18. 4. 91 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 102/7 
Parere in merito alla proposta di terza direttiva del Consiglio relativa al coordinamento delle 
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'assicurazione diretta 
diversa dall'assicurazione sulla vita e recante modifica delle direttive 73/239/CEE e 
88/357/CEE(1) 
(91/C 102/04) 
Il Consiglio, in data 17 settembre 1990, ha deciso, conformemente all'articolo 66 del Trattato 
che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato economico e sociale 
in merito alla proposta di cui sopra. 
La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori in 
materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pelletier, in 
data 6 febbraio 1991. 
Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 28 febbraio 1991, nel corso della 
284a sessione plenaria, il seguente parere. 
1. Preambolo 
1.1. Il completamento del mercato interno nel settore 
assicurativo, che deve tra l'altro offrire ai contraenti e 
ai consumatori il libero accesso ai servizi assicurativi 
esistenti in tutto il territorio della Comunità, si svolge 
in tre fasi successive : 
i) la libertà di stabilimento, realizzata per l'assicura­
zione contro i danni con la direttiva del 24 luglio 
1973 e per l'assicurazione sulla vita con la direttiva 
del 5 marzo 1979; 
ii) la libera prestazione di servizi corredata da condi­
zioni di esercizio più o meno vincolanti in funzione 
del bisogno di protezione dell'assicurato; è stata 
realizzata con la direttiva del 22 giugno 1988 per 
l'assicurazione contro i danni entrata in vigore il 
1° luglio 1990, e con due direttive dell'8 novembre 
1990, una per l'assicurazione autoveicoli e l'altra 
per l'assicurazione sulla vita; 
iii) nell'ultima tappa si vuole permettere agli assicurati 
— indipendentemente dalla loro qualità, dalla loro 
importanza o dalla natura del rischio da assicu­
rare — di rivolgersi a qualsiasi assicuratore che 
abbia la sede sociale nella Comunità e svolga la 
propria attività in regime di libertà di stabilimento 
o di libera prestazione dei servizi. 
1.2. La sua realizzazione, grazie al riconoscimento 
reciproco delle autorizzazioni e dei sistemi di controllo 
prudenziale, avverrà per l'assicurazione diversa da quel­
la sulla vita per il tramite della proposta di direttiva 
che forma oggetto del presente parere. 
Tale iniziativa che s'iscrive nella logica di una mercato 
unico è analoga a quella presa dalla Commissione per 
altre direttive concernenti i servizi finanziari, tra l'altro 
la seconda direttiva di coordinamento dell'attività ban­
caria (89/646/CEE, GU n. L 386 del 30. 12. 1989). 
(') GU n. C 244 del 28. 9. 1990, pag. 28. 1.3. Il Comitato accoglie con favore anche il princi­
pio di un'autorizzazione amministrativa unica valida in 
tutta la Comunità, fatte salve le osservazioni che seguo­
no e che Sono intese a contribuire all'esercizio soddisfa­
cente per i consumatori delle attività assicurative, 
nonché alla sicurezza delle transazioni effettuate sia in 
regime di stabilimento che di libera prestazione dei 
servizi. 
1.4. Il Comitato ritiene che l'obiettivo della direttiva 
sia fondamentale per consentire ai consumatori ed agli 
operatori economici di accedere, a condizioni favorevo-
lik ad un vero e proprio mercato interno in campo 
assicurativo. 
2. Osservazioni generali 
2.1. Il riferimento all'interesse generale per offrire 
allo Stato membro dove avviene la prestazione la possi­
bilità d'impedire la sottoscrizione di un contratto con­
forme alla regolamentazione dello Stato membro d'ori­
gine è troppo vaga e rischia di provocare divergenze 
d'interpretazione che potrebbero ostacolare la realizza­
zione del mercato unico in campo assicurativo. 
Il Comitato ritiene che il concetto di « interesse genera­
le» debba essere definito in modo molto più preciso 
nella proposta di direttiva — vedi punto 3.10 di segui­
to — in relazione alla Convenzione di Roma del 
19 giugno 1980 relativa alle obbligazioni contrattuali, 
il cui contenuto ha guidato i lavori della Commissione. 
2.2. In mancanza di un'armonizzazione nel settore 
del diritto del contratto assicurativo è stato convenuto 
di mantenere il principio di applicazione del diritto del 
paese dell'assicurato, tuttavia con numerose deroghe 
che determinano una concorrenza tra i diritti che si 
applicano ai contratti su uno stesso territorio. 
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Una situazione del genere crea incertezza giuridica sfa­
vorevole ai consumatori, che il Comitato considera 
difficilmente compatibile con la nozione stessa di mer­
cato unico. 
2.3. La soppressione dell'approvazione preventiva 
delle condizioni contrattuali e tariffarie e la sua sostitu­
zione con un sistema di comunicazione rientra nella 
logica di un sistema di autorizzazione unica e va quindi 
approvata. Tale comunicazione permetterà alle autorità 
di vigilanza degli Stati membri di verificare il carattere 
legìttimo delle condizioni contrattuali, senza che tale 
esigenza costituisca una condizione preliminare all'eser­
cizio delle attività assicurative, il che sarebbe contrario 
allo spirito della direttiva. 
Dovranno tuttavia essere apportati adeguamenti per 
tener conto del grado di protezione necessaria a certi 
contraenti, assicurati e vittime, e consentire un interven­
to rapido da parte delle autorità preposte al controllo, 
laddove la copertura offerta nel paese della prestazione 
non risponda alle esigenze di protezione dei beneficiari 
in settori sensibili quali le assicurazioni obbligatorie, la 
responsabilità civile automobilistica o gli infortuni sul 
lavoro nei paesi in cui tali settori non rientrano in un 
regime pubblico di previdenza sociale (vedi punto 3.11). 
Nel caso di assicurazioni obbligatorie, la comunicazio­
ne potrebbe precedere l'utilizzazione delle condizioni 
generali e particolari dei contratti e delle norme tariffa­
rie, in quanto l'autorità statale di vigilanza è la più 
idonea per giudicare della conformità della garanzia 
proposta con le esigenze locali della regolamentazione 
in materia. 
Sarebbe opportuno infine stabilire, che, in caso di gravi 
irregolarità, l'autorità dello Stato membro di prestazio­
ne di servizi può adottare, dopo averne informato la 
Commissione, misure di emergenza tali da impedire ad 
un'impresa di assicurazione di un altro Stato membro 
di continuare a concludere nuovi contratti di assicura­
zioni sul suo territorio. 
2.4. L'estensione del controllo delle autorità di uno 
Stato membro alle succursali stabilite in altri Stati mem­
bri pone il problema della coesistenza di controlli diffe­
renti sullo stesso mercato. 
La prassi divergenti tra i controlli sul territorio della 
Comunità potrebbero introdurre distorsioni di concor­
renza, per cui sarebbe necessario procedere alla revisio­
ne e ad un'ulteriore armonizzazione delle prassi di 
controllo. 
2.5. Le disposizioni finanziarie contenute nella pro­
posta di direttiva sembrano coerenti con il sistema di 
autorizzazione unica in quanto viene proposto un coordinamento delle norme essenziali relative alle riser­
ve tecniche e alla loro copertura con attività di contro­
partita. 
Di conseguenza, dovrebbe essere adottata, prima della 
proposta di direttiva in esame, la proposta di direttiva 
sui conti annuali delle imprese di assicurazione a cui il 
testo si riferisce espressamente. 
D'altro canto il catalogo degli attivi ammissibili dovreb­
be essere identico per tutte le imprese di assicurazione 
senza che uno Stato membro abbia la facoltà di appor­
tarvi restrizioni nella legislazione nazionale. 
2.6. Tra i capitali esterni destinati a coprire il margi­
ne di solvibilità, i valori mobiliari quali le azioni di 
godimento sono utilizzate con crescente frequenza da 
parte delle imprese prive di capitale sociale (mutue 
di assicurazioni), o il cui capitale sociale può essere 
alimentato solo dai propri soci (cooperative). 
A tale riguardo, poiché la direttiva propone l'integrazio­
ne dei richiami dei contributi a concorrenza del 50 % del 
margine, analogamente i prestiti postergati dovrebbero 
essere ammessi sino ad almeno il 50% del margine 
(vedi punto 3.8 di seguito). Le azioni di godimento, che 
sono valori mobiliari in circolazione, hanno una durata 
indefinita e possono esser quotati in borsa, dovrebbero 
essere soggetti alle medesime norme. 
2.7. La proposta di direttiva riprende le soluzioni 
adottate in materia di fiscalità dalla seconda direttiva 
del 24 giugno 1988, ossia il mantenimento a titolo tran­
sitorio della fiscalità dello Stato della prestazione. 
Tale situazione è fonte di distorsioni di concorrenza a 
causa della varietà dei regimi fiscali nei diversi Stati 
membri, per cui dovrà essere intrapreso in via priorita­
ria un processo di armonizzazione della fiscalità sui 
premi, nella logica stessa di un mercato unico. 
Il Comitato reputa che il problema delle disparità fiscali 
— di cui il settore assicurativo rappresenta solo un 
esempio tra tanti altri — costituisca un serio ostacolo al 
completamento del mercato interno e che, su iniziativa 
della Commissione, dovrebbero essere avviate con prio­
rità assoluta delle azioni di armonizzazione. 
2.8. La proposta di direttiva non comporta alcuna 
disposizione sulla reciprocità con i paesi terzi, ma il 
Comitato prende atto che la Commissione delle Comu­
nità europee ha dichiarato che il testo sulla reciprocità 
della direttiva « libera prestazione di servizi nel settore 
dell'assicurazione autoveicoli», adottata dal Consiglio 
l'8 novembre 1990, sarà di portata generale e si appli­
cherà, non appena entrato in vigore, all'intero settore 
dell'assicurazione diverso dall'assicurazione sulla vita. 
Il Comitato si compiace di tale disposizione e di quanto 
dichiarato dalla Commissione. 
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2.9. Il Comitato è stato informato che le mutue di 
previdenza, escluse su loro richiesta dal campo d'appli­
cazione delle direttive del 1973 e del 1988, prevedono 
di intraprendere azioni affinché le disposizioni di dette 
direttive siano ora applicabili anche a loro. 
Qualora dovesse essere presa una tale decisione dovreb­
bero essere rispettate le diposizioni del Trattato nonché 
la parità delle condizioni di concorrenza, in modo che 
a tutti gli operatori economici interessati siano applicati 
gli stessi diritti e gli stessi doveri. 
3. Osservazioni particolari 
3.1. Artìcolo 3 
Il Comitato raccomanda che vi si precisi che i monopoli 
di cui all'articolo 3 sono quelli di cui all'articolo 4 della 
prima direttiva del 24 luglio 1973 (73/239/CEE). 
3.2. Articolo 6 
Secondo il Comitato dovrebbero essere autorizzate ad 
esercitare l'attività assicurativa non solo le imprese 
aventi lo statuto di società per azioni europea, ma anche 
quelle che hanno lo statuto di società europea sotto 
forma di cooperativa o mutua. 
Il penultimo capoverso del pargragrafo 1, lettera a) 
andrebbe perciò redatto come segue : 
«L'impresa di assicurazione può assumere altresì 
una delle forme della società europea: quella di 
società per azioni europea quale risulta dal Regola­
mento n. ... CEE del Consiglio e dalla Direttiva 
n. ... CEE del Consiglio, quella di società mutua 
europea di assicurazioni o quella di società coopera­
tiva europea di assicurazioni, quali risultano dal 
Regolamento n. ... CEE del Consiglio e dalla Diret­
tiva n. ... CEE del Consiglio. » 
33. Articolo 13 
Tratta delle condizioni alle quali può essere revocata 
l'autorizzazione all'impresa di assicurazione. 
Il Comitato considera che le disposizioni della direttiva 
in esame non abbiano per effetto una qualsiasi modifica 
dei regimi di protezione propri ai salariati quali sono 
previsti dalle legislazioni nazionali. 
3.4. Articolo 14 
Tale articolo instaura un controllo dell'azionariato del­
le imprese di assicurazione a titolo prudenziale. L'autorità di vigilanza dello Stato membro dell'impresa 
dispone di un termine di tre mesi per opporsi a un 
progetto di partecipazione o di aumento di parteci­
pazione qualora tale progetto impedisca di garantire il 
mantenimento di una gestione sana e prudente del­
l'impresa. 
Il Comitato considera che un tale controllo non sia 
giustificato qualora l'impresa che intende acquistare 
una partecipazione qualificata sia già autorizzata nella 
CEE ad esercitare attività assicurative, altrimenti la 
disposizione finirebbe col rimettere in questione la qua­
lità del controllo dello Stato membro d'origine del­
l'impresa acquirente. 
Negli altri casi il diritto di veto offerto alle autorità 
nazionali di controllo dovrebbe essere corredato dal-
Pobbligo di addurre una motivazione in caso di rifiuto 
e dovrebbe essere prevista la possibilità di un ricorso. 
3.5. Articolo 15 
Riguarda la costituzione delle riserve tecniche di assicu­
razione. 
Per quanto riguarda l'obbligo di localizzazione degli 
attivi a copertura di tali riserve tecniche quale previsto 
al paragrafo 2, si dovrebbe precisare che l'impresa 
dovrebbe anche poter ubicare tali attivi al di fuori della 
Comunità, per le sue attività esercitate eventualmente 
in paesi terzi e per eventuali investimenti di riassicu­
razione. 
3.6. Articolo 17 
Tale articolo che riguarda l'investimento degli attivi, 
appare poco preciso e difficilmente applicabile, soprat­
tutto per quanto riguarda la valutazione del futuro 
rendimento di un attivo. 
Potrebbe quindi essere modificato come segue : 
« Gli attivi a copertura delle riserve tecniche devono 
essere investiti tenendo conto del tipo di operazioni 
effettuate e della struttura dell'impresa, in modo da 
assicurare la sicurezza e il rendimento del­
l'investimento, nonché la liquidità dell'impresa che 
provvederà a diversificare e a distribuire adegua­
tamente i suoi investimenti. » 
3.7. Articolo 18 
Esso indica, per categoria, la natura degli attivi ma 
non precisa che quest'elenco deve essere identico per 
l'insieme degli Stati membri i quali non possono avere la 
facoltà di ridurne il contenuto nella propria legislazione 
nazionale. 
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Occorre infatti evitare che il margine di apprezzamento 
lasciato agli Stati in tale settore sfoci in divergenze 
fondate sulla diversità dei metodi di controllo. 
3.8. Articolo 22 
In tale articolo, concernente il margine di solvabilità 
delle imprese di assicurazione, i prestiti postergati sono 
espressamente inclusi tra gli elementi costitutivi del 
patrimonio dell'impresa, con un limite d'ammissione 
fissato al 25 % del margine. Tale limite dovrebbe essere 
portato al 50%, tenuto conto della loro crescente 
importanza nel finanziamento delle imprese mutue di 
assicurazione. 
Deve essere precisato che i valori mobiliari quali le 
azioni di godimento sono sottoposti alle stesse norme. 
3.9. Articolo 24 
Tratta della questione essenziale della legge applicabile 
ai contratti di assicurazione. 
La proposta di terza direttiva, oggetto del presente 
parere, sopprime globalmente la distinzione fatta dalla 
2a direttiva del 22 giugno 1988 tra «grandi rischi» e 
«rischi di massa». 
Ora la lettera e) dell'articolo 24 introduce questa sfuma­
tura nella scelta del diritto del contratto che diviene 
totalmente libero per i «grandi rischi» ai sensi della 
seconda direttiva. 
Un tale ampliamento della gamma dei diritti applicabili 
ai contraenti d'assicurazione aggrava l'incertezza giu­
ridica di cui risentiranno i consumatori. 
Visto quanto precede, il Comitato considera che la 
Commissione dovrebbe tendere ad un'armonizzazione 
minima o al ravvicinamento dei diritti del contratto 
d'assicurazione nella CEE, nello spirito stesso di coe­
renza di un mercato unico. 
Fatto a Bruxelles, il 28 febbraio 1991. I lavori effettuati in tale settore dal comitato europeo 
delle assicurazioni mostrano infatti che esiste una vera 
e propria convergenza delle disposizioni essenziali dei 
diversi diritti nazionali in materia d'assicurazione e che 
non è irrealistico concepire un ravvicinamento. 
3.10. Articolo 25 
Il riferimento alle disposizioni legali d'interesse generale 
per autorizzare uno Stato a restringere la libertà di 
scelta del contraente dev'essere precisato in funzione di 
criteri obiettivi, tra l'altro quelli enunciati dalla Corte di 
giustizia delle Comunità europee in una giurisprudenza 
costante. 
Tale precisazione dovrebbe figurare al considerando 
n. 19 oppure formare oggetto di un nuovo considerando 
n. 19 bis ed essere ripresa all'articolo 25. 
3.11. Articolo 27 
Riguarda la comunicazione delle condizioni d'assicu­
razione e delle tariffe e le assicurazione obbligatorie. 
Proprio a causa dell'importanza sociale e politica delle 
assicurazioni obbligatorie è essenziale che il controllo 
dello Stato membro che impone l'obbligo possa essere 
effetuato rapidamente in caso di difficoltà gravi, come 
previsto dall'articolo 35 della proposta di direttiva. 
Al riguardo regimi privati di assicurazione malattia 
alternativi alla previdenza sociale saranno trattati come 
assicurazioni obbligatorie, conformemente alla pro­
posta di direttiva (considerando 20 bis). 
Nell'articolo 27 dovrebbe quindi essere inserito un 
riferimento esplicito all'articolo 35 che autorizza lo 
Stato membro della prestazione ad adottare misure di 
emergenza. 
// Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Francois STAEDELIN