Parere del Comitato economico e sociale in merito a «La cooperazione con le associazioni di solidarietà sociale come partner socioeconomici in campo sociale»

(98/C 73/23)

Il Comitato economico e sociale, il 20 marzo 1997, conformemente al terzo comma dell'articolo 23 del proprio Regolamento interno, ha deciso di elaborare un parere in merito a «La cooperazione con le associazioni di solidarietà sociale come partner socioeconomici in campo sociale».

La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice su Eulenburg, in data 17 ottobre 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 10 dicembre 1997, nel corso della 350a sessione plenaria, con 75 voti favorevoli, 6 contrari e 7 astensioni, il seguente parere.

LA COOPERAZIONE CON LE ASSOCIAZIONI DI SOLIDARIETÀ SOCIALE COME PARTNER SOCIOECONOMICI

Prefazione

Il lavoro delle associazioni di solidarietà sociale è un elemento costitutivo del modello di stato sociale europeo. I molteplici servizi e istituti di cui sono responsabili hanno radici storiche. Di pari passo con il progresso economico si sono manifestati sviluppi che hanno determinato disuguaglianza sociale e impoverimento. Nel 19° secolo l'industrializzazione ha prodotto cambiamenti radicali nella vita quotidiana delle persone. Le chiese e le rispettive comunità religiose, i cittadini benestanti, la nobiltà e le più svariate organizzazioni sociali quali ad esempio le unioni di lavoratori si sono impegnati in campo sociale fondando servizi e istituti. In molti paesi europei lo Stato è rimasto da parte ed ha iniziato ad intervenire solo in ritardo, a seconda del diverso grado di sviluppo del sistema nazionale di protezione sociale.

Le associazioni di solidarietà non solo sono organismi responsabili di servizi e di istituti sociali, ma stimolano anche le persone a impegnarsi come volontari per il bene comune. Si considerano inoltre i difensori delle persone bisognose, ispirandosi in ciò all'idea di giustizia sociale.

Le associazioni di solidarietà fanno parte del cosiddetto «terzo settore», che riveste grande importanza per le economie nazionali e rappresenta un fenomeno estremamente variegato, impossibile da delimitare chiaramente e in modo definitivo. Culture nazionali diverse, diversi livelli operativi ma soprattutto la grandissima diversità di interessi (per esempio quelli delle opere di beneficenza di privati cittadini, delle attività caritative delle chiese, delle strutture di mutuo soccorso del movimento dei lavoratori) hanno fatto del «terzo settore» un fenomeno veramente multiforme. Allo stesso tempo però proprio questa varietà lo rende un fenomeno tipicamente europeo. Il modello di stato sociale europeo deriva il suo carattere specifico proprio dalla presenza del «terzo settore».

Il «terzo settore» è anche il settore dell'economia in cui la voglia di partecipazione dei cittadini si esprime in modo diretto, ovvero senza la spinta di interessi professionali, oppure legati all'intervento pubblico. In generale in tutti i paesi della Comunità esistono «società di persone» cui si può aderire personalmente, liberamente e volontariamente, caratterizzate dall'assenza di conferimenti ad un capitale sociale e dell'obiettivo del guadagno personale. Tali società si articolano in tre categorie: cooperative, mutue e associazioni. Nelle prime due l'adesione dà diritto a servizi e prestazioni, ciò che non avviene affatto nel caso delle associazioni, che possono agire anche a beneficio di persone che non ne fanno parte.

In linea di principio l'attività delle associazioni di solidarietà è rivolta ad un pubblico generico. Conformemente a ciò, i beneficiari delle prestazioni offerte sono persone afflitte da determinati impedimenti sociali oppure persone o cittadini che necessitano in via temporanea o a lungo termine di assistenza sociale. La prestazione del servizio avviene senza scopo di lucro («non profit») e non si presta perciò ad una selezione fondata su criteri di mercato. La sfida che le associazioni di interesse generale devono affrontare oggi è la sistematica commercializzazione del soddisfacimento dei bisogni di tipo sociale. Se tali associazioni fossero interamente esposte alla libera concorrenza con operatori orientati al profitto, questi ultimi, conformemente al proprio obiettivo, opererebbero solo nei settori delle prestazioni di assistenza sociale che si mostrassero redditizi. In quel caso sarebbe difficile per le associazioni di solidarietà continuare a svolgere la funzione di assistenza sociale generale, se non altro per via dei notevoli costi che vi sono associati.

Le associazioni di solidarietà però non si limitano a prestare servizi sociali, in quanto proprio la collaborazione di volontari, uno dei loro elementi costitutivi, dimostra che appartengono all'ambito del «dialogo civile». Per costruire e potenziare una collettività sociale, l'impegno sociale volontario del maggior numero possibile di cittadini è indispensabile. Sotto forme diverse, come i gruppi di mutuo soccorso, l'assistenza a livello di quartiere, l'assistenza laica, il volontariato, l'impegno civico, il lavoro in parrocchia e nelle associazioni laiche, il concetto di sussidiarietà prende vita. Le associazioni di solidarietà sono i punti di incontro di questo impegno.

Pur non escludendo analogie con altre «società di persone», il presente parere si limita a considerare le «associazioni di solidarietà sociale» nel senso delle organizzazioni finalizzate alla solidarietà sociale definite di seguito. In tal modo si intende anche tener conto della varietà di forme giuridiche nelle quali si esplica il lavoro sociale.

1. Introduzione

1.1. Le associazioni di solidarietà sono presenti in tutti gli Stati membri dell'Unione europea. Di solito esse si considerano importanti soggetti della protezione sociale, e cioè

- paladini dei diritti sociali;

- difensori degli svantaggiati e degli esclusi;

- moltiplicatori dell'impegno sociale volontario;

- forum dei progressi in materia di politica sociale;

- cinghie di trasmissione di innovazioni nello sviluppo dell'assistenza sociale;

- unioni rappresentative e democratiche di soci sotto forma di associazioni o di organizzazioni di forma giuridica analoga;

- come organismi di interesse generale e senza scopo di lucro responsabili di istituti e servizi sociali.

1.2. I bisogni soddisfatti dalle associazioni (assistenza in caso di difficoltà sociali e sanitarie, di isolamento, esclusione e handicap, ecc.) aumentano continuamente e diventano sempre più diversificati. Con la loro azione influiscono sulla qualità degli aiuti forniti dall'assistenza pubblica e, per quanto riguarda la selezione dei beneficiari, contribuiscono ad ampliare la composizione sociale dell'utenza nel settore orientato al profitto. Anche in questo modo si impegnano per la solidarietà e la responsabilità nella società.

1.3. Un elemento costitutivo dell'attività delle associazioni di solidarietà è l'impiego di volontari il cui impegno è sempre complementare e mai alternativo al lavoro retribuito, garanzia di continuità e professionalità. L'attività di volontariato non remunerata non è mai una prestazione sostitutiva, bensì una forma di partecipazione civica all'organizzazione della collettività. I volontari organizzano il proprio lavoro in modo autonomo. Questo tipo di attività è uno degli strumenti con i quali si instaura, nelle società democratiche, il legame tra libertà e responsabilità.

1.4. Spesso l'importanza delle associazioni di solidarietà nell'economia globale viene sottovalutata. Le associazioni assumono una posizione intermedia tra il settore pubblico e quello privato. Infatti, in quanto organizzazioni non statali, non sono obbligate per legge a prestare i propri servizi, ma lo fanno volontariamente. A differenza delle imprese sul mercato, non operano per il profitto nella stessa misura in cui lo fanno le imprese del settore privato. Di recente anche la Corte di giustizia europea ha tenuto conto della posizione speciale del settore decretando che secondo il diritto comunitario ogni Stato ha la facoltà di privilegiare gli istituti del settore rispetto ad altre imprese orientate al profitto (Causa C-70/95 - Sodemare/Regione Lombardia). Come esposto in dettaglio nell'Allegato 1, le associazioni di solidarietà hanno raggiunto dimensioni ragguardevoli.

1.4.1. Inoltre le associazioni di solidarietà sono in grado di contribuire in una certa misura alla creazione di nuovi posti di lavoro perfino quando il mercato di lavoro è stagnante o cresce lentamente. Le risorse finanziarie impiegate dalle associazioni di solidarietà risultano altamente produttive, in quanto

- sono impiegate in modo molto mirato, nei punti in cui i problemi sociali sono più acuti;

- sono usate per sostenere l'attività di un grande numero di volontari;

- sono integrate da donazioni della popolazione.

1.5. Le associazioni di solidarietà sono riconosciute nell'UE come soggetti della politica sociale (cfr. Allegato 2). Nell'Atto finale del Trattato di Maastricht è stata inclusa la seguente dichiarazione n. 23: «La Conferenza sottolinea l'importanza che riveste, per il perseguimento degli obiettivi dell'articolo 117 del Trattato che istituisce la Comunità europea, una cooperazione tra quest'ultima e le associazioni e le fondazioni di solidarietà sociale, in quanto organismi responsabili di istituti e servizi sociali.» In materia di collaborazione con le ONG il Trattato sull'Unione europea non contiene ulteriori disposizioni. Ciò vale anche per il nuovo Trattato di Amsterdam, che però è ancora in attesa di ratifica. La dichiarazione è stata riconosciuta da tale dal Trattato di Amsterdam tramite un riferimento alla disposizione fondamentale della politica sociale, l'articolo 117 del Trattato che istituisce la Comunità europea. Quest'ultimo, grazie all'inclusione del protocollo sociale, ha acquisito un'importanza nuova e più duratura.

1.6. A ciò è stata aggiunta ad Amsterdam la seguente dichiarazione sulle attività di volontariato, che tuttavia non è ristretta al settore dell'intervento sociale:

«La Conferenza riconosce l'importante contributo delle attività di volontariato allo sviluppo della solidarietà sociale. La Comunità incoraggerà la dimensione europea delle organizzazioni di volontariato, ponendo particolarmente l'accento sullo scambio di informazioni e di esperienze, nonché sulla partecipazione dei giovani e degli anziani alle attività di volontariato.»

2. L'obiettivo dell'iniziativa del Comitato

2.1. La presente iniziativa del Comitato si prefigge, da una parte, di rafforzare la consapevolezza del ruolo e dell'importanza delle associazioni di solidarietà come partner socioeconomici in Europa e come soggetti importanti attivi in diversi campi della politica sociale. D'altra parte vengono anche presentate proposte concrete riguardanti misure volte ad istituzionalizzare e sistematizzare la cooperazione con le associazioni di solidarietà.

2.2. Il punto di partenza dell'iniziativa è la dichiarazione n. 23 sulla «cooperazione con le associazioni di solidarietà» contenuta nell'Atto finale del Trattato di Maastricht. Tale dichiarazione abbraccia anche la cooperazione con tutti gli organismi attivi in campo sociale, secondo anche l'opinione unanime espressa in merito nell'audizione di tali organismi organizzata dal gruppo di studio. In tale contesto il concetto espresso nella dichiarazione di «istituti e servizi sociali» di cui le associazioni sono responsabili andrebbe interpretato in senso lato, dovendosi intendere tutti gli organismi che portano avanti azioni impostate sul lungo periodo e dirette ad ottenere effetti duraturi a favore delle persone che hanno bisogno di varie forme di assistenza sociale (per le particolarità organizzative delle diverse associazioni di solidarietà, cfr. Allegato 2).

2.3. Solo tale interpretazione della dichiarazione garantisce che, nell'ambito del processo di unificazione europeo, si possa tener conto della diversa posizione delle associazioni di solidarietà negli Stati membri dell'UE. L'attività delle associazioni copre una gamma che va, a seconda della cultura e della politica sociale del paese in esame, dall'incentivazione e dall'abilitazione delle persone perché aiutino sé stesse e gli altri fino alla gestione di imprese di pubblica utilità nel settore dei servizi sociali. Scopo comune a tutte le azioni è di fornire il sostegno necessario alle persone che si trovano in determinate situazioni esistenziali. Solo in tal modo la dichiarazione n. 32 acquista a livello comunitario la dimensione europea voluta.

2.4. In questo contesto occorre assicurarsi in particolare che il concetto di «associazioni di solidarietà» abbia trovato in tutte le lingue ufficiali dell'UE una caratterizzazione specifica corrispondente alle diverse culture linguistiche. Un concetto come questo tuttavia non può essere direttamente adattato alla visione delle «associazioni di solidarietà» prevalente nella cultura del paese in esame, in quanto la posizione delle associazioni dipende interamente dal contesto politico e giuridico del paese di appartenenza. Per quanto riguarda invece la sua validità all'interno dell'UE, si tratta di un concetto di diritto comunitario particolare, che ha bisogno di una continua interpretazione a livello comunitario e nazionale. Proprio questo è uno degli obiettivi specifici del parere d'iniziativa del Comitato.

3. Ragioni per potenziare la cooperazione dell'UE con le associazioni di solidarietà

3.1. La solidarietà e la sussidiarietà devono essere i principi operativi fondamentali di ogni politica sociale. Per quanto riguarda le associazioni di solidarietà in quanto soggetti della protezione sociale finalizzate alla solidarietà ed alla coesione sociale, tali principi sono ancora ben lontani dall'essere pienamente riconosciuti, sul piano politico e del diritto comunitario, nei loro rapporti con gli organismi statali responsabili delle prestazioni di politica sociale. A titolo di esempio, finora il principio di sussidiarietà sancito nel Trattato sull'Unione europea è stato applicato solo al rapporto tra la Comunità e gli Stati membri. In merito all'equiparazione o all'equivalenza della loro attività rispetto a quella degli organismi statali e comunali, o degli organismi privati gestiti con criteri economici, esistono ancora e comunque numerosi interrogativi senza risposta. Si scorgono tuttavia i primi segni del fatto che tali principi vengono presi in considerazione, per esempio la già citata dichiarazione n. 23 sulla «cooperazione con le associazioni di solidarietà», che non avrebbe molto senso senza il dibattito politico di fondo riguardante i due principi citati.

3.2. Nei sistemi di protezione sociale dei singoli Stati membri, così come nell'Unione europea in via di integrazione, le associazioni di solidarietà rappresentano un'importante categoria economica e sociale. Ciò basta a giustificare il particolare favore con cui il Comitato accoglie tra i suoi membri le associazioni di solidarietà. Con un'adeguata rappresentanza della categoria anche all'interno del Comitato, l'obiettivo del dialogo civile sarà ancora più facile da raggiungere.

3.3. Nonostante le differenze tra i sistemi di protezione sociale, negli Stati membri dell'UE si rileva un crescente consenso sull'opportunità per gli Stati di includere l'offerta di servizi di assistenza delle associazioni di solidarietà nella protezione sociale, come componente dell'assistenza pubblica, senza per questo limitarne l'autonomia. L'attività e le prestazioni delle associazioni di solidarietà, pur svolgendo una funzione complementare rispetto alla politica sociale pubblica, non la sostituiscono affatto. Da un lato si dà per scontato che gli organismi statali da soli non possano fornire l'assistenza necessaria e che solo l'interazione tra la solidarietà pubblica e quella privata possa consentire di offrire le risorse necessarie. Dall'altro però si è anche diffuso il convincimento che le associazioni di solidarietà spesso riescano a prestare servizi sociali a costi inferiori e in modo più soddisfacente.

3.4. Le associazioni di solidarietà affrontano la concorrenza degli istituti privati e commerciali. Le associazioni sono in favore della concorrenza soprattutto dove questa può contribuire ad aumentare l'efficienza e a migliorare gli strumenti e i metodi di prestazione dell'assistenza e dove essa può sorgere a partire da bisogni identici chiaramente definiti sulla base di criteri qualitativi comuni in materia di prestazioni sociali. In linea generale l'introduzione di elementi di mercato nelle associazioni di solidarietà va comunque respinta se ciò va a scapito delle persone bisognose di aiuto. Il modello di un'economia di mercato pura, orientata alla massimizzazione degli utili, non funziona come principio generale per il settore sociale.

3.5. La motivazione principale del presente parere di iniziativa, come è emerso anche dopo aver ascoltato l'organizzazione invitata alla prima riunione del gruppo di studio, è il convincimento politico comune che organizzazioni come le associazioni di solidarietà, che mantengono in vita istituti e servizi sociali negli Stati membri, abbiano un ruolo chiave, che consiste nel coinvolgere il maggior numero possibile di cittadini nella pace sociale e nell'offrire loro le prestazioni sociali di cui hanno un effettivo bisogno.

3.5.1. Uno dei rischi della tendenza, rilevabile a livello sia europeo che mondiale, a vedere tutti i processi della società in un'ottica economica è l'esclusione di un numero sempre maggiore di persone dall'assistenza sociale. Tale esclusione rischia di comprometterne la dignità umana, che è salvaguardata solo se viene garantito un minimo di assistenza. Lo sviluppo complessivo della società deve essere ispirato al principio di solidarietà.

4. Proposte

4.1. Un compito decisivo delle associazioni di solidarietà è di far entrare nel dibattito pubblico e nei procedimenti legislativi gli interessi delle persone escluse, che non sono sufficientemente rappresentati a livello pubblico. A tal fine occorre

- consultare e ascoltare le associazioni di solidarietà a livello comunitario;

- riconoscerne la particolare importanza in quanto paladini dei diritti sociali e fornitori di prestazioni sociali;

- promuovere la cooperazione delle associazioni di solidarietà europee tra di loro e con la Comunità.

In tale contesto è decisivo che le forme e le modalità della cooperazione con le associazioni di solidarietà non siano determinate dalla struttura organizzativa interna delle singole direzioni generali della Commissione. È comunque certo che finora la Commissione europea non ha preso provvedimenti istituzionali particolari riferiti espressamente alla dichiarazione n. 23 oppure al settore della politica sociale da questa coperto. Date le premesse, l'obiettivo delle proposte che seguono è solo di fornire spunti in merito alla possibile applicazione della dichiarazione n. 23.

4.2. La Commissione potrebbe stabilire competenze più chiare, per esempio all'interno della Direzione generale V «Occupazione, relazioni industriali e affari sociali», in modo da rispondere alla necessità di coordinare e sviluppare la cooperazione delle associazioni di solidarietà con la Comunità. Deve essere studiato il diverso ruolo delle associazioni di solidarietà nei singoli Stati membri, in relazione ai loro diversi compiti nei singoli settori di intervento sociale. Tra le competenze dovrebbe esservi l'ottenimento di ragguagli statistici più accurati sul fenomeno sociale delle associazioni di solidarietà nell'UE, in particolare per quanto riguarda il settore del volontariato. La Commissione dovrebbe verificare se dispone già degli strumenti adatti ad eseguire tali funzioni o se questi debbono essere creati.

4.3. La stessa cosa dovrebbe valere anche per le nuove norme amministrative che la Direzione generale XXIII «Politica delle imprese, commercio, turismo ed economia sociale» adotterà in seguito alla Comunicazione della Commissione sulle associazioni di interesse generale, nell'ambito delle quali potrebbero essere considerate anche le specificità delle associazioni di solidarietà in quanto organismi responsabili di istituti e servizi sociali. In linea generale occorre però garantire che la dimensione sociale globale dell'assistenza privata non venga esaminata in base a criteri puramente economici ed aziendali.

4.4. Nelle sue attività di sostegno la Commissione dovrebbe considerare la situazione particolare delle associazioni di solidarietà. I bandi di gara dovrebbero essere formulati in modo da non impedire od ostacolare la partecipazione delle associazioni. In caso di cofinanziamento dovrebbero essere riconosciute tutte le fonti di finanziamento solitamente usate dalle associazioni di solidarietà, compreso il lavoro non retribuito di volontari.

4.5. Ai fini dell'attività di cooperazione sarebbe importante prevedere uno specifico programma di sostegno «Cooperazione con le associazioni di solidarietà» avente un certo rilievo finanziario, modellato sui progetti pilota in corso e volto alla prosecuzione della politica di sostegno del settore. Ciò dovrebbe avvenire mediante una decisione del Consiglio.

4.5.1. Un obiettivo prioritario dovrebbe essere lo scambio di informazioni e di idee in merito alle buone prassi, ossia alle migliori forme possibili di cooperazione tra le associazioni di solidarietà nel reperire le loro tipiche risorse, soprattutto la collaborazione dei volontari.

4.5.2. Ciò potrebbe anche essere collegato a misure di attuazione concrete per il sostegno del volontariato in Europa, come previsto dalla nuova dichiarazione inclusa nel Trattato di Amsterdam.

4.6. Trascorsi tre anni, si dovrebbe verificare mediante un'altra iniziativa a carattere valutativo cosa sia stato realizzato delle proposte contenute nel presente parere d'iniziativa e quali nuove proposte ed iniziative possano essere formulate su questa base.

Bruxelles, 10 dicembre 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

ALLEGATO I al parere del Comitato economico e sociale

Dati statistici sull'importanza economica delle associazioni di solidarietà

Sulle associazioni di solidarietà in Europa sono disponibili pochissime statistiche significative e lo stesso vale per il terzo settore nel suo insieme. Le difficoltà principali, nell'elaborare statistiche sul terzo settore e sulle associazioni di solidarietà, sono date dalla diversità di strutture tra i singoli paesi. Tale diversità è frutto di diversi sviluppi non solo storici e politici, ma anche religiosi e culturali. La mancanza di cifre confrontabili ha contribuito non poco a far sottovalutare l'importanza sociale ed economica delle associazioni di solidarietà.

Le tre tabelle che seguono si basano essenzialmente sullo studio di Salamon, Laster M.; Anheier, Helmut K.; Sokolowski, S. Wojciech, and associates: The Emerging Sector: A Statistical Supplement.- The John Hopkins University Institute for Policy Studies, Baltimore 1996. Il seguente studio statistico della Commissione è citato a scopo comparativo: European Communities - Commission (DG XXIII): The cooperative, mutual and non-profit sector in the European Union - Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 1997.

Nessuno dei dati del presente allegato è tratto da statistiche ufficiali o da statistiche la cui rilevazione sia stata concordata tra gli Stati membri dell'UE. Per consentire al lettore di valutare il grado di significatività delle tre tabelle, di seguito viene commentato sinteticamente lo studio su cui ci si è maggiormente basati.

Commenti

Per ottenere basi statistiche confrontabili sul piano internazionale, il John Hopkins Institute for Policy Studies di Baltimora ha avviato un programma di ricerca in diversi paesi, tra cui anche cinque Stati membri dell'UE. L'indagine si prefigge di illustrare statisticamente l'importanza sociale ed economica del terzo settore. Riguardo al metodo di indagine, si è voluto scrupolosamente garantire che i dati rilevati in merito ai singoli paesi considerati fossero confrontabili tra di loro.

L'indagine del John Hopkins Institute passa in rassegna l'intera area del terzo settore in cinque Stati membri: Francia, Germania, Italia, Svezia e Inghilterra (oltre che in altri paesi quali l'Ungheria, il Giappone e gli Stati Uniti). Nell'indagine sono compresi gli organismi di pubblica utilità che

- non sono orientati al profitto;

- presentano una struttura formale;

- sono indipendenti dallo Stato in termini organizzativi;

- vengono amministrati autonomamente e

- non sono organismi ad adesione obbligatoria.

I seguenti organismi sono stati espressamente esclusi:

- le aziende e gli enti pubblici (comprese le aziende autonome e municipalizzate di proprietà pubblica);

- gli organismi a finalità principalmente religiosa (ad esempio amministrazioni ecclesiastiche, comunità religiose, comunità di culto);

- gli organismi a finalità principalmente politica (ad esempio i partiti);

- le cooperative (ad esempio cooperative di produzione e di consumo);

- le forme organizzate di mutuo soccorso (ad esempio le mutue assicurative).

Gli organismi sono stati rilevati sulla base di una classificazione unitaria (International Classification of Non-Profit-Organizations; sigla ICNPO) e suddivisi in dodici categorie.

1. Cultura e tempo libero.

2. Istruzione e ricerca.

3. Sanità (ospedali e istituti analoghi, case di cura e istituti analoghi, ospedali psichiatrici e istituti analoghi, organismi sanitari di altro tipo).

4. Servizi sociali (servizi sociali e istituti analoghi del settore sociale, protezione civile, sostegno finanziario e sussidi).

5. Ambiente.

6. Sviluppo, alloggio e occupazione (sviluppo, lavoro nelle comunità locali, alloggio, occupazione e formazione professionale).

7. Diritto, interessi dei cittadini e dei consumatori, politica.

8. Fondazioni, beneficenza e volontariato.

9. Attività internazionali.

10. Religione.

11. Organismi economici, organismi professionali, sindacati.

12. Altri.

La classificazione esposta consente di ricavare quali siano le attività delle associazioni di solidarietà sulla scorta dei dati numerici rilevati. Stando al loro profilo di attività, le associazioni di solidarietà sono attive soprattutto nelle categorie 3 (sanità) e 4 (servizi sociali), benché alcune delle loro attività sono comprese nella categoria 6 (sviluppo, alloggio e occupazione). Anche le attività di cooperazione allo sviluppo comprese nella categoria 9 (attività internazionali) rientrano nell'area delle associazioni di solidarietà. Si osservano inoltre intersezioni con le categorie 2 (istruzione e ricerca) e 7 (diritto, interessi dei cittadini e dei consumatori, politica) e la categoria 8 (fondazioni). In sostanza si possono ritenere dati rappresentativi dell'attività delle associazioni di solidarietà quelli delle categorie «sanità» (ICNPO 3) e «servizi sociali» (ICNPO 4), anche se andrebbero incluse le categorie «sviluppo, alloggio e occupazione» (ICNPO 6) e «attività internazionali» (ICNPO 9).

Nel complesso emergono alcune limitazioni: (a) esistono grandi differenze strutturali tra un paese e l'altro, come è già stato segnalato all'inizio. (b) L'indagine del John Hopkins Institute for Policy Studies si propone di studiare l'intera area del terzo settore e non ha come scopo primario la descrizione delle associazioni di solidarietà. Ne consegue che i dati relativi a tali associazioni debbono essere ricavati indirettamente, attraverso la suddivisione tematica (le categorie ICNPO citate in precedenza) e presentano quindi imprecisioni. (c) La terza limitazione è più una questione di principio: in società estremamente complesse molti organismi sono di difficile classificazione e ciò dà luogo a sua volta ad imprecisioni.

L'indagine del John Hopkins finora è l'unica che consenta confronti internazionali; pur prestando il fianco a critiche se sottoposta ad un'analisi dettagliata, è riconosciuta nell'ambiente scientifico ed è anche citata opportunamente dalla Commissione, per esempio nella «Comunicazione sulla promozione del ruolo delle associazioni e delle fondazioni in Europa» (COM(97) 241 def.).

Da parte sua la Commissione europea ha pubblicato un'indagine sulle cooperative, sulle mutue e sul settore «non profit» nell'UE nel 1997(cfr. sopra). I dati statistici sono stati raccolti per mezzo di questionari presso organismi di spicco locali e nazionali. Le statistiche, soprattutto quelle relative al settore «non profit», sono molto generiche, suddivise in modo assai approssimativo e assolutamente non esaurienti. Lo studio del John Hopkins Institute invece è più completo ed è suddiviso tematicamente in modo più preciso rispetto a quello della Commissione.

Un confronto tra i due studi è possibile nel caso della Francia, della Germania e dell'Inghilterra (per l'Italia la Commissione riprende i dati dell'indagine del John Hopkins Institute). Per questi tre paesi i dati relativi al settore «health and social work» sono confrontabili con quelli dello studio del John Hopkins Institute relativi alle categorie ICNPO 3 (sanità) e 4 (servizi sociali). Se si converte la spesa nel settore «sanità e servizi sociali» in quota percentuale del prodotto interno lordo nel caso della Francia si ottiene un valore di 1,45 % per il John Hopkins Institute e di 1,39 % per la Commissione. Per la Germania i valori corrispondenti sono pari a 2,07 % contro l'1,92 %, per l'Inghilterra 0,72 % contro 0,72 %. Nonostante le differenze di metodo, i dati statistici ottenuti dalle due indagini coincidono in larga misura: entrambe sottolineano l'importanza economica delle associazioni di solidarietà.

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ALLEGATO II

Le associazioni di solidarietà sociale nell'UE

PARLAMENTO EUROPEO

Dichiarazione n. 23, linea di bilancio B 3-4101

Il primo passo fatto dal Parlamento europeo per dare seguito alla dichiarazione n. 23 è stato l'iscrizione a bilancio, a partire dal 1993, di stanziamenti per la «cooperazione con le associazioni di solidarietà sociale» che, nell'ultimo anno (1996), sono ammontati a 2 MECU. Nel bilancio 1997 è stata creata la nuova linea di bilancio B3-4101 «Cooperazione con le associazioni di solidarietà sociale, con le organizzazioni non governative e con le associazioni per la difesa degli interessi degli anziani», con una dotazione di 4 MECU. La nuova linea di bilancio «dialogo civile», proposta per il 1997 dal Presidente della Commissione per gli affari sociali Stephen Hughes, non è stata accettata dal Parlamento europeo. Per il 1998 la Commissione ha riproposto una linea di bilancio autonoma, con la denominazione semplificata di «cooperazione con le associazioni di solidarietà sociale» e pari stavolta a 4,5 MECU. Tale proposta verrà presumibilmente accettata dal Parlamento europeo. La Commissione ha usato le linee di bilancio citate per una serie di misure che hanno preso la forma di progetti attuati nel settore da diverse organizzazioni. La cooperazione con le ONG o con le associazioni di solidarietà è stata più volte al centro di interrogazioni da parte di membri del Parlamento europeo (cfr. da ultimo: l'interrogazione di Iversen nella GU C 60 del 26.2.1997, pag. 10).

COMMISSIONE EUROPEA

Forum europeo sulla politica sociale, ruolo delle ONG

Oltre a ciò, la dichiarazione n. 23 è stata al centro dell'attenzione politica della Commissione europea per la prima volta nel «Programma a medio termine di azione sociale 1995-1997» (COM(95) 134 def.). Con esplicito riferimento alla dichiarazione, il documento annuncia un «Forum europeo sulla politica sociale» con la motivazione che le associazioni di interesse generale, le «organizzazioni rappresentative» e i gruppi interessati dovrebbero essere consultati in merito a numerose questioni sociali. Tale forum ha avuto luogo nel marzo 1996 e ha suscitato reazioni molto diverse. Il riferimento alle associazioni ecc. è confluito anche nella «Relazione del Comitato di esperti» redatta per il forum. In tale documento si legge: «Appare necessaria la partecipazione al processo di decisione delle politiche sociali delle organizzazioni senza scopo di lucro e, più in generale, dei soggetti collettivi attivi nella società civile. [...] Un ruolo particolare dovrebbe essere attribuito alle istituzioni di solidarietà che lavorano contro l'esclusione e la povertà estrema e sono in grado di rappresentare i disoccupati esclusi.» (Relazione, Parte V, sezione 1, Bruxelles 1995-febbraio 1996).

Nell'ultima comunicazione adottata in materia di politica sociale, «Modernizzare e migliorare la protezione sociale nell'Unione europea» (COM(97) 102 def.), la Commissione sollecita solo le parti sociali, oltre alle istituzioni dell'UE ed agli Stati membri, a formulare ulteriori pareri, e attribuisce alle ONG solo un ruolo di partecipanti al secondo Forum sulla politica sociale previsto per il 1998. Le associazioni di solidarietà non vengono affatto menzionate e quindi neanche riconosciute come soggetti autonomi nell'ambito della protezione sociale.

Economia sociale, statuto di associazione europea

Per quanto riguarda in particolare le associazioni, la Commissione se ne è occupata anche sotto un altro aspetto. Ha presentato rispettivamente per le cooperative, per le mutue e per le associazioni (senza limitarsi a quelle attive in campo sociale) progetti di forme giuridiche volti ad attribuire a questi organismi, che collaborano sotto la denominazione di «economia sociale», una forma giuridica europea per le loro attività.

In tal modo la Commissione intende riconoscere una comunanza di obiettivi e di elementi pratici che va al di là della diversità tra gli statuti giuridici di tali organismi, che vanno applicati di preferenza in base alla legislazione degli Stati membri. La Commissione ha proposto di consentire alle società di persone (sociétés de personnes) di diritto europeo di passare da una tipologia di organizzazione all'altra (coopératives, mutuelles, associations).

Tuttavia per il momento l'adozione della proposta da parte del Consiglio non è ancora vicina, anche perché le direttive proposte allo stesso tempo in merito ai consigli aziendali di tali organismi hanno rianimato il dibattito sulla cogestione, che a livello europeo ha assunto toni polemici. Fino ad oggi neanche i programmi pluriennali proposti dalla Commissione nello stesso contesto per la promozione dell'economia sociale hanno ottenuto l'approvazione del Consiglio e ciò per diversi motivi. Una delle cause del blocco finora opposto a tali proposte è l'insufficiente considerazione dell'eterogeneità dell'associazionismo negli Stati membri. La Commissione, sulla base degli stanziamenti già destinati nei vari bilanci, ha messo comunque in atto misure nel settore. Per di più esiste a Bruxelles, a livello della Commissione, un cosiddetto «Comitato consultivo» di cui fanno parte esponenti delle suddette organizzazioni provenienti da tutti gli Stati membri. Il 6 giugno 1997 la Commissione ha pubblicato una «Comunicazione sulla promozione del ruolo delle associazioni e delle fondazioni in Europa» (COM(97) 241 def.). Questa, pur riprendendo tra l'altro la dichiarazione n. 23 già menzionata, fa riferimento a tutte le organizzazioni di pubblica utilità (per esempio nel settore sportivo, culturale, ecc.) e riprende il contenuto del Libro bianco sulle associazioni, ecc., già da tempo disponibile a titolo informale.

COOPERAZIONE EUROPEA CON LE ASSOCIAZIONI DI SOLIDARIETÀ

Con esplicito riferimento alla dichiarazione n. 23, nel 1992 è stata fondata la Tavola rotonda europea delle associazioni di solidarietà («European Round Table of Charitable Social Welfare Associations» - ETWelfare), che dal 1996 ha assunto la forma giuridica di Gruppo europeo di interesse economico (GEIE) senza scopo di lucro. A titolo di esempio, con il sostegno della Commissione la ETWelfare ha eseguito due progetti pilota finanziati dalle linee di bilancio sopra citate e diretti tra l'altro a migliorare la cooperazione con le associazioni di solidarietà grazie allo scambio tra i centri di diffusione delle informazioni di tali associazioni in tutti gli Stati membri. Allo scopo di preparare il forum sulla politica sociale del 1996, le ONG attive in campo sociale hanno istituito la cosiddetta «platform of social NGOs», per la quale nella manifestazione conclusiva ha fatto da portavoce il membro del Comitato economico e sociale Soscha zu Eulenburg.

Si può operare una distinzione tra i raggruppamenti settoriali e quelli intersettoriali, che operano in modo trasversale. Buoni esempi di intervento settoriale sono le reti di azione, nella Comunità e negli Stati membri, contro la povertà e l'esclusione (l'EAPN, Rete europea delle associazioni per la lotta contro la povertà e l'esclusione sociale), la Federazione europea delle associazioni che si occupano di senza tetto (FEANTSA) e i gruppi di interesse che collaborano nell'ambito del Forum europeo sull'handicap e del Forum dei giovani, formati da gruppi di interessati e da organismi responsabili di servizi ed istituti specifici. Il loro compito è di difendere i diritti e gli interessi delle persone che si trovano in determinate situazioni di disagio o di conflitto o in difficoltà di altro tipo e che si sono unite per eliminare tali situazioni.

Questa specializzazione non ha assolutamente impedito di condurre importanti azioni comuni ad hoc sulla base di rivendicazioni generali di politica sociale. Ciò vale per esempio per la fondazione della «platform of social NGOs» allo scopo di preparare il forum sulla politica sociale del 1996 ed il prossimo forum previsto per il 1998. Queste due manifestazioni sono dedicate in prevalenza al dialogo con le parti sociali, cosa che rende necessaria la cooperazione e il coordinamento in materia tra le ONG attive in campo sociale.

Dai raggruppamenti settoriali vanno distinti quelli che, nella veste di associazioni di solidarietà sociale e fondazioni, sono responsabili di istituti sociali di tipo trasversale, tramite i quali offrono servizi sociali e nel contempo difendono i diritti sociali degli interessati (cfr. per esempio la European Round Table of Charitable Social Welfare Associations - ETWelfare, nell'ambito della quale collaborano al momento le federazioni nazionali che riuniscono tali istituti e servizi in quattordici Stati membri).

ALLEGATO III al parere del Comitato economico e sociale

I seguenti emendamenti, pur avendo ottenuto oltre un quarto dei voti espressi, sono stati respinti nel corso della discussione.

Punto 3.2

Riformulare il punto nel seguente modo:

«Nell'ambito della "solidarietà sociale" dei singoli Stati membri, così come nell'Unione europea in via di integrazione, le associazioni di solidarietà rappresentano un'importante categoria economica e sociale. Il Comitato si compiace di accogliere tra i suoi membri dei Consiglieri che rappresentano le associazioni di solidarietà. Grazie a tale adeguata rappresentazione il Comitato riflette nel modo più ampio la composizione della società civile e può in tal modo attuare il "dialogo civile" e tradurne l'espressione. In tal modo, grazie segnatamente alla sua attuale composizione, il Comitato è in grado di svolgere i compiti che gli sono stati affidati.»

Motivazione

- per quanto riguarda la «solidarietà sociale» si veda la motivazione dell'emendamento riguardante il punto 3.1;

- anche se la formulazione dell'articolo 3.2 è stata attenuata nella rettifica, la sua impostazione di fondo è rimasta immutata.

È difficile ed estremamente pericoloso per il CES, dato il colpo che verrebbe così autoinflitto alla propria autorità, alla serietà che gli spetta e più in generale a tutta la credibilità dei suoi lavori e dei suoi attuali membri, ammettere e riconoscere, come avviene nel punto in questione:

- che la sua composizione rappresentativa non sia idonea poiché dev'esservi «un'adeguata rappresentanza» delle associazioni (con il sottinteso che al momento sono rappresentate in maniera inadeguata!);

- che tale inadeguata composizione gli renda difficile, o impossibile (cfr. punto 3.2 della rettifica «con un'adeguata rappresentanza... sarà ancora più facile...») attuare il «dialogo civile» voluto.

L'emendamento offre, al contrario del punto 3.2 proposto, un'immagine positiva della presenza nel CES dei responsabili delle associazioni, facendo notare che grazie a tale presenza vi è una composizione adeguata e che il Comitato può pertanto rappresentare la società civile e tradurne appieno l'espressione.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 36, voti contrari: 47, astensioni: 9.

Punto 3.3

Sopprimere l'ultima frase «Dall'altro però ... più soddisfacente», togliendo pertanto il termine «da un lato» nella frase precedente.

Motivazione

Si tratta di un'affermazione assurda: sarebbe infatti del tutto impossibile alle associazioni di solidarietà ad esempio prestare aiuto a domicilio o portare i pasti agli anziani.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 38, voti contrari: 40, astensioni: 13.