Più specificamente, le motivazioni che hanno portato alla creazione delle AEV sono una più stretta cooperazione e uno scambio di informazioni tra autorità nazionali di vigilanza, l'agevolazione dell'adozione di soluzioni unionali ai problemi transfrontalieri e la promozione dell'uniformità nell'interpretazione e nell'applicazione delle regole. Elaborando norme uniformi e assicurando la convergenza e il coordinamento in materia di vigilanza, le AEV dovrebbero forgiare l'ulteriore sviluppo di un corpus unico di norme applicabile a tutti i 28 Stati membri dell'UE, contribuendo in tal modo al funzionamento del mercato unico.

La nuova architettura di vigilanza, imperniata sulle AEV e sul CERS, è una delle pietre angolari delle riforme globali messe in campo dalla Commissione fin dall'insorgere della crisi finanziaria. L'obiettivo generale delle AEV è rafforzare in modo sostenibile la stabilità e l'efficacia del sistema finanziario in tutta l'UE.

Le tre autorità europee di vigilanza (AEV) (Autorità bancaria europea (ABE), Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) e Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA), che operano in una rete che le allaccia alle autorità nazionali competenti, il comitato congiunto delle AEV e il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS) compongono il Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF).

Per fugare le perplessità delle parti interessate, le AEV dovrebbero migliorare a breve termine la trasparenza del processo normativo, tra l'altro stabilendo una tempistica adeguata per la risposta alle consultazioni pubbliche e fornendo riscontri più dettagliati sui contributi ricevuti in tale contesto. Dovrebbero altresì garantire un'analisi dei costi-benefici di elevata qualità e progetti di testi giuridici per i progetti di norme tecniche. I progetti di norme tecniche dovrebbero essere sistematicamente sottoposti a consultazione pubblica.

Nel corso del periodo di riferimento sono state presentate alla Commissione più di 150 norme tecniche sotto forma di progetti: l'ESMA ne ha presentato 92; in seguito all'esito positivo dei negoziati sul quadro normativo dei CRD IV/CRR nella primavera del 2013, l'ABE ne ha presentato 58; dati i negoziati in corso sul quadro Solvibilità II/Omnibus II, l'EIOPA si è dedicata a un ampio lavoro preparatorio e ha presentato la sua prima norma tecnica. Nel 2013 le tre AEV hanno presentato insieme un progetto congiunto di norma tecnica di regolamentazione concernente le direttive sui conglomerati finanziari. Nel periodo di riferimento la Commissione ha approvato oltre 45 norme tecniche in totale, rinviandone solo tre alle AEV per ulteriori modifiche.

Molte parti interessate hanno chiesto maggiore chiarezza sulle possibilità di contestazione degli orientamenti e raccomandazioni previste dal diritto dell'UE. A parere della Commissione, l'articolo 60 dei regolamenti istitutivi è limitato alle decisioni e pertanto non fornisce una base giuridica per la contestazione degli orientamenti e delle raccomandazioni. Nella misura in cui sono intesi a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi, gli orientamenti e le raccomandazioni dovrebbero essere soggetti al controllo di legittimità ai sensi dell'articolo 263, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. La Corte di giustizia non ha tuttavia avuto finora occasione di pronunciarsi su questo particolare aspetto dei regolamenti istitutivi delle AEV.

Gli orientamenti e le raccomandazioni adottati dalle AEV ai sensi dell'articolo 16 dei regolamenti istitutivi sono di natura non vincolante, ma hanno caratteristiche specifiche (seguono cioè il principio "conformità o spiegazione"). Si sono dimostrati uno strumento flessibile a favore della convergenza, tuttavia le parti interessate rilevano alcune incertezze riguardo all'ambito di applicazione concreto e alla natura di tali misure. A parere della Commissione, l'uso dei poteri delle AEV deve avere un solido fondamento nella base giuridica che ne contempla gli atti. Occorre in particolare leggere cumulativamente i due obiettivi per l'emanazione degli orientamenti e raccomandazioni di cui all'articolo 16, paragrafo 1, dei regolamenti istitutivi, ossia istituire "prassi di vigilanza uniformi, efficienti ed efficaci" e assicurare "l'applicazione comune, uniforme e coerente del diritto dell'Unione".

Mentre compiti normativi sono costantemente venuti ad aggiungersi al carico di lavoro delle AEV nel corso del periodo di riferimento, diverse parti interessate hanno sottolineato che non sempre questi sviluppi si sono tradotti in un aumento equivalente in termini di risorse umane e di bilancio.

Procedure trasparenti, inclusive ed efficienti sono ritenute fondamentali in questo settore. Molte parti interessate hanno evidenziato la necessità di prevedere scadenze flessibili per la presentazione dei progetti di norme tecniche alla Commissione, vale a dire scadenze che dipendano dall'entrata in vigore dell'accordo finale sull'atto di base dell'Unione. Si darebbe così alle AEV tempo sufficiente per elaborare progetti di norme di alta qualità e organizzare una consultazione pubblica con una tempistica adeguata. In alcuni casi, destano inoltre perplessità la mancanza di riscontri dettagliati sulle consultazioni e la mancanza, frequentemente percepita, di un'analisi dei costi-benefici di elevata qualità.

Ruolo normativo: i lavori svolti dalle AEV per l'elaborazione del corpus unico di norme hanno contribuito considerevolmente a una maggiore armonizzazione normativa e uniformità e hanno migliorato la comprensione reciproca tra le autorità di vigilanza. Hanno inoltre permesso all'UE di dotarsi di un ampio ventaglio di norme di elevata qualità in un lasso di tempo relativamente breve.

L'istituzione dell'Unione bancaria, in particolare degli elementi ad essa essenziali del meccanismo di vigilanza unico (SSM) e del meccanismo di risoluzione unico (SRM), avrà ripercussioni sul funzionamento del SEVIF, ma non ne mette in discussione l'esistenza né la necessità. Al contrario, le AEV resteranno incaricate della definizione delle norme e pratiche comuni di regolamentazione e di vigilanza e dell'applicazione uniforme delle misure dell'UE in tutto il mercato unico. Sarebbe prematuro valutare in questa fase le interazioni tra il SEVIF e l'Unione bancaria, che però saranno monitorate attentamente in futuro.

Come primo passo per fugare le perplessità delle parti interessate, le AEV dovrebbero vagliare l'ipotesi di innalzare il profilo delle tematiche legate alla protezione dei consumatori/investitori (compresa una maggiore visibilità) avvalendosi appieno dei poteri di cui dispongono. Nella stessa ottica, anche il comitato congiunto potrebbe essere sfruttato in modo più ampio e strutturato. Le AEV dovrebbero altresì assicurare, nella misura del possibile, il coinvolgimento e la cooperazione con le autorità nazionali competenti della protezione dei consumatori, laddove siano altre rispetto a quelle rappresentate nei consigli delle autorità di vigilanza.

Per assicurare un quadro coerente tra tutti i settori e un coordinamento adeguato delle attività delle AEV, si potrebbe inoltre ricorrere maggiormente al comitato congiunto, ad esempio, mediante uno scambio di migliori pratiche tra le autorità che consenta di definire meglio e chiarire le rispettive competenze in linea con la base giuridica .

Varie autorità nazionali rappresentate nel rispettivo consiglio delle autorità di vigilanza, non essendo incaricate della protezione dei consumatori a livello nazionale, non dispongono delle competenze necessarie e tendono a privilegiare altre questioni che le interessano più direttamente. Per ovviare a questa situazione, le AEV potrebbero introdurre un meccanismo per garantire una stretta cooperazione e il coinvolgimento delle autorità nazionali competenti, al fine di dotarsi delle competenze necessarie e assicurare un'impostazione globale in materia di protezione dei consumatori al loro livello.

Funzione di protezione dei consumatori: le AEV hanno creato nella rispettiva organizzazione strutture interne di protezione dei consumatori. Per la sua trasversalità, la protezione dei consumatori si presta ad essere attuata in vari aspetti dell'attività delle AEV. Se è vero che le AEV dispongono di margini ancora limitati per proibire o limitare (temporaneamente) talune attività finanziarie ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 5, dei regolamenti istitutivi e che finora non è stata dichiarata nessuna situazione di emergenza, il margine d'intervento previsto a tal fine dai regolamenti istitutivi è ampio e sarebbe possibile sfruttare meglio le disposizioni vigenti. Inoltre, i poteri di cui all'articolo 9, paragrafo 5, possono essere attualmente esercitati solo nei casi e alle condizioni specificati negli atti legislativi settoriali di cui all'articolo 1, paragrafo 2, che attualmente contempla unicamente pochi atti legislativi. Si potrebbe vagliare l'ipotesi di trasformare l'articolo 9, paragrafo 5, in una disposizione autonoma di conferimento di poteri.

Le AEV hanno adottato varie misure volte alla promozione di un'azione coordinata e all'agevolazione dello scambio di informazioni, di cui gli esempi più rilevanti sono l'esercizio di ricapitalizzazione 2011/12, la relazione del comitato congiunto sui rischi intersettoriali , il coordinamento dell'ESMA delle misure adottate dalle autorità competenti in materia di vendite allo scoperto e il parere dell'EIOPA sul contesto di bassi tassi d'interesse . La maggior parte delle parti interessate ha espresso grande soddisfazione per il ruolo di coordinamento svolto dalle AEV.

Stabilità finanziaria — Funzione di monitoraggio e di coordinamento: le AEV hanno contribuito attivamente a monitorare gli sviluppi sui mercati finanziari e a testare la resilienza degli enti finanziari e del sistema finanziario dell'UE nel suo insieme. A tal fine, hanno istituito vari strumenti per l'assolvimento delle loro responsabilità di individuazione dei rischi sistemici. Ad oggi non è stata dichiarata nessuna situazione di emergenza, ma le AEV hanno avviato iniziative per poter intervenire con efficacia in caso di necessità.

In una seconda fase, la Commissione valuterà le opzioni per la revisione degli eventi attivatori e dell'ambito applicativo dei poteri di mediazione vincolante, compresa una loro eventuale precisazione nei regolamenti istitutivi. Analogamente, la Commissione valuterà più approfonditamente se il diritto delle AEV di accedere ai dati debba essere rafforzato concedendo loro l'accesso diretto ove necessario per l'esercizio delle loro funzioni.

Quale primo passo immediato per fugare le perplessità delle parti interessate le AEV dovrebbero vagliare l'ipotesi di concentrare maggiormente l'attenzione sulla convergenza in materia di vigilanza, in particolare attraverso un maggiore impiego delle verifiche inter pares e assicurando un seguito adeguato.

Le attività delle AEV in campo internazionale sono inquadrate dal rispettivo mandato di base. La presenza delle AEV in seno alle organizzazioni internazionali competenti è percepita come un contributo verso la coerenza con i parametri di riferimento globali e si prevede rafforzi ulteriormente e completi, accanto alla Commissione, la voce dell'Europa nelle sedi internazionali. I requisiti specifici riguardanti l'attività internazionale delle agenzie decentrate stabiliti nell'orientamento comune su tali agenzie sono intesi ad aiutare queste ultime ad agire nell'ambito del loro mandato e del quadro istituzionale vigente.

Le AEV non hanno emanato raccomandazioni né decisioni vincolanti a norma degli articoli da 17 a 19 dei regolamenti istitutivi (ad esempio, sulla violazione del diritto dell'Unione, sulle situazioni di emergenza, sulla mediazione vincolante), ma si sono avvalse dei loro poteri di mediazione non vincolante e della pressione morale. Le parti interessate hanno attribuito il mancato impiego della mediazione vincolante a varie cause, tra cui l'attuale struttura di governance delle AEV, che non favorisce decisioni o procedimenti contro le autorità nazionali, l'effetto dissuasivo dei relativi poteri e la mancanza di chiarezza dei regolamenti istitutivi riguardo all'ambito applicativo e gli eventi attivatori di tale mediazione. Una possibile opzione da approfondire potrebbe essere la precisazione nei regolamenti istitutivi dell'ambito applicativo e degli eventi attivatori della mediazione vincolante.

L'ABE e l'EIOPA, e dal settembre 2013, con la costituzione delle controparti centrali, anche l'ESMA, sono state coinvolte attivamente in tutti gli aspetti del lavoro dei collegi delle autorità di vigilanza, di cui hanno migliorato il funzionamento grazie all'emanazione di orientamenti e alla supervisione dei programmi e dei piani di azione annuali. Le AEV hanno contribuito a potenziare le segnalazioni e l'informativa a fini di vigilanza. Sarebbe tuttavia possibile sfruttare in modo più efficace il diritto delle AEV di accedere ai dati delle autorità competenti e degli enti finanziari, fatte salve le condizioni previste nei regolamenti istitutivi delle AEV.

Ruolo di vigilanza: la creazione di una cultura comune della vigilanza nell'Unione e la promozione di pratiche convergenti di vigilanza costituiscono obiettivi necessariamente a lungo termine. Finora le AEV si sono concentrate sul ruolo normativo, in parte data la necessità di stabilire priorità in considerazione della scarsità delle risorse, ma anche a causa di alcune carenze nella loro struttura di governance .

In una seconda fase la Commissione approfondirà l'esame per stabilire se sia possibile trasformare l'articolo 9, paragrafo 5, dei regolamenti istitutivi delle AEV in una disposizione autonoma di conferimento di poteri.

Governance, organizzazione interna, organismi congiunti e gruppi delle parti interessate nel settore: le AEV sono tenute a operare attraverso il rispettivo consiglio delle autorità di vigilanza nell'interesse esclusivo dell'Unione europea. Sebbene il passaggio da un processo decisionale basato sul consenso a una reale votazione costituisca un passo in avanti, il ruolo preponderante dei rappresentanti delle autorità nazionali competenti nel processo decisionale ha suscitato qualche critica. Si teme in particolare che nei procedimenti le posizioni nazionali prevalgano sugli interessi dell'UE nel suo complesso. Si dovrebbero vagliare opzioni che rafforzino l'efficacia e l'efficienza delle AEV, preservando nel contempo modalità rigorose di assunzione di responsabilità.

L'operato dei consigli di amministrazione delle AEV è considerato soddisfacente, così come è opinione generale che i presidenti e i direttori esecutivi abbiano esercitato le loro funzioni con efficacia e abbiano in generale conferito un alto profilo alle autorità. Per migliorare il funzionamento delle AEV potrebbe essere ipotizzato altresì un ruolo più sostanziale del loro personale negli organi preparatori, affidandogli, ad esempio, la presidenza dei comitati permanenti e dei gruppi di lavoro o la redazione di documenti importanti, ferma restando la necessità che risponda del proprio operato al consiglio delle autorità di vigilanza.

I due organismi congiunti delle AEV (commissione di ricorso e comitato congiunto) si sono dimostrati meccanismi utili per concretare posizioni coerenti e la cooperazione intersettoriale. In particolare, il comitato congiunto ha il potenziale per svolgere un ruolo di maggior spicco nell'agevolare la cooperazione intersettoriale; se ne potrebbero tuttavia migliorare la visibilità, la trasparenza e la governance.

Sebbene il ruolo dei gruppi delle parti interessate nel settore sia apprezzato dalla maggior parte delle parti interessate, il loro impatto è stato finora limitato mentre la loro creazione e funzionamento implicano l'impiego di risorse ingenti. Preoccupa la sfida di assicurare una rappresentanza equilibrata dei diversi portatori d'interesse, in particolare consumatori, utenti dei servizi finanziari, rappresentanti dei lavoratori e PMI. Alcune di queste carenze potrebbero essere colmate allungando i mandati dei membri e prevedendo nomine scaglionate per garantire continuità.

Evoluzione proposta

Le AEV potrebbero apportare una serie di miglioramenti a breve termine per rispondere alle perplessità emerse in questo settore, garantendo comunque che il consiglio delle autorità di vigilanza mantenga la supervisione di ogni delega. Si dovrebbero valutare in particolare gli aspetti seguenti:

possibile potenziamento del ruolo e dell'influenza del personale delle AEV negli organi preparatori;

possibile rafforzamento dell'autorità del presidente attraverso un maggiore ricorso alla delega di compiti specifici ai sensi dell'articolo 41, paragrafo 1, dei regolamenti istitutivi delle AEV;

possibile rafforzamento del ruolo, visibilità e trasparenza del comitato congiunto;

possibile composizione più equilibrata dei gruppi delle parti interessate nel settore e maggiore trasparenza dei rispettivi lavori.

A più lungo termine, sempre preservando il delicato equilibrio raggiunto nell'ambito dell'istituzione dell'SSM e fatto salvo l'articolo 81 bis del regolamento istitutivo dell'ABE, che impone di rivedere le modalità di voto una volta che gli Stati membri non partecipanti raggiungano il numero di quattro, la Commissione vaglierà le opzioni che consentiranno un miglioramento della governance delle AEV al fine di garantire che le decisioni siano adottate nell'interesse dell'UE nel suo insieme.

Finanziamento: i bilanci delle AEV si basano per il 60% sul contributo delle autorità nazionali competenti e per il 40% sul contributo del bilancio dell'UE e sono interamente soggetti alle norme applicabili in materia di trasparenza finanziaria, in particolare nei confronti delle autorità di bilancio. Sebbene i bilanci delle AEV siano stati incrementati considerevolmente dall'istituzione, la maggior parte delle parti interessate ritiene che le attuali modalità di finanziamento non siano commisurate ai compiti e alle responsabilità sempre maggiori attribuiti alle autorità. In particolare, le parti interessate temono che ulteriori aumenti rischino di tradursi in riduzioni del finanziamento a livello nazionale; inoltre, tali aumento non paiono sostenibili per numerose autorità nazionali competenti. Si potrebbe approfondire l'analisi per valutare se sia possibile prevedere per le AEV modelli di finanziamento diversi, anche tramite un aumento dell'entità del finanziamento ottenuto con la riscossione di commissioni e diritti.

Evoluzione proposta

Dati i vincoli di bilancio che pesano sui livelli UE e nazionale, la Commissione ritiene opportuno prendere in esame una revisione del modello di finanziamento esistente, idealmente abolendo i contributi dell'UE e nazionali. A tal fine la Commissione avvierà lavori preparatori per migliorare le modalità di finanziamento delle AEV, affinché esse possano assolvere il loro mandato tenendo conto dei vincoli di bilancio. La Commissione esaminerà altresì le condizioni per un finanziamento delle AEV con modelli alternativi, valutando anche la proporzionalità e l'impatto di qualsiasi modello considerato.



Struttura: la struttura complessiva delle AEV pare appropriata in quanto tiene conto di tutti gli elementi del settore dei servizi finanziari e agevola una stretta collaborazione tra la dimensione microprudenziale (AEV) e quella macroprudenziale (CERS). Le richieste di modifiche strutturali, ad esempio il convogliamento delle autorità in un'unica sede o l'introduzione di un assetto binario (twin peaks), dovrebbero essere oggetto di un'attenta valutazione alla luce dell'istituzione dell'Unione bancaria.

Si registra un ampio consenso sull'efficacia e sull'efficienza della vigilanza diretta sulle agenzie di rating del credito da parte dell'ESMA e sul suo mandato di vigilanza sui repertori di dati sulle negoziazioni. Si potrebbe valutare l'ipotesi, evocata da varie parti interessate, di estendere le competenze di vigilanza diretta alle infrastrutture di mercato critiche.

Evoluzione proposta