1.Introduzione

Secondo quanto annunciato dalla Commissione il 16 settembre 2011 nella comunicazione “Governance Schengen – Rafforzare lo spazio senza controlli alle frontiere interne”, che ha ricevuto l’approvazione del Consiglio l’8 marzo 2012, la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio relazioni semestrali sul funzionamento dello spazio Schengen. Presentata in prossimità dell’anniversario dell’accordo di Schengen, firmato il 14 giugno 1985, la presente settima relazione riguarda il periodo tra il 1° novembre 2014 e il 30 aprile 2015.

2.Quadro della situazione

2.1.Flussi migratori alle frontiere esterne di Schengen

Il periodo preso in esame nella relazione è stato caratterizzato da continui flussi migratori nel Mediterraneo verso l’Europa, da un grande numero di tragedie e dalla crescente minaccia rappresentata da individui radicalizzati, tra cui i combattenti stranieri rientrati in Europa, evidenziata dagli attentati terroristici in Francia e Danimarca e dall’attentato sventato in Belgio.

Nel corso del 2014 il numero annuale di attraversamenti irregolari delle frontiere rilevati ha subito un aumento significativo, raggiungendo il valore più elevato dall’inizio della raccolta di dati del sistema FRAN (rete di analisi dei rischi di Frontex) nel 2007. Lo scorso anno sono stati rilevati circa 284 000 attraversamenti, il doppio rispetto all’anno record 2011 (nel 2013 si sono rilevati circa 107 000 casi). Parimenti importante, il numero di rilevamenti per i primi cinque mesi del periodo di riferimento (novembre 2014 - marzo 2015, vale a dire mesi per cui è stato possibile disporre di dati consolidati) è stato di oltre 3 volte superiore rispetto allo stesso periodo di un anno fa, raggiungendo oltre 111 000 casi.

L’Italia ha continuato a segnalare il numero di fermi di gran lunga più elevato nel 2014, seguita da Grecia e Ungheria. Come nel 2013, la maggioranza delle persone oggetto dei rilevamenti nel 2014 era di nazionalità siriana ed eritrea. Le principali rotte usate nel 2014 sono state il Mediterraneo centrale (dove il numero di rilevamenti è pressoché quadruplicato rispetto al 2013 e ha rappresentato il 60% di tutti i rilevamenti), il Mediterraneo orientale (con un numero doppio rispetto allo stesso periodo del 2013, sebbene ancora sotto il livello degli anni record del 2010-2011) e i Balcani occidentali (più del doppio rispetto al 2013). Il numero di fermi nel 2014 sulla rotta del Mediterraneo centrale e dei Balcani occidentali è stato il più elevato dall’inizio della raccolta di dati FRAN nel 2007.

Per quanto riguarda i primi cinque mesi del periodo di riferimento, la rotta dei Balcani occidentali è stata quella usata prevalentemente (con più di 55 000 rilevamenti), seguita dalle rotte del Mediterraneo centrale e orientale (con, rispettivamente, più di 26 000 e 21 000 rilevamenti). Congiuntamente le tre rotte hanno rappresentato quasi il 93% di tutti i casi rilevati.

In tale contesto si è registrato un incremento significativo nel numero di migranti irregolari provenienti dal Kosovo, che ha raggiunto l’apice tra gennaio e febbraio 2015 e ha portato la rotta dei Balcani occidentali al primo posto nel numero di attraversamenti irregolari delle frontiere per il periodo novembre 2014-febbraio 2015. Per far fronte alla situazione al confine serbo-ungherese, Frontex ha fornito sostegno all’Ungheria distribuendo attrezzature e inviando funzionari distaccati nell’ambito delle operazioni congiunte. La Germania ha distaccato diversi funzionari per assistere le guardie di frontiera serbe e, assieme all’Austria e all’Ungheria, ha intrapreso una serie di iniziative congiunte, quali i pattugliamenti sui treni. La Commissione ha avviato un intenso dialogo tra la Serbia e il Kosovo4, in particolare per mezzo del gruppo di lavoro per le migrazioni irregolari Serbia-Kosovo, aprendo così la strada a una cooperazione tra le due parti e garantendone il rispettivo impegno a rafforzare le misure volte a prevenire e a combattere la migrazione irregolare dal Kosovo4. Le autorità serbe si sono adoperate per rafforzare i controlli di frontiera al confine serbo-ungherese e per procedere nei confronti delle reti per il traffico di esseri umani in Vojvodina, mentre il Kosovo4 si è impegnato a potenziare la cooperazione tra forze di polizia con la Serbia, nonché lo scambio di informazioni con la Serbia e l’UE. I dati disponibili dimostrano che le misure prese hanno contribuito a invertite la tendenza: il numero di fermi di migranti irregolari provenienti dal Kosovo4 alle frontiere serbo-ungheresi è diminuito, passando da quasi 12 000 casi a febbraio a meno di 400 durante il mese di marzo. Analogamente, il numero di fermi sulla rotta dei Balcani occidentali è diminuito da quasi 15 000 a febbraio a oltre 5 000 a marzo. Per consolidare questa tendenza sono tuttavia necessari notevoli sforzi.

La rotta del Mediterraneo centrale è stata la seconda più utilizzata nel periodo novembre 2014-marzo 2015. Nel corso del periodo di riferimento, il fenomeno delle “navi fantasma” (navi con a bordo migranti irregolari, abbandonate dall’equipaggio e lasciate andare alla deriva, come nei casi della Carolyn Assens, della Blue Sky M. e dell’Ezadeen) ha confermato la rapidità con cui i trafficanti cambiano metodi operativi, senza alcun rispetto per le vite umane. Un importante sviluppo in relazione a questa rotta è stato l’avvio, il 1° novembre 2014, dell’operazione congiunta di Frontex nel Mediterraneo centrale, chiamata “Triton”, iniziata nel momento in cui l’Italia ha deciso di portare gradualmente a termine l’operazione Mare Nostrum attuata dalla sua Marina. Nel corso dell’operazione si sono verificati 392 episodi connessi alla migrazione irregolare, di cui 334 operazioni di ricerca e soccorso (SAR). Su 49 871 persone rilevate, 43 057 hanno necessitato di ricerca e soccorso, e sono stati arrestati 132 scafisti. Sebbene l’operazione congiunta abbia testimoniato la determinazione di tutti i partner coinvolti a porre fine alle continue tragedie nel Mediterraneo, è chiaro che l’operazione di sorveglianza delle frontiere “Triton” o altre operazioni non possono da sole risolvere il problema. Sono azioni complementari a misure che superano l’ambito di applicazione dell’acquis di Schengen (la politica dell’UE in materia di migrazione in quanto tale e la situazione nei paesi di origine e di transito) e alle iniziative prese dagli stessi Stati membri nella gestione delle frontiere. Per far fronte a tali sfide, a seguito della tragedia del 18 aprile nel Mediterraneo, il Consiglio, in configurazione congiunta “Affari esteri” e “Affari interni”, ha concordato un piano di azione di dieci punti sulla migrazione. Le misure corrispondenti sono state sviluppate ulteriormente nella dichiarazione rilasciata il 23 aprile dal Consiglio europeo, che si è impegnato a potenziare la presenza dell’UE in mare triplicando le risorse finanziare per le operazioni congiunte “Triton” e “Poseidon”, ad adottare nuovi metodi di lotta contro i trafficanti, a prendere misure insieme ai paesi terzi e a rafforzare la solidarietà e la responsabilità intra-UE. Questi orientamenti sono ora in fase di attuazione, secondo una tabella di marcia prevista a tal fine. Il Consiglio e la Commissione riferiranno al Consiglio europeo in giugno in merito all’attuazione. L’agenda europea sulla migrazione adottata dalla Commissione il 13 maggio riporta le varie fasi per far fronte alle sfide.

Un aumento significativo dei rilevamenti ha portato la rotta del Mediterraneo orientale al primo posto in termini di rotte maggiormente utilizzate per il mese di marzo (con un numero di rilevamenti superiore di più di 2,5 volte rispetto a febbraio). Ciò può essere in parte attribuito a cambiamenti stagionali, ma rispecchia inoltre la pressione crescente su questa rotta.

La Commissione ha continuato a monitorare la situazione negli Stati membri interessati da flussi notevoli alla frontiera europea (nello specifico, Italia, Ungheria e Bulgaria), anche per quanto riguarda il miglioramento dei rispettivi sistemi di asilo, nonché per far fronte ai movimenti secondari e garantire l’attuazione del regolamento EURODAC, in particolare per quanto concerne il rilevamento delle impronte digitali. L’agenda sulla migrazione ha sottolineato la necessità di rispettare appieno le norme sul rilevamento delle impronte digitali dei migranti alle frontiere. Gli Stati membri sottoposti a una pressione particolare beneficeranno del sistema dei punti di crisi per avere un sostegno operativo in loco.

La Commissione intende inoltre continuare a valutare, in cooperazione con l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (‘EASO) e gli Stati membri interessati, l’eventuale necessità di ricorrere al meccanismo di allerta rapido, di preparazione e di gestione delle crisi, conformemente all’articolo 33 del regolamento Dublino III. La Commissione ha continuato altresì a lavorare con Cipro, al fine di garantire una capacità di accoglienza di contingenza, per gestire eventuali flussi significativi e migliorare il sistema di asilo in generale. La Grecia sta attuando il piano d’azione nazionale per l’asilo e la migrazione, volto a risolvere le lacune sistemiche nel settore dell’asilo. Il piano d’azione è giunto a termine nel dicembre 2014. Occorre rilevare che questi Stati membri hanno compiuto notevoli sforzi per stabilizzare e migliorare la situazione, ma sono necessari ulteriori passi avanti.

La Commissione collabora strettamente con gli Stati membri e l’EASO, al fine di facilitare il recepimento della direttiva sulle procedure d’asilo (rifusione), che ha chiarito e rafforzato le norme riguardanti l’accesso effettivo alle procedure di asilo, nonché le domande presentate alle frontiere esterne. L’EASO ha organizzato diverse attività di formazione riguardanti le procedure di asilo e sta sviluppando, in cooperazione con Frontex e l’Agenzia per i diritti fondamentali, un nuovo modulo di formazione rivolto anche alle guardie di frontiera. Nel corso del periodo di riferimento, l’EASO ha continuato a prendere misure per permettere la raccolta di dati precisi e affidabili sulle domande di asilo, incluse quelle presentate alle frontiere esterne.

Nel 2014, circa 14 000 cittadini ucraini hanno presentato domanda di asilo nello spazio Schengen e nei paesi candidati a Schengen. Sebbene il numero superi di quasi quattordici volte i circa 1 000 richiedenti asilo dell’intero 2013, il totale è ancora relativamente esiguo. I cittadini ucraini che hanno richiesto asilo nello spazio Schengen e nei paesi candidati a Schengen hanno rappresentato circa il 2% di tutti i richiedenti nel 2014. Praticamente tutti i richiedenti ucraini sono giunti legalmente, con visti per soggiorni di breve o di lunga durata e le domande di asilo presentate alle frontiere sono state molto poche. È opportuno che la situazione in Ucraina e le sue ripercussioni sui flussi di migranti e di richiedenti asilo continuino a essere debitamente monitorate, in modo che l’UE e lo spazio Schengen possano reagire nel modo più efficace possibile ai futuri sviluppi.

Affrontare le minacce alla sicurezza poste dai combattenti stranieri

Per quanto riguarda i combattenti stranieri che rientrano dalla Siria nell’Unione europea e la loro individuazione alla frontiere esterne, un punto che è stato altresì sollevato nell’agenda europea sulla sicurezza adottata dalla Commissione il 28 aprile 2015, nell’ambito dell’attuale quadro giuridico è possibile effettuare controlli sistematici sulle persone che godono del diritto di libera circolazione, conformemente alle normative dell’Unione, in base alle pertinenti banche dati basate sulla valutazione dei rischi. La Commissione ha continuato a collaborare con gli Stati membri, da un lato sugli strumenti esistenti, ossia il codice frontiere Schengen e il sistema d’informazione Schengen (cfr. la sezione 4.1 per maggiori informazioni), per garantire che siano sfruttati appieno nel combattere la minaccia rappresentata dai combattenti stranieri e, dall’altro, sugli indicatori di rischio comuni, che consentono controlli più mirati sulle persone.

In occasione della riunione informale del 12 febbraio 2015, i membri del Consiglio europeo hanno inviato un chiaro messaggio sulle prossime tappe per l’ulteriore sviluppo di strumenti finalizzati a individuare e impedire i viaggi connessi con il terrorismo, segnatamente di combattenti stranieri. A tal fine, la Commissione ha adattato il manuale pratico per le guardie di frontiera (manuale Schengen) con riferimento ai controlli minimi e approfonditi, alle norme generali applicabili a coloro che godono del diritto di libera circolazione dell’Unione e alle norme pertinenti per i controlli alle frontiere terrestri e aeree.

2.2. Situazione nello spazio Schengen