PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE in merito al Libro verde: l' accesso dei consumatori alla giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo nell' ambito del mercato unico



Gazzetta ufficiale n. C 295 del 22/10/1994 pag. 0001



Parere in merito al Libro verde : l`accesso dei consumatori alla giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo nell`ambito del mercato unico (94/C 295/01) La Commissione, in data 18 novembre 1993, ha deciso, conformemente al disposto dell`arti-colo 198 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al Libro verde : l`accesso dei consumatori alla giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo nell`ambito del mercato unico. La Sezione « Ambiente, salute pubblica e consumo », incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Ataíde Ferreira in data 3 maggio 1994. Il Comitato economico e sociale, nel corso della 316a sessione plenaria (riunione del 1° giugno 1994), ha adottato all`unanimità il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Dando seguito ad una prima comunicazione sull`accesso dei consumatori alla giustizia, trasmessa al Consiglio sotto forma di memorandum il 4 gennaio 1985 (1) e ad una comunicazione « complementare » del 7 maggio 1987 (2), la Commissione ha deciso di elaborare il « Libro verde : l`accesso dei consumatori alla giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo nell`ambito del mercato unico » dell`11 novembre 1993, qui di seguito designato semplicemente « Libro verde », allo scopo di lanciare un dibattito tra tutte le parti interessate sulla scorta degli orientamenti ivi tracciati. 1.2. In linea generale va riconosciuta l`opportunità dell`iniziativa della Commissione, concomitante con l`entrata in vigore del Trattato di Maastricht, che ha chiaramente definito l`ambito e la portata di una politica specifica per la protezione dei consumatori (attuale articolo 129 A del Trattato di Roma) ed ha fatto della cooperazione in materia di giustizia (articolo K del Trattato di Maastricht) uno dei pilastri dell`Unione europea. Va inoltre rilevata l`eccellente qualità tecnica del lavoro elaborato tanto per le informazioni raccolte quanto per lo studio e la concettualizzazione dottrinale. 1.3. Pur riferendosi specificamente all`accesso dei consumatori alla giustizia ed alla risoluzione delle controversie in materia di consumo nel mercato interno, il Libro verde espone correttamente questioni di carattere più generale in cui si esterna detta problematica particolare, quali : - l`accesso alla giustizia come base per la definizione di una politica di cittadinanza europea, - l`imprescindibilità di uno spazio giudiziario comune come base per l`effettiva realizzazione del mercato unico. 1.4. Occorre tuttavia rilevare anche che il suddetto Libro verde : a) non analizza completamente le nuove basi giuridiche offerte dal Trattato di Maastricht per affrontare le questioni sollevate; b) non approfondisce la definizione e la qualificazione teoriche né l`inquadramento sistematico delle materie trattate, in conformità di criteri concettuali uniformi, preferendo un`impostazione pragmatica di temi fondamentalmente connessi, per motivi di convenienza o di opportunità politica; c) non definisce un programma di azione per la Commissione, né segnala misure concrete, che vadano in un senso unico o almeno armonizzato, in cui si possano impegnare in futuro gli Stati membri singolarmente o l`Unione europea globalmente considerata, limitandosi a gettare le basi del dialogo. Le lacune sopramenzionate, naturali in un Libro verde, derivano dal fatto che la Commissione non ha presentato un Libro bianco con proposte adeguate, cosa del tutto possibile grazie alle notevoli esperienze acquisite ed evidenziate nel Libro verde. 2. Inquadramento giuridico del tema 2.1. L`accesso al diritto ed alla giustizia in generale 2.1.1. La questione dell`accesso alla giustizia, a ragione ritenuto uno dei diritti fondamentali dei cittadini, incluso nel progetto di costituzione dell`Unione europea e recentemente presentato e discusso al Parlamento europeo (1) non può essere considerata indipendentemente da quella, più ampia, dell`accesso al diritto. Parallelamente al diritto ad una giustizia accessibile, rapida ed efficace (una giustizia giusta) i cittadini hanno diritto di conoscere il diritto. Tale diritto precede e sostiene il primo, ne è il presupposto logico ed etico. 2.1.2. È in materia di accesso al diritto che si collocano le questioni dell`informazione giuridica e della protezione giuridica e, nell`ambito di quest`ultima, con particolare importanza, si situano la consultazione giuridica e l`assistenza giudiziaria, nelle loro modalità di assistenza legale e gratuito patrocinio; a metà strada fra protezione giuridica e organizzazione per la difesa dei diritti, vi è ancora la questione scottante della difesa degli interessi collettivi e diffusi. 2.1.3. La semplificazione processuale dei mezzi giurisdizionali e/o la creazione di mezzi non giurisdizionali per la risoluzione delle controversie sono nel contempo complementari ai fini dell`organizzazione della difesa dei diritti. Le ipotesi relative alla creazione di autorità giudiziarie specializzate e di procedure specifiche per un certo tipo di controversie ed allo snellimento, in determinate circostanze, delle formalità di procedura, sono altrettante questioni su cui discutere in sede di semplificazione dei mezzi giurisdizionali; a sua volta, nell`ambito dell`analisi dei mezzi non giurisdizionali, è opportuno discutere le varie alternative di natura amministrativa o arbitrale per la risoluzione delle controversie. 2.1.4. Tutti questi temi rientrano in un ambito molto più vasto di quello delle relazioni consumatori-operatori economici e delle relative controversie, in quanto non riguardano solo i consumatori bensì le stesse imprese, in particolare le piccole e medie imprese che possono prosperare solo in quel clima di pace e di riduzione della conflittualità latente che con tali mezzi sarà possibile introdurre nelle relazioni che le oppongono a terzi. È deplorevole che la Commissione non abbia inserito in tale dibattito altre situazioni parallele in cui la medesima problematica si presenta con identica acuità, ad esempio la protezione e la difesa dell`ambiente, continuando a non analizzare orizzontalmente i vari aspetti delle politiche comunitarie che essa promuove. 2.1.5. Il Comitato economico e sociale ha già avuto occasione di pronunziarsi al riguardo, in particolare nel parere sulla realizzazione del mercato interno e la protezione dei consumatori del 26 settembre 1993 (2) in cui ha sottolineato l`importanza di una « approssimazione globale ed orizzontale » di tutti i servizi della Commissione (punto 4.1). Per quanto attiene alle questioni dell`accesso al diritto ed alla giustizia, il Comitato rammenta le proprie reiterate posizioni, assunte in particolare nel parere sull`Europa dei cittadini del 23 settembre 1992 (3), nel parere sul consumatore ed il mercato interno del 24 novembre 1992 (4) e nel parere sul documento di lavoro della Commissione « Per un programma strategico sul mercato interno » del 22 settembre 1993 (5). 2.1.6. In conclusione, le questioni sollevate dal tema in esame si possono schematizzare (Vedi pag. 3). 2.2. Le controversie in materia di consumo 2.2.1. La problematica generale dell`accesso al diritto ed alla giustizia, in tutti gli aspetti summenzionati, assume tuttavia particolare importanza nelle relazioni consumatori-operatori economici, per la posizione speciale che una delle parti (il consumatore) vi occupa, come è stato del resto abbondantemente rilevato nella terza Conferenza europea sull`accesso dei consumatori alla giustizia tenutasi a Lisbona dal 21 al 23 maggio 1992 (6). Il concetto di controversia in materia di consumo, nel quale siano coinvolti uno o più consumatori, va quindi elaborato attorno al concetto di consumatore. GRAPH 2.2.2. A questo scopo, il Comitato ritiene che vada riaffermato con chiarezza il concetto tradizionale di consumatore, che figura nei primi testi comunitari sulla politica dei consumatori, ove è definito come una persona fisica, parte di una relazione speciale di utilizzazione finale che acquisisce, per sé o per la propria famiglia in senso lato, beni o servizi, ivi compresi quelli pubblici, usualmente di carattere fondamentale, forniti o prestati da un professionista nell`ambito della sua attività specifica o da un organismo pubblico nella sua veste di prestatore di servizio pubblico. A sua volta il concetto di « controversia in materia di consumo » è caratterizzato, e pertanto richiede una forma specifica di trattamento giuridico, da enormi costi e sforzi procedurali per tentare di pervenire ad una composizione e dal valore economico relativamente ridotto in questione (le cosiddette « controversie minori »). 2.2.3. È fondamentalmente per tali motivi ed in funzione di quanto già menzionato che il Comitato, dando seguito alle posizioni già assunte in passato, ribadisce la necessità di un ordinamento specifico per la tutela giurisdizionale o extragiurisdizionale dei diritti dei consumatori e per la risoluzione delle controversie in materia di consumo (controversie minori). Il Comitato afferma nondimeno che di detto regime speciale potranno fruire anche gli operatori economici, in particolare le piccole e medie imprese commerciali, grazie alla celerità, alla certezza ed ai minori costi della composizione delle controversie originate da transazioni di beni e servizi che coinvolgano i consumatori. 2.3. La dimensione comunitaria delle questioni 2.3.1. Tutte le questioni menzionate, oggetto di maggiore o minore preoccupazione e di vari tentativi di soluzione a diversi livelli negli Stati membri, assumono particolare significato sul piano comunitario. Con la realizzazione del mercato unico, le relazioni giuridiche in generale e le relazioni giuridiche in materia di consumo in particolare si sono infatti sviluppate; esse non ne sono solo la conseguenza naturale, dato che sono state particolarmente incentivate nel quadro di tale processo. Ovviamente, le possibilità che si verifichino controversie « transfrontaliere » in uno spazio senza frontiere sono aumentate. L`apparente contraddizione in termini di tale questione deriva, come giustamente rilevato dal Libro verde, dal fatto che la realizzazione del mercato unico non sia stata accompagnata dalla simultanea istituzione di uno spazio giudiziario unico. 2.3.2. Tra le questioni più importanti, che assumono particolare rilievo a livello comunitario e meritano speciale attenzione, vanno poste in risalto : 2.3.2.1. L`informazione giuridica La coesistenza, nel diritto sostanziale, di ordinamenti giuridici distinti, non armonizzati e potenzialmente in conflitto al momento di dirimere relazioni giuridiche che presentano elementi interconnessi, solleva complesse questioni di diritto internazionale privato, tanto per la determinazione e l`interpretazione della legge applicabile, quanto per la definizione dei concetti stessi (teoria della devoluzione o del rinvio e teoria delle qualificazioni), e pone problemi ancora maggiori di accesso al diritto da parte dei cittadini in generale e dei consumatori in particolare, date le loro caratteristiche specifiche. 2.3.2.2. La protezione giuridica 2.3.2.2.1. Quanto è valido per il diritto sostanziale, in cui si sta tuttavia verificando uno sforzo comunitario nel senso dell`armonizzazione, o almeno del reciproco riconoscimento (in modo da minimizzare le conseguenze della diversità), assume un rilievo ancora maggiore nel diritto formale o processuale. I vari sistemi di diritto processuale civile o commerciale, con norme proprie, contraddittorie e più volte fonti di conflitti (sia in senso positivo che negativo) di competenza internazionale delle autorità giudiziarie e di formalità di procedura (forme dei procedimenti, termini, spese, atti giudiziari, lingua, ecc.) impongono una maggiore protezione giuridica dei cittadini che si trovino in tali situazioni, a livello di consulenza giuridica e di assistenza giudiziaria (assistenza legale e gratuito patrocinio). 2.3.2.2.2. Va aggiunto che vari ordinamenti giuridici nazionali non garantiscono un`adeguata ed effettiva difesa degli interessi diffusi e collettivi o, quando detta difesa esiste, i cittadini dei paesi terzi si trovano, se non in teoria, almeno nel funzionamento pratico del sistema, esclusi dal poterne beneficiare in virtù della defininizione classica delle regole di « legittimazione processuale » per la rappresentanza processuale dei loro interessi. 2.3.2.2.3. Il Comitato ritiene pertanto che in tale settore sia possibile compiere un primo passo, seppur ridotto e in un campo limitato, verso un`auspicabile armonizzazione delle condizioni in cui i consumatori e le loro associazioni potrebbero fruire della protezione giuridica nelle sue varie forme, nei diversi sistemi giurisdizionali dei vari paesi; basta infatti definire semplici regole uniformi in materia di esenzione dai costi e di assistenza giudiziaria. 2.3.2.2.4. D`altro canto, riconoscendo e riaffermando l`esigenza di una disposizione generale, a livello comuni-tario, che conferisca la legittimazione processuale alle associazioni di consumatori per rappresentare in qualsiasi tribunale nazionale o comunitario gli interessi collettivi e/o diffusi, il Comitato ritiene che la definizione delle condizioni in cui un`associazione di consumatori possa godere del diritto di rappresentatività generica debba competere al rispettivo ordinamento giuridico nazionale e formare oggetto di reciproco riconoscimento, in conformità della posizione già enunciata nel parere del Comitato sulla comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo ed al Comitato economico e sociale « Libro verde sul ripristino dei danni all`ambiente » [doc. COM(93) 47 def.], punto 4.2.1. (1) Nondimeno, il riconoscimento preliminare della personalità giuridica delle associazioni dei consumatori, in conformità dei rispettivi ordinamenti giuridici, va sempre richiesto come condizione per la legittimazione processuale attiva. 2.3.2.3. Le controversie transfrontaliere in materia di consumo 2.3.2.3.1. La situazione descritta assume particolare importanza nelle controversie « transfrontaliere » in materia di consumo, in cui a tutte le caratteristiche delineate a livello nazionale in merito alla posizione specifica del consumatore, si aggiungono le particolari difficoltà relative alla distanza e alle differenze di lingua e di usi fra le parti, nonché le stesse autorità giudiziarie o amministrative e perfino gli enti o organizzazioni rappresentativi interessati (associazioni di consumatori, enti o organismi pubblici di protezione dei consumatori, ecc.) ed i costi elevati che inevitabilmente ne conseguono. 2.3.2.3.2. Nonostante i considerevoli progressi già compiuti con le convenzioni verso la creazione di uno spazio giuridico europeo (in particolare le convenzioni di Bruxelles del 27 settembre 1968 e di Lugano del 16 settembre 1988, per quanto riguarda le norme di competenza giudiziaria e la Convenzione di Roma del 19 giugno 1980 relativa alle norme in materia di conflitto di leggi applicabili agli obblighi contrattuali) occorre riconoscere che il sistema è ancora insufficiente per rispondere in modo completo a talune delle questioni più rilevanti in materia (2). In realtà, ancora non si è compiuto nessun passo avanti in materia di armonizzazione delle norme in materia di conflitti di leggi applicabili alle obbligazioni extracontrattuali; all`estensione effettuata dalla Convenzione di Lugano dei principi della Convenzione di Bruxelles ai paesi dell`EFTA non ha risposto un`analoga estensione dei principi della Convenzione di Roma, ed a livello di « riconoscimento » delle sentenze e di « exequatur » si è ben lungi dal poter parlare di una vera e propria « libera circolazione » per via delle limitazioni ancora esistenti in materia (articoli 27, 33 e segg. delle Convenzioni di Bruxelles e di Lugano). 2.3.2.3.3. D`altro canto, la Convenzione di Bruxelles non si applica alle inibizioni o alle questioni penali che, in caso di controversia in materia di consumo, sono spesso indissociabilmente connesse a questioni di natura civile; peraltro, nei procedimenti cautelari il ricorso all`« exequatur » è del tutto illusorio. 2.3.2.3.4. Aggiungasi che, nonostante il protocollo di Lussemburgo del 3 giugno 1971, che ha attribuito una specifica competenza alla Corte di giustizia delle Comunità per statuire in merito all`interpretazione della Convenzione di Bruxelles, compito che è stato svolto abbondantemente, molto viene ancora lasciato alla competenza dei tribunali nazionali tanto in materia di modificazione delle situazioni « sub judice », quanto in materia di interpretazione delle norme sostanziali applicabili che condizionano la stessa risoluzione delle controversie. 2.3.2.3.5. Per tale motivo il Comitato ritiene che questo sia un settore privilegiato per compiere un altro passo nel senso della creazione di formule processuali armonizzate che consentano di risolvere questo tipo particolare di controversie che pongono necessariamente a confronto ordinamenti giuridici nazionali diversi, con il vantaggio che oggi è già possibile trarre insegnamenti dai vari esperimenti pilota che si sono realizzati un pò dappertutto. 2.3.2.3.6. Laddove questo cammino si rivelasse difficile per mancanza di volontà politica, il Comitato auspica che gli Stati membri approfondiscano le possibilità della via convenzionale, colmando le lacune denunciate e perfezionando il sistema in vigore in modo da rispondere alle legittime ansie dei cittadini europei in generale e dei consumatori in particolare. 3. La situazione e le prospettive di evoluzione a livello degli Stati membri Il doc. COM(84) 692 def. ed il Libro verde [doc. COM(93) 576 def.] della Commissione elencano e descrivono dettagliatamente le risposte date negli Stati membri alle varie questioni (1). A parte tale descrizione, non riportata in questa sede, detti documenti consentono di identificare il senso dell`evoluzione dal 1984 al 1993. 3.1. I mezzi giurisdizionali Il senso generale di tale evoluzione può riassumersi secondo le seguenti linee : 3.1.1. Maggiore semplificazione delle procedure giurisdizionali 3.1.1.1. I principali orientamenti relativi alla semplificazione delle procedure giurisdizionali mirano a : a) minimizzare le formalità di procedura; b) evitare l`intervento obbligatorio del legale senza comunque mettere mai in causa le garanzie di difesa ed il principio del « contraddittorio »; c) ridurre i termini processuali; d) rafforzare le garanzie d`intervento informale nei processi; e) rendere obbligatorio il tentativo di conciliazione; f) snellire il sistema di produzione della prova (2); g) conferire maggiori poteri al giudice nella valutazione della prova e nell`applicazione del diritto (decisione secondo equità); h) facilitare l`esecuzione delle sentenze e l`istituzione di misure cautelari e di inibizioni. 3.1.1.2. Il presupposto comune che presiede a tale semplificazione di procedure non è tuttavia la natura del conflitto, in particolare il fatto che si tratti di una controversia in materia di consumo, bensì l`esiguo valore dell`interesse economico in questione; in altre parole, il criterio praticamente dominante per beneficiare dei procedimenti semplificati è quello dell`importanza economica relativamente ridotta della controversia. Anche in questo caso vi è un`assoluta mancanza di uniformità, come si evince dalla tabella pubblicata al punto III.A.1.a del Libro verde, in cui la sproporzione dei limiti quantitativi previsti nei vari Stati membri per la definizione delle « controversie minori » varia da 1 a 100 ! 3.1.2. Procedimenti specifici per controversie in materia di consumo 3.1.2.1. Solo uno Stato membro, l`Irlanda, ha fissato un regime processuale specifico per la risoluzione di controversie in materia di consumo, i cui parametri fondamentali sono : a) il ricorso preliminare obbligatorio alla mediazione; b) l`estrema semplicità processuale; c) una speciale assistenza ai consumatori che intentano un processo; d) il tentativo obbligatorio di conciliazione. 3.1.2.2. Nel quadro dei progetti pilota finanziati dalla Commissione, in due tribunali francesi (Dijon e Le Creusot) sono stati istituiti procedimenti specifici per controversie in materia di consumo descritti nel Libro verde. 3.1.3. Tribunali specializzati 3.1.3.1. Eccezion fatta per il Regno Unito (Restrictive Practices Court), nessun altro Stato membro ha previsto la possibilità di costituire tribunali specifici per la risoluzione di controversie in materia di consumo. 3.1.3.2. Vari Stati membri hanno tuttavia creato tribunali specifici di prima istanza, in linea con la semplificazione di procedure summenzionata, e di ultima istanza limitata, ovviamente competenti per la maggior parte delle controversie in materia di consumo (Rep. fed. di Germania, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi, Portogallo). 3.1.4. Protezione degli interessi collettivi 3.1.4.1. Alcuni ordinamenti giuridici degli Stati membri consentono che interessi diffusi e collettivi vengano genericamente rappresentati in giudizio da organi pubblici tipo l`Ombudsman (Regno Unito, Danimarca, Irlanda) o da associazioni o organizzazioni che rappresentano i titolari di tali interessi, ovvero che li rappresentano in settori specifici (con particolare importanza per le inibizioni), di carattere generale o relativi a settori specifici quali le clausole inique, le questioni di credito al consumo, i servizi finanziari, alla pubblicità ingannevole, alla concorrenza sleale, ecc. (Repubblica federale di Germania, Spagna, Francia, Italia, Grecia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Belgio, Portogallo). 3.1.4.2. Di norma gli Stati membri ammettono la rappresentanza degli interessi diffusi o collettivi dei consumatori da parte delle rispettive organizzazioni o associazioni, sia in termini generali (una minoranza) sia in settori o termini specifici (tutti gli altri). 3.1.5. Le inibizioni 3.1.5.1. Inoltre gli Stati membri prevedono di norma che le associazioni o organizzazioni di consumatori possano chiedere all`autorità giudiziaria la cessazione preventiva delle pratiche illecite o sleali, in particolare per quanto rigurda le clausole inique o la pubblicità ingannevole. 3.1.6. L`esecuzione delle sentenze « straniere » 3.1.6.1. Infine, ogni Stato membro ha il proprio modo di riconoscere la sentenza di una controversia pronunciata da un giudice straniero, anche se di uno Stato membro dell`Unione europea e sebbene sia applicabile il diritto internazionale derivante dalle convenzioni in vigore, in particolare la Convenzione di Bruxelles. 3.2. I mezzi non giurisdizionali 3.2.1. Mezzi non coercitivi (1) 3.2.1.1. Vari Stati membri riconoscono l`insufficienza o la minore adeguatezza del proprio ordinamento giuridico per risolvere le controversie in materia di consumo e prevedono procedure di carattere volontario o non coercitive quasi sempre molto diverse, tanto per la natura quanto per le conseguenze delle sentenze emesse (Repubblica federale di Germania, Grecia, Spagna, Francia, Irlanda, Italia, Belgio, Portogallo, Regno Unito). 3.2.1.2. Di norma, tale questione viene affrontata in modo estremamente settoriale; il settore dei servizi, specie quelli finanziari (a parte alcuni servizi pubblici di grande importanza), è quello che raggruppa il maggior numero di procedure di carattere volontario per risolvere le eventuali controversie in materia di consumo. 3.2.1.3. I mezzi comunemente utilizzati in tali procedure sono la mediazione ed il tentativo di conciliazione, con l`eventuale possibilità che le parti ricorrano alla fine in giudizio. Di conseguenza, essi hanno in genere carattere preliminare o preparatorio e sono complementari ad una procedura di altra natura, in particolare giudiziaria. 3.2.1.4. Le differenze fra i vari ordinamenti sono tuttavia tali che difficilmente si evincono alcune caratteristiche comuni a tutti loro. 3.2.2. Mezzi arbitrali 3.2.2.1. In alternativa alle procedure giudiziarie, in vari Stati membri ci si interessa sempre più alla creazione ed all`attuazione d`iniziative arbitrali per la risoluzione di controversie in materia di consumo. Sebbene l`arbitrato sia un vecchio strumento giuridico, previsto nella maggior parte degli ordinamenti giuridici europei a livello sia interno che internazionale, la sua utilizzazione sul piano nazionale e per controversie di natura non strettamente commerciale è stata molto limitata. 3.2.2.2. Recentemente, tuttavia, vari Stati membri fra cui il Portogallo e la Spagna su un piano generale, l`Italia ed il Regno Unito per settori specifici o per temi particolari, hanno sviluppato e portano avanti progetti di arbitrato istituzionalizzato per risolvere controversie in materia di consumo. 3.2.2.3. La descrizione fatta dal Libro verde dell`ordinamento portoghese consente di porre in luce le caratteristiche comuni di tali progetti e di valutarne i vantaggi che sono all`origine del successo ottenuto in Portogallo. I più importanti sono : a) la totale gratuità del processo; b) l`estrema semplicità e rapidità processuali; c) l`obbligo di una mediazione e di un tentativo di conciliazione preliminari da parte di giuristi specializzati che provvedono successivamente all`istruttoria del processo in vista del giudizio. d) l`ampliamento dei poteri di cognizione dell`autorità decisionale, che è necessariamente un giudice, e la possibilità di decidere « ex aequo et bono »; e) la piena equiparazione del lodo arbitrale ad una sentenza giudiziaria anche al fine della successiva esecuzione coercitiva, che compete ai tribunali giudiziari ed è esente da costi; f) il carattere istituzionale o permanente dell`arbitrato, accompagnato da un servizio tecnico specializzato; g) la possibilità per gli operatori economici di aderire in generale al sistema, per tutte le controversie in cui siano coinvolti in avvenire; h) la capacità del sistema di risolvere facilmente le controversie transfrontaliere in materia di consumo sorte in Portogallo; i) il costo relativamente contenuto del sistema, non completamente a carico dello Stato. 3.3. Progetti pilota 3.3.1. Oltre al progetto pilota di natura arbitrale per la risoluzione di controversie in materia di consumo in Portogallo, il Libro verde ne elenca e descrive altri, appoggiati o meno dalla CE, già realizzati o in corso in diversi paesi : quelli di Marchienne-au-Pont e Deinze in Belgio, i tre progetti nel settore dell`informazione e della consultazione giuridica in corso nella Repubblica federale di Germania, i quattro uffici di consulenza giuridica greca, il progetto pilota di Dijon - Le Creusot in Francia, il Consumer Personal Service irlandese, i centri d`informazione giuridica per i consumatori di Milano e Forlì in Italia, e quello scozzese di Dundee. 3.3.2. Tuttavia, la molteplicità e la varietà delle iniziative ne rende difficile il raffronto specie in mancanza di una valutazione dei risultati basata su criteri oggettivi. 3.3.3. D`altronde, dato che già si dispone di una sufficiente di un campione di « progetti pilota » di varia natura a livello nazionale (alcuni complementari), il Comitato ritiene opportuno cogliere l`occasione dell`attuale occasione affinché, nell`ambito del Libro verde, si faccia il punto della situazione, si effettui un`analisi comparata dei vari progetti pilota (sottolineandone i relativi pro e i contro) e si traggano quindi le conclusioni relative alle grandi linee che devono orientare in futuro in tale settore. Un esempio significativo dell`insegnamento che si può trarre da tale analisi è quello che il Libro verde pone giustamente in luce nel capitolo « L`assistenza alla consulenza legale » (capitolo III.C.1). 3.3.4. Più che moltiplicare i progetti pilota un pò ovunque, una riflessione di questo genere potrebbe formare oggetto di eventuali audizioni pubbliche da realizzare nel quadro della discussione che il Libro verde intende lanciare; i suoi risultati potrebbero inoltre costituire un prezioso contributo per definire in futuro le linee di azione della Commissione a riguardo. 3.4. Risoluzione nazionale delle controversie transfrontaliere in materia di consumo 3.4.1. Dato che le controversie in materia di consumo hanno un`autonomia concettuale che consente di distinguerle dalle altre (e che quindi meritano un trattamento differenziato a livello delle norme giuridiche che le caratterizzano e delle norme procedurali di natura giurisdizionale o extragiurisdizionale che ne regolano la risoluzione) e dato che le cosiddette controversie « transfrontaliere » in materia di consumo assumono, nell`ambito delle controversie transfrontaliere in generale, un rilievo tale da meritare un`attenzione e un impegno particolari, (a causa degli ostacoli che ne possono impedire la risoluzione rapida ed efficace nel contesto dell`attuazione e dello sviluppo del mercato unico), occorre analizzare in che modo i singoli Stati membri affrontano oggi la risoluzione di questo particolare tipo di controversie, applicando le norme di diritto processuale civile o commerciale in vigore in ciascuno di essi. 3.4.2. A questo proposito, il Libro verde, pur definendo rigorosamente il concetto di « controversia transfrontaliera » ed elencando in maniera esauriente le barriere supplementari e specifiche di norma esistenti in tali casi, non fornisce nessuna indicazione sul modo in cui gli eventuali casi di controversie trasfrontaliere in materia di consumo siano stati risolti dagli Stati membri né sui risultati ottenuti, per cui non è possibile valutare il grado di adeguatezza degli ordinamenti esistenti e la loro capacità di risolvere tale problema. 4. Le grandi opzioni a livello comunitario 4.1. I principi e loro limiti 4.1.1. È un principio fondamentale del diritto, comune alla maggior parte degli ordinamenti giuridici nazionali e, pertanto accolto come tale nell`ordinamento giuridico comunitario, quello secondo cui ad ogni diritto deve corrispondere un`azione destinata a farlo riconoscere in giudizio, dato che è proibita l`autodifesa (nessuno può ricorrere alla forza per realizzare o garantire il proprio diritto, salvo i casi ed entro i limiti previsti dalla legge). Tutta la legge di procedura si basa su tale principio fondamentale. 4.1.2. Il modo in cui il Libro verde tratta la questione dei nessi fra diritto sostanziale e mezzi di ricorso (capitolo III.D.1) è pertanto del tutto corretto e va caldeggiato per la sua chiarezza. Ancora più lodevoli sono la conclusione tratta in merito all`obbligo da parte degli Stati membri di prevedere, nei rispettivi ordinamenti giuridici, l`effettiva concretizzazione di tale nesso fra diritti e mezzi di ricorso, nonché il diritto della Commissione di esigere che gli Stati membri adottino le misure necessarie a tal fine. 4.1.3. Oggi è tuttavia comunemente accettato (andavano già in tal senso, oltre alla più recente giurisprudenza della Corte di giustizia citata nel Libro verde, anche altre sentenze pronunciate da tale Corte (1)), che la Comunità europea abbia una propria competenza non sussidiaria in materia di procedura e che possa prendere l`iniziativa di statuire in un foro giurisdizionale competente nonché di regolare i mezzi di ricorso e le procedure per la composizione delle controversie. Tale facoltà d`iniziativa deve quindi valere non solo in assenza di normative nazionali (caso estremo), bensì anche quando esse si rivelino incapaci di garantire efficacemente la difesa dei diritti in causa. Il mero enunciato delle tre direttive citate al capitolo III.D.2, comma 1), 2) e 3) del Libro verde [doc. COM(93) 576 def.] (enti erogatori, ricorso in materia di aggiudicazione di appalti pubblici e pubblicità ingannevole) costituisce il miglior esempio di tale affermazione; va sottolineato che, in tale caso, la sola ed unica base giuridica utilizzata è stata l`articolo 100 A del Trattato di Roma (2). 4.1.4. Attualmente, con l`entrata in vigore del Trattato di Maastricht, una nuova base può però fungere da fondamento giuridico agli interventi comunitari nel settore specifico della protezione dei consumatori; si tratta dell`articolo 129 A del Trattato di Roma, di cui vanno analizzate le varie possibilità. 4.1.5. A questo riguardo, forse perché il Libro verde [doc. COM(93) 576 def.] è datato 16 novembre, anche se necessariamente elaborato tempo prima, ciò è totalmente omesso. 4.1.6. Occorre comunque esaminare in che modo la posizione della Commissione venga rafforzata dal nuovo articolo 129 A del Trattato di Roma e soprattutto in che modo potrà intraprendere, oltre alle misure che potrà sempre continuare a prendere per la realizzazione del mercato interno (articolo 100 A), altre azioni specifiche a sostegno e completamento della politica degli Stati membri per proteggere la salute, la sicurezza e gli interessi economici dei consumatori e garantire un`adeguata informazione. 4.1.7. A questo proposito, occorre sottolineare che la scelta di tale base o fondamento giuridico sarà sempre condizionata dall`applicazione del principio generale della sussidiarietà (spetterà comunque sempre alla Corte di giustizia statuire in merito alla corretta applicazione ad ogni caso concreto). È tuttavia altrettanto vero che, se vi è un settore in cui sia manifestamente impossibile, dal punto di vista giuridico, realizzare (non « realizzare in modo sufficiente » bensì realizzare « tout court ») gli obiettivi dell`azione prevista - obiettivi incontestabilmente necessari e che possono essere conseguiti solo a livello comunitario - tale settore è proprio quello della composizione delle controversie trasfrontaliere in materia di consumo ed in questioni direttamente connesse. 4.1.8. Il Comitato ritiene quindi che, in tale ottica, la Commissione debba analizzare mediante un`approfondita riflessione sulla loro natura giuridica, tutte le conseguenze e le eventuali limitazioni dell`applicazione dell`articolo 129 A del Trattato di Roma a questo caso specifico. 4.1.9. Tuttavia, un altro aspetto di carattere più generale, e anch`esso derivante dall`effettiva entrata in vigore del Trattato di Maastricht, è quello che si riferisce a tutta la problematica dell`accesso al diritto ed alla giustizia in generale, nelle sue molteplici sfaccettature, in forza anche del nuovo articolo K del suddetto Trattato, relativo alla cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni. 4.1.10. Quando il paragrafo 6 dell`articolo K.1 fa espresso riferimento alla cooperazione giudiziaria in materia civile e l`articolo K.3.1 prevede la procedura di collaborazione per coordinare le azioni degli Stati membri, e l`articolo K.3.2 attribuisce alla stessa Commissione la capacità di iniziativa in tale delimitato settore per l`adozione di « posizioni » comuni o perfino di « azioni » comuni, si aprono, anche tramite convenzioni e fatto salvo il disposto dell`articolo 220 del Trattato di Roma, nuove e inattese possibilità di avanzare verso una maggiore armonizzazione delle legislazioni nazionali in materia di procedura civile, in settori specifici sempre più ampi, molto al di là degli obiettivi ovvi, immediati e primari enunciati nel Trattato di Maastricht. 4.1.11. A questo proposito, il Comitato ritiene che i governi degli Stati membri dovranno avvalersi a fondo delle possibilità offerte dall`articolo K del Trattato di Maastricht, in particolare per quanto riguarda il rafforzamento ed il miglioramento delle condizioni di accesso al diritto ed alla giustizia dei cittadini d`Europa in generale e dei consumatori in particolare, in vista di una sempre maggiore certezza e sicurezza nell`applicazione del diritto, gettando così le basi per l`eventuale creazione, a termine, di uno spazio giudiziario unico. 4.2. Le misure e gli strumenti 4.2.1. Uno spazio giudiziario comune 4.2.1.1. Il Libro verde pone in evidenza e sottolinea in diverse occasioni come, l`origine dei « mali » che determinano l`attuale situazione delle questioni in esame, sia imputabile oltre che alla realizzazione del mercato unico ed alla conseguente abolizione delle frontiere per garantire la libera circolazione delle persone e delle merci, alla mancanza di uno spazio giudiziario comune (1). Per quanto riguarda i principi, è infatti quanto meno assurdo che, dopo aver conferito alle imprese il diritto di vendere in qualsiasi parte della Comunità ed aver incoraggiato anche i consumatori a comprare in qualsiasi luogo in cui essi possano liberamente recarsi e risiedere, non si sia previsto per detti consumatori il diritto ad un trattamento perfettamente equo in caso di controversie originate da tali transazioni, a prescindere dal luogo in cui esse si verifichino o in cui i consumatori si trovino o risiedano. 4.2.1.2. Tale idea non è tuttavia nuova ed è già riflessa in vari documenti comunitari, fra cui quelli citati nello stesso Libro verde, in particolare nella Relazione Sutherland (2), nella comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla stessa Relazione (3) nel documento di lavoro della Commissione « Per un programma strategico sul mercato interno », allegato alla Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo (4) dal titolo « Rafforzare l`efficacia del mercato interno » (specificamente il punto 22), nella Comunicazione della Commissione al Consiglio dal titolo « Valorizzare al massimo il mercato interno : Programma strategico » (5)). 4.2.1.3. Dati l`interesse storico ed il carattere avanzato delle posizioni difese in passato ed ancora oggi, occorre citare ed evidenziare la relazione BOOT su « L`accesso dei consumatori alla giustizia », elaborata dalla Commissione giuridica del Parlamento europeo (doc. A 2-152/86, del 12 novembre 1986) a proposito del Memorandum della Commissione sullo stesso tema [doc. COM(84) 692 def.], con particolare riferimento ai paragrafi 9 e 11. Tale relazione è all`origine della risoluzione del Parlamento europeo del 12 marzo 1987, in cui si condannava « la reazione negativa della Commissione al suggerimento di proporre una legislazione che avrebbe imposto delle modifiche al diritto processuale degli Stati membri, metodo migliore per garantire un livello adeguato e soddisfacente di difesa dei consumatori. » (n. 3). 4.2.1.4. Il Comitato economico e sociale ha a sua volta evidenziato vigorosamente l`importanza di tale aspetto, in particolare nei pareri d`iniziativa già menzionati su « La realizzazione del mercato interno e la protezione dei consumatori » (punto 5.4.2). « Il consumatore e il Mercato interno » (punto 4.12), ampiamente discusso nell`analisi allegata alla relazione sullo stesso argomento (sez. IV), ed infine nei pareri sulla Relazione Sutherland (6), e sul « Programma strategico sul mercato interno » (7) (in particolare al punto 3.3.1 in cui il CES ha rilevato « che il titolo VI del Trattato sull`Unione europea dà alla Commissione un diritto d`iniziativa sulla questione della cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri ». 4.2.1.5. È tuttavia noto lo scarso entusiasmo del Consiglio per la ricerca di un`armonizzazione che eliminasse una volta per tutte differenze e discordanze fra i codici di procedura civile degli Stati membri, armonizzazione perlomeno generale che conseguirebbe dall`istituzione di uno spazio giudiziario unico (8). 4.2.1.6. Il Libro verde propone tuttavia alcuni campi di riflessione, lasciati aperti in questa sede che a parere del Comitato occorrerebbe approfondire, in merito alla possibilità di rafforzare ed ampliare quelle situazioni in cui, a livello settoriale, sarebbe auspicabile e possibile progredire in tal senso. 4.2.1.7. Uno dei settori in cui, a parere del Comitato, bisognerebbe proseguire decisamente in tal senso, è proprio quello della definizione dei principi processuali comuni di un sistema di accesso al diritto ed alla giustizia in caso di relazioni transfrontaliere consumatori/operatori economici; a questo scopo occorre dare ampia diffusione ed utilizzare appieno l`apposita linea di bilancio prevista a livello comunitario per l`assistenza giudiziaria. Si tratta di un primo, timido passo in un settore ristretto ma innegabilmente importante per tutti i cittadini europei che, sicuramente, contribuirebbe in modo molto positivo all`effettiva concretizzazione del mercato unico. 4.2.2. Il diritto processuale derivante dalle convenzioni 4.2.2.1. Un altro settore, per altro correttamente analizzato nel Libro verde, è quello dei limiti esistenti e delle difficoltà derivanti dall`applicazione alle controversie in materia di consumo del diritto processuale che scaturisce da convenzioni, in particolare dalle Convenzioni di Bruxelles del 1968 e di Roma del 1980. 4.2.2.2. Anche dopo aver superato l`ostacolo delle ratifiche, le disposizioni non consentono di evitare notevoli ed importanti divergenze nell`ordinamento giuridico applicabile alle situazioni concrete; ciò è dovuto ai vari elementi di connessione, oltre che alle sempre possibili lungaggini per esperire, tramite l`eccezione, questioni legate alla definizione della competenza dei tribunali ed alla qualificazione giuridica degli stessi atti o dei contratti, base per adire le vie legali, e che derivano da una precedente definizione della normativa applicabile. Tutto ciò trasforma le sentenze di controversie apparentemente semplici in veri e propri rompicapo che possono essere apprezzati solo da giuristi di grande esperienza, come già menzionato al punto 2.3.2.3.2 precedente. 4.2.2.3. Il Comitato ritiene nondimeno che in tale settore vi sia ampio spazio per progredire, per mezzo delle convenzioni, verso una certezza ed una sicurezza sempre maggiori delle relazioni consumatori/operatori commerciali, affinando concetti, uniformando prassi e soprattutto snellendo il funzionamento degli apparati giudiziari di tutti gli Stati membri in modo da rendere l`applicazione della giustizia quanto più rapida ed efficace. La Commissione dovrà utilizzare tutti i mezzi a sua disposizione nell`ambito delle proprie competenze in materia. 4.2.3. I progetti pilota 4.2.3.1. Pur riconoscendo l`innegabile interesse degli esperimenti pilota, occorre chiedersi se la loro utilizzazione non abbia fornito alla Comunità in quanto tale il pretesto per astenersi per circa dieci anni dal prendere una posizione definitiva sulle questioni in esame. 4.2.3.2. Come già detto, quanto finora fatto pare sufficiente per trarre insegnamenti che possano essere usati proficuamente per definire gli orientamenti di piani di azione comunitari e di iniziative concrete il più possibile armonizzate in tutto lo spazio comunitario. 4.2.3.3. Il Comitato ritiene pertanto che, tranne in casi eccezionali debitamente motivati, i progetti pilota non vadano moltiplicati all`infinito, specie se non sono informati ad una serie di principi o di norme di base tratti dall`esperienza acquisita in materia. 4.2.4. La progressiva armonizzazione del diritto di procedura civile e commerciale degli Stati membri 4.2.4.1. Il Comitato ritiene per contro che oggi siano riunite tutte le condizioni giuridiche per avanzare proposte volte all`armonizzazione di determinati aspetti del diritto di procedura civile o commerciale dei vari Stati membri. A questo riguardo, il Libro verde presenta già vari suggerimenti, del tutto validi, sebbene in alcuni casi la loro forma non coincida appieno con gli orientamenti proposti in questa sede. 4.2.4.2. Fra detti orientamenti il Comitato evidenzia quelli elencati in appresso che interessano settori in cui andrebbero prioritariamente incentivati gli sforzi a livello comunitario : a) le inibizioni volte ad ottenere in modo generale ed uniforme la prevenzione e la cessazione di pratiche ritenute illecite nel settore delle relazioni consumatori/operatori economici, ai sensi dell`articolo 24 della Convenzione di Bruxelles; b) il riconoscimento generale della legittimazione processuale attiva delle associazioni di consumatori per rappresentare gli interessi collettivi o diffusi, in qualsiasi istanza giurisdizionale o extragiurisdizionale di qualsiasi Stato membro, a prescindere dalla nazionalità degli interessati, dalle stesse associazioni o dal luogo in cui è stata originata la controversia; c) la definizione di norme fondamentali che disciplinino una procedura uniforme relativa alle azioni collettive e in rappresentanza congiunta, nel quadro delle controversie in materia di consumo; d) la summenzionata procedura uniforme per la composizione di controversie transfrontaliere in materia di consumo, che possa essere applicata da qualsiasi giurisdizione nazionale. 4.2.4.3. I quattro settori citati dovrebbero essere presi in considerazione in vista della creazione di un unico strumento giuridico comunitario il cui fondamento di base giuridica risiede, come già menzionato, nei trattati che istituiscono la CE o l`UE. 4.2.5. Ampliamento e potenziamento dei mezzi di risoluzione delle controversie connesse al diritto comunitario in materia di consumo 4.2.5.1. Infine, lo stesso ordinamento giudiziario comunitario riconosce l`attuale limitata capacità d`intervento dei privati a causa delle norme di legittimazione istituite. Occorre quindi un vasto lavoro di riflessione, in base a cui proporre modifiche della situazione attuale, in modo da garantire ai singoli consumatori ed alle associazioni che li rappresentano collettivamente, di accedere alla Corte di giustizia, in particolare al Tribunale di prima istanza, e confermare espressamente la ricevibilità del ricorso collettivo nello spazio giudiziario europeo, cui la più recente giurisprudenza, seppur timidamente, sembra voler aprire le porte. 4.2.5.2. Oltre a tale aspetto il Comitato ritiene opportuno ribadire la proposta formulata in precedenti occasioni volta a creare vari meccanismi che potranno contribuire in modo decisivo al miglioramento della situazione attuale, quali : a) Raccomandare alla Commissione la sistematica attribuzione di effetti orizzontali diretti agli strumenti per attuare la politica comunitaria relativa ai consumatori; b) Invitare la Commissione a migliorare gli strumenti e le procedure d`accesso dei consumatori ai propri servizi, incitandola ad agire dinanzi alla Corte di giustizia, nel quadro dell`articolo 169 del Trattato di Roma. 4.2.6. Altre iniziative 4.2.6.1. Nell`ambito delle altre iniziative, di natura non strettamente giuridica, che il Libro verde propone di discutere, il Comitato condivide quelle che figurano in appresso ed invita la Commissione a proseguire gli sforzi al riguardo : a) dotazione di bilancio comunitaria adeguata per l`assistenza giudiziaria nei processi transfrontalieri e relativa pubblicizzazione, nonché maggiore sostegno alle organizzazioni dei consumatori perché possano agire in tale settore; b) promozione comunitaria dei codici di condotta e definizione di criteri minimi da inserire in una raccomandazione, con la riserva, all`occorrenza di un`eventuale trasformazione in direttiva; c) intensificazione degli scambi di informazioni e di esperienze tra i vari progetti pilota; d) incentivazione del dialogo tra consumatori e operatori commerciali di modo che il forum del consumo che si realizzerà prossimamente possa costituire un valido esempio. 5. Contributi per un programma di azione e iniziative legislative 5.1. Senza alcuna pretesa di esaustività, il Comitato esorta la Commissione a considerare e riflettere sull`opportunità e la convenienza di adottare le seguenti misure : a) l`inventario dei mezzi a disposizione del pubblico nei diversi Stati membri per la composizione delle controversie in materia di consumo e relativa analisi critica; b) divulgazione e informazione adeguate di tutti gli Stati membri in merito a tali mezzi; c) creazione di incentivi per gli Stati membri affinché sviluppino (specie mediante il sostegno ad istituzioni private) sistemi di mediazione e conciliazione volti a prevenire l`insorgere di controversie in materia di consumo, avvalendosi dell`esperienza acquisita con i progetti pilota; d) studio comparato dei risultati qualitativi dei progetti pilota e definizione dei principali orientamenti dei sistemi più atti a risolvere le controversie in materia di consumo; e) promozione di dibattiti negli ambienti interessati alla problematica dell`accesso al diritto ed alla giustizia (magistrati, avvocati, ordini professionali, associazioni di consumatori e simili, rappresentanti dei ministri della giustizia degli Stati membri) in particolare nei sistemi di prove; f) creazione in tutti gli Stati membri di una rete di centri locali di consulenza giuridica gratuita o a costo ridotto, orientati in particolare all`informazione giuridica precontenziosa in materia di controversie transfrontaliere (diritto applicabile, mezzi processuali, prassi esistenti nei vari Stati membri); g) studio dell`eventuale creazione di un`assicurazione volontaria per la protezione giuridica generalizzata per le controversie in materia di consumo, in particolare quelle trasfrontaliere, sottoscritte e/o stipulate dai consumatori o dalle loro associazioni; h) programma di formazione per consentire a coloro che, nei vari Stati membri, sono chiamati ad applicare le diverse legislazioni nazionali nell`ottica del diritto comunitario, di farlo in modo uniforme. Il programma dovrebbe rivolgersi non solo a magistrati, avvocati, pubblici ministeri etc., ma anche ai tecnici responsabili della trasposizione del diritto comunitario; i) incentivi per comporre gli interessi in causa attraverso la promozione del dialogo, in condizioni di parità, tra rappresentanti degli operatori commerciali, dei consumatori e degli enti pubblici interessati; j) incentivare nelle imprese o nelle associazioni che le rappresentano, la creazione di organismi specificamente incaricati di seguire i reclami dei consumatori, promuovendo una soluzione amichevole e prevenendo le controversie. 5.2. Il Comitato ritiene che urga studiare ed analizzare dettagliatamente i settori in cui i consumatori incontrano particolari difficoltà di accesso alla giustizia, cercando una soluzione a livello comunitario. Esso invita la Commissione a presentare proposte concrete specie per quanto attiene : a) alla legittimazione processuale attiva delle associazioni dei consumatori a rappresentare in giudizio interessi collettivi e diffusi in qualsiasi Stato membro e dinanzi alla Corte di giustizia ed a ricevere indennizzi conformemente al principio del reciproco riconoscimento e nella misura in cui tali associazioni siano dotate di personalità giuridica e siano considerate rappresentative a norma della legislazione dello Stato membro in cui hanno sede; b) ad un sistema di assistenza giudiziaria e patrocinio gratuito specifico per le controversie transfrontaliere, che includa non solo la fase contenziosa ma anche la consulenza giuridica precontenziosa. 5.3. Il Comitato ritiene infine che la Commissione dovrebbe presentare a breve termine proposte legislative nei seguenti settori : a) definizione di principi e norme processuali comuni in materia di risoluzione uniforme delle controversie transfrontaliere di consumo e di inibizioni; b) definizione di norme di base per l`armonizzazione delle azioni collettive e congiunte nell`ambito delle controversie in materia di consumo a livello comunitario. 6. Conclusioni Il Comitato a) si compiace della pubblicazione del Libro verde della Commissione, di cui sottolinea l`opportunità ed evidenzia l`elevata qualità tecnica e l`accurata elaborazione; b) ritiene che, con la riserva del perfezionamento e della messa a punto dei meccanismi di carattere giudiziario che vanno proseguiti, occorra dare particolare rilievo alle procedure arbitrali istituzionali come forma alternativa per comporre le controversie in materia di consumo; c) consiglia alla Commissione di procedere ad un`accurata valutazione qualitativa dei risultati dei diversi progetti pilota e trarre gli insegnamenti dall`esperienza acquisita prima di continuare a moltiplicarli all`infinito; d) è consapevole delle difficoltà di ordine giuridico e politico esistenti in questa fase dell`Unione europea che intralciano progressi significativi verso un`armonizzazione generale in materia di accesso alla giustizia; e) ritiene nondimeno possibile progredire gradatamente ed in settori ristretti, ad es. nelle controversie transfrontaliere in materia di consumo, verso un`auspicabile armonizzazione di prassi e procedure cha traducano un`effettiva uguaglianza di tutti i cittadini dinanzi alla giustizia ed un miglioramento delle condizioni di certezza, efficacia e sicurezza nell`applicazione del diritto; f) consiglia quindi alla Commissione di prendere in considerazione i suoi suggerimenti in merito ai settori in cui formulare proposte concrete di misure legislative comunitarie, suggerimenti che figurano al punto 5.3; g) esorta inoltre la Commissione e gli Stati membri a proseguire gli sforzi di perfezionamento delle convenzioni internazionali per risolvere le controversie, specie approfondendo i meccanismi della Convenzione di Bruxelles, pur essendo consapevole delle difficoltà che la via del diritto internazionale privato porrà sempre ad una rapida ed efficace soluzione delle controvesie transfrontaliere in materia di consumo; h) esorta quindi gli Stati membri ad attribuire tutto il contenuto possibile alle disposizioni applicabili dell`articolo K del Trattato di Maastricht in materia di cooperazione giudiziaria; i) invita gli Stati membri a prestare, a livello nazionale, attenzione particolare ai sistemi di accesso al diritto ed alla giustizia in genere, ed in particolare alle controversie in materia di consumo, creando a tal uopo specifici meccanismi semplificati ed efficaci; j) evidenzia, in materia, l`importanza della rappresentazione collettiva degli interessi diffusi sottolineando la necessità di riconoscere in tutti gli Stati membri e dinanzi alla Corte di giustizia la legittimazione processuale attiva delle associazioni dei consumatori e la loro capacità di rappresentare in giudizio gli interessi in questione, sia in inibizioni, sia in azioni intese a riparare ai pregiudizi; k) condivide le preoccupazioni della Commissione circa le carenze della normativa comunitaria in materia di accesso al diritto ed alla giustizia, diritti fondamentali di un`Europa dei cittadini, ed in merito alla mancata esistenza di uno spazio giudiziario comune, strumento fondamentale indispensabile per un efficace funzionamento del mercato unico e per il miglioramento della qualità, dell`efficacia e della competitività del sistema economico; l) deplora tuttavia che la Commissione non abbia ancora indicato misure ed azioni concrete nell`ambito delle sue competenze specifiche, in particolare avvalendosi delle nuove potenzialità offerte dall`articolo 129 A del Trattato di Roma e spera che tenedo conto dei suggerimenti formulati al punto 5.1, presenti un nuovo programma d`azione; m) condivide e sostiene l`iniziativa della Commissione volta a lanciare un dibattito approfondito in materia al quale contribuiscano tutti gli enti e le organizzazioni pubblici e privati interessati; n) ritiene che occorra incentivare il dialogo tra gli enti pubblici, le organizzazioni professionali e le associazioni dei consumatori per comporre gli interessi in causa e prevenire le controversie promuovendo l`istituzionalizzazione di procedure volontarie di mediazione e conciliazione. Fatto a Bruxelles, il 1° giugno 1994. Il Presidente del Comitato economico e sociale Susanne TIEMANN (1) Doc. COM(84) 692 def. (2) Doc. COM(87) 210 def. (3) Doc. PE 179.622 del 10. 2. 1994. (4) GU n. C 339 del 31. 12. 1991. (5) GU n. C 313 del 30. 11. 1992. (6) GU n. C 19 del 25. 10. 1993. (7) GU n. C 304 del 10. 11. 1993. (8) A tale riguardo, considerato l`elevato livello dei contributi apportati per la discussione generale di questo tema, non si può non deplorare il fatto che non siano stati ancora pubblicati gli interventi effettuati in tale occasione. (9) Doc. CES 989/93, non pubblicato. (10) A questo proposito cfr. gli atti del colloquio sull`interpretazione della Convenzione di Bruxelles da parte della Corte di giustizia delle Comunità in vista della creazione dello spazio giuridico europeo, svoltosi a Lussemburgo l`11 ed il 12 marzo 1991 (Butterworths, 1993) e le osservazioni materiali che figurano nell`accurato « Libro verde sulle garanzie dei beni di consumo ed i servizi postvendita » [doc. COM(93) 509 def.]. (11) Su richiesta del relatore, taluni membri del Comitato hanno fatto pervenire delle osservazioni sulle situazioni esistenti nei diversi paesi nella misura in cui successivi sviluppi o lacune nelle informazioni raccolte dalla Commissione in fase di elaborazione del Libro verde hanno rivelato la necessità di apportare delle rettifiche. 1. Danimarca 1.1. Per quanto riguarda il Consiglio per le vertenze dei consumatori (punto 2, pag. 22) i consumatori e gli ambienti commerciali sono rappresentati in modo paritetico. Nel 70 - 80 % dei casi, gli ambienti professionali hanno accettato le decisioni del Consiglio. 1.2. Al 21.2.94, per poter usufruire dell`accesso gratuito alla giustizia, occorrono : - un reddito imponibile annuo inferiore a 174 000 corone per i singoli individui, e - un reddito di 220 000 corone per coppia (che si tratti di coniugati o conviventi), più 30 000 corone per ogni figlio a carico di età inferiore ai 18 anni. 1.3. Contrariamente a quanto riferito nel Libro verde, le spese sostenute nel corso dei procedimenti non sono a carico del Consiglio per le vertenze dei consumatori. A quest`ultimo incombono le spese relative al suo funzionamento, mentre gli interessati devono pagare un contributo di 80 corone o di 400 corone se si tratta di controversie relative ad autoveicoli. 2. Irlanda 2.1. Il regime applicabile alle controversie non rilevanti è stato esteso a tutto il paese (punto 1, pag. 40). Gli interessati possono farsi rappresentare da un avvocato (solicitor) facendosi tuttavia carico del suo onorario. 2.2. Per quanto riguarda il mediatore civico per le banche il limite è attualmente (3.3.94) di 30 000 sterline irlandesi. Tutti gli istituti bancari e le assicurazioni fanno parte del sistema. 2.3. Non è esatto parlare di mediatore civico parlamentare, bensì semplicemente di mediatore civico (cfr. il punto 2, pag. 41). 2.4. Il direttore delle questioni che interessano i consumatori e la concorrenza (Director of consumers affairs and fair trade) può agire di propria iniziativa contro i venditori di beni ed i prestatori di servizi che non rispettino la legge « Sale of goods and supply of services act » del 1981. 3. Lussemburgo 3.1. Esiste inoltre un servizio di sostegno all`informazione giuridica, assicurato da un funzionario del tribunale (« greffier ») presso i tre tribunali di pace del paese. 3.2. Tale servizio mira ad informare gli interessati sui procedimenti esistenti per tutelare i loro diritti e ad orientarli, all`occorrenza, verso il ricorso ad un avvocato. 4. Portogallo 4.1. Con il decreto legge 404/93 del 10. 12. 1993 è stato istituito il procedimento di ingiunzione che mira ad ottenere l`adempimento delle obbligazioni pecuniarie derivanti da un contratto di valore inferiore a 1 000 000 di ESC (punto 1, pag. 52). 4.2. Di norma, le associazioni dei consumatori possono intervenire come semplici assistenti del pubblico ministero nelle azioni in difesa degli interessi collettivi (Legge 29/81 del 22.8 - articolo 13); tuttavia, in materia di clausole contrattuali generali (articolo 25, 1° comma, lettera a) del decreto legge 446/85 del 25.10) godono della legittimazione processuale attiva per azioni volte ad ottenere la condanna in caso di astensione dall`uso o dalla raccomandazione di clausole contrattuali generali. 4.3. La costituzione (articolo 52) prevede l`esistenza di un`azione popolare, non regolamentata, ma di applicazione diretta (articolo 18) che può pertanto essere avviata in determinati casi. 4.4. Il Pubblico ministero ha la competenza generale per intentare cause civili che riguardano interessi pubblici ed in particolare gli interessi collettivi dei consumatori nonché in materia di clausole contrattuali generali. (12) Cfr. la direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti (GU n. L 228 del 11. 8. 1992 - Dir. 92/59/CEE) e la direttiva sulla pubblicità ingannevole (GU n. L 250 del 19. 9. 1984 - Dir. 84/450/CEE). (13) Questa espressione è preferibile a quella utilizzata dalla Commissione, dato che il concetto di « mezzi amministrativi » non ha un significato univoco in tutte le lingue. (14) Cfr. Sentenze del 16 dicembre 1976, REWE n. 5 (33/76, Raccolta, p. 1989) e COMET n. 14 (45/76, Raccolta, p. 2043). (15) Per quanto riguarda il diritto di rettifica previsto nella direttiva 89/552/CEE del Consiglio del 3 ottobre 1989 (GU n. L 298 del 17. 10. 1989) sulle attività televisive, è discutibile che abbia la stessa natura delle procedure previste nelle altre direttive citate. (16) Cfr. in particolare i punti I.A.II « in fine » e I.B.2. (17) Principalmente le raccomanzazioni da 18 a 30. « Il mercato interno dopo il 1992 - cogliere la sfida ». (18) Doc. SEC(92) 2277 def., in specie la Sezione IV. (19) Doc. COM(93) 256 def. (20) Doc. COM(93) 632 def., in particolare la Sezione B.III. (21) GU n. C 201 del 26. 7. 1993, doc. CES 602/93 del 27. 5. 1993. (22) GU n. C 304 del 10. 11. 1993, doc. CES 890/93 del 22. 9. 1993. (23) Per non parlare soltanto della più recente posizione, del tutto « spassionata » del Consiglio riguardo al Programma strategico sul mercato interno, del 16 dicembre u.s., vanno ricordate le risoluzioni del Consiglio sulle future priorità per il rilancio della politica di protezione dei consumatori del 1989 e sulla politica dei consumatori nella CE del 1992 rispettivamente (GU n. C 294 del 22. 11. 1989 e GU n. C 186 del 23. 7. 1992).