2008
L ’AIUTO ALLO SVILUPPO FORNITO 
DALLA CE AI SERVIZI SANITARI 
NELL ’AFRICA SUBSAHARIANACORTE DEI CONTI 
EUROPEA
Relazione speciale  n . 10LA RELAZIONE SPECIALE CONCERNENTE L ’AIUTO ALLO SVILUPPO FORNITO DALLA 
CE AI SERVIZI SANITARI NELL ’AFRICA SUBSAHARIANA ESAMINA LE RISORSE UMANE E FINANZIARIE ASSEGNATE AL SETTORE SANITARIO PER STABILIRE SE 
RISPECCHINO GLI IMPEGNI DELLA POLITICA COMUNITARIA IN QUESTO CAMPO E 
SE LA COMMISSIONE ABBIA ACCELERATO L ’ATTUAZIONE DELL ’AIUTO E UTILIZZATO I VARI TIPI DI FINANZIAMENTO IN MODO EFFICACE. LA RELAZIONE CONTIENE UNA SERIE DI RACCOMANDAZIONI VOLTE AD ACCRESCERE L ’EFFICACIA DELL ’AIUTO COMUNITARIO NEL CONTRIBUIRE AL MIGLIORAMENTO DEI SERVIZI SANITARI NELL ’AFRICA SUBSAHARIANA.
CORTE DEI CONTI EUROPEA
IT
QJ-AB-08-010-IT-C
ISBN 978-92-9207-098-4
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L’AIUTO ALLO SVILUPPO 
FORNITO DALLA CE AI SERVIZI SANITARI NELL’AFRICA SUBSAHARIANARelazione speciale  n. 10   2008
CORTE DEI CONTI EUROPEA(presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)
2
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaCORTE DEI CONTI EUROPEA
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Relazione speciale  n. 10   2008
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Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 2009
ISBN 978–92–9207–098-4
doi: 10.2865/23898
© Comunità europee, 2009
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Belgium
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaINDICE
Paragrafi 
 GLOSSARIO
IVI  SINTESI
13 INTRODUZIONE
46 ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT
729   OSSERVAZIONI RELATIVE ALL’ASSEGNAZIONE E ALL’EROGAZIONE 
DI FONDI AL SETTORE SANITARIO
720 RISORSE ASSEGNATE DALLA COMMISSIONE AL SETTORE SANITARIO
817 RISORSE FINANZIARIE
1820 RISORSE UMANE
2129 TEMPISTICA DEL FINANZIAMENTO COMUNITARIO PER IL SETTORE SANITARIO
2223 INTERVENTI NEL SETTORE SANITARIO FINANZIATI DAL FES
2425 SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO
2629 FONDO MONDIALE
3072  GESTIONE ED EFFICACIA DEGLI STRUMENTI
3146 SOSTEGNO AL BILANCIO
3134 L’UTILIZZO DEL SOSTEGNO AL BILANCIO DA PARTE DELLA COMMISSIONE
3546 L’EFFICACIA DEL SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO NEL MIGLIORARE I SERVIZI SANITARI
4755 PROGETTI
4849 PROGETTI FES
50 PROGETTI INTRAACP
5155 PROGETTI SANITARI FINANZIATI DALLA LINEA DI BILANCIO GENERALE
5662 FONDO MONDIALE
5658 LA GESTIONE, DA PARTE DELLA COMMISSIONE, DEL SOSTEGNO AL FONDO MONDIALE
5962 EFFICACIA DEL FONDO MONDIALE
6372 UTILIZZO COERENTE DEGLI STRUMENTI E INTEGRAZIONE NEGLI APPROCCI SETTORIALI
6467 GESTIONE COERENTE DEGLI STRUMENTI DA PARTE DELLA COMMISSIONE
6872 INTEGRAZIONE DEGLI INTERVENTI NEGLI APPROCCI SETTORIALI
7383  CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
7378 RISORSE
7983 GESTIONE ED EFFICACIA DEGLI STRUMENTI
 ALLEGATO I   OBIETTIVI DI SVILUPPO DEL MILLENNIO: PROGRESSI AL 2007
 ALLEGATO II   ESTRATTO DELLA DICHIARAZIONE DI BRUXELLES DEI MINISTRI ACP 
DELLA SANITÀ, OTTOBRE 2007
 ALLEGATO III   SINTESI PER PAESE ALLEGATO IV   ELENCO DEI PROGETTI ESAMINATI
 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaGLOSSARIO
ACP : Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico
ACT : Terapia di combinazione basata sull’artemisinina (per il trattamento della 
malaria)
ARV : Antiretrovirale
CCM : Country Coordination Mechanism  (Meccanismo di coordinamento per paese)
CE: Comunità europea
DOTS : Directly Observed Treatment Short Course  (Trattamento di breve durata sotto osser-
vazione diretta)
ECHO : Direzione generale per gli Aiuti umanitari della Commissione europea
FES : Fondo europei di sviluppo
EuropeAid : Ufficio di cooperazione EuropeAid
FMI : Fondo monetario internazionale
Fondo mondiale : Fondo mondiale per la lotta contro l’AIDS, la tubercolosi e la malaria
HIPC : Highly Indebted Poor Countries Debt Initiative  (Iniziativa per la cancellazione del 
debito dei paesi più poveri e indebitati)
HIV/AIDS : Virus dell’immunodeficienza umana/Sindrome da immunodeficienza 
acquisita
ITN : Insecticide Treated Bednets  (zanzariere trattate con insetticida per la prevenzione 
della malaria)
OSM : Obiettivi di sviluppo del Millennio
OVC : Orphans and Vulnerable Children  (Bambini orfani e vulnerabili)
Pepfar : Piano di emergenza del presidente degli Stati Uniti per la cura dell’AIDS
PRBS : Poverty Reduction Budget Support  (Sostegno di bilancio per la riduzione della 
povertà)
PTMF : Prevenzione della trasmissione madre-figlio
SSR : Salute sessuale e riproduttiva
SWAp : Sector Wide Approach  (Approccio settoriale)
USD : Dollaro USA
CTV : Consulenza e test volontari (in materia di HIV/AIDS)
OMS : Organizzazione mondiale della sanità
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaSINTESI
I.
L’audit della Corte era inteso a valutare  
l’efficacia dell’aiuto comunitario nel con-
tribuire al miglioramento dei servizi sani-
tari nell’Africa subsahariana, nel quadro  
degli impegni comunitari per la riduzione  
della povertà e gli obiettivi di sviluppo del millennio (OSM). L’audit ha verificato se le 
risorse finanziarie e umane attribuite al set-
tore sanitario riflettano gli impegni politici 
della Commissione e se quest’ultima abbia accelerato l’esecuzione di tale aiuto. Inol-tre, l’audit ha valutato se la Commissione  
abbia utilizzato in modo efficace i diversi  strumenti di assistenza al settore sanitario, in particolare il sostegno al bilancio e i pro-getti, nonché il Fondo mondiale per la lotta 
contro l’HIV/AIDS, la malaria e la tubercolosi 
(Fondo mondiale). 
II.
Complessivamente, le sovvenzioni comunita-
rie al settore sanitario non sono cresciute dal 
2000 proporzionalmente all’aiuto comples-
sivo allo sviluppo, nonostante gli impegni  
assunti dalla Commissione rispetto agli OSM e alla crisi sanitaria nell’Africa subsahariana. 
La Commissione ha erogato finanziamenti  
cospicui per contribuire alla creazione del  
Fondo mondiale, tuttavia non ha prestato  
la stessa attenzione al rafforzamento dei  sistemi sanitari, benché tale aspetto avrebbe 
dovuto essere prioritario (paragrafi 8-17). La 
Commissione non ha potuto disporre di com-
petenze sanitarie sufficienti per assicurare 
un utilizzo ottimale dei finanziamenti desti-
nati al settore sanitario (paragrafi 18-20).
III.
La Commissione ha accelerato la concessione dell’aiuto da essa gestito a favore del settore sanitario. Il Fondo mondiale ha mobilitato  
un volume considerevole di fondi, però il  tasso di esborso è stato più lento rispetto  
al Fondo europei di sviluppo (FES). È pos-
sibile migliorare la prevedibilità del flusso 
di fondi provenienti da tutti gli strumenti, al fine di permettere ai paesi di elaborare  bilanci più accurati riguardo alle risorse  
disponibili per i settori sanitari nazionali  (paragrafi 22-29).
7
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaSINTESI
IV.
La Commissione ha utilizzato in maniera  
limitata il sostegno settoriale al bilancio nel 
campo della sanità, benché tale strumento 
possa apportare un contributo importante  
al miglioramento dei servizi sanitari. Il  
sostegno generale al bilancio, i cui colle-gamenti con il settore sanitario sono meno 
diretti, è stato ampiamente utilizzato dalla 
Commissione, ma non in maniera molto effi-
cace (paragrafi 32-46). Complessivamente,  i progetti sono risultati ragionevolmente  efficaci, benché la loro sostenibilità sia  
spesso problematica (paragrafi 47-55). La  Commissione ha svolto un ruolo essenziale nella creazione del Fondo mondiale, che  ha già prodotto risultati significativi. Una  
maggiore partecipazione della Commissione 
alle attività del Fondo nei paesi beneficiari avrebbe potuto, tuttavia, aumentarne l’effi-
cacia (paragrafi 56-62).
V.
La Commissione non si è sufficientemente  adoperata per garantire l’utilizzo con-
giunto e coerente dei diversi strumenti.  Nella scelta degli strumenti da utilizzare,  
dovrebbe tener conto in modo più specifico 
della situazione nazionale e in particolare  
dell’esistenza, o meno, di una politica set-
toriale sanitaria ben definita. Considerata  l’importanza di tali politiche per l’efficacia 
di ciascuno strumento, è necessario che la 
Commissione contribuisca maggiormente  
al loro sviluppo e che garantisca l’integra-
zione dei propri interventi in tali politiche 
(paragrafi 63-72). VI.
Nella presente relazione, la Corte racco-
manda principalmente alla Commissione  
di:
considerare, durante la valutazione inter- —
media del decimo FES, un incremento  dell’aiuto al settore sanitario, al fine di 
ottemperare agli impegni assunti nei  
confronti degli OSM in campo sanitario;
esaminare le modalità di distribuzione   —
dell’aiuto al settore sanitario, onde assi-curare che sia diretto principalmente alla sua priorità politica, ossia il sostegno ai sistemi sanitari;
assicurare che ciascuna delegazione   —
disponga, internamente o attingendo  alle risorse di altri partner, delle com-
petenze sanitarie adeguate;
utilizzare maggiormente il sostegno   —
settoriale al bilancio in campo sanitario 
e focalizzare ulteriormente il sostegno  
generale al bilancio sul miglioramento  dei servizi sanitari;
continuare ad utilizzare i progetti, spe- —
cialmente per favorire la definizione  
delle politiche e il potenziamento delle capacità, gli interventi pilota e l’assi-
stenza alle regioni più povere; 
collaborare più strettamente con il Fondo  —
mondiale nei paesi beneficiari;
stabilire orientamenti più chiari che per- —
mettano di determinare quando è oppor-tuno ricorrere ai diversi strumenti e come combinarli al meglio;
compiere maggiori sforzi per contribui re  —
all’elaborazione, nei paesi beneficiari,  
di politiche ben definite nel settore  
sanitario.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaRelazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaINTRODUZIONE
 1.  La salute è un fattore determinante della crescita economica e dello 
sviluppo, mentre la mancanza di salute è allo stesso tempo una causa 
e un effetto della povertà. Il ruolo capitale svolto dalla salute nella riduzione della povertà è stato riconosciuto negli OSM che, nel periodo 
2000-2015, devono essere al centro della cooperazione internazionale 
allo sviluppo. Pertanto, tre degli otto OSM riguardano direttamente la 
salute: l’OSM 4: diminuire la mortalità infantile; l’OSM 5: migliorare la 
salute materna, e l’OSM 6: combattere l’HIV/AIDS, la malaria ed altre 
malattie. Tuttavia, la relazione intermedia 2007 delle Nazioni Unite sui progressi compiuti nel conseguimento degli OSM
1 affermava che le 
difficoltà previste per il loro raggiungimento sono più gravi nell’Africa subsahariana, come illustrato all’ allegato I . I ministri della Salute  
degli Stati ACP, in occasione del vertice del 2007, hanno espresso  forte preoccupazione per altre questioni sanitarie al di fuori degli  OSM e per le sfide enormi affrontate dai servizi sanitari per risolverle (cfr. allegato II ).
 2.  Nel 2000, la Commissione ha individuato nella riduzione della povertà la 
finalità principale della propria politica di sviluppo2 e si è impegnata 
ad aiutare i paesi in via di sviluppo a conseguire gli OSM. Il «Con-
senso europeo sullo sviluppo» del 2005 ha continuato a sottolineare 
tali priorità. La politica sanitaria della Commissione nel quadro della 
riduzione della povertà e degli OSM è stata posta in essere mediante due iniziative fondamentali:
nel 2000, ha avviato una politica intesa ad accelerare la lotta  a) 
contro l’HIV/AIDS, la malaria e la tubercolosi3. La Commissione  
ha sottolineato che la principale risposta a lungo termine per il miglioramento delle condizioni sanitarie, compresa la lotta con-
tro tali malattie, consisteva nel «sostenere maggiormente il raf-
forzamento dei sistemi sanitari perché i più poveri (…) possano 
accedere più facilmente agli strumenti di prevenzione e al trat-
tamento». Ha anche evidenziato che «la situazione di emergenza mondiale e nazionale creata da queste malattie non aspetterà il miglioramento dei sistemi sanitari; è necessario perciò condurre simultaneamente azioni che vadano oltre il settore tradizionale della sanità». La Commissione ha proposto pertanto nuovi par-tenariati e meccanismi di fornitura più rapidi e tale iniziativa ha 
contribuito alla creazione del Fondo mondiale nel 2001;1 Relazione 2007 sugli obiettivi 
di sviluppo del millennio. Nazioni 
Unite, New York 2007. 
2 Dichiarazione del Consiglio 
e della Commissione sulla politica 
di sviluppo della Comunità 
europea, documento n. 13458/00 
del 16 novembre 2000. 
3 Comunicazione della 
Commissione al Consiglio e al 
Parlamento europeo: «Azione 
accelerata di lotta contro le 
principali malattie trasmissibili 
nel quadro della riduzione della povertà», COM(2000) 585 def. del 
20.9.2000. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana9
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianamentre l’iniziativa politica del 2000 era incentrata sull’HIV/AIDS, b) 
la malaria e la tubercolosi, nel 2002 la Commissione ha messo  
a punto una nuova politica sanitaria globale al fine di rispecchiare gli obiettivi di riduzione della povertà della sua politica di svi-
luppo
4. I programmi nazionali avrebbero continuato a costituire 
l’ambito principale di concentrazione degli investimenti CE nel 
settore della sanità e avrebbe privilegiato azioni nei seguenti set-
tori: promozione della sanità pubblica, rafforzamento dei sistemi 
sanitari, sistemi di finanziamento dei servizi sanitari non penaliz-zanti per i più poveri, malattie trasmissibili nonché salute e diritti 
connessi alla sessualità e alla riproduzione;queste due politiche costituiscono tuttora la base principale degli c) 
interventi della Commissione nel settore sanitario; la comunica-zione del 2000 è stata aggiornata nel 2004 per includere il periodo 2007-2011. La principale iniziativa supplementare, volta a raf-forzare i sistemi sanitari, è consistita nella messa a punto, nel  2005, di una strategia dell’Unione per far fronte alla penuria di risorse umane che affligge il settore sanitario nei paesi in via di sviluppo.
 3.  La tabella 1  illustra le fonti principali del finanziamento comunitario per 
l’assistenza sanitaria, i canali di distribuzione di tale finanziamento 
e gli strumenti per la sua attuazione.
4 Comunicazione della 
Commissione al Consiglio e al 
Parlamento europeo: «Salute 
e riduzione della povertà nei paesi in via di sviluppo», 
COM(2002) 129 def. del 22.3.2002. 
Fonte : ECA
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana10PROSPETTO DEI MECCANISMI DI FINANZIAMENTO RELATIVI ALL’AIUTO FORNITO
DALLA COMUNITÀ EUROPEA IN CAMPO SANITARIOTABELLA 1
Fondo europei di sviluppo Linee di bilancio generali
Programmi
nazionaliProgrammi
regionaliFinanziamento
tra paesi ACPCofinanziamento
con le ONGAiuto
sanitario
Sostegno
generale al
bilancioSostegno
settoriale al
bilancioFondo
mondiale
Fonti Canali StrumentiI programmi nazionali
sono stabiliti tra gli StatiACP e la Commissione
per la durata di ciascun
Fondo europeo di sviluppo. La Commissione decide
una dotazione globale e, 
generalmente, vengonoselezionati due settori
focali su cui concentrare
l’assistenza. I programmi regionali
funzionano allo stesso
modo dei programminazionali, ma interessano più paesi in 
una data regione. 
Tuttavia, il ricorso aiprogrammi regionali per 
la fornitura di aiuti
sanitari è stato limitato e 
circoscritto unicamenteal finanziamento di
progetti.Ai sensi dell’accordo di
Cotonou (allegato IV, articolo 12), per 
finanziamento tra paesi
ACP si intende la partedei fondi «destinati alle operazioni regionali 
che  debba  essere  
accantonata peroperazioni a vantaggio 
di molti o di tutti gli 
Stati ACP».In particolare, ilregolamento (CE)n. 1568/2003 del 
15 luglio 2003 sul 
contributo alla lotta contro le malattie legate alla povertà (HIV/AIDS, 
tubercolosi e malaria) 
nei paesi in via di sviluppo e il regolamento 
(CE) n. 1567/2003 del 
15 luglio 2003 sul 
sostegno alle politiche e alle azioni riguardanti 
la salute e i diritti 
riproduttivi e sessuali nei 
paesi in via di sviluppo.Regolamento (CE)       n. 1658/98 del Consiglio relativo al 
cofinanziamento con 
le organizzazioni non governative di sviluppo (ONG) europee di azioni 
nei settori che 
interessano i paesi in via di sviluppo. Dal 1998 al 
2006 tale regolamento
ha finanziato progetti in diversi settori, compresoquello sanitario.
Progetti
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana11
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaESTENSIONE 
E APPROCCIO DELL ’AUDIT
 4.  L’audit della Corte mirava a valutare l’efficacia dell’assistenza comunitaria 
nel contribuire al miglioramento dei servizi sanitari nell’Africa sub-
sahariana dal 2000 nel quadro della riduzione della povertà. L’audit era imperniato su quattro quesiti chiave:
Le risorse attribuite dalla Commissione al settore sanitario ne  a) 
riflettono gli impegni politici?
La Commissione ha accelerato il finanziamento per l’assistenza  b) 
sanitaria?La Commissione ha impiegato efficacemente i singoli strumenti c) 
disponibili per contribuire al miglioramento dei servizi sanitari?La Commissione ha usato in modo coerente la gamma di strumenti d) 
disponibili per contribuire in maniera efficace al miglioramento dei servizi sanitari?
 5.  Per rispondere ai quesiti suddetti, il lavoro di audit svolto ha compreso  
principalmente:
un esame della documentazione relativa alla politica comunitaria a) 
di assistenza sanitaria;
un esame degli impegni e degli esborsi nel settore sanitario a titolo b) 
del FES, della linea di bilancio generale e del Fondo mondiale;
missioni in loco in Kenya, Lesotho, Malawi, Mali e Swaziland; c) 
controlli documentali relativi a interventi sanitari in Burundi,  d) 
Costa d’Avorio ed Etiopia;
un sondaggio sul sostegno comunitario al settore sanitario con- e) 
dotto presso le 41 delegazioni della Commissione nell’Africa  
subsahariana5. 
 6.  L’audit è stato limitato ai paesi dell’Africa subsahariana beneficiari di 
finanziamenti FES, ossia ai paesi afflitti dalle peggiori crisi sanitarie. 
L’audit non ha esaminato le modalità in cui altri ambiti di intervento, 
come l’approvvigionamento idrico e le infrastrutture igieniche, sono stati utilizzati per migliorare la sanità, né come altre questioni sani-tarie sono state integrate in interventi in altri ambiti. È stato escluso, inoltre, l’audit degli interventi in campo sanitario da parte della dire-zione generale per gli Aiuti umanitari della Commissione europea  (ECHO). 5 Grazie alla buona cooperazione 
della Commissione, 37 delle 
41 delegazioni della Commissione 
nell’Africa subsahariana hanno risposto al questionario. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaRelazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaOSSERVAZIONI RELATIVE 
ALL ’ASSEGNAZIONE E ALL ’EROGAZIONE DI FONDI AL SETTORE SANITARIO
RISORSE ASSEGNATE DALLA COMMISSIONE 
AL SETTORE SANITARIO
 7.  La presente sezione intende stabilire se le risorse finanziarie e umane 
attribuite dalla Commissione al settore sanitario riflettano gli obiet-
tivi della relativa politica. La Corte ha esaminato le dichiarazioni pro-
grammatiche della Commissione, gli obiettivi del Parlamento europeo 
e i finanziamenti assegnati, nonché le cause e conseguenze del livello 
di tali finanziamenti.
RISORSE FINANZIARIE
La Commissione ha assunto forti impegni in materia 
di politica sanitaria 
 8.  La Commissione ha assunto forti impegni a favore del settore sanitario nel 
quadro delle sue politiche di aiuto in tale ambito. Nel suo programma 
d’azione del 2000 per la politica di «Azione accelerata», la Commissione 
precisava che «nell’ambito del bilancio complessivo destinato alla coo-
perazione allo sviluppo, (…) renderà prioritari gli interventi in materia di 
sanità, AIDS e demografia (SAD) nei prossimi cinque anni (2002-2006)»6. 
Successivamente, la relazione del 2003 sullo stato di avanzamento del programma d’azione
7 faceva riferimento all’obiettivo di attribuire alla 
sanità il 15 % dell’aiuto programmato a titolo del nono FES. Il documento 
del 2002 relativo alla politica sanitaria e di riduzione della povertà sotto-
lineava che la comunità internazionale doveva esplicare sforzi assai più 
consistenti per sostenere il settore sanitario e che la Comunità europea doveva svolgere al riguardo un ruolo importante.
 9.  Nel 2004, al fine di mostrare la priorità attribuita all’assistenza comuni-
taria diretta agli OSM in materia di sanità e istruzione, il Parlamento 
europeo ha introdotto un obiettivo di assegnazione specifico nei  commenti alle linee di bilancio relativi a tutte le componenti della cooperazione allo sviluppo, compresi gli Stati ACP (Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico): «La cooperazione allo sviluppo nell’am-bito della presente linea di bilancio è essenzialmente finalizzata al conseguimento degli obiettivi di sviluppo del millennio (…) almeno 
il 20 % degli impegni annuali totali sarà attribuito ad attività nei  
settori dell’insegnamento e delle cure sanitarie di base»
8. Nel 2006 la 
Commissione si è impegnata formalmente a dare la precedenza a tali settori nel quadro dei programmi nazionali oggetto del nuovo stru-mento di cooperazione allo sviluppo (DCI) e a raggiungere l’obiettivo del 20 %
9, tenendo conto del sostegno al bilancio connesso a questi 
settori. È difficile applicare un approccio di questo tipo nell’ambito del FES dove, contrariamente a quanto avviene nel contesto dello  
Strumento di cooperazione allo sviluppo, il sostegno al bilancio  è fornito principalmente attraverso il sostegno generale al bilancio per il quale non esiste un metodo riconosciuto per assegnare l’aiuto 
a settori specifici. Benché la Commissione non abbia adottato un  
impegno simile per il FES, il Parlamento ha affermato che l’impegno 
della Commissione «deve essere applicato a tutte le spese europee per la politica di sviluppo compreso il FES perché sia coerente»
10. 6 Programma d’azione: Azione 
accelerata di lotta contro l’HIV/
AIDS, la malaria e la tubercolosi 
nel quadro della riduzione della 
povertà, COM(2001) 96 def. del 
21.2.2001. 
7 Aggiornamento sul programma 
d’azione della CE — Azione 
accelerata di lotta contro l’HIV/
AIDS, la malaria e la tubercolosi 
nel quadro della riduzione della 
povertà, COM(2003) 93 def. del 26.2.2003. 
8 Bilancio generale dell’Unione 
europea per l’esercizio 2004 
(GU C 105 del 30.4.2004, pag. 
1169). 
9 Comunicazione della 
Commissione al Parlamento 
europeo relativa alla posizione 
comune del Consiglio 
sull’adozione di un regolamento del Parlamento europeo e del 
Consiglio che istituisce uno 
strumento per il finanziamento 
della cooperazione allo sviluppo. 
Allegato relativo all’articolo 5 dello 
strumento per il finanziamento 
della cooperazione allo sviluppo, COM(2006) 628 def. del 24.10.2006. 
10 Parlamento europeo 
«Relazione sull’attuazione 
della programmazione del 10° Fondo europeo di sviluppo». 
A6-0042/2008 del febbraio 2008. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana13
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaIl sostegno globale della Commissione al settore sanitario 
è al di sotto degli impegni e dei parametri di riferimento della 
sua politica, malgrado i nuovi aiuti cospicui al Fondo mondiale
 10.  Come illustrato nella tabella 2 , l’aiuto impegnato direttamente nel quadro 
del nono FES11 a favore del settore sanitario nell’Africa subsahariana 
è stato pari al 5,5 % di tutti gli impegni a titolo del FES, percentuale 
decisamente inferiore all’obiettivo del 15 % (cfr. paragrafo 8). Ciò si 
è verificato nonostante una progressione dal 4,4 % nel quadro dell’ot-tavo FES a seguito di nuovi finanziamenti significativi per interventi 
nel campo della sanità intra-ACP, soprattutto sotto forma di contributi al Fondo mondiale.
IMPEGNI A FAVORE DEL SETTORE SANITARIO A TITOLO DELL’OTTAVO 
E DEL NONO FES, ESPRESSI IN PERCENTUALE DELL’IMPORTO GLOBALE DEGLI IMPEGNI FES NELL’AFRICA SUBSAHARIANA IN MILIONI DI EURO 
AL 31 DICEMBRE 2007 
Ottavo FES Nono FES
Impegni totali del FES 9 787,0 13 930,7
Tipo di sostegno sanitarioImporto degli 
impegni 
FES settore 
sanitario % del totale 
degli impegni 
FESImporto degli 
impegni FES 
nel settore 
sanitario % del totale 
degli impegni 
FES
Impegni a favore della 
sanità nel quadro dei programmi nazionali369,3 3,8 % 351,2 2,5 %
Impegni a favore della 
sanità nel quadro dei programmi regionali13,1 0,1 % 19,7 0,1 %
Impegni a favore della 
sanità nel quadro degli interventi ﬁ  nanziati tra 
Stati ACP 47,6 0,5 % 399,7 2,9 %
Totale 430,0 4,4 % 770,6 5,5 %TABELLA 2
 11.  Come illustrato nella tabella 3 , gli impegni diretti per il settore sanitario 
nei programmi nazionali a favore dell’Africa subsahariana sono stati molto bassi rispetto all’obiettivo fissato dal Parlamento europeo (cfr. paragrafo 9): infatti sono scesi dal 5,1 % a titolo dell’ottavo FES al 3,6 % nel quadro del nono FES, mentre le attribuzioni programmate a titolo del decimo FES ammontano soltanto al 3,5 %. Ciò si è verifi-cato nonostante la politica della Commissione prevedesse di utilizzare i programmi nazionali come canale principale per l’assistenza nel  settore sanitario (cfr. paragrafo 2). Gli impegni modesti per il set-tore sanitario non erano compensati da impegni più elevati a favore dell’istruzione: gli impegni combinati per la sanità e l’istruzione nei programmi nazionali sono scesi dal 7,5 % nel quadro dell’ottavo FES al 6,2 % a titolo del nono FES ed era previsto che rimanessero a tale livello nell’ambito del decimo FES.11 Fatta eccezione per il 
sostegno generale al bilancio 
(cfr. paragrafo 12). 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana14
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana 12.  A parte il finanziamento diretto del settore sanitario, una valutazione del 
sostegno della Commissione al settore sanitario nell’Africa subsaha-
riana dovrebbe anche tenere conto del sostegno generale al bilancio, 
sebbene in pratica esso sia molto difficile da quantificare:
nel quadro del settimo e ottavo FES, la Commissione aveva impe- a) 
gnato 3 240 milioni di euro per programmi di sostegno al bilancio. 
Fino al 2000, i fondi di contropartita derivanti dai programmi erano 
assegnati, in generale, direttamente ai bilanci nazionali per la sanità 
e l’istruzione e si calcola che nel periodo 1990-1999, 800 milioni di 
euro (80 milioni di euro l’anno, 35 % dei fondi di contropartita) siano stati assegnati al settore sanitario;
nel quadro del nono FES, gli impegni relativi al sostegno generale al b) 
bilancio ammontavano a circa 2 000 milioni di euro ma non erano più 
destinati a settori specifici. Sebbene non sia possibile determinare 
l’importo dei finanziamenti assegnati al settore sanitario, si stima che fosse inferiore ai finanziamenti concessi a titolo dei due FES 
precedenti. Nell’ipotesi in cui i paesi spendano il sostegno generale 
al bilancio che ricevono proporzionalmente alle parti corrispondenti 
dei loro bilanci settoriali, ciò significherebbe che circa 200 milioni di 
euro sono stati utilizzati per la sanità (33 milioni di euro l’anno), dal 
momento che in media i bilanci della sanità rappresentano il 9-10 % 
dei bilanci nazionali globali nell’Africa subsahariana. Tale percen-tuale è nettamente inferiore al 35 % destinato precedentemente 
dalla Commissione al settore sanitario. Inoltre, come illustrato da 
una valutazione del sostegno di bilancio agli Stati dell’Africa sub-
sahariana effettuata nel 2007 dal Fondo monetario internazionale 
(FMI), si stima che tali paesi risparmino in media fino al 70 % di tale sostegno per ridurre i rispettivi deficit di bilancio
12. Ciò significa che 
l’importo del sostegno generale al bilancio effettivamente utilizzato per i bilanci nazionali del settore sanitario a titolo del nono FES era decisamente inferiore a 200 milioni di euro;
per il decimo FES, il sostegno generale al bilancio è stato programmato c) 
a circa 3 300 milioni di euro. Benché tale importo rappresenti un aumento 
rispetto al nono FES, le risorse destinate alla sanità probabilmente non raggiungeranno quelle assegnate a titolo del settimo e ottavo FES.IMPEGNI A FAVORE DEL SETTORE SANITARIO A TITOLO DELL’OTTAVO 
E DEL NONO FES, ESPRESSI IN PERCENTUALE DEGLI IMPEGNI FES TOTALI RELATIVI AI PROGRAMMI NAZIONALI NELL’AFRICA SUBSAHARIANA IN MILIONI DI EURO AL 31.12.2007 
Ottavo FES Nono FES
Totale impegnato nel quadro dei programmi 
nazionali a titolo dei FES7 268,6 9 793,8
Impegni a favore della sanità nel quadro 
dei programmi nazionali369,3 5,1 % 351,2 3,6 %
Impegni a favore dell’Istruzione nel quadro 
dei programmi nazionali 175,5 2,4 % 255,8 2,6 %
Totale impegnato a favore della sanità 
e dell’istruzione nel quadro dei programmi nazionali 544,8 7,5 % 607 6,2 %TABELLA 3
12 The IMF and Aid to Sub-Saharan 
Africa.  Ufficio di valutazione 
indipendente dell’FMI, 2007. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana15
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana 13.  Le linee del bilancio generale costituiscono un’altra fonte di finan-
ziamento del sostegno alla sanità (cfr. tabella 1 ). Gli importi sono  
aumentati in modo significativo nel periodo 2003-2006, ammontando in media a 109 milioni di euro all’anno, di cui circa un terzo erano 
impegnati direttamente per l’Africa subsahariana. Tale importo era 
nettamente superiore ai 22 milioni di euro assegnati annualmente  
nel periodo 1997-2002, tuttavia tale bilancio si è ridotto a 84 milioni 
di euro all’anno per il periodo 2007-2013.
 14.  Globalmente, nonostante sia estremamente difficile calcolare una cifra 
esatta e riconoscendo i limiti di un approccio basato esclusivamente sull’input fornito, l’analisi della Corte rileva che nel periodo coperto dal nono FES è stato assegnato al settore sanitario nell’Africa subsaha-
riana, indicativamente, un importo, dell’ordine di 1 100-1 200 milioni 
di euro, comprensivo del sostegno al bilancio generale e del finan-
ziamento a titolo della linea di bilancio generale. Si stima che tale importo rappresenti un incremento, in termini assoluti, che raggiunge 
il 30 %, rispetto al periodo coperto dall’ottavo FES. Tuttavia, essendo 
gli impegni totali per il nono FES aumentati di oltre il 40 % rispetto al 
FES precedente, la percentuale di fondi CE impegnati a favore del set-
tore sanitario nell’Africa subsahariana è diminuita. Mentre il decimo 
FES rappresenta un incremento del 60 % rispetto ai fondi assegnati 
dal nono FES, si stima che gli stanziamenti relativi al settore sanitario nell’Africa subsahariana corrispondano approssimativamente all’im-
porto stanziato dal nono FES. Gli stanziamenti modesti assegnati  
dai programmi nazionali ad interventi diretti nel settore sanitario  
nell’Africa subsahariana sono in netto contrasto con gli stanziamenti 
comunitari concessi ai paesi dell’Asia, dove il 14 % dei fondi a titolo del programma indicativo pluriennale 2007-2010 sono stati assegnati 
alla sanità di base. Ciò è accaduto nonostante i paesi asiatici fossero 
significativamente più avanti per quanto riguarda gli OSM nel campo 
della sanità.
Il sostegno internazionale per il potenziamento 
dei sistemi sanitari non è sufficiente
 15.  A partire dal nono FES, la Commissione e gli Stati membri dell’UE hanno 
cercato di ripartirsi il lavoro in modo appropriato, basandosi sulle  
rispettive competenze tradizionali e sul vantaggio comparativo per-
cepito. Sebbene la ripartizione del lavoro tra i donatori costituisca un criterio della sana gestione finanziaria, non garantisce l’attribuzione, 
ai paesi dell’Africa subsahariana, di risorse adeguate per raggiungere 
un livello minimo di servizi sanitari e realizzare notevoli progressi  
verso gli OSM in materia di sanità. Analisi effettuate dalla Commis-
sione, dagli Stati membri dell’UE e dall’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) hanno permesso di determinare quali principali proble-
matiche debbano essere affrontate dalla comunità internazionale per quanto riguarda il livello globale e la distribuzione degli aiuti nel  settore sanitario (cfr. riquadro 1). La relativa assenza dal settore di 
un donatore importante come la Commissione
13 ha contribuito a tali 
deficienze; secondo il Parlamento europeo, il principio della divisione 
del lavoro non è un motivo valido perché la Commissione non svolga un ruolo chiave nel settore sanitario
14. 13 La Commissione europea è uno 
dei cinque principali donatori 
dell’Africa subsahariana insieme 
alla Francia, al Regno Unito, agli Stati Uniti e alla Banca mondiale. 
14 Risoluzione del Parlamento 
europeo del 24 aprile 2007 
contenente le osservazioni che costituiscono parte integrante 
della decisione che concede 
il discarico per la gestione 
finanziaria del sesto, settimo, 
ottavo e nono Fondo europeo 
di sviluppo per l’esercizio 2005, 
paragrafo 29. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana1616
RIQUADRO 1
Gli esperti sanitari degli Stati membri dell’UE e della Commissione hanno concluso, nel 2006, che la parte della sanità 
nel sostegno globale dell’UE allo sviluppo d’oltremare (6,6 %) era insuﬃ   ciente e che l’assistenza sanitaria dell’UE non 
era correlata al fabbisogno dei paesi in termini di ﬁ  nanziamenti per il settore sanitario.
La direzione generale dello Sviluppo ha stimato che, per fornire un servizio sanitario minimo16, 32 paesi dell’Africa 
subsahariana avrebbero bisogno di un ﬁ  nanziamento totale di 9 767 milioni di euro, anche se raggiungessero l’obiettivo 
ﬁ ssato dai capi di Stato africani in occasione del vertice di Abuja del 2001, ossia destinare il 15 % dei bilanci nazionali 
alla sanità.
Uno studio dell’OMS sul sostegno al settore sanitario ha identiﬁ  cato una serie di «paesi orfani di aiuti sanitari» e ha 
concluso che non esisteva alcuna chiara correlazione tra la situazione sanitaria di un paese e l’importo del sostegno 
da esso ricevuto per tale settore. I paesi con tassi elevati di prevalenza dell’HIV/AIDS beneﬁ  ciano di una maggiore 
assistenza sanitaria, anche se la situazione sanitaria globale in altri paesi è altrettanto grave se non peggiore17.PROBLEMI FONDAMENTALI RELATIVI AL LIVELLO GLOBALE 
E ALLA DISTRIBUZIONE DEI FINANZIAMENTI NEL SETTORE DELLA SANITÀ 16.  Il codice di condotta dell’UE in materia di complementarità e divisione 
dei compiti nell’ambito della politica di sviluppo, elaborato nel 200715, 
sottolinea la necessità di affrontare il problema degli Stati negletti dai donatori, che sono spesso Stati fragili e paesi in situazione di  
post-crisi. Il ruolo che la Commissione europea poteva svolgere in  
tali paesi costituiva un vantaggio comparativo, riconosciuto dalle  
politiche di sviluppo del 2000 e del 2005. In effetti, da un lato, in tali 
paesi è rappresentata più frequentemente dei suoi Stati membri e, 
dall’altro, svolge un ruolo di sostegno alla riabilitazione e allo svi-luppo al termine delle operazioni di soccorso gestite da ECHO. Dal 
momento che una parte significativa degli interventi di ECHO riguar-dano il settore sanitario, è particolarmente importante assicurare il seguito degli interventi in campo sanitario. Soltanto in un numero 
limitato di questi paesi (Angola, Burundi, Costa d’Avorio, Repubblica 
democratica del Congo, Liberia e Zimbabwe) si è ravvisato nel settore 
sanitario il settore focale nel quadro del decimo FES.
 17.  Il finanziamento da parte della Commissione degli interventi specifici per 
una determinata patologia è relativamente superiore a quello previsto 
per i sistemi sanitari (cfr. paragrafo 10). Tale differenza è dovuta al 
fatto che, nel periodo 2000-2005, la Commissione ha compiuto sforzi 
significativi per la definizione e l’attuazione dei programmi d’azione 
relativi all’iniziativa politica incentrata sull’HIV/AIDS, la malaria e la tubercolosi. D’altro canto, ha prestato una minore attenzione all’at-
tuazione della più ampia politica sanitaria. Il declino nel sostegno  
della Commissione ai programmi nazionali (cfr. paragrafo 11), iniziato 
nel 2000, rientra in una tendenza più ampia da parte della comunità 
internazionale a concentrarsi su interventi specifici per una deter-
16 Nel 2001, la commissione su macroeconomia e salute ha calcolato che sono necessari 30 USD annui per abitante per fornire un 
servizio sanitario minimo. Tale cifra non comprende alcuni importanti elementi quali la pianificazione familiare, gli ospedali 
terziari e le urgenze. 
17 Secondo la classifica dello studio OMS, nell’Africa subsahariana sono considerati orfani di aiuti sanitari i seguenti paesi: 
Repubblica centrafricana, Costa d’Avorio, Repubblica democratica del Congo, Etiopia, Nigeria, Sudan, Togo e Zimbabwe. 15 Nota n. 9558/07 del Consiglio 
dell’Unione europea, Bruxelles, 
15 maggio 2007. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana1717
QUESTIONI RELATIVE AL PERSONALE IDENTIFICATE NEL CORSO 
DELLE MISSIONI DI AUDIT DELLA CORTERIQUADRO 2
In Burundi, nonostante la sanità fosse un settore importante del nono FES e un settore focale del decimo FES, la dele-
gazione non disponeva di alcuna competenza sanitaria. In Kenya, dopo la partenza dell’esperto nazionale sanitario di 
uno Stato membro nell’agosto 2006, la delegazione non è riuscita ad ottenere un sostituto, poiché non era disponibile alcun posto. Nella delegazione in Swaziland lavorava un funzionario con una formazione in campo sanitario, che si 
era occupato però di altri settori, dato che la sanità non rappresentava per quel paese un settore focale nel quadro 
del nono FES.minata patologia a scapito del rafforzamento dei sistemi sanitari18. 
In occasione dell’indagine condotta dalla Corte presso le delega-
zioni della Commissione nell’Africa subsahariana, 23 delegazioni su 27 ritenevano che vi fossero troppi finanziamenti specifici per una 
determinata patologia. La Corte ha osservato che, per lottare contro 
l’HIV/AIDS, l’Etiopia e il Mali hanno ricevuto un aiuto esterno supe-
riore al bilancio sanitario nazionale globale, nonostante si trattasse di 
due paesi con tassi relativamente bassi di prevalenza dell’HIV/AIDS
19. 
La valutazione intermedia UNDP 2007 sugli OSM ha sottolineato che sistemi sanitari carenti costituiscono un ostacolo serio per il loro  
raggiungimento.
RISORSE UMANE
La Commissione non dispone di competenze sanitarie adeguate
 18.  Nonostante la Commissione stessa abbia riconosciuto la propria mancanza 
di competenze sanitarie nel 2004, indicandole come una ragione del 
sostegno finanziario limitato concesso al settore sanitario20, la Corte 
ha riscontrato che tale problema persiste e che non è stata sviluppata 
alcuna strategia delle risorse umane per colmare tali lacune. Delle  
37 delegazioni presenti nell’Africa subsahariana che hanno risposto al sondaggio della Corte, 13 dispongono di personale (in totale 18 per-
sone) in possesso di una qualifica universitaria in ambiti connessi al 
settore sanitario
21. Soltanto quattro di queste persone sono funzionari 
permanenti e solo una di esse si occupa a tempo pieno di questioni 
sanitarie22. La Corte ha identificato diversi problemi nel corso dei  
lavori di audit in loco (cfr. riquadro 2). Non solo è indispensabile che 
le delegazioni situate nei paesi in cui il settore sanitario rappresenta 
un elemento fondamentale del FES possiedano competenze sanitarie, 
ma è importante che anche le altre delegazioni abbiano accesso alle 
competenze sanitarie al fine di:
gestire gli aspetti sanitari dei programmi di sostegno generale  a) 
al bilancio;
sostenere e monitorare le operazioni del Fondo mondiale nei  b) 
paesi;
sorvegliare meglio la linea del bilancio generale relativa alla sanità c) 
e i progetti intra-ACP; garantire che le questioni relative all’HIV/AIDS siano integrate in d) 
tutti gli interventi comunitari.18 In particolare, il piano di 
emergenza del presidente degli 
Stati Uniti per l’aiuto contro l’AIDS 
(Pepfar) è stato lanciato nel 2003 allo scopo di fornire 15 miliardi 
di USD per il sostegno alla lotta 
contro l’HIV/AIDS per un periodo 
di cinque anni in 15 paesi, 12 dei 
quali erano paesi dell’Africa subsahariana (compresa la 
Repubblica sudafricana). 
19 Secondo un’indagine 
demografica e sanitaria realizzata 
nel 2005, il tasso di prevalenza 
dell’HIV è pari all’1,4 % in Etiopia e all’1,9 % nel Mali. 
20 Seconda relazione sullo stato 
di avanzamento del programma 
d’azione della CE, SEC(2004) 1326 def. del 26.10.2004. 
21 Quattro funzionari permanenti, 
cinque agenti locali, sette agenti 
contrattuali e due esperti junior. 
22 Le questioni sanitarie erano 
inoltre trattate da cinque agenti 
locali (che se ne occupavano 
a tempo pieno), sette agenti 
contrattuali (tre dei quali vi 
lavoravano a tempo pieno 
e quattro a tempo parziale) e due 
esperti junior (entrambi a tempo parziale). 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana18
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana 19.  I servizi centrali della Commissione non posseggono competenze suffi-
cienti per fornire un appoggio adeguato alle delegazioni nell’Africa 
subsahariana. Presso la direzione generale dello Sviluppo, tre fun-zionari (di cui uno solo possiede una formazione in campo sanitario) 
e tre esperti nazionali/multilaterali distaccati si occupano di questioni 
di politica sanitaria concernenti tutti i paesi in via di sviluppo e di questioni di programmazione nei paesi ACP. Presso EuropeAid lavo-rano solo due esperti in campo sanitario responsabili dell’assistenza 
alle 41 delegazioni dell’Africa subsahariana.
 20.  Una misura positiva recentemente adottata dalla Commissione per far 
fronte alla mancanza di competenze sanitarie a livello delle delega-
zioni è stata la nomina di un consigliere regionale per l’HIV/AIDS per 
l’Africa meridionale impiegato presso la delegazione di Pretoria, ma 
si tratta di un caso isolato. Inoltre, la cooperazione tra le delegazioni e i consiglieri sanitari regionali di ECHO nei paesi in situazione di  post-conflitto può ancora essere migliorata. Alcune delegazioni hanno anche cercato di attingere alle competenze sanitarie di altri donatori, 
compresi gli Stati membri dell’UE, ma tale cooperazione continua ad 
essere limitata e, in generale, non è ufficializzata. Di conseguenza, 
i mandati conferiti dalla Commissione agli Stati membri non sono  
definiti in modo adeguato e non garantiscono che la Commissione conservi le proprie responsabilità.
TEMPISTICA DEL FINANZIAMENTO COMUNITARIO 
PER IL SETTORE SANITARIO
 21.  Un elemento importante della politica sanitaria della Commissione dal 
2000 è stato l’impegno ad accelerare il sostegno al settore sanitario, segnatamente per combattere le malattie legate alla povertà (cfr.  paragrafo 2). Anche la prevedibilità dei finanziamenti è diventata una 
questione fondamentale se i paesi beneficiari vogliono migliorare la 
procedura di budgeting e l’attuazione degli aiuti esterni. La presente sezione esamina il tasso di esborso dei diversi strumenti e identifica 
fattori che ne condizionano la tempestività e la prevedibilità.
INTERVENTI NEL SETTORE SANITARIO FINANZIATI DAL FES
L’assistenza del FES al settore sanitario ha subito 
un’accelerazione nell’ambito del nono FES
 22.  Il ritmo di esecuzione degli interventi nel settore sanitario a titolo del 
nono FES nell’Africa subsahariana è cresciuto notevolmente rispetto 
all’ottavo FES (cfr. tabella 4 ). Un fattore determinante dell’accelera-
zione degli esborsi è la deconcentrazione. Secondo l’indagine della Corte, il 77 % delle delegazioni riteneva che la deconcentrazione  avesse accelerato l’attuazione dei progetti finanziati dal FES.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana19
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana 23.  Il fatto che la Commissione attribuisca finanziamenti per l’intera durata 
dei documenti di strategia nazionale costituisce una base solida per 
stabilire previsioni in materia di finanziamenti. Tuttavia, la Corte ha 
osservato che, nonostante la deconcentrazione, le procedure complesse 
applicate per l’ottenimento di input (opere, forniture e servizi), nonché per l’approvazione e l’attuazione dei programmi di lavoro, continuano 
a ridurre la rapidità e la prevedibilità del flusso di finanziamenti per gli 
interventi sanitari nell’ambito dei FES.
SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO
Gli esborsi della Commissione sono tempestivi, ma la prevedibilità costituisce un problema
 24.  Nell’ambito dell’ottavo e del nono FES, il sostegno generale al bilancio 
è risultato uno strumento a esborso rapido, come illustrato nella tabella 5 . 
Inoltre, il fatto che i programmi coprano generalmente un periodo di tre 
anni e le assegnazioni indicative siano fissate nei documenti strategici 
nazionali per sei anni contribuisce alla loro prevedibilità.TABELLA 4
RAFFRONTRO TRA LE PERCENTUALI DEGLI INTERVENTI FES NEL SETTORE 
SANITARIO NELL’AFRICA SUBSAHARIANA CHE HANNO DATO LUOGO 
A ESBORSI NEI PRIMI CINQUE ANNI DELL’OTTAVO E DEL NONO FES 
Percentuale cumulativa degli impegni FES per il settore sanitario 
che hanno dato luogo a esborsi durante i primi cinque anni del FES
Ottavo FES Nono FES1
Anno 1 0 % 0 %Anno 2 1 % 3 %Anno 3 3 % 13 %Anno 4 8 % 25 %Anno 5 18 % 39 %
1 Esclusi i trasferimenti al Fondo globale (cfr. paragrafo 26).
IMPEGNI A TITOLO DEL SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO CHE HANNO 
DATO LUOGO A ESBORSI DURANTE I PRIMI CINQUE ANNI DELL’OTTAVO E DEL NONO FES 
Percentuale cumulativa degli impegni a titolo del sostegno generale al 
bilancio che hanno dato luogo a esborsi durante i primi cinque anni dei FES
Ottavo FES Nono FES
Anno 1 12 % 5 %Anno 2 22 % 18 %Anno 3 31 % 38 %Anno 4 55 % 57 %Anno 5 71 % 74 %TABELLA 5
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana2020
 25.  Tuttavia, la Corte ha constatato che la rapidità e la prevedibilità erano 
ridotte a causa dei motivi seguenti:
ritardi nei paesi che presentano domande di pagamento ammis- a) 
sibili, dovuti principalmente ai problemi da essi incontrati nella 
raccolta di dati per gli indicatori di performance (per es. Burundi, Kenya e Mali);alcuni paesi hanno perso l’ammissibilità al sostegno al bilancio b) 
generale, con il risultato che quest’ultimo viene sospeso, ridu-
cendo così l’assistenza disponibile per i bilanci sanitari. Quattro dei sei paesi interessati dall’audit in loco e dai controlli docu-
mentali della Corte (Etiopia, Kenya, Lesotho e Malawi) si trova-
vano in tale situazione. Ciononostante, la Corte ha constatato  
in Etiopia che la comunità internazionale aveva trovato un mec-
canismo alternativo efficace per garantire un flusso continuo di finanziamenti a favore del settore sanitario e di altri settori chiave (cfr. riquadro 3). Uno dei vantaggi connessi all’utilizzo del soste-gno settoriale al bilancio in parallelo con il sostegno generale al 
bilancio consiste nel fatto che, in alcune circostanze, è possibile 
utilizzare il primo anche quando il secondo è stato sospeso.
FONDO MONDIALE
Il Fondo mondiale ha erogato un volume considerevole di fondi, 
però il tasso di esborso è stato più lento rispetto al FES
 26.  Uno degli obiettivi della creazione del Fondo mondiale era l’instaurazione 
di un meccanismo di fornitura più rapido (cfr. paragrafo 2). Mentre i contributi della Commissione al Fondo mondiale, iniziati nell’ambito 
del nono FES, hanno accelerato il ritmo di esborso degli impegni glo-bali per la sanità nell’ambito del FES da parte della Commissione (cfr. tabella 6 ), l’esborso a favore del Fondo mondiale costituisce soltanto 
il primo passo per far affluire tale sostegno ai beneficiari finali.
RIQUADRO 3
In Etiopia, il sostegno generale al bilancio è stato sospeso nel 2005 a causa della situazione politica. Tuttavia, per 
garantire il mantenimento dell’aiuto esterno ai servizi fondamentali, compreso il settore sanitario, la comunità inter-
nazionale ha posto in essere un nuovo «programma di protezione dei servizi fondamentali» ( Basic Services Protection 
Programme ) multisettoriale che fornisce assistenza direttamente alle autorità regionali. Tale approccio rappresenta un 
mezzo per ridurre il rischio che gli sforzi a lungo termine per migliorare i servizi sanitari possano essere compromessi dalla sospensione del sostegno generale al bilancio.SOSTEGNO AL BILANCIO IN ETIOPIA
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana21
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaEFFETTO DEGLI ESBORSI DEL FONDO MONDIALE SUL TASSO DI ESBORSO 
DEGLI IMPEGNI FES A FAVORE DEL SETTORE SANITARIO 
Percentuale cumulativa degli impegni FES nel settore sanitario 
che hanno dato luogo a esborsi nei primi cinque anni dei FES
Ottavo FESNono FES Nono FES
(escluso  il Fondo 
mondiale)(compreso  il Fondo 
mondiale)
Anno 1 0 % 0 % 22 %Anno 2 1 % 3 % 24 %Anno 3 3 % 13 % 31 %Anno 4 8 % 25 % 46 %Anno 5 18 % 39 % 55 %TABELLA 6
 27.  In termini di aumento del volume globale di esborsi per la lotta contro 
l’HIV/AIDS, la malaria e la tubercolosi, il Fondo mondiale si è rivelato efficace, dato che gli esborsi nell’Africa subsahariana ammontano  
a 2 931 milioni di USD per il periodo 2002-2007. Ciononostante, come 
illustrato nella tabella 7 , il tasso di esborso del Fondo mondiale nei 
paesi dell’Africa subsahariana è più lento di quello degli interventi 
sanitari a titolo del FES. Nel caso della prima serie di sovvenzioni  
avviate nel 2002, solo il 73 % del bilancio era stato sborsato alla fine 
del periodo quinquennale previsto per la loro esecuzione. L’analisi della Corte non indica alcun miglioramento nel tasso di esborso degli 
aiuti del Fondo mondiale approvati negli anni successivi.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana22
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana 28.  Oltre alla legittima enfasi posta dal Fondo mondiale sul finanziamento 
basato sulla performance, con conseguente riduzione degli esborsi intesi a finanziare sovvenzioni meno efficaci, altri due fattori hanno influito sul tasso di esborso:
le difficoltà incontrate da alcuni beneficiari dell’aiuto del Fondo a) 
mondiale nel porre in essere sistemi finanziari, di appalto e di  
monitoraggio conformi ai requisiti stabiliti dal Fondo mondiale 
e nell’erogare rapidamente i fondi; nuove fonti di finanziamento, come il PEPFAR, che hanno fatto  b) 
la loro comparsa in taluni paesi durante l’esecuzione degli  
aiuti concessi dal Fondo mondiale, riducendone la capacità di  
assorbimento.
 29.  A differenza degli aiuti dei FES, le sovvenzioni del Fondo mondiale sono 
approvate sulla base di cicli di finanziamento annuali. I paesi ignorano se le rispettive domande di aiuto saranno approvate e non conoscono 
l’importo del finanziamento eventuale. Nei primi sei anni del Fondo mondiale, solo il 39 % delle domande di sovvenzione presentate per un finanziamento sono state effettivamente approvate. TABELLA 7
RAFFRONTO TRA IL TASSO CUMULATIVO DI ESBORSO DEL FONDO 
GLOBALE E QUELLO DEGLI INTERVENTI FES NEL SETTORE SANITARIO NELL’AFRICA SUBSAHARIANA 
Fondo mondialeInterventi dei FES nel settore 
sanitario
Anno 1 2 % 1 %Anno 2 13 % 25 %Anno 3 26 % 36 %
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana23
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana 30.  La Corte ha esaminato i tre principali strumenti utilizzati per migliorare 
i servizi sanitari: sostegno al bilancio, progetti e Fondo mondiale. La 
presente sezione si propone di valutare se la Commissione abbia ben gestito tali strumenti, se siano stati efficaci e se la Commissione li 
abbia utilizzati insieme in modo coerente. L’ allegato III  presenta una 
sintesi degli interventi nei cinque paesi visitati dalla Corte.
SOSTEGNO AL BILANCIO
L’UTILIZZO DEL SOSTEGNO AL BILANCIO DA PARTE 
DELLA COMMISSIONE 
Il sostegno al bilancio può svolgere un ruolo fondamentale 
nel migliorare i servizi sanitari
 31.  Il sostegno al bilancio può svolgere un ruolo chiave nel migliorare i servizi 
sanitari mediante l’aumento dei fondi messi a disposizione dei governi 
per i bilanci sanitari, consentendo loro in tal modo di sviluppare i ser-
vizi, prerequisito necessario per il conseguimento degli OSM. Inoltre, 
esso può rafforzare il quadro politico e il contesto istituzionale tramite il dialogo politico e l’assistenza tecnica. La Commissione, uno dei princi-
pali erogatori del sostegno al bilancio, lo definisce come il trasferimento 
di risorse finanziarie di un organismo di finanziamento esterno verso il 
tesoro nazionale di un paese partner, a patto che tale paese rispetti le 
condizioni stabilite per il pagamento
23. Nonostante la Commissione suddi-
vida il sostegno al bilancio in sostegno generale al bilancio e in sostegno 
settoriale al bilancio, nella pratica tale distinzione è meno chiara:
  «Il modo migliore per descrivere il sostegno al bilancio consiste nel para-
gonarlo a uno spettro. A un estremo, troviamo il sostegno generale al bilancio, in cui il dialogo e le condizioni sono incentrate su questioni macroeconomiche e intersettoriali. All’estremo opposto, il sostegno set-toriale al bilancio è incentrato solo su questioni settoriali specifiche. In mezzo vi è il sostegno generale al bilancio, con condizioni e un dialogo settoriali, e le operazioni di sostegno settoriale al bilancio che compren-dono alcune condizioni e un dialogo macroeconomici e trasversali»
24.
Il sostegno settoriale al bilancio è stato poco utilizzato 
e il ruolo del sostegno generale al bilancio nel migliorare i servizi sanitari non risulta chiaro 
 32.  Il sostegno settoriale al bilancio, incentrato su un settore, potrebbe 
permettere di sostenere in particolare il settore sanitario. Tuttavia, 
nonostante dal 2000 la politica della Commissione sia consistita in un maggiore utilizzo del sostegno settoriale al bilancio, in pratica  
solo due paesi dell’Africa subsahariana (Mozambico e Zambia) ne  
hanno beneficiato concretamente a titolo del nono FES. Ciò è dovuto 
innanzitutto al fatto che la Commissione ha usato, in generale, il  
sostegno al bilancio nel settore sanitario solo se nel paese in que-
stione la sanità costituisce un settore focale, il che accade solo in  
un numero ristretto di paesi. Un secondo motivo è da ricercarsi nel GESTIONE ED EFFICACIA 
DEGLI STRUMENTI
23 European Commission General 
Budget Support Guidelines 2007  
(pag. 10). 
24 Note on Sector Budget Support,  
novembre 2005, workshop di 
Dublino del Partenariato strategico 
con l’Africa, un gruppo di donatori 
bilaterali e multilaterali. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana24
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianafatto che uno dei criteri di ammissibilità è l’esistenza di una politica 
settoriale sanitaria ben definita, che in taluni paesi non è ancora  
sufficientemente sviluppata.
 33.  La Commissione ha utilizzato il sostegno generale al bilancio molto più 
del sostegno settoriale al bilancio e 21 paesi dell’Africa subsahariana ne hanno beneficiato nell’ambito del nono FES. Si tratta della forma di sostegno al bilancio preferita dalla Commissione e, diversamente dal 
sostegno settoriale al bilancio, la Commissione ne consente l’utilizzo in 
aggiunta all’aiuto fornito a due settori focali. Inoltre, un numero mag-giore di paesi sono ammissibili al sostegno generale al bilancio, dato che 
è una politica nazionale generale, più che una politica settoriale speci-
fica, a rappresentare un requisito di ammissibilità, anche se l’efficacia 
della politica nazionale dipende in larga misura dalla forza delle politi-
che settoriali. Nonostante il sostegno generale al bilancio si ponga una gamma di obiettivi più ampia di quelli del sostegno settoriale al bilancio, può contribuire anche al miglioramento dei servizi sanitari se nella sua concezione è compresa una dimensione settoriale (cfr. paragrafo 31). 
Tradizionalmente ciò è avvenuto per i programmi di sostegno gene-
rale al bilancio attuati dalla Commissione, che ha privilegiato la sanità 
e l’istruzione e ha incluso la condizionalità e le disposizioni del settore 
sanitario per il dialogo relativo alla politica sanitaria con i governi.
 34.  Ciononostante, la Corte ha osservato che le opinioni variavano tra i servizi 
della Commissione, in particolare tra macroeconomisti e professioni-
sti sanitari, riguardo alla misura in cui il sostegno generale al bilancio 
debba possedere una dimensione settoriale. Dal sondaggio della Corte 
è emerso che la maggioranza delle delegazioni consideravano il miglio-
ramento dei servizi sanitari un obiettivo fondamentale di tale strumento (cfr. tabella 8 ). D’altro canto, il manuale sul sostegno generale al bilan-
cio, rivisto nel 2007, ha ridotto notevolmente la dimensione settoriale dello strumento rispetto al precedente manuale del 2002, riducendone la focalizzazione sul miglioramento dei servizi sanitari.
TABELLA 8
PERCEZIONE, DA PARTE DELLE DELEGAZIONI, DELL’IMPORTANZA 
DI CIASCUN OBIETTIVO DEL SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO 
12345 S / O Media Obiettivi del sostegno generale al bilancio
1 1 1 7 18 2 4,43 Riduzione della povertà
1 0 1 10 16 2 4,43Miglioramento della gestione delle ﬁ  nanze 
pubbliche
1 1 3 11 12 2 4,14 Creazione di una stabilità macroeconomica1 2 4 14 7 2 3,86 Armonizzazione delle procedure di aiuto1 0 8 12 7 2 3,86 Aumento della prevedibilità dei ﬁ  nanziamenti
1458 1 02 3,79 Miglioramento dei servizi sanitari
14689 2 3,71 Miglioramento dei servizi educativi
3 5 0 9 10 3 3,67 Riduzione dei costi di transazione dell’aiuto
(1 = non importante, 5 = molto importante, S/O = senza opinione)
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana25
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaL’EFFICACIA DEL SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO 
NEL MIGLIORARE I SERVIZI SANITARI
 35.  È generalmente riconosciuto che è molto difficile valutare l’efficacia del 
sostegno generale al bilancio. Sebbene una valutazione del sostegno 
generale al bilancio, effettuata congiuntamente dai donatori e pub-blicata nel 2006, abbia rappresentato un passo importante nella valu-tazione dello strumento, essa presentava comunque delle limitazioni. 
La Commissione continua ad impegnarsi per stabilire una metodologia 
di valutazione adeguata. La Corte ha valutato l’efficacia di tale stru-mento sulla base degli elementi seguenti
25 e ha esaminato se:
i contributi finanziari concessi siano stati associati a un aumento a) 
degli stanziamenti assegnati ai bilanci sanitari nazionali e degli 
esborsi a partire da questi ultimi, e se tali finanziamenti fossero suscettibili di essere utilizzati ai fini previsti; il quadro politico e istituzionale nel settore sanitario abbia favo- b) 
rito una fornitura efficace dei servizi;
le delegazioni abbiano partecipato ai dialoghi politici relativi al c) 
settore sanitario, il che contribuirebbe a un utilizzo più efficace 
del sostegno generale al bilancio; 
gli obiettivi fissati nel quadro degli indicatori di performance per d) 
il settore sanitario, e selezionati come elemento di condizionalità 
per il sostegno generale al bilancio, siano stati raggiunti e se  
fossero adeguati.
Contributi finanziari: nella maggioranza dei paesi esaminati, 
il sostegno generale al bilancio non è stato associato 
a un aumento delle risorse di bilancio per il settore sanitario 
 36.  La Corte ha constatato che, nella maggioranza dei paesi esaminati, il 
sostegno generale al bilancio non ha generato un aumento delle  risorse convogliate attraverso il bilancio sanitario nazionale (cfr.  riquadro 4). Ciò è dovuto in particolare al fatto che, in alcuni casi, i paesi beneficiari decidono di non incrementare le spese di bilancio in un dato esercizio finanziario di un importo pari a quello del soste-gno al bilancio ricevuto, ma utilizzano invece tali fondi per ridurre il disavanzo pubblico [cfr. paragrafo 12, lettera b)]. Inoltre, la Com-missione non ha cercato in modo sistematico di incoraggiare tali  paesi a incrementare i bilanci sanitari nazionali attribuendo a tali  aumenti un valore di indicatore di performance nelle convenzioni di finanziamento concluse nell’ambito del sostegno generale al bilan-cio. Infatti, gli stanziamenti di bilancio per il settore sanitario sono stati considerati un indicatore di performance soltanto in cinque dei dodici paesi controllati.25 La valutazione della Corte si basa 
principalmente sui programmi 
di sostegno generale al bilancio 
in Burundi, Etiopia, Kenya, 
Lesotho, Malawi e Mali. Prende 
in considerazione anche lavori 
di audit pertinenti effettuati in altri paesi nel quadro della 
dichiarazione di affidabilità 
relativa al FES, in particolare in 
Ghana, Guinea-Bissau, Madagascar, 
Mozambico, Niger e Sierra Leone. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana26
IL SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO E I SUOI EFFETTI SUI BILANCI 
DEL SETTORE SANITARIORIQUADRO 4
In Burundi, nonostante il piano nazionale di sviluppo sanitario per il periodo 2006-2010 prevedesse un aumento della 
quota del bilancio nazionale attribuito alla sanità dal 3,6 % al 15 % nel 2010, gli stanziamenti per la sanità sono scesi nel 2007 al 2 % soltanto.
In Etiopia, gli stanziamenti e le spese per la sanità
 sono rimasti bassi per il periodo esaminato (2002-2007), pertanto 
i servizi sanitari non hanno ricevuto ﬁ  nanziamenti suﬃ   cienti. Sebbene il PRBS 2 ( Poverty reduction budget support , 
Sostegno di bilancio per la riduzione della povertà) si preﬁ  ggesse un incremento nel bilancio sanitario dal 6,8 % del 
2003 al 7,3 % nel 2004, in realtà la parte del bilancio destinata alla sanità è scesa al 6,5 %. Nel complesso, le spese ricorrenti legate alla povertà in Etiopia sono aumentate in modo signiﬁ  cativo dopo il 2000, però ciò non è avvenuto 
per il settore sanitario, la cui parte nelle spese suddette ammonta solo al 15 %. 
In Mali, la convenzione di ﬁ  nanziamento per il sostegno generale al bilancio prevedeva che la parte del settore sanitario 
nel bilancio nazionale ricorrente aumentasse dal 10,5 % all’11,5 % nel periodo 2002-2005; tuttavia, ciò non è avvenuto 
e nel 2005 tale parte è scesa al 10,2 %.
In Kenya, gli stanziamenti per il settore sanitario sono passati al 9 % nel 2005-2006, a fronte del 7 %-7,5 % degli esercizi 
precedenti, però la spesa nel 2005-2006 è stata solo del 5,7 %, poiché è andata diminuendo ogni anno dal 2001-2002, quando rappresentava il 9 % della spesa nazionale totale.
In Malawi, nei primi due esercizi (2005-2007) successivi al ripristino del sostegno generale al bilancio, il governo ha 
privilegiato l’estinzione del debito interno e il bilancio della sanità è stato mantenuto al 10,7 % soltanto, una percentuale 
inferiore rispetto ad alcuni esercizi precedenti. Tuttavia, un incremento signiﬁ  cativo del bilancio era programmato 
per il 2007-2008.
In Lesotho, la spesa sanitaria è stata mantenuta ai livelli precedenti, nonostante l’aggravarsi della crisi sanitaria.L’«interpretazione dinamica» da parte della Commissione 
dell’ammissibilità al sostegno generale al bilancio 
mette a repentaglio l’utilizzo efficace del finanziamento per migliorare i servizi sanitari 
 37.  L’efficacia del sostegno generale al bilancio nel migliorare i servizi sanitari 
dipende non solo da quante risorse sono destinate alla spesa sanitaria, ma anche dall’adeguatezza dei sistemi di gestione delle finanze pub-bliche che ne disciplinano l’utilizzo. A seguito di quella che la Com-
missione definisce un’«interpretazione dinamica» dell’ammissibilità, sebbene i paesi dell’Africa subsahariana abbiano, in genere, una scarsa 
capacità di gestione delle finanze pubbliche, possono essere comunque 
ammissibili al sostegno generale al bilancio, aumentando considere-
volmente il rischio di una spesa pubblica inefficiente e scarsamente 
efficace. I fondi convogliati al settore sanitario sono particolarmente a rischio, poiché il passaggio delle risorse ai fornitori di servizi in prima linea è complicato e in generale attraversa una complessa stratifica-zione amministrativa. La Corte ha osservato che i controlli della spesa 
pubblica o gli audit intesi a ripercorrerne l’iter, sebbene poco utilizzati, 
hanno identificato perdite significative di risorse pubbliche per quanto 
riguarda le spese sanitarie non salariali, che potrebbero avere serie 
ripercussioni sulla fornitura di servizi sanitari
26. Inoltre, è generalmente 
riconosciuto che l’acquisto di medicinali tramite depositi farmaceutici 
centrali presenta rischi elevati. 26 Cfr., ad esempio, « Public 
Expenditure Tracking Surveys — 
Quantitative Service Delivery 
Surveys in Sub-Saharan Africa:  
A Stocktaking Study ». Bernard 
Gauthier. HEC Montreal. Settembre 
2006, studio richiesto dalla Banca 
mondiale. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana27
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana 38.  I programmi di sostegno generale al bilancio non hanno affrontato in 
modo adeguato tali rischi. Il manuale del sostegno generale al bilan-
cio del 2002 prevedeva audit finanziari e verifiche di conformità,  segnatamente nei settori sociali, nel corso dell’attuazione del pro-
gramma, oltre alla valutazione iniziale della qualità della gestione  
delle finanze pubbliche. Tali controlli sono necessari soprattutto  laddove la capacità delle istituzioni superiori di controllo nazionali è ridotta, cosa che generalmente accade. Nella pratica, tuttavia, tali 
controlli non sono stati effettuati e la Commissione ne ha eliminato 
l’obbligatorietà dalla versione 2007 del manuale, secondo il quale la Commissione, dopo aver trasferito i fondi alle tesorerie nazionali, non 
ne verificherà le modalità di utilizzo. Ciò contrasta con la politica della 
Commissione relativa al sostegno settoriale al bilancio, che si propone 
di esaminare l’utilizzo delle risorse in modo più dettagliato prestando 
attenzione alla catena dei risultati dalle «risorse» alle «realizzazioni» e ai «risultati»
27. La Corte condivide la visione del Parlamento euro-
peo secondo cui tali controlli costituiscono un ulteriore vantaggio del sostegno settoriale al bilancio rispetto al sostegno generale al bilancio, in termini di potenziale efficacia
28.
Al momento di utilizzare il sostegno generale al bilancio, 
non è stata prestata sufficiente attenzione al rafforzamento della politica sanitaria e del quadro istituzionale per migliorare 
i servizi sanitari 
 39.  In due paesi visitati, Malawi e Mali, la Corte ha osservato che l’esistenza 
di una valida politica sanitaria sostenuta dai donatori attraverso un 
approccio settoriale ( Sector Wide Approach , SWAp) permetterebbe  
di migliorare l’efficacia del sostegno generale al bilancio nel settore sanitario. Tuttavia, dall’indagine di audit risulta che quasi la metà  
dei paesi che avevano beneficiato del sostegno generale al bilancio a titolo del nono FES, o che avrebbero dovuto beneficiarne a titolo del decimo FES, non avevano ancora elaborato un approccio settoriale 
sanitario. Ciò evidenzia il fatto che la Commissione non ha prestato sufficiente attenzione alla definizione di approcci settoriali, necessari 
affinché il sostegno generale al bilancio possa apportare un contri-
buto efficace al miglioramento dei servizi sanitari.
 40.  I ministeri della Sanità figurano spesso tra i ministeri più deboli, soprat-
tutto ai livelli regionale e locale, verso i quali alcuni paesi hannno proceduto a un decentramento esteso. Tale capacità istituzionale  limitata rappresenta un vincolo per lo sviluppo e l’attuazione di valide politiche sanitarie. La politica della Commissione è consistita nel  fornire assistenza tecnica al rafforzamento dei ministeri settoriali  prioritari e di quelli delle finanze, essendo il 10 % circa dei finan-
ziamenti a titolo del sostegno generale al bilancio riservato a tale  
scopo
29. Tuttavia, nei 12 paesi beneficiari del sostegno generale al 
bilancio esaminati dalla Corte, in un caso soltanto (Niger) sono stati assegnati dei fondi per l’assistenza tecnica specifica al ministero della sanità. L’edizione 2007 del manuale del sostegno generale al bilan-cio non prevede più l’utilizzo dell’assistenza tecnica per i ministeri settoriali.27 European Commission Support 
to Sector Programmes Guidelines , 
luglio 2007. 
28 Risoluzione del Parlamento 
europeo del 22 aprile 2008 recante 
le osservazioni che costituiscono 
parte integrante della decisione 
sul discarico per l’esecuzione del 
bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2006, 
sezione III — Commissione, 
paragrafo 225. 
29 Sostegno della Comunità ai 
programmi di riforme economiche 
e all’adeguamento strutturale: bilancio e prospettive. COM(2000) 
58 def. del 4.2.2000. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana28
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaLa Commissione non ha sfruttato appieno le opportunità 
di dialogo in materia di sanità per migliorare l’efficacia 
del sostegno generale al bilancio
 41.  Uno dei vantaggi potenziali del sostegno al bilancio è l’opportunità da 
esso offerta di migliorare l’efficacia tramite il dialogo politico tra  
donatori e governi beneficiari. Dall’indagine della Corte è emerso che la grande maggioranza delle delegazioni ha partecipato direttamente a un dialogo nel settore sanitario; tuttavia, la Corte ha constatato  carenze nella qualità e nella profondità di tale dialogo:
le competenze sanitarie limitate presso le delegazioni (cfr. para- a) 
grafo 18) non favoriscono un dialogo di qualità. La Commissione 
ha cercato esperti in economia cui affidare compiti relativi al  
sostegno generale al bilancio, ma non ha costituito per tali pro-grammi équipe allargate comprendenti anche esperti sanitari  
(e nel campo dell’istruzione). Mentre in alcuni casi è possibile  
avvalersi di rappresentanti degli altri donatori, soltanto due dele-
gazioni vi hanno fatto ricorso, senza che tale operazione fosse  
coperta da un mandato scritto formale (cfr. paragrafo 20);
il grado di approfondimento del dialogo settoriale che le delega- b) 
zioni dovrebbero raggiungere nel quadro del sostegno generale al bilancio non è chiaro (cfr. paragrafo 34);
le discussioni sul raggiungimento degli obiettivi degli indicatori di c) 
performance sono intese come un mezzo per stabilire un dialogo 
settoriale sanitario più ampio, tuttavia la Corte ha osservato che 
tale dialogo tendeva ad essere troppo incentrato su indicatori  specifici, piuttosto che su problemi sanitari di più ampia portata, nonché sull’importo della quota variabile da versare per ciascun indicatore piuttosto che sui fattori sottostanti che condizionavano 
la performance.
Soltanto la metà degli obiettivi degli indicatori di performance 
sono stati raggiunti ed esistono carenze nei meccanismi previsti per il loro utilizzo
 42.  Dal 2000, la politica della Commissione relativa al sostegno generale al 
bilancio è stata incentrata, in larghissima misura, sui risultati. Il 30 % 
circa degli esborsi a titolo del sostegno generale al bilancio sono effet-
tuati tramite i cosiddetti versamenti di quote variabili in funzione del 
raggiungimento degli obiettivi stabiliti per gli indicatori di perfor-mance. Al fine di migliorare la loro pertinenza e la responsabilizzazione 
nazionale, tali indicatori sono sempre più spesso selezionati sulla base 
dei documenti strategici per la riduzione della povertà elaborati dai 
governi beneficiari. La necessità di misurare i risultati ha prodotto 
anche sforzi significativi per rafforzare i sistemi statistici nazionali. 
 43.  La Corte ha esaminato in che misura gli obiettivi degli indicatori di per-
formance applicabili al settore sanitario contenuti nelle convenzioni 
di finanziamento della Commissione siano stati raggiunti. Ha osser-vato che, nel complesso, solamente il 50 % di tali obiettivi era stato 
raggiunto. Ciò solleva la questione dell’efficacia dei programmi di  
sostegno generale al bilancio nel migliorare i servizi sanitari.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana29
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana 44.  La Corte ha individuato diversi fattori relativi alle modalità di utilizzo 
degli indicatori di performance sanitari, che hanno ridotto anche  
l’efficacia del sostegno al bilancio generale nel contribuire ai miglio-ramenti nei servizi sanitari:
la diminuzione del valore d’incentivo degli obiettivi di perfor- a) 
mance può essere dovuta, da un lato, agli importi relativamente modesti attribuiti a ciascun indicatore e, dall’altro, alla politica della Commissione consistente nel rendere disponibili i fondi non spesi per altre azioni di assistenza FES ai paesi, nei casi in cui  
quote variabili non sono state erogate a causa del mancato rag-
giungimento degli obiettivi;
inoltre, quando sono stati selezionati degli indicatori che i governi b) 
non controllavano a sufficienza, questi ultimi erano meno incenti-
vati a raggiungere gli obiettivi e il legame con il sostegno generale al bilancio è stato ridotto;
spesso, i dati utilizzati non erano affidabili, pertanto talvolta risul- c) 
tava difficile sapere con certezza se un obiettivo fosse stato rag-
giunto o meno, soprattutto quando gli indicatori erano misurati 
su periodi relativamente brevi di dodici mesi. Ciò poteva rendere 
difficile l’individuazione delle modifiche;
talvolta, gli obiettivi stabiliti non erano abbastanza ambiziosi,  d) 
o lo erano eccessivamente;
gli indicatori non prestavano sufficiente attenzione agli aspetti e) 
qualitativi dell’assistenza sanitaria. 
 45.  La Corte ha anche verificato se il sostegno generale al bilancio fosse 
stato particolarmente efficace nel migliorare i servizi sanitari per le fasce più povere della popolazione. Dall’analisi svolta dall’OMS sulle politiche sanitarie previste nei documenti strategici per la riduzione 
della povertà risulta che, nell’ambito delle politiche sanitarie nazio-
nali, l’attenzione prestata alla questione della povertà è generalmente 
limitata. Tale osservazione trova conferma nei più ampi elementi pro-
batori raccolti dalla Corte, che rivelano l’alta concentrazione di perso-nale sanitario e servizi sanitari nelle aree urbane. Inoltre, gli indicatori 
di performance sanitaria della Commissione comprendono raramente 
una dimensione «povertà», che avrebbe concentrato i miglioramenti 
nei servizi sanitari a favore delle fasce meno abbienti della popola-
zione e/o delle regioni più povere del paese.
 46.  Nel suo questionario, la Corte ha chiesto alle delegazioni la loro opi-
nione sull’efficacia del sostegno generale al bilancio nel migliorare i servizi sanitari e nel soddisfare gli altri obiettivi. Le risposte hanno confermato le preoccupazioni della Corte riguardo all’efficacia di tale sostegno, come è attuato al momento, nel migliorare i servizi sanitari. Su una scala da 1 (scarsa) a 5 (elevata), le delegazioni hanno valutato l’efficacia di tale aiuto nel migliorare i servizi sanitari al 2,77 soltanto, ossia il livello di efficacia più basso per gli otto obiettivi di sostegno generale al bilancio (cfr. tabella 9 ).
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana30
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaPERCEZIONE, DA PARTE DELLE DELEGAZIONI DELLA COMMISSIONE 
EUROPEA NELL’AFRICA SUBSAHARIANA, DELL’EFFICACIA DEL SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO NEL MIGLIORARE I SERVIZI SANITARI 
12345 S / O Media Obiettivi del sostegno generale al bilancio
11589 5 3,96 Creazione di una stabilità macroeconomica
0 0 6 15 3 5 3,88Miglioramento della gestione delle ﬁ  nanze 
pubbliche
1 1 5 13 5 4 3,80 Armonizzazione delle procedure di aiuto2 1 6 10 5 5 3,63 Riduzione dei costi di transazione dell’aiuto15793 4 3,32 Aumento della prevedibilità dei ﬁ  nanziamenti
17662 7 3,05 Riduzione della povertà
17842 7 2,95 Miglioramento dei servizi educativi
38452 7 2,77 Miglioramento dei servizi sanitari
(1 = non importante, 5 = molto importante, S/O = senza opinione)TABELLA 9
PROGETTI
 47.  Tradizionalmente, il progetto ha rappresentato il principale strumento 
utilizzato dalla Commissione per attuare l’aiuto allo sviluppo. Dal  
2000, tuttavia, la Commissione ha fatto del sostegno al bilancio la  
forma preferita di esecuzione degli aiuti. Questo cambiamento l’ha portata a precisare, nei suoi manuali relativi all’aiuto, che il progetto è di fatto uno strumento da utilizzare «in ultima istanza», quando il ricorso ad altri strumenti risulta impossibile. La Corte ha esaminato 
un campione di progetti al fine di valutarne l’efficacia in termini di 
raggiungimento, effettivo o probabile, degli obiettivi. L’efficacia dei 
progetti è stata considerata «soddisfacente» laddove gli obiettivi sono 
stati raggiunti o sono in procinto di esserlo; «parzialmente soddisfa-
cente» quando sono stati riscontrati alcuni problemi e gli obiettivi 
sono stati raggiunti solo in parte; «non soddisfacente» quando sono stati rilevati problemi significativi e un numero limitato di obiettivi 
programmati sono stati conseguiti, o sono suscettibili di esserlo. L’ al-
legato III  presenta brevemente i progetti esaminati nel corso delle 
missioni in loco, mentre l’ allegato IV  contiene l’elenco completo dei 
progetti oggetto dell’audit.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana31
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaPROGETTI FES
Tutti i progetti FES si sono rivelati ragionevolmente efficaci, 
tuttavia nella maggioranza dei casi vi sono dubbi quanto alla loro sostenibilità 
 48.  I progetti FES possono combinare la fornitura di assistenza tecnica, di 
infrastrutture e di attrezzature. La Corte ha esaminato l’efficacia di 
dodici progetti FES nel settore sanitario in dodici paesi. L’efficacia dei 
progetti è stata valutata soddisfacente o parzialmente soddisfacente in due terzi dei paesi nonostante il carattere relativamente complesso 
degli interventi nel settore sanitario. La valutazione della Corte sull’ef-
ficacia dei progetti FES corrispondeva in gran parte all’opinione delle 
delegazioni della Commissione. Nel questionario della Corte, le dele-
gazioni hanno valutato la loro efficacia a 3,11 su una scala compresa tra 1 (scarsa) e 5 (elevata). Fra gli elementi positivi dei progetti FES 
figurano il contributo al miglioramento della qualità delle politiche 
e della fornitura di servizi. D’altro canto, nella maggioranza dei casi 
i progetti esaminati dalla Corte non si rivolgevano in modo specifico 
alle fasce meno abbienti della popolazione, sebbene potenzialmente 
potessero avere un impatto a livello regionale e locale. Le prospettive 
di sostenibilità della maggior parte dei progetti non erano buone.
 49.  L’audit della Corte ha individuato i principali fattori che hanno inciso 
negativamente sulla performance dei progetti sanitari finanziati  
dal FES, alcuni dei quali condizionano anche progetti FES in altri  
settori:
i progetti tendevano ad essere troppo ambiziosi, in particolare  a) 
nelle situazioni di post-conflitto, a causa sia dell’ampio venta-
glio di attività e copertura geografica di alcuni progetti, sia delle 
aspettative eccessive riguardo agli obiettivi che i progetti avreb-
bero potuto conseguire senza il supporto di altri strumenti; 
i tempi previsti per l’attuazione dei progetti erano in genere  b) 
troppo brevi, innanzitutto a causa delle lunghe procedure di  
aggiudicazione e approvazione (cfr. paragrafo 23) e, in secondo 
luogo, perché ci voleva del tempo affinché le modifiche apportate 
ai progetti fossero assimilate dalle organizzazioni dei beneficiari 
e divenissero sostenibili;
la qualità dell’assistenza tecnica prevista che aveva formato  c) 
oggetto di contratti per tali progetti è stata molto variabile e ciò ha influito notevolmente sui risultati dei progetti;
anche la capacità di fornire servizi sanitari e di lavorare con  d) 
progetti FES è stata variabile, soprattutto a livello provinciale  
e locale; 
la mancanza di una politica nazionale valida nel settore sanitario e) 
ha ridotto l’efficacia dei progetti, in particolare le prospettive di 
raggiungimento della sostenibilità;
spesso, le delegazioni non disponevano di competenze sanitarie f) 
e, più in generale, erano sottoposte a una pressione eccessiva per poter garantire il livello di supervisione necessario a massimizzare 
le prospettive di successo dei progetti.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana32
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaPROGETTI INTRAACP
Modalità complesse di concezione e di gestione rendono 
i progetti intra-ACP meno efficaci di altre tipologie di progetti
 50.  Ciascun progetto intra-ACP riguarda una serie di paesi in diverse regioni 
dell’Africa subsahariana. Nell’ambito del nono FES, tali progetti erano attuati nella maggioranza dei casi tramite agenzie delle Nazioni Unite. L’efficacia dei cinque progetti controllati è stata giudicata soddisfa-cente in un caso, parzialmente soddisfacente in due casi e insod-
disfacente negli altri due casi. Per quanto riguarda la gestione di  
questo tipo di progetti, tra i fattori responsabili di una performance 
generalmente modesta figurano:
la concezione dei progetti, alla quale spesso hanno partecipato a) 
molti paesi, ricevendo ciascuno risorse relativamente modeste per 
finanziare un gran numero di attività. Ciò ne ha ridotto l’impatto 
potenziale;
lo scarso coinvolgimento delle delegazioni della Commissione in b) 
questi progetti a gestione centralizzata e le difficoltà incontrate 
dai servizi centrali della Commissione nel monitorare in modo  
appropriato i progetti che interessano spesso numerosi paesi;le difficoltà nel concordare le modalità di programmazione e di c) 
comunicazione tra la Commissione e le agenzie dell’ONU e i pro-
blemi affrontati successivamente da questi ultimi per rispettare 
tali modalità.
PROGETTI SANITARI FINANZIATI DALLA LINEA 
DI BILANCIO GENERALE
Ad eccezione dei progetti gestiti a livello centrale, i progetti 
finanziati dalla linea di bilancio generale si sono rivelati per lo 
più efficaci, tuttavia la loro sostenibilità è spesso incerta 
 51.  I progetti sanitari finanziati dalla linea di bilancio generale sono attuati 
principalmente da ONG e da altri attori non statali. La Corte ha con-
trollato nove di questi progetti in Kenya, Malawi e Mali. L’effica-
cia di tre progetti è stata giudicata soddisfacente, quella degli altri 
sei parzialmente soddisfacente. Le delegazioni della Commissione  
hanno espresso un giudizio relativamente positivo su tali progetti, dato che nel questionario della Corte hanno valutato la loro efficacia 
a 3,5 su una scala compresa tra 1 (scarsa) e 5 (elevata). Anche quattro 
progetti cofinanziati da ONG in Lesotho, Malawi, Mali e Swaziland  
sono stati controllati dalla Corte e sono risultati efficaci. In un caso, 
la loro efficacia è stata considerata soddisfacente e, negli altri tre  casi, parzialmente soddisfacente. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana33
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana30 Appraisal of the Two Legal Bases 
on Health, AIDS and Population, 
Ecorys Research and Consulting , 
novembre 2006.  52.  Gli aspetti particolarmente positivi di tali tipologie di progetti erano 
i seguenti:
i progetti erano incentrati su aspetti legati alla povertà e spesso a) 
fornivano servizi fondamentali nelle aree più remote, dove i servizi 
statali erano meno presenti;
in ambiti sensibili, come l’HIV/AIDS, molte persone, soprattutto b) 
giovani, preferivano essere assistiti da ONG anziché rivolgersi ai 
servizi sanitari dello Stato;
per la Commissione, tali progetti erano più facilmente controllabili c) 
dei progetti più ampi finanziati dal FES e, pertanto, erano meno 
esposti a ritardi, poiché tutte le attività connesse ai progetti rien-
travano in un unico contratto concluso con una ONG;
i progetti fruttavano ampia visibilità a fronte di finanziamenti  d) 
relativamente modesti.
 53.  In generale, come osservato in una recente valutazione delle linee di 
bilancio relative al settore sanitario30, il punto debole di tali progetti 
è la loro sostenibilità e un più ampio impatto, dal momento che:
nonostante le norme disciplinanti le linee del bilancio generale a) 
relative alla sanità fossero intese a promuovere progetti innova-tivi, il fatto che le procedure della Commissione non contemplino 
la partecipazione di funzionari sanitari nazionali significava che 
i progetti erano meno suscettibili di essere integrati nelle poli-
tiche nazionali;
la Commissione non ha stabilito un sistema inteso a garantire la b) 
diffusione sistematica degli insegnamenti tratti dai progetti che hanno avuto un esito positivo;i progetti con risultati positivi avrebbero potuto essere sviluppati c) 
grazie ai finanziamenti FES. A tal fine, la sanità avrebbe dovuto 
essere selezionata come settore focale e sia le delegazioni che  
i funzionari nazionali avrebbero dovuto essere bene informati  
sui progetti al momento della programmazione; in generale, ciò non è mai successo.
 54.  Esiste un’altra fonte di preoccupazione: mentre i progetti sono focaliz-
zati sulla povertà, la selezione dei progetti non tiene debitamente 
conto dei livelli di povertà dei diversi paesi. La normativa relativa al 
cofinanziamento da parte delle ONG ha cercato, in maniera sempre 
più incisiva, di risolvere tale problematica riducendo il numero dei paesi ammissibili. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana34
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaPRINCIPI OPERATIVI DEL FONDO MONDIALERIQUADRO 5
Funzionare come uno strumento ﬁ  nanziario e non come un ente attuatore. • 
Rendere disponibili risorse ﬁ  nanziarie supplementari e far leva su di esse. • 
Sostenere programmi che rispecchiano la responsabilizzazione nazionale.• 
Operare in modo equilibrato in termini di diverse regioni, malattie e interventi.• 
Perseguire un approccio integrato ed equilibrato alla prevenzione e al trattamento.• 
Valutare proposte mediante processi di esame indipendenti.• 
Elaborare una procedura di concessione dei ﬁ  nanziamenti sempliﬁ  cata, rapida e innovativa, e operare in modo • 
trasparente, con l’obbligo di rendere conto. 55.  La Corte ha controllato anche cinque progetti nel settore sanitario, sot-
toposti a gestione centralizzata e finanziati dalla linea di bilancio  
generale. Ciascuno di essi interessava almeno due paesi, spesso un numero maggiore, senza frontiere comuni. Per quanto riguarda i pro-
getti intra-ACP, sono stati considerati meno efficienti dei progetti  
attuati in un solo paese. Tali progetti erano confrontati a due tipi di difficoltà: quelle incontrate dalle ONG nell’attuare progetti spesso complessi che coprivano diversi paesi in diverse regioni e quelle  
incontrate dai servizi centrali della Commissione nel monitorare tali 
progetti.
FONDO MONDIALE
LA GESTIONE, DA PARTE DELLA COMMISSIONE, 
DEL SOSTEGNO AL FONDO MONDIALE 
La Commissione ha svolto un ruolo importante nell’istituire il 
Fondo mondiale, però ha compiuto pochi sforzi per sostenerlo 
o monitorarlo a livello dei paesi beneficiari
 56.  Nel quadro della sua politica di «rapido intervento» (cfr. paragrafo 2), la 
Commissione ha fornito un contributo significativo all’istituzione del 
Fondo mondiale. È rappresentata in seno al Consiglio e può dunque 
influenzare i principi globali che ne reggono il funzionamento (cfr. 
riquadro 5). Il Fondo mondiale è diventato in poco tempo un attore 
importante nella lotta contro l’HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria; 
entro il 2007, aveva approvato sovvenzioni per 8 947 milioni di USD a favore di 136 paesi, di cui circa il 60 % è stato destinato all’Africa 
subsahariana.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana35
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana35
 57.  Nel periodo 2001-2007, la Commissione ha sborsato complessivamente 
622,5 milioni di euro a favore del Fondo mondiale attingendo ai fondi 
intra-ACP a titolo del FES (330 milioni di euro) e alle linee di bilan-cio generali relative al settore sanitario (292,5 milioni di euro). Tale 
somma, che rappresenta l’8,1 % dei contributi totali al Fondo mon-
diale, fa della Commissione il quarto donatore principale. Tuttavia, una recente valutazione della gestione del Fondo mondiale ha per-messo di constatare che il Fondo può avere difficoltà nell’assorbire 
l’aumento dei contributi promessi dai donatori
31. Ciò mostra come  
alcuni paesi non siano in grado di tradurre i loro bisogni di assistenza in proposte di sovvenzione di un livello accettabile e non siano capaci, 
in seguito, di spendere i finanziamenti ricevuti. 
 58.  Il ruolo significativo svolto dai servizi centrali della Commissione nella 
creazione del Fondo mondiale, e le risorse considerevoli ad esso desti-nate, contrastano con il ruolo modesto svolto nel quadro del Fondo mondiale dalla maggioranza delle delegazioni della Commissione.  Gli orientamenti diffusi dai servizi centrali della Commissione non  
contenevano istruzioni, bensì si limitavano a «incoraggiare» le dele-
gazioni a sostenere le operazioni del Fondo. I servizi centrali della 
Commissione avevano previsto che le delegazioni sarebbero interve-
nute in tre settori principali, tuttavia le delegazioni non hanno svolto un ruolo attivo in nessuno di essi. Si trattava di: 
 a) partecipare attivamente ai meccanismi di coordinamento nazionale  
del Fondo mondiale e contribuire al loro potenziamento : secondo 
quanto emerso dall’indagine della Corte, solo il 35 % delle delega-
zioni partecipano a tali meccanismi. I motivi più spesso evocati per 
la mancata partecipazione comprendono la carenza di personale presso le delegazioni e il fatto che il settore sanitario non è un 
settore focale per la Commissione; b) rendere conto degli aspetti del funzionamento del Fondo mondiale  
a livello nazionale : in base all’indagine della Corte, solo l’8 % delle 
delegazioni ha riferito ai servizi centrali della Commissione in  modo regolare, il 59 % in maniera saltuaria mentre un terzo non 
vi ha mai provveduto. Nonostante la Commissione sia rappresen-
tata nel Consiglio del Fondo mondiale, la mancanza di feedback 
sulle operazioni del Fondo da parte delle delegazioni ha ridotto la sua capacità di agire a questo livello per migliorare l’efficacia delle operazioni; c) fornire assistenza tecnica per sviluppare le proposte di sovvenzione  
e favorirne l’attuazione : gli organi nazionali non sono in grado  
di elaborare proposte di sovvenzione e poi attuarle (cfr. para-
grafo 57). Al fine di risolvere tale problema, il Fondo mondiale ha 
sottolineato in particolare la necessità, per la comunità interna-
zionale, di fornire assistenza tecnica nell’Africa subsahariana. La Commissione, tuttavia, non ha risposto a tale appello.31 Evaluation of the Organisational 
Effectiveness and Efficiency of 
the Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria . Ottobre 
2007 (Macro Consultancy). 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana36
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaEFFICACIA DEL FONDO MONDIALE 
Il Fondo mondiale ha contribuito in modo significativo 
alla lotta contro l’HIV/AIDS, la malaria e la tubercolosi; 
tuttavia, per essere più efficace, deve essere completato 
da un aiuto supplementare a lungo termine ai sistemi sanitari da parte dei donatori 
 59.  Una delle misure principali dell’efficacia del Fondo mondiale proviene 
dagli indicatori di realizzazione da esso utilizzati per coprire i cosid-detti «programmi sostenuti dal Fondo mondiale». Tali indicatori  
tengono conto non solo delle realizzazioni dei programmi finanziati 
esclusivamente dal Fondo mondiale, ma anche di quelli cofinanziati 
assieme alle amministrazioni nazionali e ad altri aiuti esterni. Pertanto, 
risulta difficile stabilire quali realizzazioni possano essere attribuite specificamente al Fondo mondiale
32. Ciononostante, è chiaro che esso 
ha apportato un contributo importante alle realizzazioni illustrate  nella tabella 10 . Nei cinque paesi visitati, la Corte ha constatato in 
particolare il contributo del Fondo mondiale all’aumento della terapia 
antiretrovirale (ARV) e delle consulenze e dei test dell’HIV, mentre la 
prevenzione della trasmissione madre-figlio risultava difficile a causa 
delle carenze di personale e di questioni culturali. Alcune sovven-zioni del programma di lotta contro la malaria hanno subito ritardi 
per quanto riguarda l’aggiudicazione degli appalti per zanzariere  
trattate con insetticida (ITN) e la terapia di combinazione basata  
sull’artemisinina (ACT). L’ allegato III  illustra in maniera dettagliata 
gli interventi del Fondo mondiale esaminati durante l’audit.32 Parimenti, la consultazione 
delle relazioni sulla performance dei programmi disponibili sul 
sito Internet del Fondo mondiale 
permette difficilmente di stabilire 
il contributo specifico del Fondo 
mondiale alle realizzazioni 
registrate per ciascun programma. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana37
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaTABELLA 10
INDICATORI DI PERFORMANCE DEL FONDO MONDIALE RELATIVI ALLE SUE 
TRE REGIONI DELL’AFRICA SUBSAHARIANA AL 31 DICEMBRE 2007 
HIV/AIDS % 
dell’obiettivoAttività
Terapia antiretrovirale 93 %1 100 000 persone trattate con la terapia 
antiretrovirale
Consulenze e test HIV 101 % 16 milioni di beneﬁ  ciari
Prevenzione della trasmissione 
madre-ﬁ  glio (PTMF)64 %100 000 donne incinte e sieropositive hanno 
beneﬁ  ciato di una formazione completa 
sulla prevenzione della trasmissione madre-ﬁ  glio
Sostegno agli orfani 116 % 2 milioni di orfani curati e aiutatiTubercolosiTrattamento DOTS 86 % 800 000 persone trattateMalariaZanzariere trattate con 
insetticidi (ITN)63 % 35 milioni di zanzariere distribuite
Trattamento antimalaria (ACT) 43 %37 milioni di trattamenti antimalaria 
distribuiti
Altri indicatoriAssistenza e sostegno 107 % 1,7 milioni di persone curate e aiutatePersone che hanno usufruito 
della formazione105 %1,8 milioni di persone formate per la 
prestazione di servizi
Fonte:  Fondo mondiale.
33 Verbale della riunione del 
Consiglio del Fondo mondiale del novembre 2007. 
34 «Partners in Impact — Results 
Report 2007», Fondo mondiale.  60.  Il Fondo mondiale si è trovato di fronte a un dilemma: interpretare il 
proprio mandato in modo restrittivo e concentrarsi esclusivamente sulle tre malattie, oppure interpretarlo in modo più ampio e finanziare 
anche il sostegno ai sistemi sanitari? Nel 2007, il Fondo mondiale  
ha optato per una nuova posizione politica, decidendo che avrebbe 
finanziato il rafforzamento dei sistemi sanitari nel quadro generale del finanziamento di proposte valide sotto il profilo tecnico e incen-trate sulle tre malattie
33. Tuttavia, le modalità pratiche di attuazione 
di tale concetto non sono ancora chiare, data la difficoltà di isolare parti specifiche dei sistemi sanitari. Il Fondo mondiale, tuttavia, ha sottolineato che il sostegno principale al rafforzamento dei sistemi sanitari dovrebbe provenire da altri donatori, puntualizzando che  è assolutamente necessario e urgente che le loro strategie privile-gino il rafforzamento sostanziale a lungo termine dei sistemi sanitari e delle infrastrutture grazie a finanziamenti supplementari
34. Tali  
finanziamenti sono importanti per conseguire un migliore equilibrio tra gli interventi a favore dei sistemi sanitari e quelli specifici per una determinata patologia, e per aumentare l’efficacia del sostegno del Fondo mondiale. Infatti, sistemi sanitari carenti possono rappresen-tare una strozzatura che riduce le capacità di assorbimento nazionali delle sovvenzioni del Fondo.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana38
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana 61.  La lotta contro le tre malattie è iscritta nel mandato del Fondo mondiale. 
Ciò significa che l’importo dell’aiuto concesso ai singoli paesi è più 
un riflesso del carico di morbilità nelle zone interessate che dei livelli globali di povertà in tali paesi. Eppure, la riduzione della povertà  
è stata al centro delle preoccupazioni del Fondo mondiale in tali paesi. 
Il Fondo ha cercato, in particolare facendo frequentemente ricorso alle organizzazioni locali, di intervenire nelle regioni più povere dei paesi, dove i servizi sanitari statali sono meno presenti. 
 62.  Il ruolo del Fondo mondiale nel rafforzamento dei sistemi sanitari e nella 
riduzione della povertà sono questioni che non hanno ricevuto suf-ficiente attenzione dalla Commissione, a livello del Consiglio del  Fondo o dei paesi beneficiari. Ciò indica che la partecipazione delle delegazioni alle operazioni del Fondo mondiale è stata generalmente limitata e i servizi centrali della Commissione non hanno provveduto sufficientemente a garantire tale partecipazione (cfr. paragrafo 58).
UTILIZZO COERENTE DEGLI STRUMENTI 
E INTEGRAZIONE NEGLI APPROCCI SETTORIALI
 63.  Nel quadro della sua politica sanitaria generale, la Commissione ha asse-
gnato al sostegno al bilancio un ruolo primario nella strategia di  
assistenza al settore sanitario, sottolineando tuttavia la pertinenza 
continua di altri strumenti. Inoltre, ha ricordato che era importante 
disporre di un quadro politico nazionale solido in materia di sanità 
all’interno del quale operare:
  «L’assistenza può prevedere sostegni al bilancio, sostegni ai settori sociali 
e ai progetti, a condizione che esista un quadro politico nazionale preciso. Nei casi in cui il sostegno al bilancio non è adatto, il finan-ziamento della Comunità si rivolgerà a programmi e progetti a favore 
del potenziamento delle capacità elaborati nell’ambito di un quadro 
politico nazionale. In mancanza di un tale quadro nazionale, la Comu-nità si orienterà verso un approccio settoriale. Nella maggior parte 
dei paesi in via di sviluppo, la Comunità conserverà, per un periodo 
provvisorio dedicato al potenziamento delle capacità e della fiducia, 
un approccio basato su strumenti misti»
35. 
GESTIONE COERENTE DEGLI STRUMENTI DA PARTE 
DELLA COMMISSIONE
La Commissione non ha elaborato orientamenti per la gestione 
coerente dei diversi strumenti nel settore sanitario
 64.  La Commissione non ha sviluppato orientamenti che permettono di sta-
bilire quando sarebbe più indicato utilizzare il sostegno generale al 
bilancio o il sostegno settoriale al bilancio, o una combinazione di 
entrambi, per risolvere nel modo più efficace possibile la situazione 
di un dato paese. Mentre il manuale della Commissione sul sostegno 
settoriale al bilancio illustra i vantaggi derivanti dall’utilizzo com-35 Comunicazione della 
Commissione al Consiglio e al 
Parlamento europeo: «Salute e riduzione della povertà 
nei paesi in via di sviluppo», 
COM(2002) 129 def. del 22.3.2002.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana3939
RIQUADRO 6
LEGAMI TRA I PROGETTI SANITARI A TITOLO DEL FES E IL SOSTEGNO 
GENERALE AL BILANCIO
La Corte ha constatato che in Mali il progetto di sostegno al settore sanitario (PASS) nel quadro dell’ottavo FES ha 
raﬀ orzato le capacità del ministero della Sanità e, pertanto, ha aumentato l’eﬃ   cacia del sostegno generale al bilancio, 
anche se tale progetto non era stato concepito speciﬁ  camente per completare il sostegno generale al bilancio. Peraltro, 
il mancato coordinamento tra questi due strumenti ha fatto sì che la Commissione non prorogasse in Lesotho un 
progetto ﬁ  nanziato dall’ottavo FES relativo ai sistemi informativi di gestione sanitaria, sebbene le carenze riscontrate 
nei dati sanitari fossero state una delle cause della sospensione del sostegno generale al bilancio in tale paese nell’am-
bito dell’ottavo e del nono FES.binato del sostegno generale al bilancio e del sostegno settoriale al 
bilancio, il numero assai limitato di programmi sanitari a titolo del 
sostegno settoriale al bilancio finanziati dalla Commissione nell’Africa subsahariana ha ridotto l’efficacia del sostegno generale al bilancio 
(cfr. paragrafi 36-46).
 65.  Inoltre, mancano linee direttrici per quanto riguarda le modalità di col-
legamento tra progetti a livello settoriale e sostegno generale al  bilancio al fine di aumentare l’efficacia degli interventi della Com-missione. La Corte ha rilevato alcuni casi in cui i progetti a titolo del FES avevano rafforzato i programmi finanziati dal sostegno generale al bilancio, anche se i due interventi non erano stati coordinati, e altri casi in cui un maggiore coordinamento con i progetti FES si sarebbe rivelato utile per gli interventi finanziati dal sostegno generale al  bilancio (cfr. riquadro 6).
 66.  La politica sanitaria del 2002, pur sottolineando il ruolo complementare 
dei diversi strumenti, non fa in realtà riferimento ai legami tra il  
Fondo mondiale e gli strumenti gestiti dalla Commissione. La Corte 
ha constatato che a causa della mancata partecipazione delle dele-
gazioni alle operazioni del Fondo mondiale (cfr. paragrafo 58), la  
Commissione ha continuato a finanziare progetti FES concernenti  l’HIV/AIDS. Se avesse lasciato al Fondo mondiale il finanziamento di 
tali progetti, la Commissione avrebbe potuto destinare il suo aiuto 
a problemi sanitari più ampi, che esulano dal mandato del Fondo  
mondiale.
 67.  Il sostegno generale al bilancio da parte della Commissione e il Fondo 
mondiale condividono alcune aree di interesse, segnatamente l’uti-lizzo di indicatori di performance nel settore sanitario e il migliora-
mento dei sistemi di monitoraggio e valutazione pertinenti, nonché i sistemi finanziari e di appalto. In tali aree, tuttavia, lo strumento del sostegno generale al bilancio e il Fondo mondiale non hanno  
cooperato e le convenzioni di finanziamento concluse nel quadro del sostegno generale al bilancio non fanno generalmente riferimento al 
Fondo mondiale. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana40
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaINTEGRAZIONE DEGLI INTERVENTI 
NEGLI APPROCCI SETTORIALI
L’integrazione degli interventi della Commissione 
negli approcci settoriali è un fattore chiave per la loro 
efficacia, tuttavia la Commissione non ha sostenuto tali approcci in modo sufficiente 
 68.  Un fattore importante nel decidere quale combinazione di strumenti sia 
più indicata per un dato paese è l’esistenza di una politica settoriale ben definita. L’indagine della Corte ha constatato che la situazione 
variava notevolmente da paese a paese: dieci paesi avevano già ela-
borato approcci settoriali, altri dieci li stavano preparando e le dele-
gazioni presenti in quattordici paesi avevano ritenuto inadeguate le 
politiche sanitarie. 
 69.  Benché gli approcci settoriali siamo importanti per migliorare l’efficacia 
del sostegno generale al bilancio (cfr. paragrafo 39) e siano uno dei 
criteri di ammissibilità del sostegno settoriale al bilancio (cfr. para-
grafo 32), la Commissione non ha considerato prioritaria l’assistenza 
alla loro elaborazione. Secondo quanto emerso dall’indagine della  
Corte, soltanto presso otto delegazioni (22 %) i progetti di assistenza tecnica a titolo del nono FES erano stati utilizzati per contribuire alla 
preparazione di un approccio settoriale nel settore sanitario. 
 70.  Mentre i paesi che dispongono di un approccio settoriale nel campo della 
sanità sono ancora una minoranza, il loro numero è andato crescendo 
dal 2000. Pertanto, vi sono maggiori opportunità di fornire un soste-
gno settoriale al bilancio nel quadro degli approcci settoriali a titolo del decimo FES rispetto al nono FES, tuttavia ciò non ha portato a un 
aumento significativo del sostegno settoriale al bilancio programmato per questo periodo. 
 71.  Un problema chiave per quanto riguarda l’approccio per progetti è la 
loro sostenibilità (cfr. paragrafi 48 e 53). Poiché essa dipende dalla 
loro integrazione in politiche settoriali ben definite e adeguatamente 
finanziate, è necessario che la Commissione dia la precedenza a pro-
getti FES incentrati sul potenziamento delle capacità per favorire  l’instaurazione di tali politiche.
 72.  Un compito impegnativo concernente il Fondo mondiale è l’allineamento 
delle sue procedure, in particolare quelle relative al finanziamento 
basato sulla performance, con le procedure nazionali. Alla fine del 
2007, il Fondo mondiale partecipava a approcci settoriali in campo 
sanitario in due paesi soltanto, Malawi e Mozambico; tuttavia, nella 
strategia 2007, affermava di volersi impegnare maggiormente in  tali finanziamenti laddove esistessero strategie sanitarie adeguate 
a livello nazionale. La frequenza con cui tale approccio può essere 
seguito dipende dal senso dato al termine «adeguato» e dal sostegno 
fornito dalla comunità internazionale, Commissione compresa, allo 
sviluppo di tali strategie da parte dei paesi interessati. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana41
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaCONCLUSIONI 
E RACCOMANDAZIONI
RISORSE
IL LIVELLO E L’IMPORTANZA RELATIVA DELLE RISORSE 
FINANZIARIE ASSEGNATE AL SETTORE SANITARIO NON 
RIFLETTONO ADEGUATAMENTE GLI IMPEGNI POLITICI DELLA COMMISSIONE, MENTRE LE COMPETENZE SANITARIE SONO INSUFFICIENTI
 73.  Dal 2000, nonostante gli impegni assunti dalla Commissione riguardo 
agli OSM e la crisi sanitaria in Africa subsahariana, le dotazioni finan-ziarie a favore del settore sanitario nell’Africa subsahariana non  sono aumentate proporzionalmente all’aiuto totale allo sviluppo,  situandosi inoltre al di sotto del parametro di riferimento indicato dal Parlamento europeo, che si propone di attribuire il 20 % degli  stanziamenti a programmi nazionali nei settori dell’insegnamento  primario e secondario e delle cure sanitarie di base. 
 74.  La Commissione ha mobilitato finanziamenti supplementari significativi 
per contribuire al Fondo mondiale per la lotta contro l’AIDS, la tuber-
colosi e la malaria. Tuttavia, si è concentrata sulla lotta contro tali 
malattie piuttosto che sul sostegno ai sistemi sanitari, che costituisce la sua priorità politica. 
 75.  La Commissione non dispone di competenze sanitarie sufficienti per 
attuare adeguatamente la propria politica sanitaria. Inoltre, non ha 
preso sistematicamente disposizioni per attingere a fonti alternative 
di competenze. 
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana42
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaRACCOMANDAZIONI RELATIVE ALL’ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE
N. 1:  Nel contesto della sua politica di sostegno al raggiungimento  
degli OSM, la Commissione dovrebbe considerare di aumentare il soste-
gno al settore sanitario durante la valutazione intermedia del decimo FES, in particolare:
 nei paesi fragili, dove si ritiene che la Commissione possieda un  a) 
vantaggio comparativo;
 nei paesi in cui ECHO ha svolto operazioni al fine di rafforzarvi il b) 
collegamento tra soccorso, risanamento e sviluppo (CARS); nei paesi che sono risultati essere «orfani di aiuti sanitari». c) 
N. 2: La Commissione dovrebbe rivedere l’equilibrio del suo finan-
ziamento per accertarsi che rifletta la sua priorità politica, ossia il  
sostegno al sistema sanitario.
N. 3: La Commissione dovrebbe assicurarsi di disporre di competenze 
sanitarie sufficienti per attuare adeguatamente le politiche e gli inter-
venti in campo sanitario e per svolgere un ruolo efficace nel dialogo 
nel settore sanitario. A tal fine dovrebbe, quanto meno, garantire che 
tutte le delegazioni presso le quali la sanità è un settore centrale  dispongano di specialisti sanitari. Dovrebbe misurare sino a che punto 
le seguenti opzioni siano realizzabili al fine di assicurare un sostegno 
adeguato alle altre delegazioni:
 fornire competenze sanitarie alle delegazioni regionali, al fine di a) 
sostenere quelle che ne sono prive;
 operare in più stretta collaborazione con i consiglieri sanitari di  b) 
ECHO nei paesi in situazione di post-conflitto;
 istituire partenariati più stretti con gli uffici nazionali dell’Orga- c) 
nizzazione mondiale della sanità al fine di beneficiare delle loro  
competenze;
 siglare accordi formali con gli Stati membri dell’UE per avvalersi d) 
delle loro competenze; tali accordi dovranno basarsi su un mandato 
che confermi che la responsabilità incombe alla Commissione e che 
definisca chiaramente le modalità operative.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana43
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaVI È STATA UN’ACCELERAZIONE NEL RITMO DI ESECUZIONE 
DELLE RISORSE FES ATTRIBUITE AL SETTORE SANITARIO. 
IL FONDO MONDIALE HA EROGATO FINANZIAMENTI INGENTI, TUTTAVIA IL TASSO DI ESBORSO È RELATIVAMENTE LENTO. 
LA PREVEDIBILITÀ DEI FLUSSI DI AIUTO RIMANE UNA SFIDA 
PER TUTTI GLI STRUMENTI
 76.  È stato registrato un miglioramento significativo nel tasso di esecu-
zione degli interventi a titolo del FES, dovuto, almeno in parte, alla 
deconcentrazione.
 77.  Il Fondo mondiale è riuscito ad erogare un volume notevole di fondi, però 
il tasso di esborso effettivo è stato relativamente lento, soprattutto 
a causa della bassa capacità di assorbimento della maggior parte dei 
paesi beneficiari.
 78.  La prevedibilità dei finanziamenti rimane un problema per tutti gli stru-
menti, compreso il sostegno generale al bilancio, dato che i paesi la 
cui ammissibilità a tale strumento è sospesa dispongono di meno  
risorse per i bilanci sanitari nazionali.
RACCOMANDAZIONI SULLA TEMPESTIVITÀ E SULLA PREVEDIBILITÀ
N. 4:  La Commissione dovrebbe lavorare in più stretta collaborazione 
con il Fondo mondiale per accelerare l’attuazione dei suoi programmi, 
fornendo un’assistenza tecnica ai paesi beneficiari, sia nella prepara-
zione delle richieste di finanziamento sia nell’esecuzione delle con-venzioni di sovvenzione.
N. 5:  La Commissione dovrebbe rendere il sostegno al bilancio nel  
settore sanitario più prevedibile assicurando la propria capacità di  
intervenire con strumenti alternativi nei casi in cui un paese perda  l’ammissibilità al sostegno al bilancio.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana44
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaGESTIONE ED EFFICACIA DEGLI STRUMENTI
IL CONTRIBUTO DEL SOSTEGNO AL BILANCIO NON 
SI È RIVELATO ANCORA EFFICACE PER MIGLIORARE I SERVIZI 
SANITARI; I PROGETTI POSSONO SVOLGERE UN RUOLO IMPORTANTE NEL SOSTENERE IL SETTORE SANITARIO E IL FONDO MONDIALE HA PRODOTTO REALIZZAZIONI SIGNIFICATIVE
 79.  Nella sua forma attuale, il sostegno generale al bilancio comprende 
collegamenti con il settore sanitario, che non sono stati però suffi-
cientemente sfruttati durante la sua attuazione. Pertanto, sebbene 
potenzialmente sia uno strumento importante per migliorare i servizi 
sanitari, attualmente non risulta efficace a tal fine e non è incen-trato sui bisogni delle fasce più povere della popolazione. Il sostegno settoriale al bilancio, focalizzato sul settore sanitario, è stato poco utilizzato dalla Commissione nell’Africa subsahariana.
 80.  Sebbene i progetti presentino delle carenze, soprattutto in relazione 
alla sostenibilità, si sono rivelati uno strumento utile per sostenere il 
settore sanitario. In generale, i progetti più problematici sono quelli che coprono un certo numero di paesi, a causa delle difficoltà di  
gestione connesse.
 81.  Il Fondo mondiale ha contribuito in modo significativo alla lotta contro 
l’AIDS, la malaria e la tubercolosi. Tuttavia, nonostante il ruolo impor-
tante svolto nella creazione del Fondo, la Commissione ha compiuto 
pochi sforzi per contribuire alla sua efficacia a livello nazionale.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana45
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaRACCOMANDAZIONI RELATIVE ALLA GESTIONE  
E ALL’EFFICACIA DEGLI STRUMENTI
N. 6:  Si dovrebbe fare maggiore ricorso al sostegno settoriale al bilan-
cio. Il requisito generale secondo cui esso può essere utilizzato solo nei casi in cui la sanità rappresenta un settore centrale dovrebbe essere rivisto, mentre la Commissione dovrebbe riconsiderare la ripartizione attuale delle risorse tra il sostegno settoriale al bilancio e il sostegno 
generale al bilancio.
N. 7: La dimensione settoriale del sostegno generale al bilancio  
dovrebbe essere rafforzata:
 facendo ricorso a indicatori di performance e al dialogo nel settore a) 
sanitario per incoraggiare i paesi a rispettare l’impegno di riuscire 
ad assegnare il 15 % del bilancio nazionale al settore sanitario  
e ad eseguire la totalità del bilancio nazionale assegnato a tale  settore;
 procedendo a verifiche operative e finanziarie per stabilire se le b) 
risorse del bilancio sanitario siano utilizzate conformemente alla 
loro destinazione;
 finanziando l’assistenza tecnica mediante il sostegno al bilancio per c) 
rafforzare la politica sanitaria, la capacità istituzionale nel settore 
sanitario e far fronte alle carenze specifiche a livello della gestione 
delle finanze pubbliche e delle procedure di appalto nel settore  
sanitario;
 migliorando la qualità del contributo al dialogo nel settore sanita- d) 
rio, incrementando il livello di competenze sanitarie presso i servizi 
della Commissione o facendo ricorso alle competenze di altri dona-tori sulla base di mandati formulati per iscritto e con chiarezza;
 prestando maggiore attenzione alla necessità di garantire che gli e) 
indicatori di performance siano basati su sistemi statistici validi, 
che riflettano la capacità dell’amministrazione nazionale di influire 
sulla performance e che tengano conto della riduzione della povertà e degli obiettivi qualitativi.
N. 8: Nel quadro del Fondo mondiale, la Commissione dovrebbe assu-
mere maggiori responsabilità nei paesi beneficiari. Oltre ad assistere 
maggiormente tali paesi nella preparazione e nell’esecuzione delle  sovvenzioni del Fondo mondiale, le delegazioni dovrebbero riferire  ai servizi centrali della Commissione per permetterle di intervenire in modo più efficace in seno al Consiglio del Fondo mondiale.
N. 9:  La Commissione dovrebbe ricorrere più frequentemente allo stru-
mento «progetto» per fornire un sostegno politico e tecnico e consigli 
(progetti FES), finanziare interventi pilota (progetti sanitari finanziati dalla linea di bilancio generale) e fornire cure mediche nelle regioni più 
povere non coperte in maniera adeguata dai servizi sanitari (progetti 
finanziati dalla linea di bilancio relativa alle ONG). Si dovrebbe riesa-
minare il ruolo dei progetti finanziati dalla linea di bilancio generale 
che coprono diversi paesi, nonché il ruolo dei progetti intra-ACP.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana46
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaLA COMMISSIONE NON HA ELABORATO ORIENTAMENTI 
PER GARANTIRE L’UTILIZZO COERENTE DEI DIVERSI 
STRUMENTI DI SOSTEGNO AL SETTORE SANITARIO E NON HA INTEGRATO A SUFFICIENZA I PROPRI INTERVENTI 
NEGLI APPROCCI SETTORIALI
 82.  La Commissione non ha definito in modo adeguato il ruolo potenziale di 
ciascuno strumento nel settore sanitario e il modo in cui dovrebbero essere combinati per una massima sinergia.
 83.  Data l’importanza di approcci settoriali solidi per l’efficacia di tutti gli 
strumenti, è necessario intensificare gli sforzi per sostenere il con-
tributo alla concezione e all’attuazione di tali approcci.
RACCOMANDAZIONI RELATIVE ALL’UTILIZZO COERENTE DEGLI STRUMENTI
N. 10:  La Commissione dovrebbe stabilire e diffondere orientamenti 
chiari che permettano di stabilire quando sia opportuno utilizzare  
ciascuno strumento e come possano essere combinati al fine di mas-
simizzare le sinergie. Essa dovrebbe, tra l’altro:
 definire le circostanze in cui utilizzare il sostegno generale al bilan- a) 
cio o far ricorso al sostegno settoriale al bilancio, e quelle in cui 
è opportuno combinare i due strumenti;
 prevedere un utilizzo più frequente ed efficace dello strumento  b) 
«progetto» per rafforzare il sostegno al bilancio e gli interventi del 
Fondo mondiale nel settore sanitario;
 tener conto delle operazioni del Fondo mondiale ogniqualvolta la c) 
Commissione preveda un intervento nel settore sanitario, anche  
nel quadro del sostegno generale al bilancio.
N. 11: La scelta degli strumenti da utilizzare dovrebbe tenere conto in 
modo più specifico della situazione nazionale e in particolare dell’esi-stenza di una politica settoriale ben definita.
N. 12:  La Commissione dovrebbe allineare maggiormente gli inter-
venti nel settore sanitario, compresi gli interventi a titolo del Fondo 
mondiale, agli approcci settoriali. Nei paesi in cui tali approcci non esistono ancora, la Commissione dovrebbe impegnarsi per la loro  introduzione.
  La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussem-
burgo, nella riunione del 19 novembre 2008. 
  Per la Corte dei conti
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana47
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana
Fonte : ECA
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana48
ALLEGATO I 
OBIETTIVI DI SVILUPPO DEL MILLENNIO: PROGRESSI AL 2007 
Obiettivi e traguardiAfrica Asia
settentrionale subsahariana orientale sudorientale meridionale occidentale
OBIETTIVO 1 | Eliminare la povertà estrema e la fame
Dimezzare il numero di persone che vivono 
in condizioni di povertà estremabassa povertà povertà estrema povertà moderata povertà moderata povertà estrema bassa povertà
Dimezzare il numero delle persone 
che soﬀ  rono la famemalnutrizione molto 
limitatamalnutrizione estremamalnutrizione 
moderatamalnutrizione 
moderatamalnutrizione elevatamalnutrizione 
moderata
OBIETTIVO 2 | Garantire l’istruzione elementare a tutti i bambini
Educazione primaria universalenumero signiﬁ  cativo 
di iscrizionibasso numero 
di iscrizioninumero elevato 
di iscrizioninumero elevato 
di iscrizioninumero elevato 
di iscrizioninumero modesto 
di iscrizioni
OBIETTIVO 3 | Promuovere la parità fra i sessi e l’autonomia delle donne
Eliminare le disparità fra i sessi nell’istruzione elementareprossimo alla paritàquasi prossimo alla 
paritàparità parità prossimo alla parità prossimo alla parità
Proporzione di donne salariate percentuale bassa percentuale media percentuale elevata percentuale media percentuale bassa percentuale bassa
Proporzione di seggi occupati dalle donne 
nei parlamenti nazionalirappresentanza molto 
bassarappresentanza bassarappresentanza 
moderatarappresentanza bassa rappresentanza bassarappresentanza molto 
bassa
OBIETTIVO 4 | Ridurre la mortalità infantile
Ridurre di due terzi la mortalità dei bambini di età inferiore ai cinque annibassa mortalitàmortalità 
estremamente elevatabassa mortalità mortalità moderata mortalità elevata mortalità moderata
Immunizzazione contro il morbillo elevata copertura scarsa copertura copertura moderata copertura moderata scarsa copertura elevata copertura
OBIETTIVO 5 | Migliorare la salute delle madri
Ridurre di tre quarti il tasso di mortalità 
legata alla maternitàmortalità moderatamortalità 
estremamente elevatabassa mortalità mortalità elevatamortalità 
estremamente elevatamortalità moderata
OBIETTIVO 6 | Lottare contro l’HIV/AIDS, la malaria e altre malattie
Arginare e cominciare a far regredire 
la diﬀ  usione dell’HIV/AIDSbassa prevalenzaprevalenza 
estremamente altabassa prevalenza bassa prevalenza prevalenza moderata bassa prevalenza
Arginare e cominciare a far regredire 
la diﬀ  usione della malariabasso rischio rischio elevato rischio moderato rischio moderato rischio moderato basso rischio
Arginare e cominciare a far regredire 
la diﬀ  usione della tubercolosibassa mortalità mortalità elevata mortalità moderata mortalità moderata mortalità moderata bassa mortalità
OBIETTIVO 7 | Garantire la sostenibilità ambientale
Invertire la tendenza alla deforestazionescarsa copertura 
forestalecopertura forestale 
moderatacopertura forestale 
moderataelevata copertura 
forestalecopertura forestale 
moderatascarsa copertura 
forestale
Dimezzare la percentuale 
di abitanti che non ha accesso ad un approvvigionamento idrico più sicurocopertura elevata copertura scarsa copertura moderata copertura moderata copertura moderata copertura elevata
Dimezzare la percentuale di abitanti 
che non può accedere a strutture igienichecopertura moderatacopertura molto 
scarsacopertura molto 
scarsacopertura scarsacopertura molto 
scarsacopertura moderata
Migliorare le condizioni di vita 
degli abitanti di alloggi insalubripercentuale moderata 
di abitanti di alloggi 
insalubripercentuale estrema 
di abitanti di alloggi 
insalubripercentuale elevata 
di abitanti di alloggi 
insalubripercentuale moderata 
di abitanti di alloggi 
insalubripercentuale elevata 
di abitanti di alloggi 
insalubripercentuale moderata 
di abitanti di alloggi 
insalubri
OBIETTIVO 8 | Creare un partenariato mondiale per lo sviluppo
Disoccupazione giovaniledisoccupazione 
estremamente elevatadisoccupazione 
elevatabassa disoccupazionedisoccupazione 
elevatadisoccupazione 
moderatadisoccupazione 
estremamente elevata
Utenti di Internet accesso moderatoaccesso 
estremamente bassoaccesso moderato accesso moderato accesso basso accesso moderato
Fonte : Nazioni Unite.
Traguardo già raggiunto o prossimo al raggiungimento.
Il traguardo dovrebbe essere raggiunto entro il 2015 se le tendenze prevalenti dovessero essere confermate, 
oppure il problema in questione non desta gravi preoccupazioni nella regione.
Si ritiene che il traguardo non sarà raggiunto entro il 2015.Nessun progresso, deterioramento o inversione di tendenza.
Obiettivi e traguardiAfrica Asia
settentrionale subsahariana orientale
OBIETTIVO 1 | Eliminare la povertà estrema e la fame
Dimezzare il numero di persone che vivono 
in condizioni di povertà estremabassa povertà povertà estrema povertà moderata
Dimezzare il numero delle persone che soﬀ  rono la fame malnutrizione molto 
limitatamalnutrizione estremamalnutrizione 
moderata
OBIETTIVO 2 | Garantire l’istruzione elementare a tutti i bambini
Educazione primaria universalenumero signiﬁ  cativo 
di iscrizionibasso numero 
di iscrizioninumero elevato 
di iscrizioni
OBIETTIVO 3 | Promuovere la parità fra i sessi e l’autonomia delle donne
Eliminare le disparità fra i sessi nell’istruzione elementareprossimo alla paritàquasi prossimo alla 
paritàparità
Proporzione di donne salariate percentuale bassa percentuale media percentuale elevata
Proporzione di seggi occupati dalle donne 
nei parlamenti nazionalirappresentanza molto 
bassarappresentanza bassarappresentanza 
moderata
OBIETTIVO 4 | Ridurre la mortalità infantile
Ridurre di due terzi la mortalità dei bambini di età inferiore ai cinque annibassa mortalitàmortalità 
estremamente elevatabassa mortalità
Immunizzazione contro il morbillo elevata copertura scarsa copertura copertura moderata
OBIETTIVO 5 | Migliorare la salute delle madri
Ridurre di tre quarti il tasso di mortalità 
legata alla maternitàmortalità moderatamortalità 
estremamente elevatabassa mortalità
OBIETTIVO 6 | Lottare contro l’HIV/AIDS, la malaria e altre malattie
Arginare e cominciare a far regredire 
la diﬀ  usione dell’HIV/AIDSbassa prevalenzaprevalenza 
estremamente altabassa prevalenza
Arginare e cominciare a far regredire 
la diﬀ  usione della malariabasso rischio rischio elevato rischio moderato
Arginare e cominciare a far regredire 
la diﬀ  usione della tubercolosibassa mortalità mortalità elevata mortalità moderata
OBIETTIVO 7 | Garantire la sostenibilità ambientale
Invertire la tendenza alla deforestazionescarsa copertura 
forestalecopertura forestale 
moderatacopertura forestale 
moderata
Dimezzare la percentuale di abitanti che non ha accesso ad un approvvigionamento idrico più sicuro
copertura elevata copertura scarsa copertura moderata
Dimezzare la percentuale di abitanti che non può accedere a strutture igienichecopertura moderata copertura molto scarsa copertura molto scarsa
Migliorare le condizioni di vita degli abitanti di alloggi insalubripercentuale moderata 
di abitanti di alloggi 
insalubripercentuale estrema 
di abitanti di alloggi 
insalubripercentuale elevata 
di abitanti di alloggi 
insalubri
OBIETTIVO 8 | Creare un partenariato mondiale per lo sviluppo
Disoccupazione giovaniledisoccupazione 
estremamente elevatadisoccupazione 
elevatabassa disoccupazione
Utenti di Internet accesso moderatoaccesso 
estremamente bassoaccesso moderato
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana49
OceaniaAmerica latina 
e CaraibiComunità degli Stati indipendenti
Europa Asia
– povertà moderata bassa povertà bassa povertà
malnutrizione 
moderatamalnutrizione 
moderatamalnutrizione molto 
limitatamalnutrizione elevata
numero modesto 
di iscrizioninumero elevato 
di iscrizioninumero elevato 
di iscrizioninumero elevato 
di iscrizioni
prossimo alla parità parità parità parità
percentuale media percentuale elevata percentuale elevata percentuale elevata
rappresentanza molto 
bassarappresentanza 
moderatarappresentanza bassa rappresentanza bassa
mortalità moderata bassa mortalità bassa mortalità mortalità moderata
scarsa copertura elevata copertura elevata copertura elevata copertura
mortalità elevata mortalità moderata bassa mortalità bassa mortalità
prevalenza moderata prevalenza moderata prevalenza moderata bassa prevalenza
basso rischio rischio moderato basso rischio basso rischio
mortalità moderata bassa mortalità mortalità moderata mortalità moderata
elevata copertura 
forestaleelevata copertura 
forestaleelevata copertura 
forestalescarsa copertura 
forestale
copertura scarsa copertura elevata copertura elevata copertura moderata
copertura scarsa copertura moderata copertura moderata copertura moderata
percentuale moderata 
di abitanti di alloggi 
insalubripercentuale moderata 
di abitanti di alloggi 
insalubribassa percentuale 
di abitanti di alloggi 
insalubripercentuale moderata 
di abitanti di alloggi 
insalubri
bassa disoccupazionedisoccupazione 
elevatadisoccupazione 
elevatadisoccupazione 
elevata
accesso basso accesso elevato accesso moderato accesso moderato
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana50
ALLEGATO II
ESTRATTO DELLA DICHIARAZIONE DI BRUXELLES 
DEI MINISTRI ACP DELLA SANITÀ, OTTOBRE 2007
«N. Riconoscendo  le sfide attuali legate alla gestione della sanità 
negli Stati ACP, che comprendono, tra l’altro, la penuria di risorse umane, le carenze dei sistemi di allerta e di sorveglianza epidemio-logica, l’insufficienza dei sistemi di gestione delle informazioni  
sanitarie necessarie per la presa di decisioni, la scarsa qualità delle 
cure mediche, in particolare per quel che riguarda le precauzioni generali, la trasfusione sanguigna e la capacità dei laboratori, il 
basso livello di ricerca e sviluppo (R&D) a livello nazionale/opera-
tivo concernente le malattie endemiche e le malattie trasmissibili 
come l’HIV e l’AIDS, la tubercolosi e la malaria, le malattie cro-
niche come il diabete, l’ipertensione e l’asma, e le malattie dovute a violenze, traumi e incidenti, la capacità limitata di preparazione e gestione di epidemie come l’Ebola, i prezzi esorbitanti dei medi-cinali e dei farmaci e la necessità di riservare nei bilanci annuali 
risorse sufficienti per il settore sanitario;
O. Sottolineando  l’importanza dei sistemi sanitari negli Stati ACP 
per far fronte alla prevenzione, al trattamento e alla gestione in fun-
zione del contesto epidemiologico di malattie tropicali trascurate, 
come la tripanosomiasi umana (malattia del sonno), la dengue, la 
lebbra, la filariasi, l’oncocerciasi (cecità del fiume), la schistoso-miasi (bilharziosi) e il tracoma; malattie croniche e legate allo stile 
di vita, come l’ipertensione, il cancro, l’anemia drepanocitica e il diabete; malattie emergenti e riemergenti, come l’ulcera di Buruli, la febbre emorragica, monkeypox, la peste, la rabbia, nonché malattie mentali, malattie neurologiche, la meningite cerebrale, i parassiti intestinali e la diarrea infantile;»
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana51
ALLEGATO III
SINTESI PER PAESE
SWAZILAND
QUADRO GENERALE DELLA SITUAZIONE SANITARIA
Con il 34 % della popolazione colpita dal virus, lo Swaziland pre-
senta il più alto tasso di prevalenza dell’HIV/AIDS a livello mon-diale. Tale tasso è strettamente legato al tasso di prevalenza della 
tubercolosi, anch’esso il più elevato al mondo, i cui casi sono passati 
da 856 su 100 000 persone nel 2000 a 1 182 nel 2006. La speranza di 
vita è scesa da 60 anni nel 1998 a soli 31 anni nel 2004. Si stima che 
vi siano 130 000 bambini orfani e vulnerabili ( Orphans and Vulne-
rable Children , OVC) su una popolazione totale di un milione.
La mortalità infantile e quella dei bambini al di sotto dei cinque anni 
è aumentata dal 1997, passando da 78 e 106 casi ogni 1 000 bambini 
nati vivi nel 1997 a 85 e 120 rispettivamente nel 2006. L’HIV/AIDS è responsabile del 47 % dei decessi tra i bambini sotto i cinque anni. 
È stato osservato un rapido aumento della mortalità materna, passata 
da 230 decessi ogni 100 000 bambini nati vivi nel 1999 a 370 nel 
2006. Le cause principali non sono soltanto l’HIV/AIDS, ma anche 
le insufficienze del sistema sanitario. I servizi sanitari incontrano sempre più difficoltà a far fronte all’enorme carico supplementare 
di morbilità, a cui si aggiunge un aumento delle malattie non tra-smissibili, oggetto di scarsa attenzione. 
PROGETTI FES
Programma di prevenzione e trattamento dell’HIV/AIDS (HAPAC)
Il programma HAPAC I (2001-2005; 2,25 milioni di euro) ha ampia-
mente conseguito i propri obiettivi per quanto riguarda lo sviluppo di nuovi servizi di consulenza e depistaggio volontari, la creazione di una rete di cure a domicilio in una delle quattro regioni dello Swaziland e le misure di sostegno intese a rafforzare il trattamento delle IST. Il programma HAPAC II (2006-2008; 2 milioni di euro) ha permesso principalmente di mantenere i servizi posti in essere nel quadro del programma HAPAC I. Tuttavia, gli obiettivi modesti di estensione dei servizi che si poneva tale progetto di follow-up sono stati raggiunti solo in misura limitata. HAPAC II ha beneficiato di un finanziamento perché la sostenibilità di HAPAC I non era stata ancora garantita, tuttavia la sostenibilità costituisce ancora un pro-blema capitale. Inoltre, alcuni centri di consulenza e depistaggio volontari dovrebbero chiudere alla fine del progetto, nel 2008. Un miglior coordinamento tra la Commissione e il Fondo mondiale avrebbe permesso a quest’ultimo di riprendere le operazioni con-dotte nel quadro del progetto HAPAC I al termine dello stesso.
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana52
LINEA DI BILANCIO GENERALE 
PER IL COFINANZIAMENTO CON LE ONG
Progetto integrato di lotta contro l’HIV/AIDS e di sostegno ai 
mezzi di sussistenza 
Questo progetto si propone di assistere le persone colpite dall’HIV/
AIDS e i bambini orfani e vulnerabili dando loro accesso a cure 
a domicilio e aiutandoli a migliorare la loro sicurezza alimentare producendo il proprio cibo. Il progetto è ad un livello di attuazione 
ancora limitato. Benché molto pertinenti, gli obiettivi sono risultati 
troppo ambiziosi per un progetto della durata appena superiore  
a tre anni. 
FONDO MONDIALE
Finora, il Fondo mondiale ha concesso allo Swaziland il sostegno pro capite più alto al mondo (105  milioni di USD, ossia circa 100 dollari 
per abitante). La maggior parte dei fondi erano destinati alla lotta contro l’HIV/AIDS. Il finanziamento limitato per la tubercolosi non 
riflette la gravità del problema posto da tale malattia. 
I risultati ottenuti nel quadro dei programmi finanziati dal Fondo 
mondiale sono piuttosto contrastanti. Complessivamente, le cure e l’assistenza alle famiglie e alle comunità colpite dall’HIV/AIDS, i servizi di consulenza e depistaggio volontari e alcune componenti delle cure a domicilio hanno registrato progressi positivi. Ciono-nostante, alcuni elementi delle componenti relative ai trattamenti 
antiretrovirali e alla loro sorveglianza, il sostegno alla prevenzione della trasmissione madre-figlio e le azioni di prevenzioni dirette 
ai giovani si sono rivelati meno efficaci. Gli obblighi in materia 
di presentazione di relazioni imposti dal Fondo mondiale hanno 
funzionato da catalizzatore, permettendo di migliorare i sistemi di monitoraggio e di valutazione e l’affidabilità dei dati.ALLEGATO III
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana53
LESOTHO
QUADRO GENERALE DELLA SITUAZIONE SANITARIA
In Lesotho il tasso di prevalenza dell’HIV/AIDS è del 23 %, uno 
dei più elevati al mondo. Un tasso di prevalenza della tubercolosi estremamente elevato vi è strettamente associato. L’HIV/AIDS e la tubercolosi sono le cause principali del crollo della speranza di vita, 
passata da 60 anni alla metà degli anni 1990 a solamente 41 anni. Si stima che vi siano 180 000 bambini orfani e vulnerabili, che rappre-
sentano circa il 10 % della popolazione. Se la malaria non esiste in 
Lesotho, la progressione delle malattie non trasmissibili costituisce 
un altro motivo di preoccupazione. 
La mortalità infantile ha registrato una forte crescita, in parte  
a causa dell’HIV/AIDS: è passata da una media di 75 decessi ogni 
1 000 bambini nati vivi nel periodo 1995-1999 a 91 nel periodo  
2000-2004. Allo stesso tempo, la mortalità materna è drammatica-
mente aumentata, passando da 282 decessi per 100 000 bambini nati vivi nel 1993 a 762 nel 2004. Il deterioramento degli indicatori di 
salute riflette anche il declino dei servizi sanitari, confrontati a un 
carico di morbilità crescente. Le risorse di bilancio non sono state 
aumentate per far fronte a tale situazione e sono assegnate alle cure 
secondarie e terziarie e alle aree urbane in modo sproporzionato. Gli operatori sanitari stanno diminuendo a causa dei trasferimenti 
verso altri paesi e dei decessi legati all’HIV/AIDS.
SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO
Il sostegno generale al bilancio non si è rivelato uno strumento effi-cace per migliorare i servizi sanitari. Il programma a titolo dell’ot-
tavo FES è stato sospeso dalla Commissione perché il governo non 
si è impegnato sufficientemente nella riforma della gestione delle finanze pubbliche. Inoltre, il programma ha incontrato difficoltà 
nel fornire dati affidabili relativi agli indicatori di performance. 
Per tali ragioni, l’aiuto a titolo del nono FES non è stato erogato, 
benché fosse stato inizialmente previsto.ALLEGATO III
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana54
PROGETTI FES
In Lesotho, un importante contributo al processo di decentramento 
del settore sanitario è venuto dal progetto a titolo dell’ottavo FES 
«Sostegno alla riforma del settore sanitario» (1,8 milioni di euro), che ha permesso di sostenere la programmazione generale del pro-cesso e di pilotare il decentramento in tre distretti, anche se la  
fase pilota, della durata di nove mesi, è risultata troppo breve.  
Successivamente, il governo del Lesotho ha esteso il decentramento all’insieme dei dieci distretti, nonostante le serie limitazioni delle 
capacità amministrative e delle risorse. 
PROGETTO FINANZIATO DALLA LINEA COFINANZIAMENTO 
CON LE ONG: ASSISTENZA A DOMICILIO PER LE PERSONE AFFETTE DA HIV/AIDS O MALATTIE TERMINALI E PER I BAMBINI ORFANI E VULNERABILI
Nel complesso, il progetto ha avuto un esito positivo: 600 persone 
hanno ricevuto una formazione per prestatori di cure, ciascuna con 
una media di dieci clienti; tuttavia, il sostegno fornito ai bambini orfani e vulnerabili è limitato. Per garantire la sostenibilità del  
progetto, è stato avviato un progetto di follow-up incentrato sulla 
sicurezza alimentare e sulle attività che generano entrate; tuttavia, 
la durata del progetto, fissata a tre anni, rischia di essere troppo 
breve per raggiungere gli obiettivi stabiliti. 
FONDO MONDIALE
Il principale intervento finora attuato (HIV/AIDS, fase 2) ha permesso 
a più di 15 000 persone di ricevere trattamenti antiretrovirali, mentre 
l’obiettivo era di 12 500 beneficiari. Il finanziamento è stato erogato in parti quasi uguali dal Fondo mondiale e dal governo. Tuttavia, è pos-
sibile che il sistema di monitoraggio prenda in considerazione persone 
che sono decedute durante il trattamento o che lo hanno abbandonato. 
Soltanto il 30 % circa delle persone che necessitano di un trattamento antiretrovirale, lo ricevono. I siti di consulenza e depistaggio volon-
tari si sono moltiplicati, però il numero di persone sottoposti a un 
test HIV è inferiore del 20 % alle previsioni. Ciò riflette i problemi 
generali incontrati nell’attuazione della campagna « Know Your Status » 
(Conoscete il vostro stato di salute) in Lesotho. Nel caso delle cure 
e del sostegno forniti ai bambini orfani e vulnerabili, il contenuto 
dell’aiuto dispensato non è stato definito chiaramente ed è stato diffi-
cile determinare di cosa tali bambini abbiano beneficiato. Gli obiettivi di distribuzione di preservativi sono stati superati, ma solo in parte 
grazie al finanziamento del Fondo mondiale; ci si è dovuti assicurare 
che i giovani si procurassero ed utilizzassero effettivamente i preser-
vativi distribuiti e disponibili nei centri sanitari. Sono stati realizzati 
alcuni progressi in materia di educazione dei giovani alla preven-zione dell’HIV/AIDS. Il sostegno alla prevenzione della trasmissione 
madre-figlio ha costituito l’area più problematica e soltanto uno dei 
sei obiettivi legati agli indicatori è stato conseguito. Tale situazione 
è dovuta in parte alla carenza di personale sanitario.ALLEGATO III
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana55
KENYA
QUADRO GENERALE DELLA SITUAZIONE SANITARIA
Tutti i principali indicatori in materia di sanità si sono deteriorati 
nel corso degli anni 1990 e questa tendenza è proseguita durante l’at-tuazione del primo piano strategico sanitario nazionale (1999-2004). Il tasso di mortalità dei bambini di età inferiore ai cinque anni  
è aumentato dall’11,2 % all’11,5 %. Anche se è difficile stabilire il tasso di mortalità materna, gli indicatori non lasciano presagire 
alcun miglioramento. L’unico settore che presenta un netto miglio-
ramento è la prevalenza dell’HIV, passata dal 13 % nel 1994 al 6 % 
nel 2005.
Il deterioramento dei principali indicatori relativi alla sanità riflette 
la diminuzione del ricorso ai servizi sanitari disponibili presso le 
strutture sanitarie pubbliche, la penuria di personale sanitario e la 
sua ineguale distribuzione tra le zone urbane e rurali e tra i settori 
pubblico e privato, nonché la stagnazione dei contributi del bilancio nazionale a favore della sanità. Il secondo piano strategico sanitario 
nazionale (2005-2010), sostenuto da donatori nel quadro di una 
programmazione congiunta dei lavori e del finanziamento ( Joint 
Planning of Work and Funding ), tenta di invertire la tendenza. 
SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO 
Il sostegno generale al bilancio non si è rivelato molto efficace nel 
migliorare i servizi sanitari in Kenya: le spese sanitarie sono ancora 
relativamente modeste, vi sono carenze nei sistemi sanitari e di  gestione generale delle finanze pubbliche, e uno solo dei quattro 
obiettivi legati agli indicatori di performance è stato conseguito. 
PROGETTI FES
Il progetto a titolo dell’ottavo FES intitolato «Programma di svi-luppo dei servizi e dei sistemi sanitari nei distretti» ( District Health 
Services and Systems Development Programme , DHSSDP) ha contri-
buito in modo significativo a migliorare l’accesso ai servizi sanitari, 
pubblici o no, e la loro qualità nelle regioni centrali e orientali, concentrandosi in particolare sulle persone maggiormente a rischio 
e sulle comunità. Tuttavia, i risultati avrebbero potuto essere ancora 
migliori se i tempi previsti per l’attuazione del progetti fossero stati 
superiori a tre anni e non fossero stati ridotti da ritardi. ALLEGATO III
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana56
PROGETTI FINANZIATI DA UNA LINEA 
DI BILANCIO GENERALE
Iniziativa per la salute sessuale e riproduttiva degli adolescenti 
(Adolescent Sexual and Reproductive Health Initiative, ASRH)
Questo progetto stava realizzando notevoli progressi nel permettere 
ai giovani più vulnerabili ed emarginati di accedere più facilmente 
alla prevenzione dell’HIV/AIDS e ai servizi sanitari grazie a un  sistema di servizi di consulenza e depistaggio volontari itineranti 
e adattati ai giovani, nonché nel sensibilizzare la comunità a tale 
iniziativa.
Accesso e ricorso a servizi ostetrici di base completi e di qualità
Questo progetto cerca di migliorare l’accesso di donne e bambini 
a cure ostetriche e neonatali in dieci distretti selezionati. Gli indi-
catori di progetto rivelano un aumento percentuale del trattamento 
di complicazioni direttamente connesse al parto in seno ai servizi ostetrici d’urgenza nei distretti interessati e un numero crescente 
di parti assistiti da ostetriche.
Approccio globale per raggiungere le persone particolarmente 
a rischio di infezione o affette da HIV/AIDS
Il progetto è inteso a rafforzare le capacità dell’ONG Marie Stopes 
Kenya di contribuire al piano strategico nazionale del Kenya per 
l’AIDS (2005-2010). I primi progressi sono soddisfacenti. 
Uzazi Bora — Servizi per le madri e i bambini — 
Attività relative all’HIV
Il progetto mirava a migliorare la prevenzione in materia di tra-
smissione madre-figlio, nonché i servizi di cure prenatali, peri-
natali e postnatali in due distretti. Gli obiettivi del progetto sono 
stati in parte realizzati e la principale carenza interessa i servizi postnatali.
FONDO MONDIALE
Benché il Kenya figuri tra i principali beneficiari del Fondo mon-
diale, l’attuazione delle sovvenzioni è stata inficiata da ritardi note-voli, pertanto, la maggior parte degli obiettivi non potranno essere 
raggiunti e i bilanci sono stati ridotti dopo la fase I.ALLEGATO III
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana57
MALAWI
QUADRO GENERALE DELLA SITUAZIONE SANITARIA
Il tasso di prevalenza dell’HIV/AIDS (quasi il 14 %) in Malawi  
è uno dei più alti al mondo. Questo tasso ha provocato un aumento notevole dei casi di tubercolosi, che sono raddoppiati tra il 1994 e il 2004. Inoltre, la malaria è ampiamente diffusa ed è la causa di morte più frequente tra gli adulti e i bambini. Anche se la situazione 
è migliorata dal 2000, il Malawi conserva uno dei tassi di mortalità 
materna più alti al mondo, con 984 decessi per 100 000 bambini nati 
vivi. Analogamente, anche se sono stati compiuti alcuni progressi per quanto riguarda la mortalità infantile, scesa a 76 decessi per 1 000 bambini nati vivi, questo settore continua ad essere un’impor-tante fonte di preoccupazione . In Malawi, i servizi sanitari hanno sofferto della drammatica mancanza di risorse per affrontare questi problemi e il personale sanitario, molto limitato, era fortemente 
concentrato nelle zone urbane. 
SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO
A metà del 2007, il sostegno generale al bilancio non aveva determi-nato un miglioramento significativo dei servizi sanitari. Dal 2005, quando il sostegno generale al bilancio è ripreso, il governo ha usato 
il sostegno al bilancio soprattutto per ottenere risultati soddisfa-
centi in materia di gestione fiscale invece di aumentare la spesa di 
bilancio a favore degli indigenti. Tuttavia, per mezzo dell’effetto 
leva prodotto dal sostegno generale al bilancio, la Commissione ha 
contribuito a fare in modo che il governo continui ad assegnare al 
settore sanitario almeno il 10,7 % del bilancio nazionale totale. Dato 
che l’effettivo alleggerimento del debito («completion point») dei PPMI (paesi poveri molto indebitati) è stato raggiunto, sarà possi-
bile aumentare le spese discrezionali, anche per la salute. 
PROGETTI FES
Il progetto a titolo dell’ottavo FES ha permesso di creare un servi-zio nazionale di trasfusione sanguigna, che copre tra un terzo e la metà del fabbisogno nazionale. Anche se tali risultati restano al di sotto degli obiettivi indicati nella convenzione di finanziamento, rappresentano comunque un progresso significativo, tenuto conto 
degli ostacoli culturali e organizzativi che hanno dovuto essere  
superati nel quadro del progetto.ALLEGATO III
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana58
PROGETTI FINANZIATI DA UNA LINEA 
DI BILANCIO GENERALE
Miglioramento della salute sessuale e riproduttiva (SSR) 
e servizi relativi all’HIV/AIDS per i giovani
Tramite ONG e centri per i giovani, il progetto mira ad aumentare 
il ricorso ai servizi di salute sessuale e riproduttiva ad uso dei gio-
vani e l’adozione di pratiche sessuali più sicure. A causa dei ritardi iniziali, è possibile che non tutti gli obiettivi del progetto siano 
raggiunti.
Promozione dei cambiamenti di comportamento 
e miglioramento dell’accesso ai servizi di salute sessuale e riproduttiva nel distretto di Thyolo
Il progetto apporta un contributo prezioso. In particolare, ha per-
messo di migliorare l’accesso a un continuum di cure, sostegno  
e trattamenti dell’HIV, nonché l’accesso ai servizi di prevenzione della trasmissione madre-figlio e ai servizi di consulenza e depistag-
gio volontari in questo distretto povero del Malawi meridionale.
Salute infantile e giovanile nelle regioni centrali e meridionali 
del Malawi
Il progetto sta dando buoni risultati: è aumentato il numero dei gio-
vani che ricorrono a servizi di consulenza e depistaggio volontari nei 
centri per la gioventù e nei centri sanitari selezionati ed è diminuito 
il numero di gravidanze tra le ragazze in età scolastica. 
FONDO MONDIALE
In generale, il Fondo mondiale sta producendo risultati significativi; 
in particolare, ha permesso di aumentare notevolmente il numero di 
trattamenti antiretrovirali, passato da alcune migliaia soltanto nel 
2004 a 110 000 a metà del 2007. Dopo alcuni ritardi, la maggior parte delle altre componenti della fase 1 del progetto HIV/AIDS erano dirette verso risultati notevoli, compresa la componente «sostegno ai sistemi sanitari». Quest’ultima ha contribuito alla formazione 
di un gran numero di membri del personale, segnatamente a livello 
degli operatori sanitari delle comunità. L’area più problematica era 
la componente «prevenzione della trasmissione madre-figlio».ALLEGATO III
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana59
MALI
QUADRO GENERALE DELLA SITUAZIONE SANITARIA
Il Mali presenta tassi di mortalità materna (1 200 decessi per 100 000 
bambini nati vivi) e infantile (219 decessi per 1 000 bambini nati vivi nel 2004) particolarmente alti. Il tasso di prevalenza dell’HIV/AIDS è relativamente basso (1,9 %) ma la tubercolosi è ampiamente diffusa (578 casi ogni 100 000 persone) e la malaria continua ad essere una 
delle cause principali della mortalità infantile. Tra le principali 
malattie figurano le infezioni respiratorie acute, la diarrea, i vermi 
della Guinea e la schistosomiasi, nonché problemi crescenti connessi a patologie croniche come il diabete e le malattie cardiache. 
Nonostante investimenti significativi nelle infrastrutture sanitarie 
e un miglioramento globale dell’accesso ai servizi sanitari, sussi-
stono gravi problemi. L’assenza di una politica delle risorse umane 
adeguata provoca una scarsa disponibilità e una cattiva ripartizione 
geografica del personale, che si rivela anche inadeguato sotto il  profilo delle competenze, della motivazione e dei principi etici. Il 
processo di decentramento non è stato accompagnato da un trasferi-
mento sufficiente di risorse umane e finanziarie. Complessivamente, 
la qualità dei servizi sanitari permane scarsa e i più indigenti non possono accedere a tali servizi. 
SOSTEGNO GENERALE AL BILANCIO
Contrariamente agli impegni assunti nella convenzione di finanzia-
mento a titolo del sostegno generale al bilancio, il governo non ha aumentato la parte di bilancio destinata alla sanità, mentre le finanze 
pubbliche continuano ad essere assegnate in modo non equo alle diverse regioni. Inoltre, la gestione delle finanze pubbliche rimane carente, il rischio fiduciario è elevato e l’efficacia e l’efficienza della 
spesa pubblica sono limitate.ALLEGATO III
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana60
PROGETTI FES
Il progetto PASS a titolo dell’ottavo FES ha raggiunto il suo obiettivo 
per quanto riguarda il rafforzamento delle capacità del ministero 
della Sanità, ma non quello relativo al miglioramento della qualità dei servizi sanitari. Il progetto non è stato in grado di introdurre tali miglioramenti, poiché questi richiedevano l’adozione di importanti 
riforme strutturali.
PROGETTI FINANZIATI DA UNA LINEA DI BILANCIO 
GENERALE
Miglioramento della salute riproduttiva delle donne 
nel nord del Mali
Il progetto ha contribuito in modo significativo al miglioramento 
della formazione del personale sanitario e alla fornitura di attrez-
zature; tuttavia, la durata del progetto si è rivelata troppo corta per 
avere un impatto reale sulla mortalità materna. 
Azione Biomali
Questo progetto, inteso a migliorare il depistaggio dell’HIV/AIDS, 
della tubercolosi e della malaria in Mali ha condotto alla creazione 
di una rete di laboratori; tuttavia, si sono registrati ritardi nella 
formazione del personale all’utilizzo delle attrezzature fornite. Il 
monitoraggio dell’aumento dei tassi di depistaggio si è rivelato  
problematico. 
Approccio partecipativo al miglioramento dell’accesso 
alle cure sanitarie per i pazienti affetti da tubercolosi
Questo progetto regionale, che copre anche il Benin, il Burkina  
Faso e il Senegal, ha contribuito a migliorare il depistaggio della 
tubercolosi e il monitoraggio della malattia.ALLEGATO III
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana61
Rafforzamento delle capacità locali di lotta contro l’HIV/AIDS
Questo progetto, ancora in fase iniziale, mira a ridurre la trasmis-
sione per via sessuale e madre-figlio nelle regioni più povere del 
nord del Mali grazie a una più ampia partecipazione della società civile e al miglioramento della qualità dei servizi sanitari.
FONDO MONDIALE
La sovvenzione versata a titolo della lotta contro la malaria ha  contribuito alla fornitura di zanzariere e alla formazione del per-sonale sanitario. Grazie anche alla sovvenzione per la lotta contro l’HIV/AIDS, il numero di pazienti trattati con una terapia antire-trovirale è aumentato da 600 a 12 800 nel periodo 2005-2007. Per quanto riguarda la sovvenzione per la lotta contro la tubercolosi, 
la componente «trattamento» ha dato risultati migliori della com-
ponente «prevenzione». La componente «rafforzamento dei sistemi 
sanitari» ha incontrato alcune difficoltà, segnatamente in relazione 
alla costruzione e all’attrezzatura del laboratorio nazionale.ALLEGATO III
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana62
ELENCO DEI PROGETTI ESAMINATIALLEGATO IV
Stato Titolo del progettoImporto 
del progettoClassiﬁ  cazione
PROGETTI FES
Angola Programma di sostegno al settore sanitario 25,0 Insoddisfacente
Benin Sostegno al settore sanitario 10,2 Parzialmente soddisfacenteBurundi Sostegno transitorio al settore sanitario 4,1 InsoddisfacenteCiad Sostegno alla politica sanitaria 42,0 InsoddisfacenteCosta d’Avorio Programma d’urgenza e di riabilitazione, fase 1 34,0 Soddisfacente
Kenya Sviluppo dei servizi e dei sistemi sanitari dei distretti 15,0 Soddisfacente
Lesotho Sostegno alla riforma del settore sanitario 1,8 Parzialmente soddisfacenteMalawi Servizio trasfusionale del Malawi 9,4 Parzialmente soddisfacenteMali Programma di sostegno al settore sanitario 10,5 Parzialmente soddisfacente
Sierra Leone Programma di sostegno al settore sanitario 28,0 Insoddisfacente
Swaziland Programma di prevenzione e di cura dell’HIV/AIDS 4,3 Parzialmente soddisfacenteUganda Sviluppo delle risorse umane nel settore sanitario 17,0 Soddisfacente
PROGETTI INTRA-ACP 
8 paesi Partenariato CE/ACP/OMS relativo agli OSM nel settore sanitario 25,0 Parzialmente soddisfacente
14 paesi Programma dell’OMS di eradicazione della poliomelite 26,8 Parzialmente soddisfacente
41 paesi Partenariato CE/ACP/OMS relativo alla politica farmaceutica 24,6 Insoddisfacente22 paesi Salute sessuale e riproduttiva CE/ACP/UNFPA/IPPF 32,0 Soddisfacente
3 paesiSviluppo di sperimentazioni multicentriche relative a un vaccino 
contro la malaria7,0 Insoddisfacente
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana63
Stato Titolo del progettoImporto 
del progettoClassiﬁ  cazione
PROGETTI NEL SETTORE SANITARIO FINANZIATI DA UNA LINEA DEL BILANCIO GENERALE
Kenya Iniziativa per la salute sessuale e riproduttiva degli adolescenti 2,6 Parzialmente soddisfacente
KenyaMigliorare l’accesso e il ricorso a servizi ostetrici di base completi 
e di qualità2,2 Soddisfacente
KenyaApproccio globale per raggiungere le persone particolarmente 
a rischio di infezione o aﬀ  ette da HIV/AIDS4,4 Parzialmente soddisfacente
Kenya Uzazi Bora — Servizi per le madri e i bambini — Attività relative all’HIV 1,3 Parzialmente soddisfacenteMalawiMiglioramento della salute sessuale e riproduttiva e servizi relativi 
all’HIV/AIDS per i giovani2,25 Parzialmente soddisfacente
MalawiPromozione dei cambiamenti di comportamento e miglioramento 
dell’accesso ai servizi di salute sessuale e riproduttiva1,35 Soddisfacente
Mali Miglioramento dei servizi di salute riproduttiva nel nord del Mali 1,6 Soddisfacente
Mali «Azione BioMali» 3,6 Parzialmente soddisfacente
MaliApproccio partecipativo al miglioramento della qualità e dell’accesso 
alle cure sanitarie per i pazienti aﬀ  etti da tubercolosi4,5 Parzialmente soddisfacente
Burundi, Kenya, 
MozambicoProgramma di lotta contro l’AIDS 2,0 Insoddisfacente
Burundi, Guinea,
HaitiRaﬀ orzamento reciproco degli attori privati e pubblici in prima linea 
nei settori della protezione dei diritti, della prevenzione delle infezioni e dell’assistenza sanitaria completa per le persone aﬀ  ette da HIV/AIDS3,9 Parzialmente soddisfacente
Benin,
Repubblica democratica del CongoProgramma per lo sviluppo di cure HIV per i pazienti tubercolotici 
aﬀ etti da HIV/AIDS4,3 Insoddisfacente
Zambia, Sud AfricaRaﬀ orzamento delle capacità locali e appropriazione dei vaccini 
contro l’HIV in Sud Africa3,0 Insoddisfacente 
Malawi, Sud Africa Migliorare la prevenzione e il trattamento della tubercolosi 4,5 Parzialmente soddisfacente
PROGETTI NEL SETTORE SANITARIO FINANZIATI DALLA LINEA DI BILANCIO «COFINANZIAMENTO CON LE ONG»
LesothoAssistenza domiciliare per le persone aﬀ  ette da HIV/AIDS 
o da malattie terminali e per i bambini orfani0,7 Parzialmente soddisfacente
Mali Raﬀ  orzamento delle capacità locali di lotta contro l’HIV/AIDS 1,0 Parzialmente soddisfacente
MalawiSalute infantile e giovanile nelle regioni centrali e meridionali 
del Malawi0,75 Soddisfacente
Swaziland Progetto integrato relativo all’HIV/AIDS e ai mezzi di sussistenza 0,75 Parzialmente soddisfacenteALLEGATO IV
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaRISPOSTE 
DELLA COMMISSIONE
SINTESI
I. 
La Commissione desidera ringraziare la  
Corte dei conti europea per il lavoro svolto 
nell’ambito dell’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsa-hariana. Essa fornisce un’analisi interessante 
contenente conclusioni e insegnamenti che 
consente alla Commissione di chiarire alcune questioni evidenziate dal lavoro di audit  
della Corte. 
II. 
La politica della Commissione riconosce che per contribuire al conseguimento di migliori risultati dal punto di vista sanitario occorre 
una strategia globale che affronti i vincoli  
esistenti attraverso gli strumenti più ade-
guati e la ripartizione dei compiti con gli  
altri donatori. Pertanto, «a livello nazionale 
la Comunità utilizzerà una gamma di inter-venti complementari tra cui: il sostegno  
macroeconomico collegato al miglioramento 
delle condizioni sanitarie, il sostegno ai set-
tori che hanno un forte impatto sulle condi-
zioni sanitarie e aiuti diretti al settore della 
sanità» (comunicazione della Commissione 
sulla salute e la riduzione della povertà).
In linea con i suoi impegni politici, la Com-
missione è rimasta sensibile all’importanza del rafforzamento dei sistemi sanitari man-tenendo il suo finanziamento diretto alla  salute a livello nazionale, incrementando  il sostegno generale al bilancio e contri-buendo alle iniziative a livello globale.
Le competenze sanitarie nella Commissione 
vengono mantenute nei limiti delle decisioni in materia di assegnazione delle risorse. Tut-tavia meccanismi quali, a livello nazionale, il «Fondo di cooperazione tecnica» (TCF) o, più nello specifico, a livello di servizi cen-trali, le «Perizie tecniche esterne» (ETE) pos-
sono fornire sostegno tecnico ai servizi della Commissione per compiti specifici.
65
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaIII. 
La Commissione continua nel suo impegno 
a migliorare la tempestività e prevedibilità della sua assistenza al settore sanitario: essa 
cerca di privilegiare un approccio settoriale 
(SWAp), un sostegno settoriale al bilancio  (SBS), laddove le condizioni lo consentono, ma altresì un tipo di sostegno generale al  
bilancio (GBS) a lungo termine più prevedi-
bile («Contratto OSM») nei paesi efficienti.
IV. 
La Commissione condivide il parere della  
Corte sul ruolo potenziale del sostegno  
settoriale al bilancio, una modalità di aiuto relativamente nuova per la quale la Commis-
sione è, secondo i dati disponibili, l’utente 
principale in Africa. La Commissione ha già 
utilizzato il sostegno settoriale al bilan-
cio per dare sostegno ai servizi sanitari in  
Mozambico, Sud Africa e Zambia.
La Commissione vede il sostegno generale 
al bilancio come un completamento degli  
interventi essenziali o non dal punto di vista 
sanitario ed è impegnata a sviluppare ulte-
riormente l’efficacia di tale strumento sia in generale che in relazione a questioni setto-
riali. Tuttavia la Commissione fa notare che l’efficacia del sostegno generale al bilancio viene valutata in modo migliore sul lungo  termine dal momento che occorre tempo per ottenere risultati a livello nazionale. Servono 
infatti miglioramenti in ampi sistemi e dun-que tali risultati non possono essere con-
frontati con i progressi realizzati in gruppi 
di popolazione più piccoli e specifici. 
V. 
Secondo un documento strategico nazionale relativo a un paese in cui viene sostenuto  
il sistema sanitario, la Commissione pre-
vede tipi diversi di sostegno previsti nella  sua politica di miglioramento delle condi-
zioni sanitarie in risposta alle specificità  
del paese. La Commissione continuerà a raf-
forzare le sinergie tra i diversi interventi  a livello nazionale.Nel corso dell’ultimo decennio il quadro  
strategico/politico sanitario è molto miglio-
rato nei paesi dell’Africa subsahariana. Ciò è stato possibile grazie al sostegno dell’OMS 
(Organizzazione mondiale della Sanità) e di 
tutti i maggiori partner allo sviluppo (tra  cui la Commissione). Tuttavia queste poli-tiche devono essere costantemente rivi-
ste e migliorate. Per esempio, le revisioni  
annuali congiunte del sistema sanitario in  cui la Commissione è spesso coinvolta costi-
tuiscono una strategia che garantisce nuovi 
sviluppi alla politica.
VI. 
La Commissione prenderà in considera-
zione le assegnazioni settoriali in base alle 
linee guida che dovranno essere create per 
la valutazione intermedia del decimo FES.  
Tali linee guida metteranno l’accento sugli 
obiettivi nazionali, sui risultati ottenuti non-
ché sui principi di responsabilità nazionale e la ripartizione dei compiti. Terranno altresì 
in considerazione il fatto che è possibile  
perseguire risultati in materia di obiettivi  
di sviluppo del Millennio in campo sanitario 
in vari modi, ossia tramite investimenti al  di fuori del settore sanitario (approvvigio-
namento idrico e infrastrutture igieniche,  sviluppo rurale, governance ecc.) e non  soltanto attraverso un sostegno diretto ai  servizi sanitari.
La Commissione continuerà a occuparsi della 
promozione dei sistemi sanitari sostenendo, 
laddove possibile, programmi settoriali. La 
Commissione seguirà attentamente e fornirà 
la sua assistenza in settori quali lo sviluppo e il mantenimento delle risorse umane desti-nate alla sanità nonché il finanziamento dei sistemi sanitari.
66
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaLa Commissione concorda sul fatto che  —
sia essenziale che le delegazioni che  
svolgono un ruolo di donatore attivo  nel settore sanitario dispongano delle  
competenze adeguate. Laddove la sanità 
costituisce un settore centrale, la Com-missione prenderà in esame le modalità  
per fornire alla delegazione le competenze adeguate . In altri casi, compreso il soste-
gno generale al bilancio, possono essere prese in considerazione, nel contesto  
della ripartizione dei compiti, parteci-
pazioni passive nonché la delega delle  
responsabilità ad altri donatari. Possono 
essere altresì prese in considerazione  modalità pragmatiche quali la condivi-
sione di esperti a livello comunitario.
In tutti i settori di cooperazione il soste- —
gno settoriale al bilancio aumenterà da 
poco meno del 9 % registrato nell’am-
bito del nono FES al 16 % nell’ambito  del decimo FES. Quando sussisteranno le 
condizioni necessarie, questa costitui rà 
la modalità da prediligere nei paesi che 
hanno programmato il sostegno al settore 
sanitario. La Commissione continuerà  a sforzarsi per rendere più efficace, dal 
punto di vista del raggiungimento degli obiettivi, il suo strumento di sostegno  generale al bilancio, anche attraverso il lancio di contratti OSM. 
La Commissione continuerà a utilizzare  —
progetti al fine di sviluppare e rafforzare 
i sistemi sanitari, specialmente in paesi 
caratterizzati da situazioni di fragilità. 
Nei paesi con un ambiente SWAp, il sostegno 
allo sviluppo delle politiche viene garantito anche attraverso un dialogo politico setto-riale (partecipazione a specifici gruppi di  lavoro, partecipazione a revisioni congiunte governo-donatore in materia di sanità), non-ché attraverso progetti.Il potenziamento delle capacità, secondo il 
«piano di azione di Accra» (settembre 2008), 
dovrà essere attuato in misura crescente  attraverso fondi comuni per rafforzare le  
capacità nazionali, sfruttando al massimo  
le competenze a livello locale. 
Facendo seguito dell’audit della Corte   —
è stato creato uno specifico gruppo  
interservizi per definire gli interventi che la Commissione deve attuare a livello  
nazionale per assicurare un utilizzo più 
efficiente delle risorse finanziarie del  
Fondo mondiale. 
La presente guida sull’utilizzo specifico  —
dei vari strumenti collegati al settore  
sanitario, nonché sul loro utilizzo con-
giunto, sarà rivista nelle «linee guida  
sulla programmazione sanitaria». Que-
ste ultime sono attualmente in fase  
di aggiornamento per prendere nella  dovuta considerazione gli sviluppi più  
ampi degli strumenti esistenti a livello  
comunitario (per es. contratti OSM).
La Commissione concorda pienamente   —
sul fatto che, per lo sviluppo di sistemi sanitari efficaci, siano fortemente auspi-cabili una politica sanitaria e un quadro strategico efficienti. Essa continuerà  a promuovere lo sviluppo e l’adozione  
di politiche sanitarie ben definite con  
tutti gli interventi complementari pre-visti dalla sua politica.
67
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaINTRODUZIONE
1. 
L’Africa subsahariana è rimasta indietro nel 
raggiungimento di gran parte degli OSM e in particolare di quelli relativi alla sanità.
I progressi compiuti sugli OSM relativamente 
alla salute sono legati a miglioramenti su  vari fronti (istruzione, approvvigionamento idrico, infrastrutture igieniche, sicurezza ali-
mentare, ecc). Di conseguenza, per contri-buire al raggiungimento di risultati migliori 
dal punto di vista sanitario occorre una  
strategia globale che affronti le restrizioni 
esistenti attraverso gli strumenti più ade-
guati e la ripartizione dei compiti con gli  altri donatori.
OSSERVAZIONI RELATIVE 
ALL’ASSEGNAZIONE E ALL’EROGAZIONE DI FONDI A FAVORE DEL SETTORE SANITARIO
7. 
La Commissione desidera inserire l’audit  
sull’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai  
servizi sanitari nell’Africa subsahariana nella prospettiva del suo approccio globale all’as-
sistenza allo sviluppo.
La politica della Commissione ammette che 
per contribuire al conseguimento di migliori risultati dal punto di vista sanitario occorre una strategia globale che affronti le restri-zioni esistenti attraverso gli strumenti più  adeguati e la ripartizione dei compiti con  gli altri donatori. Pertanto, «a livello nazio-nale la Comunità utilizzerà una gamma di  interventi complementari tra cui: il sostegno macroeconomico collegato al miglioramento delle condizioni sanitarie, il sostegno ai set-tori che hanno un forte impatto sulle condi-zioni sanitarie e aiuti diretti al settore della sanità (comunicazione della Commissione  sulla salute e la riduzione della povertà).Mentre la Commissione si è impegnata for-
temente nel campo della sanità, non ha mai 
fissato formalmente per il FES un obiettivo in termini di percentuale di fondi stanziati 
per la sanità. Inoltre la Commissione è del  
parere che gli obiettivi basati sui contributi finanziari siano sempre meno adatti a rispec-chiare gli attuali impegni assunti nel quadro 
dell’agenda sull’efficacia degli aiuti nonché 
l’impatto reale che la Commissione ha sulle politiche dei paesi partner. 
La Commissione segue un approccio di base 
allo sviluppo incentrato sulla lotta contro  
la povertà e, in questo contesto, sui miglio-ramenti all’interno dei settori sociali. Così  
la Commissione è impegnata a perseguire  
risultati relativi allo sviluppo stabiliti dagli 
indicatori di performance. Se questi risultati/
indicatori verranno raggiunti attraverso con-
tributi finanziari maggiori o minori, diretti 
o indiretti è di secondaria importanza.
La Commissione concorda sul fatto che non 
esista alcun metodo riconosciuto di attri-
buzione dell’assistenza GBS a settori speci-
fici. Di conseguenza, la Commissione prende nota della metodologia di audit e dei relativi 
risultati. La Commissione desidera tuttavia sottolineare che, a causa della fungibilità dei fondi, il sostegno al bilancio, sia mirato che non, contribuisce al finanziamento dell’in-tero bilancio e non soltanto a una parte di 
esso. Il loro contributo figurativo al finanzia-mento del settore sanitario dovrebbe essere 
dunque lo stesso. Alla luce dell’assenza di un 
metodo riconosciuto internazionalmente per 
l’attribuzione dell’assistenza GBS a settori  specifici, la Commissione non si occupa di  conclusioni specifiche sulle risorse finanzia-rie. Intende piuttosto lavorare per la crea-zione di una metodologia di rendicontazione 
basata su indicatori di performance ed effica-cia degli aiuti, in linea con il piano di azione 
di Accra e i principi di Parigi (assunzione  
di responsabilità, allineamento, armonizza-
zione, gestione orientata ai risultati relativi allo sviluppo e responsabilità reciproca).
68
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana12.
b) 
La Commissione osserva che la quota del  «70 %» che la Corte estrae dallo studio  
dell’Ufficio di valutazione indipendente  
del Fondo monetario internazionale fa rife-rimento soltanto all’utilizzo di aiuti aggiun-tivi ma non tiene in considerazione modalità 
e settori. Questa quota dunque non è colle-
gata all’importo complessivo degli aiuti al  bilancio o ai flussi di aiuto totali. Il sostegno 
al bilancio viene sempre preso in conside-
razione nel determinare le spese pubbliche, 
comprese quelle sanitarie, e il loro finan-
ziamento ottimale. Se questo implica una  riduzione del debito pubblico o un aumento 
delle riserve, gli aiuti che non vengono spesi 
immediatamente vanno a incrementare la  
capacità di spesa futura, compresa quella  
del settore sanitario.
15. 
La Commissione fa osservare che il sostegno 
internazionale per i paesi in via di sviluppo, 
specialmente nell’Africa subsahariana, non 
è sufficiente. Questa mancanza ha conse-
guenze in tutte i settori, compresi i sistemi sanitari. 
Le scelte programmatiche dei donatori  
rispecchiano in modo crescente i principi  approvati a livello internazionale relativi  all’efficacia degli aiuti, quali la responsabi-
lità nazionale e la ripartizione dei compiti  tra i donatori. L’eccessivo frazionamento  
degli aiuti aumenta i costi amministrativi  
rendendo la gestione degli stessi partico-
larmente complessa e danneggia i sistemi  dei paesi partner.
La Commissione e gli Stati membri hanno  
assunto un forte impegno politico in rela-
zione alla divisione del lavoro, impegno  che trova riscontro nel codice di condotta  
dell’UE in materia di complementarità e divi-
sione dei compiti nell’ambito della politica 
di sviluppo, elaborato nel 2007. La programmazione dei fondi FES viene effet-
tuata congiuntamente con il paese partner 
e previa consultazione con gli Stati membri: le strategie nazionali per il decimo FES sono 
state presentate al comitato FES e conside-
rate da parte dagli Stati membri come rispo-ste pertinenti ai problemi dei paesi partner in considerazione del sostegno fornito dagli 
altri partner allo sviluppo. Inoltre, nel conte-
sto delle conclusioni del Consiglio europeo del 24 giugno 2008 relativo all’agenda UE  
sugli obiettivi di sviluppo del Millennio, l’UE 
si è collettivamente impegnata ad aumen-
tare — in relazione alle prospettive UE di  
APS — il sostegno comunitario alla sanità  (8 miliardi di euro entro il 2010, 6 miliardi 
di euro per l’Africa subsahariana). In questo 
senso, il ruolo unificatore della Comunità  
nella divisione dei compiti applicati alla  
sanità sarà di fondamentale importanza.
16. 
La Commissione fornirà sostegno diretto al 
settore della sanità nell’ambito del decimo 
FES a 15 paesi dell’Africa subsahariana, di  
cui 8 caratterizzati da situazioni di fragilità. 
Il numero di paesi che ricevono dalla Com-missione un sostegno diretto al loro settore 
sanitario è lievemente aumentato passando da 7 nell’ambito del nono FES a 8 nell’ambito del decimo FES.
17. 
I partenariati globali (come il Fondo mon-diale, il GAVI/Alleanza mondiale per i vaccini 
e l’immunizzazione) hanno infatti attratto  
finanziamenti significativi, a volte a scapito 
del rafforzamento dei sistemi sanitari. 
Ciononostante ha contribuito a una fornitura 
massiccia di medicinali, vaccini e altri beni destinati alla cura/prevenzione per combat-tere l’AIDS nonché malattie largamente dif-fuse quali, per esempio, malaria, tubercolosi o morbillo.
69
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaOltre ad aver dato il suo contributo al Fondo 
mondiale, la Commissione ha altresì contri-
buito al rafforzamento dei sistemi sanitari  attraverso varie azioni per ridurre la crisi  
delle risorse umane destinate alla sanità,  
migliorare la disponibilità e l’accessibilità di medicinali essenziali o promuovere i finan-ziamenti a favore della sanità. Nei paesi in 
cui la «sanità» costituisce un settore soste-
nuto dal programma indicativo nazionale, il rafforzamento dei sistemi sanitari costituisce 
ovviamente l’obiettivo centrale del sostegno 
comunitario, preferibilmente attraverso un 
approccio settoriale.
18. 
Laddove la Commissione è indirettamente  
coinvolta nel settore sanitario, in particolare 
attraverso il sostegno generale al bilancio  
collegato ai settori sociali o linee di bilancio 
e finanziamenti intra-ACP, le partecipazioni 
passive devono essere concordate con altri donatori (UE) nello spirito del codice di con-
dotta sulla complementarità e divisione dei 
compiti e del coordinamento all’interno del 
sostegno al bilancio che il gruppo donatore 
ha assicurato.
Le delegazioni possono altresì essere soste-
nute dai servizi centrali. I servizi per la fami-glia Relex hanno raggruppato le proprie  competenze sanitarie in seno a équipe sani-
tarie nelle direzioni generali DEV e AIDCO. 
Ciò ha sostanzialmente contribuito a un  miglior sostegno tecnico alle delegazioni  
nell’ambito del dialogo politico con i paesi 
partner nonché nell’identificazione/formula-
zione/attuazione degli interventi sanitari.
a) 
Non solo per sostenere le «operazioni» del Fondo mondiale ma anche per spingere il  Fondo a integrare le sue attività nelle poli-tiche nazionali e per rafforzare i sistemi  sanitari.d) 
Nei paesi in cui è molto diffusa l’infezione da 
HIV, le delegazioni stanno prendendo misure per fare in modo che tutti i professionisti  
che si occupano di progetti/programmi pos-
sano inserire l’HIV/AIDS tra le proprie aree di competenza, anche se non sono specialisti nel campo sanitario. Per esempio, le delega-
zioni della CE in Africa meridionale stanno 
ultimando una guida sul tema «Integrazione dell’HIV e dell’AIDS in settori e programmi». 
Alcune delegazioni (per es. Botswana) hanno 
già condotto una formazione specifica per il 
proprio personale sull’integrazione dell’HIV/
AIDS. 
20. 
La Commissione cerca di studiare in che  
misura la ripartizione del lavoro fornirà  
opportunità per l’utilizzo congiunto delle  
competenze. Il problema è che anche gli  
Stati membri dell’UE stanno riducendo la  propria competenza settoriale e potrebbero 
essere riluttanti a concludere accordi formali 
e vincolanti. 
Laddove una cooperazione maggiore con  
i consulenti sanitari ECHO è auspicabile, vi sono limiti al loro utilizzo nello sviluppo  delle politiche, giacché il loro profilo pro-fessionale richiede generalmente che gesti-scano gli aiuti umanitari nelle situazioni di 
emergenza. Questo profilo è differente da  
quello professionale di un analista o consu-lente della politica sanitaria che si occupa 
di sostenere il rafforzamento dei sistemi  
sanitari.
24. 
La Commissione accoglie favorevolmente  le osservazioni della Corte sulla rapidità  e prevedibilità dei finanziamenti al soste-gno generale al bilancio nell’ambito del  nono FES. Essa osserva che, nell’ambito del decimo FES, sta progettando di migliorare  
ulteriormente la prevedibilità del suo stru-
mento per il sostegno generale al bilancio attraverso la creazione, laddove lo consen-
tono le condizioni, di «contratti OSM».
70
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana25.
a) 
La Commissione continuerà a rafforzare  i sistemi d’informazione sanitaria nei paesi 
partner (come la Zambia) al fine di incre-
mentare le loro capacità di raccolta dei dati legati alle erogazioni basate sui risultati.
b) 
Le condizioni di ammissibilità possono  influenzare la prevedibilità del sostegno al 
bilancio ma offrono garanzie fondamentali 
in termini di efficacia del sostegno al bilan-
cio. L’erogazione dei fondi di sostegno set-
toriale al bilancio, laddove un programma  di sostegno generale al bilancio venga ritar-
dato o temporaneamente sospeso, è possi-
bile soltanto quando un deterioramento del 
quadro macroeconomico infici l’ammissibi-
lità del sostegno generale al bilancio ma  
la Commissione non ritiene possa mettere  
a rischio gli obiettivi del settore. 
Infine, su 26 programmi di sostegno generale 
al bilancio finanziati nell’ambito del nono  
FES, il 19 % ha subito ritardi o sospensioni. 
29. 
Il fatto che venga selezionata solo una pic-cola parte di richieste presentate al Fondo mondiale non agevola il coordinamento  dell’assistenza fornita dalla comunità dona-trice. Come notato dalla Corte in Lesotho,  
il Fondo mondiale ha concesso, durante il  suo settimo round, 33 milioni di dollari per 
assistere gli OVC (Bambini orfani e vulnera-
bili) mentre il documento strategico nazio-
nale per il Lesotho ha già destinato loro un sostegno significativo (in un momento in cui non vi era alcuna garanzia che la richiesta al Fondo sarebbe stata accolta).
31. 
La Commissione si compiace che la Corte  
abbia riconosciuto che il sostegno al bilan-
cio può potenzialmente svolgere un ruolo  
chiave per migliorare i servizi sanitari.Le differenze tra il sostegno generale al  
bilancio e il sostegno settoriale al bilancio 
sono state identificate chiaramente nella  definizione internazionale esistente for-
nita dall’OCSE (Organizzazione per la coo-
perazione e lo sviluppo economico)/DAC  (Comitato di aiuto allo sviluppo). Se da un lato questa definizione non viene applicata 
costantemente da tutti e in ogni luogo
1, 
le linee guida e le prassi comunitarie sono completamente in linea con essa. 
32. 
Il sostegno settoriale al bilancio, una moda-
lità di assistenza relativamente nuova,  è stato avviato nell’ambito del nono FES,  
con i primi impegni nel 2003, dopo la pub-
blicazione delle linee guida sul sostegno  
generale al bilancio (2002) e sul sostegno  
ai programmi settoriali (2003). Se è vero che 
finora il sostegno al bilancio nel settore sani-
tario è limitato a un numero esiguo di paesi, i dati a disposizione per l’Africa
2 mostrano 
che la Commissione è l’utente principale  
del sostegno settoriale al bilancio in tutti  
i settori. 
Considerato il profondo impegno tecnico  
richiesto per la progettazione e attuazione delle politiche settoriali all’interno di un  dialogo mirato con un’ampia gamma di ope-ratori come richiesto dal sostegno settoriale al bilancio, la Commissione ritiene che i set-
tori centrali siano quelli verso cui dovrebbe indirizzarsi tale sforzo impegnativo a utiliz-
zare l’SBS. Laddove, tuttavia, sono disponi-
bili i fondi, il sostegno settoriale al bilancio 
è stato già usato anche in settori non cen-trali (Ghana, Mozambico). 
33. 
Il sostegno generale al bilancio può essere 
un qualcosa di aggiuntivo ai settori centrali perché fornisce una opportunità unica di  
intavolare un dialogo sulle priorità politiche 
generali del paese partner. L’SBS costituisce 
una modalità per garantire sostegno a un  settore centrale o non centrale. 
1 Partenariato strategico con l’Africa, Indagine sul sostegno 
al bilancio 2007.
2 Vedi sopra.
71
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana34. 
La Commissione ha una visione (e una prassi) 
univoca sulla relazione esistente tra il GBS e sostegno al settore sociale. Quest’ultima 
viene chiaramente stabilita nelle attuali linee 
guida, che non riducono la pertinenza delle dimensioni del settore sociale
3. La Commis-
sione sta promuovendo una maggiore sen-sibilizzazione del personale sul nesso tra il sostegno al bilancio e i servizi sociali.
35. 
Avendo contribuito all’approccio di valuta-
zione concepito e utilizzato per la valuta-
zione congiunta DAC (2006), la Commissione sta attualmente lavorando con altri donatori 
di sostegno al bilancio all’interno del DAC 
per mettere a punto una metodologia per-
fezionata che prenda in considerazione gli 
insegnamenti tratti finora.
3 «In un programma GBS finalizzato a sostenere una politica 
e strategia nazionale esisteranno comunque settori o aree 
chiave che riceveranno un’attenzione particolare. Tali 
settori saranno quelli giudicati di importanza fondamentale 
per il sostegno alla strategia nazionale. In quei paesi in cui viene dato sostegno ai documenti strategici per la 
riduzione della povertà è normale puntare sui settori sociali 
dell’istruzione e della salute quali elementi chiave nella 
riduzione del reddito e della povertà non legata al reddito» 
(Linee guida, pagg. 50-51).36. 
In un dato anno, le decisioni di bilancio in 
termini di spese totali, la loro assegnazione di settore, il livello di deficit e la composi-
zione del finanziamento prendono in consi-
derazione le limitazioni macroeconomiche  attuali e future nonché il livello previsto  e la distribuzione di tutti i flussi di aiuto.  
Normalmente, dunque, in un anno qualun-
que non ci sarà né ci dovrebbe essere una  relazione diretta tra un maggior sostegno al 
bilancio e maggiori spese sanitarie. Tutta-
via, con il tempo, le sovvenzioni al bilancio 
sostengono la creazione dello spazio fiscale 
necessario per l’incremento delle spese.  Attraverso il suo dialogo e le sue condi-
zioni, il sostegno comunitario al bilancio ha 
spesso spinto verso maggiori stanziamenti 
di bilancio a favore del settore sanitario.  
Quest’ultimo, tuttavia, non è stato sempre 
considerato come la priorità più urgente,  
per esempio quando i problemi di esecu-zione del bilancio possono compromettere 
l’impatto di stanziamenti più consistenti.  
Per questi motivi la Commissione preferisce 
generalmente concentrarsi sugli indicatori 
di risultati che registrano i miglioramenti al livello dei beneficiari. 
37. 
Incoraggiando il rafforzamento di sistemi  di gestione finanziaria pubblici, la «inter-pretazione dinamica» da parte della Com-
missione dell’ammissibilità, che si applica  sia al GBS che all’SBS, sostiene gli sforzi  
locali volti a migliorare l’utilizzo efficace del 
finanziamento di bilancio. In questo modo 
il GBS promuove una risposta sostenibile  alla spesa pubblica inefficiente e inefficace (nella sanità come in altri settori) che por-terà benefici a tutte le modalità di aiuto  attuate nel paese partner.
I controlli alla spesa pubblica illustrano bene 
la situazione ma si sono rivelati di scarsa uti-
lità come strumento per impegnare le auto-
rità nazionali in un programma di riforma  della gestione delle finanze pubbliche.
72
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana38. 
I programmi GBS affrontano i rischi citati  
dalla Corte in diversi modi. 
Il primo è l’attuazione periodica del pro-
gramma diagnostico PEFA (Public Expen-diture and Financial Accountability), che  comprende indicatori sulla spesa di livello 
primario nel settore della sanità e dell’istru-
zione (indicatore di performance n. 23). Il  secondo è la progressiva inclusione della  
spesa decentrata e non concentrata nei  
programmi di riforma della gestione finan-
ziaria pubblica. D’accordo con altri dona-
tori di sostegno al bilancio, la Commissione è disposta ad utilizzare gli audit finanziari 
e le verifiche di conformità nei casi in cui  
questi sono considerati gli strumenti più  
utili per stimolare il processo di riforma  
della gestione delle finanze pubbliche. 
Ad ogni modo, i modi in cui la Commissione 
gestisce questi rischi devono essere compa-
tibili con il fatto che, una volta trasferiti al 
tesoro nazionale, i fondi della Commissione 
confluiscono nelle risorse nazionali e non  
possono dunque essere rintracciati o sog-getti ad audit. Questo vale sia per il GBS  
che per l’SBS, entrambi senza un obiettivo specifico. 
Nel sostegno settoriale al bilancio viene pre-
stata attenzione all’intera catena di risultati 
nonché all’assegnazione ed esecuzione del bilancio di settore. Questa attenzione può  
trovare sostegno nel dialogo o nella condi-
zionalità in base al contesto e agli obiettivi 
specifici di un dato programma SBS.
39. 
Il GBS sostiene il rafforzamento della politica globale e del quadro istituzionale necessa-rio per un miglioramento sostenibile e gene-rale nella prestazione di servizi sanitari. La Commissione conviene sul fatto che l’esi-stenza di politiche sanitarie ben definite  aumenti l’efficacia di tutti i tipi di aiuto al settore e abbia attivamente contribuito alla creazione di politiche sanitarie dagli anni  novanta (Senegal, Zambia, Ghana, ecc.). Tuttavia non deve esservi confusione tra  
SWAp, politiche sanitarie nazionali e la loro 
relazione con il sostegno generale al bilan-cio. Gli SWAp sono accordi che armonizzano 
il sostegno dei donatori con una politica  
sanitaria esistente. Sebbene non completa-mente allineati ai sistemi nazionali come il sostegno al bilancio, gli SWAp costituiscono 
uno sviluppo positivo ma non dovrebbero  
essere un prerequisito per il GBS. In pratica, se associato a un dialogo politico adeguato, 
il primo può innescare la creazione di SWAPs 
(per es. Madagascar). 
Infine, concentrandosi a livello di documenti 
strategici per la riduzione della povertà, il 
GBS favorisce la realizzazione degli obiet-
tivi di sviluppo del Millennio anche creando 
una richiesta di politiche settoriali meglio  
definite. Dei 22 paesi dell’Africa subsaha-
riana che hanno regolarmente attuato il  
GBS comunitario nell’ambito del nono FES, 14 svolgono regolarmente revisioni con-
giunte del settore sanitario. I risultati delle 
stesse vengono poi presi in considerazione 
nel corso della revisione annuale congiunta 
del GBS. Negli altri paesi si sta progressiva-mente procedendo all’elaborazione di que-
ste revisioni. 
40. 
Le linee guida GBS del 2007 non vietano  l’utilizzo di fondi di sviluppo della capa-cità GBS per sostenere i ministeri settoriali. Tuttavia, per evitare un’eccessiva frammen-tazione, i fondi di sviluppo della capacità  GBS vengono principalmente utilizzati per  rafforzare i sistemi di gestione delle finanze pubbliche e i quadri di monitoraggio dei  documenti strategici per la riduzione della povertà. Tuttavia questo può includere prin-cipalmente sistemi di gestione finanziaria  pubblici decentralizzati in molti paesi diret-tamente rilevanti per la prestazione di ser-vizi sanitari. 
I donatori attivi nel settore forniscono un’as-
sistenza tecnica più ampia al settore sanita-rio nel quadro di programmi settoriali. 
73
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana41. 
La Commissione accoglie favorevolmente la 
conclusione della Corte secondo cui un’am-pia maggioranza delle delegazioni parte-
cipa direttamente al dialogo nel settore  
sanitario.
a) 
Laddove la Commissione è indirettamente  
coinvolta nel settore sanitario, in particolare attraverso il sostegno generale al bilancio  
collegato ai settori sociali, le partecipazioni 
passive devono essere concordate con altri 
donatori (UE) nello spirito del codice di con-
dotta sulla complementarità e divisione dei compiti e del coordinamento all’interno del 
sostegno al bilancio che il gruppo donatore 
ha assicurato. Le delegazioni possono altresì 
essere sostenute da esperti sanitari disponi-
bili presso i servizi centrali.
b) 
Un numero crescente di paesi gestisce il  
sostegno generale allo sviluppo attraverso 
sistemi di valutazione della performance  
(8 nel 2006, 12 nel 2008). Tali matrici comu-
nemente approvate definiscono chiaramente i riferimenti utilizzati per valutare la perfor-
mance del paese, ivi compresa nel settore  sanitario. È compito di ciascuna delegazione decidere la profondità e la portata del suo coinvolgimento nel dialogo politico setto-riale. Si veda anche il paragrafo 39 di cui  
sopra per l’articolazione tra GBS e revisioni settoriali. 
c) 
Il valore aggiunto del GBS è costituito da un dialogo settoriale incoraggiante per colle-gare i contributi politici, tecnici e finanziari ai risultati del settore critico. Di conse-guenza, la Commissione continuerà i suoi  
sforzi per assicurare che gli indicatori di  risultati GBS siano correttamente integrati 
nel dialogo e nei processi settoriali. Tutta-
via le discussioni sui risultati reali devono  
trovare un equilibrio tra questo obiettivo  e la necessità di assicurare una verifica esau-
riente delle condizioni di erogazione.43. 
Conformemente ai dati della Commissione  
su 138 obiettivi sanitari definiti che coprono le decisioni sulle erogazioni nel periodo  
2003-2007, 83 obiettivi sono stati comple-
tamente realizzati (vale a dire il 60 %). 
Inoltre, per un rimanente 15 % dei casi gli  
obiettivi sono stati raggiunti parzialmente. 
Questi risultati sono probabilmente il frutto 
di obiettivi troppo ambiziosi.
44.
a) Il peso finanziario assegnato agli obiettivi  
individuali costituisce solo uno dei modi  
attraverso i quali il bilancio contribuisce  
a promuovere risultati migliori; tra le altre 
modalità vi sono il monitoraggio, il dialogo 
politico e l’assunzione di responsabilità  
a livello nazionale.
b) 
La Commissione utilizza alcuni indicatori  
di risorse (in genere assegnazione ed ese-
cuzione finanziaria) ma si basa soprattutto sugli indicatori di risultati (prestazioni  
assistite). 
Se da un lato non sono sotto il controllo  
diretto del governo, dall’altro il governo le controlla ancora in modo indiretto. A dif-ferenza degli indicatori di risorse o realiz-zazioni (numero di ospedali), essi riescono a cogliere gli obiettivi delle politiche di  governo e i loro effetti sulle popolazioni che ne beneficiano. 
c) 
Sebbene l’affidabilità dei dati costituisca  una limitazione, utilizzando i dati esistenti la Commissione promuove e favorisce il loro miglioramento.
74
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianad) 
L’identificazione di obiettivi ambiziosi e rea-listici è difficile e può essere ottenuta in  
modo soddisfacente dopo vari anni di pratica 
nella gestione con risultati e quando i pro-
cessi settoriali vengono controllati nel modo 
appropriato. Il miglioramento delle capacità 
gestionali dei paesi partner mediante lo svi-luppo di risultati costituisce uno degli obiet-
tivi dell’approccio della Commissione verso 
il sostegno al bilancio. 
e) 
Vengono fatti sforzi per prendere in conside-
razione in modo migliore la qualità dell’as-sistenza. A titolo di esempio, l’indicatore  
relativo alla partecipazione alle prestazioni 
si è progressivamente sviluppato passando 
da prestazioni «istituzionali» (mentre non  
tutti in un centro sanitario sono stati formati a partecipare alle prestazioni) a una parte-
cipazione più «qualificata». 
45. 
Sebbene la Corte abbia ragione nel soste-
nere che gli indicatori non si rivolgono diret-
tamente ai più poveri, occorre notare che: 
la definizione di alcuni indicatori rispec- —
chia una dimensione di povertà (per es. 
prestazioni assistite in centri sanitari di 
base);i tassi di povertà in paesi che beneficiano  —
di sostegno al bilancio oscillano tra il 30 e il 60 % della popolazione: gli obiettivi 
per gran parte degli indicatori hanno  
superato la quota della popolazione non 
povera. 
Esiste inoltre una tendenza crescente a uti-
lizzare indicatori disaggregati a livello di  
regioni più povere, aree marginali o per  genere.
46. 
Occorre notare che altri obiettivi GBS pos-
sono avere un’influenza positiva indiretta  sul settore sanitario.47. 
Sebbene il progetto (come approccio  o modalità di attuazione di un programma di 
sostegno alla politica settoriale) non costi-
tuisca la forma preferita a livello comuni-
tario di attuazione degli aiuti, è chiaro che 
i progetti rimangono ancora uno strumento 
importante per fornire l’assistenza allo  sviluppo.
Per esempio una prima valutazione delle  
assegnazioni iniziali ai programmi indicativi 
nazionali del decimo FES/dotazione A dei  
paesi dell’Africa subsahariana (Sud Africa  
escluso) mostra che il sostegno al bilancio (ivi compresi GBS e SBS) rappresenta circa  
il 48 % degli importi stanziati sinora. Il 52 % 
restante verrà poi speso essenzialmente  
attraverso progetti.
48. 
Al fine di monitorare e trarre insegnamenti 
dai progetti che finanzia e in aggiunta alle 
valutazioni intermedie e finali, la Commis-
sione ha creato un sistema di monitorag-
gio orientato ai risultati che copre tutte le 
regioni e i settori degli aiuti comunitari. Tale sistema si basa soprattutto sulla qualità del 
progetto, l’efficienza ed efficacia fino ad  
oggi, le prospettive d’impatto e la sosteni-
bilità potenziale. I risultati ottenuti attra-verso il monitoraggio orientato ai risultati per gli interventi sanitari del FES negli anni 2001-2007, mostrano in effetti una sosteni-
bilità insufficiente.
49.
a) 
La situazione sta migliorando giacché la  
Commissione cerca di fare il possibile per  
migliorare il «collegamento tra aiuto, risa-namento e sviluppo». 
75
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianac) 
Facendo seguito alla relazione speciale sulla «Efficacia dell’assistenza tecnica nel conte-
sto dello sviluppo delle capacità» (2007),  
la Commissione elaborerà entro la fine di  
novembre 2008 le sue nuove «Linee guida  
sulla cooperazione tecnica e disposizioni  
sull’attuazione del programma». L’obiettivo è quello di fornire una cooperazione tecnica 
di qualità che appoggi programmi condotti 
a livello nazionale nonché sostegno attra-
verso misure per l’attuazione di progetti  
di proprietà del partner, con una riduzione 
sostanziale dell’utilizzo di unità parallele  
di attuazione dei progetti. Ciò dovrebbe  contribuire a una migliore qualità della  
cooperazione tecnica, all’assunzione delle  
responsabilità e a una capacità rafforzata. 
e) 
Gran parte dei paesi dell’Africa subsahariana 
ha elaborato politiche sanitarie nazionali  
con il sostegno dell’Organizzazione mon-
diale della sanità e dell’intera comunità di 
donatori, compresa la Comunità europea.  
Tuttavia spesso occorre una migliore siner-
gia tra le politiche e le risorse (bilancio stan-ziato per la sanità, risorse umane destinate 
alla sanità ecc.). 
La Commissione contribuisce al migliora-
mento di queste politiche sanitarie attra-
verso progetti (come il «Programme de  
soutien au secteur de la santé»  in Angola  
per un importo di 25 milioni di euro), «Pro-
grammi di sostegno alla politica settoriale» 
(per es. il sostegno settoriale al bilancio  
nella sanità in Mozambico e Zambia) o anche 
attraverso la sua partecipazione alle «Revi-
sioni annuali congiunte del settore sanita-
rio» (per es. Benin, Madagascar, Mozambico, Zambia).
f) 
Cfr. risposte ai paragrafi VI (terzo trattino) 
e 18.50.
b) Le delegazioni vengono tenute al corrente 
dei progetti centralizzati che interessano  
i loro paesi. Questo è utile in vista dell’ot-
timizzazione degli interventi comunitari  
e per evitare possibili sovrapposizioni tra  
azioni attuate a livello nazionale o regionale e quelle attuate a livello intra-ACP. Inol-
tre, quando si tengono seminari regionali,  
le delegazioni comunitarie vengono rego-
larmente informate dei programmi gestiti  
a livello centrale. Per ottenere maggiori  
informazioni, le delegazioni hanno anche  
accesso al CRIS (sistema informativo Euro-peAid) e all’intranet di EuropeAid.
c) 
Le linee guida congiunte ONU-CE sull’ela-
borazione delle relazioni si prefiggono di  superare proprio queste difficoltà. 
53.
a) 
Generalmente questi progetti sanitari, che 
rientrano nelle linee generali di bilancio,  
vengono proposti e attuati da ONG e altri  operatori non statali e sono finanziati dalla 
Commissione solo se sufficientemente com-
patibili con le politiche sanitarie e i progetti 
dei paesi in cui vengono realizzati. Tali pro-getti vengono spesso portati a termine in  cooperazione con i sistemi sanitari locali. 
b) 
Tra il 2004 e il 2005 la Commissione ha tenuto 
quattro seminari tematici (Addis Abeba,  
Dakar, Maputo e Bangkok) con beneficiari  
di contratti, organizzazioni della società  
civile e altri partner quali l’OMS, per discu-
tere e condividere gli insegnamenti appresi durante le azioni finanziate nell’ambito di  
linee di bilancio tematiche per la sanità. 
c) 
La natura innovativa e il potenziale per  interventi di sviluppo si applica non soltanto 
ai programmi sanitari nazionali in un dato  
paese ma anche ad altri paesi che si trovano 
ad affrontare simili sfide nonché a iniziative 
globali che finanziano interventi sanitari in 
tali settori.
76
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana54. 
Gli inviti a presentare proposte nell’ambito di 
linee di bilancio tematiche per la sanità sono indirizzati ai paesi meno sviluppati o a red-
dito basso o medio-basso e, all’interno di tali 
paesi, ai gruppi più svantaggiati della popo-lazione. È noto che le fasce di popolazione povere e marginalizzate anche nei paesi in 
via di sviluppo più avanzati hanno bisogno 
di assistenza. Questo vale soprattutto per  le necessità legate all’HIV/AIDS e per quelle 
della salute riproduttiva di gruppi partico-
lari quali consumatori di droghe iniettive,  
lavoratori migranti, rifugiati, operatori del 
sesso, uomini omosessuali ecc. Inoltre, il  processo di valutazione degli inviti a pre-
sentare proposte tiene in considerazione  
la pertinenza dell’azione proposta rispetto 
alle necessità e alle limitazioni del paese/
regione/popolazione interessati. 
58. 
In seguito all’audit della Corte, la Com-
missione ha deciso di creare uno specifico 
gruppo interservizi con i seguenti compiti:
definire il ruolo e le responsabilità che  —
una delegazione comunitaria dovrebbe avere in relazione al Fondo mondiale  
(per es. partecipazione al meccanismo  di coordinamento nazionale, attività di relazione ecc.). Possono essere identifi-cati diversi tipi di delegazioni secondo  criteri quali, per esempio, il livello di pre-
valenza di HIV nel paese, il fatto che la «sanità» sia o no un settore centrale nel 
documento strategico nazionale ecc.;
scoprire come le delegazioni porteranno  —
a termine i loro nuovi compiti tenuto  conto delle loro risorse limitate;determinare come le delegazioni pos- —
sono essere sostenute dai servizi centrali e come sia la DG DEV che la DG AIDCO  coopereranno per svolgere la loro atti-vità di assistenza alle delegazioni.c) 
La capacità dei paesi di preparare proposte 
di buona qualità sta generalmente miglio-rando. L’ultima serie di inviti a presentare  
proposte (lanciata il 1° marzo 2008) ha fatto 
registrare il più ampio importo finora richie-sto (6,1 miliardi di dollari), ma anche il tasso maggiore di proposte raccomandate dal  
gruppo di revisione tecnica, ossia il 54 %.
La Commissione sta attualmente valutando 
insieme a UNAIDS come migliorare le capa-
cità dei paesi nella lotta contro l’AIDS (svi-
luppo e attuazione di un piano d’azione di 
«creazione delle capacità»).
60. 
Sistemi sanitari efficienti sono in grado di  
convertire il sostegno del Fondo mondiale 
e del PEPFAR (piano di emergenza del Pre-
sidente degli Stati Uniti per l’aiuto con-
tro l’AIDS) in servizi sanitari destinati alla  popolazione affetta da HIV/AIDS, tubercolosi 
e malaria.
La Commissione sostiene inoltre gli ele-
menti principali dei sistemi sanitari quali «Le risorse umane per la sanità»: DCI/«Investire 
nelle persone» ha riservato 40 milioni di  euro per le risorse umane destinate alla  sanità (2007-2013). Il FES sostiene atti-vità e programmi per le risorse umane in  Angola, Mozambico, Uganda, Zambia e Zim-
babwe e gli indicatori delle risorse umane  destinate alla sanità vengono ora utilizzati 
nelle tranche variabili del sostegno gene-
rale al bilancio e di quello settoriale per la 
sanità. La Commissione lavora altresì con  l’OMS nel sostenere politiche farmaceutiche (25 milioni di euro) nonché una pianifica-zione sanitaria e di bilancio migliorata (25 milioni di euro) nei paesi ACP.
62. 
La Commissione è consapevole che, per  
essere produttivi, programmi importanti  
specifici per una malattia, quali quelli del  Fondo mondiale, hanno bisogno di sistemi 
sanitari efficienti. Per comprendere al meglio 
questa relazione, la DG DEV sta attualmente 
lavorando su linee guida strategiche e tecni-
che, mettendo in evidenza come questi pro-
grammi specifici per una malattia possano rafforzare i sistemi sanitari. 
77
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana64. 
La Commissione fa notare che la questione 
può emergere innanzi tutto quando è richie-sta una combinazione di GBS e di un settore 
sanitario centrale  e solo secondariamente 
quando l’SBS costituisce uno strumento di attuazione adeguato per il settore sanitario centrale (o non centrale). 
La Commissione ritiene che, al fine di miglio-
rare l’efficacia del contributo GBS alle condi-zioni sanitarie, siano auspicabili una politica sanitaria ben definita e un programma set-toriale per la sanità sostenuto dai donatori, non necessariamente un SBS finanziato dalla Commissione.
65. 
In linea con la sua convinzione relativa alla 
complementarità degli strumenti, la Com-
missione conviene con la Corte nel sostenere 
che i progetti possano rafforzare il sostegno al bilancio ma fa notare che anche il contra-
rio è altrettanto vero.
66. 
La complementarità non è semplice da realiz-zare con il Fondo mondiale. La prevedibilità 
è scarsa (secondo la Corte, il Fondo ha auto-rizzato solo il 39 % delle proposte avanzate per le ondate 1-7 degli inviti a presentare  proposte). Inoltre la scaletta per pianificare e preparare un intervento è completamente 
differente per la Commissione e per il Fondo mondiale. 
67. 
La Commissione conviene che esistono siner-gie potenziali che possono essere meglio  sfruttate sia dai donatori di sostegno al  bilancio che dal Fondo mondiale. 
68. 
Di norma, se esiste un programma settoriale
4 
in un paese e se la Commissione è coinvolta 
nel settore sanitario di tale paese, la Com-
missione sosterrà la sua attuazione. 
4 Come risultato per aver seguito uno SWAp, un governo 
sviluppa progressivamente un programma settoriale . 
Un programma settoriale è composto da tre componenti: 
una politica e strategia settoriale , un bilancio settoriale 
e la sua prospettiva a medio termine e un meccanismo di 
coordinamento di settore.Per riaffermare la sua posizione, la Commis-
sione ha firmato nel settembre 2007 la «Part-
nership internazionale per la salute» (IHP) che ha rilanciato l’approccio settoriale nel settore 
sanitario. Successivamente, le delegazioni  
della Commissione in Etiopia e Mozambico hanno recentemente firmato congiuntamente con i governi e i partner allo sviluppo una 
«convenzione IHP» (modalità per applicare 
la partnership in un paese specifico).
69. 
La Commissione promuove attivamente lo  
sviluppo e l’attuazione di un programma  
settoriale, attraverso uno SWAp, soprattutto nei paesi in cui sostiene il settore sanitario. 
Finora, la Commissione è stata coinvolta in 
svariati programmi settoriali (per es. Ghana, 
Mozambico, Senegal, Uganda e Zambia).
70. 
Per fornire sostegno settoriale al bilancio al settore sanitario devono essere soddisfatti 
i seguenti criteri: 
1.  Il sostegno alla salute deve essere incluso 
nel documento strategico nazionale,  
come i settori centrali e non centrali nel contesto dell’assunzione delle responsa-
bilità a livello nazionale e della divisione del lavoro. 
2.  Le condizioni di ammissibilità SBS ven-
gono soddisfatte (politica settoriale ben definita, meccanismo di coordinamento settoriale, stabilità macroeconomica  e miglioramento della gestione delle  finanze pubbliche). 
Tuttavia in molti paesi dell’Africa subsaha-
riana queste condizioni non sono attual-mente soddisfatte.
72. 
I quadri politici/strategici nel corso dell’ul-timo decennio sono molto migliorati nei  
paesi dell’Africa subsahariana grazie al  
sostegno dell’OMS e di tutti i maggiori part-
ner allo sviluppo. Tuttavia queste politiche devono essere costantemente migliorate  
(occorrono, per esempio, migliori collega-
menti tra necessità e risorse sanitarie). Le  
revisioni annuali congiunte del settore sani-
tario in cui la Commissione è spesso coin-
volta costituiscono un esercizio che spesso determina nuovi sviluppi nei quadri strate-
gici/politici sanitari.
78
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaCONCLUSIONI 
E RACCOMANDAZIONI
73. 
In linea con i suoi impegni politici, la Com-missione ha mantenuto il suo finanzia-
mento diretto alla salute a livello nazionale 
e aumentato il sostegno generale al bilan-
cio nonché il suo contributo alle iniziative 
a livello globale. 
L’impegno del 20 % [«la Commissione si  
impegna a garantire che una percentuale  di riferimento del 20 % dell’assistenza asse-
gnata nel quadro dei programmi per paese 
coperti dallo strumento di cooperazione allo 
sviluppo (DCI) sia destinata, entro il 2009,  
all’istruzione di base e secondaria nonché  alla sanità di base, attraverso il sostegno  
finanziario  a progetti o a programmi in tali 
settori , stabilendo una media di tutte le aree 
geografiche», articolo 5 dello strumento di 
cooperazione allo sviluppo] non si applica ai paesi ACP.
74. 
Sistemi sanitari efficienti sono in grado di  
convertire il sostegno del Fondo mondiale 
e del PEPFAR in servizi sanitari alla popo-
lazione affetta da HIV/AIDS, tubercolosi  e malaria.
La Commissione appoggia altresì gli ele-
menti principali dei sistemi sanitari quali  le «Risorse umane destinate alla salute»:  DCI/«Investire nelle persone» e ha riservato 40 milioni di euro per le risorse umane desti-
nate alla sanità (2007-2013). Il FES sostiene 
attività e programmi per le risorse umane  
destinate alla sanità in Angola, Mozambico, 
Uganda, Zambia e Zimbabwe. Gli indicatori 
delle risorse umane vengono attualmente  
utilizzati nelle tranche variabili del sostegno 
generale al bilancio e di quello settoriale  per la sanità. La Commissione lavora altresì 
con l’OMS nel sostenere politiche farmaceu-
tiche (25 milioni di euro) nonché una piani-
ficazione sanitaria e di bilancio migliorata  
(25 milioni di euro) nei paesi ACP.75. 
La Commissione ha preso nota delle osserva-zioni della Corte e cercherà di trovare solu-
zioni al fine di avere competenze aggiuntive, 
interne o attraverso accordi, per esempio,  
con uffici di sostegno degli Stati membri  
presenti nei paesi. 
RACCOMANDAZIONI RELATIVE 
ALL’ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE
N. 1: La Commissione considererà le asse-
gnazioni settoriali in base alla linee guida  
che dovranno essere create per la valuta-zione intermedia del decimo FES. Queste  
sottolineeranno probabilmente gli obiettivi 
nazionali, i risultati ottenuti e i principi di  
responsabilità nazionale e di ripartizione  
dei compiti. Terranno altresì in conside-razione il fatto che è possibile perseguire  
risultati in materia di obiettivi di sviluppo  
del millennio in campo sanitario in vari  
modi, ossia tramite investimenti al di  
fuori del settore sanitario (approvvigio-
namento idrico e infrastrutture igieniche,  
sviluppo rurale, governance) e non soltanto attraverso un sostegno diretto ai servizi  
sanitari.
a) Riconoscendo l’opportunità di allargare  
l’attenzione alla sanità negli Stati fragili,  spesso orfani di aiuti sanitari, la Commis-
sione fornisce già o fornirà sostegno diretto 
al settore sanitario nell’ambito del decimo  
FES a 15 paesi dell’Africa subsahariana di  
cui 8 caratterizzati da situazioni di fragilità 
(Burundi, Ciad, Congo, Repubblica demo-
cratica del Congo, Guinea, Costa d’Avorio,  Liberia e Zimbabwe). Il numero di paesi  
caratterizzati da situazioni di fragilità il  
cui settore sanitario è sostenuto dalla Com-
missione è aumentato da 7 nel corso del  
nono FES a 8 nel decimo FES.  
79
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana76. 
La Commissione accoglie con favore l’osser-vazione della Corte in relazione alla maggiore 
tempestività dell’attuazione degli interventi 
sanitari FES, nell’ambito del nono FES, e con-
corda con la Corte nel sostenere che questo 
è dovuto parzialmente alla devoluzione.
77. 
I risultati della valutazione dei primi cinque anni del Fondo mondiale saranno disponibili 
entro la fine di quest’anno. Essi forniranno 
informazioni dettagliate e analisi sull’attua-
zione pratica delle proposte finanziate dal 
Fondo. La Commissione segue attentamente la presente valutazione e terrà in conside-
razione le sue conclusioni. La Commissione 
darà seguito alle conclusioni dell’audit della 
Corte. 
78. 
La Commissione concorda nel sostenere  
che una maggiore prevedibilità dei finan-
ziamenti aumenterebbe l’efficacia degli  
aiuti. Di conseguenza, a partire dal decimo 
FES, la Comunità europea ha sviluppato il  
contratto OSM precisamente per aumentare la prevedibilità del sostegno al bilancio nei 
paesi partner efficienti. La Commissione fa 
notare che, tuttavia, la volatilità degli aiuti 
è giustificata quando non sussistono più  le condizioni per l’efficacia degli aiuti, per esempio quando l’ammissibilità al sostegno al bilancio non è più applicabile.N. 2: Durante la revisione intermedia del  
decimo FES, la Commissione rivedrà l’equi-librio dei suoi finanziamenti per rispec-chiare al meglio le priorità politiche nella  sanità come in altri settori alla luce dei  primi anni di attuazione del decimo FES. Il  rafforzamento dei sistemi sanitari è infatti  tra le sue priorità.
N. 3: Pur riconoscendo i limiti della deci-
sione di assegnazione delle risorse giacché  
riguarda il personale in generale, la Com-
missione sta valutando come assicurare un  
migliore accesso alle competenze sanita-rie pubbliche all’interno delle delegazioni.  
Laddove la Commissione è indirettamente  
coinvolta nel settore sanitario, in parti-
colare attraverso il sostegno generale al  
bilancio collegato ai settori sociali o linee  
di bilancio e finanziamenti intra-ACP,  
le partecipazioni passive devono essere  concordate con altri donatori (UE) nello  
spirito del codice di condotta sulla com-
plementarità e divisione dei compiti e del  
coordinamento all’interno del sostegno al  
bilancio che il gruppo donatore ha assi-curato. Laddove la sanità costituisce un  
settore centrale, la Commissione valuterà  
modalità per mettere a disposizione della  
delegazione le competenze adeguate.  
a) Da tempo si sta valutando la possibilità  
di creare competenze sanitarie nella dele-gazione regionale. La Commissione deve  
trovare un migliore equilibrio tra i vantaggi 
e gli svantaggi di tale raccomandazione  
prima di raggiungere una qualsivoglia  
decisione.
c) La cooperazione con l’OMS, già impor-
tante, potrebbe essere ulteriormente raffor-
zata grazie ai suoi uffici nazionali, quando  
sarà possibile.
80
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana79. 
La Commissione accoglie favorevolmente il 
fatto che la Corte abbia riconosciuto che il sostegno generale al bilancio possa costi-
tuire uno strumento importante per soste-
nere politiche sanitarie migliori. Tuttavia la Commissione fa notare che l’efficacia del  sostegno generale al bilancio viene valu-
tata in modo migliore sul lungo termine dal 
momento che occorre tempo per ottenere  risultati a livello nazionale. Servono infatti 
miglioramenti in ampi sistemi e dunque tali 
risultati non possono essere confrontati con 
i progressi realizzati in gruppi di popolazione 
più piccoli e specifici. Nell’ambito dell’attua-zione del decimo FES vengono individuati  
ulteriori miglioramenti, grazie all’introdu-
zione di contratti OSM e all’uso preferenziale 
dell’SBS per la realizzazione del sostegno  
settoriale programmato. La Commissione  
continua i suoi sforzi per aumentare l’effica-
cia dei suoi strumenti di sostegno al bilancio (anche attraverso l’utilizzo sempre maggiore 
di indicatori disaggregati a livello di regioni 
più povere, aree marginali o genere).
80. 
L’impostazione del progetto — come pro-getto autonomo o come modalità di attua-zione di un programma di sostegno alla  politica settoriale — continuerà a essere un elemento importante del sostegno comuni-
tario al settore sanitario. La Commissione  
cerca costantemente di migliorare la sele-zione di progetti plurinazionali.
81. 
L’implicazione delle delegazioni dipende  altresì dalla loro capacità su questioni  settoriali.
Facendo seguito alla relazione della Corte  
è stato creato uno specifico gruppo interser-
vizi per definire le azioni che la Commissione 
dovrebbe attuare a livello nazionale per assi-
curare un utilizzo più efficiente delle risorse 
finanziarie del Fondo mondiale. RACCOMANDAZIONI SULLA 
TEMPESTIVITÀ E SULLA PREVEDIBILITÀ
N. 4: La Commissione sta attualmente  
valutando con UNAIDS come migliorare le  capacità dei paesi nella lotta contro l’AIDS  (sviluppo e attuazione di un piano d’azione 
di «creazione delle capacità»).  
N. 5: Nell’ambito del decimo FES, la Com-
missione sta cercando di rendere il suo  
sostegno generale al bilancio più preve-
dibile attraverso l’avvio di contratti OSM  
nei paesi efficienti. La Commissione ritiene  che la minaccia di sospendere i pagamenti  costituisca un incentivo per conservare  l’ammissibilità: questa sarebbe messa in  
pericolo se fosse automatico il ricorso  
a strumenti alternativi per preservare il  
flusso di finanziamenti. La necessità di evi-
tare di punire inutilmente i poveri, tuttavia, è uno dei fattori chiave che determinano le  
decisioni della Commissione nell’ambito di  
questo approccio caso per caso.
81
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsaharianaRACCOMANDAZIONI RELATIVE 
ALLA GESTIONE E ALL’EFFICACIA 
DEGLI STRUMENTI
N. 6: La Commissione è impegnata a utiliz-
zare nella maggiore misura possibile l’SBS  per interventi sanitari in settori centrali  e non centrali quando le condizioni lo con-
sentono. Per quanto riguarda le sue linee  guida di programmazione, la Commissione 
ritiene che il GBS sia complementare agli  
interventi in settori centrali, anche quando 
questi sono attuati attraverso l’SBS.
N. 7: a) La Commissione continuerà i suoi  
sforzi per utilizzare gli indicatori di perfor-
mance GBS e i collegamenti tra GBS e dialogo 
settoriale (ivi comprese le revisioni setto-
riali congiunte e il dialogo continuo dove vi 
è uno SWAp) in modo da incoraggiare i paesi 
a ottenere i loro OSM sanitari e altri obiettivi in maniera sostenibile. Questo comporterà 
l’utilizzo di quello che ciascun paese ritiene 
possa essere la combinazione più adeguata 
tra indicatori di risultati e risorse (quali le  
quote di bilancio e i tassi di esecuzione).  
Nelle operazioni di sostegno generale al  
bilancio può essere inclusa una funzione di assistenza tecnica per rispondere ai bisogni 
specifici relativi ai settori con indicatori GBS (per es. i sistemi informativi sanitari).
b) A livello settoriale le revisioni annuali si 
basano generalmente sull’attuazione della 
politica settoriale e sull’esecuzione del  
bilancio settoriale. Vengono altresì presi in 
considerazione, laddove disponibili, le revi-sioni relative ai risultati della spesa pubblica nonché i controlli sulla spesa. Dei 22 paesi dell’Africa subsahariana che hanno attuato 
periodicamente il GBS comunitario nell’am-
bito del nono FES, 14 svolgono regolarmente 
revisioni del settore sanitario congiunte.  
I risultati delle stesse vengono poi presi in  
considerazione nel corso della revisione  annuale congiunta del GBS. Nei restanti paesi 
questi vengono progressivamente sviluppati 
e incoraggiati nel contesto del dialogo GBS. 
Tuttavia la Commissione preferirà general-
mente l’utilizzo del GBS e di una qualsiasi  
salvaguardia collegata come mezzo per  
rafforzare componenti più sistemiche della gestione finanziaria pubblica del partner  
nonché per creare capacità nell’area della  gestione delle risorse umane. In questo modo 
preferirebbe rafforzare le capacità degli  organi di responsabilità nazionale a eseguire 
revisioni come quelle suggerite piuttosto che 
a svolgerle direttamente. Tale approccio può potenzialmente massimizzare l’impatto del GBS, riduce i rischi di sovraccaricare lo stru-
mento e include un progetto più adeguato ai 
molteplici obiettivi del GBS.
c) Vedi sopra [punto b) del presente riquadro].d) Nei limiti generali del suo bilancio desti-
nato alle risorse umane e nel contesto in  evoluzione di divisione dei compiti, la Com-missione farà il possibile per migliorare la  qualità dei contributi al dialogo nel settore 
sanitario come suggerito in precedenza.
e) La Commissione si preoccupa costante-
mente di migliorare gli indicatori utilizzati nelle sue operazioni di sostegno al bilancio.
N. 8: La Commissione ha deciso di creare uno 
specifico gruppo interservizi con i seguenti 
compiti:
1) definire il ruolo e le responsabilità che  
una delegazione comunitaria dovrebbe  avere in relazione al Fondo mondiale (per  es. partecipazione al meccanismo di coor-
dinamento nazionale, attività di relazione  
ecc.). Possono essere identificati diversi tipi di delegazioni secondo criteri quali, per  
esempio, il livello di prevalenza di HIV nel  
paese, il fatto che la «sanità» sia o non sia 
un settore centrale nel documento strate-gico nazionale ecc.;
2) scoprire come le delegazioni porteranno 
a termine i loro nuovi compiti tenuto conto 
delle risorse limitate di cui dispongono;
3) determinare come le delegazioni possono 
essere sostenute dai servizi centrali e come 
sia la DG DEV che la DG AIDCO coopereranno per svolgere la loro attività di assistenza  
alle delegazioni.
Inoltre la Commissione sta attualmente  
valutando con UNAIDS come migliorare la  
capacità dei paesi nella lotta contro l’AIDS (sviluppo e attuazione di un piano d’azione 
di «creazione delle capacità»).
82
Relazione speciale n. 10/2008 — L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana82. 
La Commissione migliorerà ulteriormente il modo in cui cerca di sfruttare le sinergie tra i suoi interventi, a iniziare dalla revisione  continua delle guide sanitarie. 
83. 
Per sostenere l’attuazione di programmi set-toriali, la Commissione nel 2007 ha aggior-nato le sue linee guida del 2003 sul sostegno comunitario ai programmi settoriali e ha  organizzato una serie completa di attività  
di formazione collegate a questa modalità  di attuazione. Ha inoltre avviato e gestito  
insieme alla Danimarca e ai Paesi Bassi il  
programma di apprendimento congiunto  
sugli approcci settoriali, un’iniziativa molto ben considerata dalla comunità donatrice.  
La Commissione continuerà a sostenere la  
creazione e l’attuazione di programmi setto-
riali, direttamente nei paesi in cui la sanità 
è parte della sua strategia di cooperazione, 
indirettamente attraverso la valutazione  della performance GBS e altrove attraverso 
processi di revisione congiunta.N. 9: Sebbene il progetto (come approccio  
o modalità di attuazione di un programma di sostegno alla politica settoriale) non costi-
tuisca la forma preferita a livello comunita-
rio di attuazione degli aiuti, è chiaro che  i progetti rimangono ancora uno strumento importante per portare a termine l’assi-
stenza allo sviluppo. Per esempio una prima 
valutazione delle assegnazioni iniziali ai  programmi indicativi nazionali del decimo 
FES/dotazione A dei paesi dell’Africa subsa-
hariana (Sud Africa escluso) mostra che il  
sostegno al bilancio (ivi compresi GBS e SBS) 
rappresenta circa il 48 % degli importi stan-ziati sinora. Il 52 % restante verrà poi speso essenzialmente attraverso progetti e pro-grammi destinati. Tuttavia la Commissione 
non è d’accordo con la raccomandazione di 
utilizzare il sostegno ai progetti per «fornire 
assistenza sanitaria nelle regioni più povere 
non adeguatamente coperte da servizi di  assistenza sanitaria» giacché in almeno 30 
paesi in via di sviluppo l’accesso ai servizi  
sanitari è limitato. Ma la risposta adeguata 
alla sfida è rappresentata da APS sanitari  
sufficienti, prevedibili e allineati piuttosto  
che dal proposto finanziamento delle ONG.RACCOMANDAZIONI RELATIVE 
ALL’UTILIZZO COERENTE 
DEGLI STRUMENTI
N. 10: a) Alla luce dell’esperienza accumu-
lata, la Commissione valuterà se occorre  rivedere le indicazioni su quando utilizzare  il GBS e l’SBS e come utilizzarli entrambi al  
meglio, indicazioni attualmente contenute  nelle linee guida dalla Commissione per la  
programmazione, GBS e SBS.
b) La guida sull’utilizzo specifico dei vari  
strumenti collegati al settore sanitario (ivi  compresi i progetti), nonché sul loro uti-lizzo congiunto, sarà rivista nelle «linee  guida sulla programmazione sanitaria».  
Queste ultime sono attualmente in fase di  
aggiornamento per prendere nella dovuta  
considerazione gli sviluppi più ampi degli  
strumenti esistenti a livello comunitario  (per es. i contratti OSM).
c) Il gruppo interservizi della Commissione  
che si occupa della cooperazione con il  
Fondo mondiale cercherà di trovare una  
maggiore complementarità con il Fondo  
stesso tenendo in considerazione questioni  di prevedibilità in relazione a operazioni  
del Fondo mondiale e tempistiche differenti per le operazioni della Commissione e del  Fondo mondiale.
N. 11: La Commissione è impegnata a uti-
lizzare l’SBS come modalità di attuazione  
preferita per gli interventi sanitari allor-
quando, per esempio, esiste una politica  settoriale ben definita.
N. 12: La Comunità continuerà a sostenere  
la creazione e l’attuazione di programmi  
settoriali, direttamente nei paesi in cui  
la sanità è parte della sua strategia di  
cooperazione, indirettamente attraverso  
la valutazione della performance GBS  e altrove attraverso processi di revisione  
congiunta.
Corte dei conti europea
Relazione speciale n. 10/2008
L’aiuto allo sviluppo fornito dalla CE ai servizi sanitari nell’Africa subsahariana
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee2009 — 82 pagg. — 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-098-4doi: 10.2865/23898

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2008
L ’AIUTO ALLO SVILUPPO FORNITO 
DALLA CE AI SERVIZI SANITARI 
NELL ’AFRICA SUBSAHARIANACORTE DEI CONTI 
EUROPEA
Relazione speciale  n . 10LA RELAZIONE SPECIALE CONCERNENTE L ’AIUTO ALLO SVILUPPO FORNITO DALLA 
CE AI SERVIZI SANITARI NELL ’AFRICA SUBSAHARIANA ESAMINA LE RISORSE UMANE E FINANZIARIE ASSEGNATE AL SETTORE SANITARIO PER STABILIRE SE 
RISPECCHINO GLI IMPEGNI DELLA POLITICA COMUNITARIA IN QUESTO CAMPO E 
SE LA COMMISSIONE ABBIA ACCELERATO L ’ATTUAZIONE DELL ’AIUTO E UTILIZZATO I VARI TIPI DI FINANZIAMENTO IN MODO EFFICACE. LA RELAZIONE CONTIENE UNA SERIE DI RACCOMANDAZIONI VOLTE AD ACCRESCERE L ’EFFICACIA DELL ’AIUTO COMUNITARIO NEL CONTRIBUIRE AL MIGLIORAMENTO DEI SERVIZI SANITARI NELL ’AFRICA SUBSAHARIANA.
CORTE DEI CONTI EUROPEA
IT
QJ-AB-08-010-IT-C
ISBN 978-92-9207-098-4