Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce un quadro generale di riferimento per le iniziative comunitarie destinate ad agevolare l'attuazione di uno spazio giudiziario europeo in materia civile"

(2002/C 36/16)

Il Consiglio, in data 13 giugno 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza" incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Ataíde Ferreira, in data 3 ottobre 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 17 ottobre 2001, nel corso della 385a sessione plenaria, con 92 voti favorevoli, 1 voto contrario e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Il quadro generale della proposta di regolamento destinato ad agevolare l'attuazione di uno spazio giudiziario europeo in materia civile

1.1. Base giuridica

1.1.1. Il Trattato di Maastricht assegna all'Unione come obiettivo essenziale il mantenimento e lo sviluppo di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, mentre il Trattato di Amsterdam ha sancito che il Consiglio, in funzione di tale obiettivo, ha il compito di adottare misure nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile, nei termini previsti agli articoli 65 e 67 (art. 61 del Trattato consolidato).

1.1.2. L'interpretazione dell'ambito e della portata di tale obiettivo e delle misure per la sua realizzazione è stata via via fissata con documenti e dichiarazioni del Consiglio e della Commissione, tra i quali si distinguono il Piano d'azione sul modo migliore per attuare le disposizioni del Trattato di Amsterdam in materia del dicembre 1998 (Piano d'azione di Vienna) e le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere dell'ottobre 1999, e nei successivi quadri di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di "libertà, sicurezza e giustizia", l'ultimo dei quali risale al maggio del 2001(1).

1.1.3. Come precisato correttamente dalla Commissione nella relazione che precede la proposta di regolamento in esame, gli obiettivi principali che tali misure si prefiggono, sono: "creare uno spazio giudiziario europeo in materia civile, in cui i cittadini in tutta l'Unione europea abbiano un senso comune della giustizia ed in cui la giustizia sia percepita come un qualcosa che migliora la vita quotidiana della gente" e, inoltre, "fornire la certezza giuridica ai singoli ed alle imprese" e "giungere (...) ad una migliore compatibilità e ad un'accresciuta convergenza tra i vari sistemi giuridici".

1.2. Gli obiettivi del regolamento

1.2.1. La proposta di regolamento in esame, intesa a creare una base giuridica per il finanziamento di attività nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile per il periodo 2002-2006, si pone i seguenti obiettivi:

a) promuovere la cooperazione giudiziaria;

b) migliorare la conoscenza reciproca degli ordinamenti giuridici e dei sistemi giudiziari degli Stati membri;

c) garantire una corretta attuazione e applicazione degli strumenti comunitari adottati in questo settore;

d) migliorare l'accesso e l'informazione del pubblico sui progressi del processo di creazione di uno spazio di libertà e sicurezza, in particolare per quanto riguarda l'accesso alla giustizia, la cooperazione giudiziaria e gli ordinamenti giuridici degli Stati membri.

1.2.2. Fra le attività finanziabili contemplate dal regolamento figurano:

a) azioni della Commissione finalizzate in particolare ad assicurare l'attuazione e l'applicazione degli strumenti comunitari nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile attraverso manuali, banche dati, pubblicazioni e studi;

b) il sostegno finanziario ai costi di gestione di organizzazioni non governative senza scopo di lucro;

c) l'erogazione di aiuti per cofinanziare progetti specifici insieme con altri organismi del settore pubblico e/o privato.

1.3. Il quadro giuridico alla base del regolamento

1.3.1. Con la base giuridica sopra enunciata, la proposta di regolamento intende creare le condizioni per l'effettiva concretizzazione di una serie di misure che, nel quadro delle nuove attribuzioni e competenze che l'Unione europea ha assunto con l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam nell'ambito della cooperazione giudiziaria in materia civile, sono state di recente adottate, o stanno per esserlo, su iniziativa della Commissione o del Consiglio.

1.3.2. Tra gli strumenti legislativi già adottati in materia di diritto e procedura civile, sempre con l'esplicito sostegno del Comitato, spiccano:

a) il Regolamento (CE) n. 1346/2000, del 29 maggio 2000, relativo alle procedure di insolvenza(2);

b) il Regolamento (CE) n. 1347/2000, dello stesso giorno, relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di potestà dei genitori sui figli di entrambi i coniugi(3);

c) il Regolamento (CE) n. 1348/2000, dello stesso giorno, relativo alla notificazione e alla comunicazione degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile o commerciale(4);

d) il Regolamento (CE) n. 44/2001, del 22 dicembre 2000, relativo alla competenza giurisdizionale, al riconoscimento ed all'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale(5);

e) Regolamento (CE) n. 1206/2001 del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativo alla cooperazione fra le autorità giudiziarie degli Stati membri nel settore dell'assunzione delle prove in materia civile o commerciale(6);

f) Decisione del Consiglio 2001/470/CE, del 28 maggio 2001, relativa all'istituzione di una rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale(7).

1.3.3. Tra gli strumenti che stanno per essere adottati si annoverano:

a) la proposta di regolamento relativo all'esecuzione reciproca delle decisioni in materia di diritto di visita ai figli minori(8);

b) il progetto di programma di misure relative all'attuazione del principio del riconoscimento reciproco delle decisioni in materia civile e commerciale(9).

1.3.4. Vi sono però molti altri ambiti del diritto e della procedura civile che si aprono alla necessaria uniformazione, nella prospettiva di una cooperazione sempre maggiore in materia giudiziaria; fra questi si distinguono quelli già menzionati nella Comunicazione della Commissione al Consiglio del 23 maggio 2001 succitata(10) e - sebbene non menzionato in quest'ultima, non per questo tra quelli di minore importanza - l'ambito riguardante le norme procedurali relative alle situazioni di sovraindebitamento e insolvenza delle persone fisiche e dei nuclei familiari, tema di cui il Comitato si va occupando già da tempo(11) e per il quale il Consiglio dei Consumatori di Lussemburgo del 13 aprile 2000 si è premurato di sottolineare l'importanza di un approccio comunitario.

1.3.5. Va inoltre segnalata l'estrema importanza della Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul diritto contrattuale europeo(12).

1.3.6. L'importanza della creazione dello spazio giudiziario europeo, nei suoi aspetti civile e commerciale, assume un rilievo particolare dopo i tragici avvenimenti occorsi negli Stati Uniti, nella prospettiva della prevenzione del terrorismo e della criminalità.

2. Osservazioni generali

2.1. Da quanto precede si può ben comprendere la necessità di creare le basi per garantirsi, in modo programmato e pianificato, i mezzi indispensabili per lo sviluppo delle attività che consentano di realizzare, in maniera duratura e stabile, le iniziative legislative in tale settore, per quanto riguarda il loro reale avvio e la loro effettiva realizzazione e conoscenza da parte di tutti gli interessati.

2.2. È in questo contesto che il Comitato si congratula per la presentazione del regolamento in esame che intende rispondere a tali necessità con basi solide, strutturate e in modo programmato e duraturo, al contrario di quanto si era verificato con iniziative puntuali e slegate come quelle sviluppate nel quadro del programma Grotius, Grotius civile o Schuman.

2.3. Il Comitato è inoltre del parere che, come la Commissione correttamente afferma, gli obiettivi del Regolamento non possano essere realizzati dagli Stati membri e si possano conseguire meglio al livello dell'Unione europea, nel rispetto così dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.

2.4. Secondo il Comitato, si può ancora rimediare all'insufficiente rilievo che nella Comunicazione summenzionata del maggio scorso è stato dato all'aspetto dell'armonizzazione degli istituti giuridici rilevanti per il mercato interno e la libera circolazione delle persone. A titolo d'esempio si rimarca la necessità di fare progressi nell'adeguamento delle Convenzioni di Ginevra del 1930/31 (cambiali, vaglia cambiari e assegni ...) allo spazio comunitario, il cui ambito sarà necessariamente ampliato.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Condizioni per il sostegno alle ONG (art. 5):

3.1.1. La lettera b) dell'articolo comporta difficoltà particolari, in quanto il requisito di almeno due terzi degli Stati membri costituisce un numero eccessivo rispetto al totale degli Stati membri; anche se il testo viene emendato, facendo riferimento agli "Stati membri partecipanti", il numero corrispondente ai due terzi (8 Stati) risulta esagerato. Il Comitato propone che si modifichi il testo fissando il requisito a "la metà degli Stati membri partecipanti".

3.1.2. Anche la lettera c) può restringere eccessivamente l'ambito d'applicazione dell'articolo con conseguenze indesiderabili e certamente non volute dalla Commissione in materia di trasparenza delle procedure e degli organismi che si vogliono coinvolgere; si propone pertanto una redazione alternativa del seguente tenore:

"devono avere come obiettivo principale la promozione di uno spazio giudiziario in materia civile".

3.2. Presentazione di progetti specifici (art. 6, par. 3)

Stando alla proposta di regolamento,

"I progetti possono essere presentati da istituzioni ed organizzazioni pubbliche o private, comprese le organizzazioni professionali, gli istituti di ricerca e gli istituti di formazione legale e giudiziaria o altri istituti di formazione per operatori della giustizia."

Apparentemente le università sarebbero escluse da questa enumerazione e solo gli operatori della giustizia potrebbero beneficiare delle azioni di formazione. La redazione dell'articolo è, d'altro canto, in contraddizione con la definizione dei destinatari che si evince dal punto 9.1.4 della scheda finanziaria.

Si propone che il testo dell'articolo 6, terzo paragrafo, riproduca la definizione di destinatari contenuta nel punto 9.1.4 della scheda finanziaria.

Va inoltre detto chiaramente che le organizzazioni dell'economia sociale devono poter partecipare al programma.

3.3. Numero minimo di paesi partecipanti (art. 6, par. 4)

Il requisito della partecipazione di almeno 3 paesi può determinare restrizioni indesiderabili nella presentazione dei progetti, ragion per cui si propone piuttosto di portare il numero a 2 e di variare il livello di finanziamento in funzione del numero di Stati partecipanti al progetto presentato.

3.4. Livello di partecipazione finanziaria del bilancio comunitario (art. 7, par. 3)

Contrariamente al programma Grotius che stabiliva un limite dell'80 % per la partecipazione finanziaria comunitaria, la proposta di regolamento fissa, in linea di principio, tale limite al 50 % e non definisce criteri per i casi nei quali si giustifichi un'eccezione. Secondo il Comitato tale limite è troppo restrittivo e la trasparenza delle procedure richiede che, se esso viene mantenuto, debbano essere definiti i criteri in base ai quali esso può essere superato senza rendere arbitraria tale decisione.

3.5. Criteri di valutazione e selezione (art. 8, par. 3)

Al di là dei criteri enumerati all'art. 8, par. 3, il Comitato è del parere che andrebbe introdotto come ulteriore criterio quello della corrispondenza dei progetti alle priorità definite in base all'art. 8, par. 1.

3.6. Relazioni di esecuzione e valutazione (art. 14)

Analogamente a quanto avviene in diverse situazioni simili, il Comitato propone che gli siano inviate per conoscenza le relazioni d'esecuzione e valutazione.

3.7. Valutazione degli stanziamenti di bilancio

3.7.1. Il Comitato teme che, considerati l'ambito e la portata delle iniziative previste, l'ammontare globale di 15 milioni di euro sia chiaramente insufficiente.

3.7.2. Il Comitato esprime dubbi sull'allocazione delle somme tra le attività previste e, in particolare, sul fatto di destinare i due terzi dell'ammontare totale (10 milioni di euro) ad attività proprie della Commissione (attività 1 e 3 della tavola degli stanziamenti al punto 7.2 della scheda finanziaria).

3.7.3. Dato che non vi sono garanzie che certi stanziamenti, specie quelli destinati alle azioni proprie della Commissione, non si esauriscano nell'arco del periodo considerato, il Comitato teme che altri stanziamenti ne possano risentire.

3.7.4. Pertanto, il Comitato propone di fissare nel regolamento una percentuale, minima, pari al 40 %, degli stanziamenti di bilancio che devono essere destinati alle altre azioni non direttamente promosse dalla Commissione.

4. Conclusioni

4.1. La creazione dello spazio giudiziario civile e commerciale deve costituire un obiettivo ambizioso delle istituzioni dell'Unione, soprattutto tenendo conto dei recenti tragici avvenimenti che dimostrano la necessità di uno spazio giudiziario europeo unico ai fini della prevenzione del terrorismo e delle attività criminali.

4.2. Il Comitato è favorevole all'approvazione della "Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce un quadro generale di riferimento per le iniziative comunitarie destinate ad agevolare l'attuazione di uno spazio giudiziario europeo in materia civile", sebbene con alcune riserve, esposte nei punti precedenti, vale a dire:

a) la necessità di aumentare i fondi assegnati al programma per poter considerare effettivamente l'attuazione dello spazio giudiziario europeo, dato che, oltre ai temi menzionati nella Comunicazione, vanno prese in esame altre materie, altrettanto o addirittura più urgenti (cfr. supra punti 1.3.4 e 2.4);

b) la revisione dei requisiti di ammissibilità per gli organismi che devono partecipare al programma e la revisione del finanziamento, segnatamente in materia di:

- riduzione del numero minimo di Stati partecipanti (cfr. supra punto 3.1.1)

- partecipazione minima di paesi partecipanti (cfr. supra punto 3.3)

- livello della partecipazione finanziaria (cfr. supra punto 3.4)

- percentuale minima da assegnare alle azioni promosse da organi diversi dalla Commissione (cfr. supra punto 3.7.4).

Bruxelles, 17 ottobre 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 278 def.

(2) GU L 160 del 30.6.2000. Il Comitato ha adottato in data 26.1.2000 un parere su tale regolamento (relatore: Ravoet - parere CES 79/2000).

(3) Id. Il Comitato ha adottato in data 20.10.1999 un parere su tale regolamento (relatore: Braghin - parere CES 940/99).

(4) Id. Il Comitato ha adottato in data 21.10.1999 un parere su tale regolamento (relatore: Hernández Bataller - parere CES 947/99).

(5) GU L 12 del 16.1.2001. Il Comitato ha adottato in data 1.3.2000 un parere su tale regolamento (relatore: Malosse - parere CES 233/2000).

(6) GU L 174 del 27.6.2001; parere del CES adottato il 28.2.2001, relatore: Hernández Bataller (parere CES 228/2001).

(7) GU L 174 del 27.6.2001; parere del CES, adottato il 28.2.2001, relatore: Retureau (parere CES 227/2001).

(8) GU C 234 del 15.8.2000. Il Comitato ha adottato in data 19.10.2000 un parere in materia (relatore: Retureau - parere CES 1190/2000).

(9) GU C 12 del 15.1.2001.

(10) COM(2001) 278 def.

(11) Cfr. la relazione informativa CES 212/2000 fin (relatore: Ataíde Ferreira).

(12) COM(2001) 398 def. dell'11.7.2001.