, COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ» EUROPEE 
Bruxelles, 22.07.1996 
COM(96)328 def. 
SISTEMA COMUNE DELL'IVA 
Programma per il mercato unico 
(presentato dalla Commissione) 

INDICE 
INTRODUZIONE 3 
I. CENNI STORICI 5 
H. UN SISTEMA IVA ADEGUATO ALLE ESIGENZE DEL MERCATO 
UNICO 9 
1. LIMITI DEL REGIME ATTUALE 9 
1.1. Un regime complesso e soggettivo 9 
1.2. Un sistema inadeguato alle nuove sfide economiche 9 
1.3. Divergenze d'applicazione tra Stati membri 10 
1.4. Critiche formulate dalle imprese 11 
1.5 Conclusione 11 
2. SISTEMA PREVISTO 14 
2.1. Caratteristiche essenziali 14 
2.1.1 Abolizione di ogni distinzione fra operazioni nazionali ed 
intracomunitarie 14 
2.1.2. Tassazione di tutte le operazioni effettuate nella Comunità 14 
2.2 Elementi chiave 15 
2.2.1. Luogo unico d'imposizione per gli operatori -
semplificazione di massimo rilievo 15 
2.2.2. Fine dell'attribuzione diretta delle entrate IVA attraverso il 
sistema di imposizione 16 
2.3. Conseguenze 18 
2.3.1. Armonizzazioni 18 
2.3.2. Applicazione uniforme 19 
2.3.3. Modernizzazione del regime attuale 20 
2.3.4 Applicazione, controllo e percezione nel nuovo regime 20 
HI. CONCLUSIONE: LA COMMISSIONE PROPONE UN PROGRAMMA DI 
LAVORO 25 
ALLEGATO A - IL PROGRAMMA DI LAVORO DELLA COMMISSIONE 27 
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INTRODUZIONE 
Dal 1993, data d'introduzione dell'attuale regime "transitorio" dell'I VA, la situazione nella 
Comunità ha conosciuto notevoli progressi. 
L'eliminazione quasi completa delle frontiere interne dell'Unione europea ha costituito un 
grande passo in avanti, che costituisce solo uno dei molteplici aspetti del processo 
d'integrazione economica compiuto. I progressi realizzati si possono toccare con mano, 
basti pensare che l'Unione europea è oggi impegnata nel processo d'introduzione di una 
moneta unica. Una moneta unica non significa soltanto un simbolo comune stampato su 
monete e banconote, ma è la prova che l'Unione europea si è trasformata in un'unica entità 
economica. 
È in questo contesto che i ministri delle Finanze hanno deciso di esaminare le grandi linee 
di una politica fiscale capace di raccogliere due delle principali sfide del momento: 
stimolare la crescita economica e ridurre la disoccupazione. 
Al centro di tutte queste considerazioni si trova il mercato unico. Il suo obiettivo era, ed è 
ancora, quello di trasformare 15 mercati nazionali distinti in un solo mercato europeo, 
dare nuove opportunità all'industria europea consentendole un accesso diretto a più di 350 
milioni di consumatori e rafforzare così la competitività delle nostre economie nel mondo. 
L'evoluzione rapida verso un'economia sempre più mondializzata dimostra quanto fosse 
importante prepararsi a questa internazionalizzazione sempre crescente. 
Occorre rafforzare ulteriormente il mercato unico se si vuole trarre pieno vantaggio dalla 
concezione che ne è alla base. 
Ciò vale in particolare per un'imposta come l'IVA, per le seguenti ragioni: 
o ITVA è un'imposta su beni e servizi, la cui libera circolazione è un elemento 
fondamentale della costruzione del mercato unico. 
0 l'IVA è, per concezione e legislazione di base, un'imposta comunitaria di cui una 
finalità è quella di instaurare un sistema comune d'imposta sul valore aggiunto. 
1 limiti dell'attuale regime dell'IVA, detto "regime transitorio" e i motivi per i quali 
dev'essere sostituito sono esposti in dettaglio nel presente documento. Occorre tuttavia 
sottolineare fin da subito che il regime attuale impone indubbiamente alle imprese costi 
inutili e perciò grava ingiustificatamente sui prezzi al consumo: sulla base di stime 
preliminari, il sistema è in media 5 o 6 volte più oneroso quando le operazioni sono 
effettuate in uno Stato membro diverso dal paese di origine delle imprese. 
Eliminando tali costi la competitività dell'economia europea nel mondo risulterebbe senza 
dubbio migliorata. Le PMI, per le quali tali oneri possono costituire un ostacolo 
insormontabile, potrebbero cosi impiantarsi finalmente nel mercato unico. In occasione 
della discussione sul Libro bianco "Crescita, competitività, occupazione", tutti gli Stati 
membri hanno condiviso l'analisi secondo cui le PMI sono le più adatte a promuovere la 
crescita e l'occupazione. Una modifica del regime IVA che riduca i costi e comporti una 
semplificazione radicale può ampiamente contribuire al conseguimento di questo 
obiettivo. 
Nella costruzione di un'Unione economica e monetaria dotata di una moneta unica la 
politica fiscale deve tenere maggiormente conto dei vincoli imposti agli Stati membri, in 
particolare per quanto concerne la riduzione e/o la stabilizzazione dei disavanzi di 
bilancio. Essa deve contribuire alla realizzazione di questo obiettivo assicurando, almeno, 
la stabilità delle entrate fiscali. 
Ancora una volta il miglior modo per conseguire l'obiettivo perseguito è promuovere la 
crescita e l'occupazione, aumentando così le entrate fiscali complessive e riducendo le 
spese. Si potrebbe anche considerare di rendere più efficace la riscossione semplificando 
l'imposta, e quindi la sua applicazione, e limitando le frodi che il regime fiscale rende 
possibili. Oggi, con il regime transitorio, nell'Unione europea circolano in esenzione IVA 
beni per un valore totale superiore a 700 miliardi di ECU ed è possibile che parte di essi 
sia sviata a vantaggio dell'economia sommersa. Il passaggio ad un sistema più semplice e 
meno propizio alla frode, nel quale i beni circolino dopo aver assolto l'obbligo fiscale, 
permetterebbe alla politica fiscale in materia di IVA di contribuire al rispetto dei criteri di 
Maastricht. 
Nella concezione del programma di lavoro e del calendario che lo accompagna, 
presentati in prosieguo, la Commissione ha accordato particolare importanza alla coerenza 
con l'Unione economica e monetaria. Essa continuerà a prestare la massima attenzione a 
questa coerenza nella realizzazione del programma, precisando che il cammino verso la 
moneta unica è indipendente dall'instaurazione del sistema comune dell'IVA, qui 
presentato. 
I. CENNI STORICI 
Fin dall'inizio dei lavori sull'introduzione, nella Comunità, di un sistema IVA si è posto il 
problema dell'abolizione delle frontiere fiscali (soppressione della detassazione/tassazione 
delle operazioni intracomunitarie) avendo come obiettivo finale dell'instaurazione di un 
sistema comune IVA la tassazione all'origine delle vendite effettuate nella Comunità. Si 
riteneva peraltro che la tassazione dei beni e servizi nello Stato membro di origine 
rispondesse ai bisogni di un mercato comune, purché si trovasse una risposta adeguata alle 
due questioni politiche fondamentali: l'armonizzazione delle aliquote e l'attribuzione del 
gettito fiscale allo Stato membro del consumo. 
L'impostazione generale e le proposte del 1987 hanno confermato tali scelte per quanto 
riguarda gli scambi intracomunitari suggerendo come risposte alle questioni politiche: 
• un ravvicinamento "sufficiente" delle aliquote in una struttura armonizzata a 
due aliquote; 
* un meccanismo di compensazione delle entrate dislocate dal sistema di 
tassazione. 
Il Consiglio Ecofin, constatando nel 1989 l'impossibilità di realizzare prima del 1° gennaio 
1993 le armonizzazioni che avrebbero permesso il passaggio ad un regime unificato di 
tassazione nel paese d'origine, decise di introdurre un sistema transitorio che aggirava tali 
difficoltà salvaguardando il principio della tassazione all'origine, pur mantenendo in alcuni 
casi la riscossione dell'imposta nello Stato membro di destinazione (meccanismo di 
tassazione delle operazioni fra soggetti passivi e regimi particolari). 
La tassazione delle operazioni e l'effettiva esazione dell'imposta veniva quindi effettuata 
nello Stato membro di destinazione, considerato come quello dove, con ogni probabilità, 
avrebbe avuto luogo il consumo dei beni e servizi venduti e al quale spetterebbe, di 
conseguenza, il gettito dell'imposta. Tenuto conto di queste regole di tassazione a 
destinazione che preservavano in gran parte l'autonomia degli Stati membri, ci si poteva 
accontentare di regole minime di ravvicinamento delle aliquote e delle legislazioni. 
Dall'introduzione delle prime proposte della Commissione per il mercato unico nel 1987 la 
situazione è poco cambiata: non è stato possibile registrare nessun progresso nel 
ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri e l'armonizzazione delle aliquote IVA 
è rimasta ad un livello assai modesto. 
Questo breve richiamo permette di capire perché ancora oggi molti s'aspettino dalla 
Commissione soltanto proposte basate sugli stessi criteri del 1987: 
tassazione all'origine, nel senso di luogo fisico dei beni e servizi nel momento in 
cui sono venduti dalle imprese; 
ravvicinamento delle aliquote IVA e delle legislazioni nella misura strettamente 
necessaria per limitare i rischi di distorsione della concorrenza; 
meccanismo di compensazione che possa essere accettato dagli Stati membri 
per mantenere un' attribuzione del gettito allo Stato membro di consumo. 
Senza ritornare sul resoconto dettagliato contenuto nella relazione sul funzionamento del 
regime transitorio (COM/94/515 del 23.11.1994), va sottolineato quanto l'esperienza del 
regime stesso abbia fondamentalmente mutato la valutazione delle "soluzioni" 
precedentemente considerate e abbia indotto la Commissione a cercare di ridefinire le 
caratteristiche che dovrebbe avere un regime comune IVA per il mercato unico. 
Pur potendosi affermare, infatti, che l'obiettivo dell'eliminazione dei controlli alle frontiere 
interne, premessa essenziale all'instaurazione del mercato unico, è stato conseguito 
attraverso il regime transitorio, è sempre più evidente che il processo stesso di 
armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di 
affari e la prospettiva in cui si inseriscono l'introduzione del sistema comune IVA e la sua 
transizione verso il regime definitivo oltrepassano largamente questa realizzazione e sono 
indissociabili da altri due obiettivi fondamentali dell'Unione europea: 
garantire la neutralità dell'imposizione riguardo agli scambi all'interno degli Stati 
membri e fra Stati membri parallelamente all'evoluzione generale dell'integrazione 
europea; 
instaurare "un mercato interno caratterizzato dall'eliminazione, fra Stati 
membri, degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei 
servizi e dei capitali" (articolo 3, lettera e) del trattato). 
Nell'elaborare le proposte da presentare al Consiglio, necessarie per passare ad un nuovo 
sistema comune IVA per il mercato unico, la Commissione è stata guidata da questi 
obiettivi e dai criteri formulati dal Consiglio stesso nell'ottobre 1994 per il passaggio ad 
un sistema definitivo, che sono una decisa affermazione della sua volontà che il regime 
definitivo "presenti vantaggi significativi rispetto al regime transitorio attuale e 
soddisfi i criteri essenziali seguenti, considerati d'uguale importanza: 
snellimento degli adempimenti amministrativi a carico delle imprese e delle 
amministrazioni e semplificazione della tassazione; 
nessuna diminuzione delle entrate fiscali degli Stati membri; 
nessun aumento dei rischi di frode fiscale; 
mantenimento della neutralità dell'imposta in termini di competitività." 
Ben presto ci si è resi chiaramente conto che tali criteri e obiettivi non avrebbero potuto 
essere realizzati con la semplice modifica delle regole impositive introdotte per il periodo 
transitorio, ma che occorreva invece intervenire sui principi stessi del funzionamento del 
sistema comune IVA nel suo complesso. 
Tale lavoro si è rivelato di una tale portata che la Commissione non è stata in grado di 
presentare le proposte prima del 31 dicembre 1994, come era inizialmente previsto. 
Occorreva infatti esplorare tutte le vie possibili per individuare, con piena cognizione di 
causa, la più idonea a condurre ad un sistema IVA veramente adeguato alle esigenze del 
mercato unico e capace di rafforzare la competitività dell'economia europea. 
In tali condizioni, la Commissione ritiene che sarebbe prematuro presentare fin d'ora 
proposte di atti giuridici per il passaggio ad un nuovo sistema comune IVA. Il presente 
documento contiene, pertanto, un PROGRAMMA DI LAVORO a cui la Commissione 
intende attenersi nei prossimi anni per presentare le opportune proposte in vista del 
passaggio ad un nuovo sistema comune IVA adeguato alle esigenze del mercato unico. 
D. UN SISTEMA IVA ADEGUATO ALLE ESIGENZE DEL MERCATO 
UNICO 
1. LIMITI DEL REGIME ATTUALE 
1.1. Un regime complesso e soggettivo 
L'attuale sistema IVA è congegnato in modo che il gettito IVA sia direttamente percepito 
dallo Stato membro nel cui territorio si suppone abbia luogo il consumo dei beni o dei 
servizi venduti. Per realizzare quest'obiettivo è stato necessario elaborare regole 
complesse per definire la localizzazione delle operazioni. Esistono non meno di 25 regole 
per determinare il luogo in cui l'operazione deve essere tassata il che comportala l'altro, 
per gli operatori l'obbligo di suddividere la rispettiva cifra di affari tra i vari Stati membri 
competenti della relativa imposizione, e contribuisce a segmentare il mercato interno. 
L'IVA ha perciò perso l'oggettività che dovrebbe caratterizzarla poiché il regime fiscale 
applicabile dipende da una serie di elementi che deve valutare il venditore: 
il luogo di stabilimento del venditore e del compratore; 
il regime fiscale del soggetto al quale sono forniti i beni o servizi; 
il numero di identificazione IVA di tale soggetto; 
il luogo in cui si trovano i beni al momento della consegna; 
la persona che organizza il trasporto, e relativo luogo di partenza o d'arrivo; 
la natura dei servizi prestati; 
la cifra d'affari realizzata dal venditore nello Stato membro di arrivo dei beni. 
Alla difficoltà di provvedere ad una corretta imposizione si aggiungono quelle incontrate 
dalle imprese per ottenere la deduzione o il rimborso dell'IVA pagata in Stati membri dove 
non sono stabilite. 
1.2. Un sistema inadeguato alle nuove sfide economiche 
Il sistema attuale, essendo ancora basato sulla possibilità di seguire materialmente i 
movimenti dei beni, non è più adeguato all'esercizio moderno del commercio. 
Quest'eredità del passato impedisce che l'imposizione delle operazioni commerciali sia 
basata sulla contabilità dell'impresa, e frena seriamente Io sviluppo che un vero mercato 
unico dovrebbe permettere a ciascuna di esse, ma soprattutto alle piccole e medie imprese 
che dovrebbero poter approfittare pienamente delle nuove opportunità offerte dal mercato 
europeo. Il mantenimento dello status quo, inoltre, fonte di incertezza giuridica 
tanto per gli operatori quanto per le amministrazioni, confrontati gli uni e le altre alla 
difficoltà di accertare elementi di fatto, quali l'avvenuto trasporto a destinazione di un 
altro Stato membro, senza aver una reale possibilità di stabilirli in modo assolutamente 
probatorio. 
Il sistema attuale d'altronde è inadeguato allo sviluppo della parte più dinamica 
dell'economia europea e mondiale: i servizi internazionali, che sfuggono o rischiano di 
sfuggire sempre più all' imposizione IVA per i consumi che si verificano nella comunità. 
Infatti, la legislazione in vigore è incapace di garantire un'imposizione corretta in settori 
quali le telecomunicazioni in cui si sono registrati sviluppi tecnologici sorprendenti. 
Parimenti, attività che in precedenza erano di escluso dominio dei servizi pubblici sono 
sempre più privatizzate: le deroghe istituite per il settore pubblico sono divenute perciò 
obsolete e provocano distorsioni di concorrenza sempre più penalizzanti per il settore 
pubblico come per quello privato. 
1.3. Divergenze d'applicazione tra Stati membri 
L'impatto delle divergenze d'applicazione, presenti fin dall'origine del sistema comune IVA 
a causa delle sue modalità di costituzione (direttive che lasciano molte facoltà ed opzioni 
agli Stati membri), è oggi maggiore per il fatto che gli operatori devono tener conto delle 
legislazioni - in particolare dell'applicazione che ne è fatta - di Stati membri diversi da 
quello in cui sono stabiliti o svolgono abitualmente le loro attività. 
Denunciate sempre più come l'ostacolo più pernicioso all'interno del mercato unico, le 
divergenze d'applicazione del sistema comune IVA tra Stati membri hanno molteplici 
origini: regimi particolari, opzioni e facoltà offerte dalla direttiva (66), deroghe 
temporanee o transitorie non eliminate, nuove deroghe autorizzate dal Consiglio (circa 
130,), difetti di recepimento o differenze d'interpretazione delle disposizioni comuni sono 
fonte di applicazione divergente tra Stati membri. 
Ne risulta una situazione estremamente complessa ed un'assenza totale di certezza 
giuridica per la maggior parte degli operatori, che di per sé rappresenta un nuovo 
ostacolo alle attività economiche transnazionali ed è fonte di plurimi obblighi per le 
imprese che, per poter operare nella Comunità, devono conoscere oggi nei dettagli la 
legislazione di 15 Stati membri e la relativa applicazione pratica. 
Inoltre, gli operatori sfruttano tali divergenze d'applicazione ricorrendo all'ingegneria 
fiscale, la quale falsa la concorrenza leale nel mercato interno (ne sono un esempio i 
problemi riscontrati nel settore del leasing di autoveicoli). 
10 
1.4. Critiche formulate dalle imprese 
In occasione della conferenza organizzata nel giugno 1994 dalla Commissione per 
discutere del futuro sistema definitivo (conferenza dal titolo "le imprese europee e il 
regime definitivo dell'IVA"), è stato chiaramente espresso l'auspicio che sia avviata una 
profonda riflessione capace di apportare un effettivo e generale miglioramento rispetto al 
sistema attuale. 
I servizi della Commissione hanno ricevuto un numero non trascurabile di contributi nei 
quali gli ambienti professionali esprimono la loro insoddisfazione in merito all'attuale 
regime IVA e i loro desiderata in relazione al nuovo sistema. 
Quasi l'80% degli operatori è favorevole alla sostituzione del regime transitorio attuale 
con un regime definitivo. 
Gli stessi operatori si esprimono in maggioranza (85%) a favore di un'armonizzazione 
delle legislazioni degli Stati membri soprattutto nei seguenti settori: modalità di 
imposizione e obblighi di dichiarazione (74%), diritto a deduzione (52%), aliquote IVA ed 
esenzioni (43%). Essi deplorano a larga maggioranza le divergenze d'applicazione oggi 
constatate. 
Tali insistenti richieste rivelano l'insoddisfazione che provoca l'attuale regime, spesso 
percepito dagli operatori come un freno all'estensione della loro attività economica a tutto 
il territorio comunitario. 
1.5 Conclusione 
II complesso delle difficoltà che il regime attuale comporta ha raggiunto una dimensione 
non più trascurabile che, incidendo sugli operatori, colpisce anche i consumatori e le 
amministrazioni fiscali e grava notevolmente sulla competitività dell'economia europea. 
11 
Conseguenze per gli operatori 
necessità di conoscere a fondo la legislazione in materia, applicata nei vari Stati 
membri, il che può costituire un ostacolo insormontabile per le PMI; 
discriminazione fra le operazioni puramente interne e quelle intracomunitarie. 
Ciò è assolutamente contrario ad altre politiche dell'UE per le quali il diritto 
comunitario garantisce parità d'accesso a tutte le imprese europee, mentre il 
sistema IVA introduce barriere non trascurabili come, ad esempio, nel campo 
degli appalti pubblici; 
incertezza giuridica dovuta ai vari elementi di cui i venditori devono tener conto 
per sapere se e dove tassare le loro vendite; ciò li espone continuamente al rischio 
finanziario di un'interpretazione divergente del fisco competente, il che impone 
loro l'onere del mantenimento di un'autonomia dei vari Stati membri. 
costi elevati, particolarmente penalizzanti e dissuasivi per le PMI, che 
impediscono la realizzazione di tutti i vantaggi attesi dal mercato unico (in 
particolare in termini di economie di scala): 
le operazioni effettuate in uno Stato membro diverso da quello di stabilimento 
sono per le imprese più onerose di quelle puramente nazionali, soprattutto perché 
occorre ricorrere a rappresentanti fiscali (i costi medi possono essere, secondo 
alcune stime, 5 o 6 volte superiori a quelli di un'operazione nazionale); 
l'applicazione del sistema transitorio comporta costi valutati da alcune imprese al 
20% dei loro costi totali. 
Conseguenze per i consumatori 
importante limitazione della loro libertà di rifornirsi alle condizioni di mercato 
di altri Stati membri: i loro acquisti in altri Stati membri sono soggetti all'imposta 
del paese d'origine o di destinazione in funzione di elementi quali la cifra d'affari 
realizzata dal venditore nel loro paese, il tipo di beni acquistati (mezzi di 
trasporto nuovi, ad esempio), o il fatto che organizzino essi stessi il trasporto nel 
proprio paese; 
impossibilità di beneficiare di tutti i vantaggi che dovrebbe offrir loro il 
mercato unico: la complessità delle condizioni introdotte affinché i loro acquisti 
possano essere effettuati senza obblighi supplementari in un'altro Stato membro 
(spostarsi personalmente o organizzare essi stessi il trasporto per gli acquisti 
effettuati imposte comprese; accollarsi il pagamento dell'IVA a destinazione per 
gli acquisti effettuati in esenzione), dissuade i consumatori a tutto favore di 
acquisti nazionali; ciò contribuisce a mantenere la segmentazione dei mercati e la 
chiusura alla concorrenza con la conseguenza che importanti differenze di prezzo 
continuano a esistere nei diversi Stati membri. 
12 
Conseguenze per le amministrazioni 
Perdita di sovranità nel controllo: l'apparente difesa della sovranità nazionale 
mediante un sistema fiscale che assicura un'attribuzione diretta del gettito IVA fra 
gli Stati membri porta progressivamente ad una perdita reale di sovranità in 
materia fiscale: il frazionamento dell'attività dei soggetti passivi fra i vari Stati 
membri pone ciascuno di essi nell'impossibilità di assicurare un controllo globale 
dell'attività di un'impresa e di verificare la fondatezza delle deduzioni praticate. 
Possibilità di frode o di evasione fiscale: 
la circolazione fra Stati membri di merci totalmente esenti da imposta può favorire 
lo sviluppo di "mercati neri": con riferimento al volume degli scambi tra Stati 
membri, sono in gioco imposte per circa 100 Mrd di ECU all'anno; 
la complessità incita, di fatto, gli operatori, scoraggiati dall'onerosità degli 
obblighi da adempiere e dei costi da sostenere, a non dichiarare le loro attività o a 
dichiararle nel paese in cui i costi sono minori; essa crea inoltre un senso di 
assenza di controllo effettivo, particolarmente pregiudizievole ad una corretta 
applicazione dell'imposta. 
Impatto sulle entrate IVA: la non corretta applicazione delle regole impositive o 
la loro elusione grazie al ricorso all'ingegneria fiscale può causare minori entrate 
per gli Stati membri, o persino spostare le attività in paesi terzi per sfuggire 
all'IVA comunitaria. 
Tali difficoltà sono troppo importanti per trovare una soluzione nell'ambito attuale: le 
misure di semplificazione hanno raggiunto i loro limiti ed ora è indispensabile affrontare 
l'origine dei problemi, la quale risiede in alcune delle scelte di principio fatte in passato, 
giustificate dall'esistenza di Stati nazionali circondati da una frontiera. 
Per non prestarsi alle stesse critiche del regime attuale e rispondere in pieno agli obiettivi 
del mercato unico, il nuovo sistema IVA dovrà soddisfare i seguenti criteri: 
abbandonare la segmentazione del mercato unico in 15 spazi fiscali; 
essere semplice e moderno per rispondere alle sfide del ventunesimo secolo; 
garantire pari trattamento per tutte le operazioni realizzate nella Comunità; 
garantire la sicurezza ed il controllo dell'imposizione, assicurando così il 
mantenimento delle entrate provenienti dall'IVA. 
13 
2. SISTEMA PREVISTO 
Un siffatto sistema comune dell'IVA può essere definito soltanto con riferimento agli 
obiettivi generali del trattato, in particolare proseguimento dell'integrazione economica e 
convergenza, simbolizzati dalla nozione di mercato unico. 
In tale contesto, è indispensabile dare al sistema comune IVA le caratteristiche di un vero 
e proprio spazio fiscale comunitario, nel quale è garantita la parità di trattamento per le 
operazioni nazionali ed intracomunitarie, conseguenza ineludibile dell'obiettivo finale 
perseguito già dall'adozione della prima direttiva IVA, cioè la realizzazione a termine di 
"un mercato comune comportante una sana concorrenza e avente caratteristiche analoghe 
a quelle di un vero e proprio mercato interno". 
2.1. Caratteristiche essenziali 
2.1.1. Abolizione di ogni distinzione fra operazioni nazionali ed intracomunitarie 
Anche in materia di IVA il mercato unico deve funzionare nelle stesse condizioni e allo 
stesso modo di un mercato nazionale. Esso deve inderogabilmente offrire agli operatori la 
possibilità di operare in tutti gli Stati membri ed il nuovo sistema comune dell'IVA deve 
assicurare che nessuna attività sia più difficile da esercitare in uno Stato membro invece 
che in un altro e che qualsiasi acquisto possa essere effettuato alle stesse condizioni in 
qualsiasi parte della Comunità. Parallelamente un'operazione implicante più Stati membri 
non può creare più obblighi di quelle effettuate all'interno di un solo Stato membro. Ogni 
altro metodo comporta, infatti, costi che penalizzano le imprese europee. 
L'eliminazione della distinzione fra operazioni nazionali ed operazioni intracomunitarie 
deve permettere agli operatori di ridurre soltanto a due i regimi fiscali oggi applicabili: le 
operazioni che implicano un paese terzo e quelle effettuate all'interno della Comunità. In 
tal modo potrà essere ottenuta una semplificazione importante a vantaggio tanto degli 
operatori quanto dei consumatori e delle amministrazioni fiscali, semplificazione 
assolutamente coerente con le conclusioni del Consiglio che definiscono le condizioni 
essenziali per il passaggio ad un sistema definitivo. 
2.1.2. Tassazione di tutte le operazioni effettuate nella Comunità 
Affermato il principio che tutte le operazioni effettuate nella Comunità devono essere 
soggette ad un trattamento identico, per garantire la semplicità e l'efficacia del sistema 
occorre generalizzare l'applicazione del principio della tassazione di tutte le operazioni 
effettuate nella Comunità, invece che generalizzare le esenzioni attualmente riservate alle 
operazioni intracomunitarie. Tale approccio è in grado di restituire all'imposta l'obiettività 
che ha progressivamente perduto e implica il rafforzamento di due caratteristiche 
essenziali dell'IVA: 
14 
il meccanismo dei pagamenti frazionati che assicura l'autocontrollo del sistema 
fiscale; 
la chiara ripartizione delle responsabilità che incombono rispettivamente al 
fornitore (fatturazione corretta dell'imposta dovuta) e all'acquirente 
(giustificazione corretta delle imposte dedotte). 
Tali caratteristiche rendono infatti certo il vantaggio che ha l'IVA, in termini di sicurezza e 
di controllo, rispetto ad altre imposte di consumo (imposte sulle vendite al dettaglio ad 
esempio), vantaggio tanto maggiore in quanto i livelli delle aliquote praticate sono elevati. 
Ciò spiega in gran parte la sua introduzione nella maggioranza dei paesi dell'OCSE e la 
sua scelta da parte della Comunità europea. Di conseguenza, è necessario sopprimere i 
meccanismi di detassazione/tassazione degli scambi fra Stati membri della 
Comunità. 
In tal modo è rispettato il principio d'imposizione delle operazioni effettuate nella 
Comunità fin dalla loro origine: occorre ancora trarne le conseguenze nei meccanismi che 
si devono istituire per poterlo applicare, in particolare per quanto riguarda la definizione 
del luogo di imposizione. 
2.2 Elementi chiave 
2.2.1. Luogo unico d'imposizione per gli operatori - semplificazione di massimo 
rilievo 
L'esperienza del regime transitorio ha dimostrato che, fino a quando il regime impositivo 
obbligherà gli operatori a distinguere le loro vendite in funzione del luogo in cui si ritiene 
siano avvenute nella Comunità, non si potrà realizzare nessuna vera e propria 
semplificazione ed il mercato unico continuerà ad essere segmentato e compromesso. Non 
è infatti possibile pensare di imporre ad un'impresa francese di dichiarare le proprie 
vendite in tutte le città della Francia in cui ha dei clienti: eppure è proprio quello che gli si 
imporrebbe attualmente se essa decidesse, ad esempio, di vendere beni a Colonia o di 
eseguire lavori edili a Roma. A livello nazionale gli Stati membri applicano il criterio 
molto sano di registrare i soggetti passivi una sola volta per motivi assai convincenti: 
è più semplice per gli operatori che possono soddisfare gli adempimenti loro 
richiesti (dichiarazione e pagamento delle imposte) ed esercitare i loro diritti 
(diritto a deduzione), in un solo luogo; 
è più semplice per i consumatori che possono rifornirsi senza vincoli presso il 
commerciante di loro scelta; 
è più semplice e più efficace per le amministrazioni fiscali che possono 
esercitare un controllo globale di tutte le attività esercitate da un soggetto 
passivo, e delle deduzioni praticate in relazione a tali attività. 
15 
La Commissione è convinta che questa impostazione sia valida anche a livello comunitario 
e che, di conseguenza, un operatore dovrà tassare tutte le sue operazioni in un solo 
luogo per tutta la Comunità, senza più dover distinguere a seconda dello Stato membro 
in cui le realizza. Questa impostazione ha anche il corollario che il diritto a deduzione 
deve essere esercitato tassativamente ed esclusivamente in quel luogo. 
Poiché l'imposizione e la deduzione sono ormai di competenza di una sola 
amministrazione fiscale, il controllo della corretta applicazione dell'imposta viene ad 
essere rafforzato ma richiede comunque una stretta collaborazione tra le 15 
amministrazioni nazionali. 
2.2.2. Fine dell'attribuzione diretta delle entrate IVA attraverso il sistema di 
imposizione 
Qualsiasi sistema che dia la possibilità di dedurre in uno Stato membro UVA che è stata 
percepita in un altro comporta uno spostamento di entrate IVA direttamente incassate da 
ogni Stato membro. 
Già nel 1987, la Commissione aveva previsto un meccanismo di compensazione per poter 
riattribuire entrate eventualmente spostate a seguito della modifica del sistema impositivo. 
Nel 1994, il Consiglio, nel definire le condizioni essenziali per il passaggio al sistema 
definitivo, ha insistito sul fatto che il cambiamento non doveva determinare una 
"diminuzione delle entrate fiscali degli Stati membri". 
Il sistema auspicato dalla Commissione crea uno spazio fiscale comunitario ed implica 
l'abbandono dell'attribuzione diretta delle entrate IVA attraverso il sistema impositivo 
sostituendolo con un meccanismo di riattribuzione. 
A questo proposito la Commissione intende sottolineare che la riattribuzione delle 
entrate fra Stati membri non dovrà assolutamente basarsi su dati provenienti dalle 
dichiarazioni fiscali dei soggetti passivi. Tale approccio sarebbe infatti incompatibile 
con la scelta di un solo luogo d'imposizione per operatore perché rintrodurrebbe il 
controllo della circolazione materiale dei beni. Ciò richiederebbe la distinzione delle 
operazioni a destinazione di un altro Stato membro e in questo modo contrasterebbe la 
condizione fondamentale del pari trattamento delle operazioni nazionali e di quelle 
intracomunitarie. La semplificazione consistente nell'eliminazione di tale distinzione 
verrebbe annullata se, a fini di riattribuzione, gli operatori dovessero continuare a 
segnalare nelle loro dichiarazioni fiscali le operazioni intracomunitarie. Ogni rettifica 
dell'attribuzione delle entrate deve quindi basarsi su dati che non provengono dalle 
dichiarazioni fiscali presentate dagli operatori. 
Poiché il Consiglio, nelle conclusioni sopra menzionate, ha definito l'IVA come imposta 
generale sul consumo, la Commissione ritiene che il miglior modo di determinare le 
entrate di ogni Stato membro corrispondenti al consumo tassato effettuato nel suo 
territorio consista nel quantificare statisticamente tale consumo. 
16 
Infatti, sulla base dei conti nazionali (lato consumi), di tavole input-output 
opportunamente elaborate e di altre informazioni (inchieste statistiche, rapporti annuali 
ecc.), è possibile determinare il consumo annuale dei vari settori economici, quali il settore 
privato e quello della pubblica amministrazione, suddiviso per funzione e ripartito in cifre 
più dettagliate. Tali informazioni sono disponibili anche per altri settori e sotto settori 
come gli enti privati senza scopo di lucro, il settore del credito, le imprese di 
assicurazione, il settore sanitario ecc. 
Le parti che, pur rappresentando un consumo finale, non sono soggette all'imposta devono 
essere escluse dai dati del consumo. Le cifre incorporate nel calcolo del PNL e che 
rappresentano l'economia sommersa devono quindi essere dedotte, dopodiché i dati 
statistici del consumo corrispondono, in linea di principio, alla base imponibile (importo 
tassabile delle operazioni considerate) che - in virtù del principio di destinazione applicato 
per l'attribuzione delle entrate - produrrebbe gettito IVA nello Stato membro che effettua 
il calcolo. Di conseguenza è possibile raggruppare le classificazioni dei settori e sotto 
settori utilizzate nei conti nazionali in funzione del trattamento IVA (esclusione dal 
campo di applicazione, esenzione con o senza diritto a deduzione, tassazione all'aliquota 
normale, tassazione all'aliquota ridotta) e quindi - applicando l'idonea aliquota IVA 
ponderata - calcolare le entrate IVA teoriche del paese in questione. 
La quota di ogni Stato membro nel totale delle entrate teoriche IVA di tutti gli Stati 
membri costituirà la chiave di ripartizione fra gli Stati membri del gettito IVA totale della 
Comunità. 
In pratica questo sistema di riattribuzione macroeconomica delle entrate IVA degli Stati 
membri potrebbe essere applicato facilmente utilizzando i metodi contabili di calcolo delle 
risorse proprie IVA. 
La Commissione, per salvaguardare la situazione finanziaria degli Stati membri, presterà 
particolare attenzione nell'introdurre meccanismi atti a garantire agli Stati membri la 
disponibilità, nel momento in cui vi abbiano diritto, delle entrate prodotte dall'IVA, senza 
dover aspettare il risultato definitivo dei calcoli da effettuare sulla base di dati statistici. 
Un sistema di questo tipo garantirà molto meglio del regime attuale la completa 
attribuzione delle entrate IVA in funzione di tutto il consumo finale avvenuto nel territorio 
di ogni Stato membro. 
Infatti il principio d'imposizione nel paese d'origine, pur avendo oggi un'applicazione 
limitata a causa dei regimi particolari in vigore, ha già prodotto un certo spostamento 
delle entrate fra Stati membri, senza che sia stata giudicata necessaria una compensazione. 
Il rafforzamento del principio secondo cui le entrate generate dall'IVA spettano allo Stato 
membro di consumo contribuirebbe alla stabilizzazione delle entrate fiscali degli Stati 
membri nel loro insieme. 
17 
2.3. Conseguenze 
Dal momento in cui tutta l'attività economica realizzata da un operatore nella Comunità è 
soggetta all'imposta in un solo Stato membro, è indispensabile un'intensa 
armonizzazione dei meccanismi d'imposizione per garantire l'uniformità d'applicazione 
che gli operatori reclamano. Inoltre, affinché l'imposta conservi la sua neutralità, rispetto 
alle condizioni di concorrenza fra le imprese, è altresì necessaria una certa armonizzazione 
delle aliquote. In ogni caso, e a prescindere dal sistema proposto, per rispondere alle sfide 
del XXI secolo occorre modernizzare completamente il sistema. 
2.3.1. Armonizzazioni 
Armonizzazione delle aliquote 
Il grado d'armonizzazione delle aliquote IVA dev'essere valutato in base a ciò che è 
necessario per evitare distorsioni di concorrenza pregiudizievoli per la Comunità nel suo 
insieme. 
Infatti una delle caratteristiche essenziali dell'IVA è la sua neutralità rispetto alle 
condizioni di concorrenza: di conseguenza mantenere la possibilità di applicare aliquote 
troppo diverse secondo gli Stati membri comprometterebbe questa neutralità, rischierebbe 
anche di influenzare la localizzazione delle imprese, e sarebbe quindi contrario ai principi 
stessi del mercato unico. 
D'altra parte non ci si può aspettare che gli Stati membri accettino subito un sistema di 
imposizione capace di causare gravi pregiudizi ai loro operatori qualora l'armonizzazione 
delle aliquote non fosse sufficiente. 
La Commissione pensa perciò di affrontare la problematica delle aliquote nel seguente 
modo. 
Per Y aliquota normale, se l'introduzione di un'aliquota unica costituisce una soluzione 
atta ad evitare distorsioni di concorrenza dovute all'imposta e, soprattutto, a garantire 
un'applicazione semplice ed uniforme dell'IVA all'interno dell'Unione, non si può escludere 
che un ravvicinamento all'interno di una forcella possa risultare sufficiente. 
Il livello dell'aliquota deve essere oggetto di una decisione politica che tenga conto del 
generale bisogno degli Stati membri di disporre di entrate sufficienti, dell'esigenza di 
ripartire gli oneri fra le grandi categorie di prelievi obbligatori (imposte dirette, indirette, 
contributi sociali) e degli orientamenti delle politiche fiscali a medio termine. 
18 
La questione delle aliquote dovrà quindi essere inserita nel dibattito più generale iniziato al 
Consiglio informale di Verona sulla politica fiscale generale degli Stati membri e della 
Comunità nel suo insieme. In tale contesto il dibattito non si limita ad identificare 
l'aliquota capace di garantire entrate IVA di livello comparabile a quello attuale, ma 
potrebbe anche includere altre considerazioni politiche. In particolare si potrebbe 
considerare di ottenere, attraverso l'IVA, le risorse finanziarie necessarie a diminuire altri 
prelievi. 
Per la(e) aliquota(e) ridotta(e), su un piano puramente tecnico, occorre armonizzarne il 
numero ed il campo di applicazione. La Commissione rimane del parere che soltanto un 
numero limitato di aliquote sia compatibile con l'obiettivo di semplificazione 
dell'imposta. 
Altre misure d'armonizzazione 
Molti altri elementi del sistema comune IVA devono essere assolutamente armonizzati. 
Vanno citati in questa sede temi quali la portata e le condizioni di esercizio del diritto a 
deduzione, le esenzioni, il trattamento fiscale delle piccole imprese o altri regimi 
particolari. Anche se finora progressi significativi si sono rivelati impossibili, occorre 
arrendersi all'evidenza che le armonizzazioni sono indispensabili per garantire una sana 
concorrenza ed un'applicazione sufficientemente uniforme dell'imposta all'interno 
dell'Unione, elementi strettamente connessi alla semplicità e all'efficacia del sistema 
impositivo. D'altra parte è opportuno riesaminare tutte le opzioni, facoltà e deroghe 
autorizzate dal regime attuale. 
La Commissione è fin d'ora convinta che le proposte attualmente in esame al Consiglio 
non possono essere accettate come base delle discussioni di merito da effettuare su tali 
temi in vista del passaggio al nuovo sistema comune IVA. Saranno quindi ritirate e 
sostituite da proposte destinate espressamente all'introduzione del nuovo sistema IVA. 
2.3.2. Applicazione uniforme 
L'armonizzazione delle aliquote e degli altri elementi del sistema comune IVA apporterà 
certamente un miglioramento notevole. Non ci si può comunque dispensare dal garantire, 
in modo migliore che non attualmente, un'interpretazione uniforme della normativa. A tal 
fine la Commissione intende proporre quanto prima la trasformazione del Comitato IVA 
in Comitato di regolamentazione conferendo alla Commissione il potere di adottare le 
misure di esecuzione degli atti adottati dal Consiglio. 
Occorre inoltre esaminare i mezzi da approntare tanto in termini di strumento giuridico 
(direttiva/regolamento) che di procedura decisionale (unanimità/maggioranza qualificata) 
per giungere ad un sistema IVA che sia realmente comune ed uniformemente applicato. 
19 
2.3.3. Modernizzazione del regime attuale 
Oggi si sente il bisogno di riesaminare l'approccio degli anni 70, in alcuni settori, si tratti 
dei settori esclusi dal campo di applicazione dell'imposta (attività esercitate dalle autorità 
pubbliche, società holding, ecc.) o delle operazioni esentate perché inerenti ad attività 
d'interesse generale (servizi pubblici postali, attività degli organismi pubblici 
radiotelevisivi, ecc.) o a causa della difficoltà tecnica di applicare l'imposta (servizi di 
telecomunicazioni, settore immobiliare, servizi finanziari e assicurativi, ecc.). 
Occorrerà d'altronde cercare di far corrispondere meglio territorio fiscale e territorio 
doganale dell'Unione. 
Comunque sia, la modernizzazione dovrà procedere in modo da definire un campo 
d'applicazione dell'imposta il più ampio possibile e richiederà una riflessione sulla 
possibilità di estenderlo ancora, limitando le esenzioni e tutte le altre deroghe 
all'imposizione attualmente in vigore, per garantire al massimo la neutralità, la 
semplicità e l'efficacia del sistema impositivo, tenendo conto degli eventuali effetti sulla 
ripartizione del gettito. Inoltre non si può escludere che tale riflessione permetta una 
riduzione globale delle aliquote, pur mantenendo un livello invariato di entrate oppure 
compensando una riduzione dei prelievi sui costi salariali. 
Questo riesame non è un compito facile e sarà fattibile soltanto in stretto collegamento 
con gli operatori economici interessati; non sarebbe tuttavia concepibile, in un mercato 
unico, ignorare l'impatto, sulla neutralità e la competitività, delle scelte effettuate per 
quanto concerne il campo di applicazione dell'IVA. 
2.3.4 Applicazione, controllo e percezione nel nuovo regime 
La notevole semplificazione che il regime proposto introdurrebbe offre in più il vantaggio 
di semplificare l'applicazione dell'imposta su tre piani. 
In primo luogo l'eliminazione della distinzione fra operazioni nazionali ed 
intracomunitarie e delle deroghe alla regola generale ridurrà le possibilità di frode 
oggi esistenti. 
In secondo luogo un'unica relazione di controllo dell'Iva permetterà di seguire 
meglio ogni impresa e quindi di rendere il controllo più efficace. 
Infine l'abolizione della circolazione in esenzione di beni negli scambi 
intracomunitari eliminerà la fonte principale di gran parte delle frodi all'IVA 
intracomunitaria, come indicato al precedente punto 1.5. 
Tutte queste misure ridurranno l'onere che grava sulle amministrazioni e permetteranno di 
concentrare le risorse sui settori in cui sono più necessarie. 
20 
Tale semplificazione rappresenta comunque un vantaggio tanto per le amministrazioni che 
per i soggetti passivi. Se la semplificazione dell'imposta riduce l'onere delle 
amministrazioni, occorre riesaminare anche l'insieme degli adempimenti a carico del 
soggetto passivo. Quelli attuali sono stati introdotti per assicurare il controllo e la 
riscossione nel complesso regime vigente. L'introduzione di un regime più semplice 
richiede di verificare con cura la giustificazione di ognuno degli adempimenti attualmente 
a carico dei soggetti passivi. 
In questo esame è necessario tener conto anche delle legittime aspettative del soggetto 
passivo nei confronti dell'amministrazione fiscale (obblighi dell'amministrazione verso il 
soggetto passivo). Il soggetto d'imposta deve avere almeno il diritto di conoscere 
chiaramente i suoi obblighi, di constatare che l'imposta gli è applicata equamente e 
correttamente e di non subire turbamenti ingiustificati nella sua attività economica. Il 
rispetto di questi obblighi fondamentali è anche interesse dell'amministrazione fiscale. 
Nel rispettarli essa incoraggia i soggetti passivi ad adempiere volontariamente i loro 
obblighi, il che permette di liberare risorse da concentrare sugli operatori inadempienti. I 
diritti del soggetto passivo (o gli obblighi dell'amministrazione) vanno inseriti, in una 
forma qualsiasi, nella legislazione comunitaria. Se il rapporto fra il soggetto passivo e 
l'amministrazione è considerato, come è giusto che sia, un tutt'uno, gli obblighi 
dell'amministrazione verso il soggetto passivo e quelli del soggetto passivo verso 
l'amministrazione devono essere esaminati insieme. 
Il riesame della giustificazione di questi adempimenti, sotto il profilo dell'onere imposto 
alle imprese, sarà strettamente connesso alla determinazione di un minimo sufficiente di 
obblighi per il soggetto passivo, di cui si tratterà nel prosieguo. 
Il nuovo regime presenta inoltre due aspetti importanti per l'applicazione dell'imposta: la 
responsabilità collettiva e l'intensificazione della cooperazione. 
Responsabilità collettiva 
Nell'attuale sistema ogni Stato membro è responsabile dell'applicazione, del controllo e 
della riscossione dell'imposta che entra direttamente nel suo bilancio nazionale. Ogni Stato 
membro si dota quindi dei poteri e delle risorse che ritiene necessari a tal fine. E evidente 
che nessuno Stato membro può far a meno della cooperazione degli altri, come previsto 
dalla legislazione comunitaria, ma la responsabilità primaria dell'applicazione efficace 
dell'imposta in tutti i suoi aspetti incombe ad ogni singolo Stato membro. 
Nel regime proposto questa responsabilità individuale sarà sostituita da una responsabilità 
collettiva. Tutti gli Stati membri saranno responsabili collettivamente delle entrate globali 
dell'imposta dovuta ad ognuno di essi in funzione dei consumi effettuati nei loro rispettivi 
territori. L'efficacia con la quale ogni Stato membro applicherà, controllerà e riscuoterà 
l'imposta inciderà direttamente sul bilancio nazionale di tutti gli altri. 
21 
Il passaggio dalla responsabilità individuale a quella collettiva ha però il suo corollario 
nella fiducia reciproca tra Stati membri. Se ogni Stato membro è direttamente tributario 
dell'azione degli altri, ciascuno deve potersi fidare dell'efficacia con la quale gli altri 
assolvono questi impegni collettivi. 
La fiducia fra Stati membri deve essere stabilita a tre livelli: i poteri, le azioni, 
l'esecuzione. 
o Ogni Stato membro deve avere la certezza che ognuno degli altri dispone di un 
minimo sufficiente di poteri di controllo e di riscossione a livello nazionale. Ciò 
implica un minimo sufficiente di obblighi comuni a carico del soggetto passivo, in 
particolare degli obblighi in materia di contabilità e di tenuta dei registri, il più 
possibile fondati sulla normale pratica del commercio. Occorre definire che cosa 
s'intenda per "minimo sufficiente". 
Nel definire questo minimo, tuttavia, occorre anche tutelare le entrate e provvedere a che 
le imprese rispettose della normativa non soffrano della concorrenza sleale di operatori 
poco scrupolosi che non la rispettano. Occorre essere particolarmente attenti a che le 
organizzazioni criminali non possano approfittare delle differenze fra Stati membri per 
realizzare profitti illeciti a spese delle imprese rispettose della legge. 
Si dovrà quindi definire questo minimo tenendo conto della necessità di garantire mezzi 
sufficienti per scoprire e punire la frode e l'evasione fiscale. Provvedimenti del genere 
dovrebbero essere applicabili allo stesso modo in tutta la Comunità per evitare che chi 
pratica la frode e l'evasione approfitti di differenze notevoli nella repressione di tali 
comportamenti. Come sopra indicato, tali considerazioni saranno tenute presenti nel 
riesame degli adempimenti a carico del soggetto passivo precedentemente descritti. 
o Ogni Stato membro deve anche avere la certezza che sarà condotto un minimo 
sufficiente di azioni comuni di controllo e di riscossione, che occorrerà 
ugualmente definire. 
o Infine ogni Stato membro deve avere la certezza che la qualità dell'esecuzione di 
queste azioni soddisfi norme accettabili. 
Per garantire questa qualità è indispensabile che in ogni Stato membro le azioni siano 
condotte nella trasparenza. Dovranno perciò essere adottati, a livello comunitario, i 
sistemi e gli strumenti di gestione (indicatori di performance e statistici) di cui dispongono 
gli Stati membri per controllare l'efficacia delle loro amministrazioni regionali e locali. La 
responsabilità primaria di questo stretto controllo dovrebbe spettare alla Commissione, 
assistita da un Comitato consultivo degli Stati membri. 
Occorrerà poi valutare, in relazione alle norme, l'esecuzione delle azioni in ogni Stato 
membro. Se dalla valutazione risultasse che le norme accettabili non sono state rispettate e 
che di conseguenza il gettito IVA di tutti gli Stati membri è stato esposto a rischio, le 
eventuali perdite dovrebbero essere compensate attraverso il sistema di riattribuzione 
macroeconomica del gettito IVA. , 
22 
Intensificazione della cooperazione 
La cooperazione amministrativa svolgerà un ruolo più importante nel funzionamento del 
nuovo sistema. Mentre sotto il profilo fiscale tutte le operazioni hanno luogo nello Stato 
membro di iscrizione all'IVA, è possibile che esse siano materialmente effettuate in un 
altro Stato membro. Perché lo Stato membro di iscrizione all'IVA possa controllare tutti 
gli aspetti dell'operazione, occorrerà verificarne gli aspetti "materiali", il che richiede una 
piena cooperazione fra lo Stato membro di iscrizione allTVA e quello di esecuzione 
materiale dell'operazione. In sintesi sarà necessario stabilire fra gli Stati una cooperazione 
di livello almeno equivalente a quello attualmente esistente fra i servizi amministrativi di 
ogni singolo Stato membro. 
Ovviamente la nuova responsabilità collettiva sarà un grande incentivo a cooperare. Di 
fatto ogni Stato membro avrà lo stesso interesse finanziario a cooperare che a concentrarsi 
sulla sua amministrazione nazionale. Inoltre il controllo e la valutazione dei risultati di 
ciascuno Stato membro devono vertere anche sulla qualità della loro cooperazione. Tre 
altre iniziative sono altresì necessarie. 
In primo luogo l'attuale quadro giuridico dell'assistenza reciproca e della cooperazione 
amministrativa deve essere sostanzialmente riformato. Gli obblighi di cooperare, in 
particolare, devono essere intensificati e occorre prevedere esplicitamente il controllo dei 
risultati di questa cooperazione. Bisognerà anche rafforzare la cooperazione in materia di 
repressione e di indagine e provvedere a che le sanzioni amministrative e penali degli Stati 
membri siano strutturate in modo da tener conto del nuovo sistema. Bisognerà assicurare, 
in particolare, un grado elevato di cooperazione giudiziaria. 
In secondo luogo, il controllo e la riscossione dell'imposta nel nuovo regime richiederanno 
metodi di controllo comuni affinché tanto il controllo che la riscossione siano ugualmente 
efficaci nello Stato membro in cui hanno luogo solo gli aspetti materiali dell'operazione ed 
in quello d'iscrizione all'IVA. Durante il regime transitorio sono già stati effettuati test per 
mettere a punto tali metodi di controllo. 
Saranno altresì necessari nuovi strumenti e nuovi metodi di cooperazione. A tal fine 
svolgeranno un ruolo importante le infrastrutture e l'esperienza del regime transitorio, in 
particolare il sistema di scambio di informazioni sullTVA (VIES). 
Infine occorre instaurare un nuovo spirito di cooperazione fra le persone, all'interno delle 
amministrazioni fiscali nazionali, basato su una comprensione e una fiducia reciproche più 
intensa. Prima che entri in vigore il nuovo sistema occorre elaborare un programma 
finalizzato a questo obiettivo e basato sull'esperienza acquisita. 
23 
ni. CONCLUSIONE: LA COMMISSIONE PROPONE UN PROGRAMMA 
DI LAVORO 
Il regime transitorio dà agli Stati membri l'illusione di aver conservato la piena 
sovranità nella determinazione delle rispettive entrate e nel funzionamento generale 
dell'IVA: in realtà la complessità e la soggettività del sistema nonché la sua inadeguatezza 
alle nuove sfide economiche e le disparità di applicazione gravano sulla competitività 
delle imprese senza garantire agli Stati membri la sicurezza delle entrate a cui 
hanno diritto. 
Il sistema proposto dalla Commissione implica una ristrutturazione globale del sistema 
comune IVA e le sue conseguenze sono importanti per la Comunità nel suo insieme per 
ogni singolo Stato membro. Esso esige un impegno d'armonizzazione delle legislazioni in 
una misura finora mai prevista in materia di imposte indirette, in particolare in materia di 
IVA, per ridare efficacia economica al sistema d'imposizione all'IVA. 
A questo punto il quesito da porsi è il seguente: esiste realmente una possibilità di 
realizzare gli obiettivi assegnati al nuovo sistema comune IVA in modo diverso, evitando 
le conseguenze sopra descritte? 
La Commissione è giunta alla conclusione che tale possibilità non esiste e che non si può 
quindi evitare di percorrere questa via. Rinunciare agli elementi essenziali del sistema 
previsto o alle armonizzazioni indispensabili che ne conseguono implicherebbe, infatti, che 
il nuovo sistema comune IVA non potrebbe in nessun modo garantire la neutralità 
dell'imposta, evitare i rischi di frode e la diminuzione del gettito fiscale e, nel contempo, 
presentare una notevole semplificazione. Le conseguenze sarebbero particolarmente 
disastrose: il nuovo sistema non solo sarebbe condannato ad avere molte delle lacune 
dell'attuale (ad esempio divergenze d'applicazione) ma produrrebbe distorsioni di 
concorrenza particolarmente dannose che inciderebbero gravemente sulla neutralità 
dell'imposta, caratteristica essenziale dell'IVA. Ciò potrebbe provocare lo spostamento 
delle attività economiche negli Stati membri dotati di un regime impositivo più favorevole, 
allontanando così lo Stato membro di tassazione da quello di consumo con tutte le 
inevitabili ripercussioni sul gettito da riattribuire fra Stati membri. Di conseguenza il 
funzionamento stesso di un sistema d'imposizione all'origine diverrebbe praticamente 
impossibile. 
In conclusione, il sistema IVA proposto è il solo atto a permettere la realizzazione, 
l'instaurazione e il funzionamento senza ostacoli del mercato unico favorendo così il 
rafforzamento della competitività delle imprese europee a livello mondiale. 
25 
Rimane tuttavia ancora molta strada da percorrere per l'adozione di tutte le misure 
necessarie al passaggio al nuovo sistema comune dell'IVA proposto dalla Commissione 
per soddisfare i criteri di un vero e proprio mercato unico. In tale contesto e tenuto conto 
della portata del lavoro ancora da svolgere non sarebbe ragionevole cercare di 
risolvere, contemporaneamente e con un solo pacchetto di proposte, tanto i 
problemi immediati che esigono una risposta rapida ed adeguata alla realtà attuale (come 
ad esempio il regime fiscale applicabile ai servizi di telecomunicazioni) quanto le altre 
disposizioni da adottare ai fini dell'introduzione di un vero sistema comune IVA, 
basato sul principio della tassazione all'origine. 
La Commissione, pertanto, ha scelto di prefiggersi un programma di lavoro con un 
calendario di proposte che preveda un progresso graduale e per tappe verso un sistema 
comune IVA per il mercato unico. 
Il programma di lavoro figura nelI'ALLEGATO A. 
26 
ALLEGATO A - IL PROGRAMMA DI LAVORO DELLA COMMISSIONE 
27 
1. INTRODUZIONE 
L'introduzione del nuovo sistema comune IVA proposto implica un notevole sforzo di 
armonizzazione delle normative degli Stati membri a tutti i livelli. Si deve tuttavia 
constatare che da quando la Commissione ha presentato le sue prime proposte per il 
mercato interno nel 1987 non sono stati fatti molti progressi. 
Il documento generale ha mostrato chiaramente che la situazione attuale ha conseguenze 
nefaste a vari livelli: 
per la Comunità nel suo insieme che vede frenate le sue politiche globali 
per gli Stati membri che hanno sempre maggiori difficoltà ad assicurare il 
controllo della corretta applicazione dell'imposta 
per le imprese che pagano tuttora il prezzo, non più della "non-Europa", ma 
dell'assenza di un vero e proprio sistema comune IVA. 
Considerata la vastità degli obiettivi ancora da realizzare la Commissione ha deciso di 
fissarsi il seguente programma di lavoro che prevede un avanzamento per tappe verso il 
nuovo sistema comune IVA. 
29 
2. LE PROPOSTE PER IL PASSAGGIO AL NUOVO SISTEMA COMUNE 
IVA: CALENDARIO PREVISTO 
2.1. PRIMA TAPPA 
Una fase preparatoria 
FINE 1996 
Proposta già presentata al Consiglio 
La Commissione ha presentato il 20 dicembre 1995, una proposta riguardante 
il livello dell'aliquota normale 
La proposta prevede un'aliquota minima del 15% e un'aliquota massima del 
25%. Si tratta della prima tappa del ravvicinamento delle aliquote. 
Essa deve essere adottata entro il 31 dicembre 1996. 
Proposte da presentare 
La Commissione presenterà una proposta riguardante 
la modifica dello statuto del Comitato IVA 
Il Comitato a carattere consultivo ha rivelato tutti i suoi limiti: gli orientamenti 
che esso adotta - anche all'unanimità - non hanno alcun valore giuridico 
vincolante e gli operatori non sono informati sistematicamente dei temi che 
tratta e degli orientamenti che adotta. Di conseguenza sarebbe opportuno 
trasformarlo in "comitato di regolamentazione" avente la funzione di assistere 
la Commissione, con pareri emessi a maggioranza qualificata, nell'esercizio 
delle competenze di esecuzione della legislazione comunitaria sull'IVA 
secondo la procedura prevista dall'articolo 2 III, variante (a) della decisione 
87/373/CEE del Consiglio (decisione "comitatologia"). 
• il miglioramento del sistema di reciproca assistenza in materia di 
riscossione 
Tale proposta forma parte integrante della modifica del quadro giuridico della 
cooperazione. Tale modifica è particolarmente urgente nel campo della 
riscossione dato che il sistema attuale non è abbastanza efficace, neppure nel 
regime transitorio. La riforma del sistema terrà ugualmente conto delle 
esigenze del nuovo regime IVA. 
30 
un programma destinato a creare un nuovo spirito di cooperazione 
amministrativa 
La necessità di instaurare un nuovo spirito di cooperazione interpersonale fra 
gli Stati membri richiede una nuova impostazione sia per quanto riguarda 
l'ampiezza del programma che gli obiettivi. La Commissione proporrà un 
programma quadro per l'elaborazione degli strumenti e delle attività 
indispensabili per concretare tale cooperazione. Lo spirito di cooperazione 
non si instaurerà dall'oggi all'indomani; occorre dunque promuoverlo in modo 
da preparare la realizzazione del nuovo regime. 
2.2. SECONDA TAPPA 
Comunicazione delle scelte fondamentali e del programma di lavoro 
METÀ 1996: 
Presentazione del presente documento 
La Commissione presenta al Consiglio e al Parlamento europeo: 
• le grandi linee del nuovo sistema comune IVA da essa previsto; 
• il programma di lavoro che essa intende svolgere per permettere la 
realizzazione degli obiettivi così definiti. 
2.3. TERZA TAPPA 
Principi generali dell'IVA 
Primo pacchetto di proposte formali 
METÀ 1997 
La Commissione presenterà le sue proposte in merito ai grandi principi 
generali di funzionamento dell'IVA e alle sue caratteristiche essenziali. 
Le proposte che dovranno tener conto dell'indispensabile modernizzazione 
delle disposizioni attuali, verteranno su: 
31 
• la determinazione del campo di applicazione materiale dell'imposta, ivi 
compresa la definizione esatta delle operazioni imponibili (definizione 
uniforme della cessione di beni, della nozione di prestazione di servizi, 
del carattere a titolo oneroso di tali operazioni ...); la determinazione 
precisa del campo di applicazione territoriale dell'imposta sarà 
approfondita nella quarta tappa; 
• la definizione della nozione di soggetto passivo IVA (il che implica una 
revisione dello statuto IVA degli organismi pubblici, delle conseguenze 
del non assoggettamento all'IVA,...); 
• la determinazione della base imponibile delle operazioni soggette 
all'IVA; 
• le esenzioni: mantenimento o soppressione e, in ogni caso, 
armonizzazione, conseguenze sul diritto a deduzione,...; 
• il diritto a deduzione: origine e condizioni di esercizio del diritto, 
modalità, armonizzazione delle esclusioni di determinate spese, pro-rata 
di deduzione (pro-rata generale, incidenza reale) fra operazioni con 
diritto a deduzione ed operazioni senza diritto a deduzione (operazioni 
esentate o escluse dall'IVA). 
FINE 1997 
La Commissione proporrà 
• una seconda fase di ravvicinamento delle aliquote IVA fra gli Stati 
membri. 
C0i>,J##^/|>;.rim^ piiMkvm di pw&mm mrmnmé^m^&^^^^ m 
2.4 QUARTA TAPPA 
Campo di applicazione e luogo di imposizione 
Secondo pacchetto di proposte formali 
L'aspetto essenziale delle proposte riguardanti il nuovo sistema comune IVA è il 
cambiamento radicale, rispetto alla situazione attuale, del ruolo attribuito al luogo di 
imposizione: esso non dovrà più servire né a determinare il campo di applicazione 
territoriale dell'imposta né a determinare a quale degli Stati membri vada attribuito il 
ricavato dell'imposta riscossa. 
32 
META 1998: 
La Commissione presenterà proposte riguardanti: 
• la definizione del campo di applicazione territoriale dell'IVA; 
• il luogo di imposizione delle operazioni che rientrano nel campo di 
applicazione dell'imposta; 
• l'organizzazione comunitaria del controllo dei soggetti passivi che 
effettuano operazioni imponibili nella Comunità (obblighi, metodi di 
controllo,...); 
2.5. QUINTA TAPPA 
Riattribuzione degli introiti fra Stati membri e precisazione definitiva del 
regime nel suo insieme 
Terzo pacchetto di proposte formali 
L'attribuzione degli introiti tra i vari Stati membri non è più assicurata dal regime di 
imposizione per cui dovrà essere istituito un meccanismo ad hoc accompagnato 
dalle opportune misure in materia statistica, che assicuri agli Stati membri un livello 
di introiti fiscali corrispondente al consumo effettuato sul loro territorio. 
A questo stadio finale sarà inoltre necessario esaminare l'opportunità di mantenere 
alcuni regimi particolari (piccole imprese, imprese agricole, beni d'occasione, 
agenzie di viaggio, ecc.) ed eventualmente di introdurre o di mantenere, in forma 
armonizzata , alcune misure specifiche negli Stati membri. Si dovranno inoltre 
prevedere le misure transitorie per il passaggio dal regime attuale al nuovo regime di 
tassazione all'origine. Infine si passerà alla fase finale dell'armonizzazione delle 
aliquote IVA avviata nel 1995. 
FINE 1998: 
La Commissione presenterà proposte riguardanti: 
• il meccanismo che assicura l'attribuzione del gettito dell'imposta; 
• i regimi particolari (soppressione, armonizzazione); 
• le misure transitorie. 
33 
META 1999: 
La Commissione presenterà proposte riguardanti: 
• l'ultima tappa dell'armonizzazione delle aliquote. 
34 

ISSN 0254-1505 
COM(96) 328 def. 
DOCUMENTI 
IT 09 10 
N. di catalogo : CB-CO-96-353-IT-C 
ISBN 92-78-06898-5 
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L-2985 Lussemburgo