Comunicazione della Commissione sull'integrazione dei sistemi ferroviari convenzionali /* COM/99/0617 def. - COD 99/0252 */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE sull'integrazione dei sistemi ferroviari convenzionali (presentata dalla Commissione) COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO sull'integrazione dei sistemi ferroviari convenzionali RIASSUNTO 1. Per un secolo e mezzo le ferrovie si sono sviluppate su reti nazionali. Ogni ferrovia ha adottato norme tecniche e regole operative proprie in funzione delle esigenze nazionali. Ciò ha reso complesse e onerose le attività transfrontaliere ed ha contribuito ad una frammentazione del mercato dei prodotti ferroviari in dipendenza delle linee nazionali. Ancora oggi, malgrado gli sforzi compiuti per integrare i sistemi ferroviari, questa segmentazione costituisce un ostacolo allo sviluppo dei servizi di dimensione europea necessari a una Comunità che si sta integrando rapidamente e che ben presto si allargherà. Il trattato sull'Unione europea ha fissato l'obiettivo di creare reti transeuropee e di promuoverne l'interoperabilità, in particolare attraverso l'armonizzazione tecnica. Di conseguenza, nel 1996 la Comunità ha adottato una direttiva sull'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità, che è oggi in corso di attuazione. 2. Scopo della presente comunicazione è di proporre un programma per l'integrazione dei sistemi ferroviari convenzionali, fra cui una direttiva sull'interoperabilità della rete ferroviaria transeuropea convenzionale. Ciò risponde alle richieste, formulate dal Consiglio e dal Parlamento europeo, di proposte sull'integrazione dei sistemi ferroviari convenzionali per accompagnare la creazione di diritti di accesso per la prestazione di servizi merci internazionali. Tale programma costituisce un importante elemento della strategia comunitaria per migliorare l'efficienza operativa e la qualità del servizio all'utenza delle ferrovie comunitarie attraverso un ampio processo di liberalizzazione del mercato, il miglioramento delle condizioni di uso dell'infrastruttura (tariffazione e assegnazione di capacità), l'interoperabilità e l'armonizzazione tecnica. Le proposte della presente comunicazione e il progetto di direttive già all'esame del Consiglio (il "pacchetto infrastrutture") sono una prima tappa per soddisfare l'obbligo del trattato di un mercato unico per i servizi di trasporto ferroviario. Col progredire dello sviluppo del mercato, la Commissione intende combinare questo approccio legislativo con la politica delle reti transeuropee volta ad eliminare le strozzature, una rigorosa applicazione del diritto comunitario della concorrenza, le regole sugli appalti pubblici di attrezzature ferroviarie e il sostegno alla ricerca e sviluppo. 3. Il primo obiettivo è migliorare l'organizzazione dei servizi internazionali, in particolare per le merci. Attualmente i ritardi alle frontiere e la scarsa affidabilità riducono la competitività dei servizi merci internazionali. Diversi ostacoli, per esempio lo scambio lento e costoso di dati operativi e commerciali, la scarsa corrispondenza degli orari e la complessità delle procedure espletate alle frontiere, impediscono il trasferimento efficiente di un treno merci da una rete all'altra. Le imprese ferroviarie ed i gestori dell'infrastruttura potrebbero essi stessi risolvere rapidamente e a costi contenuti questi problemi, a condizione di darvi priorità e di cooperare maggiormente. Essi dovrebbero porsi l'obiettivo immediato di ridurre i ritardi alle frontiere al tempo necessario per il cambio di locomotive. La tappa successiva dovrebbe consistere nell'eliminare del tutto le fermate alle frontiere: le imprese ferroviarie ed i gestori dell'infrastruttura dovrebbero pianificare servizi non-stop e semplificare ed armonizzare le procedure di trasferimento dei treni da una rete nazionale all'altra. 4. In linea con gli articoli 154 e 155 del trattato, il secondo obiettivo consiste nel promuovere l'interoperabilità delle reti ferroviarie convenzionali, ossia la loro capacità di consentire la circolazione continua dei treni attraverso le frontiere. Le carrozze passeggeri ed i carri merci circolano in tutta la Comunità, ma l'eterogeneità delle norme tecniche ed operative delle ferrovie rende necessario il cambio di locomotive e di personale alle frontiere. Queste fermate aumentano i costi, allungano i tempi di consegna e pregiudicano la puntualità e l'affidabilità. La Comunità dovrebbe prendere l'iniziativa di aumentare l'interoperabilità armonizzando ulteriormente le regole tecniche ed operative in modo da migliorare le prestazioni dei servizi internazionali. 5. Il terzo obiettivo è la creazione di un mercato unico per le attrezzature ferroviarie. Malgrado la ristrutturazione del settore negli anni '90, i maggiori mercati nazionali rimangono in gran parte chiusi. Le ferrovie sono costrette a rivolgersi a fornitori nazionali e ciò aumenta i costi di approvvigionamento e quindi il prezzo del trasporto ferroviario. Le differenze tecniche rispecchiano e rafforzano questa segmentazione. L'armonizzazione tecnica a livello comunitario contribuirebbe notevolmente all'integrazione del mercato, ma non può sostituirsi a cambiamenti effettivi nelle procedure degli appalti pubblici. Molti Stati membri non hanno ancora dato alle ferrovie la libertà di prendere decisioni di appalto su base commerciale e continuano a proteggere i produttori nazionali. 6. Per anni le ferrovie stesse hanno stabilito norme "interne" che consentono la circolazione di carrozze passeggeri e carri merci su reti diverse. Ciò ha rappresentato un grande passo verso l'interoperabilità, ma non è sufficiente a far fronte alle nuove sfide poste dal progresso tecnico e dai cambiamenti strutturali del settore. Il processo è lento e spesso non consente un'armonizzazione efficace, poiché si fonda sul consenso tra le ferrovie. Inoltre, l'industria delle attrezzature ferroviarie e le imprese che offrono tecnologia d'interesse per il settore sono escluse da questo processo. Nella maggior parte dei casi, la valutazione della conformità alle norme è effettuata direttamente dalle ferrovie e ciò non garantisce un trattamento equo di tutti gli operatori e fornitori. 7. La Commissione è convinta che la Comunità debba affrontare la questione delle differenze tecniche, regolamentari ed operative che dividono i sistemi ferroviari convenzionali estendendo mutatis mutandis alla ferrovia convenzionale il processo creato per l'alta velocità. È per questo che, assieme a questa comunicazione, la Commissione presenta una direttiva sull'interoperabilità delle ferrovie convenzionali. Come la direttiva sull'alta velocità, quella sulle ferrovie convenzionali creerà meccanismi comunitari per preparare ed adottare le specifiche tecniche che consentono l'interoperabilità e per valutare la conformità a tali specifiche. 8. La direttiva si applicherà alla rete transeuropea convenzionale e riguarderà il rinnovo dei macchinari, come pure il loro potenziamento e la costruzione; essa prevederà specifiche tecniche per vari sottosistemi, in particolare segnalamento, comando/controllo, materiale rotabile, energia, infrastruttura, manutenzione, funzionamento e tecnologia dell'informazione. Le specifiche tecniche e le norme europee per renderle operative saranno obbligatorie su tutta la rete transeuropea convenzionale, con alcune eccezioni. 9. La ferrovia convenzionale è un sistema vecchio, che porta con sé una vasta eredità d'infrastrutture e materiale rotabile costruiti in funzione di norme nazionali. Le attrezzature ferroviarie sono sostituiti lentamente e accelerarne la sostituzione comporterebbe, in generale, costi onerosi senza produrre vantaggi corrispondenti. L'armonizzazione deve perciò concentrarsi lì dove maggiormente può aumentare la competitività nel medio periodo: ciò significa che occorre stabilire delle priorità. 10. In primo luogo, occorre fissare un ordine di priorità per l'armonizzazione dei sottosistemi e loro componenti. Sulla base di uno studio approfondito, la Commissione propone di dare l'immediata priorità all'armonizzazione nei campi seguenti: sistemi di segnalamento e di comando/controllo; scambio di dati; tecnologia dell'informazione e telecomunicazioni, soprattutto per il trasporto merci; materiale rotabile usato per i servizi internazionali; emissioni sonore, in particolare quelle dei carri merci; qualificazione del personale dei treni per le operazioni transfrontaliere; valutazione della conformità alle specifiche; riconoscimento reciproco delle operazioni di manutenzione e riparazione. La direttiva proposta prevederà l'adozione di un programma di lavoro che assegna la priorità a questi campi, prima che inizi la preparazione delle specifiche tecniche. A più lungo termine, mentre un'armonizzazione generale dei sistemi elettrici e dell'infrastruttura sarebbe enormemente costosa e fonte di notevoli perturbazioni, la Commissione ritiene che si debba prendere in considerazione un'armonizzazione in campi specifici, per esempio di catenarie e pantografi e delle infrastrutture per le merci. La direttiva proposta prevederà espressamente la definizione delle priorità e di un programma di lavoro, che preceda la preparazione delle specifiche tecniche. 11. In secondo luogo, occorre stabilire delle priorità per l'introduzione di macchinari costruiti secondo specifiche comunitarie. L'obiettivo è quello di migliorare le prestazioni dei servizi internazionali, e perciò va privilegiata una più estesa interoperabilità sulle linee che sopportano i maggiori flussi internazionali. Nel caso delle merci, ciò significa dare la priorità alla rete transeuropea del trasporto ferroviario merci, per la quale la Commissione ora propone la creazione di diritti di accesso per la prestazione di servizi internazionali. Tali decisioni di investimento spettano principalmente alle imprese ferroviarie, ai gestori dell'infrastruttura ed agli Stati membri, ma il ruolo della Comunità nel guidare l'estensione dell'interoperabilità è un argomento da esaminare nel quadro della revisione degli orientamenti relativi alle reti transeuropee. 12. Come per l'alta velocità, le specifiche per l'interoperabilità saranno di regola preparate da un organismo che rappresenti congiuntamente le ferrovie e l'industria dei macchinari ferroviari. Per alcune specifiche, se l'organismo comune non possiede l'esperienza necessaria o non rappresenta tutti gli interessi, il mandato potrebbe essere conferito ad altri organismi. La Comunità adotterà poi queste specifiche. Le norme attinenti saranno elaborate, a seconda dei casi, dal CEN, dal CENELEC o da ETSI. La responsabilità della valutazione di conformità sarà conferita ad organismi indipendenti notificati dagli Stati membri. Questi meccanismi porranno rimedio ai punti deboli degli attuali accordi. 13. Il sistema ferroviario non si ferma alle frontiere della Comunità, ma continua nei paesi dell'Europa centrale ed orientale ed è collegato con quelli del Medio Oriente. L'armonizzazione in questa zona così vasta sarebbe positiva per tutti i paesi interessati, come pure il riconoscimento reciproco della valutazione di conformità. La Comunità può apportare un contributo senza eguali, col preparare ed adottare specifiche per l'alta velocità e per la ferrovia convenzionale. Il suo ruolo sarà ampliato dall'allargamento, poiché, con l'adesione, i paesi candidati adotteranno le specifiche comunitarie. Il punto è di stabilire quali siano le modalità migliori per inserire gli altri paesi nel sistema interoperabile. La comunicazione raccomanda che l'adozione di specifiche avvenga nell'ambito della Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia, un accordo internazionale esistente. La recente revisione della Convenzione consente questa possibilità, e in un modo tale da rispettare le specifiche comunitarie e tutelare i paesi nei confronti di un'imposizione di specifiche inadatte. A. A. ORGANIZZAZIONE DEI SERVIZI INTERNAZIONALI 1. Nel settore del trasporto di passeggeri sono stati conseguiti molti progressi nell'integrazione dei servizi internazionali. La situazione è diversa per i treni merci, anche se il mercato unico ha eliminato i controlli statali alle frontiere interne. Occorrono circa 30-40 minuti per cambiare la locomotiva di un treno merci e verificare che tutto funzioni correttamente [1]. Lo studio della Commissione ha però appurato che i treni merci devono in genere aspettare molto più tempo e ciò allunga i tempi di consegna e pregiudica la puntualità e l'affidabilità. Questo aspetto è molto importante per i trasporti dove il tempo è un fattore rilevante, un mercato in rapida crescita in cui le ferrovie non hanno ancora realizzato il loro potenziale, anche se incide meno sui trasporti di merci tradizionali. Pur essendo soltanto uno dei fattori che determinano la qualità globale di un servizio merci, l'attraversamento delle frontiere è nondimeno un fattore molto importante. Le difficoltà alle frontiere sono uno dei motivi all'origine delle iniziative per aumentare le prestazioni del traffico ferroviario di merci, come le superstrade ferroviarie transeuropee per il trasporto merci (Trans-European Rail Freight Freeways -TERFF) [2]. Lo studio della Commissione ha appurato che la durata e le cause dei ritardi variano ma che sono importanti i fattori esposti qui di seguito. [1] Dopo che una locomotiva o un carro sono stati sganciati, si deve effettuare un test sui freni. [2] È in corso un grande sforzo per migliorare le prestazioni di alcune grandi linee internazionali per le merci, le superstrade ferroviarie transeuropee per il trasporto merci. Alcuni Stati membri hanno aperto l'accesso all'infrastruttura, su base volontaria, e i gestori dell'infrastruttura hanno migliorato la qualità delle linee e notevolmente facilitato l'uso dell'infrastruttura, in particolare attraverso sportelli unici. Cfr. comunicazione della Commissione "Superstrade ferroviarie transeuropee per il trasporto merci". COM(97) 242 def. del 29.5.1997. 2. Alla frontiera, una "rete" trasferisce un treno all'altra. Le reti scambiano quindi informazioni. L'ammontare delle informazioni necessarie per il trasporto merci è considerevole, in quanto i treni trasportano carichi diversi verso destinazioni diverse, la combinazione di vagoni varia e molti treni circolano in relazione alla domanda piuttosto che secondo un orario stabilito. I collegamenti tra i sistemi informatici delle ferrovie sono spesso insoddisfacenti e quindi l'informazione è scambiata su carta e ciò richiede tempo e denaro. I dati scambiati possono arrivare tardi o essere inaffidabili e devono essere verificati rispetto alla reale consistenza del treno. La scarsa interconnessione ostacola anche tutta una serie di servizi all'utenza come gare, fatturazione, rilevamento in continuo. 3. Altri ostacoli creano o aumentano i ritardi. Uno di essi è la scarsa corrispondenza degli orari tra i sistemi nazionali. I treni merci si fermano per il cambio di locomotiva, ma spesso registrano ritardi supplementari in quanto devono aspettare che sia loro assegnato il canale orario nella rete contigua. La rigidità dei metodi di lavoro può creare altre difficoltà che aumentano i ritardi e riducono la produttività. Le locomotive devono a volte attendere l'arrivo di un treno, oppure un treno può subire dei ritardi perché deve attendere una locomotiva. La scarsità di informazioni sui tempi di arrivo amplifica le difficoltà. Uno sviluppo positivo è però quello dei trains of trust ("treni della fiducia"). Fino ad ora undici ferrovie hanno concordato di ispezionare le condizioni fisiche dei treni merci al punto di partenza e di rinunciare ad altre ispezioni lungo il tragitto. 4. Secondo lo studio della Commissione, la priorità assoluta dovrebbe essere quella di ridurre al minimo le fermate alla frontiera e di integrare meglio gli orari nazionali. Ciò rappresenta una maniera economicamente razionale di migliorare le prestazioni. Le superstrade ferroviarie transeuropee per il trasporto merci hanno dimostrato la possibilità di migliorare rapidamente i servizi grazie a una migliore fissazione degli orari (la proposta di direttiva sull'assegnazione e la tariffazione di capacità dovrebbe migliorare notevolmente il coordinamento tra i gestori dell'infrastruttura [3]). Lo scambio di informazioni tra reti dovrebbe diventare rapido ed affidabile mediante un uso generalizzato dell'informatica. Le prassi di lavoro dovrebbero essere migliorate in modo da aumentare la produttività sia della manodopera che del materiale rotabile. [3] Proposta di direttiva del Consiglio relativa all'assegnazione della capacità di infrastruttura ferroviaria, la determinazione dei canoni per l'uso dell'infrastruttura ferroviaria e la certificazione di sicurezza, COM(98) 480 def. del 22.7.1998. 5. Dando la priorità all'organizzazione di servizi internazionali e cooperando più efficacemente, le imprese ferroviarie ed i gestori dell'infrastruttura potrebbero risolvere i problemi rapidamente e senza grandi spese. È perfettamente possibile ridurre le soste alle frontiere al tempo necessario per il cambio di locomotive e di personale. Ciò ridurrebbe la durata complessiva del percorso e migliorerebbe l'affidabilità, aumentando così la competitività del trasporto merci su rotaia. Le imprese ferroviarie ed i gestori dell'infrastruttura dovrebbero cercare di raggiungere questo obiettivo tranne se ciò comporta un rialzo inaccettabile dei costi. Per incoraggiare progressi in questa direzione, la Commissione consulterà le parti interessate sulla possibilità di avviare un servizio di controllo dei ritardi alle frontiere comprendente la pubblicazione regolare dei risultati. Nel breve periodo, le imprese ferroviarie ed i gestori dell'infrastruttura dovrebbero cercare di ridurre i ritardi alle frontiere al tempo necessario per il cambio di locomotive e di personale. Nel 2000 la Commissione consulterà le parti interessate sulla possibilità di avviare questo esercizio di controllo dei ritardi. 6. Alle frontiere nazionali vengono svolte poche operazioni ferroviarie, a parte quelle necessarie per trasferire un treno da una rete all'altra. Le frontiere non sono né l'origine né la destinazione dei treni e gli impianti di smistamento sono in genere, anche se non sempre, situati all'interno dei paesi. Oggi la tecnologia rende possibile eliminare le fermate alla frontiera e migliorare così notevolmente l'efficienza del servizio. Le locomotive policorrente possono funzionare su reti diverse senza aggravare troppo i costi. Le procedure possono essere semplificate ed condotte per via informatica (e talvolta addirittura espletate all'interno del paese se il servizio è interrotto per altri motivi). I macchinisti possono essere addestrati a lavorare su sistemi ferroviari diversi. Le imprese ferroviarie ed i gestori dell'infrastruttura dovrebbero quindi pianificare la soppressione a medio termine delle fermate alle frontiere in tutta la rete transeuropea, con la sola eccezione dei casi in cui ciò aumenterebbe notevolmente i costi di un servizio senza un corrispondente aumento della sua attrattiva commerciale. Nel medio periodo, le imprese ferroviarie ed i gestori dell'infrastruttura dovrebbero cercare di sopprimere le fermate alle frontiere. In funzione dei progressi compiuti, la Commissione deciderà se far predisporre o meno specifiche per procedure semplificate di trasferimento dei treni tra le reti senza fermate alle frontiere. B. STATO ATTUALE DELL'INTEROPERABILITÀ B.1 ACCORDI ESISTENTI 7. Sin dal secolo scorso, le ferrovie hanno fatto circolare carrozze passeggeri e vagoni merci attraverso le frontiere nazionali in tutta Europa. Ciò è stato possibile grazie all'intervento delle ferrovie anziché degli Stati [4]. Le ferrovie avevano delegato la loro associazione, l'Unione internazionale delle ferrovie (in genere nota sotto l'acronimo UIC) [5], a predisporre raccomandazioni sulla compatibilità tecnica delle attrezzature e sugli aspetti operativi dei servizi internazionali. Queste norme "interne" sono state elaborate da esperti delle ferrovie partecipanti e pubblicate in schede dell'UIC. [4] Alla fine del diciannovesimo secolo, vari Stati europei avevano avviato un processo di armonizzazione tecnica che a livello pratico è stato superato dai lavori dell'associazione delle ferrovie. [5] Union Internationale des Chemins de Fer. 8. Esistono accordi tra le ferrovie sull'interoperabilità delle carrozze passeggeri e dei vagoni merci, il Regolamento Internazionale Carrozze e il Regolamento Internazionale Veicoli (noti in genere sotto gli acronimi rispettivamente RIC e RIV) [6]. In base a questi accordi, ogni rete accetta un veicolo se la sua costruzione è conforme a diverse schede dell'UIC. Gli accordi RIC e RIV consentono l'interoperabilità dei veicoli accettati e registrati in tutta Europa. Gli accordi definiscono inoltre la responsabilità delle reti per altri aspetti delle operazioni internazionali. L'accettazione di veicoli nell'ambito dei regolamenti RIC e RIV incombe alle ferrovie ed in ogni paese esiste una ferrovia che procede all'immatricolazione. Gli accordi sono stati una tappa importante verso l'interoperabilità e le schede UIC un grande tentativo di armonizzazione. [6] Regolamento per il reciproco uso delle carrozze e bagagliai in servizio internazionale (RIC); Regolamento per il reciproco uso dei carri in servizio internazionale (RIV). 9. Anche se queste disposizioni hanno consentito l'interoperabilità delle carrozze passeggeri e dei carri merci e contribuito all'ottimo record di sicurezza del trasporto ferroviario, è dubbio se esse consentiranno alle ferrovie di far fronte alle sfide poste dalla nuove tecnologia, alle crescenti aspettative sui servizi e ai mutamenti politici ed economici. Un significativo esempio è costituito dal segnalamento. Le ferrovie comunitarie hanno investito in sistemi di segnalamento elettronico diversi e incompatibili. Esistono quindi ben sedici differenti sistemi. L'incompatibilità dei sistemi di segnalamento è uno dei motivi del cambio di locomotive alle frontiere. Ciò aumenta i costi, in quanto le locomotive devono arrivare fino alla frontiera e attendere i treni, un uso improduttivo di risorse preziose, e diminuisce l'affidabilità poiché un ritardo in un determinato punto si ripercuote sull'intero servizio. In alternativa, le locomotive o le unità multiple [7] devono essere dotate dell'apparecchiatura necessaria per operare su diverse reti. Il treno ad alta velocità Thalys ad esempio ha fino a sei insiemi di apparecchiatura di segnalamento; ancora una volta, ciò aumenta i costi e diminuisce l'affidabilità. La Comunità è intervenuta per riunire le ferrovie e l'industria delle attrezzature in modo da preparare specifiche per le prossime generazioni di sistemi di segnalamento, il sistema ferroviario europeo di gestione del traffico (European Rail Traffic Management System -ERTMS). [7] Insieme di carrozze passeggeri speciali dotate di trazione propria e progettate per funzionare come un'unità. 10. Un'altra sfida riguarda lo sfruttamento del potenziale della tecnologia dell'informazione nel trasporto internazionale. Come spiegato alla sezione E, tutte le ferrovie hanno fatto ricorso a sistemi di tecnologia dell'informazione (IT) per la gestione del traffico, i servizi all'utenza e l'amministrazione, ma non hanno realizzato un effettivo e affidabile scambio di informazione tra i sistemi nazionali. È possibile uno scambio di informazione limitato, ma le interfacce tra i sistemi IT restano incomplete. Oltre ad altri aspetti, ciò complica ed aumenta il costo dei servizi internazionali e rende difficile soddisfare la domanda dell'utenza di servizi a valore aggiunto. 11. La pressione commerciale sta imponendo alle ferrovie di ridurre i costi di approvvigionamento e dà all'industria delle attrezzature maggiori responsabilità di ricerca, sviluppo e progettazione. Essa le porta anche ad abbandonare le prassi tradizionali di specificare i progetti anziché le prestazioni, di ordinare attrezzature costruite specificamente per una ferrovia e di sviluppare tecnologia specifica per le ferrovie anziché usare quanto offre il mercato. Di conseguenza, oggigiorno non è più giustificato, se mai ciò lo è stato, che i produttori di attrezzature ferroviarie e le imprese di altri settori che offrono soluzioni innovative ed efficienti non siano coinvolti nel processo di elaborazione delle norme. Inoltre, gli accordi esistenti non esercitano pressioni sufficienti sulle ferrovie perché queste cerchino soluzioni. Le decisioni si fondano sul reciproco consenso, e la mancanza di pressioni di mercato può condurre a una prolungata negoziazione sulle norme o impedire la conclusione di utili accordi. Occorre accelerare il processo per restare al passo con i cambiamenti in atto sul mercato dei trasporti. 12. Un aspetto correlato è la responsabilità di valutare la conformità nell'ambito di RIC e RIV, un compito ora effettuato dalle ferrovie stesse e, in alcuni casi, di valutare la rispondenza a requisiti nazionali dell'infrastruttura e del materiale rotabile [8] . Questa soluzione risale all'epoca in cui le ferrovie erano dei monopoli organizzati rigidamente in funzione delle linee nazionali e acquistavano da fornitori nazionali. La valutazione di conformità dovrebbe ora essere allineata sui principi comunitari e garantire la non discriminazione e l'equo trattamento di tutte le imprese ferroviarie e dei fornitori a prescindere che si tratti di presenze consolidate o di nuovi arrivati sul mercato. I metodi e le scadenze dovrebbero essere definiti in modo chiaro evitando una duplicazione delle prove. Le valutazioni dovrebbero essere a cura di organismi indipendenti che non abbiano alcun interesse proprio nei risultati delle stesse. [8] Negli ultimi anni alcuni Stati membri, come la Germania ed il Regno Unito, hanno conferito la responsabilità per la regolamentazione di sicurezza ad organismi indipendenti. B.2 LA DIRETTIVA "ALTA VELOCITÀ" 13. Con l'aumento della sofisticazione tecnica si sono ampliate le divergenze tecniche, prima con l'elettrificazione e poi con il segnalamento e lo scambio di dati. L'introduzione dell'alta velocità ha presentato una grande sfida. Sarebbe assurdo che i treni ad alta velocità si fermino alle frontiere per cambiare locomotiva, ma in ogni caso ciò sarebbe impossibile in quanto essi sono stati progettati come unità multiple. Nel 1996 il Consiglio ha adottato una direttiva sull'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità, sulla base dell'articolo 156 del trattato. La direttiva mira a far progredire l'interoperabilità della rete ad alta velocità e ad aprire il mercato delle forniture ferroviarie. La direttiva stabilisce procedure per la fissazione di specifiche tecniche per diversi sottosistemi (specifiche tecniche di interoperabilità o STI) e per la redazione di norme europee dettagliate per "componenti di interoperabilità" di sottosistemi [9], se necessari per rendere operativa una STI. La direttiva prevede anche la valutazione indipendente della conformità ed il riconoscimento reciproco della certificazione. L'osservanza delle STI è obbligatoria su tutta la rete ad alta velocità. Le specifiche sono in corso di elaborazione e dovrebbero essere presentate nel 1999. [9] Componenti, gruppi di componenti ed insiemi completi di materiali incorporati in sottosistemi da cui dipende direttamente o indirettamente l'interoperabilità. Cfr. articolo 2, lettera d) della direttiva Alta velocità. 14. La direttiva sull'alta velocità corregge la debolezza degli accordi tradizionali e pone termine all'effettiva delega all'associazione settoriale conferendo la responsabilità di ordinare ed adottare specifiche alla Comunità europea. Essa affida il compito di preparare le STI ad un organismo comune rappresentativo, ossia un organismo composto di rappresentanti delle ferrovie, degli operatori dei trasporti pubblici e dell'industria delle apparecchiature ferroviarie, l'Associazione europea per l'interoperabilità ferroviaria (AEIF [10]). Le norme europee per i componenti di sottosistemi sono, a seconda dei casi, elaborate dal CEN, dal CENELEC o dall'ETSI. Questi meccanismi dovrebbero permettere di risolvere le differenze tra le principali ferrovie e di redigere le specifiche in modo accurato ed al passo con la tecnologia. La direttiva conferisce alle organizzazioni indipendenti (i cosiddetti "organismi notificati") la responsabilità di valutare la conformità alle specifiche e alle norme, rompendo così con la tradizione di lasciare questo compito alle ferrovie stesse. [10] AEIF - Association Européenne pour l'Interopérabilité Ferroviaire. C. IL MERCATO DELLE ATTREZZATURE FERROVIARIE 15. Fattori politici, tecnici ed economici hanno mantenuto una segmentazione del mercato secondo le frontiere nazionali. Molti Stati membri hanno seguito una politica di promozione delle aziende nazionali ed il settore ferroviario è esemplare al riguardo. Secondo una regola non scritta le ferrovie acquistavano da fornitori nazionali in appalti pubblici chiusi, tranne nei casi in cui non esistevano produttori nazionali. Inevitabilmente i requisiti tecnici e la progettazione delle attrezzature hanno rispecchiato e rafforzato questa segmentazione. In gran parte al riparo da pressioni commerciali, le ferrovie hanno stabilito specifiche molto dettagliate per i produttori nazionali. Ciò ha avuto serie conseguenze per il settore: variabilità di molti requisiti tecnici da un paese all'altro o addirittura all'interno dello stesso paese, con dettagli eccessivi ben al di là della funzione delle specifiche; richiesta di tecnologia speciale per il settore anziché di quella disponibile su un mercato più ampio, con conseguenti rallentamento dell'innovazione ed aumento dei costi. Le caratteristiche economiche del mercato creavano inoltre stretti legami tra ferrovie e fornitori, ad esempio la necessità di compatibilità tra sistemi vecchi e nuovi, la necessità di continuare le ordinazioni con i fornitori iniziali, le dimensioni e la durata dei progetti e l'entità dei costi eventualmente non ricuperabili che esercitavano un effetto deterrente su possibili nuovi operatori. 16. Negli anni '90 si è cominciato a rimettere in causa questo modus operandi. La Comunità ha adottato normative sugli appalti e sull'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità che avranno un impatto positivo sul mercato, ma soltanto a medio termine. Le pressioni ad acquistare da fornitori nazionali significa che le ordinazioni con questi ultimi resteranno prevalenti per un certo tempo. L'apertura dei pubblici appalti sta esercitando una pressione sui prezzi e le iniziative di ricerca comunitarie, ad esempio i sistemi di segnalamento e comando/controllo e la radionumerica contribuiscono ad integrare i mercati. Un altro fattore di cambiamento è il crescente orientamento commerciale delle ferrovie che le spinge a ridurre i costi di approvvigionamento, consentendo così ai produttori di accedere a mercati in precedenza chiusi e conferendo all'industria maggiori responsabilità in materia di ricerca, sviluppo e progettazione. 17. Infine, la stessa industria delle attrezzature ferroviarie ha reagito con decisione al cambiamento. Vi è stato un rapido processo di concentrazione, tramite fusioni ed acquisizioni, per cercare di accedere a mercati chiusi ed usufruire di economie di scala. Sono emerse quattro grandi società, "integratori di sistemi", contrassegnate in genere da precise identità nazionali e dominanti sui loro mercati nazionali, ma che hanno stabilimenti di produzione in vari Stati membri. Gli integratori di sistemi, sotto la pressione di contenere i costi e ridurre l'eccesso di capacità dell'apparato produttivo, stanno normalizzando le gamme dei prodotti aziendali ed offrono incentivi finanziari ai clienti per l'acquisto di apparecchiatura standardizzata, modificata per rispondere alle loro esigenze. Il profilo dell'industria è però ancora fluido. La sua struttura sta cambiando rapidamente e gli ultimi anni hanno conosciuto un consolidamento su larga scala. 18. Malgrado questi cambiamenti, i maggiori mercati nazionali rimangono in gran parte chiusi, soprattutto a causa di una regola non scritta di dare la preferenza ai fornitori nazionali. Per molti sottosistemi e componenti, le esigenze delle ferrovie nazionali rafforzano la segmentazione del mercato. Le ferrovie non sono riuscite a concordare nuove specifiche o ad applicare pienamente quelle esistenti, ad esempio nel settore della tecnologia dell'informazione. L'armonizzazione tecnica nell'ambito della direttiva sull'interoperabilità, descritta nella sezione seguente, contribuirà notevolmente alla realizzazione di un mercato unico per l'apparecchiatura ferroviaria, anche se non può sostituire cambiamenti effettivi nelle procedure degli appalti pubblici. Molti Stati membri non hanno ancora dato alle ferrovie la libertà di prendere al riguardo decisioni su base commerciale, e continuano a proteggere i produttori nazionali. D. PROPOSTA CENTRALE: DIRETTIVA SULLE FERROVIE CONVENZIONALI D.1 LA PROPOSTA IN GENERALE 19. La Comunità deve affrontare la questione delle differenze tra i sistemi convenzionali, al fine di migliorare la competitività dei servizi internazionali e contribuire a creare un mercato unico delle attrezzature ferroviarie. Secondo la Commissione, ciò va fatto estendendo alla ferrovia convenzionale, mutatis mutandis, il processo introdotto per il sistema ad alta velocità. Essa presenta quindi, unitamente a questa comunicazione, una proposta di direttiva sull'interoperabilità delle ferrovie convenzionali che trae ispirazione dalla direttiva sull'alta velocità. 20. Vi sono due motivi principali per prendere a modello la direttiva adottata per l'alta velocità. Innanzitutto, il processo di armonizzazione da essa stabilito presenta grandi vantaggi rispetto alla situazione attuale. In secondo luogo, la distinzione tra ferrovia ad alta velocità e ferrovia convenzionale non è chiara né rigida. La tecnologia e la progettazione di treni passeggeri su lunga distanza è spesso la stessa; l'affermarsi dei treni ad inclinazione e di altre unità multiple per il trasporto passeggeri su lunga distanza sfoca ulteriormente la differenza. Le STI e le correlate norme europee preparate per un sistema possono essere estese all'altro, anche se in alcuni casi possono essere necessari diversi livelli di specifica per evitare costi superflui. 21. Va precisato che queste STI e di conseguenza le correlate norme europee saranno obbligatorie su tutta la rete per il nuovo materiale in due maniere. Innanzitutto, uno Stato membro dovrà garantire che un sistema è stato messo in servizio o funziona soltanto se conforme alla STI pertinente e che un componente di interoperabilità è stato immesso sul mercato soltanto se conforme alla pertinente norma europea. In secondo luogo, uno Stato membro non potrà vietare la messa in servizio o il funzionamento di un sottosistema conforme alla STI né potrà vietare la commercializzazione di un componente conforme alla norma europea. La direttiva non introdurrà però l'obbligo di allineare l'infrastruttura esistente o il materiale rotabile su una specifica comunitaria. 22. La direttiva sulla ferrovia convenzionale avrà una struttura molto simile a quella della direttiva sul sistema ad alta velocità. Occorrono tuttavia alcuni adattamenti per tener conto delle differenze tra i due sistemi. Il primo adattamento è il campo di applicazione della direttiva sulla ferrovia convenzionale. In base agli articoli 154 e 155 del trattato, la direttiva deve coprire la rete transeuropea (TEN) delle ferrovie convenzionali, come definita negli orientamenti comunitari. La rete comprende le principali linee internazionali ed alcune altre di minore importanza a livello comunitario. Un'altra differenza riguarda i sottosistemi per i quali bisogna preparare ed adottare le STI. Oltre ai sottosistemi della direttiva sul sistema ad alta velocità, la direttiva sulla ferrovia convenzionale dovrebbe comprendere un sottosistema relativo alla tecnologia di informazione e comunicazione per il trasporto di passeggeri e di merci, in primo luogo per facilitare soluzioni ai problemi dell'integrazione del trasporto merci internazionale e dello sviluppo di servizi a valore aggiunto per gli spedizionieri. D.2 DEFINIZIONE DELLE PRIORITÀ 23. La ferrovia convenzionale è un sistema vecchio, che porta con sé una vasta eredità d'infrastrutture e materiale rotabile costruiti in funzione di specifiche nazionali. Come regola generale, un'accelerazione del rinnovamento comporterebbe costi elevati per le imprese ferroviarie e per i gestori dell'infrastruttura ed un onere per i finanziamenti statali, senza apportare corrispondenti benefici. L'armonizzazione deve pertanto concentrarsi sui sottosistemi e i componenti di interoperabilità, dove apporterà notevoli benefici a medio termine, senza imporre alle ferrovie un onere finanziario che penalizzerebbe i loro sforzi verso la competitività. Nelle scelte in materia di armonizzazione occorrerà stabilire le priorità con molta attenzione. La proposta di direttiva sulla ferrovia convenzionale riconosce chiaramente questa necessità e creerà meccanismi di definizione delle priorità. Ai sensi della direttiva, la Commissione e il comitato di regolamentazione (come il "comitato articolo 21" della direttiva sull'alta velocità) elaboreranno un programma di lavoro per stabilire priorità, prima che inizi la preparazione delle STI. La direttiva fisserà le priorità per il primo programma di lavoro, ossia quelle stabilite nella sezione F. In una fase iniziale dei lavori sulle STI, sarà effettuata un'analisi preliminare costi-benefici delle varie soluzioni tecniche possibili, prima che inizino lavori approfonditi sulle specifiche. 24. Perché la Comunità tragga tutti i benefici dell'armonizzazione, è necessario dare priorità all'introduzione delle attrezzature armonizzate lì dove queste possano maggiormente contribuire a migliorare le prestazioni dei servizi internazionali. Lo studio della Commissione ha identificato i mercati internazionali dove le ferrovie potrebbero competere con altri modi di trasporto, se vi fosse un analogo livello di prestazioni: i servizi passeggeri internazionali tra grandi città e il trasporto merci internazionale per ferrovia sui principali corridoi. Occorre dare priorità all'estensione dell'interoperabilità e all'integrazione dei servizi sulle linee dei principali flussi internazionali di traffico. Nel caso delle merci, ciò significa dare la priorità alla rete ferroviaria transeuropea per le merci, per la quale la Commissione propone l'accesso aperto per la prestazione di servizi internazionali, poiché si tratta di un elemento vitale per il rilancio del trasporto ferroviario di merci. Le decisioni sugli investimenti necessari spettano principalmente alle imprese ferroviarie, ai gestori dell'infrastruttura ed agli Stati membri. Tuttavia, tutti questi soggetti devono tenere pienamente conto della dimensione europea. La revisione degli orientamenti TEN-T potrebbe fornire lo spunto per definire il ruolo della Comunità nel guidare e sostenere l'estensione dell'interoperabilità. D.3 PREPARAZIONE DI SPECIFICHE 25. Come la direttiva sul sistema ad alta velocità, quella sulle ferrovie convenzionali dovrebbe conferire ad un organismo comune rappresentativo la responsabilità generale di elaborare le STI su ordine della Commissione. In questa maniera saranno riunite le principali parti interessate e si avrà un coordinamento dei lavori sull'alta velocità e sulla ferrovia convenzionale. La soluzione più semplice sarebbe quella di estendere le competenze dell'Associazione europea per l'interoperabilità ferroviaria (AEIF) dall'alta velocità alla ferrovia convenzionale. Per massimizzare la fiducia in questo processo di armonizzazione e l'impegno alla sua riuscita tra i diversi soggetti, la stesura delle STI per la ferrovia convenzionale deve avvenire più rapidamente di quella delle specifiche per il sistema ad alta velocità. 26. Ciò significa, tra altre cose, che l'AEIF deve avere le strutture e le risorse necessarie per svolgere questo lavoro. L'AEIF ha ora un'organizzazione piuttosto fluida e non dispone di personale a tempo pieno; essa ha bisogno di un'organizzazione permanente dotata di risorse umane adeguate. Questi cambiamenti sono già previsti, con il sostegno della Commissione. L'organismo comune rappresentativo comprende le ferrovie e l'industria delle apparecchiature ferroviarie e rappresenta quindi in genere le parti interessate alla preparazione di una STI. In diversi casi però, l'AEIF non rappresenta tutte le parti interessate né possiede sempre tutte le conoscenze necessarie in materia, ad esempio, di qualifica del personale dei treni, emissioni sonore; altri soggetti (parti sociali e gruppi ambientali) sono interessati e possono apportare un valido contributo. Le imprese non specializzate in attrezzature ferroviarie potrebbero offrire tecnologia interessante sviluppata per altri mercati come computer, hardware e software per le telecomunicazioni. La direttiva proposta consente quindi di conferire la responsabilità per la preparazione di STI ad organismi diversi dall'organismo comune rappresentativo, anche se in genere il mandato sarà conferito a quest'ultimo. E. PRIORITÀ DI ARMONIZZAZIONE 27. La Commissione propone, sulla base del suo studio, le priorità di armonizzazione seguenti, da inserire nel primo programma di lavoro adottato ai sensi della direttiva sulla ferrovia convenzionale. Innanzitutto, i sistemi di segnalamento e di comando/controllo. L'incompatibilità di questi sistemi [11] costituisce un grande ostacolo all'interoperabilità di locomotive e unità multiple. Negli ultimi decenni, l'introduzione di sistemi di segnalamento elettronici ha creato un nuovo ostacolo negli ultimi decenni. Sono ora in uso sedici sistemi incompatibili e di conseguenza le locomotive in servizio su diverse reti devono essere dotate dell'apparecchiatura necessaria per operare su ciascuna di esse, con un aumento dei costi ed una minore affidabilità. Per superare queste divergenze e sfruttare i progressi nella tecnologia dell'informazione, la Commissione ha sostenuto lo sviluppo del progetto sul sistema di gestione del traffico ferroviario (European Rail Traffic Management System - ERTMS) che comprende il sistema europeo di controllo dei treni (European train Control System - ETCS). Questo sistema può essere introdotto direttamente come unica forma di segnalamento, ma ciò va fatto in maniera da non rendere immediatamente obsoleti i sistemi nazionali esistenti. Il secondo elemento è il nuovo vettore standard per le telecomunicazioni adatto alle ferrovie. Il sistema globale di comunicazione mobile - ferrovie (Global System for Mobile Communication - Railways - GSM-R) mira a creare un unico sistema di telecomunicazioni per il settore, in grado di trattare tutte le diverse applicazioni e consentire quindi la sostituzione di una miriade di sistemi analogici concernenti funzioni specifiche con un'unica piattaforma digitale. [11] Nel termine sono compresi la protezione automatica dei treni (Automatic Train Protection -ATP) e sistemi di controllo (Automatic Train Control -ATC). 28. Il successo finora raggiunto dai progetti ERTMS mostra la possibilità di trovare una soluzione comune quando la Comunità fornisce orientamento e sostegno. L'AEIF sta elaborando STI basate su ERTMS per i sistemi ad alta velocità che presenterà con le altre STI prima della fine di quest'anno e la Commissione le proporrà per adozione. Si può seguire lo stesso approccio per la rete convenzionale. Nel frattempo, i gestori dell'infrastruttura e gli Stati membri dovrebbero investire unicamente in sistemi di segnalamento basati su ERTMS. Nel 2001 la Commissione proporrà di conferire all'organismo comune rappresentativo un mandato per la preparazione di specifiche per i sistemi di segnalamento e di comando/controllo per le ferrovie convenzionali sulla base di ERTMS. 29. Scambio di dati, tecnologia dell'informazione e telecomunicazioni. Quando un treno attraversa la frontiera, le ferrovie si scambiano le informazioni necessarie per il funzionamento e per il servizio all'utenza; ciò è particolarmente importante per il traffico merci. Negli ultimi tre decenni, tutte le ferrovie si sono dotate di sistemi informatici per la gestione del traffico, l'amministrazione e i servizi all'utenza. Purtroppo, ogni ferrovia ha un sistema differente e non esiste ancora uno scambio di informazioni continuo e affidabile tra i sistemi nazionali. Uno scambio limitato di informazioni resta possibile ma, malgrado un decennio di sviluppo, le interfacce tra i sistemi informatici delle ferrovie sono ancora incomplete. Di conseguenza, al passaggio di un treno o di veicoli da una rete ferroviaria nazionale all'altra si accompagna normalmente lo scambio di una serie di documenti. Ciò può rallentare notevolmente il traffico merci alle frontiere. Oltre ai costi ed ai rischi di errore, si perde anche l'opportunità di sviluppare i servizi sempre più complessi richiesti dall'utenza ed offerti da altri modi di trasporto. Gli spedizionieri chiedono ora sistemi di rilevamento e localizzazione per le loro merci, così come i proprietari di vagoni privati che trasportano circa la metà del traffico complessivo di merci. Per una catena di rifornimento efficiente sono essenziali l'osservanza di orari precisi di consegna e l'informazione in tempo reale sulla località di consegna. Ciò permette anche un utilizzo più efficiente di vagoni, terminali ed automezzi. Molte imprese di autotrasporto sono in grado di indicare ai clienti, se essi lo chiedono, dove si trova la loro merce, come fanno le ferrovie nordamericane. 30. La Commissione intende proporre un mandato per la preparazione di specifiche concernenti le procedure transfrontaliere, l'interconnessione dei sistemi informatici ferroviari e le loro interfacce con altri modi [12]. Queste specifiche dovrebbero poter essere ampliate ed avere un'architettura aperta per consentire l'introduzione di nuova tecnologia e lo sviluppo di nuovi servizi all'utenza. Esse dovranno anche tener conto delle esigenze dei nuovi operatori sul mercato del trasporto ferroviario. Lo sviluppo della navigazione via satellite dovrebbe inoltre fornire strumenti per un'ampia serie di servizi operativi logistici, come la gestione della flotta e la localizzazione [13]. [12] Per preparare il terreno, la Commissione sta ordinando uno studio sullo scambio di dati operativi per il passaggio alla frontiera dei treni merci. [13] Comunicazione della Commissione "Galileo: partecipazione dell'Europa ad una nuova generazione di servizi di navigazione satellitare". COM(99) 54 def. del 10.2.1999. Nel 2001 la Commissione proporrà la preparazione di specifiche concernenti le procedure transfrontaliere, l'interconnessione dei sistemi informatici ferroviari e le loro interfacce con altri modi. 31. Materiale rotabile. La direttiva proposta impedirà agli Stati membri di rifiutare materiale rotabile conforme alle specifiche comunitarie. Questo obbligo avrà la precedenza sulle disposizioni concernenti l'accettazione dei veicoli nei regolamenti RIC e RIV. La direttiva creerà un processo per l'elaborazione e l'adozione di specifiche norme comunitarie in modo che il codice UIC cui si fa riferimento negli accordi non determini più le caratteristiche delle carrozze passeggeri e dei vagoni merci interoperabili. Per attuare la direttiva, la Commissione incaricherà l'AEIF di preparare specifiche sull'interoperabilità del materiale rotabile cui seguirà l'elaborazione delle norme europee necessarie. Ove opportuno, si farà capo alle specifiche sviluppate per il sistema ad alta velocità o alle raccomandazioni dell'UIC. (Da rilevare che talune parti dei regolamenti RIC e RIV non riguardano l'accettazione dei veicoli, bensì altri aspetti delle operazioni internazionali che esulano dal campo di applicazione della direttiva). Nel 2001 la Commissione proporrà di conferire all'organismo comune rappresentativo un mandato per la preparazione delle specifiche sull'interoperabilità delle carrozze passeggeri e dei vagoni merci. Essa proporrà anche un mandato per valutare il tipo di specifiche necessarie per le unità multiple e le locomotive. 32. Per il materiale rotabile di trasporto passeggeri destinato unicamente all'uso su linee interne, la capacità di un movimento transfrontaliero sicuro e senza interruzioni non è importante. Non appare quindi necessario predisporne l'interoperabilità. Lo scopo è piuttosto quello di integrare il mercato delle nuove attrezzature e di crearne col tempo uno per il materiale rotabile usato. Ciò abbasserà i prezzi, aumenterà la competitività dell'industria delle attrezzature e faciliterà l'entrata nel settore del trasporto ferroviario. Prima di decidere una politica in questo campo, si devono esaminare diversi aspetti. Innanzitutto la Comunità può trattare l'armonizzazione di questo materiale rotabile in diverse maniere: una è iniziare con la legislazione comunitaria, un'altra è promuovere iniziative a cura delle parti interessate per concordare requisiti comuni. Per esempio, nel caso delle ferrovie leggere, la Commissione sostiene un'iniziativa delle associazioni degli operatori di trasporto pubblico e dei produttori di attrezzature ferroviarie per armonizzare le interfacce principali fra i sistemi ed i requisiti di sicurezza [14]. I risultati di questo esercizio potrebbero essere introdotti a livello legislativo e formare eventualmente la base di specifiche comunitarie. Un altro aspetto è la forma legislativa che dovrebbe rispondere alla finalità di creare un mercato unico, più che l'interoperabilità e che potrebbe forse avere una struttura più semplice rispetto alla proposta di direttiva sull'interoperabilità delle ferrovie convenzionali. Un'altra questione è come meglio predisporre la valutazione di conformità a cura di organismi indipendenti e il riconoscimento reciproco della valutazione. [14] Mass Transit Rail Initiative for Europe (MARIE), è un'iniziativa (promossa dalla Commissione), dell'Unione delle industrie ferroviarie europee (UNIFE) e dell'Unione internazionale dei trasporti pubblici (UITP). Questa iniziativa, oltre ai criteri di progettazione, concerne i costi lungo il ciclo di vita, le condizioni contrattuali e l'ingegneria finanziaria. Nel 2001 la Commissione riferirà sulla creazione di un mercato unico per il materiale rotabile di trasporto passeggeri progettato unicamente per il traffico domestico. 33. Rumore. Le linee ferroviarie attraversano zone densamente popolate ed i cittadini sono quindi esposti a livelli inaccettabili di rumore. Le loro lamentele riguardano soprattutto il disturbo al sonno durante la notte provocato dal transito di treni merci e dallo smistamento dei vagoni nei terminali. Esistono due problemi distinti: le emissioni sonore prodotte dai nuovi vagoni e quelle dovute all'enorme stock di veicoli in servizio in tutta la Comunità. Questi ultimi durano a lungo e sono sostituiti lentamente e quindi in ogni soluzione si deve tener conto del parco esistente. 34. La politica sul rumore ferroviario deve conciliare diversi obiettivi. Da un lato, i cittadini devono essere protetti dai disturbi, il che costituisce un'importante finalità ambientale, e, dall'altro, bisogna mantenere la libera circolazione dei vagoni ferroviari e quindi delle merci in tutta la Comunità e garantire un mercato unico per questi vagoni. Se uno Stato membro imponesse norme proprie sul rumore per i vagoni merci, ciò ostacolerebbe la libera circolazione. Bisogna anche stabilire la più efficiente combinazione di misure, sia a livello tecnico (misure per rendere più silenziosi i veicoli e barriere insonorizzanti di vario tipo), che operativo (restrizioni di velocità o dell'uso di determinate linee) ed economico (oneri). Ciò è complicato dalla divisione di responsabilità tra diversi soggetti. 35. Per la Comunità, ridurre le emissioni alla fonte è una priorità assoluta, da trattare nel contesto della politica generale comunitaria sul rumore. Dopo il suo Libro verde "Politiche future in materia di inquinamento acustico" [15], la Commissione ha avviato un programma di vasta portata partendo da lavori tecnici su indicatori, metodi di misura, mappatura e misure di abbattimento. La Commissione considera giunto il momento di iniziare a lavorare sulle emissioni ferroviarie e prevede di costituire un gruppo di lavoro. Questo gruppo sarà incaricato di svolgere il lavoro tecnico necessario per proporre limiti comunitari sulle emissioni, che includerà i metodi di misurazione, i valori limite, i costi e i benefici, le implicazioni finanziarie, ecc. Il gruppo di lavoro agirà in stretta cooperazione con le ferrovie e con l'industria delle attrezzature ferroviarie. I suoi lavori costituiranno una base per l'elaborazione di specifiche comunitarie nell'ambito della direttiva sulle ferrovie convenzionali. [15] Politiche future in materia di inquinamento acustico, Libro verde della Commissione europea COM(96) 540 def. del 4.11.1996. Nel 2000, la Commissione avvierà il lavoro tecnico sulle emissioni acustiche delle ferrovie, attraverso un gruppo di lavoro. 36. Come già osservato, un problema particolare è il grande stock di carri merci che resteranno in servizio per diversi decenni. Una soluzione potrebbe essere quella di dotare i carri di zoccoli del freno silenziosi invece dei blocchi di ferro tradizionali, anche se ciò comporta la sostituzione di ruote ed assi [16]. Con l'attuale tasso di sostituzione, occorreranno circa 15 anni per ammodernare l'intero stock e dimezzare le emissioni. Dovrebbe tuttavia essere possibile concentrare gli sforzi dove i problemi sono più acuti in modo da ridurre più rapidamente i fenomeni di disturbo. La possibilità di accelerare gli interventi di ammodernamento dovrebbe essere discussa da tutte le parti interessate in modo da non ridurre la competitività del traffico merci su rotaia. Questo programma va discusso attentamente con gli organismi rappresentativi delle ferrovie e con i proprietari privati dei carri merci. [16] Con l'attuale generazione di zoccoli del freno silenziosi, si devono sostituire le ruote; sono in corso ricerche su zoccoli silenziosi che non richiedano questa sostituzione. 37. Qualifiche e metodi di lavoro. La prassi abituale delle imprese ferroviarie è stata e continua ad essere in larga misura quella di cambiare il personale viaggiante [17] alle frontiere o in prossimità di esse. Succede, ma è raro, che il personale viaggiante continui a lavorare dopo il passaggio della frontiera. Perché il trasporto ferroviario internazionale sia competitivo, le imprese ferroviarie devono poter impiegare il loro personale viaggiante nella maniera più produttiva possibile, rispettando al contempo le regole sugli orari di lavoro, in modo da fornire i servizi di qualità richiesti dal mercato. In alcuni casi sarà più efficiente cambiare il personale viaggiante alla frontiera, mentre in altri esso potrà continuare il servizio al di là della frontiera nell'ambito dell'orario di lavoro. L'interoperabilità del personale viaggiante solleva diversi problemi: le conoscenze supplementari necessarie per svolgere le proprie funzioni attraverso le frontiere; parametri di salute e di età e metodi di lavoro. [17] La denominazione «personale viaggiante» si riferisce principalmente al macchinista, ma anche a qualsiasi membro del personale addetto al funzionamento del treno. 38. Un macchinista che lavora dopo il passaggio della frontiera deve avere conoscenze supplementari, soprattutto a livello linguistico, in materia di segnalamento e regole operative ed itinerari. Le conoscenze linguistiche sono un ostacolo particolarmente serio in quanto le ferrovie non ne tengono conto al momento delle assunzioni. In generale, il personale viaggiante non ha bisogno che di una lingua supplementare, poiché i tratti oltre frontiera sono limitati dall'orario di lavoro. Ogni ferrovia ha un sistema di segnalamento e regole operative propri e ciascun itinerario presenta caratteristiche geografiche a sé stanti. Un macchinista deve poter reagire rapidamente in condizioni di emergenza e deve quindi conoscere bene il segnalamento e le regole operative di diverse reti e dell'itinerario percorso. Attualmente l'interoperabilità attraverso le frontiere nazionali è oggetto di accordi bilaterali con l'impresa ferroviaria ospitante oppure con il gestore dell'infrastruttura responsabile della formazione e della qualifica. Le parti sociali stanno studiando le qualifiche necessarie per le operazioni transfrontaliere e la Commissione terrà conto di questi lavori nel suo esame delle misure necessarie. Nel 2000, la Commissione avvierà uno studio sulle qualifiche del personale viaggiante richieste per le operazioni transfrontaliere e sulla certificazione delle competenze, in consultazione con i partner sociali. 39. Valutazione di conformità. Tradizionalmente le ferrovie oltre a stabilire le proprie norme, valutavano anche la conformità ad esse. Questa soluzione presenta dei precisi inconvenienti: la valutazione può richiedere troppo tempo, i metodi non restano al passo con la tecnologia e si verificano duplicazioni dei test. Le attuali modalità non garantiscono l'obiettività ed il trattamento equo di tutte le imprese ferroviarie e di tutti i produttori di apparecchiatura, esistenti da tempo o nuovi arrivati. La direttiva sull'alta velocità conferisce la responsabilità della valutazione di conformità agli "organismi notificati" indipendenti. Secondo la Commissione questi "organismi notificati" dovrebbero essere responsabili della valutazione di conformità per la ferrovia convenzionale in quanto non esiste una distinzione precisa tra le apparecchiature per l'alta velocità e quelle per la ferrovia convenzionale e sono di applicazione gli stessi principi. La direttiva sull'alta velocità prevede il coordinamento degli organismi notificati. Resta una questione aperta se questo meccanismo sia adeguato oppure sia necessario un maggiore intervento. Una possibilità potrebbe essere quella di creare un organismo europeo di coordinamento responsabile del raffronto di metodi ed incaricato di emanare raccomandazioni per l'ulteriore armonizzazione. Questo aspetto sarà considerato una volta acquisita una certa esperienza sull'operato degli organismi notificati. 40. In alcuni campi (test di idoneità all'uso su diverse linee), si continueranno ad applicare i requisiti nazionali mentre in altri vi sarà un periodo di transizione fino all'adozione di specifiche e norme comunitarie. Ad esempio, nell'ambito di RIC e RIV, una "ferrovia immatricolante" in uno Stato membro decide se un veicolo è conforme al codice UIC ed ai registri di immatricolazione. Questa procedura non garantisce l'equo trattamento di tutti gli operatori di veicoli o produttori di apparecchiature. Di conseguenza, la responsabilità dovrebbe essere conferita agli organismi notificati per la certificazione di conformità dei veicoli alle regole e ai requisiti nazionali abituali nella Comunità (ossia le pertinenti schede UIC). Per la registrazione di carri usati nel trasporto internazionale, ciò dovrebbe essere effettuato da organismi indipendenti. La Commissione avvierà uno studio sui sistemi di immatricolazione in tutta la Comunità e sulla necessità di regole comuni per garantire il riconoscimento reciproco e l'equo trattamento. Nella direttiva sulle ferrovie convenzionali, la Commissione propone di conferire agli organismi notificati la responsabilità della valutazione di conformità non solo alle specifiche e norme comunitarie, ma anche alle regole e ai requisiti esistenti nella Comunità. 41. Nel settore ferroviario, la valutazione di conformità non significa semplicemente sottoporre a verifica prototipi in condizioni di laboratorio o su siti di prova. I vari binari e sistemi di segnalamento hanno caratteristiche proprie e di conseguenza il materiale rotabile deve essere testato sull'infrastruttura dove dovrà operare, in condizioni normali di lavoro. Un esempio è la sperimentazione dell'incompatibilità elettromagnetica tra alcuni tipi di motori elettrici ed apparecchiature di segnalamento. Queste prove devono essere effettuate dalle imprese ferroviarie oppure dal gestore dell'infrastruttura direttamente interessata, ma non dovrebbero essere più onerose del necessario e devono essere trasparenti e non discriminatorie. A tale fine potranno essere necessari orientamenti comunitari sul collaudo in condizioni operative. Nel 2001, la Commissione proporrà un mandato all'organismo comune rappresentativo per valutare se siano necessari orientamenti per il collaudo delle attrezzature ferroviarie in condizioni operative. 42. Il riconoscimento reciproco della manutenzione e delle riparazioni è importante per la libera circolazione dei veicoli in tutta la Comunità, in particolare i carri merci. Il proprietario di un carro dovrebbe avere la libertà di scegliere tra lo svolgimento di queste operazioni nello Stato membro di immatricolazione oppure nello Stato dove si trova il carro quando sono necessari i lavori; altrimenti il proprietario deve riportare il carro appositamente nello Stato di immatricolazione. Ciò implica il riconoscimento reciproco della manutenzione e delle riparazioni e sottintende ad esempio specifiche o norme comuni per i componenti, compresi i pezzi di ricambio, per le procedure di manutenzione e di riparazione e per officine accreditate. La situazione attuale è criticata ad esempio dai proprietari di carri privati per il fatto che essi sono obbligati a far svolgere questi lavori nello Stato di immatricolazione ed a soddisfare vari requisiti differenti. Ai lavori in vista di soluzioni dovrebbero partecipare sia l'AEIF che i proprietari di carri privati. Nel 2001, la Commissione proporrà un mandato per la preparazione delle specifiche e delle procedure necessarie per il riconoscimento reciproco delle operazioni di manutenzione e riparazione. F. QUESTIONI DI ARMONIZZAZIONE A PIÙ LUNGO TERMINE 43. Regolamentazione di sicurezza. La Comunità dovrebbe prefiggersi l'obiettivo di mantenere il buon livello di sicurezza del trasporto ferroviario, pur riducendo al minimo la regolamentazione di sicurezza atta a creare ostacoli all'interoperabilità e all'integrazione del mercato delle apparecchiature. Un altro obiettivo altrettanto importante è quello di garantire una regolamentazione di sicurezza trasparente e non discriminatoria in modo che tutte le imprese ferroviarie siano trattate in modo equo. Si potrebbe anche cercare di far convergere gli approcci nazionali in materia di regolamentazione di sicurezza per contribuire a raggiungere queste finalità. La Commissione ha avviato uno studio, innanzitutto per comparare l'organizzazione della regolamentazione di sicurezza nei vari Stati membri e, in secondo luogo, per formulare raccomandazioni sulla convergenza di politiche e su procedure eque ed aperte. Lo studio sarà completato nel 1999. Potranno rivelarsi necessari altri lavori sull'impatto delle regole operative e delle procedure di sicurezza sull'interoperabilità. 44. Sistemi elettrici. Nella Comunità coesistono attualmente cinque diversi sistemi elettrici che obbligano di norma le ferrovie a cambiare le locomotive alle frontiere. L'uso di locomotive policorrente fino a poco tempo fa rappresentava una sfida tecnica costosa e la loro affidabilità non era sempre soddisfacente. La tecnologia ha compiuto però dei progressi e le ferrovie comunitarie hanno effettuato consistenti ordinazioni di locomotive policorrente e mezzi di trazione. Esse ora possono scegliere tra le locomotive policorrente oppure il cambio di locomotiva alle frontiere sulla base di considerazioni commerciali ed operative. Ciò riduce ulteriormente la necessità di un'armonizzazione generale dei sistemi elettrici in tutta la Comunità che rappresenterebbe un esercizio enormemente costoso e perturbatore, non giustificabile su una base commerciale o di redditività. L'armonizzazione della geometria della catenaria [18] e della larghezza del pantografo è una questione diversa. Esistono notevoli variazioni ed una locomotiva può necessitare di diversi pantografi per operare su tratte internazionali. L'armonizzazione offrirebbe notevoli benefici a costi ragionevoli. [18] Le linee di contatto con sospensione a catenaria. Nel 2002, la Commissione proporrà all'organismo comune rappresentativo un mandato per valutare se sia giustificata l'armonizzazione della catenaria e della progettazione dei pantografi. 45. Carico, sagoma limite ed altri parametri [19]. Gli scartamenti sono sufficientemente simili per consentire la circolazione dei treni passeggeri in quasi tutta l'Europa continentale [20]. La sagoma limite ed altri parametri limitano però il movimento di grandi carichi merci e limitano le dimensioni dei treni merci impedendo miglioramenti di efficienza (lunghezza dei treni e carico per asse in particolare). L'armonizzazione generale dell'infrastruttura secondo specifiche più elevate, rispetto a miglioramenti selettivi nei casi economicamente giustificati, sarebbe astronomicamente costosa in quanto si dovrebbero ricostruire rotaie, ponti e gallerie. La costruzione di linee ad alta velocità offre tuttavia un'opportunità di dedicare altre linee al traffico più lento. La possibilità di una rete o di un insieme di itinerari rispondenti ai requisiti del traffico merci internazionale sarà discussa nella revisione degli orientamenti per le TEN-T; in questa occasione si potranno anche individuare le strozzature presenti sulla rete convenzionale. Altre due questioni da chiarire sono se sia giustificata un'ulteriore armonizzazione dei parametri infrastrutturali su tali linee e quali siano le specifiche più adatte da applicare. La Commissione intende conferire all'AEIF il mandato di verificare se l'ulteriore armonizzazione dell'infrastruttura sia giustificata per aumentare l'efficienza del traffico merci. [19] La sagoma ed il carico massimo per asse determinano le dimensioni massime dello stock rotabile. La sagoma limite definisce lo spazio al di sopra ed attorno alla rotaia necessario per il materiale rotabile di date dimensioni nel quale non possono trovarsi impianti fissi. [20] Questione degli scartamenti. In quasi tutta Europa, si usa lo scartamento standard, ma Spagna, Portogallo, Finlandia e Irlanda usano scartamenti più larghi, così come gli Stati Baltici. Nel 2002, la Commissione proporrà un mandato all'organismo comune rappresentativo per valutare se l'ulteriore armonizzazione dell'infrastruttura sia giustificata per aumentare l'efficienza del traffico merci. G. L'INTEROPERABILITÀ OLTRE LE FRONTIERE DELLA COMUNITÀ 46. Il sistema ferroviario europeo non si arresta alle frontiere della Comunità, ma si estende verso i paesi dell'Europa centrale ed orientale ed è inoltre collegato ai sistemi del Medio Oriente e del Nordafrica. L'armonizzazione delle specifiche nell'intera area porterebbe beneficio a tutti i paesi interessati, così come il riconoscimento reciproco della valutazione di conformità a dette specifiche. L'armonizzazione avrebbe maggiori probabilità di successo se fosse basata su lavori già svolti a livello internazionale. La Comunità può apportare un contributo unico in quanto ha le competenze per agire a livello internazionale in questo campo. Essa adotterà specifiche per la ferrovia ad alta velocità e convenzionale che costituiranno la base per un'armonizzazione più vasta e istituirà un sistema di riconoscimento reciproco della valutazione di conformità. Gli Stati candidati si allineeranno sulle specifiche comunitarie e, una volta divenuti membri, parteciperanno al processo di armonizzazione come gli altri Stati membri. L'interoperabilità con il sistema ferroviario svizzero può essere assicurata tramite l'accordo tra la Comunità europea e la Confederazione Elvetica sul trasporto stradale e su rotaia. 47. La questione è come inserire nel sistema interoperabile tutti i paesi europei, il Medio Oriente ed il Nordafrica attraverso un quadro giuridico che vincoli tutti gli Stati ad applicare le stesse specifiche e ad accettare il riconoscimento reciproco della valutazione di conformità. La procedura dovrebbe essere la più semplice ed economica possibile e di conseguenza le specifiche devono essere basate su quelle già progettate o approvate a livello internazionale, soprattutto quelle comunitarie. Al tempo stesso, si devono proteggere i paesi minoritari dall'imposizione di specifiche non adatte. 48. La Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia, nota in genere con l'acronimo COTIF - Convention relative aux transports internationaux ferroviaires - potrebbe offrire il quadro adatto in quanto i suoi membri comprendono 40 paesi in Europa, nel Medio Oriente ed in Nordafrica, tra cui tutti gli Stati membri. Questa convenzione intergovernativa copre attualmente la responsabilità, i contratti ed il trasporto di merci pericolose, ma è stata riveduta ad un'assemblea generale nel giugno 1999. La revisione ha esteso la portata della convenzione all'adozione giuridica di specifiche tecniche ed a regole di riconoscimento reciproco della valutazione di conformità per l'apparecchiatura usata nel trasporto internazionale. Secondo il nuovo testo, le specifiche devono essere basate su quelle già elaborate o approvate a livello internazionale ed al riguardo si deve applicare la procedura abituale di votazione che consente ad un quarto dei membri di bloccare le decisioni. Questo approccio dovrebbe far progredire senza intoppi ed in modo efficace l'armonizzazione, tutelando al contempo i diritti dei membri. La nuova versione di COTIF consente agli organismi internazionali, come la Comunità europea, di diventare membri dell'Ufficio centrale dei trasporti internazionali ferroviari (OTIF [21]), l'organizzazione creata dalla convenzione. Lo status di membro consentirebbe alla Comunità di influenzare fortemente le decisioni sull'armonizzazione tecnica. Valutando i propri interessi, la Comunità dovrebbe prendere una decisione sulla sua affiliazione come membro durante il periodo di ratifica che durerà probabilmente fino al 2003. [21] Office central des transports internationaux ferroviaires. La Commissione esaminerà l'opportunità per la Comunità di diventare membro dell'Ufficio centrale dei trasporti internazionali ferroviari (OTIF) e presenterà la sua posizione nel 2001. H. PROGRAMMA DI LAVORO 49. Questo sommario riunisce le proposte di azione della comunicazione sull'integrazione dei sistemi ferroviari convenzionali. La proposta centrale della presente comunicazione, una direttiva sull'interoperabilità delle ferrovie convenzionali, contribuirebbe all'estensione dell'interoperabilità e all'integrazione del mercato delle apparecchiature. Poiché l'armonizzazione tecnica è un processo lungo e le risorse sono scarse, la Commissione ritiene che la preparazione per attuare la direttiva dovrebbe iniziare rapidamente. Ciò conferirebbe slancio ai lavori sull'integrazione dei sistemi ferroviari convenzionali, alla stregua di quanto è avvenuto con l'alta velocità. 50. Integrazione di servizi A breve termine, le imprese ferroviarie ed i gestori dell'infrastruttura dovrebbero cercare di ridurre i ritardi alle frontiere per il traffico merci al tempo necessario per cambiare locomotive e personale dei treni. Nel 2000 la Commissione consulterà le parti interessate in vista di avviare un controllo dei ritardi. A medio termine, le imprese ferroviarie ed i gestori dell'infrastruttura dovrebbero cercare di sopprimere le fermate alle frontiere. In funzione dei progressi compiuti, la Commissione deciderà se conferire o meno un mandato per la preparazione di specifiche concernenti procedure semplificate per il trasferimento dei treni tra le reti, senza fermate alle frontiere. 51. Priorità di armonizzazione Nel 2001, la Commissione proporrà mandati all'organismo comune rappresentativo concernenti: - la preparazione di specifiche per i sistemi di segnalamento e comando/controllo per le ferrovia convenzionale, sulla base di ERTMS; - la preparazione di specifiche per l'interoperabilità delle carrozze passeggeri e dei carri merci; - la valutazione del tipo di specifiche necessarie per le unità multiple e le locomotive; - la valutazione della necessità o meno di orientamenti comunitari per testare l'apparecchiatura ferroviaria in condizioni operative. Nel 2001 la Commissione proporrà anche mandati per: - la preparazione di specifiche concernenti le procedure transfrontaliere, l'interconnessione dei sistemi informatici ferroviari e le loro interfacce con altri modi di trasporto. - la preparazione delle specifiche e procedure necessarie in materia di riconoscimento reciproco delle operazioni di manutenzione e riparazione. Nel 2000 la Commissione avvierà i lavori tecnici preparatori sulle emissioni acustiche delle ferrovie attraverso un gruppo di lavoro. Nel 2000 la Commissione avvierà uno studio sulle qualifiche specificamente necessarie nelle operazioni transfrontaliere del personale dei treni e sulla certificazione di competenza, in consultazione con le parti sociali. Nella direttiva sulla ferrovia convenzionale, la Commissione propone di conferire ad "organismi notificati" indipendenti la responsabilità della valutazione della conformità non soltanto alle specifiche e norme comunitarie, ma anche alle regole nazionali e ai requisiti abituali nella Comunità. 52. Questioni di armonizzazione a più lungo termine Nel 2001 la Commissione riferirà sulla creazione di un mercato unico per il materiale rotabile destinato ai passeggeri e progettato unicamente per uso interno. Nel 2002, la Commissione proporrà mandati all'organismo comune rappresentativo concernenti: - la valutazione della giustificazione o meno dell'armonizzazione della catenaria e della progettazione dei pantografi; - la valutazione della giustificazione o meno di un'ulteriore armonizzazione dell'infrastruttura per aumentare l'efficienza del traffico merci. 53. Interoperabilità oltre le frontiere della Comunità La Commissione esaminerà l'opportunità che la Comunità divenga membro dell'Ufficio centrale dei trasporti internazionali ferroviari (OTIF) e presenterà la sua posizione nel 2001. Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale RELAZIONE MOTIVAZIONE IN TERMINI DI SUSSIDIARIETÀ a) Quali sono gli obiettivi dell'azione prevista rispetto agli obblighi che incombono alla Comunità- Gli obiettivi dell'azione sono: creare un quadro regolamentare con specifiche tecniche di interoperabilità (STI) a carattere obbligatorio e norme armonizzate per garantire l'interoperabilità della rete ferroviaria transeuropea, contribuendo al tempo stesso all'apertura dei mercati dei servizi di trasporto e delle apparecchiature e alla promozione della competitività del settore ferroviario in generale. b) L'azione prevista è di competenza esclusiva della Comunità oppure si tratta di una competenza condivisa con gli Stati membri- L'azione in questione è di competenza condivisa, secondo l'articolo 155 del trattato CE. c) Qual è la dimensione comunitaria del problema (ad esempio quanti Stati membri sono interessati e qual è stata la soluzione finora in vigore)- La dimensione comunitaria deriva dallo schema direttivo della rete ferroviaria transeuropea che concerne tutti gli Stati membri. Finora l'interoperabilità non è stata realizzata dai singoli Stati membri. d) Qual è la soluzione più efficace con riferimento ai mezzi della Comunità e a quelli degli Stati membri- Gli Stati membri non sono in grado di stabilire, tramite accordo intergovernativo o mediante la normalizzazione, le condizioni tecniche, operative e regolamentari necessarie per l'interoperabilità. e) Quale valore aggiunto concreto apporta l'azione prevista della Comunità e quale sarebbe il costo del non intervento- Attualmente, la circolazione dei treni nelle relazioni transfrontaliere è possibile soltanto, a seconda dei casi, con il cambio di locomotive e di personale, l'espletamento di procedure di ispezione e scambio di documentazione, la sovrapposizione di tecniche e regole operative nazionali ed il rispetto di tutte le regolamentazioni nazionali. A seconda dei casi ciò porta ad una diminuzione della qualità del servizio e/o ad un costo sproporzionato di investimento per queste relazioni. L'azione comunitaria consentirà in una prospettiva a medio e lungo termine di migliorare notevolmente la qualità del servizio e di ridurre i costi di queste relazioni in quanto semplifica e facilita l'accesso alla rete e consentirà sia agli operatori che all'industria di realizzare economie di scala. f) Di quali modalità di azione dispone la Comunità- Le modalità di azione a disposizione della Comunità sono l'incoraggiamento all'ammodernamento, l'armonizzazione dei requisiti essenziali e l'adozione di misure di esecuzione relative ai parametri tecnici. Gli Stati membri hanno legislazioni nazionali basate su filosofie diverse in materia di sicurezza, protezione della salute, protezione dei consumatori, protezione dell'ambiente, affidabilità/disponibilità, compatibilità tecnica ed operativa. Gli operatori devono rispettare parametri tecnici obbligatori e divergenti. La realizzazione di un adeguato livello di interoperabilità richiede un'armonizzazione dei parametri tecnici fondamentali che garantisca le condizioni tecniche, operative e regolamentari necessarie. g) Una regolamentazione uniforme è necessaria oppure è sufficiente una direttiva che stabilisca obiettivi generali e lasci l'esecuzione a livello degli Stati membri- La direttiva proposta fissa gli obiettivi generali ed un quadro uniforme per i requisiti essenziali che il sistema deve rispettare, il ruolo degli Stati membri al momento della messa in servizio dei sottosistemi, il ruolo degli organismi indipendenti preposti alla valutazione di conformità dei componenti e alla verifica dei sottosistemi. La direttiva fissa anche le regole da rispettare per lo sviluppo delle STI che dovranno essere rispettate al momento di ogni nuova messa in servizio. L'armonizzazione riguarda i requisiti essenziali e le specifiche tecniche di interoperabilità e lascia gli aspetti di applicazione agli Stati membri ed agli organismi di normalizzazione europei. INTRODUZIONE 1. La progressiva realizzazione della rete ferroviaria transeuropea convenzionale a partire dalle reti nazionali, esistenti o in progetto, impone di garantire l'interconnessione e l'interoperabilità delle infrastrutture, delle apparecchiature fisse, dei sistemi logistici e del materiale rotabile. 2. Finora ogni rete era sfruttata ed il movimento dei treni garantito all'interno delle frontiere nazionali sulla base e nel rispetto di disposizioni regolamentari, tecniche ed operative proprie, diverse ed in gran parte incompatibili tra uno Stato membro e l'altro. È in particolare il caso in materia di sicurezza, ambiente, caratteristiche fisiche delle infrastrutture, in particolare la sagoma, sistemi di alimentazione elettrica, segnalamento e controllo-comando del traffico e regole di esercizio. 3. Da quanto precede risulta che gli Stati membri non sono stati in grado di prendere singolarmente le misure necessarie per realizzare l'interoperabilità della rete ferroviaria transeuropea convenzionale. 4. Per questi motivi la Commissione aveva annunciato nel suo Libro bianco del 1996 "Strategia per il rilancio delle ferrovie comunitarie" un'azione comunitaria sull'integrazione delle reti ferroviarie nazionali contemporaneamente all'adozione di una direttiva del Consiglio intesa a realizzare e garantire l'interoperabilità della rete europea di treni ad alta velocità (direttiva 96/48/CE del 23 luglio 1996). 5. Dopo questo Libro bianco, nel 1997 è stato avviato uno studio che ha raccomandato nelle sue conclusioni (consegnate nel maggio 1998) una strategia ed un piano di azioni possibili a breve, a medio e a lungo termine, tra cui la principale è l'adozione di una direttiva basata sull'approccio seguito per l'alta velocità. 6. La comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo che accompagna la presente proposta di direttiva, evidenzia i problemi del settore ferroviario legati alle differenze regolamentari, operative e tecniche ed annuncia una serie di azioni per eliminare queste difficoltà; la maggior parte di queste azioni sarà svolta nel quadro della direttiva oggetto della presente proposta. INTEROPERABILITÀ E SUSSIDIARIETÀ 7. Come già sottolineato in precedenza, in ogni paese la rete ferroviaria si è formata nel corso degli ultimi 150 anni come sistema totalmente integrato, sotto la responsabilità di una o più società nazionali cui l'autorità di tutela ha delegato, partendo da un quadro legislativo generale, ampie competenze di gestione, esercizio e sviluppo. La compartimentazione che ne è derivata non permette la circolazione ottimale dei treni sulle varie parti dell'infrastruttura della rete formata dalla sovrapposizione delle reti nazionali. 8. La coerenza di una tale rete presuppone un livello sufficiente di armonizzazione per: - nelle regolamentazioni nazionali, le differenze contenute nelle disposizioni pertinenti che concernono in particolare la sicurezza, la salute, l'ambiente e la protezione dei consumatori; - le caratteristiche tecniche e operative pertinenti alle interfacce: - delle infrastrutture - dei sistemi di alimentazione e captazione dell'energia - degli impianti e delle procedure di manutenzione - dei sistemi di controllo-comando e di segnalamento - degli impianti e delle procedure di esercizio e gestione del traffico - dei sistemi di informazione e di comunicazione necessari per le applicazioni destinate ai passeggeri ed alle merci - del materiale rotabile 9. Sotto il profilo dei materiali e delle apparecchiature di ogni tipo che costituiscono il sistema, è necessario realizzare le condizioni per un mercato aperto e concorrenziale. 10. Tutto quanto precede mostra che la realizzazione dell'obiettivo di interoperabilità richiede azioni di armonizzazione a livello comunitario. Queste azioni concernono le interfacce tra le diverse parti del sistema, le disposizioni di esercizio e le disposizioni contenute nelle regolamentazioni nazionali in materia di sicurezza, salute, ambiente e protezione dei consumatori. Queste azioni concretizzano il concetto di interoperabilità la cui realizzazione richiede l'istituzione di un quadro comunitario. Questo quadro comunitario deve permettere di definire un insieme di requisiti essenziali, in particolare per le interfacce, e procedure che coinvolgano tutti i soggetti, ossia in primo luogo gli Stati membri, ma anche gli operatori economici ed in particolare i gestori dell'infrastruttura, le imprese ferroviarie e l'industria che devono cooperare. 11. Come per l'alta velocità, un dispositivo di questo tipo presuppone l'emanazione, conformemente al principio di sussidiarietà, di una direttiva sull'interoperabilità della rete ferroviaria transeuropea convenzionale. In effetti, né l'elaborazione volontaria di norme tecniche a cura unicamente degli operatori economici, né il riconoscimento reciproco delle disposizioni nazionali esistenti possono risolvere i problemi politici e tecnici che ostacolano l'integrazione, la coerenza e l'interoperabilità di una rete ferroviaria transeuropea quale quella prevista. ARCHITETTURA E CONTENUTO DELLA DIRETTIVA 12. La presente proposta di direttiva è stata elaborata rispettando il più possibile la struttura e il contenuto della direttiva sull'alta velocità. Come spiegato nella comunicazione, sono però stati apportati alcuni cambiamenti che concernono principalmente i campi di applicazione geografico (rete interessata) e tecnico (sottosistemi interessati), il carattere progressivo dell'imposizione di nuove specifiche comunitarie, l'adozione di un programma di lavoro e priorità per i lavori dell'organismo comune rappresentativo e del comitato. 13. Come per l'alta velocità, la proposta di direttiva relativa all'interoperabilità si basa su un'architettura a tre livelli: - la direttiva propriamente detta, con i requisiti essenziali che il sistema deve rispettare; - le specifiche tecniche di interoperabilità (STI); - l'insieme delle altre specifiche europee, in particolare le norme europee degli organismi europei di normalizzazione: CEN, CENELEC e ETSI. Questa architettura si ispira alla struttura tipica delle direttive secondo il nuovo approccio. Queste direttive definiscono i requisiti essenziali che i prodotti devono rispettare al momento dell'immissione sul mercato, ma non precisano i mezzi tecnici da usare per rispettare questi requisiti essenziali. Inoltre, quando una norma europea che soddisfa questi requisiti essenziali è pubblicata dalla CE, ogni prodotto conforme a questa norma è considerato conforme ai requisiti essenziali; queste norme non sono però obbligatorie. Questo è uno dei motivi per cui, nel caso dell'interoperabilità, bisogna creare il livello intermedio delle STI: per garantire la compatibilità tecnica tra i diversi elementi di un sistema così complesso e articolato bisogna poter imporre un insieme di specifiche, soprattutto a livello delle interfacce tra gli elementi. 14. La proposta di direttiva considera la rete ferroviaria transeuropea convenzionale nella sua globalità e complessità e si applica alle infrastrutture, alle apparecchiature fisse, ai sistemi logistici ed al materiale rotabile ed ai loro componenti che hanno un ruolo critico sotto il profilo dell'interoperabilità. Per ragioni operative, il sistema globale è stato suddiviso in sottosistemi: - infrastruttura - energia - manutenzione - controllo-comando e segnalamento - materiale rotabile - esercizio e gestione del traffico - applicazioni telematiche per i passeggeri e le merci L'articolazione della direttiva 96/48 è stata leggermente modificata per tener conto delle conclusioni dello studio prima menzionato. Lo studio raccomanda di non trattare di petto tutti gli ostacoli all'interoperabilità, bensì di risolvere progressivamente i problemi secondo un ordine di priorità da stabilire in funzione del rapporto costi-benefici di ciascun progetto di misura; in particolare, l'armonizzazione delle procedure e delle regole in vigore e l'interconnessione dei sistemi di informazione e comunicazione sono più vantaggiose delle misure relative ad esempio alla sagoma delle infrastrutture. Come per l'alta velocità, la proposta definisce in maniera generale, in termini di obbligo di risultato, i requisiti essenziali in materia di sicurezza, salute, protezione dell'ambiente, protezione dei consumatori, compatibilità tecnica ed operativa da rispettare per garantire l'interoperabilità del sistema. Per ciascun sottosistema e, nella misura necessaria, questi requisiti essenziali saranno precisati nelle «Specifiche tecniche di interoperabilità» (STI). 15. Le specifiche tecniche di interoperabilità (STI) costituiscono il secondo livello dell'architettura proposta. Per ciascun sottosistema le STI precisano, se necessario, i requisiti essenziali e determinano i componenti e le interfacce che hanno un ruolo critico rispetto all'interoperabilità, nonché le procedure di valutazione della conformità o dell'idoneità all'impiego. Le STI sono elaborate su mandato della Commissione da un organismo comune rappresentativo del settore che riunisce gli esperti delle imprese ferroviarie, dei gestori dell'infrastruttura e dell'industria e sono poi stabilite secondo la procedura fissata nella direttiva. Nel caso dell'alta velocità, il Comitato della direttiva 96/48 ha designato come organismo comune rappresentativo l'Associazione europea per l'interoperabilità ferroviaria (AEIF); la Commissione ritiene che l'AEIF potrebbe continuare a svolgere questo ruolo ma, per precauzione, propone che questa decisione sia oggetto della consultazione del Comitato della direttiva sulla ferrovia convenzionale. 16. Come per l'alta velocità, le specifiche tecniche necessarie per i componenti e le condizioni alle interfacce, critiche per l'interoperabilità, saranno elaborate dagli organismi specializzati, soprattutto nel caso delle norme europee, a cura di CEN, CENELEC ed ETSI. In questo caso, la valutazione della conformità o dell'idoneità all'impiego sarà effettuata, su richiesta del fabbricante, dagli organismi a tal fine notificati dagli Stati membri ed il fabbricante stabilirà la dichiarazione CE di conformità secondo le modalità definite nella direttiva e sulla base dei moduli indicati nella corrispondente STI. Conformemente alle disposizioni della direttiva 90/38/CEE relativa all'apertura dei mercati nei settori esclusi, qualora esista una specifica europea, la valutazione deve obbligatoriamente avvenire rispetto ad essa. Da notare che, nel caso delle ferrovie, la valutazione della conformità rigorosa di un componente, considerato separatamente, alle specifiche tecniche che lo concernono, non è l'unico obiettivo perseguito. In molti casi, infatti, bisogna verificare rispetto a specifiche tecniche di natura funzionale la valutazione dell'idoneità all'impiego di un componente, considerato nel suo ambiente ferroviario, in particolare con le sue interfacce. Dal punto di vista della forma, quest'ultimo caso non è diverso dal precedente e per l'esecuzione della procedura i moduli, definiti nella decisione 90/683/CEE, sono applicabili, a condizione di disporre delle specifiche tecniche necessarie. 17. Per i sottosistemi, la verifica della conformità ai requisiti essenziali è effettuata, come nel caso dell'alta velocità, rispetto alle STI secondo la procedura a tal fine definita nella direttiva. Questa procedura è espletata da un organismo notificato su richiesta di un ente aggiudicatore che stabilisce la dichiarazione CE di verifica. Sulla base di questa dichiarazione, lo Stato membro interessato autorizza la messa in servizio del sottosistema di cui si tratta. Va sottolineato che l'idoneità di un sistema complesso a soddisfare una determinata prestazione, non è uguale alla somma delle singole idoneità di ciascun componente a soddisfare l'uso cui è destinato in un sottosistema. Per questo motivo, ogni sottosistema deve essere considerato come tale, anche relativamente all'esercizio, nel caso in particolare in cui esso sia destinato a fornire un servizio al pubblico. 18. Gli organismi notificati devono rispondere ai criteri definiti nella direttiva. Nel caso della ferrovia, il ruolo degli organismi riconosciuti è assicurato dalle ferrovie stesse che, in queste condizioni, sono al contempo giudici e parti. Con l'entrata in vigore delle disposizioni della direttiva 91/440/CEE, relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, e di quelle del titolo XII del trattato CE, relativo alla rete transeuropea, questa situazione non può più continuare ed è assolutamente necessario designare organismi notificati. Al momento della redazione della presente proposta, la creazione di tali organismi per la verifica di conformità nel quadro dell'alta velocità ha registrato progressi nella maggior parte degli Stati membri; alcuni sono già stati preliminarmente notificati oppure sono stati oggetto di una dichiarazione di intenzioni. La Commissione ritiene che, per motivi di coerenza e di economia di scala, questi stessi organismi potrebbero svolgere lo stesso ruolo per la ferrovia convenzionale; la valutazione dei candidati rispetto ai criteri della direttiva e la responsabilità della notifica restano comunque completamente di competenza degli Stati membri. LA COOPERAZIONE 19. Anche se la cooperazione tra i soggetti - Stati membri, imprese ferroviarie, gestori dell'infrastruttura ed industria - è uno degli obiettivi della direttiva, e quindi fa parte del suo contenuto, è opportuno sottolinearne l'importanza per la realizzazione delle reti transeuropee. 20. Per gli Stati membri, la cooperazione si situa in particolare nell'ambito del «Comitato permanente», istituito dalla direttiva per discutere tutte le questioni legate all'attuazione e all'applicazione della direttiva. Ciò è indispensabile per garantire uno sviluppo integrato e coerente della rete ferroviaria transeuropea, nella prospettiva dell'aumento del numero di imprese ferroviarie derivante non solo dalle trasformazioni già effettuate o previste in diversi Stati membri, ma anche dalla progressiva apertura del mercato a nuove imprese ferroviarie. A livello europeo, esiste anche un accordo intergovernativo la cui firma risale al 1882. Si tratta dell'Unità tecnica le cui ultime decisioni risalgono al 1938 e che sono ora superate. Le parti firmatarie dell'accordo non comprendono inoltre tutti gli Stati membri, mentre comprendono Stati esterni alla Comunità. 21. Per i soggetti economici, principalmente le imprese ferroviarie, i gestori dell'infrastruttura e l'industria, la cooperazione è assicurata nell'ambito dell'organismo comune rappresentativo allo scopo di poter contribuire all'elaborazione delle specifiche tecniche di interoperabilità (STI). Prima dell'adozione della direttiva sull'interoperabilità della ferrovia ad alta velocità, questa cooperazione tra le ferrovie e l'industria non esisteva. Soltanto le ferrovie cooperavano reciprocamente nell'ambito dell'UIC (Union Internationale des Chemins de fer) e della CCFE (Communauté des Chemins de Fer Européens) per le questioni legate alla politica comunitaria. Dopo l'adozione della direttiva, gli esperti delle imprese ferroviarie, dei gestori dell'infrastruttura e dell'industria si incontrano periodicamente nell'ambito di gruppi di lavoro creati dall'AEIF. Questi esperti hanno insieme elaborato progetti parziali di STI che sono ora presentati al Comitato della direttiva 96/48; questi progetti sono il frutto di una cooperazione che è stato difficile costituire, ma che usufruisce oggi di un importante sostegno politico presso le varie imprese. 22. Finora, le questioni di compatibilità tecnica, in particolare quelle relative alla circolazione internazionale delle carrozze passeggeri e dei carri merci, sono oggetto di schede UIC. Considerata però la procedura seguita per la loro elaborazione ed adozione, queste schede non sembrano di massima utilizzabili come tali nel quadro della direttiva 90/38/CEE. Per farlo, bisognerebbe trasformarle in specifiche europee e, in particolare, in norme europee nell'ambito dei comitati tecnici istituiti dal CEN, dal CENELEC e dall'E.T.S.I. che costituiscono un'altra cerchia di cooperazione tra imprese ferroviarie, gestori dell'infrastruttura ed industria. 23. Infine, come nel caso dell'alta velocità, la proposta di direttiva istituisce la cooperazione degli organismi notificati per la valutazione della conformità o dell'idoneità all'impiego dei componenti e la verifica CE dei sottosistemi. Nel settore delle reti transeuropee, in particolare quelle concernenti il trasporto di persone che coinvolge molto fortemente la responsabilità degli Stati, questa cooperazione è particolarmente importante. Garantire l'interoperabilità di un sistema, ossia garantire relazioni funzionali reciproche tra le sue diverse parti o sottosistemi in uno spazio geografico esteso all'intera Comunità e più tardi a tutta l'Europa ed in un mercato aperto e concorrenziale, rende assolutamente necessaria la massima trasparenza in materia di certificazione. Questa trasparenza può esistere effettivamente soltanto se gli organismi notificati sono impegnati in una cooperazione il più possibile stretta ed approfondita. CONCLUSIONI 24. Alla luce di quanto precede, la proposta di direttiva sull'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale, costituisce il quadro comunitario necessario per consentire la realizzazione e l'esercizio di una rete transeuropea integrata, coerente ed interoperabile nelle migliori condizioni di efficacia economica per gli Stati, l'industria, gli esercenti, senza dimenticare l'essenziale, ossia l'utenza. COMMENTI SUGLI ARTICOLI Sulla base di quanto precede, il dispositivo della direttiva è stato strutturato in sei capitoli. 25. CAPITOLO I - DISPOSIZIONI GENERALI Articolo 1 Questo articolo concerne l'obiettivo della direttiva, ossia la realizzazione dell'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale nelle varie fasi di progettazione, costruzione, ammodernamento, ristrutturazione, progressiva messa in servizio e esercizio. Sul piano geografico, la direttiva si applica alle linee ferroviarie che fanno parte della rete transeuropea di trasporto identificate nella decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 1996, sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea di trasporto, come indicato più in dettaglio nell'allegato I della direttiva. L'articolo 1 precisa anche che le "condizioni da soddisfare per realizzare l'interoperabilità" (in altri termini, le STI) sono applicabili agli elementi del sistema che saranno messi in servizio dopo la data di entrata in vigore della direttiva: ciò significa che le STI non si applicano agli elementi già ora in servizio, nella misura in cui essi non sono oggetto di lavori di ristrutturazione e rinnovamento, definiti all'articolo 2. Articolo 2 Questo articolo comprende una serie di definizioni. Per motivi di coerenza, sono state mantenute, per quanto possibile, le definizioni della direttiva 96/48. Da rilevare però che la definizione del termine "interoperabilità" nella direttiva 96/48 come "la capacità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità di consentire la circolazione sicura e senza soluzione di continuità di treni effettuando le prestazioni specificate" per queste linee, è alquanto limitativa e, nel caso della presente direttiva, deve essere intesa come l'idoneità a permettere: - un accesso agevole alla rete; - un esercizio senza ostacoli a livello tecnico, operativo e regolamentare; - la realizzazione del mercato unico nel settore dell'apparecchiatura e dei servizi necessari alla costruzione, al rinnovo, alla ristrutturazione e all'esercizio del sistema. Rispetto all'alta velocità, sono state inoltre aggiunte quattro definizioni: i parametri fondamentali, i casi specifici, il ristrutturazione e il rinnovamento. Articolo 3 Questo articolo precisa in particolare il settore di applicazione delle disposizioni di armonizzazione. Queste disposizioni concernono unicamente i componenti, le interfacce e le procedure necessarie e sufficienti per garantire l'interoperabilità della rete ferroviaria transeuropea convenzionale. Articolo 4 Stabilisce l'osservanza dei requisiti essenziali. I requisiti essenziali in materia di sicurezza, affidabilità e disponibilità, salute delle persone, protezione dell'ambiente e compatibilità tecnica sono definiti in termini generali all'allegato III. 26. CAPITOLO II - SPECIFICHE TECNICHE DI INTEROPERABILITÀ Articolo 5 Questo articolo stabilisce la nozione di "Specifica tecnica di interoperabilità" (STI); in particolare, ciascuna STI precisa i requisiti essenziali, definisce le specifiche funzionali e tecniche del sottosistema, identifica i componenti che hanno un ruolo critico per l'interoperabilità. Articolo 6 Questo articolo precisa la procedura da seguire per l'elaborazione, l'adozione e la revisione delle STI. Come per l'alta velocità, i progetti di STI sono elaborati dall'organismo comune rappresentativo (OCR). Le nuove disposizioni concernono: - la designazione di questo organismo secondo la procedura di cui all'articolo 21, paragrafo 2 (Comitato); - le regole che l'OCR deve rispettare, riprese nell'allegato VIII della direttiva e basate sulle procedure comunitarie generali di normalizzazione; - la possibilità di scegliere un altro mandatario nel caso in cui l'OCR designato non rispettasse le regole dell'allegato VIII o non avesse le competenze necessarie nel caso di una STI particolare. Si tratta di una clausola di s