PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE in merito alla proposta di decisione del Consiglio concernente un programma pluriennale per promuovere l' efficienza energetica nella Comunità - SAVE II



Gazzetta ufficiale n. C 082 del 19/03/1996 pag. 0013



Parere in merito alla proposta di decisione del Consiglio concernente un programma pluriennale per promuovere l'efficienza energetica nella Comunità - SAVE II (96/C 82/04) Il Consiglio, in data 20 dicembre 1995, ha deciso, conformemente all'articolo 130 S paragrafo 1 e all'articolo 198, paragrafo 2 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione «Energia, questioni nucleari e ricerca», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha adottato il parere in data 19 ottobre 1995 (relatrice: Cassina). Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 20 dicembre 1995, nel corso della 331a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. In data 7 novembre 1995, la Commissione ha presentato il documento COM (95) 225 def. che comprende una Comunicazione sulla promozione dell'efficienza energetica nell'UE e una proposta di decisione del Consiglio relativa ad un programma pluriennale per promuovere l'efficienza energetica nell'UE, denominato «SAVE II». 1.2. Il Comitato apprezza l'iniziativa della Commissione e approva la proposta di decisione relativa al programma «SAVE II», fatte salve le osservazioni di cui ai punti 4 e 5. 2. Precedenti 2.1. Il programma SAVE (misure specifiche volte ad incrementare l'efficienza energetica, in seguito indicato come «SAVE I») () che si concluderà entro l'anno in corso si articolava attorno a tre assi principali: - azioni di carattere tecnico (rendimento degli impianti); - azioni finanziarie; - interventi sul comportamento dei consumatori. 2.2. SAVE I prevedeva una serie di interventi normativi, nonché programmi di sostegno volti a completare le azioni degli Stati membri in materia di efficienza energetica. 2.3. Il programma SAVE I rappresenta il prosieguo di una serie di misure non tecnologiche precedentemente realizzate dalla Comunità, quali i controlli settoriali volti a determinare consumi specifici medi e l'adozione di direttive sull'omologazione delle caldaie (1978-1982). 2.4. Oltre a SAVE esistono azioni tecnologiche, come quelle dei programmi Joule e Thermie. 2.5. Il Comitato, nel parere sul programma SAVE I e sulle misure previste per realizzarlo () osservava che: - la Commissione avrebbe dovuto consentire ai fabbricanti, agli utenti, ai consumatori, ai lavoratori dipendenti ed alle organizzazioni professionali di essere consultati e contribuire in tal modo ai lavori del comitato consultivo; - una nuova proposta di direttiva volta a coordinare le attività degli enti nazionali degli Stati membri responsabili per l'efficienza energetica avrebbe dovuto essere elaborata; - i risultati del programma avrebbero dovuto essere integrati nelle decisioni sulla politica globale nel campo del mercato interno dell'energia e applicati ai programmi esistenti in vista di un'eventuale revisione (ad esempio, programma Thermie); - il programma avrebbe dovuto rappresentare un concreto impulso al conseguimento degli obiettivi prioritari della Comunità per il miglioramento dell'ambiente, l'efficienza energetica e la sicurezza; - l'esperienza acquisita con l'attuazione del programma doveva essere messa a disposizione dei paesi terzi, specie dei paesi dell'Europa centrorientale; - il comportamento dell'utente e, quindi, la sua formazione e informazione sono cruciali, in materia di saggia utilizzazione dell'energia; - gli incentivi finanziari e fiscali apparivano strategici, ai fini del potenziamento del risparmio energetico; - maggiore rilievo doveva essere dato alle diagnosi energetiche ed alla designazione dei gestori dell'energia. 2.6. Si constata con rammarico che il testo finale della Decisione del Consiglio sul programma SAVE I del 29 ottobre 1991 ha recepito solo parzialmente i suggerimenti del Comitato. 3. Sintesi del documento della Commissione 3.1. Il documento in esame contiene una Comunicazione della Commissione seguita da una proposta di decisione del Consiglio, di una scheda finanziaria oltre ad una scheda d'impatto sulle PMI e sull'occupazione. 3.2. La base giuridica della proposta è costituita dagli articoli 130 S («ambiente») e 189 C (procedura di cooperazione) del Trattato. 3.3. La proposta della Commissione mira ad assicurare la continuità dell'attuale programma SAVE, che terminerà il 31 dicembre 1995 (). Contemporaneamente, la Commissione inserisce nella sua proposta le seguenti nuove azioni: - controllo dei progressi dell'efficienza energetica a livello nazionale e dell'UE; - azioni specifiche a favore di una maggiore coesione tra gli Stati membri nell'introduzione di politiche di gestione efficiente dell'energia; - azione specifica intesa a migliorare la gestione energetica a livello regionale e urbano; - azioni intese a stabilire l'efficienza energetica come criterio negli attuali programmi strategici dell'UE; - valutazione e sorveglianza di tutte le azioni previste dal programma. 3.4. A giustificazione della sua proposta la Commissione adduce: - la valutazione e i suggerimenti di un gruppo d'esperti indipendenti; - la conferenza svoltasi a Firenze sul programma SAVE I dal 26 al 28 ottobre 1994; - l'esperienza acquisita nel corso del programma SAVE I e di altre azioni nel settore energetico; - l'effettivo contributo del programma SAVE I alla razionalizzazione dell'impiego delle risorse energetiche allo scopo di: stabilizzare le emissioni di CO2; costituire uno dei pilastri del Libro verde sulla politica energetica; mostrare gli effetti positivi di detto impiego razionale, come sottolinea il Libro bianco «Crescita, competitività, occupazione»; contribuire alla coesione economica e sociale; promuovere la valorizzazione delle fonti energetiche locali; accelerare l'introduzione di tecnologie che favoriscano l'efficacia energetica nella Comunità ed in altri paesi. 3.5. Con la proposta di decisione si intendono incorporare ad azioni proprie del programma SAVE I, quelle corrispondenti agli attuali programmi PACE () (programma d'azione comunitaria per migliorare l'utilizzazione razionale dell'elettricità) e PERU (programma per la gestione energetica regionale ed urbana). 3.6. Si propone, inoltre, il rafforzamento delle azioni già in corso: - etichettatura e azioni di normalizzazione concernenti l'apparecchiatura che consuma energia; - azioni pilota che saranno eseguite da opportune reti; - azioni pilota mirate; - diffusione dell'informazione attraverso opportune reti. 3.7. Nella proposta si pone particolare attenzione al principio di sussidiarietà. 3.8. Il bilancio previsto è di 150 milioni di ECU per cinque anni. 3.9. Il comitato consultivo dell'attuale programma SAVE continuerà a svolgere la sua attività. 3.10. Il finanziamento delle azioni descritte nella proposta viene specificato nell'articolo 4 della stessa. 3.11. La Commissione elaborerà ogni anno un elenco di priorità in relazione alle azioni previste. 3.12. Al termine del terzo anno del programma e alla sua conclusione, la Commissione pubblicherà una relazione sui risultati conseguiti. 3.13. La Commissione propone come date d'inizio e di fine del programma il 1° gennaio 1996 ed il 31 dicembre 2000. 4. Osservazioni generali 4.1. Il programma SAVE II differisce da SAVE I per diversi aspetti e, in linea generale, ne rappresenta un'evoluzione significativa. 4.2. Il Comitato apprezza che SAVE II, in quanto decisione del Consiglio, preveda come base giuridica l'articolo 130 S, paragrafo 1, in congiunzione con la procedura dettata dall'articolo 189 C (detta «di cooperazione» con il PE). 4.2.1. L'articolo 130 S deve essere letto in congiunzione con l'articolo 130 R che prevede una serie di importanti obiettivi comuni, quali la salvaguardia e il miglioramento della qualità dell'ambiente, l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali (art. 130 R, 1) e, sul piano metodologico, indica la necessità di tener conto, tra l'altro, delle condizioni ambientali delle diverse regioni e dell'impatto che le politiche ambientali hanno sullo sviluppo socioeconomico della Comunità nel suo insieme e sullo sviluppo equilibrato delle diverse regioni (art. 130 R, 3). 4.3. Il CES coglie l'occasione per ricordare la sua richiesta, ampiamente motivata nei suoi pareri sulla Politica energetica e sul Libro Verde sulla politica energetica, di introdurre un apposito titolo «Energia» nel Trattato (). 4.4. Sulla base di una linea consolidata in molti pareri, il Comitato ritiene che le iniziative in materia di politica energetica debbano perseguire, al di là del proprio specifico campo d'azione, due obiettivi prioritari per l'integrazione europea: la coesione economica e sociale e la crescita dell'occupazione in un contesto di sviluppo sostenibile. Esso ritiene, pertanto, che l'efficacia del programma SAVE II dovrà essere misurata anche tenendo conto del contributo che le azioni previste per il miglioramento delle condizioni ambientali e l'uso razionale dell'energia, daranno al superamento del divario di sviluppo tra le regioni dell'UE e alla creazione di posti di lavoro. 4.5. Anche la struttura del programma, con l'integrazione dei programmi PACE e PERU, è da valutare positivamente in quanto rende più organico il quadro delle iniziative (tendenza peraltro già in atto per quanto riguarda PACE) e coinvolge nuovi attori strategici quali le regioni, i territori e le città (PERU). Il Comitato è convinto che una corretta applicazione del principio di sussidiarietà implichi un'equilibrata ripartizione di responsabilità tra i soggetti decisionali ai vari livelli e debba spingere a forme dinamiche di cooperazione tra essi. 4.6. Quanto alle risorse previste, ovvero 150 milioni di ECU in 5 anni, il Comitato ritiene che il loro ammontare sia congruo e costituisca una buona base per la realizzazione di azioni significative, a condizione che la coerenza con le priorità strategiche sia assicurata e che adeguati incentivi e garanzie attivino risorse aggiuntive da parte di terzi. A questo proposito, il CES sollecita un'attenzione particolare volta a coinvolgere attivamente le PMI nelle azioni previste. 4.6.1. Il Comitato attira l'attenzione delle autorità competenti sulla necessità di operare una ripartizione degli stanziamenti tra le diverse azioni che rifletta in modo chiaro i criteri di priorità delle stesse; analogamente, pur concordando sulla necessità di mantenere una certa flessibilità nell'attuazione del programma, il Comitato suggerisce di ventilare gli stanziamenti privilegiando i primi anni al fine di garantire un avvio consistente e ben incentivato delle azioni previste. 4.6.2. Il Comitato è a conoscenza del contenuto dell'accordo interistituzionale che prevede di non menzionare il montante stimato necessario nel testo di una decisione, quando questa preveda la procedura di cui all'articolo 189 C. Il Comitato, tuttavia, si rammarica perché ciò non favorisce nè la chiarezza del testo, nè la sua trasparenza. 4.7. Il Comitato sottolinea con forza che la buona riuscita del programma dipende, oltre che dalla chiarezza delle sue finalità e dalla coerenza dei meccanismi di applicazione con esse, dalla capacità di gestione delle risorse, cioè dalla loro allocazione ad azioni e progetti in sè efficaci e globalmente sinergici. Sulla base di queste considerazioni, il Comitato esprime pertanto alcune preoccupazioni nei punti che seguono. 4.8. Il comitato previsto all'articolo 6 della proposta di decisione per assistere la Commissione nell'esecuzione del programma, riproduce quello creato per SAVE I. Secondo il Comitato, le differenze strutturali tra il primo e il secondo programma SAVE dovrebbero riflettersi anche nella composizione di tale organo, al fine di assicurarne la massima capacità di accompagnamento. 4.8.1. Dato che SAVE II ha integrato il programma PERU e data l'importanza del coinvolgimento degli attori sociali e socioprofessionali per il conseguimento degli obiettivi che il programma propone, il Comitato vorrebbe poter dare il proprio apporto ai lavori del comitato di cui all'articolo 6 e ritiene che un contributo positivo potrebbe venire altresì dal Comitato delle regioni. Purtroppo, l'attuale sistema della comitatologia sembra poco permeabile a questo tipo di aspirazioni. Il Comitato, comunque, si dichiara fin d'ora disponibile a cooperare con la Commissione e il comitato in questione nelle forme più appropriate. Il Comitato concorda, peraltro, pienamente sul fatto che il comitato di cui all'articolo 6 mantenga il carattere di comitato consultivo. 4.9. Il CES insiste sulla necessità di portare un'attenzione particolare alla mobilitazione responsabile di tutti i soggetti che siano direttamente o indirettamente coinvolti nelle azioni previste: amministrazioni regionali ed urbane, investitori privati, parti sociali, consumatori e utenti dovranno poter conoscere il programma e valutarne le attuazioni. In tal senso è fondamentale che le azioni di informazione riescano a raggiungere potenzialmente il più ampio numero di cittadini. 4.9.1. Senza suggerire soluzioni di dettaglio, il Comitato attira l'attenzione delle autorità competenti, a cominciare dalla Commissione e dal Consiglio, sulla necessità di garantire, attraverso meccanismi efficaci e procedure trasparenti, il massimo di informazione possibile e utile alla popolazione anche circa l'utilizzo delle risorse a disposizione, poiché dati concreti e comprensibili sui costi e benefici di un programma comunitario favoriscono sia la sua accettabilità sociale, sia, e di conseguenza, la sua riuscita. 4.10. A differenza di SAVE I, SAVE II sposta il peso delle iniziative dal quadro legislativo (direttive) a quello della cooperazione tra gli Stati membri per la promozione di politiche. Gli atti normativi che saranno realizzati, interverranno, nelle intenzioni della Commissione, in caso di mancato accordo tra i diversi soggetti interessati. In ogni caso, secondo il Comitato, le decisioni derivanti da negoziato dovranno essere sottoposte a meccanismi di controllo per verificarne l'efficacia e la coerenza con gli obiettivi del programma; esse dovranno inoltre essere corredate da impegni precisi ad informare il pubblico destinatario delle azioni. 4.10.1. Il Comitato ritiene che questo cambiamento di approccio può essere produttivo, ma appare comunque troppo radicale e non sufficientemente motivato. Il Comitato sottolinea che, anche se spesso di difficile realizzazione, le direttive hanno sensibilmente contribuito sia a promuovere una reale efficienza energetica, sia a ridurre le emissioni. Questa valutazione coincide, d'altronde, con quella contenuta nel rapporto degli esperti indipendenti (). 4.10.2. L'elaborazione e la realizzazione di un quadro legislativo richiedono un lavoro impegnativo a volte sproporzionato rispetto alla difficoltà di applicare regolamentazioni specifiche per ogni paese e, soprattutto, di controllarne l'applicazione. Il Comitato ritiene che, nel caso dell'etichettatura, il modo migliore per garantire l'efficacia delle direttive consista nel farli esigere dai consumatori stessi. SAVE II dovrà quindi essere particolarmente finalizzato a sensibilizzare i consumatori di energia a cooperare con i fabbricanti e con le organizzazioni socioprofessionali. 4.10.3. Secondo il Comitato, la Commissione dovrebbe sforzarsi di ridurre la frammentazione relativa osservata in materia di progetti approvati nel quadro di SAVE I ed orientarsi maggiormente verso azioni integrate con la partecipazione di proponenti di diversi settori ed aree geografiche. A tal fine occorrerebbe prevedere un sostegno all'elaborazione delle proposte, soprattutto nel caso delle PMI e delle piccole entità amministrative. È opportuno, in generale, che le procedure per accedere al programma siano «user friendly». 4.11. L'utilizzo estensivo di reti già esistenti o realizzate specificamente da SAVE I può contribuire a ottimizzare la gestione del programma, ma suscita riserve quanto alla difficoltà di raggiungere i destinatari finali delle azioni, siano essi fabbricanti di attrezzature, consumatori o società energetiche. La Commissione dovrà pertanto garantire il libero accesso all'informazione e al finanziamento previsto da SAVE II ad altri enti diversi da tali reti. 4.11.1. Gli studi e i modelli dovranno comportare obiettivi specifici e la garanzia che i loro risultati saranno utilizzati in avvenire. Quanto ai modelli si dovrà inoltre assicurare il coinvolgimento degli utenti finali allo scopo di evitare che si riducano ad esercizi teorici. 4.12. Tra gli obiettivi di SAVE II figura quello di favorire un migliore utilizzo dell'energia elettrica: sarebbe opportuno coinvolgere esplicitamente le società erogatrici di energia elettrica le quali dispongono spesso di programmi diretti a gestire la domanda. Quanto precede vale anche per le società erogatrici del gas e per la loro partecipazione al programma. Il Comitato suggerisce, inoltre, di inserire con chiarezza, nei bandi delle gare d'appalto, l'esplicitazione dei criteri di risparmio energetico che sono richiesti alle società gestrici ed erogatrici di energia. 4.13. La separazione tra azioni pilota presentate dalle reti e quelle che si definiscono «azioni pilota mirate» dovrebbe essere motivata con maggiore chiarezza. 4.13.1. Ciò assume particolare importanza nel caso di azioni pilota che hanno avuto successo in determinate regioni e che possono essere riprese in altre. Il Comitato considera quindi interessante che le esperienze delle regioni in cui le società energetiche si mostrano più disponibili a realizzare questo tipo di progetti possano essere trasposte in altre regioni in cui le società sono più reticenti. 4.14. Quanto alla questione CO2, non si ritiene, in questo parere, di affrontare la delicata tematica collegata alla imposizione fiscale sulle emissioni (essa è oggetto, peraltro, di un parere specifico in corso di elaborazione). Il Comitato ribadisce, però, che una riduzione concreta delle emissioni deve essere perseguita con ogni mezzo utile e che, nell'attuazione del programma SAVE II, i singoli progetti dovrebbero indicare gli obiettivi specifici di riduzione delle emissioni di CO2 che si prefiggono, quantificandoli adeguatamente e sottoponendoli ad attenta verifica «ex post». 4.15. Oltre alla coesione economica e sociale in generale e agli obiettivi occupazionali (richiamati al par. 4.4), il Comitato si preoccupa per la coesione energetica dell'UE e auspica che, nell'applicazione del programma, tutti gli sforzi necessari siano fatti al fine di: - favorire uno sviluppo razionale delle risorse e dei consumi energetici che corrisponda ai bisogni delle diverse aree, in armonia con le caratteristiche dei loro consumi e le potenzialità locali per lo sviluppo di attività economiche collegate tanto alla produzione, quanto alla manutenzione ed all'operatività degli impianti; - prendere in conto i diversi livelli di partenza dei paesi membri e delle Regioni intervenendo soprattutto là dove le condizioni sono più arretrate: spesso, infatti, i maggiori beneficiari di tali programmi sono gli Stati e le Regioni che hanno livelli di sviluppo e di consumo avanzati e che, pertanto, potrebbero anche disporre di altre risorse; - tener conto delle particolari condizioni di difficoltà delle isole dell'UE e applicare, a queste aree, i meccanismi di sostegno rafforzato, già suggeriti nel parere di iniziativa sulla Politica energetica già citato al paragrafo 4.3; - informare e formare gli utilizzatori e, in genere, tutti i cittadini, per sviluppare una forte e diffusa coscienza della posta in gioco e favorire così delle modifiche significative nei comportamenti, improntate alla salvaguardia dell'ambiente. 4.16. Il Comitato, infine, approva il coinvolgimento dei PECO candidati all'adesione nel programma SAVE II, ma ritiene che il meccanismo di finanziamento delle azioni di cui saranno partecipi sia troppo vago. La partecipazione, per tali paesi, rischia di diventare assai onerosa se, come la Commissione indica, sono gli stessi PECO a dover attivare risorse endogene, cui si aggiungerebbe un eventuale sostegno solo iniziale da attingere in linee di bilancio diverse da quelle previste per SAVE II. 4.16.1. Il Comitato ribadisce che lo sforzo di convergenza delle economie dei paesi in questione con quelle dell'area UE deve essere attivamente sostenuto e permettere una programmazione di iniziative e misure su un certo arco di anni. Il Comitato propone che l'accompagnamento ai PECO sia assicurato non solo nella fase iniziale del programma, ma anche successivamente, se non con interventi diretti delle risorse UE, almeno con chiari e controllati incentivi che favoriscano investimenti privati in quell'area allo scopo di promuovere un'accelerata coesione energetica dell'insieme dell'Europa: la BEI, in particolare, può svolgere un ruolo strategico a tal fine. 4.16.2. Le ricadute ambientali di un cattivo uso delle risorse e, soprattutto, quelle relative alle emissioni di CO2, non sono circoscrivibili all'interno di un'area: un adeguato investimento nei paesi candidati all'adesione tornerebbe a tutto vantaggio dell'UE e potrebbe perfino, in prospettiva, alleviare alcuni problemi particolarmente gravi di cui oggi soffrono gli Stati membri. 4.17. Peraltro, il Comitato è sorpreso che non si sia prevista un'apertura alla cooperazione con i paesi Mediterranei candidati all'adesione e con quelli dell'area Mediterranea in generale. 4.17.1. Molte ragioni militerebbero in tal senso, in particolare: - il fatto che la posizione di alcuni di questi paesi (Malta e Cipro, ad esempio, peraltro candidati all'adesione) determina gravi difficoltà di approvvigionamento con conseguenze sui costi; - il fatto che alcuni altri sono produttori di materie prime energetiche e fornitori di paesi UE; - il fatto che, per altre aree del bacino, i già gravi problemi di inquinamento prodotti da un uso irrazionale delle risorse energetiche possono finire, presto o tardi, per modificare le condizioni ambientali degli stessi paesi dell'UE. 4.17.2. Tenuto conto di tutto ciò, pur cosciente che con i paesi terzi l'UE sta sviluppando il programma Synergy (il cui onere, per la UE è, peraltro, esiguo), il Comitato ritiene che il fatto di non aver preso in conto il peculiare rapporto dell'UE con i paesi terzi mediterranei nel programma SAVE denunci una mancanza di visione strategica da parte dell'UE. 4.17.3. Peraltro, nel quadro delle decisioni che dovranno attuare quanto stabilito dal Vertice di Cannes relativamente al partenariato euromediterraneo, non sarebbe difficile ipotizzare il reperimento di risorse per sostenere il coinvolgimento dei PTM in SAVE II. 5. Osservazioni particolari 5.1. Al penultimo «considerando» dovrebbe esserne aggiunto un altro, con riferimento ai paesi associati del bacino del Mediterraneo. Di conseguenza, il «considerando» finale dovrebbe indicare che anche per questi ultimi vanno definiti stanziamenti sulla base di altre risorse comunitarie. 5.2. Articolo 3 Andrebbe aggiunto un comma 4 in cui si dica che la Commissione ha la responsabilità di prendere le misure necessarie per garantire un'efficace sinergia tra le risorse comunitarie e le risorse derivanti da fondi pubblici o privati. 5.3. Articolo 4, paragrafo 2 Dopo «ogni anno» bisognerebbe far riferimento all'obiettivo di cui all'articolo 1.1. 5.4. Articolo 7, paragrafo 1 Si dovrebbe prevedere l'invio della relazione interinale anche al Comitato. 5.5. Articolo 9 Dopo «paesi associati dell'Europa centrorientale (PECO)» aggiungere «e del bacino del Mediterraneo». Bruxelles, 20 dicembre 1995. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () GU n. L 307 del 8. 11. 1991, pag. 34. () GU n. C 120 del 6. 5. 1991. () GU n. L 157 del 9. 6. 1989. () GU n. C 393 del 31. 12. 1994, pagg. 95 e segg.; GU n. C 256 del 2. 10. 1995, pag. 34. () « The SAVE Programme - Evaluation of the European Union Programme (1991-1994) and Proposals for future Action (1995-2000)» di Valter Fissamber, Rodney Janssen, Bernard Laponche e Eoin Lees, novembre 1994.