Parere in merito alla comunicazione della Commissione - Azione comunitaria nel campo della tossicodipendenza/Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che adotta un programma d'azione comunitaria in materia di prevenzione della tossicodipendenza nel quadro d'azione comunitaria nel campo della sanità pubblica (1995-2000)

(95/C 110/04)

Il Consiglio, in data 20 settembre 1994, ha deciso, conformemente all'articolo 129 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla communicazione di cui sopra.

La Sezione « Ambiente, salute pubblica e consumo », incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Guillaume in data 31 gennaio 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato a maggioranza, con 7 astensioni, il 22 febbraio 1995 nel corso della 323a sessione plenaria il seguente parere.

1. Introduzione

Il Comitato accoglie con favore la proposta della Commissione volta a creare una strategia comunitaria d'azione nel campo della tossicodipendenza : un fenomeno complesso e sempre più diffuso, che comporta costi sociali ed economici enormi per la società. La competenza della Comunità in materia è stabilita dall'articolo 129 del Trattato. È necessario avviare iniziative di coordinamento e di razionalizzazione degli strumenti esistenti.

2. Osservazioni generali

2.1. Nel quadro della sanità pubblica la tossicodipendenza va vista nel contesto del piano d'azione dell'UE per la lotta contro la droga. Vengono riconosciuti anche i rapporti tra la tossicodipendenza ed i problemi sociali più gravi, quali l'esclusione sociale, la disoccupazione, la criminalità ed il fatto che il fenomeno della tossicodipendenza non conosce frontiere.

2.2. In base all'articolo 129 del Trattato che istituisce la Comunità europea, quest'ultima si impegna a garantire la protezione della salute e la prevenzione delle malattie. La tossicodipendenza viene menzionata come una minaccia specifica, cui viene attribuita priorità - una questione di interesse comune da affrontare nel contesto della cooperazione in materia di politica giudiziaria e di affari interni. Tale priorità rispecchia altresì i nuovi orientamenti che stanno prendendo piede nel campo della lotta contro la droga sia a livello nazionale che a livello mondiale.

2.3. Il tema della tossicodipendenza è stato discusso per la prima volta nel 1985; da allora il problema è stato affrontato ed esaminato regolarmente, in base alle esperienze degli Stati membri, congiuntamente agli organi competenti dell'ONU e dell'OMS. In seguito all'apertura dell'Europa centrorientale, la dimensione internazionale del flagello della droga si è fatta sempre più rilevante.

2.4. Nonostante l'insufficienza di informazioni attendibili e sebbene queste risultino a volte contraddittorie, dai dati emerge un preoccupante incremento nei seguenti casi :

- nel numero di decessi dovuti al consumo di droga (in base ai dati dei paesi che aderiscono all'accordo di Schengen);

- nel numero di prime esperienze con la droga;

- nella percentuale di detenuti tossicodipendenti;

- nel numero di casi di AIDS;

- nell'inquietudine da parte degli individui e delle famiglie di fronte ai rischi di contagio da HIV.

Benché numerose statistiche rivelino una rapida diffusione dell'uso improprio di sostanze stupefacenti ed una crescente inquietudine da parte dell'opinione pubblica, l'aumento del numero di domande di terapia potrebbe essere indice del desiderio da parte di un maggior numero di tossicodipendenti di superare la dipendenza da droghe.

2.5. I risultati di un recente sondaggio europeo () hanno dimostrato che la creazione di centri specifici di assistenza ai tossicodipendenti viene generalmente approvata, la terapia con l'ausilio di droghe sostitutive è stata accolta con minore convinzione, mentre la distribuzione gratuita di siringhe ha ricevuto l'approvazione, ad esempio, dei giovani e degli abitanti delle grandi città. L'attendibilità di inchieste e sondaggi risulta dubbia, benché dimostrino che l'atteggiamento della società nei confronti della droga non solo sta cambiando, ma rivela anche una maggiore apertura.

2.6. Ciò ha indotto gli Stati membri a richiedere il sostegno della Commissione per definire le azioni fondamentali da intraprendere, tra cui lo scambio di informazioni, la realizzazione di progetti pilota e l'allestimento di una rete comunitaria di organizzazioni non governative (ONG), tutte miranti a massimizzare il rapporto costi/efficacia e l'impatto di tali iniziative. Ciò riflette il mutato atteggiamento nei confronti di questo problema da parte dei cittadini europei che sempre più attribuiscono alla prevenzione la massima priorità. L'articolo 129 autorizza inoltre la Commissione a ricercare le cause dei flagelli quali la tossicodipendenza; tale aspetto è sottolineato altresì dalla funzione di indubbio rilievo assegnata all'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze nel fornire dati ed informazioni finora non disponibili.

2.7. Trattandosi di un fenomeno complesso, il Comitato riconosce che la prevenzione della tossicodipendenza deve essere portata avanti a livello locale, nazionale e globale, secondo modalità che comportino una reazione di carattere pluridisciplinare e multidimensionale quali :

i)

attività destinate a gruppi specifici ad alto rischio, nonché a gruppi di età particolarmente vulnerabili;

ii)

iniziative nel campo dell'istruzione e della formazione a beneficio di tutte le parti coinvolte;

iii)

creazione di un organismo consultivo sulla tossicodipendenza composto di rappresentanti di ciascuno Stato membro e articolato in comitati nazionali che costituiscano il punto di riferimento primario per tutte le agenzie interessate, comprese le organizzazioni non governative.

2.8. Nella società attuale, è notevole l'importanza attribuita al successo, promosso dai mass media e fondato su elementi quali la condizione sociale, i progressi nel campo professionale ed il possesso di beni materiali. Ciò può provocare negli individui l'insorgere di un senso di fallimento e di disperazione qualora non riescano a conseguire tali obiettivi. La disperazione può indurre taluni a cercare sollievo nell'uso di droghe, e può altresì ostacolare la riabilitazione e la reintegrazione sociale dei tossicodipendenti che sono riusciti a disintossicarsi.

2.9. Il Comitato raccomanda un impegno su più fronti per promuovere uno stile di vita più sano, preferendolo all'approccio limitato e negativo adottato ad esempio dalla campagna intitolata « Dite no alla droga » lanciata negli Stati Uniti. Mentre nel primo caso risulta utile ricorrere a modelli positivi di riferimento, come ad esempio personalità maschili e femminili del mondo dello sport, questi si rivelano efficaci solamente nella prevenzione primaria. Molti di coloro che iniziano a fare uso di droghe pesanti assumono per lo più un atteggiamento ribelle e respingono modelli « eroici », per esprimere così la loro ostilità all'« establishment ».

2.10. Il Comitato sostiene con il massimo favore la raccomandazione formulata dalla Commissione al fine di :

1. migliorare la sensibilizzazione del pubblico in particolare tramite azioni transnazionali coordinate;

2. massimizzare le opportunità offerte da altre politiche, programmi e strumenti comunitari al fine di prevenire e di combattere la tossicodipendenza;

3. promuovere iniziative ed azioni relative ai giovani in età scolare nei rispettivi ambienti e di favorire prassi ottimali al riguardo.

Il Comitato raccomanda che contributi finanziari supplementari siano destinati alle città di frontiera in cui il numero di tossicodipendenti è particolarmente elevato.

3. Osservazioni specifiche

3.1.

Classificazione e terminologia

3.1.1. Per « uso improprio di droga » si intende l'uso non medico di droghe destinate esclusivamente a terapie mediche, nonché l'uso di droghe che non hanno alcuna applicazione medica riconosciuta.

3.1.2. L'uso improprio di droga può essere di natura sperimentale, ricreativa o avere carattere di dipendenza. L'uso improprio di carattere sperimentale, ad esempio, si riferisce a chi prova per la prima volta la droga per scoprirne gli effetti. L'uso ricreativo di droga si riferisce alla continuazione dell'uso improprio di droga oltre la fase sperimentale, però senza che tale uso determini dipendenza. L'uso improprio di natura ricreativa può essere occasionale come anche estremamente frequente. L'uso improprio di droga che comporta dipendenza (tossicodipendenza) è caratterizzato dal bisogno di assumere droga in maniera continuativa o regolare, al fine di provarne gli effetti psichici o di trovare sollievo al disagio causato dall'assenza della droga stessa.

3.1.3. Considerato che la definizione di tossicodipendenza è più limitata e che l'uso improprio di droga è per lo più di natura ricreativa e non comporta dipendenza, si raccomanda che venga adottato il termine « uso improprio di droga ».

3.1.4. Le droghe di cui si fa più comunemente uso improprio sono :

- gli oppiati quali l'eroina;

- le sostanze stimolanti quali la cocaina, l'anfetamina e l'ecstasy;

- i tranquillanti;

- le sostanze allucinogene quali l'LSD;

- i cannabinoidi quali l'hashish;

- gli steroidi e le sostanze stimolanti che migliorano le prestazioni sportive.

3.1.5. In alcuni paesi si fa una distinzione tra droghe « pesanti », quali l'eroina, e droghe « leggere », quali l'hashish, per rispecchiarne il diverso grado di pericolosità (negli Stati Uniti le droghe « pesanti » vengono chiamate « narcotici »; ciò crea tuttavia una certa confusione poiché, secondo la terminologia medica e farmacologica, un narcotico è una droga che induce la narcosi, ovvero il sonno). I pericoli risultanti dall'uso improprio di droga non si limitano alla droga stessa, ma, tra i tanti fattori, sono influenzati dal tipo di uso improprio che ne viene fatto (sperimentale, ricreativo o dipendente) e dalla maniera in cui la droga viene assunta (ad esempio, fumandola, inalandola, assumendola per via orale o iniettandola). Le anfetamine possono essere considerate droghe leggere se assunte oralmente, saltuariamente e a piccole dosi, ma possono essere considerate droghe pesanti se iniettate regolarmente o se è subentrata dipendenza. A causa delle summenzionate difficoltà di classificazione, si raccomanda che l'espressione « uso improprio di droga » designi l'uso improprio di tutte le droghe e che, se necessario, si ricorra ad una terminologia specifica e comprensibile, ad esempio « individui che fanno uso improprio di droga per via endovenosa ».

3.2. Difficoltà potrebbero sorgere in caso di discordanza tra gli Stati membri circa l'opportunità di far rientrare nella sfera dell'articolo 129 le cure, la consulenza, la terapia o la riabilitazione dei tossicodipendenti. Il Comitato sottolinea l'importanza dello scambio di informazioni tra gli Stati membri, al fine di ridurre le disparità dovute ad approcci diversi. Un maggiore scambio di informazioni in questo settore potrebbe garantire un risultato complessivo migliore a livello comunitario.

3.3.

Esame dei tessuti

3.3.1. Taluni (in particolar modo negli Stati Uniti) hanno sostenuto la validità dell'esame aleatorio di tessuti al fine di individuare l'uso improprio di droga o la tossicodipendenza. Si è asserito che esami di tal genere possono dissuadere gli individui dal fare uso di droga e permettere di individuare coloro che ne fanno uso, mettendo i tossicodipendenti in condizione di ricevere la consulenza o le cure più appropriate. Il Comitato non è favorevole agli esami aleatori, fatta eccezione per coloro che, facendo uso di droghe, possono mettere seriamente a repentaglio la sicurezza di altri individui (ad esempio, conducenti di autobus, controllori del traffico aereo), oppure nel caso di concorrenti in occasione di gare sportive. Per questo motivo, il Comitato esprime delle riserve sulla necessità, cui si fa riferimento al punto 56, di elaborare una comunicazione in merito all'affidabilità degli esami effettuati attualmente.

3.3.2. Le ragioni alla base di tale impostazione sono le seguenti :

- gli eventuali benefici risultanti dagli esami sono annullati dalla violazione delle libertà civili;

- possono insorgere difficoltà di natura pratica nella raccolta di campioni di sangue, urina o capelli;

- l'esame dei capelli può rivelare un uso di sostanze stupefacenti risalente a mesi oppure ad anni addietro;

- risultati accurati degli esami richiedono procedimenti dispendiosi;

- dalle variazioni del metabolismo delle diverse droghe consegue che l'eroina e la cocaina sono individuabili solamente a uno o due giorni di distanza dall'assunzione della droga stessa, mentre l'hashish può essere individuato settimane o mesi dopo l'ultima assunzione;

- gli esami possono rivelare la presenza di sostanze stupefacenti assunte nel corso di terapia medica, inclusa la presenza di metadone;

- è probabile che la sostanza stupefacente individuata più di frequente sia l'hashish, una droga che in generale causa minori problemi a chi ne fa uso e che solo in casi sporadici richiede una terapia.

3.4. Il Comitato raccomanda che :

1) Sia data priorità assoluta alle iniziative volte ad accrescere la consapevolezza dell'opinione pubblica, in maniera positiva e responsabile. È necessario sollecitare i media perché insistano sull'importanza della responsabilità e della collaborazione tra genitori, famiglie, insegnanti, polizia e le agenzie sanitarie e di assistenza interessate.

2) È necessario tenere nella debita considerazione tutti i programmi volti ad accrescere la consapevolezza dell'opinione pubblica, ma nel caso delle Settimane europee della prevenzione della tossicodipendenza sarà opportuno fare leva in particolar modo sui mezzi di comunicazione, mettendo ad esempio in luce i programmi scolastici che pare si siano dimostrati efficaci.

3) Le linee telefoniche di aiuto rappresentano un contributo estremamente prezioso, e vengono spesso utilizzate da genitori ed amici per richiedere consigli semplici e pratici. È ben noto che l'ignoranza su come procurarsi aiuto è maggiore dell'ignoranza su come procurarsi la droga.

3.5. Il Comitato ritiene che sia necessario occuparsi con maggiore attenzione delle scuole situate in zone a rischio. L'orientamento professionale dovrebbe comprendere la formazione degli insegnanti e dei responsabili di organizzazioni giovanili e di tutti i professionisti che possono venire a contatto con i tossicodipendenti - le guardie carcerarie, ad esempio.

3.6. Il Comitato dovrebbe sostenere la necessità di :

- scambi di studenti e di personale;

- istituire progetti pilota a livello di autorità locali;

- creare reti multidisciplinari per la prevenzione della tossicodipendenza;

- sostenere programmi volti alla riduzione dei rischi.

3.7.

Terapie con l'ausilio di droghe sostitutive, individuazione precoce, distribuzione di siringhe

3.7.1. La comparsa dell'HIV ha indotto gran parte degli Stati dell'UE ad adottare misure concrete, attuando programmi di distribuzione di siringhe ai tossicodipendenti che fanno uso improprio di droga per via endovenosa. Si è inoltre provveduto ad intensificare la prescrizione di metadone come sostituto dell'eroina per i dipendenti da oppiati. Sembra accertato che i programmi di distribuzione di siringhe abbiano indotto i tossicodipendenti a rivolgersi con maggior sollecitudine ai servizi di assistenza, che abbiano limitato la diffusione dell'infezione da HIV e che abbiano incoraggiato numerosi tossicodipendenti ad iniziare programmi di terapia. Attualmente la terapia di mantenimento a base di metadone è stata adottata da tutti gli Stati dell'UE eccetto la Grecia, dove sta per essere introdotta. La terapia a base di metadone varia enormemente a seconda degli Stati dell'UE in cui viene effettuata, sia per il grado di disponibilità che per le modalità con cui viene praticata. Nel Regno Unito ed in Danimarca la somministrazione del metadone spetta solitamente ai farmacisti, benché il consumo da parte dei tossicodipendenti avvenga a domicilio, mentre in tutti gli altri Stati dell'UE si preferisce che il consumo di metadone avvenga sotto osservazione medica in cliniche specialistiche. Avendo appurato a livello internazionale che la terapia di mantenimento a base di metadone migliora le condizioni fisiche e psicologiche riducendo il tasso di mortalità, di criminalità e di trasmissione dell'HIV, è assolutamente necessario avviare ricerche per scoprire quali siano i migliori programmi terapeutici basati sul metadone. I diversi approcci adottati dagli Stati membri alla terapia di mantenimento con il metadone permettono di effettuare ricerche transnazionali sull'efficacia dei servizi disponibili. Benché l'uso del metadone come droga sostitutiva rappresenti la terapia più frequentemente adottata nel caso di dipendenza da oppiati, è opportuno seguire con attenzione i risultati delle ricerche in corso in cui si utilizzano oppiati di genere diverso, quali ad esempio la buprenorfina (e l'eroina).

3.7.2. La diffusione di stupefacenti in gran parte delle carceri, la prevalenza tra i detenuti di tossicodipendenti che ricorrono all'assunzione di droga per via endovenosa e l'attuale riluttanza da parte delle autorità a fornire siringhe disinfettate o a sottoporre i detenuti alla terapia al metadone contribuiscono alla creazione di condizioni ideali per la diffusione del contagio da HIV. Si è tentato di affrontare il problema introducendo dei progetti innovativi. L'uso improprio di droga nelle carceri rappresenta un problema che richiede interventi urgenti e che trarrebbe beneficio dalla cooperazione tra gli Stati membri.

3.8.

Ambiente

3.8.1. Non vi è dubbio che i fattori ambientali rappresentano un elemento chiave nell'influenzare l'uso improprio di sostanze stupefacenti a vari livelli. I fattori ambientali possono incidere sulla vulnerabilità di un individuo alla prima esperienza di uso di droga, nel passaggio dall'uso iniziale di stupefacenti all'uso di droghe più pericolose, dall'uso iniziale di natura sperimentale ad un uso ricreativo più regolare per poi giungere alla dipendenza. I fattori ambientali incidono anche nel determinare se un individuo continuerà a far uso di sostanze stupefacenti o se le abbandonerà, e se tale abbandono sarà temporaneo o definitivo.

3.8.2. La diffusione attuale dell'uso improprio di droga, che ha avuto inizio negli anni '80 e che sta assumendo proporzioni sempre maggiori, si differenzia radicalmente dal precedente e meno marcato aumento della tossicodipendenza verificatosi negli anni '60. Mentre quest'ultimo riguardava per di più le classi medie e risultava spesso dalla ricerca di una « crescita personale » o di un « significato interiore », il fenomeno più recente riguarda prevalentemente (ma non esclusivamente) le aree urbane socialmente depresse con un elevato tasso di disoccupazione. Quando le prospettive di trovare un impiego e di poter disporre dello stipendio per attività ricreative sono scarse, la tossicodipendenza come scelta di vita può esercitare un certo fascino. I tossicodipendenti sono costantemente occupati a procurarsi il denaro - di solito con mezzi illeciti - per acquistare la droga e a cercare il contatto quotidiano con gli spacciatori. Molti citano la « noia » tra le ragioni che li hanno spinti a ricadere nella spirale della droga dopo esserne usciti. Altri invece vedono nello spaccio di droga un'opportunità allettante, grazie alla prospettiva di lauti guadagni e considerate le scarse possibilità di trovare un impiego regolare.

3.9.

Donne e minoranze etniche

3.9.1. Benché non sussistano evidenti differenze di trattamento, è stato accertato che le donne e gli appartenenti a minoranze etniche hanno minore facilità di accesso a fonti di informazione e alle terapie per combattere la tossicodipendenza. Le donne che fanno uso improprio di sostanze stupefacenti sono soggette ad una maggiore stigmatizzazione rispetto agli uomini e possono temere intrusioni da parte dei servizi sociali in caso di gravidanza o in presenza di figli. Sia le responsabilità collegate alla cura dei figli, sia la prostituzione possono rendere particolarmente difficile l'accesso ai servizi di assistenza sociale. È necessario offrire agli appartenenti alle minoranze etniche la possibilità di accedere alle fonti d'informazione e alle cure adeguate tenendo conto della loro lingua e della loro cultura.

4. Conclusioni

Il problema della droga ha una portata immensa. I costi finanziari, sanitari e sociali connessi al fenomeno della tossicodipendenza sono enormi. Tutti gli Stati membri stanno già destinando risorse per affrontare la questione, tuttavia le prove concrete dell'efficacia dei loro interventi sono scarse.

Il Comitato approva l'iniziativa intrapresa dalla Commissione in questo ambito, riconoscendo l'urgente necessità di sostenere :

1) la valutazione delle ricerche e delle pratiche attualmente in corso;

2) la promozione e la valutazione di programmi innovativi, in particolare nel campo dell'istruzione;

3) lo scambio di informazioni ed esperienze.

Il Comitato, riconosciuto che l'impegno finanziario da solo non è sufficiente a risolvere il problema della droga, ritiene che maggiori risorse dovrebbero essere destinate allo scambio di informazioni tramite l'allestimento di reti ad ogni livello. Invita altresì a sfruttare al massimo e con grande flessibilità le tecnologie moderne. Considerata la difficoltà di trovare soluzioni a breve termine, insiste inoltre sull'impiego di risorse adeguate a portare avanti iniziative a lungo termine.

Bruxelles, 22 febbraio 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() Fonte : Eurobarometro 37 - Settimana europea della prevenzione della tossicodipendenza.