Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione: "I nuovi programmi regionali 1997-1999 nel quadro dell'obiettivo 2 delle politiche strutturali della Comunità - un impegno per la crescita dell'occupazione"»



Gazzetta ufficiale n. C 235 del 27/07/1998 pag. 0038



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione: "I nuovi programmi regionali 1997-1999 nel quadro dell'obiettivo 2 delle politiche strutturali della Comunità - un impegno per la crescita dell'occupazione"» (98/C 235/09) La Commissione, in data 17 novembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra. La Sezione «Sviluppo regionale, assetto territoriale e urbanistica», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Masucci, in data 21 aprile 1998. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 27 maggio 1998, nel corso della 355a sessione plenaria, con 114 voti favorevoli e un'astensione, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La Commissione ha presentato lo scorso novembre una Comunicazione in cui vengono presentati i nuovi programmi regionali nel quadro dell'obiettivo 2, che dovranno essere realizzati nel secondo periodo di programmazione, cioè fino al 1999, nelle regioni colpite dal declino industriale. Il documento è il frutto dell'esame di 65 nuovi documenti unici di programmazione (DOCUP) e di un quadro comunitario di sostegno (QCS) riguardante la Spagna. Sono esclusi dall'analisi i DOCUP per l'Austria e la Svezia, che hanno optato per una programmazione quinquennale (). 1.2. La Comunicazione sintetizza i risultati che si spera di conseguire in termini di sviluppo economico e in particolare le ricadute occupazionali. Secondo quanto indicato dagli Stati membri, l'attuazione di questi programmi permetterà la creazione o il mantenimento di circa 880 000 posti di lavoro, concentrati nella misura del 90 % ( 801 000) in Gran Bretagna, Francia, Germania, Spagna e Italia. 1.3. Le misure previste sono sostanzialmente riconducibili a quattro tipologie: - sostegno alla crescita e alla competitività delle attività industriali e commerciali, con particolare attenzione alle PMI (47,4 % della spesa); - programmi di formazione e riqualificazione dei lavoratori, orientandoli alle nuove tecnologie (33,8 % della spesa); - azioni di recupero e miglioramento delle zone urbane e industriali degradate (12,3 % della spesa); - tutela ambientale e promozione delle tecnologie pulite e del turismo «ecologico» (5,2 %). Priorità assoluta dei nuovi programmi 1997-1999 dell'obiettivo 2 doveva essere, secondo quanto indicato dalla Commissione nella nota orientativa trasmessa agli Stati membri il 30 aprile 1996 (), la creazione di posti di lavoro. Questo obiettivo doveva essere realizzato migliorando le strutture di produzione e il livello di qualificazione della mano d'opera. 1.4. La Commissione ha quindi esaminato tutti i piani alla luce di questi obiettivi, valutando in che misura le priorità erano state prese in considerazione; la qualità del settore interessato; la coerenza tra obiettivi dichiarati e risorse; l'effettiva quantificazione delle ricadute occupazionali; l'impatto ambientale della strategia e delle azioni scelte. 1.4.1. Sono stati presi in considerazione anche i principi del partenariato e dell'addizionalità. In particolare, nei piani doveva risultare un impegno a responsabilizzare al massimo le parti sociali e un collegamento dei programmi per l'obiettivo 2 ad altre iniziative di rilancio economico nella regione interessata. Quanto all'addizionalità, ogni Stato membro era tenuto a garantire un livello di spesa complessivo analogo a quello del periodo 1994-1996. 1.5. Rispetto al periodo 1994-1996, l'elenco delle regioni ammissibili ai fini dell'obiettivo 2 è sostanzialmente rimasto immutato, come anche la percentuale di popolazione interessata (16,4 %). Gli stanziamenti disponibili sono stati fissati a 8 288 milioni di ECU (prezzi 1997), con una crescita reale del 13,8 % sul periodo precedente. A queste risorse vanno aggiunti 859 milioni di ECU inutilizzati fino al 1996, che portano gli stanziamenti disponibili a 9 147. 2. I problemi rilevati 2.1. La Commissione riconosce che nella definizione dei nuovi DOCUP sono state messe a frutto le esperienze del periodo precedente. Come pure viene rilevata una grande continuità di strategia tra i vecchi e i nuovi programmi. La presentazione degli obiettivi è stata generalmente chiara ed esauriente, con l'indicazione di 4-5 obiettivi strategici, scelti in alcuni casi secondo una visione integrata dello sviluppo economico, in altri casi privilegiando dimensioni orizzontali come la compatibilità ambientale e le pari opportunità. 2.2. Quanto all'adeguatezza delle misure rispetto agli obiettivi strategici indicati, la Commissione rileva che in alcuni casi la gamma molto ampia di interventi ha reso più difficili le complementarità e le sinergie. 2.2.1. In particolare sono le azioni di formazione ad essere meno definite, «forse a causa del carattere orizzontale delle misure riguardanti le risorse umane» (). La Commissione rileva comunque che «il grado di reciproca integrazione tra misure FESR e misure FSE è apparso relativamente migliore» (). 2.2.2. Carenze più gravi invece la Commissione ha rilevato nei piani originariamente presentati per «la mancata quantificazione degli obiettivi e dei risultati perseguiti, compresi gli effetti sull'occupazione, e l'assenza di dati di riferimento» (). In particolare segnala che è stata scarsamente utilizzata la nota metodologica trasmessa agli Stati membri per una valutazione ex-ante degli effetti sull'occupazione. 2.2.3. Maggiore attenzione invece è stata dedicata agli aspetti ambientali: la maggior parte dei piani conteneva una valutazione ambientale strategica e in alcuni casi sono state fornite informazioni complete e dettagliate su ciascuna misura prevista. 2.3. Per quanto riguarda il partenariato, nonostante il dichiarato impegno a garantirlo presente nella maggior parte dei piani, non sempre sono state chiaramente definite le forme della partecipazione. 2.4. Infine, le insufficienti informazioni e la difficoltà nel verificare i dati non hanno permesso una soddisfacente verifica del rispetto dell'addizionalità. Per questo motivo, nelle decisioni di approvazione dei DOCUP è stata introdotta una clausola «in base alla quale i pagamenti comunitari sarebbero stati interrotti dopo il primo anticipo in attesa dei risultati di una verifica ex-ante del rispetto dell'addizionalità» (). 2.5. Per alcune di queste insufficienze, è stato comunque possibile intervenire in sede di negoziato tra Commissione e Stato membro, con risultati apprezzabili ai fini del miglioramento della qualità e dell'efficacia dei piani, «in particolare tenendo conto dei risultati della valutazione e della priorità ineludibile della creazione di posti di lavoro» (). In alcuni casi si è dato maggior rilievo alle misure più promettenti ai fini del sostegno all'occupazione; in altri si sono completamente ridefiniti i programmi. 3. Osservazioni generali 3.1. Il documento della Commissione riveste una particolare importanza per vari motivi: anzitutto perché riguarda l'ultimo periodo di vigenza dell'obiettivo 2 come è attualmente strutturato. 3.1.1. Come è noto, infatti, nella riforma dei fondi strutturali preannunciata in «Agenda 2000», è prevista una profonda revisione della politica strutturale. Gli attuali sette obiettivi dovrebbero essere ridotti a tre, di cui due regionali ed uno destinato esclusivamente alle risorse umane. Per il periodo 2000-2006, la Commissione prevede una dotazione media annua leggermente inferiore a quella che sarà disponibile nel 1999 e ci sarà un'applicazione più rigida della soglia del 75 % del PIL per le regioni comprese nel nuovo obiettivo 1. 3.1.2. Inoltre è previsto che dall'attuale 51 % di popolazione interessata dagli obiettivi 1 e 2 si passi al 35-40 %: ciò significa che alcune aree dovranno essere escluse. Considerando anche il fatto che nei nuovi obiettivi 1 e 2 confluiranno tutti i programmi d'iniziativa comunitari, esclusi quelli destinati alle risorse umane che formeranno il nuovo obiettivo 3, ciò vuol dire che alcune aree potrebbero non godere più di alcun sostegno strutturale - eccezion fatta per il Fondo sociale e per le residuali iniziative comunitarie - dopo il 1999. Per esse quindi gli interventi di cui si parla nella Comunicazione in esame assumono ancora maggiore importanza. 3.2. La seconda motivazione che dà rilevanza alla Comunicazione consiste nel fatto che il modo in cui si è arrivati ai DOCUP approvati per il 1997-1999 e le misure previste devono essere oggetto di attenta valutazione, per realizzare una riforma dei fondi strutturali sempre più trasparente ed efficace. In questo senso di particolare importanza possono essere: - quanto alle modalità di costruzione dei programmi, la verifica dell'esercizio del partenariato orizzontale; - quanto ai contenuti, la scelta di progetti innovativi e di sviluppo locale; - quanto agli obiettivi, la creazione di effettivi posti di lavoro aggiuntivi e durevoli. 3.3. La terza motivazione di interesse - in assoluto la più rilevante - consiste proprio nel contributo che i programmi contenuti nei DOCUP presentati possono dare allo sforzo per creare e salvare l'occupazione, che è diventato la priorità assoluta delle politiche comunitarie. 4. La valutazione 4.1. I programmi esposti nella Comunicazione possono essere valutati quindi: - in un'ottica di verifica rispetto alle risultanze dei periodi precedenti, alla luce dei problemi emersi nelle passate gestioni dell'obiettivo 2; - in proiezione futura, alla luce di quanto previsto in «Agenda 2000» per la riforma della politica strutturale (). 4.2. Il confronto col passato 4.2.1. Anzitutto è opportuno verificare se la programmazione 1997-1999 abbia registrato miglioramenti rispetto alle programmazioni precedenti. A questo scopo può essere opportuno utilizzare, come griglia di analisi, le questioni emerse nell'ambito del Forum europeo sulla coesione dell'aprile 1997, in cui sono stati esaminati e discussi rapporti concernenti la gestione dei fondi strutturali (). 4.2.2. In quella sede, il dibattito sull'obiettivo 2 ha fatto emergere alcuni problemi di fondo. Sul piano generale l'intervento dei fondi strutturali nelle regioni a declino industriale, pur avendo avuto un ruolo importante nell'aggiustamento strutturale nel corso di questi anni (ad esempio nel periodo 1989-1993 sono stati creati circa 500 000 posti di lavoro netti), è stato limitato negli effetti a causa della dimensione troppo ridotta di alcune zone, che in alcuni casi non ha permesso un approccio integrato efficace. La durata limitata nel tempo (due anni) ha privilegiato interventi a breve termine, a detrimento della visione strategica dello sviluppo. 4.2.3. Per quanto riguarda in particolare il contenuto dei programmi e la loro applicazione, seri limiti ad una vera riconversione di queste zone sono venuti dal fatto che le PMI spesso non riescono a seguire le evoluzioni del mercato e dell'innovazione e quindi non producono un apprezzabile valore aggiunto regionale. Continua però positivamente un cambiamento importante: nei contenuti dei programmi si è data priorità ai fattori immateriali (sviluppo delle imprese, innovazione, formazione e qualificazione professionale, protezione dell'ambiente), rispetto ai fattori fisici e cioè le infrastrutture di base. È importante anche l'attenzione data alla RST e all'innovazione, ma bisogna stare attenti a che gli investimenti non siano utilizzati più rispondendo all'offerta di innovazione che alle reali esigenze delle PMI. 4.2.4. Una delle positività maggiori dei fondi strutturali è quella di aver impegnato le regioni a provvedere allo sviluppo in maniera permanente e organizzata. Restano - ed è positivo - grandi differenze nei metodi di gestione, che sono influenzati dalle tradizioni amministrative. Persiste però anche la difficoltà di amministrazioni centraliste ad accettare l'approccio «bottom up» dello sviluppo regionale. 4.2.5. Un altro grande vantaggio è stato quello di aver sviluppato il partenariato orizzontale e una migliore coerenza con altri interventi nazionali e regionali. La creazione del partenariato in alcune zone resta difficile da realizzare per la mancanza di consuetudine nel rapporto tra autorità pubbliche e ambienti socioeconomici. In passato il settore privato è stato quasi sempre assente nella definizione dei programmi, a cui hanno partecipato attori pubblici e parapubblici. 4.2.6. Altre questioni importanti riguardano la gestione dei programmi. Modifiche e aggiustamenti vengono fatti più in funzione degli aspetti finanziari che dei mutamenti di priorità dello sviluppo regionale. Questo anche perché manca qualsiasi monitoraggio e perché la dimensione temporale è troppo breve. Molti progetti non fissano obiettivi operativi in termini di realizzazione e d'impatto. La selezione in base a questi criteri è stata l'eccezione invece che la regola. Infine, in parecchi casi l'addizionalità è stata un problema: i fondi disponibili non sono stati utilizzati proprio perché le autorità regionali e nazionali avevano difficoltà ad aggiungere risorse a quelle comunitarie. 4.2.7. La Commissione rileva, nelle conclusioni della Comunicazione in esame, che nei nuovi programmi 1997-1999 vengono offerti più incentivi agli investimenti che promuovono una crescita basata sull'impiego intensivo della manodopera e uno sviluppo sostenibile. C'è una maggiore attenzione alle azioni di formazione e riqualificazione, alla promozione della imprenditorialità e all'incentivazione di RST. C'è poi una nuova attenzione al potenziamento dei servizi a livello locale, che rappresentano un importante bacino occupazionale. 4.2.7.1. Complessivamente si nota un positivo approccio integrato tra iniziative comunitarie, nazionali e locali, che è la premessa necessaria per ottimizzare l'uso delle risorse e ottenere migliori risultati. 4.3. La riforma dei fondi strutturali e gli aiuti di Stato a finalità regionale 4.3.1. Secondo quanto annunciato dalla Commissione in «Agenda 2000», i nuovi programmi dell'obiettivo 2 «saranno finalizzati precipuamente alla diversificazione economica, ivi compreso nelle zone fortemente dipendenti da un unico settore economico in crisi» (). E si aggiunge che «occorrerà puntare essenzialmente sull'appoggio alle PMI e all'innovazione, privilegiare la formazione professionale, il potenziale di sviluppo locale, nonché la protezione dell'ambiente e la lotta contro l'esclusione sociale...Si dovrà investire particolarmente nelle risorse umane, realizzando una strategia di attivazione del mercato del lavoro in funzione delle esigenze future». 4.3.1.1. La Commissione auspica anche «che vengano definiti criteri di ammissibilità semplici, trasparenti e specifici per i vari tipi di zone interessate dal nuovo obiettivo 2». Ogni regione realizzerà un unico programma con l'intervento dei diversi fondi (FESR, FSE, FEAOG, SFOP). 4.3.1.2. L'obiettivo finale sarà quello di concentrare le risorse nelle regioni più colpite sul piano comunitario. Le zone attualmente ammesse agli obiettivi 2 e 5b e che dovessero restare escluse dai futuri criteri selettivi, avranno un sostegno finanziario limitato per aiutare la transizione. La Commissione annuncia anche, ai fini della semplificazione delle modalità operative, un unico programma pluriennale per ciascuna regione degli obiettivi 1 e 2, una netta ripartizione delle responsabilità tra poteri nazionali, autorità regionali e locali e Commissione, controlli rigorosi e attente verifiche dei risultati. 4.3.2. Devono essere presi in considerazione anche i nuovi orientamenti per gli aiuti di Stato a finalità regionale che il 10 dicembre scorso la Commissione ha approvato, su iniziativa del Commissario Van Miert, allo scopo di «instaurare un regime più trasparente» e per «creare una discriminazione positiva a favore delle regioni più svantaggiate» (). 4.3.2.1. I principali criteri saranno: - concentrazione degli aiuti nelle regioni più povere; - coerenza degli interventi nazionali previsti con quelli dei fondi regionali; - speciale attenzione alle sovvenzioni destinate a rilanciare occupazione: quindi non più solo aiuti agli investimenti produttivi ma anche agli occupati che ne deriveranno; - riduzione globale degli aiuti regionali. 4.3.3. Il punto su cui s'intende, in questa sede, richiamare l'attenzione alla luce delle proposte di riforma esposte, è relativo alle popolazioni che verranno escluse dai fondi strutturali dopo il 2000. Si pone quindi il problema di come accompagnare la transizione di queste regioni e di adottare nuovi criteri di eleggibilità sufficientemente fondati e motivati sul piano delle rilevazioni statistiche socioeconomiche. 4.3.4. Così pure suscita perplessità la finalità di far coincidere le zone coperte dall'obiettivo 2 con quelle che possono beneficiare degli aiuti di Stato (articolo 92, paragrafo 3, lettera c, del Trattato). Pur riconoscendo la necessità di coordinare meglio e integrare le politiche strutturali comunitarie con quelle nazionali, questa scelta potrebbe portare ad una riduzione eccessiva delle aree. 5. Le ricadute occupazionali 5.1. Gli effetti sull'occupazione delle azioni strutturali meritano un'approfondita considerazione. L'obiettivo principale dei fondi strutturali è, secondo il Libro bianco di Delors, quello di contribuire a creare le condizioni di uno sviluppo economico, di una crescita e una competitività durevoli. La priorità dell'occupazione è stata definita dalla Commissione nella Comunicazione di marzo 1996 sugli interventi strutturali e l'occupazione (). E dal Vertice di Essen in poi, fino al recente Vertice di Lussemburgo, tutti i Consigli europei hanno messo al primo posto, quanto a gravità e urgenza, il problema dell'occupazione. Il Trattato di Amsterdam contiene un nuovo Titolo sull'occupazione, dove è considerata «questione di interesse comune». Anche nel programma di lavoro per il 1998 (), la Commissione annuncia le varie proposte di regolamento relative alle politiche strutturali, per porre in atto le riforme proposte in «Agenda 2000», e indica l'occupazione come prima «priorità politica» su cui concentrare la sua azione (). 5.2. In questa ottica, merita qualche approfondimento la questione degli obiettivi occupazionali previsti nei vari DOCUP. I dati contenuti nell'Allegato 4 della Comunicazione, relativo all'impatto previsto sull'occupazione negli Stati membri, sono molto diversi e non sempre comprensibili. Ad esempio nel Regno Unito sono previsti oltre 380 000 posti tra creati e mantenuti (di cui più di 40 000 temporanei, pari a circa il 10 %), mentre in Germania si scende a meno di 120 000 (4 100 i temporanei, pari al 3 %), in Italia a 123 000 (6 200 i temporanei, pari al 5 %). Conseguentemente ci sono considerevoli disparità anche nei costi medi per la creazione dei posti di lavoro. 5.3. La Comunicazione contiene affermazioni alquanto contraddittorie. La Commissione si cautela subito, al capitolo III, punto V, dove si parla della quantificazione di obiettivi e impatti, ricordando che «una delle più gravi carenze dei piani originariamente presentati era la mancata quantificazione degli obiettivi e dei risultati perseguiti». Aggiunge però che in sede di negoziato «sono stati portati significativi miglioramenti». Poi subito dopo lamenta che gli Stati membri hanno scarsamente utilizzato la nota metodologica da essa trasmessa e relativa alla valutazione ex ante degli effetti sull'occupazione. Più avanti invece si parla nuovamente di «notevoli progressi compiuti nella quantificazione degli effetti sull'occupazione», di «stime dettagliate» (). 5.3.1. Sembra comunque di poter dedurre che le valutazioni siano state fatte con metodi di calcolo diversi. 5.4. Il problema esiste anche rispetto al confronto con le precedenti valutazioni ex post. Nel periodo 1989-1993 - secondo la VIIIa relazione annuale sui fondi strutturali 1996 - il consuntivo è di 850 000 posti di lavoro lordi nei quattro anni di programmazione. Per il periodo 1997-1999 - cioè solo su due anni - la previsione lorda è di 880 000 posti di lavoro. Quindi una cifra superiore per un periodo ridotto della metà, un progresso di più del 200 %, che sembra dovuto al maggior impegno di tutti sul problema dell'occupazione. Ma il confronto più interessante - cioè quello relativo alla creazione di nuovi posti di lavoro - non è possibile farlo in quanto, sorprendentemente, non sono disponibili i dati relativi ai posti di lavoro netti (forniti solo da Francia e Regno Unito). Questo la dice lunga sull'attendibilità dei dati forniti dalla maggior parte degli Stati membri. In contraddizione con queste imprecisioni, è invece disponibile per 12 Stati il dato nuovo dei posti di lavoro temporanei, quantificati in 106 115, un numero piuttosto elevato se rapportato al possibile e realistico dato finale relativo ai posti di lavoro netti. 5.5. Pur essendo evidente che la Commissione incontra difficoltà a ricevere informazioni attendibili dagli Stati membri e che le sue forze sono limitate rispetto alla vastità dei controlli necessari, va riaffermato che c'è un problema di metodologia da seguire, ma soprattutto di verifiche e controlli sul raggiungimento degli obiettivi, che oggi non vengono fatti. Controlli e verifiche sono sì meticolosi e severi ma soltanto per quanto riguarda la rendicontazione delle spese: non c'è monitoraggio, non c'è verifica ex post. Non si tratta soltanto di questioni puramente metodologiche, ma di effettive ed efficaci conseguenze sul piano occupazionale. 5.6. A questo proposito il Comitato conferma ancora una volta che condizioni essenziali per creare posti di lavoro effettivi e duraturi sono la crescita reale dell'economia, con un aumento della domanda e del reddito disponibile. Le politiche di sostegno, per generare nuova occupazione, vanno inserite in un processo di generale crescita e sviluppo. Quello che vale a livello macro, vale anche a livello micro: le misure dirette a introdurre innovazione e ad accrescere la produttività vanno bilanciate con misure dirette ad allargare la domanda. La stessa Commissione nel recente rapporto su «L'occupazione in Europa 1997» sostiene: «Quale che sia il rapporto tra occupazione e crescita produttiva, il problema principale risiede nella creazione di occupazione nuova» (). Lo scopo delle azioni strutturali, comprese quelle finanziate dall'obiettivo 2, deve essere quello di aumentare la competitività delle imprese e delle regioni ma anche la produzione, la domanda e il reddito. Solo così i miglioramenti produrranno occupazione aggiuntiva. 6. Considerazioni finali La comunicazione della Commissione mette in luce quindi la persistenza di alcuni nodi che vanno sciolti in vista della riforma dei fondi strutturali e offre l'occasione di alcune considerazioni per migliorare l'efficacia della gestione delle risorse, sia quanto al raggiungimento dell'obiettivo a breve di salvare o creare occupazione, sia rispetto al fine strategico della coesione economica e sociale. 6.1. Rafforzare il partenariato 6.1.1. Va affrontata anzitutto con determinazione e chiarezza la questione del partenariato. A questo strumento fondamentale la comunicazione dedica solo un breve paragrafo nella prima parte e non viene neppure menzionato come problema nelle schede analitiche sui vari Stati, come pure è totalmente assente nelle valutazioni finali. Solo nel quadro riepilogato dell'Allegato 5, relativo ai progetti relativi ai patti territoriali e per l'occupazione, si fa ovviamente un elenco dei partner principali. 6.1.2. Come la stessa Commissione rilevava nella nota orientativa inviata agli Stati membri nel 1996, nelle regioni obiettivo 2 c'è già spesso una positiva tradizione di partenariato, che va ulteriormente arricchito, ampliato e rafforzato (). In quel documento si insisteva perché nell'elaborazione e nell'attuazione dei nuovi programmi dell'obiettivo 2 fossero coinvolti «pienamente le autorità regionali e locali nonché i partner economici, ad esempio rappresentanti delle PMI, e sociali». Questo per assicurare «che detti programmi riflettano interamente bisogni e condizioni locali». 6.1.3. Manca invece nella relazione qualsiasi elemento di valutazione sulla qualità e sull'efficacia di questa partecipazione, sia per la definizione dei programmi che per le fasi successive di attuazione e controllo. 6.1.4. Il Comitato invece ancora una volta insiste sul fatto che il partenariato deve essere attivo fin dalla pianificazione e deve accompagnare l'attuazione delle azioni strutturali. L'apporto di un partenariato forte è essenziale per un'efficace azione strutturale, perché permette di programmare interventi realmente mirati sulle emergenze economico-sociali e integrati in una strategia di sviluppo regionale. Le amministrazioni pubbliche non possono più considerare la partecipazione delle organizzazioni sociali ed economiche come elemento aggiuntivo e quindi opzionale, o addirittura come una formalità che complica il lavoro di chi deve decidere. La prassi del partenariato deve essere invece organizzata e generalizzata in tutti gli Stati membri e per tutte le azioni strutturali. 6.1.5. Dopo la riforma dei fondi strutturali e del regolamento del 1993 c'è stato un progresso nell'attuazione del partenariato, ma il grado di applicazione dell'articolo 4 del Regolamento (CEE) n. 2081 varia da paese a paese. Il Comitato chiede da allora che questo articolo sia cambiato, definendo più precisamente i principi del partenariato, senza lasciare un eccessivo margine di scelta agli Stati membri. La nuova proposta della Commissione (articolo 8 della recente proposta di regolamento quadro) sembra un passo avanti, che accoglie le richieste del Comitato. Altrettanto dovrà essere fatto per stabilire criteri comuni sul funzionamento dei comitati di sorveglianza. 6.1.6. Come sostiene la stessa Commissione nella relazione sui fondi strutturali 1996 () è importante: - riformulare il quadro giuridico, per chiarire i ruoli e le responsabilità; - favorire il miglioramento delle capacità tecniche e operative degli interlocutori che ne hanno bisogno, con azioni informative, formative, e di assistenza tecnica. L'obiettivo da raggiungere è che il partenariato diventi strumento obbligato della politica strutturale, coinvolgendo effettivamente i partner economici e sociali pubblici e privati nella definizione dei programmi di intervento strutturale. 6.2. Rivedere durata della programmazione ed eleggibilità delle zone 6.2.1. Invece di estendere la validità dei programmi 1994-1996, la Commissione ha preferito approvare nuovi programmi, ritenendo che in tal modo l'utilizzo dei fondi sarebbe migliorato. In questo caso la necessità di riorientare i programmi verso l'obiettivo prioritario dell'occupazione può giustificare tale decisione. Ma in generale si ritiene giusto poter affermare che la riconversione produttiva di un territorio, che a volte significa ridisegnare completamente la geografia economica e sociale, non sempre può essere realizzata in brevi periodi. Così pure la riallocazione delle risorse umane, che devono essere adeguatamente formate alle nuove attività, ha bisogno di tempo. 6.2.2. Per il futuro una programmazione più lunga sembra più funzionale ad una strategia più integrata e che incida più profondamente sulle realtà dell'obiettivo 2. Naturalmente va sempre fatta la riprogrammazione di metà percorso, che può offrire l'occasione non solo di verifiche e aggiustamenti, ma eventualmente anche di integrare nuove proposte di intervento, allo scopo di privilegiare quelle realtà che offrono maggiori potenzialità per incidere sulla competitività complessiva dell'area e sulla creazione di occupazione stabile. 6.2.3. Quanto ai criteri di eleggibilità, le ipotesi che riguardano l'obiettivo 2 in particolare vanno attentamente verificate. Certamente un migliore e più efficace approccio integrato deve prevedere anche criteri più flessibili di dimensionamento territoriale degli interventi. 6.2.4. Un problema che va avviato a soluzione con la collaborazione degli Stati membri e dei governi locali è quello degli indicatori statistici che sono alla base delle scelte e delle valutazioni. È importante definire indicatori sulle situazioni di crisi, con dati statistici confrontabili e credibili. 6.2.5. Il Comitato condivide in linea di principio la necessità di una concentrazione che eviti di disperdere le risorse in troppe direzioni, in modo da avere una massa critica rilevante che faccia da volano alla riconversione e ad un nuovo sviluppo. Le risorse quindi andrebbero concentrate nelle zone più colpite all'interno delle regioni ammissibili. 6.3. Dare centralità al sostegno alle PMI 6.3.1. Per ottenere migliori risultati in termini di produttività dell'intervento finanziato dall'obiettivo 2 e soprattutto in termini di occupazione, va data priorità alle PMI. Lo sviluppo delle PMI esistenti e delle microimprese e la creazione di nuove e innovative sono una via essenziale per la diversificazione produttiva delle zone da riconvertire. Le PMI vanno sostenute nello sforzo di essere competitive sul mercato nazionale e internazionale e devono essere destinatarie di interventi mirati a trasferire innovazione, rafforzando il rapporto tra le PMI e le finalità della riconversione. Oltre che per le infrastrutture, le risorse dell'obiettivo 2 vanno impiegate per migliorare il posizionamento delle PMI negli scambi commerciali intracomunitari, con nuovi prodotti e accesso a nuovi mercati. Complessivamente occorre fare in modo che l'ambiente nel quale operano sia favorevole a generare profitto e che tra i giovani si diffonda la cultura del rischio e dell'innovazione. 6.3.2. Fondamentale in questa ottica è lo sviluppo dei sistemi di informazione e comunicazione, cioè l'implementazione della società dell'informazione nelle PMI della produzione e dei servizi. Una priorità nelle forme di intervento va accordata alla creazione di centri servizi alle PMI, orientate e gestite in direzione dei loro bisogni. Va superata anche una certa pregiudiziale «industrialista», che porta la programmazione di tutti i paesi a privilegiare le imprese dei settori produttivi tradizionali dell'industria rispetto a quella dei servizi, del commercio e del turismo. Va ricordato che ormai da parecchi anni, mentre industria e agricoltura continuavano a perdere addetti e a offrire scarse possibilità di nuova occupazione, i servizi hanno registrato quasi senza interruzione continui aumenti occupazionali. Servizi come le telecomunicazioni, l'informatica, la distribuzione hanno ancora margini ampi di opportunità occupazionali. Dal Libro bianco di Delors alle più aggiornate previsioni economiche si calcolano in milioni i posti di lavoro che possono essere creati sfruttando a fondo le possibilità della società dell'informazione. Finanziamenti per l'innovazione, ad esempio la telematizzazione nel commercio, nei servizi, devono trovare spazio nella programmazione finanziata dall'obiettivo 2. 6.3.3. Altri due campi possono essere più decisamente esplorati ai fini della creazione di occupazione: - la protezione dell'ambiente (depurazione delle acque, riciclaggio dei rifiuti industriali, miglioramento dell'ambiente urbano, ecc.). Importante a questo proposito è la recente Comunicazione su «ambiente e occupazione» (); - l'esplorazione dei nuovi giacimenti occupazionali in relazione ai bisogni nuovi della popolazione. Nelle zone obiettivo 2 c'è alta densità di popolazione e c'è anche molta manodopera disponibile, a causa delle ristrutturazioni industriali. 6.3.4. Infine, è importante anche lo sviluppo delle risorse umane, in una stretta collaborazione tra sistema formativo e necessità delle imprese. Ciò assume un rilievo particolare nelle zone dell'obiettivo 2, in cui centinaia di migliaia di lavoratori spesso ad alta professionalità sono costretti a riciclarsi in età avanzata. Diventa essenziale quindi l'attivazione di un sistema di formazione permanente, che aiuti il lavoratore ad affrontare i cambiamenti sempre più rapidi. Bruxelles, 27 maggio 1998. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () Una sintesi dei programmi per questi due Stati è contenuta nella Comunicazione della Commissione sull'attuazione delle politiche regionali dell'UE in Austria, Finlandia e Svezia; COM(96) 316 def. del 3 luglio 1996. () COM(96) 952 def. del 29 aprile 1996. () COM(97) 524 def. del 14 novembre 1997, III, i, iv. () COM(97) 524 def. del 14 novembre 1997, III, i, v. () COM(97) 524 def. del 14 novembre 1997, III, i, c. () COM(97) 524 def. del 14 novembre 1997, III, ii. () Cfr. «Agenda 2000», prima parte, II, 2. () Di particolare importanza è il rapporto presentato dal Prof. Michel Quévit. () Agenda 2000, prima parte, II, 2. () GU C 74 del 10.3.1998. () COM(96) 109 def. del 20 marzo 1996. () SEC(97) 1852 def. () COM(97) 517 def. () COM(97) 524 def., cit., III, iii. () COM(97) 479 def. dell'1 ottobre 1997, pag. 1. () COM(96) 952 def. del 29 aprile 1996, III. () COM(97) 526 def. () COM(97) 592 def. del 18 novembre 1997.