IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 191/116

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla

proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce norme relative ai pagamenti diretti agli agricoltori nell'ambito dei regimi di sostegno della politica agricola comune

COM(2011) 625 definitivo — 2011/0280 (COD),

alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante organizzazione comune dei mercati agricoli (regolamento unico OCM)

COM(2011) 626 definitivo — 2011/0281 (COD) (A-21),

alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) unica

COM(2011) 627 definitivo — 2011/0282 (COD),

alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al finanziamento, alla gestione e al monitoraggio della politica agricola comune

COM(2011) 628 definitivo — 2011/0288 (COD),

alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio in ordine all'applicazione dei pagamenti diretti agli agricoltori per il 2013

COM(2011) 630 definitivo — 2011/0286 (COD),

e alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio in ordine al regime di pagamento unico e al sostegno ai viticoltori

COM(2011) 631 definitivo — 2011/0285 (COD)

2012/C 191/21

Relatrice: SLAVOVA

Correlatore: CHIRIACO

Il Parlamento europeo, in data 25 ottobre 2011, e il Consiglio, in data 14 novembre 2011, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 43, paragrafo 2, e dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce norme relative ai pagamenti diretti agli agricoltori nell'ambito dei regimi di sostegno della politica agricola comune COM(2011) 625 final — 2011/0280 (COD),

alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante organizzazione comune dei mercati agricoli (regolamento OCM unica) COM(2011) 626 final — 2011/0281 (COD) (A-21),

alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) COM(2011) 627 final — 2011/0282 (COD),

alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al finanziamento, alla gestione e al monitoraggio della politica agricola comune COM(2011) 628 final — 2011/0288 (COD),

alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 73/2009 in ordine all'applicazione dei pagamenti diretti agli agricoltori per il 2013 COM(2011) 630 final — 2011/0286 (COD),

e alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 1234/2009 in ordine al regime di pagamento unico e al sostegno ai viticoltori COM(2011) 631 final — 2011/0285 (COD).

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 10 aprile 2012.

Alla sua 480a sessione plenaria, dei giorni 25 e 26 aprile 2012 (seduta del 25 aprile), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 132 voti favorevoli, 14 voti contrari e 21 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

Cambiare il modello agricolo dell'UE

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con interesse le proposte legislative della Commissione europea e osserva che sono state considerate alcune - ma non certo tutte le - raccomandazioni formulate nei suoi pareri precedenti. In particolare, il Comitato ha più volte osservato, nei pareri NAT/449 e NAT/481, che la futura PAC deve essere guidata dalla determinazione a difendere il modello agricolo europeo, basato sui principi della sovranità alimentare, della sostenibilità e della capacità di rispondere alle esigenze reali degli agricoltori e dei consumatori.

1.2 Il CESE prende atto dei notevoli sforzi compiuti dalla Commissione in merito al futuro della PAC al fine di proporre un progetto profondamente europeo, basato sul concetto di diversità inclusiva. Alla luce degli sforzi della Commissione per costruire un nuovo partenariato tra l'Europa e i suoi agricoltori, il CESE ritiene che, pur andando nella direzione giusta, le proposte presentate abbiano ancora bisogno di significativi adeguamenti in diversi ambiti.

1.3 L'attuale crisi economica e finanziaria e i cambiamenti climatici estremi in corso richiedono un cambiamento fondamentale nell'approccio volto a colmare il divario fra le promesse e la realtà quotidiana del mondo rurale. Gli agricoltori sono esposti a una crescente pressione dai mercati, col risultato che intere regioni vengono abbandonate: oggi più che mai, il modello agricolo europeo è indispensabile. Il CESE considera cruciale che la PAC 2014-2020 contribuisca a superare gli enormi ostacoli che impediscono lo sviluppo del settore agricolo. Il Comitato lamenta tuttavia la mancanza di un impegno più chiaro da parte della Commissione a favore del modello agricolo europeo.

1.4 Il CESE approva l'intenzione della Commissione di rafforzare la competitività di un'agricoltura europea che sia orientata alla multifunzionalità e conforme al modello agricolo europeo mediante diverse misure, tra cui ricerca, sviluppo e consulenza e remunerando quelle prestazioni sociali che finora non trovano riscontro nei prezzi al consumo. Il CESE, tuttavia, ritiene che le misure previste siano largamente insufficienti per garantire progressi costanti nella produzione e nell'occupazione nonché per contribuire a soddisfare il sempre crescente fabbisogno alimentare mondiale. Fa rilevare che la futura PAC deve tener conto del fatto che un sesto di tutti i posti di lavoro in Europa è legato, direttamente o indirettamente, alla produzione agricola, e che questa quota è ancora più elevata in alcuni Stati membri. La PAC dovrebbe svolgere un ruolo per l'occupazione nell'UE, in particolare nelle aree rurali, ma attualmente contribuisce piuttosto ad una diminuzione dei posti di lavoro. Quando la produzione agricola e forestale scompare in una regione, scompaiono anche i posti di lavoro collegati a monte e a valle, compresi quelli dell'industria alimentare e del legno. La futura PAC deve concentrarsi sul miglioramento del rendimento economico delle famiglie di agricoltori e delle cooperative agricole, per consentire loro di ottenere un migliore accesso al mercato e migliori possibilità di commercializzare i loro prodotti.

1.5 La nuova PAC dovrebbe contribuire a migliorare le condizioni socioeconomiche, l'occupazione e la sicurezza dei lavoratori del settore agricolo, garantendo il pieno rispetto delle clausole sociali, delle leggi e dei contratti di lavoro nell'assegnazione degli aiuti. Questo dovrà avvenire in un contesto che ponga al centro del sistema le imprese agricole e agroalimentari, per premiare l’economia reale, promuovere la ricerca, l’innovazione, il ricambio generazionale e favorire la produzione alimentare, anche facendo leva sul valore aggiunto dei territori.

1.6 Il CESE rinnova il proprio invito al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione affinché sia mantenuto per la PAC un bilancio cospicuo, almeno dell'ordine di quello previsto per il quadro finanziario pluriennale in corso. In particolare ravvisa oggi dei problemi riguardo allo sviluppo del secondo pilastro di tale politica, dato che molti Stati membri non sembrano più disposti o capaci di provvedere al suo necessario cofinanziamento. Ciò condurrà a un'inaccettabile attenuazione della politica per le aree rurali, anche per quanto attiene alle misure di politica ambientale, finanziate nell'ambito di tale pilastro.

1.7 Il Comitato ritiene che, nel corso del processo di riforma della PAC, tra le preoccupazioni principali dovranno trovarsi la semplificazione delle procedure e un'attuazione flessibile, per tener conto delle condizioni agricole molto varie dei diversi Stati membri e per ridurre gli oneri burocratici che gravano sugli agricoltori e le difficoltà per le autorità responsabili dell'erogazione dei pagamenti.

Pagamenti diretti

1.8 Il CESE appoggia l'abbandono dei periodi di riferimento storico come base per determinare l'importo del sostegno agli agricoltori in ciascun paese o regione, ma ritiene che un sistema forfettario di pagamenti per ettaro non sempre sia lo strumento politico più efficiente, soprattutto se si adduce come argomentazione il sostegno del reddito (cfr. punto 4.3.2). Pertanto, la convergenza interna in seno a ciascun paese o regione dovrebbe comportare flessibilità, un periodo di transizione più lungo e un cambiamento progressivo su tutto l'arco del periodo interessato.

1.9 Il CESE apprezza gli sforzi volti a colmare il divario esistente tra il livello del sostegno ricevuto dagli agricoltori dei diversi Stati membri. Le caratteristiche principali della futura PAC in termini di ridistribuzione delle risorse finanziarie tra Stati membri dovrebbero essere equilibrio, equità e pragmatismo, tenendo presente la diversità delle situazioni dell'agricoltura nell'UE. A questo proposito occorre tenere conto della struttura dei costi e dei ricavi delle attività agricole nei diversi Stati membri. È importante che il processo di ridistribuzione rispecchi in modo sensibile i problemi degli agricoltori, sia quelli dei vecchi che quelli dei nuovi Stati membri. Per questo, il CESE raccomanda di ridistribuire le dotazioni nazionali dei pagamenti diretti sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori e di prevedere un periodo di transizione equilibrato e adeguato per la convergenza equa che si prevede abbandonando il principio del riferimento storico. L'obiettivo è di garantire che nessun paese si trovi sotto al 90 % della media UE-27 alla fine del quadro finanziario 2014-2020.

1.10 Il CESE approva la decisione di introdurre un regime di sostegno semplificato per i piccoli agricoltori, ma dubita che le aliquote di aiuto proposte dalla Commissione siano sufficienti per sostenere lo sviluppo delle piccole aziende agricole e, nel contempo, chiede alla Commissione di chiarire i requisiti per l'appartenenza a questa categoria. Tale regime potrebbe essere applicato volontariamente, a seconda delle condizioni degli Stati membri.

1.11 Il CESE approva il principio alla base della proposta per cui i pagamenti erogati dalla PAC nel quadro del primo pilastro devono essere destinati agli agricoltori attivi. Si dovrebbero introdurre definizioni chiare di «attività agricola», «terreno ammissibile» e «agricoltore attivo», e rafforzare il nesso tra i pagamenti e l'attività, al fine di evitare che un bilancio limitato sia assorbito da terre non coltivate o da attività non agricole (a meno che non si tratti di una messa a riposo debitamente giustificata). Con gli Stati membri occorre chiarire se va garantita l'effettiva applicazione di tale principio. Sarebbe peraltro opportuno non escludere dalla definizione di «agricoltore attivo» i beneficiari di meno di 5 000 euro.

1.12 Il CESE sostiene una riduzione progressiva mediante livellamento (capping) dei pagamenti diretti e, come già fatto nei pareri precedenti, sollecita la Commissione ad adottare un metodo di attuazione che tenga conto delle caratteristiche specifiche delle imprese agricole composte da cooperative e da associazioni dei produttori (1). I pagamenti diretti inutilizzati dovrebbero rimanere nella dotazione nazionale ed essere utilizzati per sostenere i settori agricoli più deboli di ciascun paese nel quadro del primo o del secondo pilastro secondo la decisione dello Stato membro interessato. Il CESE propone che le risorse così trasferite debbano essere escluse dal cofinanziamento.

1.13 Il CESE ritiene opportuno creare un duplice meccanismo di accesso al regime di pagamenti di base, che sia fondato da un lato sull'attività agricola esistente nel 2011 e dall'altro sull'occupazione di terreno ammissibile alla data di inizio nel 2014. Secondo il CESE, il fatto che un diritto di aiuto sia stato pagato nel 2011 non è un criterio corretto.

1.14 Il CESE esprime soddisfazione per la flessibilità tra i diversi pilastri proposta dalla Commissione. È di primaria importanza che agli Stati membri nei quali il livello di sostegno diretto rimane al di sotto del 90 % della media UE sia data la possibilità di trasferire i fondi per lo sviluppo rurale anche alla loro dotazione nel quadro del primo pilastro. Questa possibilità dovrebbe essere aperta anche agli Stati membri con un primo pilastro sproporzionatamente ridotto, o che soffrono di svantaggi naturali. Il CESE propone che queste scelte siano possibili entro un limite massimo non superiore al 10 %.

1.15 Il CESE ha sempre sottolineato il ruolo che gli agricoltori potrebbero e dovrebbero svolgere nella conservazione dei suoli, della biodiversità, dei paesaggi naturali e dell'ambiente, ma anche che il quadro attuale non li mette in condizione di svolgere tale ruolo in modo soddisfacente, ed ha perciò invocato (nel parere NAT/449) «pagamenti diretti orientati alla funzione». La «componente ecologica» della proposta attuale vanno proprio in questa direzione. Il CESE invita la Commissione a valutare le conseguenze delle nuove misure, di modo che sia possibile porre rimedio agli eventuali scompensi da esse arrecati all'equilibrio economico delle aziende agricole. Ove possibile, le misure di ecologizzazione dovrebbero essere basate su soluzioni che favoriscano sia la protezione ambientale che la crescita. Il Comitato rifiuta di accettare una situazione in cui l'UE aumenta i costi dell'attuazione delle norme per gli agricoltori europei e contemporaneamente accetta, come conseguenza di accordi commerciali, che entrino in Europa importazioni a basso costo non in linea con tali norme.

1.16 La componente greening del primo pilastro è un modo di creare un legame più forte e visibile fra i pagamenti diretti e i beni pubblici ambientali prodotti dall'agricoltura. Il CESE ritiene che tale sistema dovrebbe essere semplice e garantire risultati ambientali a tutti gli agricoltori dell'UE. Dovrebbe essere possibile tener conto delle caratteristiche specifiche delle aree svantaggiate al momento di determinare i pagamenti. La misura relativa alle aree di interesse ecologico dovrebbe essere applicata in modo da evitare di mettere a riposo terreni coltivabili. Le misure agroambientali già attuate dovrebbero essere riconosciute ai fini dei nuovi obblighi ambientali (primo pilastro), come previsto in generale anche per l'agricoltura biologica.

1.17 Il CESE si compiace dell'opportunità offerta agli Stati membri di avvalersi di un regime volontario di sostegno accoppiato per rispondere a situazioni specifiche. Tuttavia, al fine di ottener maggiore flessibilità e sussidiarietà, propone di sopprimere l'elenco ristretto dei settori e dei prodotti ai quali potrà essere concesso l'aiuto associato, e di permettere agli Stati membri di stabilire i settori e i prodotti ammissibili.

Strumenti di mercato

1.18 Il CESE ritiene che le proposte della Commissione siano insufficienti a rispondere alla sfida rappresentata dalla crescente volatilità dei mercati ed ai problemi che ne derivano. L'obiettivo assegnato alla PAC dal Trattato di Lisbona - provvedere a stabilizzare i mercati agricoli - non viene affrontato con le proposte legislative.

1.19 Il CESE è fortemente convinto che anche gli strumenti di gestione dell'offerta possano essere efficaci in alcuni settori agricoli e pertanto raccomanda di effettuare un'analisi approfondita degli sviluppi del mercato al momento di esaminare la possibilità di rimandare l'abolizione del sistema di diritti di impianto nel settore vitivinicolo, e la possibilità di mantenere le quote per lo zucchero per un periodo più lungo.

1.20 È essenziale rafforzare la posizione degli agricoltori e delle loro organizzazioni nella filiera agroalimentare, al fine di ottenere migliori profitti dai mercati. Il CESE accoglie con favore l'estensione della copertura dei prodotti per il riconoscimento delle organizzazioni dei produttori, delle loro associazioni e delle organizzazioni interprofessionali. In considerazione della diversità di strutture e tradizioni presenti negli Stati membri, le nuove regole dovrebbero avere unicamente carattere facoltativo. Il Comitato sostiene altresì le proposte formulate dalla Commissione per il settore lattiero-caseario, ma raccomanda di elaborare una definizione chiara del termine «organizzazione di produttori». È inoltre della massima importanza adeguare le norme UE in materia di concorrenza per consentire alle organizzazioni di produttori e alle cooperative di rafforzare le rispettive posizioni di mercato. Allo scopo di rafforzare il potere contrattuale degli agricoltori all’interno delle filiere produttive, il CESE ritiene altresì necessario prevedere condizioni di sviluppo per le filiere corte gestite direttamente dagli agricoltori.

Sviluppo rurale

1.21 Il CESE si compiace della proposta di un maggiore allineamento della PAC alla strategia Europa 2020 e alla strategia per lo sviluppo sostenibile in materia di sviluppo rurale, con un'attenzione particolare per la ricerca, l'innovazione e la formazione. Occorre dedicare un'attenzione particolare alla formazione dei gruppi più vulnerabili (immigrati e lavoratori agricoli non qualificati), nonché ai giovani e alle donne, elementi chiave per la professionalizzazione e l'aumento della competitività del settore agricolo. A tal fine è importante migliorare la qualità, l'accessibilità e l'utilizzazione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nelle zone rurali. Le politiche di sviluppo rurale devono essere prioritariamente finalizzate all’innovazione e alla competitività delle imprese agricole nel rispetto del modello agricolo europeo, in particolare per sostenere gli investimenti aziendali, promuovere il ricambio generazionale, sostenere la realizzazione di azioni di integrazioni di filiera e di progetti integrati territoriali, migliorare le relazioni fra imprese agricole e i servizi del processo produttivo, sostenere misure e procedure a tutela dell'ambiente e del clima, nonché consolidare promuovendo e qualificando l’occupazione agricola.

1.22 Un elemento altamente positivo della proposta della Commissione è l'introduzione di «partenariati europei per l'innovazione» volti a migliorare i contatti tra i ricercatori, gli agricoltori, i silvicoltori e i consulenti, al fine di promuovere un'agricoltura e una silvicoltura basate sulla conoscenza che si avvalgano di servizi professionali di divulgazione. Queste ricerche dovrebbero riguardare anche il miglioramento delle attività economiche rurali, ivi compresi il turismo, l'artigianato e altre attività in grado di creare posti di lavoro nelle zone rurali.

1.23 Il CESE accoglie con favore il passaggio dall'approccio imperniato sugli «assi» a un approccio tematico nelle proposte sulla politica di sviluppo rurale. Secondo il Comitato, in questo modo si potrà conferire una maggiore flessibilità agli Stati membri e alle regioni, affinché possano tener conto delle proprie situazioni specifiche. Nondimeno, occorre prestare attenzione a che non possano essere disattesi elementi importanti del secondo pilastro. È quindi importante rispettare il principio che prevede che il 25 % dei fondi sia destinato alle misure ambientali o di protezione del clima; e quantomeno anche per l'approccio Leader dovrebbe essere previsto un margine minimo.

1.24 Il CESE reputa fondamentale che gli Stati membri garantiscano per tempo il necessario cofinanziamento del secondo pilastro. Il Comitato inoltre ritiene che non sia opportuno inserire misure di gestione del rischio nel secondo pilastro. Gli Stati membri devono assicurare un sufficiente cofinanziamento nazionale (2).

1.25 A giudizio del CESE, occorre introdurre una nuova misura indipendente per migliorare la visibilità dell'agricoltura biologica, per la quale il tasso di cofinanziamento sia equivalente a quello proposto per le zone meno sviluppate (85 %). Il CESE incoraggia altresì la promozione della produzione integrata e l'agricoltura di conservazione, sottolineando il loro impatto ambientale positivo.

1.26 Tenendo conto delle difficili condizioni affrontate dall'attività agricola nelle regioni di montagna e insulari, il CESE propone alla Commissione di estendere il tasso di cofinanziamento dell'85 % in modo da includere non solo le regioni meno sviluppate ma anche quelle montane e insulari. Questa misura è implicita nella filosofia della proposta ma non è specificata direttamente. Per quanto riguarda le zone svantaggiate, occorre rivedere la nuova delimitazione delle cosiddette «altre zone» proposta dalla Commissione.

1.27 Il CESE ricorda alla Commissione, al Parlamento e al Consiglio che la scarsità delle risorse idriche e la siccità sono un problema grave in molte regioni europee, e che si prevede che la situazione peggiorerà in ragione dei cambiamenti climatici. Il Comitato mette in rilievo l'importanza della pianificazione integrata e dello sviluppo sostenibile per affrontare le questioni connesse all'utilizzo delle risorse idriche, alla scarsità d'acqua e alla siccità grazie a un'integrazione delle politiche settoriali, e attira l'attenzione sull'importanza della pianificazione territoriale nelle aree tradizionalmente colpite da questi problemi. Nel contempo, però, bisognerebbe tener conto anche delle spese aggiuntive sostenute nei paesi settentrionali dell'UE per il drenaggio dei terreni agricoli.

1.28 Per il futuro, il CESE auspica il varo di una PAC equilibrata, prevedibile, economicamente sostenibile, meno burocratica, flessibile e trasparente, in modo da attirare le giovani generazioni verso il settore agricolo.

2. Introduzione

2.1 La politica agricola ha un ruolo fondamentale da svolgere nell'UE: non soltanto perché i terreni coltivabili e le foreste rappresentano più del 90 % dell'utilizzo del territorio e svolgono un ruolo importantissimo per l'uso sostenibile delle risorse e la conservazione degli habitat naturali, ma soprattutto perché l'agricoltura, attraverso la PAC può aiutare l'Europa ad affrontare sfide decisive quali la crisi economica e finanziaria, i cambiamenti climatici, la tutela dell'ambiente, il mantenimento della vitalità delle aree rurali e l'offerta ai consumatori di alimenti sani, dai prezzi ragionevoli e di elevata qualità.

2.2 Nei prossimi anni si dovranno gettare le basi di un forte settore agricolo e forestale in grado di affrontare i cambiamenti climatici e la concorrenza internazionale soddisfacendo nel contempo le aspettative dell'opinione pubblica. L'Europa ha bisogno dei suoi agricoltori e silvicoltori, ed essi hanno bisogno del suo sostegno. Inoltre, in un contesto di crisi economica, la questione occupazionale sta diventando sempre più importante. Per questo motivo la Commissione ha proposto di creare un nuovo partenariato tra i cittadini e gli agricoltori e silvicoltori d'Europa, al fine di raccogliere le sfide poste dalla sicurezza alimentare, dall'uso sostenibile delle risorse naturali, dalla crescita e dall'occupazione.

2.3 Il CESE ha già avuto modo di esprimersi in precedenti pareri in merito alle sfide che dovrà affrontare l'agricoltura europea, agli obiettivi da assegnare alla PAC e alle riforme conseguentemente necessarie. La comunicazione della Commissione, pubblicata nel 2010, rispecchia buona parte delle raccomandazioni formulate nel precedente parere del CESE sul tema (NAT/449) (3). Successivamente, il CESE ha presentato ulteriori proposte nel parere NAT/481 (4). In tempi recenti, inoltre, il Comitato ha trattato alcuni aspetti specifici della PAC, come le sfide che devono affrontare i giovani agricoltori (5) e le zone con svantaggi naturali (6). Il CESE sottolinea peraltro che la Commissione, nell'elaborare i documenti in esame, ha scelto un approccio completamente diverso da quello da esso proposto. Il CESE aveva infatti chiesto che fossero innanzitutto definiti chiaramente gli obiettivi della PAC, poi designati gli strumenti per realizzarli e quindi indicato il relativo fabbisogno finanziario, e aveva messo in guardia contro l'errore di stabilire prima una dotazione finanziaria e poi ripartire in qualche modo le risorse. Senonché la Commissione ha optato proprio per quest'ultimo approccio, il che adesso comporta una serie di problemi.

2.4 Il CESE ritiene necessario sottolineare l'importanza del settore agricolo per l'occupazione. Il settore agricolo e agroalimentare europeo occupa circa 40 milioni di lavoratori nelle regioni rurali d'Europa, di cui costituisce la spina dorsale, e garantisce prodotti alimentari di elevata qualità a 500 milioni di consumatori. Nonostante ciò, i redditi degli agricoltori europei si situano generalmente attorno alla metà del livello medio dell'UE. Secondo dati Eurostat del settembre 2011, la manodopera complessiva impiegata nell'agricoltura dell'UE a 27 è pari a 11,7 milioni di lavoratori a tempo pieno, di cui 10,8 milioni (il 92 %) hanno un impiego a tempo indeterminato. L'agricoltura rimane in gran parte un'attività a conduzione familiare nella maggioranza degli Stati membri, e i quattro quinti (ossia l'80 %) della manodopera totale ivi impiegata sono composti dai titolari delle aziende e dai loro familiari. Le donne sono poco più di un terzo (il 34 %) dei lavoratori a tempo indeterminato nel settore agricolo dell'UE a 27. Fra i titolari delle aziende agricole dell'UE a 27 c'è un numero relativamente basso (6 %) di giovani sotto i 35 anni, nonché un numero abbastanza alto (34 %) che ha superato i 65 anni. Inoltre, una parte molto importante dei 30 milioni di immigrati nell'UE è impiegata in lavori stagionali del settore agricolo (7).

3. Contesto

3.1 Le proposte legislative si inseriscono nel contesto di bilancio stabilito per la PAC nella proposta della Commissione relativa al quadro finanziario pluriennale (QFP) per il periodo 2014-2020. Detta proposta mantiene il bilancio complessivo destinato alla PAC allo stesso livello del 2013 a prezzi correnti, il che corrisponde in termini reali a un calo delle risorse dedicate all'agricoltura.

3.2 Secondo la proposta di QFP, dovrebbe continuare ad essere assegnata all'agricoltura, considerata una politica comune di importanza strategica, una quota significativa del bilancio dell'UE. A prezzi correnti, quindi, si propone che la PAC si concentri sulle sue attività fondamentali, con 317,2 miliardi di euro assegnati al primo pilastro (76 %) e 101,2 miliardi al secondo pilastro (24 %), per un totale di 418,4 miliardi per il periodo 2014-2020.

3.3 Il CESE osserva che questa impostazione di bilancio per l'agricoltura poteva essere adottata in seno alla Commissione soltanto nell'ottica di una necessaria ecologizzazione dell'agricoltura. Tutto ciò deve adesso essere calato nella politica concreta.

3.4 Le proposte legislative prevedono di integrare i finanziamenti del primo e del secondo pilastro con una dotazione aggiuntiva di 17,1 miliardi di euro, in cui rientrano 5,1 miliardi per la ricerca e l'innovazione, 2,5 miliardi per la sicurezza alimentare e 2,8 miliardi per gli aiuti alimentari agli indigenti in altre rubriche del QFP e 3,9 miliardi in una nuova riserva di emergenza per il settore agricolo, per un bilancio totale di 432,8 miliardi per il periodo 2014-2020.

4. Osservazioni generali

4.1 Il Comitato economico e sociale europeo accoglie con favore gli obiettivi delle riforme proposte dalla Commissione, che puntano a rafforzare la competitività, a migliorare la sostenibilità e a conseguire una maggiore efficacia.

4.2 Bilancio UE e risorse finanziarie per la PAC

4.2.1 Il CESE rinnova la sua richiesta al Parlamento, al Consiglio e alla Commissione di mantenere la quota del bilancio UE finora assegnata alla PAC (8). Si tratta di una necessità per sostenere il modello agricolo europeo e i diversi servizi forniti dalle attività agricole e forestali alla società, come la salvaguardia di comunità vitali e infrastrutture sostenibili nelle aree rurali, lo sviluppo regionale equilibrato e l'occupazione nelle aree rurali, la conservazione dei paesaggi tradizionali, del patrimonio e delle tradizioni nazionali e della biodiversità, la tutela dell'ambiente ed elevatissimi standard di benessere animale e sicurezza degli alimenti. Questi servizi rispondono a problemi sentiti dai consumatori e dai contribuenti europei. Dal momento che gli agricoltori e i silvicoltori europei forniscono questi servizi multifunzionali a beneficio di tutta la società, sostenendo spesso costi aggiuntivi senza un ritorno di mercato corrispondente, è necessario e giustificato ricompensarli mediante un intervento pubblico. Con la «componente ecologica» si cerca adesso di definire questi servizi in modo da fondare e legittimare i nuovi diritti all'aiuto, in grado di orientare l'agricoltura verso la società.

4.2.2 Le implicazioni e le conseguenze future della crisi economica e finanziaria che sta interessando l'economia europea e mondiale e le decisioni sul nuovo Patto di stabilità stanno mettendo sotto esame ogni voce dei bilanci pubblici. Il CESE ribadisce che il modello agricolo europeo non può esistere ai prezzi e alle condizioni del mercato mondiale e non può essere a costo zero. Una politica che promuova tale modello agricolo necessita quindi di sufficienti risorse finanziarie, ed è dunque particolarmente importante fornire motivazioni chiare per ciascuno strumento (come ad es. i pagamenti diretti) che comporti una spesa. Tuttavia, nelle proposte attuali in merito al bilancio dell'Unione per il periodo 2014-2020 (9) si prevede una netta diminuzione a prezzi costanti delle risorse messe a disposizione della PAC. Infatti, nonostante la Commissione riconosca il ruolo strategico della politica agricola comune alla luce dell'obiettivo di crescita sostenibile della strategia Europa 2020, l'incidenza della spesa PAC sul bilancio dell'Unione passerà dal 39,2 % del 2014 al 33,3 % del 2020. Questa scelta della Commissione disattende l'invito del CESE a garantire almeno la conferma della quota di bilancio riservata finora dall'UE alla PAC.

4.3 Pagamenti diretti

4.3.1 Il CESE ha già convenuto con la Commissione sulla necessità di abbandonare il periodo di riferimento storico per la determinazione dell'entità del sostegno agli agricoltori all'interno di ciascuno Stato membro, in quanto le notevoli differenze tra i livelli di sostegno per ettaro non sono più giustificabili (10), anche perché causano distorsioni della concorrenza nel mercato interno.

4.3.2 Tuttavia, il Comitato ritiene che nella nuova PAC il mantenimento dei pagamenti diretti possa poggiare su tre buoni argomenti: prestazione di servizi volti a realizzare il modello agricolo europeo (ad esempio grazie alla «componente ecologica»), possibilità di trasferimenti di reddito parziali, e compensazione per la garanzia di standard europei più elevati. In tal senso il sistema forfettario di pagamenti per ettaro non è lo strumento politico più efficiente: perché mai, per esempio, un'azienda agricola di 1 000 ettari dovrebbe ricevere 1 000 trasferimenti di reddito, mentre una di 25 ettari solo 25? I trasferimenti di reddito dovrebbero essere legati ai posti di lavoro, non alla superficie agricola. E gli svantaggi subiti dagli allevatori europei non possono essere compensati da premi per ettaro erogati anche a non allevatori. A livello di Stati membri si possono studiare e poi introdurre dei modi per differenziare i pagamenti in base a criteri aggiuntivi. Inoltre, in alcuni Stati membri, dove sono ancora in uso i pagamenti storici, la convergenza fra le dotazioni nazionali in aggiunta alla convergenza interna creerà delle difficoltà. In questi casi, la convergenza interna richiederà flessibilità, un periodo di transizione più lungo e un cambiamento progressivo su tutto l'arco del periodo interessato (11).

4.3.3 Uno dei più importanti obiettivi che si pone questa riforma è aprire la strada a una più equa distribuzione delle dotazioni tra gli Stati membri. Il CESE apprezza gli sforzi volti a colmare il divario esistente tra il livello del sostegno ricevuto dagli agricoltori dei diversi Stati membri. Il Comitato auspica una revisione delle dotazioni per lo sviluppo rurale sulla base di criteri più obiettivi, per indirizzare meglio gli obiettivi politici, ed è favorevole alla flessibilità dei trasferimenti di fondi tra i pilastri.

4.3.4 Il CESE riconosce le disuguaglianze che si registrano in termini di distribuzione dei pagamenti diretti fra i vecchi e i nuovi Stati membri. Secondo il Comitato infatti è necessario sostenere la competitività del settore agroalimentare nello stesso modo in tutti i paesi, per mantenere la coerenza del modello agricolo europeo. Nel caso di un'eventuale ridistribuzione dei pagamenti diretti, occorre tenere conto della struttura dei costi e dei ricavi dell'agricoltura nei diversi Stati membri.

4.3.5 Il CESE vorrebbe che si evitassero ulteriori distorsioni della concorrenza, con le relative conseguenze sociali per diversi Stati membri, in particolare i paesi baltici, e che si tenesse conto non soltanto degli interessi degli agricoltori, ma anche delle esigenze dei consumatori e della società in generale. Il Comitato raccomanda di ridistribuire i pagamenti diretti del primo pilastro fra gli Stati membri in modo da garantire che nessun paese si trovi sotto al 90 % della media UE alla fine dell'esercizio finanziario.

4.3.6 La componente greening del primo pilastro è un mezzo per stabilire un legame più stretto e più visibile tra i pagamenti diretti e i beni pubblici ambientali forniti dagli agricoltori, nonché un passo importante verso la soluzione dei problemi di biodiversità dovuti all'agricoltura. Il CESE accoglie con favore tale approccio, ma formula le seguenti raccomandazioni:

— la Commissione ha compiuto sforzi per conservare la semplicità del sistema: solo tre misure, facili da controllare attraverso i satelliti. Le misure di attuazione dovrebbero però evitare di imporre ulteriori oneri amministrativi agli agricoltori;

— è importante che le misure di greening possano essere applicate da tutti gli agricoltori dell'UE in modo analogo, per garantire effetti ambientali di vasta portata e per evitare disparità tra gli operatori delle diverse regioni - una certa flessibilità può però risultare necessaria nell'applicazione a livello nazionale o regionale. In generale, occorre considerare misure agroambientali che siano in linea con la componente greening;

— vi è un rischio di sovrapposizione fra le misure di greening e le misure agroambientali del secondo pilastro (12): occorre operare una distinzione chiara per garantire che gli agricoltori già impegnati in programmi agroambientali possano continuare senza problemi a beneficiare di questo strumento senza subire perdite di reddito. Si può considerare che gli agricoltori impegnati in programmi agroambientali volti a realizzare gli obiettivi fondamentali previsti dalla componente greening contribuiscano a tale componente. Le misure agroambientali (secondo pilastro) già attuate dovrebbero essere riconosciute ai fini dei nuovi obblighi ambientali (primo pilastro), come previsto in generale anche per l'agricoltura biologica.

4.3.7 Le misure di greening dovrebbero essere modificate e attuate come segue:

— la proposta di utilizzare il 7 % dei terreni per le «aree di interesse ecologico» non sarebbe accettabile se portasse a mettere a riposo quantità importanti di terreni coltivabili. Ciò sarebbe infatti controproducente, anche alla luce della crescente domanda di alimenti a livello mondiale. La Commissione dovrebbe presentare quanto prima una bozza di elenco di caratteristiche che portano al riconoscimento di area di interesse ecologico, indicando chiaramente che si tratta innanzitutto di caratteristiche importanti per il mantenimento o l'arricchimento della biodiversità, inclusi evidentemente gli alberi, i terrazzamenti, le fasce ripariali, i pascoli fioriti, ecc. Questi elementi dovrebbero essere considerati aree ammissibili, anche nei paesi la cui legislazione li ha esclusi dalla definizione di terreno coltivabile. Un elenco adeguato consentirebbe anche di chiarire immediatamente che le preoccupazioni spesso espresse per cui la Commissione intenderebbe mettere completamente a riposo il 7 % dei terreni sono infondate. Infine, si dovrebbe consentire di computare efficacemente «in conto aree di interesse ecologico» le principali colture permanenti, per promuoverne il non trascurabile valore ambientale ed ecologico;

— la Commissione dovrebbe chiarire che la misura relativa alla diversificazione colturale non penalizzerà in particolare gli agricoltori con pochi terreni a seminativo, le aziende zootecniche prive di prati pascoli e gli agricoltori che operano in condizioni agroclimatiche e pedologiche in cui non è possibile produrre colture alternative. Il CESE raccomanda in questi casi di dare prova di flessibilità nell'attuazione, che spetterebbe agli Stati membri proporre e alla Commissione accogliere.

4.3.8 Il CESE osserva che la situazione della biodiversità varia notevolmente non solo da uno Stato membro all'altro, ma anche da una regione all'altra. Tanto per cominciare, quindi, una percentuale fissa del 7 % in tutte le regioni dell'UE appare piuttosto burocratica e inadeguata. Tuttavia, se le misure saranno selezionate in modo che si possa tener conto di tutte le strutture esistenti presso le aziende agricole che danno un contributo positivo alla prosperità delle specie, gli agricoltori che operano in zone ricche di tali strutture (che consentono un livello elevato di biodiversità) avranno molte meno difficoltà di adeguamento e attuazione rispetto agli agricoltori operanti in zone fortemente antropizzate (che hanno un basso livello di biodiversità). Proprio per questo l'approccio giusto per promuovere il modello agricolo europeo consiste nell'applicare tali misure al livello di singola azienda agricola (a eccezione delle piccole aziende).

4.3.9 Il CESE concorda con la proposta della Commissione di conservare la possibilità per gli Stati membri di erogare indennità a favore degli agricoltori nelle zone montane o in altre zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici nell'ambito delle azioni del secondo pilastro. Il CESE valuta inoltre positivamente la proposta di dare agli Stati membri la possibilità di attivare pagamenti anche per le zone soggette a vincoli naturali anche nell'ambito dei pagamenti diretti del primo pilastro. Il CESE invita la Commissione a garantire procedure semplificate che permettano a tutti i potenziali beneficiari di cogliere queste nuove opportunità. La nuova delimitazione delle zone svantaggiate (c.d. «altre zone») proposta dalla Commissione non sembra ancora sufficientemente sviluppata e avrebbe bisogno di essere riveduta. D'altro canto, il Comitato critica le proposte presentate dalla Commissione sulla ridelimitazione delle «altre regioni svantaggiate» mediante otto parametri biofisici e una quota minima del 66 % prevista per la superficie agricola. Nella forma attuale, queste norme porterebbero a un trattamento sfavorevole ingiustificato nei confronti delle regioni il cui svantaggio è causato dal concorrere di più fattori. Il nuovo quadro normativo dovrebbe essere formulato in modo da tener conto in modo appropriato di tale concorrere di più fattori.

4.3.10 Il CESE è a favore di un livellamento dei pagamenti diretti sulla base della struttura agricola del paese e della regione specifica interessati. Esso concorda sul fatto che tale livellamento dovrebbe essere applicato in modo flessibile, nel rispetto del principio di sussidiarietà. Il sistema proposto di livellamento progressivo può essere accolto positivamente, purché l'importo ridotto sia diretto verso i settori più deboli dell'agricoltura di ciascun paese. L'importo cui si fa riferimento nella proposta dovrebbe essere calcolato sottraendo un massimo del 50 % dei salari effettivamente pagati e dichiarati dall'agricoltore nell'anno precedente, comprese le tasse e gli oneri sociali sul lavoro. È opportuno inoltre tenere conto della manodopera familiare.

4.3.11 Il CESE, ben conscio delle difficoltà che comporta la definizione del concetto di agricoltore attivo, propone che detta definizione contempli il requisito della produzione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, anche attraverso la vendita diretta nei mercati locali, e della creazione di beni e servizi pubblici di utilità sociale (13). La definizione dovrebbe inoltre tenere conto della situazione di svantaggio della regione e della necessità di dedicarsi all'agricoltura a tempo parziale per mantenere un reddito familiare medio. Il CESE ritiene inoltre opportuno concedere ai singoli Stati membri maggiore flessibilità nelle decisioni riguardanti la definizione stessa, per consentire loro di stabilire chi debba ricevere pagamenti diretti. In proposito, si dovrebbe anche tener conto della superficie ammissibile. Sarebbe peraltro opportuno non escludere dalla definizione di «agricoltore attivo» i beneficiari di meno di 5 000 euro.

4.3.12 Il CESE concorda con la proposta della Commissione di considerare l'insediamento dei giovani agricoltori tra le priorità dell'Unione in materia di sviluppo rurale, anche attraverso l'attivazione di sottoprogrammi tematici nei programmi di sviluppo rurale. Il CESE considera inoltre molto positiva la proposta di istituire un sostegno al reddito dei giovani agricoltori che iniziano l'attività agricola nell'ambito del primo pilastro. Il CESE invita la Commissione a garantire procedure semplificate che permettano a tutti i potenziali beneficiari di cogliere queste nuove opportunità.

4.3.13 Al fine di rafforzare le loro politiche di sviluppo rurale, si conferisce agli Stati membri la possibilità di trasferire fondi dalla dotazione per i pagamenti diretti a quella per lo sviluppo rurale. Nel contempo, gli Stati membri nei quali il livello di sostegno diretto rimane al di sotto del 90 % della media UE dovrebbero avere la possibilità di trasferire fondi nella direzione opposta. Queste decisioni dovrebbero essere prese, entro certi limiti, un'unica volta per l'intero periodo di applicazione del regolamento. Il CESE raccomanda inoltre alla Commissione di aumentare dal 5 % al 10 % il livello di flessibilità per il trasferimento dei fondi dal secondo al primo pilastro.

4.3.14 Il CESE invita la Commissione a riconsiderare la sua proposta di estensione dell'ecocondizionalità. Includere nell'ecocondizionalità tutti gli obblighi e le limitazioni connesse con le aree Natura 2000 e la direttiva quadro sulle acque rischia di creare disuguaglianze gravi e ingiustificabili tra gli agricoltori. È possibile includere nell'ecocondizionalità alcuni obblighi di base, ma non quelli imposti agli agricoltori dalle aree di protezione delle acque o da altre aree di protezione specifiche. Questi obblighi dovrebbero invece essere oggetto di un indennizzo specifico nell'ambito del secondo pilastro.

4.4 Strumenti di mercato

4.4.1 Le proposte principali in materia di politica di gestione del mercato riguardano il bilancio (creazione di una riserva di emergenza) e la governance (più potere alla Commissione). Sul piano degli strumenti stessi non c'è molta innovazione. L'UE dovrebbe mettere questo tema al centro della sua ricerca economica, al fine di trovare strumenti moderni per contrastare la volatilità dei prezzi. Questi strumenti dovrebbero essere applicati al mercato dell'UE, ma anche alla regolamentazione dei mercati interni che, come sottolineato dalle conclusioni del G20 nel giugno 2011, resta un problema di primaria importanza.

4.4.2 Il CESE ricorda alla Commissione, al Parlamento e al Consiglio che, a fronte dell'estrema volatilità dei prezzi registrata negli ultimi anni, è necessario adottare strumenti più efficaci di gestione del mercato. Esso ritiene che gli strumenti proposti siano insufficienti e chiede un migliore coordinamento domanda-offerta e un riequilibrio del potere di mercato lungo tutta la filiera agroalimentare. In base al Trattato, uno degli obiettivi della PAC è stabilizzare i mercati. Si tratta di un obiettivo importante, per cui il CESE ritiene che l'insieme degli strumenti di mercato dovrebbe essere molto più ambizioso, per evitare forti fluttuazioni dei prezzi.

4.4.3 La Commissione propone di continuare l'abbandono progressivo degli strumenti di gestione dell'offerta iniziato nel 2009. Il CESE ritiene però che sarebbe une errore rinunciare a tali strumenti: essi infatti cercano di garantire una maggiore stabilità dei prezzi e dei redditi degli agricoltori, favorendo una migliore corrispondenza tra l'offerta e la domanda, e in un gran numero di casi hanno dimostrato la propria efficacia. Vi è una forte diversità fra gli strumenti di gestione dell'offerta: controllo ex ante (ad es. assegnazione di diritti di produzione), controllo ex post (ad es. distruzione del raccolto), controllo dei fattori di produzione (ad es. diritti d'impianto), regolamentazione dei diritti ai pagamenti (ad es. massimali nazionali), ecc.

4.4.4 Il CESE raccomanda di effettuare un'analisi adeguata degli effetti che avrebbe rimandare la fine delle quote per lo zucchero oltre il 2015 inizialmente previsto. Per quanto riguarda i diritti di impianto nel settore vitivinicolo, che scadranno entro il 2018, il CESE, pur esprimendosi a favore del loro mantenimento, apprezza la decisione della Commissione di istituire un gruppo ad alto livello finalizzato a discutere le misure necessarie al settore e sottolinea l'esigenza di mantenere i diritti di impianto anche dopo il 2018 per gestire meglio il mercato. Le raccomandazioni di tale gruppo ad alto livello sono attese entro la fine del 2012.

4.4.5 Poiché il 77 % del mercato alimentare dell'UE a 27 è già controllato da non più di quindici catene commerciali, il Comitato è dell'avviso occorra intervenire per equilibrare l'offerta commerciale di fronte al potere di mercato della grande distribuzione, e riflettere se il diritto della concorrenza sia sufficiente a evitare l'emergere di posizioni dominanti e pratiche contrattuali discutibili. È importante che tutte le parti interessate siano coinvolte in questa riflessione (14). Ne dovrebbero conseguire modifiche alle norme UE sulla concorrenza nel settore agroalimentare, così da tener conto delle sue caratteristiche specifiche e da adattare tali norme a quelle dei paesi coi quali l'UE compete sui mercati mondiali, come suggerito dal gruppo ad alto livello sul latte.

4.4.6 L'elevata volatilità dei prezzi registratasi negli ultimi anni ha sollevato interrogativi sulla PAC futura per quanto riguarda i possibili benefici di ulteriori strumenti di gestione del rischio e un approccio più globale al funzionamento dell'intera filiera agroalimentare.

4.4.7 Per rafforzare la posizione dei produttori nella filiera agroalimentare, la Commissione dovrebbe inoltre rendere disponibili strumenti e finanziamenti per una conoscenza migliore, più trasparente e aggiornata dei mercati e dei margini in tutti i settori. Il CESE, nei suoi pareri precedenti, ha sottolineato la necessità di promuovere i contratti scritti, un adeguamento delle regole di concorrenza, il divieto delle pratiche sleali e anticoncorrenziali, il miglioramento della capacità di commercializzazione delle organizzazioni di produttori e il rafforzamento delle organizzazioni interprofessionali (15). Bisognerebbe promuovere assai più attivamente le iniziative locali e regionali, i mercati gestiti direttamente dagli agricoltori (farmers' markets), i circuiti di distribuzione brevi (anche per la fornitura di mense, alla ristorazione di comunità, ecc.) e le vendite dirette.

4.4.8 Per assicurare la necessaria flessibilità nella risposta a situazioni di emergenza inattese, la Commissione propone di creare una riserva per le crisi del settore agricolo, con una dotazione di circa 500 milioni di euro. Sarebbe opportuno che la Commissione integrasse questo nuovo strumento nel quadro finanziario pluriennale e fornisse qualche chiarimento sul suo funzionamento, specificando le procedure per l'attivazione delle misure volte a contrastare le turbative del mercato. È assolutamente necessario che questo strumento sia abbastanza flessibile da rispondere in modo rapido e tempestivo.

4.4.9 La Commissione promuove il ruolo delle organizzazioni dei produttori, degli operatori e dei professionisti del settore, estendendo le loro iniziative a tutti i prodotti oggetto di OCM. Il CESE, tenendo conto tra l'altro delle osservazioni a suo tempo formulate dalla Corte dei conti (16), considera necessario che la Commissione fornisca orientamenti chiari e particolareggiati in merito ai requisiti per il riconoscimento di queste organizzazioni e alle misure per vigilare sulla loro attività. Si dovrebbe dunque verificare anche in che misura l'estensione delle regole collettive a tutti gli operatori metta in forse l'autonomia decisionale del singolo agricoltore.

4.4.10 Il CESE sostiene la proposta della Commissione di utilizzare contratti scritti tra le parti, ma ritiene che da quest'obbligo potrebbero essere esonerate le cooperative e le entità analoghe. Secondo la Commissione, questa misura sarebbe obbligatoria soltanto per i prodotti lattiero-caseari, mentre per altri tipi di prodotti potrebbe essere attivata dagli Stati membri su base volontaria. A giudizio del CESE, la Commissione dovrebbe estendere questo requisito a tutti gli altri prodotti agricoli oggetto di OCM, e in particolare ai prodotti deperibili.

4.4.11 Il CESE nutre riserve circa la possibilità di utilizzare il Fondo di adeguamento alla globalizzazione per sostenere gli agricoltori che soffrono degli effetti negativi degli accordi commerciali internazionali. Il CESE ricorda che il Fondo stesso andrebbe utilizzato in primis per sostenere i lavoratori licenziati in seguito a grandi cambiamenti strutturali del commercio mondiale dovuti alla globalizzazione, qualora questi licenziamenti abbiano un significativo impatto negativo sull'economia regionale o locale (17). Affinché l'azione del Fondo possa avere la massima efficacia, il CESE ritiene che esso non debba essere usato per sostenere l'agricoltura europea.

4.4.12 Secondo le stime più recenti, il 16,3 % circa dei cittadini dell'UE vive sotto la soglia di povertà. Il CESE ricorda il contributo del programma europeo di distribuzione di alimenti agli indigenti, grazie al quale i più bisognosi ricevono ogni anno decine di migliaia di tonnellate di alimenti (nel 2009 beneficiavano del programma oltre 18 milioni di persone). Il CESE si rallegra del fatto che, nelle proposte di bilancio per il periodo 2014-2020, il programma europeo di aiuto agli indigenti sia chiaramente situato al di fuori del primo e ±del secondo pilastro. Sarebbe tuttavia opportuno migliorarne i meccanismi di funzionamento alla luce delle osservazioni della Corte dei conti europea (18). Secondo il Comitato, la solidarietà nei confronti delle categorie svantaggiate è un valore cui l'UE è sempre rimasta fedele in tutte le sue politiche, e si deve continuare in questa direzione.

4.5 Sviluppo rurale

4.5.1 Il CESE ravvisa nel secondo pilastro l'elemento cruciale per guidare la salvaguardia del modello agricolo europeo. La drammatica situazione finanziaria di molti Stati membri farà sì che numerose azioni non possano più essere cofinanziate o possano esserlo solo in misura sufficiente, il che provocherà un notevole indebolimento della politica agricola. Si tratta di un problema fondamentale, che andrà affrontato nel quadro dei negoziati sulla programmazione finanziaria per il 2014–2020.

4.5.2 L'abbandono del principio finora applicato al secondo pilastro - quello dell'articolazione in tre assi (più Leader) sostenuti da quote minime di finanziamento e in sei settori prioritari - significa essenzialmente che gli Stati membri avranno una libertà organizzativa (ancora) più ampia, anche se il CESE accoglie con favore il fatto che in futuro almeno il 25 % dei fondi dovrà essere destinato a misure di tutela ambientale e protezione del clima, e propone anzi di destinare una quota minima anche a Leader. In concreto bisognerebbe evitare che gli Stati membri adottino, ad esempio, solo misure di promozione degli investimenti, «azzerando» così, sempre a titolo di esempio, il sostegno alle misure agroambientali, all'agricoltura biologica o alle iniziative «dal basso» come Leader.

4.5.3 Per rendere l'agricoltura più competitiva, la Commissione propone di collegare la PAC alla strategia europea per la crescita e l'occupazione, in particolare per quanto riguarda formazione, innovazione e ricerca. Il CESE condivide questo approccio.

4.5.4 Il CESE appoggia l'introduzione del partenariato europeo per l'innovazione nel contesto delle politiche di sviluppo rurale. A giudizio del CESE, questo strumento servirà in primis a promuovere e sostenere le attività di ricerca volte a incrementare la produttività e la sostenibilità dell'agricoltura e della silvicoltura, a garantire un uso efficiente delle risorse ambientali, a rafforzare il contributo dell'agricoltura e della silvicoltura alla lotta ai cambiamenti climatici, a migliorare la qualità e la sicurezza sul lavoro nel settore agricolo e forestale, a garantire la sicurezza e la salute dei consumatori, a incoraggiare la sperimentazione di tecniche agricole e forestali innovative, a migliorare il trasporto e la logistica dei prodotti alimentari e a individuare metodi ecologici di imballaggio degli alimenti. Il CESE ritiene che il partenariato europeo per l'innovazione nell'agricoltura e nella silvicoltura consentirà sinergie transfrontaliere e la cooperazione tra vari enti pubblici e privati europei impegnati in quest'ambito, migliorando l'efficienza della ricerca e dell'innovazione.

4.5.5 Il CESE accoglie con grande favore le proposte riguardanti le misure in materia di sviluppo rurale, e invita la Commissione a dare agli Stati membri l'opportunità e la libertà di introdurre misure speciali per i settori che ai loro occhi rivestono un'importanza particolare, offrendo un'alternativa alle regioni interessate. Ciò risulta indispensabile per mantenere e conservare la natura e per la forma del nostro paesaggio culturale. Il CESE ha preso atto che la Commissione tende ad applicare criteri di selettività rafforzati per l'accesso a determinate misure. Tiene a sottolineare che i suddetti criteri di selettività non devono ostacolare lo sviluppo delle aziende agricole che abbiano già raggiunto un certo livello di competitività.

4.5.6 Il CESE è d'accordo col rafforzamento degli strumenti di gestione del rischio nell'ambito della PAC e ritiene che tali strumenti dovrebbero contribuire a ridurre la fluttuazione dei redditi e l'instabilità dei mercati. Il rafforzamento dei prodotti assicurativi e la creazione di fondi mutualistici dovrebbero aiutare gli agricoltori a far fronte all'accresciuta volatilità dei mercati, alla maggiore esposizione alle nuove patologie animali e vegetali e alle condizioni climatiche in peggioramento. Il CESE conviene sull'opportunità di inserire misure di gestione del rischio nel secondo pilastro, ma ritiene che gli Stati membri debbano prima provvedere al cofinanziamento nazionale.

4.5.7 Il CESE si compiace per il mantenimento della politica a favore delle zone che presentano svantaggi naturali. Esso però deplora che le raccomandazioni avanzate nel parere (19) relativo alla comunicazione COM(2009) 161 Rendere più mirati gli aiuti agli agricoltori delle zone caratterizzate da svantaggi naturali non siano state recepite per quanto riguarda la delimitazione di tali zone. Gli otto parametri biofisici proposti dalla Commissione sono insufficienti allo scopo di una ridefinizione pertinente, legittima e accettabile in tutta l'UE.

4.5.8 Il CESE ha già dichiarato che la conservazione della biodiversità è un compito essenziale e irrinunciabile, che non soltanto rappresenta un obbligo etico e morale ma riveste anche un'importanza strategica di lungo periodo. Vi sono motivi economici sufficienti per agire con più rapidità e maggiore efficienza.

4.5.9 Il CESE sottolinea che i riesami del 2012 rappresentano un'occasione unica di inserire la scarsità d'acqua e gli eventi estremi come la siccità in un quadro strategico comune per la gestione delle risorse idriche.

4.5.10 A giudizio del CESE, il secondo pilastro dovrebbe tenere conto del gravissimo problema costituito dalla siccità, dall'erosione dei suoli e dalla desertificazione nelle regioni meridionali e mediterranee d'Europa, e raccomanda di elaborare misure ad hoc per affrontarlo. Nel contempo, però, bisognerebbe tener conto anche delle spese aggiuntive sostenute nei paesi settentrionali dell'UE per il drenaggio dei terreni agricoli.

4.5.11 Il CESE esorta la Commissione, il Parlamento e il Consiglio a considerare la possibilità di elaborare una strategia integrata dell'UE in materia di proteine, per garantire l'approvvigionamento di mangime per animali e ridurre la dipendenza dalle importazioni di proteine.

4.5.12 Quello dei rifiuti alimentari è un problema sempre più importante per la sicurezza alimentare e l'efficienza in termini di risorse. Il CESE raccomanda alla Commissione di esaminare le buone pratiche seguite per la riduzione dei rifiuti alimentari in paesi come la Germania, e di sostenerle con misure legislative a livello dell'UE.

4.5.13 La rilocalizzazione dell'economia sarà un tema fondamentale negli anni a venire, e nel settore agricolo, nella misura del possibile, il valore aggiunto dovrebbe rimanere nei territori. Inoltre, secondo la Corte dei conti europea, i gruppi di azione locale nel quadro dei programmi Leader non sono sufficientemente concentrati sul raggiungimento degli obiettivi delle rispettive strategie locali (20). Sarebbe quindi utile per la PAC 2014-2020 adottare misure correttive mediante un nuovo strumento politico che accompagni l'emergere di progetti territorializzati su una scala più larga di quella consentita da Leader.

4.5.14 Il CESE ritiene che la PAC debba essere uno strumento privilegiato per generare alleanze con i consumatori, promuovendo l'informazione sulle modalità di produzione degli alimenti lungo tutta la catena del valore o il loro ciclo di vita. La tracciabilità deve essere trasparente per il consumatore, che può essere il miglior alleato di una produzione agricola europea più sostenibile, rispettosa dell'ambiente e capace di generare un'occupazione migliore.

Bruxelles, 25 aprile 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) CESE, GU C 132 del 3.5.2011.

(2) CESE, GU C 132 del 3.5.2011, pag. 63, punto 4.2.

(3) CESE, GU C 354 del 28.12.2010.

(4) CESE, GU C 132 del 3.5.2011, 63.

(5) CESE, GU C 376 del 22.12.2011, pagg. 19-24.

(6) CESE, GU C 255 del 22.9.2010, pagg. 87-91.

(7) Eurostat – Indagine sulla struttura delle aziende agricole.

(8) CESE, GU C 132 del 3.5.2011, pag. 63, punto 1.10.

(9) COM(2011) 500 final - Un bilancio per la strategia 2020.

(10) CESE, GU C 354 del 28.12.2010, pag. 35, punto 5.6.11.

(11) CESE, GU C 132 del 3.5.2011, pag. 63, punto 1.4.

(12) CESE, GU C 132 del 3.5.2011, pag. 63, punto 3.4.3.

(13) CESE, GU C 132 del 3.5.2011, pag. 63, punto 1.5.

(14) CESE, GU C 354 del 28.12.2010, pag. 35.

(15) CESE, GU C 48 del 15.2.2011, pag. 145.

(16) Corte dei conti europea, Coltivare il successo? L'efficacia del sostegno dell'Unione europea ai programmi operativi a favore dei produttori ortofrutticoli, Relazione speciale n. 8/2006.

(17) Regolamento (CE) n. 1927/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, che istituisce un Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione.

(18) Corte dei conti europea, Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati, Relazione speciale n. 6/2009.

(19) CESE, GU C 255 del 22.9.2010, pagg. 87–91.

(20) Corte dei conti europea, Relazione speciale n. 5/2011.