sul funzionamento generale dei controlli ufficiali effettuati negli Stati membri (2014-2016) per verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali

Sulla base di un'analisi dei controlli effettuati dalla Commissione, esemplificati nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione, si può concludere che, nel complesso, gli Stati membri dispongono dei sistemi di controllo richiesti, che assicurano livelli di conformità generalmente accettabili. I controlli della Commissione continuano tuttavia a individuare anche carenze nei controlli ufficiali ed evidenziano che esiste ancora un margine di miglioramento e non bisogna abbassare il livello di guardia. In questo contesto, la Commissione è soddisfatta degli enormi sforzi compiuti dagli Stati membri, per esempio al fine di rafforzare ulteriormente i controlli basati sui rischi e i controlli mirati e di sostenerli con sistemi informatici efficaci.

La presente relazione descrive i risultati generali delle attività di controllo delle autorità nazionali e della Commissione volte a garantire un elevato livello di protezione della salute e di fiducia nei settori della sicurezza alimentare, della salute degli animali, della sanità delle piante, del benessere degli animali, dell'agricoltura biologica e dei regimi di qualità. Questi settori rivestono importanza cruciale nella vita quotidiana dei cittadini dell'Unione europea (UE) e sono fondamentali per favorire il buon funzionamento degli scambi di alimenti, animali e piante, sia all'interno dell'UE sia con i paesi terzi. La relazione esamina il periodo 2014-2016 e conclude che le relazioni annuali relative ai controlli ufficiali delle autorità nazionali degli Stati membri dimostrano che esse continuano ad adempiere alla loro importante funzione nel quadro della normativa in materia di alimenti e mangimi. Le iniziative volte a migliorare l'efficacia dei controlli ufficiali e il rispetto delle norme, dalla riorganizzazione dei servizi al migliore impiego degli strumenti informatici, sono particolarmente incoraggianti e si stanno rivelando essenziali per rispondere alla sfida di promuovere l'efficienza della spesa pubblica.

4.4 ATTUAZIONE: AZIONI ADOTTATE IN CASO DI NON CONFORMITÀ

Per i servizi della Commissione incaricati di elaborare la relazione di cui all'articolo 44, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 882/2004, questi due elementi costituiscono una sfida considerevole, in quanto devono esaminare tutte le relazioni annuali ricevute per il periodo considerato e individuare tendenze significative nell'esecuzione dei controlli ufficiali e nei casi di non conformità rilevati nell'ambito di tali controlli. L'attività in corso finalizzata a elaborare l'atto di esecuzione di cui all'articolo 113, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 2017/625 dovrebbe contribuire a risolvere questo problema in futuro introducendo modelli standard dei formulari per la presentazione delle relazioni annuali degli Stati membri. Tale atto di esecuzione faciliterà e sveltirà inoltre la raccolta a livello centrale delle informazioni necessarie per la relazione annuale degli Stati membri, nonché la loro presentazione ai servizi della Commissione.

Nel periodo 2014-2016 soltanto alcuni Stati membri hanno presentato la relazione annuale ai servizi della Commissione entro i termini prescritti dall'articolo 44, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 882/2004 ("entro sei mesi dalla fine dell'anno cui esse si riferiscono"). Il mancato rispetto del termine prescritto riflette, fra l'altro, le difficoltà che gli Stati membri incontrano nel raccogliere a livello centrale tutti i dati necessari per la relazione annuale. Per illustrare la situazione: al 10 luglio 2017, la relazione annuale 2016 era stata presentata da tre Stati membri (su 28), la relazione annuale 2015 da 25 Stati membri e la relazione annuale 2014 da tutti i 28 Stati membri. Esistono inoltre differenze significative tra le relazioni annuali degli Stati membri per quanto riguarda la presentazione dei dati e il tipo di dati forniti.

Il regolamento (CE) n. 178/2002, la "legislazione alimentare generale", attribuisce la responsabilità di garantire la sicurezza degli alimenti innanzitutto alle imprese alimentari e alle imprese nel settore dei mangimi lungo tutta la catena di approvvigionamento degli alimenti e dei mangimi. Il regolamento (CE) n. 834/2007 contiene i requisiti per la produzione biologica e l'etichettatura dei prodotti biologici. Il regolamento (UE) n. 1151/2012 contiene i requisiti per i regimi di qualità dei prodotti agricoli e alimentari.

L'UE si avvale di un quadro giuridico completo volto a garantire elevati livelli di protezione della salute e di fiducia nei settori della sicurezza alimentare, della salute degli animali, della sanità delle piante, del benessere degli animali, dell'agricoltura biologica e dei regimi di qualità. Questi settori incidono fortemente sulla vita quotidiana dei cittadini dell'UE, i quali giustamente si aspettano standard elevati. Questi ultimi sono essenziali anche per favorire il buon funzionamento degli scambi di alimenti, animali e piante, sia all'interno dell'UE sia con i paesi terzi. L'esecuzione efficace dei controlli ufficiali su cui si fondano tali standard è essenziale per salvaguardare la credibilità del quadro giuridico.

I controlli della Commissione e le relative attività di follow-up forniscono agli Stati membri, alla Commissione e ai soggetti interessati un chiaro quadro del livello di attuazione della normativa in materia di mangimi e di alimenti e delle norme sulla salute e sul benessere degli animali. Apportano inoltre un contributo significativo al processo di revisione normativa volto a garantire che la legislazione dell'Unione sia "idonea allo scopo". Il regolamento (UE) 2017/625 diventerà applicabile nel dicembre 2019 e l'adozione degli atti delegati e di esecuzione ivi previsti offrirà la possibilità di mettere a frutto le conoscenze acquisite nell'ambito delle attività di controllo e di follow-up della Commissione, al fine di rafforzare e sostenere i controlli ufficiali nei prossimi anni. Lo scopo è far sì che, grazie alle nuove norme, le imprese e le autorità beneficino di minori oneri amministrativi, processi più efficienti e controlli rafforzati. I consumatori trarranno beneficio dalla maggiore trasparenza sulle modalità di esecuzione dei controlli volti a garantire la sicurezza alimentare e livelli elevati di sanità delle piante, salute e benessere degli animali nonché a prevenire le frodi.

La Commissione assicura un follow-up sistematico delle risultanze dei suoi controlli, integrando ove opportuno con altri strumenti di applicazione, tra cui l'utilizzo avveduto della procedura di infrazione, e questo continua a rivelarsi un metodo efficace per affrontare la mancanza di conformità alle prescrizioni dell'UE e riveste importanza nel contesto dell'impegno rafforzato della Commissione a promuovere un mercato interno più profondo e più equo e a legiferare meglio, entrambe priorità politiche dell'attuale Commissione. La Commissione sostiene gli Stati membri e i paesi terzi nell'attuazione delle norme dell'UE anche tramite vari strumenti, quali l'offerta di assistenza tecnica e formazione nel quadro dello strumento "Migliorare la formazione per rendere più sicuri gli alimenti" (Better Training for Safer Food, BTSF), e promuovendo attivamente la conformità.

Le relazioni degli Stati membri contengono dati che, nel complesso, confermano la tendenza consolidata verso un maggior numero di controlli effettuati in funzione dei rischi. Ciò assicura che le risorse siano utilizzate nel modo più efficiente possibile concentrandole nei settori che presentano i rischi più elevati. Tuttavia, come confermano gli audit effettuati dai servizi della Commissione, i controlli proporzionati al rischio non vengono applicati in tutti i settori in cui sono autorizzati.

Una particolare difficoltà emerge quando si interpretano o confrontano i dati sui casi di non conformità rilevati nell'ambito dei controlli ufficiali svolti a norma del regolamento (CE) n. 882/2004. L'articolo 3 di detto regolamento dispone che i controlli siano eseguiti con una frequenza che tenga conto dei rischi. Di conseguenza, un tasso apparentemente elevato di casi di non conformità non indica necessariamente un basso livello di conformità in generale, anzi potrebbe essere indice di una buona organizzazione dei controlli in funzione del rischio. Per stabilire se un tasso elevato di casi di non conformità rifletta controlli ufficiali efficaci e ben mirati o un basso livello di conformità non è sufficiente esaminare le relazioni annuali. Tale determinazione deve essere effettuata mediante valutazioni in loco, quali quelle svolte durante gli audit dai servizi della Commissione (cfr. punto 5).

Un altro effetto dell'aumento dei controlli proporzionati al rischio è che i dati sui casi di non conformità non sono direttamente comparabili da un anno all'altro, in quanto i controlli mirati possono anche determinare l'individuazione di un numero (relativamente) più elevato di casi di non conformità. Alcuni Stati membri evidenziano questo aspetto nelle loro relazioni annuali.

Un chiaro vantaggio offerto dai controlli mirati è la potenziale disponibilità di maggiori risorse da destinare al monitoraggio e all'attuazione e alcune relazioni forniscono dati a sostegno dei progressi compiuti in questo ambito. In tal modo gli Stati membri possono, in primo luogo, concentrarsi soprattutto sul seguito sistematico da dare ai controlli ufficiali e sui problemi posti dall'attuazione e, in secondo luogo, sull'attività di controllo e attuazione riguardante gli operatori che presentano bassi livelli di conformità, migliorando così la sicurezza generale dei prodotti e contribuendo a creare condizioni di parità per tutti gli operatori, anche a favore del buon funzionamento del mercato interno.

Alcune relazioni forniscono informazioni su altre attività svolte per rendere i controlli e l'attuazione più efficaci ed efficienti in generale. Tali attività comprendono la riorganizzazione e il consolidamento dei servizi di controllo, il miglioramento della cooperazione tra i servizi e del coordinamento dei controlli e la riattribuzione dei controlli. Va menzionato, in particolare, l'uso potenziato dei sistemi informatici a sostegno della raccolta, diffusione e analisi dei dati sui controlli e sull'attuazione. Ciò, a sua volta, agevola un migliore coordinamento e una migliore organizzazione/pianificazione dei controlli. Le restrizioni in termini di risorse e spesa pubblica presenti in tutti gli Stati membri incoraggiano a compiere tali sforzi volti a migliorare l'efficienza.

Infine, molte relazioni evidenziano miglioramenti realizzati nell'esecuzione dei controlli tramite il riesame delle procedure, l'organizzazione di attività di formazione e la maggiore disponibilità di documenti pertinenti (anche online). Le relazioni individuano inoltre nei risultati degli audit nazionali (cfr. Sistemi di audit nazionali, punto 4.4) un'importante fonte di informazioni ai fini del miglioramento e dell'efficienza dei sistemi. I servizi della Commissione hanno eseguito audit negli Stati membri per ottenere informazioni sulle misure adottate per verificare l'efficacia dei controlli, come prescritto dal regolamento (CE) n. 882/2004. Ciò ha svolto un ruolo importante nell'evidenziare la necessità di concentrarsi più sulla qualità che sul numero dei controlli quale misura dell'efficacia complessiva.

4.3 CASI DI NON CONFORMITÀ ACCERTATI

I casi di non conformità individuati dagli Stati membri riguardano soprattutto i requisiti di igiene operativa, strutturale o delle apparecchiature, l'analisi dei rischi e dei punti critici di controllo (HACCP), l'etichettatura degli alimenti e dei mangimi, gli additivi negli alimenti e nei mangimi, i registri contabili carenti o inesistenti e la contaminazione microbiologica. L'identificazione delle cause di questi problemi è limitata, ma in alcuni casi si possono attribuire a un forte avvicendamento del personale degli operatori del settore alimentare e dei mangimi, spesso legato alla bassa retribuzione e che incide sull'uso continuo di buone prassi igieniche, alla mancanza di formazione degli operatori del settore alimentare e/o alla scarsa conoscenza degli obblighi vigenti. Quest'ultimo aspetto suscita preoccupazione, considerato che, nel quadro della normativa in materia di alimenti/mangimi, gli operatori sono i principali responsabili della corretta applicazione delle norme.

Alla luce del contributo apportato dai principi HACCP per garantire la produzione di alimenti sicuri e al fine di a) ottenere un quadro complessivo corretto della situazione e b) individuare possibilità di miglioramento, nel 2014 i servizi della Commissione hanno eseguito una serie di audit sull'HACCP. I risultati degli audit sono stati riepilogati in una relazione di sintesi pubblicata nel giugno 2015. A sua volta, ciò ha stimolato iniziative in materia di formazione, scambio di informazioni sulle buone prassi e un riesame degli attuali requisiti HACCP e orientamenti in proposito. Parimenti, per quanto riguarda l'igiene, i servizi della Commissione hanno avviato un riesame dell'igiene operativa e dei controlli ufficiali presso i mattatoi, in stressa cooperazione con gli Stati membri, per verificare come si possa garantire una migliore igiene nella macellazione. Questa attività mira a identificare i problemi comuni e a diffondere buone prassi e comprende elementi di formazione.

4.4 ATTUAZIONE: AZIONI ADOTTATE IN CASO DI NON CONFORMITÀ

Gli Stati membri sono tenuti a indicare nelle relazioni le azioni adottate per l'attuazione delle norme. Sebbene siano stati forniti dati al riguardo, indipendentemente dalla qualità o dal livello di dettaglio delle informazioni, è molto difficile effettuare confronti significativi tra gli Stati membri. Ciononostante, le relazioni indicano che nel complesso viene posto un maggiore accento sul monitoraggio e sull'attuazione. Alcuni Stati membri riferiscono di avere introdotto sanzioni amministrative (rispetto al ricorso agli organi giudiziari nazionali) o elevato l'importo delle ammende al fine di rafforzarne l'effetto dissuasivo. Esempi interessanti di mezzi alternativi e, secondo le relazioni, efficaci per migliorare la conformità sono la revoca dell'ammenda nel caso in cui l'operatore inadempiente segua un corso di formazione, un maggior numero di ispezioni ufficiali e capi d'imputazione più gravi a carico degli operatori inadempienti e l'offerta di attività di formazione seguite da ispezioni per la verifica dell'efficacia.

4.5 SISTEMI DI AUDIT NAZIONALI

Gli audit effettuati dagli Stati membri sui propri sistemi di controllo ufficiale, previsti dal regolamento (CE) n. 882/2004, sono importanti nella gestione generale dei controlli, in quanto forniscono la garanzia che tali controlli siano effettuati nel modo prescritto, con informazioni sulla loro efficacia e, ove opportuno, con proposte di miglioramento. Tutti gli Stati membri confermano che gli audit vengono eseguiti, ma alcuni riferiscono che i vincoli in termini di risorse hanno limitato l'attuazione dei programmi di audit pianificati. Si osservano notevoli variazioni tra le relazioni, ma ciò è plausibile considerato che gli Stati membri applicano ciascuno il proprio ciclo di audit e tendono a concentrarsi su settori prioritari diversi. Dal canto loro, i servizi della Commissione continuano a organizzare riunioni regolari degli esperti nazionali degli Stati membri in materia di audit (rete dei sistemi di audit nazionali, rete NAS), per condividere e discutere esperienze e problemi comuni e individuare buone/migliori pratiche per soddisfare l'obbligo di audit. I servizi della Commissione hanno inoltre effettuato una serie di audit dei NAS, al fine di disporre di un quadro completo del loro funzionamento (cfr. punto 5 per maggiori informazioni).

4.6 RISORSE

Date le pressioni sulla spesa pubblica, i servizi della Commissione hanno prestato particolare attenzione alle informazioni contenute nelle relazioni degli Stati membri riguardo alle risorse disponibili per i controlli, anche se per il momento essi non sono ancora tenuti a riferire specificamente su questo aspetto. Ciononostante la questione è stata affrontata in diverse relazioni. In alcune si afferma inequivocabilmente che il personale a disposizione è inferiore a quello necessario per garantire l'esecuzione di tutti i controlli richiesti. Altri indicano che – in settori specifici o a determinati livelli di controllo – è stato raggiunto un limite oltre il quale ulteriori riduzioni rischiano di compromettere i livelli e/o la qualità dei controlli e la capacità di rispondere alle emergenze. La massimizzazione dell'efficienza è inoltre individuata come chiaro obiettivo della strategia in materia di controlli di un certo numero di Stati membri. In alcuni Stati membri la carenza di risorse non riguarda soltanto il personale, ma anche le attrezzature (per es. per i laboratori, o i mezzi di trasporto per il personale addetto ai controlli, con ripercussioni sull'esecuzione dei controlli stessi).