IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 339/29

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni relativa alla strategia dell'Unione europea per la regione del Mar Baltico

COM(2009) 248 def.

(2010/C 339/07)

Relatore: SMYTH

La Commissione europea, in data 10 giugno 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni relativa alla Strategia dell'Unione europea per la regione del Mar Baltico

COM(2009) 248 def.

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 gennaio 2010.

Alla sua 459a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 gennaio 2010 (seduta del 20 gennaio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 198 voti favorevoli, 1 voto contrario e 4 astensioni.

1. Conclusioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) sostiene gli obiettivi sanciti nei quattro pilastri della strategia del Mar Baltico, volti a rendere questa regione prospera, sicura, sostenibile sul piano ambientale, nonché ricca di attrattiva e accessibile.

1.2 Il CESE riconosce il vasto processo di consultazione che ha preceduto la definizione della strategia e il ruolo svolto in tale processo dalle parti sociali e dai soggetti interessati. Il CESE rinnova il suo appello a favore della creazione di un Forum della società civile del Mar Baltico che contribuisca ad associare strettamente la società civile all'evoluzione della strategia.

1.3 La strategia presenta obiettivi lodevoli, in quanto affronta una serie di complesse questioni strutturali nel Mar Baltico; per poter dimostrare la propria efficacia deve però superare un insieme di sfide legate al suo potenziale in termini di valore aggiunto, ai meccanismi di governance e alla sua efficacia esterna.

1.4 I meccanismi di governance da applicare alla strategia del Mar Baltico suscitano anch'essi alcune critiche. La strategia abbraccia le competenze di 21 direzioni generali e interessa 8 Stati membri dell'UE più la Russia. Combinate ai 4 pilastri, ai 15 settori prioritari d'intervento e a numerose azioni orizzontali, le complesse strutture di governance che costituiscono il nucleo centrale della strategia potrebbero renderla irrealizzabile. Il CESE ritiene pertanto che si debba fare il possibile per semplificare i meccanismi di governance e la gestione amministrativa della strategia.

1.5 Il presente parere reitera la proposta di istituire un gruppo di studio o un osservatorio ad hoc del Mar Baltico in seno al CESE per garantire la partecipazione fattiva di quest'ultimo all'inevitabile sviluppo ed evoluzione della strategia.

1.6 Una delle principali sfide per la strategia è costituita dalla dimensione esterna, soprattutto per il ruolo chiave svolto dalla Russia nella regione del Mar Baltico. Il ruolo della Russia nell'attuazione della strategia va gestito tramite il dispositivo della Dimensione settentrionale. Non è certo però che tale dispositivo sia di per sé sufficiente a garantire la partecipazione fattiva della Russia alle azioni strategiche.

1.7 Il CESE sostiene che la strategia non è soltanto un documento: innanzi tutto è un processo. Ciò significa che la strategia si attua nel tempo. Essa è già riuscita a portare tutti gli Stati membri e le parti interessate, assieme alle istituzioni comunitarie, ad accordarsi su un elenco limitato di azioni e di progetti chiave e sulla necessità di realizzarli. Il CESE spera che l'entusiasmo nato in fase di preparazione della strategia resterà vivo e contribuirà ad un'efficace e tempestiva attuazione di tale strategia, da poter rivedere in corso d'opera.

2. Antecedenti della strategia

2.1 Le origini della strategia per il Mar Baltico sono ben attestate. Da tempo si riconosce il fatto che tale regione abbia sofferto di una serie di gravi debolezze di carattere ambientale, infrastrutturale e in termini di sviluppo economico che sono collegate tra loro e interdipendenti. Nel novembre 2006 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione a favore dell'adozione di una strategia per il Mar Baltico. Questa strategia per la macroregione del Mar Baltico è stata adottata dalla Commissione il 10 giugno 2009 e presentata al Consiglio europeo il 19 giugno 2009. La strategia per il Mar Baltico rientrava tra le principali priorità della presidenza svedese ed è stata adottata dal Consiglio Affari generali il 26 ottobre 2009 a Lussemburgo.

2.2 Questa strategia di ampio respiro segna un nuovo inizio per la politica europea di cooperazione territoriale. Secondo la Commissione, si tratta del primo approccio realmente integrato che gli Stati membri abbiano adottato per affrontare una serie di sfide comuni. Attualmente, gli ambiti di cooperazione transnazionale sono 13 e coprono tutte le aree dell'UE (oltre ai circa 50 programmi di cooperazione transfrontaliera). La strategia per il Mar Baltico incarna il concetto relativamente nuovo di cooperazione macroregionale, vale a dire un coordinamento ed un uso più efficaci delle risorse finanziarie e una prevalenza delle iniziative di cooperazione all'interno della regione. Quanto alla sua estensione geografica, la strategia coinvolge alcuni Stati membri dell'UE - Svezia, Danimarca, Germania, Finlandia, Polonia, Estonia, Lettonia e Lituania - più la Norvegia e la Russia.

2.3 L'obiettivo del presente parere è valutare la proposta di strategia per il Mar Baltico e il relativo piano d'azione dal punto di vista della società civile organizzata. Il parere si basa sull'analisi contenuta nei due pareri del CESE di recente adozione dal titolo La regione del Mar Baltico: il ruolo della società civile organizzata nel rafforzamento della cooperazione regionale e nella definizione di una strategia regionale (1) e Cooperazione macroregionale - Estendere la strategia per il Mar Baltico ad altre macroregioni europee (2). Il processo che ha condotto all'elaborazione della strategia è senza precedenti. La Commissione ritiene che, se la strategia per il Mar Baltico è valida e realizzabile nella macroregione cui è destinata, un approccio analogo si potrebbe applicare ad altre macroregioni come la danubiana, l'alpina e la mediterranea.

3. Sintesi della strategia

3.1 Nel corso del 2008 la Commissione ha condotto un'ampia serie di consultazioni che hanno interessato tutto il territorio della macroregione del Mar Baltico e sono culminate, nel febbraio 2009, in un convegno organizzato a Rostock (Germania). Tali consultazioni erano incentrate sui quattro pilastri su cui poggia la strategia per il Mar Baltico per rendere la regione:

— ecologicamente sostenibile,

— prospera,

— accessibile e ricca di attrattiva,

— sicura e senza rischi.

3.2 La strategia è corredata da un piano d'azione comprendente 15 settori prioritari d'intervento riguardanti tutti e quattro i pilastri. Ciascun settore prioritario dovrà essere coordinato da almeno uno degli Stati membri compresi nella regione del Mar Baltico, i quali sono tenuti a collaborare alla sua attuazione insieme a tutti i soggetti interessati.

3.3 La strategia per il Mar Baltico e le azioni in essa proposte saranno finanziate con le risorse già esistenti, in particolare i fondi strutturali (55 miliardi di EUR per il periodo 2007-2013), i fondi messi a disposizione da ciascuno dei paesi del Mar Baltico, da privati e da istituzioni finanziarie come la Banca europea per gli investimenti (BEI), la Banca nordica per gli investimenti (NIB) e la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS).

3.4 Vi sono differenze significative tra la risoluzione del Parlamento europeo (3) e la comunicazione della Commissione (4). La Commissione adotta il punto di vista intracomunitario del Consiglio, mentre il Parlamento fa riferimento a una strategia per la Dimensione settentrionale incentrata sull'area del Baltico. Nella sua risoluzione, il Parlamento chiede alla Commissione di avanzare una proposta di strategia «al fine di rafforzare il pilastro interno della Dimensione settentrionale» (5). Il Parlamento crea un chiaro legame tra la strategia per il Mar Baltico e la Dimensione settentrionale, mentre il Consiglio e la Commissione distinguono tra la strategia e gli aspetti esterni della cooperazione.

3.5 Le vedute divergono ampiamente riguardo alla struttura di governance più appropriata. La strategia della Commissione si basa sul coordinamento delle iniziative esistenti, sul monitoraggio continuo dei progressi compiuti e sulla volontà di conservare lo slancio impresso al piano d'azione. L'approccio adottato dalla Commissione mira a mantenere i meccanismi istituzionali al minimo senza prevedere ulteriori finanziamenti per la strategia del Mar Baltico. Il Parlamento propone invece che ogni anno, prima del Consiglio europeo d'estate, si tenga un vertice del Mar Baltico e che si potenzino gli organi regionali responsabili dell'organizzazione all'interno e all'esterno del sistema UE, in parte grazie a una specifica linea di bilancio dedicata alla strategia. Il CESE ha già espresso il proprio sostegno alla proposta di una dotazione di bilancio separata per la strategia. Il Parlamento sembrerebbe auspicare uno sviluppo più ambizioso di questa politica rispetto alla Commissione. Come a sottolineare il carattere evolutivo della strategia, il 22 ottobre 2009 il Parlamento ha approvato un emendamento di 20 milioni di euro al bilancio 2010 da destinare al coordinamento e ad alcuni progetti pilota della strategia.

3.6 A parte queste differenze di approccio, la strategia è il risultato di un'ampia serie di consultazioni delle parti interessate nell'ambito della macroregione. Si tratta di una strategia innovativa, in quanto basata su una struttura di governance transnazionale e quindi di portata più ampia rispetto alle tradizionali politiche regionali dell'UE. Questa nuova struttura di governance si situa a metà strada tra lo Stato nazionale e la comunità sovranazionale.

3.7 Il concetto di strategia per il Mar Baltico viene descritto dalla Commissione come un lavoro in corso d'opera. La definizione dei singoli aspetti della regione è necessariamente imprecisa, in quanto la geografia cambia a seconda della questione affrontata. Per concepire la strategia del Mar Baltico si comincia con l'identificazione dei problemi e dei temi, lasciando che siano questi a definire la geografia della macroregione. Oggettivamente, i quattro pilastri della strategia e il piano d'azione che ne consegue rappresentano un serio tentativo di mettere a punto un quadro di sviluppo più coordinato per una zona così diversificata come la regione del Mar Baltico, e di promuovere così la coesione territoriale. La tabella 1 al termine del documento definisce gli ambiti d'intervento prioritari del piano d'azione per ciascuno dei pilastri della strategia.

3.8 Il ragionamento adottato dalla Commissione indica implicitamente che è necessario un approccio integrato per garantire lo sviluppo sostenibile nella regione. Le questioni affrontate dalla strategia sono infatti complesse e collegate tra loro, mentre i programmi di cooperazione esistenti non sono stati coordinati in modo efficace.

4. Sfide e questioni chiave

4.1 Attuare con successo la strategia per il Mar Baltico presenta una posta in gioco molto elevata. La Commissione ha ribadito in diverse occasioni che la strategia potrebbe diventare un modello per altre macroregioni dell'UE. La strategia presenta obiettivi lodevoli, in quanto affronta una serie di complesse questioni strutturali nella regione del Mar Baltico, ma, per poter dimostrare la propria efficacia, deve superare una serie di sfide, legate al suo potenziale in termini di valore aggiunto, ai meccanismi di governance, alla coesione dell'UE e all'efficacia esterna della strategia stessa.

4.2 Riguardo al valore aggiunto, vi è il rischio che, per soddisfare la maggioranza delle parti interessate nella regione del Mar Baltico, la strategia abbracci un insieme di azioni particolarmente ambiziose e potrebbe così finire per risultare irrealizzabile. Secondo alcuni, si dovrebbe cercare di non complicare troppo la strategia e di concentrare gli sforzi su un numero più ridotto di obiettivi di importanza strategica. L'Helcom ha compiuto notevoli progressi in fatto di patrimonio ittico e di ambiente in generale grazie al suo piano d'azione per il Mar Baltico. Nonostante i progressi, la strategia per il Mar Baltico dovrebbe però continuare a produrre risultati positivi in termini di attività di pesca e di ambiente in senso lato.

4.3 I meccanismi di governance da applicare alla strategia del Mar Baltico suscitano anch'essi alcune critiche. La tabella 1 mette in evidenza un paradosso, vale a dire che gli Stati membri più bisognosi di questa strategia sono i meno coinvolti nella sua attuazione. Inoltre, la Commissione si è sforzata di trovare un equilibrio tra le numerose azioni da realizzare e le altrettanto numerose direzioni generali e gli Stati membri coinvolti. Fino ad ora, l'attuazione della Carta di Lipsia sulle città europee sostenibili (6) si è dimostrata relativamente lenta e la strategia per il Mar Baltico è probabilmente ancor più complessa.

4.4 Il successo di qualunque politica dell'UE come la strategia per il Mar Baltico si misurerà in termini di risultati pratici, che devono essere visibili e tangibili per i cittadini. La strategia mette anche in discussione la nozione stessa di coesione all'interno dell'UE. Come già sottolineato, la Commissione ha alzato la posta in termini di cooperazione macroregionale. Benché i cittadini dei paesi del Baltico siano consapevoli della portata dei problemi ambientali e infrastrutturali che il Baltico deve affrontare, spiegare la gravità della situazione della loro regione al resto dell'UE rimane una delle sfide principali, e il contributo della società civile organizzata in tal senso è essenziale. Il CESE ha già proposto di istituire un Forum della società civile del Mar Baltico e si è dichiarato pronto ad avviare i relativi lavori preparatori. Inoltre il Comitato ha proposto di costituire al suo interno un gruppo di studio o un osservatorio ad hoc per la regione del Mar Baltico allo scopo di consentire a tutto il CESE di partecipare efficacemente all'evoluzione della strategia.

4.5 Una delle principali sfide per la strategia è costituita dalla dimensione esterna; in particolare il ruolo chiave che la Russia svolge, fa di essa un attore cruciale nella regione del Mar Baltico. La Russia, finora, si è mostrata interessata alla strategia, in quanto essa trarrebbe benefici dalla sua efficace attuazione. Il ruolo della Russia nella strategia va attualmente gestito tramite il dispositivo della Dimensione settentrionale che, presumibilmente, deve essere allineato con la strategia. Vale la pena sottolineare che tre dei quattro pilastri della strategia - tutela ambientale, accessibilità, attrattiva e sicurezza - hanno un carattere essenzialmente transnazionale e dunque sarebbe opportuno prevedere, nel quadro della strategia, meccanismi di collegamento tra le interazioni interne ed esterne, soprattutto a livello operativo. Inoltre, la dimensione esterna della strategia potrebbe avere un campo di applicazione addirittura più ampio e coinvolgere ad esempio la Bielorussia che ha un impatto sulla tutela ambientale, sull'attrattiva e sull'accessibilità della regione del Mar Baltico.

4.6 Secondo alcuni, sarà più semplice assicurarsi il coinvolgimento della Russia nell'attuazione della strategia tramite una cooperazione bilaterale diretta con l'UE, sulla base di un«partenariato tra pari» con l'Unione (7). Se le cose stanno così, è legittimo chiedersi se la Dimensione settentrionale sia, come si suggerisce attualmente, il meccanismo appropriato per garantire l'impegno della Russia nella strategia.

5. Analisi della strategia

5.1 La strategia presenta alcuni punti controversi che vanno esaminati attentamente. In primo luogo, il piano d'azione contiene proposte specifiche per correggere le carenze delle reti energetiche e dei collegamenti nella regione del Mar Baltico. Si teme che tali proposte non siano sufficienti visto che occorre al più presto conseguire una maggiore integrazione delle reti. La strategia non dovrebbe cercare soltanto di integrare e collegare tra loro i mercati nazionali dell'energia della regione del Mar Baltico che sono attualmente separati, ma dovrebbe puntare a una solidarietà energetica su scala comunitaria. L'UE ha bisogno dell'energia russa e deve pertanto costruire le infrastrutture per portare gas, petrolio ed elettricità in Europa. Ciò è necessario per garantire al nostro continente un approvvigionamento energetico stabile. Una maggiore cooperazione in materia energetica è necessaria anche per i paesi terzi. La strategia non prende in considerazione il progetto Nordstream. Pur trattandosi di un'omissione evidente, la Commissione precisa che il progetto Nordstream costituisce una questione fortemente controversa e che l'adozione della strategia per il Mar Baltico richiedeva invece l'unanimità.

5.2 Il piano d'azione formula proposte per migliorare i collegamenti stradali, ferroviari e marittimi interni ed esterni. Le infrastrutture stradali richiedono molta attenzione in quanto sono gravemente carenti o completamente assenti. Una regione che rappresentava un tempo la periferia dell'Unione Sovietica potrebbe così diventare - in più larga misura - parte integrante del centro Europa. La regione del Mar Baltico ha bisogno urgente di una rete di infrastrutture stradali che sia completa e commisurata alle sue dimensioni. Gli attuali corridoi TEN - ad esempio quelli ferroviari e stradali che collegano Helsinki con Vienna e la Slovenia - vanno riveduti e adeguati alla nuova realtà di una UE più coesa.

5.3 Non vi è menzione dell'importanza strategica dei grandi fiumi che solcano la macroregione del Baltico, una lacuna, questa, che andrebbe colmata. In questo contesto va detto che è in preparazione una strategia per la regione del Danubio. La strategia per il Mar Baltico è stata oggetto di ampie consultazioni, organizzate però ad hoc. Nel caso della strategia per la regione del Danubio, il CESE punterebbe ad essere coinvolto in modo più strutturato. La Commissione ha segnalato che dal febbraio all'estate 2010 si offre l'opportunità di un impegno in tal senso. Nei suoi pareri REX/262 ed ECO/251 il CESE ha formulato la proposta - che andrebbe ora concretizzata - di creare un Forum della società civile del Mar Baltico. Tale proposta gode del sostegno di numerosi eurodeputati e il Parlamento europeo ha attualmente in cantiere un parere sulla strategia per il Mar Baltico.

5.4 La complessità delle sfide poste dalla strategia per il Mar Baltico è già ampiamente riconosciuta. A quanto risulta, l'unità della Commissione che è responsabile dell'attuazione e del monitoraggio della strategia potrebbe nel prossimo futuro trovarsi a corto di risorse. Il CESE e il Parlamento sono entrambi a favore di un rafforzamento di tale unità. Vi è il pericolo che quest'ultima sia completamente assorbita dalle sfide amministrative legate ai 20 milioni di euro di spesa autorizzati dal Parlamento a favore di paesi terzi partner dell'UE (linea di bilancio 4). Il CESE sottolinea che sia la Commissione che gli Stati membri responsabili di determinate iniziative nell'ambito del piano d'azione devono poter disporre della capacità amministrativa adeguata per adempiere ai loro obblighi.

5.5 Sono state espresse preoccupazioni riguardo al peso relativo delle attività e delle zone di pesca. Si riconosce che molto è stato fatto, soprattutto dall'Helcom, e i primi risultati sono incoraggianti. Bisogna però continuare ad andare avanti, compiendo soprattutto maggiori sforzi per favorire un consumo responsabile.

5.6 Sono state espresse preoccupazioni anche riguardo al grado di attenzione che la strategia dedica alle scienze, alle tecnologie, alla ricerca e all'innovazione. Il CESE non è del tutto convinto che il fatto di ripartire il cosiddetto triangolo della conoscenza (istruzione, ricerca e innovazione) tra due pilastri diversi della strategia e tra tre Stati membri responsabili di coordinarli sia la soluzione ideale. Il CESE sottolinea che la strategia dovrebbe rafforzare l'interazione e i legami tra i diversi elementi del triangolo della conoscenza.

5.7 Il CESE sostiene incondizionatamente la parte della strategia relativa al settore d'intervento prioritario n. 6, che consiste nel rimuovere gli ostacoli al mercato interno nella regione del Mar Baltico. Particolare attenzione andrebbe riservata alle PMI, la cui presenza è predominante nelle economie della regione del Mar Baltico. Il CESE è favorevole altresì alla realizzazione dell'agenda per il lavoro dignitoso. Nella regione si dovrebbe promuovere un maggior dialogo sociale per beneficiare di alcune delle ricadute positive derivanti dall'attuazione della collaborazione nell'ambito della strategia, soprattutto in termini di cooperazione e integrazione rafforzate in materia energetica.

5.8 Particolare preoccupazione suscita l'attuale declino strutturale, nella regione, della cantieristica e dei settori correlati, con il suo impatto negativo sulla coesione economica e sociale. Il CESE è fermamente convinto che la strategia per il Mar Baltico dovrebbe incorporare anche questo aspetto specifico.

Bruxelles, 20 gennaio 2010 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) GU C 277 del 17.11.2009, pag. 42.

(2) GU C 318 del 23.12.2009, pag. 6.

(3) Parlamento europeo (2006) Risoluzione su una strategia per la Dimensione settentrionale incentrata sull'area del Baltico, Strasburgo, 16 novembre 2006, A6-0367/2006.

(4) La strategia e il piano d'azione per il Mar Baltico sono disponibili sul sito:

http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/baltic/documents_en.htm.

(5) La Dimensione settentrionale è un dispositivo che consente all'UE, alla Russia, alla Norvegia e all'Islanda di attuare politiche comuni in settori di cooperazione stabiliti di comune accordo.

(6) La Carta di Lipsia sulle città europee sostenibili è stata firmata il 24 maggio 2007, durante il semestre di presidenza tedesca del Consiglio, in una riunione informale dei ministri dell'UE responsabili per lo Sviluppo urbano e la coesione territoriale. Questa Carta intergovernativa formula due raccomandazioni principali, ossia ricorrere maggiormente ad una politica di sviluppo urbano integrato e rivolgere un'attenzione particolare ai quartieri meno favoriti.

(7) Cfr. ad esempio l'intervento di Uno ALDGREN, membro del Comitato delle regioni, sul tema L'impegno delle parti sociali e delle altre organizzazioni della società civile: quale ruolo possono svolgere la società civile e gli attori locali? al convegno dal titolo La regione del Mar Baltico: il luogo ideale per lavorare e fare affari, organizzato dal CESE e dall'ufficio di rappresentanza della Commissione europea a Helsinki, Finlandia, il 22 e 23 ottobre 2009.