Relazione speciale n. 2/2011 «Seguito dato alla relazione speciale n. 1/2005 concernente la gestione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode»





SINTESI I. L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha il compito di combattere le frodi ed altre attività illecite recanti danno al bilancio dell ’UE. L’Ufficio, che fa parte della Commissione ma gode di autonomia investigativa, nel 2009 impiegava circa 500 agenti, e la spesa annua ammontava a circa 50 milioni di euro. Nel 2005, la relazione speciale n. 1/2005 della Corte dei conti sulla gestione dell’OLAF aveva rilevato carenze nella gestione delle indagini e formulato 17 raccomandazioni volte a riorientare le attività sulla funzione investigativa, a migliorarne l’efficienza e a dimostrarne l’efficacia (cfr. paragrafi da 1 a 5). II. L’OLAF adesso utilizza maggiormente i propri poteri per svolgere verifiche sul posto, esaminare testimoni ed interrogare i sospettati. Al fine di rifocalizzare le proprie attività sulla funzione investigativa, l’OLAF ha creato due direzioni per le indagini al posto di quella esistente in precedenza. Tuttavia, la Commissione ritiene che l’OLAF sia maggiormente efficace come autorità antifrode a tutto tondo piuttosto che come servizio incentrato sulle indagini, e pertanto non ha privato l’OLAF delle sue prerogative in materia di attività non investigative, quali la strategia antifrode e i programmi di finanziamento. Di conseguenza, il tasso di aumento del personale delle direzioni per le indagini (32 %) non è andato di pari passo con quello del resto dell’Ufficio (43 %). Nel 2009, il tempo dedicato all’attività investigativa ha rappresentato il 37 % di quello dell’intero Ufficio (cfr. paragrafi da 7 a 18). III. L’OLAF ha adottato alcune iniziative volte a migliorare l’efficacia delle indagini. Ha fatto maggior uso del proprio sistema di gestione dei casi (case management system, CMS), ha effettuato attività formative maggiormente mirate, ha introdotto valori-obiettivo per concentrare i propri sforzi su casi più seri e complessi, ha ridotto la proporzione di agenti temporanei e ha introdotto un sistema di gestione del tempo (time management system, TMS). Tuttavia, il TMS non viene usato a fini di pianificazione, ed i programmi di lavoro non includono stime del tempo necessario e delle scadenze per le indagini. Vi è la necessità di migliorare la gestione dei casi pendenti per risolvere più rapidamente i problemi ed evitare lunghi periodi di inattività: la durata media di un caso rimane superiore ai due anni. In aggiunta, l’OLAF adesso riceve il 50 % di informazioni iniziali in più su potenziali frodi ed irregolarità rispetto al 2004 e la durata media della valutazione iniziale di tali informazioni è raddoppiata, passando dai tre mesi e mezzo ai sette mesi. Sebbene gli investigatori siano il 32 % in più rispetto al 2004, il numero di casi investigati non è aumentato. Ciò riflette una maggiore attenzione su casi più gravi, la crescente proporzione delle indagini effettuate direttamente dall’OLAF e il riorientamento delle risorse investigative sulle valutazioni iniziali (cfr. paragrafi da 19 a 37). IV. Dall’ultima relazione della Corte, il quadro giuridico [1] è rimasto immutato. Continua a non esservi un controllo indipendente sugli atti d’indagine in corso e non vi è neppure un codice che garantisca che gli atti d’indagine seguano una procedura prestabilita. Un accordo pratico sulle modalità di cooperazione con Eurojust ha avuto fino a adesso un impatto limitato (cfr. paragrafi da 38 a 44). V. Nel proprio piano annuale di gestione, l’OLAF si prefigge obiettivi chiari. Le indagini hanno condotto all’individuazione di ingenti somme da recuperare, ad azioni giudiziarie o disciplinari, e sono state chiuse laddove le accuse iniziali si sono dimostrate infondate. Le informazioni sulla performance dell’OLAF sono disponibili nel CMS per quanto riguarda le attività, i risultati potenziali ed i risultati effettivi. Tuttavia, l’OLAF non concentra tali informazioni in un unico documento che permetta di compiere raffronti attendibili in merito alla propria performance nel corso del tempo e tra un settore e l’altro (cfr. paragrafi da 45 a 57). VI. Il comitato di vigilanza ha modificato il proprio regolamento interno e ha redatto alcune relazioni e pareri sulla gestione dell’OLAF. È stata introdotta la possibilità di consultare il comitato di vigilanza prima di trasmettere informazioni alle autorità giudiziarie nazionali, sebbene ciò non tuteli ancora adeguatamente i diritti delle persone indagate (cfr. paragrafi da 58 a 65). VII. Sulla base di tali osservazioni, la Corte raccomanda (cfr. paragrafi da 66 a 76) in primo luogo all’OLAF di: a) aumentare il numero e la speditezza delle indagini incrementando il tempo ad esse dedicato e rivedendo il quadro giuridico; b) migliorare l’efficienza includendo una stima delle risorse necessarie e fissando scadenze nei programmi di indagine. Tali programmi dovrebbero essere monitorati ed aggiornati. Il comitato esecutivo dovrebbe svolgere un ruolo nel far sì che la durata complessiva delle valutazioni e delle indagini venga ridotta; c) fornire informazioni attendibili sull’efficacia pubblicando in un unico documento statistiche di performance sulle attività, i risultati potenziali e quelli effettivi; d) definire meglio le modalità di consultazione del comitato di vigilanza prima di trasmettere informazioni alle autorità giudiziarie nazionali. INTRODUZIONE 1. Nel 2005 la Corte dei conti ha pubblicato la relazione speciale n. 1/2005 sulla gestione dell’Ufficio europeo antifrode (OLAF) [2]. Essa illustrava come l’audit espletato avesse rilevato debolezze nella gestione delle indagini da parte dell’OLAF e conteneva 17 raccomandazioni formulate dalla Corte, volte a rifocalizzare le attività dell’Ufficio sulla funzione investigativa, migliorare l’efficienza e dimostrare efficacia. L’OLAF ha elaborato un piano d’azione per l’attuazione delle raccomandazioni accettate e nel 2007 ha riferito al Comitato di controllo degli audit della Commissione [3] in merito ai progressi compiuti. Il riquadro 1 illustra in modo schematico il ruolo ed i compiti dell’OLAF. 2. La figura 1 illustra le attività dell’OLAF, a partire dal 2004, in termini di spesa, personale, informazioni ricevute e casi trattati. Il numero di casi indagati in un dato momento è rimasto a circa 400, ognuno dei quali dura in media due anni, e più o meno 200 casi vengono chiusi ogni anno. La quantità di informazioni iniziali ricevute è considerevolmente aumentata e l’OLAF riceve adesso ogni anno circa 1000 diverse comunicazioni da varie fonti. FIGURA 1 SPESA, PERSONALE E CARICO DI LAVORO DELL’OLAF (2004-2009) +++++ TIFF +++++ Fonte: OLAF. RIQUADRO 1 RUOLO E COMPITI DELL’OLAF Principali obiettivi ed attività L’OLAF è stato istituito nel 1999 [4] al fine di incrementare l’efficacia della lotta contro le attività illegali lesive degli interessi finanziari dell’Unione. L’OLAF è responsabile di una serie di attività che includono lo svolgimento di indagini amministrative per combattere le frodi, l’assistenza agli Stati membri nella lotta contro la frode e la raccolta e l’analisi delle informazioni. Relativamente alle indagini, l’OLAF gode di indipendenza, rafforzata dall’esistenza di un comitato di vigilanza composto da cinque personalità indipendenti, non facenti parte delle istituzioni dell’Unione. Tipi di casi L’OLAF divide i propri casi nelle seguenti categorie: a) indagini: indagini interne (indagini all’interno delle istituzioni e degli organismi UE); indagini esterne (indagini, riguardanti fondi UE, su operatori economici). b) operazioni di coordinamento e assistenza: coordinamento degli Stati membri in indagini riguardanti più di un paese; supporto alle autorità giudiziarie nazionali nel contesto di procedimenti penali. Fasi principali delle indagini a) l’OLAF riceve denunce da istituzioni UE o dall’esterno; b) l’OLAF valuta le informazioni iniziali e il Direttore decide se aprire un caso oppure no; c) gli investigatori dell’OLAF raccolgono prove, ad esempio tramite audizioni e verifiche sul posto; d) gli investigatori riferiscono ai comitati i risultati delle attività investigative. Il direttore decide che tipo di seguito, se del caso, debba essere dato. Le azioni volte a dar seguito possono comprendere la trasmissione di informazioni sul caso alle competenti autorità nazionali o UE, al fine di avviare procedimenti giudiziari o disciplinari o di recuperare fondi; e) l’OLAF verifica se le autorità competenti hanno intrapreso le azioni da esso raccomandate per dar seguito. Il risultato del lavoro dell’OLAF può assumere la forma di quattro tipi di azione raccomandata: seguito finanziario, amministrativo, giudiziario e disciplinare. STATUS DELLE RACCOMANDAZIONI 3. La tabella 1 elenca le 17 raccomandazioni contenute originariamente nella relazione speciale n. 1/2005. La Corte osserva che l’OLAF ha dato seguito a 13 raccomandazioni, e che altre tre (le raccomandazioni n. 2, 14 e 15) non sono state accolte dalla Commissione, mentre la raccomandazione n. 16 sul ruolo del comitato di vigilanza deve essere vista alla luce di una sentenza del Tribunale di primo grado del luglio 2008 [5]. TABELLA 1 STATUS DELLE RACCOMANDAZIONI DELLA CORTE FORMULATE NELLA RELAZIONE SPECIALE N. 1/2005 SULL’OLAF Nota: le raccomandazioni formulate nella relazione speciale n. 1/2005 non erano numerate. Vengono qui presentate, in forma sintetica, nell’ordine nel quale appaiono nella relazione. Raccomandazione | Status | 1.Specificare i risultati che le indagini debbono conseguire ed introdurre indicatori di performance per valutare i successi | accolta | 2.Valutare l’opportunità di creare un’unità specifica addetta alle operazioni di coordinamento e di assistenza, per migliorare la gestione delle risorse | non accolta | 3.Istituire, all’interno del comitato esecutivo, gruppi più piccoli, al fine di definire programmi ed obiettivi chiari per le indagini | accolta | 4.Monitorare il processo d’indagine per incentrarlo sulle priorità e sulla ricerca delle prove, utilizzando meglio i mezzi investigativi disponibili | accolta | 5.Introdurre un sistema di registrazione dei tempi associato a programmi di lavoro che includano una stima del tempo da destinare alle indagini, per adeguare il carico di lavoro alle risorse disponibili ed evitare ritardi | accolta | 6.Fissare una durata massima per le indagini | accolta in parte | 7.Non affidare più all’OLAF attività relative al seguito da dare ai casi (coinvolgimento in procedimenti giudiziari e nel recupero dei fondi) che possono essere svolte dagli ordinatori | accolta in parte | 8.Codificare e pubblicare le procedure per tutelare i diritti dei singoli in ogni fase delle indagini e predisporre controlli sulla legalità degli atti delle indagini in corso | accolta | 9.Formalizzare le modalità di cooperazione tra l’OLAF e gli Stati membri tramite atti legislativi o mediante la conclusione di accordi con i servizi investigativi nazionali | accolta | 10.Convertire il CMS in un sistema di gestione delle indagini e potenziare la formazione degli investigatori in materia di tecniche d’indagine, normativa e competenze relative alla redazione delle relazioni | accolta | 11.Fornire relazioni sulla performance attendibili e pertinenti, basate sui risultati effettivi anziché su quelli potenziali | accolta | 12.Attuare un piano direttivo per la gestione del personale, al fine di risolvere problemi strutturali | accolta | 13.I servizi di analisi strategica dovrebbero adoperarsi per migliorare i dati trasmessi dagli Stati membri e creare banche dati mediante le quali poter rilevare anomalie ed avviare indagini | accolta | 14.Trasferire la competenza per la strategia antifrode ad altri servizi della Commissione | non accolta | 15.Affidare ad altri servizi della Commissione la responsabilità della gestione dei programmi di finanziamento (ad esempio, Pericles e Hercules) | non accolta | 16.Chiarire il ruolo del comitato di vigilanza per far sì che non vi siano ingerenze nelle indagini in corso | accolta | 17.Riorientare le attività dell’OLAF sulla funzione d’indagine, modificando al contempo l’organizzazione dell’Ufficio e la normativa | accolta in parte | ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT 4. L’audit sul seguito dato si prefiggeva di individuare le azioni intraprese per attuare le diverse raccomandazioni della relazione speciale n. 1/2005, cercando di rispondere ai seguenti quattro quesiti che le raggruppano (cfr. allegato I): a) L’OLAF ha riorientato le proprie attività sulla funzione d’indagine? (raccomandazioni n. 2, 7, 13, 14, 15 e 17); b) L’OLAF ha migliorato l’efficienza delle proprie indagini? (raccomandazioni n. 3, 4, 5 , 6, 8, 9, 10 e 12); c) L’OLAF è in grado di dimostrare l’efficacia delle proprie indagini? (raccomandazioni n. 1 e 11); d) È stato chiarito il ruolo del Comitato di vigilanza? (raccomandazione n. 16). 5. L’audit ha compreso: a) un’analisi della documentazione e delle statistiche in tema di politiche, pianificazione, procedure, personale e finanze ottenute dall’OLAF, incluso il piano d’azione elaborato da quest’ultimo per seguire le raccomandazioni della relazione speciale n. 1/2005; b) colloqui con direttori, capi unità ed investigatori dell’OLAF; riunioni con il comitato di vigilanza dell’OLAF e con il suo segretariato per discutere le relazioni ed i pareri dello stesso; colloqui con personale di altri organismi pertinenti: l’Ufficio di indagine e disciplina della Commissione (IDOC), Eurojust; c) una valutazione di 30 indagini selezionate casualmente fra le 332 indagini interne ed esterne pendenti al 1 luglio 2008 [6]. Detta valutazione è stata basata su un’analisi della documentazione relativa ai casi contenuta nel sistema informatizzato di gestione dei casi (CMS) nonché su colloqui con gli investigatori interessati. OSSERVAZIONI 6. Le risultanze dell’esame del campione di 30 casi sono riassunte in figura 2. Ogni indagine è stata valutata come solida, soddisfacente o debole sulla base dei seguenti criteri: focus sulle attività investigative, contributo al caso da parte di altri servizi dell’OLAF, tempestività delle decisioni di apertura del caso, chiarezza degli obiettivi e della pianificazione, proporzionalità della durata e ottenimento dei risultati. Dette risultanze vengono ulteriormente analizzate nelle relative sezioni della presente relazione. RIORIENTARE LE ATTIVITÀ SULLA FUNZIONE INVESTIGATIVA 7. La Corte ha monitorato il seguito dato alle raccomandazioni contenute nella relazione speciale n. 1/2005, secondo le quali l’OLAF avrebbe dovuto dismettere o separare alcune attività non investigative e migliorare il contributo dei servizi strategici alla funzione investigativa. Nel 2006, l’OLAF ha riorganizzato le proprie direzioni, e con la nuova struttura organizzativa (cfr. allegato II) si è inteso incentrare maggiormente le attività sulla funzione investigativa. FIGURA 2 VALUTAZIONE DEI CRITERI IN 30 CASI ESAMINATI +++++ TIFF +++++ Fonte: esame di 30 casi. LE ATTIVITÀ NON INVESTIGATIVE NON SONO STATE DISMESSE 8. La Corte aveva formulato quattro raccomandazioni relative alla dismissione o alla separazione di attività. La raccomandazione di trasferire le attività di follow-up (raccomandazione n. 7) è stata in parte accolta. Poiché la Commissione ha continuato ad insistere sul mantenimento dell’OLAF come un’autorità antifrode a tutto tondo piuttosto che come un servizio dedito in primo luogo alle indagini, le altre tre raccomandazioni non sono state accolte: il trasferimento ad altri servizi della Commissione della competenza per l’elaborazione della strategia antifrode (raccomandazione n. 14); il trasferimento ad altri servizi della Commissione della responsabilità della gestione dei programmi di finanziamento (raccomandazione n. 15) e la separazione delle operazioni di coordinamento e assistenza dalle indagini (raccomandazione n. 2). 9. Per quanto riguarda la raccomandazione n. 7 (trasferimento delle attività di follow-up), sono state intraprese azioni per assegnare la responsabilità primaria di tali attività ad altri servizi della Commissione [7]. L’OLAF continua ad esercitare attività di seguito giudiziario e disciplinare (unità C1, cfr. organigramma nell’allegato II) e di seguito finanziario (unità C2 e C3). Il ruolo dell’OLAF è quello di ottimizzare le condizioni di follow-up e di verificare se i servizi della Commissione e le autorità nazionali abbiano intrapreso le azioni necessarie. TABELLA 2 SUDDIVISIONE DEL PERSONALE [1008] (2004-2009) Fonte: OLAF. Data | Indagini e operazioni (direzioni A e B) | Altri (direzioni C e D, direttore generale e comitato di vigilanza) | Totale OLAF | % Indagini e operazioni | Funzionari e agenti temporanei | Agenti contrattuali | Totale | Funzionari e agenti temporanei | Agenti contrattuali | Totale | fine 2004 | 100 | 25 | 125 | 165 | 65 | 230 | 355 | 35,2 % | fine 2005 | 107 | 22 | 129 | 174 | 67 | 241 | 370 | 34,9 % | fine 2006 | 110 | 25 | 135 | 180 | 77 | 257 | 392 | 34,4 % | fine 2007 | 126 | 21 | 147 | 205 | 100 | 305 | 452 | 32,5 % | fine 2008 | 140 | 20 | 160 | 212 | 93 | 305 | 465 | 34,4 % | fine 2009 | 143 | 22 | 165 | 217 | 111 | 328 | 493 | 33,5 % | 10. Come illustrato in tabella 2, nel periodo 2004-2009 la proporzione del personale che lavora nelle direzioni indagini e operazioni è stata in media del 34 %. 11. Anche una parte del personale delle direzioni C (Supporto operativo e politico) e D (Affari generali) ha a che fare con le procedure investigative. Nel 2007, l’OLAF ha introdotto un sistema di gestione del tempo (time management system, TMS) che registra il tempo che tutto il personale dell’OLAF dedica al lavoro sui casi ed alle altre attività [8]. Il TMS mostra che non tutto il tempo del personale che lavora nelle direzioni indagini è dedicato al lavoro sui casi. Nel 2009, coloro che lavorano in dette direzioni hanno dedicato il 63 % del loro tempo ai casi, il 27 % a gestione e amministrazione ed il 10 % a politiche e risorse. Per contro, gli agenti che lavorano presso altre direzioni hanno dedicato il 25 % del loro tempo a supportare direttamente il lavoro sui casi. Ne consegue che il tempo totale dedicato ai casi dal personale di tutte le direzioni è pari al 37 %, come mostrato in figura 3 [9]. Di questo, appena più della metà è stato dedicato a casi specifici [10]. FIGURA 3 UTILIZZO DELLE ORE DI LAVORO REGISTRATO NEL TMS NEL 2009 +++++ TIFF +++++ Fonte: sistema di gestione del tempo (TMS) dell’OLAF. MAGGIORE CONCENTRAZIONE SULLE ATTIVITÀ INVESTIGATIVE 12. La Corte aveva raccomandato che l’OLAF riorientasse le proprie attività sulla funzione d’indagine, modificando al contempo la normativa e lasciando ad altre istanze l’onere delle azioni preventive e legislative (raccomandazione n. 17). 13. Nel settembre 2006 sono state create due direzioni "Indagini e operazioni" (direzioni A e B) al posto di quella prima esistente (direzione B). Con la nuova struttura organizzativa (cfr. allegato II) si è inteso incentrare maggiormente le attività sulla funzione investigativa dell’OLAF. Quanto raccomandato dalla Corte, cioè di accompagnare il riorientamento sulla funzione investigativa con cambiamenti nell’organizzazione dell’OLAF tramite modifiche alla normativa, non è stato attuato (cfr. paragrafo 38). 14. L’esame di un campione di 30 casi ha indicato una maggiore concentrazione sulle attività investigative, come le audizioni o le verifiche sul posto, e ha mostrato il contributo di servizi dell’OLAF, diversi dalle direzioni A e B, che sono integrati nel processo investigativo e, ove necessario, forniscono supporto, come ad esempio consulenza giudiziaria e analisi dei dati forensi (cfr. figura 2). 15. Un altro indicatore del riorientamento delle attività è l’aumento della proporzione delle indagini svolte direttamente dall’OLAF rispetto ai casi di coordinamento e assistenza. La proporzione dei casi dell’OLAF rappresentata dalle indagini è cresciuta dal 50 % del 2004 al 67 % del 2009 (figura 4). FIGURA 4 ANALISI DEI CASI APERTI +++++ TIFF +++++ Fonte: OLAF. FIGURA 5 FONTE DELLE INFORMAZIONI INIZIALI RICEVUTE (2004-2009) +++++ TIFF +++++ Fonte: OLAF. IL CONTRIBUTO DEI SERVIZI STRATEGICI ALLA FUNZIONE INVESTIGATIVA CONTINUA AD ESSERE MODESTO 16. La Corte aveva raccomandato che i servizi di analisi strategica mirassero ad individuare anomalie da poter usare per avviare indagini (raccomandazione n. 13). 17. I servizi di intelligence strategica dell’OLAF (unità C2 e C3) hanno migliorato i sistemi per assicurare l’affidabilità dei dati ottenuti dagli Stati membri, dati riguardanti in particolare irregolarità nel settore agricolo e in quello dei fondi strutturali. Essi forniscono ora prodotti che sono utilizzati dalle direzioni investigative ed anche dai servizi competenti della Commissione e degli Stati membri. 18. L’intelligence strategica fornisce una guida generale in materia di elaborazione delle politiche e di strategie operative, identificando aree di rischio e meccanismi di frode. Essa può anche portare all’apertura di casi concreti [11], sia direttamente che indirettamente. Delle 332 indagini pendenti al 1o luglio 2008, sei (cioè il 2 %) sono state il diretto risultato di intelligence strategica. La figura 5 mostra la fonte di tutte le informazioni iniziali ricevute nel periodo 2004-2009, lo 0,7 % delle quali proveniva dall’intelligence strategica. MIGLIORARE L’EFFICIENZA DELLE INDAGINI 19. La Corte ha monitorato il seguito dato alle raccomandazioni della relazione speciale n. 1/2005, miranti a migliorare la pianificazione e la supervisione delle indagini e a far sì che queste ultime vengano condotte in maniera tempestiva, in conformità ad un quadro giuridico e procedurale chiaro. LA PIANIFICAZIONE NON INCLUDE LE RISORSE UMANE E LE SCADENZE 20. Riguardo alla pianificazione, la Corte aveva raccomandato l’istituzione, all’interno del Comitato esecutivo, di gruppi più piccoli, comprendenti direttori e capi unità, al fine di definire programmi ed obiettivi chiari per le singole indagini (raccomandazione n. 3); ed anche l’introduzione di un sistema di registrazione dei tempi associato a programmi di lavoro includenti stime del tempo da destinare alle indagini (raccomandazione n. 5). 21. Quanto alla raccomandazione relativa a gruppi più piccoli, il comitato si riunisce ora, a settimane alterne, come comitato A e comitato B, la cui composizione corrisponde alle rispettive competenze delle due nuove direzioni A e B. Tale divisione avrebbe dovuto permettere un’analisi più approfondita delle proposte di apertura di casi. Tuttavia, l’esame condotto dalla Corte su un campione di indagini ha mostrato che, per un terzo dei casi, programmi ed obiettivi non erano tuttora chiari (cfr. figura 2). 22. Riguardo alla raccomandazione n. 5, un sistema di gestione del tempo (time management system, TMS) è stato introdotto a partire da ottobre 2007. Tutto il personale dell’OLAF, con l’eccezione di quello del Comitato di vigilanza, deve registrare l’uso del proprio tempo di lavoro in base ai vari compiti. Nel 2009, più del 98 % di tutte le ore disponibili sono state registrate nel TMS. Quest’ultimo è al momento un sistema di registrazione dei tempi, e i dati in esso contenuti non vengono usati per gestire i casi. 23. La valutazione iniziale delle informazioni ricevute (cfr. paragrafo 32) include un programma di lavoro che indica le prime fasi dell’indagine ed è riesaminato nella relazione a nove mesi preparata per il comitato di vigilanza. Sebbene il programma di lavoro indichi il numero di investigatori e le specifiche competenze richieste, esso non contiene alcuna stima del tempo necessario e delle scadenze. Il TMS non è usato a fini di pianificazione. Al di là del TMS, l’unità B2 (che si occupa dei casi doganali) prepara calendari di lavoro per pianificare il lavoro degli investigatori. I programmi di lavoro possono necessitare una revisione una volta avviate le attività d’indagine, poiché le raccomandazioni relative all’apertura di un caso sono basate sulle informazioni disponibili al momento, e nessuna attività investigativa può essere svolta durante la fase di valutazione iniziale [12]. MISURE ADOTTATE PER CONCENTRARSI SULLE PRIORITÀ 24. La Corte aveva raccomandato che le indagini si incentrassero sui casi prioritari, al fine di usare al meglio i mezzi disponibili (raccomandazione n. 4). 25. Per le indagini esterne, è stato introdotto un approccio deminimis [13], basato su soglie finanziarie indicative [14] ed altri criteri quali: rischio relativo alla reputazione, indizi di frode sistematica e esistenza di altri organismi d’indagine competenti. 26. Dal 2004, il personale dell’OLAF è aumentato del 39 %, da 355 a 493 unità, mentre il personale delle direzioni "Indagini e operazioni" è aumentato del 32 % da 125 a 165 unità (cfr. tabella 2). L’incremento del numero degli agenti nelle direzioni "Indagini e operazioni" non è stato accompagnato da un incremento equivalente del numero dei casi (cfr. figura 1 e figura 4). Nel 2009, l’OLAF ha trattato meno casi per agente operante nelle direzioni "Indagini e operazioni" rispetto al 2004 (2,8 casi pendenti rispetto a 3,7). Ciò riflette: il fatto di essersi concentrati su casi complessi più gravi, in base al criterio de minimis; la proporzione crescente di indagini svolte direttamente dall’OLAF (cfr. figura 4); il dispiegamento di maggiori risorse investigative per la valutazione della crescente quantità di informazioni ricevute (cfr. figura 5). La quantità di informazioni iniziali analizzate che non ha condotto all’apertura di un caso è raddoppiata, passando da 364 "non-casi" nel 2004 (inclusi 108 non-casi prima facie) [15] a 755 nel 2009 (inclusi 267 non-casi prima facie). NON VI SONO STATI MIGLIORAMENTI QUANTO ALLA DURATA DELLE INDAGINI 27. La Corte aveva raccomandato che venisse fissata una durata massima per le indagini (raccomandazione n. 6). La Commissione ha accolto l’idea di imporre termini massimi per la conduzione delle indagini e ha redatto una proposta legislativa [16] per introdurre una durata normale di 12 mesi che poteva essere prolungata per un periodo massimo di sei mesi per volta in base ad una decisione del direttore dell’Ufficio previa consultazione del comitato di vigilanza. Tuttavia, non è stata ancora adottata nessuna modifica del quadro giuridico. 28. Il piano di gestione annuale dell’OLAF per il 2010 indica un valore-obiettivo minimo: chiudere il 75 % dei casi entro 24 mesi, il 10 % dei quali in meno di nove mesi. Il regolamento (CE) n. 1073/99 dispone che, nei casi in cui un’indagine sia in corso da più di nove mesi, il direttore informi il Comitato di vigilanza delle ragioni che non permettono ancora di concluderla. La durata delle indagini è una questione importante non solo a causa del rischio di prescrizione, ma anche per l’efficienza dell’OLAF e per le persone indagate. 29. La durata viene monitorata tramite supervisione giornaliera da parte dei capi unità, relazioni operative mensili e, nella direzione B, relazioni sui casi stilate ogni tre mesi. Il comitato è coinvolto unicamente nelle fasi di apertura e chiusura dei casi. Per i casi che durano più di nove mesi, l’investigatore prepara una relazione da sottoporre al comitato di vigilanza che sintetizzi lo status del caso, le ragioni del ritardo ed il tempo necessario per completare le indagini. La nuova versione del manuale OLAF richiede inoltre che vengano redatte relazioni a 18 mesi per scopi solo interni [17]. Non sono richieste ulteriori relazioni di tale natura, sebbene la maggior parte delle indagini duri più di 18 mesi. Vi è la necessità di migliorare la gestione dei casi in corso, in modo da risolvere più speditamente i problemi ed evitare lunghi periodi di inattività. 30. La tabella 3 mostra che l’effettivo numero di casi chiusi entro nove mesi nel periodo 2004-2009 è stato in genere di poco superiore al 10 %, in linea con il valore-obiettivo del piano annuale di gestione. 31. Sebbene fra il 2004 e il 2009 il numero di casi per agente operante nelle direzioni "Indagini e operazioni" sia diminuito (cfr. paragrafo 26), ciò non ha avuto un impatto sulla durata dei casi. La durata media di tutti i casi (indagini esterne ed interne, casi di assistenza penale e di coordinamento) è variata poco dal 2004 al 2009, rimanendo pari a più di due anni (25 mesi), come indicato in figura 6. Molte indagini richiedono considerevolmente più tempo per essere completate della media dei due anni. Alla fine del 2009, 125 dei 457 casi in corso (cioè il 27 %) era stato aperto da più di due anni. Di questi, 33 erano stati aperti da più di tre anni ed altri 21 da oltre quattro anni. L’esame dei 30 casi ha mostrato che la lunga durata è talvolta dovuta a fattori esterni, ma più spesso a fattori interni come carenza di risorse assegnate ai casi o cambiamenti di priorità. TABELLA 3 CASI CHIUSI ENTRO NOVE MESI Fonte: OLAF. Anno di chiusura | Totale casi chiusi | Totale casi chiusi entro nove mesi | % | 2004 | 339 | 60 | 18 % | 2005 | 233 | 27 | 12 % | 2006 | 217 | 24 | 11 % | 2007 | 232 | 21 | 9 % | 2008 | 187 | 21 | 11 % | 2009 | 188 | 20 | 11 % | 32. Il problema della lunga durata si riferisce non solo alle indagini ma anche alle valutazioni iniziali. Quando l’OLAF in prima battuta riceve o genera informazioni relative ad una possibile frode, procede ad una valutazione di tali informazioni iniziali per decidere se aprire o meno un caso. Il volume di queste informazioni in entrata è cresciuto considerevolmente, da 662 istanze nel 2004 a 965 nel 2009 (cfr. figura 5). La durata di tali valutazioni è influenzata dalla necessità di raccogliere informazioni da organizzazioni esterne, dal carico di lavoro degli investigatori ed anche dalla politica di concentrarsi sui casi più gravi e complessi (cfr. paragrafo 25). Di conseguenza, il completamento di molte valutazioni richiede un tempo considerevolmente più lungo dei due mesi previsti nel manuale OLAF [18]. La durata media delle valutazioni è raddoppiata, passando dai 3,5 mesi del 2004 ai 7,1 mesi del 2009. Alla fine del 2009, 72 casi su un totale di 459, ossia il 16 %, erano in fase di valutazione da più di 12 mesi. 33. Le risultanze dell’esame condotto dalla Corte su 30 casi (sintetizzate in figura 2) hanno evidenziato che, in 11 casi, la decisione di aprire un’indagine non è stata presa in maniera tempestiva. La durata media delle valutazioni per i 30 casi esaminati è stata di sei mesi. FIGURA 6 DURATA MEDIA DEI CASI [1020] (2004-2009) +++++ TIFF +++++ Fonte: OLAF. ACCRESCIUTO SOSTEGNO DA PARTE DEL SISTEMA DI GESTIONE DEI CASI (CMS) E DELLA FUNZIONE DEL PERSONALE 34. La Corte aveva raccomandato di utilizzare il sistema di gestione dei casi (CMS) come uno strumento di gestione delle indagini, di potenziare la formazione degli investigatori in materia di tecniche d’indagine, normativa e competenze relative alla redazione di relazioni (raccomandazione n. 10), nonché di attuare un piano direttivo per la gestione del personale al fine di risolvere problemi strutturali (raccomandazione n. 12). 35. Il CMS è adesso utilizzato in modo migliore e tutti i principali documenti vengono registrati nel sistema. Tuttavia, il campo del CMS relativo all’informativa sulla protezione dei dati non viene riempito sistematicamente. Conformemente al regolamento (CE) n. 45/2001 [19], si deve decidere se informare le persone fisiche che i loro dati personali sono conservati e trattati dall’OLAF (registrata come "fornita" nel CMS) oppure differire tale informativa (registrata come "differita" nel CMS) poiché, ad esempio, farlo potrebbe danneggiare le indagini. Tuttavia, in cinque delle 30 indagini controllate, la decisione se informare o meno la persona sospettata non era stata presa. Per di più, la Corte ricorda che il regolamento sulla protezione dei dati personali richiede che i dati personali siano esatti e, se necessario, aggiornati [20]. A tale proposito, la Corte osserva che quando l’indagine viene chiusa senza seguito, dal momento che non si è potuto provare le accuse iniziali, il CMS non rispecchia tale nuova situazione per quel che riguarda la classificazione della persona interessata. In merito, è necessario il parere del Garante europeo della protezione dei dati (GEPD). 36. Riguardo alla formazione, la figura 7 riporta il numero di agenti dell’OLAF che hanno preso parte, a partire dal 2004, ad eventi formativi sulle tecniche d’indagine, la normativa e le competenze relative alla redazione delle relazioni, e mostra un aumento del numero dei partecipanti agli eventi formativi nel 2009. La relazione sulla formazione redatta nel gennaio 2009 dalla struttura interna di audit dell’OLAF ha ribadito quanto contenuto a riguardo nella relazione speciale n. 1/2005 e ha sottolineato l’esigenza di migliorare l’analisi dei bisogni formativi. 37. I problemi strutturali a livello del personale sono stati risolti ottenendo posti permanenti aggiuntivi e riducendo pertanto il numero e la proporzione del personale temporaneo (cfr. tabella 4). FIGURA 7 EVENTI FORMATIVI CUI HA PARTECIPATO IL PERSONALE OLAF +++++ TIFF +++++ Fonte: OLAF. TABELLA 4 RIDUZIONE NELLA PROPORZIONE DI POSTI TEMPORANEI [1023] Fonte: OLAF. Anno | Posti permanenti | Posti temporanei | Totale posti | % di posti temporanei | 2004 | 183 | 146 | 329 | 44 % | 2005 | 201 | 146 | 347 | 42 % | 2006 | 238 | 119 | 357 | 33 % | 2007 | 252 | 116 | 368 | 32 % | 2008 | 261 | 116 | 377 | 31 % | 2009 | 270 | 114 | 384 | 30 % | 2010 | 282 | 102 | 384 | 27 % | LA REVISIONE DEL QUADRO GIURIDICO E PROCEDURALE È TUTTORA ATTESA 38. Per quanto concerne il quadro giuridico e procedurale, la Corte aveva raccomandato di codificare e pubblicare le procedure per proteggere i diritti dei singoli in ogni fase delle indagini, nonché di predisporre controlli sulla legalità degli atti delle indagini in corso (raccomandazione n. 8). 39. Nel dicembre 2009, il direttore generale dell’OLAF ha adottato una nuova versione del manuale delle procedure operative, che è stata pubblicata nel maggio 2010. Il quadro giuridico, tuttavia, è rimasto immutato dall’ultima relazione della Corte, dal momento che con le istruzioni contenute nel manuale non si intende produrre alcun effetto giuridico [21] e che il regolamento (CE) n. 1073/99 relativo alle indagini svolte dall’OLAF non è stato modificato [22]. Ancor oggi, non vi è un controllo indipendente sulla legittimità degli atti d’indagine in corso [23] né un codice che garantisca che gli atti investigativi seguano una procedura predeterminata, che vi sia certezza sulla tempistica delle audizioni, e che siano tutelati, in ogni fase principale dell’inchiesta, il diritto ad una corretta audizione della persona indagata, unitamente al diritto di accesso al fascicolo [24]. DIFFICOLTÀ NELLA COOPERAZIONE CON EUROJUST E GLI STATI MEMBRI 40. La Corte aveva raccomandato di chiarire le modalità di cooperazione con le autorità degli Stati membri adottando un regolamento specifico oppure concludendo accordi con i servizi investigativi nazionali (raccomandazione n. 9). 41. Nel 2006, la Commissione aveva presentato una proposta modificata di regolamento relativo alla reciproca assistenza amministrativa [25] che non è stata ancora adottata dal Parlamento e dal Consiglio. L’OLAF ha concluso accordi di cooperazione amministrativa con autorità di dieci Stati membri, e sono in corso negoziati con altre quattro [26]. Tuttavia, parecchi Stati membri non hanno comunicato all’OLAF quale autorità o servizio investigativo nazionale è incaricato della cooperazione con l’OLAF nel campo delle spese dirette, oppure non hanno designato le necessarie autorità nazionali e giudiziarie competenti per le spese dirette. Pertanto, l’OLAF continua ad incontrare difficoltà e non riceve supporto quando svolge controlli e verifiche sul posto in alcuni Stati membri, specialmente laddove i controllori nazionali non possiedono le competenze di controllo cui fa riferimento il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 [27]. 42. L’audit ha confermato quanto osservato dalla Corte nel parere n. 8/2005, cioè che l’attuale quadro giuridico per la lotta contro le frodi e le irregolarità è complicato e di difficile applicazione, e che persistono debolezze nella cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri [28]. L’audit ha anche confermato che, dati i limiti dei poteri di indagine dell’OLAF, la risposta degli Stati membri alle richieste di quest’ultimo rimane inadeguata [29]. 43. Possono inoltre sorgere difficoltà quando le accuse in merito alle quali indaga l’OLAF riguardano operatori economici di parecchi Stati membri. In tali casi, la cooperazione con Eurojust diviene importante, dal momento che Eurojust è responsabile del coordinamento delle indagini in materia penale e delle azioni penali nazionali. Per rendere la cooperazione quanto più efficiente possibile, è stato concluso il 24 settembre 2008 un "Accordo pratico sulle modalità di cooperazione fra Eurojust e l’OLAF" [30]. L’accordo pratico prevede che l’OLAF informi il prima possibile Eurojust dell’esistenza di un caso che riguardi direttamente la cooperazione giudiziaria fra le competenti autorità nazionali di due o più Stati membri, o che riguardi uno Stato membro e la Comunità. Sulla base del campione selezionato dalla Corte, il 20 % circa delle indagini ricade in queste categorie. Sebbene, come previsto dall’accordo, abbiano luogo riunioni trimestrali fra personale dell’OLAF e di Eurojust, la cooperazione pratica sotto forma di trasmissione di informazioni su casi è stata limitata. Nel 2008, l’OLAF ha trasmesso ad Eurojust informazioni su cinque casi, e nel 2009 solo su un caso. 44. L’articolo 85 del TFUE amplia il ruolo di Eurojust riguardo all’avvio di indagini. A questo proposito, la Corte prende nota delle raccomandazioni adottate dal Consiglio europeo nel dicembre 2009 in merito alla possibilità di conferire maggiori poteri ai membri nazionali di Eurojust, di rafforzare i poteri del collegio Eurojust o di creare un pubblico ministero europeo [31]. Una cooperazione più efficace fra l’OLAF ed Eurojust è necessaria in vista di sviluppi in tal senso. LA RENDICONTAZIONE SULL’EFFICACIA DELLE INDAGINI 45. Nel corso dell’audit si è valutato se le azioni intraprese dall’OLAF abbiano avuto come risultato obiettivi chiari per le indagini e relazioni sulla performance pertinenti ed attendibili. VENGONO FISSATI E MONITORATI VALORI-OBIETTIVO, MA QUESTI ULTIMI NON SONO INCENTRATI SUI RISULTATI 46. La Corte aveva raccomandato di specificare i risultati che le indagini debbono conseguire e di introdurre indicatori di performance (raccomandazione n. 1). 47. Nel programma annuale di gestione, l’OLAF fissa adesso obiettivi per l’Ufficio nel suo insieme, per alcuni settori e per alcune aree geografiche con valori-obiettivo chiaramente quantificati. Detti valori-obiettivo vengono monitorati tramite aggiornamenti mensili del programma di gestione annuale [32], ed ulteriori informazioni vengono fornite nelle relazioni di gestione mensili [33]. 48. Per quanto riguarda le singole indagini, la valutazione iniziale non ha individuato in maniera sistematica chiari obiettivi finanziari delle indagini. Sebbene gli importi in gioco non sempre costituiscano la preoccupazione principale, la valutazione iniziale delle informazioni ricevute dovrebbe stimare il possibile impatto finanziario e l’importo recuperabile. LE RELAZIONI SULLA PERFORMANCE NON SFRUTTANO APPIENO LE INFORMAZIONI DISPONIBILI 49. La Corte aveva raccomandato che le relazioni sulla performance dell’OLAF venissero basate su dati pertinenti ed affidabili. Tali relazioni dovrebbero permettere raffronti fra diversi periodi ed includere indicatori basati sui risultati effettivi (raccomandazione n. 11). 50. L’OLAF redige le seguenti relazioni e documenti di follow-up sulla performance: aggiornamenti mensili del programma di gestione annuale, relazioni mensili di gestione, relazione annuale di attività, relazione operativa annuale e relazioni ad hoc (come la relazione del 2008 sulle verifiche sul posto). 51. Alla conclusione di un’indagine, viene presentata al comitato una relazione finale sul caso. Il comitato raccomanda di chiudere il caso con o senza un follow-up. Le azioni di follow-up includono il recupero dei fondi e l’apertura di procedimenti penali [34]. La responsabilità di intraprendere azioni di follow-up non è dell’OLAF, bensì delle direzioni generali della Commissione e delle autorità nazionali. Il ruolo dell’OLAF è quello di ottimizzare le condizioni di follow-up e di verificare che i servizi della Commissione e le autorità nazionali abbiano intrapreso le azioni necessarie. 52. La tabella 5 illustra come le informazioni vengono riportate in documenti diversi preparati in momenti diversi (mensilmente, annualmente o ad hoc) e per destinatari diversi (interni o esterni). 53. Risulta difficile avere un quadro d’insieme della performance dell’OLAF. Le informazioni fornite devono essere ricercate in documenti differenti, redatti per finalità differenti e rivolti a diversi target di pubblico. Non vengono invece presentate le informazioni aggiuntive, più esaustive, contenute nel CMS. La relazione annuale di attività non permette al lettore di effettuare raffronti nel tempo circa la performance dell’OLAF, poiché non vi è alcuna sintesi delle principali statistiche relative agli anni precedenti. La relazione operativa annuale permette confronti con gli anni precedenti per una serie di indicatori concernenti le attività (informazioni ricevute, valutazioni iniziali svolte, decisioni sull’apertura e durata media dei casi), i risultati potenziali (percentuale di casi chiusi con raccomandazione di dar seguito) e risultati effettivi (fondi effettivamente recuperati). Tuttavia, essa non illustra l’importante legame fra le attività dell’OLAF (numero di casi chiusi in un anno) ed i risultati conseguenti, sia potenziali (ad esempio, importi individuati come recuperabili) che effettivi (ad esempio, importi effettivamente recuperati). TABELLA 5 DISPONIBILITÀ DI INDICATORI DI PERFORMANCE Fonte: relazioni OLAF. | Documenti interni | Documenti pubblici | Relazioni mensili | Relazioni annuali | Relazioni una tantum | Aggiornamento mensile del piano di gestione annuale | Relazioni mensili di gestione | Relazione annuale di attività | Relazione operativa annuale | Relazione 2008 sulle verifiche sul posto | Attività Numero di indagini chiuse | √ | √ | √ | √ | | Risultati potenziali Percentuale di indagini chiuse con seguito | √ | | √ | √ | | Importi individuati dalle indagini come recuperabili | | | | | √ | Soddisfazione degli attori principali [1001] Opinioni delle DG della Commissione | | | | | | Risultati effettivi Recuperi effettivi originati dalle indagini | | | | | √ | Recuperi effettivi originati da tutti i casi | | √ | | √ | | 54. Gli indicatori pertinenti sono quelli che misurano il legame fra le indagini dell’OLAF, i risultati potenziali di queste ultime (ad esempio, fondi individuati come recuperabili, raccomandazioni di avviare procedimenti penali) ed i loro risultati effettivi (ad esempio, fondi effettivamente recuperati, casi che sono sfociati in una sanzione o in una condanna). Sebbene tali risultati siano largamente al di fuori del controllo dell’OLAF, essi dipendono anche dalla qualità e tempestività delle indagini dell’OLAF. 55. Per essere attendibili, gli indicatori dovrebbero essere basati su dati precisi ed illustrati in maniera uniforme, al fine di permettere raffronti fra anni e fra settori (ad esempio agricoltura, dogane, aiuti esterni) o tipi di indagine (interne, esterne, coordinamento ed assistenza). 56. Il CMS contiene informazioni sui risultati finanziari, giudiziari e disciplinari. In esso vengono inoltre registrati i casi chiusi senza raccomandazione di dar seguito, per i quali l’OLAF non è stato in grado di provare le accuse iniziali o ne ha provato la falsità. Il tipo di informazioni disponibili nel CMS e che potrebbero essere presentate annualmente è indicato all’allegato III. Gli indicatori si riferiscono a tre dimensioni delle realizzazioni dell’OLAF: finanziaria, giudiziaria e realizzazioni per area o settore. Per le realizzazioni finanziarie e giudiziarie, le tabelle dell’allegato III elencano quanto segue: a) attività (numero di indagini chiuse); b) risultati potenziali (indagini chiuse con seguito, raccomandazioni di recuperare fondi o avviare procedimenti penali o disciplinari); c) risultati effettivi (importi effettivamente recuperati o condanne comminate). 57. Le tabelle dell’allegato III completano le informazioni disponibili nelle attuali relazioni. Esse collegano i risultati effettivi all’anno nel quale i casi sono stati chiusi. Dette informazioni sono riportate per dimostrare il modo in cui possono essere presentati gli indicatori disponibili nel CMS, permettendo raffronti attendibili fra periodi diversi, nonché fra settori e tipologie d’indagine. Assieme ad ulteriori analisi e spiegazioni da parte dell’OLAF, queste informazioni possono fornire un quadro più completo dell’evoluzione delle attività e della performance per le relazioni annuali dell’OLAF. CHIARIRE IL RUOLO DEL COMITATO DI VIGILANZA 58. La Corte ha monitorato il seguito dato alla raccomandazione, contenuta nella relazione speciale n. 1/2005, relativa al chiarimento del ruolo del comitato di vigilanza. L’AGGIORNAMENTO DELLE PROCEDURE NON È ANCORA STATO COMPLETATO 59. La Corte aveva raccomandato di chiarire il ruolo del comitato di vigilanza, per far sì che non vi siano ingerenze nelle indagini (raccomandazione n. 16). 60. Nel 2006, il Comitato di vigilanza ha modificato il proprio regolamento interno [35] e redatto una serie di relazioni e pareri sulla gestione dell’OLAF, al fine di rafforzare l’indipendenza di quest’ultimo. 61. Tuttavia, una sentenza del Tribunale di primo grado del luglio 2008 [36] ha affermato che un’importante funzione del comitato di vigilanza è quella di proteggere i diritti delle persone assoggettate ad inchiesta [37]. Dopo che è stata emessa la sentenza, doveva essere trovata una modalità pratica per consultare il comitato di vigilanza prima di trasmettere informazioni alle autorità giudiziarie nazionali. 62. La nuova versione del manuale dell’OLAF dispone che le informazioni siano fornite al comitato di vigilanza almeno cinque giorni lavorativi prima di essere trasmesse alle autorità giudiziarie nazionali [38]. Nel giugno 2010, è stata concordata tra l’OLAF e il comitato di vigilanza una nuova procedura volta a garantire che la lettera di trasmissione dei casi alle autorità giudiziarie nazionali sia firmata almeno cinque giorni lavorativi dopo la nota che informa il comitato di vigilanza in merito alla prevista trasmissione [39]. L’OLAF si è impegnato a tener conto di ogni eventuale parere del comitato di vigilanza ed a reagire caso per caso. 63. Tuttavia, alla luce della sentenza del Tribunale di primo grado, tale procedura mette a rischio i diritti delle persone indagate, dal momento che non descrive le misure da prendere nel caso in cui il comitato di vigilanza decida di formulare un parere. La mancanza di procedure vincolanti in proposito rende più difficile accertarsi che il comitato di vigilanza non abbia interferito con lo svolgimento delle indagini in corso. 64. Inoltre, la politica dell’OLAF è di trasmettere le informazioni alle autorità nazionali senza informare il comitato di vigilanza quando è a conoscenza del fatto che il caso in questione è già in fase di trattamento da parte delle autorità giudiziarie nazionali. Nel 2009, sono stati registrati nove casi per i quali le informazioni sono state trasmesse dall’OLAF alle autorità nazionali senza aver informato il comitato di vigilanza, in contrasto a quanto statuito dal Tribunale di primo grado, secondo il quale l’obbligo di informare il comitato di vigilanza è "incondizionato e non lascia alcun margine di discrezionalità" [40]. 65. I membri del comitato di vigilanza sono nominati di comune d’accordo dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione (cfr. articolo 11 del regolamento relativo alle indagini svolte dall’OLAF). Il mandato dei membri del comitato di vigilanza ha una durata di tre anni ed è rinnovabile una volta sola. Alla scadenza del mandato, i membri continuano ad esercitare le proprie funzioni finché non si sia provveduto al rinnovo del mandato oppure alla loro sostituzione. Gli attuali membri del comitato di vigilanza hanno assunto le proprie funzioni il 30 novembre 2005, ed il loro mandato è scaduto il 29 novembre 2008. La Corte rileva che, oltre due anni dopo, non è ancora stata presa una decisione sul rinnovo del mandato dei membri o sulla loro sostituzione. Tale situazione è insoddisfacente. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI RIORIENTARE LE ATTIVITÀ SULLA FUNZIONE INVESTIGATIVA 66. Nella propria precedente relazione, la Corte aveva formulato sei raccomandazioni che suggerivano di riorientare le attività dell’OLAF sulla funzione investigativa. Tre di queste raccomandazioni, relative alla dismissione o alla separazione di attività (raccomandazioni n. 2, 14 e 15), non sono state accolte, e le altre tre sono state in parte attuate (raccomandazioni n. 7, 17 e 13). Di conseguenza, tutte e sei le raccomandazioni riguardanti il riorientamento delle attività dell’OLAF sulla funzione investigativa restano tuttora valide. 67. In termini di allocazione di risorse, l’OLAF non si è concentrato sulla propria funzione investigativa. La Commissione considera l’OLAF come un’autorità antifrode a tutto tondo piuttosto che un servizio specializzato nelle indagini. Essa non ha pertanto accolto le raccomandazioni, formulate dalla Corte nella sua precedente relazione, relative alla cessione delle competenze relative alla strategia antifrode ed ai programmi di finanziamento. Nel gennaio 2010, il numero di agenti nelle direzioni "Indagini" era pari al 34 % di tutto il personale. Il sistema di gestione del tempo (TMS) ha mostrato che nel 2009 l’OLAF nel suo insieme ha assegnato il 37 % delle proprie risorse al lavoro sui casi (cfr. paragrafi da 8 a 11). 68. Nello svolgere indagini, l’OLAF adesso utilizza maggiormente i propri poteri d’indagine, ad esempio per effettuare verifiche sul posto ed audizioni. I servizi di supporto dell’OLAF contribuiscono, se del caso, alle indagini e nel 2009 hanno dedicato il 25 % del proprio tempo di lavoro a tale attività. In questo contesto, le unità di intelligence strategica individuano le aree di rischio, ma il loro lavoro raramente sfocia nell’apertura di indagini (cfr. paragrafi da 12 a 18). RACCOMANDAZIONE DI FOLLOW-UP N. 1 L’OLAF dovrebbe accrescere il numero e la speditezza delle indagini aumentando la proporzione del tempo dedicato alla propria essenziale funzione investigativa. RACCOMANDAZIONE DI FOLLOW-UP N. 2 Il contributo che le unità di intelligence apportano all’attività investigativa dovrebbe essere rafforzato. MIGLIORARE L’EFFICIENZA DELLE INDAGINI 69. Nella precedente relazione, la Corte aveva formulato otto raccomandazioni relative al miglioramento dell’efficienza delle indagini (raccomandazioni n. 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 e 12). Ad eccezione delle raccomandazioni n. 3 e 12, le altre raccomandazioni non sono state ancora pienamente attuate e restano pertanto ancora valide. 70. Nella precedente relazione, la Corte aveva raccomandato di assicurare un chiaro quadro procedurale per le indagini e di migliorare la pianificazione e la supervisione, in modo che le indagini venissero attuate in maniera tempestiva ed efficiente. L’OLAF ha adottato misure volte a chiarire il quadro procedurale tramite l’introduzione della nuova versione del Manuale nel dicembre 2009, nonché tramite un accordo pratico di cooperazione con Eurojust nel 2008. Altre misure prese dall’OLAF per migliorare l’efficienza sono state: l’introduzione di un sistema di gestione dei tempi, l’elaborazione di una politica de minimis per concentrarsi su casi gravi e complessi, un migliore utilizzo del CMS (sebbene quest’ultimo sia tuttora solo parzialmente sfruttato), attività formative maggiormente mirate, una riduzione del numero di agenti temporanei, e la divisione del comitato in gruppi più piccoli. 71. Nonostante le misure adottate dall’OLAF per migliorare l’efficienza, i passi avanti sono stati lenti e rimangono incompleti. La nuova versione del Manuale è stata introdotta solo nel dicembre 2009, ed il quadro giuridico è rimasto immutato dalla precedente relazione della Corte. Sebbene l’OLAF abbia concluso un accordo di cooperazione con Eurojust, nel 2009 l’OLAF ha trasmesso ad Eurojust informazioni su un caso soltanto. Sebbene il TMS venga usato per registrare il tempo di lavoro, le informazioni che esso contiene non vengono utilizzate per pianificare e monitorare le indagini. La quantità di informazioni iniziali da valutare è considerevolmente aumentata, e la durata di tali valutazioni è raddoppiata. La durata delle indagini rimane lunga, a volte a causa di fattori esterni, ma più generalmente per fattori interni, come altre priorità o mancanza di risorse (cfr. paragrafi da 19 a 44). RACCOMANDAZIONE DI FOLLOW-UP N. 3 Il quadro giuridico per la lotta alla frode e alle irregolarità dovrebbe essere riesaminato per semplificare e accorpare la normativa antifrode. Tale riesame dovrebbe occuparsi delle carenze degli attuali poteri e procedure dell’OLAF, in particolare riguardo alla cooperazione fra l’OLAF ed i servizi competenti negli Stati membri. RACCOMANDAZIONE DI FOLLOW-UP N. 4 L’OLAF dovrebbe rafforzare la cooperazione ed il partenariato con Eurojust (il quale, in base all’articolo 85 del TFUE, ha il compito di coordinare indagini ed azioni penali relative a reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione). A tal fine, l’OLAF dovrebbe porre in essere procedure per individuare tutti i casi pertinenti, trasmettere in modo tempestivo ad Eurojust le informazioni ad essi relative e riferire a cadenza regolare in merito alla propria cooperazione con Eurojust. RACCOMANDAZIONE DI FOLLOW-UP N. 5 I programmi preliminari per le indagini dovrebbero includere delle stime delle risorse necessarie e delle scadenze. Tali programmi dovrebbero essere monitorati e aggiornati una volta che le attività investigative sono in corso. Le informazioni ricavate dal sistema di gestione dei tempi (TMS) dovrebbero essere utilizzate per fornire un sostegno più efficace agli investigatori ed al management. RACCOMANDAZIONE DI FOLLOW-UP N. 6 La durata complessiva delle valutazioni iniziali e delle indagini dovrebbe essere meglio controllata per migliorare l’impatto delle indagini e far miglior uso delle risorse disponibili. A tal fine, il comitato dovrebbe svolgere un ruolo nel monitoraggio di indagini lunghe e complesse, per assicurarsi che vengano prese le opportune misure. LA RENDICONTAZIONE SULL’EFFICACIA DELLE INDAGINI 72. Nella precedente relazione, la Corte aveva formulato due raccomandazioni relative alla dimostrazione dell’efficacia delle indagini (raccomandazioni n. 1 e 11). Sebbene esse siano state in parte attuate, dette raccomandazioni rimangono tuttora valide. 73. Il programma di gestione annuale fissa per l’OLAF valori-obiettivo chiaramente quantificati che vengono regolarmente monitorati. Tuttavia, per le singole indagini, non vengono sistematicamente individuati chiari obiettivi finanziari (confronta paragrafi da 45 a 48). 74. Nel CMS è disponibile una notevole mole di informazioni, che permette di raffrontare la performance dell’OLAF nel tempo e fra diversi settori. Tali statistiche riguardano le attività (indagini chiuse), i risultati potenziali (indagini chiuse con raccomandazione di dar seguito; importi recuperabili) e i risultati effettivi (importi effettivamente recuperati). Tuttavia, le informazioni non vengono attualmente riportate in un unico documento che permetterebbe al lettore di valutare la performance dell’OLAF. Le 696 indagini esterne chiuse nel periodo 2004-2009 hanno individuato 656 milioni di euro da recuperare, dei quali 180 milioni di euro erano effettivamente già stati recuperati al momento dell’audit nell’aprile 2010 (cfr. paragrafi da 49 a 57). RACCOMANDAZIONE DI FOLLOW-UP N. 7 Dovrebbero essere stabiliti ed aggiornati obiettivi chiari per le singole indagini, ed i risultati dovrebbero essere comunicati in termini di obiettivi conseguiti. RACCOMANDAZIONE DI FOLLOW-UP N. 8 Il sistema di gestione dei casi (CMS) dovrebbe essere utilizzato in maniera più estesa per l’adozione di decisioni gestionali e per preparare migliori relazioni. Le statistiche sulla performance riguardanti le attività dell’OLAF, i risultati potenziali ed i risultati effettivi dovrebbero esser rese disponibili in un’unica relazione, insieme a raffronti temporali. CHIARIRE IL RUOLO DEL COMITATO DI VIGILANZA 75. Nella precedente relazione, la Corte aveva raccomandato di chiarire il ruolo del comitato di vigilanza (raccomandazione n. 16). Sono state intraprese alcune azioni, ma l’attuazione rimane incompleta. 76. In seguito alla sentenza del Tribunale di primo grado del luglio 2008, l’OLAF ha applicato una nuova procedura per consultare il comitato di vigilanza prima di trasmettere informazioni alle autorità giudiziarie nazionali. Tuttavia, detta procedura non definisce il da farsi nel caso in cui il comitato di vigilanza decida di formulare un parere. Se si eccettua la giurisprudenza in materia, il quadro giuridico relativo alla tutela dei diritti delle persone indagate è rimasto immutato dall’ultima relazione della Corte (cfr. paragrafi da 58 a 65). RACCOMANDAZIONE DI FOLLOW-UP N. 9 D’accordo con l’OLAF, il comitato di vigilanza dovrebbe definire una procedura formale per elencare il da farsi nel caso esso decida di formulare un parere su un caso in merito al quale viene consultato. Il quadro giuridico dovrebbe essere modificato per meglio tutelare i diritti delle persone indagate. La presente relazione è stata adottata dalla sezione IV, presieduta da Igors LUDBORŽS, membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione dell’ 8 febbraio 2011. Per la Corte dei conti +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira Presidente [1] Regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 1). [2] GU C 202 del 18.8.2005, pag. 1. [3] Riunione del comitato di controllo degli audit del 5 luglio 2007 — Relazione dell’OLAF sui progressi compiuti in merito all’attuazione delle raccomandazioni contenute nella relazione speciale n. 1/2005 della Corte dei conti. [4] Decisione della Commissione 1999/352/CE, CECA, Euratom (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 20); regolamento (CE) n. 1073/1999. [5] Sentenza dell’ 8 luglio 2008, causa T-48/05 (GU C 209 del 15.8.2008, pag. 44). [6] Ai fini dell’audit, sono stati selezionati casi pendenti al 1 luglio 2008 per esaminare tutte le fasi della procedura (valutazione iniziale, indagine attiva, decisione finale e seguito dato, se del caso) fino ad aprile 2010. [7] Decisione della Commissione — Comunicazione C(2007) 5709 del 27.11.2007 che chiarisce le rispettive competenze dell’OLAF e degli ordinatori della Commissione in materia di verifica finanziaria delle spese irregolari. [1008] La tabella mostra l’effettivo numero di agenti impiegati. [8] Nel 2009, più del 98 % di tutte le ore disponibili sono state registrate nel TMS. [9] Il carico di lavoro del personale nelle direzioni indagini comprende anche valutazioni e casi di assistenza e coordinamento. [10] Un investigatore o un capo-unità che lavorano su un grande numero di casi destinerebbero il proprio tempo ai casi senza indicarne alcuni specifici. [11] Manuale delle procedure operative dell’OLAF (versione del 1o dicembre 2009), sezione 3.1.9. [12] Manuale OLAF (versione 1o dicembre 2009), sezione 3.2.1. Tuttavia, in due casi fra quelli inclusi nel campione della Corte, le attività di indagine sono cominciate in seguito ad una raccomandazione del comitato esecutivo ma prima che il direttore generale adottasse formalmente la decisione di aprire un caso. Per uno di questi due casi, tutte le fasi investigative sono state completate prima che venisse presa la decisione di avviare un’indagine. [13] Forma abbreviata della massima latina de minimis non curat lex, "la legge non si occupa di cose trascurabili". La Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU C 316 del 27.11.1995, pag. 49) dispone che, ai fini del procedimento penale, la frode relativa ad un importo che supera i 50000 euro è considerata in ogni caso frode grave. [14] Per i settori dogane, sigarette e commercio: un milione di euro; per il settore agricolo e quello dei fondi strutturali: 100000 euro; per casi relativi a spese dirette e aiuti esterni: 50000 euro. Cfr. la Relazione annuale di attività dell’OLAF, pag. 5 (http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/olaf_aar.pdf). [15] Con "non-casi prima facie" ci si riferisce ad informazioni ricevute che manifestamente non ricadono nella sfera di competenza dell'OLAF o che manifestamente non giustificano l’utilizzo delle risorse dell’OLAF. [16] Cfr. COM(2004) 103 def., pag. 10, per il testo del proposto nuovo paragrafo 7 dell’articolo 6. [17] Il manuale delle procedure operative dell’OLAF, versione 1o dicembre 2009, sezione 1.4.7, recita: "Se il caso è ancora pendente nove mesi dopo esser stato aperto, l’investigatore prepara una relazione per il comitato di vigilanza che sintetizzi le accuse, lo status del caso e le ragioni del ritardo, nonché il tempo necessario per completare le indagini. Un’ulteriore relazione che segua una procedura interna simile deve essere preparata per il management 18 mesi dopo l’apertura delle indagini". [18] La sezione 3.2.2. del manuale OLAF dispone che la valutazione iniziale di un caso dovrebbe essere completata entro due mesi da quando sono state ricevute le informazioni iniziali. Se ciò non è possibile, l’investigatore deve richiedere un’estensione del termine al competente capo unità. La valutazione iniziale deve quindi essere completata entro una data autorizzata dal competente capo unità, data che non può essere posteriore a sei mesi dalla ricezione delle informazioni iniziali. Se le informazioni richieste per completare la valutazione non sono ancora disponibili dopo sei mesi, un’ulteriore proroga deve essere autorizzata dal direttore responsabile. [1020] Fondée sur le rapport entre cas ouverts à la fin de l’exercice et cas ouverts pendant l’exercice. [19] Regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (GU L 8 del 12.1.2001, pag.1). [20] Articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 45/2001. [1023] In aggiunta ad un organico di 384 posti, nel marzo 2010 vi erano anche 131 agenti contrattuali, 65 dei quali operanti presso i servizi informatici nella direzione D. [21] Cfr. la prefazione al manuale, disponibile sul sito Internet dell’OLAF. [22] La proposta di regolamento, avanzata dalla Commissione (COM(2006) 244 definitivo del 24.5.2006), che modifica il regolamento (CE) n. 1073/1999 non è stata ancora adottata. In merito a detta proposta, la Corte ha formulato il parere n. 7/2006 (GU C 8 del 12.1.2007, pag. 1). [23] Cfr. paragrafo 83 della Relazione speciale n. 1/2005. [24] Parere n. 5/2010 del comitato di vigilanza dell’OLAF in materia di rispetto dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali nelle indagini. [25] COM(2006) 473 def. del 14.9.2006. [26] Esistono accordi con le autorità dei seguenti Stati membri: Belgio, Bulgaria, Estonia, Italia, Lituania, Malta, Repubblica ceca, Romania, Slovacchia, Spagna. Sono in corso negoziazioni con le autorità di Danimarca, Germania, Lettonia e Regno Unito. [27] Regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, dell’ 11 novembre 1996, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità (GU L 292 del 15.11.1996, pag. 2). [28] Cfr. paragrafi da 34 a 36 del parere n. 8/2005 (GU C 313 del 9.12.2005, pag. 1). [29] Cfr. paragrafo 15 della Relazione speciale n. 1/2005. [30] GU C 314 del 9.12.2008, pag. 3. [31] Cfr. programma di Stoccolma, adottato dal Consiglio europeo nel dicembre 2009, documento del Consiglio n. 17024/09, pag. 24. [32] Gli aggiornamenti mensili del programma annuale di gestione indicano la percentuale di casi aperti in alcuni settori ed in alcune aree geografiche, il seguito dato ai casi (follow-up cases) con un impatto finanziario superiore a determinati importi, la percentuale di casi chiusi con seguito, il tasso di liquidazione dei casi (rapporto casi aperti/casi chiusi), la percentuale di casi chiusi in un dato lasso di tempo ed il numero di casi per investigatore. [33] Le relazioni di gestione mensili indicano i risultati, per l’anno in corso fino a quel momento e per i quattro anni precedenti, in termini di pene detentive inflitte ed importi recuperati, e mostrano anche la durata delle valutazioni, delle indagini e del seguito. [34] Il Manuale OLAF individua quattro tipi di seguito: amministrativo, finanziario, giudiziario e disciplinare. [1001] Nel 2007, l’OLAF ha organizzato un’inchiesta sul grado di soddisfazione degli utenti che non ha avuto successo a causa del basso tasso di risposte (sono state ricevute solo sei risposte ai 45 questionari inviati). L’OLAF ha istituito riunioni operative con le direzioni generali della Commissione. [35] Regolamento interno del comitato di vigilanza dell’OLAF, 24 agosto 2006 (GU L 33 del 7.2.2007, pag. 7). [36] Sentenza dell’ 8 luglio 2008, causa T-48/05 . [37] La sentenza del Tribunale afferma inoltre (paragrafo 168) che "è innegabile che l’obbligo di consultare tale comitato prima di trasmettere informazioni alle autorità giudiziarie nazionali sia inteso a conferire diritti agli interessati". [38] Manuale delle procedure operative OLAF (versione 1o dicembre 2009), sezioni 3.3.6.1.1 e 3.4.3.2.1. [39] L’OLAF fornisce inoltre al comitato di vigilanza una nota sommaria indicante se la persona indagata è stata informata, se le è stato concesso il diritto di fornire la propria versione e se il caso rispetta i limiti di tempo stabiliti dalle autorità nazionali. [40] La sentenza conclude "che detta informazione dev’essere fornita [al comitato di vigilanza] prima della trasmissione [alle autorità giudiziarie nazionali]" (paragrafo 164) e "che l’informazione del comitato di vigilanza costituisce un obbligo incondizionato e non lascia alcun margine di discrezionalità" (paragrafo 170). -------------------------------------------------- ALLEGATO I STATO DI ATTUAZIONE DELLE RACCOMANDAZIONI (RELAZIONE SPECIALE N. 1/2005) [1] Raccomandazione | Accolta | Attuata [2] | Raccomandazioni volte a riorientare le attività dell’OLAF sulla sua funzione investigativa Dismettere o separare attività non essenziali 7.Non occuparsi più di attività relative al seguito da dare ai casi (coinvolgimento in procedimenti giudiziari e nel recupero dei fondi) che possono essere svolte dagli ordinatori | in parte | in parte | 14.Trasferire la competenza per la strategia antifrode ad altri servizi della Commissione | non accolta | no | 15.Affidare ad altri servizi della Commissione la responsabilità della gestione dei programmi di finanziamento (ad esempio, Pericles e Hercules) | non accolta | no | 2.Valutare l’opportunità di creare un’unità specifica addetta alle operazioni di coordinamento e assistenza, per migliorare la gestione delle risorse | non accolta | no | Migliorare il contributo dei servizi strategici alla funzione investigativa 17.Riorientare le attività dell’OLAF sulla funzione di indagine, modificando al contempo l’organizzazione dell’Ufficio e la normativa | in parte | in parte | 13.I servizi di analisi strategica dovrebbero adoperarsi per migliorare i dati trasmessi dagli Stati membri e creare banche dati mediante le quali poter rilevare anomalie ed avviare indagini | accolta | in parte | Raccomandazioni volte a migliorare l’efficienza delle indagini Quadro giuridico e procedurale 8.Codificare e pubblicare le procedure per tutelare i diritti dei singoli in ogni fase delle indagini e predisporre controlli sulla legalità degli atti delle indagini in corso | accolta | in parte | Cooperazione con gli Stati membri 9.Formalizzare le modalità di cooperazione tra l’OLAF e gli Stati membri tramite atti legislativi o mediante la conclusione di accordi con i servizi investigativi nazionali | accolta | in parte | Pianificazione 3.Istituire, all’interno del Comitato esecutivo, gruppi più piccoli, al fine di definire programmi ed obiettivi chiari per le indagini | accolta | sì | 5.Introdurre un sistema di registrazione dei tempi associato a programmi di lavoro che includano una stima del tempo da destinare alle indagini, per adeguare il carico di lavoro alle risorse disponibili ed evitare ritardi | accolta | in parte | Focus sulle priorità 4.Monitorare il processo d’indagine per incentrarlo sulle priorità e sulla ricerca delle prove, utilizzando meglio i mezzi investigativi disponibili | accolta | in parte | Completamento tempestivo 6.Fissare una durata massima per le indagini | in parte [3] | in parte [4] | Sostegno da parte dei sistemi IT e dalle mansioni del personale 10.Convertire il CMS in un vero sistema di gestione delle indagini e potenziare la formazione degli investigatori in materia di tecniche d’indagine, normativa e competenze relative alla redazione delle relazioni | accolta | in parte | 12.Attuare un piano direttivo per la gestione del personale, al fine di risolvere problemi strutturali | accolta | sì | Raccomandazioni volte a dimostrare l’efficacia delle indagini 1.Specificare i risultati che le indagini debbono conseguire ed introdurre indicatori di performance per valutare i successi | accolta | in parte | 11.Fornire relazioni sulla performance attendibili e pertinenti, basate sui risultati effettivi anziché su quelli potenziali | accolta | in parte | Raccomandazione affinché il comitato di vigilanza rafforzi l’indipendenza dell’OLAF 16.Chiarire il ruolo del comitato di vigilanza, per far sì che non vi siano ingerenze nelle indagini in corso | accolta | in parte | [1] Le raccomandazioni formulate nella relazione speciale n. 1/2005 non erano numerate. Vengono qui numerate in base all’ordine nel quale apparivano nella relazione. [2] Sì — raccomandazione attuata; No — raccomandazione non attuata e ancora valida; In parte – diversi gradi di attuazione e si raccomandano ulteriori azioni. [3] La Commissione ha risposto che aveva proposto di modificare il regolamento (CE) n. 1073/1999 e di introdurre una durata di 12 mesi, con possibilità di prolungare la durata delle indagini di sei mesi al massimo per volta. [4] Il quadro giuridico non è stato ancora modificato. -------------------------------------------------- ALLEGATO II ORGANIGRAMMA DELL’OLAF [1] +++++ TIFF +++++ [1] Il diagramma mostra l’effettivo numero di agenti impiegati nel marzo 2010. -------------------------------------------------- ALLEGATO III POTENZIALI INDICATORI TABELLA A — Indicatori relativi alle attività, ai risultati finanziari potenziali ed a quelli effettivi [1] Fonte: OLAF (situazione ad aprile 2010). | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Totale | Indagini esterne | Attività | Indagini esterne chiuse | 151 | 104 | 100 | 117 | 121 | 103 | 696 | Risultati potenziali | Chiuse con seguito finanziario | 59 | 52 | 60 | 66 | 67 | 52 | 356 | Importo recuperabile (milioni di euro) | 183,7 | 43,8 | 54,7 | 122,6 | 121,0 | 130,6 | 656,4 | Risultati effettivi | Importo recuperato (milioni di euro) | 73,0 | 8,8 | 9,2 | 43,8 | 28,3 | 16,6 | 179,7 | Importo cancellato (milioni di euro) | 5,7 | 0,3 | 1,9 | 1,8 | 0,0 | 15,4 | 25,1 | Importo tuttora da recuperare (milioni di euro) | 105,0 | 34,7 | 43,6 | 77,0 | 92,7 | 98,6 | 451,6 | La tabella A contiene dati sulle indagini esterne tratti dal CMS e riguardanti le attività (numero di indagini chiuse), i risultati potenziali (casi chiusi con raccomandazione di dar seguito ed importi individuati come recuperabili) ed i risultati effettivi (somme effettivamente recuperate). Durante i sei anni fra il 2004 e il 2009, 356 (ossia il 51 %) delle 696 indagini esterne chiuse hanno comportato un potenziale seguito finanziario. Durante il medesimo periodo l’importo totale individuato come recuperabile è ammontato a 656,4 milioni di euro. L’importo totale effettivamente recuperato (durante gli stessi sei anni) fino al momento dell’audit (aprile 2010) è stato di 179,7 milioni di euro (ossia il 27 %). TABELLA B — Indicatori relativi alle attività, ai risultati finanziari potenziali ed a quelli effettivi Fonte: OLAF (situazione ad aprile 2010). Un caso può condurre ad una serie di azioni legali e conseguenti sanzioni e condanne. | Anno della raccomandazione di dar seguito | Totale | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Indagini esterne | Attività | Indagini chiuse | 151 | 104 | 100 | 117 | 121 | 103 | 696 | Risultati potenziali | Chiuse con seguito giudiziario | 33 | 46 | 32 | 42 | 55 | 32 | 240 | Azioni legali collegate | 112 | 91 | 48 | 67 | 66 | 22 | 406 | Risultati effettivi | Casi archiviati | 63 | 24 | 17 | 11 | 9 | 0 | 124 | Casi pendenti | 26 | 55 | 28 | 51 | 57 | 16 | 233 | Sanzione o condanna | 23 | 12 | 3 | 5 | 0 | 6 | 49 | Indagini interne | Indagini chiuse | 39 | 30 | 31 | 34 | 25 | 37 | 196 | Sanzione o condanna | 1 | 2 | 2 | 0 | 0 | 0 | 5 | Coordinamento e assistenza | Casi chiusi | 149 | 99 | 86 | 81 | 41 | 48 | 504 | Sanzione o condanna | 182 | 63 | 17 | 39 | 19 | 2 | 322 | Totale di tutti i casi | Casi chiusi | 339 | 233 | 217 | 232 | 187 | 188 | 1396 | Sanzione o condanna | 206 | 77 | 22 | 44 | 19 | 8 | 376 | Indagini interne | Azioni disciplinari provocate | 8 | 12 | 13 | 19 | 12 | 1 | 65 | La tabella B contiene dati, tratti dal CMS, riguardanti risultati potenziali ed effettivi nella sfera giudiziaria. Durante i sei anni fra il 2004 e il 2009, può essere osservato quanto segue: Indagini esterne: delle 696 indagini esterne chiuse, 240 (pari al 34 %) sono state chiuse con raccomandazione di dar seguito, il che ha condotto a 406 azioni legali collegate. Di queste ultime, 49 (il 12 %) sono sfociate in decisioni giudiziarie (incluse quattro assoluzioni e 11 sentenze in appello), 124 (il 30 %) sono state archiviate, mentre per 233 sono ancora pendenti i risultati. Dei 124 casi archiviati, 76 (il 61 %) lo sono stati per mancanza di prove mentre nove (il 7 %) per prescrizione. Indagini interne: il numero di sentenze definitive pronunciate da autorità giudiziarie relativamente ad indagini interne è estremamente modesto, ammontando a cinque sentenze per un totale di 196 casi chiusi con 45 ricorsi a vie giudiziarie e 62 azioni legali collegate, 16 delle quali sono state archiviate. Le indagini interne chiuse durante questo periodo hanno inoltre provocato l’avvio di procedimenti disciplinari a carico di 65 persone. Casi di coordinamento e assistenza: hanno considerevolmente più successo, rispetto alle indagini interne ed esterne, in termini di sentenze definitive pronunciate da autorità giudiziarie per casi chiusi nel periodo 2004-2009 con raccomandazione di dar seguito [2] La tabella mostra come i risultati giudiziari varino fra le diverse categorie di casi. Il seguito giudiziario richiede in media 3,5 anni per essere completato, il che spiega in parte il perché il numero di sanzioni o condanne sia minore negli ultimi anni. TABELLA C — Risultati finanziari in settori diversi Fonte: OLAF (situazione ad aprile 2010). | Casi chiusi 2004-2009 | Casi chiusi con seguito finanziario | Importi recuperabili (milioni di euro) | Recuperati sino ad ora | Importi recuperati per caso chiuso con seguito finanziario (milioni di euro) | (milioni di euro) | % | Indagini esterne | Agricoltura | 92 | 49 | 136,8 | 5,5 | 1,7 % | 0,11 | Dogane | 102 | 69 | 306,6 | 112,9 | 35,4 % | 1,64 | Aiuti esterni | 225 | 101 | 74,9 | 10,9 | 3,4 % | 0,11 | Fondi strutturali | 124 | 76 | 124,2 | 46,6 | 14,6 % | 0,61 | Altro [3] | 153 | 61 | 13,9 | 3,8 | 1,2 % | 0,06 | Totale parziale | 696 | 356 | 656,4 | 179,7 | 56,4 % | 0,50 | Indagini interne | 196 | 33 | 3,0 | 0,5 | 0,2 % | 0,02 | Coordinamento e assistenza | 504 | 201 | 877,0 | 138,3 | 43,4 % | 0,69 | Totale | 1396 | 590 | 1536,4 | 318,5 | 100,0 % | 0,54 | La tabella C paragona i risultati finanziari in diversi settori. Per le indagini esterne, il settore Dogane presenta la più alta percentuale di importi recuperabili (20 %) e di importi effettivamente recuperati (35 %). I risultati finanziari relativi ad altri settori sono stati minori. Per i sei anni dal 2004 al 2009, i casi di coordinamento e assistenza rappresentano il 57 % delle somme potenzialmente recuperabili per l’Ufficio nel suo insieme (877 milioni di euro su 1536 milioni di euro), ed il 43 % delle somme effettivamente recuperate (138 milioni di euro su 319 milioni di euro). L’importo recuperato per indagine mostra, per ogni settore, l’importo medio recuperato per caso chiuso con raccomandazione di dar seguito finanziario (ad esempio, nel caso dell’agricoltura, sono stati recuperati 5,5 milioni di euro, da un totale di 49 casi, cioè un importo medio recuperato per ogni caso di 0,11 milioni di euro). Sebbene i diversi settori non siano direttamente paragonabili, poiché si tratta di tipi di casi diversi, la tabella indica la variazione, da settore a settore, degli importi medi recuperati per caso chiuso. [1] Gli importi finanziari in tabella sono assegnati all'anno nel quale si è cominciato a dare seguito, senza prendere in considerazione l'anno in cui le somme sono state effettivamente ricevute. Pertanto, la tabella non elenca importi recuperati relativi ai casi chiusi nel 2003. [2] Per i casi di coordinamento e assistenza, le autorità giudiziarie nazionali hanno già deciso di occuparsi del caso, il che spiega il più alto tasso di successo di tali casi. [3] "Altro" comprende spese dirette, organismi ed agenzie UE ed imprese. --------------------------------------------------