PARERE del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Evoluzione e prospettive della politica comunitaria nel settore degli ortofrutticoli"



Gazzetta ufficiale n. C 102 del 24/04/1995 pag. 0033



Parere in merito alla comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Evoluzione e prospettive della politica comunitaria nel settore degli ortofrutticoli (95/C 102/10) La Commissione, in data 13 settembre 1994, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 43 e 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione « Agricoltura e pesca », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Bento Gonçalves, in data 1° dicembre 1994. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 gennaio 1995 nel corso della 322a sessione plenaria, con 73 voti favorevoli, 39 contrari e 11 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Il documento in esame contiene riflessioni sulle prospettive della riforma dell'OCM del settore, allo scopo di aiutare i produttori dell'Unione ad approfittare al massimo degli eventuali vantaggi che ne potranno trarre. 1.2. Il Comitato ritiene accettabili le riflessioni e giudica lodevole l'iniziativa della Commissione, riservandosi tuttavia la possibilità di formulare un parere più dettagliato quando sarà a conoscenza delle proposte concrete. Alcune questioni centrali della riforma dell'OCM del settore sono infatti formulate in maniera vaga. 2. Osservazioni di carattere generale 2.1. La diagnosi sembra corretta e tiene conto, anche se con ritardo, delle osservazioni formulate dalle associazioni dei produttori dei diversi Stati membri. 2.2. Il Comitato concorda con l'analisi globale effettuata dalla Commissione sull'attuale OCM e con la sua riaffermazione di voler rispettare gli impegni assunti insieme al Consiglio nella riunione di settembre 1993. La Commissione e il Consiglio « si impegnavano, per i comparti le cui organizzazioni comuni di mercato non erano state modificate, a prendere i provvedimenti necessari per garantire i redditi agricoli e la preferenza comunitaria, tenendo conto per detti comparti delle condizioni e dei principi valevoli in materia agricola e finanziaria nella totalità del settore agricolo » (pag. 3 del documento in esame). 2.3. Bisognerà inoltre tener presente che tra gli impegni assunti nell'ambito del GATT vi era anche la necessità di rispettare il quadro finanziario fissato per la PAC per i prossimi anni. 2.4. Il settore ortofrutticolo fa parte, insieme con quelli della vite, dell'olio e dell'allevamento del bestiame, di quelle attività agricole di grande tradizione che generano, proprio per questo motivo, intense preoccupazioni. Queste attività rappresentano inoltre la fonte di sostentamento economico e di sopravvivenza della maggior parte delle popolazioni rurali dell'Unione. Gli Stati membri hanno bisogno di tali popolazioni per la costruzione e lo sviluppo dell'Europa, per portare avanti azioni di conservazione delle risorse naturali e ambientali e soprattutto per contenere lo spopolamento e la desertificazione di vaste zone dell'Unione, evitando in tal modo l'estendersi dei problemi sociali e di emarginazione che aumentano in maniera preoccupante intorno ai grandi centri urbani. 2.4.1. La dimensione umana, la mancanza di alternative, il tipo di persone coinvolte, i posti di lavoro creati a livello locale e quelli indirettamente promossi nei settori della trasformazione e distribuzione di materie prime, rendono le scelte per la modifica dell'OCM una questione delicata che va al di là di una mera logica di convenienza economica. 2.4.2. Occorre inoltre evidenziare il peso irrilevante dell'OCM all'interno del bilancio comunitario del FEAOG (circa il 3,9 %) per un valore di produzione finale pari al 16 % del totale della produzione comunitaria e impiegando una superficie agricola utile (SAU) pari al 4,3 %. 2.4.2.1. L'OCM potrà interessare 1 800 000 aziende agricole delle quali 1 350 000 con una dimensione media di 1,3 ha, mentre le altre 450 000 sono di tipo professionale e di grandezza media che varia tra 4,2 ha e 7,9 ha. 2.4.2.2. Per tutti questi motivi tale settore che è attualmente in crisi e non è adeguato alla situazione, deve disporre di mezzi finanziari atti a rendere efficaci le misure da realizzare e a dare competitività alla produzione europea. 2.4.2.3. I prodotti ortofrutticoli costituiscono una componente importante ed essenziale ai fini di un'alimentazione sana ed equilibrata. Il Comitato, pertanto, raccomanda un sempre maggior consumo di questi prodotti, in linea con le indicazioni suggerite dagli specialisti della nutrizione. 2.4.3. Il mantenimento di un vasto e capillare tessuto umano giustifica ampiamente il perseguimento degli obiettivi che sono alla base dell'OCM, nonché dei suoi meccanismi di aiuto e gestione del settore, segnatamente nel quadro degli impegni di recente assunti dall'UE con la sottoscrizione del nuovo Accordo GATT, che di certo non è in contrasto con i tre principi su cui si basa la PAC, come definiti all'articolo 39 del Trattato di Roma. 2.5. Globalmente, la produzione comunitaria di ortofrutticoli rappresenta in media solo il 40 % del consumo dell'Unione. Questa percentuale dovrà essere considerata una quantità strategica al di sotto della quale non si potrà scendere, ragion per cui le modifiche da introdurre nell'OCM dovranno garantire per lo meno il mantenimento del livello attuale di produzione del settore. 2.6. A causa dell'ingente offerta di ortofrutticoli sul mercato europeo, occorrerà rispettare il principio della preferenza comunitaria per l'importazione di tutti i prodotti del settore. Quanto ai ritiri dal mercato, bisognerà mantenere il sistema di finanziamento del FEAOG-Garanzia per tutti i prodotti che già beneficiano di tale regime. Per i restanti prodotti del settore, dopo un certo periodo di transizione si potrebbe approvare l'istituzione di un regime di finanziamento da parte del FEAOG-Garanzia, che eventualmente contempli la partecipazione delle organizzazioni di produttori. 2.7. Bisognerà poi migliorare la creazione e il funzionamento delle OP (organizzazioni dei produttori), e delle associazioni di tali OP, in base al disposto del Regolamento comunitario 1035/72 () al fine di raggruppare l'offerta per far fronte alla maggiore concentrazione della domanda, ma tenendo presente la situazione specifica di ciascuna regione e soprattutto la grandezza media delle aziende agricole del settore. 2.7.1. La cooperativa agricola, soprattutto nelle zone dove le aziende sono di piccole dimensioni, potrà funzionare, con buoni risultati, anche come OP, grazie alla grande esperienza e tradizione nell'esercizio di attività tecniche e commerciali. La cooperativa, agendo per conto dei suoi soci/produttori, raccoglie la loro produzione, fornisce assistenza tecnica ai produttori per tutto il processo produttivo, immagazzina, pesa e controlla la qualità della produzione che essa stessa distribuisce ai consumatori. Queste associazioni possono rendersi garanti nei confronti dei consumatori del processo produttivo dei prodotti offerti. Va sottolineato in questa sede che, ad esempio, nelle zone dove l'attuale OCM ha funzionato in modo più soddisfacente (Paesi Bassi, Belgio, Bretagna) le OP sono delle cooperative. Le modifiche alla normativa in questo settore dovranno tener presente questo aspetto. 2.8. Il Comitato si interroga sulle conseguenze che gli accordi con i paesi extracomunitari, del bacino del Mediterraneo e dell'Europa orientale, avranno sul settore. Il Comitato comprende le questioni geopolitiche e di solidarietà, che saranno attentamente valutate, ma ritiene che le contropartite non potranno gravare soltanto sul settore agricolo dell'UE. 2.8.1. Le bilance commerciali di questi paesi presentano uno squilibrio a favore dell'UE di cui beneficiano altri settori. È quindi giusto che l'UE compensi l'ingiustizia sociale che tale fenomeno comporta. 2.9. Il Comitato condivide l'analisi effettuata nel documento sulla situazione del settore, tanto a livello comunitario quanto a livello mondiale. Approva inoltre l'intenzione dichiarata di riorientare le spese di bilancio al fine di : - migliorare l'organizzazione dell'offerta di fronte ad una distribuzione sempre più concentrata; - trovare un nuovo sistema di gestione delle eccedenze congiunturali ed eliminare progressivamente quelle strutturali; - ottenere un rapporto più equilibrato tra prodotti freschi e trasformati; - ridefinire il ruolo della normalizzazione, tenendo conto degli interessi dei consumatori; - elaborare un approccio specifico per i problemi particolari di taluni « piccoli » prodotti, poco rilevanti a livello comunitario, ma importanti su scala regionale e locale; - intensificare i controlli, comprendendo in questo concetto sia le caratteristiche (qualità e dimensioni dei prodotti importati) sia, se possibile, il metodo di produzione. 3. Osservazioni particolari 3.1. Organizzazioni di produttori (OP) 3.1.1. Il Comitato concorda con la Commissione nel ritenere che la maniera più efficace per raggruppare l'offerta e gestire il mercato sarà probabilmente costituita dalle organizzazioni di produttori, in quanto in tal modo si riuscirà a mantenere un legame molto stretto ed equilibrato con la domanda; ciò, a sua volta, sarà molto utile ad orientare la produzione assecondando le scelte dei consumatori. 3.1.2. La nuova regolamentazione riuscirà nel suo intento soprattutto se indurrà i produttori ad associarsi spontaneamente in organizzazioni e a parteciparvi in modo attivo consegnando tutta la propria produzione, ad eccezione di quella venduta direttamente ai consumatori. Il successo della regolamentazione dipende altresì dalla reale efficacia di tali organizzazioni nel gestire le campagne, usufruendo, a tale scopo, di un meccanismo di garanzia, che permetta di ottenere redditi adeguati dal mercato. 3.1.3. La finalità di tali organizzazioni sarà quella di garantire che l'offetra soddisfi la domanda, in modo economicamente valido e duraturo e con la partecipazione attiva dei produttori. Il Comitato ritiene che la Commissione dovrà indicare i requisiti minimi che le OP dovranno soddisfare per essere riconosciute, adeguandoli in funzione tra l'altro dei seguenti fattori : - le realtà locali e regionali - le dimensioni medie delle aziende - la situazione socio-economica - la linearità, la professionalità e la trasparenza della loro gestione - la creazione di meccanismi di controllo indipendenti e professionali - il rilievo attribuito alla commercializzazione e al marketing - la facilità di associazione tra le OP per un miglior raggruppamento dell'offerta - la possibilità di avvalersi dell'esperienza di cooperative agricole, in regioni caratterizzate dalla piccola proprietà, facilitando il loro riconoscimento come OP, una volta soddisfatti i requisiti legali necessari a tal fine. 3.1.3.1. In questo campo, bisognerà ancora tener conto della fase di sviluppo di ciascuna OP. Si definirà, pertanto, un periodo di transizione opportuno per gli adeguamenti di cui sopra, così come un sostegno finanziario per le trasformazioni da operare e per la creazione di meccanismi di controllo. 3.1.3.2. È inoltre da considerare che, perché gli orientamenti proposti abbiano successo, sarà necessario analizzare i meccanismi finanziari, e assicurarsi che gli aiuti vengano erogati in tempo utile, data la fragilità economica di molti produttori. 3.2. Cofinanziamento 3.2.1. Il Comitato segnala che, nel quadro dei principali elementi previsti nella PAC per sostenere il settore ortofrutticolo, sarebbe illogico pretendere la partecipazione dei produttori e degli Stati membri al cofinanziamento giacché esistono altri prodotti (cereali, oleaginose, prodotti d'allevamento), le cui OCM sono già state riformate, e che continuano ad essere finanziati in tutto dal FEAOG-Garanzia. 3.2.2. D'altro canto, come dimostrano diverse iniziative precedenti, bisogna considerare che introducendo un sistema di cofinanziamento, si corre il rischio di ottenere effetti non omogenei, a causa delle differenze economiche tra gli Stati membri; in tal modo, si accentuerebbero gli squilibri tra i produttori delle diverse regioni dell'Unione europea, invece di contribuire a ridurli. 3.2.3. Il cofinanziamento di azioni volte alla promozione e al marketing, al miglioramento della qualità dei prodotti, alla protezione dell'ambiente, sono obiettivi sollecitati dalla maggior parte dei cittadini dell'Unione europea, ma che potranno essere realizzati soltanto quando ai prodotti importati dai Paesi terzi si imporranno gli stessi requisiti di quelli comunitari, compresi quelli di etichettatura; in caso contrario, si potranno ottenere effetti negativi sui costi sostenuti dei produttori europei. 3.2.4. Per poter essere eventualmente messo in pratica, il cofinanziamento necessita di un adeguato periodo di transizione finanziato al 100 % dall'Unione europea. Solo al termine di tale periodo e dopo una rigorosa disamina della sua evoluzione, condotta dalle OP e dal mercato, si potrà prendere in esame la sua applicazione. 3.3. Fondo di esercizio 3.3.1. Il Comitato accoglie con interesse la proposta di istituire un fondo di esercizio nell'ambito delle OP che dovrebbe costituire un vero e proprio fondo d'intervento e di gestione del mercato : ritiene, infatti, che si tratti di uno strumento efficace per i programmi che esse si accingono a realizzare, e che abbiano come obiettivo precipuo il conseguimento della competitività necessaria. 3.3.2. Per ciò che attiene al suo eventuale utilizzo per pagare i ritiri e le vendite all'industria, il Comitato ritiene che il settore degli ortofrutticoli non possa essere fatto oggetto di discriminazione rispetto ad altre OCM già riformate, e perciò, non debba costituire un'eccezione, partecipando finanziariamente a questo tipo di azioni. 3.3.3. Anche per quanto riguarda la partecipazione pubblica ai fondi summenzionati, si dovrà tenere conto dei seguenti elementi : - la situazione dei prodotti commercializzati - il livello di organizzazione della regione - il tipo di produttori associati - l'eventuale turbamento dei rapporti di concorrenza nel mercato interno, dovuto alle disparità tra le politiche praticate dagli Stati membri. 3.3.4. Inoltre, il Comitato suggerisce che, nel quadro della riforma dell'organizzazione comune del mercato dei prodotti ortofrutticoli, vengano semplificati i meccanismi di protezione dei produttori in caso di calamità naturali, soprattutto con l'erogazione di aiuti finanziari ai produttori, alle loro imprese e alle cooperative, che permettano loro di stipulare polizze di assicurazione () contro i danni causati dalla grandine e dalla brina, e di difendersi da queste ultime con l'installazione rispettivamente di dispositivi (reti) e sistemi protettivi. 3.4. Funzionamento 3.4.1. I ritiri devono essere esclusivamente un sistema di regolarizzazione del mercato per gestire le eccedenze congiunturali. Essi non possono in nessun caso trasformarsi in un obiettivo di produzione e, mediante opportune misure, bisogna impedire che questo avvenga. Il sistema dovrà essere riconsiderato sulla scorta di criteri obiettivi, tenendo presente che solo per sei prodotti sui 14 compresi nell'OCM si sono registrate disfunzioni. Non saranno pertanto considerati accettabili criteri di penalizzazione globale. Qualunque diminuzione dei prezzi di ritiro, come pure la percentuale di interventi per i prodotti caratterizzati da eccedenze strutturali, dovrebbero essere accompagnate da programmi di estirpazione finanziati al 100 % da Fondi comunitari. 3.4.2. Il Comitato ritiene utile la prefissazione di percentuali massime di prodotto ritirabile dal mercato, con riferimento ai quantitativi effettivamente commercializzati dalle singole Organizzazioni di produttori. Essa è dell'avviso che tale limitazione debba essere prevista anche per i prodotti non assoggettati al prezzo di ritiro e che fossero eventualmente oggetto d'intervento. 3.4.3. Secondo il Comitato, bisogna definire e potenziare alternative alla distruzione dei prodotti ritirati, la quale normalmente provoca reazioni sfavorevoli da parte della pubblica opinione. Si potrebbero eventualmente prendere in considerazione la distribuzione gratuita ai settori della popolazione svantaggiati, le azioni di promozione istituzionale ed educativa, l'alimentazione del bestiame, ecc., accertandosi tuttavia che tali soluzioni non producano distorsioni all'interno del mercato. 3.5. Controllo delle importazioni nell'ambito del GATT 3.5.1. In base agli accordi conclusi nell'ambito del GATT, bisognerà definire un modello per l'applicazione pratica del sistema dei prezzi d'entrata e della clausola di salvaguardia speciale. In tal senso si dovrà tener conto delle caratteristiche commerciali di tali prodotti : ne consegue che il prezzo alla frontiera dovrà essere calcolato tenendo conto del prezzo all'importazione, dei dazi aggiuntivi e del prezzo medio dei prodotti europei e dei prodotti importati, sui mercati all'ingrosso dell'Unione. La formula per calcolare il prezzo d'entrata dovrà essere definita con chiarezza per evitare gravi distorsioni di concorrenza. 3.5.2. È opportuno controllare adeguatamente le quantità, il prezzo e la qualità dei prodotti importati, con l'obiettivo di tener d'occhio i mercati e garantire ai consumatori merci sane e di qualità, oltre alle necessarie informazioni sul prodotto presentato, mediante etichettatura appropriata. La Commissione deve studiare le opportune misure. 3.5.3. Il Comitato sottolinea il ritardo con cui il mercato viene a conoscenza delle norme di applicazione previste dagli accordi del GATT e applica la preferenza comunitaria. 3.5.4. Sempre nell'ambito degli accordi del GATT, non dovrà essere consentita la creazione di barriere artificiali alla circolazione delle merci, ad esempio quelle di ordine fitosanitario. In caso contrario, i paesi firmatari degli accordi GATT dovranno attenersi a regole chiare ed uguali per tutti. 3.6. Norme di qualità 3.6.1. Le norme di qualità dovrebbero essere mantenute, in quanto costituiscono un fattore importante di trasparenza del mercato e facilitano le relazioni commerciali, offrendo al consumatore una serie di indicazioni utili per orientare le sue scelte d'acquisto. 3.6.2. Tuttavia, il Comitato invita la Commissione e i diversi agenti a riconsiderarle tenendo presente le esigenze del consumatore, soprattutto per quanto concerne aspetti quali la salute, i valori nutritivi e anche alcune caratteristiche organolettiche. 3.6.3. Inoltre, in periodi di crisi, la normalizzazione dovrà essere adoperata come strumento di gestione del mercato. 3.7. Organizzazioni e accordi interprofessionali 3.7.1. L'organizzazione verticale del settore trarrebbe sicuramente un vantaggio dallo sviluppo degli accordi interprofessionali, il grado di efficacia cui si è giunti in taluni Stati Membri dove essi vengono applicati ne è una dimostrazione. Per questo motivo, il Comitato ritiene che, in base al principio della volontarietà e della rappresentatività, queste organizzazioni dovrebbero avere un inquadramento giuridico comunitario adeguato. 3.8. Delocalizzazione 3.8.1. Nonostante la Commissione abbia minimizzato il fenomeno nel suo documento, il Comitato crede che esistano le condizioni perché ciò avvenga in molte regioni, potendo ciò costituire un grave problema negli anni a venire. Per tale motivo suggerisce di tener d'occhio questi segnali negativi e la loro evoluzione onde poter intervenire tempestivamente. 3.9. Periodo di transizione 3.9.1. L'evoluzione del mercato continuerà ad essere difficilmente quantificabile, soprattutto per quel che concerne l'aumento delle importazioni. Sarà pertanto necessario prevedere in ciascuna regione programmi di adeguamento che permettano di orientare la produzione. Le misure dovranno costituire una terapia d'urto per riuscire a mantenere competitiva la produzione europea, disponendo di programmi per il controllo e la valutazione dell'efficacia delle misure applicabili. 3.9.2. Le future misure di riconversione e ristrutturazione devono cercare di soddisfare la domanda, mantenendo una quota di mercato identica a quella attuale (40 % del consumo) o per lo meno equivalente, orientando gli investimenti verso zone idonee con l'obiettivo di stabilizzare l'occupazione locale ed evitare l'emigrazione dei cittadini verso i centri ad alta densità di popolazione. 3.9.3. La durata del periodo di transizione dovrà essere fissata in funzione dei risultati della valutazione. 3.10. Statistiche 3.10.1. Il Comitato condivide le preoccupazioni della Commissione in merito alle lacune rilevate nei dati statistici, e ritiene che occorra lavorare attivamente per migliorarli, con l'ausilio di tutti coloro che operano nei settori della produzione, commercio, industria e consumo, attraverso le organizzazioni che li rappresentano. 3.11. Prodotti trasformati 3.11.1. Una parte costante della produzione comunitaria di ortofrutticoli dev'essere destinata alla trasformazione, la quale non deve più rappresentare, come avviene attualmente per diversi prodotti, uno sbocco marginale e secondario rispetto ai prodotti freschi. Pertanto, i rapporti tra produttori e trasformatori devono svilupparsi in condizioni di trasparenza e stabilità. 3.11.2. La regolamentazione del mercato dei prodotti freschi non dovrà in nessun caso rendere difficile l'accesso di questi prodotti alla trasformazione. Il Comitato appoggerà in tal senso il prosieguo dell'attività della OCM specifica per questi prodotti, che confermi nella sostanza il contenuto del Regolamento (CEE) n. 426/86, adeguato all'attuale realtà del mercato e ad una maggiore flessibilità produttiva, principi che si ritrovano nel documento della Commissione. 3.11.3. Anche i trasformatori devono poter essere messi nella condizione di acquisire la materia prima a prezzi più competitivi, cioè a prezzi più convenienti, mediante un sistema contrattuale che assicuri ai produttori agricoli dei prezzi minimi garantiti e agli industriali trasformatori la differenza di prezzo tra la materia prima comunitaria e quella in provenienza dai Paesi terzi concorrenti. Bruxelles, 26 gennaio 1995. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () GU n. L 118 del 20. 5. 1972. () Relazione informativa : doc. CES 454/94 fin. Parere d'iniziativa : GU n. C 313 del 30. 11. 1992. ALLEGATO 1 al parere del Comitato economico e sociale 1. Emendamenti respinti (art. 47, 4o comma del Regolamento interno) Gli emendamenti seguenti sono stati respinti nel corso dei dibattiti : Punto 2.9 (ultimo trattino) Sopprimere « ... i controlli. .. » e sostituire con « ... le campagne di informazione a favore dei consumatori ... ». Motivazione I consumatori si sono opposti ai controlli di qualità che prevedono ad esempio il ritiro dal mercato delle mele di piccole dimensioni preferite dai bambini. Essi sollecitano invece informazioni relative alle dimensioni ed ai metodi di produzione. Esito della votazione Voti a favore : 41, voti contrari : 56, astensioni : 10. Punto 3.2 - Cofinanziamento Sopprimere 3.2.1, 3.2.2 e 3.2.3 e sostituire con : « 3.2.1. Il Comitato accoglie con favore l'introduzione del cofinanziamento nel settore, poiché provvederà a garantire un utilizzo più responsabile e prudente dei fondi dell'UE, aprendo la strada ad un'ulteriore riforma di altri settori. » Rinumerare 3.2.4 in 3.2.2. Alla prima riga, sopprimere « eventualmente » (3.2.4). Sopprimere la seconda frase dopo « Unione europea » fino alla fine del punto (3.2.2). Motivazione Il cofinanziamento prevede la partecipazione alle spese da parte dello Stato membro. Se si deve ricorrere ai fondi del bilancio nazionale per effettuare tale contributo, è probabile che lo Stato membro assuma un atteggiamento più prudente e responsabile nella valutazione dell'effettiva necessità di tale partecipazione finanziaria. Esito della votazione Voti a favore : 40, voti contrari : 64, astensioni : 8. Punto 3.6.3 Sopprimere il suddetto punto. Motivazione I consumatori si sono opposti ai controlli di qualità che prevedono ad esempio il ritiro dal mercato delle mele di piccole dimensioni preferite dai bambini. Essi sollecitano invece informazioni relative alle dimensioni ed ai metodi di produzione. Esito della votazione Voti a favore : 40, voti contrari : 59, astensioni : 7. 2. Testo del parere della sezione respinto in seguito a un emendamento adottato (art. 47, 5o comma del Regolamento interno) Punto 3.1.3 (1a frase) « La finalità di tali organizzazioni sarà quella di salvaguardare i principi del controllo obiettivo dell'offerta, in modo realizzabile e duraturo e con la partecipazione attiva dei produttori. » Esito della votazione Voti a favore : 67, voti contrari : 28, astensioni : 9.