C 80/148 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Europa ampliata — Prossimità: Un
nuovo contesto per le relazioni con i nostri vicini orientali e meridionali»
(COM(2003) 104 def.)
(2004/C 80/34)
La Commissione europea, in data 3 aprile 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 262
del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo inmerito alla «Comunicazione della Commissione Europa ampliata — Prossimità: Un nuovo contesto per
le relazioni con i nostri vicini orientali e meridionali»
La sezione specializzata Relazioni esterne, incaricata di preparare i lavori in materia, ha adottato il parere
sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Alleweldt, in data 21 novembre 2003.
Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato all’unanimità l’11 dicembre 2003, nel corso della
404
asessione plenaria il seguente parere.
1. Osservazioni preliminari
1.1. Il Comitato economico e sociale europeo ha iniziato
già per tempo, di propria iniziativa, ad approfondire laquestione della futura configurazione dei rapporti con i
paesi che, in seguito al prossimo allargamento, confineranno
direttamente con l’UE. A partire dal maggio 2004 la cartinapolitica dell’Europa cambierà e questo induce anche il Comitato
a cominciare a reimpostare le sue relazioni esterne. L’urgenza
viene dalla necessità di evitare sin d’ora che in Europa siformino nuove linee di divisione, assicurando anzi che venga
creato uno spazio comune per lo sviluppo economico e il
progresso sociale.
1.2. Il Comitato reputa che il suo ruolo in tale processo sia
anche quello di un partecipante attivo che, attraverso il lavoro
specialistico con le organizzazioni partner di molti paesi
dell’Europa centrale, meridionale ed orientale, desidera metterea disposizione i suoi contatti e l’esperienza acquisita nella
cooperazione con i paesi attualmente in via di adesione.
2. I punti principali del parere
2.1. Il Consiglio europeo di Copenaghen del dicembre 2002
non ha deciso solo l’adesione di dieci nuovi Stati membri, ma
ha anche esortato ad intensificare le relazioni con i paesilimitrofi dell’UE ampliata, ad Est e a Sud. I segnali di una
concentrazione sui vicini dell’Est e sulla Russia hanno lasciato
il posto ad una strategia che coinvolge tutti i futuri paesilimitrofi (
1).
2.2. La Commissione europea, nella sua comunicazione
dell’11 marzo 2003, ha dato seguito alla richiesta del Consiglio
europeo ma, al tempo stesso, ha individuato vari gruppi dipaesi e fissato priorità specifiche. Le sue osservazioni si
concentrano sui vicini orientali e sul bacino meridionale del
Mediterraneo. Sono espressamente esclusi i Balcani occidentali,nonché la Romania, la Bulgaria e la Turchia.
(1) Tale strategia comprende i paesi del Mediterraneo meridionale, i
Nuovi Stati indipendenti occidentali e la Russia.2.3. Le relazioni con i cinque vicini dell’Europa sudorienta-
le (2) sono state definite ai vertici speciali di Zagabria
(24.11.2000) e di Salonicco (21.6.2003), nonché nel quadrodel «Patto di stabilità» e della strategia di associazione che èstata concordata. Attualmente il Comitato, su richiesta della
presidenza italiana, sta elaborando un parere specifico in
materia (
3).
2.4. Il Comitato si compiace dell’approccio di ampio respiro
adottato dalla Commissione europea e si concentra sulle
priorità inizialmente raccomandate nella richiesta di parered’iniziativa, vale a dire sui tre «vicini orientali»: Ucraina,
Bielorussia e Repubblica moldova. Rispetto ad altri Stati
limitrofi, finora essi sono stati quasi assenti dalle riflessionistrategiche e di cooperazione a livello transnazionale. Nemme-no il Comitato ha definito in modo esplicito la propria
posizione e le proprie possibilità nei confronti di tali paesi (
4).
2.5. Ai paesi meridionali del bacino del Mediterraneo si
presta giustamente attenzione da anni a livello politico nel
quadro del «Processo di Barcellona» ed è destinato loro un
apposito strumento di sostegno: il programma MEDA. IlComitato partecipa costantemente a questa cooperazione: laConferenza interministeriale euromediterranea di Barcellona
(1995) gli ha conferito il mandato di coordinare i lavori dei
Consigli economici e sociali (o degli organi analoghi), compitoche il CESE ha svolto e continuerà a svolgere organizzando
ogni anno una Conferenza Euromed, elaborando contributi
tematici e sviluppando relazioni bilaterali con le associazioni ei sindacati della regione. Il Comitato ha inoltre promosso,
presso la Commissione europea, la realizzazione di progetti
nel quadro del programma MEDA. Il presente parere nonentrerà quindi nei dettagli della strategia euromediterranea, per
la quale si rimanda alle attività e ai documenti specifici.
(2) Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, ex Repubblica iugoslava di
Macedonia, Serbia e Montenegro.
(3) REX/153, gruppo di studio «Il ruolo della società civile nel quadro
della nuova strategia per i Balcani occidentali».
(4) Questi temi vengono però trattati nel quadro di altri lavori, ad
esempio di quelli relativi alle relazioni con la Russia, alla questionedella dimensione settentrionale o alla cooperazione tramite icorridoi paneuropei dei trasporti (quest’ultimo aspetto è stato
affrontato fin dall’inizio degli anni Novanta).
30.3.2004 IT C 80/149 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
2.6. La comunicazione della Commissione non si dilunga
sulle relazioni con la Federazione russa. Dei tre paesi del
Caucaso meridionale (Georgia, Armenia e Azerbaigian) che a
partire dal 2007 confineranno con l’UE allargata lungo la costaorientale del Mar Nero si terrà conto nella prossima fase, comerichiesto dal Consiglio nel giugno 2003.
3. Linee generali della strategia della Commissione in
materia di politica di vicinato
3.1. L’obiettivo principale della politica di vicinato dell’UE
è quello di creare uno spazio di valori condivisi (pace, libertà eprosperità) e di offrire la possibilità di aumentare il potenziale
economico, sociale e politico dell’Europa. Come contropartita
per le riforme politiche ed economiche, ai paesi in questioneviene offerta la prospettiva di una maggiore partecipazione al
mercato interno (
1), sul modello dello Spazio economico
europeo. Per i vicini orientali una novità consisterebbe inaccordi di cooperazione e libero scambio come quelli che in
parte esistono già con i paesi del bacino del Mediterraneo.
3.2. L’UE è inequivocabilmente interessata a garantire la
sicurezza delle sue frontiere esterne. I nuovi vicini dovranno
pertanto impegnarsi a contribuire alla lotta contro l’immigra-zione clandestina, concludendo a tal fine accordi di riammissio-
ne. Occorre rafforzare la cooperazione nel settore della giusti-
zia e degli affari interni e nella lotta contro la criminalitàorganizzata e la corruzione. In cambio, il traffico frontaliero
verrà migliorato e diventerà più permeabile mediante accordi
sulle regolamentazioni locali in materia di visti.
3.3. L’attuale base giuridica prevista dai Trattati per la
conclusione degli accordi di partenariato e di cooperazione(APC) non va ampliata, ma solo sfruttata appieno. In questo
contesto, per ciascun paese limitrofo o per le singole regioni
vanno elaborati piani d’azione in grado di tradurre in misureconcrete l’interazione fra l’attuazione delle riforme e l’accessoal mercato interno dell’UE. La questione della prospettiva
dell’adesione viene espressamente lasciata da parte e, quindi,
non viene data né una risposta positiva né una negativa. In talecontesto si deve tener conto dell’articolo 49 TCE nella versione
figurante nel progetto di Costituzione per l’Europa (art. 1,
par. 2), in virtù del quale «l’Unione è aperta a tutti gliStati europei che rispettano i suoi valori e si impegnano a
promuoverli congiuntamente».
4. Esito del viaggio di studio in Ucraina, Bielorussia e
Repubblica moldova
4.1. Questa concezione di una politica comunitaria di
vicinato è stata discussa con i rappresentanti delle organizza-
zioni della società civile e del mondo politico della Moldova,dell’Ucraina e della Bielorussia. La valutazione del Comitato
dovrebbe tener conto anche delle aspettative riposte nelle
(1) Ossia la partecipazione alle cosiddette 4 libertà (merci, capitali,
persone e servizi).relazioni con l’UE, dei timori per la creazione di nuove
frontiere e delle particolarità di ciascun paese (2).
4.2. Breve profilo dei paesi
4.2.1. Dopo aver fatto parte del regno polacco-lituano nel
medioevo e, successivamente, dell’impero degli zar, essere
diventata poi una «Repubblica socialista sovietica», la Bielorus-
sia ha proclamato l’indipendenza come repubblica il 26 agosto1991, pur mantenendo stretti legami con la Russia, con la
quale da vario tempo sta negoziando un trattato per istituire
un’unione. La Bielorussia è membro dell’OSCE, mentre il suostatus di invitato speciale presso il Consiglio d’Europa è
sospeso dal 1997 a causa della violazione degli statuti. Da
allora l’UE e molti Stati membri hanno ridotto notevolmenteo interrotto del tutto le relazioni diplomatiche con tale paese.
4.2.2. Anche alcune zone dell’Ucraina hanno fatto parte del
regno polacco-lituano e una parte della Repubblica nazionale
ucraina esistente all’inizio del XX secolo è diventata uno dei
membri fondatori dell’Unione sovietica. Dopo il 1945 si sonoaggiunte alcune regioni della Galizia, parti della Slovacchia
orientale, la Bucovina settentrionale e, nel 1954, la Crimea. Il
24 agosto 1991 l’Ucraina ha proclamato la sua indipendenza.Ora fa parte dell’ONU e partecipa alle attività della Comunità
degli Stati indipendenti (CSI). Dal 1995 è membro del Consi-
glio d’Europa, ma non fa ancora parte dell’OMC.
4.2.3. Nel 1812 il «Principato di Moldavia» è stato annesso
dalla Russia zarista con il nome di «Bessarabia». Dal 28 agosto1991 la Moldova è una repubblica indipendente; nel 1994 la
maggior parte della popolazione ha votato contro l’annessione
alla Romania. Dal 1991, sotto l’influsso dell’ex generalesovietico Smirnow, la Transnistria, vale a dire la regione
orientale ai confini con l’Ucraina, rivendica l’autonomia e di
fatto divide il paese. La Repubblica moldova è membrodell’OMC e partecipa al Patto di stabilità per l’Europa sudorien-
tale.
4.3. Valutazione generale della politica di vicinato dell’Unione
europea
4.3.1. Le critiche più aspre all’approccio adottato dalla
Commissione europea vengono dall’Ucraina, dove l’orienta-
mento verso l’UE ha fornito un impulso favorevole alle riforme
che è comune a tutte le fasce sociali, anche se non assumenecessariamente lo stesso significato per tutti. La maggior
parte degli interlocutori ucraini ha chiesto un maggiore
riconoscimento dell’Ucraina in quanto paese europeo e impor-tante partner strategico di un’EU allargata. Essi ritengono chela prospettiva offerta sia deludente e poco chiara in quanto si
evita qualsiasi riferimento ad una possibile adesione all’UE. Ciò
nonostante, all’iniziativa dell’UE è stata ben presto impressauna svolta positiva e ora vengono sfruttate intensamente le
opportunità che si presentano.
(2) I colloqui sono stati condotti da una piccola delegazione del
gruppo di studio, che dal 5 al 12 luglio 2003 si è recata a Chisinau
(Moldova), Kiev (Ucraina) e Minsk (Bielorussia).
C 80/150 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
4.3.2. Per la Repubblica moldova l’avvicinamento all’UE è
anche una strategia di sopravvivenza, ed è auspicabile che ciò
avvenga mediante una piena partecipazione al processo di
associazione dell’Europa sudorientale. L’accordo di partenaria-to e cooperazione (APC) — si ammette con spirito del tuttoautocritico — non è stato ancora sfruttato a sufficienza. La
Moldova auspica di avere davvero una possibilità di scelta o,
meglio, di riuscire a raggiungere un equilibrio tra i potentipaesi vicini per quanto riguarda la sua posizione di dipendenza.
4.3.3. La Bielorussia non ha ancora deciso se orientarsi
verso l’UE o verso la Federazione russa. La prospettiva diun’unione con la Russia viene sfruttata in modo populistico
dal presidente ed ha conseguenze in molti aspetti della vita
quotidiana. Secondo un profondo conoscitore del paese, ilfatto che l’UE abbia preso le distanze ha creato una situazione
senza via d’uscita e un solco profondo che va colmato prima
di poter avvicinare i cittadini ai valori e ai principi democraticidell’UE. Sarebbe un errore identificare la Bielorussia con ilpresidente Lukashenka. Ultimamente si sono intensificati i
conflitti anche nei rapporti con la Federazione russa.
4.4. Aspettative per quanto riguarda le conseguenze economiche
4.4.1. Nell’economia ucraina si registra un elevato tasso di
crescita (9,1 % nel 2001) e un drastico calo dell’inflazione (dal
28,2 % nel 2000 all’1,2 % nel 2001). Inoltre il paese ha buonepotenzialità sia in termini di materie prime e di terreni fertili
che in termini di risorse umane qualificate. Molti interlocutori
ucraini temono però che l’imminente allargamento dell’UEall’est comporterà più svantaggi che vantaggi per il loro paese.Almeno per un certo periodo di tempo le relazioni commerciali
con gli attuali paesi candidati verranno profondamente pertur-
bate. Nuove barriere di carattere tariffario o non tariffario el’accordo di Schengen, che comporta severi controlli alle
frontiere e disposizioni in materia di visti, hanno limitato
drasticamente la circolazione, finora quasi completamentelibera, delle persone e delle merci tra l’Ucraina e i paesi
direttamente confinanti.
4.4.2. La Repubblica moldova, anche dopo la proclamazio-
ne dell’indipendenza, dipende economicamente dalla Federa-
zione russa. Il 98 % del gas naturale consumato viene dallaRussia: data la carenza di fondi, esso viene pagato conla vendita di partecipazioni alle imprese (statali). Inoltre,
attualmente gli investitori stranieri sono ben pochi. Con una
crescita modesta e un tasso di inflazione elevato, la Moldova èdiventata il paese più povero d’Europa: oltre la metà della
popolazione vive al di sotto della soglia di povertà di 2 USD al
giorno. Si stima che il 70 % del valore aggiunto economicovenga prodotto dall’economia sommersa. La maggior parte
degli interlocutori moldavi teme ulteriori conseguenze negative
per effetto dell’allargamento dell’UE, e in particolare di un’ade-sione della Romania, che complicherebbe le importanti relazio-
ni economiche tra i due paesi.
4.4.3. La situazione economica della Bielorussia sta peggio-
rando in modo preoccupante. Prima del 1991 il paese eraconsiderato «l’officina dell’Unione sovietica», soprattutto nel
settore degli armamenti e della meccanica fine e, in proporzio-
ne, godeva di uno standard di vita elevato. La politica
economica del regime al potere, contraria a qualsiasi «ammo-dernamento occidentale», ha portato a una preoccupantestagnazione degli investimenti. Secondo un esperto di Minsk,
l’80 degli impianti industriali è di fatto obsoleto. Non è quindi
possibile sfruttare le potenzialità sicuramente presenti né laposizione favorevole dal punto di vista geostrategico (si tratta
di un paese di transito per le forniture di energia dalla Russia
all’Occidente e per l’esportazione di merci verso l’Est). Lerelazioni economiche e commerciali con gli Stati membri
dell’UE sono così limitate che lo spostamento dei confini
esterni dell’UE avrà un impatto economico soprattutto sulleregioni di frontiera e non tanto sulla situazione dell’intero
paese.
4.5. Protezione dei confini e immigrazione clandestina
4.5.1. «Che interesse avremmo noi a proteggere i confini
esterni dell’UE?» Questa frase tipica rivela l’atteggiamento su
un punto che l’UE considera prioritario per la sua politica. La
questione delle frontiere va affrontata con maggiore compren-sione e lungimiranza.
4.5.2. Il problema centrale è il forte aumento dell’emigra-
zione, generalmente di persone qualificate e per lo più giovani.Le stime concordano sul fatto che attualmente, tra i soli
ucraini, oltre 5 milioni di persone vivono e lavorano all’estero
«illegalmente», spesso fingendosi «turisti che tornano piùvolte», soprattutto nella Federazione russa e nell’UE (sonoparticolarmente numerosi in Italia e in Portogallo). Questi
«ucraini all’estero» versano ogni anno oltre un miliardo di euro
alle loro famiglie in patria. Per la Bielorussia e la Moldova loscenario è analogo. Lo status e il futuro di questi «clandestini»
va chiarito con urgenza e di comune accordo; questi problemi
non si possono risolvere mediante accordi di riammissione.
4.5.3. Il traffico di esseri umani e la prostituzione forzata
(compreso l’abuso dei minori) a livello transfrontaliero sonotalmente diffusi da non poter essere ignorati e costituiscono
un fenomeno semplicemente intollerabile. Gli approcci adotta-
ti nelle indagini transfrontaliere e la protezione delle vittimedevono essere una delle massime priorità dell’UE.
4.5.4. La protezione delle frontiere a norma dell’accordo di
Schengen dovrebbe recare il minor pregiudizio possibile ai
piccoli traffici di frontiera, alle relazioni commerciali e alla
libera circolazione in generale. I nostri vicini orientali emeridionali si sentono abbandonati anche nel dover far fronte
al problema degli immigrati provenienti da paesi terzi che
sono stati fermati e respinti alle nuove frontiere esterne dell’UEin seguito ai controlli più rigorosi e la cui protezione costituisceun problema umanitario.
30.3.2004 IT C 80/151 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
4.6. L’attività delle organizzazioni della società civile (1)e le loro
aspettative per quanto riguarda le relazioni con l’UE
4.6.1. In tutti e tre i paesi esiste un’ampia rete di organizza-
zioni della società civile; il numero maggiore è in Ucraina,
dove sono stimate a oltre 20 000, attive a livello locale,regionale e nazionale nei settori più disparati. Nella sola
Bielorussia si presume ve ne siano 3 000, 2 000 delle quali
sono regolarmente registrate. I numeri non bastano a dareun’idea dell’importanza, del grado d’indipendenza e dei dirittidelle organizzazioni. Solo poche riescono a finanziarsi tramite
i contributi dei loro membri. Ciò non toglie che in ciascuno
dei paesi in questione esistano numerosi attori che meritanodi essere presi in considerazione (
2).
4.6.2. Le organizzazioni delle parti sociali hanno le caratte-
ristiche peculiari presenti, ora come in passato, anche nei paesi
in via di adesione. In Bielorussia, però, gli ex sindacati statalisono stati riformati: attualmente sono in gran parte controllati
dall’amministrazione presidenziale e non sono più indipenden-
ti. Le associazioni delle imprese private sono ancora piuttostopiccole e cominciano solo ora a introdurre delle strutture di
lavoro settoriale. Le camere di commercio e dell’industria
sono molto attive e costituiscono talvolta uno strumentoindispensabile per le relazioni economiche con l’estero. Lacooperazione tra le organizzazioni funziona bene, ma in modo
non del tutto ottimale.
4.6.3. Per tutti gli interlocutori era ovvio e molto importan-
te organizzare uno scambio pratico di esperienze con leistituzioni e le organizzazioni della società civile dell’UE. Si è
constatata una grande necessità di molteplici informazioni,
a partire dalle strutture delle organizzazioni, dai contattieconomici, dalle informazioni di base sulle imprese e dalle
strutture di dialogo e di negoziazione, fino a temi quali la
politica della gioventù, la politica dei consumatori, l’ eLearning,
ecc.
4.6.4. Il Comitato economico e sociale europeo era general-
mente sconosciuto, e questo ha suscitato un interesse ancor
maggiore per il suo lavoro e per la possibilità d’instaurarecontatti. I nostri vicini orientali e meridionali hanno volutoesprimere compiacimento per lo sviluppo di relazioni regolari
con il Comitato, soprattutto perché il quadro istituzionale che
esso offre e la cooperazione con tutti gli attori della societàcivile a livello europeo nell’ambito di un unico organismo
promettono una maggiore facilità di accesso.
4.7. La politica di sostegno dell’UE
4.7.1. Sulle esperienze fatte con la politica di sostegno
dell’UE, e in particolare con Tacis, sono stati formulati giudizi
discordanti e in parte molto critici circa le procedure e glioneri burocratici che ciò implica soprattutto nella fase cheprecede l’avvio del progetto. Si sono auspicati tra l’altro un
(1) In preparazione al colloquio (cfr. punto 7.2.4) andrebbe commis-
sionata una presentazione dettagliata delle organizzazioni dellasocietà civile.
(
2) All’epoca del viaggio di studio, in Bielorussia erano in corso azioni
decisamente repressive contro l’organizzazione centrale delleONG che funge da centro di risorse per altre organizzazioni
situate nelle zone rurali.maggiore sostegno al potenziamento delle infrastrutture e al
rafforzamento delle organizzazioni stesse (institution building)
— e non solo dei loro rapporti con i rispettivi governi — e
una maggiore collaborazione transfrontaliera soprattutto congli organismi locali e regionali. I punti criticati sono la«mancanza di sostenibilità», anche a causa della breve durata
degli aiuti, e (soprattutto nel caso dell’Ucraina) la mancanza di
un sostegno più specifico simile al programma Phare.
4.7.2. Inoltre, i rappresentanti della società civile sono
molto interessati ad approfondire ulteriormente i contatti
(come avviene con i paesi candidati con l’aiuto di TAIEX), aprocedere ad uno scambio regolare di esperienze (come
avviene nel quadro di Twinning) e a «partecipare alle strutture
europee di dialogo», aspetti sui quali ci si soffermerà ulterior-mente nel capitolo dedicato alle raccomandazioni.
5. Osservazioni particolari del Comitato
5.1. Accesso al mercato interno e riforme
L’offerta della Commissione di rafforzare la cooperazione
economica e l’impegno che ha mostrato per creare una baseuniforme per tutti i paesi limitrofi sono aspetti positivi. Lostesso dicasi della strategia intesa a ottenere rapidamente
risultati concreti mediante piani d’azione annuali. Tutto questo,
però, non ha molto a che vedere con una trasmissione deivalori europei e con un vero ravvicinamento al modello sociale
dell’UE. Dai negoziati di adesione in corso si sarebbe piuttosto
dovuto concludere che la dimensione sociale e quella democra-tica rientrano in una politica d’integrazione. Per molti versi è
opportuno assicurare un’applicazione lungimirante del princi-
pio di condizionalità. Da un lato, infatti, le prospettive diaccesso al mercato hanno un influsso limitato sulle riforme
interne e, dall’altro, in caso di mancato rispetto delle condizio-
ni, può essere pienamente giustificato evitare di sospenderecompletamente le attività, sostenendo invece le forze riforma-trici.
5.2. L’opzione di uno spazio economico europeo
5.2.1. L’opzione, delineata nella comunicazione, di uno
spazio economico europeo comune simile all’attuale SEE non
costituisce un modello adeguato per la politica di vicinato
dell’UE. Gli aspetti caratteristici del SEE sono il pieno recepi-mento delle norme del mercato interno e la capacità di
controllarne l’applicazione ottenendo al tempo stesso solo un
influsso assai limitato sulle decisioni politiche dell’UE. Gliattuali membri del SEE hanno una struttura economica
competitiva e sistemi politici e sociali stabili; inoltre hanno
deciso liberamente di non aderire all’UE. Per i paesi limitrofidell’Europa orientale l’opzione dello spazio economico è
puramente illusoria. Infatti, se soddisfacessero le condizioni
necessarie per aderire allo spazio economico potrebberobenissimo diventare anche Stati membri dell’UE. Se invece nonsoddisfano le condizioni, l’accesso al mercato interno diventa
unilaterale oppure assume una forza dirompente per le loro
economie e presenta un rischio elevato di dumping sociale edi distorsioni della concorrenza.
C 80/152 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
5.2.2. Per tutti e tre i paesi in esame si può affermare che
attualmente le strutture produttive e il contesto relativo
agli scambi non consentono un orientamento unilaterale al
mercato comunitario. Per determinate merci, quali ad esempioi prodotti agricoli e l’energia, la Russia è indispensabile.Obiettivamente, quindi, tali paesi sono obbligati ad agire su
due fronti e a trovare il proprio equilibrio tra i loro partner
commerciali. Attualmente non è chiaro fino a che punto lacreazione di uno spazio economico comune tra la Federazione
russa, l’Ucraina e il Kazakistan ai sensi dell’accordo di Yalta
del 19 settembre 2003 possa risultare fondamentalmenteincompatibile con l’avvicinamento all’UE.
5.3. L’adesione: sì o no?
Si è rivelato illusorio pensare di poter evitare il problema
dell’adesione all’UE. Tutti i tentativi di trovare una definizione
di «vicinato» che non si pronunci in merito ad un’eventuale
adesione, più che contribuire ad un chiarimento, sono risultatiprovocatori. Sarebbe preferibile trattare la questione aperta-
mente. Anche se l’UE deve dapprima portare a termine l’attuale
allargamento, ciò è compatibile con l’impegno a «lasciarefondamentalmente la porta aperta» (cfr. punto 3.3). Così
facendo, ai paesi in esame viene riconosciuto un ruolo
maggiore nell’integrazione europea, il che offre un importanteimpulso alle riforme. Gli sviluppi dei prossimi anni saranno
decisivi per questa questione fondamentale.
5.4. La dimensione orientale
Nel corso del dibattito sulla politica di vicinato dell’UE la
Polonia si è distinta per un nuovo approccio in materia di
politica estera dell’Unione. Nel suo progetto di «dimensioneorientale» essa fa riferimento alla Bielorussia, all’Ucraina e alla
Federazione russa ed esorta sostanzialmente ad occuparsi più
a fondo degli imminenti problemi legati alle nuove frontiere, arafforzare i legami con tali paesi e ad avvicinarsi maggiormentead essi. In questo senso la «dimensione orientale» implica
l’esigenza che in futuro l’Unione europea consideri questo
aspetto una delle priorità della sua politica estera. Nonostantei presupposti siano analoghi, per molti motivi appare più utile
organizzare le relazioni su base individuale, ossia con ciascuno
dei paesi qui trattati.
6. Raccomandazioni relative ai singoli paesi
6.1. Raccomandazioni specifiche relative all’Ucraina
6.1.1. Tra i vicini dell’Europa orientale l’Ucraina è forse il
paese maggiormente interessato dall’allargamento dell’UE e, altempo stesso, quello più avanzato. Essa sarà in grado di
svolgere fino in fondo il suo ruolo di motore della regione ai
confini orientali dell’UE se vi saranno ulteriori progressi perquanto riguarda un sistema giudiziario indipendente e una
democrazia parlamentare. L’attuazione di riforme economiche
radicali e l’avvicinamento agli standard e alle norme dell’UEsono decisivi nel quadro di questo processo. I rimanentiproblemi (secondo la Commissione europea soprattutto di
natura tecnica) che si frappongono ancora al riconoscimento,
all’Ucraina, dello status di economia di mercato e alla suaadesione all’OMC andrebbero risolti quanto prima.6.1.2. Il Comitato si compiace che sia l’UE che l’Ucraina
intendano mettere a punto quanto prima il piano d’azione
per il 2004 ed esorta alla trasparenza e a consultare le
organizzazioni della società civile ucraina. Il Comitato accogliele raccomandazioni del Parlamento europeo di dare maggioreimportanza alle relazioni con l’Ucraina; ci si dovrebbe quindi
anche preparare a relazioni commerciali più strette ed esamina-
re la possibilità di un traffico frontaliero senza visti nelle zonedi frontiera fra l’UE allargata e l’Ucraina.
6.1.3. L’UE dovrebbe utilizzare gli elementi del programma
Phare applicabili all’Ucraina per contribuire all’accelerazione
del processo di trasformazione.
Va prestata un’attenzione particolare anche alla cosiddetta
«euroregione dei Carpazi» (Ucraina occidentale) e ad una
maggiore promozione della cooperazione interregionale alivello transfrontaliero sfruttando le possibilità offerte dall’ini-ziativa comunitaria Interreg.
6.2. Raccomandazioni specifiche relative alla Repubblica moldova
6.2.1. La soluzione del conflitto relativo alla Transnistria,
che all’atto pratico comporta una divisione del paese, è in
fondo un presupposto indispensabile per molti altri progetti di
sviluppo in campo politico ed economico. L’UE dovrebbeadoperarsi maggiormente per una rapida soluzione del conflit-
to e promuovere una graduale integrazione.
6.2.2. In linea di principio le medesime riforme politiche
ed economiche attuate in Ucraina sono necessarie ed urgenti
anche in Moldova, dove la corruzione, provocata dalla povertà,
soffoca spesso qualsiasi iniziativa economica privata. Nono-stante il livello di aiuti pro capite sia estremamente elevato, i
cambiamenti sul piano strutturale e delle condizioni politiche
di carattere generale sono evidentemente insufficienti.
6.2.3. Occorrerebbe sostenere maggiormente le organizza-
zioni della società civile. Esse possono infatti fornire uncontributo essenziale alla soluzione dei problemi illustrati al
punto precedente, e soprattutto alla lotta contro la corruzione.
6.3. Raccomandazioni specifiche relative alla Repubblica di Bielo-
russia
6.3.1. Per quanto riguarda la futura politica di vicinato con
la Bielorussia, il piano d’azione della Commissione europea
dovrebbe perseguire con chiarezza e decisione gli obiettividella libertà di accesso a tutte le informazioni e del sostegno ai
mezzi di comunicazione indipendenti.
6.3.2. La Commissione europea dovrebbe quanto prima
trasformare in delegazione autonoma la sede di Minsk dellasua delegazione di Kiev, che nel contesto attuale svolge unottimo lavoro come «ufficio di assistenza tecnica». Sarebbe
importante intensificare le attività nel campo delle pubbliche
relazioni e della stampa soprattutto alla vigilia delle prossimeelezioni parlamentari e presidenziali.
30.3.2004 IT C 80/153 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
6.3.3. La promozione delle strutture democratiche e delle
organizzazioni della società civile richiede conoscenze specifi-
che e contatti nel paese. Soprattutto nel caso della Bielorussia
non è possibile avviare i primi abbozzi di progetti Tacis intesia realizzare tali obiettivi senza organizzare incontri preliminaritra le parti interessate. In questo contesto le relazioni ridotte
tra l’UE e la Bielorussia costituiscono un handicap per la
comunicazione e la comprensione reciproca.
6.3.4. Il Comitato si compiace che si siano inasprite le
azioni contro le violazioni dei diritti umani in Bielorussia,
puntando, da un lato, sul Sistema delle preferenze generalizzate
da parte dell’UE e, dall’altro, sull’avvio di una procedura(mission of inquiry) da parte dell’OIL.
7. Raccomandazioni concernenti tutti i paesi
7.1. Raccomandazioni alla Commissione europea, al Consiglio e
al Parlamento europeo
7.1.1. Il Comitato si compiace dell’intenzione della Com-
missione, confermata nel luglio 2003, di rivalutare le relazioni
politiche ed economiche con i vicini orientali e meridionali
dell’UE allargata e di potenziare le offerte di cooperazione nonsolo in campo economico, ma anche sul piano della politica
interna e del ravvicinamento legislativo. Quanto alla semplifi-
cazione dell’accesso al mercato interno comunitario, il Comita-to raccomanda l’adozione di una strategia proattiva sostenuta
da un adeguamento alle norme tecniche e da un’integrazione
delle reti dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni eaffiancata da aiuti intesi ad adeguare tali paesi alle condizionigiuridiche e amministrative necessarie per l’attività imprendito-
riale (ad esempio i diritti di proprietà intellettuale e le norme
di origine) o a promuovere la creazione di competenzenell’amministrazione pubblica.
7.1.2. Le proposte per l’attuazione di tali obiettivi della
Commissione europea sul piano organizzativo interno sonomeno convincenti. La cooperazione tra le direzioni generali è
sicuramente utile, ma solo se le competenze politiche e il
potere di azione sono abbastanza ampi e chiaramente definiti.Dato che il concetto di «Europa allargata» comprende paesiafricani ed europei, il Comitato raccomanda di operare una
distinzione tra i «paesi limitrofi dell’Europa orientale» e la
regione del «bacino meridionale del Mediterraneo» per rispon-dere meglio alle particolarità di tali paesi, e soprattutto agli
obiettivi già fissati nella strategia euromediterranea.
7.1.3. Tra i compiti prioritari il Comitato raccomanda di
attuare progetti concreti nei seguenti settori:
— sostegno prioritario alla creazione di organizzazioni della
società civile indipendenti e alla promozione del dialogo
civile; rafforzamento delle parti sociali e del dialogosociale, anche e soprattutto a livello aziendale,— misure intese a promuovere lo sviluppo di condizioni
adeguate per le imprese e la riforma dell’economia di
mercato, nonché relazioni commerciali preferenziali e
meccanismi per la promozione e la tutela degli investi-menti,
— adozione di disposizioni giuridiche «umane» per facilitare
la libera circolazione delle persone ai nuovi confini esterni
dell’UE, evitando per quanto possibile di complicare i
collegamenti fra i «nuovi vicini» e i nuovi Stati membridell’UE. Occorre assolutamente impedire che si ergano
nuovi muri (
1),
— una maggiore cooperazione transfrontaliera nella lotta
contro il traffico di esseri umani e la criminalità interna-
zionale,
— lotta alla corruzione, anche in quanto costituisce un
ostacolo fondamentale agli investimenti diretti esteri; inquesto contesto è indispensabile il sostegno da parte di
organizzazioni della società civile indipendenti,
— soluzioni transitorie per gli immigrati clandestini prove-
nienti da tali paesi e soggiornanti nell’UE (
2),
— strategie comuni per la lotta contro le malattie infettive
(HIV, tubercolosi),
— progetti di cooperazione nel settore della politica ambien-
tale,
— progetti intesi a promuovere gli scambi culturali e
scientifici, nonché quelli nel settore dell’istruzione e
apertura di singole agenzie comunitarie ai paesi limitrofi
interessati (3),
— una migliore politica di informazione comunitaria con
l’apertura di Euro Info Centres e un maggiore sostegnoall’attività dei mezzi di comunicazione indipendenti,
eventualmente mediante programmi di scambio per
giornalisti,
— parallelamente, nell’UE andrebbero diffuse maggiori
informazioni su tali paesi,
— l’introduzione di programmi di cooperazione transfronta-
lieri fra i paesi in via di adesione e i «nuovi vicini»,
soprattutto nel campo dell’istruzione, della formazione
professionale e della cooperazione economica e con lasocietà civile.
(1) Ad esempio mediante visti di lunga durata gratuiti o soggetti ad
una tassa simbolica. L’esperienza maturata con il regime in vigoreai confini tra la Finlandia e la Russia dimostra che questa soluzione
è applicabile benissimo anche ad un «confine di Schengen». Per il
traffico frontaliero tra, da un lato, la Polonia e l’Ungheria e,dall’altro, rispettivamente, l’Ungheria e Kaliningrad sono statirecentemente concordati visti gratuiti. Anche la proposta relativaal piccolo traffico frontaliero presentata dalla Commissione euro-pea va nella giusta direzione.
(
2) Di recente l’Ucraina e il Portogallo hanno firmato un accordo sul
soggiorno temporaneo dei lavoratori ucraini. Nel frattempo ilPortogallo e la Grecia hanno convenuto, ciascuno su basebilaterale, quote d’immigrazione con l’Ucraina.
(
3) Fin dalla sua creazione alla metà degli anni Novanta la Fondazione
europea per la formazione professionale (Torino), associa i tre
paesi in esame ai propri lavori.
C 80/154 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
7.1.4. Per la politica di buon vicinato la Commissione
europea prospetta un nuovo strumento di finanziamento
che dovrebbe diventare operativo nel 2007. Andranno così
abbandonate le attuali prassi del programma Tacis, che sonotroppo burocratiche e lontane dalle vere esigenze delle societàdei paesi interessati. Il Comitato suggerisce, da un lato,
di promuovere misure di sostegno a determinati progetti
(infrastrutture, ambiente, istruzione) e, d’altro lato, di potenzia-re la creazione di organizzazioni indipendenti della società
civile e la loro collaborazione con i partner dell’UE. I progetti
di cooperazione dovrebbero concentrarsi in particolare su temicome lo sviluppo dello spirito imprenditoriale e la promozione
dell’innovazione, la trasparenza della vita economica e la lotta
alla corruzione, la promozione del dialogo sociale, la lottacontro qualsiasi forma di discriminazione, le pari opportunità
fra uomini e donne, il rafforzamento dei poteri locali, la tutela
dell’ambiente e la valorizzazione del patrimonio e delladiversità culturale.
7.1.5. Il Comitato raccomanda di collegare fra di loro i
piani d’azione nazionali e i progetti della politica di vicinato e
di farne cenno nel quadro della revisione annuale dei pianid’azione. L’erogazione di aiuti finanziari potrebbe poi esseresubordinata all’esistenza di un programma di riforme a medio
termine. L’elaborazione di relazioni annuali sullo stato di
avanzamento dei lavori garantirebbe una maggiore trasparenzae consentirebbe un miglior controllo dei progressi realizzati.
Tali relazioni dovrebbero formare oggetto di consultazioni
anche nei paesi interessati e non solo a livello degli organismispecifici e dei comitati misti con l’UE. Un simile approccio
presuppone però che s’instauri un rapporto di fiducia e che gli
obiettivi delle relazioni di vicinato non vengano impostiunilateralmente dall’UE.
7.2. Raccomandazioni per gli ulteriori lavori in seno al Comitato
7.2.1. Il «dialogo strutturato» che il Comitato pratica da
anni con le organizzazioni partner dei paesi in via di adesione,
con singole regioni (ACP, Mercosur) o a livello bilaterale (Cina,India) ha dato risultati positivi. Tale strumento andrebbeutilizzato anche per i tre paesi limitrofi dell’Europa orientale,
sotto forma di «comitati di collegamento». In tal modo si
potrebbe agire direttamente e preparare, a lungo termine,l’istituzione di «comitati consultivi misti» (CCM) che, in linea
generale, possono essere creati nel quadro dei vigenti accordi
di partenariato e di cooperazione.
7.2.2. Per attenuare l’evidente carenza d’informazioni, si
dovrebbe familiarizzare soprattutto questo gruppo di utenti
con l’accesso ai documenti e alle pubblicazioni del Comitato
disponibili su Internet. Le organizzazioni ambientaliste e quelleper la tutela dei consumatori, che finora hanno avuto scarse
possibilità di svilupparsi liberamente, meritano un’attenzione
particolare.
7.2.3. Sul piano dei contenuti il Comitato, oltre a creare
organizzazioni forti e ad instaurare un dialogo sociale e
civile efficace, dovrebbe affrontare soprattutto la questionedell’immigrazione clandestina: a tale proposito, nel giu-gno 2001, esso ha già presentato importanti proposte (
1).
(1) GU C 260 del 17.9.2001, pag. 104.7.2.4. Lo sviluppo di contatti stretti tra il Comitato e leorganizzazioni della società civile organizzata dei paesi limitro-
fi dell’Europa orientale costituisce un compito a lungo termine,
che si arricchisce in modo sostanziale grazie ai nuovi Statimembri, nonché alle conoscenze e ai contatti che essi apporta-no a una strategia su scala comunitaria. Come punto di
partenza è consigliabile organizzare un colloquio presso il
Comitato, sul modello della conferenza con i paesi candidati econ la partecipazione di rappresentanti della Federazione russa,
in modo da avere ulteriori stimoli e idee per la futura
organizzazione delle relazioni con l’UE. Il colloquio dovrebbeaver luogo a Bruxelles, possibilmente nell’autunno 2004.
7.2.5. Il Comitato e il Parlamento europeo, ogni qualvolta
possibile, dovrebbero intensificare la cooperazione e curare lo
scambio di esperienze tra i rispettivi comitati di collegamento.
7.2.6. Le prossime misure che verranno intraprese dalla
Commissione europea e dal Consiglio riguarderanno soprattut-
to i piani d’azione concreti. In tale contesto il Comitato puòfornire un importante contributo e dovrebbe intervenire in
modo adeguato.
7.2.7. In quanto istituzione rappresentativa della società
civile organizzata dell’UE, il Comitato dovrebbe incoraggiare
le organizzazioni nazionali degli Stati membri a stabilirecontatti con la società civile dei paesi all’esame, al fine di
promuoverne lo sviluppo democratico e sociale.
7.3. Ulteriori suggerimenti
7.3.1. L’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione
in Europa (OSCE), il Consiglio d’Europa e le Nazioni Unite
svolgono un lavoro importante nei paesi in esame. L’UEdovrebbe ispirarsi alle attività di tali organizzazioni.
7.3.2. I paesi limitrofi dell’UE allargata si avvicineranno
tanto più alla media comunitaria quanto più avranno a
disposizione investimenti privati diretti e crediti a lungotermine. Per tale motivo dovrebbero poter accedere diretta-
mente ai fondi forniti dalla Banca europea per gli investimenti
(BEI). Andrebbero inoltre rafforzate le possibilità offerte dallaBanca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS).
7.3.3. L’UE dovrebbe controbilanciare maggiormente la
politica del Fondo monetario internazionale (FMI) e della Bancamondiale indicando opzioni per attuare riforme socialmente
equilibrate, in particolare per quanto riguarda il sostegno alle
riforme dei sistemi di sicurezza sociale. In compenso, la Bancamondiale e il FMI dovrebbero essere tenuti a rafforzare leorganizzazioni delle parti sociali e della società civile. Questo
dovrebbe avvenire in stretta collaborazione con il Comitato, le
altre istituzioni comunitarie e l’Organizzazione internazionaledel lavoro.
30.3.2004 IT C 80/155 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
8. Il ruolo della Federazione russa
8.1. Il futuro della Bielorussia, dell’Ucraina e della
Repubblica moldova è profondamente influenzato dallerelazioni che questi paesi intrattengono con la Federazione
russa. Per tale motivo (ma anche alla luce di considerazioni
fondamentali che tengono conto dell’importanza della Russia)l’UE dovrebbe essere interessata ad una collaborazione più
stretta con la Federazione russa e a potenziare ulteriormente
le relazioni con tale paese. Il Comitato dovrebbe tenerneconto anche nei suoi lavori ed intensificare i contatti con le
organizzazioni russe.
Bruxelles, 11 dicembre 2003.
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Roger BRIESCH8.2. Sulla base dell’accordo di partenariato e cooperazione
riveduto e della strategia comune dell’UE e degli Stati membri
nei confronti della Russia, anche il Comitato dovrebbe precisa-
re la sua posizione in un apposito parere. Oltre all’obiettivo di
promuovere la cooperazione a livello della società civile e di
garantire una profonda comprensione reciproca, si dovrebberoanche sostenere i processi di riforma nella Federazione russa, ad
esempio quelli che avverranno in occasione dell’integrazione
nell’OMC. Il colloquio dell’autunno 2004 proposto al pun-
to 7.2.4 prevede ovviamente anche la partecipazione della
Federazione russa e potrebbe essere un inizio. Una «tavolarotonda» analoga a quella organizzata con l’India costituirebbe
una possibile piattaforma di lavoro per compiere ulteriori
progressi e rafforzare le relazioni tra l’UE e la Federazionerussa.