COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Relazione sulla situazione dell'agricoltura portoghese

1. Introduzione

A Copenaghen, nel dicembre 2002, il Portogallo ha chiesto al Consiglio europeo di adottare le misure derivanti dalle conclusioni del Consiglio europeo di Berlino del marzo 1999, nell'ambito del quale il Consiglio, tenendo conto della specificità dell'agricoltura portoghese, ha riconosciuto la necessità di migliorare l'equilibrio degli aiuti concessi all'agricoltura tramite le misure di sviluppo rurale finanziate dal FEAOG, sezione Garanzia.

Il Consiglio ha inoltre osservato che, secondo il Portogallo, un problema specifico continua a sussistere a causa del modo in cui la PAC viene attualmente applicata all'agricoltura portoghese. In proposito, il Consiglio ha invitato la Commissione a presentare una relazione contenente un'analisi della situazione.

La presente relazione costituisce la risposta alla richiesta espressa dal Consiglio [1].

[1] Le principali constatazioni contenute nella presente relazione si basano sui dati ufficiali pubblicati da Eurostat e nelle relazioni finanziarie del FEAOG. Inoltre, ove indicato, si è proceduto ad un'analisi più dettagliata della situazione portoghese servendosi dei dati della base RICA.

2. Principali tendenze dell'agricoltura portoghese

2.1. Attività economica, produzione e consumo

Nel periodo 1986-1995, la produzione agricola portoghese ha registrato un calo in termini reali del 3,1% annuo. Nel periodo 1995-2001 questa riduzione è rallentata, portandosi all'1,6% annuo, ossia di poco inferiore alla media dell'UE (2,2% annuo). Rispetto alla produzione agricola totale dell'UE, la percentuale corrispondente all'agricoltura portoghese è dunque leggermente aumentata, passando dal 2,0% nel 1995 al 2,2% nel 2001. Tuttavia, in un contesto di crescita economica nazionale, la parte del PIL portoghese corrispondente all'agricoltura è scesa da circa il 5,1% nel 1990 al 2,8% nel 2001.

Successivamente all'adesione, l'evoluzione dell'agricoltura portoghese è stata principalmente caratterizzata da un consistente passaggio dalla coltivazione di seminativi alla produzione zootecnica, tradottosi in un considerevole aumento della superficie foraggera. Nel periodo 1990-2001, il volume della produzione vegetale è sceso dello 0,3% annuo mentre quello della produzione animale è aumentato mediamente dell'1,5%. Il vino, la frutta fresca e gli ortofrutticoli freschi costituiscono i tre prodotti vegetali principali e rappresentano quasi un terzo del valore totale della produzione agricola. Tuttavia, rispetto alla produzione animale, quella vegetale è stata caratterizzata in Portogallo da una maggiore instabilità a causa dell'influenza delle condizioni meteorologiche sulle principali colture e in particolare sulla vite. Nel settore degli ortofrutticoli freschi sono stati tuttavia registrati aumenti nel volume degli agrumi e, in misura minore, dei pomodori.

Con riguardo ai cereali la produzione tende in molti casi a diminuire, salvo che per il granturco ed il frumento duro, che registrano un andamento positivo. Tale andamento positivo in termini di superfici e di produzione non sembra purtroppo essere stato sufficientemente valorizzato dall'industria alimentare. Altre tendenze interessanti sono emerse nei settori del riso e del tabacco, la cui produzione è aumentata in misura considerevole, mentre la barbabietola da zucchero, partendo da livelli di produzione molto bassi, è il prodotto che ha realizzato il maggiore incremento tra quelli registrati dai seminativi non principali del Portogallo.

Per quanto riguarda i limiti di produzione fissati per i seminativi nel contesto della PAC, le superfici per cui sono stati richiesti aiuti nel periodo 2002/03 restano ancora al di sotto del massimali sia per la superficie di base che per la superficie di base irrigata. Inoltre, dato che la riserva di 60 000 ha creata nel quadro dell'Agenda 2000 per le nuove superfici irrigate non è stata ancora utilizzata, si deve concludere che i suddetti massimali non sono attualmente vincolanti. L'inverso si verifica nel caso del frumento duro, per il quale le domande hanno superato di quasi il 60% il limite fissato, benché la superficie sovvenzionabile sia stata quintuplicata nel quadro dell'Agenda 2000.

Il calo del volume di produzione non ha tuttavia comportato una diminuzione della quota corrispondente al valore della produzione vegetale rispetto alla produzione agricola totale. Al contrario, dato che il valore reale della produzione è diminuito in misura più rilevante nel settore zootecnico, con un calo del 3,5% rispetto a una diminuzione media del 2,6% della produzione vegetale nel periodo 1990-2001, la quota corrispondente alla produzione vegetale finale rispetto al valore della produzione agricola risulta oggi più elevata rispetto a dieci anni fa.

Nel settore zootecnico, le produzioni di latte, suini, volatili da cortile e bovini costituiscono, in ordine decrescente, le principali attività. Il volume della produzione suina ha registrato un cospicuo incremento e la produzione di volatili da cortile aumenta rapidamente a scapito della produzione bovina. D'altra parte, nel 2001 il mercato delle carni bovine non mostrava ancora segni significativi di ripresa dopo la crisi della BSE, che ha colpito gravemente la produzione portoghese. Di fatto, malgrado un lieve superamento dei massimali per le domande di premi alle vacche nutrici e di premi speciali ai bovini maschi, il calo della produzione bovina è stato la causa principale della successiva diminuzione della parte corrispondente alla produzione zootecnica rispetto alla produzione agricola totale in Portogallo.

È opportuno segnalare che negli ultimi anni anche la domanda di carni suine ha continuato ad aumentare, il che spiega la tendenza al rialzo dei prezzi di produzione reali. Con riguardo ai volatili da cortile, malgrado le tendenze positive a lungo termine, l'andamento dei prezzi reali è stato meno favorevole, con un conseguente declino dei valori reali di produzione. Nel periodo 1993-2001, il consumo di volatili da cortile è aumentato del 37% e quello delle carni suine del 29%.

L'espansione del settore suinicolo ha inciso positivamente sulla domanda di alimenti per animali. In mancanza di un'offerta adeguata da parte dell'agricoltura portoghese, a tale aumento si è fatto fronte con un aumento delle importazioni, che a partire dall'inizio degli anni '90 ha contribuito a una riduzione del 5% del tasso di autosufficienza per i cereali. Anche il grado di autosufficienza relativo ai principali tipi di carne ha subito una riduzione, registrando negli ultimi anni livelli inferiori al 100%.

Il settore lattiero-caseario ha registrato negli ultimi anni un aumento costante dei volumi di produzione, malgrado alcune perturbazioni nell'ultimo biennio dovute alla crisi della BSE. Benché il rendimento economico di questo prodotto non sia aumentato in misura significativa, malgrado l'aumento dei prezzi registrato negli ultimi anni, si tratta di uno dei pochi settori il cui contributo alla produzione agricola portoghese ha registrato un aumento.

Il settore lattiero-caseario svolge un ruolo particolarmente importante nelle Azzorre, dove la produzione annua è quasi raddoppiata nell'ultimo decennio e, con 500 000 t, rappresenta circa un quarto della produzione portoghese. Tuttavia, la conseguente elevata densità di vacche lattifere esercita una pressione sull'ambiente e ha posto problemi ad altri settori agricoli. In particolare, l'aumento del numero di vacche lattifere ha creato un'eccedenza di carni vaccine sul mercato locale, con conseguenti difficoltà di smercio del prodotto. Inoltre, la conversione delle terre arabili in pascoli per la produzione lattiera ha provocato carenze di approvvigionamento per gli zuccherifici locali.

2.2. Utilizzazione delle terre

Nel 1999, quasi un terzo (3,35 milioni di ha) della superficie totale del Portogallo era coperta da boschi e foreste. Circa il 42% del territorio (3,86 milioni di ha) costituisce la superficie agricola utilizzabile (SAU); quasi l'86% di questa superficie è considerato zona svantaggiata. La superficie arabile rappresenta il 46% della SAU, il pascolo permanente il 36% e le colture permanenti il 18%.

Nel periodo 1990-1999, la SAU ha subito una riduzione netta di circa 130 000 ha, la superficie arabile e le colture permanenti di circa 600 000 ha e 80 000 ha rispettivamente, e i pascoli permanenti sono aumentati di 550 000 ha. Nello stesso periodo, le superfici irrigue sono diminuite di 85 000 ha, passando a 800 000 ha, pari al 21% della SAU. La SAU portoghese rappresenta poco meno del 3% della SAU totale dell'UE.

2.3. Dimensioni delle aziende agricole e percentuale per categoria

La struttura delle aziende portoghesi continua ad essere caratterizzata da una netta dicotomia. Tra il 1990 e il 1995, in Portogallo, il numero di aziende è diminuito in percentuale maggiore rispetto alla media comunitaria, con una riduzione annua del 5,5% rispetto al 2,7% dell'UE-12. Nel periodo 1995-2000, il numero totale di aziende agricole portoghesi è sceso di altre 35 000 unità, passando da 451 000 a 416 000, con una riduzione media annua dell'1,6%, rispetto a una riduzione complessiva annua dell'1,7% nell'UE-15.

Negli ultimi anni la percentuale di aziende portoghesi nell'UE-15 è dunque rimasta stabile (circa il 6,1% nel 2000), mentre, con una SAU totale praticamente immutata, la superficie agricola media delle aziende portoghesi è aumentata, passando da 6,7 ha a 9,3 ha.

Ciononostante, le dimensioni medie delle aziende agricole portoghesi restano globalmente inferiori della metà alla media europea (18,7 ha) e la loro distribuzione in base alle dimensioni resta alquanto irregolare. Le imprese con meno di 2 ha rappresentavano nel 2000 il 54% del totale e coprivano solo il 6% della SAU, mentre l'1,4% delle aziende comprendeva più di 100 ha e copriva il 53% della SAU.

2.4. Manodopera agricola

Secondo il censimento effettuato nel 2000, in Portogallo 1 064 000 persone erano occupate nel settore agricolo, il che corrisponde a 474 000 unità di lavoro-anno (ULA). Tra il 1995 e il 2000, la manodopera agricola è diminuita del 2,4% annuo, rispetto a una riduzione annua del 3,1% nel resto dell'UE-15.

La parte del Portogallo nella manodopera agricola dell'UE-15 ha dunque subito solo un leggero aumento, mantenendosi intorno all'8% del totale. Dato che la percentuale di titolari di azienda con un'attività lucrativa esterna all'agricoltura è analoga (28%) a quella dell'UE, un tasso elevato di sottoccupazione continua ad essere una delle principali caratteristiche dell'agricoltura portoghese.

Di fatto, il numero di titolari di azienda che lavorano a tempo parziale, benché abbastanza stabile, è particolarmente elevato in Portogallo, dato che nel 2000 essi rappresentavano l'83% del totale, contro il 76% nell'EU-15. Questa caratteristica fondamentale dell'occupazione agricola portoghese è direttamente legata all'alto numero di piccole aziende.

Nel 2000, il 90% della manodopera agricola totale era di tipo familiare (rispetto all'82% nell'EU-15). Le persone impiegate regolarmente in agricoltura e non provenienti dalla famiglia dei titolari dell'azienda rappresentava solo 47 000 ULA, pari al 9% del totale. Tra il 1995 e il 2000, in contrasto con la tendenza a un graduale ribasso registrata in Europa, in Portogallo la percentuale di manodopera agricola familiare è rimasta stabile.

Uno degli aspetti caratteristici della manodopera agricola portoghese è che solo l'1% dei titolari di azienda risulta aver ricevuto una formazione completa nel settore, rispetto a una media UE-15 del 5%. Un'altra caratteristica fondamentale è l'elevata percentuale di imprese agricole gestite da agricoltori di età avanzata. Nel 2000, la proporzione di agricoltori portoghesi di età superiore ai 55 anni era pari al 65%, ossia di gran lunga superiore alla media UE-15 (53%).

2.5. Scambi commerciali

Nel 1978, il parere della Commissione sull'adesione del Portogallo aveva identificato il disavanzo commerciale nel settore dei prodotti agricoli come uno dei problemi principali. Di fatto, successivamente all'adesione, il peso relativo dei prodotti agroalimentari sul disavanzo commerciale ha registrato un leggero aumento, passando dal 17% nel 1988-90 al 18% nel 2000-2002. Quando, tra il 1995 e il 1998, i prezzi mondiali hanno raggiunto il livello massimo, il disavanzo agricolo rappresentava una quota ancor più cospicua (26%) del disavanzo commerciale portoghese. Nel periodo 2000-2002, il disavanzo complessivo negli scambi di prodotti agroalimentari (intra + extracomunitari) si è assestato su un livello medio di 2 800 milioni di euro/anno. Benché la tendenza generale continui ad indicare un aumento del disavanzo in termini assoluti, a partire dalla metà degli anni '90 le esportazioni agricole hanno registrato un aumento più rapido rispetto alle importazioni.

La percentuale degli scambi intracomunitari rispetto al commercio totale di prodotti agroalimentari del Portogallo è in aumento e ammonta attualmente a circa il 78%. Nel caso dei prodotti industriali il peso degli scambi intracomunitari è ancora più rilevante, ma questo divario è andato riducendosi nel corso degli ultimi anni. L'importanza degli scambi intracomunitari di prodotti agroalimentari rispetto al totale degli scambi di tali prodotti comincia dunque ad equivalere a quella degli scambi intracomunitari di prodotti industriali.

Vale la pena di sottolineare che l'ingresso del Portogallo nell'UE ha avuto un impatto considerevole sulle importazioni, provocando un aumento del disavanzo negli scambi intracomunitari di prodotti agroalimentari. Mentre gli scambi extracomunitari di prodotti agroalimentari portoghesi hanno registrato un miglioramento per quasi tutte le principali categorie di prodotti, ad eccezione di determinata frutta fresca e tropicale e dello zucchero, gli scambi intracomunitari di prodotti agroalimentari hanno più che neutralizzato l'andamento positivo degli scambi extracomunitari, provocando un deterioramento della situazione commerciale complessiva.

Un'analisi prodotto per prodotto mostra che il Portogallo registra un andamento negativo per la maggior parte dei prodotti agricoli, compresi alcuni settori dinamici della sua agricoltura come quelli della frutta fresca e delle carni suine. Inoltre, sin dall'inizio degli anni '90 il Portogallo è divenuto un importatore netto di prodotti lattiero-caseari. D'altra parte, la riduzione delle importazioni nette di animali vivi della specie bovina è dovuta principalmente agli effetti della BSE sulla domanda. Il Portogallo ha mantenuto, e in alcuni casi rafforzato, la propria bilancia commerciale tradizionalmente positiva nel settore vitivinicolo. La situazione è ugualmente favorevole per gli scambi di zucchero, dove le importazioni nette tendono a diminuire.

In relazione alla PAC attuale è opportuno osservare che le esportazioni agricole riguardano principalmente prodotti trasformati o "di alta qualità" come il vino e gli ortofrutticoli freschi, mentre le importazioni riguardano in particolare prodotti che beneficiano di un elevato livello di sostegno dei prezzi, in particolare il latte, le carni bovine e i cereali.

3. Risultati economici attuali dell'agricoltura portoghese

3.1. Produttività

In termini macroeconomici, la produzione agricola per ettaro del Portogallo può essere stimata a 1 642 euro/ha di SAU, ossia circa tre quarti del livello dell'UE (2 205 euro/ha di SAU).

La situazione risulta ancor più sfavorevole quando la produttività è espressa in unità di lavoro. Tenuto conto della percentuale relativamente elevata di agricoltori portoghesi rispetto al numero totale di agricoltori dell'UE (8%), la produzione agricola per unità di lavoro in detto paese raggiunge una media di 13 298 euro/ULA, pari a circa il 28% del livello comunitario (47 218 euro/ULA).

In termini di valore aggiunto netto ai prezzi di base (VAN) per ettaro e per unità di lavoro-anno, la situazione portoghese è leggermente più positiva. Nel 2001, il valore aggiunto netto per ettaro era di 636 euro/ha, pari a circa il 71% del livello medio dell'UE, e il valore aggiunto netto per unità di lavoro-anno era di 5 149 euro/ULA, pari a circa il 27% della media UE.

3.2. Fattori di produzione agricoli

Attualmente, il consumo intermedio del Portogallo equivale a circa il 50% della produzione agricola totale. La quota del consumo intermedio portoghese rispetto al consumo intermedio comunitario è del 2,3%, ossia quasi uguale alla quota della produzione agricola portoghese rispetto alla produzione comunitaria totale.

Nell'ultimo decennio, benché l'utilizzo e la quota, rispetto al consumo intermedio totale, di sementi, antiparassitari e fertilizzanti abbia registrato un aumento, la percentuale di tali fattori di produzione si è mantenuta al di sotto della media UE. Al contrario, la quota di alimenti per animali è rimasta al di sopra della media comunitaria, benché essi intervengano ormai in misura minore nel consumo intermedio portoghese.

Il valore reale di costi quali affitti, interessi di pagamento e costo del lavoro tende a diminuire. Tuttavia, la percentuale rappresentata dagli affitti rispetto all'insieme di questi costi esterni è inferiore alla media dell'UE, mentre l'entità degli interessi versati è quasi la stessa e il costo del lavoro risulta più elevato nell'agricoltura portoghese che nell'insieme dell'UE. Per quanto concerne i costi di ammortamento, in Portogallo la loro importanza relativa è bassa, il che presuppone un basso volume di investimenti di capitale nel settore agricolo.

3.3. Redditi

I conti economici dell'agricoltura pubblicati da Eurostat mostrano che tra il 1986 e il 1995 i redditi agricoli portoghesi sono aumentati all'incirca del 30%, ossia in misura di gran lunga superiore rispetto alla media UE (25%). Tra il 1995 e il 2002, il Portogallo ha registrato l'aumento dei redditi più alto dell'UE (32%), superando largamente la media comunitaria (8%).

Tuttavia, se si utilizzano i dati RICA per calcolare il valore aggiunto netto per unità di lavoro-anno in termini reali, emerge che negli ultimi cinque anni i redditi sono aumentati con un ritmo annuo del 5,8% in Portogallo e del 2% nell'UE, il che rappresenta un aumento cumulato del 48%.

Malgrado questo tasso di crescita più elevato, i redditi agricoli per ULA (4 200 euro/ULA), calcolati sulla base dei dati RICA, rappresentano solo il 27% della media comunitaria nel 2002, e considerevoli differenze sussistono tra le varie regioni del Portogallo. Per il periodo 1999-2000, la media oscilla tra 2 400 euro nell'Algarve e 10 900 euro nell'Alentejo.

Per quanto concerne il tipo di azienda agricola, i produttori specializzati nella coltivazione dei seminativi dispongono del reddito pro capite più elevato, con 11 751 euro/ULA, seguiti dai produttori specializzati nell'allevamento dei volatili da cortile e dei suini (10 562 euro/ULA), nella fabbricazione di prodotti lattiero-caseari (7879 euro/ULA) e nella produzione di vino (5 923 euro/ULA).

Infine, il basso livello di produttività e l'efficacia media dell'impiego di fattori di produzione agricoli in Portogallo fanno sì che il reddito per ettaro di SAU, secondo i dati Eurostat, figuri tra i più bassi dell'Unione (416 euro/ha di SAU, ossia un po' meno della metà della media comunitaria, che ammonta a 882 euro/ha di SAU).

4. Riconoscimento della specificità dell'agricoltura portoghese

Già nel 1978, nel quadro della domanda di adesione del Portogallo all'Unione europea, la Commissione ha presentato una relazione in cui evidenziava le carenze strutturali dell'agricoltura portoghese e la forte dipendenza dalle importazioni di prodotti alimentari di base. Tali caratteristiche specifiche sono state oggetto di una serie di disposizioni transitorie, in particolare per l'agricoltura, nell'ambito del programma di preadesione del Portogallo, definito nel 1981.

Successivamente all'adesione, le politiche strutturali dell'UE sono state applicate pienamente al Portogallo. 700 milioni di ecu sono stati inoltre destinati al settore agricolo nel quadro di un programma speciale per lo sviluppo dell'agricoltura portoghese (PEDAP) nel corso del periodo di transizione decennale (1986-1995).

Misure di transizione specifiche sono state inoltre introdotte per tener conto della sensibilità del settore agricolo: la maggior parte della produzione agricola portoghese ha seguito un ritmo di transizione misto, con due fasi principali. Dal 1986 al 1990, le organizzazioni di mercato, pur restando nazionali (anche per quanto riguarda il finanziamento) sono state progressivamente adattate sulla base di obiettivi comuni. I dazi doganali sono stati gradualmente soppressi in vista di una liberalizzazione degli scambi, malgrado l'applicazione di meccanismi specifici per i prodotti sensibili. Dal 1991 al 1995, i prezzi e gli aiuti sono stati allineati ai livelli comunitari al fine di preparare l'attuazione completa della PAC.

Nel quadro della riforma della PAC del 1992, indipendentemente dal grado di allineamento dei prezzi di sostegno portoghesi, i prezzi comunitari sono stati ridotti a partire dal 1993. Il calo dei prezzi è stato compensato tramite pagamenti diretti e questo passaggio da un regime di sostegno dei prezzi a un regime di sostegno dei redditi è stato relativamente favorevole per il Portogallo. Benché la riforma del 1992 sia stata pienamente applicata in Portogallo, quest'ultimo ha beneficiato di alcune condizioni particolari. La resa di riferimento per i cereali è più elevata rispetto alla resa storica e alla resa attuale e il regime di pagamenti del premio per le carni bovine è stato sottoposto a condizioni particolari. Inoltre, per alcuni settori è proseguita l'applicazione di regimi transitori. È stata concessa una misura specifica relativa ai premi per il bestiame sotto forma di un programma di riconversione delle terre coltivate a seminativi in pascoli per l'allevamento estensivo entro un limite di 200 000 ha. Tale misura è stata prorogata fino al 2005.

Per quanto concerne il completamento del mercato unico, alcune delle misure transitorie convenute che ancora si applicano ai prodotti agricoli sensibili sono apparse incompatibili con questo obiettivo. Tali misure sono state pertanto soppresse progressivamente nel 1993 e una compensazione progressiva è stata concessa a titolo transitorio ai settori sensibili, in particolare per i cereali, il latte e le carni bovine.

Nel quadro della riforma della PAC prevista dall'Agenda 2000, il Portogallo ha beneficiato in particolare di un aumento del massimale applicabile per il frumento duro, dell'aumento della superficie irrigata nel settore cerealicolo e dell'aumento dei massimali applicabili ai premi per le carni bovine nel settore dell'allevamento. Inoltre, data la proporzione relativamente elevata di terre che rientrano in zone definite svantaggiate, il Portogallo ha tratto profitto dal passaggio del finanziamento delle misure a favore delle zone svantaggiate alla sezione Garanzia del FEAOG.

Per quanto concerne le Azzorre, la Comunità concede attualmente un aiuto specifico ai settori del latte e delle carni bovine. Nel 2001 è stata concessa un'esenzione dal prelievo sulla produzione lattiera fino a concorrenza di 73 000 t per consentire al settore di proseguire la sua ristrutturazione senza perturbare il mercato del latte.

5. Dotazione finanziaria

Prima del 1993, il contributo percentuale del Portogallo al bilancio dell'Unione europea era superiore alla quota delle spese totali del FEAOG, sezione Garanzia, assegnata al suo settore agricolo. Da allora, sia pure con alcune fluttuazioni, la situazione si è globalmente invertita e il Portogallo beneficia all'incirca dell'1,6% della spesa totale del FEAOG.

L'effetto combinato della riforma del 1992 e di alcune misure una tantum applicabili specificamente al Portogallo si è fatto sentire nel 1994 e nel 1995. Il pacchetto "1993" è stato applicato, nel corso dell'esercizio finanziario 1994, all'agricoltura e al settore agroalimentare portoghese, una serie di aiuti agroalimentari straordinari sono stati concessi a seguito delle siccità del 1992 e del 1993 e il paese ha inoltre beneficiato di compensazioni agromonetarie nel 1994 e nel 1995.

Queste misure transitorie hanno avuto come effetto, nel 1996 e nel 1997, la riduzione delle spese della sezione Garanzia del FEAOG a favore del Portogallo da oltre 700 milioni di euro a una media di 650 milioni di euro, una cifra che meglio rispecchia le conseguenze della riforma della PAC del 1992. D'altra parte, il considerevole aumento registrato nel 2001 (fino a 873 milioni di euro, pari al 2,1% delle spese totali del FEAOG) risulta in parte dalle modifiche introdotte dall'Agenda 2000 nel finanziamento di talune misure, in particolare nell'ambito di taluni pagamenti alle zone svantaggiate che fino ad allora erano stati a carico della sezione Orientamento.

L'analisi dell'evoluzione della quota della rubrica 1a delle spese del FEAOG, sezione Garanzia, in Portogallo rispetto al valore aggiunto lordo, ai prezzi di mercato, rivela un considerevole aumento: nel 1994 essa ha raggiunto il 26%, per poi stabilizzarsi intorno al 20%. Questo livello situa il Portogallo nella parte inferiore del gruppo intermedio di Stati membri - la media comunitaria è del 20% - ma al di sopra del Lussemburgo, dei Paesi Bassi e dell'Italia.

D'altra parte, per quanto concerne le unità di lavoro (ULA), tenuto conto della bassa produttività della manodopera agricola portoghese, la rubrica 1a delle spese del FEAOG, sezione Garanzia, per il Portogallo risulta ridotta, limitandosi al 20% della media dell'UE. Inoltre, le spese per ettaro di superficie agricola (SAU) sono passate a 173 euro/ha nel 1993 per poi rimanere praticamente immutate successivamente. Questa cifra è ancora bassa, in quanto corrisponde solo al 60% della media dell'UE (293 euro/ha).

A ciò va aggiunto il fatto che, nei periodi 1994-1999 e 2000-2006, al Portogallo sono stati concessi 2,125 miliardi di euro e 2,279 miliardi di euro rispettivamente, al fine di accelerare l'adeguamento delle strutture agricole e facilitare lo sviluppo delle zone rurali. Il tasso di esecuzione (100%) delle misure previste da questi programmi rispecchia la necessità degli interventi del FEAOG, sezione Garanzia, in Portogallo e il successo di tali interventi.

6. Osservazioni conclusive

Benché l'analisi di questi indicatori economici riveli un aumento cospicuo e costante dei redditi agricoli reali per unità di lavoro, l'agricoltura portoghese continua a presentare specifiche difficoltà:

-la produzione economica e il reddito per unità di lavoro, sebbene in aumento, restano alquanto limitati;

-il basso livello di reddito si deve essenzialmente al fatto che le aziende agricole portoghesi non dispongono in misura sufficiente di terre, capitale variabile e capitale fisso; il settore è inoltre caratterizzato alla base da un grave fenomeno di sottoccupazione.

Secondo la valutazione della Commissione, i problemi specifici dell'agricoltura portoghese non sono esclusivamente imputabili a difficoltà di adeguamento strutturale preesistenti, ma dipendono anche dal modo in cui la PAC è attualmente applicata in Portogallo.

Pertanto, nel corso dei prossimi anni, gli obiettivi da perseguire saranno essenzialmente i seguenti:

-rilanciare e accelerare l'adeguamento strutturale. Le strutture agricole attualmente esistenti in Portogallo non sempre consentono un uso ottimale dei fattori di produzione variabili e fissi, benché in questo settore il Portogallo stia progredendo ad un ritmo più rapido rispetto alla media dell'Unione. Questa situazione ostacola un miglioramento della redditività e della capacità di investimento del settore agricolo portoghese;

-sostenere lo sviluppo di un'agricoltura sostenibile, orientata sul mercato e incentrata sulla qualità. Conferire ai prodotti agricoli portoghesi un valore aggiunto sarebbe possibile tramite una maggiore differenziazione dei medesimi e un aumento degli investimenti volti a migliorare la qualità e potenziare i metodi di commercializzazione. Ciò consentirebbe all'agricoltura portoghese di avvantaggiarsi maggiormente delle opportunità offerte dal mercato unico;

-aumentare la sostenibilità e la competitività delle zone rurali. Questo obiettivo può essere raggiunto solo attraverso una maggiore diversificazione e flessibilità del mercato del lavoro, che faciliti la creazione di nuove opportunità occupazionali e consenta un migliore utilizzo dell'eccesso di manodopera presente nelle aziende agricole portoghesi.

6.1. Rilanciare e accelerare l'adeguamento strutturale dell'agricoltura portoghese

Grazie ai finanziamenti concessi dal FEAOG, sezione Orientamento, il Portogallo ha compiuto notevoli progressi nella promozione dell'agricoltura come attività moderna e competitiva, in particolare tramite investimenti nelle infrastrutture volte al miglioramento della qualità in alcuni grandi settori come l'oleicoltura e la produzione vitivinicola e ortofrutticola, nonché tramite investimenti destinati all'irrigazione. Tutto ciò ha considerevolmente rafforzato la competitività dei prodotti di qualità portoghesi a livello comunitario.

Dato che il ritmo di adeguamento strutturale dell'agricoltura portoghese continua ad essere il principale ostacolo allo sviluppo economico del settore, la Commissione raccomanda che la prossima generazione di programmi di sviluppo rurale continui a sostenere i progressi già compiuti in questo campo.

6.2. Sviluppare un'agricoltura sostenibile, orientata sul mercato e incentrata sulla qualità

La presenza di strumenti di gestione dell'offerta come le superfici massime garantite, i contingenti, i massimali nazionali e regionali, ecc., non è riuscita nell'ultimo decennio a limitare la produzione portoghese. L'applicazione di queste misure in Portogallo ha svolto dunque un ruolo minore nel contenere lo sviluppo dell'agricoltura, anche se negli ultimi anni le autorità portoghesi hanno espresso preoccupazioni circa l'impatto crescente di tali limitazioni.

Pertanto, nell'ambito delle organizzazioni comuni dei mercati e dell'attuale proposta della Commissione relativa alla loro riforma, il progetto di un sistema di pagamento unico per azienda contiene elementi compatibili con le esigenze dell'agricoltura portoghese, poiché esso condurrà alla soppressione dei limiti alla produzione - con tre eccezioni di rilievo, le quote lattiere, quelle per il bestiame e quelle per lo zucchero, dato che esse non rientrano nell'attuale proposta di riforma.

Entro i limiti della proroga proposta per il regime delle quote fino al 2014, la Commissione ritiene che l'agricoltura portoghese trarrebbe benefici dall'attuale proposta di riforma del settore lattiero-caseario, dato che aumenti supplementari delle quote degli Stati membri sono previste nel 2007 e nel 2008. La Commissione riconosce tuttavia che la particolare importanza economica che questo settore riveste nelle Azzorre e i problemi connessi allo sviluppo della produzione lattiero-casearia in questa regione meritino un'attenzione specifica e debbano essere affrontati con misure adeguate.

D'altra parte, una caratteristica importante dell'evoluzione dell'agricoltura portoghese nel corso dell'ultimo decennio è stato il cambiamento nell'utilizzo delle terre, ovvero il passaggio dalla coltura di seminativi a bassa produttività a un allevamento estensivo, basato in particolare sull'espansione del patrimonio di vacche nutrici. Questo movimento è stato favorito da misure specifiche destinate al Portogallo e sembrerebbe meglio corrispondere alla situazione di molte delle sue regioni svantaggiate. La Commissione sarebbe pertanto disposta ad esaminare come questa evoluzione positiva per il Portogallo possa continuare ad essere incoraggiata in avvenire.

Globalmente, la Commissione si aspetta pertanto che l'agricoltura portoghese tragga vantaggio dalle nuove prospettive offerte dai diversi elementi dell'attuale proposta di riforma della PAC. Orientandosi maggiormente sul mercato e favorendo in tal modo la produzione di qualità, la PAC risulterà maggiormente adattata alle possibilità di crescita dell'agricoltura portoghese.

6.3. Aumentare la sostenibilità e la competitività delle zone rurali portoghesi

Si potrebbe osservare che l'adeguamento strutturale continuato e un maggiore orientamento della PAC verso il mercato non possono risolvere a breve termine i problemi di produttività del Portogallo né produrre il necessario aumento dei redditi dei produttori portoghesi a causa dei problemi di sviluppo rurali soggiacenti.

In proposito, un'attenzione particolare dovrà essere riservata all'impatto della riforma sulla produzione agricola delle zone svantaggiate, tenendo conto soprattutto del fatto che queste zone molto spesso coincidono con quelle ad alto valore ambientale. Nel caso del Portogallo, si tratta concretamente delle attività di allevamento estensivo di ovini e di vacche nutrici.

La Commissione ritiene che la sua attuale proposta volta a rafforzare il secondo pilastro della PAC tenga conto di queste preoccupazioni. Tale proposta offre al Portogallo nuove possibilità di promuovere lo sviluppo delle zone rurali dipendenti dall'agricoltura e risponde pienamente alle esigenze della società in termini di servizi ambientali.

La Commissione ritiene pertanto che misure economiche come quelle relative alle zone svantaggiate e ai programmi agroambientali possano apportare una risposta decisiva alla necessità di consolidare i redditi delle aziende portoghesi di semisussistenza, permettendo nel contempo il proseguimento della necessaria ristrutturazione del settore.

Per questo motivo, la Commissione considera favorevolmente la possibilità di adottare le conclusioni del Consiglio europeo di Berlino del marzo 1999 relative a un possibile rafforzamento dell'aiuto a favore del Portogallo, della rubrica 1 b) del FEAOG, sezione Garanzia (Sviluppo rurale), nonché le conclusioni del Consiglio europeo di Bruxelles dell'ottobre 2002, in base alle quali occorre tener conto delle esigenze dei produttori delle regioni svantaggiate dell'attuale Unione e provvedere al mantenimento di un'agricoltura plurifunzionale in tutte le regioni d'Europa.