Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce un programma di azione comunitario per la promozione delle organizzazioni non governative attive principalmente nel campo della protezione ambientale"

(2002/C 36/21)

Il Consiglio, in data 11 luglio 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

Il Comitato economico e sociale ha deciso di affidare a Sánchez Miguel, in qualità di Relatrice generale, il compito di preparare i lavori in materia.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 18 ottobre 2001, nel corso della 358a sessione plenaria, con 66 voti favorevoli, 22 contrari e 10 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il "Programma di azione comunitario per la promozione delle organizzazioni non governative attive principalmente nel campo della protezione ambientale", che copre il periodo compreso tra il 1o gennaio 1998 e il 31 dicembre 2001 ed è inteso a contribuire al finanziamento delle attività svolte dalle ONG e che favoriscono lo sviluppo e l'attuazione della politica e della legislazione comunitarie in materia di ambiente, è stato elaborato sulla base della Decisione 97/872/CE del Consiglio.

Occorre pertanto:

- valutare l'importanza del programma, conformemente alla politica della Commissione;

- verificare che l'approccio sia adeguato e comprenda i nuovi orientamenti e obiettivi della Commissione;

- valutare il funzionamento del programma, onde mantenere e/o modificare la linea di azione seguita, vale a dire il finanziamento delle attività delle ONG del settore ambientale.

1.2. Nella "Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sull'esperienza acquisita nell'applicazione della Decisione 97/872/CE del Consiglio del 16 dicembre 1997 concernente un Programma d'azione comunitario per la promozione delle organizzazioni non governative europee attive principalmente nel campo della protezione ambientale"(1) viene espressa la soddisfazione dei servizi della Commissione per le attività svolte e per il fatto che esse sono adeguatamente giustificate, nonché per la presentazione delle relazioni finali nelle quali viene chiaramente descritto il risultato dei lavori svolti (valutazione della linea di bilancio B4-3060). In linea generale il programma è stato pertanto utile in relazione alle aspettative che vi erano riposte nel periodo in cui è stato in vigore.

1.3. La Commissione ritiene attualmente che le ONG dovranno svolgere un ruolo molto importante nel contesto delle nuove forme di governance europea, delle esigenze relative al processo di integrazione (della tutela ambientale e dello sviluppo sostenibile in tutte le altre politiche comunitarie) e delle necessità connesse all'ampliamento. Inoltre, tenendo conto dell'indagine svolta presso le ONG che beneficiano degli aiuti e del giudizio dei servizi addetti alla supervisione dei programmi, i quali hanno messo in evidenza le carenze presenti nel bando, nell'attuazione e nella gestione del programma, la Commissione propone di sostituire la precedente decisione con una nuova, che consenta:

- la partecipazione sistematica delle ONG del settore ambientale all'elaborazione e all'applicazione della politica comunitaria;

- un periodo di 5 anni per adeguarsi ai requisiti e agli accordi politici dell'UE;

- di far coincidere l'invito a presentare proposte e le relative decisioni con l'anno civile;

- la diversificazione dell'ambiente geografico, tenendo conto delle prospettive aperte dal processo di ampliamento e di associazione dei paesi dell'Europa sudorientale;

- un sistema semplificato di selezione, monitoraggio e valutazione, basato su indicatori di impatto e sui risultati, che mantenga gli equilibri tra zone geografiche, tra organizzazioni non governative piccole e grandi, specializzate e generiche ecc.;

- un sistema di controllo fisso che garantisca una gestione adeguata dei fondi pubblici in un contesto di trasparenza e di rigore.

2. Considerazioni generali

2.1. Le ONG europee hanno dimostrato di avere le capacità necessarie per svolgere il ruolo che la Commissione assegna loro, sia ai fini della promozione di nuove forme di governo europeo che per elaborare ed applicare le politiche ambientali dell'Unione europea, come si afferma nella relazione, nella parte intitolata "La sfida di una nuova governance"(2). Non vi sono pertanto dubbi in merito alla necessità del Programma di azione in esame.

2.2. La durata di 5 anni proposta (2002-2006), con una valutazione intermedia nel 2004, nonché le caratteristiche di questo nuovo programma, ottimizzano l'operatività e l'efficacia di tale strumento ai fini della promozione delle attività e del funzionamento delle ONG del settore ambientale. Ciò permette inoltre di rafforzare il controllo, il rigore e la trasparenza nell'uso dei fondi comunitari.

2.3. Il bilancio di 32 milioni di euro destinato a tale programma d'azione rappresenta un considerevole incremento rispetto a quello del periodo precedente. Tenendo conto che i finanziamenti alle attività delle ONG del settore ambientale sono aumentati anno dopo anno a discapito dei finanziamenti destinati a programmi di sensibilizzazione, la ripartizione tra il programma di azione proposto e altre linee di bilancio non dovrebbe squilibrare il sostegno finanziario destinato alle azioni svolte da altre organizzazioni in relazione ai temi prioritari della politica comunitaria: cambiamento climatico, natura e biodiversità, ambiente e salute, utilizzazione sostenibile delle risorse naturali e gestione dei rifiuti (Sesto programma di azione a favore dell'ambiente).

2.3.1. Va chiarito che le ONG del settore ambientale sono presenti in misura modesta in determinati campi, principalmente quelli associati all'attività economica e produttiva, e che altre organizzazioni sociali (sindacati, organizzazioni dei datori di lavoro, associazioni agrarie e di consumatori) sono maggiormente presenti e hanno una più forte capacità di azione in merito a taluni temi (cambiamento climatico, ambiente e salute, gestione dei rifiuti ecc.).

2.4. In ogni caso, la politica di finanziare, da un lato, attività ambientali in generale e, dall'altro, specificamente delle attività puntuali di organizzazione rivolte in forma stabile e prioritaria al campo della tutela ambientale e dello sviluppo e applicazione della politica comunitaria, ha dimostrato la sua utilità.

3. Considerazioni specifiche

3.1. Fra i criteri stabiliti dal regolamento, in particolare all'articolo 2, lettera b), figura quello relativo ad una struttura e a delle attività che abbraccino almeno tre paesi europei. Tale criterio, pur rafforzando il carattere transnazionale di queste organizzazioni, limita il numero di possibili beneficiari, dato che, di fatto, l'80 % dei beneficiari sono sempre gli stessi.

3.1.1. Sarebbe auspicabile che uno degli obiettivi del programma consistesse nell'incentivare forme di associazione, permanenti o temporanee, tra organizzazioni ambientali, allo scopo di raggiungere gli obiettivi della politica comunitaria al di là dei programmi di finanziamento delle attività (LIFE, Protezione civile e emergenze ambientali, ecc.).

3.1.2. D'altro canto i paesi candidati, pur essendo esclusi dall'attuale programma di azione per evitare sovrapposizioni nei finanziamenti, sono compresi nelle reti europee ambientali. Insieme ad associazioni permanenti o temporanee con altre ONG, ciò potrebbe favorire la loro integrazione nel contesto comunitario.

3.2. La terza fase del processo di selezione e aggiudicazione (articolo 5) consiste in una valutazione comparativa delle richieste accolte sulla base di tre criteri enunciati nel paragrafo 2 dell'allegato.

- rispondenza del programma di lavoro proposto agli obiettivi del programma;

- livello di gestione e di qualità;

- raggio di azione, efficacia ed efficienza.

3.2.1. I tre elementi chiave per la valutazione di quest'ultimo punto: la "visibilità generale" dell'organizzazione e delle sue attività, le relazioni esterne e il prestigio a livello pubblico (compresi i media) permettono un livello elevato di discrezionalità che può riflettersi sugli obiettivi stabiliti nel programma.

3.2.2. Per ridurre il margine di discrezionalità è opportuno:

- nel sostenere nuove organizzazioni o nuove forme di associazionismo, concentrarsi esclusivamente sulla visibilità delle attività piuttosto che sull'organizzazione richiedente;

- definire con chiarezza il concetto di apprezzamento da parte dei mezzi di informazione per evitare che sia l'immagine delle ONG a determinare, in definitiva, il sostegno finanziario.

3.3. L'articolo 6 stabilisce le percentuali di finanziamento annuo, variabili dal 70 all'80 % a seconda dei casi, e sopprime la possibilità di sovvenzionare i contributi "in natura", dando seguito alle considerazioni espresse dai servizi della Commissione nel punto 2.6.4 della Relazione(3), motivate dai regolamenti finanziari dell'Unione europea.

3.3.1. Le ONG piccole e poco professionalizzate considerano "frustranti" le restrizioni relative ai lavori non retribuiti o alle donazioni "in natura". La formulazione contenuta nel documento, non tenendo in alcun conto tale aspetto, comporterebbe un rafforzamento delle organizzazioni ambientali "professionalizzate" a detrimento delle ONG che si basano sul lavoro volontario dei loro membri e sul sostegno della società civile attraverso contributi non necessariamente in denaro.

3.3.2. È dunque opportuno ricercare una formulazione che, sia pure rendendo più complicata la gestione, permetta di inserire, in una qualche forma, i contributi "in natura" tra le spese che possono essere sovvenzionate, rendendo più flessibile l'applicazione del regolamento quando vi sia un'esigenza comprovata di mantenere il volontariato nelle ONG.

3.4. Qualora si riscontrino irregolarità, atti di cattiva amministrazioni o frodi, si potranno adottare una o più misure amministrative o sanzioni proporzionali alla gravità del caso.

3.4.1. Data la gravità di una delle misure, che consiste nell'esclusione dai meccanismi pertinenti di dialogo della Commissione, sarebbe opportuno, per evitare arbitri o un ricorso inadeguato a tale sanzione, definire in maniera trasparente in quali casi si possa impedire ad una ONG di partecipare ai meccanismi democratici di consultazione e partecipazione.

4. Considerazione speciale

4.1. Va osservato che, per realizzare le nuove forme di governance previste nella comunicazione della Commissione "Obiettivi strategici 2000-2005: un progetto per la nuova Europa"(4) e raggiungere un grado adeguato di protezione dell'ambiente e uno sviluppo sostenibile, obiettivi della politica comunitaria indipendentemente dalle difficoltà economiche sempre presenti, è necessario promuovere e finanziare anche le azioni e l'impegno per l'ambiente di altre organizzazioni non governative che rappresentano i cittadini europei nella loro dimensione di lavoratori, imprenditori, agricoltori o consumatori e il cui ruolo nella realizzazione delle politiche ambientali è estremamente importante.

4.1.1. Ad esempio, senza la collaborazione e l'azione dei lavoratori e degli imprenditori nei luoghi di lavoro, è impensabile far fronte gli impegni europei, nell'ambito del protocollo di Kyoto, di ridurre le emissioni di gas a effetto serra, nonché ridurre l'uso e la pericolosità dei prodotti chimici o rispettare la direttiva quadro sulle risorse idriche. Le organizzazioni rappresentative dei lavoratori e degli imprenditori soffrono attualmente di carenze considerevoli per quanto riguarda i mezzi destinati a rafforzare la sensibilizzazione e l'impegno ambientale dei loro membri e associati.

4.1.2. Altrettanto va detto dell'importantissimo ruolo delle organizzazioni agricole nella riduzione e nell'eliminazione dell'uso di fitofarmaci, nonché del ruolo delle organizzazioni di consumatori in relazione all'attuazione della politica di riduzione e di riciclaggio dei rifiuti urbani.

4.1.3. È opportuno studiare la possibilità di sviluppare un programma di azione comunitario, parallelo e complementare a quello in esame, che permetta di rendere permanenti e stabili le azioni delle organizzazioni sociali il cui contributo è essenziale ai fini dello sviluppo della politica ambientale europea, sebbene non si dedichino principalmente alla tutela dell'ambiente.

Bruxelles, 18 ottobre 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 337 def. (Volume I).

(2) COM(2001) 337 def. - (Volume II)

(3) COM(2001) 337 def. (Volume I).

(4) COM(2000) 154 def. (GU C 81 del 21.3.2000) e (GU C 14 del 16.1.2001).