GLOSSARIO

Banda larga : Trasmissione di dati ad alta velocità in cui la larghezza di banda è condivisa da più segnali simultanei.

DG INFSO : Direzione generale della Società dell'informazione e dei media della Commissione europea.

DG REGIO : Direzione generale della Politica regionale della Commissione europea.

EIF : European Interoperability Framework (Quadro europeo di interoperabilità).

FESR : Fondo europeo di sviluppo regionale.

FS : Fondi strutturali.

IDA : Interchange of Data between Administrations. Programma relativo allo scambio di dati tra amministrazioni per promuovere lo sviluppo e il funzionamento delle reti TIC transeuropee per lo scambio di dati tra le amministrazioni degli Stati membri e/o le istituzioni dell’UE.

IDABC : Erogazione interoperabile di servizi europei di e-Government alle pubbliche amministrazioni, alle imprese e ai cittadini. Successore del programma IDA.

Interoperabilità : Capacità di differenti programmi di scambiare dati tramite un insieme comune di formati di scambio, di leggere e scrivere gli stessi formati dei file e di utilizzare gli stessi protocolli.

ISA : Nuovo programma per il periodo 2010-2015 dedicato alle "soluzioni di interoperabilità per le pubbliche amministrazioni europee".

PLN : Denominazione ufficiale ISO 4217 dello złoty polacco.

PMM : La metodologia di gestione dei progetti (PMM, Project Management Methodology) è un metodo per la gestione efficace dei progetti basato sul processo. La PMM fornisce un metodo per la gestione dei progetti in un contesto chiaramente definito, descrivendo le procedure per il coordinamento delle risorse e delle attività impegnate nel progetto, fornendo indicazioni in merito alla definizione e alla supervisione dello stesso e su come reagire nel caso in cui il progetto debba essere adattato per far fronte ai cambiamenti.

PSN : Piano di sviluppo nazionale.

SI : Società dell’informazione.

SMART : Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Timely (in riferimento a obiettivi che siano specifici, misurabili, realizzabili, realistici e corredati di un termine).

Software "open source" : Un tipo molto generale di licenza per l’uso di software che mette a disposizione del grande pubblico il codice sorgente con diritti di autore meno stringenti o del tutto assenti.

Standard aperto : Qualsiasi protocollo di comunicazione, interconnessione o interscambio e qualsiasi formato interoperativo dei dati le cui specifiche siano pubbliche e senza alcuna restrizione quanto al loro accesso o esecuzione.

TIC : Tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

SINTESI

I. Nel periodo coperto dalla presente relazione, le pubbliche amministrazioni hanno considerato l’e-Government come un mezzo per ridurre l’onere amministrativo a carico dei cittadini, delle imprese e delle altre amministrazioni. Esso può anche servire per migliorare i servizi forniti. Ciò è in linea con la realizzazione degli obiettivi di Lisbona (competitività e innovazione), la riduzione degli ostacoli nel mercato interno, la mobilità dei cittadini in Europa e lo sviluppo regionale.

II. L’audit della Corte ha riguardato la spesa FESR per il periodo di programmazione 2000-2006 in quattro Stati membri: Francia, Italia, Polonia e Spagna. La Corte ha preso in esame i documenti strategici e di programmazione pertinenti e ha visitato 28 progetti amministrativi che sviluppano l’e-Government. Tale lavoro è stato integrato da un questionario online inviato a un campione di responsabili dei progetti.

III. La Corte ha esaminato se questi progetti e-Government:

a) siano stati selezionati in base a una valutazione delle esigenze;

b) siano stati ben concepiti e realizzati come previsto;

c) siano utili e sostenibili.

IV. La Corte ha concluso che i progetti di e-Government sostenuti dal FESR hanno contribuito allo sviluppo dei servizi pubblici elettronici. Tuttavia, nonostante la maggior parte di essi sia tecnicamente operativa, i benefici ottenuti sono nettamente inferiori a quelli attesi, in ragione dell’insufficiente attenzione prestata ai risultati dei progetti stessi.

V. Più specificamente, la Corte ha osservato che:

a) Nonostante il fatto che la pianificazione dell’e-Government a livello nazionale sia gradualmente migliorata nel corso del periodo di programmazione, le debolezze delle strategie iniziali hanno fatto sì che i progetti non si siano focalizzati sulle esigenze prioritarie per lo sviluppo dell’e-Government.

b) I progetti hanno generalmente prodotto le realizzazioni attese. Tuttavia, una concezione carente del progetto o la mancanza di una metodologia di attuazione efficace hanno spesso comportato ritardi o ridotto la portata del progetto.

c) I progetti controllati sono risultati, nella maggior parte dei casi, tecnologicamente validi e hanno sviluppato applicazioni informatiche in grado di fornire servizi elettronici agli organismi pubblici, alle imprese e ai cittadini. I sistemi cofinanziati dal FESR hanno generalmente beneficiato di un’adeguata manutenzione e sono risultati finanziariamente sostenibili. Tuttavia, in mancanza di una misurazione degli effettivi benefici dei progetti, non è possibile valutare questi ultimi o accumulare conoscenze per i futuri programmi.

VI. La Corte formula pertanto le seguenti raccomandazioni:

a) Gli Stati membri dovrebbero elaborare strategie in materia di e-Government che si basino sulle esigenze emerse, abbiano chiari obiettivi e attribuiscano responsabilità agli organismi che devono rispondere della realizzazione degli obiettivi stessi.

b) Le autorità di gestione dovrebbero selezionare i progetti di e-Government cui concedere l’aiuto a titolo del FESR in base a una valutazione dei probabili costi e benefici del progetto.

c) Le autorità di gestione negli Stati membri dovrebbero far sì che i progetti di e-Government selezionati ai fini del finanziamento del FESR non si concentrino solo sulle realizzazioni ma anche sui cambiamenti nei processi o nell’organizzazione necessari per beneficiare pienamente dei sistemi sviluppati.

d) Per i progetti di e-Government che beneficiano di finanziamenti del FESR, le autorità di gestione dovrebbero evidenziare l’importanza che riveste l’applicazione pratica delle migliori prassi e raccomandare con forza l’uso di una metodologia appropriata per la gestione dei progetti.

e) Al fine di accrescere il valore aggiunto europeo di un progetto e di facilitare l’ulteriore integrazione dei sistemi in tutta l’UE, la Commissione dovrebbe assicurarsi che i progetti beneficiari del FESR tengano conto dei principi e delle raccomandazioni dell’UE che consentono l’interoperabilità transeuropea, e in particolare dei principi dell’EIF.

f) Al momento di selezionare i progetti di e-Government, le autorità di gestione dovrebbero accertarsi che nell’analisi costi-benefici, che dovrebbe supportare la decisione di finanziamento, siano stati sufficientemente previsti tutti i costi significativi, compresi quelli di manutenzione.

g) La Commissione dovrebbe fare in modo che le autorità di gestione monitorino e valutino i risultati e l’impatto dei progetti al fine di dimostrare l’uso efficace dei finanziamenti UE e fornire un importante riscontro per migliorare la concezione dei programmi futuri.

INTRODUZIONE

DEFINIZIONE E OBIETTIVI DELL’E-GOVERNMENT

1. Con il termine di amministrazione elettronica, o digitale, (e-Government) si fa riferimento alle operazioni tra la pubblica amministrazione e i cittadini o le imprese, o fra diverse amministrazioni pubbliche, che vengono eseguite in forma elettronica. L’e-Government richiede l’uso di tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) coniugato a un cambiamento organizzativo e all'acquisizione di nuove competenze al fine di migliorare la qualità dei servizi pubblici [1].

2. Nel periodo coperto dalla presente relazione, le pubbliche amministrazioni hanno considerato l’e-Government come uno strumento per ridurre l’onere amministrativo e i tempi di attesa, aumentando al contempo l’efficacia rispetto ai costi e accrescendo la produttività. Ciò è in linea con gli obiettivi della strategia di Lisbona in materia di competitività e innovazione, contribuisce allo sviluppo regionale e a ridurre gli ostacoli nel mercato interno, e può anche facilitare la mobilità dei cittadini in tutta Europa.

3. Al fine di evitare l’emergere delle cosiddette barriere elettroniche [2], la Commissione ha raccomandato che le pubbliche amministrazioni europee rispettino una serie di principi generali, definiti nel quadro europeo di interoperabilità (EIF) [3] pubblicato nel novembre 2004.

STRATEGIA DI LISBONA, eEUROPE E i2010

4. Il Consiglio europeo tenutosi a Lisbona nel 2000 ha definito l’ambizioso obiettivo per l’Europa di diventare l'economia più competitiva e dinamica del mondo e ha riconosciuto la necessità per l'Europa di sfruttare le opportunità offerte dall’economia digitale e da Internet in particolare.

5. La Commissione europea ha lanciato due successivi piani d’azione eEurope per il periodo 2000-2005 destinati a stimolare lo sviluppo di servizi, applicazioni e contenuti Internet riguardanti sia i servizi pubblici online che il commercio elettronico. I piani d’azione erano anche tesi ad ovviare alle carenze in materia di infrastrutture a banda larga e di misure di sicurezza. Tali azioni dovevano essere rafforzate da iniziative quali la diffusione delle buone prassi e la valutazione comparata [4] dello sviluppo delle TIC negli Stati membri.

6. Fin dall’inizio [5], la Commissione ha riconosciuto l’importanza dell’e-Government e la trasformazione dei servizi pubblici è divenuta l’elemento portante della politica in materia di TIC. Successivamente al piano d’azione eEurope 2002, la Commissione ha pubblicato una comunicazione [6] in cui si approfondiscono le azioni di e-Government in esso contenute e si specificano le misure necessarie per trasformare i servizi pubblici utilizzando le TIC.

7. Nel 2005, i piani d’azione eEurope sono stati sostituiti da un nuovo quadro strategico, i2010 — Una società europea dell’informazione, che definisce gli orientamenti strategici di massima [7]. Questo quadro strategico rinnovato ha posto ancor più l’accento sull’e-Government. Infatti, secondo recenti studi [8], vi è un forte collegamento tra una pubblica amministrazione moderna ed efficiente e un’economia nazionale competitiva e innovativa. Nel 2006, una comunicazione della Commissione [9] ha descritto i risultati già conseguiti e ha definito nuovi obiettivi per la politica di e-Government. Per tali azioni è importante l’impegno politico degli Stati membri e delle altre parti interessate, come è stato dimostrato in una serie di conferenze [10] nel corso delle quali gli Stati membri hanno firmato dichiarazioni in materia. Il primo atto giuridico significativo [11], la cosiddetta "direttiva servizi" (cfr. riquadro 1), pubblicata nel 2006 e da applicarsi entro il 2009, prescrive l’accessibilità elettronica di taluni servizi pubblici per le imprese.

8. Parallelamente ai piani d’azione, la Commissione ha sviluppato una serie di iniziative [12] in campi specifici con vari obiettivi come, ad esempio, rimuovere gli intoppi tecnologici o promuovere gli scambi di migliori pratiche. Tra i programmi e le iniziative più specializzati, il programma IDABC [13] merita una menzione particolare in quanto ha facilitato la cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri per definire norme comuni interoperabili [14].

RIQUADRO 1

LA DIRETTIVA "SERVIZI"

La direttiva impone agli Stati membri di semplificare le procedure e le formalità cui devono ottemperare i fornitori di servizi. In particolare, gli Stati membri devono eliminare gli oneri ingiustificati e sproporzionati e facilitare in maniera sostanziale:

l’insediamento di imprese, ossia i casi in cui una persona fisica o giuridica voglia creare un’organizzazione stabile in uno Stato membro, e

la prestazione transfrontaliera di servizi, ossia i casi in cui un’impresa vuole fornire servizi transfrontalieri in un altro Stato membro, senza creare una sede in quest’ultimo.

In forza della direttiva, gli Stati membri sono obbligati a creare "sportelli unici", mediante i quali i fornitori di servizi possono ottenere tutte le informazioni pertinenti e sbrigare tutte le formalità amministrative senza dover contattare diverse autorità. Gli "sportelli unici" devono essere accessibili a distanza e per via elettronica.

SOSTEGNO FINANZIARIO DELL’UE

9. Nel periodo di programmazione 2000-2006 è stato destinato alla società dell’informazione un sostegno finanziario UE di circa 11 miliardi di euro [15]. Tra le sue finalità rientravano lo sviluppo di nuove tecnologie sicure, le capacità infrastrutturali e la connettività tra le regioni mediante la banda larga. Il finanziamento del FESR, pari a 6,7 miliardi di euro, rappresentava il 61 % del totale. Non sono disponibili dati aggregati per le azioni di e-Government.

I PRINCIPI DELLA GESTIONE FESR NEL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE 2000-2006

10. Il sistema di gestione del FESR riflette i principi di sussidiarietà e partenariato [16], con responsabilità e gestione condivise tra la Commissione europea e i governi degli Stati membri. Nel grafico 1 viene schematicamente illustrato il processo di programmazione e attuazione delle azioni cofinanziate dal FESR in vigore nel periodo di programmazione 2000-2006 che ha formato oggetto del presente audit.

11. I programmi pluriennali venivano elaborati dagli Stati membri dopo un processo di dialogo con le autorità pubbliche competenti e le parti economiche e sociali. Gli Stati membri identificavano le priorità generali del programma e, al termine dei negoziati, la Commissione approvava tutti i documenti di programmazione. Nei programmi operativi era compresa un’ampia descrizione delle misure, mentre la definizione dei dettagli delle misure e la scelta dei progetti venivano effettuate dagli Stati membri.

12. I programmi contengono le priorità fissate e approvate da attuare nel corso del periodo di programmazione. Ogni programma operativo o documento unico di programmazione comporta un complemento di programmazione che descrive in dettaglio le misure del programma. Le misure possono includere azioni specifiche per lo sviluppo dell’e-Government.

GRAFICO 1

PRESENTAZIONE SCHEMATICA DEL PROCESSO DI GESTIONE DEL FESR PER IL PERIODO 2000-2006

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ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

13. L’audit era principalmente inteso a valutare se i progetti amministrativi di e-Government controllati sostenuti dal FESR:

a) fossero stati selezionati in base a una valutazione delle esigenze;

b) fossero stati ben concepiti e realizzati come previsto;

c) siano utili e sostenibili.

14. L’audit della Corte ha riguardato il periodo di programmazione 2000-2006 in quattro Stati membri: Francia, Italia, Polonia e Spagna, che complessivamente, con 3 miliardi di euro, rappresentano il 45 % della spesa del FESR per la società dell’informazione.

15. Il lavoro di audit ha compreso quanto segue:

a) un esame del quadro strategico della Commissione per quanto riguarda la politica di e-Government;

b) un esame, nei paesi visitati, dei documenti strategici, nazionali e delle specifiche regioni, in materia di e-Government per il periodo 2000-2006, accompagnato da un’analisi dei piani di sviluppo nazionali, dei programmi operativi pertinenti e dei relativi complementi di programmazione;

c) visite presso le autorità nazionali e regionali incaricate dello sviluppo dell’e-Government e della selezione dei progetti negli Stati membri visitati;

d) l’esame di 28 progetti regionali, con un finanziamento totale di 216,9 milioni di euro, di cui 127,2 milioni a carico del FESR. Il valore medio dei progetti e-Government visitati era di 7,8 milioni di euro con un contributo medio da parte del FESR di 4,5 milioni di euro. Di questi progetti, dieci avevano un valore inferiore a un milione di euro, mentre il valore dei quattro più importanti variava tra i 27 e i 50 milioni di euro. Per i tipi di progetto esaminati, cfr. la tabella e il riquadro 2;

e) un’indagine online inviata a 363 gestori di progetti di e-Government cofinanziati dal FESR nei paesi visitati, cui hanno risposto 212 gestori (58,4 %).

TABELLA

TIPOLOGIA DEI PROGETTI e-GOVERNMENT VISITATI IN LOCO

Tipologia del progetto | Spagna | Francia | Italia | Polonia | Totale |

Sistema di informazione geografica | 1 | 3 | 3 | 1 | 8 |

Sistema del controllo del flusso di lavoro | 3 | 1 | 2 | 4 | 10 |

Servizi al contribuente (adempimenti fiscali) | 1 | 0 | 0 | 1 | 2 |

Banca dati per la condivisione di informazioni di riferimento | 0 | 0 | 1 | 1 | 2 |

Altro | 2 | 3 | 1 | 0 | 6 |

Totale | 7 | 7 | 7 | 7 | 28 |

RIQUADRO 2

ESEMPI DI PROGETTI CHE FORNISCONO SERVIZI DI e-GOVERNMENT

Sistema d’informazione geografica (SIG) — Regione Toscana, Italia

Uno degli obiettivi dei progetti del documento unico di programmazione della Regione Toscana era la realizzazione di un SIG accessibile online da parte dei cittadini, degli enti pubblici e dei professionisti. In tale contesto, l’amministrazione provinciale di Firenze ha sostenuto la creazione di una banca dati spaziali di natura idrogeologica e la realizzazione di un software in grado di gestire l’amministrazione dell’utilizzo delle acque sotterranee e di superficie. Essa ha anche cercato di gestire completamente online la presentazione delle domande per ottenere l'autorizzazione alla ricerca di acque sotterranee e il rilascio delle autorizzazioni.

Sistema di controllo del flusso di lavoro — Regione Warmia i Mazury, Polonia

Il principale obiettivo del progetto era di creare un portale web per stabilire un contatto online tra il pubblico e 112 autorità. Sono state sviluppate procedure per la circolazione dei documenti elettronici a tre livelli dell’amministrazione locale, al fine di migliorare l’efficienza operativa assicurando al contempo una piena interoperabilità dei dati trattati dall’amministrazione.

OSSERVAZIONI

I PROGETTI SONO STATI SELEZIONATI IN BASE A UNA VALUTAZIONE DELLE ESIGENZE?

16. La finalità dell’e-Government è di migliorare l’accesso ai servizi della pubblica amministrazione e le informazioni fornite al pubblico, alle imprese e alle altre amministrazioni, contribuendo in tal modo a migliorare la qualità dei servizi e ad accrescere l’efficacia e l’efficienza.

17. Il conseguimento di tali obiettivi richiede una strategia complessiva basata su una valutazione delle esigenze e sulla definizione delle priorità, tenendo conto dei probabili costi e benefici della strategia stessa.

18. La Corte ha esaminato:

a) se il quadro strategico nazionale o regionale sia stato sviluppato in funzione delle esigenze individuate e della conoscenza di ciò che era già fornito dai sistemi informatici esistenti, tenendo conto degli orientamenti emanati dalla Commissione europea; e

b) se le procedure di selezione dei progetti siano state imperniate su criteri omogenei e coerenti che prendevano in considerazione le esigenze più urgenti e fornivano un valore aggiunto alle parti interessate, verificando che gli obiettivi dei singoli progetti rispettino le priorità del quadro strategico.

LE STRATEGIE INIZIALI NON ERANO BASATE SULLE ESIGENZE INDIVIDUATE

19. Nel periodo 2000-2006, i modelli di comunicazione si sono evoluti passando dall'utilizzo del telefono e della carta a un uso esteso di Internet e della banda larga. Diversi paesi hanno iniziato a adattare di conseguenza la propria amministrazione.

20. Nell’Unione europea, i piani d’azione eEurope hanno dato priorità a iniziative connesse all’e-Government che legano la competitività regionale all’efficacia della pubblica amministrazione. Nel corso del periodo, gli Stati membri si sono impegnati, con dichiarazioni ministeriali, a proporre azioni pertinenti a livello nazionale che hanno portato all’elaborazione di strategie nazionali in linea con l’iniziativa eEurope.

21. Negli Stati membri visitati, le strategie di e-Government erano state definite, all’inizio del periodo di programmazione, in termini di dichiarazioni molto generali che non si basavano sulle esigenze reali individuate.

22. La Corte ha esaminato i documenti strategici pertinenti degli Stati membri che ha visitato, riscontrando le seguenti debolezze:

a) non vi è stata una definizione preliminare delle esigenze dei cittadini, delle imprese e della pubblica amministrazione, gli obiettivi strategici erano troppo generali e mancavano di obiettivi specifici quantificati. L’analisi di ciò che effettivamente si richiedeva non era sufficiente. In certi paesi, ad esempio, non erano state definite le necessarie disposizioni giuridiche per autorizzare le operazioni elettroniche;

b) le responsabilità per il conseguimento degli obiettivi non erano state chiaramente attribuite agli enti pubblici competenti (cfr. riquadro 3), oppure tali enti non possedevano l’autorità sufficiente per garantirne l’effettiva attuazione. I sistemi di monitoraggio non erano stati posti in essere, impedendo così l’adozione tempestiva di azioni correttive e l’acquisizione di esperienza per apportare futuri miglioramenti.

RIQUADRO 3

UN ESEMPIO DI MANCANZA DI CHIAREZZA NELL’ATTRIBUZIONE DELLE RESPONSABILITÀ

Strategia "e-Polonia per il periodo 2004-2006"

La principale debolezza della strategia è consistita nella mancanza, in tutti i casi, di una chiara definizione delle aree di competenza. Vi erano 83 compiti specifici attribuiti a vari ministeri e agenzie e per 30 di essi la responsabilità dell’attuazione era affidata a più di un ente. Tuttavia, in questi casi, non era stata fornita alcuna indicazione su chi fosse il responsabile del coordinamento. Il coordinamento insufficiente e la scarsa cooperazione tra i ministeri sono stati indicati nella valutazione finale della strategia come uno dei fattori che impediscono il conseguimento degli obiettivi.

23. Un confronto tra le strategie iniziali e quelle elaborate alla fine del periodo oggetto dell’audit indica chiaramente qualche miglioramento qualitativo. Inoltre, alcuni paesi hanno dato priorità all’e-Government riconoscendolo come uno strumento per modernizzare la pubblica amministrazione. Tuttavia, a livello di Stato membro, è stato offerto scarso supporto metodologico alle autorità responsabili dell’esecuzione dei progetti, in particolare per quel che riguarda le tecniche di gestione dei progetti e gli orientamenti tecnici. Il riquadro 4 fornisce un esempio di supporto metodologico concreto.

RIQUADRO 4

UN ESEMPIO DI SUPPORTO METODOLOGICO

Il CNIPA (Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione) è stato creato in Italia nel giugno 2003, come ente pubblico, sotto l’egida del ministero per la Pubblica amministrazione e l’innovazione.

Il CNIPA è stato incaricato della messa in opera dei programmi di e-Government definiti dal ministero, e più in particolare di:

a) stabilire le regole, le norme e gli orientamenti tecnici per l’introduzione delle TIC nell’ambito della pubblica amministrazione;

b) valutare e monitorare i progetti realizzati dalle amministrazioni a livello locale, regionale e nazionale;

c) formulare i pareri per le pubbliche amministrazioni sulla coerenza strategica dei progetti.

NEL SELEZIONARE I PROGETTI SI È RARAMENTE VALUTATO SE I PROGETTI SELEZIONATI FOSSERO QUELLI ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSI

24. Le procedure di selezione dei progetti sono state organizzate e gestite dalle autorità nazionali incaricate della gestione del FESR e, di norma, hanno seguito uno dei due modelli sottoindicati:

a) modello A: i progetti venivano preselezionati e designati e la loro portata era indicata nei documenti di programmazione del FESR (ad esempio, il complemento di programmazione);

b) modello B: i progetti venivano selezionati su base concorrenziale, a seguito di un invito a presentare proposte, con l’offerta di sovvenzioni ai progetti che meglio rispondevano agli obiettivi della misura. Importi specifici sono stati posti a disposizione di misure quali lo sviluppo dell’amministrazione pubblica digitale.

25. La Corte ha esaminato 28 progetti selezionati in base alle due procedure (11 del modello A e 17 del modello B):

a) nel caso dell’approccio centralizzato (modello A), con le sovvenzioni del FESR assegnate precedentemente a progetti designati, si è prestata scarsa attenzione all’analisi dei costi o dei benefici e, molto spesso, non vi era alcuna procedura formale di domanda di sovvenzione;

b) nel caso dell’altro approccio (modello B), previsto per consentire la selezione dei progetti migliori, sono state affrontate le questioni prioritarie definite nei documenti di programmazione mediante un confronto del contenuto dei progetti effettuato da esperti indipendenti. In Polonia, la procedura di presentazione della domanda richiedeva obbligatoriamente un’analisi costi-benefici. Ad eccezione del termine per la presentazione delle domande, gli organismi responsabili della selezione non hanno fissato un calendario per l’insieme della procedura. Quando vi erano molti richiedenti, si sono registrati forti ritardi nella valutazione delle domande e, in Polonia, la data inizialmente prevista per l’avvio di quattro dei progetti visitati ha dovuto essere posticipata a causa del protrarsi della procedura di selezione.

26. Si è rilevata talvolta la tendenza, da parte delle autorità, a selezionare progetti ambiziosi in termini di obiettivi, estensione e stima del numero di utenti potenziali, senza valutare a sufficienza la capacità dei promotori di gestire progetti informatici complessi o stabilire se questi disponessero di personale sufficiente e adeguatamente qualificato. Nel caso di un progetto in Polonia, il primo gestore del progetto è stato nominato nel 2006, 17 mesi dopo che era stato concesso il finanziamento. Nel corso del 2007, per il progetto in questione, si sono succeduti cinque differenti responsabili, mentre la composizione del comitato direttivo incaricato di supervisionare il progetto è stata modificata quattro volte. Tale mancanza di stabilità è stata ritenuta, in una relazione di audit interna, parzialmente responsabile dei ritardi del progetto. Nella relazione di valutazione finale di un progetto italiano, i ritardi di attuazione sono stati attribuiti ai cambiamenti nella composizione dell’equipe incaricata della gestione del progetto e a una mancanza di coordinamento tra gli enti locali partecipanti allo stesso.

27. Infatti, molti dei progetti che non sono riusciti a conseguire i rispettivi obiettivi originali erano particolarmente complessi per il numero delle parti interessate coinvolte e il grado di sofisticazione dei servizi offerti. Tale situazione, unita alla necessità di ultimare i progetti prima della chiusura del programma, ha causato, in alcuni casi, una significativa riduzione della loro estensione (cfr. paragrafo 39).

I PROGETTI SONO STATI BEN CONCEPITI E REALIZZATI COME PREVISTO?

28. Per poter essere realizzato agevolmente, un progetto di e-Government, come qualsiasi altro progetto informatico, dovrebbe essere dettagliatamente pianificato. La pianificazione dovrebbe comprendere una chiara definizione degli obiettivi e una descrizione dettagliata delle azioni necessarie per il completamento del progetto, nonché una stima dei limiti temporali e in materia di risorse.

29. La Corte ha cercato di valutare se i progetti siano stati eseguiti secondo il programma iniziale e di individuare le ragioni dei principali scostamenti. Per ciascun progetto controllato, sono stati esaminati i seguenti elementi fondamentali:

a) pianificazione e progettazione: si è posta particolare attenzione all’adeguata definizione degli obiettivi e dei traguardi del progetto di tipo SMART e all’impiego delle migliori prassi, quali l'uso di una metodologia riconosciuta di gestione del progetto (PMM);

b) rispetto dei principi del quadro europeo di interoperabilità (EIF): si è esaminato se i principi EIF fossero integrati nella definizione del progetto;

c) attuazione: il processo è stato esaminato in termini di gestione del tempo, delle risorse di bilancio e di portata del progetto;

d) disponibilità: nel corso delle ispezioni in loco è stata verificata l’esistenza delle attività del progetto (quali, ad esempio, i programmi informatici, i server e le piattaforme) e dei servizi previsti.

GLI OBIETTIVI ERANO TROPPO GENERALI E GLI ASPETTI NON TECNICI NON SONO STATI TRATTATI IN MANIERA ADEGUATA AL MOMENTO DELLA CONCEZIONE DEI PROGETTI

30. La definizione di obiettivi dettagliati dei progetti costituiva un prerequisito necessario per gli enti pubblici che presentavano una domanda di sovvenzione a titolo del FESR. Tuttavia, i progetti sono stati di norma definiti in termini generali rispetto alle strategie nazionali o regionali e agli obiettivi indicati nei documenti di programmazione del FESR. Raramente è stato stabilito il valore aggiunto dei progetti in quanto, ad eccezione dei progetti in Polonia, non sono state elaborate analisi costi-benefici.

31. La qualità della documentazione dei progetti variava sensibilmente da progetto a progetto e, in casi estremi, non era disponibile alcuna documentazione da esaminare. Le autorità responsabili non hanno stabilito norme minime per quanto concerne, fra l’altro, la documentazione.

32. Per la maggior parte dei progetti visitati, gli obiettivi indicati erano troppo generali e non quantificati. La definizione degli obiettivi è stata formulata, ad esempio, in termini estremamente vaghi quali "migliorare la qualità del servizio". Peraltro, quando sono stati definiti dei traguardi da raggiungere, questi facevano essenzialmente riferimento alle realizzazioni (ad esempio, il numero di server acquistati), anziché concentrarsi sui benefici per l’ente o gli utenti finali (ad esempio, diminuzione dell’x % dei costi di esercizio dell’ufficio interessato). Secondo i promotori dei progetti che hanno partecipato all'indagine (grafico 2), gli indicatori d’impatto sono stati definiti solo per il 42 % dei progetti.

GRAFICO 2

CHE TIPO DI OBIETTIVI SONO STATI DEFINITI PER I PROGETTI?

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Nella maggior parte dei casi sono stati chiaramente definiti degli obiettivi di realizzazione e risultato, mentre gli obiettivi di impatto sono stati indicati con minore frequenza.

Fonte: indagine della Corte dei conti europea.

33. La pianificazione dei progetti si è fortemente concentrata sugli aspetti tecnici, trascurando spesso questioni importanti quali la ridefinizione dei processi amministrativi per beneficiare più pienamente delle nuove tecnologie, riducendo in tal modo l’impatto potenziale dei progetti.

34. La mancata presa in considerazione del coordinamento tra gli uffici o di aspetti organizzativi quali la riconfigurazione dei processi e dei flussi di lavoro per i diversi progetti ha comportato una duplicazione delle procedure, ritardi nei progetti e problemi nello scambio di dati; in alcuni casi, i progetti non sono stati sviluppati come previsto, sono stati sottoutilizzati o persino abbandonati (cfr. riquadri 5, 7 e 9).

I PROGETTI SONO PER LO PIÙ IN LINEA CON I PRINCIPI EIF

35. Il quadro europeo di interoperabilità (EIF), pubblicato nel novembre 2004, definisce una serie di orientamenti per i servizi di e-Government affinché le pubbliche amministrazioni, le imprese e i cittadini possano interagire attraverso le frontiere in un contesto paneuropeo. Si è verificato in quale misura i 15 progetti visitati che erano stati avviati nel 2005, o successivamente a tale data, abbiano tenuto conto di tali orientamenti.

RIQUADRO 5

ESEMPIO DI INADEGUATO COORDINAMENTO DI UN PROGETTO E RELATIVO IMPATTO

Piattaforma telematica integrata della Regione Siciliana, Italia

Uno degli obiettivi di questo progetto era lo sviluppo di un portale web per i turisti, con specifici elementi interattivi quali la prenotazione e il pagamento online di pacchetti vacanza.

La mancanza di coordinamento tra le differenti direzioni dell’amministrazione regionale ha causato significativi ritardi e una riduzione della portata del progetto con il mancato sviluppo di alcune funzioni.

36. La Corte ha valutato se tali progetti abbiano rispettato i seguenti principi:

a) accessibilità: l’accesso è avvenuto prevalentemente tramite Internet e, in alcuni casi, si è fatto ricorso ad altri canali di comunicazione, quali la telefonia mobile. La maggior parte dei progetti ha seguito gli orientamenti raccomandati [17] per la concezione delle pagine web e delle interfacce;

b) multilinguismo: i servizi rivolti direttamente all’utente ("front-office") erano limitati per lo più alla(e) lingua(e) nazionale(i) e solo il 17 % di essi ha fornito informazioni in più di una lingua;

c) sicurezza e riservatezza dei dati: la Corte ha constatato che si è tenuto debito conto dei problemi di sicurezza e riservatezza dei dati e che il grado di sicurezza e di conformità con la normativa pertinente è adeguato;

d) uso di standard aperti e di software "open source": l’impiego di standard aperti è comune e molti progetti sono in grado di produrre e scambiare dati in vari formati "open source". Il software "open source" viene utilizzato frequentemente in quanto consente ai fornitori di tecnologie dell’informazione di offrire prezzi più competitivi. I sistemi esaminati sono stati realizzati usando un mix di soluzioni commerciali e "open source".

LA MAGGIOR PARTE DEI PROGETTI NON È IN LINEA CON LA PIANIFICAZIONE

37. La Corte ha preso in esame la documentazione relativa a tutti i 28 progetti visitati, valutando lo stato di avanzamento dei progetti rispetto alla loro pianificazione, le procedure di attuazione e la qualità della gestione degli stessi.

38. La grande maggioranza dei progetti controllati ha prodotto le sue realizzazioni come previsto; tuttavia, l’82 % dei progetti (23) non è stato attuato rispettando la pianificazione definita nella domanda di sovvenzione (grafico 3). Gli scostamenti sono dovuti alle seguenti ragioni principali:

a) pianificazione e progettazione: a seguito di una non adeguata o inesatta pianificazione, hanno dovuto essere affrontati in fase di attuazione problemi quali il chiarimento degli obiettivi e delle responsabilità o l’assunzione di personale supplementare;

b) aspetti procedurali: talune procedure hanno richiesto più tempo di quanto previsto nella pianificazione originale e concernono con maggior frequenza problemi legati agli appalti o al coordinamento. Si sono registrati anche ritardi generali amministrativi legati a procedure burocratiche, all’insufficiente responsabilizzazione delle equipe dei progetti o a problemi legali;

GRAFICO 3

IL PROGETTO È STATO ULTIMATO NEI TEMPI PREVISTI?

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Solo il 35 % dei progetti è stato completato in tempo, mentre il 17 % ha subito ritardi di oltre un anno.

Fonte: indagine della Corte dei conti europea.

c) risorse umane: nel ristretto numero di pubbliche amministrazioni che hanno deciso di sviluppare in proprio i sistemi, due non disponevano di personale esperto nella gestione di progetti informatici e, per tale ragione, i progetti hanno subito ritardi e si è registrata un’elevata rotazione del personale in funzioni chiave;

d) fattori esogeni: fattori che hanno inciso sul rispetto dei tempi ma che non potevano essere controllati dai beneficiari del progetto (ad esempio, comportamenti dei contraenti e capacità degli stessi di fornire i prodotti, mutamenti del quadro giuridico nazionale).

39. I ritardi verificatisi sono, nella maggior parte dei casi, inferiori a un anno e non hanno influito sul risultato tangibile dei progetti, né accresciuto sensibilmente i costi complessivi, dal momento che la maggior parte dei contratti conteneva una clausola di prezzi fissi a tutela da eventuali incrementi dei costi. Tuttavia, nel caso di tre progetti, ritardi superiori a un anno uniti alla necessità di ultimare i lavori prima della chiusura del programma hanno inciso negativamente sui progetti, riducendone inoltre la portata (cfr. riquadro 6).

40. Dieci dei 28 progetti visitati (36 %) hanno utilizzato una metodologia di gestione dei progetti. I risultati dell’indagine hanno indicato che solo il 23 % dei progetti era stato attuato utilizzando i principi della PMM. Per quel che riguarda i progetti visitati che avevano fatto ricorso a una PMM riconosciuta, la Corte ha constatato che nel 50 % dei casi essi erano stati completati entro i tempi stabiliti e nel 90 % dei casi nei limiti della dotazione assegnata. Per quanto riguarda i 18 progetti che non avevano utilizzato una PMM, solo il 22 % di essi era stato completato rispettando i tempi e il 56 % era rientrato nei limiti del bilancio.

RIQUADRO 6

ESEMPIO DI RIDUZIONE DELL’ESTENSIONE DI UN PROGETTO A SEGUITO DI RITARDI

Ufficio elettronico — Procedure online nelle isole Canarie, Spagna

Le norme del periodo di programmazione 2000-2006 richiedevano che tutti i progetti cofinanziati dal FESR venissero completati prima della fine del 2008. Per carenze di pianificazione, il progetto ha registrato un ritardo di cinque anni, determinando così il rischio di dover restituire la sovvenzione del FESR. Per evitare la perdita del cofinanziamento UE, l’estensione originale del progetto ha dovuto essere significativamente modificata. Sebbene avessero previsto di includere oltre 50 procedure nel trattamento elettronico, i gestori del progetto hanno deciso di concentrarsi sulle due più importanti, che rappresentavano il 75 % circa del numero totale dei fascicoli trattati.

41. In uno di questi casi, l'insufficiente attenzione prestata ad aspetti organizzativi aveva fatto sì che il sistema informatico realizzato non potesse essere utilizzato. I contratti necessari per ottenere i dati da introdurre nel sistema non erano stati firmati a tempo debito e, pertanto, il sistema, benché tecnicamente operativo, risultava inutile.

42. Un altro fattore che ha influito sull’uso di sistemi derivanti da progetti di e-Government è stato l’impegno da parte degli amministratori a sfruttare le nuove soluzioni e i nuovi servizi. Questi sistemi offrivano spesso nuove funzionalità al di là di quelle tradizionalmente fornite dalle pubbliche amministrazioni, quali la licitazione elettronica o la possibilità data al grande pubblico di avere un profilo utente personalizzato. Tali funzioni costituiscono il principale valore aggiunto dei nuovi sistemi elettronici e consentono di modernizzare la pubblica amministrazione. Tuttavia, in alcuni casi, i benefici derivanti dalle nuove tecnologie non sono stati sfruttati (cfr. riquadro 7).

RIQUADRO 7

UN ESEMPIO DI FUNZIONI INUTILIZZATE DEI SISTEMI INFORMATICI

Portale Internet dell’Ufficio marittimo di Gdynia, Polonia

Il sistema computerizzato era destinato a fornire l’accesso online ai servizi ai clienti dell’Ufficio marittimo. Il sistema offriva un modulo per gli appalti che rendeva possibile la licitazione elettronica. Uno studio di fattibilità riteneva potessero derivare benefici dall’uso della licitazione elettronica, ed era stato fissato come obiettivo l’organizzazione di 30 aggiudicazioni online l’anno; tuttavia, al momento della visita di audit, nonostante il sistema fosse stato pienamente realizzato, non era stata ancora effettuata alcuna aggiudicazione online.

I PROGETTI SONO UTILI E SOSTENIBILI?

43. La manutenzione di un prodotto informatico designa i processi necessari per sostenerlo nel corso del suo ciclo di vita operativa, tra cui rientrano la formazione del personale chiave e le azioni necessarie per fornire supporto agli utenti, quali la messa a disposizione di un servizio di help desk.

44. Per questa parte dell’audit, la Corte si è soffermata sui seguenti aspetti:

a) utilità: esame della fase finale del progetto, con particolare attenzione al grado di utilità delle realizzazioni dello stesso e valutazione dell’utilizzazione effettiva dei nuovi servizi e dei relativi benefici economici ottenuti dal progetto;

b) manutenzione: valutazione dell’adeguata manutenzione di un progetto per il futuro prevedibile senza l’intervento dell’UE, e valutazione della sostenibilità finanziaria e operativa dei progetti, tenendo conto della manutenzione.

I VANTAGGI ATTESI SONO STATI PARZIALMENTE CONSEGUITI

45. Quasi tutti i progetti controllati [18] sono divenuti operativi poco dopo il completamento, sostituendo e informatizzando molte delle procedure interne esistenti. Nonostante il fatto che abbiano prodotto le realizzazioni previste, i progetti hanno avuto minore successo in termini di conseguimento di risultati migliori o di impatto positivo (cfr. grafico 4).

GRAFICO 4

GLI OBIETTIVI DEI PROGETTI CHE ERANO STATI PRESENTATI NELLA DOMANDA SONO STATI TUTTI RAGGIUNTI?

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In generale, gli obiettivi legati alle realizzazioni sono stati conseguiti, ma il successo è stato minore riguardo a quelli definiti in termini di risultati e, in particolare, di impatto.

Fonte: indagine della Corte dei conti europea.

46. Risulta chiaramente che vi sia interesse nell’ambito delle pubbliche amministrazioni allo sviluppo di servizi di e-Government, ma l’utilizzazione da parte delle imprese o del grande pubblico è rimasta al di sotto delle stime formulate nelle domande di finanziamento dei progetti. La Corte ritiene che ciò sia riconducibile a una serie di ragioni, citate dai promotori dei progetti intervistati:

a) identificazione elettronica: la maggior parte dei servizi svolti dalle pubbliche amministrazioni richiede un’identificazione. Per i servizi digitali viene di norma richiesta una identificazione elettronica, ma il suo livello di utilizzo varia da paese a paese. In taluni Stati membri, come ad esempio la Spagna, la firma elettronica è incorporata nella carta d’identità nazionale, e pertanto l’accesso ai lettori di carte d’identificazione può divenire un ostacolo al suo impiego. In Polonia invece, ad esempio, la firma elettronica è venduta come un certificato distinto e pertanto il suo costo può limitare l’accesso ai servizi digitali;

b) quadro giuridico: le operazioni cartacee fanno parte integrante della nostra cultura amministrativa. Vi sono ancora regolamenti di esecuzione che richiedono la presentazione di documenti originali su carta, rendendo impossibile il trattamento elettronico completo delle domande e riducendo i benefici potenziali della comunicazione elettronica;

c) accesso: sebbene non rappresenti un problema in alcuni paesi e nelle aree urbane, la mancanza di accesso ai computer e alle reti a banda larga incide ancora sull’utilizzo dei servizi elettronici. L’alfabetizzazione informatica può anche rappresentare un problema che si ripercuote sulla domanda di servizi elettronici.

47. Secondo i promotori di progetti che sono stati intervistati, i benefici sono particolarmente evidenti nelle organizzazioni in cui i sistemi informatici hanno rimpiazzato una parte significativa delle procedure standard e in cui detti sistemi vengono utilizzati dalla maggioranza dei servizi operativi. I benefici indicati sono i seguenti (grafico 5):

a) semplificazione delle procedure: i sistemi informatici permettono il ricorso a punti di accesso o di contatto unici in cui le richieste vengono automaticamente smistate al personale competente in seno all’organizzazione, rendendo l’accesso più semplice per l’utente finale;

b) miglior monitoraggio dei casi: sistemi più sofisticati di "back-office" rappresentano un potente strumento di monitoraggio per gli enti pubblici. La possibilità di disporre di informazioni migliori sui carichi di lavoro e sulle risorse disponibili permette una pianificazione più accurata e un migliore impiego delle risorse umane;

c) risparmio di tempo: l’accesso centralizzato ai fascicoli e alla documentazione digitale permette tempi di risposta più rapidi ed elimina i ritardi legati alla circolazione dei documenti. Viene anche facilitato l’accesso ai fascicoli correnti e a quelli d’archivio (cfr. riquadro 8);

d) nuovi canali di comunicazione: Internet e la posta elettronica hanno fornito nuovi canali di comunicazione per lo scambio d’informazioni e hanno permesso al pubblico di accedere ai servizi in maniera più adeguata e semplice.

RIQUADRO 8

UN ESEMPIO DI MAGGIORE EFFICIENZA

Sistema di informazione territoriale per la città di Łódź — Fase V, Polonia

Il progetto consisteva nella realizzazione di un portale moderno e di un sistema di banche dati di informazione geografica, per fornire online informazioni sui beni fondiari e immobiliari della città di Łódź.

In base a calcoli effettuati dagli amministratori, il progetto aveva permesso un considerevole incremento di efficienza (tra il 20 % e il 52 % nei vari servizi), il cui valore stimato, nel 2009, era di circa 4,5 milioni di PLN (circa 1,1 milioni di euro).Tale valore superava i 3,2 milioni di PLN (circa 0,8 milioni di euro) che erano stati previsti per il 2009 nello studio di fattibilità.

48. La Corte ha tuttavia ritenuto che, in generale, si sia prestata scarsa attenzione ai possibili benefici dei progetti e che i vantaggi offerti dalle tecnologie avanzate non siano stati pienamente sfruttati. In un progetto italiano, il software realizzato è stato utilizzato solo a fini amministrativi interni sebbene l’obiettivo previsto del progetto fosse quello di estendere il servizio elettronico all’utente finale. Inoltre, taluni progetti visitati in Francia e Polonia mantenevano le procedure cartacee in parallelo con i sistemi informatici di flusso di lavoro senza definire una data di conclusione, con conseguenti duplicazioni e riducendo i potenziali benefici dello sviluppo informatico.

GRAFICO 5

QUALI SONO STATI I BENEFICI DERIVANTI DAL PROGETTO E CHI NE HA FRUITO?

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A giudizio dei gestori, i progetti hanno prodotto un'ampia serie di benefici per gli utenti.

Fonte: indagine della Corte dei conti europea.

49. Complessivamente, in mancanza di un monitoraggio o di una misurazione degli effettivi benefici dei progetti, non è possibile stabilire fino a che punto i nuovi servizi abbiano qualitativamente migliorato la pubblica amministrazione. Vi è stato un solo progetto nel campione che ha potuto quantificare i benefici tangibili derivanti dall’aiuto concesso. Senza tale misurazione, non si costruisce una valida conoscenza basata su riscontri oggettivi e si perde l’esperienza ricavata da questi progetti, che potrebbe invece permettere di migliorare la pianificazione di quelli futuri.

NELLA MAGGIOR PARTE DEI CASI È STATA GARANTITA LA MANUTENZIONE DEI PROGETTI

50. Una maggioranza significativa dei progetti ha assicurato un’adeguata manutenzione tecnica e organizzativa (ad esempio, servizi di help desk) dei sistemi sviluppati. La manutenzione e gli aggiornamenti sono stati in genere effettuati dai contraenti nel corso del periodo di garanzia, di durata variabile da uno a tre anni. Dopo tale periodo, a seconda della disponibilità di personale informatico interno, i sistemi informatici sono stati supervisionati dai servizi informatici interni oppure ne è stata esternalizzata la manutenzione. I risultati dell’indagine forniscono un quadro simile a quello ricavato dalla visita dei progetti (grafico 6).

GRAFICO 6

IL VOSTRO PRODOTTO INFORMATICO DISPONE DI UN CONTRATTO DI MANUTENZIONE?

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La manutenzione dell’86 % dei progetti è svolta dai servizi informatici interni oppure viene affidata a esperti esterni.

Fonte: indagine della Corte dei conti europea.

51. Nei casi in cui la pianificazione dell’intero ciclo di vita del progetto era inclusa in un’analisi costi-benefici, i costi di manutenzione sono stati iscritti a bilancio. In tali casi, i rischi per la continuazione del progetto erano limitati, dal momento che i beneficiari avevano previsto in anticipo le risorse necessarie. In tre casi, tuttavia, una sottostima dei costi di manutenzione ha posto a rischio l’utilizzo o la continuazione dei progetti. Il non aver tenuto presenti i costi di manutenzione ha fatto sì che i beneficiari non fossero in grado di finanziare, in tutto o in parte, i costi operativi e, in un caso, ha causato la chiusura di un progetto al termine del periodo di garanzia (cfr. riquadro 9).

RIQUADRO 9

INCIDENZA DEI COSTI DI MANUTENZIONE SULLA SOSTENIBILITÀ DEL PROGETTO

e-Government — Centro servizi per i cittadini e le imprese e servizi infrastrutturali in Sicilia, Italia

Il progetto aveva la finalità di creare un’infrastruttura tecnologica, condivisa dai 57 enti partecipanti, e di sviluppare un certo numero di applicazioni informatiche per la gestione comune di una serie di servizi di e-Government.

Il sistema è stato sviluppato ed è divenuto operativo nell’aprile 2007. Esso è stato poi chiuso, nel maggio 2008, in quanto non erano stati previsti, in fase di pianificazione, i costi di manutenzione e la loro ripartizione tra gli organismi partecipanti.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

52. La Corte ha concluso che i progetti e-Government sostenuti dal FESR hanno contribuito allo sviluppo dei servizi pubblici elettronici nei quattro Stati membri selezionati. Tuttavia, nonostante la maggior parte dei progetti sia tecnicamente operativa, i benefici ottenuti sono stati nettamente inferiori a quelli attesi in ragione dell’insufficiente attenzione prestata ai risultati dei progetti stessi.

53. Le raccomandazioni che seguono sono rivolte alla Commissione europea quale responsabile dell’esecuzione del bilancio e dell’applicazione del principio della sana gestione finanziaria e alle autorità di gestione degli Stati membri nel contesto delle azioni di e-Government per la restante parte del periodo di programmazione 2007-2013 e per la concezione dei futuri regimi di e-Government o regimi similari.

54. Le conclusioni e le raccomandazioni della Corte relative a ciascuno dei sottoquesiti di audit sono le seguenti:

I PROGETTI COFINANZIATI SONO STATI SELEZIONATI IN BASE A UNA VALUTAZIONE DELLE ESIGENZE?

55. Nonostante il fatto che la programmazione dell’e-Government a livello nazionale sia gradualmente migliorata nel corso del periodo di programmazione 2000-2006, le debolezze delle strategie iniziali hanno fatto sì che i progetti cofinanziati non si siano focalizzati sulle esigenze prioritarie per lo sviluppo dell’e-Government.

56. Ciò è principalmente dovuto alle seguenti ragioni:

a) le strategie iniziali di e-Government sono state principalmente definite in risposta a dichiarazioni politiche anziché in base a una valutazione rigorosa delle esigenze. Di conseguenza, le strategie e i loro obiettivi non sono state in grado di affrontare gli aspetti più importanti e urgenti in grado di sbloccare e stimolare lo sviluppo dell’e-Government (cfr. paragrafo 20);

b) quando la preselezione è stata effettuata a livello centrale, la valutazione dei costi o dei benefici dei progetti o del loro potenziale impatto e dei risultati è stata scarsa o del tutto assente (cfr. paragrafo 25);

c) nei casi in cui non è stata presa in sufficiente considerazione la capacità, in termini di competenze e risorse, delle equipe incaricate di realizzare i sistemi di e-Government in base a quanto pianificato, si è spesso prodotta una significativa riduzione dell’estensione dei progetti stessi (cfr. paragrafo 26).

RACCOMANDAZIONE 1

a) Gli Stati membri dovrebbero elaborare strategie in materia di e-Government che si basino sulle esigenze emerse, abbiano chiari obiettivi e attribuiscano responsabilità agli organismi che devono rispondere della realizzazione degli obiettivi stessi.

b) Le autorità di gestione dovrebbero selezionare i progetti di e-Government cui concedere l’aiuto a titolo del FESR in base a una valutazione dei probabili costi e benefici del progetto.

I PROGETTI SONO STATI BEN CONCEPITI E REALIZZATI COME PREVISTO?

57. I progetti controllati hanno conseguito risultati per quanto riguarda la maggiore disponibilità di servizi pubblici elettronici e lo sviluppo di mezzi tecnici nell'ambito degli enti pubblici.

58. Benché le realizzazioni previste si siano in generale concretizzate, spesso hanno subito ritardi o una riduzione della portata, a causa di carenze di concezione o della mancanza di una metodologia di attuazione. I principali problemi sistematici individuati sono stati i seguenti:

a) la maggior parte dei promotori dei progetti non ha identificato e quantificato i benefici del progetto e, di conseguenza, gli obiettivi sono stati prevalentemente definiti in termini di realizzazioni. A causa di ciò, i benefici dei progetti (cfr. paragrafo 32) sono stati raramente conseguiti in maniera completa e le possibilità offerte dalle nuove tecnologie non sono state sfruttate appieno. Ciò ha ridotto i benefici potenziali dei progetti per gli utilizzatori finali (cfr. paragrafo 46). I problemi organizzativi e amministrativi, quando sono stati affrontati, si sono spesso dimostrati più difficili da risolvere dei problemi tecnici (cfr. paragrafi 33 e 34);

b) in molti casi, la mancanza di una PMM (metodologia di gestione del progetto), associata a una inadeguata pianificazione, ha inciso negativamente sull’attuazione del progetto, causando ritardi o modifiche dell’estensione del progetto. I progetti visitati che hanno utilizzato una PMM hanno avuto migliori risultati in termini di rispetto dei tempi e della dotazione previsti (cfr. paragrafo 40);

c) la maggior parte dei principi EIF sono stati correttamente recepiti nella definizione dei progetti, anche se si dovrebbe contemplare la fornitura dei servizi in più di una lingua quando ciò può essere di aiuto a gruppi significativi di utilizzatori (cfr. paragrafo 36).

RACCOMANDAZIONE 2

a) Le autorità di gestione negli Stati membri dovrebbero far sì che i progetti di e-Government selezionati ai fini del finanziamento del FESR non si concentrino solo sulle realizzazioni ma anche sui cambiamenti nei processi o nell’organizzazione necessari per beneficiare pienamente dei sistemi sviluppati.

b) Per i progetti di e-Government che beneficiano di finanziamenti del FESR, le autorità di gestione dovrebbero evidenziare l’importanza che riveste l’applicazione pratica delle migliori prassi e raccomandare con forza l’uso di una metodologia appropriata per la gestione dei progetti.

c) Al fine di accrescere il valore aggiunto europeo di un progetto e di facilitare l’ulteriore integrazione dei sistemi in tutta l’UE, la Commissione dovrebbe assicurarsi che i progetti beneficiari del FESR tengano conto dei principi e delle raccomandazioni dell’UE che consentono l’interoperabilità transeuropea, e in particolare dei principi dell’EIF.

I PROGETTI SONO UTILI E SOSTENIBILI?

59. La maggior parte dei progetti controllati sono risultati tecnologicamente validi e le applicazioni informatiche sviluppate hanno fornito servizi elettronici agli organismi pubblici, ai cittadini e alle imprese. In generale, i sistemi cofinanziati dal FESR hanno formato oggetto di adeguata manutenzione e sono stati finanziariamente sostenibili.

60. Tuttavia, molti progetti non hanno prodotto tutti i benefici attesi per gli utilizzatori finali e, di solito, non è stato possibile quantificare i risultati con una certa precisione. Tale situazione è principalmente dovuta a quanto segue:

a) le organizzazioni hanno raramente riconfigurato le loro procedure o strutture per ottimizzare le possibilità create dai nuovi sistemi. In alcuni casi, si è creato lavoro aggiuntivo, applicando in parallelo versioni cartacee ed elettroniche della stessa procedura. (cfr. paragrafo 48);

b) la sottostima dei costi di manutenzione o la totale mancata presa in considerazione degli stessi hanno creato difficoltà finanziarie per i progetti e, in tre casi, ne hanno messo a repentaglio la continuità operativa (cfr. paragrafo 51);

c) il monitoraggio dei progetti, in grado di fornire alle amministrazioni informazioni utili sui risultati degli stessi, è stato scarso e talvolta inesistente. La mancanza di tali dati rende impossibile una valutazione adeguata dei progetti e impedisce l’acquisizione di esperienze che potrebbero portare in futuro a una migliore definizione dei progetti di e-Government (cfr. paragrafo 49).

RACCOMANDAZIONE 3

a) Al momento di selezionare i progetti di e-Government, le autorità di gestione dovrebbero accertarsi che nell’analisi costi-benefici, che dovrebbe supportare la decisione di finanziamento, siano stati sufficientemente previsti tutti i costi significativi, compresi quelli di manutenzione.

b) La Commissione dovrebbe fare in modo che le autorità di gestione monitorino e valutino i risultati e l’impatto dei progetti al fine di dimostrare l’uso efficace dei finanziamenti UE e fornire un importante riscontro per migliorare la concezione dei programmi futuri.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Morten LEVYSOHN, membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 13 luglio 2011.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] "Il ruolo dell’e-Government per il futuro dell'Europa", COM(2003) 567 def. del 26.9.2003, pag. 7.

[2] Ad esempio, la mancanza di interoperabilità tra i sistemi informatici potrebbe essere una barriera che ostacola lo scambio di dati amministrativi.

[3] Il quadro europeo di interoperabilità fu appoggiato nel giugno 2002 dai 15 Stati membri ed è stato sostenuto dalle dichiarazioni ministeriali di Manchester ( 24 novembre 2005) e di Lisbona ( 19 settembre 2007).

[4] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm

[5] eEurope 2002: impatto e priorità, COM(2001) 140 def. del 13.3.2001.

[6] COM(2003) 567 def.

[7] i2010 — Una società europea dell’informazione per la crescita e l’occupazione, COM(2005) 229 def. dell’ 1.6.2005.

[8] Rapporti del Forum economico mondiale sulla competitività globale: http://www.weforum.org/reports-results?fq=report%5Ereport_type%3A%22Competitiveness%22; Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan022639.pdf

[9] Il piano d’azione e-Government per l'iniziativa i2010: Accelerare l’e-Government in Europa a vantaggio di tutti, COM(2006) 173 def. del 25.4.2006.

[10] Dichiarazioni ministeriali approvate all’unanimità a Bruxelles (2001), Como (2003), Manchester (2005) e Lisbona (2007).

[11] Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU L 376 del 27.12.2006, pag. 36).

[12] Ad esempio, i programmi Modinis, eTEN, IDABC, CIP-PSP, ePractice.eu.

[13] Decisione 2004/387/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, relativa all'erogazione interoperabile di servizi paneuropei di governo elettronico alle amministrazioni pubbliche, alle imprese e ai cittadini (IDABC) (GU L 181 del 18.5.2004, pag. 25). Il programma si è concluso nel 2009.

[14] Mentre il programma IDABC era maggiormente focalizzato sulla digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche, il programma di proseguimento ISA mira a elaborare strumenti generici concreti e servizi comuni che possano essere direttamente applicati dagli Stati membri interessati. Decisione n. 922/2009/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 settembre 2009, sulle soluzioni di interoperabilità per le pubbliche amministrazioni europee (ISA).

[15] Il calcolo della Corte si basa sulle informazioni pubblicate dalla Commissione nel sito Internet http://www.europa.eu

[16] Per il periodo di programmazione 2000-2006, i Fondi strutturali ed il Fondo europeo di sviluppo regionale sono stati finanziati in base ai seguenti atti giuridici: regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161 del 26.6.1999, pag. 1) e regolamento (CE) n. 1783/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 luglio 1999, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale (GU L 213 del 13.8.1999, pag. 1).

[17] Il World wide web consortium (W3C) è una comunità internazionale che definisce norme per garantire la crescita a lungo termine della rete Internet. (http://www.w3.org/standards/)

[18] La sola eccezione è rappresentata da due casi in cui, a causa di problemi di coordinamento e alla mancanza di "appropriazione" del progetto, l’uso dei sistemi è stato posticipato a tempo indeterminato o completamente abbandonato.

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