Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema "Integrazione nella cittadinanza dell'Unione europea"

(2003/C 208/19)

Il Comitato economico e sociale europeo in data 21 gennaio 2003 ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2 del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pariza Castaños, in data 2 aprile 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato, il 14 maggio 2003, nel corso della 399a sessione plenaria, con 88 voti favorevoli, 40 contrari e 8 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Ormai da mesi la Convenzione europea sta lavorando all'obiettivo di redigere un Trattato costituzionale per l'Unione europea. Il CESE partecipa ai lavori con i suoi osservatori, presentando ai dibattiti le varie proposte e raccomandazioni adottate nei propri pareri e nella risoluzione destinata alla Convenzione.

1.2. Il CESE ha elaborato alcuni pareri sulla politica europea di immigrazione e asilo formulata in base al trattato di Amsterdam e al Consiglio europeo di Tampere; attraverso questi pareri il Comitato contribuisce a dotare l'Unione europea di un'adeguata politica comune e di una legislazione trasparente, basata sull'uguaglianza di trattamento, di diritti e obblighi e sulla lotta contro qualsiasi tipo di discriminazione.

1.3. Il 9 e 10 settembre 2002 il CESE, in collaborazione con la Commissione europea, ha organizzato un convegno che ha visto la partecipazione di esponenti delle parti sociali e di importanti organizzazioni della società civile di 25 Stati europei; il tema del convegno era la promozione dell'integrazione degli immigrati e dei rifugiati nelle società europee nonché l'adozione di nuovi impegni da parte della società civile(1).

1.4. In futuro, negli Stati membri dell'Unione europea aumenterà la popolazione immigrata. Tutti gli esperti sono concordi nel dire che, per ragioni di ordine demografico, economico e sociale, l'immigrazione crescerà e che gran parte di queste popolazioni si stabilirà nei paesi d'accoglienza per periodi prolungati o anche definitivamente(2). Inoltre, di pari passo con la sempre maggiore libertà di circolazione all'interno dell'Unione europea, aumenterà la mobilità delle persone fra gli Stati membri, mobilità che interesserà anche le popolazioni immigrate. La proposta di direttiva sullo status dei cittadini dei paesi terzi che siano residenti di lungo periodo propone di agevolare la mobilità di queste persone(3).

1.5. Occorrono politiche pubbliche e comportamenti sociali orientati all'integrazione per fare dell'Europa una buona terra di accoglienza, una società inclusiva, pluralistica e interculturale. Integrare adeguatamente i residenti attuali e futuri provenienti dai paesi terzi rappresenta un obiettivo strategico per gli europei.

1.6. La Convenzione deve valutare se le basi politiche e giuridiche su cui attualmente poggia la politica comune di immigrazione siano sufficienti per progredire verso l'obiettivo di promuovere l'integrazione. Il CESE auspica che nella futura Costituzione europea sia iscritto un mandato più forte in modo che l'Unione disponga di un'adeguata politica comune di immigrazione e di asilo, sviluppando le linee fissate dal Consiglio di Tampere.

1.7. Una delle conclusioni del convegno è stata la proposta avanzata alla Convenzione di concedere la cittadinanza dell'Unione ai residenti stabili cittadini di paesi terzi; ciò agevolerebbe l'esercizio dei diritti politici, migliorando l'integrazione, in quanto la cittadinanza europea e i diritti e gli obblighi che da essa discendono rappresentano un fattore molto importante ai fini dell'integrazione di queste persone nella società di accoglienza.

1.8. La risoluzione del CESE destinata alla Convenzione europea afferma fra l'altro che occorre migliorare le politiche di integrazione degli immigrati, e chiede alla Convenzione di valutare la possibilità di concedere la cittadinanza dell'Unione ai cittadini dei paesi terzi che abbiano lo status di residenti di lungo periodo.

1.9. Con il presente parere d'iniziativa, il Comitato chiede che la Convenzione europea valuti e analizzi con la necessaria attenzione questa proposta, data la natura costituzionale dei suoi lavori.

1.10. Questa proposta gode del resto del sostegno di numerose persone e di organizzazioni politiche e sociali dei vari Stati membri, che ormai da anni chiedono di concedere ai cittadini dei paesi terzi stabilmente residenti nell'Unione europea una cittadinanza che consenta loro l'esercizio dei diritti politici e sociali.

2. Basi giuridiche

2.1. Spetta alla Convenzione europea elaborare proposte volte a dare nuove basi all'ordinamento giuridico dell'Unione europea. L'istituzione della cittadinanza dell'Unione, introdotta dal trattato di Maastricht, è al centro dei compiti di aggiornamento delle fondamenta del diritto europeo. Nel fascicolo contenente la prima parte del progetto di Trattato costituzionale (articoli 1-16) pubblicato dalla segreteria della Convenzione europea il 6 febbraio 2003 (CONV 528/03), il Praesidium propone che la cittadinanza dell'Unione costituisca titolo per l'attribuzione di diritti e vada ad aggiungersi, senza sostituirla, alla cittadinanza nazionale (articolo 7, paragrafo 1). La norma sancisce un chiaro obbligo di corrispondenza fra la definizione della cittadinanza dell'Unione e la garanzia da parte dell'Unione europea del diritto di tutti i cittadini dell'Unione all'uguaglianza davanti alla legge (articolo 7, paragrafo 1, "in fine").

2.2. Per coerenza con questa indicazione di corrispondenza fra cittadinanza e uguaglianza giuridica, il CESE propone alla Convenzione europea di adottare una nozione estesa di cittadinanza europea, il cui ambito di applicazione comprenda coloro che, cittadini di paesi terzi, si trovino nella condizione di residenti stabili oppure di lungo periodo in uno degli Stati membri dell'Unione europea. Questa nozione estesa corrisponde a quella adottata dalla Commissione sotto la denominazione di "cittadinanza civica"(4).

2.3. La proposta di istituzionalizzare questa dimensione più ampia di cittadinanza europea nel diritto primario europeo è suffragata dall'obiettivo dichiarato della Convenzione di inserire nella Costituzione europea la Carta dei diritti fondamentali, proclamata solennemente dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione(5). La nozione estesa di cittadinanza europea, o "cittadinanza civica", è l'espressione giuridica più compiuta della volontà dell'Unione europea di rendere progressivamente sempre più efficace e reale il diritto indivisibile e universale dell'uguaglianza di tutti davanti alla legge. Il valore dell'uguaglianza giuridica figura, con la tipica configurazione dei diritti soggettivi fondamentali, all'articolo 20 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Il diritto all'uguaglianza giuridica figura anche, come primo attributo della cittadinanza dell'Unione, all'articolo 7, paragrafo 1 del progetto di Trattato costituzionale elaborato dal Praesidium della Convenzione europea.

2.4. L'adozione dell'articolo 20 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea come base giuridica per questa proposta è pienamente compatibile e coerente con la ricca riflessione giuridica che, a partire dal 1997 e sulla base dell'articolo 63 del trattato CE, la Commissione ha condotto sulla politica di immigrazione dell'Unione europea. Dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il Consiglio ha in effetti competenza in materia di adozione di misure di politica di immigrazione volte a garantire un trattamento equo comune ai cittadini dei paesi terzi quanto ai requisiti e ai titoli amministrativi necessari per l'ingresso e la residenza, nonché riguardo alla definizione dei diritti e delle condizioni che disciplinano la possibilità di soggiornare sul territorio degli altri Stati membri per i cittadini dei paesi terzi residenti legalmente in uno Stato membro dell'Unione europea.

2.5. L'esercizio di queste competenze dovrà dare origine, in un prossimo futuro, a un vero e proprio status comunitario relativo alle varie condizioni giuridiche dei cittadini dei paesi terzi i quali, dopo essere entrati regolarmente nel territorio dell'Unione, transitano, si trattengono temporaneamente oppure risiedono stabilmente nel territorio degli Stati membri dell'UE. Le comunicazioni della Commissione al Consiglio e al Parlamento dal titolo "Una politica comunitaria in materia di immigrazione"(6) e "Un metodo aperto di coordinamento della politica comunitaria in materia di immigrazione"(7), nonché le proposte di direttiva che la Commissione ha formulato in materia fanno presumere che questo status comprenderà un regime giuridico specifico riguardante la condizione dei cittadini dei paesi terzi che sono diventati residenti legali stabili o di lungo periodo(8) direttamente, per aver mantenuto a lungo la condizione di residenti, oppure per aver esercitato il diritto al ricongiungimento familiare(9).

2.6. La nozione estesa di cittadinanza europea, o di "cittadinanza civica", basata sull'articolo 20 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea prende atto dello stesso fenomeno sociale che legittima l'attribuzione al Consiglio delle competenze di cui all'articolo 63 del trattato CE, anche se in questo caso lo sguardo si concentra sull'immigrazione regolare divenuta stabile per un lungo periodo nel territorio degli Stati membri dell'Unione europea.

2.7. Queste due prospettive non si distinguono dunque per la realtà sociale da disciplinare per legge, bensì per l'introduzione del concetto di "cittadinanza civica" creando uno strumento giuridico costituzionale volto a

a) sancire al massimo livello dell'ordinamento comunitario europeo l'impegno di dare un trattamento equo ai cittadini dei paesi terzi, allo scopo di incentivare e agevolare l'integrazione civica dei cittadini dei paesi terzi stabilmente e regolarmente residenti in uno degli Stati membri dell'Unione (uguaglianza davanti alla legge);

b) rafforzare la garanzia che nello status giuridico dei cittadini dei paesi terzi residenti di lungo periodo non vi siano discriminazioni illecite (uguaglianza nella legge);

c) contribuire indirettamente a garantire l'efficacia e a concretare il diritto alla non discriminazione nell'applicazione del regime giuridico comunitario che disciplina la condizione dei cittadini dei paesi terzi (uguaglianza nell'applicazione della legge).

2.8. La nozione ristretta di cittadinanza dell'Unione deriva dall'esigenza di disciplinare una situazione giuridica creata dagli articoli 17-22 del trattato CE. Analogamente, la nozione estesa di cittadinanza europea o di "cittadinanza civica" è tale da configurare una situazione giuridica, basata sul futuro Trattato costituzionale, la quale si estenda anche ai residenti stabili che non sono cittadini di nessuno degli Stati membri. L'inserimento di questo nuovo criterio di concessione della cittadinanza nel diritto dell'Unione dovrà esprimersi attraverso la determinazione dei diritti, delle prestazioni e degli interessi oggetto di tutela in questa situazione giuridica. Il contenuto di questa futura disciplina dovrebbe caratterizzarsi per un'equa proporzionalità per quanto riguarda l'obbligo per queste persone di rispettare e osservare l'ordinamento giuridico comunitario e i principi del diritto dell'Unione loro applicabili. È altresì auspicabile che il riconoscimento giuridico della nozione estesa di cittadinanza europea, o "cittadinanza civica", sia soggetto alla stessa procedura di definizione dinamica dei suoi contenuti prevista all'articolo 22 del trattato CE per il contenuto della cittadinanza dell'Unione.

2.9. Estendere il campo d'applicazione della cittadinanza europea attraverso questo nuovo criterio di concessione non comporta nessuna modifica in termini di competenze e attribuzioni conferite dai trattati alle istituzioni dell'Unione. Facendo propria la nozione estesa di cittadinanza europea, la Convenzione darebbe invece risalto alla progressiva efficacia, nei confronti dei cittadini dei paesi terzi, dell'impegno di rispetto, da parte dell'Unione, dei contenuti essenziali del diritto fondamentale all'uguaglianza delle persone davanti alla legge, nella legge e nell'applicazione della legge, ormai sancito dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione e garantito anche dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali siglata a Roma il 4 novembre 1950.

2.10. Come stipula l'articolo 51 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione, questo impegno dovrà risultare obbligatorio, nell'applicare il diritto dell'Unione, anche per gli Stati membri. In concreto esso dovrà essere impiegato come parametro di riferimento nell'applicazione dell'articolo 63, paragrafo 4 del trattato CE, al momento dell'adozione da parte degli Stati membri delle discipline nazionali specifiche sulle condizioni e i titoli di ingresso e di residenza per i cittadini dei paesi terzi (summenzionato articolo 63, paragrafi 3 e 4) per verificare che siano compatibili con il trattato e con gli accordi internazionali.

3. La Convenzione europea

3.1. Il 6 febbraio il Praesidium della Convenzione ha reso pubblica la sua proposta per gli articoli 1-16 della Costituzione. All'articolo 5 della proposta viene inserita nella Costituzione la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione, mentre all'articolo 7 viene definita la cittadinanza dell'Unione: "È cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell'Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale, e non sostituisce quest'ultima".

3.2. Secondo questa proposta, resta escluso dalla cittadinanza dell'Unione chi vi risiede, anche se stabilmente, ma è cittadino di un paese terzo.

3.3. In diversi pareri elencati in allegato, il CESE ha proposto che la Costituzione conceda la cittadinanza dell'Unione ai cittadini dei paesi terzi stabilmente residenti nell'Unione europea.

3.4. Nella risoluzione indirizzata alla Convenzione europea, il CESE ha chiesto alla Convenzione che, al fine di migliorare l'integrazione, la cittadinanza dell'Unione sia concessa ai cittadini dei paesi terzi residenti stabilmente o di lungo periodo. L'uguaglianza fra tutti i residenti, cittadini degli Stati membri o cittadini di paesi terzi, è una condizione necessaria ai fini dell'integrazione. Al proprio interno, una comunità non può escludere una parte dei suoi membri dai diritti politici e dagli altri diritti di cui invece godono gli "stranieri" cittadini degli Stati membri.

4. Una cittadinanza europea pluralistica, inclusiva e partecipativa

4.1. In base al principio di sussidiarietà, le norme in materia di concessione della cittadinanza devono restare di competenza degli Stati membri, benché sia opportuna una certa armonizzazione allo scopo di evitare discriminazioni indesiderate e di promuovere interventi positivi per l'integrazione, quali l'accesso alla cittadinanza per chi risieda stabilmente e intenda acquisirla. Gli Stati membri non devono comunque usare la sussidiarietà come strumento per limitare i diritti dei residenti. Come ha affermato il CESE(10), sono altresì positive, ai fini dell'integrazione, le legislazioni nazionali che ammettono la doppia cittadinanza.

4.2. Spetta tuttavia all'Unione definire la cittadinanza dell'Unione e le sue caratteristiche. Nel ridisegnare la cittadinanza dell'Unione, la Convenzione assolve correttamente al proprio mandato, in quanto è competenza dell'Unione stabilire la natura di tale cittadinanza nel Trattato costituzionale. La cittadinanza dell'Unione europea ha iniziato a delinearsi nel trattato di Maastricht e si è consolidata nei trattati di Amsterdam e Nizza. Essa rappresenta quindi un istituto giuridico e politico ormai ampiamente consolidato nell'Unione. Attualmente il trattato stabilisce che sono cittadini dell'Unione coloro che hanno la cittadinanza di uno degli Stati membri; sono di conseguenza gli Stati membri a decidere, in maniera indiretta, chi è cittadino dell'Unione e chi non lo è.

4.3. La cittadinanza europea deve essere al centro del progetto europeo. La Convenzione sta sviluppando un grande progetto politico destinato a far sentire tutti i cittadini partecipi di una comunità politica e democratica di natura sovranazionale. Ora è il momento di arricchire il concetto di cittadinanza con un nuovo criterio di concessione: una cittadinanza dell'Unione non subordinata alla sola appartenenza a uno Stato, bensì anche alla residenza stabile nell'Unione europea. Nella Carta dei diritti fondamentali, negli ordinamenti nazionali, nei trattati e nella legislazione dell'Unione, la residenza è un criterio di attribuzione di vari diritti e obblighi di natura economica, sociale, culturale, civile. Attualmente però restano esclusi alcuni diritti politici, come quello di voto. Secondo il CESE, la residenza legale stabile deve diventare anche un mezzo per accedere alla cittadinanza dell'Unione europea.

4.4. Il CESE sostiene l'inserimento della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione nella Costituzione e l'adesione alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali, il che si traduce nel riconoscimento di una cittadinanza "civica" quale prima tappa verso una cittadinanza partecipativa per chiunque risieda stabilmente sul territorio dell'Unione.

4.5. Il CESE concorda sulla natura della cittadinanza dell'Unione che va ad aggiungersi, senza sostituirla, alla cittadinanza nazionale. Il nuovo criterio di attribuzione della cittadinanza dell'Unione proposto dal CESE può schiudere nuove prospettive ai residenti che non sono cittadini degli Stati membri.

4.6. Attualmente la cittadinanza dell'Unione e i diritti politici che ne discendono viene concessa in funzione dello Stato di cui si è cittadini. La cittadinanza europea viene riconosciuta a cinque milioni di persone che risiedono in uno degli Stati membri e sono cittadini di un altro Stato membro; restano però discriminate circa 15-20 milioni di persone che risiedono nell'Unione europea e non possiedono la cittadinanza di nessuno degli Stati membri. Alcuni Stati membri e alcuni paesi candidati riconoscono il diritto all'elettorato attivo nelle comunali, mentre la maggioranza degli Stati nega i diritti politici a questa categoria di persone. In base al principio di uguaglianza, occorre eliminare queste discriminazioni basate sulla cittadinanza nazionale.

4.7. Molte di queste persone appartengono inoltre a minoranze a loro volta oggetto di discriminazioni di vario tipo da parte della società in cui vivono, e subiscono una discriminazione giuridica che va ad aggiungersi a quella sociale. La discriminazione giuridica determinata dalla cittadinanza nazionale contribuisce ad approfondire l'emarginazione di queste persone.

4.8. Non si può costruire la cittadinanza europea alle spalle di tutte queste persone. Nel momento in cui si allarga verso la maggior parte degli Stati e dei cittadini dell'Europa centro-orientale, l'Unione europea non può continuare a escludere milioni di persone residenti al suo interno. L'apertura della cittadinanza europea verso l'esterno va integrata con l'inclusione verso l'interno. Se non lo faremo, milioni di persone che stanno sviluppando atteggiamenti e processi di integrazione avvertirebbero indubbiamente un negativo e gravissimo senso di esclusione. Visto che a queste persone viene chiesto il rispetto delle leggi, giustizia vuole che possano godere degli stessi diritti del resto della comunità.

4.9. Il CESE auspica che l'estensione della cittadinanza europea avvenga anche verso l'interno, nei confronti di coloro che stabilmente risiedono nell'Unione europea, che sono cittadini di paesi terzi oppure apolidi, e che attualmente costituiscono la settima potenza demografica dell'Unione europea. Non è opportuno che l'Europa dei cittadini sia una fortezza nella quale vigono separazioni fra le persone in base alla loro cittadinanza e, sempre più, alla loro visibilità.

4.10. Il CESE chiede alla Convenzione europea di dire se questa condizione di esclusione politica e sociale che interessa milioni di persone sia compatibile con i valori proposti per l'Unione all'articolo 2 della futura Costituzione: dignità umana, libertà, democrazia, stato di diritto e rispetto dei diritti umani, tolleranza, giustizia e solidarietà, e se ciò sia coerente con il lungo percorso compiuto dalle democrazie europee nella lotta contro qualsiasi tipo di discriminazione giuridica o sociale.

4.11. Il CESE ritiene che la Convenzione possa porre fine a questa discriminazione nella futura Costituzione europea. L'ottenimento della cittadinanza dell'Unione da parte dei cittadini dei paesi terzi stabilmente residenti implicherà superare talune discriminazioni subite da molte persone, per esempio in relazione ai diritti di partecipazione politica, in termini di libera circolazione, quanto all'utilizzo dei servizi pubblici oppure al diritto di partecipare alle elezioni per i rappresentanti sindacali, o ancora all'esercizio del diritto di proprietà.

4.12. Noi cittadini europei parliamo lingue diverse, abbiamo diverse abitudini, professiamo religioni diverse oppure nessuna religione, abbiamo pelle e capelli di colore diverso, ci differenziamo per il sesso e diverse sono anche le nostre preferenze sessuali, diversa è la nostra origine etnica, come le sono anche la nostra appartenenza sociale, la nostra provenienza geografica e nazionale e le nostre radici culturali, oltre alle nostre convinzioni morali e ideologiche. Le democrazie europee sono state capaci di integrare la diversità evitando qualsiasi discriminazione sul piano legislativo. Tuttavia esistono ancora norme discriminatorie, negative e che escludono dai diritti politici e sociali in base all'origine nazionale.

4.13. Nella prima Costituzione europea degli albori del XXI secolo, il diritto alla cittadinanza deve superare i limiti della cittadinanza di uno Stato e aprirsi al concetto di residenza stabile. Non è possibile configurare una cittadinanza europea se alla base dei diritti politici e sociali delle persone vi è l'appartenenza a una compagine statale oppure a un gruppo etnico culturale. L'Europa è pluralistica in tutti i sensi, è sostanzialmente interculturale. Alla base dell'Unione europea non vi è la "nazione europea". La cittadinanza europea non può basarsi soltanto sull'appartenenza a uno Stato. La cittadinanza europea deve essere più della semplice somma dei cittadini degli Stati membri per diventare una cittadinanza politica, pluralistica, integratrice e partecipativa. Questa cittadinanza partecipativa, che fa parte dell'identità comune dei cittadini europei, non si limita soltanto a un rapporto democratico fra i cittadini e "lo Stato", ma è più estesa e comporta anche un sistema di rapporti di partecipazione fra i cittadini e le organizzazioni della società civile.

5. Il diritto di voto

5.1. Nella Grecia e nella Roma antiche, donne, schiavi e 'stranieri' non avevano diritto alla cittadinanza (nel senso attribuitole oggi). Anche durante le rivoluzioni degli ultimi secoli, ai salariati e ai non proprietari in diverse circostanze erano negati il diritto di voto e gli altri diritti politici. In Europa solo a secolo XX ormai inoltrato le donne hanno ottenuto il diritto al voto e diritti di una cittadinanza uguali a quella degli uomini. Ancora nel secolo appena conclusosi, vari Stati hanno negato la cittadinanza a persone appartenenti a gruppi etnici minoritari. La conquista della democrazia e dei diritti politici è stato un processo costante, che i cittadini della nostra generazione devono difendere e portare avanti.

5.2. Negando il diritto di voto e di partecipazione politica a una persona (o categoria di persone), la società in cui questa risiede manifesta indubbiamente una volontà di esclusione, in quanto le nega l'appartenenza alla comunità. A queste persone viene permesso di risiedere, lavorare, pagare le imposte e i contributi previdenziali, accettare e rispettare le nostre leggi ... ma non viene loro concesso fra l'altro il diritto di partecipare alla vita politica. Questi individui non sono cittadini dell'Unione europea perché, benché lo chiedano, non fanno parte della comunità politica, della "civitas" nella quale risiedono.

5.3. In un altro parere(11), il CESE ha rilevato l'esigenza di politiche e atteggiamenti di integrazione sia a livello legislativo che da parte delle pubbliche autorità e della società civile. Alla base vi è l'"integrazione civile", ossia la progressiva equiparazione degli immigrati al resto della popolazione per quanto riguarda i diritti e i doveri, l'accesso ai beni, ai servizi e alle basi della partecipazione civile a condizioni di parità di opportunità e di trattamento. Si tratta pertanto di un concetto di integrazione di natura politica che comprende il diritto di voto e gli altri diritti politici derivati dalla cittadinanza.

5.4. I vantaggi per coloro cui vengono concessi i diritti politici sono evidenti: essi hanno infatti gli stessi doveri e gli stessi diritti degli altri cittadini. Quali sono i vantaggi per la società di accoglienza? Alcuni Stati membri che hanno già riconosciuto il diritto di voto nelle elezioni comunali ai residenti 'stranieri' tracciano un bilancio positivo dal punto di vista dell'integrazione. Benché un certo livello di conflittualità sia insito in tutte le società, questo si riduce in misura tanto maggiore quanto più si consente l'esercizio della partecipazione politica, in quanto la partecipazione all'elaborazione delle norme contribuisce ad un loro effettivo rispetto. Già nel 1992 il Consiglio d'Europa ha elaborato la Convenzione 144 riguardante l'elettorato attivo nelle elezioni comunali per i "cittadini residenti".

5.5. Il diritto di voto (attivo e passivo) derivante dalla cittadinanza europea che si chiede per i cittadini dei paesi terzi residenti stabili o di lungo periodo comprende sia le elezioni comunali nel luogo di residenza che le europee, in quanto il Parlamento europeo è l'istituzione politica rappresentativa di tutti i cittadini dell'Unione.

6. Conclusioni

6.1. Riconoscere la cittadinanza dell'Unione ai cittadini di paesi terzi che siano residenti stabili o di lungo periodo è un passo positivo verso la conferma della volontà dell'Unione di integrare tutti i residenti a prescindere dalla loro cittadinanza nazionale.

6.2. In futuro, negli Stati membri dell'Unione europea aumenterà la popolazione di origine immigrata. Molte persone diventeranno residenti stabili o di lungo periodo. Con il progredire della libera circolazione, aumenterà anche la mobilità generale. La Convenzione europea deve valutare se le attuali basi politiche e giuridiche siano sufficienti oppure no per promuovere l'integrazione.

6.3. Il Comitato chiede alla Convenzione di applicare, nella prima Costituzione dell'Unione europea in corso di elaborazione, il principio di uguaglianza a tutti coloro che, cittadini degli Stati membri oppure dei paesi terzi, risiedono legalmente e stabilmente nell'Unione europea.

6.4. Il Comitato chiede alla Convenzione di prevedere un nuovo criterio di attribuzione per la cittadinanza dell'Unione, ossia di vincolarla non soltanto alla cittadinanza di uno Stato membro ma anche alla residenza stabile nell'Unione europea.

6.5. Di conseguenza il Comitato propone alla Convenzione di contemplare, all'articolo 7 (Cittadinanza dell'Unione), la concessione della cittadinanza dell'Unione non soltanto ai cittadini degli Stati membri, bensì anche a tutti coloro che risiedono stabilmente o per un periodo prolungato nell'Unione europea. La cittadinanza dell'Unione andrà ad aggiungersi alla cittadinanza nazionale senza sostituirla. In tal modo queste persone saranno cittadini europei e pertanto uguali davanti alla legge.

Bruxelles, 14 maggio 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) Il convegno ha analizzato anche altri aspetti legati all'immigrazione, quali la condizione delle persone prive di documenti di identità. Si è concluso che, quando esisteranno norme legislative adeguate e tali da consentire la gestione legale e trasparente dell'immigrazione, l'immigrazione irregolare si ridurrà. Queste persone devono godere di un trattamento equo e, subordinatamente alle possibilità degli Stati membri, poter regolarizzare la loro situazione.

(2) COM(2001) 127 def.; parere CESE GU C 36 dell'8.2.2002.

(3) Parere del CESE in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa al diritto al ricongiungimento familiare" GU C 241 del 7.10.2002; GU C 204 del 18.7.2000.

(4) COM(2000) 757, def.; nel documento della Commissione si utilizza sempre l'espressione "cittadinanza civile", NdT.

(5) GU C 364 del 18.12.2000.

(6) COM(2000) 757 def.

(7) COM(2001) 387 def.

(8) COM(2001) 127 def.

(9) GU C 204 del 18.7.2000.

(10) GU C 125 del 27.5.2002.

(11) GU C 125 del 27.5.2002.