RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Risposta alla strumentalizzazione dei migranti alle frontiere esterne dell'UE

Un fenomeno estremamente preoccupante osservato è il ruolo crescente degli attori statali nella creazione artificiale e nel favoreggiamento della migrazione irregolare, utilizzando i flussi migratori come strumento per fini politici, per destabilizzare l'Unione europea e i suoi Stati membri.

In risposta alla strumentalizzazione delle persone da parte del regime bielorusso, le conclusioni del Consiglio europeo del 21 e 22 ottobre 2021 hanno sottolineato che l'UE non accetterà alcun tentativo da parte di paesi terzi di strumentalizzare i migranti a fini politici. I leader si sono impegnati a continuare a contrastare l'attacco ibrido in corso lanciato dal regime bielorusso alle frontiere dell'UE. Hanno inoltre ricordato la necessità di garantire rimpatri efficaci e la piena attuazione degli accordi e delle intese in materia di riammissione, utilizzando le leve necessarie. Hanno dichiarato che l'Unione europea rimane determinata ad assicurare il controllo efficace delle sue frontiere esterne. La Commissione è stata invitata a proporre le eventuali modifiche necessarie al quadro giuridico dell'UE e misure concrete supportate da un adeguato sostegno finanziario per garantire una risposta immediata e appropriata in linea con il diritto dell'UE e gli obblighi internazionali, compreso il rispetto dei diritti fondamentali.

Il 23 novembre 2021 la Commissione, congiuntamente all'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, ha adottato una comunicazione che ricapitola le misure adottate per contrastare la situazione immediata e quelle supplementari in corso per creare un insieme di strumenti di tipo più permanente per affrontare i futuri tentativi di destabilizzare l'UE attraverso la strumentalizzazione dei migranti. La Commissione aveva già sollevato il problema nel piano d'azione rinnovato dell'UE contro il traffico di migranti (2021-2025).

Il 1° dicembre 2021, come parte di queste misure, la Commissione ha adottato una proposta di decisione del Consiglio basata sull'articolo 78, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) volta a sostenere la Lettonia, la Lituania e la Polonia fornendo le misure e il sostegno operativo necessari a gestire in modo ordinato e dignitoso l'arrivo delle persone strumentalizzate dalla Bielorussia, nel pieno rispetto dei diritti fondamentali. La proposta integra gli sforzi finanziari, operativi e diplomatici realizzati dall'Unione e dai suoi Stati membri per rispondere a questo attacco ibrido, tra cui le misure restrittive nei confronti del regime bielorusso, l'apporto di aiuti materiali agli Stati membri interessati attraverso il meccanismo di protezione civile dell'Unione, la mobilitazione di agenzie dell'UE o lo sblocco di finanziamenti aggiuntivi per aiutare la Lettonia, la Lituania e la Polonia.

Guardando avanti, non è da escludersi che altri possano tentare di compiere attacchi ibridi contro l'Unione che comportino la strumentalizzazione di migranti. È quindi importante che l'Unione e i suoi Stati membri abbiano tutti gli strumenti per far fronte a qualsiasi futura strumentalizzazione di migranti e per rispondervi rapidamente. Gli elementi presentati in questa proposta, insieme alle misure incluse nella modifica del codice frontiere Schengen, fanno seguito all'invito formulato dal Consiglio europeo alla Commissione e intendono fornire un quadro per tale risposta.

Di fronte a una situazione di strumentalizzazione di migranti, gli Stati membri dovrebbero disporre della flessibilità per intervenire entro un quadro giuridico concepito per contrastare tale particolare circostanza, garantendo il rispetto dei diritti delle vittime della strumentalizzazione. La Commissione propone pertanto un nuovo strumento accanto a quelli già previsti nel nuovo patto sulla migrazione e l'asilo per affrontare l'eccezionale circostanza della strumentalizzazione di migranti. La presente proposta si basa sulle soluzioni applicate nell'ambito delle misure di sostegno fornite alla Lettonia, alla Lituania e alla Polonia, per dotare gli Stati membri di tutti gli strumenti giuridici necessari a far fronte all'eventuale verificarsi di future situazioni di strumentalizzazione. Questo renderebbe disponibile un quadro stabile e pronto all'uso per affrontare in futuro eventuali situazioni di questo tipo, evitando così di ricorrere a misure ad hoc a norma dell'articolo 78, paragrafo 3, TFUE per affrontare le situazioni di strumentalizzazione contemplate dalla presente proposta.

La proposta di modifica del codice frontiere Schengen definisce la strumentalizzazione dei migranti come una situazione in cui un paese terzo istiga flussi migratori irregolari verso l'Unione incoraggiando o favorendo attivamente lo spostamento verso le frontiere esterne di cittadini di paesi terzi già presenti sul suo territorio o che transitino dal suo territorio, se tali azioni denotano l'intenzione del paese terzo di destabilizzare l'Unione o uno Stato membro e sono di natura tale da mettere a repentaglio funzioni essenziali dello Stato come la sua integrità territoriale, il mantenimento dell'ordine pubblico o la salvaguardia della sicurezza nazionale.

Accompagnando la proposta di modifica del codice frontiere Schengen, la presente proposta affronta la situazione della strumentalizzazione dal punto di vista della migrazione, dell'asilo e del rimpatrio. L'obiettivo della presente proposta è venire in aiuto degli Stati membri che si trovano ad affrontare una situazione di strumentalizzazione di migranti, disponendo una specifica procedura di emergenza per la gestione della migrazione e dell'asilo, e, ove necessario, prevedendo misure di sostegno e di solidarietà per gestire in modo ordinato, umano e dignitoso l'arrivo di persone strumentalizzate da un paese terzo, nel pieno rispetto dei diritti fondamentali. La presente proposta riproduce in larga misura la gamma di possibilità messe a disposizione della Lettonia, della Lituania e della Polonia conformemente alla proposta di decisione del Consiglio relativa a misure temporanee di emergenza a beneficio di tali Stati membri. Si potrebbe prevedere che, quando le misure stabilite sono necessarie, l'UE e gli altri Stati membri sosterranno a loro volta gli Stati membri che si trovano ad affrontare le conseguenze di una situazione di strumentalizzazione di migranti, tramite strumenti quali il sostegno da parte delle agenzie dell'UE, opportunità di finanziamento dell'UE e il meccanismo di protezione civile dell'Unione.

Le opzioni proposte integrano e rafforzano le proposte avanzate nel quadro del nuovo patto sulla migrazione e l'asilo. Pertanto, le norme specifiche introdotte nella presente proposta per un quadro permanente si fondano sulle proposte della Commissione che formano la base della futura politica dell'UE in materia di migrazione e asilo, e dovrebbero essere coerenti con esse. Si tratta in primo luogo, della proposta di regolamento sulla procedura di asilo del 2016, che armonizza pienamente e stabilisce le norme e garanzie procedurali generali in materia di asilo e la relativa proposta modificata adottata nel 2020, che introduce la nuova procedura di asilo alla frontiera; in secondo luogo, della proposta di direttiva sulle condizioni di accoglienza (rifusione) del 2016, che pone le basi per condizioni materiali di accoglienza più uniformi e crea obblighi aggiuntivi per i richiedenti protezione internazionale per impedire movimenti ulteriori non autorizzati; in terzo luogo, della proposta di rifusione della direttiva rimpatri del 2018, che migliorerà l'efficacia della politica di rimpatrio dell'UE, e infine della proposta di regolamento concernente le situazioni di crisi e di forza maggiore (in appresso, la "proposta del 2020 concernente le situazioni di crisi"), che adatta le disposizioni in materia di asilo e di rimpatri così come il meccanismo di solidarietà per aiutare gli Stati membri ad affrontare tali situazioni.

Le misure contenute nella proposta del 2020 concernente le situazioni di crisi non sono state concepite per gestire situazioni in cui l'integrità e la sicurezza dell'Unione sono sotto attacco a seguito della strumentalizzazione dei migranti. Le norme specifiche in materia di asilo previste da tale proposta sono state elaborate specificamente per situazioni di "afflussi massicci", in cui uno Stato membro non è in grado di gestire l'elevato numero di arrivi, e per situazioni di forza maggiore.

Benché intesa ad affrontare la specifica situazione della strumentalizzazione dei migranti, la presente proposta si ispira alle norme previste nella proposta del 2020 concernente le situazioni di crisi ai fini dell'elaborazione di apposite misure concepite in modo mirato per rispondere efficacemente, e in linea con i valori fondamentali dell'Unione. alle azioni ostili di un paese terzo. Tali norme mirano a far fronte a tale specifica situazione senza pregiudicare il diritto di asilo o il principio di non respingimento (non-refoulement), garantendo pienamente la tutela dei diritti fondamentali delle persone strumentalizzate. Le misure incluse nella proposta completeranno le misure di controllo delle frontiere adottate nell'ambito del codice frontiere Schengen con norme specifiche per le procedure di asilo e di rimpatrio oltre alle misure operative e di solidarietà a sostegno degli Stati membri interessati.

Qualora l'UE sia sotto attacco è importante che essa, a livello di Consiglio europeo, riconosca che le azioni di un paese terzo possono essere considerate come strumentalizzazione di migranti. Tali azioni non hanno necessariamente come bersaglio uno o più Stati membri ma l'UE nel suo insieme, e richiedono pertanto un sostegno collettivo dell'UE. In tale situazione, la presente proposta offre allo Stato membro interessato la possibilità di applicare una specifica procedura di emergenza per la gestione della migrazione e dell'asilo, con specifiche disposizioni procedurali per termini di registrazione più lunghi e la possibilità di decidere alla frontiera sull'ammissibilità o sul merito di tutte le domande, salvo nei casi in cui non sia possibile tener conto di vulnerabilità specifiche. Prevede inoltre disposizioni specifiche per il rimpatrio. Gli Stati membri che si trovano ad affrontare una strumentalizzazione di migranti potrebbero chiedere l'applicazione di queste norme specifiche individualmente o cumulativamente come ausilio alla gestione delle circostanze eccezionali. Le condizioni specificate per l'applicazione di ciascuna disposizione devono però essere soddisfatte individualmente. Inoltre, gli accertamenti (screening) nei confronti dei cittadini di paesi terzi e degli apolidi secondo le regole stabilite nella proposta di regolamento sugli accertamenti dovrebbero applicarsi con la possibilità di prorogare di altri cinque giorni il termine di cinque giorni definito in tale proposta.