IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 218/59

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS)

COM(2008) 402 def. — 2008/0154 (COD)

2009/C 218/13

Il Consiglio, in data 11 settembre 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

«Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS)»

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 28 gennaio 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore PEZZINI.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 25 febbraio 2009, nel corso della 451a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 166 voti favorevoli, 5 voti contrari e 5 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato considera la revisione del sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS) un'occasione cruciale per il rilancio dello schema comunitario volontario, capace di sancirne la definitiva affermazione come standard d'eccellenza e strumento di comunicazione e marketing delle organizzazioni, delle produzioni e dei cicli di vita dei prodotti, pienamente integrato con gli altri strumenti di politica ambientale.

1.2 Il Comitato ritiene ancora troppo complessa la nuova normativa proposta e che sia necessario un ulteriore sforzo creativo per costituire le condizioni affinché al sistema EMAS possa essere riconosciuto dal mercato un valore aggiunto ecologico d'eccellenza e vantaggi ed oneri proporzionati all'obiettivo, specialmente per le organizzazioni e imprese di minori dimensioni, insieme con una piena valenza internazionale, riducendo procedure, costi tecnici e amministrativi ancora troppo elevati.

1.3 Secondo il Comitato, un passo avanti importante potrebbe essere fatto prendendo coscienza, a livello comunitario, degli obblighi e degli oneri che derivano dall'applicazione delle varie normative di tutela ambientale, per il singolo utente, e di quali vantaggi e sgravi possano derivare dall'adozione del sistema EMAS.

1.3.1 Così come è importante che si sviluppi una cultura positiva, al riguardo, da parte delle autorità pubbliche, con poteri decisionali e di controllo.

1.4 Il Comitato ritiene fondamentale incentivare le organizzazioni, in particolare quelle di piccole dimensioni, a partecipare al sistema EMAS, agevolando l'accesso alle informazioni, ai finanziamenti disponibili e alle istituzioni pubbliche nonché attraverso l'istituzione o la promozione di misure di assistenza tecnica, semplificando procedure e meccanismi e riducendo oneri e costi tecnici di registrazione e gestione.

1.5 Secondo il Comitato, il sistema EMAS deve diventare un vero e proprio «standard di eccellenza» e garanzia di qualità ambientale anche con una valorizzazione più forte dei prodotti, tenendo opportuno conto dei rapporti con la regolamentazione Ecolabel.

1.6 Il Comitato sostiene con forza una chiara assunzione di responsabilità individuale d'organizzazione o d'impresa nella partecipazione volontaria al sistema EMAS e nell'adesione a sottoporsi ad obblighi e controlli con il pieno coinvolgimento del personale, così come nel beneficiare dei vantaggi che ne possono derivare, ed è quindi contrario a qualsiasi forma di responsabilità collettiva di un soggetto, in nome e per conto di altri, mentre sono da incentivare i cluster e network, specie transfrontalieri, di promozione e di facilitazione di EMAS.

1.7 Il Comitato sottolinea l'importanza, per incentivare EMAS, del coinvolgimento continuo e sistematico a livello comunitario, nazionale e regionale degli stakeholder, quale condizione essenziale per la realizzazione di qualsiasi obiettivo ambientale di EMAS, con definiti fini proattivi e non repressivi.

1.8 Il Comitato plaude per l'individuazione, da parte della Commissione, di una serie di indicatori chiave, in rapporto a fattori quali:

— l'efficienza e il risparmio energetico,

— l'uso e la preservazione dei suoli,

— l'acqua e l'aria,

— le emissioni,

— il trattamento dei rifiuti,

— la preservazione della biodiversità,

da attivare con un sistema rafforzato, ma user-friendly, e con costi contenuti di rendicontazione ambientale.

1.8.1 Il Comitato ritiene che, nella individuazione dei criteri di semplificazione burocratica e amministrativa da applicarsi alle organizzazioni, si sarebbe potuto imporre agli Stati membri di esentare i siti certificati EMAS da ulteriori prescrizioni ambientali in aggiunta alla dichiarazione EMAS, che sopravvivono talvolta per inutile vessazione, talvolta per inerzia burocratica.

1.8.2 Dal momento che le procedure previste per la certificazione EMAS prevedono un uso più attento dell'ambiente, in tutti i suoi aspetti, il costo di registrazione della certificazione EMAS dovrebbe essere abolito, soprattutto per quelle organizzazioni che operano in zone dove notevole è l'impronta ecologica (1), dove, quindi, è maggiore lo sfruttamento dell'ambiente da parte del sistema produttivo e manifatturiero.

1.9 Il Comitato ritiene importanti una migliore promozione e un maggior sostegno del sistema EMAS, a livello comunitario, attraverso l'attivazione del Competitiveness and Innovation Framework Programme (CIP) (2), l'utilizzo dei fondi della BEI e dei fondi strutturali e, a livello nazionale, in termini di appalti pubblici, di agevolazioni fiscali, di contenimento dei diritti di registrazione e di rinnovo e detassazione degli utili reinvestiti.

1.10 Il Comitato chiede un maggiore raccordo tra la normativa proposta e l'insieme di norme e strumenti di politica ambientale con cui deve coesistere e coordinarsi, evitando sovrapposizioni e doppioni.

1.11 Il Comitato è fermamente convinto che la certificazione EMAS, diffusa e sostenuta con un'immagine e con contenuti di eccellenza, possa contribuire notevolmente a:

— migliorare la cultura dei lavoratori, degli imprenditori e dei cittadini verso i problemi ambientali,

— incidere su una produzione sostenibile,

— favorire un commercio sostenibile,

— diffondere un consumo sostenibile.

1.12 Il CESE ritiene importante al riguardo che sia valorizzato il ruolo dell'impresa registrata EMAS nella sua promozione e adozione nella catena di clienti e fornitori nel mercato unico europeo, generando un circolo virtuoso di cultura e prassi dello sviluppo sostenibile.

1.13 Il Comitato sottolinea l'importanza del processo di certificazione EMAS avviato per il proprio sito e incoraggia le altre istituzioni europee a fare altrettanto, dando il buon esempio.

2. Introduzione

2.1 Lo sviluppo degli strumenti volontari è da ritenersi una importante componente della politica comunitaria dell'ambiente, mentre la stessa Commissione ammette che «Questi strumenti hanno grandi potenzialità ma non sono stati sviluppati appieno» (3).

2.2 Gli strumenti volontari in campo ambientale possono presentare vantaggi importanti quando: — consentono di realizzare i valori insiti nella «responsabilità sociale delle imprese», — riconoscono implicitamente le differenze esistenti tra le imprese e tra le organizzazioni, — offrono una maggiore flessibilità a imprese e organizzazioni nel conseguimento dei loro obiettivi, — diminuiscono i costi complessivi da esse sostenuti per conformarsi alla normativa, — semplificano le procedure ed eliminano i red-tapes, senza creare od imporre la creazione di nuovi e complessi apparati autoreferenziali di gestione e controllo, — incitano imprese e organizzazioni all'innovazione tecnologica ad impatto ambientale positivo e ad impatto competitivo ottimale, — danno una immagine e un messaggio chiaro al mercato, alle autorità e ai cittadini, — riducono/eliminano altri oneri e obblighi burocratici comunitari/nazionali, — hanno una valenza positiva accettata sui mercati internazionali.

2.3 Tra gli strumenti volontari elaborati, adottati e perfezionati dall'Unione, si possono evidenziare, accanto al sistema EMAS, il marchio europeo di qualità ecologica (4), certificazioni di prodotto EPD (Environmental Product Declaration) e LCA (Life Cycle Assessment), gli appalti pubblici ecologici «verdi» GPP (Green Public Procurement (5), il marchio Energy Star (6) e gli accordi volontari (7), l'Agenda 21, lo Standard EN ISO 14001.

2.4 Le sinergie con altri strumenti di politica ambientale hanno trovato sempre maggiori valenze, come quella con il sistema di gestione ambientale (SGA), definito dalla norma ISO 14001 (8), con 35 000 certificazioni, che si basa sul fondamentale impegno dell'alta direzione aziendale verso la conformità legislativa, il miglioramento continuo e la prevenzione dell'inquinamento.

2.5 Del resto, nell'ambito del piano d'azione per un consumo e per una produzione sostenibili e per una politica industriale sostenibile (9) - su cui il Comitato sta elaborando un proprio parere -, il sistema EMAS viene presentato come strumento in sinergia con: — l'Ecolabel, — la direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento IPPC, — la direttiva sullo scambio di emissioni, — la direttiva Seveso II, — la direttiva 2005/32/CE sull'eco-progettazione dei prodotti che consumano energia e le direttive settoriali, che applicano requisiti specifici di prodotto con schemi EPD e LCA (10).

2.6 Sin dal 1992, il Comitato ha ritenuto che il sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS) svolgesse un ruolo significativo di stimolo e di miglioramento nella tutela dell'ambiente, giudicando positivamente il «sistema» previsto per aumentare la tutela ambientale, soprattutto perché gli obiettivi ambientali dovranno essere conseguiti con mezzi organizzativi all'interno delle imprese, con lo stimolo ad una maggiore cura, con una migliore e più diffusa informazione (11) e con il coinvolgimento di tutti i lavoratori.

2.7 Il regolamento (CE) n. 761/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2001, ha sostituito quello del 1993, estendendo la possibilità di certificazione a tutti i «siti», in seguito a una revisione basata «sugli sviluppi della politica comunitaria in campo ambientale che valorizzano gli strumenti volontari e la responsabilità dei differenti attori nell'ambito della promozione dello sviluppo sostenibile» (12), in merito alla quale il Comitato non ha mancato di sottolineare il proprio parere positivo (13).

2.8 In particolare, il Comitato ha riconfermato tra gli elementi essenziali del sistema EMAS: — la volontarietà, — la responsabilità condivisa nella tutela ambientale, — una gestione ambientale continua ed efficace, — la produzione di risultati credibili e trasparenti, — la sua complementarietà con altri strumenti della politica ambientale, nell'ambito della promozione dello sviluppo sostenibile, — il coinvolgimento, il più ampio possibile, di tutti i lavoratori, delle imprese, delle organizzazioni, delle autorità pubbliche e dei cittadini.

2.9 Tra gli obiettivi aggiuntivi, che il sistema EMAS può consentire di raggiungere, si possono evidenziare: — riduzione dei costi, specie sul piano degli approvvigionamenti, in termini di risparmi di materiali, di consumi energetici e idrici, — abbassamento dei livelli di rischio dei lavoratori, con potenziali benefici in termini assicurativi e di fiducia, nei confronti degli imprenditori e degli investitori, — possibili riflessi positivi sulla competitività, in rapporto alla migliore accettazione da parte dei consumatori e del mercato e alla più forte richiesta di prodotti certificati, — ampliamento dei mercati delle commesse pubbliche, soprattutto su specifiche tecniche d'eccellenza ambientale, — migliore coinvolgimento delle maestranze e partecipazione allo sviluppo dell'organizzazione a medio-lungo termine, — maggiore attenzione da parte del sistema creditizio e corsie privilegiate nella richiesta di finanziamenti, soprattutto attraverso cooperative e sistemi di garanzia.

2.10 Il Comitato ritiene che sia quindi positiva l'iniziativa della Commissione di avviare una revisione dell'attuale normativa che regola la partecipazione volontaria al sistema EMAS, affinché ne vengano liberate appieno le potenzialità.

3. La proposta della Commissione

3.1 La proposta di revisione del sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS) mira, attraverso un nuovo regolamento che abroga il regolamento (CE) n. 761/2001 e la decisione 2001/681/CE nonché la decisione 2006/193/CE, a: — aumentare l'impatto ambientale positivo del sistema volontario, migliorando le prestazioni delle organizzazioni partecipanti ad EMAS e incrementandone la diffusione, — rafforzare gli obblighi per le organizzazioni di rispettare tutte le normative applicabili in materia di ambiente e di riferire sulle proprie prestazioni ambientali in base ad alcuni indicatori di prestazione chiave, — armonizzare le procedure di accreditamento e verifica, — ampliare l'ambito geografico di applicazione volontaria alle organizzazioni di paesi terzi, — ridurre l'onere amministrativo e semplificare le procedure di registrazione, — diminuire i diritti di registrazione per le PMI, — stabilire deregolamentazioni, specie per il rinnovo della registrazione EMAS, — prendere in esame incentivi come agevolazioni fiscali da parte degli Stati membri, — semplificare le regole che disciplinano l'uso del logo EMAS, — promuovere EMAS attraverso campagne d'informazione su scala comunitaria e nazionale e altre attività, come l'istituzione di un Premio EMAS, — realizzare linee guida delle migliori prassi di gestione ambientale.

4. Osservazioni generali

4.1 Il Comitato considera la revisione del sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS) un'occasione cruciale per il rilancio dello schema comunitario volontario, capace di sancirne la definitiva affermazione come standard d'eccellenza e strumento di comunicazione e marketing delle organizzazioni, delle produzioni e del ciclo di vita dei prodotti, pienamente integrato con gli altri strumenti di politica ambientale.

4.2 Il Comitato ritiene che il nuovo pacchetto normativo proposto sia ancora troppo complesso e che uno sforzo creativo ulteriore dovrebbe essere sviluppato per costituire le condizioni affinché i meccanismi di mercato possano riconoscere il valore aggiunto ecologico e le autorità pubbliche semplifichino tutto il contesto amministrativo e incoraggino la progettazione più ecologica dei prodotti, prevedendo nuove forme di tutela, specialmente per le PMI.

4.3 Il Comitato chiede un maggiore coordinamento tra la normativa proposta e l'insieme di norme e strumenti di politica ambientale, evitando sovrapposizioni e doppioni.

4.3.1 Il CESE chiede che sia introdotto un nuovo «considerando» nel regolamento proposto, che identifichi le direttive e i regolamenti per i quali la registrazione EMAS deve essere accettata come valida per ottemperare agli obblighi ivi indicati, senza generare inutili e costose moltiplicazioni di oneri e gravami per organizzazioni e imprese.

4.4 Il Comitato sottolinea l'importanza del coinvolgimento continuo e sistematico degli stakeholder quale condizione essenziale per la realizzazione di qualsiasi obiettivo ambientale. Tale coinvolgimento deve essere inteso nel senso più globale, riguardando tutti i decisori, dall'inizio del processo al suo termine, e tutte le forme e gli strumenti possibili per la formazione e l'educazione di autorità, imprese, sindacati, associazioni di categoria e di consumatori, nonché dei cittadini coinvolti.

4.4.1 Secondo il Comitato, interiorizzando la dimensione ambientale come valore e favorendo le azioni di tutela ambientale, i comportamenti si sposteranno verso produzioni e modelli più sostenibili.

4.5 A tal proposito, il Comitato ritiene che il sistema EMAS debba essere oggetto di campagne di informazione e comunicazione, mirate ai vari gruppi di soggetti interessati, a cominciare dalle autorità, dagli enti pubblici a livello centrale e periferico, fino alle organizzazioni e alle imprese di minori dimensioni, ai cittadini, ai consumatori e al sistema educativo di ogni ordine e grado.

4.6 In particolare, occorre incentivare le organizzazioni, specie quelle di piccole dimensioni, a partecipare a EMAS, agevolando l'accesso alle informazioni, ai finanziamenti disponibili, alle istituzioni pubbliche e agli appalti pubblici «verdi», nonché attraverso l'istituzione o la promozione di misure di assistenza tecnica, semplificando procedure e meccanismi, riducendo oneri e costi tecnici di valutazione, registrazione e gestione.

4.6.1 Il Comitato ritiene che la proposta della Commissione sia ancora insufficiente al riguardo.

4.7 Secondo il Comitato, gli oneri e i costi di valutazione, registrazione e gestione del sistema EMAS dovrebbero essere molto più contenuti, specie per i soggetti minori, e meriterebbero di poter essere oggetto di finanziamento nell'ambito di progetti di fattibilità del programma quadro CIP e di finanziamenti da parte della BEI e/o del Fondo europeo di sviluppo regionale.

4.7.1 Gli organismi che operano in territori con forte sviluppo industriale o in zone con una forte impronta ecologica dovrebbero essere incentivati ad aderire ad EMAS, attraverso una registrazione senza oneri e con procedure amministrative semplificate (14), mantenendo inalterate le fasi tecniche di controllo e di monitoraggio.

4.8 Il Comitato sottolinea l'importanza che il sistema EMAS sia riconosciuto come standard d'eccellenza di organizzazione e d'impresa, anche per una valorizzazione dei prodotti sul piano del mercato interno e internazionale, tenendo opportuno conto dei rapporti con la regolamentazione Ecolabel.

4.9 Il Comitato sostiene una chiara assunzione di responsabilità individuale, d'organizzazione o d'impresa nella partecipazione volontaria al sistema EMAS, sia nell'adesione a obblighi e a controlli, sia nel beneficiare dei vantaggi che ne possono derivare.

4.10 Il CESE è quindi contrario a qualsiasi forma di attribuzione collettiva di responsabilità ad un organismo in nome e per conto di altri soggetti da esso raggruppati, perché tale procedura diminuirebbe il livello di standard d'eccellenza che il sistema EMAS deve preservare, mentre sono da incentivare le attività di promozione, facilitazione e assistenza EMAS da parte di cluster e network, specie transfrontalieri.

4.11 Il Comitato ritiene importante al riguardo l'individuazione di una serie di indicatori chiave in rapporto a fattori quali l'efficienza e il risparmio energetico, l'uso e la preservazione dei materiali, dell'acqua e dell'aria, le emissioni, il trattamento dei rifiuti e la preservazione della biodiversità, con un sistema rafforzato - ma user-friendly e cost-efficient - di rendicontazione ambientale, che potrebbe avvenire direttamente per via informatica - su portale web - per abbatterne costi e gravami, specie per le entità minori (15).

4.12 Per il Comitato sono altresì importanti una migliore promozione e un maggior sostegno del sistema EMAS. A livello comunitario: attivazione del programma CIP, della BEI e dei fondi strutturali; a livello nazionale: in termini di agevolazioni fiscali, obbligo d'adozione dei parametri di GPP (Green Public Procurement) da parte delle stazioni appaltanti, riduzione dei diritti di registrazione e di rinnovo, detassazione degli utili reinvestiti in innovazioni tecnologiche legate al sistema EMAS.

4.13 Il Comitato è preoccupato per il numero eccessivo delle strutture nazionali/regionali, la cui autorizzazione è di competenza degli Stati membri:

— organismi competenti per la registrazione,

— organismi di accreditamento,

— autorità responsabili di controllo normativo,

— verificatori ambientali.

Il CESE riterrebbe opportuna la predisposizione di linee guida comunitarie di semplificazione al riguardo.

4.14 Oltre a condividere l'utilizzo delle strutture competenti, già in essere ai sensi delle disposizioni per la commercializzazione dei prodotti sul mercato interno (16), il Comitato raccomanda il ricorso a meccanismi già in essere per la standardizzazione tecnica CEN-ISO e per l'efficienza energetica degli edifici, senza creare nuove e dispendiose figure e strutture che tendono ad allontanare sempre più il cittadino dalla costruzione europea.

4.15 Il Comitato ritiene comunque più che opportuno un rafforzamento delle risorse comunitarie destinate alla formazione e assistenza alle autorità nazionali/regionali e all'utenza potenziale del sistema EMAS, nonché a guide pratiche user-friendly aggiornate, specie per le entità di minori dimensioni.

4.16 Secondo il Comitato, diffondere e sostenere la certificazione EMAS, con un'immagine di eccellenza e attraverso una procedura diffusa e condivisa, significa dare notevoli e concrete possibilità alla realizzazione di:

— una produzione sostenibile,

— un commercio sostenibile,

— un consumo sostenibile.

4.17 Il Comitato raccomanda azioni di valorizzazione e sostegno del ruolo dell'impresa e dell'organizzazione registrata EMAS nella promozione e adozione di percorsi volontari di adesione al sistema comunitario di ecogestione e audit nelle filiere produttive orizzontali e verticali, verso clienti e fornitori del mercato unico europeo, generando un circolo virtuoso di cultura e prassi dello sviluppo sostenibile.

4.18 Il CESE sta attualmente preparandosi con grande impegno per attivare la certificazione EMAS del proprio sito e vuole incoraggiare le altre istituzioni europee a fare altrettanto, al fine di proporre realizzazioni esemplari durevoli ed emblematiche per tutti i soggetti dell'Unione europea potenzialmente interessati all'ottenimento della certificazione EMAS.

Bruxelles, 25 febbraio 2009 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) Ad es. dove il valore (valore aggiunto lordo) dell'industria supera di 10 (?) punti percentuali la media nazionale/comunitaria. A titolo di esempio, in Italia, 16 delle oltre 100 province di livello NUTS III hanno un VAL dell'industria superiore al 35 %, mentre la media nazionale e comunitaria è del 22 % (dati Eurostat).

(2) Soprattutto nel 1o asse: Imprenditorialità.

(3) Cfr. COM(2007) 225 def., concernente la revisione intermedia del Sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente.

(4) Cfr. regolamento (CEE) n. 880/92 del Consiglio e regolamento (CE) n. 1980/2000.

(5) Cfr. comunicazione della Commissione Appalti pubblici per un ambiente migliore (COM(2008) 400 def.), direttiva 2004/18/CE e direttiva 2004/15/CE.

(6) Cfr. regolamento (CE) n. 106/2008, del 15 gennaio 2008, concernente un programma comunitario di etichettatura relativa ad un uso efficiente dell'energia per le apparecchiature per ufficio; Energy Star è un marchio facoltativo.

(7) Cfr. COM(2002) 412 def. La comunicazione definisce i requisiti minimi che gli accordi volontari devono soddisfare per essere di «interesse comunitario».

(8) La versione 1996 della norma è stata rivista nel 2004. La nuova versione EN ISO 14001 contiene importanti miglioramenti e modifiche.

(9) Cfr. COM(2008) 397 def.

(10) Schemi LCA = Life Cycle Assessment - Valutazione del ciclo di vita di un prodotto; schemi EPD = Environmental Product Declaration - Dichiarazione ambientale di prodotto.

(11) GU C 332 del 16.12.1992, pag. 44.

(12) GU C 209 del 22.7.1999, pag. 14.

(13) Cfr. nota 3.

(14) Ad esempio: spostare, quando non necessaria, la dichiarazione ambientale da uno a tre anni; esentare l'organismo dalle dichiarazioni ambientali richieste dagli uffici d'igiene degli enti locali; ridurre gli oneri dovuti ad alcuni enti infortunistici.

(15) A tal proposito potrebbe essere utile l'uso di programmi di e-government.

(16) Cfr. decisione n. 768/2008/CE del 9 luglio 2008 relativa a un quadro comune per la commercializzazione dei prodotti, regolamento (CE) n. 765/2008 del 9 luglio 2008.