Parere del Comitato economico e sociale in merito al "Libro verde - La lotta alla contraffazione e alla pirateria nel mercato interno"

(1999/C 116/09)

La Commissione, in data 16 ottobre 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al "Libro verde - La lotta alla contraffazione e alla pirateria nel mercato interno".

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Malosse, in data 11 febbraio 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 24 febbraio 1999, nel corso della 361a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Comitato si compiace dell'iniziativa della Commissione europea di avviare un ampio dibattito sul tema della contraffazione e della pirateria nel mercato interno. Il Comitato si è occupato in varie occasioni di tale tema, ad esempio nel parere sulla competitività dell'industria tessile(1) e in quello in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante modificazione del Regolamento (CE) n. 3295/94 che fissa misure intese a vietare l'immissione in libera pratica, l'esportazione, la riesportazione e il vincolo ad un regime sospensivo di merci contraffatte e di merci usurpative"(2).

1.2. Il Regolamento (CE) n. 3295/94 riguarda in effetti solo la lotta contro i prodotti contraffatti e le merci usurpative provenienti da paesi terzi. Ma, come ha evidenziato il Comitato nel parere in materia, tale regolamento è relativo ai soli interventi eseguiti alle frontiere esterne della Comunità nel quadro di scambi con paesi terzi. Il Comitato aveva pertanto auspicato che il Libro verde affrontasse il tema del coordinamento delle normative nazionali entro le frontiere del mercato interno, sia per le merci provenienti da paesi terzi che per quelle prodotte in maniera fraudolenta nell'Unione stessa.

1.3. Il Comitato si compiace con la Commissione per l'iniziativa di avviare un ampio dibattito sull'argomento, dato il grave danno che tali pratiche fraudolente arrecano alla competitività dell'industria e dei servizi europei. Infatti, in numerosi settori, la maggior parte del valore aggiunto dei prodotti e dei servizi europei è dovuto alla creatività, all'immaginazione e al talento degli imprenditori, degli stilisti, degli artigiani e dei lavoratori europei. Va inoltre osservato che tali attività fraudolente colpiscono sempre di più le attività legate alle nuove tecnologie dell'informazione e costituiscono quindi un ostacolo allo sviluppo dell'industria europea in tali settori a forte crescita.

2. Osservazioni generali

2.1. Non è opportuno separare gli strumenti di politica interna e quelli di politica estera in materia di contraffazione e di pirateria. Il Comitato ha già avanzato suggerimenti in merito ai controlli esterni(3). Tali suggerimenti devono essere ribaditi e rafforzati, dato che possono applicarsi anche alle azioni svolte all'interno dell'Unione; si tratta in particolare delle seguenti proposte.

2.1.1. Migliorare l'informazione e la collaborazione tra i servizi di controllo (dogane, repressione delle frodi ecc.) e i detentori dei diritti di proprietà.

2.1.2. Mantenere e promuovere un corpo di controllo qualificato e ben formato.

2.1.3. Sensibilizzare l'opinione pubblica.

2.1.4. Armonizzare le disposizioni nazionali di controllo e repressione.

2.1.5. Garantire procedure semplici per perseguire i malfattori.

2.1.6. Prevedere una procedura di sequestro della durata di almeno un anno, valida su tutto il territorio dell'Unione europea.

2.1.7. Fare in modo che siano i contravventori e non i detentori dei diritti a sostenere le spese relative alla distruzione delle merci usurpative o contraffatte.

2.1.8. Ridurre la durata e i costi delle procedure per evitare di scoraggiare le piccole imprese danneggiate ed istituire nuove procedure apposite presso organi giurisdizionali specializzati e ben informati in merito alla realtà della contraffazione e della pirateria e ai loro effetti.

3. Osservazioni particolari (le questioni aperte dal Libro verde)

3.1. Natura e caratteristiche del fenomeno

Il Comitato approva il tentativo della Commissione di definire in senso lato i concetti di contraffazione e di pirateria come "violazione di un diritto di proprietà intellettuale; questa nozione comprende i diritti di proprietà industriale (marchi di fabbrica e marchi commerciali, disegni e modelli industriali, brevetti di invenzione, modelli di utilità, indicazioni geografiche), i diritti d'autore e diritti connessi (diritti degli artisti interpreti o esecutori, diritti dei produttori di fonogrammi, diritto dei produttori delle prime fissazioni di film, diritti degli organismi di radiodiffusione) e il diritto 'sui generis' del costruttore di una banca dati."

3.2. Sebbene il Comitato comprenda la preoccupazione della Commissione di limitare strettamente la discussione a ciò che lede il diritto di proprietà, vi sono altre forme di attività parassitarie (imitazioni flagranti, "look alike") che costituiscono un inganno del consumatore. Sebbene non sia possibile combatterle con le stesse armi penali che vengono utilizzate contro la contraffazione o la pirateria, occorre tuttavia incoraggiare la lotta contro tali pratiche, cui i contraffattori si dedicano sempre più sistematicamente, in particolare all'interno dell'Unione, per evitare di essere perseguiti. Quando tali attività configurano pratiche commerciali sleali e ingannevoli nei confronti dei consumatori, esse devono essere perseguite. Il Comitato ritiene quindi che la discussione aperta dalla Commissione debba tenere conto anche di tutte le attività parassitarie di tale genere, in particolare sul piano della necessaria informazione del consumatore e della tutela dei suoi diritti.

3.3. Si deve purtroppo constatare che i consumatori non sempre possono essere considerati delle vittime. Spesso, infatti, contribuiscono ad alimentare il problema in quanto, quando comperano a prezzi assai ridotti, possono ragionevolmente aspettarsi di acquistare prodotti contraffatti, e non già veri articoli di marca. Per combattere il fenomeno della contraffazione e della pirateria un ruolo molto importante incombe quindi ai consumatori e alle loro associazioni .

4. Ampiezza e conseguenze del fenomeno

4.1. Il Comitato prende atto delle stime fornite dalla Commissione che sono il risultato di studi eseguiti da società di consulenza, meravigliandosi del fatto che i servizi doganali degli Stati membri e le associazioni professionali dei settori interessati non dispongano o non forniscano alla Commissione dati di più facile verifica.

4.2. A tale proposito, il Comitato si chiede se il numero di posti di lavoro perduti ogni anno (100000 secondo la Commissione) sia stato valutato correttamente. Nella comunicazione sulla competitività del settore tessile e abbigliamento(4), infatti, la stessa Commissione valuta in 100000 posti di lavoro perduti ogni anno nell'industria comunitaria il danno subito a causa della contraffazione e delle merci usurpative dal solo settore in questione.

4.3. Considerata l'estensione del fenomeno e la grandissima importanza di disporre di dati quanto più possibile affidabili, il Comitato propone di istituire un meccanismo comunitario di osservazione, sotto forma di una rete che si appoggi a punti di osservazione nazionali o settoriali. Tale "osservatorio europeo" potrebbe funzionare con l'aiuto di organismi economici locali.

4.4. Le merci contraffatte e usurpative, per loro natura illegali, sono spesso prodotte in imprese di produzione clandestine, nel disprezzo della legislazione in materia sociale, di igiene e di sicurezza sul lavoro. È inoltre evidente che tali attività vengono svolte senza rispettare gli obblighi fiscali e che esse sono sempre più spesso legate a reti di criminalità organizzata. Il Comitato insiste quindi sull'esigenza di un approccio globale, in particolare a livello dell'attività di sorveglianza e di controllo, inteso a conoscere tutti gli aspetti di tali attività fraudolente: inchieste sociali, controllo fiscale, lotta alla contraffazione, repressione delle attività criminali e del riciclaggio di denaro. Occorrerebbe spingere ad una più stretta collaborazione i servizi di controllo e quelli giudiziari specializzati nella lotta contro tali fenomeni nocivi.

5. Le attività di sorveglianza esercitate dal settore privato

5.1. Il Comitato ritiene che il ruolo delle organizzazioni professionali e sindacali e delle associazioni dei consumatori, in particolare a livello europeo, sia fondamentale per fornire una valutazione del fenomeno e organizzare la lotta contro le pratiche illecite. Valuta con favore il principio di conferire a tali organizzazioni il potere di rappresentare in giudizio gli interessi collettivi che hanno il mandato di difendere.

5.2. Secondo il Comitato, tale attività di sorveglianza deve riguardare anche il settore della distribuzione, che dovrebbe essere incoraggiato, in associazione con i fabbricanti, a elaborare dei marchi di qualità e stipulare codici deontologici per individuare i prodotti e i servizi sospetti. Il Comitato suggerisce quindi alla Commissione europea di avviare in tale settore delle iniziative concertate con le associazioni rappresentative del settore del commercio, in modo da sensibilizzarne e formarne i membri. Quando si parla di tale settore, occorre precisare che si intendono i circuiti di distribuzione all'ingrosso e al minuto, la grande distribuzione e il piccolo commercio tradizionale al dettaglio nonché i servizi destinati ai professionisti e ai privati.

5.3. La creazione, con il sostegno delle associazioni professionali, di banche dati sui disegni e i modelli potrebbe costituire un mezzo adeguato per la lotta contro i prodotti contraffatti. Il ruolo delle organizzazioni professionali e delle associazioni interessate è essenziale ai fini della sorveglianza del mercato, nonché per richiamare l'attenzione delle autorità e cooperare con esse, informare e formare l'apparato giudiziario e informare l'opinione pubblica. In tale contesto suscita compiacimento l'esempio della rete REACT nel settore tessile/abbigliamento. Il Comitato auspica che la Commissione europea avvii dei progetti pilota intesi a favorire tali attività, in rete e su scala europea.

6. Il ricorso a dispositivi tecnici

6.1. Il Comitato considera utile la ricerca di procedimenti tecnici che permettano l'identificazione e il "pedinamento" delle merci illegali. Ritiene che a tal fine le azioni pilota per il trasferimento di tecnologie già impiegate in altri settori siano da preferire ad impegnativi progetti di RST. Tali progetti dovrebbero essere utili anzitutto ad associazioni professionali o raggruppamenti di PMI e di artigiani.

6.2. Il Comitato ritiene che tali dispositivi, se effettivamente mirati alla lotta contro le contraffazioni e la pirateria, non possono avere effetti perversi sulla libera circolazione delle merci nel mercato unico.

6.3. È essenziale che i corpi di controllo vengano formati sull'impiego di tali procedimenti. In tale contesto è necessario che vi sia una cooperazione tra produttori e amministrazioni per realizzare una rete di allarme e di controllo.

7. Le sanzioni e gli strumenti per garantire l'osservanza dei diritti di proprietà intellettuale

7.1. A giudizio quasi unanime delle organizzazioni professionali e sindacali interessate dal fenomeno, la repressione costituisce, insieme con la prevenzione, il mezzo migliore per combattere efficacemente la contraffazione e la pirateria. Dette associazioni mettono in discussione, piuttosto che le leggi in vigore, la loro applicazione, troppo ineguale per costituire un'autentica minaccia per i malfattori. Questi ultimi vengono inoltre naturalmente favoriti da un lato dall'esistenza di un mercato unico senza frontiere e d'altro lato dall'assenza di un autentico spazio giudiziario europeo.

7.2. Le considerevoli differenze tra le modalità di applicazione delle disposizioni relative alle liti e delle disposizioni penali costituiscono un evidente ostacolo ad una lotta efficace alle contraffazioni e alla pirateria. In tale campo l'Unione europea, grazie alle nuove competenze che le sono conferite nell'ambito del terzo pilastro, dovrebbe intraprendere un'azione approfondita per definire delle procedure semplici e poco costose, riconosciute in tutti gli Stati membri, sul modello di quanto proposto dalla Commissione in materia di lotta contro i ritardi nei pagamenti. A medio termine e nella prospettiva di un significativo rafforzamento della Convenzione di Bruxelles, un'impresa danneggiata dovrebbe poter adire le vie legali direttamente nello Stato in cui è stabilita per ottenere un titolo esecutivo in un altro Stato membro, compresi gli Stati membri in cui transitino le merci incriminate.

7.3. Il Comitato ritiene che i lavori relativi all'elaborazione della convenzione detta Roma II (convenzione relativa alla legge applicabile agli obblighi extracontrattuali) rivestano particolare importanza. L'adozione di tale convenzione avrà, in particolare, un impatto significativo ai fini della lotta contro taluni atti di contraffazione e di pirateria commessi grazie ad Internet. Anche la ratifica, da parte di tutti gli Stati membri, della Convenzione dell'Aia del 18 marzo 1970 sulla cooperazione tra autorità giudiziarie per l'assunzione di prove all'estero in materia civile e commerciale contribuirà a rendere più efficace la lotta contro tutte le forme di parassitismo e di commercio sleale.

7.4. Nel Libro verde si fa menzione della difesa dei diritti, dimenticando che nella maggior parte dei paesi tale difesa si fonda sull'ottenimento previo della tutela dei diritti stessi. Occorrerebbe avviare una grande campagna di informazione in materia, destinata alle imprese, in particolare alle PMI. Tale campagna dovrebbe comprendere informazioni precise sulle procedure giurisdizionali (competenze, localizzazione ecc.).

7.5. È essenziale aver cura dell'applicazione dei testi esistenti, anche se sono eterogenei; occorre perseguire la rapidità e la semplificazione delle procedure giudiziarie. Grazie ad una migliore formazione dei giudici e a tribunali specializzati, presenti su tutto il territorio, si potrebbe evitare un certo lassismo ed eccessive disparità nelle sentenze, in particolare dove continuano ad esistere atteggiamenti compiacenti verso l'una o l'altra forma di contraffazione o di pirateria. Va anche citato, come esempio, il Regolamento sul marchio comunitario [(CE) n. 40/94 del 20 dicembre 1993] che istituisce dei tribunali dei marchi comunitari, designati dagli Stati membri in quanto giurisdizioni nazionali di primo e di secondo grado competenti in materia di contraffazione e di validità dei marchi comunitari. Si potrebbe anche immaginare la creazione di tribunali competenti e qualificati, organizzati in rete sul piano comunitario per trattare tutte le questioni di contraffazione e di pirateria (marchi, brevetti, disegni e modelli, diritti d'autore e diritti derivati).

7.6. Il Comitato è estremamente favorevole ad una politica di pubblicazione sistematica delle sentenze nella stampa, a spese dei contravventori. Altrettanto vale per l'obbligo di informazione imposto ai contravventori stessi. Le misure penali devono poter colpire anche i distributori che si rendono consapevolmente colpevoli di pratiche che incoraggiano la contraffazione e la pirateria, come per esempio, nel caso della grande distribuzione, la sostituzione di prodotti di marca con merci contraffatte, prive di elementi di identificazione. In caso di recidive multiple non si dovrebbe esitare a far chiudere i negozi o le imprese commerciali che diffondono prodotti contraffatti, perché le multe sono spesso del tutto simboliche in rapporto agli enormi profitti realizzati in tal modo. Anche classificare i casi di contraffazione come reati doganali, come è stato fatto in Francia, costituisce un modo di rafforzare i mezzi di lotta, associandovi i servizi doganali.

8. La cooperazione amministrativa tra le autorità competenti

8.1. Il Comitato considera fondamentale tale aspetto. Si meraviglia del fatto che il Libro verde non menzioni le grandi differenze di approcci e di comportamenti che caratterizzano l'atteggiamento delle varie amministrazioni nazionali. Si tratta in particolare di paesi che hanno un atteggiamento tollerante nei confronti della contraffazione e della pirateria su grande scala, non considerandola come un'attività criminale da combattere in modo prioritario. Nel parere in merito alle misure di controllo esterne(5), il Comitato ha evidenziato l'esistenza di disparità molto grandi, e citato il caso di un paese che non applica misure adeguate di repressione, divenendo quindi un potenziale punto debole. Il Comitato ritiene che tale cooperazione debba essere assolutamente rafforzata grazie ad un'armonizzazione delle pratiche e delle disposizioni, a vaste azioni di formazione e al sostegno fornito agli "anelli deboli" del dispositivo comunitario. Si ritiene che la situazione potrebbe evolversi anche grazie alla pubblicazione delle cifre reali relative alle procedure avviate per ciascuno Stato e alle frodi accertate, nonché alla pubblicità su scala politica di informazioni in merito a tali "debolezze".

8.2. Il Comitato considera pertanto con inquietudine il rischio di smobilitazione e di riduzione dei corpi di doganieri e di investigatori, che dovrebbero invece essere rafforzati nel numero e nella qualità e mobilitati maggiormente, in un quadro comune di cooperazione. Sotto tale profilo il Comitato si compiace delle varie iniziative attuate dall'Unione per garantire la cooperazione e la formazione dei funzionari nazionali incaricati dell'applicazione della legislazione, in particolare del programma Karolus. Altri programmi riguardano le dogane (Mathaeus) o la lotta alla criminalità organizzata (Falcone). Il Comitato propone di avviare un programma orizzontale che associ tutte le amministrazioni interessate (dogana, polizia, fisco, controlli nel quadro della sicurezza sociale) nonché dei magistrati, al fine di promuovere una struttura reticolare su scala europea per la lotta contro le reti clandestine organizzate a livello del mercato unico.

8.2.1. Il Comitato ritiene infatti che sarebbe venuto il momento di predisporre delle azioni comuni nel settore della lotta contro i trafficanti internazionali: banche dati e casellari comuni, squadre investigative comuni, scambio di buone pratiche ecc. Mentre i servizi di repressione si evolvono con mezzi limitati, su territori ristretti e con procedure pesanti, lente e tecnocratiche, i trafficanti ricorrono a Internet per commercializzare prodotti illegali.

8.3. Una lotta efficace alla contraffazione e alla pirateria richiede anzitutto una vera presa di coscienza a livello politico. Il Comitato propone che vengano organizzati in ogni Stato membro grandi convegni che richiamino l'attenzione sugli effetti negativi per l'occupazione, la salute e la sicurezza dei consumatori segnalando le migliori pratiche preventive e repressive. I mezzi di comunicazione, le associazioni dei consumatori, le organizzazioni rappresentative dei produttori, dei lavoratori e dei commercianti specie le PMI e il mondo della scuola dovrebbero essere chiamati a parteciparvi.

9. Altre questioni da sollevare

9.1. Oltre ai punti menzionati nel Libro verde, occorre denunciare i ritardi relativi alla realizzazione nell'Unione europea di un vero e proprio armamentario giuridico europeo per la protezione dei diritti di proprietà intellettuale, anche sotto forma di diritti unitari a livello comunitario (mancanza di un vero brevetto comunitario, ritardo nell'istituzione del disegno o modello comunitario e di modelli di utilità europei armonizzati, introduzione troppo recente della direttiva sui disegni e i modelli perché se ne possa valutare l'efficacia, assenza di legislazione comunitaria sui diritti d'autore e diritti connessi).

9.2. È noto che il mancato completamento del mercato interno nel settore dell'imposizione indiretta (assenza di armonizzazione delle aliquote IVA, mantenimento dell'esenzione IVA per i prodotti che circolano da uno Stato membro all'altro, accise e diritti derivati ecc.) provoca frodi e abusi. Esso ostacola inoltre l'applicazione di controlli efficaci delle frodi, perché spesso le contraffazioni e gli atti di pirateria sono orientati sistematicamente verso i mercati vicini.

9.3. Sono necessarie delle campagne di comunicazione per sensibilizzare i consumatori (l'opinione pubblica) in merito ai rischi per la salute e la sicurezza derivanti dalla contraffazione. Si moltiplicano infatti i casi di grave pregiudizio subito da consumatori a causa di farmaci contraffatti che comportano pericoli, spesso mortali, per la salute, di strumenti medici difettosi che possono provocare incidenti fatali, di ricambi per auto che non assicurano la protezione necessaria in caso di urto, di prodotti tessili infiammabili o che possono causare allergie ai bambini, dell'impiego di coloranti azoici, di giocattoli pericolosi ecc. Nel dibattito sul Libro verde occorrerà affrontare più dettagliatamente tale argomento e istituire un meccanismo di vigilanza in materia a livello europeo con il sostegno delle organizzazioni dei consumatori.

10. Raccomandazioni

10.1.1. Considerando i gravi pregiudizi che tutte le forme di contraffazione, pirateria e altri generi di parassitismo comportano per le imprese e per gli stilisti europei;

10.1.2. considerando che si tratta di un inganno dei clienti e dei consumatori che può comportare gravi rischi per la loro sicurezza e la loro salute;

10.1.3. considerando gli effetti negativi sull'occupazione e sul design in Europa;

10.1.4. considerando che molto spesso le attività illecite di contraffazione e di pirateria si collocano nei contesti del lavoro nero, dell'evasione fiscale, dell'inosservanza della legislazione sociale e del lavoro, e della criminalità organizzata,

10.2.1. Il Comitato raccomanda all'Unione europea un approccio globale al fenomeno, che tenga conto dei suoi aspetti di politica estera e di politica interna all'Unione e che attui delle misure di prevenzione e di repressione appropriate contro tutte le forme di contraffazione, di pirateria e di altri atti di parassitismo.

10.2.2. Tenendo conto dell'importanza della prevenzione, il Comitato rileva l'importanza di un diritto comunitario che comporti una protezione uniforme, ad un costo ragionevole, per tutte le forme di proprietà intellettuale, una buona informazione degli stilisti e degli imprenditori in merito ai loro diritti e delle campagne intese a mettere in guardia i consumatori e a fare appello al loro civismo.

10.2.3. Insiste sulla necessità di lanciare delle campagne di informazione coordinate a livello europeo e rivolte all'opinione pubblica, associandovi le organizzazioni dei consumatori, i sindacati e le organizzazioni professionali interessate, comprese quelle del settore della distribuzione.

10.2.4. Raccomanda che venga istituito un "Osservatorio europeo di lotta contro la contraffazione, la pirateria e altre forme di parassitismo", che operi in rete con tutte le organizzazioni e associazioni interessate; suggerisce delle iniziative pilota per promuovere i progetti, su scala europea, aventi in particolare la funzione di allarme, di informazione dell'opinione pubblica e di formazione delle autorità coinvolte.

10.2.5. Ribadisce l'urgenza di un rafforzamento della collaborazione giudiziaria e di polizia, in collegamento con le organizzazioni e le associazioni interessate. Ritiene che il vero strumento per combattere la contraffazione e la pirateria organizzate su vasta scala sia un grande rigore nell'applicazione della legge unito ad una cooperazione efficace sul piano europeo.

10.2.6. Considera opportuno dare alle organizzazioni e associazioni interessate la possibilità di rappresentare in giudizio le imprese, gli stilisti o i consumatori lesi.

10.2.7. Ritiene che occorra incoraggiare la giustizia ad applicare rigorosamente le leggi, in particolare in caso di recidiva o di coinvolgimento della criminalità organizzata, e a non fare sostenere ai ricorrenti il costo della distruzione delle merci fabbricate in modo illecito. I mezzi adeguati a tal fine sono una formazione specifica dei giudici e l'istituzione di tribunali specializzati, nonché l'estensione delle disposizioni già previste in materia di marchio comunitario agli altri settori della proprietà industriale e intellettuale.

10.2.8. Raccomanda che la lotta alla contraffazione, alla pirateria e alle altre forme di parassitismo sia strettamente connessa alla lotta contro il lavoro clandestino, l'evasione fiscale e la criminalità organizzata. La cooperazione tra amministrazioni dev'essere ampliata e rafforzata grazie a programmi europei di formazione che coinvolgano e mobilitino tutti i tipi di autorità interessate.

Bruxelles, 24 febbraio 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) GU C 214 del 10.7.1998.

(2) GU C 284 del 14.9.1998.

(3) GU C 284 del 14.9.1998.

(4) COM(97) 454 def.

(5) GU C 284 del 14.9.1998.