Bruxelles, 15.07.2004

COM(2004) 503 definitivo

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COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Un sistema di asilo comune europeo più efficiente: la procedura unica come prossima fase {SEC(2004) 937}

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INTRODUZIONE

In occasione del Consiglio Giustizia e affari interni tenutosi a Lussemburgo il 29 aprile 2004, il Consiglio ha formalmente adottato la direttiva del Consiglio recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto dello status di protezione, (la direttiva relativa alla qualifica di rifugiato e alla protezione internazionale) e ha raggiunto un accordo politico sulla modifica della proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri al fine del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (la direttiva sulle procedure d’asilo). L’adozione formale delle direttive avverrà in seguito alla consultazione del Parlamento europeo. La prima fase del sistema di asilo comune europeo sarà allora completata.

Alla fine della prima fase del programma legislativo presentato ai sensi del trattato di Amsterdam, l’UE è tenuta ad individuare le caratteristiche della seconda fase del regime d’asilo comune europeo e ad esaminare e valutare altresì l’incidenza degli strumenti adottati nel corso degli ultimi quattro anni.

Al punto 27 delle conclusioni del Consiglio europeo di Salonicco del giugno 2003, il Consiglio europeo invitava il Consiglio e la Commissione ad esaminare le possibilità di migliorare ulteriormente le procedure di asilo per renderle più efficaci, allo scopo di accelerare il più possibile il trattamento delle domande non legate ad una protezione internazionale. Conviene dunque chiedersi come l'UE possa ancora migliorare ed accelerare le procedure di concessione dei due tipi di protezione internazionale definiti nella direttiva sulla qualifica di rifugiato. Per le ragioni esposte nella presente comunicazione, l'adozione di misure che conducano ad una procedura unica permetterebbe di rispondere all'invito del Consiglio europeo.

La presente comunicazione reinserisce nel suo contesto il recente studio dedicato alla procedura comune ed intende aprire su quest’ultima una riflessione approfondita che avrà luogo al Consiglio ed al Parlamento europeo. A seguito della fase preparatoria, la Commissione presenterà una proposta di normativa comunitaria.

Contesto della presente comunicazione

1. La comunicazione della Commissione del novembre 2000 “Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l’Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d’asilo” ha richiamato l’attenzione sullo sviluppo di un tipo di procedura detta dello “sportello unico” da parte di alcuni Stati membri. Allo scopo di costituire una base per i lavori futuri in questo settore, la Commissione ha lanciato uno studio su questo argomento.

2. Lo “Studio sulla procedura di asilo detta dello ‘sportello unico’ nell’ambito del regime d’asilo comune europeo e nella prospettiva di una procedura d’asilo comune” (lo Studio) è stato pubblicato nel gennaio 2003 e può essere consultato in inglese al seguente indirizzo:

http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/study_one_stop_shop_en.pdf

(ISBN: 92-894-5256-0)

Il contesto politico nel quale si iscrive questo studio è esposto all'allegato A, che contiene anche un riassunto delle conclusioni di questo studio.

Perché una procedura unica?

Rapidità ed efficacia

3. Il primo e più ovvio vantaggio di una procedura unica è quello di permettere di accelerare la procedura e renderla più efficace. Nello studio, gli Stati membri che applicano una procedura unica sottolineano che l'introduzione di tale procedura ha avuto questi effetti. Una procedura imperniata sulla valutazione delle necessità di protezione definite nella direttiva relativa alla qualifica di rifugiato e alla protezione internazionale e una sola autorità che prende una decisione sulla base di uno dei due insiemi di requisiti, (quelli per il riconoscimento dello status di rifugiato e quelli per la concessione della protezione sussidiaria) è evidentemente più rapida rispetto a domande consecutive presentate ad una o più autorità, il che implica la valutazione di fatti identici e il parallelo svolgimento dei ricorsi contro le decisioni delle diverse autorità.

4. La centralizzazione delle risorse per il trattamento delle domande di protezione può anche procurare vantaggi manifesti. Colloquio ed esame del dossier unici permettono di guadagnare tempo ed economizzare risorse, che si tratti di giuristi specializzati, di esperti dei paesi interessati o di interpreti, e contribuisce a risolvere problemi d'ordine amministrativo, come l'uniformità dell'archiviazione e la generazione di dati statistici rappresentativi sulla base di definizioni armonizzate. Tali economie possono rappresentare un vero vantaggio per gli Stati membri – un sistema più rapido e più efficace permette di integrare i rifugiati ed allontanare le persone non che richiedono protezione.

Protezione

5. Vi sono ottimi argomenti a favore dell'introduzione di una procedura unica in per quanto riguarda gli aspetti relativi alla protezione delle domande di protezione internazionale. È poco probabile che una persona che richiede una protezione internazionale sia in grado di determinare se la sua domanda faccia riferimento alle condizioni enunciate nella convenzione di Ginevra o abbia la minima conoscenza degli altri strumenti in materia di diritti dell'uomo sui quali si fondano altre forme di protezione internazionale.

6. La minimizzazione di eventuali traumi e la natura trasparente di una procedura globale incoraggiano ugualmente il richiedente a presentare un dossier completo, che illustri tutti gli aspetti che gli impediscono di tornare nel suo paese d'origine. Ciò ad evitare la possibilità di rivelare fatti importanti dopo il completamento della procedura d'asilo principale, quando le garanzie legate alla procedura d'asilo non si applicano più. La credibilità del richiedente può anche essere rafforzata se non deve confrontarsi con procedure successive, col rischio di adattare le sue dichiarazioni in funzione dei diversi criteri su cui si basano le varie autorità che esaminano la sua domanda..

Percezione del pubblico

7. La comunicazione della Commissione del marzo 2003 " relativa alla politica comune in materia di asilo e all'Agenda per la protezione ” faceva menzione di una crisi del sistema d'asilo sempre più evidente in un certo numero di Stati membri e di un disagio crescente provato dall'opinione pubblica. L’adozione di una decisione in materia di protezione a seguito di una procedura completa e rapida (seguita dalla possibilità di promuovere un ricorso contro questa decisione) permette di eliminare ogni ambiguità e di contrastare la perniciosa convinzione che vi siano miriadi di possibilità di rimanere in un paese per motivi di protezione. Nulla prova che l’istituzione di procedura unica aumenti la forza di attrazione della procedura stessa nel suo complesso e la maggioranza degli Stati membri accorda uno status meno vantaggioso alle persone non che soddisfanno le condizioni richieste per potere beneficiare dello status previsto dalla convenzione di Ginevra.

Rimpatri

8. Una procedura unica offre un valore aggiunto ai regimi d'asilo degli Stati membri dell'UE nell’ambito dei loro sforzi volti al rimpatrio delle persone che non soddisfanno le condizioni richieste per beneficiare di una protezione internazionale. Laddove tutti gli obblighi possibili in materia di protezione siano previsti in una procedura unica, il rischio che nuovi ostacoli connessi alla protezione rallentino o impediscano il rimpatrio è praticamente eliminato. Le autorità incaricate del rimpatrio agiscono dunque sapendo che non rimane alcun altro elemento da considerare. La cooperazione tra le autorità d'asilo e quelle incaricate delle questioni legate al rimpatrio è ovviamente indispensabile per permettere procedure più flessibili a tale riguardo.

Perché un’azione a livello dell’UE?

Eliminazione di un vuoto potenziale in materia di protezione

9. La direttiva relativa alla qualifica dello status di rifugiato e alla protezione internazionale obbliga gli Stati membri ad accordare lo status conferito dalla protezione sussidiaria a qualsiasi cittadino di paesi terzi o apolidi che soddisfi le condizioni di concessione della protezione sussidiaria conformemente ai criteri enunciati nella direttiva. Le ragioni che giustificano la concessione di una protezione al richiedente devono essere valutate secondo i requisiti previsti dalla direttiva, compresi tutti i fatti rilevanti nella misura in cui riguardano il paese d'origine, le dichiarazioni e documenti relativi e le circostanze peculiari della domanda.

10. La direttiva relativa alle procedure d'asilo è applicabile a tutte le domande d'asilo presentate sul territorio, alla frontiera o nelle zone di transito degli Stati membri. Secondo questa direttiva, gli Stati membri che utilizzano o instaurano una procedura nell’ambito della quale le domande d'asilo sono esaminate non soltanto come domande fondate sulla convenzione di Ginevra, ma anche come domande di protezione sussidiaria, applicano la direttiva durante tutta la procedura.

11. Poiché il Consiglio GAI di Lussemburgo del 29 aprile 2004 ha ufficialmente adottato una direttiva che prevede un'interpretazione comune in tutti gli Stati membri dei due tipi di status in materia di protezione ed ha raggiunto un accordo politico su una direttiva che obbliga gli Stati membri ad applicare norme minime nell'ambito della procedura di concessione di uno solo di questi due status, resta da sapere come prevedere garanzie procedurali destinate alle persone che chiedono espressamente lo status conferito dalla protezione sussidiaria o che, in una fase iniziale della loro domanda, non fanno valere ragioni chiaramente connesse alla convenzione di Ginevra, ma che potrebbero tuttavia beneficiare di una protezione sussidiaria. Il completamento della prima tappa del regime d'asilo europeo comune richiederebbe ovviamente di riempire questo vuoto potenziale in materia di protezione affinché le stesse garanzie procedurali siano applicate a tutte le domande di protezione internazionale definite nella direttiva relativa alla qualifica dello status di rifugiato. Il diritto comunitario non può permettere che le persone che affermano di avere necessità di una protezione sussidiaria (per i quali il diritto comunitario prevederà anche uno status) non abbiano le stesse possibilità di presentare il loro caso e di esercitare i loro diritti di ricorso delle le persone che affermano essere rifugiati (per le quali il diritto comunitario prevede uno status). Tale elemento è particolarmente importante tenuto conto del fatto che, generalmente, gli Stati membri dell'UE accordano più spesso la protezione sussidiaria che la protezione fondata sulla convenzione di Ginevra alle persone che chiedono una protezione internazionale. L’eliminazione di questo vuoto in materia di protezione non costituirebbe in sé una procedura unica – sarebbe piuttosto necessario prevedere due procedure parallele, prima di arrivare ad una vera procedura unica (in merito alla quale un'autorità unica prenderebbe una decisione unica).

Modifiche necessarie al livello dell'UE

12. Mentre l'entrata in vigore delle direttive relative alle norme minime richiederà di modificare le pratiche amministrative nella maggior parte degli Stati membri, l'introduzione di una procedura unica dovrebbe implicare modifiche più significative delle strutture amministrative. Le posizioni di partenza degli Stati membri sull'adozione eventuale di una procedura unica variano enormemente. Il cambiamento progressivo necessario al raggiungimento di condizioni identiche in questo settore è subordinato alla definizione ed all'adozione di un obiettivo comune in un'Unione allargata.

Valore aggiunto della cooperazione UE – una metodologia comune

13. Allo scopo di intraprendere questo cambiamento e fornire un'assistenza tecnica per preparare gli Stati membri alla possibilità di adattamenti del loro sistema giuridico e delle loro infrastrutture, la Commissione raccomanda due approcci:

- Fase preparatoria. Un periodo di consultazione, di dibattito e di preparazione sulle misure da adottare da parte degli Stati membri per unificare le procedure di concessione dei due tipi di status previsti dalla direttiva relativa alla qualifica dello status di rifugiato e alla protezione internazionale. Ciò sarà intrapreso dalla Commissione con un gran numero di azioni operative e progetti di natura tecnica, fra cui riunioni di esperti presiedute dalla Commissione, per esaminare come le norme applicabili alla concessione dello status di rifugiato potrebbero essere estese all'esame della questione se un richiedente soddisfi o meno le condizioni per beneficiare dello status conferito dalla protezione sussidiaria, e come rafforzare l'efficacia ed accelerare la procedura nell'insieme. Questa fase preparatoria permetterebbe dunque di preparare il terreno e trovare un consenso ampio per presentare:

- Legislazione comunitaria. Nell’ambito di una prima fase, misure d'ordine legislativo saranno adottate per estendere le garanzie considerate applicabili alle domande di status di rifugiato nella direttiva relativa alle procedure d'asilo alle domande di protezione sussidiaria di cui alla direttiva relativa alla qualifica dello status di rifugiato condizioni necessarie. Sarebbe opportuno verificare come la direttiva relativa alle procedure d'asilo potrebbe dover essere modificata per tenere conto delle specificità della valutazione delle domande di protezione sussidiaria. Occorrerà altresì valutare se sia necessario modificare le condizioni d'accoglienza ed allargare il campo d'applicazione del regolamento "Dublino II" per comprendervi anche le domande di protezione sussidiaria.

14. L’interdipendenza dei due approcci è evidente: le misure legislative dovrebbero essere proposte soltanto nei settori considerati nel corso della fase preparatoria come adatti e possibili e che presentano vantaggi reali per i regimi d'asilo degli Stati membri dell'UE.

Come giungere ad una procedura unica nell’UE

A: Approccio legislativo: questioni fondamentali

15. Le modifiche progressive previste richiedono ovviamente l’adozione di misure di natura legislativa. Tuttavia, ogni azione legislativa deve essere accuratamente preparata e basarsi sui risultati di una consultazione degli Stati membri e degli altri destinatari, che riguarda tutte le questioni tecniche e politiche che si pongono. Vi sono diverse questioni fondamentali cui rispondere, in particolare quelle sollevate dalla Commissione nella sua comunicazione del novembre 2000 intitolata “Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l’ Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d’asilo” , che sono state esaminate in modo più o meno dettagliato nello studio.

Livello di ambizione

16. L'orientamento della legislazione proposta dovrebbe dipendere in gran parte dalla fase preparatoria che dovrebbe esaminare a) ciò che gli Stati membri potrebbero modificare adattando semplicemente le loro prassi operative, e b) ciò che la legislazione dovrebbe modificare

17. Vi sono diverse possibilità riguardanti gli obiettivi fondamentali sottesi all’azione legislativa:

- estendere alle domande di protezione sussidiaria le garanzie applicabili all'esame in prima istanza delle richieste di concessione dello status di profugo in applicazione del capitolo II della direttiva relativa alle procedure d'asilo;

- prevedere per le decisioni di rifiuto di una richiesta di protezione sussidiaria un ricorso effettivo dinanzi ad una giurisdizione, come per le decisioni di rifiuto di una richiesta di concessione dello status di rifugiato in base al capitolo V della direttiva relativa alle procedure d'asilo;

- estendere il campo d'applicazione della direttiva relativa alle condizioni d'accoglienza alle persone che chiedono una protezione sussidiaria;

- estendere il campo d'applicazione del regolamento Dublino II alle domande di protezione sussidiaria;

- istituire un approccio amministrativo comune per le procedure d'esame, come l’introduzione di un'autorità unica incaricata di esaminare allo stesso tempo le domande di concessione dello status di rifugiato e quelle di protezione sussidiaria;

- estendere il campo d'applicazione delle norme comunitarie summenzionate alle procedure connesse ad altre ragioni che impediscono l’espulsione dall’UE, al fine di attuare una procedura unica complessiva.

Calendario dell'attuazione delle misure legislative

18. Si potrebbe prevedere un’introduzione progressiva di queste misure legislative, concentrandosi inizialmente sull'applicazione di garanzie procedurali ai due tipi di status, quindi sull'estensione di altre garanzie di cui alla direttiva relativa alle procedure d'asilo, ed infine sull'estensione del campo d'applicazione per gli altri strumenti nell’ambito della prima fase del regime d'asilo europeo comune, cosa che permetterà la messa in atto graduale di una procedura unica per tutti gli aspetti dell'esame di una domanda.

Campo d'applicazione della procedura unica – quali norme procedurali dovrebbero essere previste o escluse?

19. In un primo tempo, occorre prevedere che almeno il capitolo II della direttiva relativa alle procedure d'asilo, intitolato “ Principi di base e garanzie fondamentali" (che tratta dell'accesso alla procedura, del diritto di restare nello Stato membro in attesa dell'esame della domanda, delle condizioni alle quali è sottoposto l'esame delle domande, dei colloqui personali, delle norme relative all'assistenza giudiziaria e delle procedure in caso di ritiro della domanda) si applichi anche alle richieste di protezione sussidiaria. Le norme sono fondamentali per garantire il carattere equo delle procedure e costituiranno la base di tutte le procedure comuni previste dalla normativa comunitaria futura.

Come trattare i ricorsi nell'ambito di una procedura unica?

20. L'obbligo di prevedere un effettivo diritto di ricorso in caso di decisione negativa che pregiudica i diritti conferiti dalla normativa comunitaria ad un individuo è imposto non soltanto dalla Corte di giustizia, ma anche dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Sarà importante esaminare come gli Stati membri attuano il principio fondamentale del "ricorso effettivo" contenuto nella direttiva relativa alle procedure d'asilo e come questo principio è interpretato dalla Corte europea di giustizia nell'ambito dei diversi sistemi giuridici nazionali. Una procedura unica che includa il grado di appello sfrutterebbe al massimo i vantaggi dell'efficacia amministrativa. Tuttavia, tenuto conto delle ripercussioni potenziali sui sistemi giuridici nazionali, potrebbe essere preferibile esaminare questa possibilità più avanti, sebbene la fase preparatoria debba comunque prendere in considerazione il punto di vista del potere giudiziario di ogni Stato membro.

Ambito d'applicazione della procedura unica – inclusione o esclusione di altri motivi di soggiorno

21. Sarà importante valutare fino a che punto e secondo quale calendario la Comunità desidera procedere: occorre prevedere una procedura "globale" applicabile alle domande presentate per ragioni che non sono richiamate dalla direttiva relativa alla qualifica di rifugiato e alla protezione internazionale oppure è opportuno prevedere che i servizi degli Stati membri che si occupano degli stranieri dispongano di una competenza propria per questi motivi supplementari, per le ragioni esposte nello studio (flessibilità rispetto al caso concreto, competenza pratica, ecc.).

Come garantire l'integrità della convenzione di Ginevra

22. Converrebbe anche tener conto delle preoccupazioni, esposte nello studio, secondo le quali l'istituzione di una procedura unica potrebbe comportare un “annacquamento” della convenzione di Ginevra. Lo studio rilevava un’accresciuta tendenza generale, a seguito dell'istituzione di una procedura unica, ad accordare uno status meno favorevole di quello previsto dalla convenzione di Ginevra per impedire ai rifugiati di beneficiare da tutti i vantaggi previsti dalla convenzione di Ginevra e, per esteso, dalla direttiva relativa alla qualifica di rifugiato e alla protezione internazionale. Le disposizioni che permettono di evitare tale evoluzione dovrebbero includere una procedura d'esame che si svolga secondo un ordine predeterminato: di modo che le domande di protezione sussidiaria vengano esaminate soltanto dopo una valutazione negativa dei motivi di cui alla convenzione di Ginevra ed una decisione debitamente motivata di rifiuto di una domanda di concessione dello status previsto dalla convenzione di Ginevra, quando la protezione sussidiaria è autorizzata. Una formazione che miri a migliorare le conoscenze della convenzione di Ginevra da parte degli operatori potrebbe utilmente aiutare ad utilizzare in modo corretto le disposizioni relative ai due tipi di status, come pure servire a rafforzare la comprensione della linea di demarcazione tra gli obblighi basati sulla convenzione di Ginevra e quelli concernenti la protezione sussidiaria.

Miglioramento della qualità delle decisioni ( "frontloading" )

23. Occorre raggiungere un equilibrio tra la rapidità e la qualità delle procedure. Mentre la legislazione deve contribuire ad accelerare la procedura d'asilo, l'adozione di decisioni di qualità, in particolare in primo grado, è parimenti importante per garantire l'integrità del sistema (ciò potrebbe ridurre il numero di appelli consentiti, il che comporta un risparmio di tempo e di risorse). Tutte le misure legislative dovrebbero tener conto di tale equilibrio. A medio o a lungo termine, l'UE dovrebbe adottare principi fondamentali di buona pratica per gli atti amministrativi, come i colloqui e le decisioni, e potrebbe anche organizzare un centro d'eccellenza per gli esperti in materia di asilo, che stabilirebbe buone pratiche ed offrirebbe una formazione su queste questioni, svolgendo altresì un ruolo fondamentale in materia di condivisione e di scambio di informazioni sui paesi d’origine.

24. Anche in questo contesto, occorrerebbe chiedersi se l'esame dei motivi che giustificano una protezione sussidiaria dovrebbe avere luogo d'ufficio (la persona incaricata di trattare una domanda dovrebbe esaminare automaticamente le ragioni che giustificano la concessione di una protezione sussidiaria, quando la concessione dello status previsto dalla convenzione di Ginevra non si giustifica), o soltanto su richiesta, dato che l'esame d'ufficio delle ragioni che giustificano la concessione di una protezione sussidiaria contribuirebbe a ridurre i ritardi eventuali nel corso delle procedure di rimpatrio eliminando la possibilità di invocare queste ragioni per differire l’espulsione.

Rimpatri

25. Una procedura unica di gestione delle domande di protezione internazionale come definita nella direttiva relativa alla qualifica di rifugiato e alla protezione internazionale aumenterà le possibilità di un rimpatrio effettivo nel quadro del regime d'asilo europeo comune. Per massimizzare l'efficacia di una procedura comunitaria unica concernente i rimpatri, gli Stati membri devono riconoscere che una "decisione definitiva" (ad esempio a seguito di un appello infondato contro una decisione negativa sui motivi di cui alla direttiva relativa alla qualifica di rifugiato e alla protezione internazionale) rappresenti anche la base della decisione di rimpatrio. Per aumentare ulteriormente le possibilità di un rimpatrio effettivo, la procedura unica potrebbe essere estesa a motivi non compresi nella direttiva relativa alla qualifica di rifugiato e alla protezione internazionale, oppure comprendere un meccanismo d'allarme rapido e di cooperazione con le autorità incaricate dei rimpatri. Un possibile obiettivo finale potrebbe essere quello di garantire decisioni in parallelo per la procedura d'asilo unico e per la procedura di rimpatrio. A tale riguardo, occorre prestare un'attenzione particolare all’esame delle domande ripetute che di fatto impediscono il rimpatrio o l’espulsione.

Interazione con altri strumenti

26. Tutte le misure nel settore dell'asilo sarebbero interessate, in qualche misura, dall'introduzione di una procedura unica. La direttiva relativa alle procedure d'asilo potrebbe essere lo strumento che permette modifiche legislative se gli Stati membri decidessero di voler limitare l'introduzione di una procedura unica ai tipi di status considerati dalla direttiva relativa alla qualifica di rifugiato e alla protezione internazionale. Non dovrebbe essere necessaria alcuna modifica di quest’ultima direttiva, tranne nel caso in cui gli Stati membri dovessero decidere che la concessione di una protezione internazionale darebbe diritto ad un unico permesso di soggiorno o status. L’ambito di applicazione della direttiva relativa alle condizioni di accoglienza dovrebbe essere esteso anche alle domande di protezione sussidiaria. Le conseguenze pratiche possono essere di scarsa importanza, poiché, secondo le definizioni che appaiono in questa direttiva, ogni domanda di protezione internazionale è supposta essere una domanda d'asilo, a meno che non sia espressamente sollecitato un altro tipo di protezione che può essere richiesto separatamente. Anche ora, quando si conclude che il richiedente non è un rifugiato, la direttiva è applicabile fino a che venga presa una decisione in forza della quale l'interessato non possa più rimanere nel territorio di uno Stato membro come candidato all'asilo. Sebbene il regolamento Dublino II si applichi esclusivamente alle domande d'asilo ai sensi della convenzione di Ginevra, nessuna argomentazione convincente giustifica la limitazione dell’applicazione del regolamento solo alle persone che richiedono lo status previsto dalla convenzione di Ginevra.

B: La fase preparatoria

27. Al fine di garantire che la normativa comunitaria si fondi su una solida base di consenso, conoscenza reciproca e comprensione delle difficoltà che comporta la modifica dei regimi d'asilo degli Stati membri per adeguarsi ad una procedura unica, è indispensabile prevedere una fase preparatoria che permetta di gettare tali basi. La fase preparatoria comincerà nel gennaio 2005 e si svolgerà in parallelo al primo stadio di legislazione sul regime di asilo comune europeo. La Commissione presenterà un documento che descrive un piano d'azione "sportello unico" per attuare questo periodo di consultazione, di dibattito e di preparativi che riguardano le misure che gli Stati membri potrebbero adottare per unificare le loro procedure (presentazione dettagliata all' allegato D ). Il coordinamento sarà garantito dal Comitato sull'immigrazione e l'asilo; la Commissione riferirà a questo comitato i risultati di ogni attività. Alla fine del processo, una conferenza dovrebbe analizzare i risultati delle attività svolte e fornire orientamenti alla Commissione sul modo di integrarli nel processo d'elaborazione della normativa.

28. L'obiettivo della fase preparatoria dovrebbe essere triplo : i) condurre e alimentare a livello tecnico il dibattito sulle misure da adottare da parte dell'UE in attesa di una procedura unica, ii) individuare i cambiamenti da apportare, e iii) procedere a queste modifiche adeguando le prassi operative il più possibile prima dell'azione legislativa o parallelamente a questa. Infine, la fase preparatoria dovrebbe anche fungere da piattaforma per la consultazione che si terrà prima della presentazione di una normativa comunitaria.

- La Commissione si farà carico di un programma completo e coerente di attività, compreso lo scambio di informazioni sulle migliori pratiche, il lancio di azioni comunitarie nell’ambito del FER e il bando di inviti a presentare progetti ai sensi del programma ARGO, al fine di rispondere alle necessità specifiche espresse dagli Stati membri in questo settore.

- Gli Stati membri sono invitati a mettere in atto misure operative specifiche per alimentare il rafforzamento progressivo delle capacità, come il gemellaggio di progetti e gli scambi di membri del personale tra servizi che applicano la procedura unica e le autorità che prevedono di farlo, sessioni di formazione per gli operatori, ecc..

29. La fase preparatoria risponderà alle domande sollevate sul modo in cui l'UE dovrebbe istituire una procedura unica affrontando quattro temi principali. La valutazione dell'attuazione delle disposizioni legislative comunitarie applicabili in materia d'asilo fungerà da base all'esame del modo in cui gli Stati membri attuano queste disposizioni nel quadro della prima fase del regime d'asilo europeo comune che impone agli Stati membri di prevedere un trattamento identico per le persone che richiedono lo status di rifugiato e quelle che richiedono una protezione sussidiaria (ad esempio, l'articolo 4 della direttiva relativa alla qualifica di rifugiato e alla protezione internazionale, riguardante la valutazione dei fatti e circostanze). A ciò si aggiungerà l'analisi comparativa della procedura unica e delle procedure distinte e la messa in evidenza del modo in cui le misure ausiliarie rispetto ad una procedura unica possono migliorarne l'efficacia . Questi tre temi saranno rafforzati da raffronti sul piano delle risorse e dei costi tra i diversi sistemi nazionali . La fase preparatoria dovrebbe anche prevedere un metodo innovativo per raggiungere un consenso nei settori nei quali occorre adottare misure legislative e sull’ambito di applicazione delle stesse; l'opportunità di un'armonizzazione “dal basso” grazie alla condivisione ed all’istituzione delle migliori pratiche.

30. Queste misure permettono di rispondere all'appello lanciato in occasione del Consiglio europeo di Salonicco allo scopo di migliorare ulteriormente le procedure d'asilo per renderle più efficaci, tenendo presente l'obiettivo di accelerare il più possibile il trattamento delle domande non connesse ad una protezione internazionale e completare gli obiettivi in materia di protezione menzionati nel mandato conferito a Tampere.

Conclusioni

31. La Commissione lavorerà per raggiungere gli obiettivi citati nella comunicazione, in stretta collaborazione con gli Stati membri ed il Parlamento europeo, l'ACNUR e gli altri soggetti interessati.

32. La Commissione presenterà, entro la fine dell'anno 2004 al più tardi, il suo piano d'azione "sportello unico" quale principale strumento d'attuazione della fase preparatoria necessaria prima dell’adozione di una normativa.

33. La Commissione chiede al Consiglio ed al Parlamento europeo di approvare l'approccio in due tempi esposto nella presente comunicazione, in quanto prossima tappa per l’istituzione di una procedura d'asilo comune che prevede uno status uniforme valido in tutta l'Unione per le persone cui è concesso il diritto di asilo, tenendo conto dei progressi registrati fino ad oggi nei settori dell’agenda di Tampere.