Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Partecipazione della Comunità europea alle organizzazioni regionali per la pesca (ORP) /* COM/99/0613 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Partecipazione della Comunità europea alle organizzazioni regionali per la pesca (ORP) 1. Introduzione 2. Il ruolo chiave delle ORP nella gestione delle risorse ittiche mondiali 2.1. La necessità di gestire le risorse ittiche 2.2. L'accresciuta importanza delle ORP 2.2.1. Origine e compiti 2.2.2. Le ORP esistenti 2.2.3. Struttura e competenze 2.3. Le ORP, crogiolo di un ordine giuridico in materia di gestione delle risorse ittiche 2.3.1 Misure applicabili alle parti contraenti 2.3.2. Misure opponibili verso terzi 3. Rafforzare la presenza indispensabile della Comunità nelle ORP 3.1. La Comunità e le ORP 3.2. Obblighi derivanti dalla partecipazione alle ORP 3.2.1. Rappresentanza degli interessi della Comunità 3.2.2. Contributo al bilancio 3.2.3. Partecipazione ai lavori 3.2.4. Trasposizione delle raccomandazioni 3.2.5. L'applicazione delle misure di conservazione e di gestione 4. Complementarità tra la Commissione e gli Stati membri nella ripartizione dei compiti 4.1. La Commissione si concentra sui suoi compiti principali 4.1.1. Rappresentanza della Comunità 4.1.2. Compiti legislativi 4.2. La ripartizione dei compiti in materia di raccolta e di gestione dei dati 4.2.1. Trasmissione dei dati 4.2.2. Partecipazione ai comitati tecnici e scientifici 4.3. Sistemi di ispezione e di controllo 5. Conclusioni 1. Introduzione La volontà della Comunità, reiterata più volte, di affermare la propria presenza sulla scena internazionale e di rafforzare la propria capacità di azione nell'ambito delle relazioni esterne è particolarmente sentita nel settore della pesca.. La situazione preoccupante della maggior parte degli stock ittici del pianeta, associata ad un'eccessiva capacità di sfruttamento delle principali flotte mondiali, richiede infatti una maggiore cooperazione internazionale in materia di gestione delle risorse della pesca. Questa cooperazione deve riguardare sia la gestione degli stock disponibili nelle zone soggette alla sovranità di vari Stati costieri che quella degli stock che si trovano, interamente o in parte, al di fuori di queste zone; l'obiettivo è, da un lato, di garantire la compatibilità delle misure adottate in alto mare con quelle relative alle ZEE e, dall'altro, di evitare che il principio della libertà in alto mare, particolarmente caro alla Comunità, si trasformi nella legge della giungla. È pertanto indispensabile che la Comunità, quarta potenza mondiale nel campo della pesca, rafforzi la propria partecipazione in sede di definizione di una normativa delle risorse ittiche, conformemente ai propri impegni internazionali, nell'intento di tutelare a lungo termine gli interessi economici delle flotte d'altura comunitarie e di garantire una politica di pesca responsabile. Le organizzazioni regionali per la pesca (ORP) sono il principale strumento di questa cooperazione internazionale. Basate su accordi internazionali, esse riuniscono i rappresentanti di vari Stati chiamati a definire, in base ai dati scientifici più attendibili, le modalità di gestione delle risorse ittiche. Tali organizzazioni costituiscono quindi uno strumento particolarmente adeguato, in quanto offrono un ambito giuridico che consente di tener conto, grazie al loro carattere regionale, della specificità e delle caratteristiche delle zone di loro competenza. Nel corso degli ultimi anni il loro numero è aumentato, come pure la loro importanza ed incisività d'azione. All'inizio esse si limitavano a formulare pareri in materia di conservazione e di gestione delle risorse ittiche, ma nel frattempo hanno competenze di gestione e di regolamentazione per quanto riguarda lo sfruttamento di tali risorse. Le misure adottate nell'ambito di queste organizzazioni comportano la definizione di concetti e di principi che contribuiscono a delineare progressivamente un ordine giuridico internazionale in materia di gestione delle risorse ittiche basato sulla Convenzione sul diritto del mare e che, pur applicandosi innanzitutto alle parti contraenti, prevede sempre più disposizioni che interessano le parti non contraenti. In base alle proprie competenze esclusive in materia di pesca la Comunità ha avviato un'attiva politica di rappresentanza e di tutela dei propri interessi nell'ambito delle ORP ed è attualmente membro di dieci ORP, mentre ha chiesto l'adesione ad un'undicesima e partecipa attivamente alla creazione di due nuove organizzazioni. Questa partecipazione va considerata dal punto di vista della coerenza tra aspetti interni ed esterni della PCP. Se la Comunità può influire sull'evoluzione dei lavori in corso a livello internazionale nel campo della gestione delle risorse ittiche è innegabile che questi lavori hanno, dal canto loro, conseguenze per le regole di gestione interna applicabili a tale politica. Questa situazione comporta gravosi compiti di rappresentanza, di partecipazione, di fornitura e di trasmissione di dati e di applicazione delle misure adottate, in particolare in materia di controllo delle attività di pesca. Ferma restando la necessità di riflettere sui principi e concetti che la Comunità deve difendere nell'ambito delle ORP e che sarà oggetto di lavori successivi, questa comunicazione si limita a considerare gli aspetti relativi al ruolo che la Comunità deve svolgere all'interno delle ORP e a valutare la ripartizione dei compiti, tra la Comunità e gli Stati membri, derivanti da questa partecipazione. 2. Il ruolo chiave delle ORP nella gestione delle risorse ittiche mondiali Vari avvenimenti hanno fatto emergere la consapevolezza che è necessario conservare e gestire le risorse non solamente in alto mare, ma anche nelle acque sottoposte alla giurisdizione degli Stati costieri; le ORP si sono pertanto rivelate uno strumento privilegiato di gestione. 2.1. La necessità di gestire le risorse ittiche Quando hanno aderito alla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982 la Comunità europea e gli altri Stati contraenti si sono impegnati, tra l'altro, a garantire l'equilibrio tra i diritti e gli obblighi degli Stati costieri e quelli dei paesi che effettuano operazioni di pesca in altro mare. Tale equilibrio prevede, come obiettivo principale, la sostenibilità dello sfruttamento delle risorse della pesca. A seguito dell'estensione delle zone economiche esclusive a 200 miglia negli anni '70 le flotte che pescano in acque lontane hanno dovuto modificare le proprie attività ed hanno intensificato il prelievo delle risorse; ciò ha provocato, assieme al progresso tecnico, un preoccupante sovrasfruttamento della maggior parte degli stock. Stabilizzare le relazioni giuridiche internazionali ed attuare un'effettiva cooperazione costituiscono pertanto l'obiettivo principale per il futuro della pesca comunitaria d'altura. La Comunità ha pertanto partecipato attivamente a predisporre tre nuovi strumenti che completano e precisano in questo senso le disposizioni adottate nell'ambito della Convenzione sul diritto del mare, ossia: - l'accordo volto a favorire il rispetto, da parte dei pescherecci d'alto mare, delle misure internazionali di conservazione e di gestione adottato nell'ambito della FAO nel 1993, - il codice di condotta per una pesca responsabile adottato dalla conferenza della FAO nel novembre 1995 e che si richiama alla dichiarazione di Cancún del 1992, - l'accordo per l'applicazione delle disposizioni della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare relative alla conservazione e alla gestione degli stock ittici che vivono sia all'interno che all'esterno delle zone economiche esclusive (stock transzonali) e degli stock ittici altamente migratori, denominato « Accordo di New York » e adottato nel 1995. La Comunità è già parte contraente dei primi due strumenti e, se vuole rafforzare e stabilizzare l'ordine giuridico internazionale, è opportuno che essa depositi, quanto prima e simultaneamente con gli Stati membri, gli strumenti di ratifica del terzo strumento. Gli strumenti in questione sanciscono il ruolo fondamentale delle ORP nel garantire la cooperazione internazionale. A questo proposito il succitato accordo di New York è servito in particolare a rafforzare tale ruolo, in quanto prevede che: - l'azione delle organizzazioni esistenti venga resa più dinamica e ne vengano create di nuove laddove non esistono, - gli Stati che non sono membri ma che hanno interessi di pesca nelle zone in questione vi aderiscano o accettino di applicarne le disposizioni, - sia garantita la compatibilità tra le misure di conservazione e di gestione delle risorse in alto mare e nella ZEE, - vengano introdotti, nell'ambito di queste organizzazioni, sistemi di controllo adeguati per garantire l'effettiva applicazione delle decisioni adottate, - siano previste procedure obbligatorie per la composizione pacifica delle controversie. 2.2. L'accresciuta importanza delle ORP 2.2.1. Origini e compiti Sebbene le prime ORP siano nate all'inizio del secolo, la maggior parte sono state create nel corso degli ultimi quaranta anni. L'evoluzione dei loro compiti è andata di pari passo con l'emergere della consapevolezza di come fosse necessario gestire, in modo sostenibile, gli stock ittici. Per lungo tempo esse si sono infatti limitate essenzialmente a svolgere un ruolo consultivo in materia di conservazione delle risorse e solamente all'inizio degli anni '70 hanno cominciato ad esercitare attività di gestione passando, man mano che si aggravava la situazione degli stock, ad adottare misure di conservazione di questi ultimi, e successivamente ad introdurre limiti alle possibilità di pesca e, più recentemente, misure dissuasive nei confronti delle parti non contraenti. Quest'evoluzione verso un ruolo sempre più attivo delle ORP è stata notevolmente accelerata dalla Conferenza delle Nazioni Unite per l'ambiente e lo sviluppo svoltasi dal 3 al 14 giugno 1992 a Rio de Janeiro. La loro missione è pertanto quella di prevenire i conflitti d'interessi tra le nazioni nello sfruttamento delle risorse marine e di garantire un equilibrio sostenibile tra lo sfruttamento di queste risorse e la loro conservazione. 2.2.2. Le ORP esistenti Esiste una grandissima varietà di ORP. Alcune sono nate sotto gli auspici della FAO, mentre altre sono state create indipendentemente da questa organizzazione. Per quanto riguarda il primo gruppo, alcune hanno un carattere puramente consultivo, senza un'organizzazione amministrativa propria (es. COPACE [1]), mentre altre hanno poteri di gestione e dispongono di strutture e di un bilancio autonomo (es. IOTC [2]). La maggior parte di queste organizzazioni hanno competenze in materia di conservazione e di gestione delle risorse. [1] Comitato per la pesca nell'Atlantico centro-orientale [2] Commissione per il tonno dell'Oceano indiano Alcune si occupano di tutte le risorse biologiche che si trovano nella propria zona di competenza (es.. NAFO [3]), mentre altre si concentrano su uno stock o gruppo di stock (es. ICCAT [4]). Per quanto riguarda l'area geografica di competenza, essa può limitarsi alle acque di alto mare oppure estendersi all'alto mare e alle zone economiche esclusive (ZEE) degli Stati costieri, in considerazione dell'unità biologica degli stock. Alcune organizzazioni, come ad esempio la IBSFC [5], si occupano solamente di zone soggette alla giurisdizione degli Stati costieri. . [3] Organizzazione della pesca nell'Atlantico nord-occidentale [4] Commissione internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico [5] Commissione internazionale per la pesca nel mar Baltico Attualmente la maggior parte delle zone situate in alto mare e all'interno delle quali si svolgono attività di pesca sono di competenza di una ORP. Da un recente censimento risulta che esistono 35 ORP, di cui 32 esercitano attività di gestione riguardanti la maggior parte dei mari e degli oceani. Tra qualche anno praticamente tutte le acque di alto mare saranno regolamentate da ORP. È prevista la costituzione di tre nuove organizzazioni: per le zone dell'Atlantico sud-orientale (SEAFO), dell'Atlantico sud-occidentale e del Pacifico centro-occidentale.. 2.2.3. Struttura e competenze Si constata, nell'ambito delle ORP, una chiara volontà a rafforzare le proprie strutture ed autonomia di decisione, come nel caso della NEAFC [6] che procede attualmente ad una revisione delle proprie strutture e si è appena dotata di un segretariato indipendente, oppure della CGPM che disporrà prossimamente di un bilancio autonomo. Nell'ambito del COPACE è attualmente allo studio un'evoluzione analoga.. [6] Convenzione sulla futura cooperazione multilaterale per la pesca nell'Atlantico nord-orientale In generale la struttura delle ORP è la seguente: - un organo esecutivo (commissione), che ha il compito principale di adottare misure di conservazione e di gestione degli stock, - un organo scientifico chiamato a formulare pareri e raccomandazioni scientifiche che consentano di definire e di adottare misure di conservazione [7], [7] Ad eccezione della NEAFC e della IBSFC che ricorrono ad un organismo indipendente, il Consiglio internazionale per l'esplorazione del mare (CIEM) - un segretariato che garantisca il funzionamento amministrativo dell'organizzazione, - organi sussidiari incaricati di preparare i lavori (comitato finanziario, comitato d'applicazione, comitato per le statistiche &). Questi organi sono composti da rappresentanti delle parti contraenti, che possono essere accompagnati da esperti e consiglieri. Si riuniscono almeno una volta all'anno in sessione plenaria, generalmente preceduta da una riunione dell'organo scientifico. Oltre alle riunioni ordinarie si possono svolgere riunioni straordinarie qualora l'ORP debba affrontare problemi specifici. Si registra inoltre il moltiplicarsi di gruppi di lavoro tecnici o scientifici particolarmente attivi tra le varie sessioni plenarie . 2.3. Le ORP, crogiolo di un ordine giuridico in materia di gestione delle risorse ittiche Le ORP costituiscono il perno centrale di una normativa sempre più importante in materia di risorse ittiche. 2.3.1. Misure applicabili alle parti contraenti Le ORP definiscono le misure di conservazione e di gestione basandosi, in particolare, sui pareri scientifici. Tali misure sono adottate secondo il processo decisionale dell'ORP (consenso, maggioranza semplice o qualificata). Oltre alle misure tecniche (come le dimensioni delle maglie o le taglie minime), le ORP fissano regolarmente i totali ammissibili di cattura nonché le norme di ripartizione tra le parti contraenti; è il caso, ad esempio, del tonno rosso nell'ambito dell'ICCAT, dell'ippoglosso nero nell'ambito della NAFO, del melù nell'ambito del NEAFC oppure dell'austromerluzzo nell'ambito del CCAMLR. L'aspetto più importante è il carattere vincolante di queste misure che, una volta adottate, diventano obbligatorie per le parti contraenti che non hanno fatto ricorso al diritto di obiezione generalmente previsto negli statuti delle ORP. Le ORP dispongono di meccanismi di gestione (controlli delle catture, programmi statistici, controllo dei flussi commerciali) che consentono loro di sorvegliare se le parti contraenti applicano le misure di conservazione. Esse predispongono inoltre sistemi di ispezione, di controllo e di sorveglianza per verificare che le parti contraenti rispettino le misure. Questi sistemi prevedono procedure di fermo e di ispezione che rafforzano la collaborazione tra le parti contraenti. Oltre alle loro competenze in materia di gestione delle risorse stricto sensu, queste organizzazioni sono inoltre chiamate ad interpretare, precisare ed attuare i principi generali o i concetti giuridici del codice di condotta della FAO e dell'accordo di New York, come la nozione di interesse reale degli Stati per quanto riguarda le attività di pesca considerate, l'approccio precauzionale, il principio di trasparenza, gli obblighi dello Stato di bandiera oppure la composizione pacifica delle controversie. 2.3.2. Misure opponibili verso terzi In questo settore vanno considerate con particolare attenzione le iniziative avviate dalle ORP per dissuadere le navi di parti non contraenti dal compromettere la realizzazione degli obiettivi convenuti in materia di gestione delle risorse. Questa attenzione è tanto più necessaria visto che il carattere sempre più vincolante delle misure di gestione adottate dalle ORP può infatti avere l'effetto perverso di indurre alcuni armatori a trasferire le proprie navi sotto la bandiera di un paese terzo non membro dell'ORP. Tale fenomeno, comunemente denominato con il termine di « bandiera di comodo », ha un particolare impatto nel settore della pesca in quanto non solo introduce condizioni di concorrenza sleali ma rischia inoltre di rendere vani gli sforzi di gestione intrapresi dagli Stati che partecipano ai lavori delle ORP. Sebbene il diritto internazionale si basi sul principio che i trattati o le convenzioni internazionali non possono imporre obblighi a terzi, esso riconosce il dovere di cooperare. Le organizzazioni internazionali debbono pertanto, nel rispetto di questo stesso diritto internazionale, dotarsi dei mezzi necessari per scoraggiare le attività di navi battenti bandiera di Stati che non sono né membri né partecipanti (alle ORP) e le cui attività compromettono l'efficacia delle misure di conservazione e di gestione adottate da queste organizzazioni (Codice di condotta , punto 7.7.5). Le ORP svolgono pertanto un ruolo fondamentale nella definizione delle misure che gli Stati possono attuare per evitare iniziative unilaterali in alto mare. Esse contribuiscono inoltre alla definizione e all'applicazione di elementi di diritto internazionale relativi ai settori più svariati. L'ICCAT ha ad esempio recentemente adottato alcune raccomandazioni riguardanti il commercio internazionale del tonno rosso che riguardano direttamente le parti non contraenti. Tra i temi di attualità nell'ambito delle ORP rientrano sia le questioni riguardanti l'accesso ai porti e il divieto di sbarcare catture illegali che quelle inerenti all'accesso ai mercati, con la possibilità di applicare sanzioni commerciali nei confronti degli Stati che rifiutano di cooperare, nonché i problemi inerenti alla definizione e alla portata della giurisdizione degli Stati sui propri cittadini. Vanno inoltre segnalate le misure di ispezione e di controllo derivanti dalle disposizioni dell'accordo di New York, che saranno opponibili verso le parti non contraenti delle ORP che hanno ratificato l'accordo, una volta che questo sarà entrato in vigore. 3. Rafforzare la presenza indispensabile della comunità nelle ORP Se si considera l'attività ormai secolare delle flotte di alcuni Stati membri in acque lontane, l'entità di tali flotte che rappresentano, complessivamente, la quarta potenza mondiale di pesca, la dipendenza di queste ultime dalla pesca di specie transzonali e altamente migratorie e gli impegni che la Comunità ha assunto a livello internazionale, è ovvio come a quest'ultima spetti un ruolo di primo piano nell'ambito delle ORP. Ma a prescindere dalle attività di pesca della propria flotta va ricordato che il mercato comunitario è, assieme a quello degli Stati Uniti e del Giappone, uno dei tre principali mercati per lo smaltimento delle catture mondiali e la Comunità ha pertanto il dovere di partecipare alla definizione di una pesca responsabile. 3.1. La Comunità e le ORP La Comunità è parte contraente di dieci organizzazioni regionali per la pesca e osservatore di due altre (cfr. allegato). Essa ha aderito ad un terzo di queste organizzazioni nel corso degli ultimi quattro anni e partecipa attivamente alla definizione e alla creazione della SEAFO e dell'accordo relativo all'Atlantico sud-occidentale. Essa ha infine manifestato il proprio interesse a fornire un attivo contributo alla costituzione dell'organizzazione per il Pacifico centro-occidentale e ha chiesto l'adesione alla IATTC. [8]. [8] Commissione interamericana per il tonno tropicale Questa maggiore partecipazione è dettata dalla volontà di collaborare alla definizione di misure di conservazione e di gestione delle risorse sfruttate dagli armatori comunitari nell'intento di garantire, da un lato, che vengano debitamente presi in considerazione gli interessi dei pescherecci di Stati lontani, alla stessa stregua di quelli degli Stati costieri e, dall'altro, che i principi e le strategie attuati dalle diverse ORP siano coerenti tra di loro, pur rispettando le specificità di ciascuna. Tale partecipazione consente inoltre alla Comunità di garantire la coerenza e il sinergismo con la politica delle relazioni bilaterali di pesca con i paesi terzi e costituisce, nei confronti di questi ultimi, la garanzia del proprio impegno in materia di gestione sostenibile delle risorse. A questo proposito e conformemente agli obblighi derivanti dall'accordo di New York la Comunità incentiva, nell'ambito degli accordi di pesca conclusi con i paesi in via di sviluppo, la partecipazione di questi ultimi alle ORP interessate. 3.2. Obblighi derivanti dalla partecipazione alle ORP La partecipazione alle ORP comporta cinque tipi di obblighi: - la rappresentanza degli interessi della Comunità - un contributo finanziario al bilancio e ai lavori delle ORP - la partecipazione ai lavori - la trasposizione delle raccomandazioni - l'applicazione delle misure di conservazione e di gestione adottate. 3.2.1. Rappresentanza degli interessi della Comunità Come prevede l'articolo 300 del trattato, la Comunità è rappresentata dalla Commissione. Nel caso in cui la Comunità intenda partecipare alla creazione di nuove organizzazioni regionali di pesca o aderire ad un'ORP esistente, la Commissione conduce i negoziati a nome della Comunità, in base a direttive di negoziato del Consiglio e di concerto con un apposito comitato designato dal Consiglio. Una volta create queste organizzazioni o in seguito all'adesione della Comunità ad una organizzazione, la Commissione rappresenta gli interessi della Comunità nell'ambito di queste organizzazioni ed è responsabile nei confronti delle stesse e delle altre parti contraenti per quanto riguarda gli eventuali impegni sottoscritti dalla Comunità. È in questo contesto che la Commissione provvede a garantire la coerenza delle sue varie politiche. 3.2.2. Contributo al bilancio La maggior parte delle ORP dispone di un bilancio autonomo finanziato mediante contributi calcolati in base a vari criteri (catture, situazione economica degli Stati). Si tende attualmente a rafforzare i bilanci di alcune ORP non solo per garantire il finanziamento dei costi amministrativi ma anche dei programmi di ricerca scientifica, vista l'accresciuta importanza di queste organizzazioni a livello internazionale. Per organizzazioni già ben affermate i bilanci tendono invece a stabilizzarsi. La partecipazione ai lavori delle ORP comporta inoltre alcune spese per la partecipazione a gruppi di lavoro a carattere più o meno eccezionale. Per quanto concerne la Comunità, il contributo finanziario per le ORP è a carico del bilancio comunitario. Attualmente gli stanziamenti disponibili a tal fine ammontano a 3,7 milioni di ecu ma occorrerà adeguare progressivamente tale importo man mano che le esigenze e l'importanza di alcune ORP aumenteranno. Sia per quanto riguarda la definizione della posizione comunitaria sull'evoluzione del bilancio di ciascuna organizzazione che per l'esercizio del diritto di voto, la partecipazione della Comunità risponde alle stesse regole di competenza esclusiva applicate per le altre attività delle ORP. La Commissione deve inoltre accertarsi che vengano utilizzati correttamente gli stanziamenti destinati alle ORP, in particolare per operazioni di finanziamento o di cofinanziamento di determinati progetti soggetti alle clausole di verifica contabile. 3.2.3. Partecipazione ai lavori Ogniqualvolta la Comunità partecipa in veste di parte contraente alle sessioni plenarie delle ORP è la Commissione che conduce i negoziati, prende la parola e vota a nome della Comunità secondo "posizioni comunitarie" stabilite dal Consiglio in base alle proposte della Commissione. È infatti la Commissione che, per garantire una strategia comunitaria coerente nell'ambito delle varie ORP, prepara le proposte di posizione comune per ciascuno dei temi affrontati nel rispetto degli impegni internazionali della Comunità assunti in altre sedi internazionali. La Commissione si fa accompagnare da esperti degli Stati membri, con i quali resta in contatto continuo mediante riunioni di coordinamento sul posto, che servono a precisare la posizione comunitaria e adeguarla eventualmente a sviluppi imprevisti. Oltre alle sessioni plenarie delle ORP, la Commissione partecipa anche ai lavori degli organi sussidiari delle ORP e ai gruppi di lavoro. Essa prende inoltre parte alle riunioni dei consigli scientifici sia direttamente, sia facendosi assistere da esperti scientifici degli Stati membri. 3.2.4. Trasposizione delle raccomandazioni Se non vengono presentate obiezioni, gli atti (raccomandazioni) adottati da un'ORP alla quale la Comunità partecipa sono vincolanti per quest'ultima non appena sono diventati obbligatori in base alle regole dell'ORP interessata. Per poter essere opponibili verso gli operatori, questi atti debbono diventare parte integrante dell'ordinamento giuridico comunitario. 3.2.5. L'applicazione delle misure di conservazione e di gestione La Commissione vigila sull'applicazione uniforme ed effettiva delle raccomandazioni da parte degli Stati membri. Nell'ordinamento giuridico comunitario l'applicazione delle misure di conservazione e di gestione adottate dall'ORP è di competenza degli Stati membri che sono tenuti ad applicare queste misure, trasposte nel diritto comunitario, analogamente alle misure adottate per la gestione delle risorse interne. Per quanto riguarda ad esempio la gestione dei contingenti, si applicano gli stessi meccanismi previsti per la gestione dei contingenti nelle acque comunitarie (raccolta dei dati di cattura, fermo di pesca, ecc. &). Lo stesso vale per il controllo delle attività di pesca delle navi comunitarie in alto mare. 4. Complementarità tra la Commissione e gli Stati membri nella ripartizione dei compiti La moltiplicazione e le maggiori competenze delle ORP comportano un aumento della capacità di rappresentanza della Comunità, del numero di raccomandazioni da trasporre e degli obblighi da adempiere, in particolare per quanto concerne la trasmissione di dati, l'ispezione e i controlli. Per poter conciliare tali obblighi internazionali e i limiti di bilancio e di personale delle istituzioni comunitarie è necessario definire in modo più preciso i rispettivi compiti della Commissione e degli Stati membri, affinché la Commissione possa concentrarsi sulle proprie incombenze principali, senza rimettere in questione la definizione delle competenze della Comunità a livello internazionale. Questa ripartizione non pregiudica in alcun modo il fatto che la Comunità resta l'unico interlocutore competente nell'ambito delle ORP per la protezione e la gestione delle risorse. 4.1. La Commissione si concentra sui suoi compiti principali 4.1.1. Rappresentanza della Comunità La Commissione rappresenta la Comunità nelle riunioni delle ORP e deve continuare ad essere presente nelle riunioni a carattere decisionale per poter esprimere, ad una sola voce, la posizione comunitaria. Essa non può delegare tale compito agli Stati membri e dovrà pertanto, in futuro, garantire una rappresentanza adeguata presso la dozzina di ORP di cui sarà membro. Oltre ad essere presente a tutte le riunioni, questa funzione di rappresentanza comporta lavori preparatori non trascurabili sia dal punto di vista redazionale (preparazione della posizione comune sui punti all'ordine del giorno e dei progetti di raccomandazione) che dal punto di vista dei contatti necessari (coordinamento con gli Stati membri, contatti informali con le altre parti contraenti). 4.1.2. Compiti legislativi La trasposizione delle raccomandazioni nell'ordinamento giuridico comunitario risponde ad una duplice necessità: quella di definire obblighi chiari e precisi per i pescatori comunitari e quella di specificare, a livello comunitario, il ruolo degli Stati membri e della Commissione nell'applicare le raccomandazioni. Questa trasposizione avviene mediante regolamenti del Consiglio pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Tali regolamenti riguardano principalmente l'adozione dei TAC e dei contingenti, nonché delle misure tecniche e delle misure di controllo. Il volume di questa normativa tende ad aumentare annualmente, visto il moltiplicarsi delle raccomandazioni adottate da queste organizzazioni, oltre all'incremento del numero delle ORP alle quali la Comunità partecipa. A questo elemento quantitativo si aggiungono i vincoli di calendario. Per poter adempiere ai propri obblighi e garantire la sicurezza giuridica dei suoi pescatori la Comunità deve infatti attuare le raccomandazioni non appena queste sono entrate in vigore, con i relativi problemi delle scadenze per le procedure di adozione dei regolamenti del Consiglio. È pertanto necessario avviare, a livello degli organismi comunitari, una riflessione approfondita volta a semplificare e razionalizzare la trasposizione di queste raccomandazioni nell'ordinamento giuridico comunitario. Una delle possibili piste è la possibilità che il Consiglio conferisca alla Commissione la competenza di adottare regolamenti di applicazione per atti definitivi adottati dalle ORP delle quali la Comunità è parte contraente. In tal caso la Commissione potrebbe agire solamente quando l'atto è diventato obbligatorio per la Comunità, ovvero nel caso in cui la Comunità non abbia sollevato obiezioni entro i termini previsti dagli statuti dell'organizzazione. In questa ipotesi la Commissione notificherebbe ufficialmente le raccomandazioni al Consiglio, come avviene attualmente con il Parlamento europeo, garantendo in tal modo la trasparenza del proprio operato e consentendo al Consiglio di esercitare, se necessario, il proprio diritto di obiezione. 4.2. La ripartizione dei compiti in materia di raccolta e di gestione dei dati 4.2.1. Trasmissione dei dati Ogni parte contraente deve trasmettere alle ORP un certo numero di informazioni relative alle attività della propria flotta, affinché queste possano gestire le misure di conservazione e di gestione adottate. Tali informazioni sono di vario tipo: dati sulle catture e sullo sforzo di pesca, elenco delle navi autorizzate a pescare, dati statistici e di campionamento. Nella pratica sono gli Stati membri che ottengono questi dati dalle navi e li inviano alla Commissione affinché li ritrasmetta alle ORP. La Commissione funge pertanto da intermediario tra l'ORP e gli Stati membri e questo ruolo è giustificato dal fatto che essa rappresenta la Comunità ed è pertanto la sola responsabile dell'esecuzione dei relativi obblighi. Questi invii di dati tendono a moltiplicarsi e in alcuni casi la Commissione funge da semplice "casella postale", ma questo compito richiede tuttavia un impegno non trascurabile in termini di personale. Si potrebbe fare una distinzione tra due tipi di dati: - quelli a carattere amministrativo e - quelli a finalità statistica e necessari per i lavori scientifici. La Commissione ritiene opportuno che ogni Stato membro possa trasmettere direttamente, per quanto lo concerne, i dati a finalità statistica previsti dagli obblighi della Comunità, trasmettendone copia alla Commissione. Questa interverrebbe solamente in caso di problemi oppure se le informazioni debbono essere trasmesse per l'intera Comunità. L'invio di questi dati potrebbe essere inoltre agevolato e razionalizzato facendo ricorso a strumenti informatici adeguati. Spetta tuttavia alla Comunità accertarsi che i dati raccolti siano omogenei sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo, nell'intento di garantirne la compatibilità e di rispettare il principio della parità di trattamento tra gli Stati membri. 4.2.2. Partecipazione ai comitati tecnici e scientifici La Commissione non dispone di personale tecnico-scientifico sufficiente per partecipare a tutti i comitati delle ORP. In considerazione della ripartizione delle competente in materia di ricerca essa potrebbe quindi, nell'ambito di queste riunioni, farsi rappresentare da esperti tecnici o scientifici degli Stati membri, che avrebbero il compito di coordinare la posizione comunitaria. Questo avviene già per le riunioni dei consigli scientifici della NAFO e dell'ICCAT. La Commissione interviene solo successivamente e provvede a coordinare la posizione politica della Comunità in funzione dei risultati di questi lavori. Questo accordo con gli Stati membri consentirebbe di ovviare alla carenza di esperti scientifici da parte della Commissione. Per poter garantire la trasparenza della partecipazione di esperti scientifici che dipendono da organismi di ricerca degli Stati membri sarebbe opportuno che le modalità di tale partecipazione e la divulgazione delle relative informazioni siano decise di comune accordo dalla Commissione e dal Consiglio. 4.3. Sistemi di ispezione e di controllo L'evidente corollario di una gestione responsabile e sostenibile delle risorse ittiche è costituito dal controllo delle attività di pesca. Il rafforzamento del ruolo delle ORP è andato di pari passo con l'accentuarsi dei problemi di controllo che rende tale questione particolarmente spinosa. Fermo restando il principio della competenza esclusiva della Comunità in materia di pesca e, pertanto, il ruolo della Commissione, spetta innanzitutto agli Stati membri attuare le misure di controllo applicando in particolare il sistema di ispezione e di controllo nell'ambito dei loro poteri di polizia quali Stati di bandiera. Questa ripartizione dei compiti, formalmente prevista dal regolamento CE n. 2847/93, è stata ribadita e precisata in occasione della modifica del regolamento volto a rafforzare il regime di controllo delle attività di pesca, adottato dal Consiglio nel dicembre 1998, che reitera il principio della competenza dello Stato di bandiera per le navi che pescano nelle acque di paesi terzi o nelle acque internazionali. È stata in particolare la NAFO ad introdurre un sistema di ispezione di controllo elaborato, per la cui applicazione è prevista una ripartizione di compiti tra la Commissione e gli Stati membri [9]. La Commissione gestisce inoltre il programma pilota di osservazione della Comunità europea per i pescherecci comunitari che operano nella zona NAFO e noleggia infine, da qualche anno, una nave d'ispezione con l'obiettivo di rafforzare la cooperazione tra la Comunità e il Canada. In questi ultimi anni, alcuni Stati membri hanno sostenuto l'azione comunitaria mettendo a disposizione del sistema d'ispezione personale e mezzi materiali. [9] Regolamento (CEE) n. 1956/88 del Consiglio, del 9 giugno 1988, che stabilisce le modalità d'applicazione del programma d'ispezione reciproca internazionale adottato dall'Organizzazione della pesca nell'Atlantico nord- occidentale. I compiti della Commissione nell'applicare il sistema di ispezione NAFO e il regime degli osservatori comportano la presenza, sul posto, di due ispettori comunitari a tempo pieno e la disponibilità permanente di personale a Bruxelles per il controllo operativo. Quest'investimento, motivato sia dal carattere precursore della NAFO che dalla situazione particolarmente grave delle risorse in questa zona e delle relazioni tra la Comunità e il Canada all'inizio degli anni '90, non potrà però ripetersi per i sistemi d'ispezione e di osservazione di cui le altre ORP si doteranno prima o poi, come è già avvenuto per la NEAFC che, nel novembre 1998 ha adottato il proprio sistema. Conformemente agli orientamenti generali della Commissione, è infatti necessario che questa si concentri sui propri compiti principali di sorveglianza e di coordinamento dell'applicazione, da parte degli Stati membri, del sistema d'ispezione e del regime degli osservatori tentando di liberarsi dalle mansioni di controllo dirette, ovvero la messa in pratica di questi sistemi. Gli Stati membri dovranno allora, conformemente alle loro prerogative in materia di controllo, mettere a disposizione i mezzi materiali (navi d'ispezione e di sorveglianza), il personale (ispettori, osservatori) e le risorse finanziarie necessarie per l'applicazione di questi nuovi sistemi d'ispezione e di controllo e del regime degli osservatori. Si tratta in tal caso di spese dirette degli Stati membri e non di contributi al bilancio delle ORP. La Commissione potrebbe allora intervenire, caso per caso e temporaneamente, per agevolare l'introduzione di nuove politiche o di nuovi sistemi d'ispezione, di controllo e di osservatori; tale intervento sarebbe condizionato ad un passaggio progressivo di questi compiti agli Stati membri. La Commissione potrebbe inoltre intervenire in caso di situazioni eccezionali, noleggiando ad esempio una nave d'ispezione. 5. Conclusioni Esprimendo la volontà di rafforzare il proprio ruolo sulla scena internazionale la Comunità ribadisce, nel settore della pesca ed in particolare della gestione delle risorse ittiche in alto mare, il valore degli impegni sottoscritti con la ratifica della Convenzione delle Nazioni unite sul diritto del mare e degli altri strumenti giuridici internazionali che completano tale convenzione. Tale volontà si esplica nei seguenti modi: - garantendo una presenza forte e indispensabile e una partecipazione attiva della Comunità nell'ambito delle organizzazioni regionali per la pesca, conformemente alla propria competenza esclusiva in materia di relazioni esterne nel settore della pesca, - mettendo a disposizione, sia da parte della Commissione che degli Stati membri, i mezzi materiali e il personale necessari per garantire una partecipazione effettiva ai lavori delle ORP, - definendo modalità di trasposizione delle raccomandazioni delle ORP che garantiscano al tempo stesso l'efficacia del processo e la trasparenza, - creando una cooperazione stretta e ben equilibrata tra la Commissione e gli Stati membri che consenta alla Commissione di concentrarsi sui suoi compiti principali, ossia rappresentare e difendere gli interessi dell'Unione e dei suoi pescatori, nonché esercitare le proprie competenze legislative, - facendo in modo che gli Stati membri si assumano, sia sul piano finanziario che in termini di risorse umane e materiali, gli obblighi derivanti dalle attività di controllo, tenendo presente che il caso della NAFO costituisce solo un'eccezione alla quale occorrerà porre termine entro breve tempo. ALLEGATO ELENCO DELLE ORGANIZZAZIONI REGIONALI PER LA PESCA delle quali la Comunità è parte contraente o osservatore >SPAZIO PER TABELLA> SCHEDA FINANZIARIA 1. DENOMINAZIONE DELL'AZIONE: Partecipazione della Comunità alle organizzazioni regionali per la pesca 2. LINEA DI BILANCIO: Titolo I A2 A4 A5 A7 A 7000 A 7002 A 7003 A 7010 B7-8001 B2-902 3. BASE GIURIDICA: B7-8001: - Organizzazioni internazionali per la pesca di cui la Comunità europea è parte contraente: Decisione del Consiglio del 4 settembre 1981 relativa alla conclusione della Convenzione sulla conservazione delle risorse biologiche dell'Antartico (GU L 252 del 5.9.1981) (CCAMLR). Decisione del Consiglio del 13 dicembre 1982 relativa alla conclusione della Convenzione per la conservazione del salmone nell'Atlantico settentrionale (GU L 378 del 31.12.1982, pag. 24) (NASCO). Decisione del Consiglio del 25 luglio 1983 sull'adesione della Comunità alla Convenzione sulla pesca e sulla conservazione delle risorse biologiche nel mar Baltico e nei Belts (GU L 237 del 26.8.1983, pag. 4) (IBSFC). Decisione del Consiglio del 9 giugno 1986 relativa all'adesione della Comunità alla Convenzione internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico, emendata dal protocollo allegato all'atto finale della conferenza dei plenipotenziari degli Stati aderenti alla convenzione firmato a Parigi il 10 luglio 1984 (GU L 162 del 18.6.1986, pag. 33) (ICCAT). Decisione del Consiglio del 13 luglio 1981, relativa alla conclusione della Convenzione sulla futura cooperazione multilaterale per la pesca nell'Atlantico nord- orientale (GU L 227 del 12.08.1981, pag. 21) (NEAFC). Organizzazione delle Nazioni unite per l'alimentazione e l'agricoltura (OAA, FAO). Regolamento (CEE) n. 3179/78 del Consiglio del 28 dicembre 1978 relativo alla conclusione da parte della Comunità economica europea della Convenzione sulla futura cooperazione multilaterale per la pesca nell'Atlantico nord-occidentale (GU L 378 del 30.12.1978, pag. 1) (NAFO). Decisione del Consiglio del 18 settembre 1995 relativa all'adesione della Comunità all'accordo che istituisce la Commissione dei tonni nell'Oceano indiano (GU L 236 del 5.10.95, pag. 24) (IOTC). Decisione 98/416/CE del Consiglio, del 16 giugno 1998, relativa all'adesione della Comunità europea alla Commissione generale per la pesca nel Mediterraneo (GU L 190 del 4.7.1998, pag.34) (CGPM). Lavori preparatori di nuove organizzazioni internazionali per la pesca (IATTC, SEAFO) e organizzazioni internazionali per la pesca presso le quali la Comunità ha lo status di osservatore (CIEM, CBI, OCSE) B2-902: Regolamento (CEE) n. 1956/88 del Consiglio, del 9 giugno 1988, che adotta disposizioni per l'applicazione del programma internazionale d'ispezione reciproca adottato dall'Organizzazione della pesca nell'Atlantico nordoccidentale (GU L 175 del 6.7.1988, pag. 1), modificato da ultimo dal regolamento (CEE) n. 436/92 (GU L 54 del 28.2.1992, pag. 1). Regolamento (CE) n. 3069/95 del Consiglio, del 21 dicembre 1995, che istituisce un programma di osservazione della Comunità europea applicabile ai pescherecci comunitari che operano nella zona di regolamentazione dell'Organizzazione della pesca nell'Atlantico nord-occidentale (GU L 329 del 30.12. 1995, pag. 5). 4. DESCRIZIONE DELL'AZIONE 4.1. Obiettivo generale dell'azione La competenza esclusiva della Comunità in materia di pesca comporta la sua adesione, quale parte contraente, ad un crescente numero di organizzazioni regionali per la pesca, le cui attività assumono un'importanza sempre maggiore. Attualmente la Comunità è parte contraente di dieci organizzazioni regionali per la pesca e osservatore di altre due. Questo importante coinvolgimento è motivato dalla volontà di partecipare attivamente alla definizione di misure di conservazione e di gestione delle risorse sfruttate dagli armatori comunitari per fare in modo, da un lato, che si tenga conto degli interessi delle nazioni che pescano in acque lontane nella stessa misura degli interessi degli Stati costieri e, dall'altro, che venga garantita la coerenza dei principi applicati dalle varie organizzazioni regionali per la pesca, pur nel rispetto delle specificità proprie di ciascuna. La partecipazione alle organizzazioni regionali per la pesca comporta cinque tipi di obblighi: - rappresentare gli interessi della Comunità (parte A del bilancio): la Commissione rappresenta la Comunità alle riunioni delle organizzazioni regionali per la pesca e dev'essere presente alle riunioni a carattere decisionale per poter esprimere, ad una sola voce, la posizione comunitaria. La Commissione svolge inoltre lavori preparatori, sia per quanto concerne la relazione dei testi che i contatti. - contribuire finanziariamente al bilancio e ai lavori delle organizzazioni regionali per la pesca (linea B7-8001) - partecipare ai lavori delle organizzazioni regionali per la pesca (Linea B7-8001): dato che la Commissione non dispone di personale tecnico e scientifico sufficiente pere partecipare a tutti i comitati tecnici e scientifici delle organizzazioni regionali per la pesca e, considerata la ripartizione delle competenze in materia di ricerca, la Commissione si fa rappresentare, nell'ambito di questi comitati, da esperti degli Stati membri. - trasporre le raccomandazioni nell'ordinamento giuridico comunitario (parte A del bilancio): quest'obbligo incombe alla Commissione ed è motivato dalla necessità di definire, da un lato, obblighi precisi per i pescatori comunitari e di chiarire, dall'altro, i compiti degli Stati membri e della Commissione nell'eseguire queste raccomandazioni. Tale trasposizione avviene mediante regolamenti del Consiglio pubblicati nella Gazzetta ufficiale. - attuare le misure di conservazione e di gestione adottate (Linea B2-902) 4.2. Periodo previsto per l'azione e modalità di rinnovo o proroga Periodo indeterminato 5. CLASSIFICAZIONE DELLE SPESE/ENTRATE 5.1 SO: B7-8001/SNO: parte A B2-902 5.2 SD: B7-8001 B2-902 SND: parte A 5.3 Tipo di entrate previste: nessuna 6. NATURA DELLE SPESE/ENTRATE - B7-8001: sovvenzione al 100% - B2-902: finanziamento al 100% - Parte A: finanziamento al 100% 7. INCIDENZA FINANZIARIA 7.1 Metodo di calcolo del costo totale dell'azione (nesso tra i costi unitari e il costo totale) 7.2 Ripartizione per elementi del costo dell'azione CE in milioni di EUR (prezzi correnti) >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> 7.3 Spese operative per studi, esperti, ecc. comprese nella parte B del bilancio CE in milioni di EUR, con tre decimali >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> 7.4 Scadenzario stanziamenti di impegno/stanziamenti di pagamento CE in milioni di EUR >SPAZIO PER TABELLA> 8. DISPOSIZIONI ANTIFRODE PREVISTE Conclusione di accordi con le organizzazioni internazionali per la pesca per l'inserimento di clausole relative ad una revisione contabile per la realizzazione di azioni/progetti specifici. 9. ELEMENTI D'ANALISI COSTO-EFFICACIA 9.1 Obiettivi specifici quantificabili, beneficiari - Obiettivi specifici: partecipazione attiva della Comunità europea alle organizzazioni internazionali per la pesca incaricate di garantire la conservazione a lungo termine e uno sfruttamento sostenibile delle risorse ittiche in alto mare. - Beneficiari: organizzazioni internazionali per la pesca all'interno delle quali la Comunità ha lo status di parte contraente o di osservatore. (IOTC, CCAMLR, CGPM, FAO, IBSFC, ICES, IWC, NAFO, NASCO, NEAFC, ICCAT, SEAFO). - Flotta per la pesca d'altura. 9.2 Giustificazione dell'azione - Necessità dell'intervento finanziario comunitario, in particolare in considerazione del principio di sussidiarietà: nell'ambito della propria competenza esclusiva in materia di pesca la Comunità deve esercitare tale competenza esterna ed essere presente all'interno di queste organizzazioni per poter difendere gli interessi della flotta comunitaria e manifestare il proprio interesse alla conservazione delle risorse. 9.3 Controllo e valutazione dell'azione Le organizzazioni internazionali per la pesca presentano annualmente alle pareti contraenti i progetti di bilancio. La Commissione può pertanto esaminare e verificare tali progetti e formulare le proprie osservazioni. Anche l'esecuzione del bilancio viene esaminata annualmente dalle parti contraenti. La Commissione conclude inoltre con le organizzazioni internazionali degli accordi concernenti l'inserimento di clausole che prevedono la revisione contabile per l'esecuzione di azioni/progetti specifici cofinanziati dalla Comunità europea. Tali clausole consentono alla Commissione di verificare, in base ai documenti e sul posto, l'esecuzione di questi progetti/azioni da essa cofinanziati. 10. SPESE AMMINISTRATIVE (PARTE A DELLA SEZIONE III DEL BILANCIO GENERALE) 10.1 Incidenza sull'organico >SPAZIO PER TABELLA> L'effettiva messa a disposizione delle risorse amministrative necessarie avverrà con decisione annuale della Commissione relativa all'assegnazione delle risorse, tenendo conto degli effettivi e degli importi supplementari che saranno stati concessi dall'autorità di bilancio. Per le risorse supplementari, indicare con quale ritmo sarà necessaria la loro messa a disposizione. 1 A; 1 IND; 1 B (a partire dal 2000) 2 A; 1 AUX A; 1 B (a partire dal 2001) 10.2 Incidenza finanziaria complessiva delle risorse umani supplementari (EUR) >SPAZIO PER TABELLA> 10.3 Aumento di altre spese di funzionamento determinato dall'azione, in particolare costi per le riunioni dei comitati e gruppi di esperti (EUR) >SPAZIO PER TABELLA>