla "selezione" in sé, 2) all'applicazione delle soglie e 3) all'elenco dei progetti dell'allegato II. A norma della direttiva (nella versione originaria e modificata) la valutazione delle caratteristiche dei progetti dell'allegato II (per determinare caso per caso se il progetto deve essere sottoposto alla VIA) spesso non si svolge correttamente (in tal caso, si tratta di un'applicazione erronea). È anche vero che, in alcuni casi, le soglie sono talmente elevate che chi deve decidere spesso non ritiene necessaria una VIA per i progetti di dimensioni più ridotte che invece potrebbero richiederla, magari perché riguardano aree sensibili (anche in questo caso si tratta di erronea applicazione della direttiva). Infine alcuni Stati membri non risultano conformi alla direttiva perché la normativa nazionale sulla VIA non comprende tutti i progetti dell'allegato II (caso di mancata conformità) (si veda ad esempio la causa C-474/99, Commissione contro Spagna).

2.2.8 I procedimenti d'infrazione per mancata conformità ed erronea applicazione riguardano anche l'articolo 6 (partecipazione del pubblico), nel senso che spesso il periodo di consultazione concesso è troppo breve, e l'articolo 8 della direttiva 85/337/CEE (informazioni raccolte ai sensi degli articoli 5, 6 e 7 e di cui tener conto nella procedura di autorizzazione). Tutti questi procedimenti riguardano anche l'articolo 3, paragrafo 2 della direttiva 97/11/CE (disposizione transitoria).

2.2.9 Il funzionamento della direttiva VIA è stato oggetto di grande attenzione anche da parte della Corte di giustizia europea. Molte delle cause sulla VIA esaminate dalla Corte riguardavano l'attuazione della direttiva 85/337/CEE da parte degli Stati membri, mentre altre attenevano al funzionamento della direttiva VIA in casi di specie. Non è compito della presente relazione trattare in esteso tutte le cause in materia di VIA sulle quali la Corte di giustizia si è pronunciata, ma nell'ambito della direttiva 97/11/CE è utile citare alcune conclusioni e sentenze fondamentali della Corte, che hanno contribuito a determinare le modifiche apportate alla direttiva originaria. Le principali cause alla base di molte modifiche apportate dalla direttiva 97/11/CE sono le seguenti:

- causa C-431/92, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica federale di Germania (di seguito C-431/92, causa Grosskrotzenburg);

- causa C-133/94, Commissione delle Comunità europee contro Regno del Belgio (di seguito C-133/94 Commissione contro Belgio);

- causa C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e.a. contro Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (di seguito C-72/95, causa delle dighe olandesi);

- causa C-392/96, Commissione delle Comunità europee contro Irlanda (di seguito C-392/96 Commissione contro Irlanda) (anche se questa sentenza della Corte è successiva all'adozione della direttiva 97/11/CE, la Commissione ha tenuto conto delle problematiche sollevate dal caso al momento di formulare le modifiche).

2.2.10 La Corte di giustizia europea ha costantemente sancito che l'ambito di applicazione e le finalità della direttiva dovessero essere interpretati in senso molto ampio (cfr. ad esempio la causa C-72/95, causa delle dighe olandesi) e che i singoli Stati membri e le autorità competenti non dovessero ridurne lo scopo al momento dell'applicazione pratica. Anche se la direttiva VIA concede in buona parte la discrezionalità nell'applicazione delle procedure alla luce del principio di sussidiarietà, la Corte ha limitato tale margine di discrezionalità concesso agli Stati membri in vari modi. La causa delle dighe olandesi ha messo in evidenza come i poteri discrezionali concessi dalla direttiva non devono essere utilizzati a discapito delle disposizioni generali stabilite dall'articolo 2, paragrafo 1 della direttiva stessa, secondo il quale tutti i progetti dell'allegato II per i quali si prevede un notevole impatto ambientale devono essere sottoposti a VIA. In pratica ciò significa che tutti i progetti dell'allegato II devono essere soggetti a una procedura di selezione o screening (con il ricorso all'applicazione di soglie e/o all'esame caso per caso). Nella causa C-133/94 Commissione contro Belgio, la Corte di giustizia ha stabilito che gli Stati membri potevano scegliere l'esame caso per caso o la definizione di soglie per selezionare i progetti dell'allegato II. Le sentenze emesse per le cause C-133/94 Commissione contro Belgio, C-72/95 sulle dighe olandesi e C-431/92, causa Grosskrotzenburg, hanno inoltre chiarito che, anche se gli Stati membri erano liberi di definire soglie per selezionare i progetti dell'allegato II, tali soglie non potevano essere tali da escludere dalla valutazione intere categorie di progetti. Inoltre, nella causa C-392/96 Commissione contro Irlanda la Corte ha ritenuto che i criteri o le soglie di selezione non potevano limitarsi a prendere in considerazione la dimensione dei progetti, ma che si doveva tener conto anche della natura e dell'ubicazione degli stessi. Nella stessa causa la Corte ha inoltre decretato che le soglie o i criteri applicabili ai progetti dell'allegato II non possono essere talmente elevati da indurre a contravvenire all'obiettivo della direttiva suddividendo i progetti in unità più piccole e che occorre valutare anche l'impatto cumulativo di un simile approccio. A seguito delle problematiche sollevate in materia di selezione dei progetti dell'allegato II da tali cause e dei risultati emersi nel corso del riesame del 1993 sul funzionamento della direttiva VIA, nella direttiva 97/11/CE sono stati inseriti l'articolo 4, paragrafo 3 e l'allegato III. Il nuovo allegato contiene i criteri sui quali devono basarsi le soglie e altri criteri di selezione. Nelle cause C-431/92 (Grosskrotzenburg), e C-72/95 (dighe olandesi) la Corte di giustizia ha anche affrontato i temi delle modifiche o delle estensioni dei progetti, stabilendo che le eventuali aggiunte o estensioni ai progetti esistenti devono essere sottoposte a VIA se le loro dimensioni, scala o altri fattori rispondono ai requisiti VIA fissati per un nuovo progetto di quel tipo. Alcuni elementi di queste sentenze si ritrovano nella direttiva VIA modificata dalla 97/11/CE, basti pensare al punto n. 13 inserito all'allegato II che riguarda le modifiche o estensioni di progetti di cui all'allegato I o all'allegato II.

2.3 Recepimento della direttiva 97/11/CE

Principali elementi della direttiva 97/11/CE

2.3.1 Per affrontare le problematiche descritte al precedente paragrafo 2.2, la Commissione europea ha proposto una direttiva di modifica (97/11/CE) intesa a rafforzare la direttiva in sintonia con gli ampi sviluppi della politica ambientale della Comunità europea e con i risultati dei riesami quinquennali e a consolidare le modifiche e i chiarimenti contenuti nella convenzione di Espoo e nelle sentenze della Corte di giustizia. La tabella 5 illustra le fonti delle modifiche apportate dalla direttiva 97/11/CE, che è stata adottata nel 1997 e che avrebbe dovuto essere recepita nel diritto nazionale degli Stati membri entro il 14 marzo 1999.

Tabella 5

>SPAZIO PER TABELLA>

2.3.2 Principali modifiche introdotte dalla direttiva 97/11/CE

- Modifiche all'articolo 2

- Gli Stati membri devono garantire che tutti i progetti sottoposti a VIA siano anche soggetti a un'autorizzazione.

- Modifiche agli allegati

- È stato aumentato il numero dei progetti dell'allegato I, con 14 nuovi tipi di progetto e l'ampliamento di altri 4.

- Il numero dei progetti dell'allegato II è aumentato di 8 unità e altri otto progetti sono stati ampliati, mentre uno è stato soppresso (fabbricazione di pannelli di fibre, pannelli di particelle).

- All'allegato II sono state aggiunte le modifiche ed estensioni ai progetti degli allegati I e II.

- Selezione

- Gli Stati membri possono specificare i criteri e le soglie per i progetti dell'allegato II, esaminare i progetti caso per caso o ricorrere ad una combinazione dei due sistemi.

- C'è un nuovo allegato III, dedicato ai criteri di selezione di cui gli Stati membri devono tener conto nell'elaborazione della normativa nazionale e che le autorità competenti devono applicare quando devono selezionare i progetti dell'allegato II e definire le soglie e i criteri di selezione. L'allegato III riguarda elementi quali le caratteristiche e l'ubicazione dei progetti e le caratteristiche dei potenziali impatti quali il cumulo con altri progetti e il rischio.

- Le autorità competenti devono rendere pubblici i motivi che hanno determinato la richiesta di una VIA in ciascun caso specifico.

- Definizione del contenuto della VIA

- Su richiesta del committente, le autorità competenti devono dare il proprio parere sul contenuto delle informazioni ambientali che il committente del progetto deve presentare.

- Gli Stati membri possono chiedere che le autorità competenti forniscano assistenza sul contenuto di tali informazioni anche se il committente non lo ha chiesto.

- Relazione ambientale

- La disposizione sulla descrizione sommaria delle principali alternative prese in esame dal committente è stata aggiunta come un elemento degli obblighi minimi di informazione che il committente deve presentare in ogni caso.

- Alternative

- Il committente deve allegare una descrizione sommaria delle principali alternative prese in esame, con l'indicazione delle principali ragioni della scelta, sotto il profilo dell'impatto ambientale: anche questo rientra tra gli elementi minimi delle informazioni da presentare (cfr. sopra).

- Consultazione e partecipazione del pubblico

- Oltre agli obblighi di consultazione previsti all'interno di ogni Stato membro, è necessario procedere a consultazioni del pubblico e delle autorità ambientali di altri Stati membri che potrebbero subire le ripercussioni di un progetto.

- Le decisioni devono tener conto dell'esito di tali consultazioni.

- Le motivazioni delle decisioni devono essere sempre rese pubbliche.

- Occorre infine rendere pubbliche anche le principali misure di mitigazione degli impatti adottate.

Disposizioni di recepimento degli Stati membri

2.3.3 In base alle risposte fornite al questionario della Commissione per la presente relazione, alle domande di chiarimento proposte successivamente e ad altre attività di ricerca, si può affermare che gran parte degli Stati membri ha provveduto al recepimento della direttiva di modifica (cfr. tabella 6). Va anche aggiunto, però, che il recepimento della direttiva nell'ordinamento giuridico di uno Stato membro non significa che tale recepimento sia conforme alla direttiva: la struttura federale/regionale di alcuni Stati membri e il fatto che il questionario sia stato distribuito in massima parte a livello nazionale non permette in alcun modo di stabilire con certezza se la direttiva 97/11/CE sia stata recepita completamente a livello sub-nazionale. Da altri studi svolti sul recepimento della direttiva VIA negli Stati membri a organizzazione federale è emersa la complessità delle diverse disposizioni e procedimenti amministrativi che, dal punto di vista pratico, incide sul funzionamento della direttiva a livello locale [9]. In alcuni casi gli Stati membri hanno riferito che le disposizioni originarie incorporavano già molte delle modifiche introdotte dalla direttiva 97/11/CE, mentre alcuni Stati membri hanno evidenziato che, poiché le loro disposizioni di attuazione originarie erano in via di modifica perché incomplete o perché dovevano conformarsi alla giurisprudenza della Corte di giustizia europea, potevano inserire le disposizioni della direttiva in questione anche se questa era ancora in fase di proposta.

[9] Cfr. Prelle, R.,"Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis", Journal of Environmental Law, Vol. 3, n. 2, 2001, pagg. 185-198.

Tabella 6

Situazione del recepimento della direttiva 97/11/CE negli Stati membri al 1° novembre 2002

Stato membro // Situazione del recepimento

Austria // Permangono carenze a livello di recepimento dell'allegato II (punto 1a) in tre Länder (Burgenland, Carinzia e Salisburgo)

Belgio // Il recepimento è incompleto per la Vallonia e le Fiandre

Danimarca // La direttiva 97/11/CE è stata recepita

Finlandia // La direttiva 97/11/CE è stata recepita

Francia // Permangono carenze a livello di recepimento delle disposizioni riguardanti la procedura dell'articolo 1, paragrafo 7 della direttiva 97/11/CE con riferimento ad alcuni progetti. Causa C-348/01 Commissione contro Francia

Germania // La direttiva 97/11/CE è stata recepita

Grecia // La direttiva 97/11/CE è stata recepita

Irlanda // La direttiva 97/11/CE è stata recepita

Italia // La direttiva 97/11/CE è stata recepita

Lussemburgo // Mancato recepimento. La sentenza della Corte di giustizia del 19.2.2002 (causa C2000/366) ha stabilito che il Lussemburgo non aveva recepito la direttiva 97/11/CE; il Lussemburgo sta preparando le proposte di normative per recepire la direttiva

Paesi Bassi // La direttiva 97/11/CE è stata recepita

Portogallo // La direttiva 97/11/CE è stata recepita

Spagna // La direttiva 97/11/CE è stata recepita

Svezia // La direttiva 97/11/CE è stata recepita

Regno Unito // La direttiva 97/11/CE è stata recepita

2.3.4 Molti Stati membri non hanno rispettato, in tutto o in parte, le date fissate per il recepimento. La Germania, ad esempio, ha trasposto la direttiva 97/11/CE nel diritto nazionale solo nel luglio 2001; in altri casi il recepimento è stato alquanto sporadico, e alcune parti del testo comunitario sono state recepite e altre no. Nel caso degli Stati federali si è già detto che la posizione è più confusa. Solo il Belgio ha presentato risposte separate per ciascuna regione e anche in questo caso il recepimento è alquanto disomogeneo: le Fiandre, ad esempio, hanno trasposto molte delle modifiche apportate dalla direttiva 97/11/CE nelle disposizioni originarie, ma devono ancora ultimare la normativa nuova di attuazione per completare il recepimento. Anche la Grecia ha incorporato molti degli obblighi previsti dalla direttiva nel diritto nazionale, ma deve ancora conformarsi completamente a tutte le disposizioni. Il Lussemburgo deve ancora recepire la direttiva e al momento dello svolgimento di questo studio la Commissione stava svolgendo un'indagine. La Commissione aveva in corso procedimenti riguardo a molti altri Stati membri che non avevano provveduto a conformarsi completamente alla direttiva 97/11/CE.

2.3.5 Dai risultati sembra emergere una divisione abbastanza equa tra gli Stati membri che hanno adottato tutte le nuove disposizioni necessarie per attuare la direttiva 97/11/CE e quelli che hanno semplicemente modificato le disposizioni esistenti. Molti Stati membri hanno anche colto l'occasione del recepimento per apportare altri cambiamenti al proprio sistema di valutazione d'impatto ambientale. Come già avveniva con la direttiva VIA originaria, in alcuni paesi la VIA fa parte di un'unica normativa, mentre in altri si applicano normative diverse per i vari tipi di progetti. In alcuni Stati membri, ancora, occorreva una normativa VIA distinta per ricalcare le diverse procedure di autorizzazione in uso per i diversi tipi di progetti (ad esempio, autorizzazioni per la pianificazione territoriale e licenze ambientali). La modifica all'articolo 2, paragrafo 1 apportata dalla direttiva 97/11/CE - secondo la quale tutti i progetti di cui all'articolo 4 dovevano essere sottoposti ad autorizzazione - ha fatto rientrare progetti che prima non erano soggetti ad alcuna procedura di autorizzazione; tutto questo ha richiesto nuove procedure che in alcuni paesi dovevano essere formulate per poter applicare la VIA. Per citare un esempio, nel Regno Unito le disposizioni in materia di VIA per "progetti volti a destinare terre incolte o estensioni seminaturali alla coltivazione agricola intensiva" sono entrate in vigore solo nel gennaio del 2002.

Sintesi della direttiva 97/11/CE

Oltre alle modifiche introdotte a seguito della prima relazione che valutava l'efficacia della direttiva 85/337/CEE, le modifiche apportate dalla direttiva 97/11/CE rispecchiano anche gli importanti chiarimenti e il consolidamento proposti dalla Corte di giustizia europea per alcuni elementi della direttiva VIA. La nuova direttiva ha inoltre ampliato la base procedurale grazie all'allegato III, che definisce i criteri di selezione per i progetti dell'allegato II da utilizzare come punto di partenza per la definizione delle soglie e l'adozione di decisioni.

L'analisi del recepimento della direttiva 97/11/CE ha messo in luce che le nuove disposizioni introdotte dalla direttiva devono ancora essere attuate interamente in tutti gli Stati membri. La lentezza registrata in alcuni Stati membri al proposito non è un indice dell'importanza generale che gli Stati membri e la Commissione europea attribuiscono alla VIA come strumento di attuazione di politiche ambientali più ampie.

3. Disposizioni in vigore per le fasi principali

3.1 Introduzione

3.1.1 In questa parte della relazione si passa ad esaminare il funzionamento della direttiva modificata negli Stati membri, ed in particolare le modifiche apportate dalla direttiva 97/11/CE. Gli Stati membri hanno integrato molti dei nuovi obblighi imposti dalla direttiva 97/11/CE, sia all'origine che nelle successive modifiche ai propri sistemi VIA. Per questo motivo in questa sede non è stato sempre possibile distinguere il funzionamento di un sistema originario dai cambiamenti avvenuti a seguito dell'adozione della direttiva di modifica. In queste pagine vengono esaminate le fasi principali del processo di valutazione d'impatto ambientale, mentre il capitolo 4 tratterà alcuni settori specifici determinanti per il funzionamento della direttiva nel suo complesso. I capitoli 3 e 4 sono il frutto dell'analisi del questionario inviato agli esperti VIA degli uffici ministeriali dei vari Stati membri; in alcuni casi l'analisi è stata rafforzata da un ulteriore contatto con gli esperti VIA, che hanno fornito chiarimenti sulle risposte date o le hanno ampliate. Nonostante queste precauzioni, la qualità e la precisione delle risposte varia notevolmente: si passa così dalle risposte esaurienti che citano tutti i riferimenti alla legislazione, alle norme e alle cause a risposte molto più schematiche date per mancanza di tempo. L'analisi non può pertanto essere precisa come avremmo desiderato e non è stato possibile presentare un raffronto diretto dei dati tra gli Stati membri per tutti gli elementi esaminati.

3.2 Selezione

Introduzione

3.2.1 Il documento orientativo della Commissione europea [10] definisce la selezione (screening) "quella parte del processo VIA che determina la necessità di una VIA per un determinato progetto" (http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ eia-guidelines/g-screening-full-text.pdf). Come la maggior parte dei sistemi di valutazione d'impatto ambientale esistenti al mondo, anche la direttiva VIA stabilisce che si proceda alla valutazione d'impatto ambientale "per i progetti per i quali si prevede un notevole impatto ambientale" (articolo 2). La direttiva indica due elenchi di progetti nell'ambito dell'articolo 2, a cui si fa riferimento, rispettivamente, come progetti dell'allegato I e dell'allegato II. Secondo l'articolo 4, paragrafo 1 tutti i progetti elencati nell'allegato I sono obbligatoriamente sottoposti a valutazione; a seguito delle modifiche della direttiva 97/11/CE e delle sentenze della Corte di giustizia, tutti i progetti dell'allegato II devono essere sottoposti a selezione. Ciò significa che, per tali progetti, gli Stati membri devono prima determinare se "si prevede" che essi abbiano un notevole impatto ambientale; in caso affermativo, si applicano tutte le procedure VIA; la decisione riguardo alla selezione (screening) presuppone un esame del progetto e dell'ambiente sul quale inciderà per verificare la possibilità che esso abbia "un notevole impatto ambientale". Per agevolare la decisione, la direttiva concede agli Stati membri un certo margine di discrezionalità per determinare la base sulla quale individuare il notevole impatto ambientale. Tuttavia, nel caso Grosskrotzenburg e nelle cause Commissione contro Belgio e dighe olandesi, la Corte di giustizia ha stabilito che la discrezionalità concessa agli Stati membri era notevolmente limitata e ha fornito chiarimenti sul loro margine d'azione. Con la direttiva 97/11/CE è stato introdotto un nuovo articolo 4, paragrafo 2, in base al quale gli Stati membri devono selezionare i progetti mediante:

[10] Commissione delle Comunità europee, Environmental Impact Assessment Guidance on Screening, Bruxelles, 2001, Commissione delle Comunità europee.

a) un esame del progetto caso per caso,

b) soglie o criteri fissati dagli Stati membri, oppure

c) una combinazione delle due procedure descritte alle lettere a) e b).

3.2.2 Dopo le cause Grosskrotzenburg, Commissione contro Belgio e dighe olandesi, gli Stati membri non hanno più potuto ricorrere alle soglie per escludere intere categorie di progetti, ma solo progetti di dimensioni ridotte o di importanza secondaria. Nella causa C-392/96, Commissione contro Irlanda, la Corte di giustizia ha sancito che le soglie non potevano basarsi solo sulla dimensione o su altre caratteristiche fisiche del progetto, ma anche sull'ubicazione e altri fattori ambientali. La direttiva 97/11/CE ha integrato questo principio con l'articolo 4, paragrafo 3, che recita "Nell'esaminare caso per caso o nel fissare soglie o criteri ai fini del paragrafo 2 si tiene conto dei relativi criteri di selezione riportati nell'allegato III." Tali criteri si basano su:

- caratteristiche dei progetti: ad esempio, dimensione, utilizzo delle risorse naturali ecc.;

- localizzazione dei progetti: ad esempio se si trovano in aree sensibili o in prossimità di esse, come le zone umide, siti di flora e fauna selvatiche protette e zone densamente popolate;

- caratteristiche dell'impatto potenziale: ad esempio portata e ordine di grandezza dell'impatto, natura transfrontaliera dell'impatto ecc.

3.2.3 Con l'adozione della direttiva 97/11/CE e l'applicazione delle sentenze nelle cause già citate, gli Stati membri hanno elaborato diversi tipi di soglie di selezione per i progetti dell'allegato II:

- soglie o criteri di inclusione o vincolanti - i progetti di una certa dimensione, situati in un'area particolare o che hanno altre caratteristiche determinate devono essere obbligatoriamente sottoposti a VIA;

- soglie o criteri indicativi o orientativi - le soglie vengono fornite a titolo puramente orientativo: in questo caso si ritiene che i progetti che superano una certa dimensione o altri livelli soglia/criteri vadano verosimilmente sottoposti a VIA, mentre i progetti che non superano tali soglie tendenzialmente non richiedono una VIA, ma devono comunque essere esaminati caso per caso per verificare la possibilità che abbiano un notevole impatto ambientale;

- soglie o criteri di esclusione - i progetti al di sotto di una determinata dimensione, o aventi un'ubicazione particolare o altre caratteristiche non devono essere sottoposti a VIA.

Tutti questi criteri e soglie devono basarsi sui criteri di selezione dell'allegato III. Per i paesi che non adottano integralmente una valutazione caso per caso per i progetti dell'allegato II, il ricorso simultaneo alle soglie e all'esame caso per caso può essere definito come l'approccio del "semaforo" (cfr. figura 4); se non esistono soglie di esclusione, si è in presenza di un approccio del "semaforo" modificato (cfr. figura 5).

Figura 4: L'approccio del "semaforo"

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Figura 5: L'approccio del "semaforo" modificato

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Modifiche apportate agli allegati I e II dalla direttiva 97/11/CE

3.2.4 La direttiva 97/11/CE ha modificato i due elenchi di progetti dell'allegato I e dell'allegato II: è aumentato il numero di progetti dell'allegato I, con l'aggiunta di 14 nuovi tipi e l'ampliamento di altri 4; alcuni progetti che prima figuravano all'allegato II sono stati spostati nell'allegato I se superavano una certa soglia: per esempio, gli impianti per l'allevamento intensivo di pollame o di suini rientravano tutti nell'allegato II, mentre ora, con la direttiva 97/11/CE, i progetti con più di 85 000 posti per broiler, 60 000 posti per galline, 3 000 posti per suini da produzione (di oltre 30 kg) o 900 posti per scrofe rientrano nell'allegato I, che impone la VIA. All'allegato II sono stati aggiunti 8 progetti e altri 8 sono stati ampliati. L'indagine della Commissione intendeva sondare l'opinione degli Stati membri riguardo al funzionamento e all'efficacia della ripartizione dei progetti tra i due allegati e verificare se le soglie e i criteri dell'allegato I fossero fissati correttamente e facessero scattare l'obbligo di procedere alla VIA nei casi opportuni.

3.2.5 Alcuni Stati membri contestano lo spostamento di alcuni progetti - come l'allevamento intensivo di suini - nell'allegato I in funzione delle dimensioni e dell'impatto probabile. Si esprimo timori sulla vaghezza di alcune descrizioni: per citare un esempio le cave e attività minerarie a cielo aperto (allegato I, punto 19) potrebbero includere anche sistemi di bonifica del territorio e in tal caso si ritiene che la procedura dell'esame caso per caso sia più opportuna per stabilire la necessità di una VIA. Alcuni Stati hanno inoltre sostenuto l'opportunità di una maggiore flessibilità nel gestire il funzionamento dell'allegato I, per poter adeguare le soglie in funzione della situazione nazionale e delle condizioni socioeconomiche dei singoli paesi. Alcuni Stati membri, infine (Austria, Belgio-Bruxelles, Francia, Grecia, Irlanda, Pesi Bassi e Portogallo), hanno fissato le soglie a valori più bassi di quelli dell'allegato I: per alcuni Stati membri le soglie della direttiva sono troppo elevate per i paesi di piccole dimensioni.

3.2.6 Gli Stati membri erano abbastanza concordi sull'utilità delle soglie applicate nell'ambito dell'allegato I, ma alcuni hanno espresso dubbi sulle motivazioni delle soglie e c'era una certa preoccupazione per il fatto che non tutte fossero chiare: nel caso del punto 16 dell'allegato I (Gasdotti, oleodotti o condutture per prodotti chimici) non è chiaro se la soglia degli 800 mm si applichi al diametro interno o esterno. Alcuni Stati membri propongono di applicare soglie più adeguate per alcuni progetti, fra i quali:

- la produzione di azoto organico per gli impianti di allevamento intensivo (allegato I, punto 17);

- la dimensione del progetto piuttosto che la stazza delle imbarcazioni per i porti commerciali (allegato I, punto 8 b);

- le risorse alimentate o la produzione per progetti come le acciaierie integrate di prima fusione della ghisa e dell'acciaio e gli impianti chimici integrati (allegato I, punti 4 e 6).

3.2.7 Agli Stati membri è stato chiesto se ritenessero motivato spostare alcuni progetti dall'allegato II all'allegato I. Alcuni avevano già provveduto a farlo inserendo alcuni progetti nelle rispettive versioni dell'allegato I o imponendo soglie vincolanti per alcuni progetti dell'allegato II; la maggior parte delle risposte metteva però in luce una certa opposizione a tale spostamento (da parte di Austria, Danimarca, Grecia, Paesi Bassi, Spagna, Svezia e Regno Unito). C'era una certa unanimità nel ritenere che i tempi fossero prematuri per stabilire se gli elenchi degli allegati I e II dovessero essere ancora modificati e se si dovesse studiare più a fondo il nesso tra gli allegati e le modalità pratiche di funzionamento del sistema nell'intera UE. È stata anche suggerita la necessità di disporre di dati più affidabili sulle diversità [tra gli Stati membri] e di verificare se tali divergenze dipendessero da elementi geografici, socioeconomici o di altro tipo. Alcuni Stati membri (Belgio-regioni fiamminga e vallone e Italia) ritengono però che siano possibili adeguamenti e tra le proposte figura la fusione dei due allegati con l'introduzione di soglie obbligatorie per la VIA per ciascuna categoria di progetti. L'Austria, la Francia e la Germania utilizzano già questo sistema e nella legislazione nazionale in materia non fanno differenza tra progetti dell'allegato I e dell'allegato II.

3.2.8 Oltre metà delle risposte indicava che la normativa nazionale di applicazione prevede la VIA per altre categorie di progetti rispetto a quelle indicate negli allegati I e II (quella più citata sono i campi da golf). Vengono inoltre proposte aggiunte agli allegati, alcune delle quali sono illustrate di seguito (in alcuni casi gli Stati membri che le hanno suggerite vi hanno già provveduto nell'ordinamento nazionale):

- impianti che utilizzano sostanze ad alto rischio biologico;

- impianti che utilizzano organismi geneticamente modificati come i laboratori, gli impianti di prova e le aree sperimentali;

- i poligoni di tiro;

- i piloni per i telefoni mobili;

- la produzione di pannelli di fibra;

- gli acceleratori di particelle (50 MeV e superiori);

- gli allevamenti intensivi di bovini adulti e vitelli;

- i campi di addestramento militare;

- la produzione di calce.

Dalle risposte non risulta tuttavia chiaro se i cambiamenti proposti si riferiscano all'allegato I o II, anche se si può ritenere che la maggior parte di essi riguardi l'allegato II.

3.2.9 La proposta di inserire l'allevamento intensivo di bovini adulti e vitelli potrebbe essere esaminata più approfonditamente, perché ci sono elementi per affermare che questo tipo di allevamento di bestiame produce, in alcuni paesi, elevati livelli di inquinamento da ammoniaca e potrebbe essere necessario intervenire per soddisfare gli obblighi del protocollo UNECE per ridurre l'acidificazione, l'eutrofizzazione e l'ozono troposferico (il protocollo sui multicomponenti). La proposta di aggiungere la costruzione, la modifica o l'estensione dei campi di addestramento militare (per uno sviluppo effettivo di 100 ha o più) è interessante perché riguarda il settore della difesa/sicurezza, che è spesso esentato dalla VIA. La proposta è giustificata principalmente dal fatto che queste zone di addestramento si trovano spesso in prossimità di aree naturali protette. Le proposte citate non devono essere interpretate come una richiesta generale di ampliare il campo di applicazione degli allegati I e II. Vari interpellati hanno risposto al questionario dicendo che non c'era motivo di aggiungere altri tipi di progetti agli allegati in questa fase, perché ritenevano prematuro apportare altri cambiamenti a modifiche di per sé già recenti. Alcuni Stati membri hanno già ampliato l'elenco dei progetti dell'allegato II, includendo alcuni dei tipi citati sopra, e riconoscono che la direttiva VIA e le procedure nazionali garantiscono la flessibilità necessaria per aggiungere nuovi progetti all'allegato II, se necessario. Il fatto che altri Stati non abbiano provveduto a tali ampliamenti e, ciononostante, propongano di inserire alcuni progetti negli allegati può significare che occorre chiarire il concetto di discrezionalità concessa agli Stati membri in merito all'estensione del campo di applicazione dell'allegato II.

Sintesi dei risultati principali: Modifiche apportate agli allegati I e II dalla direttiva 97/11/CE

In apparenza non c'è grande preoccupazione riguardo all'attuale suddivisione tra progetti dell'allegato I e dell'allegato II e alla flessibilità che la direttiva garantisce agli Stati membri, che possono aumentare il numero di progetti inseriti nell'allegato I. Gli Stati membri mostrano un discreto sostegno all'utilizzo delle soglie nell'ambito dell'allegato I.

Intervento: Cfr. raccomandazione 5.4.2. i)

Selezione dei progetti dell'allegato II a seguito dell'adozione della direttiva 97/11/CE

3.2.10 Gran parte degli Stati membri ricorre ad entrambe le procedure - esame caso per caso e applicazione di soglie - (cfr. tabella 7).

Tabella 7 Allegato II: meccanismi di selezione nei vari Stati membri

Austria // La selezione si basa sulle soglie e sull'esame caso per caso. Il raggiungimento di alcune soglie fa scattare obbligatoriamente la VIA; le soglie indicative vengono applicate unitamente all'esame caso per caso, mentre nelle aree sensibili i valori delle soglie applicate sono in genere dimezzati. Vengono anche utilizzate soglie di esclusione; i nuovi progetti o le modifiche di progetti esistenti che raggiungono un valore inferiore al 25% della soglia applicabile non richiedono una VIA.

//

Belgio // (Bruxelles)

Si applicano soglie che fanno scattare la VIA obbligatoria per alcuni tipi di progetti (soglie di categoria A), mentre si applicano soglie indicative (di categoria B) unitamente all'esame caso per caso. Le soglie indicative (categoria B) fungono anche da soglie di esclusione per gli impianti di dimensioni ridotte.

(Fiandre)

In teoria, nella normativa prevista viene proposto un elenco di tipi di progetti/attività (comprese alcune soglie) per i quali la VIA sarà obbligatoria; un secondo elenco stabilirà le attività che richiederanno l'esame caso per caso.

(Vallonia)

Si applica un sistema di soglie fisse obbligatorie, al di sotto delle quali non è richiesta la VIA.

//

Danimarca // I progetti dell'allegato II vengono principalmente selezionati caso per caso, secondo i criteri dell'allegato III. Esiste un numero circoscritto di soglie obbligatorie e/o di criteri legati all'ubicazione, al di sotto dei quali si procede ad un esame caso per caso. Non sono invece applicate soglie di esclusione.

//

Finlandia // Ad alcuni progetti dell'allegato II si applicano soglie obbligatorie; per gli altri progetti dell'allegato II la selezione si basa principalmente sull'esame caso per caso ai sensi dell'allegato II; non si applicano soglie indicative o di esclusione.

//

Francia // Si applicano soglie e criteri di esclusione (di natura tecnica, economica e legati al tipo di proposta). In teoria, tutti i progetti che non sono esclusi in base a tali criteri/soglie sono soggetti a VIA. In alcuni casi si procede ad una VIA semplificata, se non si ritiene necessaria una VIA integrale.

//

Germania // È in uso un sistema di soglie obbligatorie; al di sotto di esse, vengono fissate soglie aggiuntive per distinguere tra una selezione generale e una selezione in base al sito. Nel caso della cosiddetta "selezione generale", devono essere presi in esame integralmente i criteri basati sull'allegato III; per la "selezione in base al sito" del progetto, le soglie sono inferiori e si ispirano a criteri riguardanti unicamente il sito proposto per il progetto.

//

Grecia // Per i progetti dell'allegato II si utilizza un elenco che definisce le soglie e i criteri oltre i quali è sempre necessaria la VIA. Per i progetti che non superano tali limiti si applica una procedura "VIA semplificata".

//

Irlanda // Per ciascuna categoria di progetti dell'allegato II sono state definite soglie obbligatorie. È previsto lo svolgimento di una VIA anche se il progetto rientra entro tali soglie ma l'autorità competente ritiene che esso possa avere un notevole impatto ambientale (facendo riferimento ai criteri dell'allegato III). Non vengono invece applicate soglie di esclusione.

//

Italia // Viene utilizzato un elenco per individuare i progetti dell'allegato II che devono essere sottoposti obbligatoriamente a VIA. Gli altri progetti dell'allegato II vengono valutati applicando sia soglie che un esame caso per caso. Per quasi tutti i progetti dell'allegato II sono state fissate soglie di esclusione.

//

Lussemburgo // Non sono disponibili informazioni.

//

Paesi Bassi // Per i progetti dell'allegato II vengono fissate soglie oltre le quali si procede ad un esame caso per caso (secondo i criteri dell'allegato III); se le soglie non vengono superate non si procede alla VIA.

//

Portogallo // Vengono applicate soglie obbligatorie per selezionare i progetti dell'allegato II. Nelle zone sensibili si applicano soglie diverse, mentre non si ricorre all'esame caso per caso per la selezione.

//

Spagna // Per individuare i progetti che richiedono obbligatoriamente una VIA vengono usate soglie obbligatorie. Gli altri progetti dell'allegato II vengono valutati tramite esame caso per caso e applicando soglie indicative. Non esistono invece soglie di esclusione.

//

Svezia // Alcuni tipi di progetti comportano, in genere, una VIA (ferrovie, strade, produzione di cemento); per gli altri progetti si applicano sia soglie obbligatorie che l'esame caso per caso. Non esistono invece soglie di esclusione.

//

Regno Unito // La selezione comporta l'applicazione congiunta di soglie indicative ed esami caso per caso. Vengono fissate soglie di esclusione, al di sotto delle quali non è necessaria la VIA (eccetto in circostanze eccezionali, quando il Segretario di Stato può riservarsi il diritto di imporre una VIA).

In Austria, Belgio (regione di Bruxelles), Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna e Regno Unito vengono utilizzate soglie per esonerare dalla VIA i progetti che non raggiungono determinate dimensioni o criteri. È tuttavia importante illustrare meglio questa affermazione, visto che nei singoli Stati membri si applicano strategie diverse per diversi tipi di progetti. Le soglie di esclusione non sono necessariamente applicate a tutti i tipi di progetti in tutti i paesi citati: in alcuni casi le soglie obbligatorie (o di inclusione) fungono anche da soglie di esclusione, nel senso che se un progetto supera una determinata soglia la VIA è sempre necessaria e, al contrario, se non la supera non è richiesta. Alcuni Stati membri, ma non tutti, esaminano alcuni progetti anche se non superano le soglie; in altri casi ancora, i progetti al di sotto delle soglie obbligatorie sono sottoposti a una procedura VIA semplificata. Austria, Francia, Germania e Grecia non fanno distinzione tra progetti dell'allegato I e dell'allegato II e basano la selezione sull'applicazione di soglie di inclusione o obbligatorie e sull'esame caso per caso del progetto e dell'ambiente in cui sarà ubicato per i due gruppi di progetti. In alcuni casi ai progetti dell'allegato II si applicano solo soglie obbligatorie e per i progetti che non le superano la selezione avviene mediante esame caso per caso. Nei paesi in cui si ricorre a questa prassi gli intervistati ritengono, in genere, che c'è una necessità limitata di procedere a selezione al di sotto delle soglie, in quanto le soglie obbligatorie, a loro parere, sono fissate ad un livello molto basso (Belgio - Fiandre e Vallonia, Irlanda, Portogallo e Spagna). In alcuni dei casi descritti le autorità competenti possono chiedere al committente di effettuare una VIA anche se il progetto non supera la soglia prefissata o a volte si avvia una procedura VIA semplificata. In alcuni Stati membri esiste un sistema di valutazione d'impatto ambientale a più livelli, fondato in massima parte sull'applicazione di soglie obbligatorie: al di sopra di tali soglie la VIA è sempre necessaria; al di sotto basta una VIA semplificata o una relazione sul progetto. In Grecia questa procedura comprende la risposta ad un questionario, mentre in Belgio, a Bruxelles, il committente deve presentare una relazione ambientale per gran parte dei progetti dell'allegato II, a meno che il governo non ritenga necessaria una VIA completa. L'uso di un sistema a più livelli per la VIA presenta il vantaggio di garantire che tutti i progetti dell'allegato II sono sottoposti ad una qualche forma di valutazione e relazione, ma in questi casi le disposizioni della direttiva saranno soddisfatte solo, nell'ambito della VIA semplificata, se non si rilevano impatti ambientali notevoli.

3.2.11 Alcuni Stati membri (tra cui Danimarca e Finlandia) hanno spostato alcuni tipi di progetti dell'allegato II all'allegato I della propria normativa. In alcuni Stati membri sono state fissate soglie obbligatorie per determinati progetti dell'allegato II e, in questi casi specifici, si applica una procedura di valutazione basata sull'esame caso per caso per i progetti che non superano le soglie obbligatorie (secondo l'approccio del "semaforo" modificato, cfr. paragrafo 3.2.3). In Danimarca, Svezia e Finlandia si applica l'esame caso p