COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 16.2.2016 COM(2016) 54 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO sull’applicazione della decisione n. 994/2012/UE che istituisce un meccanismo per lo scambio di informazioni riguardo ad accordi intergovernativi fra Stati membri e paesi terzi nel settore dell’energia



1. Introduzione L’articolo 8 della decisione 994/2012/UE (in appresso “la decisione”) prevede l’obbligo per la Commissione di presentare una relazione sull’attuazione della decisione stessa al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo. La presente relazione ha lo scopo di soddisfare tale obbligo e si basa sui risultati della relazione valutativa allegata alla Valutazione dell’impatto relativa alla revisione della decisione. Tale revisione è prevista dalla strategia europea di sicurezza energetica del maggio 2014 e dalla strategia dell’Unione dell’energia del febbraio 2015 , che sottolineano la necessità di una piena conformità al diritto dell’UE degli accordi nazionali con i paesi terzi nel settore dell’energia. Nello stesso spirito, anche il Consiglio europeo, nelle conclusioni della riunione del 19 marzo 2015, ha chiesto di “assicurare la piena conformità con il diritto dell’UE di tutti gli accordi relativi all’acquisto di gas da fornitori esterni, in particolare rafforzando la trasparenza di tali accordi e la compatibilità con le disposizioni dell’UE in materia di sicurezza energetica”. Le negoziazioni con i fornitori di energia nei paesi terzi richiedono spesso un sostegno politico e giuridico sotto forma di accordi intergovernativi. Tali accordi vengono solitamente negoziati a livello bilaterale e sono spesso alla base di contratti commerciali più dettagliati. La rispondenza ad alcune disposizioni della normativa dell’UE sul mercato interno dell’energia e in materia di concorrenza non è sempre nell’interesse commerciale dei fornitori di energia nei paesi terzi. Pertanto, gli Stati membri possono essere sottoposti a pressioni al fine di includere concessioni alle regole nei loro accordi intergovernativi con i paesi terzi. Tali concessioni possono mettere a rischio l’operatività e il funzionamento corretti del mercato interno dell’energia dell’UE. Per far fronte a questa sfida, nonché per garantire la coerenza nelle relazioni esterne dell’UE in materia di energia con i principali paesi terzi, il 4 febbraio 2011 il Consiglio europeo ha invitato gli Stati membri a informare la Commissione, a decorrere dal 1o gennaio 2012, di tutti i loro accordi bilaterali, nuovi ed esistenti, in materia di energia con i paesi terzi . L’adozione della decisione n. 994/2012/UE del 25 ottobre 2012 intendeva dare una risposta in tal senso, istituendo un meccanismo per lo scambio di informazioni. Nella decisione si definisce accordo intergovernativo “ogni accordo giuridicamente vincolante fra uno o più Stati membri e uno o più paesi terzi che ha ripercussioni sull’operatività o il funzionamento del mercato interno dell’energia o sulla sicurezza dell’approvvigionamento energetico nell’Unione”. A tal proposito, sono esclusi solo gli accordi intergovernativi concernenti questioni che rientrano nell’ambito del trattato Euratom. La presente relazione sull’applicazione della decisione, in conformità dell’articolo 8 della decisione stessa, valuta in particolare: in quale misura la decisione promuova la conformità degli accordi intergovernativi con il diritto dell’Unione e un elevato livello di coordinamento fra gli Stati membri in materia di accordi intergovernativi; l’incidenza della decisione sui negoziati degli Stati membri con i paesi terzi; l’adeguatezza dell’ambito di applicazione della decisione e delle procedure ivi stabilite. La presente relazione riguarda l’applicazione della decisione dalla data di entrata in vigore, il 17 novembre 2012, e le sue ripercussioni sugli accordi intergovernativi notificati sia prima sia dopo tale data. La relazione segue i criteri contenuti negli Orientamenti per legiferare meglio, ovvero: efficacia, efficienza, coerenza, rilevanza e valore aggiunto dell’UE. Inoltre, essa valuta l’eventuale possibilità di semplificare il quadro attuale istituito dalla decisione. 2. Valutazione

Dall’adozione della decisione, gli Stati membri hanno notificato alla Commissione 124 accordi intergovernativi. Per quanto è stato possibile valutare, gli Stati membri hanno rispettato gli obblighi di notifica previsti. Tuttavia, vi sono accordi non giuridicamente vincolanti, ai sensi della definizione di cui all’articolo 2 della decisione o conformemente al diritto pubblico internazionale, per i quali non è previsto alcun obbligo di notifica a norma dell’attuale decisione. Ciononostante, tali accordi possono essere molto particolareggiati in merito alle specificità tecniche e giuridiche della questione in esame (ad es. in relazione a progetti di infrastrutture energetiche). Dei 124 accordi intergovernativi notificati: il 60% circa riguardava la cooperazione energetica in generale (principalmente la cooperazione bilaterale nel settore dell’energia tra gli Stati membri dell’UE e un’ampia varietà di paesi terzi, compresi, ad esempio, Cuba, Vietnam, Singapore, Corea, India o Cina). Questi accordi intergovernativi non hanno destato preoccupazioni e, pertanto, non sono stati oggetto di follow-up da parte della Commissione; il 40% circa riguardava accordi inerenti all’approvvigionamento, all’importazione o al transito di prodotti energetici (petrolio, gas o elettricità) o la definizione di regole per lo sfruttamento di giacimenti di gas o petrolio; oppure accordi bilaterali o multilaterali per lo sviluppo di infrastrutture relative al settore energetico, la maggior parte dei quali riguardava oleodotti e gasdotti. Dopo aver analizzato gli accordi intergovernativi notificati dell’ultima categoria, la Commissione ha manifestato dubbi circa la compatibilità di 17 accordi con il diritto dell’UE. La normativa pertinente dell’UE riguardava principalmente le disposizioni del terzo pacchetto energetico (ad esempio, separazione, accesso dei terzi e definizione delle tariffe, anche in merito all’indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione) o della normativa UE in materia di concorrenza (divieto di segmentazione del mercato mediante clausole di destinazione). Pertanto, si è ritenuto che circa un terzo degli accordi intergovernativi notificati riguardanti approvvigionamenti di energia o infrastrutture energetiche destasse preoccupazione. Nel 2013 sono state inviate lettere ai 9 Stati membri interessati da tali accordi, invitandoli a modificare o annullare gli accordi intergovernativi in questione al fine di sanare le incompatibilità riscontrate. 2.1 Efficacia Ad oggi, nessuno Stato membro è riuscito ad annullare o rinegoziare gli accordi intergovernativi non conformi . Ciò è dovuto, in particolare, alla complessa situazione giuridica che si configura dopo la conclusione di accordi intergovernativi con un paese terzo. Nello specifico, quando uno Stato membro ha concluso un accordo intergovernativo vincolante ai sensi del diritto pubblico internazionale e che non prevede una clausola sospensiva o risolutiva, dal punto di vista giuridico per lo Stato membro interessato è pressoché impossibile recedere da tale accordo in tempi brevi e prima della scadenza del termine iniziale dell’accordo senza il consenso del paese terzo. Lo stesso vale per quanto riguarda la rinegoziazione di un accordo intergovernativo, che richiede necessariamente il consenso del paese terzo. Questo limita notevolmente i poteri esecutivi della Commissione, anche nel caso in cui si decida di avviare una procedura d’infrazione. Per quanto attiene agli accordi intergovernativi firmati dopo l’entrata in vigore della decisione, solo uno di essi è stato notificato alla Commissione. Pertanto, in questa fase non è possibile trarre conclusioni generali in merito all’efficacia della decisione nel garantire la compatibilità con il diritto dell’UE degli accordi intergovernativi adottati dopo il 2012. Dall’adozione della decisione, la Commissione non ha ricevuto alcuna notifica riguardante negoziazioni di accordi intergovernativi da parte degli Stati membri. Tuttavia, è ovvio che gli Stati membri hanno intrattenuto rapporti con i paesi terzi in materia di infrastrutture e relativa fornitura di prodotti. A tal proposito, la Commissione non è in grado di valutare in che misura gli Stati membri e i paesi terzi abbiano assunto impegni politici (ad esempio, sotto forma di protocolli d’intesa, scambi di note o lettere d’intenti). Sulla base di quanto precede, le disposizioni dell’attuale decisione non hanno permesso di trasformare gli accordi intergovernativi già conclusi e ritenuti non conformi in accordi conformi. Ciò è dovuto, in particolare, alla natura ex post delle verifiche di conformità stabilite dalla decisione.

Inoltre, le disposizioni dell’attuale decisione non hanno avuto un impatto diretto sulle negoziazioni tra Stati membri e paesi terzi. Pertanto, la decisione nella sua forma attuale non è considerata efficace. 2.2 Efficienza È impossibile valutare empiricamente o persino modellizzare i costi imposti dall’attuale decisione. Tuttavia, la natura ex post della verifica di conformità al diritto dell’UE prevista per gli accordi intergovernativi implica una serie di considerazioni sotto l’aspetto qualitativo. Per quanto concerne gli accordi intergovernativi conformi e quelli riguardanti una cooperazione bilaterale generale nel settore energetico che non coinvolgono alcun aspetto del diritto dell’UE, la decisione non comporta costi diretti per gli Stati membri, ad eccezione dei costi amministrativi connessi alla notifica di tali accordi nell’ambito del meccanismo vigente per lo scambio di informazioni. Tali costi amministrativi sono molto contenuti, perché gli Stati membri possono caricare elettronicamente gli accordi intergovernativi e non sono tenuti a fornire alcuna traduzione. D’altro canto, un accordo intergovernativo sottoposto a valutazione ex post e ritenuto incompatibile con il diritto dell’UE comporta costi supplementari diretti e indiretti. Tali costi includono i costi diretti a carico delle pubbliche autorità, quali i costi amministrativi i) per il procedimento decisionale interno della Commissione e la sua comunicazione con gli Stati membri coinvolti, e ii) sia per gli Stati membri sia per la Commissione, in caso di misure di follow-up da parte di quest’ultima, quale un dialogo strutturato con gli Stati membri o procedure d’infrazione. Inoltre, gli Stati membri possono dover sostenere i costi della controversia qualora gli accordi intergovernativi non prevedano clausole risolutive, poiché il paese terzo può chiedere un risarcimento dinnanzi a una corte internazionale di arbitrato per la mancata applicazione delle disposizioni contenute nell’accordo. Inoltre, possono insorgere costi indiretti a carico delle autorità nazionali e alle imprese coinvolte in progetti di infrastrutture. Questi sono connessi alla cancellazione, alla sospensione o al ritardo di progetti infrastrutturali per i quali il quadro giuridico sia ritenuto incompatibile dopo una valutazione ex post, quando l’infrastruttura fisica è già stata in parte sviluppata e/o i costi sono già stati sostenuti. Per quanto riguarda i vantaggi che il sistema in vigore ha finora comportato, questi potrebbero essere riconducibili a un maggiore livello di conformità degli accordi intergovernativi con il diritto dell’UE, derivante dalle aspettative di coloro che li stipulano o dal fatto che gli stessi sono soggetti a una valutazione ex post. I vantaggi economici di accordi intergovernativi conformi riguardano: una maggiore certezza del diritto, che favorisce gli investimenti. Ciò è particolarmente vero per gli accordi intergovernativi riguardanti le infrastrutture, che sono destinati a garantire una certezza giuridica e normativa per progetti che prevedono alti livelli di investimento. Questa maggiore certezza del diritto è particolarmente importante laddove diversi accordi intergovernativi bilaterali coprono un accordo di transito/un progetto infrastrutturale; un mercato interno dell’energia ben funzionante, senza segmentazione a livello nazionale e più concorrenziale; una maggiore trasparenza per quanto concerne la sicurezza dell’approvvigionamento in tutti gli Stati membri, che a loro volta possono evitare investimenti ridondanti e/o colmare lacune infrastrutturali; una maggiore cooperazione tra gli Stati membri e tra Stati membri e Commissione, al fine di aiutare l’UE a trasmettere un unico messaggio coerente ai paesi terzi e, in tal modo, migliorare il potere contrattuale dell’UE nei negoziati in materia di energia. In conclusione, la decisione può essere considerata ragionevolmente efficiente. Nel complesso, i costi connessi con la decisione attualmente in vigore sono giustificati dai relativi vantaggi che offre, poiché tutela il funzionamento e l’integrità del mercato interno dell’energia e contribuisce alla sicurezza dell’approvvigionamento. Tuttavia, la decisione potrebbe essere più efficiente se la verifica di compatibilità prevista fosse eseguita ex ante. Ciò rafforzerebbe considerevolmente la certezza del diritto ed eviterebbe costi per gli Stati membri e la Commissione.

2.3 Coerenza La decisione è coerente con una serie di misure adottate dall’Unione allo scopo di migliorare il funzionamento del mercato dell’energia dell’UE e di accrescere la sicurezza energetica dell’UE. La decisione è stata elaborata nel 2012 e completa il regolamento concernente la sicurezza dell’approvvigionamento di gas adottato nel 2010 . Inoltre, la revisione della decisione attuale è un elemento dell’Unione dell’energia. Una delle cinque dimensioni che si rafforzano a vicenda dell’Unione dell’energia - sicurezza energetica, solidarietà e fiducia - sottolinea anch’essa l’importanza degli obiettivi perseguiti dalla decisione. Nel complesso, la decisione è pienamente coerente con altre iniziative nell’ambito della strategia quadro per l’Unione dell’energia che hanno obiettivi simili. 2.4 Rilevanza I progetti infrastrutturali significativi continuano a dipendere dal sostegno pubblico sotto forma di accordi intergovernativi, che dovranno essere approvati o rinnovati nei prossimi anni. Per quanto riguarda l’approvvigionamento di gas, nel 2014 la quota di gas collegato alla rete sul totale delle importazioni da paesi terzi ha raggiunto il 90%. La maggior parte dei gasdotti che collegano l’UE ai suoi partner commerciali è stata commissionata tra la fine degli anni ‘70 e la fine degli anni ‘90. Per quanto concerne il petrolio, il 90% delle importazioni di greggio dell’UE avviene via mare e solo il 10% arriva attraverso oleodotti, che potrebbero richiedere un accordo intergovernativo. Per quanto attiene all’elettricità, la parte delle importazioni nette dell’UE in relazione alla produzione lorda di elettricità è inferiore all’1% per l’UE-28 . Nonostante ciò, come nel caso del petrolio greggio, alcuni sistemi elettrici isolati dell’UE (in particolare negli Stati membri baltici) sono fortemente dipendenti dall’energia elettrica importata via cavo da paesi terzi. Come per il gas e il petrolio, le pertinenti infrastrutture di collegamento sono state realizzate diversi decenni fa. In sintesi, una larga parte di un bene a livello di UE (nel caso del gas) o una quota consistente di un bene per determinati Stati membri dell’Unione (nel caso del petrolio e dell’elettricità) viene importata nell’UE da paesi terzi attraverso interconnessioni fisiche Per la realizzazione di progetti infrastrutturali si ricorre ad accordi contrattuali complessi tra i promotori del progetto, spesso rafforzati da uno o più accordi tra i paesi produttori, di transito e riceventi. Poiché molti accordi intergovernativi ricomprendono un lungo periodo di tempo, il rinnovo e la notifica sono soggetti a un effetto ciclico. Pertanto, il fatto che la Commissione abbia ricevuto solo una notifica di accordo dal 2012 non significa che in futuro non riceverà notifiche inerenti a nuovi accordi intergovernativi. Inoltre, non è il numero di accordi intergovernativi notificati che conta, bensì l’importanza dei progetti che si basano su di essi e la loro conformità al diritto dell’UE. In relazione al rinnovo di accordi intergovernativi riguardanti le infrastrutture più datate, i rischi iniziali connessi alla realizzazione potrebbero a questo punto essersi attenuati e, di conseguenza, è forse tanto più importante oggi valutare la conformità di tali accordi con il diritto dell’UE. Si prevede che la dipendenza dell’UE dalle importazioni rimanga stabile o aumenti nei prossimi vent’anni (in merito a combustibili, tecnologia e altri materiali). Sebbene negli anni a venire si preveda lo sviluppo di un numero limitato di nuovi corridoi energetici, le possibili nuove infrastrutture coinvolte per ciascuno di essi potrebbero avere un impatto su tutto il mercato europeo dell’energia. Pertanto, è essenziale che gli accordi intergovernativi riguardanti tali infrastrutture siano compatibili con il diritto e la politica di diversificazione dell’UE. Inoltre, per quanto concerne i nuovi progetti infrastrutturali, il numero di questioni tipicamente affrontate nell’ambito degli accordi intergovernativi è in aumento. Con il prolungamento delle rotte dell’energia, aumentano anche il numero, la gerarchia giuridica e la complessità degli accordi intergovernativi. Per i combustibili, la responsabilità è una questione chiave, che può essere affrontata solo a livello governativo e quasi tutti i collegamenti di rete sono soggetti ad accordi intergovernativi bilaterali o multilaterali. Nell’ambito di questa crescente complessità, gli accordi intergovernativi conservano la loro rilevanza, soprattutto per quanto riguarda l’eventuale sviluppo di nuovi progetti energetici nel quadro della politica di diversificazione dell’energia dell’UE. In merito agli accordi intergovernativi relativi all’acquisto di prodotti energetici, nell’ultimo decennio sono cambiate le modalità di importazione nel mercato interno dell’UE. Soprattutto per il gas, il metodo utilizzato per fissare i prezzi è passato dai contratti di lungo periodo indicizzati al prezzo del petrolio a un meccanismo basato sul mercato (ossia una fissazione dei prezzi basata sugli hub). Tuttavia, il generale passaggio a meccanismi di fissazione dei prezzi basati sul mercato nasconde le disparità esistenti tra i singoli Stati membri dell’UE. Mentre la situazione negli Stati membri dell’Europa centrale e nordoccidentale riflette la tendenza generale, altre regioni dell’UE – come i paesi del Baltico e l’Europa sudorientale – non hanno ancora sperimentato il passaggio alla fissazione di prezzi basata su hub. Alla luce di quanto sopra, la Commissione ritiene che gli accordi intergovernativi continueranno ad avere un ruolo chiave nel settore energetico dell’UE. Ne consegue che la decisione è ancora rilevante, ma deve essere adeguata alla natura mutevole delle forniture e delle rotte energetiche.

2.5 Valore aggiunto dell’UE In termini di sicurezza energetica, la situazione degli Stati membri è molto varia. Le aree meno vulnerabili d’Europa sono quelle in cui le forniture sono disponibili da un numero sostanziale di fonti/rotte diverse e in cui esiste un mercato extrarete liquido e funzionante. Le aree più vulnerabili spesso soffrono di una mancanza di infrastrutture, necessarie sia per godere di una base di approvvigionamento diversificata sia per sviluppare un mercato funzionante. Mentre i mercati liquidi si trovano solo in un numero limitato di paesi, la domanda di tali paesi copre circa l’80% del fabbisogno totale di gas dell’Unione europea. Questa situazione differenziata comporta che i vari Stati membri dell’UE abbiano livelli diversi di potere contrattuale nei confronti dei paesi terzi, e livelli diversi di esposizione alle pressioni esterne. La progressiva integrazione di infrastrutture e mercati energetici e la conseguente dipendenza comune da fornitori esterni implicano che le decisioni politiche fondamentali adottate da uno Stato membro in materia di energia debbano essere discusse con i paesi confinanti. Lo stesso vale per la dimensione esterna della politica energetica dell’UE. La decisione ha un ruolo decisivo nel collegare la dimensione esterna della politica energetica (poiché si riferisce ad accordi con i paesi terzi) e la dimensione interna (dal momento che le disposizioni contenute negli accordi intergovernativi che non sono compatibili con il diritto dell’UE hanno un impatto negativo sul funzionamento del mercato interno dell’energia). Pertanto, la decisione comporta un chiaro valore aggiunto dell’UE, poiché rafforza la cooperazione e la trasparenza a livello dell’Unione e contribuisce al funzionamento del mercato interno dell’energia e alla sicurezza dell’approvvigionamento. 2.6 Semplificazione L’attuale decisione stabilisce un meccanismo relativamente semplice per lo scambio di informazioni. Il principale onere amministrativo per gli Stati membri riguarda la procedura di notifica. Gli accordi intergovernativi possono essere caricati elettronicamente e non vi sono obblighi di traduzione per gli Stati membri. Piuttosto che una semplificazione, si potrebbe prevedere un chiarimento. L’articolo 3 dell’attuale decisione fissa al 17 febbraio 2013 il termine ultimo per la presentazione degli accordi governativi vigenti. Dal momento che tale data non trova più applicazione, si potrebbe chiarire che il termine di nove mesi per lo svolgimento della valutazione ex post si applica a tutti i nuovi accordi intergovernativi conclusi dopo l’entrata in vigore della decisione. Il potenziale di semplificazione della decisione vigente è limitato. Tuttavia, si potrebbe introdurre un chiarimento in merito al termine di presentazione per gli accordi intergovernativi conclusi dopo l’entrata in vigore della decisione.



3. Conclusioni La presente relazione si basa sull’esperienza acquisita dalla Commissione dall’entrata in vigore della decisione nel 2012 e in seguito all’analisi approfondita dei 124 accordi intergovernativi notificati in tale contesto. Essa adempie l’obbligo della Commissione di valutare la decisione, come stabilito all’articolo 8 della medesima. La decisione nella sua forma attuale non è considerata efficace. Le attuali disposizioni (e in particolare la natura ex post della verifica di compatibilità) non hanno permesso di trasformare gli accordi intergovernativi non conformi in accordi conformi, e non hanno avuto un impatto diretto sulle negoziazioni tra Stati membri e paesi terzi. In particolare, nessun progetto di accordo intergovernativo è stato presentato su base volontaria per un controllo ex ante. Per quanto riguarda l’efficienza e, in particolare, gli aspetti relativi ai costi e al rapporto costi/benefici, la decisione è considerata ragionevolmente efficiente. In particolare, i costi associati all’attuale decisione sono giustificati dai benefici che essa offre, poiché tutela il funzionamento del mercato interno dell’energia e contribuisce alla sicurezza dell’approvvigionamento. Tuttavia, la decisione potrebbe essere più efficiente se il controllo di compatibilità previsto fosse eseguito ex ante. Ciò rafforzerebbe notevolmente la certezza del diritto ed eviterebbe costi significativi.