PARERE N. 3/96 sul Fondo europeo di garanzia per la promozione dell'industria cinematografica e televisiva (96/C 338/01)

LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 188C, paragrafo 4, secondo comma,

vista la decisione 94/375/CE del Consiglio, del 6 giugno 1994, che autorizza la Comunità a partecipare, in qualità di membro, al Fondo europeo per gli investimenti,

visto lo statuto del Fondo europeo per gli investimenti (FEI) adottato dal Consiglio dei governatori della Banca europea per gli investimenti il 25 maggio 1994 (1),

vista la proposta di decisione 95/0281 (CNS) del Consiglio, del 14 novembre 1995, presentata dalla Commissione al fine di istituire un Fondo europeo di garanzia per la promozione dell'industria cinematografica e televisiva,

vista la richiesta di parere, presentata dal Consiglio dell'Unione europea alla Corte, in merito a tale proposta,

HA ADOTTATO IL SEGUENTE PARERE:

PRIMA PARTE

Osservazioni e commenti 1. Il Fondo di garanzia per l'audiovisivo non è dotato di personalità giuridica e i suoi conti formano parte integrante dei conti dell'Unione; questa caratteristica potrebbe essere menzionata nel testo della proposta di decisione.

2. Questa assenza di personalità giuridica avrà diverse conseguenze:

In primo luogo, il Fondo beneficierà di dotazioni provenienti dal bilancio comunitario, ovvero di una assegnazione di stanziamenti per costituire una riserva. In seguito, questa riserva sarà aumentata o diminuita del saldo risultante dal funzionamento del Fondo. La Corte ritiene pertanto che il termine «capitale» utilizzato all'articolo 5 della proposta di decisione sia improprio poiché i fondi iscritti al conto speciale hanno natura di stanziamenti di bilancio, che concorrono alla creazione di una «riserva», mentre il termine «capitale» può applicarsi soltanto ad un ente giuridico autonomo con personalità propria.

In secondo luogo, trattandosi di stanziamenti di bilancio, la Corte dei conti tiene a sottolineare che essa eserciterà un controllo di diritto su questi fondi in conformità dei compiti ad essa conferiti dall'articolo 188C del trattato e dal regolamento finanziario (2). Questo controllo prenderà forma tanto di controllo finanziario (verifica dell'attendibilità e della legittimità-regolarità delle entrate e delle spese) quanto di controllo dell'efficienza della gestione finanziaria anche se delegata.

Il fatto che, nel quadro di un'operazione di garanzia o di accordi particolari, dei terzi possano direttamente contribuire al conto speciale aperto presso il FEI non limita in alcun modo il diritto di controllo della Corte sulle somme versate dall'Unione o anche sui nuovi fondi generati dal funzionamento del meccanismo di garanzia.

3. La nozione di opera europea potrebbe essere condizionata ad esempio dalla nazionalità della società produttrice o distributrice (per la definizione di società europea occorre allora fare riferimento all'articolo 2, paragrafo 2, secondo trattino). Tuttavia il concetto di «opere europee aventi carattere di finzione» meriterebbe sicuramente di essere sviluppato in modo particolare, al fine di precisarne il contenuto in una definizione autonoma e circostanziata.

4. Ogni società di produzione o di distribuzione, indipendentemente dalla sua forma, potrebbe beneficiare dell'intervento del Fondo, a condizione che sia sotto controllo diretto o indiretto continuo di persone giuridiche di diritto pubblico o privato di nazionalità di uno Stato membro o di persone fisiche di cittadinanza europea.

Dato che l'articolo 2, paragrafo 2, secondo trattino, parla di partecipazione di maggioranza, il concetto di controllo è da intendersi nel senso ampio di detenzione diretta o indiretta di più del cinquanta per cento. Pertanto, sarebbe sicuramente indicato attenersi alla nozione giuridica di filiale e non alla sola definizione del controllo che talvolta fa riferimento al concetto di potere direzionale e gestionale effettivo (che si può presumere essere dato a partire da una certa soglia di diritti di voto detenuti, cfr. alcune disposizioni della direttiva 83/349/CEE del Consiglio sui conti consolidati). Inoltre, le condizioni di detenzione sono dirette o indirette, ossia la detenzione maggioritaria deve tener conto delle partecipazioni detenute da persone giuridiche interposte. Ora, secondo la Corte, l'articolo 2, paragrafo 2, secondo trattino, crea confusione tra la nozione di detenzione maggioritaria e le modalità di tale detenzione, che può essere diretta o indiretta. Per evitare abusi di diritti e sviamenti della legislazione, la sede della società beneficiaria potrebbe essere stabilita in modo vincolante all'interno dell'Unione.

5. Quanto all'oggetto del Fondo, quest'ultimo può, ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 2, primo trattino della proposta di decisione, concedere garanzie per operazioni individuali o per portafogli di progetti.

Ora, dato che un portafoglio di progetti consiste in generale di un catalogo che comprende tutta una serie di operazioni trattate dalla stessa società, il Fondo può essere utilizzato per garantire somme notevoli, in quanto la cauzione si applica allora ad un insieme di realizzazioni senza alcun massimale globale precedentemente fissato. In effetti, l'articolo 4 non prevede massimali assoluti per le singole operazioni e comunque l'unico limite al finanziamento dei portafogli di progetti sarebbe costituito dalla somma dei massimali assoluti per le singole operazioni individuali del catalogo o parte del catalogo finanziato. In definitiva, potrebbe verificarsi il caso in cui il Fondo contragga impegni sproporzionati a favore di taluni distributori o produttori. Al fine di una sana gestione e di una ripartizione dei rischi, la Corte propone di modificare l'articolo 4 introducendo un massimale tassativo per i portafogli di progetti.

6. Le garanzie possono essere concesse anche per crediti a breve termine, che possono quasi essere considerati degli anticipi su entrate, quanto per prestiti a medio o lungo termine.

Tuttavia, senza pregiudicare le norme di sana gestione istituite dal Fondo, le sicurezze dovrebbero essere di preferenza concesse per prestiti per i quali non è stato possibile produrre garanzie reali o per i quali le garanzie non sono di primo rango. Allo stesso modo, i prestiti subordinati, che sono rimborsabili per ultimi, ma che in qualsiasi momento possono essere trasformati in partecipazione al capitale, potrebbero non beneficiare in via prioritaria dell'accesso agli interventi del Fondo, in quanto il prestatore si riserva la possibilità, in caso di difficoltà, di assumere il controllo del mutuatario. In ogni caso, nell'eventualità di inadempienza, il Fondo sarà surrogato, per l'importo per il quale è stata prestata una cauzione, nell'esercizio dei diritti di riscossione dell'intermediario finanziario che ha concesso il prestito.

7. Quanto alle modalità di gestione e di intervento, in specie l'articolo 4 della proposta di decisione prevede che i rischi siano ripartiti, nei limiti del possibile, tra il Fondo europeo di garanzia per l'audiovisivo e il Fondo europeo per gli investimenti. Ora, a differenza del Fondo europeo di garanzia per l'audiovisivo, il Fondo europeo per gli investimenti è dotato di personalità giuridica distinta e autonoma da quella dei suoi membri (in parte l'Unione, ma anche la BEI e istituti finanziari e bancari vari) (1).

Pertanto, la decisione di intervento congiunto del Fondo europeo per l'audiovisivo e del FEI spetta soltanto agli organi decisionali e gestionali del FEI, ovvero all'Assemblea generale o, in caso di delega, al Consiglio di vigilanza o al Comitato finanziario. La proposta di decisione può dunque sollecitare degli interventi comuni, ma in nessun caso disporli in anticipo e stabilirne le modalità.

Inoltre, nell'ipotesi di un intervento comune del FEI con il Fondo di garanzia per l'audiovisivo, occorre fare attenzione ad una ripartizione dei rischi sistematica tra le parti per l'insieme dei fascicoli, al fine di evitare che il mandatario, in questo caso il FEI, si limiti a garantire solo le proposte che di primo acchito sembrano senza rischio, ovvero redditizie. A tal fine, le modalità di ripartizione dei rischi tra i due Fondi potrebbero essere convenute in un accordo avallato dalla Commissione (eventualmente previo parere del comitato consultivo) e dagli organi abilitati del FEI.

8. Al fine di facilitare la gestione del Fondo, l'Unione ha ritenuto utile delegare talune sue competenze al Fondo europeo per gli investimenti che opera su mandato. Questo mandato è parziale, in quanto la decisione di concessione della garanzia è in definitiva di competenza della Commissione e il FEI in questo caso è soprattutto incaricato dell'istruzione dei fascicoli. Sembra invece che l'articolo 6 fissi troppo affrettatamente condizioni particolari del mandato, quando il contenuto di un mandato, i cui termini sono ancora da convenirsi con la Commissione, non devono essere precisati in anticipo. Allo stesso modo sembra che talune stipulazioni esposte in questo articolo non siano attributi naturali di una gestione delegata (ad esempio, la possibilità di impegnare il Fondo a favore di terzi).

9. Inoltre, è lecito chiedersi se sia opportuno trasferire la gestione degli stanziamenti di bilancio a un organismo terzo (in questo caso il FEI).

Analogamente, gli eventuali benefici generati dal Fondo dovrebbero logicamente, se non integralmente perlomeno in parte (nel caso di finanziamenti congiunti), avere il carattere di stanziamenti di bilancio.

Ora, il sistema di autoalimentazione del Fondo, invece, non garantisce assolutamente che i benefici rivengano all'Unione sotto forma di entrate di bilancio.

Una gestione diretta di questi stanziamenti sarebbe forse più trasparente, senza escludere per questo la partecipazione di terzi, poiché esistono già meccanismi di bilancio adeguati per ricevere e gestire siffatti contributi esterni tanto a titolo di spese che di entrate.

SECONDA PARTE

Proposte di modifica 10. Nelle tabelle che seguono la Corte presenta gli emendamenti e i commenti che essa ritiene opportuni e che modificano la proposta di decisione del Consiglio ad essa presentata.

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione dell'11 luglio 1996.

Per la Corte dei conti Bernhard FRIEDMANN Presidente

(1) GU n. L 173 del 7. 7. 1994, pag. 1.

(2) Questo diritto è del resto espressamente menzionato nell'ultimo considerando della proposta di decisione.

(1) In questo senso la decisione 94/375/CE del Consiglio, del 6 giugno 1994, aveva il solo scopo di autorizzare la Comunità a partecipare al FEI in qualità di membro.

PARERE DELLA CORTE DEI CONTI SUL FONDO DI GARANZIA PER LA PROMOZIONE DELL'INDUSTRIA CINEMATOGRAFICA E TELEVISIVA

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