COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 01.12.1998 
COM(1998)715def. 
LEGIFERARE MEGLIO 1998 
UNA RESPONSABILITÀ COMUNE 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO EUROPEO 
-Ï COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 01.12.1998 
COM(1998)715def. 
LEGIFERARE MEGLIO 1998 
UNA RESPONSABILITÀ COMUNE 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO EUROPEO 
-Ï COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 01.12.1998 
COM(1998)715def. 
LEGIFERARE MEGLIO 1998 
UNA RESPONSABILITÀ COMUNE 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO EUROPEO 
-Ï 

SOMMARIO 
I. Introduzione 
IL L'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità 
1. Principi chiari e ormai codificati 
2. Principi evolutivi 
3. Principi di non sempre facile applicazione 
4. Bilancio positivo per l'anno 1998 
IIL Le altre misure 
1. La qualità redazionale: verso nuove linee direttrici 
2. Semplificazione 
3. Codificazione, rifusione, consolidazione 
4. Accesso degli utenti all'informazione 
IV. Una responsabilità comune 
1. Maggiore disciplina da parte di tutti gli attori 
2. Un'informazione corretta a tutti i livelli 
V. Conclusione 
1 ^ 
I. INTRODUZIONE 
La relazione "Legiferare meglio1" che viene presentata ogni anno al 
Consiglio europeo riferisce sulle iniziative assunte dalla Commissione 
per contribuire a migliorare la normativa comunitaria. Legiferare 
meglio significa, da un lato, applicare i principi di sussidiarietà e di 
proporzionalità e, d'altro lato, migliorare la qualità redazionale dei testi 
legislativi anche attraverso il ricorso a strumenti quali la 
semplificazione, la codificazione, la consolidazione, nonché l'accesso 
all'informazione. 
La relazione che qui si presenta dà conto di un lavoro che ha dato i 
suoi frutti e che desta un sempre maggiore interesse politico. "Legiferare 
meglio " è un 
obiettivo che nel 
1998... 
Iniziative che danno i loro frutti... 
I risultati sono tangibili: 
la Commissione esercita il suo potere di iniziativa in modo ...haattirato 
mirato, concentrandosi sugli obiettivi politici prioritari. Le sue attenzione 
proposte sono state il motore degli straordinari sviluppi che l'Unione - . . r r ° rsr Commissione 
europea ha recentemente registrato, come ad esempio nel settore 
dell'Euro; 
la Commissione si adopera per applicare con rigore i principi di 
sussidiarietà e di proporzionalità, senza attendere la ratifica del 
protocollo allegato al trattato di Amsterdam. Si organizza sul piano 
interno per intensificare il controllo della motivazione delle proposte 
legislative sotto il profilo della sussidiarietà e della proporzionalità. 
Adotterà formalmente, prima dell'entrata in vigore del trattato di 
Amsterdam, le sue Linee direttrici per la politica legislativa2; 
il numero delle proposte legislative è complessivamente 
diminuito nonostante l'aumento del numero delle proposte necessarie 
per dare attuazione all'iniziativa Agenda 2000; 
La presente relazione fa seguito alle richieste del Consiglio europeo del dicembre 1992 e dei 
successivi Consigli europei, nonché all'accordo interistituzionale del 29.10.1993 relativo 
all'attuazione del principio di sussidiarietà (Boll. CE 10-1993, p. 128). Dopo le prime 
relazioni del 1993 (COM (93)545) e del 1994 (COM(94)533), la Commissione ha ritenuto 
necessario ampliare l'angolo visuale della relazione estendendolo a tutte le attività intese a 
migliorare la normativa comunitaria nell'accezione più ampia del termine ("Legiferare 
meglio"). Il Consiglio europeo ha accolto con favore questa impostazione, la Commissione ha 
presentato relazioni intitolate "Legiferare meglio" per la prima volta nel 1995 (CSE(95)580), 
e successivamente nel 1996 (CSE(96)7) e 1997 (COM(97)626). Nel 1998 ha presentato una 
relazione al Consiglio europeo di Cardiff dal titolo "Legiferare meno per agire meglio: i fatti") 
(COM( 1998)345). 
Boll. 1/2 1996, punto 1.10.11. 
i b 
la Commissione procede ad una migliore consultazione degli 
ambienti interessati e elabora provvedimenti legislativi più chiari, più 
semplici e più accessibili; 
più in generale, la Commissione si organizza per esercitare con 
efficacia il proprio ruolo in una Europa in costante mutazione. 
...e che sono espressione di un interesse politico più accentuato 
Il protocollo sulla sussidiarietà e la proporzionalità allegato al trattato 
di Amsterdam, nonché la dichiarazione n. 39 sulla qualità redazionale ... e della viva 
attenzione dei 
capi di Stato o di 
della legislazione comunitaria (anch'essa allegata allo stesso trattato) governo 
hanno rilanciato questi temi a livello politico più elevato: 
il Consiglio europeo di Cardiff, in giugno, ha accolto con 
favore la relazione della Commissione dal titolo "Legiferare meno per 
agire meglio: i fatti" ed ha sottolineato l'importanza della sussidiarietà 
e di una normativa migliore, ricordando che si tratta di una 
responsabilità comune che esige un lavoro comune da parte delle 
istituzioni e degli Stati membri; 
nella stessa occasione, il Consiglio europeo ha convocato una 
riunione informale dei capi di Stato o di governo sul tema dell'avvenire 
dell'Unione europea che si è tenuta in ottobre a Pòrtschach sotto la 
presidenza austriaca. Il tema dell'attuazione del principio di 
sussidiarietà è stato dibattuto nel più ampio contesto del 
ravvicinamento dell'Europa ai cittadini. 
II. L'APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI SUSSIDIARIETÀ E DI 
PROPORZIONALITÀ 
1. Principi chiari e ormai codificati 
In materia di sussidiarietà e di proporzionalità esistono ormai regole 
ben chiare. Queste regole sono dettate da uno dei protocolli allegato al 
trattato di Amsterdam, che stabilisce con la massima precisione 
possibile le modalità di applicazione di questi principi, enunciati 
dall'articolo 3B del trattato. 
In relazione alla sussidiarietà... 
Come si evince chiaramente da questo protocollo, il principio di Che cosa non è 
sussidiarietà la sussidiarietà 
- non impone di riscrivere i trattati né di modificare le 
competenze che essi attribuiscono alla Comunità3 (cosa 
che solo una conferenza intergovernativa potrebbe fare); 
- non consiste neppure nel modificare l'equilibrio 
istituzionale, e in particolare nel restringere il ruolo della 
Commissione nell'esercizio delle competenze conferitele 
dai trattati; 
- non ha nulla a che vedere con un "deficit democratico" da 
eliminare: non bisogna confondere la sussidiarietà con il 
controllo democratico dell'attività comunitaria. 
Il protocollo precisa - come peraltro sancisce l'articolo 3B del trattato -
quanto segue: Che cosa è la 
sussidiarietà. La 
sussidiarietà si 
applica alle 
competenze 
comuni 
- la sussidiarietà non interviene nell'esercizio delle competenze 
esclusive della Comunità; 
- essa interviene invece nel campo delle competenze 
concorrenti. Per motivare l'intervento comunitario non è 
sufficiente fare riferimento agli obiettivi del trattato e del 
diritto derivato, ma occorre dimostrare le ragioni che rendono 
necessario questo intervento della Comunità. 
È quindi necessario procedere a un esame caso per caso, senza perdere 
di vista la coerenza dell'azione comunitaria. Il citato protocollo dà in 
proposito orientamenti precisi: occorre esaminare la portata e gli effetti 
dell'azione prospettata sotto il profilo politico, economico e 
finanziario. 
...e in relazione alla proporzionalità 
Il principio di proporzionalità, che si applica a tutti i settori di 
intervento comunitario, che si tratti di competenze esclusive o di 
competenze concorrenti, mira a garantire che l'incidenza del diritto 
comunitario sul diritto nazionale non vada oltre quanto è 
effettivamente necessario per conseguire gli obiettivi del trattato. É un 
principio che, in particolare, deve portarci a correggere l'eccesso di 
dettagli nella normativa. Essenzialmente, implica una valutazione 
rigorosamente obbiettiva degli elementi in gioco. La 
proporzionalità 
si applica a tutti 
i settori di 
intervento 
comunitario 
A tal fine il protocollo dispone che "il principio di sussidiarietà non rimette in questione le 
competenze conferite alla Comunità dal trattato, come interpretato dalla Corte di giustizia" 
(punto 3). 
2. Principi evolutivi 
Pur essendo principi politici ormai codificati, la sussidiarietà e la 
proporzionalità devono restare principi evolutivi, da applicare in modo 
duttile e pragmatico, tenendo conto anche del criterio dell'efficienza 
economica e della praticabilità. 
Ciò risulta particolarmente evidente nel caso della sussidiarietà: la 
visione evolutiva della sussidiarietà trova puntuale conferma nel 
protocollo di Amsterdam. Essa significa che l'azione della Comunità 
può essere estesa ove le circostanze lo richiedano, beninteso nei limiti 
degli obiettivi e delle competenze previste dal trattato. Inversamente, 
quando questa azione cessa di avere una giustificazione, è possibile 
interromperla. 
Un'impostazione del genere è dettata dal mondo stesso nel quale 
viviamo: un mondo in piena evoluzione. I continui cambiamenti cui 
assistiamo in campo tecnologico o economico, le nuove sfide cui la 
società deve fare fronte, le aspettative dei cittadini impongono capacità 
di rapido adeguamento. Principi chiari e 
codificati: la 
loro 
applicazione 
deve essere 
duttile ed 
evolutiva 
In altre parole, la suddivisione delle responsabilità deve evolvere verso 
una sussidiarietà «attiva», fondata su un'azione concertata e su 
obiettivi chiari. In proposito, il fatto di istituire rigidi blocchi di 
competenze è tutt'altro che propizio all'esercizio di una responsabilità 
comune. Ciò facendo si rischierebbe di approdare a una divisione vera 
e propria delle competenze, pregiudizievole per l'efficacia degli 
interventi. La ricerca di 
una 
sussidiarietà 
attiva 
Occorre quindi non già fissare tassativamente le competenze 
dell'Unione, ma dinamizzarle intervenendo o astenendosi 
dall'intervenire, fornendo le opportune motivazioni, e definendo con 
maggiore esattezza i termini e l'ampiezza della nostra azione. 
3. Principi di non facile applicazione 
L'attività della Commissione si svolge interamente nel contesto 
politico ed economico internazionale, a contatto delle esigenze dei 
cittadini e degli interessi degli operatori economici. Nell'esercizio del 
diritto di iniziativa essa conserva la propria responsabilità politica 
anche quando è fatta oggetto di una certa "pressione legislativa", 
conseguenza dell'assetto interistituzionale della Comunità, di precise 
richieste degli Stati membri e degli operatori economici e dell'attività 
internazionale stessa. Queste richieste non rispondono sempre ai 
principi di sussidiarietà e di proporzionalità. 
Un'analisi sommaria dell'origine delle proposte della Commissione 
può fornire a questo proposito indicazioni interessanti: L'origine delle 
proposte della 
Commissione 
- il 35% circa delle proposte legislative della Commissione è 
direttamente connesso alla conclusione di accordi internazionali (che si 
tratti di proposte di decisioni che impegnano la Comunità nei confronti 
di paesi terzi oppure di proposte di atti interni che attuano sul piano 
interno gli impegni internazionali della Comunità); // 35 % delle 
proposte è frutto 
di accordi 
internazionali 
- una seconda grande categoria di atti legislativi proposti dalla 
Commissione riguarda la modifica del diritto comunitario vigente per 
adeguarlo all'evoluzione scientifica ed economica o ai progressi 
tecnici, in un contesto economico e tecnologico che muta sempre più 
rapidamente (è sufficiente pensare ai progressi della biotecnologia e 
all'evoluzione della società dell'informazione). La Commissione, 
inoltre, procede sempre più di frequente alla codificazione di atti 
legislativi che hanno subito numerose modifiche. Tale categoria di atti 
rappresenta ogni anno una percentuale dell'iniziativa legislativa della 
Commissione compresa fra il 25% e il 30%; Fra il 25% e il 
30% delle 
proposte sono 
rivolte ad 
adeguare il 
diritto 
comuniiario 
vigente 
- una terza categoria riguarda gli atti proposti dalla Commissione su 
esplicita richiesta delle altre istituzioni comunitarie (Consiglio e 
Parlamento europeo in particolare), degli Stati membri e degli 
operatori economici (a volte, anche in questo caso, a seguito 
dell'evoluzione tecnica e scientifica): // 20% delle 
proposte 
risponde a 
richieste precise 
• la Commissione deve tenere conto delle sue relazioni 
interistituzionali con gli altri due rami dell'autorità legislativa, 
Consiglio dei ministri e Parlamento europeo, che ogni anno le 
chiedono di assumere nuove iniziative, o attraverso le risoluzioni o 
attraverso gli impegni presi nel corso del procedimento legislativo. 
Benché non giuridicamente obbligata ad accogliere le richieste in 
tal senso provenienti da altre istituzioni, per la Commissione è 
difficile ignorare richieste formulate all'unanimità dagli Stati 
membri o votate a larga maggioranza dal Parlamento europeo, 
soprattutto quando in esse si riflettano esigenze reali della salute e 
della sicurezza dei cittadini. 
• Infine, il Consiglio europeo stesso chiede spesso alla Commissione 
di procedere a nuovi studi e/o di prendere nuove iniziative (fra il 
1995 e il 1998 esso ha formulato circa 80 richieste in tal senso). 
Questa categoria di iniziative legislative rappresenta circa il 20% delle 
proposte della Commissione. 
- una quarta categoria di iniziative legislative della Commissione (circa 
il 10%) è rappresentata dagli "atti dovuti" in virtù del trattato e del 
diritto derivato (per esempio la fissazione annuale dei prezzi agricoli o 
l'adozione dei programmi pluriennali in materia di ricerca). In questo 
caso la Commissione non ha alcun margine di discrezionalità //10% degli atti 
è dovuto 
nell'esercizio del suo diritto di iniziativa; 
- l'ultima categoria di iniziative legislative riguarda i casi in cui la 
Commissione mette in moto delle iniziative innovatrici che essa ritiene 
necessarie nell'interesse dell'Unione. Si tratta in particolare dei casi in 
cui la Commissione stessa, dopo aver consultato gli ambienti 
interessati (in particolare mediante i suoi Libri verdi e altri documenti 
di consultazione), si convince che un'azione legislativa è 
indispensabile (cfr., a titolo di esempio, le recenti iniziative nel campo 
della proprietà intellettuale e del commercio elettronico)4. 
Questa analisi sommaria non deve far dimenticare che, in tutte le 
ipotesi, la Commissione esercita il proprio diritto di iniziativa nel 
decidere in ordine all'opportunità e al contenuto delle proposte. 
Nell'esercizio di questo suo diritto, la Commissione è tenuta ad 
osservare i principi di sussidiarietà e di proporzionalità. A questo 
dovere essa è tenuta anche quando riceve sollecitazioni dalle altre 
istituzioni: queste ultime sono parimenti tenute all'osservanza degli 
stessi principi quando suggeriscono delle iniziative alla Commissione. 
4. Un bilancio positivo per il 1998 
Nel contesto sopra delineato, l'applicazione rigorosa dei principi di 
sussidiarietà e di proporzionalità da parte della Commissione continua 
a produrre risultati tangibili e positivi. Le altre 
iniziative sono 
necessarie 
nell'interesse 
dell'Unione 
Risultati positivi 
tangibili: 
La Commissione applica fin da ora le raccomandazioni contenute nel protocollo 
allegato al trattato di Amsterdam... 
ogni proposta della Commissione - e particolarmente ogni 
nuova iniziativa legislativa5 - contiene una motivazione del rispetto del 
principio di sussidiarietà ove l'azione investa competenze concorrenti 
e, in tutti i casi, una motivazione del rispetto del principio di 
proporzionalità6; ...motivazione 
delle proposte, 
Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio sulla tutela dei servizi ad 
accesso condizionato e dei servizi di accesso condizionato (COM(97)356). Proposta di 
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'armonizzazione di taluni aspetti del 
diritto d'autore e dei diritti connessi nella società dell'informazione (COM(97)628). Proposta 
di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a regole comuni sulle firme 
elettroniche(COM(98)297) 
Quest'anno, delle 34 proposte presentate prima del 2.12.1998, quasi la metà riguardano 
l'esercizio di competenze esclusive. 
In virtù della proporzionalità, la Commissione privilegia le misure non cogenti che lasciano 
agli Stati maggiore discrezionalità. Per esempio, quest'anno, anziché proporre una direttiva 
sulla risoluzione delle controversie in materia di consumo, la Commissione ha proposto una 
raccomandazione (98/257/CE, GU L 115 del 17.4.1998). 
viene preso più attentamente in considerazione l'impatto delle 
proposte sui destinatari delle norme comunitarie. L'avvio della fase 
pilota del "panel europeo di imprese"7, iniziativa prevista dal piano 
d'azione a favore del mercato interno, ha l'obiettivo di migliorare le 
procedure di analisi dell'impatto, sulle imprese, delle nuove proposte 
di legislazione, sia in termini di costi di adeguamento sia in termini di 
oneri amministrativi. Questo «test panel» consiste nell'inviare alle 
imprese partecipanti - tramite un coordinatore nazionale - un breve 
memorandum che descrive la futura proposta legislativa, cui è allegato 
un questionario che deve essere rispedito alla Commissione nelle 
3 settimane; ...valutazione 
dell'impatto, 
infine, la Commissione incoraggia il dialogo ampio, aperto e 
costruttivo con tutti i soggetti direttamente interessati dalla 
legislazione comunitaria (amministrazioni, industrie, parti sociali), sia 
attraverso i canali formali (Libri verdi e Libri bianchi) sia in via 
informale (incontri di vario genere, seminari, fori di discussione); 
Attraverso questo dialogo la Commissione può raccogliere tutti gli 
elementi di valutazione che le consentono di decidere se, nell'ipotesi di 
competenze concorrenti, vi sia la necessità di un'iniziativa comunitaria 
e, in tutti i casi, quale debba essere l'intensità dell'eventuale intervento 
comunitario. ...dialogo con i 
partner, 
...ma ha anche ritirato delle proposte legislative o rinunciato a presentarle 
essa incoraggia il ricorso a strumenti alternativi alla ...soluzioni 
legislazione, che offrono soluzioni di ricambio soddisfacenti8; alternative alla 
legislazione, 
nel loro insieme, il numero delle proposte legislative 
diminuisce, mentre si nota che le proposte di nuova legislazione 
rispondono agli obiettivi prioritari dei prossimi anni. Nell'anno di 
riferimento (1998), alla data in cui scriviamo, la Commissione aveva 
presentato 34 nuove proposte legislative, cifra che dimostra come 
abbia tenuto fede all'impegno di realizzare le priorità politiche definite 
nel suo programma di lavoro come è stato il caso per l'Agenda 2000; ...proposte ben 
mirate, 
COM (1998)197 
Si veda ad esempio l'accordo volontario che verrà concluso tra la Commissione e i costruttori 
automobilistici europei per la riduzione delle emissioni di CO2 delle automobili private. La 
Commissione ha dato il proprio assenso al contenuto dell'accordo in una comunicazione 
del 29.7.1998 (COM (1998)495). 
la Commissione passa regolarmente al vaglio le "proposte che ...ritiro di 
non hanno più carattere di attualità, anche per motivi legati alla ProPoste 
sussidiarietà. La Commissione intende ritirare circa 90 proposte nel e&saive 
dicembre 1998; 
PROFILO TEMPORALE DELLE PROPOSTE COMPLESSIVE 
DELLA COMMISSIONE 
787 
• 704 7°2 667 
700 " • • • M 596^ 622 lllllllll 
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998* 
"situazione al 20/11/1998 
III. LE ALTRE MISURE 
1. La qualità redazionale: verso nuove linee direttrici 
Per una sua migliore attuazione ad opera delle autorità nazionali, è 
necessario che la legislazione comunitaria obbedisca a criteri di 
chiarezza, coerenza ed univocità. Diversamente, rischia di non essere 
compresa dai cittadini e dalle imprese. A sottolineare l'importanza di 
questo obiettivo basti pensare ai vincoli che il multilinguismo pone 
alla produzione legislativa dell'Unione e al conseguente rischio di 
interpretazioni divergenti della legislazione. Non si deve infatti 
dimenticare che la Commissione fa tradurre oltre 30 000 pagine di 
documenti in ciascuna delle 11 lingue comunitarie. 
Come si può coordinare al meglio e come 'possono essere rese più 
efficaci le iniziative che hanno assunto in questo senso il Parlamento, 
il Consiglio e la Commissione? La dichiarazione n. 39 allegata all'atto 
finale del trattato di Amsterdam, invita l'istituzione a emanare le linee 
direttrici comuni in materia di qualità redazionale della legislazione e 
ad applicarle durante il procedimento di formazione degli atti 
legislativi. I servizi giuridici delle tre istituzioni interessate hanno 
predisposto un progetto che prevede una ventina di orientamenti per la 
redazione degli atti legislativi, nonché, per ciascuna di esse, alcune 
misure per la loro pratica attuazione. Il progetto è all'esame delle tre L'azione 
comune delle 
istituzioni per 
migliorare la 
qualità 
redazionale 
darà risultati 
migliori 
istituzioni in applicazione delle loro rispettive procedure interne. 
2. Semplificazione 
Il sistema giuridico comunitario è complesso, soprattutto a motivo 
delle differenze di cultura giuridica e della tecnicità delle materie di 
volta in volta affrontate. Questa situazione non fa tuttavia venir meno 
il dovere di operare nel senso della semplificazione. Il mercato interno 
rappresenta già da ora uno strumento di semplificazione poiché 
sostituisce una pletora di misure nazionali talvolta in conflitto tra di 
loro. Occorre tuttavia prendere altre iniziative. Qual è la situazione 
attuale? 15 nuove 
proposte di 
semplificazione 
in quest'anno 
Nei settori in cui dispone di competenze decisionali proprie, come ad 
esempio avviene in materia di concorrenza, la Commissione si è 
adoperata anche quest'anno per elaborare regole più semplici.9 Ha 
anche trasmesso 15 nuove proposte di semplificazione al Consiglio e 
al Parlamento, i quali nell'anno in corso hanno adottato 6 proposte. 
Altre proposte sono previste per il 1999. 
MISURE DI SEMPLIFICAZIONE PRESE DOPO 
IL CONSIGLIO EUROPEO DI EDIMBURGO 
Proposte della Commissione Atti adottati dal Parlamento 
europeo e dal Consiglio 
Proseguono i lavori avviati nell'ambito del programma SLIM 
(semplificare la legislazione relativa al mercato interno). Quest'anno, 
nella fase II di SLIM sono state presentate 2 proposte10. Infine, sempre 
nell'anno in corso, il Consiglio ha adottato una direttiva11 ai sensi di 
SLIM. SLIM dovrebbe 
procedere 
meglio 
Quattro regolamenti procedurali in materia di intese e di posizioni dominanti, nonché tre 
regolamenti che disciplinano la forma, il contenuto e le altre modalità delle domande delle 
notificazioni da presentare alla Commisisone verranno sostituiti da un unico regolamento 
(prima della fine dell'anno). 
COM (1998) 377 e COM (98)364. 
Direttiva 98/56/CE relativa alla commercializzazione dei materiali di moltiplicazione delle 
piante ornamentali, GU L 226 del 13.8.1998. 
SLIM 
GLI OBIETTIVI I RISULTATI 
Fase I Intrastat, prodotti per la costruzione, 3 proposte trasmesse, 2 
riconoscimento dei diplomi, piante regolamenti adottati dalla 
ornamentali Commissione ed una direttiva 
adottata dal Consiglio a tutt'oggi 
Fase 11 IVA, nomenclature combinata del A tutt'oggi trasmesse 2 proposte 
commercio estero, servizi bancari, 
concimi 
Fase III Compatibility elettromagnetica, Relazione della Commissione sulla 
coordinamento dei regimi di fase III in preparazione 
sicurezza sociale, assicurazioni 
Fase IV Diritto societario, imballaggi, Le conclusion'! dei gruppi istituitiper 
sostanze pericolose questa fase venranno resi noti nel 
giugno 1999 
La task force istituita in seguito alle conclusioni del Consiglio europeo 
di Amsterdam ai fini della semplificazione del contesto in cui operano 
le piccole e medie imprese (BEST) ha trasmesso al Consiglio europeo 
di Cardiff un rapporto in cui riferisce in merito ai lavori effettuati. Tre 
sono le conclusioni principali da porre in luce. Occorre prendere in 
considerazione l'impatto della normativa comunitaria sulle imprese, 
pensare maggiormente in funzione delle PMI, evitare che la normativa 
comunitaria risulti eccessivamente dettagliata una volta recepita dagli 
Stati membri. La Commissione ha adottato una comunicazione ed un 
piano d'azione12 nel quale indica chiaramente che, per recepire tali 
raccomandazioni, occorrono iniziative specifiche sia della Comunità 
sia degli Stati membri. BEST: la 
Comunità e gli 
Stati membri 
devono 
recepirne le 
raccomanda­
zioni 
3. Codificazione, rifusione, consolidazione 
La Commissione prosegue i suoi sforzi nel settore della codificazione 
nonostante le difficoltà (multilinguismo, norme in costante 
evoluzione). Tuttavia, va osservato che l'adozione dei provvedimenti 
da parte del Consiglio e del Parlamento europeo non segue lo stesso 
ritmo. Al riguardo si nota che, nonostante l'applicazione del metodo 
accelerato per la codificazione ufficiale (costitutiva) scaturito 
dall'accordo interistituzionale del 20.12.1994, la presentazione di 
proposte di codificazione e l'adozione degli atti di codificazione 
risultano spesso ritardati dalla emanazione di nuove modifiche dell'atto 
interessato, modifiche che costringono a ricominciare dall'inizio i 
lavori di codificazione. 
La rifusione evita la proliferazione di atti che modificano un atto di 
base e che, per il loro numero, rendono le normative difficilmente Codificazione: 
un compito 
diffìcile 
La rifusione: 
uno strumento 
da sviluppare 
COM (1998) 550 
10 
che, da un lato, apporta le modifiche necessarie ad un atto precedente 
e, dall'altro, coordina tale modificazioni con le disposizioni dell'atto 
precedente che restano inalterate e, infine, abroga l'atto precedente. La 
Commissione esprime il desiderio che si addivenga in tempi rapidi ad 
un accordo interistituzionale sulla rifusione. 
CODIFICAZIONI REALIZZATE 
DOPO IL DICEMBRE 1992 
(situazione 17.11.1998) 
45 T 
•to-_L 
Roposte di 
codificazione 
in 
preparazione 
(1998-2000) FYoposte 
presentate al 
Parlamento 
europeo e al 
Consiglio Atti di 
codificazione 
adottati dal 
legislatore CONSOLIDAZIONI 
1995 1996 1997 
I consolidazioni realizzate nov-98 
D numero di atti interessati: atti di base e loro 
modificazioni 
La consolidazione, istituita per rispondere alle esigenze di tutti gli 
utenti del diritto comunitario è oggetto di un importante volume di 
lavoro. Dal 1995 fino a tutto il novembre 1998, sono state realizzate 
circa 435 consolidazioni di 3 000 atti precedenti, ciascuno dei quali 
vigente in 9 o 11 versioni linguistiche. Consolidazio­
ne: 3 000 atti 
consolidati 
dal 1995 
4. Accesso degli utenti all'informazione 
Oltre alle iniziative legislative propriamente dette, la Commissione 
ritiene che sia essenziale assicurare, da un lato, la più ampia 
informazione sulla propria attività legislativa, e d'altro lato, uno sforzo 
permanente di chiarificazione di questa. Al riguardo, la Commissione 
intende fare ogni sforzo per utilizzare tutti gli strumenti di 
informazione e di comunicazione di cui può disporre. "Legiferare 
meglio" 
significa anche 
migliorare 
l'accesso 
all'informazio­
ne sulla 
produzione 
giuridica: 
La Commissione si adopera per utilizzare appieno quel formidabile 
potenziale che gli offrono le nuove tecnologie dell'informazione: 
EUROPA, il server comune delle istituzioni europee è un utilissimo 
strumento che consente di accedere agli atti legislativi e, più in 
generale, all'informazione giuridica sulle Comunità. Sul server 
EUROPA, il sito EUR-LEX consentirà, progressivamente, di 
consultare tutta la normativa comunitaria in vigore e le più recenti 
sentenze della Corte di giustizia. Il Consiglio europeo di Cardiff ha 
inaugurato un "dialogo permanente con i cittadini e con le imprese"; 
questo nuovo servizio consente, per via telefonica o attraverso Internet, 
di procurarsi informazioni e consigli in merito all'Unione europea, ai .Europa, 
...EUR-LEX, 
...dialogo 
permanente 
con i cittadini e 
con le imprese, 
11 
diritti e alle possibilità offerte ai cittadini ed alle imprese. Nell'ambito 
di questo dialogo, prima della fine dell'anno verrà aperto "uno sportello 
unico e permanente («one stop internet shop») che fornirà a questi 
soggetti informazioni sugli sviluppi comunitari di interesse. Il dialogo 
con i cittadini e le imprese permetterà alla Commissione di raccogliere 
preziose informazioni sui problemi che questi ultimi incontrano 
nell'esercizio dei loro diritti. ... "one stop 
internet shop ", 
In armonia con il nuovo approccio in tema di salute e di sicurezza 
alimentare, la Commissione assicura altresì la più grande trasparenza 
dei lavori dei comitati scientifici, i cui pareri vengono regolarmente 
immessi in Internet. ... trasparenza 
dei lavori dei 
comitati 
scientifici 
Il successo di queste iniziative è confortato dal numero crescente di 
consultazioni che vengono rivolte al server EUROPA. Basti ricordare 
che nella prima settimana in cui è apparsa su Internet la 
raccomandazione della Commissione sull'elenco dei paesi pronti a 
passare all'euro e della sua Relazione sulla convergenza 
(25 marzo 1998), questi documenti sono stati scaricati più di 
40 000 volte. 
TOTALE COLLEGAMENTI COL SERVER EUROPA 
(al 30.9.1998) 
40000000 
35000000 + 
30000000 
25000000 
20000000 + 
15000000 
10000000 + 
5000000 
Inoltre, la Commissione edita regolarmente opuscoli, guide per gli 
utilizzatori e pubblicazioni varie per illustrare il contenuto delle 
proposte e della normativa comunitaria; queste pubblicazioni ricevono 
ampia diffusione attraverso le reti e i centri di informazione della 
Comunità negli Stati membri. I sondaggi di opinione consentono a loro 
volta di valutare le reazioni degli utenti alla emanazione degli atti 
legislativi comunitari. Sono state lanciate grandi campagne di 
informazione, in partenariato con gli Stati membri, per informare i 
cittadini europei sui grandi appuntamenti comunitari-, come è avvenuto 
nel caso dell'euro. ...pubblicazio­
ni 
...sondaggi, 
...campagne di 
informazione. 
12 
IV. UNA RESPONSABILITÀ COMUNE 
1. Maggiore disciplina da parte di tutti gli attori 
È in gioco la responsabilità di tutte le istituzioni... 
Legiferare meglio non è un compito che spetta esclusivamente alla 
Commissione: anche il Consiglio dell'Unione e il Parlamento europeo, 
che sono gli organi legislativi comunitari, non possono sottrarsi alle 
loro responsabilità. Le altre istituzioni devono porre maggiore 
attenzione nel chiedere alla Commissione di presentare proposte 
legislative e devono evitare di appesantire queste ultime con eccessivi 
dettagli, soprattutto quando è prescritta l'unanimità. 
A questo proposito, merita rilevare che la proliferazione dei Consigli 
specializzati, che attualmente si riuniscono in 21 configurazioni 
ministeriali diverse, ha determinato un netto aumento delle richieste di 
proposte legislative rivolte alla Commissione. Ciascuna di queste 
formazioni ministeriali è incline a estendere la sfera dell'azione 
comunitaria ai settori di sua competenza. 
Anche le altre istituzioni devono adoperarsi per recepire le proposte di 
semplificazione e di codificazione che sono sul tappeto. L'esperienza 
recente dimostra, ad esempio, con riferimento all'esercizio SLIM, una 
certa contraddizione tra la volontà di semplificare la legislazione - più 
volte ribadita dai ministri europei - e il loro atteggiamento concreto 
quando si trovano dinanzi a proposte di semplificazione. Per esempio, 
nella proposta Intrastat13, la soluzione cui è pervenuto il Consiglio 
mercato interno rappresenta un deciso passo indietro rispetto alla 
semplificazione precedentemente proposta. Responsabilità 
delle 
istituzioni: non 
appesantire i 
testi legislativi, 
.-.limitare il 
numero delle 
richieste 
rivolte alla 
Commissione, 
...recepire le 
proposte di 
semplificazione 
e di 
codificazione 
...ma anche degli Stati membri nell'ambito della loro produzione legislativa... 
Anche gli Stati membri devono esercitare la loro parte di 
responsabilità, assecondando gli sforzi dell'istituzione. Infatti, sono gli 
Stati membri i principali autori della produzione legislativa e, per ciò 
stesso, la fonte più diretta dell'onere legislativo. Ad esempio, 
dall'applicazione della direttiva 98/34/CE14 - che codifica la procedura 
prevista dalla direttiva 83/189/CEE sull'informazione nel settore delle 
norme e regolamentazioni tecniche - risulta che le normative nazionali 
applicabili ai prodotti del mercato interno sono in aumento e superano 
di gran lunga, per numero, volume e complessità, gli atti adottati a 
livello comunitario. Va inoltre rilevato che gran parte di questi testi 
nazionali può racchiudere violazioni del diritto comunitario. Le 
responsabilità 
degli Stati: 
semplificare la 
legislazione 
nazionale, 
COM (97) 252 
GUL 204 del 21.7.1998 
13 
Nondimeno, la Commissione osserva che gli Stati membri hanno fatto 
degli sforzi per semplificare la loro legislazione nazionale, e ciò è 
risultato evidente in occasione delle discussioni svoltesi durante le 
conferenze organizzate su questo tema dalla presidenza britannica e 
dalla presidenza austriaca a Manchester e a Vienna. 
800 
700 
600 
600 
400 
300 
200 
100 
0 Progetti di regole tecniche 
notificati dagli Stati membri 
670* 
-385- -389-
-^HpïzZZBCzôo^ • • teoo 
_ 
iL 1993 1994 1995 1996 1997 1998** 
I Notifiche (escluse le ratifiche dei provvedimenti di attuazione) 
I Pareri della Commissione su progetti che possono costituire violazioni di normative comunitarie 
* queste cifre non comprendono le 230 ratifiche dei Paesi Bassi in seguito alla sentenza della 
Corte di Giustizia "CIA SecuriteT' (1996) 
** Proiezioni 
Ripartizione per Stato membro dei progetti di regole 
tecniche notificati nel 1998 (situazioneai 17.11.1998) 
CO £: 
D 0 
O) 
CD 
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E • D 0 
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LL ra re ra N 
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W re XJ c ra c iZ re 0 
O 0 
15 0 0 •c 0 
Q. re c re 0 
E? 
3 n E 0) V) M 3 
...e nell'ambito del recepimento delle direttive comunitarie 
Non si dà miglioramento della qualità della legislazione comunitaria se 
non vi è un suo corretto recepimento negli ordinamenti nazionali. Il 
protocollo allegato al trattato di Amsterdam sul ruolo dei parlamenti 
nazionali dell'Unione europea vuole contribuire - attraverso una 
migliore informazione di questi organi - a agevolare l'attuazione delle ...recepire 
correttamente 
le direttive 
comunitarie 
14 
direttive. 
Attualmente la Commissione intensifica gli sforzi per fare in modo che 
la sua legislazione riceva effettivamente attuazione negli Stati membri. 
Ad esempio, ogni due mesi verifica il recepimento delle direttive 
comunitarie e inizia procedimenti di infrazione qualora gli Stati 
membri non le abbiano comunicato i provvedimenti nazionali di 
attuazione. Del pari, la Commissione mantiene stretti contatti con le 
amministrazioni nazionali per aiutarle a recepire correttamente le 
direttive. Grazie a questi sforzi e al di là dei risultati disuguali degli 
Stati membri, la percentuale della comunicazione alla Commissione 
dei p.n.a. è in aumento e al 31.12.1997 era pari al 94% di tutte le 
direttive. 
PROFILO TEMPORALE DEL RECEPIMENTO 
DELLE DIRETTIVE (in %) 
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 
100 TASSO DI RECEPIMENTO DELLA DIRETTIVA 
NEGLI STATI MEMBRI 
15 
Nel settore del mercato interno, in particolare, la situazione del 
recepimento delle direttive è nettamente migliorata grazie al piano 
d'azione per il mercato unico. 
Mercato Interno: tasso medio di recepimento delle 
direttive dopo il varo del piano d'azione per il mercato 
unico nel 1997 
96,50% 
96,00% 
95,50% 
95,00% 
94,50% 
94,00% 
93,50% 
giugno 1997 nov-98 
2) Un'informazione corretta a tutti i livelli 
Affinché i principi che ispirano l'obiettivo di "legiferare meglio" 
vengano pienamente compresi a tutti i livelli è necessario uno sforzo di 
illustrazione e di comunicazione. Tutti i soggetti che agiscono nel 
contesto comunitario (Commissione, Consiglio, Stati membri e 
Parlamento europeo) hanno il compito di spiegare chi fa cosa e chi 
deve fare cosa nell'Unione. Una buona informazione deve consentire ai 
cittadini di comprendere perché una determinata azione sia utile a 
livello dell'Unione. È necessario 
spiegare 
La disinformazione sulle attività comunitarie nuoce gravemente alla 
credibilità di un'Europa che opera nell'interesse dei suoi cittadini. 
Dopo l'ultimo Consiglio europeo di Cardiff la Commissione ha 
raccolto un certo numero di casi lampanti di "euromiti"15. 
Dalla sua analisi risulta che, in genere, alcune misure decise a livello 
comunitario sono percepite in modo del tutto distorto. Le norme 
comunitarie vengono viste spesso come manifestazione della 
deliberata intenzione delle autorità europee di mettere in discussione 
peculiarità nazionali o locali. Raramente, poi, gli Stati membri si 
premurano di smentire questi sospetti, per cui il compito di fornire / cosiddetti 
"euromiti" 
Un esempio è la pretesa intenzione della Commissione di sopprimere le tariffe speciali per il 
viaggio in treno delle famiglie numerose (giugno 1998) e quello di instaurare un sistema di 
pedaggio per le automobili all'ingresso delle città (settembre 1998). 
16 
spiegazioni ricade interamente sulla Commissione. 
Per contro, i successi tangibili dai quali i cittadini europei traggono 
indubbi benefici non vengono quasi mai messi in rilievo. Di fronte a 
questa situazione il bilancio è semplice: la disinformazione prevale 
quasi sempre sulla valorizzazione degli aspetti positivi. 
Si devono tuttavia segnalare anche casi di fruttuosa collaborazione fra 
Commissione e Stati membri (come pure con i livelli regionali e 
locali) ai fini di un'informazione corretta. La campagna d'informazione 
sul lancio dell'euro ("cittadini d'Europa" e "costruire l'Europa 
insieme") ne sono un esempio significativo. È necessaria 
un 'informazione 
corretta sul 
ruolo e 
sull'attività 
dell'Unione 
Occorre però che gli Stati membri si impegnino molto più di quanto 
non facciano per informare i cittadini sul ruolo e sull'attività 
dell'Unione. 
È venuto il momento di eliminare una volta per tutte - e tutti insieme -
la visione mitologica di un'Europa accentratrice che nega sia la realtà 
istituzione dell'Unione sia il principio di sussidiarietà. 
V. Conclusione 
La Commissione si adopera per esercitare il suo potere d'iniziativa in 
modo mirato e conforme al trattato, cioè nel pieno rispetto dei principi 
di sussidiarietà e di proporzionalità. Essa si sforza anche di tradurre in 
atto gli obiettivi politici prioritari che si è dati e continua a prendere 
misure atte a migliorare la preparazione della legislazione comunitaria. 
Dopo il Consiglio europeo di Cardiff essa ha ulteriormente rafforzato i 
suoi dispositivi e applica fin da ora il protocollo di Amsterdam sulla 
sussidiarietà e la proporzionalità. 
I principi di sussidiarietà e di proporzionalità sono dettati dal buon 
senso e disciplinati da norme chiare. Sono stati messi nero su bianco 
nell'articolo 3B del trattato e la loro applicazione è stata codificata nel 
protocollo allegato al trattato di Amsterdam. 
Ma la strada non è priva di ostacoli. Talvolta la Commissione è 
oggetto di pressioni, pressioni che non sempre rispettano la 
sussidiarietà e la proporzionalità. È necessario che tutti restino 
vigilanti. 
Se vogliamo "legiferare meglio" occorre osservare una disciplina 
collettiva nel corso di tutto il procedimento di formazione delle leggi. 
La Commissione deve sì cercare di migliorare qualitativamente le sue 
proposte (soprattutto in sede di attuazione del nuovo trattato) ma deve 
poter contare sull'azione delle altre istituzioni, come pure su quella 
degli Stati membri i quali, a loro volta, devono impegnarsi a produrre 
atti legislativi più mirati e più semplici. 
17 
Infine, la disinformazione sulle attività comunitarie, che si rileva 
spesso in alcuni Stati membri, dà origine a fraintendimenti. I cittadini 
non sono sempre in grado di capire chi faccia che cosa e chi deve fare 
che cosa nell'Unione e perché una determinata azione sia utile a livello 
dell'Unione. 
La politica legislativa della Comunità deve trovare il suo spazio in un 
contesto in divenire, caratterizzato dal completamento del mercato 
unico, l'arrivo dell'euro, dall'ampliamento dell'Unione, dalla 
globalizzazione, dalle preoccupazioni crescenti dei cittadini per il 
lavoro, la salute e l'ambiente in cui vivono. 
L'obiettivo di "legiferare meglio" non è fine a se stesso. È uno 
strumento che ci deve servire da guida per rispondere agli interrogativi 
che ci vengono posti oggi. Affinché la risposta sia efficace è necessario 
rispondere tutti insieme. È una responsabilità comune. 
18 


ISSN 0254-1505 
COM(98)715def. 
DOCUMENTI 
IT 06 01 
N. di catalogo : CB-CO-98-725-IT-C 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo