RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO sullo stato di attuazione del regolamento (CE) n. 2200/96 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli

INDICE

Premessa

1. Introduzione

1.1. Offerta e domanda sul mercato mondiale

1.2. Scambi mondiali

1.3. Offerta e domanda nell'UE

1.4. Scambi UE

1.5. Strutture di produzione e andamento dei redditi

2. revisione dell'organizzazione comune di mercato degli ortofrutticoli

2.1. Classificazione dei prodotti e norme di commercializzazione

2.1.1. Norme di commercializzazione

2.1.2. Norme di sicurezza alimentare

2.2. Organizzazioni di produttori

2.2.1. Organizzazioni di produttori e produzione di ortofrutticoli

2.2.2. Le organizzazioni di produttori e il loro segmento di mercato

2.3. Organizzazioni e accordi interprofessionali

2.4. Regime degli interventi e dei ritiri

2.5. I fondi di esercizio e il loro utilizzo

2.6. Compatibilità ecologica

2.7. Il caso della frutta a guscio

2.8. Aiuto a favore della trasformazione degli agrumi

2.9. Coesistenza del regime degli ortofrutticoli e del nuovo regolamento sullo sviluppo rurale

2.10. Aspetti finanziari

Premessa

Nel luglio 1994, la Commissione europea ha presentato al Consiglio e al Parlamento la sua comunicazione sull'evoluzione e sulle prospettive della politica comunitaria nel settore degli ortofrutticoli (COM(94) 360 def. del 27 luglio 1994). Il documento illustrava le principali sfide che il settore europeo degli ortofrutticoli avrebbe dovuto affrontare negli ultimi anni del secolo e le relative conseguenze sull'evoluzione del settore.

A giudizio della Commissione l'obiettivo principale era di aiutare e di incoraggiare i produttori dell'UE ad affrontare con successo la sfida di un mercato più aperto e concorrenziale rafforzando i punti di forza di cui dispongono e in particolare:

- la qualità dei loro prodotti,

- il loro dinamismo e la loro capacità ad adeguarsi a un mercato in piena evoluzione,

- i servizi connessi all'offerta di tutta una gamma di prodotti sani e diversificati.

A tal fine, la Commissione proponeva di consolidare tutti gli elementi positivi dell'organizzazione di mercato - orientamento verso il mercato, decentramento della gestione e raggruppamento dell'offerta - semplificando e riorientando al tempo stesso la spesa verso misure che contribuiscono a costruire il futuro e che tengano conto delle esigenze di carattere ambientale della società europea.

Il Consiglio e il settore degli ortofrutticoli nel suo insieme hanno accolto molto favorevolmente la comunicazione. La Commissione ha presentato le sue proposte di regolamenti del Consiglio sulla riforma del settore in data 4 ottobre 1995 (COM(95) 434 def.).

Dopo due anni di dibattiti in seno al Consiglio i regolamenti relativi agli ortofrutticoli freschi, agli agrumi e agli ortofrutticoli trasformati sono stati infine adottati il 28 ottobre 1996.

L'articolo 56 del regolamento (CE) n. 2200/96 stabilisce che "non oltre il 31 dicembre 2000 la Commissione presenta al Consiglio una relazione sull'applicazione del presente regolamento, eventualmente corredata di opportune proposte". L'articolo 9 del regolamento (CE) n. 2202/96 stabilisce che la Commissione presenta al Consiglio, dopo due anni di funzionamento del regime istituito dal regolamento stesso, una relazione sull'applicazione del regime [degli agrumi], corredata, se necessario, da adeguate proposte. La riforma del '96 non ha invece riguardato gli accordi di scambi con i paesi terzi, che pertanto non sono stati esaminati nell'ambito della presente relazione.

Il 12 luglio 2000 la Commissione europea ha adottato una proposta intesa a modificare l'organizzazione comune di mercato per gli ortofrutticoli. Scopo della proposta era di fornire una serie di soluzioni per colmare le carenze più urgenti con eventuali modifiche dell'organizzazione di mercato da attuarsi a decorre dalla campagna di commercializzazione 2001/02.

Il 2 e 3 ottobre 2000 la Commissione ha organizzato un seminario destinato alle organizzazioni di produttori per esaminare l'attuazione della riforma del '96 nei singoli Stati membri e per evidenziare eventuali miglioramenti del regolamento di base per renderne più efficace l'applicazione.

Scopo della presente relazione è di illustrare la situazione attuale e di fornire una piattaforma per una serie di proposte politiche che potrebbero essere presentate successivamente in funzione dell'esito dei dibattiti che avranno luogo in seno al Consiglio, all'interno del settore e su un piano più generale. Si tratta di un primo passo per venire incontro alla richiesta del Consiglio, dell'ottobre '96, di esaminare la situazione del settore presentando se del caso nuove proposte.

1. Introduzione

1.1. Offerta e domanda sul mercato mondiale [1]

[1] Dati FAO anche per l'UE (per una questione di coerenza). Tutti gli ortofrutticoli, patate escluse. I totali includono quindi una gamma più vasta dei prodotti coperti dall'organizzazione comune di mercato per gli ortofrutticoli freschi.

In media, la produzione mondiale di ortofrutticoli del 1998/99 ha lievemente superato 1 100 milioni di tonnellate: la frutta rappresentava 530 milioni di tonnellate e gli ortaggi 470 milioni. L'Asia è la principale regione di produzione con una quota del 56% circa, seguita dall'America latina e dai Caraibi con il 12%, dall'UE con il 10%, dall'Africa con il 9% e dal Nordamerica con il 7%. Il principale produttore di ortofrutticoli in assoluto è la Cina (29%), seguita dall'UE (10%), dall'India (10%) e dagli USA (7%).

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Fonte: FAO

Nel medesimo periodo di riferimento, il consumo mondiale (960 milioni di tonnellate) è stato di circa 180 milioni di tonnellate inferiore alla produzione. L'Asia rimane la regione principale di produzione con il 59% del totale, seguita dall'UE (10%), dall'Africa (9%), dal Nordamerica (8%) e dal Sudamerica e dai Caraibi (8%). Il principale consumatore a livello mondiale è la Cina con una quota del 30%, seguita dall'India e dall'EU (10%) e dagli USA (7%).

A livello mondiale si registra una forte tendenza all'incremento della produzione mentre il consumo aumenta ad un ritmo più lento. In taluni paesi in via di sviluppo gran parte del potenziale di crescita della produzione sembra orientato verso un incremento del consumo interno mentre in altri paesi favoriscono la produzione destinata all'esportazione.

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1.2. Scambi mondiali

Negli ultimi anni, gli scambi annuali hanno rappresentato, in valore, circa 50 miliardi di euro per complessivi 70 milioni di tonnellate. In valore, sulla media 1996-98, gli Stati Uniti d'America si sono attestati al primo posto per le esportazioni con una quota del 18%, seguiti dall'UE con il 12%, dalla Cina con il 7%, dal Messico con il 7% e dalla Turchia con il 5%. Nel medesimo periodo di riferimento il principale importatore è stata l'Unione europea con il 27% del totale, seguita dagli Stati Uniti (18%), dal Giappone (11%) e dal Canada (6%). Due paesi hanno registrato un ingente disavanzo della bilancia commerciale, l'UE (-9 miliardi di euro) e il Giappone(-5 miliardi di euro), mentre sono state registrate delle eccedenze soprattutto in Cina (+3 miliardi di euro), Messico (+2,5 miliardi di euro) e Turchia (+2 miliardi di euro). In quanto principale importatore netto, l'UE è il più importantemercato solvibile del mondo.

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I prodotti più venduti su scala mondiale sono gli agrumi con 4,4 milioni di tonnellate, pari a 2,6 miliardi di euro, le mele (3.2 milioni di tonnellate e 2,1 miliardi di euro), le cipolle (3 milioni di tonnellate e 1 miliardo di euro) e i pomodori (2 milioni di tonnellate e 1,6 miliardi di euro).

1.3. Offerta e domanda nell'UE [2]

[2] Dati Eurostat.

Negli ultimi anni, la produzione totale di ortaggi dell'UE dei 15 è ammontata a circa 55 milioni di tonnellate; al primo posto fra gli Stati membri si situa l'Italia con 15 milioni di tonnellate, seguita dalla Spagna con 11,5 milioni di tonnellate. La produzione totale di frutta fresca dell'UE dei 15 ha lievemente superato i 30 milioni di tonnellate, di cui 9 milioni di tonnellate di agrumi. Al primo posto tra gli Stati membri produttori la Spagna con 10 milioni di tonnellate, di cui 5,5 milioni di tonnellate di agrumi, seguita dall'Italia con 9,5 milioni di tonnellate, di cui 3 milioni di tonnellate di agrumi.

All'inizio degli anni '80 la produzione orticola dell'UE era di circa 45 milioni di tonnellate, quasi del 20% inferiore a quella odierna; per la frutta fresca, inclusi gli agrumi, il dato è di 27 milioni di tonnellate ovvero inferiore del 12% rispetto alla cifra odierna.

Sul versante della domanda, la tendenza del consumo dell'UE è stabile per quanto concerne la frutta fresca e gli ortaggi con rispettivamente 29 milioni e 41 milioni di tonnellate, il che equivale ad un consumo pro-capite rispettivamente di 92 e 133 kg. Per contro, il consumo di frutta trasformata, principalmente succo di frutta, indica una netta tendenza al rialzo.

1.4. Scambi UE

L'UE è un operatore attivo sul mercato mondiale. Fra i prodotti freschi, le principali esportazioni riguardano gli agrumi, le mele (60% provenienti da Nuova Zelanda, Cile e Sudafrica), la frutta tropicale/esotica e l'uva. I succhi di frutta, soprattutto di agrumi congelati concentrati e succhi di mela, rappresentano anch'essi importanti quote di importazione.

Dopo le patate (che non sono disciplinate da una OCM) le cipolle e i pomodori sono gli ortaggi freschi più importati. Gli ortaggi congelati ed essiccati rappresentano un volume molto più consistente.

L'UE esporta soprattutto agrumi (arance, clementine e limoni), mele e uva; tra gli ortaggi, il primato spetta invece alle cipolle e ai pomodori. I paesi destinatari sono tradizionalmente la Russia, i paesi dell'Europa orientale, la Svizzera e la Norvegia.

1.5. Strutture di produzione e andamento dei redditi

Il settore degli ortofrutticoli occupa circa il 4% della superficie agricola utilizzata (SAU) dell'UE. L'importanza relativa del settore varia sensibilmente da uno Stato membro all'altro: 27,8% in Spagna, 26,3% in Italia, 24,6% in Grecia e 19,9% in Portogallo contro 2,7% per la Danimarca, 4,3% per l'Irlanda o 5% per la Svezia. Le principali regioni produttrici di ortofrutticoli si trovano in Grecia, Spagna e Italia.

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UNIONE EUROPEA Percentuale degli ortofrutticoli nel valore agricolo finale della regione

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Nel 1997 - anno a cui risale l'ultima indagine sulla struttura delle aziende agricole disponibile - nel settore della produzione di ortofrutticoli freschi dell'UE operavano 636 000 aziende con una superficie media di 4,1 ettari. Solo il 14.5% di queste aziende si occupavano principalmente di ortaggi. Le aziende commerciali specializzate, ovvero con una dimensione economica superiore a 16 UDE [3], ammontavano a 63 000 con una superficie media di 22,5 ettari. Fra il 1990 e il 1997, il numero di aziende specializzate è diminuito del 21% mentre la superficie media è aumentata del 28%. Le aziende orticole specializzate hanno in media una superficie di 6 ettari superiore rispetto alle aziende specializzate nella frutticoltura.

[3] La dimensione economica è espressa in Unità di dimensione europee. Il valore dell'UDE era di 1 200 ECU per l'indagine 1997.

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Poiché il settore degli ortofrutticoli richiede molta manodopera, il valore netto aggiunto generato per ettaro è sempre molto più elevato rispetto alla media del valore aggiunto netto per ettaro dell'agricoltura globalmente considerata. Per contro, i risultati in relazione al reddito per unità di lavoro sono meno buoni, in particolare per la frutta e per gli Stati membri dell'Europa meridionale. Il reddito per le aziende orticole specializzate è spesso sostanzialmente superiore rispetto a quello delle aziende frutticole specializzate.

2. revisione dell'organizzazione comune di mercato degli ortofrutticoli

Sebbene il settore degli ortofrutticoli disciplinato dall'organizzazione comune di mercato rappresenti oltre il 15,8% della produzione agricola finale dell'UE, ovvero più dei cereali (9,3%) o delle carni bovine (9,8%), trattandosi di un settore suddiviso fra più prodotti non viene considerato uno dei "grandi" settori agricoli. Inoltre, la struttura dell'organizzazione comune di mercato è assai specifica a motivo delle particolari caratteristiche degli ortofrutticoli freschi, ad esempio le norme di qualità, la deperibilità e le organizzazioni di produttori.

2.1. Classificazione dei prodotti e norme di commercializzazione

2.1.1. Norme di commercializzazione

La standardizzazione ha svolto un ruolo fondamentale per quarant'anni in quanto sistema di classificazione degli ortofrutticoli freschi il che ha contribuito alla trasparenza e allo sviluppo del mercato.

Le prime norme di commercializzazione sono state elaborate nel momento in cui gli scambi di ortofrutticoli freschi hanno iniziato a svilupparsi, alla fine del XIX° secolo. Con l'incremento dell'importanza degli scambi a lunga distanza più Stati, fra i quali l'Italia, i Paesi Bassi, la Spagna e gli USA, hanno definito norme di qualità applicabili alla loro produzione e ai loro scambi (principalmente alle esportazioni).

I lavori avviati nell'ottobre 1949 dal gruppo di lavoro sui prodotti deperibili della Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite (CEE/ONU) sono stati consolidati, dal 1962 in poi, dall'OCSE che ha elaborato un programma di applicazione delle norme internazionali per gli ortofrutticoli il cui obiettivo è di garantire l'applicazione omogenea delle norme di commercializzazione.

Nell'UE e negli USA l'applicazione di norme in materia costituisce un metodo per classificare i prodotti in categorie prestabilite, da utilizzare lungo tutta la catena di commercializzazione.

Tali norme consentono di descrivere i prodotti e forniscono indicazioni sul corrispondente valore di mercato senza che i prodotti debbano essere presentati materialmente. La classificazione e il ritiro dal mercato di prodotti non soddisfacenti rende più trasparente il mercato e in tal modo i prezzi hanno più senso in relazione ai criteri standard del prodotto (categoria, calibro, presentazione ecc. ...). Lungi dall'ostacolare gli scambi di ortofrutticoli, l'applicazione effettiva di norme e l'affidabilità del sistema sono mezzi che possono favorire gli scambi e garantire la libera circolazione del prodotto. L'applicazione di norme internazionali agli ortofrutticoli sui mercati interno e mondiale riduce il costo delle transazioni fra operatori economici lungo tutta la catena di commercializzazione degli ortofrutticoli ed è pertanto apprezzato dagli operatori stessi.

Oltre a queste norme di commercializzazione istituzionali, molti operatori hanno messo a punto altre loro norme che si riferiscono a determinati requisiti specifici di marca.

Nel definire una serie di norme in materia di identificazione, la standardizzazione riduce le incertezze economiche negli scambi fra operatori economici. In particolare essa toglie ogni dubbio sulle norme di produzione e sull'incertezza in merito al comportamento degli operatori economici. Gli acquirenti acquisteranno di preferenza presso produttori i cui prodotti sperimentati sono perfettamente conformi alle norme suddette.

La standardizzazione si è resa necessaria perché:

- i produttori e gli acquirenti non hanno rapporti diretti,

- la presentazione materiale del prodotto è generalmente esclusa,

- lo sviluppo dei marchi è estremamente limitato a motivo della struttura della catena agroalimentare, caratterizzata da un numero elevato di produzioni di volume modesto per quanto concerne l'offerta e anche dalla difficoltà di proporre una vasta gamma diversificata di prodotti durante tutto l'anno.

Il ruolo delle norme di commercializzazione spiega perché taluni fra i principali operatori presenti sul mercato mondiale (ad esempio Sudafrica o Nuova Zelanda), ma non tutti, partecipano alle iniziative di standardizzazione a livello internazionale. Inoltre, la situazione attuale nel contesto della quale il consumatore dispone di una scelta sempre più vasta e il volume dell'offerta aumenta di pari passo con la globalizzazione degli scambi di ortofrutticoli, la standardizzazione è diventata sempre più importante. I fornitori di ortofrutticoli studiano modalità per differenziarsi dai loro concorrenti e cercano di conquistare particolari segmenti del mercato.

Per tale motivo taluni aspetti qualitativi dei prodotti, quali la freschezza, il gusto, il colore, la possibilità di risalire all'origine del prodotto, la sicurezza degli alimenti, una produzione rispettosa dell'ambiente, la regione d'origine del prodotto e il suo tenore di zucchero diventano sempre più importanti. I problemi di carattere fitosanitario cominciano anch'essi a favorire un rafforzamento della capacità concorrenziale.

Il regolamento del 1996 mirava a mantenere e ad aggiornare le norme tenedo debitamente conto dei lavori effettuati sul piano internazionale (in particolare CEE/ONU).

La Commissione ha riesaminato la maggior parte delle norme di commercializzazione in vigore prima della riforma ed ha inoltre stabilito una serie di norme per prodotti nuovi (avocado, meloni e angurie). Attualmente vigono norme di qualità per 35 prodotti elencati nell'allegato I del regolamento di base.

Oggigiorno la standardizzazione non è più uno strumento di gestione del mercato. Con l'introduzione di categorie prestabilite per i prodotti che possono essere smerciati freschi (categorie I e II e, per alcuni prodotti, categoria extra) e prescrivendo solo il rispetto di requisiti minimi per i prodotti destinati all'industria di trasformazione, la Commissione europea ha rinunciato ad utilizzare delle norme per gestire il mercato. E a questa posizione la Commissione si è attenuta con coerenza a partire dall'applicazione del nuovo regolamento [4]. Per tale motivo, la possibilità prevista dal regolamento di base di commercializzare in determinate circostanze eccezionali (articolo 4) o di esportare taluni prodotti non conformi alle norme del mercato (seconda frase dell'articolo 9, paragrafo 1) può sembrare lievemente anacronistica. Si tratta di sapere se queste misure obsolete devono continuare a figurare nel regolamento.

[4] Il Comitato di gestione ha discusso la questione tenendo conto della situazione del mercato delle pesche nella campagna 2000. Una grande maggioranza degli Stati membri ha ritenuto che non fosse opportuno prevedere restrizioni in materia di commercializzazione a motivo dell'offerta eccedentaria di pesche.

Categorie di qualità e di gusto sono state timidamente inserite in alcuni regolamenti sulle norme di commercializzazione:

- un tenore minimo di succo per gli agrumi,

- un grado di maturazione pari almeno al 6,2% stabilito con il test di Brix per i kiwi,

- un indice rifrattometrico della polpa di almeno l'8% per i meloni,

- la possibilità di indicare il tenore minimo di zucchero, espresso in gradi Brix, e/o la consistenza massima per pesche, nettarine, pomodori e meloni.

Si osservi che gli ultimi tre trattini riguardano il tenore di zucchero. Inoltre, quasi tutte le norme di commercializzazione includono una clausola relativa allo sviluppo e alla maturazione degli ortofrutticoli.

Come illustrato dagli esempi in parola, sono stati registrati dei progressi quanto agli eventuali criteri per le norme organolettiche anche se i metodi di analisi in materia sono tuttora all'esame. Non è stato ancora deciso se sia opportuno prevedere un riferimento sistematico ai criteri facoltativi già utilizzati da taluni commercianti. In tal caso alcuni criteri semplici e validi potrebbero essere il tenore di zucchero, l'acidità, il rapporto fra tenore di zucchero e acidità, il tenore di sostanza secca.

D'altro canto alcuni osservatori sostengono che su un mercato in cui oltre la metà della produzione interna, e in alcuni Stati membri oltre i due terzi dell'offerta, devono transitare da almeno cinque operatori per giungere al consumatore finale, norme comuni di commercializzazione sono oggigiorno superflue. L'argomentazione opposta è che una quota modesta della produzione potrebbe avere un impatto perturbatore sul mercato. La controversia sul ruolo e sull'importanza delle norme di commercializzazione è ancora aperta. La questione probabilmente andrebbe esaminata attentamente e con calma per precisare la posizione dell'UE.

2.1.2. Norme di sicurezza alimentare

Le norme di sicurezza alimentare non sono contemplate dal regolamento di base sebbene contribuiscano a migliorare la trasparenza del mercato e a rispondere meglio alla domanda del consumatore finale. Il rafforzamento delle esigenze da rispettare in materia di residui (direttiva 90/642/CEE e direttiva 76/895/CEE) e di agenti contaminanti (regolamento (CE) n. 194/97) dovrebbe dare più importanza alle norme in parola.

La questione dell'eventuale inserimento delle norme SPS (sicurezza alimentare) nelle norme di commercializzazione dell'OCM è quindi implicita. Ad esempio le norme applicabili alle mele, fissate dalla commissione del Codex Alimentarius (FAO/WHS) includono gli agenti contaminanti (livello massimo) e i residui di antiparassitari (limite massimo di residui). Raggruppare tutte le norme in un unico quadro giuridico farebbe aumentare la chiarezza e la trasparenza e potrebbe quindi garantire maggiore coerenza e un migliore coordinamento fra diversi sistemi e procedure di controllo (attualmente distinti).

2.2. Organizzazioni di produttori

2.2.1. Organizzazioni di produttori e produzione di ortofrutticoli

La riforma del 1996 ha posto l'accento sul rinnovamento delle organizzazioni di produttori il cui funzionamento era insoddisfacente a motivo delle loro lacune. Spesso considerate, unitamente alle norme di commercializzazione, una delle pietre angolari dell'organizzazione di mercato degli ortofrutticoli, le organizzazioni di produttori dovevano estendere il loro ruolo per includere, oltre ai ritiri sovvenzionati, il raggruppamento dell'offerta e della commercializzazione della produzione, nonché impegnarsi attivamente per rendere più ecologiche le attività del settore. In un mercato più competitivo e aperto le organizzazioni di produttori dovrebbero consentire ai produttori di reagire e di adeguarsi meglio ai segnali del mercato.

Per far fronte alla crescente concentrazione della domanda è necessario rafforzare la posizione dei produttori sul mercato intensificando il raggruppamento dell'offerta. Questo obiettivo è esplicitamente indicato nel regolamento del '96. L'affiliazione volontaria dei produttori e l'efficacia dei servizi destinati ai soci, nonchè l'obbligo per i produttori soci di commercializzare l'intera produzione tramite l'organizzazione di produttori di appartenenza sono stati considerati requisiti basilari da rispettare per operare su un mercato più ampio, più aperto e più competitivo. È possibile istituire più categorie di organizzazioni di produttori: alcune sono specializzate nella commercializzazione degli agrumi, delle noci, dei funghi o dei prodotti destinati alla trasformazione (principalmente pomodori), altri nella commercializzazione di frutta, ortaggi o in generale per tutti gli ortofrutticoli.

Le nuove regole prescrivono in particolare ai soci di commercializzate l'intera produzione tramite l'organizzazione di produttori di appartenenza. In compenso, regole democratiche consentono agli agricoltori di verificare le attività della loro organizzazione la quale deve fornire ai soci l'assistenza tecnica necessaria per l'adozione di pratiche agricole sane e rispettose dell'ambiente.

Gli Stati membri riconoscono le organizzazioni di produttori che contano un numero minimo di soci e che rappresentano un volume minimo di produzione commercializzabile. Due sono le possibilità offerte ai produttori: istituire nuove organizzazioni oppure beneficiare di un periodo transitorio di 5 anni per consentire alle organizzazioni di produttori riconosciute a norma del precedente regolamento (CE) n. 1035/72 di conformarsi ai nuovi requisiti. L'articolo 13 del citato regolamento prevede infatti siffatto periodo transitorio per le organizzazioni di produttori riconosciute a norma del citato regolamento. Non sembra pertanto necessario rinnovare o prorogare tale clausola.

Un raffronto diretto con le precedenti associazioni di produttori può consentire solo parzialmente di valutare l'efficacia delle nuove regole e dei nuovi compiti assegnati alle nuove organizzazioni di produttori. Inoltre, siffatto raffronto è difficilmente attuabile per le carenze dei dati disponibili sulla situazione del passato.

L'allegato I del regolamento (CE) n. 412/97 elenca i criteri per il riconoscimento. Tali criteri variano da uno Stato membro all'altro e anche in funzione del tipo di organizzazione di produttori. Per istituire un'organizzazione di produttori sono necessari almeno cinque membri. Tanto più alto è il numero di produttori membri dell'organizzazione, tanto più basso è il valore minimo della produzione commercializzata. La produzione più elevata, che corrisponde a cinque produttori, doveva rappresentare 3 milioni di euro. Nel caso specifico delle organizzazioni di produttori di noci e di funghi, tale importo era di soli 0,25 milioni di euro.

Tuttavia, l'articolo 2, paragrafo 2 offre agli Stati membri la possibilità di "sostituire il volume di produzione di cui all'allegato I con una percentuale della produzione commercializzabile di un'organizzazione di produttori rispetto alla produzione media globale della regione economica in cui i produttori dell'organizzazione sono stabiliti . Tale percentuale non può essere inferiore al 15%. In tal caso il numero minimo di produttori è 20 per le organizzazione di produttori ....".

Solo 5 Stati membri (B, D, EL, I, A) hanno usufruito di questa possibilità per aumentare il criterio minimo.

Attualmente circa 1 400 organizzazioni di produttori canalizzano il 40% circa della produzione globale di ortofrutticoli, ciò che equivale a un valore di circa 12,5 miliardi di euro. Mentre nei Paesi Bassi e in Belgio oltre il 70% di tutta la produzione di ortofrutticoli viene commercializzato trramite le organizzazioni di produttori, tale percentuale è nettamente inferiore nei tre principali Stati membri produttori: meno del 30% in Italia, 50% in Spagna e 55% in Francia.

Il numero e la dimensione delle organizzazioni di produttori varia sensibilmente da uno Stato membro all'altro: cinque Stati membri (B, DK, A, FIN, S) contano meno di 10 organizzazioni di produttori mentre 4 Stati membri ne hanno più di 100 (EL, E, F, I). Questa situazione eterogenea non riguarda esclusivamente il numero di organizzazioni di produttori ma si rispecchia anche nel numero di membri e nel volume di produzione commercializzata dalle singole OP.

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2.2.2. Le organizzazioni di produttori e il loro segmento di mercato

Sorprendentemente, le differenze in parola fra Stati membri non sono visibili se si opera un raffronto fra i valori cumulati della produzione commercializzata dalle organizzazioni di produttori. Il numero di OP e l'entità della produzione commercializzata è quasi lo stesso per la maggior parte degli Stati membri: 10% e 20% di OP rappresentano rispettivamente il 40% e il 60% della produzione commercializzata da organizzazioni di produttori. Tuttavia, il Belgio e i Paesi Bassi da un lato, e il Portogallo, dall'altro, mostrano tendenze sostanzialmente diverse.

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Quanto alla dimensione economica delle organizzazioni di produttori, un'ingente quota della produzione globale commercializzata tramite le OP è concentrata su un numero ridotto di esse. Inoltre, la loro dimensione economica non è connessa alla quota di produzione commercializzata tramite dette organizzazioni nei singoli Stati membri. Solo nei Paesi Bassi e in Belgio le organizzazioni di produttori trattano un volume di produzione prossimo o superiore a 100 miliardi di euro e commercializzano oltre il 70% degli ortofrutticoli. Nella maggior parte degli altri Stati membri le cui organizzazioni di produttori sono di dimensioni modeste o medie - fra 5 e 20 milioni di euro - la produzione commercializzata attraverso tali organizzazioni rappresenta meno del 55% della produzione totale.

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Un'analisi sul piano regionale mette in luce le attuali lacune dell'organizzazione della produzione di ortofrutticoli. In alcune regioni le OP controllano una quota ingente della produzione finale di ortofrutticoli. In tali casi, le OP hanno generalmente raggiunto un livello economico soddisfacente (Paesi Bassi, Belgio, Francia occidentale, Limousin, Murcia, Trentino Alto Adige, Emilia Romagna).

UNIONE EUROPEA Percentuale della produzione di ortofrutticoli commercializzata per OP (in %)

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Ancora meno numerose sono le regioni in cui una quota ingente della produzione agricola finale di ortofrutticoli è connessa a un livello elevato di organizzazione della produzione: Trentino Alto Adige (I), Murcia (E) e Emilia Romagna (I).

D'altra parte sussiste una forma di organizzazione economica carente in regioni in cui la quota corrispondente agli ortofrutticoli occupa un posto importante nel contesto della produzione agricola finale della regione: Italia meridionale, Communidad Valenciana, Andalucia, Algarve e Grecia.

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Tuttavia non è possibile stabilire un nesso diretto fra l'importanza regionale della produzione ortofrutticola e il livello di organizzazione della produzione. La diversità delle situazioni regionali registrata in Francia, Italia e Spagna illustra chiaramente questo fenomeno come risulta dal grafico "OP e produzione finale di ortofrutticoli a livello regionale".

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La riforma del '96 non ha finora comportato un incremento sostanziale e generale della dimensione economica delle OP. Apparentemente le organizzazioni di produttori importanti già esistenti, che facevano parte di un ambiente economico ben strutturato, sono state in grado di beneficiare pienamente delle opportunità offerte dalla riforma del '96 (cfr. anche punto 2.5 sui fondi di esercizio e loro utilizzo). Inoltre, la differenziazione fra vari tipi di organizzazioni di produttori introdotta dal Consiglio non ha avuto come conseguenza un incremento della specializzazione delle organizzazioni di produttori.

Sarebbe opportuno favorire uno spirito di emulazione fra le OP per incoraggiarle a incanalare le loro attività e a migliorare i servizi offerti. Questo processo va rilanciato ma potrebbe far sorgere tutta una serie di questioni:

- è opportuno mantenere più tipi di OP-

- perché non lasciare ai produttori la facoltà di decidere di quale OP far parte e per quale prodotto-

- è opportuno ridurre il massimale del 25% della produzione che può essere venduta direttamente ai consumatori-

Il regolamento di base offre alle organizzazioni di produttori l'opportunità di delegare la gestione dei loro fondi operativi a un'associazione di organizzazioni di produttori. Molte OP hanno accolto favorevolmente questa possibilità. Il ruolo di un'associazione di organizzazioni di produttori si limita attualmente ad elaborare, applicare e presentare programmi operativi ma potrebbe consentire di risolvere gradualmente e in modo flessibile il problema della limitazione della dimensione economica di molte organizzazioni di produttori. Ciò presuppone che le associazioni di organizzazioni di produttori possano usufruire dei medesimi diritti giuridicamente fondati di cui godono i loro membri, per conformarsi alle regole di concorrenza. Si tratterebbe di sapere se sia il caso di favorire questo processo e in qual modo.

2.3. Organizzazioni e accordi interprofessionali

Il regolamento del '96 riconosce le organizzazioni interprofessionali, definite come persone giuridiche che raggruppano rappresentanti delle attività economiche connesse con la produzione e/o il commercio e/o la trasformazione degli ortofrutticoli. Esse hanno fra l'altro la facoltà di stabilire, in materia di produzione e di commercializzazione, norme più restrittive delle normative comunitarie o nazionali. Il loro riconoscimento è subordinato alla condizione di rappresentare una parte significativa della produzione nella zona in cui operano. Attualmente soltanto cinque organizzazioni interprofessionali sono state riconosciute: due in Francia - INTERFEL per gli ortofrutticoli freschi e ANIFELT per gli ortofrutticoli destinati alla trasformazione - e tre in Spagna - AIPEMA per mele e pere, AILIMPO per limoni e pompelmi e INTERCITRUS per agrumi freschi e trasformati (arance, mandarini, clementine, satsuma).

Fatto salvo il disposto dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato, sono autorizzati accordi conclusi da organizzazioni interprofessionali riconosciute. Per entrare in vigore, tali accordi devono essere notificati alla Commissione. Come indicato nella tabella 3, soltanto la Francia, e, in misura minore il settore degli agrumi in Spagna, hanno sfruttato questa possibilità.

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Il ricorso a tale possibilità si spiega principalmente per due motivi. In molti paesi le organizzazioni di produttori a livello regionale o nazionale sono troppo deboli per rappresentare la maggior parte della produzione destinata agli scambi e alla trasformazione. In altre regioni e/o paesi il motivo è la diversa struttura della catena degli ortofrutticoli: il settore della produzione ha posto in atto un sistema di commercializzazione che evita il ricorso agli accordi interprofessionali comunitari.

L'introduzione di alcune modifiche potrebbe accrescere l'interesse per gli accordi interprofessionali. L'articolo 20, paragrafo 2, prevede che gli accordi debbano essere notificati preliminarmente alla Commissione e precisa che un accordo non può essere attuato prima di due mesi dal ricevimento di tutti gli elementi necessari alla valutazione. Inoltre, se un'organizzazione interprofessionale operante in una determinata zona (regione, gruppo di regioni o Stato membro) è considera ta rappresentativa di uno specifico prodotto, ossia raggruppa almeno due terzi della produzione e/o del commercio e/o della trasformazione del prodotto di cui trattasi, lo Stato membro interessato può, su richiesta dell'organizzazione interprofessionale, estendere le norme ad altri operatori della zona in questione. Le norme di cui si può chiedere l'estensione devono tuttavia essere applicate da almeno una campagna di commercializzazione.

Queste due condizioni possono sembrare eccessivamente restrittive, soprattutto per il settore degli ortofrutticoli, che spesso deve reagire rapidamente ai segnali del mercato.

Come già attuato dal regolamento di base del settore vitivinicolo, per evitare i due mesi previsti per l'applicazione degli accordi si potrebbero semplicemente segnalare le norme agli operatori pubblicandole nella Gazzetta ufficiale dello Stato membro interessato. Ciò varrebbe anche per l'applicazione delle norme, che andrebbe notificata alla Commissione; quest'ultima ne controllerebbe poi la conformità con la normativa comunitaria.

Analogamente al caso del settore vitivinicolo, si potrebbe abolire il requisito dell'anno di applicazione necessario per autorizzare l'estensione delle norme, senza che questo pregiudichi il controllo esercitato dalla Commissione.

Infine, sempre in materia di estensione delle norme, qualora le azioni svolte dalle organizzazioni interprofessionali siano di interesse economico per associazioni non aderenti, lo Stato membro può decidere che le organizzazioni interprofessionali possano chiedere contributi finanziari (articolo 22, paragrafo 2) a dette associazioni. Tale possibilità può tuttavia riguardare unicamente i prodotti coltivati nella/e regione/i interessata/e e non quelli importati da paesi terzi. Sulla base della giurisprudenza della Corte di giustizia, un'applicazione più ampia di questa norma richiederebbe una decisione specifica del Consiglio.

2.4. Regime degli interventi e dei ritiri

In base al nuovo regime, le organizzazioni di produttori hanno la possibilità di ritirare qualsiasi prodotto contemplato dal regime, nel quantitativo e per il periodo che ritengono opportuno. Per i 16 prodotti che figurano nell'allegato II del regolamento (CE) n. 2200/96, i produttori membri delle OP possono beneficiare dell'indennità comunitaria di ritiro fino al 10% del quantitativo commercializzato dall'organizzazione di produttori, anche se tale massimale sarà raggiunto unicamente alla fine di un periodo di transizione di 6 anni, ossia nella campagna 2002/03.

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Per evitare inoltre che si verifichino diffusi squilibri strutturali, con conseguenti ingenti volumi di ritiri, è stato previsto un limite di intervento per 11 dei prodotti elencati nell'allegato II. Se detto limite viene superato, l'indennità comunitaria viene ridotta nella campagna di commercializzazione successiva. È quanto è accaduto con i cavolfiori, le pesche e le nettarine nella campagna 1999/2000; una riduzione dell'indennità è pertanto applicata per la campagna 2000/01.

Il pagamento dell'indennità comunitaria è stato inoltre semplificato fissando un importo unico, valido in tutta l'Unione europea, per ciascun prodotto. Durante il periodo di transizione viene applicata una variazione compresa fra -44% e +9% a seconda del prodotto.

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I produttori che non appartengono ad alcuna organizzazione possono beneficiare dell'indennità comunitaria di ritiro ad un tasso ridotto del 10% e per un volume limitato al 10% della produzione da loro commercializzata.

Il volume dei ritiri è diminuito notevolmente (del 50% rispetto al quinquennio precedente la riforma) soprattutto perchè le organizzazioni di produttori sono corresponsabili nei ritiri: tale diminuzione è imputabile all'applicazione di massimali di ritiro ridotti per ciascuna organizzazione di produttori, anziché alla diminuzione dell'importo unitario dell'indennità comunitaria. Tale riduzione nel volume dei ritiri ha anche conseguenze positive a livello ambientale, in quanto comporta una riduzione del volume di rifiuti.

La flessione dei ritiri riguarda tutti i prodotti elencati nell'allegato II e tutti gli Stati membri. A livello dell'UE, soltanto i ritiri di nettarine rappresentano più del 10% della produzione, mentre nei singoli Stati non sembrano aver subito riduzioni sostanziali i ritiri di pomodori in Spagna, di cavolfiori nel Regno Unito e di nettarine e pesche in Francia.

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Si ritiene generalmente che i ritiri abbiano un duplice effetto:

- da un lato, creano uno sbocco artificiale per i prodotti freschi,

- dall'altro, tendono ad evitare un calo eccessivo dei prezzi di mercato.

È stato effettuato un raffronto dei ritiri prima (1991-1996) e dopo la riforma del '96 per cinque prodotti (cavolfiori, pomodori, pesche, nettarine e mele). L'analisi dei prezzi e dei ritiri mensili conferma che, fino al 1996, entrambi gli effetti hanno continuato a prodursi. Dopo la riforma del '96, il ricorso ai ritiri come sbocco di mercato tende a scomparire in quanto la corresponsabilità delle organizzazioni di produttori nei ritiri le induce a limitarne l'uso per sostenere un prezzo minimo.

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2.5. I fondi di esercizio e il loro utilizzo

Tutte le organizzazioni di produttori riconosciute possono ricevere contributi finanziari comunitari per costituire un fondo di esercizio, finanziato per metà dai membri dell'organizzazione stessa e per metà dal contributo dell'UE. Benché non tutte le organizzazioni di produttori si avvalgano di questa facoltà, il numero di quelle che chiedono il sostegno comunitario è cresciuto in misura maggiore rispetto al numero delle organizzazioni riconosciute, così che ora la differenza si è ridotta a meno di 200 organizzazioni di produttori (che rappresentano circa il 5% del valore della produzione commercializzata).

Attualmente l'importo concesso alle OP è limitato da due massimali: non soltanto esso deve mantenersi entro il 4,5% del valore della produzione commercializzata da ciascuna organizzazione di produttori, ma l'importo globale del contributo finanziario deve rappresentare meno del 2,5% della produzione commercializzata da tutte le organizzazioni di produttori. Nonostante la complessità e i vincoli di questo meccanismo, l'aiuto concesso ha registrato un'impennata nei primi anni della riforma. La spesa attualmente copre il 95% delle OP e il massimale del 2,5% è stato raggiunto. In base alle nuove norme, un eventuale aumento dell'aiuto concesso alle OP risulterà da un incremento della produzione da esse commercializzata tramite nuove OP, nuovi membri o una maggiore produzione.

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L'aliquota dell'aiuto concesso è generalmente superiore al 2,2% (del valore della produzione commercializzata dalle OP) negli Stati membri produttori più grandi o importanti, con due eccezioni di rilievo, il Portogallo e la Grecia, che nel 1999 hanno ricevuto, rispettivamente, l'1,11% e lo 0,82%. Questi due Stati membri, pertanto, non soltanto si trovano svantaggiati in termini di produzione commercializzata attraverso le organizzazioni di produttori (rispettivamente l'8% e il 15% nel 1999), ma le loro organizzazioni di produttori non beneficiano nemmeno del sostegno a cui hanno teoricamente diritto.

La ripartizione dell'aiuto tra le organizzazioni di produttori è in funzione della loro rilevanza economica, con importi più cospicui a favore delle OP più grandi:

- il 10% delle OP riceve il 50% dell'aiuto concesso, con una media di 1,9 milioni di euro per OP,

- il 20% delle OP riceve il 64% dell'aiuto concesso, con una media di 0,43 milioni di euro per OP,

- il 47% delle OP riceve meno di 100 000 euro,

- il 27% delle OP riceve meno di 50 000 euro.

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I fondi di esercizio possono essere utilizzati per finanziare:

- ritiri dal mercato di prodotti che non beneficiano dell'indennità comunitaria e integrazioni dell'indennità comunitaria di ritiro,

- un programma operativo, previa approvazione delle autorità competenti dello Stato membro.

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L'importo versato ad integrazione dell'indennità comunitaria è più che doppio rispetto a quello erogato per i ritiri dei prodotti non compresi nell'allegato II. La percentuale destinata ai ritiri, meno dello 0,5% del fondo di esercizio, è molto inferiore al massimale che potrebbe essere utilizzato a tale scopo dalle OP e che nel 2002/03 dovrà essere gradualmente ridotto dal 60% al 30% del fondo di esercizio di ciascuna OP.

In effetti, nell'ambito del mercato più aperto e competitivo risultante dall'accordo GATT del 1994, i programmi operativi sono stati inseriti nel nuovo regime al fine di dare un nuovo orientamento al sostegno finanziario, di accelerare l'adeguamento del settore ortofrutticolo e di promuovere un funzionamento del settore più attento alle esigenze ambientali.

L'articolo 15, paragrafo 4, lettera a), precisa le misure che possono essere finanziate "in particolare", tra cui: il miglioramento qualitativo dei prodotti, lo sviluppo della loro valorizzazione commerciale, la loro promozione presso i consumatori, la creazione di linee di prodotti biologici, la promozione della lotta integrata o di altri metodi di produzione rispettosi dell'ambiente e la riduzione dei ritiri. La lettera successiva (paragrafo 4, lettera b)) anticipa il futuro regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale (regolamento (CE) n. 1257/1999) rendendo obbligatorio l'inserimento di misure di carattere ambientale nei programmi operativi. L'ultima lettera del paragrafo 4 stabilisce che le organizzazioni di produttori devono tener conto, nei loro programmi, delle risorse tecniche ed umane necessarie per accertare l'osservanza delle norme di commercializzazione, delle norme e disposizioni fitosanitarie e dei tenori massimi autorizzati di residui.

I progetti di programmi proposti non devono riguardare azioni né comportare spese indicate nell'elenco di azioni e spese non sovvenzionabili che figura nell'allegato del regolamento di applicazione (regolamento (CE) n. 411/97).

Non è purtroppo possibile effettuare un'analisi sistematica dell'uso dei fondi di esercizio, anche perché attualmente non è prevista una relazione annuale elaborata a livello centrale. In futuro sarebbe possibile, grazie ad un questionario unificato, avere un quadro più preciso delle misure ambientali attuate dai programmi operativi e della percentuale di fondi di esercizio ad esse riservata in una fase successiva. Tuttavia, uno studio effettuato in Spagna nel 1998 su 332 programmi operativi ha fornito indicazioni sull'utilizzazione dei fondi. I programmi sono stati ripartiti in 8 categorie di misure per un importo globale di 54 milioni di euro (22,5% del totale UE). Il grafico seguente ne riassume i risultati:

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2.6. Compatibilità ecologica

Le conseguenze sull'ambiente delle attività del settore ortofrutticolo sono strettamente correlate al carattere generalmente intensivo della produzione e all'utilizzo di elevati quantitativi di sostanze. È soprattutto il caso degli antiparassitari, di cui sono necessarie ripetute applicazioni per rendere i prodotti commercializzabili; di conseguenza, le regioni dell'Unione che producono le maggiori quantità di ortofrutticoli sono anche quelle che utilizzano più antiparassitari. Mentre negli Stati membri del Sud dell'Unione sono necessari ingenti quantitativi di acqua per l'irrigazione, nel Nord prevale un uso considerevole di energia. Anche la gestione dei rifiuti, compresi i prodotti ritirati e la plastica usata, è una questione di grande rilevanza ambientale. Infine, gli effetti sul paesaggio dal punto di vista estetico sono diversi e dipendono dalle regioni: si va dal contributo positivo dei frutteti tradizionali all'impatto negativo della proliferazione di serre in zone altamente specializzate.

Il regolamento (CE) n. 2200/96 del Consiglio menziona più volte la necessità che il settore ortofrutticolo tenga in maggior conto gli aspetti ambientali. In primo luogo, l'articolo 11, paragrafo 1, lettera b), punto 4), specifica che le organizzazioni di produttori hanno "in particolare lo scopo di promuovere pratiche colturali e tecniche di produzione e di gestione dei rifiuti che rispettino l'ambiente, in particolare per tutelare la qualità delle acque, dei suoli e del paesaggio e per preservare e/o favorire la biodiversità".

L'articolo 15, paragrafo 4, lettera b), sulla costituzione dei fondi di esercizio specifica che i programmi operativi da essi finanziati devono "comprendere misure destinate a promuovere il ricorso, da parte dei produttori associati, a tecniche rispettose dell'ambiente per quanto riguarda sia le pratiche colturali, sia la gestione dei materiali usati". Si fa riferimento esplicito all'articolo 1 del regolamento (CEE) n. 2078/92 [5] relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale.

[5] Abrogato dal regolamento (CE) n. 1257/1999.

L'articolo 1 del regolamento (CEE) n. 2078/92 specifica che le pratiche rispettose dell'ambiente sono finalizzate a promuovere:

- l'impiego di metodi di produzione agricola che riducano gli effetti inquinanti dell'agricoltura,

- l'estensivizzazione, favorevole all'ambiente, delle produzioni vegetali,

- forme di conduzione dei terreni agricoli compatibili con la tutela e con il miglioramento dell'ambiente, dello spazio naturale, del paesaggio, delle risorse naturali, del suolo, nonché della diversità genetica.

Poiché l'elenco di tecniche citate all'articolo 15, paragrafo 4, lettera b), non è esaustivo, anche i settori indicati nell'allegato III possono essere interessati allo sviluppo di pratiche rispettose dell'ambiente: l'impiego di concimi e fertilizzanti, l'impiego di prodotti fitosanitari e di altri metodi di difesa delle colture, il tenore massimo di residui di prodotti fitosanitari o di fertilizzanti negli ortofrutticoli, lo smaltimento dei sottoprodotti e dei materiali usati e la distruzione dei prodotti ritirati dal mercato. L'articolo 15, paragrafo 4, lettera a), prevede la creazione di linee di prodotti biologici e la promozione della lotta integrata o di altri metodi di produzione rispettosi dell'ambiente.

L'impegno alla tutela ambientale è ulteriormente rafforzato alla lettera c) del suddetto articolo, secondo la quale i programmi operativi devono comprendere "le risorse tecniche ed umane necessarie per accertare l'osservanza delle norme e disposizioni fitosanitarie e dei tenori massimi autorizzati di residui".

Gli Stati membri sono tenuti ad elaborare una disciplina nazionale delle condizioni generali relative alle misure ambientali e a trasmetterla alla Commissione. Quest'ultima può chiedere che la disciplina proposta venga modificata qualora non la ritenga idonea a conseguire gli obiettivi fissati dall'articolo 174 (ex articolo 130 R) del trattato e dal programma comunitario di politica ed azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile.

Il testo della disposizione prevede la possibilità, in un primo tempo, di un ricorso relativamente ridotto delle tecniche rispettose dell'ambiente, con l'obbligo di intensificarlo, senza definire necessariamente il livello minimo da conseguire. Lo scopo della disposizione è piuttosto quello di avviare e porre in atto un processo.

Non possono essere comprese nei programmi operativi misure classificabili come "buone pratiche agricole" e/o misure obbligatorie di natura ambientale a livello comunitario o nazionale escluse dal campo di applicazione del regolamento (CE) n. 1257/1999. Tali misure devono in ogni caso essere rispettate da tutti gli agricoltori per evitare danni all'ambiente imputabili alle pratiche agricole.

Tutti gli Stati membri hanno inviato alla Commissione le rispettive discipline nazionali in campo ambientale. Le buone pratiche agricole, comprese le misure obbligatorie, sono ovviamente escluse dal campo di applicazione dei programmi operativi. Talvolta non è tuttavia chiaro se le misure di cui trattasi vanno oltre le buone pratiche agricole. Laddove le misure obbligatorie sono particolarmente restrittive rispetto a quelle di altri Stati membri, è stato chiesto di applicare i requisiti comunitari in maniera pragmatica per far sì che gli agricoltori possano conformarsi alla normativa nazionale più rigorosa.

Misure rispettose dell'ambiente inserite in un programma operativo possono ovviamente sovrapporsi a misure agroambientali previste dal regolamento (CE) n. 1257/1999. Si pone allora il problema della coerenza tra le varie misure e del livello minimo richiesto nei programmi operativi. I requisiti minimi stabiliti per i regimi agroambientali non si applicano esplicitamente ai programmi operativi. Gli Stati membri devono tuttavia far sì che non sorgano conflitti tra i programmi operativi e le misure adottate nell'ambito delle politiche agroambientali e prendere i provvedimenti necessari ad evitare che le stesse misure beneficino di un duplice finanziamento. La maggior parte degli Stati membri non sembra essere particolarmente attenta ad incoraggiare una reale complementarità tra questi strumenti.

Finora i servizi della Commissione non hanno avuto la possibilità di effettuare una valutazione dell'impatto di queste misure. La maggioranza degli Stati membri ha fornito alla Commissione un elenco dettagliato delle misure ambientali sovvenzionabili che possono essere inserite nei programmi operativi. Nonostante i dati di cui dispone la Commissione siano incompleti, a prima vista sembra che il meccanismo possa essere applicato in maniera soddisfacente.

Un altro importante aspetto di natura ambientale esplicitamente menzionato nel regolamento riguarda la destinazione dei prodotti ritirati dal mercato. Le organizzazioni di produttori devono "salvaguardare l'ambiente, ed in particolare la qualità delle acque e del paesaggio" (articolo 23, paragrafo 2). Anche in questo caso gli Stati membri stabiliscono una disciplina nazionale delle condizioni generali relative ai ritiri che preveda metodi rispettosi dell'ambiente. Ove necessario, la Commissione può chiedere che vengano apportate modifiche. Da parte loro, le organizzazioni di produttori devono notificare in maniera particolareggiata alle competenti autorità nazionali, tramite le apposite relazioni, le misure prese a garanzia di pratiche rispettose dell'ambiente in relazione ai ritiri. Le autorità nazionali trasmettono poi le informazioni alla Commissione.

La maggior parte degli Stati membri ha inviato alla Commissione informazioni dettagliate al riguardo, mentre altri hanno ritenuto che le legislazioni nazionali vigenti in materia ambientale soddisfino i requisiti del regolamento (CE) n. 2200/96 e che pertanto non sia necessario elaborare una disciplina specifica.

2.7. Il caso della frutta a guscio

Nel 1989 il regolamento (CEE) n. 1035/72 (titolo II bis) ha introdotto misure specifiche per il settore della frutta a guscio onde ovviare all'inadeguatezza delle strutture di produzione e di commercializzazione. Tali misure riguardano cinque prodotti: mandorle, nocciole, noci comuni, pistacchi e carrube.

La misura principale prevede il finanziamento di piani decennali per il miglioramento della qualità e della commercializzazione presentati dalle organizzazioni di produttori.

I piani possono beneficiare di un finanziamento pubblico pari al 55% (di cui il 45% a carico dell'UE e il 10% a carico degli Stati membri) subordinatamente ad un importo massimo per ettaro. Il finanziamento della misura è temporaneo e decrescente rispetto all'aliquota massima dell'aiuto erogato.

Le misure in questione sono state abrogate dal regolamento (CE) n. 2200/96; i piani in corso, l'ultimo dei quali scade nel 2006, possono tuttavia proseguire fino alla loro scadenza.

Organizzazioni di produttori che utilizzano questo regime sono presenti in cinque Stati membri: E, F, I, EL, P. Nel complesso sono circa 92 le OP [6] che gestiscono piani di miglioramento. Esse rappresentano più di 600 000 ha coltivati a frutta a guscio, di cui il 95% in Spagna e il rimanente 5% suddiviso tra Francia e Italia. Le superfici coltivate a frutta a guscio in Grecia e in Portogallo sono trascurabili.

[6] La cifra può variare a seguito di fusioni, cessazione di attività, ecc.

Il contributo comunitario per queste misure specifiche è stato di 725 milioni di euro nel periodo 1990-1999. Il contributo per i piani non ancora scaduti è stimato in 250 milioni di euro per il periodo 2000-2006.

La Spagna è il paese che ha beneficiato del regime in misura maggiore (95% della spesa globale) e ha ottenuto i migliori risultati nel raggruppamento dell'offerta (ad esempio, l'85% delle mandorle). In Francia è stata inclusa nei piani il 90% della superficie coltivata a noci. L'Italia, la Grecia e il Portogallo accusano invece un ritardo nell'attuazione delle misure e, di conseguenza, soltanto una piccola percentuale delle superfici coltivate a frutta a guscio è stata inclusa nei piani di questi Stati membri.

Il regolamento (CE) n. 2200/96 ha introdotto nel 1997 un aiuto forfetario per le nocciole (su scala ridotta) per aiutare i produttori a far fronte ad una difficile situazione economica contingente. Tale regime scade nel 2000.

La produzione europea di frutta a guscio tramite le organizzazioni di produttori, a prescindere dal fatto che rientri nei piani esistenti, può beneficiare di altre misure di sostegno supplementari:

- il fondo di esercizio del regolamento (CE) n. 2200/96 (meccanismo generale di sostegno del settore degli ortofrutticoli),

- le misure strutturali previste dal regolamento (CE) n. 1257/1999 (piani di sviluppo rurale).

Numerosi piani sono scaduti nel 2000.

Nei settori economicamente più redditizi le organizzazioni di produttori hanno investito sul sostegno al reddito nonché su miglioramenti strutturali (frutteti/commercializzazione), potenziando così la propria competitività.

In buona parte gli investimenti hanno tuttavia riguardato il sostegno al reddito (normali costi di produzione agricoli) per migliorare la qualità dei prodotti. Si tratta di un settore commercialmente non competitivo (estese regioni svantaggiate e produzione marginale), che svolge tuttavia un ruolo importante nel mantenere la popolazione rurale e ha effetti positivi sull'ambiente (lotta all'erosione, fasce tagliafuoco).

2.8. Aiuto a favore della trasformazione degli agrumi

La modifica al regime di sostegno per la trasformazione degli agrumi, approvata nel 1996, aveva una duplice finalità:

- a livello della produzione, evitare che la trasformazione diventasse uno sbocco di mercato sistematico per la produzione inizialmente destinata al mercato dei prodotti freschi,

- a livello dell'industria di trasformazione, consentire il riorientamento verso nuovi prodotti (ad esempio, il succo di agrumi refrigerato) per i quali l'UE può diventare competitiva.

La modifica del regime di aiuto alla trasformazione degli agrumi è basata sui seguenti elementi:

- conclusione di contratti fra trasformatori e produttori tramite le organizzazioni di produttori,

- concessione di un aiuto ai produttori tramite le organizzazioni di produttori,

- libertà di negoziare il prezzo d'acquisto delle materie prime tra le organizzazioni di produttori e l'industria di trasformazione,

- applicazione di un sistema di limiti per ciascun prodotto (arance, limoni, pompelmi e piccoli agrumi).

Un aumento dell'aiuto è concesso alle organizzazioni di produttori che concludono contratti pluriennali specificando quantitativi minimi. Questa possibilità è stata sfruttata soprattutto in Italia e in Grecia e molto meno in Spagna, dove la produzione di agrumi è essenzialmente destinata al mercato dei prodotti freschi.

Per evitare il ricorso sistematico alla trasformazione come sbocco alternativo è stato fissato un quantitativo massimo, il superamento del quale comporta una riduzione dell'aiuto. Nonostante il carattere vincolante di tale meccanismo (l'aiuto è stato ridotto del 42%, del 32% e del 30% nelle campagne 1997/98, 1998/99 e 1999/2000 rispettivamente), il prezzo ricevuto dai produttori in Spagna e in Portogallo nella campagna 1999/2000 era pressoché uguale, se non superiore, al prezzo minimo vigente prima del 1997. In Italia e in Grecia, i prezzi più bassi pagati ai produttori rispecchiano la difficoltà dell'industria di trasformazione di adeguarsi alla nuova situazione nonché la qualità della materia prima. Laddove invece l'industria di trasformazione degli agrumi si è adeguata alla domanda dei consumatori finali producendo succhi di agrumi refrigerati o pastorizzati, il prezzo versato per la materia prima ha registrato un incremento.

L'abbandono del prezzo minimo non ha avuto ripercussioni negative sul settore della trasformazione degli agrumi ed ha chiaramente favorito una maggior valorizzazione degli agrumi stessi da parte dell'industria di trasformazione in tre dei quattro Stati membri produttori.

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2.9. Coesistenza del regime degli ortofrutticoli e del nuovo regolamento sullo sviluppo rurale

Le misure previste nei programmi operativi delle OP e finanziate tramite i fondi di esercizio possono coincidere con misure finanziate nell'ambito della politica strutturale, ossia attualmente i piani di sviluppo rurale previsti dal regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale (regolamento (CE) n. 1257/1999).

Affinché le misure finanziate nell'ambito dello sviluppo rurale siano coerenti con quelle finanziate dall'OCM, le misure comprese nei piani di sviluppo rurali non devono assolutamente essere in contrasto con gli orientamenti politici dell'OCM né indebolirli. Al contrario, i piani di sviluppo rurale dovrebbero essere complementari all'OCM e in particolare:

- il sostegno allo sviluppo rurale dovrebbe essere accessibile ai membri delle OP senza discriminazioni,

- i piani di sviluppo rurale dovrebbero vietare a OP non riconosciute di non rispettare i requisiti OCM in materia di riconoscimento,

- analogamente, il raggruppamento dell'offerta da parte delle OP non dovrebbe essere indebolito dall'inserimento nei piani di sviluppo rurale di misure di commercializzazione a favore dei produttori che non sono membri delle OP.

Tale conflitto non sussiste per le misure già escluse dal campo di applicazione dell'OCM dal regolamento di attuazione (regolamento (CE) n. 411/97), ad esempio gli investimenti per la trasformazione dei prodotti freschi.

Al fine di rafforzare la coerenza tra le misure di sviluppo rurale e le misure dell'OCM gli Stati membri o le regioni devono, se necessario, specificare nei piani di sviluppo rurale le misure che rientrano nel campo di applicazione dell'OCM. Eventuali eccezioni, debitamente giustificate, devono essere oggetto di richiesta (ai sensi dell'articolo 31, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1750/1999 e dell'articolo 37, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1257/1999). Gli Stati membri o le regioni determinano il tipo di misure che possono essere finanziate nell'ambito del piano di sviluppo rurale. Tali misure non sono sovvenzionabili nell'ambito dei programmi operativi finanziati dall'OCM, e viceversa. Al fine di separare nettamente i due strumenti, alcuni Stati membri o regioni hanno definito criteri precisi quali l'importo degli investimenti.

2.10. Aspetti finanziari

Dal 1997 i ritiri hanno registrato una forte flessione, mentre nel 2000 potrebbero essere superiori rispetto a quanto calcolato nella scheda finanziaria del COM(95) 434. Dopo un avvio lento, nel 2000 i fondi di esercizio hanno raggiunto l'importo previsto. La spesa per la trasformazione degli agrumi è stata sempre superiore alle previsioni, con l'eccezione del 1998. Nel complesso, la spesa per gli agrumi e gli ortofrutticoli freschi si è mantenuta inferiore al livello indicato nella scheda finanziaria del '95.

>SPAZIO PER TABELLA>

La differenza tra la spesa per i fondi di esercizio e l'aiuto annuale concesso alle OP (cfr. tabella 7, punto 2.5) consiste nel lasso di tempo che intercorre tra gli impegni e i pagamenti. Tale periodo, inizialmente di quattro anni, dovrebbe essere progressivamente ridotto a tre.

Controlli nazionali e comunitari

Lo speciale corpo di ispettori del settore ortofrutticolo della Commissione europea ha effettuato missioni di controllo negli Stati membri durante tutto il 1999. L'obiettivo delle missioni era verificare l'applicazione della normativa comunitaria concernente le norme comuni di qualità; a tal fine è stata svolta una verifica dei controlli di qualità per valutare l'attività dei servizi ufficiali incaricati di tali controlli.

Le conclusioni di ciascuna relazione sono state trasmesse ai diversi Stati membri interessati nelle rispettive lingue. Una sintesi delle risultanze elaborata da ciascuno Stato membro sarà discussa durante una riunione di esperti del settore ortofrutticolo all'inizio del 2001.