Relazione speciale L ’efficacia in termini 
di costi del sostegno UE 
per lo sviluppo rurale 
agli investimenti non 
produttivi in agricolturaIT 2015  n. 20
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

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PDF ISBN 978-92-872-3268-7 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/215863 QJ-AB-15-017-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-3294-6 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/602993 QJ-AB-15-017-IT-E
© Unione europea, 2015
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Luxembourg
L ’efficacia in termini 
di costi del sostegno UE 
per lo sviluppo rurale 
agli investimenti non 
produttivi in agricoltura
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma, TFUE)Relazione specialeIT 2015  n. 20
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di 
conformità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti 
compiti di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, 
del livello di entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit I, presieduta da Augustyn Kubik, membro 
della Corte, la quale è specializzata nei settori di spesa relativi alla conservazione e gestione delle risorse naturali. 
L’audit è stato diretto da Jan Kinšt, membro della Corte, coadiuvato da: Alejandro Ballester Gallardo, capo di 
Gabinetto, Bernard Moya, attaché di Gabinetto, Davide Lingua, capo unità, Paulo Oliveira, capo équipe. L’équipe di 
audit era composta da Franco Radicati, Anne Poulsen, Paul Toulet-Morlane e Zoltan Papp. L’assistenza di segreteria 
è stata prestata da Murielle Siffert.
03
 Indice
Paragrafi
 Glossario
I-IX Sintesi
1-9 Introduzione
1-9 Sostegno dell’UE agli investimenti non produttivi nel settore agricolo
10-14 Estensione ed approccio dell’audit
15-71 Osservazioni
15-34 La Corte ha riscontrato che il sostegno agli INP è efficace, nonostante le debolezze nelle procedure 
di selezione e nei dispositivi di monitoraggio
17-18 Nonostante la definizione ampia di esigenze agroambientali, gli Stati membri hanno concentrato 
il sostegno su alcune di esse, riducendo i tipi di INP ammissibili al finanziamento
19-23 I quattro Stati membri sottoposti ad audit hanno tutti fatto riferimento alla complementarità del sostegno 
agli INP, ma soltanto due l’hanno applicata a livello operativo per promuovere le sinergie con altri regimi 
di aiuto
24 A causa di debolezze nelle procedure di selezione degli Stati membri sottoposti ad audit, sono stati 
sostenuti INP non ammissibili o la selezione non è stata sufficientemente giustificata
25-31 Nonostante le scarse informazioni relative ai traguardi raggiunti grazie al sostegno agli INP a livello dell’UE 
e degli Stati membri …
32-34 … la Corte ha riscontrato che il 71 % degli INP sottoposti ad audit aveva contribuito al conseguimento 
degli obiettivi connessi all’uso sostenibile dei terreni agricoli
35-50 Negli Stati membri sottoposti ad audit, i costi degli INP finanziati erano spesso irragionevolmente 
elevati o insufficientemente giustificati
39-41 Gli INP ricevono alti tassi di finanziamento pubblico anche se talvolta includono componenti remunerative
42-48 Gli Stati membri sottoposti ad audit hanno finanziato investimenti con costi eccessivamente elevati 
e insufficientemente giustificati
49-50 Vi sono stati problemi relativi alla ragionevolezza dei costi nella maggior parte degli INP sottoposti ad audit 
dalla Corte
04 Indice
51-71 Le debolezze relative all’efficacia in termini di costi del sostegno agli INP nel periodo 2007-2013 
non erano ancora state corrette all’inizio del periodo 2014-2020
60-61 Complementarità non sempre raggiunta a livello operativo per promuovere sinergie
62-64 Carenza di indicatori e dati sulla performance adeguati, al di là delle risorse e delle realizzazioni
65-66 Carenze nelle procedure di selezione
67-68 I tassi di aiuto non sono adeguati in base alla remuneratività degli investimenti
69-70 Costi irragionevoli o insufficientemente giustificati
71 Altre questioni relative all’ammissibilità
72-81 Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I  —  Le principali caratteristiche della misura FEASR di sostegno agli investimenti 
non produttivi in agricoltura
 Allegato II —  Sintesi degli INP visitati in loco
 Allegato III —  Sintesi delle necessità, degli obiettivi e dei tipi di INP per Stato membro
 Risposte della Commissione
05
 Glossario
Analisi costo-efficacia:  confronta i costi e gli effetti di un intervento per valutare in che misura sia stato conseguito 
un uso ottimale delle risorse. Ai fini del presente audit, gli investimenti non produttivi sono considerati efficaci in 
termini di costi quando i) sono efficaci (cfr. definizione di efficacia più avanti) e ii) non vi sono prove che lo stesso 
investimento avrebbe potuto essere attuato a costi inferiori. Quando gli stessi investimenti avrebbero potuto essere 
attuati a costi inferiori, le risorse non sono state utilizzate in modo ottimale, in quanto gli stessi obiettivi e/o risultati 
avrebbe potuto essere conseguiti a costi inferiori.
Autorità di gestione:  organismo nazionale o regionale designato dallo Stato membro per gestire un programma di 
sviluppo rurale.
Efficacia:  conseguimento degli obiettivi stabiliti. Ai fini del presente audit, sono considerati efficaci gli investimenti 
non produttivi ammissibili che rispondono ad una esigenza agroambientale e/o contribuiscono a conseguire 
obiettivi agroambientali individuati dagli Stati membri nei PSR.
Efficienza:  conseguimento del miglior rapporto tra l’efficacia e i costi.
FEASR:  Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.
Gestione concorrente:  metodo di esecuzione del bilancio dell’Unione europea in cui la Commissione affida agli 
Stati membri compiti attuativi, pur mantenendo la responsabilità finale.
INP:  investimenti non produttivi sostenuti della misura 216 del FEASR.
Misura:  regime di aiuti per l’attuazione di una politica. Ogni misura stabilisce norme specifiche che i progetti o le 
azioni finanziabili dovranno rispettare. Esistono due tipi principali di misure: le misure d’investimento e gli aiuti per 
superficie.
Monitoraggio:  esame periodico delle risorse, delle realizzazioni (output) e dei risultati degli interventi.
Periodo di programmazione:  quadro pluriennale per la pianificazione e l’attuazione delle politiche UE, come la 
politica di sviluppo rurale.
Programma di sviluppo rurale (PSR):  documento redatto da uno Stato membro o da una regione, e approvato 
dalla Commissione, per pianificare e monitorare l’attuazione della politica di sviluppo rurale.
QCMV:  Quadro comune di monitoraggio e valutazione. Un quadro unico per il monitoraggio e la valutazione 
degli interventi di sviluppo rurale per il periodo di programmazione 2007-2013 quale mezzo per migliorare la 
performance dei programmi, garantire la rendicontabilità e consentire una valutazione del grado di conseguimento 
degli obiettivi.
Regolamento FEASR:  regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo 
sviluppo rurale da parte del FEASR.
06 Glossario
Risultati:  gli effetti diretti o i cambiamenti determinati dall’intervento.
Valutazione ex ante:  parte dell’iter di elaborazione di ogni programma di sviluppo rurale intesa a ottimizzare 
l’assegnazione delle risorse finanziarie e a migliorare la qualità della programmazione.
Valutazione intermedia:  un tipo di relazione di valutazione redatta in corso di attuazione. Le valutazioni 
intermedie propongono misure per migliorare la qualità dei programmi di sviluppo rurale e la loro attuazione.
Valutazione:  raccolta e analisi periodica di elementi probatori sulla base dei quali trarre conclusioni sull’efficacia 
e efficienza degli interventi.
07
 Sintesi
I
Come parte della politica di sviluppo rurale dell’U -
nione euroipea (UE), gli Stati membri possono uti -
lizzare il bilancio dell’UE per sovvenzionare i costi 
degli investimenti non produttivi (INP). Gli INP sono 
investimenti che non generano utili, redditi o entrate 
significative e non aumentano in misura significativa 
il valore dell’azienda del beneficiario, ma che produ -
cono un impatto ambientale positivo. In particolare, 
gli INP dovrebbero svolgere un ruolo complementare 
nel contribuire a conseguire gli obiettivi stabiliti o ad 
adempiere agli impegni agroambientali che possono 
essere assunti nell’ambito di altri regimi ambientali, 
o nell’accrescere il valore ambientale delle zone 
protette.
II
Il sostegno pubblico agli INP è fornito dal Fondo 
europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e da 
cofinanziamenti nazionali. I tassi di aiuto pubblico 
applicati agli INP sono molto più elevati rispetto 
a quelli concessi ad altri investimenti produttivi, 
e spesso raggiungono il 100 % dei costi totali di inve -
stimento. Per il periodo di programmazione 2007-2013, 
sono stati spesi per gli INP circa 860 milioni di euro di 
fondi pubblici. Il presente audit ha esaminato l’effi -
cacia in termini di costi degli INP nel contribuire al 
conseguimento degli obiettivi ambientali nel periodo 
di programmazione 2007-2013.
III
Le conclusioni dell’audit sono basate su un esame dei 
sistemi di gestione e controllo di quattro Stati mem -
bri che hanno speso l’80 % del totale dei fondi FEASR 
destinati agli INP e sull’esito delle visite a 28 progetti 
degli INP che sono stati finanziati più di frequente. La 
Corte conclude che complessivamente il sostegno agli 
INP ha contribuito al conseguimento degli obiettivi 
ambientali collegati all’uso sostenibile dei terreni agri -
coli, ma in modo non efficace in termini di costi.IV
Anche se gli Stati membri non hanno sempre garan -
tito il ruolo di complementarità degli INP realizzando 
sinergie con altri regimi di sostegno, essi hanno 
concentrato i fondi per gli INP sui tipi di investimento 
potenzialmente in grado di rispondere efficacemente 
alle esigenze agroambientali. Dall’audit è però emerso 
che gli Stati membri hanno rimborsato costi di investi -
mento irragionevolmente elevati o insufficientemente 
giustificati, rendendo così il sostegno agli INP non 
efficace in termini di costi. Inoltre, le debolezze nelle 
procedure di selezione applicate dagli Stati membri 
hanno portato a finanziare progetti di INP non ammis -
sibili ai finanziamenti UE, o a selezionare le domande 
di progetti senza verificare adeguatamente il rispetto 
di criteri di selezione essenziali.
V
Dall’audit è emerso che il 71 % dei progetti visitati ha 
contribuito al conseguimento degli obiettivi agro -
ambientali, quali la protezione dei paesaggi e della 
biodiversità. Affinché tale contributo sia efficace in 
termini di costi, è fondamentale che i costi degli INP 
finanziati siano ragionevoli e giustificati. La Corte ha 
rilevato elementi che segnalavano l’evidente presenza 
di costi irragionevoli nel 75 % di questi progetti. Di 
conseguenza, solo 5 dei 28 progetti sottoposti ad 
audit (18 %) sono risultati efficaci in termini di costi.
VI
I problemi di ragionevolezza dei costi degli INP 
potrebbero non essere limitati ai soli progetti del 
campione, dal momento che i casi concreti individuati 
sono imputabili a debolezze dei sistemi di gestione 
e controllo degli Stati membri. In particolare, essi 
hanno rimborsato costi di investimento sulla base di 
costi unitari molto superiori a quelli effettivi di mer -
cato o non hanno adeguatamente verificato la realtà 
dei costi dichiarati, o hanno accettato l’offerta più 
costosa per effettuare l’investimento senza richiedere 
ai beneficiari una giustificazione o senza confrontare 
i costi proposti con costi di riferimento ( benchmark ). 
Inoltre, la Corte ha riscontrato, in tutti gli Stati membri 
controllati, molti casi di INP palesemente remunerativi, 
che hanno beneficiato dei tassi di aiuto massimi stabi -
liti per questo tipo di investimenti; il che significa che, 
nella maggior parte dei casi, sono stati interamente 
finanziati con fondi pubblici.
Sintesi 08
VII
Vi è stata una carenza di informazioni sulla perfor -
mance che mostrassero quanto realizzato grazie al 
sostegno agli INP a livello dell’UE e degli Stati mem -
bri. Gli indicatori di monitoraggio disponibili hanno 
misurato solo i dati relativi alle risorse e alle realizza -
zioni (input e output), come l’ammontare della spesa 
pubblica, il numero di aziende che hanno ricevuto 
il sostegno e il volume totale degli investimenti. In 
assenza di specifici indicatori di risultato, alcuni Stati 
membri hanno accorpato la valutazione della perfor -
mance degli INP e quella di altri regimi ambientali, 
presupponendo ottimisticamente che tutti avessero la 
stessa performance.
VIII
Il sostegno FEASR agli INP continua nel periodo di pro -
grammazione 2014-2020, ma la Commissione e gli Stati 
membri non hanno ancora ovviato alla maggior parte 
delle debolezze individuate dalla Corte. Questo perché 
non è stato fatto abbastanza per individuare tempe -
stivamente le debolezze, così che le necessarie azioni 
correttive potessero entrare in vigore prima dell’inizio 
del nuovo periodo. Da un lato, gli Stati membri non 
hanno analizzato le cause delle irregolarità rilevate 
dai loro stessi controlli per migliorare la gestione del 
regime. Dall’altro, gli audit della Commissione sono 
stati eseguiti troppo tardi per aiutare gli Stati mem -
bri ad individuare e correggere le carenze gestionali 
durante il periodo di attuazione 2007-2013.
IX
Alla luce di queste constatazioni, la Corte formula le 
seguenti raccomandazioni intese a migliorare l’effica -
cia in termini di costi degli INP che saranno finanziati 
nel periodo di programmazione dello sviluppo rurale 
2014-2020.
— La Commissione dovrebbe monitorare l’attuazione 
degli INP da parte degli Stati membri attraverso 
le relazioni annuali di attuazione che, a partire dal 
2017, dovrebbero includere anche il numero e la 
percentuale di progetti di INP che sono stati at -
tuati in sinergia con altre misure di sviluppo rurale 
o regimi ambientali, compresi i progetti integrati.— Gli Stati membri dovrebbero includere, nei loro 
piani di valutazione, una valutazione del grado 
di sinergia ottenuto tra gli INP e le altre misure di 
sviluppo rurale o regimi ambientali.
— Gli Stati membri dovrebbero rendere pubblici tutti 
i criteri utilizzati per la selezione e la prioritariz -
zazione degli INP e verificare sistematicamente 
che la documentazione giustificativa comprovi la 
conformità a tali criteri. Gli Stati membri dovreb -
bero inoltre garantire una adeguata separazione 
delle funzioni tra le organizzazioni e le persone 
coinvolte nella trasmissione e nella selezione delle 
domande.
— Per il nuovo periodo di programmazione, la 
Commissione dovrebbe fornire agli Stati membri 
orientamenti sui criteri di selezione, prestando 
particolare attenzione alla loro trasparenza, e ve -
rificare che gli Stati membri applichino procedure 
adeguate per la selezione dei progetti.
— La Commissione dovrebbe assicurarsi che il con -
tributo fornito dagli INP al conseguimento degli 
obiettivi agroambientali dell’UE venga monitora -
to, o almeno valutato in modo specifico, durante 
le valutazioni del periodo di programmazione 
2014-2020.
— Gli Stati membri che ricevono un significativo 
sostegno agli INP dovrebbero definire specifici 
indicatori di risultato e comunicare questi indica -
tori nelle relazioni annuali di attuazione e nelle 
valutazioni.
— Gli Stati membri dovrebbero definire, prima 
possibile, criteri adeguati per stabilire la remune -
ratività degli INP che beneficiano dei tassi di aiuto 
più elevati. Sulla base di questa valutazione, gli 
Stati membri dovrebbero modulare l’intensità del 
sostegno.
— La Commissione dovrebbe inoltre fornire ulteriori 
istruzioni sulla definizione di tali criteri.
— Gli Stati membri dovrebbero attuare, quanto 
prima, procedure per evitare che i costi degli INP 
sostenuti superino quelli per beni, servizi o lavori 
simili offerti sul mercato.
Sintesi 09
— La Commissione dovrebbe, nel quadro del suo 
piano di audit pluriennale, verificare l’efficace 
applicazione dei controlli previsti per garantire la 
ragionevolezza dei costi.
— Gli Stati membri dovrebbero definire, prima dell’e -
secuzione dei primi controlli in loco per il periodo 
di programmazione 2014-2020, un metodo per 
un consolidamento ed un’analisi tempestivi delle 
cause degli errori rilevati durante tali controlli.
— Nel pianificare futuri audit, la Commissione 
dovrebbe tenere debitamente conto dell’entità 
delle debolezze individuate dalla Corte in questo 
settore di spesa, indipendentemente dalla loro 
modesta importanza finanziaria.
10
 Introduzione
Sostegno dell’UE 
agli investimenti non 
produttivi nel settore 
agricolo
01 
Gli investimenti non produttivi (INP) 
sono investimenti che non generano 
utili, redditi o entrate significativi, né 
aumentano in misura significativa il 
valore dell’azienda del beneficiario, ma 
hanno un impatto ambientale positivo. 
Il sostegno pubblico agli INP fornisce 
un incentivo finanziario ai titolari di 
aziende agricole che intraprendono 
questo tipo di investimenti rispettosi 
dell’ambiente. Gli INP hanno conte -
nuti diversi, che possono andare dal 
ripristino di caratteristiche paesaggi -
stiche quali confini tradizionali, zone 
umide, siepi e muretti a secco, fino alla 
creazione e/o al ripristino di un habitat 
o di un elemento paesaggistico, come 
il ripristino della brughiera, di praterie 
ricche di specie o di bordi erbosi flori -
sticamente ricchi (cfr.  riquadro 1 ).02 
Nel periodo 2007-2013, il Fondo eu -
ropeo agricolo per lo sviluppo rurale 
(FEASR) ha concesso sostegno agli INP 
nell’ambito della misura 216. Come 
indicato nella figura 1 , questa misura 
fa parte dell’asse 2 della politica di 
sviluppo rurale dell’UE riguardante l’o -
biettivo principale dell’uso sostenibile 
dei terreni agricoli.
Esempi di INP che hanno ricevuto l’aiutoRiquadro 1
Muretto a secco in Puglia (Italia) Passerella su zona umida nel Devon orientale (Regno Unito)
Fonte:  Corte dei conti europea.
11 Introduzione
03 
Ai sensi del regolamento FEASR1 
«Occorre compensare gli investimenti 
non remunerativi che siano necessari 
all’adempimento degli impegni assunti 
nel quadro dei regimi agroambientali 
o di altri obiettivi agroambientali o che 
nell’azienda valorizzino in termini 
di pubblica utilità le zone Natura 
2000 o altre zone di grande pregio 
naturale».
04 
In particolare, gli INP dovrebbero svol -
gere un ruolo complementare nel con -
tribuire a conseguire un uso sosteni -
bile dei terreni agricoli, accrescendo il 
valore ambientale delle zone protette 
o contribuendo all’adempimento degli 
impegni agroambientali, come quelli 
sostenuti della misura di sviluppo ru -
rale 2142 «Pagamenti agroambientali». 
In alternativa, gli INP possono essere 
attuati in modo indipendente, per con -
seguire altri obiettivi agroambientali, 
spesso condivisi anche con altri regimi 
e/o misure ambientali.05 
Nel periodo di programmazione 2014-
2020, il sostegno per gli INP resta in -
cluso nella nuova sottomisura3 4.4 «So -
stegno per investimenti non produttivi 
connessi all’adempimento degli obiet -
tivi agro-climatico-ambientali». Questa 
sottomisura ha fondamentalmente 
la stessa motivazione, il medesimo 
ambito, gli stessi beneficiari, lo stesso 
tipo e livello di sostegno di quella per 
il periodo 2007-2013. Inoltre, svolge un 
ruolo complementare a quello di altre 
misure4 e/o di altri obiettivi ambientali. 
L’allegato I  pone a confronto le moti -
vazioni e determinate caratteristiche 
della misura nei periodi di programma -
zione 2007-2013 e 2014-2020.Figura 1Struttura dell’asse 2 della politica di sviluppo rurale dell’UE relativo all’uso 
sostenibile dei terreni agricoli
Fonte : Rete europea per lo sviluppo rurale (RESR).
Asse 2 - Miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale
Uso sostenibile dei 
terreni agricoliIndennità compensative degli svantaggi naturali a favore 
degli agricoltori delle zone montane
Indennità a favore degli agricoltori delle zone caratterizzate 
da svantaggi naturali, diverse dalle zone montane
Indennità Natura 2000 e indennità connesse alla direttiva 
2000/60/CE
Pagamenti agroambientaliPagamenti per il benessere degli animaliInvestimenti non produttivi 216215214213212211
1 Considerando 37 del 
regolamento (CE) n. 1698/2005 
del Consiglio, del 
20 settembre 2005, sul 
sostegno allo sviluppo rurale 
da parte del Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
(FEASR) (GU L 277 del 
21.10.2005, pag. 1):
2 La misura di sviluppo rurale 
214 «Pagamenti 
agroambientali» sostiene 
l’utilizzo sostenibile dei terreni 
agricoli. I pagamenti eseguiti 
nell’ambito della misura 
rappresentano il 57 % dei 
finanziamenti pubblici per 
l’utilizzo sostenibile dei terreni 
agricoli. Incoraggiano gli 
agricoltori e gli altri gestori del 
territorio a impegnarsi, su base 
volontaria, a introdurre o a 
continuare ad applicare 
metodi di produzione agricola 
compatibili con la tutela e con 
il miglioramento 
dell’ambiente, del paesaggio 
e delle sue caratteristiche, 
delle risorse naturali, del suolo 
e della diversità genetica.
3 Come definito nel 
regolamento di esecuzione 
(UE) n. 808/2014 della 
Commissione, del 17 luglio 
2014, recante disposizioni di 
applicazione del regolamento 
(UE) n. 1305/2013 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio sul sostegno allo 
sviluppo rurale da parte del 
Fondo europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale (FEASR) 
(GU L 227 del 31.7.201, pag. 18).
12 Introduzione
06 
La Commissione e gli Stati membro 
condividono la responsabilità della ge -
stione del sostegno dell’UE agli INP . Gli 
Stati membri devono definire obiettivi 
specifici ed attuare sistemi di gestione 
e controllo efficaci per garantire che 
gli investimenti che beneficiano del 
sostegno rispettino le norme applica -
bili e siano efficaci in termini di costi.
07 
La Commissione stabilisce le modalità 
di attuazione e i relativi orientamenti, 
e approva i programmi di sviluppo ru -
rale (PSR) nazionali o regionali in cui gli 
Stati membri individuano gli obiettivi 
delle misure di sostegno seleziona -
te. La Commissione controlla e vigila 
sull’attuazione dei programmi e veri -
fica che le amministrazioni nazionali 
degli Stati membri abbiano posto in 
atto sistemi di gestione e di controllo 
efficaci.08 
Per il periodo 2007-2013, i tassi stabiliti 
per il sostegno pubblico agli INP pos -
sono raggiungere il 100 % dei costi to -
tali ammissibili. A titolo di confronto, il 
tasso di aiuto generalmente applicato 
agli altri investimenti produttivi, come 
quelli connessi all’ammodernamento 
delle aziende agricole o all’apportare 
valore aggiunto ai prodotti agricoli, 
è del 40 %. Per il periodo 2014-2020, 
questi tassi di aiuto pubblico sono stati 
mantenuti.
09 
Per il periodo di programmazione 
2007-2013, per gli investimenti non 
produttivi sono stati programmati 
circa 1 014 milioni di euro, pari all’1,5 % 
dei fondi pubblici (FEASR più cofinan -
ziamento nazionale) per l’uso sosteni -
bile dei terreni agricoli (cfr.  tabella 1 ). 
Nel periodo di programmazione 2014-
2020, dal momento che la maggior 
parte dei PSR non erano ancora stati 
approvati al momento della reda -
zione della presente relazione (fine 
maggio 20155), non è possibile pre -
sentare gli importi delle spese FEASR 
programmate.Tabella 1Totale spesa FEASR e spesa pubblica (FEASR più cofinanziamento nazionale) per INP 
2007-2013 (in euro)
Misura DescrizionePagato Programmato
FEASR Pubblico FEASR Pubblico
216 Investimenti non produttivi 549 900 632 859 331 286 610 843 250 1 013 996 313
Fonte : Sistema SFC2007 della Commissione europea (maggio 2015).4 Pagamenti «agro-climatici-
ambientali»: si riferiscono alla 
nuova misura di sviluppo 
rurale 10 per il periodo 
2014-2020. I pagamenti 
eseguiti nell’ambito di questa 
misura sono finalizzati alla 
conservazione e alla 
promozione dei necessari 
cambiamenti delle pratiche 
agricole allo scopo di 
contribuire favorevolmente 
all’ambiente e al clima.
5 In base al sistema di scambio 
elettronico di dati SFC2014 
della Commissione, al 
29.5.2015 la Commissione 
aveva approvato 51 
documenti di 
programmazione e altri 67 
erano in corso di 
approvazione.
13
 Estensione ed approccio 
dell’audit
10 
La Corte ha svolto un audit dell’effi -
cacia in termini di costi degli investi -
menti non produttivi nel contribuire 
al conseguimento dell’obiettivo del 
FEASR riguardante l’uso sostenibile 
dei terreni agricoli nel periodo di 
programmazione 2007-2013, al fine di 
formulare raccomandazioni per il nuo -
vo periodo di programmazione. In tal 
modo, gli Stati membri possono tener 
conto di tali raccomandazioni al mo -
mento di elaborare norme e procedure 
per l’attuazione dei loro programmi 
e anche la Commissione può utilizzarle 
per migliorare il monitoraggio svolto 
sui sistemi di gestione e controllo degli 
Stati membri.
11 
L’audit ha inteso rispondere al seguen -
te quesito:
Gli INP hanno contribuito 
efficacemente in termini di costi 
all’uso sostenibile dei terreni agricoli?
12 
A tale riguardo, la relazione della 
Corte fornisce risposte ai seguenti 
sotto-quesiti:
— Gli INP hanno contribuito effica -
cemente al conseguimento degli 
obiettivi agroambientali connes -
si all’uso sostenibile dei terreni 
agricoli?— I costi del sostegno agli INP sono 
stati giustificati e ragionevoli?
— La Commissione e gli Stati membri 
hanno individuato e corretto le de -
bolezze che hanno compromesso 
l’efficacia in termini di costi degli 
INP nel periodo 2007-2013 in modo 
da introdurre miglioramenti per il 
periodo 2014-2020?
13 
L’audit è stato condotto tra luglio 2014 
e aprile 2015. Incentrato sul periodo di 
programmazione 2007-2013, ha riguar -
dato i sistemi di gestione e controllo 
degli Stati membri relativi al sostegno 
agli INP e un campione di 28 progetti 
rappresentativi degli INP più frequenti 
in quattro Stati membri6: Portogallo 
(Continente), Danimarca, Regno Unito 
(Inghilterra) e Italia (Puglia) che rappre -
sentavano l’80 % della spesa del FEASR 
e il 60 % dei beneficiari della misura 
216 all’inizio dell’audit (cfr.  figura 2 ).6 Ai fini della presente relazione, 
per Stato membro si intende il 
paese o una regione di un 
dato paese.
14 Estensione ed approccio dell’audit
14 
Gli elementi probatori sono stati 
raccolti attraverso un esame documen -
tale e visite di audit presso le autorità 
di gestione e i beneficiari negli Stati 
membri sottoposti ad audit. Per i 28 
progetti INP controllati, la Corte ha 
valutato l’ammissibilità e la comple -
mentarità con altre misure o obiet -
tivi agroambientali e se tali progetti 
abbiano effettivamente contribuito 
a soddisfare le esigenze agroambien -
tali ad un costo ragionevole. I risultati 
di tale valutazione sono presentati 
nell’ allegato II .Figura 2Periodo di programmazione 2007-2013 — Spesa FEASR attuata per gli INP
Fonte : Sistema SFC2007 della Commissione europea (marzo 2014).020406080100120140160180200
UK IT PT DK SE NL ES DE FR HU EE LT GR FI BESviluppo rurale 2007-2013 - sostegno agli INP
Finanziamento FEASR eseguito (in milioni di euro)
15
 Osservazioni
La Corte ha riscontrato 
che il sostegno agli INP 
è efficace, nonostante 
le debolezze nelle 
procedure di selezione 
e nei dispositivi 
di monitoraggio
15 
La Corte ha esaminato i sistemi di ge -
stione e di controllo degli Stati membri 
sottoposti ad audit e, per valutare se il 
sostegno agli INP abbia efficacemen -
te contribuito all’uso sostenibile dei 
terreni agricoli, ha applicato i seguenti 
criteri:
— Gli Stati membri dovrebbero indi -
viduare con precisione le esigenze 
agroambientali specifiche per 
quanto riguarda l’uso sostenibile 
dei terreni agricoli ed i tipi di INP 
che possono contribuire a rispon -
dere a tali esigenze. Dato che gli 
INP devono essere complemen -
tari ad altre misure e/o obiettivi 
agroambientali pertinenti, gli Stati 
membri sono tenuti a garantire 
tale complementarità collegando 
esplicitamente il sostegno agli INP 
a tali misure e/o obiettivi.— Gli Stati membri dovrebbero ap -
plicare efficacemente i criteri per 
la selezione dei progetti al fine di 
canalizzare i fondi disponibili verso 
i tipi di INP individuati, garantendo 
al tempo stesso la trasparenza e la 
conformità alla normativa.
— Gli Stati membri dovrebbero mo -
nitorare l’attuazione dei progetti 
e valutare se gli INP che hanno 
beneficiato del sostegno abbiano 
contribuito al conseguimento degli 
obiettivi agroambientali stabiliti.
Un esempio della logica d’intervento alla 
base di questi criteri è presentato nella 
figura 3 .
16 
Oltre a tale valutazione dei sistemi di 
gestione, la Corte ha esaminato un 
campione di 28 progetti di INP (cfr. pa -
ragrafo 13), i PSR degli Stati membri 
e i relativi dati di monitoraggio e le 
relazioni di valutazione.Figura 3Logica d’intervento per gli INP nel quadro del periodo di programmazione 2007-2013
Identiﬁcazione delle esigenze 
e deﬁnizione degli obiettiviIdentiﬁcazione di tipi
di investimenti coerenti
e collegati alle esigenze
e agli obiettiviValutazione del contributo
e del ruolo sinergico degli INP 
nel completare altre misure 
ed obiettivi
16 Osservazioni
Nonostante la definizione 
ampia di esigenze 
agroambientali, gli Stati 
membri hanno concentrato 
il sostegno su alcune di esse, 
riducendo i tipi di INP 
ammissibili al finanziamento
17 
Per essere efficace, il sostegno agli INP 
deve essere finalizzato a soddisfare 
esigenze agroambientali specifiche 
connesse all’uso sostenibile dei terreni 
agricoli. La Corte ha rilevato che, seb -
bene tutti gli Stati membri avessero 
definito le loro esigenze agroambien -
tali in termini ampi, hanno ridotto il 
rischio che il sostegno venisse disper -
so limitando i tipi di INP ammissibili 
al finanziamento. Una sintesi delle 
esigenze e degli obiettivi agroambien -
tali, nonché dei tipi di INP osservati in 
ciascuno Stato membro sottoposto ad 
audit, è presentata nell’ allegato III . 
Essa mostra una generale coerenza 
tra il tipo di INP selezionato dagli Stati 
membri e le esigenze agroambientali 
descritte nei loro PSR.
18 
Se si considera come è stato attribuito 
il sostegno finanziario pubblico, due 
Stati membri hanno ulteriormente 
concentrato l’aiuto, principalmente su 
progetti riguardanti la conservazione 
e la protezione del paesaggio. Nel caso 
del Portogallo, l’89 % del sostegno 
agli INP ha riguardato il ripristino dei 
muretti a secco tradizionali di soste -
gno per i vigneti a terrazze nella valle 
del Douro. Nel caso dell’Italia (Puglia), 
il 97 % del sostegno pubblico agli INP 
ha riguardato il ripristino dei muretti 
a secco tradizionali caratteristici dei 
metodi colturali e dei paesaggi della 
regione. Questi esempi mostrano una 
scelta precisa di concentrare il soste -
gno agli INP per rispondere ad una 
esigenza agroambientale.I quattro Stati membri 
sottoposti ad audit hanno 
tutti fatto riferimento 
alla complementarità 
del sostegno agli INP , 
ma soltanto due l’hanno 
applicata a livello operativo 
per promuovere le sinergie 
con altri regimi di aiuto
19 
Il regolamento FEASR prevedeva che 
gli INP svolgessero un ruolo com -
plementare (cfr. paragrafi 3 e 4), ma 
lasciava alla discrezionalità degli Stati 
membri la scelta del livello a cui doves -
se avvenire questa complementarità. 
Nel corso dell’audit sono emersi riferi -
menti alla complementarità in tutti gli 
Stati membri controllati, ma soltanto 
in due di essi, Portogallo (Continente) 
e Regno Unito (Inghilterra), questa 
complementarità era definita a livello 
operativo per favorire effettivamente 
le sinergie tra i diversi regimi di soste -
gno ambientale. In particolare, questi 
due Stati membri avevano integrato il 
sostegno agli INP nella misura 214 del 
FEASR, «Pagamenti agroambientali», 
al punto che per accedere al sostegno 
agli INP era necessario aver assunto un 
impegno agroambientale connesso 
alla misura di sviluppo rurale 214.
20 
Danimarca ed Italia (Puglia), invece, 
hanno definito la complementarità in 
termini meno concreti e più vaghi: il 
sostegno agli INP era infatti collegato 
a obiettivi agroambientali generali, 
definiti nei rispettivi PSR (ad esempio, 
conservazione del paesaggio e prote -
zione delle risorse naturali) e comuni 
ad altre misure FEASR dell’asse 2 
(cfr.  figura 1 ). Questa complementarità 
tra misure non era stata però svilup -
pata. Il riquadro 2  presenta esempi di 
sinergie e di generica complementari -
tà del sostegno agli INP .
17 Osservazioni
21 
La Corte ritiene che la scelta di inte -
grare il sostegno agli INP nelle altre 
misure di sviluppo rurale, come la 
misura 214, lo abbia più strettamente 
collegato agli impegni agroambientali 
già esistenti e abbia pertanto incorag -
giato un maggiore effetto sinergico 
per il conseguimento degli obiettivi 
agroambientali.
22 
Tuttavia, questa integrazione delle 
misure comporta anche il rischio di 
sovrapposizione dei diversi aiuti, se le 
attività finanziate da ciascuna misura 
non sono chiaramente delimitate. Tale 
situazione è stata osservata in Porto -
gallo (Continente), dove il sostegno nel quadro della misura 214 «Pagamenti 
agroambientali» includeva finanzia -
menti per la manutenzione/ripristino 
di porzioni di muretti a secco che 
necessitavano di restauro perché in 
cattive condizioni. Di conseguenza, 
i pagamenti nell’ambito della misura 
214 relativi all’impegno alla manu -
tenzione includevano sia i muri che 
necessitavano di manutenzione che 
quelli che dovevano essere restaurati. 
Allo stesso tempo, i costi dei lavori di 
ripristino potevano essere dichiarati 
anche a titolo del sostegno per gli INP 
il cui tasso di aiuto era del 100 %. Il che 
significa che l’intensità dell’aiuto per 
il sostegno alla ricostruzione di alcuni 
muretti a secco in pietra poteva obiet -
tivamente superare il 100 %. La Corte 
ha osservato tale situazione in quattro 
dei sei progetti visitati in Portogallo.Esempi di complementarità con altre misure/altri obiettivi
In Portogallo (Continente), i regimi di INP che sostengono il ripristino dei muretti a secco nella valle del Douro 
prevedono che i richiedenti siano beneficiari dei pagamenti agroambientali a titolo della misura 214. Nell’am -
bito di tale misura, i beneficiari ricevono un sostegno finanziario perché hanno assunto impegni agroambien -
tali. Uno di questi impegni è mantenere in buone condizioni per un periodo minimo di cinque anni i muretti 
a secco esistenti nelle aziende agricole. In tali casi, il sostegno agli INP per il ripristino dei muretti a secco 
è complementare all’impegno relativo alla loro manutenzione, ed entrambe le misure combinate contribui -
scono all’obiettivo di mantenere in buono stato una caratteristica importante del paesaggio delle ragione.
Nel caso del Regno Unito (Inghilterra), l’ Environmental Stewardship  è un regime volontario che eroga finan -
ziamenti (nell’ambito della misura di sviluppo rurale 214) ai gestori di proprietà terriere che si impegnino 
a gestire i loro terreni in modo da favorire il conseguimento degli obiettivi agroambientali. Questo regime 
comprende diverse componenti con requisiti crescenti: una di queste, High-Level Stewardship (HLS)  include la 
possibilità di finanziare determinati tipi di opere permanenti (ad esempio, il ripristino dei paesaggi, di deter -
minati elementi caratteristici o dei confini tradizionali) realizzati dai beneficiari. Il sostegno agli INP fornisce 
finanziamenti per queste opere.
Nel caso dell’Italia (Puglia) e della Danimarca, il sostegno agli INP era collegato al conseguimento di obiettivi 
agroambientali generali che erano definiti per l’intero asse 2, come la protezione dei paesaggi rurali e il man -
tenimento della biodiversità e non era limitato a specifiche zone considerate di particolare valore ambientale. 
Nel caso dell’Italia (Puglia), i beneficiari del sostegno erano solo tenuti a svolgere una attività agricola, mentre 
nel caso della Danimarca qualsiasi persona giuridica pubblica o privata, compresi i proprietari o gli affittuari 
di terreni agricoli, poteva beneficiare della misura, eccetto che per la sottomisura riguardante l’acquisizione di 
terreni per la creazione di zone umide, il cui beneficiario era lo Stato danese.Riquadro 2
18 Osservazioni
23 
Nel complesso, la scelta degli Stati 
membri di come attuare il sostegno 
agli INP si rifletteva nel campione di 
progetti visitati dalla Corte: 16 dei 28 
progetti visitati erano attuati in siner -
gia con altre misure di sviluppo rurale 
e la maggior parte dei progetti (21 
su 28) era considerata complementare 
ai fini del conseguimento di altri obiet -
tivi agroambientali. Cfr. allegato II  per 
ulteriori dettagli.A causa di debolezze 
nelle procedure di selezione 
degli Stati membri sottoposti 
ad audit, sono stati sostenuti 
INP non ammissibili 
o la selezione non è stata 
sufficientemente giustificata
24 
Gli Stati membri devono destinare 
limitate risorse pubbliche a quelle 
proposte di progetti che soddisfano 
al meglio le esigenze nazionali e re -
gionali, rispettando al tempo stesso 
la normativa applicabile ed i principi 
di trasparenza e parità di accesso. La 
Corte ha esaminato le procedure di 
selezione applicate dagli Stati membri 
ed ha riscontrato, in tutti eccetto che 
in uno, debolezze relative a tali aspetti. 
Alcuni esempi vengono forniti nel 
riquadro 3.
Debolezze osservate nella selezione dei progetti di INP
a) Selezione di investimenti non ammissibili
Danimarca
Gli studi preliminari (ad esempio, di fattibilità) per i progetti relativi alle zone umide sono trattati come singoli 
INP , seguono procedure di approvazione individuali e sono economicamente indipendenti da eventuali altri 
investimenti che potrebbero essere effettuati in una fase successiva. Tuttavia, in base all’articolo 55 del rego -
lamento (UE) n. 1974/20067, le spese generali connesse ad un investimento che è ammissibile al cofinanzia -
mento possono essere considerate tali soltanto se vi è stata un’effettiva operazione di investimento. La Corte 
ritiene che questa disposizione garantisca il rispetto dei principi di efficienza economica, in quanto impedisce 
che i fondi UE siano spesi per azioni che non contribuiscono al conseguimento degli obiettivi del regime di so -
stegno. Ciò avviene quando gli studi di fattibilità non conducono a veri e propri investimenti. In questo Stato 
membro, meno della metà degli studi preliminari finanziati avevano condotto alla presentazione di domande 
distinte per investimenti in zone umide. In molti casi, inoltre, gli studi di fattibilità che si concludevano con 
esito positivo non portavano all’attuazione di progetti concreti.
Italia (Puglia)
Le autorità nazionali hanno stabilito che solo i conduttori delle aziende agricole iscritti nel registro delle im -
prese della Camera di commercio possono avere accesso al sostegno agli INP . La Corte ha rilevato che tre dei 
sei beneficiari che erano stati visitati in loco non rispettava questo requisito e quindi non avrebbero dovuto 
avere accesso al sostegno agli INP .
7 Regolamento(CE) n. 1974/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 del 
Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 368 del 23.12.2006, pag. 15).Riquadro 3
19 Osservazioni
b) Selezione dei progetti non sufficientemente trasparente
Regno Unito (Inghilterra)
Le autorità nazionali individuano le aziende che possono potenzialmente beneficiare del sostegno. A tal fine, 
utilizzano degli elenchi predefiniti di aziende classificate in ordine di priorità in base alla potenziale capacità 
di produrre realizzazioni ambientali. Segue un negoziato tra le autorità nazionali e i potenziali beneficiari. Non 
erano però disponibili informazioni sui criteri in base ai quali era stato definito l’ordine di priorità e erano stati 
valutati i meriti della domanda. Inoltre, la documentazione relativa al regime suggerisce che l’inclusione di 
ulteriori proposte per la gestione dei terreni è lasciata alla discrezionalità dei funzionari nazionali.
Danimarca
Le domande di aiuto relative agli INP sulle piantagioni collettive sono presentate alle autorità di gestione 
quasi esclusivamente da una associazione nazionale di proprietari terrieri e di affittuari. Questa associazione 
nazionale decide, sulla base di suoi propri criteri, quali associazione locale parteciperà ai progetti presentati e, 
infine, quali progetti riceveranno il sostegno. L’associazione nazionale partecipa inoltre al comitato consultivo 
che stabilisce la graduatoria delle domande presentate in base ad un ordine di priorità. A giudizio della Corte, 
si tratta di un potenziale conflitto di interessi.
c) Verifica inadeguata di criteri di selezione essenziali
Italia (Puglia)
A seguito dell’invito a presentare proposte del 2009 per il sostegno agli INP per il ripristino dei muretti a sec -
co, 602 delle 3 887 domande presentate sono state approvate, comportando una spesa pubblica totale di 
42,7 milioni di euro. I criteri per stilare una graduatoria in base alla priorità prevedevano l’attribuzione di sette 
punti al massimo. Tutte le domande a cui sono stati attribuiti meno di sei punti sono state escluse.
Tra i criteri decisivi per l’attribuzione della priorità prevedeva che l’azienda venisse classificata ad alto valore 
ambientale e paesaggistico se includeva oliveti. I richiedenti che soddisfacevano questo criterio ricevevano 
due punti, che erano decisivi per non essere esclusi.
Le autorità nazionali non hanno fatto verificare il rispetto di questo specifico criterio da un terzo indipenden -
te. Hanno affidato il compito all’associazione di produttori che doveva certificare se i propri aderenti rispettas -
sero o meno questa condizione. 
20 Osservazioni
Nonostante le scarse 
informazioni relative 
ai traguardi raggiunti 
grazie al sostegno 
agli INP a livello dell’UE 
e degli Stati membri…
25 
Uno strumento chiave per garantire 
che il sostegno del FEASR sia ben spe -
so è costituito dal monitoraggio e dalla 
valutazione. Per il periodo 2007-2013, 
il regolamento sullo sviluppo rurale 
ha introdotto un «Quadro comune di 
monitoraggio e valutazione» (QCMV). 
Il QCMV prevedeva indicatori comuni 
per registrare i progressi nella realiz -
zazione degli obiettivi dello sviluppo 
rurale in modo tale da poter confron -
tare i singoli PSR e aggregarne i dati. 
Dal momento che gli indicatori comuni 
non possono cogliere appieno tutti gli 
effetti dei singoli regimi di sostegno, 
gli Stati membri possono stabilire 
anche un numero limitato di indicatori 
supplementari.26 
La Corte ha rilevato numerose debo -
lezze nel monitoraggio e nella valu -
tazione che hanno determinato una 
carenza complessiva di informazioni 
pertinenti che mostrino i risultati 
ottenuti dagli INP , in particolare in che 
misura gli INP abbiano contribuito al 
conseguimento degli obiettivi agro -
ambientali connessi all’uso sostenibile 
dei terreni agricoli.
27 
In primo luogo, gli Stati membri non 
definiscono, nella fase di program -
mazione, indicatori supplementari 
relativi alla situazione di partenza per 
il sostegno agli INP . L’uso di indicatori 
supplementari relativi alla situazione 
di partenza renderebbe più chiaro il 
contesto in cui avviene l’assegnazione 
delle risorse per il sostegno agli INP 
e consentirebbe un confronto con la 
situazione finale dopo il contributo 
fornito da tale sostegno. Il riquadro 4  
fornisce un esempio di come gli indica -
tori relativi alla situazione di partenza 
potrebbero facilitare la misurazione 
dei risultati conseguiti dal sostegno 
agli INP .
Esempi di possibili indicatori relativi alla situazione di partenza
Italia (Puglia) e Portogallo (Continente)
Il ripristino dei muretti a secco era il singolo tipo di INP più importante definito nel PSR (97 % del sostegno 
totale pubblico in Puglia e 89 % in Portogallo). Le autorità nazionali non hanno però definito la situazione di 
partenza per quanto riguarda il quantitativo totale di muretti a secco presenti nelle zone che beneficiano di 
questo tipo di sostegno agli INP , la quantità di muretti a secco che necessitava di manutenzione all’inizio del 
periodo di programmazione o il quantitativo di muretti a secco che avrebbero dovuto essere ripristinati alla 
fine del periodo di programmazione; tali informazioni avrebbero consentito di disporre di un quadro più pre -
ciso dell’entità e dell’efficacia delle risorse assegnate a questo tipo di INP .Riquadro 4
21 Osservazioni
28 
In secondo luogo, gli indicatori comuni 
del QCMV misurano i dati relativi alle 
risorse e alle realizzazioni, come l’am -
montare della spesa pubblica, il nume -
ro di aziende che ricevono il sostegno, 
il volume totale degli investimenti, 
ma sono particolarmente inadeguati 
quando si tratta di valutare l’impatto 
di misure di investimento, come il 
sostegno agli INP . Analogamente, l’in -
dicatore comune di risultato ottenuto 
per il sostegno agli INP tiene conto 
della superficie dei terreni (misurata 
in numero di ettari) soggetti a regimi 
di gestione del territorio efficaci e, 
pertanto, non è utile ad esprimere il 
collegamento o il contributo di una 
misura di investimento.
29 
Nonostante l’inadeguatezza degli 
indicatori comuni di risultato, espli -
citamente riconosciuta nel PSR del 
Portogallo (Continente) e del Regno 
Unito (Inghilterra), gli Stati membri 
sottoposti ad audit non hanno definito 
indicatori supplementari in grado di 
cogliere queste importanti informazio -
ni relative al sostegno agli INP .30 
Un’altra fonte che può produrre infor -
mazioni pertinenti sui risultati è una 
valutazione. A differenza dell’esame 
regolare svolto dal monitoraggio, una 
valutazione è una raccolta ed analisi 
periodica di elementi probatori, che 
includono anche le informazioni pro -
dotte dal monitoraggio. Al momento 
dall’audit, erano disponibili soltanto le 
valutazioni intermedie svolte verso la 
metà del periodo. Esaminando queste 
valutazioni si è riscontrato che esse 
non fornivano informazioni pertinenti 
sui risultati conseguiti dal sostegno 
agli INP , principalmente per l’effetto 
combinato dei ritardi nell’attuazione 
e della carenza di informazioni perti -
nenti provenienti dal monitoraggio. 
In effetti, la sintesi della Commissione 
delle singole relazioni di valutazio -
ne intermedia menzionava la scarsa 
disponibilità e l’incompletezza dei dati 
del monitoraggio. Il riquadro 5  pre -
senta esempi della notevole scarsità di 
informazioni relative alla performance 
del sostegno agli INP .
Esempi di riferimenti al sostegno agli INP nelle relazioni di valutazione intermedia
Nel caso del Portogallo (Continente), la relazione di valutazione intermedia non contiene alcun riferimento 
agli INP , a causa dei ritardi nell’attuazione della misura.
Per quanto riguarda l’Italia (Puglia), la relazione di valutazione intermedia forniva informazioni sugli effetti 
del sostegno agli INP e sulla loro correlazione con i benefici ambientali. Tuttavia, al momento della relazione 
di valutazione intermedia, non era stato eseguito ancora alcun pagamento, il che suggerisce che la relazione 
riprendeva i benefici ambientali attesi che erano stati indicati nel PSR e nella relazione di valutazione ex ante.
Per quanto riguarda la Danimarca, la relazione di valutazione intermedia indicava che le misure nazionali 
di attuazione del sostegno agli INP presentavano carenze per quanto riguarda la definizione degli obiettivi 
operativi.
Nel caso del Regno Unito (Inghilterra), la relazione di valutazione intermedia includeva una raccomandazione 
specifica relativa alla necessità di definire nuovi indicatori che consentissero di valutare l’efficacia e la perti -
nenza del sostegno agli INP .Riquadro 5
22 Osservazioni
31 
Le carenze sopra descritte hanno im -
pedito alle autorità nazionali di trarre 
conclusioni utili sul successo o sull’effi -
cacia del sostegno agli INP nel contri -
buire all’attuazione delle altre misure 
ambientali o al raggiungimento degli 
obiettivi in tale settore. Tale situazione 
potrebbe indurre, ad esempio, gli Stati 
membri che hanno limitato il sostegno agli INP ai beneficiari di altre misure 
di sviluppo rurale, come i pagamenti 
agroambientali, ad accorpare le valu -
tazioni delle due misure, ipotizzando 
ottimisticamente che un dato anda -
mento delle prime possa implicare 
un’analoga performance per gli INP , 
nonostante la carenza di dati obiettivi 
relativi agli effetti del sostegno agli 
INP (cfr.  riquadro 6 ).
… la Corte ha riscontrato 
che il 71 % degli INP 
sottoposti ad audit aveva 
contribuito al conseguimento 
degli obiettivi connessi 
all’uso sostenibile dei terreni 
agricoli
32 
Come indicato al paragrafo 13, la Corte 
ha esaminato un campione di 28 pro -
getti di INP . Al fine di valutare se questi 
progetti abbiano contribuito effica -
cemente all’uso sostenibile dei terreni 
agricoli, la Corte ha valutato:
— se i progetti fossero ammissibili al 
sostegno FEASR,
— se rispondessero ad una esigen -
za ambientale riconosciuta dallo 
Stato membro nel PSR e perse -
guissero obiettivi collegati all’uso 
sostenibile dei terreni agricoli;— se gli investimenti correlati fossero 
stati eseguiti secondo i programmi 
e se continuassero al momento 
dell’audit. L’ allegato II  presenta, 
per ciascun progetto, i risultati 
di questa valutazione, nonché 
un’analisi della ragionevolezza dei 
relativi costi, che è sviluppata nella 
sezione che segue.Esempio di una valutazione cumulativa
Nel caso del Regno Unito (Inghilterra), le autorità nazionali hanno dichiarato che, nel valutare la performance 
del sostegno agli INP , avevano considerato la performance complessiva di due misure (misura 214 pagamenti 
agrombientali/216 INP). Tuttavia, è difficile dimostrare in che misura il sostegno agli INP abbia contribuito 
ai benefici a più lungo termine derivanti dagli impegni agroambientali, a causa della mancanza di specifici 
obiettivi ed indicatori per gli INP .Riquadro 6
23 Osservazioni
33 
Per quanto riguarda l’ammissibilità, la 
Corte ha osservato che quattro pro -
getti non erano ammissibili, neppure 
al momento della presentazione della 
domanda (cfr.  riquadro 3 ). Inoltre, la 
Corte ha riscontrato che tre progetti 
non erano ammissibili per problemi 
sopraggiunti durante l’attuazione 
(cfr. paragrafo 44). Dal momento che 
questi sette progetti (25 %) non avreb -
bero dovuto ricevere il sostegno del 
FEASR, la Corte non ne tiene conto ai 
fini del contributo fornito agli obiettivi 
della misura.
34 
La Corte ha rilevato elementi che 
suggeriscono che 20 dei 21 progetti 
restanti hanno risposto a esigenze 
agroambientali precedentemente 
identificate. Le esigenze più frequenti 
riguardavano la protezione dei pae -
saggi e della biodiversità. Inoltre, que -
sti progetti sono stati attuati secondo 
i piani stabiliti e, al momento delle 
visite di audit, operavano in modo 
sostenibile. La Corte ha rilevato com -
plessivamente che 20 dei 28 progetti 
esaminati (71 %) hanno contribuito al 
conseguimento degli obiettivi agro -
ambientali collegati all’uso sostenibile 
dei terreni agricoli.Negli Stati membri 
sottoposti ad audit, 
i costi degli INP finanziati 
erano spesso 
irragionevolmente elevati 
o insufficientemente 
giustificati
35 
Per contribuire in modo efficace in 
termini di costo all’uso sostenibile dei 
terreni agricoli, gli INP non solo devo -
no rispondere a esigenze ambientali 
collegate, ma devono farlo ad un costo 
ragionevole. Inoltre, dato che la quota 
dei costi di investimento finanziati 
con fondi pubblici è maggiore (fino 
al 100 %) rispetto ad altre misure di 
investimento FEASR, i beneficiari degli 
INP potrebbero essere meno incentiva -
ti a contenere i costi. Gli Stati membri 
devono pertanto prestare particolare 
attenzione a rimborsare soltanto i costi 
di investimento che sono ragionevoli 
e debitamente giustificati.
36 
Come indicato al paragrafo 3, il soste -
gno pubblico agli INP è motivato dalla 
volontà di fornire incentivi finanziari 
ai beneficiari affinché intraprenda -
no investimenti che non generano 
significative entrate, ma producono un 
positivo impatto ambientale. In ragio -
ne di ciò, il tasso di aiuto può arrivare 
fino al 100 % delle spese ammissibili 
per gli INP . Dal momento che ogni tipo 
di investimento può potenzialmente 
produrre un beneficio economico di -
retto o indiretto, la normativa applica -
bile prevede che gli INP non debbano 
produrre un significativo rendimento 
economico per il beneficiario. Tuttavia, 
la Commissione non ha fornito indica -
zioni su cosa sia un significativo ren -
dimento economico o come lo Stato 
membro debba valutarlo.
24 Osservazioni
37 
La Corte ritiene che, per salvaguardare 
il principio dell’economicità, gli Stati 
membri debbano tener conto delle ca -
ratteristiche di remuneratività o di ge -
nerazione di utili8 delle operazioni che 
beneficiano del sostegno agli INP al 
momento di stabilire quanto sostegno 
pubblico queste debbano ricevere. In 
particolare, il tasso di aiuto dovrebbe 
essere definito in base alla significativi -
tà della caratteristica di remuneratività 
o dei benefici agronomici attesi dagli 
INP e si dovrebbe collocare tra i tassi 
di finanziamento per i normali investi -
menti produttivi, in genere del 40 %, 
e il tasso massimo consentito per gli 
INP (100 %).
38 
La Corte ha esaminato i tassi di aiuto 
pubblico applicati agli INP dai quattro 
Stati membri visitati ed ha valutato se 
questi tassi fossero modulati in modo 
da tener conto di eventuali caratteri -
stiche di remuneratività nel campione 
di 28 progetti di INP . Inoltre, per questi 
INP , la Corte ha anche esaminato la ra -
gionevolezza dei costi. Nel complesso, 
la Corte ha riscontrato che, in realtà, 
la maggior parte degli INP presentava 
caratteristiche produttive, ma che gli 
Stati membri non ne hanno tenuto 
conto al fine di ridurre gli alti tassi di 
finanziamenti pubblici utilizzati. La 
Corte ha anche rilevato problemi si -
stemici relativi alla ragionevolezza dei 
costi in tutti gli Stati membri.Gli INP ricevono alti tassi 
di finanziamento pubblico 
anche se talvolta includono 
componenti remunerative
39 
Tutti gli Stati membri sottoposti ad 
audit hanno stabilito tassi specifici per 
il sostegno agli INP . Mentre il Portogal -
lo (Continente) e l’Italia (Puglia) hanno 
fissato il sostegno al 100 % delle spese 
ammissibili, la Danimarca e il Regno 
Unito (Inghilterra) hanno stabilito tassi 
specifici per tipo di INP , che vanno 
dal 50 % nel caso di INP con alcune 
caratteristiche remunerative fino al 
100 % in assenza di queste. Esempi di 
modulazione includono progetti per la 
costruzione di staccionate, cofinanziati 
al 50 % nel Regno Unito (Inghilterra), 
progetti per il ripristino di siepi, finan -
ziati al 60 %, sia in Danimarca che nel 
Regno Unito; e progetti finanziati ad 
un tasso del 100 %, come quelli di ripri -
stino della brughiera (Regno Unito) 
e di acquisizione dei terreni da parte 
dello Stato per creare zone umide 
(Danimarca).
40 
La Corte rileva che il PSR del Regno 
Unito (Inghilterra) è l’unico che ha 
considerato aspetti come i benefici 
ambientali ed agronomici attesi, o il 
mancato sostegno da parte del merca -
to, nel determinare i tassi di sostegno 
per ogni singolo INP .8 Le caratteristiche di 
produttività o remuneratività 
di un investimento sono 
quelle che determinano, 
o contribuiscono 
a determinare, un aumento 
del valore o della redditività 
dell’azienda agricola. Possono 
assumere la forma di benefici 
economici o agronomici quali 
il ruolo strutturale 
dell’investimento nei sistemi 
agronomici dell’azienda, la 
riduzione dei costi delle 
attività associate 
all’investimento o l’aumento 
della produzione dell’azienda.
25 Osservazioni
41 
Tuttavia, in tutti gli Stati membri 
visitati, la Corte ha rilevato INP le cui 
caratteristiche di remuneratività non 
erano state considerate al momento 
di determinare i tassi di sostegno da 
concedere, che risultavano quindi i più 
alti possibili. La Corte ritiene che ciò 
sia contrario al principio dell’economi -
cità, in quanto comporta pagamenti 
eccessivi per taluni tipi di beni che 
avrebbero potuto essere ottenuti ad 
un costo inferiore tenuto conto della 
quota di benefici che il beneficiario e/o 
i soggetti associati ne traggono.
— in Portogallo (Continente), il 
restauro dei muretti a secco che 
sostengono le coltivazioni a ter -
razza nella valle del Douro hanno 
rappresentato la quota più consi -
stente del sostegno agli INP (89 % 
della spesa totale per la misura). Il 
tasso di aiuto è stato pari al 100 % 
della spesa ammissibile, con un 
tetto di 70 000 euro per azienda. 
La Corte ritiene che questo tipo 
di INP includa una componente 
produttiva, in quanto i muretti 
svolgono un ruolo strutturale nel 
sistema della coltivazione a ter -
razza utilizzato nella zona dove gli 
investimenti sono stati realizzati 
e che l’elemento paesaggistico 
non sia quindi l’unica motivazio -
ne di questo sistema di coltura. 
L’alto tasso di aiuto concesso in 
Portogallo (Continente) può essere 
confrontato con quello concesso 
nel Regno Unito (Inghilterra), dove 
i muretti a secco hanno beneficiato 
di un tasso di aiuto del 60 %.
 La Corte ha rilevato inoltre che in 
uno dei sei INP visitati, il sostegno 
destinato al mantenimento delle 
strutture agricole tradizionali ha 
finito per sostenere una struttura 
non tradizionale utilizzata per le 
pratiche colturali.— In Italia (Puglia), il ripristino dei 
muretti a secco che delimitano le 
parcelle agricole ha rappresentato 
la quota più rilevante (97 % della 
spesa totale per la misura) del 
sostegno agli INP in Puglia. Il tasso 
di sostegno è stato pari al 100 % 
della spesa ammissibile. Nel primo 
periodo di applicazione non era 
stato stabilito alcun massimale; nei 
periodi successivi, è stato fissato 
a 100 000 euro di spesa. La Corte 
ritiene che questo tipo di INP inclu -
da una componente produttiva 
in quanto i muretti di pietra sono 
utilizzati come confini per mante -
nere il bestiame entro determinate 
zone di pascolo o per proteggere 
le colture dai danni prodotti dal 
bestiame o da animali selvatici 
della zona. L’alto tasso di aiuto con -
cesso in Italia (Puglia) può essere 
confrontato con quello concesso 
nel Regno Unito (Inghilterra), dove 
i muretti a secco hanno beneficiato 
di un tasso di aiuto del 60 %.
— Nel Regno Unito (Inghilterra), 
nonostante esista una metodolo -
gia che consente di tener conto 
dell’impatto economico degli INP 
sostenuti al momento di determi -
nare il tasso di aiuto, la Corte ha 
rilevato che quattro progetti sui 
10 visitati in loco, tutti finanziati al 
100 %, comportavano significativi 
benefici economici ai beneficiari 
e/o soggetti associati. In due casi 
che riguardavano il ripristino di 
torbiere degradate9, i beneficiari 
avevano gestito progetti nell’am -
bito di un partenariato che inclu -
deva due società idriche. I due 
progetti veniva attuati nei bacini 
idrografici che alimentavano due 
serbatoi di acqua gestiti da queste 
società. L’interesse economico di 
queste società era connesso alla 
riduzione dei costi del trattamento 
delle acque derivante dall’attuazio -
ne di questi INP . Anche se questi 
progetti rientrano nell’ambito di 
applicazione del sostegno agli INP , 
il legittimo interesse economico 
delle società idriche doveva essere 9 Le torbiere sono zone umide 
coperte da uno spesso strato 
di materiale organico (torba) 
composto da materiale 
vegetale in decomposizione 
sommerso da acqua 
stagnante. Le torbiere 
includono le torbiere alte, 
basse e in transizione e tundra 
coperta da permafrost.
26 Osservazioni
considerato nel definire il tasso di 
aiuto.
 In un altro caso, il beneficiario ha 
utilizzato il sostegno per acqui -
stare attrezzature principalmente 
utilizzate per la propria attività 
economica di proprietario di 
foreste. Il quarto caso riguarda il 
recupero di edifici storici in una 
proprietà il cui titolare gestisce 
un Bed & Breakfast. Questi due 
progetti hanno beneficiato di un 
tasso di aiuto significativamente 
superiore a quello che avrebbero 
ricevuto come investimenti pro -
duttivi nell’ambito di altre misure 
di sviluppo rurale previste per tipi 
di progetti simili.
— In Danimarca, nonostante le auto -
rità nazionali avessero stabilito che 
gli INP collegati ad attività com -
merciali avrebbero beneficiato di 
tassi di sostegno inferiori al 75 %, 
la Corte ha riscontrato che due dei 
sei progetti visitati riguardavano 
pascoli collegati ad attività com -
merciali ma avevano ricevuto un 
tasso convenzionale di aiuto del 
75 %. Questi progetti includevano 
tra l’altro la costruzione di recin -
zioni e la creazione/estensione di 
zone di pascolo per capi preceden -
temente stabulati, dando luogo 
così ad un aumento del numero 
di capi allevati o alla locazione di 
altre superfici da pascolo.Gli Stati membri sottoposti 
ad audit hanno finanziato 
investimenti con costi 
eccessivamente elevati 
e insufficientemente 
giustificati
42 
La Corte ha esaminato le procedure 
applicate negli Stati membri sottoposti 
ad audit per accertarsi della ragione -
volezza dei costi degli INP finanziati. 
Gli auditor hanno rilevato debolezze in 
tutti gli Stati membri visitati.
43 
Per quanto riguarda il Portogallo, nel 
caso dei muretti a secco di sostegno 
per le coltivazioni a terrazze nella valle 
del Douro (89 % del sostegno totale 
agli INP), le autorità nazionali avevano 
definito un costo unitario massimo 
ammissibile che era eccessivo rispetto 
a dei benchmark  indipendenti10 o a 
tipi simili di INP in altri Stati membri 
(cfr.  riquadro 7 ).
44 
Inoltre, in Portogallo la Corte ha rileva -
to che una condizione di ammissibilità 
per gli INP comportanti lavori pubblici 
prevedeva che il contraente incaricato 
dei lavori avesse una licenza; tale crite -
rio non era rispettato in tre dei sei pro -
getti esaminati in loco. Da un ulteriore 
esame è emerso che in totale 12 altri 
fascicoli di beneficiari sui 20 esaminati 
presentavano lo stesso problema di 
ammissibilità. La scarsa sorveglianza 
delle autorità nazionali ha fatto sì 
che i contraenti utilizzati da cinque di 
questi beneficiari fossero coinvolti in 
totale in 79 casi analoghi.10 Benchmark  ottenuti da un 
database pubblico 
dell’associazione nazionale dei 
costruttori (Aiccopn).
27 Osservazioni
45 
In Danimarca, le procedure per la 
verifica dei costi pagati non richiede -
vano la verifica di tutti i documenti 
giustificativi. Infatti era considerata 
sufficiente una dichiarazione del revi -
sore del beneficiario che attestasse la 
conformità alla normativa ambientale 
e alle leggi, comprese quelle in materia 
di appalti. Analogamente, fino alla fine 
del 2013, le autorità danesi non hanno 
verificato se le fatture presentate 
fossero effettivamente state saldate 
dal beneficiario prima della presenta -
zione della domanda di pagamento. La 
Corte ha rilevato inoltre che le autorità 
nazionali non avevano verificato se 
i beneficiari avessero incluso nelle do -
mande di pagamento l’IVA deducibile, 
che non è ammissibile. Di conseguen -
za, in uno dei sei INP esaminati dalla 
Corte in Danimarca, è stata così rim -
borsata IVA deducibile per un importo 
pari al 20 % dei costi totali dichiarati 
dell’investimento. Dalla fine del 2013, 
è stata introdotta una nuova proce -
dura di verifica dei costi, ma la Corte 
non ha trovato elementi, come ordini 
di servizio o comunicazioni ufficiali 
al personale, che ne documentassero 
l’attuazione.46 
Nel Regno Unito (Inghilterra), la Corte 
ha esaminato, ove applicabile, la docu -
mentazione di gara e gli accordi di ser -
vizio tra i beneficiari e i terzi incaricati 
della gestione di 10 progetti di investi -
mento. La Corte ha rilevato casi in cui 
i costi effettivi sostenuti erano supe -
riori ai costi delle opzioni alternative 
che erano state proposte. In altri casi, 
l’analisi delle offerte non comprendeva 
il confronto con valori di benchmark  al 
fine di ridurre il rischio di aggiudicare il 
contratto a una offerta eccessivamente 
alta (cfr.  riquadro 8 ). Inoltre, dato che 
le autorità nazionali hanno effettuato 
un ridotto numero di visite fisiche, non 
è stata accertata la realtà e la conve -
nienza economica degli INP sostenuti, 
soprattutto alla luce degli alti tassi di 
aiuto e dell’assenza di fattori dissuasivi, 
come una significativa partecipazione 
finanziaria dei beneficiario.Esempi di costi irragionevolmente elevati — Portogallo (Continente)
Le autorità nazionali hanno definito un costo unitario massimo ammissibile di 250 euro per metro cubo nel 
caso della costruzione di muretti a secco di sostegno per la coltivazione a terrazze. In base ai dati forniti dalle 
autorità nazionali, il costo medio pagato al beneficiario è stato di 198 euro al metro cubo. Benchmark  indipen -
denti del settore, come i costi di riferimento dell’associazione nazionale dei costruttori, indicano che il costo 
per tipi di lavori analoghi dovrebbe essere di 75 euro al metro cubo.
Nel caso dei muretti a secco usati unicamente come confine, che costituiscono un altro tipo di INP , il costo 
unitario massimo ammissibile di 150 euro al metro cubo può essere confrontato con INP simili in Italia (Puglia), 
dove il costo unitario massimo ammissibile nel primo bando era di 74 euro al metro cubo per poi essere ridot -
to a 61 euro al metro cubo nel secondo bando. Nel Regno Unito (Inghilterra), il costo unitario massimo ammis -
sibile era di 75 euro per metro lineare.Riquadro 7
28 Osservazioni
47 
Nel caso dell’Italia (Puglia), dall’audit 
è emerso che i costi dell’INP per i mu -
retti a secco erano sistematicamente 
uguali al costo unitario massimo am -
missibile. Anche se la Corte ha rilevato 
soltanto che i costi unitari massimi 
ammissibili erano fissati ad un livello 
elevato, è ovvio che l’attuazione dei 
progetti di INP in condizioni diver -
se, in funzione della loro ubicazione 
(terreno pianeggiante o montagnoso), 
dell’accessibilità o delle condizioni del 
terreno, richieda una differenziazione 
almeno per alcuni costi di investimen -
to (cfr.  riquadro 9 ).48 
Inoltre, le fatture presentate dai be -
neficiari di quattro dei sei INP visitati 
in Italia (Puglia), non fornivano infor -
mazioni che consentissero di stabilire 
quanti muretti fossero stati ripristinati 
e la sede dei lavori. Le autorità nazio -
nali non hanno quindi potuto verifica -
re la ragionevolezza dei costi dichiarati 
o la realtà delle operazioni sostenute.Esempi di costi irragionevolmente elevati — Regno Unito (Inghilterra)
Per tre dei dieci progetti visitati in loco, dall’esame della documentazione di gara è emerso che i costi degli 
INP erano più alti del necessario, dato che erano disponibili altre alternative meno costose. Ad esempio, per 
l’uso di servizi di trasporto aereo, la rimozione di legname e lavori a terra di preparazione nonché il restauro 
di una struttura storica, le offerte selezionate superavano i costi della concorrenza rispettivamente del 65 %, 
139 % e 31 %.
Per altri tre progetti visitati in loco, le offerte selezionate presentavano i costi più bassi. Tuttavia, in assenza 
di un sistema di benchmark  per valutare la ragionevolezza dei costi delle offerte, non viene limitato il rischio 
relativo alla ragionevolezza dei costi, ad esempio, qualora tutte le offerte per un INP siano eccessive.
Esempi di costi irragionevolmente elevati — Italia (Puglia)
Le condizioni stabilite per il sostegno ai muretti a secco consentivano ai beneficiari di utilizzare la manodope -
ra già presente in azienda per giustificare parte dei costi dei lavori. I restanti lavori dovevano essere eseguiti 
da contraenti esterni e la spesa doveva essere comprovata da fatture. Parallelamente all’allineamento siste -
matico dei costi degli INP ai costi massimi ammissibili, non era richiesta l’organizzazione di una gara d’appalto 
per selezionare contraenti esterni.
Una indicazione del fatto che il costo unitario massimo ammissibile per i muretti a secco stabilito era elevato 
viene dal fatto che, nel bando per le domande 2009, tale costo era del 23 % inferiore a quello del bando 2011. 
Nonostante tale riduzione, la domanda per il sostegno agli INP ha superato i finanziamenti disponibili.
La mancanza di gare d’appalto competitive, combinata con l’allineamento dei costi con quelli unitari massimi am -
missibili fissati ad un livello elevato, determina un rischio per l’efficacia del sostegno dal punto di vista dei costi.Riquadro 8 Riquadro 9
29 Osservazioni
Vi sono stati problemi 
relativi alla ragionevolezza 
dei costi nella maggior parte 
degli INP sottoposti ad audit 
dalla Corte
49 
L’allegato II  fornisce informazioni 
dettagliate sui 28 progetti che sono 
stati oggetto di visita in loco, nonché 
valutazioni individuali indicanti se 
i progetti includessero elementi pro -
duttivi o se i loro costi fossero ragio -
nevoli. Presenta inoltre la valutazione 
globale della Corte sulla loro efficacia 
in termini di costi.
50 
Come indicato al paragrafo 34, il 71 % 
dei progetti controllati era efficace 
nel senso che aveva contribuito al 
conseguimento dei obiettivi connessi 
all’uso sostenibile dei terreni agricoli. 
Tuttavia, la Corte ha rilevato che, nel 
75 % dei casi, i costi per questi progetti 
erano irragionevoli. L’analisi combinata 
della efficacia e della ragionevolezza 
dei costi mostra che, complessivamen -
te, solo cinque dei 28 INP controllati 
(18 %) ha contribuito in modo efficace 
in termini di costi al conseguimento 
degli obiettivi agroambientali. I pro -
blemi relativi alla ragionevolezza dei 
costi dell’investimento potrebbero non 
essere limitati ai soli progetti del cam -
pione, dal momento che i problemi 
individuati sono imputabili alle debo -
lezze dei sistemi di controllo degli Stati 
membri descritte ai paragrafi 41-48.Le debolezze relative 
all’efficacia in termini 
di costi del sostegno agli 
INP nel periodo 2007-2013 
non erano ancora state 
corrette all’inizio 
del periodo 2014-2020
51 
Dall’entrata in vigore del nuovo qua -
dro finanziario pluriennale 2014-2020, 
gli Stati membri o le regioni che desi -
derano ricevere fondi FEASR devono 
sottoporre i loro nuovi PSR all’appro -
vazione della Commissione. La Com -
missione e gli Stati membri avevano 
così l’opportunità unica di ovviare alle 
debolezze nella programmazione, ge -
stione, monitoraggio e valutazione del 
sostegno agli INP rilevate nel periodo 
precedente. Ciò è tanto più importante 
in un contesto in cui gli Stati membri 
controllati manterranno o estenderan -
no la gamma di investimenti ammissi -
bili11 al sostegno.
52 
La Corte ha valutato in che misura la 
Commissione e gli Stati membri visitati 
avessero individuato ed ovviato alle 
debolezze evidenziate nelle due pre -
cedenti sezioni di questa relazione, al 
fine di migliorare l’efficacia in termini 
di costi degli INP nel nuovo periodo di 
programmazione. Questa valutazione 
si è basata sulle informazioni conte -
nute nei quattro PSR sottoposti ad 
audit12, sulle modalità di applicazione, 
sugli orientamenti e sulle procedure 
di gestione e controllo disponibili al 
momento dell’audit. La Corte ha esa -
minato inoltre le comunicazioni tra la 
Commissione e i quattro Stati membri 
risultanti dall’esame dei progetti di PSR 
svolto dalla Commissione. Comples -
sivamente gli elementi raccolti dalla 
Corte mostrano che non erano ancora 
state adottate misure correttive per la 
maggior parte delle debolezze indivi -
duate dalla Corte (cfr. paragrafi 60-71).11 Nel Regno Unito (Inghilterra) il 
sostegno agli INP resterà 
integrato nella nuova 
misura 10 «Pagamenti 
agro-climatico-ambientali» 
che sostituisce la precedente 
misura 214 «Pagamenti 
agroambientali». Lo stesso 
avverrà in Portogallo 
(Continente). In Danimarca, il 
sostegno agli INP è mantenuto 
in condizioni simili a quelle del 
precedente periodo di 
programmazione e in Italia 
(Puglia), l’ambito del sostegno 
è stato esteso per includere gli 
enti pubblici tra i potenziali 
beneficiari, nonché nuovi tipi 
di INP come le strutture in 
pietra non residenziali o i 
sentieri tradizionali (tratturi).
12 Per Danimarca, Portogallo 
(Continente) e Regno Unito 
(Inghilterra) il PSR approvato, 
per l’Italia (Puglia) l’ultima 
bozza disponibile.
30 Osservazioni
53 
Una ragione che spiega la scarsità di 
miglioramenti finora osservata è che 
la Commissione e gli Stati membri non 
hanno fatto abbastanza per individua -
re le eventuali debolezze a tempo de -
bito. In particolare, le autorità naziona -
li non hanno analizzato a sufficienza le 
cause delle irregolarità rilevate duran -
te i controlli per migliorare le gestione 
del regime.
54 
Le verifiche in loco eseguite dalle au -
torità nazionali13 hanno mostrato una 
significativa frequenza di irregolarità. 
In Portogallo (Continente), il 50 % dei 
progetti esaminati dalle autorità nazio -
nali era inficiato da irregolarità oppure 
l’utilizzo finale degli INP era eminente -
mente produttivo (ossia generatore di 
entrate). In Italia (Puglia), il 27 % degli 
INP esaminati dalle autorità nazionali 
era inficiato da irregolarità e nel Regno 
Unito (Inghilterra), le norme relative 
al sostegno agli INP sono state viola -
te nel 10 % dei casi. La Corte non ha 
ottenuto dati sui controlli svolti dalle 
autorità danesi14.
55 
Tuttavia, salvo che in Danimarca, le au -
torità nazionali hanno utilizzato solo in 
misura limitata le informazioni relative 
alle irregolarità. Fondamentalmente le 
hanno utilizzate per ridurre gli importi 
da versare ai beneficiari interessati, ma 
non hanno analizzato le cause delle 
irregolarità per individuare i migliora -
menti da apportare alla gestione del 
regime.56 
La Commissione è responsabile della 
supervisione della corretta attuazione 
dei regimi di INP negli Stati membri. 
A tale riguardo, le visite di audit sono 
fondamentali per individuare le debo -
lezze che inficiano l’applicazione delle 
procedure (ad esempio, selezione dei 
progetti, verifica della ragionevolezza 
dei costi, produzione di dati di monito -
raggio affidabili ecc.) che non possono 
essere rilevate attraverso i controlli do -
cumentali. La Corte ha però osservato 
che gli audit della Commissione sono 
stati eseguiti troppo tardi per poter 
aiutare gli Stati membri ad individuare 
e correggere le carenze rilevate duran -
te il periodo di attuazione 2007-2013. 
Inoltre, i risultati di questi audit non 
erano disponibili mentre la Commis -
sione esaminava ed approvava il PSR 
per il periodo 2014-2020 in nessuno 
degli Stati membri controllati, salvo 
l’Italia (Puglia)15. Il che significa che la 
Commissione non ha potuto utilizzare 
i risultati finali di questi audit per chie -
dere agli Stati membri di includere nei 
nuovi PSR le necessarie azioni corretti -
ve prima che questi fossero approvati. 
Una volta che la Commissione approva 
un PSR e i fondi UE sono messi a di -
sposizione degli Stati membri, è più 
difficile per la Commissione far sì che 
gli Stati membri adottino le necessarie 
azioni correttive a tempo debito16.
57 
La tabella 2  mostra che per tre dei 
quattro Stati membri visitati, i risultati 
degli audit non erano disponibili prima 
dell’approvazione del nuovo PSR per il 
periodo 2014-2020,13 Articolo 25 del regolamento 
(UE) n. 65/2011 della 
Commissione, del 
27 gennaio 2011, che stabilisce 
modalità di applicazione del 
regolamento (CE) n. 1698/2005 
del Consiglio per quanto 
riguarda l’attuazione delle 
procedure di controllo e della 
condizionalità per le misure di 
sostegno dello sviluppo rurale 
(GU L 25 del 28.1.2011, pag. 8).
14 Ulteriori dati riguardanti i tipi 
di errori e l’entità finanziaria 
delle irregolarità non sono 
stati resi disponibili, ad 
eccezione dell’Italia (Puglia) 
dove la causa più frequente di 
irregolarità era il calcolo del 
muretto ripristinato in metri 
cubi.
15 Nel caso dell’Italia, i servizi 
della Commissione non 
avevano svolto audit 
sull’attuazione degli INP in 
Puglia. Gli audit della 
Commissione avevano 
riguardato invece il sostegno 
agli INP in Sicilia. Al giugno 
2015, il PSR della Puglia non 
era ancora stato approvato 
dalla Commissione.
16 Al maggio 2015, i risultati degli 
audit della Commissione 
relativi al Regno Unito 
(Inghilterra), al Portogallo 
(Continente) e all’Italia (Sicilia) 
per il periodo 2007-2013 erano 
ancora oggetto di esame da 
parte della Commissione, 
come parte del processo 
decisionale per l’eventuale 
applicazione delle rettifiche 
finanziarie agli Stati membri in 
questione.
31 Osservazioni
58 
Il monitoraggio e la valutazione 
dovrebbero inoltre consentire alla 
Commissione e agli Stati membri di 
individuare i problemi, trarre insegna -
menti dal passato per poi applicarli 
nella preparazione e nell’esame del 
progetto di PSR. Invece, come indicato 
ai paragrafi 25-31, il monitoraggio ha 
fornito solo informazioni sulle spese 
sostenute, sul numero di beneficiari 
e sugli investimenti totali. Le valuta -
zioni intermedie non hanno fornito 
informazioni pertinenti sull’attuazione 
e sulla performance. Questo ha osta -
colato ulteriormente l’individuazione 
tempestiva e la correzione delle de -
bolezze che inficiavano l’efficacia del 
sostegno agli INP in termini di costo.
59 
Nel seguenti paragrafi, la Corte analiz -
za in che misura la Commissione e gli 
Stati membri visitati abbiano corretto 
le debolezze descritte nelle prime due 
sezioni della presente relazione.Complementarità 
non sempre raggiunta 
a livello operativo 
per promuovere sinergie
60 
La Corte ha rilevato che due dei 
quattro Stati membri controllati — Da -
nimarca e Italia (Puglia) — non hanno 
utilizzato il sostegno agli INP in modo 
complementare ad altri regimi di aiuto 
(cfr. paragrafo 20). Per il periodo 2014-
2020, la Danimarca, come il Regno Uni -
to e il Portogallo, intende attuare gli 
INP in sinergia con altre misure di svi -
luppo rurale e/o regimi ambientali. Il 
nuovo regolamento FEASR prevede la 
possibilità di attuare progetti integrati 
di investimento in beni fisici, e uno 
stesso beneficiario può presentare 
una sola domanda per attuare azioni 
nell’ambito di almeno due diverse 
misure o sottomisure. Solo il PSR della 
Danimarca fa esplicito riferimento 
alla possibilità di ricever sostegno per 
progetti integrati che combinino tre 
tipi di INP (creazione di zone umide, 
estensivizzazione delle colture nelle 
terre basse e ripristino delle condizio -
ni naturali a livello idrico nelle zone 
Natura 2000) con la nuova misura 10 
«Pagamenti agro-climatico-ambienta -
li». L’ultimo progetto di PSR per l’Italia 
(Puglia) non prevede l’attuazione degli 
INP in sinergia con altre misure del 
FEASR o altri regimi ambientali.Tabella 2Tempistica degli audit della Commissione sugli INP rispetto alle date 
di approvazione dei PSR 2014-2020
Stato membro Data dell’audit della Commissione Stato dell’audit Data di approvazione PSR 2014-2020
Portogallo (Continente) febbraio 2014 in corso dicembre 2014
Regno Unito (Inghilterra) giugno 2014 in corso febbraio 2015
Danimarca ottobre 2014 in corso dicembre 2014
32 Osservazioni
61 
La Corte rileva che, in Portogallo 
(Continente), il sostegno per la manu -
tenzione dei muretti in pietra previsto 
nell’ambito della misura 10 «Pagamenti 
agro-climatico-ambientali» è fon -
damentalmente lo stesso previsto 
dalla misura 2014 «Pagamenti agro -
ambientali» nel precedente periodo 
di programmazione. La Corte non 
ha rilevato elementi indicanti che le 
autorità nazionali abbiano affrontato 
il problema della sovrapposizione tra 
il sostegno fornito per la manuten -
zione e il restauro dei muretti a secco 
(cfr. paragrafo 22).
Carenza di indicatori 
e dati sulla performance 
adeguati, al di là delle risorse 
e delle realizzazioni
62 
La Corte ha rilevato che, nel periodo 
di programmazione 2007-2013, vi era 
una carenza di indicatori di moni -
toraggio per misurare i risultati del 
sostegno agli INP . Le informazioni 
sulla performance si limitavano quindi 
al numero di aziende aiutate e agli 
importi spesi, dato che gli indicatori 
di risultato erano inadeguati per una 
misura di investimento (cfr. paragrafi 
26-29). Inoltre la Corte ha osservato 
che nessuno degli Stati membri visitati 
aveva completato l’insieme di indica -
tori comuni con indicatori di risultato 
specifici per i loro INP . La Commissione 
ha esaminato il quadro di riferimento 
dell’efficacia dell’attuazione proposto 
dagli Stati membri controllati nei pro -
getti di PSR. Tale esame ha riguardato 
la conformità degli Stati membri ai 
requisiti previsti dal sistema di moni -
toraggio e valutazione 2014-202017. In 
particolare, è stato esaminato se i PSR 
includessero il contesto comune, gli 
indicatori di risultato e di realizzazione 
e presentassero target intermedi e fi -
nali plausibili in relazione agli stanzia -
menti di bilancio proposti.63 
Tuttavia, il nuovo insieme di indicatori 
comuni include indicatori di risultato 
solo a livello delle aree di interesse 
(focus area ), a cui contribuiscono più 
misure. Ciò significa che, come nel 
precedente periodo, non esistono 
indicatori comuni per misurare i ri -
sultati raggiunti dalle singole misure 
o sottomisure. Poiché gli stanziamenti 
di bilancio sono eseguiti a livello di 
misura/sottomisura, la Corte ritie -
ne che sia importante misurare la 
performance delle singole misure/
sottomisure per individuare la causa 
dei problemi e intraprendere azioni 
correttive efficaci e mirate. Il che sarà 
difficile se i risultati sono valutati solo 
a livello delle focus area . Ad esempio, 
nel caso non si raggiungano i target 
di una determinata focus area , sarà 
difficile individuare quale(i) misura(e) 
o sottomisura(e) è(sono) in ritardo 
o quale(i) contribuisce(contribuiscono) 
maggiormente al raggiungimento dei 
target. Il riquadro 10  mostra il quadro 
di monitoraggio applicabile alla sotto -
misura 4.4 «Investimenti non produt -
tivi». Si vede che per gli INP non verrà 
prodotta alcuna informazione sulla 
performance relativa ai risultati.
64 
I nuovi PSR per il periodo 2014-2020 
preparati dagli Stati membri controllati 
non prevedono altri indicatori relativi 
al sostegno agli INP .17 Il sistema comune di 
monitoraggio e valutazione di 
cui all’articolo 67 del (UE) 
n. 1305/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
17 dicembre 2013, sul 
sostegno allo sviluppo rurale 
da parte del Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
(FEASR) e che abroga il 
regolamento (CE) n. 1698/2005 
del Consiglio (GU L 347 del 
20.12.2013, pag. 487) ed 
ulteriormente sviluppato dal 
regolamento di esecuzione 
(UE) n. 808/2014 della 
Commissione.
33 Osservazioni
Quadro di monitoraggio applicabile alla sottomisura 4.4 «Investimenti 
non produttivi»
Gli INP possono potenzialmente contribuire ad almeno tre focus area  collegate alla priorità dello sviluppo 
rurale di ripristinare, preservare e valorizzare gli ecosistemi:
 ο4 a) biodiversità, comprese le zone Natura 2000 e le zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli speci -
fici, l’agricoltura ad alto valore naturalistico, e l’assetto paesaggistico dell’Europa;
 ο4 b) gestione delle risorse idriche, compresa la gestione dei fertilizzanti e dei pesticidi; e
 ο4 c) prevenzione dell’erosione del suolo e gestione del suolo.
Oltre agli INP , le seguenti misure possono contribuire anche a queste focus area : misura 1: trasferimento delle 
conoscenze e dell’informazione; misura 2: servizi di consulenza , misura 10: pagamenti agro-climatico-ambien -
tali, misura 11: agricoltura biologica; misura 12: indennità Natura 2000 e indennità connesse alla direttiva qua -
dro sull’acqua e misura 13: Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici.
Tuttavia, gli indicatori comuni di risultato si applicano solo a livello delle focus area :
 οIndicatori di risultato per la focus area  4 a): R6 — % di foreste o altre zone boschive soggette a contratti di 
gestione a sostegno della biodiversità e R7 — % di terreni agricoli soggetti a contratti di gestione a soste -
gno della biodiversità e/o dei paesaggi.
 οIndicatori di risultato per la focus area  4b): R8 — % di terreni agricoli soggetti a contratti di gestione per 
migliorare la gestione delle risorse idriche e R9 — % di terreni forestali soggetti a contratti di gestione per 
migliorare la gestione delle risorse idriche.
 οIndicatori di risultato per la focus area  4c): R10 — % di terreni agricoli soggetti a contratti di gestione per 
migliorare la gestione del suolo e/o prevenire l’erosione del suolo e R11 — % di terreni forestali soggetti 
a contratti di gestione per migliorare la gestione del suolo e/o prevenire l’erosione del suolo.
Gli indicatori comuni specifici per gli INP sono indicatori di realizzazione che misurano il numero di progetti 
sostenuti, dal momento che gli indicatori della spesa totale e della spesa pubblica totale si applicano a livello 
di misura (comprese le sottomisure 4.1 e 4.4).
Le informazioni sulla performance per gli INP sono pertanto molto limitate.Riquadro 10
34 Osservazioni
Carenze nelle procedure 
di selezione
65 
La Corte ha individuato debolezze per 
quanto riguarda la trasparenza della 
selezione delle domande di progetti 
di INP e la verifica della conformità dei 
richiedenti ai criteri di selezione fonda -
mentali (cfr. paragrafo 24). La Commis -
sione ha pochi margini per correggere 
queste debolezze durante la procedu -
ra di approvazione dei PSR in quanto 
le procedure di selezione dettagliate 
sono definite dalla normativa nazio -
nale che disciplina l’attuazione del 
regime, in genere una volta che i PSR 
sono stati approvati. La Commissione 
ha però richiesto agli Stati membri di 
includere nei loro PSR l’impegno ad 
utilizzare criteri di selezione pertinenti 
e ad applicare soglie minime per la se -
lezione delle domande per i progetti. 
La Corte ha raccomandato tali pratiche 
più volte in precedenti relazioni spe -
ciali. In ogni caso, la Commissione può 
vigilare sulla corretta attuazione delle 
procedure di selezione da parte degli 
Stati membri attraverso i propri audit.
66 
Per quanto riguarda gli Stati membri 
controllati, solo il Regno Unito (Inghil -
terra) ha fatto esplicito riferimento 
ai principi che disciplinano la sele -
zione dei progetti nel proprio PRS. 
Le informazioni fornite suggeriscono 
che i problemi descritti al riquadro 3  
verranno probabilmente affrontati, 
come la chiara definizione dei criteri 
di inclusione ed esclusione, la separa -
zione dei compiti e l’uso di un sistema 
di punteggi, che comporterà una 
soglia minima al di sopra della quale 
le domande verranno classificate per 
ordine di priorità. Gli altri Stati membri 
controllati fanno riferimento a criteri di 
selezione da definirsi in fase successi -
va. Tali criteri tuttavia non erano stati 
sviluppati al momento dell’audit.I tassi di aiuto non sono 
adeguati in base 
alla remuneratività 
degli investimenti
67 
La Corte ha rilevato, in tutti gli Stati 
membri visitati, INP per i quali non si 
era tenuto conto delle caratteristiche 
di remuneratività per ridurre gli altri 
tassi di aiuto (cfr. paragrafi 35-41). Il 
nuovo regolamento FEASR prevede 
un tasso di aiuto massimo del 100 % 
per gli INP . Nell’esaminare i progetti 
di PSR, la Commissione ha verificato 
che i tassi di aiuto proposti dagli Stati 
membri fossero conformi ai tassi mas -
simi di aiuto previsti dal regolamento. 
La Corte non ha però trovato riscontri 
riguardo al fatto che la Commissione 
abbia richiesto agli Stati membri di 
ridurre i tassi di aiuto agli INP in consi -
derazione degli elementi remunerativi 
dei progetti.
68 
I nuovi PSR degli Stati membri control -
lati, eccetto la Danimarca, mostrano 
una grande variabilità dei tassi per 
gli INP , il che accresce la possibilità di 
modulare l’aiuto in base alle caratteri -
stiche remunerative degli investimenti 
da parte delle autorità nazionali. 
Complessivamente si tratta di miglio -
ramenti limitati, dal momento che solo 
il Regno Unito (Inghilterra) applicherà 
la buona pratica di definire un tasso 
di aiuto specifico per ogni tipo di INP 
sulla base delle caratteristiche di remu -
neratività. Il Regno Unito (Inghilterra) 
compila un elenco completo di opzioni 
di lavori indicante il tasso di sostegno, 
che varia tra il 10 % e il 100 % in base 
alle caratteristiche di non-remunera -
zione dell’opzione di lavori Tuttavia, 
va detto che la Corte ha ravvisato 
problemi nella corretta applicazione di 
questa procedura di modulazione nel 
periodo 2007-2013.
35 Osservazioni
Costi irragionevoli 
o insufficientemente 
giustificati
69 
Al di là delle dichiarazioni generali che 
manifestano le intenzioni degli Stati 
membri di usare i costi di rifermento 
e di confrontare le diverse offerte, la 
Corte ha rilevato esempi di migliora -
menti concreti nelle procedure per la 
verifica della ragionevolezza dei costi 
in due Stati membri: Regno Unito (In -
ghilterra) e Portogallo (Continente).
70 
Nel caso del Regno Unito (Inghilter -
ra), i beneficiari dovranno produrre 
specifiche dettagliate delle attività da 
appaltare, un invito a presentare offer -
te, un minimo di tre offerte scritte, una 
valutazione di tutte le offerte e una 
giustificazione della scelta del forni -
tore preferito facendo riferimento ai 
criteri prestabiliti e improntati al con -
seguimento di un uso ottimale delle 
risorse. Nel caso del Portogallo (Con -
tinente) i costi di riferimento verranno 
convalidati sulla base di benchmark  
indipendenti del settore. La Danimarca 
ha anche manifestato l’intenzione di 
usare i costi di riferimento nelle diver -
se fasi della creazione di progetti per 
le zone umide. Questi costi non erano 
però ancora stati definiti al momento 
dell’audit, per cui la Corte non può 
valutare l’adeguatezza dei benchmark  
sulla base dei quali questi costi di rife -
rimento verranno definiti.Altre questioni relative 
all’ammissibilità
71 
La Corte ha rilevato che, in Danimarca, 
per gli INP ammissibili per tutti i tipi di 
intervento a livello nazionale vengono 
pianificati studi di fattibilità (cfr.  riqua -
dro 3 ). Il nuovo regolamento FEASR 
stabilisce esplicitamente che gli studi 
di fattibilità costituiscono una spesa 
ammissibile anche quando, in base 
ai loro risultati, non sono effettuate 
spese di investimento18. Nondimeno, 
la Corte ritiene che concedere per 
default  il sostegno agli INP agli studi 
di fattibilità è contrario al principio di 
economia, soprattutto alla luce dell’e -
sperienza del periodo precedente in 
cui molti studi di fattibilità con esito 
positivo non avevano dato luogo ad 
alcun investimento. Inoltre, la Corte 
ritiene che la diffusione dell’uso degli 
studi di fattibilità potrebbe compor -
tare il rischio che altri costi generali, 
come le spese di consulenza professio -
nale, possano essere classificati come 
studi di fattibilità, evitando quindi di 
applicare il criterio di ammissibilità 
che prevede che tali costi generali 
siano collegati ad effettive spese di 
investimento.18 Articolo 45 del regolamento 
(UE) n. 1305/2013 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio.
36
 Conclusioni 
e raccomandazioni
72 
Come parte della politica di sviluppo 
rurale dell’UE, gli Stati membri pos -
sono utilizzare il bilancio dell’UE per 
sovvenzionare i costi degli investimen -
ti non produttivi. Gli INP sono investi -
menti che non dovrebbero generare 
un significativo rendimento economi -
co per chi lo realizza, ma contribuire ad 
un uso sostenibile dei terreni agricoli. 
In particolare, gli INP svolgono un 
ruolo complementare nel contribuire 
a conseguire gli obiettivi stabiliti o ad 
adempiere agli impegni agroam -
bientali che possono essere assunti 
nell’ambito di altri regimi ambientali, 
o nell’accrescere il valore ambientale 
delle zone protette. In considerazione 
del loro carattere non produttivo, gli 
Stati membri applicano agli INP tassi 
di aiuto pubblico superiori a quelli 
concessi ad altri investimenti produt -
tivi, e raggiungono spesso il 100 % dei 
costi di investimento totali.
73 
Il quesito di audit era il seguente: «Gli 
INP hanno fornito un contributo effica -
ce in termini di costi all’uso sostenibile 
dei terreni agricoli?» La Corte conclude 
che complessivamente il sostegno agli 
INP ha contribuito al conseguimento 
degli obiettivi collegati all’uso sosteni -
bile dei terreni agricoli, ma in un modo 
non efficace in termini di costi.
74 
La Corte ha rilevato che gli Stati mem -
bri hanno concentrato il sostegno agli 
INP su tipi di investimenti che poteva -
no potenzialmente rispondere alle loro 
esigenze agroambientali. Ciò è confer -
mato dai progetti del campione che 
sono stati visitati dalla Corte, il 71 % 
dei quali rispondeva a esigenze e ad 
obiettivi agroambientali individuati 
dagli Stati membri, segnatamente la 
protezione della biodiversità e dei paesaggi. Non sempre però gli INP 
sono riusciti a svolgere un ruolo com -
plementare nel contribuire a raggiun -
gere specifici obiettivi di altri regimi 
agroambientali. Spesso, gli INP non 
sono stati attuati in sinergia con altri 
regimi e gli aiuti sono stati concessi 
a beneficiari che non avevano assunto 
impegni agroambientali supplemen -
tari o che non avevano beneficiato di 
altri programmi di sostegno ambienta -
li. A giudizio della Corte, ciò ha ridotto 
il potenziale impatto ambientale degli 
INP (paragrafi 19-23 e 32-34).
Raccomandazione 1 — 
Complementarità 
e sinergie con altri regimi 
di sostegno
a) Al fine di favorire un maggiore 
effetto sinergico per il consegui -
mento degli obiettivi agroam -
bientali, occorre massimizzare la 
complementarità degli INP . A tal 
fine, la Commissione dovrebbe 
incoraggiare gli Stati membri ad 
attuare gli INP in maggiore siner -
gia con altre misure di sviluppo 
rurale e/o regimi ambientali. Più 
concretamente, la Commissione 
dovrebbe monitorare l’attuazione 
degli INP da parte degli Stati mem -
bri attraverso le relazioni annuali di 
attuazione che, a partire dal 2017, 
dovrebbero includere anche il 
numero e la percentuale di proget -
ti di INP che sono stati attuati in 
sinergia con altre misure di svi -
luppo rurale o regimi di sostegno 
ambientale, compresi i progetti 
integrati.
b) Gli Stati membri dovrebbero inclu -
dere, nei loro piani di valutazione, 
una valutazione del grado di siner -
gia ottenuto tra gli INP e le altre 
misure di sviluppo rurale o regimi 
ambientali.
37 Conclusioni e raccomandazioni
75 
L’efficacia complessiva del sostegno 
ha risentito della debolezze delle 
procedure di selezione applicate 
dagli Stati membri. A causa di queste 
debolezze, gli Stati membri hanno 
finanziato investimenti che erano 
inammissibili e che, in quanto tali, non 
contribuivano agli obiettivi del regime 
di sostegno, o hanno selezionato le 
domande di progetti senza verifica -
re adeguatamente il rispetto di tutti 
i criteri di selezione essenziali. Gli Stati 
membri inoltre hanno usato procedure 
di selezione non del tutto trasparenti 
(paragrafo 24).
Raccomandazione 2 — 
Selezione delle domande 
di progetti di INP
a) Gli Stati membri dovrebbero far sì 
che le procedure di selezione siano 
trasparenti e applicate in modo 
efficace. In particolare, gli Stati 
membri dovrebbero rendere pub -
blici tutti i criteri utilizzati per la se -
lezione e la prioritarizzazione degli 
INP e verificare efficacemente la 
conformità a tali criteri. Dovreb -
bero inoltre garantire una ade -
guata separazione delle funzioni 
tra le organizzazioni e le persone 
coinvolte nella trasmissione e nella 
selezione delle domande.
b) Per il nuovo periodo di program -
mazione, la Commissione dovreb -
be fornire agli Stati membri orien -
tamenti sui criteri di selezione, 
prestando particolare attenzione 
alla loro trasparenza e pertinenza, 
e verificare che gli Stati membri 
applichino procedure adeguate 
per la selezione dei progetti.76 
L’audit ha rilevato che né la Commis -
sione né gli Stati membri avevano 
informazioni pertinenti sui risultati di -
retti del sostegno agli INP . Mancavano 
dati fondamentali sulla performance, 
quali l’aumento del numero di strut -
ture tradizionali o le caratteristiche 
paesaggistiche ripristinate, o la misura 
in cui gli INP hanno contribuito alla 
protezione della biodiversità. Diverse 
ragioni possono spiegare tale situa -
zione. In primo luogo, gli Stati membri 
non hanno definito, durante la fase di 
programmazione, indicatori relativi 
alla situazione di partenza ( baseline ) 
che consentissero una adeguata asse -
gnazione delle risorse e un successivo 
confronto con i progressi conseguiti. 
Secondariamente, gli indicatori comu -
ni di monitoraggio usati per aggre -
gare i dati sulla performance a livello 
di Stato membro e di UE misuravano 
soltanto i dati relativi alle risorse e alle 
realizzazioni (input e output), come gli 
importi spesi, il numero di aziende che 
hanno ricevuto il sostegno e il volume 
totale degli investimenti.
77 
In assenza di specifici indicatori di 
risultato, alcuni Stati membri hanno 
accorpato le valutazioni degli INP 
con quelle di altri regimi ambientali, 
presupponendo ottimisticamente 
che a una data performance di questi 
ultimi corrispondesse una tendenza 
analoga per gli INP , nonostante la 
mancanza di dati obiettivi relativi alle 
realizzazioni conseguite grazie al so -
stegno agli INP (cfr. paragrafi 25-31).
38 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 
3 — Monitoraggio 
e valutazione
a) La Commissione dovrebbe assicu -
rarsi che il contributo fornito dagli 
INP al conseguimento degli obiet -
tivi agroambientali dell’UE venga 
monitorato, o almeno valutato in 
modo specifico, durante la valu -
tazione del periodo di program -
mazione 2014-2020. A tal fine, la 
Commissione dovrebbe consigliare 
agli Stati membri in cui il sostegno 
agli INP è significativo, di defini -
re specifici indicatori di risultato 
per i tipi di INP finanziati più di 
frequente.
b) Gli Stati membri dovrebbero ripor -
tare tali indicatori nelle relazioni 
annuali di attuazione a partire dal 
giugno 2016. Questi Stati membri 
dovrebbero includere le valuta -
zioni dei risultati degli INP nei loro 
piani di valutazione.
78 
Sebbene la maggior parte dei progetti 
visitati dalla Corte abbia contribui -
to positivamente a rispondere alle 
esigenze e a conseguire gli obiettivi 
agroambientali degli Stati membri, 
affinché tale contributo sia efficace 
dal punto di vista dei costi è essenziale 
che i costi degli INP supportati siano 
ragionevoli e giustificati, a maggior 
ragione considerando che i beneficiari 
potrebbero essere meno incentivati 
a contenere i costi per effetto degli 
elevati tassi di sostegno pubblico (fino 
al 100 %). Tuttavia, la Corte ha rilevato 
elementi che segnalavano l’evidente 
presenza di costi irragionevoli nel 75 % 
di questi progetti. Di conseguenza, 
solo 5 dei 28 progetti sottoposti ad 
audit (18 %) sono risultati efficaci in 
termini di costi.79 
Le debolezze osservate riguardo alla 
ragionevolezza dei costi degli INP non 
si limitano ai soli progetti del campio -
ne, dal momento che i casi concreti 
individuati sono imputabili a debolez -
ze dei sistemi di gestione e controllo 
degli Stati membri. In particolare, essi 
hanno rimborsato costi di investimen -
to sulla base di costi unitari molto 
superiori a quelli effettivi di mercato 
o non hanno adeguatamente verificato 
la realtà dei costi dichiarati, o hanno 
accettato l’offerta più costosa per 
effettuare l’investimento senza richie -
dere ai beneficiari una giustificazione 
o senza confrontare i costi proposti 
con costi di riferimento ( benchmark ).
80 
Inoltre, l’audit ha riscontrato, in tutti 
gli Stati membri controllati, molti casi 
di INP palesemente remunerativi che 
hanno beneficiato dei tassi di aiuto 
massimi stabiliti per questo tipo di 
investimenti; il che significa che, nella 
maggior parte dei casi, sono stati inte -
ramente finanziati con fondi pubblici. 
A giudizio della Corte, il fatto che gli 
Stati membri non abbiano ridotto que -
sti tassi di aiuto elevati tenendo conto 
della remuneratività ha determinato 
esborsi eccessivi per i costi di investi -
mento in questione. infatti, una volta 
dedotti gli utili prodotti dagli investi -
menti per i beneficiari, i costi sostenuti 
potrebbero risultare in realtà inferiori 
agli aiuti concessi (cfr. paragrafi 35-50).
39 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 4 — 
Intensità dei tassi di aiuto 
e ragionevolezza dei costi
a) Gli Stati membri dovrebbero 
definire, prima possibile, criteri 
adeguati per stabilire la remunera -
tività degli INP che beneficiano dei 
tassi di aiuto più elevati. Tali criteri 
dovrebbero prendere in consi -
derazione, ad esempio, i benefici 
economici e agronomici, il grado 
di assistenza finanziaria necessaria 
per incitare ad intraprendere gli 
INP e il tasso di aiuto di base appli -
cabile agli investimenti produttivi 
nella stessa area geografica. Sulla 
base di questa valutazione, gli Stati 
membri dovrebbero modulare 
l’intensità del sostegno.
b) La Commissione dovrebbe inoltre 
fornire ulteriori indicazioni sulla 
definizione di tali criteri e promuo -
verne l’attuazione attraverso il 
comitato di sorveglianza.
c) Gli Stati membri dovrebbero 
attuare, quanto prima, procedure 
per evitare che i costi degli INP 
sostenuti superino quelli per beni, 
servizi o lavori simili offerti sul 
mercato. Più concretamente, gli 
Stati membri dovrebbero definire 
benchmark  e/o costi di riferimento 
adeguati a fronte dei quali veri -
ficare sistematicamente i costi 
degli INP nell’ambito dei controlli 
amministrativi. Tali controlli devo -
no includere la verifica che i costi 
dichiarati siano stati effettivamen -
te sostenuti dai beneficiari.d) La Commissione dovrebbe tener 
conto delle informazioni fornite 
dagli Stati membri sulla controlla -
bilità e verificabilità delle misure 
al momento dell’approvazione dei 
loro PSR 2014-2020, per far sì che 
gli Stati membri definiscano ed 
attuino procedure adeguate in ma -
teria di ragionevolezza dei costi.
e) La Commissione dovrebbe, nel 
quadro del suo piano plurienna -
le di audit, verificare l’effettiva 
applicazione dei controlli previsti 
per garantire la ragionevolezza dei 
costi.
81 
Il sostegno FEASR agli INP continua 
nel periodo di programmazione 2014-
2020, ma la Commissione e gli Stati 
membri non hanno ancora ovviato alla 
maggior parte delle debolezze indivi -
duate dalla Corte. Questo perché non 
è stato fatto abbastanza per individua -
re tempestivamente le debolezze, così 
che le necessarie azioni correttive po -
tessero entrare in vigore prima dell’i -
nizio del nuovo periodo. Da un lato, 
gli Stati membri non hanno analizzato 
le cause delle irregolarità rilevate dai 
loro stessi controlli per migliorare 
la gestione del regime. Dall’altro, gli 
audit della Commissione sono stati 
eseguiti troppo tardi per poter aiutare 
gli Stati membri ad individuare e cor -
reggere le carenze gestionali durante 
il periodo di attuazione 2007-2013 
(cfr. paragrafi 51-71).
40 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 5 — 
Individuazione 
delle carenze gestionali
a) Gli Stati membri dovrebbero 
definire, prima di eseguire i primi 
controlli in loco per il periodo 
di programmazione 2014-2020, 
un metodo per consolidare ed 
analizzare tempestivamente le 
cause degli errori rilevati durante 
tali controlli. I risultati di questa 
analisi dovrebbero determinare, 
ove applicabile, miglioramenti dei 
sistemi di gestione e controllo del 
regime degli INP . Gli Stati membri 
dovrebbero comunicare tali mi -
glioramenti nelle relazioni annuali 
di attuazione a partire dal giugno 
2016 in avanti.b) Nel pianificare futuri audit, la 
Commissione dovrebbe tenere 
debitamente conto dell’entità delle 
debolezze individuate dalla Corte 
in questo settore di spesa, indipen -
dentemente dalla loro modesta 
importanza finanziaria.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Augustyn 
KUBIK, membro della Corte, a Lussemburgo nella riunione dell’11 novembre 2015.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

41
 Allegati
Le principali caratteristiche della misura FEASR di sostegno agli investimenti 
non produttivi in agricoltura
Periodo di programmazione 2007-2013 Periodo di programmazione 2014-2020
Titolo/azioni Misura 216 — Sostegno agli INP
Investimenti che non determinano un significativo aumento del 
valore o  della redditività dell’azienda agricolaMisura 4.4 — Sostegno agli INP collegato al conseguimento 
degli obiettivi agro-climatico-ambientali
Investimenti che non determinano un significativo aumento del 
valore o  della redditività dell’azienda agricola
Motivazione Il sostegno è necessario per gli INP quando questi servono per 
conseguire:
—  impegni assunti nell’ambito di regimi agroambientali;
—  altri obiettivi agroambientali;
—  accrescimento nell’azienda del valore in termini di pubblica 
utilità delle zone Natura 2000 interessate o altre zone di 
grande pregio naturale.Il sostegno è necessario per gli INP collegati al conseguimento 
degli obiettivi agro-climatico-ambientali, tra cui:
—  status di conservazione della biodiversità di specie 
e habitat;
—  accrescimento del valore in termini di pubblica utilità delle 
zone Natura 2000 interessate o altri sistemi agricoli di 
grande pregio naturale negli Stati membri.
Beneficiari —  Agricoltori e/o proprietari terrieri —  Agricoltori e/o proprietari terrieri
Tipi di attività —  Cambiamento di destinazione dei terreni
—  Recupero di zone umide
—  Conversione da terreno agricolo a  terreno paludoso
—  Costruzione/gestione di biotopi/habitat
—  Conduzione di colture perenni di alto pregio—  Lavori nel quadro degli impegni agro-climatico-ambientali
—  Recinzioni e altri lavori per facilitare la gestione della 
conservazione
—  Ripristino di zone umide e  brughiere
—  Ripristino delle caratteristiche paesaggistiche
—  Muretti a seccoAllegato I
42 Allegati
Stato 
membroDescrizioneFondi FEASR 
approvati  
(euro)Complementarità1
INP2Tasso 
di aiuto  
(%)Obiettivo ambientale3
Ammissibi -
lità4Ragione -
volezza 
dei costi5Efficacia 
complessiva in 
termini di costi6 Sinergia Generale Proposto Raggiunto
DK7Piantagioni 107 786 Sì Parzialmente 60Miglioramento del pae -
saggio e  del biotopoSì Sì No No
DK Pascolo 29 132 Sì Parzialmente 75Miglioramento del pae -
saggio e  del biotopoSì Parzialmente No No
DK Zona umida 2 089 870 Sì Sì 100Protezione/Miglio -
ramento ambiente 
acquaticoNo Parzialmente No No
DKStudio preliminare 
su zone umide48 523 Sì No 100Protezione/Miglio -
ramento ambiente 
acquaticoNo No No No
DK Siepi 6 926 Sì Parzialmente 60Miglioramento del pae -
saggio e  del biotopoSì Sì No No
DK Pascolo 43 529 Sì Parzialmente 75Miglioramento del pae -
saggio e  del biotopoSì Sì No No
IT Muretti a secco 251 245 Sì Parzialmente 100 Paesaggio No No No No
IT Muretti a secco 975 328 Sì Parzialmente 100 Paesaggio Sì Sì No No
IT Muretti a secco 208 760 Sì Parzialmente 100 Paesaggio Sì Sì No No
IT Muretti a secco 200 397 Sì Parzialmente 100 Paesaggio Sì Parzialmente No No
IT Zone umide 35 759 Sì No 100Biodiversità/
PaesaggioNo No No No
IT Zone umide 492 196 Sì Sì 100Biodiversità/
PaesaggioNo No Sì No
UK8Ponte sospeso 407 4089Sì Sì 99 Paesaggio Sì Parzialmente No No
UKCaratteristiche di 
accesso — Zone 
umide264 576 Sì Sì 99Accesso pubblico 
e conservazione 
della flora e fauna 
selvaticheSì Sì Sì Sì
UKPascoli delle Culm 
measures294 845 Sì Parzialmente 95Biodiversità, conser -
vazione della flora 
e fauna selvaticheNo No No No
UKMuretti in pietra, 
rimboschimento166 883 Sì Parzialmente 65Biodiversità/
PaesaggioSì Sì Sì Sì
UKTorbiere basse 
attive1 027 307 Sì Sì 100Biodiversità, conser -
vazione della flora 
e fauna selvaticheSì Parzialmente No NoAllegato IISintesi degli INP visitati in loco
43 AllegatiStato 
membroDescrizioneFondi FEASR 
approvati  
(euro)Complementarità1
INP2Tasso 
di aiuto  
(%)Obiettivo ambientale3
Ammissibi -
lità4Ragione -
volezza 
dei costi5Efficacia 
complessiva in 
termini di costi6 Sinergia Generale Proposto Raggiunto
UK Torbiere 1 710 408 Sì Parzialmente 100Biodiversità e prote -
zione della naturaSì Sì No No
UK Torbiere 1 153 002 Sì Sì 100Biodiversità e prote -
zione della naturaSì Sì Sì Sì
UK Muretti in pietra 159 183 Sì Parzialmente 68 Paesaggio Sì Sì Sì Sì
UK Torbiere 622 402 Sì Parzialmente 89Biodiversità e prote -
zione della naturaSì Sì Sì Sì
UK Edifici storici 284 775 Sì No 93 Paesaggio No No No No
PTStrutture 
tradizionali21 721 Sì No 100 Paesaggio No No No No
PT Muretti a secco 59 500 Sì Parzialmente 100 Paesaggio Sì Sì No No
PT Muretti a secco 59 500 Sì Parzialmente 100 Paesaggio Sì Parzialmente No No
PT Muretti a secco 59 500 Sì Parzialmente 100 Paesaggio Sì Parzialmente No No
PT Muretti a secco 59 479 Sì Parzialmente 100 Paesaggio Sì Parzialmente No No
PTStrutture 
tradizionali25 876 Sì Sì 100 Paesaggio Sì Parzialmente No No
1 Complementarità: gli INP sono stati considerati attuati in sinergia quando i fondi per gli INP andavano a integrare i pagamenti di altre misure del FEASR e/o di altri regimi 
ambientali. La complementarità generale si riferisce a quei progetti che non sono stati attuati in sinergia con altri regimi, ma che ne perseguivano gli obiettivi generali.
2 Valutazione della significatività delle componenti remunerative dei progetti di INP: quando nulla indica che l’investimento ha prodotto e/o conteneva significative com -
ponenti remunerative, l’investimento è considerato non produttivo . Quando gli elementi remunerativi osservati sono considerati non significativi, ma alla luce degli elevati 
tassi di aiuto la Corte ha ritenuto che questi elementi avrebbero dovuto essere considerati per ridurre i tassi di aiuto, l’investimento è considerato parzialmente produttivo . 
Gli investimenti che hanno manifestamente influenzato l’attività commerciale o produttiva principale del beneficiario sono stati considerati dotati di una «significativa» 
componente remunerativa.
3 Valutazione del contributo fornito o meno dal progetto di INP al conseguimento dell’/degli obiettivo/i ambientale/i proposto/i (Sì/No). Nel caso gli INP siano stati valutati 
non ammissibili, la Corte ritiene che il progetto di INP in questione non abbia contribuito agli obiettivi della misura.
4 Valutazione dell’ammissibilità dei progetti di INP in base alla loro natura e ai loro costi (Sì/No/Parzialmente). «Parzialmente» indica l’esistenza di costi non ammissibili che 
non incidono sulla totalità del progetto di INP.
5 Valutazione della ragionevolezza dei costi dei progetti di INP (Sì/No). Tiene conto dell’esistenza di adeguate procedure di gara e/o dell’uso di costi di riferimento ragionevoli 
e se l’alta intensità dell’aiuto ha tenuto conto delle caratteristiche di remuneratività del progetto.
6 Efficacia in termini di costi (Sì/No): gli investimenti non produttivi sono considerati efficaci in termini di costi quando soddisfano i seguenti due criteri i) sono efficaci, nel 
senso che sono ammissibili, rispondono a necessità agroambientali e/o contribuiscono al conseguimento di un obiettivo agroambientale individuato dagli Stati membri nei 
loro PSR e ii) nulla indica che lo stesso investimento avrebbe potuto essere attuato a costi inferiori. (ossia i costi di investimento sono ragionevoli). Quando gli investimenti 
efficaci avrebbero potuto essere attuati a costi inferiori, le risorse non sono state utilizzate in modo ottimale in quanto gli stessi obiettivi e/o risultati avrebbe potuto essere 
conseguiti a costi inferiori.
7 Gli importi in DKK relativi ai progetti danesi sono stati convertiti in euro in base ad un tasso di cambio di 0,13 euro/DKK.
8 Gli importi in GBP relativi ai progetti inglesi sono stati convertiti in euro in base ad un tasso di cambio di 1,18 euro/GBP.
9 Dai documenti di sovvenzione esaminati non risulta chiaramente il singolo contributo concesso dal FEASR a ciascun progetto finanziato nel Regno Unito. La Corte ha perciò 
utilizzato il tasso di cofinanziamento medio del FEASR per i progetti della misura 216 nel Regno Unito durante il periodo 2007- maggio 2015, che è stato del 74 %. Questo 
tasso è stato applicato al calcolo degli importi del FEASR per questi progetti.
44 Allegati
Sintesi delle necessità, degli obiettivi e dei tipi di INP per Stato membro
Stato membro Necessità ed obiettivi individuati Descrizione dei tipi di INP
Regno Unito 
(Inghilterra)—  Conservazione della flora e della fauna selvatiche
—  Protezione di risorse naturali
—  Adattamento dei metodi colturali
—  Mantenimento della qualità e delle caratteristiche 
paesaggistiche
—  Promozione dell’accesso e della comprensione da parte 
del pubblico—  Delimitazioni tradizionali
—  Recinzione in associazione con lavori di conservazione
—  Lavori associati al rimboschimento e alla gestione forestale
—  Ripristino delle brughiere e  zone umide
—  Controllo di boscaglia e felceti
—  Conversione dei terreni in brughiere e pascoli ricchi di specie
—  Ripristino delle caratteristiche paesaggistiche
—  Strutture per specie specifiche
—  Modifica delle vie di accesso e transito delle aziende
Portogallo 
(Continente)—  Mantenimento della qualità e delle caratteristiche 
paesaggistiche
—  Mantenimento della struttura ecologica dei sistemi 
agricoli per preservare le zone ad alto valore 
paesaggistico
—  Mantenimento di specifici habitat—  Muretti a secco
—  Strutture tradizionali
—  Protezione delle zone ripariali
—  Recinzione (per proteggere dall’attività degli animali selvatici)
—  Delimitazioni tradizionali
—  Strutture di gestione idrica
Danimarca—  Conservazione della flora e della fauna selvatiche
—  Protezione di risorse naturali
—  Adattamento dei metodi colturali
—  Mantenimento della qualità e delle caratteristiche 
paesaggistiche
—  Promozione dell’accesso e della comprensione da parte 
del pubblico—  Manutenzione degli elementi paesaggistici e  culturali
—  Creazione vegetazione migliorativa del paesaggio e  del biotopo
—  Ripristino di argini
—  Operazione che incoraggia l’uso sostenibile e l’accesso del 
pubblico al patrimonio naturale rurale
—  Creazione di zone umide permanenti
—  Inondazione periodica e ricorrente dei terreni agricoli
—  Rimozione di arbusti e  recinzioni
—  Ripristino delle condizioni idrologiche
—  Conversione dei terreni agricoli in pascoli permanenti
Italia (Puglia)—  Conservazione della biodiversità
—  Protezione e diffusione dei sistemi agroforestali ad alto 
valore naturalistico
—  Protezione del paesaggio—  Muretti a secco
—  Piccole zone umide costruite
—  Interventi su zone umide, come torri per avvistamento della 
fauna selvatica, camminamenti
—  Interventi per l’impianto di siepiAllegato III
45
Gli Stati membri devono altresì garantire l’ammis -
sibilità dei progetti, valutarli in base ai criteri di sele -
zione fissati di concerto con il comitato di controllo 
e classificarli in base alla qualità. La Commissione ha 
fornito orientamenti sull’ammissibilità e sulla sele -
zione per aiutare gli Stati membri e le regioni con la 
programmazione e l’attuazione dei PSR 2014-2020.
V
Quando il livello di sostegno si basa sui costi stan -
dard e sulle ipotesi standard di mancato guadagno, 
gli Stati membri devono garantire che i calcoli 
contengano unicamente elementi verificabili, che 
siano basati su valori assodati mediante opportune 
perizie e che siano differenziati a livello regionale 
o locale se necessario.
Quando il livello di sostegno si basa su opzioni di 
costo semplificate, è necessaria un’approfondita 
valutazione ex ante del metodo di calcolo, che sarà 
applicabile a qualsiasi costo rientri nella categoria 
selezionata.
Tali metodi dovrebbero garantire che i costi soste -
nuti e dichiarati siano ragionevoli e dovrebbero 
contribuire a giustificare i pagamenti proposti dagli 
Stati membri.
VI
La Commissione svolge audit di conformità negli 
Stati membri per verificare che le spese soste -
nute siano conformi alla normativa. Poiché tali 
audit hanno anche rivelato debolezze relative alla 
ragionevolezza dei costi, sono già state apportate 
sostanziali rettifiche finanziarie ed è attualmente in 
corso una serie di procedure di verifica della con -
formità che dovrebbe tradursi in ulteriori rettifiche 
finanziarie.Sintesi
I
Gli investimenti non produttivi (INP) non dovreb -
bero generare un significativo rendimento econo -
mico per chi li realizza. Ciò non significa che non ci 
si possa attendere o che non sia accettabile alcun 
rendimento economico. La maggior parte degli 
investimenti presenta sempre un elemento di ren -
dimento anche se l’investimento è di natura pura -
mente non produttiva, come ad esempio nel caso 
della realizzazione di siepi con alberi o cespugli che, 
quando potati o tagliati, possono fornire biomassa 
da impiegare come fonte di energia elettrica. 
È quindi difficile effettuare un investimento com -
pletamente non produttivo.
Le autorità di gestione possono ridurre l’intensità 
dell’aiuto, ma se si vogliono conseguire gli obiettivi 
ambientali occorre stimare l’impatto di una simile 
riduzione sull’attuazione della misura al fine di 
garantire l’effettivo conseguimento di tali obiettivi.
II
La differenza nel tasso di aiuto massimo tra investi -
menti produttivi e non produttivi è dovuta al fatto 
che questi ultimi per definizione non dovrebbero 
apportare significativi benefici economici. Per -
tanto, in assenza di un tasso di aiuto più elevato, gli 
obiettivi agro-climatico-ambientali non potrebbero 
essere raggiunti.
IV
L’articolo 24, paragrafo 2, lettera d), del regola -
mento (UE) n. 65/2011 della Commissione impone 
agli Stati membri di valutare la ragionevolezza dei 
costi durante i controlli amministrativi ricorrendo 
a un sistema di valutazione adeguato, ad esempio 
in base a spese di riferimento o al raffronto delle 
diverse offerte, oppure mediante un comitato di 
valutazione. Tale disposizione è stata mantenuta 
per il periodo di programmazione 2014-2020.Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 46
IX Secondo trattino
Questa parte della raccomandazione è per gli Stati 
membri.
IX Terzo trattino
Questa raccomandazione è per gli Stati membri.
IX Quarto trattino
La Commissione accetta questa raccomandazione.
I criteri di selezione sono definiti dagli Stati membri 
dopo aver consultato il comitato di controllo cui la 
Commissione partecipa con funzione consultiva.
La Commissione ha fornito orientamenti sui criteri 
di ammissibilità e di selezione per aiutare gli Stati 
membri e le regioni nella programmazione e nell’at -
tuazione dei PSR 2014-2020.
La Commissione continuerà a svolgere audit di 
conformità negli Stati membri conformemente alla 
propria pianificazione degli audit per verificare che 
le spese sostenute siano conformi alla normativa, 
compresa la procedura idonea per la selezione e la 
valutazione dei progetti. Le misure e gli organismi 
pagatori da sottoporre ad audit sono decisi sulla 
base di un’analisi del rischio, in cui l’elemento fon -
damentale è il livello di spesa.
IX Quinto trattino
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Il sistema comune per il monitoraggio e la valu -
tazione 2014-2020 controllerà l’attuazione della 
misura, mentre la valutazione ne considererà la 
performance nel contesto degli obiettivi di sviluppo 
rurale pertinenti.
IX Sesto trattino
Questa raccomandazione è per gli Stati membri.VII
Il sistema comune per il monitoraggio e la valuta -
zione (CMES) fornisce informazioni di monitoraggio 
su quanto è oggetto di aiuto. Un’analisi più appro -
fondita dell’efficacia di tutte le misure rispetto agli 
obiettivi dei programmi sarà condotta in occasione 
della valutazione ex post. È necessario, tuttavia, tro -
vare un equilibrio tra quanto può essere realizzato 
mediante il monitoraggio e la valutazione tenendo 
conto del rischio di eccessivi oneri amministrativi 
e dei vincoli finanziari. La raccolta di indicatori di 
risultato specifici per gli INP può rivelarsi onerosa.
VIII
In merito al periodo di programmazione 2014-2020, 
la Commissione ha rafforzato le disposizioni e gli 
orientamenti relativi alla ragionevolezza dei costi.
Il programma di lavoro di audit è determinato sulla 
base di un’analisi del rischio, in cui l’elemento fon -
damentale è il livello di spesa. Poiché l’importo per 
il finanziamento degli INP è relativamente basso, si 
dà la precedenza a misure di maggiore rilievo finan -
ziario in cui le debolezze nel sistema di gestione 
e controllo potrebbero avere un’incidenza finanzia -
ria maggiore sul bilancio dell’UE.
IX Primo trattino
La Commissione accetta questa raccomandazione.
La Commissione ritiene che il nuovo periodo di 
programmazione 2014-2020 dia la possibilità di 
aumentare le sinergie tra le misure di sviluppo 
rurale in direzione degli obiettivi politici. Sebbene 
non tutti gli INP debbano essere direttamente 
complementari ad altre misure e regimi di sviluppo 
rurale, nei casi in cui sussista tale complementa -
rietà, la Commissione incoraggerà gli Stati membri 
interessati a riferire nelle loro relazioni annuali di 
attuazione il numero e la proporzione di progetti 
INP connessi al raggiungimento degli impegni 
agro-climatico-ambientali.
Risposte della Commissione 47
Tuttavia, il programma pluriennale di audit è deter -
minato sulla base di un’analisi del rischio, in cui un 
elemento importante è il livello di spesa. Poiché 
l’importo per il finanziamento degli investimenti 
non produttivi è relativamente basso, si attribuisce 
priorità a misure di maggiore rilievo finanziario in 
cui le debolezze nel sistema di gestione e controllo 
potrebbero avere un maggiore impatto finanziario 
sul bilancio dell’UE.
Introduzione
08
La differenza nel tasso di aiuto massimo tra investi -
menti produttivi e non produttivi è dovuta al fatto 
che questi ultimi per definizione non dovrebbero 
apportare significativi benefici economici. Per -
tanto, in assenza di un tasso di aiuto più elevato gli 
obiettivi agro-climatico-ambientali non potrebbero 
essere conseguiti.
Osservazioni
19
La finalità degli INP è di contribuire agli obiettivi 
e alle priorità generali dello sviluppo rurale. In tal 
senso, gli INP sono complementari ad altre misure 
di sviluppo rurale nel perseguire gli obiettivi 
agro-ambientali (e nel 2014-2020 anche climatici). 
Anche se la sinergia tra INP e altre misure di svi -
luppo rurale può essere raggiunta stabilendo una 
connessione in fase di attuazione (ad esempio col -
legando i progetti INP alla realizzazione di specifici 
impegni agro-climatico-ambientali), gli INP possono 
altresì contribuire agli obiettivi agro-climatico-am -
bientali, a Natura 2000 e a sistemi ad alto valore 
naturalistico come misura indipendente.IX Settimo trattino
Questa raccomandazione è per gli Stati membri.
IX Ottavo trattino
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Le autorità di gestione possono ridurre l’intensità 
dell’aiuto, ma se si vogliono realizzare gli obiettivi 
ambientali occorre stimare l’impatto di una simile 
riduzione sull’attuazione della misura al fine di 
garantire l’effettivo conseguimento di tali obiettivi.
IX Nono trattino
Questa raccomandazione è per gli Stati membri.
IX Decimo trattino
La Commissione accetta questa raccomandazione.
La Commissione continuerà a svolgere audit di 
conformità negli Stati membri in linea con la propria 
pianificazione pluriennale degli audit per verificare 
che le spese sostenute siano conformi alla norma -
tiva, ivi compresa la ragionevolezza dei costi. Le 
misure e gli organismi pagatori da sottoporre ad 
audit sono decisi sulla base di un’analisi del rischio.
IX Undicesimo trattino
Questa raccomandazione è per gli Stati membri.
IX Dodicesimo trattino
La Commissione accetta in parte questa 
raccomandazione.
La Commissione prende in debita considerazione 
le constatazioni della Corte nel definire la propria 
pianificazione degli audit.
Risposte della Commissione 48
27
La Commissione ha raccomandato agli Stati membri 
di definire ulteriori indicatori in base a solide analisi 
costi/benefici. Tuttavia, definire ulteriori situazioni 
di partenza per tutte le sottomisure non è sempre 
possibile e comporterebbe un maggiore onere 
amministrativo.
Riquadro 4
Raramente sono disponibili statistiche esaustive 
relative a caratteristiche ambientali specifiche come 
i muretti in pietra, e sarebbe costoso reperirle.
28
Il QCMV è uno degli strumenti che consentono di 
valutare l’impatto degli investimenti.
Gli indicatori di risultato, come il numero di ettari 
soggetti a regimi di gestione del territorio efficaci, 
sono importanti in quanto fungono da input per le 
valutazioni finalizzate a esaminare i contributi del 
gruppo di misure pertinente.
Cfr. anche la risposta della Commissione al para -
grafo 27.
30
La valutazione intermedia per il periodo di pro -
grammazione 2007-2013 è giunta con troppo anti -
cipo affinché i risultati potessero essere misurati. 
Per quanto riguarda il periodo di programmazione 
2014-2020, le relazioni di attuazione migliorate nel 
2017 e 2019 sostituiranno la valutazione intermedia.
31
La raccolta di indicatori di risultato specifici per gli 
INP può rivelarsi onerosa. Un’analisi più approfon -
dita dell’efficacia di tutte le misure rispetto agli 
obiettivi dei programmi sarà condotta in occasione 
della valutazione ex post.21
Cfr. la risposta comune al paragrafo 19.
22
La Commissione ritiene che si debba escludere 
a priori una sovrapposizione di impegni che 
potrebbe determinare un doppio finanziamento.
Gli obiettivi delle misure 214 e 216 sono diversi 
e chiaramente definiti nei PSR. Il sostegno nel 
quadro della misura 214 ha l’impegno di preservare 
(tra l’altro) i muretti a secco esistenti, mentre gli INP 
possono sostenerne la ricostruzione/ripristino. In 
alcuni casi, tuttavia, può risultare difficile stabilire 
una netta linea di demarcazione determinando un 
maggiore onere amministrativo.
23
Cfr. la risposta comune della Commissione al para -
grafo 19.
24
Per quanto riguarda il periodo di programmazione 
2014-2020, i criteri di selezione sono obbligatori per 
il sostegno agli INP .
Cfr. anche la risposta della Commissione al para -
grafo 19.
Riquadro 3 a)
Visto il contributo previsto degli investimenti non 
produttivi agli obiettivi ambientali, escludere gli 
studi di fattibilità dai costi ammissibili potrebbe 
gravemente comprometterne la realizzazione.
Gli studi di fattibilità dovrebbero aiutare a decidere 
se un investimento debba essere intrapreso o no. 
Con uno studio di fattibilità si può giungere alla 
conclusione che l’investimento non contribuirà 
agli obiettivi del regime di sostegno. I casi in cui 
lo studio di fattibilità ha consentito di giungere 
a una conclusione positiva sull’investimento, che 
non è stato poi intrapreso, devono essere esaminati 
singolarmente. I vincoli di bilancio possono rappre -
sentare una delle ragioni della mancata attuazione 
del progetto che è stato oggetto dello studio di 
fattibilità.
Risposte della Commissione 49
41
Cfr. la risposta comune della Commissione ai para -
grafi 37 e 38.
41 Terzo trattino
Qualora il vantaggio ambientale dell’operazione 
sia nettamente predominante, gli enti preposti alla 
gestione delle risorse idriche possono beneficiare 
della misura autonomamente oppure insieme agli 
agricoltori, nonostante il potenziale vantaggio eco -
nomico residuo.
42
La Commissione svolge audit di conformità negli 
Stati membri per verificare che le spese siano con -
formi alla normativa. Poiché tali audit hanno anche 
rivelato debolezze relative alla ragionevolezza dei 
costi, sono già state apportate sostanziali rettifiche 
finanziarie ed è attualmente in corso una serie di 
procedure di verifica della conformità che dovrebbe 
tradursi in ulteriori rettifiche finanziarie.
50
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 33.
51
In merito al periodo di programmazione 2014-2020, 
sono state intraprese le seguenti azioni per risolvere 
le debolezze relative a programmazione, gestione, 
controllo e valutazione del sostegno agli INP:
— Sono stati realizzati orientamenti specifici per la 
misura e orientamenti orizzontali che fornisco -
no informazioni sulle condizioni di ammissibilità 
e sui criteri di selezione e orientamenti sugli 
investimenti, compresi gli INP .
— Una valutazione congiunta ex ante da parte 
dell’autorità di gestione e dell’organismo paga -
tore è stata resa obbligatoria al fine di stabilire 
la verificabilità e la controllabilità di tutte le 
misure presenti nel PSR.33
Anche se i progetti non hanno sempre rispettato 
le condizioni di ammissibilità, essi possono aver 
contribuito agli obiettivi della misura.
34
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 33.
36
Per loro natura gli INP non dovrebbero produrre 
un significativo rendimento economico, anche 
se non sono da escludere alcuni limitati benefici 
economici. Qualora i benefici economici siano 
superiori a quelli ambientali, il relativo investimento 
dovrebbe essere finanziato nell’ambito della misura 
121. La distinzione tra le due misure è valutata al 
momento dell’approvazione dei programmi.
Risposta comune della Commissione 
ai paragrafi 37 e 38
Anche se gli INP dovrebbero essere privi di ele -
menti produttivi, qualsiasi forma di investimento 
racchiude in sé almeno un piccolo elemento di 
«produttività». Ciononostante, tali investimenti 
dovrebbero restare principalmente non produttivi 
e le loro caratteristiche «produttive» o remunerative 
dovrebbero essere limitate.
Le autorità di gestione possono ridurre l’intensità 
dell’aiuto, ma se si vogliono realizzare gli obiettivi 
ambientali occorre stimare l’impatto di una simile 
riduzione sull’attuazione della misura al fine di 
garantire l’effettivo conseguimento di tali obiettivi.
La differenza nel tasso di aiuto massimo tra investi -
menti produttivi e non produttivi è dovuta al fatto 
che questi ultimi per definizione non dovrebbero 
apportare significativi benefici economici. Per -
tanto, in assenza di un tasso di aiuto più elevato gli 
obiettivi agro-climatico-ambientali non potrebbero 
essere raggiunti.
39
Cfr. la risposta comune della Commissione ai para -
grafi 37 e 38.
Risposte della Commissione 50
La misura 216 non è stata interessata dagli audit di 
conformità durante i primi anni di audit del periodo 
2007-2013, quando l’attenzione era puntata sulle 
misure agro-ambientali che rappresentano oltre il 
50% delle spese dichiarate nel contesto dell’asse 2. 
La misura 216 è stata sottoposta ad audit nel 
2014-2015.
57
Il fatto che l’audit sia ancora in corso non significa 
che lo Stato membro non sia a conoscenza dei risul -
tati preliminari. Nel caso del Portogallo, la lettera 
sui risultati è stata inviata ad aprile 2014 e l’incontro 
bilaterale tra lo Stato membro e la Commissione 
si è svolto nel settembre 2014. Nel caso del Regno 
Unito, la lettera sui risultati è stata inviata allo Stato 
membro nel luglio 2014 e l’incontro bilaterale si 
è svolto nel dicembre 2014.
58
I comitati di controllo che comprendono i responsa -
bili SR, le parti coinvolte nell’SR in senso lato e i ser -
vizi della Commissione in funzione consultiva sono 
concepiti per gestire problemi e lezioni apprese.
La ragione fondamentale per la mancanza di 
informazioni sulla performance nella valutazione 
intermedia è costituita dalle tempistiche. Innanzi -
tutto, è necessario un periodo di tempo minimo per 
avviare e iniziare l’attuazione e, in secondo luogo, 
tutte le operazioni, ma in particolare quelle nel 
settore ambientale, richiederanno tempo prima che 
il risultato di un’operazione possa essere misurato.
60
Cfr. la risposta al paragrafo 19.
61
Cfr. la risposta al paragrafo 22.
62
Cfr. la risposta comune ai paragrafi 27 e 28.— L’approccio orientato ai risultati è stato raf -
forzato fissando obiettivi specifici per i pro -
grammi e redigendo relazioni durante tutto il 
periodo di programmazione, sulla base di un 
sistema comune di monitoraggio e valutazione 
razionalizzato.
— L’analisi SWOT del PSR mira a stabilire una base 
di partenza per il monitoraggio e la valutazione 
del programma.
52
Azioni correttive per affrontare potenziali punti 
deboli possono essere attuate anche dopo l’a -
dozione dei programmi mediante i relativi 
emendamenti.
Cfr. anche la risposta della Commissione al para -
grafo 51.
55
In alcuni Stati membri, durante la negoziazione 
del programma 2014-2020 sono state discusse la 
controllabilità e verificabilità dell’INP e dei relativi 
contratti di manutenzione.
56
La Commissione svolge audit di conformità negli 
Stati membri per verificare che le spese siano 
conformi alla normativa. Se durante tali audit 
emergono debolezze, vengono applicate rettifiche 
finanziarie.
Le misure e gli organismi pagatori da sottoporre ad 
audit sono decisi sulla base di un’analisi del rischio. 
I fattori di rischio quali l’importanza in termini 
finanziari, la qualità dei sistemi di controllo, le 
caratteristiche dell’organismo pagatore, la natura 
delle misure (la relativa complessità) e qualsiasi altra 
informazione e constatazione proveniente da altri 
organismi sono presi in considerazione. L’impor -
tanza finanziaria riveste un ruolo fondamentale nel 
quantificare l’esposizione al rischio. Ciò significa 
che spese elevate hanno maggiori probabilità di 
ricevere una collocazione elevata in classifica e sot -
toposte ad audit.
Risposte della Commissione 51
65
Durante il periodo di programmazione 2007-2013, la 
Commissione ha ricordato in diverse occasioni agli 
Stati membri l’obbligo di fissare criteri di selezione 
rigorosi, che garantissero una classifica dei progetti 
qualora gli stanziamenti di bilancio non consen -
tissero di finanziare tutte le domande di progetti 
ammissibili. Al fine di aiutare gli Stati membri 
a evitare debolezze nell’applicazione dei criteri di 
selezione e tenendo in considerazione le precedenti 
raccomandazioni della Corte dei conti, la Commis -
sione ha fornito orientamenti sull’ammissibilità 
e la selezione per il periodo di programmazione 
2014-2020.
La Commissione, mediante gli audit, può verificare 
l’impiego dei criteri di selezione. Quando gli audit 
sono svolti sulle misure di investimento, l’attuazione 
dei criteri di selezione è in realtà sistematicamente 
verificata. La Commissione ha imposto rettifiche 
finanziarie a una serie di Stati membri in cui sono 
state riscontrate carenze nell’impiego dei criteri di 
selezione.
66
Per quanto riguarda la Danimarca, i progetti 
saranno selezionati sulla base dell’efficienza in ter -
mini di costi in relazione agli obiettivi della misura 
(ad esempio area biotopica realizzata/costo del 
progetto ecc.).
67
Cfr. la risposta comune della Commissione ai para -
grafi 37 e 38.
68
La Danimarca ha semplificato il PSR riducendo 
il numero di possibili INP da sostenere. Questo 
potrebbe in parte spiegare la riduzione della varia -
bilità dei tassi di aiuto rispetto al precedente PSR.
71
Visto il contributo previsto di questa sottomisura 
agli obiettivi ambientali, escludere gli studi di fat -
tibilità dai costi ammissibili potrebbe gravemente 
comprometterne la realizzazione.63
La valutazione degli effetti delle misure o sotto -
misure sarà condotta sulla base degli obiettivi dei 
programmi cui contribuiscono. Gli obiettivi sono 
definiti al livello delle focus area per cui sono fissati 
gli obiettivi ex ante. Il progresso dei programmi 
rispetto a tali obiettivi è monitorato regolarmente. 
Questo approccio riflette una politica orientata ai 
risultati e consente di affrontare meglio gli effetti 
combinati delle misure rispetto agli obiettivi 
pertinenti.
Gli Stati membri possono definire ulteriori indica -
tori specifici per i programmi in base a una serie 
di misure chiave. Tuttavia, questo non dovrebbe 
verificarsi sistematicamente per tutte le misure 
e sottomisure al fine di mantenere i costi di monito -
raggio/valutazione a livelli ragionevoli e di evitare 
un eccessivo onere amministrativo.
In caso di rendimento insufficiente dei programmi 
rispetto agli obiettivi prefissati, le autorità di 
gestione possono esaminare ulteriormente le 
singole misure/sottomisure per individuare le cause 
dei problemi e intraprendere azioni correttive 
mirate.
I valutatori ex post analizzeranno ulteriormente la 
performance delle singole misure/sottomisure.
Inoltre, gli indicatori come definiti nella normativa 
oppure dagli Stati membri rappresentano solo il 
punto di partenza di una valutazione. I valutatori 
possono raccogliere ulteriori informazioni, ad esem -
pio mediante studi dei casi.
Riquadro 10
Il monitoraggio 2014-2020 conterrà anche le 
spese totali suddivise per sottomisure, compresi 
gli investimenti non produttivi (4.4). Gli indicatori 
sono una componente del sistema di monitoraggio 
e valutazione.
Cfr. anche la risposta della Commissione al para -
grafo 63.
Risposte della Commissione 52
Raccomandazione 1 a)
La Commissione accetta questa raccomandazione.
La Commissione ritiene che il nuovo periodo di 
programmazione 2014-2020 fornisca l’opportunità 
di aumentare le sinergie tra le misure di sviluppo 
rurale in direzione degli obiettivi politici. Sebbene 
non tutti gli INP debbano essere direttamente 
complementari ad altre misure e regimi di sviluppo 
rurale, nei casi in cui sussista tale complementa -
rietà, la Commissione incoraggerà gli Stati membri 
interessati a riferire nelle loro relazioni annuali di 
attuazione il numero e la proporzione di progetti 
INP connessi al raggiungimento degli impegni 
agro-climatico-ambientali.
Raccomandazione 1 b)
Questa parte della raccomandazione è per gli Stati 
membri.
75
La Commissione è del parere che si debbano soste -
nere solo i progetti che rispettano i criteri di sele -
zione e che le procedure di selezione dovrebbero 
essere chiare e trasparenti.
La selezione delle operazioni è meglio definita nel 
quadro normativo per il periodo di programma -
zione 2014-2020 e gli Stati membri/regioni hanno 
ricevuto linee guida dettagliate al fine di garantire 
che solo le operazioni e gli investimenti migliori 
che contribuiscono alle priorità e agli obiettivi del 
programma fossero selezionati.
Raccomandazione 2 a)
Questa raccomandazione è per gli Stati membri.La Commissione ritiene che l’intenzione della Dani -
marca di sostenere gli studi di fattibilità nell’ambito 
degli investimenti non produttivi sia conforme alla 
normativa: gli studi di fattibilità sostenuti dovreb -
bero riuscire a raggiungere conclusioni sugli investi -
menti negativi.
Conclusioni e raccomandazioni
72
Gli INP non dovrebbero generare un significativo 
rendimento economico per chi li realizza. Ciò non 
significa che non ci si possa attendere o che non 
sia accettabile alcun rendimento economico. La 
maggior parte degli investimenti presenta sempre 
un elemento di rendimento anche se l’investimento 
è di natura puramente non produttiva, come ad 
esempio nel caso della realizzazione di siepi con 
alberi o cespugli che, quando potati o tagliati, 
possono fornire biomassa da impiegare come fonte 
di energia elettrica. È pertanto difficile realizzare un 
investimento completamente non produttivo.
Le autorità di gestione possono ridurre l’intensità 
dell’aiuto, ma se si vogliono realizzare gli obiettivi 
ambientali, occorre stimare l’impatto di una simile 
riduzione sull’attuazione della misura al fine di 
garantire l’effettivo conseguimento di tali obiettivi.
74
Gli obiettivi agro-ambientali fissati dagli INP non 
devono sempre essere complementari ad altre 
misure di sviluppo rurale. Nella maggior parte dei 
casi, il sostegno agli INP era collegato a impegni 
agro-climatico-ambientali. Tuttavia, è possibile 
raggiungere gli obiettivi degli INP anche senza un 
collegamento con altre misure di sviluppo rurale. 
Ad esempio, sostenere l’acquisto di recinzioni per 
evitare che i carnivori di grandi dimensioni dan -
neggino il bestiame realizza di per sé l’obiettivo 
agro-ambientale anche senza essere connesso ad 
altre misure di sviluppo rurale. Il sostegno agli INP 
può anche avvenire come misura autonoma che 
contribuisce a obiettivi agro-climatico-ambientali.
Risposte della Commissione 53
Raccomandazione 3 a)
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Il sistema comune per il monitoraggio e la valu -
tazione 2014-2020 controllerà l’attuazione della 
misura, mentre la valutazione ne considererà la 
performance nel contesto degli obiettivi di sviluppo 
rurale pertinenti.
Raccomandazione 3 b)
Questa raccomandazione è per gli Stati membri.
78
La Commissione svolge audit di conformità negli 
Stati membri per verificare che le spese siano con -
formi alla normativa. Poiché tali audit hanno anche 
rivelato debolezze relative alla ragionevolezza dei 
costi, sono già state apportate rettifiche finanziarie 
sostanziali ed è attualmente in corso una serie di 
procedure di verifica della conformità che dovrebbe 
tradursi in ulteriori rettifiche finanziarie.
79
La conformità con uno dei metodi di selezione di 
un’offerta (ovvero confronto di diverse offerte, 
analisi da parte del comitato di valutazione oppure 
confronto dei costi di riferimento con i costi di altri 
progetti analoghi) è sufficiente a garantire che 
vengano selezionate offerte giustificate e ragio -
nevoli in termini di costi. La moltiplicazione degli 
obblighi può causare un onere amministrativo non 
necessario.
80
Anche se gli INP dovrebbero essere privi di elementi 
produttivi, è difficile trovare un investimento che 
non contenga almeno un elemento di «produt -
tività». In altre parole, è difficile immaginare un 
investimento puramente non produttivo.
Ciononostante, tali investimenti dovrebbero restare 
principalmente non produttivi e, pertanto, le loro 
caratteristiche «produttive» o remunerative dovreb -
bero essere adeguatamente limitate. Non dovreb -
bero neanche essere sottovalutati l’onere ammini -
strativo e la complessità connessi all’estrapolazione 
dei vantaggi economici dalle spese ammissibili.Raccomandazione 2 b)
La Commissione accetta questa raccomandazione.
I criteri di selezione sono definiti dagli Stati membri 
dopo aver consultato il comitato di controllo cui la 
Commissione partecipa con funzione consultiva.
La Commissione ha fornito orientamenti sull’am -
missibilità e sui criteri di selezione per aiutare gli 
Stati membri e le regioni con la programmazione 
e l’attuazione dei PSR 2014-2020.
La Commissione continuerà a svolgere audit di 
conformità negli Stati membri conformemente alla 
propria pianificazione degli audit per verificare che 
le spese sostenute siano conformi alla normativa, 
ivi comprese le procedure idonee per la selezione 
e la valutazione dei progetti. Le misure e gli orga -
nismi pagatori da sottoporre ad audit sono decisi 
sulla base di un’analisi del rischio, in cui l’elemento 
fondamentale è il livello di spesa.
76
Il sistema comune per il monitoraggio e la valu -
tazione fornisce informazioni di monitoraggio su 
quanto è oggetto di aiuto. Un’analisi più appro -
fondita dell’efficacia di tutte le misure rispetto agli 
obiettivi dei programmi sarà condotta in occasione 
della valutazione ex post. Tuttavia, è necessario 
trovare un equilibrio tra quanto può essere fatto 
mediante il monitoraggio e la valutazione tenendo 
conto del rischio di eccessivi oneri amministrativi e i 
vincoli finanziari. Raccogliere indicatori di risultato 
specifici per gli INP può essere oneroso.
77
Un’analisi più approfondita dell’efficacia di tutte le 
misure rispetto agli obiettivi dei programmi sarà 
condotta in occasione della valutazione ex post.
Risposte della Commissione 54
81
In merito al periodo di programmazione 2014-2020, 
la Commissione ha rafforzato le disposizioni e gli 
orientamenti relativi alla ragionevolezza dei costi 
nel tentativo di far fronte alle debolezze individuate 
dalla Corte.
Il programma di lavoro di audit è determinato 
sulla base di un’analisi del rischio, in cui l’elemento 
fondamentale è il livello di spesa. Poiché l’importo 
per il finanziamento degli INP è relativamente 
basso, si attribuisce priorità a misure di maggiore 
rilievo finanziario in cui le debolezze nel sistema di 
gestione e controllo potrebbero avere un maggiore 
impatto finanziario sul bilancio dell’UE.
Raccomandazione 5 a)
Questa raccomandazione è per gli Stati membri.
Raccomandazione 5 b)
La Commissione accetta in parte questa 
raccomandazione.
La Commissione prende in debita considerazione 
le constatazioni della Corte nell’elaborazione della 
propria pianificazione degli audit.
Tuttavia, il programma pluriennale di audit è deter -
minato sulla base di un’analisi del rischio, in cui un 
elemento importante è il livello di spesa. Poiché 
l’importo per il finanziamento degli investimenti 
non produttivi è relativamente basso, si attribuisce 
priorità a misure di maggiore rilievo finanziario in 
cui le debolezze nel sistema di gestione e controllo 
potrebbero avere un maggiore impatto finanziario 
sul bilancio dell’UE.Gli Stati membri, inoltre, possono ricorrere alle 
opzioni di costo semplificate per il calcolo e il 
pagamento delle sovvenzioni. In tal caso, si deve 
svolgere in anticipo un calcolo onesto, equo 
e verificabile.
Raccomandazione 4 a)
Questa raccomandazione è per gli Stati membri.
Raccomandazione 4 b)
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Raccomandazione 4 c)
Questa raccomandazione è per gli Stati membri.
Raccomandazione 4 d)
La Commissione accetta questa raccomandazione 
e ha iniziato ad attuarla.
Durante l’analisi dei programmi di sviluppo rurale 
per il periodo di programmazione 2014-2020, la 
Commissione si è concentrata sul controllo della 
sezione di controllabilità e verificabilità delle 
misure. Se tali spiegazioni erano mancanti o non 
sufficientemente dettagliate, lo Stato membro era 
tenuto a fornire ulteriori informazioni.
Raccomandazione 4 e)
La Commissione accetta questa raccomandazione.
La Commissione continuerà a svolgere audit di 
conformità negli Stati membri in linea con la propria 
pianificazione pluriennale degli audit per verificare 
che le spese sostenute siano conformi alla norma -
tiva, ivi compresa la ragionevolezza dei costi. Le 
misure e gli organismi pagatori da sottoporre ad 
audit sono decisi sulla base di un’analisi del rischio.
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
Gli investimenti non produttivi (INP) sono investimenti che 
non generano utili, redditi o entrate significativi, né 
aumentano in misura significativa il valore dell’azienda del 
beneficiario, ma hanno un impatto ambientale positivo. Il 
sostegno pubblico agli INP è fornito dal Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale e da cofinanziamenti 
nazionali. Tale sostegno raggiunge spesso il 100 % dei 
costi totali dell’investimento. La Corte conclude che il 
sostegno agli INP ha contribuito al conseguimento degli 
obiettivi collegati all’uso sostenibile dei terreni agricoli, ma 
in un modo non efficace in termini di costi. Questo perché 
i costi del 75 % dei progetti visitati erano 
irragionevolmente elevati. Inoltre, anche se molti di questi 
progetti presentavano evidenti caratteristiche di 
redditività, erano interamente finanziati con fondi 
pubblici. La Corte formula cinque raccomandazioni intese 
a migliorare l’efficacia in termini di costi degli INP che 
saranno finanziati nel periodo di 
programmazione  2014-2020.