Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento del Consiglio recante modifica del Regolamento (CEE) n. 2759/75 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni suine"

(2000/C 367/12)

Il Consiglio, in data 27 aprile 2000, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 43 e 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Bastian in data 6 settembre 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 20 settembre 2000, nel corso della 375a sessione plenaria, con 64 voti favorevoli, 7 voti contrari e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nell'Unione europea il mercato suinicolo è caratterizzato da un andamento ciclico che alterna periodi di scambi equilibrati e prezzi, di conseguenza, soddisfacenti ad altri di offerta eccedentaria e prezzi, pertanto, molto bassi. Il Comitato riconosce tuttavia che questo andamento ciclico si è modificato, con la comparsa di periodi di crisi più acuta e di più lunga durata. Tale fenomeno è da attribuirsi alla crescente specializzazione dei suinicoltori, che vogliono così aumentare la redditività e competitività. Tale specializzazione impedisce loro di adattarsi al mercato come facevano invece in passato durante i periodi di crisi, dal momento che le carni suine sono la loro unica fonte di reddito. Di conseguenza, la produzione suinicola comunitaria trova sempre maggiore difficoltà ad adattarsi alle condizioni di mercato, anche in presenza di prezzi molto bassi. D'altro canto, eventi non prevedibili come gli incidenti sanitari o l'improvvisa chiusura dei mercati alle esportazioni possono accentuare la congiuntura negativa.

1.2. La crisi senza precedenti che ha appena colpito i suinicoltori dell'UE è un esempio ben evidente di questo protrarsi del periodo congiunturale negativo. Nella Comunità i prezzi alla produzione sono infatti calati in media del 27 % nel 1998 e di un ulteriore 6 % nel 1999 raggiungendo minimi storici ben inferiori ai costi di produzione. La durata e le proporzioni eccezionali di questa crisi sono dovuti a fattori che hanno amplificato gli effetti noti del ciclo per così dire "naturale" del suino, e più precisamente:

- conseguenze delle epidemie di peste suina del 1997, ormai passate, ma sempre in agguato;

- produzione europea e mondiale eccedentaria a seguito della sempre maggior specializzazione e delle aumentate capacità produttive dell'UE e degli Stati Uniti;

- la crisi russa dell'agosto 1998, la temporanea non convertibilità del rublo con conseguente sospensione delle esportazioni europee di carni suine e di prodotti trasformati verso tale paese.

1.3. Una crisi di tali proporzioni costituisce un pericolo economico per numerosi produttori, specie i più vulnerabili, come chi ha da poco investito nel settore o i giovani che avviano un'attività. Nel settore suinicolo si osservano di conseguenza delle evoluzioni strutturali molto nette che l'ultima crisi ha accelerato. Si tratta di una concentrazione della produzione con un calo sempre più marcato del numero di allevatori e la scomparsa degli allevamenti più piccoli. Gli allevamenti più vulnerabili vengono inoltre assorbiti da grandi gruppi "industriali" al cui interno il produttore, divenuto ormai un "salariato" dell'agroindustria, perde la propria identità di allevatore e la propria autonomia.

2. La proposta della Commissione europea

2.1. Con la proposta di regolamento del Consiglio recante modifica del Regolamento (CEE) n. 2759/75 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore suinicolo, la Commissione prevede l'istituzione di fondi di regolazione destinati a stabilizzare i redditi dei suinicoltori. Tramite questa proposta, che fa seguito alla crisi che ha duramente colpito il settore suinicolo nel 1998/1999, la Commissione riconosce che "da qualche anno, i periodi di crisi si estendono, mettendo in pericolo la tesoreria dei suinicoltori".

2.2. I principali elementi della proposta sono i seguenti:

- gli Stati membri sono autorizzati a istituire fondi di regolazione sul proprio territorio. La partecipazione degli allevatori, delle associazioni di produttori o degli organismi collettivi ai fondi è volontaria e prevede una durata minima di cinque anni;

- i fondi di regolazione sono finanziati dagli allevatori stessi, tramite la riscossione di un prelievo per suino all'ingrasso. Lo Stato membro può concedere aiuti all'avviamento su base decrescente. Al fine di disporre dei mezzi necessari al funzionamento della propria cassa di regolazione, i fondi possono ricorrere a prestiti erogati dalle banche o da istituzioni pubbliche o private alle condizioni di mercato;

- il meccanismo di regolazione comprende due elementi: la soglia di prelievo, che attiva la riscossione di un importo per suino all'ingrasso a favore dei fondi, e la soglia di versamento, che attiva la concessione di un importo per suino a favore dell'allevatore. Le due soglie sono fissate dai fondi tenendo conto del prezzo di mercato per i suini macellati della qualità tipo nello Stato membro considerato, dei costi di produzione in tale paese, della situazione finanziaria della cassa del fondo e della situazione del mercato comunitario delle carni suine;

- i fondi di regolazione possono modulare gli importi concessi per suino all'ingrasso nonché il numero di suini ammissibili per allevatore prendendo in considerazione in particolare le dimensioni e la struttura degli allevamenti di suini dello Stato membro interessato. Il prelievo può essere altresì modulato;

- se un fondo si trova ad aprire il periodo di versamento senza disporre dei mezzi finanziari necessari, lo Stato membro interessato può concedergli un prestito senza interessi. Il prestito deve essere integralmente rimborsato dal fondo. Quando dispone di mezzi finanziari sufficienti, il fondo di regolazione può sospendere temporaneamente la riscossione del prelievo;

- al momento dell'adesione al fondo, l'allevatore deve impegnarsi a non aumentare il numero di posti da ingresso per tutto il periodo di affiliazione. La Commissione può tuttavia autorizzare lo Stato membro a concedere deroghe a tale obbligo quando le prospettive del mercato lo consentono.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Il Comitato prende atto della proposta di regolamento della Commissione volta ad autorizzare gli Stati membri ad istituire dei fondi di regolazione per il settore suinicolo. Ritiene infatti che tale proposta costituisca un primo passo verso l'introduzione di meccanismi complementari di gestione del mercato e di sostegno del reddito degli allevatori nei periodi di crisi e che abbia il merito di avviare il dibattito in un settore in cui, sin dalla sua creazione, l'organizzazione comune del mercato non ha registrato una vera evoluzione.

3.2. Il Comitato si rende conto che l'obiettivo della Commissione è aiutare i produttori a far fronte alle crisi sempre più gravi del settore suinicolo stabilizzando il loro reddito mediante l'introduzione di un meccanismo che integra il sistema attuale di gestione del mercato. Il Comitato ritiene tuttavia che la proposta non sia sufficiente a soddisfare tale obiettivo e che sarebbe auspicabile integrarla con altre misure di gestione delle crisi, ispirandosi in particolare alle pratiche invalse in taluni paesi terzi (Stati Uniti, Canada), come le forme di "assicurazione reddito", uno dei temi attualmente al centro dei negoziati dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC).

3.3. Per garantire una maggiore efficacia del regolamento proposto occorre uno sforzo da parte non solo degli allevatori, ma anche dell'Unione europea. Il meccanismo di costituzione dei fondi di regolazione deve peraltro evitare qualunque rischio di rinazionalizzazione della PAC e di distorsioni della concorrenza tra Stati membri (nella misura in cui uno Stato membro partecipa o meno al fondo di regolazione). Il Comitato propone pertanto un maggior impegno da parte dell'UE sotto forma di cofinanziamento dei fondi di regolazione assieme ai produttori.

4. Osservazioni particolari

4.1. Il Comitato sottolinea che la proposta di regolamento ha il merito di incoraggiare la solidarietà tra produttori di carni suine in quanto aiuta i più deboli e permette di modulare gli importi forniti per suino in base alle dimensioni e alla struttura degli allevamenti, favorendo ad esempio i giovani che stanno avviando un'attività. Il Comitato si chiede tuttavia quale interesse possa avere in realtà un produttore a preferire questo fondo agli altri sistemi di cui può già disporre, quali il risparmio individuale, i fondi di solidarietà creati da alcune associazioni di produttori, i prestiti ponte emessi dalle banche per eventuali crisi di liquidità, ecc. Per come è formulata l'attuale proposta, i suinicoltori hanno scarso interesse a partecipare a questo fondo, tanto più che sono i soli a finanziarlo e devono per giunta impegnarsi a non aumentare la loro produzione per cinque anni.

4.2. Il Comitato è consapevole del fatto che ad ispirare la proposta è il controllo della produzione suinicola comunitaria, uno degli obiettivi della Commissione per ridurre la portata delle crisi che colpiscono il settore suinicolo. Il Comitato sente tuttavia di dover sottolineare che l'obbligo imposto agli allevatori che aderiscono a un fondo di non aumentare la loro produzione per cinque anni può comportare dei rischi di distorsione della concorrenza tra produttori. È probabile infatti che le aziende più deboli siano quelle maggiormente attratte da un fondo di regolazione. Gli allevamenti più grandi e competitivi sarebbero così gli unici a poter incrementare le loro capacità produttive. Secondo il Comitato non è possibile gestire come si deve l'offerta senza una partecipazione allargata dei produttori (o, anzi, di tutti i produttori) a un fondo di regolazione nei principali bacini produttivi europei. Di qui la necessità di prevedere degli incentivi, come un impegno finanziario comunitario, tra i principi costitutivi del fondo di regolazione, tali da incoraggiare la partecipazione dei produttori.

4.3. Se anche venisse perfezionata, la proposta della Commissione consentirebbe sì di stabilizzare il reddito dei produttori, ma non di superare più rapidamente una crisi. Il Comitato invita pertanto la Commissione a presentare una proposta che integri il dispositivo attualmente in vigore con un certo numero di meccanismi in grado di ridurre la produzione in caso di grave crisi congiunturale del settore suinicolo ufficialmente riconosciuta dal comitato di gestione per le carni suine. Tali meccanismi, che spetterebbe a ciascuno Stato membro definire, verrebbero applicati in un quadro comunitario con l'obbligo di risultati per ciascun paese e con la possibilità di chiedere uno sforzo maggiore a taluni allevatori, specie coloro che rispetto a una certa data hanno accresciuto maggiormente la produzione e dispongono di allevamenti superiori a determinate dimensioni.

4.4. Gli allevamenti in fase di avviamento, essendo i primi, di solito, a risentire delle crisi, non vanno esclusi dai fondi di regolazione. Le soglie di prelievo e di versamento possono essere anch'esse fissate in funzione del prezzo di un lattonzolo.

5. Per una politica comunitaria più coerente del settore suinicolo

5.1. La politica suinicola comunitaria deve svilupparsi per meglio rispondere alle sfide che interessano tale settore, tre delle quali meritano, secondo il Comitato, di essere evidenziate in questa sede.

Un settore economico importante

5.1.1. La filiera suinicola nell'UE è dinamica e competitiva. L'UE si colloca infatti al primo posto nel mondo per le esportazioni di carni suine con quasi 1,5 Mio di tonnellate esportate verso i paesi terzi nel 1999, mentre le importazioni restano sempre di volume assai modesto, con meno di 65000 tonnellate importate nello stesso anno.

5.1.2. Le carni suine costituiscono un settore economico non trascurabile in quanto rappresentano, in termini di valore, l'11 % della produzione agricola totale dell'UE.

5.1.3. Una delle principali sfide della politica suinicola comunitaria, pertanto, è mantenere importante questo settore economico in un contesto internazionale fortemente competitivo.

5.1.4. Il Comitato sottolinea inoltre che la produzione suinicola costituisce un settore economico di grande rilievo anche per i paesi dell'Est candidati all'adesione all'UE, e più precisamente per Polonia, Ungheria e Repubblica ceca(1).

L'occupazione e l'assetto territoriale

5.1.5. Il Comitato tiene a ricordare che la produzione suinicola è una fonte d'occupazione molto importante ad ogni fase del ciclo produttivo - alimentazione del bestiame, produzione, servizi, macellazione-sezionamento, salumeria-salatura. Da uno studio condotto in Francia è emerso infatti che un posto di lavoro nella produzione genera 2,5 posti di lavoro nella filiera(2).

5.1.6. Come qualunque forma di produzione agricola, gli allevamenti suini svolgono un ruolo importante nell'assetto del territorio e dello spazio rurale. Il Comitato chiede che si riconosca e incoraggi la diversità dei tipi di allevamento nel rispetto delle specificità locali.

5.1.7. Per tale motivo il Comitato ritiene che la politica suinicola comunitaria debba favorire il mantenimento non soltanto di un elevato livello produttivo, ma anche di un numero elevato di produttori, nonché contribuire al rinnovamento generazionale.

Le aspettative del cittadino e del consumatore

5.1.8. La produzione suinicola comunitaria deve soddisfare le aspettative del cittadino e del consumatore europeo. Tali aspettative sono molteplici in termini di ambiente (gestione degli effluenti d'allevamento), benessere degli animali e loro alimentazione, sicurezza alimentare e sanitaria, qualità dei prodotti.

5.1.9. La politica comunitaria in materia di carni suine deve consentire ai produttori di soddisfare tali aspettative trovando un giusto equilibrio con le istanze economiche. È importante, infatti, tener conto dei limiti imposti dalla concorrenza internazionale per non indebolire la filiera suinicola nell'UE.

5.2. I meccanismi di gestione previsti nel quadro dell'OCM/carni suine (restituzioni, ammasso privato) contribuiscono al mantenimento di una filiera suinicola comunitaria in grado di competere ed esportare. Tali meccanismi vanno pertanto mantenuti e difesi in sede di negoziati OMC. Non si può tuttavia non rilevare che il loro impiego a pieno regime in occasione dell'ultima crisi del 1998/1999 non ha impedito ai prezzi delle carni suine di raggiungere, in tutti i bacini produttivi dell'UE, livelli minimi mai registrati nelle crisi precedenti, a dimostrazione del fatto che è difficile mantenere un prezzo remunerativo ricorrendo soltanto agli strumenti classici di gestione del mercato.

5.3. È per tale ragione che l'attuale politica comunitaria non appare coerente con le sfide - già illustrate - che il settore suinicolo comunitario si trova ad affrontare. Per meglio far fronte a tali sfide, il Comitato invita le istituzioni europee a proseguire la loro riflessione sulle modifiche da apportare alla politica comunitaria in materia e sulla necessità di disporre a tal fine di risorse di bilancio appropriate, nonché a favorire e stimolare il dibattito con le categorie professionali interessate.Il Comitato raccomanda inoltre di condizionare la partecipazione a qualsiasi regime comunitario a una maggior tutela del benessere degli animali evitando distorsioni della concorrenza.

5.4. Il Comitato invita inoltre la Commissione a considerare la possibilità di utilizzare nel settore suinicolo le strutture professionali, come le associazioni di produttori, per mettere a punto programmi operativi che esistono già in altri settori. Tali programmi, cofinanziati dall'UE, servirebbero ad integrare nuovi strumenti di gestione del mercato suinicolo e di sostegno dei produttori (promozione dei prodotti suini, forme di "assicurazione reddito", ecc.), nonché programmi di sviluppo della qualità e della rintracciabilità per far fronte alla domanda del consumatore europeo.

5.5. Il Comitato non ritiene che la politica suinicola comunitaria possa basarsi unicamente sulla competitività, la quale trascina inevitabilmente i costi di produzione e i prezzi in una spirale discendente. Una politica di questo tipo andrebbe contro il modello europeo di agricoltura multifunzionale in grado di far fronte alle istanze del consumatore europeo. A tale proposito, il Comitato ricorda il parere elaborato nel 1999 sul tema "Una politica per il consolidamento del modello agricolo europeo"(3).

5.6. Il Comitato auspica che la Commissione prosegua i suoi lavori nel settore suinicolo ampliando il dibattito su taluni punti del presente parere, in particolare l'assicurazione reddito, l'ambiente, il ruolo delle associazioni dei produttori e l'istituzione di un Osservatorio del mercato suinicolo.

Bruxelles, 20 settembre 2000.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Nel 1999 la produzione suinicola di questi tre paesi ammontava complessivamente a 3,3 Mio di tonnellate, pari al 18 % della produzione dell'UE attuale.

(2) Si tratta di una stima dei posti di lavoro (dati 1997) nella filiera suinicola francese effettuata dall'Institut Technique du Porc nel settembre 1999, che tiene conto dei posti di lavoro nei seguenti comparti: alimentazione del bestiame, produzione, associazioni di produttori, altri servizi, macellazione-sezionamento, salumeria-salatura. Sono esclusi gli altri fornitori degli allevamenti e l'intera distribuzione.

(3) GU C 368 del 20.12.1999.