Proposta di direttiva del Consiglio intesa a migliorare l'accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di norme minime comuni relative all'assistenza giudiziaria e ad altri aspetti finanziari dei procedimenti civili /* COM/2002/0013 def. - CNS 2002/0020 */



Gazzetta ufficiale n. 103 E del 30/04/2002 pag. 0368 - 0372



Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO intesa a migliorare l'accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di norme minime comuni relative all'assistenza giudiziaria e ad altri aspetti finanziari dei procedimenti civili (presentata dalla Commissione) RELAZIONE 1. OBIETTIVI L'Unione europea si è prefissa l'obiettivo di mantenere e sviluppare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'ambito del quale è garantita la libera circolazione delle persone. L'articolo 61 lettera c) del trattato che istituisce la Comunità europea dispone che allo scopo di istituire progressivamente tale spazio il Consiglio adotta misure nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile. L'articolo 65, lettera c) dello stesso trattato include, fra tali misure, quelle che mirano all'eliminazione degli ostacoli al corretto svolgimento dei procedimenti civili, se necessario promuovendo la compatibilità delle norme di procedura civile applicabili negli Stati membri In questo contesto, il Consiglio europeo, riunito a Tampere il 15 ed il 16 ottobre 1999, ha invitato il Consiglio a stabilire norme minime che garantiscano un livello adeguato di assistenza giudiziaria nelle cause transnazionali in tutta l'Unione. Nel marzo 2000 la Commissione ha presentato un Libro verde sull'assistenza giudiziaria in materia civile. Un'audizione degli esperti nazionali e degli ambienti professionali interessati ha avuto luogo nel febbraio 2001, al fine di raccogliere le opinioni dei partecipanti prima di preparare un'iniziativa legislativa. Il fine del Libro verde era di recensire le difficoltà incontrate dalle parti delle controversie transfrontaliere per accedere all'assistenza giudiziaria e di proporre delle soluzioni atte a risolvere tali problemi. Effettivamente le controversie transfrontaliere tendono a moltiplicarsi e possono riguardare privati cittadini il cui reddito è talmente modesto che essi non avranno la possibilità di accedere alla giustizia senza un'adeguata assistenza giudiziaria. Per ottenere questa assistenza nello Stato membro nel quale desidera proporre un'azione, o difendersi se un'azione è stata proposta contro di lui, la persona coinvolta in una controversia transfrontaliera incontrerà diversi ostacoli dovuti alle differenze esistenti tra i sistemi nazionali. Queste difficoltà deriveranno soprattutto dalle norme nazionali concernenti la natura e la portata dell'assistenza giudiziaria nonché l'ammissibilità finanziaria, o eventualmente personale, a tale assistenza, ma possono anche provenire dalla necessità per il candidato all'assistenza giudiziaria di conoscere e di comprendere le procedure dello Stato del foro, di farsi eventualmente assistere da due avvocati e di far fronte alle altre spese aggiuntive provocate dalla natura transfrontaliera della controversia. La persona che è parte di una lite transfrontaliera otterrà comunque più facilmente e più rapidamente l'assistenza giudiziaria nello Stato del foro qualora esistano procedure di cooperazione efficaci tra le diverse amministrazioni nazionali interessate. Si rivelano inoltre utili azioni di formazione e di informazione destinate al grande pubblico come pure agli operatori del diritto. Il Libro verde è stato accolto molto favorevolmente e la maggior parte degli interessati ha riconosciuto la necessità di un'azione a livello comunitario. Il 29 giugno 2001, la Commissione ha organizzato una riunione con gli esperti degli Stati membri per discutere un primo progetto preliminare. Dalle numerose osservazioni pervenute a seguito della pubblicazione del Libro verde, nonché in occasione dell'audizione del febbraio 2001 e della riunione del giugno 2001, è emerso che la maggioranza delle parti interessate riteneva che l'iniziativa della Commissione dovesse prevedere norme minime intese a garantire alle parti delle controversie transfrontaliere un accesso effettivo alla giustizia in tutto il territorio dell'Unione attraverso un'assistenza giudiziaria di portata appropriata. Di conseguenza la proposta di direttiva contiene numerose disposizioni intese ad assicurare, da un lato, che la parte di una controversia transfrontaliera sia trattata come se fosse residente nello Stato del foro e, dall'altro, che le difficoltà inerenti al carattere transfrontaliero della controversia non impediscano la concessione dell'assistenza giudiziaria. Allo stesso fine la proposta prevede meccanismi di cooperazione e di informazione tra gli Stati membri intesi a facilitare il compimento delle necessarie formalità da parte delle persone che sono parti in causa in una controversia transfrontaliera. Si osservi che le convenzioni internazionali già esistenti (l'accordo di Strasburgo del 1977 sulla trasmissione delle richieste di assistenza giudiziaria e la convenzione dell'Aia intesa ad agevolare l'accesso internazionale alla giustizia, firmata nel 1980) non sono state ratificate da tutti gli Stati membri e sono tuttora poco applicate. Di conseguenza, la proposta della Commissione doveva anche mirare a rendere più efficaci i meccanismi di cooperazione tra gli Stati membri. L'obiettivo principale della proposta di direttiva è garantire un'assistenza giudiziaria adeguata nelle controversie transfrontaliere. Per garantire l'adeguatezza dell'assistenza giudiziaria, è necessario assicurare la compatibilità di talune disposizioni di diritto nazionale. Tenuto conto di questa necessità, una direttiva del Consiglio è lo strumento legislativo più adatto. La definizione di norme minime comuni mira anche ad evitare che le persone prive di mezzi possano essere private dell'accesso all'assistenza giudiziaria ed essere quindi escluse dallo spazio giudiziario europeo per l'impossibilità di far valere i propri diritti a causa dell'insufficienza delle loro risorse finanziarie. Si ricordi che il programma di riconoscimento reciproco adottato dal Consiglio il 30 novembre 2000 è inteso ad assicurare la libera circolazione delle sentenze grazie alla progressiva soppressione della procedura di esecuzione. La Commissione intende del resto presentare tra breve una proposta di regolamento per l'istituzione di un titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati. La proposta di direttiva contiene quindi alcune regole che promuovono la compatibilità dei diritti nazionali. Si tratta di principi destinati ad essere applicati in tutti i procedimenti civili. L'iniziativa della Commissione non pregiudica però la possibilità per gli Stati membri di organizzare a loro modo il proprio sistema di assistenza giudiziaria, conformemente alle loro tradizioni. Occorre precisare che le disposizioni della proposta di direttiva non ostano all'applicazione di disposizioni più favorevoli ai candidati all'assistenza giudiziaria da parte degli Stati membri. L'iniziativa della Commissione va letta anche come una estensione di altri atti comunitari ed internazionali, fra i quali: La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, la quale dispone che sia concesso il patrocinio a spese dello Stato a coloro che non dispongono di mezzi sufficienti, quando ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia (articolo 47, paragrafo 3 della Carta). La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, che stabilisce che ogni persona ha diritto ad un processo equo (articolo 6 della Convenzione). Tale disposizione riguarda in origine le cause penali, ma il principio secondo il quale ogni persona ha diritto ad un equo trattamento della causa di cui è parte, indipendentemente dalla natura del procedimento, è stato esteso ad includere, in alcune circostanze, il diritto all'assistenza giudiziaria in materia civile (vedasi la sentenza Airey/Irlanda del 9 ottobre 1979). La Convenzione dell'Aia intesa ad agevolare l'accesso internazionale alla giustizia, firmata nel 1980, a norma della quale i cittadini di uno Stato contraente, ed anche le persone che risiedono abitualmente in uno Stato contraente, sono ammessi al beneficio dell'assistenza giudiziaria in materia civile e commerciale in ogni Stato contraente alle stesse condizioni applicate ad un cittadino di tale Stato e ad una persona che vi risieda abitualmente (articolo 1 della Convenzione). A tutt'oggi questa Convenzione è stata ratificata soltanto da una minoranza di Stati membri. 2. BASE GIURIDICA La proposta di direttiva si basa sull'articolo 61, lettera c) del trattato che istituisce la Comunità europea. La definizione di talune norme minime mira a fare in modo che sia garantito in tutto il territorio dell'Unione un livello adeguato di assistenza giudiziaria, facilitando così la libera circolazione delle persone ed il corretto funzionamento del mercato interno. La direttiva proposta non ha fra i suoi destinatari la Danimarca, in forza del protocollo sulla sua posizione, allegato al trattato sull'Unione europea. Anche il Regno Unito e l'Irlanda non sono tra i destinatari della direttiva proposta, ma in virtù dei protocolli sulla loro posizione, detti Stati membri possono decidere di partecipare alla sua adozione ed applicazione. 3. GIUSTIFICAZIONE DELLA PROPOSTA IN RELAZIONE AI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E DI SUSSIDIARIETÀ La proposta di direttiva si inserisce nel contesto della creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia voluto dai trattati ed a cui è stato dato impulso dal Consiglio europeo di Tampere nell'ottobre 1999. La misura mira ad istituire procedure di cooperazione tra gli Stati membri nonché ad assicurare la compatibilità di talune disposizioni nazionali tramite la definizione di norme minime comuni. Atteso che i menzionati obiettivi non possono essere conseguiti con un'azione a livello degli Stati membri, risulta necessario un intervento a livello comunitario. La proposta si limita al minimo necessario per raggiungere gli obiettivi perseguiti e non va oltre quanto necessario a tal fine. 4. COMMENTO DEGLI ARTICOLI Articolo 1 (Obiettivi e campo di applicazione) La proposta di direttiva si conforma all'invito del Consiglio europeo di favorire l'accesso effettivo alla giustizia. Essa stabilisce norme minime comuni volte a garantire alle parti in giudizio un accesso effettivo alla giustizia in tutto il territorio dell'Unione e, pertanto, contribuisce anche agli obiettivi del corretto funzionamento del mercato interno e della libera circolazione. Per "altri aspetti finanziari dei procedimenti civili" si intendono quelli oggetto delle disposizioni dell'articolo 17, che trascendono la nozione di assistenza giudiziaria vera e propria. Il campo d'applicazione della proposta riguarda la materia civile, indipendentemente dalla giurisdizione competente a risolvere la controversia. Questa impostazione, che si conforma allo spirito del regolamento n. 44/2001 [1] del Consiglio concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (regolamento "Bruxelles I"), implica che la proposta è applicabile a qualsiasi controversia in materia civile e commerciale, comprese quelle relative al diritto del lavoro e alla tutela dei consumatori, anche se sono soggette ad altri tipi di giurisdizione, ad esempio amministrativa. [1] GU L 12 del 16 gennaio 2001, pag. 1 La proposta esclude le controversie di diritto amministrativo poiché esse non sono ricomprese nei termini dell'articolo 61 del trattato, che costituisce la base giuridica della direttiva. Pertanto, l'assistenza giudiziaria in materia di controversie amministrative può essere oggetto di altre proposte (ad esempio, l'articolo 19, paragrafo 2 della proposta di direttiva [2] recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri dispone che "gli Stati membri provvedono a che i richiedenti asilo abbiano il diritto di adire l'autorità giudiziaria avverso le decisioni di cui al paragrafo 1 - ossia le decisioni di non accordare a titolo gratuito le condizioni materiali d'accoglienza - ed abbiano accesso all'assistenza legale"). [2] GU L 213 E del 31 luglio 2001, pag. 286 Articolo 2 (Definizioni) Questo articolo definisce, ai fini della direttiva, i termini assistenza giudiziaria, procedimento in materia civile e spese relative alla controversia. Articolo 3 (Diritto all'assistenza giudiziaria) Uno degli obiettivi della proposta è che nessuno sia costretto a rinunciare a far valere i propri diritti in giudizio perché non dispone di sufficienti risorse finanziarie. La portata della nozione di assistenza giudiziaria può variare considerevolmente da uno Stato membro all'altro, rispecchiando in tal modo tradizioni e filosofie nazionali diverse. La proposta cita, fra i vari mezzi che possono essere messi a disposizione di una persona dallo Stato al fine di assicurare un accesso effettivo alla giustizia: - L'assistenza gratuita di un avvocato. La proposta lascia gli Stati membri liberi di decidere le modalità dell'assistenza (che può essere organizzata dallo Stato, dalle autorità giudiziarie o dall'ordine degli avvocati) ed anche le modalità di pagamento dell'eventuale onorario dell'avvocato. L'assistenza legale deve essere effettiva: non basta che sia nominato un avvocato, come ha precisato la Corte europea dei diritti dell'uomo nella sentenza Artico/Italia del 13 maggio 1980. - L'esonero o l'assunzione a carico dello Stato delle spese processuali. Si tratta delle spese processuali in senso stretto, e non di "altri costi collegati alla controversia" la cui definizione è difficile da stabilire e che potrebbero implicare importi elevati; la decisione di includere tali altri costi nell'assistenza giudiziaria spetta agli Stati membri. Invece, le spese che siano direttamente collegate alla natura transfrontaliera di una controversia sono prese in considerazione, conformemente all'articolo 5. Articolo 4 (Responsabilità dell'assistenza giudiziaria) Uno degli interrogativi essenziali che possono sorgere per quanto riguarda l'assistenza giudiziaria nelle controversie transfrontaliere riguarda il sistema giuridico che deve applicarsi: quello dello Stato membro di residenza del candidato all'assistenza giudiziaria o quello dello Stato membro del foro. Sembra logico che lo Stato membro del foro, che dovrà finanziare l'assistenza giudiziaria, applichi il proprio sistema, in particolare per quanto riguarda la portata dell'assistenza ed i criteri di ammissibilità, ma rispettando sempre le disposizioni della direttiva (tenendo cioè conto della natura transfrontaliera della controversia, specie in caso di differenze del costo della vita tra i due Stati membri interessati). Articolo 5 (Copertura delle spese derivanti dalla natura transfrontaliera del procedimento) L'articolo 5 prevede che l'assistenza giudiziaria, accordata dallo Stato membro del foro, copra le spese direttamente connesse al carattere transfrontaliero della controversia (tranne le spese di viaggio, a meno che la presenza fisica delle parti all'udienza sia obbligatoria). La disposizione intende evitare qualsiasi discriminazione finanziaria a scapito della parte transfrontaliera e contribuisce in modo considerevole a rimediare ai problemi derivanti dal carattere transfrontaliero delle controversie. Il terzo comma dispone che sia lo Stato membro di residenza del beneficiario dell'assistenza a farsi carico delle spese sostenute nello Stato stesso; ad esempio, se una persona richiede la consulenza di un avvocato del suo paese di residenza prima di impegnarsi in un processo in un altro Stato, le spese incombono al paese di residenza. Articolo 6 (Non discriminazione) L'articolo 6 della proposta traduce il principio di non discriminazione sulla base della cittadinanza, enunciato all'articolo 12 del trattato. La proposta di direttiva mira anche ad evitare qualsiasi discriminazione tra cittadini dell'Unione a motivo del loro luogo di residenza. Essa si applica pertanto ai cittadini dell'Unione, ma anche a tutte le persone che risiedono abitualmente e regolarmente in uno degli Stati membri, inclusi quindi gli apolidi, i rifugiati ed i richiedenti asilo. Tale disposizione non impedisce tuttavia agli Stati membri di mantenere una normativa più generosa, che renda accessibile l'assistenza giudiziaria a qualsiasi parte in una controversia soggetta alla loro giurisdizione, senza alcuna condizione di cittadinanza o di residenza. L'articolo 6 va letto come un'estensione degli altri strumenti internazionali sopra menzionati. Nella riunione di Tampere, il Consiglio europeo ha sottolineato che "per godere della libertà è necessario uno spazio autentico di giustizia, in cui i cittadini possano rivolgersi ai tribunali e alle autorità di qualsiasi Stato membro con la stessa facilità che nel loro". Nel corso dell'audizione seguita alla pubblicazione del Libro verde della Commissione, numerosi partecipanti hanno sottolineato la necessità di richiamare il principio di non discriminazione nel dispositivo stesso della direttiva. Articolo 7 (Continuità dell'assistenza giudiziaria) Se il beneficiario dell'assistenza giudiziaria vince la causa, è logico che l'assistenza giudiziaria copra anche le spese incorse affinché la sentenza sia dichiarata esecutiva o vi sia data esecuzione. Lo stesso vale nel caso tale sentenza sia impugnata, sempre che nel frattempo la situazione finanziaria del beneficiario non sia considerevolmente migliorata. Per contro, nel caso in cui la persona interessata decidesse di ricorrere in appello per una causa che non ha vinto, lo Stato membro può procedere ad un nuovo esame della domanda d'assistenza giudiziaria, che tenga anche conto della fondatezza della domanda. Per quanto riguarda i procedimenti di esecuzione, si devono applicare i principi di cui all'articolo 50 del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, il quale dispone: "l'istante che, nello Stato membro d'origine, ha beneficiato in tutto o in parte del gratuito patrocinio o di un'esenzione dalle spese, beneficia, nel procedimento [di esecuzione], dell'assistenza più favorevole o dell'esenzione dalle spese più ampia prevista nel diritto dello Stato membro richiesto." Articolo 8 (Trattamento delle domande) L'articolo intende tutelare i diritti del candidato all'assistenza giudiziaria. Il ricorso di cui al terzo comma non è necessariamente un ricorso giudiziario. Articolo 9 (Presentazione e trasmissione delle domande di assistenza giudiziaria) L'accordo di Strasburgo del 1977 sulla trasmissione delle richieste di assistenza giudiziaria prevede che ogni persona che risiede abitualmente nel territorio di una delle parti contraenti e che desidera chiedere assistenza giudiziaria nel territorio di un'altra parte contraente può presentare richiesta nello Stato di residenza abituale, il quale è tenuto a trasmetterla all'altro Stato. La proposta di direttiva riprende i meccanismi previsti da detto accordo, che finora è stato relativamente poco applicato. Le autorità di trasmissione e di ricezione notificate dai quattordici Stati membri della Comunità che hanno ratificato l'accordo dovrebbero rimanere le stesse ai fini della presente direttiva. Ciò premesso, la proposta di direttiva apporta delle novità, introducendo una scadenza per la trasmissione delle domande, stabilita in otto giorni, e l'utilizzo di un formulario uniforme. Articolo 10 (Comunicazioni alla Commissione) L'articolo prevede che gli Stati membri comunichino alla Commissione l'elenco delle autorità competenti per l'invio e il ricevimento delle domande, nonché l'elenco delle lingue nelle quali accettano di ricevere le domande. Articolo 11 (Formulario uniforme) La messa a punto di un formulario uniforme è un lavoro delicato che richiederà del tempo. Una volta istituito, invece, tale strumento potrà agevolare la cooperazione tra le autorità interessate nonché il compimento delle formalità da parte dei candidati all'assistenza giudiziaria. Articolo 12 (Procedura urgente) L'articolo mira ad evitare che una parte che sia chiamata in giudizio o debba proporre urgentemente un'azione in giudizio in uno Stato membro diverso da quello in cui risiede si trovi nell'impossibilità di ottenere in tempo l'assistenza giudiziaria in tale Stato. Articolo 13 (Condizioni relative alle risorse finanziarie) La questione relativa alla determinazione dell'entità delle risorse finanziarie al di sotto della quale una persona non è in grado di affrontare le spese giudiziarie è di difficile soluzione. La maggior parte degli Stati membri ha fissato soglie di reddito al di sotto delle quali le persone possono ottenere l'assistenza giudiziaria, se soddisfano alcune condizioni. In considerazione della disparità del costo della vita e dei costi processuali tra gli Stati membri, risulta difficile definire una soglia "europea" comune. Per tale motivo, la proposta riserva agli Stati membri la possibilità di fissare tali soglie in modo da raggiungere gli obiettivi della direttiva. Indipendentemente dalle soglie fissate in modo oggettivo, chi chiede assistenza giudiziaria deve comunque avere la possibilità di dimostrare di non essere in grado di far valere i propri diritti in mancanza di tale assistenza. Questo aspetto è particolarmente importante in una controversia transfrontaliera. L'articolo 13 fa anche riferimento alla possibilità che i richiedenti l'assistenza giudiziaria dispongano di un meccanismo di finanziamento privato che permette loro un accesso effettivo alla giustizia. A titolo d'esempio si può citare un'assicurazione o un accordo privato con un avvocato, in base al quale questi si impegna a riscuotere l'onorario soltanto qualora vinca la causa del suo cliente. Questo tipo d'accordo privato non costituisce una forma d'assistenza giudiziaria, ma permette alla persona interessata di avere accesso alla giustizia e, pertanto, di non avere bisogno dell'assistenza giudiziaria. Articolo 14 (Condizioni legate al merito della controversia) Lo scopo di questa disposizione è permettere agli Stati membri di rigettare le domande di assistenza giudiziaria relative ad azioni temerarie o che sono basate su argomenti infondati. Analoghe disposizioni sono previste dalle legislazioni degli Stati membri. Ciò premesso, la proposta di direttiva non fa - volutamente - riferimento a nozioni quali le "possibilità ragionevoli di successo" dell'azione, perché ciò introdurrebbe un elemento soggettivo in base al quale l'analisi della domanda d'assistenza giudiziaria diverrebbe una sorta di "giudizio preliminare". Siffatta impostazione si ricollega ad una recente sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (Aerts/Belgio del 31 luglio 1998), nella quale la Corte ha ritenuto che l'autorità competente ad esaminare la richiesta d'assistenza giudiziaria non doveva esaminare le possibilità di successo dell'azione prevista (nella fattispecie un ricorso in cassazione). Articolo 15 (Applicazione alle persone giuridiche) Può capitare che la sopravvivenza finanziaria di piccole imprese o la conservazione dei posti di lavoro al loro interno dipendano dall'esito di un procedimento giudiziario. Tali persone giuridiche possono avere bisogno di assistenza giudiziaria per le stesse ragioni delle persone fisiche, ossia quando non dispongono delle risorse finanziarie sufficienti per far fronte ai costi del procedimento. Le legislazioni di alcuni Stati membri prevedono che, a certe condizioni, le persone giuridiche possano ricevere assistenza giudiziaria, mentre altre escludono tale ipotesi o pongono condizioni estremamente rigorose. In considerazione della diversità delle normative degli Stati membri e delle riserve espresse dalla maggior parte degli stessi, la proposta di direttiva non si applica alle persone giuridiche che perseguono uno scopo di lucro. Per contro, essa prevede che l'assistenza giudiziaria sia accessibile alle persone giuridiche senza scopo di lucro, ad esempio le associazioni di consumatori, quando l'azione giudiziaria riguarda la tutela di interessi generali giuridicamente riconosciuti, cioè interessi collettivi che non sono un mero cumulo di interessi individuali. Tale disposizione si affianca alla direttiva relativa a provvedimenti inibitori a tutela degli interessi dei consumatori (direttiva 98/27/CE del 19 maggio 1998) [3]. Detta direttiva prevede che gli "enti legittimati" riconosciuti dagli Stati membri possano proporre ricorsi od azioni in tutto il territorio della Comunità. Offrire a tali organizzazioni la possibilità di accedere all'assistenza giudiziaria contribuisce al conseguimento degli obiettivi della direttiva del 1998. [3] GU L 166 dell'11 giugno 1998, pag. 51 Articolo 16 (Procedimenti stragiudiziali) La Commissione sta preparando un Libro verde sui mezzi alternativi di risoluzione dei conflitti. L'utilizzo di questi mezzi, ad esempio la mediazione, è già promosso dalla legge in alcuni Stati membri soprattutto allo scopo di alleggerire il carico di lavoro del sistema giudiziario tradizionale. I procedimenti stragiudiziali possono comportare costi per le parti, come i procedimenti tradizionali, ed è logico che le persone che non sono in grado di sostenere detti costi a motivo della loro situazione finanziaria possano beneficiare anch'esse dell'assistenza giudiziaria, alle medesime condizioni. Articolo 17 (Rimborso delle spese processuali e degli onorari dei legali) L'articolo ha portata generale e trascende la problematica dell'assistenza giudiziaria. Nell'agosto 1999, la Commissione ha trasmesso un questionario agli Stati membri al fine di stabilire in che misura le rispettive legislazioni prevedono la possibilità che la parte vincente riceva il rimborso delle spese legali sostenute. Nella maggior parte degli Stati membri che hanno risposto al questionario esiste un sistema che prevede il rimborso alla parte vincente delle spese legali, secondo modalità che variano da uno Stato all'altro. Dette spese sono generalmente imputate al soccombente, nel limite di un massimale fissato per legge, o dall'ordine degli avvocati o dal giudice. La proposta tende a generalizzare questo tipo di sistema, pur lasciando grande flessibilità agli Stati membri (illustrata dall'impiego dei termini "equo" e "di una parte o della totalità delle spese sostenute"). La prospettiva di dover sostenere spese processuali o d'avvocato anche se si vince una causa costituisce un ostacolo considerevole all'accesso alla giustizia. Infatti, una persona che sa che tali spese saranno altrettanto elevate, se non addirittura superiori a quanto spera di ottenere al termine del processo, rinuncerà probabilmente a far valere i suoi diritti. D'altra parte, tale persona si troverà in una situazione meno favorevole di colui che ha ottenuto l'assistenza giudiziaria, il che costituisce una forma di discriminazione. La proposta di direttiva fa anche riferimento alla possibilità di prevedere eccezioni a questi principi per proteggere le parti deboli. Tali eccezioni riguardano in particolare il diritto del lavoro ed i diritti dei consumatori. Ad esempio, non sarebbe equo che un lavoratore dipendente, dopo aver perso il ricorso avverso la decisione relativa al suo licenziamento, fosse anche condannato a rimborsare le spese all'impresa che l'ha licenziato. Infine, se il soccombente ha beneficiato dell'assistenza giudiziaria, è probabile che non abbia i mezzi per rimborsare le spese d'avvocato alla parte vincente; in questo caso, gli Stati membri possono disporre che il rimborso non sia dovuto o che sia a carico dello Stato. Articolo 18 (Informazione) Se non sono portate a conoscenza dei potenziali beneficiari, le disposizioni che migliorano le possibilità di accesso alla giustizia, segnatamente nel caso delle controversie di natura transfrontaliera, rischiano di non conseguire gli effetti desiderati. Le caratteristiche dei regimi nazionali di assistenza giudiziaria sono già descritte nel sito "Dialogo con i cittadini" e in una pubblicazione del Consiglio d'Europa. Un complemento di informazioni relativo alle legislazioni nazionali e alle disposizioni della presente direttiva dovrebbe essere pubblicato nel sito dedicato alla rete giudiziaria europea. Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO intesa a migliorare l'accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di norme minime comuni relative all'assistenza giudiziaria e ad altri aspetti finanziari dei procedimenti civili IL CONSIGLIO DELL' UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 61, lettera c), vista la proposta della Commissione [4], [4] GU C [...], del [...], pag. [...]. visto il parere del Parlamento europeo [5], [5] GU C [...], del [...], pag. [...]. visto il parere del Comitato economico e sociale [6], [6] GU C [...], del [...], pag. [...]. visto il parere del Comitato delle regioni [7], [7] GU C [...], del [...], pag. [...]. considerando quanto segue: (1) L'Unione europea si è prefissa l'obiettivo di mantenere e sviluppare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'ambito del quale è garantita la libera circolazione delle persone. (2) L'articolo 65, lettera c) del trattato che istituisce la Comunità europea cita, fra le misure da adottare a tal fine, quelle che mirano all'eliminazione degli ostacoli al corretto svolgimento dei procedimenti civili, se necessario promuovendo la compatibilità delle norme di procedura civile applicabili negli Stati membri. (3) Il Consiglio europeo, riunito a Tampere il 15 ed il 16 ottobre 1999, ha invitato il Consiglio a stabilire norme minime che garantiscano un livello adeguato di assistenza giudiziaria nelle cause transnazionali in tutta l'Unione. (4) Né la mancanza di risorse di una persona che sia parte in giudizio, come attore o convenuto, né le difficoltà derivanti dal carattere transfrontaliero di una controversia devono costituire ostacoli ad un accesso effettivo alla giustizia. (5) La presente direttiva è intesa in primo luogo a garantire un'adeguata assistenza giudiziaria nelle controversie transfrontaliere; a tal fine è però necessario definire talune norme minime comuni. La direttiva del Consiglio è lo strumento legislativo più idoneo per conseguire tale obiettivo. (6) Le disposizioni della presente direttiva sono applicabili a tutte le controversie in materia civile, comprese quelle di diritto commerciale, quelle di diritto del lavoro e quelle relative ai diritti dei consumatori. (7) Ciascuna parte in una controversia in materia civile deve avere la possibilità di far valere i suoi diritti in giudizio anche se la sua situazione finanziaria non le consente di sostenere i costi processuali. (8) L'assistenza giudiziaria deve includere, come minimo, l'assistenza effettiva di un avvocato e l'esonero o l'assunzione delle spese processuali da parte dello Stato. (9) L'assistenza giudiziaria può essere ritenuta adeguata quando permette al beneficiario un accesso effettivo alla giustizia. (10) Poiché l'assistenza giudiziaria è accordata dallo Stato membro del foro, tranne che per la consulenza legale di un avvocato locale nella fase precontenziosa quando il candidato all'assistenza non ha la residenza abituale nello Stato membro del foro, questo deve applicare la propria legislazione, nel rispetto dei principi della presente direttiva. (11) La complessità e le differenze dei sistemi giudiziari degli Stati membri, così come i costi derivanti dal carattere transfrontaliero delle controversie, non dovrebbero ostacolare l'accesso alla giustizia. Occorre pertanto che l'assistenza giudiziaria copra i costi direttamente collegati al carattere transfrontaliero di una controversia. (12) Tutti i cittadini dell'Unione, a prescindere dal loro luogo di residenza, devono poter beneficiare dell'assistenza giudiziaria se soddisfano le condizioni previste dalla presente direttiva. Lo stesso vale per i cittadini di paesi terzi che soggiornano, in situazione regolare, nel territorio di uno Stato membro. (13) Se concessa, l'assistenza giudiziaria deve coprire l'intero procedimento, comprese le spese sostenute affinché una sentenza sia dichiarata esecutiva o sia eseguita; il beneficiario deve continuare a ricevere tale assistenza anche se una sentenza a lui favorevole è impugnata. (14) La cooperazione giudiziaria in materia civile tra gli Stati membri dovrebbe essere organizzata in modo da favorire l'informazione del pubblico e degli operatori del diritto, nonché semplificare e rendere più rapida la trasmissione delle richieste di assistenza giudiziaria da uno Stato membro all'altro. (15) L'accordo europeo sulla trasmissione delle richieste d'assistenza giudiziaria firmato a Strasburgo nel 1977, che prevede che le parti contraenti notifichino le autorità di trasmissione e di ricezione nonché i meccanismi di trasmissione delle richieste da parte di dette autorità, rimane applicabile alle relazioni tra gli Stati membri e gli Stati terzi parti di tale accordo. Le disposizioni della presente direttiva sostituiscono invece quelle dell'accordo per quanto riguarda le relazioni tra gli Stati membri. (16) I meccanismi di comunicazione e di trasmissione previsti dalla direttiva sono desunti direttamente da quelli istituiti dall'accordo europeo. Occorre fissare un termine, non previsto dall'accordo del 1977, per la trasmissione delle domande di assistenza giudiziaria. Fissare un termine relativamente breve contribuisce al buon funzionamento della giustizia. (17) La messa a punto di un formulario uniforme per la trasmissione delle domande di assistenza giudiziaria nei casi di controversie transfrontaliere dovrebbe rendere più facili e rapide le procedure. (18) Data la diversità dei costi relativi alle controversie e del tenore di vita tra gli Stati membri, è opportuno che questi siano lasciati liberi di stabilire le soglie al di sopra delle quali si presume che una persona sia in grado di sostenere le spese processuali, in modo da raggiungere gli obiettivi della direttiva. (19) L'obiettivo della direttiva non potrebbe tuttavia essere conseguito se i richiedenti l'assistenza giudiziaria non avessero la facoltà di dimostrare che non sono in grado di sostenere l'onere del procedimento anche se dispongono di un reddito superiore alla soglia stabilita dallo Stato membro del foro. (20) I meccanismi o accordi privati che garantiscono l'accesso effettivo alla giustizia non sono una forma d'assistenza giudiziaria. Si può tuttavia presumere che la persona che può far ricorso a tali mezzi possa sostenere le spese processuali nonostante la sua situazione finanziaria sfavorevole. (21) Occorre che gli Stati membri abbiano facoltà di respingere le domande d'assistenza giudiziaria relative ad azioni giudiziarie manifestamente infondate, pur senza procedere ad un esame preliminare della causa per valutare le possibilità di successo del candidato all'assistenza giudiziaria. (22) Non rientrano nel campo d'applicazione della direttiva le persone giuridiche, tranne quelle senza fine di lucro, quali le associazioni di consumatori, che sono indotte ad intraprendere un'azione giudiziaria al fine di proteggere interessi generali giuridicamente riconosciuti. Questo principio contribuisce al conseguimento degli obiettivi della direttiva relativa a provvedimenti inibitori a tutela degli interessi dei consumatori (direttiva 98/27/CE del 19 maggio 1998) [8]. [8] GU L 166 dell'11 giugno 1998, pag. 51 (23) L'assistenza giudiziaria deve essere concessa alle stesse condizioni, che si tratti di procedimenti giudiziari tradizionali o di procedimenti stragiudiziali, quali la mediazione, quando la legge promuova il ricorso a questi ultimi. (24) La prospettiva per una parte in una controversia di dover sostenere le spese processuali o d'avvocato anche se vince la causa costituisce un ostacolo all'accesso alla giustizia. Il rimborso equo di dette spese, a carico della parte soccombente, attenua questo ostacolo. La protezione delle parti deboli, specie nelle controversie riguardanti il diritto del lavoro e i diritti dei consumatori, può giustificare eccezioni al suddetto principio. (25) È opportuno precisare che l'introduzione di norme minime non osta all'applicazione di disposizioni più favorevoli ai candidati all'assistenza giudiziaria da parte degli Stati membri. (26) Atteso che gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dai singoli Stati membri e possono essere realizzati meglio con un intervento a livello comunitario, la Comunità può adottare delle misure in conformità del principio di sussidiarietà enunciato all'articolo 5 del trattato. In osservanza del principio di proporzionalità stabilito nel medesimo articolo, la presente direttiva non va al di là di quanto necessario per raggiungere tali obiettivi. (27) La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali ed osserva i principi riconosciuti in particolare dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Più specificamente, essa mira a promuovere l'applicazione del principio secondo il quale il patrocinio a spese dello Stato deve essere concesso a coloro che non dispongono di mezzi sufficienti, quando ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia, come enunciato all'articolo 47, terzo comma della Carta. (28) [Conformemente agli articoli 1 e 2 del protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda, allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato che istituisce la Comunità europea, il Regno Unito e l'Irlanda non partecipano all'adozione della presente direttiva.] [Il Regno Unito e l'Irlanda, in virtù dell'articolo 3 del protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda, allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato che istituisce la Comunità europea, hanno notificato che desiderano partecipare all'adozione ed applicazione della presente direttiva.] (29) La Danimarca, conformemente agli articoli 1 e 2 del protocollo sulla posizione della Danimarca membro allegato al trattato sull'Unione europea ed al trattato che istituisce la Comunità europea, non partecipa all'adozione della presente direttiva e non è pertanto vincolata dalla stessa né soggetta alla sua applicazione, HA ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA: Articolo 1 Obiettivi e campo di applicazione La presente direttiva è intesa a migliorare l'accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di norme minime comuni relative all'assistenza giudiziaria e ad altri aspetti dei procedimenti civili Essa si applica a qualsiasi procedimento in materia civile, indipendentemente dalla natura della giurisdizione competente. Articolo 2 Definizioni Ai fini della presente direttiva, si intende per: Assistenza giudiziaria: qualsiasi mezzo messo a disposizione di una persona al fine di assicurarle un accesso effettivo alla giustizia nel caso in cui le sue risorse finanziarie non siano sufficienti ad affrontare le spese di un procedimento. Procedimento in materia civile: qualsiasi procedimento riguardante una controversia di diritto civile, comprese quelle di diritto commerciale, quelle di diritto del lavoro e quelle relative ai diritti dei consumatori. Spese relative alla controversia: le spese processuali e gli onorari dei legali. Articolo 3 Diritto all'assistenza giudiziaria Qualsiasi persona fisica che sia parte in una controversia di natura civile, come attore o convenuto, ha diritto a un'assistenza giudiziaria adeguata qualora non disponga di risorse sufficienti, ai sensi dell'articolo 13, per far valere i suoi diritti in giudizio, fatte salve le disposizioni di cui all'articolo 14. L'assistenza giudiziaria comprende in particolare l'assistenza effettiva di un avvocato e/o di altra persona abilitata per legge a rappresentare in giudizio, che fornisca consulenza legale alla persona interessata nella fase precontenziosa e la rappresenti in giudizio, nonché l'esonero o l'assunzione da parte dello Stato delle spese processuali. Gli Stati membri possono prescrivere che al termine del procedimento il beneficiario dell'assistenza giudiziaria sia tenuto al rimborso, parziale o totale, delle spese sostenute, se nel frattempo la sua situazione finanziaria è migliorata sensibilmente. Articolo 4 Responsabilità dell'assistenza giudiziaria L'assistenza giudiziaria è accordata dallo Stato membro del foro conformemente alla sua legislazione e nel rispetto delle disposizioni della presente direttiva. Articolo 5 Copertura delle spese derivanti dalla natura transfrontaliera del procedimento L'assistenza giudiziaria concessa dallo Stato del foro comprende le spese supplementari direttamente collegate al carattere transfrontaliero della controversia. Queste spese includono in particolare le spese di interpretazione e di traduzione nonché le spese di viaggio, quando la presenza fisica delle parti all'udienza è obbligatoria. Lo Stato membro di residenza del candidato all'assistenza giudiziaria concede l'assistenza giudiziaria per le spese incorse in tale Stato membro, in particolare le spese relative all'assistenza di un avvocato locale. Articolo 6 Non discriminazione Gli Stati membri concedono l'assistenza giudiziaria, senza discriminazioni, ai cittadini dell'Unione e ai cittadini di paesi terzi che soggiornano, in situazione regolare, in uno degli Stati membri. Articolo 7 Continuità dell'assistenza giudiziaria L'assistenza giudiziaria è concessa anche per le spese sostenute affinché la sentenza sia dichiarata esecutiva o vi sia data esecuzione nello Stato del foro, fatte salve le disposizioni di cui all'articolo 3, terzo comma. Per quanto riguarda i procedimenti di esecuzione, si applica l'articolo 50 del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale. L'assistenza giudiziaria continua ad essere accordata qualora sia proposto appello contro la sentenza favorevole al beneficiario. Qualora sia il beneficiario ad impugnare la sentenza, si procede ad un nuovo esame della domanda di assistenza giudiziaria. Articolo 8 Trattamento delle domande Le autorità nazionali competenti a statuire sulle domande di assistenza giudiziaria procurano di assicurare la più ampia trasparenza nel trattamento delle richieste. Qualsiasi decisione di rigetto deve essere motivata. Gli Stati membri garantiscono la possibilità di ricorso contro la decisione di rigetto della domanda di assistenza giudiziaria. Articolo 9 Presentazione e trasmissione delle domande di assistenza giudiziaria I candidati all'assistenza giudiziaria che risiedono abitualmente in uno Stato membro diverso da quello del foro possono presentare domanda di assistenza giudiziaria nello Stato membro della loro residenza abituale. Le autorità competenti dello Stato membro di residenza trasmettono la domanda alle autorità competenti dello Stato membro del foro nel termine di otto giorni. I documenti trasmessi in applicazione della presente direttiva sono dispensati dall'autenticazione e da qualsiasi formalità analoga. Gli Stati membri non possono richiedere alcun pagamento per i servizi di cui al secondo comma. Le autorità competenti per l'invio di una domanda possono rifiutarsi di trasmetterla qualora essa sia manifestamente non ricevibile, in particolare perché non si riferisce ad un procedimento civile. Le domande di assistenza giudiziaria trasmesse secondo la procedura prevista dalla presente direttiva sono redatte nella lingua dell'autorità ricevente o in un'altra lingua accettata da quest'ultima. Le disposizioni della presente direttiva sostituiscono quelle dell'accordo europeo sulla trasmissione delle richieste d'assistenza giudiziaria firmato a Strasburgo nel 1977 per quanto riguarda le relazioni tra gli Stati membri. Articolo 10 Comunicazioni alla Commissione Gli Stati membri comunicano alla Commissione l'elenco delle autorità competenti per l'invio e il ricevimento delle domande, che è pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Gli Stati membri comunicano alla Commissione l'elenco delle lingue ufficiali dell'Unione europea diverse dalla o dalle proprie nelle quali le rispettive autorità competenti sono disposte ad accettare le domande di assistenza giudiziaria Articolo 11 Formulario uniforme Al fine di facilitare la trasmissione delle richieste, un formulario uniforme sarà approntato dalla Commissione, assistita dal comitato previsto al regolamento (CE) n. 1348/2000 del Consiglio [9], relativo alla notificazione e alla comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile o commerciale. [9] GU L 160 del 30 giugno 2000, pag. 37 Articolo 12 Procedura urgente Gli Stati membri provvedono affinché le domande di assistenza giudiziaria presentate da persone che non risiedono nello Stato del foro siano esaminate con ragionevole anticipo rispetto alla data dell'udienza. Articolo 13 Condizioni relative alle risorse finanziarie Gli Stati membri concedono assistenza giudiziaria alle persone fisiche che sono parti in una controversia sottoposta alla propria giurisdizione, le quali non sono in grado di sostenere le spese relative alla controversia a motivo della loro situazione finanziaria. Gli Stati membri possono fissare delle soglie di reddito al di sopra delle quali si presume che il richiedente l'assistenza giudiziaria possa sostenere le spese relative alla controversia. Tali soglie devono essere determinate tenendo conto di diversi elementi oggettivi, quali il costo della vita ed i costi processuali. Il richiedente l'assistenza giudiziaria che non soddisfi le condizioni del paragrafo precedente ha, tuttavia, facoltà di dimostrare di non poter sostenere le spese relative alla controversia, in particolare a causa della differenza del costo della vita tra lo Stato membro di residenza e quello del foro, nel qual caso l'assistenza deve essergli accordata. Si presume che il richiedente l'assistenza giudiziaria possa sostenere le spese relative alla controversia se può, di fatto, ricorrere a meccanismi di diritto privato, in base ai quali l'onorario dell'avvocato non è dovuto in caso di perdita della causa e, in tal caso, le spese processuali sono assunte da un terzo. Articolo 14 Condizioni legate al merito della controversia. Gli Stati membri possono disporre che le domande di assistenza giudiziaria relative ad una azione giudiziaria che appaia manifestamente infondata possano essere rigettate dalle autorità competenti. Articolo 15 Applicazione alle persone giuridiche L'assistenza giudiziaria è concessa alle persone giuridiche senza fine di lucro stabilite nel territorio di uno Stato membro quando l'azione giudiziaria verte sulla tutela di interessi generali giuridicamente riconosciuti ed esse non dispongono di risorse sufficienti per sostenere le spese processuali, fatte salve le disposizioni dell'articolo 14. Articolo 16 Procedimenti stragiudiziali Il beneficio dell'assistenza giudiziaria deve estendersi alla risoluzione della controversia in via stragiudiziale qualora l'uso di tale mezzo sia incoraggiato dalla legge o qualora il giudice vi abbia rinviato le parti in causa. Articolo 17 Rimborso delle spese processuali e degli onorari dei legali Gli Stati membri prevedono che la parte vincente abbia diritto ad un equo rimborso, a carico del soccombente, di una parte o della totalità delle spese relative alla controversia. Gli Stati membri possono prevedere eccezioni a questo principio al fine di garantire una protezione adeguata delle parti deboli. Gli Stati membri possono disporre che qualora il soccombente abbia beneficiato dell'assistenza giudiziaria, detto rimborso non è dovuto o è assunto a carico dello Stato. Articolo 18 Informazione Le autorità nazionali competenti collaborano al fine di assicurare l'informazione del pubblico e degli operatori del diritto interessati riguardo ai diversi sistemi d'assistenza giudiziaria, in particolare tramite la rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale istituita con la decisione n. 2001/470/CE del Consiglio. Articolo 19 Disposizioni più favorevoli Le disposizioni della presente direttiva non ostano a che gli Stati membri prevedano disposizioni più favorevoli per le persone candidate all'assistenza giudiziaria. Articolo 20 La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Articolo 21 Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 1° gennaio 2004. Essi ne informano immediatamente la Commissione. Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate da un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità del riferimento sono decise dagli Stati membri. Articolo 22 Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva conformemente al trattato che istituisce la Comunità europea. Fatto a Bruxelles, [...] Per il Consiglio Il Presidente