Relazione della COMMISSIONE al CONSIGLIO sull'applicazione delle soglie di fatturato prescritte dal regolamento sulle concentrazioni

ANTEFATTI

1. Nel dicembre 1989, il Consiglio adottava il regolamento (CEE) n. 4064/89, che è entrato in vigore nel settembre 1990. Il cosiddetto "regolamento sulle concentrazioni" si fonda sul principio fondamentale secondo cui sono di competenza esclusiva della Commissione le operazioni di concentrazione di notevole entità che presentano dimensione comunitaria, i cui effetti cioè potrebbero andare oltre i confini di un singolo mercato nazionale. Un'operazione di concentrazione si definisce di dimensione comunitaria in funzione di soglie quantitative di fatturato prescritte dall'articolo 1 del regolamento.

2. Il concetto secondo cui alla Commissione spetta la competenza esclusiva in materia di concentrazioni di dimensione comunitaria discende direttamente dal principio di sussidiarietà e mette in atto, nell'ottica del mondo imprenditoriale europeo, il principio dello "sportello unico", comunemente ritenuto un fattore essenziale per mantenere a livelli ragionevoli i costi delle formalità amministrative per le operazioni transfrontaliere.

3. Il principio della competenza esclusiva era inoltre visto come la premessa necessaria alla creazione di condizioni di parità per le concentrazioni che sarebbero risultate dal completamento del mercato interno ed è stato diffusamente considerato lo strumento più efficace per garantire che tutte le concentrazioni destinate ad avere un forte impatto transfrontaliero fossero disciplinate da regole uniformi.

4. Il regolamento sulle concentrazioni prevedeva che le soglie prescritte all'articolo 1 sarebbero state riesaminate nel 1993. Giunto il momento però, si è ritenuto che l'esperienza maturata fosse insufficiente e la revisione è stata rimandata. Nel 1998, dopo un attento esame dell'esperienza acquisita, il regolamento sulle concentrazioni veniva modificato dal regolamento n. 1310/97 del Consiglio. Le modifiche riguardavano diversi punti. In particolare, all'articolo 1 veniva introdotto un nuovo paragrafo 3 nell'intento di risolvere un problema osservato durante il riesame, quello della "notifica multipla", per cui si era rivelato necessario notificare in più Stati membri un numero rilevante di concentrazioni il cui fatturato era inferiore alle soglie dell'articolo 1, paragrafo 2. Accadeva cioè che molte operazioni non beneficiassero del principio dello sportello unico, pur avendo un impatto transfrontaliero significativo, perché non raggiungevano le soglie alquanto elevate dell'articolo 1, paragrafo 2. Manifestamente, il regolamento sulle concentrazioni non era riuscito ad instaurare la parità delle condizioni di concorrenza per cui era stato concepito.

5. Si potrebbe obiettare che il problema della notifica multipla fosse all'epoca facilmente risolvibile riconoscendo alla Commissione la competenza a trattare casi di concentrazione per i quali sarebbe stata altrimenti necessaria una notifica a due o più Stati membri. Questa soluzione, semplice in apparenza, non era tuttavia praticabile per il semplice fatto che le normative nazionali in materia di controllo delle concentrazioni erano in gran parte divergenti. Fra i principali argomenti a sfavore vi era inoltre il fatto che alcuni Stati membri non disponevano di nessun sistema di controllo mentre altri avevano sistemi basati su notifiche volontarie. Date le circostanze, sarebbe stato oltremodo complicato e rischioso basarsi sulle disposizioni nazionali in materia di notifica per stabilire una competenza comunitaria e vi sarebbe stata incertezza circa l'autorità cui notificare una determinata operazione.

6. Per queste ragioni, il regolamento n. 1310/97 ha introdotto un insieme aggiuntivo di soglie più basse, proponendosi con questa soluzione di raggiungere lo stesso risultato (vedi, in appresso, il testo dell'articolo 1, paragrafo 3). A norma dell'articolo 1, paragrafo 4, del regolamento sulle concentrazioni, entro il 1° luglio 2000 la Commissione è tenuta a presentare al Consiglio una relazione sull'applicazione delle soglie e dei criteri di cui ai paragrafi 2 (soglie originarie) e 3 (soglie aggiuntive più basse).

7. L'analisi dell'applicazione delle soglie di fatturato in vigore è inevitabilmente tecnica. La presente relazione si propone di appurare se queste sono adeguate a stabilire quali operazioni di concentrazione rivestono una dimensione comunitaria. Oltre all'analisi tecnica, si ritiene opportuno fare un inventario più preciso del sistema comunitario di controllo delle concentrazioni, per verificare se è in grado di raccogliere le sfide più immediate, siano esse esterne come l'allargamento della Comunità con l'adesione dei paesi candidati e il proseguire del boom delle concentrazioni, o interne, come l'aggiornamento della normativa comunitaria antitrust [1].

[1] Cfr. i punti 79-81 del Libro bianco sulla modernizzazione delle norme per l'applicazione degli articoli 85 e 86 (oggi 81 e 82) del trattato CE - Programma della Commissione n. 99/27 - pubblicato il 28.4.1999.

Soglie esistenti

8. Come si è detto prima, le soglie di fatturato prescritte dal regolamento sulle concentrazioni servono a stabilire se la competenza a trattare un'operazione spetti alla Commissione o alle autorità nazionali garanti della concorrenza. L'articolo 1, paragrafo 2, recita:

Ai fini dell'applicazione del presente regolamento un'operazione di concentrazione è di dimensione comunitaria:

a) quando il fatturato totale realizzato a livello mondiale dall'insieme delle imprese interessate è superiore a 5 miliardi di ecu, e

b) quando il fatturato totale realizzato individualmente nella Comunità da almeno due delle imprese interessate è superiore a 250 milioni di ecu, salvo che ciascuna delle imprese interessate realizzi oltre i due terzi del suo fatturato totale nella Comunità all'interno di un solo e medesimo Stato membro.

9. L'articolo 1, paragrafo 3, entrato in vigore nel 1998, amplia la competenza esclusiva della Commissione ad operazioni di concentrazione che comportano fatturati inferiori. Come si è già detto, il paragrafo 3 è stato introdotto principalmente per catturare operazioni di portata minore ma che richiedono una notifica in tre o più Stati membri ("notifica multipla"). L'articolo 1, paragrafo 3, recita:

Ai fini del presente regolamento un'operazione di concentrazione che non supera le soglie stabilite al paragrafo 2 è tuttavia di dimensione comunitaria

a) quando il fatturato totale realizzato a livello mondiale dall'insieme delle imprese interessate è superiore a 2,5 miliardi di ecu;

b) quando, in ciascuno di almeno tre Stati membri il fatturato totale realizzato dall'insieme delle imprese interessate è superiore a 100 milioni di ecu;

c) quando, in ciascuno di almeno tre degli Stati membri di cui alla lettera b), il fatturato totale realizzato individualmente nella Comunità da almeno due delle imprese interessate è superiore a 100 milioni di ecu;

d) quando il fatturato totale realizzato individualmente nella Comunità da almeno due delle imprese interessate è superiore a 100 milioni di ecu,

salvo che ciascuna delle imprese interessate realizzi oltre i due terzi del suo fatturato totale nella Comunità all'interno di un solo e medesimo Stato membro.

10. In altri termini, l'articolo 1, paragrafo 3 verifica se sia stato raggiunto un fatturato rilevante in tre Stati membri [2], considerando che si tratti di un criterio idoneo a stabilire il carattere significativo degli effetti transfrontalieri dell'operazione. Nella discussione che ha portato all'adozione di questa modifica, si è ritenuto l'interesse comunitario sarebbe più manifesto nel caso di concentrazioni implicanti tre o più Stati membri e che fintanto che gli Stati membri interessati sono solo due si possono evitare eventuali conflitti con contatti bilaterali. Come vedremo più avanti, la condizione che debba trattarsi di tre Stati membri piuttosto che due dà adito a critiche perché in questo modo non si colgono tutte le operazioni che producono effetti transfrontalieri significativi. In tal senso, si può dire che l'articolo 1, paragrafo 3, intende dare alle imprese la possibilità di accedere allo "sportello unico" laddove il costo della notifica multipla sarebbe altrimenti eccessivo.

[2] Si noti che l'attuale normativa SEE non ammette la competenza della Commissione nei casi in cui siano raggiunte le soglie ex articolo 1, paragrafo 3 in una configurazione "mista" fra Stati membri e Stati EFTA. Un'operazione di concentrazione conforme ai criteri dell'articolo 1, paragrafo 3 che, per esempio, coinvolga la Danimarca, la Svezia e la Norvegia, non rientra nella competenza della Commissione.

11. La presente relazione intende esaminare l'applicazione delle soglie di cui all'articolo 1, paragrafi 2 e 3, alla luce dell'esperienza della Commissione e delle autorità nazionali garanti della concorrenza, nonché dal punto di vista delle imprese europee. I dati utilizzati si riferiscono essenzialmente al periodo dal marzo 1998 al dicembre 1999 ("periodo di riferimento").

I. Dimensione comunitaria e prospettive della Commissione

12. Il numero totale delle operazioni di concentrazione notificate alla Commissione dipende in genere da tre fattori principali:

a) la definizione del concetto di "concentrazione" di cui al regolamento sulle concentrazioni;

b) la soglia di fatturato necessaria per determinare la "dimensione comunitaria";

c) l'intensità delle operazioni di concentrazione.

a) Il concetto di "concentrazione" secondo il regolamento

13. Fra le diverse modifiche introdotte nel regolamento sulle concentrazioni nel 1998 vi è l'inclusione nel campo di applicazione del regolamento stesso di alcune imprese comuni precedentemente escluse (le cosiddette imprese comuni a pieno titolo aventi natura di cooperazione).

14. Nel periodo di riferimento sono stati notificati circa 30 casi di costituzione di imprese comuni di questo tipo, ma solo uno di questi (il 3 %) è stato notificato in applicazione dei criteri di cui all'articolo 1, paragrafo 3.

15. È opinione generale che sia stato utile ampliare il campo di applicazione del regolamento per includervi anche le imprese comuni citate. L'esperienza insegna che concentrazioni di questo tipo si prestano alla valutazione più strutturale posta in atto dal regolamento. Tale estensione ha inoltre portato a una diminuzione dei costi e dei ritardi connessi con la concessione del nulla osta alle imprese partecipanti. Ai fini della presente relazione, è opportuno ricordare che il Libro bianco della Commissione sulla modernizzazione (cfr. sopra) contempla la possibilità di estendere ulteriormente il concetto di concentrazione, per incorporare anche altri casi di imprese comuni, non ultime quelle limitate alla produzione. A seconda di quale sarà l'estensione massima concordata del concetto di concentrazione, i casi notificati a norma del regolamento potranno aumentare verosimilmente di almeno 25-30 unità l'anno.

b) Soglia di fatturato necessaria per definire la "dimensione comunitaria"

16. Volendo prescindere per un istante dallo sviluppo dinamico del concetto di "concentrazione" descritto poc'anzi, si otterrà che il numero di casi notificati alla Commissione è funzione del numero complessivo delle operazioni di concentrazione (cfr. infra) e della proporzione di concentrazioni che soddisfano le attuali soglie di fatturato.

17. Si noti anzitutto che il regolamento sulle concentrazioni, che si fonda su un sistema meccanico di soglie inteso a stabilire la competenza ora della Commissione, ora delle autorità nazionali garanti della concorrenza, prevede due meccanismi correttori. Il primo è la cosiddetta regola dei due terzi di cui all'articolo 1, paragrafi 2 e 3. Il funzionamento di questa regola sarà esaminato più avanti.

18. Il secondo meccanismo correttore è il sistema in base al quale, da un lato, uno o più Stati membri possono chiedere alla Commissione di esaminare le operazioni di concentrazione che non raggiungono le soglie del regolamento (articolo 22); dall'altro, uno Stato membro può chiedere, nei casi soggetti al regolamento sulle concentrazioni, un rinvio di competenza se l'operazione in questione falsa specificamente la concorrenza in quello Stato membro (articolo 9). Sebbene il sistema di rinvio non sia di per sé l'oggetto della presente relazione, potrebbe tuttavia essere opportuno rivedere il funzionamento dell'intero processo di rinvio fra la Commissione e gli Stati membri in caso di revisione delle attuali soglie.

Articolo 1, paragrafo 2

19. Le modifiche apportate al regolamento sulle concentrazioni nel 1998 lasciano inalterate le soglie originarie di cui all'articolo 1, paragrafo 2 [3]. La loro efficacia nel determinare quale operazione rivesta effettivamente una dimensione comunitaria e quale sia invece di dimensione nazionale è in effetti comprovata dall'esperienza. Come vedremo più avanti, l'inchiesta svolta presso i rappresentanti stessi dell'industria europea non ha fornito dati da cui si possa desumere che debbano essere aumentate le soglie di fatturato di cui all'articolo 1, paragrafo 2.

[3] Si noti che le soglie assolute di fatturato applicabili possono variare in funzione di fattori quali l'inflazione e le fluttuazioni dei tassi di cambio. La soglia originaria di cui all'articolo 1, paragrafo 2, lettera a), per esempio, (5 miliardi di EUR) corrisponde a circa 4,3 miliardi considerato il tasso medio annuo di inflazione dell'1,5 % dal 1990. Analogamente, la soglia di cui all'articolo1, paragrafo 2, lettera b), pari a 250 milioni di EUR, corrisponde in realtà a circa 215 milioni.

Articolo 1, paragrafo 3

20. Nel periodo di riferimento, la Commissione ha ricevuto 45 notifiche a norma dell'articolo 1, paragrafo 3, corrispondenti al 9 % di tutti i casi notificati in questo periodo.

21. Per poter valutare il funzionamento dell'articolo 1, paragrafo 3, la presente sezione stabilisce un raffronto statistico fra i casi notificati a norma di questo articolo e i casi notificati a norma dell'articolo 1, paragrafo 2. L'obiettivo è quello di appurare, in primo luogo, se i primi sono tendenzialmente più a carattere nazionale. Questi saranno quindi paragonati ai secondi per stabilire se, le due categorie di casi presentano delle diversità per quanto riguarda la probabilità di dare adito a problemi di concorrenza.

22. Dal punto di vista delle aree geografiche, un modo per misurare l'impatto dei casi notificati a norma dell'articolo 1, paragrafo 3, è analizzare il o i mercati geografici interessati dalle concentrazioni. Al riguardo, va detto anzitutto che la Commissione lascia spesso aperta la questione della definizione geografica se l'operazione di concentrazione non genera dubbi sotto il profilo della concorrenza secondo tutte le definizioni possibili di mercato. È tuttavia interessante osservare come solo cinque dei casi notificati a norma dell'articolo 1, paragrafo 3 comportavano mercati geografici nazionali per tutti i prodotti rilevanti [4], e come tutti e cinque i casi, pari a meno del 13 % dei casi notificati ai sensi del predetto articolo, interessavano più di un mercato nazionale. Forte della sua esperienza, la Commissione ne conclude che non v'è ragione alcuna di credere che i casi notificati a norma del paragrafo 3 dell'articolo 1 riguardino un'area geografica limitata. A titolo di paragone, si ricorda che circa il 12 % dei casi notificati a norma dell'articolo 1, paragrafo 2 interessavano effettivamente mercati puramente nazionali.

[4] ICI/Williams, caso COMP/M.1167; Vedior/Select Appointments, caso COMP/M.1702, AKZO Nobel/Hoechst Roussel Vet, caso COMP/M.1681; Johnson&Johnson/Depuy, caso COMP/M.1286 e Getronics/Wang, caso COMP/M.1561.

23. Dalle decisioni prese per i casi ex articolo 1, paragrafo 3 risulta che almeno la metà concerneva un mercato geografico rilevante di dimensioni pari o finanche superiori a quello dell'UE. Per l'esattezza, in otto casi il mercato geografico rilevante era vasto quanto almeno la totalità dell'UE [5], in dieci casi quanto il SEE [6] e in un unico caso era di dimensioni mondiali [7].

[5] Lucchini/Ascometal, caso COMP/M.1567; Getronics/Wang, caso COMP/M.1561; Newell/Rubbermaid, caso COMP/M.1355; Voest Alpine Stahl/Vossloh/VAE, caso COMP/M.1259; Siebe/Eurotherm, caso COMP/M.1195; UPM-Kymmene/April, caso COMP/M.1006; Hyundai Electronics/LG Semicon, caso COMP/M.1492; Huhtamaki Oyj/Packaging Industries Van Leer, caso COMP/M.1656).

[6] Lucent Technologies/Ascend Communications, caso COMP/M.1440; Dana/Glacier Vandervell, caso COMP/M.1335; Constructor/Dexion, caso COMP/M.1318; ELF Atochem/Atohaas, caso COMP/M.1158; Ispat/Unimetal, caso COMP/M.1509; Norsk Hydro/SAGA, caso COMP/M.1573; Suez Lyonnaise/Nalco, caso COMP/M.1631; Dupont/Sabanci, caso COMP/M.1538; Dupont/Teijin, caso COMP/M.1599 e Solutia/Viking Resins, caso COMP/M.1763.

[7] Solvay/BASF, caso COMP/M.1469.

24. Nel merito, va notato che quattro dei casi notificati a norma dell'articolo 1, paragrafo 3 suscitavano dubbi in termini di concorrenza. Tre sono stati quindi autorizzati con decisione ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 1, lettera b), subordinatamente all'assunzione di impegni [8], e un ulteriore caso è stato dichiarato compatibile con decisione a norma dell'articolo 8, paragrafo 2, subordinatamente all'osservanza di impegni, dopo una seconda fase di indagini [9]. Ne discende che, nel periodo di riferimento, ha dato adito a problemi di concorrenza meno del 9 % delle operazioni notificate a norma dell'articolo 1, paragrafo 3. Si osservi che, anche per i casi notificati a norma dell'articolo 1, paragrafo 2 è stata rilevata la stessa percentuale (9% circa) di casi problematici.

[8] Akzo Nobel/Hoeschst Roussel Vet, caso COMP/M.1681; Pakhoed/Van Ommeren II, caso COMP/M.1621 e Johnson&Johnson/Depuy, caso COMP/M.1286.

[9] Sanitec/Sphinx, caso COMP/M.1578.

25. Riassumendo, i dati disponibili mostrano che le operazioni di concentrazione notificate a norma dell'articolo 1, paragrafo 3 spesso riguardano mercati più vasti di un singolo mercato nazionale. Ne consegue pertanto che i casi catturati da questo articolo rivestono nettamente una dimensione comunitaria. A ciò si aggiunga che tali casi hanno le medesime probabilità di suscitare problemi di compatibilità dei casi notificati a norma dell'articolo 1, paragrafo 2.

La regola dei due terzi

26. Difficile trovare statistiche affidabili sull'applicazione della regola dei due terzi per operazioni che non raggiungono le soglie di fatturato di cui all'articolo 1. Il motivo di ciò sta nel fatto che le disposizioni nazionali in materia di notifica non impongono alle parti di ripartire il loro fatturato UE tra i vari Stati membri. Eppure, alcuni Stati membri sono stati in grado di fornire stime circa il numero di casi notificati che soddisfano la regola dei due terzi. Tali stime sono riportate nella sezione che segue.

27. La Commissione sa per esperienza che alcuni casi specifici che le sarebbero altrimenti notificati non soddisfano l'articolo 1 a causa della regola dei due terzi. I dati di cui dispone in tal senso sono tutt'altro che completi. Un esempio recente di operazione di concentrazione con forte impatto transfrontaliero che non ha raggiunto le soglie dell'articolo 1 a causa della regola dei due terzi è la concentrazione fra la Chase Manhattan Corporation e la Robert Flemmings Holdings Limited. Tali due imprese internazionali d'investimento gestiscono fondi per centinaia di miliardi di dollari USA e operano in 40-50 paesi. Eppure, realizzano più dei due terzi del loro fatturato complessivo nel Regno Unito.

28. Altro esempio di come la regola dei due terzi rinvii transazioni di pari entità a autorità competenti diverse è quello delle dalle due grosse concentrazioni fra VEBA/VIAG e RWE/VEW, di cui è stato di recente teatro il mercato tedesco dell'elettricità. Entrambe le operazioni comportano vaste attività in Germania, nonché varie attività su scala minore in altri Stati membri, e se il loro impatto sul mercato tedesco è indubbio, è probabile che abbiano avuto effetti significativi anche sui mercati dell'elettricità dei paesi limitrofi. Nel caso RWE/VEW, ciascuna delle parti realizzava più dei due terzi del fatturato totale in un unico Stato membro. Nel caso VEBA/VIAG, solo una delle parti realizzava 2/3 del fatturato totale in un medesimo Stato membro mentre l'altra vi raggiungeva un fatturato appena inferiore alla soglia dei due terzi. Il caso VEBA/VIAG è pertanto rientrato nelle competenze della Commissione, mentre il caso RWE/WEW è rimasto di competenza nazionale.

c) Andamento delle operazioni di concentrazione nel mondo delle imprese

29. La tabella seguente illustra l'andamento del numero di casi notificati a norma del regolamento sulle concentrazioni negli ultimi 10 anni.

>SPAZIO PER TABELLA>

30. Le statistiche in tabella mostrano come vada proseguendo il boom delle concentrazioni, che ha di per sé diverse spiegazioni (completamento del mercato interno, introduzione dell'euro, globalizzazione dell'economia, preparazione dell'ampliamento dell'UE, ecc.).

31. Ai fini della presente relazione sull'applicazione delle soglie di cui all'articolo 1 del regolamento sulle concentrazioni, tali dati statistici hanno il merito di dimostrare che l'incremento dei casi notificati non dipende dalle modifiche apportate al regolamento nel 1998, come si evince dall'aumento fra il 1998 e il 1999. I dati disponibili per il primo quadrimestre del 2000 non lasciano supporre alcuna inversione di tendenza (95 notifiche contro 92 nello stesso periodo del 1999), né vi sono segni che il forte incremento delle concentrazioni non debba proseguire nel prossimo futuro. Dato l'impatto evidente che tale tendenza avrà sulle risorse della Commissione, occorrerà esaminare con attenzione la fattibilità di qualunque proposta che abbia per effetto l'ulteriore incremento del numero di casi notificati a norma del regolamento sulle concentrazioni.

d) Conclusioni

32. A giudicare dall'esperienza sinora maturata dalla Commissione, le soglie di fatturato di cui all'articolo 1, paragrafi 2 e 3 catturano in maniera adeguata le concentrazioni di dimensione comunitaria. Sembra pertanto non esservi un motivo reale per introdurre nuove misure che limitino la competenza della Commissione in tale settore.

33. Il fatto che molte delle operazioni conformi ai criteri in vigore abbiano notevoli effetti transfrontalieri non significa tuttavia che le attuali soglie permettano di coprire tutte (o quasi) le concentrazioni aventi dimensione comunitaria. Questo punto sarà affrontato più avanti, secondo la prospettiva sia delle autorità nazionali garanti della concorrenza, sia delle imprese.

II. Dimensione comunitaria - l'esperienza delle autorità nazionali garanti della concorrenza

34. Nel contesto della cooperazione permanente tra la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza, sono state compilate statistiche sulle concentrazioni notificate ai sensi delle norme nazionali nel periodo dal marzo 1998 al dicembre 1999. Le informazioni da comunicare nelle notifiche a livello nazionale differiscono secondo i paesi: per esempio, solo alcuni paesi chiedono informazioni sul fatturato su scala comunitaria delle parti della concentrazione, sull'eventuale notificazione dell'operazione in altri paesi ecc. Le informazioni comunicate alla Commissione sono comunque sufficienti per raggiungere un certo numero di conclusioni preliminari sul funzionamento delle soglie di fatturato di cui all'articolo 1.

Notifiche multiple

35. Un modo di analizzare gli effetti delle soglie di fatturato consiste nel recensire il numero di casi che, nonostante l'introduzione dell'articolo 1, paragrafo 3, hanno dovuto essere notificati in più Stati membri. Le statistiche disponibili [10] indicano che in circa l'8% delle operazioni, ossia in 364 casi su 4303, le parti notificanti hanno presentato una notifica a più di una autorità nazionale garante della concorrenza [11]. Logicamente, si deve presumere che l'obbligo di notifica a livello nazionale sia stato disposto da ciascuno Stato membro nell'intenzione di cogliere le operazioni che per loro natura possono avere un impatto significativo nello Stato membro medesimo. Ne consegue quindi che il fatto che le 364 concentrazioni abbiano dovuto essere notificate in più di uno Stato membro è di per sé un indizio che si trattava di operazioni aventi un significativo impatto transfrontaliero.

[10] Mancano ancora informazioni sulla Grecia.

[11] Per quanto riguarda il numero di imprese partecipanti alle concentrazioni, la stragrande maggioranza (l'84%) coinvolgeva due imprese, in 10% dei casi le imprese partecipanti erano tre ed infine nel 4% dei casi le imprese partecipanti erano più di tre. Questi valori sono rimasti costanti nell'arco del periodo di raccolta dei dati.

36. Da un'analisi più approfondita emerge che di queste 364 operazioni notificate in più di uno Stato membro, la maggioranza sono state notificate in due Stati membri (294 operazioni). Relativamente poche concentrazioni sono state notificate in tre Stati membri (31 operazioni) e solo 39 sono state notificate in più di tre Stati membri [12].

[12] L'aspetto geografico dei casi di notifica multipla, ossia quali erano gli Stati membri interessati, non è stato approfondito in quanto non immediatamente rilevante ai fini della presente relazione.

37. Considerando che l'articolo 1, paragrafo 3 applica un criterio restrittivo per la valutazione degli effetti transfrontalieri, esigendo che sia realizzato un fatturato significativo in tre Stati membri, si può ritenere che le concentrazioni che hanno dovuto essere notificate a due autorità nazionali garanti della concorrenza non dovrebbero rappresentare un problema. Questa conclusione non rimarrebbe però valida se fosse ritenuto opportuno sopprimere la condizione relativa ai tre paesi nell'articolo 1, paragrafo 3.

38. Su questa base, meno del 2% di tutte le operazioni notificate alle autorità nazionali garanti della concorrenza erano del tipo che l'articolo 1, paragrafo 3 è inteso a catturare, ossia quelle che hanno dovuto essere oggetto di più di due notifiche nazionali. Non si può però ignorare che il numero delle operazioni notificate a tre o più autorità nazionali garanti della concorrenza (70 casi) ha nettamente superato il numero di casi notificati alla Commissione a norma dell'articolo 1, paragrafo 3 nello stesso periodo (45 casi). In conclusione, i dati ricevuti dalle autorità nazionali garanti della concorrenza indicano che l'articolo 1, paragrafo 3 nella sua forma attuale non ha soppresso la necessità di "notifiche multiple" di un numero significativo di operazioni. Per scoprire perché queste operazioni non sono rientrate nei criteri dell'articolo 1, paragrafo 3 sarebbe necessaria un'analisi più approfondita delle circostanze specifiche dei casi in questione.

Analisi dei livelli del fatturato nelle operazioni notificate alle autorità nazionali garanti della concorrenza

39. La Commissione ha chiesto alle autorità nazionali garanti della concorrenza di fornire dei dati relativi al fatturato per i casi notificati nell'arco del periodo di riferimento della relazione. Sono state chieste informazioni sul fatturato mondiale, sul fatturato comunitario e sul fatturato realizzato nei singoli Stati membri. Si deve tuttavia osservare che le informazioni sul fatturato che le parti notificanti devono dare nel quadro delle notifiche a norma delle leggi nazionali differiscono, sotto il profilo della loro specificità, da uno Stato membro all'altro. Le informazioni utilizzate nella presente relazione sono quelle di cui disponevano le autorità nazionali garanti della concorrenza. Ciò significa che esiste un'incertezza sulla pertinenza delle informazioni relative al fatturato dal punto di vista delle condizioni stabilite nel regolamento sulle concentrazioni. Un fatto importante è che, laddove gli Stati membri applicano un concetto di gruppo diverso da quello di cui all'articolo 5, vi saranno discrepanze nelle statistiche comunicate. Quindi, anche se le informazioni attualmente disponibili possono essere utilizzate per evidenziare delle tendenze, sarebbe auspicabile disporre di informazioni più particolareggiate prima di trarre conclusioni più definitive.

40. Innanzitutto, le informazioni sul fatturato relative a tutte le concentrazioni notificate in più di uno Stato membro, ossia i 364 casi notificati a due o più autorità nazionali garanti della concorrenza, sono state analizzate in relazione alle soglie di cui all'articolo 1, paragrafo 2 del regolamento sulle concentrazioni. Per l'intero periodo dal marzo 1998 al dicembre 1999, il 25% delle operazioni notificate riguardavano imprese che avevano realizzato complessivamente un fatturato mondiale superiore ai 5 miliardi di EUR di cui al paragrafo 1, punto 2, lettera a). Questi casi non soddisfacevano tuttavia il criterio del paragrafo 1, punto 2, lettera b), vale a dire che il fatturato comunitario totale di una delle imprese interessate era inferiore alla soglia di 250 milioni di EUR. In particolare, in molti di questi casi (l'85%), il fatturato comunitario dell'impresa oggetto dell'acquisizione era inferiore a 150 milioni di EUR. Inoltre, sulla base delle stime comunicate da alcune autorità nazionali garanti della concorrenza, la regola dei due terzi scattava in circa il 70% delle operazioni che superavano la soglia dei 5 miliardi di EUR.

41. Visto che l'articolo 1, paragrafo 3 è relativamente recente, si è consacrata particolare attenzione all'applicazione delle soglie stabilite in detto articolo. Come spiegato sopra, nel periodo di riferimento sono stati notificati alla Commissione 45 casi in applicazione dei criteri stabiliti nell'articolo 1, paragrafo 3. Essi rappresentano approssimativamente il 9% di tutte le notifiche (494) ricevute dalla Commissione nell'arco di tale periodo.

42. I dati comunicati dalle autorità nazionali garanti della concorrenza sono stati poi analizzati in relazione alle soglie di cui all'articolo 1, paragrafo 3 del regolamento sulle concentrazioni. Nel periodo da marzo 1998 al dicembre 1999, il 36% delle operazioni notificate superavano la soglia del fatturato mondiale complessivo di 2,5 miliardi di EUR stabilita dall'articolo 1, paragrafo 3, lettera a).

43. Un certo numero di esse non soddisfaceva la condizione relativa ai tre paesi stabilita nelle lettere b) e c) del paragrafo 3. In un certo senso queste condizioni vanno considerate nel loro contesto. Insieme, esse sono volte ad assicurare che le operazioni notificate alla Commissione comportino un livello minimo di fatturato complessivo (100 milioni di EUR) e fatturato individuale (25 milioni di EUR) in almeno tre Stati membri. La maggior parte dei casi che non sono risultati di dimensione comunitaria non soddisfaceva uno o entrambi questi criteri. Di fatto, i criteri di cui all'articolo 1, paragrafo 3, lettera c) sembrano essere stati decisivi nella maggior parte dei casi, il che significa che la soglia di 25 milioni di EUR non era raggiunta nel terzo Stato membro. Tuttavia le statistiche disponibili potevano dare solo un'indicazione assai approssimativa per quanto riguarda il numero dei casi oggetto di notifica multipla che sono stati esclusi dalla giurisdizione comunitaria in virtù rispettivamente della lettera b) e della lettera c) del paragrafo 3. Quindi, anche se le informazioni attualmente disponibili possono essere utilizzate per evidenziare delle tendenze, sarebbe auspicabile disporre di informazioni più particolareggiate prima di trarre conclusioni più definitive.

44. Inoltre, un certo numero di operazioni non soddisfaceva il criterio di un fatturato comunitario di ogni singola impresa pari ad almeno di 100 milioni di EUR, stabilito nella lettera d) del paragrafo 3. Inoltre, sulla base delle stime comunicate da alcune autorità nazionali garanti della concorrenza, la regola dei due terzi scattava in circa il 65% delle operazioni che raggiungevano la soglia dei 2,5 miliardi di EUR. Anche in questo caso, però, le statistiche disponibili potevano indicare solo in modo assai approssimativo il numero dei casi oggetto di notifica multipla che sono stati esclusi dalla giurisdizione comunitaria in virtù della lettera d) del paragrafo 3.

45. Le cifre disponibili in merito al fatturato consentono di trarre una conclusione congetturale, in base alla quale circa 25-30 casi (dei 70 notificati in tre o più Stati membri) erano vicini a soddisfare i criteri stabiliti nella lettera b) del paragrafo 3. Le informazioni disponibili non consentono invece di raggiungere conclusioni valide per quanto riguarda i criteri di cui alle lettere c) e d). Quindi, anche supponendo che fattori quali l'inflazione potrebbero far sì che, col passar del tempo, alcuni casi già vicini alle soglie rientrino nel campo d'applicazione del regolamento sulle concentrazioni, meno della metà dei casi notificati in tre o più Stati membri sono effettivamente giunti vicino alle soglie. In base agli stessi dati, meno del 10% dei casi notificati in due o più Stati membri hanno "sfiorato" l'ambito d'applicazione del regolamento sulle concentrazioni.

46. Per consentire un più accurato confronto delle statistiche sulle concentrazioni ricevute dagli Stati membri, nella tabella che segue viene presentato un prospetto dell'analisi statistica per periodo di riferimento dell'indagine.

>SPAZIO PER TABELLA>

47. Oltre che delle statistiche raccolte dagli Stati membri la Commissione dispone di dati relativi alle operazioni che sono state discusse in vista di una notifica, ma che finalmente non hanno raggiunto le soglie di cui all'articolo 1, paragrafo 2 e/o paragrafo 3. Se il numero di tali casi è assai limitato (14), la situazione appare più o meno in linea con l'esperienza delle autorità nazionali garanti della concorrenza. Nella maggioranza di questi 14 casi, la soglia stabilita per il fatturato mondiale nella lettera a) del paragrafo 2 e nella lettera a) del paragrafo 3 è stata raggiunta. In tre di questi casi non si è raggiunto il fatturato comunitario totale prescritto per le singole imprese nell'articolo 1, paragrafo 2, lettera b) e in tre non si è raggiunto il fatturato comunitario prescritto per le singole imprese nell'articolo 1, paragrafo 3, lettera d). Otto operazioni non hanno soddisfatto il criterio di cui alla lettera c) del paragrafo 3, in quanto la soglia dei 25 milioni non era raggiunta in più di due Stati membri.

Impatto geografico delle operazioni notificate alle autorità nazionali garanti della concorrenza

48. Come indicato sopra nella sezione riguardante l'esperienza della Commissione nei casi soggetti all'articolo 1, paragrafo 3, un modo di misurare l'impatto comunitario di una determinata concentrazione è di accertare se il mercato interessato è più vasto di un mercato nazionale (o se è interessato più di un mercato nazionale). Il numero dei casi notificati alle autorità nazionali garanti della concorrenza è significativo (oltre 4000 casi). Non è stato quindi possibile compiere entro il termine di presentazione della presente relazione un'analisi per vedere in che misura i casi trattati dalle autorità nazionali garanti della concorrenza possano essere correttamente considerati come aventi un impatto su più di un mercato nazionale. Tuttavia, prima di proporre qualsiasi modifica delle soglie esistenti, sarebbe evidentemente preferibile effettuare tale analisi, almeno per i casi che hanno dovuto essere notificati in più di uno Stato membro.

III. Dimensione comunitaria - punto di vista delle imprese europee

Introduzione

49. Nel quadro della preparazione della presente relazione la Commissione ha invitato le imprese ed i loro rappresentanti (associazioni di categorie e studi legali) a rispondere ad un questionario. Esso era principalmente destinato a raccogliere ulteriori informazioni concernenti l'applicazione delle soglie di cui all'articolo 1, ma anche in merito a questioni connesse all'applicazione delle soglie. Inoltre gli intervistati sono stati invitati a comunicare qualsiasi osservazione o suggerimento volti a migliorare ulteriormente il funzionamento del regolamento sulle concentrazioni.

50. Prima le risposte ricevute dal mondo delle imprese in merito alle soglie in vigore saranno presentate in una prospettiva statistica. In secondo luogo, verrà fatta una sintesi indicante le opinioni qualitative più diffuse riguardanti l'esigenza di ulteriori modifiche.

Analisi delle risposte relative al funzionamento delle soglie

Statistica generale delle risposte

51. La seguente tabella 1 indica quali tipi di organizzazioni hanno risposto.

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Statistiche relative alle singole domande

52. La tabella 2 indica le risposte date alle singole domande, suddividendole ulteriormente per tipo di organizzazione. Il testo delle domande è ripetuto in forma abbreviata.

>SPAZIO PER TABELLA>

Risposte qualitative alle domande relative al funzionamento delle soglie

53. La maggior parte di coloro che hanno risposto hanno sottolineato che, dal punto di vista del mondo delle imprese, l'obiettivo principale del regolamento sulle concentrazioni è di consentire decisioni rapide, efficienti e prevedibili in merito all'impatto sulla concorrenza delle fusioni e delle operazioni analoghe. Molti di essi hanno citato il principio dello "sportello unico" e la necessità di assicurare la parità delle condizioni di concorrenza. È diffusa l'opinione che le soglie attualmente stabilite per il fatturato nell'articolo 1 non consentono alle imprese di beneficiare pienamente di questi principi di base (nel senso che un numero rilevante di operazioni con significativi effetti transfrontalieri rimangono soggette a un controllo nazionale multiplo). Per questo motivo la maggior parte di coloro che hanno risposto sono favorevoli all'abbassamento e alla semplificazione delle soglie come anche di ogni altra proposta che dia luogo ad un'applicazione coerente del principio dello sportello unico.

Commenti riguardanti le soglie di cui all'articolo 1, paragrafo 2

54. Come si può riscontrare nella tabella che precede, la maggior parte di coloro che hanno risposto sono dell'opinione che le soglie di cui all'articolo 1, paragrafo 2 sono un criterio appropriato per conferire la competenza alla Commissione (78%) e che sono un corretto indicatore della dimensione comunitaria (65%). Poiché nessuno si è pronunciato a favore di un innalzamento delle soglie, sembra che il tasso di soddisfazione inferiore al 100% sia dovuto all'opinione prevalente che le soglie vadano abbassate. Di conseguenza, molti di coloro che hanno risposto hanno sostenuto che vari fattori, quali il completamento del mercato interno, fanno sì che una quota significativa delle concentrazioni al di sotto delle soglie abbiano effetti che si estendono al di là del territorio di un singolo Stato membro.

55. In questo contesto, molti hanno suggerito un abbassamento delle soglie di fatturato attuali, ampliando quindi la competenza della Commissione nei casi di concentrazione. La proposta più comune è che la soglia per il fatturato complessivo a livello mondiale sia abbassata a 2 miliardi di EUR, mentre quella per il fatturato a livello comunitario realizzato da almeno due delle imprese interessate dovrebbe essere fissata a 100 milioni di EUR. (Nessuno ha addotto elementi "scientifici" a sostegno della fissazione delle soglie a questi livelli specifici. Si è spesso fatto riferimento, invece, alla dichiarazione iscritta a verbale dalla Commissione al momento dell'adozione del regolamento sulle concentrazioni nel 1989, nella quale la Commissione si esprimeva a favore dell'abbassamento della soglia a 2 miliardi di EUR.) Molti di coloro che hanno avanzato questa proposta hanno osservato che una simile modifica consentirebbe di sopprimere il paragrafo 3 dell'articolo 1, che considerano troppo complesso e non sufficientemente efficace.

56. Sono state avanzate anche una serie di altre proposte di abbassamento delle soglie. Una di queste è di sopprimere la soglia relativa al fatturato mondiale per dare maggiore importanza al fatturato realizzato nell'UE/nel SEE (sulla base della considerazione che il fatturato a livello mondiale è una misura imprecisa dell'impatto nella Comunità). Altri suggerimenti comprendono il passaggio da misure espresse in termini di fatturato a valori basati sulle attività iscritte in bilancio o sulla quota di mercato a livello europeo.

57. Tra le proposte sussidiarie ad un ampliamento significativo della competenza di valutazione delle concentrazioni della Commissione, è stato suggerito di essere meno esigenti in merito alla quantità dei dati da fornire nella notifica per le operazioni che hanno poche probabilità di avere effetti negativi sulla concorrenza. Si è anche suggerito di non applicare a tali operazioni la clausola di sospensione della realizzazione dell'operazione.

Commenti riguardanti le soglie di cui all'articolo 1, paragrafo 3

58. Una percentuale significativamente minore di coloro che hanno risposto (il 62%) ritengono appropriate le soglie di cui all'articolo 1, paragrafo 3 per l'attribuzione della competenza alla Commissione. Inoltre la maggioranza (il 54%) ha risposto negativamente al quesito che chiedeva se le soglie di cui all'articolo 1, paragrafo 3 siano idonee a determinare se una concentrazione abbia o meno dimensione comunitaria. Nei commenti che sono stati formulati non si mette in dubbio che le operazioni che raggiungono queste soglie abbiano dimensione comunitaria. Al contrario, la critica principale è che le soglie di cui al paragrafo 3 escludono un numero significativo di operazioni dai benefici dello sportello unico e provocano quindi un numero eccessivo di notifiche multiple a livello nazionale. Alcuni hanno osservato che il requisito di un fatturato significativo in tre anziché in due Stati membri riduce notevolmente l'applicabilità dell'articolo 1, paragrafo 3 ad operazioni che hanno significativi effetti transfrontalieri. Questa posizione è ampiamente confortata dalle statistiche comunicate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza, cfr. sezione II sopra.

59. Le risposte indicano anche che i criteri di cui al paragrafo 3 sono considerati eccessivamente complicati (rispetto a quelli di cui al paragrafo 2). In particolare, molti hanno fatto presente che il calcolo del fatturato rilevante per ciascuno Stato membro può essere sia costoso che richiedere parecchio tempo. Spesso le imprese devono sostenere questi costi solo per scoprire che una determinata operazione non deve essere notificata a norma del regolamento sulle concentrazioni. In questi casi le imprese interessate dovranno ovviamente sostenere il costo della presentazione delle notifiche a livello nazionale. È stato indicato che risulta difficile calcolare il fatturato pertinente soprattutto nei mercati emergenti (quali quelli delle tecnologie dell'informazione) nei quali, inoltre, il forte tasso di espansione tende a rendere i dati sul fatturato risultanti dagli ultimi conti che sono stati oggetto di revisione una misura poco attendibile della dimensione comunitaria.

60. In conclusione, coloro che hanno risposto all'inchiesta sono del parere che il principio dello sportello unico dovrebbe essere applicato anche alle operazioni di minori dimensioni che abbiano significativi effetti transfrontalieri. Il principale problema delle notifiche multiple è dato, dal loro punto di vista, dai costi significativamente più elevati, ad es. per l'assistenza legale a livello nazionale e le traduzioni, e dai tempi necessari, visto che l'operazione deve essere esaminata alla luce di più legislazioni nazionali. Un altro problema che è stato fatto presente è che le notifiche multiple potrebbero dare esiti contraddittori, in quanto le legislazioni nazionali degli Stati membri sono differenti, e che i tempi entro i quali l'operazione potrà essere realizzata non sono chiari, dato che occorrerà ottenere un'autorizzazione nell'ambito di più regimi nazionali di controllo delle concentrazioni. Infine, la molteplicità delle autorità nazionali garanti della concorrenza che intervengono è vista come un fattore di moltiplicazione delle difficoltà nel negoziare dei rimedi ai problemi individuati sotto il profilo della concorrenza.

61. In base a queste critiche molti hanno suggerito che il paragrafo 3 dell'articolo 1 sia soppresso e che le soglie del paragrafo 2 siano sostanzialmente abbassate. (Come si è detto sopra, la proposta più comune è di abbassare a 2 miliardi di EUR la soglia per il fatturato complessivo a livello mondiale, mentre per il fatturato comunitario di almeno due delle parti il limite andrebbe fissato a 100 milioni di EUR).

62. Un'altra proposta, a volte citata come seconda preferenza, è di abbassare le soglie di fatturato di cui al paragrafo 3 e/o sostituire (alle lettere b) e c)) gli "almeno tre paesi" con "almeno due paesi". La proposta più comune per l'abbassamento di queste soglie è di mantenere i 2 miliardi di EUR per il fatturato mondiale, mentre le soglie da raggiungere in almeno tre paesi andrebbero diminuite. Più specificamente, si è proposto di portare il fatturato complessivo delle imprese interessate nell'UE (paragrafo 3, lettera b)) a 50 milioni di EUR e quello delle singole imprese (paragrafo 3, lettera c)) a 15 milioni di EUR.

63. Taluni hanno anche suggerito che la Commissione sia automaticamente competente nei casi in cui altrimenti l'operazione dovrebbe essere notificata a tre o più autorità nazionali garanti della concorrenza. (Come detto sopra, questo è quanto la Commissione aveva originariamente proposto nel Libro verde del 1996. Nel corso del processo di consultazione questa soluzione è stata scartata in quanto troppo complicata.)

Commenti sulla regola dei due terzi

64. I destinatari del questionario sono stati invitati anche ad esprimere il loro parere sul problema se la regola dei due terzi (contenuta sia nel paragrafo 2 che nel paragrafo 3 dell'articolo 1) circoscriva in modo soddisfacente le operazioni aventi dimensione nazionale. Se la maggioranza (il 65%) delle risposte sono affermative, una larga quota di coloro che hanno risposto sono convinti che molte operazioni che hanno un significativo impatto transfrontaliero sono escluse dallo sportello unico a causa della regola dei due terzi.

65. In particolare, si è sostenuto che 1/3 del fatturato può già corrispondere ad attività all'estero molto significative, in particolare nel caso di imprese di grandi dimensioni (quali intuitivamente devono essere quelle che rientrano nella soglia attuale di 5 miliardi di EUR). Si è anche osservato che potrebbe esservi una iniqua discriminazione tra le imprese che svolgono la parte principale delle loro attività in uno Stato membro più grande (in cui è più probabile che sia raggiunta la percentuale dei due terzi) e quelle che hanno come principale centro di attività uno Stato membro più piccolo.

66. Sono state avanzate varie proposte per ridurre l'incidenza della regola alzando la proporzione del fatturato che deve essere realizzata in un solo e medesimo Stato membro. La nuova quota proposta va dai 3/4 ai 5/6 dei fatturati pertinenti. Altri hanno sostenuto che la regola dei due terzi non è necessaria in quanto le disposizioni dell'articolo 9 sono sufficienti a salvaguardare qualsiasi legittima preoccupazione specifica di un singolo Stato membro. Al tempo stesso, però, alcuni hanno dichiarato che l'eccessivo ricorso all'articolo 9 va a scapito della certezza del diritto e che questo articolo va interpretato in senso restrittivo.

Commenti su questioni estranee all'articolo 1

67. Oltre che sulle questioni relative alle soglie di cui all'articolo 1, i destinatari del questionario sono stati invitati ad esprimersi in via generale o specifica sulle possibilità di miglioramento del sistema di controllo delle concentrazioni. È pervenuta una vasta gamma di osservazioni. Alcune riguardano le disposizioni in materia di rinvio degli articoli 9 e 22. Visto il stretto rapporto tra la problematica del rinvio e le soglie di fatturato, esse vengono esaminate qui di seguito [13].

[13] Altre osservazioni formulate dal mondo delle imprese attengono ad altre disposizioni sostanziali del regolamento sulle concentrazioni, come pure a questioni procedurali ed istituzionali riguardanti la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza. Se ne parla nell'allegato alla presente relazione.

Disposizioni relative al rinvio dei casi

68. Come già detto, diversi di coloro che hanno risposto sono scettici nei confronti di un maggiore ricorso all'articolo 9 (rinvio di un caso dalla Commissione all'autorità competente di uno Stato membro). Si tratta di operatori che sono del parere che il rinvio può dare luogo a maggiori costi ed aumentare l'incertezza giuridica. I costi in più possono essere dovuti alla necessità di consultare esperti legali dello Stato membro in questione, di effettuare traduzioni ed eventualmente di tempi più lunghi. La maggiore incertezza sarebbe causata dal fatto che in un certo numero di Stati membri il controllo delle concentrazioni obbedisce, oltre che a criteri di concorrenza, a varie forme di manifestazione dell'interesse pubblico. Alcuni hanno anche citato il fatto che diversi sistemi nazionali di controllo delle concentrazioni, a vari stadi, sono aperti ad un eventuale intervento a livello politico.

69. Per quanto riguarda l'articolo 22 (rinvio da uno o più Stati membri alla Commissione), alcuni hanno dichiarato che occorrerebbe prendere provvedimenti per consentire l'effettivo ricorso a questa disposizione nei casi di notifica multipla. Benché le modifiche apportate al regolamento sulle concentrazioni nel 1998 abbiano introdotto tale possibilità, non si è finora verificato alcun rinvio congiunto da parte di due o più Stati membri alla Commissione ai sensi dell'articolo 22, paragrafo 3. Le informazioni disponibili in questo stadio non consentono di stabilire le ragioni per cui non si è proceduto ad un rinvio congiunto nei casi in un'operazione è stata oggetto di molteplici notifiche nazionali.

IV. Analisi preliminare e conseguenze in termini di risorse

70. Come esposto sopra, dall'esperienza della Commissione risulta che le concentrazioni che soddisfano le soglie in termini di fatturato del paragrafo 2 o del paragrafo 3 dell'articolo 1 hanno generalmente un significativo impatto transfrontaliero. Questa conclusione è confermata dalle opinioni espresse dal mondo delle imprese in Europa (che è inoltre largamente favorevole ad un aumento del numero di casi trattati dalla Commissione). Vari Stati membri hanno invece espresso dei dubbi sulla necessità di modificare l'attuale ripartizione delle competenze tra la Commissione e gli Stati membri. Tuttavia la maggior parte di essi conviene che è necessaria un'analisi più approfondita di questa problematica e che tale analisi debba basarsi non solo su un approccio statistico, ma anche su una valutazione degli effetti delle notifiche multiple [14]. Gli Stati membri hanno del resto confermato la loro disponibilità a comunicare alla Commissione ulteriori dati empirici.

[14] Gli Stati membri hanno anche indicato altri temi che dovrebbero essere affrontati nell'ambito di un'analisi più approfondita. Se ne parla nell'allegato alla presente relazione.

71. A giudizio della Commissione, tuttavia, vi sono numerosi elementi che indicano che le soglie attuali fanno ricadere al di fuori dell'ambito di applicazione delle norme comunitarie un numero importante di casi che hanno significativi effetti transfrontalieri. Dai dati comunicati dalle autorità nazionali garanti della concorrenza risulta piuttosto chiaramente che l'abbassamento della soglia per il fatturato mondiale non costituisce la soluzione di questo problema. Infatti, già al livello attuale, il 25% di tutti i casi notificati alle autorità nazionali garanti della concorrenza raggiungono la soglia di 5 miliardi di EUR di cui al paragrafo 2 dell'articolo 1 [15]. Tutti questi casi o non hanno raggiunto la soglia dei 250 milioni di EUR o sono caduti nella rete della regola dei due terzi. Nel contempo il 36% dei casi notificati alle autorità nazionali garanti della concorrenza hanno superato la soglia di 2,5 miliardi di EUR di cui al paragrafo 3. Dalle informazioni disponibili risulta che il 10% circa (ovvero più o meno 400) di questi casi hanno superato anche la soglia di 100 milioni di EUR della lettera d) del paragrafo 3. Di conseguenza, questi casi non hanno soddisfatto o la condizione dei tre Stati membri, presente due volte, o la regola dei due terzi. Le statistiche disponibili non sono abbastanza dettagliate per raggiungere una conclusione più precisa su quale sia stato l'impedimento più frequente.

[15] Le percentuali qui citate si fondano sui dati sul fatturato comunicati dalle autorità nazionali garanti della concorrenza alla Commissione, e riguardano perciò i casi di notifica multipla. Occorrerebbero altri dati per valutare il profilo dei rimanenti casi trattati dalle autorità nazionali garanti della concorrenza.

72. Nonostante le riserve espresse sopra, dalle informazioni disponibili risulta che i due motivi principali per i quali tali casi non hanno soddisfatto i requisiti esistenti sono, primo, la condizione contenuta nell'articolo 1, paragrafo 3 che i fatturati minimi devono essere raggiunti in almeno tre Stati membri e, secondo, la regola dei due terzi. (Un terzo motivo potrebbe essere che, tra l'altro, alcune attività economiche nel settore delle nuove tecnologie non generano normalmente fatturati dell'ordine di quelli necessari per far scattare l'applicazione del regolamento sulle concentrazioni.)

73. I dati disponibili consentono in parte una cauta quantificazione degli effetti degli attuali criteri di cui al paragrafo 3 dell'articolo 1. Quello che dalle statistiche comunicate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza appare evidente è che il livello del fatturato richiesto è meno importante, come fattore di esclusione della competenza comunitaria, che il numero degli Stati membri nei quali tale fatturato deve essere realizzato. Ciò significa che, anche se la soglia prescritta per il fatturato fosse stata inferiore, è sempre probabile che "solo" i 70 casi che sono stati notificati a tre o più Stati membri avrebbero soddisfatto i criteri dell'articolo 1, paragrafo 3. Il fatto che questo numero di 70 casi è significativamente più elevato del numero di casi effettivamente notificati in virtù dell'articolo 1, paragrafo 3 (45 casi) costituisce un forte argomento a favore di un riesame dei criteri vigenti. Va anche rilevato che dalle informazioni disponibili non è possibile stabilire di quanto le soglie di cui al paragrafo 3 dovrebbero essere abbassate affinché i 70 casi rientrino nel campo d'applicazione del regolamento sulle concentrazioni.

74. D'altro canto, una riduzione del numero di Stati membri "interessati" da tre a due avrebbe maggiori probabilità di rendere i 364 casi notificati a più di una autorità nazionale garante della concorrenza in tutto o in parte ammissibili alla valutazione a norma delle regole comunitarie.

75. Come si è spiegato nell'introduzione, il regolamento sulle concentrazioni era originariamente inteso ad assicurare l'uniformità della regolamentazione applicabile a tutte le operazioni di concentrazione presumibilmente destinate ad avere significativi effetti transfrontalieri. Dai dati disponibili si desumono solidi argomenti a favore della tesi che le soglie attualmente previste nell'articolo 1 danno risultati meno che ottimali sotto questo profilo e non assicurano, per molte operazioni con effetti transfrontalieri significativi, un controllo delle concentrazioni con uno sportello unico. Infatti, anche dopo l'introduzione del paragrafo 3 nell'articolo 1 talune operazioni hanno dovuto essere notificate a sette o più Stati membri (nonché a varie autorità nazionali garanti della concorrenza dei paesi candidati) [16].

[16] Ad esempio le operazioni CSM/Leaf, notificata in nove Stati membri (B, D, DK, Ir, I, NL, S, SF ed UK), United Technologies Corp/Electrolux Commercial Refrigeration, notificata in otto Stati membri (A, D, DK, H, NL, I, S e SF),come pure in Croazia, Estonia, Polonia e Romania.

76. Per quanto riguarda le conseguenze della regola dei due terzi, secondo l'esperienza della Commissione talune operazioni che hanno evidenti effetti transfrontalieri sono esclusi dal campo d'applicazione del regolamento sulle concentrazioni da questo criterio. Si può anche osservare che una percentuale significativa (il 35%) dei rappresentanti del mondo delle imprese ha dichiarato che questa regola non circoscrive in modo soddisfacente le "operazioni nazionali". Anche qui si deve tuttavia concludere che i dati disponibili non consentono di raggiungere alcuna certezza in materia.

77. Di conseguenza, occorrerebbe raccogliere ulteriori dati e procedere ad analisi più approfondite prima di giungere a conclusioni definitive o proporre modifiche specifiche. Comunque, i dati disponibili già indicano che l'introduzione di criteri coerenti grazie ai quali tutte le operazioni aventi significativi effetti transfrontalieri rientrino nell'ambito della competenza comunitaria avrebbe un'incidenza significativa sulle risorse della Commissione [17].

[17] Teoricamente, una possibilità alternativa sarebbe di armonizzare ulteriormente le regole nazionali, eventualmente in combinazione con un sistema di rinvio più flessibile. Sulla base delle osservazioni formulate dal mondo delle imprese va però detto che queste non sembrano favorevoli ad una soluzione del genere, in quanto ogni deviazione dal principio dello sportello unico è vista come un fattore di diminuzione della prevedibilità delle decisioni e di aumento dei costi per formalità amministrative. La fondatezza di queste affermazioni andrebbe analizzata nell'ambito di un riesame più ampio.

78. L'incidenza sulle risorse può essere calcolata sulla base del numero di operazioni con effetti transfrontalieri trattati dalle autorità nazionali garanti della concorrenza nel periodo di riferimento della relazione. Come si è detto sopra si tratta di almeno 364 casi. Rispetto al numero totale di casi notificati alla Commissione durante lo stesso periodo (494 casi), si tratta evidentemente di un numero significativo. Vi è anche motivo di credere che il numero effettivo di casi con effetti transfrontalieri significativi notificati alle autorità nazionali garanti della concorrenza è persino più elevato. Questo in parte perché i sistemi nazionali di controllo delle concentrazioni non sono ancora armonizzati cosicché, ad esempio, alcuni Stati membri non hanno un sistema di controllo delle concentrazioni ed in altri questo si fonda su notifiche volontarie [18]. È altamente probabile che a causa di questa situazione un certo numero di casi con effetti transfrontalieri significativi non sono ripresi nelle statistiche dei casi notificati a più di una autorità nazionale garante della concorrenza. Inoltre, se gli effetti transfrontalieri fossero misurati in base a criteri di natura più qualitativa, ossia sulla base del fatto che i mercati rilevanti abbiano o meno un ambito più ampio di quello nazionale (o che sia interessato più di un mercato nazionale), è verosimile che altri casi ancora dovrebbero essere valutati in base alle regole comunitarie. Inoltre il numero di questi casi aumenterà in parallelo con il completamento del mercato interno [19].

[18] Degli Stati membri con sistemi di notifica volontaria, la Spagna ha introdotto un regime obbligatorio nel 1999 e proposte in tal senso sono state presentate in Francia e in Danimarca. Anche il Regno Unito sta studiando modifiche alle sue norme sul controllo delle concentrazioni. È ampiamente diffusa l'opinione che l'introduzione di ulteriori controlli nazionali accrescerà il numero di notifiche multiple.

[19] Un ulteriore aumento del numero delle notifiche a norma del regolamento sulle concentrazioni si avrà se la proposta contenuta nel Libro bianco sulla modernizzazione - assoggettare un maggior numero di imprese comuni ad un esame a norma del regolamento sulle concentrazioni - sarà accolta.

79. Queste conseguenze potenziali per le risorse della Commissione sono ampiamente riconosciute dal mondo delle imprese. In molte risposte si è osservato che si è verificato un forte aumento del numero delle operazioni notificate a norma del regolamento sulle concentrazioni negli ultimi anni. Generalmente si ritiene che questa tendenza si accentuerà negli anni a venire. Inoltre, come esposto sopra, coloro che hanno risposto sono generalmente favorevoli ad un sostanziale abbassamento delle soglie di cui all'articolo 1. Se non sarà possibile reperire con altri mezzi le risorse necessarie per trattare un numero di casi notevolmente maggiore, si è suggerito che la Commissione potrebbe instaurare una tassa per le notifiche di concentrazioni [20].

[20] Tasse di registrazione delle notifiche sono attualmente percepite in alcune giurisdizioni tra cui gli USA, il Regno Unito, la Germania, l'Austria e la Spagna. Al livello europeo, è stata avanzata come non irragionevole la cifra di 30.000 EUR. Con, per ipotesi, 400 notifiche all'anno, un simile sistema frutterebbe 12 milioni di EUR, che consentirebbero di finanziare un incremento non trascurabile di risorse umane.

V. Conclusioni

80. In conclusione, a questo stadio sembra che i criteri di cui al paragrafo 3 dell'articolo 1 e forse anche quelli di cui al paragrafo 2 hanno l'effetto di escludere dall'ambito delle regole comunitarie in materia di controllo delle concentrazioni un rilevante numero di operazioni aventi significativi effetti transfrontalieri, e dunque di interesse comunitario. Gli ambienti imprenditoriali europei sembrano ritenere che ciò costituisca un problema e che agisca da fattore frenante sulle decisioni di investimento delle imprese stesse.

81. Per questi motivi la Commissione ritiene necessaria un'analisi più approfondita dei meccanismi più idonei per determinare la competenza della Comunità nei casi di concentrazione. Allo stadio attuale sembra anche che qualsiasi modifica del regolamento sulle concentrazioni che rimuova le imperfezioni esistenti richiederà presumibilmente:

- cambiamenti significativi dell'attuale sistema di ripartizione dei casi (distribuzione del lavoro) tra la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza;

- l'attribuzione alla Commissione di risorse significativamente maggiori per trattare tutte le operazioni di concentrazione aventi significativi effetti transfrontalieri;

- un riesame più approfondito non solo delle soglie di fatturato vigenti ma anche di altre norme sostanziali e procedurali relative al controllo delle concentrazioni.

82. La Commissione invita quindi il Consiglio a prendere atto delle informazioni contenute nella presente relazione e ad appoggiare l'ulteriore ricerca, in collaborazione con gli Stati membri e le altre parti interessate, di un meccanismo idoneo a determinare la competenza della Comunità nei casi di concentrazione, nonché l'approfondimento di altre questioni connesse.

83. La Commissione trasmetterà la presente relazione, per informazione, anche al Parlamento europeo ed al Comitato economico e sociale.

ALLEGATO ALLA RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO SULL'APPLICAZIONE DELLE SOGLIE DI FATTURATO PRESCRITTE DAL REGOLAMENTO SULLE CONCENTRAZIONI

1. La Commissione ha ricevuto sia dagli Stati membri che dal mondo delle imprese osservazioni sull'opportunità di includere nel riesame del regolamento sulle concentrazioni anche questioni non attinenti all'articolo 1. Le proposte in tal senso sono sintetizzate nel presente allegato il quale, tuttavia, non pretende di fare un inventario esaustivo di tutte le proposte ricevute.

2. È inoltre possibile che l'elenco delle questioni non attinenti alle soglie venga ampliato, specie perché nell'ambito di un esame più approfondito saranno presumibilmente contattate parti che non hanno ancora avuto occasione di esprimersi. La Commissione dovrà comunque prestare particolare attenzione all'esigenza di mantenere e promuovere la coerenza del sistema comunitario di controllo delle concentrazioni nel suo insieme. Non si può escludere che ciò comporti la presentazione di proposte, compresi degli interventi di risistemazione interna, che vadano al di là dei temi trattati nella presente relazione.

A. Questioni non attinenti alle soglie evidenziate dagli Stati membri in vista di un riesame del funzionamento del regolamento sulle concentrazioni

3. Numerosi Stati membri hanno proposto che il riesame riguardi, oltre alla questione delle soglie, le attuali disposizioni in materia di rinvio dei casi (articoli 9 e 22). Gli Stati membri considerano tali disposizioni come un importante meccanismo di aggiustamento degli effetti delle soglie di fatturato di cui all'articolo 1. In termini generali si è proposto che il riesame miri a migliorare l'efficienza e la trasparenza degli articoli 9 e 22. Inoltre, vari Stati membri hanno sottolineato che le imprese desiderano che vi sia certezza giuridica in relazione ai rinvii e che sarebbe utile raccogliere dati obiettivi sull'eventuale incidenza dei costi sostenuti dalle imprese interessate in caso di rinvio.

4. Gli Stati membri hanno anche fatto presente l'opportunità di riesaminare le norme procedurali relative al loro ruolo (tramite il Comitato consultivo in materia di concentrazioni) nei casi in cui vengono proposti degli impegni per porre rimedio ai problemi sotto il profilo della concorrenza. Gli Stati membri sono preoccupati perché il sistema attuale non consente sempre una discussione effettiva e trasparente, a causa della ristrettezza dei tempi previsti nelle varie fasi della procedura.

5. Infine i rappresentanti degli Stati membri hanno proposto che vengano esaminati vari altri temi, tra cui la possibilità di introdurre nel regolamento sulle concentrazioni la possibilità di un trattamento semplificato dei "casi di routine". Si è inoltre suggerito di rivalutare l'efficacia delle norme relative alle ammende e alle penalità di mora agli articoli 14 e 15.

6. Diversi Stati membri hanno fatto presente che si dovrebbe esaminare l'impatto dell'allargamento dell'Unione europea.

B. Questioni non attinenti alle soglie evidenziate dalle imprese in vista di un riesame del funzionamento del regolamento sulle concentrazioni

7. L'obbligo di notificare le concentrazioni di dimensione comunitaria scatta al momento della conclusione dell'accordo, della pubblicazione di un'offerta d'acquisto o di scambio o dall'acquisizione di una partecipazione di controllo (vedi articolo 4, paragrafo 1). Questi concetto sono stati precisati nella comunicazione della Commissione sul concetto di concentrazione. Ciononostante sono pervenute richieste di ulteriore chiarimento dei concetti di "pubblicazione", "accordo", "acquisizione del controllo". Alcuni hanno suggerito che dovrebbe essere possibile notificare un'operazione anche prima della conclusione di un accordo vincolante.

8. Altri hanno suggerito che le regole per il calcolo del fatturato di cui all'articolo 5 andrebbero riviste e semplificate, in particolare per quanto riguarda gli istituti finanziari.

Questioni procedurali ed istituzionali

Risorse

9. Come indicato nella relazione, molti esponenti del mondo delle imprese sarebbero favorevoli ad un sostanziale abbassamento delle soglie di cui all'articolo 1. Per finanziare il trattamento di un maggior numero di notifiche, le imprese sembrano disposte ad accettare una tassa di registrazione delle notifiche di concentrazioni.

10. In questo contesto è stato sottolineato da molti che la Commissione deve allocare risorse adeguate per far fronte in buone condizioni alla mole di lavoro occasionata dalla prevista quantità di notifiche, mantenendo il livello attuale di trasparenza e di qualità. Sono stati citati esempi pratici delle conseguenze negative di un livello insufficiente di risorse, compreso il tempo limitato che i funzionari della Commissione possono dedicare a ogni singolo caso. Un altro esempio citato è quello degli inconvenienti e dei rallentamenti che possono prodursi qualora, per problemi di risorse, diventi necessario cambiare le persone addette all'esame di un determinato caso nel corso dell'indagine [21].

[21] Misure tecniche relativamente semplici, come l'introduzione di un sistema di voice mail che consenta di lasciare un messaggio in assenza degli addetti al caso, sono state suggerite come priorità auspicabili.

Priorità

11. Sono state inoltre suggerite misure che consentano alla Commissione di concentrare di più le sue risorse sulle operazioni notificate destinate ad avere un impatto significativo sulla concorrenza. Per questi casi, alcuni hanno indicato che il termine di un mese per la chiusura della prima fase dell'indagine può rivelarsi troppo breve per valutare adeguatamente il caso ed assicurare la trasparenza. È stata quindi avanzata l'ipotesi di allungare leggermente il termine per la prima fase dell'indagine, ad esempio fino a sei settimane, in particolare quando vi sono obiezioni di terzi. Al contrario, per i casi più semplici è stato suggerito che sarebbero auspicabili nuove misure per ridurre gli oneri per le parti notificanti (ad es. una semplificazione del formulario CO, da utilizzare per la notifica delle concentrazioni alla Commissione).

Questioni procedurali

12. Alcuni hanno proposto che venga instaurato un termine perché la Commissione possa dichiarare incompleta una notifica (una simile dichiarazione fa ripartire da zero il termine di un mese, cfr. articolo 4, paragrafo 2 del regolamento di applicazione (CE) n. 447/98 della Commissione). Sono state avanzate proposte diverse sulla durata appropriata di tale termine (da 1 a 3 settimane a decorrere dalla notifica).

13. Alcuni hanno suggerito di rivedere le disposizioni esistenti in materia di trattamento dei segreti aziendali e delle altre informazioni riservate. Sono stati presentati suggerimenti nei due sensi: alcuni hanno proposto di instaurare una maggiore protezione, suggerendo per esempio che la Commissione dovrebbe prendere ulteriori provvedimenti per evitare la divulgazione di informazioni sensibili nelle sue pubblicazioni, ad es. in comunicati stampa; altri invece si sono espressi a favore di un abbassamento dell'attuale livello di protezione, ad es. consentendo alle parti notificanti di accedere alle obiezioni presentate da terzi in uno stadio della procedura anteriore a quello oggi previsto dall'articolo 18. (Le parti notificanti possono prendere conoscenza del fascicolo della Commissione dopo aver ricevuto una "comunicazione delle obiezioni".)

Procedure al livello degli Stati membri

14. Da alcune parti è stato espresso il suggerimento di armonizzare di più le procedure di controllo delle concentrazioni al livello nazionale per ridurre i costi e le incertezze derivanti dalle notifiche multiple. Le misure di armonizzazione proposte includono un allineamento delle soglie nazionali per la notifica al livello in cui i casi devono essere notificati alla Commissione. Altri suggerimenti sono di consentire che le notifiche multiple (inviate a più autorità nazionali garanti della concorrenza) possano essere stilate in un'unica lingua della Comunità e che i periodi di attesa previsti dalle diverse leggi nazionali siano armonizzati.

Procedura al livello del Tribunale e della Corte europei

15. Il sistema attuale di ricorso contro le decisioni della Commissione a norma del regolamento sulle concentrazioni è considerato insoddisfacente da alcuni. Si è perciò suggerito di instaurare una procedura accelerata per i ricorsi contro le decisioni riguardanti le concentrazioni presso gli organi giurisdizionali europei.