COMMISSIONEDELLECOMUNITÀEUROPEE
Bruxelles, 7.2.2001
COM(2001) 82 definitivo
Comunicazione della Commissione sul rafforzamento delcoordinamento delle
politiche economiche nell'area dell'euro
2Comunicazione della Commissione sul rafforzamentodel
coordinamentodelle politiche economiche nell'area dell'euro
1. Nel dicembre 1999 il Consiglio europeo di Helsinki ha adottato le conclusioni
di una relazione del Consiglio Ecofin sul coordinamento della politica economica nella
terza fase dell'Unione economica e monetaria. Pur tenendo conto degli inizi positivi di
taleprocesso, datal'esperienzadelprimo anno difunzionamento dell'UEM, la relazione
metteva tuttavia in luce la necessità di continuare a rafforzare talune modalità del
coordinamento.
2. Il coordinamento delle politiche economiche in seno all'area dell'euro si basa
sul consenso: non è volto a imporre decisioni agli Stati membri, ma a persuaderli ad
applicare la politica ritenuta auspicabile.
Ilcoordinamento siarticola intorno atre elementiprincipali:
- la formulazione diuna diagnosicomune sulla situazione economica;
- l'accordo sulle risposte dipolitica economica appropriate;
- l'accettazione di una pressione reciproca esercitata dagli Stati stessi, e
l'adeguamento, se necessario, delle politiche condotte.
3. Il quadro generale di applicazione di questi tre elementi si è rivelato efficace.
In particolare, la costituzione dell'Eurogruppo dal giugno 1998 consente ai responsabili
delle politiche economiche dell'area dell'euro di confrontarsi in discussioni che
altrimenti non avrebbero avuto luogo. Analogamente, i miglioramenti apportati al
funzionamento di questo forum dall'estate 2000 (ampliamento del campo degli
argomenti trattati, più efficace organizzazione delle riunioni e aumento della loro
visibilità) hanno incontestabilmente contribuito ad accentuarne ilcarattereoperativo.
Infine, ilrafforzamento della procedura relativa agli indirizzidi massima per le politiche
economiche (relazione di attuazione, ampliamento del loro campo d'applicazione allepolitiche strutturali, specificazione per paese e maggiore chiarezza del documento), il
buon funzionamento della procedura relativa ai programmi di stabilità, e le innovazioni
introdotte dal Consiglio europeo di Lisbona (elaborazione annuale di una relazione di
sintesi che prenda in considerazione in particolare le interazioni fra la politica
macroeconomica e le politiche strutturali) sono la prova delconsolidamento progressivo
e continuo dei contenuti del coordinamento delle politiche economiche dall'inizio del
1999.
34. La crescente interdipendenza fra le economie dell'area dell'euro, soprattutto in
materia monetaria e finanziaria, induce tuttavia a riesaminare regolarmente i metodie le
procedure di coordinamento delle politiche economiche. Nonostante i miglioramenti
apportati dopo Helsinki, l'affidabilità e la rapidità della diagnosi comune sulla
situazione economica della zona potrebbero essere ulteriormente rafforzate;
risulterebbe inoltre opportuno definire con maggiore accuratezza i principi che devono
guidare le eventuali reazioni di politica economica, e la visibilità delle azioni di
coordinamento dovrebbe essere accresciuta.
5. E' a tal fine che viene formulata in questa sede una serie di proposte concrete: dopo
l'esposizione delle ragioni che rendono auspicabile un rafforzamento del
coordinamento, la comunicazione presenta le modalità applicabili per migliorarne i
contenutie le procedure, epropone diaccrescerne la trasparenza.
I – Rafforzamentodei contenuti
6. Le proposte che seguono sono volte a rendere al tempo stesso più accurata epiù chiara la visione d'insieme della situazione economica dell'area dell'euro, e a
consentire di raggiungere in maniera più facile e prevedibile un accordo sulle reazioni
appropriate interminidipolitica economica.
Una migliore diagnosi comune
7. Occorrerebbe in primo luogo migliorare le informazioni statistiche disponibili
riguardo all'area dell'euro, e accrescerne la visibilità. Al di là dei progressi già realizzati
dall'Eurostat e dalla BCE quanto alla rapidità e omogeneità delle statistiche, si rende
opportuna l'elaborazione di indicatori d'attività che forniscano una visione di sintesi
della zona. La Commissione ha già intrapreso diversi lavori a tale riguardo e si è
impegnata a ultimarli nel più breve tempo possibile (programma statistico, indicatore
congiunturale comune, indicatore anticipato, costituzione di reti di istituti per lo studio
della congiuntura).
8. Disporre di una diagnosi più solida sulla situazione economica dell'area
dell'euro significa altresì formulare una valutazione quanto più possibile esatta
sull'orientamento del "policy-mix" (il "dosaggio dellepolitiche") in detta area .L ' a m b i t o
essenziale a tale proposito è quello della sorveglianza delle politiche di bilancio e del
loro impatto sul policy-mix dell’area. La Commissione intende così procedere due
volte all'anno a una valutazione del policy-mix dell'area dell’euro, prima e dopo la
presentazione dei programmi di stabilità, allo scopo di arricchirne la preparazione e il
giudizio.
49. Migliorare la diagnosi sulla situazione economica dell'area dell'euro
presuppone inoltre che tale valutazione sia non solo più precisa, ma anche più chiara e
accessibile. A tale scopo sarebbe utile disporre di un documento di riferimento che
fornisca in modo sintetico e seguendo un'adeguata periodicità le informazioni necessarie
per la formulazione di una tale diagnosi. La Commissione si impegna così a preparare
unarelazione periodica sull'area dell'euro che presenti un'analisi della situazione
generale, delle note su questioni di politica economica, delle note d'analisi della
congiuntura, delle prospettive e dei rischi, e dei documenti analitici su particolari
aspettioggetto della sorveglianza multilaterale1.
Regole di condotta comuni
10. Durante la seconda fase dell'Unione economica e monetaria il processo di
convergenza nominale e i criteri quantificati per la sorveglianza multilaterale hanno
permesso diottenere risultaticonsiderevoli. Per quanto riguarda la politica di bilancio, il
patto di stabilità e di crescita e i programmi ad esso afferenti continuano oggi a
funzionare secondo questo "modello" della convergenza.
Questo modello presenta tuttavia due punti deboli. In primo luogo esso presuppone
implicitamente che le esternalità fra le politiche economiche degli Stati membri e fra di
esse e la politica monetaria unica siano lievi e tendano a compensarsi, e che non vi sia
pertanto una grande esigenza di coordinamento. Alla luce dell'esperienza dei primi due
anni di funzionamento dell'UEM questa presupposizione risulta discutibile. In secondo
luogo il modello si basa essenzialmente su soglie quantitative, generalmente limiti
massimi che non variano in relazione alla congiuntura, e che pertanto non prevedono la
necessitàdiadeguare icomportamentisecondo le fasidelciclo.
11. In tale contesto la Commissione, previa consultazione della BCE, potrebbe
elaborare un insieme di linee direttrici c h ev e r r e b b ep o id i s c u s s oea v a l l a t o
dall'Eurogruppo. Le linee direttrici esporrebbero i principi volti a regolare il ricorso ai
vari strumenti di politica economica per migliorare la crescita potenziale dell'area
dell'euro e far fronte a eventuali crisi nella zona o in taluni dei suoi Stati membri. Esse
verterebbero sui principi generali che dovrebbero guidare la conduzione delle politiche
economiche, sulle risposte che dette politiche potrebbero fornire in caso di specifiche
crisi, e infine sugli strumenti necessariper l'attuazione di taliregole dicondotta da parte
degliStatimembri.
1Si tratterebbedi un compendio dellerelazioni chela Commissione presenta al Comitato economico e
finanziariosuivariaspettidella situazioneeconomica dell'area dell'euro, ossia lerelazioni periodichesull'inflazione, sulla sorveglianza dei tassi di cambio, sulla competitività, le finanze pubbliche o
ancorasull'analisidelledifferenzecongiunturalinell'area.
5Le linee direttrici terrebbero conto della diversità delle politiche economiche dell'area
dell'euro accrescendo tuttavia al tempo stesso la prevedibilità e quindi la credibilità
della politica economica dell’area. Esse riguarderebbero inizialmente le politiche di
bilancio ma dovrebbero poi estendersi anche al settore delle politiche strutturali;
verrebbero aggiornate qualora se ne manifesti la necessità, ma senza che
l'aggiornamento sia necessariamente legato a una scadenza annuale. Le linee direttrici
diventerebbero il quadro diriferimento a cuisi ispirerebbero gli indirizzi di massima per
le politiche economiche stabilitiognianno dalConsiglio.
II - Strumenti di coordinamentopiùefficaci
12. Al di là degli obblighi del trattato e del diritto derivato, il coordinamento dellepolitiche economiche nell'area dell'euro siè basato finora sulla ricerca diun consenso in
seno a un'istanza informale, l'Eurogruppo. Dei miglioramenti nella procedura
dovrebbero facilitare l'accordo sulle risposte adeguate in materia dipolitica economica e
sulla loro attuazione. Le disposizioni eventualmente adottate dovrebbero comunque
rimanere compatibili con il ruolo assegnato dal trattato al Consiglio (Ecofin) in materia
dicoordinamento delle politiche economiche.
13. Il trattato conferisce alla Commissione un ruolo centrale nel coordinamento
delle politiche economiche (preparazione degli indirizzi di massima, raccomandazioni,
sorveglianza multilaterale...). Soprattutto in virtù della sua capacità d'analisi, la
Commissione risulta particolarmente adeguata per proporre la diagnosi comune relativa
alla situazione economica dell'area dell'euro, e per suggerire le risposte appropriate. In
quanto custode del trattato e in applicazione del principio di parità di trattamento degli
Statimembri, essa ha l’obbligo diessere neutrale. Infine, in quanto istanza diraccolta e
ditrattamento delle informazioni necessarie all'esercizio della sorveglianza multilaterale
(cfr. l'art. 99, par. 3), essa svolge un ruolo di sintesi degli sviluppi economici comuni.
Sulla base di questi tre elementi (capacità d'analisi, neutralità e sintesi) si sviluppa e
continuerà a svilupparsiilcontributo della Commissione ailavoridell'Eurogruppo.
14. La Commissione intende così presentare sistematicamente all'Eurogruppo non
solo una diagnosi della situazione economica ma anche, all'occorrenza, suggerimenti in
materia di politica economica . Essa auspica inoltre di partecipare alla preparazione di
unprogramma di lavoro semestrale di tale istanza, allo scopo, in particolare, di
contribuire a orientare le sue attività sulle questioni direttamente concernenti la zona
euro nelsuo insieme.
6Rafforzamento della trasparenza e del coordinamento ex-ante
15. Dovrebbe essere maggiormente radicata l'idea della necessità di analizzare le
politiche nazionalialla luce della situazione economica della zona euro nel suo insieme.
Ilprincipio di informare preventivamente glialtrimembridell'area e la Commissione,
prima dell'adozione di misure di politica economica, dovrebbe pertanto far parte delle
linee direttriciprecedentemente menzionate.
Tale lavoro di informazione preventiva dovrebbe svolgersi nell'ambito dell'Eurogruppo
(riunioni o videoconferenze) o di uno specifico gruppo di lavoro "Eurogruppo"
costituito in seno al Comitato economico e finanziario, e permetterebbe così di fornire
alle autorità degli Stati membri interessati reazioni o messaggi prima che vengano
definitivamente stabilite le misure inquestione.
Analogamente, gli elementi fondamentali dei programmi di stabilità dovrebbero essere
t r a s m e s s ia l l aC o m m i s s i o n ep r i m ad e l l al o r oa d o z i o n ed ap a r t ed e g l iS t a t im e m b r i .
Dopo aver ricevuto le osservazioni della Commissione, l'Eurogruppo sarebbe così in
grado di comunicare eventuali suggerimenti ai paesi interessati, che potrebbero tenerne
conto nella versione finale deirispettiviprogrammi.
Gli Stati membri potrebbero quindi presentare i rispettivi programmi di stabilità
alquanto prima dell'elaborazione definitiva delle leggi finanziarie nazionali, in modo
che l'Eurogruppo, secondo la stessa procedura, possa suggerire eventuali modifiche di
taluni aspetti delle politiche di bilancio, e in modo che i paesi interessati possano
tenernecontonellerispettive leggifinanziarie.
16. La determinazione degli orientamenti e delle priorità del bilancio dell'UE
dovrebbe infine inserirsi in una visione d'insieme legata agli orientamenti e alle priorità
deibilancidegliStatimembri, tenendo conto inoltre deicriteristabilitidagli indirizzidi
massima per le politiche economiche: questo allo scopo di permettere agli Stati membri
ditrarre le adeguate conseguenze per l'elaborazione delle loro leggifinanziarie.
Strumenti di coordinamento adeguati
17. In determinate circostanze, il rafforzamento del coordinamento comportal'effettivo ricorso agli strumenti disponibili. Come indicato dal Consiglio europeo di
Helsinki e come recentemente fatto dalla Commissione, in caso di chiara mancanza di
conformità fra le politiche economiche di uno Stato membro e gli indirizzi di massima
dovrà cosìessere utilizzato lo strumento delle raccomandazioni , previsto all'articolo 99,
paragrafo 4deltrattato.
18. Per gli Stati dell'area dell'euro potrebbero infine essere predisposti altri
strumenti di coordinamento, in particolare sulla base dell'articolo 99, paragrafo 5 del
trattato. All'occorrenza ciò potrebbe avvenire nell'ambito delle procedure di
cooperazione rafforzata previste agliarticoli43, 44 e 45 del trattato UE e all'articolo 11
deltrattato CE.
7Un funzionamento più efficace dell'Eurogruppo
19. Il rafforzamento del coordinamento e in particolare l'aumento della pressione
esercitata reciprocamente dagli stessi Stati appartenenti alla zona euro comporta in
primo luogo il riconoscimento della necessità di analizzare le politiche economiche alla
luce della situazione d'insieme dell'area. Un tale cambiamento di prospettiva per le
politiche economiche richiede una certa formalizzazione del funzionamento
dell'Eurogruppo, che potrebbe essere effettuata invarie fasi.
20. In una prima fase potrebbe essere costituito in seno al Comitato economico e
finanziario uno specifico gruppo di lavoro "Eurogruppo" , la cui composizione terrebbe
conto della necessità di concepire le politiche economiche in un'ottica maggiormente
incentrata sulla situazione dell'area dell'euro nel suo insieme. Il gruppo di lavoro
dovrebbe essere in grado di riunirisi in tempi brevi per reagire a eventuali situazioni
d'emergenza. Questa formula consentirebbe di tenere conto della diversa sensibilità dei
partecipanti all'area dell'euro e di sfruttare al meglio i lavori preparatori della
Commissione.
21. Successivamente, per analogia con le riunioni del Consiglio della BCE, la
periodicità dei lavori dell'Eurogruppo potrebbe essere più regolare. L'approntamento di
unsistema di videoconferenze permetterà inoltre una concertazione rapida in casi di
emergenza.
Un dialogo istituzionalizzato fra i diversi responsabili
22. Un efficace coordinamento in seno all'area dell'euro comporta necessariamenteundialogo quanto più frequente possibile fra idiversiresponsabilidelpolicy-mix.
A tale scopo andrebbero tenute riunioni regolari fra il presidente della BCE, il
presidente dell'Eurogruppo e il rappresentante della Commissione nel Consiglio dei
governatori della BCE . In un contesto di rigorosa riservatezza e nel rispetto
dell'indipendenza di ciascuna delle parti, tali riunioni consentirebbero di organizzare
meglio e direndere più visibile ildialogo fra iresponsabilidelle politiche monetarie e di
bilancio dell'area. Insieme alla valutazione precedentemente menzionata
sull'orientamento generale del policy-mix, un tale dialogo contribuirebbe anche a
rafforzare la prospettiva europea nella valutazione delle politiche nazionali. Tale
dialogo rafforzato a livello politico verrebbe affiancato da discussioni più dettagliate a
livello tecnico.
23. La qualità e l'efficacia del coordinamento dipendono anche dall'organizzazione
della sua espressione esterna. A tale riguardo la situazione attuale è chiaramente
insoddisfacente. La Commissione ricorda la proposta già avanzata nel novembre 1997,
secondo la quale le posizioni comuni sulle questioni di particolare interesse per l'UEM
dovrebbero essere presentate da un triumvirato composto dal presidente
dell'Eurogruppo, dal presidente della BCE e da un rappresentante della Commissione.
8Tale dispositivo sarebbe valido sia per le istanze formali (Comitato monetario e
finanziario internazionale delFMI) che per quelle più informali(G7).
III –Maggiore trasparenza
24. Per rafforzare il coordinamento è necessario trovare il giusto dosaggio fra ladiffusione data ai giudizi espressi sulle varie politiche, che tende ad aumentare
l'efficacia della pressione reciproca fra gli Stati appartenenti all'area dell'euro, e la
riservatezza dei dibattiti, che ne garantisce la massima franchezza. Tale esigenza di
equilibrio riguarda sia la comunicazione interna, fra i responsabili della politica
economica, che la comunicazione esterna rivolta all'opinione pubblica, agli altri Stati
membrie aimercati.
25. Una parte delle critiche sul carattere insoddisfacente della diagnosi economica
della zona euro deriva dalla mancanza di visibilità dei lavori analitici attualmente svolti
dalla Commissione, e dal fatto che non siano collocati in prospettiva. A tale riguardo
potrebbero essere apportatitre miglioramenti:
-l arelazione periodica sull'area dell'euro dovrebbe essere pubblicata ,p e r
rafforzare la qualità deldibattito pubblico sulla politica economica della zona;
- analogamente, la conferenza stampa tenuta al termine delle riunioni
dell'Eurogruppo potrebbe articolarsi intorno alla relazione periodica e alle reazioni
eventualmentesollevate;
- per esprimere una valutazione o fornire un orientamento in materia di politica
economica, infine, l'Eurogruppo dovrebbe ricorrere alla pubblicazione di
comunicati per accrescere la visibilità del proprio messaggio e rafforzarne la
portata.
IV - Osservazioni di carattere istituzionale e organizzativo
26. Queste modalità organizzative concernenti la sorveglianza multilateralepotrebbero essere formalizzate in una decisione del Consiglio (art. 99, par. 5 del
trattato), all'occorrenza nell'ambito delle procedure di cooperazione rafforzata previste
dagliarticoli43, 44 e 45deltrattato UE e dall'articolo 11 deltrattato CE.