RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

La pandemia di Covid-19 si è ormai diffusa in tutto il pianeta: più di 2 milioni di persone sono state contagiate e quasi 140 000 persone a cui era stato diagnosticato il contagio hanno perso la vita (stando ai dati dell'OMS del 17 aprile). Inizialmente la risposta si è concentrata sul salvare vite umane in tutto il mondo, con l'adozione di varie misure volte a contenere la diffusione del virus e il rafforzamento dei sistemi sanitari. Molte di queste misure hanno portato le società e le economie a uno stallo, ma non può esservi alcun compromesso tra salvare vite umane e posti di lavoro. Al contrario, controllare il virus è una condizione indispensabile per uno sviluppo sostenibile, sia questo economico o sociale.

Diverse sono inoltre le misure adottate rapidamente per limitare le conseguenze economiche della crisi. Ciononostante, oltre che dall'impatto di una recessione mondiale e da gravi tensioni sui mercati finanziari, quest'anno la maggior parte dei partner dell'allargamento e del vicinato, se non tutti, saranno toccati da una recessione. Sebbene il fattore scatenante della crisi sia il medesimo per tutti, la durata e la gravità possono differire a seconda delle strutture economiche nazionali e delle rispettive capacità di adottare efficaci misure di contrasto. Insieme al crollo degli scambi commerciali e all'avversione al rischio che provoca una generale fuga dai mercati emergenti, la recessione contribuisce a mettere sotto forte pressione la loro bilancia dei pagamenti (BdP). A seconda della diffusione del virus, nonché delle sue conseguenze economiche, esiste peraltro un rischio chiaro e imminente per la sicurezza e la stabilità sociale con possibili ricadute all'interno e all'esterno della regione.

È in tale contesto che la Commissione europea propone il ricorso a un'assistenza macrofinanziaria (AMF) per sostenere dieci partner del vicinato nel contesto della crisi della Covid-19.

L'AMF rientra nel kit di strumenti di risposta alle crisi esterne dell'UE ed è utilizzata, in combinazione a un accordo di esborso dell'FMI soggetto a un programma concordato di riforme economiche, per affrontare situazioni di crisi della bilancia dei pagamenti. In questa situazione eccezionale, la Commissione propone programmi di AMF anche per i partner che beneficiano di finanziamenti di emergenza dell'FMI che non richiedono azioni preliminari e/o condizionalità, ad esempio attraverso lo strumento di finanziamento rapido (Rapid Financing Instrument — RFI). I programmi di "AMF di crisi" avranno pertanto una durata più breve (12 mesi anziché 2,5 anni) e prevederanno solo due esborsi: il primo sarà erogato non appena possibile dopo l'adozione della decisione di AMF e dopo il corrispondente accordo su un protocollo di intesa con ciascun beneficiario; il secondo una volta che saranno soddisfatte le condizioni precisate nei protocolli di intesa. Come per qualsiasi assistenza macrofinanziaria, tale condizionalità è specifica per ciascun partner allo scopo di assicurare che sia pienamente adeguata, nel quadro dello strumento per l'AMF, a stimolare la stabilità macroeconomica, migliorando nel contempo la gestione macroeconomica complessiva, rafforzando la governance economica e la trasparenza e migliorando le condizioni per una rinnovata crescita sostenibile. Inoltre, dovrà essere formulata in modo tale da poter essere attuata tenendo conto del lasso di tempo più breve e del contesto della pandemia in corso.

La Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una proposta relativa alla concessione di assistenza macrofinanziaria a dieci partner per un totale di 3 miliardi di EUR. L'assistenza assumerebbe la forma di prestiti a medio termine.

L'AMF dell'UE proposta mira ad aiutare i partner a coprire parte del loro fabbisogno urgente di finanziamenti esterni nel contesto dei programmi dell'FMI attualmente in fase di attuazione, riducendo in tal modo le vulnerabilità a breve termine dell'economia in termini di bilancia dei pagamenti connesse alla crisi della Covid-19. L'assistenza proposta favorirebbe la stabilizzazione esterna e, in tal modo, offrirebbe alle autorità un margine politico per attuare misure volte a contrastare le ricadute economiche della crisi della Covid-19, incoraggiando nel contempo l'attuazione delle riforme tese a migliorare la gestione macroeconomica, la governance economica, la trasparenza e le condizioni per una rinnovata crescita sostenibile.

L'AMF proposta è in linea con gli obiettivi delle strategie di allargamento e di vicinato dell'UE e manderebbe ai partner della regione il messaggio che l'UE è pronta a sostenerli in un momento di crisi senza precedenti. In questo contesto la Commissione ritiene soddisfatte le condizioni preliminari di ordine politico ed economico per dare esecuzione all'assistenza macrofinanziaria del tipo e dell'entità proposti.

L'AMF proposta concerne la Repubblica d'Albania, la Bosnia-Erzegovina, la Georgia, il Regno hascemita di Giordania, il Kosovo, la repubblica di Moldova, il Montenegro, la Repubblica di Macedonia del Nord, la Repubblica tunisina e l'Ucraina. Tuttavia la situazione è ancora in evoluzione e la crisi della Covid-19 manifesta aspetti via via più problematici anche in altri paesi. L'AMF resta disponibile anche per altri paesi ammissibili in situazioni di difficoltà con la bilancia dei pagamenti che dovessero manifestarsi in seguito. La Commissione avvierà inoltre una discussione sull'ambito di applicazione dello strumento di assistenza macrofinanziaria e sul modo in cui interagisce con altre politiche esterne dell'UE.

L'importo dell'AMF si basa su una stima preliminare del fabbisogno di finanziamento esterno residuo dei partner e tiene conto della loro capacità di autofinanziarsi con le proprie risorse, in particolare con le riserve internazionali a loro disposizione, nonché delle risorse fornite dall'FMI e dalla Banca mondiale. La determinazione dell'importo dell'assistenza tiene conto anche della necessità di garantire un'equa ripartizione degli oneri tra l'Unione e gli altri donatori, nonché della preesistente mobilitazione degli altri strumenti finanziari esterni dell'UE e del valore aggiunto dell'intervento complessivo dell'Unione.

Partner dell'allargamento

L'Albania è particolarmente vulnerabile alle conseguenze economiche della pandemia a causa delle strette relazioni economiche con alcuni Stati membri dell'UE fortemente colpiti, dell'importanza del turismo e del suo elevato fabbisogno di rifinanziamento. La limitata capacità del settore sanitario e i danni del terremoto di novembre 2019, che hanno già assorbito il ridotto margine di bilancio disponibile, aggravano la situazione. Ciononostante il governo ha rapidamente adottato misure di sostegno alle politiche pari al 2 % circa del PIL a vantaggio delle imprese e delle famiglie interessate e del settore sanitario. In base al bilancio riveduto, nel 2020 il disavanzo pubblico dovrebbe raggiungere il 4 % del PIL e il debito pubblico potrebbe superare il 69 % del PIL – sebbene tali previsioni sembrino ottimistiche. Per quest'anno le istituzioni internazionali pronosticano un calo del PIL reale del 5 % circa. Oltre al disavanzo pubblico il governo deve rifinanziare un ammortamento del debito estero per 545 milioni di EUR (3,8 % del PIL). A parziale copertura di tale operazione era inizialmente prevista l'emissione di Eurobond per 500-600 milioni di EUR, ma, considerata l'attuale situazione, sembra altamente improbabile che si possa immettere sul mercato un importo così elevato. Dopo il sostegno dello strumento di finanziamento rapido dell'FMI, i prestiti della Banca mondiale e le sovvenzioni a titolo dello strumento di assistenza preadesione (IPA) dell'UE, il deficit di finanziamento potrebbe raggiungere il 2,5 % del PIL o circa 350 milioni di EUR. In questo contesto è giustificata l'AMF pari a 180 milioni di EUR.

In Bosnia-Erzegovina lo scoppio della pandemia di Covid-19 ha gravemente esacerbato il rallentamento dell'economia già in corso andando a colpire in particolare i trasporti e il turismo, ma anche le rimesse dei lavoratori, che rappresentano circa il 5 % del PIL e sono di vitale importanza, in particolare per le famiglie a basso reddito. Le ultime proiezioni per il 2020 prevedono un calo dell'attività economica del 10 % circa e un forte aumento della disoccupazione. Nonostante i dati di bilancio piuttosto solidi, la capacità del paese di creare in tempi rapidi il margine di bilancio necessario è molto limitata. Le autorità bosniaco‑erzegovine hanno già chiesto finanziamenti di emergenza all'FMI per un importo massimo di 330 milioni di EUR (quasi il 2 % del PIL). Il rallentamento dell'economia determinerà un forte calo delle entrate e un netto aumento dei trasferimenti, con una conseguente forte crescita del fabbisogno di finanziamento. Le attuali stime dell'FMI indicano un deficit di finanziamento residuo di circa 500 milioni di EUR (2,8 % del PIL) nel 2020, dopo i contributi dell'FMI (fino a 330 milioni di EUR, quasi il 2 % del PIL) e della Banca mondiale (circa 20 milioni di EUR, o 0,1 % del PIL). A causa del basso rating del credito del paese, l'accesso ai mercati finanziari internazionali è molto limitato, mentre i mercati finanziari nazionali non sono sufficientemente profondi per far fronte alle necessità di finanziamento restanti. In questo contesto è giustificata l'AMF pari a 250 milioni di EUR.

Lo scoppio della pandemia di Covid-19 e il conseguente blocco delle attività economiche perturba i flussi degli scambi commerciali e quelli finanziari incidendo profondamente sull'economia del Kosovo. Le rimesse, che rappresentano oltre il 10 % del PIL, finanziano una parte sostanziale del consumo privato, mentre le esportazioni di servizi destinate alla diaspora (principalmente il turismo) attenuano un disavanzo commerciale molto profondo nel settore delle merci (oltre il 40 % del PIL). Un'altra vulnerabilità dell'economia kosovara è rappresentata dal fragile settore privato, dominato da microimprese con limitate riserve di liquidità. In questo contesto, nel 2020 si prevede una contrazione del PIL reale del 5 % circa. Nonostante i dati di bilancio piuttosto solidi nel 2019, il margine è molto limitato. Il Kosovo non ha accesso ai mercati finanziari internazionali (a causa della mancanza di un rating del credito), quasi due terzi del suo debito totale sono detenuti da un'esigua base di investitori con la banca centrale e il fondo pensione fiduciario del Kosovo che rappresentano rispettivamente il 23 % e il 38 % del totale. La combinazione del crollo delle entrate pubbliche e degli elevati pagamenti di base da un lato e delle misure di risposta alla crisi dall'altro costituisce un grave rischio di liquidità. Secondo le stime dell'FMI le entrate pubbliche diminuiranno del 50-60 % su base annua in aprile-giugno, mentre il governo provvisorio ha approvato un pacchetto di emergenza da 180 milioni di EUR. Per quanto riguarda il saldo della banca pubblica, che è già sceso al di sotto della soglia dello 4,5 % del PIL fissata per legge, si prevede un ulteriore ribasso al 2,5 % del PIL nel 2020. Su richiesta del Kosovo, il 10 aprile il consiglio dell'FMI ha approvato un'assistenza di liquidità di emergenza dell'FMI pari a 51,6 milioni di EUR attraverso l'RFI. Secondo le attuali proiezioni, il deficit di finanziamento residuo è stimato a 210 milioni di EUR. In questo contesto è giustificata l'AMF pari a 100 milioni di EUR.

Il Montenegro è particolarmente esposto alle conseguenze economiche della pandemia a causa della forte dipendenza dal settore del turismo e dell'elevato fabbisogno di finanziamento esterno. Il 2020 è segnato da una profonda recessione, dato che le istituzioni internazionali prevedono per il paese una contrazione dell'economia reale del 9 %. Il turismo, uno dei settori più colpiti, rappresenta oltre il 20 % del PIL ed è una delle principali fonti di valuta estera, occupazione e gettito fiscale. Tuttavia, le misure di contenimento del coronavirus hanno bloccato il turismo e i viaggi in un momento in cui tali attività stavano per entrare nell'alta stagione. Nonostante il margine di bilancio limitato, il governo ha rapidamente adottato misure di sostegno strategico pari a circa il 2 % del PIL per aiutare l'economia ad affrontare le conseguenze della pandemia. Tali misure riguardano in particolare il differimento dei pagamenti di imposte e contributi sociali, una moratoria sui rimborsi dei prestiti e sui canoni di affitto per la locazione di beni demaniali, nonché sovvenzioni per le imprese e i lavoratori. Secondo le stime preliminari del ministero delle Finanze, nel 2020 il disavanzo pubblico supererà il 7 % del PIL e il debito pubblico aumenterà di 2,6 punti percentuali raggiungendo l'82 % del PIL e diventando il più elevato della regione. Il deficit di finanziamento dopo i prestiti dell'FMI e della Banca mondiale e le sovvenzioni dell'UE potrebbe ammontare a circa 120 milioni di EUR. In questo contesto è giustificata l'AMF pari a 60 milioni di EUR.

Nella Macedonia del Nord l'economia è fortemente perturbata dal momento che le misure di contenimento sociale estese hanno pesanti ricadute sulla produzione e sull'occupazione, e il commercio estero è fortemente colpito. Le proiezioni attuali indicano una diminuzione del PIL reale pari a circa il 4 % nel 2020. Il governo ha adottato misure coraggiose in modo tempestivo per sostenere la liquidità delle PMI e l'occupazione nei settori più colpiti nei mesi di aprile e maggio, ma il margine di bilancio per compensare le conseguenze socioeconomiche della crisi è limitato. Nello scenario più favorevole, per il 2020 il governo stima un calo delle entrate del 20 % rispetto al bilancio iniziale e prevede di riassegnare le spese senza aumentare il massimale. Sulla base del PIL del 2019, ciò comporterebbe un disavanzo dell'8 % circa. I trasferimenti privati dall'estero, comprese le rimesse dei lavoratori, e i flussi di investimenti esteri diretti dovrebbero diminuire notevolmente, riducendo la copertura delle riserve. Inoltre, nel periodo 2020-2021 il governo e le imprese pubbliche dovranno far fronte ad un fabbisogno di rifinanziamento, interno ed esterno, particolarmente elevato, per un totale di 1,65 miliardi di EUR (circa il 7,3 % del PIL del 2019 in ciascuno dei due anni). Sono inclusi l'ammortamento di 500 milioni di EUR di Eurobond del 2014, di parti degli Eurobond del 2015 e della garanzia basata sulle politiche della Banca mondiale del 2013, nonché il rimborso di grandi prestiti commerciali stranieri dell'impresa pubblica per le strade statali, incaricata della realizzazione delle principali infrastrutture di trasporto stradale. Il governo ha chiesto assistenza all'FMI tramite l'RFI, che ammonta a 177 milioni di EUR, nonché un prestito della Banca mondiale. Secondo le stime attuali, dopo i finanziamenti sotto forma di sovvenzioni concessi dall'FMI, dalla Banca mondiale e dall'UE resterà un deficit di finanziamento di circa 330 milioni di EUR. In questo contesto è giustificata l'AMF pari a 160 milioni di EUR.

Vicinato orientale