Parere del Comitato delle regioni sul tema "Il ruolo degli enti locali e regionali nel settore dello sviluppo del turismo e il contributo dell'azione dell'UE in materia di turismo"

(1999/C 293/08)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione dell'Ufficio di presidenza in data 13 maggio 1998, conformemente all'articolo 198 C, quarto paragrafo del Trattato che istituisce la Comunità europea, di elaborare un parere sul tema "Il ruolo degli enti locali e regionali nel settore dello sviluppo del turismo e il contributo dell'azione dell'Unione europea in materia di turismo";

visto il progetto di parere (CdR 157/98 riv. 1) adottato dalla Commissione 5 il 26 gennaio 1999 (relatore: Lazaridis),

ha adottato il 3 giugno 1999, nel corso della 29a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. A prima vista potrebbe sembrare che il contributo dell'Unione europea alle azioni in materia di turismo sia legato soltanto in parte al ruolo degli enti regionali e locali nell'ambito dello sviluppo turistico, ed è chiaramente quest'ultimo ad interessarci, e dobbiamo affrontarlo, analizzarlo e infine farlo valere e riconoscere di fatto - e non soltanto a parole - a livello comunitario.

1.2. L'interesse dell'Unione europea per il turismo si è manifestato per la prima volta ufficialmente nel 1986, con la creazione del comitato consultivo per il turismo, composto di rappresentanti dei competenti organi statali degli Stati che erano allora membri della CEE, nonché di esponenti delle associazioni europee del settore, e destinato a svolgere una funzione consultiva nei confronti della Commissione europea e soprattutto della DG XXIII della Commissione europea, responsabile per il settore del turismo. Si giudicò necessaria l'istituzione di quest'organo a causa dell'enorme rilevanza del turismo per le economie della maggior parte degli Stati membri e per tutta l'economia europea in generale, e nonostante il fatto che il turismo non rientrasse in nessun modo nelle competenze della Comunità stabilite nel Trattato istitutivo della CEE. La Commissione stessa ha poi di recente giustamente collegato il turismo alla cultura e all'ambiente nel contesto della sua politica di promozione dei patti territoriali per l'occupazione (cfr. all'Allegato 1 il seminario della Commissione dedicato a "Cultura, ambiente, turismo e occupazione" e svoltosi a Viareggio il 2 e 3 ottobre 1997).

1.3. Un breve sguardo alle cifre ci mostra la vera situazione a livello europeo: nel 1997, l'Europa (inclusi i paesi della Comunità) ha registrato 360,816 Mio di arrivi di stranieri alle sue frontiere e continua ad essere la prima destinazione turistica del globo come numero di arrivi, tra i continenti e le aree geografiche maggiori, con il 58,8 % di tutti gli arrivi e il 49,2 % degli introiti globali del turismo. La Comunità europea ha accolto 247,951 Mio di turisti, ovvero il 68,7 % delle presenze nel continente europeo, ed ha incassato 167,156 Mrd di dollari ovvero il 76,7 % degli introiti del continente europeo. Undici Stati membri figurano nell'elenco delle 20 più importanti destinazioni mondiali per il 1997 sotto il profilo degli arrivi internazionali e dodici Stati membri sono presenti nel corrispondente elenco degli introiti. Inoltre, dodici Stati membri sono inseriti nell'elenco dei venti paesi che presentano la spesa turistica più elevata a livello mondiale, poiché l'Europa è contemporaneamente un enorme mercato di partenza e uno straordinario mercato di arrivo dei flussi turistici. È evidente, dunque, che la Comunità europea dispone di un'importantissima industria turistica, sia dal lato della domanda che dell'offerta, con implicazioni sociali ed economiche ugualmente significative, un'industria che avrebbe dovuto essere considerata di importanza fondamentale prima dalla CEE e dovrebbe esserlo adesso dall'Unione europea. Al di là dell'impatto immediato del turismo sulla creazione di posti di lavoro, analizzato in modo approfondito nel presente documento, non va trascurato il suo contributo alla coesione sociale, non soltanto all'interno dell'Unione europea ma anche nei paesi terzi. La libera circolazione dei turisti comporta lo scambio di esperienze, di elementi culturali e di tradizioni, ed inoltre avvicina tra loro le persone.

2. Il contributo degli enti locali e regionali allo sviluppo turistico dell'Unione europea

2.1. Il turismo e il prodotto fornito dalla relativa industria sono direttamente collegati con l'ambiente naturale e con le strutture create dall'uomo, e di conseguenza con la geografia del paese che li offre, sono cioè un prodotto che concerne direttamente le località e le regioni. L'ambiente, d'altronde, rappresenta di per se stesso un capitale importante per le città e le regioni, da valorizzare nel quadro dello sviluppo sostenibile del turismo. Per tale motivo, gli enti locali e regionali degli Stati membri hanno acquisito sin dall'inizio un ruolo nello sviluppo turistico.

2.2. "Prodotto turistico" significa una catena ininterrotta di servizi e infrastrutture del settore pubblico (enti centrali e locali) che inizia, nell'ordine, con il trasferimento del turista, con un modo di trasporto, verso una destinazione, e che si definisce per la qualità della rete stradale, e anche per i mezzi di trasporto pubblici e privati, per la rete idrica e fognaria, per l'ambiente (naturale e urbano), per gli insediamenti puramente turistici, per la qualità della vita nelle regioni turistiche, per l'accessibilità e l'organizzazione dei siti archeologici e dei monumenti, per la preparazione di manifestazioni culturali e ricreative, per l'offerta organizzata di informazioni per i turisti, per l'appropriata promozione pubblicitaria di ogni regione turistica all'interno e all'estero. Oltre ad arricchire il "prodotto turistico" tramite i programmi culturali regionali, lo sviluppo culturale può contribuire a "una dinamica economica locale o regionale nei modi seguenti: a) creando posti di lavoro nell'industria culturale o nel settore del patrimonio culturale; b) aumentando la capacità di una determinata regione di attrarre potenziali investitori; c) contribuendo all'inserimento sociale di gruppi marginali" (cfr. "La cultura, una risorsa per le regioni", della Commissione europea); d) incentivando le relazioni con le regioni che possiedono simili caratteristiche o segni di identità comuni, attraverso la creazione di reti culturali; e) contribuendo alla protezione e al recupero del patrimonio regionale.

2.3. Ciò comporta un'ampia gamma di azioni, attività e servizi, di prevenzione e regolazione, già avviati in buona misura dagli enti locali e regionali, sostenuti del resto dai principi e dalle tendenze generali in materia di decentramento riscontrabili all'interno dell'Unione europea, come pure da tutta una serie di programmi di finanziamento comunitari. Tali azioni ed attività debbono inserirsi in strategie integrate per lo sviluppo del turismo, che prevedano collegamenti con la cultura, l'istruzione, l'occupazione, l'ambiente, le infrastrutture e la pianificazione territoriale, in modo da agevolare l'intervento del settore privato ed aumentare la capacità delle regioni e delle città di attrarre investimenti, creando i presupposti per un'armoniosa collaborazione e per un'azione concertata e basata sulla partnership tra il settore pubblico e quello privato. Conoscendo a fondo il tessuto locale, gli enti locali e regionali hanno un ruolo importante da svolgere come unificatori delle energie in materia di promozione turistica.

L'Unione europea e gli Stati membri devono offrire il proprio sostegno agli enti locali e regionali affinché possano intervenire con maggiore professionalità e realizzare progetti validi, realmente adeguati ai bisogni attuali e futuri e pertanto atti a creare posti di lavoro durevoli.

2.4. Si constata che vi sono regioni che hanno una regolare presenza nei grandi saloni internazionali del turismo ed una ricca produzione di pubblicazioni specialistiche sul settore (a stampa ed elettroniche): regioni che anche, con il contributo degli stanziamenti dell'Unione europea hanno fatto le giuste scelte per opere di infrastruttura turistica finalizzate a sostenere e a potenziare il loro prodotto turistico.

2.5. Si possono inoltre osservare amministrazioni di enti locali e regionali mobilitare risorse non soltanto nazionali ma anche - principalmente - risorse provenienti dal settore privato, che esse associano peraltro, nell'ambito di una relazione ben chiara e definita, come partner nell'impegno di promozione del prodotto turistico offerto. Gli enti locali e regionali si impegnano in tal modo per creare partner, che possono essere imprenditori, proprietari di ristoranti, di pasticcerie, ma anche di taxi, che vivono di turismo, e per concepire programmi specifici di sviluppo turistico, inserendo nel prodotto turistico locale nuovi importanti elementi e risanandone le inefficienze.

2.6. Alcuni enti locali e regionali hanno elaborato per il loro territorio un piano di sviluppo turistico allo scopo di compilare un inventario del patrimonio turistico, di mobilitare gli attori a livello locale e di adottare degli orientamenti in materia di turismo. Prendiamo atto che gli enti locali e regionali hanno prodotto un serio lavoro nel campo delle infrastrutture locali (litorali attrezzati, centri culturali, piazze, segnaletica, attuazione dei controlli, ecc.), ma sono anche attivi direttamente o indirettamente come imprenditori nel settore turistico ed ottengono risultati economici notevoli.

2.7. Le strategie per questa loro azione sono:

2.7.1. gli stanziamenti trasferiti alle regioni dalle risorse nazionali e comunitarie (sulla cui destinazione le regioni hanno piena competenza);

2.7.2. imposte speciali;

2.7.3. meccanismi di sostegno a livello nazionale di carattere istituzionale;

2.7.4. normative nazionali che assegnano competenze ed incentivi per l'esercizio della politica in materia di turismo.

3. Obiettivi e aspirazioni degli enti locali e regionali

3.1. In quanto punti di forza dello sviluppo turistico, gli enti locali e regionali sono in grado di dare un contributo positivo nei modi seguenti.

3.1.1. Agevolano il collegamento tra le organizzazioni private coinvolte nel settore del turismo allo scopo di armonizzarne meglio le attività.

3.1.2. Promuovono, mediante la loro azione, la comunicazione tra gli interlocutori sociali affinché il conseguimento di risultati possa essere garantito attraverso l'associazione e il coordinamento degli interessati. Per il carattere locale della loro azione, possono conferire una più accentuata specializzazione al prodotto turistico offerto, collegando i necessari interventi ambientali, culturali o altri con le caratteristiche del turismo che si sviluppa nella regione (estivo - invernale - sportivo ecc.). Mediante tale politica di tipo bottom-up, nell'ambito dei patti territoriali per l'occupazione che rendono più consistente lo sviluppo turistico-culturale, gli enti locali e regionali possono dar modo al settore turistico di ottenere risultati migliori sul piano quantitativo e qualitativo (è significativo a tale proposito il numero elevato di accordi pilota approvati dalla Commissione e che vedono le regioni comunitarie impegnate in azioni nel settore del turismo - cfr. Allegato 2). Di conseguenza, la collaborazione degli enti locali e regionali con il settore privato del turismo è indispensabile in quanto permetterà una migliore utilizzazione delle potenziali risorse di ciascuna località o regione.

3.1.3. Il loro continuo contatto con i problemi locali e regionali dà agli enti locali e regionali la possibilità di conoscere immediatamente gli effetti delle azioni. Gli enti locali e regionali possono perciò esercitare controlli più diretti ed efficaci e sviluppare programmi di azione più flessibili. Spesso, tuttavia, dove manca un decentramento adeguato, la mancanza di poteri rallenta o altera il risultato voluto. Quanto più grande è la loro subordinazione alle autorità centrali, tanto più rifiutano di assumere il loro ruolo, consapevoli di non avere poteri sufficienti. La carenza di un adeguato decentramento a livello regionale e locale rallenta o altera tali attività.

Inoltre, le imprese private devono analizzare in profondità i loro comportamenti e atteggiamenti imprenditoriali, tendendo ad una utilizzazione più ampia ed intelligente del contesto in cui sono situate, impiegando tutte le potenziali risorse pubbliche per arricchire e migliorare la loro gamma di prodotti turistici e rafforzare così le politiche occupazionali, le attività economiche e le offerte complementari. In definitiva, potenziando, attraverso il fenomeno turistico, gli enti locali e regionali in modo globale.

3.1.4. Quanto maggiori saranno le competenze turistiche attribuite agli enti locali e regionali su numerosi "processi produttivi" del settore turistico più intenso ne sarà lo sviluppo. Gli enti territoriali non devono essere coinvolti unicamente nelle procedure di controllo, ma anche nei processi permanenti di sviluppo, innovazione e competitività in materia di turismo. Questo maggiore impegno deve comportare anche l'immediata acquisizione di conoscenze tecniche e di know-how turistici da parte di tutti coloro che si occupano di turismo all'interno degli enti locali e regionali.

3.1.5. La mancanza di una comunicazione adeguata e strategica impedisce in diversi casi di sfruttare le opportunità di collaborazione reciproca che arricchirebbero la realtà turistica delle regioni interessate. La struttura del settore turistico deve prevedere due funzioni: la competenza propria di ciascuna regione e la cooperazione diretta con altre regioni per ottenere vantaggi reciproci.

3.1.6. L'elemento intangibile, multidisciplinare e innovativo di molti processi turistici ne impedisce una comprensione ed interpretazione adeguate da parte di numerosi agenti economici e sociali; ciò non consente di creare un quadro di competenze armonioso. Occorre quindi che le regioni europee intraprendano uno sforzo interpretativo del turismo che permetta di strutturare un settore debole e fragile, ma al tempo stesso potente e ricco di prospettive.

3.1.7. In sede di pianificazione e gestione del territorio gli enti locali, regionali e statali devono tenere presenti le esigenze non solo dei propri cittadini, ma anche di tutti i visitatori e turisti e contribuire alla sostenibilità e all'armonia del loro territorio.

3.2. L'inadeguata comunicazione interregionale a livello nazionale ed europeo crea i presupposti per una concorrenza non perfetta, con conseguenti distorsioni e spreco delle energie e delle risorse impiegate per conseguire l'obiettivo desiderato.

3.3. In determinati casi, la facilità con cui è possibile formulare obiettivi di carattere soggettivo provoca distorsioni allo sviluppo turistico, non soltanto a livello nazionale e regionale, ma anche sul piano locale. Uno sviluppo turistico armonioso a livello locale e regionale non solo deve impedire alterazioni e distorsioni delle specificità locali o regionali, ma deve anche potenziarle, in quanto sia gli abitanti stessi che i visitatori esigono sempre più elementi di differenziazione.

3.4. L'attuale grado di sviluppo delle competenze manageriali degli enti locali e regionali in materia di turismo, nonché l'incapacità delle istituzioni nazionali ed internazionali di offrire ai suddetti organi il necessario supporto tecnologico, indeboliscono lo sviluppo ed il sostegno del prodotto turistico. Le realtà locali e regionali vanno incoraggiate ad individuare i loro obiettivi turistici specifici nell'ambito di strategie nazionali o europee perché i diversi obiettivi possano essere integrati, potenziandone così l'impatto.

3.5. Nonostante ciò, gli enti locali e regionali investono somme considerevoli nel settore dello sviluppo turistico. In particolare, l'impiego delle nuove tecnologie consente di far conoscere meglio e di valorizzare regioni al di fuori dei confini nazionali ed europei. Gli enti locali e regionali dovranno porsi l'obiettivo di affrontare anche le ripercussioni negative del turismo, spesso provocati dall'eccessiva concentrazione delle attività turistiche in un'unica località: tale tipo di sviluppo acuisce infatti i problemi regionali, causando ad esempio l'aumento della delinquenza e, parallelamente, del senso di insicurezza dei cittadini, oltre ad un'alterazione delle caratteristiche della zona investita dal fenomeno e alla perdita delle peculiarità locali. Gli enti locali e regionali devono evitare le conseguenze negative di molti tipi di sviluppo turistico, non trascurando nel contempo un miglioramento dei servizi che consentono di conciliare la vita quotidiana delle città e delle regioni con la visita ed il soggiorno dei turisti.

In Europa tale problema è spesso particolarmente acuto nelle stazioni balneari tradizionali ormai in declino, o in luoghi di villeggiatura analoghi, dove la carenza di investimenti ed il mancato adeguamento ai cambiamenti strutturali registrati dalle tendenze in campo turistico hanno portato al deterioramento delle infrastrutture turistiche, all'aumento della disoccupazione, all'abbassamento del reddito medio ed all'aumento della criminalità e del degrado urbano. Gli enti locali e regionali devono dunque cercare di attuare, con il sostegno delle autorità nazionali e delle istituzioni europee, programmi di risanamento al fine di garantire un'occupazione più stabile sui moderni mercati del turismo in espansione nonché al di fuori del settore del turismo.

3.6. Rendere trasversale la politica turistica delle amministrazioni locali e regionali imponendo un coordinamento delle varie aree di competenza in modo da creare un effetto moltiplicatore degli interventi che non sarebbero più interventi puntuali in singole aree, ma risulterebbero correlati ai fini di uno stesso obiettivo.

4. L'attuale azione comunitaria: lacune e aspetti positivi

4.1. È palese il fatto che attualmente esistono livelli differenziati di sviluppo del turismo tra gli Stati membri, così come all'interno degli stessi, e che né gli enti locali né i poteri nazionali hanno realizzato con sufficiente chiarezza che il turismo, in quanto prodotto industriale complementare, richiede un approccio più positivo per poter garantire condizioni di convergenza. Tuttavia, oggi gli Stati membri non nutrono per il turismo lo stesso interesse in termini sociali ed economici; tale interesse infatti varia, al pari delle posizioni politiche degli Stati membri nei confronti di un maggiore o minore intervento comunitario. Una differenza sostanziale consiste abitualmente nelle dimensioni della domanda nei singoli paesi, dato che le attività legate alla domanda e quelle relative all'offerta hanno interessi assai contrastanti.

4.2. Alcuni Stati membri non desiderano probabilmente l'intervento comunitario - istituzionalizzato o di altro carattere - nel funzionamento del mercato del turismo, che si suppone funzioni in modo ottimale in condizioni di libertà totale, e forse non desiderano che maggiori risorse comunitarie, rispetto a quelle che già vengono stanziate dai fondi strutturali, vengano convogliate verso il settore turistico degli Stati membri. Tali Stati nutrono perciò riserve, riguardanti la dimensione della politica comunitaria d'intervento che caratterizza attualmente l'azione dell'Unione europea) o riserve di carattere finanziario. In altri termini, essi temono che possano venire richieste ulteriori risorse. Al contrario, alcuni Stati membri aspirano ad un accresciuto interesse ed intervento comunitario, ritenendo che esistano distorsioni nel funzionamento del mercato turistico, come ad esempio l'onnipotenza dei tour operator.

4.3. Ed è così che l'Unione europea non è mai riuscita a far inserire, al momento della revisione dei Trattati, una politica comune del turismo, lacuna - questa - che a nostro avviso va colmata al più presto. L'Unione europea dovrebbe pertanto avere la possibilità di sostenere adeguatamente, nell'ambito delle sue competenze, anche la politica condotta in materia di turismo a livello nazionale, regionale e locale. Se si considera il fatto che esistono politiche comunitarie su temi che toccano il turismo, quali la tutela dei consumatori, la difesa dell'ambiente, i trasporti, occorre chiedere che i legittimi interessi dell'industria europea del turismo vengano tenuti adeguatamente in considerazione, in modo da garantire la competitività sul mercato internazionale del turismo.

In particolare va riscontrato come gli interventi e le iniziative per lo sviluppo territoriale non vedono nell'asse turistico uno dei riferimenti prioritari. La politica per il turismo diviene, come si è detto, una specificità aggregata ad interventi e politiche più generali.

4.4. Il turismo è quindi chiamato spesso ad assorbire il costo e a conformarsi a condizioni estranee alle proprie esigenze ma anche alle proprie reali potenzialità, per applicare un diritto comunitario stabilito da altre politiche comunitarie. Del resto, l'assenza di una politica del turismo chiara ed autonoma crea distorsioni anche all'interno del dialogo sociale: basta rammentare che la rete delle Confederazioni europee dei diversi settori del turismo non partecipa in regime paritetico al dialogo sociale, bensì è rappresentata dalla Confederazione dell'industria (settore produttivo che ha esigenze e condizioni totalmente differenti), di cui è "consulente speciale".

L'assenza di una politica del turismo pregiudica parimenti la definizione concertata delle finalità e degli strumenti delle azioni di tale politica, tra cui l'obiettivo della giustizia sociale, al fine di soddisfare le legittime aspettative di tutte le popolazioni in materia di diritto alle vacanze ed alle attività ricreative.

4.5. Nel settore della politica del turismo potrebbe essere necessaria una cooperazione rafforzata tra Stati membri e regioni, in particolare se si tiene conto che la quota del turismo europeo rispetto al turismo internazionale complessivo diviene di anno in anno più modesta, a causa degli alti costi delle vacanze e della concorrenza delle destinazioni più lontane (esotiche). Gli Stati membri e le regioni, in quanto soggetti responsabili della politica del turismo nell'ambito della politica comunitaria dovrebbero sviluppare maggiormente e mettere in pratica le proprie strategie per il mantenimento delle rispettive posizioni sul mercato internazionale del turismo. Un breve sguardo ai dati dimostra che nell'arco di dieci anni (1988-1997) la quota dell'Europa comunitaria sugli arrivi nel continente europeo è diminuita dal 74 % al 68,7 % e quella degli introiti dall'82,9 % al 76,7 %.

Inoltre, considerata la sfida economica e sociale che il turismo presenta per gli anni futuri, nonché le recenti previsioni dell'Organizzazione mondiale per il turismo (OMT) secondo cui nei prossimi vent'anni il turismo internazionale triplicherà, è indispensabile:

- rafforzare la competitività del turismo europeo, promuovendo precipuamente lo sviluppo del turismo nelle aree che rientrano in via prioritaria nei programmi di pianificazione del territorio;

- migliorare i dispositivi di controllo dello sviluppo e della gestione delle aree più frequentate.

4.6. Fino ad oggi l'Unione europea ha posto l'accento soltanto su alcuni settori, come la rilevazione uniforme delle statistiche, il perfezionamento della diffusione delle conoscenze nel settore del turismo, la tutela dei turisti in quanto consumatori, la valorizzazione dell'eredità culturale (che si ottiene abbinando valori culturali con il prodotto turistico), lo sviluppo del turismo sulla base della sostenibilità ecc., In questo periodo si sta cercando di specificare e mettere in rilievo la potenzialità del turismo come settore ad alta intensità di lavoro, come settore in grado di creare posti di lavoro, in un'Europa colpita dalla disoccupazione, particolarmente tra i giovani e le donne. A tal fine, è stato istituito un comitato di personalità del mondo del turismo, che ha presentato le proprie conclusioni per un'azione comunitaria. Conseguentemente, la piccola unità amministrativa della Commissione europea si dedica a programmi di ricerca e di informazione, come ad esempio lo sviluppo turistico delle città e dei centri storici, l'introduzione dell'euro nel settore del turismo, ecc. (Il Gruppo di esperti ad alto livello è giunto sostanzialmente alla conclusione che il contributo del turismo alla crescita e all'occupazione richiede un più ampio riconoscimento politico a tutti i livelli, che dovrebbe indurre ad avviare azioni positive le quali aumenteranno le potenzialità dell'industria turistica per promuovere una crescita più ampia e sostenibile. La maggiore attenzione verso le preoccupazioni e priorità del turismo nell'elaborazione e nell'attuazione dei programmi e delle politiche comunitarie presenta inoltre alla Comunità un'opportunità unica per contribuire ad aumentare la competitività dell'industria europea. Oltre ad essere meglio coordinate, le azioni intraprese dall'Unione europea nel settore del turismo devono fondarsi su un più efficace coordinamento degli interventi, in particolare finanziari, delle diverse Direzioni generali della Commissione europea. Lo sviluppo di un'efficace consultazione e cooperazione tra le parti interessate a livello locale, regionale, nazionale ed europeo è poi un presupposto essenziale per aumentare al massimo il contributo del turismo alla crescita).

4.7. Oggi più che in passato è forte la consapevolezza dell'importanza di un impiego responsabile delle risorse non rinnovabili e della necessità di trasmetterle alle future generazioni. Secondo i risultati di un'indagine di Eurobarometro effettuata nel 1996, il 98 % della popolazione europea ritiene che la tutela dell'ambiente e la lotta all'inquinamento siano delle priorità per l'Unione europea, e una grande maggioranza (82 %) è dell'opinione che si tratti di un problema urgente, che richiede un intervento immediato. Tale sensibilità per l'ambiente si riflette anche nel comune approccio alla programmazione delle ferie. In misura crescente la qualità, che comprende anche le condizioni ambientali, e la sicurezza personale costituiscono il criterio determinante per la scelta delle mete turistiche. Tutti i rami dell'industria turistica e le amministrazioni pubbliche delle principali località di destinazione devono prestare attenzione ai problemi che si collegano alle conseguenze delle attività turistiche sulle risorse. Occorre procedere ad una valutazione sistematica dei grandi progetti sotto il profilo ambientale. E dal lato positivo si pone la questione del contributo che il turismo può apportare alla conservazione della ricchezza costituita dalle risorse umane, naturali e culturali.

4.8. Tale rapporto diretto tra turismo, patrimonio culturale ed ambiente viene ampiamente riconosciuto. Poiché il turismo dipende da queste risorse ed esse sono da considerare fattori essenziali per la produzione e commercializzazione delle attività ricreative, questo è il campo ideale in cui impegnarsi per la realizzazione del principio dello sviluppo sostenibile. L'obiettivo principale dell'attività della Comunità in quest'area è la promozione di un "circolo virtuoso" che possa aiutare a dirigere, nel settore del turismo, il rapporto tra economia ed ambiente in direzione di una sostenibilità a lungo termine.

4.9. Nonostante i lodevoli sforzi intrapresi dall'industria del turismo, da diverse organizzazioni private e pubbliche e da singoli individui nella sfera della programmazione e della gestione del turismo, vi è ancora certamente spazio per azioni coordinate, che consentano alle parti interessate di studiare in modo più sistematico i provvedimenti che vengono applicati in diversi Stati membri e regioni per individuare e diffondere le migliori pratiche. Si deve inoltre rivolgere l'attenzione verso un'adeguata informazione dei turisti e delle imprese del settore relativamente alle condizioni ambientali e alla situazione dei centri di cultura nelle località turistiche, e sia gli uni sia le altre devono essere stimolati a contribuire ad un uso ecologico delle risorse a rischio.

Va inoltre promossa l'integrazione fra l'offerta turistica e la produzione artigianale e artistico-culturale a livello locale, da considerarsi quale interessante leva a sostegno dello sviluppo territoriale.

4.10. Il sostegno della qualità dell'ambiente naturale o di quello creato dall'uomo riveste un'importanza centrale per il successo delle zone turistiche e delle relative imprese ed è un presupposto fondamentale per conseguire uno sviluppo sostenibile del turismo. Tuttavia, nell'ambito dello spazio unico europeo entro il quale vige la libertà di circolazione delle persone, l'esigenza di garantire la sicurezza di tutti i cittadini (turisti compresi) deve far sì che le autorità di tutti gli Stati membri, preposte alla sicurezza e alla giustizia, rafforzino la collaborazione per prevenire e lottare contro la criminalità organizzata, il maltrattamento degli esseri umani, i reati nei confronti dei bambini, il razzismo, la xenofobia, il traffico di stupefacenti, il terrorismo, ecc.

4.11. Nel corso dell'attuazione delle pertinenti politiche e delle azioni comunitarie nel periodo 1995/1996, si è cercato costantemente di integrare il principio di sostenibilità nelle azioni e nei provvedimenti concreti relativi allo sviluppo del turismo. Si deve sottolineare che il turismo è uno dei cinque settori basilari individuati dalla Commissione per inserire il principio di sostenibilità in altre politiche. In seguito alla valutazione di questa politica, la Commissione ha concentrato la propria attività sull'unificazione delle disposizioni esistenti e sull'introduzione di nuovi strumenti normativi e finanziari mirati, che riguardano specificatamente lo sviluppo del turismo.

4.12. È noto che il turismo trae enorme profitto dai finanziamenti dei fondi strutturali dell'Unione europea, dalle iniziative comunitarie e da altri specifici programmi comunitari. Così ad esempio nel turismo confluiscono finanziamenti per alloggi, specifiche infrastrutture turistiche e azioni promozionali mirate provenienti dal secondo QCS, da iniziative quali Interreg II, Leader II, LIFE ecc. Ma al turismo arrivano anche finanziamenti dei fondi strutturali tramite i grandi progetti generali di infrastrutture per costruire i grandi assi stradali, porti, per la modernizzazione delle reti ferroviarie, ecc. Un'ampia analisi dei progressi realizzati nella coesione economica e sociale e delle modalità con cui hanno contribuito a questo scopo i diversi strumenti disponibili a livello comunitario è contenuta nella prima relazione adottata dalla Commissione nel 1996 sulla coesione economica e sociale. In tale contesto si danno esempi di attività relative al turismo, che sono state finanziate dalla Comunità. Anche se si può affermare con certezza che i programmi comunitari volti alla promozione del turismo hanno dato un contributo determinante alla coesione economica e sociale, risulta tuttavia difficile individuare indicatori più precisi dell'efficacia di tali misure. È in ogni caso estremamente difficile predisporre un'accurata valutazione dell'impatto dei provvedimenti di politica strutturale, soprattutto per periodi di tempo relativamente brevi. Ancora più problematica è la valutazione dei provvedimenti dal punto di vista del settore del turismo, perché quest'ultimo comprende un ampio spettro di attività economiche che incidono in proporzioni diverse.

4.13. Il turismo si presenta sempre più come un settore atto a creare posti di lavoro qualificati e durevoli nonché come un fattore determinante nell'assetto del territorio: il turismo è un'industria dalla manodopera non è trasferibile ed un settore costituito da PMI, creatrici di occupazione, stabilite su un vasto territorio. Lo sviluppo del turismo nelle regioni meno avanzate può determinare un recupero economico e sociale ed un migliore equilibrio territoriale, valorizzandone le specificità ed i pregi.

Tali opportunità giustificano il riconoscimento del turismo sul piano europeo al fine di rendere disponibili i mezzi necessari per raccogliere tali sfide.

5. Proposte

5.1. I membri del Comitato, che hanno un contatto diretto con i problemi concreti del turismo e li gestiscono a livello decentrato, dovranno occuparsi di tali problemi nell'ambito delle loro sfere di competenze, indicando così la strada agli altri organi dell'Unione europea.

5.2. Il parere del Comitato è il seguente.

Sarebbe particolarmente utile all'impegno delle autorità locali e regionali, diretto ad uno sviluppo sostenibile, se:

5.2.1. L'Unione europea, nel formulare le politiche comunitarie che toccano il turismo, quali la tutela dei consumatori, la difesa dell'ambiente e la politica dei trasporti, si preoccupasse anche di tener conto delle esigenze del settore turistico. In particolare si dovrebbe garantire che il mercato funzioni liberamente, che non si costituiscano posizioni di monopolio e di oligopolio e che le politiche nazionali si adeguino alla libera circolazione delle persone e dei capitali.

Gli enti locali e regionali dovrebbero partecipare più attivamente alla definizione e all'attuazione delle politiche concernenti il settore del turismo. Sarebbe a tale proposito necessario avviare una procedura di consultazione sugli obiettivi da raggiungere e sul coordinamento delle future azioni collegate al settore, cercando di inquadrarle nel processo di riforme finanziarie avviato all'interno dell'Unione europea (Agenda 2000 e Programma quadro Cultura 2000).

5.2.2. L'Unione europea dovrebbe dare ulteriore impulso alla politica di decentramento che assicura agli enti locali e regionali l'esercizio delle loro competenze economiche in termini paritetici relativamente allo sviluppo, soprattutto turistico, in particolare per progetti di recupero delle esperienze di nicchia artigianale, volti alla valorizzazione della specificità e delle tradizioni locali, con riguardo alle aree interne e nelle aree protette.

L'Unione deve garantire l'uso efficiente delle risorse, evitando di sostenere azioni isolate che non hanno un evidente valore aggiunto comunitario e concentrando gli sforzi sulla promozione di azioni di cooperazione tra enti locali e regionali, soprattutto quelle che presentano una dimensione transnazionale e quelle con un impatto sostanziale sul settore turistico nel suo insieme.

5.2.3. L'Unione europea dovrebbe inoltre continuare i suoi programmi di finanziamento autonomi e trasferire agli enti locali e regionali la gestione sostenibile di tali risorse rivalorizzando in tal modo il ruolo che gli enti locali e regionali possono svolgere o già svolgono.

5.2.4. Gli Stati membri sono invitati a stanziare una parte delle risorse dei fondi strutturali, nel quadro dei piani e dei programmi di sviluppo da elaborare per il turismo al fine di rafforzare in tal modo anche la collaborazione diretta dell'Unione europea con gli enti locali e regionali e di potenziare la cooperazione interregionale, transnazionale e transfrontaliera per lo sviluppo del turismo.

5.2.4.a) Sarebbe inoltre utile se si favorisse, nei limiti degli aiuti statali ammissibili, una specifica integrazione tra i programmi di finanziamento comunitari ed il sistema di finanziamento nazionale volto allo sviluppo dell'imprenditoria e dell'occupazione nel campo turistico.

5.2.5. Sarebbe inoltre utile se si appoggiasse il miglioramento della formazione e il riconoscimento reciproco dei titoli di studio nel settore del turismo, stimolando l'eccellenza nella preparazione degli addetti al settore e mirando in tal modo a consolidare un turismo di qualità.

5.2.6. Sarebbe inoltre utile se si considerasse maggiormente l'effetto occupazionale dell'assegnazione dei fondi e si privilegiasse l'occupazione che copre l'intero arco dell'anno.

5.2.7. Sarebbe inoltre utile se si promuovesse la cooperazione interregionale per una maggiore valorizzazione del potenziale di turismo di altri paesi. Sarebbe particolarmente utile creare reti transnazionali per lo scambio di know-how tecnico e la promozione congiunta di pacchetti turistici, prodotti ed esperienze tradizionali, specie tra enti locali e regionali, incoraggiando la creazione di itinerari regionali e promuovendo le azioni del Consiglio dei comuni e delle regioni d'Europa e l'Assemblea delle regioni d'Europa, nonché delle reti settoriali e geografiche costituite dagli enti locali e regionali. Sarebbe particolarmente utile creare un sistema uniforme di statistiche e di controllo della qualità.

5.2.8. L'Europa di oggi aspira alla coesione economica e sociale, a condizioni sicure di sviluppo delle economie nazionali, regionali e locali e alla garanzia di un posto di lavoro. Il turismo costituisce indubbiamente un settore di crescita economica, sociale, culturale e ambientale che contribuisce alla creazione di nuova occupazione. L'Unione europea deve pertanto promuovere la cooperazione tra settore pubblico e privato riconoscendo agli enti locali e regionali un ruolo di guida in tali interazioni al fine di conseguire gli obiettivi della gestione turistica integrata tramite la diffusione nel settore di esempi di buone prassi.

Bruxelles, 3 giugno 1999.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

ALLEGATO I

al parere del Comitato delle regioni

Elenco di patti territoriali per l'occupazione

Le regioni sottolineate nella tabella realizzano azioni turistiche e culturali

(Fonte:

DG XVI)

Liste des promoteurs techniques hommes des pactes territoriaux pour l'emploi

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ALLEGATO II

al parere del Comitato delle regioni

TABLEAU N° 1

Nombre d'emplois culturels directs dans les pays de l'Union Européenne

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TABLEAU N° 2

Nombre d'emplois culturels directs dans les pays de l'Union Européenne, sans les métiers d'art

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TABLEAU N° 3

Nombre d'emplois culturels directs dans les pays de l'Union Européenne en % de la population active

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TABLEAU N° 4

Nombre d'emplois culturels directs dans les pays de l'Union Européenne en % de la population active, métiers d'art exclus

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