[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 15.6.2006

SEC(2006)761 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

Relazione sulla politica di concorrenza 2005

INDICE

Introduzione 7

I – Antitrust – Articoli 81, 82 e 86 del trattato CE 12

A – Quadro legislativo, interpretativo e procedurale 12

1. Abuso di posizione dominante 12

2. Accordi e pratiche concordate 13

2.1. Regolamenti di esenzione per categoria nel settore dei trasporti 13

2.1.1. Trasporti marittimi 13

2.1.2. Trasporti aerei 14

2.2. Regolamento di esenzione per categoria per la distribuzione di autoveicoli 15

3. Norme procedurali 16

3.1. Accesso al fascicolo 16

3.2. Trattamento delle informazioni sul mercato e delle denunce 17

Riquadro 1: articoli 81 e 82 del trattato CE: interesse comunitario nell’esaminare le asserzioni di violazione e definizione delle priorità 18

4. Esame della legislazione europea in relazione alla concorrenza 20

5. Libro verde sulle azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie 21

B – Applicazione degli Articoli 81, 82 e 86 24

1. Energia, industrie di base, prodotti chimici e farmaceutici 24

1.1. Energia 24

1.2. Industrie di base 30

1.3. Prodotti chimici 31

1.4. Prodotti farmaceutici 31

Riquadro 2: AstraZeneca: abuso di procedure di governo nel settore farmaceutico 32

2. Informazione, comunicazioni e media 34

2.1. Comunicazioni elettroniche e servizi postali 34

2.2. Media 40

2.3. Industrie dell’informazione, Internet ed elettronica di consumo 42

3. Servizi 44

3.1. Servizi finanziari 44

3.2. Trasporti 46

3.2.1. Trasporti aerei 46

3.2.2. Trasporti terrestri 48

3.3. Commercio e altri servizi 49

3.3.1. Professioni 49

3.3.2. Gestione dei rifiuti 51

4. Industria, beni di consumo e produzione 52

4.1. Beni di consumo e prodotti alimentari 52

4.2. Industrie meccaniche e altre industrie manifatturiere, compresi i dispositivi di trasporto 54

5. Cartelli 58

5.1. Panoramica degli sviluppi nella politica dei cartelli 58

5.1.1. Una nuova Direzione 58

5.1.2. Il programma di trattamento favorevole della Commissione 59

5.2. Casi 61

C – Rete europea della concorrenza (ECN): panoramica della cooperazione 66

1. Panoramica generale 66

1.1. Cooperazione su questioni di politiche 66

1.2. Adattamento delle leggi nazionali per garantire un’azione di contrasto efficace da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza 67

1.3. Cooperazione nei singoli casi 67

2. Applicazione delle regole di concorrenza comunitarie da parte delle giurisdizioni nazionali nell’ambito dell’UE: relazione sull’applicazione dell’articolo 15 del regolamento (CE) n. 1/2003 70

2.1. Assistenza sotto forma di informazioni o di pareri 70

2.2. Sentenze dei tribunali nazionali 71

2.3. Intervento a titolo di amicus curiae 71

2.4. Finanziamento della formazione dei giudici nazionali sul diritto comunitario della concorrenza 71

2.5. Riepilogo dei pareri emessi dalla Commissione ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1/2003 72

3. cooperazione nei diversi settori, nell’ambito della Rete europea della concorrenza 74

D – Selezione di cause 77

E – Statistiche 84

II – Controllo delle concentrazioni 87

A – Quadro legislativo e interpretativo 88

1. Studio degli impegni in materia di concentrazioni 88

2. Nuove indicazioni sulla rinuncia alle concentrazioni 90

3. Razionalizzazione della ripartizione dei casi in corso – esperienze nel corso del 2005 91

3.1. Panoramica delle statistiche 91

3.2. Notizie pratiche sul rinvio pre-notifica 92

B – Decisioni della Commissione 93

1. Decisioni adottate ai sensi dell’articolo 8 93

2. Decisioni adottate ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera b) e dell’articolo 6, paragrafo 2 99

3. Rinvii 102

4. Notifiche ritirate/Operazioni abbandonate 107

C – Selezione di cause 111

D – Statistiche 117

III – Controllo degli aiuti di Stato 119

A – Quadro legislativo e interpretativo 119

1. Regolamenti, orientamenti, discipline e comunicazioni 119

1.1. Piano di azione nel settore degli aiuti di Stato 119

Riquadro 3: piano di azione nel settore degli aiuti di Stato 119

1.2. Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007 – 2013 120

1.3. Futura disciplina a favore della ricerca, sviluppo e innovazione 122

1.4. Comunicazione sugli aiuti di Stato a favore dell'assicurazione del credito all’esportazione 123

1.5. Revisione della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente 124

1.6. Servizi di interesse economico generale 124

Riquadro 4: Servizi di interesse economico generale 124

2. Agricoltura 126

2.1. Nuova relazione annuale sugli aiuti di Stato 126

2.2. Trasparenza 126

3. Carbone 127

4. Trasporti 127

5. Trasparenza 129

6. Allargamento 129

6.1. Aiuti esistenti nei nuovi Stati membri 129

6.2. Adesione di Bulgaria e Romania 130

B – Casi 131

1. Aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione 131

1.1. Aiuti per il salvataggio 131

1.2. Aiuti alla ristrutturazione 132

2. Costruzione navale 137

3. Acciaio 141

4. Radiodiffusione pubblica, banda larga, settore cinematografico 142

5. Attività bancarie 147

6. Aiuti regionali 148

7. Aiuti alla ricerca e sviluppo e aiuti all’innovazione 151

8. Aiuti per la tutela dell’ambiente e il risparmio energetico 156

9. Aiuti alla formazione, all’occupazione e alle piccole e medie imprese 159

10. Aiuti fiscali 161

11. Aiuti destinati a ovviare ai danni recati dalle calamità naturali 166

12. Altri settori: sanità, servizi postali, difesa 167

13. Agricoltura 168

14. Pesca 173

15. Carbone 174

16. Trasporti 174

16.1. Trasporti ferroviari 174

16.2. Trasporti combinati 175

16.3. Trasporti su strada 176

16.4. Trasporti aerei 176

C – Esecuzione delle decisioni in materia di aiuti di Stato 179

1. Introduzione 179

2. Casi individuali 180

D – Selezione di cause 182

E – Statistiche 188

IV – Attività internazionali 190

A – Allargamento e Balcani occidentali 190

B – Cooperazione bilaterale 191

1. Introduzione 191

2. Accordi con gli USA, il Canada e il Giappone 191

3. Cooperazione con altri paesi e altre regioni 195

C – Cooperazione multilaterale 197

1. La Rete internazionale della concorrenza (International Competition Network) 197

2. OCSE 199

V – Prospettive per il 2006 204

1. Antitrust 204

2. Concentrazioni 205

3. Aiuti di Stato 205

4. Attività internazionali 206

Allegato – Casi analizzati nella relazione 207

1. Articoli 81, 82 e 86 del trattato CE 207

2. Controllo delle concentrazioni 209

3. Aiuti di Stato 210

Introduzione

INTRODUZIONE DEL DIRETTORE GENERALE DELLA DG CONCORRENZA

Nel 2005 la direzione generale della Concorrenza (DG Concorrenza) ha realizzato notevoli progressi verso un’applicazione più efficace e mirata delle regole della concorrenza in tutti i settori di sua competenza.

La DG Concorrenza stata testimone dell’avvio del piano di azione nel settore degli aiuti di Stato, un pacchetto di riforme di grande portata destinato a fornire regole per aiuti di Stato più specifici, allo scopo di promuovere aiuti maggiormente mirati, come gli aiuti destinati a promuovere l’innovazione, il capitale di rischio, la ricerca e lo sviluppo. Il piano di azione nel settore degli aiuti di Stato ha come obiettivo ultimo quello di offrire una maggiore prevedibilità nel controllo degli aiuti di Stato, di ottenere risultati economici migliori e una migliore governance . Il controllo degli aiuti di Stato ha visto anche un notevole aumento del carico di lavoro nelle attività di gestione dei casi, con 676 nuovi casi registrati nel 2005 ( un aumento dell’8% rispetto all’anno precedente).

Per quanto riguarda l’applicazione delle norme antitrust, la direzione generale della Concorrenza ha assegnato la massima priorità all’individuazione, allo smantellamento e al sanzionamento dei cartelli, la forma più deleteria di condotta anticoncorrenziale. I cartelli alzano artificialmente il prezzo dei beni e dei servizi, riducono le forniture e ostacolano l’innovazione (cosicché alla fine i consumatori pagano di più per una qualità inferiore) e possono aumentare notevolmente i costi di ingresso sul mercato per le imprese europee. Il successo del programma di trattamento favorevole della Commissione, che ha portato a un numero sempre maggiore di indagini sui cartelli, un segnale incoraggiante dell’efficacia della politica della direzione generale della Concorrenza. Nel 2005 la Commissione ha adottato cinque decisioni contro i cartelli, per un totale delle ammende inflitte di 683,029 milioni di euro. Allo scopo di rafforzare le capacità di lotta ai cartelli, nel 2005 stata creata una direzione specifica per i cartelli, nell’ambito della direzione generale della Concorrenza.

L’altra attività di applicazione delle norme antitrust condotta dalla direzione generale della Concorrenza stata contrassegnata da un interesse sempre più marcato verso l’esame di casi che comportano pratiche particolarmente dannose per i consumatori. A titolo di esempio, la Commissione ha sanzionato AstraZeneca per l’impiego improprio del sistema normativo allo scopo di ritardare l’immissione sul mercato di farmaci generici concorrenti del suo prodotto di grande diffusione Losec. A parte i procedimenti per violazione formale, stata utilizzata anche la nuova possibilità di ottenere impegni vincolanti dalle imprese allo scopo di risolvere i problemi di concorrenza prevista dal regolamento (CE) n. 1/2003. Questa possibilità stata applicata, ad esempio, nel caso della politica commerciale della Coca-Cola.

L’applicazione del regolamento (CE) n. 1/2003 ha registrato una fase importante con l’avvio delle prime due indagini settoriali ai sensi dell’articolo 17: una nel settore dei servizi finanziari e una nel settore dell’energia (gas ed elettricità), entrambe fondamentali per il raggiungimento del più ampio obiettivo politico di crescita e occupazione perseguito dalla Commissione. Con queste indagini settoriali, la Commissione ha tenuto fede all’impegno di un approccio all’applicazione delle norme più proattivo e basato sull’economia. La Commissione impiegherà i risultati di queste indagini per stabilire se e quali azioni esecutorie e normative siano necessarie in questi settori per garantire il corretto funzionamento del mercato interno. I compiti fondamentali della direzione generale della Concorrenza per il 2006 e oltre saranno l’analisi dei risultati di queste indagini settoriali e il loro corretto follow-up.

Per quanto riguarda le concentrazioni, l’applicazione della normativa sul controllo delle concentrazioni si intensificata nel 2005, vista l’attuale tendenza al generale aumento delle operazioni di concentrazione e acquisizione. Sono stati notificati 313 casi di concentrazione, con un aumento del 25% rispetto al 2004. Inoltre, le indagini condotte dalla direzione generale della Concorrenza tendono a basarsi su un accertamento dei fatti sempre più accurato. L’attenzione rivolta in particolare all’individuazione delle riserve in merito alla concorrenza che derivano da un’analisi economica valida e sono suffragate dai fatti. È stata dedicata un’attenzione particolare alle concentrazioni che potrebbero impedire di raggiungere gli obiettivi di liberalizzazione perseguiti dall’Unione europea.

Uno degli obiettivi principali della modernizzazione stato il miglioramento dell’efficacia delle regole di concorrenza dell’Unione europea, obiettivo che può essere raggiunto solamente garantendo il corretto funzionamento della Rete europea della concorrenza (ECN), che riunisce la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri. Il suo scopo principale garantire l’applicazione uniforme e omogenea delle norme comunitarie in materia di concorrenza nell’Unione europea allargata. In questo contesto, la Commissione stata informata, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1/2003, di quasi 80 casi in cui un’autorità nazionale garante della concorrenza ha previsto di adottare una decisione ai sensi dell’articolo 81 e/o dell'articolo 82 del trattato CE.

La DG Concorrenza svolge, in coordinamento con la DG Società dell'informazione e mezzi di comunicazione, un ruolo importante nell’attuazione del quadro normativo per le comunicazioni elettroniche adottato dalla Commissione nel 2002, che si basa sui principi della legislazione comunitaria in materia di concorrenza. In questo ambito, la DG Concorrenza corresponsabile, insieme alla DG Società dell'informazione e mezzi di comunicazione, del riesame delle notifiche, trasmesse dalle autorità nazionali di regolamentazione del settore, in merito alle misure normative relative ai mercati di comunicazione elettronica. Nel 2005 201 notifiche di questo tipo (più del doppio della cifra corrispondente per il 2004, cioè 89) sono state esaminate. Anche le decisioni adottate dalla Commissione riguardo a tali notifiche sono quasi raddoppiate nel 2005 rispetto al 2004, passando da 64 a 117.

Nel 2005 la DG Concorrenza ha intrapreso anche azioni importanti per garantire l’attuazione effettiva delle decisioni della Commissione nell’ambito della concorrenza, come dimostrato dall’avvio di un procedimento formale per il mancato rispetto della decisione della Commissione nel caso Microsoft (dicembre). Anche per quanto riguarda gli aiuti di Stato, la quantità di tali aiuti illegali e incompatibili da recuperare in base alle decisioni adottate tra il 2000 e la metà del 2005 stata ridotta: dei 9,4 miliardi di euro totali, 7,9 miliardi di euro erano stati effettivamente recuperati entro la fine di giugno del 2005.

Oltre al piano di azione per gli aiuti di Stato, la DG Concorrenza ha registrato un importante avanzamento nel suo ambizioso processo di riesame della politica della concorrenza, teso ad estendere l’attuazione della politica in materia di concorrenza al fine di migliorare l’efficacia delle regole di concorrenza comunitarie e di promuovere al contempo la competitività. Il documento di discussione redatto dalla DG Concorrenza sull’applicazione dell’articolo 82 del trattato CE agli abusi di esclusione e l’adozione del Libro verde sulle richieste di risarcimento danni contribuiranno a rafforzare la cultura della concorrenza nell’Unione europea. Per fare un altro esempio, la Commissione ha proposto di revocare l’esenzione per categoria per le conferenze marittime dal divieto delle norme comunitarie in materia di concorrenza sulle pratiche commerciali restrittive. La revoca dell’esenzione offrirà vantaggi agli esportatori dell’Unione europea, riducendo i prezzi del trasporto e mantenendo al contempo servizi affidabili, con un conseguente aumento della competitività del comparto industriale comunitario.

Infine, la DG Concorrenza ha investito anche notevoli risorse nel 2005 nel sostegno di migliori iniziative di regolamentazione. Ciò ha comportato in particolare il vaglio di nuove iniziative da parte della Commissione al fine di valutarne l’impatto sulla concorrenza e la promozione della cultura della concorrenza nei confronti degli Stati membri. Oltre all’opera di sviluppo della politica della DG Concorrenza, queste azioni hanno contribuito a migliorare l’efficacia delle regole di concorrenza, nonché a offrire trasparenza e prevedibilità alla comunità delle imprese e ai consumatori.

Nel complesso, il 2005 stato un anno di importanti avanzamenti sia in termini di consolidamento della riforma del regime della concorrenza per l’antitrust e le concentrazioni che per la riforma di vasta portata del settore degli aiuti di Stato. Il 2005 ha prodotto inoltre importanti avanzamenti nell’adozione di un approccio ai problemi della concorrenza maggiormente basato sull’economia e orientato agli effetti tramite gli strumenti esistenti. Infine, nel 2005 la DG Concorrenza ha avviato nuovi importanti progetti (in particolare le indagini settoriali) i cui risultati condurranno a nuove iniziative e/o ad azioni di applicazione delle regole di concorrenza negli anni a venire. Tali azioni offriranno vantaggi ai consumatori comunitari, sia singoli che imprese, e contribuiranno alla competitività dell’Unione europea.

MESSAGGIO DEL CONSIGLIERE-AUDITORE

La Commissione ha creato la funzione di consigliere-auditore per affidare lo svolgimento di procedimenti amministrativi nei casi di antitrust e di concentrazioni a una persona indipendente dotata di esperienza in materia di concorrenza e con l’integrità necessaria a contribuire all’obiettività, alla trasparenza e all’efficienza di tali procedimenti. Il consigliere-auditore svolge questo compito in base a un mandato.

Riservatezza nell’accesso al fascicolo istruttorio nell’ambito della comunicazione sulle regole di accesso al fascicolo

Nel corso del 2005 sono emerse in diversi casi problematiche difficili relative all’accesso al fascicolo istruttorio. In particolare, in alcuni casi in cui la pratica relativa a un caso conteneva centinaia di documenti per i quali era stata giustamente chiesta la riservatezza, le richieste di accesso hanno prodotto ritardi nella procedura. In considerazione della necessità di verificare per ogni documento se l’interesse all’accesso reclamato ai fini del diritto alla difesa sia prevalente rispetto alla riservatezza, essenziale predisporre accuratamente l’accesso al fascicolo istruttorio per garantire una procedura tempestiva.

È nell’interesse di tutti i partecipanti che la procedura segua un iter veloce e sollecito. Di conseguenza, i fornitori di informazioni e le persone che richiedono l’accesso alle informazioni riservate devono osservare i principi guida della riservatezza. In particolare:

- i fornitori di informazioni devono sottoporre richieste di riservatezza sufficientemente ragionate e limitate ai passaggi specifici per cui può essere ragionevolmente reclamato il pericolo di grave danno. Deve essere fornita una versione non confidenziale delle informazioni, comprensiva di una breve descrizione di ogni informazione eliminata. È importante che le versioni non confidenziali e le descrizioni delle informazioni eliminate vengano predisposte in modo da consentire a chiunque abbia accesso al fascicolo di stabilire se le informazioni eliminate siano presumibilmente importanti per la sua difesa e di conseguenza se vi siano motivi sufficienti per chiedere alla Commissione di concedere l’accesso alle informazioni in questione;

- le parti che richiedono l’accesso alle informazioni riservate devono presentare richieste dettagliate e sostanziate che dimostrino chiaramente il loro interesse verso determinati documenti, in termini di diritto di difesa.

Decisioni dei consiglieri-auditori

Nel corso delle loro attività di esame delle singole richieste di accesso ai fascicoli condotte nel 2005, i consiglieri-auditori hanno adottato, in sette casi, 13 decisioni ai sensi dell’articolo 8 del loro mandato. Ai sensi dell’articolo 8, le parti possono richiedere l’accesso ai documenti che ritengono necessari per il corretto esercizio del loro diritto ad essere ascoltati e che non sono stati resi noti per ragioni di riservatezza. Il consigliere-auditore può decidere di negare o di concedere l’accesso totale o parziale a tali documenti.

Nel 2005 i consiglieri-auditori non hanno dovuto prendere alcuna decisione ai sensi dell’articolo 9 del mandato, secondo il quale essi decidono che la Commissione può divulgare informazioni anche se un’impresa vi si oppone, se reputano che le informazioni non sono protette o se la valutazione tra l’interesse a divulgare le informazioni e il danno che la loro divulgazione potrebbe produrre privilegia la divulgazione. Tale decisione può essere impugnata presso i tribunali europei e il processo viene comunemente definito “procedura Akzo”.

Al fine di evitare una procedura onerosa, i consiglieri-auditori hanno istituito la pratica di inviare le cosiddette “lettere pre-articolo 9”, che informano le imprese della posizione preliminare assunta dai consiglieri-auditori prima di adottare una decisione definitiva e legalmente vincolante ai sensi dell’articolo 9. Nel corso del 2005 sono state inviate diverse lettere di questo tipo.

Ambito della pratica relativa al caso

Nel corso del 2005, i consiglieri-auditori hanno riconosciuto che, in linea con la giurisprudenza, le parti devono essere autorizzate, su richiesta, ad accedere a tutti i documenti che siano oggettivamente collegati alla violazione presunta, fatte salve le normali eccezioni per motivi di riservatezza o della natura interna dei documenti in questione. Tuttavia, i dipartimenti della Commissione coinvolti godono di un certo margine di discrezionalità nella loro decisione di associarsi a indagini che ritengano sufficientemente attinenti. I dipartimenti della Commissione coinvolti potrebbero essere indotti da motivi oggettivi a decidere se un’analisi completa e accurata del comportamento anticoncorrenziale oggetto di indagine richieda o meno un’osservazione contemporanea di altri mercati di prodotti o geografici.

Relazioni e audizioni dei consiglieri-auditori

Nel 2005 i consiglieri-auditori hanno elaborato relazioni intermedie e/o finali in tre casi di concentrazione e in dodici casi di antitrust, per alcuni dei quali le audizioni erano state tenute nel 2004. Nel 2005 sono state richieste audizioni orali in otto casi di antitrust, mentre non stata tenuta alcuna audizione nei casi di concentrazione. Il calo di interesse verso le audizioni orali nei casi di concentrazione potrebbe derivare dal desiderio delle parti di utilizzare lo scarso tempo a disposizione per trattative correttive anziché per mettere in discussione la valutazione della Commissione dinanzi a un pubblico più vasto, che potrebbe includere anche le imprese contrarie alla concentrazione.

Procedura per le dichiarazioni rese oralmente

Nel 2005 stata adottata una nuova procedura per garantire che le imprese disposte a collaborare con la Commissione ai sensi della comunicazione relativa al trattamento favorevole non vengano dissuase dal farlo in conseguenza della rivelazione delle dichiarazioni fatte alla Commissione ai fini del trattamento favorevole nell’ambito di procedimenti per danni civili in giurisdizioni esterne all’Unione europea. Ciò implica che gli altri membri del supposto cartello non abbiano accesso alle comunicazioni aziendali con il metodo abituale (ovvero, tramite CD-ROM/DVD o copie cartacee). Le parti sono invece autorizzate a prendere nota della registrazione delle dichiarazioni rese dalle imprese richiedenti il trattamento favorevole.

I – Antitrust – Articoli 81, 82 e 86 del trattato CE

A – Quadro legislativo, interpretativo e procedurale

1. ABUSO DI POSIZIONE DOMINANTE

1. Il 19 dicembre la DG Concorrenza ha pubblicato un documento di discussione sull’applicazione delle regole di concorrenza dell’UE all’abuso di posizione dominante (articolo 82 del trattato CE)[1]. Tale documento destinato a promuovere un dibattito sulle modalità con cui possibile proteggere nel modo migliore i mercati comunitari dal comportamento di esclusione delle imprese dominanti, che potrebbe verosimilmente limitare le rimanenti pressioni concorrenziali esistenti sui mercati. Il documento indica un quadro di applicazione rigorosa e costante dell’articolo 82 del trattato CE, che si basa sull’analisi economica realizzata in casi recenti e stabilisce una metodologia possibile per la valutazione di alcune delle più diffuse pratiche abusive, quali i prezzi predatori, l’offerta di un unico marchio, la vendita abbinata e il rifiuto di prestare servizi. Altre forme di abuso come il comportamento discriminatorio e lo sfruttamento della posizione dominante, verranno prese in esame dalla Commissione nel 2006. La DG Concorrenza ha invitato a presentare osservazioni su questo documento di discussione entro il 31 marzo 2006.

2. L’articolo 82 del trattato CE vieta l’abuso di posizione dominante. Gli abusi vengono generalmente divisi in abusi di esclusione, che escludono i concorrenti dal mercato e abusi di sfruttamento, in cui l’impresa dominante sfrutta il proprio potere di mercato applicando, ad esempio, prezzi eccessivi. Il documento di discussione tratta unicamente degli abusi di esclusione.

3. Tale documento descrive un quadro generale per l’analisi del comportamento di esclusione da parte di un’impresa dominante. Laddove presente un’impresa dominante su un mercato, la concorrenza risulta già indebolita. Di conseguenza, le regole di concorrenza hanno lo scopo di impedire un comportamento da parte di tale impresa dominante che potrebbe indebolire ulteriormente la concorrenza e arrecare un danno ai consumatori a breve, medio o lungo termine. Per i comportamenti legati ai prezzi, come gli sconti, nel documento viene posto il dubbio se sia da considerare abusivo unicamente il comportamento che rischi di escludere concorrenti altrettanto efficienti. Nel documento ci si chiede anche se, ai sensi dell’articolo 82 del trattato CE, debbano essere prese in considerazione le efficienze determinate dall'impresa dominante e se sì, in che modo. In caso affermativo, le efficienze presunte dovrebbero superare l’effetto restrittivo del comportamento preso in esame.

4. La DG Concorrenza sta conducendo ampie consultazioni sul documento di discussione; ha già svolto consultazioni sul documento nell’ambito della Rete europea della concorrenza e ha aperto tali consultazioni al pubblico. Nell’ambito di questo processo di consultazione la Commissione terrà una pubblica audizione nella primavera del 2006 sull’abuso di posizione dominante e in particolare sul quadro proposto, illustrato nel documento di discussione.

2. Accordi e pratiche concordate

2.1. Regolamenti di esenzione per categoria nel settore dei trasporti

2.1.1. Trasporti marittimi

Abrogazione del regolamento (CEE) n. 4056/86 del Consiglio – Esenzione per categoria per le conferenze marittime

5. Il 14 dicembre la Commissione ha adottato una proposta[2] di regolamento del Consiglio per l’abrogazione del regolamento (CEE) n. 4056/86 relativo all’applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE al trasporto marittimo[3]. Il Consiglio deciderà in merito a questa proposta a maggioranza qualificata, dopo aver consultato il Parlamento europeo.

6. L’obiettivo quello di porre termine all’esenzione per categoria per le conferenze marittime, che consente a queste ultime di fissare i prezzi di trasporto e di regolare le capacità. Dopo un processo di revisione durato tre anni la valutazione di impatto eseguita ha dimostrato che le conferenze marittime non rispettano le quattro condizioni cumulative dell’articolo 81, paragrafo 3 del trattato CE e che l’abrogazione dell’esenzione per categoria produrrà probabilmente una riduzione dei prezzi di trasporto, mantenendo al contempo servizi affidabili e aumentando la competitività delle industrie europee, in particolare quella degli esportatori dell’Unione europea. La proposta prevede un periodo di transizione di due anni a partire dall’adozione del regolamento da parte del Consiglio per le disposizioni che riguardano l’esenzione per categoria per le conferenze marittime.

7. La proposta mira a modificare anche il regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio[4], estendendone la portata ai servizi di cabotaggio e alle navi da carico libere, applicando quindi le stesse regole generali di concorrenza a tutti i settori di attività economica.

8. Per agevolare la transizione a un regime pienamente concorrenziale, la Commissione prevede di emettere nel 2007 adeguate linee direttrici sulla concorrenza nel settore marittimo.

Proroga e modifiche del regolamento (CE) n. 823/2000 della Commissione – Regolamento di esenzione per categoria per i consorzi

9. Il 20 aprile la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 611/2005 recante modifica dell'esistente regolamento di esenzione per categoria per i consorzi di trasporto marittimo di linea[5]. Tale regolamento proroga il regolamento (CE) n. 823/2000 della Commissione fino al 25 aprile 2010 e introduce due modifiche minori. Le modifiche consentono a un membro di un consorzio di recedere da un accordo di consorzio senza penale dopo un periodo iniziale di 24 mesi al massimo, che rappresenta un’estensione di sei mesi rispetto al regime precedente. Inoltre, questo periodo iniziale attualmente valido anche qualora le parti di un accordo esistente abbiano concordato di effettuare un nuovo investimento sostanziale nei servizi di trasporto marittimo offerti dal consorzio. Tale investimento deve rappresentare almeno la metà degli investimenti complessivi effettuati dai membri del consorzio. Infine, stata modificata una delle condizioni fondamentali per l’esenzione, ovvero l’esistenza di un’effettiva concorrenza sui prezzi all’interno del consorzio: per dimostrare l’esistenza di tale concorrenza attualmente possibile prendere in considerazione anche i “singoli contratti confidenziali”.

10. L’esenzione per categoria per i consorzi strettamente legata all’esenzione per categoria per le conferenze marittime (regolamento (CEE) n. 4056/86 del Consiglio). Dati gli stretti legami tra le due esenzioni per categoria, la Commissione ha ritenuto superfluo e inappropriato introdurre modifiche sostanziali all’esenzione per categoria per i consorzi prima della fine della revisione del regolamento (CEE) n. 4056/86 del Consiglio.

2.1.2. Trasporti aerei

Sostituzione del regolamento (CEE) n. 1617/93 della Commissione relativo all’esenzione per categoria

11. La Commissione ha proseguito il processo di consultazione avviato nel 2004 relativo alla revisione del regolamento (CEE) n. 1617/93[6] della Commissione con la pubblicazione, in data 2 marzo, di un documento riguardante le osservazioni ricevute nell’ambito della consultazione.

12. Il 15 novembre la Commissione ha adottato un progetto preliminare di regolamento sull’esenzione per categoria con l’obiettivo di sostituire il regolamento (CEE) n. 1617/93 della Commissione. Tale progetto verrà discusso dal comitato consultivo in materia di intese restrittive e abusi di posizioni dominanti . Il progetto preliminare di regolamento sull’esenzione per categoria dispone quanto segue:

13. le consultazioni sulle tariffe per il trasporto di passeggeri per i servizi aerei interni all’Unione europea godono di un’esenzione per categoria fino al 31 dicembre 2006; l’esenzione non verrà prolungata dopo tale data;

14. le consultazioni sull’assegnazione bande orarie e sulla fissazione degli orari negli aeroporti godono di un’esenzione per categoria fino al 31 dicembre 2006; l’esenzione non verrà prolungata dopo tale data;

15. le consultazioni sulle tariffe per i servizi aerei per passeggeri tra l’Unione europea e i paesi terzi godono di un’esenzione per categoria soggetta all’obbligo di relazione sui dati fino al 31 dicembre 2008.

16. Contemporaneamente alla preparazione di un nuovo regolamento di esenzione per categoria, i servizi della Commissione hanno avviato consultazioni con l’ IATA e con diverse compagnie aeree circa il futuro del servizio interlinea (“interlining”).

2.2. Regolamento di esenzione per categoria per la distribuzione di autoveicoli

Le clausole di ubicazione negli accordi di distribuzione di autoveicoli non godono più di esenzione per categoria

17. Il 1° ottobre entrata in vigore l’ultima parte della riforma delle regole di concorrenza relative alla distribuzione di autoveicoli eseguita dalla Commissione: le “clausole di ubicazione” nei contratti di distribuzione tra costruttori automobilistici e rivenditori non sono più coperte dal regolamento (CE) n. 1400/2002 della Commissione relativo all’esenzione per categoria nel settore automobilistico. Le clausole di ubicazione sono disposizioni di accordi di distribuzione di autoveicoli che assegnano una determinata ubicazione principale al rivenditore e vietano a quest’ultimo di effettuare vendite aggiuntive o gestire punti di consegna in altre località.

18. La nuova regola riguarda le autovetture e i veicoli commerciali leggeri, mentre non si applica ai sistemi di distribuzione in esclusiva o agli accordi che hanno effetti minimi sul mercato[7]. Per gli accordi di distribuzione selettiva, la nuova regola implica che le clausole di ubicazione che vietano ai concessionari di aprire punti vendita o di consegna aggiuntivi non rientrino nella deroga stabilita dal regolamento relativo all’esenzione per categoria.

19. L’obiettivo politico sottostante alla nuova regola duplice[8], ovvero:

20. riduzione delle limitazioni territoriali in modo che i consumatori possano trarre vantaggio da un’effettiva concorrenza tra i distributori, in particolare per quanto riguarda i prezzi e nelle zone in cui non esiste una reale possibilità di scegliere tra distributori della stessa marca; e

21. agevolazione dello sviluppo di forme di distribuzione innovative, come i punti vendita multimarca.

22. Considerando le clausole di ubicazione ai sensi dell’articolo 5 del regolamento, la Commissione ha riconosciuto l’ambito più esteso di una valutazione individuale dei singoli casi sul fatto che una clausola rispetti tutte le condizioni necessarie a giustificare una deroga ai sensi dell’articolo 81, paragrafo 3. Gli effetti positivi più probabili delle clausole di ubicazione nei sistemi di distribuzione selettiva sono la prevenzione del possibile sfruttamento abusivo degli investimenti e la promozione dei distributori già in attività (“free-riding”).

23. Per quanto riguarda il primo tipo di clausole di ubicazione citato nel regolamento, ovvero quelle che vietano punti vendita supplementari, difficile vedere in che modo potrebbero essere richieste limitazioni sui punti vendita aggiuntivi da parte dei costruttori automobilistici per evitare il fenomeno del “free-riding”. Il regolamento consente ai costruttori automobilistici di richiedere che i punti vendita secondari siano conformi a tutti gli standard di qualità applicabili ai concessionari nella zona in cui dovrà essere aperto il punto vendita e di verificarne in anticipo la conformità. Ciò dovrebbe normalmente evitare il rischio di sfruttamento abusivo degli investimenti e la promozione dei distributori già in attività. Inoltre, improbabile che i punti vendita supplementari provochino un aumento dei costi di transazione e logistici dei costruttori di automobili, dato che sarà ancora il contratto in vigore con il distributore a stabilire dove il costruttore dovrà consegnare le vetture ordinate dal distributore. In altre parole, quando i distributori aprono un punto vendita supplementare in un altro Stato membro non necessario stipulare un ulteriore contratto con l’importatore locale, per quanto il costruttore possa naturalmente incaricare l’importatore locale di svolgere determinate funzioni, quali il controllo della conformità ai criteri qualitativi. Le condizioni di acquisto e gli obiettivi di vendita rimarranno quelli fissati in conformità con il contratto di concessione di vendita esistente.

24. Per quanto riguarda il secondo tipo di clausole di ubicazione citato nel regolamento, ovvero quelle che vietano ai rivenditori di approntare punti di consegna aggiuntivi, un’analisi separata ai sensi dell’articolo 81 del trattato CE potrebbe produrre un risultato diverso. Potrebbe esistere un rischio maggiore che tali punti di consegna vengano utilizzati (erroneamente) per sfruttare abusivamente gli investimenti, gli sforzi di marketing e l’impegno dei concessionari già stabiliti sul territorio di vendita. In pratica, se vengono di fatto utilizzati punti di consegna per portare a termine delle “vendite” (anziché semplici servizi di consegna), un costruttore può appellarsi legittimamente alla deroga prevista dall’articolo 81, paragrafo 3 del trattato CE, a condizione che la limitazione all’apertura di punti di consegna sia l’unico modo di impedire tali rischi di sfruttamento abusivo, che potrebbero produrre uno squilibrio nella sua rete di distribuzione.

3. NORME PROCEDURALI

3.1 . Accesso al fascicolo

25. Il 13 dicembre la Commissione ha adottato una comunicazione sulle regole di accesso al fascicolo della Commissione nei casi di antitrust e di concentrazione[9]. La comunicazione fornisce il quadro di applicazione del diritto di accesso al fascicolo, in conformità con le disposizioni citate espressamente nella comunicazione. Non tratta, invece, della possibilità di messa a disposizione di documenti nell’ambito di altri procedimenti. Il diritto di accesso al fascicolo descritto nella comunicazione, che diverso dal diritto generale di accesso ai documenti ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001[10], consente alle persone cui la Commissione ha inviato una comunicazione degli addebiti di esercitare effettivamente il loro diritto alla difesa.

26. Questa comunicazione, che sostituisce la comunicazione sull’accesso al fascicolo adottata nel 1997, intende migliorare la trasparenza e la chiarezza della procedura della Commissione nell’elaborazione delle richieste di accesso al fascicolo nei casi di antitrust e di concentrazione. A questo scopo, la comunicazione osserva che i destinatari di una comunicazione degli addebiti hanno il diritto di accedere al fascicolo, in formato sia elettronico che cartaceo. La comunicazione indica i casi in cui viene garantito alle parti l’accesso al fascicolo e specifica che il “fascicolo istruttorio della Commissione” comprende tutti i documenti associati alla procedura specifica che ha portato alla formulazione della comunicazione degli addebiti da parte della Commissione. Tuttavia, le parti non possono accedere ai documenti interni della Commissione (che comprendono documenti scambiati con gli Stati membri), ai segreti commerciali e ad altre informazioni riservate. La Commissione interpreta il concetto di documenti interni come comprensivi, in linea di principio, di tutta la corrispondenza tra la Commissione e i suoi consulenti esterni. Tuttavia, possibile accedere ai risultati di uno studio commissionato in relazione a un procedimento nonché ai documenti necessari a comprendere la metodologia applicata allo studio o a verificarne la correttezza tecnica.

27. La comunicazione comprende una descrizione dettagliata delle procedure per il trattamento delle informazioni riservate e per l’accesso al fascicolo, nonché la procedura per risolvere i disaccordi sulle richieste di riservatezza, ivi compreso il ruolo dei consiglieri-auditori.

28. La comunicazione tratta, inoltre, del problema collegato dell’accesso a determinati documenti da parte dei denuncianti nei procedimenti in materia di antitrust e per i terzi interessati nei procedimenti in materia di concentrazioni. Tuttavia, tale diritto ha una portata più limitata rispetto al diritto di accesso al fascicolo.

3.2. Trattamento delle informazioni sul mercato e delle denunce

29. La Commissione apprezza le informazioni fornite dalle imprese e dai consumatori perché queste informazioni aiutano a garantire l’effettiva applicazione delle regole di concorrenza. La Commissione accoglie positivamente le informazioni sui settori di mercato in cui si registrano malfunzionamenti e sulle sospette violazioni delle regole di concorrenza.

30. Tali informazioni possono essere fornite alla Commissione in diversi modi:

31. La massima priorità viene assegnata alle informazioni provenienti dai cosiddetti “informatori” (“whistleblower”) e all’applicazione di trattamenti favorevoli[11]. I cartelli sono la forma peggiore di attività anticoncorrenziale e la Commissione dedica notevoli risorse all’adozione di azioni volte a contrastarli.

32. Le informazioni sul mercato[12] sono sempre ben accette, che conducano o meno a un’indagine in un singolo caso. Soltanto raccogliendo una serie di informazioni da fonti diverse la Commissione in grado di arrivare ad una comprensione coerente del mercato.

33. Vengono accolte positivamente anche le denunce formali[13] che sollevano chiare questioni di interesse comunitario e che contengono adeguate informazioni di base. Molte decisioni importanti della Commissione non avrebbero potuto essere adottate senza le informazioni fornite da un denunciante e il suo supporto attivo. Generalmente, utile contattare la DG Concorrenza prima di presentare una denuncia formale. I contatti informali che precedono una denuncia permettono di intraprendere discussioni preliminari relative alle informazioni a disposizione del potenziale denunciante e possono contribuire a chiarire se un caso possa diventare una priorità per la Commissione.

34. Ognuno di questi metodi di presentazione delle informazioni importante e può comportare l’attuazione di azioni di contrasto. La Commissione considererà attentamente ogni osservazione ricevuta e fornirà una risposta al riguardo.

Riquadro 1: articoli 81 e 82 del trattato CE: interesse comunitario nell’esaminare le asserzioni di violazioNE E DEFINIZIONE DELLE PRIORITÀ PRIMA DI PRESENTARE UNA DENUNCIA FORMALE ALLA COMMISSIONE, I POTENZIALI DENUNCIANTI SONO INVITATI A TENERE CONTO DELLE SEGUENTI CONSIDERAZIONI. Autorità garanti della concorrenza e tribunali degli Stati membri Dovendo considerare se inviare una denuncia formale alla Commissione, i consumatori e le imprese dovrebbero tenere presente che anche le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri applicano il diritto comunitario della concorrenza e collaborano con la Commissione all’interno della Rete europea della concorrenza (ECN). I potenziali denuncianti devono quindi valutare se un’autorità nazionale garante della concorrenza si trovi nella posizione ideale per poter agire. Ad esempio, se una sospetta violazione danneggia la concorrenza principalmente nel territorio di uno Stato membro, l’autorità nazionale garante della concorrenza di quel paese potrà approfondire il caso. Anche qualora un caso abbia un effetto sulla concorrenza in più di uno Stato membro, le autorità nazionali garanti della concorrenza (“ANC”) possono collaborare nella raccolta di prove sul caso e le autorità garanti della concorrenza di due o tre Stati membri possono presentare un caso insieme. Sul sito Internet della Commissione è disponibile una guida più completa sui meccanismi di collaborazione all’interno della Rete europea della concorrenza[14]. I potenziali denuncianti devono anche considerare la possibilità di intentare una causa presso un tribunale nazionale. Molti casi possono essere trattati adeguatamente dalle giurisdizioni nazionali, comprese le denunce per il rispetto degli obblighi contrattuali, l’applicazione della sanzione civile di nullità dell’articolo 81, paragrafo 2 del trattato CE o l’applicazione di provvedimenti provvisori[15]. La Commissione sostiene inoltre fortemente il diritto dei soggetti danneggiati da un comportamento anticoncorrenziale a chiedere il risarcimento dei danni presso i tribunali nazionali[16] e ha pubblicato un Libro verde[17] in cui viene spiegato come presentare le richieste di danni nel modo più semplice. Priorità Ogni potenziale denunciante che prenda in considerazione la presentazione di una denuncia formale alla Commissione deve tenere presente che anche se la Commissione esamina con grande serietà tutte le informazioni ricevute, essa non dispone delle risorse necessarie per indagare ogni problematica sottoposta alla sua attenzione. La Commissione deve stabilire delle priorità e concentrare le proprie risorse limitate sull’indagine e le azioni di contrasto delle violazioni più gravi e sul trattamento dei casi importanti per lo sviluppo della politica comunitaria in materia di concorrenza e sull’assicurazione di un’applicazione uniforme degli articoli 81 e 82 del trattato CE[18]. Sulla base delle informazioni disponibili, la Commissione utilizza uno o più criteri tra quelli riportati di seguito, a seconda dei singoli casi, allo scopo di decidere se vi sia un interesse comunitario sufficiente a eseguire l’indagine approfondita di una denuncia[19]: il peso dell’impatto sul funzionamento della concorrenza sul mercato interno, indicata in particolare da: l’ambito geografico del comportamento denunciato, le ripercussioni economiche del comportamento denunciato, le dimensioni del mercato, l’importanza per i consumatori finali dei prodotti in questione o del comportamento denunciato; oppure la posizione sul mercato delle imprese oggetto della denuncia o il funzionamento globale del mercato preso in considerazione; l’estensione o la complessità dell’indagine richiesta, la probabilità di accertare una violazione e la questione se alla luce di questi elementi sia commisurato svolgere un’indagine approfondita; la possibilità per il denunciante di intentare una causa dinanzi a un tribunale nazionale di uno Stato membro, valutando in particolare se il caso sia attualmente o sia già stato oggetto di un’azione (di esecuzione) privata o se sia di un tipo idoneo a essere trattato correttamente in questo modo; l’opportunità di agire in base a una singola denuncia riguardante una o più questioni legali specifiche che la Commissione sta già esaminando in uno o più casi diversi o che ha già esaminato e/o che è oggetto di azioni legali dinanzi alle giurisdizioni comunitarie; la cessazione o la modifica del comportamento denunciato, in particolare laddove gli impegni siano stati resi vincolanti da una decisione della Commissione ai sensi dell’articolo 9 del regolamento (CE) n. 1/2003 o qualora la o le imprese oggetto di denuncia abbiano modificato il loro comportamento per altri motivi, a condizione che né i significativi e persistenti effetti anticoncorrenziali né la gravità della o delle violazioni supposte conferiscano un interesse comunitario alla denuncia, nonostante la cessazione o modifica del comportamento; l’importanza di altri ambiti legislativi nazionali o comunitari interessati dal comportamento denunciato rispetto alla rilevanza delle problematiche relative alla concorrenza sollevate dalla denuncia. Questi criteri vengono tuttavia applicati in maniera flessibile. È impossibile definire regole astratte riguardo a quando sia o non sia opportuno che la Commissione intervenga. Ci saranno sempre dei fattori, non menzionati nei paragrafi riportati sopra, che potranno aumentare o ridurre il livello di priorità di un caso particolare. Inoltre, la Commissione non è obbligata ad accantonare un caso per mancanza di interesse comunitario. Tuttavia, qualora la Commissione non ritenga che vi sia un interesse comunitario sufficiente a garantire un’indagine approfondita, essa rifiuterà generalmente la denuncia facendo riferimento a uno o più criteri tra quelli elencati sopra. La Commissione si impegna a informare i denuncianti entro quattro mesi dal ricevimento di una denuncia indicando se intenda o meno eseguire indagini sul caso. |

- 4. Esame della legislazione europea in relazione alla concorrenza

35. Un’azione fondamentale prevista dalla strategia di Lisbona, che stata rilanciata il 22 e 23 marzo, riguarda il miglioramento del contesto normativo a livello comunitario e nazionale allo scopo di aumentare la competitività. Il lavoro, destinato a realizzare una migliore “regolamentazione” iniziato nel 2002 in base a un piano d’azione della Commissione, che stato rivisto il 16 marzo. Tale piano riguarda tutte le proposte di legge in corso, le norme esistenti (semplificazione) e le nuove proposte legislative e politiche. Conformemente al piano d’azione, la Commissione ha adottato in giugno orientamenti per la valutazione d’impatto[20], riguardante tutte le iniziative legislative e politiche incluse nel programma di lavoro annuale della Commissione. Tale valutazione esamina diverse opzioni alternative per risolvere un determinato problema e ne valuta l’impatto economico, ambientale e sociale.

36. Gli orientamenti sulla valutazione d’impatto riconoscono che una solida concorrenza in un ambiente aziendale trainante uno stimolo fondamentale per la crescita della produttività e la competitività[21]. Di conseguenza, l’esame della concorrenza fa parte integrante della valutazione d’impatto. Gli orientamenti per la valutazione d’impatto elencano, in maniera non esaustiva, i tipi di proposte da esaminare al fine di individuare possibili effetti negativi sulla concorrenza (ad esempio le norme sui settori liberalizzati delle industrie di rete, le misure che hanno un effetto sulle barriere all’ingresso e all’uscita, le esenzioni dalle regole di concorrenza ecc.)[22].

37. Il “criterio della concorrenza” di base applicato all’ambito dell’esame delle politiche di concorrenza comporta innanzi tutto l’enunciazione di due domande fondamentali. Primo: quali restrizioni alla concorrenza possono derivare direttamente o indirettamente dalla proposta (ad esempio: pone delle restrizioni all’ingresso sul mercato? Influisce sul comportamento delle imprese?). Secondo: sono disponibili metodi meno restrittivi per raggiungere l’obiettivo politico in questione? Dall’esame della concorrenza può derivare la scelta di regolamentazioni meno restrittive o l’adozione di metodi basati sul mercato destinati a raggiungere determinati obiettivi politici, evitando in tal modo restrizioni alla concorrenza inutili o sproporzionate. Ciò nell’interesse sia dei consumatori che del mercato.

5. Libro verde sulle azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie

38. Le regole di concorrenza stabilite negli articoli 81 e 82 del trattato CE possono essere applicate sia dalle autorità garanti della concorrenza (esecuzione pubblica) che da privati che intentino un procedimento giudiziario presso un tribunale nazionale (esecuzione privata). Uno degli obiettivi della modernizzazione delle regole comunitarie in materia di antitrust stato il rinnovamento del ruolo dei tribunali nazionali e delle autorità nazionali garanti della concorrenza nell’applicazione di queste regole. Il regolamento (CE) n. 1/2003 sottolinea la responsabilità congiunta della Commissione, dei tribunali nazionali e delle autorità nazionali garanti della concorrenza a questo riguardo e fornisce gli strumenti necessari per raggiungere una applicazione più ampia e uniforme delle norme comunitarie in materia di antitrust. Per quanto riguarda l’esecuzione pubblica, la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza collaborano attualmente nell’ambito della Rete europea della concorrenza (ECN) al fine di far applicare le norme comunitarie in materia di antitrust. Per quanto riguarda l’esecuzione privata, il regolamento (CE) n. 1/2003 ha abolito il monopolio della Commissione sull’applicazione dell’articolo 81, paragrafo 3, conferendo ai tribunali nazionali il potere di applicare interamente gli articoli 81 e 82 del trattato CE. I tribunali nazionali hanno competenza esclusiva per determinare il risarcimento dei danni a favore delle vittime delle violazioni al diritto della concorrenza.

39. Le azioni legali per il risarcimento dei danni nell’ambito dell’antitrust sono l’elemento portante del Libro verde adottato dalla Commissione il 19 dicembre[23]. La Commissione desidera incoraggiare questo tipo di azioni, che per il momento sono state intentate in pochi casi[24], poiché perseguono un duplice scopo. Le cause per il risarcimento dei danni non solo consentono alle vittime di violazioni del diritto comunitario in materia di antitrust di ottenere un indennizzo, ma creano anche un ulteriore incentivo per il rispetto da parte delle imprese delle regole antitrust. Le cause per il risarcimento dei danni non confermano semplicemente gli effetti delle conclusioni delle autorità garanti della concorrenza in merito alla violazione, ma dovrebbero essere anche un metodo di esecuzione autonomo. L’esecuzione privata delle regole antitrust diventa quindi uno strumento per ampliare l’ambito di applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE. Inoltre, potendo effettivamente intentare una causa per il risarcimento dei danni, le singole imprese o i consumatori europei diventano direttamente attivi nel far applicare le regole di concorrenza. Questa esperienza in prima persona aumenta la rilevanza diretta delle regole di concorrenza per le imprese e i consumatori. Aumentando il grado di applicazione delle regole antitrust, le cause per il risarcimento dei danni contribuiscono a far rispettare tali regole e a stabilire, quindi, una reale concorrenza in Europa. Esse sono, quindi, strumenti importanti nella creazione e nel supporto di un’economia concorrenziale, elemento fondamentale della strategia di Lisbona, che mira a far crescere l’economia dell’Unione europea e a creare occupazione per i cittadini europei.

40. Nella sentenza del 2001 relativa alla causa Courage contro Crehan, la Corte di giustizia ha confermato che le vittime di una violazione delle regole comunitarie antitrust hanno il diritto di chiedere i danni e che gli Stati membri devono fornire un quadro procedurale che consenta un sistema efficace di compensazione[25]. Il Libro verde ha come obiettivo primario l’individuazione dei principali ostacoli a un sistema più efficace di azioni legali di indennizzo e l’organizzazione di diverse possibilità di ulteriore riflessione e azioni possibili destinate ad agevolare le azioni legali di indennizzo per violazioni del diritto comunitario in materia di antitrust.

41. Il Libro verde tratta varie problematiche fondamentali, quali l’accesso alle prove, la necessità di provare la responsabilità, il calcolo dei danni, la possibilità di fare ricorso, il sostegno degli acquirenti indiretti, la possibilità di azioni rappresentative e collettive, i costi delle azioni, il coordinamento delle esecuzioni pubblica e privata e le regole relative alla giurisdizione e al diritto applicabili.

42. Il Libro verde ha lo scopo di provocare una discussione su come aumentare il numero di azioni legali di risarcimento danni vinte per i danni relativi alle violazioni delle regole comunitarie antitrust. In base alle risposte ricevute sul Libro verde, la Commissione valuterà quale azione sia eventualmente necessaria per favorire ulteriormente tali denunce.

B – APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 81, 82 E 86

1. ENERGIA, INDUSTRIE DI BASE, PRODOTTI CHIMICI E FARMACEUTICI

1.1. Energia

Indagini settoriali sul gas e l’elettricità

43. Per quanto riguarda l’applicazione delle regole comunitarie antitrust nel settore dell’energia, l’azione singola più importante intrapresa nel 2005 stata l’avvio di indagini di mercato nel settore del gas e dell’elettricità. Il 13 giugno, la Commissione ha adottato una decisione[26] con cui avviava le indagini settoriali nel campo del gas e dell’elettricità in base ai poteri della Commissione stabiliti dall’articolo 17 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio. La giustificazione per le indagini settoriali stata illustrata in una comunicazione del Commissario preposto alla politica di concorrenza, in accordo con il Commissario per l’energia[27].

44. Le indagini settoriali rientrano nel quadro degli sforzi intrapresi dalla Commissione per rilanciare la strategia di Lisbona, con i relativi obiettivi di incrementare la crescita economica, migliorare l’occupazione e trasformare l’Unione europea “nell’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo”. Per contribuire a riportare la strategia di Lisbona al centro dell’attenzione, la Commissione ha deciso di perseguire un’applicazione più proattiva delle regole di concorrenza, in particolare tramite indagini settoriali, per assicurare l’apertura e la competitività dei mercati in Europa, soprattutto nel settore dell’energia[28].

45. Le indagini sono incentrate sulle industrie dell’elettricità e del gas, recentemente liberalizzate. L’integrazione del mercato stata deludentemente lenta e non riuscita finora a intaccare in maniera significativa gli elevati livelli di concentrazione che caratterizzano entrambi i settori. Nel 2004 e nel 2005 si sono registrati notevoli aumenti di prezzo e i clienti si sono lamentati sempre più della impossibilità di ottenere offerte concorrenziali dai fornitori. Questi elementi hanno indicato che i mercati non stanno funzionando in maniera ottimale, il che ha giustificato l’avvio di un’indagine ai sensi dell’articolo 17 del regolamento (CE) n. 1/2003 e l’utilizzo degli strumenti di indagine disponibili alla Commissione.

46. Nel settore dell’elettricità, l’indagine si concentra sui meccanismi di determinazione dei prezzi nei mercati dell’elettricità all’ingrosso, sulla produzione e la fornitura di elettricità e sui fattori che determinano l’offerta dei produttori di elettricità e le strategie delle gare d’appalto. In particolare si mira a stabilire se i produttori di elettricità possiedano un potere di mercato rilevante e possano quindi influire sui prezzi all’ingrosso. È probabile che per questa valutazione vengano compiute analisi econometriche. Inoltre, verranno esaminate attentamente le barriere all’ingresso e le barriere ai flussi transfrontalieri, come quelle che potrebbero derivare da accordi di fornitura a lungo termine in alcuni Stati membri e dai regimi giuridici e operativi per le infrastrutture di interconnessione che collegano le reti elettriche nazionali.

47. Per quanto riguarda il gas, l’indagine prende in esame i contratti di importazione a lungo termine, gli accordi di scambio e le barriere ai flussi transfrontalieri di gas. Inoltre, verranno esaminati approfonditamente i requisiti di stabilizzazione per gli utenti delle reti del gas e per lo stoccaggio del gas, oltre ai contratti a lungo termine nel mercato a valle e agli effetti che potrebbero avere sui costi di trasferimento e sull’ingresso sul mercato.

48. Le indagini settoriali sul gas e l’elettricità esaminano problematiche diverse perché la concorrenza in questi settori in fasi di sviluppo differenti e perché le strutture di produzione sono piuttosto diverse. Ciononostante, verranno presi in considerazione i collegamenti tra questi settori. In effetti, il gas un combustibile primario sempre più importante per la produzione di elettricità e una maggiore concorrenza sul mercato del gas potrebbe avere un effetto positivo immediato sui mercati dell’elettricità.

49. La DG Concorrenza mira a stabilire se l’apparente malfunzionamento dei mercati dell’elettricità e del gas sia da imputare a violazioni degli articoli 81, 82 e 86 del trattato CE, nel qual caso la Commissione può intraprendere misure correttive proattive. In base ai fatti registrati dall’indagine e alle conseguenti priorità di applicazione, la DG Concorrenza si occuperà dei casi considerati dagli articoli 81, 82 o 86 del trattato CE non appena questi si presenteranno. Si prevede, inoltre, che i risultati delle indagini svolgeranno un ruolo nella valutazione dell’efficacia dell’attuale quadro normativo nella liberalizzazione dei mercati del gas e dell’elettricità.

50. Nella preparazione delle indagini, la DG Concorrenza ha consultato associazioni industriali, gruppi di consumatori, altri servizi della Commissione (compresa la DG Energia e trasporti), le autorità nazionali garanti della concorrenza e le autorità nazionali di regolamentazione del settore e i loro rappresentanti europei allo scopo di mettere a fuoco l’indagine e garantirne l’efficacia. La DG Concorrenza persegue l’obiettivo di garantire la trasparenza nel corso del processo. La Commissione ha presentato una serie di problematiche derivanti da una prima analisi delle risposte fornite in alcuni incontri, in particolare il Consiglio sull’energia tenutosi il primo dicembre, in cui la Commissione ha presentato una relazione sull’attuazione del pacchetto normativo per la liberalizzazione dell’energia. Le problematiche principali individuate dalla DG Concorrenza nel suo documento Issues Paper [29] riguardano i livelli preponderanti di concentrazione, l’esclusione verticale, l’assenza di integrazione nel mercato, la mancanza di trasparenza e il meccanismo di determinazione dei prezzi. Verrà presentato un rapporto preliminare all’inizio del 2006, seguito da intense consultazioni pubbliche al riguardo. Si prevede che il rapporto finale sull’indagine nel settore dell’energia sarà terminato alla fine del 2006.

51. Le indagini settoriali rafforzano notevolmente la capacità della Commissione di promuovere in maniera proattiva la concorrenza nei settori del gas e dell’energia recentemente liberalizzati, ma le attività di contrasto in casi specifici, a sostegno del processo di liberalizzazione, sono state perseguite con forza anche nel 2005.

Accordi di fornitura del gas a lungo termine nei mercati a valle

52. Un problema particolare, emerso in seguito all’apertura del settore del gas alla concorrenza nel 2005, la possibile esclusione del mercato a valle per mezzo di contratti di fornitura del gas a lungo termine tra i fornitori tradizionali da un lato e le società di distribuzione e gli utenti industriali e commerciali dall’altro.

53. I contratti a lungo termine impediscono ai clienti di passare a fornitori alternativi pronti a offrire prezzi più convenienti. In alcuni casi, i contratti attualmente in vigore dureranno per molti anni e i clienti sono quindi impossibilitati a trarre vantaggio dallo sviluppo della concorrenza nel settore. Inoltre, nel mercato della fornitura del gas sono presenti economie di scala rilevanti, dovute ad esempio al costo elevato della stabilizzazione e della flessibilità, che si riduce mano a mano che aumentano i volumi del gas fornito. Di conseguenza, i contratti a lungo termine nel mercato del gas a valle possono ritardare anche la capacità dei fornitori alternativi di conquistare una quota di mercato sufficiente a concorrere efficacemente. Tali contratti a lungo termine possono pertanto escludere alcuni mercati e creare problemi di concorrenza quando non sono indispensabili a generare benefici di compensazione per i consumatori.

54. La DG Concorrenza, insieme alle autorità nazionali garanti della concorrenza e alle autorità nazionali di regolamentazione del settore, hanno discusso in due occasioni del problema dei contratti a lungo termine nel mercato a valle, nell’ambito del sottogruppo Energia della Rete europea della concorrenza. Il Bundeskartellamt ha pubblicato un rapporto sulla questione dei contratti a lungo termine nel mercato della fornitura di gas alle infrastrutture locali (“Stadtwerke”) in Germania. Quindi ha avviato trattative con i 15 maggiori fornitori di questo settore per introdurre chiari limiti sulla durata dei loro contratti di fornitura. Queste trattative si sono interrotte in settembre e il Bundeskartellamt ha annunciato che avrebbe avviato un procedimento formale di divieto[30]. La DG Concorrenza sta esaminando anche un caso riguardante i contratti di fornitura del gas a lungo termine sul mercato belga.

Casi di limitazioni territoriali

55. Nel corso del 2005 la DG Concorrenza ha portato avanti il proprio impegno volto a garantire che le pratiche commerciali sui mercati dell’energia precedenti alla liberalizzazione non compromettessero il processo di liberalizzazione. Questo impegno stato ricompensato dall’eliminazione delle limitazioni territoriali dai contratti di fornitura del gas conclusi da Gazprom con alcuni importanti grossisti storici nell’Unione europea. Le limitazioni territoriali impediscono agli importatori di esportare gas negli altri Stati membri e/o limitano gli incentivi destinati a tale scopo, vanificando l’integrazione sul mercato e la concorrenza tra gli operatori storici.

56. Nel 2003 la DG Concorrenza aveva garantito che Gazprom e la compagnia petrolifera e del gas italiana Eni Spa [31] avrebbero abbandonato tali pratiche. In febbraio[32] la DG Concorrenza riuscita a ottenere miglioramenti nei contratti di fornitura del gas tra il grossista storico austriaco OMV e il produttore di gas russo Gazprom. In particolare, a OMV non verrà più impedito di rivendere fuori dall’Austria il gas acquistato da Gazprom e Gazprom sarà libera di vendere ad altri clienti in Austria, senza dover offrire prima il gas a OMV (il cosiddetto diritto di prelazione). Inoltre, OMV ha accettato di contribuire ad aumentare la capacità del gasdotto TAG, che trasporta il gas russo in Italia attraverso l’Austria. Questo risultato simile a quello raggiunto nel 2003 con l’ENI. Gli impegni assunti sono uguali nella sostanza a quelli presentati nell’ottobre del 2003 alla Commissione da ENI, l’altro azionista del gasdotto TAG. Alla luce di questi sviluppi si deciso di chiudere l’indagine.

57. In giugno[33] la DG Concorrenza ha chiuso l’indagine sui contratti di fornitura del gas tra Gazprom e la principale società tedesca all’ingrosso E.on Ruhrgas AG, del gruppo E.ON, dopo aver ottenuto l’eliminazione delle limitazioni territoriali da questi contratti. Inoltre, Gazprom non sarà più vincolata dalla clausola del “cliente più favorito” precedentemente inclusa in questi contratti. Queste clausole obbligavano Gazprom a offrire a Ruhrgas condizioni simili a quelle offerte ai concorrenti di Ruhrgas sul mercato all’ingrosso in Germania.

58. La chiusura di questi due casi significa che attualmente tutti i casi aperti dalla Commissione nel 2001 in relazione alle restrizioni all’esportazione del gas russo (Austria, Francia, Germania, Italia e Paesi Bassi) sono stati chiusi. Proseguono invece le indagini, avviate anch’esse nel 2001, relative alle importazioni da parte degli operatori italiani e spagnoli del gas dell’Algeria.

Quadro normativo

59. Durante il 2005 stato ulteriormente sviluppato il quadro normativo del mercato interno nei settori dell’elettricità e del gas. Il 28 settembre il Consiglio e il Parlamento hanno adottato un regolamento sulle condizioni di accesso di terzi alla rete di trasporto del gas naturale, che dovrebbe aumentare le opportunità di commercio transfrontaliero per i nuovi operatori[34]. All’inizio del 2006 verrà adottata una direttiva sulla sicurezza delle forniture e sullo sviluppo delle infrastrutture nel settore dell’elettricità[35], che offrirà presumibilmente un quadro normativo affidabile favorevole ai nuovi investimenti nella produzione di elettricità e nelle infrastrutture.

60. Nel corso del 2005 la Commissione ha continuato i suoi sforzi per garantire che gli Stati membri attuassero la seconda versione delle direttive «Gas»[36] ed «Elettricità»[37], che rappresentano il fondamento normativo del processo di liberalizzazione dei mercati dell’energia. Sono stati effettuati notevoli progressi; la seconda versione di queste direttive hanno obbligato, inoltre, la Commissione a presentare una relazione, entro la fine del 2005, sui progressi realizzati nella creazione di un mercato interno del gas e dell’elettricità. La Commissione ha presentato la propria relazione al Consiglio «Energia» il primo dicembre. Tale relazione concorda con l’analisi eseguita dalla DG Concorrenza nelle sue indagini settoriali e suggerisce di realizzare delle analisi della situazione nei singoli paesi prima di decidere alla fine del 2006 sulla necessità di un terzo pacchetto di liberalizzazione.

61. La Corte di giustizia ha chiarito, inoltre, alcuni aspetti importanti del quadro normativo quando, il 7 giugno, ha emesso la propria sentenza nella causa VEMW [38] . Benché la causa riguardasse in particolare la riserva a lungo termine della capacità delle infrastrutture di interconnessione nei Paesi Bassi, il caso ha implicazioni importanti per molte riserve storiche di capacità a lungo termine per le infrastrutture di interconnessione che hanno continuato a esistere dopo l’entrata in vigore della prima direttiva «Elettricità»[39].

62. La Corte di giustizia ha rilevato che l’accesso prioritario concesso dalla legislazione olandese e la regolamentazione dei contratti di fornitura storici (il 23% della capacità globale delle infrastrutture di interconnessione in questo caso specifico) costituivano una discriminazione vietata dalla direttiva «Elettricità» del 1996, in quanto gli articoli 7 e 16 di questa direttiva prevedono che vi sia parità di trattamento per tutti gli utenti vecchi e nuovi della rete. La Corte ha optato per questo approccio in quanto ritiene che qualsiasi altra interpretazione rischierebbe di compromettere la transizione da un mercato monopolistico e suddiviso in comparti a un mercato aperto e concorrenziale. Inoltre, la Corte ha ritenuto che i Paesi Bassi avrebbero potuto chiedere un’esenzione per i contratti esistenti in base alla direttiva, ma non lo hanno fatto a tempo debito.

63. A questa sentenza potrebbero seguire altre cause dinanzi ai tribunali nazionali e altre azioni legali intentate dalle autorità nazionali di regolamentazione del settore. Per quanto riguarda le azioni di contrasto in caso di antitrust, la sentenza apre la strada all’avvio di possibili casi da parte della DG Concorrenza anche se la sentenza della Corte non ha trattato esplicitamente problematiche di concorrenza.

64. È probabile che l’indagine settoriale fornisca alla DG Concorrenza una buona panoramica delle problematiche concrete relative alle riserve a lungo termine e sulla necessità di indagini successive.

65. Infine, nel 2005 iniziato anche lo scambio dei diritti di emissione di CO2[40]. Pur non riguardando soltanto il settore energetico, i suoi effetti vengono probabilmente avvertiti più chiaramente nei mercati dell’elettricità. Sembra che il sistema per lo scambio delle quote di emissioni abbia avuto un effetto sui prezzi dell’elettricità, poiché i produttori addebitano in parte il prezzo dei diritti di emissione ai consumatori finali. Alcuni utenti dei servizi elettrici si sono lamentati del fatto che l’aumento dei prezzi non si sarebbe dovuto verificare, in quanto i diritti di emissione sono stati assegnati per lo più gratuitamente.

REPSOL

66. Nel corso del 2005 la Commissione ha dato la priorità ai settori del gas e dell’elettricità, liberalizzati di recente, ma ha continuato anche le azioni contro le violazioni in altri settori energetici, come la distribuzione di carburanti per autotrazione.

67. Il 20 ottobre 2004 la Commissione ha pubblicato una comunicazione[41] ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 4 del regolamento (CE) n. 1/2003 al fine di eseguire una verifica di mercato degli impegni assunti da REPSOL C.P.P. (in prosieguo “REPSOL”) a norma dell’articolo 9, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1/2003. L’oggetto dell’indagine della Commissione ai sensi dell’articolo 81 del trattato CE l’uso delle clausole di esclusività per la fornitura di carburanti per autotrazione nei contratti di distribuzione sottoscritti da REPSOL, che ha comportato l’esclusione dal mercato spagnolo per la vendita all’ingrosso e al dettaglio dei carburanti. I contratti sono stati inizialmente notificati alla Commissione, ma tale notifica scaduta il 1° maggio 2004.

68. Il 17 giugno 2004 stata inviata a REPSOL una valutazione preliminare ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1/2003.

69. La valutazione preliminare indica l'esistenza di un difficile accesso al mercato e suggerisce che i contratti di REPSOL contribuiscano in maniera rilevante a una possibile esclusione dal mercato perché legano una parte del mercato a REPSOL e sono di lunga durata (in particolare, i contratti di “locazione” e “usufrutto”, in cui REPSOL aveva un diritto di proprietà limitato nel tempo, hanno una durata compresa tra 25 e 40 anni).

70. Gli impegni assunti da REPSOL concedono a diversi fornitori in possesso di un contratto di “locazione” o “usufrutto” il diritto di rescissione anticipata, subordinata al pagamento di un indennizzo a REPSOL. Inoltre, REPSOL non dovrà concludere alcun nuovo contratto con le stazioni DODO[42] di una durata superiore a cinque anni e fino alla fine del 2006 non dovrà acquistare alcuna nuova stazione di servizio «DODO». L’attuazione degli impegni proposti verrà controllata da un fiduciario nominato da REPSOL.

71. In seguito al risultato della verifica di mercato degli impegni proposti, REPSOL ha presentato una versione modificata degli impegni e la Commissione prevede di procedere all’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1/2003, che dovrebbe rendere questi nuovi impegni vincolanti.

1.2. Industrie di base

Accordo di scambio ALROSA – De Beers

72. Il 3 giugno la Commissione ha pubblicato una comunicazione[43] ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 4 del regolamento (CE) n. 1/2003 per eseguire una verifica di mercato degli impegni[44] assunti da ALROSA e De Beers conformemente all’articolo 9, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1/2003. Oggetto dell’indagine della Commissione ai sensi degli articoli 81 e 82 del trattato CE e degli articoli 53 e 54 dell’accordo SEE un accordo di scambio tra queste due società, entrambe attive nell’estrazione e nella fornitura di diamanti grezzi. L’accordo stato inizialmente notificato alla Commissione, ma questa notifica venuta meno il 1° maggio 2004.

73. Le comunicazioni degli addebiti indirizzate alle società in gennaio e luglio 2003 costituivano la valutazione preliminare della Commissione, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1/2003.

74. La valutazione preliminare indica che De Beers detiene una posizione dominante nel mercato mondiale dei diamanti grezzi. Stabilendo un accordo di scambio con ALROSA, il suo principale concorrente, De Beers raggiungerebbe il controllo di un’importante fonte di approvvigionamento sul mercato dei diamanti grezzi e otterrebbe l’accesso a una vasta gamma di diamanti, cui non potrebbe altrimenti accedere. Ciò eliminerebbe, da un lato, ALROSA quale fornitore sul mercato al di fuori della Russia e aumenterebbe l’attuale potere di mercato di De Beers, con la conseguenza di ostacolare la crescita o il mantenimento della concorrenza nel mercato dei diamanti grezzi.

75. La valutazione preliminare ha evidenziato, inoltre, che in base all’accordo di scambio, De Beers, il maggiore produttore mondiale di diamanti, opererà in veste di distributore di quasi la metà della produzione del suo principale concorrente. In considerazione del fatto che le quantità commercializzate saranno rilevanti e che l’accordo stato sottoscritto dalle due imprese più importanti attive nel commercio dei diamanti grezzi, la concorrenza sul mercato dovrebbe risultare notevolmente indebolita in conseguenza dell’accordo di scambio.

76. Gli impegni assunti da ALROSA e De Beers hanno proposto di ridurre gradualmente il valore delle vendite di diamanti grezzi tra di loro, portandolo a 700 milioni di dollari nel 2005, 625 milioni di dollari nel 2006, 550 milioni di dollari nel 2007, 475 milioni di dollari nel 2008, 400 milioni di dollari nel 2009, 275 milioni di dollari nel 2010 e oltre. Per quanto riguarda la determinazione dei prezzi, la ripartizione e la valutazione, ALROSA e De Beers concluderanno un accordo simile a quello di scambio. L’attuazione degli impegni proposti verrà controllata da fiduciari nominati rispettivamente da ALROSA e De Beers.

77. In seguito al risultato della verifica di mercato degli impegni proposti, la Commissione prevede di procedere all’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1/2003, che dovrebbe rendere questi nuovi impegni vincolanti.

1.3. Prodotti chimici

78. Nel corso del 2005 la DG Concorrenza ha eseguito esercizi di “esame della concorrenza” riguardo a una serie di progetti di testi normativi nel settore dei prodotti chimici, come la revisione pianificata della direttiva sui prodotti fitosanitari 91/414/CEE[45], che disciplina l’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari e la proposta di regolamento della Commissione concernente la registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche[46] ( “REACH” ), che servirà a registrare le quasi 30 000 sostanze chimiche già esistenti, nonché tutte quelle prodotte in futuro.

79. L’analisi della concorrenza, attualmente in corso e mirante ad apportare possibili modifiche al testo delle proposte durante l’iter legislativo, mira a garantire che questi testi normativi, e in particolare i costi imposti al mercato, non comportino distorsioni della concorrenza.

1.4. Prodotti farmaceutici

Concorrenza dei farmaci generici

80. Un mercato farmaceutico europeo competitivo ai primi posti nell’agenda della Commissione, soprattutto in considerazione della strategia di Lisbona. È necessario garantire che i prodotti innovativi godano di una solida tutela della proprietà intellettuale, in modo che le società possano recuperare le loro spese in ricerca e sviluppo e avere un ritorno per il loro impegno a favore dell’innovazione. Ma se le società cercano di prolungare illegalmente questa tutela, ciò non favorisce l’innovazione e può costituire una grave violazione delle regole comunitarie di concorrenza. La concorrenza dei prodotti generici, che possono essere prodotti da terzi una volta scaduto il brevetto, favorisce generalmente un’ulteriore innovazione nei prodotti farmaceutici.

81. Nell’ambito della causa AstraZeneca (cfr. riquadro 2 riportato di seguito) e parallelamente ad essa, la DG Concorrenza venuta a conoscenza di comportamenti potenzialmente anticoncorrenziali destinati a escludere o ritardare la concorrenza dei farmaci generici. A queste indicazioni seguito un controllo intensificato della concorrenza nel settore dei farmaci generici.

Commercio parallelo nei prodotti farmaceutici

82. La Commissione considera il commercio parallelo dei prodotti farmaceutici un mezzo di arbitrato tra Stati membri che praticano prezzi alti o prezzi bassi, che contribuisce alla creazione di un mercato comune dei prodotti farmaceutici. Le giurisdizioni europee hanno esaminato da vicino l’applicazione dell’articolo 81 del trattato CE ai sistemi di quote di forniture che limitano o rendono impossibile il commercio tra gli Stati membri, in quanto tali sistemi costituiscono un comportamento unilaterale da parte delle imprese.

83. I sistemi di quote di forniture unilaterali potrebbero peraltro rientrare anche nell’ambito di applicazione dell’articolo 82 del trattato CE. Tuttavia, necessario prendere in considerazione le possibili giustificazioni oggettive di tali sistemi.

Riquadro 2: AstraZeneca: abuso di procedure di governo nel settore farmaceutico Il 15 giugno la Commissione ha adottato una decisione che infligge un’ammenda ad AstraZeneca AB e AstraZeneca Plc (AZ) pari a 60 milioni di euro per aver violato l’articolo 82 del trattato CE e l’articolo 54 dell’accordo SEE facendo un uso errato delle procedure e dei regolamenti pubblici in alcuni stati SEE allo scopo di escludere le industrie di farmaci generici e gli operatori paralleli dalla concorrenza al prodotto di AZ per la cura dell’ulcera, Losec[47]. Nell’imporre l’ammenda si è tenuto conto del fatto che alcuni aspetti degli abusi, ovvero l’applicazione abusiva delle procedure governative, possono essere considerati una novità. 1. Il mercato rilevante Il mercato rilevante comprende i mercati nazionali dei cosiddetti inibitori della pompa protonica (PPI) venduti dietro prescrizione medica, che vengono utilizzati nella cura delle affezioni collegate alle acidità gastriche (come le ulcere). Losec di AZ è stato il capostipite degli inibitori della pompa protonica. 2. Dominanza di AZ sui mercati nazionali degli inibitori della pompa protonica I fatti riscontrati dalla Commissione sulla dominanza durante gli anni presi in considerazione nei paesi interessati si basano, tra l’altro, sulle quote dominanti di mercato di AZ e sulla sua posizione opprimente sul mercato dei prodotti inibitori della pompa protonica. Il primo a muoversi sul mercato farmaceutico è generalmente in grado di ottenere e mantenere prezzi più elevati rispetto a quelli che entrano nel mercato in seguito. La Decisione della Commissione prende in considerazione anche la problematica degli acquirenti in regime di monopsonio (cioè nel caso dei sistemi sanitari nazionali) e del regolamento dei prezzi. Viene evidenziato che il potere di contrattazione degli acquirenti in regime di monopsonio è notevolmente ridotto nei confronti delle società che offrono nuovi prodotti realmente innovativi (come il Losec). Inoltre, gli acquirenti in regime di monopsonio non sono in condizione di controllare l’ingresso sul mercato. 3. Applicazione distorta del sistema normativo Il primo abuso di AZ comportava l’applicazione distorta di un regolamento del Consiglio adottato nel 1992[48] che creava un certificato protettivo complementare in base al quale è possibile estendere la tutela brevettuale di base ai prodotti farmaceutici. L’abuso consisteva essenzialmente in un modello di rappresentazioni ingannevoli effettuate da AZ nella metà del 1993 dinanzi agli uffici dei brevetti in vari paesi SEE in relazione alle sue domande di un certificato protettivo complementare per l’omeprazolo (la sostanza attiva del prodotto Losec di AZ). Grazie a queste informazioni ingannevoli AZ ha ottenuto una protezione complementare in diversi paesi. L’immissione sul mercato di versioni generiche, più economiche del Losec è stata quindi ritardata, comportando dei costi per i sistemi sanitari e i consumatori. La Commissione ha riscontrato che l’utilizzo di tali procedure e regolamenti può essere abusivo in determinate circostanze, in particolare laddove le autorità o gli enti incaricati di applicare tali procedure hanno scarsa o nessuna discrezionalità. L’esistenza di misure correttive stabilite da altre disposizioni legali non possono di per sé escludere l’applicazione dell’articolo 82 del trattato CE, anche se riguardano aspetti di un comportamento esclusorio. La Commissione ha riscontrato nella sua decisione che non vi è alcun motivo per limitare l’applicabilità del diritto della concorrenza a situazioni in cui tale comportamento non viola altre leggi e in cui non esistono altri rimedi. 4. Applicazione distorta delle procedure di autorizzazione per i farmaci Il secondo abuso si è verificato verso la fine degli anni novanta, con le richieste di AZ di depennare la sua autorizzazione di mercato per le capsule Losec in Danimarca, Norvegia e Svezia in un contesto in cui le capsule Losec erano state ritirate dal mercato, mentre erano state immesse sul mercato di questi tre paesi le compresse enteriche Losec MUPS. Il depennamento selettivo ha eliminato l’autorizzazione di mercato di riferimento su cui dovevano basarsi probabilmente le ditte generiche e i commercianti paralleli nel momento in cui intendevano entrare e/o rimanere sul mercato. La Commissione ha rilevato che con la sua condotta, AZ ha cercato di estendere di fatto, riuscendoci in parte, la protezione offerta ben oltre il periodo indicato nelle norme del caso. Questo secondo abuso è caratterizzato inoltre dall’intenzione di escludere, in un contesto normativo contraddistinto da scarsa o nessuna discrezionalità da parte delle autorità interessate. Le società dominanti hanno una responsabilità speciale nell’utilizzo di diritti specifici, siano essi privati o pubblici, in modo ragionevole in relazione all’accesso al mercato di terzi. La Commissione ha sottolineato, nella sua decisione, che le singole azioni che comportino il lancio, il ritiro o richieste di depennamento non costituiscono di per sé un abuso. |

2. Informazione, comunicazioni e media

2.1. Comunicazioni elettroniche e servizi postali

Spese di roaming nella telefonia mobile

84. Per quanto riguarda il roaming (ovvero le spese per l’utilizzo dei telefoni cellulari all’estero), il 10 febbraio la Commissione ha inviato comunicazioni degli addebiti agli operatori di rete mobile tedeschi T-Mobile International AG & Co. KG (T-Mobile) e Vodafone D2 GmbH (Vodafone) . Tali comunicazioni riguardavano le tariffe richieste da T-Mobile e Vodafone agli operatori di telefonia mobile stranieri per il roaming internazionale a livello di ingrosso (le cosiddette tariffe Inter Operator Tariffs , IOT). Le conclusioni provvisorie dell’indagine della Commissione su T-Mobile hanno indicato che T-Mobile ha abusato della propria posizione dominante in Germania per la fornitura di servizi di roaming internazionale a livello di ingrosso sulla propria rete dal 1997 fino, almeno, alla fine del 2003 , addebitando tariffe inique ed eccessive. La Commissione ha raggiunto le stesse conclusioni provvisorie riguardo alle tariffe applicate da Vodafone per il periodo che va dal 2000 alla fine del 2003 almeno.

Servizi a banda larga

85. Per quanto riguarda i servizi a banda larga, nel 2004 la Commissione ha accettato gli impegni di Deutsche Telekom AG (DT) relativi alla cessazione della condotta, consistente nella compressione dei margini relativi all’accesso condiviso al nodo locale (condivisione delle linee) in Germania, che era stata provvisoriamente riconosciuta come abuso di posizione dominante[49]. La composizione risultante era basata sulla metodologia di compressione dei margini definita nella decisione Deutsche Telekom [50]. Dopo aver consultato l’autorità di regolamentazione del settore tedesca (Bundesnetzagentur, BNetzA), la composizione stata accettata dalla Commissione e ha comportato una notevole riduzione dei canoni di condivisione delle linee. Successivamente, alcune società hanno iniziato ad attivare delle reti di fornitura di servizi a banda larga in base alla condivisione delle linee. Tuttavia, in una richiesta sottoposta alla BNetzA il 24 maggio, DT ha annunciato la propria intenzione di aumentare nuovamente i canoni di condivisione delle linee. Dopo aver verificato che ciò avrebbe comportato ancora una volta la compressione dei margini realizzata prima della composizione della questione, i servizi della Commissione sono intervenuti chiedendo a DT di rispettare i propri impegni. Per impedire alla Commissione di avviare un procedimento formale, DT ha depositato una nuova richiesta presso BNetzA in cui chiedeva le stesse tariffe applicate nel 2004. BnetzA, che si avvalsa in questo caso della stretta collaborazione dei servizi della Commissione, ha approvato alla fine le tariffe all’ingrosso, che erano contemporaneamente inferiori a quelle richieste da DT e a quelle necessarie all’osservanza degli impegni da parte di DT[51]. La Commissione prevede che le migliori condizioni per la fornitura di servizi a banda larga tramite la condivisione delle linee avrà un’influenza positiva sulla concorrenza e aumenterà la penetrazione della banda larga in Germania, con un conseguente aumento della scelta per i clienti e la riduzione dei prezzi finali.

Indagine settoriale sulle reti 3G

86. In settembre, la Commissione ha portato a termine la propria indagine settoriale relativa alla situazione della concorrenza nel mercato dei nuovi sistemi di comunicazione mobile in grado di trasmettere contenuti audiovisivi (3G). I risultati dell’indagine settoriale sono stati presentati pubblicamente il 27 maggio e gli operatori del mercato hanno fornito i loro commenti al riguardo.

87. L’indagine settoriale, conseguente a un’iniziativa congiunta della Commissione e dell’autorità di vigilanza EFTA, stata condotta tra il 2004 e la prima metà del 2005 ed stata avviata perché la Commissione voleva garantire che la diffusione dei contenuti sportivi, essenziali per l’avvio di nuovi servizi mobili, non venisse ritardata da comportamenti anticoncorrenziali. L’indagine prevedeva un esame completo della condotta di tutti i protagonisti dell’acquisizione, della rivendita e dello sfruttamento dei diritti per la trasmissione di eventi sportivi su piattaforme mobili.

88. Circa 230 organizzazioni hanno risposto ai questionari inviati nel 2004. Inoltre, esaminando i dati raccolti, la DG Concorrenza ha analizzato 50 situazioni in cui i problemi di concorrenza sono emersi al momento della vendita dei diritti per piattaforme 3G.

89. I risultati dell’indagine settoriale hanno fornito alla Commissione una chiara visione degli attuali sviluppi del mercato e dei modelli dominanti di marketing e di sfruttamento lungo l’intera catena di valore dei contenuti sportivi per piattaforme mobili. I risultati dell’indagine settoriale e le azioni di follow-up sono stati descritti in una relazione che riassume le conclusioni dell’indagine[52].

90. Questa relazione mette in evidenza una serie di pratiche commerciali potenzialmente anticoncorrenziali riscontrate nel corso dell’indagine settoriale, che potrebbero limitare la disponibilità di servizi sportivi innovativi su piattaforma mobile per i consumatori. La relazione esamina, così come sono emersi dall’indagine, i problemi di concorrenza in quattro ambiti principali:

91. offerta per pacchetti: situazioni in cui i maggiori operatori di media hanno acquistato tutti i diritti audiovisivi per i contenuti sportivi di rilievo in un unico pacchetto per garantirsi l’esclusiva su tutte le piattaforme, senza alcuna intenzione di sfruttare o di concedere in sublicenza i diritti per la piattaforma 3G;

92. embargo: situazioni in cui vengono imposte condizioni eccessivamente restrittive (rigorosi embargo orari o restrizioni superflue sulla durata dei clip) per i diritti di trasmissione su piattaforma mobile che limitano la disponibilità pratica di contenuti 3G;

93. vendita congiunta: situazioni in cui i diritti 3G rimangono inutilizzati perché le organizzazioni di vendita congiunta non riescono a vendere i diritti 3G dei singoli club sportivi;

94. esclusiva: assegnazione esclusiva di diritti 3G in situazioni che portano al monopolio di contenuti di pregio (“premium”) da parte degli operatori più potenti.

95. La relazione invitava gli operatori di mercato a riesaminare le loro pratiche commerciali e a rimediare in tempo utile ai possibili effetti anticoncorrenziali derivanti da tali pratiche. Inoltre, la relazione rendeva noto che la DG Concorrenza avrebbe esaminato, insieme alle autorità nazionali garanti della concorrenza interessate, le potenziali situazioni dannose su scala nazionale rilevate durante l’indagine settoriale.

Procedura di consultazione ai sensi dell’articolo 7 della direttiva quadro (2002/21/CE)

96. In base al quadro normativo dell’Unione europea relativo alle reti e ai servizi di comunicazione elettronica[53], le autorità nazionali di regolamentazione del settore sono obbligate a definire i mercati rilevanti per le comunicazioni elettroniche corrispondenti alle situazioni nazionali in conformità con i principi del diritto comunitario della concorrenza.

97. Conformemente alla procedura di analisi del mercato, le autorità nazionali di regolamentazione dovranno rendere accessibile alla Commissione tutti i progetti di misure regolamentari riguardanti la definizione dei mercati rilevanti, l’individuazione o la non individuazione di un significativo potere di mercato ed eventuali misure regolamentari proposte. La Commissione può formulare osservazioni di cui le autorità nazionali di regolamentazione devono tenere il massimo conto oppure può richiedere a dette autorità di ritirare il progetto di provvedimento qualora la definizione di mercato e/o la determinazione del significativo potere di mercato sia incompatibile con il diritto comunitario. Nel 2005, la Commissione ha ricevuto 201 notifiche dalle autorità nazionali di regolamentazione (con un netto aumento rispetto alle 89 notifiche del 2004).

98. Nel 2005, la Commissione ha adottato una decisione in cui richiedeva il ritiro delle misure notificate[54]. In questo caso, che riguardava le tariffe all’ingrosso di terminazione di chiamata in Germania, l’autorità nazionale di regolamentazione aveva proposto di indicare Deutsche Telekom quale operatore dotato di un significativo potere di mercato per la fornitura di servizi di terminazione di chiamata all’ingrosso attraverso la propria rete. L’autorità nazionale di regolamentazione aveva concluso che gli altri 53 operatori di rete fissa in Germania non avevano un potere di mercato significativo, nonostante le loro posizioni monopolistiche per la fornitura di servizi di terminazione all’ingrosso sulle rispettive reti, alla luce del potere d’acquisto compensativo di Deutsche Telekom. La Commissione ha ritenuto, tuttavia, che l’autorità nazionale di regolamentazione non avesse fornito prove sufficienti a sostegno dell’argomentazione del potere d’acquisto compensativo.

99. La Commissione ha valutato inoltre tre notifiche in cui l’autorità nazionale di regolamentazione aveva riscontrato che due o più operatori erano congiuntamente dominanti su un mercato rilevante. In due casi di questo tipo, l’autorità nazionale di regolamentazione ha ritirato la notifica prima che la Commissione adottasse una decisione in base alle riserve preliminari espresse dai servizi della Commissione[55]. Nel terzo caso, che riguardava il mercato dell’accesso alla rete mobile all’ingrosso e della generazione di chiamata in Irlanda, la Commissione non ha fatto obiezioni alla conclusione dell’autorità nazionale di regolamentazione che riscontrava una posizione dominante collettiva.

100. Infine, la Commissione ha accettato la proposta dell’autorità di regolamentazione francese di includere nel mercato rilevante delle chiamate voce tramite rete fissa i cosiddetti servizi VoIP ( voice over the internet protocol ), che consentono ai clienti di effettuare e ricevere chiamate come nei servizi di telefonia tradizionale[56]. L’autorità di regolamentazione francese ha operato una distinzione tra servizi VoIP basati esclusivamente su Internet, simili alla messaggistica immediata e alle altre comunicazioni peer-to-peer via Internet come Skype, e servizi VoIP forniti da operatori di banda larga alternativi che hanno investito nella ripartizione dei loop locali e in altri prodotti di accesso a banda larga e sono quindi in grado di offrire ai loro clienti servizi voce con le stesse funzionalità della telefonia tradizionale ma di qualità superiore.

Procedimenti di infrazione ai sensi dell’articolo 226 CE per quanto riguarda la direttiva «concorrenza» (2002/77/CE)

101. Oltre alle regole di concorrenza comunitarie e in combinazione con queste e con la procedura di consultazione disposta dall’articolo 7 della direttiva quadro, i procedimenti di infrazione ai sensi dell’articolo 226 CE vengono utilizzati dalla Commissione per garantire che gli Stati membri (i) recepiscano le direttive CE nel diritto nazionale e (ii) che le recepiscano correttamente. È compito della DG Concorrenza controllare il rispetto, da parte degli Stati membri, delle disposizioni di una delle direttive del quadro normativo comunitario per le comunicazioni elettroniche, ovvero la cosiddetta direttiva «concorrenza»[57]. Tale direttiva ha come scopo principale quello di garantire che gli Stati membri non concedano o mantengano in vigore alcun diritto esclusivo o speciale per la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica contrariamente a quanto previsto dall’articolo 86 CE e di conseguenza mira a garantire che le condizioni di un mercato concorrenziale prevalgano all’interno dell’Unione europea.

102. La Commissione ha portato avanti i propri procedimenti d’infrazione contro gli Stati membri che hanno tardato ad adottare le misure necessarie ai sensi del diritto nazionale per conformarsi ai requisiti della direttiva «concorrenza». Nel corso del 2005 la Commissione ha chiuso i procedimenti pendenti contro il Belgio, l’Estonia e la Repubblica ceca, dopo che questi Stati membri hanno informato la Commissione di aver adottato delle disposizioni nazionali. Peraltro, con la sentenza del 14 aprile la Corte di giustizia ha riscontrato che la Grecia non aveva adottato le disposizioni necessarie a conformarsi alla direttiva «concorrenza»[58]. Analogamente, in una sentenza del 16 giugno, la Corte di giustizia ha concluso che il Lussemburgo non aveva adottato le disposizioni necessarie a rispettare tale direttiva[59]. Il 23 giugno, però, il Lussemburgo ha notificato alla Commissione alcune misure destinate a conformare il diritto nazionale alla direttiva «concorrenza».

103. Nel 2004 stato segnalato alla Commissione che in Svezia erano tuttora in vigore regolamenti che obbligano le emittenti televisive ad acquisire servizi di radiodiffusione e trasmissione terrestri esclusivamente dalla società pubblica Teracom AB. Di conseguenza, la Commissione ha aperto un procedimento di infrazione contro la Svezia[60]. La risposta del governo svedese alla lettera di costituzione in mora della Commissione, che riguardava i servizi di trasmissione analogici, non conteneva alcun chiaro impegno di porre fine alla violazione entro un lasso di tempo ragionevole. Di conseguenza, il 16 marzo, la Commissione ha adottato un parere motivato contro la Svezia ai sensi dell’articolo 226 CE. La Commissione ha concluso che il requisito secondo cui le emittenti devono acquisire servizi di trasmissione analogici unicamente da Teracom costituisce una violazione della direttiva «concorrenza». Ulteriori indagini condotte nel 2005 hanno mostrato che il regolamento svedese sui servizi di trasmissione digitale aveva effetti analoghi. Le emittenti che intendono distribuire i loro programmi attraverso una rete digitale terrestre in Svezia sono obbligati a collaborare con Teracom per alcuni aspetti fondamentali della catena di distribuzione digitale (come il multiplexing). La Commissione ha concluso che a Teracom stato effettivamente attribuito un diritto speciale o esclusivo anche per i servizi di trasmissione digitale, fatto che viola la direttiva «concorrenza». Di conseguenza, la Commissione ha inviato una lettera integrativa di costituzione in mora al governo svedese il 12 ottobre.

104. Lo stesso giorno, la Commissione ha inviato una lettera di costituzione in mora all’Ungheria, esponendo il parere secondo cui la legge ungherese sui media incompatibile con la direttiva «concorrenza». Limitando i diritti degli operatori di TV via cavo di fornire servizi di radiodiffusione in un territorio che non può comprendere più di un terzo della popolazione, la legge ungherese sui media limita il diritto di creare o fornire reti o servizi di comunicazione elettronica e impedisce l’ulteriore consolidamento del mercato della TV via cavo. L’abolizione della limitazione dovrebbe aumentare la concorrenza tra gli operatori via cavo nonché tra questi stessi operatori e gli operatori che utilizzano altri tipi di infrastruttura.

Servizi postali

105. La politica di concorrenza dell’Unione europea nel settore postale viene applicata in un contesto di liberalizzazione tuttora incompleta dei mercati postali. La direttiva postale[61] consente, nella misura necessaria a garantire il funzionamento del servizio universale in condizioni di equilibrio finanziario, che gli Stati membri possano riservare alcuni servizi postali agli operatori di servizi postali universali, che controllano già una vasta parte del mercato. Entro il 31 dicembre 2006 al più tardi, la direttiva postale richiede che la Commissione avanzi delle proposte introducendo, se necessario, la liberalizzazione completa del mercato postale comunitario entro il 2009. Alcuni Stati membri hanno abolito i loro monopoli o hanno annunciato programmi destinati a raggiungere questo obiettivo prima di tale data.

106. In questo contesto, nel 2005 la Commissione ha esaminato i progetti di legge sui servizi postali in alcuni Stati membri. La Commissione ha ritenuto che il progetto di legge sui servizi postali della Repubblica ceca contenesse disposizioni che avrebbero esteso il monopolio dell’operatore storico oltre l’ambito della direttiva postale e avrebbe quindi rimonopolizzato un mercato precedentemente aperto alla concorrenza in tale Stato membro. La Commissione ritiene che i diritti speciali la cui portata non va al di là del settore riservato, come definito nella direttiva postale, possono essere prima facie giustificati in base all’articolo 86, paragrafo 2 del trattato CE[62]. In seguito a contatti informali tra la Commissione e il governo ceco, la legge stata modificata in modo da non estendere il monopolio e da consentire un ulteriore sviluppo della concorrenza nel mercato considerato.

107. Inoltre, la DG Concorrenza sta attualmente esaminando alcune pratiche che potrebbero ostacolare la concorrenza nei servizi postali transfrontalieri all’interno della Comunità, che sono