Parere del Comitato delle regioni sul tema «La situazione demografica nell'Unione europea»

(98/C 251/07)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la «Relazione demografica 1997» ();

vista la propria decisione del 18 settembre 1997, conformemente al disposto dell'articolo 198 C, quarto paragrafo, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di predisporre un parere in merito e d'incaricare la Commissione 8 «Coesione economica e sociale, affari sociali e sanità pubblica» della preparazione di detto documento;

visto il progetto di parere formulato dalla Commissione 8 il 27 novembre 1997 (CdR 388/97 riv. 2) (relatore: Roscam Abbing),

ha adottato il 14 maggio 1998, nel corso della 23a sessione plenaria, il seguente parere.

Introduzione

Nel 1994 la Commissione europea ha pubblicato per la prima volta una relazione sulla situazione demografica nell'Unione europea (), contenente soprattutto dati statistici generali.

La relazione demografica della Commissione relativa al 1995 () era incentrata sull'invecchiamento della popolazione e le relative conseguenze. La Commissione per gli affari sociali e l'occupazione del Parlamento europeo ha nominato relatrice Boogerd-Quaak (ELDR, NL), la cui relazione è stata adottata dal Parlamento nel marzo 1997 (). L'intento principale della relatrice era richiamare l'attenzione dei decisori politici sull'importanza del fattore demografico in molti settori, quali ad esempio le politiche economiche, le politiche del mercato del lavoro, la sicurezza sociale, la sanità pubblica, la politica regionale, le politiche ambientali e così via. Nella relazione, Boogerd-Quaak ha affermato che in genere «i decisori politici non prestano molta attenzione a questo fattore. La politica attuale spesso si basa sull'assunzione che la struttura demografica della popolazione sia un fattore statico e pertanto le misure politiche possono rivelarsi inefficaci a lungo termine».

La consapevolezza del problema cresce molto lentamente. I primi a suonare il campanello d'allarme per l'invecchiamento della popolazione sono stati le compagnie di assicurazione e i fondi pensione, che hanno previsto che in un futuro neanche tanto remoto finanziare le pensioni di vecchiaia sarebbe diventato alquanto difficoltoso.

Anche se ormai di tanto in tanto il fattore demografico appare nei documenti di programma, non è ancora diventato parte integrante delle politiche. Un segnale positivo è il fatto che la Relazione della Commissione sull'occupazione in Europa 1997 () conceda ampio spazio all'impatto demografico dell'invecchiamento della popolazione e della migrazione sulla situazione del mercato del lavoro. Nella relazione sulla protezione sociale in Europa (relazione Weiler, PSE, D) (), il Parlamento europeo chiede di riformulare l'articolo 122 del Trattato in modo da introdurre un continuo adeguamento del programma di azione sociale della Comunità basato su un monitoraggio permanente delle tendenze demografiche.

Nel luglio 1997 la Commissione ha pubblicato una nuova relazione demografica (), questa volta incentrata su tre temi: il mercato del lavoro, la dimensione regionale e le tendenze demografiche nei paesi candidati.

In tale occasione, il Comitato desidera a sua volta sottolineare l'importanza del tema ed evidenziarne in particolare le conseguenze a livello locale e regionale. L'interrogativo cruciale verte sul modo in cui le politiche dell'UE devono tener conto dell'impatto delle tendenze demografiche a livello locale e regionale.

Nel primo capitolo è presentata una breve introduzione alla situazione demografica, agli sviluppi attuali e a quelli prevedibili. Nel secondo capitolo sono indicati i settori nei quali tali sviluppi demografici influenzeranno le politiche locali e regionali. Nel terzo è spiegata la rilevanza dell'aspetto demografico per le politiche dell'Unione europea e nel quarto, infine, sono formulate raccomandazioni concrete.

Capitolo I: Sviluppi demografici

I.1. L'invecchiamento della popolazione

Lo sviluppo più significativo è rappresentato dall'invecchiamento della popolazione e dal relativo impatto sulla struttura della forza lavoro. Per i prossimi decenni sono attesi sviluppi demografici molto più rapidi e drastici che in passato.

La popolazione dell'Unione europea continua a crescere anche se a un ritmo più contenuto; di conseguenza, l'importanza relativa dell'Unione europea all'interno della popolazione mondiale è in graduale diminuzione. Il fattore più degno di nota è comunque il mutamento nella piramide delle età, in particolare nei gruppi di persone in età attiva. Nei prossimi decenni l'età media della popolazione attiva aumenterà sensibilmente e gli appartenenti al gruppo dai sessantacinque anni in su quasi raddoppieranno. Tra dieci o venti anni, la maggior parte della generazione del boom demografico raggiungerà l'età pensionabile. Gli appartenenti al gruppo degli anziani non autosufficienti triplicheranno. Il gruppo di età 15-30 invece subirà una contrazione in termini sia relativi che assoluti. È chiaro che tali sviluppi avranno ampie conseguenze in campo sociale ed economico.

Sebbene l'invecchiamento della popolazione sia una tendenza generale che riguarda tutta l'UE, il ritmo e l'intensità del fenomeno variano notevolmente da una regione all'altra. Le regioni perciò saranno colpite dai cambiamenti demografici in modi diversi, in momenti diversi e in misura diversa. Una considerazione importante, alla luce della conclusione della prima relazione sulla coesione (), è che mentre le differenze tra le economie degli Stati membri si sono ridotte, quelle tra le regioni si sono ampliate.

I.2. La migrazione

Insieme alla crescita naturale, la migrazione è l'altro fattore che influenza l'entità e la struttura della popolazione. Occorre distinguerne diversi aspetti:

1) I flussi migratori verso l'UE e dall'UE: questo tipo di migrazione ha un impatto sull'entità totale della popolazione dell'UE. La relazione demografica 1995 ha concluso che il rallentamento della crescita demografica dovuto ad una minore fertilità non potrà essere interamente compensato dall'immigrazione.

2) I flussi migratori intraregionali all'interno dell'UE: si rileva la tendenza a trasferirsi nelle zone attraenti dal punto di vista economico. La relazione demografica 1995 citava in particolare i trasferimenti verso le zone costiere del Sud.

3) I flussi migratori tra le zone urbane e quelle rurali: a livello globale si rileva una tendenza sempre maggiore all'inurbamento (), accompagnato dallo spopolamento delle campagne. È da notare che in alcune zone lo spostamento verso la città avviene in misura diversa a seconda del sesso: sono in maggioranza le donne giovani che cercano lavoro in città nel settore dei servizi.

Va tuttavia rilevato che, in contrasto con questa tendenza, anche nelle regioni industriali tradizionali si registra un marcato declino demografico, in particolare nelle zone urbane. Il calo della popolazione in queste regioni è dovuto essenzialmente all'emigrazione e al rallentamento della crescita demografica naturale. Questa situazione in genere determina gravi squilibri nella struttura demografica ed un invecchiamento sempre più marcato della popolazione.

I.3. L'ampliamento dell'UE

L'ampliamento, pur non essendo di per sé un fenomeno demografico, ha un impatto sull'entità e sulla struttura della popolazione dell'Unione. La Parte 3 della relazione demografica 1997 della Commissione affronta questo tema. I pareri della Commissione (cfr. Allegato all'Agenda 2000) sulla domanda di adesione all'UE dei paesi candidati dedicano alcune righe ai dati demografici. Tuttavia, nonostante l'ovvia rilevanza di tali dati per le prospettive economiche di un paese (margine di crescita, produttività, consumo, ecc.), sembra che i capitoli sull'argomento non ne abbiano tenuto conto.

Gli sviluppi demografici nei dodici paesi la cui candidatura è stata esaminata dalla Commissione europea presentano un'evoluzione piuttosto diversa da quelli in atto nell'UE. Mentre nell'UE si rileva una crescita demografica, seppure rallentata, nella maggior parte dei paesi candidati la popolazione è in diminuzione. Nel complesso l'aspettativa di vita è inferiore rispetto ai paesi dell'UE e la mortalità infantile più elevata. Il fenomeno dell'invecchiamento della popolazione è presente anche nei paesi candidati, anche se in misura molto inferiore rispetto ai paesi dell'UE. L'inurbamento e lo spopolamento delle campagne, invece, nei paesi candidati sono ancora più accentuati.

Capitolo II: Impatto sulle politiche locali e regionali

Gli sviluppi descritti interessano sotto molti profili le politiche locali e regionali. In alcuni casi, come l'alloggio o l'istruzione, la demografia è già considerata una normale componente dell'elaborazione di politiche. Un altro esempio è naturalmente l'istituzione dell'obiettivo 6 per le zone a scarsa densità di popolazione.

Tenendo conto delle differenze tra gli Stati membri, i seguenti settori sono interessati in misura maggiore o minore dai cambiamenti demografici.

Il mercato del lavoro

I cambiamenti nella struttura della forza lavoro avranno forti ripercussioni a livello regionale. Molti ritengono che la diminuzione della popolazione risolverà il problema della disoccupazione. Ciò però non si verificherà se l'offerta e la domanda di forza lavoro non corrisponderanno. Sull'entità, la struttura e la qualità della forza lavoro influiscono gli sviluppi demografici. Nell'elaborare le politiche del mercato del lavoro è raccomandabile che si tenga conto dell'elemento demografico. In conseguenza dei cambiamenti demografici, alcune delle misure attuali non avranno forse l'effetto desiderato oppure avranno un effetto negativo. Per esempio: la promozione del prepensionamento può rivelarsi errata in un momento di contrazione della forza lavoro. Prevedere i cambiamenti demografici può anche indurre a concludere che non occorre solo creare nuovi posti di lavoro, ma anche aumentare l'occupabilità delle categorie con un tasso ridotto di partecipazione al mercato. Nei prossimi decenni l'aumento della domanda nel mercato del lavoro offrirà buone possibilità ai giovani, alle donne, agli anziani e agli immigrati. Va fatto un ulteriore sforzo nel campo dell'istruzione e della formazione per mobilitare il potenziale presente nell'offerta di lavoro. Devono essere prese misure per agevolare l'accesso al mercato del lavoro. Un dettaglio interessante è che a tutt'oggi le donne sono ancora svantaggiate rispetto agli uomini. Ciò tuttavia potrebbe cambiare in futuro. Ancora oggi gli studenti maschi vengono formati per lavorare in settori tradizionalmente «maschili» come l'industria, l'agricoltura, ecc., mentre le studentesse sono formate per lavorare nel settore dei servizi. Il caso vuole che i servizi siano in fase di piena espansione.

Lo sviluppo economico regionale

Strettamente connessi alle politiche del mercato del lavoro sono i piani di sviluppo regionale. Lo sviluppo economico dipende in gran parte dalla qualità della forza lavoro disponibile. È prevedibile che in un gran numero di regioni si assisterà all'inizio del calo della popolazione attiva prima del 2004 (). Ciò rischia di avere un impatto notevole sulla crescita economica e sulla produttività. A livello regionale, nel campo economico e nel mercato del lavoro, vanno prese misure volte a compensare l'eventuale impatto negativo delle tendenze demografiche, sulla base delle circostanze specifiche ad ogni regione. Le già citate strutture di formazione e misure speciali rivolte a determinate categorie sono adattabili alle esigenze specifiche del mercato del lavoro regionale.

Le pensioni e la sanità pubblica

Questi due settori dovranno adattarsi a cambiamenti veloci e radicali, in quanto il gruppo degli ultrasessantacinquenni registrerà un notevole incremento. Tale gruppo includerà un sottogruppo di pensionati attivi e in buona salute e un altro di persone molto anziane e non autosufficienti, bisognose di assistenza e di molte cure mediche. Inoltre, l'aumento della speranza di vita allungherà la durata della pensione. L'incremento del numero di pensionati e l'estensione del periodo durante il quale riscuoteranno la pensione impongono una revisione dei sistemi pensionistici attuali. In molti Stati membri le riforme sono state avviate.

I costi dell'assistenza sanitaria agli anziani cresceranno in modo esponenziale. Il progresso tecnologico, il maggiore ricorso alle cure mediche e l'aumento della speranza di vita faranno lievitare la spesa fino a livelli record.

Poiché in molti Stati membri le pensioni e la sanità pubblica sono di competenza degli enti locali o regionali, sul piano sia amministrativo che finanziario, sono questi ultimi a subire le conseguenze dei cambiamenti demografici. Gli enti locali e regionali, così come i responsabili politici nazionali ed europei, dovrebbero tenerne conto. Le loro politiche dovrebbero essere basate non solo sulla situazione demografica attuale, ma anche sulle tendenze demografiche per il futuro.

Istruzione, alloggio e servizi

Lo stesso vale per l'istruzione, l'alloggio e i servizi pubblici. In queste politiche la componente demografica è determinante, poiché si tratta di interventi destinati alla popolazione locale. Gli enti locali e regionali l'hanno incorporata in una certa misura nelle loro politiche. La politica dell'alloggio per esempio deve prendere in considerazione sia l'entità della popolazione, sia la sua composizione (i vari gruppi di età: minori, pensionati, ecc.), il cambiamento della struttura familiare e la migrazione. Anche in tale contesto, l'accelerazione del cambiamento demografico consiglia di inquadrare il fattore demografico in una prospettiva più ampia e più a lungo termine.

La pianificazione territoriale, le infrastrutture

È in particolare necessaria un'ottica a lungo termine nella pianificazione territoriale e urbanistica e nelle infrastrutture al fine di soddisfare le esigenze della popolazione futura oltre che di quella attuale. I cambiamenti nell'entità e nella composizione della popolazione, la migrazione e i mutati flussi di mobilità avranno un impatto anche sull'ambiente. In pareri precedenti il Comitato ha già affrontato i temi dell'inurbamento e dello spopolamento delle zone rurali e ha prestato la dovuta attenzione al fattore demografico.

Capitolo III: Rilevanza per le politiche europee

La maggior parte delle politiche comunitarie interessate sono state citate nel capitolo precedente: politiche economiche, occupazionali, politica sociale e sanità pubblica. Molti altri settori sono interessati in modo indiretto: agricoltura, ambiente, trasporti, istruzione e formazione. Un valido esempio è dato dalla relazione della Commissione sui giovani agricoltori e sul problema del rilevamento delle aziende agricole ().

Il principale settore di intervento è comunque costituito dalla coesione economica e sociale.

La prima relazione sulla coesione presentata dalla Commissione, nel valutare gli effetti delle politiche di coesione, osserva che, nonostante la crescente convergenza sociale ed economica tra gli Stati membri, il divario tra le regioni più povere e quelle più ricche si sta allargando. Una delle conclusioni che si possono trarre dalla relazione demografica 1997 è che le varie regioni d'Europa presentano evoluzioni demografiche notevolmente divergenti e che la popolazione non è distribuita uniformemente in Europa. Le mappe comprese nella relazione illustrano molto chiaramente le disparità tra le evoluzioni demografiche di regioni appartenenti ad uno stesso Stato membro. Nell'arco del prossimo ventennio, circa un quinto delle regioni europee registrerà una crescita demografica, una grande maggioranza delle regioni sarà demograficamente neutra e alcune saranno già in fase di crescita negativa. La crescita demografica negativa, l'invecchiamento della popolazione in età lavorativa, l'emigrazione verso regioni più ricche, sono tutti fattori destinati ad avere un impatto negativo sullo sviluppo sociale ed economico delle regioni. Le politiche economiche, la politica sociale, le politiche del mercato del lavoro, le politiche di coesione e le politiche strutturali devono tener conto degli sviluppi demografici piuttosto che della situazione demografica in un dato momento. Tali politiche saranno efficaci solo se potranno adattarsi in modo flessibile alle circostanze regionali; in caso contrario accentueranno la divergenza tra le regioni. Nel contempo, tuttavia, la necessità di un coordinamento a livello comunitario emerge chiaramente ancora una volta in diversi settori.

Il problema va considerato anche nell'ottica dell'ampliamento dell'Unione. La relazione presentata dalla Commissione mostra chiaramente che la situazione demografica nei paesi candidati differisce dalla media dell'UE. Se in futuro l'UE intende applicare le proprie politiche anche a quei paesi, sarà necessaria una differenziazione regionale ancora maggiore.

Fondi strutturali, istruzione e formazione

La necessità di intensificare le politiche attive del mercato del lavoro e di compiere uno sforzo supplementare nel campo dell'istruzione e della formazione, specialmente a favore delle categorie che partecipano scarsamente al mercato del lavoro, dovrebbe essere evidente. In alcuni settori e in alcune regioni si osservano già una penuria di manodopera e, allo stesso tempo, l'esclusione dal mercato del lavoro oppure il pensionamento di ampie fasce della popolazione. L'invecchiamento della popolazione in età lavorativa aggraverà ulteriormente il problema. Nel prossimo futuro, come il Libro bianco di Delors ha già evidenziato nel 1993, non ci si potrà più permettere di sfruttare le risorse umane in modo insufficiente. Le politiche devono puntare ad uno sfruttamento efficiente del bacino della manodopera. Per esempio, in alcuni Stati membri la maggioranza delle persone comprese nel gruppo di età 55-65 non è più attiva nel mercato del lavoro (). I provvedimenti dovrebbero mirare non ad innalzare l'età pensionabile bensì a mantenere l'occupabilità dei lavoratori anziani. Alcune menti illuminate nel settore privato hanno riconosciuto che la formazione dei dipendenti anziani può effettivamente essere un investimento proficuo.

La lungimiranza è l'essenza del governo, pertanto i fondi strutturali e i programmi comunitari a favore dell'istruzione e della formazione, oltre ad essere rivolti alla forza lavoro attuale, dovranno anche operare in modo previdente e anticipare le esigenze del mercato del lavoro nel prossimo decennio. Va prestata un'attenzione particolare all'occupabilità delle categorie svantaggiate.

Capitolo IV: Conclusioni

Il Comitato delle regioni, considera che i cambiamenti demografici hanno un forte impatto su molti aspetti dell'economia, in particolare sul mercato del lavoro e sulla coesione economica e sociale e che tali cambiamenti influiscono su diversi settori di competenza degli enti locali e regionali.

È fortemente preoccupato per il fatto che l'importanza delle tendenze demografiche non è riconosciuta ed è sottovalutata ed è convinto che le politiche economiche e occupazionali possono essere efficaci solo se tengono conto delle condizioni demografiche.

Considera inoltre che il previsto ampliamento dell'Unione può avere un impatto notevole sulla struttura demografica della sua forza lavoro.

Accoglie con favore la relazione demografica 1997 presentata dalla Commissione, in particolare la parte dedicata alle tendenze regionali.

Appoggia le conclusioni della relazione del Parlamento europeo sulla situazione demografica nell'Unione europea 1995.

Si compiace del fatto che la Commissione abbia preso in considerazione il fattore demografico nella recente comunicazione sulla disoccupazione e la incoraggia a continuare su questa strada e a tener conto delle differenze tra le regioni europee in materia demografica.

Raccomanda al Consiglio, al Parlamento europeo, agli Stati membri e agli enti decentrati di inserire pienamente il fattore demografico nelle politiche pertinenti.

Esprime preoccupazione per l'aggravarsi degli squilibri regionali in Europa e sottolinea la necessità di sorvegliare da vicino il ruolo degli sviluppi demografici in tale contesto; ribadisce la proposta di utilizzare i fondi strutturali e di coesione in modo lungimirante.

Segnala che il periodo preso in esame, ossia i prossimi venti o trent'anni, vedrà probabilmente l'adesione di nuovi Stati membri dalla struttura demografica diversa; ritiene che una politica valida imponga di anticipare questo sviluppo nei settori interessati.

Invita la Commissione a presentare uno studio più dettagliato delle tendenze demografiche in atto nelle regioni dell'UE e anche nei paesi candidati; questo studio dovrebbe affrontare temi quali l'inurbamento, lo spopolamento delle zone rurali, l'effetto del cambiamento demografico sul mercato del lavoro e la competitività relativa delle regioni.

È del parere che la tematica in esame debba essere una presenza costante nei programmi politici; chiede pertanto alla Commissione di studiare con grande attenzione gli sviluppi demografici negli Stati membri dell'UE e nei paesi candidati all'adesione e di riferire le proprie conclusioni in una relazione annuale.

Sottolinea la necessità di misure speciali volte a migliorare l'equilibrio tra offerta e domanda nel mercato del lavoro; sottolinea il ruolo che i programmi e i fondi europei possono svolgere in questo ambito; è del parere che un utilizzo previdente dei fondi vada preso in considerazione nelle zone in cui gli sviluppi demografici minacciano di acuire il declino economico.

Fa notare che in alcuni Stati membri gli enti locali e regionali sono responsabili in materia di pensioni, sicurezza sociale e assistenza sanitaria.

Mette in guardia gli Stati membri contro il rischio di elaborare politiche a breve termine, nel settore finanziario, della sicurezza sociale e delle pensioni, che lasceranno in eredità alla prossima generazione un onere finanziario eccessivo, soprattutto tenuto conto dell'Unione economica e monetaria.

Invita infine il Presidente del Comitato a trasmettere la presente risoluzione alla Commissione, al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale.

Bruxelles, 14 maggio 1998.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 361 def.

() COM(94) 595 def.

() COM(96) 60 def., «La situazione demografica nell'Unione europea 1995».

() A4-0042/97 (PE 218.695): Relazione del Parlamento europeo sulla relazione della Commissione riguardante la situazione demografica nell'Unione europea 1995, adottata il 14.3.1997 - GU C 115 del 14.4.1997, pag. 238.

() COM(97) 479 def. L'occupazione in Europa 1997: un programma per l'occupazione per il 2000 (sintesi esecutiva) (trad. provv.).

() A4-0291/97 (PE 223.120 fin) Relazione Weiler (PSE, D) sulla Comunicazione della Commissione «Modernizzare e migliorare la protezione sociale nell'Unione europea» (COM(97) 102 def.), adottata il 6 novembre 1997, GU C 358 del 24.11.1997, pag. 51.

() COM(97) 361 def. Relazione demografica 1997.

() COM(96) 542 def. Prima relazione della Commissione sulla coesione economica e sociale.

() Tale tendenza è stata addirittura oggetto della relazione delle Nazioni Unite sulla popolazione mondiale 1996.

() Relazione demografica 1997, Mappa 3, pag. 14 bis (versione italiana).

() COM(96) 398 def. «I giovani agricoltori e il problema del rilevamento delle aziende agricole in Europa».

() Nei Paesi Bassi, per esempio, solo il 27 % delle persone comprese in questo gruppo di età è ancora attivo nel mercato del lavoro.