4. 7. 88 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 175/47 
Parere d'iniziativa su una politica per le aree montane 
(88/C 175/16) 
L'Ufficio di presidenza del Comitato economico e sociale, in data 23 febbraio 1988, ha 
autorizzato la sezione « Sviluppo regionale, assetto territoriale e urbanistica » ad elaborare 
un parere d'iniziativa sulla base della relazione informativa intitolato « Una politica per le 
aree montane» e approvata dalla sezione il 16 febbraio 1988. 
La sezione ha formulato il parere sulla base del rapporto illustrativo del relatore Amato, in 
data 19 aprile 1988. 
Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 aprile 1988, nel corso della 255a sessione 
plenaria, con 35 voti favorevoli, 1 contrario e 1 astensione il seguente parere. 
1. Premessa 
1.1. Il concetto di «area montana» non è omogeneo 
all'interno della Comunità. In questo parere si considera 
«area montana» un'entità geografica, ambientale, 
socio-economica e culturale in cui gli svantaggi derivan­
ti dalla combinazione tra altitudine ed altri fattori natu­
rali debbono essere posti in relazione con i condiziona­
menti socio-economici, con la situazione di squilibrio 
territoriale e con il livello di degrado ambientale. 
.1.2. Le aree montane costituiscono una parte impor­
tante del territorio della Comunità (circa il 28%) e vi 
risiede ancora una quota non trascurabile della sua 
popolazione (circa P8,5%). 
2. La fisionomia attuale delle aree montane 
2.1. Le aree montane hanno subito, negli ultimi 
decenni, processi di degrado ecologico crescenti, spesso 
connotati da fenomeni di irreversibilità. Lo spopola­
mento della montagna, lo sfruttamento irrazionale dei 
pascoli e dei boschi, lo sviluppo selvaggio del turismo, 
l'inquinamento atmosferico generale, la realizzazione 
di alcune infrastrutture di comunicazione, l'intensifica­
zione dell'estrazione a cielo aperto dei minerali sono 
tutte concause che hanno condotto alla rottura dell'e­
quilibrio tra l'uomo e la montagna. 
2.2. Le aree montane sono aree svantaggiate a causa 
degli inconvenienti naturali permanenti e dei condizio­
namenti socioeconomici che ne derivano. Ciò che carat­
terizza in modo più significativo la condizione attuale 
delle aree montane è lo squilibrio territoriale e di svilup­
po, cominciato con la fine dell'integrazione pianura-
montagna e con la concentrazione progressiva dei pro­
cessi di crescita (agricola e industriale) nelle aree di 
pianura. 
2.3. Le cause di questi squilibri vanno ricercate nei 
meccanismi generali dell'economia e nell'impatto che 
essi hanno sulle aree montane. Tale impatto ha storica­
mente determinato, all'interno della Comunità, fisiono­
mie diversificate delle aree montane : a) in misura diversa, per le caratteristiche geo-fisiche, 
tutte le aree di montagna sono aree svantaggiate. 
Soffrono cioè di svantaggi naturali permanenti e dei 
condizionamenti economici e sociali che ne derivano 
direttamente. Questa però non è la condizione che 
determina in misura preponderante le difficoltà del­
la montagna e l'esigenza di una politica ad essa 
finalizzata; 
b) la maggior parte delle aree montane della Comunità 
sono altresì aree sottosviluppate. La marginalizza-
zione dei processi di sviluppo si è combinata con gli 
svantaggi naturali esaltandone gli effetti negativi; 
e) in tutti i casi le aree di montagna sono aree squilibra­
te. Anche quando vi sono situazioni di crescita o di 
apparente equilibrio le aree di montagna portano il 
segno di un impatto squilibrato con le dinamiche 
economiche e sociali dominanti. 
3. Quale politica per le aree montane? 
3.1. Proprio per questa loro fisionomia le aree mon­
tane non hanno bisogno solo di incentivi e di compensa­
zioni ma di una politica che modifichi in generale il 
loro rapporto con l'economia e con la società. Alcuni 
segni di cambiamento delle politiche nazionali e comu­
nitarie in questa direzione, cominciano ad affiorare. 
Nei capitoli successivi tali politiche saranno analizzate 
al fine di delineare prospettive positive e proposte di 
intervento. Inoltre una politica che risponda ai problemi 
attuali delle aree montane deve essere in grado di attac­
care le matrici strutturali dello squilibrio e in pari tempo 
salvaguardare e valorizzare le condizioni ambientali. 
4. Le politiche per la montagna attuate nella Comunità 
4.1. Dall'analisi condotta nella relazione informativa 
emerge chiaramente come finora nessuna politica nazio­
nale né comunitaria, quali che siano le cause, abbia 
avuto concretamente un ruolo di sviluppo globale ed 
insieme di salvaguardia e di valorizzazione ambientale 
delle zone di montagna. 
N. C 175/48 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 4. 7. $8 
4.2. Nella relazione informativa (Cap. V) sono state 
individuate ed analizzate quattro tipologie di politiche 
per la montagna : residuale, di sfruttamento e di coloniz­
zazione, assistenziale, protettivo/vincolistica. 
5. Linee generali di una politica delle aree montane 
5.1. Ha senso ipotizzare una politica della montagna 
che valga per l'intera Comunità? Irreggimentare tutte 
le politiche e tutti gli interventi per le aree di montagna 
in un unico quadro normativo valido per tutta la Comu­
nità oppure progettare un pacchetto di misure e di 
interventi da applicare in tutte le aree di montagna 
sarebbe estremamente inutile e dannoso oltre che vellei­
tario. Come si è visto, l'intreccio tra i meccanismi 
dello sviluppo economico e gli svantaggi naturali ha 
determinato squilibri di diversa qualità ed intensità 
nelle diverse realtà nazionali e regionali. Occorre per­
tanto una politica della montagna non centralizzata ma 
articolata ed adattabile alle diverse situazioni. 
D'altra parte le diverse politiche nazionali esaminate 
nella relazione informativa confermano l'esigenza di 
una politica europea unificante ancorché non univoca, 
fondata su : 
la fissazione di obiettivi generali comuni alle politi­
che per la montagna realizzate ai vari livelli della 
Comunità; essi debbono saper collocare esplicita­
mente la politica della montagna come parte inte­
grante e coerente della politica generale della Comu­
nità; essi sono : 
— salvare il patrimonio « montagna » naturale, 
umano e culturale della montagna, 
— fermare lo spopolamento delle aree montane, 
— perseguire una strategia dello sviluppo che 
aggredisca le cause strutturali e non solo gli 
effetti dello squilibrio, 
— rendere competitive le condizioni di vita nella 
montagna, azione sulle strutture di produzione e creazione 
di nuove imprenditorialità, aggregando forze 
imprenditoriali locali insieme a managerialità 
esterne, 
valorizzazione di tutte le risorse endogene, sia 
naturali che umane, 
tecnologie appropriate ma non povere, messe 
a punto anche attraverso la localizzazione di 
attività di ricerca nelle aree di montagna, 
sinergie e non solo equilibrio tra sviluppo e 
salvaguardia dell'ambiente, intendendo l'am­
biente non come vincolo ma come risorsa da 
utilizzare nel processo di sviluppo, 
programmi e progetti integrati di iniziativa e 
di spesa, superando gli interventi settoriali e 
l'incentivazione su domanda, 
auto-organizzazione dello sviluppo, intesa come 
modalità di partecipazione delle collettività delle 
aree montane alle scelte ed ai processi di svi­
luppo, 
solidarietà concreta della collettività, quale stru­
mento per sostenere concretamente i processi dì 
autosviluppo. 
6. Proposte per una politica comunitaria delle aree 
montane 
6.1. Ruolo di una politica comunitaria delle aree mon­
tane 
6.1.1. La Comunità deve farsi carico dell'esigenza di 
pervenire alla omogeneizzazione, estensione e sviluppo 
delle politiche delle aree montane con la definizione e 
la messa in atto di una specifica politica comunitaria. 
6.1.2. La Comunità dovrà definire un quadro comu­
ne di obiettivi generali, di criteri guida e di contenuti 
specifici (a questo proposito si rimanda ai capitoli VI e 
VII della relazione informativa). Esso dovrà rappresen­
tare il punto di riferimento politico sia per l'azione sulle 
politiche degli Stati membri che per i propri interventi 
diretti. 
sviluppare 1 occupazione; 
b) l'individuazione di alcuni « criteri guida » necessari 
per raggiungere con il massimo di efficacia gli obiet­
tivi posti. Essi dovrebbero rappresentare gli assi 
portanti dello sforzo comune che dovrà essere pro­
dotto ai diversi livelli : dalla Comunità, dagli Stati 
membri, dalle Regioni, dai poteri locali. Essi sono: 
— approccio globale ed integrato allo sviluppo, 
intervenendo sui vari aspetti dello sviluppo : eco­
nomico, sociale, culturale, ecologico, tecnologi­
co, istituzionale, 6.2. La definizione e la delimitazione delle aree mon­
tane 
6.2.1. Si impone l'esigenza di una omogeneizzazione 
dei criteri giuridici di classificazione delle aree montane, 
sinora adottati sia dagli Stati che dalla Comunità. Ciò 
anche per eliminare eventuali distorsioni nella concor­
renza tra imprese di diversi Stati membri. Tale omoge­
neizzazione necessita di una griglia di criteri, definita a 
livello comunitario, che comprenda i diversi fattori di 
handicap, naturali e socio-economici, come suggerisce 
la definizione formulata nel paragrafo 1.1. 
4. 7. 88 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 175/49 
6.2.2. I parametri da considerare nella definizione 
della griglia dovranno essere : 
a) svantaggi naturali. Non limitarsi alle variabili consi­
derate dalla Direttiva 75/268/CEE (altitudine, pen­
denze e combinazione delle due), ma: 
— per quanto riguarda il regime climatico, oltre 
all'altitudine, considerare la latitudine e la situa­
zione geografica, 
— per quanto riguarda gli aspetti morfologici e 
pedologici, oltre alle pendenze, considerare altri 
criteri quali i rilievi, la natura dei suoli, ecc.; 
b) svantaggi socioeconomici : 
— bassa densità della popolazione, 
— isolamento dovuto alla lontananza dagli agglo­
merati urbani e dai centri economico-politici, 
— eccessiva dipendenza della popolazione dall'atti­
vità agricola, 
— insufficienza di sbocchi a valle delle aree confi­
nanti con paesi extracomunitari con i quali esi­
stono difficoltà di intercomunicazione; 
e) intensità del degrado ambientale. 
6.2.3. La combinazione, nelle diverse situazioni, delle 
variabili indicate definisce un territorio come «area 
montana» e fa variare la soglia altimetrica a partire 
dalla quale un territorio può definirsi montano. Per 
questo, la scelta, la parametrazione e la combinazione 
dei diversi fattori non possono essere univoche per 
l'intera Comunità, ma adattate alle diverse situazioni. 
Esse vanno pertanto effettuate dagli Stati membri che 
le proporranno alla Comunità insieme alla relativa deli­
mitazione delle aree. 
6.2.4. La maggior parte delle leggi nazionali e la 
stessa Direttiva 75/268/CEE, fa riferimento per la deli­
mitazione delle aree montane ai territori dei comuni o 
a parti di essi. Ciò ha condotto in molti casi ad un 
eccessivo frastagliamento del territorio da prendere in 
considerazione. Occorre che le misure per le aree mon­
tane intervengano su «blocchi» compatti di territorio 
(visti anche i problemi di integrazione tra le aree monta­
ne e quelle pedemontane) che comprendano la zona 
montana propriamente detta e le zone che le sono 
immediatamente contigue e formano con essa una 
medesima entità geografica, economica e sociale. Alla 
giusta obiezione che l'estensione della delimitazione, 
oltre le aree montane intese in senso stretto, comporte­
rebbe una diluizione degli aiuti pubblici, anziché la loro 
concentrazione laddove gli svantaggi sono maggiori, si 
può rispondere con la graduazione degli aiuti secondo 
una scala di livelli di handicap interna alle aree stesse. 6.3. Ruolo della Comunità nei confronti degli Stati 
membri 
È un ruolo di coordinamento, di omogeneizzazione, di 
stimolo. Dovrebbe principalmente riguardare: 
a) la conoscenza dei problemi della montagna. Le diffi­
coltà incontrate nell'elaborazione della relazione 
informativa, per l'assenza e la disomogeneità di 
rilevazioni ed analisi statistiche sulle aree montane, 
sono il riscontro concreto di una situazione insoste­
nibile che rivela una sottovalutazione politica. 
Occorre disporre di rilevazioni statistiche omogenee 
su tutte le aree montane della Comunità, inducendo 
gli Stati membri, secondo i casi, a provvedere ex 
novo, a completare, ad omogeneizzare; 
b) l'adeguamento delle legislazioni nazionali, per ren­
derle funzionali allo sviluppo ed alla salvaguardia 
delle aree montane, e coerenti con il quadro di 
obiettivi, indirizzi e contenuti, definito a livello 
comunitario. Lo strumento della direttiva sembra il 
più adatto a questo scopo. L'armonizzazione delle 
legislazioni nazionali è particolarmente necessaria 
nelle aree montane transfrontaliere, dove spesso 
massicci che appartengono a Stati membri diversi 
necessitano di criteri omogenei di programmazione 
e di intervento; 
e) l'assunzione, da parte delle istituzioni pubbliche, di 
una metodologia efficace di programmazione 
nonché di un ruolo attivo nello sviluppo delle aree 
montane. È questo un ruolo fondamentale, che solo 
la Comunità può svolgere, attraverso la diffusione 
attiva e organizzata delle conoscenze e lo scambio 
delle diverse esperienze, lo stimolo (anche con misu­
re normative) sulle amministrazioni statali e regio­
nali, il loro coinvolgimento, tramite l'associazione 
in programmi cofinanziati, innovativi nei contenuti 
ma soprattutto nelle metodologie. 
6.4. La montagna nelle politiche comunitarie 
6.4.1. Assumere sino in fondo la «dimen­
sione montagna» 
Si deve incorporare la «dimensione montagna» all'in­
terno di politiche che l'hanno finora ignorata e di 
apportare le necessarie correzioni a quelle che, in qual­
che modo, l'hanno presa in considerazione. Nella rela­
zione informativa sono stati delineati in modo dettaglia­
to i contenuti che le diverse politiche settoriali dovreb­
bero assumere per concorrere positivamente allo svilup­
po delle aree montane. Ci si limita a richiamare alcuni 
dei principali adeguamenti che occorrerebbe apportare 
nelle politiche comunitarie. 
6.4.2. Adeguamenti alla Politica Agricola 
Commune (PAC) 
Modificare l'approccio assistenziale ed assegnare alla 
PAC obiettivi di sviluppo e di riequilibrio dell'agricoltu-
N. C 175/50 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 4. 7. 88 
ra di montagna significa porre la questione generale 
della sua revisione. Gli orientamenti finora perseguiti 
dalla politica di mercato e lo squilibrio tra questa e la 
politica delle strutture privilegiano l'agricoltura delle 
aree forti, accrescono il divario con le aree deboli, e 
sono quindi, di fatto, incompatibili con gli obiettivi di 
sviluppo e di riequilibrio dell'agricoltura e dell'econo­
mia delle aree montane. Ciononostante, alcune corre­
zioni ed integrazioni possono essere fin d'ora apportate, 
per esempio : 
a) definire linee ed azioni per una politica fondiaria 
della Comunità, con particolare riguardo alle aree 
di montagna. È questa una materia in cui la PAC 
non si è mai voluta impegnare in modo significativo, 
lasciandola alla responsabilità degli Stati membri. 
Le analisi e le considerazioni svolte nella relazione 
informativa (cap. VII, par. 2) dimostrano a suffi­
cienza come la questione fondiaria sia per le aree di 
montagna un fattore preguidiziale ad ogni politica 
produttiva, anche comunitaria, nel settore primario. 
La piena assunzione della questione fondiaria da 
parte della Comunità, con una adeguata e concreta 
politica, è ormai indifferibile; 
b) promuovere una politica della qualità e della tipiciz-
zazione dei prodotti della montagna, anche favoren­
do le filiere ed i mercati locali; 
e) porre in atto una politica delle strutture che proceda 
in parallelo a quella fondiaria sopra indicata; che 
privilegi cioè gli investimenti integrati, in particolare 
agro-silvo-zootecnici e agro-turistici, promossi da 
forme associative e cooperative secondo le linee 
indicate nella Relazione informativa (cap. VII, 
par. 2). Per quanto riguarda le aziende sottodimen­
sionate, gli aiuti dovrebbero essere concessi solo 
attraverso piani interaziendali; 
d) escludere, con norme comunitarie, le aree di monta­
gna — intese secondo i criteri di definizione indicati 
al paragrafo 6.2 — da ogni misura amministrativa 
(attuale o futura) volta al contenimento della produ­
zione (quote lattiere, prelievi di corresponsabi­
lità, ecc.) e da ogni vincolo di pari significato, pre­
sente nelle misure strutturali (Regolamento (CEE) 
n. 797/85); 
e) escludere le aree di montagna dalle misure di estensi-
vizzazione delle produzioni (Regolamento (CEE) 
n. 1760/87) e da quelle relative alla messa a riposo 
delle terre; 
f) ripensare a fondo e rivedere il regime dei importi 
compensativi (IC). Nei capitoli precedenti sono stati 
forniti sufficienti spunti per tale ripensamento. 
Alcune proposte concrete : 
— la valenza di compensazione degli svantaggi 
naturali deve essere separata da quella di com­
pensazione di svantaggi strutturali, — la compensazione degli svantaggi naturali deve 
costituire una sorta di « zoccolo » (importo base) 
dell'IC cui aggiungere altre quote in funzione di 
altre variabili che si vogliono premiare. Una 
soglia di entrata, sul modello tedesco, va adotta­
ta per evitare inutili sprechi, 
— la quota aggiuntiva compensativa degli svantag­
gi strutturali deve essere a termine e legata a 
piani di miglioramento strutturale. Le piccole 
aziende debbono essere incentivate ad associarsi, 
— deve cambiare il metodo di determinazione del­
l'IC legata all'unità di bestiame adulto (UBA) o 
agli ettari; un'IC legata alla quantità di lavoro 
(autonomo e dipendente) erogato nell'azienda 
sembra infatti più rispondente all'obiettivo di 
rallentare l'esodo rurale, più equa nel rapporto 
tra piccole e grandi aziende, più incentivante 
l'occupazione. Per esempio le grandi aziende 
eventualmente escluse in base alle soglie potreb­
bero beneficiare dell'IC solo per la quota di 
occupazione incrementata, 
— TIC non va utilizzata impropriamente per fun­
zioni che dovrebbero essere assicurate da altre 
misure socio-strutturali, come per esempio l'in­
tegrazione di reddito alle aziende che risentono 
negativamente degli adeguamenti della PAC. Per 
questo sono da contrastare le tendenze ad esten­
dere esageratamente l'area geografica delle zone 
svantaggiate in alcuni paesi per compensare i 
contraccolpi delle quote del latte e della politica 
di mercato, 
— sarebbe opportuno che gli Stati membri e le 
Regioni per l'erogazione nelle aree montane e 
nelle altre aree svantaggiate adottassero condi­
zioni e criteri che abbiano avuto l'approvazione 
della Commissione, la quale dovrebbe assicurar­
ne l'armonizzazione all'interno di un quadro di 
criteri comunitari (così come già si fa per altre 
azioni comunitarie, come ad esempio quelle del 
Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR)); 
g) effettuare una approfondita analisi delle interazioni 
tra politiche di mercato e singole misure strutturali, 
che in alcuni casi possono esserne totalmente inficia­
te. Per esempio un attento esame in tal senso va 
condotto in alcune aree di montagna per verificare 
se, ed in che misura, alcune politiche di integrazione 
di prezzi (per esempio per il grano duro) non conflig-
gono con l'obiettivo di uno sviluppo complessivo di 
tali aree. 
6.4.3. Adeguamenti alla politica fore­
stale 
Il Comitato economico e sociale nel parere del 2 luglio 
1986, sul documento di lavoro della Commissione e 
4. 7. 88 Gazzetta ufficiale delle 
per «L'azione comunitaria nel settore forestale» (1), e 
sul documento che lo completava, pur rammaricandosi 
del fatto che una politica forestale comune non sia 
stata ancora messa in atto, accoglieva positivamente le 
proposte della Commissione, esprimendo però, fra le 
altre, la seguente riserva : 
« 1.5. Il Comitato ritiene inoltre insufficien­
te, nella Comunicazione della Commissione, 
la considerazione dei problemi specifici delle 
foreste nelle zone di montagna sulle quali è 
necessario un ulteriore approfondimento. » 
In effetti le proposte della Commissione affrontano 
i problemi produttivi delle foreste con un approccio 
prevalentemente monocolturale e d'integrazione verti­
cale (filiera del legno). Tale approccio non appare ade­
guato alle esigenze della silvicoltura nelle aree montane 
dove l'integrazione produttiva orizzontale e la comple­
mentarietà con le altre attività economiche è essenziale 
per i redditi, l'occupazione e la salvaguardia ambientale. 
Inoltre manca una adeguata messa in guardia circa i 
danni che la silvicoltura monocolturale ed intensiva con 
essenze non appropriate può arrecare all'ambiente ed 
all'assetto idro-geologico della montagna. Per questi 
motivi si è chiesta una riconsiderazione globale da parte 
della Commissione dei problemi della silvicoltura nelle 
aree di montagna. In questo quadro dovrebbe essere 
altresì approfondito il problema degli incendi dei 
boschi, soprattutto per quanto riguarda la prevenzione. 
Il Comitato nota con disappunto che dopo più di due 
anni la Commissione non ha ancora dato seguito ai 
suddetti documenti con proposte normative concrete. 
6.4.4. Adeguamenti alla politica regio­
nale 
La montagna deve entrare in maniera più netta e specifi­
ca nella politica regionale comunitaria : 
a) nell'ambito degli interventi del FESR e degli stru­
menti comunitari di credito, una attenzione partico­
lare se non la priorità, dovrebbe essere accordata 
alle azioni che interessano le aree di montagna; 
b) il regolamento del FESR dovrebbe essere modificato 
per comprendervi, limitatamente alle aree di monta­
gna, alcuni interventi oggi esclusi come ad esempio 
quelli nel campo dell'edilizia, invece essenziali per 
azioni di recupero e valorizzazione dei centri storici 
e degli insediamenti rurali nonché per la difesa 
antisismica. Legandosi strettamente allo sviluppo 
turistico questi interventi non possono essere consi­
derati nella categoria « welfare»; 
e) un Programma comunitario per le aree montane 
dovrebbe essere messo in cantiere nell'ambito dell'a­
zione del FESR. Tali programmi infatti non debbo­
no interessare soltanto ambiti settoriali ma anche 
0) GU n. C 263 del 20. 10. 1986. Comunità europee N. C 175/51 
grandi questioni orizzontali di squilibrio regionale. 
La montagna è una di queste aree tematiche. 
Cardini di questo programma dovrebbero essere : 
— Le piccole e medie imprese (PMI). Lo sviluppo 
dei Centri di innovazione e promozione azienda­
le (CIPA) dovrebbe essere particolarmente pro­
mosso nelle aree montane secondo quanto indi­
cato nella relazione informativa (cap. VII, 
par. 4). Una azione aggiuntiva che il Programma 
dovrebbe prevedere, riguarda la promozione di 
strumenti di sostegno alla Ricerca e Sviluppo ed 
all'innovazione tecnologica finalizzata alle aree 
montane, che abbiano come terminali i Centri 
suddetti. Non si tratta di prevedere agenzie o 
sovrastrutture di difficile realizzazione, né si 
intende fare semplicemente riferimento alle esi­
stente rete dei CIPA. A livello nazionale occorre­
rebbe promuovere la costituzione di un « pool », 
costituito da imprese, enti pubblici, forze della 
ricerca, società specializzate, che svolga funzioni 
di raccordo/promozione, con possibili articola­
zioni regionali. A livello comunitario sarebbe 
estremamente utile la presenza di una «task-
force » per l'innovazione tecnologica nella aree 
di montagna che svolga una azione di promozio­
ne, di impulso e di travaso di conoscenze nei 
confronti dei « pools » nazionali nonché di realiz­
zazione di progetti pilota. 
— Il turismo. Oltre ad azioni di sostegno sulla linea 
esposta nella relazione informativa (cap. VII, 
par. 3), primo compito del Programma dovrebbe 
essere quello di formulare con l'apporto degli 
Stati membri e delle regioni, una mappa dei 
flussi nonché dell'offerta e delle potenzialità 
turistiche ed agro-turistiche nelle aree di monta­
gna. Anche con lo scopo di prevedere possibili 
azioni comunitarie di riequilibrio tra aree 
sovrautilizzate ed aree sottoutilizzate. 
— L'energia. Anche sulla scorta del Programma 
VALOREN occorre un'azione di sostegno e di 
diffusione orientata, delle energie alternative 
applicate alla montagna, secondo le linee esposte 
nella relazione informativa (cap. VII, par. 5). 
— L'assetto, l'infrastrutturazione e la valorizzazio­
ne del territorio. Assumendo il territorio monta­
no come vero e proprio fattore di produzione 
e di sviluppo, secondo la linea esposta nella 
relazione informativa (cap. VII, par. 6), il Pro­
gramma dovrebbe prevedere misure per una pro­
grammazione dell'assetto del territorio montano 
volta al riequilibrio, anche all'interno delle aree 
montane. Interventi specifici, commisurati alle 
diverse situazioni, dovrebbero essere attivati dal 
Programma soprattutto nei campi: dell'assetto 
idro-geologico; delle infrastrutture civili e pro­
duttive; del recupero edilizio dei centri abitati 
della montagna, connesso ad interventi antisi­
smici nelle zone sismiche; del restauro dei monu-
N. C 175/52 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 4. 7. 88 
menti e dei siti di interesse storico e artistico; 
dei servizi civili ed in particolare dei trasporti e 
delle telecomunicazioni (a partire dal program­
ma STAR). 
— L'informazione sulle metodologie di program­
mazione e sulle esperienze locali e regionali di 
sviluppo delle aree montane. Destinatari di que­
sta informazione dovrebbero essere le ammini­
strazioni locali e regionali nonché le parti sociali 
interessate. Oltre all'informazione scritta ed 
audiovisuale vanno promossi gli scambi di espe­
rienze tramite l'organizzazione di incontri, semi­
nari, viaggi di studio; 
d) nei programmi comunitari che la Commissione sta 
predisponendo (Ambiente e R&S), una particolare 
attenzione dovrebbe essere data ai problemi specifici 
delle aree montane. 
6.4.5. Adeguamenti alla politica del 
turismo 
È improprio parlare di adeguamenti per una politica 
che ancora non esiste in quanto tale. Nel dicembre 1986 
il Consiglio ha approvato una decisione che istituisce 
una procedura di consultazione e di cooperazione nel 
settore del turismo ed una risoluzione concernente una 
migliore ripartizione stagionale e geografica del turi­
smo. Si tratta però di provvedimenti che, pur muoven­
dosi su linee condivisibili ed omogenee a quelle indicate 
nella relazione informativa (cap. VII, par. 3), rimangono 
ancora nel campo degli orientamenti generali e di azioni 
preliminari ad una vera e propria politica. 
Il Comitato è a conoscenza che i servizi della Commis­
sione stanno elaborando un programma pluriennale di 
azioni nel settore del turismo ed auspica che in esso 
vengano enucleate le problematiche specifiche del turi­
smo nelle aree montane e siano formulate proposte 
concrete di intervento secondo le linee indicate nella 
relazione informativa (cap. VII, par. 3). 
6.4.6. Adeguamenti alla politica energe­
tica 
I progetti dimostrativi comunitari hanno riguardato 
solo marginalmente la montagna. In ogni caso non sono 
mai stati affrontati i problemi energetici specifici delle 
aree di montagna. Queste lacune dovrebbero essere 
colmate assegnando preferenza e maggior sostegno a 
progetti che si realizzino in queste aree e definendo una 
vera e propria politica di sviluppo energetico per la 
montagna, secondo le linee indicate nella relazione 
informativa (cap. VII, par. 5). 
6.4.7. Adeguamenti alle politiche del­
l'ambiente e dell'assetto del terri­
torio 
Le aree di montagna sono finora state investite dalla 
politica ecologica comunitaria solo su particolari aspetti 
ma non sono mai state oggetto di misure specifiche che 
le riguardassero in quanto tali. Nel quarto programma d'azione della Comunità in 
materia di ambiente (1987-1992) c'è un riferimento alle 
aree montane, ma in termini di azioni concrete si riman­
da a quelle intraprese dalla Comunità per l'agricoltura 
di montagna. Il Comitato sottolinea la parzialità di 
questa ottica, giacché, come si è detto, il degrado 
ambientale delle aree montane non deriva solo dall'ab­
bandono dell'agricoltura ma anche da altri fattori (iper-
sfruttamento pastorale, sviluppo del turismo, ecc.). 
Per quanto riguarda le azioni previste dal quarto pro­
gramma che pur non essendo specifiche per le aree 
montane hanno su di esse un impatto rilevante, il Comi­
tato si compiace del rafforzamento di quelle volte alla 
conservazione della natura e delle risorse naturali 
nonché dell'inserimento del capitolo «Protezione del 
suolo». Sotto questo capitolo ricade il grave problema 
del dissesto idrogeologico delle aree montane. Il Comi­
tato si aspetta ora che esso sia adeguatamente affronta­
to nelle proposte d'azione che la Commissione presen­
terà e in particolare : quelle per il degrado fisico, l'ero­
sione ed i rischi naturali e quelle per gli usi impropri 
del suolo e lo sperpero derivante da attività che esigono 
spazio. 
Per quanto riguarda la prevenzione del degrado ambien­
tale, molto ci si attende dall'applicazione della direttiva 
(85/337/CEE) sulla valutazione di impatto ambientale 
(VIA). La Commissione dovrebbe, a questo proposito, 
svolgere un'azione di pressione nei confronti di quegli 
Stati membri che, a poche settimane dal termine previ­
sto, non hanno ancora affrontato la normativa di attua­
zione. 
Quanto finora richiamato non è però sufficiente rispetto 
al compito storico che ha la Comunità di salvare il 
«patrimonio montagna». Di conseguenza occorre: 
a) promuovere un'azione comunitaria per l'armonizza­
zione delle legislazioni protettive nazionali, anche al 
fine di salvaguardare il principio della concorrenza. 
Alla base di tale armonizzazione dovrebbero essere 
definite alcune norme minime di difesa dei beni 
ambientali quali il rispetto degli specchi e dei corsi 
d'acqua, il divieto di edificazione oltre una determi­
nata quota di altitudine, un codice di comportamen­
to per la difesa dei boschi, ecc.; 
b) rafforzare l'azione di stimolo e di pressione della 
Comunità nei confronti delle regioni e degli Stati 
membri. Quanto meno i contributi dei Fondi strut­
turali dovrebbero essere concessi soltanto a quelle 
regioni in cui siano applicate le Direttive comunita­
rie per la salvaguardia dell'ambiente; 
e) definire norme comunitarie che obblighino le regio­
ni e gli enti locali ad attuare una programmazione 
dello sviluppo economico e del territorio che assuma 
preventivamente la variabile ambiente come risorse 
e vincolo. Ciò vuol dire fondamentalmente due 
cose : 
4. 7. 88 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 175/53 
— inserire l'obbligo della valutazione d'impatto 
ambientale non solo per i singoli progetti ma 
nella fase di predisposizione dei piani economici 
e territoriali sia a livello regionale che sub-regio­
nale, 
— promuovere una programmazione economica e 
territoriale che assuma come punto di partenza 
il bilancio delle risorse ambientali e che si realizzi 
sulla base di regole generali nelPutilizzo delle 
risorse e di adeguate metodologie di pianifica­
zione ambientale. In conseguenza di tale impo­
stazione la programmazione dovrebbe adottare 
— per quanto riguarda il suo dimensionamento 
territoriale — il criterio della scala naturale che, 
per quanto riguarda le aree montane, è ravvedi-
bile nel bacino idrografico. 
Questi criteri dovrebbero essere alla base di una politica 
comunitaria dell'assetto del territorio che, pur annun­
ciata, non ha ancora visto la luce. In questo quadro è 
indispensabile una normativa comunitaria che armoniz­
zi le legislazioni urbanistiche, fondata su alcuni punti 
qualificanti per le aree montane: la regolamentazione 
dell'edificabilità rurale e delle lottizzazioni private, la 
disincentivazione delle seconde case, il riequilibrio del 
territorio montano tra aree sovrautilizzate ed aree sotto­
utilizzate. Va inoltre armonizzato il regime dei suoli 
(perequazione del valore tra suoli agricoli e edificabili, 
norme di esproprio, regime fiscale, ecc.) anche per 
garantire la concorrenza all'interno del mercato unico. 
Nella relazione informativa (cap. VII, par. 6) si è molto 
insistito sul concetto di « ecologia produttiva ». A questo 
principio deve ispirarsi tutta la politica attiva per l'am­
biente che la Comunità deve realizzare attraverso i 
Fondi strutturali, a cominciare dal programma comuni­
tario del FESR per l'ambiente, in fase di elaborazione. 
6.4.8. Adeguamenti alla politica dei tra­
sporti 
La politica comunitaria dei trasporti deve tener conto 
di due esigenze fondamentali delle aree montane; da una 
parte essa deve assicurare un'adeguata rete di accesso 
funzionale ai bisogni delle popolazioni montane ed 
allo sviluppo, dall'altra ridurre il più possibile i danni 
all'ambiente. I principali problemi in questo senso pro­
vengono dal traffico automobilistico di attraversamento 
i cui effetti negativi sull'ambiente (inquinamento, 
distruzione del paesaggio, ecc.) sono indubitabili mentre 
in generale sono scarsi gli effetti positivi sull'economia 
delle aree montane. 
Per questi motivi la politica comunitaria dei trasporti 
dovrebbe tendere a limitare il traffico di mezzi pesanti 
per il trasporto di merci, spostando gli incrementi sulle 
ferrovie. Va promossa la competitività del mezzo ferro­
viario e del traffico intermodale. Occorre pertanto rive­
dere i progetti che prevedono la costruzione o l'amplia­mento di autostrade che attraversino massicci e catene 
montuose, considerandone la realizzazione solo dopo 
aver esplorato tutte le altre soluzioni. 
Per quanto riguarda lo sviluppo dell'accesso alle aree 
montane dovrebbe essere potenziata la rete di ferrovie 
secondarie. 
In generale va perseguita la riduzione dell'inquinamento 
causato dal traffico automobilistico, oltre che con le 
misure già oggetto di norme comunitarie (benzina senza 
piombo, catalizzatori, efficienza dei sistemi di combu­
stione, ecc.) anche con la limitazione della velocità nei 
tratti montani. 
Questi criteri generali dovrebbero essere in primo luogo 
adottati dal programma pluriennale per le infrastrutture 
di trasporto, soprattutto per quanto riguarda i grandi 
attraversamenti montani europei : Alpi, Pirenei, monta­
gna greca, Appennini, ecc. 
6.4.9. Adeguamenti alla politica della 
ricerca e dell'innovazione tecno­
logica 
Anche in questo settore la « dimensione montagna » non 
sembra essere stata presa in considerazione e quindi, 
data l'importanza decisiva che la ricerca ha nello svilup­
po delle aree montane (soprattutto per l'utilizzazione 
delle risorse potenziali come più volte sottolineato nella 
relazione informativa), essa andrebbe recuperata, in 
particolare : 
— nel programma-quadro comunitario di ricerca 
scientifica, 
— nei programmi comuni di ricerca agricola, 
— nei programmi di ricerca non nucleare del Centro 
comune di ricerca, 
— nei programmi : BRITE (ricerca tecnologica per l'in­
dustria), FAST (prospettive della scienza e della 
tecnologia), COST (cooperazione europea nella 
ricerca scientifica e tecnica), SPRINT (innovazione 
e trasferimento di tecnologia), ECLAIR (tecnologie 
agro-industriali), FLAIR (derrate alimentari), Ener­
gia non nucleare. 
6.4.10. Adeguamenti alle politiche per 
l'occupazione 
a) Con particolare riguardo alle aree montane, dovreb­
bero essere promosse ed incrementate : 
— azioni di sostegno alle iniziative locali per l'occu­
pazione (ILO), 
— azioni sull'ambiente, creatrici di occupazione, 
— azioni di sostegno all'occupazione fuori mercato 
(lavori socialmente utili); 
b) Nell'ambito degli interventi del Fondo Sociale Euro­
peo (FSE) dovrebbero, per le aree montane, essere 
particolarmente incrementati : 
— programmi di formazione e di sostegno finanzia­
rio all'occupazione (almeno triennale) per agenti 
di sviluppo, 
N. C 175/54 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 4. 7. 88 
— programmi di formazione integrale adatti ai 
bisogni formativi delle popolazioni montane, 
— programmi di formazione finalizzati a nuova 
occupazione anche tramite contratti di forma­
zione-lavoro, 
— programmi di aggregazione e mobilitazione 
socio-economica, intesa nel senso indicato nella 
relazione informativa (cap. VII, par. 7). 
e) Si dovrebbero riproporre nelle aree montane alcune 
azioni sperimentali del FSE per la creazione di occu­
pazione (come quella realizzata nei Pirenei). 
6.5. Programmi integrati di sviluppo di aree montane 
(PISAM) 
6.5.1. Le azioni e le politiche settoriali comunitarie, 
specifiche e non, che riguardano le aree di montagna 
dovrebbero confluire, ad opera degli Stati membri e 
delle regioni, nei PISAM. È in essi che dovrebbe realiz­
zarsi la complementarità con le politiche nazionali e 
regionali secondo le linee indicate nella relazione infor­
mativa (cap. VII). I PISAM dovrebbero avere dimensio­
ne sub-regionale. 
6.5.2. Sarebbe estremamente utile prevedere un 
finanziamento comunitario dei PISAM, anche se non 
generalizzato ma finalizzato a svolgere quel ruolo di 
stimolo dell'iniziativa nazionale e regionale e di diffu­
sione ed omogeneizzazione di metodologie appropriate 
di programmazione. 
6.5.3. Per ogni PISAM finanziato dalla Comunità 
dovrebbe essere stipulato un contratto di programma 
tra questi, lo Stato membro, la regione e gli altri soggetti 
che partecipano alla realizzazione del PISAM. 
6.5.4. Dovrebbero essere finanziati soltanto quei 
PISAM in cui si realizzi, fin dalla fase della progettazio­
ne, la partecipazione dei diversi attori sociali. 
6.5.5. È necessario che la Commissione partecipi, 
con tutta la strumentazione ed il know-how necessari, 
alla fase di progettazione dei PISAM, ciò anche per 
ovviare alle difficoltà, già riscontrate nei Programmi 
Integrati Mediterranei, che le regioni incontrano nella 
programmazione dello sviluppo integrato. 
6.6. Le aree montane nella riforma dei Fondi struttu­
rali 
6.6.1. Premesso che non si propone l'istituzione di 
una linea di bilancio aggiuntiva per la politica delle aree 
montane e che questa trova nei Fondi strutturali il 
principale strumento di finanziamento, occorre situare 
le azioni specifiche per le aree montane all'interno del 
quadro generale di riforma dei Fondi, così come si è 
precisato dopo il Consiglio europeo di Bruxelles. 6.6.2. Nelle regioni in ritardo di sviluppo (obiettivo 
n. 1) le azioni per le aree montane dovrebbero avere 
un posto di rilievo. Sarà compito della Commissione, 
nell'ottica di una nuova procedura per la programma­
zione degli interventi di sviluppo regionale, sensibilizza­
re le regioni affinché le aree montane trovino l'impor­
tanza adeguata all'interno dei nuovi Piani regionali di 
sviluppo. 
6.6.3. Il Comitato prende atto con rammarico che il 
Consiglio europeo non ha accolto la sua proposta (pare­
re CES 1067/87) di estendere l'obiettivo n. 1 alle aree 
insulari e montane (comprese in regioni in cui il prodot­
to interno lordo (PIL) per abitante non superi la media 
comunitaria). 
6.6.4. Di conseguenza gli interventi per le aree mon­
tane, nelle regioni non comprese tra quelle dell'obiettivo 
n. 1, vanno previsti nell'ambito dello sviluppo delle aree 
rurali (obiettivo n. 5). Risulterebbe infatti estremamente 
dispersivo prevedere nelle aree montane interventi del 
FSE per gli obiettivi n. 3 e n. 4 sganciati dagli altri 
interventi strutturali. 
6.6.5. Si ricorda peraltro che nel succitato parere il 
Comitato indicava che « per l'obiettivo n. 5 il FESR ed 
il FSE dovranno operare limitatamente alle aree monta­
ne ed insulari». 
6.6.6. Va precisato che non vi è identità tra politica 
di sviluppo delle aree rurali (politica dello spazio rurale) 
e quella delle aree montane. D'altra parte essendo que­
sta seconda di più ampio respiro, non può essere consi­
derata come una parte della prima. Al contrario è la 
politica dello spazio rurale ad essere una parte della 
politica delle aree montane. 
6.6.7. Ciononostante il Comitato ritiene che nella 
nuova formulazione del Regolamento quadro fatta dal­
la Commissione le aree montane dovrebbero avere la 
priorità all'interno dell'obiettivo n. 5 bis (sviluppo delle 
aree rurali). Gli interventi da prevedere in esse dovreb­
bero essere di tipo multidisciplinare ed intersettoriale e 
rispondere ai criteri dell'approccio integrato, coinvol­
gendo l'insieme dei Fondi strutturali. Ciò potrà permet­
tere di avvicinarsi all'impostazione di sviluppo globale 
delle aree montane sostenuta in questo parere e nella 
relazione informativa. 
6.6.8. L'approccio integrato ed il finanziamento dei 
PISAM, pur non esclusivo, dovrebbe essere il modo 
principale di intervento dei Fondi strutturali nelle aree 
montane, sia per quanto riguarda l'obiettivo n. 1 che 
per l'obiettivo n. 5. 
6.6.9. A tal fine è necessario predisporre fin d'ora 
(cioè utilizzando gli strumenti e la normativa attualmen­
te a disposizione) il finanziamento comunitario di : 
— alcuni PISAM pilota per iniziare e sperimentare 
quanto proposto nel presente parere, 
4. 7. 88 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 175/55 
— studi e progettazioni di PISAM, per svolgere una 
funzione di volano nei confronti delle potenzialità 
e delle disponibilità finanziarie nazionali e regionali. 
6.7. Le aree di montagna negli interventi degli stru­
menti di credito comunitari e nell'ingegneria 
finanziaria 
6.7.1. Nella progettazione dei PISAM ampio spazio 
va dato agli interventi comunitari di credito, in una 
logica di complementarità con quelli dei Fondi struttu­
rali. 
6.7.2. L'azione comunitaria in materia di ingegneria 
finanziaria va sviluppata, orientata ed adattata alle 
esigenze delle aree montane. 
6.7.3. Uno stock di prestiti da indirizzare alle aree 
montane dovrebbe essere previsto fin d'ora. Tali prestiti 
dovrebbero essere realizzati tramite le risorse proprie 
della Banca europea per gli investimenti (BEI) nonché 
attraverso un uso del nuovo strumento comunitario 
(NSC), appropriato alle aree montane. Essi dovrebbero 
essere estesi anche alle attività agricole e forestali. 
6.7.4. I suddetti prestiti dovrebbero essere accompa­
gnati da un bonifico di interesse. 
Fatto a Bruxelles, il 28 aprile 1988. 6.8. // coordinamento dell'intervento comunitario 
6.8.1. Presso i servizi della Commissione dovrebbe 
essere istituita una unità amministrativa per le aree 
montane. 
6.8.2. Compiti di tale unità amministrativa dovreb­
bero essere : 
— valutare l'impatto delle diverse politiche comunita­
rie nelle aree montane, 
— elaborare un quadro comunitario di obiettivi, criteri 
guida e contenuti dello sviluppo delle aree montane, 
che serva da punto di riferimento alle politiche 
comunitarie e nazionali, 
— formulare proposte per l'armonizzazione delle poli­
tiche e delle legislazioni nazionali, a cominciare 
dalla definizione, classificazione e delimitazione del­
le aree montane, 
— formulare proposte per l'adeguamento delle politi­
che comunitarie alle esigenze di sviluppo delle aree 
montane, 
— coordinare e sviluppare gli interventi delle diverse 
politiche comunitarie nelle aree montane, 
— promuovere e coordinare il finanziamento comuni­
tario dei PISAM. 
// Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Alfons MARGOT