GLOSSARIO

Autorità di gestione : Autorità designata dallo Stato membro per gestire un programma. Essa può decidere di delegare compiti a cosiddetti organismi intermedi.

Autorità di pagamento : Autorità designata dallo Stato membro per l’elaborazione e la presentazione di domande di pagamento e la ricezione dei pagamenti eseguiti dalla Commissione.

Controlli di primo livello (controlli di cui all’articolo 4 del regolamento) : Procedure svolte dall’organismo responsabile della gestione di un programma ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione al fine di verificare la veridicità della spesa dichiarata e di garantire il rispetto delle norme applicabili a livello nazionale e dell’Unione europea (UE). Queste norme riguardano in particolare l’ammissibilità della spesa nell’ambito del programma in questione, gli appalti pubblici e gli aiuti di Stato. I controlli di primo livello fanno parte dei sistemi di gestione e di controllo.

Controlli di secondo livello (controlli a campione o controlli di cui all’articolo 10 del regolamento) : Controlli svolti da un organismo indipendente dalle autorità di gestione e di pagamento, ai sensi dell’articolo 10 del regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione, al fine di verificare l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo posti in essere e, con criteri selettivi, le dichiarazioni di spesa presentate ai vari livelli. I controlli sono effettuati basandosi su un campione rappresentativo dei progetti approvati. Essi devono riguardare almeno il 5 % della spesa totale ammissibile già dichiarata alla Commissione e devono essere distribuiti in modo uniforme nell’arco del periodo di programmazione. I risultati di tali controlli vengono presentati alla Commissione mediante relazioni annuali (le relazioni "ex articolo 13") e costituiscono la base per la dichiarazione di chiusura di un programma. I controlli di secondo livello fanno parte dei sistemi di gestione e di controllo.

Dichiarazione di chiusura : Giudizio formulato dall’organismo liquidatore sulla validità della domanda di pagamento del saldo finale e della certificazione finale delle spese presentate per un programma cofinanziato dai Fondi strutturali. L’esistenza di gravi carenze di gestione e di controllo o la frequente presenza di irregolarità possono portare alla formulazione di un giudizio negativo. In caso di frequente presenza di irregolarità, la dichiarazione riferisce in merito alla situazione, valuta la portata del problema e le relative conseguenze finanziarie.

Fondi strutturali : Rappresentano il principale strumento politico dell’Unione a sostegno degli obiettivi del trattato in materia di coesione economica e sociale. I Fondi strutturali sono due, il FESR e il FSE.

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) : Uno dei Fondi strutturali, destinato a rafforzare la coesione economica e sociale eliminando le principali disparità regionali attraverso il sostegno allo sviluppo e all’adeguamento strutturale delle economie regionali. Esso sostiene anche la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale. Gli interventi del FESR sono attuati tramite programmi che prevedono un gran numero di progetti.

Fondo sociale europeo (FSE) : Uno dei Fondi strutturali destinato a rafforzare la coesione economica e sociale migliorando le possibilità di occupazione ed impiego, favorendo un alto livello di occupazione ed un aumento del numero e della qualità dei posti di lavoro. Gli interventi del FSE sono attuati tramite programmi che prevedono un gran numero di progetti.

Misure correttive : Misure richieste dalla Commissione dopo l’individuazione di carenze nei sistemi di gestione e controllo. Esse consistono nell’applicazione di rettifiche finanziarie per quel che riguarda le spese già dichiarate alla Commissione e nell’adozione di modifiche nei sistemi per renderli efficaci.

Organismo liquidatore : Organismo che redige la dichiarazione di chiusura alla fine del periodo di programmazione. Può essere lo stesso organismo che svolge i controlli di secondo livello.

Periodo di programmazione : Quadro pluriennale nel cui ambito viene pianificata ed erogata la spesa dei Fondi strutturali, come ad esempio per il periodo 2000-2006.

Procedura di chiusura : Liquidazione finanziaria, in base a una dichiarazione di chiusura, degli impegni UE ancora da liquidare per un programma mediante il pagamento del saldo allo Stato membro o l’emissione di una nota di addebito. La liquidazione definitiva non pregiudica il diritto della Commissione di adottare rettifiche finanziarie in una fase successiva.

Programma operativo e documento unico di programmazione (chiamati "programmi" nella presente relazione) : Documenti redatti a livello centrale o regionale in uno Stato membro e approvati dalla Commissione che dovrebbero concretizzarsi in un insieme coerente di assi prioritari articolati in misure. I progetti da cofinanziare con i Fondi strutturali devono rientrare nell’ambito di una misura. Un quadro comunitario di sostegno (strategia e priorità di azione dei Fondi strutturali e dello Stato membro da attuare mediante vari programmi) ed un programma operativo possono essere accorpati e assumere la forma di un "documento unico di programmazione". Per ciascun programma viene fissato un bilancio costituito, per una parte, da fondi pubblici nazionali, regionali e locali e, per l’altra, dal cofinanziamento dei Fondi strutturali.

Relazione "ex articolo 13" : Relazione annuale redatta a norma dell’articolo 13 del regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione che illustra i risultati dei controlli di secondo livello, che viene trasmessa alla Commissione.

Rettifica finanziaria : Procedura che consiste nell’escludere dal finanziamento un importo di spesa già erogato dalla Commissione di cui è stata riscontrata l’irregolarità. Quando gli Stati membri apportano direttamente tali rettifiche, essi possono sostituire gli importi irregolari con altre spese ammissibili. Se lo Stato membro non procede alle rettifiche finanziarie, è la Commissione stessa che può applicarle. In tali casi, le spese irregolari non possono essere sostituite da altre spese ammissibili, determinando così una riduzione netta del contributo dei Fondi strutturali.

Sistemi di gestione e di controllo : Sistemi creati per gestire e controllare i contributi concessi nell’ambito dei Fondi strutturali che sono gestiti dagli Stati membri. Detti sistemi devono garantire una sana gestione finanziaria dei Fondi strutturali, fornendo un’adeguata garanzia circa l’esattezza, la regolarità e l’ammissibilità delle dichiarazioni di spesa presentate alla Commissione.

Spese irregolari : Spese che non sono ammissibili in quanto non conformi alla normativa UE e/o nazionale o perché sono sovradichiarate.

Tasso di errore : Percentuale delle spese irregolari riscontrate rispetto alle spese totali controllate.

SINTESI

I. Quando vengono individuate carenze significative nei sistemi di gestione e controllo degli Stati membri, l’obiettivo della Commissione è di garantire che siano rettificate le irregolarità del passato e che, in futuro, siano migliorati i sistemi. A tale fine, la Commissione può:

a) richiedere allo Stato membro di procedere a rettifiche finanziarie. Qualora uno Stato membro non accetti, la Commissione può imporre una rettifica finanziaria;

b) richiedere allo Stato membro di attuare azioni correttive di modo che le spese ancora da dichiarare siano trattate da sistemi efficaci, che siano in grado di impedire le irregolarità oppure di individuarle e correggerle;

c) sospendere i pagamenti fino a quando non siano apportate le dovute rettifiche.

II. L’audit della Corte è stato effettuato basandosi principalmente sull’esame di 40 programmi per i quali erano state riscontrate carenze significative. Esso si proponeva di valutare se la Commissione abbia trattato in maniera soddisfacente le carenze riscontrate nei sistemi di gestione e controllo degli Stati membri e, in particolare:

a) se la Commissione abbia dato avvio a misure correttive adeguate;

b) se la Commissione abbia garantito la tempestività della loro attuazione;

c) se la Commissione abbia avuto sufficienti garanzie sul fatto che le sue misure abbiano determinato adeguate rettifiche finanziarie rispetto alle irregolarità del passato e miglioramenti dei sistemi per impedire il ripetersi delle irregolarità.

III. La Corte è pervenuta alle seguenti conclusioni generali:

a) la Commissione adotta generalmente misure appropriate quando vengono individuate carenze nei sistemi di gestione e controllo, ma la procedura sino all’attuazione richiede tempo;

b) la Commissione ha avuto un certo successo nel garantire che le rettifiche finanziarie fossero applicate correttamente;

c) la Commissione ha ottenuto gradi diversi di garanzia circa il fatto che le sue azioni abbiano determinato miglioramenti nei sistemi nazionali di gestione e controllo;

d) le autorità degli Stati membri sono state in grado di sostituire con nuove spese le spese non ammissibili non riconosciute e di creare un margine di sicurezza per compensare le ulteriori rettifiche finanziarie.

IV. La Corte formula le seguenti raccomandazioni:

a) per quanto riguarda l’attuazione delle azioni correttive, la Commissione dovrebbe:

- ridurre la durata della procedura amministrativa che va dall’individuazione delle carenze sino all’attuazione delle misure correttive;

- attribuire maggiore priorità all’audit del lavoro svolto dalle autorità di audit per ottenere garanzia circa la validità dei tassi di errore da queste rilevati, in modo che le rettifiche finanziarie siano basate su questi tassi di errore;

- diffondere liste di controllo che rappresentino pratiche migliori che le autorità degli Stati membri devono seguire per i controlli di primo livello;

- garantire che le rettifiche finanziarie applicate prima della chiusura riguardino tutte le spese sostenute nell’ambito di sistemi di gestione e controllo carenti;

b) per quanto riguarda la sostituzione delle spese non ammissibili, la Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo dovrebbero:

- riesaminare, al momento di discutere i futuri piani di spesa in materia di coesione, se debbano essere apportate delle modifiche alle disposizioni relative alle possibilità di sostituire spese risultate non ammissibili, al fine di accrescere il valore aggiunto rappresentato dall’utilizzo dei fondi UE.

INTRODUZIONE

I FONDI STRUTTURALI

1. I Fondi strutturali rappresentano quasi un terzo del bilancio UE. La tabella 1 indica le risorse finanziarie destinate ai principali fondi per i periodi di programmazione 2000-2006 e 2007-2013 (alla data del 3 gennaio 2012).

2. La spesa dei Fondi strutturali è gestita in maniera concorrente dagli Stati membri e dalla Commissione [1]: gli Stati membri redigono i programmi pluriennali che devono essere valutati e approvati dalla Commissione per poi essere attuati dagli Stati membri. La Commissione deve accertarsi che negli Stati membri esistano e funzionino regolarmente sistemi di gestione e di controllo che consentano l’impiego efficace e corretto dei fondi UE. La Commissione detiene la responsabilità finale per quanto riguarda l’esecuzione del bilancio UE [2].

TABELLA 1

RISORSE FINANZIARIE DEI FONDI STRUTTURALI

Fonte: database della Commissione Infoview.

(miliardi di euro) |

| 2000-2006 | 2007-2013 |

| Dotazione totale [9999] | Importo erogato agli Stati membri | Dotazione totale [9999] | Importo erogato agli Stati membri |

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) | 129,6 | 124,3 | 200,3 | 68,7 |

Fondo sociale europeo (FSE) | 68,5 | 64,5 | 76,6 | 27,1 |

3. Il sistema di gestione e controllo per il periodo di programmazione 2000-2006 è illustrato come da figura e descritto nei paragrafi che seguono. L’impianto per il periodo 2007-2013 mirava a potenziare tale sistema [3]. Laddove esistano importanti differenze nel quadro della presente relazione, queste verranno menzionate nel paragrafo specifico.

FIGURA

GESTIONE E CONTROLLO DI UN PROGRAMMA NELL’AMBITO DEI FONDI STRUTTURALI

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4. I singoli progetti proposti dai promotori [4] sono valutati e approvati dall’autorità di gestione del programma o, sotto l’autorità di quest’ultima, da organismi intermedi. A intervalli regolari, viene presentata all’autorità di gestione, che ha anche la responsabilità di effettuare i controlli di primo livello, una rendicontazione delle spese sostenute nel corso dell’attuazione del progetto. Questi controlli sono svolti per garantire la legittimità e la regolarità delle spese.

5. Le spese sostenute dai vari promotori dei progetti vengono poi aggregate e trasmesse all’autorità di pagamento, cui compete la responsabilità di certificare le dichiarazioni di spesa inviate alla Commissione. L’autorità di pagamento deve accertarsi che l’autorità di gestione abbia correttamente adempiuto ai propri compiti e che nella dichiarazione di spesa siano indicate solo le spese legittime e regolari. In base a questa dichiarazione certificata di spesa, la Commissione versa agli Stati membri l’importo del cofinanziamento dei Fondi strutturali [5].

6. Un organismo, che deve essere indipendente dalle autorità di gestione e di pagamento, ha la responsabilità di effettuare controlli di secondo livello al fine di verificare l’efficacia dei sistemi posti in essere e, le dichiarazioni di spesa presentate ai vari livelli. I risultati, che soprattutto alla fine del periodo 2000-2006 includevano spesso i tassi di errore per le spese controllate, sono trasmessi annualmente alla Commissione mediante le cosiddette relazioni annuali "ex articolo 13" [6].

7. Dopo il periodo di programmazione, i programmi entrano nella procedura di chiusura nel corso della quale la Commissione e gli Stati membri liquidano definitivamente i conti. Tale procedura inizia con la trasmissione alla Commissione dei documenti di chiusura dei programmi, entro e non oltre 15 mesi dalla fine del periodo di programmazione [7]. La documentazione comprende una dichiarazione di chiusura in cui l’organismo liquidatore, che può essere lo stesso organismo indipendente, deve formulare un giudizio sulla legittimità e regolarità delle spese rientranti nella dichiarazione di spesa certificata finale. L’elemento fondamentale su cui si basa tale giudizio è il tasso di errore definito a livello di un programma dai controlli di secondo livello che sono stati svolti nel corso del periodo di programmazione dall’organismo indipendente.

CARENZE DEI SISTEMI E AZIONI CORRETTIVE

8. I requisiti in materia di sistemi di controllo negli Stati membri (come, ad esempio, gli organismi da nominare ed i controlli da effettuare) sono stati definiti per la prima volta a metà del periodo di programmazione 1994-1999 [8]. Sono stati ulteriormente sviluppati nei regolamenti relativi ai periodi di programmazione successivi.

9. I sistemi sono efficaci quando prevengono, o rilevano e correggono, le spese irregolari. Gli elementi chiave dei sistemi per il periodo 2000-2006 sono costituiti dai controlli di primo e secondo livello [9]:

a) i controlli di primo livello devono essere effettuati prima che la spesa venga dichiarata alla Commissione e devono riguardare tutte le dichiarazioni di spesa presentate da un promotore di progetto, a meno che sia giustificato il ricorso al campionamento;

b) i controlli di secondo livello devono riguardare sia i sistemi posti in essere che le spese dichiarate per i progetti. I controlli riguardanti i progetti devono essere svolti su un campione corrispondente ad almeno il 5 % delle spese già dichiarate alla Commissione, anche se non esiste l’obbligo di selezionare un campione statisticamente rappresentativo. La percentuale delle spese irregolari riscontrate nel campione rispetto alle spese totali controllate costituisce il tasso di errore.

10. Quando tali controlli sono carenti, il rischio di dichiarare e erogare contributi per spese irregolari diventa elevato. Ciò risulta confermato dai tassi di errore sempre più elevati riscontrati dalla Corte nei suoi audit annuali per il periodo di programmazione 2000-2006. Nel riquadro 1 vengono forniti esempi di carenze ed errori a livello dei sistemi.

11. Le carenze nei sistemi di gestione e controllo sono individuate dalla Commissione sulla base dei propri audit, degli audit della Corte dei conti europea oppure di audit e controlli svolti dalle autorità dello Stato membro (i cui risultati sono resi noti nelle relazioni "ex articolo 13"). La DG Occupazione, affari sociali e inclusione e la DG Politica regionale forniscono una propria valutazione sull’efficacia dei sistemi, per ciascun programma approvato, nelle proprie relazioni annuali di attività.

12. Una volta individuate le carenze, la Commissione può intervenire secondo le seguenti modalità [10]:

a) sospendendo i pagamenti sino a quando non sia stato posto rimedio alle carenze, dopo aver inviato una cosiddetta lettera di pre-sospensione in cui si richiede alle autorità dello Stato membro di presentare le loro osservazioni;

b) richiedendo allo Stato membro di attuare azioni correttive. A seconda di chi abbia individuato le carenze, la richiesta della Commissione assume la forma di raccomandazioni formulate nelle sue relazioni di audit oppure in lettere che fanno riferimento ad osservazioni contenute in relazioni di altre autorità. Esse possono essere integrate da piani d’azione concordati separatamente.

RIQUADRO 1

ESEMPI DI CARENZE ED ERRORI A LIVELLO DEI SISTEMI

Per quel che riguarda i controlli di primo livello, un modesto livello di copertura delle spese o una non sufficiente qualità dei controlli accrescono il rischio di non individuazione di irregolarità nella spesa quali:

spese non ammissibili: se, ad esempio, nel corso di un audit sono individuate delle spese dichiarate concernenti un progetto che non è situato in una zona ammissibile, tale irregolarità si tradurrà in un tasso di errore del 100 %; oppure

spese non sostenute o non documentate: se, ad esempio, sono dichiarate spese di personale per quattro persone che lavorano su un progetto e l’audit scopre che una di esse non partecipa effettivamente al progetto, l’irregolarità si tradurrà in un tasso di errore del 25 %.

13. L’obiettivo della Commissione è di raggiungere una situazione in cui le spese siano legittime e regolari, nonché di migliorare la gestione futura (cfr. esempi nel riquadro 2):

a) per quel che riguarda le spese già sostenute e rimborsate dalla Commissione, le autorità degli Stati membri devono valutare la portata delle irregolarità e applicare le rettifiche finanziarie del caso. Nel caso in cui uno Stato membro convenga di effettuare una rettifica, il finanziamento UE reso disponibile può essere riutilizzato per altre spese ammissibili nell’ambito del programma interessato [11]. Qualora uno Stato membro non accetti di attuare una rettifica finanziaria, la Commissione stessa può imporla. Nel caso in cui la rettifica venga effettuata dalla Commissione, i fondi UE sono persi per lo Stato membro in questione;

b) per quanto riguarda le spese ancora da dichiarare alla Commissione, le autorità dello Stato membro devono apportare modifiche ai sistemi di gestione e controllo al fine di renderli efficaci.

RIQUADRO 2

ESEMPI DI AZIONI RICHIESTE DALLA COMMISSIONE PER OVVIARE ALLE CARENZE

A seguito di audit svolti in uno Stato membro, la Commissione ha richiesto l’attuazione di un piano d’azione che riguardava tre programmi e si riferiva agli appalti pubblici [12]. Il piano prevedeva le seguenti azioni:

svolgimento, in base ad un campionamento statistico, di una verifica retrospettiva dei contratti di appalto pubblici per cui erano state dichiarate spese, e quantificazione dell’incidenza finanziaria degli errori riscontrati;

revisione della metodologia utilizzata per controllare la legittimità delle procedure di appalto pubblico, trasmettendone una descrizione alla Commissione.

In un altro caso, la Commissione aveva riscontrato, nel corso di un audit, dei controlli di primo livello non adeguati. Essa aveva formulato le seguenti richieste alle autorità nazionali:

accrescere il numero delle voci di spesa da controllare;

garantire una verifica del rispetto delle norme in materia di ammissibilità nei controlli di primo livello (nella lista di controllo utilizzata doveva apparire un livello di dettaglio sufficiente).

14. Una volta che la Commissione disponga di elementi probatori sufficienti e attendibili riguardo alla piena attuazione delle azioni richieste, essa può chiudere le azioni e/o revocare le sospensioni e riprendere i pagamenti per le dichiarazioni di spesa ricevute.

15. L’ultima possibilità di cui dispone la Commissione per affrontare le carenze dei sistemi è nel corso della procedura di chiusura che è attualmente in corso per il periodo di programmazione 2000-2006. La Commissione effettua controlli sulla qualità per ottenere garanzie, tra l’altro, in merito alla validità del tasso di errore presentato nella dichiarazione di chiusura. Nel caso in cui il tasso finale di errore convalidato dalla Commissione superi il 2 %, la Commissione imporrà rettifiche finanziarie basate su estrapolazioni. Gli importi irregolari vengono rettificati singolarmente quando i tassi di errore sono inferiori al 2 %.

16. Nel 2008, a seguito della relazione annuale della Corte sull’esercizio 2006, la Commissione ha adottato un piano d’azione [13] per rafforzare il suo ruolo di supervisione degli Stati membri. L’obiettivo era quello di far fronte all’elevato livello di errori nei rimborsi relativi alle azioni strutturali, nonché alle carenze nei sistemi degli Stati membri. Due anni dopo, nel febbraio 2010 [14], la Commissione concludeva che i primi audit dei programmi 2007-2013 indicavano risultati positivi e le numerose misure preventive adottate per la chiusura, comprese le rettifiche finanziarie, lasciavano prevedere che, alla chiusura, il rischio complessivo di errore sarebbe stato sostanzialmente inferiore, riducendo il rischio di perdite per il bilancio dell’UE [15].

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

17. L’audit ha valutato se la Commissione abbia affrontato con successo le carenze riscontrate nei sistemi di gestione e controllo degli Stati membri.

18. I sotto-quesiti cui l’audit della Corte ha cercato di rispondere erano i seguenti:

a) la Commissione ha dato avvio ad adeguate azioni correttive quando sono state individuate carenze nei sistemi di gestione e controllo degli Stati membri?

b) le azioni correttive sono state attuate entro un lasso di tempo ragionevole?

c) la Commissione disponeva di elementi sufficienti per concludere che era stato posto rimedio alle carenze?

19. L’audit ha riguardato le misure adottate dalla Commissione per ovviare alle carenze rilevate, soprattutto dal 2005-2006 in poi, per i programmi FESR e FSE del periodo di programmazione 2000-2006.

20. L’audit si è basato sull’esame dei seguenti elementi:

a) i 210 programmi per cui erano state riscontrate dalla Commissione significative carenze tra il 2006 e il 2008 (cfr. tabella 2), al fine di valutare se la stessa abbia adottato misure ogni qual volta siano state individuate carenze;

b) un campione casuale di 40 programmi (cfr. allegato: 23 programmi per il FESR e 17 per il FSE, con un bilancio totale assegnato di 43109 milioni di euro) onde valutare l’idoneità delle azioni intraprese, e il grado di certezza ottenuto dalla Commissione per trarre conclusioni in merito alle azioni stesse. Sono state effettuate visite in loco per quattro programmi del campione;

c) la valutazione da parte della Commissione, nelle sue relazioni annuali di attività (cfr. paragrafo 11) per il periodo di programmazione 2007-2013, del grado di garanzia ottenuto riguardo all’efficacia dei sistemi di gestione e controllo dei programmi che hanno fatto seguito ai 40 presenti nel campione.

TABELLA 2

POPOLAZIONE DEI PROGRAMMI

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dalla Commissione.

| FESR | FSE |

Programmi in totale [8888] | 223 | 212 |

Programmi per cui sono state individuate carenze significative da parte della Commissione tra il 2006 e il 2008 | 113 | 97 |

Programmi per cui sono state concordate rettifiche finanziarie dalla Commissione e dagli Stati membri | 110 | 58 |

Programmi per cui è stata adottata dalla Commissione una decisione di sospensione | 27 | 5 |

OSSERVAZIONI

LA COMMISSIONE HA DATO AVVIO AD AZIONI CORRETTIVE ADEGUATE QUANDO SONO STATE INDIVIDUATE CARENZE NEI SISTEMI DI GESTIONE E CONTROLLO DEGLI STATI MEMBRI?

CONTESTO E CRITERI DI AUDIT

21. Per assolvere in maniera adeguata al suo ruolo di supervisione, la Commissione una volta venuta a conoscenza di carenze significative nei sistemi di gestione e controllo di un programma, deve avviare una procedura con le autorità competenti dello Stato membro. La finalità di tale procedura è di definire azioni correttive pertinenti che devono essere attuate dalle autorità dello Stato membro affinché le spese irregolari già dichiarate siano rettificate e i sistemi divengano efficaci.

22. La Corte ha valutato:

a) se la Commissione abbia adottato misure ogniqualvolta siano state individuate carenze significative;

b) se tutte le carenze significative siano state affrontate con adeguate azioni correttive.

LE AZIONI CORRETTIVE SONO STATE AVVIATE SISTEMATICAMENTE

23. Dall’esame dei 210 programmi per cui erano state riscontrate significative carenze tra il 2006 e il 2008, risulta che la Commissione ha adottato misure in tutti i casi.

24. Quando la Commissione ha formulato richieste in base alle informazioni fornite nelle relazioni "ex articolo 13" (come nel caso soprattutto della DG Occupazione, affari sociali e inclusione), queste erano necessariamente espresse in termini generali in quanto non erano disponibili informazioni più precise sulle carenze. Nella maggioranza dei casi (il 75 % circa), queste richieste basate sulle relazioni "ex articolo 13" non hanno portato a rettifiche finanziarie.

NEL 90 % DEI CASI LE CARENZE INDIVIDUATE SONO STATE AFFRONTATE IN MODO ADEGUATO

25. Per la maggioranza dei 40 programmi esaminati dalla Corte, le misure adottate dalla Commissione per migliorare i sistemi negli Stati membri hanno affrontato tutte le carenze riscontrate.

26. La Commissione, quando nei progetti ha individuato errori di carattere potenzialmente sistemico [16], ha richiesto di adottare misure riguardo alle altre spese che avrebbero potuto esserne inficiate. Inoltre, in alcuni casi, le constatazioni di audit per uno o più programmi attuati in uno specifico Stato membro, hanno spinto la Commissione a richiedere di adottare misure per altri programmi in quello Stato membro, sebbene gli stessi non avessero fatto oggetto di un controllo. Un esempio di tale estensione di una richiesta d’azione viene fornito nel riquadro 3.

27. Per la maggior parte dei 40 programmi che la Corte ha esaminato (90 %), le azioni richieste dalla Commissione costituivano un’adeguata risposta alle carenze riscontrate. Un esempio di un caso in cui la risposta non è stata completa viene illustrato nel riquadro 4.

RIQUADRO 3

ESEMPIO DI ESTENSIONE DI UNA RICHIESTA D’AZIONE A PROGRAMMI CHE NON ERANO STATI CONTROLLATI

Gli audit svolti dalla Commissione in uno Stato membro per due programmi (Sardegna e Lazio) hanno riscontrato problemi in merito all’applicazione delle norme relative agli appalti pubblici. Poiché si è ritenuto che tali problemi fossero di natura sistemica, la Commissione non si è limitata a richiedere di effettuare rettifiche finanziarie solo per i progetti controllati. Allo Stato membro è stato chiesto di effettuare una verifica su un campione rappresentativo di tutti i contratti soggetti alle norme sugli appalti pubblici e per la totalità dei suoi programmi. Le rettifiche finanziarie sono state effettuate in base ai risultati di tale verifica.

28. A volte, come dimostrato dagli esempi nel riquadro 5, la portata delle richieste della Commissione è variata, in particolare per quel che riguarda l’effettuazione dei controlli di primo livello. Mentre per alcuni programmi le autorità hanno controllato il 100 % delle spese dichiarate, per altri programmi tale percentuale era appena dell’1 %. Quando viene coperta solo una piccola percentuale delle spese, ciò comporta un più elevato rischio di mancata individuazione delle spese irregolari, che deve essere affrontato al più tardi al momento della chiusura.

RIQUADRO 4

ESEMPIO DI UN CASO IN CUI LE AZIONI RICHIESTE NON ERANO COMPLETE

Un audit svolto dalla Commissione nel 2007 per un programma (Galizia) ha riguardato un organismo intermedio e sei organismi (su un totale di 13) cui era stata ulteriormente sottodelegata la gestione. Dall’audit sono emerse significative carenze, nonostante il fatto che le autorità dello Stato membro avessero svolto una serie di audit dei sistemi tra il 2003 e il 2005. Sebbene la relazione della Commissione concludesse che l’organismo intermedio dovesse vigilare su tutti gli organismi sottodelegati e detrarre le spese irregolari, le raccomandazioni specifiche riguardavano solamente gli organismi sottodelegati che erano stati controllati. Essi costituivano gli organismi più importanti in termini di importo dei fondi gestiti (circa l’80 %). Tuttavia, considerata la gravità dei problemi riscontrati (mancato funzionamento dei controlli di primo livello, dichiarazione di spese non ammissibili ecc.), la Commissione avrebbe dovuto richiedere alle autorità dello Stato membro di intraprendere ulteriori azioni volte a garantire che problemi simili non sussistessero anche presso gli organismi che non erano stati controllati.

RIQUADRO 5

ESEMPI DI REQUISITI PIÙ O MENO RIGOROSI PER QUEL CHE RIGUARDA I CONTROLLI DI PRIMO LIVELLO

Per i programmi in uno Stato membro (nel caso, Estremadura), la Commissione ha richiesto un controllo minimo del 25 % delle spese, da elevare in caso fosse stato riscontrato un errore rilevante.

Per i programmi in un altro Stato membro, la Commissione ha accettato la nota orientativa delle autorità dello Stato membro che non fissava alcun requisito numerico in termini di numero di progetti da controllare ma che specificava che, per i progetti controllati, la documentazione giustificativa doveva essere esaminata per cinque voci di spesa per ciascuna categoria di spesa. Ad esempio, per il programma Merseyside, la documentazione giustificativa è stata verificata per l’1,3 % della spesa totale dichiarata.

In un altro caso ancora (Saarland), la Commissione non è riuscita ad imporre alcun requisito riguardo a tali controlli.

LE AZIONI CORRETTIVE SONO STATE ATTUATE ENTRO UN LASSO DI TEMPO RAGIONEVOLE?

CONTESTO E CRITERI DI AUDIT

29. Il periodo intercorrente tra l’individuazione la soluzione delle carenze deve essere il più breve possibile al fine di evitare che continuino ad essere dichiarate spese ad alto rischio di errore o che i progetti incontrino difficoltà a causa dell’interruzione o della sospensione dei pagamenti.

30. La lunghezza della fase di attuazione delle azioni correttive dipende dai seguenti elementi:

a) il rispetto da parte dello Stato membro dei termini fissati dalla Commissione per le singole azioni;

b) la pubblicazione da parte della Commissione delle proprie relazioni di audit (individuazione delle carenze e audit di follow-up) entro i termini stabiliti internamente (tre mesi dopo l’audit per la DG Politica regionale e nove settimane per la DG Occupazione, affari sociali e inclusione), nonché la pronta reazione della stessa alle risposte fornite dalle autorità dello Stato membro (due mesi).

31. La Corte ha valutato:

a) il tempo necessario per la chiusura delle azioni correttive;

b) su chi ricada la responsabilità dei ritardi registrati.

L’ATTUAZIONE DELLE AZIONI CORRETTIVE HA RICHIESTO IN MEDIA 30 MESI

32. Per il campione preso in esame, il tempo intercorso tra l’individuazione delle carenze e l’attuazione delle azioni correttive è stato, in media, di 30 mesi [17]. Mediamente, la DG Occupazione, affari sociali e inclusione ha avuto bisogno di meno tempo (27 mesi) rispetto alla DG Politica regionale (32 mesi). Ciò rispecchia differenze nella tipologia dei progetti cofinanziati e nel modo in cui è stato dato seguito alle azioni correttive:

a) la soluzione dei problemi individuati nel contesto del FESR richiede generalmente più tempo che non quella dei problemi nell’ambito del FSE, in ragione di una maggiore varietà dei progetti ammissibili al finanziamento e anche di un maggior numero di norme il cui rispetto deve essere verificato [18]. Inoltre, i progetti e i programmi FESR implicano di norma maggiori risorse finanziarie rispetto a quelli del FSE e risulta pertanto maggiore il volume di lavoro aggiuntivo che può essere richiesto per porre rimedio alle carenze individuate;

b) la DG Politica regionale ha svolto audit di follow-up su un numero maggiore di casi inclusi nel campione rispetto alla DG Occupazione, affari sociali e inclusione (cfr. paragrafo 46). Tali audit devono essere organizzati, annunciati in anticipo e i risultati devono essere comunicati all’entità controllata, avviando una nuova fase di corrispondenza per i problemi eventualmente riscontrati. Questi tempi sono inclusi nel calcolo del tempo trascorso effettuato dalla Corte;

c) per il 30 % dei programmi gestiti dalla DG Occupazione, affari sociali e inclusione, l’individuazione delle carenze non è risultata da un audit della DG stessa ma è scaturita dalle relazioni delle autorità dello Stato membro o da un audit svolto dalla Corte dei conti europea. Ciò significa che il tempo impiegato dalla DG Occupazione, affari sociali e inclusione è risultato ridotto, in quanto non ha compreso il periodo intercorrente tra la fine dell’audit che ha evidenziato le carenze e la trasmissione delle risultanze.

33. Il calcolo del tempo non comprende il tempo necessario per l’esecuzione delle rettifiche finanziarie una volta che esse siano state concordate. La maggioranza dei casi, le rettifiche finanziarie concordate sono state eseguite tempestivamente nel momento in cui la successiva dichiarazione di spesa è stata presentata alla Commissione. Per la metà circa di esse, ciò ha voluto dire che le rettifiche finanziarie, in tutto o in parte, hanno dovuto essere eseguite al momento della presentazione della dichiarazione finale di spesa, alla chiusura del programma, in quanto essa era la dichiarazione successiva.

34. Per l’87 % dei programmi esaminati dalla Corte, la Commissione è pervenuta a una conclusione positiva riguardo all’attuazione delle azioni correttive. Il dato comprende i programmi — circa l’8 % dei casi — per i quali, sebbene il fascicolo fosse chiuso, alcuni aspetti risultavano ancora pendenti. Per il restante 13 % dei programmi per i quali al termine di chiusura il processo di attuazione delle azioni correttive era in corso mediamente da 35 mesi, la Commissione ha deciso di trattare le carenze nel corso della procedura di chiusura.

LE AUTORITÀ DELLO STATO MEMBRO SONO STATE LE PRINCIPALI RESPONSABILI DEI RITARDI REGISTRATI, MA ANCHE LA COMMISSIONE HA CAUSATO RITARDI…

35. Per quel che riguarda i 40 programmi esaminati, nel 35 % dei casi la responsabilità per i ritardi era principalmente degli Stati membri e nel 39 % dei casi era condivisa. Per un altro 5 % dei casi, la responsabilità ricadeva principalmente sulla Commissione. Nel 21 % dei casi, entrambe le parti avevano reagito tempestivamente.

36. Alcune autorità negli Stati membri hanno ammesso le carenze e hanno concordato l’adozione delle azioni richieste. Altre autorità hanno contestato le carenze e hanno iniziato ad adottare misure solo dopo che era divenuto chiaro che la Commissione manteneva le sue posizioni (cfr. riquadro 6).

37. La Commissione è stata talvolta lenta nel trasmettere le risultanze dei suoi audit alle autorità dello Stato membro. Per il 16 % degli audit svolti dalla Commissione sui 40 programmi, è stato necessario circa un anno, mentre il termine fissato internamente dalla Commissione è di tre mesi o nove settimane dopo l’audit, a seconda della DG (cfr. paragrafo 30, lettera b)).

RIQUADRO 6

ESEMPI DI DIFFICOLTÀ NELLA COOPERAZIONE TRA LA COMMISSIONE E LE AUTORITÀ DELLO STATO MEMBRO

Nei suoi audit alla metà del 2006, la Commissione aveva individuato diverse carenze riguardo a una serie di programmi (regione meridionale e orientale) in uno Stato membro (Irlanda). Le autorità competenti nello Stato membro avevano assunto il ruolo principale nell’ambito del piano d’azione ed era difficile — a volte impossibile — per la Commissione ottenere le informazioni richieste. Alla chiusura del programma, le azioni correttive dovevano ancora essere finalizzate.

Per un altro programma (Sardegna), le autorità dello Stato membro contestavano le azioni correttive richieste dalla Commissione. In diverse lettere successive, la Commissione aveva mantenuto le proprie posizioni. Solamente dopo 20 mesi dalla prima richiesta le autorità dello Stato membro hanno accettato il punto di vista della Commissione per 25 delle 33 azioni correttive.

38. Per quel che riguarda i 40 programmi esaminati, una lettera di pre-sospensione era stata inviata, nel 60 % dei casi, in media dopo 16 mesi dall’individuazione delle carenze. Una decisione di sospensione è stata presa nel 10 % dei casi. Infine, in diversi casi la Commissione non ha più potuto inviare tale lettera o prendere una decisione di sospensione in quanto non vi erano ulteriori pagamenti da effettuare prima della procedura di chiusura.

39. Considerando il ridotto numero delle decisioni di sospensione nel campione, non è possibile concludere se e in che misura tali decisioni avrebbero accelerato la procedura.

... E ALCUNE MISURE SONO STATE ADOTTATE DALLA COMMISSIONE PER ABBREVIARE I TEMPI

40. La Commissione, nell’ambito del suo piano d’azione del 2008 (cfr. paragrafo 16), si è sforzata di raggiungere un obiettivo di 24 mesi tra l’individuazione delle carenze e la conclusione delle procedure di sospensione/rettifica finanziaria. Era tuttavia troppo tardi perché tale obiettivo incidesse in maniera significativa sul tempo medio necessario per attuare le azioni correttive per il periodo di programmazione 2000-2006.

41. Il regolamento per il periodo 2007-2013 consente di interrompere i pagamenti e di decidere su una rettifica finanziaria senza avviare preliminarmente alcuna procedura di sospensione. Secondo la Commissione, ciò dovrebbe incoraggiare le autorità degli Stati membri a reagire rapidamente non appena vengano individuati problemi. Va anche detto che, giacché il fine di una interruzione o di una sospensione è impedire che la Commissione esegua pagamenti irregolari fino a quando non siano state attuate azioni correttive per ovviare alle carenze rilevate, è probabile che esse abbiano un effetto positivo sui tassi di errore annuali, come riferito dalla Corte.

LA COMMISSIONE DISPONEVA DI ELEMENTI SUFFICIENTI PER CONCLUDERE CHE ERA STATO POSTO RIMEDIO ALLE CARENZE?

CONTESTO E CRITERI DI AUDIT

42. Quando la Commissione giunge alla conclusione che le carenze significative sono state affrontate in modo soddisfacente (il che è vero per l’87 % del campione di 40 programmi sottoposti ad audit, cfr. paragrafo 34), tale conclusione dovrebbe essere basata su validi elementi probatori relativi alle azioni correttive adottate. Queste azioni correttive sono consistite in:

a) rettifiche finanziarie richieste a seguito di una valutazione dell’entità dell’errore nelle spese già dichiarate e

b) miglioramenti dei sistemi, volti ad accrescere la loro efficacia nell’impedire l’esecuzione di spese irregolari o, in alternativa, nell’individuare e correggere le spese irregolari.

43. La Corte ha esaminato se la Commissione:

a) disponesse di garanzie sufficienti riguardo all’attuazione di adeguate rettifiche finanziarie e all’introduzione di miglioramenti nei sistemi tali da evitare il ripetersi di errori simili;

b) avesse accertato l’assenza di carenze significative nei programmi successori per il periodo di programmazione 2007-2013.

DIVERSI MODI CON CUI LA COMMISSIONE PUÒ OTTENERE GARANZIE

44. La Commissione dispone di diversi modi per ottenere garanzie riguardo alla soddisfacente attuazione di azioni correttive: La Commissione può svolgere audit di follow-up. In alternativa, può affidarsi alle dichiarazioni delle autorità degli Stati membri o agli impegni da queste assunti oppure può eseguire una valutazione sulla base della documentazione giustificativa fornita dalle autorità degli Stati membri. Tale documentazione può includere una descrizione della metodologia utilizzata per la selezione del campione e per le verifiche supplementari, liste di controllo aggiornate e relazioni sui singoli controlli espletati. Questi metodi possono essere combinati tra loro.

45. Queste diverse fonti non forniscono necessariamente lo stesso grado di garanzia. Infatti, quando la Commissione ha usato gli audit di follow-up per verificare l’affidabilità delle dichiarazioni rese e i risultati dei controlli svolti dalle autorità degli Stati membri, ha raggiunto una conclusione positiva solo nel 22 % dei casi dopo il primo audit di follow-up. In tutti gli altri casi, la Commissione ha dovuto richiedere ulteriori azioni correttive e, in alcuni casi, ha svolto altri audit di follow-up.

46. La Commissione deve tener conto delle risorse necessarie per ottenere elementi probatori potenzialmente più attendibili: le risorse umane e il tempo necessario per un audit di follow-up sono molto maggiori rispetto a quelli richiesti per una valutazione basata su documenti giustificativi o su dichiarazioni degli Stati membri (cfr. esempio nel riquadro 7). La Commissione deve perciò trovare un equilibrio tra il grado di garanzia che desidera ottenere e il grado di affidabilità che decide di attribuire alle autorità degli Stati membri in base ad una analisi dei rischi. Ciononostante, sono stati svolti audit di follow-up prima di giungere alla conclusione che le azioni correttive erano state attuate in modo soddisfacente: ciò è avvenuto per l’89 % dei programmi inclusi nel campione gestiti dalla DG Politica regionale e per il 47 % di quelli gestiti dalla DG Occupazione, affari sociali e inclusione.

RIQUADRO 7

ESEMPIO DI RISCHI CHE COMPORTA RAGGIUNGERE UNA CONCLUSIONE SULLA BASE DI UN IMPEGNO/UNA DICHIARAZIONE DI UN’AUTORITÀ DI UNO STATO MEMBRO

Per un programma (Scozia orientale), la Commissione aveva rilevato che le relazioni ex articolo 13 non riportavano alcuna conclusione sulla natura sistemica o meno degli errori. La questione era stata chiusa nel 2009 sulla base dell’impegno assunto dalle autorità dello Stato membro a individuare eventuali problemi di carattere sistemico. Per contro, la dichiarazione di chiusura non forniva alcuna informazione sulla natura degli errori, ma indicava semplicemente che tutte le carenze sistemiche individuate erano state efficacemente corrette. Successivamente, nel 2011, la Commissione ha proceduto a un audit di chiusura che ha incluso un esame delle modalità con cui erano stati affrontati i problemi sistemici.

LE RETTIFICHE FINANZIARIE SONO STATE ADOTTATE PER LA MAGGIOR PARTE DEI PROGRAMMI…

47. Le spese elaborate da sistemi carenti e dichiarate alla Commissione nella maggior parte dei casi sono state corrette imponendo rettifiche finanziarie.

48. Esistono tre tipi di rettifiche finanziarie [19]:

a) rettifiche per le quali viene eseguita una specifica quantificazione, in quanto è possibile individuare l’entità dell’errore a livello del progetto (nel seguito "rettifiche quantificabili");

b) rettifiche basate su un’estrapolazione, applicate quando è possibile individuare la popolazione di progetti inficiati da un dato tipo o tipi di errore e quantificare l’errore, ma non è possibile verificare l’intera popolazione a causa dell’elevato numero di progetti;

c) rettifiche forfettarie, che si applicano in caso di carenze del sistema o di progetti che non rispettano la normativa in materia di appalti pubblici, quando l’impatto dell’errore non può essere quantificato.

49. Le rettifiche basate su un’estrapolazione comportano l’applicazione del tasso di errore determinato su un campione di progetti all’intera popolazione di progetti che presentano la medesima carenza.

50. Le rettifiche forfettarie per carenze del sistema consistono nell’applicare una percentuale alle spese che sono state elaborate dai sistemi carenti. In genere interessano le spese dichiarate fino al momento in cui non è stato posto rimedio alle carenze del sistema. In base agli orientamenti della Commissione, la percentuale da applicare dipende dalla gravità delle carenze.

51. La tabella 3 indica il numero di programmi interessati da ciascun tipo di rettifica finanziaria sui 40 programmi sottoposti ad audit. Le rettifiche finanziarie decise riguardanti il cofinanziamento dei Fondi strutturali ammontano a circa 650 milioni di euro e ulteriori rettifiche finanziarie sono ancora in corso di approvazione. Una quota significativa delle rettifiche finanziarie è connessa a violazioni delle norme UE e nazionali in materia di appalti pubblici.

52. Quasi tutte le rettifiche finanziarie sono state eseguite dagli Stati membri. I fondi UE così liberati hanno perciò potuto essere riutilizzati per finanziare altre spese ammissibili [20] nell’ambito dello stesso programma, che sarebbero state dichiarate alla Commissione prima della fine del periodo di programmazione (cfr. nota 7). Per parte delle spese di sette programmi, tuttavia, le rettifiche finanziarie sono state imposte dalla Commissione perché gli Stati membri non avevano applicato le rettifiche finanziarie richieste. Gli Stati membri hanno così perso quei fondi (cfr. paragrafo 13).

TABELLA 3

NUMERO DI PROGRAMMI PER TIPO DI RETTIFICA FINANZIARIA

Nota: per uno stesso programma, possono essere stati decisi diversi tipi di rettifiche finanziarie, in funzione del numero e della natura delle carenze.

Tipo di rettifiche finanziarie | Numero di programmi |

Politica regionale | Occupazione, affari sociali e inclusione |

Rettifiche quantificabili | 15 | 13 |

Rettifiche basate su estrapolazione | 2 | 4 |

Rettifiche forfettarie

Carenze dei sistemi | 8 | 3 |

Appalti pubblici | 13 [7777] | 2 |

… MA SOLTANTO NEL 67 % DEI CASI È STATO OTTENUTO UN ELEVATO GRADO DI GARANZIA CIRCA LA CORRETTEZZA DELLE RETTIFICHE FINANZIARIE…

53. La Corte ritiene che la Commissione ottenga un elevato grado di garanzia sulla correttezza delle rettifiche finanziarie introdotte per lacune individuate alle condizioni seguenti:

a) nel caso di rettifiche quantificabili: vengono individuati tutti i progetti che presentano la medesima carenza e si applica la rettifica finanziaria corrispondente all’errore rilevato sulla base di una verifica di buona qualità [21] operata dalle autorità dello Stato membro;

b) nel caso di rettifica basata su un’estrapolazione: si procede alla corretta identificazione della sottopopolazione interessata da quella carenza [22], si calcola il tasso di errore sulla base di un campione rappresentativo e le verifiche svolte dalle autorità dello Stato membro sono di buona qualità;

c) nel caso di rettifica forfettaria: la percentuale applicata corrisponde a quella indicata negli orientamenti della Commissione.

54. Il livello di garanzia ottenuto dalla Commissione dipende anche dal tipo di elementi che le vengono forniti per comprovare il rispetto di queste condizioni (cfr. paragrafi 44-46). La Commissione ha svolto audit di follow-up sul 65 % dei programmi interessati dalle rettifiche finanziarie: quando non ha raggiunto una conclusione positiva, ha richiesto alle autorità dello Stato membro di procedere ad ulteriori controlli che, a quel punto, erano molto ben delimitati dalla Commissione, oppure ha raggiunto un accordo su rettifiche finanziarie supplementari. Nel riquadro 8 viene riportato un esempio in cui viene richiesto l’espletamento di un lavoro supplementare.

RIQUADRO 8

ESEMPIO DI CONCLUSIONE NON POSITIVA DI UN AUDIT DI FOLLOW-UP

Per un programma (Industria e impresa nella Repubblica ceca), le autorità competenti erano tenute a procedere ad una verifica delle spese dichiarate prendendo in esame alcuni aspetti (come il rispetto delle procedure d’appalto). L’audit di follow-up svolto dalla Commissione per valutare la qualità di tali verifiche ha concluso che queste non avevano rilevato una serie di problemi, né avevano proposto rettifiche finanziarie in relazione agli stessi. È stato perciò richiesto alle autorità di ricalcolare i tassi di errore per i progetti verificati, tenendo conto delle risultanze dell’audit della Commissione. Ciò ha comportato l’esame di tutte le verifiche precedentemente svolte per accertare che fossero stati esaminati tutti gli aspetti non precedentemente considerati, nonché il calcolo delle rettifiche finanziarie necessarie.

55. La Corte ritiene che, nel 67 % dei casi inclusi nel campione, il livello di garanzia ottenuto fosse elevato. Per i casi restanti (33 %) [23], le lacune presenti riducevano il livello di garanzia.

56. Una lacuna è la totale o parziale assenza di informazioni riguardanti:

a) la completezza delle rettifiche finanziarie apportate e

b) la giustificazione dell’importo delle rettifiche finanziarie apportate sulla base delle carenze inizialmente individuate. Un esempio viene fornito nel riquadro 9.

57. Altre lacune riguardano l’estensione delle verifiche che sono state effettivamente eseguite: in alcuni casi, l’estensione era sufficiente, ma la Commissione non l’ha contestato (cfr. esempi nel riquadro 10) giungendo perciò a conclusioni inattendibili sul tasso d’errore.

RIQUADRO 9

ESEMPIO DI INFORMAZIONI INSUFFICIENTI RELATIVE ALLA GIUSTIFICAZIONE DELLE RETTIFICHE FINANZIARIE ESEGUITE

Per un programma (Galizia) per il quale l’organismo intermedio aveva delegato l’attuazione delle misure a vari organismi, la Commissione aveva richiesto rettifiche finanziarie sulle spese dichiarate per gli organismi che, in base alle relazioni ex articolo 13, risultavano avere elevati tassi di errore. Sono state eseguite rettifiche sulle spese relative a quattro organismi, di cui una sulla base di una verifica statistica, ma la Commissione non disponeva di informazioni per procedere a una riconciliazione tra l’importo delle rettifiche e i tassi di errore individuati dai controlli di primo livello. Per gli altri tre organismi, la Commissione non aveva ricevuto alcuna informazione oppure aveva ricevuto solo informazioni incomplete. La Commissione non ha richiesto ulteriori informazioni e ha ripreso i pagamenti.

… E SIGNIFICATIVAMENTE INFERIORE È IL GRADO DI GARANZIA PER QUANTO RIGUARDA L’EFFICACIA DEI SISTEMI DI GESTIONE E CONTROLLO…

58. La Corte ritiene che la Commissione ottenga un elevato grado di garanzia sull’efficacia dei sistemi di gestione e controllo se la quantità e la qualità dei controlli di primo e secondo livello consente alle autorità degli Stati membri di individuare e correggere le spese irregolari (cfr. paragrafi 9, 10 e 28). I controlli di primo livello hanno rappresentato un elemento fondamentale dei sistemi di gestione e controllo nel periodo 2000-2006, date le debolezze del quadro giuridico relativo ai requisiti per i controlli di secondo livello (cfr. paragrafo 9).

59. La Corte ha rilevato che per tutti i casi in cui ha giudicato "elevato" il livello di garanzia, la Commissione aveva proceduto ad audit di follow-up.

RIQUADRO 10

ESEMPI DI VERIFICA CON ESTENSIONE INSUFFICIENTE PER DEFINIRE IL TASSO DI ERRORE E, DI CONSEGUENZA, LE RETTIFICHE FINANZIARIE

Per un programma (Trasporti, in Italia), l’audit della Commissione aveva individuato una serie di errori sistemici potenziali sulla base dell’audit di un campione di progetti. È stato perciò richiesto alle autorità di procedere ad un’indagine per valutare la reale entità di questi errori sistemici e di applicare poi rettifiche finanziarie. A seguito dell’indagine, si è proceduto ad una rettifica finanziaria relativa ad un solo tipo di errore specifico. Per gli altri tipi di errore non sono state proposte rettifiche.

In un secondo caso (Sviluppo delle risorse umane, in Polonia), la Commissione aveva individuato — per due progetti di importo totale di circa 214 milioni di euro e gestiti da un organismo — una serie di errori nei contratti pubblici aggiudicati in base ad una specifica procedura di gara (procedura accelerata). È stata eseguita una rettifica finanziaria di circa 25 milioni di euro. La Commissione non ha però richiesto di verificare la presenza di diversi tipi di errori in contratti gestiti da questo stesso organismo, ma che non erano stati aggiudicati sulla base della procedura accelerata.

60. La Corte ha giudicato "medio" il grado di garanzia ottenuto, quando le soluzioni apportate ai sistemi erano sufficienti, salvo che per alcuni aspetti dei controlli di primo o secondo livello. In tali casi, la Commissione si basava principalmente sulle dichiarazioni delle autorità degli Stati membri (cfr. ad esempio riquadro 11).

61. La Corte ha giudicato "basso" il livello di garanzia ottenuto quando significativi aspetti dei controlli di primo livello erano insufficienti. Tali carenze riguardavano principalmente la quantità delle verifiche svolte (cfr. paragrafo 28), problema talvolta esacerbato da debolezze dei controlli di secondo livello.

62. Per i programmi che rientravano nella categoria con livello di garanzia "basso", la Commissione ha svolto audit di follow-up nel 64 % dei casi. La maggior parte di questi audit ha valutato la qualità delle verifiche di primo livello, ma non la quantità.

RIQUADRO 11

ESEMPIO DI INDIVIDUAZIONE E CORREZIONE DELLE CARENZE DA PARTE DELLA COMMISSIONE SULLA BASE DELLE RELAZIONI DI UN ORGANISMO INDIPENDENTE

Per un programma (Aquitania), la Commissione ha presentato una prima richiesta di azione a seguito di significative carenze relative ai controlli di primo livello. Le autorità dello Stato membro hanno avviato uno specifico esercizio di verifica su un campione di spese dichiarate nel periodo 2000-2004. La Commissione ha ricevuto una relazione sul risultato di tale verifica, che mostrava un tasso di errore del 2,12 %. Ha ritenuto soddisfacente tale situazione e non ha adottato ulteriori iniziative. Non ha richiesto documentazione giustificativa, come liste di controllo compilate, né ha chiesto le ragioni della differenza tra questo tasso di errore e quello individuato dai controlli di secondo livello, che era significativamente superiore. Non ha svolto alcun audit di follow-up. Nella relazione non era indicata la natura degli errori, in particolare se si trattasse di errori sistemici. Per quanto riguarda il miglioramento delle procedure dal 2005 in poi, la Commissione ha ricevuto una conferma dalle autorità competenti che le procedure relative alle spese sarebbero state in linea con la normativa sui Fondi strutturali.

La Commissione ha richiesto una seconda azione meno di un anno dopo la chiusura di questa prima verifica, dopo che i controlli di secondo livello avevano individuato un tasso di errore persistentemente elevato, vicino al 12 %. La Commissione ha richiesto di individuare le cause di questo elevato tasso di errore. Le autorità competenti hanno avviato un altro esercizio specifico di verifica. Hanno analizzato un errore sistemico e individuato la popolazione interessata, cosa che avrebbero già dovuto fare dopo la prima richiesta. A seguito di questa seconda azione, il tasso di errore residuo per le verifiche di secondo livello ha potuto essere ridotto al 4,7 %. Sebbene tale tasso si collocasse al di sopra della soglia del 2 % (cfr. paragrafo 15), la Commissione aveva deciso di risolvere definitivamente tali questioni durante il processo di chiusura, che è iniziato nell’ottobre 2010.

63. Quando non sono stati eseguiti audit, o quando la loro estensione era insufficiente, almeno parte delle azioni correttive è stata considerata risolutiva sulla base di dichiarazioni rese/ impegni presi dalle autorità degli Stati membri, oppure di documenti giustificativi da queste presentati. Un esempio viene fornito nel riquadro 12.

64. Sulla base dei criteri stabiliti, la valutazione della Corte riguardo al grado di garanzia ottenuto dalla Commissione in relazione alle spese elaborate da sistemi di gestione e controllo a cui sono stati apportati miglioramenti è riportata nella tabella 4.

TABELLA 4

GRADO DI GARANZIA RIGUARDO ALL’EFFICACIA DEI SISTEMI DI GESTIONE E CONTROLLO, COME GIUDICATO DALLA CORTE

Grado di garanzia | Percentuale di programmi esaminati [6666] |

Elevato | 28 |

Medio | 34 |

Basso | 38 |

RIQUADRO 12

ESEMPIO DI CONSTATAZIONE CHIUSA SULLA BASE DI UNA DESCRIZIONE FORNITA DA UN’AUTORITÀ DELLO STATO MEMBRO

Per un programma (Navarra), sia l’individuazione che la correzione delle carenze era stata basata sulle relazioni presentate dalle autorità dello Stato membro. Le autorità nazionali avevano informato la Commissione che, nel caso di diversi organismi a cui era stata delegata la gestione, per varie misure gestite da un organismo erano state applicate procedure nuove (senza però fornire alcuna informazione aggiuntiva che avrebbe potuto consentire alla Commissione di giudicare la qualità e la quantità di queste nuove verifiche). Per le altre misure gestite da questo stesso organismo, erano stati preparati dei manuali, ma permanevano problemi per quanto riguardava il contenuto dei controlli. Per gli altri organismi, invece, non esistevano ancora né manuali, né liste di controllo, che costituiscono elementi fondamentali per garantire l’efficacia delle verifiche. La Commissione non ha presentato ulteriori richieste.

… PERCIÒ ULTERIORI GARANZIE DOVRANNO ESSERE OTTENUTE GRAZIE ALLA PROCEDURA DI CHIUSURA…

65. Nell’eseguire il follow-up delle carenze, la Commissione ha voluto anche evitare procedure di chiusura lunghe e dispendiose in termini di risorse, allo scopo di non interferire con il periodo di programmazione in corso 2007-2013. Tuttavia, soprattutto per i programmi per il quali il livello di garanzia ottenuto non era elevato, la valutazione finale del rischio di errore residuo dovrà essere realizzata dalla Commissione durante la procedura di chiusura attualmente in corso (cfr. paragrafo 15).

66. Per preparare la procedura di chiusura, dal 2007 la Commissione ha svolto audit a livello degli organismi di liquidazione responsabili dei programmi ritenuti ad altro rischio per gli interessi finanziari dell’UE. Le carenze individuate nel corso di questi audit sono state però per lo più considerate risolte dalla Commissione sulla base delle dichiarazioni rese dalle autorità competenti (cfr. esempio fornito nel riquadro 7).

67. Sulla base dell’esame delle dichiarazioni di chiusura per i programmi inclusi nel campione per i quali la Commissione ha raggiunto una conclusione positiva (87 %, cfr. paragrafo 34), la Corte conclude che:

a) nel 23 % dei casi (alla fine di giugno 2011), le informazioni fornite nelle dichiarazioni di chiusura condurranno ad applicare ulteriori rettifiche finanziarie; ciò riguarda soprattutto i casi in cui la Corte ritiene che la Commissione non avesse ottenuto un livello di garanzia "elevato" (cfr. paragrafo 55 e tabella 4);

b) nel 57 % dei casi, il giudizio e/o il tasso di errore presentato nella dichiarazione di chiusura è discutibile, soprattutto perché il tasso di errore è troppo basso rispetto alle carenze individuate nel programma. Inoltre, secondo la valutazione Corte, è discutibile la rappresentatività dei risultati in quanto i controlli di secondo livello non dovevano essere necessariamente svolti su un campione statisticamente rappresentativo. Questi controlli devono però essere utilizzati come principale base per valutare la necessità di applicare ulteriori rettifiche finanziarie.

68. Infine, per quanto riguarda il campione sottoposto ad audit, in alcuni casi (cfr. riquadro 13) una spesa inizialmente ritirata da una dichiarazione di spesa è stata reinserita nella dichiarazione finale di spesa. Vi sono stati anche casi in cui la spesa relativa a progetti approvati di recente è stata inclusa poco prima del termine di chiusura. Esiste il rischio che questi progetti, sono la pressione dell’urgenza di assorbire i fondi UE, non siano stati sottoposti a adeguate verifiche.

69. Sulla base della valutazione del rischio dei programmi e allo scopo di valutare la validità del tasso di errore presentato, la Commissione può decidere di svolgere audit nel quadro della procedura di chiusura. Questi audit vengono attualmente eseguiti su circa la metà dei casi in cui il grado di garanzia non è ritenuto dalla Corte "elevato" (66 % di quelli menzionati al paragrafo 55 e 36 % di quelli indicati nella tabella 4, categoria "basso"). Il numero di audit potrebbe ancora aumentare.

RIQUADRO 13

ESEMPIO DI SPESE NON AMMISSIBILI RIPRESENTATE E DI NUOVI PROGETTI INCLUSI TARDIVAMENTE

Per un nuovo programma (Inghilterra nord-orientale), che era stato oggetto di azioni correttive dal marzo 2006 al settembre 2007, un importo di 19,3 milioni di euro di spese precedentemente dedotte sono state inserite dall’autorità di gestione nella dichiarazione finale di spesa. In questo caso, l’organismo di liquidazione si è rivelato efficace e ha comunicato il problema.

Per un altro programma (Sardegna), che sin dal settembre 2007 era stato oggetto di azioni correttive che erano ancora in corso al momento della chiusura, sono state tardivamente incluse nella dichiarazione finale spese per 80 milioni di euro. Nessuno dei progetti in causa era stato oggetto di controlli di secondo livello da parte dell’organismo indipendente. La Commissione ha potuto individuare questa anomalia in quanto è stata segnalata nella dichiarazione di chiusura, che non fornisce però un giudizio finale sul programma. Tuttavia, la valutazione dell’ammissibilità delle spese relative richiederà un ulteriore lavoro, per evitare il rischio di rimborsare spese non ammissibili.

70. In tutti i casi in cui la Commissione non prevede di svolgere audit di chiusura, la decisione finale sull’applicazione di ulteriori rettifiche finanziarie dovrà essere basata su informazioni e dichiarazioni fornite dall’organismo di liquidazione o nella dichiarazione di chiusura o a seguito di ulteriori richieste della Commissione. La Commissione potrebbe quindi non essere in grado di valutare la veridicità e la correttezza delle informazioni fornite, che potrebbero riguardare aspetti fondamentali come le motivazioni [24] addotte dalle autorità per far scendere un tasso di errore, inizialmente alto, fino alla soglia del 2 % (cfr. paragrafo 15). Il riquadro 14 illustra i problemi a cui è confrontata la Commissione al momento della chiusura.

RIQUADRO 14

ESEMPIO DI DIVERSE INTERPRETAZIONI RELATIVE AL TASSO DI ERRORE FINALE DI UN PROGRAMMA

A seguito degli audit della Commissione, nella seconda metà del 2005 è stato deciso un piano d’azione per una serie di programmi in uno Stato membro. Oltre ad alcune questioni specifiche, che erano affrontate in modo adeguato, l’azione principale richiedeva di rafforzare i controlli di primo livello. Sono quindi stati introdotti e/o formalizzati controlli e sono state preparate pertinenti note di orientamento. Su tale base, la Commissione ha ritenuto che il piano d’azione fosse stato attuato in modo soddisfacente. Nondimeno, non vi erano obblighi per quanto riguarda la copertura che i controlli avrebbero dovuto raggiungere, in termini di percentuale dei progetti o di spese da verificare. La Commissione ha svolto audit di follow-up per una serie di programmi, valutando anche la qualità dei controlli di primo livello senza individuare gravi carenze.

Tuttavia, l’audit della Corte su uno dei programmi interessati (Yorkshire e Humberside) conclude che i controlli di primo livello avevano raggiunto solo una copertura molto limitata (3 %). Inoltre, il tasso di errore accertato dai controlli di primo livello era molto più basso di quello individuato dai controlli di secondo livello, il che dà adito a dubbi sulla qualità dei controlli di primo livello. Di conseguenza, al momento della chiusura ci si dovrà basare completamente sui risultati dei controlli di secondo livello.

Il tasso di errore presentato nella dichiarazione di chiusura per l’intero programma è dell’1,959 %. Tuttavia, l’audit della Corte ha mostrato che la presentazione non è statisticamente corretta, in quanto non tiene conto del fatto che il programma comporta tre sottopopolazioni [25]. Per questo, l’audit della Corte ha concluso, sulla base delle stesse cifre, che il tasso di errore era del 9,3 %. La Commissione ha accettato il tasso di errore presentato nella dichiarazione di chiusura, con riferimento al quadro di riferimento normativo.

71. Alcune nuove disposizioni sono state introdotte nella normativa per il periodo di programmazione 2007-2013, allo scopo di ovviare ad alcuni dei problemi descritti nei paragrafi precedenti:

a) i controlli di secondo livello devono essere svolti sulla base di un campione statistico estratto su base casuale; questo dovrebbe migliorare la validità dei tassi di errore presentati alla Commissione al momento della chiusura;

b) un’autorità di audit (paragonabile all’organismo indipendente/organismo di liquidazione del periodo di programmazione 2000-2006) deve presentare annualmente alla Commissione pareri sull’efficacia del funzionamento dei sistemi di gestione e controllo; questi dovrebbero essere più attendibili rispetto alle relazioni ex articolo 13 grazie al metodo di campionamento statistico, e costituiranno la base fondamentale da cui la Commissione trarrà garanzie sull’efficacia dei sistemi.

72. Anche il quadro giuridico per il periodo di programmazione 2007-2013 è stato modificato, soprattutto con una semplificazione delle norme finalizzata a ridurre i tassi di errore. Le autorità degli Stati membri hanno ora la possibilità di dichiarare le spese generali indicando, invece delle spese effettive, un importo forfettario o una quota fissa.

… ANCHE SE ULTERIORI RETTIFICHE FINANZIARIE POTREBBERO NON AVERE ALCUN IMPATTO, POICHÉ LE SPESE DICHIARATE SUPERANO LA DOTAZIONE ASSEGNATA

73. Un’analisi delle dichiarazioni finali di spesa per i 40 programmi esaminati indica che, per il 50 % di questi (70 % per i programmi FESR e il 24 % per i programmi FSE) , le autorità degli Stati membri hanno dichiarato spese per importi superiori alla dotazione assegnata al programma [26]. La percentuale di sovradichiarazione va dall’1 % al 28 %. Ciò significa, da un lato, che in tutti i casi le autorità dello Stato membro sono state in grado di sostituire l’intero ammontare delle rettifiche finanziarie decise in passato (cfr. paragrafo 51) con nuove spese dichiarate e, dall’altro, che le autorità dello Stato membro hanno un margine che consente loro ulteriori rettifiche finanziarie alla chiusura [27]. In altri termini, ulteriori rettifiche finanziarie non comporterebbero una riduzione dell’importo finale versato dalla Commissione.

OCCORRONO ULTERIORI SFORZI PERCHÉ I SISTEMI SIANO EFFICACI PER IL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE 2007-2013

74. Considerando che molte carenze sono state individuate tra il 2006 e il 2008 e considerando il tempo necessario per attuare le azioni correttive (cfr. paragrafo 32), le carenze sono state spesso corrette poco prima dell’inizio della procedura di chiusura. Di conseguenza, un effettivo miglioramento dei sistemi di gestione e controllo sarà visibile soltanto nel periodo di programmazione 2007-2013.

75. I sistemi relativi ai programmi successori, nel periodo di programmazione 2007-2013, dei dieci programmi sottoposti ad audit sono stati ancora una volta giudicati negativamente dalla Commissione nel 2010, come si evince dalle relazioni annuali di attività della DG Politica regionale e della DG Occupazione, affari sociali e inclusione. Per questi programmi, la Commissione dovrà quindi adottare ulteriori azioni correttive.

76. Queste relazioni annuali di attività indicano anche che il tasso di errore fornito dalle autorità di audit era superiore alla soglia del 2 % (cfr. paragrafo 15) per il 35,6 % dei programmi gestiti dalla DG Politica regionale e per il 47,4 % dei programmi gestiti dalla DG Occupazione, affari sociali e inclusione [28]. Le valutazioni condotte dalle DG sull’efficacia dei sistemi per il periodo 2007-2013 indicavano che il 15,4 % dei programmi gestiti dalla DG Politica regionale e il 25,8 % dei programmi gestiti dalla DG Occupazione, affari sociali e inclusione presentavano significative carenze. Il tasso di errore più probabile stimato indicato dalla Corte nella relazione annuale sull’esercizio 2010 per "Coesione, energia e trasporti" è pari al 7,7 % [29].

77. Va detto che, laddove la Commissione sia riuscita a rendere efficaci i sistemi di gestione e controllo degli Stati membri, non vi sono comunque garanzie che gli stessi sistemi saranno ugualmente efficaci per i programmi successori. Questo perché lo Stato membro potrebbe cambiare a propria discrezione le entità, i sistemi e il personale responsabile dei controlli sui programmi dei Fondi strutturali, ad esempio per ragioni di bilancio. La Commissione si è già trovata di fronte a casi di questo tipo.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

78. L’obiettivo della Commissione nell’intraprendere azioni correttive è garantire che i pagamenti irregolari già eseguiti siano oggetto di rettifiche finanziarie adeguate e che i sistemi di gestione siano migliorati per fornire sufficienti garanzie che i pagamenti futuri saranno eseguiti conformemente alla normativa.

79. Dall’audit della Corte è emerso che la Commissione ha adottato generalmente azioni adeguate quando sono state individuate carenze, ma che la procedura è stata lunga e che, per i programmi sottoposti ad audit, la Commissione ha ottenuto gradi di garanzia variabili riguardo al fatto che le carenze dei sistemi di gestione e controllo nazionali siano state corrette a seguito delle azioni correttive attuate.

LA COMMISSIONE INTRAPRENDE AZIONI ADEGUATE QUANDO VENGONO INDIVIDUATE CARENZE NEI SISTEMI DEGLI STATI MEMBRI, MA LA PROCEDURA DI ATTUAZIONE È LUNGA

80. La Commissione ha sistematicamente avviato azioni correttive quando sono state individuate carenze. Nel 90 % dei casi, la Commissione ha adeguatamente affrontato le carenze (cfr. paragrafi 23-27).

81. Tuttavia, il tempo impiegato per attuare le azioni correttive è stato in media di 30 mesi. Le carenze per il periodo 2000-2006 sono state individuate prevalentemente dal 2005-2006 in avanti; per cui, tenendo conto anche della lunghezza della procedura, per circa la metà dei casi inclusi nel campione si sono dovute applicare le rettifiche finanziarie al momento della chiusura. L’attuale politica della Commissione prevede che le azioni correttive siano attuate entro 24 mesi (cfr. paragrafi 32-40).

LA COMMISSIONE È RIUSCITA IN PARTE A OTTENERE GARANZIE CIRCA LA CORRETTA APPLICAZIONE DELLE RETTIFICHE FINANZIARIE

82. La Commissione ha ottenuto un elevato grado di garanzia riguardo al fatto che le rettifiche finanziarie fossero state correttamente applicate per due terzi circa dei casi esaminati dalla Corte. Per i casi restanti, le lacune presenti riducevano il livello di garanzia. Ciò è stato dovuto ad informazioni insufficienti o alle debolezze relative all’estensione delle verifiche svolte per valutare l’importo delle rettifiche finanziarie (cfr. paragrafi 44-57).

LA COMMISSIONE È RIUSCITA IN MISURA MINORE A OTTENERE GARANZIE CIRCA IL FATTO CHE LE PROPRIE AZIONI ABBIANO PORTATO A MIGLIORAMENTI NEI SISTEMI DI GESTIONE E CONTROLLO NAZIONALI

83. Per i programmi sottoposti ad audit (cfr. allegato), la Commissione ha ottenuto gradi di garanzia variabili riguardo al fatto che le carenze dei sistemi di gestione e controllo degli Stati membri siano state corrette a seguito delle azioni correttive attuate. Nei programmi sottoposti ad audit, la Corte ha rilevato un livello di garanzia "elevato" nel 28 % dei programmi, "medio" nel 34 % e "basso" nel 38 %. La Commissione sta svolgendo un ulteriore lavoro durante la procedura di chiusura, ma ha problemi ad ottenere un sufficiente grado di garanzia circa le informazioni fornite e soprattutto il tasso finale di errore presentato nella dichiarazione di chiusura (cfr. paragrafi 28 e 58-73).

84. Per 10 dei programmi esaminati dalla Corte, i programmi successori nel periodo di programmazione 2007-2013 sono stati nel 2010 ancora una volta valutati negativamente dalla Commissione. In aggiunta, i tassi di errore comunicati dalle autorità nazionali di audit nel periodo attuale sono molto spesso rilevanti (cfr. paragrafi 74-77). Per questi programmi la Commissione dovrà adottare ulteriori azioni correttive.

POSSIBILITÀ DI MIGLIORAMENTO

85. Sebbene le azioni correttive adottate dalla Commissione possano avere significativi effetti positivi, è ancora possibile introdurre miglioramenti per ottenere i sistemi che operino costantemente con buon livello di qualità per il periodo 2007-2013. Tali miglioramenti potrebbero però richiedere maggiori risorse, aspetto di cui la Commissione dovrà tenere conto.

RACCOMANDAZIONE 1

La Commissione dovrebbe:

- ridurre la durata della procedura amministrativa che va dall’individuazione delle carenze sino all’attuazione delle misure correttive;

- attribuire una maggiore priorità all’audit delle autorità di audit, per ottenere garanzia circa la validità dei tassi di errore da queste rilevati, in modo che le rettifiche finanziarie siano basate su questi tassi di errore;

- diffondere liste di controllo che rappresentino pratiche migliori che le autorità degli Stati membri devono seguire per i controlli di primo livello;

- garantire che le rettifiche finanziarie applicate prima della chiusura riguardino tutte le spese sostenute nell’ambito di sistemi di gestione e controllo carenti;

LA SOSTITUZIONE DI SPESE NON AMMISSIBILI MERITA DI ESSERE PRESA IN ESAME NEL QUADRO DELLE DECISIONI SULLE SPESE FUTURE PER LA COESIONE

86. Per la metà dei programmi esaminati dalla Corte, le autorità degli Stati membri hanno dichiarato spese superiori alla dotazione assegnata al programma. Ciò significa che sono stati in grado di sostituire spese non ammissibili rifiutate con nuove spese e di creare una riserva per compensare potenziali rettifiche finanziarie future (cfr. paragrafo 73).

87. Questa sostituzione di spese è consentita dalla normativa (cfr. paragrafo 13, lettera a)) e permette di utilizzare i finanziamenti dei Fondi strutturali assegnati agli Stati membri per programmi di spesa volti ad accrescere la coesione economica e sociale.

88. Il fatto che gli Stati membri possano riutilizzare gli aiuti dei Fondi strutturali in questo modo pone tuttavia interrogativi che meritano di essere valutati, soprattutto nel contesto delle decisioni sulla spesa futura per la coesione:

a) alcune delle carenze individuate sono sistemiche (ad esempio, l’errata applicazione delle norme in materia di appalti). Se tali questioni non vengono affrontate adeguatamente, vi è il rischio che spese non ammissibili per un progetto vengano sostituite con spese non ammissibili di un altro progetto;

b) vi sono casi in cui le nuove spese che sostituiscono spese non ammissibili riguardano progetti finanziati integralmente da fondi nazionali (finanziamento retroattivo). Altre relazioni della Corte hanno mostrato che tali progetti sono più soggetti ad errore (cfr. nota 20); in aggiunta, quando viene utilizzato il finanziamento retroattivo, le spese per la coesione fungono da sostegno "ex post" per i bilanci degli Stati membri;

c) le azioni correttive della Commissione hanno un costo amministrativo significativo e richiedono un notevole dispendio di risorse. Quando il sostegno deve essere riassegnato e lo Stato membro dispone di una importante riserva di progetti genuinamente conformi (cfr. nota 26), le azioni correttive della Commissione determinano modifiche documentali (il sostegno dell’UE è attribuito a un diverso insieme di progetti), ma non cambiamenti dell’attività. Inoltre, come già osservato dalla Corte [30], le rettifiche finanziarie non riducono le irregolarità nelle operazioni sottostanti, ma determinano il trasferimento del costo delle operazioni irregolari rifiutate dal bilancio UE a quelli nazionali.

RACCOMANDAZIONE 2

La Commissione, il Parlamento e il Consiglio dovrebbero riconsiderare se, al momento di discutere i futuri piani di spesa in materia di coesione, debbano essere apportate delle modifiche alle disposizioni relative alle possibilità di sostituire spese risultate non ammissibili, al fine di accrescere il valore aggiunto rappresentato dall’utilizzo dei fondi UE.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Harald NOACK, membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 18 gennaio 2012.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] A livello della Commissione, il Fondo europeo di sviluppo regionale è gestito dalla direzione generale per la Politica regionale (DG Politica regionale) e il Fondo sociale europeo dalla direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione (DG Occupazione, affari sociali e inclusione).

[2] Articolo 17, paragrafo 1, del TUE e articolo 317 del TFUE.

[9999] Risorse finanziarie messe a disposizione del FESR e dell’FSE nel quadro finanziario del periodo in questione. Tale quadro è un piano di spesa pluriennale che traduce in termini finanziari le priorità politiche dell’Unione.

[3] Per quanto riguarda il periodo di programmazione 2000-2006, le responsabilità della Commissione e degli Stati membri erano principalmente definite nel regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161 del 26.6.1999, pag. 1) e nel regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione, del 2 marzo 2001, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell’ambito dei Fondi strutturali (GU L 63 del 3.3.2001, pag. 21). Per quanto riguarda il periodo 2007-2013, le responsabilità sono prevalentemente definite dal regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’ 11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (GU L 210 del 31.7.2006, pag. 25) e dal regolamento (CE) n. 1828/2006 della Commissione, dell’ 8 dicembre 2006, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e del regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale (GU L 371 del 27.12.2006, pag. 1).

[4] I promotori possono essere organismi pubblici o privati e persone. Esempio di promotore pubblico: un organismo che si occupa dell’amministrazione delle strade che esegue la costruzione di una nuova autostrada. Esempio di promotore privato: un’azienda privata che intende razionalizzare il proprio processo produttivo acquistando nuovi macchinari.

[5] Il bilancio assegnato ad un programma è finanziato da fondi pubblici dello Stato membro, da fondi privati e dai Fondi strutturali.

[6] Le relazioni sono chiamate in questo modo in quanto richieste dall’articolo 13 del regolamento (CE) n. 438/2001.

[7] Per il periodo di programmazione 2000-2006, la spesa è risultata ammissibile per la maggior parte dei programmi dal momento in cui la Commissione ha ricevuto la richiesta di approvazione del programma (per lo più 1.1.2000) sino al 30.6.2009. La procedura di chiusura è iniziata con la presentazione della documentazione 15 mesi dopo tale termine, ossia il 30.9.2010. Per alcuni programmi tuttavia la procedura è iniziata prima in quanto la data del 31.12.2008 era fissata quale termine ultimo per l’ammissibilità, mentre per i programmi greci è iniziata più tardi in quanto beneficiavano di una proroga al 31.12.2009 della data di fine ammissibilità.

[8] Per quel che riguarda il periodo di programmazione 1994-1999, cfr. regolamento (CE) n. 2064/97 della Commissione, del 15 ottobre 1997, recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio riguardo ai controlli finanziari effettuati dagli Stati membri sulle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali (GU L 290 del 23.10.1997, pag. 1). Questo regolamento è stato abrogato dal regolamento (CE) n. 438/2001, che era applicabile al periodo 2000-2006.

[9] Le verifiche svolte dalle autorità di pagamento (cfr. paragrafo 5) non sono state considerate parte degli elementi fondamentali in quanto erano raramente di natura tale da compensare le carenze dei controlli di primo e secondo livello. Sono state inoltre raramente oggetto di azioni correttive di vasta portata.

[10] Cfr. articoli 38 e 39 del regolamento (CE) n. 1260/1999.

[11] Articolo 39, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1260/1999.

[12] Vi sono delle direttive europee che definiscono le norme da seguire per le procedure d’aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture nel caso in cui il bilancio iniziale di detti appalti superi i massimali definiti nelle direttive stesse. Le direttive del Parlamento europeo e del Consiglio attualmente in vigore (e recepite nella legislazione nazionale degli Stati membri) sono la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (GU L 134 del 30.4.2004, pag. 1) e la direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU L 134 del 30.4.2004, pag. 114). Per i contratti che non fanno oggetto delle disposizioni delle direttive (bilancio che non supera il massimale), vi possono essere disposizioni specifiche nelle legislazioni nazionali o regionali.

[13] "Piano d’azione per il rafforzamento della funzione di supervisione della Commissione nel contesto della gestione condivisa delle azioni strutturali", COM(2008) 97 def. del 19 febbraio 2008. Questo piano d’azione, che riguarda la Commissione stessa, non deve essere confuso con un tipo di azione correttiva, anch’esso chiamato "piano d’azione con misure correttive", richiesto dalla Commissione e che deve essere attuato negli Stati membri (cfr. paragrafo 12).

[14] "Impatto del piano d’azione per il rafforzamento della funzione di supervisione della Commissione nel contesto della gestione condivisa delle azioni strutturali", COM(2010) 52 def. del 18 febbraio 2010.

[15] In base ai conti annuali dell’Unione europea per l’esercizio 2010, l’importo totale delle rettifiche finanziarie confermate per il periodo 2000-2006 ammonta a 4165 milioni di euro per il FESR e a 1174 milioni di euro per il FSE. L’importo totale delle rettifiche finanziarie riportate per il periodo 1994-1999 è pari a 1758 milioni di euro per il FESR e a 397 milioni di euro per il FSE.

[8888] Questa popolazione non comprende i programmi per Interreg (promozione della cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale), URBAN (rivitalizzazione economica e sociale delle città e delle zone adiacenti in crisi) e EQUAL (promozione dello sviluppo delle risorse umane in un contesto di pari opportunità). Un solo e medesimo programma può includere alcune misure finanziate dal FSE e altre cofinanziate dal FESR. In tali casi, il programma è elencato sia nella colonna del FESR che in quella del FSE.

[16] Un errore è considerato sistemico quando vi è una forte probabilità che lo stesso problema possa riguardare in maniera analoga altri progetti. In tal caso, diventa necessario individuare l’estensione di questo errore sistemico. Esempio: il promotore di un progetto ha interpretato in maniera errata una norma di ammissibilità. Se il promotore ha eseguito diversi progetti, questi possono essere tutti soggetti allo stesso errore di interpretazione e, di conseguenza, potrebbero essere state dichiarate spese irregolari per la totalità di essi.

[17] Il calcolo del tempo medio intercorso considera il momento in cui le ultime azioni sono state chiuse come quello in cui si è posto rimedio alle carenze. Occorre tuttavia notare che, spesso, varie azioni specifiche per un programma sono state chiuse in momenti diversi.

[18] Norme quali quelle relative agli appalti pubblici e agli aiuti di stato sono applicabili con maggiore frequenza ai progetti cofinanziati dal FESR.

[19] Cfr. Orientamenti relativi ai principi, ai criteri e alle percentuali indicative che i servizi della Commissione devono applicare per determinare le rettifiche finanziarie a norma dell’articolo 39, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1260/1999 e, relativamente agli appalti pubblici, il documento COCOF 07/0037/03, versione finale del 29 novembre 2007.

[20] Le nuove spese dichiarate possono riguardare progetti nuovi non completati o progetti già ultimati inizialmente finanziati con fondi nazionali, per i quali viene successivamente richiesto il cofinanziamento UE. In quest’ultimo caso si parla di "finanziamento retroattivo". Le procedure per l’accettazione di progetti coerenti variano da una direzione generale all’altra. La Corte ha rilevato che questi progetti erano più soggetti ad errore rispetto a quelli selezionati mediante le procedure ordinarie (cfr. paragrafo 6.19 della relazione annuale della Corte sull’esercizio 2008).

[7777] Non include sette programmi per i quali sono state decise rettifiche forfettarie per carenze dei sistemi, che riguardano principalmente le procedure di appalto pubblico.

[21] Verifiche svolte sulla base di liste di controllo applicate rigorosamente e che coprono tutti i rischi in modo dettagliato.

[22] Ad esempio:i)tutti i contratti che sono disciplinati dalle norme sugli appalti pubblici oii)parte delle spese (come le spese amministrative/per il personale) per tutti i progetti dichiarati.

[23] Va detto che, per due programmi del campione, non era stato richiesto alle autorità dello Stato membro di applicare rettifiche finanziarie, per cui non sono inclusi nel calcolo.

[6666] Per sei programmi, i miglioramenti dei sistemi non sono stati valutati in quanto le rettifiche finanziarie riguardavano tutte le spese dichiarate nel periodo di programmazione. Nel paragrafo 55 si è tenuto conto dell’impatto delle azioni correttive per questi programmi.

[24] Esempi di argomentazioni addotte: i) determinati errori sono indicati come "atipici" o ii) tutti gli errori sistemici sono indicati come "trattati in modo soddisfacente".

[25] Una popolazione (il numero totale di progetti) può essere suddivisa raggruppando i progetti in sottopopolazioni omogenee (strati).

[26] Gli Stati membri possono avere un insieme di progetti che, in volume, è maggiore della dotazione finanziaria concessa al programma in causa.

[27] Al momento della pubblicazione della presente relazione, la Commissione non aveva ancora adottato una decisione definitiva riguardo all’importo a cui applicare la rettifica finanziaria: l’importo iscritto in bilancio o l’importo dichiarato, se quest’ultimo è superiore alla dotazione.

[28] Per quanto riguarda i programmi gestiti dalla DG Politica regionale: il 22,5 % dei programmi presentava un tasso di errore tra il 2 e il 5 % e il 13,1 % un tasso d’errore superiore al 5 %. Per quanto riguarda i programmi gestiti dalla DG Occupazione, affari sociali e inclusione: il 19,0 % dei programmi presentava un tasso di errore tra il 2 e il 5 % e il 28,4 % un tasso d’errore superiore al 5 %.

[29] Limite inferiore del tasso di errore: 4,7 %; limite superiore del tasso di errore: 10,7 %.

[30] Paragrafo 1.65 della relazione annuale sull’esercizio 2005 (GU C 263 del 31.10.2006).

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ALLEGATO

PROGRAMMI SOTTOPOSTI A ESAME DOCUMENTALE

FESR |

Paese | Identificativo del programma | Nome del programma | Dotazione assegnata (milioni di euro) |

Repubblica ceca | 2003CZ161PO003 | Industria e impresa | 347,8 |

Germania | 2000DE162DO003 | Saarland | 293,0 |

Spagna | 2000ES161PO004 | Asturie | 1695,4 |

2000ES161PO008 | Ceuta | 89,4 |

2000ES161PO010 | Estremadura | 2262,4 |

2000ES162DO006 | Madrid | 781,4 |

Regno Unito | 1999GB161DO002 | Merseyside | 2600,3 |

2000GB162DO005 | Inghilterra nordorientale | 1716,6 |

2000GB162DO012 | Scozia orientale | 661,4 |

Grecia | 2000GR051PO003 | Sanità e previdenza | 220,2 |

2000GR161PO004 | Grecia occidentale | 530,0 |

2000GR161PO007 | Epiro | 464,7 |

2000GR161PO011 | Isole ioniche | 268,5 |

2000GR161PO016 | Competitività | 2826,2 |

2000GR161PO026 | Cultura | 647,6 |

Irlanda | 2000IE161PO005 | Regione meridionale e orientale | 829,5 |

Italia | 1999IT161PO010 | Sardegna | 2601,0 |

1999IT161PO005 | Trasporti | 4520,2 |

2000IT162DO009 | Lazio | 884,4 |

Polonia | 2003PL161PO001 | PO integrato di sviluppo regionale | 3485,3 |

Portogallo | 1999PT161PO008 | Economia | 4009,3 |

1999PT161PO004 | Società dell’informazione | 652,3 |

Slovacchia | 2003SK161PO002 | Industria e servizi | 291,0 |

FSE |

Paese | Identificativo del programma | Nome del programma | Dotazione assegnata (milioni di euro) |

Belgio | 1999BE053DO002 | Ministero federale dell’occupazione e del lavoro | 140,3 |

Spagna | 2000ES051PO015 | Iniziativa imprenditoriale e formazione continua | 2279,3 |

2000ES053PO305 | Navarra | 173,4 |

2000ES161PO011 | Galizia | 579,7 |

Francia | 1999FR161DO002 | Nord-Pas-de-Calais | 202,1 |

2000FR162DO003 | Lorena | 84,5 |

2000FR162DO019 | Picardia | 66,2 |

2000FR162DO013 | Aquitania | 125,4 |

Regno Unito | 1999GB161DO002 | Merseyside | 1032,8 |

1999GB161DO003 | Yorkshire del Sud | 1043,7 |

2000GB162DO010 | Inghilterra sudoccidentale | 81,8 |

2000GB162DO003 | Yorkshire e Humberside | 142,0 |

Italia | 1999IT161PO007 | Campania | 1003,5 |

1999IT053PO003 | Piemonte | 1054,2 |

Paesi Bassi | 1999NL161DO001 | Flevoland | 71,4 |

Polonia | 2003PL051PO001 | Sviluppo delle risorse umane | 1960,1 |

Slovacchia | 2003SK051PO001 | Sviluppo delle risorse umane | 367,2 |

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