COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Contributo complementare della Commissione alla Conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali - La tutela penale degli interessi finanziari comunitari: un procuratore europeo

Introduzione

Nel suo parere del 26 gennaio 2000, "La riforma istituzionale al servizio dell'allargamento" [1], in ordine alla tutela degli interessi finanziari della Comunità la Commissione suggeriva di prevedere nel trattato una base giuridica che permettesse di istituire un quadro normativo riguardante le infrazioni e le relative sanzioni penali, le disposizioni procedurali necessarie per perseguire tali infrazioni e le disposizioni concernenti le attribuzioni e i compiti di un procuratore europeo incaricato, per tutto il territorio dell'Unione, di individuare i casi di frode e di perseguirli in giudizio dinanzi alle giurisdizioni nazionali. Nel quadro della nuova strategia antifrode, la Commissione ha ribadito che auspicava un rafforzamento della tutela degli interessi finanziari comunitari in tal senso.

[1] COM(2000)34, http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/opin_igc_it.pdf.

Secondo stime degli Stati membri e della Commissione, nel 1998 la frode e le altre irregolarità ai danni degli interessi finanziari comunitari hanno superato 1 miliardo di euro [2]. Il coinvolgimento della criminalità organizzata nelle frodi ai danni degli interessi finanziari comunitari, e il carattere transnazionale di questa criminalità, presuppongono infatti una cooperazione con quindici ordinamenti giudiziari che applicano norme sostanziali e procedure differenti. Gli attuali metodi di cooperazione si rivelano spesso insufficienti per superare le difficoltà che le autorità giudiziarie e di polizia incontrano nella loro lotta contro le frodi.

[2] Tutela degli interessi finanziari delle Comunità - Lotta contro la frode - Relazione annuale 1998, paragrafo 1.3, COM(1999)590 def.

Queste difficoltà sono destinate ad accrescersi con l'aumento del numero di Stati membri e del numero di operatori e amministrazioni coinvolti nella gestione dei fondi comunitari.

Le competenze che la presente comunicazione propone di conferire al procuratore europeo si limitano rigorosamente alla tutela degli interessi finanziari della Comunità, quali definiti e circoscritti già nell'attuale articolo 280, paragrafo 1 del trattato CE.

La comunicazione propone inoltre di integrare nel trattato solo le caratteristiche essenziali del procuratore europeo (nomina, destinazione, missione, indipendenza), rinviando a disposizioni di diritto derivato per tutto ciò che concerne l'esercizio delle sue funzioni.

1. Le complessità da superare, tenuto conto delle responsabilità specifiche della Comunità in materia di tutela degli interessi finanziari comunitari

Le carenze del dispositivo attuale provengono sostanzialmente dal frazionamento dello spazio penale europeo, dovuto al fatto che le autorità di polizia e giudiziarie nazionali hanno competenze solo per intervenire sul proprio territorio. I metodi classici di cooperazione giudiziaria e tra forze di polizia continuano a essere onerosi e si rivelano spesso inadeguati a una lotta efficace contro le frodi transnazionali. L'esperienza mostra inoltre quanto sia difficile portare le eventuali inchieste amministrative fino al livello dell'azione penale.

Gli interessi finanziari comunitari richiedono invece un grado di tutela particolarmente elevato, che venga applicato in modo uniforme dagli Stati membri, dato che i fondi in causa sono comuni. La Comunità condivide del resto con gli Stati membri la responsabilità di tutelare tali interessi finanziari. In quest'ambito l'Unione europea deve garantire agli Stati membri e ai loro cittadini che i casi di frode e di corruzione vengano effettivamente perseguiti in giudizio.

1.1. Il frazionamento dello spazio penale europeo

L'articolo 280 prevede che le misure adottate in codecisione e destinate a combattere le attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità "non riguardano l'applicazione del diritto penale nazionale o l'amministrazione della giustizia negli Stati membri". Il trattato CE, nella situazione attuale, non permette di istituire uno spazio penale europeo che comporti un organo giudiziario comune come una procura.

La firma della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, del 26 luglio 1995, e i relativi protocolli aggiuntivi, costituisce un primo passo verso la tutela penale degli interessi finanziari comunitari. Questi testi, elaborati in sede di cooperazione intergovernativa nel quadro del "terzo pilastro", rappresentano una conquista importante, in quanto fanno dei comportamenti fraudolenti, della distrazione di fondi e della corruzione infrazioni passibili di sanzioni penali in ciascuno Stato membro.

La convenzione e i relativi protocolli non sono però ancora entrati in vigore, mancando la ratifica di tutte le parti contraenti. Quando saranno d'applicazione, sussisterà un'incertezza circa il modo in cui le varie parti ne recepiranno le disposizioni nelle rispettive legislazioni penali nazionali. Quel che più conta, queste disposizioni non basteranno da sole a superare il frazionamento dello spazio penale europeo, in quanto l'azione pubblica continuerà a esercitarsi a livello nazionale.

Di conseguenza, di fronte a quindici sistemi penali differenti, la Comunità dispone solo di mezzi alquanto limitati per garantire una tutela degli interessi finanziari comunitari efficace ed equivalente negli Stati membri, come previsto dal trattato. Nella situazione attuale, per quanto efficace possa essere il coordinamento amministrativo offerto dall'Ufficio europeo per la lotta contro le frodi, l'azione penale resta incerta. La Comunità non dispone infatti di strumenti che completino l'azione di prevenzione e di inchiesta amministrativa mediante un organo di azione penale.

Esempio

La compartimentazione fra le autorità giudiziarie degli Stati membri porta ad azioni penali in concorrenza tra loro, parziali o inesistenti.

Il divieto di esportare carne bovina da alcuni territori della Comunità, a causa dell'epidemia di BSE, in occasione di esportazioni verso un paese terzo è stata aggirata da operatori di tre Stati membri. L'intervento della Commissione e la scoperta di questo giro di frodi a danno delle sovvenzioni agricole hanno successivamente portato ad avviare azioni penali concorrenti in vari Stati membri, per gli stessi fatti e a carico delle stesse persone. Mentre l'avvio dell'inchiesta giudiziaria risale alla metà del 1997, in uno solo di questi Stati membri si è arrivati alla fase processuale.

Questo stato di cose è inaccettabile, in particolare nei settori comunitari che comportano sovvenzioni, come la politica agricola comune.

1.2. Il carattere gravoso e inadeguato dei metodi classici della cooperazione giudiziaria fra Stati membri

I dispostivi nazionali costituiscono il fondamento della protezione penale contro la criminalità transnazionale e restano indispensabili. Fin d'ora esistono forme di cooperazione penale internazionale, che il rafforzamento della cooperazione giudiziaria nel quadro del terzo pilastro permetterà sempre più di consolidare.

L'espandersi della criminalità organizzata che lede gli interessi finanziari comunitari rende però inadeguati gli strumenti classici di assistenza giudiziaria, e i progressi segnati in materia di cooperazione giudiziaria risultano insufficienti. Attualmente, infatti, nell'ambito del trattato non esiste un'interfaccia possibile tra il livello comunitario e le autorità giudiziarie nazionali.

Esempio

Le carenze della cooperazione fra Stati membri in campo penale provocano ritardi, ricorsi dilatori e impunità. Troppo spesso, nei casi di frodi finanziarie transnazionali, esse favoriscono la distruzione di prove e la fuga di sospetti. Ciò pregiudica in particolar modo la ricostituzione dei circuiti finanziari a valle della frode contro gli interessi finanziari comunitari.

In occasione di un'audizione pubblica dinanzi al Parlamento europeo, per esempio, il procuratore di uno Stato membro ha sottolineato di aver dovuto far fronte fino a 60 ricorsi contro le rogatorie presentate in un altro Stato membro, per uno stesso caso che poteva coinvolgere interessi finanziari comunitari. I ricorsi sono stati introdotti l'uno dopo l'altro, per beneficiare ogni volta del termine necessario al giudice per respingerli. In una situazione del genere, quando la commissione rogatoria internazionale in questione viene eseguita, generalmente è diventata inutile.

1.3. Le difficoltà di far seguire azioni penali alle inchieste amministrative

Numerosi casi, desunti dall'esperienza comunitaria di questi ultimi anni, mostrano il permanere di notevoli ostacoli in un settore nel quale la speciale responsabilità della Comunità e degli Stati membri richiederebbe per l'appunto una percezione chiara degli interessi da proteggere e una maggiore efficacia delle azioni penali sul territorio della Comunità.

Esempio

La trasmissione di informazioni tra Stati membri, nonché a questi ultimi da parte dell'Ufficio europeo per la lotta contro le frodi (OLAF), si scontra con ostacoli dovuti alle differenze del quadro normativo che nei vari paesi regola l'azione penale. Se, per gli stessi fatti, in alcuni Stati membri l'inchiesta viene affidata a un magistrato e in altri è competente un'autorità amministrativa, il rapporto diretto tra gli uni e gli altri risulta perlopiù impossibile, nella pratica come sul piano giuridico. Le autorità nazionali interessate non dispongono inoltre tutte dello stesso tipo di accesso all'informazione, giacché nei vari paesi vigono norme diverse, soprattutto in materia di segreto fiscale o bancario, o ancora di istruzione dei procedimenti penali.

Esempio

Un tentativo di perseguire in giustizia gli organizzatori di un importante traffico transnazionale fraudolento, ai danni delle risorse proprie della Comunità, avvenuto in due Stati membri A e B, al riguardo costituisce un caso reale emblematico. Il giudice di un terzo Stato membro (C), nel quale l'imputato ha la residenza, adito dalle autorità doganali nazionali ha dichiarato il caso non ammissibile, in particolare perché l'attestato fornito dalle autorità dello Stato membro A risultava insufficiente ai fini dell'azione penale nello Stato membro C. Eppure, questo attestato confermava che l'infrazione constatata era perseguibile in forza del diritto dello Stato membro A e precisava le pene cui gli autori di tali reati si esponevano in quello Stato membro. In base al diritto di procedura dello Stato membro C, il giudice non ha potuto ammettere la validità dell'attestato prodotto dalle autorità doganali dello Stato membro A.

***

2. Il dispositivo proposto

Per quanto legittimi e insostituibili, i dispositivi esistenti, in assenza di una struttura istituzionale specifica sul piano comunitario, costituiscono altrettanti ostacoli all'azione delle forze di polizia e dei giudici, e vantaggi per i criminali. Tenuto conto della forma in cui è redatto il trattato CE, la Commissione raccomanda quindi, per far fronte a questo stato di cose di completare le disposizioni di diritto primario per permettere la creazione di una procura europea, la cui organizzazione e il cui funzionamento verrebbero fissati in sede di diritto derivato. Questa modifica si limiterebbe al settore degli interessi finanziari comunitari.

2.1. Una riflessione preparatoria matura e approfondita

La proposta della Commissione alla Conferenza intergovernativa si fonda su un lavoro preparatorio approfondito. Da quasi dieci anni, su richiesta del Parlamento europeo e della Commissione, un gruppo di studiosi di diritto penale di tutti gli Stati membri lavora sul tema della tutela degli interessi finanziari della Comunità. I risultati dei loro lavori si sono concretati nella proposta di un complesso di norme relative alla tutela penale degli interessi finanziari comunitari, solitamente noto come Corpus juris [3]. Vi si raccomanda la creazione di uno spazio giudiziario comunitario per la fase preparatoria del processo, integrando armonicamente nei sistemi nazionali una procura europea, escludendo però qualsiasi ipotesi di conferire alla Comunità competenze in materia di processo penale [4].

[3] Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne, a cura della sig.ra M. Delmas-Marty, Economica, Paris, 1997. Il testo del Corpus juris è disponibile anche su Internet (http://www.law.uu.nl/wiarda/corpus/index1.htm).

[4] In seguito a queste raccomandazioni, di recente gli esperti hanno ultimato un importante studio comparato relativo all'esame della necessità, della legittimità e della fattibilità del Corpus juris, che analizza l'incidenza che una procura europea può avere sui sistemi nazionali di azione penale: La mise en oeuvre du Corpus juris dans les États membres, a cura della sig.ra M. Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000.

Gli autori del Corpus juris hanno precisato secondo quale struttura potrebbe funzionare un pubblico ministero europeo, indipendente, incaricato di dirigere le indagini e di esercitare l'azione pubblica dinanzi ai tribunali nazionali competenti, solo in materia di tutela degli interessi finanziari comunitari, specificando anche in quale modo la sua azione potrebbe articolarsi con le procedure nazionali.

Dovrebbe trattarsi di un'organizzazione molto decentrata. Il procuratore europeo negli Stati membri si appoggerebbe su procuratori europei delegati, per garantire il raccordo tra il dispositivo comunitario e i sistemi giurisdizionali nazionali.

2.2. L'oggetto della riforma

In questo spirito, la Commissione raccomanda l'istituzione di una procura europea indipendente, per proteggere gli interessi finanziari delle Comunità.

Questa aggiunta andrebbe a completare la riforma della giurisdizione comunitaria, quale è stata proposta dalla Commissione nel suo contributo complementare per la Conferenza intergovernativa del 1° marzo 2000 [5], tramite un organo giudiziario cui spetterebbe promuovere l'azione pubblica dinanzi alle giurisdizioni competenti degli Stati membri, e che dovrebbe essere in grado di esercitare un controllo penale continuo, all'interno del territorio comunitario, sulle attività d'indagine, nell'intento di far rispettare il diritto e di tutelare le finanze comunitarie. Non si tratta in alcun modo di assegnare alla Comunità competenze in materia di processo penale, che resta soggetto alla competenza nazionale.

[5] Contributo complementare della Commissione per la Conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali - La riforma della giurisdizione comunitaria (COM/2000/0109 def.).

2.3. Le modalità della riforma

Secondo la Commissione, la necessaria modifica del trattato può limitarsi a stabilire i criteri di nomina e di revoca, nonché le mansioni e le principali caratteristiche di un procuratore europeo, con l'aggiunta di un nuovo articolo 280 bis. Il trattato rimanderebbe per la definizione dello statuto e del modo di operare del procuratore europeo a disposizioni di diritto derivato.

2.3.1. La nomina del procuratore europeo (paragrafi 1 e 2 del nuovo articolo 280 bis)

La Commissione propone che sia il Consiglio a nominare il procuratore europeo, a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo. La proposta, che dovrebbe spettare alla Commissione tenuto conto della sua particolare responsabilità in materia di tutela degli interessi finanziari comunitari, verrebbe per esempio presentata sotto forma di un elenco di candidati, tra i quali il Consiglio potrebbe scegliere il procuratore europeo. La Commissione reputa opportuno fissare altresì le condizioni per un eventuale revoca del procuratore europeo (paragrafo 2 del nuovo articolo 280 bis). Quanto alla durata del mandato, la Commissione propone un mandato non rinnovabile di sei anni (paragrafo 1 del nuovo articolo 280 bis). Occorre in particolare sottolineare una caratteristica essenziale del procuratore europeo: la sua indipendenza in quanto organo giudiziario (paragrafo 2 del nuovo articolo 280 bis). Al di fuori di questi elementi indispensabili, il trattato riveduto lascerebbe al diritto comunitario derivato il compito di precisare lo statuto del procuratore (composizione, sede, ecc.), secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato CE (maggioranza qualificata del Consiglio e codecisione del Parlamento).

2.3.2. Le condizioni per l'esercizio delle funzioni di procuratore europeo (paragrafo 3 del nuovo articolo 280 bis)

Per permettere l'esercizio delle funzioni di procuratore europeo in condizioni soddisfacenti, sul piano sia del diritto penale sostanziale che processuale, è necessario un dispositivo specifico limitato però alle attività che ledono gli interessi finanziari comunitari. Queste norme dovrebbero essere adottate dal Consiglio in base alla procedura di codecisione.

Per consentire al procuratore di disporre di competenze chiare, sarebbe opportuno stabilire, in termini più espliciti e a livello comunitario, le incriminazioni (frode, corruzione, riciclaggio, ecc.) e le pene relative alle attività lesive degli interessi finanziari della Comunità. Il rigore del diritto penale, infatti, mal si concilia con l'esistenza di norme divergenti sul territorio della Comunità, se si vuole garantire una protezione efficace ed equivalente - nei singoli paesi - degli interessi finanziari comunitari. Si dovrebbero quindi fissare incriminazioni comuni, applicabili uniformemente nell'ordinamento giuridico nazionale ad opera delle giurisdizioni penali nazionali, che operano in quanto giudici di diritto comune del diritto comunitario, il che presuppone l'adozione di norme specifiche. In quest'ottica, il contenuto degli strumenti negoziati nel quadro della suddetta convenzione del 26 luglio 1995 e dei relativi protocolli offre fin d'ora una buona base che riscuote l'assenso degli Stati membri.

È poi indispensabile fissare norme di procedura (modalità per adire il procuratore europeo, poteri d'indagine, avvio e chiusura delle indagini, ecc.) e di controllo giurisdizionale (per esempio il controllo degli atti del procuratore, su mandato o no del tribunale della libertà nazionale) concernenti l'esercizio delle funzioni del procuratore. Al riguardo, il Corpus juris formula determinate ipotesi - non esaustive - di norme procedurali e di forme di coordinamento con le autorità nazionali competenti. In ogni caso, queste norme dovranno formare oggetto di proposte di diritto derivato, nel rispetto delle tradizioni e degli ordinamenti giuridici nazionali. Ne consegue la necessità di prevedere l'adozione, conformemente alla procedura di cui all'articolo 251 del trattato CE:

- regole relative alle infrazioni (paragrafo 3, lettera a) del nuovo articolo 280 bis;

- regole di procedura applicabili alle attività del procuratore, nonché regole che disciplinino l'ammissibilità delle prove (paragrafo 3, lettera b) del nuovo articolo 280 bis);

- regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti del procuratore, indispensabili per lo svolgimento delle sue funzioni (paragrafo 3, lettera c) del nuovo articolo 280 bis).

Queste norme di diritto derivato dovrebbero precisare anche se e come il dispositivo comunitario si articoli coi sistemi giurisdizionali nazionali.

***

In conclusione, la Commissione propone alla Conferenza di completare le attuali disposizioni del trattato relative alla tutela degli interessi finanziari della Comunità con una base giuridica che consenta

* la nomina di un procuratore europeo indipendente, il quale eserciti l'azione pubblica dinanzi alle giurisdizioni competenti degli Stati membri, in materia di tutela degli interessi finanziari comunitari e nel quadro di apposite norme specifiche emanate a tale scopo,

* nonché l'adozione successiva, in sede di diritto derivato:

- dello statuto del procuratore,

- delle norme di diritto sostanziale relative alla tutela degli interessi finanziari ad opera del procuratore europeo (infrazioni, pene),

- delle regole di procedura penale e di ammissibilità delle prove,

- delle regole relative al controllo giurisdizionale degli atti disposti dal procuratore nell'esercizio delle sue funzioni.

Testo attuale del Trattato CE

Articolo 280

1. La Comunità e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri.

2. Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari.

3. Fatte salve altre disposizioni del presente trattato, gli Stati membri coordinano l'azione diretta a tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro la frode. A tale fine essi organizzano, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra le autorità competenti.

4. Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251, previa consultazione della Corte dei conti, adotta le misure necessarie nei settori della prevenzione e lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri. Tali misure non riguardano l'applicazione del diritto penale nazionale o l'amministrazione della giustizia negli Stati membri.

5. La Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, presenta ogni anno al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulle misure adottate ai fini dell'attuazione del presente articolo.

Testo proposto

Nuovo articolo 280

1. La Comunità e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri.

2. Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari.

3. Fatte salve altre disposizioni del presente trattato, gli Stati membri coordinano l'azione diretta a tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro la frode. A tale fine essi organizzano, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra le autorità competenti.

4. Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251, previa consultazione della Corte dei conti, adotta le misure necessarie nei settori della prevenzione e lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri. Fatte salve le disposizioni dell'articolo 280 bis, tali misure non riguardano l'applicazione del diritto penale nazionale o l'amministrazione della giustizia negli Stati membri.

5. La Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, presenta ogni anno al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulle misure adottate ai fini dell'attuazione del presente articolo.

Articolo 280 bis

1. Onde contribuire alla realizzazione degli obiettivi di cui all'articolo 280, paragrafo 1, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo, nomina per un periodo di sei anni, non rinnovabile, un procuratore europeo. Il procuratore europeo è incaricato di ricercare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori o i complici delle infrazioni che ledono gli interessi finanziari della Comunità e di esercitare dinanzi ai tribunali competenti degli Stati membri l'azione pubblica relativa a queste infrazioni, nel quadro delle regole di cui al paragrafo 3.

2. Il procuratore europeo viene scelto tra personalità che offrano tutte le garanzie di indipendenza e riuniscano le condizioni richieste per l'esercizio, nei rispettivi paesi, delle più alte funzioni giurisdizionali. Nell'adempimento dei suoi doveri, egli non sollecita né accetta istruzioni di sorta. Se cessa di soddisfare i requisiti necessari all'esercizio delle sue funzioni o se ha commesso una colpa grave, può essere dimesso dalla Corte di giustizia su richiesta del Parlamento, del Consiglio o della Commissione. Il Consiglio, conformemente alla procedura di cui all'articolo 251, fissa lo statuto del procuratore europeo.

3. Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251, fissa le condizioni d'esercizio delle funzioni di procuratore europeo, adottando in particolare

a) un regolamento che fissi gli elementi costitutivi delle infrazioni penali per frode e per qualsiasi attività illegale lesiva degli interessi finanziari della Comunità, nonché le pene previste per ciascuna di esse;

b) regole di procedura applicabili alle attività del procuratore europeo, nonché le norme che disciplinano l'ammissibilità delle prove;

c) regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti di procedura disposti dal procuratore europeo nell'esercizio delle sue funzioni.