Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Accordi in materia di ambiente»



Gazzetta ufficiale n. C 287 del 22/09/1997 pag. 0001



Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Accordi in materia di ambiente» (97/C 287/01) Il Comitato economico e sociale, in data 27 febbraio 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore unico Boisserée, in data 15 maggio 1997. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 maggio 1997, nel corso della 346a sessione plenaria, con 66 voti favorevoli, 1 contrario ed 1 astensione, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Il Comitato ha introdotto relativamente presto gli «accordi volontari» nella discussione a livello comunitario in materia di ambiente. Nel parere sul tema «Politica ambientale e mercato interno europeo» del 19 settembre 1990 () esso ha analizzato l'importanza di nuovi strumenti, in particolare economici, come risposta alle sfide di politica ambientale del mercato interno. Al punto 6.3 di detto parere si afferma: «Taluni Stati membri hanno fatto delle esperienze positive con accordi volontari per la realizzazione delle norme ambientali stipulati tra le autorità e singole imprese o interi settori industriali o commerciali. La responsabilità delle autorità pubbliche preposte alla protezione ambientale non deve naturalmente essere in tal modo elusa. Ma spesso si riesce così a realizzare, tramite autocontrollo, misure di protezione ambientale maggiormente efficaci, o si può anticipare l'applicazione delle norme. In linea di massima anche la Comunità dovrebbe promuovere accordi di tale genere.» 1.2. Nel 5° Programma di azione a favore dell'ambiente e nelle relative prese di posizione del Consiglio, del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale si richiama l'attenzione sul principio della responsabilità comune (shared responsibility); lo strumento degli accordi in materia di ambiente rientra nell'ambito di tale principio. Nel parere del Comitato in merito alla revisione del 5° Programma comunitario di politica ed azione a favore dell'ambiente, del 29 maggio 1996 (), si afferma tra l'altro (punto 4.3): «Il Comitato chiede che gli accordi facoltativi presuppongano un quadro giuridico per evitare che gli obiettivi di protezione ambientale vengano disattesi. Occorre inoltre poter verificare adeguatamente il rispetto delle procedure e delle decisioni stabilite nell'accordo e assicurarsi che l'accordo stesso non sia in contraddizione con le regole di concorrenza europee e nazionali. Sono inoltre necessari provvedimenti specifici per quanto concerne la durata di applicazione degli accordi; in particolare bisogna evitare che in caso di rescissione di tali accordi si crei una situazione di vuoto giuridico in materia di protezione ambientale.» 1.3. Dopo la pubblicazione della «Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento sugli accordi in materia di ambiente» (doc. COM(96) 561), in merito alla quale vari gruppi d'interesse si sono già pronunciati, appare opportuno che il Comitato prenda nuovamente posizione, in maniera dettagliata, su questo tema. Il Comitato ha pertanto deciso di elaborare il presente parere di iniziativa. 2. Accordi in materia di ambiente: possibilità e problemi 2.1. Il tema «Accordi in materia di ambiente» è molto vasto. Esso comprende i seguenti casi: a) Nella comunicazione della Commissione sono citati anzitutto accordi in materia di ambiente che dovrebbero sostituirsi in parte o totalmente ad una misura legislativa. b) La Commissione menziona anche impegni unilaterali dell'industria, basati sul presupposto che grazie ad essi la misura legislativa, diventando superflua, non verrà emanata; il valore di tali dichiarazioni unilaterali dipende dal realizzarsi di tale presupposto. c) Nella prassi degli Stati membri, invece, gli accordi in materia di ambiente sono per lo più disposizioni per l'applicazione della legislazione ambientale, dunque misure amministrative. In questo campo sono state fatte numerose esperienze positive. Tali accordi tra autorità competenti, «industria» e, se del caso, anche altri interessi (localmente coinvolti) si riferiscono in genere a singoli casi concreti. d) La Commissione non menziona accordi o dichiarazioni non vincolanti per legge («codici di comportamento»), che svolgono anch'essi un ruolo importante nella prassi. Possono essere utili ai fini dell'elaborazione di una misura legislativa o di un provvedimento amministrativo di attuazione. 2.2. La Commissione considera che un contratto vincolante tra Stato membro e le parti coinvolte («industria»), destinato ad essere accolto nel diritto nazionale in luogo delle direttive comunitarie, rappresenti lo strumento da privilegiare per l'applicazione degli accordi ambientali. Il Comitato crede che a tale modello si accompagni una serie di problemi che dovranno essere risolti in conformità delle legislazioni degli Stati membri. Esso ritiene opportuno non limitare il tema a questo tipo di accordi in materia di ambiente sostitutivi di provvedimenti di legge. In ogni caso si dovrebbe ricorrere alla forma dell'accordo per l'esecuzione delle disposizioni recepite, visto che si è dimostrata valida nella pratica. Si è evidenziato che gli accordi ambientali permettono spesso di trovare soluzioni migliori e più flessibili a problemi concreti, tenendo conto della necessaria tutela della collettività e degli interessi localmente coinvolti. Tali accordi non entrano in conflitto con la responsabilità politica del legislatore. Essi fanno uso di un moderno strumento dell'azione amministrativa, che viene impiegato con successo, anche al di fuori della politica ambientale, in numerosi Stati membri. 3. Premesse degli accordi ambientali 3.1. La migliore premessa per la riuscita di un accordo ambientale durevole è data dalla presenza di vantaggi che le due parti possono conseguire grazie all'accordo. I diritti e i doveri che conseguono da un accordo dovrebbero essere sostanzialmente equilibrati per entrambe le parti. 3.2. Il rispetto delle vigenti disposizioni comunitarie in materia di ambiente previste dal Trattato CE, in particolare dall'articolo 130 R, costituisce una premessa fondamentale degli accordi ambientali. Ciò vuol dire che anche per tali accordi devono essere osservati gli obiettivi e le premesse della politica comunitaria in materia di ambiente: - elevato livello di tutela; - precauzione e azione preventiva; - principio «chi inquina paga». 3.3. Alla luce delle disposizioni del Trattato CE, e di numerose sentenze della Corte europea di giustizia, in ultima analisi la politica ambientale (alla cui definizione e attuazione vengono associate sia le popolazioni che i settori economici) è un compito pubblico; gli accordi in materia di ambiente non devono quindi condurre ad una «privatizzazione» di tale politica. Gli obiettivi e i valori limite ambientali non possono essere oggetto di accordi ambientali; essi devono rimanere di competenza degli organi decisionali politici, che ne devono essere responsabili. Gli «obiettivi ambientali» citati dalla Commissione non bastano di per sé a fornire una base per accordi in materia di ambiente. Tali obiettivi vanno concretati mediante la procedura legislativa a norma degli articoli 130 R e 130 S del Trattato CE. 3.4. Un accordo in materia di ambiente deve definire esattamente il proprio oggetto e stabilire concretamente gli impegni reciproci dal punto di vista dei contenuti e del calendario (possibilmente attraverso programmi graduali). Anche l'impegno a partecipare al sistema di ecogestione e audit (audit ambientale) () può fare oggetto di un tale accordo. 3.5. Qualora, come sta particolarmente a cuore della Commissione, si voglia veramente ottenere che gli accordi ambientali risultino efficaci per il recepimento delle disposizioni comunitarie al livello degli Stati membri, occorre garantire che le trattative in merito prevedano un calendario per tale recepimento, anche se singoli Stati membri devono negoziare con varie parti e i risultati dei negoziati intervengono in momenti diversi. È necessario determinare chiaramente il diritto comunitario vigente negli Stati membri. In caso contrario sarebbe più difficile controllare l'esatta applicazione, e la richiesta di un migliore recepimento del diritto ambientale europeo (Comunicazione della Commissione del 22 ottobre 1996 - COM(96) 500) non verrebbe soddisfatta. 3.6. L'accordo in materia di ambiente deve tener conto anche del problema dei «passeggeri senza biglietto» («free riders»), che sfruttano i vantaggi, validi per tutti, di un accordo ambientale (ad esempio la rinuncia al recepimento delle disposizioni comunitarie) senza essersi impegnati ad adottare le misure previste. 3.7. Gli interessi localmente coinvolti devono figurare negli accordi intesi a risolvere casi concreti di applicazione del diritto ambientale (ad esempio interventi di risanamento di vecchi impianti produttivi o accordi per l'attuazione di disposizioni in materia di salvaguardia della natura) in modo da acquisire anche grazie a ciò un valore legale. Nei negoziati per accordi che non riguardano singoli casi concreti (accordi di settore) devono essere coinvolti i gruppi di interesse sociali (parti sociali, associazioni ambientaliste e dei consumatori, secondo l'oggetto dell'accordo), così come sono coinvolti, per consuetudine o obbligatoriamente, nell'elaborazione di disposizioni di legge. Anche in questo caso deve essere possibile, per i cittadini interessati individualmente, ricorrere alle vie legali. 3.8. Deve essere possibile rivedere un accordo ambientale sulla base dell'esperienza pratica, dello sviluppo tecnico e delle conoscenze in materia di ecologia. 3.9. L'adempimento di un accordo ambientale deve essere verificato alla stessa stregua e con la stessa considerazione del rispetto di una disposizione di legge o di una misura amministrativa. Questo controllo dovrebbe essere effettuato in particolare nei confronti delle singole imprese. Al riguardo è consigliabile convenire il ricorso alla procedura dell'audit ambientale. La mancata osservanza di accordi ambientali deve comportare sanzioni adeguate. 3.10. Il contenuto degli accordi ambientali deve presentare per la collettività un grado di trasparenza pari a quello delle misure legislative o amministrative. Deve pertanto essere applicabile la direttiva sulla libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente (). 4. Forma giuridica degli accordi in materia di ambiente 4.1. Come spiega giustamente la Commissione nella comunicazione, vi sono due diverse forme giuridiche per gli accordi ambientali: - contratti bilaterali, per lo più tra pubbliche amministrazioni e «industria» (associazioni o singole imprese), o anche tra enti pubblici; - impegni unilaterali della parte industriale interessata, come risultato di trattative tra pubbliche amministrazioni e «industria», aventi per oggetto una determinata azione o non azione. 4.2. A proposito della possibilità e dell'ammissibilità dei disposizioni contrattuali sussistono dei problemi: - Nella misura in cui l'oggetto di un accordo è costituito dall'aspettativa che la «autorità» rinunci ad una misura legislativa o amministrativa, va tenuto presente che la rinuncia ad un atto legislativo non può, almeno in base al diritto di alcuni Stati membri, costituire l'oggetto di un contratto. - Un contratto che può essere fatto valere in giudizio presuppone una legittimazione della parte contraente all'assunzione di tale obbligo giuridico. Benché i negoziati per gli accordi ambientali a livello settoriale possano essere condotti dalle associazioni (rappresentanti di un settore), successivamente tali accordi richiedono anche l'assenso di ogni singola impresa. 4.3. Il Comitato ritiene che si possa decidere in merito alla forma giuridica dell'accordo ambientale solo tenendo conto del singolo caso e sulla base della situazione giuridica nello Stato membro in questione. 5. Oggetto di un accordo ambientale 5.1. Gli accordi ambientali che riguardano l'attuazione del diritto comunitario recepito nella legislazione nazionale non comportano problemi. Si tratta di modalità pratiche per l'attuazione delle disposizioni (ad esempio calendario e piano di attuazione graduale), di aiuti finanziari (ad esempio per la creazione di parchi naturali) o della soluzione di problemi ambientali locali. Nei negoziati relativi a tali accordi ambientali gli Stati membri hanno fatto esperienze molto positive facendo condurre il negoziato da una persona indipendente con l'obiettivo di raggiungere una «mediazione» dei vari interessi. Una simile procedura di mediazione va considerata anche ai fini dell'attuazione delle legislazione ambientale europea. 5.2. Nella comunicazione in merito agli accordi ambientali e nella raccomandazione agli Stati membri in materia (), la Commissione considera innanzitutto gli accordi ambientali che sostituiscono un atto giuridico, dovendo servire all'applicazione di direttive comunitarie. Tale regolamentazione viene presa in considerazione praticamente solo quando la cerchia di parti contraenti (imprese) è ristretta: solo in questo caso è possibile concludere un contratto vincolante, equivalente ad un atto di recepimento. Le principali associazioni europee non dispongono di regola della legittimazione a concludere tali contratti con valore giuridico vincolante. 5.3. Il livello politico che viene considerato per gli accordi ambientali è anzitutto quello degli Stati membri nel caso del recepimento delle disposizioni comunitarie, negli altri casi anche quello delle regioni o delle amministrazioni locali. La comunicazione della Commissione esclude praticamente il livello comunitario. Il Comitato condivide tale impostazione; tuttavia, «accordi globali» su «problemi globali» potranno essere conclusi con associazioni europee. In questo caso si tratterà per lo più di impegni volontari o di risultati di trattative per la preparazione di una misura legislativa o di un accordo a norma del diritto internazionale. Ove vengano stipulati tali accordi, occorrerebbe assicurare il coinvolgimento degli organi cui compete l'attività legislativa a livello europeo (compreso il Comitato). 5.4. È necessario informare adeguatamente i soggetti coinvolti, qualora essi non partecipino direttamente agli accordi. Per gli accordi il cui oggetto è di natura generale bisognerebbe darne notizia sui bollettini d'informazione interessati. 5.5. Occorre verificare la compatibilità degli accordi ambientali con le disposizioni del Trattato CE (articoli 85, 86), in materia di concorrenza, nonché con l'articolo 92, qualora un accordo preveda aiuti o agevolazioni fiscali a favore di una delle parti contraenti. Altrettanto vale per la conformità alle regole dell'OMC riguardanti la libera circolazione delle merci e l'eliminazione degli ostacoli tecnici al commercio. Tale verifica incombe alla Commissione con la partecipazione dell'autorità che conclude l'accordo. 6. Comunicazione della Commissione e raccomandazione agli Stati membri 6.1. Il Comitato concorda sostanzialmente con la comunicazione della Commissione, sia pure attribuendo priorità in parte differenti. Il parere contiene proposte di integrazione che il Comitato ritiene importanti. 6.2. Il campo di applicazione degli «orientamenti per gli accordi ambientali» contenuti nella comunicazione dovrebbe estendersi anche agli accordi nel settore amministrativo. Un'integrazione appare pure necessaria per l'uso degli accordi ambientali come strumento per attuare i regolamenti comunitari. Occorre inoltre contemplare l'estensione dell'oggetto della Comunicazione ad accordi applicabili al di là dei confini comunitari. 6.3. Non è chiaro se la raccomandazione sugli accordi ambientali (allegato alla comunicazione), che è stata giù pubblicata sulla Gazzetta ufficiale il 21 dicembre 1996, si riferisca solo al «recepimento» nella legislazione nazionale o anche all'applicazione delle disposizioni recepite. Occorrerebbe che ciò fosse chiarito nella comunicazione. Nella seconda ipotesi la raccomandazione dovrebbe menzionare anche gli impegni unilaterali. Appare opportuno ricordare che qualsiasi tipo di accordo ambientale nell'ambito del diritto europeo deve conformarsi alle disposizioni del Trattato CE in materia. Bruxelles, 28 maggio 1997. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () GU C 332 del 31. 12. 1990. () GU C 212 del 22. 7. 1996. () Vedere in proposito il Regolamento 1836/93 - GU L 168 del 10. 7. 1993. () GU L 158 del 23. 6. 1990. () GU L 333 del 21. 12. 1996.