GLOSSARIO

Asse : lo sviluppo rurale nel periodo di programmazione 2007-2013 si articola in tre assi tematici, che rappresentano gruppi coerenti di misure di sviluppo rurale, e un asse orizzontale dedicato all’approccio Leader (asse Leader).

Autorità di gestione : ente nazionale o regionale designato dallo Stato membro per gestire un programma di sviluppo rurale (PSR).

Effetto inerziale : situazione per cui un’operazione sovvenzionata sarebbe stata intrapresa in tutto o in parte anche senza l’aiuto finanziario.

Efficacia : conseguimento degli obiettivi stabiliti.

Efficienza : conseguimento del miglior rapporto tra l’efficacia e i costi.

Gestione concorrente : metodo di esecuzione del bilancio dell’UE per cui la Commissione affida agli Stati membri compiti attuativi pur mantenendo la responsabilità finale.

Impatti : conseguenze socioeconomiche e ambientali a più lungo termine.

Indicatore : indice misurabile correlato a un obiettivo che fornisce informazioni utili per valutare il grado di raggiungimento dell’obiettivo.

Intervento (pubblico) : azione, ad esempio "operazione", "misura", "programma" o "progetto", intrapresa o finanziata da un’autorità pubblica.

Misura : regime di aiuti per l’attuazione di una politica. Una misura stabilisce le norme relative alle "operazioni" che si possono finanziare.

Misure di diversificazione : tre misure dei PSR intese a diversificare l’economia rurale: "diversificazione verso attività non agricole", "sostegno alla creazione e allo sviluppo di microimprese" e "incentivazione di attività turistiche".

Monitoraggio : esame regolare delle risorse, delle realizzazioni e dei risultati degli "interventi".

Obiettivo : dichiarazione delle realizzazioni, dei risultati e degli impatti che un "intervento" intende raggiungere.

Operazione : progetto, contratto o altra azione finanziata nell’ambito di una "misura".

Orientamenti strategici comunitari : decisione del Consiglio che identifica le priorità dell’Unione europea per lo sviluppo rurale.

PSR : programma di sviluppo rurale. Documento di programmazione predisposto da uno Stato membro per la pianificazione e l’attuazione della politica di sviluppo rurale dell’UE. Un PSR può essere predisposto a livello regionale o nazionale ed è approvato dalla Commissione.

QCMV : quadro comune per il monitoraggio e la valutazione.

Realizzazioni : ciò che viene prodotto con le risorse assegnate a un "intervento".

Risultati : effetti o cambiamenti diretti derivanti dall’"intervento".

Sana gestione finanziaria : gestione del bilancio UE nel rispetto dei principi di economia, efficienza ed efficacia.

Valutazione : raccolta e analisi periodica di elementi probatori da cui trarre conclusioni sull’efficacia e l’efficienza degli "interventi". Può includere l’esame della rilevanza, della coerenza e del valore aggiunto europeo della politica.

SINTESI

I. Per il periodo di programmazione 2007-2013, l’Unione europea ha stanziato quasi 100 miliardi di euro per conseguire i propri obiettivi di sviluppo rurale. Il presente audit valuta se la Commissione e gli Stati membri possano dimostrare che le risorse finanziarie dell’UE destinate alla politica di sviluppo rurale sono ben spese. Un elemento chiave a questo scopo è il sistema di monitoraggio e valutazione.

II. Il sistema di monitoraggio e valutazione dovrebbe fornire informazioni in merito all’eventuale efficacia ed efficienza della spesa. Si tratta di informazioni necessarie per l’obbligo di render conto, ossia per informare il Parlamento europeo, il Consiglio e i cittadini su quanto è stato ottenuto con il bilancio dell’UE e dimostrare che le risorse sono spese efficientemente ed efficacemente in osservanza dei princìpi della sana gestione economica. Il monitoraggio e la valutazione permettono anche di identificare debolezze e apportare modifiche sia entro i sette anni di programmazione sia nel concepire future politiche, norme e programmi di spesa.

III. Nelle precedenti relazioni, la Corte ha più volte evidenziato gravi debolezze nella disponibilità e nella qualità delle informazioni di monitoraggio e valutazione per quanto riguarda la spesa per lo sviluppo rurale. La presente relazione consolida e sviluppa le constatazioni precedentemente formulate.

IV. La Corte conclude che la Commissione e gli Stati membri non hanno sufficientemente dimostrato quanto sia stato ottenuto in rapporto agli obiettivi della politica di sviluppo rurale e che non vi è certezza che il bilancio dell’UE sia stato speso bene.

V. Nello specifico, la Corte ha riscontrato quanto segue:

a) Gli obiettivi fissati per la spesa relativa allo sviluppo rurale non erano sufficientemente chiari.

b) Le informazioni e la rendicontazione dei risultati ottenuti erano insufficienti per dimostrare fino a che punto gli obiettivi fissati fossero stati raggiunti e quanto le risorse finanziarie dell’UE fossero state spese efficacemente ed efficientemente.

c) Le informazioni di monitoraggio e di valutazione disponibili non sono state sufficientemente usate per migliorare l’efficienza e l’efficacia della spesa per lo sviluppo rurale.

VI. Si possono e si devono introdurre miglioramenti al monitoraggio e alla valutazione per la restante parte del periodo di programmazione attuale, per il quale la spesa sarà conclusa nel 2015. Inoltre, il prossimo periodo di programmazione 2014-2020 offre l’opportunità alla Commissione e agli Stati membri di porre l’efficacia e l’efficienza della spesa maggiormente al centro della progettazione delle misure e delle decisioni di programmazione, e in seguito nella fase di selezione delle operazioni e dei progetti da finanziare.

VII. La Corte pertanto raccomanda quanto segue:

a) Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero avvalersi del monitoraggio e della valutazione per concentrarsi maggiormente sul conseguimento degli obiettivi nella restante parte del periodo di programmazione attuale.

b) Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero attivarsi sin d’ora per garantire che si possano ricavare informazioni di buona qualità e comparabili dalle valutazioni ex post del 2015 relative al periodo di programmazione 2007-2013.

c) Per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione dovrebbe migliorare la progettazione del QCMV onde produrre informazioni più tempestive, pertinenti, affidabili e comparabili, in particolare per quanto riguarda l’efficacia e l’efficienza delle misure nel raggiungere i risultati.

d) Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero garantire che i PSR del periodo 2014-2020 costituiscano una base migliore per la sana gestione finanziaria, con obiettivi specifici e misurabili e piani per il monitoraggio e la valutazione dell’efficienza e dell’efficacia dei programmi.

e) Gli Stati membri dovrebbero integrare l’efficacia e l’efficienza nei propri sistemi di attuazione dei PSR del periodo 2014-2020 riutilizzando per il monitoraggio e la valutazione le informazioni raccolte nell’ambito delle procedure di domanda, selezione e pagamento.

f) Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero migliorare la comunicazione dei risultati ottenuti con le risorse finanziare dell’UE per meglio ottemperare all’obbligo di rendere conto, ad esempio dando più sistematicamente seguito ai risultati delle valutazioni.

INTRODUZIONE

1. L’UE ha stanziato quasi 100 miliardi di euro per conseguire obiettivi nel settore dello sviluppo rurale nel periodo di programmazione 2007-2013. Da parte loro, gli Stati membri hanno destinato risorse proprie per 58 miliardi di euro al cofinanziamento dei programmi di sviluppo rurale.

2. Il Consiglio europeo ha sottolineato che ogni euro del bilancio dell’UE dev’essere non solo speso correttamente ma anche speso bene. Ciononostante, gli audit della Corte hanno costantemente dimostrato che la progettazione e l’attuazione delle principali misure di sviluppo rurale non garantiscono sufficientemente che le misure siano orientate al raggiungimento degli obiettivi di questa politica nel modo più efficiente. Ciò significa che non si può fare affidamento sui sistemi di esecuzione del bilancio per avere la garanzia dell’efficacia e dell’efficienza della spesa. È dunque fondamentale che gli Stati membri e la Commissione siano in grado di dimostrare quali risultati sono stati conseguiti per quanto riguarda gli obiettivi dello sviluppo rurale.

3. Uno strumento chiave per garantire che le risorse dell’UE siano ben spese è costituito dal monitoraggio e dalla valutazione. Il monitoraggio è l’esame regolare delle spese, delle realizzazioni e dei risultati, che dà informazioni aggiornate su come i programmi procedano rispetto alle intenzioni. La valutazione è una raccolta e analisi periodica di elementi probatori — tra cui le informazioni elaborate per il monitoraggio — che permette di trarre conclusioni sull’efficacia e l’efficienza di un programma o una politica. Ove le informazioni di monitoraggio e valutazione evidenzino spese non efficaci o non efficienti, è possibile apportare modifiche entro il periodo di programmazione di sette anni e nel redigere la normativa e i programmi futuri.

4. Queste informazioni servono anche ai fini dell’obbligo di render conto, ossia per informare il Parlamento europeo, il Consiglio e i cittadini su quanto è stato ottenuto con il bilancio dell’UE e dimostrare che le risorse sono state spese bene.

5. Purtroppo, la Corte ha ripetutamente riscontrato gravi debolezze nella disponibilità e nella qualità delle informazioni di monitoraggio e valutazione nel settore dello sviluppo rurale. La tabella 1 riporta una sintesi delle recenti constatazioni riguardanti dette debolezze.

TABELLA 1

CONSTATAZIONI SUL MONITORAGGIO E LA VALUTAZIONE DELLA POLITICA DI SVILUPPO RURALE NELLE RELAZIONI SPECIALI E ANNUALI DELLA CORTE

Relazione speciale n. 5/2010 Attuazione dell’approccio Leader per lo sviluppo rurale | Il bilancio dell’UE ha erogato oltre 2 miliardi di euro per Leader+ e ha programmato un contributo superiore a 5 miliardi di euro per il periodo 2007-2013. La Commissione non ha ancora dimostrato l’efficacia o l’efficienza della spesa… |

Relazione speciale n. 7/2011 Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente? | Gli obiettivi erano troppo vaghi perché se ne potesse valutare il grado di realizzazione. Il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione rappresenta un passo avanti, ma fornisce poche informazioni sui benefici ambientali prodotti (22 miliardi di euro programmati). |

Relazione speciale n. 8/2012 Aiuti mirati all’ammodernamento delle aziende agricole | Il QCMV non genera dati pertinenti che possano essere usati per monitorare i risultati ottenuti con i fondi spesi. Gli indicatori definiti non consentono il monitoraggio dei progressi compiuti nel conseguimento delle priorità dell’UE; i dati sono risultati scarsamente affidabili e non consentono di procedere a confronti fra Stati membri (e/o regioni) (11 miliardi di euro programmati). |

Relazione speciale n. 1/2013 Il sostegno finanziario dell’UE all’industria di trasformazione alimentare è stato efficace ed efficiente nell’aggiungere valore ai prodotti agricoli? | …la Commissione e gli Stati membri dispongono di insufficienti parametri in base ai quali valutare l’efficacia dei 9 miliardi di euro assegnati alla misura al momento di programmare gli aiuti per il periodo 2014-2020. |

Relazione speciale n. 6/2013 Misure per la diversificazione dell’economia rurale: gli Stati membri e la Commissione hanno conseguito un rapporto qualità-prezzo ottimale? | L’assenza di un monitoraggio e di una valutazione efficaci delle misure comporta il rischio reale che i risultati dei finanziamenti destinati ai progetti non siano noti. La priorità strategica dell’UE di creare posti di lavoro non è stata adeguatamente inquadrata, ed è mancata una gestione attiva quando era evidente che gli obiettivi fissati non sarebbero stati raggiunti (5 miliardi di euro programmati). |

Relazione annuale sull’esercizio 2011, capitolo 10 | … [Le direzioni generali della Commissione] non avevano stabilito o non avevano reso noti gli obiettivi delle attività operative relativamente all’economia (costi delle risorse impiegate) o all’efficienza… la descrizione delle realizzazioni nei vari settori di intervento ha fornito informazioni limitate sui risultati e sull’impatto; essa tende a concentrarsi più sulle risorse e realizzazioni… le informazioni sulla performance ottenuta [erano] basate su dati incompleti,… |

6. L’introduzione del nuovo periodo di programmazione offre alla Commissione e agli Stati membri l’opportunità di ovviare a queste debolezze e istituire sistemi che siano in grado di fornire informazioni affidabili e puntuali sui risultati delle spese del periodo 2014-2020. Tenendo conto di ciò, con il presente audit la Corte consolida e sviluppa le constatazioni pubblicate in passato nell’intento di elaborare raccomandazioni pratiche che possono contribuire a migliorare la sana gestione finanziaria della politica di sviluppo rurale nel periodo 2014-2020.

LA POLITICA DI SVILUPPO RURALE E IL QUADRO COMUNE PER IL MONITORAGGIO E LA VALUTAZIONE (QCMV)

7. La politica di sviluppo rurale dell’UE per il periodo 2007-2013 si articola in tre "assi tematici", ciascuno dei quali consiste in una serie di misure progettate per raggiungere gli obiettivi della politica (cfr. infra, tabella 2). Un quarto asse, noto come Leader, punta al conseguimento degli stessi obiettivi attraverso strategie di sviluppo locale di tipo partecipativo.

8. L’UE ha fissato le "priorità dello sviluppo rurale" negli orientamenti strategici comunitari — decisione 2006/144/CE del Consiglio [1], che ha inserito lo sviluppo rurale nel contesto di obiettivi UE più ampi, tra cui in particolare gli obiettivi di sostenibilità di Göteborg e la strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione. In base a questa decisione, la "priorità assoluta" per le risorse destinate all’"asse 3", ad esempio, è la creazione di posti di lavoro e delle condizioni per la crescita.

9. Gli Stati membri sviluppano i programmi di sviluppo rurale (PSR) a livello nazionale o regionale; una volta approvati dalla Commissione, questi programmi vengono attuati dagli Stati membri in regime di "gestione concorrente".

10. Il regolamento dell’UE sullo sviluppo rurale ha istituito un "quadro comune per il monitoraggio e la valutazione" (QCMV) per il periodo 2007-2013 [2]. Introdotto nel 2007, si trattava di un nuovo sistema che prevedeva indicatori comuni per misurare i progressi nella realizzazione degli obiettivi dello sviluppo rurale in modo tale da poter confrontare i singoli PSR e aggregarne i dati. Il QCMV prevede inoltre per ciascun PSR una valutazione ex ante, una valutazione intermedia nel 2010 e una valutazione ex post nel 2015, da effettuarsi a cura di valutatori indipendenti.

11. Un regolamento della Commissione [3] fissa requisiti più specifici e fornisce un elenco di indicatori comuni iniziali, di prodotto, di risultato e di impatto. Definizioni degli indicatori, domande di valutazione comuni e orientamenti metodologici si trovano in un "manuale del QCMV" non vincolante elaborato dalla Commissione [4].

12. Spettava agli Stati membri fissare "obiettivi specifici verificabili" nei rispettivi PSR, con target per gli indicatori comuni. Dal momento che gli indicatori comuni non possono cogliere appieno tutti gli effetti dei singoli PSR, gli Stati membri dovevano stabilire anche un numero limitato di indicatori supplementari. Tra le altre responsabilità degli Stati membri vi sono anche la creazione di sistemi di raccolta dei dati e l’organizzazione di valutazioni. Essi presentano una relazione annuale di esecuzione sulla base delle informazioni di monitoraggio e valutazione, in cui illustrano i progressi del programma a fronte degli obiettivi stabiliti. Le autorità di gestione e i comitati di sorveglianza degli Stati membri sono tenuti a usare le informazioni di monitoraggio e valutazione per migliorare la qualità dei programmi e la relativa attuazione.

13. La Commissione coordina il QCMV. I servizi della Commissione esaminano le relazioni annuali e aggregano i dati di monitoraggio. Possono presenziare in qualità di osservatori ai comitati di sorveglianza degli Stati membri e incontrano a cadenza annuale le autorità di gestione per esaminare i principali risultati dell’anno precedente per ciascun PSR. La Commissione incarica valutatori esterni di redigere sintesi delle valutazioni intermedie e delle valutazioni ex post e pubblica queste relazioni. La Commissione è altresì tenuta a elaborare una serie di relazioni concernenti l’attuazione e i risultati della politica di sviluppo rurale (cfr. paragrafo 51).

14. Il monitoraggio e la valutazione hanno un costo. Negli Stati membri, l’UE cofinanzia "assistenza tecnica" che può includere i costi sostenuti per la raccolta e l’elaborazione dei dati di monitoraggio (risorse umane, sistemi informatici ecc.) e le spese relative a studi e valutazioni. Per il periodo 2007-2013, lo stanziamento per l’assistenza tecnica corrisponde a poco meno del 2 % delle dotazioni finanziarie dei programmi di sviluppo rurale (1,9 miliardi di euro). L’importo copre anche altre attività tecniche quali il controllo della correttezza delle spese. Altri costi sostenuti direttamente dalla Commissione comprendono le sintesi delle valutazioni ex post e intermedie degli Stati membri concernenti i PSR e i costi operativi dell’Helpdesk della valutazione e del comitato di esperti responsabili della valutazione [5].

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

15. La Corte ha valutato se la Commissione e gli Stati membri possano dimostrare che le risorse finanziarie dell’UE destinate alla politica di sviluppo rurale sono ben spese. Il lavoro di audit si è strutturato in tre sottoquesiti:

a) Esistono definizioni chiare su ciò che la spesa per lo sviluppo rurale intende realizzare?

b) Sono state pubblicate informazioni affidabili sui risultati a dimostrazione di quanto è stato realizzato con la spesa e con quanta efficienza?

c) Le informazioni di monitoraggio e valutazione sono state usate per migliorare l’efficacia e l’efficienza della spesa?

16. L’audit si incentra in primo luogo sulla determinazione di obiettivi e target di indicatori per i PSR del periodo 2007-2013 e sulla conseguente produzione, trasmissione e utilizzazione delle informazioni di monitoraggio e valutazione. L’audit si è focalizzato sulle misure di sviluppo rurale controllate dalla Corte dal 2010. Nel complesso, esse rappresentano il 53 % delle spese totali per lo sviluppo rurale programmate per il periodo 2007-2013. La tabella 2 riporta una breve descrizione delle misure sottoposte ad audit dalla Corte a partire dal 2010 con i relativi obiettivi e indicatori di risultato.

TABELLA 2

MISURE SELEZIONATE DEL PSR E RELATIVI INDICATORI DI RISULTATO

Obiettivi degli assi | Misure selezionate | Descrizione delle misure | Indicatori comuni di risultato |

Asse 1: accrescere la competitività del settore agricolo e forestale sostenendo la ristrutturazione, lo sviluppo e l'innovazione | Ammodernamento delle aziende agricole articolo 20, lettera b), punto i) del regolamento (CE) n. 1698/2005 | Sovvenzioni per investimenti in macchine e attrezzature agricole, quali trattori, mietitrici, fabbricati aziendali, strutture di stoccaggio degli effluenti, sistemi di irrigazione ecc. | Numero di aziende che hanno introdotto nuovi prodotti e/o nuove tecniche.Incremento del valore aggiunto lordo nelle aziende beneficiarie del sostegno. |

Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali articolo 20, lettera b), punto iii) del regolamento (CE) n. 1698/2005 | Sovvenzioni per investimenti in attrezzature per la lavorazione degli alimenti, ad es. produzione di olio d'oliva, prodotti lattiero-caseari, imballaggio di frutta e verdura, trasformazione delle carni, ecc. | Numero di imprese che hanno introdotto nuovi prodotti e/o nuove tecniche;Incremento del valore aggiunto lordo nelle imprese beneficiarie del sostegno. |

Asse 2: valorizzare l'ambiente e lo spazio naturale sostenendo la gestione del territorio | Pagamenti agroambientali articolo 36, lettera a), punto iv) del regolamento (CE) n. 1698/2005 | Pagamenti ad agricoltori o altri gestori del territorio che assumono volontariamente un impegno agroambientale per un periodo compreso tra cinque e sette anni. I pagamenti per ettaro o per unità di bestiame compensano i costi aggiuntivi o la perdita di reddito derivanti dallo specifico impegno assunto (ad es. agricoltura biologica, protezione delle fonti d'acqua, promozione della fauna selvatica ecc.). | Superfici soggette a una gestione efficace del territorio che contribuiscono a: migliorare la biodiversità,migliorare la qualità dell'acqua,mitigare il cambiamento climatico,migliorare la qualità del suolo,evitare la marginalizzazione e l'abbandono del terreno. |

Asse 3: migliorare la qualità di vita nelle zone rurali e promuovere la diversificazione delle attività economiche | Diversificazione in attività non agricole articolo 52, lettera a), punto i) del regolamento (CE) n. 1698/2005 | Sovvenzioni per investimenti di un membro di una famiglia agricola a favore della diversificazione in attività non agricole, quali spacci agricoli, agriturismo o altre aziende. | Aumento del valore aggiunto lordo di origine non agricola nelle aziende beneficiarie.Numero lordo di posti di lavoro creati (suddivisi per genere ed età e in lavori intra ed extra-aziendali). |

Sostegno alla creazione e allo sviluppo delle imprese articolo 52, lettera a), punto ii) del regolamento (CE) n. 1698/2005 | Sovvenzioni per investimenti di microimprese rurali (meno di 10 lavoratori e fatturato non superiore a 2 milioni di euro) o per la costituzione di nuove microimprese. | Numero lordo di posti di lavoro creati (suddivisi per genere ed età e in lavori intra ed extra-aziendali).Incremento del valore aggiunto lordo nelle aziende beneficiarie del sostegno. |

Incentivazione di attività turistiche articolo 52, lettera a), punto iii) del regolamento (CE) n. 1698/2005 | Sovvenzioni per investimenti in servizi e ricettività turistica, infrastrutture turistiche su piccola scala (quali percorsi escursionistici e segnaletica stradale indicante località turistiche) e commercializzazione del turismo rurale. | Numero di visite turistiche aggiuntive (suddivise per numero di pernottamenti e numero di visite in giornata).Numero lordo di posti di lavoro creati (suddivisi per età e genere e in lavori intra ed extra-aziendali). |

Asse 4 — Leader: attuare le strategie di sviluppo locali ai fini del raggiungimento degli obiettivi di uno o più dei tre altri assi | Articolo 63, lettera a) del regolamento (CE) n. 1698/2005 | Sostegno alle comunità rurali per attuare strategie integrate e innovative che contribuiscono allo sviluppo sostenibile a lungo termine delle aree locali. Leader è fondato su un approccio dal basso verso l'alto, con gruppi di azione locale dotati di potere decisionale in ordine all'elaborazione e all'attuazione di strategie di sviluppo locale. | Numero lordo di posti di lavoro creati (suddivisi per genere ed età e in lavori intra ed extra-aziendali).Numero di partecipanti che hanno terminato con successo una formazione. |

17. Il lavoro svolto per questo audit, intrapreso tra gennaio e aprile 2013, si è concentrato su 12 dei PSR inclusi in precedenti audit della Corte [6]. Complessivamente, questi PSR rappresentano poco più del 50 % delle spese totali per lo sviluppo rurale programmate per il periodo 2007-2013. La figura illustra i PSR inclusi nel presente audit e la quota loro assegnata della dotazione totale per lo sviluppo rurale nel periodo di programmazione 2007-2013.

18. Gli Stati membri in questione e la Commissione hanno fornito informazioni sulle azioni intraprese a seguito di precedenti audit della Corte. Inoltre, la Corte ha esaminato le informazioni di monitoraggio e valutazione pubblicate più di recente per quanto riguarda le misure selezionate. Nella maggior parte dei casi si è trattato della relazione annuale di esecuzione per il 2011, completata nella seconda metà del 2012. La Corte ha esaminato come la Commissione ha gestito il QCMV, riferito sull’attuazione e sulle realizzazioni della politica, svolto le attività di supervisione in rapporto alle misure e ai PSR selezionati e utilizzato le informazioni di monitoraggio e valutazione nell’approvare le modifiche ai PSR.

FIGURA

PROGRAMMI DI SVILUPPO RURALE SELEZIONATI: DOTAZIONE ASSEGNATA IN PERCENTUALE DEL TOTALE (2007-2013)

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Fonte: direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale.

OSSERVAZIONI

ESISTONO DEFINIZIONI CHIARE SU CIÒ CHE LA SPESA PER LO SVILUPPO RURALE INTENDE REALIZZARE?

19. Gli obiettivi comunicano ciò che la politica e i programmi intendono realizzare, consentendo di operare scelte sulla distribuzione delle risorse finanziarie e di concepire e attuare misure con un equilibrio adeguato tra i risultati attesi e i costi. Gli obiettivi sono anche un punto di riferimento rispetto al quale confrontare i risultati ottenuti. Permettono di individuare casi di risultati inferiori alle attese e di procedere all’adozione di misure correttive e al miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza. Inoltre, costituiscono un parametro per la valutazione del rendimento ai fini dell’obbligo di render conto: per richiamare i gestori dei finanziamenti UE alla loro responsabilità di utilizzare in modo efficace ed efficiente le risorse finanziarie dell’UE. Per questi motivi, gli obiettivi dovrebbero essere specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine (SMART), come definito dal regolamento finanziario dell’UE [7].

20. In particolare, gli obiettivi dovrebbero descrivere una situazione futura — il cambiamento o l’effetto che la politica o il programma intendono perseguire. Devono essere espressi in termini tali da permettere di verificare se sono stati raggiunti. Devono altresì essere quantificati, o disporre di indicatori pertinenti dotati di target, per poter dimostrare che i programmi hanno un buon rapporto qualità-prezzo e le misure sono gestite (selezione delle operazioni da finanziare) in modo tale da conseguire efficientemente gli obiettivi.

21. In tutti i suoi controlli di gestione sullo sviluppo rurale, la Corte ha valutato se gli obiettivi fissati nella normativa e nei PSR fossero specifici e misurabili. La Corte ha analizzato le risposte della Commissione e degli Stati membri alle constatazioni precedentemente formulate e ha esaminato gli emendamenti introdotti in un secondo tempo ai 12 PSR selezionati.

LA POLITICA DI SVILUPPO RURALE DELL’UE NON QUANTIFICA OBIETTIVI NÉ FISSA TARGET: A QUESTO DOVREBBERO PROVVEDERE GLI STATI MEMBRI NEI PSR…

22. Le priorità dell’UE per lo sviluppo rurale sono presentate negli orientamenti strategici comunitari, mentre il regolamento sullo sviluppo rurale fissa tre obiettivi per questa politica (cfr. paragrafi 7-8). Nel regolamento sono contemplate diverse misure che gli Stati membri possono attuare per raggiungere questi obiettivi, ma non vengono forniti obiettivi più specifici per ciascuna misura.

23. Gli obiettivi per lo sviluppo rurale non sono quantificati a livello dell’UE. Sono formulati in termini di miglioramento della competitività e di incentivazione della diversificazione, ma senza precisare il grado di miglioramento o di diversificazione che l’UE si prefigge di raggiungere con i propri finanziamenti [8].

24. La normativa impone agli Stati membri di fissare nei loro PSR obiettivi e indicatori "specifici verificabili […] che consentono di misurare l’andamento, l’efficienza e l’efficacia del programma". Prima di approvare i PSR, la Commissione è tenuta a valutare che siano "coerenti" con gli orientamenti strategici comunitari (le priorità dell’UE) e con il regolamento.

25. A un singolo obiettivo dell’UE contribuiscono più misure: 16 misure distinte puntano ad accrescere la competitività del settore agricolo e forestale, l’obiettivo dell’asse 1. Inoltre, una misura può contribuire a più di un obiettivo: le attrezzature finanziate nell’ambito della misura "ammodernamento delle aziende agricole" (asse 1), ad esempio, possono anche ridurre l’impatto ambientale dell’agricoltura (obiettivo dell’asse 2). Serve dunque un piano ben definito per i risultati che ogni misura intende conseguire, se si vogliono usare i PSR come base motivata per assegnare le risorse, gestire la misura in modo tale da garantire che stia realizzando quanto previsto e, infine, rendere conto del grado di efficacia ed efficienza della misura stessa.

… MA I PSR NON HANNO SUFFICIENTEMENTE FISSATO OBIETTIVI SPECIFICI CON TARGET PER I RISULTATI

26. Come descritto nei paragrafi precedenti, la normativa UE impone agli Stati membri di fissare obiettivi specifici in base ai loro diversi bisogni stabiliti nella fase di programmazione. Purtroppo, tranne in qualche caso, gli obiettivi dei PSR hanno formulazioni generiche e indeterminate (sostenere, migliorare, contribuire a, promuovere ecc.), che descrivono quanto i programmi si propongano di fare ma non chiariscono quale situazione futura intendano raggiungere. Con obiettivi così poco specifici non è possibile accertare se il grado di raggiungimento sia sufficiente o meno.

27. Questa mancanza di obiettivi specifici nei PSR non solo rende più difficili il monitoraggio e la valutazione, ma porta gli Stati membri a non focalizzarsi sufficientemente sull’efficacia e l’efficienza nell’attuazione delle misure, come riscontrato dalla Corte in audit precedenti (cfr. tabella 1).

28. I target degli indicatori comuni di risultato e di impatto previsti dal QCMV dovrebbero rappresentare in certa misura una quantificazione e un chiarimento degli obiettivi dei PSR degli Stati membri. Purtroppo, come descritto nei prossimi paragrafi:

non tutti i PSR hanno previsto target per gli indicatori;

i target fissati erano stime di risultati attesi piuttosto che obiettivi quantificati;

gli indicatori (e quindi i target) non erano sempre pertinenti rispetto agli obiettivi del PSR.

29. La Romania è stata l’unica su 12 Stati membri a fissare target nel PSR iniziale per tutti gli indicatori di risultato delle misure selezionate secondo i requisiti del QCMV. La Commissione ha approvato gli altri PSR nonostante la mancanza di target. Il PSR iniziale austriaco, ad esempio, non prevedeva target per gli indicatori di prodotto e di risultato per quanto riguarda la misura agroambientale, benché questa rappresentasse il 45 % della spesa totale programmata.

30. Gli Stati membri hanno calcolato i target di risultato previsti dal QCMV stimando quanto si attendevano che la misura producesse con gli stanziamenti assegnati. Un approccio più logico sarebbe consistito nell’individuare innanzitutto i risultati necessari per soddisfare un bisogno o raggiungere un obiettivo, e successivamente concepire la misura e valutare fino a che punto il bisogno o l’obiettivo sarebbero stati soddisfatti con gli stanziamenti disponibili.

31. Alcuni dei target che si trovano nei PSR sono stime fin troppo ottimistiche dei risultati attesi, come il target del PSR rumeno di 7,65 milioni di turisti supplementari da raggiungere attraverso i piccoli investimenti in attività turistiche, un valore di dieci volte superiore a tutti gli altri PSR esaminati. Il target è stato in seguito ridotto di 5 milioni.

32. Gli indicatori comuni di risultato non sono sempre pertinenti rispetto agli obiettivi dei PSR degli Stati membri, perciò non hanno l’effetto di quantificare ciò che i programmi intendono realizzare. Ad esempio, in Baden-Württemberg, l’indicatore "numero di aziende che hanno introdotto nuovi prodotti e/o nuove tecniche" è di scarsa pertinenza per gli obiettivi del PSR, dal momento che ha un target di sole sette delle 3000 aziende finanziate dalla misura per l’ammodernamento delle aziende agricole. In questo caso, nel PSR erano stabiliti ulteriori indicatori con target pertinenti agli obiettivi della misura, ad esempio il target per il numero di aziende agricole che hanno introdotto box per suini migliorativi del benessere dell’animale. Non molti PSR avevano utilizzato indicatori supplementari simili. Un esempio è il PSR della Repubblica ceca, dove l’indicatore per i "nuovi prodotti o nuove tecniche" non è ritenuto pertinente per le misure "ammodernamento delle aziende agricole" e "accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli", ma in cui non sono stati stabiliti indicatori alternativi per queste misure.

33. Le debolezze nei target degli indicatori, unite alla mancanza di obiettivi specifici di cui si è parlato nei paragrafi precedenti, fanno sì che i PSR non definiscano in maniera chiara ciò che intendono realizzare.

34. Con target per gli indicatori comuni di prodotto e di risultato, la Commissione dovrebbe essere in grado di confrontare l’efficienza pianificata di diversi PSR (cfr. paragrafo 61 per maggiori informazioni) e di aggregare i target a livello dell’UE per illustrare i risultati auspicati della politica di sviluppo rurale. Tuttavia, alcuni Stati membri hanno presentato i target in un modo diverso, ad esempio "un aumento dell’X %", o in base a una definizione diversa da quella degli orientamenti sul QCMV, impedendo di fatto il confronto o l’aggregazione. Allo stesso modo, se i target dei PSR mancano, non sono plausibili o non sono comparabili, il valore dei target consolidati a livello dell’UE è limitato. L’allegato riporta i target mancanti o non corrispondenti ai requisiti del QCMV.

SONO STATE PUBBLICATE INFORMAZIONI AFFIDABILI SUI RISULTATI A DIMOSTRAZIONE DI QUANTO È STATO REALIZZATO CON LA SPESA E CON QUANTA EFFICIENZA?

35. Le informazioni di monitoraggio e valutazione fondamentali per dimostrare l’efficacia e l’efficienza sono quelle relative ai risultati, in quanto mostrano gli effetti diretti della spesa. Esse devono essere accurate, coerenti per permettere l’aggregazione, e dovrebbero mostrare gli effetti della spesa a fronte degli obiettivi dell’UE e del PSR. Le informazioni dovrebbero essere comunicate alle autorità di bilancio e al pubblico in una forma che permetta di dimostrare il successo o meno delle misure finanziate e attestare l’utilizzo efficace ed efficiente delle risorse dell’UE.

36. La Corte ha esaminato la qualità delle informazioni di monitoraggio e valutazione in tutti gli audit recentemente svolti nel settore dello sviluppo rurale. Ove rilevante, le constatazioni sono state aggiornate per i 12 PSR selezionati. La Corte ha esaminato le relazioni annuali di esecuzione e le "relazioni di sintesi" [9] degli Stati membri nonché l’attività di controllo della Commissione sulla qualità delle informazioni fornite. Infine, la Corte ha esaminato le relazioni pubblicate dalla Commissione (cfr. paragrafo 51).

I DATI DEGLI INDICATORI COMUNI DI MONITORAGGIO NON SONO SUFFICIENTEMENTE AFFIDABILI

37. Il QCMV è uno strumento prezioso, necessario per ottenere informazioni coerenti e comparabili a livello dell’UE. Introdotto nel 2007, fu ben presto evidente che lo strumento non era stato preparato in maniera soddisfacente. Non tutti gli Stati membri avevano definito per tempo le modalità di raccolta dei dati degli indicatori comuni. Molti avevano creato sistemi ad hoc paralleli ai sistemi amministrativi nazionali (per la valutazione, l’approvazione, il controllo e la liquidazione delle domande di aiuto), generando un carico di lavoro supplementare sia per le autorità nazionali e regionali che per i beneficiari. In alcuni casi le informazioni di monitoraggio erano compilate a parte, con rischi per l’integrità dei dati.

38. Più comunemente, gli Stati membri ricavavano i dati di risultato dalle previsioni dei risultati attesi presentate dai beneficiari nelle loro domande di aiuto o in alcuni casi nelle domande di pagamento. In Inghilterra e in Svezia, le autorità verificavano la plausibilità di questi dati e li adattavano se necessario. In questo modo potevano valutare il nesso di causalità, ossia che il posto di lavoro creato, l’incremento del "valore aggiunto lordo", il nuovo prodotto o l’incentivazione del turismo fosse realmente un effetto dell’aiuto e non fosse fortuito. Pochi altri Stati membri avevano posto in essere meccanismi di questo genere per controllare la qualità dei dati.

39. In Polonia, le autorità disponevano di informazioni affidabili nei loro sistemi amministrativi sui posti di lavoro creati perché i beneficiari dovevano fornire elementi probatori dei nuovi posti di lavoro come condizione per il pagamento della sovvenzione. Questa informazione tuttavia non veniva usata per il QCMV perché le autorità usavano un questionario d’indagine rivolto ai beneficiari — un metodo intrinsecamente meno affidabile per cui non erano richieste prove e di cui non si valutava l’affidabilità. Anche in Repubblica ceca e in Ungheria i dati degli indicatori erano ottenuti attraverso un’indagine senza controlli sull’accuratezza dei dati.

40. Gli Stati membri controllati tendevano a considerare la raccolta dei dati per il QCMV un compito aggiuntivo necessario per rispettare il regolamento ma privo di particolare interesse per la gestione interna delle misure. Di conseguenza, davano scarsa importanza alla qualità. A dimostrazione di ciò, diversi Stati membri avevano risposto alle constatazioni della Corte su debolezze nel monitoraggio e nella valutazione spiegando di aver fatto quanto era necessario per ottemperare agli obblighi del QCMV. Ad esempio, replicando alla constatazione della Corte secondo cui non era stato previsto alcun piano per il monitoraggio o la valutazione delle strategie di sviluppo locale Leader, uno Stato membro aveva dichiarato di aver attuato il QCMV in base alla definizione data dall’UE: se questa non includeva Leader non era colpa dello Stato membro.

41. In conseguenza delle debolezze di cui sopra, la Corte ha rilevato negli audit recenti che i dati di risultato del QCMV spesso non corrispondono alla situazione reale. Le discrepanze traggono origine da incomprensioni su quali informazioni siano richieste e dalla difficoltà di prevedere al momento della domanda di aiuto risultati quali il "valore aggiunto lordo" che dipendono da molti fattori tra cui la situazione economica. In alcuni casi, la definizione della misura incentivava i richiedenti a eccedere nei risultati probabili, come il numero dei posti di lavoro da creare, per aumentare le probabilità di ottenere una sovvenzione.

42. Gli indicatori comuni di risultato, in particolare, si prestavano a diverse interpretazioni, la raccolta dei dati era onerosa e complessa e alcuni indicatori erano di scarso valore, poiché non dimostravano i risultati delle misure, come illustrato nel riquadro 1. Inoltre, come descritto al paragrafo 32, gli indicatori non erano sempre adeguatamente pertinenti o sufficienti per dimostrare se gli obiettivi del PSR fossero stati raggiunti.

LE VALUTAZIONI INTERMEDIE NON HANNO FORNITO CONCLUSIONI SUFFICIENTEMENTE BASATE SU ELEMENTI PROBATORI SUGLI EFFETTI DELLE MISURE PER LO SVILUPPO RURALE

43. Le debolezze degli Stati membri nel monitoraggio dei risultati hanno concorso a una qualità nel complesso insoddisfacente delle valutazioni intermedie. Il regolamento prevede che la valutazione intermedia analizzi non solo il grado di utilizzazione delle risorse, ma anche l’efficacia e l’efficienza della programmazione del bilancio UE, l’impatto socioeconomico e l’impatto sulle priorità comunitarie. Per le valutazioni intermedie, svolte nel 2010, molti valutatori semplicemente non avevano informazioni a disposizione su cui basare la propria valutazione, o perché le misure non erano operative da tempo sufficiente per generare risultati, o perché gli Stati membri non avevano raccolto dati pertinenti e affidabili. Le valutazioni intermedie si sono focalizzate sui dati finanziari e di output e molte hanno prodotto utili analisi dell’attuazione e delle debolezze nei dati di monitoraggio. Raramente hanno fornito informazioni utili sul raggiungimento degli obiettivi o sull’efficienza.

RIQUADRO 1

ESEMPI DI DIFFICOLTÀ RISCONTRATE CON GLI INDICATORI DI RISULTATO

La Commissione non ha dato indicazioni su che cosa sia da considerare "nuovo prodotto o nuova tecnica" in relazione alla misura per l’ammodernamento delle aziende agricole. I dati della Romania indicano che il 98 % degli investimenti ha dato luogo a un nuovo prodotto o a una nuova tecnica, a fronte del 13 % in Polonia e del 35 % in Ungheria. Una differenza così marcata non si può spiegare con differenze nelle misure, dato che riguardavano una tipologia di investimenti simili. Quasi tutti gli investimenti in nuovi edifici, attrezzature o macchinari agricoli rientravano nella definizione rumena dell’indicatore.

L’indicatore di risultato "superficie soggetta a una gestione efficace del territorio" è in pratica identico all’indicatore di prodotto "zona che beneficia di un sostegno agroambientale". Infatti, gli Stati membri considerano soggette a una gestione efficace tutte le zone che beneficiano di un sostegno, anche senza che si sia valutato l’effettivo miglioramento della biodiversità, della qualità dell’acqua o simili. La Corte ha individuato casi in cui il contratto agroambientale non era gestito in maniera efficace, ma la superficie è stata comunque inclusa nei dati di risultato.

44. In molti casi, le valutazioni intermedie si sono basate su metodologie inadeguate, come la formulazione di ipotesi o il ricorso a sondaggi, senza intraprendere altre procedure o raccogliere elementi probatori a sostegno delle conclusioni [10]. Anche se gli studi di casi possono essere un utile supporto per spiegare constatazioni o presentare i dati, alcuni valutatori hanno utilizzato solo un ridottissimo numero di casi per trarre conclusioni per un’intera misura o programma. In alcune valutazioni intermedie non si è fatto alcuno sforzo per rispondere alle domande di valutazione comuni previste nel manuale di QCMV della Commissione [11]. In Francia, tutte le misure dell’asse 3 e dell’asse 4 sono state escluse dall’ambito della valutazione intermedia.

45. Pertanto, le valutazioni intermedie non sono state in grado di dare risposte sufficientemente basate su elementi probatori alle domande di valutazione concernenti l’efficienza e il raggiungimento degli obiettivi, e sono risultate troppo dispersive per fornire informazioni significative a livello dell’UE.

LA COMMISSIONE HA INCORAGGIATO GLI STATI MEMBRI A MIGLIORARE IL MONITORAGGIO E LA VALUTAZIONE E SONO DISPONIBILI INFORMAZIONI UTILI SU COME VENGA SPESO IL BILANCIO DELL’UE…

46. La Commissione ha riconosciuto i problemi relativi agli indicatori e alle valutazioni fin da subito, collaborando con gli Stati membri per migliorare i propri orientamenti e offrendo un sostegno, soprattutto tramite un apposito helpdesk. Successivamente alle valutazioni intermedie, la Commissione ha analizzato le debolezze e si è avvalsa dell’esperienza acquisita per programmare il QCMV per il periodo 2014-2020.

47. La Commissione controlla i dati di monitoraggio degli Stati membri (trasmessi con le relazioni annuali) e chiede loro di rettificare errori palesi prima di accettare le relazioni annuali come conformi al regolamento. La coerenza e la completezza dei dati sono molto migliorate negli ultimi cinque anni, ma all’epoca dell’audit, nell’aprile 2013, la Commissione non aveva ancora accettato le relazioni annuali relative al 2011 di Francia, Ungheria e Regno Unito; le informazioni più recenti risalgono dunque al 2010. Tuttavia, la Commissione può fare poco se gli Stati membri non forniscono i dati. L’Ungheria non ha trasmesso i dati degli indicatori per il 2011 con la spiegazione che sta ancora riesaminando i propri indicatori. Mancano dati importanti anche per altri Stati membri, tra cui la Romania, che non ha ancora comunicato alcuna informazione sugli indicatori di risultato per le sei misure esaminate. Dei 12 PSR esaminati, solo l’Austria e la Svezia hanno trasmesso la serie completa di dati degli indicatori comuni di risultato per il 2011. L’allegato riporta i dati comunicati dagli Stati membri nelle relazioni annuali per il 2011. Se i dati non sono aggiornati, diventano di scarsa utilità per lo scopo originario, il monitoraggio delle realizzazioni e dei risultati.

48. Anche quando i dati di risultato sono disponibili, la Commissione ha scarsa certezza che siano affidabili. Gli Stati membri non sono tenuti a descrivere le definizioni utilizzate o le metodologie di raccolta dei dati nelle relazioni annuali, e la Commissione non ha controllato se gli Stati membri dispongano di sistemi di garanzia della qualità dei dati, né come ciascuno interpreti concetti come "nuovo prodotto" o quali di loro seguano gli orientamenti metodologici. La Corte ha riscontrato che, senza informare esplicitamente la Commissione, l’Ungheria aveva cambiato la descrizione dell’indicatore "posti di lavoro creati" includendovi i "posti di lavoro mantenuti", che avrebbe prodotto risultati molto sovrastimati.

49. Nonostante tutti i problemi individuati, il QCMV rimane uno strumento essenziale, senza il quale le possibilità di monitoraggio e di valutazione del bilancio dell’UE sarebbero più limitate. Mentre i dati di monitoraggio nei primi anni e molte delle valutazioni intermedie non erano di qualità accettabile, la Commissione ha notato uno sviluppo della competenza e di una cultura della valutazione. Si sono tratti preziosi insegnamenti che dovrebbero portare a un QCMV più solido in futuro. La Corte ha individuato esempi di buone prassi di monitoraggio e valutazione, ad esempio in Austria, Svezia e Inghilterra per la misura agroambientale (cfr. paragrafo 65), a dimostrazione di quanto sia possibile ottenere.

50. Per quanto riguarda gli indicatori di prodotto, i dati del QCMV sono relativamente coerenti e completi e possono fornire informazioni utili su come venga speso il bilancio dell’UE. Per quanto riguarda i risultati ottenuti, invece, il monitoraggio e la valutazione non hanno ancora prodotto informazioni sufficientemente pertinenti, accurate, coerenti e comparabili.

… MA LA COMUNICAZIONE DEI RISULTATI OTTENUTI È ANCORA INSUFFICIENTE PER DIMOSTRARE CHE LE RISORSE FINANZIARIE DELL’UE SONO STATE BEN SPESE

51. I regolamenti impongono agli Stati membri e alla Commissione di riferire periodicamente sull’esecuzione del bilancio e sulla realizzazione degli obiettivi dello sviluppo rurale. La tabella 3 riporta un prospetto delle relazioni presentate dagli Stati membri e dalla Commissione che riguardano l’efficienza e l’efficacia della spesa per lo sviluppo rurale.

TABELLA 3

RELAZIONI SULL’EFFICIENZA E L’EFFICACIA DELLA SPESA PER LO SVILUPPO RURALE

Relazione | Finalità della relazione | Osservazioni |

Stati membri

Relazione annuale per ciascun PSR (articolo 82 del regolamento (CE) n. 1698/2005) | Illustrare l’esecuzione finanziaria del programma, l’andamento del programma rispetto agli obiettivi fissati e le disposizioni prese per assicurare la qualità e l’efficienza dell’esecuzione. | Le relazioni presentano gli indicatori comuni, descrivono l’esecuzione fisica e finanziaria del programma e forniscono qualche informazione sulle attività di valutazione. |

Sorveglianza strategica — relazione di sintesi (articolo 13 del regolamento (CE) n. 1698/2005) | Illustrare lo stato di attuazione del piano strategico nazionale e dei relativi obiettivi, nonché il contributo recato alla realizzazione degli orientamenti strategici comunitari. | Le relazioni hanno un contenuto simile alle relazioni annuali. |

Commissione

Relazione di valutazione delle finanze dell’Unione COM(2012) 40 final COM(2012) 675 final | Trasmettere al Parlamento europeo e al Consiglio elementi probatori dei risultati conseguiti (NB: non solo per quanto riguarda la politica di sviluppo regionale). | La relazione verte sulle valutazioni effettuate durante l’anno. Lo sviluppo regionale non è incluso poiché non sono state pubblicate valutazioni a livello dell’UE. La Corte ha argomentato su queste relazioni nel parere n. 4/2012 e in una lettera del presidente consultabile all’indirizzo http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/19934800.PDF |

Relazione di sintesi sull’attuazione dei piani strategici nazionali COM(2011) 450 definitivo All’epoca dell’audit (aprile 2013) la relazione di sintesi prevista per l’inizio del 2013 non era stata ancora pubblicata dalla Commissione. | Sintetizzare i principali sviluppi, tendenze e sfide inerenti all’attuazione dei piani strategici nazionali e degli orientamenti strategici comunitari, indicando le misure adottate per dare il dovuto seguito alle conclusioni espresse nella relazione. | La relazione presenta dati sull’esecuzione fisica e finanziaria del programma aggregati dalle relazioni annuali degli Stati membri, con l’inclusione solo di un ristretto numero di indicatori di risultato. Non si valuta se il raggiungimento dei risultati sia soddisfacente, né si analizzano i costi sostenuti. |

Relazione annuale di attività, direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale | Presentare i risultati delle operazioni svolte dalla direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale in relazione agli obiettivi stabiliti. | La relazione presenta indicatori di impatto per dimostrare il conseguimento degli obiettivi della Commissione (diversi, per alcuni aspetti, da quelli del regolamento sullo sviluppo rurale). Per cinque dei sei indicatori, i dati relativi al 2012 sono immutati rispetto a quelli del 2011, cosa che la Corte ha ritenuto inaffidabile (cfr. capitolo 10 della relazione annuale relativa al 2011). Gli allegati della relazione riportano una serie di constatazioni tratte da valutazioni esterne e indicatori di risultato tratti dalle relazioni annuali degli Stati membri. |

Schede di attività sulle spese operative: documento di lavoro che accompagna il progetto di bilancio generale | Giustificare gli stanziamenti richiesti dalla Commissione nel progetto di bilancio. | La scheda relativa al bilancio 2013 descrive i principali risultati in relazione alle attività della Commissione senza correlare le attività e le informazioni riportate sui risultati, consistenti in un aggregato di dati di indicatori comuni. |

52. Queste relazioni presentano i dati degli indicatori disponibili e in generale forniscono una descrizione sufficiente dell’attuazione dei programmi in termini di importi spesi e realizzazioni. Tuttavia, le relazioni palesano debolezze comuni descritte nei successivi paragrafi.

53. Le relazioni non danno sufficiente importanza all’affidabilità delle fonti dei dati o delle metodologie nel presentare le informazioni. Ad esempio, alcuni Stati membri hanno estrapolato i dati da un numero esiguo di casi, come ha fatto la Commissione nella propria relazione annuale [12]. Anche la scarsa qualità di molte delle valutazioni intermedie limita il grado di affidamento che si può riporre nei risultati delle valutazioni, ma gli Stati membri e la Commissione non ne hanno sufficientemente tenuto conto.

54. Le relazioni degli Stati membri e della Commissione presentano valori degli indicatori corrispondenti a target che gli Stati membri hanno modificato per adattarli ai risultati attesi. Nel riquadro 2 si spiega perché questa prassi andrebbe evitata. In un caso recente, la Commissione ha approvato una modifica al PSR della Repubblica ceca che riduce il target per la creazione di posti di lavoro di oltre il 90 % (da 29000 a 2 700). Se il programma riuscirà a creare 2700 nuovi posti di lavoro, raggiungerà solo il 9 % del target fissato nel PSR approvato, un risultato deludente. Tuttavia, nella relazione annuale questo risultato sarà confrontato con il target modificato e risulterà conseguito al 100 %. L’autorità di gestione non sarà tenuta a giustificare l’incapacità di raggiungere il target originario. Questa prassi sminuisce le relazioni al punto che diventano di scarsa utilità per l’obbligo di render conto, ossia per dimostrare fino a che punto i gestori dei programmi hanno raggiunto gli obiettivi stabiliti per lo sviluppo rurale. Le relazioni della Commissione riportano una nota a pié di pagina in cui si spiega che i target sono soggetti a revisione, ma le relazioni annuali degli Stati membri esaminate dalla Corte non menzionano nemmeno quando i target sono stati ridotti. L’allegato riporta i target degli indicatori di risultato che sono stati modificati rispetto al PSR iniziale.

55. I risultati delle valutazioni presentati nelle relazioni della Commissione e degli Stati membri sono per lo più opera di valutatori indipendenti. Le relazioni, tuttavia, non informano il lettore delle conclusioni che la Commissione o lo Stato membro traggono essi stessi dalle valutazioni, né se la Commissione o lo Stato membro accettino i risultati delle valutazioni come validi [13].

56. Inoltre, gli Stati membri e la Commissione hanno riferito solo una selezione di risultati delle valutazioni — in alcuni casi solo i risultati positivi. Ad esempio, in diverse valutazioni intermedie è segnalato un effetto inerziale per le misure di investimento del 50 % circa [14] — una conclusione importante per l’efficacia e l’efficienza dei programmi — ma questo dato non è riportato nelle relazioni annuali degli Stati membri. Le relazioni non informano sistematicamente delle azioni intraprese in risposta ai risultati delle valutazioni.

57. Infine, le relazioni degli Stati membri e della Commissione non fanno molto più che presentare le informazioni disponibili e proporre qualche analisi dell’attuazione. Non contemplano alcuna analisi dell’efficienza della spesa, né traggono conclusioni sul grado di raggiungimento degli obiettivi dei PSR o dell’UE. Di fatto, le relazioni forniscono scarsa certezza del buon utilizzo delle risorse dell’UE da parte degli Stati membri e della Commissione [15].

RIQUADRO 2

USO DEI TARGET ASSOCIATI AGLI INDICATORI

Gli Stati membri dovrebbero gestire le misure attivamente onde garantire che i target di risultato (e quindi gli obiettivi dell’UE) siano raggiunti, ad esempio adeguando i criteri di ammissibilità e di selezione, in modo da migliorare la "focalizzazione" delle misure in questione. Ove non si riescano a raggiungere i target nonostante l’impegno degli Stati membri, questi ultimi dovrebbero spiegare nella relazione annuale di esecuzione perché non li hanno raggiunti e quale azione hanno intrapreso per cercare di raggiungerli. Non ci si dovrebbe limitare a ridurre i target per adattarli alla proiezione più recente o alla stima rivista dei risultati, poiché si darebbe la falsa impressione che la misura ha avuto successo mentre in realtà non è così.

Ridurre i target di risultato significa ridurre l’efficienza e l’efficacia previste del bilancio dell’UE, dato che a parità di risorse finanziarie si ottiene di meno. Per questa ragione i target si dovrebbero ridurre solo in via eccezionale e in casi debitamente giustificati, con l’approvazione della Commissione. Ove eccezionalmente si modificassero i target, si dovrebbe sempre darne chiaramente informazione quando si menzionano dati di indicatori correlati a quel target.

LE INFORMAZIONI DI MONITORAGGIO E VALUTAZIONE SONO STATE USATE PER MIGLIORARE L’EFFICACIA E L’EFFICIENZA DELLA SPESA?

58. Nella sezione precedente si è esaminato se le informazioni di monitoraggio e valutazione permettano di ottemperare all’obbligo di render conto, ossia di dimostrare quanto è stato ottenuto. Ma lo scopo del monitoraggio e della valutazione non è solo quello di fornire informazioni per le relazioni. Essi dovrebbero essere impiegati anche per garantire che le risorse destinate allo sviluppo rurale siano ben spese.

59. Il monitoraggio e la valutazione dovrebbero permettere alla Commissione di trarre insegnamenti dal periodo di programmazione attuale e da quelli precedenti e applicarli nel redigere le proposte per nuovi regolamenti. Inoltre, dovrebbero fornire agli Stati membri una solida base di elementi probatori su cui sviluppare i rispettivi PSR, con la garanzia di programmare le misure più efficaci ed efficienti. Infine, le informazioni dovrebbero costituire un campanello d’allarme per gli organi decisionali ove non si stia raggiungendo un obiettivo o l’efficienza delle misure non sia soddisfacente, in modo da permettere loro di migliorare la pianificazione o l’attuazione delle misure nel corso del periodo di programmazione.

60. Gli Stati membri sono tenuti a comunicare nella relazione annuale le iniziative intraprese per garantire la qualità e l’efficacia dell’attuazione dei programmi, nonché a esaminarne lo stato di avanzamento con la Commissione a cadenza annuale. Per i 12 PSR selezionati, la Corte ha valutato le relazioni annuali e i documenti relativi alle riunioni annuali per reperire elementi probatori a dimostrazione delle iniziative intraprese per migliorare l’efficacia e l’efficienza. La Corte ha altresì esaminato la documentazione relativa alle modifiche apportate ai 12 programmi per determinare se queste fossero basate su informazioni di monitoraggio e valutazione provenienti dal QCMV. Infine, la Corte ha esaminato le informazioni presentate dalla Commissione a sostegno delle sue proposte per il periodo di programmazione 2014-2020.

LA COMMISSIONE NON HA TENUTO CONTO DELL’EFFICIENZA DELLE MISURE NELL’APPROVARE INIZIALMENTE I PSR

61. Quando gli Stati membri prevedono target nei loro PSR, questi possono essere analizzati per valutare se i programmi abbiano un buon rapporto costi-benefici rispetto alle priorità e agli obiettivi dell’UE. Vi possono essere differenze tra i PSR, ma la Commissione dovrebbe esaminare le eventuali differenze significative per assicurarsi che siano giustificate. Il riquadro 3 mostra alcuni esempi di differenze significative.

62. Ad esempio, mentre vi possono essere priorità nazionali specifiche che giustificano le notevoli variazioni, le misure di diversificazione nei PSR della Campania e della Repubblica ceca rappresentano, a un primo esame, un uso inadeguato delle risorse dell’UE rispetto alle priorità dell’UE. Questi casi meritano un’indagine e una spiegazione, ma quando la Commissione ha valutato le proposte di PSR non è stata prevista tale indagine sull’efficienza delle misure. Di conseguenza, casi come questi non ricevono un’adeguata attenzione per garantire che costituiscano mezzi efficaci ed efficienti per conseguire gli obiettivi dell’UE.

GLI STATI MEMBRI HANNO USATO LE INFORMAZIONI DI MONITORAGGIO E VALUTAZIONE PER MIGLIORARE IL TASSO DI UTILIZZO DELLE MISURE…

63. È chiaro che se le risorse dell’UE non sono spese, non possono avere alcun effetto. Le informazioni sul tasso di utilizzo sono quindi importanti per allertare i gestori dei programmi sulla necessità di riesaminare le modalità di pubblicità, le condizioni di ammissione, i tassi di aiuto o i criteri di selezione per rendere efficaci le misure. La Corte ha riscontrato che gli Stati membri erano attenti a questo aspetto e si avvalevano di dati provenienti da fonti amministrative per monitorare da vicino l’utilizzo dei loro bilanci. Hanno fatto uso di informazioni tratte dalle valutazioni, in particolare dalle valutazioni intermedie, per individuare le cause del basso tasso di utilizzo.

RIQUADRO 3

ESEMPI DI VARIAZIONI TRA I PSR EMERSE DALL’ANALISI DEI TARGET ASSOCIATI AGLI INDICATORI

L’indicatore di risultato per la misura per la diversificazione delle attività agricole è "aumento del valore aggiunto lordo di origine non agricola" nelle aziende beneficiarie, e può anche indicare i progressi in relazione alla priorità dell’UE di creare le condizioni per la crescita. Il target del PSR della Repubblica ceca indica che per ottenere un euro di "valore aggiunto lordo" annuo supplementare è necessario un sostegno pubblico di 65 euro. In confronto, l’Ungheria prevede un sostegno pubblico di 3,2 euro e l’Austria di 0,4 euro.

Per quanto riguarda la priorità dell’UE di creare nuovi posti di lavoro, i target associati agli indicatori di risultato per tutte le misure nel loro insieme indicano un costo del sostegno pubblico per posto di lavoro creato compreso tra i 10000 euro circa (Andalusia, Repubblica ceca, Inghilterra, Romania e Svezia) e i 90000 euro circa (Ungheria e Lussemburgo). Il valore riportato in uno dei PSR (Campania: 203000 euro) è molto più elevato rispetto a questo intervallo.

64. Il regolamento e il QCMV costituiscono una buona base per la supervisione, da parte della Commissione, dell’attuazione dei programmi degli Stati membri in termini finanziari e di prodotto. Per la maggior parte dei PSR esaminati, la Commissione ha approvato una o più modifiche volte a migliorare il tasso di utilizzo delle misure.

… MA POCHI ELEMENTI INDICANO CHE GLI STATI MEMBRI O LA COMMISSIONE ABBIANO USATO LE INFORMAZIONI DI RISULTATO PER MIGLIORARE L’EFFICACIA O L’EFFICIENZA DELLE MISURE

65. Migliorare il tasso di utilizzo non garantisce che le misure del PSR saranno efficaci o che i risultati previsti saranno raggiunti. È necessario disporre anche di informazioni puntuali, affidabili e pertinenti sui risultati conseguiti. Gli esempi del riquadro 4 dimostrano come una solida definizione iniziale dei target abbinata al monitoraggio e alla valutazione dei risultati possa contribuire a incrementare l’efficacia e l’efficienza delle misure.

RIQUADRO 4

USO DEL MONITORAGGIO E DELLA VALUTAZIONE PER INCREMENTARE L’EFFICACIA E L’EFFICIENZA DELLE MISURE (PSR PER L’INGHILTERRA)

Per quanto riguarda la misura agroambientale, le autorità hanno analizzato quali attività fossero maggiormente efficaci rispetto ai costi nel conseguire i benefici ambientali in diverse zone geografiche e stabilito la priorità delle domande su questa base. Gli accordi con gli agricoltori includevano obiettivi verificabili ("indicatori di successo"), ad esempio la coltivazione di parcelle con sementi miste che forniscano un approvvigionamento costante per gli uccelli selvatici nel periodo invernale fino al 15 febbraio. Le autorità hanno monitorato il conseguimento di questi obiettivi visitando annualmente un campione di aziende agricole. La valutazione dei risultati ha indotto le autorità a modificare l’ordine di priorità per migliorare i target e individuare le attività maggiormente efficaci rispetto ai costi da sostenere in futuro.

L’autorità di gestione ha fissato un target per il "costo del sostegno pubblico per posto di lavoro creato", usandolo come uno dei criteri per la valutazione delle domande di sovvenzione relative alle misure di diversificazione e per monitorare i progressi. In seguito, la valutazione intermedia ha analizzato i risultati concreti per identificare le misure e i tipi di progetto più efficienti. Ad esempio, i progetti relativi alla misura a favore delle microimprese erano notevolmente più efficienti nella creazione di nuovi posti di lavoro rispetto ai progetti per la diversificazione. In seguito a un riesame, il sostegno per la misura di diversificazione delle aziende agricole è stato ridotto.

GLI STATI MEMBRI NON HANNO GIUSTIFICATO LE MODIFICHE AI PSR BASANDOSI SUI DATI DI RISULTATO

66. Tutti i 12 PSR selezionati sono stati modificati almeno una volta e in alcuni casi fino a nove o dieci volte. La Corte ha cercato esempi in cui gli Stati membri avessero giustificato le modifiche facendo riferimento ai dati di risultato del QCMV. La Corte ha dunque cercato giustificazioni quali "gli agricoltori non hanno creato un numero di nuovi prodotti tale da raggiungere l’obiettivo del PSR", oppure "è necessario apportare modifiche al PSR per conseguire il target relativo ai posti di lavoro". Non ne sono state trovate. Le giustificazioni addotte erano soprattutto di tipo finanziario: le modifiche erano state apportate perché le spese erano superiori o inferiori alle previsioni e non perché i risultati ottenuti fossero diversi da quelli previsti.

67. Se la spesa del PSR è inferiore alle previsioni degli Stati membri, dopo due anni la dotazione UE al programma è ridotta automaticamente secondo una procedura nota come "disimpegno". Gli Stati membri tendono a interpretarla come una "perdita" di finanziamenti UE. Per evitare il disimpegno, gli Stati membri hanno modificato i PSR in modo da riorientare i finanziamenti da misure con un tasso di utilizzo basso a misure con maggiore domanda. Ad esempio, la giustificazione addotta per le modifiche nel PSR dell’Andalusia menzionava tra l’altro la necessità di intraprendere azioni correttive in quel momento per evitare possibili disimpegni futuri.

68. In molti casi, le modifiche approvate hanno avuto l’effetto di ridurre piuttosto che aumentare l’efficienza prevista delle misure. L’Andalusia ha incrementato la dotazione per la misura "microimprese" del 194 % ma ridotto i target relativi ai prodotti (numero di microimprese sostenute) dell’82 % e i risultati della creazione di nuovi posti di lavoro del 96 %. La Campania ha modificato il PSR aumentando il tasso di aiuto del 100 % per due delle misure di diversificazione nel tentativo di fare crescere il tasso di utilizzo: i richiedenti hanno ottenuto il rimborso completo dei costi dei progetti d’investimento senza alcun ulteriore obbligo di raggiungimento dei risultati e senza dover contribuire. Il target relativo alla creazione di nuovi posti di lavoro per la misura "diversificazione delle imprese agricole" è stato ridotto da 250 nel PSR iniziale a 95.

LA COMMISSIONE SI È CONCENTRATA SULLE REALIZZAZIONI E SULL’ESECUZIONE FINANZIARIA ANZICHÉ SUL RAGGIUNGIMENTO DEI RISULTATI

69. Anche quando i dati degli indicatori di risultato dimostravano che i target non si sarebbero raggiunti, i commenti della Commissione sulle modifiche proposte ai PSR e le riunioni annuali con gli Stati membri si sono focalizzati sulle realizzazioni e sull’utilizzo delle risorse finanziarie piuttosto che su come conseguire i risultati pianificati. Le riunioni annuali non sono servite allo scopo previsto dal regolamento, di esaminare i risultati principali dell’anno precedente.

70. Allo stesso modo, anche le relazioni della Commissione si concentrano sull’utilizzo delle risorse finanziarie senza riferire sui risultati ottenuti. Nella sua relazione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’attuazione delle strategie nazionali [16], la Commissione ha osservato, per la misura relativa all’ammodernamento delle aziende agricole, che in alcuni Stati membri "il tasso di esecuzione sembra più elevato del previsto, il che ha richiesto un aumento della dotazione stimata". La Commissione non ha spiegato la ragione per cui un "tasso di esecuzione più elevato" dovrebbe giustificare un aumento della dotazione. I dati di risultato presentati nella relazione — come il risultato per quella misura, che dimostrava che solo il 10 % dell’obiettivo stimato per nuovi prodotti o nuove tecniche era stato raggiunto — non sono stati analizzati o commentati nella relazione della Commissione.

71. Nella relazione annuale di attività del 2011 della DG Agricoltura e sviluppo rurale, i dati relativi ai risultati cumulativi presentati in un allegato mostrano che, a quattro anni dall’inizio del periodo di programmazione, era stato raggiunto solo il 4 % del target previsto per la creazione di nuovi posti di lavoro. Né la relazione né il successivo piano di gestione della direzione generale menzionano eventuali attività programmate dalla Commissione per migliorare la situazione, nonostante l’importanza data alla priorità della creazione di nuovi posti di lavoro nella strategia dell’UE.

LA COMMISSIONE NON SI È AVVALSA DEI RISULTATI DEL QCMV PER SUPPORTARE LE PROPRIE PROPOSTE PER IL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE 2014-2020

72. Nell’ottobre del 2011, la Commissione ha presentato le proposte per il periodo di programmazione 2014-2020 [17]. Nella relazione si espongono i risultati della valutazione di impatto, che hanno lo scopo di fornire al Parlamento europeo e al Consiglio informazioni pertinenti per le loro decisioni. Si descrivono i bisogni che la politica di sviluppo rurale dovrebbe soddisfare, ma non si dimostra che le misure proposte costituiscono mezzi efficaci ed efficienti per soddisfare tali bisogni.

73. L’allegato 4 della valutazione d’impatto riporta una valutazione dell’attuale quadro politico in cui la Commissione presenta i target di risultato di sole 7 delle 40 misure del PSR. Non sono forniti dati su quanto sia stato realizzato in relazione ai target. All’allegato 4 bis, la Commissione offre una breve sintesi dei punti di forza e di debolezza delle misure per l’ammodernamento delle aziende agricole, agroambientali e forestali, a favore delle microimprese e relative a Leader, senza dare informazioni sulle altre misure proposte per il periodo 2014-2020, ad esempio misure finanziariamente importanti quali l’"accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli" (5,6 miliardi di euro di dotazione UE per il periodo 2007-2013). Questo allegato riporta dati finanziari e di prodotto per tutte le misure, ma nessuna informazione sui risultati raggiunti. L’allegato 11 contiene un prospetto dei risultati delle valutazioni che dimostra che la valutazione di impatto si basa sostanzialmente sulle valutazioni ex ante dei PSR 2007-2013, la cui sintesi è stata pubblicata nel 2008 [18].

74. Sono dunque evidenti le debolezze che caratterizzano le tempistiche e la disponibilità delle informazioni di monitoraggio e valutazione. La Commissione ha elaborato le proprie proposte prima che fossero disponibili le sintesi delle valutazioni intermedie ed ex post, pertanto le proposte sono state redatte non solo senza informazioni sull’efficacia e l’efficienza delle misure nel periodo 2007-2013, ma anche senza la valutazione ex post del periodo 2000-2006. Anche se queste valutazioni presentano debolezze, si dovrebbe comunque tenerne conto nella pianificazione del periodo 2014-2020. Ad esempio, la valutazione ex post giunge alla conclusione che gli effetti della misura "accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali" sulla competitività dell’agricoltura sembravano essere, in linea di massima, piuttosto marginali. Le valutazioni intermedie hanno riferito un’alta incidenza dell’effetto inerziale (cfr. paragrafo 56). Nondimeno, la Commissione ha proposto questa misura per il periodo 2014-2020 senza dare al Parlamento europeo e al Consiglio informazioni sul problema dell’effetto inerziale o su quali condizioni debbano essere fissate per la misura per garantire che l’effetto inerziale sia ridotto al minimo.

75. Nell’operare scelte sulla futura politica a livello dell’UE, nonché per la programmazione a livello nazionale e regionale, si dovrebbe poter disporre di informazioni per rispondere a quesiti basilari ma importanti come "Questa misura si è rivelata efficace in passato nel raggiungere gli obiettivi?", "Questa misura rappresenta il mezzo più efficiente per raggiungere l’obiettivo?" e "Quali insegnamenti si possono trarre dall’attuazione di questa misura nel passato onde migliorarne l’efficacia futura?". Ma i dati di risultato che dovevano dimostrare l’efficacia e l’efficienza delle misure non erano disponibili in tempo per la valutazione di impatto. Le informazioni pubblicate successivamente, ad esempio negli allegati alla relazione annuale della DG Agricoltura e sviluppo rurale, non sono sufficientemente pertinenti, affidabili o complete. In ultima analisi, la Commissione non è stata in grado di fornire i dati necessari per adottare decisioni informate sulle misure più efficaci e più efficienti per il periodo 2014-2020.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

76. Il trattato e il regolamento finanziario dell’UE richiedono che gli Stati membri cooperino con la Commissione affinché i fondi UE siano utilizzati secondo i principi di una sana gestione finanziaria, vale a dire secondo i principi di efficacia, efficienza ed economicità. Per far ciò nel contesto della politica di sviluppo rurale, la Commissione e gli Stati membri hanno bisogno di informazioni che indichino tempestivamente se le misure dello sviluppo rurale stanno raggiungendo gli obiettivi della politica in maniera efficiente. Essi dovrebbero rendere conto della rispettiva performance comunicando queste informazioni al Parlamento europeo, al Consiglio e ai cittadini dell’UE.

77. La Corte conclude che la Commissione e gli Stati membri non hanno sufficientemente dimostrato quanto sia stato ottenuto in rapporto agli obiettivi della politica di sviluppo rurale e che manca la certezza che il bilancio dell’UE sia stato speso bene.

78. Il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione (QCMV) è il principale strumento posto in essere per fornire le necessarie informazioni e garanzie. Le sue debolezze hanno contribuito alla mancanza di garanzie descritte nei precedenti paragrafi. Il QCMV si compone di una serie di strumenti la cui progettazione può (e deve) essere migliorata. Ma migliorare gli strumenti non risolverà il problema se questi non sono usati bene. La Corte ha riscontrato che l’attuale mancanza di affidabilità è attribuibile a una debolezza più fondamentale: i programmi si sono incentrati troppo sull’utilizzo delle risorse e non abbastanza sul raggiungere efficacemente i risultati. Ne deriva una mancanza di attenzione per il monitoraggio e la valutazione dei risultati e degli impatti e, di conseguenza, una mancanza di interesse per la qualità delle informazioni.

79. La Corte ha rilevato che con obiettivi generali e indeterminati e una insufficiente quantificazione dei risultati attesi per questi obiettivi, i PSR elaborati dagli Stati membri non hanno costituito una base solida per una distribuzione efficace ed efficiente delle risorse finanziarie dell’UE. Non hanno orientato la spesa là dove questa avrebbe avuto maggiore effetto, né fissato uno standard a fronte del quale poter misurare i risultati (paragrafi 19-34).

80. In secondo luogo, vi è un deficit di informazioni: nonostante il sostegno della Commissione, gli Stati membri non hanno prodotto informazioni di monitoraggio e valutazione sufficientemente affidabili, coerenti e pertinenti da dimostrare i risultati ottenuti a fronte degli obiettivi fissati. Gli Stati membri e la Commissione hanno reso noti i dati degli indicatori comuni disponibili ma non li hanno interpretati in rapporto agli obiettivi del PSR o dell’UE. Le conclusioni delle valutazioni sono state riferite selettivamente e non monitorate sistematicamente. La Commissione e gli Stati membri non hanno presentato le proprie conclusioni sull’efficienza o l’efficacia della spesa (paragrafi 35-57).

81. In terzo luogo, per quanto siano imperfette le informazioni di monitoraggio e valutazione disponibili, la Commissione e gli Stati membri non ne hanno fatto un uso sufficiente per migliorare l’efficienza e l’efficacia delle misure. Nella gestione quotidiana dei programmi, gli Stati membri si sono concentrati sull’utilizzo delle risorse più che sul raggiungimento dei risultati stabiliti. La Commissione ha utilizzato a sostegno delle proprie proposte per il periodo di programmazione 2014-2020 informazioni tratte dalle valutazioni ex ante dei PSR del periodo attuale senza fornire alcuna informazione sui risultati ottenuti (paragrafi 58-75).

82. Le proposte della Commissione per il periodo 2014-2020 promettono una maggiore attenzione ai risultati. Questa maggiore attenzione non richiede l’introduzione di nuove norme, ma può e deve iniziare subito per garantire che il bilancio dell’UE sia ben speso, soprattutto perché la fine del periodo di programmazione 2007-2013 si avvicina e aumenta il rischio che le risorse finanziarie rimanenti siano spese affrettatamente per rispettare la data di chiusura dei pagamenti nel 2015. Alla luce di quanto precede, la Corte formula le seguenti raccomandazioni:

RACCOMANDAZIONE 1

Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero avvalersi del monitoraggio e della valutazione per concentrarsi maggiormente sul conseguimento dei risultati nella restante parte del periodo di programmazione attuale.

Gli Stati membri dovrebbero giustificare tutte le modifiche alle misure dei PSR e spiegarne gli effetti previsti in base alla loro efficacia ed efficienza nel raggiungere i risultati a fronte degli obiettivi dei PSR e dell’UE. La Commissione dovrebbe valutare le modifiche proposte sulla stessa base. L’esame annuale dei programmi dovrebbe concentrarsi sui risultati, come previsto dal regolamento.

83. Le valutazioni intermedie del periodo 2007-2013 sono state caratterizzate da una mancanza di dati affidabili, da metodi di valutazione mediocri e da una mancanza di coerenza che hanno limitato notevolmente la loro utilità e impedito di poter trarre conclusioni valide a livello dell’UE. I dati più recenti di monitoraggio dei risultati sono ancora incoerenti e di qualità insoddisfacente. Di conseguenza, vi è il rischio che le valutazioni ex post del 2015 possano non essere di qualità sufficiente.

RACCOMANDAZIONE 2

Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero attivarsi sin d’ora per garantire che si possano ricavare informazioni di buona qualità e comparabili dalle valutazioni ex post del 2015 relative al periodo di programmazione 2007-2013.

i) Sulla base degli insegnamenti tratti dalle valutazioni intermedie, la Commissione dovrebbe pubblicare orientamenti specifici per garantire la qualità e la coerenza delle valutazioni ex post.

ii) Gli Stati membri dovrebbero pianificare come fornire le informazioni necessarie per la valutazione ex post, compreso il patrimonio di informazioni raccolte a fini amministrativi. Gli Stati membri dovrebbero garantire che i contratti di valutazione prevedano criteri qualitativi che impongano ai valutatori di seguire gli orientamenti del QCMV e di rispondere ai quesiti di valutazione comuni basandosi su dati e metodi di valutazione solidi.

iii) La Commissione dovrebbe essere proattiva nel verificare se gli Stati membri stiano seguendo gli orientamenti per gli indicatori comuni e le valutazioni ex post. In caso contrario, la Commissione dovrebbe lavorare con gli Stati membri interessati e individuare soluzioni che consentano di ottenere informazioni di buona qualità e comparabili.

84. Debolezze nella progettazione del QCMV per il 2007-2013 hanno contribuito all’attuale mancanza di informazioni tempestive, affidabili e coerenti, in particolare per i dati di risultato. La Commissione ha già apportato qualche miglioramento alle definizioni e agli orientamenti sugli indicatori, ma non basta. I target di risultato, con un monitoraggio regolare delle realizzazioni, sono un elemento chiave della sana gestione finanziaria. Ciononostante, i progetti attuali della Commissione per il QCMV del periodo 2014-2020 non sembrano prevedere target per gli indicatori di risultato.

RACCOMANDAZIONE 3

Per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione dovrebbe migliorare la concezione del QCMV al fine di produrre informazioni più tempestive, pertinenti, affidabili e comparabili, in particolare per quanto riguarda l’efficacia e l’efficienza di ciascuna misura nel raggiungere i risultati.

i) La finalità di ciascuno degli indicatori comuni nonché l’uso previsto a livello dell’UE dovrebbero essere chiari. Gli indicatori di risultato dovrebbero dimostrare gli effetti diretti della spesa — cosa è stato ottenuto — e dovrebbero essere fissati per ciascuna delle priorità e ciascuno degli obiettivi dell’UE. Dovrebbero essere raccolti dati per ciascuna misura che contribuisce a queste priorità e a questi obiettivi in modo da poter valutare l’efficacia e l’efficienza delle specifiche misure.

ii) Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero verificare la qualità dei dati degli indicatori comuni e fornire garanzie sulla loro affidabilità.

iii) Per quanto riguarda gli obiettivi specifici dei PSR, gli Stati membri dovrebbero essere obbligati a riferire tempestivamente sulle realizzazioni, i risultati e gli impatti ottenuti (cfr. raccomandazione 6) piuttosto che a produrre dati o valutazioni su indicatori specifici.

85. La Corte ha riscontrato che i PSR 2007-2013 non hanno fissato obiettivi specifici e misurabili, con il risultato di misure poco focalizzate e difficoltà di monitoraggio e valutazione. I PSR per il 2014-2020 offrono l’opportunità di dare basi più solide alla spesa del bilancio UE.

RACCOMANDAZIONE 4

Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero garantire che i PSR del periodo 2014-2020 costituiscano una base migliore per la sana gestione finanziaria, con obiettivi specifici e misurabili e piani per il monitoraggio e la valutazione dell’efficienza e dell’efficacia dei programmi.

i) Nei PSR 2014-2020, gli Stati membri dovrebbero fissare obiettivi specifici misurabili provvisti di target di risultato. Le misure scelte nei PSR e i risultati previsti dovrebbero essere giustificati in funzione dell’efficacia e dell’efficienza delle corrispondenti misure del periodo 2007-2013.

ii) I PSR dovrebbero specificare, per ciascuna delle misure, quali informazioni saranno necessarie per dimostrare le realizzazioni, i risultati e gli impatti. Ove gli indicatori comuni non siano sufficienti, dovrebbero essere specificati indicatori o attività di valutazione supplementari. Per ciascuna informazione necessaria, i PSR dovrebbero indicare la fonte, la modalità di raccolta (tenendo in debita considerazione l’onere amministrativo) e come sarà garantita l’affidabilità.

iii) La Commissione dovrebbe controllare i PSR non solo in termini di osservanza del regolamento ma anche di efficacia e di efficienza pianificate: la Commissione dovrebbe garantire che i PSR costituiscano una base sufficiente per la sana gestione finanziaria valutandone i risultati attesi rispetto ai costi iscritti a bilancio.

86. La Corte ha ravvisato negli audit dello sviluppo rurale che molti Stati membri non hanno focalizzato sufficientemente le misure dei PSR mediante condizioni di ammissibilità e criteri di selezione. Pertanto, vi erano scarse garanzie ex ante che le misure sarebbero state efficienti ed efficaci. Diventa quindi ancor più necessario ottenere una garanzia ex post dal monitoraggio e dalla valutazione, con i relativi costi e oneri amministrativi della raccolta dei dati.

RACCOMANDAZIONE 5

Gli Stati membri dovrebbero integrare l’efficacia e l’efficienza nei propri sistemi di attuazione dei PSR del periodo 2014-2020 riutilizzando per il monitoraggio e la valutazione le informazioni raccolte nell’ambito delle procedure di domanda, selezione e pagamento.

Gli Stati membri dovrebbero effettuare una stima ex ante dell’efficacia e dell’efficienza non solo al momento della programmazione ma anche nel selezionare le operazioni da finanziare. Questo approccio riduce il rischio di sprecare risorse in progetti inefficaci che si sarebbero potuti eliminare in fase di selezione dei progetti. Le informazioni raccolte per la selezione dei progetti o il pagamento (creazione di posti di lavoro, benefici ambientali ricercati ecc.) possono ridurre la necessità di raccogliere ulteriori dati e di conseguenza l’onere amministrativo.

87. Mentre gli Stati membri e la Commissione hanno pubblicato le relazioni dei valutatori indipendenti, nelle proprie relazioni annuali e di sintesi non hanno sufficientemente dimostrato in che misura hanno speso bene le risorse finanziarie dell’UE. In queste relazioni, gli Stati membri e la Commissione non hanno utilizzato i dati degli indicatori finanziari e di prodotto per illustrare i risultati ottenuti e non hanno presentato informazioni sull’efficienza. Chi leggeva le relazioni degli Stati membri e della Commissione doveva formare un proprio giudizio sul grado di affidabilità della valutazione o scoprire da sé se alcune conclusioni di valutazione erano state omesse e perché.

RACCOMANDAZIONE 6

Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero migliorare la comunicazione dei risultati ottenuti con le risorse finanziarie dell’UE per meglio ottemperare all’obbligo di rendere conto, ad esempio dando più sistematicamente seguito ai risultati delle valutazioni.

i) Dalla metà del ciclo di programmazione in poi, gli Stati membri e la Commissione dovrebbero presentare conclusioni nelle proprie relazioni annuali su ciò che i programmi hanno realizzato a fronte di ciascuno degli obiettivi dei PSR e dell’UE. Queste relazioni dovrebbero incentrarsi innanzitutto sui risultati conseguiti e dovrebbero esplicitamente menzionare l’efficienza di ciascuna misura, con i risultati confrontati ai costi. Ove gli indicatori comuni non permettessero sufficientemente di dimostrare il conseguimento degli obiettivi dei PSR, essi dovrebbero essere integrati da dati amministrativi e risultati delle valutazioni, pur tenendo conto dei limiti di portata e affidabilità di questi ultimi.

ii) Nelle loro relazioni e sui risultati delle valutazioni, gli Stati membri e la Commissione dovrebbero indicare con chiarezza quale azione stanno intraprendendo o spiegare il motivo per cui non sono previste azioni. Tutte le conclusioni delle valutazioni dovrebbero essere incluse e monitorate, non solo una selezione.

iii) Per assicurarsi di sfruttare appieno il valore delle valutazioni ex post dei programmi del periodo 2007-2013, la Commissione e gli Stati membri dovrebbero includere nelle loro relazioni annuali per il 2015 un’analisi delle implicazioni dei risultati delle valutazioni del periodo 2014-2020.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Ioannis SARMAS, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo nella riunione del 9 ottobre 2013.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Decisione 2006/144/CE del Consiglio del 20 febbraio 2006 relativa agli orientamenti strategici comunitari per lo sviluppo rurale (periodo di programmazione 2007-2013) (GU L 55 del 25.2.2006, pag. 20).

[2] Articolo 80 del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio del 20 settembre 2005 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 277 del 21.10.2005, pag.1).

[3] Regolamento (CE) n. 1974/2006 della Commissione del 15 dicembre 2006 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) L’elenco completo degli indicatori comuni è riportato all’allegato VII (GU L 368 del 23.12.2006, pag. 15).

[4] Manuale del quadro comune per il monitoraggio e la valutazione. Documento di orientamento, direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale, settembre 2006.

[5] La valutazione dei costi per l’assistenza tecnica esula dall’ambito del presente audit.

[6] La Corte ha escluso dall’ambito del presente audit altri PSR per cui aveva controllato solo una misura (Irlanda, Grecia, Lituania e Portogallo) o per cui aveva controllato più PSR per uno stesso Stato membro.

[7] Parte prima, titolo II, capo 7 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1).

[8] Analogo è il caso delle proposte della Commissione relative ai regolamenti per il periodo 2014 - 2020. Nel parere n. 1/2012 su alcune proposte di regolamenti concernenti la politica agricola comune per il periodo 2014 - 2020, la Corte ha rilevato che le proposte contemplavano un’"amplissima gamma di obiettivi disparati [...] non si evince con chiarezza [...] che cosa intendano conseguire a livello dell’Unione. La Corte considera che la politica di sviluppo rurale trarrebbe beneficio da un insieme di obiettivi meno complessi e più precisi, compresi valori-obiettivo chiari (risultati attesi e impatto, nonché indicatori). Ciò aiuterebbe a focalizzare la politica sulla produzione di risultati attinenti alle priorità fondamentali dell’UE".

[9] Articolo 13 del regolamento (CE) n. 1698/2005.

[10] Cfr. paragrafi 75-77 della relazione speciale n. 1/2013, "Il sostegno finanziario dell’UE all’industria di trasformazione alimentare è stato efficace ed efficiente nell’aggiungere valore ai prodotti agricoli?". (http://eca.europa.eu).

[11] Nell’audit della misura "accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli", la Corte ha riscontrato che otto delle 23 relazioni di valutazione intermedia esaminate non contenevano alcuna risposta conclusiva alla domanda di valutazione "In che misura gli investimenti sovvenzionati hanno contribuito a migliorare la competitività del settore agricolo e forestale?", nonostante che questo fosse l’obiettivo dell’UE per cui l’aiuto viene concesso.

[12] Nel capitolo 10 della relazione annuale relativa al 2011, la Corte ha riscontrato che la presentazione dell’impatto del programma nella relazione di attività della direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale era basata su dati insufficienti. Ad esempio, l’incremento nell’energia rinnovabile era stato calcolato attraverso i dati di soli 9 degli 88 PSR esistenti (GU C 344 del 12.11.2012).

[13] Nelle valutazioni esterne pubblicate dalla Commissione, comprese la valutazione ex post e la sintesi delle valutazioni intermedie, è sempre presente una postilla in cui si spiega che le conclusioni esposte sono quelle del valutatore e che non coincidono necessariamente con quelle della Commissione.

[14] Cfr. paragrafo 61 della relazione speciale n. 1/2013, "Il sostegno finanziario dell’UE all’industria di trasformazione alimentare è stato efficace ed efficiente nell’aggiungere valore ai prodotti agricoli?".

[15] Nella relazione annuale della direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale si presentano le conclusioni sulla garanzia ottenibile dalla gestione concorrente delle spese del FEAGA e del FEASR. Il contenuto verte solo sulla legittimità e regolarità dei pagamenti e non viene proposta una conclusione equivalente per quanto riguarda i risultati conseguiti. La sezione sulla sana gestione finanziaria passa in rassegna solo questioni relative all’attuazione, come i ritardi nei pagamenti.

[16] COM(2011) 450 def. del 20 luglio 2011.

[17] Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), COM(2011) 627 definitivo/2 del 19 ottobre 2011.

[18] Synthesis of Ex-ante Evaluations of Rural Development Programmes 2007-2013, Final Report, DG Agricoltura e sviluppo rurale, 11.12.2008.

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ALLEGATO

STATO DEI TARGET DEGLI INDICATORI DI RISULTATO STABILITI NEI PSR E DATI FORNITI DAGLI STATI MEMBRI NELLE RISPETTIVE RELAZIONI ANNUALI PER IL 2011

Misura | Ammodernamento delle aziende agricole | Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali | Pagamenti agroambientali | | Diversificazione in attività non agricole | Creazione e sviluppo di imprese | Incentivazione di attività turistiche |

PSR | Incremento del valore aggiunto lordo nelle aziende/imprese beneficiarie del sostegno | Numero di aziende/imprese che hanno introdotto nuovi prodotti e/o nuove tecniche | Incremento del valore aggiunto lordo nelle aziende/imprese beneficiarie del sostegno | Numero di aziende/imprese che hanno introdotto nuovi prodotti e/o nuove tecniche | Superficie soggetta a una gestione efficace del territorio [1] | | Incremento del valore aggiunto lordo nelle aziende/imprese beneficiarie del sostegno | Numero lordo di posti di lavoro creati | Incremento del valore aggiunto lordo nelle aziende/imprese beneficiarie del sostegno | Numero lordo di posti di lavoro creati | Numero lordo di posti di lavoro creati | Numero di visite turistiche aggiuntive (numero di visite in giornata) |

target definiti | dati forniti | target definiti | dati forniti | target definiti | dati forniti | target definiti | dati forniti | target definiti | dati forniti | | target definiti | dati forniti | target definiti | dati forniti | target definiti | dati forniti | target definiti | dati forniti | target definiti | dati forniti | target definiti | dati forniti |

Austria | Target aumentato | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Repubblica ceca | | | | | | | | | | | | | | Target ridotto | | | | Target ridotto | | Target ridotto | | | |

Regno Unito — Inghilterra | | | Target aumentato | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Francia — Francia continentale (Hexagone) | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Germania — Baden-Württemberg | | | | | | | | | Target aumentati / ridotti | | | | | | | | | Target ridotto | | | | | |

Ungheria | | | | | Target aumentato | | Target aumentato | | | | | | | Target ridotto | | | | | | | | | |

Italia — Campania | | | Target aumentato | | | | Target aumentato | | Target ridotto | | | | | Target ridotto | | | | Target ridotto | | Target ridotto | | | |

Lussemburgo | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Polonia | | | Target aumentato | | | | Target ridotto | | | | | | | Target ridotto | | | | | | | | | |

Romania | | | Target aumentato | | | | Target aumentato | | Target aumentato | | | | | | | | | Target aumentato | | Target ridotto | | Target ridotto | |

Spagna — Andalusia | | | Target ridotto | | | | Target ridotto | | Target aumentati / ridotti | | | | | | | | | Target ridotto | | Target ridotto | | | |

Svezia | Target aumentato | | Target aumentato | | Target aumentato | | Target ridotto | | Target aumentato | | | | | Target aumentato | | | | Target ridotto | | Target ridotto | | | |

| | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Target definiti: | | Target definiti nel PSR iniziale e nel più recente (con indicazione di eventuale modifica del target tra il PSR iniziale e il più recente) | dati forniti: | | Dati forniti e accettati dalla Commissione (relazione annuale 2011) |

| | Target definiti solo nel PSR iniziale o solo nel PSR più recente; target non conformi al manuale del QCMV, quindi non comparabili | | | | Dati non forniti per misura; dati non aggiornati; relazione annuale non accettata dalla Commissione |

| | Target non definiti nel PSR iniziale e nel più recente | | | | | Dati non forniti |

| | Misura non programmata | | | | | Misura non attuata |

[1] dicatore di risultato per questa misura ha cinque componenti (superfici che contribuiscono a migliorare la biodiversità, migliorare la qualità dell’acqua, attenuare il cambiamento climatico, migliorare la qualità del suolo ed evitare la marginalizzazione e l’abbandono delle terre). La tabella indica se è stato definito un target e sono stati forniti i dati per almeno una di queste componenti. In alcuni casi, i target sono stati aumentati per una componente e ridotti per un’altra. In questi casi è indicato "target aumentati / ridotti".

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