COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE alla Conferenza intergovernativa sulla riforma delle istituzioni

Oggetto - Organizzazione interna della Commissione

1. Nel suo parere del 26 gennaio 2000 sulle riforme da avviare per preparare l'Unione e le sue istituzioni all'allargamento [1], la Commissione ha proposto di rivedere la composizione del collegio, vuoi limitando a venti il numero dei membri della Commissione e prevedendo nel trattato un sistema di rotazione che rispetti una rigorosa parità, vuoi prevedendo che nel collegio ciascuno Stato membro sia rappresentato in permanenza da un commissario, e procedendo a una profonda riorganizzazione della Commissione.

[1] COM (2000) 34 - La riforma istituzionale al servizio dell'allargamento (26 gennaio 2000).

A prescindere dalla decisione che verrà presa in ultima analisi sulla composizione della Commissione, e dal fatto che la sua composizione preveda in permanenza un commissario di ciascuno Stato membro ovvero, a breve o media scadenza, un sistema di rotazione paritaria, la Commissione viene spesso invitata a illustrare le misure caldeggiate nel suo parere per mantenere dopo l'allargamento la capacità decisionale dell'istituzione e per preservarne la collegialità. La presente comunicazione descrive le modifiche da apportare ai trattati e tratteggia alcuni possibili adeguamenti autonomi nel funzionamento della Commissione.

2. Gli aspetti qui esaminati, relativi alla struttura e all'organizzazione dei lavori del collegio, vanno distinti dalla riforma interna avviata da quando l'attuale Commissione si è insediata. La riforma si prefigge infatti di modernizzare e migliorare il funzionamento amministrativo, e va condotta a buon fine quale che sia il numero di membri del collegio.

3. Per molti versi, una riflessione sulla struttura e sull'organizzazione dei lavori del collegio s'impone anch'essa, a prescindere dal numero dei suoi membri.

Le mansioni svolte dalla Commissione hanno registrato infatti una notevole evoluzione dai primi tempi della costruzione europea. In origine, la Commissione dedicava la massima parte dei suoi mezzi all'applicazione del diritto comunitario e all'elaborazione delle varie politiche europee, per essere in grado di esercitare il proprio diritto d'iniziativa. A questa missione fondamentale si aggiungono la gestione delle politiche comunitarie, nonché l'esecuzione del bilancio e dei programmi comunitari, che richiedono ormai risorse di gran lunga più cospicue. È la stessa Unione europea a dover far fronte oggigiorno a missioni molteplici e più complesse. L'importanza relativa dei vari compiti è poi mutata anch'essa, e occorre tener conto di questo cambiamento nell'organizzare i lavori del collegio.

Quanto all'esecuzione vera e propria di questi compiti di gestione, la Commissione deve dar prova della rapidità e efficienza rese possibili al giorno d'oggi dai mezzi d'informazione e di comunicazione. Dalla Commissione ci si aspetta che agisca e reagisca tempestivamente.

L'allargamento è un altro fattore di evoluzione, che incrementerà in misura assai sensibile la superficie del territorio dell'Unione. Nell'organizzare i lavori del collegio occorrerà tener conto degli imperativi legati all'esigenza di mantenere regolari contatti con i responsabili di un numero crescente di Stati membri.

4. L'organizzazione che occorrerà porre in essere per salvaguardare la capacità d'azione della Commissione nel nuovo contesto dovrà in ogni caso rispettare il principio di collegialità. Quest'ultimo presuppone che ogni membro della Commissione partecipi su un piano di parità al processo decisionale, a prescindere dal suo Stato membro d'origine, e significa inoltre che le decisioni impegnano collettivamente tutti i membri del collegio.

Nel parere di cui sopra la Commissione aveva messo in evidenza la profonda differenza di ruolo e di funzionamento che esiste tra il collegio e un governo nazionale, giacché la coesione del secondo si fonda sull'appartenenza a una stessa tendenza politica o su interessi di coalizione, oltre ad appoggiarsi su una maggioranza parlamentare per la realizzazione del proprio programma politico. Si capisce così perché i governi nazionali possano comprendere un numero elevato di ministri senza indebolire la loro capacità d'azione. Il sistema istituzionale dell'Unione, invece, nella fase attuale del suo sviluppo esclude ovviamente una possibilità del genere. Ciò che garantisce la legittimità e al tempo stesso la coerenza dell'operato della Commissione sono la sua procedura di nomina, nonché il suo funzionamento collegiale. Si potrebbero immaginare altri equilibri, fondati per esempio sulle modalità di designazione del presidente della Commissione, che presupporrebbero trasformazioni notevoli del quadro istituzionale.

5. Prima di tratteggiare le riforme che si possono prospettare, non è inutile rammentare come attualmente il principio di collegialità si traduca nell'organizzazione dei lavori del collegio.

- Il presidente affida a ciascun membro della Commissione la responsabilità di determinati settori d'attività, dalla preparazione dei lavori della Commissione fino all'esecuzione delle sue decisioni. Le decisioni, tuttavia, non sono adottate dal solo membro responsabile, ma dall'intero collegio.

- Le decisioni vengono adottate nelle riunioni del collegio, che di massima si tengono settimanalmente e alle quali assistono tutti i membri della Commissione. La Commissione decide su proposta di uno dei suoi membri, che non deve essere necessariamente quello responsabile del settore in questione, benché di solito sia quest'ultimo a prendere l'iniziativa. Molto spesso le decisioni sono consensuali. Se necessario, si procede a una votazione, e in tal caso la decisione viene presa a maggioranza dei membri della Commissione.

- Per alcuni temi o settori, il presidente può costituire fra i membri della Commissione gruppi di lavoro, presieduti dalla persona che egli designa. Questi gruppi non hanno potere decisionale, ma preparano le successive deliberazioni del collegio.

- Le riunioni del collegio vengono preparate da riunioni dei capi di gabinetto dei membri della Commissione, il che permette loro di partecipare alle deliberazioni del collegio disponendo di tutte le informazioni relative ai temi che esulano dai settori di cui sono direttamente responsabili. Il processo decisionale è quindi veramente collegiale.

- Per alleggerire le riunioni della Commissione, è stata istituita la decisione per procedura scritta. Il testo del progetto di decisione viene comunicato a tutti i membri della commissione. La decisione si reputa adottata alla scadenza del termine concordato, a meno che un commissario non chieda che entro il termine impartito il progetto formi oggetto di discussione.

- Da ultimo, la Commissione può abilitare uno dei propri membri a prendere a nome della Commissione provvedimenti di gestione o di amministrazione chiaramente definiti. Il principio di collegialità risulta rispettato, dato che i poteri conferiti possono essere esercitati solo in condizioni rigorosamente definite dal collegio e vertono esclusivamente su atti preparatori o su decisioni che non comportino un grande margine discrezionale. Le decisioni prese mediante abilitazione vengono comunicate a tutti i membri della Commissione.

6. Le riforme della struttura e dell'organizzazione dei lavori del collegio, in parte sono disciplinate dai trattati [2], in parte formano oggetto di adeguamenti autonomi, da introdurre per esempio nel regolamento interno della Commissione.

[2] La presente comunicazione fa riferimento al solo trattato CE, ma i necessari adeguamenti dovranno essere apportati anche ai trattati CECA ed Euratom.

Le disposizioni dei trattati relative alla struttura della Commissione devono limitarsi allo stretto necessario. Piuttosto che regolamentare in dettaglio l'organizzazione interna della Commissione, la conferenza intergovernativa dovrà pertanto conferire al presidente il potere di prendere, in funzione delle esigenze, i provvedimenti organizzativi necessari per il buon funzionamento del collegio. È questo il senso delle modifiche del trattato proposte dalla Commissione nel già citato parere del 26 gennaio. Senza pregiudicare l'autonomia dell'istituzione, queste modifiche confermano il ruolo del presidente in quanto garante dell'efficacia dell'azione della Commissione.

I. Modifiche da apportare ai trattati

7. Attualmente, i trattati comportano solo un numero limitato di disposizioni relative all'organizzazione interna della Commissione:

- la Commissione svolge la propria missione nel rispetto degli orientamenti definiti dal suo presidente (articolo 219 CE, primo comma);

- le deliberazioni della Commissione vengono prese a maggioranza dei membri che la compongono (articolo 219 CE, secondo comma); il quorum di presenti affinché una seduta sia valida è fissato nel regolamento interno (conformemente all'articolo 219 CE, terzo comma) [3];

[3] Il regolamento interno fissa questo quorum alla maggioranza dei membri, i quali sono però tenuti ad assistere alle riunioni del collegio (articoli 7 e 5 del regolamento interno della Commissione, GU 1999, L 252, pag. 41).

- la Commissione può nominare fra i suoi membri uno o due vicepresidenti (articolo 217 CE);

- la Commissione stabilisce il proprio regolamento interno allo scopo di assicurare il funzionamento suo e dei suoi servizi (articolo 218, paragrafo 2).

8. Gli aspetti essenziali dell'organizzazione interna della Commissione descritta al precedente punto 5 discendono quindi dal suo regolamento interno. Per rafforzare la capacità del presidente di organizzare i lavori del collegio e conferirgli a tal fine nuovi poteri, sono necessarie modifiche dei trattati. Se si prescinde dal ruolo che egli svolge nella costituzione della Commissione, l'unico diritto particolare che il trattato conferisca attualmente al presidente è infatti contemplato dall'articolo 219, primo comma, dove si precisa che la Commissione svolge la propria missione nel rispetto degli orientamenti definiti dal suo presidente.

9. La Commissione ha quindi proposto nel suo parere del 26 gennaio un certo numero di modifiche dei trattati [4]. Le modifiche qui di seguito esposte, che alla luce dell'evoluzione illustrata al precedente punto 3 risultano utili fin d'ora, permetteranno a fortiori di rafforzare il ruolo del presidente qualora dovesse aumentare l'attuale numero dei membri della Commissione.

[4] Si veda in allegato un riepilogo delle proposte di emendamento del trattato, che in appresso figurano in corsivo.

(1) Il parere della Commissione raccomanda "un significativo rafforzamento del potere del presidente di attribuire o non attribuire portafogli e servizi ai membri della Commissione. Alcuni commissari potrebbero essere incaricati solo di missioni specifiche. La scelta spetterebbe al presidente".

Il regolamento interno della Commissione prevede una disposizione simile [5]. Iscrivere questa disposizione nel trattato permetterebbe di conferire al presidente il necessario margine politico di manovra per organizzare le responsabilità nel migliore dei modi. Piuttosto che dividere artificialmente le strutture amministrative, sarebbe sicuramente preferibile, qualora l'attuale numero dei membri della Commissione dovesse aumentare, affidare ad alcuni di loro missioni specifiche che non richiedano necessariamente il sostegno logistico di un'intera direzione generale [6].

[5] L'articolo 3 del regolamento interno recita: "Il presidente può assegnare ai membri della Commissione particolari settori di attività, per i quali hanno una specifica responsabilità nella preparazione dei lavori della Commissione nonché nell'esecuzione delle deliberazioni. Può anche, in qualsiasi momento, modificare tali decisioni." Questa modifica del regolamento interno (che in precedenza prevedeva che fosse la Commissione ad assegnare i settori d'attività) è stata apportata per dare riscontro alla dichiarazione (n. 32) della conferenza che ha concluso il negoziato del trattato di Amsterdam ("il presidente della Commissione deve disporre di un ampio potere discrezionale nell'assegnazione dei compiti nell'ambito del collegio, nonché in qualsiasi riattribuzione dei medesimi nel corso del mandato").

[6] La partecipazione ai lavori della conferenza intergovernativa è un ottimo esempio di missioni che non richiedono un sostegno amministrativo di rilievo.

La Commissione propone quindi che il nuovo articolo 217 CE, terzo comma, disponga quanto segue: "Il presidente può assegnare ai membri della Commissione, per l'intero loro mandato o per parte di esso, funzioni o compiti speciali, con l'eventuale assistenza di servizi amministrativi."

(2) Il parere della Commissione raccomanda di prevedere nel trattato "la possibilità che alcuni commissari coordinino e dirigano l'azione di determinati loro colleghi, sui quali avrebbero autorità; la soluzione più logica sarebbe che il trattato attribuisse poteri specifici in questo senso ai vicepresidenti, il cui numero potrebbe essere superiore a quello attualmente previsto dai trattati".

Dal trattato di Maastricht in poi, la Commissione può nominare tra i suoi membri uno o due vicepresidenti [7]. Nel corso dell'attuale conferenza, è stato sollevato il problema di un eventuale aumento di questo numero. Il numero di vicepresidenti dipende naturalmente dalle missioni che il presidente desidererebbe affidare loro e dalla struttura che ha l'intenzione di porre in essere. Nel trattato sarebbe quindi opportuno prevedere per il presidente la facoltà di definire il numero dei vicepresidenti che potrebbero affiancarlo per garantire la coerenza dell'azione della Commissione in determinati settori.

[7] In origine, i vicepresidenti venivano nominati dagli Stati membri e il loro numero è stato soggetto a variazioni. Dal 1958 al 1972, su nove membri i vicepresidenti erano tre (con l'eccezione, nel periodo 1967-1970, di quattro vicepresidenti su quattordici membri, durante i tre anni successivi alla fusione degli esecutivi delle tre Comunità). Tra il 1973 e il 1985 si sono avuti cinque vicepresidenti su tredici membri (e su quattordici membri dal 1982 in poi). Nel periodo 1985-1992, il numero di vicepresidenti era di sei su diciassette membri.

Attualmente, la decisione di nominare dei vicepresidenti spetta alla Commissione. Nella realtà politica, tuttavia, non solo la ripartizione dei portafogli ma la stessa designazione dei vicepresidenti intervengono prima del voto di approvazione del collegio da parte del Parlamento e prima della nomina da parte dei governi degli Stati membri. Sarebbe quindi opportuno modificare il testo del trattato per attribuire questo potere di nomina al presidente.

La Commissione propone di stilare come segue il nuovo articolo 217 CE, secondo comma: "Il presidente può nominare, tra i membri della Commissione, dei vicepresidenti incaricati di coordinare e dirigere l'azione della Commissione in un determinato settore".

(3) Il parere della Commissione raccomanda di prevedere "un più ampio potere di direzione politica per il presidente, il cui voto sarebbe preponderante nelle deliberazioni della Commissione e che avrebbe la facoltà di opporsi alle iniziative che giudicasse inadeguate, nonché di revocare i membri della Commissione".

Auspicato dalla massima parte delle delegazioni nella conferenza intergovernativa, il rafforzamento dei poteri del presidente non riguarda solo l'organizzazione del collegio, ma comporta altresì un'estensione dei suoi poteri di direzione politica.

Al riguardo la Commissione propone di formalizzare nel trattato l'impegno politico assunto dai membri dell'attuale Commissione di rassegnare le proprie dimissioni qualora il presidente ne facesse loro richiesta. Il presidente potrebbe per esempio chiedere le dimissioni di un membro della Commissione il cui comportamento risultasse in contraddizione con gli orientamenti politici definiti dal presidente medesimo. Si potrebbe anche immaginare che lo stesso collegio, su iniziativa del presidente, si pronunci in merito alla dimissione di un dei suoi membri, il quale non parteciperebbe alla votazione.

Infine, l'attribuzione al presidente di un voto preponderante nelle deliberazioni contribuirebbe a sancire il suo potere di direzione politica. Beninteso questo emendamento sortirebbe effetto solo qualora la Commissione fosse composta da un numero pari di membri.

La Commissione propone quindi di sostituire l'attuale articolo 219, primo comma, con un nuovo primo comma dell'articolo 217 formulato come segue: "Il presidente determina gli indirizzi politici della Commissione". L'articolo 215 andrebbe completato nella maniera seguente: "Un membro della Commissione presenta le dimissioni al presidente quando questi ne faccia richiesta". Occorrerebbe poi aggiungere al secondo comma dell'articolo 219 quanto segue: "A parità di voti, prevale il voto del presidente".

(4) Il parere della Commissione propone di prevedere "nuove regole che consentano ai commissari di prendere a nome della Commissione o sotto la propria responsabilità decisioni di gestione corrente".

Tutte le delegazioni presenti alla conferenza escludono qualsiasi ipotesi che rischi di attenuare il principio di collegialità, come avverrebbe se i commissari prendessero decisioni a proprio nome, aprendo in tal modo la strada alla possibilità di rispondere individualmente dinanzi al Parlamento europeo.

Sarebbe pertanto preferibile confermare la prassi delle abilitazioni, che attualmente vengono esercitate in applicazione del regolamento interno della Commissione. La certezza del diritto risulterebbe rafforzata da un'esplicita menzione di questa procedura nel trattato. La Commissione propone quindi di aggiungere all'articolo 219 un comma formulato come segue: "La Commissione può abilitare uno o più dei suoi membri a prendere decisioni in determinati settori a nome della Commissione, alle condizioni e nei limiti che essa fissa nel proprio regolamento interno."

In tal modo, il campo delle decisioni tramite abilitazione di un commissario potrà essere esteso - per esempio in materia di gestione delle politiche comunitarie e di esecuzione del bilancio all'interno di un quadro normativo e finanziario definito. Come già avviene attualmente, ciascun membro del collegio dovrà decidere se, per motivi di valutazione politica o per l'importanza della decisione da adottare, desidera consultare il presidente ed eventualmente sottoporre la decisione al collegio.

II. Adeguamenti autonomi del funzionamento della Commissione

10. Al di là delle modifiche dei trattati fin qui illustrati, il collegio dovrà adeguare i propri metodi di lavoro, affinché la sua azione possa continuare a essere coerente ed efficace.

Il programma annuale di lavoro deve imporsi, più ancora che in passato, come strumento di coerenza e di efficienza, in particolare per garantire il rispetto degli orientamenti politici definiti dal presidente. La Commissione ha deciso di inquadrare la propria azione in un processo sempre più integrato di pianificazione strategica, di programmazione e di definizione degli strumenti di bilancio per attività. I cicli di pianificazione strategica e di programmazione permetteranno di fissare le priorità politiche e le attività fondamentali della Commissione, nonché di definire gli obiettivi a medio e lungo termine che formeranno il programma di lavoro. Una migliore pianificazione dei lavori permetterà di concentrare le deliberazioni, nelle riunioni del collegio, su aspetti inerenti a uno stesso settore.

11. Qualsiasi riorganizzazione dei lavori del collegio dovrebbe tener conto in particolare dei parametri seguenti:

- preparare le riunioni del collegio, per esempio in incontri tra il presidente e i vicepresidenti;

- prevedere la frequenza delle riunioni del collegio;

- definire il ruolo dei gruppi di commissari;

- precisare il ruolo dei vicepresidenti, al di là di quanto verrebbe stabilito nel trattato. Si potrebbe affidare loro la presidenza dei gruppi di lavoro insediati dal presidente ai sensi del regolamento interno della Commissione.

12. Questi orientamenti hanno valore puramente illustrativo e lasciano affatto impregiudicate le decisioni che la Commissione - attuale o futura - potrebbe prendere. È bene ricordare che qualsiasi cambiamento nel funzionamento del collegio è di esclusiva competenza della Commissione.

Estratto dal parere del 26 gennaio 2000

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