ABBREVIAZIONI

AdG : Autorità di gestione

FSE : Fondo sociale europeo

GU : Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

IT : Tecnologia dell’informazione

PO : Programma operativo

RAE : Rapporto annuale di esecuzione

UE : Unione europea

SINTESI

I. Il Fondo sociale europeo (FSE) è uno strumento finanziario fondamentale di cui dispone l’Unione europea (UE) per assistere gli Stati membri nel settore dell’occupazione. Nel periodo di programmazione 2007-2013, la spesa dell’FSE ammonterà a oltre 75 miliardi di euro, che rappresentano circa l’8 % del bilancio totale dell’UE.

II. Il presente audit mira a verificare se, e in che misura, gli Stati membri e la Commissione hanno sviluppato ed utilizzato gli strumenti richiesti per valutare se gli obiettivi stabiliti siano stati raggiunti. A tal fine, la Corte ha selezionato uno dei principali gruppi svantaggiati, i lavoratori anziani.

III. La Corte ha rilevato carenze nella concezione dei programmi operativi (PO) e nei sistemi di monitoraggio e valutazione. Ha inoltre osservato che la Commissione non dispone di dati coerenti a livello UE sugli obiettivi operativi, sugli indicatori e sui fondi assegnati.

IV. Di conseguenza, benché l’aumento del tasso di occupazione dei lavoratori anziani costituisca uno degli obiettivi strategici dell’UE, né gli Stati membri né la Commissione sono in grado di stabilire quanti lavoratori anziani abbiano acquisito nuove qualifiche oppure abbiano trovato o mantenuto un lavoro dopo aver beneficiato di un’azione finanziata dall’FSE. Inoltre, non sono noti neppure gli importi spesi per questo genere di azioni.

V. La Corte raccomanda alla Commissione di:

a) richiedere agli Stati membri di elaborare i PO in modo tale che sia possibile misurare la performance dei fondi FSE. Le popolazioni di destinatari dovrebbero essere definite in modo non ambiguo e dovrebbero essere elaborati obiettivi operativi quantificati e indicatori per misurare le realizzazioni, i risultati e l’impatto specifico a livello dei gruppi di destinatari. Dovrebbero essere definite tappe intermedie e una gerarchia dei valori obiettivo;

b) richiedere agli Stati membri di concepire sistemi di monitoraggio e valutazione in grado di misurare e spiegare, ad intervalli adeguati, i progressi realizzati nel conseguimento dei valori obiettivo;

c) ottenere informazioni coerenti ed attendibili dagli Stati membri per poter fornire informazioni adeguate sui mezzi impiegati e sui risultati raggiunti dall’FSE;

d) svolgere un’analisi approfondita delle questioni relative alla performance al momento di valutare e monitorare i sistemi di gestione e controllo degli Stati membri;

e) migliorare la documentazione delle proprie verifiche, creando una pista di audit che consenta di valutare l’entità e la coerenza di tali verifiche.

INTRODUZIONE

GLI OBIETTIVI DELL’UNIONE EUROPEA NEL SETTORE DELL’OCCUPAZIONE E IL FONDO SOCIALE EUROPEO

1. Nel 2000 i capi di stato e di governo hanno approvato la strategia di Lisbona [1] e nel 2010 la strategia Europa 2020 [2], stabilendo in entrambe le occasioni le strategie economiche e sociali dell’Unione europea per i dieci anni a venire. Questi due documenti strategici includono piani d’azione per una maggiore crescita ed occupazione e stabiliscono obiettivi in diversi ambiti, in particolare quello occupazionale.

2. Il Fondo sociale europeo è uno strumento finanziario fondamentale, destinato ad aiutare gli Stati membri a raggiungere gli obiettivi della politica UE in materia di occupazione. Esso intende promuovere l’inserimento dei disoccupati e dei soggetti svantaggiati nel mercato del lavoro, principalmente sostenendo le attività di formazione. Nel periodo di programmazione 2007-2013, la spesa dell’FSE ammonterà a oltre 75 miliardi di euro, che rappresentano circa l’8 % del bilancio totale dell’UE.

PROGRAMMI OPERATIVI E GESTIONE CONCORRENTE

3. L’FSE viene attuato dalla Commissione attraverso la gestione concorrente. Ciò significa che determinati compiti sono delegati agli Stati membri, mentre la Commissione resta responsabile in ultima istanza di tutta la spesa dell’UE [3].

4. L’FSE è attuato attraverso programmi operativi pluriennali preparati dagli Stati membri, negoziati con la Commissione ed adottati sotto forma di decisioni della Commissione [4]. Un PO è un documento strategico. Analizza i problemi e le necessità della zona geografica considerata, individua i gruppi svantaggiati che necessitano di assistenza e stabilisce gli obiettivi da raggiungere grazie ai finanziamenti dell’FSE.

FIGURA 1

PROGRAMMA OPERATIVO: DIAGRAMMA CHE SCHEMATIZZA LE FASI DI PROGRAMMAZIONE, ATTUAZIONE E RENDICONTAZIONE

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Fonte: Corte dei conti europea.

5. Per la gestione e l’attuazione dei PO, gli Stati membri designano delle autorità di gestione (AdG) che hanno il compito fondamentale di accertare che il programma sia efficacemente e correttamente attuato. A tal fine, le AdG instaurano e mantengono sistemi di gestione finanziaria e di controllo adeguati a svolgere le attività di programmazione, controllo, monitoraggio e rendicontazione. L’AdG può decidere di delegare parte del lavoro di attuazione ad uno o più organismi intermedi. I progetti sono attuati da fornitori selezionati dalle AdG o dagli organismi intermedi di attuazione. Il fornitore trasmette loro informazioni sullo stato di avanzamento dei progetti ai fini del monitoraggio e le AdG inviano tali informazioni alla Commissione in forma aggregata attraverso "rapporti annuali di esecuzione" [5].

6. La figura 1 presenta schematicamente i principali aspetti delle procedure di programmazione, attuazione e rendicontazione delle azioni dell’FSE.

MISURAZIONE DELLA PERFORMANCE

7. Come ogni voce del bilancio dell’UE, l’attuazione dell’FSE è disciplinata dal regolamento finanziario dell’UE e deve rispettare, in particolare, i principi fondamentali della sana gestione finanziaria [6]: economia, efficienza ed efficacia [7]. Tale requisito è stato integrato nel regolamento sui Fondi strutturali [8].

8. Affinché le AdG possano comunicare i risultati raggiunti, è essenziale che i PO specifichino da subito obiettivi operativi quantificati (valori obiettivo) ed indicatori per misurare i progressi compiuti nel corso del PO. Occorre inoltre instaurare sistemi adeguati per monitorare e valutare l’attuazione dei PO.

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

9. Obiettivo dell’audit era verificare se gli Stati membri e la Commissione avessero posto in essere ed applicato gli strumenti richiesti per valutare l’efficacia delle azioni dell’FSE dirette ai lavoratori anziani nel periodo di programmazione. L’audit si è focalizzato sul contenuto dei PO e in particolare sugli obiettivi operativi quantificati e sui relativi indicatori, nonché sui sistemi di monitoraggio e valutazione.

10. I lavoratori anziani sono uno dei gruppi evidenziati nelle strategie pluriennali dell’UE. La strategia di Lisbona ha stabilito uno specifico valore obiettivo in materia di occupazione per questa popolazione, che è tuttora fondamentale per il conseguimento dell’obiettivo occupazionale della strategia Europa 2020 [9].

11. Nel periodo di programmazione 2007-2013 vi erano 117 PO dell’FSE, di cui 63 erano diretti ai lavoratori anziani con almeno una delle seguenti modalità:

a) il PO identifica esplicitamente i lavoratori anziani come gruppo di destinatari;

b) il PO definisce indicatori specifici per monitorare i progressi compiuti per questo gruppo;

c) sono stati assegnati fondi a misure che incoraggino l’invecchiamento attivo e prolunghino la vita lavorativa, cioè il tema prioritario UE 67 [10].

12. Per questo audit la Corte ha selezionato sei di questi 63 PO [11], che rappresentano un importo complessivo di 222 milioni di euro, pari al 22 % della dotazione totale stanziata per il tema prioritario UE 67 (un miliardo di euro) e che riguardano quattro Stati membri (Germania, Italia, Polonia e Regno Unito).

13. L’audit ha riguardato il periodo di programmazione 2007-2013 fino al maggio 2011. Per ciascun PO selezionato, la Corte ha analizzato i sistemi di gestione e svolto verifiche sul loro funzionamento, esaminando in loco alcuni progetti il cui numero è variato da due a quattro a seconda dei casi. Presso la Commissione, gli auditor hanno avuto colloqui con il personale coinvolto nelle attività e svolto verifiche documentali. Inoltre, per 63 PO, compresi quelli visitati in loco, è stata organizzata un’indagine per ottenere dalle rispettive AdG informazioni sui sistemi utilizzati e sulla valutazione dell’assistenza fornita dalla Commissione [12].

OSSERVAZIONI

CONTENUTO DEI PROGRAMMI OPERATIVI

14. Questa sezione presenta innanzitutto le definizioni di lavoratori anziani utilizzate e le informazioni supplementari fornite e, successivamente, i diversi elementi necessari per procedere alla valutazione della performance (obiettivi, indicatori e valori obiettivo). La terza parte riguarda il collegamento tra gli obiettivi dei progetti e quelli del PO. L’ultimo riguarda la valutazione della Commissione.

NEI PROGRAMMI OPERATIVI LE DEFINIZIONI DI "LAVORATORI ANZIANI" NON SONO APPLICATE COERENTEMENTE E LA DOCUMENTAZIONE GIUSTIFICATIVA È CARENTE

DEFINIZIONI INCOERENTI DI "LAVORATORI ANZIANI"

15. Anche se la strategia di Lisbona definiva un lavoratore anziano come qualsiasi lavoratore di età compresa tra i 55 e i 64 anni [13], l’indagine mostra che nei PO molte AdG si riferiscono a fasce di età diversa (ad esempio, più di 45 anni, da più di 50 a più di 55 anni oppure gruppi con o senza un limite superiore di età). Ciò potrebbe essere dovuto alla differenza delle situazioni socioeconomiche e demografiche.

16. Nondimeno, la definizione di lavoratori anziani è applicata in modo incoerente nell’intero PO senza giustificazione. Questo è stato osservato in quattro dei sei PO selezionati [14]. In particolare, la fascia d’età utilizzata nell’analisi del fabbisogno differiva da quella utilizzata negli assi prioritari [15] e/o nelle azioni e nei valori obiettivo collegati (cfr. riquadro 1).

RIQUADRO 1

LA DEFINIZIONE DI "LAVORATORI ANZIANI" DEI PROGRAMMI OPERATIVI NON È APPLICATA COERENTEMENTE IN TUTTO IL DOCUMENTO

a) Nel PO Emilia-Romagna, il valore obiettivo stabilito e le misure pianificate per i lavoratori anziani riguardano il gruppo dei più di 45 anni, ma la descrizione della situazione (compresi i dati statistici) e l’analisi del fabbisogno si concentrano sulla fascia 55-64 anni.

b) Nel PO Puglia, gli obiettivi operativi a livello di asse prioritario del PO e le misure pianificate si riferiscono al gruppo dei più di 45 anni. Invece, la descrizione della situazione (compresi i dati statistici) e l’analisi del fabbisogno si riferiscono unicamente alla fascia 55-64 anni.

c) Nel PO Sassonia-Anhalt e nel PO Turingia, la descrizione della situazione e i valori obiettivo stabiliti a livello di PO per i lavoratori anziani si riferiscono alla fascia 55-64 anni. Invece i regimi mirati ai lavoratori anziani sono aperti al gruppo dei più di 50 anni.

CARENZA DI INFORMAZIONI DI SUPPORTO

17. L’assenza, in misura più o meno consistente, di dati quantitativi nell’analisi del fabbisogno rende difficile la comprensione del contesto nazionale o regionale. In particolare, gli indicatori relativi al contesto, che forniscono informazioni quantificate sulla situazione socioeconomica della zona (ossia il tasso di attività, il tasso di disoccupazione), non sono utilizzati in tre dei sei PO selezionati.

18. La Corte ha rilevato che nessuno dei PO selezionati rendeva esplicito il nesso causale tra le azioni descritte e gli obiettivi perseguiti. Ciò ostacola la verifica della coerenza programmatica tra il fabbisogno individuato, la strategia scelta e gli obiettivi specifici stabiliti a livello di asse prioritario [16].

19. Anche se i PO selezionati considerano i lavoratori anziani un gruppo svantaggiato e la strategia di Lisbona e la strategia Europa 2020 indichino un obiettivo occupazionale per tale gruppo, è una eccezione trovare informazioni finanziarie su azioni specificamente dirette al gruppo "lavoratori anziani" [17]. L’attuale quadro normativo prevede che le informazioni finanziarie vengano fornite solo a livello di asse prioritario. Nessuno dei PO selezionati prevede un asse prioritario specifico per i "lavoratori anziani".

20. I PO includono inoltre una ripartizione indicativa degli stanziamenti dell’FSE per i diversi temi prioritari UE [18]. Nessun tema prioritario riguarda però specificamente le azioni a favore dei lavoratori anziani. Il tema prioritario UE 67 "Misure che incoraggino l’invecchiamento attivo e prolunghino la vita lavorativa" è, per la sua denominazione, quello destinato con maggiore probabilità ad includere azioni dirette ai lavoratori anziani [19], ma le AdG hanno interpretazioni diverse del contenuto di questo tema prioritario 67 (cfr. riquadro 2).

21. Di conseguenza, è impossibile sapere quanti finanziamenti siano stati destinati nell’ambito dei PO all’aumento dell’occupazione dei lavoratori anziani.

GLI OBIETTIVI, GLI INDICATORI E I VALORI OBIETTIVO UTILIZZATI SONO INADEGUATI

22. Gli obiettivi, gli indicatori e i valori obiettivo dovrebbero permetter di far capire le finalità di un PO e di misurare i risultati conseguiti. Per verificare l’efficacia degli interventi, le AdG dovrebbero definire nei PO indicatori di realizzazione, di risultato e di impatto specifico, nonché obiettivi quantificati per le diverse popolazioni che scelgono di assistere con i fondi dell’FSE.

RIQUADRO 2

INTERPRETAZIONI DIVERSE DEL CONTENUTO DEL TEMA PRIORITARIO 67 DELL’UNIONE EUROPEA

a) Nel PO Sassonia-Anhalt, il tema prioritario 67 riguarda soltanto le azioni "Attivi fino alla pensione". Le altre azioni che mirano a migliorare l’adattabilità dei lavoratori anziani e il loro accesso all’occupazione sono presentate sotto altri temi prioritari.

b) Nel PO Emilia-Romagna, il tema prioritario 67 include molte azioni diverse non necessariamente focalizzate sui lavoratori anziani.

c) Nel PO Inghilterra e Gibilterra, il tema prioritario 67 non include azioni specificamente dirette ai lavoratori anziani. In effetti, l’importo assegnato a questo tema prioritario è una stima di tutti i costi connessi a partecipanti di età superiore ai 50 anni.

23. La figura 2 fornisce informazioni aggiuntive sui diversi elementi necessari per una adeguata valutazione della performance, con esempi esplicativi.

FIGURA 2

PROGRAMMA OPERATIVO: RIEPILOGO DEI POTENZIALI OBIETTIVI, INDICATORI E VALORI OBIETTIVO

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Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle definizioni della Commissione nell’orientamento indicativo Indicative guidelines on evaluation methods: monitoring and evaluation indicators (documento di lavoro n. 2 dell’agosto 2006).

MANCANZA DI INDICATORI E VALORI OBIETTIVO SPECIFICI PER I LAVORATORI ANZIANI

24. I PO selezionati non prevedono per i lavoratori anziani, sebbene identificati come gruppo cui fornire assistenza, indicatori o valori obiettivo specifici a tale gruppo. Di conseguenza, è impossibile valutare l’efficacia delle azioni destinate a soddisfare i loro bisogni (cfr. riquadro 3).

RIQUADRO 3

MANCANZA DI INDICATORI E VALORI OBIETTIVO SPECIFICI PER I LAVORATORI ANZIANI

a) Nel PO Inghilterra e Gibilterra esistono specifici valori obiettivo di realizzazione relativi ai lavoratori anziani in ciascuno degli assi prioritari che interessano tale categoria (ad esempio, per l’asse prioritario 1, tra tutti i partecipanti disoccupati e/o inattivi, il 18 % dovrebbe essere di età pari o superiore ai 50 anni). Invece, i valori obiettivo di risultato o impatto sono stabiliti per asse prioritario per i partecipanti nel loro insieme, e non specificamente per i lavoratori anziani (ad esempio, per l’asse prioritario 1, il 22 % dei partecipanti dovrebbe aver trovato lavoro dopo aver lasciato il progetto).

b) Il PO Puglia menziona i lavoratori anziani esplicitamente in due assi prioritari. Tuttavia, solo uno di essi include un valore obiettivo specifico, in questo caso un indicatore specifico di impatto (il 33,3 % dei lavoratori anziani e dei migranti devono essere occupati entro un anno dalla fine del progetto). Tutti gli altri indicatori presentati sono generali e limitati alle realizzazioni (ad esempio, il numero di progetti).

c) Nel PO Sassonia-Anhalt, i lavoratori anziani disoccupati costituiscono un gruppo di destinatari nell’ambito dell’asse prioritario rivolto ai disoccupati di lungo periodo e ad alcuni gruppi di disoccupati svantaggiati a rischio di diventare disoccupati di lungo periodo (asse prioritario C). Per i lavoratori anziani, solo due indicatori specifici quantificati sono definiti in questo asse prioritario, un indicatore di realizzazione (11 % dei partecipanti sono disoccupati e hanno 55 anni o più) e un indicatore macroeconomico (ridurre di almeno un quarto la differenza tra il rapporto a livello regionale e quello medio nazionale tra i disoccupati nel gruppo di età dei più di 55 anni e il totale dei disoccupati). Per essi non sono stati definiti né indicatori di risultato né indicatori di impatto specifico (in linea con la definizione fornita nella figura 2).

d) Nel PO Turingia, i lavoratori anziani sono un gruppo di destinatari specifico, che rientra negli assi prioritari A e C. Solo l’asse prioritario A prevede valori obiettivo specifici per i lavoratori anziani, segnatamente due valori obiettivo quantificati di realizzazione (12000 partecipanti anziani devono essere ammessi ai corsi per ottenere qualifiche, tasso di copertura della popolazione dei lavoratori anziani del 10 %) e uno macroeconomico (stabilizzazione del tasso di partecipazione della forza lavoro per i più di 55 anni al 43,3 %). Non sono indicati né valori obiettivo di risultato o di impatto specifico (in linea con la definizione fornita nella figura 2).

25. La Corte ha osservato anche che gli indicatori si riferiscono per lo più a realizzazioni e risultati e non a impatti specifici. Anche se il fatto che i partecipanti ad una azione destinata a aumentare l’occupazione trovino un lavoro può essere considerata una prova definitiva di successo, tale obiettivo non è sistematicamente quantificato e misurato nei PO selezionati per le diverse popolazioni di destinatari (cfr. riquadro 3).

GLI OBIETTIVI E GLI INDICATORI NON SONO SEMPRE DIRETTAMENTE CORRELATI ALLE AZIONI DEL FONDO SOCIALE EUROPEO

26. Alcuni obiettivi e indicatori utilizzati nelle azioni sottoposte ad audit non hanno alcun nesso diretto con gli interventi dell’FSE, rendendo così difficile la valutazione della performance.

27. Questo si osserva, ad esempio, nel caso degli obiettivi macroeconomici stabiliti nel PO (ad esempio, ottenere un tasso di occupazione per la fascia 55-64 anni entro il 2013) il cui conseguimento è al di fuori del controllo delle azioni dell’FSE in quanto dipende in larga misura da fattori esterni (come le condizioni economiche, il sistema sociale e il regime pensionistico vigente, gli investimenti locali). Due [20] dei sei PO selezionati contengono obiettivi di impatto globale di questo tipo per i lavoratori anziani e 34 dei 63 PO oggetto dell’indagine contengono indicatori di impatto globali.

28. Lo stesso problema di pertinenza potrebbe porsi quando l’AdG utilizza indicatori che includono azioni diverse da quelle intraprese nell’ambito dell’FSE, come osservato nel PO Polonia, dove un indicatore di realizzazione si riferisce a tutti i partecipanti a tutte le misure di sostegno indipendentemente dall’origine dei finanziamenti della misura (fondi FSE o di altra provenienza).

ASSENZA DI TAPPE INTERMEDIE E DI UNA GERARCHIA

29. Gli obiettivi del PO dovrebbero essere raggiunti entro il termine stabilito per la chiusura del programma, ossia entro nove anni [21]. Stabilire tappe intermedie (annuali o biennali) consentirebbe alle AdG di individuare precocemente eventuali scostamenti nel corso dell’attuazione del PO e darebbe loro l’opportunità di adottare tempestivamente azioni correttive.

30. Nessuno dei PO selezionati prevedeva tappe intermedie. In Polonia però l’AdG stabilisce gli obiettivi che gli organismi attuatori devono raggiungere alla fine dell’anno successivo. Nel PO Inghilterra e Gibilterra, esistevano disposizioni sulla conclusione dei contratti con i fornitori per due periodi (2007-2010 e 2011-2013) in modo che si potesse tener conto dei cambiamenti delle prospettive economiche e dei risultati già raggiunti.

31. L’esistenza di una gerarchia consente ai responsabili delle politiche di chiarire quali sono le priorità più importanti e aiuta gli organismi attuatori ad agire di conseguenza. Senza una gerarchia, vi è il rischio che si creino conflitti tra obiettivi (ad esempio, l’obiettivo di attivare un corso di formazione per soggetti fortemente svantaggiati rispetto a quello di ottenere un’alta percentuale di partecipanti che trova lavoro) e che gli organismi attuatori operino una scelta inadeguata. Nessuno dei PO selezionati stabiliva una gerarchia tra i diversi obiettivi quantificati e soltanto sette delle 63 AdG oggetto dell’indagine indicavano di averne stabilito una.

ASSENZA DI INDICATORI COMUNI

32. Infine, in assenza di indicatori comuni obbligatori per tutti i PO e con l’eccezione dei dati sulle realizzazioni relativi ai partecipanti [22], la Commissione non dispone di dati standardizzati sulla performance che possano essere aggregati a livello UE. La Commissione non è quindi in grado di riferire in merito ai risultati complessivi e all’impatto delle azioni dirette ai lavoratori anziani finanziate dall’FSE.

GLI OBIETTIVI DI RISULTATO E DI IMPATTO SPECIFICO DEI PROGRAMMI OPERATIVI NON SONO SISTEMATICAMENTE INDICATI NEI REQUISITI DEI PROGETTI

33. Per cinque dei sei PO selezionati, la Corte ha rilevato che i progetti contengono generalmente soltanto obiettivi quantificati di realizzazione (ad esempio, numero di partecipanti). Raramente viene richiesto ai fornitori di raggiungere un dato risultato o di produrre un impatto specifico. Fa eccezione in proposito il PO Inghilterra e Gibilterra, dove i valori obiettivo di risultato stabiliti dal PO sono sistematicamente integrati tra i requisiti dei progetti [23].

34. Quando gli obiettivi dei PO non sono integrati nei progetti, esiste il rischio che alla fine del periodo di programmazione essi non vengano raggiunti o che i progetti scelti non contribuiscano in alcun modo al loro raggiungimento, anche quando i progetti sono considerati riusciti in base ai criteri da essi stabiliti (cfr. riquadro 4).

35. Inoltre, inserendo obiettivi di risultato o di impatto specifico, che il fornitore è tenuto a raggiungere, negli accordi relativi ai progetti, si apre la strada a metodi di gestione alternativi. L’AdG potrebbe collegare l’importo dei pagamenti ai fornitori alla performance dei progetti e non più unicamente ai costi effettivamente sostenuti. Dei sei PO selezionati, questa tecnica è attualmente applicata in maniera sistematica soltanto dall’AdG di Inghilterra e Gibilterra, mentre altre due hanno utilizzato tale approccio in misura limitata e una sta considerando di procedere in questa direzione [24].

RIQUADRO 4

INCOERENZE PER QUANTO RIGUARDA I VALORI OBIETTIVO TRA PROGETTI E PROGRAMMI OPERATIVI

a) Per il PO Emilia-Romagna, i bandi di gara non indicavano valori obiettivo e i contratti con i fornitori contenevano soltanto il numero di partecipanti richiesto. Il solo valore obiettivo quantificato di effetto [25] a livello del PO (il 64 % dei partecipanti sopra i 45 anni trova lavoro entro un anno dalla chiusura dell’intervento) non è stato ripreso nei contratti.

b) Per il PO Puglia, il solo valore obiettivo quantificato di effetto a livello del PO relativo ai lavoratori anziani, ossia il tasso di inserimento occupazionale lordo dei partecipanti (il 33,3 % degli immigrati e dei lavoratori anziani che partecipano ai progetti deve trovare un lavoro entro un anno dalla chiusura dell’intervento) avrebbe potuto essere integrato nei progetti, ma ciò non è avvenuto.

c) Nei PO Sassonia-Anhalt i tassi di partecipazione stabiliti nel PO per i diversi gruppi di destinatari non sono stati integrati nelle decisioni relative ai progetti. La spiegazione fornita era che tutti i progetti avevano i loro obiettivi peculiari. Inoltre, i tassi di partecipazione e le percentuali di inserimento occupazionale indicati a livello del regime di finanziamento [26] non sono vincolanti per gli organismi attuatori e per il fornitore in quanto ritenuti praticamente impossibili da prevedere con precisione per i sette anni del PO.

LA COMMISSIONE NON DOCUMENTA IN MODO SODDISFACENTE LE VALUTAZIONI SUL CONTENUTO DEI PROGRAMMI OPERATIVI

36. Il ruolo della Commissione [27] è verificare che il PO contenga tutte le informazioni richieste e che sia in linea con altri documenti strategici [28]. Una volta completate queste analisi, la Commissione adotta i PO.

37. La Corte ha rilevato che la Commissione verifica che i dati richiesti vengano forniti nei PO e ne controlla la qualità. Nel 2006, per garantire che i suoi servizi adottassero un approccio coerente, ha redatto un manuale [29] che contiene orientamenti operativi su tutti i principali aspetti relativi al periodo di programmazione 2007-2013. Per ragioni di trasparenza, tale manuale è stato messo a disposizione degli Stati membri.

38. La Commissione non documenta però i controlli che esegue sui PO in modo soddisfacente ai fini della creazione di una pista di audit. Per verificare che le informazioni richieste vengano fornite (la cosiddetta verifica di ammissibilità), gli agenti della Commissione utilizzano un elenco di controllo (check list) comune. Tale elenco di controllo è succinto e nella maggior parte dei casi non esiste alcun programma di controlli né di documentazione dei controlli su cui basarsi. In aggiunta, non esistono elenchi di controllo per la valutazione qualitativa dei dati forniti [30].

39. Di conseguenza, i controlli eseguiti dai servizi della Commissione sui sei PO selezionati possono essere identificati soltanto indirettamente esaminando le raccomandazioni e le questioni sollevate. Non è quindi possibile giudicare in che misura le verifiche siano state svolte o se sia stato sistematicamente adottato lo stesso approccio.

SISTEMI DI MONITORAGGIO E VALUTAZIONE

40. Questa sezione tratta, innanzitutto, dei sistemi di monitoraggio e, successivamente, della pianificazione e dello svolgimento delle valutazioni. L’ultima parte riguarda la valutazione svolta dalla Commissione sull’attuazione dei PO.

I SISTEMI DI MONITORAGGIO NON CONSENTONO SEMPRE LA VERIFICA DEI PROGRESSI COMPIUTI NEL CONSEGUIMENTO DEGLI OBIETTIVI PERSEGUITI

41. Gli Stati membri hanno il compito e la responsabilità di monitorare l’attuazione dei PO. Per seguire i progressi compiuti nel raggiungimento degli obiettivi stabiliti dal PO, le AdG devono aver accesso a dati completi, attendibili e tempestivi sui partecipanti, che consentano loro di lanciare tutte le necessarie richieste oppure devono disporre delle necessarie informazioni in forma aggregata fornite dagli organismi intermedi incaricati dell’attuazione.

42. I dati per il monitoraggio sono raccolti attraverso i fornitori o provengono da altre fonti esterne (ad esempio, ministeri del lavoro o uffici di statistica). È di fondamentale importanza ai fini della coerenza che le AdG definiscano da subito il contenuto dei dati da raccogliere e garantiscano inoltre che la qualità di tali dati sia, o quanto meno possa essere, verificabile.

43. Per i PO selezionati, in generale, le AdG avevano definito chiaramente i dati di cui avevano bisogno, anche se sono stati rilevati casi in cui i dati forniti per il monitoraggio erano incompleti (cfr. riquadro 5).

RIQUADRO 5

DATI PER IL MONITORAGGIO INCOMPLETI

a) Per il PO Sassonia-Anhalt, l’AdG ha definito il contenuto integrale dei dati relativi ai partecipanti e ai progetti, che i fornitori dovevano raccogliere, soltanto nel primo trimestre del 2009. Per i progetti allora già iniziati, i dati mancano.

b) Il PO Turingia include due indicatori relativi al tasso di efficacia occupazionale lordo che coprono, tra gli altri gruppi, anche i lavoratori anziani: il primo riguarda l’accesso al lavoro per i partecipanti entro quattro settimane dalla fine del progetto e il secondo la sostenibilità del lavoro trovato dai partecipanti dopo sei e 12 mesi. Per il secondo indicatore, non esiste una definizione del contenuto esatto e nessun dato di questo tipo è stato raccolto.

44. Le carenze dei metodi utilizzati per la raccolta dei dati possono avere ripercussioni negative sull’attendibilità dei dati raccolti. Ciò avviene ad esempio quando un fornitore non è tenuto a documentare o a giustificare i dati raccolti o quando l’AdG non ha alcuna possibilità di procedere ad un controllo incrociato per verificarne l’attendibilità. Le norme sulla protezione dei dati, in particolare, possono impedire alle agenzie per il lavoro negli Stati membri di comunicare le informazioni relative ad un partecipante ad un progetto dell’FSE persino all’AdG [31] (cfr. riquadro 6).

45. Quando la responsabilità della raccolta dei dati di monitoraggio è affidata a terzi indipendenti, il metodo di raccolta dei dati scelto da alcune AdG sottoposte ad audit si è rivelato inadeguato, in quanto le informazioni sono state raccolte troppo tardi perché l’AdG possa essere tempestivamente aggiornata sulla situazione (cfr. riquadro 7).

RIQUADRO 6

DATI PER IL MONITORAGGIO NON ATTENDIBILI

In Sassonia-Anhalt e in Turingia, il partecipante ad un progetto dell’FSE non è giuridicamente tenuto a fornire informazioni corrette e il fornitore non è tenuto a documentare o giustificare la situazione lavorativa comunicata dal partecipante alla fine del progetto. Dal momento che le norme sulla protezione dei dati impediscono alle AdG e agli organismi intermedi di avere accesso alle banche dati delle agenzie del lavoro, questi non possono verificare l’attendibilità di tali dati.

RIQUADRO 7

CARENZE DEL METODO DI RACCOLTA DEI DATI DA PARTE DI TERZI

Nel caso del PO Puglia, anche se l’AdG disponeva di sistema di monitoraggio integrato informatizzato ed era in grado di verificare la situazione lavorativa di tutti i partecipanti ad un progetto dell’FSE attingendo ad una banca dati sull’occupazione, è stato deciso che i dati relativi all’indicatore "Trovare lavoro ai partecipanti FSE" sarebbero stati raccolti mediante indagini svolte a livello nazionale dall’ufficio di statistica. Fino alla visita di audit in loco (maggio 2011) all’AdG non era stato fornito alcun dato di questo tipo.

46. L’audit ha evidenziato che non tutti i sistemi informatizzati dispongono di controlli integrati per la verifica della tempestività, completezza e plausibilità dei dati per il monitoraggio registrati. Ciò aumenta il rischio che le AdG non dispongano delle informazioni complete e attendibili che sono necessarie per il monitoraggio del PO (cfr. riquadro 8).

47. È stato anche osservato che le AdG non hanno usato appieno i dati raccolti in contesti diversi, non cogliendo così l’opportunità di aumentare le informazioni utili per il monitoraggio a costi irrisori (cfr. riquadro 9).

RIQUADRO 8

DIFETTI DEL SISTEMA DI MONITORAGGIO INFORMATIZZATO

a) Nel caso del PO Polonia, l’uso di fogli elettronici per il monitoraggio dei progetti da parte di alcuni organismi attuatori intermedi aumenta il rischio di errori. L’AdG riceve dati consolidati limitati alle realizzazioni. Inoltre, i due sistemi informatici contenenti rispettivamente i dati finanziari e quelli relativi ai partecipanti non sono interconnessi.

b) Nel caso del PO Sassonia-Anhalt, gli organismi intermedi utilizzano fogli elettronici per seguire i singoli progetti poiché giudicano i dati del sistema di monitoraggio incompleti e imprecisi.

RIQUADRO 9

DATI DISPONIBILI NON UTILIZZATI

La procedura di accreditamento utilizzata per il PO Emilia-Romagna prevede che, per mantenere lo status di fornitore accreditato, i fornitori debbano raggiungere due valori soglia prestabiliti dall’AdG: un tasso di efficacia occupazionale del 70 % (inteso come percentuale dei partecipanti che trovano lavoro a 12 mesi dal termine del percorso formativo o che svolgono comunque un altro percorso formativo coerente) e un tasso di efficacia occupazionale collegato del 50 % (inteso come numero di partecipanti che svolgono lavori attinenti alla formazione ricevuta in percentuale del numero di partecipanti occupati). I fornitori hanno inviato tali dati all’AdG, la quale ne ha verificato l’attendibilità. Tuttavia, l’AdG non ha utilizzato questi dati in suo possesso per monitorare eventuali indicatori dell’efficacia occupazionale, dal momento che il PO prevede che tale indicatore venga monitorato utilizzando le informazioni provenienti dalle indagini condotte a livello nazionale dall’ufficio di statistica.

48. Infine, le AdG in generale e la Commissione non sono in grado di stabilire quanto sia stato speso per i lavoratori anziani né per altri gruppi di destinatari. Le AdG forniscono dati finanziari nei rapporti annuali di esecuzione per gli assi prioritari del PO (importi spesi) e per i temi prioritari UE (importi assegnati) [32], ma non a livello di gruppi di destinatari (cfr. anche paragrafo 19). Inoltre, le cifre fornite per i temi prioritari UE non sono coerenti (cfr. paragrafo 20) e alcune AdG interpretano "importi assegnati" come "importi impegnati", mentre altre come "importi pagati".

CARENZE NELLA PIANIFICAZIONE E NELLO SVOLGIMENTO DELLE VALUTAZIONI

49. Gli Stati membri hanno il compito e la responsabilità di valutare l’attuazione dei PO. La valutazione dovrebbe aiutare i responsabili della gestione a capire e spiegare perché e come le azioni specifiche abbiano contribuito a raggiungere gli obiettivi stabiliti o perché non siano riuscite a fare la differenza.

50. La valutazione continua e tempestiva dei progressi compiuti da un programma richiede non solo che l’attività di valutazione sia integrata nel programma sin dal suo inizio, ma anche che i temi selezionati per la valutazione e i metodi applicati consentano di giudicare l’efficacia delle diverse azioni per le diverse popolazioni.

51. Quando un PO specifica i gruppi di destinatari, gli obiettivi quantificati e gli indicatori, la valutazione dell’efficacia delle azioni per questi gruppi, obiettivi o indicatori dovrebbe essere un tema fondamentale di valutazione. Altrimenti, l’AdG perde l’opportunità di ottenere un feed-back approfondito sulla performance del PO.

52. In base alla normativa, gli obblighi che incombono all’AdG in materia di valutazione sono molto generali [33]. Non viene stabilito un insieme minimo di temi da esaminare né l’obbligo di produrre un piano di valutazione.

53. La Commissione emana note orientative non vincolanti al fine di assistere gli Stati membri nell’attuazione dei PO. In tema di valutazione, la Commissione ha sottolineato l’importanza di disporre di un piano di valutazione, di utilizzare indicatori e di eseguire valutazioni e raccogliere dati durante l’esecuzione [34]. Ha promosso inoltre, sin dal 1997, la misurazione degli effetti occupazionali netti dei PO [35] come strumento ultimo per valutare l’efficacia delle azioni in materia di occupazione. La nota orientativa aggiornata sopra menzionata stabilisce una serie di tappe da seguire per stimare gli effetti occupazionali diretti a livello del programma, il che comporta l’utilizzo di dati per il monitoraggio per i progetti.

54. Secondo la Commissione [36], gli orientamenti emanati sono stati applicati in misura variabile a seconda degli Stati membri per la stima dell’impatto occupazionale dei programmi 2000-2006. Per quanto riguarda il periodo di programmazione 2007-2013, la Corte ha osservato che le AdG dei PO selezionati hanno optato per un approccio minimalistico: ciò che non è obbligatorio non viene eseguito. Di conseguenza, il metodo di valutazione per i PO selezionati presenta alcune inadeguatezze (cfr. riquadro 10).

RIQUADRO 10

INADEGUATEZZE DEL METODO DI VALUTAZIONE

a) Nel caso del PO Puglia e del PO Emilia-Romagna, al momento della visita di audit della Corte nel maggio 2011 non erano disponibili rapporti di valutazione (nel quinto anno di attuazione).

b) Ad eccezione del PO Inghilterra e Gibilterra [37] e del PO Polonia [38], non erano state pianificate o eseguite valutazioni volte ad accertare l’impatto delle azioni sui lavoratori anziani quale gruppo specifico di destinatari.

c) Dei sei PO selezionati, soltanto il PO Inghilterra e Gibilterra [39] aveva quantificato l’effetto netto delle azioni sull’occupazione. Per gli altri cinque PO, i valutatori non avevano in programma di quantificare tale effetto.

LA COMMISSIONE CONSIDERA PRIORITARIE LE QUESTIONI FINANZIARIE NELLA VALUTAZIONE DEI SISTEMI DI GESTIONE E CONTROLLO

55. Il regolamento [40] prevede che la Commissione verifichi l’esistenza e l’adeguato funzionamento dei sistemi di gestione e controllo instaurati dagli Stati membri, verifichi i rapporti annuali di esecuzione dei PO (RAE) ed esamini i progressi compiuti rispetto all’esercizio precedente.

56. Per esaminare l’attuazione dei PO, la Commissione dispone di molteplici informazioni. I suoi agenti ricevono una copia di tutti i rapporti di valutazione finalizzati, partecipano alle riunioni dei comitati di monitoraggio [41], eseguono visite e controlli in loco, discutono con le AdG almeno una volta all’anno in merito ai progressi compiuti e infine verificano le RAE.

57. Nel valutare i sistemi di gestione e controllo instaurati negli Stati membri, la Commissione pone l’accento sulla gestione finanziaria e sulla legittimità e regolarità delle azioni e non ancora sulle procedure di monitoraggio e valutazione della performance. Il principale obiettivo è ovviamente la riduzione dell’impatto finanziario degli errori. La stessa tendenza è evidente nelle note orientative che la Commissione ha fornito alle AdG sulle loro responsabilità al riguardo.

58. La Commissione è consapevole del fatto che l’analisi del valore aggiunto fornito dai finanziamenti dell’UE richieda una maggiore attenzione ai dati di monitoraggio non finanziari [42] piuttosto che alle risorse impiegate o ai costi sostenuti. Tuttavia, nel periodo di programmazione 2007-2013 ciò non risulta essere avvenuto.

59. Inoltre, la documentazione raccolta dalla Commissione relativa alle valutazioni sull’attuazione dei PO risente delle stesse carenze principali osservate per le valutazioni del contenuto dei PO (cfr. paragrafi 38-39), segnatamente la mancanza di una pista di audit sufficiente. In particolare, poiché la Commissione non ha elaborato un formato standard per registrare il seguito dato alle proprie osservazioni scritte sulle RAE e trasmesse alle AdG, non è in grado di dimostrare la qualità di tale processo.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

60. Benché l’aumento del tasso di occupazione dei lavoratori anziani rientri tra gli obiettivi strategici dell’UE, né le AdG né la Commissione sono in grado di stabilire quanti lavoratori anziani abbiano acquisito nuove qualifiche oppure trovato o mantenuto un lavoro dopo aver beneficiato di un’azione finanziata dall’FSE. La maggior parte delle AdG non ha predisposto gli strumenti necessari per fornire informazioni pertinenti ed attendibili al riguardo. Inoltre, non si conoscono gli importi spesi per questo genere di azioni.

61. Nei PO selezionati, l’incapacità di dimostrare la performance dei fondi dell’FSE è dovuta a due ragioni principali: in primo luogo, anche se in genere sono stati stabiliti i valori obiettivo in materia di realizzazioni, a livello di PO e di progetto non sono stati invece sistematicamente fissati obiettivi di impatto specifico e di risultato realizzabili e pertinenti. In secondo luogo, esistevano carenze nella raccolta e registrazione dei dati di monitoraggio e nell’organizzazione di una attività di valutazione costante. L’impossibilità di disporre di dati sulla performance attendibili, verificabili e tempestivi e di valutazioni delle diverse azioni impedisce di trarre conclusioni utili per il processo decisionale presente e futuro.

62. Molte di queste debolezze che riguardano la concezione del PO e il processo di monitoraggio erano già state individuate dalla Corte nella relazione speciale n. 17/2009 "Le azioni di formazione professionale rivolte alle donne cofinanziate dal Fondo sociale europeo" relativo al precedente periodo di programmazione (2000-2006).

RACCOMANDAZIONE 1

La Commissione dovrebbe richiedere agli Stati membri:

a) di elaborare i PO in modo tale da consentire la misurazione della performance dei fondi dell’FSE. Le popolazioni di destinatari dovrebbero essere definite in modo non ambiguo e dovrebbero essere stabiliti obiettivi operativi quantificati, pertinenti, nonché indicatori per misurare le realizzazioni, i risultati e l’impatto specifico a livello del gruppo di popolazione destinatario. Dovrebbero essere definite tappe intermedie ed una gerarchia dei valori obiettivo. Gli obiettivi di risultato e di impatto specifico dei PO dovrebbero essere integrati a livello dei progetti, in quanto ciò aiuterebbe a conseguire i valori obiettivo dei PO e consentirebbe di collegare i pagamenti alla performance;

b) di concepire il sistema di monitoraggio e valutazione in modo che i progressi nel conseguimento dei valori obiettivo possano essere misurati in modo tempestivo e comprensibile, a intervalli adeguati, consentendo di adottare azioni correttive e di trarre insegnamenti per l’adozione di decisioni per il futuro. Tale concezione richiede la raccolta tempestiva di dati pertinenti e verificabili, l’adeguato funzionamento dei sistemi informatizzati di elaborazione dati, valutazioni costanti, anche a livello dei gruppi di destinatari e, per le azioni dell’FSE miranti ad aumentare l’occupazione, la misura dell’effetto occupazionale netto.

63. Per quanto riguarda la Commissione, è emerso che essa non dispone di dati coerenti ed attendibili sulla performance in relazione ai valori obiettivo e ai fondi, dati che possano cioè essere aggregati a livello dell’UE, fornendo così informazioni complessive sui conseguimenti dell’FSE e, a fortiori, sul raggiungimento degli obiettivi strategici dell’UE in materia di occupazione. Questa carenza di informazioni è dovuta principalmente a tre fattori. In primo luogo, il legislatore non ha ancora definito il contenuto preciso dei temi prioritari dell’UE, per cui le AdG ne danno interpretazioni diverse; in secondo luogo, ogni AdG ha attualmente la possibilità di definire i propri indicatori e valori obiettivo; in terzo luogo, nessuno dei PO selezionati fornisce dati sui fondi assegnati ai diversi gruppi di destinatari.

RACCOMANDAZIONE 2

La Commissione, per fornire dati adeguati sui mezzi impiegati e sui risultati raggiunti dall’FSE, deve ottenere informazioni coerenti ed attendibili dagli Stati membri. Più specificamente, la Commissione dovrebbe emanare indicatori comuni obbligatori che gli Stati membri dovrebbero includere nei loro PO; i temi prioritari dell’UE dovrebbero essere in linea con le strategie UE e il loro contenuto dovrebbe essere definito in modo chiaro dal legislatore.

64. La valutazione dei sistemi di gestione e controllo degli Stati membri da parte della Commissione è attualmente incentrata sui pagamenti e sulla conformità finanziaria e non ancora sulla performance. Il principale obiettivo dei controlli è la riduzione dell’impatto finanziario degli errori e questo stesso orientamento si ritrova nelle istruzioni fornite dalla Commissione alle AdG sulle loro responsabilità in tale ambito. Inoltre, le verifiche svolte dalla Commissione dovrebbero essere meglio documentate. La mancanza di una pista di audit sufficiente rende difficile giudicare l’entità e la coerenza dei controlli.

RACCOMANDAZIONE 3

La Commissione dovrebbe:

a) analizzare in profondità le questioni relative alla performance al momento di organizzare la valutazione dei sistemi di gestione e controllo;

b) migliorare la documentazione delle proprie verifiche, garantendo l’esistenza di una pista di audit che consenta di valutare l’entità e la coerenza di tali verifiche.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Harald NOACK, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 12 dicembre 2012.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] L’obiettivo della strategia di Lisbona era di rendere l’UE "l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e più dinamica al mondo, capace di una crescita economica duratura con posti di lavoro più numerosi e migliori e una maggiore coesione sociale".

[2] La strategia Europa 2020, avviata nel 2010, sostituisce la strategia di Lisbona. Essa riguarda la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. La strategia si concentra su cinque obiettivi da raggiungere entro il 2020 che riguardano l’occupazione, l’innovazione, l’istruzione, la riduzione della povertà e il clima/l’energia.

[3] Articolo 17, paragrafo 1, del trattato sull’Unione europea e articolo 317 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (GU C 115 del 9.5.2008, pag. 1).

[4] Il PO è un documento prodotto a seguito di un lungo e dettagliato processo decisionale che comprende la consultazione delle parti interessate, una valutazione ex ante e incontri bilaterali tra la Commissione e gli Stati membri.

[5] La struttura istituzionale è completata da una autorità di certificazione, che ha il compito di certificare l’esattezza delle spese dichiarate ai fini del rimborso, l’affidabilità dei sistemi contabili con cui sono state calcolate e la conformità con la normativa UE e nazionale applicabile. Un’autorità di audit verifica l’efficace funzionamento dei sistemi di controllo ed è responsabile di trasmettere la dichiarazione di chiusura e la relazione alla Commissione.

[6] Articolo 27 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1).

[7] Il principio dell’economia richiede che i mezzi impiegati dall’istituzione per la realizzazione delle proprie attività siano resi disponibili in tempo utile, nella quantità e qualità appropriate e al prezzo migliore. Secondo il principio dell’efficienza, deve essere ricercato il miglior rapporto tra i mezzi impiegati ed i risultati conseguiti. Secondo il principio dell’efficacia, gli obiettivi specifici fissati devono essere raggiunti e devono essere conseguiti i risultati attesi.

[8] Articoli 14 e 60 del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’ 11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (GU L 210 del 31.7.2006, pag. 25).

[9] La strategia Europa 2020 non prevede un valore obiettivo specifico per il tasso di occupazione della popolazione di lavoratori anziani. Tuttavia, per raggiungere l’unico obiettivo quantificato UE in materia di occupazione, ossia che il 75 % delle persone tra i 20 e i 64 anni sia occupata, occorrerà che una quota maggiore della popolazione continui a lavorare fino ad età avanzata. Inoltre il tasso di occupazione dei lavoratori anziani viene monitorato dalla Commissione in quanto è uno degli elementi presi in considerazione ai fini del conseguimento dei valori obiettivo di Europa 2020 nella relazione annuale di attività della direzione generale Occupazione, affari sociali e inclusione.

[10] L’allegato IV del regolamento (CE) n. 1083/2006 presenta un elenco di categorie di spesa numerate. Quelle relative all’occupazione vanno dal numero 62 (Sviluppo di sistemi e strategie di apprendimento permanente nelle imprese; formazione e servizi per i lavoratori per migliorare la loro adattabilità ai cambiamenti; promozione dell’imprenditorialità e dell’innovazione) al numero 74 (Sviluppo del potenziale umano nella ricerca e nell’innovazione, in special modo attraverso studi e formazione post-laurea dei ricercatori, ed attività di rete tra università, centri di ricerca e imprese). Il tema prioritario 67 è intitolato "Misure che incoraggino l’invecchiamento attivo e prolunghino la vita lavorativa". Il regolamento dispone che AdG indichino nei PO una ripartizione della dotazione finanziaria dell’FSE che hanno pianificato di spendere per ciascuno di questi temi, e nel rapporto annuale di esecuzione gli importi cumulativamente impegnati per questi temi. La stima dei fondi da spendere è indicativa, il che significa che le AdG non sono obbligate ad attenervisi.

[11] I PO operativi esaminati sono Emilia-Romagna (Italia), Inghilterra e Gibilterra (Regno Unito), Polonia, Puglia (Italia), Sassonia-Anhalt e Turingia (Germania).

[12] L’indagine è iniziata nel maggio 2011 e si è conclusa nel settembre 2011.

[13] Definizione usata dal Consiglio europeo di Stoccolma del 2001 nel corso del quale è stata completata la strategia di Lisbona.

[14] Fanno eccezione il PO Inghilterra e Gibilterra e il PO Polonia.

[15] In ciascun PO, l’AdG definisce le priorità per le quali verranno spesi i fondi dell’FSE (ad esempio, l’adattabilità della forza lavoro, accesso all’occupazione, assistenza tecnica). Queste priorità sono denominate assi prioritari e comprendono, a livello inferiore, le operazioni e le azioni che verranno attuate dai fornitori attraverso i progetti.

[16] L’attuale quadro normativo richiede di stabilire obiettivi specifici soltanto a livello di asse prioritario.

[17] Tra i sei PO sottoposti ad audit, ciò era possibile soltanto per il PO Inghilterra e Gibilterra.

[18] In base al modello definito nell’allegato XVI alla rettifica del regolamento (CE) n. 1828/2006 della Commissione, dell’ 8 dicembre 2006, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e del regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale (GU L 45 del 15.2.2007, pag. 3).

[19] In una pubblicazione della Commissione europea del 2012 (Demography, active ageing and pensions, Social Europe guide, vol. 3, pag. 31), favorire l’invecchiamento attivo significa incoraggiare le persone anziane a rimanere attive prolungando la vita lavorativa, andando in pensione più tardi, ed impegnandosi in attività di volontariato dopo il pensionamento, conducendo una vita sana ed autonoma. Questa definizione va chiaramente oltre l’obiettivo occupazionale per il gruppo di età tra i 55 e i 64 anni.

[20] PO Sassonia-Anhalt e Turingia.

[21] L’attuale PO riguarda il periodo 2007-2013. Dal momento che le AdG hanno a disposizione altri due anni per chiudere i programmi, la durata effettiva del PO è di nove anni.

[22] La rettifica del regolamento (CE) n. 1828/2006 stabilisce, all’allegato XXIII, quali dati quantitativi sui partecipanti le AdG devono trasmettere alla Commissione per asse prioritario. Tali dati riguardano il numero di partecipanti, ripartiti in base al sesso, alla posizione nel mercato del lavoro, all’età, all’appartenenza a gruppi vulnerabili e al grado di istruzione.

[23] In Polonia i tassi di efficacia occupazionale sono stati stabiliti nel 2011 per alcune misure al fine di essere introdotti a livello dei progetti. Tuttavia, al momento della visita di audit nel maggio 2011, nessun progetto era ancora stato avviato con questa nuova procedura.

[24] La Polonia sta valutando l’introduzione di questo approccio per il futuro. Tuttavia, al momento della visita di audit nel maggio 2011, nessun progetto era ancora stato avviato avvalendosi di questa nuova procedura. Per il PO Emilia-Romagna, i pagamenti per alcuni corsi di formazione, che non rientrano nel tema prioritario UE 67, sono in una certa misura collegati al fatto che i partecipanti abbiano completato la formazione con successo. Per il PO Puglia, alcuni progetti che coinvolgevano circa 390 donne prevedevano che i pagamenti fossero subordinati al fatto che il 75 % delle partecipanti avesse trovato lavoro.

[25] Il termine è qui usato nel senso di risultato o impatto specifico.

[26] In Germania, i PO dell’FSE sono attuati attraverso regimi di finanziamento amministrativo regionali (Land). Questi definiscono le condizioni di finanziamento, il tipo di azioni e le procedure amministrative da seguire. Non è necessario che l’AdG o l’organismo attuatore istituiscano propri regimi di finanziamento nell’ambito dell’FSE; possono essere utilizzati quelli esistenti.

[27] Articolo 32 del regolamento (CE) n. 1083/2006.

[28] Gli altri documenti strategici sono il quadro di riferimento strategico nazionale e gli orientamenti strategici dell’Unione per la coesione. Questi due documenti, il primo predisposto dagli Stati membri e il secondo dalla Commissione, collegano i Fondi strutturali e la politica di coesione alla realizzazione delle finalità della strategia di Lisbona, ora strategia Europa 2020.

[29] Commissione europea, direzione generale Occupazione, affari sociali e inclusione, periodo di programmazione 2007-2013. Aide-mémoire for desk officers (Promemoria per i funzionari responsabili), novembre 2006.

[30] Va detto però che per il PO Sassonia-Anhalt e per il PO Turingia, la Commissione ha scritto un rapporto con commenti relativi alle diverse sezioni del PO.

[31] Questo avviene per le AdG di Polonia, Sassonia-Anhalt e Turingia. Una possibilità, attualmente non presa in considerazione dalle AdG, potrebbe essere quella di ottenere dalle agenzie del lavoro dati aggregati (e quindi anonimi) relativi ai partecipanti FSE in quanto gruppo.

[32] Articolo 67 del regolamento (CE) n. 1083/2006.

[33] Gli articoli 37, 47 e 48 del regolamento (CE) n. 1083/2006 prevedono che il programma operativo contenga una descrizione del sistema di valutazione e che le valutazioni debbano essere svolte prima, durante e dopo il periodo di programmazione da esperti o organismi funzionalmente indipendenti dalle autorità di certificazione e di audit e che gli Stati membri si dotino dei mezzi necessari allo svolgimento delle valutazioni, organizzino la produzione e la raccolta dei dati necessari e utilizzino i vari tipi di informazioni fornite dal sistema di sorveglianza.

[34] Documento di lavoro n. 2, Indicative guidelines on evaluation methods: monitoring and evaluation indicators (agosto 2006); e documento di lavoro n. 5, Evaluation during the programming period (aprile 2007).

[35] Documento di lavoro n. 6, Measuring structural funds employment effects (marzo 2007).

[36] Documento di lavoro n. 6, Measuring structural funds employment effects (marzo 2007), pag. 3

[37] I valutatori del PO Inghilterra e Gibilterra discutono nel loro rapporto i risultati a livello globale e a livello delle diverse popolazioni di destinatari, compreso il gruppo dei lavoratori anziani. Ciò vale, in particolare, per lo studio Gender Equality and Equal Opportunities, i Cohort Studies e Early Impacts of the European Social Fund 2007-2013.

[38] Per il PO Polonia, due relazioni sono state diffuse da organismi attuatori intermedi dopo la visita di audit della Corte del maggio 2011 riguardanti l’impatto di determinate azioni sull’attività professionale dei lavoratori anziani (in un rapporto si fa riferimento al gruppo dei più di 45 anni e nell’altro al gruppo dei più di 50 anni). Un terzo rapporto relativo al gruppo dei più di 55 anni è in programma per il 2012.

[39] I valutatori del PO Inghilterra e Gibilterra pubblicato nel maggio 2011 presentano un calcolo degli effetti occupazionali netti dell’FSE (Early Impacts of the ESF 2007-2013), anche se utilizzano un metodo diverso da quello raccomandato dalla Commissione.

[40] Articoli 14, 67, 68 e 72 del regolamento (CE) n. 1083/2006.

[41] Gli Stati membri istituiscono per ciascun PO un comitato di sorveglianza, il cui compito principale è la supervisione dell’attuazione del PO da parte dell’AdG.

[42] Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2010, pag. 131 (GU C 326 del 10.11.2011).

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