Bruxelles, 14.7.2004

COM(2004) 498 definitivo

DOCUMENTO DI LAVORO DELLA COMMISSIONE

Proposta di rinnovoACCORDO INTERISTITUZIONALEsulla disciplina di bilancio e il miglioramento della procedura di bilancio

RELAZIONE

Il progetto di accordo interistituzionale (AII) sulla disciplina di bilancio e il miglioramento della procedura di bilancio qui allegato va visto come documento di lavoro per i negoziati fra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione.

L'obiettivo dell'accordo interistituzionale è fornire una serie di norme accettate in merito alla gestione del quadro finanziario pluriennale e alla sequenza delle operazioni per quanto riguarda la procedura annuale di bilancio.

Orientamenti per un nuovo accordo sulla disciplina di bilancio

Conservazione degli elementi fondamentali

L'Agenda 2000 ha conseguito efficacemente i suoi obiettivi principali per quanto riguarda la disciplina finanziaria, l'evoluzione ordinata delle spese e la collaborazione interistituzionale durante la procedura di bilancio. Tutti gli anni il bilancio dell'Unione europea è stato adottato in tempo e i due rami dell'autorità di bilancio hanno congiuntamente adeguato l'Agenda 2000 per far fronte al fabbisogno finanziario supplementare connesso all'allargamento ai dieci nuovi Stati membri.

L'attuale accordo interistituzionale propone pertanto di mantenere immutati gli elementi principali del quadro finanziario:

- le spese sono ripartite per ampie categoria di spesa (rubriche') per ciascun esercizio del periodo 2007-2013;

- gli importi massimi (massimali') sono fissati nella tabella del quadro finanziario per il periodo 2007-2013 (cfr. allegato I) in termini di stanziamenti per impegni e per ciascuna rubrica;

- vengono indicati importi complessivi annui sia per gli stanziamenti di impegno che per quelli di pagamento;

- il massimale annuo degli stanziamenti di pagamento deve rispettare il massimale delle risorse proprie fissato attualmente all'1,24% del reddito nazionale lordo UE (RNL).

Semplificazione, consolidamento

Il presente accordo interistituzionale prevede il rinnovo dell'accordo interistituzionale del 6 maggio 1999 alla luce dell'esperienza acquisita nella sua esecuzione, ma anche il consolidamento di tutte le dichiarazioni comuni e accordi interistituzionali conclusi dal 1982 in materia di bilancio.

In particolare, obiettivo del presente accordo è integrare l'accordo interistituzionale del 7 novembre 2002 sul finanziamento del Fondo di solidarietà dell'Unione europea (FSUE), concluso durante l'attuale periodo delle prospettive finanziarie. Si propone di trasformare il FSUE in uno Strumento europeo di solidarietà e di reazione rapida.

Nella prospettiva dei futuri sviluppi istituzionali, il presente accordo interistituzionale propone di sostituire il termine prospettive finanziarie' con quadro finanziario pluriennale', indicato anche come quadro finanziario'.

Flessibilità e trasparenza: sfruttare l'esperienza dell'Agenda 2000

La flessibilità nell'ambito del quadro finanziario pluriennale è il corollario essenziale della disciplina finanziaria. Se opportunamente concepita, essa contribuisce a stimolare un'assegnazione efficace delle risorse consentendo al tempo stesso di reagire a esigenze impreviste o nuove priorità. Vari parametri incidono sul grado di flessibilità del quadro finanziario: la lunghezza del periodo coperto dalle prospettive finanziarie; il numero di rubriche di spesa; i margini disponibili entro i limiti di ogni massimale di spesa; il margine al di sotto del massimale delle risorse proprie; la parte delle spese UE predeterminate da importi di riferimento' nella normativa adottata in codecisione; i programmi pluriennali preassegnati; l'atteggiamento generale verso l'utilizzo della procedura di revisione.

Il grado di flessibilità si è modificato nel corso del tempo in funzione del variare della combinazione di tali parametri. Fino ad ora l'Agenda 2000 è riuscita a far fronte a sfide impreviste al bilancio UE, anche se al prezzo di una maggiore complessità e minore trasparenza, senza che l'assegnazione delle risorse risultasse necessariamente migliore. È stato necessario creare l'attuale strumento di flessibilità e il Fondo di solidarietà dell'Unione europea (FSUE) al di fuori delle prospettive finanziarie per reagire a esigenze riconosciute. Il ricorso concreto allo strumento di flessibilità rivela un allontanamento dai suoi obiettivi originari, che rischia di indebolire la credibilità del sistema e di compromettere la collaborazione interistituzionale in materia di bilancio. La Commissione ritiene che strumenti più trasparenti pienamente integrati nel quadro finanziario rafforzerebbero la disciplina di bilancio. Per far fronte alle sfide future e trovare un equilibrio appropriato fra disciplina di bilancio e assegnazione efficiente delle risorse essa propone dunque le seguenti misure.

In primo luogo, è opportuno restituire alla procedura di revisione dei massimali di spesa il suo ruolo originario di strumento principale per gli adeguamenti del quadro finanziario a mutamenti sostanziali e duraturi che tocchino le priorità politiche. Per restituire alla procedura di revisione il suo ruolo originario, la Commissione propone una revisione regolare del fabbisogno, ad esempio sotto forma di riunione a tre fra Parlamento, Consiglio e Commissione prima della presentazione di ciascun progetto preliminare di bilancio.

In secondo luogo, il ricorso intensivo alla strumento di flessibilità durante l'Agenda 2000 dimostra che la sua creazione era giustificata. Tuttavia, questo strumento non soddisfa più i suoi obiettivi originari e, in larga misura, è stato utilizzato come un mezzo indiretto per innalzare il massimale per le azioni esterne. Tale allontanamento dalla finalità originale rischia di indebolire la credibilità del sistema e di compromettere la collaborazione interistituzionale in materia di bilancio. La Commissione propone pertanto una nuova flessibilità di riassegnazione, chesostituisca l'attuale strumento di flessibilità', e consenta all'autorità di bilancio, su proposta della Commissione, di riassegnare stanziamenti fra rubriche di spesa, entro certi limiti e rispettando i massimali complessivi.

In terzo luogo, si propone la creazione di un fondo di adeguamento per la crescita per adeguare il quadro finanziario alla situazione economica. Il fondo di adeguamento per la crescita può essere mobilizzato a concorrenza di 1 miliardo di euro nell'ambito della rubrica di spesa 'competitività per la crescita e l'occupazione' (1a). A tale importo possono aggiungersi, quando la situazione lo consente, degli stanziamenti non utilizzati degli strumenti strutturali, in applicazione della norma N+2, fino a un massimo di 1 miliardo di euro all'anno.

In quarto luogo, anche la nuova classificazione delle spese proposta aumenterà la flessibilità e renderà più efficace l'assegnazione delle risorse evitando inutili compartimentazioni.La struttura delle spese nell'Agenda 2000 è stata ereditata, in larga misura, dalla fissazione delle prime prospettive finanziarie e di quelle seguenti. Si articola in otto rubriche di spesa, che diventano undici se si tiene conto delle sottorubriche. La compartimentazione delle risorse in un largo numero di rubriche e sottorubriche è responsabile della rigidità del sistema e può impedire gli opportuni adeguamenti e un utilizzo più efficace delle risorse per conseguire gli obiettivi politici dell'Unione, ostacolando così il raggiungimento dell'obiettivo ultimo, vale a dire disporre di mezzi di bilancio sufficienti per realizzare un obiettivo politico.La riduzione del numero di rubriche di bilancio non solo permette di mettere in evidenza i grandi obiettivi politici, ma garantisce anche lo spazio di manovra necessario per sviluppi che non possono sempre essere previsti esattamente con molti anni d'anticipo. Per il quadro finanziario 2007-2013, la Commissione propone cinque rubriche di spesa principali che compaiono nella tabella del quadro finanziario (cfr. allegato I).

Infine, si propone di includere lo Strumento europeo di solidarietà e di reazione rapida nel quadro finanziario a fini di disciplina e trasparenza. La creazione dello strumento che lo ha preceduto, il Fondo di solidarietà dell'Unione europea, al di fuori del quadro finanziario ha messo in luce che, se le prospettive finanziarie non consentono sufficiente flessibilità, delle soluzioni venivano trovate, se necessario, al di fuori di esse. La Commissione ritiene che tale strumento sia ancora necessario ma propone di integrarlo a pieno nel quadro finanziario pluriennale.

Conseguenze per il regolamento riguardante la disciplina di bilancio

L'esperienza acquisita con le prospettive finanziarie 2000-2006 ha mostrato che non c'è più bisogno di mantenere la linea direttrice agricola prevista nel regolamento n. 2040/2000 del Consiglio riguardante la disciplina di bilancio, poiché le spese agricole sono già limitate dai massimali convenuti fino al 2013. Le altre disposizioni relative alla disciplina di bilancio in materia agricola verranno riprese e rafforzate dal nuovo regolamento proposto (articoli 18-20) sul finanziamento della politica agricola comune. Con il passaggio dagli interventi di mercato agli aiuti diretti agli agricoltori e alle misure di sviluppo rurale, le spese agricole sono diventate anche più prevedibili.

La riserva monetaria non esiste più e il presente progetto di rinnovo dell'accordo interistituzionale non richiede più disposizioni specifiche relative alle riserve per le operazioni esterne e per gli aiuti di urgenza.

In queste condizioni, la Commissione ritiene che il regolamento n. 2040/2000 del Consiglio dovrebbe essere abrogato. Essa proporrà quindi in tempo utile un atto giuridico appropriato a tal fine.

Orientamenti sulla collaborazione interistituzionale per la procedura di bilancio

Le disposizioni della Parte II mirano a migliorare la procedura di bilancio annuale. La maggior parte di tali disposizioni deriva dalla pratica di bilancio o da precedenti accordi e dichiarazioni. Esse sono state aggiornate sulla base del nuovo regolamento finanziario[1]. Gli allegati I - IV formano parte integrante della presente proposta di accordo.

Struttura e classificazione delle spese

L'allegato III fornisce un aggiornamento della classificazione delle spese in spese obbligatorie e non obbligatorie nel quadro della nuova struttura per rubrica. Si mantiene la disposizione secondo cui i due rami dell'autorità di bilancio determinano la classificazione delle nuove voci di bilancio nell'ambito della procedura annuale di concertazione.

Disposizioni finanziarie negli strumenti legislativi

Si mantiene il principio definito nella dichiarazione comune del 6 marzo 1995 e integrato al punto 33 dell'accordo interistituzionale del 6 maggio 1999, in base a cui le istituzioni si impegnano a rispettare, durante la procedura di bilancio, gli importi di riferimento adottati nella procedura legislativa di codecisione. Il campo di applicazione della procedura di codecisione, tuttavia, è stato regolarmente ampliato dal 1995 e disposizioni rigorose in materia di importi di riferimento impongono sempre maggiori vincoli alla politica di bilancio. La Commissione propone pertanto che, al momento dell'elaborazione del progetto preliminare di bilancio, l'autorità di bilancio e la Commissione dispongano di un certo margine di manovra grazie alla possibilità di allontanarsi da tali importi in misura limitata (5%).

Conclusione

L'accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio e il miglioramento della procedura di bilancio si è dimostrato uno strumento efficiente per mantenere la pratica di bilancio annuale entro un quadro finanziario pluriennale concordato. Il suo rinnovo dovrebbe essere visto come un'occasione per aggiornare e semplificare i vari accordi e dichiarazioni comuni esistenti in materia di bilancio. Infine, obiettivo di questo accordo è migliorare la flessibilità e la trasparenza al fine di trovare un equilibrio adeguato fra disciplina di bilancio e assegnazione efficiente delle risorse.

Progetto

PARLAMENTO EUROPEO

CONSIGLIO

COMMISSIONE

ACCORDO INTERISTITUZIONALE

del [...]

tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio e il miglioramento della procedura di bilancio

N.B.: in considerazione della possibile entrata in vigore della Costituzione nel corso delle prossime prospettive finanziarie, nel progetto che segue la nozione di quadro finanziario pluriennale' sostituisce quella di prospettive finanziarie'.

Le osservazioni fanno riferimento alle modifiche introdotte rispetto al testo dell'accordo interistituzionale del 6 maggio 1999.

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ALLEGATO I

QUADRO FINANZIARIO 2007-2013

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ALLEGATO II

COLLABORAZIONE INTERISTITUZIONALE IN MATERIA DI BILANCIO

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ALLEGATO III

CLASSIFICAZIONE DELLE SPESE

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ALLEGATO IV

FINANZIAMENTO DELLE SPESE DERIVANTI DAGLI ACCORDI IN MATERIADI PESCA

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DICHIARAZIONI

Dichiarazione sull'adeguamento dei Fondi strutturali, dello Sviluppo ruralee del Fondo europeo per la pesca alla luce delle circostanze della loro esecuzione

Le istituzioni possono decidere, su proposta della Commissione, che in caso di adozione delle nuove norme che disciplinano i Fondi strutturali, lo Sviluppo rurale e il Fondo europeo per la pesca dopo il 1° gennaio 2007, gli stanziamenti non utilizzati nel primo esercizio del quadro finanziario possano essere riportati all'anno successivo.

[1] GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1.

[2] Nel presente accordo il quadro finanziario pluriennale viene indicato anche come quadro finanziario'.

[3] GU C 172 del 18.6.1999, pag. 1. Il presente accordo interistituzionale ha già sostituito e dichiarato obsoleti i seguenti strumenti:- la dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, del 30 giugno 1982, concernente varie disposizioni volte a migliorare la procedura di bilancio, GU C 194, 28.7.1982, pag. 1.- l'accordo interistituzionale del 29 ottobre 1993 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio e il miglioramento della procedura di bilancio, GU C 331, 7.12.1993, pag. 1.- la dichiarazione del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, del 6 marzo 1995, concernente l'iscrizione di disposizioni finanziarie negli atti legislativi, GU C 102, 4.4.1996, pag. 4.- la dichiarazione comune, del 12 dicembre 1996, concernente il miglioramento dell'informazione dell'autorità di bilancio sugli accordi di pesca, GU C 20, 20.1.1997, pag. 109.- l'accordo interistituzionale tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, del 16 luglio 1997, sulle disposizioni relative al finanziamento della politica estera e di sicurezza comune, GU C 286, 22.9.1997, pag. 80.- l'accordo interistituzionale del 13 ottobre 1998 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sui fondamenti giuridici e l'esecuzione del bilancio, GU C 344, 12.11.1998, pag. 1.

[4] GU C 283 del 20.11.2002, pag. 1.

[5] GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1.

[6] GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1.

[7] GU L 161/1 del 26.6.1999, articolo 31, paragrafo 2.