Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente naturale»

(98/C 64/10)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la «Proposta di direttiva del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente naturale» [COM(96) 511 def. - 96/0304 (SYN)] ();

vista la decisione del Consiglio del 6 maggio 1997 di consultare il Comitato delle regioni, conformemente all'articolo 198 C, primo paragrafo, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione dell'11 giugno 1997 di attribuire l'elaborazione del parere alla Commissione 5 «Assetto territoriale, ambiente ed energia»;

visto il progetto di parere (CdR 172/97 riv.) formulato dalla Commissione 5 il 3 luglio 1997 (relatore: Tope),

ha adottato all'unanimità il 20 novembre 1997, nel corso della 20a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La proposta di direttiva è diretta a migliorare la protezione dell'ambiente garantendo

a) che sia effettuata una valutazione dell'impatto ambientale di determinati piani e programmi, e

b) che i risultati della valutazione siano presi in considerazione nella preparazione e nell'adozione di tali piani e programmi.

1.2. Il Comitato, pur approvando gli obiettivi generali della proposta di direttiva, chiede alla Commissione, al Consiglio e al Parlamento europeo di riesaminare la necessità di un'ulteriore direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale.

Il Comitato prende atto dell'analisi contenuta nella proposta, che porta la Commissione a concludere quanto segue:

a) gli attuali requisiti procedurali per la valutazione ambientale dei progetti negli Stati membri sono carenti, in quanto non sempre garantiscono un alto livello di protezione;

b) dal 1988 si sono registrati negli Stati membri importanti sviluppi in materia di valutazione dei piani e dei programmi; alcuni Stati dispongono già di norme che soddisfano i requisiti minimi stabiliti nella proposta. Il Comitato si dichiara favorevole ad attendere l'attuazione della Direttiva del 3 marzo 1997, che modifica la Direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale negli Stati membri, prima di adottare nuove normative comunitarie in materia di valutazione dell'impatto ambientale.

La base giuridica della direttiva necessita di un chiarimento. Il Comitato chiede pertanto alla Commissione europea di riesaminare la base giuridica della proposta (Articolo 130 S (1) del Trattato CE).

1.3. Il Comitato si rammarica del fatto che la proposta non riesca ad avere una visione più ampia. Le questioni ambientali devono essere affrontate in collegamento con quelle sociali ed economiche e nel quadro di una conservazione delle risorse nel lungo periodo basata su una procedura correttamente pianificata. È questo il primo importante passo verso lo sviluppo sostenibile.

Lasciando impregiudicate le riserve formulate sopra in merito alla proposta di direttiva, il Comitato esprime le seguenti opinioni sulle singole disposizioni della proposta stessa.

1.4. Il Comitato ritiene che l'articolo 3 sul recepimento della direttiva esiga ulteriori chiarimenti: deve risultare chiaro che la direttiva non richiede l'elaborazione di nuove procedure di pianificazione, ma riguarda semplicemente le procedure decisionali esistenti. È importante che i singoli Stati membri possano continuare ad usare le procedure attuali, pur adottando piani e programmi che permettano loro di attenersi agli obiettivi della direttiva.

1.5. Cionondimeno, il Comitato ritiene che sotto alcuni aspetti il campo di applicazione della proposta di direttiva sia troppo limitato. Nella sua formulazione attuale, la direttiva non si applicherebbe affatto ad alcuni programmi o piani che influiscono profondamente sull'assetto territoriale e sul suo impatto sull'ambiente e potrebbe plausibilmente non applicarsi ad altri, e ciò perché

a) gli uni non riguardano specificamente ed esclusivamente, e neanche parzialmente, l'assetto territoriale e

b) gli altri presentano uno status e procedure di approvazione troppo informali e rientrano nei termini della proposta di direttiva come è attualmente formulata.

1.6. La proposta di direttiva non si applicherebbe neanche ad alcuni programmi finanziari dell'UE che possono produrre effetti considerevoli sull'ambiente. Il Comitato, pur riconoscendo che tali programmi sono attualmente soggetti a criteri ambientali, reputa questi ultimi meno rigorosi di quelli dettagliati nella proposta.

1.7. Chiaramente la proposta di direttiva imporrebbe costi supplementari a molte, se non alla maggior parte, delle autorità tenute a conformarvisi. Tali costi varierebbero notevolmente da uno Stato membro all'altro, e forse anche all'interno di ogni Stato membro, in funzione del grado di sofisticazione delle procedure che vi vengono applicate conformemente alle disposizioni in vigore.

2. Quadro generale - L'Unione e i requisiti in materia ambientale

2.1. Il Quinto programma d'azione ha individuato l'importanza di un approccio alle norme ambientali che sia coerente in tutta l'Unione, se non altro come presupposto per porre una concorrenza equa tra le diverse parti che la compongono, e dell'inserimento della valutazione ambientale nel processo di pianificazione strategica al fine di conseguire tale coerenza. È quindi essenziale, per conseguire vantaggi sia economici che ambientali per l'Unione nel suo complesso, inserire tali norme nei processi di pianificazione territoriale in tutta l'Unione.

2.2. Ciò è riconosciuto dall'articolo 130 R del Trattato, secondo cui la politica della Comunità in materia ambientale contribuisce a salvaguardare, tutelare e migliorare la qualità dell'ambiente, a proteggere la salute umana, ad utilizzare in modo accorto e razionale le risorse naturali. Tale politica dovrebbe fondarsi sul principio di precauzione.

3. Normativa europea in vigore

3.1. Il Comitato prende atto dei benefici apportati dall'attuazione della Direttiva 85/337/CEE, che introduce un obbligo di valutazione dell'impatto ambientale per determinati progetti pubblici e privati. La nuova proposta di direttiva individua giustamente gli aspetti sotto i quali la direttiva vigente non basta a garantire un'efficace protezione dell'ambiente, ossia il fatto che non preveda

a) una valutazione del possibile impatto derivante dall'effetto combinato di progetti adottati da una parte e dall'altra di confini geografici e funzionali;

b) né una valutazione del possibile impatto derivante dall'effetto cumulativo di diversi progetti che, presi singolarmente, non hanno ripercussioni significative;

c) né la possibilità per le parti interessate di essere consultate e di partecipare al processo decisionale in una fase il più possibile precoce.

4. Modifiche auspicabili del campo di applicazione della nuova proposta di direttiva

4.1. Il Comitato è preoccupato per il fatto che l'articolo 2 della proposta di direttiva limita le sue disposizioni ai piani e ai programmi riguardanti specificamente ed esclusivamente, o almeno prevalentemente, l'assetto territoriale. Molti dei piani e dei programmi che producono gli effetti più profondi sull'assetto territoriale e sull'impatto di quest'ultimo sull'ambiente, sulla salute umana e sul consumo di risorse naturali, sono elaborati nel contesto di altre politiche, soprattutto di quella dei trasporti.

4.2. Secondo il Comitato è pertanto essenziale che i piani e i programmi relativi ad ogni tipo di sviluppo tangibile del territorio siano assoggettati alle disposizioni della direttiva. Non basta che ciò avvenga indirettamente, e quindi forse ad uno stadio già troppo avanzato, quando tali piani e programmi vengono esaminati alla luce della legislazione degli Stati membri riguardante specificamente l'assetto territoriale.

4.3. Il Comitato inoltre fa notare che i piani e i programmi finanziati dall'UE, ad esempio nell'ambito dei fondi strutturali, non sono coperti dalla proposta di direttiva. Per quanto le linee guida per i fondi strutturali contengano criteri ambientali, questi sono meno rigorosi di una valutazione ambientale in piena regola e attualmente non prevedono una consultazione pubblica. Il Comitato condivide questa impostazione e raccomanda che nell'attuazione dei programmi dei fondi strutturali si proceda ad una valutazione più accurata dell'impatto dei progetti che hanno rilievo ambientale.

4.4. Il Comitato è inoltre preoccupato per il fatto che la direttiva si applicherebbe solo ai piani e ai programmi soggetti a procedure formali di preparazione e di adozione ad opera di un'autorità competente oppure alle disposizioni specifiche di un atto legislativo. Molti piani e programmi con effetti potenzialmente profondi sull'ambiente sono elaborati e approvati, a livello nazionale o regionale, dai governi o dalle autorità competenti (o da organi a loro vicini), senza però essere soggetti alla prescrizione di un certo grado di formalità come previsto dall'attuale articolo 2 (a) (i). Il Comitato è convinto che la direttiva dovrebbe applicarsi a tutti i piani ed i programmi elaborati dai governi o dalle autorità, oppure dai loro organi nazionali, regionali o locali, indipendentemente dalla procedura a tal fine applicata. In ogni caso il Comitato è pienamente d'accordo sul fatto che le valutazioni condotte a livello locale non dovrebbero sovrapporsi a valutazioni già condotte a livello regionale o nazionale.

4.5. Nel determinare il campo di applicazione della proposta di direttiva è importante anche chiarire quale accezione verrebbe data ai termini «piano» e «programma». Il Comitato comprende e condivide il desiderio degli Stati membri di non vedere i propri processi politici intralciati da restrizioni alla loro capacità di formulare e adottare politiche di stampo generale.

4.6. Tuttavia, nel momento in cui le politiche si arricchiscono di dettagli quantitativi, ad esempio della precisazione del livello totale di un determinato tipo di sviluppo del territorio previsto in uno Stato membro o in una zona, oppure del modo in cui tale sviluppo dovrebbe essere distribuito all'interno della zona considerata, allora diventano piani o programmi a tutti gli effetti, che chiaramente vanno assoggettati al disposto della proposta di direttiva. Una volta raggiunto questo grado di specificità, cominciano a predeterminare le decisioni successive in merito a singoli progetti giustificando per ciò stesso l'introduzione dei nuovi requisiti proposti.

4.7. Conformemente a ciò, il Comitato ritiene fondamentale che la proposta di direttiva definisca il proprio campo di applicazione in modo che ogni strumento o dichiarazione ufficiale, a prescindere da come viene denominato o descritto, sia considerato un «piano» o un «programma» nel momento in cui precisa i livelli totali o la distribuzione prevista di un determinato tipo di sviluppo del territorio.

4.8. Il campo di applicazione della direttiva rimane in certo modo vago. La direttiva può avere effetti positivi per i lavori condotti sul piano nazionale e regionale. Come indicato al punto 4.4, ciò che conta è che la direttiva venga applicata ai piani e ai programmi a livello locale soltanto se, in base alla valutazione dello Stato membro, l'applicazione di tali piani può avere effetti significativi sull'ambiente.

4.9. L'articolo 10, paragrafo 2, della proposta di direttiva esclude dal suo ambito di applicazione i piani di gestione elaborati specificamente per le zone speciali di conservazione e adottati ai sensi della Direttiva 92/43/CEE del Consiglio. Nondimeno, esso disciplina e prevede che siano adeguatamente valutate le ripercussioni di qualsiasi piano o progetto che non abbia una relazione diretta con le zone speciali di conservazione, ma che possa tuttavia avere effetti significativi sulle zone interessate.

4.10. Il Comitato è dell'opinione che non occorra una procedura di valutazione separata nei casi in cui le valutazioni sostanzialmente necessarie sono già state effettuate contestualmente al processo di pianificazione e quindi prima della presentazione dei risultati.

4.11. Il requisito della consultazione pubblica e della consultazione di altre parti interessate è una caratteristica essenziale della proposta di direttiva. Al Comitato preme tuttavia che tale obbligo non venga applicato in modo da raddoppiare, complicare inutilmente o prolungare i procedimenti di elaborazione dei piani e dei programmi.

5. Costi

5.1. Gli effetti finanziari dell'attuazione della proposta di direttiva varieranno notevolmente, a seconda dei diversi requisiti già imposti alle autorità competenti di ogni Stato membro e della misura in cui queste hanno già adottato volontariamente procedure ancora più severe.

5.2. Negli Stati membri in cui la legislazione sulla pianificazione territoriale prevede già l'inserimento nelle procedure di considerazioni ambientali più ampie, l'incremento dei costi sarà corrispondentemente basso. La relazione introduttiva mette in evidenza che, conformemente alla proposta di direttiva, i procedimenti attualmente necessari per la valutazione ambientale di singoli progetti saranno messi in atto in una fase precedente della pianificazione e non dovranno essere ripetuti nella fase progettuale. Ciò vale in particolare per la raccolta dei dati di partenza sulle condizioni ambientali di una determinata località.

Il Comitato tuttavia fa osservare che spesso l'esito della valutazione di impatto ambientale di piani e programmi non è più utilizzabile all'atto dell'esame dei progetti concreti, poiché di norma questi vengono attuati sensibilmente più tardi rispetto all'elaborazione dei piani e dei programmi, quindi i dati raccolti non sono più aggiornati. Ciò lascia prevedere notevoli costi aggiuntivi per le autorità degli Stati membri e per i titolari dei progetti.

5.3. Le autorità competenti di alcuni Stati membri ritengono che le procedure che seguono già nel formulare ed adottare i propri piani e programmi equivalgano a quelle previste dalla proposta di direttiva e che quindi il costo supplementare ad essa legato sarà poco significativo. Tuttavia altre autorità competenti dovranno chiaramente sostenere costi molto elevati per soddisfare i nuovi requisiti. È essenziale che, attraverso i canali idonei, in ogni Stato membro si rendano disponibili le risorse necessarie a coprire integralmente tali costi supplementari.

6. Procedura di valutazione

6.1. Si considera opportuna l'introduzione nella proposta di direttiva di un paragrafo nell'ambito dell'articolo 8 che stabilisca che l'autorità competente per l'adozione o la presentazione per l'approvazione legislativa del piano o programma interessato motivi la sua decisione qualora essa si discosti dal contenuto della dichiarazione ambientale, dalle consultazioni realizzate con le autorità e/o gli enti responsabili per l'ambiente e dai pareri espressi dalle persone interessate.

6.2. Il Comitato ritiene inoltre che la dichiarazione di cui all'articolo 9 dovrà contenere gli orientamenti generali per la successiva valutazione dei progetti che vengono elaborati sviluppando i piani e i programmi sottoposti a valutazione.

6.3. Il riferimento dell'articolo 10, paragrafo 1, della proposta di direttiva, in cui si chiede che la valutazione ambientale rispetti le disposizioni della Direttiva 85/337/CEE, deve essere esteso alla Direttiva 97/11/CE del Consiglio, del 3 marzo 1997, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, che modifica la direttiva di cui sopra.

7. Conclusioni

7.1. Il Comitato accoglie con grande favore il tenore di fondo della proposta di direttiva, in quanto, a suo avviso, essa migliora sensibilmente i meccanismi per la protezione dell'ambiente nell'Unione.

7.2. Il Comitato ritiene che il campo di applicazione della proposta di direttiva dovrebbe essere chiarito sotto una serie di aspetti nel modo precisato nel parere, così da garantire che tutti i piani e i programmi inerenti ad ogni tipo di sviluppo fisico e spaziale del territorio, elaborati ad ogni livello e in ogni contesto, siano assoggettati ai requisiti da essa previsti.

7.3. Il Comitato riconosce che la proposta di direttiva comporterà per le autorità competenti all'interno dell'Unione costi di entità sensibilmente variabile ed invita i rispettivi Stati membri a garantire che tali costi siano finanziati integralmente.

Bruxelles, 20 novembre 1997.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Pasqual MARAGALL i MIRA

() GU C 129 del 25.4.1997, pag. 14.