IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 27.1.2011 
COM(2011) 15 definitivo 
  
LIBRO VERDE 
sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici 
Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti 
IT 2   IT INDICE 
1. L’ambito di applicazione delle norme sugli appalti pubblici....................................... 6 
1.1. Attività di acquisto ...................................................................................................... .6  
1.2. Appalti pubblici.......................................................................................................... .. 7 
1.3. Acquirenti pubblici..................................................................................................... 11  
2. Migliorare gli stru menti a disposizione delle ammi nistrazioni aggiudicatrici........... 13 
2.1. Modernizzare le procedure......................................................................................... 14 2.2. Strumenti specifici per amministrazi oni aggiudicatrici più piccole........................... 20 
2.3. Cooperazione pubblico-pubblico ............................................................................... 22 2.4. Strumenti adeguati per l’aggregazione della domanda e gli appalti comuni ............. 25 
2.5. Affrontare i problemi relativi all’esecuzione dell’appalto......................................... 26 
3. Un mercato europeo degli appalti più accessibile...................................................... 29 3.1. Migliorare l’accesso delle PMI e delle imprese in fase di avviamento ( start-up ) ..... 30 
3.2. Garantire una concorrenza equa ed effettiva.............................................................. 32 3.3. Appalto nel caso di concorrenza inesistente/diritti esclusivi ..................................... 35 
4. Uso strategico degli appalti pubblic i in risposta alle nuove sfide.............................. 36 
4.1. “Come acquistare” per real izzare gli obiettivi della strategia Europa 2020 .............. 38 
4.2. “Che cosa acquistare” a sostegno degli obi ettivi previsti dalla strategia Europa 2020
............................................................................................................................... ..... 44 
4.3. Innovazione............................................................................................................... . 48 
4.4. Servizi sociali........................................................................................................... .. 51 
5. Garanzia di procedure corrette................................................................................... 52 5.1. Prevenire i conflitti di interessi .................................................................................. 53 5.2. Lotta contro i favorit ismi e la corruzione................................................................... 54 
5.3. Esclusione degli offerenti “scorretti”......................................................................... 56 5.4. Come evitare indebiti vantaggi .................................................................................. 57 6. Accesso dei fornitori dei p aesi terzi al mercato UE................................................... 58 
IT 3   IT LIBRO VERDE 
sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici 
Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti 
La strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva1 illustra una 
visione dell’economia sociale di mercato comp etitiva dell’Europa per il prossimo decennio 
fondata su tre priorità inte rconnesse che si rafforzano a vicenda: sviluppare un’economia 
basata sulla conoscenza e sull’innovazione, promuovere un’economia efficiente sotto il 
profilo delle risorse, a basse emissioni di carbonio e competitiva e incoraggiare un’economia con un alto tasso di occupazione che favor isca la coesione sociale e territoriale. 
Gli appalti pubblici svolgono un ru olo fondamentale nella strategia Europa 2020, giacché 
costituiscono uno degli strumenti basati sul mercato necessari alla realizzazione dei suoi 
obiettivi. In particolare, la strategia Europa 2020 punta sugli appalti pubblici per: 
° migliorare il contesto ge nerale per l’innovazione ne lle imprese, utilizzando 
integralmente le politiche incentrate sulla domanda
2,  
° favorire la transizione vers o un’economia efficiente sotto il profilo delle risorse e a 
basse emissioni di carbonio, ad esempio pr omuovendo un più ampio ricorso agli appalti 
pubblici “verdi”, e  
° migliorare il clima imprenditoriale, specialmente per le PMI innovative. La strategia Europa 2020 sottolin ea inoltre che la politica in ma teria di appalt i pubblici deve 
garantire il più efficiente us o dei fondi pubblici e che i mer cati degli appalti pubblici vanno 
mantenuti aperti a livello UE. Nell’attuale cont esto di gravi restrizioni di bilancio e di 
difficoltà economiche che hanno colpito molti St ati membri dell’UE, è cruciale ottenere 
risultati ottimali in materia di appalti, mediante  procedure efficienti. Davanti a tali sfide, è 
sempre più necessario realizzare un mercato europeo degli appalt i funzionante ed efficiente 
che possa raggiungere questi obiettivi ambiziosi.  
Molte parti in causa hanno espresso l’esigenza  di una revisione del sistema UE degli appalti 
pubblici per accrescerne  l’efficienza e l’efficacia. Ne ll’atto per il mercato unico
3 la 
Commissione ha pertanto annunc iato l’intenzione di avvi are ampie consultazioni per 
presentare entro l’inizio del 2012 proposte legislative destinate a semplificare e aggiornare la 
normativa europea sugli appalti pubblici per re ndere più flessibile la procedura di 
                                                 
1 Cfr. la comunicazione della Commissione  del 3 marzo 2010,  COM(2010) 2020. 
2 Questo punto viene ripreso anche nella comunicazione della Commissione dal titolo “L’Unione 
dell’innovazione” (SEC(2010) 1161), una delle iniziative faro della strategia Europa 2020, che tratta 
l’uso strategico degli appalti pubblici per promuovere la ricerca e l’innovazione. Essa invita gli Stati 
membri a destinare alla ricerca e all’innovazione parte dei bilanci per gli appalti e rende noto che la 
Commissione formulerà orientamen ti e fornirà meccanismi di sost egno alle amministrazioni 
aggiudicatrici. 
3 Comunicazione della Commissione al Parlamento eu ropeo, al Consiglio, al  Comitato economico e 
sociale europeo e al Comitato delle regioni dal titolo “Verso un atto per il mercato unico – Per 
un’economia sociale di mercato altamente competitiva” del 27 ottobre 2010, COM(2010) 608. 
IT 4   IT aggiudicazione degli appalti pubblici e permette re un uso migliore degli appalti pubblici a 
sostegno di altre politiche. 
L’attuale generazione di direttive sugli appalti pubblici, ossia le direttive 2004/17/CE4 
e 2004/18/CE5, rappresenta l’ultima fase di una l unga evoluzione iniz iata nel 1971 con 
l’approvazione della direttiva 71/305/CEE6. Mediante procedur e trasparenti e non 
discriminatorie, queste direttive mirano soprattutto  ad assicurare che gli operatori economici 
possano beneficiare appieno delle libertà fonda mentali nel campo degli appalti pubblici. Le 
direttive vigenti citano inoltre una serie di obiettivi concernenti l’integrazione di altre 
politiche in tale contesto, quali la tutela dell’ambiente e gli standard sociali7 oppure la lotta 
contro la corruzione8.  
In considerazione del ruolo fondamentale degli appalti pubblici per affront are le sfide odierne, 
è necessario ammodernare gli strumenti e i met odi esistenti per renderli più idonei alla 
costante evoluzione del contes to politico, sociale ed economic o. Occorre conseguire diversi 
obiettivi complementari. 
Il primo obiettivo è una maggiore efficienza de lla spesa pubblica. Da  un lato, ricercando i 
migliori risultati in materia di appalti (miglior rapporto qualità/prezzo) . Per conseguire questo 
obiettivo è essenziale creare condizioni di forte concorre nza per gli appalti pubblici 
aggiudicati nel mercato interno. Gli offerenti devono avere la possibili tà di competere in 
condizioni di parità e occorre evitare distorsioni della conco rrenza. Allo st esso tempo, è 
fondamentale accrescere l’efficienza delle stesse  procedure di appalto:  procedure d’appalto 
più flessibili con misure mirate  di semplificazione, per soddisfar e le specifiche  esigenze delle 
amministrazioni aggiudicatrici più piccole,  potrebbero aiutare i committenti pubblici a 
ottenere i migliori risultati possibili in materi a di appalti con i minori investimenti possibili in 
termini di tempo e denaro pubblico. La maggiore efficienza delle procedure andrà a vantaggio 
di tutti gli operatori economici e favorirà la  partecipazione delle PMI e degli offerenti 
transfrontalieri. In effetti, la partecipazione tr ansfrontaliera alle pro cedure di appalti pubblici 
nell’UE rimane bassa9. Il confronto con il settore privato, ne l quale gli scambi transfrontalieri 
                                                 
4 Direttiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le 
procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di 
trasporto e servizi postali (GU L 134 del 30.4.2004, pag. 1).  Direttiva modificata da ultimo dal 
regolamento (CE) n. 1177/2009 della Commissione, del 30 novembre 2009, che modifica le direttive 
del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE riguardo alle soglie di 
applicazione in materia di proced ure di aggiudicazione degli appalti (G U L 314 del 1.12.2 009, pag. 64). 
5 Direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al 
coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di 
servizi (GU L 134 del 30.4.2004, pag. 114).  Direttiva modificata da ultimo dal regolamento (CE) 
n. 1177/2009 della Commissione.  Il testo seguente prenderà come punto di partenza le disposizioni 
della direttiva 2004/18/CE; tuttavia, salvo altrimenti specificato, si può interpretare, mutatis mutandis , 
come riferito alle corrispondenti disposizioni della direttiva 2004/17/CE. Il termine “amministrazione aggiudicatrice” si può quindi interpretare sia come riferito a orga nismi i cui appalti siano soggetti alla 
direttiva 2004/18/CE sia a “enti aggiudicatori” ai sensi della direttiva 2004/17/CE. 
6 Direttiva 71/305/CEE, del 26  luglio 1971, che coordina le proced ure di aggiudicazione degli appalti di 
lavori pubblici (GU L 185 del 16.8.1971, pag. 5). 
7 Cfr. considerando 5 e 46 della direttiva 2004/18/CE e considerando 12 e 55 della direttiva 2004/17/CE. 
8 Cfr. il considerando 43 della direttiva 2004/1 8/CE e il corrispondente considerando 40 della 
direttiva 2004/17/CE. 
9 Secondo studi recenti, soltanto l’1, 6% degli appalti pubblici viene aggiud icato a operatori di altri Stati 
membri. La partecipazione transfronta liera indiretta – attraverso controllate o partner situati nello Stato 
membro dell’amministrazione aggiudicatrice – è più frequente. Tuttavia, anche il tasso di 
aggiudicazione transfrontaliera indiretta  rimane relativamente basso (11%). 
IT 5   IT sono molto più elevati, dimostra che il potenziale da sfruttare è ancora considerevole. Questo 
obiettivo di garantire appalti pubbl ici più efficienti viene affrontat o soprattutto attraverso le 
domande della parte 2 (Migliorare gli strume nti a disposizione delle amministrazioni 
aggiudicatrici) e della parte 3 (Un mercato europeo degli a ppalti più accessibile) del Libro 
verde. 
Un altro obiettivo complementare è far sì che i committenti facciano un miglior uso degli 
appalti pubblici a sostegno di obiettivi sociali comuni: fra que sti la tutela dell’ambiente, una 
maggiore efficienza energetica e sotto il profilo de lle risorse, la lotta contro i cambiamenti 
climatici, la promozione dell’innovazione e dell’i nclusione sociale e infi ne la garanzia delle 
migliori condizioni possi bili per la fornitura di servizi pubblici di elevata qualità. Il 
perseguimento di questo obietti vo potrebbe anche contribuire al conseguimento del primo 
obiettivo di accrescere l’efficienza della spesa pubblica a lungo termine, ad esempio spostando l’accento dal prezzo iniziale più ba sso al costo del ciclo di vita più basso
10. 
La parte 4 del Libro verde (Uso strategico degli appalti pubblici) tratta le  questioni relative a 
questo obiettivo. 
Si potrebbe anche considerare la possibilità di  sviluppare ulteriorment e il diritto UE degli 
appalti pubblici per tener conto di questioni importanti che finora non sono st ate trattate in 
maniera adeguata, come la necessità di prevenir e e combattere la corruzione e i favoritismi 
(parte 5) e il modo per migliorare l’accesso dell e imprese europee ai mercati dei paesi terzi 
(parte 6). Inoltre, anche il riesame del quadro legislativo sarà un’occasione per considerare 
l’opportunità di perfezionare alcuni concet ti e nozioni fondamentali per garantire una 
maggiore certezza giuridica alle a mministrazioni aggiudica trici e alle imprese (parte 1). In tale 
contesto, il riesame potrebbe offrire l’oppor tunità di accrescere la convergenza tra 
l’applicazione delle norme UE in materia di appalti pubblici e l’applicazione delle norme UE 
in materia di aiuti di Stato. 
Il Libro verde illustra alcune idee sul modo migliore per raggi ungere i vari obie ttivi. Non si 
deve però ignorare che potrebbero insorgere c onflitti tra i diversi obiettivi (ad esempio tra la 
semplificazione delle procedure e la necessità di tener conto di altri obiettivi politici). Questi 
obiettivi diversi si traducono talvolta in opzi oni politiche che possono puntare in direzioni 
diverse e che imporranno una scelta ponderata in una fase successiva.  
Inoltre, la possibilità di in trodurre modifiche della normativa non è illimitata; tali modifiche 
devono infatti essere coerenti con gli impegn i internazionali dell’UE , in caso contrario 
possono rendere necessario l’avvio di negoziati ad hoc con tutti i partner interessati su 
eventuali richieste di compensazioni. Pertanto, l’ effetto di tali impegni, definiti in un accordo 
multilaterale11 e in sette accordi bilaterali12, potrebbe essere quello di limitare l’ambito di 
applicazione di eventuali modifiche normative. Qu esto riguarda in particolare le soglie per 
l’applicazione delle norme UE in materia di a ppalti pubblici, la defini zione di attività di 
acquisto e di acquirenti pubblici e talune questi oni procedurali, quali la fissazione delle 
specifiche tecniche e delle scadenze. 
                                                 
10 Un esempio classico è quello della mancata r ealizzazione di investimenti redditizi nel settore 
dell’efficienza energetica a causa del fatto che le spese per investimenti e le spese operative sono gestite 
separatamente nel quadro di procedure di bilancio distinte. 
11 Accordo sugli appalti pubblici sottoscr itto nell’ambito dell’OMC (GPA), cfr. 
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/international_en.htm . 
12 Per gli accordi commerci ali bilaterali, cfr.: http://ec.europa.eu/trade/crea ting-opportunities/bilateral-
relations/ . 
IT 6   IT La presente consultazione non tratta le conc essioni, che sono state oggetto di precedenti 
consultazioni e valutazioni dell’impatto dist inte. La Commissione intende presentare una 
proposta legislativa volta a garantire una maggiore certezza del diritto alle  autorità regionali e 
locali e agli operatori economici di tutt’Europa, nonché a favorire lo sviluppo di partenariati 
pubblico-privato. Le questioni relative agli appalti elettronici vengono affrontate in uno 
specifico Libro verde pubblicato il 18 ottobre 201013.  
Parallelamente al presente Libro verde, la  Commissione ha avviat o un’ampia valutazione 
dell’impatto e dell’efficacia sotto il profilo de i costi della politica UE in materia di appalti 
pubblici. Tale valutazione raccoglie rà prove oggettive basate sui dati del mercato in relazione 
al funzionamento della vigente normativa sugli appalti, per cons entire un’analisi empirica dei 
settori in cui sono nece ssari miglioramenti. I risultati di  questa nuova rice rca saranno resi 
pubblici nell’estate 2011. 
Assieme ai risultati della valut azione, i contributi delle parti interessate al presente Libro 
verde alimenteranno la riflessione sulla futura riforma delle norme UE in materia di appalti pubblici, che sfocerà in una proposta  di riforma della normativa.  
1. L’
AMBITO DI APPLICAZIONE DELLE NORME SUGLI APPALTI PUBBLICI  
Al momento di decidere sulla spesa del denaro pubblico, gli acquirenti pubblici devono 
soppesare incentivi diversi rispetto agli imprenditori privati che corrono il ri schio di subire 
perdite e in ultima analisi di fallire, e sono inoltre direttamente c ontrollati dalle forze del 
mercato.  
Per questi motivi, le norme sugli appalt i pubblici prevedono specifiche procedure di 
aggiudicazione degli appalti pe r garantire che gli acquisti pubb lici vengano effettuati nella 
maniera più razionale, traspare nte ed equa possibile. Si offr ono garanzie per compensare la 
potenziale carenza di disciplina  commerciale negli acquisti pubblic i, e per scongiurare costosi 
trattamenti preferenziali a favore di op eratori economici locali o nazionali. 
Le norme UE in materia di appalti pubblici si applicano pertanto a tu tti gli appalti pubblici 
potenzialmente interessanti per gli operatori nell’ambito del mercato interno, garantendo 
parità di accesso e di conco rrenza per gli appalti  pubblici all’interno del mercato europeo 
degli appalti. 
1.1. Attività di acquisto 
Essenzialmente, le norme sugli appalti pubblic i sono state concepite per regolamentare le 
attività di acquisto delle ammini strazioni aggiudicatrici. Le di rettive UE sug li appalti pubblici, 
tuttavia, non limitano esplicitamente il loro ambito di applicazione ad acquisti che riguardino le specifiche esigenze dell’amm inistrazione aggiudicatrice
14. Tutto questo ha suscitato un 
dibattito sull’applicabilità delle direttive nei casi in cui le autorità pubbliche concludano accordi che prevedono obblighi giuridicamente vincolanti a fini non connessi con le loro 
esigenze di acquisto.  
                                                
 
13 Libro verde sull’estensione dell’uso degli appalti elettronici nell’UE, SEC(2010) 1214 del 18.10.2010. 
14 Cfr. sentenza del 18.11.2004 nella causa C-126/03, Commissione/Germania, punto 18. 
IT 7   IT Ciò riguarda, ad esempio, i casi in cui l’accor do di concessione di un aiuto prevede l’obbligo 
giuridicamente vincolante a cari co del beneficiario di fornire specifici servizi. Tali obblighi 
sono di norma previsti per assicurare l’uso appropriato dei fondi pubb lici; non sono destinati a 
soddisfare le esigenze in term ini di appalti pubblici dell’autor ità pubblica che concede l’aiuto.  
Le autorità degli Stati membri e altre part i interessate hanno lamentato la mancanza di 
certezza giuridica in relazione all’ambito di ap plicazione delle norme sugli appalti pubblici in 
tali situazioni, e hanno chiesto un chiarimento su lla finalità delle norme. Nella giurisprudenza 
più recente, la Corte di giustizia europea affe rma che il concetto di appalto pubblico prevede 
che i lavori, le forniture o i serviz i oggetto dell’appalto siano eseguiti nell’interesse 
economico diretto  dell’amministrazione aggiudicatrice15.  
Domanda 
1. Ritenete che l’ambito di applicazione delle direttive sugli appalti pubblici debba 
essere limitato ad attività di acqui sto? Le eventuali limitazioni dovrebbero 
semplicemente codificare il criterio dell ’interesse economico di retto elaborato dalla 
Corte o dovrebbero invece stabilire condizion i e concetti suppleme ntari/alternativi? 
1.2. Appalti pubblici 
L’attuale classificazione degli appalti pubblici – a ppalti di lavori, forniture e servizi – è in 
parte il risultato dello sviluppo storico. La necess ità di classificare gli appalti pubblici in una 
di queste categorie fin dall’ini zio può dar luogo ad alcune di fficoltà, ad esempio nel caso di 
appalti per l’acquist o di applicazioni software  che possono essere consid erati come appalti di 
forniture o di servizi a seconda delle circostanze. La direttiva 2004/18/CE contiene norme 
specifiche per appalti misti che sono state ulte riormente sviluppate dalla giurisprudenza. La 
Corte ritiene che, qualora un appalto contenga elementi riguardanti tipi diversi, sia l’oggetto 
principale dell’appalto a determinare le norme applicabili. 
La semplificazione della struttura attuale consenti rebbe di evitare alcuni di questi problemi. È 
possibile ad esempio prevedere soltanto due tipi  di appalti pubblici, co me avviene nel sistema 
dell’accordo sugli appalti pubblic i sottoscritto nell’ambito dell ’OMC (GPA), che distingue 
esclusivamente tra appalti di forniture e appalti di servizi, considerando i lavori una forma di servizio (“appalto di servizi del settore della  costruzione”). Si potrebbe anche prevedere la 
possibilità di ricorrere ad un concetto unifi cato di appalto pubblico, differenziando a seconda 
della materia soltanto qualora sia strettamente necessario (ad esempio, ne lle disposizioni sulle 
soglie). 
Domanda 
2. Ritenete adeguata l’attuale struttura dell’a mbito di applicazione materiale, e la sua 
suddivisione in appalti di lavori, forniture e servizi? In caso contrario, quale struttura 
alternativa proporreste? 
Indipendentemente dalla possib ile riorganizzazione dei tipi di appalto, potrebbe risultare 
necessario riesaminare e semplificare le defini zioni vigenti per i vari tipi di appalto. 
                                                 
15 Sentenze del 25.3.2010 nella causa C-451/08, Helmut Müller GmbH, punti 47-54, e del 15 luglio 2010, 
Commissione/Germania, punto 75.  
IT 8   IT Ciò riguarda in particolare la definizione  di “appalti pubblici di  lavori” contenuta 
nell’articolo 1, paragrafo 2, le ttera b), della direttiva 2004/18/ CE, che indica tre condizioni 
alternative complesse e parzialmente sovrappos te. Il concetto di a ppalti pubblici di lavori 
comprende l’esecuzione o, congiunta mente, la progettazione e l’esec uzione di lavori specifici 
di cui all’allegato della direttiva, l’esecu zione o, congiuntamente, la progettazione e 
l’esecuzione di un lavoro secondo la definizione dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera b), della 
direttiva e infine, “l’esecuzione, con qualsiasi  mezzo, di un’opera rispondente alle esigenze 
specificate dall’amministrazi one aggiudicatrice”. L’ultima c ondizione è stata aggiunta per 
garantire che la definizione comprenda i casi in cui i lavori siano effettuati non 
dall’imprenditore stesso ma  da terzi che agiscono pe r conto dell’imprenditore. 
Si potrebbe anche considerare la possibilità di  semplificare la definizione, sostituendo alla 
struttura vigente una serie assai più semplice e ch iara di condizioni che comprenda tutti i tipi 
di attività di costruzione, indipendentemente da lle loro caratteristiche e finalità, incluse le 
attività connesse alla realizzaz ione di lavori specifici, eventu almente da parte di terzi.  
Domanda 
3. Ritenete che la definizione di “appalti di lavori” debba essere riesaminata e 
semplificata? In caso affermativo, proporreste di omettere il riferimento ad un elenco 
specifico allegato alla di rettiva? Quali elementi dovrebbe contenere la nuova 
definizione? 
Servizi A e servizi B 
Una questione ancora più importante riguarda l’ambito  di applicazione degli appalti di servizi.  
L’attuale direttiva distingue tra i cosiddetti “servizi A”16 e “servizi B”17. Mentre i servizi A 
sono soggetti integralmente alle procedure prev iste dalle direttive, l’aggiudicazione degli 
appalti per i servizi B dovrà rispettare unicamente  le disposizioni sulle specifiche tecniche e 
sulla trasmissione di un avviso relativo al  risultato dell’aggiudi cazione degli appalti18. 
Tuttavia, secondo la giurisprudenza della Cort e di giustizia europea,  le amministrazioni 
aggiudicatrici che aggiudichino appalti per i servizi B sono tenute a rispettare le norme 
fondamentali del diritto primario dell’Unione, in pa rticolare i principi gene rali di trasparenza, 
non discriminazione e parità di trattamento, nel cas o in cui gli appalti in questione presentino 
un interesse transfrontaliero certo19. Ciò implica l’obbligo di garantire pubblicità sufficiente 
per consentire agli operatori economici intere ssati di altri Stati membri di decidere se 
manifestare il proprio interesse per l’appalto. 
Inizialmente, l’intenzio ne del legislatore era di limita re, per un periodo transitorio, 
l’applicazione integrale della direttiva ad alcuni  specifici appalti di servizi che si riteneva 
potessero offrire un maggiore potenziale di  crescita degli scambi transfrontalieri20. Non si può 
ignorare che, in considerazione del caratte re aperto dell’elenco dei “servizi B” 
(cfr. categoria 27: “Altri servizi”), l’appl icazione integrale delle direttive ai servizi 
                                                 
16 Servizi elencati nell’allegato II A della direttiva 2004/18/CE o nell’allegato XVII A della 
direttiva 2004/17/CE. 
17 Servizi elencati nell’allegato II B della direttiva 2004/18/CE o nell’allegato XVII B della 
direttiva 2004/17/CE. 
18 Cfr. articoli 20 e 21 della direttiva 2004/18/CE e articoli 31 e 32 della direttiva 2004/17/CE. 
19 Cfr. sentenza del 13.11.2007 nella causa C-507/03, Commissione/Irlanda, punti 24-31. 
20 Cfr. considerando 19 della direttiva 2004/18/CE. 
IT 9   IT rappresenta in effetti un’eccezione, mentre il loro trattamento quali  “servizi B” rappresenta la 
norma. 
Esistono alcuni dubbi sull’opportunità di tale prassi alla luce degl i sviluppi economici e 
giuridici che hanno interessato il mercato interno. Per alcu ni dei servizi menzionati 
esplicitamente nell’elenco “B”, come i serv izi di trasporto per via d’acqua, i servizi 
alberghieri, i servizi di collocamento e di forn itura del personale o i servizi di sicurezza, 
sembra in effetti difficile presumere che essi presentino un minore interesse transfrontaliero rispetto ai servizi dell’elenco “A”. 
Inoltre, la distinzione tra servizi “A” e “B” è fonte di difficoltà e possibili errori 
nell’applicazione delle norme. Come per la cl assificazione degli appalti, ci sono i problemi 
legati a situazioni li mite e appalti misti
21. Inoltre, una tale distin zione non esiste nei sistemi 
della maggior parte dei partner commerciali. Pert anto, l’attuale situazione giuridica rende più 
difficile ottenere l’impegno dei partner commer ciali ad un maggiore accesso ai loro mercati, 
dato che l’UE non è in grado di offrire contropa rtite, in special modo per i servizi diventati 
pertinenti per il mercato interno e gli scambi transfrontalieri.  
La soluzione più logica sarebbe quella di eliminar e la distinzione tra gli attuali servizi “B” e 
“A” e di applicare il regime ordina rio a tutti gli appalti di servizi22, con il vantaggio di 
semplificare le norme vigenti. Se la presente  consultazione dimostrasse la necessità di 
semplificare il regime generale, tale semplifi cazione renderebbe più f acile l’abolizione del 
vigente regime speciale per i servizi B.  
Domande 
4. Ritenete opportuno riesaminare la distinzione tra servizi A e B? 
5. Credete che le direttive sugli appalti pubbl ici debbano applicarsi a tutti i servizi, 
eventualmente sulla base di un regime ordi nario più flessibile? In caso contrario, si 
prega di indicare per quale  servizio (o per quali servizi) sarebbe necessario 
continuare a seguire il regi me attualmente operativo per i servizi B, e per quali 
motivi. 
Soglie  
Al momento le soglie definite nelle direttiva sono c onsiderate troppo basse da alcune parti in 
causa, che di conseguenza ne  chiedono l’aumento in ragione  del fatto che l’interesse 
transfrontaliero viene considerato troppo limitato  per giustificare gli on eri amministrativi di 
una procedura di aggiudicazione  degli appalti per appalti di  valore relativamente basso 
attualmente rientranti nell’ambito di applicazione delle direttive.  
Tuttavia, in seguito all’aumento delle soglie un maggior numero di appalti sarebbe esente 
dall’obbligo di pubblicare il bando di gara in tu tta l’UE, riducendo le opportunità economiche 
per le imprese di tutt’Europa.  
                                                 
21 Cfr. articolo 22 della direttiva 2004/18/CE. 
22 Per i servizi sociali, cfr. infra la sezione 4.4. 
IT 10   IT In ogni caso, occorre notare che tutti gli impegni  internazionali ass unti dall’UE comprendono 
soglie fissate esattamente allo stesso valore delle direttive vigenti, eccezion fatta per i cosiddetti servizi B (e in particolare i servizi sociali)
23. Tali soglie determinano le opportunità 
di accesso al mercato e rappresentano uno degli elementi più importanti in tutti questi accordi. 
Qualsiasi aumento delle soglie applicabil i nell’UE comporterebbe automaticamente un 
aumento corrispondente in tutti gli accordi conc lusi dall’UE (e quindi non soltanto nel quadro 
del GPA, ma anche in tutti gli altri accordi inte rnazionali). Questa situazione, a sua volta, 
potrebbe dare luogo a richieste di compensazion e, anche considerevoli, da parte dei nostri 
partner.  
Domanda 
6. Sareste favorevoli a innalzare le soglie  per l’applicazione delle direttive UE, 
nonostante le conseguenze, descritte in pr ecedenza, che ciò comporterebbe a livello 
internazionale?  
Esclusioni 
La sezione sugli “appalti escl usi” della direttiva 2004/18/CE24 è piuttosto eterogenea: alcune 
delle esclusioni si basano su eccezioni/limitazioni dell’ambito di  applicazione del trattato 
(articolo 14) o su considerazioni di coer enza con l’ordine giur idico internazionale 
(articolo 15) o ancora con altre discipline giuridic he (articolo 16, lettere c) ed e)), mentre altre 
sono il risultato di scelte politiche (articolo 16, lettere a), b), d), f), e articolo 17). Diventa 
quindi difficile applicare un concetto omnicomprens ivo al momento di valutare la necessità di 
rivedere tali disposizioni. In ogni  caso, il riesame di tali esclus ioni deve essere considerato 
alla luce degli impegni internazionali assunt i dall’Europa che attu almente riflettono le 
eccezioni e le deroghe comprese nelle direttiv e. L’introduzione di ogni nuova esclusione 
sarebbe certamente fonte di preoccupazion e da questo punto di vista. Gli impegni 
internazionali lasciano comunque spazio all’aggi ornamento o al chiarimento dei contenuti e 
della presentazione delle esclusioni. Sarebbe an che possibile prendere in considerazione la 
possibilità di abolire le esclusioni che pot rebbero non essere più necessarie in seguito a 
sviluppi giuridici, politici o economici. 
Domande 
7. Ritenete adeguate le attuali disposizi oni sugli appalti esclusi? Stimate opportuno 
riorganizzare la sezione pertinente o chiarire le singole esclusioni?  
8. Ritenete necessario abolire, riconsiderare o aggiornare alcune esclusioni? In caso 
affermativo, quali? Che cosa proporreste? 
                                                 
23 Per i servizi sociali, cfr. infra la sezione 4.4. 
24 Articoli 12-18, della direttiva 2004/18/CE. 
IT 11   IT 1.3. Acquirenti pubblici 
Appalto da parte di soggetti ch e appartengono alla sfera statale 
La direttiva 2004/18/CE si appli ca agli appalti aggiudica ti dallo Stato (e da ciascuna delle sue 
suddivisioni), da enti pubblici territoriali, da or ganismi di diritto pubblico e dalle associazioni 
costituite da uno o pi ù di tali soggetti25.  
Mentre i concetti di “Stato” e di “enti pubblic i territoriali” sono relativamente semplici, il 
concetto di “organismi di diritto pubblic o” è più complesso, e abbraccia soggetti 
giuridicamente indipendenti che abbiano stretti legami con lo Stato e agiscano essenzialmente come enti statali. Tra questi si annoverano ad esempio gli or ganismi radiotelevisivi pubblici, 
le università, le casse di assicurazione malattia e le aziende di servizi municipali. 
La definizione fornita dalla direttiva 2004/18/CE è stata oggetto di una serie di sentenze della 
Corte di giustizia europea. Sull a base di tale giurisprudenza, le relative condizioni possono 
essere sintetizzate come segue: 
(1) l’organismo è stato istituit o per soddisfare specificatame nte esigenze di interesse 
generale, non aventi carattere industriale o commerciale; 
(2) è dotato di personalità giurid ica (sia in regime di di ritto pubblico che di diritto 
privato); 
(3) la sua attività è finanziata in modo ma ggioritario dallo Stat o, dagli enti pubblici 
territoriali o da altri organismi di diritto pubblico oppure la  sua gestione o supervisione 
è soggetta al controllo di questi ultimi (cfr . le condizioni precise dell’articolo 1, 
paragrafo 9, secondo comma, lettera c)).  
L’adeguata applicazione di tali elementi richie de un’accurata analisi caso per caso, che tenga 
conto di fattori quali il grado di concorrenza nel mercato e il fatto che l’organismo persegua 
uno scopo di lucro, sostenga le perdite e si assu ma i rischi connessi a lla propria attività.  
Domanda 
9. Ritenete adeguato l’approccio attualmente adottato per definire i committenti 
pubblici? In particolar e, ritenete necessario chiarire e aggiornare il concetto di 
“organismo di diritto pubblico” sulla ba se della giurisprudenza della Corte di 
giustizia europea? In caso affermativo, ch e tipo di aggiornament o riterreste idoneo? 
Imprese di servizio pubblico 
Secondo il vigente regime degli appalti pubblici,  è la direttiva 2004/17/CE a regolamentare 
specificatamente gli appalti nei settori dell’acqua , dell’energia, dei servizi di trasporto e dei 
servizi postali. Questi settori hanno alcune caratte ristiche comuni: sono industrie in rete, ossia 
richiedono l’utilizzo di una rete fisica o “virtuale” (ad esempio, condotte, reti elettriche, 
infrastrutture postali, linee ferroviarie, ecc. ), oppure sfruttano alcune aree geografiche, 
solitamente su base esclusiva, per fornire termin ali o effettuare attività di prospezione al fine 
di estrarre minerali (pet rolio, gas, carbone, ecc.).  
                                                 
25 Per i soggetti obbligati ad applicare la direttiva 2004/17/CE, cfr. infra il punto 7. 
IT 12   IT Un’altra caratteristica di questi settori è che le attività in questione sono svolte non solo da 
amministrazioni pubbliche, ma anche – e in alc uni Stati membri soprattutto – da società 
commerciali, pubbliche o private, operanti sulla ba se di diritti speciali o esclusivi. Un motivo 
importante per introdurre norme sug li appalti pubblici in questi settori è stata la natura chiusa 
dei mercati in cui agiscono gli operatori, data l’es istenza di diritti speciali o esclusivi concessi 
dagli Stati membri in materia di  approvvigionamento dell e reti, di fornitura o di gestione delle 
stesse per erogare il servizio in questione. Si è ritenuto necessario estendere la disciplina sugli appalti pubblici ai gestori di serv izi (commerciali) pubblici e priva ti in ragione del fatto che le 
amministrazioni nazionali possono influire sul comportamento di  questi organismi in vari 
modi, anche decidendo di conc edere (o no) diritt i speciali o esclusivi o mediante la 
partecipazione al capitale e la rappresentanza negli organi di amministrazione, direzione o 
vigilanza degli organismi.  
In altre parole, in mancanza di una sufficiente pressione competitiva, la disciplina realizzata 
con l’applicazione delle norme pro cedurali della direttiva sui serv izi di pubblica utilità è stata 
ritenuta necessaria per garantire ch e l’appalto per lo s volgimento delle attivit à in questione si 
realizzasse in maniera traspare nte e non discriminatoria. In mancanza di norme apposite, si 
temeva che le decisioni in materia di appalti da  parte dei gestori di se rvizi potessero essere 
influenzate da favoritismi, pref erenze locali o altri fattori.  
Da allora, sia a livello UE che a livello nazionale, si sono realizzati processi di 
liberalizzazione per molti di questi settori (ad esempio, per l’elettricità e il gas, l’esplorazione e lo sfruttamento di idrocarburi, i servizi posta li, ecc.). L’esperienza tuttavia dimostra che la 
“liberalizzazione”, ossia il processo teso a ottene re libero accesso all’at tività in questione, non 
genera necessariamente né automaticamente una forte concorrenza; i “gestori tradizionali” infatti conservano spesso cospicue quote di mercat o, e in alcuni Stati membri la presenza di 
imprese di proprietà statale può anche di storcere il funzionamento del mercato. 
La direttiva vigente contiene una disposizione , l’articolo 30, che consente alla Commissione 
di escludere alcuni appalti da ll’ambito di applicazione dell a direttiva laddove il livello di 
concorrenza (nei mercati che godono di accesso illimitato) sia tale che la pressione competitiva garantisca la necessaria trasparenza e non discriminazione negli appalti per lo svolgimento di tali attività. Fino a oggi la Comm issione ha adottato sedi ci decisioni di questo 
tipo relative a nove diversi Stati membri, e una domanda è stata ritirata . I settori interessati 
finora sono stati quelli dell’elettri cità (produzione e vendita), del gas (vendita), del petrolio e 
del gas (naturale), nonché varie sezioni del settore postale (in particolare logistica, pacchi e 
servizi finanziari).  
Un ultimo punto da considerare è che un cresce nte numero di soggetti privati sta ottenendo il 
diritto di operare in esito a pr ocedure aperte e tras parenti, e quindi non gode  di diritti speciali 
o esclusivi ai sensi della direttiva. 
Si deve altresì notare che la portata effettiva della direttiva sui serv izi di pubblica utilità è 
stata sancita a livello internaz ionale, nel GPA o in accordi bila terali. Eventuali restrizioni 
dell’ambito di applicazione potrebbero modifi care gli impegni internazionali assunti dall’UE, 
il che potrebbe dare origine a richieste di compensazioni. 
IT 13   IT Domande 
10. Ritenete che le norme dell’UE in materia di appalti pubblici in questi settori siano 
ancora necessarie? Motivate la vostra risposta. 
10.1. In caso affermativo: ritenete opportuno esclud ere alcuni settori attualmente rientranti 
nell’ambito di applicazione o, al contrario, credete che anche altri settori debbano 
essere assoggettati alle  disposizioni in materia? Specificate quali settori devono 
rientrare nel campo di applicazione  e motivate la vostra risposta. 
11. Attualmente l’ambito di applicazione della direttiva è definito sulla base delle attività 
svolte dai soggetti, del loro status giurid ico (pubblico o privato) e, se sono privati, 
dell’esistenza o assenza di di ritti speciali o esclusivi. Ritenete che questi criteri siano 
pertinenti o si dovrebbero u tilizzare criteri di versi? Motivate la vostra risposta.  
12. Si può presumere che il perseguimento di  uno scopo di lucro o l’etica commerciale 
delle aziende private siano sufficienti a garantire appalti aggiudicati in maniera 
obiettiva ed equa da parte di tali soggetti  (anche quando operano sulla base di diritti 
speciali o esclusivi)? 
13. La vigente disposizione contenuta nell ’articolo 30 della direttiva costituisce uno 
strumento efficace per adeguare l’ambito di applicazione della direttiva 
all’evoluzione dei modelli di normativa e concorrenza nell’ambito dei mercati 
pertinenti (nazionali e settoriali)?  
2. MIGLIORARE GLI STRUMENTI A DISPOSIZIONE DELLE AMMINISTRAZIONI 
AGGIUDICATRICI  
Le amministrazioni aggiudicatr ici talvolta lamentano il fatto  che gli strumenti normativi 
previsti dalle norme dell’UE non sono del tutto adatti a soddisfare le loro esigenze in materia 
di acquisti. In particolare, esse sostengono la n ecessità di procedure più flessibili e/o sensibili. 
Sostengono inoltre che, in certi casi, l’applicazio ne integrale delle norme non è praticabile (in 
particolare nel caso di appalti aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici molto piccole); 
altre situazioni (alcune forme di cooperazi one pubblico-pubblico) de vono essere del tutto 
escluse dall’applicazione di tali  norme. Ci sono anche alcuni se ttori di acquisti pubblici in cui 
gli strumenti forniti dalle norme dell’UE in materia di appalti pubblici potrebbero essere 
insufficienti (appalti comuni, problemi sp ecifici che emergono dopo l’aggiudicazione 
dell’appalto).  
Questi aspetti verranno analizzati nella sezion e successiva. Le informazioni fornite dagli 
operatori economici dimostrano la necessità di alcuni obblighi fondament ali sanciti da norme 
UE per garantire condizioni di parità a live llo europeo, mentre si potrebbero riesaminare 
alcune norme più dettagliate delle direttive vigenti. È opportuno osservare, però, che lo 
snellimento delle norme UE si scontrerà c on alcuni limiti. Alcuni obblighi procedurali 
derivano direttamente dal GPA e dagli accordi bilaterali firmati dall’UE, quali le scadenze per procedure diverse, le condizioni da rispettare per ricorrere ad  una procedura negoziata senza 
pubblicazione o alla pubblicazione dell’avviso  di aggiudicazione de ll’appalto. Non sarebbe 
possibile rinunciare a questi requisiti o modificarli sen za rinegoziare gli obblighi 
internazionali de ll’UE. È altresì necessario tener presen te che le norme UE sono integrate da 
un corpus di norme nazionali o regionali. Un regolamento abrogato a livello UE può essere 
IT 14   IT sostituito ad altri livelli, generando il rischio di accrescere la diversificazione della 
legislazione a livello na zionale e anche di un pi ù frequente ricorso alla sovraregolamentazione 
nazionale (il cosiddetto gold-plating )26. Un eventuale riesame delle norme procedurali dovrà 
essere effettuando anche tenendo  conto dell’obiettivo di assi curare il massimo grado di 
coerenza possibile tra la normativa in materia di appalti pubblici e altre materie disciplinate 
dal diritto UE, quale il controllo degli aiuti di Stato. 
Domande  
14. Ritenete adeguato l’attuale livello di dettaglio delle norme UE in materia di appalti 
pubblici? In caso contrario, i dettag li forniti sono troppi o troppo pochi?  
2.1. Modernizzare le procedure 
Uno dei principali temi del di battito pubblico è se le  procedure contempl ate dalle direttive 
sono ancora in grado di soddisfare le esigen ze delle amministrazioni aggiudicatrici e degli 
operatori economici, o se debbano essere modifi cate, e in caso affermativo, in che senso, 
soprattutto al fine di ridurre la complessità e gli oneri ammini strativi, garante ndo allo stesso 
tempo pari condizioni di concorrenza per gli ap palti pubblici e risultati ottimali in materia di 
appalti. 
Procedure generali  
Le direttive vigenti preve dono un’ampia serie di strume nti e procedure. Sia la 
direttiva 2004/17/CE che la direttiva 2004/18/CE  offrono ai committenti la possibilità di 
scegliere tra la procedura aperta27 e la procedura ristretta28. La situazione è leggermente 
diversa quando si tratta  di procedura negozia ta previa pubblicazione29 del bando di gara. La 
direttiva sui servizi di pubblica ut ilità offre maggiore flessibilità30, e di conseguenza le 
imprese di servizio possono deci dere liberamente di aggiudicar e i propri appalti mediante 
procedura negoziata, a condizione di aver pubblicato il bando di gara. D’altro canto, ai sensi 
della direttiva 2004/18/CE, le pr ocedure negoziate senza previa  pubblicazione possono essere 
utilizzate esclusivamente  nelle specifiche circostanze elenca te nell’articolo 30. In entrambe le 
direttive il ricorso alla procedura negoziata senz a pubblicazione del bando di gara è limitato a 
                                                 
26 Con “ gold-plating ” si intende l’aggiunta mediante la legislazione nazionale di norme o obblighi 
supplementari agli standard previsti dalle pertinenti norme UE. 
27 Nella procedura aperta, le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori pubblicano un bando di 
gara, sulla base del quale tutte le parti interessate po ssono presentare la propria offerta. Tra gli offerenti 
che soddisfano i criteri della selezione qualitativa, l’ amministrazione aggiudicatrice sceglie l’offerta che 
soddisfa al meglio il criterio di aggiudicazione indicat o nel bando di gara (il prezzo più basso o l’offerta 
economicamente più vantaggiosa). Questa procedura si applica in circa 3/4 di tutte le procedure 
nell’ambito di appli cazione delle direttive. 
28 Nella procedura ristretta, tutti gli operatori economici possono rispondere al bando di gara manifestando 
il proprio interesse a partecipare, ma soltanto alcuni candidati, scelti sulla base dei criteri indicati nel 
bando, saranno invitati a presentare le proprie offerte.  
29 Nella procedura negoziata, le amministrazioni aggi udicatrici e gli enti aggi udicatori consultano gli 
operatori economici di propria scelta e negoziano con uno o più di essi le condizioni dell’appalto. Nella 
procedura aperta o ristretta non è possibile negoziare le condizioni dell’offerta. 
30 La maggiore flessibilità consentita dalla direttiva sui servizi di pubblica utilità è dovuta al fatto che essa 
si applica non soltanto alle amministrazioni pubbliche ma anche ad aziende commerciali, 
indipendentemente dal fatto che siano imprese pubbliche o private che svolgono la propria attività sulla 
base di diritti speciali o esclusivi. Le sue procedure quindi mirano ad avvicinarsi alle pratiche 
commerciali, in modo però da garantire un minimo di trasparenza e parità di trattamento. 
IT 15   IT situazioni eccezionali, che vengono esaurientemente elencate31 e sono oggetto di 
un’interpretazione restrittiva. 
Nel settore dei servizi, i committenti possono u tilizzare anche i concorsi di progettazione32. 
Nel 2004 sono stati introdotti nelle  direttive numerosi strume nti e opzioni procedurali 
specifici, come il dialogo competitivo33, i sistemi dinamici di acquisizione34 o le aste 
elettroniche35. L’ulteriore flessibilità procedurale introdotta nel 2004 comprende la possibilità 
di centralizzare l’appalto facendo ri corso ad una centrale di committenza36 oppure mediante 
l’aggiudicazione di accordi quadro37. Inoltre, nel contesto de lla crisi finanziaria, la 
Commissione ha ritenuto giustificato l’ utilizzo di una pr ocedura accelerata38 per realizzare 
importanti progetti di investim enti pubblici nel 2009 e nel 2010. 
Occorre ora esaminare se questa più ampia gamma di opzioni procedurali per accertare se le 
procedure previste dalla vigente direttiva sian o ancora lo strumento migliore per garantire 
appalti efficienti, anche in vi sta della crescente importanza dei partenariati pubblico-privato. 
Sia l’articolazione dei diversi tipi di procedure in quanto tali che i vari  requisiti imposti dalle 
direttive per le varie fasi della procedura39 devono essere attentamente analizzati in relazione 
alla loro efficienza per garantire i migliori ri sultati in materia di appalti con il minor onere 
amministrativo40.  
                                                 
31 Articolo 31 della direttiva 2004/18/CE, articolo 40, paragrafo 3, della direttiva 2004/17/CE. 
32 I concorsi di progettazione sono procedure che consentono all’amministrazione aggiudicatrice o all’ente 
aggiudicatore di acquisire un piano o un progetto, selezionato da una commissione giudicatrice in base 
ad una gara: ad esempio un concorso per raccogliere idee sulla progettazione di un centro pubblico in un quartiere di cui si prevede il riassetto urbano. I concorsi di progettazione  possono essere utilizzati 
anche in altri settori, ad esempio per acquisire piani per eventuali future strutture di una rete di 
comunicazione tra amministrazioni a diversi livelli. 
33 Secondo questa procedura che si applica per appalti particolarmente complessi, le condizioni dettagliate 
dell’appalto si possono determinare attraverso un  dialogo tra l’amministrazione aggiudicatrice e i 
candidati; articolo 29 della direttiva 2004/18/CE (soltanto nella direttiva 2004/18/CE). Secondo statistiche recenti, il dialogo competitivo tuttavia è st ato utilizzato in meno dello 0,4% delle procedure. 
34 Articolo 33 della direttiva 2004/18/CE. 
35 Articolo 54 della direttiva 2004/18/CE. 
36 Articolo 11 della direttiva 2004/18/CE. 
37 Al riguardo, è stata introdotta una nuova flessibilità soltanto nella direttiva 2004/18/CE (cfr. articolo 
32), giacché le disposizioni vigenti (e diverse) della direttiva sui serv izi di pubblica utilità (articolo 14) 
sono state ritenute soddisfacenti nello specifico contes to degli appalti in materia di servizi di pubblica 
utilità. 
38 Questa procedura è prevista dall’articolo 38, para grafo 8, della direttiva 2004/18/CE nei casi in cui 
l’urgenza renda impossibile rispettare i termini mi nimi previsti. Cfr. comunicato stampa IP/08/2040 
del 19 dicembre 2008. 
39 Ad esempio, le norme concernenti la pubblicazione di bandi, il contenuto del bando di gara, i termini 
per la procedura, i dati oggettivi per i criteri di  selezione, documentazione  e comunicazione con gli 
offerenti. 
40 Naturalmente, le più recenti tecnologie dell’infor mazione e della comunicazione presentano notevoli 
potenzialità di aumento delle procedure per tutte le parti e contribuiscono a ridurre la burocrazia, in 
particolare per quanto riguarda la raccolta e l’emissione di certificati.  Questo aspetto del dibattito sulla 
modernizzazione non è però trattato nel presente Libro verde, in quanto rientra in una diversa 
consultazione relativa al Libro verde sull’estens ione dell’uso degli appalti elettronici nell’UE 
(SEC(2010) 1214 del 18.10.2010). 
IT 16   IT Domande 
15. Ritenete che le procedure fissate nelle direttive vigenti consentano alle 
amministrazioni aggiudicatrici di ottenere i mi gliori risultati in materia di appalti? In 
caso contrario, come è possibile migliorare  le procedure per alleviare gli oneri 
amministrativi/ridurre i cost i delle operazioni e la durat a delle procedur e e garantire 
allo stesso tempo che le amministrazioni a ggiudicatrici ottenga no il miglior rapporto 
qualità/prezzo? 
16. Quali altri tipi di procedure,  tra quelli non disponibili ai sensi delle direttive vigenti, 
potrebbero, secondo voi, aumentare l’effici enza sotto il profilo  dei costi delle 
procedure in materia di appalti pubblici?  
17. Ritenete che le procedure e gli strume nti previsti dalla direttiva per soddisfare 
esigenze specifiche e favorire la partec ipazione privata ag li investimenti pubblici 
mediante partenariati pubblico-privato (ad esempio il sistema dinamico di 
acquisizione, il dialogo competitivo, le aste elet troniche e i concorsi di progettazione) 
debbano essere conservati nella lo ro forma attuale, essere modificati (e in tal caso, in 
che modo) o essere aboliti?  
18. Sulla base dell’esperienza acquisita con la procedura acceler ata nel 2009 e nel 2010, 
sareste favorevoli a generalizzare la possibilità di abbreviare i termini in determinate 
circostanze? Ritenete che ciò sarebbe possibile senza mettere  a rischio la qualità delle 
offerte? 
Maggiore attività negoziale 
Le parti interessate menzionano spesso la necessità di procedure d’appalto più flessibili e, in 
particolare, di garantire alle  amministrazioni aggiudicatrici la facoltà di negoziare le 
condizioni dell’appalto con i potenziali offerenti.  
L’uso dei negoziati è consentito nell’ambito de l GPA, a condizione che ciò sia comunicato nel 
bando di gara. Questa possibilità  quindi potrebbe essere concessa  nell’ambito della normativa 
generale dell’UE in materia di appalti pubblici,  a condizione di risp ettare i principi che 
garantiscono procedure eque e non discrimi natorie. In tal modo le amministrazioni 
aggiudicatrici potrebbero godere di maggiore flessi bilità per ottenere ri sultati più adatti alle 
proprie esigenze in materia di appalti. 
Questa opzione dovrà essere discussa approfond itamente con tutte le parti interessate, le 
amministrazioni aggiudicatrici e gli operatori ec onomici. I possibili vanta ggi derivanti da una 
maggiore flessibilità e dalla potenziale semplificazione devono essere ponderati con i 
maggiori rischi di favoritismi e, più in ge nerale, di decisioni ec cessivamente soggettive 
derivanti dalla più ampia discrezionalità di cui godono le amministrazion i aggiudicatrici nella 
procedura negoziata. Tale sogge ttività renderebbe a sua volta più difficile dimostrare che 
l’appalto che ne risulta non configura un aiuto di Stato. Inoltre, la concessione di un più 
ampio spazio di manovra alle amministrazioni a ggiudicatrici produrrà risu ltati utili soltanto se 
queste dispongono dell’esperienza tecnica, delle conoscenze del mercato e delle competenze 
necessarie per negoziare buone condizioni con i fornitori.  
IT 17   IT Infine, è necessario valutare atte ntamente il tipo e l’entità deg li appalti per i quali i negoziati 
sarebbero più idonei. Le parti in causa affermano spesso che i negoziati sarebbero 
particolarmente idonei per l’aggiudicazione di appalti di minore valore. D’altro canto, 
potrebbero anche essere utili per gli appalti di progetti su vasta scala, in particolare mediante 
partenariati pubblico-privato. Data la complessità  degli appalti per tali progetti, potrebbe 
rivelarsi ancora più necessario disporre di pro cedure particolarmente flessibili e ampi margini 
di negoziazione, nonché di espe rienza tecnica da parte dell’am ministrazione aggiudicatrice 
per condurre i negoziati. 
Domande 
19. Sareste favorevoli a consentire un maggior  grado di negoziazione nelle procedure 
degli appalti pubblici e/o a generalizzare l’ut ilizzo della procedura negoziata previa 
pubblicazione?  
20. Quanto alla seconda possibilità, ritenete che questa dovrebbe essere concessa per 
tutti i tipi di appalti/tutti i tipi di am ministrazioni aggiudicatrici o soltanto a 
determinate condizioni?  
21. Siete d’accordo nel ritenere che l’uso generalizzato della procedura negoziata 
potrebbe comportare alcuni ri schi di abusi/discriminazioni ? Oltre alle garanzie già 
previste dalle direttive per la procedura negoziata, riterreste necessario aggiungere 
altri strumenti per tutelare i principi di trasparenza e di non-discriminazione così da 
compensare il più alto livello di discre zionalità? In caso affermativo, quali 
potrebbero essere questi strume nti supplementari di tutela? 
Beni e servizi commerciali 
Il GPA prevede alcune norme speciali per “quals iasi bene o servizio generalmente venduto o 
offerto in un contesto commerciale ad acquirenti non pubblici e da questi abitualmente acquistato ad un fine non pubblico”. Si ritien e che i beni e i servizi commerciali siano 
reperibili sul mercato in forma standardizzata e quindi l’appalto di tali beni e servizi è 
semplificato dal fatto che prezzo, qualità e condizioni sono diffusamente consolidate nei 
mercati. Potrebbe essere oppor tuno introdurre procedure semplif icate per l’acquisto di tali 
beni e servizi (ad esempio, procedure più flessibili con limiti di tempo più brevi). 
Domanda 
22. Ritenete opportuno prevedere procedure semplif icate per l’acquisto di beni e servizi 
commerciali? In caso affermativo, quali forme di semplificazione proporreste? 
Selezione e aggiudicazione  
Ai sensi delle direttive vigenti, la scelta dell’ aggiudicatario deve essere effettuata in due fasi. 
Durante la fase di selezione, l’amministrazion e aggiudicatrice valuta la capacità e l’idoneità 
degli operatori economici. Ciò avviene sulla base di criteri di esclusio ne e conformemente ai 
criteri relativi alla capacità economica e finanziaria, a lle conoscenze od alle capacità 
professionali e tecniche. Nella fase di aggi udicazione, l’amministra zione aggiudicatrice 
esamina le offerte e sceglie la migliore; ciò avvien e sulla base di criteri oggettivi connessi alla 
qualità dei prodotti e de i servizi proposti.  
IT 18   IT Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia europea41, alle amministrazioni 
aggiudicatrici si chiede di operare  una rigorosa distinzi one tra criteri di se lezione e criteri di 
aggiudicazione. La decisione di  aggiudicazione di un appalto de ve basarsi esclusivamente su 
criteri relativi ai prodotti e ai servizi offerti. Considerazioni legate alla capacità dell’offerente 
di realizzare l’appalto, alla sua esperienza, alla manodopera e alle attrezzature non sono 
consentite.  
Anche il GPA distingue tra la selezione e la de cisione di aggiudicazione  di un appalto. Tale 
distinzione tuttavia è meno rigorosa rispe tto a quella prevista dalla giurisprudenza 
summenzionata, dal momento che il GPA non proibis ce esplicitamente la possibilità di tener 
conto, nella fase di aggiudicazione , di criteri che non siano connessi ai beni e ai servizi offerti, 
e consente quindi di prende re in considerazione crite ri connessi all’offerente. 
Le amministrazioni aggiudicatrici talvolta lame ntano gli oneri amminist rativi derivanti dalla 
necessità di verificare i criteri di selezione per tutti i candidati  e gli offerenti prima di poter 
esaminare i criteri di aggiudicazi one. Esse affermano che, in alcu ne circostanze, la possibilità 
di esaminare prima i criteri di aggiudicazione consentirebbe loro di accelerare la procedura, 
dal momento che i criteri di selezione dovrebbe ro essere esaminati soltanto in relazione 
all’aggiudicatario.  
Sotto questo aspetto, potrebbe quindi essere opportuno riconsiderare l’ organizzazione e la 
sequenza dell’esame dei criteri di selezione e di aggiudicazione nell’ambito del quadro 
procedurale; un’indicazione a riguardo ci giunge  dalla più recente giurisprudenza della Corte 
di giustizia europea, secondo la quale le di rettive sugli appalti pubblici “non esclud[ono], in 
teoria, che l’accertamento dell’idoneità degli offe renti e l’aggiudicazione dell’appalto possano 
avvenire contemporaneamente”, a condizione che “tali operazioni costituisc[ano] due 
operazioni distinte e s[iano] disciplinate da norme diverse”42. Da ciò si evince che non è 
importante tanto la sequenza delle fasi proce durali, quanto la distinzione fondamentale tra 
criteri di selezione e cr iteri di aggiudicazione. 
Sarebbe opportuno esaminare con attenzione l’ad eguatezza di questa possibilità. Un effettivo 
alleggerimento degli oneri amministrativi è con cepibile soltanto in determinate circostanze. 
Esaminare i criteri di selezione  dopo aver esaminato i criteri di aggiudicazione avrebbe senso 
soltanto se fosse possibile valutare rapidament e e facilmente i criter i di aggiudicazione per 
tutte le offerte. Questo potrebbe valere sopra ttutto per l’aggiudicazione di appalti concernenti 
l’acquisto di beni standard al prezzo più ba sso. Inoltre, sarebbe difficile adottare tale 
approccio in una procedura ristre tta o negoziata, in cui i candida ti da invitare a presentare 
un’offerta o a negoziare sono normalmente scelti su lla base di criteri di  selezione qualitativa, 
e nel caso in cui si utiliz zino sistemi di qualificazione. 
Alcune parti interessate presen tano proposte di più ampia porta ta che mettono in discussione 
la distinzione fondamentale tra cr iteri di selezione e di aggiudi cazione. Esse affermano infatti 
che la possibilità di tener co nto di criteri legati all’offere nte, come l’esperienza e la 
qualificazione, quali criteri di ag giudicazione potrebbe contribuire  a migliorare i risultati degli 
appalti. 
                                                 
41 Cfr. sentenze del 20.9.1988 nella causa 31/87 Beentjes, punti 15-19, del 24.1.2008 nella causa C-532/06 
Lianakis, punto 30, e del 12.11.2009 nella causa C-199/07 Commissione/Grecia, punti 51-55. 
42 Cfr. sentenze Lianakis, punto 27 , e Commissione/Grecia, punto 51. 
IT 19   IT Non si può tuttavia ignorare che concedere questa possibi lità modificherebbe sensibilmente il 
sistema procedurale previsto dalle  direttive sugli appalti pubblici. La distinzione tra criteri di 
selezione e criteri di aggiudi cazione garantisce l’equità e l’obiettività al momento del 
confronto delle offerte. Consentire l’inclus ione di criteri legati all’offerente, come 
l’esperienza e la qua lificazione, quali criteri di a ggiudicazione potre bbe minare la 
comparabilità dei fattori da considerare e in ultima analisi violare il principio della parità di trattamento. Pertanto, la dipendenza da criteri relativi all’offerente potrebbe potenzialmente 
portare a distorsioni della concorrenza. Le propo ste in tal senso quindi dovrebbero applicarsi, 
eventualmente, solo in circostanze limitate, ad es empio per tipi specifici di appalti, in cui le 
qualificazioni e i CV del personale disponi bile siano di partic olare rilevanza.  
In ogni caso, qualsiasi cambiamento che influisc a sul principio di sepa razione tra selezione e 
aggiudicazione dovrebbe essere considerato con estrema cautela. Potrebbe rivelarsi necessario 
fornire garanzie supplementari per tutelare l’equità e l’obiettività delle procedure.  
Domande 
23. Sareste favorevoli ad un approccio più fl essibile all’organizzazione e alla sequenza 
dell’esame dei criteri di selezione e di a ggiudicazione, nell’ambito della procedura di 
appalto? In caso affermativo, ritenete possibi le esaminare i criter i di aggiudicazione 
prima dei criteri di selezione? 
24. Pensate che potrebbe essere giustificat o, in casi eccezionali, consentire alle 
amministrazioni aggiudicatrici di tener conto di criteri legati all’offerente nella fase 
di aggiudicazione? In caso affermativo, in  quali circostanze ci ò sarebbe possibile, e 
quali garanzie supplementari sarebbero necessarie secondo vo i per garantire l’equità 
e l’obiettività della decisione di aggi udicazione in un sistema di questo tipo? 
Valutazione dei risultati passati 
Secondo le parti interessate, le direttive vige nti non prevedono gli stru menti più adatti a tener 
conto delle esperienze precedenti che l’am ministrazione aggiudicatrice potrebbe aver 
acquisito in relazione alla prest azione degli offerenti. È vero ch e tener conto di tali esperienze 
potrebbe fornire utili orientamenti sulla qualità dell’offerente e del suo lavoro futuro. Questa 
possibilità però comporterebbe ovvi rischi di di scriminazione tra gli offe renti. Sarebbe perciò 
necessario mettere in atto adeguate garanzie per assicurare parità di trattamento tra gli offerenti, trasparenza e una procedura equa. 
Domanda 
25. Ritenete che la direttiva debba esplicitament e consentire la possibilità di tener conto 
delle esperienze maturate in precedenza con uno o più degli o fferenti? In caso 
affermativo, quali garanzie si renderebbe ro necessarie per prevenire pratiche 
discriminatorie? 
Strumenti specifici per i servizi di pubblica utilità 
Gli strumenti procedurali de lla direttiva sui servizi di pubblica utilità differiscono 
sostanzialmente da quelli della direttiva 2004/18/C E in vari punti. Per cominciare, essi sono 
caratterizzati da una maggiore fl essibilità procedurale per gli enti aggiudicatori. Oltre alla 
libera scelta, menzionata in precedenza, di una procedura negoziata con indizione di gara, i 
IT 20   IT gestori dei servizi di pubblica utilità hanno due  strumenti specifici a disposizione per 
organizzare gli appa lti, ossia i sistemi di qualificazione43 e gli avvisi periodici indicativi44.. 
Ai sensi della vigente direttiva sui servizi di p ubblica utilità, gli avvisi sull’esistenza di un 
sistema di qualificazione possono essere ut ilizzati come mezzo per indire una gara in 
relazione ad appal ti per qualsiasi tipo di lavo ri, forniture o servizi da appaltare per la durata 
del sistema di qualificazione, indipendentemente dal numero delle singole procedure di 
appalto che verranno util izzate a tale scopo. Se l’avviso  sull’esistenza di un sistema di 
qualificazione è il mezzo scelto per indire la gara , l’appalto o gli appalti specifici in questione 
potranno essere aggiudicati soltan to mediante procedura ristre tta o negoziata nella quale i 
partecipanti vengono scelti tra coloro – e solt anto tra coloro – che sono già qualificati 
conformemente alle norme che regolano il sist ema in questione. I sistemi di qualificazione 
potrebbero essere uno strumento utile per l’appalt o di lavori, forniture o servizi tecnicamente 
complessi45, le cui procedure di qualificazione46, per gli operatori economici, sono così lunghe 
che risulta vantaggioso per tutte le parti in causa utilizzare la stessa procedura di 
qualificazione per un certo numero di singole procedure di appalto, piuttosto che dover 
ripetere la procedura di qualificaz ione per ogni procedura di appalto.  
Gli avvisi periodici indicativi possono essere utilizzati come mezzo per indire una gara in 
relazione ad appalti per qualsiasi  tipo di lavori, fornitu re o servizi da appa ltare per un periodo 
di dodici mesi, indipendentemente dal numer o di singole procedure d’appalto che saranno 
utilizzate a tale scopo. Se l’avviso periodico in dicativo è il mezzo scelto per indire la gara, 
l’appalto o gli appalti specifici non potranno essere aggiudic ati mediante procedura aperta, ma 
soltanto mediante procedura ristretta o negoziat a nella quale i partecip anti vengono scelti tra 
coloro – e soltanto tra coloro – che hanno ma nifestato il proprio interesse in risposta 
all’avviso periodico indicativo. Gli avvisi peri odici indicativi vengono spesso utilizzati come 
mezzo per indire una gara per acquisti ripetuti  di beni, servizi o lavori simili e uniformi e 
possono quindi favorire l’attività quotidiana de i gestori dei servizi di pubblica utilità. 
Domanda 
26. Ritenete necessarie norme specifiche per gli appalti realizzati da gestori di servizi di 
pubblica utilità? Le diverse norme che si a pplicano ai gestori di servizi di pubblica 
utilità e alle imprese pubbliche tengono ad eguatamente conto delle specifiche 
caratteristiche degli appalti di servizi di pubblica utilità?  
2.2. Strumenti specifici per amminist razioni aggiudicatrici più piccole 
In particolare le amministrazi oni aggiudicatrici più piccole lamentano spesso il fatto che 
l’applicazione del regime integrale dell e norme procedurali e delle garanzie per 
l’aggiudicazione dei propri appalti (di valore relativamente ridotto) richiede una quantità 
sproporzionata di tempo e di lavoro.  Per gli appalti di valore inferi ore alle soglie previste dalle 
direttive, esse lamentano inoltre l’incertezza giuridica in relazione alla necessità di rispettare o no gli obblighi derivanti dal diritto primario. Entrambe queste preoccupazioni potrebbero essere affrontate come segue. 
                                                
 
43 Cfr. in particolare l’articolo 53.  
44 Cfr. l’articolo 42, paragrafo 3. 
45 Ad esempio materiale rotabile ferroviario , condotte ad alta pressione per gas ecc. 
46 In alcuni casi, più di sei mesi. 
IT 21   IT Un quadro procedurale più leggero per le a mministrazioni aggiudicatrici locali e regionali 
per l’aggiudicazione di appalti di valore supe riore alle soglie previste dalle direttive 
Potrebbe essere opportuno istitu ire un quadro procedurale più snello per le amministrazioni 
aggiudicatrici locali e regionali, in  modo da sfruttare appieno le fl essibilità disponibili ai sensi 
del GPA per le amministrazioni subcentrali e i gestori dei servizi di  pubblica utilità senza 
compromettere l’esigenza di trasparenza. Le  vigenti direttive prev edono tali flessibilità 
soltanto per i gestori dei se rvizi di pubblica utilità, ma  non per le amministrazioni 
aggiudicatrici locali e regionali; questo sistema differenziato darebbe alle amministrazioni 
locali maggiore libertà nell’attività relativa agli  appalti e ridurrebbe gli oneri amministrativi 
nei settori in cui potrebbero esse re sproporzionati. D’altro canto, l’istituzione di diversi livelli 
di obblighi procedurali potrebbe  aumentare la complessità de l quadro giuridico complessivo, 
con conseguenti difficoltà di recepimento e di ap plicazione pratica, in  particolare per quanto 
riguarda l’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato47. 
Un elemento di un tale quadro procedurale più snello potrebbe essere la definizione di 
requisiti di pubblicazione meno rigorosi: ai sensi del GPA, un’amministrazione aggiudicatrice 
subcentrale può aggiudicare un appalto senza pubb licare uno specifico bando di gara, purché 
annunci la propria intenzione e pubblichi informazioni specifi che in un avviso periodico 
indicativo o un avviso sull’esisten za di un sistema di qualificazione48. Grazie a questa 
possibilità, si potrebbero ridurre drasticamen te gli oneri amministrativi sostenuti dalle 
amministrazioni aggiudicatrici. Un potenzi ale svantaggio potrebbe essere la minore 
accessibilità agli appalti per gli operatori  economici, e di conseguenza una minore 
concorrenza per i singoli appalti.  
Un’altra possibilità potrebbe essere quella di co nsentire l’uso generalizzato della procedura 
negoziata previa pubblicazione di un bando di ga ra. Nella sezione 2.1 è st ata già trattata la 
possibilità di consentire negozia ti in generale; occorre esaminar e con attenzione l’opportunità 
di concedere tale possibilità alle amministra zioni aggiudicatrici local i e regionali. Potrebbe 
essere utile adeguare l’ appalto per tener conto delle esigenze e degli interessi specifici di tali 
amministrazioni. D’altro canto, non è sicuro che le amministrazioni aggi udicatrici più piccole 
dispongano del potere negoziale e delle competen ze tecniche necessari per condurre negoziati 
con gli offerenti in condizioni di parità. 
Domande 
27. Ritenete che il regime integrale degli a ppalti pubblici sia adeguato o al contrario 
inadatto alle esigenze delle  amministrazioni aggiudicatri ci più piccole? Motivate la 
vostra risposta. 
28. In caso affermativo, sareste favorevoli ad un regime di appalti semplificato per le 
aggiudicazioni di appalti di valore relativa mente ridotto da parte di amministrazioni 
aggiudicatrici locali e regionali? S econdo voi, quali dovrebbero essere le 
caratteristiche di un simile regime semplificato?  
                                                 
47 Le norme sugli aiuti di Stato vertono sulla compensazione accordata piuttosto che sulle dimensioni 
dell’amministrazione aggiudicatrice. Ogni possibile revisione nel senso di un quadro procedurale più 
snello deve lasciare impregiudicata l’app licazione delle norme sugli aiuti di Stato. 
48 Per maggiori chiarimenti su questi strumenti, cfr. la sezione 2.1. 
IT 22   IT Maggiore certezza giuridica pe r gli appalti di valore inferior e alle soglie previste dalle 
direttive 
Molti degli appalti aggiudicati  dalle amministrazioni aggiudi catrici locali e regionali più 
piccole sono di valore inferiore alle soglie pr eviste dalle direttive. S econdo la giurisprudenza 
della Corte di giustizia europea, tuttavia, l’a ggiudicazione di tali appalti deve rispettare i 
principi fondamentali del diritto UE, ossia la trasparenza e la non discriminazione, se gli 
appalti presentano un interesse transfrontaliero. La Commissione  ha espresso la propria 
opinione sugli obblighi derivanti dalla  giurisprudenza della Corte nella comunicazione 
interpretativa della Commissione relativa al diritto comunitario applicabile alle 
aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive “appalti 
pubblici”49.  
Molte amministrazioni aggiudicatrici affermano che il chiarimento fornito dalla 
comunicazione potrebbe non essere sempre sufficiente  in termini pratici, soprattutto quando si 
tratti di determinare se l’appalto presenta un interesse transfrontaliero. L’impossibilità di sapere con certezza se sia necessario rispettare i principi fondamentali in alcuni casi specifici 
darebbe luogo a difficoltà, soprattutto per le amministrazioni aggiudic atrici più piccole. 
L’importanza della questione risulta evidente anche dalle misure adot tate a riguardo dagli 
Stati membri, nel contesto della crisi finanziaria.  
Anche se gli appalti di valore inferiore alle soglie non sarebbero molto probabilmente coperti 
da una futura proposta legislat iva, si potrebbe considerare l’ opportunità di fornire ulteriori 
orientamenti per assistere le amministrazioni ag giudicatrici nel valutare l’eventuale esistenza 
di un interesse transfrontaliero certo in casi specifici. 
Domanda 
29. Ritenete che la giurisprudenza della Corte di giustizia europea,  alla luce delle 
spiegazioni fornite dalla comunicazione interpretativa della Commissione, offra 
sufficiente certezza giuridica per aggiudicare appalti di valore inferiore alle soglie 
previste dalle direttive? O r itenete invece necessario fornir e ulteriori orie ntamenti, ad 
esempio in merito all’eventuale esistenza di  un interesse transfrontaliero, o adottare 
altre iniziative a livello UE? Su quali pun ti ritenete che ciò sia pertinente o 
necessario? 
2.3. Cooperazione pubblico-pubblico 
Un’altra questione che è stata oggetto di un cont roverso dibattito negli ultimi decenni riguarda 
la necessità di definire se, e in che misura, le norme sugli appalti pubbl ici debbano applicarsi 
agli appalti conclusi tra amministrazioni pubbliche.  
Il principio di una concorrenza eq ua e aperta impedisce di escludere automaticamente  gli 
appalti conclusi tra amministraz ioni pubbliche dal campo di applic azione delle direttive UE in 
materia di appalti pubblici. È ve ro però che l’applicazione di  queste norme non è adatta ad 
                                                 
49 Comunicazione interpretativa della Commissione rela tiva al diritto comunitario applicabile alle 
aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente  disciplinate dalle dire ttive “appalti pubblici” 
del 1.8.2006 (GU C 179 del 1.8.2006, pag. 2). Cfr. anche la sentenza del Tribunale del 20 maggio 2010 
nella causa T-258/06 Germania/Commissione. 
IT 23   IT alcune forme di cooperazione tra le amministr azioni pubbliche, e quindi la Corte di giustizia 
europea non ritiene che tali forme di cooperazi one si possano consider are appalti pubblici.  
Essenzialmente, è necessario traccia re una linea di separazione tr a gli accordi conclusi fra le 
amministrazioni aggiudicatrici per adempiere le proprie funzioni nell’ambito del proprio 
diritto di autorganizzazione, da un lato, e le at tività di appalto che de vono poter beneficiare di 
concorrenza aperta tra operatori economici, dall’altro. La Corte di giustizia europea distingue 
in modo particolare tra due scenari di cooperazione pubblico-pubbl ico non coperti dalle 
direttive UE in materia di appalti pubblici:  
“Cooperazione interna”. Gli a ppalti aggiudicati ad un ente pubblico non vengono considerati 
appalti pubblici se ta le ente è soggetto ad un controllo delle amministrazioni  aggiudicatrici 
analogo al controllo da esse  esercitato sui propri servizi e se il detto ente reali zza la parte più 
importante della sua attività con le amministrazioni aggiudicatrici50. Molte amministrazioni 
aggiudicatrici possono utilizza re lo stesso ente interno soggetto a controllo congiunto 
(cooperazione verticale/istituzi onalizzata). La giurisprudenza de lla Corte tuttavia lascia in 
sospeso varie questioni, ad esempio l’es atto significato di “controllo analogo”, 
l’aggiudicazione di appalti dall’ente controllato all’ente/agli enti madre o ad un ente sorella 
interno (ossia un ente controll ato dallo stesso ente madre). 
“Cooperazione orizzontale”. In una sentenza51 più recente, la Corte ha concluso che l’utilizzo 
di enti interni a controllo congiunto non è l’ unico modo per realiz zare una cooperazione 
pubblico-pubblico, e che tale cooperazione p uò restare a livello puramente contrattuale 
(cooperazione orizzontale/non istituzionalizzata).  Questo tipo di organizzazione non è coperto 
dalle norme UE in materia di appalti pubblici, nel caso di adempimento congiunto di una 
funzione pubblica esclusivamente da parte di enti pubblici, utilizzando risorse proprie, per un 
obiettivo comune e comporta ndo diritti e obblighi recipr oci che vanno al di là 
dell’“adempimento di una funzione a titolo  oneroso” nel perseguimento dell’interesse 
pubblico. 
A parte queste due forme di cooperazione, è necessario ricordare un  altro caso, che non 
riguarda la “cooperazione” in senso stretto tra diverse amministrazioni aggiudicatrici, ma 
piuttosto il trasferimento di competenze di una  funzione pubblica da un’amministrazione ad 
un’altra. Questo trasferimento di competenze n on rientra nell’ambito di applicazione delle 
direttive UE in materia di appalti pubblici, se la  responsabilità della funzione in quanto tale 
viene trasferita integralmente (invece di affi darne semplicemente l’adempimento effettivo ad 
un’altra amministrazione). 
L’evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia europea ha dato luogo ad un 
complesso quadro di possibili eccezioni per la cooperazione pubblico-pubblico, e l’esperienza 
dimostra che non sempre le amministrazioni aggiudicatrici sanno esa ttamente se e a quali 
condizioni le proprie relazioni ri entrino nel campo di applicazione del diritto UE in materia di 
appalti pubblici, e a quali condizioni. Per risponde re a questa necessità di chiarimenti nel 
breve periodo, i servizi della Commissione forn iranno orientamenti sull’interpretazione della 
giurisprudenza con un documento di lavoro dei se rvizi della Commissione che sarà pubblicato 
nel 2011.  
                                                 
50 Cfr. ad esempio le cause C-107/98, Teckal; C-324/07, Coditel e C-573/07, Sea. 
51 Causa C-480/06 Commissione/Germania. 
IT 24   IT Si tratta soprattutto di decide re se e in che modo affrontare il problema con norme legislative 
che fornirebbero in particolar e una chiara definizione delle forme di cooperazione esterne 
all’ambito di applicazione delle dire ttive UE in materia di appalti pubblici. 
Potrebbe essere utile analizzare se sia possibi le elaborare un concetto che contenga alcuni 
criteri comuni per i regimi di cooperazione pub blico-pubblico esclusi. Un tale concetto deve 
essere articolato in modo da distinguere chiara mente tra le moderne forme di organizzazione 
dell’adempimento (congiunto) delle funzioni  pubbliche da parte delle amministrazioni 
aggiudicatrici, che sono guidate esclusivamente da  considerazioni di in teresse pubblico (ossia 
non sono regolate da norme in materia di appalti pubblici) da un lato; e dall’altro le operazioni 
puramente commerciali di vendita  e di acquisto di beni e serv izi nel mercato (regolate dalle 
norme). È perciò necessario esaminare con a ttenzione il modo in cui tale distinzione può 
essere attuata praticamente, anche in consideraz ione del contenuto delle recenti sentenze della 
Corte di giustizia europea. In  tale contesto, gli aspetti se guenti sembrano particolarmente 
importanti.  
In primo luogo, sembra evidente, sulla base della giurisprudenza della Corte52 che qualsiasi 
forma di cooperazione pubblico-pubblico esclusa da ll’ambito di applicazione delle norme UE 
in materia di appalti pubblic i dovrà rimanere puramente pubb lica. Pertanto, in caso di 
partecipazione di capitale privato ad uno degl i enti cooperanti, la cooperazione non potrà 
essere esentata in quanto tale dall’applicazione  delle norme in materia di appalti pubblici.  
Un altro elemento che sembra importante è il  criterio della “vocazione  commerciale limitata” 
degli enti in questione, che più recentemente è stato elaborato dalla  Corte di giustizia 
europea53. Se gli enti in questione hanno una vocaz ione commerciale, sono  attivi nel mercato 
in diretta concorrenza con gli operatori privati, perseguono g li stessi obiettivi od obiettivi 
commerciali simili e utilizzano gli stessi strumenti. La cooperazione che è esclusa dall’ambito di applicazione delle norme in materia di ap palti e che mira ad ad empiere una funzione 
pubblica non dovrebbe, in linea di principio, comprendere tali enti.  I fornitori in terni con una 
vocazione commerciale potrebbero anche sollevare  dubbi sotto il profilo della concorrenza e 
degli aiuti di Stato. 
Infine, vi è la questione del tipo di rapporto che sussiste tra gli enti cooperanti. Nell’ambito 
della cooperazione istituzionali zzata, è la presenza di un cont rollo interno (congiunto) che 
potrebbe portare a escludere da ll’ambito di applicazione de l regime degli appalti pubblici 
anche un accordo che normalment e vi sarebbe assoggett ato. In mancanza di tale controllo, e 
per distinguere la cooperazione non istituziona lizzata da un normale appalto pubblico, sembra 
importante che detta cooperazione comporti diritt i e obblighi reciproci che vadano al di là 
dell’“adempimento di una funzione a titolo oneroso” e che il principale obiettivo della cooperazione non sia di natura commerciale. 
                                                
 
52 Causa C-26/03 Stadt Halle. 
53 Causa C-573/07 SEA, punto 73. L’obbligo contenuto nella sentenza C-480/06, per cui “l’attuazione di 
tale cooperazione è retta unicamente da considerazioni  e prescrizioni connesse al perseguimento di 
obiettivi di interesse pubblico e […] viene salvaguardato il principio della parità di trattamento degli 
interessati” va nella stessa direzione. 
IT 25   IT Domande 
30. In considerazione di quanto sopra, ritenete  utile adottare norme legislative a livello 
UE concernenti la portata e i criter i della cooperazione pubblico-pubblico?  
31. Siete d’accordo nel ritenere necessaria l’el aborazione di un concetto dotato di alcuni 
criteri comuni per le forme di coope razione pubblico-pubblico escluse? Quali 
sarebbero, a vostro parere, gli elem enti importanti di tale concetto? 
32. Preferireste piuttosto norme specifiche per diverse forme di cooperazione, sulla base 
della giurisprudenza della Corte di giustizia europe a (ad esempio cooperazione 
orizzontale e interna)? In caso affermativo, motivate la vostra risposta e definite 
esattamente il tipo di norme auspicato. 
33. Ritenete opportuno che le no rme UE regolino anche i trasferimenti di competenze? 
Motivate la vostra risposta. 
2.4. Strumenti adeguati per l’aggregazione della domanda e gli appalti comuni 
Una delle questioni per cui le parti interess ate deplorano spesso ci ò che considerano una 
carenza di strumenti a livello UE è l’aggregaz ione della domanda e il coordinamento degli 
appalti pubblici tra le  amministrazioni aggiudicatrici.  
Coloro che sono favorevoli a tale aggregaz ione della domanda mettono in evidenza i 
considerevoli effetti positivi per fornitori e am ministrazioni aggiudicatrici, che comprendono: 
economie di scala, minori costi di produzione a vantaggio delle imprese e dei contribuenti 
europei, maggiore potere di acquisto da parte de lle amministrazioni pubbliche e possibilità per 
queste ultime di condividere competenze ed espe rienze nonché costi e ri schi correlati. In 
particolare la condivisione di costi e rischi fa vorirebbe anche l’appalto strategico di prodotti e 
servizi nuovi e innovativ i, incoraggiando così lo sviluppo di nuovi prodotti e mercati54. 
Soprattutto la cooperazione tran sfrontaliera fra le amministr azioni aggiudicatrici dei diversi 
Stati membri potrebbe contribu ire all’ulteriore integrazione dei mercati degli appalti, 
contrastando la frammentazione dei mercati europei lungo i confini nazionali e creando così 
una concreta base industriale europea competitiva a livello internazionale.  
Le direttive vigenti offrono già una serie di strumenti per l’a ggregazione della domanda, fra 
cui le centrali di committenza55. Ci sono altri strumenti che non sono specificamente concepiti 
per aggregare la domanda, ma possono essere uti lizzati a tale scopo, ad es empio la possibilità 
di concludere contratti quadro a cui partec ipano varie amministrazioni aggiudicatrici. 
Naturalmente, le amministrazioni aggiudicatric i possono anche coordinare  le proprie attività 
di appalto semplicemente condividendo le proprie  esperienze o coordinando alcune fasi della 
procedura di appalto. 
                                                 
54 Per questa ragione l’iniziativa faro “L’Unione dell’ innovazione” (SEC(2010) 1161), intesa a rilanciare 
le politiche europee della ricerca e dell’innovazione ne ll’ambito della strategia Europea 2020, invita ad 
adottare un’iniziativa a livello UE per gli appalti comuni.  
55 Cfr. articolo 1, paragrafo 10, della direttiva 2004/18/CE. 
IT 26   IT È necessario tuttavia discutere la frequente richie sta di ulteriori e specifici strumenti a livello 
UE per aggregare la domanda, tra cui in partic olare l’appalto comune transfrontaliero. Tali 
strumenti e meccanismi dovrebbero individuare il giusto equilibrio tra una più forte aggregazione della domanda nei settori strategici  e la necessità di non limitare la concorrenza 
nei mercati degli appalti (in particolare a da nno delle PMI), ad esempio dividendo gli appalti 
in lotti. 
Per quanto riguarda gli appalti pubblici comuni transfrontalie ri, potrebbero esserci altre 
questioni giuridiche da affrontare, ad esempio:  la definizione della legislazione nazionale 
applicabile alla proc edura di appalto pubblico e all’ap palto stesso, la  capacità delle 
amministrazioni aggiudicatrici di  applicare una legislazione nazi onale diversa dalla propria, la 
decisione in merito all’organismo competente nonché le norme applicabili per il riesame delle decisioni in materia di appalti, ecc. 
Domande 
34. In generale siete favorevoli ad una più fo rte aggregazione della domanda e ad un 
maggiore ricorso agli appalti comuni? S econdo voi, quali sono i benefici e/o gli 
svantaggi?  
35. A vostro avviso, ci sono os tacoli che impediscono che l’aggregazione della domanda 
e agli appalti comuni possano effettuarsi in  maniera efficiente? Ritenete che gli 
strumenti previsti da queste direttive pe r aggregare la domanda (centrali di 
committenza, contratti quadro) siano efficaci e sufficienti? In caso contrario, come si 
dovrebbero modificare tali strumenti? Quali altri strumenti o disposizioni sarebbero 
necessari secondo voi? 
36. Ritenete che una più forte aggregazione della domanda e un maggiore ricorso agli 
appalti comuni potrebbero comportare ri schi in termini di limitazioni della 
concorrenza e di ostacoli all’accesso delle PMI agli appalti pubblici? In caso 
affermativo, come sarebbe po ssibile ridurre i rischi?  
37. Ritenete che gli appalti pubb lici comuni sarebbero più ad atti per alcune specifiche 
categorie di prodotti? In caso affermativo, specificate alcune di queste categorie e 
motivate la vostra risposta.  
38. Ritenete che esistano problemi specifici per gli appalti comuni transfrontalieri (ad 
esempio in termini di legislazione applicabile  e procedure di ricors o)? In particolare, 
ritenete che il diritto nazionale del vos tro paese consentire bbe di assoggettare 
un’amministrazione aggiudicatrice ad una pr ocedura di ricorso in un altro Stato 
membro? 
2.5. Affrontare i problemi relativi  all’esecuzione dell’appalto  
Le vigenti direttive impongono la trasparenza preven tiva per quanto riguarda le clausole di 
esecuzione dell’appalto (indicazione nel bando di gara o nelle specifiche) ma non disciplinano 
l’esecuzione dell’appalto. Alcuni problemi che si  verificano durante la  fase di esecuzione 
dell’appalto possono tuttavia avere gravi conse guenze in relazione al la non discriminazione 
degli offerenti e in relazione al la solidità degli acquisti pubblici in generale. Si tratta di 
decidere se le norme UE debbano fornire st rumenti normativi più sp ecifici per affrontare 
questi problemi in modo più efficace. 
IT 27   IT Modifiche sostanziali 
Una questione particolarmente complessa è il problema dei successivi sviluppi che 
influiscono sull’appalto stesso  o sulla sua esecuzione. 
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustiz ia europea, le modifiche apportate alle 
disposizioni di un appalto pubblico in corso di validità costituiscono una nuova 
aggiudicazione di appalto, quando presentino caratte ristiche sostanzialmente diverse rispetto a 
quelle dell’appalto iniziale56.  
La Corte ha già fornito alcune  indicazioni sui casi in cui le modifiche debbano essere 
considerate sostanziali. Questo avviene in pa rticolare quando esse in troducano condizioni che 
avrebbero consentito la partec ipazione o il successo di altri offerenti, allorché estendano 
l’appalto in modo consider evole oppure alterino l’equi librio economico contrattuale57. Le 
amministrazioni aggiudicatrici tuttavia hanno indicato che per alcuni tipi di modifiche la 
giurisprudenza non sembra stabilire con suffici ente chiarezza la necessità di una nuova 
procedura di appalto.  
La presente consultazione mira ad accertare la necessità di un chiarime nto giuridico a livello 
UE per definire le condizioni in cui la m odifica dell’appalto imponga una nuova procedura di 
appalto. Tale chiarimento potrebbe anche affrontar e le possibili consegue nze di tali modifiche 
(ad esempio prevedere una procedura di appalto più snella per l’aggiudicazione dell’appalto 
modificato)58.  
Domande  
39. Ritenete opportuno che la direttiva sugli appalti pubblici regoli la questione delle 
modifiche sostanziali di un appalto mentre  questo è ancora in vigore? In caso 
affermativo, quali elementi chia rificatori proporreste?  
40. Qualora si renda necessario organizzare una  nuova procedura competitiva in seguito 
alla modifica di una o più condizioni essenzia li, riterreste giustif icata l’applicazione 
di una procedura più flessibile? Che tipo di procedura proporreste? 
Modifiche concernenti il contraen te e risoluzione dell’appalto 
Questioni complesse emergono inoltre in relazione  alle modifiche concer nenti il contraente 
scelto. Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia europea, la sostituzione 
della controparte contrattuale alla quale  l’amministrazione aggiudicatrice aveva 
originariamente attribuito l’appalto con una nuova costituisce una modifica sostanziale, e 
pertanto richiede una nuova aggiudicazione di appalto a meno che tale sostituzione non sia 
contemplata nelle condizioni dell’appalto origin ario, ad esempio a titolo di subappalto. Ciò 
non si applica, tuttavia, nei cas i in cui un appalto sia trasfe rito ad un altro contraente 
                                                 
56 Cfr. sentenze del 5.10.2000 nella causa C-337/98 Commissione/Francia, punti 44 e 46, del 19.6.2008 
nella causa C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, punti 34-37, e del 13.4.2010 nella causa C-91/08 
Wall AG, punti 37. 
57 Cfr. sentenza pressetext Nachrichtenagentur, punti 35-37. 
58 L’articolo 31, paragrafo 4, della direttiva 2004/18/CE offre già una soluzione per alcune modifiche 
particolari, consentendo il ricorso alla procedura ne goziata senza pubblicazione di  un bando di gara per 
l’esecuzione di lavori o servizi complementari in alcune circostanze. 
IT 28   IT appartenente allo stesso gruppo nell’a mbito di una riorganizzazione interna59. D’altro canto, 
in situazioni eccezionali la sostituzione de l subappaltatore può esse re considerata una 
modifica sostanziale dell’appalto, anche qualora la possibilità di sostituzi one sia prevista dalle 
condizioni dell’appalto60. 
L’esperienza delle parti in causa induce a ritenere che non soltanto la sostituzione del 
contraente con altro soggetto giuridico, ma an che eventuali modifiche del suo status possono 
influire considerevolmente sull’equilibrio cont rattuale o sulla buona es ecuzione (ad esempio 
eventi che influiscano negativamente sulla capacità di eseguire l’appalto, come il fallimento, esperti cruciali per l’azienda  che la abbandonano, ecc.).  
Inoltre, sarebbe opportuno verificare se siano nece ssari strumenti a livello UE per assistere le 
amministrazioni aggiudicatrici nell’affrontare tali  situazioni in maniera adeguata, ad esempio 
prevedendo il diritto delle amministrazioni a ggiudicatrici di procedere alla risoluzione 
dell’appalto nel caso di sostanziali modifi che concernenti il contraente, e/o una nuova 
procedura semplificata per so stituire il precedente contr aente in tali circostanze
61. 
La stessa possibilità concessa esplicitamente al le amministrazioni aggiud icatrici di procedere 
alla risoluzione dell’appalto potrebbe essere necessaria anche nei casi in cui la Corte di 
giustizia europea dichiari che un appalto spec ifico è stato aggiudicato  in violazione delle 
norme UE in materia di appalti pubblici. Benché gli Stati membri siano obbligati a procedere alla risoluzione di appalti conces si in violazione delle norme UE
62, alcune legislazioni 
nazionali non prevedono il diritto di  risoluzione di tali appalti, il che rend e difficile – se non 
di fatto impossibile – per le amministrazioni aggi udicatrici adottare le mi sure più adeguate per 
rispettare le sentenze della Corte nei casi di violazione.  
Domande 
41. Ritenete che le norme UE sulle modifiche,  in relazione all’esecuzione dell’appalto, 
avrebbero un valore aggiunto? In caso affe rmativo, quale sarebbe il valore aggiunto 
di norme a livello UE? In particolare, le  norme UE dovrebbero prevedere l’obbligo o 
il diritto esplicito delle amministrazioni ag giudicatrici di modifi care il fornitore, di 
procedere alla risoluzione dell ’appalto in alcune circostan ze? In caso affermativo, in 
quali circostanze? Ritenete che l’UE debba adottare pr ocedure specifiche secondo le 
quali il nuovo fornitore deve /può essere scelto?  
42. Siete d’accordo nel ritenere che le dire ttive UE sugli appa lti pubblici debbano 
imporre agli Stati membri di prevedere, nell’ambito della legislazione nazionale, il 
diritto di risoluzione degli appalti che si ano stati aggiudicati in violazione della 
legislazione sugli appalti pubblici? 
Più in generale, la normativa nazionale sull’attuazione degli appalti è piuttosto dettagliata in 
molti Stati membri e può essere fonte di one ri amministrativi (ad esempio, norme sulle 
garanzie di esecuzione, termini di consegna, rispetto dei termini, fatturazione degli 
                                                 
59 Sentenza pressetext Nachrichtenagentur, punto 40. 
60 Cfr. sentenza Wall AG, punto 39. 
61 Tale procedura potrebbe anche of frire soluzioni intermedie, come la possibilità di conferire il mandato 
al secondo miglior offerente della procedura di appalto  iniziale o di riaprire la gara soltanto per gli 
offerenti che hanno partecipato alla procedura iniziale, a condizione che non sia trascorso un periodo di 
tempo eccessivo dalla procedura iniziale. 
62 Cfr. causa C-503/04 Commissione/Germania. 
IT 29   IT adeguamenti, ecc.). Sarebbe forse possibile ridurre il numero delle norme nazionali in questo 
settore introducendo sta ndard comuni per alcuni aspetti a livello UE. 
Domanda  
43. Ritenete che alcuni aspetti dell’esecuzione dell’appalto debbano essere disciplinati a 
livello UE? Quali? Definite con precisione. 
Subappalto 
La normativa vigente contiene soltanto norme molto limitate in materia di subappalto. 
L’articolo 25 della direttiva 2004/18/CE prev ede che le amministrazioni aggiudicatrici 
possano obbligare l’offerente a indicare, nella su a offerta, le parti dell’appalto che intende 
subappaltare. Tuttavia, ai sensi della giurisprude nza della Corte di giustizia europea, in linea 
di principio un offerente ha il diritto di ricorrere a s ubappaltatori per l’esecuzione 
dell’appalto, anche nel caso in cui ciò significhi che gran parte dell’appalto o l’intero appalto 
verrà eseguito da subappaltatori. Il subappalto  di parti essenziali de ll’appalto può essere 
limitato o proibito nei casi in  cui l’amministrazione aggiudi catrice non sia in grado di 
controllare le capacità tecniche e finanziarie dei subappaltatori. 
Alcune delle parti in causa chiedono maggiori restrizioni al subappalt o per consentire alle 
amministrazioni aggiudicatrici di esercitare ma ggiore influenza sull’e secuzione dell’appalto. 
Esse sostengono, ad esempio, la possibilità di es cludere del tutto il subappalto o almeno per le 
sue parti essenziali, o co munque di limitarlo ad una certa pe rcentuale dell’appalto, o ancora la 
possibilità di conferire all’ammi nistrazione aggiudicatrice il diri tto generale di respingere i 
subappaltatori proposti. 
Domanda 
44. Ritenete che le amministr azioni aggiudicatrici debbano av ere maggiori opportunità di 
influire sui subappalti effettu ati dall’aggiudicatario dell’ap palto? In caso affermativo, 
quali strumenti proponete? 
3. UN MERCATO EUROPEO DEGLI APPALTI PIÙ ACCESSIBILE  
Uno dei principali obiettivi della normativa UE  in materia di appalti pubblici è quello di 
consentire agli operatori economici di competer e effettivamente per gli appalti pubblici in 
altri Stati membri. Al riguardo si sono ottenuti notevoli successi a par tire dall’introduzione 
delle prime direttive sugli appalt i pubblici risalenti agli anni ‘70. Sembra ancora possibile 
però migliorare la situazione  per creare un vero mercato europeo degli appalti che sia 
pienamente accessibile a tutte le imprese europee;  ciò riguarda soprattutto la possibilità di 
favorire l’accesso delle PMI e di aumentare la  competitività dei mercati degli appalti in 
generale. 
Domanda 
45. Ritenete che le direttive vigenti consentano agli operato ri economici di avvalersi 
appieno delle opportunità di appalto nel mercato interno? In caso contrario, quali 
disposizioni non ritenete adeguate alle esigenze degli operatori economici, e per 
quali motivi?  
IT 30   IT 3.1. Migliorare l’accesso delle PMI e delle imprese in fase di avviamento ( start-up )  
L’obiettivo delle direttive sugli appalti pubblici è di aprire il mercato degli appalti pubblici a 
tutti gli operatori economici, indipendentemente da lle loro dimensioni. Si deve però prestare 
particolare attenzione alla questione dell ’accesso delle piccole e medie imprese (PMI)63 a 
questi mercati.  
Le PMI vengono considerate la sp ina dorsale dell’economia dell ’UE, e presentano grandi 
potenzialità di creazione di posti di lavoro, di crescita e di i nnovazione. Un accesso agevole ai 
mercati degli appalti può aiutarle  a sfruttare queste potenzialità  di crescita e di innovazione, 
esercitando allo stesso tempo un impatto positiv o sull’economia europea. Inoltre, una forte 
partecipazione delle PMI agli a ppalti pubblici consente alle amministrazioni aggiudicatrici di 
ampliare considerevolmente la base potenziale dei fornitori, con effetti positivi di maggiore 
concorrenza per gli appalti pubblici e come contrappeso agli operatori dominanti.  
Per favorire l’accesso delle PMI agli appalti pubblici di ogni valore la Commissione ha 
pubblicato nel 2008 il “Codice euro peo di buone pratiche per faci litare l’acce sso delle PMI 
agli appalti pubblici”64. Il Codice mette in evidenza e sviluppa una serie di pratiche 
nell’ambito del quadro normativo dell’UE che o ttimizzano le offerte per la partecipazione 
delle PMI e garantisce pari opportun ità per questo gruppo di offerenti. 
Secondo uno studio recente svolto su ri chiesta della Com missione europea65, tra il 2006 e 
il 2008, nell’UE-27 la percentuale di PMI tra le  aziende cui sono stati aggiudicati appalti 
pubblici al di sopra delle so glie fissate dall’UE  oscillava tra il 58% e il 61%. In termini di 
valore complessivo degli appalti, secondo le stime le PMI si sono aggiudicate il 31%-38% 
degli appalti pubblici mentre la loro quota comple ssiva nell’economia, calco lata sulla base del 
loro fatturato combinato è pari al 52%.  
Su queste basi, si può pensare di  introdurre misure legislative a livello UE per garantire che le 
amministrazioni aggiudicatrici sf ruttino appieno le potenzialit à economiche e innovative delle 
PMI nelle loro opera zioni di appalto.  
Riduzione degli oneri amministra tivi nella fase di selezione 
Le informazioni fornite dalle PMI fanno pens are che i principali ostacoli alla loro 
partecipazione a gare pubbliche di appalto siano da ricercarsi nella fase di selezione. Da un 
lato, ciò riguarda le prove da fornire. Il gran numer o di certificati che spesso vengono richiesti 
nella fase di selezione compor ta un onere amministrativo che potrebbe essere difficile da 
sostenere per le PMI, soprattu tto in un contesto transfrontal iero quando è anche necessario 
tradurre i certificati. Dall’altro, i criteri di selezione sono spesso così severi (ad esempio 
requisiti di fatturato o numero degli appalti di riferimento richiesti) che è praticamente 
impossibile per le PMI soddisfarli. 
                                                 
63 Cfr. anche la richiesta rivolta dal Parlamento europeo alla Commissione di adoperarsi maggiormente 
per agevolare l’accesso delle PMI ai mercati degli a ppalti nella relazione sui nuovi sviluppi in materia 
di appalti pubblici ( 2009/2175(INI) )).  
64 Documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2008) 2193. 
65 Valutazione dell’accesso delle PMI ai mercat i degli appalti pubblici nell’Unione europea 
(aggiornamento 2009), realizzata nel settembre 2010. Commissionata dalla direzione generale Imprese 
e Industria. Società di consulenza: GHK.  
IT 31   IT Per quanto riguarda il primo punto (prove richieste per soddisfare i criter i di selezione), una 
soluzione che viene spesso propos ta potrebbe essere quella di consentire in generale alle 
imprese di presentare in una prima fase soltanto  una sintesi delle informazioni rilevanti per la 
selezione e/o fornire un’autocertifi cazione in cui si dichiari di soddisfare i criteri di selezione. 
In linea di principio, soltanto all’aggiudicata rio o agli offerenti ammessi alla fase di 
aggiudicazione si chiederebbe di presentare i documenti giustificativi (certificati). 
L’amministrazione aggiudicatrice tuttavia avrebbe la possibilità di richiedere i documenti in 
qualsiasi momento durante o anche dopo la proce dura di appalto ai fini  della lotta antifrode. 
Questo permetterebbe di ridurre gli oneri ammi nistrativi, soprattutto per le piccole e medie 
imprese, senza compromettere le garanzie necessarie per effettuare scelte corrette.  
Per quanto riguarda il secondo pu nto (criteri di selezione tr oppo rigorosi) potrebbe essere 
opportuno introdurre nelle norme UE un limite a ce rti requisiti per la se lezione qualitativa, 
soprattutto per quanto riguarda la capacità finanz iaria. In tal modo si po trebbe evitare che le 
amministrazioni aggiudicatrici fi ssino criteri di selezione ecce ssivamente severi (ad esempio 
in merito al fatturato) che inevitabilmente escludono le PMI. Questa misura rafforzerebbe 
ulteriormente l’obbligo già vige nte di applicare cr iteri di selezione proporzionati. D’altro 
canto però limiterebbe la libertà delle ammini strazioni aggiudicatrici di determinare quali 
standard ritengano necessari  per garantire l’adeguata  esecuzione dell’appalto. 
Altri suggerimenti 
Anche le parti interess ate talvolta hanno proposto di intr odurre misure di discriminazione 
positiva per le PMI, come la fissazione anticipata  di quote di appalto riservate esclusivamente 
alle PMI. A differenza di alcuni dei nostri partner commerciali ch e hanno introdotto tali 
misure, l’UE non è favorevole a riservare i merca ti a specifiche imprese.  Tali azioni sarebbero 
anche in contraddizione con il prin cipio di parità di trattamento degli offerenti, un pilastro del 
regime degli appalti pubblici de ll’UE, riconosciuto dalla Corte di giustizia come una delle 
libertà sancite dal trattato.  
Tuttavia, le misure amministrative interne che esortano le amministrazioni aggiudicatrici a 
fare il possibile per migliorare l’accesso dell e PMI ai loro appalti pubblici sarebbero un’altra 
opportunità da considerare. Si potrebbero fissa re obiettivi di partecipazione delle PMI al 
complesso degli appalti. Questo sist ema non comporterebbe la necessità di riservare specifici 
appalti alle PMI, ma si limiterebbe a offrire incentivi alle amministrazioni aggiudicatrici 
affinché ottimizzino l’impiego degli strumenti di sponibili per garantir e appalti che tengano 
conto delle esigenze delle PMI. 
Un’altra opzione sarebbe quella di consentire alle amministrazioni aggiudicatrici di richiedere 
all’aggiudicatario dell’appalto di  subappaltare una certa quota de l valore dell’appalto a terzi. 
Quest’obbligo è già sancito dalla direttiva 2004/ 18/CE per le concessi oni di lavori pubblici 
(articolo 60) e dalla direttiva 2009/81/CE sugli appa lti in materia di difesa e sicurezza 
(articolo 21).  
Domande 
46. Ritenete che le norme e la politica dell’U E in materia di appalti pubblici siano già 
sufficientemente attente alle necessità delle PMI? O in alternativa, ritenete che sia 
necessario rivedere alcune norme della di rettiva o introdurre mi sure supplementari 
per favorire la partecipazione delle PMI ag li appalti pubblici? Motivate la vostra 
scelta.  
IT 32   IT 47. Siete del parere che alcune delle misure  previste dal Codice di buone pratiche 
debbano diventare obbligatorie  per le amministrazioni aggiudicatrici, come la 
suddivisione in lotti (sogge tta ad alcune condizioni)? 
48. Ritenete che le norme concernenti la scelta dell’offerente comportino oneri 
amministrativi sproporzionati per le PMI? In caso affermativo, come si potrebbero 
alleggerire le norme senza mettere a ri schio le garanzie di trasparenza, non 
discriminazione ed esecuzione de gli appalti di elevata qualità? 
49. Sareste favorevoli ad una soluzione che richieda la presentazione e la verifica di 
prove soltanto per i candidati pr eselezionati/l’agg iudicatario?  
50. Ritenete che l’autocertificazione siano uno strumento adeguato per alleggerire gli 
oneri amministrativi in relazi one alle prove richieste per i criteri di selezione, o che 
non siano sufficientemente attendibili per sost ituire i certificati? In quali ambiti 
potrebbe essere utile l’autocertificazione (soprattutto per i fatti che rientrano nel 
raggio di azione dell’impresa stessa) e in quali invece non sarebbe utili?  
51. Siete d’accordo nel ritenere che requisiti di fatturato eccessivamente rigorosi tesi a 
dimostrare la capacità finanziaria possano rappresentare un problema per le PMI? 
Ritenete che la normativa UE debba fissare  un rapporto massimo per garantire la 
proporzionalità dei criteri di selezione (a d esempio: il fatturato massimo richiesto 
non può superare un certo multiplo del valore dell’appalto)? Avete altri strumenti da 
proporre per garantire che i criteri di selezione siano proporzionati al valore e 
all’oggetto dell’appalto? 
52. Quali sono i vantaggi e gli svantaggi di un’opzione che preveda che gli Stati membri 
abbiano la facoltà di consen tire o di richiedere alle rispettive amministrazioni 
aggiudicatrici di obbligare l’ aggiudicatario dell’appalto a subappaltare a terzi una 
certa quota dell’appalto principale? 
3.2. Garantire una concorrenza equa ed effettiva  
I committenti pubblici acquistano spesso in  mercati caratteriz zati da strutture 
anticoncorrenziali66. In questi mercati, l’obiettivo delle no rme in materia di appalti pubblici – 
ossia una concorrenza aperta ed effettiva – potre bbe essere difficile da  raggiungere applicando 
semplicemente le norme procedural i previste dalle vigenti direttive. Le decisioni in materia di 
appalti adottate senza considerare le struttur e del mercato, benché siano del tutto conformi 
alle norme contenute nelle dire ttive, comportano il rischio di consolidare o addirittura di 
aggravare le strutture anticoncorrenziali. Questo  vale in modo particol are nei casi in cui il 
valore dell’appalto sia particol armente elevato e per i settori nei quali le am ministrazioni 
pubbliche siano i principali clie nti e la domanda privata non sia sufficiente a compensare 
l’impatto degli acquisti delle ammini strazioni pubbliche sul mercato.  
                                                 
66 In molti Stati membri il mercato dello smaltimento dei rifiuti è dominato da uno o due grandi operatori. 
Il settore edile, almeno per quanto riguarda i grandi progetti infrastrutturali, è oligopolistico e soggetto 
alla formazione di cartelli. Altri esempi sono le forn iture IT, il mercato dell’elettricità in alcuni Stati 
membri, come illustrato dalle decisioni ex articolo 30 adottate per il mercat o dell’elettricità nella 
Repubblica ceca, in Spagna e in Italia, e il mercato di  alcuni servizi postali in alcuni Stati membri, come 
illustrato dalle decisioni ex articolo 30 adottate pe r il settore postale in Svezia, Finlandia e Austria. 
IT 33   IT Per garantire appalti intelligenti miranti a ma ssimizzare la concorrenza in questi mercati, 
sarebbe necessario in primo luogo che i committent i conoscano la struttura dei mercati stessi. 
Inoltre, essi dovrebbero adeguare  le proprie strategie di appalto  (articolazione degli appalti e 
scelte procedurali). Ad esempio, le amminist razioni aggiudicatrici d ovrebbero evitare di 
bandire appalti che possano essere eseguiti soltanto da uno o pochi operatori di mercato, 
perché non si farebbe che consolidare le stru tture oligopolistiche rendendo quasi impossibili 
nuovi accessi al mercato. Nel peggiore dei casi, l’amminist razione aggiudicatrice si 
ritroverebbe con un fornitore dominante che potrebbe dettare le condizioni e i prezzi 
dell’appalto. 
Ovviamente la forma giusta degli appalti dipend e dalla struttura del mercato pertinente. Se i 
concorrenti minori che operano sul mercato sono in grado di fornir e il servizio o i prodotti in 
questione su scala più ridotta, un modo efficace per intensificare la concorrenza potrebbe 
essere la riduzione del volume/della durata deg li appalti. Sarebbe altres ì possibile assicurare 
una concorrenza efficiente dividendo l’appa lto in lotti, eventualmente definendo il numero 
massimo di lotti che possono essere aggiudicati ad un unico offerente. Se tra le imprese 
minori non ci sono abbastanza co ncorrenti, un’alternativa pe r garantire una concorrenza 
efficiente potrebbe essere que lla di raggruppare gli acquisti in  un unico appalto, per attirare 
potenziali concorrenti da altri Stati membri.  
Vengono menzionati spesso altri st rumenti che possono assicurare  un’efficiente concorrenza 
nei mercati degli appalti, e che po trebbero essere intr odotti a livello UE quali scelte opzionali 
da offrire agli Stati membri o alle amministrazi oni aggiudicatrici. Come si è detto, criteri di 
selezione meno esigenti normalmente fanno aumentare il numero di offerte valide67. È 
possibile evitare appalti svantaggiosi imposti da  fornitori dominanti previa definizione di un 
prezzo massimo di riserva, oltre il quale l’appalto non viene aggiudicato, oppure con la possibilità di cancellare la procedura se soltanto l’offerta (o le offerte)  di un offerente passano 
la fase di selezione.  
Più in generale, è opportuno prendere in c onsiderazione misure volte a favorire la 
partecipazione degli offerenti di altri Stati membri, ogni qual volta sia possibile. Come è già 
stato fatto notare, esiste un cospicuo potenzial e da sfruttare per accrescere gli scambi 
intraeuropei nel settore degli appa lti pubblici, al fine di creare  un vero mercato europeo degli 
appalti. In tal modo si moltiplicherebbero le opportunità economiche per le imprese europee e 
si accrescerebbe allo stesso tempo la base pot enziale dei fornitori per le amministrazioni 
aggiudicatrici. Tra le misure volte a favorire la partecipazione transfrontaliera si possono 
citare un migliore riconoscimento reciproco dei cer tificati (o addirittura la  realizzazione di un 
sistema comune europeo di pre qualificazione). Secondo alcune pa rti in causa per certi appalti 
di valore elevato, potre bbe essere utile redigere le spec ifiche dell’offerta in una seconda 
lingua o accettare le offe rte in lingua straniera. Si potrebbe anche considerare l’utilizzo di un 
sistema di traduzione automatica – almeno per fornire informazioni preliminari – per alcune 
fasi della procedura. 
Tutte le misure volte a garantire la concor renza nei mercati deg li appalti presuppongono che 
le amministrazioni aggiudicatrici dispongano di una buona conoscenza dei mercati sui quali 
effettuano i loro acquisti (ad esempio, realizzando studi sulla struttura e la conformazione del 
mercato scelto prima dell’effettivo appalto). Mettere in atto queste o altre garanzie 
richiederebbe uno sforzo ulteriore da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, che 
                                                
 
67 Requisiti meno severi in termini di fatturato favoriscono la partecipazione delle aziende minori, requisiti 
meno rigorosi in termini di esperienze precede nti favoriscono nuovi accessi al mercato, ecc. 
IT 34   IT probabilmente sarebbe giustificat o solo per appalti di valore elevato con un notevole impatto 
potenziale sulla struttura del mercato.  
Domande 
53. Siete d’accordo nel ritenere  che gli appa lti pubblici possano eser citare una notevole 
influenza sulle strutture del mercato e che i committenti, ove possibile, debbano 
adeguare le proprie strategie di appalto per contrastare st rutture anticoncorrenziali del 
mercato? 
54. Ritenete che la politica e le norme UE in materia di appa lti pubblici debbano 
prevedere strumenti (facoltativi) per incoraggiare simili strategie di appalto che 
favoriscono la concorrenza? In caso  affermativo, quali strumenti proponete? 
55. Nell’attuale contesto, ritenete necessari iniziative o strumenti più specifici per 
incoraggiare la partecipazi one degli offerenti di altr i Stati membri? In caso 
affermativo, specificare quali. 
56. Ritenete necessario migliorare il reciproc o riconoscimento dei ce rtificati? Sareste 
favorevoli alla creazione di un sistema di  prequalificazione su scala europea?  
57. Come proponete di affrontar e la questione delle barriere linguistiche? Siete del 
parere che le amministrazioni aggiudicatri ci debbano essere obbligate a redigere le 
specifiche dell’offerta, per appalti di va lore elevato, in una seconda lingua o ad 
accettare offerte in lingue straniere? 
58. Quali strumenti potrebbero istituire le norme in materia di appalti pubblici per 
contrastare l’affermarsi di fornitori dominanti? Come si potrebbero tutelare 
maggiormente le amministrazioni aggiudicatr ici dal potere dei fornitori dominanti?  
Prevenire comportamenti anticoncorrenziali 
Una questione correlata è il problema dei comportamenti anticoncorrenziali nei mercati degli 
appalti. I mercati degli appalt i sembrano tra l’altro particolarmente soggetti a comportamenti 
collusivi dei partecipanti (turbativa d’asta, sparti zione del mercato, ecc.)68, tra l’altro a causa 
della stabilità e della prevedibilità della dom anda pubblica. Alcuni analisti inoltre ritengono 
che sia la trasparenza del processo a provo care di fatto la formazione di cartelli.  
Benché il numero delle violazioni della legge sulla concorrenza nelle procedure di appalti 
pubblici sia tutt’alt ro che marginale69, le vigenti norme UE in materia di appalti pubblici non 
affrontano specificamente la questione. Finora, si  riteneva possibile a ffrontare il problema con 
efficienza sulla base delle norme vigenti, ad esempio offrendo linee guida  agli enti appaltanti 
sul modo di prevenire e individua re comportamenti collusivi.  
Sarebbe però opportuno chiedersi se tali lin ee guida siano sufficienti a contrastare la 
collusione in maniera efficiente nell’ambito dei mercati degli appalti, o se invece siano 
                                                 
68 Cfr. anche l’ampio lavoro dell’OCSE, ad esempio le linee guida per la lotta contro le turbative d’asta 
negli appalti pubblici: http://www.oecd.org/document/29/0,3343,en_2649_40381615_42230813_1_1_1_1,00.html 
69 Per alcuni “famosi” cartelli nei mercati degli appalti pubblici, cfr. ad esempio la causa relativa ai buoni 
mensa in Italia o la causa “Lycées de l’Ile-de-France” in Francia. 
IT 35   IT necessari specifici strumenti legislativi, quali  regole di esclusione più severe in caso di 
turbativa d’asta; la possibilità di non divulgare  alcune informazioni o l’uso obbligatorio della 
procedura negoziata in settori in cui la form azione di cartelli sia molto probabile; l’uso di 
certificati di determinazione indipendente de lle offerte; l’obbligo per i committenti di 
consultare le autorità respons abili della concorrenza nel caso  di offerte sospette, ecc.  
L’esperienza acquisita induce a ritenere che potrebbe essere  utile rendere “a prova di 
collusione” alcuni strumenti che so no particolarmente a rischio di abusi a fini collusivi. Ad 
esempio, il subappalto di alcune parti dell’appa lto è un modo comune con cui l’aggiudicatario 
ricompensa i membri del cartello per aver ri spettato l’accordo di cartello. Un modo per 
affrontare questo problema potrebbe essere di pr oibire, ad alcune condizioni, il subappalto a 
imprese che abbiano partecipato  alla procedura di appalto70.  
È evidente che ulteriori garanzie volte a prevenire comportamenti anticoncorrenziali 
potrebbero contribuire al manten imento di una solida concorrenz a nei mercati degli appalti. 
Ancora una volta questo vantaggio deve essere considerato con attenzio ne rispetto agli oneri 
amministrativi supplementari che tali norme comporterebbero per committenti e imprese. 
Domanda  
59. Ritenete che nelle norme UE in materi a di appalti pubblic i sarebbe necessario 
introdurre maggiori garanzie per tutelarsi da comportamenti anticoncorrenziali nelle 
procedure di appalto? In caso affermativo, quali nuovi strumenti/disposizioni 
proporreste?  
3.3. Appalto nel caso di concorrenza inesistente/diritti esclusivi 
In pratica, le amministrazi oni aggiudicatrici hanno spesso bisogno di rivolgersi ad uno 
specifico operatore economico per i propri acquisti perché esso detiene diritti esclusivi sulla produzione dei beni o l’erogazi one dei servizi in questione. In simili casi, la normale 
concorrenza per gli appalti in questione è esclus a. Per questo motivo, le direttive sugli appalti 
pubblici consentono il ricorso alla procedura ne goziata senza previa pubblicazione “qualora, 
per ragioni di natura tecnica o ar tistica ovvero attinen ti alla tutela di dirit ti esclusivi,  l’appalto 
possa essere affidato unicamente ad  un operatore economico determinato”
71. 
È vero che, a causa dell’esistenza del diritto esclusivo, una gara di appalto sarebbe una pura 
formalità senza alcun valore pratico. È innega bile, tuttavia, che l’accesso all’appalto pubblico 
in questione sia stato bloccato dalla precedente at tribuzione del diritto esclusivo, eliminando 
qualsiasi possibilità di conco rrenza prima ancora dell’inizio della procedura di appalto.  
La questione concernente le modalit à di attribuzione del diritto es clusivo e in particolare se vi 
sia stata concorrenza equa nella fase di attrib uzione del diritto esclus ivo (che pregiudica la 
successiva decisione in materia di appalto), non  viene affrontata nelle vigenti direttive sugli 
appalti pubblici per quanto rigu arda gli appalti aggiudicati agli ope ratori privati. 
                                                 
70 Tuttavia le restrizioni alla partecipazione degli offerenti in ragione di rischi di collusione sono 
consentite soltanto a condizioni relativamente rigorose. Cfr. la sentenza della Corte di giustizia europea del 19 maggio 2009 nella causa C-538/07 Assitur (concernente i raggruppamenti temporanei di 
imprese).  
71 Articolo 31, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/18/CE. 
IT 36   IT La questione viene affrontata soltanto nel contesto della coopera zione pubblico-pubblico, 
laddove gli appalti di servizi pubblici tra le ammi nistrazioni aggiudic atrici sono esclusi 
dall’applicazione della direttiva se vengono aggiudi cati sulla base di un diritto esclusivo – 
purché tale diritto esclusivo sia comp atibile con i principi del trattato72.  
Questa specifica disposizione probabilmente  non sarà più necessari a una volta che sia 
individuata una soluzione globale per le que stioni connesse alla  cooperazione pubblico-
pubblico. È opportuno chiedersi tutt avia se, per favorire una so lida concorrenza nei mercati 
degli appalti, non sia necessario generalizzare il concetto sottes o a questo articolo. Sulla base 
di tale principio, sarebbe possi bile aggiudicare appa lti senza una procedura competitiva sulla 
base di diritti esclusivi, a c ondizione che anche tali diritti esclusivi siano stati soggetti a 
procedura competitiva. 
Domande 
60. Secondo voi, l’attribuzione di diritti esclusivi mette a risc hio la concorrenza equa nei 
mercati degli appalti? 
61. In caso affermativo, quali strumenti proporrest e per ridurre tali rischi/garantire la 
concorrenza equa? Ritenete che le norme  UE in materia di appalti debbano 
consentire l’aggiudicazione di  appalti senza una procedura di appalto sulla base di 
diritti esclusivi soltanto a condizione che il diritto esclus ivo in questione sia stato 
attribuito nell’ambito di una pro cedura trasparente e competitiva? 
4. USO STRATEGICO DEGLI APPALTI PUBBLI CI IN RISPOSTA ALLE NUOVE SFIDE  
Le amministrazioni pubbliche possono offrire un importante contributo alla realizzazione 
degli obiettivi della strategia Europa 202073, sfruttando il proprio pot ere di acquisto per 
appaltare beni e servizi a maggiore valenza “s ociale” per favorire l’innovazione, rispettare 
l’ambiente e lottare contro i cambiamenti climatici, riducendo il consumo energetico, 
aumentando l’occupazione, migliorando la salute pubblica74 e le condizioni sociali, e 
promuovendo l’uguaglianza e l’incl usione dei gruppi svantaggiati75. La sensibile domanda di 
beni e servizi “più verdi”, a basse emi ssioni di carbonio, più innovativi e socialmente 
responsabili potrà anche orientare la produzione e le tendenze di  consumo negli anni a venire. 
Ovviamente, la necessità di affrontare le sfid e a valenza sociale non deve ridurre l’efficienza 
degli appalti pubblici. Pur tenendo conto di consid erazioni di carattere politico nel contesto 
degli appalti pubblici, sarà nece ssario evitare la creazione di ulteriori e sproporzionati oneri 
amministrativi per le amministrazioni aggiudicat rici e la distorsione della concorrenza nei 
mercati degli appalti. 
Ci sono due metodi possibili per utilizzare gli appa lti pubblici al fine di realizzare gli obiettivi 
strategici previsti dall a strategia Europa 2020:  
                                                 
72 Articolo 18 della direttiva 2004/18/CE. 
73 Cfr. la comunicazione della Commissione  del 3 marzo 2010,  COM(2010) 2020. 
74 Cfr. conclusioni del Consiglio del 13 settembre 2010 sugli insegnamenti tratti dalla pandemia A/H1N1. 
75 Questa considerazione è in particol are in linea con l’articolo 9 del TFUE che invita l’Unione a tener 
conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di 
un’adeguata protezione soci ale, la lotta contro l’esclusione sociale. 
IT 37   IT ° fornire alle amministrazioni aggiudicatrici  gli strumenti necessari per tener conto di 
tali obiettivi in conformità delle norme pro cedurali in materia di appalti pubblici (“come 
acquistare”);  
° imporre requisiti obbligatori alle amministrazioni aggiudic atrici o prevedere incentivi 
capaci di orientare le loro decisioni in merito al  tipo di beni e servizi da appaltare (“che cosa 
acquistare”). 
Le direttive in materia di appalti pubblici crean o un quadro comune per gli acquisti pubblici 
fissando norme procedurali su “come acquistar e” e lasciano libere le amministrazioni 
aggiudicatrici nella decisione fondamentale su  “che cosa acquistare”,  per definire le 
caratteristiche dei lavori,  dei prodotti o dei servizi che meglio si adattano alle loro esigenze e 
realizzare le condizioni che s ono più adatte agli obiettivi strategici auspicati (purché 
trasparenti e non discriminatorie).  
La normativa UE in materia di appalti pubblici c onsente inoltre incentivi per appalti conformi 
agli obiettivi della strategia Europa 2020, o l’imposizione di obblighi alle amministrazioni 
aggiudicatrici su “che cosa acquistare”, a livello  europeo o a livello nazionale, per garantire 
che le strategie relative agli ap palti pubblici siano coer enti con gli obiettivi strategici globali.  
Negli ultimi anni sono già state varate alcune  specifiche iniziative po litiche, sia a livello 
europeo che a livello nazionale, per favorir e l’uso degli appalti pubblici a sostegno dei 
summenzionati obiettivi strategici, come il lavoro attualmente in corso sulla promozione degli 
acquisti verdi della pubblica amministrazione ( Green public procurement  – GPP)76, sulle 
considerazioni sociali negli appalti pubblici77 e sull’innovazione78.  
In particolare, è da più di un decennio che gli Stati membri eseguono appalti pubblici verdi. 
La maggior parte degli Stati membri hanno adot tato piani di azione nazionali per gli appalti 
pubblici verdi con obiettivi volontari o obbligator i e misure specifiche per muovere e attuare 
gli appalti pubblici verdi. L’UE ha sviluppa to criteri per gli a ppalti pubblici verdi 
per 18 gruppi di servizi e prodotti79, e altri seguiranno  
                                                 
76 Cfr. comunicazione della Commissione dal titolo “Appalti pubblici per un  ambiente migliore” 
(COM(2008) 400), che fissa obiettivi per la diffusione degli appalti pubblici verdi negli Stati membri e 
ha avviato il processo di elaborazione dei criteri eu ropei volontari comuni per detti appalti. Cfr. anche 
“Acquistare verde! Un manuale sugli appalti pubblici ecocompatibili ”, 
http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm .  
77 Cfr. il manuale “ Buying social – A Guide to Taking Account of Social Considerations in Public 
Procurement ” (Acquisti ispirati a criteri sociali – Una guida per tener conto delle considerazioni sociali 
negli appalti pubblici), SEC(2010) 1258. 
78 In seguito all’impegno n. 17 della comunicazione “Unione dell’innovazione”, la Commissione europea 
attualmente sta monitorando uno studio (avviato nel novembre 2010 e che si concluderà nel novembre 2011) che intende svilu ppare un nuovo meccanismo di suppo rto per gli appalti nel settore 
dell’innovazione. Questo schema fo rnirà orientamenti e creerà un meccan ismo di supporto (finanziario) 
per aiutare le amministrazioni aggiudicatrici ad  attuare tali appalti in maniera aperta e non 
discriminatoria, per mettere in comune la domanda , redigere specifiche comuni e promuovere l’accesso 
delle PMI. Sugli appalti pre-commerciali, cfr. la comunicazione della Commissione dal titolo “ Appalti 
pre-commerciali: promuovere l’innovazione per gara ntire servizi pubblici sostenibili e di elevata 
qualità in Europa ” (COM(2007) 799). 
79 Cfr. comunicazione della Commissione dal titolo “Appalti pubblici per un  ambiente migliore” 
(COM(2008) 400), che fissa obiettivi per l’adozione di GPP da parte degli Stati membri e ha avviato il 
processo di sviluppo dei criteri comuni volontari europei per il GPP. Cfr. anche “ Acquistare verde! Un 
manuale sugli appalti pubblici ecocompatibili ”, http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm .  
IT 38   IT Nella sezione seguente si discute della necessità  di apportare modifich e (e quali) alle norme 
UE in materia di appalti pubblici per garantire la coerenza e l’ adeguatezza delle varie misure 
che vengono o potrebbero essere ado ttate a livello Ue e nazionale. 
4.1. “Come acquistare” per realizzare gli ob iettivi della strategia Europa 2020 
Le considerazioni concer nenti la tutela ambientale, l’incl usione sociale o la promozione 
dell’innovazione possono essere rilevanti in dive rse fasi della procedur a di appalto, a seconda 
della loro natura. Non è possibile tener conto di  tutte le diverse considerazioni relative a 
questi obiettivi strategici  in ogni fase. Nella sezione seguen te si esamina il modo in cui si 
potrebbe tener conto di ognuno dei singoli obiettivi strategici nelle varie fasi di una procedura 
di appalto.  
Descrivere l’oggetto dell’appalto e le specifiche tecniche 
Conformemente alle vigenti norme UE in ma teria di appalti pubblici, le amministrazioni 
aggiudicatrici devono garantire una descrizion e chiara e non discrimi natoria dell’oggetto 
dell’appalto e definire le sp ecifiche tecniche che non devono avere l’effetto di favorire 
determinate imprese.  
I requisiti relativi a processo e metodi di pr oduzione devono riguardare la fabbricazione del 
prodotto e contribuire alle sue caratteristiche,  senza necessariamente essere visibili. In 
conformità alle norme vigenti,  non è possibile richiedere un pr ocesso e metodi di produzione 
che non riguardino la fabbricazione  del prodotto e non si riflettano nelle caratteristiche del 
prodotto stesso.  
Le pubbliche amministrazioni e le parti inte ressate talvolta affermano che, per motivi 
ambientali e sanitari, sarebbe opportuno o necessario acquistare alcuni prodotti  in loco. In tale 
contesto, occorre sottolineare che questi requ isiti violano il diritto UE se comportano 
discriminazioni ingiustificate di rette o indirette tra fornitori. Possono essere giustificati 
soltanto in casi eccezionali, in cui esigenze legittime e obiettive che non sono associate a 
considerazioni di natura puramente economica po ssono essere soddisfatte soltanto dai prodotti 
di una certa regione.  
Domande 
62. Ritenete che le norme sulle specifiche tecn iche consentano in misura sufficiente di 
introdurre considerazioni correlat e ad altri obiettivi politici? 
63. Siete d’accordo nel ritenere che la possibili tà di definire specifiche tecniche in 
termini di prestazioni o di requisiti fu nzionali potrebbe consentire alle 
amministrazioni aggiudicatrici  di soddisfare meglio le proprie esigenze politiche 
rispetto ad una definizione basata su ri gorosi e dettagliati requisiti tecnici? In caso 
affermativo, sareste favorevoli a rendere obbligatori i requisit i funzionali o quelli 
basati sulla prestazione a determinate condizioni? 
64. Ad esempio, ritenete che le amministrazi oni aggiudicatrici sfruttino abbastanza le 
opportunità offerte dall’articolo 23 della di rettiva 2004/18/CE concernente i criteri di 
IT 39   IT accessibilità80 per i portatori di handicap o una progettazione adeguata per tutti gli 
utenti? In caso contrario, che cosa sarebbe necessario fare? 
65. Ritenete che alcune delle procedur e previste dalle direttive vigenti81 (come il dialogo 
competitivo, i concorsi di progettazione) siano particolarmente adatte per tener conto 
delle politiche ambientali e sociali, e in  materia di accessibilità e innovazione?  
66. Quali modifiche proporreste di apportare al le procedure previs te dalle direttive 
vigenti per tenere conto nel modo più completo possibile dei suddetti obiettivi 
politici, salvaguardando al c ontempo il rispetto dei principi di non discriminazione e 
trasparenza e garantendo condizioni di par ità alle imprese europee? L’impiego di 
tecnologie innovative dell’informazione e della comunicazione potrebbe aiutare i 
committenti a realizzare gli obietti vi della strategia Europa 2020? 
67. Ci sono casi in cui una limitazione ai soli fornitori locali o regionali potrebbe essere 
giustificata da motivi legittimi e obiettiv i che non siano basati su considerazioni 
puramente economiche? 
68. Ritenete che se si consentisse l’impi ego della procedura negoziata previa 
pubblicazione come procedura standard sarebbe più facile tener conto di 
considerazioni politiche, come quelle di carattere ambientale, sociale, innovativo, 
ecc.? O il rischio di discriminazione e restrizione della concorrenza sarebbe invece 
troppo alto? 
Imporre i criteri di selezione più pertinenti 
Al momento di valutare la capacità dei candida ti di eseguire l’appa lto, le amministrazioni 
aggiudicatrici possono tener conto dell’esperie nza specifica e delle competenze concernenti 
gli aspetti sociali e ambientali ri levanti per l’oggetto dell’appalto.  
Domanda 
69. Quali potrebbero essere a vos tro avviso utili esempi di competenza tecnica o altri 
criteri di selezione tesi a favorire la real izzazione di obiettivi come la protezione 
dell’ambiente, la promozione dell’inclusione sociale, il miglioramento 
dell’accessibilità dei disabili e il sostegno all’innovazione? 
Impiego dei criteri di aggiudicazione più adatti 
Per garantire la concorrenza effettiva tra gli oper atori economici ed evitare decisioni arbitrarie 
da parte delle amministrazioni pubbliche, le vi genti norme UE in materia di appalti pubblici 
prevedono che i criteri di aggiudicazione sia no connessi all’oggetto dell’appalto, non possano 
conferire un’illimitata libertà di scelta all’ amministrazione aggiudicatrice e debbano essere 
esplicitamente menzionati nel bando di gara.  
Le amministrazioni aggiudicatrici sono libere di decidere la relati va importanza da attribuire 
ai singoli criteri utili zzati per individuare l’offerta economi camente più vantaggiosa. In tal 
                                                 
80 Accessibilità in questo contesto significa accessib ilità di persone con limitazioni funzionali (disabilità). 
81 Per la descrizione delle procedure, cfr. la precedente sezione 2.1. 
IT 40   IT modo, esse potranno indicare, nella valutazione,  l’importanza che desiderano attribuire a 
criteri ambientali o sociali rispetto ad altri criteri, tra cui il prezzo.  
Per beni e servizi standard, in molti casi è già possibile fissare elevat i standard ambientali o 
sociali nelle specifiche tecniche o nelle condiz ioni di esecuzione dell’appalto e al contempo 
aggiudicare l’appalto secondo il criterio del prezzo più basso. In questo modo, le 
amministrazioni aggiudicatrici pos sono ottenere prodotti e serviz i ai prezzi migliori e nel 
rispetto di elevati standard.  
Tuttavia, l’impiego di criteri associati all’ambien te, all’efficienza energe tica, all’accessibilità 
o all’innovazione nella fase di aggiudicazione piuttosto che soltanto nelle specifiche tecniche 
o come condizioni di esecuzione dell’appalto può avere il vantaggio di spingere le aziende a 
presentare offerte che vanno al di là dei livelli fi ssati nelle specifiche  tecniche e quindi 
promuovere l’introduzione di prodotti innovativi sul mercato. Potrebbe anche essere utile applicare tali criteri nella fase di aggiudicazione, nei casi in cui vi sia incertezza in merito ai 
prodotti o servizi disponibili sul mercato.  
Domande 
70. Il criterio dell’offerta più vantaggiosa sembra  il più adatto a realizzare altri obiettivi 
strategici. Ritenete che, per tener conto nel modo migliore di tali obiettivi, sarebbe 
utile modificare le norme vigenti (per alcuni  tipi di appalti/alcuni settori specifici/in 
determinate circostanze): 
70.1.1.  per eliminare il criterio basato unicamente sul prezzo più basso; 
70.1.2.  per limitare l’applicazione del crit erio del prezzo o l’importanza che le 
amministrazioni aggiudicatrici possono attribuire  al prezzo; 
70.1.3.  per introdurre una terza possibilità tra i cr iteri di aggiudicazione oltre al prezzo più 
basso e all’offerta economicamente più va ntaggiosa? In caso affermativo, quale 
criterio alternativo proporre ste per realizzare altri obie ttivi strategici  con maggiore 
efficacia e per garantire condizioni paritarie e pari condizioni di concorrenza tra le 
imprese europee? 
71. Ritenete che, in ogni caso, il  punteggio attribuito ai criteri ambientali, sociali o 
innovativi, ad esempio, debba essere limitato ad un massimo fissato 
preventivamente, in modo che tale criteri o non diventi più importante dei criteri 
basati sulla prestazione o sui costi? 
72. Ritenete che la possibilità di includere cr iteri ambientali o sociali nella fase di 
aggiudicazione sia compresa e sfruttata? Pens ate che la direttiva debba definirla con 
maggiore chiarezza?  
73. A parer vostro dovrebbe essere obbligatorio te ner conto dei costi del ciclo di vita al 
momento di determinare l’offerta economicam ente più vantaggiosa, soprattutto nel 
caso dei grandi progetti? In caso afferm ativo, ritenete necessario/opportuno che i 
servizi della Commissione elaborino una metodologia per determinare i costi del 
ciclo di vita?  
IT 41   IT Imposizione di clausole sulla co rretta esecuzion e dell’appalto  
In conformità delle vigenti norme UE in materia di appalti pubblici, le clausole 
sull’esecuzione dell’appalto devono essere correlate alle funzioni  necessarie alla produzione e 
alla fornitura dei beni o servizi acquistati. Le condizioni concernenti l’ esecuzione dell’appalto 
possono tener conto di altre co nsiderazioni strategiche, co me le tematiche sociali e 
ambientali82. Queste ultime potrebbero, ad esempio, cons istere nell’obbligo di compensare le 
emissioni per l’acquisto di specifiche fo rniture che presentano un’impronta ecologica 
significativa. Alcuni Stati membri hanno esperi enza di appalti per se rvizi di taxi o di 
trasporto, per i quali viene richiesto che i veic oli utilizzati per i servizi appartengano alle 
classi con i migliori livelli di efficienza. Le  clausole sull’esecuzi one dell’appalto possono 
anche essere utilizzate per stimolare l’innova zione durante l’esecuzi one dell’appalto, ad 
esempio offrendo incentivi per sviluppare u lteriormente i prodotti o i servizi durante 
l’esecuzione dell’appalto. 
In questa fase, le amminist razioni aggiudicatrici possono imporre all’aggiudicatario 
dell’appalto alcuni obblighi che riguardano la r ealizzazione di diversi obiettivi ambientali o 
sociali, e che non possono esse re imposti nelle prime fasi della procedura di appalto. 
Domande 
74. Le clausole sull’esecuzione dell’appalto costituiscono la fase più adeguata della 
procedura nella quale includere  considerazioni sociali con cernenti l’occupazione e le 
condizioni di lavoro dei la voratori impegnati nell’es ecuzione dell’appalto. Siete 
d’accordo? In caso contrario, suggerite l’alternativa migliore. 
75. Che tipo di clausole sull’esecuzione dell’a ppalto sarebbero particolarmente adeguate, 
a vostro parere, per tener conto di consider azioni sociali, ambientali e di efficienza 
energetica? 
76. Ritenete che alcune clausole generali su ll’esecuzione dell’appa lto, in particolare 
quelle concernenti l’occupazione e le condi zioni di lavoro dei lavoratori impegnati 
nell’esecuzione dell’appalt o, dovrebbero già essere sp ecificate a livello UE?  
Verifica dei requisiti 
Le amministrazioni aggiudicatric i potrebbero specificare i requi siti ambientali o sociali al 
momento di redigere le specifiche tecniche, di individuare criteri di selezione/aggiudicazione 
o ancora di introdurre clausole sull’esecuzione dell’appalto. In simili casi, solitamente esse redigono un elenco delle informazioni dettagliat e (certificazione/docum entazione e/o impegno 
specifico) che i candidati o gli offerenti devono pr esentare per dimostrare la propria capacità 
di soddisfare i requisiti ambien tali o sociali. Ai sensi delle norme vigenti, possono essere 
accettati quale strumento di prova sistemi di ce rtificazione specifici (ad esempio, i sistemi di 
certificazione delle foreste, i ce rtificati sociali, e cc.), ma si devono accettare anche strumenti 
equivalenti. Un problema generale che si ri scontra negli appalti pubbl ici riguarda il modo di 
verificare tali requisiti lungo tutta la caten a dell’approvvigionamento. La questione della 
verifica è particolarmente rilevante nei casi in  cui parte della catena dell’approvvigionamento 
sia ubicata in un paese terzo. 
                                                
 
82 Cfr. articolo 26 della direttiva 2004/18/CE.  
IT 42   IT Al momento di esaminare le domande di part ecipazione e le offerte, le amministrazioni 
aggiudicatrici devono controllare se le informazioni e i documen ti forniti dai candidati o dagli 
offerenti rispondono ai requisiti. Se mancano le informazioni richiesti, o se le informazioni 
fornite vengono ritenute insoddisfacenti, il candidato o l’offerente viene escluso dalla procedura. 
Domande 
77. Ritenete che il vigente quadro UE sug li appalti pubblici debba prevedere soluzioni 
specifiche per affrontare la questione dell a verifica dei requisiti  lungo la catena 
dell’approvvigionamento? In caso affe rmativo, quali soluzi oni proporreste per 
affrontare la questione? 
78. Qual è il modo migliore per aiutare le ammi nistrazioni aggiudicatr ici a verificare i 
requisiti? Lo sviluppo di docum entazione e regimi di valutazione di conformità 
“standardizzati”, nonché di et ichettature favorirebbe il loro lavoro? Se un tale 
approccio venisse adottato, cosa occorr erebbe fare per limitare gli oneri 
amministrativi? 
Collegamento con l’oggetto/con l’esecuzione dell’appalto 
Come indicato in precedenza, nel vigente qu adro giuridico UE sugl i appalti pubblici il 
collegamento con l’oggetto dell’appalto è una condizione fondamentale di cui si deve tener 
conto al momento di introdurre nella procedura di appalto pubblico qualsiasi considerazione 
connessa ad altre politiche. Questo  vale anche per le fasi succe ssive della procedura di appalto 
e per diversi aspetti (specifiche tecniche, criteri  di selezione, criteri di aggiudicazione). Nel 
caso delle clausole sull’esecuzione dell’appa lto, affinché la produzione/fornitura di 
beni/servizi venga appaltata è necessario che vi sia un collegamento con l’adempimento delle 
funzioni necessarie.  
Requisiti meno restrittivi potrebbero consentire alle amministrazioni pubbliche di impegnarsi 
ancora più a fondo negli obietti vi previsti dalla strategia Eu ropa 2020 mediante gli appalti 
pubblici. Tra l’altro, consentire bbe alle amministrazioni aggi udicatrici di influenzare il 
comportamento delle imprese indipendentemente dal prodotto o dal servizio acquistati, ad 
esempio per accrescere la responsabilità ambienta le e l’attenzione alla  responsabilità sociale 
delle imprese. Questo potrebbe dimostrarsi uno strumento molto efficace a sostegno degli obiettivi previsti dalla strategia Europa 2020. 
Tuttavia, nel considerare tale opportunità, è necessario valutare  attentamente i compromessi 
con altre considerazioni pol itiche. Grazie al collegamento con l’oggetto dell’appalto, 
l’acquisto rimane l’elemento centrale del pr ocesso nel quale si utilizza il denaro dei 
contribuenti. Questa è una garanzia impor tante che consente alle amministrazioni 
aggiudicatrici di ottenere la migliore offerta possibile mediante l’uso efficiente del denaro 
pubblico. Come si è detto, questo obiettivo vien e messo in evidenza anche dalla strategia 
Europa 2020, nella quale si afferma che la politi ca sugli appalti pubblici deve garantire l’uso 
più efficiente dei fondi pubblici. Al contempo, que sta garanzia di acquis ti al prezzo migliore 
assicura una certa coerenza tra la politica UE in materia di appalti pubblici e le norme sugli 
aiuti di Stato, giacché accerta che non si attribui scano indebiti vantaggi finanziari a operatori 
economici mediante l’aggiudicazione di appalti  pubblici. Un collegamento meno rigoroso con 
l’oggetto dell’appalto potrebbe quindi  comportare il rischio di dist anziare l’applicazione delle 
norme UE in materia di appalt i pubblici da quella delle norme sugli aiuti di Stato, e potrebbe 
IT 43   IT addirittura contrastare, nel tempo, l’obiettivo di una maggiore convergenza tra le norme sugli 
aiuti di Stato e le norme in  materia di appalti pubblici. 
Il collegamento con l’oggetto de ll’appalto può anche contribuire a evitare che alcuni operatori 
economici di uno specifico paese possano potenzial mente essere favoriti a danno di quelli di 
altri Stati membri. Se da un lato questo è pa rticolarmente rilevante per un certo tipo di 
considerazioni (ad esempio, alcuni requisiti social i) che affondano più probabilmente le radici 
nelle realtà nazionali, regiona li o addirittura locali, dall’altro ciò vale anche per altre 
considerazioni politiche come le tematiche ambi entali. Ad esempio, nel caso della fornitura di 
beni, il requisito che gli edifici a uso ufficio u tilizzati dagli offerenti de bbano essere riscaldati 
esclusivamente da energia solare potrebbe fa vorire le imprese di Stati membri le cui 
condizioni meteorologiche siano favor evoli alla tecnologia solare.  
Il collegamento tra le considerazioni di natura  strategica e l’oggetto dell’appalto si propone di 
garantire certezza e prevedibilità alle imprese. Altrim enti, in mancanza di tale collegamento (e 
di requisiti armonizzati a livello UE), agli op eratori economici si potrebbe chiedere di 
rispettare diversi requisiti (concernenti la pe rcentuale di donne, il numero di disoccupati 
assunti, i servizi per l’infanzia riservati ai dipe ndenti, le misure ambien tali o di gestione dei 
rifiuti, eco-etichette, ecc.) per ogni appalto o per ogni ammini strazione aggiudicatrice.  
La necessità di rispettare i diversi requisiti imposti dalle amministrazioni aggiudicatrici 
potrebbe rivelarsi particolarme nte complessa per le PMI, che non sempre dispongono delle 
risorse economiche e umane necessarie per soddisfare un’ampia varietà di requisiti sociali a seconda dei casi. 
Infine, i requisiti non connessi al prodotto né al  servizio acquistato po trebbero ostacolare 
l’obiettivo della strategia Europa 2020 di prom uovere l’innovazione, poiché la concorrenza 
tra le imprese non si realizzerebbe più al fine  di sviluppare il migliore prodotto o servizio 
(eventualmente in termini di innovazione),  ma sulla base della politica aziendale. 
Domande 
79. Alcune delle parti in causa propongono un’a pplicazione meno ri gida o addirittura 
l’abbandono della condizione per cui i requisiti imposti dall’amministrazione 
aggiudicatrice devono essere collegati all’ogge tto dell’appalto (in questo modo 
sarebbe possibile, ad esempio, richiedere  agli offerenti una politica occupazionale 
che garantisca l’uguaglianza di genere sul pos to di lavoro o l’ass unzione di una certa 
quota di categorie specifiche di soggetti, come  persone in cerca di  lavoro, portatori di 
handicap, ecc.). Siete d’accordo con questa proposta? Quali potrebbero essere, a 
vostro parere, i vantaggi o gli svanta ggi di un’applicazione meno rigida o 
dell’abbandono del collegamento con l’oggetto dell’appalto? 
80. Se si decidesse di applicare meno ri gidamente il requisito che prevede il 
collegamento con l’oggetto dell’appalto, qua li meccanismi correttivi, eventualmente, 
dovrebbero essere inseriti per ridurre il rischi o di discriminazioni e di restrizioni alla 
concorrenza? 
81. Ritenete che le PMI possano avere difficoltà a rispettare i vari requisiti? In caso 
affermativo, come proponete di affrontare il problema?  
IT 44   IT 82. Se ritenete che il collegamento con l’ oggetto dell’appalto debba diventare meno 
rigido o addirittura essere eliminato, in quale  delle fasi successive della procedura di 
appalto questo dovrebbe accadere? 
82.1. Ritenete che nel definire le specific he tecniche, sia opp ortuno applicare meno 
rigidamente il requisito per cui le specifi che concernenti processo e metodi di 
produzione devono essere connessi alle cara tteristiche del prodotto, al fine di 
includere elementi che non si riflettono nelle  caratteristiche del prodotto (ad esempio, 
per i suoi acquisti di caffé richiedere al forn itore di pagare ai produttori un premio da 
investire in attività volte a favorire lo sviluppo socioeconomico delle comunità 
locali)?  
82.2. Credete che la normativa UE in materia di  appalti pubblici debb a consentire alle 
amministrazioni aggiudicatrici di app licare criteri di selezione basati su 
caratteristiche dell’impresa  che non siano legate all’ogge tto dell’appalto (ad esempio 
richiedere agli offerenti una politica occ upazionale che garantisca l’uguaglianza di 
genere sul posto di lavoro o in generale l’assunzione di una certa quota di categorie 
specifiche di soggetti, come persone in cerca di lavoro, portatori di handicap, ecc.)? 
82.3. Ritenete che il collegamento con l’oggetto dell’appalto debba essere eliminato o reso 
meno rigoroso nella fase di aggiudicazione pe r tener conto di altre considerazioni 
strategiche (ad esempio si potrebbe attribuire un punt eggio supplementare agli 
offerenti che assumano persone in cerca di lavoro o portatori di handicap)? 
82.3.1.  I criteri di aggiudica zione diversi dal prezzo più basso, dall’offerta economicamente 
più vantaggiosa, dai criteri non collegati all’ogge tto dell’appalto potr ebbero separare 
l’applicazione delle norme UE in materia di appalti pubblici da quella delle norme 
sugli aiuti di Stato, in quanto gli appalti aggiudicati sulla base di criteri diversi da 
quelli economici potrebbero configurare la concessione di aiuti di Stato, 
potenzialmente problematici ai sensi delle norme UE sugli ai uti di Stato. Condividete 
questa preoccupazione? In caso afferma tivo, come proponete  di affrontare il 
problema? 
82.4. Ritenete che la normativa UE in materia di appalti pubblici debba  consentire alle 
amministrazioni aggiudicatrici di imporre clausole sull’esecuzione dell’appalto che 
non siano rigorosamente collegate alla fornitu ra dei beni e servizi in questione (ad 
esempio richiedendo che l’imprenditore istitu isca servizi di assistenza all’infanzia 
per i propri dipendenti o eroghi parte della remunera zione a progetti sociali)? 
4.2. “Che cosa acquistare” a sostegno degli obiettivi previsti dalla strategia 
Europa 2020  
Un altro modo per realizzare obie ttivi strategici mediante gli appalti pubblici potrebbe essere 
quello di imporre obblighi alle amministrazioni  aggiudicatrici in relazione a “che cosa 
acquistare”. Ad esempio, si potrebbero im porre requisiti o cr iteri obbligatori per 
regolamentare le caratteristiche dei beni o se rvizi da fornire (ad esempio, livelli massimi di 
utilizzo dell’energia e delle risorse, sostan ze nocive per l’ambiente, livelli minimi di 
IT 45   IT riciclaggio) o in alternativa fissare obiettivi (ad esempio, il 60% degli acquisti pubblici deve 
essere ecocompatibile)83. 
La normativa europea settoriale recen temente introdotta a livello UE: 
• ha imposto alle amministrazioni aggiudicatric i di richiedere nei propri appalti pubblici un 
certo livello di e fficienza energetica84; 
• ha imposto alle amministrazioni aggiudicatrici di tener conto dell’impatto energetico o di 
altri tipi di impatto ambientale nelle decisioni in materia di appalti pubblici85; 
• ha invitato il settore pubblico a svolgere un ruolo esemplare nel settore dell’efficienza 
energetica adottando un numero minimo di misu re per promuovere l’efficienza energetica 
negli appalti86 e promuovendo gli edifici pubbl ici efficienti sotto il pr ofilo delle risorse (ad 
esempio, edifici con consumo di ener gia primaria ridotto o pari a zero87); 
• ha invitato le amministrazion i aggiudicatrici a fare in modo di appaltare unicamente i 
prodotti appartenenti alla classe pi ù elevata di efficienza energetica88. 
Nella sua recente comunicazione dal titolo “E nergia 2020 – Una strategia per un’energia 
competitiva, sostenibile e sicura”89, la Commissione ha affermato che i criteri energetici 
(riguardanti l’efficienza, le fonti rinnovabili e le reti intelligenti) dovr ebbero essere utilizzati 
in tutti gli appalti pubblici di  lavori, servizi o forniture. 
Per i prodotti, si potrebbe prevedere un uso pi ù generalizzato della metodologia di calcolo 
sviluppata per la diretti va sui veicoli puliti90. In effetti, l’obbligo di tener conto dei costi 
operativi del ciclo di vita ne lle decisioni di acquisto di pr odotti e servizi (in linea con 
l’obbligo già in vigore per i veicoli) potrebb e assicurare costi complessivi minori. Ciò 
richiederebbe tuttavia lo sviluppo di una metodologia generale  applicabile a tu tti i gruppi di 
prodotti. 
Più in generale, l’introduzione di requisiti obbligatori nelle norme UE in materia di appalti 
pubblici mediante una normativa basata su atti  delegati è stata i nvocata come un altro 
                                                 
83 Ad esempio, nel settore degli appalti verdi, diversi Stati membri, quali Paesi Bassi, Finlandia, Slovenia, 
Austria o Belgio hanno fissato obiettivi ambiziosi in materia di appalti pubblici a livello nazionale. 
84 Regolamento (CE) n. 106/2008 (GU L 39 del 13.2.2008, pag. 1, cosiddetto regolamento Energy Star  
UE). 
85 Direttiva 2009/33/CE relativa alla promozione di veicoli puliti e a basso consumo energetico. 
86 Direttiva 2006/32/CE concernente l’efficienza de gli usi finali dell’energia e i servizi energetici. 
87 Direttiva 2009/28/CE, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (GU L 140 
del 05/06/2009, pag. 16) e direttiva 2010/31/UE su lla prestazione energetica nell’edilizia (GU L 153 
del 18.6.2010, pag. 13).  
88 Direttiva 2010/30/UE concernente l’indicazione del consumo di energia e di altre risorse dei prodotti 
connessi all’energia, mediante l’etichettatura ed  informazioni uniformi relative ai prodotti (GU L 153 
del 18.6.2010, pag. 6). 
89 COM(2010) 639. 
90 Per sostenere l’attuazione dell’obbligo imposto dalla direttiva di tener conto dei costi del ciclo di vita, la 
Commissione ha sviluppato il portale “ Clean Vehicle ” che fornisce tutte le informazioni necessarie per 
il calcolo del costo del ciclo di vita previsto dalla direttiva: http://www.cleanvehicle.eu/ ; 
http://ec.europa.eu/transport/urban/v ehicles/directive/directive_en.htm . 
IT 46   IT strumento per promuovere l’innovazione o altri obiettivi previsti dalla strategia 
Europa 202091. 
Per quanto riguarda l’inclusione sociale, la  nuova strategia europea sulla disabilità 
2010-202092 indica che la Commissione studierà l’eventuale vantaggio derivante 
dall’adozione di misure regolamentari ch e garantiscano l’accessibilità dei prodotti e dei 
servizi, tra cui misure destinate ad acc rescere il ricorso ag li appalti pubblici. 
L’imposizione di tali obblighi può essere uno strumento molto efficace per realizzare gli 
obiettivi della strategia Europa 2020, favorendo la diffusione nel mercato di beni e servizi di 
alta valenza sociale. Inoltre, l’accentramento  delle decisioni sulle strategie di acquisti può 
evitare la frammentazione delle politiche in mate ria di appalti e accrescere la prevedibilità, a 
vantaggio degli operatori economici. Ad es empio, nel campo degli a ppalti pubblici verdi, 
approcci divergenti degli Stati membri s ugli appalti pubblici ve rdi potrebbero causare 
problemi ai fornitori, specialmente le PMI, che devono adattarsi a contesti diversi in paesi diversi, complicando in tal modo lo sviluppo e la vendita di prodotti e di servizi verdi. 
D’altro canto, sono state espresse alcune preoccupazioni in merito agli obblighi su “che cosa 
acquistare”.  
Un aspetto importante da considerare è il risc hio che l’introduzione di tali obblighi possa 
condurre a discriminazioni o li mitare la concorre nza nei mercati degl i appalti, il che 
porterebbe ad una diminuzione degli offerenti e ad un aumento dei prez zi, il che potrebbe 
essere problematico in periodi di difficoltà eco nomiche e di restrizioni di bilancio per molti 
Stati membri. Per ridurre tale rischio, i requisiti e i criteri imposti devono essere obiettivi e non discriminatori, e il loro impiego deve essere  limitato ai casi in cui il mercato dell’UE sia 
sufficientemente sviluppato per garantire una  concorrenza effettiva. Occorre anche tener 
conto del fatto che alcuni obbl ighi dettati da una maggiore protezione dell’ambiente 
potrebbero generare a medio o lungo termine risparmi economici (ad esempio, nel settore 
dell’efficienza energetica). 
Certi tipi di obblighi pot rebbero esercitare un im patto ancora maggiore sulla concorrenza nei 
mercati degli appalti rispetto ad altri. 
– Le specifiche tecniche concernenti i requi siti di prestazione probabilmente avranno un 
effetto meno limitante sulla concorrenza ri spetto alle specifiche dettagliate sulle 
caratteristiche tecniche dei beni da appaltare  
– Le prescrizioni obbligatorie sulle caratteristic he tecniche dei beni da appaltare potrebbero 
sensibilmente ridurre la scelta e la concorrenza nei mercati degli appalti, o anche eliminarle del tutto, laddove le disposizioni obbligatorie su lla scelta del criterio (o dei criteri) di 
aggiudicazione di cui tener cont o (ad esempio efficienza ener gica, determinazione dei costi 
del ciclo di vita, accessibilità) probabilm ente avrebbero effetti meno limitanti sulla 
concorrenza nei mercati degli appalti.  
Un altro effetto dell’imposizione di obblighi a lle amministrazioni aggiudicatrici su “che cosa 
acquistare” è la riduzione de l loro margine di manovra nelle  procedure di appalto; ciò 
                                                
 
91 Relazione di Mario Monti al presidente della Commissione europea dal titolo “Una nuova strategia per 
il mercato unico”, del 9 maggio 2010, punto 3.4, pag. 78.  
92 COM(2010) 636. 
IT 47   IT potrebbe influire sulla loro capac ità di fornire beni e servizi del tutto adatti a soddisfare le 
specifiche esigenze delle singole amministrazi oni aggiudicatrici. Questo rischio potrebbe 
essere attenuato fissando l’obbl igo ad un livello adeguato. 
Si sostiene inoltre che obbli ghi imposti a livello centrale su  ciò che si deve acquistare 
creerebbero un ulteriore onere amministrativo a carico delle amministrazi oni aggiudicatrici e 
gli operatori economici, nonché un maggiore caric o di lavoro per verificare che le imprese 
soddisfino i requisiti. Una maggiore istruzio ne e un’idonea formazione, nonché strumenti 
dedicati93 potrebbero aiutare le ammini strazioni aggiudicatrici ad affrontare questo carico di 
lavoro in maniera efficiente. Inol tre, con l’introduzione di requi siti standardizzati a livello UE, 
ad esempio l’acquisto di prodotti che rientrino nelle cl assi con le prestazi oni più elevate, le 
autorità aggiudicatrici non avre bbero più bisogno di possedere specifiche conoscenze tecniche 
per la redazione delle specifiche, il che semplif icherebbe in alcuni casi il compito di tener 
conto di tali criter i a livello locale, regionale e nazionale. 
Una soluzione di portata minore sarebbe quella di prevedere incentivi  per gli appalti di 
determinati tipi di beni o servizi, senza tuttav ia imporli. Tali incentivi potrebbero consistere in 
vantaggi finanziari a favore delle amministra zioni aggiudicatrici che indicono appalti per la 
fornitura di beni e servizi eco sostenibili, socialmente inclusivi o innovativi, meccanismi per lo 
scambio delle migliori pratiche tra amminist razioni aggiudicatrici o altri meccanismi di 
sostegno per le amministrazioni  aggiudicatrici che intendono perseguire gli obiettivi della 
strategia Europa 2020 mediante i loro appalti. 
Domande 
83. Ritenete che gli obblighi a livello UE su “che cosa acquistare” siano uno strumento 
efficace per realizzare altri obi ettivi strategici? Quali sarebbero i principali vantaggi e 
svantaggi di tale approccio? Per quali specifici gruppi di pr odotti o servizi o per quali 
specifiche politiche riterreste  utili gli obblighi su “che co sa acquistare”? Motivate la 
vostra scelta. Fornite esempi di prassi seguite  dagli Stati membri in materia di appalti 
che potrebbero essere re plicate a livello UE. 
84. Ritenete che altri obblighi a livello di UE su “che cosa acquistare” dovrebbero essere 
sanciti da una normativa specifica (in materi a sociale, di ambiente, di energia, di 
accessibilità, ecc) o piuttosto dovrebbero es sere imposti da una normativa generale 
dell’UE in materia di appalti pubblici? 
85. Ritenete che a livello nazionale sia n ecessario imporre obblighi su “che cosa 
acquistare”? Ritenete che tali obblighi nazionali possano provocare una potenziale 
frammentazione del mercato interno? In cas o affermativo, quale sarebbe il modo più 
opportuno per ridurre tale rischio? 
86. Ritenete che gli obblighi su “che cosa acquistare” debbano definire gli obblighi a 
carico delle amministrazioni aggiudicatrici re lativamente al livello di diffusione (ad 
esempio degli appalti pubblici verdi), le ca ratteristiche dei beni /servizi/lavori che 
esse dovrebbero acquistare o sp ecifici criteri di cui tener conto come uno di una serie 
di elementi dell’offerta?  
                                                 
93 Quale il predetto portale “ Clean Vehicle ”. 
IT 48   IT 86.1. Quale spazio di manovra sarebbe oppor tuno lasciare alle amministrazioni 
aggiudicatrici nel prendere decisi oni in materia di acquisti?  
86.2. I requisiti obbligatori dovrebbero fissare so ltanto il livello minimo, affinché le 
singole amministrazioni aggiud icatrici possano definire requisiti più ambiziosi? 
87. A vostro parere, quale sare bbe lo strumento migliore  per gestire lo sviluppo 
tecnologico dal punto di vist a della tecnologia pi ù avanzata (ad esempio, affidare ad 
un soggetto il compito di monitorare quale  tecnologia si sia sviluppata e abbia 
raggiunto la fase più avanzata, oppure rich iedere alle amminist razioni aggiudicatrici 
di tener conto della tecnologia più avanzata come uno dei criteri di aggiudicazione, o 
altri strumenti)? 
88. L’introduzione di criteri od obiettivi obbligatori su “che cosa acquistare” non deve 
portare all’eliminazione della concorrenz a nei mercati degli appalti. Come si può 
tener conto dell’esigenza di non eliminare la concorrenza al momento di definire tali 
criteri od obiettivi?  
89. Ritenete che l’imposizione di obblighi su  “che cosa acquistare” aumenterebbe gli 
oneri amministrativi, soprattutto per le picco le imprese? In caso affermativo, come si 
potrebbe ridurre tale rischi o? Che tipo di misure attu ative e/o orientamenti devono 
associarsi a tali obblighi? 
90. Se non siete favorevoli a introdurre obblighi su “che cosa acquistare”, ci sono altri 
strumenti (ad esempio raccomandazioni o al tri incentivi) che ritenete adeguati?  
4.3. Innovazione 
L’Europa presenta grandi potenzialità non ancora  sfruttate di guidare l’innovazione mediante 
gli appalti pubblici e di incoraggiare allo stesso tempo la concorrenza transfrontaliera, di 
promuovere un’economia a basse emissioni di carbonio e di ottenere il miglior rapporto 
qualità/prezzo per le autorità pubbliche. Gli appalti pubblici di prodotti e servizi innovativi 
sono fondamentali per migliorare la qualità e l’efficienza dei servizi pubblici in periodi di 
restrizioni di bilancio.  
Le vigenti direttive UE in mate ria di appalti pubb lici adottano un approccio flessibile che 
consente alle amministrazioni aggiudicatrici di  ricorrere ad appalti or ientati all’innovazione 
che possono stimolare il settore a trovare nuove soluzioni avanzate. 
I concorsi di progettazione94 consentono alle amministrazioni  aggiudicatrici di acquistare 
piani e progetti in settori quali l’architettura , l’ingegneria o l’el aborazione dei dati: 
nell’ambito di tale procedura, ai partecipanti si  chiede di presentare progetti al di fuori del 
rigido quadro del capitolato d’ oneri; sono quindi liberi di pr esentare idee innovative che 
potrebbero essere utilizzate in una futura procedura di appalto. 
Nel caso di appalti particolarmente complessi, in cui le amministrazioni aggiudicatrici 
ritengono che l’uso della procedura aperta o rist retta non consentirà di aggiudicare l’appalto, 
                                                 
94 Cfr. articoli dal 66 al 74 della direttiva 2004/18/CE. 
IT 49   IT la direttiva prevede un’altra pr ocedura: il dialogo competitivo95. In questa procedura le 
amministrazioni aggiudicatrici possono aprire  un dialogo con i candidati per individuare e 
definire gli strumenti più adat ti a soddisfare le esigenze dell’ amministrazione aggiudicatrice. 
Ai partecipanti si chiede di proporre id ee e soluzioni che vengono discusse con le 
amministrazioni aggiudicatrici.  
L’obiettivo delle vigenti norme UE  in materia di appalti pubblici è di tutelare le soluzioni 
innovative, benché non facciano parte dei diritti di  proprietà intellettuale. Le amministrazioni 
aggiudicatrici non possono rivelare  agli altri partecipanti le  soluzioni proposte né altre 
informazioni riservate senza il consenso dell’offerente96. 
Tuttavia, l’uso selettivo dei diri tti di proprietà intellettuale o di soluzioni innovative viene 
considerato un motivo di preoccupazione, soprattu tto in relazione al dialogo competitivo: se 
un partecipante rivela le caratteristiche specifi che della propria soluzion e, gli altri candidati 
possono venirne a conoscenza. Mentre le nor me vigenti prevedono che tali informazioni 
debbano restare riservate, l’amministrazione aggi udicatrice si trova tuttavia in una situazione 
difficile, pressata tra l’obbligo di tutelare le informazioni riservate e la  necessità di rivelare 
alcune informazioni per individuare le soluzioni  più adatte a soddisfare le proprie esigenze. 
Le amministrazioni aggiudicatrici potrebbero e ssere tentate di esercitare pressioni sugli 
offerenti affinché accettino di rivelare tali in formazioni. Inoltre, il fatto che la soluzione 
migliore (quella scelta dall’amministrazione a ggiudicatrice) sia inevitabilmente presentata a 
tutti i partecipanti, che sono quindi  invitati a presentare le proprie offerte sulla base di tale 
soluzione, potrebbe scoraggiare i partecipanti,  i quali eviterebbero di proporre soluzioni 
altamente innovative, non pot endo essere certi che l’ aver ideato tali solu zioni frutterebbe loro 
l’aggiudicazione dell’appalto. 
Al momento di preparare il bando di gara, le amministrazioni a ggiudicatrici potrebbero anche 
decidere di autorizzare gli offere nti a presentare varianti. In tal caso, si potrebbero offrire beni 
o servizi che non corrispondono a quelli definiti dall’autorità aggiudi catrice, ma che 
soddisfano i requisiti tecnici minimi contenuti ne l bando di gara. La possibilità di presentare 
offerte che differiscano dalle specifiche tecniche inizialmente definite dalle amministrazioni aggiudicatrici incoraggia gli operatori economic i a proporre un maggior numero di servizi o 
prodotti innovativi, e quindi stim ola la ricerca nel settore delle  nuove tecnologie, consentendo 
agli utenti di sfruttare il  progresso tecnologico.  
Un altro modo importante per stimolare l’innovazione è la richiesta, da parte delle 
amministrazioni aggiudicatrici, di sviluppa re prodotti o servizi che non sono ancora 
disponibili sul mercato. Secondo l’attuale qua dro giuridico, ciò è possibile mediante il 
cosiddetto “appalto pre-commerciale”
97, ossia l’appalto di servizi di ricerca e sviluppo per lo 
                                                 
95 Cfr. l’articolo 29 della direttiva 2004/18/CE e il co nsiderando 31 della direttiva 2004/18/CE. Benché il 
dialogo competitivo non sia previsto dalla direttiva 2004/17/CE, nulla impedisce ad un’amministrazione 
aggiudicatrice che abbia optato per una procedura negoziata con pubblicazione preventiva del bando di 
gara di indicare nelle specifiche che la procedura sarà quella prevista dalla direttiva 2004/18/CE per il dialogo competitivo. 
96 Articolo 29, paragrafo 3, della direttiva 2004/18/CE. Tale garanzia costituisce una norma supplementare 
aggiunta alla clausola di riservatezza pr evista dall’articolo 6 della direttiva. 
97 Per maggiori orientamenti, cfr. la comunicazi one della Commissione “Appalti pre-commerciali: 
promuovere l’innovazione per garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qu alità in Europa”, e il 
documento di lavoro dei servizi della Commissione che l’accompagna, rispettivamente COM(2007) 799 
e SEC (2007) 1668. Per ulteriori informazioni sugli sviluppi più recenti e notizie sugli appalti pre-
commerciali: http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/home_en.html 
IT 50   IT sviluppo di nuove soluzioni98, al fine di acquistare il prodotto o il servizio finale mediante una 
normale procedura di appalto pubblico in una fa se successiva. Tale approccio consente alle 
amministrazioni pubbliche di condividere con i fornitori i rischi e i benefici della 
progettazione, della realizzazione di prototipi e della sperimentazione su un volume limitato 
di nuovi prodotti e servizi, senza comportare aiuti di Stato.  
L’appalto pre-commerciale può ai utare le amministrazioni a ggiudicatrici a migliorare 
drasticamente la qualità e l’efficienza de i servizi pubblici, creando mercati di punta e 
promuovendo lo sviluppo di nuove soluzioni in novative che possono soddisfare le richieste 
del settore pubblico di prodotti e servizi non ancora disponibili sul mercato. 
Nonostante queste diverse possibilità di prom uovere l’innovazione mediante gli appalti 
pubblici, le parti in causa so stengono che in Europa soltan to una quota molto bassa degli 
appalti pubblici mira a promuovere l’innovazione. Ciò è dovuto ad una serie di fattori quali: 
incentivi sbagliati che favorisc ono soluzioni a basso rischio; mancanza di conoscenze e di 
capacità in merito a come effe ttuare con successo procedure di  appalto di nuovi tecnologie e 
innovazioni; l’assenza di conne ssione tra gli appalti pubblici e gli obiettivi politici e la 
mancanza di un approccio strategico. Di conse guenza, in risposta ad una necessità di 
orientamento individuata, occorre un dibattito sulle modalità di applicazione delle norme in 
materia di appalti pubblici ed ev entuali ulteriori misure potrebbe ro aiutare le amministrazioni 
aggiudicatrici a promuovere l’innovazione. Part icolare attenzione dovrebbe essere prestata 
alla misurazione delle prestazioni, fondamental e per valutare gli effe tti degli appalti pubblici 
sull’innovazione, per migliorare le prestazioni e conseguire il ve ro obiettivo dell’innovazione.  
Domande 
91. Ritenete che vi sia la necessità di promuovere ulteriormente e di stimolare 
l’innovazione tramite gli appa lti pubblici? Quali incentiv i/misure sosterrebbero e 
accelererebbero la diffusione delle innovazioni da parte degli organi pubblici?  
92. Ritenete che il dialogo competitivo consenta una sufficiente protez ione dei diritti di 
proprietà intellettuale e delle soluzioni innovative, tale da assicurare che gli offerenti 
non vengano privati dei benefici deriva nti dalle loro idee innovative?  
93. Ritenete che altre procedure potrebbero s oddisfare meglio il requisito del sostegno 
all’innovazione tutelando soluzioni original i? In caso affermativo, quale tipo di 
procedure sarebbe  più adeguato? 
94. A vostro parere, l’approccio dell’appalto pre-commerciale, che prevede che le 
amministrazioni aggiudicatrici  appaltino servizi di R&S per lo sviluppo di prodotti 
non ancora disponibili sul mercato, è adatto  a stimolare l’innovazione? È necessario 
introdurre altre migliori pr assi di condivisione e/o de finizione di parametri per 
attività di appalto nel settore della R&S nei vari Stati membri con l’intento di 
favorire una più ampia diffusione dell’appalto  pre-commerciale? Le amministrazioni 
aggiudicatrici potrebbero richie dere in altri modi non cont emplati esplic itamente dal 
vigente quadro giuridico lo sviluppo di pr odotti e servizi non ancora disponibili sul 
mercato? Ritenete che ci siano strumenti specifici con i quali le amministrazioni 
                                                 
98 Appalto non coperto dalle direttive UE in materia di appalti pubblici, ai sensi dell’articolo 16, lettera f), 
della direttiva 2004/18/CE. 
IT 51   IT aggiudicatrici possano incoraggiare le PMI e le imprese in fase di avviamento ( start-
up) a partecipare ad appalti pre-commerciali? 
95. Sono necessarie altre misure per favorire la capacità di innovazione delle PMI? In 
caso affermativo, che tipo di mi sure specifiche suggerireste? 
96. Che tipo di misurazione delle prestazioni suggerireste per monitorare i progressi e 
l’impatto degli appalti pubblic i innovativi? Quali dati sa rebbero necessari per la 
misurazione delle prestazioni e in che modo possono essere raccolti senza imporre 
oneri aggiuntivi a carico de lle amministrazioni aggiudic atrici e/o degli operatori 
economici? 
4.4. Servizi sociali 
I servizi sociali sono elencati nell’allegato II B della direttiva 2004/18/CE. Quindi, come si è 
detto in precedenza, gli appalti per i servizi sociali di valore  superiore alle soglie per 
l’applicazione delle direttiv e sugli appalti pubblici sono sogge tti soltanto ad alcune norme 
specifiche delle direttive (quelle  concernenti le sp ecifiche tecniche e la pubblicazione dei 
risultati della procedura di a ppalto) e ai principi fondament ali del diritto UE, come la non 
discriminazione e la trasparenza99. Come si è detto in precedenza, gli appalti di valore 
inferiore alle soglie sono soggetti soltanto ai principi fondamentali del diritto UE, come la non 
discriminazione e la trasparenza, se pr esentano un interesse transfrontaliero.  
Quindi, al momento di esternalizzare i servizi sociali mediante un appalto pubblico di servizi, 
le amministrazioni pubbliche godono già di notevol e libertà in relazione alle procedure da 
seguire. Inoltre, le amministrazioni pubbliche  possono introdurre requ isiti concernenti in 
particolare la qualità, la completezza e la contin uità del servizio in questione, nonché requisiti 
concernenti il coinvolgimento e la partecipazione degli utenti alla  fornitura e alla valutazione 
dei servizi, oppure tali da garant ire che i fornitori di servizi si familiarizzino con il contesto 
locale quando pres tano il servizio100. 
Secondo alcune parti interessate, tuttavia, gli adeguamenti delle  norme vigenti sono necessari 
per meglio tener conto delle speci ficità dei servizi sociali. In particolare ci sono richieste di 
soglie più alte per tali servizi. Si deve not are che, nel caso dei servizi sociali, un aumento 
delle soglie applicabil i non produrrebbe una restrizione de l campo di applicazione né delle 
possibili richieste di compensazioni nel quadro del GPA e di altri accordi internazionali, dal 
momento che i servizi B non sono coperti da tali strumenti.  
                                                 
99 I servizi sociali figurano tra i servizi elencati nell’allegato II B della direttiva 2004/18/CE, a cui si 
applicano soltanto norme limitate di tale direttiva (per la distinzione tra i servizi elencati nell’allegato II A e i servizi elencati nell’allegato II B, cfr. gli articoli 20 e 21 della direttiva). 
100 Orientamenti specifici sull’applicazione delle norme in materia di appalti pubblici ai servizi sociali, 
tenendo conto della libertà di cui godono le amministrazioni pubbliche in questo campo, sono forniti nella “ Guide on the application of the EU rules on State aid, public procurement and internal market to 
services of general economic interest and, in particular, to social services of general interest ” - 
SEC(2010)1545 [Guida sull’ applicazione delle norme UE in materia di aiuti di Stato, appalti pubblici e 
mercato interno ai servizi di interesse economico generale e, in particolare, ai servizi sociali di interesse 
generale]) che ha aggiornato il documento di lavoro dei servizi della Commissione dal titolo “Frequently Asked Questions concerning the application of public procurement rules to social services 
of general interest ” [Domande e risposte sull’applicazione delle  norme in materia di appalti pubblici ai 
servizi sociali di interesse genera le, SEC(2007) 1514 del 20.11.2007. 
IT 52   IT Domande 
97. Ritenete che sarebbe opportuno dedicare maggiore attenzione alle specifiche 
caratteristiche dei se rvizi sociali nella nor mative UE n materia di appalti pubblici? In 
caso affermativo, in che modo? 
97.1. Ritenete che sia necessaria una maggiore re golamentazione, a livello UE, di alcuni 
aspetti concernenti l’appalto di servizi sociali,  al fine di migliorare la qualità di tali 
servizi? In particolare: 
97.1.1.  opportuno che le direttive proibiscano il criterio del prezzo più basso per 
l’aggiudicazione di appalti, limitino l’uso del criterio del prezzo, limitino 
l’importanza che le amministrazioni aggiud icatrici possono attribuire al prezzo, 
introducano una terza possibilità per i crite ri di aggiudicazione oltre al prezzo più 
basso e all’offerta economicamente più vantaggiosa? 
97.1.2.  è necessario che le direttive consentano la possibilità di riserv are gli appalti in 
materia di servizi sociali a organizzazi oni senza scopo di lucro? Sarebbe opportuno 
concedere altri privilegi a ta li organizzazioni per quanto riguarda l’aggiudicazione di 
appalti in materia di servizi sociali? 
97.1.3.  misure intese ad alleggerire i criteri di  aggiudicazione o ri servare gli appalti a 
determinati tipi di organizzazione potrebbero compromettere la capacità delle 
procedure di appalto di assicurare l’acquisizi one di tali servizi “al costo minore per la 
comunità” e pertanto presentare il rischio di appalti che comportino un aiuto di Stato. 
Condividete queste preoccupazioni? 
97.2. Ritenete che altri aspetti dell’appalto di servizi sociali debbano essere meno 
regolamentati (ad esempio mediante soglie più alte o norme de minimis  per tali 
servizi)? Quale sarebbe la giustificazione per il trattamento speciale riservato ai 
servizi sociali? 
5. GARANZIA DI PROCEDURE CORRETTE  
I rischi finanziari in gioco e la stretta inte razione tra il settore pubbl ico e quello privato fanno 
degli appalti pubblici un’area in cui è particolarmente forte il rischio di prassi commerciali 
scorrette, come conflitti di interessi, favoriti smi e corruzione. Secondo la stessa linea di 
pensiero, il programma di Stoccolma101 indica gli appalti pubblici come un’area di particolare 
attenzione nel contesto de lla lotta alla corruzione.  
Si richiedono meccanismi efficaci per prevenir e prassi commerciali scorrette negli appalti 
pubblici non soltanto per garantir e pari condizioni di conco rrenza e per assicurare l’uso 
efficiente del denaro dei contribuenti, ma anche per contribuire in modo significativo al 
successo della lotta globale cont ro la criminalità economica. 
I requisiti fissati nelle direttive per quanto riguarda la trasparenza della procedura, volta a 
garantire parità di trattamento a tutti gli offerenti, hanno già ri dotto al minimo il rischio di 
prassi commerciali scorrette. Le direttive vi genti tuttavia non includono  norme più specifiche 
                                                 
101 Documento del Consiglio n.17024/09, adottato dal Consiglio europeo il 10/11 dicembre 2009. 
IT 53   IT per prevenire e sanzionare i c onflitti di interessi, e conten gono poche norme specifiche per 
penalizzare i favoritismi e la corruzione negli appa lti pubblici. La legislazione nazionale tratta 
tali questioni con particolare attenzione, ma il li vello di salvaguardie specifiche offerto dalla 
legislazione nazionale va ria notevolmente da uno St ato membro all’altro.  
L’aumento delle garanzie procedurali per contra stare prassi commerciali scorrette a livello UE 
potrebbe migliorare lo standard comune europe o di protezione nei confronti di tali prassi, 
aumentare l’equità complessiva delle proce dure e rendere le procedure di appalto meno 
vulnerabili alle frodi e alla  corruzione. Garanzie supplem entari di questo tipo però 
comportano spesso oneri amministrativi suppl ementari a carico dei committenti e delle 
imprese, e il loro valore aggiunto nella lotta alle prassi commerciali scorrette deve essere 
attentamente ponderato rispetto  ad un possibile impatto nega tivo sull’obiettivo globale di 
semplificare le procedure.  
5.1. Prevenire i conflitti di interessi 
Il conflitto di interessi si verifica quando i soggetti che partecipa no alla decisione di 
aggiudicare l’appalto hanno obblighi  professionali o personali c ontrastanti o ancora interessi 
personali o finanziari che potrebbero rendere lo ro difficile un adempimento equo e imparziale 
dei propri doveri, oppure quando un  soggetto sia in gra do di influire sul pr ocesso decisionale 
dell’amministrazione aggiudicatrice per tutelare  i propri interessi. Tale conflitto di interessi 
non genera necessariamente corruzione, ma può provocare un comportamento corrotto. Per 
scongiurare la frode è quindi indispensabile indi viduare e risolvere i co nflitti di interessi. È 
opportuno ricordare che un conflitto di interessi rappresenta, obiettivamente e di per sé, una 
grave irregolarità indipendentemen te dalle intenzioni delle parti interessate e dal fatto che esse 
agiscano in buona o cattiva fede102. 
È necessario discutere dell’opportu nità di disporre di norme di  base a livello UE, come la 
definizione comune di situazioni inaccettabili in  cui si verifichino conflitti di interessi e 
alcune garanzie per preven ire o risolvere tali situazioni103. Tali garanzie po trebbero includere 
la richiesta di dichiarazioni di assenza di conflit ti di interessi nonché un certo grado di 
trasparenza e responsabilità dei f unzionari preposti agli appalti ri spetto alla loro situazione 
personale, naturalmente nel pieno rispetto delle  norme e degli standard sulla protezione dei 
dati. Ad esempio, le norme UE potrebbero impo rre l’obbligo di rivelare i nomi dei membri 
della commissione di gara ad un organismo di controllo, oppure obblig are l’amministrazione 
aggiudicatrice a verificare l’assenza di conflitti di interessi al momento di istituire la commissione di gara.  
                                                
 
102 Cfr. sentenza del 15 giugno 1999 nella causa T-277/97 Ismeri Europa Srl c./Corte dei conti, punto 123, 
in merito alle norme in materia di appalti delle istituzioni UE. 
103 Cfr., ad esempio, le norme previste per gli appalti aggiudicati dalle istituzioni UE: l’articolo 52 del 
regolamento del Consiglio n. 1605/2002 che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, e la pertinen te giurisprudenza, in particolare le sentenze 
del 9 luglio 2002 nella causa T-21/01 Zavvos/Commissione, e del 17 marzo 2005 nella causa T-160/03 
AFCon Management Consultants/Commissione. 
IT 54   IT Domande 
98. Sareste favorevoli a introdurre un a definizione di conflitto di  interessi a livello UE in 
materia di appalti pubblici? Quali attività /situazioni, che sono fonti di potenziale 
rischio, sarebbe opportuno affrontare (rappor ti personali, interessi economici come 
partecipazioni, incompatibilità  con attività esterne, ecc.)? 
99. Ritenete necessario disporre di garanzie  a livello UE che prevengano, individuino e 
risolvano efficacemente situazioni caratterizzat e da conflitti di interessi? In caso 
affermativo, che tipo di ga ranzie ritenete utili? 
5.2. Lotta contro i favoritismi e la corruzione 
I mercati degli appalti, e in particolare i grandi  progetti di lavori, sono spesso considerati un 
settore lucrativo per una  potenziale corruzione. Bisogna rico rdare inoltre che l’integrità del 
processo è messa a rischio non soltanto nel ca so di corruzione, com’è ovvio, ma anche più in 
generale in tutti i casi di favoritismo, benché questo non implichi necessariamente 
comportamenti corrotti: si pensi ad esempio ai  favoritismi nei confr onti di un candidato 
locale. Gli scenari più comuni di corruzione che possono verificar si nelle procedure di appalti 
pubblici sono il pagamento di bustarelle (ossia di somme per ricompensare un funzionario che 
ha influito sulla procedura di appalto), la manipolazione del bando di gara per favorire uno 
specifico offerente e il ricorso a società di cope rtura/interposte per coprire le attività illegali 
del funzionario corrotto. 
In molti Stati membri le norme in materia di  appalti contengono meccanismi specificamente 
concepiti per prevenire e combattere la corruzione e i favoritismi. Come per la questione del conflitto di interessi, è nece ssario valutare l’opportunità di  integrare alcune garanzie 
specifiche nella normativa UE in materia di appalti pubblici, a condizione di non imporre 
oneri amministrativi sproporzionati. Si deve però  tener presente che non soltanto la corruzione 
è una questione estremamente sensibile per gli Stati membri, ma anche che i problemi effettivi 
in questo campo e le potenziali soluzioni dipendono dalle culture amministrative ed 
economiche dei vari paesi, che sono assai di vergenti. Di consegue nza, potrebbe essere 
difficile trovare una soluzione valida per tutti da attuare a livello UE. 
Si propone spesso di affrontare il proble ma della corruzione negli appalti pubblici 
aumentando il livello di trasparenza concernente, in partic olare, le decisioni assunte dai 
funzionari preposti agli appalti nel corso dell a procedura. Ciò consentirebbe ai candidati ed 
eventualmente ai cittadini di controllare le de cisioni dei funzionari pubblici, fungendo in tal 
modo da efficace strumento di lotta contro la corruzione. Questa maggiore trasparenza 
potrebbe essere introdotta, ad esempio, per l’apertura delle offerte o la pubblicazione 
obbligatoria dei verbali che documentano la pr ocedura di appalto. L’ onere amministrativo 
supplementare di tale misura sarebbe relati vamente limitato, giacché le amministrazioni 
aggiudicatrici sono già obbligat e a redigere tali verbali
104. Allo stesso modo, la pubblicazione 
degli appalti conclusi (che comprende inform azioni commerciali sens ibili) potrebbe favorire 
un controllo più democratico delle de cisioni in materia di appalti.  
Si potrebbero anche prevedere strumenti specifi ci come il sistema di notifica delle frodi 
tramite internet o numero telefonico gratuito per incoraggiare i partecipanti o altre persone a fornire informazioni su irregolarità o reati. Il ba ndo di gara, il sito we b dell’amministrazione 
                                                
 
104 Articolo 43 della direttiva 2004/18/CE. 
IT 55   IT aggiudicatrice e altre modalità di pubblicazione potrebbero incl udere riferimenti al sistema 
mediante il quale l’amministrazione aggiudicat rice o l’autorità di controllo può ricevere 
informazioni da fonti anonime o identificate. 
Bisogna incoraggiare il ricorso agli strumen ti attualmente disponibili, che favoriscono una 
gestione efficace e trasparente dell’intero ciclo di appalto. In tale cont esto potrebbe essere 
utile l’elaborazione di elenchi di indicatori di allerta per le amminist razioni aggiudicatrici, 
nonostante le note limitazioni105. Per l’applicazione di prassi  più efficaci di segnalazione, 
potrebbe essere utile promuovere norme preci se sull’obbligo di segnalazione e sulla 
protezione di coloro che denunc iano irregolarità. Il ricorso a controlli esterni (ad esempio 
esperti in materia di governance , ONG, ecc.) potrebbe aggiungere valore agli strumenti di 
controllo interno al momento di  valutare la prestazione dei contraenti, e di individuare e 
segnalare casi sospetti. 
Potrebbe anche essere utile considerare l’opport unità di utilizzare gli attuali meccanismi di 
valutazione per monitorare il rispetto degli st rumenti internazionali pertinenti, tra cui le 
disposizioni in materia di corruzione negli appalti pubblici106. 
Infine, limitare la discrezionalità delle ammini strazioni aggiudicatrici per alcuni aspetti 
potrebbe complicare l’attuazione di decisioni che non siano gius tificate su basi obiettive e 
quindi prevenire i favoritismi (ad esempio, lim itando la discrezionalità delle amministrazioni 
aggiudicatrici per l’annullamento delle procedure). Tali misure tuttavia non devono limitare il 
necessario margine di manovra di cui le am ministrazioni aggiudicatrici hanno bisogno per 
acquistare beni e servizi adatti alle loro specifiche esigenze. 
Domande 
100. Condividete l’opinione che i mercati degli appalti siano esposti a rischi di corruzione 
e favoritismi? Ritenete che in questo se ttore l’azione dell ’UE sia necessaria o 
piuttosto che debba essere lasciato alle  competenze esclusive degli Stati membri? 
101. Secondo voi, quali sono i princi pali rischi per l’integrit à di ognuna delle varie fasi 
della procedura di appalto pubblico (d efinizione dell’oggetto dell’appalto, 
preparazione della gara, fase di selezi one, fase di aggiudicazione, esecuzione 
dell’appalto)?  
102. Quali tra i rischi individuati, a vostr o parere, dovrebbero essere affrontati 
introducendo norme più specifiche/supplementa ri nelle direttive UE in materia di 
appalti pubblici, e in  che modo (quali norme/garanzie)?  
103. Quali strumenti supplementari potrebbero  fornire le direttive per affrontare il 
problema della criminalità organizzata nell ’ambito degli appalti pubblici? Sareste 
favorevoli, ad esempio, all’introduzione di un controllo ex-ante  sui subappalti? 
                                                 
105 World Bank Policy Research Paper n. 5243, 29 marzo 2010 
106 In particolare la Convenzione OCSE sulla lotta contro la corruzione dei pubblici ufficiali stranieri nelle 
transazioni commerciali internazionali e la Conven zione delle Nazioni Unite contro la corruzione. 
IT 56   IT 5.3. Esclusione degli offerenti “scorretti” 
L’esclusione degli offerenti colp evoli di corruzione e, più in ge nerale, di colpa professionale 
(“provvedimento di esclusione”) costituisce un’arma potente per punire – e anche in una certa 
misura prevenire – comportamenti scorretti da parte delle imprese. L’articolo 45 della 
direttiva 2004/18/CE prevede già l’obbligo di es cludere gli offerenti condannati per alcuni 
reati ivi elencati (in particolare la corruzione), nonché la possibilità di escludere gli offerenti 
per altri comportamenti scorretti (compreso il caso in cui “nell’esercizio della propria attività professionale, [l’offerente] abbi a commesso un errore grave”).  
Tuttavia, alcune questioni concernenti l’am bito di applicazione, l’interpretazione, il 
recepimento e l’applicazione pratica di que sta disposizione rimangono aperte, e gli Stati 
membri e le amministrazioni aggiudicatrici hanno richiesto ulteri ori chiarimenti.  
In particolare, si tratta di capire se i casi di esclusione previsti dall’a rticolo 45 siano adeguati, 
sufficientemente chiari (soprattutto i casi do es clusione per “errore gr ave” nell’esercizio 
dell’attività professionale) e a bbastanza esaurienti, o se sarebb e opportuno introdurre altri casi 
do esclusione. Sembra inoltre che le ammini strazioni aggiudicatric i debbano far fronte a 
difficoltà pratiche, al momento di ottenere tutte le informazioni pertinenti sulla situazione personale degli offerenti e dei candidati stabilit i in altri Stati membri, nonché in merito alla 
loro ammissibilità conformement e al loro diritto nazionale.  
Inoltre, sarà necessario chiarire  la portata dell’applicazione de lla legislazione nazionale sui 
casi di esclusione. Se si attribuisse agli Stati membri la facoltà di introdurre altri casi di 
esclusione nella propria legi slazione nazionale, essi potr ebbero far fronte con maggiore 
efficacia ai problemi specifici generati da com portamenti commerciali scorretti connessi al 
contesto nazionale. D’altro cant o, i specifici casi di esclusio ne nazionali comportano sempre 
un rischio di discriminazione nei confronti degli offerenti esteri e potrebbero minare il 
principio di condizioni di pa rità a livello europeo.  
Una questione importante su cui le vigent i direttive UE non si  pronunciano è quella 
concernente le cosiddette misure di “autodisciplina”, ossia le misura adottate dall’operatore 
economico per porre rimedio ad una situazione negativa che influisce su lla sua ammissibilità. 
La loro efficacia dipende dalla loro accettazion e da parte dallo Stato membro. La questione 
delle misure di “autodisciplina” deriva dall a necessità di raggiungere un equilibrio tra 
l’attuazione dei casi di esclus ione e il rispetto della propor zionalità e della parità di 
trattamento. La presa in considerazione delle misure di “autodisciplina” consentirebbe alle 
amministrazioni aggiudicatrici di effettuare un a più completa e oggettiva valutazione della 
situazione individuale del candidato o dell’offere nte e di decidere quindi in merito alla sua 
eventuale esclusione da una procedura di appalto. 
L’articolo 45 consente agli Stati membri di tener conto delle misure di “autodisciplina” 
purché tali misure mostrino che le preoccupazioni  per l’onestà professionale, la solvibilità e 
l’affidabilità del candidato  o dell’offerente non sussistono più. Non esistono però norme 
uniformi sull’autodisciplina, sebbene le amminist razioni aggiudicatrici di  alcuni Stati membri 
tengano conto delle misure adottate dall’ operatore economico per porre rimedio 
all’esclusione. 
Inoltre, ci si chiede se  l’UE debba esplicitamente imporre sanz ioni qualora si tenti di mettere a 
rischio la trasparenza e l’imparzialità della procedura di appalto (ad esempio, a carico di 
candidati od offerenti che cerchino di accedere a informazioni riservate o di influenzare 
IT 57   IT indebitamente l’attività dell’ amministrazione aggiudicatrice, ad esempio nelle fasi di 
selezione e aggiudicazione) . Tali sanzioni potrebbero consiste re, ad esempio, nel respingere la 
candidatura o l’offerta, purché la decisione sia debitamente motivata. 
Alcune gravi forme di comportamento illegale, come corruzione o conflitti di interessi 
deliberatamente non dichiarati, dovrebbero essere  anch’essi sanzionati più pesantemente, ad 
esempio mediante sanzioni penali. Gli Stati membri sono già tenuti a prevedere sanzioni 
penali nei casi di corruzione dei loro pubblici ufficiali. L’opport unità di prevedere standard 
minimi in relazione alle sanzioni deve essere valutata alla luce della gravità del reato e dei 
principi di necessità, suss idiarietà e proporzionalità107. 
Domande 
104. Ritenete che l’articolo 45 della direttiva 2004/18/CE concernente l’esclusione degli 
offerenti sia un utile strumento per sanziona re comportamenti commerciali scorretti? 
Quali meccanismi alternativi e/o miglioramenti di questo meccanismo proporreste? 
105. Come sarebbe possibile rafforzare la cooperazione tra le amministrazioni 
aggiudicatrici per ottenere informazioni su lla situazione personale dei candidati e 
degli offerenti?  
106. Ritenete che la questione delle misure di “autodisciplina” debba essere trattata 
esplicitamente nell’articolo 45 oppure che essa vada disc iplinata esclusivamente a 
livello nazionale? 
107. La decisione motivata di respingere un’offerta o una candidatura può essere 
considerata una sanzione adeguata per migliora re il rispetto del principio di parità di 
trattamento? 
108. Ritenete che alla luce del trattato di Li sbona, a livello UE de bbano essere elaborati 
standard minimi per le sanzioni penali in  particolari circosta nze, quali corruzione o 
conflitti di interesse non dichiarati? 
5.4. Come evitare indebiti vantaggi  
Infine, potrebbero verificarsi situazioni in cui, pur in assenza di conflitti di interessi o di 
pratiche scorrette, l’equità della procedura potrebbe essere messa a rischio perché alcuni 
offerenti sono avvantaggiati. Ad esempio, il fa tto che il candidato o l’offerente abbia in 
precedenza partecipato ad attività preparatorie connesse allo sviluppo del servizio da fornire 
(come la ricerca e/o la progettazione) potrebbe c onferire notevoli vantaggi a tale offerente in 
termini di informazioni privilegiate e sollevare perplessità sul rispetto del principio di parità di trattamento
108.  
Si tratta di capire in che misura sia possib ile compensare i vantaggi senza discriminare 
l’offerente in questione. Limitarsi a escludere  gli offerenti che abbiano partecipato alla 
preparazione del progetto sarebb e probabilmente una reazione  spropositata, forse neanche 
fattibile dal punto di vista pratico, soprattutto quando, nel mercato in questione, vi sono pochi 
                                                 
107 Sulle competenze funzionali dell’UE in materia di diritto penale, cfr. la causa C-440-05, 
Commissione/Consiglio, punto 66. 
108 Cfr. cause riunite C-21/03 e C-34/03, Fabricom. 
IT 58   IT concorrenti qualificati. Una co mpensazione significativa potre bbe consistere, ad esempio, 
nell’obbligo di rivelare a tutti gli offerenti c oncorrenti tutte le informazioni privilegiate che 
l’offerente avvantaggiato possa aver ottenuto da una precedente partecipazione al progetto.  
Una questione ancora più delicata riguarda il problema dei vantaggi naturali degli offerenti 
già operanti sul mercato, che sono ancora più difficili da individuare chiaramente e da 
compensare. Ancora una volta, l’obbligo di rivela re alcune informazioni privilegiate potrebbe 
essere utile per ridurre i ri schi di discriminazione, a c ondizione che le informazioni 
commerciali sensibili siano adeguatamente protette. 
Domande 
109. Sarebbe opportuno introdurre norme specifi che a livello UE per affrontare la 
questione che alcuni offerenti sono avvanta ggiati dall’aver partecipato in precedenza 
all’elaborazione del progetto oggetto de lla gara di appalto? Quali garanzie 
proporreste? 
110. Ritenete che il problema dei possibili va ntaggi degli offerenti già operanti sul 
mercato debba essere affrontato a livello UE, e in caso affermativo in che modo? 
6. ACCESSO DEI FORNITORI DEI PAESI TERZI AL MERCATO UE  
Gli impegni internazionali ass unti dall’UE in materia di a ppalti traspaiono in numerose 
disposizioni delle direttive.  
Il considerando (7) della direttiva 20 04/18/CE e il considerando (14) della 
direttiva 2004/17/CE fanno esplicito riferimento alla decisione del Consiglio 94/800/CE, che 
ha approvato l’accordo sugli a ppalti pubblici sottoscri tto nell’ambito dell’OMC (GPA). Si 
afferma che “ il regime applicabile agli of ferenti e ai prodotti dei pae si terzi firmatari è quello 
definito dall’Accordo ”. Inoltre, le condizioni con cernenti il GPA sono contenute 
nell’articolo 5 della direttiva 2004/18/CE e nell’ articolo 12 della direttiva 2004/17/CE. Di 
conseguenza, gli operatori economici originari dei paesi firmatari del GPA hanno diritto allo stesso trattamento degli operatori economici eu ropei alle condizioni fissate dal GPA, in 
particolare l’appendice I relativa all’UE che comprende tutti gl i impegni assunti dall’UE ai 
sensi dell’Accordo.  
Inoltre, per i settori nei qua li l’UE non ha assunto impegni  a livello internazionale, 
l’articolo 58 della direttiva 2004/17/CE introduce una preferenza comunitaria per l’appalto di 
beni, e l’articolo 59 della stessa direttiva consen te di limitare l’accesso al mercato UE degli 
appalti di servizi di pubblica utilità. 
Recentemente, molte parti in causa hanno fatto notare che il mercato UE degli appalti è più 
aperto dei mercati degli appalti dei nostri partner internazionali. Di conseguenza, le imprese UE non competono sempre in condizioni di pari tà con le imprese estere. Inoltre, questa 
situazione ha un effetto negativo sulla posizione  negoziale dell’UE nell’ambito di negoziati 
internazionali per un maggiore acces so al mercato. È quindi necessa rio riflettere sulla politica 
dell’UE in materia di appalti pubbl ici nei confronti dei paesi terzi e sull’util izzo delle suddette 
disposizioni, nonché sui possibili miglioramenti. 
Tutto questo rientra nel dibattito in corso su i possibili metodi per rafforzare l’influenza 
dell’UE nei negoziati internazionali, al fine di garantire un accesso più equilibrato e reciproco 
IT 59   IT ai mercati degli appalti esteri e dell’UE.  La Commissione realizza al momento una 
valutazione dell’impatto per analizzare tutte le varie opzioni politiche po ssibili, sulla base del 
rispetto dei nostri impegni internazionali assunti ad esempio con l’accordo sugli appalti pubblici sottoscritto nell’ambito dell’OMC, nonché in relazione ai paesi terzi con cui l’UE 
non ha ancora concluso simili accordi.  
Domande 
111. Quali sono le vostre esperienze con i meccan ismi di cui agli articoli 58 e 59 della 
direttiva 2004/17CE e/o qual è la vos tra opinione al riguardo?  
111.1.  È necessario migliorare ulteri ormente tali disposizioni? In caso affermativo, in che 
modo? Potrebbe essere opport uno estendere l’ambito di  applicazione di tali 
disposizioni oltre il settore degli a ppalti di servizi di pubblica utilità? 
112. Quali altri meccanismi proporreste per favor ire una maggiore simmetria nell’accesso 
ai mercati degli appalti? 
*** 
Il presente Libro verde affront a le questioni individuate dalla  Commissione ha individuato 
come elementi importanti di una futura riform a della politica UE in materia di appalti 
pubblici. Potrebbero esserci anche altri temi ch iave non trattati nel Libro verde. Inoltre, 
sarebbe interessante sapere dalle parti in cau sa quali delle suddette questioni ritengono più 
importanti, e quali sembrano meno pertinenti in vi sta di una futura riforma. Pertanto, tutte le 
parti in causa sono invitate a rispondere alle seguenti domande. 
Domande 
113. Ci sono altre questioni che a vostro avviso dovrebbero essere trat tate in una futura 
riforma delle direttive UE in materia di a ppalti pubblici? Quali sono tali questioni, a 
quali problemi è necessario far fronte e quali po trebbero essere le soluzioni possibili? 
114. Vi preghiamo di classificare per ordine di importanza le varie questioni sollevate nel 
presente Libro verde, e altre questioni ch e ritenete importanti.  Se doveste scegliere 
tre questioni prioritarie da  affrontare in primo luogo, quali scegliereste? Motivate la 
vostra scelta. 
*** 
La Commissione invita tutte le parti interessate a trasmettere contributi, prima 
del 18 aprile 2011, preferibilmente in formato Wo rd, tramite posta elet tronica all’indirizzo: 
MARKT-CONSULT-PP-REFORM@ec.europa.eu . 
Non è necessario rispondere a tutte le domande formulate nel presente documento. I contributi 
possono limitarsi unicamente alle domande che pr esentano un interesse particolare per voi. Vi 
preghiamo di indicare chiaramente gli aspetti a cui fanno riferimento i vostri contributi. 
IT 60   IT I contributi ricevuti e l’id entità dell’autore, sa ranno pubblicati su  internet, a meno che l’autore 
non si opponga alla pubblicazione dei dati persona li perché la pubblicazione potrebbe ledere i 
suoi interessi legittimi. In tal caso, il contribu to potrà essere pubblicato in forma anonima. In 
linea di principio, se il cont ributo non sarà pubblicato, il s uo contenuto non verrà preso in 
considerazione.