IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 175/78

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 98/26/CE concernente il carattere definitivo del regolamento nei sistemi di pagamento e nei sistemi di regolamento titoli e la direttiva 2002/47/CE relativa ai contratti di garanzia finanziaria per quanto riguarda i sistemi connessi e i crediti»

COM(2008) 213 def. — 2008/0082 (COD)

(2009/C 175/13)

Il Consiglio, in data 22 maggio 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 98/26/CE concernente il carattere definitivo del regolamento nei sistemi di pagamento e nei sistemi di regolamento titoli e la direttiva 2002/47/CE relativa ai contratti di garanzia finanziaria per quanto riguarda i sistemi connessi e i crediti

COM(2008) 213 def. — 2008/0082 (COD).

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 6 novembre 2008, sulla base del progetto predisposto dal relatore BURANI.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 3 dicembre 2008, nel corso della 449a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 172 voti favorevoli, 1 voti contrario e 5 astensioni.

1. Riassunto e conclusioni

1.1 L'iniziativa della Commissione nel campo dei sistemi di pagamento, sollecitata dal Consiglio e vista con favore dal mercato, mira a rendere più attuali e più certe le norme sul carattere definitivo dei regolamenti e sui contratti di garanzia finanziaria. In quanto tale, essa merita anche l'appoggio del CESE. In una materia altamente specializzata quale quella in esame è inevitabile che sorgano dubbi o perplessità sugli aspetti tecnici delle proposte, dei quali si sono fatti interpreti gli specialisti e gli organi decisori nelle varie fasi di esame delle proposte della Commissione. Il CESE entra solo marginalmente in queste questioni, e preferisce tentare di dare un contributo in termini di riflessioni sulla politica comunitaria in materia di sistemi di pagamento.

1.2 L'iniziativa è nata oltre un anno fa, quando non era ancora insorta la crisi americana dei subprime, poi estesasi con le note conseguenze alla comunità finanziaria globale. I primi sintomi di crisi, a livello di singoli istituti, si sono manifestati con problemi di liquidità, presto tramutatisi in problemi di solvibilità: una situazione talmente seria da provocare l'inevitabile intervento dei poteri pubblici, negli Stati Uniti ma anche in Europa. La presente situazione mette in evidenza la necessità che il mercato sia garantito da un collaterale adeguato; nuovi tipi di collaterale sono benvenuti, ma a condizione che essi non diminuiscano la qualità delle garanzie.

1.3 Ci si può chiedere se la norma che prevede l'inclusione dei crediti bancari fra quelli idonei ad essere considerati come collaterale nei contratti di garanzia finanziaria sarebbe stata inclusa nella proposta della Commissione se la questione si fosse posta oggi e non un anno fa. I crediti bancari sono già accettati in diversi paesi e danno un valido contributo alla liquidità; come tali, sono da considerare con ogni favore. Tuttavia, nell'attuale stato di fragilità e volatilità dei mercati la loro estensione ad ogni Stato membro, e senza una preventiva armonizzazione delle norme che li governano, potrebbe consigliare una maggiore prudenza, lasciando che ogni banca centrale continui a «controllare» il proprio mercato secondo le proprie percezioni e necessità.

1.4 Un'altra riflessione è da fare, non tanto sulla certezza del diritto, che la proposta lodevolmente tenta di stabilire, ma sulla durata nel tempo delle norme contenute nella proposta: il Legal Certainty Group non ha ancora terminato i suoi lavori, l'iniziativa di Unidroit è appena in fase di completamento, ma non è stata firmata e ancor meno ratificata, l'armonizzazione delle norme in materia di netting fa parte dei programmi futuri, l'armonizzazione delle procedure fallimentari è un traguardo a lungo termine. Il CESE non vuol dire con questo che il tentativo della Commissione non sia valido e da sostenere, ma mette in evidenza che il mercato ha bisogno di regole che non siano soltanto certe, ma anche durature. Di qui la necessità di imprimere maggiore speditezza ai lavori di carattere legislativo e regolamentare.

1.5 Infine, ma non certo ultime per importanza, le implicazioni di carattere prudenziale: il CESE si chiede se i vari aspetti del rischio sistemico insiti nei sistemi interoperabili, nella partecipazione di un sistema in un altro sistema, nella qualità dei controlli su tutta l'estesa gamma di partecipanti, siano stati attentamente vagliati dalle autorità di vigilanza, e se sia stato richiesto il loro diretto coinvolgimento nella formulazione delle proposte. Come evidenziato nel parere del CESE, la solidità dei mercati è preminente rispetto ad ogni altra considerazione.

1.6 Il parere del CESE fa astrazione dalla situazione contingente. In tempi «normali» le regole sull'operatività dei partecipanti e dei sistemi, così come la qualità del collaterale, devono essere rigorosi, ma in emergenza devono diventare flessibili senza per questo perdere di rigore. La direttiva dovrebbe contenere una norma che permetta ai sistemi, sotto la responsabilità delle autorità di controllo, di adottare misure eccezionali per fronteggiare le emergenze.

2. Introduzione

2.1 L'iniziativa della Commissione mira ad adeguare la direttiva sul carattere definitivo nei sistemi di pagamento e di regolamento titoli, oltre a quella sui contratti di garanzia finanziaria, ai più recenti sviluppi dei mercati. Le regole esistenti, ed altre di nuova introduzione, vengono estese al regolamento notturno ed al regolamento fra sistemi connessi.

2.2 L'interconnessione dei mercati, iniziata da tempo, è ora sempre più estesa: con l'attuazione della direttiva 2004/39/CE e del Codice di condotta europeo per la compensazione e il regolamento («il Codice di condotta»), essa fruisce di regole chiare e precise che ne facilitano la diffusione. La proposta della Commissione, oltre ad introdurre nuovi tipi di regolamento, estende anche la lista delle tipologie di valori utilizzabili come garanzia finanziaria: i crediti accettati come garanzia delle operazioni di credito delle banche centrali («crediti bancari»). A partire dal gennaio 2007, la BCE include i crediti bancari fra le garanzie idonee per le operazioni di credito nell'Eurosistema; l'iniziativa è già stata adottata in via autonoma da alcune banche centrali, ma mancava un quadro giuridico che ne consentisse la circolazione transfrontaliera.

2.3 Riassumendo, il quadro giuridico esistente, che la proposta di direttiva intende modificare, è contenuto nelle due direttive CE, una, 98/26/CE, riguardante il carattere definitivo del regolamento (SFD, Settlement Finality Directive), e l'altra, 2002/47/CE, relativa ai contratti di garanzia finanziaria (FCD, Financial Collateral Directive).

2.4 Inoltre, come di norma nel caso di direttive di adeguamento, la Commissione approfitta dell'occasione per introdurre un certo numero di semplificazioni e chiarimenti. In definitiva, si intende adeguare la regolamentazione alle evoluzioni del mercato, una misura tanto più necessaria se si tiene conto delle recenti turbolenze dei mercati, i cui effetti possono divenire di estrema rilevanza come conseguenza della globalizzazione.

2.5 L'iniziativa della Commissione è stata preceduta da una fase di preparazione durata oltre un anno. La sua relazione di valutazione della messa in opera della direttiva sul carattere definitivo del regolamento ha concluso che «il sistema sta funzionando correttamente», pur accennando all'opportunità di ulteriori analisi. La proposta è stata redatta sulla base di una serie di consultazioni con la BCE, le banche centrali nazionali, ed un'ampia gamma di operatori e organizzazioni del settore. Ci si è soffermati in particolare sui diritti dei consumatori, concludendo che «le disposizioni relative ai crediti [bancari, ndr] non mirano a limitare i diritti dei consumatori, in particolare i diritti sul credito al consumo», in quanto i crediti in questione sono quelli idonei come garanzia per le operazioni di credito delle banche centrali, «il che in linea di principio esclude i crediti dei singoli consumatori».

2.6 In una situazione normale, le nuove regole europee sembrano correttamente mirate a fronteggiare le emergenze: la robustezza del mercato dovrebbe essere assicurata dal crescente numero di interconnessioni tra i sistemi di regolamento titoli e di pagamento già operanti, tutti solidi, sufficientemente liquidi, e apparentemente ben controllati. Inoltre, il Codice di condotta (adottato a fine 2006), ha introdotto un elemento di competitività — e quindi di migliore efficienza — nei sistemi di compensazione e di regolamento, a tutto beneficio degli utenti.

3. Considerazioni di carattere generale

3.1 Gli operatori considerano l'iniziativa come un decisivo passo avanti nella realizzazione di uno spazio finanziario europeo con regole armonizzate: la nuova direttiva consentirebbe, infatti, di supportare le future misure che dovessero essere adottate in seguito alle raccomandazioni del gruppo di esperti creato dalla Commissione (il Legal Certainty Group ) per eliminare le barriere di carattere giuridico all'integrazione dei mercati dell'Unione. Inoltre la medesima direttiva permetterebbe di concorrere in modo significativo alla realizzazione dell'iniziativa Unidroit tendente a stabilire sul piano internazionale norme uniformi di diritto materiale per i titoli intermediati, tra cui anche le norme sui contratti di garanzia finanziaria.

3.2 D'altra parte, un'armonizzazione tanto a livello europeo che internazionale non può considerarsi come raggiunta senza una serie di misure aggiuntive o complementari, che presumibilmente dovrebbero rientrare nei programmi futuri della Commissione. Una misura aggiuntiva dovrebbe prevedere l'armonizzazione delle norme che regolano gli accordi di netting , cioè di compensazione fra le parti a saldo netto, includendo gli accordi di compensazione che rendono immediatamente esigibili le rispettive obbligazioni delle parti (close out netting).

3.3 Fra le misure complementari, e certamente di più largo respiro, un'integrazione ottimale dei mercati finanziari dovrebbe tendere ad una maggiore coerenza dei regimi nazionali in materia di procedure fallimentari: l'attuale situazione di difformità a livello nazionale può influenzare negativamente i contratti di garanzia finanziaria e le operazioni di compensazione e regolamento, con un conseguente incremento del rischio sistemico di instabilità.

4. Considerazioni sulle proposte riguardanti la direttiva 98/26/CE (SFD)

L'articolo 2 introduce una serie di precisazioni e di chiarimenti, alcuni dei quali di ordinaria amministrazione, altri di maggior rilievo. In particolare, la lettera b) chiarisce la posizione degli istituti di moneta elettronica, stabilendo in modo inequivocabile che, ai fini della direttiva, essi devono essere considerati a tutti gli effetti al pari degli enti creditizi.

4.1.1 Il CESE, pur riconoscendo che sotto il profilo di partecipanti ai sistemi di pagamento essi sono assimilabili agli enti creditizi veri e propri, attira l'attenzione sul fatto che le norme di vigilanza non sono le stesse, o lo sono solo in parte. Resta da vedere se questo possa avere un'influenza sull'affidabilità degli istituti di moneta elettronica in caso di gravi perturbazioni dei mercati: il CESE aveva a suo tempo espresso qualche riserva circa la loro ammissibilità in qualità di membri di sistemi di pagamento. Comunque, il Comitato vorrebbe riaffermare una raccomandazione già espressa in passato: che le politiche ispirate alla parità di condizioni di concorrenza siano subordinate a quelle — di valore preminente — che assicurano in primo luogo la solidità dei mercati, e di conseguenza la protezione dei consumatori (investitori finali).

4.1.2 Le considerazioni di cui sopra assumono maggiore rilevanza se si tiene conto del fatto che i sistemi interoperabili (la cui definizione è stabilita dalla nuova lettera n) dell'articolo 2) facilitano l'accesso di partecipanti ai sistemi di compensazione e regolamento grazie alle connessioni create fra questi, il che porta inevitabilmente ad un potenziale aumento del rischio sistemico. Questo accade in particolare nei sistemi di regolamento dei valori mobiliari a seguito dei legami stabiliti fra depositari centrali di titoli (CSD), responsabili della detenzione accentrata e dematerializzata (1) degli strumenti finanziari scambiati, e controparti centrali (CCP) aventi il ruolo di controparte esclusiva degli enti partecipanti di un sistema riguardo ai loro rispettivi ordini di trasferimento di strumenti finanziari scambiati. Sarebbe inoltre opportuno chiarire nel testo della direttiva che lo scopo dell'introduzione di una definizione di «sistemi interoperabili» non mira a consentire la creazione giuridicamente rilevante di un «super-sistema» ma di consentire piuttosto l'estensione della tutela giuridica tipica del carattere finale del regolamento, anche alle operazioni regolate fra sistemi.

4.2 Ulteriore preoccupazione è che la proposta prevede di consentire ad un sistema di diventare partecipante di un altro sistema. Occorre un chiarimento: un sistema, come definito dalla direttiva 98/26/CE, è un accordo o un insieme di regole, privo della personalità giuridica che è invece riconosciuta ai vari partecipanti. Sembra opportuno chiarire tale distinzione, ai fini di una maggior certezza giuridica, per stabilire le responsabilità delle varie parti, in particolare con riferimento alla normativa fallimentare.

4.3 L'articolo 3 introduce una modifica, «necessaria per eliminare ogni incertezza sullo status dei servizi di regolamento notturno»: aggiunge alla parola «giorno» correntemente in uso, la precisazione «giorno lavorativo », per tener conto del fatto che la maggior parte dei mercati lavora in modo continuativo anche nelle ore notturne. La misura adottata è necessaria, ma dovrebbe essere completata con l'armonizzazione degli accordi di netting . Oltre a questo, occorrerebbe porre riparo alla già ricordata differenziazione dei regimi fallimentari, che può riflettersi sulle disposizioni in materia di contratti di garanzia finanziaria e di compensazione: l'armonizzazione di questa materia, augurabile ma di difficile soluzione, ha un carattere globale e va al di là delle considerazioni legate ai soli sistemi di pagamento.

5. Considerazioni sulle proposte riguardanti la direttiva 2002/47/CE (FCD)

5.1 L'estensione della direttiva 2002/47/CE ai crediti bancari (modifica dell'articolo 1, paragrafo 4, lettera a)) è da considerare con favore, dato che consente una maggiore disponibilità di collaterale e quindi suscettibile di migliorare la liquidità del mercato. Tuttavia, la definizione di «crediti idonei come garanzia delle operazioni di credito delle banche centrali» dà adito a qualche dubbio: la definizione di «idoneità» lascia un eccessivo margine di discrezione a ciascuna banca centrale e lascia nell'incertezza su chi sia qualificato o no. Una soluzione al problema potrebbe consistere nel sopprimere nel testo del punto 4, lettera a) dell'articolo 2, la dizione «o crediti idonei come garanzia delle operazioni di credito di banche centrali».

Bruxelles, 3 dicembre 2008 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI Il Segretario generale del Comitato economico e sociale europeo Martin WESTLAKE

(1) La quasi totalità dei titoli accentrati è oggi gestita in forma dematerializzata; i titoli ancora rappresentati in forma cartolare sono raggruppati in certificati di grosso taglio (certificati globali o maxi certificati) presso i depositari centrali nei vari Stati membri.