Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Attuare il patto globale per una migrazione sicura, ordinata e regolare sulla base dei valori dell’UE»

(parere d’iniziativa)

(2020/C 14/02)

Relatore: José Antonio MORENO DÍAZ

Decisione dell’Assemblea plenaria 24.1.2019 Base giuridica Articolo 32, paragrafo 2, del Regolamento interno Sezione competente Occupazione, affari sociali, cittadinanza Adozione in sezione 8.7.2019 Adozione in sessione plenaria 25.9.2019 Sessione plenaria n. 546 Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti) 138/3/8

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1. Il CESE constata la mancanza di progressi nella realizzazione di una politica comune in materia di migrazione da parte dell’UE: uno stallo che indebolisce la solidarietà tra gli Stati membri e al tempo stesso incide negativamente sul debito adempimento delle responsabilità derivanti dal diritto internazionale.

1.2. Secondo l’ONU, la gestione delle migrazioni deve essere affrontata in maniera multilaterale: il patto globale delle Nazioni Unite per una migrazione sicura, ordinata e regolare ( 1 ) (in appresso anche «patto [globale]») è un accordo che stabilisce alcune linee prioritarie per il dialogo e la gestione globale in materia migratoria.

1.3. Il contenuto del patto è pienamente in linea con l’articolo 2 del trattato sull’Unione europea, che enuncia come valori principali il rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza e dello Stato di diritto e il rispetto dei diritti umani, compresi quelli delle persone appartenenti a minoranze.

1.4. Il CESE osserva che il patto colloca la questione della migrazione e dell’asilo in un contesto internazionale e multilaterale, con l’obiettivo di promuovere una cooperazione e un dialogo più intensi tra i paesi di origine, di destinazione e di transito dei flussi migratori, in modo da favorire una migrazione ordinata, sicura e regolare.

1.5. Il CESE sottolinea che il patto globale è uno strumento non vincolante che non crea nuovi obblighi per gli Stati membri dell’UE, ma il cui contenuto sviluppa appieno i principi e i valori dell’Unione europea.

1.6. Il CESE deplora che il patto non sia stato approvato da tutti gli Stati membri, ritenendo che avrebbe offerto un’ottima occasione per progredire nella direzione di una voce unica dell’UE in materia di migrazione sulla scena globale. Pertanto, il CESE ritiene necessario che tutti gli Stati membri dell’UE ratifichino il patto e nel contempo raccomanda che l’Unione europea ne enunci e sviluppi gli obiettivi attraverso meccanismi appropriati. Il CESE ritiene utile esaminare le possibilità di partecipazione non solo al processo di consultazione e negoziazione a livello intergovernativo che porterà all’istituzione del Forum internazionale per la rassegna delle migrazioni (International Migration Review Forum o IMRF), ma anche al Forum stesso, in quanto sarà lo strumento utilizzato dalle Nazioni Unite per assicurare un seguito al patto globale.

1.7. Il CESE riconosce gli sforzi compiuti dai cittadini, dalle parti sociali e dalle organizzazioni della società civile dell’UE, i quali, con il loro impegno e la loro attività, hanno dimostrato di attuare realmente i valori dell’UE e, di conseguenza, gli obiettivi del patto globale.

1.8. Il CESE ribadisce la sua preoccupazione per il fatto che forze politiche di estrema destra cerchino di far passare il fenomeno migratorio per un problema tale da generare tensioni e alimentare l’incitamento all’odio, rendendo così l’Unione più divisa e conflittuale nonché incapace di offrire proposte adeguate.

2. Contesto

2.1. Nel dicembre del 2018 è stato adottato a Marrakech (Marocco) il patto globale («Global Compact») per una migrazione sicura, ordinata e regolare.

2.2. Il patto globale è un accordo non vincolante inteso ad aiutare a individuare le questioni fondamentali nella gestione del fenomeno migratorio, sia per i paesi di origine che per quelli di transito e di destinazione, e volto a creare uno scenario per un dibattito globale costruttivo e realistico sulla governance multilaterale dei flussi migratori.

2.3. Il patto ha la sua origine in due iniziative precedenti: da un lato l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, fatta propria dagli Stati membri e basata su un approccio strategico condiviso ( 2 ) , dall’altro la Dichiarazione di New York sui migranti e i rifugiati, approvata da tutti gli Stati membri, che incarna la volontà politica dei leader mondiali di salvare le vite umane, proteggere i diritti umani e condividere la responsabilità della gestione della migrazione a livello mondiale.

2.4. Il patto è stato adottato da 164 paesi a Marrakech il 10 dicembre 2018 e approvato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 19 dicembre dello stesso anno, con 152 voti favorevoli, 12 astensioni e 5 voti contrari (Cechia, Ungheria, Israele, Polonia e Stati Uniti d’America).

2.5. I lavori dell’ONU volti a dar seguito al patto globale proseguono con la creazione di una Rete mondiale sulle migrazioni (UN Network on Migration) e l’organizzazione del Forum internazionale per la rassegna delle migrazioni (IMRF), la cui prima sessione si terrà nel 2022.

3. Il quadro giuridico dell’UE e i lavori del CESE in materia di migrazione

3.1. L’articolo 2 del trattato sull’Unione afferma che «L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini».

3.2. La Commissione europea ha presentato, nel marzo 2018, una proposta di decisione del Consiglio per l’approvazione del patto ( 3 ) , che è considerato in linea con i progressi compiuti dall’Unione europea nel settore dell’immigrazione e dell’asilo.

3.3. Nella proposta di decisione, la Commissione ricorda che il patto stabilisce un elenco condiviso di obiettivi per una migrazione sicura, ordinata e regolare e che non crea alcun obbligo giuridico ai sensi del diritto nazionale o internazionale, né intende farlo.

3.4. Il CESE ha costantemente difeso la posizione di fondo secondo cui le migrazioni vanno considerate un fenomeno normale nel corso della storia e dello sviluppo umano ed è necessario gestire i flussi migratori verso l’UE in maniera legale, efficace, ordinata e sicura, sia per ragioni economiche sia per motivi di protezione internazionale.

3.5. In questo spirito di promozione di un dibattito aperto, costruttivo e multidisciplinare, il CESE ha sviluppato, a partire dal 2015, il Forum europeo della migrazione (European Migration Forum - EMF), sede di dibattito sui fenomeni migratori tra le organizzazioni della società civile e le istituzioni dell’UE nonché attori politici degli Stati membri dell’UE a diversi livelli ( 4 )

3.6. Il CESE è stato inoltre in prima linea nell’elaborazione dei pareri sulla questione migratoria, in particolare negli ultimi anni ( 5 )

3.7. Da parte sua, la Commissione europea, con l’Agenda europea sulla migrazione del 2015 ha cercato di migliorare il quadro normativo della migrazione economica e della protezione internazionale, incontrando la fiera opposizione da parte del Consiglio, che ha impedito lo sviluppo di nuovi strumenti e, in particolare, trovandosi di fronte agli ostacoli frapposti in materia da alcuni Stati membri.

3.8. In ogni caso, il bilancio di quanto realizzato a partire dal 2015 è frustrante e deve stimolare a una riflessione costruttiva mentre invece si è andati avanti nel percorso abituale di repressione dell’immigrazione irregolare, del perseguimento penale dei trafficanti e dell’impermeabilizzazione delle frontiere.

4. Posizione del CESE in merito ai contenuti del patto globale

4.1. Nel preambolo del patto si afferma che «i rifugiati e i migranti devono godere degli stessi diritti umani e delle stesse libertà fondamentali universali, il cui rispetto, protezione e attuazione devono essere garantiti in ogni momento».

4.2. Il patto riconosce che «il rispetto dello Stato di diritto, il giusto processo e l’accesso alla giustizia sono fondamentali per tutti gli aspetti della governance della migrazione. Ciò significa che lo Stato e le istituzioni e gli enti pubblici e privati, nonché le persone stesse, sono soggetti a leggi che sono promulgate pubblicamente, sono fatte osservare in modo uniforme e sono applicate in maniera indipendente e sono compatibili con il diritto internazionale».

4.3. Il patto globale comprende 23 obiettivi per una migrazione ordinata, sicura e regolare e sottolinea, in varie occasioni, che tutti questi obiettivi devono essere sviluppati in base alle competenze e alla volontà degli Stati.

4.4. Obiettivo 1: Raccogliere e utilizzare dati accurati e disaggregati come base per le politiche. Il CESE osserva che Eurostat ha precisamente il compito di raccogliere dati al fine di facilitare la comprensione della realtà europea e il confronto tra gli Stati membri, al fine di migliorare la qualità dell’azione pubblica ( 6 )

4.5. Obiettivo 2: Ridurre i fattori negativi e i fattori strutturali che costringono le persone a lasciare il loro paese di origine. Tale obiettivo si collega a quelli enunciati a partire dal programma dell’Aia del 2004 fino al Fondo fiduciario dell’UE per l’Africa del 2015, riguardo ai quali l’Unione europea ha sottolineato la necessità di definire «un approccio globale, che abbracci tutte le fasi della migrazione, relativo alle cause di fondo delle migrazioni» ( 7 ) , tra altre questioni.

4.6. Obiettivo 3: Fornire informazioni accurate e tempestive lungo tutte le fasi del percorso migratorio. Il CESE richiama in proposito il lavoro della Commissione europea, volto a sviluppare, attraverso progetti pilota ( 8 ) , percorsi di migrazione regolari, e a informare e sensibilizzare in merito ai rischi dei percorsi irregolari ( 9 ) , in particolare per i migranti più vulnerabili.

4.7. Obiettivo 4: Garantire che tutti i migranti abbiano una prova della loro identità e una documentazione idonea. Il CESE segnala che l’articolo 79, paragrafo 2, lettera a), del TFUE prevede l’adozione di misure per stabilire «le norme relative al rilascio da parte degli Stati membri di visti e di titoli di soggiorno di lunga durata» e che l’accesso allo spazio Schengen presuppone che si sia in possesso della documentazione richiesta.

4.8. Obiettivo 5: Migliorare la disponibilità e la flessibilità delle vie regolari di migrazione. A questo proposito, il CESE incoraggia la Commissione a compiere ulteriori progressi nello sviluppo di percorsi regolari, ad alcuni dei quali si è fatto riferimento in occasione dell’ultimo discorso sullo stato dell’Unione europea ( 10 )

4.9. Obiettivo 6: Agevolare condizioni di assunzioni eque e etiche e assicurare le condizioni che garantiscono un lavoro dignitoso. Il CESE ha insistito in numerose occasioni, in linea con le principali convenzioni dell’Organizzazione internazionale del lavoro e con gli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS), sull’importanza di un lavoro dignitoso e dell’accesso allo stesso da parte della popolazione lavoratrice straniera ( 11 )

4.10. Obiettivo 7: Affrontare e ridurre le vulnerabilità nel percorso migratorio. Ancora una volta, il CESE segnala i principi guida enunciati all’articolo 2 del TUE e l’obiettivo della politica comune di immigrazione e asilo che consiste nel ridurre le vulnerabilità dei migranti, dei minori o dei richiedenti protezione internazionale ( 12 )

4.11. Obiettivo 8: Salvare vite umane e intraprendere sforzi internazionali coordinati per i migranti dispersi. Il CESE deplora l’atteggiamento di alcuni Stati membri nei confronti del salvataggio dei naufraghi e ricorda l’impegno degli Stati membri a rispettare il diritto internazionale del mare in materia di salvataggio in mare e di assistenza ai naufraghi, nonché le operazioni effettuate a tal fine dall’Unione europea. Intende inoltre mettere in evidenza il lavoro svolto dalle persone e delle organizzazioni che prestano soccorso e salvano vite umane, a volte anche a dispetto delle minacce e della criminalizzazione di cui sono oggetto da parte di alcuni governi di alcuni Stati membri dell’UE ( 13 )

4.12. Obiettivo 9: Rafforzare le risposte transnazionali al traffico di migranti. Il CESE ricorda che si tratta di un obiettivo della direttiva sul favoreggiamento ( 14 ) (pur deplorando il fatto che la deroga per l’aiuto umanitario prevista dalla direttiva non sia stata attuata in modo adeguato) e del piano d’azione dell’UE contro il traffico di migranti.

4.13. Obiettivo 10: Prevenire, combattere ed eliminare il traffico di esseri umani nel contesto della migrazione internazionale. Il CESE osserva che si tratta di una priorità ( 15 ) che coinvolge anche Europol e sulla quale sono state sviluppate operazioni (migliorabili), come l’operazione militare dell’Unione europea nel Mediterraneo centromeridionale (EUNAVFOR MED operazione SOPHIA).

4.14. Obiettivo 11: Gestire le frontiere in modo integrato, sicuro e coordinato. Il CESE fa notare che questo è uno dei principali obiettivi dell’Unione europea, come sancito dall’articolo 67 del TFUE.

4.15. Obiettivo 12: Rafforzare la certezza e la prevedibilità delle procedure legate alla migrazione per un esame, una valutazione e una presa in carico adeguati. Il CESE ricorda che questa è una delle missioni di FRONTEX, ma sottolinea che prevedere non sempre comporta una migliore capacità di risposta politica.

4.16. Obiettivo 13: Utilizzare la detenzione dei migranti solo come misura di ultima istanza e lavorare per possibili alternative. Il CESE segnala che la direttiva Rimpatri ( 16 ) prevede già che il trattenimento sia collegato a un processo di rimpatrio, limitato a determinate circostanze, che esso tenga conto di garanzie, quali il controllo giurisdizionale, e che il periodo di detenzione non superi un massimo di sei mesi ( 17 )

4.17. Obiettivo 14: Migliorare la protezione, l’assistenza e la cooperazione consolari lungo tutto il percorso migratorio. Il CESE ritiene necessario esplorare le possibilità offerte dall’iniziativa legislativa del Parlamento europeo in materia di visti umanitari ( 18 ) , che consentirebbe ai richiedenti protezione internazionale di richiedere un visto presso le ambasciate o i consolati dell’UE all’estero.

4.18. Obiettivo 15: Fornire ai migranti l’accesso ai servizi di base. Il CESE ricorda che dal 1999 l’Unione europea si adopera per garantire un trattamento equo dei cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente nel territorio degli Stati membri. Rammenta inoltre che una relazione dell’OMS-Europa ( 19 ) indica che non vi è salute pubblica se non vi sono cure sanitarie per i rifugiati e i migranti.

4.19. Obiettivo 16: Aiutare la responsabilizzazione dei migranti e delle società per realizzare la piena inclusione e la coesione sociale. Il CESE sostiene l’importanza dell’inclusione sociale dei migranti nelle società europee, che è stata una priorità dell’Unione europea sin dal Consiglio di Tampere e su cui sono state sviluppate molte iniziative fondamentali, tra cui il piano d’azione del 2016 sull’integrazione dei cittadini di paesi terzi ( 20 )

4.20. Obiettivo 17: Eliminare tutte le forme di discriminazione e promuovere un discorso pubblico basato su dati comprovati al fine di modificare l’immagine della migrazione. Il CESE ha più volte ribadito l’importanza di combattere la discriminazione in tutti i settori e di promuovere azioni contro la xenofobia e il razzismo. A tale riguardo è fondamentale il lavoro dell’Agenzia per i diritti fondamentali. In tale contesto, il CESE ( 21 ) sottolinea la necessità di sviluppare una nuova narrazione sulla migrazione che aiuti la società europea ad avere un’immagine corretta del fenomeno migratorio, attraverso l’uso di discorsi educativi e didattici che eliminino le distorsioni e i discorsi che incitano all’odio in riferimento alla migrazione e rendano più agevole sviluppare in merito una nuova narrazione.

4.21. Obiettivo 18: Investire nello sviluppo delle capacità e agevolare il riconoscimento reciproco delle capacità, delle qualifiche e delle competenze. Quando sono stati adottati i principi fondamentali comuni sull’integrazione dei migranti nel 2004 già si era messa in evidenza l’importanza dell’occupazione e dell’istruzione per promuovere l’integrazione delle persone straniere nell’Unione europea. A tale riguardo il riconoscimento delle esperienze, dei diplomi e delle competenze è fondamentale, e il CESE ritiene essenziale che vengano compiuti progressi per far rientrare le persone straniere nelle procedure di riconoscimento e di omologazione dell’Unione europea, in linea con le proposte formulate dal Consiglio europeo per i rifugiati e gli esuli (ECRE) nella sua relazione del 2007 ( 22 )

4.22. Obiettivo 19: Creare le condizioni necessarie affinché i migranti e le diaspore contribuiscano pienamente allo sviluppo sostenibile in tutti i paesi. Negli ultimi anni la Commissione europea ha riconosciuto il ruolo delle diaspore per il loro ruolo di collegamento tra la realtà europea e quella dei loro paesi di origine. Ciò è stato fatto proprio dall’ultimo invito a presentare proposte dell’AMIF (Fondo asilo, migrazione e integrazione), in particolare come in riferimento al loro ruolo di interlocutore credibile per parlare dei percorsi migratori al punto d’origine. Il CESE ritiene che il potenziale delle diaspore possa essere ulteriormente studiato, sfruttando gli spazi di opportunità condivise da esse creati ( 23 )

4.23. Obiettivo 20: Promuovere il trasferimento più rapido, più sicuro e più economico delle rimesse e promuovere l’inclusione finanziaria dei migranti. Sia in termini di integrazione finanziaria per gli stranieri residenti nei paesi dell’UE sia in termini di rafforzamento finanziario dei paesi vicini, l’UE lavora per l’inclusione finanziaria ( 24 ) . Il CESE ritiene essenziale che la parità per la popolazione straniera residente in questo settore continui ad essere garantita e che il ruolo delle rimesse sia agevolato al fine di garantire il loro impatto positivo sia sul territorio di destinazione che su quello di origine, come sottolineato anche dalla Banca europea per gli investimenti ( 25 )

4.24. Obiettivo 21: Cooperare per facilitare rimpatri e riammissioni sicuri e dignitosi e un reinserimento sostenibile. Le politiche di rimpatrio e di riammissione sono fondamentali per lo sviluppo della politica comune in materia di immigrazione. Il CESE sottolinea la necessità di garantire che tali strumenti siano sviluppati, come previsto dalla legislazione europea, con il massimo rispetto delle garanzie sia individuali che procedurali. A sua volta, il CESE ribadisce la necessità di agevolare il reinserimento in condizioni di sicurezza e dignità, come sancito dall’iniziativa congiunta UE-IOM per la protezione e la reintegrazione dei migranti ( 26 )

4.25. Obiettivo 22: Istituire meccanismi per la trasferibilità dei diritti previdenziali e delle prestazioni maturate. In questo ambito si è lavorato intensamente in una prospettiva intracomunitaria, ma il CESE ritiene essenziale compiere ulteriori progressi in questi spazi di trasferibilità dei diritti, che garantiscono una mobilità più sicura, e studiare iniziative quali la Convenzione multilaterale ibero-americana sulla sicurezza sociale ( 27 ) che coinvolge Stati membri come la Spagna e il Portogallo.

4.26. Obiettivo 23: Rafforzare la cooperazione internazionale e i partenariati mondiali per una migrazione sicura, ordinata e regolare. Questo è stato fin dall’inizio un pilastro fondamentale della politica europea in materia di immigrazione e asilo.

Bruxelles, 25 settembre 2019 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Luca JAHIER

(1) Risoluzione ONU n. 73/195.

(2) COM(2016) 739 final.

(3) COM(2018) 167 final.

(4) Nel 2015 l’EMF ha affrontato la questione della gestione dei flussi misti di arrivi nel Mediterraneo, nel 2016 ha discusso della migrazione della forza lavoro e l’integrazione, nel 2017 il dibattito si è incentrato sull’accesso dei migranti ai diritti e ai servizi nell’UE e nel 2018 sull’integrazione dei migranti nel mercato del lavoro. Nell’aprile 2019 è stata affrontata la questione di come garantire percorsi di migrazione legali e sicuri verso l’UE.

(5) GU C 62 del 15.2.2019, pag. 184, GU C 125 del 21.4.2017, pag. 40, GU C 75 del 10.3.2017, pag. 97, GU C 34 del 2.2.2017, pag. 144, GU C 75 del 10.3.2017, pag. 75, GU C 264 del 20.7.2016, pag. 19 e GU C 71 del 24.2.2016, pag. 46.

(6) Eurostat, Statistiche sulla migrazione e sulla popolazione migrante.

(7) GU C 53 del 3.3.2005, pag. 1.

(8) COM(2017) 558 final.

(9) COM(2017) 558 final.

(10) CE — Stato dell'Unione 2018 — Offrire più percorsi sicuri e legali verso l’Europa.

(11) Cfr. parere CESE sul tema «Gli obiettivi post-2015 nella regione euromediterranea» (GU C 383 del 17.11.2015, pag. 44).

(12) COM(2015) 240 final.

(13) Cfr. http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/536490/IPOL_STU (2016) 536490_EN.pdf e http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608838/IPOL_STU (2018) 608838_EN.pdf

(14) Direttiva 2002/90/CE del Consiglio, del 28.11.2002.

(15) The EU's global engagement to counter human smuggling and trafficking networks, marzo 2019.

(16) GU L 348 del 24.12.2008, pag. 98.

(17) GU C 159 del 10.5.2019, pag. 53.

(18) 2018/2271 (INL) «Visti umanitari».

(19) Organizzazione mondiale della sanità, Report on the health of refugees and migrants in the WHO European Region.

(20) COM(2016) 377 final.

(21) GU C 110 del 22.3.2019, pag. 1.

(22) Cfr. https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/ECRE-Submission-in-response-to-the-European-Commission-s-Green-Paper-on-the-Future-of-the-CEAS_September-2007.pdf, COM(2007) 301 final. La questione è stata già segnalata nel documento COM(2016) 377 final.

(23) Pubblicazioni dell'UE, «How West African migrants engage with migration information en-route to Europe».

(24) EU initiative on financial inclusion.

(25) FEMIP — Study on improving the efficiency of workers' remittances in Mediterranean countries.

(26) EU-IOM joint initiative for migrant protection and reintegration.

(27) OISS — Multilevel Social Security Agreement (Accordo multilaterale iberoamericano in materia di sicurezza sociale) (link solo in spagnolo e in portoghese).