LIBRO VERDE SUI SERVIZI DI INTERESSE GENERALE

(Presentato dalla Commissione)

INDICE

Introduzione

1. Contesto

1.1. Definizioni e terminologia

1.2. Un ruolo cruciale per le autorità pubbliche

2. Il campo di applicazione dell'azione comunitaria

2.1. Quale modello di sussidiarietà?

2.2. Normativa specifica per il settore e quadro giuridico generale

2.3. Servizi economici e non economici

3. Verso un concetto comunitario di "servizi di interesse generale"?

3.1. Una serie comune di obblighi

3.1.1. Servizio universale

3.1.2. Continuità

3.1.3. Qualità del servizio

3.1.4. Accessibilità delle tariffe

3.1.5. Tutela degli utenti e dei consumatori

3.2. Ulteriori obblighi specifici

4. Una corretta governance: organizzazione, finanziamento e valutazione

4.1. Definizione degli obblighi e scelta del modello organizzativo

4.2. Finanziamento dei servizi di interesse generale

4.3. Valutazione dei servizi di interesse generale

5. I servizi di interesse generale e le sfide della globalizzazione

5.1. Politica commerciale

5.2. Politica dello sviluppo e della cooperazione

6. Conclusione operativa

Riepilogo di tutti i quesiti proposti per la discussione

ALLEGATO

Obblighi di servizio pubblico e strumenti di politica comunitaria nel settore dei servizi di interesse economico generale

Introduzione

1. L'Unione europea è ad un punto di svolta nella propria storia: si prepara ad un allargamento senza precedenti e, contemporaneamente, nell'ambito della Convenzione, a ridefinire in un nuovo trattato costituzionale i propri compiti e il funzionamento delle proprie istituzioni. L'Unione europea ha altresì avviato una strategia di sviluppo basata sulle sinergie fra le riforme economiche e sociali, integrate dalle dimensioni della sostenibilità e dell'ambiente.

2. In tale contesto, i servizi di interesse generale svolgono un ruolo sempre più rilevante: sono parte dei valori condivisi da tutte le società europee e costituiscono un tratto essenziale del modello europeo di società. Il loro ruolo è fondamentale per migliorare la qualità di vita di tutti i cittadini e per superare l'emarginazione e l'isolamento sociali. Considerandone l'incidenza sull'economia e l'importanza per la produzione di altri beni e servizi, l'efficienza e la qualità di questi servizi stimolano la competitività e una maggiore coesione, in particolare favorendo gli investimenti nelle regione più sfavorite. La fornitura efficiente e non discriminatoria di servizi di interesse generale è altresì un prerequisito per il buon funzionamento del Mercato unico e per l'ulteriore integrazione economica nell'Unione europea. Inoltre, i servizi di interesse generale sono un elemento portante della cittadinanza europea e rappresentano una parte dei diritti goduti dai cittadini europei ed un'opportunità di dialogo con le autorità pubbliche nel contesto di una corretta governance.

3. Nella prospettiva dell'adesione di nuovi Stati membri, la garanzia di servizi di interesse generale efficienti e di alta qualità e in particolare lo sviluppo delle industrie di rete e della relativa interconnessione sono essenziali per favorire l'integrazione, aumentare il benessere dei cittadini e aiutare i singoli a godere pienamente dei propri diritti fondamentali. Inoltre, nell'ultimo decennio, molti nuovi Stati membri si sono aperti ad un'economia di mercato e i loro cittadini devono essere certi della notevole importanza che l'Unione attribuisce all'accesso di ciascuno ai servizi di interesse generale.

4. I servizi di interesse generale sono al centro del dibattito politico. In realtà, si discute la questione centrale del ruolo delle autorità pubbliche in un'economia di mercato, garantendo, da un lato, il buon funzionamento del mercato e il rispetto delle regole del gioco da parte di tutti e, dall'altro, salvaguardando l'interesse generale, in particolare la soddisfazione dei bisogni essenziali dei cittadini e la tutela dei beni pubblici in caso di crollo del mercato.

5. Nei primi anni di vita delle Comunità, l'obiettivo di integrazione economica ha portato a concentrare l'impegno sulla rimozione delle barriere al commercio fra gli Stati membri. In particolare, fin dalla seconda metà degli anni '80, alcuni settori che in misura più o meno significativa, forniscono servizi di interesse economico generale si sono progressivamente aperti alla concorrenza: le telecomunicazioni, i servizi postali, i trasporti e l'energia. La liberalizzazione ha dato impulso alla modernizzazione, all'interconnessione e all'integrazione di questi settori. Ha aumentato il numero dei concorrenti e generato riduzioni di prezzo, specialmente in quei settori e paesi già liberalizzati. Per quanto sia ancora impossibile valutare l'impatto a lungo termine dell'apertura alla concorrenza dei servizi di interesse generale, sulla base dei dati disponibili, non vi sono elementi a supporto della tesi secondo cui la liberalizzazione ha avuto un impatto negativo sulla prestazione complessiva, almeno per quanto riguarda l'accessibilità dei prezzi e la fornitura di servizi universali. La Comunità ha sempre promosso una liberalizzazione "controllata", vale a dire un'apertura graduale del mercato, accompagnata da misure di tutela dell'interesse generale, in particolare per garantire, con il concetto di servizio universale, l'accesso di ciascuno, indipendentemente dalla situazione economica, sociale o geografica, ad un servizio di qualità specificata ad un prezzo abbordabile. In questo contesto, si è cercato di garantire idonei parametri per i servizi transfrontalieri che non possono essere adeguatamente regolamentati soltanto a livello nazionale.

6. Gli iniziali timori che l'apertura del mercato avrebbe avuto un impatto negativo sui livelli di occupazione o sulla fornitura di servizi di interesse economico generale si sono fino ad oggi dimostrati infondati. L'apertura del mercato ha reso i servizi in genere più accessibili. Per i consumatori a basso reddito, ad esempio, la percentuale di entrate personali necessarie per acquistare un numero medio di chiamate telefoniche o un volume standard di consumo elettrico è diminuito nella maggior parte degli Stati membri fra il 1996 e il 2002. L'impatto dell'apertura del mercato è stato ampiamente positivo anche sui tassi di occupazione netta. Con la crescita del mercato, la perdita di posti di lavoro, in particolare nei settori che operavano in regime di monopolio, è stata più che compensata dalla creazione di nuovi posti. Nel complesso si stima che la liberalizzazione delle industrie di rete abbia portato alla creazione di quasi un milione di posti di lavoro in tutta l'Unione europea [1].

[1] Il mercato interno - Dieci anni senza frontiere, SEC(2002) 1417 del 7.1.2003

7. A dispetto dei risultati, dopo le prime fasi di liberalizzazione sono state date alcune interpretazioni scorrette. La Commissione ha ripetutamente cercato di rendere più chiare le politiche comunitarie del settore. In una prima comunicazione orizzontale del 1996 [2] ha spiegato il vantaggio dei cittadini derivante dall'interazione fra le azioni comunitarie nei settori della concorrenza e della libera circolazione e i mandati di servizio pubblico. La comunicazione proponeva inoltre di aggiungere agli obiettivi del trattato la promozione dei servizi di interesse generale. Essa è stata aggiornata nel 2000 [3] nell'intento di accrescere la certezza giuridica per gli operatori in ordine all'applicazione alle rispettive attività delle regole del mercato interno e della concorrenza. Nel 2001, queste due comunicazioni sono state integrate da una Relazione al Consiglio europeo di Laeken [4]. Questa relazione risponde alle preoccupazioni in merito alla redditività economica di operatori incaricati di compiti di servizio pubblico. La relazione richiama le garanzie offerte dall'articolo 86, paragrafo 2 del trattato [5], l'azione della Comunità e la responsabilità degli Stati membri, in particolare rispetto alla definizione degli obblighi di servizio pubblico. Inoltre, la Commissione si è impegnata a valutare meglio le prestazioni delle industrie che forniscono servizi di interesse generale, effettuando valutazioni settoriali e orizzontali.

[2] "I servizi di interesse generale in Europa", GU C 281del 26.9.1996, pag. 3

[3] "I servizi di interesse generale in Europa", GU C 17 del 19.1.2001, pag. 4

[4] COM(2001) 598 def del 17.10.2001

[5] L'articolo 86, paragrafo 2 del trattato così recita: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale ... sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità»

8. Nel contempo, il dibattito ha subito un'evoluzione e la sua rilevanza è mutata. Il trattato di Amsterdam riconosce la collocazione dei servizi di interesse economico generale fra i valori condivisi dell'Unione [6], assegnano altresì alla Comunità e agli Stati membri, "ciascuno nell'ambito dei rispettivi poteri", una responsabilità per il corretto funzionamento di questi servizi. Nel "Protocollo sul sistema della radiodiffusione pubblica" si sottolinea che la radiodiffusione pubblica negli Stati membri è direttamente connessa alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società e alla necessità di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione di massa. Inoltre, l'Unione riconosce e rispetta il diritto dei cittadini sancito nella Carta dei diritti fondamentali [7] di accedere a servizi di interesse economico generale. Queste nuove disposizioni sono importanti per il processo di integrazione europea: dall'ambito economico a temi di maggior respiro relativi al modello europeo di società, al concetto di cittadinanza europea e ai rapporti fra ciascun individuo nell'Unione e le autorità pubbliche. Pongono inoltre la questione dei mezzi per la loro effettiva attuazione. La Commissione ritiene che tali questioni meritino un dibattito più ampio e più strutturato. Naturalmente, tale dibattito terrà conto e sarà ispirato dalle attività in corso - ad esempio, in merito ai valori e agli obiettivi dell'Unione, alla questione delle competenze o ai principi di sussidiarietà e proporzionalità - nell'ambito della Convenzione europea e della prossima conferenza intergovernativa.

[6] Il nuovo articolo 16 del trattato così recita: «Fatti salvi gli articoli 73, 86 e 87, in considerazione dell'importanza dei servizi di interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, la Comunità e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione del presente trattato, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti»

[7] L'articolo 36 della Carta stabilisce: «Al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell'Unione, questa riconosce e rispetta l'accesso ai servizi di interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente al trattato che istituisce la Comunità europea»

9. Persistono da parte dei cittadini incertezze e timori che richiedono una risposta. Il Parlamento europeo ha suggerito che la Commissione presenti una proposta di direttiva quadro sui servizi di interesse generale e anche il Consiglio ha chiesto alla Commissione di approfondire la questione [8].

[8] Cfr. anche le conclusioni della Presidenza al Consiglio europeo di Barcellona del 15-16 marzo 2002, paragrafo 42 e del Consiglio europeo di Bruxelles del 20-21 marzo 2003, paragrafo 26

10. La realtà dei servizi di interesse generale che comprendono servizi sia di interesse economico che non economico è complessa e in costante evoluzione. Riguarda un'ampia gamma di attività diverse: le attività delle grandi industrie di rete (energia, servizi postali, trasporti e telecomunicazioni) la sanità, l'istruzione e i servizi sociali; attività che hanno dimensioni diverse, dal livello europeo o persino mondiale a quello puramente locale; attività che hanno una natura diversa, dalle attività di mercato a quelle non di mercato. L'organizzazione di questi servizi varia in base alle tradizioni culturali, alla storia e alla conformazione geografica di ciascuno Stato membro, alle caratteristiche delle attività svolte, in particolare allo sviluppo tecnologico.

11. L'Unione europea rispetta questa diversità e il ruolo delle autorità nazionali, regionali e locali nel garantire il benessere dei loro cittadini e le scelte democratiche relative fra l'altro al livello della qualità dei servizi. Questa diversità spiega i diversi livelli di intervento della Comunità e l'uso di strumenti differenti. L'Unione ha anche un ruolo da svolgere nel quadro delle sue competenze esclusive. Inoltre, in tutta l'Unione europea, i servizi di interesse generale sollevano questioni e problemi comuni per i diversi servizi e le diverse autorità competenti.

12. Il dibattito che il presente Libro verde intende avviare riguarda:

* l'ambito di un'eventuale azione comunitaria che attui il trattato nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà;

* i principi che potrebbero essere inclusi in un'eventuale direttiva quadro o in un altro atto normativo in materia di servizi di interesse generale e il valore aggiunto di tale strumento;

* la definizione della corretta governance nel settore dell'organizzazione, della regolamentazione, del finanziamento e della valutazione dei servizi di interesse generale, per assicurare una maggiore competitività dell'economia e un accesso efficiente ed equo di tutte le persone a servizi di alta qualità in grado di rispondere alle loro esigenze;

* qualsiasi misura che possa contribuire ad aumentare la certezza giuridica e a garantire un collegamento coerente e armonioso fra l'obiettivo di mantenere alta la qualità dei servizi di interesse generale e la rigorosa applicazione delle regole della concorrenza e del mercato interno.

13. Il Libro verde è suddiviso in cinque parti principali precedute da un'introduzione e seguite da una conclusione operativa. La prima parte illustra il contesto, la seconda è dedicata all'ambito di applicazione dell'intervento della Comunità nel settore dei servizi di interesse generale, la terza fornisce una serie di elementi utili ad elaborare un comune concetto di servizi di interesse economico generale sulla base della normativa specifica in vigore, la quarta si concentra sui temi dell'organizzazione, del finanziamento e della valutazione dei servizi di interesse generale, mentre la quinta parte tratta la dimensione internazionale dei servizi di interesse generale. Il Libro verde è corredato da un allegato che illustra in maggior dettaglio una serie di obblighi di servizio pubblico derivati dalla vigente normativa del settore e gli strumenti politici disponibili per assolvere a tali obblighi.

14. Il Libro verde pone alcuni quesiti a cui la Commissione auspica di ricevere una risposta dalle parti interessate. Una tabella riepilogativa di tutti i quesiti è allegata al presente documento.

1. Contesto

1.1. Definizioni e terminologia

15. Nella discussione a livello europeo, le differenze terminologiche, le confusioni sul piano semantico e le diverse tradizioni degli Stati membri hanno determinato interpretazioni errate. Negli Stati membri, per i servizi di interesse generale, si utilizzano termini e definizioni diverse, frutto quindi di un'evoluzione diversa sul piano storico, economico, culturale e politico. La terminologia comunitaria cerca di tener conto di queste differenze.

16. L'espressione "servizi di interesse generale" non è presente nel trattato, ma è derivata nella prassi comunitaria dall'espressione "servizi di interesse economico generale" che invece è utilizzata nel trattato. E' un'espressione più ampia di "servizi di interesse economico generale" e riguarda sia i servizi di mercato che quelli non di mercato che le autorità pubbliche considerano di interesse generale e assoggettano a specifici obblighi di servizio pubblico.

17. L'espressione "servizi di interesse economico generale" è utilizzata negli articoli 16 e 86, paragrafo 2 del trattato. Non è definita nel trattato o nella normativa derivata. Tuttavia, nella prassi comunitaria vi è ampio accordo sul fatto che l'espressione si riferisce a servizi di natura economica che, in virtù di un criterio di interesse generale, gli Stati membri o la Comunità assoggettano a specifici obblighi di servizio pubblico. Il concetto di servizi di interesse economico generale riguarda in particolare alcuni servizi forniti dalle grandi industrie di rete quali i trasporti, i servizi postali, l'energia e la comunicazione. Tuttavia, il termine si estende anche a qualsiasi altra attività economica soggetta ad obblighi di servizio pubblico.

18. Il Libro verde è dedicato principalmente, ma non esclusivamente, ai temi relativi ai "servizi di interesse economico generale", così come il trattato tratta principalmente attività economiche. L'espressione "servizi di interesse generale" è utilizzata nel Libro verde soltanto nei casi in cui il testo si riferisca anche a servizi non economici o quando non sia necessario specificare la natura economica o non economica dei servizi in oggetto.

19. Le espressioni "servizio di interesse generale" e "servizio di interesse economico generale" non devono essere confuse con il termine "servizio pubblico". Quest'ultimo ha contorni meno netti: può avere significati diversi, ingenerando quindi confusione. In alcuni casi, si riferisce al fatto che un servizio è offerto alla collettività, in altri che ad un servizio è stato attribuito un ruolo specifico nell'interesse pubblico e in altri ancora si riferisce alla proprietà o allo status dell'ente che presta il servizio [9]. Pertanto, questo termine non è utilizzato nel Libro verde.

[9] Si fa spesso confusione fra il termine "servizio pubblico" e il termine "settore pubblico". Il termine "settore pubblico" si riferisce a tutte le amministrazioni e a tutte le imprese controllate da autorità pubbliche

20. L'espressione "obblighi di servizio pubblico" ricorre nel presente Libro verde. Si riferisce a requisiti specifici imposti dalle autorità pubbliche al fornitore del servizio per garantire il conseguimento di alcuni obiettivi di interesse pubblico, ad esempio in materia di trasporti aerei, ferroviari e stradali e di energia. Tali obblighi possono essere imposti sia a livello comunitario che nazionale o regionale.

21. Anche l'espressione "impresa pubblica" è normalmente utilizzata per definire la proprietà di chi presta il servizio. Il trattato impone una rigorosa neutralità: è irrilevante ai sensi del diritto comunitario se i fornitori di servizi di interesse generale siano soggetti pubblici o privati; essi sono soggetti agli stessi diritti e obblighi.

1.2. Un ruolo cruciale e in evoluzione per le autorità pubbliche

22. Il mercato di norma assicura un'allocazione ottimale delle risorse a vantaggio di ampie fasce della società. Tuttavia alcuni servizi di interesse generale non sono garantiti dai mercati in quanto il loro prezzo è troppo elevato per i consumatori che hanno un basso potere d'acquisto o perché il costo di fornitura non può essere coperto soltanto dal prezzo di mercato. La risposta a tali esigenze di base a livello collettivo e qualitativo nonché la difesa dei servizi di interesse generale hanno sempre rappresentato una responsabilità primaria delle autorità pubbliche indipendentemente dal contributo eventualmente offerto dalle forze di mercato. Fino ad oggi, l'importanza cruciale di tale responsabilità rimane immutata.

23. Ciò che invece è cambiato è la modalità con cui le autorità pubbliche assolvono i loro obblighi nei confronti dei cittadini. In realtà, il ruolo delle autorità pubbliche nell'ambito dei servizi di interesse generale si adegua continuamente agli sviluppi economici, tecnologici e sociali. In Europa, alcuni servizi di interesse generale sono tradizionalmente forniti dalle stesse autorità pubbliche. Attualmente, le autorità pubbliche affidano sempre più la prestazione di tali servizi ad imprese pubbliche o private o a partenariati pubblico-privati (PPP) [10], limitandosi alla definizione degli obiettivi pubblici, al monitoraggio, alla regolamentazione e, se del caso, al finanziamento di quei servizi.

[10] La Commissione intende pubblicare un Libro verde sugli appalti pubblici e sui partenariati pubblico-privati nel secondo semestre del 2003. Nella comunicazione "Sviluppare la rete transeuropea di trasporto: finanziamenti innovativi, interoperabilità del telepedaggio", COM(2003) 132 def. del 23.4.2003, la Commissione ha esaminato i PPP in considerazione della necessità di reperire finanziamenti per lo sviluppo della rete di trasporto

24. Questa diversa prospettiva non si dovrebbe tradurre in una rinuncia da parte delle autorità pubbliche al ruolo di garante del conseguimento degli obiettivi di interesse generale: con gli opportuni strumenti di regolamentazione, le autorità pubbliche dovrebbero poter elaborare politiche nazionali, regionali o locali nel settore dei servizi di interesse generale e garantirne l'attuazione. Questa evoluzione dalla prestazione in proprio alla prestazione tramite soggetti distinti ha tuttavia reso più trasparenti le modalità con cui questi servizi sono organizzati e finanziati: questo si traduce in un dibattito più ampio e in un maggior controllo democratico dei modi in cui i servizi di interesse generale sono prestati e finanziati. Questa maggiore trasparenza riduce anche la possibilità di utilizzare meccanismi di finanziamento per limitare la concorrenza su questi mercati.

25. Nell'Unione europea, la creazione del mercato interno ha accelerato questo processo. Contemporaneamente, l'evoluzione del ruolo delle autorità pubbliche rispetto alla fornitura di servizi di interesse generale ha anche influito sullo sviluppo delle politiche comunitarie.

26. Il processo di integrazione europea non ha mai messo in discussione la responsabilità primaria o la capacità delle autorità pubbliche di compiere le necessarie scelte politiche in merito alla regolamentazione delle attività di mercato. La Commissione intende riaffermare tale responsabilità promuovendo un dibattito a livello europeo sulle scelte politiche da compiere in tema di servizi di interesse generale. I risultati di questo dibattito saranno la base per le future politiche comunitarie.

2. Il campo di applicazione dell'azione comunitaria

27. Per quanto riguarda il campo di applicazione dell'azione comunitaria, in questa parte del documento si cerca di rispondere a tre importanti quesiti:

* Alla luce del principio di sussidiarietà, come dovrebbero essere condivise le responsabilità nel settore dei servizi di interesse generale fra la Comunità e gli Stati membri, comprese le amministrazioni regionali e locali?

* L'azione comunitaria dovrebbe basarsi su un approccio essenzialmente specifico per settore o si dovrebbe elaborare un quadro generale?

* In che modo il campo di applicazione dell'azione comunitaria è interessato dalla distinzione fra servizi economici e non economici?

2.1. Quale modello di sussidiarietà?

28. Nel settore dei servizi di interesse generale, la ripartizione dei compiti e dei poteri fra la Comunità e gli Stati membri è complessa e talvolta è fonte di cattive interpretazioni e di frustrazione per i consumatori, gli utenti e gli operatori.

29. Il trattato non colloca il funzionamento dei servizi di interesse generale fra gli obiettivi comunitari e non assegna alla Comunità poteri positivi specifici in questo settore. Fino ad oggi, ad eccezione di un riferimento specifico nel titolo sui trasporti [11], a questi servizi si è fatto riferimento in due articoli del trattato:

[11] Cfr. articolo 73 del trattato

* L'articolo 16 conferisce alla Comunità e agli Stati membri la responsabilità di assicurare, in base alle rispettive competenze e attraverso le politiche messe in atto, che i servizi di interesse economico generale adempiano alla propria missione. Richiama un principio del trattato, ma non assegna alla Comunità strumenti di azione specifici.

* L'articolo 86, paragrafo 2 riconosce implicitamente il diritto degli Stati membri di assegnare agli operatori economici specifici obblighi di servizio pubblico. Stabilisce un principio fondamentale che garantisce che i servizi di interesse economico generale possano continuare ad essere prestati e sviluppati nel mercato comune. I prestatori di servizi di interesse generale sono esentati dal rispetto delle norme del trattato nella misura in cui è strettamente necessario per l'assolvimento della loro missione di interesse generale. Pertanto, in caso di controversia, l'assolvimento di una missione di servizio pubblico può effettivamente prevalere sull'applicazione delle norme comunitarie, comprese quelle in materia di mercato interno e concorrenza, fatte salve le condizioni previste dall'articolo 86, paragrafo 2 [12]. Pertanto, il trattato tutela l'effettiva prestazione di un compito di interesse generale ma non necessariamente il fornitore.

[12] Nella sua Comunicazione sui servizi di interesse generale in Europa (2000), la Commissione ha spiegato i tre principi che regolano l'applicazione di queste disposizioni, vale a dire i principi di neutralità, libertà di definizione e proporzionalità

30. Inoltre, conformemente alla Carta dei diritti fondamentali dell'unione europea, l'Unione riconosce e rispetta l'accesso ai servizi di interesse economico generale al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell'Unione [13]

[13] Cfr. l'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali

31. Spetta primariamente alle autorità competenti a livello nazionale, regionale e locale definire, organizzare, finanziare e monitorare i servizi di interesse generale. Da parte sua, la Comunità mantiene la competenza in settori importanti anche per i servizi di interesse generale: il mercato interno, la concorrenza e gli aiuti di stato, la libera circolazione, la politica sociale, i trasporti, l'ambiente, la sanità, la politica dei consumatori, le reti transeuropee, l'industria, la coesione economica e sociale, la ricerca, gli scambi e la cooperazione allo sviluppo, la fiscalità. Le competenze e le responsabilità conferite dal trattato offrono alla Comunità un ampio ventaglio di mezzi atti a garantire che ogni cittadino nell'Unione europea possa avere accesso a servizi di interesse generale di elevata qualità. I servizi di interesse generale collegati alla funzione di protezione del welfare e alla tutela sociale rientrano chiaramente fra le responsabilità nazionali, regionali e locali. Cionondimeno, è riconosciuto il ruolo della Comunità nel promuovere la cooperazione e il coordinamento in questi settori. La Commissione è particolarmente attenta a promuovere la cooperazione fra gli Stati membri su temi collegati alla modernizzazione dei sistemi di tutela sociale.

32. Rispetto all'esigenza e alla portata dell'azione comunitaria nonché riguardo al ruolo degli Stati membri si possono distinguere tre categorie di servizi di interesse generale:

(1) Servizi di interesse economico generale forniti dalle grandi industrie di rete

Fin dagli anni '80 la Comunità ha puntato alla graduale apertura dei mercati per le grandi industrie di rete delle telecomunicazioni, dei servizi postali, dell'elettricità, dei gas e dei trasporti in cui possono essere forniti servizi di interesse economico generale. Contemporaneamente, la Comunità ha elaborato un quadro regolamentare complessivo per questi servizi che specifica gli obblighi di servizio pubblico a livello europeo e include aspetti quali il servizio universale, i diritti dei consumatori e degli utenti, la sanità e la sicurezza. Queste industrie hanno una chiara dimensione comunitaria e le caratteristiche per sviluppare un concetto di interesse generale europeo. Questo è anche riconosciuto nel titolo XV del trattato che assegna alla Comunità una specifica responsabilità per le reti transeuropee nel settore dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell'energia, con il duplice obiettivo di migliorare il buon funzionamento del mercato interno e rafforzare la coesione sociale ed economica.

(2) Altri servizi di interesse economico generale

Altri servizi di interesse economico generale, quali la gestione dei rifiuti, l'approvvigionamento idrico o il servizio pubblico di radiodiffusione, non sono soggetti ad un regime regolamentare complessivo a livello Comunitario. In generale, la prestazione e l'organizzazione di questi servizi sono soggette alle norme che disciplinano il mercato interno, la concorrenza e gli aiuti di stato a condizione che interessino gli scambi commerciali fra gli Stati membri. Inoltre, per taluni aspetti della prestazione di questi servizi possono valere norme comunitarie specifiche, quali quelle sull'ambiente.

Ad esempio, per quanto riguarda lo smaltimento dei rifiuti (ad esempio, l'interramento), gli atti normativi pertinenti stabiliscono il "principio di prossimità" [14]. In base a tale principio, i rifiuti devono essere smaltiti il più vicino possibile al luogo in cui sono stati prodotti.

[14] Cfr. in particolare la direttiva 75/442/CE del Consiglio sui rifiuti, GU L 194 del 25.7.1975, pag. 47 e il regolamento (CEE) n. 259/93 del Consiglio sulle spedizioni di rifiuti, GU L 30 del 6.2.1993, pag. 1

Per quanto riguarda le trasmissioni televisive, il regime disciplinare è coordinato a livello comunitario dalla "direttiva televisione senza frontiere" [15], in particolare per quanto riguarda eventi rilevanti per la società, la promozione di opere europee e la produzione indipendente, la pubblicità e la protezione dei minori. Considerata l'importanza del servizio pubblico di radiodiffusione per le esigenze democratiche, sociali e culturali di ciascuna società, al trattato di Amsterdam è stato allegato un protocollo specifico sui sistemi del servizio pubblico di radiodiffusione negli Stati membri. Nella sua comunicazione sui "Principi e orientamenti per la politica audiovisiva della Comunità nell'era digitale" [16], la Commissione stabilisce i principi regolamentari relativi al servizio pubblico di radiodiffusione. La Commissione ha inoltre chiarito la propria strategia in una comunicazione del 17 ottobre 2001 relativa all'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione [17]. Essa considera in particolare il fatto che il panorama audiovisivo nella Comunità europea è caratterizzato da un doppio sistema di operatori pubblici e privati.

[15] Direttiva 89/552/Cee del Consiglio del 9 ottobre 1989 relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive, GU L 298 del 17.10.1989, pag. 23

[16] COM(1999) 657 del 14.12.1999

[17] GU C 320 del 15.11.2001, pag. 5.In questa comunicazione, la Commissione riconosce il particolare ruolo del servizio pubblico di radiodiffusione nella promozione delle istanze democratiche, sociali e culturali di ogni società, così come riconosciuto dal protocollo al trattato di Amsterdam. Gli Stati membri sono competenti per la definizione e la scelta delle modalità di finanziamento del servizio pubblico e sono liberi di definire come missione di servizio pubblico un ampio spettro di programmi fra cui programmi di intrattenimento e eventi sportivi. La Commissione mantiene il controllo sulle prassi abusive e dell'assenza di compensazioni eccessive in base a specifici criteri contenuti nella comunicazione

(3) Servizi non economici e servizi che non incidono sugli scambi

I servizi di interesse generale di natura non economica e i servizi che non incidono sugli scambi intracomunitari non sono soggetti a norme comunitarie specifiche né alle norme del trattato sul mercato interno, la concorrenza e gli aiuti di stato. Sono tuttavia oggetto delle norme comunitarie che si applicano anche alle attività non economiche e a quelle che non incidono sugli scambi intracomunitari, come il principio fondamentale di non discriminazione.

33. La Comunità ha pertanto elaborato una politica sui servizi di interesse generale basata su livelli diversi di intervento e sull'uso di strumenti diversi. In ogni caso, da un lato la creazione di un quadro specifico per settore a livello comunitario non garantisce di per sé l'accesso di ogni cittadino a servizi efficienti e di alta qualità in tutta l'Unione europea: spetta alle autorità competenti degli Stati membri specificare e integrare le norme comunitarie relative agli obblighi di servizio pubblico e monitorarne l'attuazione. Dall'altro lato, la Commissione può adottare misure specifiche dirette per porre in vigore norme comunitarie nei settori della concorrenza e degli aiuti di stato. Ciò potrebbe dare l'impressione di uno squilibrio nell'azione comunitaria che potrebbe da ultimo comprometterne la credibilità.

34. La normativa comunitaria sulle industrie di rete ha tenuto conto dell'importanza delle amministrazioni pubbliche degli Stati membri nell'attuazione della normativa nel settore dei servizi di interesse generale, prescrivendo la creazione di autorità di regolamentazione indipendenti. La normativa comunitaria lascia alla discrezione degli Stati membri lo sviluppo di disposizioni istituzionali particolari relative alle autorità di regolamentazione. Può quindi trattarsi di un organismo esistente o del Ministro competente per il settore: questa è una soluzione già adottata da alcuni Stati membri. Questa soluzione è risultata problematica sul piano dell'autonomia dell'autorità nazionale di regolamentazione in taluni casi in cui gli Stati membri mantengano anche la proprietà o il controllo su aziende attive nel settore. L'importanza e la natura complessa, attuale e potenziale dei mandati di regolamentazione spesso richiede la competenza e l'indipendenza di un organismo di regolamentazione specifico del settore [18]. Tale regolatore è importante per integrare l'azione delle autorità della concorrenza in termini di obiettivi, competenza settoriale, durata e continuità dell'intervento. In particolare, gli organismi di regolamentazione specifici hanno l'importante compito di garantire la fornitura di servizi di interesse generale, mettere in atto le condizioni per una concorrenza corretta, prevenire l'interruzione del servizio o della fornitura e garantire un livello adeguato di protezione dei consumatori. Quasi tutti gli Stati membri hanno creato un organismo di questo tipo per i diversi settori, tuttavia, anche quando esiste un'autorità di regolamentazione specifica, il governo - vale a dire il Ministro competente - spesso mantiene la responsabilità di alcune decisioni di regolamentazione.

[18] Una definizione di autorità di regolamentazione specifica per settore è contenuta nella decisione n. 2002/627 della Commissione, del 29 luglio 2002, che istituisce il gruppo dei "Regolatori europei per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica", GU L 200 del 30.7.2002, pag. 38: «Ai fini della presente decisione, per "autorità di regolamentazione nazionale pertinente" s'intende l'autorità pubblica istituita in ciascuno Stato membro per controllare l'interpretazione e l'applicazione correnti delle disposizioni delle direttive in materia di reti e servizi di comunicazione elettronica, come definita nella direttiva quadro»

35. Inoltre, la normativa e la prassi comunitarie promuovono la cooperazione e lo scambio delle migliori prassi fra le autorità di regolamentazione degli Stati membri e fra le stesse autorità e la Commissione. Se l'istituzione di un'autorità di regolamentazione nazionali è una realtà consolidata, la creazione di regolatori europei per i servizi di interesse generale o lo sviluppo della cooperazione fra i regolatori di ciascuno Stato membro (ad esempio, le reti strutturate) non sono stati ancora ampiamente discussi e potrebbero porre qualche problema. Fra gli obiettivi vi sono quello di raggiungere un certo grado di coerenza fra gli approcci nazionali alla regolamentazione al fine di evitare distorsioni derivanti da strategie diverse che potrebbero incidere sul buon funzionamento del mercato interno e l'esigenza di migliorare il funzionamento di questi servizi.

36. Ai fini della discussione sono stati proposti i seguenti quesiti:

(1) Lo sviluppo di servizi di interesse generale di alta qualità dovrebbe essere incluso fra gli obiettivi comunitari? Sarebbe necessario attribuire alla Comunità ulteriori poteri giuridici nel settore dei servizi di interesse generale economici e non economici?

(2) È necessario chiarire in che modo sono ripartite le responsabilità fra la Comunità e le amministrazioni degli Stati membri? Si avverte l'esigenza di chiarire il concetto di servizi che non incidono sugli scambi fra gli Stati membri? In caso affermativo, come si dovrebbe procedere?

(3) Esistono servizi (diversi da quelli forniti dalle grandi industrie di rete di cui al punto 32) per i quali si dovrebbe creare un quadro regolamentare a livello comunitario?

(4) Il quadro istituzionale dovrebbe essere migliorato? In che modo? Quali dovrebbero essere i rispettivi ruoli delle autorità della concorrenza e della regolamentazione? Sussistono i presupposti per la creazione di un regolatore europeo per ogni industria regolamentata o di reti strutturate a livello europeo di regolatori nazionali?

2.2. Normativa specifica per settore e quadro giuridico generale

37. Fino ad oggi, la Comunità ha elaborato normative settoriali sui servizi di interesse generale: è stato quindi elaborato un corpus normativo specifico per settore per le differenti industrie di rete quali quelle delle comunicazioni elettroniche, dei servizi postali, del gas e dell'elettricità e dei trasporti, che forniscono servizi di interesse economico generale. Alla luce dell'esperienza acquisita, si è posta la questione se si debba sviluppare un quadro comune europeo per assicurare l'applicazione coerente dei principi alla base dell'articolo 16 del trattato a livello comunitario. In questo contesto, al Consiglio europeo di Laeken, la Commissione si è impegnata ad individuare lo strumento più adatto per garantire lo sviluppo di servizi di interesse generale di alta qualità nell'Unione europea, in stretta coerenza con tutte le politiche comunitarie.

38. Si potrebbe creare uno strumento generale, chiarire e consolidare gli obiettivi e i principi comuni a tutti o a molti tipi di servizi di interesse generale nei settori di competenza comunitaria. Tale strumento potrebbe costituire la base per un'ulteriore normativa settoriale che consenta di raggiungere gli obiettivi fissati nello strumento quadro, semplificando quindi e consolidando il mercato interno in questo settore.

39. Il consolidamento dell'"acquis" comunitario potrebbe basarsi su elementi comuni della normativa specifica vigente e dovrebbe contribuire a garantire la coerenza complessiva degli approcci nei diversi ambiti dei servizi di interesse generale. Il consolidamento potrebbe avere anche un importante valore simbolico in quanto dimostrerebbe chiaramente l'approccio comunitario e l'esistenza di un concetto comunitario di servizi di interesse generale. Inoltre, il consolidamento agevolerebbe i nuovi Stati membri nello sviluppo delle loro iniziative di regolamentazione in questo settore.

40. Un approccio di questo tipo avrebbe anche dei limiti: uno strumento quadro che fissi obiettivi e principi comuni sarebbe generico, in quanto si baserebbe sul comune denominatore di servizi diversi con caratteristiche molto differenti. Se si dovessero mantenere gli attuali livelli di tutela, esso dovrebbe essere integrato da una normativa specifica che fissi disposizioni più precise in base alle caratteristiche specifiche dei differenti servizi di interesse generale. Inoltre, l'articolo 16 non costituisce il fondamento giuridico per l'adozione di uno strumento specifico. Altre disposizioni del trattato potrebbero fornire una base giuridica, in funzione del contenuto dello strumento. Ad esempio, si potrebbe ricorrere all'articolo 95, ma uno strumento quadro basato su questa norma dovrebbe limitarsi a servizi di interesse economico generale aventi un effetto sugli scambi intracomunitari. Ciò implicherebbe l'esclusione dal campo di applicazione dello strumento di molti importanti settori a causa della loro natura non economica o del loro limitato effetto sugli scambi. Se è auspicabile una normativa comunitaria per tali settori, una modifica del trattato potrebbe rappresentare il modo migliore per fornire un idoneo fondamento giuridico.

41. Per quanto riguarda la forma giuridica, un consolidamento di obiettivi e principi comuni potrebbe trovare spazio in un atto normativo (direttiva o regolamento) o non normativo (raccomandazione, comunicazione, linee guida, accordo interistituzionale). A prescindere dai diversi effetti giuridici, questi strumenti differiscono anche per il grado di coinvolgimento delle diverse istituzioni comunitarie nella procedura di adozione [19].

[19] In tale contesto giova notare che gli strumenti giuridici dell'Unione sono oggetto di discussione nell'ambito della Convenzione europea. In realtà, gli articoli 24-28 del progetto preliminare del trattato costituzionale delineano il quadro degli strumenti giuridici proposti

42. Ai fini della discussione sono stati proposti i seguenti quesiti:

(5) È auspicabile un quadro comunitario generale per i servizi di interesse generale? Quale sarebbe il valore aggiunto rispetto all'attuale normativa settoriale? Quali settori e quali temi e diritti dovrebbero essere trattati? Quale strumento si dovrebbe utilizzare (direttiva, regolamento, raccomandazione, comunicazione, linee guida, accordo interistituzionale)?

(6) Quale è stato fino ad oggi l'impatto della regolamentazione specifica per settore? Ha determinato incoerenze?

2.3. Servizi economici e non-economici

43. La distinzione fra servizi di natura economica e servizi di natura non economica è importante in quanto questi servizi non sono soggetti alle stesse norme del trattato. Ad esempio, le disposizioni quali il principio di non discriminazione e il principio della libera circolazione delle persone valgono per l'accesso a tutti i tipi di servizi. Le norme sugli appalti pubblici si applicano ai beni, ai servizi o alle opere acquisite da enti pubblici nella prospettiva di fornire servizi sia di natura economica che non economica. Tuttavia, la libertà di fornire servizi, il diritto di stabilimento, le norme sulla concorrenza e sugli aiuti di stato si applicano soltanto alle attività economiche. Anche l'articolo 16 del trattato e l'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali fanno riferimento soltanto ai servizi di interesse economico generale.

44. Per quanto riguarda la distinzione fra servizi di natura economica e servizi di natura non economica, ogni attività che implica l'offerta di beni e servizi su un dato mercato è un'attività economica [20]. Pertanto, i servizi economici e non economici possono coesistere all'interno dello stesso settore e talora possono essere forniti dallo stesso organismo. Inoltre, se da un lato può non esserci mercato per la fornitura alla popolazione di particolari servizi, dall'altro potrebbe esserci un mercato a monte in cui le imprese contrattano con le autorità pubbliche la fornitura di questi servizi. Per questi mercati a monte valgono le regole del mercato interno, della concorrenza e degli aiuti di stato.

[20] Sentenza della Corte di giustizia nelle cause congiunte C-180-184/98 Pavel Pavlov and Others v Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten [2000] ECR I-6451

45. La gamma dei servizi che possono essere offerti su un dato mercato è soggetta all'evoluzione tecnologica, economica e sociale e si è ampliata nel tempo. Di conseguenza, la distinzione fra attività economiche e non economiche ha dimostrato un carattere dinamico ed evolutivo e negli ultimi decenni sempre più attività hanno assunto una rilevanza economica. Per un crescente numero di servizi, tale distinzione è divenuta superflua. Nella sua comunicazione del 2000, la Commissione ha definito alcuni esempi di attività non economiche [21], in particolare quelle che per loro natura sono intrinsecamente di pertinenza dello Stato: l'istruzione nazionale e i programmi obbligatori per la previdenza sociale di base e alcune attività di organismi che assolvono funzioni ampiamente sociali, che non sono destinate ad impegnarsi in attività industriali o commerciali. Considerando che la distinzione non è statica nel tempo, nella Relazione sul Consiglio europeo di Laeken, la Commissione ha sottolineato che non sarebbe né fattibile né auspicabile fissare a priori un elenco definitivo di tutti i servizi di interesse generale che sono da considerarsi di natura "non economica" [22].

[21] GU C 17 del 19.1.2001, pag. 4 (28-30)

[22] COM(2001) 589 del 17.10.2001 (30)

46. Benché il carattere evolutivo e dinamico di tale distinzione non abbia finora inciso negativamente sul lavoro della Commissione, ha tuttavia suscitato i timori in particolare dei fornitori di servizi non economici che chiedono una maggiore certezza giuridica in ordine al loro ambiente regolamentare.

47. Inoltre, il futuro dei servizi non economici di interesse generale, siano essi connessi a prerogative dello stato o a settori sensibili quali la cultura, l'istruzione, i servizi sanitari o sociali, pone questioni su scala europea, quali quella del contenuto del modello europeo di società. Il ruolo attivo degli enti di beneficenza, di volontariato e delle organizzazioni umanitarie spiega in parte l'importanza che i cittadini europei attribuiscono a tali temi.

48. Ai fini della discussione sono stati proposti i seguenti quesiti:

(7) È necessario specificare ulteriormente i criteri applicati per determinare se un servizio sia di natura economica o non economica? Si dovrebbe chiarire la posizione delle organizzazioni non-profit e delle organizzazioni che svolgono funzioni preminentemente sociali?

(8) Quale dovrebbe essere il ruolo della Comunità rispetto ai servizi non economici di interesse generale?

3. Verso un concetto comunitario di servizi di interesse generale?

49. Non è probabilmente né auspicabile né possibile elaborare un'unica e completa definizione europea del contenuto dei servizi di interesse generale. Tuttavia, la vigente normativa comunitaria sui servizi di interesse economico generale include una serie di elementi comuni da cui si potrebbe dedurre un utile concetto comunitario di servizi di interesse economico generale. Questi riguardano in particolare: il servizio universale, la continuità, la qualità del servizio, l'accessibilità delle tariffe, la tutela degli utenti e dei consumatori. Questi elementi comuni individuano valori e obiettivi comunitari. Sono stati trasformati in obblighi nelle rispettive normative e perseguono obiettivi di efficienza economica, di coesione sociale o territoriale e di sicurezza per tutti i cittadini. Possono essere integrati anche da obblighi più specifici in base alle caratteristiche del settore interessato. Elaborati in particolare per talune industrie di rete, tali obblighi potrebbero anche applicarsi ai servizi sociali.

3.1. Una serie comune di obblighi

3.1.1 Servizio universale

50. Il concetto di servizio universale fa riferimento ad una serie di requisiti di interesse generale che assicurano che taluni servizi siano messi a disposizione di tutti gli utenti e consumatori finali al livello qualitativo stabilito, a prescindere dall'ubicazione geografica dei medesimi e, tenuto conto delle specifiche circostanze nazionali, ad un prezzo accessibile [23]. Tale concetto è stato sviluppato in particolare per alcune industrie di rete (ad esempio, le telecomunicazioni, l'elettricità e i servizi postali). Il concetto stabilisce il diritto di ogni cittadino di accedere a taluni servizi considerati essenziali e impone l'obbligo alle industrie di fornire un servizio definito a condizioni specificate, che includono fra l'altro una copertura territoriale totale. In un ambiente di mercato liberalizzato, un obbligo di servizio universale garantisce ad ognuno l'accesso al servizio ad un prezzo abbordabile e il mantenimento ed eventualmente il miglioramento della qualità dello stesso.

[23] Cfr. articolo 3, paragrafo 1 della direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva sul servizio universale), GU L 108 del 24.4.2002, pag. 51

51. Il concetto di "servizio universale" è dinamico. Garantisce che i requisiti di interesse generale tengano conto degli sviluppi politici, sociali, economici e tecnologici e consente, ove necessario, di adeguare periodicamente tali requisiti all'evoluzione delle esigenze collettivedei cittadini.

52. Il concetto di "servizio universale" è anche flessibile e pienamente compatibile con il principio di sussidiarietà. Se i principi di base di un servizio universale sono definiti a livello comunitario, l'attuazione di tali principi può essere lasciata agli Stati membri, consentendo quindi di tener conto delle differenti tradizioni e delle specifiche circostanze nazionali o regionali. Inoltre, il concetto di servizio universale si può applicare a diverse strutture di mercato e può quindi essere utilizzato per regolamentare i servizi nelle diverse fasi di liberalizzazione e di apertura del mercato.

53. Negli ultimi vent'anni, il concetto di servizio universale è divenuto un pilastro portante della politica comunitaria sui servizi di interesse economico generale. Ha permesso di soddisfare le esigenze di interesse pubblico in molti ambiti, quali quelli dell'efficienza economica, del progresso tecnologico, della protezione ambientale, della trasparenza e della responsabilità, dei diritti dei consumatori e delle misure specifiche sulla disabilità, l'età o l'istruzione. Il concetto di servizio universale ha anche contribuito a ridurre i livelli di disparità nelle condizioni e nelle opportunità di vita negli Stati membri.

54. L'attuazione del principio di servizio universale è un compito complesso e oneroso per i regolatori nazionali, figure che in molti casi sono state create recentemente e che quindi non hanno ancora maturato una solida esperienza. A livello comunitario, i diritti di accesso ai servizi sono definiti in direttive differenti, ma le istituzioni comunitarie non possono di per sé garantire che questi diritti siano del tutto concessi in pratica. Esiste il rischio che questi diritti stabiliti dalla normativa comunitaria rimangano su un piano teorico, anche nel caso in cui fossero formalmente recepiti nella legislazione nazionale.

3.1.2 Continuità

55. Alcuni servizi di interesse generale sono caratterizzati da un requisito di continuità: il prestatore del servizio è cioè tenuto a garantire la fornitura del servizio senza interruzione. Per quanto riguarda alcuni servizi, una fornitura ininterrotta può già rientrare nell'interesse commerciale del fornitore e pertanto può non essere necessario imporre all'operatore un requisito di continuità giuridica. A livello nazionale, il requisito di continuità deve essere compatibile con il diritto di sciopero dei lavoratori e con la necessità di rispettare le norme di legge.

56. Il requisito di garantire un servizio continuo non è trattato in modo coerente nella normativa comunitaria specifica per settore. In taluni casi, la normativa stabilisce esplicitamente un obbligo di continuità [24]. In altri casi, la regolamentazione specifica per settore non prevede un requisito di continuità, ma autorizza esplicitamente gli Stati membri ad imporre tale obbligo ai fornitori del servizio [25].

[24] Ad esempio, l'articolo 3, paragrafo 1 della direttiva 97/67/CE (servizi postali) impone agli Stati membri di "garantire la fornitura permanente di un servizio postale." Cfr. direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 dicembre 1997 concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio, GU L 15 del 21.1.1998, pag. 14

[25] L'articolo 3, paragrafo 2 della direttiva sull'elettricità stabilisce che "gli Stati membri possono, nell'interesse economico generale, imporre alle imprese che operano nel settore dell'energia elettrica obblighi di servizio pubblico per quanto riguarda la sicurezza ... la regolarità... delle forniture... . Tali obblighi devono essere chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili; essi, e qualsiasi loro eventuale revisione, sono pubblicati e comunicati senza indugio alla Commissione dagli Stati membri." Cfr. direttiva 96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 dicembre 1996 concernente norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica, GU L 27 del 30.1.1997, pag. 20.

3.1.3 Qualità del servizio

57. La definizione, il monitoraggio e l'applicazione di requisiti di qualità da parte delle autorità pubbliche sono divenuti un elemento fondamentale della regolamentazione dei servizi di interesse generale.

58. Per mantenere e sviluppare la qualità dei servizi nei settori liberalizzati, la Comunità non si è affidata soltanto alle forze del mercato. Se in generale spetta agli Stati membri definire i livelli di qualità per i servizi di interesse generale, in alcuni casi la normativa comunitaria definisce già alcuni parametri di qualità: ad esempio, sulla disciplina della sicurezza, la correttezza e la trasparenza della tariffazione, la copertura territoriale e la protezione dalla disconnessione. In altri casi, gli Stati membri sono autorizzati o obbligati a fissare parametri di qualità. Inoltre, in alcuni casi, gli Stati membri sono tenuti a sorvegliare e a far rispettare i parametri di qualità e a garantire la pubblicazione di informazioni sugli stessi e sulle effettive prestazioni degli operatori. A livello comunitario, la regolamentazione più avanzata in tema di qualità è quella dei servizi postali e dei servizi di comunicazioni.

59. Inoltre, la Commissione ha elaborato misure non regolamentari per favorire la qualità dei servizi di interesse economico generale - compresi gli strumenti finanziari, gli standard europei su base volontaria e lo scambio di buone prassi. Ad esempio, nei settori dell'elettricità e del gas, la Comunità promuove la cooperazione volontaria fra regolatori.

3.1.4. Accessibilità delle tariffe

60. Il concetto di accessibilità delle tariffe è stato sviluppato nell'ambito della regolamentazione dei servizi di telecomunicazioni; successivamente, è stato introdotto anche nella regolamentazione dei servizi postali [26]. Impone che un servizio di interesse economico generale sia offerto ad un prezzo abbordabile per renderlo accessibile a tutti. L'applicazione del principio di accessibilità delle tariffe contribuisce alla coesione economica e sociale negli Stati membri.

[26] Nel contesto della proposta di modifica delle direttive sull'elettricità e sul gas è in discussione il concetto più ampio di "determinazione ragionevole dei prezzi"

61. La vigente normativa del settore non specifica i criteri di determinazione dei prezzi accessibili. Questi criteri devono essere definiti dagli Stati membri. I criteri pertinenti possono essere collegati ad esempio al tasso di penetrazione o al prezzo di un paniere di servizi di base riferito al reddito disponibile di specifiche categorie di clienti. Particolare attenzione dovrebbe essere rivolta alle esigenze e alle capacità di gruppi vulnerabili e emarginati. Infine, dopo aver fissato il livello accessibile, gli Stati membri devono garantire che tale livello sia effettivamente offerto, mettendo in atto un meccanismo di controllo dei prezzi (prezzi massimi, media geografica) e/o distribuendo sussidi alle persone interessate.

3.1.5. Tutela degli utenti e dei consumatori

62. Nei servizi di interesse generale, le norme orizzontali di tutela dei consumatori si applicano analogamente a quanto avviene negli altri settori dell'economia. Inoltre, a causa della particolare rilevanza economica e sociale di questi servizi, sono state adottate nella normativa comunitaria settoriale specifiche misure per rispondere alle esigenze dei consumatori e delle imprese, compreso il loro diritto all'accesso a servizi internazionali di alta qualità [27]. I diritti dei consumatori e degli utenti sono stabiliti nella normativa specifica per i settori delle comunicazioni elettroniche, dei servizi postali, dell'energia (elettricità, gas), dei trasporti e della radiodiffusione. La strategia della politica dei consumatori 2002-2006 [28] della Commissione ha definito i servizi di interesse generale come uno dei settori politici in cui è necessario un intervento per garantire un elevato livello di tutela dei consumatori.

[27] Ad esempio, nel trasporto aereo, questo comprende misure contro l'over-booking e un piano di risarcimento per l'imbarco negato

[28] COM(2002) 208; GU C 137 dell'8.6.2002, pag. 2

63. La comunicazione della Commissione sui servizi di interesse generale del settembre 2000 [29] fissa alcuni principi utili a definire i requisiti dei consumatori e degli utenti di quei servizi. Tali principi includono la buona qualità del servizio, elevati livelli di protezione sanitaria e di sicurezza fisica dei servizi, la trasparenza (ad esempio, sulle tariffe, sui contratti, sulla scelta e il finanziamento dei fornitori), la scelta del servizio, la scelta del fornitore, l'effettiva concorrenza fra i fornitori, l'esistenza di organismi di regolamentazione, la disponibilità di meccanismi di ricorso, la rappresentanza e la partecipazione attiva di consumatori ed utenti alla definizione e alla valutazione dei servizi e alla scelta delle modalità di pagamento. La comunicazione sottolinea come l'accesso universale, la continuità, l'elevata qualità e l'accessibilità dei prezzi rappresentino i cardini di una politica a favore dei consumatori nel settore dei servizi di interesse economico generale. Evidenzia inoltre la necessità di rispondere alle preoccupazioni dei cittadini che chiedono di considerare temi quali l'elevato livello di protezione dell'ambiente, le specifiche necessità di alcune categorie della popolazione, quali le persone disabili e le persone a basso reddito, una copertura territoriale completa dei servizi essenziali che devono raggiungere anche zone distanti o inaccessibili.

[29] GU C 17 del 19.1.2001, pag. 4

64. Ai fini della discussione sono stati proposti i seguenti quesiti:

(9) Esistono altri requisiti che dovrebbero essere inclusi in un comune concetto di servizi di interesse generali? Quanto sono efficaci gli attuali requisiti in termini di raggiungimento degli obiettivi di coesione sociale e territoriale?

(10) Tutti o alcuni di questi requisiti dovrebbero essere estesi ai servizi a cui attualmente non sono applicati?

(11) Quali aspetti della regolamentazione di questi requisiti dovrebbero essere considerati a livello comunitario e quali quelli lasciati agli Stati membri?

(12) Questi requisiti sono stati effettivamente attuati nei settori di pertinenza?

(13) Tutti o alcuni di questi requisiti dovrebbero essere applicati anche ai servizi di interesse generale di natura non economica?

3.2. Ulteriori obblighi specifici

65. Si potrebbe integrare una serie comune di obblighi di servizio pubblico con alcuni obblighi specifici che sono di interesse generale. Questi obblighi includono la sicurezza, la sicurezza degli approvvigionamenti, l'accesso e l'interconnettività alla rete e il pluralismo dei mezzi di comunicazione di massa.

66. Sicurezza

In un mondo che cambia rapidamente, i cittadini dell'Unione europea devono sentirsi ed essere sicuri. Tale nozione sta acquistando un peso crescente in seguito ad alcuni eventi. In particolare, dopo l'11 settembre 2001, la sicurezza è divenuta una priorità per l'Europa nel suo complesso. Vari altri eventi hanno recentemente rinnovato questa preoccupazione [30]. La sicurezza è quindi un elemento fondamentale del modello europeo di società.

[30] L'affondamento della petroliera "Prestige" e la recente comparsa della SARS.

Il tema della sicurezza fa riferimento ad una serie comune di obiettivi perseguiti in quasi tutti gli Stati membri. In particolare, si intende prevenire eventuali attacchi contro la società. Questi obiettivi possono assumere forme differenti. Di norma sono stati perseguiti in Europa mediante i servizi di interesse generale. Tradizionalmente i servizi sono stati forniti sotto l'egida dello Stato e senza perseguire fini commerciali

Recentemente, la Commissione è impegnata ad aumentare il livello di sicurezza e ad adottare un approccio più europeo in alcuni settori, ad esempio quelli dei trasporti e dell'energia. Giova ricordare la comunicazione della Commissione sulle "ripercussioni degli attacchi terroristici negli Stati Uniti e sull'industria del trasporto aereo" [31], le proposte della Commissione in seguito ai gravi incidenti avvenuti in mare lungo le coste europee [32] e il tentativo di giungere ad un approccio comunitario alla sicurezza nucleare [33]. In questo modo si evidenziano i diversi obiettivi che l'Europa nel suo complesso deve perseguire. I livelli di sicurezza dovrebbero quindi aumentare. Le motivazioni alla base di questo nuovo approccio sono diverse. Ad esempio, i problemi di norma vanno al di là delle frontiere nazionali, delle convenzioni internazionali e le norme non hanno un potere vincolante, mentre gli Stati membri devono talvolta superare i limiti imposti dalle norme comunitarie.

[31] Datato 10.10.2001

[32] Oltre alle più recenti proposte dopo l'incidente della Prestige, cfr. anche le proposte avanzate dalla Commissione europea dopo l'affondamento della nave Erika nel 1999: COM(2002)142 e COM(2000)802

[33] Adottato il 6 novembre 2002. Cfr. in particolare la Comunicazione sulla sicurezza nucleare, COM(2000)605 def.

67. Sicurezza degli approvvigionamenti

Un elevato livello di qualità dei servizi implica la garanzia di una fornitura continua e sostenibile dei servizi sul lungo periodo. In generale, lo sviluppo del mercato interno ha generato un notevole aumento del livello di sicurezza delle forniture dei prodotti e dei servizi, tanto che i mercati interessati stanno operando in regime di concorrenza. Tuttavia, per alcuni servizi di interesse generale, l'intervento pubblico può essere necessario per migliorare la sicurezza degli approvvigionamenti, in particolare per affrontare il rischio di insufficienti investimenti a lungo termine nelle infrastrutture e per garantire la disponibilità di una sufficiente capacità.

68. Nel settore dell'energia, la questione della sicurezza degli approvvigionamenti è stato oggetto di un ampio dibattito pubblico a livello comunitario sulla scorta di un Libro verde che la Commissione ha pubblicato nel 2001 [34]. Il Libro verde intende aprire un dibattito con l'intento di definire una strategia a lungo termine per la sicurezza degli approvvigionamenti energetici finalizzata a garantire la disponibilità fisica ininterrotta dei prodotti energetici sul mercato, ad un prezzo accessibile per i consumatori e gli utenti, non trascurando i temi ambientali e lo sviluppo sostenibile. La Commissione ha presentato una relazione sui risultati del dibattito pubblico in una comunicazione del giugno 2002 [35]. Sulla base della consultazione, la Commissione ha concluso nella sua relazione che era necessario rafforzare il coordinamento delle misure che assicurano la sicurezza degli approvvigionamenti energetici. Come passo successivo, la Commissione ha presentato, nel settembre 2002, due proposte di direttiva intese a migliorare la sicurezza dell'approvvigionamento di prodotti petroliferi e di gas naturale nell'Unione europea [36].

[34] Libro verde - Verso una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico, COM(2000) 769 del 29.11.2000

[35] Relazione conclusiva sul Libro verde "Verso una strategia europea dell'approvvigionamento energetico", COM(2002) 321 del 29.6.2002

[36] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al ravvicinamento delle misure in materia di sicurezza degli approvvigionamenti di prodotti petroliferi, GU C 331 E del 31.12.2002, pag. 249; proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente misure volte a garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di gas naturale, GU C 331 E del 31.12.2002, pag. 262

69. Anche alcuni servizi di interesse generale estranei al settore dell'energia possono porre problemi in merito alla sicurezza dell'approvvigionamento. Eppure, la normativa comunitaria derivata non tratta la questione. Può pertanto essere utile considerare se vi siano altri settori in cui il tema della sicurezza degli approvvigionamenti debba essere trattato in modo specifico. Tuttavia, qualsiasi valutazione deve considerare che specifiche misure aggiuntive volte ad aumentare la sicurezza degli approvvigionamenti implicano di norma un costo economico supplementare e potrebbe limitare la concorrenza. Per ogni intervento proposto per aumentare la sicurezza degli approvvigionamenti è necessario assicurare che il costo relativo non sia maggiore dei benefici attesi [37].

[37] Cfr. documento di lavoro della Commissione "Sicurezza degli approvvigionamenti: l'attuale situazione nell'Unione europea" SEC(2002) 243 del 28.2.2002

70. Accesso alla rete e interconnettività

Ove esiste un'effettiva concorrenza, i meccanismi del mercato possono garantire la fornitura di servizi accessibili e di adeguata qualità, riducendo quindi in modo significativo la necessità di un intervento regolamentare. Nei casi in cui i servizi di interesse economico generale sono forniti sulla base di reti a copertura universale, l'impresa già consolidata sul mercato beneficia di un notevole vantaggio soprattutto per gli enormi costi irrecuperabili per la creazione e la manutenzione di reti alternative. Nei casi in cui i concorrenti possono operare soltanto come fornitori di servizi, l'accesso alla rete già consolidata è indispensabile per l'ingresso sul mercato. Tuttavia, anche nei settori in cui i concorrenti hanno il diritto di implementare la propria infrastruttura di rete, l'accesso alla rete può essere necessario per poter competere con gli operatori già consolidati sui mercati a valle. Se l'accesso di terzi alle reti esistenti non fosse possibile a condizioni eque e non discriminatorie, continuerebbero ad esistere i monopoli di fatto oppure l'operatore già consolidato potrebbe essere tentato di compiere discriminazioni sull'accesso. Pertanto, per raggiungere gli obiettivi della politica della concorrenza e del mercato interno, offrendo quindi una maggiore scelta, una qualità più elevata e prezzi minori, una normativa comunitaria specifica per i settori liberalizzati a livello comunitario armonizza e regola l'accesso alle infrastrutture di rete.

71. La Comunità ha adottato differenti strategie regolamentari per le diverse industrie di rete e i servizi di interesse generale. Questo è dovuto al fatto che queste industrie differiscono realmente per redditività, struttura produttiva, intensità di capitale, metodi di prestazione dei servizi e struttura della domanda. In alcuni settori, l'operatore già consolidato sul mercato può rimanere integrato verticalmente, ma deve concedere l'accesso alla rete ai concorrenti che intendono entrare sul mercato. Nelle telecomunicazioni, gli operatori pubblici hanno l'obbligo di negoziare l'interconnessione delle proprie reti. Inoltre, i concorrenti hanno il diritto di utilizzare l'infrastruttura dell'operatore già consolidato. Questo è il sistema in vigore anche nei settori dell'elettricità e del gas. Nel settore postale, i nuovi operatori hanno creato reti di distribuzione dei colli senza richiedere l'accesso all'infrastruttura dell'operatore già consolidato sul mercato. Ove sussiste l'obbligo di concedere l'accesso, l'onere relativo rappresenta una questione regolamentare cruciale.

72. L'esperienza dimostra che probabilmente non esiste un unico approccio ideale alla regolamentazione dell'accesso alla rete. Le opzioni devono tener conto delle caratteristiche di ciascuna industria. Per questo motivo, nella regolamentazione dell'accesso alle industrie di rete, la Comunità ha fino ad oggi perseguito un approccio specifico per settore. Tuttavia, si può valutare se si possono trarre utili insegnamenti da un confronto intersettoriale di strategie e tecniche di regolamentazione.

73. Pluralismo dei mezzi di comunicazione di massa

Le misure a garanzia del pluralismo dei mezzi di comunicazione di massa di norma limitano il possesso di aziende che operano nel settore e impediscono la il controllo cumulativo o la partecipazione in più aziende. Il loro scopo è quello di tutelare la libertà di espressione e garantire che i mezzi di comunicazione di massa riflettano un ventaglio di opinioni e pareri, così come avviene in ogni società democratica.

74. È opportuno anzitutto notare che la tutela del pluralismo dei mezzi di comunicazione di massa spetta primariamente agli Stati membri. Attualmente, la normativa comunitaria derivata non contiene disposizioni finalizzate direttamente alla tutela del pluralismo dei mezzi di comunicazione di massa. Tuttavia, il diritto comunitario consente l'applicazione di misure di salvaguardia nazionali rispetto al pluralismo. Lo scopo degli strumenti del diritto comunitario esistenti è garantire un equilibrio economico fra gli operatori del mercato: tali strumenti hanno un impatto sul settore mediatico come area di attività economica e non - o almeno soltanto in modo molto indiretto - come mezzo per trasmettere le informazioni al cittadino. Già nel dicembre 1992, la Commissione ha pubblicato un Libro verde [38] allo scopo di avviare un dibattito pubblico sulla necessità di un'azione comunitaria nel settore. Il dibattito non aveva prodotto conclusioni pratiche chiare e la Commissione non aveva assunto alcuna iniziativa formale. A distanza di dieci anni, preso atto della crescente concentrazione del settore e della proliferazione dei media elettronici, la tutela del pluralismo dei mezzi di comunicazione di massa rimane una questione rilevante [39]. Si auspica di conoscere il parere degli Stati membri sull'eventuale necessità di un intervento comunitario più incisivo in questo settore.

[38] Pluralismo e concentrazione dei mezzi di comunicazione di massa nel mercato interno - Valutazione della necessità di un'azione comunitaria. Libro verde della Commissione, COM(92) 480 del 23.12.1992

[39] Cfr. anche il protocollo specifico sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri allegato all trattato CE dal trattato di Amsterdam

75. Ai fini della discussione sono stati proposti i seguenti quesiti:

(14) Quali tipi di servizi di interesse generale potrebbero creare problemi in termini di sicurezza degli approvvigionamenti? La Comunità dovrebbe adottare misure addizionali?

(15) Si dovrebbero adottare misure addizionali a livello comunitario per migliorare l'accesso alla rete e l'interconnettività? In quali settori? Quali misure si dovrebbero prevedere, in particolare rispetto ai servizi transfrontalieri?

(16) Quali altri obblighi di servizio pubblico specifici per settore dovrebbero essere considerati?

(17) Si dovrebbe riconsiderare la possibilità di adottare a livello comunitario misure concrete a tutela del pluralismo? Quali misure si potrebbero prevedere?

4. Una corretta governance: organizzazione, finanziamento e valutazione

76. Per quanto concerne l'intervento delle autorità pubbliche degli Stati membri nella fornitura di servizi di interesse generale, ai fini di una maggiore chiarezza si possono mettere in luce tre aspetti:

* La definizione e l'attuazione degli obblighi e la scelta del modello organizzativo;

* Il finanziamento di servizi di interesse generale;

* La valutazione di servizi di interesse generale.

4.1. Definizione degli obblighi e scelta del modello organizzativo

77. Come affermato in precedenza, le autorità nazionali, regionali e locali di ciascuno Stato membro sono, in linea di principio, liberi di definire ciò che considerano essere un servizio di interesse generale. Tale facoltà riguarda anche l'imposizione di obblighi ai fornitori di tali servizi, purché conformi alle norme comunitarie. In mancanza di una normativa comunitaria specifica, spetta quindi agli Stati membri definire i requisiti relativi agli obblighi di servizio universale, quelli relativi alla copertura territoriale, i parametri di qualità e di sicurezza, i diritti degli utenti e dei consumatori o i requisiti ambientali.

78. Soltanto nel caso delle grandi industrie di rete, la Comunità ha armonizzato le norme sugli obblighi di servizio pubblico, definendo requisiti comuni nella normativa comunitaria specifica. Questo è per esempio il caso dei settori delle comunicazioni elettroniche e dei servizi postali. Tuttavia, anche in presenza di obblighi armonizzati, spetta agli Stati membri specificarli e attuarli in linea con le caratteristiche specifiche del settore. In generale, l'armonizzazione specifica degli obblighi di servizio pubblico non impedisce agli Stati membri di imporre obblighi addizionali e di maggiore portata, compatibili con il diritto comunitario, se non diversamente stabilito nelle misure di armonizzazione [40]. Nelle comunicazioni elettroniche, questi obblighi supplementari non possono essere finanziati dall'interno del settore.

[40] Ad esempio, la direttiva postale impone agli Stati membri di garantire un minimo di cinque consegne giornaliere agli utenti finali alla settimana. Gli Stati membri potrebbero imporre un numero maggiore di consegne o specificare ulteriormente i termini delle consegne

79. Per quanto riguarda l'organizzazione della fornitura di un servizio di interesse economico generale, gli Stati membri sono liberi di stabilire le modalità di gestione, sempre nel rispetto delle norme comunitarie. In ogni caso, il grado di apertura del mercato e la concorrenza in un determinato servizio di interesse economico generale è deciso dalle pertinenti norme comunitarie sul mercato interno e sulla concorrenza. Per quanto riguarda la partecipazione dello stato nella fornitura di servizi di interesse generale, spetta alle autorità pubbliche decidere se fornire questi servizi direttamente tramite la propria amministrazione oppure se affidarli a terzi (soggetti pubblici o privati) [41].

[41] Per quanto riguarda i trasporti locali interni, la Commissione ha proposto una normativa che impone agli Stati membri di utilizzare concessioni di servizio pubblico. Cfr. ... Proposta modificata di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico e la concessione di contratti di servizio pubblico per il trasporto di passeggeri per ferrovia, su strada e per via navigabile, GU C 151 E del 25.6.2002, pag. 246

80. I fornitori di servizi di interesse economico generale, compresi i fornitori di servizi in-house, sono in ogni caso imprese e quindi soggette alle norme sulla concorrenza del trattato. Le decisioni di concedere diritti speciali ed esclusivi ai fornitori di servizi in-house o di favorirli in altri modi possono costituire una violazione del trattato, nonostante la parziale tutela offerta dall'articolo 86. La giurisprudenza ne conferma la correttezza, in particolare: nel caso in cui i requisiti di servizio pubblico che il fornitore del servizio deve soddisfare non siano correttamente specificati [42] ; nel caso in cui il fornitore del servizio sia manifestamente incapace di soddisfare la richiesta [43]; nei casi in cui esista un modo alternativo di soddisfare i requisiti con un effetto meno negativo sulla concorrenza [44].

[42] Cfr. la sentenza della Corte nel caso Silver Line Reisebüro (C-66/86: sentenza dell'11.4.89)

[43] Cfr. la sentenza della Corte nel caso Höfner (C-41/90: sentenza del 23.4.91)

[44] Cfr. la sentenza della Corte nella causa Vlaamse Televisie Maatschappij (T-266/97: sentenza dell'8.7.99)

81. Se un'autorità pubblica di uno Stato membro sceglie di affidare la fornitura di un servizio di interesse generale a terzi, la selezione deve rispettare taluni principi e regole per garantire condizioni eque a tutti i fornitori, pubblici o privati, potenzialmente in grado di fornire tale servizio. Questo garantisce che tali servizi siano forniti alle condizioni economicamente più vantaggiose disponibili sul mercato. Nell'ambito di questi principi e norme, le autorità pubbliche hanno comunque la facoltà di definire le caratteristiche del servizio da fornire, comprese quelle relative alla qualità, nel perseguimento degli obiettivi di politica pubblica. Si possono osservare due situazioni:

* Se l'atto con cui le autorità pubbliche affidano la fornitura di un servizio di interesse economico generale a terzi è un contratto di servizio pubblico o un contratto per l'esecuzione di opere, così come definito dalle direttive sugli appalti o la concessione di lavori, secondo la definizione della direttiva 93/37/CEE [45] esso deve rispettare le norme procedurali definite dalla pertinente direttiva sugli appalti, purché raggiunga o superi una soglia definita nella direttiva pertinente e non sia escluso dal suo campo di applicazione.

[45] Indipendentemente dalla definizione utilizzata nella legislazione nazionale

* Se l'atto con cui le autorità pubbliche affidano la fornitura di un servizio di interesse economico generale a terzi non è disciplinato delle direttive sugli appalti pubblici, tale atto deve nondimeno rispettare i principi che discendono direttamente dal trattato e in particolare le disposizioni sulla libertà di fornire servizi e sulla libertà di stabilimento. Questo è ad esempio il caso degli appalti pubblici o della concessione di lavori che non raggiungono la soglia prevista, di concessioni di servizi (ad esempio, appalti che prevedono che il fornitore del servizio, almeno in parte, abbia il diritto di sfruttare il servizio) o di atti unilaterali che assegnano il diritto di fornire un servizio di interesse economico generale. Queste norme e questi principi comprendono l'equo trattamento, la trasparenza, la proporzionalità, il reciproco riconoscimento e la tutela dei diritti individuali [46].

[46] Cfr. la Comunicazione interpretativa della Commissione sulle concessioni nel diritto comunitario, GU C 121 del 29.4.2000, pag. 2

82. Nel settore dei servizi ambientali, in particolare per quanto riguarda la gestione dei rifiuti, le autorità pubbliche possono concedere diritti esclusivi agli organismi creati dai produttori per il riciclaggio di taluni rifiuti. Tali organismi sono soggetti alle norme sulla concorrenza. Essi sono spesso creati nel contesto di approcci innovativi intesi a garantire la prevenzione e il riciclaggio di rifiuti, ad esempio l'applicazione della cosiddetta "responsabilità del produttore". Ciò implica l'attribuzione ai produttori di prodotti che sono fonti di rifiuti di una responsabilità sul piano finanziario per la gestione dei rifiuti.

83. Pertanto, le autorità pubbliche di ciascuno Stato membro mantengono una notevole libertà nel definire e attuare gli obblighi di servizio pubblico e nell'organizzare la fornitura di servizi di interesse generale. Da un lato, questo consente agli Stati membri di elaborare politiche che non trascurino le circostanze specifiche a livello nazionale, regionale o locale. Ad esempio, le regioni distanti o scarsamente popolare devono poter essere trattate in modo differente rispetto a quelle centrali o densamente popolate. Dall'altro, l'assenza di una normativa specifica può creare incertezza sul piano giuridico e distorsioni del mercato [47]. A livello europeo, sono stati sviluppati diversi modelli di cooperazione fra i regolatori nazionali nell'intento di migliorare la coerenza delle politiche degli Stati membri, ma un'autorità di regolamentazione europea non esiste per ogni tipo di servizio [48]. Potrebbe inoltre risultare utile un più ampio processo di scambio di prassi ottimali e di esperienze, che coinvolga non soltanto i responsabili della regolamentazione ma anche altre parti interessate. La Commissione ritiene che su questi punti sia necessario avviare un ampio dibattito.

[47] Ad esempio, nel settore delle acque, la mancanza di una normativa specifica ha determinato lo sviluppo assai difforme delle strutture industriali negli Stati membri. Cfr. WRC/Ecologic, Study on the Application of the Competition Rules to the Water Sector in the European Community ("WRC/ecologia, studio sull'applicazione delle norme sulla concorrenza al settore delle acque nella Comunità europea"), dicembre 2002, disponibile all'indirizzo: http://europa.eu.int/comm/competition/ publications/studies/water_sector_report.pdf

[48] Cfr. allegato per maggiori dettagli

84. Ai fini della discussione sono stati proposti i seguenti quesiti:

(18) Siete a conoscenza di casi in cui le norme comunitarie hanno indebitamente limitato le modalità di organizzazione dei servizi di interesse generale o quelle di definizione degli obblighi di servizio pubblico a livello nazionale, regionale o locale? Siete a conoscenza di casi in cui le modalità di organizzazione dei servizi di interesse generale o di definizione degli obblighi di servizio pubblico a livello nazionale, regionale o locale costituiscono un ostacolo al completamento del mercato interno?

(19) Gli obblighi di servizio pubblico specifici per il servizio dovrebbero essere maggiormente armonizzati a livello Comunitario? Per quali servizi?

(20) Occorre un maggiore scambio di prassi ottimali e benchmarking in ordine ad aspetti che riguardano l'organizzazione di servizi di interesse generale nell'Unione? Chi dovrebbe essere coinvolto e quali dovrebbero essere i settori destinatari?

4.2. Finanziamento di servizi di interesse generale

85. Molti servizi di interesse generale non possono essere forniti sulla base dei soli meccanismi di mercato e sono necessarie specifiche disposizioni per garantire l'equilibrio finanziario del fornitore. Ad esempio, un accesso universale o una totale copertura geografica non possono essere garantiti dal solo mercato. Attualmente, spetta agli Stati membri garantire il finanziamento dei servizi di interesse generale e calcolare gli oneri supplementari di fornitura. In alcuni casi, la Comunità può contribuire al finanziamento di progetti specifici mediante cofinanziamento, ad esempio attraverso i suoi fondi strutturali o i programmi TEN.

86. In base alle tradizioni storiche e alle caratteristiche specifiche dei servizi in oggetto, gli Stati membri applicano meccanismi diversi per garantire l'equilibrio finanziario dei fornitori di servizi di interesse generale. I meccanismi di finanziamento applicati dagli Stati membri includono:

* Un sostegno finanziario diretto attraverso il bilancio statale (ad esempio, sussidi o altri benefici finanziari quali la riduzione delle imposte).

* Diritti speciali o esclusivi (ad esempio, un monopolio legale).

* Contributi dei partecipanti al mercato (ad esempio, un fondo per il servizio universale).

* Calcolo della media delle tariffe (ad esempio, una tariffa nazionale uniforme nonostante le notevole differenze di costo della fornitura del servizio).

* Finanziamento basato su principi di solidarietà (ad esempio, contributi per la previdenza sociale).

87. Pur continuando a coesistere forme diverse di finanziamento, negli ultimi decenni si è manifestata una chiara tendenza: gli Stati membri hanno abolito in misura crescente i diritti esclusivi di fornitura di servizi di interesse generale e hanno aperto i mercati a nuovi operatori. Ciò ha reso necessario scegliere altre forme di sostegno finanziario, quali la creazione di fondi specifici finanziati dagli operatori del mercato o attraverso fondi del bilancio pubblico, optando in ogni caso per il sistema meno distorsivo [49]. Queste forme di finanziamento hanno reso più trasparenti i costi di fornitura dei servizi di interesse generale e le relative scelte politiche e ha arricchito il dibattito politico su questi servizi.

[49] Cfr. Liberalizzazione delle industrie di rete, implicazioni economiche e principali questioni politiche, European Economy n. 4 del 1999

88. In linea generale, gli Stati membri possono scegliere il sistema da applicare per finanziare i rispettivi servizi di interesse generale. Essi devono soltanto assicurare che i meccanismi scelti non abbiano effetti distorsivi sul funzionamento del mercato interno. In particolare, gli Stati membri possono rimborsare gli oneri sostenuti per il funzionamento del servizio di interesse economico generale. Le norme sugli aiuti di stato vietano compensi eccessivi. Per aumentare la certezza giuridica e la trasparenza nell'applicazione delle norme sugli aiuti di stato ai servizi di interesse generale, nella Relazione al Consiglio europeo di Laeken, la Commissione ha annunciato la propria intenzione di creare un quadro comunitario per gli aiuti di stato concessi ai servizi di interesse economico generale e quindi, con l'esperienza acquisita nell'applicazione di questo quadro, di adottare un regolamento nel settore dei servizi di interesse economico generale. L'elaborazione di linee guida sull'applicazione delle norme sugli aiuti di stato ai servizi di interesse economico generale è attualmente in corso [50].

[50] Relazione sullo stato d'avanzamento dei lavori sulle linee guida per gli aiuti di Stato e i servizi di interesse economico generale, 13.12.2002

89. In alcuni casi, la normativa specifica per settore stabilisce norme specifiche per il finanziamento degli oneri supplementari degli obblighi di servizio pubblico. Per quanto riguarda le comunicazioni elettroniche, la disciplina specifica impone agli Stati membri di annullare tutti i diritti speciali o esclusivi, ma prevede la possibilità di creare un fondo di copertura degli oneri supplementari di fornitura di un servizio universale sulla base dei contributi degli operatori del mercato [51]. Per quanto riguarda i servizi postali, la direttiva postale consente di mantenere un monopolio postale definito e di creare un fondo per il servizio universale per finanziare i servizi [52]. Nel settore dei trasporti aerei, gli Stati membri possono concedere un'autorizzazione esclusiva temporanea sulla base di un bando aperto per garantire un servizio regolare su talune rotte per le quali il mercato non offre un servizio adeguato [53]. Nel trasporto pubblico, la Comunità ha fissato norme per il calcolo dei rimborsi [54].

[51] Articolo 13 della direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 marzo 2002 relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale), GU L 108 del 24.4.2002, pag. 51

[52] Gli articoli 7 e 9, paragrafo 4 della direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 dicembre 1997 concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio, GU L 15 del 21.1.1998, pag.14, modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2002/39/CE, GU L 176 del 5.7.2002, pag. 21

[53] L'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sull'accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie, GU L 240 del 24.8.1992, pag. 8

[54] Regolamento (CEE) n. 1169/69 del Consiglio del 26.06.1969 relativo all'azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile, GU L 156 del 28.6.1969, pag. 1 modificato da ultimo dal regolamento (CEE) n. 1893/91 del Consiglio, GU L 169 del 29.6.1991, pag. 1

90. Le norme sul mercato interno, sulla concorrenza e sugli aiuti di stato intendono assicurare che ogni sostegno finanziario concesso ai fornitori di servizi di interesse generale non abbia effetti distorsivi sulla concorrenza e sul funzionamento del mercato interno. Inoltre, la vigente normativa specifica del settore garantisce soltanto che i meccanismi di finanziamento attuati dagli Stati membri siano il meno distorsivi della concorrenza e agevolino l'ingresso sul mercato. Di conseguenza, la normativa comunitaria consente in particolare un ingresso nel mercato su base selettiva.

91. La normativa comunitaria non considera altri criteri pertinenti per la scelta del meccanismo di finanziamento, quali l'efficienza o gli effetti redistributivi. Non sono oggetto di studi specifici gli effetti del meccanismo scelto sugli investimenti a lungo termine dei fornitori di servizi e di infrastrutture e la sicurezza della fornitura.

92. In questa fase, la Commissione ritiene opportuno discutere se questi criteri possano indurre a ritenere che si debbano privilegiare meccanismi di finanziamento specifici e se la Comunità debba assumere iniziative a favore di specifici meccanismi di finanziamento.

93. Ai fini della discussione sono stati proposti i seguenti quesiti:

(21) Siete a conoscenza di casi in cui il diritto comunitario e in particolare l'applicazione delle norme sugli aiuti di stato hanno impedito il finanziamento di servizi di interesse generale o determinato scelte inefficaci?

(22) Si dovrebbe prediligere una modalità specifica di finanziamento sotto il profilo della trasparenza, della responsabilità, dell'efficienza, degli effetti ridistributivi o della concorrenza? In caso affermativo, la Comunità dovrebbe adottare misure adeguate?

(23) Esistono settori e/o circostanze in cui l'ingresso sul mercato dopo una sorta di "scrematura" può risultare inefficace e contrario all'interesse pubblico?

(24) Le conseguenze e i criteri del finanziamento basato su principi di solidarietà dovrebbero essere specificati a livello comunitario?

4.3. Valutazione dei servizi di interesse generale

94. L'evoluzione dell'ambiente tecnologico e regolamentare nonché il crescente impatto delle politiche comunitarie sui servizi di interesse generale ha messo in luce l'esigenza di una corretta valutazione delle prestazioni di questi servizi a livello comunitario e nazionale. La valutazione dei servizi di interesse generale è importante a causa della loro rilevanza per l'economia nel suo complesso e la qualità di vita di ciascuno. La valutazione è necessaria per verificare se i mandati di interesse generale assegnati dalle autorità pubbliche ai fornitori siano effettivamente assolti. Una valutazione complessiva accresce la trasparenza e fornisce la base per scelte politiche migliori ed un dibattito democratico informato. Essa consente di valutare sia l'efficienza economica di un servizio che l'effettivo conseguimento di altri obiettivi di politica pubblica perseguiti dalle autorità. A livello comunitario, la valutazione dei servizi di interesse economico generale è essenziale per assicurare il raggiungimento degli obiettivi di coesione sociale e territoriale e di protezione dell'ambiente. La valutazione delle prestazioni può inoltre favorire lo scambio delle migliori prassi fra gli Stati e fra i diversi settori economici. Rappresenta un elemento centrale della governance [55] Europea corretta.

[55] La governance europea - Un libro bianco, COM(2001)428 del 25.7.2001; Relazione al Consiglio europeo di Laeken, COM(2001) 598 del 17.10.2001

95. Negli ultimi anni, la Commissione ha aumentato il proprio impegno nella valutazione dei servizi di interesse generale e ha sviluppato una strategia di valutazione che segue tre linee [56]:

[56] Relazione al Consiglio europeo di Laeken - Servizi di interesse generale, COM(2001) 598 del 17.10.2001; Comunicazione della Commissione: Nota metodologica per la valutazione orizzontale dei servizi di interesse economico generale, COM(2002)331 def., 18.6.2002

* La Commissione svolge valutazioni periodiche delle industrie di rete che sono state liberalizzate a livello comunitario (valutazione settoriale).

* Inoltre, la Commissione ha iniziato nel 2001 a svolgere valutazioni annuali intersettoriali delle industrie di rete (valutazione orizzontale).

* In terzo luogo, la Commissione svolge sondaggi periodici sulla soddisfazione dei consumatori nel settore dei servizi di interesse economico generale (ad esempio, tramite i sondaggi d'opinione e le ricerche qualitative di Eurobarometro).

96. La valutazione dei servizi di interesse generale è un compito complesso. Una valutazione complessiva deve essere multidisciplinare e multidimensionale e deve considerare gli aspetti politici, economici, sociali e ambientali, comprese le esternalità. Deve anche tener conto degli interessi e delle opinioni di tutte le parti interessate. È importante sapere che cosa intendono per buona prestazione dei servizi gli utenti e i consumatori (compresi i gruppi vulnerabili ed emarginati), i partner sociali e le altre parti e conoscerne le aspettative per il futuro. Per questi motivi, il presente Libro verde intende avviare una discussione sui criteri che, nell'opinione delle parti interessate, si dovrebbero utilizzare ai fini della valutazione. Nell'ambito della valutazione orizzontale, la Commissione ha proposto una metodologia di valutazione dei servizi di interesse generale [57], sottolineando la necessità di sviluppare progressivamente e migliorare le valutazioni orizzontali periodiche negli anni a venire. L'enorme disparità nella disponibilità e nella qualità dei dati rende notevolmente più difficile una valutazione complessiva; sarebbe opportuno studiare metodi che accrescano tali disponibilità e qualità dei dati [58].

[57] Comunicazione della Commissione - Metodologia per la valutazione orizzontale dei servizi di interesse economico generale, COM(2002) 331 def. del 18.6.2002

[58] Le risposte e le osservazioni devono citare il numero del quesito cui si riferiscono. Cfr. anche l'allegato

97. A livello comunitario, la Commissione elabora relazioni sulle prestazioni delle industrie di rete che forniscono servizi di interesse economico generale. Essa trasmette i risultati al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale, al Comitato delle regioni e a tutte le parti interessate, nell'intento di informare il maggior numero di persone. Tuttavia, le risorse della Commissione da dedicare all'attività di valutazione sono limitate e la Commissione non è in grado di proporre un parere consolidato che rappresenti tutte le opinioni, spesso divergenti, delle diverse parti. Si dovrebbe pertanto discutere i termini di conduzione della valutazione a livello comunitario e sulle modalità di ripartizione delle responsabilità.

98. Inoltre, la valutazione delle prestazioni a livello comunitario è attualmente limitata essenzialmente alle industrie di rete oggetto della normativa comunitaria specifica. Altri settori non rientrano nella strategia di valutazione della Commissione. Si potrebbe considerare se sussiste l'esigenza di estendere la valutazione comunitaria oltre l'attuale ambito di applicazione senza violare il principio di sussidiarietà.

99. Ai fini della discussione sono stati proposti i seguenti quesiti:

(25) Come dovrebbe essere organizzata a livello comunitario la valutazione delle prestazioni dei servizi di interesse generale? Quali disposizioni istituzionali si dovrebbero adottare?

(26) Quali aspetti dovrebbero riguardare i processi di valutazione comunitari? Quali dovrebbero essere i criteri per le valutazioni a livello comunitario? Quali servizi di interesse generale dovrebbero essere inclusi in una valutazione a livello comunitario?

(27) Come potrebbero partecipare i cittadini alla valutazione? Esistono esempi di buona prassi?

(28) Come si può migliorare la qualità dei dati per le valutazioni? In particolare, fino a che punto gli operatori possono essere obbligati a fornire dati?

5. I servizi di interesse generale e la sfida della globalizzazione

5.1. Politica commerciale

100. Gli accordi internazionali sul commercio nel quadro dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) e spesso a livello bilaterale, prevedono disposizioni sui servizi che non sono prestati nell'esercizio dell'autorità governativa (forniti cioè su base commerciale o in concorrenza con uno o più fornitori di servizi).Tali disposizioni riguardano lo scambio di servizi e le condizioni in cui i fornitori di servizi possono operare sui mercati stranieri. In base all'Accordo generale sugli scambi di servizi (GATS) ciascun membro determina i settori dei servizi che si possono aprire ai fornitori stranieri (il cosiddetto approccio "bottom-up") e le relative condizioni. Inoltre, il GATS riconosce esplicitamente il diritto sovrano dei membri dell'OMC di regolamentare le attività economiche e non economiche sul proprio territorio nel perseguimento di obiettivi di politica pubblica. Per quanto riguarda i servizi oggetto di questi accordi, ogni parte contraente mantiene il diritto di determinare gli obblighi specifici che possono essere imposti agli operatori. I membri mantengono la possibilità di escludere dagli impegni del GATS i settori in cui un'apertura alla concorrenza potrebbe minacciare ad esempio la disponibilità, la qualità e l'accessibilità di questi servizi. Pertanto, i membri possono mantenere il monopolio (pubblico o privato) )dei servizi. I negoziati nel quadro dell'OMC non influiscono direttamente o indirettamente sulle decisioni degli Stati membri di privatizzare alcune imprese.

101. In tale contesto, la Comunità europea ha liberamente deciso di assumere impegni vincolanti in ordine ad alcuni servizi di interesse generale già aperti alla concorrenza nell'ambito del mercato interno. Grazie a tali impegni, i fornitori stranieri ottengono l'accesso al mercato della Comunità europea alle medesime, o talora più restrittive, condizioni previste per qualsiasi fornitore europeo di servizi. Gli impegni assunti nel contesto multilaterale dell'OMC (impegni GATS) o in un contesto bilaterale non avevano finora avuto alcun impatto sul modo in cui i servizi di interesse generale sono regolamentati nel diritto comunitario. Non avevano inoltre esercitato alcun impatto sulle modalità di finanziamento dei servizi stessi. In realtà, gli obblighi di maggiore portata sono stati assunti a livello bilaterale e si limitano all'estensione territoriale del regime comunitario sugli aiuti di stato.

102. Ulteriori negoziati nei settori della liberalizzazione del commercio di servizi nonché sulle regole relative ai sussidi collegati allo scambio di servizi sono in corso nell'ambito della Doha Development Agenda. La Comunità europea sta altresì negoziando gli accordi sugli scambi bilaterali nel settore dei servizi. In tale contesto, come in passato, la Comunità europea tratta i servizi di interesse generale con l'intento di garantirne la piena coerenza con il livello di liberalizzazione e con la disciplina applicata nell'ambito del mercato interno.

103. Ai fini della discussione sono stati proposti i seguenti quesiti:

(29) Esiste uno specifico ambito all'interno della Comunità europea che merita particolare attenzione quando si discute di servizi di interesse generale nei negoziati internazionali sul commercio? Prego specificare.

5.2. Politica dello sviluppo e della cooperazione

104. Il principale obiettivo della politica di sviluppo della Comunità europea è la riduzione della povertà nei paesi in via di sviluppo. Garantire l'accesso ad un livello minimo di servizi di interesse generale è un prerequisito essenziale per raggiungere l'obiettivo in quanto i servizi di inte