Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Decisione del Consiglio che istituisce la seconda fase del programma d'azione comunitaria in materia di formazione professionale Leonardo da Vinci»

(98/C 410/03)

Il Consiglio, in data 15 settembre 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla decisione di cui sopra.

La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Vasco Cal, in data 16 luglio 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 15 ottobre 1998, nel corso della 358a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. A fine maggio 1998, la Commissione ha presentato una proposta di decisione del Consiglio intesa a istituire una seconda fase del programma Leonardo da Vinci, per il periodo compreso tra l'inizio del 2000 e la fine del 2004 (ovvero cinque anni, come quella attuale). La proposta è presentata congiuntamente a quelle sulla seconda fase dei programmi Socrate e Gioventù, il che ha consentito alla Commissione di unificare gran parte degli articoli, benché si tratti di atti giuridici differenti. Il Comitato, a causa di incertezze determinate dal calendario interno dei lavori, non ha costituito, come sarebbe stato auspicabile, dei gruppi di studio per esaminare dette proposte, ma ha designato dei relatori unici per elaborare i pareri su ciascuna di esse.

1.2. Nella proposta sulla seconda fase del programma Leonardo da Vinci, la Commissione si basa unicamente sull'articolo 127 del Trattato (non unificato) e propone di ridurre gli obiettivi del programma da 19 a 3, ed il numero dei capitoli (3) e delle misure (19) a 6, pur mantenendo o rafforzando i tipi di progetti e le due procedure di selezione. Anche per quanto concerne le priorità che continueranno a dover essere approvate dal Comitato Leonardo, esse saranno definite per un periodo di tre anni, anziché di un anno, poiché la Commissione intende procedere a un secondo invito a presentare proposte a metà programma. La procedura di selezione continuerà tuttavia ad effettuarsi su base annuale. La dotazione finanziaria proposta per la seconda fase passerebbe dagli attuali 620 a 1 000 milioni di ECU.

1.3. La Commissione ritiene altresì che dovrebbe esservi un decentramento più marcato a livello degli Stati membri nell'organizzazione e nella gestione delle azioni e delle misure, mediante procedure di selezione decentrate sulla base di «dotazioni indicative» per Stato membro. Il livello comunitario di selezione (accentrata) riguarderebbe solo i progetti presentati da organizzazioni e da reti europee, nonché quelli dimostrativi destinati a promuovere una cooperazione europea su tematiche innovative.

1.4. I risultati già conseguiti nell'ambito della prima fase sono stati presentati dalla Commissione nella relazione intermedia del 23 luglio 1997 (). Il lasso di tempo trascorso fino ad allora non era ancora sufficiente a consentire una valutazione definitiva e approfondita dell'impatto del programma, in quanto l'attuazione dei primi progetti era stata intrapresa solo all'inizio del 1996.

1.5. Pur ritenendo che in generale il programma abbia dato risultati positivi, i promotori di progetti hanno criticato la complessità delle procedure, le riduzioni di bilancio e i ritardi nei pagamenti.

1.6. La relazione di valutazione esterna, commissionata dalla Commissione e ultimata nel marzo 1997, solleva numerose questioni preoccupanti circa la gestione del programma.

1.6.1. La Commissione dispone di un'unità specializzata per la gestione operativa del programma, che consta di oltre trenta funzionari; si avvale inoltre di un ufficio di assistenza tecnica (UAT) con sede a Bruxelles, e di centri di coordinamento nazionale istituiti negli Stati membri. Il funzionamento di tali strutture comporta costi annui elevati, pari rispettivamente a 4,5, 8,5 e 8 milioni di ECU, questi ultimi a carico della dotazione finanziaria del programma (parte B del bilancio). Ciò significa che un importo pari al 14 % del bilancio annuo del programma è speso per compiti di gestione dello stesso. A giustificazione del fatto che una percentuale tanto cospicua delle risorse del programma venga spesa in tal modo si adducono il numero elevato delle azioni, la varietà degli aspetti trattati, gli inviti annui a presentare proposte, nonché la complessità della struttura di valutazione e di selezione. Bisogna evitare che tale situazione si ripeta nell'attuazione della seconda fase del programma.

1.6.2. La relazione di valutazione esterna contiene inoltre una stima dei costi sostenuti dai promotori delle azioni per presentare le proposte e adeguarle alle restrizioni finanziarie. Aggiungendo tale valore indicativo ai costi menzionati al punto precedente, la relazione ritiene ragionevole concludere che il 30-40 % delle risorse è speso per attività di gestione e di amministrazione (punto 4.9 della relazione). Tale percentuale si basa su calcoli semplicistici, non comprende le partecipazioni finanziarie dei partner, anche se ne contabilizza i costi, include spese relative a seminari di presentazione promossi dall'Ufficio di assistenza tecnica, appare esagerata e continua a destare interrogativi sulle forme di gestione del programma.

1.6.3. Ancora più grave è il fatto che l'attività dell'UAT si limita sostanzialmente alla gestione dei contratti e alla conoscenza dei loro aspetti finanziari e amministrativi, senza che vi sia un sufficiente contatto diretto con i progetti e senza poter procedere alla loro valutazione effettiva. Solo presso il centro multimediale dell'ufficio di assistenza tecnica si può accedere a una banca dati che raccoglie i prodotti e i risultati dei programmi precedenti.

1.6.4. I servizi della Commissione dispongono di risorse inferiori rispetto all'UAT, per cui la conoscenza tecnica dei progetti non sembra sufficiente, la diffusione delle buone prassi è limitata e gli effetti auspicati sulle altre attività di formazione professionale non sono abbastanza tangibili. Di conseguenza, tali aspetti relativi all'impatto del programma vanno rafforzati nella seconda fase. Nonostante gli elevati importi spesi in mansioni amministrative, non è possibile accedere tramite un sito Internet ad informazioni aggiornate sui risultati dei progetti finanziati.

1.6.5. Dopo l'elaborazione e la pubblicazione, nel marzo 1997, della relazione di valutazione, la realizzazione del programma è passata da una fase di avvio delle azioni e dei progetti alla messa a punto definitiva di taluni progetti e alla realizzazione dei prodotti.

Nell'ambito dei progetti si dà il via alla commercializzazione dei prodotti, si organizzano conferenze di presentazione tematiche e transnazionali per far tesoro delle conoscenze tecniche dei promotori in merito a questioni chiave per la politica della formazione professionale. Inoltre, l'accesso alle informazioni sui progetti selezionati è agevolato dalla pubblicazione di una sintesi in versione CD-ROM e dalla prossima creazione di un sito Internet contenente le stesse informazioni.

2. Osservazioni generali

2.1. Il programma Leonardo da Vinci dovrebbe essere uno strumento di «attuazione di una politica di formazione professionale dell'Unione europea». Tuttavia, tale politica non esiste, né il Consiglio ha espresso fino ad oggi la volontà politica di definirla. Di conseguenza, il programma ha un impatto limitato sui sistemi di formazione professionale negli Stati membri, specie in quelli con sistemi maggiormente sviluppati. La sua influenza è maggiore nei contesti nazionali più piccoli, e tale aspetto dovrebbe essere preso in considerazione anche nell'ambito della definizione della seconda fase, specie per quanto riguarda i criteri per determinare le dotazioni finanziarie (Allegato B).

2.2. La Commissione propone di snellire il procedimento di selezione, mantenendo tuttavia entrambe le procedure: quella decentrata, a livello degli Stati membri, e quella accentrata, a livello della Commissione, e attribuendo maggior rilievo alla prima.

2.3. Tenendo conto del numero di azioni finanziate dall'attuale programma, dei risultati positivi conseguiti da molte di tali azioni e delle riduzioni di bilancio che hanno costretto ad adeguare le proposte presentate, a detrimento in particolare delle azioni di diffusione, la seconda fase del programma dovrebbe non solo attribuire maggiore priorità alle azioni di divulgazione, ma altresì prevedere la possibilità di beneficiare in maniera più compiuta dei risultati positivi conseguiti nell'ambito di progetti già finanziati dall'attuale programma. Tale possibilità dovrebbe essere aperta agli attuali promotori, perché possano trarre un maggiore vantaggio dagli investimenti effettuati, e in tal senso andrebbe modificato l'articolo 5, paragrafo 5 (misure di transizione). Solo così si potranno cominciare ad avvertire più diffusamente gli effetti innovativi dei progetti finanziati dal programma Leonardo attualmente in vigore, e metterli a frutto nella prossima fase.

2.4. Per quanto riguarda la componente principale del programma, ovvero le azioni relative alla mobilità fisica, le quali assorbono circa metà del bilancio, è molto importante che a livello dell'Unione europea si pongano in atto misure concrete per superare gli ostacoli alla mobilità, ostacoli che le attività del programma contribuiranno ad individuare. Si tratta in particolare della mancanza di un quadro contrattuale comune, del riconoscimento reciproco delle qualificazioni e della valorizzazione della formazione acquisita, della mancanza di certificazione e di riconoscimento delle competenze, della mancanza di incentivi per le piccole imprese e l'artigianato, dell'assenza di strumenti di accompagnamento della formazione, delle difficoltà di ordine linguistico, della mancanza di informazione e di comunicazione, nonché dell'assenza di meccanismi di collocamento. Per tale motivo, il Comitato ha approvato in particolare, la creazione dell'«Europass» per la formazione, e concorda sulla necessità di prevedere, nella seconda fase del programma Leonardo, misure specifiche per le piccole e medie imprese.

2.5. Per quanto concerne le misure di accompagnamento, la Commissione propone di seguire nella seconda fase lo stesso metodo utilizzato per la gestione e l'amministrazione del programma, cioè il ricorso ad uffici di assistenza tecnica il cui finanziamento questa volta sarà assicurato nel quadro della dotazione complessiva del programma, vale a dire nella parte B del bilancio. Oltre a quanto si è già detto al punto 1.6, tale proposta richiede alcune osservazioni ulteriori.

2.5.1. È difficile comprendere in base a quale logica si proponga di accrescere gli stanziamenti per l'esecuzione di programmi comunitari, e nel contempo, per considerazioni inerenti al bilancio, si suggerisca di non aumentare, ma anzi di ridurre il numero di funzionari comunitari responsabili degli stessi, ricorrendo in misura crescente a imprese di assistenza tecnica. È un dato di fatto che tale tendenza non è riscontrabile solo nell'ambito del programma in oggetto, ma è divenuta una prassi generalizzata nei diversi servizi della Commissione.

2.5.2. In un settore come quello della formazione professionale, in cui le parti sociali rivestono un ruolo di rilievo, bisognerebbe avvalersi maggiormente delle competenze tecniche di cui esse dispongono. Il ruolo delle parti sociali, inclusi i rappresentanti delle PMI e dell'artigianato, non dovrebbe limitarsi alla partecipazione al Comitato Leonardo istituito a livello comunitario, ma essere altresì rafforzato nell'ambito dei centri di coordinamento nazionale (in tal senso andrebbe modificato l'articolo 5, paragrafo 3).

2.5.3. La Commissione prevede di ricorrere a esperti indipendenti per analizzare le proposte e redigere una proposta di selezione delle azioni, nel quadro della procedura accentrata. Tali esperti saranno designati dalla Commissione, previa consultazione degli Stati membri e degli ambienti interessati, in particolare le parti sociali, ivi inclusi i rappresentanti delle PMI e dell'artigianato. Tuttavia, niente del genere è previsto per quanto riguarda la procedura decentrata. Riguardo a quest'ultima, e al fine di garantire il carattere transnazionale della valutazione delle proposte, il programma dovrebbe prevedere la creazione di un gruppo di esperti di diversi paesi da mettere a disposizione degli Stati membri nell'ambito di tale valutazione.

2.5.4. Tenendo conto del ruolo delle PMI e dell'artigianato nella creazione di posti di lavoro e nel mantenimento di quelli esistenti, il Comitato raccomanda che i loro rappresentanti possano partecipare attivamente a tutti i gruppi di lavoro, a livello sia europeo che nazionale.

2.6. Per la determinazione delle dotazioni da attribuire agli Stati membri per i programmi transnazionali di collocamenti e scambi, la Commissione propone di tenere conto della popolazione, del prodotto interno lordo pro capite a parità di potere di acquisto, della distanza geografica e dei costi di trasporto, del peso della popolazione oggetto dei programmi sulla popolazione totale, e del livello di disoccupazione totale e di disoccupazione di lunga durata. I primi criteri sono condivisibili, mentre l'ultimo è opinabile. Trattandosi di attività di formazione professionale, il criterio che meglio definisce le necessità è il livello di formazione esistente nei vari Stati membri, ed è questo che andrebbe tenuto in considerazione. L'Allegato B va quindi modificato di conseguenza relativamente al metodo di calcolo di cui all'articolo 7, paragrafo 2.

2.7. Le indagini statistiche proposte, delle quali peraltro si riconosce l'utilità, sollevano due questioni: la prima riguarda l'esigenza di disporre di concetti armonizzati su scala comunitaria perché i dati raccolti siano esaurienti e comparabili, e la seconda concerne l'opportunità che le attività di rilevazione e di elaborazione statistica necessaria siano finanziate dal programma ed eseguite da società di consulenza. Sarebbe più utile e, a termine, più efficace, che l'Eurostat e gli Istituti di statistica degli Stati membri includessero nei loro programmi di lavoro la raccolta e l'elaborazione dei dati relativi all'apprendistato, alla formazione iniziale e alla formazione continua, basandosi su concetti armonizzati.

2.8. Quanto alla ripartizione indicativa dei finanziamenti per ciascuna misura, il Comitato ritiene che andrebbero potenziate le dotazioni dei progetti pilota e delle reti europee, i quali costituiscono gli aspetti specifici più caratteristici del programma Leonardo. Gli importi relativi alle indagini statistiche e alla mobilità ne risulterebbero ridotti, anche perché la maggior parte dei progetti non è associato alla sperimentazione di nuove strategie in materia di formazione professionale.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Per quanto riguarda l'articolo 1, il Comitato rileva che, benché l'inizio della seconda fase coincida con l'inizio delle nuove prospettive finanziarie relative al periodo 2000-2006, la Commissione ha optato per il mantenimento di un periodo di validità di cinque anni. Sembra quindi probabile che la seconda fase avrà inizio prima dell'avvio del prossimo ampliamento, il che ne faciliterà la gestione e agevolerà la preparazione di un'eventuale terza fase. L'estensione del programma ai paesi candidati sarà peraltro garantita sin d'ora nell'ambito dell'articolo 10.

3.2. Per quanto concerne la riduzione del numero di obiettivi (articolo 2), l'approccio della Commissione è analogo a quello della proposta di revisione dei fondi strutturali. In entrambi i casi, la riduzione viene giustificata con la necessità di una «semplificazione». Nella fattispecie, tuttavia, va considerata la necessità di non definire gli obiettivi troppo genericamente, nel qual caso non sarebbero comprensibili l'apporto specifico del programma Leonardo o le peculiarità che lo distinguono dalle iniziative comunitarie e dalle azioni finanziate dai fondi strutturali. Il fatto che vi siano altri programmi con obiettivi contigui o simili non è in sé negativo, ma obbliga a cercare delle sinergie e ad evitare sovrapposizioni, frammentazioni e situazioni confuse.

Al fine di precisare meglio il ruolo del programma per sostenere e integrare le politiche degli Stati membri, occorre garantire la pertinenza della totalità degli obiettivi, in particolar modo rispetto ai sistemi nazionali, e non solo quella del terzo obiettivo, così come figura nel testo attuale. È opportuno quindi modificare come segue il primo paragrafo dell'articolo in questione:

«1. L'attuazione del presente programma si fonda su obiettivi, intesi a rafforzare e integrare i sistemi di formazione professionale e le politiche e le azioni condotte negli e dagli Stati membri, che si prefiggono in modo prioritario di:».

Così facendo, il riferimento ai sistemi nazionali nell'ambito dell'obiettivo c) diviene superfluo, per cui quest'ultimo avrà la seguente formulazione:

«c) consolidare i processi di reinserimento nell'occupazione e pervenire ad un migliore inserimento nel mercato del lavoro di gruppi di popolazione in situazione di precarietà a causa di competenze insufficienti o superate.»

3.2.1. Oltre agli obiettivi proposti dalla Commissione, il programma Leonardo dovrebbe puntare a sostenere il contributo della formazione al rafforzamento del processo di innovazione e di trasferimento di tecnologie nell'ambito delle imprese, specie per quanto riguarda le nuove forme di organizzazione del lavoro. Un obiettivo di questo tipo potrebbe consentire un maggiore coinvolgimento delle parti sociali, il che costituisce una delle caratteristiche peculiari del programma che occorre consolidare nella seconda fase.

È opportuno aggiungere un nuovo obiettivo all'articolo 2, così formulato:

«d) rafforzare il contributo della formazione professionale alla promozione e al trasferimento dell'innovazione tecnologica e sociale, specie in seno alle imprese.»

3.2.2. In merito agli obiettivi ora proposti, bisognerebbe accertarsi che non si verificheranno sovrapposizioni con altre azioni comunitarie, in particolare nell'ambito dei fondi strutturali e in special modo con la nuova iniziativa comunitaria del Fondo sociale europeo.

Nonostante le azioni del programma Leonardo presentino caratteristiche innovative che lo distinguono dagli altri programmi, ad esempio la dimensione europea della formazione professionale, la sovrapposizione di obiettivi può dare origine a situazioni confuse, specie al livello dei promotori.

3.3. Il Comitato concorda con la possibilità, prevista all'articolo 3, di associare vari tipi di misure in forma di progetti integrati, e reputa che questi ultimi andrebbero incoraggiati. In particolare, i programmi di sostegno alla mobilità delle persone in formazione professionale, che assorbono circa la metà del bilancio globale, non andrebbero limitati ai più giovani e ai formatori, e dovrebbero comprendere sempre e in ampia misura l'aspetto della formazione di qualità, da valutare in maniera oggettiva.

3.4. È positivo che all'articolo 4 vengano enumerati gli organismi ed enti pubblici e privati che intervengono nelle azioni di formazione professionale. Bisognerebbe esaminare altresì la questione della proprietà intellettuale dei prodotti derivanti dalle azioni finanziate, la quale in molti casi ostacola le azioni di diffusione dei risultati conseguiti.

3.5. Nell'articolo 5 non si riconosce a sufficienza il ruolo svolto dalle parti sociali nell'ambito dei sistemi di formazione professionale, sia come partecipanti all'elaborazione delle politiche di formazione professionale, sia come promotori delle azioni di formazione.

La prima frase dell'articolo 5, paragrafo 3, è da modificare come segue:

«3. Gli Stati membri provvedono ad adottare delle misure idonee a garantire il coordinamento, l'organizzazione e il seguito sul piano nazionale del conseguimento degli obiettivi del presente programma, associando tutte le parti interessate alla formazione professionale, in particolare le parti sociali, conformemente alle prassi nazionali.»

3.6. Le procedure per l'elaborazione di azioni congiunte (del programma Leonardo, unitamente a Socrate e a Gioventù) di cui all'articolo 6 dovrebbero essere semplici e trasparenti. Contrariamente a quanto avviene per il programma Leonardo, per gli altri due programmi non si prevede la partecipazione delle parti sociali, e il Comitato Leonardo dovrebbe poter accompagnare e valutare le azioni congiunte.

3.7. In sostanza, gli articoli 7 e 8 mantengono inalterate le caratteristiche della composizione e del funzionamento del Comitato Leonardo, per cui non suscitano osservazioni. Sarebbe stato utile che la Commissione, nell'impegnarsi per presentare un testo comune sulle tre proposte in esame (Leonardo, Socrate e Gioventù), avesse proposto anche per gli altri due programmi un maggiore coinvolgimento delle parti sociali.

3.8. È positivo che all'articolo 9 la Commissione esprima la volontà di garantire la coerenza globale e la complementarità con le altre politiche e azioni comunitarie, facendo riferimento in particolare agli interventi dei fondi strutturali, alla strategia coordinata per l'occupazione e alla necessità di far sì che le misure del programma siano coerenti con gli orientamenti definiti.

3.9. La partecipazione dei paesi associati dell'Europa centrorientale, di Cipro, della Turchia e di Malta, prevista all'articolo 10, avrà luogo secondo le stesse regole applicate ai paesi dello Spazio economico europeo, il che è positivo. Tuttavia, riguardo all'articolo 11 (cooperazione internazionale), il Comitato ritiene che debbano essere trattati in modo distinto i paesi che hanno concluso accordi di associazione con l'Unione europea nei quali vi sia un forte accento sulla cooperazione culturale, come i paesi partner del Mediterraneo e del Sudamerica, in particolare quelli del Mercosur.

Bruxelles, 15 ottobre 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() COM(97) 399 def.