COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Il mercato interno dell'energia: misure coordinate in materia di sicurezza dell'approvvigionamento energetico

1. Obiettivo: Costruire il mercato interno dell'energia

Ai sensi dell'articolo 14 del trattato CE, il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne nel quale è garantita la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. Per contribuire a questo obiettivo essenziale del trattato di Roma, la Comunità europea attua, tra l'altro, le condizioni necessarie alla realizzazione di un mercato interno nel settore dell'energia. Esse permetteranno di creare un mercato gradualmente più aperto per aumentare la competitività del settore energetico. Questo mercato interno si basa anche sulla necessaria solidarietà tra gli Stati membri dell'Unione europea, che si manifesta in particolare nei settori essenziali per l'approvvigionamento energetico, ossia gas, petrolio ed elettricità.

Realizzazioni

Dall'inizio degli anni '90 la Comunità ha adottato una serie di misure mediante direttive, che contribuiscono alla realizzazione del mercato interno del gas naturale e dell'elettricità. Il conseguimento di questo obiettivo deve rafforzare la competitività dell'economia dell'Unione europea e tradursi in un calo considerevole dei prezzi per i consumatori.

L'apertura alla concorrenza del mercato del gas naturale e dell'elettricità è inquadrata da regole in materia di accesso alle risorse e alle reti di trasporto, concorrenza e trasparenza, che devono in particolare proteggere i paesi dell'Unione europea da una situazione di debolezza nel loro approvvigionamento interno. Questo quadro di regolamentazione è indispensabile, e permetterà di evitare crisi come quella registrata dalla California nel 2000, con pesanti interruzioni nella fornitura di elettricità.

Nel quadro del buon funzionamento del mercato interno dell'energia, il reticolo delle reti è fondamentale per la flessibilità dell'approvvigionamento. La mancanza di infrastruttura di reti, compreso il mantenimento della qualità delle forniture (stabilità delle reti), può rallentare l'integrazione dei mercati nazionali e quindi limitare la sicurezza dell'approvvigionamento. Il 20 dicembre 2001 la Commissione ha proposto un pacchetto di nuove misure relative alle infrastrutture energetiche, destinate ad ottimizzare l'uso delle infrastrutture di gas e di elettricità esistenti ed incoraggiare la costruzione di nuove infrastrutture d'interesse europeo. Come rilevato dal Consiglio europeo di Barcellona nelle sue conclusioni, l'esistenza di una rete adeguata ed efficace di infrastrutture energetiche garantirà il funzionamento del mercato interno e al tempo stesso una migliore sicurezza dell'approvvigionamento energetico.

Il mercato petrolifero, pur più concorrenziale nell'Unione europea rispetto a quello di altri prodotti energetici, richiede ancora sforzi per diventare un mercato più aperto. Nel Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico del novembre 2000, la Commissione constatava la permanenza di ostacoli sui mercati a valle, più precisamente della distribuzione. Le importanti differenze di prezzo dei prodotti petroliferi tra gli Stati membri non costituiscono in sé un'infrazione alle norme di concorrenza, ma mostrano che l'integrazione dei mercati è ancora incompiuta. Sono state effettuate indagini a livello comunitario e delle autorità nazionali della concorrenza e sono state anche imposte sanzioni ad alcune società petrolifere.

L'apertura del mercato petrolifero a nuovi operatori contribuirà a stabilire le condizioni di una sana concorrenza e contribuirà quindi a garantire un approvvigionamento interno regolare dei vari consumatori, anche se questo mercato rimarrà tributario dei rischi legati ad una maggiore dipendenza esterna.

Un processo da proseguire

Le numerose iniziative comunitarie per creare un mercato interno del gas e gli interventi per garantire un mercato petrolifero più aperto, contribuiscono a stabilire una concorrenza equa e a rafforzare la sicurezza interna dell'approvvigionamento energetico.

Circa l'offerta di energia, il Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico ha evidenziato una situazione paradossale: proprio nel momento in cui l'Unione europea si dota del mercato interno dell'energia più integrato al mondo, questa realizzazione non è stata accompagnata dal necessario coordinamento delle misure atte a garantire la sicurezza dell'approvvigionamento esterno, sia per il petrolio che per il gas naturale.

Il Libro verde ha sottolineato le debolezze strutturali dell'approvvigionamento esterno di energia dell'Unione europea e le sue fragilità geopolitiche, economiche e sociali. L'economia europea riposa infatti essenzialmente sui combustibili fossili che rappresentano 4/5 del suo consumo di energia e di cui 2/3 sono importati. Questa vulnerabilità tenderà ad accentuarsi in futuro con importazioni di energia che, in assenza di interventi, potrebbero raggiungere il 70% del fabbisogno globale entro 30 anni o fino al 90% per il petrolio.

Per il petrolio, l'Agenzia internazionale dell'energia (AIE) e la legislazione comunitaria prevedono il mantenimento da parte degli Stati di stock di sicurezza di petrolio greggio e di prodotti petroliferi nonché possibilità di misure anticrisi. Questi meccanismi, istituiti all'inizio degli anni '70, non sono più adatti al mercato petrolifero che ha registrato numerosi sviluppi nel quadro di un mercato interno dell'energia sempre più integrato. Le misure comunitarie sono caratterizzate da un'assenza di solidarietà tra Stati membri, che non è compatibile con gli obiettivi di un mercato interno, in quanto le crisi energetiche toccano tutti i paesi dell'Unione europea. Concretamente, non esiste alcun potere di decisione comunitaria per smaltire le scorte petrolifere sul mercato. Gli elementi di base del trattato AIE del 1974 non sono più applicati. Sono stati istituiti altri dispositivi che richiedono però l'unanimità dei 26 paesi partecipanti. Questi meccanismi sono inoltre diventati obsoleti in quanto prevedono interventi comuni di tutti gli Stati membri soltanto in caso di interruzione fisica dell'approvvigionamento petrolifero. Nessun quadro giuridico consente di coordinare un'azione in caso di minaccia di interruzione fisica che abbia l'effetto di spingere i prezzi petroliferi al rialzo, al di là del ragionevole.

La legislazione comunitaria sugli stock petroliferi (la prima direttiva risale al 1968 e l'AIE fu istituita nel 1973) ha costituito un primo passo importante per gestire meglio la dipendenza energetica esterna. Occorre tuttavia riconoscere che questi meccanismi non sono più stati aggiornati da 30 anni e non corrispondono più al contesto energetico attuale. Erano stati istituiti ad un'epoca in cui il mercato interno dell'energia era soltanto a suoi primi passi. Bisogna ricordare che a quell'epoca gli scambi intracomunitari di elettricità e l'interdipendenza del sistema elettrico erano molto ridotti.

In questa situazione la Commissione aveva già annunciato, nella sua comunicazione sull'approvvigionamento petrolifero del 4 ottobre 2000, l'intenzione di esaminare le modalità per rafforzare il dispositivo di stock petroliferi strategici, con una trasposizione a livello comunitario.

L'industria europea del gas ha finora garantito efficacemente la sicurezza dell'approvvigionamento. Il fatto che le imprese del gas fossero parzialmente o completamente detenute dai pubblici poteri, che queste imprese dominanti controllassero tutte le infrastrutture, l'offerta e la domanda, non rendeva necessario stabilire norme comuni per garantire l'approvvigionamento di gas.

Nel nuovo mercato interno del gas che impone all'industria di ristrutturarsi per svilupparsi in un mercato integrato, nel quale nuove imprese interverranno in un ambiente sempre più concorrenziale, non vi sarà più un soggetto unico che assumerà la responsabilità globale della sicurezza dell'approvvigionamento. La questione è tanto più acuta in quanto la dipendenza del gas dalle importazioni aumenterà sensibilmente nel corso dei prossimi decenni. Non si può più pertanto lasciare la sicurezza dell'approvvigionamento di gas completamente a carico dell'industria, che dipende per il suo approvvigionamento esterno da un numero estremamente limitato di paesi fornitori.

Alla quinta riunione tra le autorità di regolamentazione nazionali, gli Stati membri, gli operatori economici del settore del gas e la Commissione, svoltasi nel febbraio 2002 a Madrid (Forum europeo di regolamentazione del settore del gas), è stato deciso che "Nel nuovo ambiente di regolamentazione del mercato interno del gas, caratterizzato da una pluralità di soggetti e dalla separazione di attività (unbundling) delle società del gas integrate, la sicurezza dell'approvvigionamento non può più essere considerata come la responsabilità di una sola parte. Si deve quindi stabilire una nuova catena di responsabilità in materia di sicurezza dell'approvvigionamento e pianificazione delle infrastrutture tra i pubblici poteri e i vari soggetti del mercato per garantire la certezza a tale riguardo. Gli obblighi devono essere attribuiti ai vari soggetti in modo chiaro ed adeguato in funzione del loro ruolo".

Bisogna quindi prevedere misure armonizzate che garantiscano un'azione solidale e coordinata in materia di sicurezza dell'approvvigionamento di gas, in particolare misure di stoccaggio e infrastrutturali. Lo stoccaggio e le infrastrutture hanno infatti un ruolo essenziale per l'approvvigionamento dell'Unione europea, sia in condizioni di funzionamento normale del mercato che in caso di emergenza. Queste misure "accompagneranno" il processo di apertura del mercato europeo del gas per garantirne il buon funzionamento.

Un processo comunitario

L'Unione europea continua a progredire verso il completamento del mercato interno dell'energia. Essa rappresenterà il più grande mercato regionale integrato e aperto del mondo. Su questo mercato liberalizzato, l'Unione europea ha un importante ruolo da svolgere in termini di coordinamento e sostegno agli Stati membri in materia di sicurezza dell'approvvigionamento. Si tratta infatti di garantire il buon funzionamento del mercato nonché, in tale contesto, un sufficiente livello di sicurezza dell'approvvigionamento.

Le misure per migliorare la sicurezza dell'approvvigionamento di idrocarburi avranno effetti scarsi o nulli se non saranno integrate nel quadro più globale del mercato interno dell'energia. Esse non avranno un impatto positivo se saranno ad esempio controbilanciate da manipolazioni dei prezzi oppure se l'accesso alle reti di trasporto è limitato. Il mercato interno costituisce quindi la base necessaria per le misure in materia di sicurezza dell'approvvigionamento energetico.

Inversamente, non è possibile costruire un mercato interno dell'energia se questo obiettivo non è accompagnato da regole in materia di sicurezza dell'approvvigionamento. Le interruzioni di elettricità che hanno gravemente colpito la California nel 2000 sono al riguardo un buon esempio. Esse non erano infatti dovute a regole poco adatte in materia di sicurezza dell'approvvigionamento bensì sono state la conseguenza di un processo di liberalizzazione del mercato dell'elettricità che non si è accompagnato ad opportune regole volte a garantire un livello sufficiente di sicurezza dell'approvvigionamento. Nel nuovo ambiente concorrenziale, la priorità (a breve termine) delle imprese era di mantenere o aumentare la loro posizione sul mercato dell'elettricità californiano. Esse non hanno quindi effettuato gli investimenti (a medio e a lungo termine) che sarebbero stati necessari per garantire un approvvigionamento sufficiente di tutti i consumatori.

Le misure volte a migliorare l'approvvigionamento di petrolio e di gas devono quindi basarsi sul buon funzionamento del mercato interno e il mercato interno dell'energia si basa a sua volta su misure adeguate che garantiscono la sicurezza dell'approvvigionamento. Va constatato che le legislazioni nazionali vigenti in materia di sicurezza dell'approvvigionamento petrolifero, insufficientemente coordinate a livello comunitario, possono provocare - come è successo - distorsioni nel mercato interno dei prodotti petroliferi.

Le misure in materia de sicurezza dell'approvvigionamento devono integrarsi in un mercato concorrenziale del gas naturale e del petrolio, evitando qualsiasi discriminazione circa i diritti e gli obblighi delle imprese del settore. Gli obblighi in materia di sicurezza dell'approvvigionamento energetico devono di conseguenza essere chiaramente definiti, essere trasparenti, non discriminatori e controllabili. Essi non dovranno superare lo stretto necessario per ovviare a difficoltà potenziali di approvvigionamento, in modo da perturbare il meno possibile il funzionamento del mercato interno.

Esiste quindi una precisa necessità di definire un quadro comunitario nel quale attuare misure volte a garantire la sicurezza esterna dell'approvvigionamento energetico, che siano le meno restrittive per la concorrenza. Queste regole definiranno chiaramente ruoli e responsabilità dei vari soggetti del mercato degli idrocarburi per quanto riguarda la sicurezza dell'approvvigionamento. La mancanza di chiarezza su questi ruoli e responsabilità aumenterebbe il rischio di una crisi di approvvigionamento energetico.

Secondo il principio di sussidiarietà, queste regole formeranno un quadro in cui determinate modalità d'applicazione saranno lasciate a discrezione degli Stati membri. Esse saranno attuate in stretta collaborazione con l'industria.

Va osservato che la costruzione di un mercato interno del petrolio non è concepibile senza tener conto dello sviluppo delle altre fonti energetiche, in particolare il mercato del gas naturale. Il petrolio e il gas sono due prodotti che fanno parte dello stesso mercato energetico e sono anche sostituibili e concorrenti in certi impieghi. I prezzi del gas sono inoltre fortemente indicizzati su quelli del petrolio. Le due fonti energetiche sono quindi strettamente legate.

2. La dipendenza energetica dell'Unione europea

Il contesto energetico dell'Unione europea

L'economia europea si basa essenzialmente sui combustibili fossili (petrolio, gas, carbone) di cui quasi due terzi sono importati. Questi combustibili rappresentano l'80% del consumo energetico dell'Unione europea. Se nulla è intrapreso, da qui a 20-30 anni, il loro peso nel bilancio energetico europeo si accentuerà e le loro importazioni raggiungeranno il 70% del fabbisogno energetico globale. La dipendenza energetica esterna dell'Unione potrebbe anche raggiungere nel 2020, il 90% per il petrolio e il 70% per il gas. Bisogna anche rilevare che il 90% del petrolio è attualmente trasportato per via marittima.

I rischi legati a questa forte dipendenza strutturale dell'Unione dalle energie fossili importate sono ulteriormente esacerbati dall'instabilità politica che regna in molti paesi produttori. Si è constatato più volte che gli eventi in Medio Oriente o alcune crisi politiche che hanno destabilizzato il potere politico insediato nei paesi produttori, potevano sottoporre il mercato energetico a forti pressioni, provocando se non problemi di interruzione fisica dell'approvvigionamento, almeno forti variazioni dei prezzi petroliferi con inevitabili ripercussioni sulla crescita economica dei paesi consumatori.

È importante notare in questa fase che l'obiettivo, nel quadro di un'economia globalizzata, non è in sé di massimizzare l'autonomia energetica o ridurre al minimo la dipendenza, bensì tener conto dei rischi inerenti di questa dipendenza quando raggiunge livelli preoccupanti.

La questione della sicurezza dell'approvvigionamento energetico è essenziale per l'Unione europea. Infatti, nonostante un alleggerimento dei vincoli petroliferi sulle nostre economie, stimolato da crisi successive, il petrolio rimane una componente economica vitale degli Stati membri. L'Unione europea consumerà nel 2004 quasi il 20% della produzione mondiale di petrolio.

La situazione del settore dei trasporti è rivelatrice al riguardo. Mercato dipendente dal petrolio fino al 98% - ossia il 67% della domanda finale di petrolio - questo settore occupa una parte crescente della domanda di energia. L'intensità energetica del settore ha registrato un aumento del 10% dal 1985 al 1998. La crescita del settore dei trasporti dovrebbe continuare al ritmo annuale del 2% nel corso del prossimo decennio.

Il gas è diventato un vettore energetico ad ampio spettro, con una penetrazione in tutti i settori di consumo energetico (in particolare produzione di elettricità e cogenerazione) pur se ancora in una fase embrionale nei trasporti. Nel periodo 2020-2030 circa la metà dell'elettricità sarà prodotta a partire dal gas naturale. Se il gas naturale appare oggi come il prodotto di diversificazione indispensabile ad un sano equilibrio energetico dei consumi, suscettibile di contribuire ad una diminuzione delle emissioni di CO2, la sua rapida crescita su alcuni mercati come l'elettricità può far temere l'emergenza di una nuova debolezza strutturale dell'Unione europea in termini di dipendenza esterna.

Secondo degli studi economici, un aumento di 10 USD del barile di petrolio greggio potrebbe ridurre il tasso di crescita economica dei paesi industrializzati dello 0,5%. Per i paesi in via di sviluppo, tale aumento di prezzo rappresenterebbe una riduzione della crescita economica dello 0,75%, senza contare il fatto che l'impatto dei prezzi petroliferi sulla crescita economica non è lineare: aumenti repentini, imprevisti e di grande portata possono causare danni all'economia molto più gravi delle stime sopra citate. È del resto interessante constatare che dal 1971 tutti i ribassi importanti della crescita economica negli Stati Uniti e in Europa, sono stati preceduti da aumenti brutali dei prezzi del petrolio greggio.

L'instabilità dell'approvvigionamento energetico, sia essa legata alla volatilità dei mercati, alle relazioni con i paesi fornitori o ad un qualunque evento fortuito, può essere fonte di "frattura sociale". Tale frattura sociale può creare rivendicazioni sociali, reazioni corporativiste e addirittura conflitti. Va ricordato che i due primi shock petroliferi hanno contribuito ad aumentare fortemente la disoccupazione. In tale contesto, sarebbe illusorio voler costruire un mercato interno tra gli operatori economici il cui obiettivo è aumentare l'efficacia dell'economia europea, se tale mercato non si basa su principi che garantiscono la coesione sociale, come mostrato dallo sciopero degli autotrasportatori che ha interessato numerosi paesi dell'Europa nell'autunno 2000, in seguito al forte aumento dei prezzi petroliferi. Tale sciopero ha portato ad un grande disordine sul piano fiscale, nella misura in cui gli Stati membri hanno cercato di ammortizzare gli effetti dell'aumento dei prezzi dell'energia sui settori economici, attraverso riduzioni non coordinate delle tasse. Queste iniziative individuali costituiscono un freno considerevole al buon funzionamento del mercato interno, in particolare per una politica comune e coordinata dei trasporti.

La realizzazione del mercato interno integra, come ricordato dal Consiglio europeo di Barcellona, la sicurezza dell'approvvigionamento energetico dell'Unione europea. Questo obiettivo contribuirà a garantire, per il benessere dei cittadini e il buon funzionamento dell'economia, la disponibilità fisica e continua dei prodotti energetici sul mercato, ad un prezzo accessibile a tutti i consumatori, privati o industriali.

I rischi

In questo contesto di dipendenza energetica, l'Unione europea deve fare fronte a due tipi di rischi energetici:

* I rischi fisici L'interruzione fisica permanente può derivare dall'esaurimento o dall'abbandono della produzione di una fonte di energia. Non è da escludere che a termine, l'Unione europea non disponga più di risorse comunitarie significative di idrocarburi ad un costo ragionevole. Secondo gli esperti, le riserve petrolifere nel Mare del Nord dovrebbero esaurirsi gradualmente entro il 2030-2050. Citiamo al riguardo il carbone, la cui produzione è gradualmente abbandonata negli Stati membri. L'Unione europea è inoltre molto esposta ad un rischio di interruzione fisica temporanea che può derivare da incidenti gravi su infrastrutture di trasporto e di stoccaggio, situate all'interno o al di fuori della Comunità, che sono importanti per la sicurezza e la continuità dell'approvvigionamento comunitario. D'altra parte, un evento, ad esempio di natura politica e/o militare in una regione di produzione e di transito di petrolio, è suscettibile di causare in qualsiasi momento un'interruzione fisica temporanea dell'approvvigionamento petrolifero mondiale.

* I rischi economici Un rischio economico deriva dalla volatilità dei mercati che può essere provocata da una minaccia di interruzione fisica dell'approvvigionamento. L'analisi dell'evoluzione dei mercati energetici rivela infatti, accanto alle interruzioni fisiche di approvvigionamento, un'altra fonte di preoccupazione: i movimenti di anticipazione di un'interruzione potenziale dell'approvvigionamento. La "percezione generalizzata" da parte degli operatori di un rischio di interruzione potenziale in futuro provoca acquisti dettati dal panico, anche in presenza di un apparente equilibrio tra l'offerta e la domanda. Ne risultano forti aumenti di prezzo che colpiscono direttamente i costi delle imprese e il potere di acquisto dei consumatori privati. Questi elementi di incertezza del mercato internazionale possono in qualsiasi momento mettere in causa la crescita dell'economia europea, con gravi conseguenze per l'occupazione. Nel corso dell'esperienza recente tra il 1998 e il 2000 durante la quale si è prodotto un calo limitato dell'offerta di petrolio del 3%, è stato osservato un aumento molto forte dei prezzi di 10 USD il barile (addirittura in alcuni momenti di 37 USD il barile). Tale entità di prezzo rappresenta, riportata su un anno, un appesantimento della fattura petrolifera stimabile a circa 100 miliardi di euro. Il principale rischio in materia energetica è oggi d'altra parte di natura economica. Un'interruzione effettiva dell'approvvigionamento, anche se non può essere completamente esclusa, potrebbe derivare soltanto da circostanze eccezionali come un grave conflitto in una zona di produzione di idrocarburi. Il rischio economico è quindi diventato la vera sfida, in quanto gli aumenti di prezzo influiscono direttamente sui costi delle imprese e il potere di acquisto dei consumatori privati.

3. Mezzi di azione non adeguati

È vitale gestire nel modo migliore la dipendenza energetica dell'Unione europea, nella misura in cui la buona gestione di essa contribuirà alla costruzione del mercato interno dell'energia.

In materia di controllo della domanda energetica, e andando al di là di semplici proposte di incoraggiamento o scambi di buone pratiche, la Commissione ha già presentato proposte di carattere normativo, alcune delle quali sono state adottate dal Consiglio e dal Parlamento europeo: si tratta in particolare delle direttive sulla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili e sul risparmio di energia negli edifici e del pacchetto sui biocarburanti. Nei prossimi anni l'attuazione di questi testi permetterà di realizzare un risparmio del 10% circa in termini di consumo di energie convenzionali e di limitare la tendenza all'aumento della domanda energetica dell'Unione europea dovuta all'incremento del consumo da parte delle famiglie e del settore terziario.

Per quanto riguarda l'offerta, dal dibattito sul Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico è emerso che l'Unione europea non è attrezzata per agire sulle condizioni dell'offerta di idrocarburi. Tale dibattito ha evidenziato i pericoli per l'Unione europea di un'interruzione dell'approvvigionamento e ha messo in evidenza le debolezze strutturali dell'approvvigionamento energetico europeo e le sue fragilità geopolitiche, economiche e sociali; ha sottolineato, ancora prima degli eventi dell'11 settembre 2001, la necessità di integrare nel concetto di sicurezza dell'approvvigionamento le questioni legate alla sicurezza degli impianti.

Come emerge dalla posizione assunta dall'Unione europea al recente vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile, in tale contesto la produzione interna di energia rinnovabile di un dato Stato membro si ripercuote positivamente sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico e riduce la quantità di energia che lo Stato è costretto ad accantonare sotto forma di stock strategici di gas o di petrolio.

Insufficiente armonizzazione delle misure comunitarie sugli stock petroliferi

Tre direttive comunitarie organizzano la costituzione di riserve nazionali di petrolio greggio e di prodotti petroliferi da parte degli Stati membri. Gli Stati membri devono mantenere un livello di stock equivalente a 90 giorni di consumo per ciascuna delle tre categorie principali di prodotti petroliferi per uso energetico. Gli Stati membri inoltre sono tenuti ad essere pronti ad agire in caso di rischi di interruzione fisica, cioè a dotarsi di piani d'intervento, di organi adeguati e di poteri che permettano in particolare di immettere gli stock sui mercati e limitare i consumi, garantire l'approvvigionamento dei consumatori prioritari e regolamentare i prezzi.

In caso di crisi, la Commissione europea può, su richiesta di uno Stato o di propria iniziativa, fissare un obiettivo di riduzione del consumo. La Commissione non dispone tuttavia di alcun potere per imporre ritiri dalle scorte. La decisione di liberare stock petroliferi spetta agli Stati, anche se una consultazione a scopi di coordinamento è organizzata a livello comunitario. In ultima analisi ciascuno Stato deciderà se procedere o meno a ritiri dagli stock. Oltre al fatto che misure adottate individualmente da ciascuno Stato sono fonte di disordine nel mercato interno, queste iniziative non coordinate avranno effetti scarsi o nulli, date le dimensioni del mercato petrolifero.

Non esiste quindi un meccanismo comunitario di uso degli stock petroliferi che instauri una solidarietà tra Stati che partecipano ad uno stesso mercato interno in caso di problemi di approvvigionamento.

Nella maggior parte dei paesi dell'Unione - e a differenza della "Strategic Petroleum Reserve" negli Stati Uniti dove gli stock sono detenuti dai pubblici poteri - gli stock di sicurezza sono detenuti dalle società petrolifere e si confondono con i loro stock operativi. Soltanto alcuni Stati membri hanno creato organismi ad hoc preposti alla detenzione degli stock di sicurezza. Questa frammentazione dei meccanismi di stoccaggio pregiudica il buon funzionamento del mercato dell'energia ed è fonte di distorsioni di concorrenza tra i raffinatori e i non-raffinatori che dispongono di pochi stock operativi. La quantità di prodotti petroliferi effettivamente a disposizione degli Stati membri in caso di crisi, cioè effettivamente mobilitabile a breve termine, è molto incerta, nella misura in cui gli stock di sicurezza si confondono con gli stock operativi. Va notato al riguardo che le scorte della Strategic Petroleum Reserve ammontano attualmente a 545 milioni di barili e gli Stati Uniti hanno deciso di aumentare gradualmente il loro volume fino a 700 milioni di barili entro il 2004.

L'attuale legislazione comunitaria prevede infine regole armonizzate di uso degli stock di sicurezza soltanto per far fronte ad un'interruzione fisica dell'approvvigionamento petrolifero. Si tratta di uno strumento di gestione di una penuria fisica esistente, che non può fare fronte alla volatilità dei mercati. Questa volatilità dei mercati, legata soprattutto a fenomeni di anticipazione di una possibile interruzione fisica dell'approvvigionamento, può influenzare seriamente la crescita delle nostre economie.

È quindi comprensibile, data l'inadeguatezza del sistema comunitario di stock di sicurezza di petrolio rispetto al contesto energetico e agli sviluppi del mercato interno dell'energia, che questo sistema non abbia mai funzionato. Bisogna di conseguenza definire regole ravvicinando le disposizioni nazionali onde garantire in caso di crisi o di minaccia di crisi dell'approvvigionamento petrolifero, la solidarietà e l'unità di azione necessarie per il buon funzionamento del mercato interno.

Insufficienza del quadro dell'Agenzia internazionale dell'energia

Il trattato recante creazione dell'Agenzia internazionale dell'energia (AIE) contiene un obbligo per gli Stati partecipanti di mantenere stock equivalenti a 90 giorni di importazioni nette di petrolio o di prodotti petroliferi. Prevede un meccanismo di reazione in caso di crisi dell'approvvigionamento, cioè da un lato un obbligo di ridurre i consumi in caso di superamento di una certa soglia di interruzione di approvvigionamento e, dall'altro, una procedura di ritiro e ripartizione del petrolio disponibile tra gli Stati partecipanti.

All'inizio degli anni '80 l'AIE riteneva che i meccanismi del trattato del 1974 non fossero più adattati allo sviluppo del mercato petrolifero. Un altro meccanismo di crisi, il CERM (Coordinated Emergency Response Measures), fu introdotto dal Consiglio di direzione dell'AIE per permettere un uso più semplice dei ritiri. Ogni decisione adottata in seno al CERM richiede tuttavia l'unanimità del Consiglio di direzione, composto da rappresentanti dei 26 paesi partecipanti: l'origine geografica e gli interessi talvolta molto diversi non agevolano la ricerca di un consenso (tra i paesi partecipanti vi sono in particolare Stati Uniti, Australia, Giappone e Corea). L'assenza di criteri di attivazione chiari di questo meccanismo e le divergenze tra gli Stati partecipanti implicano evidenti rischi di blocco.

In realtà, il CERM è stato utilizzato una sola volta - oltre cinque mesi dopo lo scoppio della guerra del Golfo - in seguito all'invasione del Kuwait da parte dell'Iraq, quando i prezzi del petrolio erano già andati alle stelle e si erano già prodotti effetti negativi sulle economie dei paesi consumatori di petrolio.

Inoltre, i meccanismi dell'AIE vincolano la gestione delle scorte petrolifere dell'Unione europea a quella di molti partner esterni (26 Stati), le cui priorità non sono necessariamente in sintonia con quelle dell'Unione. Del resto, occorre osservare che il progressivo completamento del mercato interno dell'energia, come quello tra gli Stati membri dell'Unione europea, è una realizzazione unica nel suo genere: nessun altro paese dell'AIE, compresi gli Stati Uniti, è riuscito a sviluppare una costruzione così integrata.

Nello stato attuale del trattato dell'AIE, anche un'azione di ritiro dalle scorte prevista da un gruppo di paesi maggioritari nell'ambito dell'AIE - ad esempio i paesi dell'Unione europea - potrebbe, tenuto conto della regola dell'unanimità che disciplina i lavori del CERM, essere bloccata da un solo paese. I meccanismi istituiti nell'ambito dell'AIE non permettono quindi di dotare l'Unione europea, seconda potenza economica mondiale, del suo proprio potere decisionale in un settore così strategico come l'energia e garantire un buon funzionamento del suo mercato interno.

Sul modello della legislazione comunitaria attuale, i meccanismi dell'AIE sono stati realizzati soltanto in previsione di un'eventuale interruzione fisica dell'approvvigionamento petrolifero. Gli elementi di base di questo dispositivo, che risalgono al 1974, miravano a rispondere a misure come l'embargo deciso dall'OPEC nei confronti di alcuni paesi industrializzati, nella difficile situazione politica della fine del 1973 in Medio Oriente, una situazione ben diversa da quella di oggi.

Assenza di misure coordinate per l'approvvigionamento di gas

Data l'importanza strategica che assumerà in futuro il gas naturale, occorre un approccio innovatore nella misura in cui non esiste attualmente alcun quadro comunitario che armonizzi le misure che devono garantire un livello minimo di sicurezza dell'approvvigionamento di gas dell'Unione europea. Va segnalato al riguardo che l'AIE non prevede alcuna azione specifica per garantire l'approvvigionamento esterno di gas degli Stati partecipanti. Ma bisogna ricordare che il 40% del consumo di gas importato dall'Unione europea dipende da tre fornitori principali. Inoltre, dal 1995 la produzione di elettricità a partire dal gas rappresenta ogni anno il 50-60% dei nuovi investimenti nella produzione di elettricità dell'Unione europea. La sicurezza dell'approvvigionamento di gas è quindi particolarmente importante per garantire la continuità nella produzione di elettricità.

L'industria europea del gas è riuscita a garantire la sicurezza dell'approvvigionamento su un mercato del gas europeo in progressione costante nel corso degli ultimi 40 anni. Tuttavia, il mercato sta registrando rapidi cambiamenti e anche il ruolo dei soggetti tradizionali che vi operano è in evoluzione.

Finora, il lavoro di pianificazione e di sviluppo della rete del gas per raggiungere gli obiettivi in materia di sicurezza - spesso definiti dall'industria stessa - era relativamente semplice, dato che i fornitori principali detenevano tutta l'infrastruttura, i dati relativi all'offerta e alla domanda di gas, le informazioni e gli altri strumenti necessari per effettuare questa pianificazione. Inoltre, l'intervento diretto dello Stato era meno necessario perché le società del gas nazionali responsabili della sicurezza dell'approvvigionamento appartenevano spesso, in parte o interamente, allo Stato.

Sul nuovo mercato del gas liberalizzato, nessun soggetto garantirà ormai necessariamente da solo la responsabilità della sicurezza a breve e più lungo termine dell'approvvigionamento di gas a livello nazionale, a causa della ristrutturazione dell'industria, dell'integrazione dei mercati nazionali, della comparsa di nuove società e del rafforzamento della concorrenza. Le politiche e procedure in materia di sicurezza dell'approvvigionamento devono di conseguenza essere riviste e ufficializzate in questo nuovo contesto. Su un mercato concorrenziale, non è infatti assodato che i fornitori di gas diano la precedenza strategica alla sicurezza dell'approvvigionamento; la competitività diventa sempre più l'obiettivo principale delle società del gas.

L'organizzazione della sicurezza dell'approvvigionamento del gas non può più quindi essere affidata soltanto all'industria. È assolutamente necessario un nuovo quadro legislativo per garantire che tutti i soggetti del mercato adottino un minimo di misure per garantire il conseguimento di questo obiettivo.

Bisogna aggiungere che è estremamente importante evitare, su un mercato in rapida evoluzione, ogni incertezza in materia di responsabilità della sicurezza dell'approvvigionamento, in quanto la mancanza di chiarezza aumenterà il rischio di crisi dell'approvvigionamento.

Mentre l'industria del gas dovrà continuare ad assumere la responsabilità di sfruttamento, la Comunità europea ha ormai un ruolo essenziale di coordinamento e di sostegno in materia di sicurezza energetica del gas. Il ruolo della Comunità consiste nel garantire il buon funzionamento del mercato interno e dare ai soggetti del mercato riferimenti esatti che permettano loro di interpretare e gestire il cambiamento, pur garantendo un livello sufficiente di sicurezza dell'approvvigionamento di gas.

Come per il petrolio, bisogna quindi adottare misure minime per garantire il buon funzionamento del mercato interno del gas. Ciò presuppone misure armonizzate che garantiscano un'azione solidale e coordinata di tutti gli Stati membri in caso di crisi dell'approvvigionamento.

4. La soluzione: un quadro comunitario

Come ricordato dal Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico, gli Stati membri sono interdipendenti tanto per le questioni di lotta contro il cambiamento climatico che per la realizzazione del mercato interno dell'energia. Ogni decisione di politica energetica, in particolare in materia di approvvigionamento di idrocarburi, presa da uno Stato membro avrà inevitabilmente ripercussioni sul funzionamento del mercato negli altri Stati membri. Inoltre, le operazioni realizzate dalle imprese, facilitate in ciò dalla progressiva realizzazione di un mercato interno dell'energia, non si limitano più ad un territorio nazionale.

Inoltre, una reazione isolata di uno Stato ad una modifica delle condizioni di approvvigionamento di idrocarburi, in particolare in caso di aumento dei prezzi, avrà soltanto effetti scarsi o nulli. Una risposta coordinata dell'insieme degli Stati membri, in un quadro di solidarietà, costituisce l'unico mezzo per trovare soluzioni efficaci ed utili onde garantire un livello adeguato di sicurezza e di prevenzione delle crisi e degli incidenti gravi.

L'Unione europea è impegnata in un grande processo politico: l'allargamento. Di fronte a questa sfida, essa non deve esitare a predisporre una corretta gestione di un fabbisogno vitale, come l'approvvigionamento di idrocarburi.

Di conseguenza, ai sensi dell'articolo 5 del trattato CE, gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere realizzati adeguatamente dagli Stati membri e possono quindi, a causa delle dimensioni e degli effetti dell'azione prevista, essere meglio realizzati a livello comunitario.

Il Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico, globalmente, aveva già previsto varie proposte:

* possibilità di rafforzare il dispositivo di riserve petrolifere mediante una trasposizione a livello comunitario del loro impiego;

* possibilità di estendere il meccanismo di riserve petrolifere alle riserve di gas naturale;

* necessità di organizzare un dialogo permanente con i paesi produttori onde migliorare i meccanismi di formazione di prezzo, la conclusione di accordi e l'impiego di stock di riserva nell'interesse reciproco;

* rafforzamento dell'integrazione e della diversificazione delle reti di approvvigionamento e garanzia della loro sicurezza.

Nella sua comunicazione del 26 giugno 2002 al Parlamento europeo e al Consiglio, concernente la relazione finale sul Libro verde relativo alla sicurezza dell'approvvigionamento energetico, la Commissione ha indicato che le incertezze geopolitiche e la volatilità dei prezzi petroliferi sollevano la questione di una migliore organizzazione degli stock e di un loro uso coordinato.

Obiettivi da raggiungere

Le misure da attuare per contribuire al buon funzionamento del mercato interno dell'energia, mireranno in una logica comunitaria a:

* promuovere una solidarietà tra gli Stati membri dell'Unione europea in caso di crisi energetica, mediante misure e meccanismi definiti in anticipo che garantiranno un'azione coordinata;

* gestire la sicurezza dell'approvvigionamento prevedendo meccanismi adeguati che permettano di controllare una situazione di interruzione fisica dell'approvvigionamento energetico;

* gestire la sicurezza dell'approvvigionamento e delle infrastrutture prevedendo misure di sicurezza che garantiscano un massimo d'affidabilità dei flussi di approvvigionamento in provenienza dai paesi produttori;

* promuovere la stabilità dei mercati, in consultazione con i paesi produttori, prevedendo misure possibili di reazione quando i mercati anticipano un'interruzione fisica di approvvigionamento, per ripristinare il buon funzionamento del mercato.

Questi obiettivi devono realizzarsi nel quadro di un mercato interno dell'energia, nel quale la Commissione adotterà le misure necessarie che garantiranno condizioni di concorrenza equa. Le misure per migliorare l'approvvigionamento di idrocarburi avranno infatti un impatto positivo scarso o nullo se sono controbilanciate da manipolazioni dei prezzi e se l'accesso alle reti di trasporto è limitato.

Le misure volte a migliorare la sicurezza dell'approvvigionamento non dovranno creare ostacoli all'ingresso di nuovi soggetti sul mercato energetico europeo o rendere più difficili le attività delle imprese che hanno piccole quote di mercato. Bisognerà anche vegliare a che le regolamentazioni introdotte dagli Stati membri garantiscano l'applicazione di condizioni eque e non discriminatorie in materia di stoccaggio, soprattutto a livello di costruzione di impianti e accesso alle capacità.

Tenuto conto di questi obiettivi, e in base alle riflessioni riprese nel Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico, si devono prendere diverse iniziative a livello comunitario.

Armonizzare l'organizzazione e promuovere l'uso coordinato degli stock petroliferi

1. Armonizzazione dei sistemi nazionali di stoccaggio

Alcuni Stati membri hanno creato organismi ad hoc incaricati della detenzione della totalità o di una parte degli stock di sicurezza. In altri Stati, gli stock sono detenuti dagli operatori privati.

Questa frammentazione dei meccanismi di stoccaggio pregiudica il buon funzionamento del mercato interno dell'energia. Infatti, i distributori indipendenti o gli importatori di prodotti raffinati che hanno bisogno soltanto di stock operativi limitati, considerano che gli obblighi di stoccaggio costituiscono un costo netto a loro carico, mentre le società di raffinazione disporrebbero comunque di stock a fini operativi, anche in mancanza di obbligo di stoccaggio a scopi di sicurezza. Gli obblighi di stoccaggio possono quindi essere all'origine di distorsioni della concorrenza. Per rimediare a questa situazione, tutti gli Stati membri istituiranno un organismo pubblico di detenzione degli stock petroliferi che dovrà essere proprietario di stock corrispondenti al minimo ad un terzo degli obblighi previsti in materia. Questo ravvicinamento molto parziale e ancora insufficiente delle regolamentazioni di stoccaggio negli Stati membri contribuirà ad un migliore funzionamento del mercato interno, mediante la fissazione di norme che garantiranno una migliore concorrenza tra gli operatori economici. La creazione infatti di un organismo centrale a scopi di stoccaggio strategico permetterà ai distributori indipendenti o agli importatori di prodotti raffinati di non costituire essi stessi questi stock. Essi potranno adempiere il loro obbligo di stoccaggio tramite questo organismo contro pagamento di un'equa retribuzione. Queste condizioni di sana concorrenza tra i diversi tipi di operatori petroliferi permetteranno di mantenere una diversità di fonti di approvvigionamento sul mercato e contribuiranno quindi esse stesse a migliori condizioni dell'approvvigionamento dei consumatori.

Va altresì constatato che gli stock di sicurezza risentono attualmente di una mancanza di visibilità e quindi di credibilità. Gli stock operativi dell'industria possono infatti essere considerati nel quadro dell'obbligo di mantenere stock minimi di sicurezza. Gli stock detenuti in più rispetto a questi stock operativi, ai fini specifici della sicurezza dell'approvvigionamento, sono quindi molto difficilmente identificabili. La detenzione di una parte degli stock, a cura di un organismo centrale permetterà di correggere questa mancanza di visibilità degli stock di sicurezza e garantirà una mobilitazione effettiva ed efficace di questi stock in caso di crisi.

2. Uso coordinato degli stock di sicurezza

La legislazione comunitaria prevede, per un'azione di ritiro dalle scorte, soltanto una semplice procedura di consultazioni reciproche tra esperti tecnici degli Stati membri, sotto l'egida della Commissione europea. Ciascuno Stato può quindi applicare misure di ritiro dagli stock a sua guisa.

Quanto al meccanismo attualmente seguito dall'AIE (CERM), va ricordato che la sua applicazione è soggetta alla regola dell'unanimità dei 26 paesi partecipanti. Anche in caso di attivazione di un'azione sotto l'egida dell'AIE, la grande latitudine lasciata agli Stati membri circa le modalità del loro contributo alla gestione della crisi energetica porta ad una flagrante mancanza di unità di azione.

In futuro la Comunità europea dovrà poter decidere una strategia comune che sarà attuata da tutti gli Stati membri per rispondere efficacemente ad una interruzione fisica o economica dell'approvvigionamento petrolifero. Questa strategia preciserà le misure da adottare, i loro obiettivi, la loro durata e i mezzi che dovranno fornire gli Stati membri.

Per essere efficace, l'azione da prendere per rispondere ad un'interruzione dell'approvvigionamento petrolifero o ad una minaccia di interruzione che provoca una situazione di volatilità dei mercati (rischio economico), deve essere rapida. Di conseguenza, in caso di necessità imperiosa legata all'evoluzione del mercato petrolifero, la Commissione europea sarà abilitata a prendere con urgenza le misure che si impongono, tenendo conto degli obiettivi generali dei meccanismi di uso degli stock di sicurezza. La Commissione sarà assistita da un comitato composto da rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione.

3. Armonizzazione dei criteri di intervento

La legislazione comunitaria attuale prevede regole di uso degli stock soltanto in caso d'interruzione fisica dell'approvvigionamento petrolifero. Si tratta di uno strumento di gestione di una penuria fisica esistente che non permette di reagire in caso di volatilità dei mercati legata a fenomeni di anticipazione di un'interruzione fisica dell'approvvigionamento.

L'analisi dei fenomeni di volatilità dei mercati mostra infatti che la percezione da parte degli operatori di un rischio di interruzione futura provoca acquisti dettati dal panico, anche se esiste un apparente equilibrio tra la domanda e l'offerta. Inoltre, l'impatto degli operatori "non commerciali" avrà l'effetto di accelerare ed accentuare gli effetti di questa percezione di interruzione fisica sui prezzi.

Oltre al criterio di intervento classico degli stock, cioè in caso di interruzione fisica dell'approvvigionamento petrolifero, bisognerà prevedere regole comuni per l'uso degli stock di sicurezza onde reagire in maniera unita e solidale in caso di rischio economico e, più precisamente, in caso di percezione generalizzata di un rischio di interruzione fisica che provoca una volatilità dei mercati. Interventi isolati da parte degli Stati membri andrebbero infatti contro gli obiettivi del mercato interno e non riuscirebbero neppure a ristabilire un funzionamento più fluido del mercato petrolifero. Regole comuni contribuiranno, in caso di crisi, a garantire la solidarietà e l'unità di azione necessarie per il buon funzionamento del mercato interno.

Qualsiasi decisione di azione della Commissione sarà fondata su una convergenza di fattori che terranno conto delle circostanze precise della situazione di crisi energetica. È evidente che l'elemento "prezzo" sarà fondamentale per definire una situazione di rischio economico, in quanto la percezione di un'interruzione dell'approvvigionamento avrà ripercussioni sui prezzi. In questo contesto bisogna considerare che la soglia di "allarme" potenziale è raggiunta quando il prezzo del petrolio greggio sui mercati "spot" è tale che, in caso di mantenimento del prezzo a quel livello per 12 mesi, la bolletta petrolifera esterna dell'Unione europea per i 12 mesi successivi aumenterebbe di un importo superiore allo 0,5% del prodotto interno lordo realizzato nell'Unione europea nel corso dell'anno precedente rispetto alla bolletta petrolifera esterna media degli ultimi cinque anni. A titolo di esempio, nelle circostanze attuali (2002), i meccanismi comunitari potrebbero essere applicati dalla Commissione in caso di superamento di una soglia di 30 USD per il prezzo del barile di Brent (ossia una soglia di circa 28 USD per il paniere OPEC).

Questa soglia di allarme costituisce una condizione necessaria ma non sufficiente per agire in caso di percezione generalizzata del rischio d'interruzione dell'approvvigionamento: il superamento della soglia apre semplicemente una fase nella quale la Commissione esamina tutti i fattori che contribuiscono alla crisi, e più precisamente la natura, la durata e l'entità di tali fattori. Qualsiasi decisione sull'opportunità di un intervento sarà infatti fondata su una serie di fattori convergenti, che permetteranno di concludere in che misura sussista una minaccia di interruzione degli approvvigionamenti tale da richiedere un intervento.

In questo nuovo contesto, in cui diventeranno sempre più importanti i meccanismi di uso degli stock di sicurezza, sarà opportuno aumentare il volume di tali stock. Per consentire l'attuazione efficace e credibile delle misure di crisi, il volume minimo attuale di 90 giorni di consumo dovrà passare a 120 giorni di consumo. L'aumento degli stock avverrà in maniera progressiva, tenendo conto delle possibilità di sviluppo delle capacità di stoccaggio necessarie. Ricordiamo che la media comunitaria degli stock di sicurezza è attualmente di circa 114 giorni di consumo.

Al riguardo si dovrà anche tener conto della situazione dei paesi in via di adesione all'Unione europea. Nella fase attuale dei negoziati di adesione sono già stati concordati con la maggior parte dei paesi candidati periodi transitori fino al 31 dicembre 2009: ciò consentirà a questi paesi di costituire progressivamente stock equivalenti a 90 giorni di consumo. La Commissione si aspetta che i nuovi Stati membri aderiscano al principio della costituzione di stock di sicurezza per un volume equivalente a 120 giorni di consumo pur riconoscendo che, in casi debitamente motivati, sarà necessario permettere l'introduzione progressiva delle nuove disposizioni miranti ad accrescere gli stock petroliferi al di là dei periodi transitori già stabiliti.

Armonizzare le misure minime per la sicurezza dell'approvvigionamento di gas

Se le condizioni di stoccaggio del gas sono diverse da quelle dello stoccaggio di petrolio e di prodotti petroliferi, anche a livello tecnico, resta che il meccanismo di fissazione dei prezzi del gas è legato ai prezzi petroliferi, con un sistema d'indicizzazione del primo sul secondo. I problemi che si pongono in termini di sicurezza dell'approvvigionamento e le relative soluzioni sono di conseguenza affini per queste due fonti energetiche, donde l'importanza di prevedere, come per il petrolio, misure armonizzate che prevedano un certo livello di stock di gas nonché possibilità di sblocco di tali stock. Queste nuove misure saranno integrate nelle disposizioni già previste dalla legislazione comunitaria, volte a concedere a terzi un accesso alle scorte di gas.

1. Definizione di una politica di approvvigionamento e chiarificazione delle responsabilità

La maggior parte degli Stati membri non dispone attualmente di un approccio veramente coerente per garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di gas nel mercato interno. È quindi necessario, prima di qualsiasi altra misura, che gli Stati membri adottino le disposizioni necessarie per definire una politica generale per la sicurezza dell'approvvigionamento di gas. Questa politica che deve contribuire al buon funzionamento del nuovo mercato aperto del gas, implica una definizione chiara dei ruoli e delle responsabilità dei vari soggetti del mercato in materia di sicurezza dell'approvvigionamento.

Nello sviluppare questa politica generale di sicurezza dell'approvvigionamento, gli Stati terranno in massimo conto l'importanza di garantire la continuità dell'approvvigionamento di gas in condizioni difficili, in particolare ai consumatori che non hanno la possibilità di ricorrere ad un'altra fonte di energia, della necessità di garantire livelli adeguati di riserve di gas o di combustibili di sostituzione, della necessità di differenziare le forniture, di garantire un equilibrio tra i vari fornitori.

Questa politica degli Stati membri dovrà essere trasparente. A tal fine gli Stati membri e la Commissione redigeranno ad intervalli regolari relazioni in cui saranno descritti i meccanismi istituiti per le situazioni di emergenza e gli imprevisti al fine di attenuare una crisi sul mercato del gas, i livelli degli stock e le misure adottate o da prendere per raggiungere obiettivi indicativi di stoccaggio. La Commissione valuterà anche il grado di armonizzazione delle misure in materia di sicurezza dell'approvvigionamento e il loro contributo al funzionamento del mercato interno del gas.

2. Armonizzare le norme minime di sicurezza dell'approvvigionamento di gas

Gli Stati membri adotteranno le misure necessarie perché l'approvvigionamento dei consumatori non interrompibili, che non possono sostituire il gas con un altro combustibile, sia assicurato in caso di perturbazione della fonte di approvvigionamento di gas singola più importante, per sessanta giorni in condizioni meteorologiche medie. Gli Stati membri adotteranno anche misure armonizzate per garantire, nel nuovo mercato aperto del gas, la sicurezza dell'approvvigionamento in caso di temperature estremamente basse.

Queste norme di sicurezza dell'approvvigionamento saranno attuate da strumenti che gli Stati utilizzeranno in funzione delle circostanze della crisi di approvvigionamento e delle particolarità del mercato nazionale del gas di ciascuno Stato membro

Fra le misure da attuare in risposta ad un'interruzione dell'approvvigionamento, gli Stati membri adotteranno le disposizioni necessarie per garantire che gli stock di gas contribuiscano fino a concorrenza di un livello minimo per raggiungere le norme di sicurezza dell'approvvigionamento. Al fine di creare o mantenere un livello minimo armonizzato di stock di gas occorrerà tenere conto delle possibilità geologiche ed economiche di stoccaggio negli Stati membri: in alcuni Stati membri, infatti i siti geologici disponibili per la costruzione di nuovi impianti di stoccaggio sotterraneo di gas sono limitati o inesistenti.

3. Uso coordinato delle misure di crisi - stock di gas

Una reazione non coordinata degli Stati membri in caso di crisi energetica è suscettibile di mettere in causa il buon funzionamento del mercato interno del gas. Per il buon funzionamento del mercato interno del gas e la sicurezza dell'approvvigionamento, è essenziale che gli Stati membri siano solidali in situazioni di approvvigionamento eccezionali. Si devono quindi istituire meccanismi per coordinare a livello comunitario le misure per fare fronte a tali situazioni.

Alla Commissione spetterà, in funzione della gravità della situazione, agire in modo che siano attuate le misure necessarie per fornire un'assistenza specifica agli Stati membri particolarmente colpiti dall'interruzione dell'approvvigionamento di gas. In questo contesto, e in considerazione delle specificità del mercato del gas naturale, sembra opportuno prevedere un doppio meccanismo di intervento.

In caso di situazione straordinaria dell'approvvigionamento di gas, in particolare un'interruzione grave delle forniture di gas da parte di uno dei principali fornitori dell'Unione europea, la Commissione potrà formulare raccomandazioni per esortare gli Stati membri ad adottare le misure necessarie per fornire un'assistenza specifica agli Stati membri particolarmente colpiti da questa interruzione dell'approvvigionamento.

Se le misure adottate dagli Stati membri sono insufficienti, alla luce dell'evoluzione del mercato o se le conseguenze economiche della situazione straordinaria dell'approvvigionamento di gas diventano estremamente gravi, la Commissione potrà, con una decisione, obbligare gli Stati membri ad adottare misure specifiche per fornire l'assistenza necessaria agli Stati membri particolarmente colpiti dall'interruzione dell'approvvigionamento di gas.

Queste misure che saranno oggetto, in funzione delle circostanze, di una raccomandazione o di una decisione da parte della Commissione, potranno comprendere lo sblocco degli stock di gas, la messa a disposizione di gasdotti per trasportare il gas verso le regioni colpite, l'interruzione della domanda interrompibile per permettere la ridistribuzione del gas e garantire la flessibilità del sistema e i mercati "spot".

Alla stregua delle misure da adottare in materia di stock di sicurezza di petrolio, la Commissione sarà assistita da un comitato comprendente rappresentanti degli Stati membri.

Il nuovo quadro comunitario non prevede in questa fase, come per gli stock petroliferi, la fissazione armonizzata di quantità minime di stock di gas che gli Stati membri dovrebbero detenere per garantire la sicurezza dell'approvvigionamento. Fatta questa premessa, esso introduce requisiti quantitativi per le norme di sicurezza dell'approvvigionamento. Il nuovo quadro comunitario esige in particolare che gli Stati membri definiscano in che maniera garantiranno, in caso di inadempienza del maggiore fornitore sul mercato in questione, l'approvvigionamento per 60 giorni ai clienti che non possono passare a combustibili di sostituzione. Per ottemperare a questo obbligo di garantire l'approvvigionamento per 60 giorni, ciascun Stato dovrà applicare una combinazione di misure comprendente lo stoccaggio di gas ma anche l'interruzione della domanda interrompibile per consentire la ridistribuzione del gas e garantire la flessibilità del sistema e dell'approvvigionamento nonché i mercati "spot".

Questa combinazione di diverse misure permetterà a ciascun Stato membro di garantire una sicurezza dell'approvvigionamento del gas equivalente alla sicurezza dell'approvvigionamento petrolifero cui contribuiscono le misure obbligatorie di stoccaggio di petrolio, pur tenendo conto delle caratteristiche intrinseche del mercato del gas. Non tutti gli Stati membri hanno infatti la possibilità di costituire stock sotterranei a causa di condizioni geologiche sfavorevoli; alcuni paesi non dispongono addirittura di siti adeguati per lo stoccaggio del gas.

Tuttavia, data l'importanza dello stoccaggio fra le diverse misure applicabili, è previsto che gli Stati membri stabiliscano obiettivi nazionali indicativi per un contributo minimo degli stock di gas alle norme di sicurezza dell'approvvigionamento. Tali stock potranno essere situati negli Stati membri o al di fuori del loro territorio.

Va notato che le misure in materia di stoccaggio del gas, così come gli obblighi in materia di stoccaggio petrolifero non pregiudicano le misure che potrebbero essere prese per garantire la sicurezza degli impianti di stoccaggio.

4. Contratti di approvvigionamento

I contratti di approvvigionamento a lungo termine hanno svolto un ruolo fondamentale nello sviluppo del mercato del gas europeo. Sono indispensabili al lancio di progetti d'investimento su grande scala per lo sviluppo di giacimenti e di progetti di infrastruttura a grande distanza. Questi contratti forniscono ai consumatori un elemento di stabilità per i loro acquisti. I contratti a lungo termine facilitano anche la diversificazione a medio termine dell'approvvigionamento di gas dell'Unione europea e contribuiscono a fare entrare nel mercato nuove fonti di gas, cosa che favorisce la concorrenza sul lato dell'offerta. Occorrerà quindi fare in modo che una parte adeguata degli approvvigionamenti di gas provenienti da Stati non membri dell'Unione europea sia garantita da contratti di importazione a lungo termine. La Commissione sorveglierà l'evoluzione della struttura di approvvigionamento di gas degli Stati membri e potrà eventualmente stabilire le misure necessarie al riguardo.

Parallelamente ai contratti a lungo termine, gli Stati membri adotteranno le misure necessarie per garantire una liquidità aumentata sul mercato del gas e lo sviluppo di prezzi trasparenti onde favorire la sicurezza dell'approvvigionamento, agevolare l'accesso al gas ed offrire possibilità di smaltimento per le imprese vincolate da obblighi contrattuali a lungo termine. In questo contesto, una parte minima dei nuovi approvvigionamenti di gas dovrà essere fondata su contratti "spot" a breve termine o su contratti a lungo termine i cui prezzi rinviano ai mercati "spot" di gas.

Un malinteso è sorto, innanzitutto nelle relazioni con la Russia, quando è sembrato che alcuni paesi terzi ritenessero che l'Unione europea non fosse più favorevole a questi contratti di approvvigionamento a lungo termine. La Commissione europea ha tuttavia confermato che questi contratti erano necessari come fattore di stabilità, tanto per i paesi produttori che per i paesi consumatori. Questi contratti a lungo termine sono del resto riconosciuti espressamente nella legislazione comunitaria relativa alle norme comuni per il mercato interno del gas naturale.

La Commissione si adopererà affinché tali contratti non producano distorsioni della concorrenza, né mediante clausole espresse tali da creare condizioni restrittive sul mercato, né con la costituzione di posizioni dominanti che blocchino l'accesso al mercato: è quindi importante che i contratti in questione seguano l'evoluzione delle nuove componenti del mercato interno del gas.

Organizzare un dialogo energetico tra paesi produttori e consumatori

Tutte queste misure di coordinamento dei mezzi di azione in materia di sicurezza dell'approvvigionamento petrolifero e del gas vanno concepite in chiave di coordinamento, e non di conflitto, con i paesi produttori. L'Unione europea allargata ha frontiere con le principali zone produttrici di idrocarburi (Russia, Mar Caspio, Africa settentrionale). Il vantaggio geografico dell'allargamento dovrà essere preso in considerazione quando si deciderà l'ubicazione di stock petroliferi e di gas. Gli stock potrebbero ad esempio essere detenuti negli Stati membri e nei paesi candidati all'Unione europea o anche essere situati nei paesi produttori o di transito.

La Comunità europea deve quindi sviluppare, istituzionalizzare e dare un contenuto concreto al dialogo energetico tra i paesi produttori e consumatori. In questo contesto essa agirà in coordinamento con l'International Energy Forum (Riad).

Un dialogo energetico tra paesi produttori e consumatori contribuirà a garantire una migliore stabilità dell'approvvigionamento e consentirà anche di applicare all'approvvigionamento esterno le norme di sicurezza dell'Unione europea, in particolare in materia di costruzione e funzionamento delle infrastrutture petrolifere e del gas o di trasporto marittimo di idrocarburi e di prodotti derivati da idrocarburi pericolosi.

Inoltre, un dialogo rafforzato tra l'Unione europea e i paesi produttori costituisce una delle condizioni imperative per migliorare il meccanismo dei prezzi e la conclusione di accordi di approvvigionamento soddisfacenti. Come sottolineato dal Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico, tale dialogo deve continuare indipendentemente dalla congiuntura internazionale, dal fatto che i prezzi siano in aumento o al ribasso, e deve riguardare anche le condizioni di formazione e uso degli stock. Nel caso specifico del gas naturale, questo quadro di concertazione potrebbe trasformarsi in quadro di negoziato per rispondere, in particolare, alla necessità di contratti di approvvigionamento a lungo termine.

In questa prospettiva, il dialogo intrapreso dall'Unione europea con la Russia può costituire un primo modello. Mira a creare, come emerso ai vertici di Parigi e di Bruxelles, una nuova solidarietà energetica. Sono state quindi lanciate azioni in materia di sicurezza delle reti, protezione degli investimenti o identificazione di grandi progetti di interesse comune. Si può sperare che questo dialogo permetterà di precisare il migliore uso in futuro degli accordi intergovernativi a lungo termine e degli accordi di ripartizione della produzione.

Il dialogo con la Russia non ostacolerà del resto un dialogo con altri paesi partner dell'Unione europea, in particolare con la Norvegia, i paesi del Mar Caspio, i paesi euromediterranei e del Medio Oriente. Bisogna anche considerare le relazioni con l'OPEC, organizzazione con la quale vanno mantenute relazioni continue, anche quando i prezzi del petrolio non sono anormalmente elevati.

Dotarsi di una competenza tecnica per l'applicazione delle misure

La realizzazione del mercato interno dell'energia è progressiva e molto complessa soprattutto nella misura in cui attua regole molto tecniche. È quindi importante assicurarsi che il nuovo quadro legislativo sia applicato in modo effettivo, efficace ed uniforme da tutti i soggetti del mercato, in condizioni che garantiscano la competitività delle imprese.

Le varie fasi della realizzazione del mercato interno del gas e dell'elettricità sono state pertanto accompagnate da meccanismi per riunire le autorità di regolamentazione nazionali, gli Stati membri, gli operatori economici e la Commissione nell'ambito di riunioni di lavoro tecniche (Forum di Firenze per l'elettricità; Forum di Madrid per il gas). A queste riunioni di lavoro sono esaminate le misure più idonee da adottare per attuare l'apertura dei mercati del gas e dell'elettricità, e vengono regolarmente formulate raccomandazioni tecniche alla Commissione.

Inoltre, il nuovo quadro comunitario che sarà istituito per coordinare nel quadro dell'obiettivo di costruzione del mercato interno dell'energia le misure di sicurezza dell'approvvigionamento di idrocarburi, imporrà l'espletamento di compiti complessi e tecnici. Si tratterà in particolare di seguire l'evoluzione dei mercati petroliferi e del gas internazionali e valutare il loro impatto sulla sicurezza dell'approvvigionamento di idrocarburi. L'efficacia delle misure istituite dovrà essere continuamente valutata; in questo contesto, occorrerà sorvegliare il livello degli stock di idrocarburi negli Stati membri. Per espletare questi compiti, occorrerà disporre di informazioni oggettive, affidabili e comparabili.

In caso di crisi energetica, quando la Commissione europea deciderà o raccomanderà misure di sblocco degli stock di petrolio o di gas, occorrerà valutare gli effetti sul mercato energetico e l'economia nel suo insieme.

Si può anche citare il fatto che risulta sempre più necessario sviluppare indici di prezzo più affidabili che riflettano meglio le realtà del mercato di quelli attuali. La Commissione aveva già segnalato, nella sua comunicazione del 4 ottobre 2000 sull'approvvigionamento petrolifero dell'Unione europea, la necessità di incitare i paesi produttori, come pure gli operatori dei mercati e dell'industria, a migliorare gli indicatori di formazione dei prezzi, in particolare attorno a un indice globale che rispecchi tutto il mercato.

Sembra di conseguenza essenziale prevedere presso i servizi della Commissione, un Osservatorio europeo dell'approvvigionamento di idrocarburi che riunisca le competenze necessarie per l'espletamento di questi compiti molto tecnici. Fornirà, sotto l'egida della Commissione, il sostegno tecnico e scientifico e un elevato livello di competenza per aiutare ad applicare correttamente la legislazione comunitaria nel settore della sicurezza dell'approvvigionamento di idrocarburi.

Questo Osservatorio europeo sarà gestito dalla Commissione che inviterà alle riunioni rappresentanti degli Stati membri e dei settori interessati.

5. Conclusioni

La Comunità europea attua, in modo progressivo, le condizioni necessarie all'instaurazione di un mercato interno dell'energia. Il conseguimento di questo obiettivo deve rafforzare la competitività dell'economia dell'Unione europea e tradursi in un calo considerevole dei prezzi per i consumatori. Esso contribuisce inoltre a rafforzare la sicurezza interna dell'approvvigionamento energetico.

La realizzazione del mercato interno dell'energia deve accompagnarsi al coordinamento necessario delle misure che permettono di garantire la sicurezza dell'approvvigionamento esterno, tanto per il petrolio che per il gas naturale. Infatti la creazione e lo sviluppo di un mercato interno dell'energia rende gli Stati membri sempre più interdipendenti relativamente alla sicurezza del loro approvvigionamento. L'assenza di regole minime comuni a tutti gli Stati membri in materia di sicurezza dell'approvvigionamento è quindi suscettibile di mettere in causa il buon funzionamento del mercato interno del petrolio e del gas.

L'unico mezzo per garantire un livello adeguato di sicurezza degli approvvigionamenti energetici, che contribuirà al buon funzionamento del mercato interno dell'energia, è agire a livello comunitario e a livello globale. Una reazione coordinata e solidale tra Stati che partecipano ad uno stesso mercato interno costituisce infatti la sola risposta valida ad una crisi energetica.

In tale contesto è preferibile cercare di coordinare gli interventi comunitari con quelli di altri paesi consumatori, anche nell'ambito dell'AIE: un intervento in caso di crisi o di minaccia di crisi richiede infatti l'uso di strumenti a livello più esteso possibile.

È quindi necessario dotare l'Unione europea, in coordinamento con l'International Energy Forum (Riad), i paesi produttori e tutti i paesi consumatori, di mezzi di reazione e di intervento in caso di crisi energetica. Si tratta innanzi tutto di prevedere dispositivi che consentano all'Unione europea di coordinare meglio le misure in materia di sicurezza dell'approvvigionamento. Questi meccanismi contribuiranno alla costruzione del mercato interno dell'energia.

Questa iniziativa che tocca una base essenziale del funzionamento delle nostre economie è particolarmente prioritaria in quanto si integrerà nel processo di adesione dei nuovi Stati membri all'Unione europea. Questi paesi dipendono fortemente dalle energie fossili. La Comunità europea prenderà in considerazione la situazione di ciascun paese candidato per prevedere, se necessario, periodi di transizione per alcuni obblighi.

Misure adeguate di sicurezza dell'approvvigionamento di petrolio e di gas si tradurranno in una riduzione dei rischi di interruzione fisica permanenti o temporanei e dei rischi economici legati all'approvvigionamento. Questi mezzi di azione saranno attuati in cooperazione con i paesi produttori partner, nel quadro di un dialogo energetico non soltanto con i paesi dell'OPEC ma anche con il partner privilegiato che è la Russia.

Alla luce di quanto precede, la Commissione propone, in base all'articolo 95 del trattato CE, due azioni legislative, cioè:

(1) una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al ravvicinamento delle misure in materia di sicurezza degli approvvigionamenti di prodotti petroliferi;

(2) una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente misure volte a garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di gas naturale.