COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Proposta di partenariato UE-Africa a sostegno dello sviluppo del settore del cotone

1. Il settore del cotone

1.1. Sfide sul mercato mondiale del cotone

Il settore mondiale del cotone deve affrontare alcune grandi sfide, che riguardano anche i produttori dei paesi in via di sviluppo e dei paesi meno sviluppati, in particolare in Africa. Infatti, in numerosi paesi africani il cotone svolge un ruolo essenziale nell'economia e negli sforzi tesi allo sviluppo.

Una panoramica generale della situazione e delle tendenze sul mercato mondiale del cotone consente di capire meglio le sfide e la situazione specifiche in cui opera e si deve sviluppare il settore africano del cotone.

Sebbene a livello globale il commercio di cotone rappresenti una quota limitata della produzione (circa il 30%), alcuni paesi in via di sviluppo dipendono fortemente da esso: per esempio, fra il 30 e il 40% dei proventi delle esportazioni di Benin, Burkina Faso, Ciad e Mali proviene dal cotone. La regione dell'Africa occidentale e centrale, con circa il 12% delle esportazioni mondiali svolge un ruolo importante sul mercato internazionale del cotone, ben lungi dagli Stati Uniti, responsabili del 30%. Altri importanti esportatori sono l'Uzbekistan (13%) e l'Australia (12%). La Cina è il più grande produttore e consumatore di cotone, ma esporta una parte della propria produzione soltanto occasionalmente. L'Unione europea invece è un grande importatore di cotone e circa un terzo delle sue importazioni proviene dall'Africa occidentale e centrale. Inoltre, anche il Sud-est asiatico e il Brasile stanno diventando grandi importatori a causa della crescita della loro industria tessile. Si prevede che questa tendenza sia amplificata dalla prossima liberalizzazione prevista dall'accordo sui prodotti tessili e dell'abbigliamento. Secondo le previsioni la domanda globale di cotone aumenterà moderatamente nel prossimo decennio, proporzionalmente all'aumento della popolazione (1,8% l'anno).

I prezzi del cotone, come quelli di gran parte dei prodotti agricoli, mostrano una tendenza al ribasso a lungo termine e forti fluttuazioni a breve termine. Queste ultime sono state influenzate notevolmente dall'entrata sporadica della Cina sul mercato mondiale, sia per le importazioni che per le esportazioni, che evidenzia la necessità di un'analisi più approfondita delle caratteristiche del mercato mondiale del cotone al fine di capire meglio i fattori determinanti. I prezzi dei prodotti agricoli sono determinati da diversi fattori, in particolare: il livello della domanda, che riflette i mutamenti della situazione economica dei grandi importatori, nonché gli effetti di sostituzione di altri prodotti simili; il livello delle forniture, che deriva dalle strutture della catena del prodotto di base, dalla capacità agro-tecnica e dalle condizioni naturali locali; e il livello delle scorte. Il calo dei prezzi del cotone a lungo termine è stato in media dello 0,2% l'anno tra i 1960 il 1984 e si è in seguito accelerato raggiungendo lo 0,9% l'anno tra il 1985 il 2002. È stato strettamente collegato a forti aumenti di produttività e alla riduzione dei costi di produzione, nonché alla concorrenza delle fibre sintetiche.

Anche i regimi di sovvenzionamento in diversi paesi produttori, in particolare nel mondo industrializzato, contribuiscono a far calare i prezzi. I tipi di sussidi applicati al cotone negli Stati Uniti e nell'Unione europea sono diversi e l'Unione attualmente spende soltanto una frazione dell'importo messo a disposizione dei produttori di cotone statunitensi (0,8 miliardi di EUR nell'UE rispetto a 2,9 miliardi di EUR negli Stati Uniti nel 2001-02). A causa dei sussidi, i prezzi pagati ai produttori di cotone nazionali erano rispettivamente del 90% e del 154% superiori ai prezzi mondiali negli Stati Uniti e nell'UE nel 2001-02. Questo ha avuto un impatto diretto sulla produzione di cotone in entrambi i paesi. Tuttavia, a differenza degli Stati Uniti, l'Unione europea non ha un grande ruolo a livello globale, essendo responsabile soltanto del 2% circa della produzione mondiale. Pertanto, ha un'influenza soltanto marginale sulla formazione dei prezzi sui mercati internazionali. Tuttavia, in termini di volume, la produzione dell'UE rappresenta circa il 70% delle esportazioni dell'Africa occidentale e centrale.

La stagione 2001-02 ha registrato prezzi particolarmente bassi che, in Africa occidentale e centrale dove non vi è un sostegno dei prezzi, hanno prodotto gravi difficoltà al settore. I prezzi sono di nuovo aumentati fortemente di recente, dimostrando l'estrema volatilità a breve termine cui devono far fronte i produttori di cotone.

1.2. Contesto e problemi del settore del cotone africano

In molti paesi africani il cotone rappresenta un prodotto di base primario per le esportazioni. Dai due ai tre milioni di produttori e circa 15 milioni di persone dipendono, direttamente o indirettamente, dal settore del cotone. Tra essi, molti appartengono alle fasce più povere della società e la loro capacità di guadagnarsi da vivere è direttamente condizionata dai livelli e dalla stabilità dei prezzi. Le improvvise fluttuazioni dei prezzi avvenute recentemente hanno evidenziato la vulnerabilità del settore del cotone africano.

Sebbene, in generale, il cotone prodotto in Africa, in particolare in Africa occidentale e centrale, sia competitivo, la sua posizione concorrenziale può essere ulteriormente rafforzata. Inoltre, la dinamicità dell'ambiente nazionale e internazionale provoca serie sfide per l'avvenire del settore. Per quanto riguarda i fattori esterni, come analizzato sopra, preoccupano molto e meritano di essere considerati a livello sia interno che internazionale il calo dei prezzi a lungo termine e le notevoli fluttuazioni a breve termine, nonché la forte concorrenza internazionale influenzata dai sussidi con effetti distorsivi sugli scambi. Per quanto riguarda le sfide interne, l'esigua flessibilità del settore nel soddisfare le mutevoli richieste e il lento ritmo di innovazione tecnologica devono essere trattati prioritariamente. Se queste minacce internazionali e interne non saranno riconosciute e affrontate adeguatamente, il settore potrebbe indebolirsi, con gravi conseguenze in termini di impoverimento delle zone rurali, aumento delle migrazioni e perfino rischi per la stabilità dei paesi dipendenti dal cotone.

Nel corso dei preparativi della conferenza ministeriale dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) a Cancún, quattro paesi dell'Africa occidentale e centrale [1] hanno espresso all'OMC preoccupazioni in merito alla situazione del loro settore del cotone. L'iniziativa proposta da tali Stati è diretta ad ottenere negoziati specifici all'interno dell'Agenda di sviluppo di Doha in favore del cotone e si incentra su due richieste: 1) l'istituzione di un meccanismo "per ridurre progressivamente i sussidi alla produzione del cotone con l'obiettivo di giungere alla loro totale eliminazione", e, 2) come misura transitoria, "costituente parte integrante dei diritti e degli obblighi derivanti dal Doha Round, l'offerta ai produttori di cotone dei paesi meno sviluppati di compensazioni finanziarie che controbilancino le loro perdite di guadagno per il periodo in cui le misure di sostegno della produzione di cotone non siano state completamente eliminate" [2]. Questa iniziativa ha incontrato il consenso di molti membri dell'OMC.

[1] Benin, Burkina Faso, Ciad e Mali

[2] Documento OMC TN/AG/GEN/4 del 16 maggio 2003

2. Obiettivi d'azione per l'UE

L'UE ritiene che occorre tener conto delle preoccupazioni dei paesi dell'Africa occidentale e centrale per il settore del cotone. Il Consiglio del 17 novembre 2003 "riconosce che per tali paesi si tratta di una questione vitale ed invita la Commissione ad esaminare approfonditamente la situazione e a riferirne al Consiglio".

Considerati il coinvolgimento storico dell'UE e degli Stati membri nel settore del cotone in Africa, le relazioni di lunga data dell'Unione con il continente africano nel quadro delle varie Convenzioni di Lomé e dell'attuale Accordo di Cotonou e il suo ruolo quale grande partner commerciale, la Commissione europea propone che l'Unione istituisca un partenariato con l'Africa per sostenere lo sviluppo del settore del cotone in maniera completa, organica e sostenibile. Sebbene i quattro paesi dell'Africa occidentale e centrale Benin, Burkina, Mali e Ciad siano stati più attivi sulla scena internazionale per mettere in luce le sfide relative al loro settore cotoniero, l'UE propone di collaborare, nell'ambito del partenariato, con tutti i paesi ACP africani in cui il cotone è un elemento essenziale dell'economia. Dato che la situazione relativa a tale fibra e le priorità nazionali possono variare da paese a paese, il coinvolgimento di ciascuno di essi va discusso e convenuto singolarmente.

L'iniziativa sul cotone, per avere successo e ottenere l'impatto desiderato, dovrebbe essere realistica e completa e prevedere azioni a tre livelli: internazionale, regionale e nazionale. Dovrebbe tener conto dell'esperienza della cooperazione precedente, integrare le iniziative esistenti e affrontare altresì le nuove sfide del settore. L'iniziativa è diretta a fornire risposte ai problemi che hanno un effetto negativo, a livello microeconomico, sui produttori e sul settore nel suo complesso e, a livello macroeconomico, sulle economie interessate. Considerata la natura dei miglioramenti necessari, il partenariato proposto richiede una prospettiva a lungo termine, che preveda valutazioni periodiche che garantiscano la sua costante pertinenza in un contesto mutevole.

Per affrontare la crisi delle economie cotoniere africane in modo realistico, completo e sostenibile, il partenariato proposto contempla due obiettivi principali:

- Ottenere condizioni commerciali più corrette nel mercato internazionale del cotone.

- Sostenere le regioni e i paesi africani produttori di cotone.

Il secondo elemento supera la specifica richiesta espressa dai paesi dell'Africa occidentale e centrale all'OMC, ma la Commissione europea ritiene che entrambi gli elementi proposti siano essenziali e costituiscano un pacchetto integrato che ci permetterà di affrontare la questione in modo completo. Inoltre, l'obiettivo di modificare le condizioni di mercato internazionale attraverso negoziati in sede OMC può essere raggiunto solo nel medio termine e quindi, per consolidare e migliorare la situazione, è necessario avviare parallelamente altre attività che siano in parte più orientate a obiettivi a breve termine. Inoltre, i paesi potranno beneficiare di migliori condizioni degli scambi internazionali solo se saranno superate le attuali debolezze del settore del cotone.

La presente proposta rappresenta una prima applicazione pratica dei principi e delle analisi presentati nella comunicazione della Commissione "Commercio dei prodotti agricoli, dipendenza e povertà - Proposta per un piano d'azione dell'UE" (Agricultural Commodity Trade, Dependence and Poverty - A Proposal for an EU Action Plan) adottata parallelamente a questa. In questo contesto, la presente proposta sul cotone intende concentrare gli sforzi della Commissione, degli Stati membri e di altri importanti attori, quali la Banca mondiale, l'FMI e altre agenzie ONU rilevanti, su una serie di approcci e di attività volti ad affrontare i problemi del settore del cotone.

3. Schema di un partenariato a favore delle economie cotoniere in Africa

3.1. Ottenere condizioni commerciali più corrette nel mercato internazionale del cotone

3.1.1. Azione nell'ambito dei negoziati in materia agricola in sede OMC

La Commissione europea (CE) è favorevole a una soluzione specifica ed efficace nel quadro dei negoziati OMC in materia agricola. Solo in questo contesto tutti i membri dell'OMC saranno in grado di partecipare ai negoziati secondo i rispettivi interessi e sarà probabile quindi trovare una soluzione equilibrata, che renda giustizia alla questione del cotone.

Il fatto che quest'ultima sia integrata nei negoziati in materia agricola non significa tuttavia che il cotone perda la sua specificità, anzi, la CE ritiene che i negoziati sul cotone possano ricevere la particolare attenzione dovuta e che i risultati possano essere attuati in base a calendari specifici, se opportuno.

La CE non condivide il concetto di compensazioni finanziarie avanzato all'OMC da Benin, Burkina Faso, Mali e Ciad, in quanto le disposizioni dell'OMC non lo prevedono. Tuttavia la CE propone una serie esaustiva di iniziative che includono elementi relativi all'accesso al mercato, alla concorrenza all'esportazione e al sostegno interno.

3.1.2. Accesso al mercato

Ogni pacchetto di attività in materia di scambi ha come elemento centrale l'ampliamento dell'accesso al mercato. Senza un accesso completo e privo di restrizioni a tutti i grandi mercati, le opportunità per l'attuale produzione di cotone in Africa, e per il suo possibile sviluppo, rimarranno limitate. La Commissione europea ritiene che tutti i paesi industrializzati dovrebbero, come minimo, seguire l'esempio dato dall'UE con l'iniziativa "Tutto tranne le armi" e aprire completamente i mercati a tutti i prodotti, cotone e derivati inclusi, provenienti da tutti i paesi meno sviluppati. L'UE infatti è uno dei principali mercati d'importazione del cotone africano. Senza dubbio la futura apertura ai paesi meno sviluppati, e ad altri paesi, di ulteriori importanti mercati industrializzati offrirà altre significative opportunità di mercato per i paesi produttori ed esportatori di cotone.

Si deve inoltre considerare che, oggigiorno, i mercati più dinamicamente in espansione si trovano nei paesi in via di sviluppo più avanzati. Le economie del Sud-est asiatico diventano importatori di cotone sempre più importanti. Pertanto, il contributo di tali paesi è di estrema importanza ed essi, come minimo, dovrebbero fornire un accesso senza limitazioni al cotone proveniente dai paesi meno sviluppati.

I dazi progressivi, ovvero i dazi che aumentano con l'aumentare delle trasformazioni, rendono più difficile lo sviluppo di catene di trasformazione industriale nei paesi produttori di materie prime. La progressione dei dazi pertanto incide negativamente sulle possibilità di sviluppare un'industria tessile basata sul cotone locale. Sebbene l'UE, nel quadro del suo regime commerciale preferenziale, abbia concesso un accesso al mercato senza restrizioni a tutti i prodotti tessili e derivati provenienti dai paesi ACP, il fenomeno della progressione dei dazi esiste ancora in altri importanti mercati. La Commissione europea sosterrà gli sforzi diretti ad affrontare il problema nei pertinenti negoziati in materia non agricola per l'accesso al mercato. Nel contempo, la liberalizzazione generale nel quadro dell'OMC può minare le preferenze eventualmente godute dai produttori di cotone dei paesi in via di sviluppo. Ove ciò costituisca un problema per i paesi africani, la Commissione sarà favorevole a tenere in considerazione tale aspetto durante i negoziati.

3.1.3. Concorrenza all'esportazione

Il sovvenzionamento delle esportazioni da parte di concorrenti potenti può pregiudicare la competitività di prodotti provenienti da paesi in via di sviluppo, quali il cotone africano, e minare la loro affermazione sui mercati di esportazione. Nell'ambito dei negoziati in seno all'OMC, tutte le forme di sovvenzioni concesse per l'esportazione del cotone vanno dichiarate al fine di essere ridotte, siano esse applicate nel quadro di piani espliciti e facilmente riconoscibili o implicitamente integrate in altri meccanismi, quali i crediti sovvenzionati all'esportazione. L'Unione europea, contrariamente ad altri grandi produttori quali gli Stati Uniti, non applica alcuna forma di sussidi all'esportazione del cotone. La Commissione ritiene che per prodotti che presentano particolare interesse per i paesi in via di sviluppo, come il cotone, tutti i sussidi all'esportazione vadano eliminati. Pertanto, nell'ambito dell'Agenda di sviluppo di Doha, si adopererà in tal senso così da creare, per quanto possibile, condizioni di parità per gli esportatori di cotone africani.

3.1.4. Sostegno interno

Per quanto concerne il sostegno interno al settore, le sovvenzioni collegate alla produzione possono avere effetti distorsivi sui mercati, potendo provocare un aumento della produzione e delle esportazioni. Tali effetti possono danneggiare i produttori dei paesi più poveri, che non beneficiano di simili livelli di aiuti. Pertanto, un pacchetto di attività a favore dei produttori africani di cotone, per essere efficace, dovrebbe altresì mirare a una concreta riduzione di quelle componenti del sostegno interno al cotone che falsano i mercati e gli scambi. La Commissione europea intende impegnarsi in tal senso nell'ambito dei negoziati in materia agricola dell'Agenda di sviluppo di Doha.

Come è stato detto, l'UE produce soltanto il 2% del cotone mondiale e pertanto ha un'influenza soltanto marginale sulla formazione dei prezzi mondiali. Ciononostante, per ridurre l'eventuale impatto, recentemente la Commissione europea ha proposto di sganciare dalla produzione il 60% del suo sostegno interno, ossia di concederlo agli agricoltori sotto forma di contributi diretti, non correlati ai livelli di produzione. La Commissione esorta il Consiglio e il Parlamento a prestare pieno sostegno alle misure proposte, così da garantire una rapida approvazione e un'applicazione puntuale. Nel quadro dell'Agenda di sviluppo di Doha, la Commissione si adopererà per garantire che i grandi paesi produttori di cotone che attualmente applicano misure di sostegno distorsive della produzione si impegnino ad intraprendere riforme simili a quelle approvate dall'UE.

Oltre a ciò, la Commissione europea istituirà un meccanismo che le permetterà di verificare l'impatto sulla produzione e sugli scambi di cotone dei regimi di sussidi e delle misure di riforma che ha adottato. Invita tutti i principali operatori dei mercati del cotone che concedono sostegno interno a seguire l'esempio. Ciò contribuirà ad aumentare la trasparenza di eventuali effetti sui mercati e sugli scambi internazionali e aiuterà a valutare le esigenze di ulteriori misure di riforma.

3.1.5. Assistenza tecnica in materia commerciale - Aiutare i produttori di cotone dei paesi in via di sviluppo a tutelare i loro interessi

Infine, è chiaro che è importante aiutare i paesi africani ad individuare, presentare e tutelare i loro interessi connessi al cotone nel quadro degli scambi multilaterali. La CE intende quindi stanziare risorse adeguate a tal fine. I finanziamenti destinati all'assistenza tecnica in materia commerciale e al potenziamento delle capacità sono attualmente disponibili nel quadro dello strumento di sostegno dell'OMC, del valore di 10 milioni di euro, e dello strumento di sostegno dell'APE, di 20 milioni di euro. Oltre a ciò, è stato recentemente approvato un nuovo strumento per l'assistenza tecnica in materia commerciale, del valore di 50 milioni di euro, che potrà essere utilizzato anche a questo proposito. Inoltre, numerose attività degli Stati membri hanno aiutato, e aiutano tuttora, a rafforzare le capacità nel settore commerciale dei paesi africani produttori di cotone.

3.2. Sostenere le regioni e i paesi africani produttori di cotone

Come delineato nella comunicazione della Commissione "Commercio dei prodotti agricoli, dipendenza e povertà", gli obiettivi globali di un piano per sostenere i paesi in via di sviluppo dipendenti dai prodotti di base sarebbero aumentare i redditi dei produttori e ridurre la vulnerabilità delle entrate, a livello sia dei produttori che macroeconomici. Le principali linee d'azione a tal fine sottolineano lo sviluppo di strategie nazionali e internazionali sui prodotti, l'affrontare il calo dei prezzi a lungo termine, la gestione dei rischi sui prodotti e l'accesso al finanziamento, la diversificazione intorno a prodotti tradizionali, il successo dell'integrazione con il sistema commerciale internazionale e l'aumento delle pratiche aziendali sostenibili e degli investimenti nei paesi in via di sviluppo dipendenti dai prodotti di base.

3.2.1. Consolidare la competitività delle economie cotoniere africane

3.2.1.1. Elementi principali del sostegno alle regioni produttrici di cotone

Il miglioramento delle economie cotoniere dei paesi africani rientra tra questioni più ampie in materia di sviluppo e, pertanto, dovrebbe essere collegato ai piani di sviluppo nazionali e regionali (e, in particolare, alla lotta contro la povertà e alla connessa strategia di riduzione della povertà). In questo quadro, è essenziale che la responsabilità dei programmi diretti al consolidamento del settore del cotone sia assunta a livello nazionale.

Gli obiettivi principali di un tale programma sono presentati di seguito. In linea di massima, questi elementi valgono per diversi paesi e regioni, a seconda delle condizioni specifiche, non sono necessariamente esaustivi e vanno adattati su base nazionale. In particolare, per quanto riguarda i tempi, le priorità d'intervento possono variare a seconda dello stato di avanzamento delle riforme settoriali, intraprese dalla maggior parte dei paesi.

- A livello delle regioni e dei paesi coltivatori di cotone: aggiornare e incentivare efficacemente l'attuazione di piani completi per lo sviluppo sostenibile delle aree cotoniere. A tal fine è necessario prendere in considerazione il quadro più generale dello sviluppo regionale e locale, nel dovuto rispetto delle questioni ambientali, sociali e sanitarie. Tra gli elementi essenziali di tale quadro figurano: appropriate infrastrutture, capacità amministrative e gestionali decentrate e, soprattutto, potenziamento della gestione a tutti i livelli.

Inoltre, poiché in alcuni casi le economie rurali in cui è inserito il settore del cotone sono rese vulnerabili dall'eccessiva dipendenza da un unico prodotto, un approccio completo allo sviluppo di tali regioni dovrebbe prevedere la possibilità di sostenere la diversificazione attorno al settore del cotone a medio e lungo termine. Le opzioni di diversificazione adatte a ridurre la povertà potrebbero essere ricercate sia tra le colture di base sia nel settore delle colture da reddito emergenti o più tradizionali, che integrerebbero la produzione di cotone. Il sostegno alla diversificazione può avvenire in particolare per quanto riguarda il sostegno al settore privato, l'innovazione tecnologica e lo sviluppo di strategie a livello governativo.

- A livello della politica specifica per il cotone e dell'ambiente istituzionale (su scala locale, nazionale e regionale): rafforzare lo sviluppo di politiche e di istituzioni collegate al cotone, che rendano possibili le riforme strutturali volte a garantire gli interessi degli agricoltori e ad incentivare lo sviluppo del settore privato, assicurando il coinvolgimento complementare del settore pubblico. Le politiche (fra cui quelle sui prezzi) dovrebbero basarsi su una conoscenza profonda del settore e delle sue specificità nazionali. È generalmente riconosciuto che la rimozione delle restanti strozzature istituzionali nel settore del cotone presenti in molti paesi potrebbe determinare guadagni in termini di efficienza. Questo vale per le istituzioni a tutti i livelli della catena di produzione (forti organizzazioni di produttori, settore industriale efficiente, interventi pubblici mirati) nonché, a livello generale, per le istituzioni del mercato del lavoro. Per assicurare la fornitura di servizi essenziali al settore (finanziamenti, consulenza, fattori produttivi, commercializzazione, ecc.) sono necessari accordi istituzionali funzionali. Gli organismi interprofessionali, composti in maniera equilibrata da rappresentanti di tutte le parti della catena, devono svolgere un ruolo importante nello sviluppo del settore; il loro funzionamento dovrebbe quindi essere rafforzato.

- A livello della catena del cotone: incoraggiare gli investimenti nelle attività di integrazione della catena. Questo implica lo sviluppo della diversificazione verticale e della trasformazione industriale, in modo da aumentare il valore aggiunto dei prodotti cotonieri provenienti dalla regione africana, garantendo un'adeguata condivisione dei benefici nell'intera catena di produzione. Le opportunità per quest'ultima dovrebbero essere sviluppate ed esplorate in una prospettiva regionale, basata sui vantaggi comparativi dei vari paesi. Gli sviluppi potenziali dovrebbero altresì tenere in considerazione l'evoluzione dell'ambiente commerciale internazionale dei prodotti tessili e concentrarsi sugli specifici mercati regionali e delle esportazioni. Anche i mercati specifici (come il cotone equo e solidale e quello organico), che aprono opportunità di valore aggiunto sul mercato del cotone, devono essere considerati dal punto di vista della catena di produzione.

- A livello dei produttori di cotone: favorire l'innovazione e l'adeguamento tecnologico nel settore del cotone africano, anche a livello dei piccoli proprietari. Per mantenere la competitività sarà necessario, come per i grandi produttori internazionali, ridurre i costi di produzione, limitare l'impatto ambientale e migliorare la qualità del prodotto e del lavoro. Sviluppare prodotti specifici, come il cotone organico e quello equo e solidale, richiede anche capacità tecniche e gestionali specifiche. In questa prospettiva, la ricerca deve svolgere un ruolo importante, così come gli sviluppi normativi, la formazione e l'effettiva fornitura di servizi e di fattori produttivi ai produttori.

- A livello del mercato internazionale del cotone: promuovere il consolidamento delle quote di mercato internazionale del cotone africano, in particolare attraverso il riconoscimento della qualità. Ciò richiede, in particolare, di differenziare la qualità delle fibre, sostenere la creazione di un sistema universale per la classificazione del cotone, con la partecipazione del settore africano del cotone, e assicurare la capacità di attuare tale schema in Africa.

3.2.1.2. Valorizzare gli accordi di partenariato economico per lo sviluppo delle economie cotoniere

Attualmente l'UE è impegnata in negoziati con le regioni ACP al fine di istituire accordi di partenariato economico (APE). Tali negoziati mirano a sfruttare il commercio in favore dello sviluppo e forniscono quindi un'opportunità ideale per sostenere lo sviluppo del settore del cotone. Gli APE combinano le questioni relative all'accesso al mercato con disposizioni riguardanti tutti i pertinenti settori connessi al commercio, con l'integrazione regionale e con attività complementari per la cooperazione allo sviluppo. Poiché nell'UE il cotone e i prodotti tessili provenienti dai paesi ACP hanno già pieno accesso al mercato, il processo APE non può generare ulteriori opportunità a tal riguardo, sebbene possa offrire un più ampio accesso al mercato per altri prodotti che dovrebbero sostenere la diversificazione. Inoltre, per quanto concerne i settori connessi al commercio e l'integrazione regionale, il processo APE può essere sfruttato per aiutare a migliorare la competitività e le prospettive del settore del cotone.

Pertanto, l'attenzione verrà consacrata ad individuare e concordare appropriate soluzioni in materia di agevolazione degli scambi e di clausole d'investimento. I paesi produttori di cotone privi di sbocco sul mare, per esempio, potranno trarre vantaggi dalle soluzioni regionali in materia di transito, adottate nel contesto degli accordi di agevolazione degli scambi, mentre la maggiore prevedibilità e credibilità della tutela degli investimenti, unitamente a mercati regionali armonizzati, aiuterà ad attrarre investimenti diretti, esteri o locali. Utilizzando il meccanismo delle task force preparatorie regionali, si prevede di collegare e sostenere la messa a punto e l'uso di queste disposizioni attraverso correlate azioni di cooperazione allo sviluppo.

3.2.2. Elaborare un quadro per mitigare gli effetti della volatilità dei prezzi

È riconosciuto che la volatilità dei prezzi costituisce una delle principali cause di difficoltà per i produttori di cotone e le economie dipendenti dal cotone. La presente proposta di partenariato a sostegno dello sviluppo del settore del cotone dovrebbe quindi fornire un quadro innovativo per affrontare le conseguenze di questo problema, in particolare:

- Fornendo sostegno a meccanismi basati sull'accesso al mercato per gestire il rischio delle entrate dei produttori di cotone, in particolare attraverso le imprese di sgranatura. Un primo tipo di aiuti prevede il potenziamento delle capacità e assistenza tecnica e dovrebbe tenere in considerazione l'esperienza dell'iniziativa della Banca mondiale per la gestione dei rischi legati alle materie prime, diretta a mettere in contatto i potenziali acquirenti degli strumenti di gestione dei rischi con i fornitori internazionali, incentrandosi sui prodotti chiaramente connessi alla riduzione della povertà. Si potrebbe esaminare un secondo tipo di sostegno, ossia un fondo di assicurazione regionale che possa sostenere gli strumenti basati sul mercato.

- Sollecitando le istituzioni finanziarie internazionali (FMI, Banca mondiale, ecc.) ad integrare nei loro attuali meccanismi (strumento per la crescita e la riduzione della povertà, credito a favore della strategia per la riduzione della povertà, prestiti compensativi) disposizioni relative alla crisi dei prodotti di base. Tali istituzioni dovrebbero considerare il tipo di possibilità inclusa nell'iniziativa a favore dei paesi poveri fortemente indebitati, che prevede ulteriori sgravi del debito nel caso in cui i proventi delle esportazioni siano pregiudicati da crisi esterne.

- Rivedendo lo strumento FLEX, al fine di facilitare l'accesso dei paesi ACP ad esso, per sostenere i bilanci nazionali in caso di perdite significative di entrate pubbliche. La Commissione intende proporre nel maggio 2004 al Consiglio dei ministri ACP-CE adeguate modifiche all'allegato II dell'Accordo di Cotonou, così da poter consentire l'applicazione delle nuove condizioni già per i casi relativi al 2003.

4. Considerazioni sull'attuazione e fonti di finanziamento

Il processo di definizione della portata e delle misure del partenariato richiederà il contributo degli Stati membri e in particolare dei paesi africani produttori di cotone interessati. La Commissione presterà particolare attenzione allo stretto coordinamento delle attività con quelle degli Stati membri e di altri attori, quali la Banca mondiale e l'FMI, cercando sinergie e complementarità di azioni. In questa prospettiva, saranno eseguite opportune consultazioni e azioni di coordinamento. Nella prima metà del 2004 la Commissione intende tra l'altro organizzare un seminario sulle questioni interessate, coinvolgendo tutte le parti e gli Stati membri interessati.

Quale passo concreto per l'attuazione di tale programma, in particolare degli elementi in materia di cooperazione allo sviluppo, la Commissione propone di creare, per le regioni in questione, task force del cotone, composte da rappresentanti dei governi, della Commissione e delle altre parti interessate, allo scopo di esaminare, stimolare e coordinare le attività tenendo conto dei processi e degli interventi in corso. Queste task force potrebbero incontrarsi come sottogruppi delle task force preparatorie regionali che vengono istituite nelle varie regioni ACP, così da assicurare il collegamento tra il processo APE e la cooperazione allo sviluppo.

Poiché la presente iniziativa è proposta sotto forma di partenariato tra l'UE e le regioni e i paesi africani interessati, il fulcro del programma è costituito dal concetto di sforzi congiunti in favore del settore del cotone. Ciò significa che i paesi interessati dimostrano concretamente il loro impegno nello sviluppo del settore del cotone, in particolare nel quadro delle politiche nazionali, delle dotazioni finanziarie e degli esercizi di programmazione degli aiuti.

Per quanto concerne il finanziamento delle attività a sostegno del cotone africano, il partenariato conta su importanti strumenti e dispositivi già attivi, che, insieme ai paesi interessati, possono essere riorientati e impiegati per sostenere le regioni produttrici di cotone. Per quanto riguarda le esigenze dirette di assistenza in materia commerciale relative alla questione del cotone (consultazione, definizione di posizioni, consulenza, negoziati, ecc.), come menzionato in precedenza, sono disponibili gli strumenti di sostegno dell'OMC, di 10 milioni di euro, e dell'APE, di 20 milioni di euro, nonché il prossimo strumento Trade.Com, di 50 milioni di euro.

Quanto al più ampio sostegno allo sviluppo per il cotone, si può far ricorso agli attuali finanziamenti provenienti dai programmi indicativi nazionali e regionali nel quadro del Fondo europeo di sviluppo (FES). La revisione intermedia delle varie strategie nazionali ACP e delle dotazioni programmate avrà luogo nel 2004. Sarà un'importante opportunità per i paesi interessati, in partenariato con la Commissione europea, per rivedere le attuali priorità di finanziamento (nel quadro della "dotazione A") e, se necessario, attribuire una maggiore priorità ai temi connessi al cotone, quali l'agricoltura e lo sviluppo rurale, tenendo in considerazione che il pacchetto complessivo per i paesi particolarmente efficienti verrà aumentato. Qualora questi fondi non fossero sufficienti, un'ulteriore possibilità, in circostanze ancora da discutere e da convenire, potrebbe essere ricorrere al pacchetto supplementare assegnato ad ogni paese per le esigenze non previste ("dotazione B"), oltre all'impiego del FLEX.

A livello regionale, i programmi indicativi regionali prevedono stanziamenti per l'integrazione regionale e per il commercio, considerati settori centrali. Tali stanziamenti possono essere utilizzati in favore del settore del cotone. Ciò potrebbe essere fatto, in particolare, in stretto coordinamento con le attività connesse nel quadro dell'APE e, naturalmente, con le azioni nazionali. La Commissione intende proporre di garantire finanziamenti supplementari per il cotone nel quadro del cosiddetto strumento "cooperazione intra-ACP".

Per quanto riguarda la questione della volatilità dei prezzi, la prevista revisione delle condizioni per l'applicabilità del meccanismo FLEX comporterà un sostegno supplementare al bilancio per aiutare i paesi a fronteggiare le conseguenze, a livello di bilancio dello Stato, di un crollo dei proventi delle esportazioni.

Si possono inoltre prevedere contributi degli Stati membri e di altri donatori, che faranno parte dell'esercizio di coordinamento.

Allegato: Fatti e cifre sul commercio mondiale del cotone

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Fonte: Foreign Agriculture Service (FAS) - online

Importanza del cotone nell'Africa occidentale e centrale

* Nel 2001-02, l'Africa occidentale e centrale ha prodotto 1,1 milioni di tonnellate, pari al 5,1% della produzione mondiale, e ha esportato 801 000 tonnellate di cotone, pari al 12,7% del commercio mondiale.

* Nel periodo 1998-99, il cotone ha rappresentato il 30% delle esportazioni totali del Mali, il 40% del Benin, il 33% del Ciad e il 44% del Burkina Faso.

Mercato dell'UE

* Nel 2001-02, la produzione dell'UE è stata pari al 2,6% della produzione mondiale e le esportazioni dell'UE sono state pari al 4,7% delle esportazioni mondiali di cotone.

* L'UE è un importatore di cotone netto e il più grande importatore mondiale di cotone. Nel 2002 circa un terzo delle sue importazioni provenivano dall'Africa occidentale e centrale.

* Tra il 20 e l'80% delle esportazioni di cotone provenienti da Mali, Benin, Burkina Faso e Ciad arrivano nell'UE.