Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Seconda relazione sulla coesione economica e sociale"

(2001/C 193/15)

Il Comitato economico e sociale, in data 25 gennaio 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'art. 23, 3o paragrafo del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito alla "Seconda relazione sulla coesione economica e sociale".

La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Christie, in data 9 aprile 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 25 aprile 2001, nel corso della 381a sessione plenaria il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Seconda relazione sulla coesione economica e sociale segna l'inizio della fase di discussione sul futuro delle politiche di coesione dell'UE dopo il 2006. Entro tale data, fino a dieci nuovi paesi dell'Europa centrale saranno entrati a far parte dell'Unione europea. La Seconda relazione sulla coesione si basa sull'ipotesi di un'Unione a 27 Stati membri, e in essa la Commissione esamina le sfide che tale situazione comporta per gli sforzi di coesione dell'Unione.

1.2. Dai dati riportati nella Seconda relazione, appare evidente che l'ampliamento si tradurrà in una notevole scommessa per gli sforzi di coesione in seno all'Unione. Salvo poche eccezioni, i paesi candidati dell'Europa centrorientale presentano al momento livelli di reddito pro capite considerevolmente inferiori all'attuale media UE (meno della metà). Allo stesso tempo, questi paesi sono caratterizzati da infrastrutture economiche e sociali inadeguate alle esigenze di una moderna economia di mercato. Tenendo conto dell'impegno dell'UE a "ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite o insulari, comprese le zone rurali" (Art. 158 del Trattato CE), l'ampliamento si tradurrà inevitabilmente in una sfida enorme per le politiche di coesione.

1.3. Tuttavia, come precisa la Seconda relazione, l'ampliamento non è l'unica sfida che l'impegno a favore della coesione deve affrontare. L'UE dei 15 sta vivendo una serie di altre trasformazioni economiche, sociali e territoriali (riforme di politica interna, unione economica e monetaria, considerazioni di ordine finanziario, ecc.), le quali suscitano importanti interrogativi sul futuro orientamento delle azioni di coesione. Per quanto tali azioni di coesione dell'Unione siano state più o meno stabilite per il periodo che va fino al 2006, la Commissione ha certamente ragione nell'affermare che il dibattito intorno alle politiche di coesione successive al 2006 dovrebbe avere inizio con la pubblicazione della Seconda relazione di coesione.

1.4. Nell'esaminare la Seconda relazione sulla coesione, il Comitato ha suddiviso il proprio lavoro in due parti. La prima parte, costituita dal presente parere, prende in considerazione i principi di fondo delle azioni comunitarie in materia di coesione successive al 2006, e si sofferma sulle problematiche che secondo la Commissione andrebbero affrontate al momento di predisporre tali azioni. Tale documento fungerà da base per il contributo del Comitato al Forum sulla coesione che la Commissione terrà il 21-22 maggio 2001. La seconda parte del lavoro del Comitato consisterà in un secondo parere maggiormente circostanziato, in cui si passeranno in rassegna le informazioni e le analisi presentate dalla Commissione nella Seconda relazione sulla coesione.

2. Il ruolo della politica di coesione

2.1. La Seconda relazione sulla coesione espone molto chiaramente le sfide che l'ampliamento comporterà per gli sforzi di coesione dell'Unione europea. Sin dall'adozione dell'Atto unico europeo, conseguire un maggiore livello di coesione economica e sociale è stato un obiettivo fondamentale dell'Unione europea, al quale sono state attribuite ingenti risorse. Nonostante si tratti di un disegno ambizioso, elaborare una politica di coesione che tenga conto dei bisogni di un'Unione europea con 27 Stati membri non dovrebbe ridurre l'impegno dell'Unione a potenziare la coesione economica e sociale o a sostenere gli sforzi di sviluppo economico in tutte le regioni svantaggiate dell'Unione, come dichiara espressamente l'articolo 158. Alla luce delle nuove sfide poste dall'ampliamento, il Comitato ritiene essenziale che l'imminente dibattito sul futuro della politica di coesione venga condotto nella prospettiva della realizzazione di tali obiettivi.

2.2. È certo che gran parte del dibattito sul futuro delle azioni di coesione sarà incentrato sulle loro conseguenze sul piano finanziario: quanto costerà la politica di coesione e in che modo verranno finanziate le eventuali spese aggiuntive? Si tratta di importanti questioni economiche e politiche, le quali però non dovrebbero occultare i cospicui vantaggi economici derivanti - in modo sia diretto che indiretto - dal miglioramento delle prospettive e dei risultati economici delle regioni svantaggiate dell'Unione. Se da un lato la politica di coesione apporta benefici economici e sociali che vanno ben al di là dei confini delle regioni beneficiarie, dall'altro essa deve anche contribuire a rafforzare la competitività dell'intera Unione. Quest'obiettivo verrà raggiunto solo se la politica di coesione verrà risolutamente indirizzata allo sviluppo economico e sociale delle aree in questione, il che rafforzerà la capacità economica di tutta l'Unione.

2.3. Come mostra la Seconda relazione sulla coesione, gli interventi in materia di coesione posti in atto dal 1988 hanno determinato una considerevole riduzione delle disparità economiche all'interno dell'Unione europea. Nei tre Stati membri meno ricchi (Grecia, Spagna e Portogallo), il reddito medio pro capite è passato dal 68 % della media UE nel 1988 al 79 % nel 1999, vale a dire che il divario iniziale si è ridotto di un terzo. Si tratta di un miglioramento sostanziale per gli Stati membri più poveri, il che dimostra l'importanza che le azioni di coesione hanno avuto in passato e continueranno ad avere in futuro.

2.4. Anche i fondi strutturali hanno svolto un ruolo chiave nello stimolare la trasformazione economica al di fuori delle regioni dell'Obiettivo 1, cioè nelle regioni industriali in declino e in quelle rurali e periferiche, fornendo inoltre sostegno alle risorse umane conformemente all'Obiettivo 3 (in precedenza, all'Obiettivo 4). Per quanto l'esatta incidenza di tali misure sia difficile da quantificare, in termini qualitativi il loro effetto è stato considerevole. Ciò è avvenuto in quanto il processo di sviluppo economico regionale da seguire per essere ammessi a beneficiare del sostegno alla coesione dell'UE si è rivelato già di per sé un catalizzatore di primaria importanza ai fini del miglioramento dei risultati economici in molte regioni. Gli Stati membri sono stati costretti ad adottare un approccio in materia di sviluppo economico regionale imperniato su concentrazione degli sforzi, programmazione degli interventi, cooperazione e addizionalità, un approccio che altrimenti non avrebbe potuto essere seguito e che ha arrecato consistenti vantaggi economici e sociali. Le azioni di coesione UE si sono così rivelate una chiara fonte di "valore aggiunto" nel quadro della trasformazione economica delle regioni industriali in declino e di quelle rurali e periferiche.

3. Temi specifici

3.1. Il ruolo della politica di coesione all'interno di un'Unione ampliata con 27 Stati membri in un mondo connotato da rapidi mutamenti economici e sociali

3.1.1. Dal 1988, la politica di coesione è stata un elemento centrale degli sforzi dell'Unione europea per realizzare un'unione sempre più stretta tra i suoi cittadini. Il Comitato ritiene che la convergenza economica tra le regioni dell'Unione, attraverso una politica di interventi attivi, sia essenziale per preservare il modello sociale europeo. Le azioni di coesione riflettono e corroborano tale modello, nell'ambito del quale le pari opportunità e la concessione delle garanzie sociali fondamentali attraverso l'attuazione di politiche pubbliche nazionali e comunitarie costituiscono valori sociali e politici di fondo. Tali azioni sono mirate principalmente a promuovere nuove opportunità nelle regioni svantaggiate, regioni cioè il cui relativo svantaggio economico rischia di acuirsi nella misura in cui si intensificano le forze di integrazione economica su scala sia globale sia comunitaria, e si accentua il ritmo dei cambiamenti tecnologici e sociali. Come ammette la Seconda relazione sulla coesione, l'abbinamento di tali forze tende a produrre una distribuzione territoriale disomogenea delle attività economiche, in base alla quale le regioni più vicine al "centro" del mercato conseguono i maggiori benefici, e quelle che si trovano nella "periferia" economica e geografica ottengono i minori vantaggi, se pure ne ottengono. La funzione dell'impegno dell'Unione a favore della coesione è stata, per lo più, quella di aiutare le regioni svantaggiate a contrastare gli effetti potenzialmente dannosi sotto il profilo economico e disgreganti sotto quello sociale, dell'integrazione economica.

3.1.2. L'ampliamento comporterà sfide fondamentalmente nuove, sul piano economico, politico e dei singoli interventi, per gli sforzi di coesione dell'Unione. Come risulta chiaramente dalla Seconda relazione sulla coesione, le esigenze dei paesi candidati in termini di sviluppo economico regionale sono considerevoli. Se si vuole far fronte a tali sfide, l'Unione deve reagire con azioni di coesione sostenute, mirate e adeguate alle specifiche necessità in tema di sviluppo economico dei paesi candidati. Si dovrebbe prestare particolare attenzione alla promozione del ruolo delle donne nel mondo del lavoro.

3.1.2.1. Inoltre, la Commissione dovrebbe esaminare l'eventualità di adottare metodi nuovi - e innovativi - per ovviare alle sfide poste dall'ampliamento alla coesione. Ad esempio, potrebbe essere particolarmente utile puntare a collegamenti più stretti tra gli interventi dei fondi strutturali, i prestiti per investimenti erogati dalla Banca europea per gli investimenti e i capitali messi a disposizione dal settore privato. In tali collegamenti sussiste forse un considerevole potenziale di sinergie che potrebbero dar luogo a un'intensificazione degli investimenti produttivi nei paesi candidati rispetto a quanto accadrebbe altrimenti.

3.1.3. Nel contempo, le azioni di coesione dell'Unione devono continuare ad affrontare i problemi regionali che permangono negli attuali 15 Stati membri. Per quanto tali azioni abbiano ottenuto un successo considerevole dal 1988 in poi, è probabile che il sostegno derivante dagli interventi in favore della coesione rimarrà dopo il 2006 un elemento chiave dello sviluppo economico delle regioni svantaggiate dell'Unione europea a 15. Tuttavia, proprio come la politica di coesione relativa alle regioni dei paesi candidati dovrebbe essere studiata per rispondere alle particolari esigenze di sviluppo di tali paesi, esigenze che possono essere specificamente legate alle rispettive condizioni economiche e sociali, allo stesso modo il sostegno accordato dalle politiche di coesione alle regioni svantaggiate dell'Unione europea a 15 dopo il 2006 dovrebbe essere adeguato alle esigenze e alle priorità del momento, le quali possono essere diverse dagli obiettivi delle attuali azioni di coesione.

3.1.4. Numerosi insegnamenti sono stati tratti sull'efficacia delle azioni di coesione dal 1988 in poi, e i successivi regolamenti in materia di coesione sono stati adattati in modo da tenerne conto. Nel quadro delle sfide cui l'Europa deve far fronte, è importante che la futura politica di coesione tenga conto delle lezioni del passato, integrando le migliori pratiche evidenziate dai risultati già ottenuti e definendo i regolamenti che reggono le politiche di coesione in funzione di tali pratiche. Nell'ambito di tale approccio, si esorta la Commissione a sviluppare e ad affinare ulteriormente le proprie tecniche per valutare l'efficacia degli interventi attuati nel quadro dei fondi strutturali.

3.2. La coesione nel contesto delle altre politiche comunitarie

3.2.1. È fondamentale che tutte le politiche comunitarie si pongano obiettivi quanto più possibile congruenti. In caso contrario, le misure relative a un singolo ambito politico andranno adeguate per correggere eventuali problemi causati da decisioni in altri settori. Le decisioni inerenti a ciascun settore devono essere adeguatamente coordinate, ed è quindi importante che vi sia coerenza tra le azioni di coesione dell'UE e le altre politiche comunitarie. Fatalmente, però, sorgeranno delle tensioni tra le varie politiche. Ad esempio, anche se, come nota la Seconda relazione, la stabilità macroeconomica contribuisce al raggiungimento della convergenza economica su scala nazionale, in certi casi i vincoli imposti alle politiche finanziarie nazionali ai fini della stabilità (per esempio, attraverso il Patto di stabilità e di crescita) possono rendere più difficile per i governi finanziare politiche mirate al conseguimento della convergenza economica a livello regionale. Parimenti, anche se il mercato interno ha apportato e continuerà ad apportare vantaggi all'intera Unione, esso può contribuire a far emergere nell'Unione un modello di sviluppo economico "centro-periferia".

3.2.2. I contrasti tra gli obiettivi delle varie politiche UE possono diventare ancora più acuti. Ad esempio, si registra una forte inquietudine tra le comunità rurali e di pescatori, le quali temono che le attuali riforme nelle politiche agricole e di pesca causeranno loro considerevoli problemi economici e sociali. Tali riforme non solo avranno sicuramente effetti negativi in talune regioni dei 15, ma contribuiranno altresì all'insorgere di problemi regionali nei paesi candidati.

3.2.3. Il Comitato dà atto che occorrono sviluppi in tutti questi settori per conseguire progressi sul fronte della competitività, degli standard ambientali e dei livelli di produttività, aspetti dai quali l'intera UE trae beneficio. Sono inoltre necessarie riforme specifiche - ad esempio, nella PAC - per far fronte agli obblighi internazionali dell'UE. Evitare di prendere determinate decisioni unicamente per via del loro impatto sulla coesione sarebbe una soluzione controproducente e inefficiente per l'UE. Allo stesso tempo, è certamente corretto suggerire che i diretti beneficiari delle riforme delle politiche che si stanno attuando a livello UE - ivi incluso l'ampliamento - dovrebbero essere pronti a compensare quelle regioni che risultano svantaggiate in termini assoluti o relativi da queste stesse riforme, aumentando il proprio contributo finanziario agli sforzi di coesione dell'UE.

3.3. La coesione nel contesto delle politiche economiche nazionali

3.3.1. Le politiche interne degli Stati membri svolgono un ruolo essenziale nel delineare il contesto globale che influenzerà in modo significativo le prospettive economiche delle regioni dell'UE. È importante quindi che gli Stati membri riconoscano l'impatto regionale delle loro politiche economiche, garantendo - ove possibile - che le politiche interne rafforzino la convergenza economica regionale, anziché minarla. Un elemento costante degli studi della Commissione su tematiche regionali sono i dati che dimostrano che è in atto un processo di convergenza economica regionale al livello dell'UE, accompagnato però da un processo di divergenza economica regionale a livello dei singoli Stati membri. Ciò dev'essere in gran parte il riflesso dell'impatto negativo delle politiche economiche nazionali sulle regioni. Il Comitato propone che nella futura rassegna si presti maggiore attenzione all'impatto regionale delle politiche economiche nazionali, e che si preveda di tenere conto degli effetti economici regionali nell'elaborazione delle politiche economiche nazionali, laddove ciò non avvenga ancora.

3.4. La riforma delle politiche di coesione in preparazione all'ampliamento

3.4.1. Preparare le politiche di coesione in vista dell'ampliamento costituirà una sfida cruciale nel periodo che va fino al 2006. Il presente capitolo verte su alcune questioni specifiche sollevate dalla Commissione, questioni su cui il Comitato si soffermerà in maniera più approfondita nella prossima fase dei suoi lavori.

3.4.2. Principi fondamentali delle azioni di coesione

3.4.2.1. Secondo il Comitato, i principi fondamentali che hanno informato le azioni di coesione attuate dal 1988 - ossia la concentrazione, la programmazione, l'addizionalità e la cooperazione -, devono continuare a costituirne la base dopo l'ampliamento. In ciascuno dei periodi di programmazione precedenti, questi principi hanno dato un valido contributo alla realizzazione degli obiettivi dei fondi strutturali; pertanto, nel quadro dell'ampliamento si esorta la Commissione a studiare dei sistemi per potenziarne l'efficacia.

3.4.3. Implicazioni finanziarie dell'ampliamento

3.4.3.1. Ampliare le politiche UE di coesione per far fronte alle esigenze che emergeranno in un'Unione allargata significa accrescere le risorse finanziarie destinate a tali politiche. Pur ammettendo che un aumento della spesa per la coesione peserebbe probabilmente in massimo grado sugli Stati membri più ricchi, il Comitato fa presente che l'incremento del bilancio della coesione sarà una conseguenza inevitabile dell'ampliamento. È anche vero però che l'ampliamento arrecherà benefici economici per tutti gli Stati membri, in particolare per le economie dinamiche situate al centro del mercato interno. Pertanto, l'aumento dell'onere finanziario imposto a tali paesi dall'ampliamento sarà parzialmente controbilanciato dai vantaggi economici che accompagneranno le nuove adesioni. Il Comitato è d'accordo con la Commissione quando afferma che, se vuole rimanere credibile, la politica regionale e di coesione deve disporre di risorse commisurate alle necessità derivanti dalla nuova situazione(1).

3.4.4. Aiuti alle regioni in ritardo di sviluppo (Obiettivo 1)

3.4.4.1. Uno dei principali problemi legati all'ampliamento sarà quello dei criteri di ammissibilità agli aiuti dell'Obiettivo 1 dopo il 2006. Le difficoltà saranno dovute alla trasformazione che subirà l'ammissibilità all'Obiettivo 1, se verranno mantenuti gli attuali criteri. L'ampliamento porterà a un calo significativo del livello medio UE di reddito pro capite, e in caso di applicazione rigorosa della regola del 75 % del PIL pro capite, molte regioni oggi beneficiarie (nell'Unione a 15) non soddisferanno più i criteri di ammissibilità dopo la fine dell'attuale periodo di programmazione. Di conseguenza, il dibattito in vista dell'ampliamento verterà in gran parte su come definire una politica di coesione che tenga conto sia delle esigenze specifiche delle regioni svantaggiate nei paesi candidati sia delle continue necessità di sviluppo economico delle regioni svantaggiate dell'attuale Unione europea a 15.

3.4.4.2. Il Comitato concorda sul fatto che nel quadro delle azioni di coesione la priorità dovrebbe continuare a essere attribuita a quelle regioni il cui sviluppo è in ritardo rispetto alla media dell'Unione. Inoltre, la Commissione sostiene il mantenimento sia di criteri trasparenti e validi per tutta l'Unione per determinare le regioni ammissibili agli aiuti dell'Obiettivo 1, sia delle attuali disposizioni secondo cui la decisione sulle regioni che soddisfano i criteri spetta unicamente alla Commissione.

3.4.4.3. Nella relazione, la Commissione presenta quattro opzioni per il futuro dei finanziamenti di cui all'Obiettivo 1, ognuna delle quali prevede soluzioni diverse alle difficoltà che sorgeranno dopo l'ampliamento. Esse sono:

- un'applicazione rigorosa della soglia del 75 %, in base alla quale le regioni che non sono più ammissibili ma che continuano a necessitare di aiuti possono ricevere finanziamenti al di fuori dell'Obiettivo 1;

- lo stesso sistema, ma con la definizione di disposizioni transitorie a due livelli per aiutare le regioni escluse dai finanziamenti dell'Obiettivo 1: una per quelle che superano la soglia del 75 %, così come è calcolata attualmente, e una per quelle che superano tale soglia in seguito al calo del livello medio dei redditi pro capite determinato dall'ampliamento;

- la definizione di una soglia di PIL pro capite superiore al 75 %, per estendere l'ammissibilità alle regioni in ritardo di sviluppo che permangono al di sotto dell'attuale soglia del 75 %;

- la fissazione di due criteri di ammissibilità: uno per le regioni dell'attuale Unione a 15 e uno per i paesi candidati.

3.4.4.4. Per il Comitato, ciascuna di queste opzioni contiene degli elementi positivi, anche se nessuna sembra in grado di affrontare in maniera ideale tutti i problemi che sorgeranno. Il Comitato analizzerà tali opzioni più approfonditamente durante la seconda fase del suo lavoro, ma nel frattempo nota quanto segue:

- l'idea di elaborare una politica di coesione a due velocità (come proposto dall'opzione 4) non appare auspicabile. Il Comitato teme che ne deriverebbero tensioni politiche e sociali indesiderate all'interno dell'UE e che se ne potrebbe ricavare l'impressione dell'esistenza di due "classi" di Stati membri;

- non si ritiene adeguato che le regioni attualmente ammissibili agli aiuti dell'Obiettivo 1, e che continueranno ad aver bisogno degli aiuti dopo il 2006, perdano tale diritto solo perché l'ampliamento abbasserà automaticamente il PIL pro capite medio dell'UE. La Commissione stima che applicando rigorosamente la soglia del 75 % in tale fase, circa metà dei cittadini dei 15 Stati membri attualmente ammissibili a beneficiare degli aiuti dell'Obiettivo 1 perderebbero tale diritto;

- l'opzione di innalzare la soglia di ammissibilità all'Obiettivo 1 al di sopra dell'attuale 75 % del PIL pro capite presenta i vantaggi della trasparenza e dell'oggettività. Inoltre, garantisce che le regioni che abbiano ancora bisogno di aiuti alla coesione li ricevano finché al loro interno non si sarà innescato un processo di sviluppo economico autosostenibile. Si tratta di uno scenario quanto mai auspicabile. La difficoltà consiste però nel definire una nuova soglia che non pregiudichi il principio della concentrazione delle azioni di coesione. È importante che gli Stati membri non sfruttino la discussione sulla nuova soglia come un'occasione per sostenere l'innalzamento al livello maggiormente adeguato per le rispettive regioni, e che tale discussione rifletta invece considerazioni valide per tutta l'Unione;

- la seconda opzione - mantenere la soglia del 75 %, ideando però dei meccanismi di esclusione graduale per tutelare gli interessi delle regioni attualmente ammissibili - presenta, secondo il Comitato, alcuni vantaggi. Essa impedisce che le regioni interessate vengano repentinamente escluse dagli aiuti allo sviluppo, con tutte le conseguenze che ciò comporterebbe per le loro economie. Ciò significa però che tali regioni cesseranno definitivamente di essere ammissibili agli aiuti se il loro PIL pro capite supererà la soglia del 75 %, anche se continueranno a far registrare notevoli svantaggi in termini di sviluppo economico. Il Comitato pensa perciò che tale opzione sia inadeguata;

- non è chiaro per quale motivo si escluda la possibilità di ideare strumenti di aiuto regionale specifici e mirati per le regioni precedentemente ammissibili all'Obiettivo 1, ma che non necessitano più del tipo di aiuto generalmente fornito in tale quadro, ad esempio quelle in cui i problemi infrastrutturali di base sono stati risolti. A tal fine, si potrebbe ampliare il ricorso agli strumenti orizzontali, aumentando ad esempio le risorse assegnate al Fondo sociale europeo per potenziare lo sviluppo delle risorse umane nell'ambito dell'aiuto alla coesione (politiche in materia di istruzione, formazione e riconversione professionale) o mettendo a punto Iniziative comunitarie sui problemi tecnologici o di investimenti che restano da risolvere in tali regioni;

- la Commissione si chiede se i criteri per determinare la distribuzione delle risorse finanziarie debbano includere il tasso di occupazione. Il Comitato teme che usare tale indicatore rischi di dare un'immagine distorta della situazione di una regione nel suo complesso per il fatto che in alcune zone della regione si registra una fase di ripresa economica (magari solo transitoria). Il pericolo di fondo è che emergano economie regionali caratterizzate da un nucleo relativamente piccolo e prospero e da una vasta area periferica circostante con scarse opportunità di sviluppo economico. Gli aiuti dell'Obiettivo 1 dovrebbero mantenere la propria ragion d'essere, vale a dire il miglioramento delle opportunità delle regioni ai fini di una crescita economica autosostenibile. Per quanto il tasso di occupazione sia un indicatore valido in tal senso, è facile che esso presenti un quadro incompleto, se non addirittura distorto, della situazione.

3.4.5. Ampliamento e trasferimenti finanziari

3.4.5.1. Le esigenze in termini di sviluppo economico delle regioni arretrate dei paesi candidati sono per molti versi fondamentalmente diverse da quelle di numerose regioni in ritardo di sviluppo nell'Europa dei 15, regioni che nel 2006 avranno beneficiato per quasi vent'anni degli aiuti di coesione. Esistono inoltre considerazioni relative sia alla capacità delle regioni dei paesi candidati di assorbire gli aiuti di coesione disponibili in base alle attuali norme, sia alle restrizioni al livello massimo di aiuti alla coesione decise dal Consiglio europeo di Berlino, le quali lasciano supporre che le attuali norme relative all'Obiettivo 1, pur essendo adeguate a un'Unione a 15, potrebbero non rivelarsi tali per i nuovi Stati membri. Al riguardo bisognerebbe notare quanto segue:

- la politica di coesione va accordata alle condizioni specifiche delle regioni svantaggiate dei paesi candidati ammissibili agli aiuti. Le condizioni economiche e sociali nei paesi candidati sono per molti versi uniche e la Commissione dovrebbe accertarsi che la politica elaborata sia appropriata per tali condizioni;

- è essenziale che gli insegnamenti tratti in 25 anni di esperienza nel campo delle azioni di coesione si riflettano nella politica da predisporre per far fronte alla nuova situazione successiva al 2006;

- potrebbe rendersi necessario modulare i livelli di aiuto economico disponibili per le regioni dei paesi candidati, sì da tener conto (1) della capacità di assorbimento di tali regioni, e (2) della possibilità di abbinare finanziamenti pubblici e privati.

3.4.6. Regioni ultraperiferiche, montane e insulari

3.4.6.1. Le regioni ultraperiferiche, montane e insulari dell'Unione, che sono caratterizzate da un'infrastruttura economica e sociale estremamente fragile, continueranno a necessitare di una speciale considerazione ai sensi dell'Obiettivo 1 delle azioni di coesione. La riforma delle azioni di coesione in seguito all'ampliamento non dovrebbe significare una diminuzione degli aiuti a queste comunità quanto mai vulnerabili. Il Comitato accoglie con favore l'impegno per migliorare il sostegno dato a tali regioni annunciato dal Consiglio europeo nei punti da 53 a 55 delle conclusioni del vertice di Nizza.

3.5. Il sostegno finanziario dell'Obiettivo 2

3.5.1. Il Comitato prende nota delle osservazioni della Commissione sui problemi che essa incontra nel gestire le azioni di coesione dell'Obiettivo 2, in particolare la mancanza di flessibilità delle attuali disposizioni e i limiti delle informazioni statistiche e di altro genere, problemi che complicano notevolmente la sua partecipazione alla procedura di definizione delle regioni ammissibili. La Commissione propone di passare a un sistema di "suddivisione indiretta delle zone" per le regioni con problemi strutturali differenti da quelli dell'Obiettivo 1. In base a tale sistema, le aree ammissibili sarebbero decise dai governi nazionali in base a una serie di parametri stabiliti dalla Commissione (come quelli utilizzati per alcune Iniziative comunitarie). Al riguardo, il Comitato osserva quanto segue:

- pur riconoscendo i vantaggi insiti in tale impostazione, ai fini della sua attuazione pratica essa va strutturata in modo che gli Stati membri siano tenuti a verificare l'osservanza delle norme dell'Unione, specie per quanto riguarda la cooperazione e l'addizionalità, sulle quali sarebbero necessarie garanzie adeguate. In caso contrario, si corre il rischio che le risorse disponibili non rispecchino in modo appropriato le esigenze e le opportunità economiche locali, e che siano insufficienti ad affrontare i problemi strutturali nelle relative regioni;

- particolare considerazione potrebbe essere attribuita alle politiche in materia di sviluppo economico che presentino un interesse più ampio su scala comunitaria, come ad esempio gli interventi transfrontalieri, in quanto i benefici da esse arrecate non riguarderebbero un unico Stato membro.

3.6. Politica di coesione e valore aggiunto comunitario

3.6.1. Come si è notato nell'Introduzione, e come si evince chiaramente dalle statistiche presentate dalla Commissione, le azioni di coesione dell'UE hanno apportato sostanziali benefici economici alle regioni dell'Obiettivo 1. L'impegno comune ha significato un notevole valore aggiunto per le regioni in ritardo di sviluppo.

3.6.2. Il Comitato contesta però l'affermazione secondo cui un significativo valore aggiunto sarebbe derivato anche dalle azioni di coesione UE nelle regioni dell'Obiettivo 2 e dell'Obiettivo 3 e dalle Iniziative comunitarie. È indubbio che la politica di coesione UE ha imposto a molti Stati membri di adottare nuove prassi regionali di sviluppo economico che arrecano cospicui vantaggi economici e accompagnano nel contempo il processo di trasformazione economica. L'osservanza dei principi di concentrazione, cooperazione, programmazione e addizionalità si è rivelata una fonte autonoma di valore aggiunto derivante dalle azioni di coesione UE. È indispensabile che tale aspetto venga mantenuto in futuro e che in generale le politiche di coesione continuino a basarsi su norme comuni contenenti le migliori tecniche regionali di sviluppo economico.

3.6.3. È importante inoltre sottolineare che gli sforzi di coesione dell'UE non avvantaggiano solo le economie delle regioni ammissibili al sostegno comunitario. Molti degli aiuti convogliati verso le regioni in ritardo di sviluppo e in fase di adeguamento ritorneranno alle regioni più prospere sotto forma di acquisti di beni e servizi. Inoltre, via via che aumenta la prosperità delle regioni in ritardo di sviluppo, esse diventeranno nuovi importanti mercati per le imprese ubicate nelle regioni più ricche. Sotto il duplice influsso del completamento del mercato interno e dell'unione monetaria, la maggior parte delle spese nell'ambito dell'UE resta all'interno dell'Unione: infatti, le importazioni dai paesi terzi in percentuale del PIL sono relativamente esigue. Di conseguenza, gli sforzi comunitari di coesione coronati dal successo rappresentano una fonte aggiuntiva di domanda aggregata per l'intera UE e quindi un elemento importante nel processo di crescita economica dell'intera Unione.

3.7. Interventi comunitari: le misure orizzontali

3.7.1. La Seconda relazione sulla coesione apre il dibattito sull'alternativa tra territorialità (o "suddivisione delle zone") dell'aiuto e un maggior ricorso a misure orizzontali riguardanti obiettivi economici e sociali specifici e all'esperienza acquisita con i programmi delle Iniziative comunitarie ("suddivisione indiretta delle zone"). Già da tempo il Comitato ha compreso (e promosso) i vantaggi offerti dagli strumenti orizzontali (incluse le Iniziative comunitarie) nella lotta alle disparità economiche fra le regioni, dato che essi sono intrinsecamente flessibili ed è possibile indirizzarli direttamente verso problemi regionali specifici. Di conseguenza, e conformemente agli orientamenti suggeriti nella Seconda relazione e in altri punti del presente parere, il Comitato ammette la validità di un sistema di suddivisione indiretta delle zone allo scopo di erogare gli aiuti di coesione in regioni diverse da quelle in ritardo di sviluppo (quelle cioè dell'obiettivo 1). Reputa in particolare che la questione dell'ulteriore sviluppo delle risorse umane dovrebbe assumere un'importanza prioritaria in quelle regioni che dopo il 2006 non soddisferanno più i requisiti dell'Obiettivo 1, e che a livello UE si debbano destinare risorse aggiuntive a tal fine.

3.8. Il ruolo dell'UE nella politica economica regionale

3.8.1. La responsabilità di aiutare lo sviluppo economico delle regioni svantaggiate dell'UE è condivisa attualmente dai livelli di governo e d'amministrazione comunitario, nazionale e regionale. Il Comitato resta convinto che tale approccio sia quello giusto e che le azioni di coesione dovrebbero continuare a riflettere le aspirazioni di fondo dell'intera Unione europea, come si afferma nel Trattato. Le azioni di coesione rappresentano un settore con un valore aggiunto peculiare derivante dallo sviluppo di un approccio uniforme in un contesto di responsabilità finanziaria comune. Per quanto possa essere appropriato lasciare che siano gli Stati membri ad applicare alcuni aspetti specifici della politica di coesione (fatti salvi gli orientamenti decisi al livello dell'Unione), la maggior parte degli sforzi complessivi di coesione dovrebbe continuare a essere gestita congiuntamente dai livelli di governo comunitario, nazionale e locale.

3.8.2. L'approccio "cooperativo" si è rivelato fondamentale per la riuscita delle azioni di coesione attuate dal 1988. Pertanto, il Comitato insiste perché esso continui a essere al centro della politica di coesione anche dopo il 2006. La cooperazione associa i benefici tecnici offerti da un approccio allo sviluppo regionale "dal basso verso l'alto" a un'impostazione che dimostra una responsabilità collettiva su scala comunitaria al fine di migliorare il livello materiale di vita dei cittadini di tutte le regioni dell'UE. Un'efficace cooperazione con le parti sociali in tutte le fasi della programmazione appare essenziale ai fini di una corretta attuazione delle politiche di coesione economica e sociale. Qualsiasi tentativo di limitare il ruolo della cooperazione nelle azioni di coesione porterà al loro indebolimento.

3.8.3. È evidente che il processo di ampliamento e di approfondimento dell'Unione europea reca vantaggi diversi a economie diverse. L'ampliamento accrescerà in misura considerevole le dimensioni del mercato interno dell'UE ed è destinato quindi inevitabilmente a offrire nuove opportunità economiche a tutti gli Stati membri. È fondamentale che sia i paesi aderenti sia le regioni economicamente svantaggiate dell'attuale Unione a 15 abbiano la possibilità di condividere tali benefici economici, giacché ciò costituisce la ragion d'essere della responsabilità finanziaria comune dell'UE per le azioni di coesione. Secondo il Comitato, ogni tentativo di indebolire tale concetto di responsabilità finanziaria comune è destinato ad affievolire la coesione economica e sociale dell'UE e va quindi evitato.

3.8.4. Allo stesso tempo, come risulta chiaramente dai regolamenti sull'applicazione delle politiche di coesione, gran parte della fase di attuazione è lasciata alla discrezione dello Stato membro in questione, e così dovrebbe rimanere. Ciò è conforme al principio generale di sussidiarietà, sancito in diversi punti del Trattato. Nel contempo, però, non si dovrebbe permettere che ciò pregiudichi la capacità della Commissione di far sì che tutti gli Stati membri seguano disposizioni d'attuazione basate sulle migliori pratiche.

4. Conclusioni

4.1. L'ampliamento pone enormi sfide all'impegno di conseguire la coesione economica e sociale in tutta l'Unione europea; cogliere questa sfida richiederà l'assegnazione di maggiori risorse alle politiche di coesione UE: si tratta di un'inevitabile conseguenza dell'ampliamento.

4.2. Il Comitato è a favore del mantenimento degli aiuti territoriali dell'Obiettivo 1, come pure dell'assegnazione di quote consistenti degli sforzi di coesione UE a queste regioni. Non si dovrebbe tuttavia pregiudicare il principio della concentrazione degli sforzi.

4.3. Il Comitato ha esaminato le opzioni della Commissione per quanto riguarda le implicazioni dell'ampliamento per le regioni attualmente ammissibili agli aiuti in base all'Obiettivo 1 delle azioni di coesione. La posizione del Comitato è che le revisioni dei criteri di ammissibilità dell'Obiettivo 1 non dovrebbero tradursi nell'esclusione di quelle regioni che attualmente ricevono i fondi e il cui sviluppo economico continuerà a dipendere dagli aiuti di coesione. Il modo migliore per conseguire tale fine consiste nell'aumentare l'attuale soglia oltre il livello del 75 %.

4.4. Le azioni di coesione UE apportano un considerevole valore aggiunto alle regioni svantaggiate; non solo esse hanno un impatto diretto sul tenore di vita e sui livelli d'occupazione, ma possono anche produrre notevoli benefici indiretti legati ai principi di concentrazione, programmazione, partenariato e addizionalità che gli Stati membri devono seguire quando richiedono gli aiuti di coesione. Tali interventi dovrebbero inoltre osservare il principio di pari opportunità per quanto riguarda il ruolo delle donne nel mondo del lavoro.

4.5. Il Comitato riconosce la forza delle tesi della Commissione a favore di un regime di "indirect zoning" (suddivisione indiretta delle zone) per fornire aiuti al di fuori delle regioni dell'Obiettivo 1. Tuttavia, se attuata, questa modifica deve essere inquadrata in regolamenti che garantiscano che i principi di concentrazione, programmazione, partenariato e addizionalità continuino ad essere osservati dagli Stati membri, se necessario intensificando i sistemi di monitoraggio e valutazione.

4.6. Il Comitato raccomanda che la Commissione cerchi dei modi per canalizzare le attività della Banca europea per gli investimenti in collegamento con i capitali del settore privato al fine di aumentare il loro ruolo nelle azioni di coesione UE. Sono probabili sinergie notevoli legate ad una strategia di sviluppo economico regionale che coinvolga tali partner.

4.7. Le politiche di coesione devono restare sia di competenza finanziaria comune sia di interesse comune dell'Unione. Il Comitato desidera garantire che le politiche degli Stati membri continuino ad essere impostate sulla base di obiettivi dell'Unione europea definiti in maniera congiunta.

4.8. L'operazione di monitoraggio e di partenariato è centrale perché continui il successo delle azioni di coesione. Secondo il Comitato questi elementi svolgono un ruolo fondamentale nel determinare il successo delle politiche di coesione quando verranno estese ai paesi candidati. Di conseguenza, la Commissione dovrebbe prendere, ove necessario, delle misure per aiutare i paesi candidati a sviluppare e a introdurre le disposizioni istituzionali necessarie per facilitare sia il monitoraggio che il partenariato.

4.9. Il Comitato è d'accordo sul fatto che le dieci priorità di coesione economica e sociale individuate dalla Commissione dovrebbero essere al centro degli sforzi di coesione in futuro. Nel quadro dell'ampliamento e dell'impatto delle attuali riforme del settore nelle regioni dell'UE a 15, queste priorità dovrebbero garantire che le azioni di coesione siano orientate dalle sfide fondamentali di coesione che l'Unione europea ha di fronte.

Bruxelles, 25 aprile 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Seconda relazione sulla coesione, Conclusioni e raccomandazioni, p. XXXVII (versione inglese).