IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 248/101

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo, al Comitato delle regioni e alla Banca centrale europea — Un quadro dell'UE per la gestione delle crisi nel settore finanziario

COM(2010) 579 definitivo

2011/C 248/17

Relatrice: Lena ROUSSENOVA

La Commissione europea, in data 20 ottobre 2010, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo, al Comitato delle regioni e alla Banca centrale europea - Un quadro dell'UE per la gestione delle crisi nel settore finanziario

COM(2010) 579 definitivo.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 26 maggio 2011.

Alla sua 472a sessione plenaria, dei giorni 15 e 16 giugno 2011 (seduta del 16 giugno), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 132 voti favorevoli, 13 voti contrari e 20 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) condivide le preoccupazioni della Commissione secondo cui il sostegno agli istituti finanziari in fallimento a spese delle finanze pubbliche e della parità delle condizioni di concorrenza nel mercato interno non è più accettabile in futuro e sostiene, in linea di principio, il quadro globale proposto a livello dell'UE. L'attuazione di tale quadro comporterà per le autorità nazionali, nonché per le banche, costi addizionali ed esigerà da esse l'impiego di nuove competenze professionali e risorse umane e l'attuazione da parte degli Stati membri di riforme dei loro quadri e regimi normativi. Il CESE si augura che, tenendo conto dei risultati della consultazione pubblica, la Commissione conduca una valutazione d'impatto esaustiva dei costi, delle risorse umane e delle riforme legislative che si rendono necessaLrie. Una proposta realistica dovrebbe essere accompagnata da un calendario per l'assunzione di risorse umane, tenuto conto che tali risorse potrebbero non essere immediatamente disponibili nel mercato.

1.2 Il Comitato raccomanda un approccio globale e invita la Commissione a valutare gli effetti cumulativi del quadro per la gestione delle crisi assieme agli effetti di tutti i nuovi requisiti regolamentari, delle nuove tasse sul settore finanziario e dei prelievi sulle banche sulla capacità di queste ultime di concedere prestiti a famiglie ed imprese a tassi d'interesse ragionevoli, senza compromettere la crescita economica e la creazione di posti di lavoro (1).

1.3 Il CESE raccomanda alla Commissione di prevedere misure idonee a stabilire un coordinamento tra l'autorità scelta come responsabile della risoluzione, la Banca centrale e il ministero delle Finanze (qualora né la Banca centrale, né il ministero delle Finanze siano l'autorità preposta alla risoluzione nello Stato membro in questione) prima che venga effettuata un'operazione di risoluzione. Per proteggere il settore da un possibile contagio e da una crisi di fiducia, tale coordinamento sarebbe essenziale nei casi di risoluzione di istituti grandi e significativi da un punto di vista sistemico, oltre che nei casi di risoluzione simultanea di più istituti.

1.4 Oltre alle prove di stress proposte che dovrebbero essere eseguite dalle autorità di vigilanza nel quadro delle misure preparatorie e preventive, il CESE raccomanda alla Commissione di rendere obbligatori per tutti gli Stati membri i programmi di valutazione del settore finanziario (Financial Sector Assessment Programmes o FSAP) dell'FMI / della Banca mondiale, come proposto dalla relazione de Larosière (2). L'analisi e le prove di stress condotte in base ai programmi di valutazione del settore finanziario collegano gli sviluppi e gli squilibri macroeconomici negli Stati membri alla stabilità macrofinanziaria e ai rischi microprudenziali nazionali, e ciò rende gli FSAP degli strumenti analitici utili ed estremamente adeguati per le autorità di vigilanza.

1.5 Il CESE accoglie con favore la proposta della Commissione per la trasferibilità degli attivi quale misura preventiva, ma avverte che la concessione di un sostegno finanziario ad altri enti di un gruppo non dovrebbe essere imposta dalle autorità di vigilanza, ma dovrebbe rimanere volontaria e che la parità di trattamento sia nello Stato membro di origine che in quello ospitante è cruciale per mantenere la stabilità finanziaria. Il sostegno finanziario di gruppo dovrebbe essere fornito soltanto in base a un accordo finanziario di gruppo e qualora vengano soddisfatte alcune condizioni:

— la condizione principale dovrebbe stabilire che il sostegno finanziario possa essere concesso soltanto se l'ente che lo fornisce rispetta e continuerà a rispettare, sempre e in ogni circostanza, i requisiti prudenziali della direttiva 2006/48/CE oppure altri requisiti patrimoniali nazionali più severi nel paese dell'ente trasferente. Il CESE raccomanda che questa condizione venga rispettata da tutte le autorità di vigilanza e di mediazione, inclusa l'Autorità bancaria europea nei casi di disaccordo tra membri del collegio.

— Il CESE ritiene che, a salvaguardia della stabilità macrofinanziaria nel paese dell'ente trasferente, l'autorità di vigilanza di tale ente debba avere il potere di proibire o di limitare un trasferimento di attivi in base a un accordo di sostegno finanziario di gruppo se esso minaccia la liquidità, la solvibilità e la stabilità finanziaria dell'ente trasferente e del settore finanziario nel suo paese.

1.6 La nomina di un manager speciale è un segnale che la banca sta attraversando dei problemi, cosa che potrebbe minare la fiducia dei depositanti e innescare una corsa agli sportelli. La nomina di manager speciali per vari istituti nello stesso periodo potrebbe portare a serie turbative; in tal caso, andrebbero introdotte misure precauzionali addizionali tese a proteggere le banche interessate e il settore nel suo insieme da un possibile contagio e da sviluppi della crisi di fiducia.

1.7 Il CESE raccomanda che la Commissione valuti l'impatto degli strumenti di «bail-in» (conversione di attivi in capitale ordinario) sul settore bancario e sui mercati finanziari, e conduca analisi costi-benefici e di fattibilità dei differenti strumenti di «bail-in» in rapporto alle loro implicazioni transfrontaliere, alla loro commerciabilità e alla loro trasparenza.

1.8 In risposta all'irrigidimento della regolamentazione e all'introduzione di misure e strumenti addizionali per la gestione delle crisi, il sistema bancario parallelo («shadow banking system») potrebbe svilupparsi ulteriormente in misura significativa. La Commissione dovrebbe assicurarsi che le autorità di regolamentazione e quelle di vigilanza siano capaci di limitare i rischi di contagio alle banche provenienti dall'esterno del settore bancario. Gli enti dello «shadow banking» dovrebbero inoltre essere soggetti a standard di regolamentazione più severi e dovrebbero essere messi in grado di sostenere le perdite.

2. Introduzione

2.1 Durante la crisi finanziaria i governi non hanno permesso che banche e altri istituti finanziari sistemici fallissero. È stata adottata un'ampia gamma di misure: in alcuni casi le banche hanno avuto bisogno di iniezioni di capitale a un costo enorme per le finanze pubbliche (con la speranza di recuperare il capitale in futuro), in altri esse hanno avuto bisogno di un sostegno di liquidità e/o di garanzie sulle loro passività. In tutti i casi, ciò ha provocato tensioni sui mercati finanziari e una significativa distorsione nella parità delle condizioni di concorrenza nel mercato interno e a livello mondiale.

2.2 In risposta al consenso già esistente sul fatto che ciò non dovrà mai ripetersi, la Commissione ha adottato varie comunicazioni in merito alla gestione delle crisi e ai fondi di risoluzione. La prima, risalente all'ottobre 2009 (3), esaminava i cambiamenti necessari per consentire una gestione e una risoluzione efficaci delle crisi o un'ordinata liquidazione in caso di fallimento di una banca transfrontaliera. La seconda comunicazione, pubblicata nel maggio 2010 (4), esplorava le opzioni di finanziamento della risoluzione in modo da ridurre al minimo l'azzardo morale e proteggere i fondi pubblici (5). La comunicazione COM(2010) 579 definitivo presenta un quadro globale a livello dell'UE per le banche in difficoltà o in fallimento e gli orientamenti strategici che la Commissione intende perseguire. Una consultazione pubblica sui dettagli tecnici del quadro normativo in esame è stata lanciata nel dicembre 2010.

2.3 La Commissione intende procedere per gradi verso un regime dell'UE per la gestione delle crisi. Come primo passo, essa intendeva adottare prima dell'estate 2011 una proposta legislativa per un regime armonizzato dell'UE per la prevenzione delle crisi e per il risanamento e la risoluzione delle banche; questa proposta avrebbe compreso un insieme comune di strumenti di risoluzione e un rafforzamento della cooperazione tra autorità nazionali quando esse si occupano di fallimenti transfrontalieri di banche. Come secondo passo, la Commissione valuterà la necessità di un'ulteriore armonizzazione dei regimi di insolvenza bancaria. Infine, un terzo passo dovrebbe comprendere la creazione di un regime di risoluzione integrata, presumibilmente basato su un'unica Autorità europea di risoluzione, entro il 2014.

3. Osservazioni

3.1 Campo di applicazione e obiettivi

3.1.1 La comunicazione della Commissione propone un quadro di gestione delle crisi per tutti gli enti creditizi e alcune imprese di investimento, siano essi transfrontalieri o nazionali,«di qualsiasi tipo e dimensione, e in particolare per gli istituti sistemicamente importanti». In una nota la Commissione spiega che lo scopo della politica da essa proposta è quello di«includere le imprese di investimento dal cui fallimento rischierebbe di derivare un'instabilità sistemica»ed essa«sta esaminando varie opzioni circa la definizione da dare alla categoria interessata». Infatti, molte parti della comunicazione fanno riferimento non solo agli istituti di credito, ma anche alle imprese di investimento senza che questa categoria venga chiaramente definita. Il CESE si attende che la Commissione definisca chiaramente la categoria delle imprese d'investimento e quella dei fondi d'investimento con potenziale ramificazione sistemica, tenendo conto dei risultati della consultazione pubblicata lanciata nel dicembre 2010. Il Comitato invita inoltre la Commissione a valutare se gli strumenti e i poteri di risoluzione proposti dal documento COM(2010) 579 definitivo siano sufficienti ad affrontare in modo adeguato tutti i problemi specifici connessi al fallimento di un'impresa d'investimento o di un fondo d'investimento.

3.1.2 Il quadro per la prevenzione, la gestione delle crisi e la risoluzione è basato su sette principi e obiettivi, che dovrebbero garantire che le banche in difficoltà escano dal mercato senza compromettere la stabilità finanziaria. Il CESE sostiene la maggior parte di essi, ma il quarto e l'ultimo meritano di essere commentati e chiariti.

— Il CESE sostiene il punto di vista della Commissione sull'importanza di ridurre l'azzardo morale facendo in modo che gli azionisti e i creditori sopportino una quota equa ed adeguata di perdite nella risoluzione di una banca, ma soltanto se essi ricevono il trattamento corrispondente alla normale classificazione per rango dei loro crediti e qualora questo sia simile a quello che avrebbero ricevuto se la banca fosse stata liquidata. In questo processo i creditori di solito ricevono un trattamento differente da quello degli azionisti. La proposta di ripartire le perdite tra azionisti e creditori può destare alcune preoccupazioni di natura giuridica e richiede ulteriori spiegazioni per quel che concerne la ripartizione proporzionale delle perdite e i criteri per l'inclusione dei creditori tra chi contribuisce: quando e in che misura? La ripartizione delle perdite tra gli azionisti rappresenta certamente un principio corretto, ma sorgono alcune preoccupazioni quando si prevede che i creditori partecipino alle perdite, senza che questo concetto venga chiarito. Quando e in che misura uno specifico creditore deve essere chiamato a sostenere le perdite? Andrebbe considerata l'opportunità di distinguere tra creditori «colpevoli» o «imprudenti» e quelli di altro tipo? Inoltre, su che basi e in quali circostanze le perdite verrebbero ripianate dall'intero settore bancario?

— Per quanto concerne l'ultimo punto, il CESE è assolutamente d'accordo sulla necessità di evitare disastri peggiori, ma affermare che uno degli obiettivi del quadro proposto consiste nel «limitare le distorsioni della concorrenza» significa sostenere il principio solo a parole, in quanto il fatto che un istituto in sofferenza o, peggio, quasi fallito abbia bisogno di un aiuto a spese di terzi rappresenta di per sé una distorsione della concorrenza.

3.1.3 In risposta all'irrigidimento della regolamentazione e all'introduzione di misure e strumenti addizionali per la gestione delle crisi, il sistema bancario parallelo («shadow banking system») potrebbe svilupparsi ulteriormente. Il CESE raccomanda che le autorità di regolamentazione e quelle di vigilanza si adoperino per limitare i rischi di contagio alle banche provenienti dall'esterno del settore bancario e mettano gli enti dello «shadow banking» in grado di sostenere le perdite e li assoggettino a standard di regolamentazione appropriati.

3.2 Principali elementi della proposta

3.2.1 Il quadro delineato dalla Commissione è concettualmente corretto e il CESE approva le tre classi di misure proposte:

i. le misure preparatorie e preventive;

ii. gli interventi di vigilanza precoci;

iii. la risoluzione.

L'attuazione di questo quadro è tutt'altro che semplice e il CESE accoglie con favore l'intenzione di assicurare una transizione graduale e ordinata dalle disposizioni nazionali esistenti verso il quadro proposto. Le numerose iniziative proposte da alcune autorità nazionali e le differenti normative nazionali in materia di diritti di proprietà, fallimento e responsabilità amministrative e penali degli amministratori frappongono molti ostacoli a una rapida transizione verso il quadro delineato. Il CESE si augura che «l'ampia gamma di azioni» non venga usata in modo indebito in emergenze politiche, economiche e sociali, ma venga sfruttata per garantire flessibilità nell'adattare le regole nazionali alla legislazione europea e per promuovere un coordinamento e una cooperazione efficaci nella gestione e risoluzione delle crisi transfrontaliere per tutti i tipi di istituti di credito, indipendentemente dalle loro dimensioni e interconnessioni.

3.2.2 Autorità responsabili della gestione delle crisi

La comunicazione della Commissione indica esplicitamente che i poteri d'intervento precoce continueranno ad essere esercitati delle autorità di vigilanza prudenziali conformemente alla direttiva sui requisiti patrimoniali («CRD») e, per quanto riguarda i poteri di risoluzione, ogni Stato membro dovrà individuare un'autorità preposta alla risoluzione investita dei poteri in materia. Il CESE approva la raccomandazione della Commissione secondo cui l'autorità responsabile della risoluzione dovrebbe essere amministrativa invece che giudiziaria, ma è consapevole degli ostacoli e delle difficoltà che ne accompagneranno l'attuazione. Il CESE si attende inoltre che i fondi di risoluzione ex ante per il settore bancario proposti dalle comunicazioni COM(2010) 254 definitivo e COM(2010) 579 definitivo abbiano la loro parte nell'esercizio dei poteri di risoluzione, se istituiti secondo le raccomandazioni contenute nelle suddette comunicazioni. Anche se la scelta delle autorità responsabili della risoluzione è lasciata alla discrezionalità nazionale, tali autorità dovrebbero agire conformemente a regole e principi comuni, specificati da un quadro a livello dell'UE.

3.2.2.1 Il CESE ritiene inoltre che un'efficace esecuzione di un'operazione di risoluzione richieda un buon coordinamento tra l'autorità scelta come responsabile della risoluzione, la Banca centrale e il ministero delle Finanze, qualora né la Banca centrale, né il ministero delle Finanze siano l'autorità scelta come responsabile della risoluzione nello Stato membro in questione. Ciò è essenziale nei casi di risoluzione di istituti grandi e significativi da un punto di vista sistemico, oltre che nei casi di risoluzione simultanea di più istituti.

3.2.3 Misure preparatorie e preventive

Tutte le misure e iniziative proposte in questa sezione sono idealmente corrette e senza alcun dubbio sono necessarie per garantire un'efficiente applicazione del quadro della Commissione. Tuttavia, esistono delle domande che non possono essere eluse:

— quanto costerebbero queste misure e chi sopporterebbe in definitiva i costi?

— Le autorità e gli istituti finanziari riuscirebbero a trovare le risorse professionali per soddisfare le necessità derivanti dalle misure proposte?

— Quanto tempo dovrà passare prima che sia in funzione un sistema europeo pienamente operativo?

3.2.3.1 Più specificamente, le autorità di vigilanza sono tenute a introdurre una vigilanza rafforzata, a valutare e vigilare sulla pianificazione del risanamento e della risoluzione, ad adottare misure preventive (cfr. la sezione 3.2 della comunicazione COM(2010) 579 definitivo), ad intervenire nella risoluzione di un'impresa in collaborazione con le autorità responsabili della risoluzione, ecc. In pratica, le autorità di vigilanza diventano i «super-manager» degli istituti.

In aggiunta alla segnalazione standard, gli istituti finanziari sono tenuti a preparare e a presentare alle autorità dei piani di risanamento e di risoluzione che devono essere mantenuti costantemente aggiornati. Inoltre gli Stati membri sono tenuti a creare autorità di risoluzione, oppure ad ampliare i compiti istituzionali delle autorità esistenti per includere la risoluzione di istituti finanziari.

3.2.3.1.1 Tutte queste azioni sono senza dubbio necessarie per creare dei mercati finanziari solidi e sicuri; il problema consiste nel determinare quanto esse costeranno (6) e assicurarsi che le autorità e gli istituti finanziari potranno trovare sufficienti risorse umane altamente qualificate preparate per svolgere i nuovi compiti. L'importanza dell'obiettivo finale può giustificare gli alti costi del piano, ma la scarsità di risorse umane potrebbe rappresentare un ostacolo enorme. La Commissione ne è consapevole e nel suo documento di consultazione ha invitato gli Stati membri a stimare i costi (compresi quelli umani) che dovranno probabilmente essere sostenuti nella realizzazione delle attività proposte in materia di vigilanza rafforzata, pianificazione della ripresa e piani di risoluzione. Una proposta realistica da parte della Commissione dovrebbe essere accompagnata da una valutazione d'impatto dei costi e da un calendario per l'assunzione di risorse umane, tenuto conto che tali risorse potrebbero non essere immediatamente disponibili nel mercato.

3.2.3.2 Oltre alle prove di stress proposte che dovrebbero essere eseguite dalle autorità di vigilanza, il CESE raccomanda alla Commissione di rendere obbligatori per tutti gli Stati membri i programmi di valutazione del settore finanziario (Financial Sector Assessment Programmes o FSAP) (7) dell'FMI / della Banca mondiale, come proposto dalla relazione de Larosière (8). Attualmente tali programmi sono obbligatori per 25 paesi appartenenti all'FMI, di cui solo 11 sono Stati membri dell'UE. L'analisi e le prove di stress condotte in base a questi programmi collegano gli sviluppi e gli squilibri macroeconomici negli Stati membri alla stabilità macrofinanziaria e ai rischi microprudenziali nazionali, e ciò li rende degli strumenti analitici utili e estremamente adeguati per le autorità di vigilanza.

3.2.3.3 Il CESE accoglie con favore la proposta della Commissione di trasferibilità degli attivi quale misura preventiva nelle situazioni in cui degli enti di un gruppo stiano attraversando tensioni di liquidità. Il CESE è convinto che, per preservare il modello dell'impresa controllata, la fornitura di qualsiasi sostegno finanziario ad altri enti di un gruppo dovrebbe continuare ad essere volontaria e non imposta dalle autorità di vigilanza. Per prevenire il diffondersi di problemi di liquidità, il CESE raccomanda alla Commissione di specificare attentamente le circostanze e le condizioni alle quali gli attivi potrebbero essere trasferiti e sottolinea che la parità di trattamento in tutti gli Stati membri - sia nello Stato di origine che in quello ospitante - è cruciale per evitare il contagio e mantenere la stabilità finanziaria.

3.2.3.3.1 Il sostegno finanziario di gruppo dovrebbe essere fornito soltanto in base a un accordo finanziario di gruppo e qualora vengano soddisfatte alcune condizioni. La condizione principale dovrebbe stabilire che il sostegno finanziario possa essere concesso soltanto se l'ente che lo fornisce rispetta e continuerà a rispettare, sempre e in ogni circostanza, i requisiti prudenziali della direttiva 2006/48/CE oppure altri requisiti patrimoniali più severi tipici del paese dell'ente trasferente. Il CESE raccomanda che questa condizione venga rispettata da tutte le autorità di vigilanza e di mediazione, inclusa l'Autorità bancaria europea nei casi di disaccordo tra membri del collegio o qualora non venga raggiunto un accordo. Il Comitato ritiene inoltre che il sostegno finanziario di gruppo debba essere sottoposto ad approvazione da parte delle autorità di vigilanza soltanto dopo una valutazione del rischio e prove di stress e il mercato dovrebbe essere informato sull'eventuale concessione di un sostegno finanziario di gruppo.

3.2.3.3.2 A salvaguardia della stabilità macrofinanziaria nel paese dell'ente trasferente, l'autorità di vigilanza di tale ente dovrebbe avere il potere di proibire o di limitare un trasferimento di attivi in base a un accordo di sostegno finanziario di gruppo se esso minaccia la liquidità, la solvibilità e la stabilità finanziaria dell'ente trasferente e del suo paese.

3.2.4 Soglie per un intervento precoce e per far scattare la procedura di risoluzione

3.2.4.1 Tutto questo capitolo sembra corretto e complessivamente accettabile. Alle autorità di vigilanza è affidato il compito difficile e delicato di individuare non solo le circostanze in cui i requisisti della direttiva CRD non vengono rispettati, ma anche i segnali di una possibile incapacità a rispettare tali requisiti. Ciò implica la necessità di strumenti sofisticati e di capacità professionali, oltre a un'accresciuta attenzione al mercato.

3.2.4.2 I compiti riguardanti le decisioni di intervento, nonché le azioni descritte nella sezione 3.4, richiedono un alto grado di giudizio soggettivo che, sebbene fondato e professionalmente giustificato, potrebbe essere contestato, in tribunale o in altro modo, da terzi o anche dallo stesso istituto. Per le autorità di vigilanza ciò implica degli obblighi e/o delle responsabilità che dovrebbero essere preparate ad affrontare. Forse alcune chiare soglie d'intervento quantitative aiuterebbero le autorità di vigilanza a prendere decisioni in materia di intervento precoce con ridotta dipendenza da un giudizio soggettivo e minore esposizione all'incertezza giuridica. In merito alle soglie per far scattare la procedura di risoluzione, il CESE accoglie con favore le idee della Commissione e riconosce la necessità di combinare e bilanciare in modo adeguato le soglie d'intervento quantitative e quelle qualitative. Il CESE raccomanda inoltre alla Commissione di prestare una speciale attenzione a quelle soglie che fanno scattare la procedura di risoluzione e che hanno il compito di indicare il momento esatto in cui devono essere applicati gli strumenti di «bail-in».

3.2.5 Intervento precoce

Le misure che la Commissione prevede sembrano corrette e accettabili, ma la nomina di un manager speciale richiede una certa attenzione. Precedenti studi giuridici hanno riconosciuto che il concetto di «intervento precoce» ha significati diversi a seconda dello Stato membro e anche i poteri delle autorità di vigilanza di nominare un manager speciale possono variare. In alcuni Stati membri le leggi nazionali possono consentire la nomina di manager speciali ed esse possono aver bisogno solo di lievi modifiche. In vari Stati membri la base giuridica per la nomina di manager speciali già esiste grazie a disposizioni che fanno scattare misure di intervento precoce quando una banca non soddisfa i requisiti patrimoniali. In altri Stati membri il diritto societario nazionale può vietare la nomina di un manager speciale da parte di un ente diverso dal CdA o dall'assemblea generale della società e soltanto una nuova legge può cambiare o modificare la legislazione esistente.

3.2.5.1 Sulla questione delle responsabilità, la Commissione afferma che la nomina di un manager speciale non dovrebbe implicare una garanzia statale, né esporre le autorità di vigilanza a responsabilità. Ciò è difficilmente accettabile da un punto di vista strettamente giuridico: un principio generale stabilisce che chiunque prenda una decisione o compia un'azione è responsabile delle conseguenze della decisione o dell'azione. Qualsiasi eccezione a questo principio che non trovi sostegno nella legge verrà probabilmente contestata in tribunale.

3.2.5.2 Il CESE raccomanda che la nomina di un manager speciale venga resa possibile, sulla base di una soglia chiaramente definita, quando l'autorità di vigilanza, nell'esercizio dei poteri stabiliti dall'articolo 136 della direttiva CRD, sia convinta che il CdA dell'istituto di credito non abbia la volontà o la capacità di attuare le misure richieste. Se in base a un trattamento di gruppo la decisione di nominare un manager speciale deve essere legalmente vincolante, il CESE è convinto che tale decisione debba essere presa dall'autorità responsabile della vigilanza consolidata, ma in consultazione e in stretto coordinamento con le autorità di vigilanza del paese ospitante.

3.2.5.3 La nomina di un manager speciale è un segnale che la banca sta attraversando un periodo difficile, cosa che potrebbe minare la fiducia dei depositanti e innescare una corsa agli sportelli. Il CESE è preoccupato che la nomina di manager speciali per vari istituti in uno stesso periodo possa causare serie turbative e andrebbero introdotte misure precauzionali addizionali tese a proteggere le banche interessate e il settore nel suo insieme da un possibile contagio e da sviluppi della crisi di fiducia.

3.2.6 Risoluzione

3.2.6.1 Le azioni previste in questo capitolo sono ben concepite, ma la Commissione stessa riconosce che una riforma delle leggi in materia di insolvenza bancaria potrebbe essere necessaria e verrà valutata l'opportunità di uno studio in proposito (pagg. 8-9 della comunicazione). In effetti, il complesso delle azioni proposte può essere considerato una procedura parafallimentare, parallela ma separata da quelle normali. Più che una riforma, sarà probabilmente necessaria una nuova legislazione nella maggior parte degli Stati membri.

3.2.6.2 La principale differenza tra risoluzione e fallimento è che dopo la risoluzione l'istituto, o parte di esso, continuerà a esistere, un fatto che giustifica la guida e il coinvolgimento delle autorità di vigilanza e di risoluzione nell'intera procedura. Tuttavia a queste autorità non sono conferiti poteri giudiziari, cosa che complica l'attribuzione dei poteri e delle responsabilità, per non parlare delle responsabilità finanziarie. La Commissione sembra ben consapevole di tale problema: quando essa si occupa dei meccanismi di salvaguardia per controparti e degli accordi di mercato, viene menzionato il ricorso giurisdizionale«per garantire che le parti interessate dispongano di diritti appropriati per contestare le azioni delle autorità e chiedere un risarcimento finanziario».

3.2.6.3 In questo caso le autorità potrebbero dover far fronte a una situazione delicata e rischiosa: una parte «interessata» intenzionata a impugnare la decisione delle autorità potrebbe chiedere una riparazione per via giudiziaria e il tribunale potrebbe decidere di bloccare l'intera procedura. In base alle vigenti normative, questo rischio esiste ed è più che probabile che si materializzi; andrebbero compiuti tutti gli sforzi per evitare la possibilità che le procedure di risoluzione vengano ritardate o bloccate. Queste procedure devono essere tempestive e rapide, in quanto qualsiasi ritardo o arresto potrebbe rendere vane le iniziative delle autorità e innescare una reazione di mercato negativa. Una modifica delle legislazioni e dei procedimenti giurisdizionali nella maggior parte degli Stati membri è senza dubbio necessaria; tuttavia, poiché i regimi di insolvenza e i procedimenti giurisdizionali variano notevolmente, in alcuni Stati membri le modifiche richieste saranno significative.

3.2.7 Riduzione del debito

Il CESE accoglie con favore lo sforzo della Commissione di esaminare le sfide poste dalla risoluzione di istituti finanziari grandi e complessi e le questioni specifiche legate allo strumento della riduzione del valore contabile del debito. Il Comitato invita la Commissione a sviluppare un quadro in cui questo strumento contribuisca in modo efficiente alla risoluzione di tutti gli istituti che rientrino nel regime proposto, compresi gli istituti finanziari grandi e complessi, e sottolinea l'importanza di un quadro internazionale comune. Il CESE si augura che la Commissione tenga pertanto conto dell'accordo del Comitato di Basilea secondo il quale gli istituti finanziari di importanza sistemica dovrebbero avere una capacità di assorbimento delle perdite che vada oltre gli standard minimi. Il Comitato sottolinea che gli strumenti di «bail-in» potrebbero essere riconosciuti come un mezzo per aumentare la capacità di assorbimento delle perdite degli istituti finanziari, inclusi quelli di importanza sistemica, e ne accoglie con favore l'applicazione come alternativa al salvataggio con denaro pubblico («bail-out»). Tuttavia il CESE esprime una serie di preoccupazioni in merito alla configurazione e applicazione degli strumenti di «bail-in» e invita la Commissione a studiarli e a discuterne con maggiore cautela.

3.2.7.1 Il CESE ritiene che, nella configurazione e nell'esercizio del potere di attuare una riduzione contabile del debito, occorra rispettare il più possibile il consueto rango dei crediti stabilito dalla normativa in materia di insolvenza. Qualsiasi scostamento da questo ordine in circostanze eccezionali dovrebbe essere stabilito ex ante e preannunciato.

3.2.7.2 La Commissione dovrebbe assicurarsi che il regime sia credibile e gli effetti di ricaduta vengano evitati nei casi in cui gli investitori principali negli strumenti di «bail-in» di una banca siano altre banche con attività commerciali interconnesse. L'efficacia degli strumenti di «bail-in» in periodi di crisi sistemiche e gli effetti della loro simultanea attivazione da parte di molti istituti finanziari dovrebbero essere attentamente considerati e andrebbero proposte misure addizionali per evitare possibili gravi problemi.

3.2.7.3 La Commissione dovrebbe esaminare attentamente il potenziale comportamento prociclico e la volatilità degli strumenti di «bail-in» nei periodi di crisi e dovrebbe valutare se e in quale misura sia possibile fare assegnamento su di essi in tali circostanze.

3.2.7.4 Il CESE auspica che la Commissione conduca una valutazione dell'impatto che i differenti strumenti utilizzabili per il «bail-in» hanno sulla resilienza globale del settore bancario e dei mercati finanziari.

3.3 Coordinamento della gestione transfrontaliera delle crisi

3.3.1 Risoluzione coordinata delle insolvenze di gruppi bancari dell'UE

3.3.1.1 Il CESE accoglie favorevolmente la preoccupazione della Commissione di raggiungere un adeguato coordinamento nella gestione delle crisi e ribadisce che le disposizioni dovrebbero garantire un pari trattamento di creditori e azionisti tra Stato membro di origine e Stato membro ospitante, proteggere contro il contagio in un periodo di crisi e mantenere la stabilità finanziaria in tutti gli Stati membri.

3.3.1.2 Assai correttamente, nella sezione 4 la Commissione afferma che, in caso di fallimento, è necessaria un'azione coordinata e «le misure descritte alla sezione 2 garantiranno che le autorità preposte alla risoluzione dispongano degli stessi strumenti e degli stessi poteri». Tale affermazione sembra tuttavia in contraddizione con un'altra affermazione all'inizio della sezione 3, secondo cui «il quadro non dovrebbe essere prescrittivo per quanto riguarda le misure da utilizzare nei singoli casi».

3.3.1.3 Un'azione coordinata ha poi bisogno di una volontà comune di adottare le stesse misure, una condizione che alla luce delle passate esperienze è assai improbabile che si verifichi. È probabilmente vero che al momento di elaborare la sezione 3 la Commissione si riferisse soltanto a casi nazionali, mentre la sezione 4 si riferisce alle crisi transfrontaliere, dove la competenza è trasferita a un'Autorità europea di vigilanza (ESA). Tuttavia il commento non è fuori luogo: se ogni autorità nazionale è libera di scegliere le proprie procedure, quelle imposte da un'ESA potrebbero essere differenti, oppure in contrasto con quelle nazionali. In tal caso, le procedure riguardanti i creditori delle filiali nazionali di una banca straniera potrebbero essere differenti dalle procedure riguardanti i creditori di una banca nazionale. Ciò potrebbe sollevare alcune preoccupazioni per quel che concerne la parità di diritti per i creditori ed eventualmente i casi di conflitti di norme nel mercato interno. Alcuni di questi problemi sono affrontati in modo dettagliato dal documento di consultazione e il CESE si augura che la consultazione contribuirà a risolverne la maggior parte.

3.3.1.4 Il CESE è ben consapevole che gli Stati membri osteggerebbero l'idea di regole prescrittive e che la situazione opposta potrebbe non essere realistica, ma lasciare troppa libertà di scelta alle autorità nazionali creerebbe difficoltà nel caso di crisi internazionali riguardanti dei gruppi. Probabilmente, un coordinamento di taluni aspetti principali delle procedure (eventualmente sotto il controllo dell'ESA) sarebbe necessario prima di adottare regole nazionali.

3.3.1.5 Per quanto concerne il quadro di coordinamento, la Commissione prende in considerazione due riforme: una basata sui collegi di risoluzione, l'altra sulle autorità preposte alla risoluzione a livello di gruppo. La seconda sembra più razionale, flessibile ed efficace, in quanto il ruolo guida spetterebbe alle autorità di risoluzione, con il coinvolgimento dell'Autorità bancaria europea (EBA) come osservatore. L'altra, che consiste in un allargamento degli esistenti collegi delle autorità di vigilanza con l'inclusione delle autorità di risoluzione, potrebbe incontrare difficoltà nel raggiungimento di decisioni rapide, a causa di preoccupazioni in materia di vigilanza e risoluzione.

3.3.1.6 Una preoccupazione importante: un meccanismo di risoluzione di gruppo non sarebbe vincolante . Le autorità nazionali in disaccordo con il meccanismo avrebbero la libertà di «agire autonomamente», anche se «sarebbero tenute» a considerare in certa misura l'impatto della loro decisione su altri Stati membri, a «motivare la loro decisione» ai collegi di risoluzione e a «discutere» le loro motivazioni con gli altri membri del collegio. Anche in questo caso, le esperienze passate danno qualche motivo di formulare un commento negativo: quando gli interessi nazionali sono in gioco, esiste un'alta probabilità che ogni autorità nazionale anteporrà la protezione di questi interessi a qualsiasi altra preoccupazione. La procedura proposta è troppo farraginosa, richiede molto tempo ed è inapplicabile nei casi in cui le autorità nazionali dovranno agire immediatamente. Attendersi che le autorità nazionali aspettino e si astengano dall'adottare misure nazionali finché le autorità preposte alla risoluzione a livello di gruppo prendano una decisione non è realistico, specialmente nei casi in cui le imprese controllate sono troppo grandi per il mercato locale.

3.3.1.7 Il CESE raccomanda alla Commissione di semplificare la procedura in base alla quale gli Stati membri che non sono d'accordo con il piano proposto possono esprimere i loro punti di vista.

3.4 Finanziamento della risoluzione

Il CESE ha già formulato i propri commenti su questo argomento nel parere sui fondi di risoluzione per il settore bancario (9). Il Comitato desidera nuovamente sottolineare che qualsiasi proposta di disposizione legislativa in questo campo dovrebbe essere accompagnata da un'analisi approfondita e da una valutazione d'impatto che tengano pienamente conto dell'imposizione di prelievi o di tasse sulle banche in alcuni Stati membri.

3.4.1 Fondi di risoluzione e regimi di garanzia dei depositi

Il CESE ha già espresso il proprio punto di vista sui fondi di risoluzione per il settore bancario e sui regimi di garanzia dei depositi in un recente parere (10).

3.4.2 Configurazione dei fondi di risoluzione

3.4.2.1 Esiste una certa preoccupazione in merito a una frase finale apparentemente innocente: «… e [garantire] che i costi che superano la capacità del fondo siano successivamente recuperati attingendo al settore bancario». Chiamare un'intera categoria professionale a ripianare le perdite causate uno dei suoi membri non è una politica inconsueta, ma per far ciò le condizioni andrebbero rigorosamente definite e tale definizione andrebbe preceduta da un'analisi approfondita delle conseguenze. È necessaria una base giuridica appropriata. Imporre contributi a un fondo attraverso un regolamento è una procedura accettata, ma è richiesta una legge se le perdite devono essere ripianate direttamente da terzi.

3.4.2.2 Per quanto concerne la base di calcolo dei contributi, un approccio armonizzato accettabile potrebbe essere basato sul totale delle passività dopo una loro valutazione qualitativa, oppure sulle passività escludendo i depositi garantiti. Tuttavia riecco il diavolo tentatore della flessibilità: ogni Stato potrebbe decidere in modo differente, «a condizione che ciò non provochi distorsioni al funzionamento del mercato interno». Criteri differenti portano a sistemi di contribuzione differenti e a livelli differenti di costo per ogni settore nazionale: una distorsione è il risultato inevitabile della flessibilità.

3.4.2.3 Molti Stati membri hanno già introdotto tasse e prelievi i cui parametri (base imponibile, aliquota e campo di applicazione) differiscono considerevolmente. In rapporto a queste differenze, il CESE desidera sottolineare l'importanza di garantire un appropriato coordinamento nel breve termine attraverso l'introduzione di soluzioni pratiche, compresi accordi bilaterali ove opportuno. Inoltre, il CESE desidera nuovamente evidenziare, in relazione alle modifiche in corso in ambito normativo e degli sviluppi verso una soluzione appropriata per tutta l'UE nel medio termine, la rilevanza delle flessibilità insite nei sistemi nazionali di prelievi nel breve termine.

3.4.3 Entità dei fondi

Il CESE ha già formulato i propri commenti in proposito in un recente parere (11). Anche in questo caso, sono necessarie sia una valutazione quantitativa d'impatto che una valutazione dell'impatto di un ulteriore prelievo di fondi dalle risorse del settore finanziario disponibili per il credito, insieme agli effetti della direttiva CRD.

3.5 Prossime fasi e lavori futuri

3.5.1 Prossime fasi: un quadro di coordinamento

Senza dubbio le leggi nazionali in materia di insolvenza dovranno essere modificate per adeguarsi alle nuove regole in materia di risoluzione, ma i modi e i tempi sono ancora da chiarire. La modifica di una legge richiede il coinvolgimento di governi e parlamenti: una procedura solitamente lunga, ancor più quando vengono trattate questioni delicate. Prima di adottare un nuovo regolamento, la Commissione dovrebbe cercare di evitare contrasti con i principi stabiliti in alcuni Stati membri.

3.5.2 Un regime di insolvenza (medio termine)

La liquidazione amministrativa non è una procedura sconosciuta, ma nella maggior parte degli Stati membri essa viene solitamente applicata da un liquidatore nominato da un tribunale e sotto la supervisione di quest'ultimo. La liquidazione delle banche sotto la custodia e l'autorità di enti amministrativi bancari implicherebbe un trasferimento di poteri dalle autorità giudiziarie a quelle amministrative, cosa che potrebbe richiedere nuove leggi nazionali o persino modifiche costituzionali.

3.5.3 Il quadro dell'UE per la gestione delle crisi che la Commissione ha proposto per il settore finanziario differisce dall'approccio in materia di gestione delle crisi applicato recentemente in alcuni Stati membri in base ai programmi sostenuti dall'UE e dall'FMI (12). Essi prevedono la ricapitalizzazione delle banche con fondi pubblici, incluso il finanziamento UE/FMI che potrebbe continuare nei prossimi due anni, proprio nel momento in cui il nuovo quadro europeo per la gestione delle crisi e i fondi di risoluzione per il settore bancario devono essere introdotti nel resto dell'UE. Il CESE si attende che la Commissione proponga misure di transizione appropriate, secondo un calendario realistico, che consentiranno agli Stati membri di organizzare una transizione rapida, ordinata e completa verso il quadro dell'UE proposto per la gestione delle crisi e i fondi di risoluzione per il settore bancario, compatibilmente con la necessità di evitare l'indebolimento dei settori bancari nazionali.

Bruxelles, 16 giugno 2011 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Cfr. anche la GU C 107 del 6.4.2011, pag. 16, in cui il CESE ha esaminato in dettaglio i costi legati al quadro per la gestione delle crisi e - in particolare - i fondi di risoluzione per il settore bancario, nonché le loro implicazioni per il settore finanziario e l'economia in generale.

(2) Relazione del gruppo di esperti ad alto livello sulla vigilanza finanziaria nell'UE presieduto da Jacques de Larosière, 25 febbraio 2009, Bruxelles, pag. 70 (http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_it.pdf).

(3) COM(2009) 561 definitivo.

(4) COM(2010) 254 definitivo.

(5) Cfr. http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm.

(6) Sul finanziamento dei costi, si rimanda alla sezione 3.4 della comunicazione COM(2010) 579 definitivo e al parere CESE GU C 107 del 6.4.2011, pag. 16.

(7) Cfr. FMI, Financial Sector Assessment Program, 2011 (www.imf.org).

(8) Relazione del gruppo di esperti ad alto livello presieduto da Jacques de Larosière sulla vigilanza finanziaria nell'UE, 25 febbraio 2009, Bruxelles, pag. 70 (http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_it.pdf).

(9) GU C 107 del 6.4.2011, pag. 16.

(10) Cfr. nota 9.

(11) Cfr. nota 9.

(12) Cfr. i «country report» dell'FMI per la Grecia (n. 1168) e per l'Irlanda (n. 10366 e n. 1147).