2009
LA GESTIONE DELLA FASE 
DI SVILUPPO E CONVALIDADEL PROGRAMMA GALILEOCORTE DEI CONTI 
EUROPEA
Relazione speciale  n. 7
IT
ISSN 1831-0869

LA GESTIONE DELLA FASE 
DI SVILUPPO E CONVALIDADEL PROGRAMMA GALILEORelazione speciale n. 7    2009
CORTE DEI CONTI EUROPEA(a norma dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, trattato CE)
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo2
CORTE DEI CONTI EUROPEA
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Relazione speciale n.  7   2009
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Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 2009ISBN 978-92-9207-320-6doi: 10.2865/44185
© Comunità europee, 2009
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Belgium
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo3
INDICE
Paragrafi
 ABBREVIAZIONI
I-XII  SINTESI
1-2 INTRODUZIONE
3-29  CRONISTORIA DI GALILEO
3-8 GLI INIZI (PRIMA DEL 1999)
9-12 FASE DI DEFINIZIONE (1999-2002)
13-26 FASE DI SVILUPPO E CONVALIDA NELL’AMBITO DELLA GJU (2003-2006)
27-29 FASE DI SVILUPPO E CONVALIDA SUCCESSIVA ALLA GJU (DAL 2006)
30-33  ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT
34-74  OSSERVAZIONI
35-42 INSUCCESSO DEI NEGOZIATI SUL CONTRATTO DI CONCESSIONE
43-50 ATTIVITÀ DI SVILUPPO TECNOLOGICO IN RITARDO E CHE HANNO SUPERATO LA DOTAZIONE ASSEGNATA
51-57 UTILITÀ LIMITATA DELLE ATTIVITÀ DI RST
58-65 L’INTEGRAZIONE DI EGNOS HA AVUTO SOLO UN SUCCESSO PARZIALE
66-74 LA GOVERNANCE DEL SETTORE PUBBLICO È INADEGUATA
75-86  CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
 ALLEGATO I —  L’AGENZIA SPAZIALE EUROPEA 
 ALLEGATO II —  EGNOS: DATI, CIFRE ED ESEMPI ILLUSTRATIVI 
 ALLEGATO III —  COOPERAZIONE INTERNAZIONALE NEL QUADRO DI GALILEO 
 ALLEGATO IV —  CRITERI UTILIZZATI DALLA CCE PER VALUTARE LA GESTIONE DA PARTE 
DEL SETTORE PUBBLICO DELLA PROCEDURA PER LA CONCESSIONE DI GALILEO, 
UNITAMENTE A UNA SINTESI DELLA VALUTAZIONE
 ALLEGATO V —  GLOSSARIO DEI TERMINI IMPIEGATI NELLA PRESENTE RELAZIONE
 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo4
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo5
ABBREVIAZIONI
6°PQ  Sesto programma quadro di azioni comunitarie di ricerca, sviluppo tecnologico 
e dimostrazione volto a contribuire alla realizzazione dello Spazio europeo della ricerca e all’innovazione (2002-2006)
ARTES  Programma di ricerca avanzata sui sistemi di telecomunicazione ( Advanced Research 
in Telecommunications Systems )
CE Comunità europee
CNES  Centro nazionale di studi spaziali ( Centre National d’Études Spatiales , Francia)
CS Servizio commerciale ( Commercial Service )
EGNOS  Servizio complementare geostazionario europeo di navigazione ( European 
Geostationary Navigation Overlay Service )
EOIG  Gruppo «Operatori e infrastrutture EGNOS» ( EGNOS Operator and Infrastructure 
Group )
ESA  Agenzia spaziale europea ( European Space Agency )
GCC  Centro di controllo Galileo ( Galileo Control Centre )
GCS  Segmento di controllo a terra ( Ground Control Segment )
GIOVE  Elemento di convalida in orbita di Galileo ( Galileo In-Orbit Validation Element )
GJU  Impresa comune Galileo ( Galileo Joint Undertaking )
GMS  Segmento di missione a terra ( Ground Mission Segment )
GNSS  Sistema globale di radionavigazione via satellite ( Global Navigation Satellite System )
GPS  Sistema di posizionamento globale ( Global Positioning System )
GSA  Autorità di vigilanza del GNSS europeo ( European GNSS Supervisory Authority )
GSTB  Banco di prova del sistema Galileo ( Galileo System Test Bed )
HoT  Elementi di fondo del contratto di concessione ( Heads of Terms )
Intosai  Organizzazione internazionale delle istituzioni superiori di controllo delle finanze 
pubbliche ( International Organisation of Supreme Audit Institutions )
IOV  Convalida in orbita ( In-Orbit validation )
ITC Iniziative tecnologiche congiunte
NRSCC  Centro nazionale cinese per il telerilevamento ( National Remote Sensing Centre of 
China )
OS Servizio aperto ( Open Service )
PB-Nav  Consiglio direttivo sui programmi di navigazione satellitare ( Programme Board on 
Satellite Navigation )
PFI Iniziativa di finanziamento privato ( Private finance iniziative )
PIL Prodotto interno lordo
PPP  Partenariato pubblico-privato ( Public-private partnership )
PRS  Servizio pubblico regolamentato ( Public Regulated Service )
PwC  PricewaterhouseCoopers
RST  Ricerca e sviluppo tecnologico
SAR  Ricerca e salvataggio ( Search and Rescue )
SESAR  Ricerca sulla gestione del traffico aereo nel cielo unico europeo ( Single European 
Sky ATM Research )
SoL  Salvaguardia della vita umana ( Safety of Life )
TEN-T  Rete transeuropea dei trasporti ( Trans-European Transport Network )
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo6
SINTESI
I.
I programmi EGNOS e Galileo sono stati  
avviati a metà degli anni ’90 al fine di creare 
un sistema globale europeo di navigazione 
satellitare (GNSS). EGNOS è un sistema satel-
litare regionale che permette di rafforzare in 
Europa i segnali emessi dagli attuali sistemi di navigazione satellitare, quali ad esempio 
il GPS. Galileo, che rappresenta il sistema  
globale europeo di navigazione satellitare  
(GNSS), è attualmente in fase di sviluppo. 
II.
Al fine di gestire la fase di sviluppo e conva-
lida del programma Galileo, la Commissione europea e l’Agenzia spaziale europea (ESA) hanno costituito una struttura specifica,  
l’impresa comune Galileo (GJU), operativa  
dal settembre 2003 sino alla fine del 2006. Nel 2007, le attività della GJU sono state  
trasferite all’Autorità di vigilanza del GNSS 
europeo, che è un’agenzia comunitaria.
III.
Il programma Galileo è stato il primo del  suo genere sotto molteplici aspetti: ha rap-presentato la prima stretta collaborazione  
tra l’ESA e la Commissione in un programma 
spaziale su così vasta scala, il primo pro-
gramma industriale a essere gestito a livello 
europeo e la prima volta in cui la Commis-sione ha dovuto partecipare a un partena-
riato pubblico privato. IV.
I negoziati col settore privato sul contratto 
di concessione sono giunti a un punto morto 
all’inizio del 2007 e il Parlamento e il Consi-
glio hanno deciso di riorientare il programma 
nell’autunno 2007. Lo sviluppo tecnologico 
è stato ritardato di cinque anni. Alla fine  del 2008, non era ancora stato lanciato nes-
sun satellite operativo e le stime riguardo  
ai costi per la fase di sviluppo e convalida  
sono quasi raddoppiate, passando da 1,1  a 2,1 miliardi di euro. L’audit della Corte  sulla fase di sviluppo e convalida del pro-
gramma Galileo ha preso in esame i seguenti aspetti: 
a quali fattori è addebitabile l’insuccesso i) 
della procedura per la concessione;
quali fattori sono stati alla base dei  ii) 
ritardi e dei sovraccosti constatati in  
materia di sviluppo tecnologico;
in che misura il programma Galileo ha  iii) 
beneficiato delle spese per attività di  
ricerca e sviluppo;
in che misura la GJU ha integrato EGNOS iv) 
nel programma Galileo;
in che misura il programma Galileo  v) 
è stato adeguatamente gestito.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo7
V.
La Corte ha concluso che la gestione della 
fase di sviluppo e convalida è stata inade-
guata. Il programma Galileo ha incontrato  
problemi a diversi livelli: 
la GJU non ha assunto un ruolo trainante i) 
nella gestione del programma e tale  ruolo non è stato assolto da nessun altro organismo. La GJU non ha conseguito la maggior parte degli obiettivi — a causa, tuttavia, di fattori che erano ampiamente al di fuori del suo controllo;
al programma sono mancati un pro- ii) 
motore e un supervisore trainanti sul  piano strategico: la Commissione non ha diretto il programma in maniera proat-
tiva, lasciandolo privo di un timone; 
a causa delle loro differenti aspettative iii) 
per il programma, gli Stati membri sono 
intervenuti nell’interesse delle rispet-
tive industrie nazionali, ostacolando  
il processo decisionale. I compromessi  
che ne sono derivati hanno a loro volta causato problemi di attuazione, ritardi  
e, alla fine, sovraccosti.
VI.
Il PPP non è stato adeguatamente preparato 
e concepito. Di conseguenza, è stato richie-sto alla GJU di negoziare un PPP che non era realistico.
VII.
Il compito di supervisione delle attività  di sviluppo tecnologico affidato alla GJU  è stato fortemente limitato da problemi  di governance, da una dotazione di bilan-cio incompleta, da ritardi e dall’organiz-zazione industriale della fase di sviluppo  e convalida.SINTESI
VIII.
La limitata utilità dei risultati RTS di Gali-leo è dovuta a interruzioni, al fatto che il  
sesto programma quadro (6°PQ) non è uno 
strumento idoneo a finanziare attività di  
sviluppo del mercato, alla mancanza di un  
approccio globale di sviluppo del mercato  e a ritardi.
IX.
L’integrazione di EGNOS nel programma Gali-leo è riuscita solo in parte per le seguenti  
ragioni: il mandato della GJU non era chiaro, la decisione di includere EGNOS nei nego-ziati sul contratto di concessione ha ostaco-lato la realizzazione del programma EGNOS, il quadro istituzionale di EGNOS mancava  di chiarezza e la GJU non si è sufficiente-mente impegnata a sviluppare un mercato  per EGNOS. 
X.
La governance della GJU si è rivelata non  adeguata. La ripartizione dei ruoli tra gli  enti coinvolti nella fase di sviluppo e con-valida del programma (Stati membri dell’UE e dell’ESA, Commissione, GJU ed ESA) non  è stata definita con chiarezza. La Commis-
sione non ha assicurato una leadership  
adeguata nello sviluppo e nella gestione di 
Galileo.
XI.
Se si vuole che il riorientamento dei pro-
grammi EGNOS e Galileo definito a metà  
2007 abbia successo, la Commissione deve rafforzare considerevolmente la sua gestione 
dei programmi. La presente relazione con-tiene una serie di raccomandazioni il cui fine è di fornire un sostegno alla Commissione  per tale compito.
XII.
Infine, qualora l’UE decidesse di impegnarsi in altri grandi programmi infrastrutturali, la 
Commissione dovrà vigilare ad aver accesso 
a strumenti di gestione appropriati.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo8
INTRODUZIONE
 1.  La presente relazione di audit riguarda l’impegno dell’Unione europea 
in materia di navigazione satellitare nel periodo che va dal 2003 al 
2006. 
 2.  La strategia dell’Unione europea per la navigazione satellitare si basa 
su due programmi: EGNOS1 e Galileo. 
EGNOS è un sistema regionale per l’Europa che controlla e cor- a) 
regge i segnali emessi dagli attuali sistemi di navigazione satel-litare
2, rendendoli più precisi e valutandone l’affidabilità. 
Galileo, che costituisce il sistema globale europeo di navigazione b) 
satellitare (GNSS), è attualmente in fase di realizzazione. Esso  
rappresenta l’equivalente del GPS americano ed è un’iniziativa  comune della Commissione europea e dell’Agenzia spaziale euro-
pea (ESA) (cfr. allegato I ). 1 European Geostationary 
Navigation Overlay Service 
(Servizio europeo di copertura per 
la navigazione geostazionaria).
2 GPS ( Global Positioning System ), 
sistema GNSS sviluppato e gestito 
dal Dipartimento della difesa degli 
Stati Uniti; GLONASS, sistema GNSS sviluppato dall’ex Unione sovietica 
e attualmente gestito, per conto 
del governo della Federazione 
russa, dalle sue forze aerospaziali.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo9
GLI INIZI (PRIMA DEL 1999)
 3.  La storia di Galileo inizia nel 1994, con la proposta della Commissione 
europea di impegnare l’Europa nella navigazione satellitare3. In base 
a tale proposta, nel dicembre 1994 il Consiglio dell’Unione europea ha 
invitato la Commissione ad avviare i lavori preparatori necessari4.
 4.  La strategia iniziale della Commissione per lo sviluppo del GNSS ha pre-
visto due fasi. La prima (GNSS-1) è consistita nello sviluppo di un  complemento ai sistemi esistenti GPS e GLONASS. Questa fase, nota come EGNOS, ha posto in orbita tre trasponditori su satelliti geo-stazionari e ha realizzato una rete di stazioni terrestri che coprono tutta l’Europa utilizzate per migliorare la precisione dei segnali GPS e GLONASS (cfr. nota 2) e per valutarne l’affidabilità. 
 5.  EGNOS è stato attuato nel 1994 come programma dell’ESA con diverse 
fonti di finanziamento (Stati membri dell’ESA, Commissione europea, 
Eurocontrol e una serie di operatori nazionali dell’aviazione civile e di altre organizzazioni
5). All’inizio è stato inteso come dimostratore,  
ma si è gradualmente deciso di convertirlo dapprima in programma 
pre-operativo e successivamente, in programma operativo (cfr. anche 
allegato II ).
 6.  La seconda fase (GNSS-2) è consistita nella messa in opera di un sistema 
globale di navigazione satellitare per uso civile, chiamato Galileo.  
Esso disporrà, in ultima analisi, di 30 satelliti a un’altitudine fissa di circa 23 000 km e di una rete di stazioni terrestri, e fornirà cinque  tipologie di servizio (cfr. riquadro 1 ).CRONISTORIA DI GALILEO 
3 COM(94) 248 — I servizi di 
navigazione via satellite: un 
approccio europeo.
4  Risoluzione del Consiglio 
dell’Unione europea, del 19 dicembre 1994, relativa 
al contributo europeo per lo 
sviluppo di un sistema globale di 
navigazione via satellite (GNSS).
5 Raggruppate nel gruppo 
Operatori e infrastrutture EGNOS (EOIG).
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo10
 7.  Alla base della creazione di Galileo vi sono state le tre seguenti  
motivazioni:
politica (Galileo rappresenta una dichiarazione di indipendenza a) 
dell’Europa nel campo dei GNSS); 
economica (Galileo è stato considerato commercialmente valido b) 
ed è stato giustificato da previsioni di sostanziali vantaggi di  
ordine economico e sociale);
tecnologica (Galileo doveva diventare il sistema di navigazione c) 
più sofisticato disponibile sul mercato).
 8.  Il programma Galileo era inizialmente suddiviso nelle seguenti quattro 
fasi (cfr. tabella 1 ): 
definizione tecnica; a) 
sviluppo e convalida; a) 
realizzazione; a) 
gestione commerciale. b) 
I CINQUE SERVIZI FORNITI DA GALILEO
Il servizio aperto  (OS, Open Service ) sarà gratuito per gli utenti e fornirà servizi di posizione e tempo di 
qualità competitiva rispetto ad altri sistemi GNSS. 
Il servizio di sicurezza  (SoL, Safety of Life ) offrirà una prestazione migliore (con una funzione di «integrità», 
ovvero avvertendo tempestivamente gli utenti quando il segnale ha un margine ridotto di accuratezza) 
e una certificazione, fornendo altresì una garanzia di un servizio che è cruciale per la comunità dei tra-
sporti, quali ad esempio quelli aerei e marittimi. 
Il servizio commerciale  (CS, Commercial Service ), permetterà l’accesso a due segnali aggiuntivi (criptati), 
per un’elaborazione dati più veloce e per fornire agli utenti una maggiore accuratezza. 
Il servizio regolamentato da istituzioni pubbliche  (PRS, Public Regulated Service ), fornirà posizione 
e tempo a utenti specifici che necessitano di una grande continuità di servizio (ad esempio, i servizi di 
emergenza, la pubblica sicurezza e le forze armate), con accesso controllato. 
Infine, Galileo contribuirà, col suo servizio di ricerca e recupero  (SAR, Search and Rescue ) al sistema satel-
litare internazionale di ricerca e recupero (Cospas-Sarsat). I satelliti Galileo potranno ricevere segnali 
di emergenza emessi dai radiofari di navi, aerei o singoli individui e trasmetterli ai centri di soccorso 
nazionali, permettendo a questi ultimi di conoscere la precisa localizzazione di un incidente.RIQUADRO 1
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo11
LE FASI DEL PROGRAMMA GALILEO IN BASE ALLE PREVISIONI  
DEL NOVEMBRE 2000TABELLA 1
Fasi e principali obiettiviCalendario 
inizialeStruttura di governance*
Fase di defi  nizione
Attività tecniche
Studi tecnici• 
Prototipi tecnologici• 
Altre attività
Preparazione delle strutture di gestione per • 
la fase successiva
Studi giuridici e studi di fattibilità per lo • 
sviluppo commercialeAccordi internazionali
• 1999-2000 La Commissione europea e l’ESA 
separatamente e in coordinamento tramite il PMB (Comitato di gestione del programma), GPO (Uffi   cio di 
coordinamento del programma Galileo) e GISS (Struttura interinale di sostegno Galileo)
Fase di sviluppo e convalida
Attività tecniche
Defi nizione dettagliata dei segmenti • 
(spaziale, terrestre, utenza)
Sviluppo e costruzione di prototipi di • 
satelliti e di un segmento terrestre minimoConvalida «in orbita» del sistema
• 
Altre attività
Sovvenzioni di ricerca (6°PQ)• 
Sviluppo di un piano d’impresa• 
Negoziati sul contratto di concessione• 
Integrazione di EGNOS • 
Accordi internazionali• 2001-2005 Commissione europea ed ESA 
tramite la GJU
Fase costitutiva
Attività tecniche
Assemblaggio e lancio dei satelliti• 
Realizzazione del segmento completo • 
a terra
Altre attività
Sviluppo commerciale• 2006-2007 Autorità di vigilanza del GNSS 
europeo (GSA) + titolare della concessione
Fase operativa commerciale
Attività tecniche
Sostituzione dei satelliti• 
Funzionamento dei centri• 
Manutenzione• 
Altre attività• 
Attività commerciali• 2008+ Autorità di vigilanza del GNSS (GSA) 
europeo + titolare della concessione
* In questa tabella non sono prese in considerazione le modifiche alla struttura di gestione di Galileo 
proposte nelle recenti (2007) comunicazioni della Commissione e risoluzioni del Consiglio.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo12
FASE DI DEFINIZIONE (1999-2002)
 9.  Il programma Galileo è stato avviato nel 1999, quando il Consiglio ha 
dato il via libera alla fase di definizione6. Nel corso di tale fase, la  
Commissione e l’ESA hanno effettuato studi tecnici, attività di svi-
luppo preliminari e studi di fattibilità. I finanziamenti provenienti  
dal bilancio comunitario sono stati prevalentemente concessi tramite 
il 4° e il 5° programma quadro (PQ) in materia di ricerca e sviluppo tecnologico
7. I finanziamenti dell’ESA sono stati concessi a partire  
dal suo programma GalileoSat.
 10.  Nel novembre 20008, la Commissione ha presentato al Parlamento euro-
peo e al Consiglio i risultati della fase di definizione. Il documento avanzava proposte concrete sulla definizione del sistema, sugli aspetti 
economici e finanziari e sulle strutture di gestione. Il calendario per 
le fasi successive del programma Galileo veniva fissato come segue 
(cfr. anche tabella 1 ): 
la fase di sviluppo e di convalida sarebbe andata dal 2001 al  a) 
2005; 
la fase costitutiva sarebbe andata dal 2006 al 2007; b) 
la fase operativa commerciale sarebbe iniziata nel 2008. c) 
  La comunicazione prevedeva che EGNOS sarebbe divenuto operativo nel 
2003. 
 11.  La Commissione dichiarava nella stessa comunicazione che «in base ai 
risultati degli studi costi/benefici, Galileo è redditizio e sufficiente-
mente interessante da non necessitare più di finanziamenti pubblici 
sotto forma di sovvenzioni a partire dal 2007». Il sistema Galileo  
avrebbe dovuto avere un costo totale di 3,3 miliardi di euro (cfr.  tabella 2  per una ripartizione dettagliata). La Commissione riteneva 
che il PPP fosse un «elemento essenziale per il successo del pro-gramma Galileo». La comunicazione sottolineava anche l’urgenza di prendere una decisione politica sulla continuazione del programma in occasione del Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000.6 Risoluzione del 
19 luglio 1999 del Consiglio sulla 
partecipazione dell’Europa a una 
nuova generazione di servizi 
di navigazione satellitare — 
Galileo — Fase di definizione. 
7 Decisione n. 1110/94/CE 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 26 aprile 1994, 
relativa al quarto programma 
quadro delle azioni comunitarie di 
ricerca e di sviluppo tecnologico e di dimostrazione (1994-1998) 
(GU L 126 del 18.5.1994, pag. 1); 
decisione n. 182/1999/CE
del Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 22 dicembre 1998, 
relativa al quinto programma 
quadro delle azioni comunitarie di ricerca, di sviluppo tecnologico 
e di dimostrazione (1998-2002) 
(GU L 26 dell’1.2.1999, pag. 1).
8 COM(2000) 750 del 22 novembre 
2000 — Comunicazione della 
Commissione al Parlamento 
europeo e al Consiglio — Galileo.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo13
 12.  Come richiesto dalla risoluzione del Consiglio dell’Unione europea del 
5 aprile 2001, la Commissione ha fatto effettuare diversi studi per la 
definizione di un piano d’impresa per Galileo. Tali studi raccoman-davano un modello di PPP del tipo «concessione»
9. Il Consiglio ha  
confermato la scelta della concessione per il finanziamento della  
fase costitutiva e di quella operativa del programma Galileo e, nel  
marzo 2002, ha convenuto «di sforzarsi di garantire una ripartizione 
secondo la quale al massimo un terzo [del finanziamento] provenga 
dal bilancio comunitario e almeno due terzi dal settore privato» per quanto riguarda la fase costitutiva.
FASE DI SVILUPPO E CONVALIDA NELL’AMBITO 
DELLA GJU (2003-2006)
OGGETTO
 13.  Dal punto di vista tecnico, la fase di sviluppo e convalida è consistita nello 
sviluppo tecnologico  di una parte del sistema: un nucleo iniziale di 
costellazione satellitare composto da due satelliti sperimentali e quat-tro operativi, il relativo segmento terrestre e i segmenti di utenza di 
prova, che hanno reso possibile la convalida mediante test in orbita 
e basati a terra — detta anche IOV ( In-Orbit Validation ), convalida in 
orbita. L’ESA, con il suo programma GalileoSat, è stata responsabile 
dell’attuazione di queste attività di sviluppo tecnologico. 
 14.  In parallelo con lo sviluppo tecnologico, la Commissione si è concentrata, 
nel corso della fase di sviluppo e convalida, su altre attività mirate a colmare il divario tra il sistema e i suoi futuri utenti in preparazione delle successive fasi del programma, sviluppando attività commerciali e mobilitando fondi. Uno sviluppo rapido dei segmenti di utenza  è stato ritenuto elemento chiave per l’uso successivo del sistema  Galileo in un’ottica di generazione di proventi diretti. La Commis-
sione ha pertanto puntato a un coinvolgimento del settore privato 
mediante un PPP. Si è inoltre mirato al finanziamento delle attività di RST mediante il sesto programma quadro per la ricerca (6°PQ)
10 al 
fine di sostenere sia lo sviluppo tecnologico che quello commerciale 
e all’utilizzo di EGNOS come programma precursore per preparare il 
mercato per Galileo. EGNOS fornirà servizi regionali simili a tre dei 
cinque futuri servizi di Galileo — OS, SoL e SAR (cfr. riquadro 1 ).9 Un PPP del tipo concessione 
DBFO (Design-Build-
Finance-Operate, ovvero 
progettazione-costruzione-finanziamento-gestione) in cui 
l’operatore privato è ripagato dalle 
tariffe praticate agli utenti o dai 
cosiddetti «availability payments» 
(«quote di disponibilità». NdT: 
il meccanismo in base al quale 
è previsto il pagamento di un 
canone da parte del concedente, 
ovvero l’amministrazione pubblica, 
per l’utilizzo dell’infrastruttura 
o per i servizi resi dal 
concessionario).
10 Decisione n. 1513/2002/CE 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 27 giugno 2002, 
relativa al sesto programma 
quadro di azioni comunitarie 
di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione volto 
a contribuire alla realizzazione 
dello Spazio europeo della ricerca 
e all’innovazione (2002-2006) 
(GU L 232 del 29.8.2002, pag. 1).
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo14
L’IMPRESA COMUNE GALILEO: STRUMENTO PER LA GESTIONE 
DELLA FASE DI SVILUPPO E CONVALIDA
 15.  La fase di sviluppo e convalida doveva essere gestita dalla GJU, una 
struttura specifica creata dalla Commissione e dall’ESA una volta otte-
nuta l’approvazione del Consiglio dell’Unione europea e del Consiglio 
dell’ESA. La decisione del Consiglio dell’Unione europea di dare pie-
namente via libera alla fase di sviluppo e convalida è stata adottata solo a marzo 2002
11, con un ritardo di 15 mesi rispetto al previsto. 
Tale ritardo è stato causato dalle lunghe trattative tra gli Stati membri dell’UE in merito all’uso del sistema a fini militari, ai finanziamenti provenienti dal settore privato e alla partecipazione di quest’ultimo 
al programma. Il via libera ufficiale alla fase di sviluppo e convalida 
da parte del Consiglio dell’ESA è stato ulteriormente ritardato sino 
al maggio 2003. Tale ritardo è derivato dalle lunghe discussioni tra gli Stati membri dell’ESA sulla loro partecipazione industriale al pro-
gramma. La GJU è stata costituita con un regolamento della CE nel 
maggio 2002
12 13, l’atto costitutivo è stato firmato nel giugno 2003 
ed essa è divenuta operativa nel settembre 2003.
 16.  La principale ragione che ha portato alla costituzione della GJU è stata 
la necessità di disporre di una piattaforma di coordinamento tra l’ESA 
e la Commissione. Vi erano inoltre diversi altri motivi14, quali la neces-
sità di affidare l’esecuzione del programma a una singola entità e la 
capacità di attrarre fondi privati per lo sviluppo e la convalida. Tut-tavia, sebbene il settore privato, con la firma di un memorandum  
d’intesa, avesse dichiarato la propria disponibilità a contribuire alla 
fase di sviluppo e convalida
15 a concorrenza dell’importo globale di 
200 milioni di euro, tale intenzione non si è mai materializzata.
 17.  In base al suo statuto, la GJU doveva: 
sovrintendere all’esecuzione di tutte le attività del programma  a) 
Galileo pianificate per la fase di sviluppo e convalida;
effettuare i necessari adattamenti in relazione agli sviluppi che b) 
dovessero intervenire nel corso della fase di sviluppo; 
effettuare i necessari preparativi per il passaggio alle fasi costi- c) 
tutiva e operativa. 11 Nell’aprile 2001, era stata data 
un’approvazione preliminare per 
alcune attività.
12 Regolamento (CE) n. 876/2002 
del Consiglio, del 21 maggio 
2002, relativo alla costituzione dell’impresa comune Galileo 
(GU L 138 del 28.5.2002, pag. 1).
13 Articolo 171 del trattato CE: 
«La Comunità può creare imprese comuni o qualsiasi altra struttura 
necessaria alla migliore esecuzione 
dei programmi di ricerca, sviluppo 
tecnologico e dimostrazione 
comunitari».
14 Regolamento (CE) n. 876/2002, 
Conclusioni del Consiglio europeo 
del marzo 2001; COM(2001) 336 
del 20 giugno 2001 — Proposta di 
regolamento del Consiglio relativo 
alla costituzione dell’impresa comune Galileo.
15 Considerando n. 13 del 
regolamento (CE) n. 876/2002.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo15
 18.  I principali compiti statutari della GJU erano i seguenti:
gestione di una procedura di gara d’appalto finalizzata alla con- a) 
clusione di un accordo di concessione;
supervisione delle attività di sviluppo tecnologico dell’ESA; b) 
avvio e gestione di attività di ricerca; c) 
integrazione di EGNOS in Galileo. d) 
 19.  All’inizio, la GJU era costituita solamente dai due membri fondatori, l’ESA 
e la Commissione. L’NRSCC ( National Remote Sensing Centre of China , 
il Centro nazionale cinese per il telerilevamento) è divenuto membro della GJU nell’ottobre 2004, seguito nel settembre 2005 dall’azienda 
israeliana Matimop (cfr. anche l’ allegato III ). La struttura di gover-
nance della GJU è presentata nella figura 2 .
FINANZIAMENTO
 20.  Nel corso della fase di sviluppo e convalida, i fondi dell’UE (stanziati da 
TEN-T16 e dal 6°PQ) sono stati erogati tramite la GJU, mentre l’ESA ha 
cofinanziato Galileo mediante i suoi programmi GalileoSat e ARTES (figura 1 ). Dal 1999 al 2007, i fondi assegnati a Galileo hanno rag-
giunto un importo di 1,94 miliardi di euro. 
SVILUPPI
 21.  Nell’ottobre 2004, la Commissione ha trasmesso al Parlamento europeo 
e al Consiglio una comunicazione sugli sviluppi del programma17. Tale 
comunicazione ha preparato il terreno per la riunione del Consiglio 
«Trasporti» del dicembre 2004, in cui si è deciso di passare alla fase costitutiva del programma. La Commissione non ha presentato un  
calendario aggiornato. Sino a quel momento, lo sviluppo tecnologico 
aveva accumulato un ritardo di circa tre anni.16 Regolamento (CE) n. 2236/95 
del Consiglio, del 18 settembre 
1995, che stabilisce i principi 
generali per la concessione di un contributo finanziario della 
Comunità nel settore delle reti 
transeuropee (GU L 228 del 
23.9.1995, pag. 1); decisione 
n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 
luglio 1996, sugli orientamenti 
comunitari per lo sviluppo della 
rete transeuropea dei trasporti 
(GU L 228 del 9.9.1996, pag. 1), 
successivamente modificata 
dalla decisione n. 1346/2001/CE (GU L 185 del 6.7.2001, pag. 1).
17 COM(2004) 636 def. — 
Comunicazione della Commissione 
al Parlamento europeo e al 
Consiglio — Il passaggio alle 
fasi costitutiva e operativa del programma europeo di 
radionavigazione via satellite.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo16
GALILEO: FASE DI SVILUPPO E CONVALIDA — FLUSSO DEI FINANZIAMENTI ( 1999-2007)*FIGURA 1
Stati membri ESA
902 milioniCommissione europea
946 milioniAltri
92 milioni
Impresa comune Galileo (GJU)
892 milioni
Agenzia spaziale europea
1 716 milioni
Sviluppo delle infrastrutture
1 716 milioniRST
110 milioniOperazioni e
attività GJU 
114 milioni   92 mln             114 mln
            110 mln
   750 mln
   196 mln
   50 mln
   852 mln   668 mln
   1 716 mlnNRSCC
MatimopBelgioTEN-T
FP6TEN-T GalileoSat
ARTESGalileoSat
FP6
* Per quel che riguarda Cina e Israele, la loro partecipazione consisteva in un contribuito al capitale di base della GJU 
(con, rispettivamente, 5 milioni e 4 milioni di euro) e in un contributo destinato a finanziare le attività delle loro 
industrie nazionali (mediante contratti con l’ESA). Quest’ultimo non è stato mobilitato integralmente.
Fonte: stima della CCE.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo17
 22.  Nella comunicazione si affermava che la GJU aveva «svolto la procedura 
di selezione del futuro concessionario in conformità col suo mandato». 
Tuttavia, la fase di selezione del concessionario era appena stata  prorogata sino alla fine di gennaio del 2005. A febbraio dello stesso 
anno, inoltre, la GJU non scelse un offerente preferenziale tra i due 
consorzi che avevano presentato la loro candidatura
18. Gli offerenti 
proposero invece di entrare in un consorzio congiunto, proposta che 
venne accolta dalla GJU nel giugno 2005, e presentarono un’offerta 
congiunta.
 23.  Tra luglio e dicembre 2005, sia le attività relative ai negoziati sul contratto 
di concessione che quelle di sviluppo tecnologico furono bloccate 
a seguito dell’intervento di alcuni Stati membri. Il disaccordo tra gli 
Stati membri verteva sulla composizione del consorzio congiunto che doveva presentare l’offerta per il contratto di concessione, e sulla  
localizzazione dei centri di attività del sistema, delle infrastrutture 
a terra e della sede. A seguito di una mediazione
19, si è potuto rag-
giungere un accordo nel dicembre 2005. Le trattative col consorzio 
congiunto sono state effettivamente avviate a gennaio del 2006. 
 24.  Il primo satellite sperimentale, chiamato GIOVE-A, è stato lanciato  
il 28 dicembre 2005, permettendo così di garantire l’accesso alle  
frequenze Galileo assegnate dall’Unione internazionale delle  
telecomunicazioni.
 25.  Nel giugno 200620, la Commissione ha pubblicato un calendario aggior-
nato per Galileo21. La fase di sviluppo e convalida è stata prorogata 
sino all’inizio del 2009, mentre la fase costitutiva si svolgerà tra il  
2009 e il 2010 (con uno slittamento di tre anni rispetto alla tabella di marcia iniziale). Con la stessa comunicazione è stato anche annun-
ciato un incremento del bilancio per la fase di sviluppo e convalida, 
portandolo a 1,5 miliardi di euro (400 milioni di euro in più rispetto 
al bilancio iniziale). Riguardo ai negoziati sul contratto di conces-
sione, la Commissione ha dichiarato che: «...In seguito la soluzione più adatta alle specificità del programma è risultata essere una con-
cessione. [...] Entro la fine del 2006 saranno stabilite le previsioni di 
entrate e di costi e il contributo del settore pubblico. Inoltre, il quadro 
finanziario sarà consolidato e si elaboreranno le principali clausole 
contrattuali». 
 26.  Nel novembre 2006, i negoziatori della GJU e del consorzio congiunto 
hanno iniziato a discutere i cosiddetti Heads of Terms (HoT) v.1, la 
prima stesura di una dichiarazione non vincolante contrattualmente. 
Tale documento rappresenta per la GJU quanto più si avvicina a un accordo di concessione.18 I consorzi Eurely e iNavsat. 
Un terzo consorzio che era stato 
preselezionato, guidato da 
Eutelsat, si era ritirato dalla fase di selezione nell’estate del 2004.
19 Nell’ottobre 2005, il 
vicepresidente della Commissione 
europea ha nominato un ex commissario europeo quale 
mediatore — Comunicato stampa 
IP/05/1345.
20 COM(2006) 272 del 7 giugno 
2006 — Comunicazione della 
Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio — Stato 
di avanzamento del programma 
Galileo.
21 La prima volta in cui la 
Commissione ha annunciato 
questo calendario è stato in una nota del comunicato stampa 
IP/05/1345 del 25 ottobre 2005.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo18
FASE DI SVILUPPO E CONVALIDA SUCCESSIVA 
ALLA GJU (DAL 2006)
 27.  Alla fine del 2006, la GJU riteneva di aver «portato a buon fine i compiti 
principali»22. La GJU è stata chiusa alla fine di dicembre 200623 e le 
sue attività sono state trasferite all’Autorità di vigilanza del GNSS  europeo (GSA), costituita nel luglio 2004 per gestire gli aspetti di  pubblico interesse dei programmi del GNSS europeo e per svolgere 
il ruolo di autorità di regolamentazione per i programmi nel corso  delle fasi costitutiva e operativa di Galileo
24. Tale trasferimento di  
attività si è tradotto in una modifica del ruolo della GSA che non era 
stata prevista al momento della sua costituzione.
 28.   I negoziati sul contratto di concessione con il consorzio congiunto sono 
giunti a un punto morto all’inizio del 200725. In una comunicazione 
del maggio 2007, la Commissione europea ha ammesso il fatto che 
EGNOS e Galileo hanno accumulato ritardi sostanziali (cinque anni 
rispetto al calendario iniziale) e sovraccosti. Nel 2007, il Consiglio  
dell’Unione europea26 ha deciso di riorientare il programma: il sistema 
verrà ora messo in servizio dal 2013, finanziato totalmente dal bilancio 
comunitario (cfr. tabella 2 ), mentre all’ESA viene assegnato il ruolo 
di ente appaltante delegato. Su tale base, il Parlamento europeo  
e il Consiglio hanno adottato un regolamento concernente il prose-
guimento dell’attuazione dei programmi GNSS27. Il 1° luglio 2008, la 
Commissione ha pubblicato un invito a manifestare interesse con-
cernente l’acquisto di infrastrutture per il sistema Galileo articolato in sei pacchetti principali: supporto all’ingegneria di sistema, com-
pletamento dell’infrastruttura di terra per la missione, completa-mento dell’infrastruttura di terra per il controllo, segmento spaziale (satelliti), lanciatori e operazioni. Dopo una preselezione di candidati 
idonei, le proposte preliminari sono pervenute alla fine del 2008. Si prevede che la procedura di dialogo competitivo sia finalizzata nel 
corso del 2009.22 Comunicato stampa della GJU del 
30 novembre 2006 — Next step in 
the Galileo Program; Handover of the 
management from the Galileo Joint 
Undertaking to the European GNSS 
Supervisory Authority.
23 Regolamento (CE) n. 1942/2006 
del Consiglio, del 12 dicembre 2006,
che modifica il regolamento (CE) 
n. 1321/2004 sulle strutture di 
gestione dei programmi europei 
di radionavigazione via satellite (GU L 367 del 22.12.2006, pag. 18); 
Regolamento (CE) n. 1943/2006 del 
Consiglio, del 12 dicembre 2006 , 
che modifica il regolamento (CE) 
n. 876/2002 relativo alla costituzione dell’impresa comune Galileo (GU 
L 367 del 22.12.2006, pag. 21).
24 Regolamento (CE) n. 1321/2004 
del Consiglio, del 12 luglio 2004,
sulle strutture di gestione 
dei programmi europei di radionavigazione via satellite (GU 
L 246 del 20.7.2004, pag. 1).
25 Comunicazione della 
Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio — Galileo a un bivio: 
l’attuazione dei programmi europei 
di navigazione satellitare (GNSS), 
SEC(2007) 624, 16 maggio 2007.
26 Risoluzioni e conclusioni del 
Consiglio del 6-8 giugno, dell’1-2 ottobre e del 29-30 novembre 2007.
27 Regolamento (CE) n. 683/2008 del 
Parlamento europeo e del Consiglio, 
del 9 luglio 2008, concernente il proseguimento dell’attuazione dei 
programmi europei di navigazione 
satellitare (EGNOS e Galileo) 
(GU L 196 del 24.7.2008, pag. 1).
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo19
 29.  Nella sua comunicazione del maggio 2007, la Commissione ha analizzato 
in maniera approfondita l’insuccesso dei negoziati sul contratto di 
concessione. Il documento si propone di aprire la strada al riorien-tamento del programma. A tal proposito, fornisce una rassegna non 
esaustiva di alcune delle cause dell’insuccesso. Esso constata che  
i presupposti da cui è partita la Commissione per quel che riguarda il calendario, il bilancio, la possibilità di trasferire il rischio di mer-cato e il rischio di progetto «sono stati probabilmente ottimistici». 
La comunicazione affronta anche aspetti quali la «governance» del 
settore pubblico e di quello privato e il fatto che gli interessi nazio-nali degli Stati membri sono prevalsi sugli obiettivi strategici a lungo 
termine del programma. Essa non tratta tuttavia aspetti quali la pre-
parazione del partenariato pubblico-privato (compresi i tempi e le 
competenze) e la rendicontazione, fattori che vengono trattati ulte-
riormente nel corso della presente relazione. 
GALILEO: STIME DEI COSTITABELLA 2
Stima originale dei 
costi in milioni di euro 
[COM(2000) 750]Stima aggiornata dei 
costi in milioni di euro 
[COM(2007) 261
e documenti ESA]
Fase di defi  nizione 80 80
Fase di sviluppo 
e convalida1 100 2 100
Fase costitutiva 2 150 3 400
Totale3 330
(di cui 1 800 milioni a carico 
del settore pubblico) *5 580
(interamente a carico 
del settore pubblico) **
* Le spese annuali di funzionamento, compresa la sostituzione di satelliti della 
«costellazione», erano stimate a 220 milioni di euro.
** «Availability payments» («quote di disponibilità», parte fissa) per spese di 
funzionamento, manutenzione e l’interesse del debito per la ricostituzione del capitale sino al 2030 sono stimati a 5 300 milioni di euro.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo20
 30.  La Corte ha effettuato un audit della gestione della fase di sviluppo 
e convalida di Galileo, prendendo in esame i seguenti aspetti:
a quali fattori è addebitabile l’insuccesso della procedura per la a) 
concessione;
quali fattori sono stati alla base dei ritardi e dei sovraccosti con- b) 
statati in materia di sviluppo tecnologico;
in che misura il programma Galileo ha beneficiato delle spese per c) 
attività di ricerca e sviluppo;
in che misura la GJU ha integrato EGNOS nel programma  d) 
Galileo; 
in che misura il programma Galileo è stato adeguatamente  e) 
gestito. 
 31.  L’audit ha esaminato il periodo in cui la GJU ha gestito la fase di sviluppo 
e convalida (settembre 2003 — dicembre 2006), concentrandosi in particolare sul suo mandato, sul processo di costituzione della GJU 
e sulla gestione dei suoi compiti. Il lavoro di audit è stato effettuato 
nel corso del 2007 e 2008. La Corte ha seguito lo sviluppo del pro-
gramma, compreso il suo riorientamento, sino alla fine del 2008.
 32.  La Corte ha raccolto elementi probatori esaminando i fascicoli ed effet-
tuando interviste presso la GJU, la Commissione e l’ESA. Sono anche state intervistate le altre parti interessate a Galileo, quali i rappre-sentanti degli Stati membri, la GSA (Autorità di vigilanza del GNSS 
europeo), i beneficiari di progetti di ricerca, i rappresentanti dell’in-dustria spaziale europea, le società che hanno presentato offerte per 
la concessione e i consulenti incaricati dalla GJU. 
 33.  Al fine di valutare la qualità della gestione da parte della GJU delle 
attività di ricerca e sviluppo, la Corte ha svolto un’indagine che ha coinvolto 482 beneficiari di uno o più progetti di ricerca finanziati nell’ambito dell’area tematica prioritaria «Aeronautica e spazio» del 6°PQ. ESTENSIONE E APPROCCIO 
DELL ’AUDIT
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo21
 34.  Le presenti constatazioni di audit riguardano i diversi compiti della GJU 
nel corso della fase di sviluppo e convalida (paragrafi 35-65) e i pro-
blemi relativi alla «governance» del settore pubblico (paragrafi 66-74). Ogni sezione descrive dettagliatamente gli obiettivi della GJU e usa 
gli stessi come termine di riferimento per i risultati. La Corte procede 
poi a una valutazione delle cause per cui la GJU non ha raggiunto  la maggior parte dei suoi obiettivi. Quando il caso lo richiedeva,  è stata utilizzata come parametro di riferimento l’esperienza di altri 
programmi, progetti o organizzazioni. In altri casi, si è fatto ricorso 
ai principi generalmente accettati relativi alla gestione dei progetti. Per i paragrafi 35-42 in particolare, la Corte ha anche fatto uso di un 
insieme di criteri di audit desunti dalle migliori pratiche in tema di 
costituzione di PPP
28 (cfr. allegato IV  per un esame dettagliato di  
questa analisi). 
INSUCCESSO DEI NEGOZIATI SUL CONTRATTO 
DI CONCESSIONE
OBIETTIVO
 35.  Per la GJU, il compito più importante era quello di negoziare un PPP in 
cui il settore privato avrebbe investito, in partenariato con la Commis-
sione europea, nella creazione e nell’utilizzo delle infrastrutture Gali-
leo. Era inizialmente previsto che prima della fine del 2004 sarebbe 
stato designato un concessionario (le aziende private interessate), che la GJU avrebbe concluso i negoziati nel 2005 e che la GSA avrebbe 
aggiudicato il contratto di concessione entro la fine del 2005.
RISULTATI
 36.  Come da programma, la GJU ha lanciato la procedura di concessione per 
gradi (preselezione, selezione, negoziato). Nell’aprile 2004 ha pub-blicato una serie iniziale di documenti per la gara d’appalto, dopo di che ha avviato una procedura di dialogo competitivo e ha fornito agli offerenti una bozza di contratto di concessione e i criteri di  valutazione. 
 37.  La GJU non è stata in grado di scegliere un offerente preferenziale né 
nell’ottobre 2004 né nel febbraio 2005, dopo che era stata prorogata la fase di selezione. I negoziati sono stati avviati solo nel gennaio  2006, dopo che gli offerenti si erano riuniti in un consorzio unico.OSSERVAZIONI
28 Intosai  Guidelines on Best 
Practice for the Audit of Public/
Private Finance and Concessions (revised)  — Novembre 2007.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo22
 38.  Il termine per l’aggiudicazione del contratto di concessione è stato pro-
rogato due volte, dal dicembre 2005 al dicembre 2006, una prima  
volta, e al dicembre 2007 in un secondo tempo. All’inizio del 2007, la Commissione e la GSA hanno deciso di annullare i negoziati. 
CAUSE DELL’INSUCCESSO
 39.  Il PPP è stato preparato e concepito in maniera non adeguata. A causa 
di ciò, è stato richiesto alla GJU di negoziare un PPP che non era  
realistico.
PREPARAZIONE
 40.  Negli Stati membri e nei paesi terzi vi è una considerevole esperienza in 
materia di progetti PPP. L’esperienza indica che le migliori pratiche 
comprendono i seguenti elementi:
preparazione adeguata: il settore pubblico deve definire chia- a) 
ramente i requisiti del progetto, valutare le capacità del settore 
privato, valutare i benefici potenziali, prendere in esame modi  
alternativi per far fronte ai propri bisogni, ricercare un’appropriata 
allocazione del rischio, considerare la sostenibilità finanziaria e il 
probabile rapporto costi/benefici, e definire un dossier circostan-
ziato. La scelta di un tipo particolare di PPP deve essere preceduta da un’adeguata valutazione del rischio.
Tempo sufficiente: l’esperienza di altre organizzazioni b) 
29 suggerisce 
che, anche nel caso di progetti PPP meno complessi di Galileo,  
occorre oltre un anno per definire un approccio efficace al PPP e il punto di vista del settore pubblico.
Adeguate risorse gestionali: la gestione di un progetto PPP richiede c) 
un team appositamente costituito, con specifiche capacità, creato col dovuto anticipo.
Creare le condizioni per una reale concorrenza. d) 
Controllo regolare del progetto PPP in corso per verificare che  e) 
continui a offrire un buon rapporto costi/benefici.29 Pratiche di PPP/PFI nel Regno 
Unito.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo23
 41.  Nel corso della fase preparatoria del PPP Galileo, la Commissione non 
ha osservato un certo numero delle seguenti migliori prassi30:
preparazione adeguata: nonostante i diversi studi commissionati, a) 
la Commissione non ha indagato in materia di appalti pubblici  
tradizionali e non ha mai definito un « public sector comparator » 
(PSC)31. La Commissione non ha inoltre verificato in anticipo  
i seguenti elementi: le modalità di ripartizione del rischio tra  il settore pubblico e quello privato; in quale fase del progetto  o rispetto a quali delle attività di Galileo un PPP potesse avere maggiore successo; i vantaggi relativi propri ai differenti modelli di PPP
32. La Commissione ha proposto, e il Consiglio ha adottato, 
un PPP per le fasi costitutiva e operativa di Galileo al fine di otte-
nere un consenso politico. Dopo aver esaminato le opportunità 
di investimento del settore pubblico e di quello privato mediante diversi studi, la Commissione ha scelto un modello di PPP del  tipo «concessione» (cfr. paragrafo 12). La documentazione della Commissione ha definito le caratteristiche di una concessione,  
ma con argomenti di ordine generale e non specificamente riferiti 
a Galileo, proponendo altresì un calendario troppo ambizioso per 
gli appalti. Sebbene molti dei rischi e delle difficoltà da affrontare 
fossero già stati individuati nella fase preparatoria
33, la Commis-
sione non ha valutato in maniera chiara come gli stessi potessero 
influire sulla fattibilità dell’operazione o come il settore pubblico 
potesse essere in grado di trattarli;
tempo sufficiente: considerato il calendario molto ambizioso, in b) 
base al quale avrebbe dovuto presentare una relazione al Consi-
glio «Trasporti» del dicembre 2004, la Commissione non ha accor-dato alla GJU il tempo necessario
34 per definire un approccio alla 
concessione. Diversi offerenti hanno anche espresso la preoccu-pazione che non vi fosse tempo sufficiente per redigere un piano d’impresa credibile durante la procedura di dialogo competitivo. 
Di conseguenza, il fascicolo di gara iniziale della GJU non ha fis-sato obiettivi specifici. In particolare, non ha trattato la maggior 
parte delle difficoltà inerenti al modello di concessione. In con-
seguenza di ciò, le offerte delle industrie non indicavano prezzi o 
impegni fermi e contenevano invece una mole tale di condizioni e di clausole da non costituire una base sufficiente per procedere a confronti o valutazioni. Per la stessa ragione, la GJU non ha  avuto criteri efficaci di valutazione che permettessero un’analisi 
comparativa delle offerte che pervenivano. Una prima chiara enun-
ciazione della posizione del settore pubblico riguardo a una serie 
di aspetti importanti relativi a Galileo è contenuta nei cosiddetti 
«Heads of Terms » concordati con gli offerenti alla fine del 2006;30 L’allegato IV  fornisce un esame 
dettagliato dei criteri usati per 
controllare la gestione del settore pubblico per quel che riguarda 
la procedura per la concessione 
Galileo, unitamente a una sintesi 
della valutazione di ciascun 
criterio. 
31 Il « public sector comparator » 
rappresenta una stima di quanto 
costerebbe il progetto qualora 
venissero utilizzati i tradizionali 
metodi di appalto. Il PSC viene 
usato per aiutare a stabilire se il 
finanziamento privato offra un 
miglior rapporto costi/benefici rispetto ad un appalto tradizionale.
32 Sono stati studiati solamente 
i modelli della « joint venture » 
e della concessione.
33 Sono stati evidenziati diversi 
limiti per un eventuale PPP, 
quali l’incertezza delle entrate 
(rischio di mercato), i rischi 
tecnologici, le interdipendenze 
tra le fasi di sviluppo e quella costitutiva (rischio di progetto), 
e la concentrazione nell’industria 
spaziale.
34 La GJU ha pubblicato una prima 
parte del fascicolo di gara meno di 
otto mesi dopo la data in cui era 
divenuta operativa. 
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo24
adeguate risorse gestionali: la GJU era un’organizzazione di  c) 
recente costituzione, con un nuovo assetto giuridico, con una  
équipe recentemente costituita, con un nuovo responsabile  e senza alcuna esperienza precedente per quel che riguarda il  
negoziato di una concessione. Solo nel settembre 2004 (e cioè, 
successivamente alla pubblicazione dei fascicoli di gara e alla fase iniziale del dialogo competitivo) sono stati chiamati dei consu-lenti esterni;
mantenere la concorrenza: dall’autunno 2004 in poi, vi sono stati d) 
due consorzi industriali in competizione. A maggio del 2005 essi hanno proposto di unire le proprie forze e di presentare un’of-ferta unica. La GJU ha convenuto sulla proposta di fusione a certe condizioni
35 e nella speranza di conseguire una più elevata otti-
mizzazione delle risorse. In mancanza di un « public sector compa-
rator », nella procedura è andato perso ogni eventuale elemento 
concorrenziale;
controllo regolare: il settore pubblico dovrebbe controllare  e) 
regolarmente il progetto PPP in corso per verificare che conti-
nui a offrire un rapporto costi/benefici soddisfacente. Sebbene 
le relazioni della GJU di valutazione della concessione avessero identificato diversi rischi e problemi
36, le relazioni sui progressi 
del programma sono invece state indebitamente positive. Nelle 
sue regolari dichiarazioni ufficiali, la GJU non ha mai messo in  
questione la fattibilità della concessione limitandosi solamente 
a prorogare, ogni anno, il termine per l’aggiudicazione del con-
tratto di altri dodici mesi. Di conseguenza, gli Stati membri che 
confidavano nella GJU non disponevano di informazioni sufficienti al fine di richiedere azioni correttive [cfr. anche il paragrafo 74, 
lettera f)]. 
IL MODELLO  PRESCELTO  DI PPP
 42.  La scelta di un PPP che assume la forma di concessione è stata proposta 
dalla Commissione, e decisa dal Consiglio, sulla base di un consenso 
politico degli Stati membri. Questo PPP del tipo «concessione», basato su una ripartizione dei costi di 1/3 al massimo per il settore pubblico e di non meno dei 2/3 per quello privato, che è stato richiesto alla GJU di negoziare, differiva sostanzialmente, sotto diversi aspetti, da 
qualsiasi altro PPP allora esistente
37. 
Il rischio tecnologico di Galileo è elevato. Esso si basa su una  a) 
costellazione di 30 satelliti collocati in un’orbita terrestre media 
con nuovi componenti (come ad esempio un nuovo tipo di orologi atomici) mai prima d’ora messi alla prova nello spazio.
È difficile prevedere la capacità di generare reddito, in quanto  b) 
i segnali aperti GPS sono disponibili gratuitamente. Deve ancora 
essere definito un modello di sfruttamento. 35 Rispetto della normativa UE 
in materia di appalti pubblici 
e concorrenza, una tabella di marcia rigida, miglioramenti 
sostanziali dell’offerta rispetto 
a quelle individualmente 
presentate in precedenza 
e un impegno da parte del 
consorzio congiunto a dare vita 
a un’adeguata struttura giuridica comune.
36 Relazioni di valutazione di 
ottobre 2004, febbraio 2005 
e giugno 2005. 
37 I progetti di PPP infrastrutturali 
tradizionali riguardano ad 
esempio i tunnel e le opere 
viarie. Il PPP che più si avvicina, 
Paradigm / Skynet (sistema di 
telecomunicazioni militare del Regno Unito), differisce tuttavia 
da Galileo sotto molti aspetti: esso 
ha un rischio tecnologico minore, 
il ministero della Difesa del Regno 
Unito rappresenta una fonte sicura 
di entrate di base, si dispone 
di un’esperienza operativa già esistente e il progetto è pilotato 
da un unico promotore con 
esperienza di PPP (il ministero 
della Difesa britannico).
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo25
La concessione Galileo doveva iniziare dopo e non prima del  c) 
progetto del sistema e della realizzazione parziale delle infra-
strutture da parte del settore pubblico. Anche se simile a un  modello di concessione DBFO ( Design-Build-Finance-Operate , 
ovvero progettazione-costruzione-finanziamento-gestione), il  
PPP Galileo differisce notevolmente in quanto il concessionario privato deve impegnarsi a costruire, finanziare e far funzionare un nuovo sistema che è stato concepito e ripreso dal settore pub-
blico ( riquadro 2 ). 
I PRINCIPALI RISCHI DELLA CONCESSIONE
I tre fattori di maggior rilievo che hanno ostacolato i negoziati sulla concessione sono stati il trasferi-
mento del rischio di mercato dal settore pubblico a quello privato, il rischio di progetto e il regime di 
responsabilità civile.
Per trasferire il rischio di mercato , occorreva confidare nel fatto che si potesse ottenere un reddito di 
mercato conforme allo scenario di base concordato riguardo allo sviluppo del mercato. Tuttavia, l’in-certezza del mercato, il fatto che la prospettiva di reddito fosse lontana nel tempo e il ruolo principale previsto per il settore pubblico nello sviluppo del mercato, hanno reso difficile trasferire tale rischio al settore privato.
Per trasferire il 
rischio di progetto , era necessario garantire che il progetto (preparato dall’ESA nel corso 
delle fasi di sviluppo e convalida) non avesse problemi inerenti tali da rendere il sistema difettoso o 
le sue prestazioni inadeguate (aspetti per i quali la responsabilità, in fase operativa, sarebbe stata del titolare della concessione). Era difficile trasferire tale rischio, non solo a causa della complessità tecnica 
del progetto Galileo e delle realizzazioni attese dal concessionario nella fase operativa, ma anche in 
ragione della ripartizione dei compiti tra, da una parte, la progettazione e lo sviluppo (affidati all’ESA) 
e, dall’altra, la realizzazione, l’operatività e la manutenzione (affidate al concessionario). 
Il 
regime di responsabilità civile  riguarda le responsabilità extra contrattuali verso le potenziali vittime 
di errori di Galileo, per cui non è disponibile alcun modello specifico giuridico o assicurativo.RIQUADRO 2
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo26
ATTIVITÀ DI SVILUPPO TECNOLOGICO IN RITARDO 
E CHE HANNO SUPERATO LA DOTAZIONE ASSEGNATA
OBIETTIVO
 43.  Il secondo dei quattro compiti principali assegnati alla GJU era quello 
di effettuare una supervisione delle attività di sviluppo tecnologico 
dell’ESA tale da garantire la costruzione e l’operatività di un numero sufficiente di satelliti e di stazioni del segmento terrestre per dimo-
strare le capacità e l’affidabilità del sistema, e tutto ciò rispettando 
il calendario e la dotazione di bilancio previsti (cfr. paragrafo 13).
RISULTATI
 44.  Alla data di dicembre 2006, solo un satellite sperimentale (GIOVE-A) era 
operativo e assicurava con successo l’uso delle frequenze richieste 
per Galileo presso l’Unione internazionale delle telecomunicazioni. Il secondo satellite sperimentale (GIOVE-B) è stato lanciato nell’aprile 
2008, con un ritardo di 30 mesi rispetto a quanto previsto in origine. 
L’attuale tabella di marcia
38 prevede che la fase di sviluppo e con-
valida si concluda nel 2010 — con un ritardo di cinque anni. In base 
alle stime dei costi realizzate dall’ESA a luglio del 200839, lo sviluppo 
e convalida verrà a costare 1 miliardo di euro in più rispetto al bilancio 
iniziale di 1,1 miliardi di euro (cfr. tabella 3 ).
CONFRONTO TRA LE STIME DI BILANCIO DEL 2001 E DEL 2008 RELA TIVE  
ALLA FASE DI SVILUPPO E CONVALIDA (IN MILIONI DI EURO — A PREZZI 2001) TABELLA 3
Attività Stima iniziale di bilancioStima di bilancio 
a luglio 2008
Banco di prova del sistema Galileo 
(GSTB-V2)85 173
Lanciatori 90 224
Convalida «in orbita» (IOV) 747 1 253
Costi ESA 110 303
Altro 68 151Totale 1 100 2 104
Fonte : ESA.38 Regolamento (CE) n. 683/2008.
39 Le stime erano state 
precedentemente aggiornate nel 
febbraio 2005 e a maggio del 2007.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo27
CAUSE DEI RITARDI E DEI SOVRACCOSTI
 45.  Il compito di supervisione delle attività di sviluppo tecnologico affidato 
alla GJU è stato fortemente limitato da problemi di governance, da 
una dotazione di bilancio incompleta, da ritardi e dall’organizzazione industriale della fase di sviluppo e convalida.
 46.  Alla GJU è stato assegnato il compito di monitorare lo sviluppo tecno-
logico, senza che lo stesso venisse ulteriormente definito. In pratica, 
l’ESA ha operato senza la supervisione della GJU ma in base alle pro-
prie norme e procedure. Il ruolo di supervisione della GJU nei con-
fronti dell’ESA era in contraddizione con la sua struttura di governo. Tale aspetto è trattato ulteriormente nei paragrafi 66-74. 
 47.  La dotazione di bilancio destinata a Galileo  per la fase di sviluppo e con-
valida, quale presentata al Consiglio40, era incompleta . Essa non  
prevedeva alcun esplicito accantonamento o riserva di bilancio per imprevisti
41. Tale dotazione, pari a 1,1 miliardi di euro, era inferiore 
alle stime dei costi risultanti dalla fase di definizione. Inoltre, non 
è stato effettuato alcun aggiustamento per tener conto del contributo 
finanziario di 50 milioni di euro della Commissione alla GJU, e non 
sono neppure stati presi in considerazione i requisiti afferenti alla 
sicurezza (120 milioni di euro)42. I requisiti complessivi in termini  
di risorse e i costi di un progetto dovrebbero essere stabiliti nella  fase di pianificazione, prevedendo, quando è necessario, anche degli 
stanziamenti per i cambiamenti e gli imprevisti. L’esperienza di altre organizzazioni suggerisce che i programmi spaziali necessitano di  norma di un bilancio per gli imprevisti compreso tra il 10 % e il 40 %, 
a seconda della complessità del programma, del livello di innovazione e della quantità delle incognite.
 48.  La fase di sviluppo e convalida è iniziata solo nel maggio 2003, ovvero 
29 mesi oltre il previsto  (cfr. paragrafo 15). In base ai calcoli dell’ESA, 
confermati dalla GJU, sono da addebitare a tale ritardo circa 142 milioni di euro in costi aggiuntivi
43. 40 COM(2000) 750 del 22 novembre 
2000.
41 Per quel che riguarda la 
partecipazione dell’ESA alla fase 
di sviluppo e convalida (che 
rappresenta la metà del bilancio complessivo) vi è, di fatto, un 
accantonamento per imprevisti del 
20 %: se il sovraccosto cumulato 
è inferiore al 20 % della dotazione 
finanziaria del programma, 
nessuno degli Stati membri che 
partecipano è autorizzato a ritirarsi dal programma.
42 I requisiti di sicurezza sono 
stati presi in considerazione 
troppo tardi nel programma: nel 2004, il Consiglio per la 
sicurezza di Galileo (GSB) annunciò 
ulteriori requisiti per un importo 
stimato in 120 milioni di euro in 
costi aggiuntivi. 
Le 1 000 richieste di modifica che 
ne sono derivate, hanno avuto pesanti conseguenze sul piano 
tecnico e, di conseguenza, sulle 
attività di sviluppo in corso.
43 In tale importo sono compresi: 
a) 41 milioni di euro per lo 
sviluppo di un secondo satellite 
sperimentale destinato a ridurre il 
rischio connesso all’assicurazione 
delle frequenze registrate prima 
del giugno 2006, essendovi un 
rischio troppo elevato con un solo satellite; b) 15 milioni di 
euro per sviluppi relativi al carico 
utile aggiuntivo; c) 40 milioni 
di euro per costi aggiuntivi 
sostenuti dall’ESA per la notevole modifica della tabella di marcia; 
d) 46 milioni di euro per costi 
del lavoro supplementari per 
l’industria a seguito del variare 
della situazione economica.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo28
 49.  L’ organizzazione industriale  della fase di sviluppo e convalida, carat-
terizzata da un assetto specifico basato su di un committente prin-
cipale ad hoc, ha provocato ritardi e sovraccosti . Si presume che un 
ambiente competitivo sia favorevole al conseguimento dei risultati entro i limiti di tempo e di bilancio programmati. Nel 2000, è stata creata
44 una joint venture  che ha riunito le principali aziende spaziali 
europee per svolgere il ruolo di capofila nello sviluppo e nella for-nitura delle infrastrutture di Galileo. Nel contesto oligopolistico che caratterizza l’industria spaziale europea, la creazione di una joint  
venture  ha ulteriormente ridotto la concorrenza. Tra il luglio 2001 e il 
dicembre 2004, l’ESA non ha avuto altra alternativa all’assegnazione 
di diversi contratti a tale joint venture . Diversi di questi contratti  
hanno registrato ritardi e sovraccosti notevoli. Secondo le relazioni 
dell’ESA, questi problemi erano attribuibili a una gestione problema-
tica, alla mancanza di chiarezza dei rapporti gerarchici e decisionali e al fatto che la selezione dei subcontraenti era stata guidata da vin-
coli auto-imposti riguardanti la ripartizione dei lavori piuttosto che 
da valutazioni di costo e di efficienza temporale. A seguito dei gravi 
problemi riscontrati nell’attuazione del contratto principale della  
fase di sviluppo e convalida, l’ESA ha deciso, nel dicembre 2007, di 
modificare in maniera sostanziale l’ organizzazione industriale  della 
convalida in orbita (IOV) e il quadro di riferimento contrattuale. L’ESA ha assunto i compiti e le responsabilità del committente principale 
globale. Tale riorganizzazione implicherà costi aggiuntivi
45 nel corso 
della fase di sviluppo e convalida; in base a stime formulate dall’ESA, 
tra essi rientreranno 350 milioni di euro per la revisione del qua-
dro di riferimento industriale e 194 milioni di euro di costi a carico dell’ESA
46.
 50.  Lo stallo nei negoziati sul contratto di concessione  registratosi nella 
seconda metà del 2005 (cfr. paragrafo 23), ha inciso anche sugli svi-
luppi in campo tecnologico: il programma ha subito un ritardo di  quattro mesi e mezzo, e costi aggiuntivi per 103 milioni di euro pos-
sono essere attribuiti a tale ritardo e all’attuazione dell’accordo del 
5 dicembre 2005
47. 
UTILITÀ LIMITATA DELLE ATTIVITÀ DI RST
OBIETTIVO
 51.  Il terzo compito della GJU48 era quello di avviare e gestire le attività di 
ricerca necessarie a sostenere il raggiungimento dei compiti e degli 
obiettivi chiave della fase di sviluppo e convalida di Galileo (cioè,  
sviluppo tecnologico e sviluppo iniziale dei segmenti di utenza — cfr. anche paragrafi 13 e 14). 44 La localizzazione e le funzioni 
della sede centrale, la struttura 
di gestione dell’azienda e l’assegnazione dei pacchetti 
di lavoro ai vari subcontraenti 
hanno fatto oggetto di un accordo 
intergovernativo.
45 Compresa la rescissione del 
contratto IOV.
46 Proroga della copertura IOV 
sino al 2010 e definizione delle 
responsabilità per gli appalti 
relativi alla piena capacità operativa (FOC, full operational 
capability ).
47 I partner del consorzio 
congiunto hanno deciso di creare 
due identici centri di controllo 
Galileo (GCC) composti da un segmento di missione a terra 
(GMS) e da un segmento di 
controllo a terra (GCS), ma di 
procedere a una doppia attuazione 
del GCC, mediante il GMS basato in Germania e il GCS in Italia, 
invece di creare un GCC operativo 
e un altro ausiliario. È stato deciso 
inoltre di creare un terzo GMS in 
modo ausiliario «a freddo» e un 
terzo GCS. 
48 La Commissione ha assegnato 
questo mandato alla GJU nel suo 
programma di lavoro FP6 del 
9 dicembre 2002 (priorità 
tematica 1.4: «Aeronautica 
e spazio»). Tale mandato si 
è tradotto in tre contratti annuali per azioni di sostegno specifiche 
(FP6) con la GJU.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo29
RISULTATI
 52.  Tra il settembre 2003 e il dicembre 2006, la GJU ha selezionato, nego-
ziato e monitorato un totale di 70 progetti di ricerca per un valore 
di 110 milioni di euro e finanziati dal 6°PQ mediante diversi inviti  
a presentare proposte. Le attività si sono concentrate sullo sviluppo del segmento di utenza, consistente nel promuovere servizi innovativi e l’applicazione di tecnologie appropriate (ricevitori, componenti  locali) e nello sviluppo del mercato per comunità differenti di utenti. 
Le attività di RST hanno anche riguardato alcuni sviluppi tecnologici 
del sistema Galileo e le attività di dimostrazione EGNOS.
 53.  L’audit ha mostrato49 che la GJU era generalmente percepita come una 
struttura efficiente per attuare il settore Galileo del programma di 
lavoro del 6°PQ50. I progetti di ricerca hanno suscitato interesse ed 
hanno sensibilizzato le comunità degli utenti, riuscendo a mettere 
insieme organizzazioni e parti interessate differenti. Tuttavia, l’uti-
lizzo finale delle attività di RST per il programma Galileo resta limi-
tato. La GJU non ha sufficientemente sfruttato i risultati dei progetti per formulare un insieme coerente di requisiti convalidati dagli utenti 
che potesse servire all’ESA come base per le specifiche del sistema 
Galileo. Un numero notevole di progetti sono consistiti in un’analisi 
dettagliata degli sforzi di regolamentazione richiesti a livello dell’UE 
e degli Stati membri per promuovere le applicazioni GNSS in un gran numero di settori economici e sociali. Non è stato dato alcun seguito ai risultati di questi progetti. 
LE RAGIONI DI UN’UTILITÀ LIMITATA 
 54.  La limitata utilità dei risultati RTS di Galileo è dovuta a interruzioni, al 
fatto che il 6°PQ non è uno strumento idoneo a finanziare attività  
di sviluppo del mercato, alla mancanza di un approccio globale di  
sviluppo del mercato e a ritardi.
 55.  Quando la Commissione ha proposto di liquidare la GJU, essa intendeva 
garantire la continuità  del programma e un trasferimento adeguato 
delle attività alla GSA51. Tuttavia, il trasferimento dalla GJU alla GSA 
del compito di monitorare oltre 50 progetti ha provocato ritardi e cau-sato problemi per quanto riguarda il supporto ed il seguito dato ai 
progetti, e la diffusione dei loro risultati
52. 49 In particolare dall’indagine 
e dalle interviste dei partecipanti 
al 6°PQ.
50 I risultati dell’indagine rivelano 
una valutazione complessivamente 
positiva riguardo la gestione della GJU, in particolare nei 
seguenti settori: fascicolo di gara 
(illustrazioni dei lavori), gestione 
del contratto, monitoraggio 
e controlli. I settori considerati da migliorare sono i seguenti: politica 
dei diritti di proprietà intellettuale, 
diffusione e uso dei risultati.
51 COM(2006) 261 — Proposta 
di regolamento del Consiglio 
che modifica il regolamento (CE) n. 1321/2004 sulle strutture di 
gestione dei programmi europei di 
radionavigazione via satellite, 
2 giugno 2006.
52 Il 75 % dei 482 partecipanti 
all’indagine ha dichiarato un 
impatto negativo sul/i loro 
progetto/i.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo30
 56.  Lo strumento per la concessione di sovvenzioni nell’ambito del PQ non 
è appropriato per il finanziamento di attività di sviluppo del mercato. 
Le sovvenzioni del 6°PQ (a seguito di un invito a presentare proposte) seguono essenzialmente un approccio « bottom-up » (dal basso verso 
l’alto) senza un utilizzo centralizzato dei risultati. Idealmente, le atti-
vità del 6°PQ dovrebbero essere sostenute consolidandone i risultati 
in un approccio globale di sviluppo del mercato «top-down» (dall’alto  
verso il basso)  a livello della GJU/GSA (cfr. anche EGNOS — paragrafo 
65). Senza tale approccio proattivo, è difficile mantenere l’utilità  
dei progetti per il programma Galileo una volta che essi siano stati completati.
 57.  I risultati dell’indagine hanno anche confermato che i ritardi cumulati del 
programma  (riguardanti lo sviluppo tecnologico, le operazioni EGNOS 
e i negoziati relativi al contratto di concessione) hanno influito nega-
tivamente sull’esecuzione dei progetti del 6°PQ (ad esempio, a causa 
della non disponibilità del segnale EGNOS) e sullo sfruttamento futuro 
dei risultati dei progetti (a causa del loro impatto sulle possibilità di 
sviluppo economico e in materia di ricerca del GNSS).
L’INTEGRAZIONE DI EGNOS HA AVUTO SOLO 
UN SUCCESSO PARZIALE
OBIETTIVO
 58.  EGNOS, quale precursore di Galileo, svolge un ruolo cruciale nello svi-
luppo iniziale dei segmenti di utenza (cfr. anche paragrafo 14). Il  
quarto compito della GJU era di «presiedere all’integrazione ottimale del Servizio complementare geostazionario europeo di navigazione 
(EGNOS) nel programma Galileo» (cfr. nota 12). EGNOS e Galileo sono 
due sistemi totalmente indipendenti (per un confronto dettagliato 
di EGNOS e Galileo, cfr. allegato II ), e pertanto l’integrazione non  
riguarda la condivisione tecnica delle infrastrutture ma i seguenti  
aspetti: 
l’integrazione nelle strutture di governance e gestione del sistema a) 
Galileo è stata ritenuta necessaria per trattare problemi quali la 
conclusione di un accordo tra i diversi proprietari di EGNOS53, l’ac-
corpamento del finanziamento di EGNOS in quello di Galileo54 e il 
calendario per la nomina di un operatore economico di EGNOS;
a livello di mercato, lo scopo dell’integrazione è stato quello di b) 
preparare il terreno all’introduzione di Galileo sul mercato, uti-
lizzando EGNOS quale sistema precursore, in quanto esso fornirà servizi regionali simili a tre dei cinque futuri servizi del sistema 
Galileo. 53 Detto anche accordo quadro 
EGNOS.
54 Tale obiettivo è sorto a causa 
dei problemi di finanziamento in 
cui EGNOS è venuto a trovarsi nel 
gennaio 2006. 
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo31
RISULTATI
 59.  Sul piano delle politiche, EGNOS e Galileo sono stati integrati in un’unica 
politica del GNSS europeo. In maniera analoga, dal punto di vista  
finanziario, il finanziamento della Commissione per EGNOS è stato  
integrato con quello di Galileo. 
 60.  EGNOS ha tuttavia sofferto per i ritardi, e le principali sfide del pro-
gramma, quali lo sviluppo del mercato, la certificazione e il ruolo  
delle diverse parti interessate, devono ancora essere affrontate:
i negoziati per un accordo quadro sulla proprietà e sul futuro  a) 
sfruttamento di EGNOS sono in corso dall’ottobre 2004. Alla data 
del settembre 2008, tale accordo non era ancora stato raggiunto. 
Il segnale OS di EGNOS è tecnicamente disponibile da luglio 2006, 
ma, in assenza di un operatore economico, non può essere dichia-
rato operativo55;
il piano di penetrazione sul mercato della GJU non è mai stato  b) 
attuato e una versione certificabile di EGNOS non è prevista prima 
di marzo 2009, con un ritardo di almeno due anni rispetto al  
previsto56.
LE RAGIONI DI UN SUCCESSO LIMITATO
 61.  La possibilità per la GJU di conseguire il suo quarto obiettivo è stata 
ostacolata da una serie di fattori: 
il ruolo e il mandato della GJU riguardo a EGNOS non sono stati a) 
sufficientemente chiariti; 
la decisione di integrare EGNOS nel programma Galileo ha nuo- b) 
ciuto a EGNOS; 
il quadro istituzionale di EGNOS è molto complesso; c) 
la GJU non si è sufficientemente impegnata in attività di sviluppo d) 
del mercato.55 Per questioni di responsabilità 
e a causa dell’incertezza sul futuro 
di EGNOS per quel che riguarda 
i finanziamenti e la governance. 
56 Questa è solo una stima 
prudente, in mancanza di una precisa tabella di marcia e di 
pianificazione per EGNOS.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo32
 62.  Il ruolo e il mandato  della GJU riguardo a EGNOS non sono stati sufficien-
temente chiariti . Lo statuto della GJU stabilisce solamente che la GJU 
deve «monitorare l’integrazione ottimale di Egnos in Galileo». In base all’Accordo tripartito
57, l’ESA era responsabile, mediante l’attuazione 
del proprio programma ARTES-9, degli sviluppi tecnici del sistema  
EGNOS e del suo funzionamento. Ma tali testi giuridici non chiariscono 
chi era il gestore generale del programma EGNOS. In mancanza di un  
gestore del programma , a EGNOS è chiaramente venuta a mancare una 
visione strategica a lungo termine58, e ciò si è tradotto in incertezze, 
ritardi e sovraccosti (cfr. allegato II ). 
 63.  Anche se la decisione di integrare EGNOS nei negoziati sul contratto di  
concessione  ha garantito la continuità del finanziamento comunitario, 
essa ha, al tempo stesso, ostacolato la realizzazione del programma 
EGNOS per i seguenti motivi:
i ritardi nei negoziati sul contratto di concessione hanno allun- a) 
gato i termini per quel che riguarda lo sviluppo tecnologico di  
EGNOS; 
ogni attività relativa alla designazione di un operatore economico b) 
per EGNOS è stata bloccata in quanto rientrava tra le responsabi-
lità del titolare della concessione di Galileo. 
  La necessità di concludere un accordo quadro per EGNOS ha reso inoltre 
più complessi i negoziati relativi al contratto di concessione.
 64.  Il quadro istituzionale  di EGNOS è molto complesso . Le diverse parti che 
hanno interessi finanziari in EGNOS hanno tutte delle priorità diffe-
renti. L’ESA, quale proprietaria delle attività di EGNOS per la durata del programma ARTES-9, opera per conto dei paesi aventi una par-
tecipazione finanziaria in tale programma. Qualsiasi trasferimento  
di proprietà è subordinato al loro consenso
59. La Commissione non 
ha attualmente diritti di proprietà su EGNOS, ma, a norma del rego-
lamento (CE) n. 1321/2004, dovrebbe divenire proprietaria, per il  
tramite della GSA, di tutti i beni materiali e immateriali EGNOS. La 
GJU non dispone di un preciso mandato riguardo alla gestione del programma EGNOS e ciò ha creato dubbi sulla sua capacità di nego-
ziare un accordo quadro per EGNOS.57 Accordo tra la Comunità 
europea, l’Agenzia spaziale 
europea e l’Organizzazione europea per la sicurezza della 
navigazione aerea relativo a un 
contributo europeo all’istituzione 
di un sistema globale di 
navigazione assistita da satellite 
(GNSS), stipulato nel 1998 
(GU L 194 del 10.7.1998, pag. 16).
58 Ad esempio: un impegno 
finanziario a lungo termine, delle 
basi tecniche stabili, un percorso 
preciso, una chiara transizione verso la futura governance, la 
definizione di obiettivi prioritari 
per estendere EGNOS al di fuori 
del territorio europeo, una chiara 
visione della complementarietà di 
EGNOS e Galileo.
59 In base agli accordi bilaterali tra 
l’ESA, otto fornitori nazionali dei 
servizi di traffico aereo (gestione) 
e altre agenzie. 
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo33
 65.  Inoltre, l’attenzione della GJU è stata dominata da problemi di ordine 
istituzionale, finanziario e di cooperazione internazionale e s ono stati  
dedicati poco tempo e risorse allo sviluppo precoce di un insieme di  catalizzatori di servizi  per EGNOS: la GJU non ha sfruttato i risultati 
degli sviluppi di mercato relativi al 6°PQ in maniera centralizzata  
(paragrafo 56) e non ha messo in opera il piano di penetrazione del 
mercato concernente EGNOS.
LA GOVERNANCE DEL SETTORE PUBBLICO 
È INADEGUATA
 66.  Le sezioni che seguono trattano in maniera particolare della ripartizione 
dei ruoli e del modo in cui la Commissione ha svolto il ruolo di prin-
cipale promotore del programma Galileo. 
UNA RIPARTIZIONE DEI RUOLI CHE MANCA DI CHIAREZZA
 67.  La ripartizione dei ruoli tra gli enti coinvolti nella fase di sviluppo e con-
valida del programma (Stati membri dell’UE e dell’ESA, Commissione, 
GJU ed ESA) non è stata definita con chiarezza.
 68.  La capacità di gestire efficacemente il programma da parte della GJU 
è stata ostacolata dai seguenti elementi:
la sua struttura di governance ( a) figura 2 ). 
 Lo statuto della GJU le ha assegnato un ruolo di supervisione  
riguardo ai lavori di sviluppo tecnologico che l’ESA deve effet-
tuare. L’ESA è tuttavia un membro fondatore della GJU (ed è per-
tanto rappresentata sia nel comitato esecutivo che nel consiglio 
di amministrazione ) ma anche un «contraente» (destinatario del 
finanziamento e responsabile dell’attuazione in base all’accordo ESA/GJU). Pertanto, in pratica, a causa di tale conflitto di interessi 
dell’ESA nell’ambito della GJU, quest’ultima non era in una posi-
zione tale da poter svolgere una sorveglianza efficace dell’ESA; 
il suo carattere provvisorio. b) 
 La chiusura della GJU prima della fine della fase di sviluppo e con-
valida ne ha minato l’autorità
60.60 La Commissione ha ammesso 
nella sua comunicazione del 
maggio 2007 che la scelta della data del 1° gennaio 2007 per 
il passaggio delle consegne 
dalla GJU alla GSA si è rivelata 
subottimale (…). La GSA era 
ancora in fase di costituzione e i 
suoi rapporti con la Commissione 
e con l’ESA non erano ancora stati definiti.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo34
 69.  L’accordo ESA/GJU sull’attuazione delle attività di sviluppo tecnolo-
gico nella fase di sviluppo e convalida (negoziato dalla Commissione 
prima che la GJU divenisse operativa61) non è stato sufficientemente 
specifico (gli accordi ESA-Eumetsat avrebbero costituito un modello 
migliore62 63). Da ciò è derivata una mancanza di chiarezza per quel 
che riguarda le norme che regolano l’aggiudicazione degli appalti64, 
i passaggi di proprietà, la rendicontazione e l’attuazione65. L’accordo 
non ha chiarito il ruolo dei differenti attori. Nello spirito dell’ac-cordo quadro tra l’ESA e la Comunità europea
66, questi ruoli avreb-
bero dovuto essere complementari: all’ESA un ruolo di organismo con competenze tecniche, alla Commissione la responsabilità di trattare 
la dimensione politica e alla GJU quella di trattare le esigenze degli 
utenti e la certificazione. 
 70.  L’ESA è stata implicata sia nella gestione del programma (attraverso la 
GJU) che nella gestione ordinaria delle attività di sviluppo tecnologico 
di Galileo e di EGNOS. 
 71.  La mancanza di chiarezza nella divisione dei ruoli si è tradotta in una 
mancanza di chiarezza anche per quel che riguarda l’obbligo di ren-
dere conto. Su molte decisioni relative a Galileo ha influito il fatto 
che nessun singolo attore (Commissione, GJU, ESA, Stati membri) si 
assumesse la piena responsabilità: la decisione di separare le fasi  
di sviluppo e costitutiva, la scelta di un PPP, l’accoglimento della  
proposta di fusione presentata dagli offerenti, l’accordo ESA/GJU,  i bilanci non completi, i ritardi nello sviluppo tecnologico di EGNOS 
e nell’organizzazione industriale della convalida «in orbita» (IOV).
 72.  La gestione del programma è stata resa ancor più difficile dagli interventi 
degli Stati membri nella gestione di singole componenti dello stesso 
(cfr. paragrafi 23 e 49).61 Poi formalmente adottata dal 
consiglio di amministrazione 
della GJU e firmata dal direttore esecutivo.
62 Eumetsat (l’Organizzazione 
europea per l’esercizio dei satelliti 
meteorologici) è un’organizzazione 
intergovernativa, costituita per 
fornire servizi a un totale di 21 Stati membri e nove cooperanti.
63 L’ESA è responsabile per lo 
sviluppo del segmento spaziale 
dei programmi Eumetsat, mentre 
Eumetsat ha la responsabilità 
globale del sistema. Gli accordi ESA-Eumetsat sono più precisi per 
quanto riguarda i seguenti aspetti:
la responsabilità finanziaria, • 
la sua ripartizione in prezzi 
industriali e costi ESA, e le procedure per garantire 
il rispetto dei limiti per la 
responsabilità finanziaria;
l’uso di un margine di gestione • 
e di procedure di approvazione;
la creazione di linee di • 
comunicazione chiare;procedure chiare per gestire • 
le modifiche del contratto che 
non sono coperte dai lavori 
inizialmente previsti;
la titolarità della proprietà fisica • 
e intellettuale.
64 Nel quadro della sua politica industriale, l’ESA applica il cosiddetto principio del «giusto ritorno». In altre parole, un pae se che 
versa un contributo all’ESA riceverà, con un certo margine, una quota di contratti industriali proporzionale a tale contributo.  In 
teoria, tale principio si applica solo al 50 % del bilancio per lo sviluppo e la convalida. In pratica, non è possibile applica re tali norme 
al 50 % di un’attività che è gestita come entità unica e indivisibile.
65 Ad esempio, per l’attuazione e il finanziamento di certi avvisi di modifica, quali l’autenticazione, lo scambio di dati, il se rvizio di 
posizionamento di grande precisione e l’accordo del 5 dicembre.
66 Accordo quadro tra la Comunità europea e l’Agenzia spaziale europea (GU L 261 del 6.8.2004, pag. 64).
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo35
LA STRUTTURA DI GOVERNANCE DELLA GJUFIGURA 2
Consiglio di vigilanza GJU
(Stati membri UE)ESA PB-Nav
(Stati membri ESA)GSB (Consiglio per la
sicurezza di Galileo)
Consiglio di amministrazione
GJU
Direttore esecutivo GJU Comitato esecutivo GJU
ESA Industrie Consulenti Altri contraentiaccordo ESA-GJU sovvenzioni RST contratti per studiGalileo Joint Undertaking
La GJU era retta da un direttore esecutivo, quattro consigli e un comitato esecutivo. Tutti i punti 
all’ordine del giorno del consiglio di amministrazione erano preparati nelle riunioni del comitato 
esecutivo ed erano preventivamente discussi, a livello di Stati membri UE, nel consiglio di vigilanza e, a livello degli Stati membri ESA, nel PB-Nav (consiglio di programmazione della navigazione satellitare). L’ESA e la Commissione disponevano di un pari numero di voti nel consiglio di amministrazione, ed era pertanto necessario il consenso per qualsiasi decisione.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo36
AL PROGRAMMA SONO MANCATI UN PROMOTORE 
E UN SUPERVISORE FORTI SUL PIANO STRATEGICO
 73.  Tra il 1999 e il 2004 la Commissione ha svolto un ruolo molto attivo 
nell’avvio e nella messa in moto del programma. Dei ritardi e sovrac-costi si sono evidenziati nel corso del 2005, ma nessuna azione cor-rettiva significativa è stata intrapresa prima del marzo 2007.
 74.  Nel corso del programma, la Commissione, in quanto sua principale pro-
motrice, non ha osservato una serie di principi in materia di gestione, 
quali, ad esempio:
definire obiettivi chiari, realistici e accettabili: il programma ha a) 
obiettivi multipli, che hanno creato aspettative molto diverse tra 
i partecipanti. Oltre alle sue motivazioni politiche, economiche 
e tecnologiche (paragrafo 7), gli Stati membri hanno visto Galileo 
come un mezzo per consolidare l’industria spaziale europea. Per 
alcuni Stati membri, la possibilità di impiegare il sistema a fini  
militari o di difesa ha rappresentato un obiettivo egualmente  importante. La Commissione non ha definito le priorità per gli  
obiettivi del programma;
definire strategie appropriate e strumenti idonei per attuarle: la b) 
Commissione non ha cercato di elaborare una visione strategica 
a lungo termine per i programmi EGNOS e Galileo
67 concentrandosi 
invece su obiettivi e decisioni a breve termine. I seguenti esempi servono a illustrare quanto appena descritto: 
la mancanza di una tabella di marcia per EGNOS e Galileo.  i) 
Alla fine del 2008 dovevano ancora essere risolti problemi  
legati, ad esempio, al futuro modello di sfruttamento di Gali-leo ed EGNOS, all’attuazione delle priorità del sistema (quali, 
ad esempio, i servizi da attivare per primi) o allo sviluppo di 
mercati destinati all’aviazione non civile per EGNOS;
i problemi incontrati nel negoziato di un accordo quadro per ii) 
EGNOS. Nel quadro della politica europea in materia di navi-gazione via satellite, la Commissione ha proposto di unifi-care i programmi EGNOS e Galileo in un singolo progetto:  i programmi europei di navigazione satellitare. Tuttavia, ciò è stato fatto senza l’accordo preventivo degli altri partecipanti a EGNOS (paragrafi 5 e 64) e senza prestare troppa attenzione 
alla complessità del quadro istituzionale. La GJU (e succes-sivamente la GSA) è stata incaricata delle trattative per la  
definizione di tale accordo, ma alla fine del 2008 non si era 
ancora registrato alcun progresso. Di conseguenza, all’infuori 
degli aspetti tecnici (gestiti dall’ESA), nessun organismo era 
autorizzato a prendere decisioni chiave riguardanti EGNOS e a 
dirigere il programma;67 Come ad esempio la 
complementarietà dei due 
programmi, i modelli per lo 
sfruttamento futuro di EGNOS 
e Galileo o l’attuazione delle 
priorità del sistema.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo37
la preoccupazione della Commissione di riuscire a far passare iii) 
il programma da una riunione del Consiglio a quella successiva 
(cfr. ad esempio i paragrafi 21 e 22 sulla comunicazione della Commissione del 6 ottobre 2004).
creazione di una organizzazione (permanente) futura: tra il luglio c) 
1999 e il dicembre 2006, la Commissione ha affidato a sei differenti strutture provvisorie l’incarico di fornire un supporto tecnico alla gestione del programma Galileo oppure della gestione effettiva. 
La GJU è stata la quinta iniziativa in tal senso. In quanto organiz-zazione flessibile, creata ad hoc e dotata di spirito imprenditoriale, 
essa avrebbe potuto essere un gestore efficace del programma. La 
sua posizione è stata tuttavia minata dal suo carattere provviso-
rio
68, dalla sua struttura di governance ( figura 2 ) e dalla mancanza 
di esperienza;
garantire le competenze adeguate per realizzare tutte le compo- d) 
nenti del programma gestite e controllate dal settore pubblico: al 
momento di costituire la GJU, la Commissione non ha prestato suffi-
ciente attenzione al fatto che questa era una organizzazione nuova 
che non aveva esperienza e competenze sufficienti per assolvere 
ai compiti affidatile [cfr. anche paragrafo 41, lettera c)];
prevedere la gestione del rischio: all’inizio del programma, la Com- e) 
missione non ha affrontato in maniera adeguata i rischi legati alla 
concessione di Galileo (ad esempio: rischio di mercato, rischio di 
progetto e rischio tecnologico) [cfr. anche il paragrafo 41, lettera 
a), e il riquadro 2 ];
prendere decisioni tempestive per tutti gli aspetti del programma: f) 
la Commissione non ha sufficientemente rivisto o monitorato in maniera critica le relazioni sullo stato di avanzamento della GJU. Le comunicazioni della Commissione hanno sempre rispecchiato 
il tono ottimista delle dichiarazioni ufficiali della GJU. Di conse-guenza, la Commissione non ha richiesto o adottato significative 
azioni correttive sino al marzo 2007, sebbene il termine per la  
concessione fosse rinviato di anno in anno per altri dodici mesi.68 Ancor prima che la GJU 
divenisse operativa, la 
Commissione ha pubblicato una proposta di regolamento 
del Consiglio che definiva la 
GSA quale successore della 
GJU [COM(2003) 471 def. del 
31 luglio 2003].
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo38
CONCLUSIONI
E RACCOMANDAZIONI
 75.  La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo 
è stata inadeguata. Il programma Galileo ha incontrato problemi  
a diversi livelli: 
la GJU non è stata un forte gestore operativo del programma e tale a) 
ruolo non è stato assegnato a nessun altro organismo. Essa non ha conseguito la maggior parte degli obiettivi — a causa, tuttavia, di fattori che erano ampiamente al di fuori del suo controllo; 
al programma sono mancati un promotore e un supervisore forti b) 
sul piano strategico: la Commissione non ha diretto in maniera proattiva il programma, lasciandolo privo di un timone. La gestione del programma ha sofferto di una serie di carenze: mancanza di obiettivi realistici, di una strategia e di competenze adeguate;  attività preparatorie insufficienti, e tempi di reazione lunghi prima dell’adozione di azioni correttive;
a causa delle loro differenti aspettative per il programma, gli Stati c) 
membri sono intervenuti nell’interesse delle rispettive industrie 
nazionali, ostacolando in tal modo le decisioni. I compromessi che 
ne sono derivati hanno a loro volta causato problemi di attuazione, 
ritardi e, alla fine, sovraccosti.
A QUALI FATTORI È ADDEBITABILE L’INSUCCESSO 
DELLA PROCEDURA PER LA CONCESSIONE?
 76.  Il PPP è stato preparato e concepito in maniera inadeguata. Di conse-
guenza, è stato richiesto alla GJU di negoziare un PPP che non era realistico (paragrafi 35-42).
QUALI FATTORI SONO STATI ALLA BASE DEI RITARDI 
E DEI SOVRACCOSTI CONSTATATI IN MATERIA DI SVILUPPO TECNOLOGICO?
 77.  Il compito di supervisione delle attività di sviluppo tecnologico affidato 
alla GJU è stato fortemente limitato da problemi di governance, da 
una dotazione di bilancio incompleta, da ritardi e dalla organizzazione 
industriale della fase di sviluppo e convalida (paragrafi 43-50).
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo39
IN CHE MISURA IL PROGRAMMA GALILEO 
HA BENEFICIATO DELLE SPESE PER ATTIVITÀ 
DI RICERCA E SVILUPPO?
 78.  I risultati RTS sono stati di utilità limita in ragione di interruzioni, del 
fatto che il 6°PQ non è uno strumento idoneo a finanziare attività  di sviluppo del mercato, della mancanza di un approccio globale di sviluppo del mercato e di ritardi (paragrafi 51-57).
IN CHE MISURA LA GJU HA INTEGRATO EGNOS 
NEL PROGRAMMA GALILEO? 
 79.  L’integrazione di EGNOS nel programma Galileo è riuscita solo in parte per 
le seguenti ragioni: il mandato della GJU non era chiaro, la decisione 
di includere EGNOS nei negoziati sul contratto di concessione ha osta-
colato la realizzazione del programma EGNOS, il quadro istituzionale 
di EGNOS mancava di chiarezza e la GJU non si è sufficientemente  
impegnata a sviluppare un mercato per EGNOS (paragrafi 58-65). 
IN CHE MISURA IL PROGRAMMA GALILEO È STATO 
ADEGUATAMENTE GESTITO?
 80.  La governance della GJU è stata inadeguata. La ripartizione dei ruoli tra 
gli enti coinvolti nella fase di sviluppo e convalida del programma (Stati membri dell’UE e dell’ESA, Commissione, GJU ed ESA) non  è stata definita con chiarezza. La Commissione non ha assicurato  
una leadership adeguata nello sviluppo e nella gestione di Galileo (paragrafi 66-74).
QUALI INSEGNAMENTI TRARRE PER IL FUTURO 
 81.  Dal 2007, l’organizzazione del programma Galileo è notevolmente cam-
biata. Tuttavia molti degli insegnamenti tratti dall’esperienza della 
GJU sono importanti sia per la continuazione del programma Galileo 
che per eventuali nuovi programmi industriali e imprese comuni. 
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo40
 82.  La Commissione si è proposta quale gestore del programma , un ruolo 
ambizioso per il quale essa ha scarsa esperienza. Anche se ciò può 
costituire una soluzione idonea nel breve termine, la Commissione deve valutare se essa sia la più appropriata a lungo termine. La Corte 
formula le seguenti raccomandazioni:
RACCOMANDAZIONE 1
Per acquisire autorevolezza quale gestore del programma, la Com-missione dovrebbe adattare le sue risorse e i suoi strumenti giu-
ridici e finanziari alle esigenze specifiche dello sviluppo e della  
gestione di un programma industriale:
la quantità e la competenza delle sue risorse umane dovreb- a) 
bero essere compatibili con il suo compito di gestore del  
programma;
dovrebbe essere stabilito un adeguato quadro di cooperazione b) 
UE-ESA;
la Commissione dovrebbe assicurarsi di disporre di mezzi finan- c) 
ziari adeguati per il finanziamento delle infrastrutture (diversi 
dalle sovvenzioni) e impegnarsi a sostenere le spese di esercizio 
e ricostituzione su di un lungo orizzonte temporale;
la governance del programma dovrebbe essere tale da permet- d) 
tere al gestore del programma di assolvere coerentemente ai suoi compiti (definire le aspettative, accordare i poteri e veri-ficare i risultati).
 83.  Galileo necessita di una direzione chiara per poter riuscire. Sebbene le 
decisioni sul suo futuro non possano essere assunte dalla sola Com-
missione, una leadership chiara è di fondamentale importanza.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo41
RACCOMANDAZIONE 2
La Commissione dovrebbe urgentemente chiarire gli obiettivi  
politici del programma e tradurli in obiettivi strategici e operativi  
che forniscano a Galileo una solida tabella di marcia che vada dal momento attuale sino a oltre la piena operatività. Ad esempio: 
Come dovrebbe essere posizionato Galileo in quanto sistema a) 
commerciale? Deve essere finanziariamente in pareggio o potrà 
necessitare del sostegno continuativo del settore pubblico?  Deve massimizzare la capacità di generare reddito oppure  
massimizzare i benefici macroeconomici e fornire a tutta la  
catena di valore di Galileo i servizi e i beni generati dalle sue 
applicazioni?
Quali saranno i rapporti reciproci di EGNOS e Galileo una volta b) 
che Galileo sarà divenuto pienamente operativo? Coesisteranno 
uno a fianco dell’altro, garantendo così un’utile ridondanza  
nella fornitura del servizio, oppure EGNOS sarà smantellato?
 84.  L’insuccesso dei negoziati sulla concessione non significa che, in futuro, 
non vi sia una base per una concessione Galileo. Tuttavia, gli even-
tuali sforzi futuri tesi a coinvolgere i finanziamenti privati dovranno 
basarsi su una valutazione più realistica di ciò che può essere com-
mercializzato e se vi sia realmente la possibilità di dar vita a un PPP. 
Si dovrebbe riflettere sul fatto che esistono modelli organizzativi ben riusciti per altri progetti satellitari internazionali, come ad esempio 
Inmarsat, Intelsat, Eutelsat o Eumetsat.
RACCOMANDAZIONE 3
La Commissione dovrebbe disporre di tempo sufficiente per pre-parare la fase commerciale, facendo tesoro delle migliori pratiche negli Stati membri, esaminando vari modelli di iniziative col set-tore privato e tenendo conto delle esperienze compiute in settori simili. 
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo42
 85.  A seconda della decisione presa in merito al posizionamento di Gali-
leo quale sistema commerciale (cfr. raccomandazione 2), l’Unione  
europea dovrà impegnarsi a promuovere la prima fase di sviluppo  del mercato per quanto riguarda le entrate Galileo/EGNOS (al fine di 
generare entrate dirette per compensare i costi) oppure accettare di 
finanziare i costi potenziali totali di Galileo (che potrebbero essere pari a 10 miliardi di euro nell’arco dei prossimi venti anni). Nel primo caso, dovrebbe essere stabilito un quadro di riferimento appropriato 
per gli utenti. 
RACCOMANDAZIONE 4
La Commissione dovrebbe verificare che vengano presi in consi-
derazione i seguenti aspetti: 
analisi, consolidamento e convalida delle esigenze pertinenti a) 
e costanti degli utilizzatori;
sviluppo di iniziative «abilitanti» (quali ad esempio, il neces- b) 
sario quadro di riferimento giuridico e normativo);
promozione di EGNOS quale «vetrina» di Galileo, certificando c) 
il servizio SoL di EGNOS e rendendo compatibili i modelli ope-
rativi di EGNOS e Galileo;
elaborazione di una politica tariffaria o di un modello red- d) 
dituale chiari e compatibili per i servizi di Galileo e EGNOS,  e anche di una politica di responsabilità civile.
 86.  La Commissione ha frattanto creato altre imprese comuni [SESAR, ITER 
e varie iniziative tecnologiche congiunte (ITC)]. L’esperienza di Gali-
leo suggerisce che l’approccio a tali nuove imprese debba essere  
pianificato e realistico.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo43
RACCOMANDAZIONE 5
Per gli eventuali programmi industriali e imprese comuni in cui l’UE 
deciderà di impegnarsi in futuro, la Commissione dovrebbe:
verificare che vi siano motivi chiari e imperiosi che impongono a) 
la creazione di un’impresa comune; 
accertarsi che siano state prese in adeguata considerazione tutte b) 
le opzioni realistiche di cooperazione col settore privato; 
impegnarsi a realizzare una struttura di governance che non c) 
ostacoli un’adeguata gestione del programma da parte dell’im-
presa comune.
  La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussem-
burgo, nella riunione del 14 maggio 2009.
Per la Corte dei conti
e a Co te de co t
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo44
L ’AGENZIA SPAZIALE EUROPEA
L’ESA è un’organizzazione intergovernativa, sorta, nella sua struttura attuale, 
nel 1975 dalla fusione di due agenzie preesistenti, l’ELDO ( European Launcher 
Development Organisation ) e l’ESRO ( European Space Research Organisation ). 
L’ESA comprende 18 Stati membri: Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Repubblica ceca, Spagna, Svezia e Svizzera. Nel consiglio direttivo dell’ESA siedono i rappresentanti degli organismi spaziali nazionali di tali paesi.
L’ESA ha l’obiettivo di fornire e promuovere la cooperazione tra gli Stati 
europei, per fini esclusivamente pacifici, in materia di ricerca e tecnologia spaziale e delle relative applicazioni, affinché le stesse vengano utilizzate a scopo scientifico e per applicazioni e sistemi spaziali operativi.
Le attività dell’ESA si articolano in due categorie — le «obbligatorie» e le 
«facoltative». Quelle «obbligatorie» sono i programmi svolti nell’ambito del 
bilancio generale e del bilancio per il programma scientifico, che compren-
dono le attività di base dell’Agenzia (ricerche su progetti futuri, ricerca tec-nologica, investimenti tecnici condivisi, sistemi informativi e programmi 
di formazione). Tutti gli Stati membri contribuiscono a tali programmi con 
risorse proporzionate ai rispettivi PIL. Gli altri programmi, definiti «facolta-
tivi», coinvolgono un numero ridotto di Stati membri che sono liberi di deci-
dere sul loro livello di partecipazione. ARTES-9 e GalileoSat sono entrambi programmi facoltativi. Le spese finanziate dal budget dell’ESA per l’esercizio 
2006 sono ammontate a quasi 3 miliardi di euro. 
L’ESA e la Comunità europea sono organizzazioni indipendenti l’una dall’al-
tra. I loro Stati membri sono differenti ed esse sono rette da norme e proce-dure diverse. L’ESA non è vincolata da regolamenti dell’UE.
La cooperazione tra le due istituzioni è formalizzata da un accordo quadro 
tra l’ESA e la Comunità europea (in vigore dal maggio 2004). Il documento 
congiunto sulla politica spaziale europea, firmato nel maggio 2007, armo-
nizza l’approccio dell’ESA con quello dei singoli Stati membri dell’UE e ha creato, per la prima volta, un quadro politico comune per le attività spaziali 
europee. ALLEGATO I
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo45
EGNOS: DATI, CIFRE ED ESEMPI ILLUSTRATIVI
EGNOS E GALILEO A CONFRONTOALLEGATO II
EGNOS Galileo
Collegamento con altri GNSSAumenta l’affi   dabilità dei segnali del 
sistema GPS e di quello GLONASSTotalmente indipendente da altri GNSS
Servizi 3: OS, SoL, SAR 5: OS, CS, PRS, SoL, SAR
Copertura Regionale (Europa) Globale
Segmento spaziale3 trasponditori su satelliti geostazionari 
(GEO) in orbita a 36 000 km 30 satelliti in un’orbita terrestre media 
(MEO) a un’altitudine di 23 000 km 
Segmento di terra4 Centri di controllo della missione 
(MCC, Mission Control Centre )
34 stazioni di telemetria e di controllo dell’integrità (RIMS, Ranging and Integrity 
Monitoring Systems )
6 stazioni di navigazione di terra NLES (Navigation Land Earth Stations )3 Centri di controllo Galileo 
(GCC, Galileo Control Centre )
20 stazioni di sensori (GSS, Galileo Sensor Stations )
5 stazioni di collegamento uplink  in 
banda S10 stazioni di collegamento uplink  in 
banda C
FinanziamentoESA, Commissione europea, Eurocontrol, 
EOIG, parti interessate GJUESA, Commissione europea, Cina, Israele
FONTI DI FINANZIAMENTO EGNOS
EGNOS: fonti di finanziamento (totale 630 milioni di euro, a prezzi 2001)
Fondi assegnati tra il 1995 ed il 2007
EOIG
26 %Eurocontrol
2 %Parti interessate 
GJU
7 % Commissione europea 
(TEN-T + FP7)
28 %
Stati membri 
ESA (ARTES)
37 %
Fonte: stima CCE.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo46
A EGNOS È MANCATA UNA PROSPETTIVA A LUNGO TERMINE
Gli obiettivi di EGNOS sono stati gradualmente adattati nel corso della sua 
trasformazione: da dimostratore a programma operativo a tutti gli effetti. Il programma ha sofferto per la mancanza di una strategia e di un impegno politico a lungo termine. Alcuni esempi:
le sovvenzioni per EGNOS provenienti dalla Commissione europea sono a) 
state versate in quote annuali, sistematicamente pervenute in ritardo. 
Anche i contributi da parte degli Stati membri ESA hanno subito ritardi. 
Di conseguenza, alcune attività del programma sono state rinviate, pro-vocando incertezze circa la pianificazione della sua attuazione; 
la modifica a metà percorso dei requisiti, l’evoluzione degli standard b) 
e le nuove idee sulla certificazione del sistema hanno causato ritardi 
e costi aggiuntivi;
nel settembre 2008, EGNOS non disponeva ancora di una tabella di c) 
marcia; 
sebbene il segnale OS di EGNOS sia disponibile dal luglio 2006, a tutto d) 
il settembre del 2008 il sistema non era ancora stato dichiarato opera-
tivo a causa di problemi circa la responsabilità di terzi, di incertezze sul futuro del programma in termini di finanziamento e governance e della 
riluttanza della Commissione ad accettare il sistema dal punto di vista tecnico; 
nonostante gli sforzi dell’ESA e della GJU tesi a dimostrare le potenzialità e) 
di EGNOS in altri paesi e continenti (ad esempio, in Africa, Cina e Ame-
rica del Sud), non vi è alcuna strategia concreta a sostegno di EGNOS fuori d’Europa;
nell’ambito della struttura organizzativa della GJU, EGNOS è stato asse- f) 
gnato alla divisione tecnica e non è stato trattato come un programma intersettoriale a pieno titolo. Sino al 2006, la GJU non ha ricevuto dalla Commissione i mezzi finanziari da destinare a ricerche specifiche relative ad EGNOS.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo47
COOPERAZIONE INTERNAZIONALE NEL QUADRO DI GALILEO
L’UE ha concluso diversi accordi internazionali connessi a Galileo. 
Sono stati firmati accordi di cooperazione con gli Stati Uniti (2004) e con 
la Russia (2006) al fine di garantire la compatibilità e l’interoperabilità tra Galileo e i GNSS già esistenti, quali il GPS e il GLONASS. 
Gli accordi di cooperazione con la Cina (2003) e con Israele (2004), hanno 
permesso rispettivamente all’NRSCC e a Matimop di divenire membri della 
GJU. 
Sono stati firmati accordi generali di cooperazione con l’Ucraina (2005), 
l’India (2005), il Marocco (2005) e con la Corea del Sud (2006) senza che vi sia stata una partecipazione concreta di detti paesi alla GJU o che ne siano 
divenuti membri. 
L’obiettivo di tutti questi accordi è stato di minimizzare i rischi tecnologici 
e politici, promuovere e rafforzare il know-how industriale e politico, stimo-
lare la fornitura di applicazioni per il sistema, offrire una penetrazione sul mercato ai paesi terzi, promuovere Galileo quale standard internazionale 
e preparare il terreno per l’installazione di componenti del segmento terre-
stre in altre parti del mondo.
I rapporti con le imprese cinesi e israeliane sono stati danneggiati quando 
è stata liquidata la GJU e sono insorti problemi nel trasferire alla GSA gli accordi specifici. Anche gli scambi di opinioni in materia di cooperazione con altri paesi, come ad esempio Brasile, Messico, Cile, Canada, Argentina e Australia, si sono interrotti dopo la chiusura della GJU. ALLEGATO III
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo48CRITERI UTILIZZATI DALLA CCE PER VALUTARE LA GESTIONE DA PARTE DEL SETTORE PUBBLICO  
DELLA PROCEDURA PER LA CONCESSIONE DI GALILEO, UNITAMENTE A UNA SINTESI DELLA VALUTAZIONEALLEGATO IV
Criteri (in base alle linee guida 
Intosai sulle pratiche migliori 
per l’audit dei fi  nanziamenti 
pubblici/privati e delle 
concessioni)Istituzione/i 
cui incombe la responsabilitàI criteri 
sono stati 
rispettati?Sintesi della valutazione
A. Campo d’applicazione del progetto
A.1 Selezione del progetto
In che modo l’organismo controllato 
ha classifi  cato per ordine di priorità i potenziali progetti? Li ha attuati seguendo tale ordine di priorità?Commissione 
(Consiglio)Non valutato
(scelta politica)Galileo rappresenta un progetto unico nel suo genere e la decisione di attuarlo è stata di natura politica. Facendo 
seguito a una iniziativa della Commissione lanciata all’inizio degli anni ’90, il Consiglio ha approvato il programma Galileo e ne ha affi   dato la gestione alla Commissione europea.
Successivamente, su proposta della Commissione e al fi  ne di dare avvio alla fase di sviluppo, venne deciso, in base 
a un consenso politico tra gli Stati membri, di ricorrere a un partenariato pubblico-privato / una concessione. Si è previsto l’uso di tale scenario per la gestione e il fi  nanziamento delle fasi successive. Cfr. successive comunicazioni 
e studi della Commissione e conclusioni del Consiglio nel periodo che va dal 1994 al 2003. 
A.2 Defi  nizione dei requisiti del progetto
L’organismo controllato ha dichiarato 
chiaramente sin dall’inizio le esigenze del progetto e le ha espresse in termini di realizzazioni, chiarendo gli eventuali vincoli particolari cui è soggetto il settore privato?Commissione 
(Consiglio)In parte Come si può desumere dal lavoro preparatorio della Commissione e dalle decisioni prese dal Consiglio, il 
settore pubblico europeo ha formulato le proprie esigenze in termini molto generali. La concessione che è stata proposta avrebbe dovuto riguardare il fi  nanziamento e la gestione della fase costitutiva e di quella operativa del 
sistema Galileo, compresa la ricostituzione delle risorse. A tal fi  ne, il titolare della concessione doveva fornire, 
lanciare, far funzionare, sfruttare il sistema e i suoi componenti e assicurarne la manutenzione per tutta la durata della concessione, al fi  ne di fornire i cinque servizi satellitari di Galileo e di assicurare lo sviluppo ulteriore 
delle applicazioni a valle. Nelle disposizioni contrattuali della concessione Galileo sono anche state prese in considerazione l’integrazione della gestione EGNOS e la fornitura dei servizi EGNOS.
I lavori preparatori della Commissione relativi alla concessione hanno lasciato molte incertezze su aspetti cruciali, 
quali il modello reddituale sottostante e la transizione dalla fase di sviluppo a quella costitutiva. Pur identifi  cando 
essi brevemente alcuni dei vincoli cui doveva confrontarsi la partecipazione al progetto del settore privato, non defi niscono tuttavia una strategia del settore pubblico da proporre al settore privato.
I lavori preparatori della Commissione, pertanto, non hanno permesso di presentare al settore privato un insieme 
preciso di esigenze e vincoli riguardanti la concessione Galileo che veniva proposta. 
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo49A.3 Capacità del settore privato
L’organismo controllato ha eff  ettuato 
una valutazione preliminare della capacità del settore privato di soddisfare le esigenze?Commissione In parte I lavori preparatori della Commissione hanno permesso di concludere in termini positivi, anche se generali,  sulla 
fattibilità di una concessione rispetto all’altra opzione costituita da un modello di «joint venture» (sotto forma di quote di capitale nella GJU). Il settore privato è stato ritenuto poco disposto a partecipare e a investire in quest’ultima a causa dell’incertezza sulla redditività fi  nanziaria attesa e sui confl  itti d’interesse potenziali nella fase di 
sviluppo e convalida.
I lavori hanno anche permesso di giungere a una conclusione positiva in merito alla necessaria capacità del settore 
privato di realizzare il sistema e i servizi Galileo, grazie al suo know-how tecnico consolidato e alla provata esperienza nel fi  nanziamento e nella gestione di grandi progetti. 
Tuttavia, come già detto al punto A.2, le esigenze del progetto non erano chiare a suffi   cienza. Di conseguenza, la 
valutazione della capacità del settore privato a soddisfare le esigenze si è limitata a considerazioni troppo generali. 
La Commissione non è stata pertanto in grado di eff  ettuare una valutazione preliminare delle capacità del settore 
privato.
A.4 Valutazione dei benefi  ci potenziali
L’organismo controllato ha eff  ettuato 
una valutazione preliminare dei benefi  ci ricercati?Commissione 
(Consiglio)In parte La scelta di attuare Galileo per il tramite di un PPP si basava, tra l’altro, sui seguenti argomenti (cfr. comunicazion e 
della Commissione del 10 febbraio 1999): fi  nanziamento complementare, miglior qualità della concezione del 
progetto, ottimizzazione globale delle risorse, migliore avvio del servizio, importanza centrale accordata alle esigenze degli utenti e migliore gestione dei costi.
Uno studio eff  ettuato su richiesta della Commissione ha permesso di defi  nire un elenco di obiettivi: conseguire la 
piena capacità operativa nel più breve tempo possibile, idealmente all’inizio del 2008, per cogliere le opportunità off erte dal mercato GNSS; coprire una quota rilevante dei costi della fase operativa mediante un fi  nanziamento 
privato (all’incirca i due terzi); pervenire a un’ottimizzazione delle risorse (ottimizzando il sistema e la soluzione tecnica, l’effi   cacia e la concorrenza in materia di gare d’appalto, realizzando un adeguato livello di trasferimento del 
rischio e creando degli incentivi fi  nanziari per il raggiungimento dei risultati); implicare l’industria europea affi   nché 
possa trarre vantaggio dai contratti stipulati per la costruzione del sistema e per la produzione delle apparecchiature per gli utenti; affi   dare al settore privato la responsabilità di garantire che le specifi  che e le prestazioni del sistema 
rispondano alle esigenze del mercato e del settore pubblico; massimizzare le entrate generate dal mercato; ridurre il fabbisogno di spese pubbliche e scaglionare il contributo pubblico su di un periodo più lungo; ottimizzare, infi  ne, 
il costo globale del «ciclo di vita» introducendo i livelli di effi   cienza del settore privato. Lo studio ammetteva che un 
progetto caratterizzato da un numero così elevato di obiettivi richiedesse dei compromessi (trade-off  s). 
I lavori preparatori della Commissione non hanno tuttavia off  erto tali trade-off  s. Inoltre, gli obiettivi generali non erano 
suffi  cientemente specifi  ci per la concessione Galileo che veniva proposta. La Commissione avrebbe dovuto presentare 
una strategia che defi  nisse, ad esempio: i) le preferenze del settore pubblico riguardo allo sfruttamento commerciale di 
Galileo; ii) la strategia del settore pubblico per defi  nire un percorso di transizione pratica volto a risolvere la questione 
delle interdipendenze tra le fasi di sviluppo e applicazione; iii) la strategia del settore pubblico per garantire una via di transizione pratica per risolvere le interdipendenze tra la fase di sviluppo e quella costitutiva. 
Tali elementi avrebbero potuto essere utili in seguito, quali criteri signifi  cativi di valutazione e selezione rispetto ai 
quali confrontare le off  erte presentate nel corso di una procedura di gara competitiva. 
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo50Criteri (in base alle linee guida 
Intosai sulle pratiche migliori 
per l’audit dei fi  nanziamenti 
pubblici/privati e delle 
concessioni)Istituzione/i 
cui incombe la responsabilitàI criteri 
sono stati 
rispettati?Sintesi della valutazione
A.5 Obiettivi politici più generali (compresi gli aspetti normativi)
L’organismo controllato ha valutato 
l’impatto che degli obiettivi politici più generali avrebbero potuto avere sul progetto?Commissione 
(Consiglio)In parte Lo sviluppo del progetto Galileo è attorniato da considerazioni strategiche (quali, ad esempio, il potenziale uso a fi  ni 
militari), sulle quali gli Stati membri sono in disaccordo tra loro. Tuttavia, si prevede che un terzo circa del reddito potenziale di Galileo tragga origine dai servizi regolamentati da istituzioni pubbliche (PRS), quali ad esempio, i servizi di emergenza, la pubblica sicurezza e le forze armate.
Lo sviluppo delle applicazioni GNSS dipende anche ampiamente da misure normative che dovranno essere 
introdotte a livello tanto degli Stati membri che dell’UE. Ancora una volta, si valuta che circa un terzo del reddito potenziale dipenda dal sostegno legislativo da parte del settore pubblico, in assenza del quale il settore privato non è in grado di anticipare le entrate. La Commissione non ha tuttavia presentato un piano per accrescere le possibilità di riuscita di Galileo mediante misure normative.
A.6 Scelta della forma di partenariato più adeguataL’organismo controllato ha esaminato 
altri mezzi alternativi suscettibili di rispondere ai suoi bisogni, quali ad esempio gli appalti pubblici tradizionali o la privatizzazione, prima di scegliere l’opzione del fi  nanziamento pubblico/privato e della concessione?Commissione 
(Consiglio)No L’opzione dell’appalto pubblico tradizionale non è stata esaminata nell’ambito dei lavori preparatori della 
Commissione. La Commissione si è limitata a esaminare i) la defi  nizione di un piano d’impresa per il programma 
Galileo e, ii) la struttura appropriata per un PPP. I lavori preparatori della Commissione, hanno proposto un PPP sotto forma di un modello di concessione e non di un modello di «joint venture». 
Contrariamente alle raccomandazioni formulate in due studi realizzati da PricewaterhouseCoopers (novembre 
2001 e gennaio 2003), non è stato successivamente defi  nito un «public-sector comparator» per avere un termine 
di confronto rispetto al quale misurare i benefi  ci complessivi delle off  erte del settore privato per il PPP, al fi  ne di 
migliorare la posizione negoziale del settore pubblico. 
A.7 InnovazioneL’organismo controllato ha 
identifi  cato in anticipo le possibilità di innovazione in settori quali la progettazione e la costruzione, il funzionamento e il fi  nanziamento del progetto?Commissione In parte Nei suoi lavori preparatori, la Commissione ha riconosciuto la necessità di elementi innovativi nel quadro della 
concessione Galileo proposta, ma non ha defi  nito in maniera precisa in quali ambiti e come fosse possibile introdurli.
La Commissione non ha svolto alcun altro lavoro preparatorio. All’inizio della procedura di selezione della 
concessione, il fascicolo di gara incoraggiava gli off  erenti a proporre soluzioni innovative, autorizzandoli anche 
a presentare delle varianti alle off  erte. 
Tuttavia, la mancanza di esigenze chiare per la concessione Galileo (cfr. A.2) ha reso impossibile prendere in 
considerazione l’innovazione quale fattore prioritario nel corso della procedura di selezione.
A.8 Valutazione del rischioL’organismo controllato ha studiato 
in anticipo la ripartizione appropriata, tra le parti interessate del settore pubblico e quelle del settore privato, dei rischi legati al progetto?Commissione No Nella fase preparatoria, non è stato eff  ettuato nessun esame della ripartizione del rischio. Ciò sarebbe stato possibile 
qualora fossero state defi  nite delle chiare esigenze per il settore privato.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo51A.9 Accessibilità fi  nanziaria e probabile ottimizzazione delle risorse
L’organismo controllato, prima di 
avviare la procedura di gara, ha preso in considerazione l’accessibilità fi  nanziaria e la buona ottimizzazione delle risorse del progetto?Commissione No Sebbene i rischi e le diffi   coltà da aff  rontare prima di avviare una concessione con partner privati fossero già stati 
individuati nella fase preparatoria, non vi è stata una valutazione di come tali incertezze potessero infl  uire sulla 
fattibilità del progetto. Sono stati esaminati i benefi  ci potenziali del progetto Galileo, ma non sono stati totalmente 
sviluppati gli elementi a favore e contro l’approccio di concessione prescelto.
Prima di avviare la procedura di gara, non sono state prese in considerazione l’accessibilità fi  nanziaria e l’eventuale 
ottimizzazione delle risorse della concessione Galileo.
A.10 Dossier circostanziato preliminareL’organismo controllato ha redatto 
un adeguato dossier circostanziato a sostegno della decisione di aprire la procedura di gara?Commissione In parte Su richiesta del Consiglio (risoluzione del Consiglio del 5 aprile 2001), la Commissione ha svolto dei lavo ri preparatori 
per sostenere la defi  nizione di un piano d’impresa per il programma Galileo ed esaminare un modello appropriato 
(business case / dossier circostanziato) per il PPP.
Sebbene tali lavori raccomandassero il sostegno del settore pubblico, citando un forte rapporto costi/benefi  ci, 
essi non hanno tuttavia presentato in maniera chiara i vantaggi e gli inconvenienti legati al ricorso al modello di concessione.
B. Gestione del progetto
B.1 Squadra di progetto
L’organismo controllato ha valutato 
le competenze di cui avrebbe avuto bisogno per una buona realizzazione del progetto? Dove avrebbe potuto procurarsele: tra il suo personale o ricorrendo a consulenti esterni? Ha poi costituito la squadra di progetto in tempo utile?Condivisa tra 
Commissione e GJUIn parte La GJU è divenuta operativa nel settembre 2003 assorbendo il personale del GISS. Sono state eff  ettuate ulteriori 
assunzioni, ma la GJU non ha reclutato personale con un’esperienza precedente diretta di gestione del processo di costituzione di un PPP e di concessioni.
La GJU ha nominato dei consulenti esterni solo in una fase molto avanzata del processo di selezione (cioè, dopo aver 
pubblicato il fascicolo di gara e dopo il dialogo competitivo).
B.2 Ricerca di mercato
L’organismo controllato ha svolto una 
ricerca di mercato prima di avviare formalmente la procedura di gara al fi  ne di accertare che vi fossero fornitori intenzionati a presentare off  erte per 
il progetto?Commissione In parte
Il 22 febbraio 2003, la Commissione ha lanciato un invito a manifestare interesse da parte delle imprese per la 
«Concessione Galileo» (GU C 43 del 22.2.2003, pag. 12). L’invito mirava a costituire una banca dati delle imprese interessate e a permettere loro di prepararsi per la procedura di gara. 85 imprese hanno manifestato un interesse e sono state registrate nella banca dati. Anche se è stata organizzata una giornata informativa per le parti interessate, non è stato compiuto alcuno sforzo per valutare la loro comprensione e percezione delle esigenze della concessione proposta.
In generale, l’interesse dei potenziali fornitori per il progetto Galileo era reale, ma essi avevano bisogno di una 
defi nizione più precisa delle esigenze prima di impegnarsi in una procedura di concessione.
B.3 Questioni contrattuali
L’organismo controllato ha identifi  cato 
i problemi contrattuali che avrebbero potuto eventualmente insorgere nel corso della gara e ha stilato una bozza di contratto che defi  nisse le proposte 
iniziali per ciascun problema?GJU In parte Nel corso della fase di selezione e del dialogo competitivo, è stata redatta una bozza di contratto.
La bozza di contratto era tuttavia ancora molto prematura se si considera il fatto che sussistevano numerose 
incertezze, di cui una delle più importanti riguardava la mancanza di un riferimento alle disposizioni legislative applicabili al contratto.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo52Criteri (in base alle linee guida 
Intosai sulle pratiche migliori 
per l’audit dei fi  nanziamenti 
pubblici/privati e delle 
concessioni)Istituzione/i 
cui incombe la responsabilitàI criteri 
sono stati 
rispettati?Sintesi della valutazione
B.4 Strategia di gara
L’organismo controllato ha elaborato 
una strategia di gara d’appalto che copre il numero di fasi da organizzare, il numero di off  erte da 
richiedere per ogni fase della gara, l’approccio adottato dall’organismo per comunicare con gli off  erenti e un 
calendario realistico per la procedura di gara?Condivisa tra 
Commissione e GJUIn parte I lavori preparatori della Commissione hanno permesso di elaborare un programma indicativo d’appalto per la 
selezione e il negoziato, che prevede un invito a manifestare interesse, un invito per la concessione, una fase di preselezione e una di selezione. L’attribuzione del contratto doveva avvenire entro 14 mesi dall’inizio della procedura. Nonostante l’avvio in ritardo delle attività della GJU, la Commissione e la GJU hanno inizialmente rispettato il programma per organizzare la selezione e i negoziati in un breve periodo nel 2003 e 2004 (avviso di concessione GU 2003/S 200 — 179789). 
Tale calendario era tuttavia troppo ambizioso. L’esperienza pratica di PPP e di iniziative di fi  nanziamento privato nel 
Regno Unito suggerisce la necessità di scadenze molto più lunghe (un periodo di 18 mesi non è eccezionale) per defi nire obiettivi specifi  ci e coerenti anche nel caso di un PPP di media importanza e che non sia particolarmente 
complesso. Le pratiche di gara ben defi  nite dell’ESA suggeriscono anche che la defi  nizione di un solido approccio 
per quel che riguarda il panorama dell’industria spaziale europea richiede molto più di un anno, anche nel caso di un’organizzazione dotata di esperienza. 
B.5 Calendario del progetto
L’organismo controllato ha defi  nito un 
calendario credibile per il progetto che stabilisce punti fermi per la misura dei progressi realizzati nelle diff  erenti tappe 
del processo affi   nché il detto organismo 
possa periodicamente controllare la validità del progetto in corso?Condivisa tra Commissione e GJUIn parte Il calendario iniziale complessivo del programma Galileo è stato comunicato in diverse occasioni tra il 2000 e il 2004 
(cfr. tabella 1).
Il calendario era tuttavia molto generico e non prevedeva punti fermi intermedi utili per esaminare la validità del 
programma. Nel 2006 e nel 2007 sono stati uffi   cialmente annunciati degli aggiornamenti del calendario.
Le tappe intermedie del processo di concessione sono state rinviate a più riprese, senza tuttavia fare commenti sulla 
fattibilità del progetto in corso.
B.6 Confronto dei costi e dei benefi  ci
L’organismo controllato ha valutato 
i costi e i benefi  ci dell’opzione del fi  nanziamento pubblico/privato rispetto ad altre opzioni di appalto?Condivisa tra 
Commissione e GJUNo I lavori preparatori della Commissione hanno compreso un’analisi costi/benefi  ci del progetto Galileo, ma un tale 
tipo di analisi non è stato eff  ettuato per quel che riguarda l’approccio proposto della concessione rispetto ad altre 
opzioni alternative di appalto.
Come già indicato in A.6, gli studi di PricewaterhouseCoopers hanno raccomandato di elaborare un rigoroso PSC 
(public sector comparator). Tuttavia, non è mai stato dato seguito a tale raccomandazione.
B.7 Elenco degli off  erenti
L’organismo controllato è riuscito 
a creare un buon elenco degli off erenti?Condivisa tra 
Commissione e GJUIn parte I consorzi pre-selezionati (cfr. anche B.2) raggruppavano una larga serie di imprese europee in grado di realizzare il 
sistema Galileo. 
Tuttavia, gli operatori e le industrie a valle sono stati marginalizzati dalle industrie manifatturiere spaziali. La 
situazione si è ulteriormente aggravata dopo che uno dei tre consorzi preselezionati ha deciso di ritirarsi dalla procedura di selezione nel corso dell’estate del 2004.
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo53B.8 Specifi  cazione delle esigenze
L’organismo controllato ha 
chiaramente specifi  cato le sue esigenze?GJU No Il fascicolo di gara della GJU è servito principalmente ad aiutare gli off  erenti a strutturare le loro proposte. Se forniva 
principi generali non indicava tuttavia gli obiettivi specifi  ci, chiare posizioni di rischio o gli approcci privilegiati 
dalla GJU quale rappresentante del settore pubblico. In particolare, la documentazione di gara non trattava i difetti di progettazione e le diffi   coltà inerenti del regime di concessione proposto. La GJU non ha precisato, ad esempio, 
l’opzione da essa preferita (o le opzioni alternative) per lo sviluppo del mercato, ma ha semplicemente chiesto agli off erenti di presentare gli approcci che proponevano. Inoltre, mentre la GJU ha chiesto agli off  erenti di descrivere la 
loro strategia relativa alla presa in carico dei risultati della IOV e alla questione della responsabilità civile, essa non ha stabilito il diritto applicabile al contratto di concessione, anche se ciò sarebbe servito agli off  erenti come base per 
la loro analisi. Le opzioni di lancio rappresentano la sola eccezione, per le quali la GJU ha chiaramente indicato una preferenza per Ariane 5 e Soyuz. 
Di conseguenza, gli off  erenti non hanno disposto di dettagli suffi   cienti riguardo alla posizione e alle preferenze 
del settore pubblico e sono stati lasciati nella posizione di dover ricorrere al loro giudizio personale per stabilire le off  erte, senza alcun orientamento su cui basare le proposte e senza possibilità di rispondere in maniera precisa 
a esigenze chiaramente espresse.
B.9 Mantenere la concorrenzaL’organismo controllato è riuscito 
a mantenere la tensione competitiva per il contratto e ha gestito bene il negoziato con l’off  erente prescelto?GJU No Nella misura in cui non è stata in grado di scegliere un off  erente privilegiato in due occasioni e ha approvato la 
fusione, la GJU non è riuscita a mantenere la tensione competitiva. 
B.10 Controlli regolari
Nel corso della procedura di gara, 
l’organismo controllato ha valutato con regolarità se il progetto continuava a off  rire una buona 
ottimizzazione delle risorse?Condivisa tra 
Commissione e GJUNo Nelle sue comunicazioni, la GJU ha regolarmente espresso il suo fermo impegno a raggiungere un accordo col 
settore privato, ma non è mai stata in grado di valutare la fattibilità e una potenziale ottimizzazione delle risorse (value for money) (cfr. anche B.5).
B.11 Bilanci relativi ai costi del progetto
L’organismo controllato ha destinato 
e controllato bilanci realistici per tutti i costi del progetto, tenendo conto delle risorse interne ed esterne?Condivisa Sì La GJU si è basata sui bilanci annuali approvati e destinati a ciascuno dei suoi compiti. 
Tuttavia, la Commissione e la GJU non hanno stimato il livello di spesa dei settori pubblico e privato per l’intera 
procedura di selezione e negoziazione. Il settore privato ha presentato una stima di 24,5 milioni di euro nell’ottobre 2005.
B.12 Nomina di consulentiL’organismo controllato ha nominato 
consulenti esterni di buona qualità dopo averli messi in competizione?Condivisa In parte La GJU ha scelto dei consulenti esterni dotati di buona esperienza mediante gara d’appalto, ma li ha nominati solo 
in una fase molto avanzata del processo di selezione (cioè, dopo aver pubblicato il fascicolo di gara e aver avviato il dialogo competitivo).
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo54Criteri (in base alle linee guida 
Intosai sulle pratiche migliori 
per l’audit dei fi  nanziamenti 
pubblici/privati e delle 
concessioni)Istituzione/i 
cui incombe la responsabilitàI criteri 
sono stati 
rispettati?Sintesi della valutazione
B.13 Gestione dei costi
In che modo l’organismo controllato 
ha monitorato e gestito i costi del progetto, tenendo conto delle risorse interne ed esterne?Condivisa In parte La GJU ha impiegato consiglieri e consulenti esterni mediante contratti quadro conclusi a seguito di gare d’ap palto. I 
costi sono stati mantenuti sotto controllo mediante l’assegnazione di ordini di lavoro singoli. 
Tuttavia, la GJU non ha avuto una politica a lungo termine riguardo ai costi dei consulenti esterni.
C. Off  erte e contratto
C.1 Proposte degli off  erenti
Gli off  erenti hanno proposto una buona gamma di 
soluzioni?In parte Le off  erte ricevute dalla GJU hanno rispecchiato l’esperienza e le competenze degli off  erenti, che avevano posizioni 
di leadership industriale a livello europeo.
Tuttavia, poiché il settore pubblico non ha fornito specifi  che precise (cfr. B.8), agli off  erenti è mancato un 
orientamento per le loro proposte e non hanno avuto l’opportunità di rispondere precisamente a esigenze chiaramente formulate.
Tale problema è stato evidenziato da uno degli off  erenti pre-selezionati che ha previsto con precisione l’esito del 
processo di concessione nella primavera del 2004 (verbali di una riunione del dialogo competitivo): 
«Il fascicolo di gara della GJU contiene molte istruzioni valide, e la decisione di tenere riunioni bilaterali 
quindicinali (cioè, riunioni del dialogo competitivo) è saggia, ma permangono tuttavia notevoli preoccupazioni. Vi è troppo poco tempo per analizzare le esigenze della GJU, pianifi  care il business plan della 
Galileo Operating Company e presentare un’off  erta entro il 1° settembre di quest’anno. Le off  erte presentate 
rispettando il tempo a disposizione dovranno far ricorso su vasta scala a supposizioni. Le dichiarazioni verbali fatte agli off  erenti affi   nché facciano del loro meglio, sono in contrasto con le istruzioni scritte che impongono 
di defi  nire e presentare off  erte giuridicamente vincolanti. La GJU non ha i mezzi per eff  ettuare un valido 
confronto delle off  erte basato sulla redditività per il settore pubblico. La GJU non sta defi  nendo un piano 
d’impresa del settore pubblico con cui stabilire tali confronti, né può farlo entro i termini previsti per la gara. In particolare, le misurazioni delle off  erte mancheranno di coerenza per i seguenti motivi: i) la necessità per gli 
off erenti di presentare off  erte assortite di pesanti riserve, le quali saranno diverse a seconda delle off  erte e che 
la GJU non sarà in grado di valutare, ii) la GJU richiede agli off  erenti di defi  nire i propri impegni riguardo alla 
produzione e ai prezzi, che ancora una volta diff  eriranno a seconda delle off  erte e che la GJU non sarà in grado 
di valutare. Di conseguenza, gli off  erenti si trovano confrontati a un rischio di appalto del tutto sproporzionato 
rispetto ai principi generalmente accettati per i PPP».
Come previsto, le off  erte presentate non contengono prezzi e impegni fermi e la GJU è stata costretta a prorogare la 
fase di selezione. Una nota tecnica di un consulente della GJU del dicembre 2004 conferma i giudizi sopra espressi: 
«Sotto vari aspetti, la mancanza di dettagli nelle proposte degli off  erenti rispecchia l’incertezza in merito alle 
esigenze della GJU. A seguito di tale incertezza, vi sono state signifi  cative diff  erenze strutturali tra le off  erte 
(che hanno reso diffi   cile un confronto diretto) ed entrambi gli off  erenti hanno presentato solo dei prezzi 
indicativi».
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo55C.2 Valutazione delle off  erte
L’organismo controllato ha proceduto a una valutazione 
di tutti gli aspetti delle off  erte?In parte La GJU ha valutato e attribuito un punteggio alle off  erte ricevute in base ai propri criteri generali di valutazione 
prestabiliti (fi  nanziari, tecnici, gestionali).
Tuttavia, nel febbraio 2005 la GJU ha fi  nalmente attribuito alle off  erte in competizione una valutazione complessiva 
equivalente (cfr. anche C.1).
C.3 Scelta dell’off  erente
L’organismo controllato ha esaminato i risultati delle 
valutazioni al fi  ne di scegliere la migliore off  erta possibile?In parte La GJU ha valutato le off  erte applicando i suoi criteri formali di valutazione per le gare d’appalto. Essa non possedeva 
tuttavia criteri di valutazione solidi e dettagliati che rispecchiano precise esigenze rispetto alle quali giudicare e confrontare le off  erte in competizione (cfr. anche A.4).
La GJU si è dichiarata incapace di scegliere un’off  erente preferenziale in due occasioni: nell’ottobre 2004 e, dopo 
aver prorogato la fase di selezione, nel febbraio 2005.
C.4 Modifi  che nel corso dei negoziati con l’off  erente prescelto
L’organismo controllato è riuscito a mantenere al minimo 
indispensabile le modifi  che apportate alle condizioni del contratto nel corso del negoziato fi  nale con l’off  erente 
prescelto?No Dopo l’approvazione della fusione e la presentazione di un’off  erta congiunta, la GJU non è più stata in grado di 
condurre il processo negoziale. Essa non è stata in grado di imporre il rispetto delle condizioni per la fusione, e i negoziati hanno soff  erto a causa della composizione del consorzio congiunto e della sua incapacità di raggiungere 
un consenso (in ragione del numero degli azionisti, dei loro diversi interessi, delle esperienze in materia di PPP, ecc.).
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo56
GLOSSARIO DEI TERMINI IMPIEGATI  
NELLA PRESENTE RELAZIONE
Availability payment  (quota di disponibilità) : Un pagamento periodico effet-
tuato al concessionario da un’autorità pubblica per la fornitura di un servizio disponibile.
Business case  (dossier circostanziato) : Nota informativa in cui viene giusti-
ficata la definizione e la continuazione di un progetto. Vengono esposti 
i motivi e viene data risposta al «perché» di un progetto.
Business plan  (piano d’impresa) : Una dichiarazione formale che definisce un 
insieme di obiettivi commerciali, le ragioni per cui si ritiene che essi siano raggiungibili e il piano per realizzarli.
Contratto di concessione : Contratto tra partner pubblici e privati relativo 
a un servizio pubblico, che accorda ai privati il diritto esclusivo di operarlo, 
effettuando gli investimenti e continuando a investire. 
Conflitto di interessi : Situazione in cui una certa persona o organizzazione 
opera in due vesti differenti, per le quali gli obiettivi o gli interessi sono 
opposti.
Tensione competitiva : Situazione in cui i concorrenti sono costretti, al fine 
di non perdere la loro posizione rispetto ai concorrenti rivali, a presentare le loro offerte di beni/servizi/altro rendendole quanto più possibile attraenti per l’ente appaltante, mettendo di conseguenza l’amministrazione aggiudi-catrice in una posizione migliore.
Segmento di utenza di Galileo : A differenza dei segmenti spaziale e di terra 
del sistema, il segmento di utenza traduce i segnali in servizi destinati agli 
utenti finali. Esso comprende vari tipi di ricevitori per gli utenti.
Struttura di governance : Il sistema di sorveglianza in atto che permette al 
management di mantenere sotto controllo il progetto, che attribuisce le responsabilità gestionali e che stabilisce i processi e i sistemi per rendere conto alla gestione.
Partenariato pubblico-privato : Un servizio pubblico o una iniziativa impren-
ditoriale privata che è finanziata e gestita mediante un partenariato tra un 
ente pubblico e una o più aziende del settore privato.ALLEGATO V
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo57
Public sector comparator : Rappresenta una stima di quanto costerebbe il 
progetto qualora venissero utilizzati i tradizionali metodi di appalto. Il PSC viene usato per aiutare a stabilire se il finanziamento privato offre un miglior rapporto costi-benefici rispetto all’appalto tradizionale.
Allocazione del rischio : L’accordo tra le parti di un’operazione finanziaria o 
concessione pubblico/privato che definisce le parti o la parte cui incombe di 
sostenere le conseguenze finanziarie o di altro tipo di un evento, di ridurre al 
minimo la possibilità che possa verificarsi un particolare evento sfavorevole e di mitigare l’impatto di tale evento.
Trasferimento del rischio : Il trasferimento del rischio, di norma a carico 
dell’ente aggiudicatore, al fornitore privato di un dato servizio.
Procedura di gara : La prassi secondo cui un ente pubblico bandisce una gara, 
ricevendo e valutando successivamente le offerte di vendita/acquisto pre-
sentate da diverse aziende private interessate a operare i servizi nell’ambito 
di un finanziamento pubblico-privato o di un contratto di concessione. Tale procedura ha il fine di ottimizzare la redditività ( value for money ).
Appalto tradizionale : Un contratto in base al quale il cliente paga sempli-
cemente il contraente per la fornitura di un’attività mentre i lavori per rea-lizzare tale attività sono ancora in corso. Tali attività vengono totalmente 
pagate a conclusione dei lavori. La manutenzione di tali attività è trattata 
in contratti distinti, mentre il settore pubblico resta responsabile del loro 
funzionamento.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo58
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE
SINTESI
I.-V. 
Galileo e EGNOS sono due programmi inno-
vativi il cui scopo è realizzare un sistema  
globale europeo di navigazione satellitare. L’Agenzia spaziale europea e la Commissione hanno avviato questi due programmi come 
iniziativa comune con un forte sostegno dei 
rispettivi Stati membri.
L’ESA era incaricata dello sviluppo tecno-
logico e la Commissione della dimensione  politica. Insieme hanno costituito l’impresa comune Galileo (GJU) che doveva fungere da piattaforma di coordinamento per monito-rare la fase di sviluppo e di convalida.
Per le fasi costitutiva e operativa, su propo-
sta della Commissione, il Consiglio ha isti-
tuito un’agenzia di regolamentazione (GSA) 
per rappresentare gli interessi del settore  pubblico nel partenariato pubblico-privato 
(PPP).
Gli Stati membri e l’Agenzia spaziale europea 
hanno svolto un ruolo chiave sin dal princi-pio. Dopo alcune difficoltà nel reperire fonti di finanziamento private, nel 2008 il pro-gramma integrato Galileo/Egnos è diventato un programma dell’Unione europea, finan-ziato totalmente dal bilancio comunitario.  Da quel momento la Commissione ha assunto il ruolo di gestore del programma. Il nuovo assetto ha permesso di chiarire le compe-tenze e la Commissione ad oggi ritiene di  essere sulla buona strada per conseguire gli obiettivi prefissati. La Commissione ricono-sce che ci sono stati ritardi e sovraccosti ma, considerata la natura innovativa e la com-plessità tecnica del progetto preliminare,  ritiene che la valutazione formulata dalla  Corte sulla gestione della fase di sviluppo  e convalida sia eccessivamente negativa.  A posteriori, sembra che con un maggiore  impegno si sarebbero potuti affrontare  prima alcuni dei problemi incontrati.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo59
V.
i) 
La GJU è stata costituita per fungere da inter-faccia fra l’ESA, responsabile delle attività  di sviluppo tecnologico (IOV o convalida in orbita), e la Commissione europea, respon-sabile della dimensione politica. 
ii)
La Commissione ha costantemente moni-torato il programma, senza interferire con  
le responsabilità dell’ESA, specialmente  
per quanto riguarda le questioni tecniche  e industriali. La Commissione è intervenuta ogni qualvolta occorreva evitare situa-zioni di stallo e proporre adeguamenti del programma.
VI. 
La scelta del PPP è stata una decisione  
politica del Consiglio. La Commissione ha  
ricevuto un chiaro mandato politico di pre-parare un PPP, in tempi ristretti, e lo ha  
fatto fondandosi sulle informazioni all’epoca 
disponibili in questo settore molto specifico 
e innovativo. L’industria ha presentato pro-poste serie e realistiche in risposta all’in-
vito a manifestare interesse per un PPP sotto 
forma di concessione.
VIII. 
Mediante la GJU e successivamente la GSA, la Commissione ha utilizzato i fondi del sesto 
programma quadro per finanziare attività di sviluppo tecnologico e RST per le applica-
zioni. Questi progetti di RST, e soprattutto la RST connessa alle applicazioni, porteranno i loro frutti nel medio/lungo termine (2009-
2015) e dei loro risultati si terrà conto nel  
prossimo «Piano d’azione per l’applicazione 
del GNSS».IX. 
La proposta della Commissione di integrare EGNOS nel programma Galileo ha effettiva-mente salvato il programma EGNOS e assi-
curato la disponibilità dei fondi necessari  
per proseguirlo. La Commissione ha man-tenuto questo approccio integrato sia  durante sia dopo i negoziati sul contratto  
di concessione. 
X. 
L’affermazione della Corte non tiene del tutto 
conto del contesto dell’epoca. Il programma coinvolgeva numerose parti interessate del settore pubblico (gli Stati membri dell’UE  e dell’ESA, l’ESA, paesi terzi, la Commissione) con differenti ruoli e responsabilità istitu-zionali e la Commissione si è adoperata per 
trovare gli strumenti per una loro adeguata 
partecipazione. La Commissione ha com-
piuto progressi concreti nel settore della  
cooperazione internazionale. L’istituzione  della GJU e della GSA, oltre alle proposte  
per riorientare il programma culminate con 
l’adozione del regolamento (CE) n. 683/2008, 
ben illustrano il ruolo guida esercitato dalla Commissione, pur nel rispetto dei rispettivi 
ruoli delle parti interessate.
XI. 
La Commissione ha ricevuto il chiaro man-dato di assumere la gestione del programma 
nella fase costituiva e ha cominciato ad  
adeguare di conseguenza la sua capacità di gestione, sia internamente sia con l’ausilio 
di consulenti esterni qualificati.
XII. 
L’esperienza accumulata con Galileo è con-
divisa con gli Stati membri e le altre parti  
interessate per migliorare la gestione dei  grandi programmi infrastrutturali.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo60
INTRODUZIONE
2.
L’Agenzia spaziale europea e la Commissione 
hanno avviato i programmi EGNOS e Galileo 
come iniziativa comune con un forte soste-gno dei rispettivi Stati membri.
L’ESA era incaricata dello sviluppo tecno-
logico e la Commissione della dimensione  politica. Insieme hanno costituito l’impresa 
comune Galileo (GJU), che doveva fungere 
da piattaforma di coordinamento per moni-torare la fase di sviluppo e di convalida.
Per le fasi costitutiva e operativa, su propo-
sta della Commissione, il Consiglio ha isti-tuito un’agenzia di regolamentazione (GSA) per rappresentare gli interessi del settore  
pubblico nel partenariato pubblico-privato 
(PPP).
CRONISTORIA DI GALILEO
15. 
La GJU è stata costituita per attuare la fase 
di sviluppo del programma Galileo al fine di 
garantire l’unicità di gestione e di controllo 
finanziario del progetto di ricerca, sviluppo 
e dimostrazione del programma Galileo,  
utilizzando a tale scopo i fondi assegnati  al programma [articolo 1 del regolamento  
(CE) n. 876/2002]. La responsabilità tec-nica di questa fase è stata affidata all’ESA  nel quadro del suo programma GalileoSat.  
L’approvazione del programma GalileoSat da 
parte degli Stati membri dell’ESA ha segnato 
l’inizio delle attività industriali. L’impresa  comune Galileo fungeva da piattaforma di  
coordinamento fra l’ESA e la Commissione  per la fase di sviluppo e di convalida.17. -18. 
Secondo l’articolo 2 dello statuto della GJU 
i principali compiti dell’impresa comune  
sono i seguenti:
1)  presiedere all’integrazione di EGNOS nel 
programma Galileo e alla realizzazione 
della fase di sviluppo e convalida del  programma;
2)  provvedere, per il tramite dell’ESA, al  
lancio delle attività industriali della fase di sviluppo;
3)  preparare, in cooperazione con la Com-
missione e l’ESA, le fasi costitutiva  e operativa gestendo la procedura di  gara finalizzata a concludere un accordo 
di concessione;
4)  sovrintendere all’esecuzione di tutte le 
attività del programma.
21. 
Secondo il Consiglio «Trasporti» del marzo 
2004, la comunicazione della Commissione 
dell’ottobre 2004 doveva illustrare i pro-gressi compiuti nell’avvio delle fasi costi-
tutiva e operativa e non l’avanzamento della 
fase di sviluppo e convalida.
Il ritardo accumulato in quel momento nello 
sviluppo tecnologico (IOV o convalida in  
orbita) non sembrava pregiudicare l’avvio  
delle attività della fase costitutiva del pro-gramma nel 2006.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo61
22. 
Le informazioni disponibili all’epoca lascia-
vano ragionevolmente prevedere un esito  
positivo della procedura di appalto. La  comunicazione affermava che la procedura fino a quel momento aveva avuto buoni  
risultati e chiedeva la conferma del Consi-
glio al fine di:
—  autorizzare l’impresa comune a conclu-
dere i negoziati per il contratto di con-cessione, da firmare nel 2005;
—  consentire alle parti interessate del set-
tore privato di confermare le loro offerte e impegni finanziari.
23. 
La Commissione, adempiendo al ruolo poli-
tico assegnatole, ha creato le condizioni per 
l’accordo fra gli Stati membri domandando all’ex commissario Van Miert di agire come 
mediatore. Fra luglio e dicembre 2005 la  
Commissione è riuscita a sbloccare i nego-
ziati per la concessione e la parte della fase di sviluppo e convalida che era ferma a causa 
di disaccordi fra gli Stati membri.
26. 
Nel 2006, e segnatamente nella seconda  
metà dell’anno, grazie al forte sostegno  
della Commissione e della Banca europea  
per gli investimenti, la GJU è riuscita a limi-tare le divergenze con il consorzio congiunto 
a poche questioni sostanziali che rimanevano controverse. Alla fine del 2006, il risultato  cui erano giunti i negoziati, oltre al gruppo 
incaricato di condurli e alle altre attività  
della GJU, sono stati trasferiti alla GSA.27. 
Alla fine del 2005 la Commissione ha prepa-
rato il terreno per la fase costituiva facendo 
il necessario per garantire il passaggio di  consegne dalla GJU, creata per la fase di  sviluppo, alla GSA, istituita per gestire gli  
interessi del settore pubblico nel regime PPP 
per le fasi costituiva e operativa.
L’azione della Commissione si è basata su  
due presupposti: 1) i negoziati per la con-cessione sarebbero terminati entro la fine  del 2006, come si poteva presupporre visto il loro stato di avanzamento dopo la fusione dei consorzi e 2) la fase IOV sarebbe durata oltre la chiusura della GJU a causa dei suoi 
ritardi adesso tangibili.
28. 
Parallelamente, fra il 2006 e il 2007 l’ESA  ha continuato ad avere grandi difficoltà  
nel gestire entrambi i programmi EGNOS  
e Galileo. Per EGNOS le difficoltà erano  
principalmente di carattere tecnico, men-tre per Galileo la causa di ritardi e sovrac-
costi erano l’organizzazione industriale  
e la sua gestione da parte dell’ESA. L’ESA  
ha intrapreso un’importante rielaborazione 
delle relazioni contrattuali create per il pro-
gramma GalileoSat.
Di fronte a queste difficoltà e allo stallo del 
processo di concessione, la Commissione  ha proposto al Consiglio e al Parlamento  di riorientare il programma, di assumerne  la gestione, di finanziare la fase costituiva con il bilancio comunitario e di assegnare  all’ESA il ruolo di ente appaltante per tale  fase. Il 9 luglio 2008 è stato adottato il rego-lamento (CE) n. 683/2008 concernente il pro-seguimento dell’attuazione dei programmi GNSS. 
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo62
29. 
L’obiettivo della comunicazione del maggio 2007 non era descrivere in maniera appro-fondita i motivi dell’insuccesso dei nego-ziati per la concessione, ma piuttosto fare  il punto dei loro risultati e proporre come  proseguire.
PORTATA E APPROCCIO DELL’AUDIT
31. Nel periodo preso in esame dalla Corte (set-tembre 2003-dicembre 2006), è stata creata la GJU per garantire l’unicità di gestione e di controllo finanziario del progetto di ricerca, sviluppo e dimostrazione del programma  Galileo utilizzando, a tal fine, i fondi asse-gnati al programma.
OSSERVAZIONI
39. La concezione del PPP si basava su studi  e relazioni elaborati nel corso della fase di definizione di Galileo, secondo i quali era  
redditizio affidare la realizzazione, l’opera-
tività e lo sfruttamento a fini commerciali di 
Galileo a una struttura PPP comprendente  
finanziamenti privati. La scelta del PPP  
è stata incoraggiata e infine approvata dal 
Consiglio. La preparazione del PPP è avve-
nuta in tempi ristretti. L’industria ha presen-tato proposte serie e realistiche in risposta 
all’invito a manifestare interesse per un PPP sotto forma di concessione.
41. 
Sono state osservate le migliori prassi in  
materia di PPP, come dimostrano gli studi  di cui dispone la Commissione. Tuttavia,  
tali migliori prassi sono state definite in  relazione a industrie e servizi consolidati  (autostrade, ospedali, centrali elettriche  ecc.) dove i rischi sono già relativamente  ben definiti ed è facile elaborare compara-
tori di costo in base ai dati di costo esistenti. Non era così, e non lo è tuttora, per la rea-
lizzazione, l’operatività e lo sfruttamento  
commerciale di Galileo.a)
La natura senza precedenti del progetto  Galileo ha reso estremamente difficile l’ap-plicazione delle migliori prassi relative ai  PPP, come la determinazione di un «public sector comparator» attendibile, per man-canza di dati.
Data la portata estremamente differente  
dello IOV e della piena capacità opera-tiva (FOC, « full operational capability ») era  
impossibile applicare i dati provenienti dallo 
IOV per sviluppare tale indicatore.
Gli studi svolti su incarico della Commissione 
e della GJU indicavano chiaramente i rischi inerenti alla realizzazione, all’operatività  e allo sfruttamento commerciale dell’infra-
struttura proposta e concludevano che una 
loro allocazione efficace era possibile tra-
mite un PPP/regime di concessione. 
b) 
Tenuto conto del tempo limitato a disposi-
zione e della difficoltà di trovare casi pre-
cedenti sui quali basarsi, la Commissione  e la GJU hanno scelto la procedura di dia-
logo competitivo per l’appalto allo scopo  
di poter definire gradualmente il capitolato 
d’oneri.
Data la sua organizzazione tecnica, finan-
ziaria e giuridica, la procedura di dialogo  
competitivo serve per i casi complessi come il PPP per Galileo.
Gli elementi che caratterizzavano il PPP per 
Galileo e di cui non si era a conoscenza dove-
vano difatti essere affrontati durante la pro-
cedura, grazie all’interazione con offerenti 
seri e specializzati.
La procedura è stata prorogata affinché  
i candidati potessero presentare piani d’im-presa e modelli finanziari più dettagliati  e credibili.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo63
La proroga della procedura di dialogo e l’in-
terazione fra la GJU e i candidati, anche dopo la fusione, hanno dato buoni risultati che  sono stati integrati negli heads of terms .
c) 
Il personale della GJU comprendeva profes-
sionisti con esperienza specifica nel settore 
spaziale e nei relativi progetti, nonché nella gestione di progetti infrastrutturali del set-
tore pubblico e nel finanziamento di pro-
getti. Rispetto ai professionisti dell’industria non c’era un divario di conoscenze.
Nella fase di concezione del programma (in 
particolare nello studio iniziale) sono stati coinvolti consulenti qualificati. Sin dall’ini-zio della fase attiva del dialogo competitivo, 
consulenti qualificati (Price Waterhouse  
Coopers, Lovell’s ecc.) e alti funzionari della 
Banca europea per gli investimenti hanno  coadiuvato la GJU nei negoziati, prima  
e dopo la fusione dei candidati, nonché nel 
contesto della fusione stessa.
d) 
Né la GJU né la Commissione hanno inco-
raggiato o sostenuto la fusione delle due  
offerte. Per attenuare gli effetti sulla pro-
cedura descritti dalla Corte (fondamen-
talmente la mancanza di concorrenza), la  
Commissione ha posto delle condizioni per 
l’approvazione della fusione.
La GJU, coadiuvata da consulenti altamente 
qualificati, ha svolto un attento esame  dell’offerta congiunta e ha concluso che  essa presentava un rapporto costi-benefici migliore delle singole offerte.e) 
Gli Stati membri non si basavano unica-mente sulle relazioni ufficiali della GJU  poiché erano rappresentati nel consiglio  di vigilanza della GJU che veniva informato esaustivamente degli sviluppi dei negoziati e aggiornato con regolarità sull’avanza-mento del programma.
Essi erano anche rappresentati in gruppi di 
lavoro specifici, segnatamente riunioni di  
esperti in materia di PPP, per seguire più  
da vicino i negoziati e avevano una visione completa delle difficoltà incontrate durante le trattative, in particolare sulle questioni  relative alla concessione.
Nonostante la loro complessità, i negoziati 
erano strutturati e condotti in maniera  
seria e professionale dalle due parti e non 
hanno dato motivo alla GJU di mettere in  
discussione la fattibilità della concessione. Le relazioni della GJU erano destinate a un 
pubblico più ampio dei soli Stati membri  
e pertanto dovevano tenere riservate alcune 
informazioni commerciali.
42. 
Il modello di PPP proposto dalla Commis-
sione differiva da qualsiasi altro PPP allora 
esistente. A causa della natura altamente  
specifica delle attività e dei rischi del pro-
getto Galileo non era possibile prendere  
a riferimento altri progetti esistenti per  quanto riguarda la ripartizione dei rischi  
e dei finanziamenti fra settore pubblico  e privato.
a) 
Tutte le parti interessate, e specialmente  
il settore privato, avevano ben compreso  la complessità tecnologica del progetto  
Galileo.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo64
b) 
Gli studi iniziali indicavano chiaramente la 
difficoltà di prevedere la capacità di gene-rare reddito ma non l’hanno considerata un 
ostacolo per l’attribuzione del PPP.
Le quote di disponibilità a carico del set-
tore pubblico erano considerate uno stru-mento adeguato a garantire la sostenibilità finanziaria.
Gli heads of terms  comprendevano una pos-
sibile struttura delle quote di disponibilità 
sulla quale era stato raggiunto un accordo 
di alto livello con il settore privato.
c) 
Il settore privato era a conoscenza del fatto 
che il progetto era stato elaborato sotto la 
responsabilità del settore pubblico mediante 
la fase di sviluppo e che ciò accresceva la  
complessità della relativa allocazione del  rischio nel regime di concessione.
Tuttavia le relazioni degli esperti del settore 
non hanno mai indicato che questo poteva 
compromettere la redditività del regime di concessione.
È da notare che i candidati per il contratto di 
concessione rappresentavano in larga misura l’industria che aveva elaborato il progetto  nella fase di sviluppo.
Riquadro 2 Il rischio di mercato, il rischio di progetto e, 
in misura minore, il rischio di responsabilità civile sono stati gli argomenti più contro-versi durante i negoziati. Tuttavia nel corso degli stessi sono stati  
compiuti progressi almeno per quanto  riguarda l’allocazione dei rischi di mercato 
e di responsabilità civile.
Inoltre è probabile che l’insuccesso dei nego-
ziati per la concessione sia dovuto anche  ad altri fattori, ad esempio l’industria può  aver ottenuto possibilità di finanziamento  più vantaggiose.
È stata individuata e riconosciuta la diffi-
coltà di trasferire il 
rischio di mercato  e di 
conseguenza gli heads of terms  indicavano 
chiaramente la possibilità di un accordo  
secondo il quale il trasferimento del rischio 
sarebbe stato minimo in una prima fase,  
con un meccanismo di aumento graduale  
durante il contratto.
Il trasferimento del rischio di progetto  
è stata la questione più discussa nei nego-
ziati sul PPP.
Il settore privato riteneva che la fase IOV,  
inizialmente concepita al fine di ridurre il  rischio di progetto, costituisse un grosso  
vincolo per l’assunzione dello stesso.
L’atteggiamento dell’industria, che rifiu-
tava qualsiasi assunzione del rischio di  progetto in base alla mancata possibilità di avere visione della fase IOV, di parteciparvi e di convalidarla è stato criticato con forza durante i negoziati poiché il potenziale tito-lare della concessione si componeva prin-cipalmente degli stessi attori industriali  che avevano lavorato alla fase di progetto  e conoscevano dunque le proprie capacità.
Gli elementi di base di una struttura in grado 
di attenuare la 
responsabilità civile  sono  
stati concordati negli head of terms .
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo65
43. 
Secondo il suo regolamento, la GJU «affida 
[all’ESA] l’esecuzione del complesso delle  attività necessarie durante la fase di svi-
luppo per quanto attiene al segmento spa-
ziale ed all’associato segmento terrestre del sistema».
L’ESA ha eseguito queste attività nell’ambito 
del programma GalileoSat, finanziato con-giuntamente dagli Stati membri dell’ESA, su 
base volontaria, e dalle Comunità europee.
45. 
L’ESA era responsabile dell’esecuzione del  programma GalileoSat e rendeva conto alla GJU del proprio lavoro. Il compito di super-visione della GJU, secondo l’articolo 2, para-
grafo 4, si limitava ad assicurare che tutte le 
fasi del programma fossero coerenti e non 
era volto a sostituire le competenze tecniche 
dell’ESA.
47. 
La dotazione di bilancio destinata a Galileo 
per la fase di sviluppo e convalida è stata  
determinata in base agli studi svolti su inca-
rico della Commissione ed è stata accettata 
dall’ESA nella dichiarazione GalileoSat.
La flessibilità normale del 20% del contri-
buto dell’ESA, prevista dalla dichiarazione  Galileo Sat, creava di fatto una riserva di  bilancio per imprevisti pari al 10% del bilan-cio totale, la quale si è però dimostrata  insufficiente a causa della complessità del  programma.
48. 
L’avvio tardivo del programma GalileoSat da parte degli Stati membri dell’ESA ha provo-cato ritardi iniziali e costi aggiuntivi, mai  recuperati.49. 
L’ESA ha svolto l’appalto per la fase IOV  
secondo il proprio sistema di gara.
L’ESA ha scelto la forma dell’organizzazione 
industriale basata su di un unico commit-tente principale, assicurando però, almeno per la parte di programma finanziata dagli 
Stati membri dell’ESA, un guadagno per  
i subcontraenti su base geografica.
Galileo è stato il primo e unico programma 
GNSS veramente aperto alla partecipazione 
dell’industria spaziale europea. Era proba-
bile pertanto che il committente principale selezionato avrebbe beneficiato permanen-
temente di un vantaggio competitivo per le 
gare future (soprattutto per la fase costitu-
tiva). Ciò ha influito fortemente sulla poli-
tica industriale promossa dall’ESA.
Di conseguenza, e a seguito dell’intervento 
di vari Stati membri interessati, il commit-
tente principale infine selezionato era una 
joint venture  di imprese concorrenti che non 
sono mai riuscite a lavorare insieme in modo 
efficiente.
A causa dei sovraccosti e dei ritardi, nel  
dicembre 2007 l’ESA ha infine deciso di  modificare l’organizzazione industriale e il quadro di riferimento contrattuale, assu-
mendo le responsabilità del committente  
principale e appaltando direttamente a sub-contraenti i vari pacchetti di attività.
53. 
Le attività di ricerca finanziate dal sesto  programma quadro si concentravano su tutti i principali settori di utenza, rivolgendo la ricerca alle applicazioni e ad altri aspetti  (standardizzazione, aspetti giuridici e di pre-
stazione del servizio, mercato ecc.) necessari per l’utilizzo futuro di Galileo. I progetti di 
ricerca nei vari settori di utenza compren-
devano in genere attività di sviluppo, prova 
e dimostrazione.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo66
Dei loro risultati si terrà conto nel pros-
simo «Piano d’azione per l’applicazione del GNSS».
La definizione dei servizi, alla base delle  
specifiche del sistema, era stata effettuata in precedenza grazie ai fondi del quinto pro-gramma quadro.
54. 
I programmi quadro hanno lo scopo di pro-
muovere lo sviluppo di tecnologie e servizi, 
lasciando liberi gli operatori del mercato  
quanto alla scelta del settore. Questa  impostazione si è dimostrata valida poiché 
numerose imprese, in particolare PMI, hanno 
acquisito esperienze e conoscenze grazie alle 
quali hanno assunto la posizione di leader 
del mercato (ad esempio Ifen e Septentrio  
per i doppi ricevitori Galileo/GPS, Polestar 
per le soluzioni di posizionamento indoor  e Telesys per servizi di localizzazione).
Come in tutte le attività di ricerca, l’esito dei 
progetti non è garantito e dipende da mol-
teplici fattori che esulano dalle competenze della Commissione. L’utilizzo commerciale  
dei risultati sul mercato resta una decisione degli stessi consorzi dei progetti.
55. 
La continuazione dei progetti da parte della 
GSA è stata assicurata principalmente dal  personale che in precedenza lavorava sugli 
stessi ma presso la GJU. La GSA ha promosso 
la diffusione dei risultati dei progetti racco-
gliendoli in una banca dati Internet, orga-nizzando con successo due eventi intitolati «Growing Galileo» per presentarli e pubbli-cando una sintesi dei risultati.Alcuni progetti del sesto programma quadro 
hanno avuto ritardi, ma se si esamina ogni singolo progetto, si rileva che le cause sono 
molteplici e non necessariamente connesse 
al trasferimento.
56. 
Le attività finanziate dal sesto programma 
quadro comprendono lo sviluppo di nuove applicazioni, la valutazione del relativo  
potenziale di mercato, lo studio dei possi-
bili modelli aziendali e la ricerca di piani  
d’impresa adeguati per la loro commercializ-
zazione. L’esperienza nello sviluppo del mer-cato e nell’innovazione tecnologica dimostra 
che la maggior parte delle innovazioni di  
mercato nascono dal mercato stesso e non 
attraverso un approccio dall’alto verso il  
basso ( top down ). Ciò vale in particolare per 
i mercati non maturi come quello in oggetto, 
dove sarebbe stato difficile per la GJU/GSA elaborare strategie di sviluppo complete.
57. 
I ritardi accumulati nel programma Galileo/
EGNOS spiegano parte dei ritardi in alcuni progetti del sesto programma quadro.
60. 
EGNOS ha subito ritardi dovuti principal-mente a questioni tecniche che sfuggono  al controllo della Commissione, con conse-
guenti rinvii nella fase di sviluppo.
a)
La conclusione dell’accordo su EGNOS  
è stata problematica a causa delle diffi-coltà intrinseche proprie delle relazioni  fra le diverse parti coinvolte. L’accordo  è stato stipulato alla fine del 2008 e fir-mato il 31 marzo 2009. Inoltre il programma 
dell’ESA per EGNOS (ARTES 9), nell’ambito  del quale EGNOS è attualmente gestito, ter-
mina il 31 marzo 2009, data in cui il sistema 
dovrebbe essere conforme alle specifiche  
tecniche necessarie perché possa essere  sfruttato da un operatore economico.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo67
b) 
Il sistema sarà effettivamente certificabile  
nel marzo 2009 e, conformemente al regola-mento sul cielo unico europeo, si prevede di 
certificare l’operatore entro il 2010.
61.
b) Pur rientrando fra gli obiettivi dichiarati  a livello politico, l’integrazione di EGNOS  nel programma Galileo ha sempre originato problemi sotto il profilo contrattuale.
Per questo motivo ai candidati per il contratto 
di concessione si chiedeva di valutare la pos-sibilità d’integrare EGNOS nel programma  
Galileo come soluzione alternativa.
Le offerte ricevute mostravano chiaramente 
i benefici dell’integrazione dei due sistemi 
e i negoziati sul contratto di concessione,  
dopo la fusione dei due candidati, sono pro-seguiti in quest’ottica.
c) 
Il quadro istituzionale di EGNOS è molto  
complesso per motivi storici inerenti alla  creazione del programma.
d) 
I vari piani d’impresa per EGNOS e i vari studi sulla possibile commercializzazione dei suoi servizi, commissionati dalla GJU, hanno  
messo in luce il suo potenziale alquanto  limitato in termini di capacità di generare  
reddito.
Dalle discussioni con il settore aeronautico 
è emersa la difficoltà di definire un meccani-smo di generazione di reddito per il segnale EGNOS, aperto e accessibile a tutti gli utenti a titolo gratuito.A tale proposito va osservato che, sotto il  
profilo tecnico, i servizi OS e SoL di EGNOS si assomigliano quanto all’accessibilità da  
parte degli utenti e differiscono solo dal  
punto di vista della certificazione.
Questi presupposti spiegano perché la GJU 
non ha investito in attività di sviluppo del 
mercato per EGNOS.
62. 
Il programma EGNOS era gestito come un  
programma dell’ESA (ARTES 9), finanziato  
principalmente dagli Stati membri dell’ESA, dall’EOIG e, in misura minore, dall’Unione  europea.
Nel quadro del programma ARTES 9 si sono 
verificati ritardi e sovraccosti per vari motivi 
di ordine tecnico.
63.
a) 
A prescindere dal processo di concessione, 
EGNOS ha incontrato una serie di problemi 
tecnici che sfuggono al controllo della  
Commissione e della GJU, anch’essi causa  
di ritardi del programma.
b) 
È molto difficile selezionare un operatore  per un’infrastruttura che non è completa dal punto di vista tecnico. Inoltre sarebbe stato impossibile per la Commissione incaricare  un operatore senza avere diritti sugli attivi da gestire.
La selezione di un operatore economico per 
EGNOS è quasi terminata, sotto la responsa-bilità della Commissione europea.
L’esigenza di concludere un accordo quadro 
ha avuto un impatto limitato sui negoziati 
per la concessione.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo68
64. 
In seguito al chiaro mandato ricevuto dalla 
GJU di integrare EGNOS nel programma Gali-leo, è stato necessario negoziare un accordo 
quadro con le varie parti che hanno interessi 
in EGNOS per chiarire il trasferimento defi-nitivo della proprietà del sistema.
I negoziati per l’accordo quadro condotti  
dalla GJU non hanno avuto esito positivo  a causa del complesso quadro istituzionale 
riconosciuto dalla Corte stessa, ma sono ser-
viti come base idonea per l’attuale accordo 
concluso con la Commissione.
65. 
A causa dei ritardi accumulati dal pro-
gramma, la GJU non ha messo in atto il piano 
di penetrazione del mercato concernente  
EGNOS.
67. 
Durante la fase di sviluppo, la ripartizione  
dei compiti fra le parti si è basata sul prin-
cipio di cooperazione al fine di creare una 
piattaforma comune per lo sviluppo del  
programma. 
Tale approccio è stato ripreso per la fase  
costituiva dal regolamento relativo al GNSS che prevede chiaramente una netta divi-sione dei ruoli e delle responsabilità fra le 
parti coinvolte.
68.
a) 
Per quanto riguarda i compiti principali della 
GJU si veda la posizione della Commissione al punto 17.
La Commissione fa notare che questa strut-
tura di governance, e in particolare il duplice 
ruolo dell’ESA, erano chiaramente definiti  
nel regolamento che istituisce la GJU.b) 
La chiusura della GJU non pregiudica il suo 
ruolo in tale fase del programma.
D’altro canto era necessario chiudere la GJU 
per evitare la sovrapposizione di ruoli con la GSA.
69. 
L’accordo ESA/GJU era volto a stabilire un  partenariato fra le parti che cofinanziano  
il progetto e prevedeva che l’ESA avrebbe  
applicato le proprie norme per aggiudicare 
gli appalti.
Le modalità di attuazione e rendicontazione 
non erano dettagliate come nelle normali  
relazioni contrattuali, vista la natura coo-
perativa dell’accordo. Le specifiche moda-
lità di rendicontazione sono state stabilite 
dal comitato esecutivo della GJU quando gli 
obblighi di pagamento all’ESA hanno comin-ciato a giungere a scadenza.
L’accordo di delega fra la Commissione  
e l’ESA, firmato nel dicembre 2008 per la fase 
costituiva, prevede un attento monitoraggio 
e obblighi di rendicontazione.
70. 
Tramite due suoi programmi, GalileoSat  e ARTES 9, l’ESA era incaricata sia della fase IOV sia di EGNOS.
71. 
La Commissione ritiene che l’ESA sia chia-
ramente responsabile per i risultati delle  
attività di sviluppo tecnologico di cui si  sta occupando. La Commissione ha assunto esplicitamente le sue responsabilità politi-che nel programma. Per ogni decisione si può 
risalire al soggetto cui spettava prenderla. 
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo69
73. 
La Commissione ha svolto un ruolo essen-
ziale di promotrice per i programmi GNSS.
I negoziati sulla concessione si sono svolti 
fra il 2005 e il 2007 e hanno prodotto gli  attesi heads of terms nel dicembre 2006.
Quando sono emersi chiari indizi dell’insuc-
cesso dei negoziati sulla concessione, sono state intraprese azioni correttive.
Le difficoltà incontrate durante i negoziati 
sino alla fine del 2006 non erano tali da  
decretare l’impossibilità di realizzare l’in-frastruttura di Galileo per il tramite di un  PPP sotto forma di concessione.
Soltanto dall’inizio del 2007 la Commissione 
è stata in grado di valutare che la proroga 
della procedura non avrebbe avvantaggiato 
il settore pubblico e ha deciso di porre fine ai negoziati.
La Commissione rinvia alla propria risposta 
al punto 23.
74. 
Le difficoltà incontrate nella fase di svi-luppo sono attribuibili a cause ampiamente 
al di fuori del controllo della Commissione e per lo più non influenzate dai principi di gestione cui si informano le sue azioni.
a) 
La Commissione ha definito obiettivi chiari 
per i programmi del GNSS europeo, che  
sono stati approvati dal Consiglio e dal  Parlamento.È probabile che un programma così vasto che 
dia luogo ad aspettative diverse fra le parti interessate e in particolare gli Stati mem-
bri possono aver avuto e promosso diversi 
obiettivi, ma ciò non modifica gli obiettivi fissati al principio del programma.
b) 
La scelta di un PPP sotto forma di conces-sione, atto a comprendere le diverse fasi del 
progetto (realizzazione, operatività, sfrut-
tamento commerciale), corrisponde invece 
a una visione e pianificazione strategica  
a lungo termine.
L’esito negativo del processo non incide  
sull’approccio a lungo termine adottato dal 
Consiglio.
i) 
In un PPP sotto forma di concessione, spetta al settore privato elaborare il modello  
di sfruttamento e redigere la tabella di  
marcia.
Il fatto che il settore privato sia stato giu-
dicato in grado di farlo è proprio uno dei  
motivi per la scelta di questo modello.
A norma del regolamento relativo al GNSS, 
la Commissione sarà incaricata di definire la tabella di marcia per Galileo in parallelo con la realizzazione dell’infrastruttura.
Per quanto riguarda EGNOS, la definizione  
della tabella di marcia sarà oggetto dei nego-
ziati per la selezione del futuro operatore.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo70
ii) 
I problemi incontrati nel negoziato sull’ac-
cordo quadro per EGNOS dipendevano molto dalle dinamiche fra le parti coinvolte.
Le trattative per la definizione di tale  
accordo sono state affidate alla GSA e por-tate a termine dalla Commissione senza  
alcuna discontinuità o differenza di potere 
negoziale.
L’accordo fra la Commissione europea  
e l’EOIG è stato concluso nel dicembre 2008 e firmato il 31 marzo 2009.
iii) 
Vista la natura politica e strategica del  
programma, la Commissione ha provve-
duto a informare regolarmente il Consiglio e a verificarne il consenso durante le sue  
riunioni.
c) 
Conformemente alle disposizioni del trat-
tato, la Commissione ha dovuto creare due 
strutture giuridiche: la GJU (ai sensi dell’ar-ticolo 171) come strumento di cooperazione 
con l’ESA nella fase di sviluppo e convalida, e la GSA (ai sensi dell’articolo 308) per diri-gere le fasi costituiva e operativa. Al fine di 
agevolare la creazione di queste due strut-ture, le attività di sostegno erano eseguite 
per mezzo di quattro contratti distinti che 
non comportavano la creazione di strutture 
giuridiche.
d) 
Si vedano le osservazioni della Commissione al punto 41, lettera c).e) 
La matrice di rischio relativa alla conces-
sione è stata elaborata in modo completo  durante la fase di dialogo e con l’assistenza di consulenti qualificati della GJU.
Durante i negoziati con i candidati per la  
concessione, è stata elaborata un’ampia  serie di documenti relativi all’individuazione e alla possibile allocazione di tali rischi.
La natura del progetto, come sopra descritta, 
non ha consentito di individuare e stimare accuratamente l’entità di questi rischi in  
anticipo.
f) 
La Commissione ha svolto un ruolo essen-
ziale di promotrice per i programmi GNSS.  Quando sono emersi chiari indizi dell’insuc-
cesso dei negoziati sulla concessione, sono 
state intraprese azioni correttive.
Le difficoltà incontrate durante i negoziati 
sino alla fine del 2006 non erano tali da  
decretare l’impossibilità di realizzare l’in-frastruttura di Galileo per il tramite di un  
PPP sotto forma di concessione.
Soltanto dall’inizio del 2007 la Commissione 
è stata in grado di valutare che la proroga della procedura non avrebbe avvantaggiato 
il settore pubblico e ha deciso di porre fine 
ai negoziati.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo71
CONCLUSIONI 
E RACCOMANDAZIONI
75. 
Considerate la natura innovativa e la com-
plessità tecnica del progetto, la Commissione ritiene che la valutazione formulata dalla  Corte sulla gestione della fase di sviluppo  
e convalida sia eccessivamente negativa.
a) 
La GJU non era concepita per essere un  
gestore operativo forte del programma. Il  
regolamento (CE) n. 876/2002 afferma chia-
ramente che: «Ai fini dell’esecuzione della  fase di sviluppo del programma Galileo,  è costituita un’impresa comune ai sensi  dell’articolo 171 del trattato per un periodo 
di quattro anni. Scopo dell’impresa comune 
è garantire l’unicità di gestione e di controllo 
finanziario del progetto di ricerca, sviluppo 
e dimostrazione del programma Galileo uti-lizzando, a tal fine, i fondi assegnati a que-
sto programma». Esso prevede inoltre che la 
GJU «affida [all’ESA] l’esecuzione del com-
plesso delle attività necessarie durante la  
fase di sviluppo per quanto attiene al seg-
mento spaziale ed all’associato segmento  
terrestre del sistema» riconoscendo di fatto la responsabilità dell’ESA per l’esecuzione  
delle attività di sviluppo tecnologico.
b) 
La Commissione, entro i limiti della sua  responsabilità, ha costantemente monito-
rato e diretto il programma. La Commis-
sione è intervenuta ogni qualvolta occorreva 
evitare situazioni di stallo, fornire fondi  supplementari e adeguare le strutture del  programma.Per risolvere la questione cui la Corte ha  
attribuito un forte peso, il riorientamento  del programma proposto dalla Commissione nel 2008 attribuiva chiaramente il ruolo di 
gestore del programma a quest’ultima.
76. 
Il PPP è stato preparato con il livello di infor-
mazione disponibile all’epoca, basato sul  
lavoro preparatorio, e facendo ricorso alla  
consulenza esterna più all’avanguardia.
La concezione del PPP si basava su relazioni 
e studi elaborati nel corso della fase di defi-
nizione di Galileo, secondo i quali era red-
ditizio affidare la realizzazione, l’operatività 
e lo sfruttamento ai fini commerciali di Gali-
leo a una struttura PPP comprendente finan-ziamenti privati. La scelta del PPP è stata  
incoraggiata e infine approvata dal Consi-
glio. La preparazione del PPP è avvenuta in 
tempi ristretti. Le difficoltà caratteristiche 
del PPP per Galileo, dovute principalmente 
alle specificità tecniche e di mercato, spie-
gano in buona parte l’impossibilità di con-cludere il processo di concessione.
77. 
L’ESA ha incontrato difficoltà di carattere  
tecnico e di programma che hanno causato ritardi e sovraccosti.
78. 
Le attività RST hanno contribuito a definire la missione e i risultati di Galileo, a concen-trarsi su tutti i maggiori settori di utenza,  a rivolgere la ricerca alle applicazioni e ad 
altri aspetti necessari per l’utilizzo futuro  
di Galileo.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo72
Dette attività hanno destato un forte inte-
resse fra le comunità di utenza e hanno  sviluppato tecnologie e conoscenze che  
saranno utili nella fase successiva di  
commercializzazione.
79. 
L’integrazione di EGNOS nel programma  
Galileo è stata indispensabile per garantire la continuità del programma EGNOS e assi-
curare i finanziamenti necessari.
Nonostante le difficoltà di ordine tecnolo-
gico, e grazie al chiarimento del quadro isti-tuzionale su iniziativa della Commissione,  EGNOS sarà il primo programma GNSS euro-peo in funzione.
80. 
La Commissione ha dovuto esercitare un  
ruolo di promotrice durante tutto il pro-gramma, tenendo conto di tutte le parti  
interessate e in particolar modo dell’ESA,  
partner in questa iniziativa congiunta. La  
Commissione ha gestito la situazione e ha  
regolarmente intrapreso azioni per sbloc-
care e promuovere il programma.
81.
La Commissione ha riesaminato la gestione del programma, tenendo conto di molte rac-comandazioni della Corte dei conti.
82. 
La Commissione ha proposto di assumere  
la gestione del programma Galileo in un  
momento decisivo per lo stesso. Il Consiglio e il Parlamento europeo hanno approvato  questa proposta adottando il regolamento (CE) n. 683/2008. Rientra nelle competenze 
della Commissione proporre la soluzione più 
appropriata sul lungo termine.Raccomandazione 1
La Commissione ha già adottato misure con-
crete per adeguare le sue risorse e i suoi  strumenti giuridici e finanziari alla funzione 
di gestore del programma. Al fine di faci-
litare l’adeguamento è stato costituito il  gruppo interistituzionale Galileo (GIG).
a) 
La Commissione ha assicurato il trasferi-mento di 30 funzionari qualificati dalla  
GSA (alcuni con esperienza acquisita nella  
GJU) e ha completato le selezioni interne  
per costituire una squadra specializzata per 
Galileo.
b) 
Il regolamento (CE) n. 683/2008 chiarisce  
i rispettivi ruoli e responsabilità dell’ESA  
e della Commissione. Conformemente  
a detto regolamento, la Commissione ha  
stipulato un accordo di delega con l’ESA  per svolgere le attività di appalto relative  
al FOC e ulteriori attività per lo sviluppo di 
EGNOS.
c) 
Il regolamento (CE) n. 683/2008 ha dotato la 
Commissione di una linea di bilancio dedi-cata a Galileo per finanziare l’infrastruttura. 
La Commissione sta svolgendo un appalto  pubblico per acquistare le infrastrutture.
Per quanto riguarda le spese di esercizio  
e ricostituzione, la Commissione sta ela-
borando il prossimo quadro finanziario in  
modo da assicurare un’adeguata copertura 
di bilancio. Riesaminerà inoltre gli strumenti finanziari disponibili in virtù del regola-mento finanziario per verificare che siano  adeguati a finanziare il programma.
d) 
La struttura di governance istituita dal rego-
lamento (CE) n. 683/2008 attribuisce in modo 
chiaro ruoli e responsabilità.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo73
83. 
Il regolamento (CE) n. 683/2008 ha chiara-
mente incaricato la Commissione di eserci-tare il ruolo di coordinatore e di proporre al 
Consiglio e al Parlamento le possibili alter-
native per Galileo dopo la fase costituiva.  Inoltre è costituito un gruppo interistituzio-nale Galileo.
Raccomandazione 2
Il regolamento (CE) n. 683/2008 ha ribadito gli obiettivi politici del programma, rimasti immutati negli ultimi anni. Esso ha anche  fornito al programma una solida tabella di marcia per la fase costitutiva e ha chiesto  alla Commissione di preparare nel 2010 una comunicazione sul futuro di Galileo dopo  detta fase.
a) 
La comunicazione della Commissione riguar-
derà, tra l’altro, gli obiettivi strategici e ope-rativi di Galileo. Affronterà la questione del 
modello per il funzionamento del sistema  
tenendo conto delle realtà di mercato e del 
posizionamento auspicato del sistema nella 
catena del valore ed evidenzierà chiara-
mente le conseguenze dei modelli proposti 
in termini di bilancio e di responsabilità del settore pubblico.
b) 
La Commissione affronterà la questione  
dell’integrazione di EGNOS nel programma Galileo.
84.
La Commissione ha già iniziato a lavorare  con le varie parti interessate per elaborare questa comunicazione e si è rivolta a consu-lenti esterni perché la aiutino a fare il punto 
delle informazioni raccolte nel corso degli 
anni, soprattutto grazie all’esperienza dei  
negoziati sulla concessione.Raccomandazione 3
Per essere pronta entro la fine della fase  
costitutiva, la Commissione ha iniziato a pre-parare la fase operativa basandosi sull’espe-
rienza disponibile.
85. 
La Commissione prenderà in esame le alter-native, come previsto dal regolamento  (CE) n. 683/2008, e presenterà le sue con-clusioni nel 2010.
Raccomandazione 4
a) e b) 
Nell’ambito della comunicazione, la Com-missione sta individuando le esigenze degli utenti e le iniziative necessarie per promuo-vere l’uso della tecnologia GNSS. Ciò servirà 
alla Commissione per proporre un adeguato 
quadro di riferimento normativo.
c) 
La Commissione si è adoperata per assicu-
rare che il funzionamento di EGNOS soddisfi 
le esigenze degli utenti, in particolar modo 
nel settore aeronautico, e a tal fine ha sele-
zionato un operatore qualificato con una  vasta esperienza in detto settore.
86. 
La Commissione ha creato, e potrebbe cre-are, altre imprese comuni. Ognuna di esse  è attentamente pianificata e valutata, caso 
per caso, secondo criteri pertinenti alla sua attività.
Raccomandazione 5
La Commissione esamina attentamente, caso per caso, il motivo alla base della creazione di ogni nuova impresa comune e le modalità ottimali di governance.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo74
ALLEGATO II
Il programma EGNOS si è svolto all’interno di 
un programma facoltativo dell’ESA (ARTES 9) 
sotto la gestione dell’ESA. In quanto primo 
programma dell’ESA nel settore della navi-
gazione, ha incontrato molte difficoltà  
tecniche.
b) 
Questo programma di ricerca è attivo da  
oltre 10 anni, durante i quali i requisiti tec-
nici e l’ambiente di certificazione si sono  
evoluti.
c) 
A causa dell’insuccesso dei negoziati per la 
concessione, la tabella di marcia per EGNOS 
è stata rielaborata conformemente alla  
nuova organizzazione definita dal regola-
mento (CE) n. 683/2008 del luglio 2008.
d) 
Le difficoltà incontrate dall’ESA per tenere 
disponibile il segnale con il livello di qua-
lità e attendibilità necessario per ottenere la 
certificazione sono una delle ragioni princi-pali per cui EGNOS non è operativo.
Il processo di accettazione tecnica da parte 
dell’ESA è cominciato solo all’inizio di marzo 2009. Questo è un prerequisito per trasfe-rire il sistema alla Commissione europea,  che lo accetterà solo se soddisfa gli obiet-
tivi che l’ESA si è prefissata nel programma 
ARTES 9.e) 
Gli sforzi dell’ESA e della GJU tesi a dimo-strare le potenzialità di EGNOS in altri paesi e continenti sono stati coordinati e finan-ziati dalla Commissione. In base a questi  studi preparatori, la Commissione deciderà se proporre o meno di estendere EGNOS  oltre i confini europei.
f) 
La GJU ha ricevuto fondi specificamente  
destinati a EGNOS dalla Commissione attra-
verso i programmi TEN-T 2004 e TEN-T 2005, 
nonché dall’ufficio di cooperazione Europe-Aid nel 2005. EGNOS era inoltre oggetto di 
numerosi progetti del sesto programma  
quadro. Infine la GJU ha beneficiato di una 
dotazione discrezionale per studi, stanziata 
annualmente dal suo consiglio d’ammini-
strazione, che poteva essere utilizzata, su  
decisione della direzione stessa, per finan-ziare studi specifici connessi a EGNOS.
ALLEGATO III
La GSA è subentrata negli accordi conclusi 
dalla GJU con l’NRSCC e con Matimop. La  
chiusura della GJU è stata concordata con  
Matimop e con l’NRSCC a livello di consi-glio d’amministrazione. Era la Commissione a intrattenere il dialogo con i paesi terzi  e non la GJU, la cui chiusura non ha pertanto 
influito sulle discussioni.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo75
ALLEGATO IV
In generale la Commissione rimanda alle  
risposte fornite alla relazione della Corte,  
soprattutto ai punti 39, 41 e 42.
A.2. 
A causa della natura senza precedenti del  progetto, non era possibile definire esigenze e vincoli con la stessa precisione dei pro-getti riguardanti industrie e servizi consoli-
dati (autostrade, ospedali, centrali elettriche 
ecc.) dove i rischi sono già relativamente ben 
definiti ed è facile elaborare comparatori di 
costo in base ai dati di costo esistenti. Visti il tempo limitato a disposizione e la difficoltà 
di trovare casi precedenti sui quali basarsi, 
la Commissione e la GJU hanno scelto la pro-
cedura di dialogo competitivo per l’appalto 
allo scopo di poter definire gradualmente il 
capitolato d’oneri.
Data la sua organizzazione tecnica, finan-
ziaria e giuridica, la procedura di dialogo  
competitivo serve per i casi complessi come 
il PPP per Galileo.
Gli elementi che caratterizzavano il PPP per 
Galileo e di cui non si era a conoscenza dove-
vano difatti essere affrontati durante la pro-
cedura, grazie all’interazione con offerenti seri e specializzati.
La proroga della procedura di dialogo e l’in-
terazione fra la GJU e i candidati, anche dopo 
la fusione, hanno dato buoni risultati che  
sono stati integrati negli heads of terms .A.3. 
Si veda la risposta al punto A.2.
A.4. 
Si veda la risposta al punto A.2.
A.5. 
In tutte le recenti misure normative in mate-ria, la Commissione ha introdotto disposi-zioni che promuovono le applicazioni GNSS (quali ad esempio il servizio europeo di  
telepedaggio).
La Commissione è stata comunque attenta 
a non falsare la concorrenza a favore di Gali-
leo o di EGNOS.
Al momento dei negoziati, il potenziale con-
cessionario aveva stimato le quote di reddito 
direttamente o indirettamente provenienti 
dal settore pubblico. La comunicazione sul futuro di Galileo prenderà nuovamente in  
esame queste cifre e proporrà misure nor-
mative adeguate. 
A.6. 
La scelta del PPP è stata incoraggiata e infine 
approvata dal Consiglio.
A differenza di ciò che avviene nelle indu-
strie tradizionali, non era realistico definire 
un «public sector comparator» attendibile  per mancanza di dati pertinenti.
Anche i dati provenienti dallo IOV (conva-
lida in orbita) non potevano essere utilizzati 
per sviluppare tale indicatore, a causa della 
portata estremamente differente dello IOV e della piena capacità operativa (FOC).
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo76
A.7. 
Mediante la procedura di dialogo compe-
titivo, gli offerenti hanno concepito e pro-posto soluzioni innovative che sono state  
oggetto di discussioni approfondite.
Sono state valutate con particolare atten-
zione le soluzioni innovative individuate  dagli offerenti per la commercializzazione. In tal modo la Commissione è venuta a cono-scenza di nuove applicazioni e mercati.
A.9. 
Questi aspetti sono stati oggetto degli studi 
preliminari svolti da Price Waterhouse Coo-pers, che confermavano il rapporto costi-benefici offerto dall’opzione PPP.
B.1. 
Il personale della GJU comprendeva profes-
sionisti con esperienza nel settore spaziale 
e nei relativi progetti, nonché nella gestione specifica di progetti infrastrutturali del set-
tore pubblico e nel finanziamento di pro-
getti. Rispetto ai professionisti dell’industria 
non c’era un divario di conoscenze.
Nella fase di concezione del programma (in 
particolare nello studio iniziale) sono stati coinvolti consulenti qualificati. Sin dall’ini-
zio della fase attiva del dialogo competitivo, consulenti qualificati (Price Waterhouse  Coopers, Lovell’s ecc.) e alti funzionari della 
Banca europea per gli investimenti hanno  coadiuvato la GJU nei negoziati, prima  
e dopo la fusione dei candidati, nonché nel 
contesto della fusione stessa.B.2. 
Durante tutta la fase di dialogo competitivo, 
è stata prestata particolare attenzione alla valutazione e al miglioramento della com-
prensione delle esigenze da parte degli inte-
ressati prima di partecipare alla procedura di concessione.
Questa è stata una delle ragioni per la scelta 
della procedura di dialogo competitivo.
B.3. 
Nel corso della fase di dialogo competitivo, 
la bozza di contratto è stata ampliata e per-
fezionata e si sono svolte discussioni appro-fondite sulla scelta del diritto applicabile al contratto.
B.4. 
Il programma era ambizioso e la GJU lo  
ha modificato per tenere conto del fatto  
che i negoziati erano più complessi del  previsto.
B.5. 
La fattibilità del progetto in corso è stata  
verificata e discussa periodicamente, soprat-
tutto in comunicazioni successive della  
Commissione.
B.6. 
Si veda la risposta al punto A.6.
B.7. 
Come osservato dalla Corte, la gara d’ap-
palto ha attirato un insieme diversificato di 
imprese europee, fortemente interessate al 
progetto. Trattandosi di un progetto spa-ziale innovativo e impegnativo è naturale  che l’industria spaziale abbia svolto un ruolo importante nei consorzi. Gli operatori erano 
tuttavia presenti in tutti i consorzi in gara.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo77
B.8. 
Si veda la risposta al punto A.2.
B.11. 
I costi delle offerte del settore privato non 
sono stati valutati poiché non vi era l’inten-zione di finanziarli con risorse pubbliche.
B.12. 
Si veda la risposta al punto B.1.
B.13. 
I costi dei consulenti esterni erano costan-
temente sotto controllo.
C.1. 
Si veda la risposta al punto B.2.
C.2. 
Le offerte sono state valutate e confrontate 
in maniera accurata.
C.4. 
Malgrado la fusione, la GJU è riuscita a con-
durre i negoziati e a ottenere una conver-
genza su molti argomenti, come risulta dagli 
heads of terms  firmati alla fine del 2006 col 
consorzio congiunto.

RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2009 — La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo79
Corte dei conti europea
Relazione speciale n. 7/2009
La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee2009 — 77 pagg. — 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-320-6doi: 10.2865/44185

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RITARDI E SOVRACCOSTI. NELLA PRESENTE RELAZIONE SPECIALE, LA 
CORTE HA CONTROLLATO LA FASE DI SVILUPPO E CONVALIDA DEL PROGRAMMA GALILEO CERCANDO I FATTORI CUI SIANO ADDEBITABILI LE CARENZE. LA CORTE HA CONCLUSO CHE LA GESTIONE DELLA FASE DI SVILUPPO E CONVALIDA È STATA INADEGUATA. SE SI VUOLE CHE IL RIORIENTAMENTO DEI PROGRAMMI EGNOS E GALILEO DEFINITO A METÀ 2007 ABBIA SUCCESSO, LA COMMISSIONE DEVE RAFFORZARE 
CONSIDEREVOLMENTE LA SUA GESTIONE DEI PROGRAMMI. LA PRESENTE RELAZIONE CONTIENE UNA SERIE DI RACCOMANDAZIONI IL CUI FINE È DI FORNIRE UN SOSTEGNO ALLA COMMISSIONE PER TALE 
COMPITO. INFINE, QUALORA L ’UE DECIDA DI IMPEGNARSI IN ALTRI 
GRANDI PROGRAMMI INFRASTRUTTURALI, LA COMMISSIONE DOVRÀ UTILIZZARE STRUMENTI DI GESTIONE APPROPRIATI.
CORTE DEI CONTI EUROPEAQJ-AB-09-006-IT-C
ISBN 978-92-9207-320-6