COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 20.5.2015 COM(2015) 204 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'indicazione obbligatoria del paese d'origine o del luogo di provenienza degli alimenti non trasformati, dei prodotti a base di un unico ingrediente e degli ingredienti che rappresentano più del 50% di un alimento



INDICE RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'indicazione obbligatoria del paese d'origine o del luogo di provenienza degli alimenti non trasformati, dei prodotti a base di un unico ingrediente e degli ingredienti che rappresentano più del 50% di un alimento 1.Introduzione 2.Etichettatura obbligatoria e facoltativa 3.Campo di applicazione degli alimenti in questione 4.Panoramica del settore e della catena di approvvigionamento 4.1.Panoramica del settore alimentare dell'UE 4.2.Panoramica della catena di approvvigionamento per la produzione alimentare 4.3.Utilizzo dell'etichettatura d'origine facoltativa e regimi di qualità dell'UE 5.Atteggiamento del consumatore nei confronti delle informazioni sull'origine degli alimenti 6.Possibili scenari e modalità d'origine relative all'etichettatura d'origine per gli alimenti non trasformati, i prodotti a base di un unico ingrediente e gli ingredienti che rappresentano più del 50% di un alimento 7.Analisi dei costi e dei benefici dei diversi scenari 7.1.Impatto sul comportamento dei consumatori 7.2.Impatto economico 7.2.1.Costi operativi per gli OSA 7.2.2.Impatto sul mercato interno e sugli scambi internazionali

7.2.3.Oneri amministrativi a carico delle imprese 7.2.4.Onere supplementare per le autorità pubbliche 7.2.5.Costi per i consumatori 7.2.6.Impatti ambientali 7.3.Costi e benefici dei diversi scenari 8.Conclusioni 1.Introduzione A norma dell'articolo 26, paragrafi 5 e 6, del regolamento (UE) n. 1169/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori (nel seguito "il regolamento FIC") la Commissione è tenuta a presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una serie di relazioni in merito alla possibilità di estendere l'etichettatura d'origine obbligatoria alle seguenti categorie di alimenti: a) i tipi di carni diverse dalle carni bovine, suine, ovine, caprine e dalle carni di volatili; b) il latte; c) il latte usato quale ingrediente di prodotti lattiero-caseari; d) gli alimenti non trasformati; e) i prodotti a base di un unico ingrediente; f) gli ingredienti che rappresentano più del 50% di un alimento. La presente relazione riguarda gli alimenti non trasformati, i prodotti a base di un unico ingrediente e gli ingredienti che rappresentano più del 50% di un alimento. A norma dell'articolo 26, paragrafo 7, del regolamento FIC, la relazione analizza: –l'esigenza del consumatore di essere informato; –la fattibilità di tale etichettatura; nonché –i costi e i benefici legati all'introduzione di tali misure, tra cui l'impatto giuridico sul mercato interno e l'impatto sugli scambi internazionali.

La presente relazione si basa principalmente sui risultati di uno studio esterno commissionato dalla DG SANTE e svolto dal Food Chain Evaluation Consortium (FCEC), che ha previsto indagini e studi di casi su consumatori, operatori del settore alimentare (OSA) e autorità competenti degli Stati membri, nonché l'analisi di altre fonti disponibili nel settore. La DG GROW ha svolto un test sulle PMI, i cui i risultati sono stati integrati nello studio FCEC. 2.Etichettatura obbligatoria e facoltativa Norme obbligatorie in materia di etichettatura di origine sono attualmente previste in diversi settori quali miele, ortofrutticoli, pesce (esclusi i prodotti a base di pesce quali preparazioni e conserve di pesce), carni bovine e prodotti a base di carni bovine, olio d'oliva, vino , uova e pollame importato. Il regolamento FIC introduce un'etichettatura d'origine obbligatoria per le carni fresche, refrigerate o congelate, di animali della specie suina, ovina, caprina e di volatili, secondo le modalità fissate dal regolamento di esecuzione (UE) n. 1337/2013 della Commissione. Oltre a tali norme in materia di etichettatura d'origine obbligatoria gli OSA possono, di propria iniziativa, indicare in etichetta il paese o la regione d'origine, a condizione che siano soddisfatte le disposizioni applicabili di cui al regolamento FIC. 3.Campo di applicazione degli alimenti in questione Il termine "alimenti non trasformati" è definito nel regolamento FIC e indica prodotti alimentari non sottoposti a trattamento, compresi prodotti che siano stati divisi, separati, sezionati, affettati, disossati, tritati, scuoiati, frantumati, tagliati, puliti, rifilati, decorticati, macinati, refrigerati, congelati, surgelati o scongelati. Ad esempio la farina, il riso e le insalate verdi recise sono considerati prodotti non trasformati. Il regolamento FIC non fornisce tuttavia alcuna definizione per i "prodotti a base di un unico ingrediente". Ai fini della presente relazione per tali prodotti si intendono i prodotti contenenti un unico ingrediente o un'unica materia prima come, ad esempio, lo zucchero, la purea di pomodori, gli oli vegetali di un'unica origine vegetale, le patate fritte congelate cui non siano stati aggiunti additivi o sale. Il regolamento FIC non fornisce altresì alcuna definizione per gli "ingredienti che rappresentano più del 50% di un alimento", né stabilisce a cosa si riferisca la soglia del 50% (volume, peso, ecc.). Gli ingredienti che rientrano in questa categoria possono essere, ad esempio, il pomodoro in una salsa di pomodoro, la frutta nei succhi di frutta, la farina nel pane (per il settore della panificazione). 4.Panoramica del settore e della catena di approvvigionamento 4.1.Panoramica del settore alimentare dell'UE Il settore alimentare e delle bevande dell'UE ha un fatturato di 1 048 miliardi di EUR, produce un valore aggiunto di 206 miliardi di EUR e dà lavoro a 4,2 milioni di persone, il che lo rende il settore industriale più importante e il principale datore di lavoro dell'UE. Nel settore operano oltre 286 000 società, il 99% delle quali è costituito da PMI (comprese le microimprese). 4.2.Panoramica della catena di approvvigionamento per la produzione alimentare Nella maggior parte dei settori alimentari gli OSA dell'UE si riforniscono di materie prime da una pluralità di fonti. Per prodotti quali il caffè, la farina, le diverse fonti di materie prime devono poter mantenere la qualità desiderata del prodotto ed evitare variazioni dovute alla stagionalità. Anche il prezzo rappresenta un parametro fondamentale: l'origine delle materie prime viene spesso diversificata per ridurre al minimo i costi. Secondo lo studio FCEC, laddove si ricorra a una pluralità di fonti, il 50% degli OSA diversifica l'origine dei propri ingredienti tre o più volte l'anno. Più la catena di approvvigionamento è complessa e sofisticata, più l'etichettatura d'origine diventa onerosa. Quanto alla tracciabilità, a norma della legislazione dell'UE in materia di sicurezza alimentare gli OSA devono poter individuare i loro fornitori e clienti diretti. Questa tracciabilità "un passo indietro - un passo in avanti" è generalmente l'unica ad essere garantita e solo il 29% degli OSA si spinge oltre questo requisito, istituendo un sistema di tracciabilità più completo. 4.3.Utilizzo dell'etichettatura d'origine facoltativa e regimi di qualità dell'UE Dalla consultazione delle parti interessate è emerso che l'etichettatura d'origine facoltativa è stata utilizzata raramente nei settori alimentari oggetto della relazione. Tali regimi, laddove vi si ricorra, sono utilizzati solo per una parte modesta della produzione totale di un dato prodotto (ad esempio, < 1% del mercato del caffè nel suo insieme) e soprattutto per il segmento ad alto valore. I prodotti recanti il marchio di un regime di qualità dell'UE, quali la denominazione di origine protetta (DOP), l'indicazione geografica protetta (IGP) o le specialità tradizionali garantite (STG), non sono preponderanti nella maggior parte delle categorie di alimenti che rientrano nel campo di applicazione della relazione. Tali indicazioni non sono sempre legate alla provenienza delle materie prime ma possono essere connesse, ad esempio, a un know-how regionale e si riferiscono al luogo di produzione. 5.Atteggiamento del consumatore nei confronti delle informazioni sull'origine degli alimenti

Le ricerche condotte sui consumatori dimostrano che, tra gli aspetti che incidono sul comportamento del consumatore, l'etichettatura di origine è inferiore per importanza a fattori quali il prezzo, il gusto, la data di scadenza/la data di consumo consigliata, la comodità e/o l'aspetto. L'interesse nei confronti dell'etichettatura d'origine sembra generalmente inferiore nei confronti dei prodotti oggetto del presente studio, ma è comunque espresso dai tre quarti dei consumatori intervistati per lo studio FCEC. Nello studio FCEC l'interesse espresso dai consumatori nei confronti del luogo di allevamento/coltivazione sembra tanto importante quanto l'interesse espresso per il luogo di produzione; tuttavia, alla domanda di citare casi concreti, i consumatori preferiscono nettamente le informazioni relative al luogo di produzione. La stragrande maggioranza dei consumatori intervistati preferirebbe informazioni sull'origine a livello di paese. Quanto alle motivazioni della domanda di etichettatura d'origine da parte dei consumatori si registrano notevoli differenze tra gli Stati membri. Per il 42,8% dei consumatori dell'UE intervistati l'etichettatura d'origine verrebbe utilizzata per favorire la produzione nazionale o locale rispetto ad alimenti di origini diverse. Il 12,9% dei consumatori dell'UE ritiene che l'etichettatura d'origine costituisca un'assicurazione della qualità del prodotto alimentare. L'interesse di circa il 12,8% dei consumatori dell'UE è legato a motivazioni di natura ambientale. Per il 10,8% dei consumatori dell'UE l'etichettatura d'origine costituirebbe un'assicurazione della sicurezza degli alimenti acquistati. Occorre tuttavia notare che, sebbene alcuni dei citati motivi di interesse nei confronti dell'origine dell'alimento possano essere ritenuti legittimi (ad esempio, il sostegno alle produzioni locali, le caratteristiche del prodotto e le considerazioni ambientali), altri non sono pertinenti. Ci si riferisce in particolare al collegamento tra origine e sicurezza, in quanto i prodotti fabbricati in qualsiasi paese dell'UE o importati nell'UE devono essere "sicuri". L'obiettivo primario della normativa dell'UE in materia di alimenti è in effetti garantire la sicurezza alimentare. Gli audit svolti dal servizio responsabile della Commissione (l'Ufficio alimentare e veterinario della direzione generale della Salute e della sicurezza alimentare) negli Stati membri documentano ampiamente un livello di sicurezza costantemente levato, come previsto dalla legislazione dell'UE. Gli audit sono effettuati analogamente nei paesi terzi onde garantire che i prodotti esportati soddisfino le norme di sicurezza dell'UE. Per quanto riguarda la disponibilità dei consumatori a pagare per avere informazioni sull'origine, i dati in merito sono frammentari talvolta contraddittori, il che può essere imputabile a un vizio di carattere metodologico. Studi precedenti sulla disponibilità dei consumatori a pagare hanno dimostrato che, nonostante un interesse per una determinata informazione, i consumatori non sono pronti ad acquistare prodotti a un prezzo più elevato per disporne. Lo studio FCEC ha tuttavia stimato una elevata disponibilità a pagare per i prodotti rientranti nel campo di applicazione dello studio (+30% per le informazioni a livello di UE, +40-50% per le informazioni a livello di paese). Si nota inoltre un divario apprezzabile che separa le intenzioni dei consumatori dal loro effettivo comportamento. 6.Possibili scenari e modalità d'origine relative all'etichettatura d'origine per gli alimenti non trasformati, i prodotti a base di un unico ingrediente e gli ingredienti che rappresentano più del 50% di un alimento Ai fini della presente relazione sono stati considerati i seguenti scenari: –scenario 1: etichettatura d'origine su base facoltativa (status quo); –scenario 2: etichettatura d'origine obbligatoria sulla base dei dati UE/non UE o UE/paese terzo; –scenario 3: etichettatura d'origine obbligatoria indicante lo Stato membro o il paese terzo; –scenario 4: etichettatura obbligatoria indicante altre entità geografiche (regione). Per gli scenari 2, 3 e 4 sono state studiate diverse modalità per ciascuna delle tre principali categorie di prodotti: –modalità a): luogo di produzione: l'origine verrebbe definita nel codice doganale, ovvero il paese in cui il prodotto è stato interamente ottenuto o in cui è stato sottoposto all'ultima trasformazione sostanziale; –modalità b): il luogo di allevamento/coltivazione della materia prima principale, ovvero il luogo di raccolta della frutta, della verdura e dei cereali, o il luogo di cattura dei prodotti della pesca trasformati; –modalità c): entrambe le modalità summenzionate. 7.Analisi dei costi e dei benefici dei diversi scenari 7.1.Impatto sul comportamento dei consumatori Nello scenario 1 la portata delle informazioni sull'origine dipenderebbe dalla domanda dei consumatori. Non incidendo sui prezzi degli alimenti, questa opzione soddisferebbe i consumatori che attribuiscono grande importanza ai prezzi degli alimenti. Le nuove norme in materia di etichettatura d'origine facoltativa eviterebbero ad ogni modo di indurre in errore i consumatori quanto alla vera origine dell'ingrediente primario degli alimenti per i quali è indicata una determinata origine, in quanto l'origine diversa dell'ingrediente primario dovrebbe essere indicata. Lo scenario 2 soddisferebbe i consumatori solo se, ai loro occhi, il prodotto fosse considerato più sicuro o di qualità superiore rispetto a un prodotto di provenienza extra-UE, la qual cosa ha carattere aleatorio. Tale livello di informazioni è inoltre spesso ritenuto troppo generico e non sufficientemente utile per giustificare i costi aggiuntivi a carico dei consumatori finali, anche se tale costo aggiuntivo potrebbe essere inferiore rispetto agli scenari 3 e 4.

Lo scenario 3 dovrebbe risultare più soddisfacente per i consumatori ma inciderebbe anche maggiormente sul costo di produzione rispetto allo scenario 2, comportando quindi per i consumatori un aumento dei prezzi più sensibile. L'incidenza di tale etichettatura d'origine comporterebbe senz'altro anche una preferenza nei confronti dei prodotti nazionali. Il quarto scenario non sembra infine preferibile per i consumatori rispetto all'opzione di un'indicazione d'origine a livello di paese. Questa opzione potrebbe inoltre comportare costi aggiuntivi di gran lunga superiori per gli OSA e, di conseguenza, prezzi più elevati per i consumatori. 7.2.Impatto economico Poiché gli OSA hanno messo in discussione la fattibilità dello scenario 4 e data l'assenza di un interesse dei consumatori superiore rispetto a quello manifestato per lo scenario 3, viene riportato solo l'impatto economico dei primi tre scenari. Dal momento che lo studio esamina una vasta gamma di categorie di alimenti non è stato possibile aggregare i dati sull'impatto economico. La quantificazione dell'impatto economico è stata quindi lasciata a livello di studi di casi concreti ed è riportata nello studio FCEC. 7.2.1.Costi operativi per gli OSA Nello scenario 1 i costi operativi resterebbero invariati. Negli scenari 2 e 3 gli OSA che optassero per un'origine unica o per un numero di origini limitato dovrebbero affrontare costi operativi aggiuntivi (sia una tantum sia ricorrenti) legati ai necessari adeguamenti delle pratiche di approvvigionamento, dei sistemi di tracciabilità, del processo di produzione nonché delle pratiche di imballaggio e di commercializzazione. Nello scenario 3 si stima che i costi operativi aumenterebbero tra il 10% e il 15% per i settori in cui l'origine non viene diversificata spesso, percentuale che in molti casi può raggiungere il 30%. Alcuni di questi costi potrebbero essere ammortizzati se fosse selezionato lo scenario 2 o se fosse applicato lo scenario 3 con la possibilità di indicare in etichetta diversi paesi (consentendo una combinazione di origini in un determinato prodotto o permettendo che l'indicazione in etichetta di origini diverse avvenga in un secondo momento nel corso della produzione). Gli OSA stimano che la modalità che prevede l'etichettatura del luogo di produzione sia in generale meno onerosa della modalità che prevede l'etichettatura del luogo di allevamento/coltivazione in quanto il numero di luoghi di produzione è inferiore rispetto al numero di origini delle materie prime e il sistema di tracciabilità richiesto è meno esteso. 7.2.2.Impatto sul mercato interno e sugli scambi internazionali Nello scenario 2 non si prevede alcuna incidenza sul mercato interno in quanto non viene operata alcuna distinzione tra origini degli Stati membri. È tuttavia possibile che si abbia un impatto sugli scambi internazionali a seconda della reazione dei consumatori nei confronti di un'etichetta UE o non UE e dell'adeguamento delle pratiche di approvvigionamento degli OSA, il che solleva la questione degli accordi commerciali internazionali in vigore per alcuni dei prodotti oggetto degli studi, quali gli zuccheri. I paesi terzi hanno inoltre espresso i propri timori in merito alla potenziale perdita di esportazioni nell'UE, dovuta sia a costi aggiuntivi di produzione e di etichettatura sia a un prevedibile slittamento degli OSA dell'UE verso fornitori dell'UE. Oltre ad avere un impatto sugli scambi internazionali analogo a quello dello scenario 2, lo scenario 3 rischia di incidere sul mercato interno, con una possibile nazionalizzazione delle catene di approvvigionamento alimentare in quanto quasi la metà dei consumatori intervistati ha riferito di preferire prodotti del proprio paese. Nello scenario in esame, benché i prodotti dell'UE potrebbero beneficiare della preferenza dei consumatori sul mercato dell'UE, gli oneri supplementari e la rigidità delle pratiche di approvvigionamento penalizzerebbero gli OSA dell'UE sul mercato internazionale. 7.2.3.Oneri amministrativi a carico delle imprese Per gli OSA che diversificano l'origine delle materie prime l'onere amministrativo supplementare sarebbe legato alla tenuta dei dati relativi all'origine delle forniture e all'adeguamento del sistema di tracciabilità. I costi fissi costituirebbero una parte consistente degli oneri supplementari e penalizzerebbero soprattutto le PMI. Le sole a non risultare penalizzate sarebbero le PMI che ricorrono a un'origine unica o ad un numero di origini limitato. Lo scenario 1 implicherebbe oneri amministrativi trascurabili, che interesserebbero solo le imprese che indicano l'origine dell'alimento finale quando questa è diversa da quella degli ingredienti primari. Nello scenario 2 l'onere totale è stimato essere inferiore rispetto allo scenario 3, ed è minore nella modalità a) rispetto alla modalità b). 7.2.4.Onere supplementare per le autorità pubbliche Si registrano notevoli variazioni tra le stime dell'aumento dei costi di controllo per le autorità pubbliche, effettuate dagli Stati membri. Nell'ipotesi in cui i finanziamenti destinati alle autorità di controllo dai bilanci dello Stato non subiscano aumenti, le nuove norme possono comportare una riduzione della frequenza dei controlli o una modifica delle priorità, fattori che, associati all'assenza di metodi analitici atti a verificare l'origine degli alimenti, possono implicare un aumento del rischio di frode. 7.2.5.Costi per i consumatori Si prevede che la fornitura di informazioni sull'origine possa implicare un aumento dei costi che, secondo lo studio FCEC, sarebbe senza dubbio principalmente a carico dei consumatori. In base allo studio, l'entità di questi aumenti di costo varierebbe da significativa ad elevata, a seconda dell'alimento e del settore alimentare, ma anche dello Stato membro. Lo scenario 1 non dovrebbe implicare un aumento complessivo dei prezzi. Ne risulterebbero potenzialmente interessati solo i prodotti che rechino informazioni facoltative sull'origine. Gli scenari 2 e 3 potrebbero comportare un aumento complessivo dei prezzi al consumo, che sarebbe molto più elevato nel secondo caso. Per questo motivo lo scenario 3 e, in minor misura, lo scenario 2, possono implicare una riduzione del consumo dei prodotti alimentari rientranti nel campo di applicazione della relazione, qualora l'aumento dei costi sia sostanziale, o un aumento del bilancio dei consumatori destinato all'acquisto di tali prodotti, che possono essere spesso alimenti di base.