IT    IT IT 
IT 1   IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 17.6.2008 
SEC(2008) 2027 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
 
Documento di accompagnamento della 
 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO,  
AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO  
E AL COMITATO DELLE REGIONI 
 
Una politica d’immigrazione comune per l’Europa: principi, azioni e strumenti 
 
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D’IMPATTO 
{COM(2008) 359 definitivo} 
{SEC(2008) 2026} 
IT 2   IT 1. I NTRODUZIONE  
La presente sintesi è stata redatta dalla direzi one generale Giustizia, Li bertà e Sicurezza con il 
contributo di altri servizi della Commissione, e costituisce la versione semplificata di una 
valutazione d'impatto in quanto si limita a defini re il problema alla luce dell'acquis esistente, a 
passare in rassegna gli orientamenti principali (relazione) e ad inqu adrare la metodologia 
futura. Le misure che provvederanno ad attu are i principi comuni saranno oggetto di una 
valutazione d'impatto completa. 
L'immigrazione è una problematica complessa ma  anche una delle sfide più visibili poste 
dalla globalizzazione agli Stati membri. Consap evoli della necessità di disegnare un nuovo 
approccio alla gestione della migrazione, i capi di Stato e di governo dell'UE, riuniti nel 
Consiglio europeo di Tampere dell'ottobre 1999, hanno stabilito gli elementi di una politica 
comune dell'UE in materia di migrazione appoggia ndosi alle nuove disposiz ioni introdotte dal 
trattato di Amsterdam. L'approccio concordato  a Tampere nel 1999 ha poi trovato conferma 
nel programma dell'Aia (2004-2009). Nel dicembre 2007 il Consiglio eur opeo ha sollecitato 
ulteriori sviluppi politici e progressi rapidi vers o una politica migratoria globale europea, sulla 
base di un nuovo impegno politico.  
2. PROBLEMI  E SFIDE  (DEFINIZIONE DEL PROBLEMA ) 
2.1. CALO DEMOGRAFICO E INVECCHIAMENTO DELLA POPOLAZIONE 
DELL'UE  
Per effetto del cambiamento delle caratteristic he demografiche della popolazione europea e 
del ritiro dal mercato del lavoro della gene razione del "baby boom",  la popolazione attiva 
subirà nei prossimi anni un calo notevole. Secondo previs ioni, raddoppierà l'indice di 
dipendenza degli anziani, aumenter à la pressione sul sistema sani tario e di assistenza di lunga 
durata e sulla spesa pensionisti ca, e andrà calando la  crescita media potenziale annua del PIL 
negli EU-25. In questo scenario l'immigrazi one è diventata un fattore determinante 
dell'evoluzione demografica dell'UE in quanto compensa, già da qualche anno, l'insufficiente 
ricambio naturale. 
2.2. CARENZE DI MANO DOPERA E DI PERSON ALE QUALIFICATO  
Diversi Stati membri già accusano carenze di manodopera e di personale qualificato, 
aggravate dalla poca mobilità dei lavoratori nell'UE. Stando a recenti previsioni a medio 
termine, continuerà ad aumentare la domanda di lavoratori non manuali altamente qualificati ma anche la richiesta di categorie di lavorator i a bassa qualificazione. I cittadini di paesi terzi 
già contribuiscono notevolmente al fabbisogno de l mercato del lavoro visto che i migranti non 
UE in età lavorativa tendono ad essere sovrarappres entati in leggera misura  ai livelli a più alta 
qualificazione e più significativamente ai live lli a qualificazione più bassa. Per attenuare le 
carenze è quindi necessario migliorare le pres tazioni sul mercato del lavoro dei cittadini di 
paesi terzi residenti nell'UE e de finire, nel breve term ine, strategie dirette  ad attrarre nuovi 
lavoratori migranti.  
2.3. INTEGRAZIONE INSUFFICIENTE DEGLI IMMIGRATI REGOLARI  
Condividere le informazioni in modo efficace, c oordinarsi con tutte le autorità e le parti 
interessate, prestare debita attenzione alle questioni di genere e alle specifiche esigenze dei giovani e dei bambini  migranti costituiscono ancora importanti sfide. La capacità di 
raccogliere, analizzare e diffonde re le informazioni connesse all'integrazione, il monitoraggio 
e la valutazione delle po litiche di integrazione e l'identificazione di in dicatori specifici sono 
IT 3   IT aspetti tuttora carenti. Nelle strategie naziona li, le iniziative strutturali destinate alla 
popolazione ospite per rafforzarne la capacità di adattarsi alla diversità sono sempre 
insufficienti, come è insufficien te la partecipazione  degli immigrati all' elaborazione delle 
politiche d'integrazione. Migliorare il livello d'is truzione dei cittadini stranieri, l'integrazione 
nel mercato del lavoro e la conoscenza della società ospite e della sua lingua in modo da 
garantire che tutti gli immigrati capiscano, rispettino e traggano beneficio dall'ampio 
ventaglio di valori e diritti sa nciti dalle leggi dell'Unione e de gli Stati membri, promuovere la 
non discriminazione e le pari opportunità, sono altrettante questioni ca pitali delle politiche 
d'integrazione.  
2.4. PRESSIONE CONTINUA DE LL'IMMIGRAZIONE ILLEGALE 
In una prospettiva di sicurezza, l'immigrazion e illegale può essere ricollegata al terrorismo, 
alla tratta delle persone , al traffico di droga e di armi, a llo sfruttamento, a condizioni di lavoro 
di semi schiavitù e ad altri reati gravi. Inoltr e, l'immigrazione clandestina è spesso associata a 
tragedie umanitarie, in particolare al tentativo di entrare nel territorio  dell'Unione affidandosi 
a reti criminali. L'ingresso, il transito e il s oggiorno irregolari minano poi la credibilità delle 
politiche migratorie dell'UE e degli Stati memb ri e comportano costi sociali di vario tipo e 
entità. L'immigrazione clandestina è alimentata da misure di rimpatrio inadeguate, prospera 
grazie alle reti criminali di trafficanti e si nutre della possibilità di trovare lavoro e della 
prospettiva di una regolarizzazione.  
2.5. PARTENARIATO INSUFFICIENTE CON I PAESI TERZI 
Negli ultimi decenni l'Unione europea è divent ata la meta di migranti di varie regioni del 
mondo e le dimensioni del fenomeno sono andate  ampliandosi fino ai primi anni 2000. Alla 
base di ogni decisione di emigrare c'è la necessità economica, il processo è però complesso e dipende da altri svariati fattori: la ricerca di una vita miglio re, una governance inefficace, un 
contesto imprenditoriale sfavorevole per co rruzione e instabilità, mercati del lavoro 
compromessi, catastrofi naturali, conflitti, ecc. Ridurre i problemi a monte del fenomeno 
migratorio è un elemento importante dell'approccio globale.  
2.6. INSUFFICIENTE ADATTAMENTO DELL A GESTIONE DELLE FRONTIERE E 
DELLA POLITICA DEI VISTI A LLE ESIGENZE DI UN MONDO 
GLOBALIZZATO  
I controlli alle frontiere  sono un elemento essenziale della lo tta all'immigrazione clandestina e 
alla criminalità transnazionale, pertanto è indi spensabile garantire controlli efficienti e su 
vasta scala. Due aspetti particolarmente importa nti per l'efficacia dei controlli alle frontiere 
sono l'identificazione dei soggiornanti fuori termin e e il rafforzamento della sorveglianza alle 
frontiere. D'altro canto, la maggior parte dei vi aggiatori non costituisce una minaccia per la 
sicurezza e dovrebbe quindi poter attraversare le frontiere seguendo procedure semplificate e 
non troppo gravose. Inoltre, con i visti nazionali che danno accesso all'intero territorio 
Schengen è impossibile garantire condizioni di pa ri trattamento a tutti i richiedenti il visto e 
l'applicazione pienamente armonizzata dei criter i che sovraintendono ai c ontrolli di sicurezza. 
Da ultimo, ci sono paesi in cui i richiedenti devono viaggiar e a lungo per ra ggiungere il 
consolato di uno Stato membro. 
2.7. UNA GOVERNANCE DELL'IMMI GRAZIONE INSODDISFACENTE 
Le misure di asilo e immigraz ione introdotte in uno Stato me mbro avranno un impatto più che 
probabile in altri Stati membr i; questo per via dell'assenza di controlli alle frontiere nello 
spazio Schengen, della politica comune dei visti, degli stretti legami economici e sociali fra 
IT 4   IT gli Stati membri dell'UE e dello sviluppo di polit iche comuni di immigr azione e asilo che ha 
seguìto l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam. Vista la natura transnazionale delle questioni migratorie, l'azione nazi onale risulta insufficiente ed è necessario un intervento a 
livello dell'Unione, che per esempio istituisca norme comuni a tutta l'Europa, trasmetta un 
messaggio comune ai potenziali migranti o inta voli negoziati con i paesi terzi. È quindi 
indispensabile che le politiche nazionali e co munitarie di asilo e im migrazione si sviluppino 
parallelamente e in armonia. Diversi fattori hanno sinora ostacolato il processo: la regola 
dell'unanimità in sede di Consiglio, la poca info rmazione reciproca, la mancanza di statistiche 
comunitarie comparabili, una ripartizione di seguale delle responsabilità, un approccio della 
migrazione non sufficientemente globale, m eccanismi di monitoraggio e valutazione 
inadeguati. 
3. ORIENTAMENTI
 POLITICI  E OBIETTIVI  PRINCIPALI 
Partendo dall'analisi dei bisogni e dei problemi che precede, e dal quadro giuridico e politico 
dell'UE in materia di politica di immigrazione  e frontiere, sarebbe opportuno fissare una serie 
di obiettivi per l'ulteriore sv iluppo della politica comune. Il C onsiglio europeo ha già deciso 
un certo numero di obiettivi e opzioni politiche:  in realtà, salvo due eccezioni (la questione 
delle regolarizzazioni e il coinvolgimento attiv o delle parti sociali e delle autorità locali e 
regionali) sono stati già fissati, al  più alto livello politico, tutti gli obiettivi della politica.  
La Commissione ha riunito e ri assunto gli obiettivi in undici  principi, ciascuno dei quali 
troverà espressione concreta in opzioni politiche  e misure operative che dovrebbero costituire 
il contributo della Commissione all'ampio diba ttito previsto nel 2009 per definire i contenuti 
specifici del programma che subentrerà al  programma dell'Aia ( 2009-2014) nel settore 
dell'immigrazione. 
Principio 1 – Regole chiare  
Stabilire regole chiare e tras parenti è la condizione necessaria per definire una politica 
migratoria efficace e effettiva. I migranti dovr ebbero quindi ricevere informazioni chiare e 
obiettive sui vari circuiti legali esistenti per entrare in Europa, sui loro diritti e doveri futuri, 
compreso quello di rispettare i valori fonda mentali dell'Unione, ma anche beneficiare, nei 
paesi di origine e di transito, di  possibilità concrete e realistiche  di rispondere alle condizioni 
necessarie per ottenere un visto e un perme sso di soggiorno. Una migliore integrazione 
conseguirà anche dall'ampliamento dell'insieme di di ritti riconosciuti ai cittadini di paesi terzi, 
che dovrebbero godere, per quanto possibile, degli stessi dirit ti dei cittadini UE. 
Principio 2 – Migrazione economica  
I benefici della migrazione sono massimi quan do si tiene conto delle  esigenze economiche 
della società ospite, senza per questo preclude re altre forme di migrazione che non siano a 
scopi occupazionali. Per quant o riguarda la migrazione economica, le condizioni di 
ammissione dovrebbero, per quanto possibile, m uovere da una valutazione del fabbisogno – 
alla quale contribuirà la prossima valutazione delle esigenze europee in termini di qualifiche fino al 2020 –, dai profili migratori e dalle politiche di incontro tra offerta e domanda di lavoro, ricorrendo se possibile a formazioni nei p aesi d'origine. Questa politica si accompagna 
pertanto alle politiche dell'occupazione e de ll'istruzione in quanto cerca di sfruttare il 
potenziale esistente e di ridurre  la disoccupazione dei cittadini  di paesi terzi in posizione 
regolare nell'Unione, e va anche condotta nel pi eno rispetto del principio della preferenza 
comunitaria. 
IT 5   IT Principio 3 – Integrazione  
L'integrazione dei cittadini di paesi terzi è un pr ocesso di adattamento reciproco fra la società 
ospite e gli immigrati, ma è anche un fattore esse nziale per il conseguime nto di tutti i benefici 
dell'immigrazione. L'approccio mainstreaming  basato sull'Agenda comune per l'integrazione è 
stato applicato e andrebbe ulte riormente potenziato. Programmi di  integrazione specifici per 
nuovi arrivati, adattamento dei servizi pubblici alle particolar ità dei migranti, lotta alla 
discriminazione, promozione della gesti one della diversità sul luogo di lavoro, 
sensibilizzazione degli attori interessati sono tutti obblighi che competono alla società ospite. 
Particolare attenzione andrebbe  prestata alle questioni di genere. Anche lo sviluppo di 
indicatori e la valutazione regolare sono presupposti indispensabili per migliorare la 
situazione.  
Principio 4 – Solidarietà politica, fiducia  reciproca, trasparenza, condivisione delle 
responsabilità e informazione  
Per ottenere la coerenza e l'e fficacia delle politiche migratorie nazionali e dell'UE è necessario 
rafforzare il coordinamento fra i diversi livelli di competen za. Il coordinamento presuppone 
che, su scala sia nazionale che dell'Unione, la politica migratoria sia concepita e attuata in 
regime di trasparenza e di tota le conformità con le competen ze di ciascun livello. A questo 
fine è opportuno continuare a promuovere il m eccanismo d'informazione reciproca istituito 
nel 2006 e lo scambio di buone pratiche, in modo da instaurare la fiduc ia reciproca e mandare 
messaggi chiari e univoci. 
Principio 5 – Solidarietà  
La solidarietà finanziaria è uno strumento prez ioso che garantisce l'applicazione uniforme 
della normativa e delle po litiche comunitarie, senza compor tare oneri eccessivi per i singoli 
Stati membri, e promuove la reciproca fiducia tramite la cooperazione, la diffusione delle 
buone prassi e lo sviluppo delle conoscenze. Voluto come strume nto flessibile, il programma 
generale va attuato a intervalli regolari. Gli stanziamenti totali del programma nell'ambito del 
riesame di bilancio 2009, e il cr iterio per la ripartizione delle  risorse tra gli Stati membri 
saranno ridiscussi a seguito di una valutazione  dell'attuazione, per tenere conto delle nuove 
situazioni nazionali. 
Principio 6 – Necessità di un autent ico partenariato con i paesi terzi  
Per gestire efficacemente i flussi migratori è ne cessario instaurare un autentico partenariato 
con i paesi terzi. Nei prossimi anni, in effetti,  l'UE dovrà intensificare la collaborazione con i 
paesi partner su temi come le opportunità di mobilità legale, la capacità di gestione della 
migrazione, l'incontro fra tendenze dei mercati del lavoro e andamento del capitale umano, la 
protezione dei diritti fondament ali e la lotta ai flussi irre golari. Saranno inoltre stanziate 
maggiori risorse per il rispetto di norme di lavoro eque, e l'Unione proseguirà lo sviluppo 
delle politiche in materia di assunzioni etiche, prevenzione e riduzione della fuga e dello 
spreco di cervelli, possibilità  di migrazione circolare, poten ziale di sviluppo delle rimesse, 
aiuto alla creazione di imprese da  parte di migranti di ritorno. Sono in corso lavori esplorativi 
sui partenariati per la mobilità, intesi a spianare  la strada per la conc lusione di solidi accordi 
di gestione dell'immigrazione a scopi occupazionali, con partner strategici selezionati a lungo 
termine.  
IT 6   IT Principio 7 – Aumentare la sicurezza e agevola re l'ingresso dei viaggiatori in buona fede  
È necessario sviluppare le realizzazioni in corso ricorrendo a una maggiore armonizzazione, 
nell'ambito in particolare della proposta di codice dei visti e di  una più intensa cooperazione 
fra gli Stati membri. Solo l'introduzione di ve ri visti europei per soggiorni di breve durata 
garantirà il trattamento paritari o di tutti i richiedenti. Tale  passaggio al visto europeo non 
potrà, logicamente, non accompagnarsi a un movimento verso l'istituzione di centri comuni europei per la presentazione delle domande di visto. La c ondivisione delle risorse e le 
economie di scala che ne conseguirebbero garan tirebbero inoltre ai ri chiedenti asilo un più 
facile accesso ai locali in cui sarebbero rilasciati i visti. 
Principio 8 – Integrità del territorio Schengen
 
Sono necessari interventi diversi, per esempi o un'azione che sviluppi la sorveglianza delle 
frontiere, misure che rafforzino la cooperazion e operativa fra gli Stati membri attraverso 
FRONTEX, l'introduzione di un sistema di ingresso/u scita che registri le da te di ingresso e di 
uscita di ciascun cittadino di paesi terzi am messo nello spazio Schenge n. È anche necessario 
assicurare la coerenza delle poli tiche interne ed esterne in materia di gestione delle frontiere. 
Occorre un approccio più strategi co nel selezionare partner crucia li a tal fine, insieme con una 
definizione più chiara di obiettivi generali a lungo termine. Bisogna poi perfezionare di 
continuo i meccanismi di ripartiz ione degli oneri e di reciproc a solidarietà fra Stati membri 
nella gestione delle frontiere esterne dell'UE. 
Principio 9 – Intensificare la lotta al lavoro irregola re e al lavoro non dichiarato  
Le iniziative in questo settore dovrebbero incentrarsi sulla prev enzione, sulle sanzioni e sulla 
loro esecuzione, e coinvolgere le istituzioni eur opee, gli Stati membri e le principali parti 
interessate, come le parti sociali. Un important e passo avanti si compir à con l'adozione della 
proposta di direttiva che introduce sanzioni contro  i datori di lavoro che impiegano cittadini di 
paesi terzi soggiornanti illegalmente nell'UE1. Occorrerà sostenere gli incentivi al lavoro 
dichiarato e produrre nuovi sf orzi perché sia data esecuzi one alle sanzioni assegnando, a 
livello nazionale, risorse finanziarie e umane aggi untive per l'istituzione di  organi di controllo 
specializzati, l'analisi dei rischi, un maggiore coordinamento e una migliore valutazione dei 
controlli. È inoltre necessario che la norma tiva non meno dei sistemi di sorveglianza e 
sanzionatori si adattino alle  nuove tipologie di frode, come il subappalto e il falso lavoro 
autonomo. 
Principio 10 – Lotta contro il traffico di migranti e la tratta di persone  
Bisogna riesaminare la normativa nazionale e co munitaria in modo da reagire meglio ai nuovi 
fenomeni criminali e offrire più protezione alle vittime. Di conseguenza, andrebbe rafforzato 
e adattato alle realtà odierne il quadro giuridico esistente relativo alla lotta contro l’ingresso e 
il soggiorno illegali e lo  sfruttamento sessuale dei bambini. Inoltre, occorre fare in modo che 
gli Stati membri assegnino risorse sufficienti alle tecniche investigative, al finanziamento delle organizzazioni della società civile e più generalmente all'azione penale e a tutte le misure di protezione. D'altro canto, a causa della natura transnazionale del fenomeno, bisognerebbe intensificare l'azione dell'Unione ai  livelli regionale e in ternazionale, specie 
servendosi di strumenti internazionali di  contrasto alla trat ta delle persone. 
                                                
 
1 COM(2007) 249 defin itivo del 16.5.2007. 
IT 7   IT Principio 11 – Politiche di rimpatrio so stenibili ed efficaci - regolarizzazioni  
Una politica di riammissione e di rimpatrio effi cace, che rispetti i diritti umani e le libertà 
fondamentali degli interessati, esige il potenzi amento della cooperazione operativa fra gli 
Stati membri e del ruolo di FRONTEX nel sost egno alle operazione di rimpatrio congiunte, 
l'intensificazione della cooperazi one e del partenariato con i pa esi terzi e la definizione di 
norme comuni. Inoltre, l'esperienza insegna che è indispensabile andare oltre la decisione del 
Consiglio, del 5 ottobre 2006, che istituisce un meccanismo d’informazione reciproca sulle misure degli Stati membri nei settori dell'a silo e dell'immigrazione, specie nel caso delle 
regolarizzazioni che possono avere effetti di  traboccamento su altri Stati membri. 
4. METODOLOGIA
 FUTURA:  UNA  MIGLIORE  GOVERNANCE  
DELL'IMMIGRAZIONE 
L'immigrazione, essendo un fenomeno complesso da lle molteplici sfaccettature, richiede una 
mistione di azioni politiche che comprendano una vasta gamma di problematiche e settori: 
vincoli demografici, bisogni economici, aspettative sociali, impatto sanitario, impegni 
commerciali, esigenze di sviluppo, opportunità di istruzione, sicurezza, ecc. Inoltre, 
trattandosi di un settore politic o a competenza condivisa, occorr e incoraggiare fortemente il 
coordinamento fra il livello UE  e il livello nazionale, specie in relazione alle politiche 
economiche, sociali e di sviluppo. Sui futuri sv iluppi politici dovrà essere assicurata la 
consultazione puntuale, traspa rente e sistematica di tutt e le parti interessate. 
Ogni futuro sviluppo politico dovrà tenere co nto delle singole situazi oni nazionali per quanto 
riguarda i dati sulle presenze effettive e sui fl ussi di immigrati. A questo scopo bisognerà 
elaborare profili migratori spec ifici per ciascuno Stato membr o, in modo da stabilire la 
composizione, in termini di qualifiche, della popolazione immigrata e il potenziale fabbisogno 
di manodopera. Sulla base dei profili migrator i nazionali andranno poi definiti orientamenti e 
obiettivi pluriennali. È inoltre necessario co ncepire meccanismi di monitoraggio e di 
valutazione per la tras missione ai responsabili politici di  un feedback regolare. Per poter 
conseguire dei miglioramenti politici, bisogne rà poi mettere a punto in dicatori di rendimento 
quantificabili e indici di riferimento. Disporre  di statistiche e della necessaria capacità 
analitica è una condizione indispensabile per sviluppare qualunque sistema di valutazione. La 
Commissione europea dovrebbe riferire annualmente sull'immigrazione facendo una 
panoramica del problema e analizzando l'eventual e fabbisogno di mercato, in modo che il 
Consiglio possa procedere a una valutazi one politica e formulare raccomandazioni.