IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 318/106

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — UE, Africa e Cina: verso un dialogo e una cooperazione trilaterali

COM(2008) 654 def.

2009/C 318/21

Relatore: Luca JAHIER

Il 17 ottobre 2008 la Commissione europea ha deciso di consultare il Comitato economico e sociale europeo, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, in merito alla:

«Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - UE, Africa e Cina: verso un dialogo e una cooperazione trilaterali»

La sezione specializzata Relazioni esterne, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 3 settembre 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore JAHIER.

Alla sua 456a sessione plenaria, dei giorni 30 settembre e 1o ottobre 2009 (seduta del 1o ottobre), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 145 voti favorevoli, 1 voto contrario e 3 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Negli ultimi quindici anni l'Africa è stata oggetto di una crescente attenzione da parte della Cina, diventata stabilmente il terzo partner commerciale ed economico del continente grazie a un costante aumento del volume degli scambi e degli investimenti effettuati nonché delle partnership stipulate con la grande maggioranza dei paesi africani. L'Europa invece, pur rimanendo il primo partner economico dell'Africa, vede ridursi, in un mondo multipolare dove i paesi emergenti cercano di stabilire un nuovo equilibrio, la propria posizione di vantaggio relativo. Dato che l'Africa resta un territorio geograficamente vicino e legato ad essa da interessi comuni, l'intervento di altre potenze obbliga l'Europa a rilanciare le sue relazioni di partenariato con il continente.

1.2 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) esprime il proprio apprezzamento per la proposta della Commissione di avviare un dialogo e una cooperazione trilaterale tra Unione europea, Cina e Africa. Si tratta di una prospettiva quanto mai necessaria e inevitabile, quantunque dall'esito assai incerto e problematico. In particolare sono da apprezzare sia l'approccio pragmatico e progressivo, sia la rilevanza dei quattro settori specifici proposti: pace e sicurezza, infrastrutture, sfruttamento delle risorse naturali e dell'ambiente, agricoltura e sicurezza alimentare.

1.3 Una cooperazione trilaterale ha però senso solo se risulta efficace e paritaria. Il dato di partenza dell'asimmetria dei rapporti esistenti è da prendere in seria considerazione: la Cina è un solo e grande paese che tratta con i singoli paesi africani, mentre l'UE spesso fatica a parlare con una sola voce nei suoi rapporti con il continente. Sebbene la presenza cinese in Africa non sia priva di ombre, molti governi africani tendono a preferire la partnership con Pechino, che appare più pronta a rispondere alle loro richieste senza porre condizionalità o lungaggini burocratiche.

1.4 Per realizzare una cooperazione efficace è anzitutto necessario verificare l'effettivo interesse di tutte le parti in causa per la strategia proposta e il loro concreto coinvolgimento nel dialogo triangolare. La Commissione e il Consiglio devono pertanto attuare tutte le iniziative necessarie per ottenere risposte adeguate alle proposte in campo. È inoltre necessario: — che l'Unione europea si impegni maggiormente per dare unitarietà alla propria azione, sia nel campo economico che in quello diplomatico e della cooperazione allo sviluppo, con un approccio geostrategico a lungo termine più assertivo, che rilanci con forza la strategia UE-Africa di Lisbona e aumenti gli stanziamenti, — che i governi e l'Unione africana (UA) prestino maggiore attenzione ai benefici di lungo periodo che i rispettivi paesi possono trarre da una partnership con Europa e Cina, limitando lo spazio riservato ai tornaconti immediati delle leadership locali. Per questo devono essere sostenuti nel rafforzamento delle rispettive capacità di definire e gestire strategie di sviluppo regionale e continentale a lungo termine, — che la Cina venga sollecitata ad un impegno sempre maggiore affinché i frutti di questa cooperazione trilaterale, come anche di quella bilaterale che essa stabilisce con i singoli paesi africani, vadano a beneficio dell'insieme delle società e delle popolazioni locali e non solo dei loro governi.

1.5 Mettere al centro l'obiettivo di una crescita locale sostenibile significa in particolare assicurarsi che: — si incrementi la creazione di valore aggiunto locale, — si costruiscano nuove infrastrutture sociali, tenendo conto delle strutture esistenti, — si realizzi un effettivo trasferimento di competenze e di tecnologie, — si sostenga la crescita dei mercati locali e regionali, delle imprese locali e, più in generale, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, — si promuovano partenariati tra imprese straniere e imprese locali, — non si aggravi il debito insostenibile a lungo termine e si rafforzino in genere le istituzioni locali e regionali.

1.6 Un dialogo e una cooperazione paritari devono inoltre assicurare a ciascuna parte la libertà di mettere in agenda anche i punti più controversi o quelli sui quali esistono valutazioni e preoccupazioni divergenti. Sulla scorta di quanto già affermato nella decisione del Consiglio dell'Unione europea, far rientrare nel processo proposto alcune questioni-chiave come la governance democratica, i diritti umani e il ruolo della società civile, attualmente assenti dalla comunicazione, sarebbe più coerente sia con la strategia di Lisbona del 2007, sia con l'accordo di Cotonou del 2000 che regola i rapporti tra UE e paesi ACP.

1.7 Il CESE ritiene in particolare necessario sottolineare l'importanza cruciale del coinvolgimento nel dialogo trilaterale dell'insieme degli attori non statali, in particolare del settore privato, delle organizzazioni sindacali, degli agricoltori, delle organizzazioni delle donne, dei consumatori, ecc. Il ruolo di tali attori è fortemente cresciuto negli ultimi anni, anche come conseguenza del successo degli accordi di Lomé e di Cotonou. Questo circolo virtuoso di partecipazione dei diversi attori socioeconomici nei rapporti UE-Africa non va dunque né penalizzato né messo a rischio, ma piuttosto valorizzato in modo adeguato. Il CESE invita pertanto la Commissione a integrare questo punto dirimente nella propria proposta.

1.8 Data la vocazione multilaterale dell'Europa e il crescente interesse degli USA nei confronti dell'Africa, la cooperazione trilaterale tra UE, Cina e Africa potrebbe essere allargata anche agli Stati Uniti, in vista di una partnership più completa, efficace e paritaria, che operi senz'altro nei settori indicati, ma si riservi la possibilità di ampliare la collaborazione anche ad altri ambiti.

2. Introduzione

2.1 L'Africa si sta trasformando molto rapidamente. Pur rappresentando ancora solo il 2 % del PIL e meno dell'1 % della produzione industriale mondiali, il continente sta progressivamente rientrando nei flussi della globalizzazione dopo decenni di marginalizzazione geopolitica ed economica. L'Unione europea rimane il suo primo partner economico, ma l'Africa è sempre più corteggiata dai «finanziatori emergenti»: innanzitutto la Cina ma anche l'India, il Giappone, la Corea del Sud, i grandi paesi dell'America Latina e quelli del Golfo. Negli ultimi anni anche gli Stati Uniti sono tornati a dedicare attenzione al continente, interessati soprattutto a garantirsi approvvigionamenti energetici sicuri e a contrastare la minaccia del terrorismo. Nonostante il 40 % della sua popolazione continui a vivere sotto la soglia minima di povertà, l'Africa è quindi sempre meno percepita come un «continente disperato» e sempre più come una «nuova frontiera» che offre opportunità di sviluppo e di affari.

2.2 Lo stesso continente africano ha registrato consistenti novità di natura politica nel corso dell'ultimo decennio: la nascita dell'Unione africana, con il lancio del suo piano strategico 2004-2009 e la messa in campo di nuove capacità di intervento nella soluzione dei conflitti; il rafforzamento delle comunità economiche regionali; i programmi per lo sviluppo economico (il NEPAD, Nuova partnership per lo sviluppo dell'Africa) e della governance (il Meccanismo africano di revisione tra pari).

2.3 L'insieme di questi cambiamenti ha fatto sì che, come ha più volte sottolineato il commissario Louis MICHEL (1), la rinata attenzione internazionale nei confronti dell'Africa si sia andata articolando lungo tre direttrici principali: gli interessi economici, quelli concernenti la sicurezza e i nuovi interessi di potenza e geostrategici.

2.4 Sul piano economico, accanto alla competizione per l'accesso e il controllo delle risorse naturali del continente, a partire da quelle energetiche, l'attenzione si è rivolta anche alle potenzialità ancora enormi del mercato interno africano, che negli ultimi anni ha conosciuto una crescita media del 6 %, una bassa inflazione e un processo virtuoso di consistente riduzione del debito pubblico.

2.5 In entrambi gli ambiti la Cina ha dimostrato grande determinazione e capacità di investimento strutturale a lungo termine (2), modificando il suo rapporto storico con i paesi africani iniziato negli anni Cinquanta. A partire dalla metà degli anni Novanta, pur continuando a enfatizzare la cooperazione Sud-Sud tra paesi in via di sviluppo, la Cina ha dedicato maggior attenzione alle opportunità economiche che l'Africa offre e ha stabilito relazioni amichevoli con la quasi totalità dei paesi africani. La dimensione continentale del nuovo approccio cinese è stata confermata dalla creazione da parte di Pechino del Forum per la cooperazione tra Cina e Africa (FOCAC) (3), i cui summit triennali (Pechino 2000, Addis Abeba 2003, Pechino 2006 e quello previsto per dicembre 2009 a Sharm el-Sheikh, in Egitto) hanno segnato il ritmo e la continua evoluzione dei rapporti tra la Cina e i paesi africani. La rinnovata strategia cinese nei confronti del continente è stata resa ufficiale con la pubblicazione, nel gennaio 2006, del «Libro bianco» sulla politica della Cina in Africa (4).

2.6 Il sostanziale mutamento del contesto rispetto ai decenni precedenti ha spinto anche l'Unione europea a rivedere la propria politica nei confronti dell'Africa. Questo processo ha portato all'adozione, nel dicembre 2007 a Lisbona, di una nuova strategia comune Africa-UE, sulla quale il nostro Comitato ha avuto modo di esprimere un corposo e articolato parere (5).

2.7 Mentre Cina ed Europa riscoprono l'interesse per l'Africa e la disponibilità ad effettuarvi degli investimenti, il modo in cui questi importanti attori definiranno in futuro la propria linea di azione reciproca solleva questioni e attese, sia per le evidenti prospettive di concorrenza, sia per i possibili spazi di cooperazione. Bisogna infatti tenere conto che, se in termini assoluti l'UE e la Cina occupano rispettivamente il primo e il terzo posto tra i partner commerciali e gli investitori stranieri in Africa, nell'ultimo decennio il peso relativo dei rapporti commerciali Europa-Africa è calato, mentre quello Cina-Africa è aumentato drasticamente (6).

2.8 Facendosi carico del crescente dibattito pubblico sul peso della Cina in Africa e sollecitata anche dall'adozione, nell'aprile 2008, di una risoluzione sul tema da parte del PE (7), la Commissione europea ha dunque aperto nell'ultimo biennio un'articolata riflessione, corredata da significative iniziative di consultazione allargata (8), per comprendere le ripercussioni dei processi in corso e individuare le possibili linee di un dialogo trilaterale tra UE, Cina e Africa.

3. Contenuti essenziali della comunicazione

3.1 La comunicazione propone di ricercare le modalità più opportune per facilitare un processo di dialogo e di cooperazione paritetica tra Africa, Cina e UE. L'obiettivo principale della Commissione è dunque promuovere la reciproca comprensione e permettere l'adozione di azioni comuni e coordinate in settori strategici, secondo priorità definite innanzitutto dalle istituzioni africane.

3.2 La comunicazione si basa su un'impostazione pragmatica e progressiva, che si concentra principalmente su una prospettiva di coordinamento concreto in settori ritenuti cruciali per la promozione della stabilità e dello sviluppo africani. Essi sono: — pace e sicurezza in Africa, volta soprattutto a una più intensa collaborazione con l'Unione africana e con la Cina nel quadro delle Nazioni Unite, per sostenere lo sviluppo dell'architettura africana per la pace e la sicurezza e rafforzare le capacità di gestione delle operazioni di pace da parte dell'UA. — Sostegno alle infrastrutture africane, che sono la spina dorsale per lo sviluppo, gli investimenti e il commercio nonché per una maggiore interconnettività e integrazione regionale, in particolare nei settori dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell'energia. — Gestione sostenibile delle risorse naturali e dell'ambiente, che, rafforzando la connessione con iniziative quali l'EITI (Iniziativa per la trasparenza nelle industrie estrattive), il FLEGT (piano d'azione per l'attuazione della normativa forestale) e il Kimberley Process per la trasparenza nell'industria diamantifera, permetta processi più trasparenti, più ampi trasferimenti tecnologici e maggiori finanziamenti per fronteggiare il cambiamento climatico e favorire lo sviluppo di energie rinnovabili. — Agricoltura e sicurezza alimentare, con l'intento di potenziare la produttività e i livelli di produzione dell'agricoltura africana, soprattutto attraverso la ricerca e l'innovazione agricole, i controlli veterinari e la sicurezza alimentare, inserendosi nell'ambito del CAADP (il Programma globale per lo sviluppo agricolo africano).

3.3 Nelle intenzioni della Commissione, il dialogo e le consultazioni devono svilupparsi a tutti i livelli (nazionale, regionale, continentale e nel rapporto bilaterale UE-Cina), per diffondere tra i decisori politici delle tre parti una maggiore comprensione reciproca sulle politiche e sulle rispettive impostazioni, consentendo così lo sviluppo di concrete possibilità di cooperazione. Allo stesso tempo, il processo servirà anche per potenziare l'efficacia degli aiuti, in linea con la Dichiarazione di Parigi del marzo 2005 e le conclusioni del seminario di Accra del settembre 2008.

3.4 Il Consiglio dell'Unione europea ha recepito e approvato le principali raccomandazioni contenute nella comunicazione, ritenendo che tale dialogo trilaterale potrà contribuire «a sostenere gli sforzi profusi dall'Africa e dalla comunità internazionale a favore della democratizzazione, dell'integrazione politica ed economica, del buon governo e del rispetto dei diritti dell'uomo» (9) e raccomandando un esame più approfondito delle proposte di misure concrete.

3.5 Il CESE però nota con preoccupazione e disappunto che sia la Cina che l'UA non hanno sinora assunto alcuna posizione ufficiale in merito al dialogo trilaterale proposto dall'UE. In occasione dell'ultimo summit UE-Cina, la cooperazione con l'Africa non figurava all'ordine del giorno, come invece proponeva la comunicazione in esame (10). Al momento non vi sono dunque prove tangibili della volontà di Cina e UA di accogliere la proposta dell'UE.

4. Elementi positivi

4.1 La comunicazione contiene diversi elementi apprezzabili e positivi, in particolare: — l'approccio dialogico e improntato a una logica di scambio che si inserisce nella necessaria politica di ricerca di coordinamento tra donatori e principali stakeholder, — il pragmatismo dimostrato nell'individuazione di quattro settori certamente strategici e ad alta possibilità operativa, — la proposta progressività della costruzione di tale cooperazione trilaterale, che cerca di valorizzare tutte le strutture già esistenti piuttosto che mettere in piedi un'ennesima e costosa struttura multilaterale.

4.2 Per quanto attiene in particolare al secondo punto, è indubbio che i quattro settori individuati siano cruciali per lo sviluppo del continente africano, come anche, pur se con modalità diverse, per i sistemi di relazioni bilaterali Cina-Africa ed Europa-Africa.

4.3 Il riaccendersi di alcuni conflitti e la fragilità dei processi di pace già in corso, uniti al rischio di sviluppo di nuove forme di integralismo e/o di aree dove si teme possano annidarsi basi del terrorismo, rendono estremamente rilevante la cooperazione nell'ambito del mantenimento e della promozione della pace e della sicurezza. Particolare attenzione va dedicata al sostegno dell'architettura africana per la pace e la sicurezza e delle operazioni dell'Unione africana di mantenimento della pace, sotto forma di capacity building, addestramento, supporto logistico e/o economico.

4.4 La cooperazione in tema di mantenimento e promozione della pace e della sicurezza dovrebbe però prevedere anche un dialogo specifico sulle regole inerenti la fornitura e il commercio delle armi, in particolare a governi o gruppi armati non statali coinvolti in conflitti in corso e/o che commettono gravi violazioni dei diritti umani (11), inserendo così anche nel rapporto trilaterale Cina-Europa-Africa un argomento su cui il confronto è già avviato in sede ONU.

4.5 Il rinnovato accento sugli investimenti in ambito infrastrutturale, per lungo tempo dimenticati da parte della cooperazione europea e invece asse portante dell'approccio cinese all'Africa, è strategicamente rilevante per due serie di ragioni. Innanzitutto, infrastrutture adeguate sono necessarie per garantire sia l'accesso e il trasporto di materie prime o di prodotti immessi sui mercati africani, sia quelle forme di concreta ed effettiva integrazione regionale fondamentali per lo sviluppo sociale ed economico dell'Africa. Inoltre, il miglioramento o la creazione ex novo di infrastrutture è una chiara priorità per molti governi africani e non può più essere subordinato alle sole capacità locali di finanziamento e di sostenibilità finanziaria (12).

4.6 L'importanza della sostenibilità ambientale e della gestione delle risorse naturali è evidente di per sé, non solo per quanto attiene al quadro internazionale del cambiamento climatico, ma anche per tutti gli aspetti connessi alle condizioni di sfruttamento, di trasporto e di impiego delle risorse naturali del continente, in particolare quelle minerarie ed energetiche.

4.7 Negli ultimi anni il dibattito ha riguardato soprattutto le condizioni ambientali e di lavoro nei cantieri gestiti o collegati a imprese cinesi che operano in Africa, come ampiamente documentato da uno studio dell'African Labour Research Network (13). Ma non va dimenticato che lo stesso discorso deve essere fatto anche per molte società europee o transnazionali. Il problema del rispetto degli standard internazionali, come anche quello della trasparenza (14) nella conclusione e nell'applicazione dei contratti conclusi con i governi africani, riguarda quindi Cina, Europa e Africa in ugual misura e dovrebbe pertanto essere parte integrante del dialogo trilaterale sulla gestione sostenibile delle risorse naturali e dell'ambiente come di quello sul sostegno alle infrastrutture africane.

4.8 Il riconoscimento della centralità dell'agricoltura e della sicurezza alimentare è finalmente tornato nelle priorità dei maggiori donatori e nella comune strategia nei confronti del continente africano. È però necessario che questa attenzione si traduca con urgenza in passi concreti, sostenuti nel lungo periodo e riguardanti l'insieme dello sviluppo rurale, assicurando il pieno protagonismo delle popolazioni rurali, il coinvolgimento delle organizzazioni contadine e la salvaguardia per esse dell'accesso e gestione a lungo termine delle risorse locali.

4.9 In questa prospettiva, è utile tenere conto dell'allarme lanciato di recente dal Vertice delle organizzazioni contadine delle cinque regioni africane, organizzato a Roma dalla Coldiretti, riguardo alla forte crescita degli acquisti di terre agricole, in Africa e in altri paesi in via di sviluppo, da parte di paesi quali la Corea del Sud, la Cina, gli Emirati Arabi Uniti, l'Arabia Saudita e il Giappone, effettuati per garantirsi l'approvvigionamento alimentare e le risorse per la produzione di biocarburanti (15).

4.10 La cooperazione sulla sicurezza alimentare potrebbe essere usata anche per avviare un dialogo su altri temi rilevanti, quali il rispetto degli Obiettivi di sviluppo del Millennio, la tutela dei gruppi più vulnerabili e la protezione della salute. In quest'ultimo ambito bisognerebbe prestare un'attenzione particolare all'individuazione di strategie comuni per la lotta alle tre grandi pandemie (16) - malaria, HIV/AIDS e tubercolosi -, peraltro già oggetto di cooperazione internazionale in consessi multilaterali.

4.11 Per quel che riguarda il ruolo delle istituzioni africane nel processo di dialogo trilaterale, la centralità dell'Unione africana, accanto alle organizzazioni economiche regionali e ai singoli Stati, è del tutto apprezzabile. L'apertura della troika UA alla partecipazione al dialogo annuale UE-Cina è altrettanto importante, come lo è l'idea di affidare alla commissione dell'UA di Addis Abeba un ruolo di facilitatore nelle regolari consultazioni triangolari. Queste indicazioni si sposano bene con la necessità, sottolineata dal CESE già nel parere sulla strategia UE-Africa (17), di assicurare un'assunzione di responsabilità concreta da parte delle istituzioni africane, in modo da rafforzarne la sovranità e la legittimità e da permettere partenariati realmente equilibrati. È però necessario verificare che tali priorità siano condivise e fatte proprie dall'UA e che esse si traducano quanto prima in concreti piani d'azione.

4.12 La ricerca di un dialogo trilaterale tra UE, Cina e Africa è tanto più rilevante se si tiene conto del fascino che Pechino esercita sul continente. Agli occhi di molti governi africani la Cina appare come un esempio da seguire, essendo riuscita a uscire dalla povertà, a sconfiggere le malattie e a diventare un attore di primo piano sulla scena internazionale nell'arco di una sola generazione. La battaglia cinese contro la povertà si è svolta innanzitutto nelle zone rurali, puntando sullo sviluppo e sull'aumento della produttività agricola, una strategia che potrebbe servire anche agli interessi dei paesi africani (18). Il fascino cinese è accresciuto però anche dal fatto che la Cina non ha eredità coloniali, continua a definirsi un paese in via di sviluppo e a rifiutare le logiche di rapporto donatore-beneficiario, storicamente più proprie all'area OCSE. Queste caratteristiche, unite all'ampia disponibilità di fondi da investire o prestare ai partner governativi africani, danno a Pechino un evidente atout nei suoi rapporti con l'Africa.

5. Elementi di criticità

5.1 Allo stesso tempo, però, la relazione Cina-Africa presenta anche dei punti critici, che generano preoccupazione negli osservatori esterni e sui quali si dovrebbero trovare degli spazi di dialogo all'interno del processo di cooperazione trilaterale proposto dalla Commissione.

5.2 La crescente presenza cinese in Africa non è priva di ombre, a cominciare da un ritorno della centralità dei governi locali e delle élite urbane, con la conseguente e preoccupante emarginazione del settore privato africano, la messa a rischio delle modeste conquiste sociali ottenute dai sindacati africani e le condizioni di lavoro fortemente penalizzanti per le maestranze locali. Una vera relazione di partenariato tra uguali dovrebbe prevedere la possibilità per tutte e tre le parti - UE, Cina e Africa - di mettere in agenda anche i punti più controversi o quelli sui quali esistono valutazioni e preoccupazioni divergenti.

5.3 Confrontando i quattro settori di cooperazione proposti dalla Commissione con gli otto punti individuati come prioritari nel Piano d'azione della strategia Europa-Africa inaugurata a Lisbona (19), si nota l'assenza dalla comunicazione di temi importanti quali la governance democratica, i diritti umani e il lavoro dignitoso. Per l'UE far rientrare nel dialogo trilaterale tali questioni, come anche il ruolo delle società civili, sarebbe più coerente sia con la strategia di Lisbona sia con l'accordo di Cotonou del 2000 (20) che regola i rapporti tra UE e paesi ACP.

5.4 Le strategie di intervento in Africa dell'UE e della Cina sono assai diverse. Mentre l'UE fornisce la maggior parte dei suoi aiuti sotto forma di doni, ponendo peraltro crescenti condizionalità politiche (il rispetto di regole democratiche, dei diritti umani, delle convenzioni dell'OIL, la lotta alla corruzione e l'avanzamento di pratiche di buon governo, oltre al coinvolgimento della società civile), e con l'obiettivo di ridurre la povertà, la Cina per lo più concede prestiti a condizioni agevolate, in gran parte finalizzati alla costruzione di infrastrutture e garantiti da contratti a lungo termine per lo sfruttamento delle risorse naturali. Inoltre, i prestiti cinesi sono spesso vincolati all'impiego di imprese, beni e talvolta anche manodopera cinesi, secondo forme di «aiuto legato» ormai largamente disattese dai paesi OCSE. Infine, le stesse regole dell'area OCSE in materia di gare d'appalto favoriscono in molti casi le società di paesi emergenti, Cina in testa.

5.5 L'approccio cinese risulta in genere più gradito alle classi dirigenti africane, perché senza condizionalità e non rallentato dal sovraccarico burocratico dell'Europa. Esso però presenta un duplice rischio: generare una forma di reindebitamento massiccio, i cui effetti sul lungo periodo potrebbero essere insostenibili, e rafforzare la dipendenza delle economie dei singoli paesi dalle «monoproduzioni» e dalle loro esportazioni, a loro volta legate alle fluttuazioni dei prezzi sui mercati internazionali.

5.6 Dal canto suo l'Europa, pur rimanendo il primo partner economico e commerciale dell'Africa, fatica a parlare con una voce unica e a creare e mantenere una vera coerenza d'insieme delle proprie politiche, siano esse di sviluppo, commerciali o di politica estera e di sicurezza. Anche sul terreno permangono molti limiti nel coordinamento delle azioni dei diversi Stati membri, con conseguente perdita di impatto e di efficacia.

6. Alcuni nodi ulteriori

6.1 Accanto alle già citate condizionalità che l'UE pone nei suoi rapporti con l'Africa, ci sono altri elementi che marcano la diversità di approccio tra Europa e Cina e che non mancano di essere sottolineati da parte di vari governi africani: — i diversi problemi sorti nei rapporti tra l'UE e i paesi africani in occasione dei negoziati per la conclusione degli accordi di partenariato economico (APE), ai quali fa da contraltare una progressiva e ben pubblicizzata apertura del mercato cinese all'ingresso di merci africane senza dazi (entro il 2010 il loro numero dovrebbe salire a 440, rispetto alle 190 del 2006), — il forte e visibile impegno del governo cinese nella costruzione di infrastrutture, scuole, ospedali ed edifici pubblici, nettamente superiore rispetto alle opere, spesso compiute solo parzialmente, ascrivibili ai passati interventi europei, — una risposta assai più concreta da parte della Cina nel campo della formazione e dell'addestramento di professionisti nei settori agricolo, medico, scientifico e culturale, anche con consistenti aperture all'ingresso di studenti africani nelle università e nei centri di formazione cinesi, — la grande disponibilità di manufatti di origine cinese - in certi casi realizzati con scarso rispetto degli standard internazionali sulla sicurezza dei prodotti, con serie conseguenze sulla salute pubblica e sull'ambiente - che invadono progressivamente i mercati e le case dell'intero continente, con effetti spesso dirompenti su alcuni particolari settori produttivi locali, a partire da quello tessile (21).

6.2 La crisi economica e finanziaria internazionale in corso spinge infine ad aprire una riflessione sui suoi possibili effetti sull'Africa (22). Gli effetti della recessione mondiale, la riduzione delle esportazioni, le chiusure protezionistiche di molti mercati e il calo dei prezzi di molte materie prime creano uno scenario preoccupante, che rischia di mettere seriamente in crisi i traguardi raggiunti nel decennio passato, come la riduzione del debito e dei deficit pubblici, l'aumento e la competizione sugli investimenti per le infrastrutture o il risanamento dei sistemi fiscali, nonché gli sforzi per la diversificazione delle strutture produttive nazionali.

6.3 Di fronte alla crisi, la Cina ha recentemente riconfermato e persino accresciuto i propri impegni, sia nel campo degli aiuti e dei prestiti che in quello degli investimenti (23). L'UE cerca di tenere fede agli impegni presi, ma alcuni Stati membri hanno già drasticamente ridotto risorse e impegni finanziari bilaterali nel 2009, con previsioni simili, se non peggiori, per il 2010. Come è stato affermato in tutti i recenti vertici, sono invece necessarie nuove risorse.

6.4 Nei rapporti tra Europa e Africa e tra Cina e Africa assume poi sempre maggior rilievo una serie di dinamiche migratorie che, soprattutto per quel che riguarda l'arrivo di cittadini cinesi nei paesi africani, sono ancora poco studiate. Avviare una riflessione sulle modalità e l'entità di questi flussi e sulle loro eventuali interconnessioni potrebbe servire a comprendere l'impatto che possono avere sullo sviluppo africano.

6.5 Il CESE ritiene infine fondamentale la complessa questione della partecipazione della società civile, tema non solo cruciale per la parte europea (24), ma ormai divenuto elemento significativo e parte integrante di tutti i rapporti di partenariato con l'Africa, in particolare in seguito all'accordo di Cotonou. Questa prospettiva non pare al momento rilevante nelle relazioni tra Cina e Africa, né nei rapporti bilaterali tra Pechino e i singoli paesi. I quattro settori indicati dalla Commissione si prestano a un ampio e strutturato coinvolgimento di tutti gli attori non statali, in particolare gli imprenditori, i sindacati e le organizzazioni di agricoltori, delle donne e dei consumatori. Il loro ruolo nelle società africane, così come nelle dinamiche economiche e nelle relazioni politiche, pur riconosciuto e accresciuto proprio in virtù dei successi del processo avviato con gli accordi di Lomé e di Cotonou, rischia di perdere peso e di essere nuovamente marginalizzato se i dialoghi bi- o trilaterali rimarranno solo a livello intergovernativo: si tratta invece di un ruolo che dovrebbe essere ritenuto una ricchezza dirimente, da valorizzare e rilanciare.

6.6 Il CESE osserva con preoccupazione che la comunicazione in esame non fa cenno alcuno a tale questione né alla concreta possibilità di coinvolgimento sia dei partner sociali sia, più in generale, degli attori non statali nel quadro del processo proposto.

Bruxelles, 1o ottobre 2009 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) Si veda in particolare Louis MICHEL, Afrique-Europe: l'indispensable alliance, Pro-manuscripte, CE, dic. 2007.

(2) Non ci sono solo risorse naturali, infrastrutture e commercio. La prima banca cinese, la Industrial Land Commercial Bank of China, ha acquisito il 20 % della più grande banca sudafricana e dell'Africa, la Standard Bank, sborsando 5,6 miliardi di dollari. Si tratta dell'investimento più consistente mai realizzato in Africa da un gruppo straniero.

(3) Cfr. il sito ufficiale del FOCAC, www.focac.org/eng/

(4) China's African policy, 12 gennaio 2006, http://www.focac.org/eng/zgdfzzc/t463748.htm

(5) GU C 77 del 31.3.2009, pagg. 148-156, La strategia UE-Africa, relatore: DANTIN.

(6) Secondo i dati FMI, il volume del commercio UE-Africa, che nel 1995 rappresentava il 45 % del totale degli scambi commerciali africani, è sceso a una quota di poco più del 30 %, mentre la Cina è passata dalle percentuali irrisorie del 1995 a circa il 27 % odierno. Nel 2008 il commercio Cina-Africa ha raggiunto quota 106,8 miliardi di USD, superando così, con due anni di anticipo e con una crescita del 45 % rispetto all'anno precedente, l'obiettivo dei 100 miliardi entro il 2010 annunciato durante il summit di Pechino del 2006. Cfr. anche Commission staff working paper, Annexes to the Communication of the Commission, SEC(2008) 2641 def.

(7) La politica cinese e i suoi effetti sull'Africa, risoluzione del Parlamento europeo del 23 aprile 2008 (A6-0080/2008, P6_TA(2008)0173, relatrice: Ana Maria GOMES).

(8) Di particolare rilievo la conferenza organizzata dalla CE il 28 giugno 2007, con oltre 180 policymaker, esperti e diplomatici africani, cinesi ed europei, e intitolata Partners in competition? The EU, Africa and China.

(9) Cfr. le conclusioni della 2902a sessione del Consiglio Affari generali e relazioni esterne del 10 novembre 2008.

(10) 11o Summit UE-Cina, Praga 20 maggio 2009, comunicato finale congiunto.

(11) Cfr. nota 7.

(12) Cfr. le discussioni e le deliberazioni del XII vertice dell'UA, svoltosi lo scorso 26 gennaio–3 febbraio 2009 ad Addis Abeba, il cui tema centrale era appunto Lo sviluppo delle infrastrutture in Africa (www.africa-union.org).

(13) A. Yaw Baah - H. Jaunch, Chinese investment in Africa, a labour perspective, ALRN, maggio 2009, http://www.fnv.nl/binary/report2009_chinese_investments_in_africa_tcm7-23663.pdf

(14) Cfr. Tax Justice Network, Breaking the curse: how transparent taxation and fair taxes can turn Africa's mineral wealth into development, http://www.taxjustice.net/cms/upload/pdf/TJN4Africa_0903_breaking_the_curse_final_text.pdf

(15) Le organizzazioni hanno parlato per il solo 2008 di acquisti di estensioni pari a 7,6 milioni di ettari e di accordi in materia agricola firmati dalla Cina con diversi paesi africani, http://www.coldiretti.it/docindex/cncd/informazioni/314_09.htm Cfr. anche L. Cotula, S. Vermeulen, R. Leonard, J. Keeley, Land grab or development opportunity? - Agricultural investment and international land deals in Africa, FAO-IFAD-IIED, maggio 2009.

(16) GU C 195 del 18.8.2006, pagg. 104-109, Dare priorità all'Africa: il punto di vista della società civile europea, relatore: BEDOSSA.

(17) GU C 77 del 31.3.2009, pagg. 148-156, già citato.

(18) Con solo il 7 % delle terre arabili, la Cina nutre il 22 % della popolazione mondiale ha sostanzialmente vinto la battaglia contro la povertà estrema, l'analfabetismo, le malattie e le epidemie più devastanti e ha ridotto la mortalità infantile. Secondo Martin Ravallion (Are there lessons for Africa from China's success against poverty? - The World Bank, Policy Research working paper - n. 4463, Jan. 2008), l'Africa potrebbe trarre lezioni importanti da un'analisi attenta delle chiavi dello sviluppo cinese. Cfr. Allegato 2.

Cfr. anche R. Sandrey, H. Edinger, The relevance of Chinese agricultural technologies for African smallholder farmers: agricultural technology research in China, Centre for Chinese Studies, Stellenbosch University, aprile 2009, http://www.ccs.org.za/downloads/CCS%20China%20Agricultural%20Technology%20Research%20Report%20April%202009.pdf

(19) Pace e sicurezza; governance democratica e diritti umani; commercio, integrazione regionale e infrastrutture; partnership per gli Obiettivi di sviluppo del Millennio; energia; cambiamenti climatici; migrazione, mobilità e lavoro; scienza, information society e spazio.

(20) Cfr. l'art. 9, primo comma.

(21) Su questo punto vedi l'interessante rapporto della Banca mondiale del 2007, Africa's Silk Road.

(22) Si veda in proposito la comunicazione Aiutare i paesi in via di sviluppo nel far fronte alla crisi, COM(2009) 160 def. e il parere CESE in corso.

(23) Cfr. gli impegni assunti nel corso del viaggio effettuato dal presidente Hu Jintao in quattro paesi africani (Mali, Senegal, Tanzania e Mauritius) a metà febbraio 2009.

(24) GU C 110 del 9.5.2006, pagg. 68-74, Relazioni UE-Cina: il ruolo della società civile, relatore: SHARMA.