Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle regole di partecipazione delle imprese, dei centri di ricerca e delle università, nonché alle regole di diffusione dei risultati della ricerca, per l'attuazione del programma quadro della Comunità europea 2002-2006"

(2002/C 94/01)

Il Consiglio, in data 14 novembre 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 167 e dell'articolo 172, secondo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Malosse, in data 4 febbraio 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 21 febbraio 2002, nel corso della 388a sessione plenaria, con 68 voti favorevoli, un voto contrario e un'astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Le regole di partecipazione e di diffusione garantiscono le condizioni d'attuazione effettiva del VI programma quadro di ricerca dell'Unione europea(1) e dei suoi programmi specifici. Si osserva che, per la prima volta, il testo relativo a tali regole viene adottato in codecisione dal Consiglio e dal Parlamento.

1.2. Nonostante il suo carattere tecnico, la proposta di decisione comporta una serie di scelte politiche che vertono, ad esempio, sulla partecipazione di soggetti giuridici dei paesi terzi, sui criteri prioritari di selezione dei progetti e sull'accesso alle conoscenze derivanti dai progetti di ricerca.

1.3. L'interesse del Comitato economico e sociale europeo dovrebbe essere rivolto alla questione della semplificazione amministrativa, secondo il codice di condotta che il Comitato ha adottato in materia(2). Numerosi attori della ricerca si sono infatti lamentati delle eccessive formalità da adempiere nel quadro della ricerca europea e il Comitato si è fatto ripetutamente eco di tali voci.

2. Le innovazioni della proposta della Commissione

2.1. Nell'emanare le nuove regole si è voluto tenere conto dei nuovi orientamenti del VI programma quadro, in particolare della comparsa di due nuovi modi d'intervento: l'appoggio alle reti di eccellenza e ai progetti integrati di ricerca. In tale quadro verranno assegnate ai loro bilanci delle sovvenzioni dirette.

2.2. La completa uguaglianza di diritti ed obblighi per i partecipanti degli Stati membri e degli Stati candidati associati, come per le organizzazioni internazionali di cooperazione scientifica a vocazione europea, quali l'Agenzia spaziale europea (ESA), il Centro europeo per la ricerca nucleare (CERN), ecc.

2.3. I paesi candidati sono naturalmente ammissibili a parità di diritti. Le organizzazioni degli altri paesi terzi possono partecipare per la prima volta di pieno diritto alla maggior parte delle azioni del programma quadro, in particolare i paesi terzi ammissibili alle azioni specifiche di cooperazione internazionale del programma quadro (Russia e Stati della CSI, paesi terzi del Mediterraneo e paesi in via di sviluppo, degli ACP, dell'America latina e dell'Asia) che beneficeranno inoltre e di pieno diritto di un finanziamento.

2.4. La possibilità accordata ai consorzi già costituiti, responsabili di reti e di progetti integrati, di modificare la loro composizione, anche pubblicando essi stessi bandi di gara sotto il controllo della Commissione europea. Questa misura potrebbe essere favorevole alle PMI di cui si fissa al 15 % minimo la partecipazione al programma quadro.

2.5. Una maggiore flessibilità grazie ad un programma di lavoro unico per ogni programma specifico, modificabile in qualsiasi momento, e a gare d'appalto a data variabile secondo le necessità.

2.6. Uno snellimento delle norme finanziarie tramite la concessione di anticipi. Parallelamente tuttavia, i controlli a posteriori verranno rafforzati e verrà stabilito l'obbligo di presentare una certificazione dei conti eseguita da un revisore indipendente, attività che può essere finanziata al 100 % dall'Unione europea. Nel contempo, verranno nominati degli esperti indipendenti per il controllo delle reti di eccellenza e dei progetti integrati, e, in caso di necessità, per alcune azioni classiche.

2.7. Una maggiore flessibilità delle regole di diffusione per il partecipante ad un consorzio, ad esempio la possibilità di non far condividere ai suoi partner una parte delle sue conoscenze preesistenti o la limitazione del diritto d'accesso ai risultati ad alcuni partecipanti.

2.8. Non si obbligano più i soggetti offerenti a provare, alla firma del contratto, che dispongono delle risorse necessarie alla realizzazione delle azioni indirette, il che si traduceva nell'obbligo di fornire garanzie bancarie, prova inaccessibile e/o molto onerosa per le piccole imprese e, in particolare, per le "start up". In cambio, la Commissione stabilisce la responsabilità in solido di tutti i membri di un consorzio, il che vuole dire che essa si riserva il diritto, seppur teorico, di rivalersi sui partner più solvibili in caso di fallimento. Sono previste delle eccezioni per gli organismi di diritto pubblico e il consorzio può eventualmente definire delle regole interne in base alle quali i partecipanti non sono ritenuti responsabili se non della parte del bilancio comunitario che è stato loro assegnato.

3. Osservazioni del Comitato

3.1. Le regole di partecipazione mirano ad una migliore semplificazione e ad una maggiore trasparenza, nonché a una più ampia coerenza con gli obiettivi strategici dell'Unione. Si tratta di conferire una migliore visibilità ed efficacia all'azione europea e di garantire al tempo stesso che il programma risponda alle aspirazioni dei cittadini.

3.2. In materia di semplificazione

3.2.1. Il Comitato accoglie con favore le nuove disposizioni in quanto esse saranno in grado di assicurare una maggiore flessibilità, una maggiore trasparenza nonché la parità di condizioni di accesso. Il Comitato approva in particolare la soppressione dell'obbligo di presentare una garanzia bancaria, che poteva rivelarsi difficile da ottenere e onerosa. Approva anche il sistema degli anticipi di bilancio destinato a sostituire vantaggiosamente il rimborso delle spese che poteva sollevare un problema di tesoreria. Queste due innovazioni dovrebbero andare a vantaggio delle PMI che andrebbero considerate come l'obiettivo centrale e prioritario del VI programma quadro di RST, visto il ruolo cruciale che svolgono per lo sviluppo della competitività europea e dell'occupazione.

3.2.2. Non viene tuttavia presentata nessuna disposizione specifica per semplificare le formalità da adempiere nella procedura di presentazione dei dossier, come prevedevano ad esempio le proposte di decentramento formulate dal Comitato in occasione del V programma quadro. Quest'aspetto è invece fondamentale e il Comitato chiede alla Commissione di presentare un piano d'azione di semplificazione delle procedure, secondo il metodo delle azioni SLIM. Il Comitato si rammarica che la Commissione non abbia fatto proprie anche altre proposte presentate dal Comitato per semplificare le procedure e facilitare la partecipazione delle PMI, quali un decentramento dei dispositivi di preselezione e la concessione di sovvenzioni globali ad organismi intermediari. Questo dispositivo consentirebbe in particolare di ovviare all'incertezza relativa alle date di pubblicazione delle gare e di offrire un servizio d'assistenza per la presentazione dei progetti.

3.2.3. Il Comitato si compiace che la Commissione abbia accolto la sua proposta di considerare soggetti ammissibili le associazioni d'imprese, quali le Camere, le organizzazioni professionali o i centri tecnici, nonché le altre associazioni della società civile. Suggerisce in particolare che queste associazioni possano partecipare ai progetti in quanto coordinatori di controllo dei progetti, specie per garantire le prospettive di diffusione e di valorizzazione. La loro partecipazione dovrebbe essere incoraggiata per i progetti concernenti le PMI.

3.2.4. Per quanto riguarda le azioni condotte dai gruppi d'imprese, il Comitato propone di rendere ammissibili progetti di cooperazione transnazionale tra questi gruppi, il cui obiettivo sarebbe quello di stabilire un quadro permanente di cooperazione tecnologica tra imprese. Queste azioni potrebbero essere condotte sia all'interno dell'Unione che con i paesi partner, in particolare i paesi dello Spazio economico europeo, quelli dell'Europa centrale ed orientale, i paesi terzi del Mediterraneo e i paesi dell'America latina.

3.2.5. Per quanto concerne la responsabilità in solido dei partecipanti, affinché questa disposizione non scoraggi i grandi gruppi dall'associarsi ai piccoli soggetti, che si presume siano più frequentemente inadempienti, il Comitato suggerisce la possibilità di introdurre un regime assicurativo che sarebbe coperto al 100 % dal bilancio comunitario e permetterebbe così all'UE una buona difesa dei suoi interessi finanziari. Se un tale dispositivo non fosse realizzato, il Comitato giudicherebbe nefasta l'introduzione di questo principio di responsabilità solidale.

3.2.5.1. Si teme tuttavia che il finanziamento (a carico del bilancio comunitario) di un regime assicurativo di questo tipo riduca drasticamente i fondi disponibili direttamente per la ricerca e lo sviluppo. Sarebbe quindi opportuno sperimentare prima le possibilità e i costi di un tale regime nel corso di una fase pilota.

3.2.5.2. Inoltre occorre garantire che le istituzioni statali o finanziate dallo Stato cui non è consentito assumere una responsabilità in solido non vengano escluse da una partecipazione o svantaggiate in altro modo.

3.2.6. In quanto agli strumenti, il Comitato raccomanda di lasciare la libera scelta agli operatori. I diversi modi operativi verrebbero così proposti come una "cassetta degli attrezzi" dalla quale è possibile scegliere gli strumenti in funzione delle necessità e farli evolvere grazie all'esperienza maturata.

3.2.7. Il Comitato approva l'utilizzo di anticipi e spera che questi siano concessi in via prioritaria ai piccoli istituti di ricerca e alle PMI e assegnati prima del lancio delle operazioni. Il Comitato approva il ricorso a revisori esterni a condizione che la loro scelta spetti ai promotori dei progetti, che la Commissione europea debba solo verificarne l'indipendenza, che possano essere coperti al 100 % dal bilancio comunitario e che non vi sia un aumento globale delle spese amministrative.

3.2.8. Il Comitato apprezza il principio di redigere un elenco delle spese non ammissibili (lista negativa) e di sopprimere nel contempo l'elenco delle spese ammissibili (lista positiva). Il sistema appare interessante, perché si iscrive in un'ottica di semplificazione. È tuttavia opportuno evitare che apra la strada ad una contestazione sistematica, da parte della Commissione europea, delle spese impegnate. A tal fine, prima di introdurre definitivamente questo principio, appare necessaria una fase pilota.

3.2.9. Il Comitato insiste infine sulla necessità di fornire agli operatori degli strumenti di informazione, di aiuto alla concezione, all'attuazione e alla gestione dei progetti, in particolare un contratto tipo per ogni strumento di intervento e una guida contenente raccomandazioni su ciascuna delle tappe dello svolgimento dei progetti.

3.3. In materia di trasparenza

3.3.1. Le modalità di selezione e la definizione delle reti di centri d'eccellenza rimangono molto vaghe. La proposta di decisione non risponde a numerose questioni, specie quelle riguardanti i criteri di valutazione dei progetti e i dispositivi previsti per garantire la diffusione dei risultati. Il Comitato auspica che la Commissione precisi le sue intenzioni.

3.3.2. In quanto alle reti d'eccellenza, l'obbligo di un minimo di tre soggetti giuridici indipendenti stabiliti in tre Stati membri o associati diversi (di cui almeno due Stati membri dell'UE) non dovrebbe tradursi in una corsa ai partner di comodo, né escludere, in taluni casi giustificati, dei partenariati più ristretti.

3.3.3. A livello delle definizioni (articolo 2), si potrebbero apportare alcune precisazioni. Ad esempio, nella definizione delle PMI, si dovrebbe tenere conto delle nuove proposte della Commissione europea intese a definire in modo più rigoroso il criterio d'indipendenza a seguito di un certo numero di abusi, in particolare nel settore della ricerca. Si dovrebbero precisare altre definizioni, soprattutto in materia di bilancio.

3.3.4. Il Comitato si compiace di alcune clausole che rendono più flessibili le regole di proprietà e consentono di escludere dalla diffusione i "know-how" preesistenti e di ottimizzare il processo d'innovazione. Tuttavia alcune disposizioni, che possono sottrarre taluni risultati alle regole normali di diffusione tra partecipanti ad uno stesso consorzio, potrebbero risultare pregiudizievoli alle PMI o ad altri piccoli soggetti della ricerca. Si dovrebbe quindi prevedere un dispositivo d'accompagnamento per le PMI che possa consigliarle sulle migliori pratiche da adottare per possibili accordi tra i partecipanti ad un consorzio.

3.3.5. Il Comitato approva la possibilità che i consorzi ricorrano essi stessi a bandi di gara per effettuare alcuni lavori o per estendere le loro attività, a condizione che tali gare vengano organizzate secondo il quadro definito dalla Commissione per garantire la trasparenza, la parità di trattamento e la coerenza con gli obiettivi del programma. Il Comitato insiste sull'importanza di trovare in quest'occasione modalità flessibili che consentano in particolare una partecipazione di gruppi di piccole e medie imprese.

3.3.5.1. Per garantire tale trasparenza, il Comitato propone in particolare la pubblicazione delle gare di appalto su Cordis, nonché la partecipazione della Commissione o di esperti da essa debitamente incaricati a tutte le fasi di tali gare, dalla concezione al monitoraggio dei contratti.

3.4. In materia di coerenza con gli obiettivi dell'Unione

3.4.1. Senza rimettere in questione il principio di un'apertura alquanto ampia dei programmi ai paesi terzi associati all'Unione tramite programmi di cooperazione, si può giudicare decisamente eccessiva la disposizione che prevede che "qualsiasi soggetto giuridico stabilito in un paese terzo può partecipare al VI programma quadro". Per promuovere i naturali interessi dell'Unione, appare opportuno inquadrare questa disposizione, limitandola, da un lato, ai paesi dello Spazio economico europeo ed ai paesi candidati associati, partecipanti a pieno titolo, dall'altro ai paesi terzi ammissibili alle azioni specifiche di cooperazione internazionale del programma quadro (Russia e Stati della CSI, paesi terzi mediterranei e paesi in via di sviluppo degli ACP, dell'America latina e dell'Asia). Per quanto riguarda la cooperazione con i paesi sviluppati, secondo il parere adottato l'11 luglio 2001(3), il Comitato, pur riconoscendone l'opportunità sotto il profilo economico e scientifico, auspica l'applicazione effettiva del principio di reciprocità e chiede alla Commissione di presentare una relazione sull'attuazione di questo principio da parte dei nostri partner.

3.4.2. La decisione relativa alle regole di partecipazione per il V programma quadro di RST(4) disponeva, all'articolo 20, la presentazione obbligatoria di un piano d'attuazione tecnologica. Il Comitato aveva approvato questa misura destinata a garantire l'impatto industriale del progetto comprendente anche le condizioni di diffusione e di valorizzazione delle conoscenze. Ora, il Comitato si interroga sulle ragioni che hanno indotto a sostituire tale disposizione con un programma di valorizzazione e di diffusione che viene presentato soltanto al momento del lancio del progetto. Questa modifica non sembra essere in linea con le conclusioni del Vertice europeo di Lisbona del marzo 2000, che prevedono di fare dell'Unione l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo entro il 2010.

3.4.3. Per il conseguimento degli obiettivi fissati a Lisbona, è necessario garantire un'adeguata formazione tecnico-scientifica di base al maggior numero possibile di cittadini e raggiungere un giusto equilibrio e una fruttuosa interazione tra una ricerca fondamentale concepita a lungo termine e uno sviluppo orientato alla produzione. Anche nelle regole di partecipazione e nei relativi criteri di valutazione dei progetti si deve tenere conto di questa dualità.

3.4.4. Considerato quanto affermato al precedente punto 3.4.3, il Comitato auspica che alcune basilari priorità dell'Unione europea, quali l'occupazione, la creazione di nuove attività, lo spirito imprenditoriale e la competitività, servano anche come criteri globali per la valutazione dei progetti.

Bruxelles, 21 febbraio 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Parere CES, GU C 260 del 17.9.2001.

(2) Parere CES, GU C 14 del 16.1.2001.

(3) Parere CES, GU C 260 del 17.9.2001.

(4) Parere CES sul tema "Seguito, valutazione e ottimizzazione dell'impatto economico e sociale della RST: dal V programma quadro verso il VI programma quadro", GU C 367 del 20.12.2000.