RISPOSTE DELLA COMMISSIONE ALLA RELAZIONE SPECIALE DELLA CORTE DEI CONTI EUROPEA "IL SOSTEGNO DELL'UE ALLA PREVENZIONE DI DANNI A FORESTE CAUSATI DA INCENDI E CALAMITÀ NATURALI E ALLA RICOSTITUZIONE DEL POTENZIALE FORESTALE È GESTITO BENE?" /* COM/2015/032 final */





RISPOSTE DELLA COMMISSIONE ALLA RELAZIONE SPECIALE DELLA CORTE DEI CONTI EUROPEA "IL SOSTEGNO DELL'UE ALLA PREVENZIONE DI DANNI A FORESTE CAUSATI DA INCENDI E CALAMITÀ NATURALI E ALLA RICOSTITUZIONE DEL POTENZIALE FORESTALE È GESTITO BENE?" Sintesi IV. La Commissione ritiene che, in generale, gli interventi preventivi nelle aree forestali abbiano contributo al raggiungimento degli obiettivi dei programmi di sviluppo rurale (PSR). Sono stati raggiunti risultati concreti e il numero degli incendi è diminuito. Inoltre gli insegnamenti tratti sono applicati in relazione al periodo 2014-2020, soprattutto per quanto riguarda la portata della misura e il miglioramento degli orientamenti. V. Il regolamento sullo sviluppo rurale[1] stabilisce che le misure di prevenzione degli incendi boschivi siano mirate alle zone classificate ad alto o medio rischio dai piani di protezione degli Stati membri. Questi piani di protezione delle foreste e i programmi forestali adottati dagli Stati membri a livello nazionale o regionale, o altri strumenti equivalenti, hanno fornito una base adeguata per la focalizzazione degli interventi e l'attribuzione delle priorità nella fase di selezione. La Commissione ha analizzato la situazione del settore forestale, compresi gli aspetti relativi alla prevenzione di calamità e al monitoraggio, nel documento di lavoro dei servizi della Commissione del 2005 allegato alla comunicazione sull'attuazione della strategia forestale dell'Unione[2]. In base al regolamento sullo sviluppo rurale, le misure a favore del settore forestale dovrebbero contribuire all'attuazione della strategia forestale comunitaria, che riguarda gli aspetti economici, ambientali e sociali della gestione forestale sostenibile. Per quanto riguarda il nuovo periodo di programmazione, la Commissione ha analizzato la situazione del settore forestale nel documento di lavoro dei servizi della Commissione del 2013, allegato alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni dal titolo "Una nuova strategia forestale dell'Unione europea: per le foreste e il settore forestale"[3]. VI. Nell'ambito delle pratiche di gestione forestale sostenibile, le strade forestali (al pari di altri investimenti) costruite principalmente ai fini della prevenzione degli incendi possono essere utilizzate anche per prevenire altri rischi, per l'esecuzione di lavori di riparazione e ripristino nonché a fini ricreativi o economici. La creazione di una rete adeguata di strade forestali contribuisce non soltanto a una migliore protezione delle foreste contro gli incendi ma anche ad una valutazione economica sostenibile delle risorse forestali in molte regioni. Spesso tali interventi sono indispensabili per evitare che le aree forestali diventino prive di interesse sul piano socioeconomico e finiscano per essere abbandonate, con un conseguente aumento del rischio di incendi. Per quanto riguarda il nuovo periodo di programmazione, sono state predisposte schede orientative allo scopo di garantire che gli Stati membri / le regioni utilizzino correttamente la misura. Inoltre gli Stati membri / le regioni dovranno precisare meglio le proprie esigenze e motivazioni qualora intendano aumentare la densità delle proprie reti stradali. VII. Nel quadro della gestione concorrente, la Commissione adotta i programmi di sviluppo rurale nazionali o regionali, mentre spetta agli Stati membri e alle rispettive autorità di gestione attuare i programmi e garantire l'efficienza del sostegno e la sua efficacia in rapporto ai costi. Per quanto riguarda il ricorso a lavori manuali in luogo dei macchinari, talvolta tali scelte possono essere legate alle caratteristiche del terreno (orografia, aspetti ambientali ecc.) e dovrebbero essere valutate in un contesto più ampio di sviluppo rurale. VIII. È necessario creare un sapiente equilibrio tra i costi dell'attività di monitoraggio e valutazione e i relativi vantaggi potenziali. In particolare quando si tratta di misurare l'efficacia degli interventi preventivi è difficile e dunque costoso stabilire il nesso di causalità. Inoltre l'efficacia di particolari interventi nel settore forestale può essere valutata soltanto dopo vari anni o addirittura decenni. Per quanto riguarda il periodo 2014-2020, sono stati introdotti miglioramenti. Ad esempio nel quadro comune per il monitoraggio e la valutazione (QCMV) saranno raccolti dati relativi al nuovo indicatore "superficie sovvenzionata" per gli interventi preventivi. Inoltre al fine di ottenere risultati di valutazione utili, è prevista per il 2019 una relazione annuale migliorata sull'attuazione. Nel quadro di tale relazione sarà condotta una valutazione del PSR e saranno forniti i primi risultati sull'efficienza del programma. IX. Primo trattino (b) La Commissione ritiene che le aree forestali Natura 2000 rappresentino un patrimonio prezioso dal punto di vista ambientale e producano vari importanti servizi ecosistemici. Inoltre diverse disposizioni di Natura 2000 si applicano all'intera superficie forestale dell'UE, sia all'interno sia all'esterno dei siti Natura 2000 e, a tale riguardo, è molto importante anche il ruolo svolto dalle foreste che non sono comprese nella rete Natura 2000. (c) La Commissione osserva che il nuovo regolamento sullo sviluppo rurale comprende una misura rivista concernente la protezione e la ricostituzione del potenziale forestale. La nuova misura può fornire un sostegno alla prevenzione di danni a foreste causati da incendi, calamità naturali ed eventi catastrofici e alla ricostituzione del potenziale forestale e può inoltre fornire un sostegno per interventi di prevenzione delle fitopatie e delle infestazioni parassitarie, a condizione che il rischio di calamità sia giustificato da fondate prove scientifiche e riconosciuto da organismi scientifici pubblici. (e) Per quanto riguarda gli interventi che beneficiano del sostegno, è già disponibile una serie di misure di salvaguardia ambientale. Ad esempio nell'ambito di Natura 2000 il regime di tutela di cui all'articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva Habitat garantisce che sia evitato un significativo degrado di tali zone. In altre aree anche le valutazioni dell'impatto ambientale contribuiranno a impedire effetti contrari sull'ambiente. Infine per tutti gli interventi che dovranno essere cofinanziati tramite i fondi dell'UE, le autorità nazionali competenti potrebbero subordinare il cofinanziamento dell'UE alla presentazione di un certificato di buona prassi ambientale o di gestione forestale sostenibile. Nel nuovo periodo di programmazione le prestazioni ambientali dei beneficiari costituiscono una considerazione essenziale per l'attuazione delle varie misure. (f) La Commissione osserva che, quando nei programmi sono applicati costi standard, gli Stati membri/le regioni garantiscono che tali costi siano predeterminati in base a parametri esatti e adeguati e mediante un calcolo giusto, equo e verificabile. Dovrebbe essere designato un organismo indipendente che effettui i calcoli di tutti i costi standard o che confermi l'adeguatezza degli stessi. (g) È attualmente in fase di elaborazione e di discussione con gli Stati membri un documento di orientamento relativo ai controlli e alle sanzioni nel settore dello sviluppo rurale. L'allegato I di tale documento contiene una lista di controllo di cui gli Stati membri potranno avvalersi per valutare la ragionevolezza dei costi. Secondo trattino (a) La Commissione sta attuando la raccomandazione. La necessità di una descrizione adeguata degli interventi preventivi è prevista nella sezione dedicata all'analisi delle esigenze contenuta nella strategia del PSR 2014-2020 e, in alcuni casi, anche a livello di accordi di partenariato. La Commissione esamina i PSR presentati e verifica la logica d'intervento e il bisogno di interventi preventivi durante il periodo di approvazione dei programmi e chiede che gli interventi preventivi si basino sul piano di protezione della zona interessata. (b) La Commissione accetta la raccomandazione. La Commissione provvederà ad esaminare, insieme alle autorità nazionali, la possibilità di un adeguato livello di intervento nel campo dei criteri di base comuni per classificare le aree forestali in zone a basso, medio e alto rischio di incendio. (c) La Commissione sta attuando la raccomandazione. La Commissione svolge audit di conformità negli Stati membri al fine di verificare che le spese sostenute siano conformi alle norme. Qualora durante l'audit siano individuate carenze, si applicano rettifiche finanziarie. Le misure e gli organismi pagatori da sottoporre a audit sono determinati in base ad un'analisi dei rischi. L'importanza finanziaria svolge un ruolo determinante nella quantificazione dell'esposizione al rischio. In altri termini una zona in cui la spesa è elevata ha maggiori probabilità di essere classificata come zona ad alto rischio e di essere sottoposta a audit. La misura 226 è stata oggetto di audit nel 2014 e lo sarà nel 2015. (d) La Commissione sta attuando la raccomandazione attraverso il quadro giuridico relativo ai PSR e ulteriori orientamenti. La nuova misura riguarda una più ampia gamma di rischi e di danni. Per il periodo 2014-2020 la scheda della misura, che costituisce un documento orientativo, comprende chiarimenti e requisiti dettagliati e come tale può essere di ausilio allo Stato membro nella corretta elaborazione della misura. Si è attirata l'attenzione degli Stati membri/delle regioni sul fatto che, in caso di incertezze riguardo alla finalità degli interventi, esistono altre misure specificamente finalizzate a incrementare il valore economico delle foreste. (e) La Commissione accetta la raccomandazione. Sono già stati introdotti alcuni adeguamenti: ad esempio i dati relativi all'indicatore "superficie sovvenzionata" per gli interventi preventivi saranno raccolti nel QCMV 2014-2020. Inoltre affinché la valutazione produca risultati utili in tempi più brevi, nel 2019 sarà introdotta una relazione annuale migliorata sull'attuazione. Tale relazione fornisce una valutazione dei risultati del programma e, ove possibile, una valutazione degli impatti. Introduzione 1. La Commissione ritiene che, poiché le foreste sono multifunzionali e servono fini economici, sociali e ambientali fornendo servizi ecosistemici essenziali, le loro funzioni non possano essere completamente separate. Pertanto le misure a favore del settore forestale che servono principalmente fini economici possono perseguire anche obiettivi sociali o ambientali. Gli interventi con una funzione principalmente protettiva possono produrre vantaggi anche sul piano sociale ed economico e altri benefici ambientali. Nelle fasi di progettazione, gestione e controllo delle misure a favore del settore forestale, si dovrebbe tenere conto anche del carattere specifico dei processi forestali. 4. La diminuzione della superficie forestale incendiata può essere dovuta alla corretta attuazione dei sistemi di prevenzione degli incendi boschivi che è stata facilitata dalla misura. Le statistiche potrebbero indicare che la superficie incendiata è oggi a livelli più o meno stabili, ma ciò non significa che non vi sia un rischio crescente di incendi boschivi e di altre calamità. 5. Gli incendi boschivi hanno anche un importante impatto socioeconomico, in quanto incidono sulle popolazioni la cui sussistenza dipende dalle risorse forestali, creano distorsioni nei mercati del legno e provocano vittime. OSSERVAZIONI 21. Primo punto elenco: la Commissione ritiene che il lavoro svolto dal gruppo di esperti in materia di incendi della Commissione europea e dal comitato permanente forestale (Standing Forestry Committee), che costituiscono una piattaforma di informazione e consultazione con gli Stati membri, fornisca alla Commissione informazioni adeguate in materia di incendi boschivi ed altre calamità, compresi gli organismi nocivi e le malattie. I PSR presentati comprendono un capitolo dedicato alla descrizione delle foreste e della situazione ambientale e tali informazioni sono funzionali alla valutazione delle proposte contenute nei programmi. Inoltre l'introduzione del modulo "Forest Disturbances" (perturbazioni a carico delle foreste) del sistema di informazione forestale europeo (Forest Information System for Europe - FISE) a seguito della recente comunicazione sulla strategia forestale dell'Unione europea è destinata a rafforzare la visione d'insieme delle calamità naturali che colpiscono le foreste. Secondo punto elenco: i PSR comprendono l'analisi SWOT, che guida gli Stati membri e le regioni nelle scelte strategiche riguardanti le priorità, gli obiettivi e le misure da includere nel programma e che dovrebbe anche definire i requisiti minimi per il monitoraggio e la valutazione del programma. Risposta congiunta ai punti da 22 a 24: Esistono notevoli differenze, sul piano biogeografico e climatico, tra gli Stati membri, dal Circolo Artico all'Oceano Indiano (isola di Riunione, FR); pertanto la classificazione in base al rischio di incendio dovrebbe riflettere le caratteristiche della regione a rischio di incendio. Il regolamento n. 2158/92 prevedeva che tale classificazione dovesse essere proposta dagli Stati membri e approvata dalla Commissione. Nell'attuale FEASR non è necessario che gli Stati membri propongano alla Commissione la classificazione delle aree forestali nei vari livelli di rischio di incendio. La designazione di tali aree è di competenza degli Stati membri. Tutti i nuovi Stati membri partecipano al gruppo di esperti in materia di incendi boschivi e collaborano alle attività dell'EFFIS. Pertanto sono disponibili informazioni sugli incendi boschivi. Tali disposizioni indicano l'intento comune della Commissione e degli Stati membri di far sì che gli interventi preventivi contro gli incendi boschivi rimangano, per quanto possibile, mirati e coerenti, tenendo conto delle notevoli differenze esistenti tra gli Stati membri in termini di condizioni biogeografiche. L'istituzione del Sistema europeo d'informazione sugli incendi boschivi ha, tra i suoi obiettivi, quello di rendere disponibili informazioni armonizzate sugli incendi boschivi in tutta l'Europa. Tali informazioni sono essenziali per le attività di collaborazione nel campo della prevenzione e della lotta contro gli incendi boschivi. 25. Nell'analizzare i PSR i servizi della Commissione sono a conoscenza del rischio generale di incendio boschivo di uno Stato membro o di una regione. La Commissione ha proposto una metodologia per la valutazione del rischio di incendio boschivo nel quadro delle attività dell'EFFIS. Sono tuttavia necessari sforzi ulteriori, in collaborazione con gli Stati membri, per ricavare una "mappa" armonizzata dei rischi di incendio boschivo in Europa. 26. La Commissione ha invitato le autorità slovacche a riesaminare in misura sostanziale la metodologia di classificazione delle foreste a rischio di incendio nella lettera di osservazioni inviata durante la negoziazione del PSR 2014-2020. La Commissione provvederà ad esaminare attentamente, insieme alle autorità slovacche, le esigenze individuate per il periodo 2014–2020, tenendo conto dei dati a lungo termine relativi al verificarsi di incendi e della proporzionalità dei finanziamenti rispetto alle esigenze di prevenzione. 27. La Commissione ritiene di possedere informazioni esaustive sull'evoluzione storica del verificarsi di calamità naturali e di altri eventi catastrofici e sulla loro prevista evoluzione, nonché sulla potenziale diffusione di organismi nocivi e malattie; tali informazioni sono acquisite nel contesto del sistema di informazione forestale europeo (FISE) e attraverso studi (ad esempio relativi all'adattamento delle foreste ai cambiamenti climatici[4] o altri studi sulle calamità[5]). Tali informazioni, tuttavia, non sono ancora armonizzate negli Stati membri. La Commissione, inoltre, dà seguito alle richieste degli Stati membri per l'attivazione dei fondi europei di solidarietà a seguito di calamità e alle loro richieste di modifica dei programmi di sviluppo rurale. Inoltre gli Stati membri informano regolarmente il comitato permanente forestale in merito ad eventi estremi di notevole rilevanza. 28. La Commissione è attualmente al lavoro sull'istituzione del sistema di informazione forestale europeo (Forest Information System for Europe - FISE). Un prototipo del sistema sarà disponibile e sarà presentato al comitato forestale permanente a dicembre 2014. 29. Grazie ai contatti diretti con gli Stati membri e le regioni, alle riunioni periodiche con i direttori generali dei servizi nazionali delegati alle foreste e all'operato del comitato forestale permanente e del FISE, la Commissione ritiene di analizzare i PSR sulla base di una conoscenza adeguata dei tipi di calamità naturali che colpiscono le foreste nonché delle esigenze di prevenzione delle calamità. 30. Dato che non esiste una definizione comune di "aree forestali più preziose", la Commissione sosterrebbe l'istituzione di un "quadro di azioni prioritarie" cofinanziate dall'UE, analogo a quello già esistente in tutti gli Stati membri per il finanziamento di Natura 2000 a titolo dei vari fondi dell'Unione. Le priorità degli Stati membri formulate in tale quadro si rifletterebbero nella selezione. Risposta congiunta ai punti da 31 a 33: Uno dei criteri fissati dall'autorità di gestione per la selezione delle operazioni è la coerenza con il piano forestale regionale e con altri strumenti di pianificazione per il settore forestale. Tale criterio garantisce la qualità delle operazioni selezionate; inoltre viene data priorità agli interventi nelle zone boschive a maggiore rischio di incendio. Per quanto riguarda i programmi di prevenzione degli incendi forestali finanziati dall'UE dal 1992, gli Stati membri dispongono altresì di notevoli competenze nell'individuazione dei progetti prioritari. A livello regionale/di Stato membro i piani di protezione delle foreste contengono le informazioni relative al trattamento degli incendi e di altre calamità. Sono inoltre disponibili informazioni a livello di province (livello NUTS 3) riguardanti la localizzazione, l'estensione e la causa degli incendi boschivi. Nel nuovo periodo di programmazione la Commissione ha chiesto che nei programmi di sviluppo rurale le esigenze di prevenzione e protezione siano incorporate nel piano di protezione delle foreste. 34. L'Austria ha istituito un sistema di selezione dei progetti che è stato approvato dal comitato di monitoraggio il 19 giugno 2014. Il sistema, articolato in tre fasi, si basa sulle condizioni di ammissibilità descritte nelle misure, su disposizioni giuridiche aggiuntive a livello nazionale e, ove pertinente, su criteri più dettagliati. Questo nuovo sistema dovrebbe garantire un alto livello di qualità delle operazioni selezionate per il periodo di programmazione 2014-2020. 35. Già dal 2012 gli Stati membri istituiscono quadri di azioni prioritarie (Priority Action Framework - PAF) per finanziare le rispettive reti Natura 2000. Nel nuovo periodo di finanziamento questi PAF costituiranno uno strumento prezioso per individuare gli interventi prioritari nei siti Natura 2000. La Commissione provvederà a garantire che sia data adeguata priorità non soltanto agli interventi proposti per i siti Natura 2000 in linea con i rispettivi PAF degli Stati membri ma anche ad interventi in altre zone preziose dal punto di vista ambientale, quali i parchi nazionali. La Commissione osserva che le foreste sono multifunzionali e che il valore dal punto di vista ambientale dovrebbe essere analizzato nel giusto contesto. Pertanto i criteri di selezione elaborati dai programmi dovrebbero anche integrare altri aspetti della gestione sostenibile delle foreste. Inoltre varie disposizioni di Natura 2000 si applicano all'intera superficie forestale dell'UE, sia all'interno sia all'esterno dei siti Natura 2000. Riquadro 1 – Dare la priorità alle esigenze ambientali a livello degli Stati membri Le autorità slovacche hanno proposto di includere i criteri ambientali tra i criteri di selezione delle sottomisure 8.3 e 8.4 (prevenzione dei danni alle foreste e ripristino delle foreste danneggiate) che rientrano nel PSR 2014-2020. Per quanto riguarda gli interventi specifici in Francia, tali interventi dovrebbero essere selezionati in base alle condizioni locali. Nel caso di suoli sabbiosi secchi con un contenuto organico minimo nello strato superficiale, l'utilizzo di bulldozer potrebbe essere considerato appropriato e fornire una soluzione rapida per la ricostituzione dell'area danneggiata. In determinate zone, per via delle specifiche condizioni biogeografiche locali, è necessario intervenire rapidamente per prevenire la proliferazione di malattie e di organismi nocivi (che potrebbero avere effetti negativi su foreste integre o protette); dovrebbe essere data la massima priorità agli interventi volti a ridurre il rischio di incendio e ad evitare la desertificazione. 37. Le strade forestali che servono fini di prevenzione di incendi possono essere utilizzate anche per altre finalità. Esse svolgono un ruolo importante nella ricostituzione del potenziale forestale e nella prevenzione degli effetti negativi delle calamità. Inoltre la costruzione di due tipi di strade (quelle destinate alla prevenzione degli incendi boschivi e quelle utilizzate per altri scopi), condurrebbe ad un investimento inefficace e dai costi elevati. In Slovacchia le strade forestali costruite a fini di prevenzione degli incendi boschivi nel quadro dei programmi di sviluppo rurale sono state utilizzate in maniera efficiente per rapidi interventi ricostitutivi dopo il verificarsi di tempeste e tempeste di vento. Il miglioramento dell'accesso ha contribuito a ridurre al minimo il rischio di ulteriori calamità (incendi o infestazioni parassitarie) e, grazie a un accesso adeguato, è stato possibile contenere il degrado del suolo e dunque preservare le sostanze organiche del terreno, con effetti benefici per la flora e la fauna del suolo. Non esistono meccanismi efficienti per proteggere le foreste da calamità provocate da vento o neve. Pertanto gli interventi si concentrano principalmente sulla prevenzione degli incendi boschivi. Gli interventi preventivi non sono mai legati ai danni abiotici verificatisi ma sono volti a prevenirli. Pertanto la percentuale di sostegno pubblico destinata ad interventi di prevenzione di incendi non può essere collegata direttamente ai danni provocati dagli incendi. Cfr. anche la risposta al punto 50. 38. Le valutazioni del rischio per le foreste sono finanziate con fondi nazionali e dell'Unione. L'Austria assegna determinati importi (quote) dei fondi UE alle varie regioni. La parte rimanente è finanziata con fondi nazionali. Risposta congiunta ai punti da 39 a 41: Il sostegno nel quadro della misura 226 è disponibile per tutti i tipi di foreste, siano esse di proprietà pubblica o privata. Il sostegno finanziario di maggiore entità di cui hanno beneficiato le foreste di proprietà pubblica durante l'attuazione del programma è controbilanciato dagli ettari sovvenzionati. In base alla relazione annuale 2013 sullo stato di avanzamento riguardante l'Andalusia, il 78% della superficie forestale sovvenzionata era di proprietà privata. La Commissione osserva che spetta agli Stati membri e alle autorità di gestione selezionare i progetti migliori tenendo conto delle rispettive condizioni geografiche e socioeconomiche e motivare l'adeguatezza del calcolo dei costi applicati. Il sostegno concesso per attività ad alta intensità di manodopera può essere collegato alle caratteristiche del terreno (orografia, aspetti ambientali ecc.) e dovrebbe essere valutato in un contesto più ampio di sviluppo rurale. 42. La Commissione ritiene che il ricorso agli incendi controllati quale tecnica di disboscamento rappresenti un'operazione assai rischiosa che è soggetta a condizioni amministrative assai restrittive e non è accettata sul piano sociale. 44. La Commissione rileva che, data la maggiore frequenza e intensità delle ondate di calore e delle siccità prolungate ("causa primaria") che, in determinate condizioni, possono essere considerate calamità naturali, alcuni programmi hanno introdotto interventi contro "danni secondari", ovvero organismi nocivi e malattie, per impedire danni su più vasta scala che potrebbero avere gravi conseguenze socioeconomiche e ambientali. Pertanto si può ritenere che gli interventi finanziati attraverso misure di sviluppo rurale abbiano contribuito efficacemente all'obiettivo della misura e dei rispettivi programmi. 45. La Commissione ha rilevato che, nel corso del periodo di programmazione, l'Austria ha incontrato difficoltà nell'attuazione delle misure 224 e 225. Nonostante l'incoraggiamento costante, tali misure non sono state attuate con successo. Per tale ragione l'Austria ha approvato progetti finalizzati al mantenimento del potenziale forestale nel quadro della misura 226. 46. La Commissione ritiene che, sulla base delle conoscenze disponibili riguardo all'interazione tra foreste e clima, la diversificazione delle foreste e l'introduzione di varie specie arboree potrebbe rendere più resilienti le foreste di fronte a molti incendi e calamità e potrebbe anche migliorare l'adattabilità ai cambiamenti climatici. Tale diversificazione dovrebbe essere introdotta prima del verificarsi delle calamità, sulla base dei pareri di esperti, dei piani di protezione delle foreste e di strategie a lungo termine nel settore forestale o dell'adattamento ai cambiamenti climatici. 47. Dato che l'aumentata frequenza o intensità degli eventi meteorologici estremi è prevista dalla relazione dell'IPCC,[6] la Commissione ritiene che questa misura sia adeguata per attuare interventi tempestivi in caso di future calamità. Per quanto riguarda il legno di faggio, questo tipo di legno può essere danneggiato non soltanto da insetti ma anche da vari funghi; questi organismi provocano una notevole perdita di valore e possono causare fitopatie e infestazioni parassitarie anche nelle foreste non danneggiate, compromettendo ecosistemi fino a quel momento integri. La Commissione provvederà a esaminare il caso specifico indicato dalla Corte. Riquadro 3 – Esempi di informazioni o documentazione insufficienti in relazione alla concessione del sostegno nel quadro della misura 226 È stato posto rimedio alla situazione. In Aquitania per individuare le zone danneggiate si utilizzano ormai le immagini satellitari. Ogni appezzamento danneggiato è controllato da un esperto che verifica l'entità del danno prima che venga presentata richiesta di risarcimento. Successivamente i servizi statali provvedono ad esaminare le domande e conducono verifiche in loco a campione prima di erogare l'indennizzo. Le autorità slovacche hanno ammesso un errore amministrativo e hanno comunicato alla Commissione che le pertinenti procedure interne erano già state aggiornate. 50. Le strade forestali possono servire molteplici finalità: facilitare l'accesso in caso di incendi boschivi, fornire l'accesso per interventi di prevenzione degli incendi e consentire l'estrazione di legno e di altri prodotti forestali. La Commissione è del parere che le strade forestali costruite a scopo di prevenzione degli incendi possano servire anche altre finalità, a condizione che la loro funzione originaria non sia ostacolata da un utilizzo alternativo. Cfr. anche la risposta al punto 51. 51. L'utilizzo delle strade forestali per il raggiungimento di obiettivi economici non compromette il ruolo che esse svolgono nella prevenzione degli incendi boschivi. Il diradamento e l'eliminazione della biomassa sono una componente importante degli interventi di prevenzione degli incendi boschivi. Le strade sono utilizzate anche per il trasporto del legname nel quadro delle necessarie attività preventive. Nel complesso, il carattere multifunzionale di queste strade aumenta l'efficienza dell'investimento sul piano dei costi. 52. L'utilizzo delle strade forestali per fini economici non compromette necessariamente la loro capacità di contribuire alla prevenzione delle calamità. 53. La Commissione rileva che, poiché le condizioni biogeografiche, geologiche ed ecologiche locali delle foreste variano notevolmente in tutta l'Unione, potrebbe essere problematico definire, a livello dell'UE, criteri relativi ai requisiti minimi. Tali requisiti minimi dovrebbero essere definiti al livello più appropriato. Inoltre la creazione di una rete di strade forestali adeguata è destinata a contribuire non soltanto a una migliore protezione delle foreste contro gli incendi ma anche ad una valutazione economica sostenibile delle risorse forestali in molte regioni. Spesso tali interventi sono necessari per evitare che le aree forestali diventino prive di interesse sul piano socioeconomico e finiscano per essere abbandonate, con un conseguente aumento del rischio di incendi. 54. La Commissione rileva che la densità di strade forestali potrebbe essere maggiore o minore in base alle condizioni biogeografiche e geologiche locali. Inoltre le strade forestali potrebbero servire una molteplicità di zone e aziende agricole e può succedere che alcuni tratti di una strada forestale attraversino zone in cui la densità di strade è già ottimale. Nel quadro dei PSR relativi al periodo 2014-2020 la Commissione ha invitato le autorità slovacche a includere, tra i criteri di selezione, la densità di strade dell'area. Riquadro 5 – Esempi di insufficiente giustificazione dei costi standard Nel precedente periodo di programmazione non erano esclusi tassi di aiuto variabili, che invece non sono consentiti nel nuovo periodo di programmazione. Esempio 2 Cfr. la risposta al punto 57 57. Il sostegno concesso per attività ad alta intensità di manodopera può essere collegato alle caratteristiche del terreno (orografia, aspetti ambientali ecc.) e dovrebbe essere valutato in un contesto più ampio di sviluppo rurale. L'impiego di manodopera potrebbe comportare metodi più ecologici nonché importanti vantaggi socioeconomici, che costituiscono peraltro uno degli obiettivi della politica di sviluppo rurale. Riquadro 6 – Esempio di un'attività costosa a causa dell'impiego di lavoro manuale I livelli dei costi possono variare a causa delle diverse condizioni ecogeografiche e geologiche. Potrebbero inoltre esistere motivi che impediscono l'utilizzo di qualsiasi tipo di macchinari o che impongono l'uso di macchinari più costosi, ad esempio la presenza di scarpate o la difficoltà di accesso, oppure le norme ambientali ecc. 58. La Commissione ha invitato le autorità slovacche a includere nei PSR 2014-2020 la verifica della ragionevolezza dei costi. 60. In alcune zone si rileva un numero esiguo di fornitori per taluni servizi specifici. 61. La Commissione osserva che le autorità di gestione sono gli organismi preposti ad assicurare l'efficienza del sostegno a livello di progetto. Sarebbe necessario impedire l'effetto inerziale garantendo che l'investimento sia effettuato soltanto dopo la domanda di sostegno o la concessione del sostegno. In caso contrario la valutazione dell'effetto inerziale potrebbe diventare piuttosto soggettiva e determinare una disparità di trattamento tra i richiedenti. 62. Per quanto riguarda il periodo 2014-2020, per i progetti di investimento sono ammissibili soltanto le spese sostenute dal beneficiario previa presentazione di una domanda, ai sensi dell'articolo 60, paragrafo 2, del regolamento n. 1305/2013. Gli Stati membri possono addirittura disporre che l'ammissibilità delle spese decorra da una data successiva, ad esempio la decisione di aggiudicazione. 63. La Commissione è del parere che la risposta del beneficiario dovrebbe essere ulteriormente esaminata per chiarire a quali condizioni e con quanta efficacia un simile investimento sarebbe stato realizzato e se l'obiettivo originario avrebbe effettivamente potuto essere raggiunto senza il sostegno concesso mediante questa misura. 64. Entro determinati limiti, un "ettaro ammissibile" per l'attivazione di diritti all'aiuto può contenere alberi, arbusti o cespugli. Limitare la diffusione eccessiva di questi alberi, arbusti e cespugli può ridurre il rischio che gli incendi boschivi nella parcella si propaghino nelle aree forestali limitrofe. Risposta congiunta ai punti da 65 a 67: La Commissione osserva che, poiché i processi naturali nelle foreste sono complessi e gli effetti misurabili di determinati interventi possono verificarsi soltanto dopo vari anni o decenni, gli interventi preventivi nelle aree forestali dovrebbero essere esaminati in un contesto più ampio di sviluppo rurale e su un orizzonte temporale a lungo termine. Gli inventari forestali degli Stati membri, che potrebbero essere ripetuti a distanza di 10-20 anni, e altri programmi di monitoraggio delle foreste possono fornire informazioni relative ai cambiamenti. Le misure a favore del settore forestale sono concepite ed attuate sulla base di informazioni ed esperienze acquisite nell'arco di 100-150 anni attraverso l'attuazione di modelli di gestione forestale a cura delle università e degli enti forestali degli Stati membri. 68. Ai fini del principio di proporzionalità, il QCMV per il periodo 2007-2013 ha incluso una serie di indicatori comuni di prodotto che garantiscono l'aggregazione e il confronto dei dati tra i PSR e che si applicano alla grande maggioranza dei casi. Ove opportuno lo Stato membro può utilizzare indicatori supplementari per illustrare talune specificità. I dati relativi all'indicatore "superficie sovvenzionata" attinente agli interventi preventivi saranno raccolti nel QCMV 2014-2020, colmando così la lacuna individuata nel QCMV 2007-2013. 69. Le osservazioni dimostrano che, data la complessità dei diversi interventi e la loro interrelazione, in molti casi non è utile disaggregare gli indicatori di risultato ad un livello di dettaglio eccessivo. Per tale motivo nel quadro di monitoraggio e valutazione per il periodo di programmazione 2014-2020 la Commissione ha scelto di valutare i risultati a livello di aspetto specifico. 70. Questo indicatore è uno degli elementi del sistema di valutazione. Il nuovo sistema di valutazione dovrebbe essere considerato nella sua totalità. 71. La Commissione ha riconosciuto che, nel contesto dei PSR, la valutazione intermedia apporta uno scarso valore aggiunto. Pertanto per il periodo di programmazione 2014-2020 è stato abolito l'obbligo di effettuare una valutazione intermedia. 72. Cfr. le risposte ai punti 69 e 71. 73. Anche se, in media, la superficie incendiata nell'Unione non è in aumento, spesso i danni da incendio registrati in un anno sono concentrati in un numero di paesi estremamente esiguo. Tali paesi variano di anno in anno (ad esempio Portogallo e Spagna nel 2003, Portogallo nel 2005, Italia e Grecia nel 2007, Spagna nel 2012 ecc.). Ogni anno specifiche regioni possono essere soggette ad un pericolo estremo di incendio per via di condizioni meteorologiche locali di calore e siccità unite a forti venti. È pertanto possibile che, in determinati anni, specifici paesi siano confrontati ad incendi di estrema gravità, causati da condizioni meteorologiche prevalentemente favorevoli agli incendi nelle zone del bacino del Mediterraneo o in altre regioni europee. A livello degli Stati membri, il diverso andamento osservato è spesso dovuto a condizioni estreme favorevoli agli incendi che si sono verificate in determinati anni dei periodi esaminati, come si evince analizzando i dati annuali rispetto agli indici di pericolo di incendio determinato dalle condizioni meteorologiche[7]. 74. La Commissione ritiene che sia stata acquisita una notevole esperienza in relazione alla natura degli interventi preventivi, compresa l'acquisizione di dati relativi all'efficienza e all'efficacia per area interessata dai programmi. Negli ultimi 20 anni i fondi UE hanno permesso di finanziare una serie di progetti e programmi di prevenzione delle calamità a favore delle foreste e sono stati realizzati vari studi e progetti di ricerca. Conclusioni e raccomandazioni 76. La Commissione ritiene che, in generale, gli interventi preventivi nel settore delle foreste abbiano contributo positivamente al raggiungimento degli obiettivi dei programmi di sviluppo rurale. Sono stati ottenuti risultati concreti e il numero degli incendi è diminuito. Inoltre gli insegnamenti tratti sono applicati in relazione al periodo 2014-2020, soprattutto per quanto riguarda la portata della misura e il miglioramento degli orientamenti. 78. Il regolamento sullo sviluppo rurale[8] stabilisce che le misure di prevenzione degli incendi boschivi dovrebbero essere mirate alle zone classificate ad alto o medio rischio d'incendio dai piani di protezione degli Stati membri. Questi piani di protezione delle foreste e i programmi forestali adottati dagli Stati membri a livello nazionale o regionale, o altri strumenti equivalenti, hanno fornito una base adeguata per la focalizzazione degli interventi e l'attribuzione delle priorità nella fase di selezione. La Commissione ha analizzato la situazione del settore forestale, compresi gli aspetti relativi alla prevenzione e al monitoraggio, nel documento di lavoro dei servizi della Commissione del 2005 allegato alla comunicazione sull'attuazione della strategia forestale dell'Unione. In base al regolamento sullo sviluppo rurale, le misure a favore del settore forestale dovrebbero contribuire all'attuazione della strategia forestale comunitaria, che riguarda gli aspetti economici, ambientali e sociali della gestione forestale sostenibile. Per quanto riguarda il nuovo periodo di programmazione, la Commissione ha analizzato la situazione del settore forestale nel documento di lavoro dei servizi della Commissione del 2013, allegato alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni dal titolo "Una nuova strategia forestale dell'Unione europea: per le foreste e il settore forestale"[9]. Raccomandazione 1 Gli Stati membri dovrebbero: Secondo trattino: la Commissione ritiene che le aree forestali Natura 2000 rappresentino un patrimonio prezioso dal punto di vista ambientale e producano vari importanti servizi ecosistemici. Inoltre diverse disposizioni di Natura 2000 si applicano all'intera superficie forestale dell'UE, sia all'interno sia all'esterno dei siti Natura 2000 e, a tale riguardo, è molto importante anche il ruolo svolto dalle foreste che non sono comprese nella rete Natura 2000. La Commissione dovrebbe: Primo trattino: la Commissione sta provvedendo ad attuare la raccomandazione. La necessità di una descrizione adeguata degli interventi preventivi è prevista nella sezione dedicata all'analisi delle esigenze contenuta nella strategia del PSR 2014-2020 e, in alcuni casi, anche a livello di accordi di partenariato. La Commissione esamina i PSR presentati e verifica la logica d'intervento e il bisogno di interventi preventivi durante il periodo di approvazione dei programmi e chiede che gli interventi preventivi si basino sul piano di protezione della zona interessata. Secondo trattino: la Commissione accetta la raccomandazione. La Commissione provvederà ad esaminare, insieme alle autorità nazionali competenti, la possibilità di un adeguato livello di intervento nel campo dei criteri di base comuni per classificare le aree forestali in zone a basso, medio e alto rischio di incendio. 79. Nell'ambito delle pratiche di gestione forestale sostenibile, le strade forestali (al pari di altri investimenti) costruite principalmente ai fini della prevenzione degli incendi possono essere utilizzate anche per prevenire altri rischi, per l'esecuzione di lavori di riparazione e ripristino nonché a fini ricreativi o economici. La creazione di una rete adeguata di strade forestali contribuisce non soltanto ad una migliore protezione delle foreste contro gli incendi ma anche ad una valutazione economica sostenibile delle risorse forestali in molte regioni. Spesso tali interventi sono necessari per evitare che le aree forestali diventino prive di interesse sul piano socioeconomico e finiscano per essere abbandonate, con un conseguente aumento del rischio di incendi. Per quanto riguarda il nuovo periodo di programmazione, sono state predisposte schede orientative allo scopo di garantire che gli Stati membri / le regioni utilizzino correttamente la misura. Inoltre gli Stati membri / le regioni dovranno precisare meglio le proprie esigenze e motivazioni qualora intendano aumentare la densità delle proprie reti stradali. Raccomandazione 2 Gli Stati membri dovrebbero: Primo trattino: la Commissione osserva che il nuovo regolamento sullo sviluppo rurale comprende una misura rivista concernente la protezione e la ricostituzione del potenziale forestale. La nuova misura può fornire un sostegno alla prevenzione di danni a foreste causati da incendi, calamità naturali ed eventi catastrofici e alla ricostituzione del potenziale forestale e può inoltre fornire un sostegno per interventi di prevenzione delle fitopatie e delle infestazioni parassitarie, a condizione che il rischio di calamità sia giustificato da fondate prove scientifiche e riconosciuto da organismi scientifici pubblici. Terzo trattino: per quanto riguarda gli interventi che beneficiano del sostegno, è già disponibile una serie di misure di salvaguardia ambientale. Ad esempio nell'ambito di Natura 2000 il regime di tutela di cui all'articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva Habitat garantisce che sia evitato un significativo degrado di tali zone. In altre aree anche le valutazioni dell'impatto ambientale contribuiranno a impedire effetti contrari sull'ambiente. Infine per tutti gli interventi che dovranno essere cofinanziati tramite i fondi dell'UE, le autorità nazionali competenti potrebbero subordinare il cofinanziamento dell'UE alla presentazione di un certificato di buona prassi ambientale o di gestione forestale sostenibile. Nel nuovo periodo di programmazione le prestazioni ambientali dei beneficiari costituiscono una considerazione essenziale per l'attuazione delle varie misure. La Commissione dovrebbe: Primo trattino: la Commissione sta provvedendo ad attuare la raccomandazione. La Commissione svolge audit di conformità negli Stati membri al fine di verificare che le spese sostenute siano conformi alle norme. Qualora, durante l'audit, siano individuate carenze, si applicano rettifiche finanziarie. Le misure e gli organismi pagatori da sottoporre a audit sono determinati in base ad un'analisi dei rischi. L'importanza finanziaria svolge un ruolo determinante nella quantificazione dell'esposizione al rischio. In altri termini una zona in cui la spesa è elevata ha maggiori probabilità di essere classificata come zona ad alto rischio e di essere sottoposta a audit. La misura 226 è stata oggetto di audit nel 2014 e lo sarà nel 2015. Secondo trattino: la Commissione sta attuando la raccomandazione attraverso il quadro giuridico per i PSR e ulteriori orientamenti. La nuova misura riguarda una più ampia gamma di rischi e di danni. Per il periodo 2014-2020 la scheda della misura, che costituisce un documento orientativo, comprende chiarimenti e requisiti dettagliati e come tale può essere di ausilio allo Stato membro nella corretta elaborazione della misura. Si è attirata l'attenzione degli Stati membri/delle regioni sul fatto che, in caso di incertezze riguardo alla finalità degli interventi, esistono altre misure specificamente finalizzate a incrementare il valore economico delle foreste. 80. Nel quadro della gestione concorrente, la Commissione adotta i programmi di sviluppo rurale nazionali o regionali, mentre spetta agli Stati membri e alle rispettive autorità di gestione attuare i programmi e garantire l'efficienza del sostegno e la sua efficacia in rapporto ai costi. Per quanto riguarda il ricorso a lavori manuali in luogo dei macchinari, talvolta tali scelte possono essere legate alle caratteristiche del terreno (orografia, aspetti ambientali ecc.) e dovrebbero essere valutate in un contesto più ampio di sviluppo rurale. Raccomandazione 3 Gli Stati membri dovrebbero: Primo trattino: la Commissione osserva che, quando nei programmi sono applicati costi standard, gli Stati membri/le regioni garantiscono che tali elementi siano predeterminati in base a parametri esatti e adeguati e mediante un calcolo giusto, equo e verificabile. Dovrebbe essere designato un organismo indipendente che effettui i calcoli di tutti i costi standard o che confermi l'adeguatezza degli stessi. Secondo trattino: è attualmente in fase di elaborazione e di discussione con gli Stati membri un documento di orientamento relativo ai controlli e alle sanzioni nel settore dello sviluppo rurale. L'allegato I di tale documento contiene una lista di controllo di cui gli Stati membri potranno avvalersi per valutare la ragionevolezza dei costi. 81. È necessario creare un sapiente equilibrio tra i costi dell'attività di monitoraggio e valutazione e i relativi vantaggi potenziali. In particolare quando si tratta di misurare l'efficacia degli interventi preventivi è difficile stabilire il nesso di causalità. Inoltre l'efficacia di particolari interventi nel settore forestale può essere valutata soltanto dopo vari anni o addirittura decenni. Per quanto riguarda il periodo 2014-2020, sono stati introdotti miglioramenti. Ad esempio nel QCMV saranno raccolti dati relativi al nuovo indicatore "superficie sovvenzionata" per gli interventi preventivi. Inoltre al fine di ottenere risultati di valutazione utili, è prevista per il 2019 una relazione annuale migliorata sull'attuazione. Nel quadro di tale relazione sarà condotta una valutazione del PSR e saranno forniti i primi risultati sull'efficienza del programma. Raccomandazione 4 La Commissione dovrebbe: La Commissione accetta la raccomandazione. Sono già stati introdotti alcuni adeguamenti: ad esempio i dati relativi all'indicatore "superficie sovvenzionata" attinente agli interventi preventivi saranno raccolti nel QCMV 2014-2020, colmando così la lacuna individuata nel QCMV 2007-2013. Inoltre affinché la valutazione produca risultati utili, è prevista per il 2019 una relazione annuale migliorata sull'attuazione. Tale relazione fornisce una valutazione dei risultati del programma e, ove possibile, una valutazione degli impatti. [1] Regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio. [2] Documento di lavoro dei servizi della Commissione allegato alla comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sull'attuazione della strategia forestale dell'Unione europea [COM(2005) 84 def.], http://ec.europa.eu/agriculture/forest/1998-strategy-2006-action-plan/sec-2005-333_en.pdf. [3] COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm [4] Impacts of Climate Change on European Forests and Options for Adaptation (Impatti dei cambiamenti climatici sulle foreste europee e opzioni di adattamento) http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/euro_forests/index_en.htm [5] http://ec.europa.eu/environment/forests/studies.htm [6] https://www.ipcc.ch/pdf/special-reports/srex/SREX_FD_SPM_final.pdf [7] San-Miguel-Ayanz, J., Moreno, J.M., Camia, A. (2013) Analysis of large fires in European Mediterranean landscapes: Lessons learned and perspectives. Forest Ecology and Management, 294, pp. 11-22 [8] Regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio. [9] COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm