RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - RELAZIONE ANNUALE SULLO STRUMENTO PER LE POLITICHE STRUTTURALI DI PREADESIONE (ISPA) 2002

Prefazione

Sintesi

BILANCIO ISPA NEL 2002

Finanziamento dei progetti

1. Nuovi progetti ISPA

2. Impegni per l'ambiente

3. Impegni per il trasporto

4. Progetti finanziati durante il periodo 2000-2002

5. Pagamenti

Assistenza tecnica

6. Forme e modalità dell'assistenza tecnica

7. Assistenza tecnica relativa ai progetti

8. Assistenza tecnica su iniziativa della Commissione

Gestione e attuazione

9. Monitoraggio del progetto

10. Gestione finanziaria e controllo

11. Relazione della Corte dei conti sull'ISPA

12. Partner di cofinanziamento - BEI e BERS

Contributo alle politiche comunitarie

13. Temi di politica ambientale

14. Politica dei trasporti: da TINA a TEN-T

15. Appalti pubblici

Coordinamento fra gli strumenti di preadesione

Attività di comunicazione

Profili dei paesi

16. Bulgaria

17. Repubblica ceca

18. Estonia

19. Ungheria

20. Lettonia

21. Lituania

22. Polonia

23. Romania

24. Slovacchia

25. Slovenia

Elenco delle abbreviazioni

Fonti di informazione utili

Allegato I: Tabelle paesi

Allegato II: Elenco dei progetti

Prefazione

La presente relazione sull'attuazione dello strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA) nell'anno 2002 è stata stilata ai sensi dell'articolo 12 del regolamento ISPA [1].

[1] Regolamento (CE) 1267/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999.

La relazione è stata adattata in modo da tenere conto delle osservazioni formulate dal Parlamento europeo, dal Comitato economico e sociale e dal Comitato delle regioni in merito alle relazioni annuali precedenti.

Gli obiettivi dell'ISPA

Fornendo un sostegno alle infrastrutture nei settori dei trasporti e dell'ambiente, che costituiscono ambiti prioritari per la Comunità, l'ISPA contribuisce alla preparazione dei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale [2] all'adesione in due modi:

[2] Bulgaria, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia e Ungheria.

(i) accelerando il miglioramento delle infrastrutture in entrambi i settori fino al raggiungimento degli standard europei e aiutando in tal modo i paesi beneficiari a rispettare ed adottare la legislazione comunitaria pertinente;

(ii) facendo conoscere le procedure europee per consentire una gestione efficiente e trasparente dei Fondi strutturali e di coesione dopo l'adesione.

Attraverso l'ISPA, la Comunità fornisce assistenza finanziaria a quegli aspetti ambientali per i quali occorrono investimenti ingenti, in particolare l'approvvigionamento idrico, il trattamento delle acque reflue e lo smaltimento dei rifiuti. Inoltre, l'ISPA aiuta i paesi candidati a sviluppare la loro capacità di attuare la legislazione ambientale di base.

Per quanto riguarda i trasporti, l'ISPA contribuisce alla costruzione e ristrutturazione della relativa infrastruttura e alla sua integrazione nelle reti europee al fine di sostenere lo sviluppo economico nei paesi candidati.

Oltre al raggiungimento di questi obiettivi primari, a cui vengono destinati annualmente 1.040 milioni di euro (a prezzi 1999), l'erogazione di servizi pubblici di qualità con gli aiuti ISPA contribuisce al miglioramento del tenore di vita e delle condizioni sociosanitarie di ampie fasce della popolazione dei paesi di prossima adesione e degli altri paesi candidati.

Per evitare sovrapposizioni con gli altri due strumenti di preadesione PHARE e SAPARD, lo strumento ISPA si concentra sul sostegno di investimenti considerevoli. Tuttavia, ciò non impedisce il finanziamento di gruppi di progetti su scala inferiore quando tali progetti perseguono lo stesso obiettivo funzionale, geografico o economico.

Sintesi

La presente relazione è stilata ai sensi dell'articolo 12 del regolamento (CE) n. 1267/1999 (regolamento ISPA) e riguarda il 2002.

A soli pochi mesi dall'adesione, il ruolo svolto dall'ISPA nel preparare i nuovi Stati membri alla politica comunitaria di coesione appare ancora più importante, in particolare perché l'ISPA dovrà aiutare i paesi di prossima adesione nella graduale transizione verso il Fondo di coesione e far conoscere alle amministrazioni e ai beneficiari le procedure seguite dalla Commissione per le misure strutturali. La relazione tenta pertanto di tracciare un bilancio dei tre anni di attuazione dell'ISPA concentrandosi, fra l'altro, sulle misure di assistenza tecnica, sulle procedure di gara e la stipula dei contratti d'appalto, nonché sulle verifiche contabili effettuate.

Messaggi chiave per il 2002

Assistere i paesi che beneficiano dello strumento ISPA nel potenziare le politiche e le infrastrutture ambientali e nel rafforzare i collegamenti europei nel settore dei trasporti

Tramite l'ISPA, la Comunità ha continuato a fornire assistenza tecnica ai progetti ambientali che richiedono cospicui investimenti nel settore delle infrastrutture, segnatamente per l'approvvigionamento idrico, il trattamento delle acque reflue e lo smaltimento dei rifiuti. L'ISPA si è inoltre dimostrato un eccellente strumento per permettere ai paesi candidati di migliorare la loro comprensione delle norme di base in materia ambientale e di rafforzare le loro capacità amministrative al fine di applicare tali norme.

Nel settore dei trasporti, l'ISPA deve contribuire allo sviluppo della futura rete di trasporto transeuropea nonché sostenere l'interconnessione e l'interoperabilità tra le reti nazionali e tra queste ultime e la rete dell'Unione. Come negli anni precedenti, i fondi ISPA utilizzati in quest'ambito nel 2002 si sono concentrati sul potenziamento e l'estensione della rete TINA (Transport Infrastructure Needs Assessment - valutazione del fabbisogno infrastrutturale di trasporto).

Dal 2000 in poi, l'ISPA ha messo a disposizione complessivamente 74,3 milioni di euro per 49 misure di assistenza tecnica finalizzate alla preparazione di progetti e candidature, nonché intese a sviluppare le competenze amministrative degli organi esecutivi, specie per quanto riguarda l'attuazione decentrata. Tra queste figurano 14 nuove misure approvate nel 2002, volte a preparare i progetti per il 2003 e per gli anni successivi, ossia per il Fondo di coesione.

Nel 2002 la Commissione ha approvato 80 nuovi progetti. I finanziamenti ISPA per detti progetti ammontavano a 1,55 miliardi di euro, pari al 64,9% del costo sovvenzionabile totale di 2,4 miliardi. Grazie alle decisioni adottate tra il 2000 e il 2002, la Commissione ha approvato complessivamente 249 misure ISPA, pari ad una spesa ammissibile totale di 8,8 miliardi di euro, di cui 5,65 miliardi (il 64,5%) a carico dell'UE. Di conseguenza, circa il 75% dei fondi previsti per il periodo dal 2000 al 2006 sono già stati destinati dalla Commissione a progetti prioritari nei settori dei trasporti e dell'ambiente.

Gli impegni per il 2002 sono stati equamente suddivisi fra i settori dei trasporti e dell'ambiente, portando il totale impegnato per il periodo 2000-2002 a 3,2 miliardi di euro. A partire dal 2000, il 49% degli impegni sono stati assegnati a progetti per l'ambiente e il 51% a progetti per i trasporti.

Più della metà degli impegni nel settore dei trasporti è stata destinata alle infrastrutture ferroviarie, nel rispetto dell'obiettivo della Commissione di favorire modi di trasporto più rispettosi dell'ambiente.

Con la firma nel 2002 di numerosi contratti per opere e servizi pubblici, l'effettiva attuazione sul campo ha segnato importanti progressi rispetto all'anno precedente, in particolare grazie alla maggiore capacità dei paesi candidati di condurre procedure di gara e stipulare contratti d'appalto.

Nel 2002 i pagamenti ISPA hanno raggiunto i 388,5 milioni di euro, ossia il doppio dei pagamenti effettuati nel 2001. Ciò dimostra i notevoli progressi compiuti nell'attuazione delle misure ISPA rispetto all'anno precedente, come risulta anche dall'aumento del numero di secondi anticipi e pagamenti intermedi.

Sviluppare le competenze amministrative ed istituzionali nella gestione dei progetti e nell'attuazione delle politiche

Come negli anni precedenti, la Commissione ha fornito tramite l'ISPA un'assistenza tecnica intesa a sviluppare le competenze degli enti nazionali con riguardo all'attuazione delle politiche ambientali e alla conduzione degli appalti pubblici, settori in cui i paesi candidati registrano ancora difficoltà nell'applicazione degli standard richiesti.

La Commissione ha organizzato due seminari multilaterali sulla direttiva quadro in materia di acque, allo scopo di aiutare i paesi candidati a stilare le nuove politiche di gestione delle risorse idriche e preparare i futuri progetti ISPA e del Fondo di coesione conformemente ai requisiti della direttiva, in particolare per quanto riguarda la gestione integrata dei bacini fluviali.

È stata inoltre organizzata una serie di seminari per formare i funzionari dei paesi beneficiari alla redazione dei documenti per le gare d'appalto, alla valutazione delle offerte e alla supervisione dei contratti.

La Commissione ha promosso una migliore comprensione delle opportunità e dei rischi che la collaborazione tra enti pubblici e imprese private nel settore dei servizi presenta e del modo in cui tali forme di collaborazione andranno strutturate per integrare le varie sovvenzioni. A tal fine sono stati organizzati un ampio forum multilaterale e diversi seminari divulgativi, mentre nel marzo 2003 sono stati pubblicati alcuni orientamenti in materia.

Procedere verso adeguati sistemi di gestione e controllo finanziario

Nel quadro del passaggio da un controllo ex-ante delle procedure di gara e di stipula dei contratti da parte della Commissione ad una gestione decentrata degli appalti da parte dei paesi beneficiari (SADE), nel 2002 solo un paese non ha completato la prima fase di valutazione delle carenze del sistema. Un paese ha già richiesto la rinuncia al controllo ex-ante, confermando che i criteri minimi e le condizioni previste per concedere il SADE erano stati rispettati.

I nuovi sistemi di revisione adottati dalla Commissione nel 2002 per valutare i sistemi di gestione e di controllo dei paesi candidati indicano che vi sono stati progressi significativi nel rispetto dei requisiti previsti in proposito dal regolamento ISPA.

BILANCIO ISPA NEL 2002

Il bilancio per lo strumento ISPA consta di due linee di bilancio: B7-020 e B7-020A. La prima linea considera i mezzi per i progetti in cofinanziamento (misure) nei paesi candidati nei settori dei trasporti e dell'ambiente, oltre a fornire assistenza tecnica (AT) per identificare e preparare i progetti più validi. Le misure per assistere i paesi candidati nel loro percorso verso una gestione totalmente decentrata (SADE) sono finanziate da questa linea. La linea B7-020A prevede finanziamenti per azioni su iniziativa della Commissione.

Per il 2002 sono stati stanziati 1.109 milioni di euro dal bilancio della Commissione per lo strumento ISPA. Inizialmente la linea di bilancio B7-020 (progetto) ha ricevuto 1.089,2 milioni di euro; tale importo è stato poi aumentato di 18,25 milioni di euro che sono stati trasferiti dalla linea B7-020A. Sono stai dunque resi disponibili 1.107 milioni di euro per progetti presentati su iniziativa dei paesi beneficiari. Dal bilancio iniziale della linea B7-020A (19,8 milioni di euro), 1,55 milioni di euro sono stati impegnati per attività su iniziativa della Commissione.

Tabella 1: bilancio ISPA nel 2002 (EUR)

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Finanziamento dei progetti

1. Nuovi progetti ISPA

Nel 2002 la Commissione ha adottato 80 nuove misure ISPA concernenti 23 progetti di investimenti nelle infrastrutture per i trasporti, 51 nelle infrastrutture per l'ambiente e 1 progetto congiunto trasporti/ambiente. Fra questi progetti, la Commissione ha approvato 9 nuove misure di assistenza tecnica (AT) per la preparazione di progetti, 6 delle quali atte a preparare i progetti nel settore dei trasporti e 3 per la preparazione di progetti per l'ambiente, mentre 5 nuove misure riguardavano l'attuazione del decentramento. [3] Pertanto, il totale dei contributi ISPA per i progetti finanziati nel 2002 ammontava a 1,55 miliardi di euro, pari ad un tasso di sovvenzione medio del 64,9% del costo totale sovvenzionabile per i progetti di 2,39 miliardi di euro; la parte restante è finanziata dai paesi candidati con risorse nazionali a livello centrale, regionale e/o locale, nonché da istituzioni finanziarie internazionali (IFI).

[3] L'AT per il sistema di attuazione decentrato (SADE) è trattata dettagliatamente nel capitolo "Assistenza tecnica".

Tabella 2: Decisioni sui nuovi progetti ISPA nel 2002

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Nota: Gli importi decisi riflettono il totale dei contributi ISPA assegnato ai progetti, mentre gli importi impegnati rappresentano il totale di quanto impegnato annualmente dal bilancio (in questo caso il 2002).

Gli impegni nel 2002 hanno raggiunto un totale di 1.107 milioni di euro e sono stati utilizzati per i nuovi progetti decisi durante l'anno (724 milioni di euro) e per progetti in corso adottati l'anno precedente.

2. Impegni per l'ambiente

Circa il 43% degli impegni di bilancio per il settore dell'ambiente per il 2002 è stato dedicato a progetti combinati per l'approvvigionamento di acqua potabile e la raccolta di acque reflue, mentre un terzo è stato dedicato ai progetti per i sistemi di raccolta e trattamento delle acque reflue; l'attenzione è stata posta, in particolare, sul rinnovo, la riparazione e l'ampliamento delle reti fognarie e la costruzione o ristrutturazione/potenziamento di impianti esistenti per il riciclo di dette acque. Circa il 4% dei finanziamenti è stato assegnato ai progetti nel settore dell'acqua potabile (approvvigionamento e/o trattamento), mentre circa il 18,4% è andato a beneficio dei progetti per la gestione dei rifiuti solidi, che prevedono, principalmente, la chiusura di vecchie discariche e la creazione di nuove, spesso associate all'introduzione di sistemi di raccolta differenziata e di trattamento/riciclo.

Tabella 3: Impegni nel 2002 - Ambiente per sottosettori [4]

[4] Sono inclusi gli impegni per i progetti decisi nel 2002 nonché parti impegnate per progetti decisi negli anni precedenti.

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Progetto per danni da inondazioni (Progetto combinato ambiente/trasporto)

Nell'agosto 2002 la parte occidentale della Repubblica ceca è stata colpita dall'inondazione più violenta nella storia moderna delle regioni tra la Boemia e Praga. Si ritiene che il rapido ripristino delle infrastrutture danneggiate per i trasporti e l'ambiente abbia limitato gli effetti socio-economici dei danni dell'inondazione e facilitato le riparazioni anche in altri settori. Questo è il motivo per il quale il governo ceco e la Commissione hanno concordato di convogliare i 24 milioni di euro degli stanziamenti per il Paese dal bilancio ISPA 2002, in modo da finanziare sia le riparazioni sia i lavori di ricostruzione in tali settori.

Per quanto riguarda il trasporto ferroviario, i servizi sono stati interrotti su 23 linee dopo l'inondazione. La riapertura di tali assi richiede soprattutto lavori di riparazione. Nel trasporto su strada, i danni comprendevano: distruzione o danneggiamento dei ponti, frane, rottura del manto stradale, incrinature delle strade e ostruzione degli sbocchi dello scarico delle acque reflue.

Nel settore ambientale sono stati interessati specialmente gli impianti per il trattamento delle acque e i sistemi fognari situati presso i bacini fluviali del Vltava e del Labe (affluenti dell'Elba). La maggior parte delle installazioni elettriche e delle apparecchiature elettromeccaniche dei 29 impianti necessitavano riparazioni. Erano inoltre evidenti danni ambientali anche alle strutture civili presso i fiumi, come dighe o argini dei fiumi.

Alla luce delle eccezionali circostanze, sono state applicate le seguenti disposizioni particolari:

* Il tasso degli aiuti ISPA è stato portato all'85%.

* I contratti per appalti possono essere concessi da Procedure Negoziate, ove opportuno, in conformità con le disposizioni PRAG (Guida Pratica alle procedure di appalto per PHARE, ISPA e SAPARD).

* È stato effettuato un unico pagamento anticipato pari al 40% dell'assistenza ISPA massima, previa firma del protocollo finanziario.

* L'identificazione, la valutazione e la supervisione dei progetti saranno portati a termine dal personale dei paesi beneficiari e saranno integrati da assistenza tecnica finanziata dalla Commissione su iniziativa propria.

3. Impegni per il trasporto

Come negli anni precedenti, l'assistenza ISPA nel settore dei trasporti è dedicata all'ampliamento e al miglioramento della rete TINA (Transport Infrastructure Needs Assessment - valutazione delle esigenze infrastrutturali di trasporto), in modo da facilitare i collegamenti fra l'Unione europea e i paesi candidati all'interno del quadro della futura rete transeuropea dei trasporti (TEN-T). Nel 2002 circa il 54% degli impegni di bilancio in questo settore sono andati a beneficio dei progetti ferroviari, ivi inclusi soprattutto, il ripristino ed il potenziamento agli standard europei delle infrastrutture esistenti. Circa il 46% dei finanziamenti è stato assegnato a progetti stradali comprendenti nuove costruzioni e potenziamenti, al fine di soddisfare gli standard europei in materia di capacità e sicurezza.

Tabella 4: Impegni per il 2002 - Trasporto per sottosettore [5]

[5] Sono inclusi gli impegni per i progetti decisi nel 2002 nonché parti impegnate per i progetti decisi negli anni precedenti.

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4. Progetti finanziati durante il periodo 2000-2002

Fra il 2000 e il 2002, la Commissione europea ha adottato un totale di 249 progetti sulla base di proposte presentate dai paesi candidati. Di detti progetti 151 riguardano il settore ambientale (incluso un progetto per danni da inondazione), 87 il settore dei trasporti e 10 le misure di AT atte a raggiungere il sistema di attuazione decentrato. Tali interventi corrispondono ad un costo totale sovvenzionabile per gli investimenti pari a 8,76 miliardi di euro, di cui 5,65 miliardi di euro ovverosia, il 64,5%, sono finanziati dall'Unione europea attraverso la linea di bilancio B7-020. La Commissione ha pertanto stanziato, nei primi tre anni di attuazione dell'ISPA, più del 75% dei finanziamenti riservati all'ISPA per il periodo dal 2000 al 2006.

Tabella 5: Decisioni sui progetti nel 2000-2002

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Primo progetto di trasporto ultimato (Lituania)

Nel 2002 è stata completata la prima misura di trasporto ISPA. La misura costituiva la prima fase un progetto per il trasporto su strada, articolato in tre fasi da gestire sino al 2006 e mirava a potenziare la sezione lituana del corridoio paneuropeo IXB Helsinki-Creta fra Vilnius e Klaipeda. Le fasi 2 e 3 di potenziamento comprenderanno lavori da attuare durante il 2003-2004 e 2005-2006 e si ritiene che trarranno vantaggio dall'assistenza comunitaria. La sezione lituana del corridoio, che costituisce la seconda priorità del Programma nazionale di sviluppo dei trasporti, richiede:

* un aumento della forza progettuale del manto stradale fino a standard europei, in particolare per sostenere carichi di 11,5 tonnellate sull'asse,

* rafforzamento e ampliamento degli 87 km di rete autostradale esistente,

* rafforzamento del manto stradale della strada a due carreggiate per tutta la lunghezza di circa 300 km, e

* introduzione di misure di sicurezza stradale (barriere protettive e sistema di illuminazione).

Costruita nell'era comunista per facilitare l'accesso al porto militare di Klaipeda, la sezione lituana rappresenta uno standard relativamente elevato di costruzione stradale, considerando il periodo e le circostanze. Tuttavia la strada non è adeguata ai requisiti moderni e ciò si riscontra in un rapido deterioramento del manto che danneggia i veicoli e richiede frequenti riparazioni. Inoltre, la sezione fra Vilnius e Kaunas (95 km), è caratterizzata da carreggiate strette, banchine limitate o inesistenti che dovranno pertanto essere migliorate. Considerato che la strada costituisce l'unico vero asse fra le tre principali città (Vilnius, Kaunas e Klaipeda), tali miglioramenti non dovrebbero portare a un aumento del traffico. È possibile però che l'usura dei veicoli e i costi di manutenzione siano notevolmente ridotti, mentre la sezione Vilnius-Kaunas assisterà ad un leggero aumento della velocità media.

La prima fase, già ultimata, del potenziamento della sezione, ovvero 37,2 km di ampliamento e rafforzamento e 135 km di solo rafforzamento, ha ricevuto l'assistenza ISPA nel 2000 per un importo pari a 19,56 milioni di euro (75% del costo di investimento sovvenzionabile), mentre la parte restante è stata finanziata dal Fondo stradale lituano. La programmazione e la progettazione dei lavori richiesti sono state avviate agli inizi del 1999 e sono state completate a metà 2000, mentre i lavori di costruzione sono cominciati nella primavera del 2001 e sono terminati alla fine del 2002.

5. Pagamenti

I pagamenti di ciascun progetto ISPA constano di due pagamenti anticipati del 10% del contributo ISPA - uno all'atto della sottoscrizione del protocollo finanziario e l'altro dopo la firma del primo contratto per i lavori pubblici - e pagamenti provvisori sino all'80% (90% in circostanze eccezionali) dei contributi, mentre il bilancio è reso noto dopo l'approvazione della relazione finale del progetto. Pertanto i pagamenti nel 2002 comprendevano:

- primi pagamenti anticipati per progetti adottati nel 2002 e nel 2001,

- secondi pagamenti anticipati per progetti adottati nel 2001 e nel 2000, e

- rimborsi provvisori per le spese sostenute per progetti adottati nel 2001 e nel 2000.

La maggior parte dei primi pagamenti anticipati sono stati effettuati l'anno successivo alla decisione dell'ISPA di sovvenzionare l'assistenza, poiché la gran parte delle misure ISPA viene definita ogni anno in autunno, e occorre considerare un determinato arco di tempo affinché le autorità dei paesi beneficiari controfirmino tali decisioni. Tutto questo si evince dal fatto che, per progetti decisi nel 2002, i pagamenti ammontavano solo all'8% degli impegni corrispondenti, mentre per i progetti decisi nel 2000 ammontavano a più del 30% degli impegni corrispondenti.

Contrariamente a ciò, la totalità dei pagamenti ISPA (inclusi quelli per il decentramento) hanno raggiunto i 388,5 milioni di euro nel 2002, ossia il doppio rispetto a quelli del 2001 (197 milioni di euro), confermando che nel 2002 sono stati raggiunti progressi significativi nell'attuazione delle misure ISPA, come evidenziato dal numero elevato di secondi pagamenti anticipati e dal numero crescente di pagamenti provvisori.

Tabella 6: Pagamenti nel 2002 (in euro)

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Tabella 7: Scaglionamento dei pagamenti (2000-2002)

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Perché si registrano ritardi negli appalti?

Come per ogni progetto sulle infrastrutture, l'elemento essenziale che determina il tempo necessario per indire le gare d'appalto per i lavori pubblici e, in realtà, i lavori stessi, è la qualità della preparazione del progetto. Migliore è il progetto in tutte le sue parti - compresi i dettagli tecnici, gli studi di fattibilità e progettazione, le indagini e gli studi sull'impatto, la consultazione degli enti pubblici e delle autorità interessate, i permessi e le licenze, la struttura finanziaria, la preparazione dei documenti per l'appalto, ecc. - più velocemente e facilmente saranno approvati i contratti. È comunque evidente come l'esperienza in tale campo non possa essere acquisita in poco tempo, ma debba essere conquistata progressivamente. Pertanto, in particolare per i primi progetti ISPA e per i più complessi progetti ambientali, le decisioni ISPA contengono in alcuni casi condizioni che richiedono ulteriori analisi e indagini.

Occorre inoltre tener conto dei tempi necessari alla Commissione per approvare le procedure di aggiudicazione e stipula dei contratti nonché i relativi documenti per gli appalti dei lavori pubblici e dei servizi. Ciò richiede tempo, poiché occorre consultare le delegazioni della Comunità europea. Inoltre, e in particolare nel caso di lavori di costruzione più complessi, le offerte devono essere spesso elaborate secondo il metodo di concezione-costruzione utilizzato dal FIDIC [6]. Si tratta di un metodo basato sulle prestazioni, che richiede più tempo perché obbliga i candidati a elaborare progetti dettagliati.

[6] Féderation internationale des ingénieurs-conseils (Federazione internazionale degli ingegneri/consulenti). Usate per le aggiudicazioni a livello internazionale, le condizioni della FIDIC sono anche utilizzate per i contratti dei lavori pubblici realizzati nell'ambito dell'ISPA.

In tali circostanze non sorprende che il tempo necessario per l'aggiudicazione e la stipula dei contratti, possa arrivare a 15 mesi (fino a 6 mesi per i contratti di servizio e 9 mesi per contratti dei lavori pubblici) dalla data della decisione, senza tener conto del tempo necessario per stilare o revisionare i documenti dell'appalto o il ritardo - per quanto ridotto - che intercorre fra la decisione ISPA e la controfirma del Paese candidato, oppure di eventuali perdite di tempo dovute all'annullamento della procedura di licitazione o di una delle sue componenti.

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Assistenza tecnica

6. Forme e modalità dell'assistenza tecnica

Il ricorso alle misure di assistenza tecnica nell'ambito dell'ISPA rimane un elemento essenziale per assicurare programmazioni e realizzazioni efficaci. Mentre di norma l'AT nell'ambito dell'ISPA si concentra sulla preparazione di progetti, l'attuazione dei progetti e il relativo rafforzamento istituzionale, recentemente è sorta la necessità di affrontare anche problemi legati alla (ri)organizzazione strutturale di determinati servizi pubblici, migliorando di conseguenza la sostenibilità dell'attuazione dei progetti.

Possono essere evidenziati due tipi di attività di AT: (1) quelle direttamente collegate al finanziamento dei progetti, ovvero identificazione, preparazione del progetto e decentramento, finanziate dalla linea di bilancio B 7-020 e (2) quelle svolte su iniziativa della Commissione - soprattutto attraverso contratti quadro - finanziate dalla linea di bilancio B 7-020A. Per le attività del primo gruppo, il massimale di contributi ISPA è normalmente quello applicabile al finanziamento del progetto, mentre il costo delle attività del secondo gruppo è interamente sostenuto dall'ISPA. (Nota: queste attività non riguardano i componenti di AT e della supervisione dei lavori che fanno parte della misura di ogni singolo progetto ISPA e che contribuiscono al rafforzamento e all'attuazione delle capacità operative dei beneficiari finali). La tabella di seguito esposta riassume tali diversi meccanismi di ripartizione.

Inoltre, l'attuazione delle misure ISPA trae diretto e indiretto vantaggio dall'AT e da altre forme di assistenza che sono fornite nel quadro di altri strumenti e politiche comunitari, in particolare attraverso il programma PHARE ("Costruzione istituzionale e riforma della pubblica amministrazione" e "Verso i Fondi strutturali").

Tabella 10: Meccanismi di sviluppo delle capacità

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7. Assistenza tecnica relativa ai progetti

Preparazione dei progetti

Nel 2002 la Commissione ha approvato 10 misure di AT per la preparazione di progetti per un costo sovvenzionabile totale pari a 35,1 milioni di euro. Alcune di queste misure includevano la ristrutturazione di servizi locali (beneficiario finale) sino a raggiungere standard moderni standard in materia di gestione e finanziamento, necessari per considerare possibile il finanziamento ISPA. Il numero totale di misure di AT per la preparazione di progetti approvato dal 2000 si attesta a 39, con un costo sovvenzionabile totale pari a 74,3 milioni di euro, di cui il 66% stanziati dall'ISPA.

Le misure di AT per la preparazione dei progetti sono atte ad assicurare che i progetti di qualità - in particolare per quanto concerne la preparazione, la gestione e il funzionamento - siano presentati alla Commissione per ottenere i finanziamenti ISPA. Inoltre, tali misure dovrebbero facilitare lo sviluppo di procedure per progetti di qualità, necessarie alla Commissione al fine di identificare e ricevere in tempo un numero sufficiente di progetti adeguati. Disporre di una buona riserva di progetti è essenziale non solo per l'ISPA, ma anche per il Fondo di coesione, in particolare per quanto riguarda i paesi beneficiari ISPA che entreranno nell'UE nel 2004. Si rende necessario sottolineare che diversi paesi candidati stanno già utilizzando fondi di AT ISPA per finanziare studi preparatori per progetti che saranno presentati in futuro allo scopo di ottenere finanziamenti dal Fondo di coesione.

Decentramento

L'importanza del SADE (Sistema di attuazione decentrato esteso)

La creazione di adeguati sistemi di controllo e di gestione finanziaria per l'ISPA costituisce un passo importante per la preparazione della futura gestione del Fondo di coesione e dei Fondi strutturali. Tutto ciò significa conferire una nuova dimensione attraverso la procedura prospettata per i paesi candidati affinché essi si avvicinino a un "sistema di attuazione decentrato esteso" (SADE) per l'ISPA, nell'ambito del quale la Commissione può rinunciare all'attuale richiesta di un'approvazione ex-ante delle gare d'appalto e delle aggiudicazioni, gestita dalle delegazioni della CE nei paesi beneficiari. Il conferimento del SADE è soggetto ad un esercizio di riferimento con cui la Commissione verifica la conformità con condizioni e criteri specifici, legati principalmente a una gestione finanziaria e a un controllo solidi, includendo efficaci controlli interni, una funzione di revisione indipendente, un sistema di relazione finanziaria e contabile efficace, un'adeguata sistemazione dell'organico e il rispetto del principio della separazione delle funzioni.

Una "Guida SADE per ISPA e PHARE" stilata nel 2001, contiene i dettagli di quattro fasi procedurali che portano al SADE: valutazione delle carenze / eliminazione delle carenze / valutazione di conformità e / accreditamento. Per quanto riguarda il raggiungimento del SADE nell'ambito dell'ISPA, l'assistenza tecnica è a disposizione durante le prime 3 fasi della Guida.

Mentre i paesi candidati sono fortemente incoraggiati a muoversi verso il SADE e sono sostenuti nel processo dalla Commissione, dovrebbe essere ricordato che rimangono comunque responsabili per la creazione di adeguati sistemi di controllo finanziario e di gestione, in virtù dell'articolo 9, paragrafo 1, del regolamento ISPA.

Nel 2002 la Commissione ha continuato a sostenere i progressi delle differenti fasi della Guida SADE. Ha fornito finanziamenti per l'assistenza tecnica ai rimanenti 5 paesi candidati per dar loro la possibilità di assumere esperti esterni per le fasi di "valutazione delle carenze", "riduzione delle carenze" e "valutazione di conformità", oltre a fornire giudizi e consigli ove necessario, in merito ai risultati ottenuti in ogni fase. Ulteriore aiuto è stato fornito dalla presentazione della relazione di valutazione di conformità, atta ad assicurare un lavoro di revisione di alta qualità, nonché la presentazione dei risultati della revisione secondo un formato comune che faciliterà il compito della Commissione nella fase 4. La Commissione ha altresì raccomandato che, quando l'agenzia esecutiva e gli organi interessati alla gestione dell'ISPA lo riterranno opportuno, sarà necessario presentare una domanda distinta per il SADE. Inoltre, è stato presentato come auspicabile, al fine di accelerare la verifica nella fase 4, l'inoltro, da parte di un'agenzia esecutiva, di una domanda parziale per il Fondo nazionale ancora prima di presentare domanda completa per il SADE.

Alla fine del 2002 è stato deciso, per tutti i paesi candidati, di sovvenzionare il sostegno all'assistenza tecnica per un importo pari a circa 8 milioni di euro, mentre tutti i paesi tranne uno, hanno presentato alla Commissione la relazione sulla valutazione delle carenze relativa alla prima fase. Nel caso di un solo paese (Estonia), la relazione di valutazione di conformità della terza fase è stata ricevuta nel dicembre 2002, accompagnata da una domanda formale relativa al SADE, confermando che i criteri minimi e le condizioni stabiliti per ottenere il finanziamento SADE erano stati soddisfatti.

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8. Assistenza tecnica su iniziativa della Commissione

Per l'anno 2002 il finanziamento per l'assistenza tecnica ammontava a 19,8 milioni di euro, dei quali 1,55 milioni di euro erano stati impegnati dalla Commissione per attività da intraprendere lo stesso anno (essenzialmente per rinforzare le delegazioni, vedi sotto). Come per gli anni precedenti, i fondi non utilizzati (18,25 milioni di euro) sono stati trasferiti dalla linea di bilancio B7-020A alla linea B7-020 e resi pertanto disponibili per il finanziamento di progetti.

Molte delle attività svolte nel 2002 su iniziativa della Commissione sono state intraprese nel quadro del "Programma di azione AT 2001" che comprende attività per un periodo di tre anni, con una previsione di stanziamenti fino alla fine del 2004. Poiché un impegno preliminare di 12 milioni di euro per questo programma di azione era stato già allocato nel bilancio 2001, i singoli impegni legali si sono conclusi in un periodo di tre anni con termine nel 2003. Le priorità contemplate in tale programma di azione coprono le aree seguenti:

- migliorare la qualità della selezione, preparazione e valutazione dei progetti,

- facilitare l'attuazione dei progetti,

- lanciare e affiancare il processo di decentramento,

- elaborare l'ingegneria finanziaria e

- rafforzare le informazioni e la comunicazione.

Le attività svolte nell'ambito del Programma durante il 2002 sono le seguenti:

Sostegno ai comitati di monitoraggio

In conformità con l'articolo 11 (2) del regolamento di coordinamento [7] che regola il coordinamento degli aiuti alla preadesione, le spese relative al monitoraggio potranno beneficiare di un contributo del bilancio della Comunità. Pertanto, la Commissione ha concluso i protocolli finanziari con le autorità nazionali dei paesi beneficiari dell'ISPA, al fine di fornire assistenza finanziaria per determinate spese organizzative dei comitati di monitoraggio. Tali spese includono quelle relative all'interpretariato e alla traduzione, affitto di stanze, strumentazioni elettroniche necessarie, spese di viaggio per i partecipanti provenienti da località diverse dai luoghi ospitanti le riunioni, sostegno per l'elaborazione degli orientamenti di monitoraggio e altre spese necessarie ad assicurare che il lavoro dei comitati di monitoraggio ISPA non incontri particolari ostacoli.

[7] Regolamento (CE)1266/99 del Consiglio del 21 giugno 1999 sul coordinamento dell'assistenza ai paesi candidati nel quadro della strategia di preadesione.

Ulteriore sostegno alle delegazioni della CE

Nell'ambito del Programma di azione per l'AT, le risorse sono rese disponibili per l'assistenza tecnica su piccola scala (SSTA) e consulenze a breve termine, gestite dai responsabili delle delegazioni. L'assistenza tecnica mira ad assistere i servizi della Commissione con un sostegno extra muros per utilizzare una vasta gamma di competenze tecniche, fra le quali la verifica dei documenti relativi agli appalti, la supervisione di gare d'appalto e di procedure di valutazione, la preparazione dei contratti, la supervisione e il controllo dell'attuazione, formazioni ad hoc e su piccola scala delle autorità interessate nei paesi beneficiari nonché informazioni specifiche/attività di comunicazione relative all'ISPA.

Contratto quadro per un partenariato pubblico - privato

Un contratto di consulenza di partenariato pubblico - privato (PPP) è stato concluso nel 2001 e, secondo i casi, rende possibile la mobilitazione di risorse umane appropriate ed esperte nell'assistere i processi di identificazione, valutazione, attuazione e monitoraggio dei progetti PPP.

Secondo detto contratto sono state intraprese varie attività, ivi inclusa una serie di missioni nei paesi beneficiari dell'ISPA per valutare e fornire consulenza in merito alle strutture PPP. Inoltre, un consulente è stato incaricato di preparare "gli orientamenti per partenariati pubblico-privato produttivi". Tali orientamenti costituiscono un valido strumento per assistere i funzionari pubblici, le istituzioni finanziarie e il settore privato nella strutturazione di schemi PPP, integrando contemporaneamente la concessione di finanziamenti; essi non tentano di fornire una metodologia esaustiva o di definire una politica attuale o futura, ma sono considerate una guida per l'identificazione e lo sviluppo di problematiche chiave che condizionano lo sviluppo di schemi PPP produttivi.

Per poter discutere in modo più approfondito tali orientamenti, la DG Politica regionale ha organizzato un incontro nel luglio 2002 con gli Stati membri, i paesi canditati, la BEI, la BERS e altri servizi della Commissione interessati; gli orientamenti sono stati pubblicati nel marzo 2003 e appropriati seminari sul tema sono stati organizzati a Praga (per la Repubblica ceca e la Slovacchia), Varsavia (per gli Stati baltici e la Polonia), Budapest (per Ungheria e Slovenia) e Sofia (per Bulgaria e Romania).

Partenariato pubblico - privato

Negli ultimi anni è aumentata notevolmente la cooperazione fra il settore pubblico e privato per lo sviluppo e la gestione di infrastrutture in una vasta gamma di attività economiche. Tali accordi di Partenariato Pubblico - Privato (PPP) sono stati dominati da limitazioni nei finanziamenti pubblici per coprire gli investimenti necessari, dagli sforzi per aumentare la qualità e l'efficienza dei servizi pubblici e dalla capacità di accelerare lo sviluppo delle infrastrutture. In tale contesto possono essere identificati quattro ruoli principali per il settore privato all'interno degli schemi di PPP, in particolare l'erogazione di ulteriore capitale, di una gestione alternativa e di capacità esecutive, di valore aggiunto per il consumatore e per il pubblico in generale, una migliore identificazione delle necessità e di un uso ottimale delle risorse.

Le caratteristiche positive degli accordi di PPP nello sviluppo di infrastrutture appaiono particolarmente interessanti per i paesi candidati, considerati gli ingenti finanziamenti necessari, la necessità di servizi pubblici efficienti, la crescita della stabilità di mercato e l'aumento delle tendenze alla privatizzazione che creano un ambiente favorevole per gli investimenti privati. Per questi motivi, gli sforzi dei paesi aderenti di riformare e potenziare le proprie infrastrutture e servizi potrebbero potenzialmente trarre vantaggio da tali accordi di partenariato.

Tuttavia, mentre un partenariato può rappresentare un numero di vantaggi per il settore pubblico, è necessario ricordare che detti accordi sono molto complessi da progettare, attuare e gestire. Pertanto, non possono affatto essere considerati l'unica opzione, ma dovrebbero essere considerati qualora si dimostri che raggiungeranno un valore aggiuntivo rispetto ad altre tipologie di approcci, qualora vi sia un'efficace attuazione delle strutture e qualora gli obiettivi delle parti possano essere raggiunti in un accordo di partenariato. Di conseguenza, gli accordi PPP hanno molteplici forme e costituiscono ancora un concetto in continua evoluzione che deve essere adattato alle necessità individuali e alle caratteristiche di ogni progetto e di tutti i partner che vi prendono parte. Inoltre, dei PPP di successo richiedono un quadro legislativo e di controllo efficace, l'assenza del quale costituisce un rischio che gli accordi di partenariato non possano essere conclusi in modo equo e trasparente, oppure che possano favorire il settore privato o far sorgere conflitti fra i partner che non potranno essere adeguatamente risolti.

Nell'ambito dell'ISPA, la Commissione ha espresso la propria volontà di assistere lo sviluppo, l'attuazione di progetti di PPP nonché l'uso di sovvenzioni ISPA per raggiungere tali accordi. È di particolare interesse per le PPP perché, tali partenariati impongono limitazioni ai progetti, considerati i requisiti essenziali richiesti dalla Commissione per proteggere l'interesse pubblico e integrare i finanziamenti anche nel rispetto dell'Unione europea e, nel caso sia necessario, la legislazione di paesi candidati. Ne consegue che quando la Commissione valuta un progetto ISPA che prevede una struttura PPP, così come farebbe un progettista, presterà particolare attenzione a:

- garantire un libero accesso al mercato e una concorrenza leale,

- proteggere il pubblico interesse e ottimalizzare il valore aggiunto,

- definire il livello ottimale di finanziamenti sia per realizzare progetti fattibili e sostenibili sia per evitare ogni possibilità di profitti inaspettati dalle sovvenzioni e

- valutare il PPP proposto secondo l'efficacia.

Seminari e sessioni di formazione

Riunione dei partner ISPA

Nel gennaio 2002 la DG Politica regionale ha invitato le autorità nazionali dei paesi beneficiari responsabili dell'ISPA a una "riunione dei partner ISPA" per fare il punto sulle esperienze dei primi due anni dell'ISPA e per definire le priorità a breve termine per la programmazione e l'attuazione dell'ISPA, in particolare per quanto riguarda la gestione e il controllo finanziario.

Seminari sulla direttiva quadro in materia di acque

Insieme alla DG Ambiente, la DG Politica regionale ha organizzato due seminari multilaterali, uno a Riga nell'aprile del 2002 per i paesi del nord beneficiari ISPA, e uno a Praga nel maggio 2002 per i paesi del sud. I seminari miravano a riunire esperti nazionali ISPA e funzionari del settore idrico responsabili dell'attuazione delle parti maggiormente rilevanti dell'acquis comunitario perché potessero dibattere sulle possibilità di uso dei fondi ISPA - e all'atto dell'adesione, dei finanziamenti del Fondo di coesione - per i lavori preparatori richiesti dalla direttiva quadro in materia di acque, recentemente adottata. Pertanto i seminari si sono concentrati sui modi e i mezzi per collegare l'approccio di gestione integrata dei bacini fluviali richiesto dalla direttiva, agli stanziamenti dei finanziamenti ISPA per il miglioramento della qualità delle acque nei paesi candidati.

Seminari FIDIC

Nel 2002, è stata chiesto ad una società di consulenza di organizzare una serie di seminari FIDIC speciali della durata di due giorni. Lo scopo di detti seminari era, fra l'altro, di fornire assistenza per la stesura dei documenti relativi alle gare d'appalto secondo il metodo di concezione-costruzione utilizzato dalla FIDIC e secondo le norme indicate nella guida PRAG della Commissione [8] sugli appalti, nonché per la valutazione delle offerte e la supervisione dei contratti. I seminari si sono svolti a Varsavia (per gli Stati baltici e la Polonia), Bucarest (per Romania e Bulgaria) e Budapest (per i rimanenti paesi beneficiari). I seminari, che sono stati seguiti e supervisionati dall'organico della DG Politica regionale, erano completati da attività di formazione che la DG Politica regionale aveva precedentemente effettuato con il proprio personale nei paesi candidati.

[8] Guida pratica alle procedure di licitazione per PHARE, ISPA & SAPARD. Il PRAG rispetta gli stessi quattro fondamenti sui quali si basano le più importanti direttive europee in materia di appalti, ovverosia: trasparenza, trattamento equo, assenza di discriminazione e proporzionalità. Recentemente tale guida è stata rivista affinché potesse essere conforme col nuovo regolamento finanziario. La versione rivista è applicabile a partire dal 1° giugno 2003.

Informazione/comunicazione

Per quanto riguarda le competenze acquisite dalla DG Politica regionale per le attività di comunicazione relative alla politica europea di coesione, l'ISPA ha in parte finanziato dette competenze con i propri fondi AT per le attività ad essa inerenti. Dette attività includono la preparazione di materiale stampato, bozze di progetti e documenti a tema oltre all'aggiornamento di siti web.

Contratti IT

Così come per le attività di comunicazione, i fondi AT dell'ISPA hanno in parte finanziato le spese della DG Politica regionale per lo sviluppo e la manutenzione degli strumenti d'informazione su computer per la gestione e il controllo finanziari.

Oltre alle succitate attività del "Programma di azione AT 2001", le seguenti attività iniziate nel 2000 sono continuate nel 2002:

Assistenza tecnica locale (ad es. attività decentrate a favore delle delegazioni comunitarie)

Nell'ambito delle misure AT iniziate nel 2000 per rafforzare le delegazioni comunitarie, sono state rese disponibili risorse per assumere ulteriore personale tecnico e per coprire i relativi costi amministrativi (7 milioni di euro). Tali risorse erano state inizialmente pensate per coprire un periodo di 3 anni. Tuttavia, a causa del cambiamento delle norme per la gestione delle linee BA nel 2002, che richiedevano alla Commissione di concludere impegni legali nello stesso anno degli impegni di bilancio, l'impegno di 7 milioni di euro previsto nel bilancio 2000 non ha potuto più essere usato per firmare nuovi contratti per gli agenti ALAT/Locali e collegato ai costi generali per il 2002. Pertanto, si è reso necessario introdurre un nuovo impegno di 1,55 milioni di euro nel bilancio 2002 mentre gli importi non utilizzati per gli impegni del 2000 e del 2002 saranno impegnati di nuovo nel 2003.

Le attività decentrate dureranno fino all'aprile 2004 per 8 paesi beneficiari ISPA che aderiranno nel 2004 e, oltre quella data, per Bulgaria e Romania. Al momento sono stati assunti più di 40 tecnici specializzati per rafforzare la capacità delle delegazioni in materia di attuazione, aggiudicazione degli appalti e supervisione.

Contratti quadro per compiti tecnici specifici

Nel 2000 sono stati firmati due contratti quadro con società di consulenza internazionali e i finanziamenti sono stati impegnati dal bilancio comunitario dello stesso anno. Inoltre, sempre nel 2000 è stato concluso un contratto con la Banca europea per gli investimenti (BEI) che dà accesso alle competenze del personale tecnico della banca per una durata di sei anni. Tali contratti quadro sono in fase di espletamento.

Tabella 12: Stanziamenti di bilancio e pagamenti per il programma di azione AT 2001

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 13: Stanziamenti di bilancio, pagamenti per AT non facenti parte del programma di azione AT 2001

>SPAZIO PER TABELLA>

Gestione e attuazione

9. Monitoraggio del progetto

Il monitoraggio generale e la valutazione dei progressi e dell'efficacia dell'attuazione sono sostenuti da incontri regolari presso le sedi delle delegazioni comunitarie, relazioni di monitoraggio da parte di organi esecutivi, visite in loco del personale della Commissione, monitoraggio formale attraverso incontri biennali dei comitati di monitoraggio ISPA nei paesi beneficiari.

La principale osservazione degli incontri del comitato nel 2002 è che, in media, si è verificato un netto miglioramento dalla fase di valutazione dei progetti alla loro effettiva attuazione. Ciò dimostra che le varie azioni della Commissione a sostegno delle autorità di programmazione ed attuazione nei paesi beneficiari sta progressivamente portando i suoi frutti.

Tuttavia sono state altresì identificate una serie di carenze, ovverosia:

- alcuni paesi candidati devono ancora stanziare risorse finanziarie e umane per la pianificazione, preparazione e gestione delle misure ISPA, in particolare nel settore ambientale,

- la preparazione dell'organico non è sempre proporzionale alle competenze richieste per gestire la complessità dei grandi progetti per le infrastrutture, in particolare per quanto concerne gare d'appalto e aggiudicazioni,

- per quanto concerne gare d'appalto e aggiudicazioni, la qualità insufficiente dei documenti relativi agli appalti è spesso motivo di ritardi nel processo di assegnazione, in particolare per i lavori pubblici.

- in alcuni casi, gli appalti hanno dovuto essere indetti di nuovo.

Nell'ambito delle responsabilità della Commissione, il personale delle delegazioni della Commissione nei paesi candidati svolge un ruolo di primo piano nella supervisione della gestione quotidiana e nell'attuazione e monitoraggio delle misure ISPA. Oltre all'utilizzo dei poteri della Commissione per approvare gare d'appalto e aggiudicazioni, il suo scopo è assicurare il progresso sul campo e mantenere contatti con le autorità nazionali e i beneficiari finali in caso di problemi.

Migliorare la capacità istituzionale

Sin dall'inizio dell'attuazione dell'ISPA, le attività di AT per iniziativa della Commissione si sono concentrate principalmente sul miglioramento della capacità dei paesi candidati per preparare, valutare ed attuare i progetti ISPA in linea con gli alti standard richiesti per la gestione dei fondi comunitari. L'esperienza del 2002 suggerisce che dette attività devono proseguire e concentrarsi sul rafforzamento della capacità istituzionale in alcune aree prioritarie. Pertanto, le nuove attività di AT, su iniziativa della Commissione nel quadro del Programma di azione 2001, saranno attuate nel 2003. Una delle aree prioritarie riguarda il rafforzamento dei sistemi e delle procedure degli appalti pubblici per i quali saranno stanziati 1,75 milioni di euro. Tale attività fornirà preparazione in merito a problematiche specifiche legate agli appalti, nonché una formazione sulla preparazione di strumenti pratici (guide) per svolgere gare di appalto e aggiudicazioni di contratti in conformità con la legge nazionale, armonizzata secondo gli standard comunitari (ad es., clausole standard per gli appalti, modelli standardizzati, documenti guida ad uso degli organi nazionali esecutivi e adatti alle particolari condizioni di ogni paese). Tutto ciò dovrebbe portare a stilare adeguatamente i documenti per gli appalti, a contratti più coerenti, oltre che a una gestione maggiormente professionale e a una supervisione dei lavori durante la fase di attuazione. Poiché le condizioni nazionali differiscono, l'attività si differenzierà per ogni paese.

10. Gestione finanziaria e controllo

Nell'ambito dell'ISPA i requisiti essenziali sia per la gestione finanziaria che per il controllo e il trattamento delle irregolarità sono molto simili a quelli applicabili al Fondo di coesione e ai Fondi strutturali. Gli elementi chiave risultano legati ai controlli finanziari interni che assicurano l'accuratezza delle spese dichiarate, un'adeguata capacità di revisione interna, un sufficiente processo di verifica e un adeguato trattamento delle irregolarità.

Nel 2002 la Commissione ha completato il lavoro di revisione iniziato l'anno precedente, portando a termine un secondo ciclo di sistemi di revisione all'interno dei paesi beneficiari ISPA, in modo da valutare l'adeguatezza dei sistemi stabiliti per la gestione dei fondi ISPA e la conformità coi requisiti comunitari, in linea con le disposizioni del regolamento ISPA e dell'allegato III dei protocolli finanziari, applicabili in regime di controllo ex-ante da parte della Commissione. Seguendo le revisioni precedenti e completando la copertura degli organi e dei sistemi esecutivi, è stato assicurato che i paesi candidati erano pienamente consci dei principi applicabili per la gestione dei fondi comunitari ed è stato verificato che gli elementi chiave dei sistemi di gestione e di controllo erano stati adottati. Sono state emesse alcune raccomandazioni per la correzione di evidenti carenze, evidenziate in un determinato arco di tempo, e laddove esistenti, mentre le revisioni aventi lo scopo di fornire ragionevoli garanzie della legalità e regolarità delle spese affrontate dai paesi beneficiari saranno avviate nel corso del 2003, oltre a un eventuale follow-up delle azioni precedenti. In collaborazione con l'OLAF [9] sono state fornite indicazioni su come fronteggiare le irregolarità così da assicurare una chiara comprensione delle procedure da applicare. Inoltre, per quanto concerne detto punto, condividendo le preoccupazioni del Parlamento riguardanti la necessità di rafforzare le condizioni della lotta alla frode e alle irregolarità che erano già previste nell'allegato III 4 del protocollo finanziario, nel 2002 la Commissione ha revisionato tale allegato per allinearlo maggiormente alle disposizioni del regolamento (CE) n. 1386/2002 della Commissione del 29 luglio 2002. Tale regolamento stabiliva dettagliate norme riguardanti il sistema di gestione e di controllo per l'assistenza concessa dal Fondo di coesione, nonché le procedure per effettuare correzioni finanziarie relative a tale assistenza. Dopo aver consultato il comitato di gestione ISPA, la Commissione ha richiesto ai paesi beneficiari di adottare la revisione proposta dei protocolli finanziari. Tali modifiche entreranno in vigore nel 2003 e pertanto la Commissione faciliterà, all'atto dell'adesione, la transizione dall'ISPA al Fondo di coesione e ai Fondi strutturali.

[9] Ufficio europeo per la lotta antifrode.

La Commissione ha inoltre portato a termine nel 2002 una serie di seminari - che includevano un workshop dedicato al controllo finanziario - organizzati nei paesi candidati in modo tale da affiancarli nella preparazione di sistemi e procedure per la futura gestione e controllo finanziario dei Fondi di coesione e strutturali. Sono state altresì fornite consulenze ed informazioni, su base formale ed informale, alle autorità responsabili dei paesi candidati in merito, ad esempio, alla creazione di un sistema di gestione delle informazioni, proponendo un database esemplificativo.

11. Relazione della Corte dei conti sull'ISPA

Agli inizi del 2002, la Corte dei conti ha valutato l'efficacia dei finanziamenti PHARE e ISPA per il settore dell'ambiente nei paesi candidati. Si trattava della seconda attività di revisione della Corte in merito all'ISPA e quanto emerso può essere riassunto come segue:

Principali osservazioni positive

- impegno a non superare il tetto del 75% delle sovvenzioni e a cercare fonti finanziarie alternative,

- conseguente creazione di un'efficace cooperazione con i principali istituti di credito e disposizione di fondi ISPA che permettano a banche e IFI di finanziare progetti altrimenti abbandonati,

- maggiore attenzione per la costruzione istituzionale in modo da attuare le norme ambientali in modo più efficace ed efficiente,

- attività di alto livello atte a generare redditi per i progetti,

- riconoscimento del potenziale del partenariato pubblico-privato, il che permette di trovare ulteriori finanziamenti nel settore privato limitando le sovvenzioni ISPA e ampliando la portata dei progetti. Miglioramenti richiesti (la posizione della Commissione è inserita fra parentesi)

- la maggior parte dei paesi candidati non ha ancora strutture completamente funzionanti per la gestione dell'ISPA e ciò si riflette sulla scarsa qualità di alcune strategie nazionali ISPA (dal 2000 diverse iniziative sono state avviate dalla Commissione per rafforzare la capacità amministrativa per la preparazione dei progetti e per lo sviluppo di solide strategie finanziarie);

- l'introduzione delle misure ISPA ha subito notevoli ritardi rispetto alla tempistica stabilita dai protocolli finanziari (la preparazione di documenti di appalto di qualità richiede competenze di alto livello che i paesi beneficiari possono ottenere solo in modo graduale).

A causa di carenze istituzionali, i paesi candidati hanno dovuto affrontare problemi legati alla gestione del ciclo dei progetti e alla preparazione di progetti dai livelli adeguati (sin dall'inizio dell'attuazione dello strumento ISPA, varie iniziative - quali i contratti quadro per la valutazione dei progetti con la BEI e le società di consulenza specializzate, nonché la messa a disposizione di AT per la preparazione di progetti - sono state adottate per superare dette carenze e l'accelerazione dei pagamenti dimostra che gli sforzi sono stati ricompensati).

12. Partner di cofinanziamento - BEI e BERS

Come negli anni precedenti, nel 2002 la BEI e la BERS sono risultate partner privilegiate per la concessione di prestiti per progetti ISPA. Data la loro competenza nella preparazione ed attuazione dei progetti, la Commissione ha regolarmente incontrato tali istituti di credito, entrambi a livello orizzontale, allo scopo di coordinare, a livello nazionale, problematiche di politica e metodologia in merito a programmazione ed attuazione. Le capacità specialistiche delle banche nella strutturazione di combinazioni sovvenzione/prestito per finanziamenti, inclusi accordi di partenariato pubblico-privato, continuano ad essere utili nella preparazione di progetti sostenuti dall'ISPA. Dove possibile si è cercato di identificare progetti comuni e missioni di valutazione per progetti per i quali occorrevano finanziamenti. Rappresentanti degli istituti di credito hanno partecipato agli incontri del comitato di gestione ISPA e, ove necessario, agli incontri dei comitati di monitoraggio ISPA. La Commissione ha altresì contribuito alla preparazione degli orientamenti per i PPP.

Nell'ambito del contratto quadro concluso dalla BEI, la banca ha fornito specifici input tecnici per la valutazione di diversi progetti ISPA. Il volume significativo di cofinanziamento della BEI nella maggior parte dei paesi candidati, sia nel settore dell'ambiente che dei trasporti, è illustrato nella tabella seguente:

>SPAZIO PER TABELLA>

Per quanto concerne la BERS, la banca può prestare direttamente alle amministrazioni comunali e a società di servizi pubblici, senza garanzie formali, aggiungendo pertanto un elemento di flessibilità nella cooperazione con l'ISPA. Il numero di progetti cofinanziati con la BERS, tuttavia, differisce notevolmente da settore a settore, da paese a paese e da anno ad anno. Nel 2002 vi sono stati molti meno progetti cofinanziati rispetto agli anni precedenti.

Tabella 15: Progetti cofinanziati dalla BERS nel 2002

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Contributo alle politiche comunitarie

13. Temi di politica ambientale

Nel contesto dell'assistenza alla preadesione, tutti i nuovi investimenti devono risultare conformi con l'acquis europeo in materia di ambiente: ciò include il rispetto della legislazione vigente in due campi di importanza particolare per l'ISPA, ovverosia la conservazione della natura (Natura 2000 [10]), regolata dalle Direttive sugli habitat naturali [11] e sugli uccelli selvatici [12], e la qualità della gestione delle acque superficiali, regolata dalla direttiva per il trattamento delle acque reflue urbane [13]. I paesi candidati stanno preparando il proprio elenco di siti e aree di importanza comunitaria come richiesto da dette direttive. Tali elenchi saranno presentati alla Commissione entro la data di adesione. Fino ad allora, qualora tali siti e aree non siano stati ufficialmente proposti o designati, sarà applicato un regime provvisorio che è di seguito dettagliatamente descritto per entrambi i settori.

[10] La rete comunitaria per una politica di conservazione della natura.

[11] Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, sulla conservazione degli habitat e della flora e della fauna selvatiche.

[12] Direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici.

[13] Direttiva 91/271/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1991, concernente il trattamento delle acque reflue urbane.

Conservazione della natura

Durante la fase di transizione, il controllo del rispetto delle direttive sugli habitat naturali e sugli uccelli selvatici viene espletato sulla base dell'interpretazione di ciò che dovrebbe essere considerata un'"area ambientale sensibile" in assenza di elenchi nazionali. Le aree di importanza per gli uccelli costituiscono, oltre alle aree importanti nell'ambito delle convenzioni internazionali (Ramsar, Berna) e alle aree nazionali protette, una categoria di siti che sono naturalmente candidati a far parte della futura rete Natura 2000. Tale interpretazione è stata adottata per evitare che aree rilevanti per la conservazione della natura, che dovrebbero far parte della rete, siano coinvolte in progetti di sviluppo portati a termine senza rispettare le disposizioni delle due importanti direttive. Detta interpretazione è applicata altresì quando la Commissione valuta progetti (per il trasporto) cofinanziati dall'ISPA. Un controllo dell'area è svolto in primo luogo dalle autorità nazionali competenti per la conservazione della natura e le cui dichiarazioni, riguardanti la sensibilità dell'area e il potenziale impatto ambientale di un progetto, sono incluse nella domanda per il finanziamento ISPA e controllate dai servizi della Commissione. La Commissione può inoltre utilizzare informazioni rilevanti e scientificamente dimostrate, già in suo possesso. Nel caso del rispetto della direttiva sugli uccelli selvatici, l'elenco delle aree importanti per gli uccelli (IBA) elaborata da BirdLife International è considerato un valido documento per identificare e controllare dette aree.

Gestione della qualità delle acque superficiali

I paesi beneficiari ISPA stanno al momento recependo la direttiva concernente il trattamento delle acque reflue urbane e, contemporaneamente, delineando le loro aree sensibili. Alcuni paesi hanno già dichiarato la totalità del loro territorio "sensibile" ai sensi della direttiva (Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Slovacchia e la Repubblica ceca), mentre altri hanno anche stabilito un elenco di aree sensibili (Ungheria e Slovenia). Tuttavia, in assenza di una formale designazione di dette aree sensibili, la Commissione applica un approccio differenziato caso per caso e che tiene conto, da una parte, dell'esistenza di dati scientifici concernenti il rischio di eutrofizzazione delle acque marittime che entrano nei bacini fluviali interessati (e riconosciuti nel quadro delle convenzioni internazionali firmate da detti paesi: Helcom per il Mar Baltico, Ospar per il Mare del Nord, Barcellona per il Mar Mediterraneo, le Convenzioni del Danubio e del Mar Nero per il Mar Nero); e dall'altra, della posizione e delle caratteristiche dei progetti ISPA. Quanto affermato significa quindi che:

- per progetti situati in bacini fluviali sul Mar Baltico è richiesto un trattamento terziario (per il trattamento di azoto e fosforo) per tutti gli agglomerati di più di 10 000 abitanti o equivalenti. Se, per ragioni di validità economica e finanziaria, il trattamento terziario deve essere realizzato in una fase successiva, l'infrastruttura assistita dall'ISPA deve essere pensata in modo tale da evitare eccessivi costi addizionali nella fase di potenziamento, il che può avvenire prevedendo in anticipo degli accantonamenti per il territorio, i collegamenti idraulici col futuro ampliamento dell'impianto, ecc. Lo stesso approccio si applica ai progetti situati in bacini fluviali sul Mare Adriatico e che riguardano piccole zone della Slovenia,

- per progetti situati in bacini fluviali sul Mar Nero, si richiede, di norma e come minimo, un trattamento secondario che permetta di giungere ad un trattamento terziario e, in una fase successiva senza costi eccessivi, come previamente descritto.

Direttiva quadro in materia di acque

La direttiva quadro europea in materia di acque [14] stabilisce obiettivi ambientali chiari che avranno considerevoli implicazioni a lungo termine per tutte le acque. Per la prima volta, la direttiva fornisce criteri ecologici per la qualità delle acque, richiede lo sviluppo di politiche dei prezzi per le acque che assicurino che gli inquinatori paghino e adotta una gestione integrata sulla base dei bacini fluviali - le unità geografiche e idrologiche naturali - invece di definire limiti amministrativi o politici. Per ogni distretto di bacino fluviale - alcuni dei quali attraverseranno le frontiere nazionali - sarà introdotto un "piano di gestione del bacino fluviale", aggiornato ogni sei anni, in modo da fornire il contesto per una serie di requisiti di coordinamento, ivi inclusa una cooperazione transnazionale. L'attuazione della direttiva si basa sulla partecipazione di tutti gli attori, ivi incluse ONG e comunità locali, che dovranno formare dei partenariati per guidare e assicurare un'attuazione efficace e coerente. Tale processo è sostenuto da una strategia di adozione comune che assisterà i soggetti a raggiungere gradualmente l'ambizioso obiettivo della direttiva di ottenere acque "in buono stato" entro il 2015. I paesi candidati collaborano in questo processo e i paesi di prossima adesione, in particolare, dovranno adattare alla direttiva le proprie leggi nazionali e regionali in materia di acque all'atto dell'adesione. Per questa ragione, l'ISPA sta già promuovendo una strategia di gestione dei bacini idrologici, ad esempio attraverso il raggruppamento di progetti.

[14] Direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque.

Revisione delle domande di finanziamento ISPA

I formulari di domanda per i finanziamenti ISPA sono stati revisionati per risolvere soprattutto le difficoltà che i paesi candidati incontrano nel tentativo di essere conformi con le disposizioni della direttiva VIA [15].

[15] Direttiva 97/11/CE del Consiglio, del 3 marzo 1997, che modifica la direttiva 85/337/CEE del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati sull'ambiente.

I nuovi formulari includono maggiori dettagli concernenti il tipo di informazioni che dovrebbero essere fornite per i progetti per i quali sia auspicabile una valutazione sull'impatto ambientale (VIA). Nonostante siano ancora necessari continui controlli, questa guida dovrebbe aiutare i paesi interessati a soddisfare i requisiti specifici previsti della procedura VIA, in particolare per quanto riguarda le informazioni da includere nel sommario non tecnico e le consultazioni con enti pubblici ed autorità competenti in materia di ambiente.

La nuova versione dei formulari di domanda è stata inoltre aggiornata in merito a protezione ambientale e Natura 2000, nel tentativo di convalidare quanto addotto dalle autorità preposte alla protezione dell'ambiente.

14. Politica dei trasporti: da TINA a TEN-T

Le reti di trasporto stabilite nei paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale in conformità con TINA (valutazione delle esigenze infrastrutturali di trasporto) sono costruite intorno al quadro dei corridoi paneuropei. Detti corridoi iniziano e finiscono, con una sola eccezione (corridoio VI), all'interno del territorio dell'Unione europea dei 15 e includono rami che attraversano i territori di tutti i paesi candidati ad eccezione di Cipro e Malta per i quali, essendo essi delle isole, la rete è imperniata su assi marini, porti e aeroporti. Tali reti sono già usate come base per le strategie nazionali dei trasporti ai fini del programma ISPA - e lo saranno anche per il Fondo di coesione - e pertanto hanno svolto la stessa funzione di primo piano, nei Piani di sviluppo nazionale dei paesi candidati, che costituiscono uno strumento di programmazione in merito all'utilizzo dei Fondi strutturali a partire dal 2004.

Nel 2002 si sono susseguiti incontri bilaterali fra i servizi della Commissione e i paesi aderenti in modo da rendere definitivo l'allineamento delle future reti TEN-T (Rete transeuropea di trasporto), prendendo in considerazione i principi stabiliti nel Libro Bianco della Commissione sui Trasporti dell'ottobre 2001 [16]. Le mappe maggiormente rilevanti sono state presentate dai paesi candidati al Consiglio che le ha adottate nel novembre 2002 includendole nei trattati di adesione firmati nell'aprile 2003 che emendavano gli orientamenti TEN-T [17], allo scopo di adattare l'ampliamento della rete TEN-T ai paesi di adesione. Pertanto, all'atto dell'adesione nel maggio 2004, i nuovi Stati membri non dipenderanno dal progresso registrato nella revisione totale degli orientamenti TEN-T, ma potranno immediatamente beneficiare dei finanziamenti comunitari quali, in particolare, i fondi TEN-T e il Fondo di coesione.

[16] COM(2001) 0370 "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte".

[17] Decisione 1692/96/CE.

Dall'ISPA al Fondo di coesione

Considerato che l'istituzione dell'ISPA si è notevolmente ispirata al modello del Fondo di coesione, detti strumenti presentano un gran numero di caratteristiche in comune, quali l'approccio basato sui progetti, le alte percentuali di assistenza, l'attenzione al trasporto e all'ambiente, l'intero territorio dello Stato membro, gli stanziamenti indicativi per paese e simili richieste di progetti, nonché procedure di valutazione e monitoraggio. Pertanto, da un punto di vista procedurale, ci si aspetta che il passaggio da uno strumento all'altro avvenga senza particolari difficoltà.

Per i paesi aderenti beneficiari dell'ISPA, tale strumento verrà meno alla fine del 2003 e il Fondo di coesione sarà valido a partire dal 2004, per cui i progetti ISPA in fase di sviluppo saranno ultimati nel rispetto delle norme del Fondo di coesione - salvo disposizioni contrarie - e saranno considerati progetti facenti parte del Fondo di coesione. Gli impegni ISPA distribuiti nel periodo 2004-2006 per i progetti decisi prima del 2004 diventeranno, di conseguenza, impegni del Fondo di coesione.

Nell'ambito del Fondo di coesione, gli stanziamenti annui [18] aumenteranno tuttavia, sino ad un importo pari a 2,8 miliardi di euro - o 38 euro pro capite - l'anno per il periodo dal 2004 al 2006 rispetto agli 1,04 miliardi di euro - oppure 11 euro pro capite - concessi dall'ISPA. Sebbene sia vero che una congrua parte dell'aumento del bilancio verrà allocata agli impegni per progetti già noti - ovvero progetti ISPA decisi e progetti da approvare in ambito ISPA nel 2003 -, ulteriori sforzi saranno richiesti ai futuri paesi aderenti e beneficiari dell'ISPA allo scopo di identificare e preparare nuovi investimenti atti a creare una rete di progetti che permetta un efficace assorbimento del bilancio del Fondo di coesione. Sforzi simili sono necessari per Bulgaria e Romania che, nonostante non aderiscano all'Unione nel 2004, usufruiranno di ulteriori stanziamenti ISPA in merito a quanto stabilito dal Consiglio europeo di Copenaghen tenutosi nel dicembre 2002.

[18] Prezzi 1999.

15. Appalti pubblici

Soddisfare i requisiti giuridici necessari per partecipare a gare d'appalto pubbliche che fossero concrete, eque e trasparenti come previsto dal manuale PRAG, è stato uno dei più ardui problemi che si sono verificati nell'ambito dell'attuazione dei finanziamenti di preadesione. Assicurare conformità ai principi comunitari in materia di appalti ha portato in molti casi a ritardi nell'esecuzione dei progetti ISPA, poiché i servizi della Commissione - soprattutto delegazioni CE - sono dovuti intervenire frequentemente, non solo per assicurarsi che le procedure venissero applicate correttamente, ma anche per correggere errori, affrontare partecipanti insoddisfatti e spiegare alle agenzie esecutive le modalità di funzionamento delle gare di appalto. La qualità dei documenti relativi alle gare d'appalto deve essere spesso migliorata, la valutazione delle offerte ripetuta, mentre a volte - nei casi più gravi - le gare di appalto devono essere annullate e indette nuovamente.

Attualmente, l'attuazione dell'ISPA è regolata dall'approvazione ex-ante degli appalti e dell'assegnazione dei contratti relativi ai progetti: gli enti locali e i beneficiari finali svolgono il ruolo di autorità aggiudicatrici responsabili dell'attuazione del progetto, mentre la Commissione deve sostenere ogni fase del processo di licitazione. Ne deriva che, nonostante la Commissione non sia aggiudicatrice nella gara di appalto, condivide la responsabilità sulla correttezza del processo di licitazione (senza l'approvazione della Commissione, gli appalti conclusi fra beneficiari e autorità aggiudicatrici non sono validi). Nei paesi beneficiari, tale responsabilità ricade sulle delegazioni comunitarie.

Migliorare la capacità amministrativa per gli appalti

L'applicazione corretta ed equilibrata delle norme per gli appalti pubblici e per le procedure, richiede un organico addestrato ed esperto sia per le autorità aggiudicatrici che per le delegazioni che approvano il documento. Le delegazioni hanno iniziato il proprio compito nel 2001 e hanno rafforzato la propria capacità di approvazione, assumendo personale specializzato retribuito dal bilancio ISPA, mentre le competenze all'interno delle autorità nazionali si sono gradualmente sviluppate attraverso misure di formazione finanziate dall'ISPA; misure di formazione a cui ha partecipato anche il personale addetto alle gare d'appalto delle delegazioni. Pertanto, la qualità dei documenti relativi agli appalti è migliorata e si è ridotto il tempo necessario per l'attività di approvazione.

Le varie iniziative intraprese sin dall'inizio dell'attuazione dell'ISPA da parte della DG Politica regionale - per proprio conto oppure da parte di esperti in appalti - allo scopo di rafforzare la capacità di appalto nei paesi candidati, sono le seguenti:

Seminari di un giorno sugli aspetti principali delle norme di appalto del PRAG in tutti i paesi candidati. La formazione è stata fornita dagli esperti della DG Politica regionale e si rivolgeva agli organi esecutivi locali e ai beneficiari finali.

Seminari e corsi di formazione per le delegazioni CE, organizzati su iniziativa propria e della DG Politica regionale, e finanziati dai bilanci ISPA per l'AT. Tali seminari erano indirizzati a vari organi esecutivi e ai beneficiari finali, ed erano focalizzati sulle esigenze specifiche e urgenti, quali ad esempio, la valutazione delle tematiche relative alle gare di appalto.

Incontri regolari relativi a problematiche concernenti gli appalti, si sono tenuti a Bruxelles, tra il personale della DG Politica Regionale e delle delegazioni, responsabili dell'attuazione dell'ISPA.

Una serie di seminari specializzati FIDIC (di due giorni ciascuno) gestiti da una società di consulenza nel 2002. I temi principali erano la stesura dei documenti delle gare di appalto, secondo il metodo di concezione-costruzione utilizzato dalla FIDIC e secondo le norme indicate nella guida PRAG in materia di appalti, nonché la valutazione delle offerte e la supervisione dei contratti.

L'AT dell'ISPA finanzia le delegazioni per l'assunzione di esperti (ingegneri, esperti di appalti). Attualmente, più di 40 esperti lavorano per le delegazioni. Inoltre, i fondi AT sono stati riservati alle delegazioni perché assumessero, per un breve periodo, esperti atti ad affiancare il processo di valutazione (p.es. osservatori di valutazione indipendenti) oppure per organizzare specifici seminari di formazione.

Coordinamento fra gli strumenti di preadesione

Come previsto dal regolamento di coordinamento [19], la Commissione assicura uno stretto coordinamento fra i tre strumenti di preadesione, PHARE, SAPARD e ISPA. In linea con le disposizioni di tale regolamento, il comitato di gestione PHARE svolge un ruolo particolare nel coordinamento generale dei tre strumenti di preadesione.

[19] Regolamento (CE)N. 1266/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, sul coordinamento dell'assistenza ai paesi candidati nel quadro della strategia di preadesione.

Coordinamento con il comitato comune di monitoraggio (PHARE)

Il comitato comune di monitoraggio è responsabile del coordinamento del monitoraggio di ciascun strumento di preadesione e della valutazione dei progressi generali dell'assistenza finanziata dall'Unione Europea nei paesi beneficiari. Il comitato formula raccomandazioni al comitato ISPA e alla Commissione, ove necessario.

Coordinamento all'interno della Commissione

Un comitato di coordinamento fra i servizi, inclusi i rappresentanti dei vari servizi della Commissione rilevanti (DG Allargamento, Agricoltura, Politica regionale, Bilancio, Sanità e protezione dei consumatori, Servizio giuridico) si è regolarmente riunito all'interno della Commissione per tutto il 2002. I temi trattati negli incontri che hanno avuto luogo nel 2002 e all'inizio del 2003 includevano i sistemi di gestione e controllo finanziario, un inventario globale delle misure per l'attuazione del SADE, temi relativi al passaggio verso i Fondi strutturali e di coesione, riferimenti alle tematiche relative agli appalti nel nuovo regolamento finanziario entrato in vigore nel gennaio 2003 [20] e stanziamenti di fondi di preadesione per Bulgaria e Romania dopo il 2003.

[20] Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee.

Coordinamento con le delegazioni comunitarie

Sono stati organizzati incontri periodici dai vari servizi della Commissione (DG Allargamento, Relazioni estere e Politica regionale) con esperti delle delegazioni responsabili per PHARE e ISPA allo scopo di discutere le tematiche relative a programmazione ed attuazione, in particolare quelle relative a gare d'appalto e stipula di contratti.

Attività di comunicazione

I servizi della Commissione hanno continuato a partecipare al progetto di dialogo con le ONG [21], iniziato nella metà del 1999. Il dialogo consta di riunioni fra funzionari della Commissione (provenienti soprattutto dalla DG Ambiente) e rappresentanti delle ONG ambientaliste provenienti dagli Stati membri e dai paesi candidati. L'obiettivo di tali incontri era informare le ONG in merito al processo di allargamento e dare loro la possibilità di presentare le proprie opinioni alla Commissione. Gli incontri di dialogo sono stati organizzati e facilitati dal Centro regionale per l'ambiente dell'Europa Centrale e Orientale (REC), in parte finanziato dalla Commissione. Gli incontri tenutisi nel 2002 hanno preso in considerazione l'attuazione dell'ISPA con particolare attenzione alla transizione verso i Fondi di coesione e alla fase successiva all'adesione.

[21] Organizzazioni non governative.

Il sito web è stato regolarmente aggiornato con schede informative sui progetti siglati dalla Commissione, nuove versioni degli allegati dei memoranda finanziari, nuove brochure sui progressi ISPA e documentazione relativa agli incontri dei partner ISPA.

Agli inizi del 2002 è stata pubblicata una brochure contenente informazioni chiave sui progetti ISPA e sugli eventi del 2001. La brochure costituiva un complemento alla relazione annuale ISPA del 2001.

Brochure specifiche fornivano informazioni in merito allo stato della situazione riguardante l'ISPA nei diversi paesi beneficiari.

Nel febbraio 2002 si è tenuta una importante conferenza stampa volta ad informare i giornalisti sui progressi raggiunti durante i primi due anni di programmazione e di attuazione dello strumento ISPA. La conferenza è stata trasmessa da Europa via satellite (EbS).

La presenza dell'ISPA è stata assicurata al vertice europeo delle imprese presso il punto informazioni della DG Allargamento. Per tale scopo, una brochure "ISPA e le opportunità di mercato" è stata pubblicata per informare la comunità economica dei progetti di finanziamento ISPA e delle opportunità relative agli appalti. Tale brochure è stata distribuita in vari punti Info europei nei paesi membri.

Profili dei paesi

Questo capitolo fornisce informazioni utili suddivise per paese.

16. Bulgaria

Nel 2002 la Bulgaria ha ricevuto uno stanziamento impegnato ISPA per un importo totale pari a 103,9 milioni di euro. Tale somma è stata divisa fra i settori dei trasporti e dell'ambiente - rispettivamente 52 milioni di euro e 51,9 milioni di euro. Le misure di assistenza tecnica (preparazione per SADE) ammontavano a 0,7 milioni di euro di tali impegni. Gli stanziamenti per la Bulgaria hanno rappresentato il 9,44 % dell'intero bilancio ISPA per il 2002.

Programmazione

Il Ministro delle finanze è succeduto al Ministro per lo sviluppo regionale e dei lavori pubblici nel ruolo di coordinatore nazionale ISPA per il 2002. Il Ministero delle finanze gestisce ora i tre strumenti di preadesione attraverso una direzione di nuova creazione. Un'unità di coordinamento ISPA è stata istituita all'interno di tale direzione.

Nel 2002 un totale di 6 progetti di investimento in materia di ambiente e 1 progetto d'investimento per il settore dei trasporti sono stati considerati idonei al finanziamento ISPA. È stata altresì approvata una misura di AT relativa al finanziamento delle prime fasi del SADE.

I progetti per le infrastrutture approvati sono i seguenti:

- Autostrada Ljulin: nuova costruzione di una sezione di 19 km dell'autostrada lungo il principale corridoio stradale in direzione sud da Sofia sino alla Grecia e l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia.

- Costruzione di nuovi impianti di trattamento delle acque reflue con relativi investimenti per sistemi di fognatura a Sevlievo, Montana, Popovo, Targoviste, Lovech e Bourgas.

Fino alla fine del 2002, i pagamenti totali delle sovvenzioni ISPA in favore di progetti in Bulgaria ammontavano a 34,9 milioni di euro, rappresentanti la prima parte degli anticipi per i progetti approvati. Nel 2002 i pagamenti ammontavano a 19,2 milioni di euro.

Attuazione

Durante il 2002 si sono registrati continui progressi nella preparazione delle gare d'appalto e della concessione di contratti per i progetti ISPA. Nel settore dei trasporti gli appalti sono stati conclusi con successo per il progetto di ulteriore sviluppo dell'aeroporto di Sofia (lavori pubblici siglati in dicembre) e la misura di assistenza tecnica per l'assunzione di consulenti progettisti per il progetto del ponte sul Danubio (appalto siglato nel novembre 2002). Sono stati inoltre concessi altri piccoli appalti di assistenza tecnica, allo scopo di assistere le autorità aggiudicatrici nel processo di appalto e nella preparazione generale del progetto. Nel settore ambientale sono stati avviati, nel 2002, appalti pubblici per due importanti progetti.

Monitoraggio e valutazione

Il comitato di monitoraggio ISPA si è riunito a Sofia nell'aprile e nel novembre del 2002. Durante gli incontri si è prestata particolare attenzione al lento progresso registrato nell'attuazione dei progetti ISPA e alle limitate capacità di alcune agenzie esecutive. La Commissione ha sottolineato che le raccomandazioni sulle revisioni contabili compiute durante l'anno avrebbero avuto bisogno di ulteriore monitoraggio.

SADE

Si è assistito ad un progresso nella programmazione SADE con l'adozione nel 2002 di un documento di base che ne sottolineava la strategia e la tempistica. Tutto ciò è stato deciso dal Ministro delle finanze con l'aiuto di SIGMA [22]. Il piano, come illustrato nel documento, era quello di raggiungere, entro la fine del 2004, la definizione del Sistema di decentramento esteso (SADE), attraverso gli strumenti PHARE e ISPA. Inoltre, le autorità bulgare hanno attivato un gruppo di lavoro di alto profilo, composto dai principali ministeri interessati dall'ISPA, affinché venissero rivisti i progressi registrati e affinché si assicurasse un coordinamento interministeriale.

[22] «Support for Improvement in Government and Management in Central and Eastern European countries » - «Sostegno al miglioramento dell'amministrazione e della gestione nei paesi dell'Europa centrale e orientale», un'iniziativa congiunta OCSE/UE.

L'assistenza tecnica ISPA per finanziare le prime 3 fasi di SADE (valutazione delle carenze, eliminazione delle carenze e valutazione di conformità) è stata approvata nel 2002 per un totale di 892.000 euro.

Gestione finanziaria e controllo

In seguito alla revisione effettuata alla fine del 2001 dalla DG Politica regionale sulla gestione finanziaria e dei sistemi di controllo delle agenzie esecutive ISPA, le principali risultanze sono state inviate alle autorità bulgare agli inizi del 2002 accompagnate dalle raccomandazioni relative ai miglioramenti che si rendono necessari per soddisfare i requisiti di cui all'articolo 9 del regolamento ISPA. Nell'ottobre 2002 è stata condotta una revisione di controllo.

17. Repubblica ceca

Nel 2002 gli impegni per la Repubblica ceca ammontavano ad un importo pari a 80,5 milioni di euro, che rappresentava il 7,26 % del bilancio annuale ISPA. Circa 31 milioni di euro sono stati stanziati per progetti ambientali, 25 milioni di euro per progetti inerenti al settore dei trasporti e 24 milioni di euro per rimediare ai danni provocati dalle inondazioni (cfr. oltre). Inoltre, ulteriori 136.000 euro sono stati stanziati per sostenere l'introduzione del SADE attraverso l'ISPA.

Programmazione

Nel corso del regolare esercizio di programmazione 2002, l'attenzione è stata focalizzata sul riequilibrio dei settori dei trasporti e dell'ambiente; la conseguenza è stata che 3 dei 4 nuovi progetti adottati nel corso dell'anno hanno interessato il settore ambientale.

Una caratteristica particolare dei progetti relativi al settore, che si concentravano, come negli anni precedenti, sul settore delle acque reflue, era rappresentata dal ricorso, sempre maggiore, al sistema di raggruppare i progetti. Considerato che le principali necessità nella Repubblica ceca nel settore ambientale riguardano gli agglomerati urbani di piccole e medie dimensioni, la Commissione ha incoraggiato delle forme di domande che raggruppassero un certo numero di agglomerati situati sullo stesso bacino fluviale; in tal modo si contribuisce ad un approccio comune volto alla riduzione dei livelli di inquinamento in detti bacini. Nel 2002 sono stati approvate due proposte di tale tipologia, concentrate sui bacini fluviali del Dyje e del Becva.

Sempre nel 2002 è stato adottato un progetto su larga scala per il trasporto ferroviario appartenente alla rete TINA.

L'esercizio della programmazione è stato significativamente segnato dalle gravi inondazioni che hanno colpito la Repubblica ceca e i paesi confinanti nell'agosto 2002. In seguito a dibattiti ad alto livello con le autorità ceche sono stati stanziati 24 milioni di euro di aiuti ISPA, provenienti dal bilancio del 2002 (più 6 milioni di euro dal bilancio 2003), per attuare misure di ricostruzione nei settori dei trasporti e dell'ambiente: tali finanziamenti hanno rappresentato, in parte, la risposta generale della Commissione all'emergenza.

Attuazione

Per quanto concerne le gare d'appalto e la stipula di contratti, nel 2002 sono stati firmati un totale di 4 contratti di servizi per la progettazione, la supervisione e l'assistenza tecnica nel settore dei trasporti, nonché 5 contratti di lavori pubblici (3 nel settore dei trasporti e 2 in quello ambientale). In generale la Commissione si preoccupa dei periodi troppo lunghi che intercorrono fra l'approvazione del progetto e l'inizio dei lavori di costruzione.

L'assistenza tecnica sovvenzionata dal bilancio ISPA atta a preparare nuove domande non è stata utilizzata per la Repubblica ceca nel 2002. Tali misure sono scadute nel dicembre 2002, che rappresentava la data finale delle misure.

L'attuazione dei fondi per rimediare ai danni causati dalle alluvioni ha registrato nel 2002 un successo quasi storico. Le procedure per le gare di appalto in una situazione talmente urgente, in conformità con le norme della Commissione, sono state applicate per dette misure e, entro la fine dell'anno, era stato ultimato un numero significativo di sottoprogetti, soprattutto nel settore dei trasporti.

Monitoraggio e valutazione

Due riunioni del comitato di monitoraggio si sono tenute nel 2002, rispettivamente, a Ostrava e Praga. L'attenzione della Commissione è stata rivolta, durante gli incontri, al progresso registrato nelle procedure relative alle gare d'appalto e all'assegnazione dei contratti, allo scopo di identificare quei casi in cui, potenzialmente, alcuni progetti rischiassero di non essere avviati entro due anni dalla loro adozione e di proporre, ove necessario, azioni risolutrici.

Cofinanziamento delle IFI

Il progetto ferroviario adottato è stato anche oggetto di un finanziamento da parte della BEI. La cooperazione con la banca è stata particolarmente intensificata per poter cofinanziare nuovi progetti per il 2003 e permettere la preparazione dei Fondi strutturali e di coesione per il periodo successivo all'allargamento. Sono stati mantenuti altresì regolari contratti con la BERS, in vista di un possibile cofinanziamento di futuri progetti ISPA.

SADE

La fase I della guida del SADE (valutazione delle carenze) è stata ultimata nel corso del 2002, sebbene si siano verificati dei ritardi all'inizio delle fasi II e III che hanno reso pertanto inapplicabile l'obiettivo originario di completare il programma SADE entro la fine del 2002. La Commissione svolgerà azione di monitoraggio dell'attuazione dell'assistenza tecnica in questo settore nel corso del 2003, in modo da assicurare che, dopo l'allargamento, la Repubblica ceca sia effettivamente in grado di gestire i fondi dell'Unione europea, dai Fondi strutturali a quelli di coesione, mediante accordi totalmente decentrati.

Gestione finanziaria e controllo

Nel novembre 2002, un processo di revisione è stato condotto da parte della DG Politica regionale, al fine di valutare l'adeguatezza della gestione finanziaria e dei sistemi di controllo e di fornire opportune raccomandazioni. Per quanto concerne i sistemi in essere nell'ambito del Fondo nazionale e delle agenzie esecutive, la revisione non ha registrato alcuna mancanza di rilievo in merito alla conformità con le disposizioni in vigore, soggetta all'attuazione di attività di revisione interna e alla definizione della divisione di compiti e responsabilità nel settore ambientale.

18. Estonia

Nel 2002 l'Estonia ha ricevuto stanziamenti impegnati ISPA per un totale di 30,4 milioni di euro. Detti stanziamenti sono stati divisi fra i settori dei trasporti e dell'ambiente - rispettivamente 9,7 milioni di euro e 14,3 milioni di euro; le misure di AT per il trasporto ammontavano a 6,3 milioni di euro. Inoltre, è stata impegnata una misura di AT concernente la preparazione per il SADE per un importo pari a 87.000 euro. Gli stanziamenti per l'Estonia rappresentavano il 2,74% del bilancio generale ISPA per il 2002.

Programmazione

Nel settore dell'ambiente sono stati approvati 4 progetti di investimento, mentre il settore dei trasporti ha ottenuto solo un progetto di investimento e due misure di AT. Durante il periodo 2000-2002 sono stati approvati 13 progetti ambientali - incluse due misure di AT - e 7 progetti per il settore dei trasporti - incluse 4 misure di AT - nonché una misura di AT per il SADE.

Attuazione

Per quanto concerne le gare di appalto e di aggiudicazione, nel 2002 sono stati firmati in totale 4 contratti di servizi per progettazione, supervisione e assistenza tecnica (1 nel settore dei trasporti, 1 in quello dell'ambiente e 2 per il SADE), oltre a 2 contratti di lavoro (entrambi nel settore ambientale).

Monitoraggio e valutazione

Il comitato di monitoraggio si è riunito nell'aprile e nell'ottobre 2002.

Cofinanziamento delle IFI

Delle misure approvate nel 2002, un progetto per il settore del trasporto (...), una misura di AT nello stesso settore e un progetto nel settore ambientale (sistema idrico e delle acque reflue del Valga) hanno usufruito di finanziamenti della BEI. Sin dall'inizio dell'attuazione dell'ISPA, i finanziamenti sotto forma di prestiti dell'IFI affiancavano circa 74 milioni di euro di assistenza ISPA, rappresentando il 61 % delle sovvenzioni ISPA decise. Oltre a migliorare il livello delle sovvenzioni ISPA, la BEI, le Nordic Banks (NIB, NEFCO) e le agenzie nordiche di protezione dell'ambiente hanno svolto un ruolo essenziale nella fornitura di competenze tecniche volte a preparare adesioni ISPA di alto livello.

SADE

L'Estonia è caratterizzata da uno stadio molto avanzato nel processo SADE. Nel 2002, le fasi dalla I alla III della guida SADE erano già state appaltate, poste sotto contratto e concluse. Di conseguenza, nel dicembre 2002, l'Ufficio Nazionale per le Autorizzazioni ha inoltrato una richiesta di decentramento esteso in conformità con l'articolo 12 del regolamento ISPA.

Gestione finanziaria e controllo

I principali risultati della missione di revisione del 2001 sono stati inviati alle autorità estoni agli inizi del 2002, assieme alle raccomandazioni sui miglioramenti necessari per soddisfare i requisiti di cui all'articolo 9 del regolamento ISPA. Una revisione di controllo è stata condotta nel luglio 2002 per valutare gli organi non previamente coperti e revisionare le spese per i progetti la cui attuazione ha già avuto inizio. Le autorità estoni sono state informate in merito ai risultati e alle raccomandazioni principali.

19. Ungheria

Nel 2002 l'Ungheria ha ricevuto un totale di stanziamenti impegnati pari a 94,1 milioni di euro. Di detti stanziamenti, 44,6 milioni di euro sono stati assegnati a progetti per il settore dei trasporti e 49,1 milioni di euro a progetti ambientali. Gli impegni per le misure di assistenza tecnica in entrambi i settori, ammontavano a 432.000 euro. Gli stanziamenti totali per l'Ungheria rappresentavano l'8,50% del totale del bilancio ISPA per l'anno.

Programmazione e attuazione

Nel 2002 sono stati approvati 4 progetti ambientali e 3 progetti per i trasporti, ivi inclusa una misure di AT. Durante il periodo 2000-2002 sono stati approvati 19 progetti ambientali - dei quali 4 erano misure di AT - e 10 progetti per i trasporti - dei quali sempre 4 rappresentavano misure di AT.

Per quanto concerne gare di appalto e stipula di contratti, nel 2002 sono stati firmati un totale di 13 contratti di servizi per la progettazione, la supervisione e l'assistenza tecnica (1 nel settore dei trasporti e 2 nel settore ambientale, soprattutto per la preparazione di progetti e gare di appalto), nonché 3 contratti di lavori pubblici per il settore dei trasporti.

Entro la fine del 2002, i pagamenti effettuati ammontavano a 48,5 milioni di euro.

Monitoraggio e valutazione

Il comitato di monitoraggio si è riunito nell'aprile e nell'ottobre 2002.

Cofinanziamento delle IFI

Tutti i progetti sono cofinanziati della Banca europea per gli investimenti.

SADE

La fase I (valutazione delle carenze) è stata portata a termine dall'ufficio di controllo del governo ungherese e i risultati sono stati inviati alla Commissione nel marzo del 2002.

La fase II (eliminazione delle carenze) è stata completata a metà marzo 2003. La consegna alla Commissione dei risultati della fase III (valutazione di conformità) è prevista per luglio 2003.

Gestione finanziaria e controllo

I principali risultati della revisione condotta dalla DG Politica regionale in merito alla gestione finanziaria e ai sistemi di controllo delle agenzie esecutive ISPA, sono stati inviati alle autorità ungheresi agli inizi del 2002 alle raccomandazioni sulle modalità soddisfare i requisiti richiesti dall'articolo 9 del regolamento ISPA.

20. Lettonia

Nel 2002 la Lettonia ha ricevuto uno stanziamento impegnato per un totale pari a 46,5 milioni di euro in assistenza ISPA. Di tali stanziamenti, 31,2 milioni di euro sono stati assegnati a progetti per i trasporti mentre 15,3 milioni di euro sono andati ai progetti ambientali. Gli stanziamenti totali per la Lettonia corrispondevano al 4,20% del totale del bilancio ISPA per l'anno.

Programmazione

Nel 2002 sono stati approvati 2 progetti ambientali, 2 progetti per i trasporti e una misura di assistenza tecnica riguardante la preparazione del SADE. Durante il periodo 2000-2002, è stato approvato un totale di 21 progetti: 10 per l'ambiente, 10 per il trasporto e uno per il SADE.

La 'Via Baltica - Gauja - Lilaste' e un progetto di assistenza tecnica per il settore ferroviario sono stati ultimati nel 2002. Lo stesso anno sono state indette numerose gare d'appalto per il settore del trasporto e dell'ambiente.

Poiché la totalità degli stanziamenti ISPA disponibili è stata impegnata nel 2002, i pagamenti effettuati entro la fine del 2002 ammontavano a 28 milioni di euro, ovvero il primo ed il secondo anticipo dei pagamenti provvisori e un pagamento finale.

Attuazione

Per quanto concerne le gare di appalto e la stipula di contratti, nel 2002 sono stati firmati un totale di 4 contratti di servizi per la progettazione, supervisione e assistenza tecnica (2 nel trasporto e 2 nel settore ambientale).

Monitoraggio e valutazione

Nell'aprile e nell'ottobre 2002, si sono tenuti due incontri del comitato di monitoraggio ISPA. Particolare attenzione è stata posta al lento progresso avutosi nei progetti di attuazione, soprattutto riguardo alle gare di appalto ed aggiudicazione e alla limitata capacità amministrativa delle agenzie esecutive. Pertanto, sono state prese le necessarie misure per rafforzare le strutture delle agenzie esecutive.

Cofinanziamento delle IFI

Sino a questo momento, tutte le misure per infrastrutture ambientali approvate sono cofinanziate con le IFI: 5 misure con la BEI, 4 misure con la NIB, 5 misure con la NEFCO, una misura con la BERS e una misura con la Banca Mondiale. Nel settore dei trasporti, BEI, BERS e Banca Mondiale forniscono cofinanziamenti paralleli per i progetti ISPA.

SADE

La prima fase (valutazione delle carenze) del SADE è stata ultimata alla fine del 2002. La seconda fase (eliminazione delle carenze) è iniziata nell'aprile 2003. La data limite per l'attuazione del SADE per l'ISPA è la fine del 2003.

Gestione finanziaria e controllo

I principali risultati della revisione sulla gestione finanziaria e sui sistemi di controllo sono stati inviati alle autorità lettoni nell'aprile 2002, assieme alle raccomandazioni sui miglioramenti che si rendono necessari al fine di soddisfare i criteri disposti dall'articolo 9 del regolamento ISPA.

21. Lituania

Nel 2002 la Lituania ha ricevuto stanziamenti impegnati per un totale di 61,1 milioni di euro. Detti stanziamenti sono stati divisi fra i settori dei trasporti e dell'ambiente come segue: rispettivamente 28,5 milioni di euro e 32,6 milioni di euro. Gli stanziamenti per la Lituania rappresentavano il 5,52% del totale del bilancio ISPA per il 2002.

Programmazione

Nel settore ambientale, in merito ai miglioramenti da apportare per l'acqua potabile e le acque reflue, è stato adottato un approccio che implicava raccolta e drenaggio nelle aree fluviali, mentre le domande per progetti di tale tipologia sono state ricevute nel 2002.

Nel 2002 sono stati approvati un totale di 11 progetti. Sono inoltre stati adottati emendamenti per due progetti ambientali mentre è stata prorogata la data per le misure di AT per il trasporto. Pertanto, un totale di 15 progetti ambientali, 9 progetti per il trasporto e 1 AT per il SADE sono stati considerati idonei per ricevere sovvenzioni ISPA fra il 2000 e il 2002.

Il contributo ISPA ai progetti nel 2002 è stato totalmente impegnato e i pagamenti effettuati sino alla fine dell'anno ammontavano a 53,23 milioni di euro, che rappresentano i primi anticipi per progetti approvati nel 2000 e 2001 nonché una seconda tranche di anticipi e pagamenti provvisori per la maggior parte dei progetti per i trasporti e per un progetto ambientale (Ripristino ed ampliamento dei sistemi di fornitura di acqua e di raccolta delle acque reflue a Vilnius - Fasi 1 e 2). La Lituania ha raggiunto il più alto rapporto fra pagamenti e impegni fra i paesi candidati.

Attuazione

Per quanto concerne gare di appalto e aggiudicazioni, nel 2002 sono stati firmati un totale di 16 contratti di servizi per la progettazione, supervisione e assistenza tecnica (3 nei trasporti e 13 nel settore ambientale) nonché 6 contratti di lavori pubblici (4 nel settore dei trasporti e