Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Semplificazione"

(2003/C 133/02)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 18 luglio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito alla "Semplificazione" (Osservatorio del mercato unico).

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Simpson, in data 5 marzo 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 26 marzo 2003, nel corso della 398a sessione plenaria, con 81 voti favorevoli e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nel presentare il programma dell'attuale Commissione davanti al Parlamento europeo, nel febbraio 2000(1), il Presidente Romano Prodi ha definito la promozione di nuove forme di governance come uno dei quattro obiettivi strategici del mandato di questa Commissione, includendovi una maggiore apertura da parte della Commissione stessa, la semplificazione e riduzione del volume dell'acquis comunitario, una maggiore partecipazione della società civile al processo legislativo e lo sviluppo della connettività grazie ai collegamenti in rete. Tramite l'adozione di queste misure ci si proponeva un unico obiettivo globale, ovvero quello di legiferare meglio, anche se la Commissione ha ammesso che da sola non è in grado di realizzarlo.

1.2. Dall'ottobre 2000 il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ha elaborato tre pareri(2) sul tema della semplificazione e del miglioramento della regolamentazione dell'Unione europea, ponendo così in rilievo l'importanza che attribuisce al soggetto. Uno dei pareri(3) è stato elaborato su proposta del Presidente della Commissione europea, Romano Prodi. Il CESE ha inoltre formulato un parere sulla revisione, da parte della Commissione, della strategia per il mercato interno(4), nel quale ha affrontato, fra l'altro, questioni legate alla semplificazione, riconoscendo la fondamentale importanza che queste rivestono per la realizzazione di un vero e proprio mercato interno.

1.3. Nel primo dei suddetti pareri ("Semplificazione della legislazione in seno al mercato unico", relatore: Vever)(5) il Comitato, oltre a proporre una serie di misure specifiche, suggerisce di introdurre delle analisi di valutazione d'impatto indipendenti, possibilmente predisposte da un organismo esterno. Raccomanda altresì che i diversi attori del processo legislativo adottino dei codici di condotta e definisce un Codice di condotta specifico destinato al CESE medesimo.

1.4. Il secondo parere ("Semplificazione", relatore: Walker)(6) ribadisce tali proposte aggiungendovi una serie di raccomandazioni, tra cui quella di dotare i testi legislativi di una durata limitata nel tempo (la cosiddetta "sunset legislation", ovvero legislazione a termine), quella di esonerare le PMI da alcune regolamentazioni in toto o in parte, quella di codificare la legislazione esistente e infine quella di accelerare il processo di semplificazione.

1.5. Nel terzo parere ("Semplificare e migliorare la regolamentazione", relatore: Walker)(7) il CESE sviluppa la proposta di istituire un organismo indipendente a livello europeo suggerendo di seguire il modello dell'Ufficio delle questioni regolamentari (Office of Regulatory Affairs) statunitense. Oltre a proporre una serie di misure specifiche, il Comitato definisce un piano d'azione per la Commissione, il Consiglio, il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale europeo, il Comitato delle regioni e gli Stati membri.

1.6. L'allegato 1 riporta una sintesi delle osservazioni e delle raccomandazioni formulate nei suddetti pareri.

1.7. Il CESE, sotto l'egida dell'Osservatorio del mercato unico, il 10 settembre 2002 ha inoltre organizzato un'audizione sul tema "Semplificare le regole del mercato unico: definire le priorità".

1.7.1. Dall'audizione è emerso che oggi, a differenza che negli anni passati:

- si considera la semplificazione un tema che interessa tutti i gruppi sociali;

- si riconosce che, per far funzionare la semplificazione, è necessario un ampio ricorso a vari attori e metodi (comprese la coregolamentazione e l'autoregolamentazione) e

- si è consapevoli che il problema principale è l'attuazione pratica della semplificazione.

1.7.2. In occasione dell'audizione, il Comitato ha trasmesso un questionario ad un'ampia gamma di organizzazioni socioeconomiche e ad altri utenti del mercato unico. Dalle risposte fornite si evince che:

- il 65 % ritiene che la legislazione sia inutilmente complessa;

- il 60 % è favorevole al piano di azione della Commissione, ma il 40 % ritiene che non sia sufficiente;

- il 90 % pensa che la legislazione nazionale sia troppo complessa e che, affinché il piano comunitario di semplificazione abbia successo, occorra adottare misure di semplificazione a livello nazionale e

- il 75 % è favorevole all'ipotesi di una maggiore autoregolamentazione o coregolamentazione.

1.8. È opinione diffusa e condivisa dalla Commissione che il contesto normativo attuale sia insoddisfacente: la Commissione si è pertanto impegnata ad apportare dei miglioramenti effettivi e duraturi. Il Comitato si compiace di tale intento e lo sostiene, anche se ritiene che la Commissione da sola non sia in grado di realizzare l'obiettivo stabilito. Per farlo vi è bisogno di un significativo impegno da parte del Parlamento europeo, del Consiglio e degli Stati membri nonché di uno sforzo concertato, che si inserisca nel quadro di una partnership, da parte di tutte queste realtà. Il Comitato accoglie con favore quest'ulteriore possibilità di apportare il proprio sostegno attivo al processo di miglioramento.

1.9. Il commissario Bolkestein(8) ha dichiarato che senza norme i mercati non possono funzionare ma che norme dannose costituiscono un carico che l'Europa non può permettersi di sopportare. Ha aggiunto che la tendenza alla regolamentazione va invertita, che la concorrenza è sempre benefica e che l'importanza attribuita alle norme troppo spesso la soffoca. Nell'osservare che la semplificazione normativa costituisce una priorità, ha dichiarato che si deve accelerare il processo legislativo, che la legislazione è in ritardo rispetto al mercato e che si rischia di imporre le norme di ieri all'economia di domani.

2. La comunicazione della Commissione

2.1. Recentemente la Commissione ha pubblicato una comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio, suddivisa in quattro parti, in cui formula proposte formali circa le possibilità di modificare la governance europea. La prima parte(9) consiste in una comunicazione sintetica che passa in rassegna concetti e idee fondamentali ed è sostenuta da altre tre comunicazioni(10) più dettagliate che esaminano taluni aspetti specifici delle proposte.

2.2. La Commissione ha predisposto tali comunicazioni nella consapevolezza che è di per sé auspicabile realizzare la semplificazione ed una migliore governance della Comunità, ma che le conclusioni della convenzione di Laeken e della Conferenza intergovernativa (CIG) del 2004 potrebbero avere ulteriori conseguenze per la governance stessa.

2.3. Le comunicazioni in esame definiscono miglioramenti, eventuali e necessari, da apportare nell'ambito del quadro legislativo attuale, senza sminuire o attendere le proposte che emergeranno dalla Convenzione sul futuro dell'Europa e che saranno presentate alla CIG. Secondo la Commissione le proposte avanzate dovrebbero essere attuate a partire dall'inizio del 2003(11). Le comunicazioni vanno inserite ed analizzate nel quadro del Libro bianco sulla governance europea(12), pubblicato nel luglio 2001.

2.4. Il Libro bianco ha formulato una serie di ipotesi di base sulle lacune e sui punti deboli degli attuali sistemi di governo e sulla necessità di realizzare un cambiamento. Tra le debolezze individuate veniva sottolineata la mancata comprensione del funzionamento dell'UE da parte dei cittadini. Secondo la Commissione, le misure proposte oggi sono necessarie "a rafforzare la credibilità dell'azione della Comunità tra i suoi cittadini"(13).

2.5. Le recenti comunicazioni hanno posto in evidenza tre approcci che permetterebbero di realizzare dei miglioramenti:

(1) un piano d'azione(14) per il miglioramento del processo legislativo da parte delle istituzioni europee(15) e degli Stati membri grazie alla semplificazione e al miglioramento del contesto normativo;

(2) un processo consultivo più efficace grazie alla promozione di una più forte cultura del dialogo e della partecipazione da parte dei gruppi d'interesse(16) e

(3) un approccio più sistematico alla valutazione dell'impatto delle attività svolte(17).

2.6. I dettagli delle proposte della Commissione sono riportati in sintesi nell'allegato 2.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Nei suoi precedenti pareri il Comitato si è dichiarato consapevole della necessità di regolamentare, osservando che, a suo giudizio, il miglioramento dell'ambiente normativo non coincide necessariamente con la deregolamentazione. Il CESE condivide tuttavia le preoccupazioni della Commissione circa il fatto che una regolamentazione di qualità insoddisfacente possa frenare lo sviluppo economico e pregiudicare l'aspirazione a realizzare la piena occupazione, imponendo alle imprese, e soprattutto a quelle più piccole, vincoli inutili.

3.1.1. Una regolamentazione mediocre spesso ostacola la realizzazione degli obiettivi che si prefigge. Per di più una normativa inadeguata può costringere i giudici a procedere a un'interpretazione dei testi legislativi che può risultare dispendiosa in termini economici e di tempo, senza peraltro necessariamente coincidere con le intenzioni originarie dei loro autori.

3.2. Come sottolineato dal CESE nel parere sulla revisione della strategia per il mercato interno ("Mantenere l'impegno preso")(18), l'inadeguatezza normativa costa attualmente all'Unione europea oltre 1000 miliardi di EUR all'anno.

3.3. Le imprese non sono, tuttavia, gli unici soggetti a risentire di una regolamentazione insoddisfacente, dal momento che anche le amministrazioni nazionali ed i cittadini ne vengono colpiti nella loro vita quotidiana. Tali effetti indesiderati derivano essenzialmente dalla complessità dell'ambiente normativo che è, a sua volta, dovuta a due fattori che creano problemi di semplificazione distinti ma collegati e che vanno affrontati separatamente.

3.3.1. Il primo è la natura oscura e tortuosa, se non addirittura contraddittoria, dei testi legislativi. Talvolta ciò è dovuto ad una redazione imprecisa, sul piano giuridico, del documento originale, che, a sua volta, può persino richiedere l'intervento dei giudici incaricati di fornire un'interpretazione della volontà del legislatore. Più spesso è attribuibile alla maniera disuguale in cui si è evoluta gran parte della legislazione europea, a seguito degli emendamenti apportati non solo ai testi giuridici ma anche a precedenti emendamenti e del fatto che norme ritenute necessarie per far fronte a casi specifici vengono spesso aggiunte alla meglio a strumenti esistenti originariamente non concepiti a tal fine.

3.3.1.1. Il carattere oscuro dei testi legislativi deriva per lo più dagli emendamenti apportati ai testi originali al momento della loro adozione da parte del Parlamento europeo o del Consiglio, nel tentativo di raggiungere un consenso sufficiente a garantirne l'adozione. Spesso tali emendamenti rimettono anche in discussione le valutazioni d'impatto realizzate al momento dell'esame delle proposte iniziali.

3.3.1.2. L'attuale complessità è inoltre dovuta in larga misura anche al volume stesso del corpus legislativo, a livello sia europeo che nazionale, che è tale da permettere solo ai giuristi più specializzati di accedervi.

3.3.2. Il secondo fattore di complessità è dato dalle significative differenze tra i sistemi normativi degli Stati membri, che a loro volta determinano la frammentazione di un mercato apparentemente unico in quindici giurisdizioni distinte. Ciò deriva:

- in parte, dai ritardi degli Stati membri nel recepire la legislazione comunitaria nell'ordinamento nazionale;

- in parte, dal fatto che, nel processo di recepimento, gli Stati membri interpretano la legislazione alla luce delle loro pratiche e usanze giuridiche, dandole quindi una "impronta" nazionale;

- in parte, dalle disparità nel livello di applicazione delle leggi approvate nei diversi Stati membri;

- in parte, dalle deroghe ed esenzioni che gli Stati membri si vedono accordare nel corso del processo di negoziazione che precede l'approvazione di gran parte delle norme comunitarie e,

- in parte, dal fatto che gli Stati membri continuano a rispettare regolamenti amministrativi, pratiche commerciali e tradizioni ormai consolidate che, pur non avendo forza di legge, vengono considerati vincolanti.

3.3.3. In tale contesto il CESE prende atto con rammarico degli scarsi progressi compiuti nel recepimento della normativa UE nel diritto nazionale degli Stati membri(19). Mentre negli ultimi dieci anni si è registrata una marcata riduzione del deficit di attuazione, negli ultimi sei mesi tale tendenza ha subito un'inversione, tanto che due terzi degli Stati membri non riescono a soddisfare l'obiettivo di un deficit massimo dell'1,5 %. Gran parte di essi faranno fatica a conseguire il traguardo dello 0 % entro il Consiglio di primavera del 2003. Nel frattempo, nell'ultimo decennio si è registrato un significativo aumento dei casi di infrazione e si sono fatti pochi passi avanti nella riduzione dei casi di infrazione derivanti da un'applicazione non corretta della legislazione.

3.3.4. Nel loro complesso, questi fattori provocano distorsioni della concorrenza e scoraggiano gli scambi intracomunitari. È virtualmente impossibile che le imprese, soprattutto quelle più piccole, riescano a comprendere la portata dei loro obblighi giuridici nell'ambito di scambi commerciali con uno Stato membro in cui non siano stabilite. Di fronte alle difficoltà e agli eventuali rischi, troppo spesso preferiscono rinunciare alle possibilità di cui potrebbero avvalersi.

3.4. In due pareri distinti(20) il CESE ha osservato che il volume della legislazione comunitaria di applicazione diretta è relativamente ridotto. La percentuale dei testi legislativi che provengono direttamente dall'UE e incidono direttamente sui cittadini dell'Unione varia da un paese all'altro. In ogni caso, la legislazione è costituita per lo più da una gerarchia di leggi nazionali, decreti governativi, normative di enti, accordi collettivi e regolamenti di livello regionale e locale. Si tratta di una gerarchia piramidale e quanto più in basso si scende, tanto più aumenta il volume della normativa e si riducono la trasparenza e la coerenza.

3.5. Il CESE approva pertanto lo slancio delle proposte della Commissione a favore di un processo decisionale più informato e basato su una valutazione preventiva più rigorosa.

3.6. Il Comitato nutre tuttavia delle riserve circa taluni aspetti dei processi previsti.

3.6.1. L'introduzione delle disposizioni relative alla valutazione d'impatto e di una rete di consultazione più ampia è avvenuta nel contesto di un'Unione europea dei 15. L'allargamento dell'UE estenderà la portata e la complessità di tali cambiamenti. Nei primi anni i risultati attesi dalla semplificazione potrebbero essere offuscati dalle conseguenze dell'espansione. Sarà tuttavia importante promuovere una maggiore comprensione della logica alla base della regolamentazione e legislazione comunitaria sia nei nuovi Stati membri che in quelli attuali.

3.6.2. Sussiste altresì il rischio che la realizzazione di un migliore processo decisionale a livello centrale sia percepita ancora più marcatamente come un ulteriore accentramento, a meno che non si introducano delle garanzie per salvaguardare e rafforzare la sussidiarietà.

3.6.3. Il Comitato osserva che i cambiamenti proposti, pur codificando la fase di preparazione della legislazione e della regolamentazione, di per sé non introducono alcun dispositivo per ridurre il volume e l'impatto della legislazione esistente. Il ricorso alla deregolamentazione a fini semplificativi richiederà ulteriori interventi.

3.7. Il Comitato si è ormai affermato quale anello di trasmissione tra i vari aspetti della società civile organizzata, le parti sociali e la Commissione, un ruolo che si è dimostrato di reciproco interesse per tutte le parti coinvolte. La Commissione ha creato un meccanismo efficiente per realizzare la consultazione e, per accelerare il processo, fa anche affidamento sui nuovi media e su Internet.

3.8. Al fine di massimizzare i possibili benefici, il CESE raccomanda alla Commissione di garantire che le sezioni specializzate direttamente interessate possano accedere ai risultati delle consultazioni, in modo da migliorare la preparazione dei pareri destinati alla Commissione. È probabile che il Parlamento intenda formulare una proposta analoga.

3.9. Tale proposta presuppone l'introduzione di disposizioni amministrative adeguate nonché il riconoscimento delle sue conseguenze sul calendario delle varie fasi della preparazione legislativa.

3.10. Il CESE osserva che la Commissione lo incoraggia a svolgere un ruolo più fattivo(21) e si dichiara disposto a farlo.

3.11. Accoglie inoltre con favore il fatto che la Commissione si sia impegnata(22) a esercitare il suo diritto d'iniziativa in maniera più intelligibile e più rispettosa delle diversità, approvando in particolare la premura(23) con cui si impegna a cercare di "limitare la formulazione delle sue proposte legislative alle esigenze essenziali".

3.12. Il Comitato evidenzia la necessità di porre in atto quanto prima le proposte della Commissione.

3.13. Il Comitato fa osservare che il processo di semplificazione non dovrà comportare un abbassamento dell'attuale livello degli standard europei in campo sociale, ambientale e nell'ambito della protezione dei consumatori. Si tratta infatti di standard che, in caso di abrogazione o di modifica delle normative vigenti, non dovranno essere sacrificati a tale processo.

4. Osservazioni di carattere particolare

4.1. Il Comitato ha sostenuto nel tempo le proposte della Commissione a favore di una più ampia consultazione. Il processo di consultazione formale non dovrebbe tuttavia limitarsi agli interlocutori scelti esclusivamente dalla Commissione, ma coinvolgere tutti i portatori di interessi. È quindi essenziale evitare che le proposte della Commissione riportino semplicemente i desideri dei gruppi di pressione più influenti. Il processo di consultazione non darà i risultati desiderati se non sarà sostenuto pienamente da tutti gli attori coinvolti. È pertanto indispensabile che le piccole imprese e le organizzazioni che le rappresentano assumano un atteggiamento più fattivo e investano una maggiore quantità di risorse nel processo. La semplificazione funzionerà solo a condizione che si tenga conto dell'opinione delle parti direttamente interessate.

4.1.1. Per garantire a tutti i protagonisti della società civile di avere voce in capitolo, è particolarmente necessario fare attenzione a non escludere sin dall'inizio dalle consultazioni della Commissione determinate organizzazioni, e dunque i cittadini da esse rappresentate. Alle consultazioni pertanto non devono partecipare esclusivamente le organizzazioni strutturate a livello europeo; altrimenti gli organismi della società civile, qualora nel loro settore non esista un'organizzazione di livello europeo cui possano far capo oppure non ne facciano parte, non avranno alcuna possibilità di partecipazione. La Commissione dovrebbe piuttosto far conoscere meglio le proprie proposte legislative e pertanto sollecitare attivamente la partecipazione di tutte le organizzazioni direttamente interessate (a livello locale, regionale, nazionale e paneuropeo). Tutte le persone, organizzazioni o imprese interessate dalle proposte legislative, o che potrebbero eventualmente esserlo in futuro, hanno il diritto di partecipare al processo consultivo e di avere voce in capitolo.

4.1.1.1. Il CESE ha già raccomandato(24) di estendere il processo consultivo invitando tutte le parti interessate a presentare il proprio contributo, in modo che la consultazione avvenga effettivamente per scelta del consultato e, a tal fine, si pronuncia a favore del pieno utilizzo di Internet per agevolare l'accesso.

4.1.1.2. Il CESE condivide le preoccupazioni della Commissione(25) concernenti la necessità di:

- garantire la qualità, e in particolare l'equità, delle consultazioni riguardanti proposte politiche di notevole importanza;

- sistematizzare e razionalizzare le molteplici prassi di consultazione;

- garantire la fattibilità e l'efficienza del processo;

- garantire la trasparenza della consultazione, dal punto di vista degli organi o soggetti consultati;

- dar prova di responsabilità rendendo pubblici, per quanto possibile, i risultati della consultazione e le lezioni che ne sono state tratte.

4.2. Pur convenendo sul fatto che un più ampio processo di consultazione possa accrescere l'intervallo di tempo tra la presentazione di una proposta legislativa e la sua definitiva adozione, il Comitato reputa che il tempo dedicato alla consultazione ex ante sia tempo guadagnato e non perso, dal momento che permette di conseguire un più alto grado di consenso e una maggiore accettabilità delle proposte legislative.

4.3. Benché la consultazione del CESE nella preparazione delle principali valutazioni d'impatto appaia implicita nel quadro del nuovo sistema, il Comitato propone che essa sia menzionata in maniera esplicita.

4.4. Ribadisce inoltre la convinzione che tutte le proposte legislative debbano essere accompagnate da una valutazione d'impatto, anche se, come già osservato in precedenza(26), le valutazioni d'impatto predisposte dalla Commissione vengono sovente invalidate dagli emendamenti apportati dal Parlamento europeo o dal Consiglio alle proposte legislative. Non vale la pena di migliorare qualitativamente le valutazioni d'impatto della Commissione e di richiederne l'applicazione universale se queste vengono successivamente annullate dagli emendamenti apportati al testo. È pertanto essenziale che sia il Parlamento che il Consiglio predispongano delle valutazioni d'impatto per tutte le proposte di emendamento suscettibili di apportare delle modifiche non previste dall'analisi d'impatto iniziale, e che tali valutazioni rispettino almeno gli stessi criteri previsti per quelle presentate dalla Commissione.

4.4.1. Il Comitato ribadisce la sua posizione secondo cui è indispensabile istituire un organismo interistituzionale indipendente incaricato di controllare il processo di valutazione d'impatto e ritiene che quest'ultimo dovrebbe fondarsi su un sistema di analisi d'impatto della regolamentazione (AIR).

4.4.2. Il Comitato appoggia la raccomandazione del Consiglio che invita a rendere accessibili al pubblico le valutazioni d'impatto e accoglie con favore il proposito della Commissione(27) di preparare valutazioni d'impatto che si inseriscano nella logica della strategia europea di sviluppo sostenibile.

4.5. Il CESE, oltre ad accogliere con particolare favore la decisione della Commissione(28) di introdurre, nei casi appropriati, una clausola di riesame ovvero di revisione nelle sue proposte di atti legislativi, condivide la sua preoccupazione di preservare la certezza del diritto per gli operatori nel quadro dell'applicazione di tale processo.

4.6. Oltre all'ampia consultazione nella fase formulativa del processo legislativo, occorre istituire delle procedure di consultazione ex post che siano sistematiche e istituzionalizzate. È poco probabile che soprattutto le piccole imprese intervengano attivamente nelle consultazioni ex ante, visto che sono sovente troppo occupate a risolvere i loro problemi quotidiani per seguire la legislazione in attesa di adozione, ma saranno disposte a fornire feedback sull'impatto della legislazione una volta che questa sarà entrata in vigore. Altrettanto vale per gli organismi minori e meno organizzati della società civile. Bisognerebbe poi avvalersi di tale feedback ex post per perfezionare e migliorare il processo di preparazione delle successive valutazioni d'impatto.

4.7. Quest'anno segna il decimo anniversario dell'introduzione del mercato unico e, anche se la semplificazione è stata tra le priorità dell'Unione europea per tutto questo periodo, non vi è alcun segno di progresso effettivo. Ciò vale in particolare per l'acquis comunitario, che ha raggiunto ormai un volume di 85000 pagine. Gran parte di queste è talmente impenetrabile ed oscura da suscitare confusione in molti cittadini, contribuendo in modo non indifferente al loro senso di disillusione nei confronti del concetto di "Europa". Grazie ad un processo di codifica si potrebbe realizzare una riduzione del 75 %, portando il numero di pagine a 22000 circa.

4.7.1. È deplorevole che tali iniziative non siano state attuate nelle primissime fasi del processo di allargamento al fine di ridurre l'onere imposto ai paesi candidati in materia di adozione dell'acquis. È estremamente urgente che la Commissione avvii un programma concertato di codifica. Lo stesso Presidente del Parlamento europeo Patrick Cox ha dichiarato(29) che è stata creata una giungla giuridica e che nemmeno uno dei diversi ambiti delle politiche pubbliche è stato finora sottoposto a un processo di codifica. Nonostante le buone intenzioni della Commissione, si ha l'impressione che ci si sia eccessivamente preoccupati di ampliare l'acquis per avere il tempo di codificarlo o semplificarlo.

4.8. Nel contesto del mercato unico è preferibile che la legislazione europea sia promulgata tramite regolamenti piuttosto che tramite direttive, dal momento che i primi, presentando carattere vincolante, non sono soggetti a mutamenti nel processo di recepimento e di conseguenza non provocano distorsioni nell'ambito degli scambi intracomunitari, come invece avviene nel caso delle direttive. Pur essendo consapevole del fatto che raggiungere un accordo in sede di Consiglio su un regolamento, oltre a creare maggiori difficoltà, richiede sovente più tempo a causa della sua natura vincolante, il Comitato ritiene che il successo si debba misurare in termini non tanto di rapidità di adozione quanto di impatto sull'economia reale. Il CESE auspica che la Convenzione di Laeken sul futuro dell'Europa esamini tale questione.

4.9. Il CESE nota con soddisfazione che sta per essere lanciato un programma modulato per la valutazione della semplificazione e della riduzione del volume dell'acquis comunitario(30) e invita il Consiglio, il Parlamento europeo e gli Stati membri a collaborare appieno al programma per conseguire risultati significativi nel minor tempo possibile.

4.10. Il programma, per avere risultati utili, richiederà la cooperazione del Consiglio, del Parlamento europeo e degli Stati membri affinché la legislazione sia modificata in maniera corretta e tempestiva. L'ultimo quadro di valutazione del mercato interno(31) dimostra che le prestazioni degli Stati membri in tal senso non sono tali da far credere che sarà possibile indurli a cooperare efficacemente ad un processo di semplificazione e di riforma dell'ambiente normativo; se tali risultati non miglioreranno, è probabile che i tentativi per ridurre il volume dell'acquis tramite un processo di codifica o rielaborazione della legislazione peggiorino la situazione invece di migliorarla.

4.11. Secondo il CESE, è inammissibile che tra la presentazione della proposta legislativa da parte della Commissione ed il suo inserimento definitivo nel diritto nazionale dei vari Stati membri trascorrano in media otto anni(32). Il Comitato conviene pertanto con la Commissione sull'opportunità di accelerare il processo legislativo.

4.12. Nei suoi precedenti pareri il CESE ha costantemente sottolineato la necessità di rendere la legislazione accessibile ai soggetti direttamente interessati. Prende pertanto atto con soddisfazione del proposito della Commissione di rafforzare l'accessibilità e la trasparenza della legislazione comunitaria, in preparazione o già adottata, ampliando l'accesso del pubblico a EUR-Lex(33) e contemplando anche altre possibilità, ad esempio l'organizzazione di forum su Internet.

5. Dibattito in seno al Consiglio

5.1. Le proposte della Commissione, presentate nelle quattro comunicazioni di cui sopra, sono state esaminate dal Consiglio nell'ambito del Consiglio "Concorrenza"(34). In una discussione e risoluzione sulla semplificazione della legislazione il Consiglio ha accolto con favore il piano d'azione e le proposte di procedere alla consultazione sistematica delle parti interessate e di ricorrere, a partire dal 2003, alla prassi di allegare una valutazione d'impatto a tutte le proposte sostanziali di regolamentazione. Il Consiglio raccomanda di rendere pubblicamente accessibili tali valutazioni d'impatto.

5.2. Il Consiglio ha inoltre appoggiato l'invito rivolto agli Stati membri affinché svolgessero appieno il ruolo che loro compete nel processo.

5.3. Forse non è un fatto casuale che le conclusioni del Consiglio non facciano alcun riferimento esplicito alle azioni e agli impegni del Consiglio stesso. In una dichiarazione più generale esso si dice pronto ad imprimere nuovo slancio al processo e chiede al comitato dei rappresentanti permanenti di "prendere debitamente in considerazione l'istituzione di un gruppo orizzontale sul miglioramento della regolamentazione".

5.4. È comprensibile che il Consiglio sia riluttante a commentare o a prendere decisioni in merito ai suoi attuali rapporti con la Commissione nell'ambito del processo decisionale prima che si giunga a conclusioni più chiare a seguito della Convenzione sul futuro dell'Europa e della prossima CIG.

5.5. Il CESE ribadisce tuttavia il proprio sostegno a favore di una struttura decisionale esecutiva più snella nel contesto delle istituzioni europee e, in particolare, di sistemi più efficienti all'interno della Commissione, che prevedano un elevato grado di controllo interno. Il piano d'azione proposto delinea eventuali cambiamenti sul piano amministrativo che andrebbero sostenuti.

5.6. Il dibattito sulla semplificazione degli strumenti di governance e su una migliore regolamentazione ha registrato notevoli progressi nell'ultimo anno. Occorre continuare ad imprimergli slancio nella preparazione e nell'avvicinamento alla CIG del 2004.

6. La necessità di instaurare accordi di partnership

6.1. Uno dei motivi dei modesti progressi conseguiti finora è il fatto che non si siano create partnership. Queste sono infatti necessarie non solo a livello del Consiglio, dove saranno difficili da realizzare, ma anche con le altre istituzioni. Occorre una maggiore intesa a livello amministrativo all'interno delle istituzioni e fra le stesse e gli Stati membri per attuare i principi della semplificazione.

6.1.1. Anche se bisogna riconoscere che non tutti i soggetti partecipanti perseguono gli stessi obiettivi, va evitato che ciò impedisca di instaurare tra di loro un'atmosfera di sicurezza, cooperazione e fiducia reciproca. Tale spirito va formalizzato e sancito in accordi di partnership, nei quali i diversi attori devono assumersi l'impegno di stabilire dei contatti e di consultarsi a vicenda.

6.2. Per contribuire in maniera significativa all'attuazione del processo inteso a semplificare e migliorare l'ambiente normativo, obiettivo mai conseguito in passato a causa di un clima contraddistinto dall'indifferenza e dagli interessi particolari, è necessario che gli accordi conclusi prevedano l'impegno vincolante per tutti i firmatari di contribuire attivamente e tempestivamente alla realizzazione degli obiettivi stabiliti. Vi è la necessità di instaurare una cultura del dialogo e della partecipazione.

7. Conclusioni

7.1. Il Comitato sottolinea la gravità delle questioni legate alla semplificazione e al miglioramento della regolamentazione e della governance, nonché la necessità di individuare in tempi brevi una soluzione efficace a tali problemi. Ribadisce che, a suo giudizio, quest'ultima non può venire in via principale dalla deregolamentazione. Sia a livello europeo che a livello nazionale, non si tratta solo di scegliere tra regolamentazione e autoregolamentazione, ma anche tra regolamentazione armonizzata di buona qualità e regolamentazione frammentaria di qualità carente.

7.1.1. Non è in gioco soltanto la semplificazione, ma anche l'efficacia della legislazione e la certezza del diritto. Per quanto necessiti di un'attuazione tempestiva, il processo di semplificazione, per essere efficace, dovrà configurarsi come un processo continuo e permanente, che avrà successo solo se condotto nella trasparenza. Ogni aspetto del processo dovrà vedere la partecipazione di tutti i portatori di interessi. Il Comitato offre quindi pieno sostegno alle proposte della Commissione sull'ampliamento del processo di consultazione, il quale dovrà comprendere anche una consultazione ex post e una disponibilità ad avvalersi di tale feedback per migliorare il processo di elaborazione delle successive valutazioni d'impatto periodiche.

7.1.2. Il CESE sostiene ampiamente le proposte presentate nei documenti della Commissione e accoglie con particolare favore l'estensione delle regolari valutazioni d'impatto al programma di lavoro annuale della Commissione.

7.2. La codifica dell'acquis comunitario, che consentirà verosimilmente di ridurne drasticamente il volume e di migliorarne in misura corrispondente la chiarezza, la coerenza, l'accessibilità e l'efficacia, è un'operazione di cui si sente il bisogno già da tempo e che dovrebbe essere avviata senza ulteriori ritardi nonché perseguita con determinazione e perseveranza.

7.3. L'iniziativa di semplificazione avrà successo anche a condizione che sia negoziato e attuato un efficace accordo di partnership tra tutte le parti coinvolte nel processo legislativo, a livello sia europeo che nazionale, e che vi sia la determinazione a impegnarsi al massimo per realizzare gli obiettivi previsti.

7.4. A giudizio del Comitato, le valutazioni d'impatto dovrebbero fondarsi su un sistema formale di analisi d'impatto della regolamentazione ed essere obbligatorie per tutti gli organi dotati di poteri legislativi, siano essi d'iniziativa o di emendamento, sia a livello europeo che a livello nazionale. Qualora la valutazione d'impatto originale sia invalidata da emendamenti apportati alle proposte legislative, tali emendamenti dovrebbero essere accompagnati da una valutazione d'impatto modificata.

7.5. Il Comitato esprime soddisfazione per la risoluzione della Commissione di far valere i principi di responsabilità, proporzionalità, trasparenza e sicurezza giuridica negli interventi intesi a migliorare l'ambiente normativo(35). Una governance che non rispetti tali principi non può essere veramente democratica. Il Comitato sollecita il Parlamento europeo e il Consiglio ad impegnarsi fermamente in questo senso anche perché, a giudizio della Commissione(36), una migliore regolamentazione costituisce una vera e propria esigenza etica.

7.6. Al Consiglio europeo di Lisbona, svoltosi nel marzo 2000, l'Unione europea si è prefissa l'obiettivo di diventare, entro dieci anni, l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale. Il miglioramento dell'ambiente normativo e l'eliminazione dal mercato unico delle distorsioni dovute a discordanze nella legislazione degli Stati membri costituiscono elementi imprescindibili per realizzare tale ambizione.

7.7. Il successo del progetto dipenderà in ultima analisi dall'esistenza della volontà politica necessaria a portarlo a termine. C'è quindi da sperare che tale volontà politica esista.

Bruxelles, 26 marzo 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) COM(2002) 705 def.

(2) GU C 14 del 16.1.2001, GU C 48 del 21.2.2002 e GU C 125 del 27.5.2002.

(3) GU C 125 del 27.5.2002, pag. 105.

(4) GU C 241 del 7.10.2002.

(5) GU C 14 del 16.1.2001.

(6) GU C 48 del 21.2. 2002.

(7) GU C 125 del 27.5.2002.

(8) Intervento in occasione dell'audizione sul tema della "Semplificazione" tenutasi sotto l'egida dell'OMU presso la sede del CESE il 10 settembre 2002.

(9) COM(2002) 275 def. del 5 giugno 2002.

(10) COM(2002) 276-278 def.

(11) COM(2002) 275 def., sesto capoverso.

(12) COM(2001) 428 def.

(13) COM(2002) 278 def. Introduzione.

(14) COM(2002) 278 def. Introduzione.

(15) Nel documento si nota un'omissione, visto che la Commissione fa riferimento solo al Consiglio e al Parlamento, tralasciando il CESE e il Comitato delle regioni.

(16) COM(2002) 277 def.

(17) COM(2002) 276 def.

(18) GU C 241 del 7.10.2002, pag. 180.

(19) Quadro di valutazione del mercato interno n. 11, novembre 2002.

(20) GU C 48 del 21.2.2002, pag. 130 e GU C 125 del 27.5.2002, pag. 105.

(21) COM(2002) 277 def., sezione II.

(22) COM(2002) 275 def.

(23) COM(2002) 275 def.

(24) GU C 125 del 27.5.2002.

(25) COM(2002) 275 def.

(26) COM(2002) 275 def.

(27) COM(2002) 275 def.

(28) COM(2002) 278 def.

(29) In un suo intervento del 19 settembre 2002 in occasione della sessione plenaria del CESE.

(30) Consiglio "Concorrenza" del 30 settembre 2002 e COM(2002) 715 def.

(31) Consiglio "Concorrenza" del 30 settembre 2002 e COM(2002) 715 def.

(32) Intervento di un rappresentante della Commissione del 18 dicembre 2002 presso l'Osservatorio del mercato unico del CESE.

(33) http:/www.Europa.eu.int/eur-lex/en/index.html

(34) Comunicato stampa sulle conclusioni del Consiglio del 30 settembre 2002.

(35) COM(2002) 275 def.

(36) COM(2002) 275 def.