1.Introduzione

Il regolamento (UE) n. 517/2014 (il “regolamento sui gas fluorurati”) mira a creare un meccanismo efficiente e proporzionato per ridurre le emissioni di gas fluorurati ad effetto serra al fine di raggiungere gli obiettivi climatici dell’Unione . Esso incentiva inoltre l’innovazione e facilita la convergenza verso un accordo globale per la riduzione graduale degli idrofluorocarburi (HFC) nell’ambito del protocollo di Montreal.

Dall’adozione del regolamento sui gas fluorurati nel 2014, i progressi compiuti nei negoziati internazionali sono stati soddisfacenti e, nell’ottobre 2016, 197 paesi hanno accettato di ridurre gradualmente il consumo e la produzione di HFC globali secondo il protocollo di Montreal (“emendamento di Kigali”). Si tratta di un accordo giuridicamente vincolante che aiuterà tutti i paesi ad adempiere gli impegni assunti nell’ambito dell’accordo di Parigi . I paesi in via di sviluppo possono ottenere sostegno attraverso il “Fondo multilaterale per l’attuazione del protocollo di Montreal” (Fondo multilaterale), al quale contribuiscono gli Stati membri dell’UE.

Il regolamento sui gas fluorurati è sufficientemente ambizioso da garantire che l’UE possa rispettare gli obblighi globali nell’ambito dell’emendamento di Kigali. La principale misura per conseguire questo obiettivo è la “progressiva riduzione di HFC dell’UE”, in base alla quale i quantitativi totali di HFC che le imprese possono importare o produrre nell’UE (vale a dire “immettere sul mercato per la prima volta”) vengono gradualmente ridotti fino al 2030 (misurati in CO2 equivalente).

Per rientrare nel limite annuale di HFC in un determinato anno, il regolamento sui gas fluorurati mette in atto un sistema di quote. Dal 2015 le imprese hanno bisogno di quote per immettere legalmente HFC sfusi sul mercato e ogni anno la Commissione assegna gratuitamente quote alle imprese. I vantaggi e gli svantaggi delle diverse opzioni di assegnazione delle quote sono stati esaminati nella valutazione d’impatto della proposta per il regolamento sui gas fluorurati3, e nel corso del processo co-legislativo sono state valutate in modo approfondito le opzioni per assegnare le quote gratuitamente, dietro pagamento di una tassa e mediante asta. All’epoca, hanno ricevuto un certo appoggio il pagamento di una tassa o un sistema di aste, tra le altre cose perché queste opzioni avrebbero generato ricavi che sarebbe stato possibile utilizzare per ricostituire il Fondo multilaterale nel caso in cui fosse stata approvata una riduzione graduale degli HFC a norma del protocollo di Montreal e poiché queste opzioni avrebbero potuto contribuire a un’efficace attuazione. Tuttavia, la decisione finale è andata a favore dell’assegnazione di quote gratuite, pur con la condizione di controllare il funzionamento del metodo messo in atto e i costi (potenziali) negli Stati membri.

Di conseguenza, l’articolo 21, paragrafo 5, del regolamento sui gas fluorurati, invita la Commissione a: “[pubblicare] una relazione di valutazione del metodo di assegnazione delle quote, che include l’impatto dell’assegnazione gratuita delle quote, e i costi di attuazione del presente regolamento negli Stati membri e di un eventuale accordo internazionale sugli idrofluorocarburi, se del caso. Alla luce di tale relazione, la Commissione presenta, se del caso, una proposta legislativa al Parlamento europeo e al Consiglio allo scopo di: a) modificare il metodo di assegnazione delle quote; b) stabilire un metodo appropriato di distribuzione di eventuali proventi”.

La presente relazione si basa su lavori tecnici esterni svolti per la Commissione e su un’ampia consultazione di tutti i soggetti interessati, tra cui un sondaggio online delle imprese interessate e le deliberazioni prese all’interno del Forum consultivo istituito a norma dell’articolo 23 del regolamento sui gas fluorurati.

2.Descrizione del metodo di assegnazione delle quote

In base al regolamento sui gas fluorurati, le quote sono assegnate:

·alle imprese “già consolidate sul mercato” sulla base della “clausola di anteriorità”, vale a dire che per il periodo 2015-2017 le quote annuali sono state assegnate in base alle attività di ogni produttore e importatore di HFC sfusi dell’UE realizzate nel periodo 2009-2012, come indicato nel precedente regolamento (CE) n. 842/2006 su alcuni gas fluorurati a effetto serra. A partire dal 2018, e successivamente ogni tre anni, le quote verranno ricalcolate sulla base di dati più recenti;

·da una riserva, sulla base delle dichiarazioni annuali delle imprese che comunicano il loro fabbisogno di quote. Fino al 2018, tale riserva è di fatto destinata esclusivamente ai “nuovi entranti”, ovvero le imprese che non hanno dichiarato nel periodo 2009-2012. A partire dal 2018, i nuovi entranti e le imprese già consolidate sul mercato potranno acquisire quote dalla riserva su un piano di parità.

Le quote assegnate alle imprese già consolidate possono essere cedute ad altre imprese. Per contro, le quote della riserva non possono essere cedute. In questo modo si impedisce alle imprese che non operano nel settore degli HFC di richiedere quote gratuite al solo scopo di vendere tali diritti.

Gli HFC non entrano nell’UE soltanto attraverso l’importazione di gas sfusi; essi sono anche contenuti all’interno di apparecchiature importate. Se le apparecchiature che utilizzano HFC potessero essere importate senza restrizioni, ciò comprometterebbe l’integrità ambientale della riduzione graduale degli HFC e sarebbe ingiusto nei confronti dei produttori dell’Unione europea di apparecchiature che utilizzano HFC acquistati sul mercato dell’UE soggetto alla riduzione graduale. Il regolamento sui gas fluorurati prevede quindi che gli HFC contenuti in impianti di refrigerazione, condizionamento d’aria e a pompa di calore (le cosiddette “apparecchiature RAC”) immessi sul mercato siano contabilizzati nel sistema di quote a partire dal 1° gennaio 2017. Per gli importatori di apparecchiature contenenti HFC ciò significa che hanno bisogno dell’autorizzazione dei detentori di quote per utilizzare le quote di questi ultimi per le proprie importazioni .

Al momento dell’adozione del regolamento sui gas fluorurati, l’opzione di assegnare quote direttamente agli importatori di apparecchiature sulla base della clausola di anteriorità è stata scartata per mancanza di dati. Sia i detentori di quote già consolidati sul mercato, sia i nuovi entranti possono autorizzare l’utilizzo delle proprie quote agli importatori di apparecchiature, ma i nuovi entranti devono anche documentare la fornitura fisica dei relativi quantitativi di gas per dimostrare di essere attivi nel commercio dei gas. Un’autorizzazione è detratta dalle quote del detentore di quote nell’anno in cui è concessa. Per l’importatore di apparecchiature, invece, non vi è alcun limite di tempo per il suo utilizzo. Un’autorizzazione concessa nel 2015, quindi, può essere utilizzata nel 2017 o negli anni successivi.

3.Valutazione del metodo di assegnazione delle quote

a.Detentori di quote e utilizzo delle quote

Attualmente, sono interessate dal metodo di assegnazione delle quote circa 1 100 imprese, di cui circa i due terzi sono “detentori di quote” di HFC (produttori e/o importatori di gas sfusi), mentre le restanti imprese sono importatrici di apparecchiature . 78 imprese già consolidate sul mercato hanno ricevuto una quota ogni anno sulla base delle loro attività correlate agli HFC nel periodo 2009-2012. Il numero di nuovi entranti è notevolmente maggiore e cresce ogni anno. Nel 2017, le nuove imprese entranti sono state 579, pari a un incremento del 73% dal 2015. Alcuni di questi nuovi entranti sembrano essere legati tra loro e/o a operatori del mercato già consolidati.

Il metodo di assegnazione per le imprese già consolidate sul mercato, basato sul consumo storico, concede alle imprese esistenti una posizione iniziale stabile sul mercato. Col passar del tempo la percentuale di quote disponibili per tali imprese consolidate diminuirà più velocemente rispetto al mercato globale (in quanto si riduce seguendo i passi della riduzione graduale), il che significa che la quota di mercato delle quote assegnate alle attuali aziende consolidate si ridurrà col tempo. Gli importi riservati ai nuovi entranti rappresentavano l’11% della quota complessiva all’inizio del processo di riduzione graduale nel 2015. Grazie alla procedura per la determinazione delle quote, gli importi assoluti disponibili da questa riserva rimarranno più o meno stabili nel tempo. D’altra parte, poiché il mercato globale si sta contraendo a seguito della progressiva riduzione degli HFC, la percentuale relativa delle quote assegnate a partire dalla riserva per i nuovi entranti aumenterà nel corso degli anni. A titolo di esempio, oltre il 50% delle quote totali sarà assegnato a partire dalla riserva nel 2030, ultimo anno della riduzione graduale.

È evidente che, di solito, le dichiarazioni del fabbisogno futuro presentate dalle imprese per ottenere le quote dalla riserva non si basano su una valutazione realistica delle vendite previste. Solo le nuove imprese entranti (che inizialmente cercavano di raggiungere l’11% del mercato) hanno richiesto quote diverse volte superiori all’importo totale disponibile per l’intero mercato dell’UE. Le eccessive richieste da parte delle imprese, come nel caso appena menzionato, fanno sì che soltanto poche imprese ricevano i quantitativi richiesti. Tutte le altre imprese che cercano di ottenere quote dalla riserva ricevono la stessa quota percentuale. Poiché il numero di richieste aumenta ogni anno mentre l’ammontare della riserva rimane per lo più invariato, la quota massima assegnata a ogni impresa a partire dalla riserva diminuisce di anno in anno.