Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo - Valutazione globale delle azioni finanziate dalla comunità nel quadro del regolamento relativo alla cooperazione decentralizzata

1. introduzione: contesto e obiettivi della valutazione

La linea di bilancio B7-6002 (ex B7-6340) esiste dal 1992 e rappresenta lo strumento di attuazione del concetto di cooperazione decentrata (CD) nel quadro delle relazioni della Comunità con i paesi terzi. Ha contribuito a concretizzare la volontà politica comunitaria di sostenere il ruolo e la partecipazione attiva delle autorità e degli interlocutori della società civile dei paesi partner al processo di sviluppo.

La base giuridica di questa linea di bilancio è costituita dal regolamento (CE) n. 1659/98. Dopo una valutazione esterna, il regolamento è stato prorogato e modificato dal regolamento (CE) n. 955/2002, che scade il 31.12.2003. All'articolo 12, detto regolamento prevede quanto segue: "almeno otto mesi prima della scadenza del presente regolamento, la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una valutazione globale delle azioni finanziate dalla Comunità nel quadro del presente regolamento, corredata di proposte per la costante promozione della cooperazione decentralizzata e la partecipazione della società civile".

Questa valutazione è stata richiesta dalla Commissione all'inizio del 2003, tenuto conto dell'obbligo imposto dal regolamento, ma anche per disporre di elementi di valutazione sull'opportunità di prorogare la validità della base giuridica della linea di bilancio sotto forma di raccomandazioni in funzione dei risultati ottenuti recentemente grazie a questo strumento e per integrare la valutazione del 2001. La valutazione, basata sull'analisi dei documenti e durata 42 giorni, è stata affidata ad un gruppo di quattro persone che, in particolare, hanno avuto colloqui con i servizi della Commissione, hanno esaminato documenti di base e progetti, questionari trasmessi ai beneficiari, agli interlocutori potenziali della Commissione e alle delegazioni e hanno condotto un'analisi statistica dei progetti. Si trattava in particolare di:

- verificare la pertinenza dello strumento, il suo valore aggiunto, la sua coerenza rispetto ad altri strumenti e i risultati ottenuti durante la sua attuazione in termini di efficacia, impatto e sostenibilità;

- presentare proposte concrete per rendere questo strumento più operativo in futuro.

2. contesto

Il regolamento (CE ) n. 955/2002 è entrato in vigore in un momento di profondi cambiamenti e di riforma delle procedure della Commissione in materia di cooperazione esterna. Infatti, quel periodo è stato caratterizzato dai seguenti avvenimenti:

- la creazione dell'SCR, poi di AIDCO e la "riunificazione del ciclo del progetto";

- la revisione del processo di programmazione (DSN e DSR);

- il decentramento della gestione dei progetti dalla sede verso le delegazioni.

Nel contempo, la firma dell'accordo di Cotonou nel giugno 2000 è stata la prima occasione per sistematizzare le idee centrali della cooperazione decentrata, in particolare il ruolo degli interlocutori non statali nel processo di sviluppo e la complementarità tra gli interlocutori statali (tra cui le amministrazioni decentrate, i comuni, le province) e non statali nel quadro di un accordo generale di cooperazione.

Inoltre, l'importanza strategica del metodo partecipativo è stata confermata innanzitutto dalla dichiarazione comune del Consiglio e della Commissione sulla politica di sviluppo della Comunità europea (20/11/2000), che si basa sul presupposto che la partecipazione dei paesi partner alle strategie costituisce la chiave del successo delle politiche di sviluppo. In questa prospettiva, deve essere incoraggiata l'associazione più ampia possibile di tutte le componenti della società. In seguito, la comunicazione della Commissione sulla partecipazione degli attori non statali alla politica di sviluppo della CE (COM(2002)598 definitivo) ha posto l'accento sull'importanza strategica di promuovere il rafforzamento delle capacità degli interlocutori non statali dei paesi in via di sviluppo e sul ruolo degli interlocutori non statali dell'UE in materia di trasferimento di know-how e di competenze verso altri interlocutori dello sviluppo nei paesi partner.

3. principali questioni esaminate nella relazione

La relazione di valutazione è di buona qualità e risponde al mandato. Dopo un'analisi del concetto di cooperazione decentrata e del suo ruolo nell'ambito dei diversi strumenti di cooperazione, nonché un riferimento alla riforma della gestione dell'aiuto comunitario, la relazione esamina dettagliatamente la coerenza e la pertinenza globale della linea (capitolo 3), i meccanismi di gestione e di controllo dell'attuazione (capitolo 4) e i risultati ottenuti nel periodo considerato (2000-2002). Infine, sono formulate raccomandazioni ai diversi livelli.

Gli argomenti principali affrontati nella relazione di valutazione sono i seguenti:

3.1. Coerenza con i principi della cooperazione decentrata e con gli altri strumenti comunitari

La valutazione della coerenza della linea varia in funzione dei suoi diversi livelli ed è illustrata nella relazione nel modo seguente.

3.1.1. Con i principi della cooperazione decentrata

La valutazione è molto positiva per quanto riguarda la coerenza delle azioni intraprese con i principi e gli obiettivi della cooperazione decentrata. Essa sottolinea in particolare l'importanza attribuita al potenziamento istituzionale e alla partecipazione ad azioni di programmazione politica che si traducono in azioni integrate che garantiscono un processo a lungo termine corrispondente ad un approccio processo, cioè un approccio dinamico che privilegia il dialogo, rafforza e mobilizza risorse locali, a differenza dell'approccio per progetto. Inoltre, si constata anche che durante gli ultimi anni sono aumentati in misura significativa i contraenti provenienti dal Sud.

In conclusione, si può dire che i progetti finanziati a titolo della CD mostrano una coerenza generale con gli obiettivi del regolamento (sviluppo partecipativo, potenziamento della società civile e democratizzazione alla base) e con i settori d'intervento individuati.

3.1.2. Con gli altri strumenti comunitari

La valutazione critica la mancanza di coordinamento strutturato, nelle regioni coperte dalla linea di bilancio B7-6002, tra gli interventi a titolo dei programmi che fanno capo agli stessi principi validi per la cooperazione decentrata e gli interventi finanziati dalla linea di bilancio CD. Raccomanda di mettere in comune le esperienze maturate grazie agli altri programmi e di costituire progressivamente reti per la diffusione di informazioni e assistenza a vantaggio dei diversi interlocutori e per incidere positivamente sulla qualità delle proposte. L'esempio dei programmi della CE che hanno un approccio CD in Asia e in America latina è considerato come una buona pratica (integrazione delle basi di dati e armonizzazione della presentazione delle informazioni e delle procedure) in questo contesto.

La possibilità di fare appello direttamente a interlocutori del Sud e la flessibilità generale della linea sono due elementi particolarmente apprezzati sia dai partner, sia dalle delegazioni della Commissione.

Per quanto riguarda i paesi ACP, l'accordo di Cotonou prevede tuttavia un ruolo importante per la società civile sia in materia di attuazione della cooperazione, sia per quanto concerne la sua programmazione. L'impulso dato in questo settore dall'inizativa della linea CD ai paesi ACP è stato forse meno visibile in altre regioni. Tuttavia, si può prevedere un'evoluzione istituzionale in questa direzione. Per esempio, l'articolo 10 dell'accordo di associazione UE-Cile firmato nel novembre 2002 prevede l'istituzione di un "comitato consultivo paritetico" e l'articolo 11 la consultazione frequente della società civile. Clausole analoghe sono già previste nell'accordo di associazione in preparazione con il Mercosur e la Commissione prevede di includerle nella negoziazione dei nuovi accordi di partenariato e cooperazione con la comunità andina, da un lato, e l'America latina, dall'altro.

3.2. Pertinenza rispetto agli interlocutori della cooperazione decentrata

Sarebbe opportuno distinguere meglio le linee CD e il cofinanziamento ONG definendo più chiaramente il valore aggiunto della linea CD e individuando con maggiore precisione gli interlocutori di ciascuna linea. In questo senso, bisognerebbe chiarire il ruolo delle ONG del Nord che, nel quadro dei finanziamenti "cooperazione decentrata", si limiterebbe ad agevolare le ONG del Sud.

È noto che la linea sostiene già la partecipazione di tutti gli interlocutori della CD, compresi quelli del Sud, che apprezzano particolarmente il fatto di poter collaborare direttamente con la Commissione. Tuttavia, un'analisi più approfondita della tipologia degli interlocutori coinvolti finora evidenza un'alta concentrazione di interlocutori, in particolare a favore delle ONG, che assorbono più del 40% dei fondi stanziati. La linea CD non è ancora riuscita ad assicurare la partecipazione di tutti gli interlocutori potenziali.

Secondo le parti interessate alla CD, le autorità nazionali dovrebbero avere un ruolo indiretto in materia di diffusione dell'informazione e di selezione dei settori, ma non dovrebbero essere interlocutori diretti della CD.

3.3. Gestione della linea di bilancio

3.3.1. Processo di selezione

Nella valutazione si segnala che la trasparenza del processo di selezione e le informazioni necessarie per formulare le proposte conformemente al formato richiesto sono insufficienti, soprattutto per quanto riguarda gli interlocutori del Sud. Sono stati osservati gravi ritardi tra la presentazione delle proposte e la firma dei contratti, ritardi che possono penalizzare gli interlocutori che dispongono di pochi mezzi e quelli che devono rispettare scadenza politiche o amministrative. Dopo il lancio degli inviti a presentare proposte del 2002 sono state presentate circa 490 proposte di progetto, per un bilancio complessivo di 3,2 milioni di euro, e ciò ha implicato un enorme lavoro di selezione e una crescente frustrazione tra gli interlocutori.

Posizione dei servizi della Commissione

Questa osservazione era valida soprattutto fra il 2000 e il 2002, periodo di transizione durante il quale è stata attuata la riforma amministrativa della cooperazione esterna della Commissione. Da allora in poi, sono stati apportati miglioramenti sensibili nel settore grazie all'applicazione delle seguenti misure:

- concentrazione di tutti gli strumenti di gestione e della responsabilità della loro attuazione nell'ambito di AIDCO;

- creazione di un sito WEB che mette a disposizione numerose informazioni, anche standardizzate, e prevede la possibilità di rispondere in linea agli inviti a presentare proposte;

- elaborazione di inviti a presentare proposte che hanno come obiettivo il miglioramento della trasparenza nella selezione dei progetti. Per limitare sia il lavoro di selezione, sia la delusione degli interlocutori interessati, la Commissione valuta la possibilità di scindere in due parti l'esercizio: l'invito a manifestare interesse in un primo tempo e, dopo una prima selezione, l'invito a presentare proposte.

3.3.2. Controllo e valutazione

Nel documento di valutazione si esprime una decisa critica per l'assenza di controllo e valutazione dei progetti lamentando che la gestione del ciclo di progetto è stata dominata dal processo di valutazione a spese del controllo dei progetti, ridotto agli aspetti contrattuali e finanziari, malgrado il numero limitato di progetti finanziati. Si conclude affermando che manca ancora un vero sistema di valutazione.

Posizione dei servizi della Commissione

- I progetti finanziati a titolo della CD sono per la loro stessa natura più difficili da valutare rispetto ad altri tipi di progetti perché riguardano settori nei quali i risultati, meno tangibili, sono difficili da quantificare;

- la priorità accordata in un primo tempo agli aspetti della selezione era dettata dall'urgenza di rispondere alle numerose proposte che erano state trasmesse alla Commissione. La revisione del processo di selezione dovrebbe permettere di dedicare meno tempo alla selezione stessa per concentrarsi meglio sul controllo dei progetti.

3.4. Risultati ottenuti

3.4.1. A livello dei progetti

La documentazione relativa all'impatto e ai risultati dei progetti è molto scarsa. Tuttavia, la maggior parte dei progetti ha realizzato le attività previste permettendo spesso il coinvolgimento di nuovi interlocutori della SC.

A partire dal 2000 è aumentato l'interesse per le azioni volte a migliorare il dialogo politico e sociale e per quelle che consentono un potenziamento istituzionale. Questa importante evoluzione è legata certamente ai DSN e all'elaborazione dell'accordo di Cotonou che si muovono nella stessa direzione. Dopo il 2000 l'accento è stato posto più sul potenziamento delle istituzioni che su quello delle capacità individuali.

La sostenibilità dei progetti e in particolare la loro fattibilità finanziaria non è ancora assicurata, stando a quanto sostengono gli interlocutori. Questa continuità potrebbe essere assicurata da altri strumenti finanziari della Commissione, come il PIN; altrimenti, i progetti resteranno casi isolati e specifici senza alcun collegamento tra di loro.

3.4.2. Rispetto alle idee fondamentali

I progressi ottenuti nel corso degli anni sono concreti, ma sempre limitati e talvolta contraddittori. Spesso è difficile differenziare gli elementi acquisiti da quelli contingenti, ma il cambiamento più importante degli ultimi anni rimane l'aumento del numero dei partner del Sud.

I tipi di attività e di partner ammissibili alla linea cofinanziamento ONG e CD non sono mai stati chiaramente indicati. Questa situazione ha comportato un vantaggio comparativo non trascurabile per le ONG rispetto agli altri interlocutori.

3.4.3. A livello istituzionale

Sul piano istituzionale, l'esistenza di questa linea sembra essere stata il punto di partenza di una discussione sul concetto di cooperazione decentrata e avere aperto la strada ai cambiamenti introdotti dall'accordo di Cotonou per quanto riguarda la partecipazione della società civile.

La conseguenza di questo cambiamento è che, anche se sembra ridotta a livello di progetto, la sostenibilità a livello istituzionale è confermata attraverso questa nuova dimensione della cooperazione.

3.5. Conclusioni e raccomandazioni

3.5.1. Conclusioni

Le conclusioni generali della valutazione riguardano la coerenza, la pertinenza, il valore aggiunto, i risultati ottenuti e la gestione della linea CD.

La pertinenza della CD è considerata buona, ma sembra che la linea manchi di coerenza perché non è sufficientemente coordinata con altri strumenti finanziari che operano nella stessa direzione e perché le scarse risorse finanziarie non le consentono di avere l'impatto effettivo auspicato.

Per quanto riguarda il valore aggiunto, la valutazione lo riscontra soprattutto nella sua flessibilità, e in particolare nella possibilità offerta agli interlocutori del Sud di stipulare direttamente contratti, nonché nel dialogo interno alla Commissione che ha permesso, tra l'altro, di tenere conto degli interlocutori della società civile nell'accordo di Cotonou.

La gestione della linea è considerata troppo centralizzata rispetto al processo di decentramento in atto e troppo concentrata sugli aspetti contrattuali e finanziari. Ciò va a svantaggio delle fasi di controllo tecnico e di valutazione, a cui non è attribuita la necessaria importanza. Inoltre, la capitalizzazione delle esperienze, l'identificazione delle buone pratiche e la diffusione dei risultati non trovano spazio, anche se fanno parte degli obblighi indicati nella guida operativa.

I risultati previsti sono generalmente realizzati in termini di attività ma rimangono poco sostenibili, anche se istituzionalizzati. I progressi più evidenti sono registrati non tanto nella partecipazione al dialogo politico, quanto a livello di funzionamento delle istituzioni.

3.5.2. Raccomandazioni

Le raccomandazioni della valutazione riguardano il miglioramento della coerenza, della qualità delle proposte e dei risultati, la specificità della linea e il rapporto costo/efficacia.

Si propone di migliorare la coerenza e la pertinenza dello strumento attraverso una definizione più precisa degli obiettivi della linea che dovrebbero essere indicati nel nuovo regolamento. Sono proposte, precisando vantaggi e svantaggi rispettivi, le seguenti due possibilità:

- Ripartizione geografica generale (con tre sottoopzioni: per regione, per raggruppamento regionale o per tipo di paese);

- Ripartizione geografica ancora più precisa che preveda l'utilizzazione di tutte le risorse della linea a vantaggio esclusivo dei paesi ACP, in cui, secondo la relazione di valutazione, non esisterebbero attualmente altri programmi di cooperazione decentrata basati sull'"approccio processo" a livello dei PIN/PIR, previsti invece nell'accordo di Cotonou, né programmi regionali comparabili a quelli orizzontali esistenti nel quadro dei programmi MEDA, Tacis ed ALA.

Per quanto riguarda la qualità delle proposte e dei risultati, la valutazione propone alcuni spunti di riflessione:

- potenziare l'utilizzazione di reti per permettere un più ampio trasferimento di conoscenze promuovendo una relazione su base paritaria tra Nord e Sud. Queste reti permetterebbero anche di agevolare la comunicazione tra interlocutori del Sud in modo da facilitare gli scambi di esperienze e di competenze. Ci si potrebbe ispirare all'esempio degli ambiziosi programmi orizzontali attuati nei paesi ALA e MEDA che implicano categorie di reti con i loro omologhi della società civile del Nord (università, PMI, comuni, ecc.);

- fornire reti di assistenza tecnica agli interlocutori del Sud;

- rafforzare le azioni di controllo e di valutazione in modo da conoscere l'impatto delle azioni e decidere eventuali proroghe con cognizione di causa. Le azioni di controllo dovrebbero costituire anche un sostegno per gli interlocutori della CD. Sarebbe opportuno valutare tutti i progetti pilota per i quali è prevista una seconda fase. In questo senso, la comunicazione sulla valutazione del luglio 2000 [SEC(2000)1051] prevedeva già di sottoporre le azioni pilota e preparatorie ad una valutazione ex post, in particolare se si intendeva proseguirle sotto forma di programma;

- migliorare il contenuto del sito creando in particolare dei collegamenti con altre parti interessate alla CD (Stati membri, organizzazioni internazionali, ...).

Per migliorare la specificità della linea, si suggerisce di:

- distinguere la linea CD da quella per il cofinanziamento delle ONG;

- favorire la partecipazione di tutti i possibili interlocutori e in particolare quelli del Sud;

- modificare le modalità di partecipazione delle ONG del Nord insistendo sul loro ruolo di collaborazione nei confronti di quelle del Sud, che potrebbero usufruire della loro esperienza e competenza.

Per migliorare il rapporto costo/efficacia, si propone di aumentare le risorse finanziarie della linea per poter migliorare l'impatto delle azioni. Sarebbe inoltre opportuno ripartire meglio i compiti tra la sede della Commissione e le delegazioni. Infine, si suggerisce di diminuire la portata minima dei progetti, in alcuni casi, a 15 000-30 000 euro (attualmente sono previsti 200 000 euro).

4. il futuro della linea di bilancio alla luce del rapporto di valutazione

Le raccomandazioni del valutatore sono state oggetto di riflessione da parte della Commissione, che le condivide in gran parte e le ha tenute presenti in occasione della preparazione della proposta di proroga e modifica del regolamento (CE) n. 1659/98.

Tra le opzioni relative alla concentrazione geografica, quella che riguarda alcuni paesi in funzione di caratteristiche comuni sembra la più adegauta sia dal punto di vista politico, che dal punto di vista dell'attuazione concreta dello strumento CD. Essa si concretizza nella proposta contenuta nel progetto di regolamento di concentrare il sostegno in particolare a favore dei "partenariati difficili", in cui la cooperzione ufficiale non è in grado di contribuire significativamente allo sviluppo partecipativo. Secondo la relazione di valutazione, i vantaggi di questa opzione di scelta per tipo di paese sono i seguenti: coerenza con i PIN e con la specificità della CD nel paese, importanza dell'impatto, se il numero dei paesi è limitato, possibilità di selezionare paesi con problematiche simili, possibilità di definire la complementarità con altri strumenti della CD nel paese. Tra gli svantaggi o le difficoltà che potrebbe presentare questa opzione, la relazione di valutazione fa riferimento alla dispersione geografica, alla difficoltà di realizzare progetti orizzontali di tipo rete o progetti regionali e, infine, all'eventuale complessità del processo di definizione delle priorità. Un accento particolare deve essere posto anche sulla necessità per lo strumento CD di contribuire in maniera significativa alla diversificazione dei tipi di interlocutori nel quadro della linea in modo che siano rappresentate tutte le categorie della società civile, con un accento particolare sul sostegno agli operatori dei paesi partner. In questo senso, sarebbe opportuno prendere in considerazione il suggerimento contenuto nella relazione di abbassare la soglia finanziaria minima di ammissibilità (l'importo minimo affinché una proposta possa beneficiare del finanziamento comunitario è fissato attualmente a 200 000 euro) per permettere ai partner del Sud impegnati in paesi caratterizzati da contesti politici, economici e sociali non favorevoli, di presentare proposte ammissibili.

Infine, anche gli inviti a presentare proposte dovrebbero sottolineare l'importanza di un grado di coerenza accettabile tra i progetti presentati e la strategia di cooperazione della CE e i programmi esistenti o previsti dalla CE nei paesi interessati, nonché, nei limiti del possibile con le strategie locali e nazionali di sviluppo. Questa coerenza permetterebbe di assicurare una maggiore sostenibilità alle azioni e una migliore visibilità.