IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 204/77

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al Libro verde sul futuro regime comune europeo in materia di asilo

COM(2007) 301 def.

(2008/C 204/17)

La Commissione, in data 6 giugno 2007, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito al:

Libro verde sul futuro regime comune europeo in materia di asilo

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 21 febbraio 2008, sulla base del progetto predisposto dalla relatrice LE NOUAIL MARLIÈRE.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 12 marzo 2008, nel corso della 443a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 118 voti favorevoli, 1 voto contrario e 9 astensioni.

1. Introduzione della consultazione in merito al Libro verde sul futuro regime comune europeo in materia di asilo

1.1 Le fonti giuridiche del futuro regime comune europeo di asilo sono il Titolo IV (visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone) del Trattato di Amsterdam del 1999, le decisioni adottate dal Consiglio europeo di Tampere (Finlandia) dello stesso anno e, più di recente, quelle del vertice dell'Aia. Va inoltre ricordato che le origini del regime sul piano «funzionale» sono i regolamenti di Dublino I (1997) e Dublino II (2003, entrato in vigore nel 2006), nonché il primo accordo di Schengen del 1985, al quale nel 2007 ha aderito un certo numero di nuovi Stati membri. Non si deve dimenticare che l'obiettivo principale del futuro regime è dare attuazione ed esecuzione alla Convenzione internazionale di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati — ratificata dalla maggior parte degli Stati membri — in modo uniforme su tutto il territorio dell'Unione europea, garantendo la concessione di un'efficace protezione internazionale alle persone che ne hanno bisogno. Un simile obiettivo nasce dalla volontà di fare dell'Unione uno spazio di protezione unico per i rifugiati, basato sull'applicazione della Convenzione di Ginevra in ogni suo aspetto e sui valori umanitari comuni a tutti gli Stati membri. Il piano d'azione per attuare il programma dell'Aia prevede che la proposta relativa al regime comune sia adottata entro il 2010.

1.2 Per dare il via alla seconda fase della creazione del regime e prima del lancio del piano d'azione — la cui pubblicazione è prevista nel luglio del 2008 — la Commissione ha avviato con il Libro verde un ampio processo di consultazione grazie al quale si propone di individuare le possibili scelte nell'ambito dell'attuale ordinamento giuridico dell'UE.

1.3 Il programma di Tampere, in seguito confermato da quello dell'Aia, è riassumibile nei seguenti punti: instaurare una procedura comune, definire uno status uniforme, un quadro omogeneo e un livello elevato e armonizzato di protezione in tutti gli Stati membri, prevedendo la garanzia di un'attuazione uniforme della Convenzione di Ginevra.

1.4 Nel corso della prima fase — tra il 1999 e il 2006 — sono stati adottati quattro importanti strumenti legislativi che costituiscono l'attuale acquis e pongono le basi per instaurare un regime comune europeo in materia di asilo. La Commissione vigila affinché gli strumenti giuridici già adottati vengano recepiti e attuati entro i termini stabiliti.

1.5 Sebbene la valutazione degli strumenti della prima fase sia tuttora in corso, tenuto conto della necessità di presentare per tempo le proposte per il varo della seconda fase previsto nel 2010, la Commissione ritiene indispensabile avviare fin d'ora un'analisi e un dibattito approfonditi sulla futura struttura del regime comune di asilo europeo.

1.6 Essa si prefigge inoltre di realizzare una maggiore solidarietà tra gli Stati membri, di potenziare la capacità di tutte le parti coinvolte e di migliorare la qualità generale del processo, di rimediare alle attuali carenze dell' acquis e di armonizzare le pratiche vigenti, attuando una serie di misure di accompagnamento relative alla cooperazione pratica fra Stati membri.

1.7 Il Libro verde della Commissione è suddiviso in 4 capitoli (e 35 domande): strumenti legislativi, attuazione, solidarietà e ripartizione degli oneri, dimensione esterna.

2. Sintesi delle conclusioni e delle raccomandazioni del Comitato

2.1 Il Comitato, tenuto conto dei numerosi pareri precedentemente adottati in materia, delle raccomandazioni formulate da ONG attive nell'assistenza ai rifugiati, nonché delle osservazioni rivolte dall'UNHCR (1) alle presidenze portoghese e slovena del Consiglio dell'UE.

2.2 Ricordando che l'asilo è già materia oggetto di voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio, mentre le decisioni sulle tematiche dell'immigrazione dipendono tuttora da un voto all'unanimità e dovrebbero essere adottate con voto a maggioranza qualificata una volta entrato in vigore il Trattato di Lisbona, raccomanda che, nel dare attuazione a una procedura comune, la Commissione e il Consiglio si adoperino per eliminare o evitare le clausole nazionali di esclusione cui ricorrono di frequente determinati Stati membri (cosiddetto opt-out).

2.3 Il Comitato appoggia l'adozione di un regime di asilo equo, ossia «dal volto umano», che consideri le esigenze di protezione dei richiedenti asilo un autentico traguardo da raggiungere, alla pari con gli altri obiettivi di costruzione dell'Europa, che sia anche un'Europa sociale. Il CESE ricorda che questi obiettivi di ordine sociale non si contrappongono né agli interessi in campo economico e di sicurezza delle popolazioni dei paesi ospitanti né a quelli degli Stati membri, e neppure pregiudicano tali interessi.

2.4 Il Comitato auspica la realizzazione di condizioni che favoriscano il rispetto delle convenzioni internazionali, delle direttive comunitarie in conformità con il diritto internazionale e umanitario, nonché della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del Consiglio d'Europa; una migliore ripartizione delle responsabilità che spettano agli Stati membri; il reinsediamento e l'integrazione in tempi rapidi dei rifugiati e dei beneficiari di protezione sussidiaria; un'autentica politica di cooperazione e di co-sviluppo, in grado di rafforzare il livello di democrazia effettiva in alcuni paesi terzi e di contribuire alla solidarietà internazionale in risposta alle esigenze nel settore dell'asilo.

2.5 Raccomanda a tal fine una serie di misure, che vanno considerate al tempo stesso indissociabili e complementari tra loro:

2.5.1 le persone bisognose di protezione internazionale devono poter entrare in ogni caso nel territorio dell'Unione, a prescindere dal livello di rafforzamento dei controlli alle frontiere, affinché sia rispettato quantomeno il loro diritto a presentare domanda di asilo — in qualunque forma — e ad avere accesso a una procedura equa ed efficiente;

2.5.2 prima dell'esame per decidere in merito alla protezione sussidiaria, l'autorità competente deve vagliare tutte le domande di riconoscimento dello status di rifugiato — incluse quelle presentate alla frontiera — motivando per iscritto la decisione adottata;

2.5.3 i richiedenti asilo devono poter scegliere liberamente il paese alle cui autorità presentano domanda di asilo;

2.5.4 i minori non accompagnati e le donne devono beneficiare, di fatto, di una protezione particolare, allo stesso titolo delle persone vulnerabili (2): richiedenti asilo svantaggiati sotto il profilo fisico, psicologico o mentale che richiedono un'assistenza particolare, ossia donne in stato di gravidanza, minori, anziani, malati, disabili, ecc.;

2.5.5 occorre tener conto delle persecuzioni di tipo specifico di cui sono vittime alcune donne e considerarle altrettanti motivi che ne giustificano la protezione a titolo personale, a prescindere cioè dalle persone che sono al loro seguito (figli minori o coniugi, genitori o familiari, altri …) (3);

2.5.6 ciascun richiedente asilo deve avere il diritto a un effettivo esame individuale della sua domanda e disporre di un lasso di tempo sufficiente per presentarla; deve inoltre poter beneficiare dei servizi di un interprete e di un'assistenza legale gratuita;

2.5.7 i principi fondamentali di un'equa procedura di asilo devono applicarsi a tutte le domande, incluse quelle manifestamente infondate;

2.5.8 il ricorso presentato contro una decisione di mancato riconoscimento dello status di rifugiato o di beneficiario di protezione sussidiaria deve sempre avere un effetto sospensivo della decisione di espulsione, segnatamente nel caso di persone la cui espulsione verso un paese terzo potrebbe comportare dei rischi per la loro vita o la loro libertà personale;

2.5.9 è necessario garantire l'integrazione e il reinsediamento in condizioni di vita normali e dignitose mediante un accesso all'autonomia che dovrebbe essere reso possibile quanto prima a partire dal momento dell'arrivo del richiedente asilo e in accordo con questi: accesso all'assistenza sanitaria, apprendimento della lingua del paese d'accoglienza; contatti con le associazioni di assistenza ai rifugiati e con la popolazione locale; formazione; valutazione e riconoscimento delle qualifiche; autorizzazione a svolgere un lavoro ecc.;

2.6 il Comitato raccomanda che alle ONG e alle associazioni di assistenza legale, materiale e umanitaria ai rifugiati sia sempre consentito l'accesso ai centri di trattenimento, aperti o chiusi; per quanto riguarda le soluzioni per il reinsediamento delle persone cui è stato riconosciuto lo status di rifugiati — in una prospettiva di ripartizione delle responsabilità tra gli Stati membri — rimanda al parere CESE 1643/2004 del 15 dicembre 2004, segnatamente al punto 2.4, in cui viene formulata la seguente raccomandazione: «occorrerebbe inoltre migliorare le condizioni di presenza delle ONG e delle associazioni di assistenza ai rifugiati nei centri di accoglienza, stipulando accordi di partenariato con le autorità dei paesi ospitanti o quantomeno definendo più chiaramente i diritti dei rifugiati»;

2.6.1 questi standard di accoglienza rispettosi della persona dovrebbero applicarsi, senza distinzioni, a tutti i richiedenti asilo ammissibili al riconoscimento dello status di rifugiato o al beneficio della protezione sussidiaria;

2.6.2 è necessario privilegiare soluzioni alternative (ad esempio, l'accoglienza in centri aperti) rispetto al trattenimento sistematico dei richiedenti asilo in centri completamente chiusi, ai quali non possono accedere le ONG e, talvolta, neppure la Croce Rossa;

2.7 il Comitato sconsiglia il ricorso a liste di paesi cosiddetti «sicuri» (per garantire il rispetto delle procedure di esame individuale cui i richiedenti asilo hanno diritto in conformità della Convenzione di Ginevra) e raccomanda di rivedere la qualifica di «paesi terzi sicuri» conferita a Stati terzi di origine o di transito, qualifica che priva i richiedenti asilo della possibilità di un esame della loro situazione individuale e dei diritti che ne derivano (4);

2.8 raccomanda tuttavia che, qualora debbano essere mantenute, le liste di paesi considerati «sicuri» siano comuni a tutta l'Unione e vengano approvate — tenendo conto delle informazioni fornite da ONG consultate in debita forma a tale scopo — dai parlamenti nazionali e dal Parlamento europeo; raccomanda in ogni caso di sospendere temporaneamente il ricorso a tali liste;

2.9 raccomanda che i guardacoste, i funzionari delle forze dell'ordine e dei servizi pubblici o privati destinati a entrare in contatto con i richiedenti asilo, in prima battuta o in seguito (nell'ambito di controlli di polizia o doganali, ai fini della prestazione di assistenza sanitaria, nei settori dell'istruzione o dell'occupazione) ricevano una formazione in diritto di asilo e umanitario;

2.10 ribadisce la raccomandazione di tener conto delle esigenze espresse dagli enti locali e regionali in materia di prima assistenza e di integrazione duratura dei richiedenti asilo ai quali viene riconosciuto lo status di rifugiati o di beneficiari di protezione internazionale; insiste pertanto sulla necessità di garantire un'equa partecipazione di tali enti all'elaborazione di una politica comune di asilo, come pure di continuare a impiegare e assegnare le risorse del FER (Fondo europeo per i rifugiati) rafforzandone la trasparenza delle regole, come viene precisato più avanti;

2.11 approva l'idea di istituire un Ufficio europeo di sostegno agli Stati membri, a condizione che la sua attività sia di complemento all'operato delle antenne regionali e locali dell'UNHCR e si prefigga due obiettivi: migliorare la qualità e la coerenza delle decisioni al fine di assicurare la protezione internazionale alle persone che ne hanno bisogno, indipendentemente dal luogo sul territorio dell'Unione in cui presentano domanda, e offrire un monitoraggio permanente della legislazione comunitaria per garantirne la piena conformità al diritto internazionale relativo ai rifugiati e al diritto umanitario. L'Ufficio di sostegno potrebbe incaricarsi di addestrare le guardie di frontiera a distinguere tra rifugiati e altri migranti — in collaborazione con l'UNHCR, che fino ad oggi ha dispensato queste azioni di formazione e vi ha preso parte — soprattutto, benché non esclusivamente, alle frontiere orientali dell'UE, dato che l'area Schengen comprende oggi anche Ungheria, Polonia, Slovacchia e Slovenia;

2.12 raccomanda che le misure di controllo dei flussi migratori non determinino violazioni dei diritti fondamentali, con particolare riguardo al diritto di presentare domanda di asilo e di beneficiarne a motivo delle persecuzioni subite;

2.13 chiede che venga dato rilievo all'obbligo imprescindibile che incombe ai comandanti di navi, in caso di intercettazione e salvataggio in mare, di soccorrere le persone in difficoltà, risolvere il problema del mancato riconoscimento delle loro responsabilità per lo sbarco delle persone soccorse in mare, provvedere quanto prima a far esaminare le domande di asilo e, se necessario, offrire una protezione internazionale;

2.14 rimanda, in merito al dibattito specifico sull'introduzione di una procedura europea unica comune, al parere CESE 1644/2004 del 15 dicembre 2004, segnatamente alle raccomandazioni e avvertimenti ivi formulati circa la riduzione del livello degli standard di protezione che si sarebbe potuta verificare nel periodo 2004-2008, cioè quello intercorrente tra la consultazione lanciata sulla procedura unica e il Libro verde su una politica comune in materia di asilo;

2.15 ricorda agli Stati membri che tutte le fasi di una procedura, che sia di tipo amministrativo o giudiziario, devono essere ispirate a una logica di protezione e non basarsi su un presupposto accusatorio;

2.16 raccomanda alla Commissione e al Consiglio di garantire la comprensibilità e la trasparenza delle regole di impiego e assegnazione delle risorse del Fondo europeo per i rifugiati per il periodo 2008-2013 nell'ambito del programma generale «Solidarietà e gestione dei flussi migratori», ribadendo le raccomandazioni già formulate in un precedente parere (5), e in particolare nelle conclusioni in cui «chiede che vengano prese disposizioni concrete, nel contesto delle decisioni per istituire i diversi fondi in esame, affinché gli operatori non statali siano coinvolti il più a monte possibile nei quadri annuali e pluriennali di orientamento definiti dagli Stati membri e dalla stessa Commissione»;

2.17 raccomanda che la ripartizione degli incentivi finanziari in misura proporzionale al notevole impegno dimostrato da alcuni Stati membri — ad esempio, la Svezia — o alle ridotte capacità (dimensioni geografiche o percentuale di richiedenti rispetto alla popolazione) di altri — come Malta e Cipro — non induca altri Stati membri a venir meno a determinati obblighi o responsabilità in materia sia di accesso al loro territorio che di esame delle domande, o ancora di reinsediamento interno (solidarietà e ripartizione) o esterno (contributo agli sforzi extraregionali) di gruppi di rifugiati.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1 Il Comitato accoglie con favore l'avvio, con la pubblicazione del Libro verde, di una consultazione pubblica sul futuro regime comune europeo di asilo. Si compiace altresì del fatto che la Commissione ne approfitti per porre l'accento sui metodi per rimediare alle carenze del quadro normativo dell'UE nonché alle discrepanze tra la legislazione comunitaria e le pratiche degli Stati membri.

3.2 Il Comitato esorta la Commissione e il Consiglio a fare in modo che il dibattito sulla gestione delle frontiere non vada a detrimento del diritto fondamentale di chiedere asilo o una protezione internazionale: questo vale anche per le misure vigenti per la gestione delle frontiere terrestri, aeree o marittime, segnatamente in caso di intercettazione e salvataggio in mare, all'interno delle acque territoriali degli Stati membri o al di fuori di esse.

3.3 Nel quadro della lotta al terrorismo, in particolare, come pure della lotta contro la criminalità e la tratta di esseri umani, il Comitato esorta vivamente la Commissione e il Consiglio ad adoperarsi affinché l'insicurezza — fenomeno ormai globale — non abbia ripercussioni negative sull'atteggiamento dell'opinione pubblica nei confronti dei rifugiati e dei richiedenti asilo, né comprometta l'integrità e la natura del regime di asilo.

4. Osservazioni specifiche

4.1 Strumenti legislativi — Trattamento delle domande di asilo — Clausole nazionali di esclusione

Secondo la Commissione, che si basa su numerose relazioni di ONG e dell'UNHCR, la «direttiva sulle procedure di asilo» ha stabilito una serie di norme procedurali sulla base di criteri comuni minimi, lasciando quindi un ampio margine di flessibilità all'adeguamento di tali norme al contesto nazionale e all'introduzione di clausole di esclusione da parte dei singoli Stati membri. Di conseguenza, le persone bisognose di protezione nell'UE beneficiano di garanzie diverse a seconda dello Stato membro nel quale presentano domanda di asilo, anzi, talvolta persino a seconda del luogo dello Stato membro in cui la presentano. Questa discrezionalità ha comportato inoltre una progressiva diminuzione del livello dei diritti dei richiedenti asilo, come risulta evidente dalle riforme legislative attuate in alcuni Stati membri.

Il Comitato condivide l'obiettivo di realizzare un regime comune europeo di asilo che si prefigga sostanzialmente di garantire a tutti i richiedenti asilo l'accesso a procedure eque ed efficienti. Data questa premessa, l'applicazione di una procedura comune non appare compatibile con le clausole nazionali di esclusione, cui gli Stati membri ricorrono con notevole frequenza. Il CESE vigilerà sull'effettiva presenza di un carattere comune alle procedure specifiche proposte nel piano d'azione della Commissione, come pure quanto al fatto che l'armonizzazione delle norme procedurali e dei criteri comuni non si realizzi al livello più basso possibile di protezione dei rifugiati.

4.2 Paesi di origine sicuri

Il Comitato esprime preoccupazione per via degli ostacoli che alcuni richiedenti asilo incontrano nell'avere accesso a una procedura equa, in violazione del principio di non discriminazione sancito dalla Convenzione di Ginevra (articolo 3).

Accade infatti che domande di asilo presentate da persone provenienti da paesi considerati «sicuri» o «paesi terzi sicuri» — esaminate nel quadro di una procedura rapida, «accelerata» o «prioritaria» — possano essere ritenute «infondate» senza che venga garantita al richiedente la possibilità di presentare un ricorso con effetto sospensivo. Il mancato accordo degli Stati membri su una lista comune di paesi comporta delle disparità di fatto, in particolare nell'applicazione del regolamento «Dublino II»: «lo Stato competente» può quindi dichiarare irricevibile una domanda di asilo in base alla sua propria lista di «paesi sicuri» quando, invece, il paese di origine in questione non figura sull'analoga lista dello Stato che gli ha chiesto di prendere o riprendere in carico il richiedente.

Il Comitato raccomanda agli Stati membri di arrivare rapidamente alla redazione di una lista unica.

Ricordando che «l'accesso libero e illimitato al territorio e alle procedure di asilo è una garanzia fondamentale che gli Stati membri devono sforzarsi di realizzare» (6), il Comitato ritiene inoltre che il riferimento a un paese di origine cosiddetto «sicuro»«non [possa] giustificare di per sé l'esito negativo di una richiesta di asilo» (7) ma debba essere accompagnato da un esame specifico, come previsto dalla Convenzione di Ginevra. Difatti, l'obbligo di esaminare singolarmente tutte le domande di asilo o di protezione non consente di ritenere «sicuro» per chiunque un determinato paese, né di escludere che una persona possa essere vittima di persecuzioni in ragione di un suo particolare status (appartenenza a un gruppo sociale, persecuzioni da parte di soggetti non statuali o altre motivazioni).

Si può inoltre sottolineare che il quadro normativo proposto non consente di garantire che il paese verso il quale il richiedente asilo verrebbe respinto gli offra una protezione efficace e duratura.

4.3 Ricorso con effetto sospensivo

Conformemente ai principi di efficienza ed equità, le decisioni adottate non dovrebbero impedire la presentazione di un ricorso dinanzi a un'autorità amministrativa o giudiziaria imparziale e indipendente. Nel constatare che — in una determinata casistica — alcuni Stati membri applicano questo diritto in modo restrittivo o artificioso, il Comitato insiste sul fatto che il ricorso deve sempre avere effetto sospensivo e chiede alla Commissione e al Consiglio di vigilare sul rispetto di tale principio.

4.4 Informazioni sui paesi di origine

Il Comitato ritiene che l'esame di una domanda di asilo debba includere la valutazione di informazioni attendibili sui rischi concreti che il richiedente incorre nel paese di origine. Nel suo parere del 26 aprile 2001 il Comitato auspica che «le informazioni del paese di origine del richiedente e dei paesi in cui è transitato [possano] essere fornite anche da organizzazioni della società civile di provata rappresentatività all'interno dello Stato membro che esamina la richiesta di asilo» (8).

Nella prospettiva di un regime comune europeo di asilo, il Comitato ritiene che la qualità e la coerenza delle decisioni adottate in prima istanza dipenderanno in larga misura dalla qualità e dalla coerenza delle informazioni sui paesi di origine di cui potranno disporre le autorità amministrative o giudiziarie degli Stati membri.

4.5 Domande di asilo presentate alla frontiera

Il Comitato prende atto che il Libro verde esorta gli Stati membri a rendere più efficiente l'accesso alle procedure, ma esprime nel contempo preoccupazione sia per la scarsità delle informazioni che i richiedenti asilo ricevono sui loro diritti sia per le garanzie di cui beneficiano.

Dal momento che il numero delle domande di asilo presentate sul territorio dell'Unione è in costante diminuzione (9) — contrariamente a quanto lasciano intendere certe campagne mediatiche — il CESE fa osservare che ciascun richiedente asilo, a prescindere dalla situazione o dal luogo in cui si trovi, deve avere il diritto a un effettivo esame della sua domanda e, per poter esercitare tale diritto, deve disporre di un lasso di tempo sufficiente per presentarla, oltre a beneficiare dei servizi di un interprete e di un'assistenza legale gratuita. Ricorda di aver avanzato la proposta che «il richiedente [debba altresì] avere il diritto di rivolgersi anche ad organizzazioni non governative (ONG) riconosciute che abbiano come obiettivo la difesa e la promozione del diritto di asilo» (10).

Nella stessa prospettiva, il Comitato ricorda le riserve già espresse quanto all'ampio ricorso alla valutazione «manifestamente infondate» nell'esame delle domande da parte dagli Stati membri. Osserva che il numero eccessivo di casi in cui viene espressa questa valutazione deriva dalla genericità della formulazione dell'articolo 23, paragrafo 4, della direttiva sulle procedure di asilo e, pertanto, ritiene necessario ridefinire tale nozione. Ribadisce l'auspicio, in sintonia con l'opinione dell'UNHCR in proposito, che «i principi fondamentali per un'equa procedura di asilo (…) si [applichino] a tutte le domande, incluse quelle manifestamente infondate» (11).

Il Comitato accoglie quindi con interesse la proposta della Commissione di un «rafforzamento delle garanzie giuridiche che accompagnano l'importantissima fase iniziale delle procedure alla frontiera e in particolare il processo di registrazione e controllo».

4.6 Procedura unica

La Commissione ritiene che «l'inserimento nel regime comune di una procedura unica quale elemento vincolante per valutare le richieste di concessione dello status di rifugiato e di protezione sussidiaria potrebbe consentire poi di compiere progressi significativi (…)» (12). A quanto risulta, nei casi in cui è già stata applicata la «procedura unica» ha effettivamente permesso di ridurre in misura significativa i tempi di attesa della decisione e, quindi, di ovviare alla situazione di incertezza dei richiedenti asilo.

Una simile procedura implica, per il richiedente, la presentazione della domanda a uno «sportello unico» e, per l'autorità decisionale competente, l'obbligo di pronunciarsi in primo luogo sul riconoscimento dello status di rifugiato in conformità della Convenzione di Ginevra e soltanto in un secondo momento — e a titolo complementare — sul beneficio della protezione sussidiaria. Per conseguire questo obiettivo la procedura dovrebbe potersi applicare ovunque, anche nel caso di domande presentate alla frontiera (13).

Secondo la formula utilizzata nel suo parere del 29 maggio 2002, il Comitato insiste tuttavia sul fatto che «la protezione sussidiaria non può essere un mezzo per indebolire la protezione conferita dallo status di rifugiato» (14) e perviene alla stessa constatazione dell'UNHCR (15), ossia che gli Stati membri sembrano ricorrere in larga misura alla protezione sussidiaria, senza che questa tendenza possa essere effettivamente ricollegata agli sviluppi della situazione nei paesi di origine e senza motivare sufficientemente nelle loro decisioni — secondo le legittime aspettative dei richiedenti — un tale ricorso alla protezione sussidiaria.

4.7 Condizioni e standard di accoglienza dei richiedenti asilo

Il Comitato riscontra notevoli disparità tra le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo nei singoli Stati membri e constata che alcuni Stati auspicano piuttosto un'armonizzazione delle norme giuridiche in senso più restrittivo, ad esempio con l'introduzione di contraintes géographiques (…) en matière de dépôt de la demande et de résidence [vincoli geografici (…) in materia di presentazione della domanda e di dimora] (16), nell'intento di rendere determinati paesi meno attraenti di altri per i richiedenti.

Benché sia cosciente che l'esistenza di norme non omogenee nei vari Stati membri è all'origine di flussi migratori secondari, il Comitato non è comunque indotto a concludere che si debba ridurre il livello dei diritti dei richiedenti asilo. Non occorre esigere un livello di protezione più elevato del necessario per eliminare le suddette disparità se si dispone di norme comuni e applicate in modo uniforme in tutti gli Stati membri.

4.8 Accesso alla formazione e al mercato del lavoro

Alcuni Stati membri si oppongono all'accesso al mercato del lavoro dei richiedenti asilo sostanzialmente per due ragioni: anzitutto, perché vogliono disporre di un margine di manovra per far fronte alla situazione occupazionale interna, e, in secondo luogo, perché — dato che la percentuale di domande di asilo respinte deve rimanere elevata e le procedure di esame devono essere accelerate — l'accesso dei richiedenti al mercato del lavoro non potrebbe che essere temporaneo.

Il Comitato ritiene che la quantità e la natura delle domande presentate dai richiedenti asilo possano — malgrado ci si prefigga un trattamento in tempi rapidi — comportare notevoli ritardi nell'esame delle domande stesse da parte di alcuni Stati membri. Osserva quindi che, anche se la «direttiva sull'accoglienza» stabilisce che gli Stati membri devono prendere provvedimenti che «garantiscano una qualità di vita adeguata per la salute e la sussistenza dei richiedenti asilo» (art. 13), un fattore fondamentale dell'integrazione dei rifugiati nei paese ospitanti è il loro accesso all'autonomia: tale autonomia sarà tanto più effettiva quanto prima — a partire dall'arrivo del rifugiato nel paese ospitante — saranno riunite le condizioni per realizzarla.

Nel suo parere del 28 novembre 2001 il Comitato formulava la riflessione che «è evidente il vantaggio materiale e morale che deriva — sia per lo Stato ospitante che per i richiedenti asilo — dalla possibilità di accedere al mercato del lavoro» (17) ; ribadisce tale considerazione e insiste altresì sul fatto che, oltre ad accordare ai richiedenti l'accesso all'assistenza sanitaria, occorre in particolare dispensare loro una formazione e l'insegnamento della lingua del paese d'accoglienza.

Il fatto che alcuni richiedenti asilo, se respinti, non possano rimanere sul territorio del paese ospitante non è un argomento valido per opporsi all'adozione di misure capaci di accrescerne l'autonomia e che rappresentino «il miglior viatico per un buon processo d'integrazione o per un giusto ritorno nei paesi d'origine, sussistendone le condizioni (18)». Vi sono invece ottimi motivi per ritenere che l'esclusione dei rifugiati dal mercato del lavoro favorisca la crescita del lavoro clandestino.

Il CESE concorda con la Commissione sul fatto che questi standard di accoglienza rispettosi della persona potrebbero essere applicati, senza distinzioni, a tutti i richiedenti asilo ammissibili al riconoscimento dello status di rifugiato o al beneficio della protezione sussidiaria.

4.9 La detenzione

Il Comitato esprime la sua preoccupazione nel constatare che l'orientamento prevalente in alcuni Stati membri è quello di ospitare i richiedenti asilo in «centri chiusi» che somigliano più a strutture di detenzione che di accoglienza.

Il CESE — condividendo le raccomandazioni formulate dal Consiglio d'Europa — ha già osservato che la detenzione dei richiedenti asilo deve essere presa in considerazione soltanto in casi eccezionali e per il tempo strettamente necessario (19) e che si deve optare per soluzioni alternative (20).

In ogni caso, il richiedente asilo trattenuto non deve essere considerato come una persona che ha commesso «un reato» e deve avere accesso, come tutti gli altri richiedenti, a un'assistenza legale gratuita, indipendente e qualificata; le ONG devono avere la possibilità di accedere ai centri di trattenimento per fornire assistenza ai richiedenti; in tali centri, inoltre, le persone «vulnerabili» (21) — compresi i minori, in particolare i minori non accompagnati — devono beneficiare di una protezione specifica.

Occorre tener conto delle persecuzioni di tipo specifico di cui sono vittime alcune donne e considerarle altrettanti motivi che ne giustificano la protezione a titolo personale, a prescindere cioè dalle persone che sono al loro seguito (figli minori o coniugi, genitori o familiari, altri …).

Il CESE ritiene inoltre che i centri «chiusi» dovrebbero essere sottoposti a una valutazione periodica ad opera del Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o di trattamenti inumani o degradanti (CPT).

4.10 Concessione della protezione

Persone che non sono né protette né passibili di espulsione

La Commissione prende in considerazione l'ipotesi di uno status armonizzato delle persone che, per motivi specifici, non possono essere allontanate dal territorio del paese ospitante malgrado la loro domanda di asilo sia stata respinta. Un simile status verrebbe introdotto in applicazione di principi sanciti dagli strumenti internazionali sui diritti dei rifugiati o sui diritti umani, strumenti che corroborano in modo costante la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo.

Poiché le pratiche degli Stati membri in materia sono divergenti, il Comitato ritiene necessario definire le basi di un tale status armonizzato in modo effettivamente uniforme su tutto il territorio dell'Unione: infatti, particolarmente discutibile appare il fatto che in alcuni paesi vi sia chi si ritrova «privo di status» — ossia, senza titolo di soggiorno ma non passibile di espulsione — in condizioni di tale precarietà, sul piano sia giuridico che socioeconomico, da risultare incompatibili con il rispetto della dignità della persona, semplice pedina dell'applicazione di politiche di allontanamento dei migranti in situazione irregolare. Senza voler sottovalutare la difficoltà del problema, il Comitato ritiene che dovrebbe essere possibile rilasciare alle persone in situazioni di questo tipo un titolo di soggiorno temporaneo, il quale dovrebbe contemplare anche il diritto a svolgere un lavoro.

4.11 Solidarietà e ripartizione degli oneri

Ripartizione delle responsabilità — Il sistema di Dublino

In un parere del 12 luglio 2001 sul tema Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme (22), il Comitato si è pronunciato sull'applicazione concreta della convenzione di Dublino, constatando che il sistema causa più problemi di quanti ne risolva e genera costi non proporzionali ai risultati, senza tuttavia impedire che i richiedenti asilo si rendano irreperibili prima del loro trasferimento verso il primo paese di arrivo.

Sulla scorta di quelle considerazioni, il CESE osserva che il sistema di Dublino (regolamento di Dublino e regolamento Eurodac) ha avuto il grande merito di affrontare la questione del trattamento delle domande di asilo a livello comunitario. Osserva però anche che tale sistema, il cui obiettivo principale era «determinare in tempi brevi lo Stato membro cui compete esaminare una domanda d'asilo», non ha conseguito l'obiettivo che ne è il corollario, cioè «evitare i movimenti secondari tra Stati membri» (23) e, per di più, ha comportato oneri aggiuntivi — talvolta molto pesanti — per alcuni Stati membri, segnatamente quelli le cui frontiere coincidono con le frontiere esterne dell'UE.

D'altra parte — in base alle valutazioni effettuate dalla Commissione (24) — la percentuale di trasferimenti di richiedenti asilo tra determinati paesi è più o meno equivalente, tanto che si sta esaminando «la possibilità per gli Stati membri di concludere accordi bilaterali per 'annullare' lo scambio di uno stesso numero di richiedenti asilo in circostanze ben determinate» (25). La conservazione delle impronte digitali dei richiedenti nella banca dati Eurodac dovrebbe servire, già di per sé, a limitare ulteriormente il fenomeno del cosiddetto asylum shopping e la pratica di presentare domande multiple.

Il Comitato constata quindi che l'applicazione del sistema di Dublino comporta un costo umano non proporzionato agli obiettivi tecnici prefissati. Ritiene inoltre che — se è vero che l'adozione di norme comuni, riducendo le disparità nel trattamento delle domande da parte degli Stati membri, dovrebbe limitare l'importanza di questo criterio tra quelli alla base della scelta del richiedente asilo di preferire uno Stato membro a un altro per la presentazione della domanda — le considerazioni culturali e sociali continueranno pur sempre ad avere un indubbio rilievo per l'integrazione del rifugiato nel paese ospitante.

Come già nei precedenti pareri (26), il Comitato raccomanda pertanto che venga concessa al richiedente asilo la libertà di scelta del paese al quale presentare la domanda e che, in questa prospettiva, si esortino fin d'ora gli Stati membri ad applicare la clausola umanitaria prevista dall'articolo 15, paragrafo 1, del regolamento di Dublino. Dal momento che le persone con uno status di rifugiato dispongono della facoltà di trasferirsi in un paese diverso da quello che ha riconosciuto loro tale status, si tratta in realtà soltanto di anticipare l'applicazione di questo diritto.

In ogni caso, il CESE ritiene che le disposizioni del regolamento di Dublino non dovrebbero applicarsi ai minori non accompagnati, tranne quando si tratti della soluzione migliore nell'interesse superiore del minore.

4.12 Solidarietà finanziaria

Una riforma del sistema di Dublino secondo gli orientamenti illustrati dovrebbe servire soprattutto a ridurre l'onere che grava sugli Stati membri che costituiscono attualmente la meta privilegiata dei richiedenti asilo. Tuttavia, è pur vero che permangono notevoli disparità tra gli Stati membri quanto al peso relativo delle domande registrate in ciascuno di essi: appare quindi necessario introdurre un meccanismo efficiente di ripartizione degli oneri per ovviare alle difficoltà dei paesi nei quali affluisce il maggior numero di richiedenti.

Benché una soluzione parziale sia offerta dal reinsediamento «interno» (all'Unione europea), quest'ultimo non può costituire la regola né rappresentare una soluzione universalmente valida, tanto più che non andrebbe mai organizzato senza l'accordo esplicito e informato del rifugiato interessato e neppure senza garantirgli l'inserimento a un livello già elevato di integrazione nel nuovo paese ospitante.

4.13 Dimensione esterna dell'asilo

Aiutare i paesi terzi a rafforzare la protezione — I programmi di protezione regionale

Sulla scorta delle iniziative condotte nel quadro dei programmi di protezione regionale — il cui obiettivo è proteggere i rifugiati nelle regioni di origine o nei paesi di transito — la Commissione valuta l'ipotesi di consolidarli e renderli permanenti, un orientamento conforme ai principi guida del programma dell'Aia.

Il Comitato appoggia tutte le misure in grado di migliorare le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo nei paesi terzi, ma si interroga sullo scopo effettivo della creazione di centri di accoglienza in alcuni paesi — quali i nuovi Stati indipendenti (Ucraina, Repubblica moldova, Bielorussia) — che appaiono ben lontani dall'offrire le garanzie necessarie quanto all'adeguatezza di tali condizioni. Pone l'accento sul fatto che i programmi in questione, più che prefiggersi di rafforzare la protezione dei rifugiati, sembrano destinati a limitarne la possibilità di presentarsi alle frontiere dell'Unione.

L'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa (27) ha precisato che, qualora si continuasse a realizzarli, questi centri «dovrebbero anzitutto venire istituiti sul territorio dell'Unione europea prima che sia possibile aprirne di nuovi al di fuori dei confini dell'UE o dell'Europa». Il Comitato insiste affinché i paesi che non hanno ratificato la Convenzione di Ginevra del 1951 siano esclusi dai programmi di protezione regionale; si dichiara invece a favore del sostegno che l'Unione potrebbe eventualmente fornire a determinati paesi terzi che si trovino a fronteggiare un afflusso — massiccio o anche di entità inferiore — di richiedenti asilo.

4.14 Flussi misti alle frontiere esterne

Il Comitato ricorda che nel precedente parere su Frontex aveva già sottolineato l'esigenza che l'efficacia dei controlli alle frontiere non pregiudicasse il rispetto del diritto di asilo. Osservava che «tra i compiti dell'Agenzia occorre annoverare anche il coordinamento con i servizi di salvataggio — soprattutto di quelli marittimi — al fine di fare opera di prevenzione e di assistere le persone in pericolo per avere fatto ricorso a canali di immigrazione illegale rischiosi» (28) e chiedeva che ai guardacoste fosse dispensata una formazione in diritto umanitario.

Il Comitato osserva inoltre che, in caso di operazioni di intercettazione in mare, non esistono procedure di esame delle domande di accesso al territorio né, a maggior ragione, delle domande di asilo: chiede quindi le risorse e gli strumenti necessari per l'introduzione di tali procedure, in particolare affinché le domande di asilo possano essere registrate quanto più possibile vicino al luogo di intercettazione.

4.15 Il ruolo dell'UE quale protagonista mondiale nelle questioni relative ai rifugiati

Nella prospettiva del futuro regime comune europeo di asilo, il Comitato ritiene che esso andrebbe definito e attuato dall'Unione europea in modo tale da costituire un modello per il resto del mondo: l'UE dovrebbe quindi servire da esempio con la sua partecipazione al sistema di protezione internazionale dei rifugiati, garantire la piena conformità delle normative comunitarie al diritto internazionale in materia di rifugiati e al diritto umanitario e farsi carico delle responsabilità che le sono proprie.

4.16 Strumenti di controllo

Il Comitato osserva che la Commissione ha sollecitato l'elaborazione di un parere in merito alla futura struttura del regime comune europeo di asilo, malgrado non siano ancora stati portati a termine né la valutazione di tutti gli strumenti e di tutte le iniziative della prima fase né il recepimento delle direttive negli ordinamenti nazionali di tutti gli Stati membri. Al fine di rispettare la scadenza del 2010, raccomanda altresì l'introduzione di meccanismi di adeguamento sulla base delle future valutazioni e propone che l'attuazione dei nuovi strumenti e/o la revisione degli strumenti in vigore sia accompagnata da un sistema di analisi e monitoraggio dell'impatto del regime comune di asilo sulla situazione dei rifugiati: il compito di svolgere le analisi e i controlli potrebbe essere affidato all'Ufficio europeo di sostegno — la cui creazione è caldeggiata dal Libro verde — eventualmente in collaborazione con l'UNHCR, le ONG operanti nel settore e l'Agenzia dell'Unione europea dei diritti fondamentali; l'Ufficio potrebbe inoltre incaricarsi di redigere una relazione annuale destinata alle istituzioni comunitarie e agli Stati membri.

Il Comitato chiede alla Commissione di prevedere in seguito la stesura di una relazione annuale sull'applicazione del regime comune di asilo da trasmettere agli organi consultivi (lo stesso CESE e il CdR) e al Parlamento europeo.

Bruxelles, 12 marzo 2008 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Dimitris DIMITRIADIS

(1) Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR -ACNUR).

(2) In base alla definizione dell'UNHCR (Master Glossary of Terms, giugno 2006).

(3) Stupri, violenze sessuali e stupri commessi nel corso di conflitti, persecuzioni di tipo fisico, mentale o sociale dovute al rifiuto di obbedire a ordini impartiti da uomini, ecc. Cfr. il punto 2.5.1 del parere del CES in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio concernente le norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, e relative al contenuto dello status di protezione, relatrice: LE NOUAIL MARLIÈRE (GU C 221 del 17.9.2002): «Anche se non esplicitamente previste dalla Convenzione di Ginevra del 1951, le forme specifiche di persecuzione» di genere «(mutilazioni genitali, matrimoni forzati, lapidazione per presunzione d'adulterio, stupri sistematici di donne o ragazze come strategia di guerra, per non nominarne che alcune) dovrebbero essere riconosciute come ragioni fondate per una richiesta di asilo, e come motivi legittimi per la concessione dell'asilo negli Stati membri».

(4) Parere del CESE del 15 dicembre 2004 in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo — Un sistema di asilo comune europeo più efficiente: la procedura unica come prossima fase, relatrice: LE NOUAIL MARLIÈRE (GU C 157 del 28.6.2005), punto 2.7.

(5) Parere del CESE del 14 febbraio 2006, relatrice: LE NOUAIL MARLIÈRE (GU C 88 dell'11.4.2006), punto 2.4 e Conclusioni, quarto trattino.

(6) Parere del CES del 26 aprile 2001 in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, relatore: MELICÍAS (GU C 192 del 10.7.2001), punto 3.2.2.

(7) MELICÍAS, punto 3.2.12.3.

(8) Parere del CES del 26 aprile 2001 in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, relatore: MELICÍAS (GU C 192 del 10.7.2001), punto 2.3.

(9) Nel 2006 nell'UE composta di 27 Stati membri si sono registrate 192.300 domande di asilo, il che equivale a un calo del 50 % rispetto al 2001 e del 70 % rispetto al 1992 (UE a 15) — Fonte: Eurostat, Statistiques en bref n. 110/2007.

(10) MELICÍAS, punto 3.2.4.4.

(11) MELICÍAS, punto 3.2.15.2; conferenza stampa dell'UNHCR e raccomandazioni rivolte dall'Alto Commissariato alla presidenza portoghese e alla presidenza slovena del Consiglio dell'UE (rispettivamente, il 15 giugno e l'11 dicembre 2007).

(12) Libro verde, pag. 4.

(13) Asylum in the European Union, A study of the implementation of the Qualification Directive, UNHCR, novembre 2007.

(14) Parere del CES del 29 maggio 2002 in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio concernente le norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, e relative al contenuto dello status di protezione, relatrice: LE NOUAIL MARLIÈRE (GU C 221 del 17.9.2002), punto 2.3.5.

(15) Cfr. lo studio dell'UNHCR citato del novembre 2007. Il CESE segnala inoltre, nello stesso documento, le proposte di modifiche della direttiva 2004/83/CE («direttiva sulla qualifica di rifugiato»): articolo 8, paragrafi 1 e 3; considerando 26; articolo 15, lettera c); articoli 12 e 14 (conformità con la Convenzione di Ginevra del 1951); articoli 17 e 19; rimanda altresì alle seguenti raccomandazioni rivolte alla Commissione europea: Richieste di interpretazioni e sentenze della Corte di giustizia europea; Garanzia e controllo della qualità delle decisioni in tutta l'UE; Formazione; Adozione di linee guida; infine, alle seguenti raccomandazioni rivolte agli Stati membri: Applicazione delle linee guida dell'UNHCR; Questioni pregiudiziali sottoposte dai tribunali nazionali alla Corte di giustizia europea; Motivazione scritta delle decisioni; Controllo della qualità delle decisioni adottate a livello nazionale; Analisi del potenziale dei soggetti che offrono protezione; Protezione all'interno del paese d'origine («sur place»); Accesso e ammissibilità; Rischi effettivi; Motivazioni; Esclusioni.

(16) Francia: Rapport d'information déposé par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'UE, presentato dal presidente della Delegazione Pierre Lequiller, n. 105 del 25 luglio 2007.

(17) Parere del CES del 28 novembre 2001 in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, relatori: MENGOZZI e PARIZA CASTAÑOS (GU C 48 del 21.2.2002), punto 4.3.

(18) Ibid., punto 3.1.

(19) Parere del CES, del 26 aprile 2001, in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, relatore: MELICÍAS (GU C 192 del 10.7.2001), punto 3.2.11.

(20) Relazione della missione informativa internazionale Enfermer les étrangers, dissuader les réfugiés: le contrôle des flux migratoires à Malte, Federazione internazionale delle leghe per i diritti dell'uomo, Catherine TEULE, punto 4-1.1.

Cfr. anche la modernizzazione dei centri di accoglienza, sorvegliati ma aperti, realizzata dalla Romania in preparazione dell'adesione all'UE e constatata nel corso della missione svolta per elaborare i pareri CESE del 15.12.2004 in merito alla comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa all'ingresso gestito nell'Unione europea delle persone bisognose di protezione internazionale e al rafforzamento della capacità di protezione nelle regioni di origine: Migliorare l'accesso a soluzioni durature e in merito alla comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo Un sistema di asilo comune europeo più efficiente: la procedura unica come prossima fase, relatrice: LE NOUAIL MARLIERE (GU C 157 del 28.6.2005).

(21) In base alla definizione dell'UNHCR (Master Glossary of Terms, giugno 2006): persone svantaggiate sotto il profilo fisico, psicologico o mentale che richiedono un'assistenza particolare, ossia donne, soprattutto se in stato di gravidanza, minori, anziani, malati, disabili, ecc.

(22) Parere del CES del 12 luglio 2001 in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo: Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo, relatori: MENGOZZI e PARIZA CASTAÑOS (GU C 260 del 17.9.2001).

(23) Libro verde, punto 4.1.

(24) Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sulla valutazione del sistema di Dublino — COM(2007) 299 def. — 6 giugno 2007.

(25) COM(2007) 299 def., pag. 8.

(26) Parere del CES del 12 luglio 2001 in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo: Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo, relatori: MENGOZZI e PARIZA CASTAÑOS (GU C 260 del 17.9.2001); e parere del CES del 29 maggio 2002 in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio concernente le norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, e relative al contenuto dello status di protezione, relatrice: LE NOUAIL MARLIÈRE (GU C 221 del 17.9.2002).

(27) Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa: Une évaluation des centres de transit et de traitement en tant que réponse aux flux mixtes de migrants et de demandeurs d'asile («Un'analisi dei centri di transito e di trattamento come risposta ai flussi misti di migranti e richiedenti asilo») — Doc. 11304, 15 giugno 2007.

(28) Parere del CESE del 29 gennaio 2004 in merito alla Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce un'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne, relatore: PARIZA CASTAÑOS (GU C 108 del 30.4.2004), punto 3.2.