[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 27.10.2006

COM(2006) 639 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

RELAZIONE TRA LA DIRETTIVA SULLA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA E I FONDI COMUNITARI {SEC(2006) 1375}

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

RELAZIONE TRA LA DIRETTIVA SULLA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA E I FONDI COMUNITARI

1. CONTESTO E FINALITÀ DELLA RELAZIONE

La direttiva 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente (conosciuta come "direttiva sulla valutazione ambientale strategica" o VAS[1]) è stata adottata nel luglio del 2001 e doveva essere recepita nel diritto nazionale entro il 21 luglio 2004. L'atto prevede che un ampio numero di piani e programmi sia sottoposto a valutazione ambientale prima dell'adozione.

Obblighi analoghi, ma non identici, riguardanti la valutazione ambientale ex ante vigevano, nel periodo di programmazione in corso (2000-2006), anche per i piani di sviluppo, gli interventi e il complemento di programmazione nell'ambito dei Fondi strutturali (FS) ai sensi del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali.[2],[3] Nell'ambito del regolamento citato, per "Fondi strutturali" si intendono il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG) di cui al regolamento (CE) n. 1257/1999 e lo strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP).[4]

Per l'attuale periodo di programmazione i piani e i programmi dei FS erano stati espressamente esentati dall'applicazione della direttiva sulla VAS[5] perché tali piani e programmi sarebbero stati quasi sicuramente adottati prima della data ultima di recepimento della direttiva nel diritto nazionale, prevista per il 21 luglio 2004, e dunque sarebbero già stati sottoposti alla valutazione ambientale ex ante. La deroga era dunque finalizzata ad evitare qualsiasi rischio di duplicazione o di applicazione di disposizioni discordanti in materia di valutazione eventualmente risultanti dall'applicazione dei due strumenti giuridici e di qualsiasi situazione di incertezza che ne potesse conseguire. In virtù dei nuovi regolamenti[6], la deroga non si applica invece ai prossimi periodi di programmazione finanziaria (dal 2007 in poi).

In base all'articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2001/42/CE, "al fine di garantire la coerenza di impostazione tra la presente direttiva e i successivi regolamenti comunitari, la Commissione riferisce in merito al rapporto tra la stessa e i regolamenti (CE) n. 1260/1999 e (CE) n. 1257/1999 con molto anticipo rispetto alla scadenza dei periodi di programmazione previsti da detti regolamenti."

La presente relazione adempie a questo obbligo. Nel prosieguo del documento vengono delineati la politica e il contesto giuridico che disciplina l'aspetto "ambiente e cofinanziamento comunitario", viene illustrato come determinare l'ambito di applicazione della direttiva sulla VAS e come questa s'inserisca nella programmazione per il 2007-2013, si raffronta la valutazione ambientale ex ante, applicabile nel periodo 2000-2006, con la VAS prevista dalla direttiva e vengono presentate alcune conclusioni sulla relazione tra VAS e Fondi strutturali facendo riferimento ad esperienze passate.

2. AMBIENTE E COFINANZIAMENTO COMUNITARIO

L'articolo 6 del trattato CE stabilisce che le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni comunitarie. L'articolo 174 del trattato stabilisce, ai paragrafi 2 e 3, rispettivamente, che "la politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità" e che "nel predisporre la sua politica in materia ambientale la Comunità tiene conto … delle condizioni dell'ambiente nelle varie regioni della Comunità … dello sviluppo socioeconomico della Comunità nel suo insieme e dello sviluppo equilibrato delle sue singole regioni." Inoltre, una delle finalità del Fondo di coesione è di garantire contributi finanziari a progetti in materia di ambiente (articolo 161).

La strategia UE per lo sviluppo sostenibile adottata dal Consiglio europeo di Göteborg nel 2001 ha messo in evidenza, quale elemento politico fondamentale, il fatto che tutte le politiche debbano ruotare attorno al concetto di sviluppo sostenibile. La strategia sottolineava inoltre che, per una valutazione sistematica delle proposte, era necessario disporre di migliori informazioni[7]. La direttiva sulla VAS rappresenta uno strumento importante per fornire informazioni di questo genere, che consentano di integrare più efficacemente le considerazioni ambientali nelle proposte settoriali man mano che queste vengono presentate e trovare, dunque, soluzioni più sostenibili. La VAS è pertanto finalizzata a:

"garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e […] contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile" (articolo 1).

Questi obiettivi sono realizzati:

in primo luogo garantendo che "venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull'ambiente" (articolo 1) e, in secondo luogo, facendo sì "che gli effetti dell'attuazione dei piani e dei programmi in questione siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro adozione" (preambolo, considerando 4).

Per l'attuale periodo di programmazione dei Fondi strutturali, il regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio tiene conto del disposto dell'articolo 6 del trattato e mette in relazione il perseguimento degli obiettivi prioritari dei Fondi con vari elementi, tra i quali lo sviluppo sostenibile e la tutela e il miglioramento dell'ambiente (articolo 1); all'articolo 2 prevede inoltre che la Commissione e gli Stati membri provvedano ad integrare le esigenze di tutela ambientale nella definizione ed esecuzione dell'azione dei Fondi strutturali. In particolare, il regolamento dispone la valutazione ex ante dell'intervento comunitario, compresi gli aspetti ambientali (articolo 41).

In maniera analoga, il regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio contempla, tra gli obiettivi del FEAOG, "la tutela e la promozione di un alto valore naturale e di un'agricoltura sostenibile che rispetti le esigenze ambientali" (articolo 2).

Durante il periodo di programmazione in corso (2000-2006) il processo di Cardiff ha dato maggiore rilievo all'integrazione delle istanze ambientali e agli effetti a lungo termine delle strategie settoriali adottate. Ci si è inoltre maggiormente avvalsi di obiettivi e indicatori ambientali, della valutazione ambientale dei progetti e della valutazione ex ante dei programmi, come richiesto dall'articolo 41 del regolamento (CE) n. 1260/1999. L'impiego dei fondi è stato fondamentale per il successo della politica ambientale dell'UE.

Per il prossimo periodo di programmazione (2007-2013) , il processo di finanziamento è stato semplificato e decentrato. Nel contesto globale della riforma, sono stati mantenuti gli obiettivi inerenti allo sviluppo sostenibile e alla tutela e valorizzazione dell'ambiente, secondo quanto indicato nelle conclusioni di Göteborg.

Le prospettive finanziarie 2007-2013 hanno ridotto il numero dei Fondi strutturali, che saranno costituiti dal FERS e dal FSE, cui si aggiunge il Fondo di coesione (FC). Il Fondo europeo per la pesca (FEP) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) non sono più considerati Fondi strutturali in senso stretto e rientrano ora in rubriche diverse delle prospettive finanziarie. A fini di coerenza e poiché si applica sempre la stessa logica, il presente documento esamina la relazione tra la direttiva VAS e tutti questi fondi, compreso il FC, anche se questo, a norma del nuovo regolamento, sarà ora un programma.

La valutazione ex ante è richiesta per i programmi operativi (PO), ma non lo è per i quadri strategici di riferimento nazionali (QSRN) (o per i piani strategici nazionali previsti dal FEASR e dal FEP); adesso non è richiesta nemmeno una valutazione ambientale ex ante distinta (perché superata dalla direttiva sulla VAS).

Il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell' 11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999[8] stabilisce che "l'azione condotta nell'ambito dei Fondi integra, a livello nazionale e regionale, le priorità comunitarie a favore dello sviluppo sostenibile rafforzando la crescita, la competitività, l'occupazione e l'inclusione sociale e tutelando e migliorando la qualità dell'ambiente" (articolo 3). Precisa inoltre che gli obiettivi dei Fondi devono essere perseguiti nel quadro dello sviluppo sostenibile e della promozione, da parte della Comunità, dell'obiettivo di tutelare e migliorare l'ambiente conformemente all'articolo 6 del trattato (articolo 17).

Il mandato complessivo del FEASR[9] è quello di contribuire "alla promozione dello sviluppo rurale sostenibile nell'insieme della Comunità" (articolo 3), mentre fra gli obiettivi figura la necessità di "valorizzare l'ambiente e lo spazio naturale sostenendo la gestione del territorio" (articolo 4, lettera b).

Analogamente, il regolamento (CE) n. 1198/2006 del Consiglio relativo al Fondo europeo per la pesca prevede, tra gli obiettivi del Fondo, quello di "rafforzare la tutela e il miglioramento dell'ambiente e delle risorse naturali laddove esiste una connessione con il settore della pesca" e di "incoraggiare lo sviluppo sostenibile e il miglioramento della qualità della vita nelle zone in cui si svolgono attività nel settore della pesca" (articolo 4, lettere e) ed f)).

Nell'ambito del prossimo periodo di programmazione, pertanto, il sostegno garantito da questi strumenti europei di cofinanziamento continuerà ad essere un importante elemento catalizzatore ai fini del miglioramento ambientale.

3. APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA VAS AI PIANI E AI PROGRAMMI PREVISTI DAI FONDI COMUNITARI

La direttiva sulla VAS è applicabile a qualsiasi piano o programma che rientra nel suo campo di applicazione (cfr. articoli 2 e 3). La deroga prevista per i piani e i programmi dei Fondi strutturali non sarà applicabile nel periodo di programmazione 2007-2013; inoltre, i regolamenti n. 1083/2006 e n. 1698/2005 fanno espressamente riferimento alla necessità di tener conto della legislazione in materia di valutazione d'impatto ambientale (VIA) e di VAS nelle valutazioni che devono essere svolte nell'ambito dei Fondi.[10] Ne consegue pertanto che per i piani o i programmi post-2006 previsti dai nuovi regolamenti e che rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva sarà necessario procedere alla valutazione di cui alla direttiva medesima.[11]

Gli articoli 2 e 3 della direttiva enumerano una serie di esami da applicarsi per decidere se sia necessario procedere a una VAS per un determinato piano o programma. L'allegato I del presente documento (che fa riferimento a precedenti linee guida della Commissione[12]) esamina sinteticamente come applicare i suddetti esami ai piani e ai programmi nell'ambito dei Fondi comunitari. Secondo la Commissione (e nel rispetto del ruolo di interpretazione del diritto comunitario che compete alla Corte di giustizia delle Comunità europee), per il periodo di programmazione 2000-2006 molti piani e programmi dei FS rispondevano ai criteri stabiliti negli articoli 2 e 3 della direttiva sulla VAS e avrebbero dunque dovuto essere sottoposti a valutazione nell'ambito della direttiva se questa fosse stata applicabile al momento della loro preparazione.

Per il 2007-2013, il regolamento (CE) n. 1083/2006 non prevede la valutazione ex ante dei QSRN, ma la prevede per i PO (cfr. articolo 48, paragrafo 2). In assenza di una disposizione riguardante una specifica valutazione ambientale ex ante, non c'è alcun rischio che insorgano problemi di incoerenza all'interno del diritto comunitario o di incompatibilità con la direttiva VAS come invece si temeva per il periodo di programmazione che si conclude nel 2006.

Le disposizioni dell'articolo 47 del regolamento (CE) n. 1083/2006, secondo le quali le valutazioni devono tener conto della legislazione comunitaria in materia di valutazione d'impatto ambientale e di valutazione ambientale strategica, sottolineano il fatto che queste direttive si applicano quando sono soddisfatti i criteri che esse fissano.

Per il modo in cui è stato definito l'ambito di applicazione della direttiva VAS e a causa della variabilità dei piani e dei programmi finanziati dai Fondi, non è possibile stabilire categoricamente a priori quali piani e programmi rientrino nel campo di applicazione della VAS; si può tuttavia affermare che la VAS è verosimilmente richiesta per i PO.

In genere, il criterio decisivo per stabilire se la VAS sia applicabile in questo contesto è verificare se il PO interessato definisce il quadro di decisioni ulteriori per l'autorizzazione di progetti, poiché si prevede che gli altri criteri (cioè quelli dell'articolo 2) saranno soddisfatti dal PO.

I PO dovrebbero dunque essere esaminati per verificare la necessità di procedere a una VAS; per quanto riguarda i Fondi strutturali e il Fondo di coesione, molti progetti in quest'ambito potrebbero richiedere una valutazione ai sensi della direttiva, in particolare (ma non solo) se tra di essi figurano progetti rientranti nell'allegato I o II della direttiva sulla VIA.[13]

La Commissione ritiene invece che per i QSRN la VAS non sarà necessaria (visto che non definiranno il quadro di decisioni ulteriori per l'autorizzazione di progetti), a condizione tuttavia che gli Stati membri si attengano alle disposizioni minime previste dal regolamento n. 1083/2006; niente vieta tuttavia agli Stati membri di ricorrere alla VAS.

Lo stesso principio è valido per i piani strategici nazionali in materia di sviluppo rurale e per i programmi di sviluppo rurale previsti dal regolamento FEASR nonché per i piani strategici nazionali e i PO nel contesto del regolamento sul Fondo europeo per la pesca. Anche in questo caso si può prevedere che i piani nazionali che rispondono alle disposizioni minime fissate dai rispettivi regolamenti non richiederanno una VAS (perché non definiscono il quadro di decisioni ulteriori per l'autorizzazione di progetti), mentre è probabile che i programmi di sviluppo rurale e i PO (nel settore della pesca) debbano esservi soggetti. Sarà pertanto necessario esaminare tali programmi e progetti in base alle disposizioni della direttiva, come pure tutti i programmi regionali che potrebbero rispondere ai criteri fissati nella direttiva.

Le autorità responsabili dovranno essere caute quando esamineranno la possibilità di applicare la direttiva sulla VAS per evitare il rischio di mancata conformità e, se la direttiva risulta applicabile, gli Stati membri dovranno essere in grado di dimostrare di averne rispettato tutte le disposizioni prima di adottare i PO.

Gli obblighi degli Stati membri con riferimento alla direttiva VAS sono stati illustrati e ribaditi in una guida sulla valutazione ex ante che la Commissione ha preparato e nella quale viene descritto come la VAS possa essere complementare alla valutazione ex ante (aspetto affrontato anche nel punto 6 della presente relazione).[14]

4. OBBLIGHI DI VALUTAZIONE AMBIENTALE A NORMA DELLA DIRETTIVA SULLA VAS

La valutazione ambientale prescritta dalla direttiva VAS presenta i seguenti elementi:

a) Definizione della portata del rapporto ambientale

Le autorità ambientali designate dagli Stati membri devono essere consultate al momento della decisione sulla portata delle informazioni da includere nel rapporto ambientale e sul loro livello di dettaglio (articolo 5, paragrafo 4).

b) Preparazione del rapporto ambientale

Il rapporto ambientale (che deve essere di qualità adeguata) deve comprendere le informazioni che possono essere ragionevolmente richieste (articolo 5, paragrafo 2); il contenuto preciso è definito nell'allegato I della direttiva (cfr. allegato 2 del presente documento).

c) Svolgimento delle consultazioni

Dopo l'elaborazione della proposta di piano o programma e del rapporto ambientale, le autorità ambientali e il pubblico devono poter esprimere il proprio parere sulla proposta e sul rapporto ambientale (articolo 6). Per "pubblico" s'intendono "una o più persone fisiche o giuridiche, secondo la normativa o la prassi nazionale, e le loro associazioni, organizzazioni o gruppi." Il pubblico deve essere identificato e deve comprendere: 'i settori del pubblico che sono interessati dall'iter decisionale nell'osservanza della […] direttiva o che ne sono o probabilmente ne verranno toccati, includendo le pertinenti organizzazioni non governative quali quelle che promuovono la tutela dell'ambiente e altre organizzazioni interessate." La direttiva è pertanto in linea con la convenzione di Århus.[15]

Anche altri Stati membri che possono verosimilmente subire le ripercussioni degli impatti ambientali di un piano o di un programma devono essere informati e invitati a partecipare alle consultazioni, se lo desiderano (articolo 7).

d) Considerazione del rapporto ambientale e dei risultati delle consultazioni nel processo decisionale

In fase di preparazione del piano o del programma si prendono in considerazione il rapporto ambientale e i pareri pervenuti nel corso delle consultazioni (articolo 8), a seguito dei quali può risultare necessario o auspicabile apportare modifiche al progetto di piano o di programma.

e) Notifica della decisione

Le autorità ambientali designate e il pubblico (nonché ogni Stato membro eventualmente consultato) devono essere informati riguardo all'adozione del piano o del programma; devono inoltre disporre di alcune informazioni supplementari (comprese le modalità secondo le quali si è tenuto conto delle considerazioni di carattere ambientale e dei risultati delle consultazioni) (articolo 9).

f) Monitoraggio

Il monitoraggio non è compreso nella definizione di valutazione ambientale dell'articolo 2, ma l'articolo 10 della direttiva stabilisce che gli Stati membri controllino gli effetti ambientali significativi dell'attuazione dei piani e dei programmi al fine, tra l'altro, di individuare gli effetti negativi imprevisti ed essere in grado di adottare le misure correttive che ritengono opportune. Onde evitare una duplicazione del monitoraggio possono essere impiegati, se del caso, i meccanismi di controllo esistenti (articolo 10). Le modalità precise del monitoraggio dipenderanno dalla natura e dal contenuto del piano o del programma: a titolo di esempio, ciò che è adatto per un programma di piccole dimensioni nel settore della pesca, comprendente solo uno o due progetti, sarà molto diverso da un programma che richiede ingenti investimenti in infrastrutture.

5. COMPATIBILITÀ TRA LE PRASSI PREVISTE DAGLI ATTUALI REGOLAMENTI SUI FS E LE DISPOSIZIONI DELLA DIRETTIVA VAS

Le disposizioni riguardanti la valutazione ambientale ex ante previste dall'articolo 42, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (CE) n. 1260/1999 sono relativamente sintetiche e stabiliscono che la valutazione deve comprendere:

- una valutazione della situazione ambientale della regione considerata, segnatamente per i settori ambientali sui quali presumibilmente il sostegno dei FS avrà un impatto notevole;

- disposizioni volte ad integrare l'aspetto ambientale nell'intervento dei FS, nonché la coerenza fra le prime e gli obiettivi ambientali a breve e lungo termine fissati a livello nazionale, regionale e locale;

- disposizioni intese ad assicurare il rispetto della normativa comunitaria in materia di ambiente;

- una stima dell'impatto atteso della strategia e degli interventi dei FS sulla situazione ambientale.

Per l'applicazione pratica di queste disposizioni, in alcuni Stati membri le autorità responsabili si sono avvalse dei documenti di orientamento predisposti in ambito nazionale o dalla Commissione,[16] o ancora si sono ispirate alla direttiva 2001/42/CE, anche se al tempo non era applicabile.

Le principali differenze tra la procedura per la VAS e la buona prassi applicata alla realizzazione della valutazione ambientale ex ante di piani e programmi nel corso dell'attuale periodo di programmazione si possono così riassumere:

(i) nell'ambito della direttiva, le autorità ambientali devono essere consultate sulla portata e sul dettaglio delle informazioni che devono essere inserite nel rapporto ambientale;

(ii) c'è l'obbligo formale di prendere in considerazione alternative ragionevoli nel contesto della VAS;

(iii) le disposizioni in materia di informazioni sono espresse con maggiore completezza e rigore nella direttiva e prevedono espressamente una valutazione dei problemi e degli obiettivi ambientali e delle modalità secondo le quali sono stati presi in considerazione questi aspetti (cfr. allegato 3 del presente documento);

(iv) la direttiva contempla l'obbligo formale di consultare il pubblico (ed, esplicitamente, le autorità ambientali) in merito al piano o al programma e al rapporto ambientale e prevede una consultazione transfrontaliera nei casi in cui sia necessaria;

(v) il rapporto ambientale e i risultati della consultazione devono essere presi in considerazione all'atto della preparazione del piano o del programma e, all'adozione, deve essere messa a disposizione del pubblico, delle autorità ambientali e di altri Stati membri consultati una dichiarazione che descriva sinteticamente come si è tenuto conto di tali elementi.

Risulta pertanto evidente che, anche se emergono differenze marcate nel modo di esprimere gli obblighi previsti dai rispettivi strumenti legislativi, in pratica il passaggio dalla valutazione ambientale ex ante alla VAS secondo quanto stabilito dalla direttiva dovrebbe essere un'evoluzione rispetto alle buone pratiche messe in atto in precedenza e non dovrebbe pertanto presentare difficoltà insormontabili per gli Stati membri. Va tuttavia sottolineato che la direttiva prevede disposizioni specifiche e introduce alcuni elementi supplementari rispetto all'articolo 41, paragrafo 2, lettera b). Infine, a differenza delle linee guida precedenti, è giuridicamente vincolante.

L'allegato 2 raffronta il processo della VAS con le disposizioni applicabili nel periodo di programmazione 2000-2006.

6. IL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE 2007-2013

Se si esamina la direttiva sulla VAS in relazione ai regolamenti applicabili nel periodo di programmazione 2007-2013 si può rilevare una coerenza e una complementarietà dal punto di vista giuridico. Il rispetto delle disposizioni sulla VAS dovrebbe permettere di ottenere alcuni miglioramenti utili rispetto alla procedura oggi in vigore.[17] In buona parte queste disposizioni e obblighi rendono formali le buone prassi che venivano già seguite nelle valutazioni ambientali ex ante; tuttavia, per far sì che la programmazione e la valutazione procedano entrambe senza problemi e per trarre il massimo dalla VAS in fase di elaborazione del programma, le autorità dovranno pianificare con attenzione le attività.

L'assenza dell'obbligo di realizzare una valutazione ambientale ex ante, unito alle disposizioni dell'articolo 11, paragrafo 2, della direttiva VAS, che consente di prevedere procedure coordinate o comuni per evitare duplicazioni della valutazione, significa che, giuridicamente, nulla osta ad un'unica procedura di valutazione a livello di programmazione.

Sarà interesse delle autorità competenti esaminare la necessità di applicare la direttiva sulla VAS e coinvolgere al più presto le autorità ambientali, per evitare ritardi nella realizzazione dei PO e dei programmi di sviluppo rurale. La valutazione e la programmazione dovranno avviarsi più o meno in contemporanea e ci deve essere una costante interazione tra le due. Il rapporto ambientale previsto nel contesto della VAS deve essere ultimato mentre il programma è in via di elaborazione: in tal modo il programma potrà essere impostato meglio alla luce delle maggiori conoscenze sui probabili effetti. Occorrerà pertanto istituire una stretta collaborazione tra chi si occupa della programmazione e chi si occupa della valutazione (se queste due attività non sono svolte all'interno di un unico gruppo).

In particolare sarà auspicabile che le autorità valutino sin dalle prime fasi cosa debba costituire una consultazione del pubblico tempestiva ed efficace e indichino come intendono procedere; se non si esaminano questi elementi per tempo nell'ambito della pianificazione, potrebbero verificarsi ritardi in una fase già avanzata della valutazione, quando il tempo potrebbe scarseggiare. Dalle esperienze raccolte, ad esempio, in Germania e in Gran Bretagna nel periodo 2001-2006 si rileva che la consultazione può avvenire entro i tempi fissati. Con un'attenta pianificazione della valutazione dovrebbe essere possibile realizzare una valutazione ambientale conforme alla direttiva 2001/42/CE, senza allungare eccessivamente il processo di pianificazione. Se gli interessi ambientali sono rappresentati adeguatamente nell'ambito degli accordi di partenariato, è possibile affrontare e documentare le questioni ambientali durante la fase di sviluppo del programma (inserendovi anche soluzioni per conseguire risultati ambientali positivi).

Il rapporto ambientale è uno strumento importante per integrare le considerazioni di carattere ambientale nelle fasi di elaborazione e adozione di piani e di programmi. Deve contenere le informazioni che possono essere ragionevolmente richieste, tenendo conto, fra l'altro, del contenuto e del grado di dettaglio del piano o del programma. Ciò significa che, nel caso di un piano generale e di ampia portata, potrebbe non essere necessario fornire informazioni molto dettagliate né procedere ad un'analisi molto particolareggiata, mentre potrebbe essere necessaria una precisione molto maggiore per un piano o un programma di per sé più dettagliato. In altri termini, i rapporti ambientali devono rispondere ai requisiti dell'allegato I, ma devono essere proporzionati alla tipologia di piano o di programma a cui si riferiscono.

Se si procede alla VAS a livello strategico (nell'ambito dei QSRN e dei piani strategici nazionali), questa deve esaminare gli ampi settori per i quali si propone un intervento per garantire, nei limiti del possibile, che i programmi e le misure risultanti siano favorevoli all'ambiente. A livello di programma la VAS dovrebbe essere più dettagliata e mettere in relazione, ad esempio, la descrizione dell'ambiente con i tipi di effetti che potrebbero risultare a seguito delle misure proposte, per far vedere chiaramente come le azioni finanziate dai Fondi possano incidere sull'ambiente. A prescindere dal tipo di piano o di programma, la validità e "robustezza" degli indicatori prescelti devono essere fissate in base all'esperienza; gli indicatori devono essere scelti con attenzione, perché devono essere in grado di dimostrare, nel corso del tempo, i benefici ambientali prodotti dalle misure contenute nei programmi, devono permettere di monitorarne adeguatamente i risultati e devono consentire di individuare effetti negativi imprevisti e di porvi rimedio, se necessario.

I PO e i programmi di sviluppo rurale possono aprire la strada ad una serie di azioni possibili, non tutte rientranti nella categoria dei progetti ai sensi della direttiva. In tal caso non ha molto senso limitare la VAS solo agli elementi del programma attinenti ai progetti; anzi, ciò potrebbe non essere conforme alla direttiva. La VAS serve a migliorare la fase di pianificazione e ha più senso procedere a una valutazione dell'intero programma (con un adeguato approfondimento di ciascun elemento che lo costituisce) piuttosto che fare distinzioni artificiose che possono alterare la valutazione.

La VAS servirà a ottimizzare il contributo che i programmi possono dare allo sviluppo sostenibile; nei casi in cui questa non è prevista si tratterà di formulare, mettere in atto e valutare i programmi alla luce delle esigenze di sviluppo sostenibile, trovando soluzioni per integrare nei progetti i principi dello sviluppo sostenibile in modo da garantire un plusvalore ai risultati e agli impatti dei progetti stessi e ai più ampi obiettivi di sviluppo del programma. In questi casi la valutazione ex ante dovrà prendere in esame le implicazioni ambientali delle proposte. Nel corso dell'attuale periodo di programmazione si sono segnalati esempi nell'ambito del FSE che dimostrano come sia possibile integrare con successo tali principi.[18]

Molte autorità dovrebbero essere in grado di avvalersi delle esperienze precedenti di valutazione ambientale in vista del prossimo periodo di programmazione, mentre per altre potrebbe essere necessario impegnarsi in attività di acquisizione di capacità. Ulteriori fonti d'informazione e guide pratiche sull'applicazione della VAS nel contesto della politica di coesione sono contenute in un manuale preparato all'inizio del 2006 dal progetto GRDP (Greening Regional Development Programmes Network).[19]

7. CONCLUSIONI

Le valutazioni ambientali ex ante condotte con riferimento all'attuale periodo di programmazione fino al 2006 sembrano aver avuto un'incidenza positiva sulla concezione dei programmi dei FS, grazie ad un approccio più avanzato rispetto al periodo precedente (fino al 2000). Più precisamente, le valutazione non hanno preso in esame solo il livello a cui fissare determinati obiettivi, ma anche la motivazione della scelta (se si tratta cioè degli indicatori giusti) e le modalità migliori per realizzarli. È estremamente importante che la valutazione ex ante istituisca una correlazione chiara tra risultati e impatti e il nesso causale tra di essi. È evidente anche che le disposizioni in materia di valutazione fissate dal regolamento (CE) n. 1260/1999 hanno contribuito a promuovere una cultura della valutazione e le capacità per svolgerla all'interno degli Stati membri: in alcuni casi, prima dell'introduzione di importanti richieste di sostegno nell'ambito dei FS le valutazioni effettuate erano molto scarse.

L'insegnamento globale che si può ricavare dalle esperienze del passato è che un sistema di valutazione ben organizzato e dotato di risorse adeguate, sostenuto da strutture adeguate e da un chiaro senso delle finalità o ben mirato, è uno strumento importante per incrementare al massimo i benefici derivanti dai cofinanziamenti comunitari. Valutazioni svolte in una delle prime fasi della pianificazione, da parte di valutatori esperti, e incentrate sulle domande giuste e sull'impegno dei principali soggetti interessati, possono determinare un approccio equilibrato allo sviluppo sostenibile, in grado di tener conto di tutti i vari interessi e di incentivare opportunità ambientali. Non ci sono elementi certi per stabilire se la decisione di non applicare la VAS nel periodo di programmazione 2000-2006 abbia inciso negativamente sull'ambiente, posto che era comunque richiesta una distinta valutazione ambientale ex ante. Nel periodo 2007-2013 questa valutazione lascerà il posto alla VAS, che sarà dunque un importante strumento di promozione dello sviluppo sostenibile e a sua volta potrà contare sulle competenze in materia di valutazione acquisite tra il 2000 e il 2006.

[1] GU L 197/30 del 21.7.2001, pag. 30. Il termine "strategica" non compare né nel titolo né nel testo della direttiva, ma viene utilizzato in questa sede per comodità.

[2] GU L 161/1 del 26.6.1999, pag. 1.

[3] I piani e i programmi dei Fondi strutturali devono essere sottoposti a valutazione ex ante anche in relazione alla situazione socioeconomica e alla situazione di parità tra uomo e donna. Questi aspetti non rientrano nella direttiva 2001/42/CE e non vengono pertanto approfonditi in questa relazione.

[4] Cfr. articolo 2 del regolamento n. 1260/1999. L'articolo 49 del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU L 160 del 26.6.1999, pag. 80) stabilisce che la valutazione dei piani e dei programmi contemplati dal regolamento debba essere effettuata in base ai principi di cui agli articoli da 40 a 43 del regolamento (CE) n. 1260/1999. L'articolo 1 del regolamento sullo SFOP (regolamento (CE) n. 1263/1999) stabilisce che le azioni strutturali intraprese con il contributo finanziario della Comunità in forza del regolamento medesimo devono concorrere al conseguimento degli obiettivi generali indicati, tra l'altro, nel regolamento (CE) n. 1260/1999.

[5] Articolo 3, paragrafo 9, della direttiva 2001/42/CE.

[6] Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell'11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999; regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR); regolamento (CE) n. 1198/2006 del Consiglio, del 27 luglio 2006, relativo al Fondo europeo per la pesca (FEP).

[7] COM(2001)264 def. Le conclusioni della Presidenza sono contenute nel documento SN 200/1/01 REV 1.

[8] GU L 210 del 31.7.2006, pag. 25.

[9] Regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio del 20 settembre 2005.

[10] Cfr. articolo 47 del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio e articolo 84 del regolamento (CE) n. 1698/2005. L'articolo 44 del regolamento FEP si riferisce in termini più generali al fatto di tener conto dell'impatto ambientale.

[11] Le uniche eccezioni previste riguardano i casi in cui uno Stato membro ritenga, a norma dell'articolo 3, paragrafo 3 o 4, che i piani o i programmi non avranno verosimilmente impatti significativi sull'ambiente e dunque non richiedono una valutazione, oppure i casi che rientrano nelle esenzioni previste dall'articolo 3, paragrafo 8.

[12] Attuazione della direttiva 2001/42/CE: http://ec.europa.eu/environment/eia/sea-support.htm

[13] Direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, modificata dalle direttive 97/11/CE e 2003/35/CE.

[14] Cfr. http://ec.europa.eu/comm/regional_policy/sources/docoffic/working/doc/exante_sf2007-2013_en.pdf

[15] Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite, Convenzione sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale, Århus, Danimarca, 25 giugno 1998.

[16] Environmental Resources Management, A Handbook on Environmental Assessment of Regional Development Plans and EU Structural Funds Programmes , manuale elaborato per conto della Commissione europea, DGXI, Ambiente, sicurezza nucleare e protezione civile, agosto 1998.Cfr. http://www.europa.eu.int/comm/environment/eia/home.htmEcotec Research and Consulting, "Environment and Sustainable Development. A guide for the ex ante evaluation of the environmental impact of regional development programmes" (preparata per conto della Commissione europea, DG XVI), Evaluation and Documents n. 6, maggio 1999.

[17] Allegato 3 del documento di lavoro The ex ante evaluation of the Structural Funds interventions' advises on the procedures for ex ante evaluation and strategic environmental assessment, disponibile al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/regional _policy/sources/docoffic/working/sf2000_en.htm

[18] Macleod C, (2005), Integrating Sustainable Development into Structural Funds Programmes: An Evaluation of the Scottish Experience. European Environment , 15, pagg. 313-331.

[19] GRDP, Handbook on SEA for Cohesion Policy , febbraio 2006.