Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo- Attività e risorse umane della Commissione nell'Unione europea allargata /* COM/2002/0311 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Attività e risorse umane della Commissione nell'Unione europea allargata Indice 1. Una sfida senza precedenti 1.1. Introduzione 1.2. Un netto aumento del lavoro per tutte le istituzioni 1.3. Responsabilità economiche e sociali importantissime per la Commissione 1.4. Garantire l'attuazione armoniosa dell'acquis comunitario 1.5. Oggetto della comunicazione 2. Scenario 2.1. Ipotesi di lavoro 2.2. Quadro finanziario generale: Agenda 2000 3. Metodologia 3.1. Definire "motori" per le risorse umane 3.2. Procedura 3.3. Valutazione delle domande 3.3.1. I servizi linguistici 3.4. Definizioni utilizzate per le stime 3.4.1. Equivalente tempo pieno (ETP) 3.4.2. Raggruppamento delle attività e dei "métier" 4. Il fabbisogno della Commissione in risorse umane per l'allargamento 4.1. Fabbisogno stimato 4.2. Fabbisogno per tipo di risorse umane supplementari e per fonte di finanziamento 4.3. Integrazione progressiva dei nuovi posti nella parte A del bilancio 5. Implicazioni di bilancio per la rubrica 5 (amministrazione) 6. Fabbisogno di risorse umane della Commissione nel loro contesto 6.1. Stima del fabbisogno della Commissione e delle altre istituzioni 6.2. Stime attuali a confronto con gli allargamenti precedenti 7. Settori comunitari ed attività connesse interessate dall'allargamento 7.1. Tendenze secondo i principali gruppi di settori 7.1.1. Politiche interne 7.1.2. Azioni strutturali e di coesione 7.1.3. Agricoltura e pesca 7.1.4. Ricerca 7.1.5. Politiche esterne 7.1.6. Preadesione (comprese le delegazioni nei paesi candidati, ISPA e SAPARD) 7.1.7. Servizi linguistici 7.1.8. Servizi d'appoggio e di coordinamento 7.2. Sviluppi per principali profili di carriera (métiers) 7.2.1. Legislazione, attuazione e applicazione 7.2.2. Gestione dei programmi 7.2.3. Elaborazione delle politiche 7.2.4. Appoggio amministrativo e di bilancio 7.2.5. Servizi linguistici 8. Conclusioni 1. Una sfida senza precedenti 1.1. Introduzione La sfida alla quale dovrà rispondere l'Unione europea è senza precedenti a causa dell'ampiezza dell'allargamento, ma anche e soprattutto perché negli ultimi dieci anni i futuri Stati membri hanno vissuto sostanziali trasformazioni politiche, economiche e sociali. Attuare con successo l'allargamento è stata la missione prioritaria che questa Commissione si è assegnata fin dall'inizio del suo mandato. Dopo l'adesione sarà suo compito garantire in un'Unione allargata la prosecuzione armoniosa del progetto europeo d'integrazione politica, economica e sociale e fare in modo che tutti i cittadini dell'Unione beneficino dei potenziali vantaggi dell'allargamento. Questa duplice esigenza rende necessaria una riflessione in profondità sulle politiche comunitarie, sui loro obiettivi e sui metodi di lavoro da impiegare in un'Europa allargata e determinata a proseguire il suo processo d'integrazione. 1.2. Un netto aumento del lavoro per tutte le istituzioni L'ampiezza e la diversità senza precedenti del prossimo allargamento possono essere illustrate con alcune cifre: * Fino a dieci nuovi Stati membri, il cui numero passerà da 15 a 25 entro il 2004 (aumento del 66%). * Fino a dieci nuove lingue ufficiali, il cui numero passerà da 11 a 21 massimo (aumento dell'82% per 9 nuove lingue ufficiali e del 90% in caso di 10 nuove lingue ufficiali). * 75 milioni di cittadini in più nell'Unione, la cui popolazione totale passerà da 376 a 451 milioni di abitanti entro il 2004 (aumento del 20%). Di conseguenza, le attività di elaborazione delle politiche, di redazione delle proposte legislative e di controllo della loro attuazione in un'Unione allargata saranno non soltanto più complesse ma anche più onerose a confronto con gli allargamenti precedenti. Tutte le istituzioni comunitarie sono interessate e tutte hanno indicato un fabbisogno senza precedenti in termini di personale supplementare per fare fronte all'aumento dei loro compiti. 1.3. Responsabilità economiche e sociali importantissime per la Commissione Il successo dell'allargamento implica che la Commissione, organo esecutivo e motore dell'Unione, sia in grado di svolgere perfettamente il proprio ruolo per garantire che l'allargamento apporti benefici duraturi per tutti i cittadini dell'Unione allargata. Infatti, anche se le radicali trasformazioni politiche, economiche e sociali attuate dai paesi candidati danno già alcuni risultati positivi, la loro prosperità è ancora inferiore a quella dei 15 Stati membri, sia in termini di produzione nazionale lorda pro capite (35% della media dell'UE nel 2000), di bilancia corrente (deficit al 5% del PNL nel 2000), di inflazione annuale dei prezzi (15% nel 2000) che in termini di tasso di disoccupazione (12,5% nel 2000). La ristrutturazione di interi settori delle loro economie (industrie pesanti, agricoltura) dovrà proseguire dopo l'adesione, mentre le forti disparità tra le regioni e tra zone urbane e zone rurali potranno essere ridotte soltanto gradualmente. Dopo l'allargamento è soprattutto nel quadro della politica agricola comune, delle azioni strutturali e delle politiche interne che la Commissione dovrà gestire i programmi destinati a sostenere i nuovi Stati membri. Ciò richiederà un rafforzamento delle sue capacità di gestione dei programmi e, almeno nel corso dei primi anni che seguiranno l'adesione, un sostegno specifico per le strutture amministrative dei nuovi Stati membri che saranno responsabili della programmazione, dell'esecuzione e del controllo dei programmi comunitari. L'obiettivo strategico che l'Unione si è fissata a Lisbona nel marzo 2000, ossia diventare entro il 2010 l'economia della conoscenza più competitiva e più dinamica del mondo, potrà essere raggiunto soltanto con un coordinamento ancora più stretto ed un seguito attento degli sforzi nazionali e comunitari per garantirne la convergenza. Nel caso dei nuovi Stati membri, tenuto conto delle situazioni rispettive al momento dell'adesione, il successo della strategia di Lisbona richiederà da parte della Commissione sforzi supplementari di inquadramento e d'accompagnamento. La prosecuzione della strategia di sviluppo sostenibile definita nel giugno 2001 a Göteborg implicherà anche sforzi supplementari per fare fronte alla situazione particolarmente deteriorata dell'ambiente nella maggior parte dei paesi candidati. I periodi transitori definiti in occasione dei negoziati d'adesione dovranno essere utilizzati per risolvere i problemi essenziali e per permettere, non appena possibile, ai nuovi Stati membri di raggiungere gli standard ambientali comunitari. Infine, la volontà di sviluppare una governance europea che miri ad associare più strettamente i cittadini al funzionamento delle istituzioni implicherà, per la Commissione ed in un'Unione allargata, nuovi sforzi di trasparenza, d'informazione, di comunicazione, di consultazione e di dialogo, sia con le altre istituzioni dell'Unione che con i governi ed i Parlamenti nazionali e naturalmente con i cittadini. Anche in questo caso le particolarità della situazione nei nuovi Stati membri comporteranno sforzi supplementari per la Commissione. 1.4. Garantire l'attuazione armoniosa dell'acquis comunitario La Commissione, guardiana dei trattati, dovrà vigilare sulla corretta applicazione dell'acquis comunitario, come già avviene con gli attuali Stati membri. Infatti, anche se i paesi candidati, con determinazione e con il sostegno comunitario, hanno intrapreso sforzi considerevoli per prepararsi alle future responsabilità in quanto Stati membri, è possibile che in taluni casi per i loro sistemi amministrativi e giudiziari siano utili alcuni anni d'apprendistato "in dimensione reale". È infatti in funzione dell'esperienza dei primi anni dopo l'adesione che questi paesi potranno consolidare le loro capacità amministrative e giudiziarie. Soprattutto per garantire il regolare funzionamento del mercato interno, preservare la sicurezza e la salute dei cittadini, proteggere l'ambiente, garantire la buona gestione delle frontiere esterne dell'Unione e la buona gestione dei fondi comunitari, durante i primi anni dopo l'adesione la Commissione dovrà: - mantenere un dialogo permanente con i nuovi Stati membri per identificare ed analizzare i problemi incontrati e trovare le soluzioni più adeguate, - ove necessario, avviare e condurre le procedure di infrazioni, - se necessario, proporre ed attuare nuove azioni comunitarie di cooperazione per fornire ai nuovi Stati membri il sostegno necessario perché possano dotarsi dei mezzi che consentano loro di rispettare gli obblighi derivanti dai trattati. 1.5. Oggetto della comunicazione Nel luglio 2001, la Commissione ha presentato al Parlamento europeo un documento di lavoro [1] contenente una descrizione dei progetti e dei progressi compiuti in vista di un'integrazione armoniosa dei nuovi Stati membri nelle strutture amministrative dell'Unione. Il documento segnalava che la Commissione stava esaminando la ridistribuzione delle attività attuali dopo l'adesione e le ripercussioni sulle risorse umane. [1] "Preparazione amministrativa dell'allargamento: obiettivi e disposizioni pratiche", documento di lavoro della Commissione europea presentato al Parlamento europeo in risposta alla risoluzione del Parlamento europeo sul progetto di bilancio generale dell'Unione europea per l'esercizio 2001, luglio 2001. La comunicazione individua i cambiamenti risultanti dall'allargamento per le attività della Commissione e le risorse umane supplementari necessarie per garantire la migliore adeguatezza possibile tra le attività e le risorse umane dopo l'adesione. Espone gli orientamenti generali e gli effetti dell'allargamento sulle risorse umane raggruppate per settori e per profili di carriera ('métier'). L'analisi soggiacente e le stime conseguenti costituiscono uno degli elementi della futura strategia di assunzioni della Commissione, dei negoziati relativi all'adattamento delle prospettive finanziarie per l'Unione allargata e del quadro generale dei prossimi cicli della strategia politica annuale e dei progetti preliminari di bilancio. Prepararsi dal 2003 Per attuare con successo l'allargamento la Commissione deve essere in grado di fare fronte alle sue nuove responsabilità fin dal primo giorno dell'adesione. I compiti inerenti ad alcune di queste aumenteranno gradualmente fino a raggiungere il ritmo di crociera dopo alcuni anni. Per altre invece, il carico di lavoro risultante dall'adesione sarà massimo fin dal primo giorno. È il caso ad esempio dei servizi linguistici nonché delle attività di gestione delle politiche e dei programmi comunitari essenziali, in particolare i fondi strutturali e la politica agricola comune. Essere pronti fin dal 2004 implica prepararsi nel 2003, ossia utilizzare tale anno per assumere e formare il personale necessario, identificare i potenziali problemi dell'avviamento nei nuovi Stati membri delle politiche e programmi interessati e definire caso per caso il modo più adeguato per ridurre al minimo i rischi. Nel quadro della sua decisione di strategia politica annuale per il 2003, la Commissione ha stimato in 500 posti il fabbisogno prioritario di risorse umane per svolgere nel 2003 le attività essenziali di preparazione all'allargamento. A tale riguardo occorre ricordare che il massimale per il 2003 della rubrica 5 delle prospettive finanziarie rischia di risultare insufficiente per fare fronte alle necessità di risorse supplementari da assegnare ai preparativi dell'allargamento. I 500 posti necessari nel 2003 non si aggiungono alla stima del fabbisogno di personale dopo l'allargamento, poiché il personale assunto nel 2003 proseguirà i propri compiti nel 2004 ed oltre. Si tratta dunque di un anticipo, necessario nel 2003 per adeguare le risorse umane della Commissione alle nuove attività. La stima è stata allo stesso tempo attenta alle sfide future e rigorosa nell'approccio, applicando sistematicamente le migliori pratiche. Per potere fornire stime affidabili fino al 2008, è stato esaminato un certo numero di ipotesi di lavoro, che da un lato stabiliscono un quadro razionale e controllato per la valutazione e, dall'altro, tendono a semplificare la prevedibile evoluzione del quadro delle politiche comunitarie. Qualsiasi modifica dello scenario di riferimento comporterà un adattamento delle stime. Per questo dunque il calendario preciso delle future domande di posti supplementari della Commissione per detto periodo sarà adeguato in ogni progetto preliminare di bilancio, in funzione della strategia politica annuale della Commissione. 2. Scenario 2.1. Ipotesi di lavoro Nel corso del Consiglio europeo di Laeken del dicembre 2001, i capi di Stato o di governo dell'UE hanno designato i paesi candidati che dovrebbero essere in grado di concludere i negoziati d'adesione nel 2002 per entrare nell'UE nel 2004 in tempo per partecipare alle prossime elezioni europee [2], sempre che rimanga costante l'attuale ritmo dei progressi nei negoziati e nelle riforme nei paesi candidati. [2] "Se il ritmo attuale dei negoziati e delle riforme nei paesi candidati rimane invariato, potrebbero essere pronti Cipro, l'Estonia, la Lettonia, la Lituania, Malta, la Polonia, la Repubblica ceca, la Repubblica slovacca, la Slovenia e l'Ungheria". Lo scenario utilizzato per valutare l'incidenza dell'allargamento si basa dunque sulle seguenti ipotesi: * fino a dieci paesi, con un massimo di dieci nuove lingue ufficiali, aderiranno all'Unione europea a partire dal 1° gennaio 2004. Secondo l'ipotesi di lavoro assunta, almeno 9 nuove lingue diventeranno lingue ufficiali dell'UE. * Le politiche, i programmi ed i metodi d'attuazione non cambieranno. Sono state prese in considerazione solo le modifiche già approvate a livello decisionale adeguato. * Il punto di riferimento per il livello delle risorse umane corrisponde alla situazione del 2002. La stima del fabbisogno di risorse umane si basa sul completamento, dopo l'allargamento, dell'integrazione o della progressiva eliminazione dell'attività o dei compiti (ritmo di crociera). Non tiene conto dei risparmi realizzati grazie all'integrazione progressiva né dei costi forfettari di stabilimento. Il ritmo di crociera sarà raggiunto in momenti diversi secondo le attività. Tuttavia, si è stimato che l'integrazione progressiva si concluderebbe intorno al 2008, tenendo conto anche della capacità dell'istituzione di assorbire nuovo personale. L'estrapolazione fino al 2008 dello scenario con dieci nuovi Stati membri non pregiudica affatto la data d'adesione degli altri paesi candidati. 2.2. Quadro finanziario generale: Agenda 2000 Il quadro finanziario attuale (Agenda 2000), adottato dai capi di Stato o di governo nel 1999 a Berlino, si fondava su uno scenario di adesione nel 2002 di sei nuovi Stati membri. Lo scenario attualizzato, quello dell'adesione di dieci nuovi Stati membri nel 2004, è basato sulla nota d'informazione della Commissione relativa all'approccio globale per le prospettive finanziarie fino al 2006 [3]. [3] Nota d'informazione, Quadro finanziario comune 2004-2006 per i negoziati d'adesione, comunicazione della Commissione, SEC (2002) 102, 30.1.2002. 3. Metodologia 3.1. Definire "motori" per le risorse umane Tutti i compiti della Commissione sono stati classificate in funzione di 200 attività significative e coerenti, secondo la classificazione utilizzata per lo stabilimento del bilancio basato sulle attività (Activity Based Budgeting - ABB). Che la loro intensità cresca o diminuisca, l'analisi delle attività ha richiesto: * di definire un "motore" valido per le risorse, ossia un indicatore del carico di lavoro significativo e rappresentativo dell'insieme dell'attività (normalmente all'origine dell'insieme dei compiti nel quadro dell'attività). Secondo le attività considerate, questi "motori per le risorse" sono ad esempio il numero di nuovi Stati membri, la popolazione supplementare, il bilancio addizionale da gestire, ecc.; * di esaminare il livello di risorse umane attualmente mobilitate; * di stimare gli aumenti e le riduzioni del carico di lavoro a seguito dell'allargamento. Le variazioni del fabbisogno in materia di risorse umane è stato stimato in relazione all'aumento o alla diminuzione del motore per le risorse, a meno che non fosse disponibile un indicatore migliore. Per valutare il fabbisogno di risorse umane sono state in tutti i casi interamente prese in considerazione le economie di scala. Le attività di sostegno - quali la gestione delle risorse umane interne, le tecnologie dell'informazione o il supporto operativo generale - sono state trattate in due modi diversi: * Per le attività il cui fabbisogno in risorse umane è strettamente legato (direttamente o indirettamente) alle attività operative, le risorse necessarie sono state stimate sulla base dei cambiamenti che hanno influito sull'attività operativa [4] interessata. [4] A titolo d'esempio, l'attività "gestione delle risorse umane " di ogni servizio è direttamente legata al numero di posti disponibili. * Le attività di sostegno, invece, libere da tale legame, sono state considerate come attività operative in quanto tali. Si è tenuto conto del fatto che le eventuali economie di scala potrebbero essere più consistenti di quelle previste per le attività operative. 3.2. Procedura Sulla base di un primo questionario, i servizi della Commissione hanno proceduto ad un esame sistematico della prevista evoluzione delle loro attività dopo l'allargamento. Al termine di un'analisi approfondita delle risposte al questionario, sono stati organizzati incontri bilaterali con ciascun servizio della Commissione per confermare le informazioni ricevute. Le informazioni ed i relativi dibattiti hanno costituito la base per una valutazione rigorosa del fabbisogno stimato esposto nella presente relazione. Da questa valutazione sono risultati: (1) una valutazione dei cambiamenti previsti per ogni attività a seguito dell'allargamento; (2) una stima dell'incidenza sulle risorse umane assegnate; (3) un esame delle possibilità di ridistribuzioni; (4) una stima dell'eventuale differenza tra il fabbisogno stimato e le risorse umane esistenti. 3.3. Valutazione delle domande Le prime risposte dei servizi della Commissione erano già conformi a questi orientamenti molto rigorosi, ma il fabbisogno di risorse umane supplementari stimato dai servizi è stato ancora oggetto di una valutazione meticolosa a vari livelli. In primo luogo, sono stati esaminati i criteri oggettivi per verificare che: - il fabbisogno stimato dai servizi non si sovrapponesse; - gli eventuali malintesi su concetti e termini utilizzati fossero individuati e uniformati; - le cifre comunicate e le corrispondenti motivazioni fossero coerenti. In secondo luogo, sono stati verificati anche i criteri tecnici per verificare che: - le eventuali economie di scala siano interamente sfruttate e contabilizzate; - che il fabbisogno stimato da servizi diversi per attività simili sia trattato e valutato in modo uniforme con l'applicazione sistematica delle migliori pratiche; - che il fabbisogno stimato per le attività nell'ambito delle quali i paesi candidati partecipano già a programmi/azioni tenga conto soltanto del lavoro supplementare; - che le risorse umane già assegnate ad attività legate all'allargamento (dopo il quale saranno ridistribuite) siano debitamente contabilizzate. 3.3.1. I servizi linguistici Fin dall'inizio dell'esercizio, era manifesto che l'allargamento avrebbe prodotto i principali effetti sul settore linguistico. I servizi linguistici sono infatti quelli che presentano il fabbisogno più consistente in termini di risorse supplementari a causa dell'allargamento. La Commissione ha deciso di tenere conto dei risultati previsti di numerose iniziative, concluse o in corso, che tendono ad una migliore gestione dei costi dei servizi linguistici (in particolare della traduzione). Essa ha così potuto adeguare il fabbisogno stimato alle migliori pratiche, ricorrere tempestivamente ad una sinergia più efficace tra le risorse interne ed esterne ed approfittare degli effetti del crescente utilizzo delle tecnologie dell'informazione. Quest'approccio garantisce anche che la qualità dell'interpretazione, delle traduzioni e delle pubblicazioni per le categorie più importanti di documenti non sarà compromessa dall'aumento del numero di lingue ufficiali. Come spiegato al punto 2.1, lo scenario considerato si basa sull'ipotesi dell'utilizzo di 9 nuove lingue ufficiali a partire dal 2004. Ogni lingua ufficiale supplementare comporterebbe un aumento delle risorse umane di circa 200 ETP. 3.4. Definizioni utilizzate per le stime 3.4.1. Equivalente tempo pieno (ETP) In un intento di semplicità, le risorse umane sono definite come l'attuale combinazione di posti e di personale esterno (bilancio 2002). L'unità di misura è l'equivalente tempo pieno (ETP). La ripartizione delle risorse umane per tipo e per fonte di finanziamento è stata effettuata a livello globale. 3.4.2. Raggruppamento delle attività e dei "métier" Per illustrare la situazione della Commissione ad un ritmo di crociera in un'Unione allargata (ad esempio nel 2008), le stime espresse nella presente relazione sono state classificate per grandi categorie di settori e per profili di carriera (métier). In alcuni casi, le attività non comportano quadri perfettamente omogenei di compiti/carriere e in questi casi sono state classificate secondo le loro caratteristiche dominanti. Benché imperfetta, la classificazione proposta sembra tuttavia in grado di fornire risultati affidabili e significativi. Le categorie di settori riflettono le attuali rubriche delle prospettive finanziarie, con alcuni adeguamenti. I grandi gruppi di politiche così definiti sono otto: - l'agricoltura e la pesca (tranne il programma SAPARD e gli interventi strutturali); - le azioni strutturali e di coesione (tranne ISPA, ma comprese le azioni strutturali nel settore dell'agricoltura, della pesca e dell'occupazione); - le politiche interne (comprese le attività d'informazione, ma escluse ricerca e azioni strutturali); - le politiche esterne (tranne le delegazioni nei paesi candidati); - la preadesione (comprese le delegazioni nei paesi candidati, ISPA, SAPARD); - la ricerca; - i servizi di sostegno e di coordinamento; - i servizi linguistici (compreso l'Ufficio delle pubblicazioni). I profili di carriera ('métier') devono descrivere i principali "tipi di mansioni" che saranno interessati dall'allargamento. I profili di carriera individuati sono divisi in cinque gruppi: - la gestione delle risorse umane e del bilancio; - l'elaborazione di atti legislativi, il seguito e la verifica del rispetto dell'acquis (qui di seguito indicato come "controllo dell'applicazione della legislazione"); - le attività linguistiche (traduzione, interpretazione, pubblicazioni); - la gestione dei programmi; - l'elaborazione ed il coordinamento delle politiche. 4. Il fabbisogno della Commissione in risorse umane per l'allargamento Le stime delle risorse umane supplementari nette sono inferiori a semplici estrapolazioni fondate sulla situazione attuale dei servizi della Commissione o sulle loro domande iniziali cumulate. Il processo per ottenere la stima finale del fabbisogno è descritto nei due punti seguenti. 4.1. Fabbisogno stimato Nelle loro valutazioni iniziali, i servizi della Commissione stimavano il fabbisogno lordo supplementare a circa 5.470 ETP e prevedevano una riduzione di circa 250 ETP. Le stime nette del fabbisogno si quantificavano dunque in circa 5.220 posti supplementari (ETP) per fare fronte all'aggiunta di lavoro previsto, sulla base dell'adesione di 10 nuovi Stati membri e dell'utilizzo di 9 lingue ufficiali supplementari. Il 41% circa (2.157 ETP) del fabbisogno inizialmente stimato riguardava i servizi linguistici. In ordine decrescente, le domande più importanti provenivano dai servizi incaricati delle politiche interne (33%, 1.718 ETP) e di sostegno e di coordinamento (14%, 724 ETP) (cfr. Grafico I). Un esame accurato delle stime iniziali ha permesso di tenere maggiormente conto dell'applicazione sistematica delle migliori pratiche, di scartare le domande non direttamente legate all'allargamento, di adeguare la prevista evoluzione degli stanziamenti per gli interventi finanziari sullo scenario preso in considerazione. Quest'esame ha dato luogo a stime riviste, il cui risultato è una stima dei rafforzamenti lordi per le attività in espansione pari a più di 4.800 ETP. Questo fabbisogno sarà coperto con circa 700 ridistribuzioni e 4.100 posti supplementari. Si ritiene anche che l'equivalente di circa 200 posti di personale esterno attualmente destinati agli strumenti di preadesione (e finanziati sulle linee BA) non potrà essere ridistribuito e dovrà essere soppresso. Le risorse supplementari nette si stabiliscono dunque a 3.900 ETP (cfr. Grafico II). Rispetto alla situazione attuale, i 3.900 ETP supplementari rappresentano un aumento del 13% circa dell'insieme delle risorse umane (cfr. Grafico VI). I posti chiesti nell'organigramma della Commissione sono 3.550, di cui 3.400 per la parte A del bilancio e 150 per la parte B (ricerca), ossia un aumento cumulato del 16% rispetto al numero totale di posti autorizzati nel bilancio 2002. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 4.2. Fabbisogno per tipo di risorse umane supplementari e per fonte di finanziamento La ripartizione delle 3.900 risorse umane supplementari per tipo e per fonte di finanziamento si configura come segue: * 3.400 posti iscritti nell'organico delle attività operative (parte A del bilancio), di cui circa 645 posti LA; * 150 posti iscritti nell'organico della ricerca (parte B del bilancio); * stanziamenti supplementari per circa 560 posti di personale esterno nella parte A del bilancio. Questo risultato non prevede che gli stanziamenti assegnati al personale esterno nella parte A del bilancio aumentino in modo lineare allo stesso ritmo dei posti iscritti nell'organico della parte A. Gli stanziamenti per l'esternalizzazione di una parte dei servizi linguistici costituiscono un'eccezione e dovranno sensibilmente aumentare per realizzare le misure di riduzione dei costi previste in materia di gestione; * riduzione degli stanziamenti assegnati all'equivalente di circa 210 posti di personale esterno finanziati nella parte B del bilancio (linee BA relative agli strumenti di preadesione). Tabella 2 Risultati per fonte di finanziamento e per tipo di risorse umane (numero di posti o equivalente tempo pieno - ETP) >SPAZIO PER TABELLA> 4.3. Integrazione progressiva dei nuovi posti nella parte A del bilancio Il fabbisogno stimato dai servizi della Commissione in termini di posti è sensibilmente concentrato sull'inizio dell'esercizio. Tenuto conto di questo, del calendario d'integrazione dei nuovi posti in occasione degli allargamenti precedenti e della capacità d'assorbimento dell'istituzione in termini di nuove assunzioni, si propone di integrare gradualmente il nuovo personale su un periodo di cinque anni, secondo il calendario esposto nella tabella che segue. La previsione si basa sull'ipotesi che l'integrazione di tutte le 3900 risorse umane supplementari nette, compresi gli stanziamenti per il personale esterno, segua lo stesso schema dei posti iscritti nell'organico alla parte A del bilancio. >SPAZIO PER TABELLA> * Compresi i 500 posti (o stanziamenti equivalenti) chiesti per il 2003, come indicato nella strategia politica annuale e nel progetto preliminare di bilancio per il 2003. Tuttavia, sarà probabilmente necessaria una certa flessibilità per adattare il calendario delle future domande di posti in organico per tenere conto della capacità attuale della Commissione di assorbire nuovo personale, in particolare nel 2004. Ogni progetto preliminare di bilancio, a seguito della decisione sulla strategia politica annuale, preciserà il tipo (personale esterno e posti permanenti) ed il numero di posti supplementari chiesti e ne presenterà, a titolo indicativo, una ripartizione per settore. Per coprire i posti necessari, la Commissione può ricorrere, nella fase di transizione, alle misure più appropriate (ad esempio, agenti temporanei su posti permanenti). 5. Implicazioni di bilancio per la rubrica 5 (amministrazione) L'accordo interistituzionale [5] prevedeva un aumento graduale (complemento) del massimale della rubrica 5 (spese amministrative) fino a 450 milioni di euro (ai prezzi del 1999) due anni dopo l'adesione di 6 paesi. Poiché le adesioni sono ormai previste per il 2004 (mentre l'accordo istituzionale le prevedeva inizialmente per il 2002), il livello corrispondente della rubrica 5 sarebbe raggiunto nel 2006. [5] Accordo interistituzionale tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione del 6 maggio 1999 sulla disciplina di bilancio ed il miglioramento della procedura di bilancio. Nell'Agenda 2000, l'importo assegnato nel quadro finanziario della rubrica 8 "allargamento" alle spese amministrative legate all'adesione di sei nuovi Stati membri è stato fissato sulla base degli importi corrispondenti stabiliti nel 1995 in occasione dell'allargamento precedente. Il calcolo si basava sull'integrazione normale dei nuovi Stati membri nell'ambito delle istituzioni e del loro personale. Inoltre, il fabbisogno supplementare per i servizi d'interpretazione e di traduzione era quantificato. Le spese amministrative complementari legate all'eventuale adesione di altri quattro Stati membri erano calcolate secondo lo stesso metodo. In realtà, i coefficienti utilizzati si basavano sul numero di voti che i nuovi Stati membri avrebbero ottenuto nel quadro del processo decisionale dell'UE. Ne risulta quindi un complemento indicativo di 612 milioni di euro nel 2006 fissato nel quadro finanziario comune 2004-2006. Questo complemento è stato il riferimento utilizzato per determinare il numero massimo di posti destinati alla Commissione (parte A del bilancio) compatibile con le prospettive finanziarie 2000-2006. Il quadro finanziario comune 2004-2006 per un'Unione con 25 Stati membri implica stanziamenti supplementari nella rubrica 5 per poter finanziare circa 2.300 posti in organico (parte A del bilancio) [6]. Questi stanziamenti complementari sono dunque compatibili con un periodo ragionevole d'integrazione progressiva dei posti supplementari fino al 2006. L'integrazione del personale esterno seguirà lo stesso schema e nella parte A del bilancio sarebbero iscritti stanziamenti corrispondenti a circa 400 ETP. Il resto dei posti e del personale esterno sarebbe gradualmente integrato nel 2007 e nel 2008. [6] Due metodi diversi portano alla stessa cifra. Il primo consiste nell'applicare l'aumento previsto del massimale della rubrica 5 nel 2006 (+ 12% ai prezzi del 1999) al numero attuale di posti dell'organico della Commissione (compreso l'OLAF e l'UPUCE, ma esclusa la ricerca). Il secondo si basa sulla parte (31%) degli stanziamenti per le retribuzioni del personale della Commissione (capitolo A-11, comprese altre linee di bilancio più strettamente legate al personale ma escluse le pensioni) nel totale degli stanziamenti iscritti nella parte A del bilancio, e dividendo per il costo medio per funzionario. Tuttavia, il fabbisogno globale alla rubrica 5 dovrà non soltanto includere quello della Commissione ma anche quello delle altre istituzioni, le cui stime globali non sono ancora interamente disponibili. A tale riguardo, sarà necessario rivedere il massimale della rubrica 5 fissato per il 2006 per tenere conto del fabbisogno reale da integrare e del margine di manovra disponibile rispetto al massimale generale delle prospettive finanziarie attuali. 6. Fabbisogno di risorse umane della Commissione nel loro contesto 6.1. Stima del fabbisogno della Commissione e delle altre istituzioni Le stime della Commissione sono confermate dal confronto con le valutazioni disponibili delle altre istituzioni. La relazione preparata dai servizi amministrativi del Parlamento europeo, sotto l'autorità dell'on. Guido Podestà, vicepresidente, ed approvata dall'ufficio di presidenza all'inizio del 2001, prevede un fabbisogno di personale supplementare quantificato in 1.240 nuovi posti (+ 29%). Il numero di posti supplementari dovrebbe successivamente diminuire a 842 (+ 20%), grazie ad alcuni posti liberati da partenze naturali e da misure di pensionamento anticipato o di sfollamento. Nel marzo 2002, il Segretariato generale del Consiglio [7] ha stimato il fabbisogno di personale supplementare di tale istituzione in 674 posti in organico (876 se si include una "riserva per il futuro"), corrispondenti al 25% (o 32% includendo la riserva) dell'organico attuale. Queste stime si basano sull'utilizzo di dieci nuove lingue ufficiali. [7] Relazione sulle conseguenze amministrative dell'allargamento dell'Unione europea per il Segretariato generale del Consiglio, preparato dalla task force per l'allargamento, sotto l'autorità del Segretario generale aggiunto, 12 marzo 2002. Nel novembre 2001, la relazione [8] dei rispettivi Segretariati generali sull'evoluzione della rubrica 5 citava le cifre preliminari seguenti: 608 (+ 56%) posti supplementari per la Corte di giustizia ed il Tribunale di primo grado, 221 (+ 56%) posti supplementari per la Corte dei conti. [8] Relazione dei Segretari generali sull'evoluzione pluriennale della rubrica 5 e sui potenziali risparmi addizionali inerenti alla cooperazione interistituzionale, novembre 2001. 6.2. Stime attuali a confronto con gli allargamenti precedenti Il fabbisogno stimato si basa su una previsione accurata del livello di ciascuna attività, tenendo conto in particolare della maggiore complessità dei compiti in un'Unione fino a 25 Stati membri. È comunque interessante il confronto del risultato con gli ultimi due allargamenti. Anche se il metodo utilizzato per stimare il fabbisogno connesso con il prossimo allargamento è diverso da quello precedente, l'ordine di grandezza del fabbisogno stimato è comparabile. Per l'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, la Commissione aveva chiesto l'iscrizione di 864 nuovi posti nell'organico alla parte A del bilancio (escluso UPUCE), di cui 314 (36%) per i servizi linguistici e 550 (64%) per tutte le altre attività. In media, ciò corrisponde a più o meno 290 posti per nuovo Stato membro, di cui 110 per i servizi linguistici e 180 per le altre attività. Circa il 30% dell'insieme dei nuovi posti è stato autorizzato nel primo anno dopo l'adesione (1995), mentre le altre quattro quote annuali hanno coperto il periodo tra il 1996 ed il 1999 nelle seguenti percentuali: 22% nel 1996,.22% nel 1997,.13% nel 1998 e 13% nel 1999. In occasione dell'allargamento precedente (Spagna e Portogallo), erano previsti 695 posti supplementari (escluso UPUCE), ossia quasi 350 posti per paese. Circa 300 posti (43%) erano destinati ai servizi linguistici e 395 (57%) alle altre attività. In media, ciò corrisponde a 350 nuovi posti per ogni nuovo Stato membro, di cui circa 150 e 200 rispettivamente per i servizi linguistici e le altre missioni. Circa il 45% dell'insieme dei nuovi posti è stato autorizzato nel primo anno dopo l'adesione, il 33% circa il secondo anno ed il restante 22% il terzo anno dopo l'adesione. L'aumento totale stimato di circa 3.400 posti supplementari nell'organico della Commissione corrisponde a circa 330 posti per ogni nuovo Stato membro. 7. Settori comunitari ed attività connesse interessate dall'allargamento 7.1. Tendenze secondo i principali gruppi di settori L'analisi per gruppi di settori rivela che il fabbisogno si concentra sui settori operativi che corrispondono a priorità politiche e che apporteranno vantaggi diretti ai cittadini dell'Unione allargata. Sforzi particolari sono stati fatti per mantenere il fabbisogno stimato dei servizi linguistici al livello minimo necessario per garantire il rispetto del principio del multilinguismo. Con il numero di lingue ufficiali che dovrebbe passare da 11 a 20, non è sorprendente che l'aumento stimato delle risorse umane destinate ai servizi linguistici sia il più elevato (del 41% circa rispetto alla situazione attuale). Dopo i servizi linguistici, i più forti aumenti, in termini relativi, delle percentuali rispetto alla situazione attuale riguardano le azioni strutturali (+ 36%), seguite dalle politiche interne (+ 20%) e da agricoltura e pesca (+ 19%). I servizi d'appoggio e di coordinamento dovrebbero aumentare del 14% circa, compresi i gabinetti dei nuovi commissari ed il relativo supporto. Le attuali attività in materia di preadesione diminuiranno del 70% circa (cfr. grafici III e IV). >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 7.1.1. Politiche interne L'elaborazione delle politiche e della legislazione sarà interessata dall'allargamento, in quanto occorrerà consultare un numero molto maggiore di parti interessate sulle iniziative politiche mentre le proposte di atti legislativi dovranno tenere conto di nuove sensibilità. L'acquis comunitario sarà applicabile nei nuovi Stati membri fin dal giorno dell'adesione e tutto il processo legislativo dovrà evolvere ed adattarsi a nuove condizioni. Le ripercussioni più importanti deriveranno dal controllo del rispetto dell'acquis (vale a dire il controllo dell'applicazione della legislazione). I dispositivi e le procedure in vigore saranno applicati automaticamente a tutti gli Stati membri [9] in settori diversi e complessi come ambiente e concorrenza. Anche le attività dirette di controllo possono essere considerate come uno strumento specifico del controllo dell'applicazione della legislazione [10] . [9] Il numero di Stati membri determina ampiamente il numero di dossier da trattare. [10] Ad esempio, l'Ufficio alimentare e veterinario, l'Ufficio per il controllo di sicurezza dell'Euratom, le ispezioni per la pesca. Tutti i programmi ed azioni saranno aperti ai nuovi Stati membri. Tuttavia, si prevede un aumento degli stanziamenti relativamente contenuto. Inoltre, alcuni programmi sono già accessibili ai paesi candidati, benché non sempre vi partecipino tutti e in misura meno sostenuta degli Stati membri attuali. Il fabbisogno per le politiche interne è stimato a 1718 ETP. Visto il numero di politiche che devono essere attuate in 25 Stati membri ed il livello attuale delle risorse, ciò rappresenta un aumento relativamente modesto (+ 20%) delle risorse umane. 7.1.2. Azioni strutturali e di coesione Le azioni strutturali e di coesione sono le politiche che produrranno gli effetti più immediati sul tenore di vita dei cittadini dei nuovi Stati membri. Dovrebbero aiutare le loro economie ad avvicinarsi rapidamente alla media dell'Unione. I fondi accordati a titolo della politica strutturale e di coesione dovranno soddisfare criteri comunitari precisi e costituiscono anche un potente strumento per attuare tutta una gamma di priorità politiche dell'Unione. A norma della legislazione attuale, la maggior parte delle regioni dei paesi candidati all'adesione sarà ammissibile all'aiuto per le regioni meno sviluppate (obiettivo 1). Gli stanziamenti dovrebbero registrare gli incrementi più sensibili, sia in termini relativi che in termini assoluti. Poiché il sistema di gestione dei programmi è decentrato, con un numero relativamente esiguo di risorse umane supplementari sarà possibile fare fronte a forti aumenti degli stanziamenti; pertanto il fabbisogno complementare è stimato a 325 ETP (+ 36%). Si ipotizza che dopo l'adesione, gli altri paesi candidati ancora in fase di negoziato continueranno a beneficiare dei fondi ISPA. Come per gli Stati membri attuali, la stima si basa su uno statu quo (livello attuale degli interventi finanziari) invariato anche dopo l'adesione. Infine, dovrebbe aumentare la parte relativa della politica di coesione rispetto alla politica strutturale. 7.1.3. Agricoltura e pesca La politica agricola comune svolgerà un ruolo importante nell'Unione allargata. Dopo l'allargamento, la popolazione agricola dell'UE dovrebbe aumentare del 55% circa. Le attività attualmente svolte a titolo dello strumento di preadesione in materia di sviluppo rurale (SAPARD) rientreranno nella politica agricola classica. Come per le azioni strutturali e di coesione, un aumento delle risorse umane relativamente poco elevato permetterà di fare fronte ad importanti rafforzamenti degli stanziamenti grazie al sistema decentrato di gestione dei programmi [11]; il fabbisogno supplementare dovrebbe essere di 189 ETP (+ 19%). [11] Anche se l'aumento del numero di sistemi da controllare (ossia il numero di Stati membri) ha effetti evidenti su alcuni compiti specifici come la liquidazione dei conti. 7.1.4. Ricerca La maggior parte dei programmi di ricerca è già aperta ai paesi candidati. Inoltre, il sesto programma quadro prevede una maggiore partecipazione di questi paesi prima dell'allargamento ed una più grande concentrazione dei progetti. L'evoluzione delle attività e delle risorse umane stimate necessarie per l'allargamento comporta solo un aumento di 150 ETP (+ 4%). Il fabbisogno previsto riguarda soprattutto le azioni di ricerca diretta che accompagnano le politiche dalla Comunità [12]. [12] Ad esempio, aiutando l'Ufficio per il controllo di sicurezza dell'Euratom ad elaborare sistemi d'individuazione e di rilevamento delle materie fissili nei depositi di materie nucleari. 7.1.5. Politiche esterne L'impatto dell'allargamento sarà più limitato per le relazioni estere. È la politica commerciale e le misure di difesa che registreranno le principali modifiche. Il fabbisogno stimato è di circa 76 ETP (+ 1%). 7.1.6. Preadesione (comprese le delegazioni nei paesi candidati, ISPA e SAPARD) Le attività di preadesione che riguardano i dieci nuovi Stati membri diminuiranno progressivamente fino alla scadenza del programma Phare. Di conseguenza, il personale delle delegazioni nei dieci paesi candidati e la maggior parte del personale della sede sarà ridistribuito o cesserà l'attività, con una diminuzione di 759 ETP rispetto al livello iniziale (-70%). Gli strumenti di preadesione continueranno ad applicarsi ai paesi candidati ancora nella fase di negoziato. 7.1.7. Servizi linguistici L'aumento relativamente notevole (1582 ETP, cioè + 41%) dei servizi linguistici non dovrebbe essere travisato. La tendenza naturale sarebbe una crescita lineare corrispondente al numero di lingue ufficiali (+ 82%). In realtà, grazie alla decisione deliberata di attuare le migliori pratiche e grazie a riforme anticipate che permettono di realizzare risparmi, il fabbisogno è stato mantenuto ad un livello molto più modesto. 7.1.8. Servizi d'appoggio e di coordinamento La maggior parte possibile delle risorse dovrebbe essere destinata agli avamposti dei servizi all'esterno. Tuttavia, i servizi d'appoggio e di coordinamento hanno anche un ruolo importante nel quadro di una strategia completa per condurre a termine l'allargamento [13]. L'adeguatezza del loro personale ha un ruolo importante per realizzare correttamente le azioni; il fabbisogno previsto ammonta a 619 ETP (+ 14%). [13] Queste attività comprendono l'intensificazione del processo di assunzioni, la revisione della politica immobiliare, il rafforzamento delle capacità di lotta antifrode e di revisione contabile, nonché il coordinamento politico di un'Unione di 25 Stati membri. Occorre anche sottolineare che le stime coprono l'appoggio diretto ai gabinetti dei nuovi membri della Commissione. 7.2. Sviluppi per principali profili di carriera (métiers) Per il futuro della Commissione l'accento è posto sugli aspetti legislativi dei lavori dell'istituzione, seguiti dagli aspetti politici che beneficiano di un appoggio amministrativo allineato sull'aumento complessivo delle risorse. Il profilo di carriera linguistica (traduzione ed interpretazione) si svilupperà più di qualsiasi altro settore per rispondere al plurilinguismo. Infine, il livello delle risorse umane destinate alla gestione dei programmi resterà abbastanza stabile. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 7.2.1. Legislazione, attuazione e applicazione Le attività legislative, d'attuazione e d'applicazione costituiscono il profilo di carriera che dovrebbe subire l'evoluzione più significativa, dopo quella del servizio linguistico. Non è di fatto sorprendente nella misura in cui una delle variabili chiave di cui occorre tenere conto ai fini della valutazione del carico di lavoro nella maggior parte delle fasi legislative è il numero di Stati membri. Ciò vale in particolare per la fase d'applicazione. Tuttavia, secondo i principi della buona gestione, il numero di destinatari e le sensibilità di cui occorre tenere conto incideranno anche sulla fase di formulazione/attuazione. Il fabbisogno è stimato a 1.098 ETP supplementari (+ 25%). 7.2.2. Gestione dei programmi Si stimano globalmente stabili le risorse umane assegnate alla gestione dei programmi dopo l'allargamento (64 ETP, + 1%). Si tratta di un risultato abbastanza sorprendente che occorre spiegare. Il fabbisogno previsto per la gestione dei programmi è in realtà di circa 650 ETP supplementari. Questo nuovo fabbisogno per attività in espansione è soprattutto coperto con la ridistribuzione delle risorse attualmente assegnate agli strumenti di preadesione (cfr. grafico VII). Questo fabbisogno può sembrare modesto, ma occorre ricordare che anche l'aumento degli stanziamenti d'impegno destinati alle politiche interne è poco elevato e che molti programmi sono già aperti ai paesi candidati (in particolare in materia di ricerca). Sono dunque soprattutto l'agricoltura/la pesca e le azioni strutturali, i cui programmi sono già oggetto di una gestione decentrata negli Stati membri, che beneficiano di rafforzamenti del personale. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 7.2.3. Elaborazione delle politiche Anche l'elaborazione delle politiche evolverà sensibilmente, in quanto risponde alla necessità di tenere conto di nuove realtà. La formulazione politica non può che trarre vantaggio dalla ricchezza della storia e della cultura dei nuovi Stati membri. Il fabbisogno è stimato a 641 ETP (+ 8%). Anche in questo caso, il rafforzamento lordo reale dell'organico è più elevato per le attività in espansione (circa 800 ETP), ma sarà compensato in parte da riduzioni delle attività legate alla preadesione. 7.2.4. Appoggio amministrativo e di bilancio È importante che il personale assegnato a posti d'appoggio amministrativo e di bilancio sia adeguato, tanto per i servizi operativi che per i servizi d'appoggio, per mantenere un insieme coerente ed efficiente. Il fabbisogno dovrebbe ammontare a 672 ETP (+ 11%). 7.2.5. Servizi linguistici Come la Commissione ha già ricordato (punto 7.1.7.) gli sforzi particolari compiuti hanno permesso di limitare l'aumento dei posti linguistici (traduzione, interpretazione, pubblicazioni) in misura accettabile. Il fabbisogno dovrebbe ammontare a 1.425 ETP (+ 44%). 8. Conclusioni L'allargamento costituisce una sfida importante per tutte le istituzioni dell'Unione. La Commissione ha effettuato una valutazione approfondita delle sue attività e delle risorse umane di cui avrà bisogno in un'Unione allargata. A tale scopo, ha preso in considerazione le future sfide ed ha adottato un approccio rigoroso applicando le migliori pratiche e tenendo conto delle possibili economie di scala e delle ridistribuzioni. L'esame approfondito mostra che il fabbisogno globale ammonta a 3.900 posti in equivalente tempo pieno netti supplementari. L'aumento globale si limita dunque al 13% dell'insieme delle risorse umane esistenti ed al 16% in termini di posti iscritti nell'organico. Queste stime sono basate su almeno 9 lingue ufficiali supplementari. Ogni lingua ufficiale supplementare richiederebbe 200 persone in più. Si tratta di un risultato notevole ed il raffronto con tutti gli indicatori di crescita pertinenti dell'Unione, gli allargamenti precedenti e le stime disponibili delle altre istituzioni, è positivo. È anche lo stretto necessario affinché la Commissione possa essere in grado di svolgere correttamente i suoi compiti. Questo risultato corrisponde ad un aumento netto di circa 3.400 posti supplementari nell'organico della Commissione (parte A del bilancio), di cui 2.300 nuovi posti devono essere gradualmente creati entro il 2006. Il calendario di questa creazione progressiva di posti è compatibile con l'evoluzione del massimale della rubrica 5 delle prospettive finanziarie fissato nel quadro finanziario comune 2004-2006 e con le capacità d'assorbimento della Commissione.