•it <t COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 05.07.1995 
COM<95) 318 def. 
Comunicazione della Commissione 
al Consiglio ed al Parlamento europeo 
sulla congestione e la crisi del traffico aereo 

GESTIONE DEL TRAFFICO AEREO 
CONGESTIONE E CRISI 
INTRODUZIONE 
L'obiettivo della presente comunicazione è esaminare il problema delle situazioni di 
congestione e di crisi nel traffico aereo. La Commissione ritiene necessario analizzare 
la situazione attuale, individuarne le cause e chiarire le competenze e le responsabilità 
di ciascuno dei soggetti in causa in modo tale da esaminare in che misura la situazione 
può essere ulteriormente migliorata sulla base delle azioni già intraprese dal settore 
dell'aviazione. Tale esame è fondamentale, poiché milioni di cittadini europei, in 
occasione delle grandi migrazioni turistiche estive, subiranno nuovamente gravi ritardi 
in aeroporti affollati, nonché la frustrazione di vedere le loro vacanze rovinate 
dall'irritante problema dello spazio aereo congestionato. 
Il controllo del traffico aereo (CTA) è un elemento essenziale della sicurezza aerea. Gli 
aeromobili devono essere tenuti sufficientemente distanti per evitare collisioni e, data la 
velocità e le condizioni di volo, gli equipaggi non possono svolgere personalmente tale 
funzione senza l'assistenza a terra fornita dai controllori del traffico aereo. 
La Convenzione di Chicago, firmata nel 1944, di cui sono parti contraenti quasi tutti gli 
Stati del mondo, rende i singoli Stati responsabili di tali servizi all'interno del proprio 
spazio aereo. Essa ha anche istituito un'agenzia, l'organizzazione internazionale 
dell'aviazione civile (ICAO), che ha la funzione di elaborare le norme necessarie a 
garantire l'interoperabilità dei diversi sistemi istituiti dai singoli Stati, in modo che gli 
aeromobili possano circolare per tutto il mondo. 
Nella misura in cui ciascuno Stato rimane unico giudice della qualità e della quantità dei 
servizi forniti nel proprio spazio aereo, 1TCAO ha inoltre cercato di elaborare 
meccanismi per adeguare l'offerta alle esigenze degli utenti. 
Alcuni Stati europei, consci dell'esigenza di una cooperazione regionale più stretta intesa 
a migliorare la pianificazione e lo sviluppo dei loro sistemi di controllo, nonché del loro 
interesse allo svolgimento in comune di alcune attività, hanno istituito nel 1960 
l'organizzazione europea per la sicurezza della navigazione aerea (EUROCONTROL), 
che riunisce attualmente 17 Stati, dei quali soltanto 11 sono membri dell'Unione europea. 
Questa organizzazione, originariamente istituita per fornire servizi di CTA nello spazio 
aereo superiore europeo, ha sinora fornito questi servizi soltanto per i paesi del Benelux 
e per il nord della Germania. Essa è attualmente l'unica organizzazione con l'esperienza 
e le risorse necessarie per elaborare programmi complessi intesi a migliorare il traffico 
aereo in Europa ed a garantirne l'attuazione. 
È stato soltanto nel corso degli anni '80 che l'Europa ha constatato che la capacità di 
CTA poteva incidere sullo sviluppo del settore dell'aviazione civile, mentre in 
precedenza si era sempre ritenuto che la capacità degli aeroporti ed il numero di piste 
sostenibili da un punto di vista ambientale fossero gli unici fattori limitativi, 
Nel 1986, le compagnie aeree europee hanno rilevato che circa il 12% dei loro voli 
subivano un ritardo superiore ai 15 minuti (per svariati motivi: CTA, condizioni 
atmosferiche, compagnia aerea, aeroporto, ecc.). Questo dato ha raggiunto il 20% nel 
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1988 ed il 25% nel 1989, principalmente a causa della congestione. Numerosi studi svolti 
in questo periodo stimano che il costo del ritardo dovuto ai CTA sia stato tra 1,5 e 2,5 
miliardi di ECU all'anno. 
Questo grave deterioramento ha determinato una reazione immediata da parte di tutti gli 
organismi politici, poiché dimostrava che riduzioni nel CTA minacciano il processo di 
liberalizzazione necessario per completare il mercato unico e costituiscono un grave 
ostacolo all'attuazione delle libertà fondamentali previste dal trattato, in particolare la 
libera circolazione dei cittadini. 
Dal 1988, la Commissione ha proposto1 di utilizzare le disposizioni del trattato e le 
risorse comunitarie per trovare una soluzione al problema in esame. 
Il Parlamento ha inoltre adottato diverse risoluzioni, in particolare quelle del 18 
settembre 1992 e del 27 settembre 1994, che invitano gli Stati membri ad una 
cooperazione più stretta per attuare un programma coordinato di azioni e per utilizzare 
i meccanismi comunitari al fine di garantirne l'esecuzione. 
Anche il Consiglio europeo di Essen ha ricordato che deve essere attribuita priorità al 
sistema di gestione del traffico aereo. 
Nonostante queste iniziative, gli Stati membri hanno sempre preferito operare nel quadro 
della Commissione europea per l'aviazione civile (CEAC) e di EUROCONTROL, 
limitando il ruolo della Comunità al finanziamento delle iniziative adottate da queste 
organizzazioni (EATCHIP2, APATSI3) o all'elaborazione delle nonne adottate da 
EUROCONTROL. 
A tale scopo, la Commissione ha finanziato questi programmi per un importo di 5 
milioni di ECU ed ha fornito 30 milioni di ECU per finanziare la ricerca nel settore della 
gestione del traffico aereo (ATM). Nel 1993, la Comunità ha inoltre adottato una 
direttiva4 relativa alla definizione e all'utilizzazione di specifiche tecniche compatibili per 
l'acquisto di apparecchiature e di sistemi di gestione del traffico aereo. 
Per parte loro, le amministrazioni nazionali competenti a fornire servizi di CTA hanno 
fatto considerevoli sforzi per aumentare la capacità dei loro sistemi all'interno di questi 
programmi utilizzando l'esperienza e le risorse di EUROCONTROL, Esse hanno 
aumentato i loro investimenti ed hanno provveduto ad assumere ed a formare un numero 
maggiore di controllori di volo. 
Secondo i dati pubblicati per la riunione ministeriale della conferenza europea 
dell'Aviazione civile, il livello attuale degli investimenti nei CTA all'interno della zona 
i 
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3 
4 
256it COM(88) 577 def. del 16.1.1989. 
Programma europeo di armonizzazione e di integrazione del controllo del traffico aereo. 
Interfaccia di servizi aeroporto/traffico aereo. 
Direttiva 63/95/CEE, GU L 187 del 29.7.1993. 
CEAC è di circa 1,2 miliardi di ECU ed il costo totale dei servizi di CTA in volo è 
aumentato del 50% tra il 1986 ed il 1993 (cfr. allegato 1). 
Fino al 1994, questo sforzo ha prodotto risultati incoraggianti, poiché secondo i dati 
pubblicati dall'IATA, il numero di voli ritardati di oltre 15 minuti è ritornato ai livelli 
del 1986 nonostante un aumento del traffico del 50% (cfr. allegato 2). 
Tuttavia, i risultati ottenuti sono nettamente inferiori alle aspettative degli utenti dello 
spazio aereo, poiché il costo dei ritardi dovuti al CTA è ancora stimato tra 1,2 e 2 
miliardi di ECU. Contemporaneamente, secondo i dati dell'AEA, la parte del CTA 
nell'insieme dei costi di gestione dei servizi intraeuropei è aumentata dal 3,8% nel 1986 
al 5,6% nel 1994 e può anche raggiungere il 20% del costo globale per i servizi 
regionali. 
Inoltre, i dati disponibili per il secondo semestre del 1994 e per i primi mesi del 1995 
mostrano un'interruzione della tendenza precedente alla riduzione dei ritardi e forse 
un'inversione di tendenza (cfr. allegato 3). 
Questi dati mostrano che, nonostante un notevole aumento dei costi, i metodi sinora 
utilizzati per migliorare l'efficienza dei servizi di controllo del traffico aereo in Europa 
hanno raggiunto i loro limiti di efficacia. È pertanto necessario fornire un nuovo impulso 
all'intero processo di miglioramento del sistema di gestione del traffico aereo in Europa. 
Per la fine del 1995, la Commissione predisporrà un Libro bianco che illustrerà in 
dettaglio la sua strategia intesa a creare in Europa un sistema ATM effettivamente 
unificato. Saranno esaminati i seguenti elementi: 
integrazione della ATM nel sistema delle reti transeuropee, al fine di rastrellare 
risorse supplementari da vari fondi comunitari (Fondi di coesione, Fondo di 
infrastruttura, PHARE, .... ) per accelerare le azioni di normalizzazione 
necessarie e i programmi di aggiornamento intrapresi nel quadro di EATCHIP e 
APATSI e per promuovere i progetti regionali di cooperazione come il CEATS5 
e il programma nordico di armonizzazione; 
utilizzazione dei programmi comunitari di ricerca e sviluppo per elaborare in 
maniera più coordinata il nuovo concetto di EATMS6 e le tecniche necessarie a 
far fronte al previsto aumento della domanda; 
valutazione del quadro istituzionale più adeguato per fornire servizi di CTA al 
fine di garantire che si tenga conto della dimensione europea del problema, che 
l'impatto economico e sociale venga debitamente valutato e che siano rispettate 
le disposizioni del trattato e gli obblighi internazionali degli Stati membri 
dell'Unione. 
5 
6 
256it Sistema del traffico aereo dell'Europa centrale. 
Sistema europeo di gestione del traffico aereo. 
Sarà necessario un certo periodo di tempo prima che tale nuova iniziativa produca 
risultati. Nel frattempo, il riaffiorare ogni estate di situazioni di crisi che incidono sui 
passeggeri europei e sulle economie di diverse regioni periferiche europee7 obbliga la 
Commissione ad esaminare in dettaglio i metodi usati per gestire la congestione del 
traffico aereo, al fine di esaminare come migliorarli per prevenire crisi o per ridurre il 
loro impatto. 
È in questo spirito che la Commissione ha effettuato ampie consultazioni con le 
amministrazioni nazionali, con gli utenti e con le organizzazioni sindacali per 
determinare come progredire sulle basi esistenti in modo da rendere più efficiente il 
sistema senza aumentare i costi per gli utenti o aggiungere nuovi livelli istituzionali. 
La Commissione ritiene che l'attuazione delle misure indicate nel Libro bianco, che tiene 
conto di queste consultazioni, possa contribuire efficacemente al conseguimento di tali 
obiettivi. 
1. GESTIONE DELLA CONGESTIONE E DELLA CRISI 
Fin dagli anni '70, il settore aeronautico ha preso coscienza della necessità di prevenire 
il rischio di congestione per evitare sovraccarichi incompatibili con il rispetto delle 
norme sulla sicurezza. L'obiettivo era essenzialmente quello di mantenere a terra 
aeromobili che altrimenti si sarebbero trovati in un settore dello spazio aereo in un 
momento nel quale sarebbe stato impossibile garantire la loro sicurezza. Sono state 
istituite alcune unità nazionali di gestione dei flussi di traffico aereo (ATFM). 
La crisi verificatasi al termine degli anni '80 ha sottolineato l'importanza strategica della 
gestione dei flussi di traffico aereo ed in particolare la necessità di effettuarla su una 
scala più ampia possibile per beneficiare di una visione globale e di conseguenza poter 
utilizzare in maniera efficiente la capacità di CTA disponibile. 
In tal modo gli Stati membri, di concerto con l'Ufficio europeo e nordatlantico 
dell'ICAO e con EUROCONTROL, sono stati indotti a concordare un sistema 
centralizzato di gestione dei flussi di traffico aereo. 
L'istituzione di un'unità centrale di gestione dei flussi (CFMU) ne è stata la conseguenza 
naturale. La CFMU agisce per conto di tutti i 32 Stati membri della CEAC, vale a dire 
la maggior parte degli Stati dell'Europa occidentale. 
Sono state progressivamente migliorate le procedure intese ad avvisare in anticipo gli 
utenti delle restrizioni che saranno poste in essere ed a suggerire rotte alternative. Le 
stesse informazioni possono essere usate per ottimizzare la gestione dei centri di controllo 
e per ripartire in maniera migliore le risorse tra i settori minacciati. 
Il costo dei ritardi, dovuti alla CTA, all'arrivo e alla partenza nell'aeroporto di Palma per l'alta 
stagione 1994 (da maggio a ottobre) può essere valutato in mezzo miliardo di ECU a carico delle 
compagnie, senza contare i disagi arrecati ai passeggeri e i danni causati all'economia locale. 
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In futuro, la gestione dei flussi di traffico aereo diverrà parte integrante della gestione 
del traffico aereo, poiché i principi dell'economia mostrano che un aumento della qualità 
di un servizio oltre un certo livello non si giustifica da un punto di vista economico, 
anche se è possibile da un punto di vista tecnico ed ambientale, e che pertanto dobbiamo 
talvolta imparare a convivere con un livello "accettabile" di sottocapacità. Di 
conseguenza, sarà necessario definire ed attuare norme, strumenti e procedure intesi ad 
utilizzare al meglio la capacità ed a ridurre al minimo gli effetti della congestione in quei 
giorni o ore di punta in cui la domanda supera la capacità concordata. Gli stessi 
meccanismi saranno utilizzati anche per gestire le situazioni di crisi in cui la capacità è 
temporaneamente ridotta per motivi imprevisti, come scioperi, guasti delle 
apparecchiature, restrizioni nell'utilizzo di alcuni settori dello spazio aereo europeo ecc. 
1.1 La fase strategica 
La pianificazione strategica dell'ATFM riguarda tutte le azioni intraprese in 
anticipo. L'attività principale ha luogo durante i mesi invernali, quando si fanno 
i preparativi per la successiva stagione estiva. La pianificazione strategica è 
tuttavia un processo continuo che conduce alla fase pretattica, che ha inizio due 
giorni prima di quello previsto per l'attività. La prima fase del processo consiste 
nel riesaminare le lezioni apprese nel corso delle stagioni precedenti e nel 
comparare la domanda e la capacità previste per individuare potenziali 
strozzature. 
In precedenza, la maggior parte di queste attività era svolta nel corso delle 
riunioni di coordinamento ATS/ATFM organizzate dall'ICAO in autunno e in 
primavera, nelle quali i fornitori e gli utenti si incontrano per fare il punto sulla 
situazione passata e per valutare le prospettive future. A partire dal 1991, la 
CFMU è stata incaricata di coordinare la pianificazione strategica. Essa organizza 
riunioni regionali ad hoc ed una riunione di 5 giorni di tutte le autorità europee 
ATS poco prima della finalizzazione del programma in occasione della riunione 
primaverile di coordinamento ATS/ATFM dell'ICAO. Alla fine degli anni '70 
ed all'inizio degli anni '80, la pianificazione si basava su statistiche fornite da 
alcuni Stati, ma non era possibile avere una visione di insieme su scala europea 
della situazione. A partire dal 1985, EUROCONTROL ha raccolto presso gli 
utenti dati relativi alle loro attività previste per i mesi successivi e questa 
iniziativa ha aggiunto una nuova dimensione al processo di pianificazione. 
Tuttavia i dati forniti, anche se utili, sono incompleti, poiché i servizi aeronautici 
per affari, di aerotaxi, di ambulanza aerea, di aviazione generale e di traffico 
militare non sono in grado di pianificare a lunga scadenza le loro attività e gli 
operatori di voli charter devono spesso far fronte a cambiamenti dell'ultima ora, 
dato che la moda turistica varia da un luogo di villeggiatura all'altro. Si ritiene 
attualmente che in questa fase iniziale della valutazione si conosca soltanto l'80% 
della domanda. 
Le autorità ATS forniscono alla CFMU i valori di capacità dei loro settori. Questi 
valori di capacità sono ottenuti con metodi diversi e vengono ridotti di importi 
variabili per fornire i margini di sicurezza che si rendono necessari, in quanto 
256it 6 
l'attuale sistema manuale è impreciso e i settori devono spesso lavorare con livelli 
di traffico superiori del 50% alla capacità dichiarata. Le prime settimane del 
funzionamento tattico della CFMU indicano che il sistema automatizzato è in 
grado di misurare il traffico con una precisione molto maggiore, che consentirà 
finalmente di allineare le capacità dichiarate con quella reale. 
Il principale risultato di questa fase è il sistema di orientamento del traffico 
("traffic orientation scheme" - TOS), consistente in un gruppo di itinerari 
obbligatori stabiliti per ripartire geograficamente il traffico tra le varie rotte in 
modo da ridurre la domanda nei punti di prevedibile strozzatura. Si possono 
anche emanare raccomandazioni intese ad esercitare una pressione sugli utenti per 
evitare alcune zone o determinati periodi e sui prestatori di servizi affinché 
utilizzino le informazioni preventive su un problema al fine di risolverlo. La 
pianificazione strategica comprende anche accordi di coordinamento per qualsiasi 
avvenimento noto in anticipo che possa determinare un incremento della domanda 
o una riduzione della capacità (grandi eventi sportivi o il periodo di rodaggio che 
si verifica quando un centro di controllo inizia ad usare nuove apparecchiature o 
nuovi sistemi). 
1.2 La fase pretattica 
Nei giorni che precedono ciascun giorno operativo, una migliore conoscenza della 
domanda consente un'analisi più accurata della situazione relativa al rapporto tra 
domanda e capacità. 
La CFMU ha effettivamente svolto questa attività dal 1994 e pubblica 
quotidianamente, per conto degli Stati membri della CEAC, il messaggio di 
notifica ATFM (ANM), che fornisce informazioni dettagliate sulle restrizioni che 
incideranno sul traffico nel giorno successivo (flussi, periodi della giornata, tassi 
di flusso accettabili, ecc.) e può raccomandare rotte alternative. 
Poiché l'utilizzo delle rotte alternative raccomandate non è obbligatorio, non c'è 
modo di sapere in anticipo se tali rotte saranno utilizzate, in che misura il traffico 
sarà ridistribuito e quanto la ridistribuzione potrà trasferire la situazione di 
congestione ad altre regioni. 
1.3 La fase tattica 
L'ultima fase del processo di ATFM è la fase effettivamente operativa, che 
consiste nell'attuazione delle misure annunciate nelle fasi precedenti nella misura 
in cui la situazione effettiva lo giustifichi. 
A qualsiasi volo non esonerato o non prioritario il cui programma di volo indica 
che entrerà in un settore "regolamentato" viene assegnata una "banda oraria 
CTA", vale a dire un orario di partenza che determina un certo orario d'ingresso 
nel settore in questione. La banda oraria è calcolata in modo che il flusso 
all'interno del settore non superi la capacità dichiarata. Le bande orarie sono 
256it 
assegnate sulla base del principio "chi prima arriva, prima è servito". Questo 
sistema stabilisce in effetti code virtuali in base alle intenzioni degli utenti 
annunciate nei loro piani di volo. 
I voli provenienti da una destinazione troppo lontana per rispettare una banda 
oraria sono esonerati da restrizioni. Hanno priorità i voli per ragioni umanitarie 
ed i voli espressamente designati dalle autorità nazionali. 
Fino a poco tempo fa, questa attività era svolta dalle unità nazionali o regionali 
di gestione dei flussi (FMU). Questo compito è stato gradualmente trasferito alla 
CFMU (a partire dal mese di aprile 1995 per la zona precedentemente gestita 
dall'Unità di gestione dei flussi di Parigi), in modo che la gestione tattica dei 
flussi per tutta l'Europa occidentale sarà svolta dalla CFMU a partire dalla 
primavera 1996. 
Le cinque unità di gestione dei flussi (Francoforte, Londra, Madrid, Roma e la 
CFMU) sono in contatto permanente con il CTA attraverso le posizioni di 
gestione del traffico (FMP) in ciascun centro di controllo, in modo che qualsiasi 
evento in grado di incidere sulla situazione possa essere immediatamente integrato 
a livello operativo. Può trattarsi di un miglioramento della situazione del traffico 
0 di un aumento della capacità che giustifichi una riduzione o un'eliminazione 
delle restrizioni, ma anche un peggioramento che richieda il rafforzamento delle 
restrizioni o l'attuazione di nuove misure. 
1.4 Gestione della crisi 
A seguito dell'istituzione di una cellula di crisi ad hoc per far fronte agli eventi 
del luglio 1994, è stato riconosciuto che i meccanismi normali di gestione dei 
flussi possono necessitare di un sostegno per la gestione di alcune situazioni di 
crisi, a causa dell'esigenza di adottare decisioni rapide e ad alto livello, relative, 
ad esempio, all'allocazione delle risorse, che esulano dalle competenze degli 
esperti ATFM. 
Gli Stati membri di EUROCONTROL hanno di conseguenza deciso di istituire 
un gruppo di gestione delle crisi che si riunirà a sostegno delle CFMU qualora 
le circostanze lo richiedano. Gli Stati sono rappresentati da funzionari di alto 
livello delle rispettive Direzioni per la navigazione aerea. I membri direttamente 
interessati in una crisi specifica saranno convocati dalla CFMU e costituiranno 
la cellula che affronterà tale situazione. 
2. SETTORI PER FUTURI SVILUPPI 
1 meccanismi descritti si basano sulla trasparenza e sull'iniziativa volontaria dei 
diversi operatori. Questi ultimi ritengono che i meccanismi siano generalmente 
soddisfacenti e ripongono notevoli speranze nella piena attuazione della CFMU 
per migliorare il funzionamento e l'efficacia degli stessi. 
256it 
È comunque utile esaminare questi meccanismi per determinare se l'introduzione 
di un minimo di obblighi o di stimoli alla cooperazione, a seconda della 
situazione, possa accelerare e rafforzare tale miglioramento. 
2.1 Pianificazione 
Per un osservatore esterno, la principale debolezza dei meccanismi in vigore 
relativi alla gestione dei flussi di traffico aereo è la mancanza di certezza. Non 
viene messa in dubbio la buona volontà degli operatori, ma il loro desiderio di 
mantenere la massima flessibilità possibile ostacola una seria pianificazione 
preventiva. 
Ne deriva che gli utenti dello spazio aereo non sanno di quanto saranno 
penalizzati prima di ricevere le loro bande orarie CTA; nello stesso tempo, essi 
non possono valutare effettivamente il beneficio che deriverebbe loro da una 
modifica dei loro piani di volo. Di conseguenza, molti di essi si attengono ai loro 
programmi iniziali e cercano di negoziare la loro banda oraria in tempo reale, 
contribuendo in tal modo ad aumentare il carico di lavoro delle unità di gestione 
dei flussi. Il soggetto in definitiva penalizzato è il passeggero, che nella maggior 
parte dei casi si aspetta una partenza puntuale che non viene mai confermata. 
Per modificare questa situazione sarebbero necessari sforzi notevoli da parte di 
tutti gli operatori per valutare in maniera migliore la domanda prevedibile e la 
capacità disponibile e per sviluppare, mediante una cooperazione rafforzata, i 
meccanismi che consentono di adattare meglio questi due parametri per pervenire 
ad una situazione di equilibrio. 
2.1.1 Capacità 
È incontestabile che una migliore conoscenza preventiva della capacità disponibile 
costituirebbe un miglioramento significativo, specialmente se i dati annunciati 
fossero vincolanti. 
Attualmente, ciascun centro CTA determina la propria capacità sulla base delle 
risorse disponibili ed è maggiormente incline ad affrontare i propri limiti interni 
che a tener conto delle esigenze degli altri centri. Soltanto nel 1995 è stato 
effettuato un primo tentativo di pianificazione preventiva globale al fine di 
soddisfare la richiesta della Spagna di una migliore preparazione della stagione 
estiva per evitare il riaffiorare di situazioni di crisi nell'Europa sudoccidentale. 
Sarebbe pertanto auspicabile elaborare metodologie e strumenti comuni per 
determinare la capacità di settore CTA disponibile e di stabilire procedure per 
una pianificazione preventiva comune. Il risultato di tale pianificazione dovrebbe 
essere vincolante, salvo nei casi di perturbazioni imprevedibili, ed essere 
impiegato dagli utenti dello spazio aereo e dagli aeroporti per pianificare ed 
organizzare le loro attività in maniera migliore. 
256it 
Nello stesso spirito, i sistemi di orientamento del traffico (TOS) potrebbero essere 
quantificati per fornire un'indicazione dei flussi che le rotte assegnate sono in 
grado di sopportare, dando così agli operatori la possibilità di pianificare di 
conseguenza le loro attività. 
Per svolgere tale attività in condizioni adeguate, la CFMU deve utilizzare 
strumenti supplementari per garantire il coordinamento tra i fornitori e dovrebbe 
persino essere munita dell'autorità sufficiente ad adottare provvedimenti 
decisionali. 
2.1.2 Domanda 
È evidente che in una certa misura la congestione è creata artificialmente dalla 
programmazione degli operatori di aeromobili in risposta alla domanda del 
mercato. Tale fenomeno è influenzato da vari fattori, il più importante dei quali 
è l'esigenza dei "tour operator" di concentrare il traffico su talune destinazioni 
in alcuni giorni della settimana. Se a tale esigenza si aggiunge l'esigenza 
economica degli utenti di pianificare la loro prima partenza al momento in cui 
termina il coprifuoco dell'aeroporto ed il ritorno sull'ultimo volo del giorno, 
appena prima dell'applicazione del coprifuoco, si perviene ad una 
programmazione teorica che determinerebbe onde di traffico circolante 
contemporaneamente da e verso le stesse regioni. 
Se è universalmente riconosciuto che in un ambiente commercialmente 
competitivo gli operatori di aeromobili debbano beneficiare della flessibilità 
necessaria a rispettare le loro esigenze di mercato, è anche ammesso che si debba 
introdurre un minimo di realismo e di autocontrollo nella pianificazione delle loro 
attività, affinché i passeggeri ricevano il servizio che hanno diritto di attendersi. 
Per conseguire tale obiettivo, sia gli aeroporti che gli utenti dello spazio aereo 
devono prestare una maggiore attenzione alle restrizioni derivanti dal CTA. 
Presso molti aeroporti, la pianificazione dei movimenti è svolta da comitati locali 
di programmazione degli orari ed è coordinata a livello globale dalle conferenze 
di programmazione degli orari dell TATA, utilizzando norme elaborate per la 
maggior parte dall'industria stessa al fine di ripartire il traffico nel corso della 
giornata in modo da mantenere i flussi di traffico e di passeggeri entro la capacità 
delle strutture aeroportuali. Deve essere esaminata la possibilità di attuare norme 
simili, elaborate in comune, per limitare la concentrazione sopra descritta e 
ridurre la differenza tra la domanda e la capacità in volo. 
Per promuovere tale cooperazione, le autorità devono porre in essere condizioni 
adeguate. Da un lato, tutte le parti interessate alla pianificazione di voli devono 
potersi incontrare e coordinare per utilizzare la capacità disponibile nella maniera 
migliore. Come già avvenuto per il coordinamento delle bande orarie presso gli 
aeroporti, tali attività devono essere conformi al diritto della concorrenza. 
Dall'altro, deve esservi un incentivo a concordare e ad accettare norme comuni. 
256it 10 
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Tale obiettivo può essere conseguito rendendo noto ai passeggeri quali compagnie 
aeree pianificano in maniera realistica e quali no, come è stato fatto per molti 
anni negli Stati Uniti, dove i dati sulla puntualità delie compagnie aeree sono 
pubblicati su base regolare, in modo che gli utenti possano comparare la qualità 
dei servizi forniti. 
Nella medesima prospettiva di un migliore adeguamento della domanda alla 
capacità, i responsabili della programmazione degli orari negli aeroporti 
dovrebbero prevedere la possibilità di stabilire dati sulla capacità che integrino 
i limiti dei CTA, come viene fatto attualmente, sebbene in maniera limitata, 
dall'autorità di programmazione degli orari dell'aeroporto di Francoforte per 
determinati flussi. A che serve programmare dieci partenze verso una 
destinazione specifica in un periodo di tempo limitato quando si sa in anticipo che 
soltanto la metà di esse potrà effettivamente decollare? Il medesimo principio 
viene già adottato per parametri analoghi nell'ambiente stesso dell'aeroporto 
(limitazioni al parcheggio degli aeromobili, servizi di check-in, capacità delle sale 
d'attesa, limitazioni nei settori connessi, influenza delle procedure di arrivo e di 
partenza ecc.). L'integrazione dei meccanismi per l'assegnazione delle bande 
orarie presso gli aeroporti e del procedimento di gestione dei flussi del traffico 
aereo deve pertanto essere valutata in maniera più approfondita. In un settore così 
complesso, questa iniziativa richiede un'analisi molto dettagliata 
2.2 Norme di priorità 
In qualsiasi società in cui i rapporti tra individui non sono determinati 
esclusivamente dalla forza, la maniera più equa di adeguare la domanda 
all'offerta è, in prima analisi, il sistema "chi prima arriva, prima è servito". Tale 
principio è esattamente quello attualmente adottato nella fase finale della gestione 
dei flussi di traffico aereo. Ci si potrebbe tuttavia chiedere se, come nelle società 
avanzate, non siano preferibili altri strumenti fondati sulla cooperazione 
volontaria e/o sulla legislazione. 
Tutte le fasi del processo di ATFM comportano l'applicazione di priorità, in una 
forma o in un'altra. La pianificazione strategica sfocia in un sistema di rotte che 
consente soltanto a determinati flussi di traffico di utilizzare rotte specifiche. La 
pianificazione pretattica può comportare l'applicazione di orientamenti ad hoc ed 
una parte del traffico può essere costretta a volare ai livelli inferiori, scarsamente 
economici, per utilizzare la capacità residua nei settori inferiori, in modo da 
ridurre la domanda ed il ritardo nei settori superiori. Anche se queste decisioni 
sono adottate con l'unico scopo di migliorare l'utilizzazione globale della 
capacità, esse favoriscono inevitabilmente alcuni flussi e ne penalizzano altri, ed 
in questo senso costituiscono applicazioni di norme di priorità. 
Nella fase tattica vengono assegnate le bande orarie, e vengono pertanto ripartiti 
i ritardi, conformemente alla regola attuale del "chi prima arriva, prima è 
servito". Anche se questa norma è accettata universalmente tra utenti e fornitori, 
essa è efficace soltanto se tutto il traffico potenziale è noto prima 
256it 11 
dell'assegnazione delle bande orarie. Spesso questa circostanza non si verifica 
quando voli in partenza da aeroporti vicini ad un'area regolamentata si trovano 
in concorrenza con voli in partenza da aeroporti lontani, che hanno presentato 
prima il loro piano di volo e hanno quindi richiesto prima la banda oraria. 
Talvolta le unità di gestione dei flussi intervengono per attribuire una priorità a 
singoli voli che hanno difficoltà particolari o un ritardo eccezionale. Se usate con 
parsimonia, queste iniziative non sono messe in questione. 
Sarebbe utile esaminare, per ciascuna fase delle operazioni di ATFM, quali 
norme di priorità determinerebbero l'utilizzazione più efficiente della capacità 
disponibile e quali compromessi potrebbero essere necessari per rendere queste 
norme accettabili a tutte le parti interessate. 
La CFMU è responsabile del coordinamento della pianificazione strategica e dello 
svolgimento della pianificazione pretattica, ed ha iniziato ad occuparsi 
dell'esecuzione di operazioni tattiche. Come è stato in precedenza illustrato, nello 
svolgimento delle sue attività la CFMU è chiamata a prendere decisioni che 
hanno un'influenza sulle priorità e sul modo in cui le inevitabili penalizzazioni 
(livelli di volo scarsamente economici, chilometraggio o ritardo supplementare) 
sono ripartite tra gli utenti. 
Mentre ciascuno Stato pubblica il sistema di orientamento del traffico sotto forma 
di NOTAM o di AIC8, rendendola in tal modo obbligatoria, la situazione è 
diversa per altre raccomandazioni o procedure. È stato affermato che l'accordo 
comune in base al quale la CFMU pubblica l'ANM è effettivamente una 
delegazione di competenze, ma non ha avuto luogo un corrispondente 
trasferimento di poteri per fornire un sostegno giuridico alle sue azioni e 
decisioni. 
Deve essere nuovamente valutata l'esigenza di fornire alla CFMU una base 
giuridica adeguata per le sue attività, che conferisca autorità alle sue decisioni 
definendo contemporaneamente l'ambito in cui essa è abilitata ad operare. 
2.3. La gestione delle crisi 
È stata istituita la cellula di crisi EUROCONTROL. Essa amplierà certamente 
la propria esperienza, ma deve essere considerata competente a gestire 
esclusivamente gli aspetti relativi alla gestione del traffico aereo di ciascuna crisi, 
vale a dire ad utilizzare nella maniera migliore le risorse residue. 
Tuttavia, alcune situazioni possono richiedere provvedimenti che esulano dalla 
competenza delle autorità ATM: 
NOTAM: Notice to AirMen (Avviso per il personale aeronautico) 
AIC: Aeronautical Information Circular (Circolare informativa aeronautica) 
256it 12 
mmmmmmmmm 
in talune circostanze può essere necessario istituire un coprifuoco 
aeroportuale o utilizzare i servizi e lo spazio aereo militari; 
qualora un centro essenziale per il controllo del traffico aereo venga 
paralizzato integralmente o in maniera rilevante, gli accordi provvisori per 
ripristinare un livello accettabile di servizio nello spazio aereo del centro 
ed intorno ad esso richiederebbero certamente una cooperazione ed un 
accordo su base internazionale. 
Va pertanto esaminato se è necessario che la cellula di crisi EUROCONTROL 
possa beneficiare di un sostegno ad alto livello politico e, in tal caso, in che 
modo si possa organizzare tale sostegno nella maniera migliore. Tenendo conto 
del fatto che, in queste circostanze, le riunioni devono essere organizzate in 
poche ore e le decisioni prese ed attuate in pochi giorni, potrebbe essere 
necessario conferire poteri legislativi per consentire una reazione rapida mediante 
un quadro internazionale di pianificazione di urgenza. 
L'elemento comune a tutte le crisi è una drastica riduzione della capacità. Può 
darsi che non sia possibile che tutta la domanda trasferita venga assorbita dalla 
capacità residua molto limitata dei settori circostanti. Per questo motivo, può 
essere necessario adottare decisioni dolorose in merito alla priorità. Si propone 
pertanto che l'esame delle norme di priorità proposte in precedenza comprenda 
norme speciali che possano essere applicate in situazioni di crisi. Tali norme 
dovrebbero essere sostenute da un meccanismo decisionale che autorizzi la 
CFMU ad applicare la norma modificata in determinate circostanze. 
Alcuni Stati hanno stabilito livelli minimi di servizio che devono essere forniti in 
caso di azione sindacale. Ai fini della pianificazione sarebbe utile poter disporre 
di una norma comune applicata in tutta la regione. Sarebbe ancora più utile una 
definizione della norma in modo tale da limitare le interferenze con il traffico 
internazionale che sorvola la regione. Anche se non si sottovaluta la difficoltà di 
raggiungere un accordo tra le organizzazioni sindacali e la direzione delle 
compagnie applicabile a tutto il territorio dell'Unione europea, si ritiene tuttavia 
che debba essere fatto uno sforzo per definire ed applicare un livello minimo di 
servizio concordato in comune per i servizi ATM. 
3. UN APPROCCIO EUROPEO 
Anche se l'analisi precedente ha dimostrato che il settore aeronautico non ha 
trascurato i problemi posti dalla congestione dello spazio aereo europeo, sono 
ancora necessari e possibili ampi miglioramenti, a condizione che siano sostenuti 
da un'effettiva volontà politica. In questa prospettiva, l'Unione europea deve 
definire una strategia che persegua gli obiettivi seguenti. 
3.1. Istituzione di un 'organizzazione dotata dei poteri necessari 
256it 13 
È indubbio che EUROCONTROL e la CFMU hanno già intrapreso molte attività 
nel settore della gestione dei flussi del traffico aereo, ma il quadro all'interno del 
quale queste attività sono svolte non è ben definito e la ripartizione delle 
responsabilità rimane incerta. D'altro canto, resta parecchio da fare nel settore 
della pianificazione strategica dei flussi e dell'integrazione delle tecniche di 
ATFM nel CTA. A tale scopo, deve essere attribuita alla CFMU, in aggiunta alle 
sue attività di gestione, la responsabilità di garantire un migliore coordinamento 
ed un'effettiva pianificazione, come indicato nel capitolo precedente. Tale 
iniziativa potrebbe comportare che la CMFU disponga anche degli strumenti 
necessari per controllare ed attuare le decisioni adottate, come l'assegnazione 
delle bande orarie, l'attribuzione delle rotte, le capacità concordate, ecc., ed 
implica indubbiamente un'evoluzione radicale del quadro istituzionale. 
Sarebbe pertanto prematuro proporre al momento attuale opzioni precise per 
l'istituzione di un'organizzazione centrale di gestione dei flussi, ma questa 
esigenza deve essere tuttavia tenuta presente. 
3.2. Definizione di norme eque per l'accesso allo spazio aereo 
Anche se si tratta di un argomento delicato, è incontestabile che esso costituisca 
un settore di miglioramento vasto e ancora inesplorato. Nel breve periodo, è 
necessario individuare, di concerto con tutti i soggetti interessati, norme 
comunitarie per un servizio minimo che tenga conto degli interessi legittimi di 
tutte le parti interessate in caso di un'improvvisa e inattesa riduzione della 
capacità, dovuta ad uno sciopero o ad un guasto delle apparecchiature. 
Va anche esaminato se le nuove norme di priorità e di ridistribuzione del traffico 
consentirebbero un'utilizzazione più efficiente dello spazio aereo ed una 
ripartizione equa della capacità disponibile, tenendo conto in maniera migliore 
degli obiettivi politici della Comunità, in particolare nel settore della coesione 
economica e sociale. Sarebbe pertanto necessario decidere se porre in essere tali 
norme e in che modo, ricordando che qualsiasi normativa deve essere limitata al 
minimo indispensabile per conseguire l'obiettivo prefisso. 
3.3. Rafforzamento della cooperazione 
Una delle caratteristiche principali della situazione attuale consiste nel fatto che 
ciascun operatore agisce indipendentemente dagli altri, pur sapendo che quanto 
viene pianificato non potrà essere realizzato. I "tour operator" vendono vacanze 
che concentrano il movimento dei turisti verso destinazioni specifiche in giorni 
determinati, le compagnie di trasporti programmano di conseguenza i loro voli, 
gli aeroporti assegnano le bande orarie corrispondenti, i centri di controllo del 
traffico aereo calcolano la loro capacità in base alle risorse disponibili e, quando 
arriva il giorno della partenza, le code vengono gestiste nella misura del possibile 
e la vittima finale di tutta questa improvvisazione è il passeggero. 
256il 14 
Mentre tutto questo è probabilmente normale in un ambiente liberale in cui 
l'obiettivo è di soddisfare il cliente, l'attuale sistema produce risultati esattamente 
opposti. In queste condizioni, le normative non sarebbero di alcun aiuto. Soltanto 
un miglior coordinamento tra gli operatori, nonché un comportamento più 
responsabile ed un maggior rispetto verso il passeggero, consentiranno di fornire 
un servizio migliore, contribuendo nel contempo al miglioramento dell'efficienza 
e alla competitività degli operatori europei dei trasporti aerei. 
Inoltre, sarebbe utile esaminare in che modo garantire un miglior coordinamento 
tra l'assegnazione delle bande orarie agli aeroporti e la pianificazione dei flussi 
di traffico, utilizzando l'esperienza disponibile per elaborare nuovi concetti. 
Infine, è importante informare i passeggeri in modo che essi possano scegliere 
con cognizione di causa i servizi che acquistano e che gli altri operatori siano 
incoraggiati a fare del loro meglio per soddisfare le esigenze dei clienti. Tale 
obiettivo richiede una conoscenza della prestazione e della qualità del servizio 
offerto e può essere conseguito mediante la pubblicazione sistematica di indicatori 
di puntualità comparabili, relativi agli aeroporti e alle compagnie aeree. 
3.4. Gestione della crisi a livello politico 
L'esperienza ha mostrato che una gestione della crisi effettuata esclusivamente a 
livello operativo può risultare insufficiente, in quanto la soluzione di alcuni 
problemi che possono insorgere in tali occasioni richiede decisioni ad alto livello 
politico in diversi settori. 
Per rettificare tale carenza, un gruppo composto dai rappresentanti degli Stati 
membri ad un livello in cui tutte le parti. interessate sarebbero coinvolte, in 
particolare i ministri dell'interno e della difesa, potrebbe integrare le unità di crisi 
di EUROCONTROL per esaminare immediatamente le situazioni che non 
possono essere risolte a quel livello o per garantire l'esecuzione delle sue 
raccomandazioni. 
4. CONCLUSIONI 
Resta parecchio da fare per evitare il riaffiorare di situazioni di crisi connesse alla 
congestione dello spazio aereo. Anche se i problemi irrisolti sono complessi e non 
sono tali da poter essere risolti con azioni a breve termine, possono essere 
intraprese alcune iniziative per sostenere i meccanismi e gli organismi 
recentemente istituiti e per migliorare ulteriormente la loro efficacia: 
sostegno politico alla cellula di crisi di EUROCONTROL; 
definizione, di concerto con tutti i soggetti interessati, delle modalità di un 
servizio comune minimo in caso di crisi ed esame, di concerto con 
EUROCONTROL, della fissazione di norme di priorità alternative relative 
all'accesso allo spazio aereo in condizioni normali è di crisi; 
256it 15 
pubblicazione di indicatori di puntualità comparabili, relativi ad aeroporti e 
compagnie aeree; 
migliore pianificazione dei flussi di traffico e integrazione delle restrizioni del 
CTA nell'assegnazione delle bande orarie presso gli aeroporti; 
ripartizione in cooperazione della capacità di CTA disponibile. 
La Commissione è tuttavia conscia del fatto che tali azioni, intese a porre in relazione 
più stretta la capacità e la domanda al fine di ridurre al minimo gli inconvenienti della 
congestione per i passeggeri e per gli utenti, non devono in alcun modo causare una 
riduzione delle iniziative intraprese per aumentare la capacità globale del sistema europeo 
di controllo del traffico aereo. 
256it 16 
EVOLUTION OF THE COST PER KILOMETER FLOWN 
0.72ECU/Km <> 
1113 MECU 
1542 MKm Q? 30% 
20% 3400 MKm à 
& 
1985 MECU r 
&' ,4-
S3 
2776 MKm 
•e-.--<*. 
0.72ECU/Km vOs^ 
—i 1 1 "i> ft1"—.. 
'94 *96 '98 2300 MECU 
t 0,68 ECU/Km 
-g_ Number of Km 
- Actual deflated Costs 
O Actual deflated Cost per Km 
-Eh- Forecast based on CRCO figures 
—(— Forecast based on figures provided by 5 States 
-O-- Forecast on actual deflated Cost pet Km 
ZJ > z 
2 
im 
•f Source: EUROCONTROL 
ATC DELAYS 
»ATA SURVEY 
NUMBER OF FLIGHTS AND DELAYS 
IATA SURVEY 
PERCENTAGE OF FLIGHTS DELAYED 
inmQJMfiTd'ïtO 
IATA SURVEY 
TOTAL DELAYS (MINUTES) 
IATA SURVEY 
AVERAGE TIME LENGTH PER DELAY 
A TFMDELA YSL/ftVEY - MA Y 7995 
Source: EUROCONTROL Total Flights 
Percentage of Rights Delayed 
ANNEX 3 
14OOOO0 
1200000 
1000000 
eooooo 
400000 
200000 
o ATFM DELAY SUHVEY-MAY 7995 
Total Delay (in minutes) 
-i 1 __, , 1 i_| , 1 1 1 1 1 
Jan Feb Mar Apr May Jne Jty Aug Sep Oct Nov Dec 
-X 93 —^-O— 94 1 95 
Average Delay per Flight 
4 j 
a.5 --
s --
2_5 --
2 -
\£ •• 
0.5 + 
H 1 1 1 1 1 1 H 1 H 
Jan F«b Mar Apr May Jne Jty Aug Sep Oct Nov Dec 
-X 93 94 1 95 
Source: EUROCONTROL 1 

ISSN 0254-1505 
COM(95) 318 def. 
DOCUMENTI 
IT 07 
N. di catalogo : CB-CO-95-365-IT-C 
ISBN92-77-91517-X 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo