COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul rendimento energetico nell'edilizia

2001/0098 (COD)

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul rendimento energetico nell'edilizia

1- CRONISTORIA

Data di trasmissione della proposta al Parlamento europeo e al Consiglio (documento COM(2001) 226 def. - 2001/0098(COD)): // 11 maggio 2001

Data del parere del Comitato economico e sociale: // 17 ottobre 2001

Data del parere del Parlamento europeo, prima lettura: // 6 febbraio 2002

Data di trasmissione della proposta modificata: // 16 aprile 2002

Data di adozione della posizione comune: // 7 giugno 2002

2- FINALITÀ DELLA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE

L'iniziativa della Commissione nasce dall'esigenza, espressa dal Parlamento europeo e dal Consiglio, di intervenire a favore di un maggior rendimento energetico nell'edilizia al fine di realizzare il notevole potenziale di risparmi energetici esistente in questo settore [1]. La realizzazione di questo potenziale è destinata a contribuire a migliorare la sicurezza dell'approvvigionamento nell'UE e a raggiungere gli obiettivi di Kyoto.

[1] A5-0054/2001 e Conclusioni del Consiglio 8835/00 e 14000/00 del 2000.

In quest'ottica, la Commissione ha presentato una proposta che si pone come obiettivo fondamentale il miglioramento del rendimento energetico degli edifici all'interno dell'UE, garantendo per quanto possibile che vengano adottate solo le misure più efficaci sotto il profilo dei costi, tecnicamente applicabili ed ecologiche. L'applicazione pratica degli elementi contenuti nella presente proposta dovrebbe rientrare fra le competenze degli Stati membri.

La proposta della Commissione mira a contribuire: (1) all'istituzione da parte degli Stati membri di un quadro generale per un metodo di calcolo del rendimento energetico nell'edilizia; (2) alla fissazione e all'aggiornamento di norme minime di rendimento energetico stabilite in funzione della suddetta metodologia e alla loro applicazione nel maggior numero possibile di edifici con una superficie superiore a 1000 m2, sia che si tratti di edifici di nuova costruzione che di edifici esistenti soggetti a ristrutturazioni; (3) alla certificazione del rendimento energetico degli edifici al momento della loro costruzione, compravendita o locazione; e (4) alla regolare verifica delle caldaie e degli impianti di condizionamento dell'aria.

3- OSSERVAZIONI SULLA POSIZIONE COMUNE

(a) Osservazioni di carattere generale

L'importanza politica di questa proposta è stata sottolineata, già nel 2000, nelle conclusioni del Consiglio e nella risoluzione del Parlamento europeo del 2001 [2], in cui vengono poste in evidenza le cifre che indicano che l'energia impiegata nel settore edilizio rappresenta il 40% del consumo finale di energia della Comunità e che il potenziale di risparmi energetici esistente nel settore edilizio ammonta ad oltre il 22%. Per molti aspetti, la presente proposta è considerata dal Consiglio e dal Parlamento europeo, nonché dalla Commissione [3], lo strumento chiave per tener fede agli impegni che l'UE ha assunto a Kyoto.

[2] Idem

[3] "Comunicazione della Commissione sull'attuazione della prima fase del programma europeo per il cambiamento climatico" ; COM(2001) 580 def.

La presidenza belga e, più di recente, quella spagnola hanno attribuito la massima priorità a questa proposta e, pertanto, hanno studiato con particolare attenzione la questione nel corso delle discussioni svoltesi al Consiglio. Durante entrambe le presidenze, è prevalso anche nei rappresentanti degli Stati membri uno spirito di cooperazione costruttiva e di compromesso, per trovare un accordo su un documento che possa esercitare un notevole impatto sul rendimento energetico nel settore edilizio.

Durante la preparazione della prima lettura al Parlamento europeo, nel febbraio del 2002, le posizioni del Parlamento erano regolarmente comunicate al Consiglio, in modo da fornire agli Stati membri indicazioni preziose per l'elaborazione e la negoziazione di una posizione comune.

Il gruppo di lavoro "Energia" del Consiglio ha esaminato la proposta modificata e gli emendamenti proposti dal Parlamento europeo e ha raggiunto un accordo unanime su un progetto di posizione comune. Il Coreper ha in seguito invitato il Consiglio a adottare la sua posizione comune, insieme alle motivazioni e ad una dichiarazione a verbale della Commissione.

Quando la posizione comune si discosta dalla proposta della Commissione, ciò avviene in genere al fine di chiarire e definire la portata, i valori limite e i concetti contenuti nel testo originale.

Termine per l'attuazione

Negli emendamenti del Parlamento europeo 19 (riguardante la certificazione) e 25 (entrata in vigore), si propone un termine per l'attuazione di 3 anni, eccezion fatta per la certificazione per la quale è previsto un periodo di cinque anni dopo l'entrata in vigore. La Commissione ritiene che il periodo di attuazione di sette anni per gli articoli 7, 8 e 9, proposto nella posizione comune, è troppo lungo perché la direttiva entrerebbe in vigore solo dopo l'inizio del periodo stabilito per conseguire gli obiettivi di Kyoto (2008-2012). La Commissione preferisce che i periodi previsti all'articolo 15 non oltrepassino la data del 31 dicembre 2006. I primi tre anni sono concessi senza condizioni, per ottenere un termine supplementare, invece, sarà necessario inviare una notifica alla Commissione fornendo motivazioni valide e presentando un calendario relativo all'attuazione.

Metodologie alternative di calcolo dei valori minimi e di garanzia della conformità

Nella posizione comune, gli Stati membri hanno avvertito l'esigenza di prevedere altre modalità per il calcolo e la conformità, oltre a quelle inizialmente previste nella proposta della Commissione. L'articolo 6 e il considerando 13 offrono adesso la scelta tra due metodi per il calcolo del valore minimo di 25% che consente di stabilire ciò che si intende per ristrutturazione di un edificio esistente. Per la certificazione energetica degli edifici, l'articolo 7 e il considerando 16 offrono la possibilità di stabilire la conformità mediante accordi volontari che saranno verificati e controllati dagli Stati membri. Per quanto riguarda l'ispezione delle caldaie, gli Stati membri possono, invece di istituire un sistema obbligatorio di ispezioni, decidere di mettere a disposizione degli utilizzatori e dei proprietari delle caldaie un servizio di consulenza sulla sostituzione delle caldaie. Detti programmi possono prevedere ispezioni in loco.

La Commissione approva le modalità alternative per il calcolo della portata delle ristrutturazioni, in quanto in questo modo si risolve il problema tecnico costituito dalla definizione di "lavori di ristrutturazione" di cui all'articolo 6. Per la certificazione e l'ispezione della caldaie, di cui agli articoli 7 e 8, la Commissione può approvare le metodologie alternative, in quanto la certificazione impone la supervisione e il controllo da parte degli Stati membri. Per l'ispezione delle caldaie, gli Stati membri saranno tenuti a dimostrare che i sistemi di consulenza hanno un impatto complessivo analogo a quello del sistema delle ispezioni obbligatorie in loco e, pertanto, date le difficoltà politiche e sociali legate ai sistemi obbligatori in alcuni Stati membri, la Commissione sostiene questa soluzione di compromesso.

Valori soglia oltre ai quali il rendimento energetico degli edifici esistenti deve essere innalzato quando detti edifici sono oggetto di lavori di ristrutturazione

Il Parlamento europeo avrebbe preferito una metratura inferiore a 1000 m2 per l'innalzamento del rendimento energetico in caso di lavori di ristrutturazione degli edifici esistenti, ma lo ha accettato in quanto miglior compromesso possibile. La Commissione ritiene anch'essa che il valore di 1000 m2 costituisca un compromesso accettabile e si rallegra, in questo contesto, dell'adozione dell'emendamento 23 che propone l'aggiunta di un nuovo articolo 11. Detto articolo prevede che la Commissione proceda ad una valutazione della direttiva e proponga eventuali misure supplementari per quanto riguarda la ristrutturazione di edifici esistenti di metratura inferiore a 1000 m2.

(b) Gli emendamenti proposti dal Parlamento europeo erano destinati fondamentalmente a:

* garantire la parità di accesso al miglioramento del rendimento energetico per l'edilizia sociale;

* sollevare la questione della proliferazione futura degli impianti di condizionamento dell'aria nei paesi dell'Europa meridionale;

* definire il rendimento energetico in termini di consumo effettivo;

* operare un chiara distinzione tra edifici nuovi e edifici esistenti e fissare prescrizioni minime a livello comunitario;

* consentire che, per i grandi edifici di appartamenti o ad uso commerciale, il certificato di rendimento energetico sia stabilito per l'insieme dell'edificio;

* prevedere indicatori per le emissioni di CO2.

Edilizia sociale

Il Parlamento, nell'emendamento 3, sottolinea quanto sia importante che gli Stati membri assegnino stanziamenti pubblici per garantire pari condizioni di accesso al miglioramento del rendimento energetico, nell'ambito del processo di certificazione, nel caso di edifici ad uso residenziale costruiti o gestiti nel quadro della politica sociale degli alloggi. Nella posizione comune, si fa riferimento a questo aspetto con una chiara raccomandazione ripresa al considerando 16 circa l'istituzione negli Stati membri di programmi di finanziamento destinati ad agevolare questo accesso.

Uso più diffuso degli impianti di condizionamento dell'aria

Nell'emendamento 4, il Parlamento europeo sottolinea che la proliferazione recente degli impianti di condizionamento dell'aria nei paesi dell'Europa meridionale crea considerevoli problemi di approvvigionamento di energia elettrica nelle ore di punta.

Il considerando 17 della posizione comune tiene conto dell'emendamento 4, insistendo fortemente sulle tecniche di raffreddamento passivo per ridurre il sovraccarico nelle ore di punta. La Commissione ritiene che questo considerando, insieme al riferimento alla "protezione solare", di cui all'allegato della posizione comune trattano adeguatamente questo importante problema, rispettando lo spirito dell'emendamento.

Rendimento energetico ed effettivo consumo di energia

L'intenzione di misurare l'effettivo rendimento energetico, come indicato nell'emendamento 11, viene presa in considerazione con l'introduzione dell'espressione "parametri" all'articolo 7, paragrafo 2 della posizione comune. L'uso di parametri e di norme vigenti consentirà ai consumatori di valutare il rendimento energetico degli edifici in termini di consumo di energia e di confrontarlo con quello di edifici dello stesso tipo.

Distinzione tra edifici nuovi e edifici esistenti e elaborazione di norme minime di efficienza

Nell'emendamento 15, il Parlamento europeo sottolinea l'esigenza di operare una distinzione tra edifici nuovi e edifici esistenti nella fissazione delle prescrizioni minime di rendimento. Propone di stabilire detti requisiti conformemente alla procedura di cui all'articolo 14.

Gli articoli 4, 5 e 6 della posizione comune operano ormai una chiara distinzione tra edifici nuovi e edifici esistenti nella fissazione delle prescrizioni minime. Tuttavia, solo la metodologia da utilizzare per calcolare il rendimento energetico degli edifici sarà stabilita a livello comunitario. Il comitato istituito ai sensi dell'articolo 14 esamina la metodologia e l'aggiorna in funzione del progresso tecnico. Ciò dovrebbe consentire, sul lungo periodo, di armonizzare meglio i requisiti minimi degli Stati membri, grazie all'uso più diffuso delle migliori pratiche a seguito della condivisione delle esperienze e dell'approfondimento delle conoscenze.

Certificazione semplificata del rendimento energetico

L'emendamento 19 mira a semplificare la procedura per la certificazione di rendimento energetico, in quanto consente, se del caso, di effettuare detta certificazione per interi edifici, invece che per singoli appartamenti o singole unità abitative.

Nella posizione comune questo obiettivo è contenuto all'articolo 7, paragrafo 1 che consente di basare la certificazione su un certificato comune per un intero edificio, qualora sia dotato di un impianto termico comune o sulla valutazione di un altro appartamento rappresentativo dello stesso condominio.

Indicatori vincolanti per le emissioni di CO2

L'emendamento 20 impone di prevedere indicatori vincolanti per le emissioni di CO2 per la certificazione degli edifici nuovi.

Nella posizione comune, gli indicatori per le emissioni di CO2 possono essere inclusi nella metodologia integrata utilizzata per il calcolo del rendimento energetico di un edificio e possono pertanto essere ripresi nei certificati di rendimento energetico, sebbene non si tratti di un obbligo. La Commissione ritiene inoltre che attualmente, in molti Stati membri, le norme edilizie non comprendono e non prevedono questi indicatori. Potrebbe essere utile, a tempo debito, imporre l'uso di questi indicatori, ma per il momento la Commissione ritiene che questa misura debba rimanere facoltativa.

(c) Altri elementi della posizione comune relativi ad emendamenti auspicati dal Parlamento europeo

Periodo di validità dei certificati di rendimento energetico

La Commissione concorda sul fatto che il periodo di validità dei certificati di rendimento energetico, inizialmente fissato a cinque anni nella proposta della Commissione, sia portato a dieci anni come auspicato nella posizione comune. La Commissione ritiene che l'impatto della certificazione prevista sarà significativo e pertanto accetta la posizione del Consiglio, in quanto costituisce un adeguato compromesso e un primo passo importante. In questo contesto, il considerando 16 della posizione comune sottolinea il fatto che, indipendentemente dal periodo di validità stabilito, i certificati dovrebbero, per quanto possibile, descrivere l'effettivo rendimento energetico degli edifici interessati.

Limiti di potenza e portata dell'ispezione delle caldaie

Portando da 10 kW, come stabilito dalla proposta della Commissione, a 20 kW, come fissato dalla posizione comune, la potenza nominale minima della caldaie soggette ad ispezione e introducendo la possibilità di escludere dall'ispezione le caldaie a gas da 20 a 100 kW, si riduce il numero di unità interessate da questa misura. Tuttavia, data la quantità limitata di energia consumata dalle caldaie di potenza compresa tra 10 e 20kW e lo scarso potenziale di risparmio energetico realizzabile in condizioni economicamente vantaggiose con le caldaie a gas (che di solito funzionano bene sul lungo periodo) in vari Stati membri, la Commissione accetta la posizione del Consiglio ritenendola un compromesso adeguato.

4- CONCLUSIONI

La Commissione ritiene che la posizione comune adottata all'unanimità dal Consiglio il 7 giugno 2002 rispetti, in linea generale, lo spirito della proposta dell'11 maggio 2001, presentata dalla Commissione in risposta alle preoccupazioni espresse dal Consiglio e dal Parlamento europeo riguardo alla necessità di intervenire nel campo dell'efficienza energetica del patrimonio edilizio dell'Unione europea.

La Commissione ritiene che la posizione comune rispetti lo spirito e gli obiettivi della proposta della Commissione e di gran parte degli emendamenti del Parlamento europeo. E' stato raggiunto un equilibrio adeguato e accettabile nella definizione dei tipi, dei campi di azione e dei valori limite delle misure che figurano nella proposta della Commissione. La posizione comune, inoltre, tiene conto, in maniera conforme alle intenzioni della proposta della Commissione e del Parlamento europeo, dell'elevato livello di sussidiarietà necessario nel settore edilizio, dati i diversi aspetti tecnici e climatici. E' possibile conseguire un buon equilibrio anche per quanto riguarda il termine stabilito per l'attuazione. L'uso di metodi di calcolo alternativi e di strumenti diversi per garantire la conformità, associato a condizioni adeguate, costituisce un buon fattore di equilibrio.

Il prolungamento del periodo di validità dei certificati di rendimento energetico, l'innalzamento dei valori minimi e la riduzione moderata della portata dell'ispezione delle caldaie sono modifiche che possono essere accettate dalla Commissione, in quanto queste misure avranno comunque un impatto significativo e contribuiranno al raggiungimento dell'obiettivo generale della proposta della Commissione. Soddisfano inoltre il desiderio del Parlamento europeo di garantire l'attuazione di dette misure.

Per quanto riguarda le questioni sollevate dal Parlamento europeo circa l'edilizia sociale, l'uso più diffuso degli impianti di condizionamento d'aria, la misurazione del rendimento energetico, la distinzione tra edifici nuovi e edifici esistenti, il metodo di elaborazione dei certificati e la loro portata, la Commissione ritiene che questi elementi, nella formulazione ripresa nella posizione comune, siano conformi agli emendamento adottati dal Parlamento.

La Commissione approva pertanto la posizione comune e la trasmette al Parlamento europeo.

5- DICHIARAZIONE A VERBALE DELLA COMMISSIONE

La Commissione ha chiesto che nella posizione comune, una volta adottata, sia inserita la seguente dichiarazione:

"Per quanto riguarda l'entrata in vigore della direttiva e il termine per la piena attuazione delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9, che nell'insieme coprono un periodo di 7 anni, la Commissione ritiene che si tratti di tempi troppo lunghi. Gli obiettivi in materia di gestione efficace della domanda e miglioramento della sicurezza dell'approvvigionamento impongono ai termini previsti all'articolo 15 di non oltrepassare la data del 31 dicembre 2006."