IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 295/1

Relazione di attività del comitato di vigilanza dell'OLAF

giugno 2007-maggio 2008

(2008/C 295/01)

Membri del comitato di vigilanza dell'OLAFLuis LÓPEZ SANZ-ARÁNGUEZpresidente,procuratore della Corte suprema, SpagnaKálmán GYÖRGYIconsigliere capo del ministro della Giustizia e dell'ordine pubblico, procuratore generale della Repubblica di Ungheria (in pensione), UngheriaPeter STRÖMBERGdirettore del Consiglio di vigilanza dei commercialisti, SveziaDiemut R. THEATOex deputato del Parlamento europeo, ex presidente della commissione di controllo dei bilanci, GermaniaRosalind WRIGHTpresidente del gruppo consultivo antifrode, Regno Unito

INDICE

PREFAZIONE DEL PRESIDENTE ALLA RELAZIONE DI ATTIVITÀ DEL COMITATO DI VIGILANZA DELL'OLAF

INTRODUZIONE

I. I METODI DI LAVORO DEL COMITATO DI VIGILANZA

I — 1. Le riunioni

I — 2. La segreteria

II. LA FUNZIONE INVESTIGATIVA DELL'OLAF

II — 1. Controllo della funzione investigativa dell'OLAF: potenziamento dell'indipendenza dell'OLAF

II — 1.1. Controllo regolare per iniziativa del comitato di vigilanza [articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1073/1999]

II — 1.2. Controllo regolare basato sulle informazioni trasmesse al comitato di vigilanza dal direttore generale dell'OLAF [articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999]

II — 1.2.1. Indagini in corso da oltre nove mesi

II — 1.2.2. Raccomandazioni alle istituzioni

II — 1.2.3. Casi sui quali si devono trasmettere le informazioni alle autorità giudiziarie nazionali

II — 1.3. Casi palesemente da non investigare («Prima facie non-cases»): informazioni ricevute che chiaramente e inequivocabilmente non rientrano nella sfera di competenza dell'OLAF

II — 1.4. Politica «de minimis» dell'OLAF: malversazioni di scarsa entità che possono essere trattate in modo soddisfacente da altri servizi

II — 1.5. Le attività dell'OLAF nel settore della prevenzione delle frodi

II — 2. La gestione della funzione investigativa dell'OLAF

II — 2.1. Regole procedurali per le indagini dell'OLAF

II — 2.2. La gestione delle indagini

II — 2.3. Organizzazione amministrativa e politica del personale in relazione alla funzione investigativa dell'OLAF

III. RELAZIONI CON L'OLAF, LE ISTITUZIONI UE, I PARTNER DELL'OLAF E GLI OPERATORI INTERESSATI

III — 1. Le relazioni con l'OLAF

III — 2. Le relazioni con le istituzioni comunitarie, i partner dell'OLAF e gli operatori interessati

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

ALLEGATO 1 Calendario delle riunioni del comitato di vigilanza

ALLEGATO 2 Elenco dei pareri adottati dal comitato di vigilanza tra il 1 o dicembre 2006 e il 31 maggio 2008

ALLEGATO 3 Parere n. 1/2008 «Prima facie non-cases»

ALLEGATO 4 Parere n. 2/2008 Piano annuale di gestione dell'OLAF per il 2008

ALLEGATO 5 Parere n. 3/2008 Progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per l'esercizio 2009

PREFAZIONE DEL PRESIDENTE ALLA RELAZIONE DI ATTIVITÀ DEL COMITATO DI VIGILANZA DELL'OLAF

Sono lieto di presentare la seconda relazione di attività dell'attuale comitato di vigilanza dell'OLAF, riguardante il periodo giugno 2007-maggio 2008.

Il comitato di vigilanza si è impegnato integralmente a coadiuvare l'OLAF nella sua lotta cruciale contro le frodi, la corruzione e le attività irregolari che ledono gli interessi finanziari delle Comunità europee ed a rafforzare l'indipendenza dell'OLAF mediante il regolare controllo delle sue indagini. Siamo ora in un momento determinante del nostro mandato per assolvere a tali funzioni, avendo acquisito al tempo stesso buona comprensione e vasta conoscenza dell'OLAF e del suo campo di attività.

Sulla scorta di questa esperienza pratica, abbiamo intensificato il nostro controllo delle indagini dell'OLAF esaminando un numero considerevole di casi, nell'intento di salvaguardare l'indipendenza dell'OLAF nelle sue indagini e la qualità dei suoi lavori. Al momento di redigere la presente relazione, il comitato di vigilanza sta completando vari pareri su casi di malversazioni di non grande entità — casi «de minimis» — un'analisi approfondita dei motivi per i quali le indagini durano oltre nove mesi e la valutazione di vari casi tuttora irrisolti quattro anni dopo il loro avvio. Il controllo regolare delle indagini è un mezzo d'importanza fondamentale per assicurare il pieno rispetto dell'indipendenza nell'avvio e nella conduzione delle indagini e nella redazione dei rapporti. In quanto comitato indipendente, siamo in una posizione unica per adempiere a questa funzione e dobbiamo dedicare e continueremo a dedicare tutti i nostri sforzi e la nostra competenza a tale scopo.

Sappiamo che l'OLAF sta elaborando un nuovo manuale di procedure. Lo esamineremo attentamente e presenteremo osservazioni costruttive. Come abbiamo osservato nella nostra precedente relazione di attività, il comitato di vigilanza ha riscontrato che un'ampia percentuale dei problemi inerenti alle indagini dell'OLAF si potrebbero risolvere mediante chiare regole procedurali alle quali i funzionari dell'OLAF dovrebbero attenersi. Il che è particolarmente vero per quanto riguarda il tempo eccessivo richiesto da alcune indagini. Auspichiamo che il nuovo manuale stabilisca chiare regole procedurali per le operazioni, inclusi ragionevoli termini temporali per ogni fase dell'esercizio investigativo.

Il comitato è lieto di constatare che l'OLAF sta prendendo simili iniziative allo scopo di rendere più efficaci le sue indagini, ma vi è ancora molto da fare. Auspichiamo che l'OLAF riesamini le sue politiche di gestione e di risorse umane, ripartendole in generale in maniera più razionale, così da potenziare la sua funzione investigativa.

Nel periodo in esame abbiamo continuato a tenerci in stretto contatto con la gestione dell'OLAF, inclusi il direttore generale, i direttori e i capi delle unità, e con il personale di tutta l'organizzazione dell'OLAF. La collaborazione con l'OLAF è stata positiva e, ne siamo persuasi, proseguirà e si rafforzerà in futuro. Inoltre, confidiamo che proseguiranno anche le strette relazioni di lavoro tra il comitato e le istituzioni UE.

Il nostro scopo supremo, in quanto comitato indipendente, consiste nell'assistere l'OLAF ad accrescere la sua efficacia e rafforzare la sua indipendenza. È nostra risoluta intenzione proseguire in tal senso.

Ringrazio in particolare, per il suo preziosissimo aiuto, la segreteria del comitato di vigilanza.

INTRODUZIONE

Il comitato di vigilanza dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è stato istituito per rafforzare e assicurare l'indipendenza dell'indipendenza dell'OLAF mediante il regolare controllo della funzione investigativa dell'OLAF. Il comitato trasmette pareri al direttore generale dell'OLAF e deve riferire ogni anno alle istituzioni riguardo alle sue attività. Questa è la seconda relazione di attività dell'attuale comitato di vigilanza, riguardante le attività svolte tra il 1o giugno 2007 e il 31 maggio 2008.

Nella prima relazione di attività, adottata nell'ottobre 2007 (1), il comitato di vigilanza ha rilevato l'esigenza dell'OLAF di dotarsi di una direzione forte ed efficace, di una politica in materia d'indagini e di una gestione delle procedure ben definite, di dispositivi di controllo interno intesi ad evitare potenziali conflitti d'interessi nel corso delle indagini e di una vigorosa politica del personale: tutti elementi che incidono direttamente sulla conduzione indipendente delle indagini e sulla loro efficacia. Il comitato di vigilanza ha anche raccomandato che l'OLAF cambi il modo in cui lo informa della indagini che sono in corso da oltre nove mesi. La relazione è stata discussa con il vicepresidente della Commissione, Siim Kallas, con la segretaria generale della Commissione, Catherine Day; con la commissione di controllo dei bilanci del Parlamento europeo (COCOBU) e con il gruppo di lavoro del Consiglio europeo per la lotta antifrode durante la presidenza slovena. Il comitato di vigilanza si compiace per le reazioni positive e l'appoggio ricevuti. Il direttore generale dell'OLAF, Franz-Hermann Brüner, ha dichiarato di ritenere la relazione un valido mezzo per conseguire obiettivi comuni.

Rosalind Wright è stata presidente del comitato di vigilanza fino al dicembre 2007, quando è stato eletto, per il mandato di un anno, Luis López Sanz-Aránguez.

I. I METODI DI LAVORO DEL COMITATO DI VIGILANZA

I — 1. Le riunioni

Il comitato di vigilanza si è attenuto al suo programma di riunioni mensili, tenendo undici riunioni plenarie a porte chiuse, alle quali hanno partecipato tutti i membri (2). Le riunioni del comitato di vigilanza non sono aperte al pubblico e tutti i documenti pertinenti sono riservati, anche se i verbali delle riunioni sono messi a disposizione dell'OLAF e del segretariato generale del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione ai fini della trasparenza e allo scopo d'informarli regolarmente sulle attività del comitato di vigilanza. I membri del comitato di vigilanza hanno adottato all'unanimità i pareri trasmessi al direttore generale dell'OLAF. Inoltre, si è continuato a nominare rapporteurs (relatori) (3) nell'intento di rendere più efficace la preparazione e il seguito di specifici temi d'interesse per il comitato di vigilanza.

Come nel periodo formante oggetto della precedente relazione, il comitato di vigilanza ha proseguito nella prassi d'invitare alle riunioni il direttore generale e alcuni membri del personale dell'OLAF perché potessero discutere ed essere al corrente di ogni questione pertinente ai lavori del comitato di vigilanza e inoltre perché potessero informare l'OLAF sulle attività del comitato di vigilanza.

I — 2. La segreteria

Le responsabilità della segreteria del comitato di vigilanza sono descritte nel regolamento interno del comitato (4), a norma del quale la segreteria svolge una funzione cruciale nel facilitare e coadiuvare lo svolgimento di tutti i lavori che il comitato di vigilanza intraprende, assicurando inoltre che il comitato di vigilanza sia in grado di adempiere al suo mandato legale in piena indipendenza.

Viste le difficoltà, nei primi due anni di attività, a trovare e nominare personale di segreteria (5), il comitato di vigilanza ha raccomandato (6) che gli venissero assegnati otto segretari debitamente qualificati, mediante una nota in calce all'organico dell'OLAF, allo scopo di evitare che i suoi futuri lavori rimangano bloccati, di assicurare la continuità dei suoi lavori e rafforzare la sua indipendenza.

II. LA FUNZIONE INVESTIGATIVA DELL'OLAF

II — 1. Controllo della funzione investigativa dell'OLAF: potenziamento dell'indipendenza dell'OLAF

L'avvio e la conduzione indipendenti delle indagini e la redazione dei rapporti sui casi investigati sono le funzioni essenziali dell'OLAF. Fin dall'inizio del suo mandato l'attuale comitato di vigilanza ha deciso di avvalersi appieno dei dispositivi giuridici conferitigli dal legislatore per il controllo regolare della funzione investigativa dell'OLAF.

Dopo la sua ultima relazione, il comitato di vigilanza ha intensificato l'attività di controllo riguardo alle indagini di durata superiore a nove mesi e, per la prima volta, alle indagini non ancora terminate dopo quattro anni dal loro avvio e ai casi deferiti alle autorità giudiziarie nazionali. Inoltre, il comitato di vigilanza ha esaminato le statistiche mensili delle attività operative.

II — 1.1. Controllo regolare per iniziativa del comitato di vigilanza [articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1073/1999]

Il comitato di vigilanza si è preoccupato per l'eccessiva lunghezza di alcune indagini dell'OLAF. Anche l'OLAF ritiene prioritaria la riduzione della durata dei casi di più vecchia data (7).

Tenuto conto della funzione centrale che l'OLAF svolge in alcuni settori d'indagine per i quali esso possiede anche chiare competenze procedurali, il comitato di vigilanza ha deciso di esaminare tutti i casi della direzione A dell'OLAF «Indagini e operazioni I» non ancora chiusi dopo oltre quattro anni dall'avvio o iniziati nel 2004. I rapporteurs hanno esaminato le informazioni riguardanti 26 pratiche investigative dell'OLAF in tutti i settori della direzione A: 13 indagini interne, istituzioni europee; 5 indagini interne/esterne, organi e agenzie UE; 6 casi relativi a spese dirette e aiuti esterni e 2 casi relativi ad aiuti esterni.

Scopo dell'analisi era accertare che i potenziali ritardi ingiustificati non fossero dovuti a un motivo atto a compromettere l'indipendente conduzione delle indagini né potessero porne a repentaglio i risultati.

Nell'esaminare i casi, il comitato di vigilanza ha preso in debita considerazione i seguenti elementi: l'ottemperanza delle regole stabilite nel manuale dell'OLAF; la categorizzazione dei casi come atti criminali; infrazioni disciplinari o reati finanziari; i ritardi ingiustificati, i periodi d'inattività e i termini di prescrizione, i conflitti d'interesse nel corso delle indagini; il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali; i rischi potenziali per la conduzione indipendente delle indagini. Inoltre, il comitato di vigilanza ha proceduto a una valutazione complessiva della qualità delle pratiche e della rispondenza tra il sistema di gestione dei casi (CMS) e la copia cartacea.

Nonostante le caratteristiche specifiche di ciascun caso, era evidente la presenza di un filo conduttore comune nei ritardi ingiustificati e nei periodi inspiegati d'inattività nella fase investigativa. Alcuni dei casi classificati come «indagini interne» erano in effetti casi di «assistenza in materia penale». Questi casi e altri correttamente classificati come indagini interne erano stati tenuti aperti benché non fosse in corso attualmente nessuna azione investigativa.

Tranne per i periodi di valutazione e di accertamento, nel manuale dell'OLAF non sono indicate scadenze specifiche per la durata delle indagini. Questa lacuna dà luogo a incertezza del diritto, al pericolo potenziale d'inosservanza dei termini di prescrizione e ad altri fattori nefasti per gli interessi della giustizia.

Il comitato di vigilanza si preoccupa per la mancanza di dispositivi efficaci di controllo dei casi, che aiuterebbero l'OLAF ad evitare simili rischi. Il comitato di vigilanza prende atto con favore della nomina di due consiglieri nelle direzioni «Indagini e operazioni» dell'OLAF, ma il loro mandato non è definito con chiarezza e, in mancanza di esplicite regole procedurali, il comitato di vigilanza teme che siano tuttora presenti fattori nocivi per l'esito positivo delle indagini.

I rapporteurs stanno esaminando tutte le indagini dell'OLAF in corso da oltre quattro anni. Si giungerà nei prossimi mesi a conclusioni generali e particolareggiate, che formeranno oggetto di un parere da trasmettere al direttore generale dell'OLAF.

Nel controllare le pratiche dell'OLAF, il comitato di vigilanza ha esaminato non soltanto gli incartamenti ma anche i file elettronici della base dati del sistema di gestione di casi (CMS) dell'OLAF e ha constatato la mancanza generale di rigorosa organizzazione sistematica nel repertoriare e archiviare i documenti dell'OLAF. Secondo il comitato di vigilanza, un'accurata attenzione ai particolari è indispensabile per evitare ogni possibile confusione e la perdita potenziale di continuità nelle pratiche. Inoltre il comitato di vigilanza ritiene che, per risparmiare tempo, un investigatore in grado di leggere i documenti nella loro lingua originale dovrebbe redigere in una delle lingue di lavoro della Commissione note relative alle pratiche, con il compendio dei fatti del caso.

II — 1.2. Controllo regolare basato sulle informazioni trasmesse al comitato di vigilanza dal direttore generale dell'OLAF [articolo 11, paragrafo 7 del regolamento (CE) n. 1073/1999]

II — 1.2.1. Indagini in corso da oltre nove mesi

Il comitato di vigilanza ha proseguito l'esame dei rapporti redatti dagli investigatori dell'OLAF nel caso d'indagini in corso da oltre nove mesi. Il comitato di vigilanza ha esaminato tutti i 141 rapporti relativi a tali indagini nel periodo gennaio-dicembre 2007 (il 78 % delle indagini avviate dall'OLAF a quella data erano in corso da oltre nove mesi) procedendo mese per mese e settore per settore e rivolgendo particolare attenzione ai motivi indicati per il non completamento entro nove mesi. Il comitato di vigilanza ha notato che in metà dei rapporti il motivo menzionato era che «considerevoli risorse sono state assegnate al caso, ma anche in tal modo la mole delle attività investigative richiede tempi più lunghi».

Nella relazione annuale di attività 2005-2007 il comitato di vigilanza aveva raccomandato di apportare modifiche radicali alle informazioni figuranti nei rapporti dell'OLAF, per indicare nei particolari i motivi dei cospicui ritardi nelle indagini e di richiamare l'attenzione sui possibili termini di prescrizione (8).

Più specificamente, il comitato di vigilanza ha raccomandato al direttore generale dell'OLAF di modificare il formato dei «rapporti dei nove mesi» per inserirvi elementi supplementari che consentano di valutare effettivamente il progredire delle indagini. Questi elementi dovrebbero comprendere: la descrizione giuridica dell'irregolarità, la data o il periodo in cui sono stati compiuti gli atti investigati, la durata della «fase di accertamento» precedente l'avvio del caso, le potenziali sanzioni o conseguenze legali degli atti investigati ed i relativi termini di prescrizione.

Il direttore generale dell'OLAF ha seguito formalmente questa raccomandazione del comitato di vigilanza. Nondimeno, mentre le unità investigative e operative della direzione B «Indagini e operazioni II» hanno adattato i loro rapporti alle informazioni richieste dal comitato di vigilanza, le unità investigative e operative della direzione A «Indagini e operazioni I» non hanno seguito questa raccomandazione (9). Come risultato, il comitato di vigilanza ha riscontrato i medesimi problemi che nel periodo formante oggetto della precedente relazione. Spesso, come motivo per il non completamento è stata indicato il ricorso a una «sospensione tattica dell'indagine». In precedenza il comitato di vigilanza aveva raccomandato di omettere questa indicazione come motivo del non completamento, poiché essa non dà una spiegazione chiara dei motivi del ritardo. Si è notato inoltre che in un terzo dei casi non era indicato il tempo previsto per completare l'indagine.

Il comitato di vigilanza ha richiamato l'attenzione del direttore generale dell'OLAF sulla differenza di metodologia tra le due direzioni. Soltanto nel gennaio 2008 le unità della direzione A hanno adattato i loro compendi alle richieste del comitato stesso. Il comitato di vigilanza sta esaminando anche tali rapporti (54 dal gennaio al maggio 2008) che, insieme con gli altri 141 summenzionati, formeranno oggetto di un parere da trasmettere al direttore generale dell'OLAF.

II — 1.2.2. Raccomandazioni alle istituzioni

Il direttore generale dell'OLAF è tenuto a informare il comitato di vigilanza dei casi in cui un'istituzione, organo o agenzia non ha seguito le raccomandazioni dell'OLAF (10). Nel periodo formante oggetto della presente relazione soltanto due casi sono stati riferiti al comitato di vigilanza, che li ha esaminati e discussi. Un numero così esiguo di casi riferitigli non consente al comitato di vigilanza di giungere a conclusioni generali né di formulare raccomandazioni. Tuttavia, questi casi fanno temere che l'OLAF non proceda a un monitoraggio efficace e non abbia tenuto conto dei termini di prescrizione, effettuando peraltro una gran mole di inutile lavoro amministrativo. Che vi siano stati soltanto due casi nel periodo di riferimento induce il comitato di vigilanza a pensare che non sia prevista una rilevazione sistematica.

Il comitato di vigilanza raccomanda che l'OLAF istituisca un sistema regolare di rilevazione, così da segnalargli i casi nei quali un'istituzione, organo o agenzia non ha seguito le sue raccomandazioni come è tenuto per legge.

II — 1.2.3. Casi sui quali si devono trasmettere le informazioni alle autorità giudiziarie nazionali

L'obiettivo del comitato di vigilanza è valutare la qualità e l'utilità dei rapporti investigativi dell'OLAF destinati alle autorità giudiziarie nazionali e di accertare che le conclusioni delle indagini siano basate esclusivamente su elementi aventi valore probatorio nei procedimenti dello Stato membro nel quale si rivela necessario utilizzarli (11).

Il direttore generale dell'OLAF trasmette regolarmente al comitato di vigilanza le copie delle pratiche inviate alle autorità giudiziarie degli Stati membri. Nel periodo di riferimento il comitato di vigilanza ha esaminato 43 casi di questo tipo, che gli sono stati presentati nelle sue riunioni dai giuristi dell'Unità di consulenza giudiziaria e legale dell'OLAF che hanno trasmesso le pratiche. In base a un'analisi preliminare, il comitato di vigilanza e i rappresentanti di questa Unità hanno tenuto un aperto dibattito sugli aspetti sostanziali e procedurali delle indagini.

Il comitato di vigilanza ha rivolto particolare attenzione alla classificazione dei reati e ai loro termini di prescrizione, verificando inoltre che la descrizione dei fatti fosse chiara e comprensibile per i destinatari. Infine, i membri del comitato cercano di assicurare che i rapporti possano costituire prove ammissibili nel procedimento giudiziario dello Stato membro in questione. Se un reato comprende elementi costitutivi commessi in più Stati membri, il comitato di vigilanza tenta inoltre di determinare quali motivi obiettivi abbiano indotto l'OLAF a scegliere quel particolare Stato membro al quale ha trasmesso il caso.

Il comitato di vigilanza ha osservato che in qualche caso i rapporti finali sono stati trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali quando era scaduto il termine di prescrizione e che in altri casi la modesta importanza del caso in questione aveva indotto tali autorità a non istruirlo. Il comitato di vigilanza ha anche notato che sarebbe stato possibile evitare tale inconveniente facendo partecipare all'indagine in una fase precoce un giurista dell'Unità di consulenza giudiziaria e legale. In tutti i casi nei quali la loro consulenza appare essenziale, il grado e i tempi di cointeressamento dei giuristi dell'OLAF non sono sistematici.

È importante sottolineare che le autorità giudiziarie dello Stato membro che ricevono i rapporti dell'OLAF non sono tenute ad iniziare il procedimento legale (12): spetta a tali autorità decidere al riguardo a norma della legge della loro giurisdizione ed eventualmente secondo le loro priorità in materia penale.

Tenuto conto di ciò e allo scopo di rendere più chiari i rapporti che vengono trasmessi, sarebbe consigliabile far sì che tutti tali rapporti siano sempre basati sul medesimo modello prestabilito, per assicurare che nulla sia omesso e che vi siano inclusi tutti gli elementi di rilievo, considerate le esigenze giuridiche dello Stato membro e le norme nazionali di valutazione.

Il comitato di vigilanza riceve regolarmente informazioni dall'OLAF anche sui casi per i quali le autorità nazionali, comprese le procure, non hanno iniziato il procedimento dopo aver ricevuto le pratiche dell'OLAF. Per due casi loro trasmessi nel 2007 e per un caso loro trasmesso nel 2008 le autorità giudiziarie hanno deciso di non intraprendere azioni.

II — 1.3. Casi palesemente da non investigare («Prima facie non-cases»): informazioni ricevute che chiaramente e inequivocabilmente non rientrano nella sfera di competenza dell'OLAF

Il comitato di vigilanza ha esaminato un campione rappresentativo di 212 casi palesemente da non investigare (il 24 % di tutti i casi tra il 2003 e il 2007), per i quali le informazioni ricevute dall'OLAF non rientravano nella sua sera di competenza e non richiedevano quindi l'avvio di una valutazione integrale o di una indagine formale (13). Il fulcro dell'analisi consisteva nel verificare la corretta applicazione, da parte dell'OLAF, delle regole enunciate nel manuale e nell'esaminare quali procedure siano attualmente in vigore per trattare questo tipo di casi.

Il comitato di vigilanza ha concluso che l'OLAF applica adeguatamente le regole vigenti e che le procedure consentono all'OLAF di chiudere questo tipo di casi in tempi brevi, senza fabbisogno eccessivo di risorse. Il comitato di vigilanza non ha rilevato, nel campione, nessun caso in cui fosse più opportuna una diversa procedura o l'esame approfondito delle informazioni. Nondimeno, il comitato di vigilanza constata una discrepanza tra la prassi attuale che gli investigatori seguono per valutare le informazioni ricevute e quanto previsto nel manuale, secondo il quale trattare le informazioni ricevute spetta al capo dell'unità. Il comitato di vigilanza raccomanda che l'OLAF tenga conto di questa discrepanza nel procedere alla revisione del suo manuale delle procedure operative.

II — 1.4. Politica «de minimis» dell'OLAF: malversazioni di scarsa entità che possono essere trattate in modo soddisfacente da altri servizi

Il comitato di vigilanza si rende conto che il fattore principale nel decidere se avviare o no un caso non è sempre l'incidenza finanziaria: l'OLAF è tenuto anche a prendere in considerazione altri fattori, quali l'importanza politica delle informazioni e la reputazione delle Comunità, ed a rispettare la politica della Commissione di tolleranza zero nei confronti delle frodi e della corruzione. Il che non deve comportare, tuttavia, che l'OLAF sia tenuto a trattare tutti i tipi di informazioni iniziali e indagare su tutti i casi a prescindere dall'entità della loro incidenza finanziaria.

Il comitato di vigilanza ha riscontrato alcuni casi d'importanza molto esigua (ad esempio falsi rendiconti di spesa presentati da funzionari, comportanti piccole somme di denaro) che potevano essere deferiti immediatamente all'ufficio investigativo e disciplinare della Commissione (IDOC), il quale è competente per investigare su questi tipi di casi interni e sui casi di manchevolezze professionali. In base all'esperienza del comitato di vigilanza, inoltre, l'OLAF trarrebbe vantaggio rafforzando la cooperazione con l'IDOC. È quindi importante che l'OLAF dia attuazione al più presto al memorandum d'intesa con l'IDOC, allo scopo di chiarire le regole su che cosa debba investigare l'OLAF stesso e che cosa si debba trasmettere all'IDOC, e anche su questioni concrete, quali l'accesso alle pratiche.

Il comitato di vigilanza ritiene che sarebbe vantaggioso per l'OLAF elaborare una politica interna «de minimis» in base alla sua politica e alle sue priorità in materia d'indagini. Secondo il comitato di vigilanza, l'OLAF dovrebbe mirare a destinare le sue risorse, ogni qualvolta sia possibile, alle indagini sui casi più gravi, perseguendo una strategia investigativa che l'OLAF stesso dovrebbe definire, tale da ridistribuire l'onere di lavoro e le risorse umane escludendo i casi nei quali l'incidenza finanziaria è esigua.

II — 1.5. Le attività dell'OLAF nel settore della prevenzione delle frodi

Nel periodo formante oggetto della presente relazione l'OLAF ha informato regolarmente il comitato di vigilanza delle sue nuove iniziative in materia di frodi e corruzione. Pur approvando, in linea di principio, gli sforzi dell'OLAF nel settore della prevenzione delle frodi e della corruzione, il comitato di vigilanza ritiene che i lavori in questo settore debbano effettuarsi in stretto nesso con le indagini e le attività operative dell'OLAF. Per il comitato di vigilanza è di particolare interesse sapere come, in base ai risultati concreti delle sue indagini, l'OLAF possa avvalersi dell'esperienza così acquisita e delle competenze che ne derivano per affrontare le sfide strategiche nel settore delle frodi e della corruzione, ai sensi del regolamento (CE) n. 1073/1999 (14).

Data la limitatezza delle risorse per le sue attività investigative e preventive, il comitato di vigilanza raccomanda che l'OLAF elabori con urgenza un chiaro ordine di priorità in materia di prevenzione delle frodi e della corruzione, in modo da non distogliere le sue risorse dalle attività investigative. Il comitato di vigilanza insiste sulla necessità di accrescere in misura sostanziale il flusso d'informazioni, la collaborazione e il coordinamento tra le direzioni e le unità dell'OLAF incaricate rispettivamente di prevenire le frodi e di effettuare le indagini, cosicché l'esperienza acquisita grazie alle indagini possa servire effettivamente per le iniziative dell'OLAF in tale settore. Un simile nesso è essenziale ai fini dell'utile contributo ai servizi della Commissione che ci si attende dall'OLAF.

II — 2. La gestione della funzione investigativa dell'OLAF

II — 2.1. Regole procedurali per le indagini dell'OLAF

Nell'aprile 2007 l'OLAF ha trasmesso al comitato di vigilanza il progetto del suo manuale delle procedure operative (versione ridotta). Secondo il comitato di vigilanza, l'OLAF ha bisogno di una guida chiara e pratica per i suoi investigatori, formulata in modo da servire quale efficace strumento di lavoro per svolgere le indagini, spiegando le procedure, regole e scadenze da applicare alle varie fasi di un'indagine. Questa versione del progetto di manuale dell'OLAF non risponde alle aspettative del comitato di vigilanza.

Nel momento in cui è stata redatta la presente relazione, l'OLAF stava completando il nuovo progetto di manuale delle sue procedure operative. Il comitato di vigilanza si pronuncerà al riguardo tenuto conto dei punti summenzionati.

II — 2.2. La gestione delle indagini

Fin dall'inizio del suo mandato, il comitato di vigilanza ha esaminato l'incidenza diretta della gestione, direzione dei lavori e organizzazione dell'OLAF sull'esercizio della sua funzione investigativa (15). Il comitato di vigilanza confida che miglioramenti in tale settore accresceranno l'efficienza ed efficacia della funzione investigativa dell'OLAF, in particolare il contenimento dei ritardi e la qualità ed efficacia delle indagini. Secondo il comitato di vigilanza, il quadro giuridico attuale (16) fornisce al direttore generale dell'OLAF, quale capo del servizio, i poteri decisionali sulle questioni attinenti all'organizzazione e gestione delle attività dell'OLAF in generale.

Il comitato di vigilanza osserva che sono già in corso miglioramenti per la gestione delle indagini e accoglie con favore la nomina dei direttori della direzione B «Indagini e operazioni II» e della direzione C «Sostegno operativo e politico» e di consiglieri per le direzioni A e B.

Al termine del periodo formante oggetto della presente relazione, il comitato di vigilanza ha incontrato i direttori delle direzioni A e B (17) per discutere gli ultimi sviluppi nei loro rispettivi settori di lavoro e le loro idee per il futuro. Il comitato di vigilanza vorrebbe creare una relazione più stretta e più aperta con la gestione dell'OLAF: esso sostiene appieno i direttori dell'OLAF nei loro sforzi intesi a migliorare il controllo e la supervisione delle indagini ed è disposto, quando sia opportuno, a coadiuvare e consigliare l'OLAF.

Il comitato di vigilanza raccomanda che la gestione dell'OLAF definisca meglio una chiara politica investigativa e la pianificazione strategica delle indagini che, a suo giudizio, migliorerebbero anche la trasparenza e consentirebbero di raggiungere la massima efficienza nella gestione della gran mole d'indagini e delle corrispondenti risorse disponibili.

Il comitato di vigilanza incoraggia inoltre i dirigenti dell'OLAF ad adottare un'ottica direzionale e una visione più chiare della funzione primaria dell'Ufficio. Secondo il comitato di vigilanza, vi è il pericolo che la mancanza di trasparenza possa condurre a ritardi nel trattamento delle pratiche, impedendo così agli Stati membri di dare un adeguato seguito alle raccomandazioni dell'OLAF. Dalle note di presentazione dei casi trasmessi dall'OLAF alle autorità giudiziarie nazionali si constata che alcune pratiche non sono state trattate da tali autorità perché il termine di prescrizione era scaduto prima che il caso fosse loro deferito. Inoltre, l'analisi dei rapporti dei casi non ancora completati dopo nove mesi (18), effettuata dal comitato di vigilanza, mostra che con una migliore gestione e pianificazione sarebbe stato possibile evitare numerosi ritardi nel trattamento delle pratiche (dovuti al basso grado di priorità, alla mancanza di risorse e alla sospensione tattica).

Il comitato di vigilanza pone anche in rilievo l'importanza, da un lato, di dispositivi intesi ad assicurare un adeguato controllo della qualità e ad evitare i ritardi e, dall'altro, di un efficace sistema di reazione di risposta e di valutazione delle indagini. Con un valido sistema di controllo e mediante l'elaborazione di indicatori sarebbe più agevole, per la gestione dell'OLAF, monitorare i risultati e anche individuare i settori problematici. Inoltre, il sistema dovrebbe consentire di procedere a un'azione correttiva in base agli insegnamenti tratti in tal modo, dando seguito alle raccomandazioni. Gli strumenti fondamentali per migliorare il controllo e i sistemi di reazione di risposta sono la trasparenza e le comunicazioni interne.

Il comitato di vigilanza ha presentato un parere sul piano annuale di gestione (AMP) dell'OLAF per il 2008 (19), formulando vari suggerimenti sugli obiettivi di gestione e sugli indicatori dei risultati (20).

II — 2.3. Organizzazione amministrativa e politica del personale in relazione alla funzione investigativa dell'OLAF

Il comitato di vigilanza ritiene che il direttore generale dell'OLAF debba avere la responsabilità di predisporre un'efficace politica del personale nell'ambito dello statuto del personale delle Comunità, quale stabilito dalla Commissione nella decisione del 1999 (21). Inoltre, il direttore generale dell'OLAF dovrebbe trarre profitto dalla completa flessibilità di cui dispone, quale autorità avente potere di nomina, per procedere agevolmente all'assunzione di personale ed a trasferimenti e rimozioni interne e per assicurarsi che siano messi a sua disposizione i posti e le dotazioni necessari per consentire all'OLAF di funzionare con efficienza.

Il comitato di vigilanza ha esaminato il progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per il 2009 e ha presentato un parere (22) al riguardo, nel quale pone in particolare rilievo l'importanza di collegare strettamente la politica del personale con le esigenze delle unità investigative.

Secondo il comitato di vigilanza, è possibile conseguire tale scopo dando maggiore sviluppo a una strategia delle risorse umane che consenta un'efficiente ripartizione del personale basata sulle reali esigenze e sulle priorità convenute e assegnando nuove risorse alle attività investigative fondamentali. Attualmente vi è uno squilibrio tra le risorse addette alle attività rispettivamente operative e non operative. Inoltre, la priorità dell'OLAF dovrebbe consistere nell'utilizzare meglio le risorse già disponibili al suo interno piuttosto che aumentare il totale degli effettivi.

Il comitato di vigilanza insiste sull'importanza di elaborare un programma di formazione permanente specializzata, destinata agli investigatori per migliorarne le conoscenze e le competenze, in particolare per quanto riguarda l'attuazione finanziaria delle regole comunitarie.

L'indipendenza degli investigatori dell'OLAF è vitale. A questo scopo, dal punto di vista della stabilità, della continuità e dell'indipendenza è d'importanza critica il problema del personale temporaneo dell'OLAF, dato che attualmente un'ampia percentuale del personale investigativo lavora con contratti a termine. Il comitato di vigilanza approva i positivi sviluppi registrati nel 2007 e 2008 con l'estensione a tempo indeterminato dei contratti temporanei e con la pubblicazioni di bandi di concorso generale. Inoltre il comitato di vigilanza incoraggia l'OLAF a promuovere il suo personale temporaneo a norma dello statuto del personale e della decisione del 2005 del direttore generale (23), nell'intento di accrescerne la mobilità, pianificando attentamente, nel contempo, la politica di assunzioni in seguito al completamento del concorso non ancora concluso e dei concorsi in programma.

III. RELAZIONI CON L'OLAF, LE ISTITUZIONI UE, I PARTNER DELL'OLAF E GLI OPERATORI INTERESSATI

III — 1. Le relazioni con l'OLAF

Dall'inizio del suo mandato il comitato di vigilanza ha presentato otto pareri (24): tre riguardanti i progetti preliminari di bilancio dell'OLAF, uno sui rapporti relativi ai casi non ancora completati dopo nove mesi, uno sui casi palesemente non di competenza dell'OLAF, uno sulla proposta riforma dell'OLAF (compreso un parere complementare) e due su questioni relative alla gestione della funzione investigativa dell'OLAF. Il comitato di vigilanza constata con soddisfazione che, nella maggior parte dei casi, l'OLAF ha accettato di tener conto dei suoi pareri e intende seguirli integralmente.

Per poter valutare l'incidenza dei propri lavori, il comitato di vigilanza incoraggia l'OLAF a trasmettergli informazioni più particolareggiate e regolari su come intenda attuare le sue raccomandazioni. In complesso, il comitato di vigilanza confida che le sue raccomandazioni aiuteranno l'OLAF ad operare con maggiore efficacia, migliorando in particolare alcuni aspetti d'importanza centrale per la sua indipendenza operativa e per una sana gestione della sua funzione investigativa.

Nel periodo formante oggetto della presente relazione, il comitato di vigilanza ha tenuto incontri regolari con il direttore generale dell'OLAF, con tutti i direttori e i giuristi dell'Unità di consulenza giudiziaria e legale e con il personale delle altre unità, per discutere sui loro lavori. Da queste discussioni, il comitato di vigilanza ha concluso che anche la direzione e il personale dell'OLAF nutrono preoccupazioni riguardo alle ambiguità, menzionate più sopra nella presente relazione, relative alla natura delle indagini dell'OLAF e particolarmente alle questioni attinenti alla gestione e alle risorse umane. L'OLAF è consapevole dell'urgente necessità di migliorare la pianificazione e la gestione strategica delle sue indagini e di stabilire e attuare, per tali indagini, priorità, regole e procedure operative.

Il comitato di vigilanza ha insistito sull'importanza di criteri e di priorità per le indagini, atti a consentire l'utilizzo ottimale delle risorse disponibili. Il comitato di vigilanza approva il parere del personale dirigente dell'OLAF, secondo cui aumentare il numero degli effettivi non è al momento un'urgenza pressante per l'OLAF: piuttosto, è necessario ridistribuire e formare adeguatamente le risorse esistenti per meglio mirare al fulcro delle attività. Tutte queste misure e iniziative richiedono peraltro un più vigoroso impegno e perizia dirigenziale nella gestione dell'OLAF.

Nel periodo formante oggetto della presente relazione, il presidente del comitato di vigilanza ed i rapporteurs sono stati invitati dall'OLAF a partecipare a tre sue conferenze: la conferenza dei magistrati inquirenti nei casi di frode e la conferenza sulla corruzione organizzata dall'Eurojust e dall'OLAF, svoltesi entrambe a Bruxelles, e la conferenza ISCTE/ANU/OLAF (25) per la lotta contro la corruzione, svoltasi in Portogallo.

III — 2. Le relazioni con le istituzioni comunitarie, i partner dell'OLAF e gli operatori interessati

Il comitato di vigilanza ha mantenuto stretti contatti con le istituzioni comunitarie e con i partner dell'OLAF e gli operatori interessati, e ha proceduto a regolari scambi di vedute con gli organismi aventi l'interesse comune di combattere le frodi, la corruzione e le attività illecite che ledono gli interessi finanziari delle Comunità.

Con tali intenti, nel periodo formante oggetto della presente relazione il comitato di vigilanza ha incontrato il vicepresidente della Commissione, Siim Kallas; la segretaria generale della Commissione, Catherine Day; la commissione di controllo dei bilanci del Parlamento europeo (COCOBU) e il suo presidente, Herbert Bösch; i coordinatori del COCOBU e la rapporteur del COCOBU per l'OLAF e per il comitato di vigilanza, Ingeborg Grässle; il direttore per la giustizia e gli affari interni del segretariato del Consiglio europeo, Gilles de Kerchove; il gruppo di lavoro del Consiglio europeo per la lotta antifrode durante la presidenza slovena; il vicegarante europeo della protezione dei dati, Joaquín Bayo Delgado; il mediatore europeo, Nikiforos Diamandouros.

Questi colloqui hanno consentito al comitato di vigilanza di concludere che in tutta la Commissione si sono formate una migliore comprensione e più strette relazioni di lavoro con l'OLAF, che vi sono preoccupazioni comuni e generalizzate riguardo alle ripercussioni dei ritardi nel trattare e completare le indagini, che la capacità operativa dell'OLAF sarebbe molto apprezzata nel settore della giustizia e affari interni e che si dovrebbero considerare le attività dell'OLAF nel contesto nel trattato di Lisbona e in relazione al servizio del procuratore europeo. Su invito e in cooperazione con il procuratore generale del Regno di Spagna, il comitato di vigilanza ha partecipato a un seminario internazionale il cui scopo era riunire gli organismi che agiscono nel settore della giustizia, per discutere il futuro contesto della lotta contro i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione e per riflettere sulla funzione che l'OLAF potrebbe assumere in questa nuova struttura.

Il comitato di vigilanza ha incontrato anche il procuratore generale del Regno di Spagna, Candido Conde-Pumpido, e il procuratore federale belga, Johan Delmulle, per valutare la qualità e l'utilità dei rapporti sulle indagini trasmessi dall'OLAF alle autorità giudiziarie nazionali, per promuovere un adeguato flusso d'informazioni tra l'OLAF e gli Stati membri e per favorire un'attuazione proattiva, da parte delle autorità nazionali, delle disposizioni relative al dovere d'informare l'OLAF (26). Il comitato di vigilanza ha anche la funzione di aiutare l'OLAF a migliorare il livello di collaborazione e cooperazione con gli Stati membri, il che è essenziale perché le indagini dell'OLAF si concludano con successo. Nei colloqui si è rilevato che attualmente vi sono buona cooperazione e adeguati scambi di informazioni tra le autorità giudiziarie e di contrasto e l'OLAF. La funzione dei giuristi dell'unità di consulenza giudiziaria e legale dell'OLAF resta d'importanza fondamentale per i contatti e collaborazioni regolari con le autorità giudiziarie nazionali.

Nel gennaio 2008, in seguito al suddetto seminario internazionale, è stato firmato un accordo di cooperazione tra l'ufficio del procuratore generale del Regno di Spagna e l'OLAF. Il comitato di vigilanza incoraggia l'OLAF a rafforzare ancora le sue relazioni in generale con le autorità nazionali, dato che i risultati tangibili delle attività dell'OLAF dipendono anche dal contributo apportato dagli Stati membri nel corso delle indagini e nelle fasi successive.

Nei colloqui con il vicegarante europeo della protezione dei dati, Joaquín Bayo Delgado, il comitato di vigilanza ha insistito sul fatto che l'accesso permanente ai dati dell'OLAF è parte integrante delle sue attività, per poter assolvere il suo mandato legale di controllo assicurando al tempo stesso la tutela dei dati personali e il rispetto della segretezza. Nel luglio 2007 il garante europeo della protezione dei dati ha presentato un parere (27), nel quale concludeva che non vi erano motivi di ritenere che fossero violate le disposizioni del regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (28) purché si tenesse pieno conto delle considerazioni esposte nel parere stesso. Il comitato di vigilanza concorda con le raccomandazioni formulate dal garante europeo della protezione dei dati e si è impegnato a seguirle integralmente.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

I. La funzione essenziale del comitato di vigilanza consiste nel regolare controllo delle indagini dell'OLAF, allo scopo di assicurare l'indipendenza nell'avvio e nella conduzione delle indagini e nella redazione dei rapporti sui casi investigati. Questo dispositivo è fondamentale per rafforzare l'indipendenza delle indagini dell'OLAF sin dall'inizio. Il comitato di vigilanza mantiene il suo impegno a tale scopo.

II. Il comitato di vigilanza nutre preoccupazioni riguardo all'eccessiva lunghezza di alcune indagini e ha esaminato tutte le indagini non ancora completate dopo quattro anni dalla direzione A «Indagini e operazioni I». Il comitato di vigilanza ha analizzato 26 indagini, senza interferire nel loro svolgimento, e ha riscontrato periodi inspiegati d'inattività e incorretta categorizzazione dei casi. Il comitato di vigilanza esorta l'OLAF ad applicare rigorosi dispositivi di controllo per evitare potenziali conflitti d'interesse nel corso delle indagini.

III. Il comitato di vigilanza ha analizzato tutti i rapporti (195 in totale) riguardanti indagini non ancora completate dopo nove mesi dall'avvio. Si stanno esaminando i motivi dei ritardi e le previsioni relative al completamento. Il comitato di vigilanza proseguirà l'esame di tale questione insieme con l'OLAF.

IV. Il comitato di vigilanza raccomanda che i giuristi dell'unità di consulenza giudiziaria e legale dell'OLAF siano cointeressati integralmente in una fase molto più precoce delle indagini, in modo che si tenga pieno conto dei termini di prescrizione e per assicurare che le indagini trasmesse alle autorità giudiziarie nazionali possano essere ammesse a titolo di prova in ogni Stato membro.

V. Il comitato di vigilanza ha concluso con soddisfazione l'esame del campione dei 212 casi palesemente non di competenza dell'OLAF e ha constatato che la procedura attuale per trattare le informazioni riguardanti i casi di questo tipo ha consentito all'OLAF di evadere tali pratiche in tempi brevi e con efficienza. Nondimeno, il comitato di vigilanza raccomanda che i pertinenti riferimenti nel manuale dell'OLAF corrispondano alla sua prassi attuale.

VI. Il comitato di vigilanza ritiene che l'OLAF non sia tenuto a trattare tutti i tipi d'informazioni e tutti i casi a prescindere dalla loro incidenza finanziaria e raccomanda vivamente di elaborare una politica «de minimis» per i casi di malversazioni di non grande rilievo aventi incidenza finanziaria molto scarsa e di valutare criticamente se tali casi possano essere deferiti all'IDOC. Inoltre, il comitato di vigilanza esorta l'OLAF a dare attuazione al memorandum d'intesa con l'IDOC, nell'intento di chiarire la ripartizione dei lavori riguardanti tali casi.

VII. Il comitato di vigilanza ha ricevuto ed esaminato i due casi segnalati dall'OLAF nei quali un'istituzione non ha seguito le sue raccomandazioni. Il comitato di vigilanza raccomanda vivamente all'OLAF di procedere a controlli regolari e di segnalargli sistematicamente tutti tali casi, migliorando così l'efficacia dei suoi lavori nella fase successiva al completamento delle indagini.

VIII. Il comitato di vigilanza raccomanda all'OLAF di riesaminare il contenuto e il formato dei rapporti statistici mensili, poiché attualmente i dati non sono né interpretati né correlati a una misurazione della qualità e non possono quindi essere verificati dal comitato stesso.

IX. Il comitato di vigilanza ha esaminato l'incidenza che la gestione dell'OLAF esercita sulla sua funzione investigativa e approva appieno i provvedimenti adottati per migliorare la gestione delle indagini e in particolare la loro pianificazione, controllo e supervisione. Il comitato di vigilanza raccomanda vivamente all'OLAF di dare maggior rilievo alla gestione, alla pianificazione e controllo strategici e ai sistemi di reazione di risposta alle attività operative. Soprattutto, il comitato di vigilanza raccomanda all'OLAF di definire meglio la propria politica investigativa e di adottare un'ottica e una visione di gestione più chiare per quanto riguarda gli scopi ed i fattori complessivi che determinano il successo delle indagini. L'impegno rigoroso dei dirigenti dell'OLAF è la condizione preliminare per un'atmosfera di lavoro armoniosa e produttiva.

X. Il comitato di vigilanza raccomanda all'OLAF di elaborare una strategia delle risorse umane e, a titolo prioritario, di assegnare un personale più numeroso e più altamente qualificato alle attività operative, che costituiscono la funzione essenziale dell'Ufficio. Non è chiaro se vi sia un valido fondamento giuridico perché l'OLAF espleti alcune attività non essenziali, quali i controlli successivi alle indagini e la gestione dei programmi di spese comunitarie. Il comitato di vigilanza raccomanda che i dirigenti dell'OLAF prendano provvedimenti per correggere l'attuale squilibrio tra le risorse umane addette alle attività rispettivamente operative e non operative e per assicurare la formazione permanente dei suoi investigatori.

XI. Il comitato di vigilanza raccomanda che l'OLAF cooperi con l'amministrazione della Commissione nell'intento di ottimizzare l'attuazione della propria politica del personale. Il comitato di vigilanza è lieto di constatare gli sviluppi positivi riguardo alla situazione del personale temporaneo dell'OLAF e raccomanda all'OLAF di assicurare la promozione del personale temporaneo nel rispetto dello statuto.

XII. Il comitato di vigilanza raccomanda che l'OLAF incentri i suoi lavori nel settore della prevenzione delle frodi e della corruzione in modo tale che le competenze e conoscenze acquisite grazie alle indagini risultino di utilità pratica per tutti i servizi della Commissione. Il comitato di vigilanza raccomanda che l'OLAF migliori il coordinamento interno e assicuri tra le sue direzioni un regolare flusso d'informazioni nel suddetto settore.

XIII. Il comitato di vigilanza ritiene che di tutte le raccomandazioni sin qui formulate si debba tenere adeguato conto nel nuovo manuale per le operazioni, in quanto strumento essenziale di lavoro per la conduzione delle indagini. Il comitato di vigilanza è fermamente convinto che adottando un manuale che preveda chiare procedure operative e termini temporali si otterrà un contesto coerente per le indagini dell'OLAF e se ne rafforzerà l'indipendenza nella loro conduzione. Il comitato di vigilanza si impegna ad apportare un contributo costruttivo alla redazione del manuale.

XIV. Allo scopo di evitare difficoltà nel dotarsi delle risorse necessarie per la sua segreteria, il comitato di vigilanza raccomanda che i posti per la sua segreteria siano assegnati nell'ambito dell'organico dell'OLAF. Il personale della segreteria del comitato di vigilanza deve essere nominato con l'esplicito consenso del comitato stesso, così da assicurare la piena indipendenza del comitato di vigilanza nell'esercizio delle sue funzioni.

(1) Prima relazione di attività, riguardante il periodo dicembre 2005-maggio 2007 (GU C 123 del 20.5.2008, pag. 1).

(2) Cfr. allegato 1.

(3) Articolo 8 del regolamento interno del comitato di vigilanza dell'OLAF (GU L 33 del 7.2.2007, pag. 7).

(4) Il regolamento interno è stato adottato dal comitato di vigilanza nell'agosto 2006 e pubblicato nel febbraio 2007 (regolamento interno del comitato di vigilanza dell'OLAF).

(5) Due posti vacanti di segretario sono stati pubblicati internamente dall'OLAF nel giugno 2006. Un membro della segreteria è stato nominato nel gennaio 2007 e uno nel luglio 2007.

(6) Cfr. allegato 5.

(7) Settima relazione di attività dell'OLAF, 2006.

(8) Raccomandazione III della relazione annuale di attività del comitato di vigilanza nel periodo dicembre 2005-maggio 2007 e parere n. 1/2007 del comitato di vigilanza (allegato 4).

(9) Direzione B (4 unità): Agricoltura; Dogane I; Dogane II; Misure strutturali. Direzione A (4 unità): Indagini interne, Istituzioni europee; Indagini interne/esterne, Organi e agenzie UE; Spese dirette e aiuti esterni; Aiuti esterni.

(10) Articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999.

(11) Considerando 10 e articolo 9, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1073/1999.

(12) Cfr. anche la sentenza del 4.10.2006 nella causa T-193/04, HMT contro Commissione (punto 69).

(13) Parte 3.3.3.1, pag. 76 del manuale dell'OLAF del 25 febbraio 2005.

(14) Articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1073/1999.

(15) Cfr. le conclusioni della prima relazione di attività, del 17 ottobre 2007 (GU C 123 del 20.5.2008, pag. 1) e parere n. 1/2007 del comitato di vigilanza: «I rapporti dell'OLAF sulle indagini ancora in corso da oltre nove mesi», contenuto nella relazione.

(16) Articolo 12 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e articolo 5 della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione.

(17) Direzione A (4 unità): Indagini interne, istituzioni europee; Indagini interne/esterne, Organi e agenzie UE; Spese dirette e aiuti esterni; Aiuti esterni. Direzione B (4 unità): Agricoltura; Dogane I; Dogane II; Misure strutturali.

(18) Parere n. 1/2007 del comitato di vigilanza: «I rapporti dell'OLAF sulle indagini ancora in corso da oltre nove mesi».

(19) Cfr. allegato 4.

(20) Cfr. allegato 4.

(21) Articolo 6 della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 28 aprile 1999 (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 20).

(22) Cfr. allegato 5.

(23) L'articolo 1 della decisione del direttore generale dell'OLAF su una nuove politica per l'assunzione e l'impiego di agenti temporanei dell'OLAF dispone che «il personale temporaneo può essere riclassificato al successivo grado superiore della categoria/gruppo di funzioni per decisione del direttore generale, previa consultazione di un comitato misto».

(24) Cfr. allegato 2, che include l'elenco dei pareri adottati dal comitato di vigilanza tra il 1o dicembre 2006 e il 31 maggio 2008.

(25) Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa/Australian National University/OLAF.

(26) Articolo 7 del regolamento (CE) n. 1073/1999.

(27) Parere del garante europeo della protezione dei dati sulla notifica di accertamento preliminare da parte del funzionario responsabile della protezione dei dati presso l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) riguardo al controllo regolare dell'attuazione della funzione investigativa. Caso 2007-0073 del 19 luglio 2007.

(28) GU L 8 del 12.1.2001, pag. 1.

ALLEGATO 1 CALENDARIO DELLE RIUNIONI DEL COMITATO DI VIGILANZA 2007 Mese Data della riunione GIUGNO Martedì 19 giugno-mercoledì 20 giugno LUGLIO Lunedì 9 luglio-martedì 10 luglio SETTEMBRE Martedì 18 settembre-mercoledì 19 settembre OTTOBRE Martedì 16 ottobre-mercoledì 17 ottobre NOVEMBRE Lunedì 26 novembre-martedì 27 novembre DICEMBRE Martedì 11 dicembre-mercoledì 12 dicembre 2008 Mese Data della riunione GENNAIO Mercoledì 23 gennaio FEBBRAIO Martedì 26 febbraio-mercoledì 27 febbraio APRILE Martedì 1o aprile-mercoledì 2 aprile Lunedì 28 aprile-martedì 29 aprile MAGGIO Martedì 27 maggio-mercoledì 28 maggio

ALLEGATO 2 ELENCO DEI PARERI ADOTTATI DAL COMITATO DI VIGILANZA TRA IL 1o DICEMBRE 2006 E IL 31 MAGGIO 2008 2006 Parere n. 1/2006 sul progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per il 2007 Parere n. 2/2006 sulla riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) Parere supplementare sulla riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) Parere n. 3/2006 sugli indicatori dei risultati dell'OLAF 2007 Parere n. 1/2007 riguardante i rapporti dell'OLAF sulle indagini ancora in corso da oltre nove mesi Parere n. 2/2007 sul progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per il 2008 2008 Parere n. 1/2008 sui casi palesemente non da investigare («prima facie non-cases») Parere n. 2/2008 sul programma annuale di gestione dell'OLAF per il 2008 Parere n. 3/2008 sul progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per il 2009

ALLEGATO 3 Bruxelles, 28 marzo 2008 1. In occasione della riunione del 18/19 settembre 2007, il comitato di vigilanza OLAF ha deciso di analizzare in che modo l'Ufficio gestisce i casi di palese incompetenza (prima facie non-cases). 2. Al fine di potersi concentrare di più sui casi di maggiore rilevanza, nel 2004 l'OLAF ha adottato una procedura semplificata per i casi di palese incompetenza, definiti come informazioni ricevute che, in modo palese ed inequivocabile, non rientrano tra le competenze dell'Ufficio (1). Tale sarebbe il caso, ad esempio, di una denuncia con cui un cittadino di un paese terzo segnala di essere stato erroneamente tassato dalle autorità tributarie del suo paese. Questa procedura dispensa l'Ufficio dall'avviare un'indagine formale e dal procedere ad una valutazione, evitando così di archiviare il caso poco dopo. 3. Tra il 2003 e il 2007, l'OLAF ha trattato 894 casi di palese incompetenza. Il comitato di vigilanza ha selezionato un campione casuale di 212 casi trattati, assicurandosi che fossero compresi quelli di pertinenza di tutte le direzioni operative e di tutti i dipartimenti investigativi dell'Ufficio. In questo contesto va rilevato che pochissimi casi di palese incompetenza riguardavano questioni doganali, importazioni di tabacchi e IVA. Dopo aver chiarito una serie di questioni attinenti alla protezione dei dati, l'OLAF ha autorizzato il comitato di vigilanza ad accedere senza restrizioni a tutti i casi del campione. 4. Le risultanze dell'esame del comitato di vigilanza possono riassumersi come segue. 4.1. In generale, l'OLAF applica correttamente le norme riguardanti i casi di palese incompetenza. Ciò vale in particolare, per i casi seguenti, cui l'OLAF è spesso confrontato: — informazioni provenienti da fonti anonime, — informazioni provenienti da elementi di disturbo, — informazioni riguardanti controversie tra privati; — informazioni riguardanti programmi nazionali totalmente privi attinenza con le finanze dell'Unione europea, — informazioni riguardanti l'attuazione di politiche o programmi comunitari; si tratta di casi che hanno di solito attinenza con la politica agricola comunitaria o con la politica strutturale. Per quanto riguarda quest'ultima categoria, l'OLAF è tenuto ad individuare il progetto interessato e ad indagare il caso in collaborazione con la o le competenti autorità nazionali e/o con le DG AGRI o REGIO. Se i sospetti non trovano fondamento, il caso viene archiviato per motivi di palese incompetenza. L'OLAF potrebbe anche archiviare questi casi per palese insussistenza (non-cases). Tuttavia, la procedura prevista per i casi di palese incompetenza presenta il vantaggio di non richiedere la valutazione e la consultazione della direzione dell'OLAF, secondo un approccio semplificato che porta alle stesse conclusioni, ovvero l'archiviazione del caso, — quando l'Ufficio d'indagine e disciplina della Commissione (IDOC) informa l'OLAF di una presunta infrazione disciplinare e l'OLAF declina l'invito ad occuparsi del caso, questo è archiviato per palese incompetenza. Grazie alla procedura prevista per i casi di palese incompetenza, l'OLAF può archiviare in tempi brevi e senza un eccessivo dispendio di risorse amministrative e investigative i casi che esulano dalla sua competenza. 4.2. Viene fatto talvolta ricorso alla procedura prevista per i casi di palese incompetenza in situazioni che non rientrano nella definizione data dal manuale OLAF. Eccone due esempi: — una telefonata anonima sul numero gratuito dell'OLAF riferisce di presunte irregolarità sull'uso dei fondi europei; la persona lascia un numero di telefono. L'OLAF fa una serie di tentavi per ricontattare la persona ed ottenere ulteriori informazioni, senza successo in quanto il numero è inesistente o l'utente non è raggiungibile. In circostanze simili, non è possibile stabilire la presenza di «sospetti sufficientemente gravi», requisito necessario secondo la Corte di giustizia europea per l'avvio di un'indagine. L'OLAF procede pertanto, a giusto titolo, all'archiviazione del caso, — in alcuni casi, l'OLAF procede ad un'indagine iniziale in base ai cui risultati stabilisce la palese incompetenza. Il comitato di vigilanza ritiene lodevole che l'OLAF non proceda ad archiviazioni eccessivamente affrettate delle indagini per palese incompetenza e che non archivi il caso senza averne prima stabilito il contesto, — in nessuno dei casi esaminati, l'OLAF ha utilizzato la procedura di archiviazione per palese incompetenza per «seppellire» casi che meritavano invece di essere pienamente indagati. Conclusioni L'esame del campione rappresentativo ha mostrato che la procedura di archiviazione per palese incompetenza consente all'OLAF di chiudere questo tipo di casi in tempi brevi e senza troppi passaggi burocratici. La procedura è applicata con diligenza dall'OLAF. Il comitato di vigilanza non ha riscontrato nel campione casuale alcun caso in cui sarebbe stato opportuno applicare altre procedure o, in particolare, procedere ad una piena indagine. (1) OLAF, Operational Manual, S.76: «Prima facie non-cases»: quando riceve informazioni che, in modo palese ed inequivocabile, non rientrano tra le competenza dell'OLAF, il capo unità competente può proporre di non procedere alla loro valutazione. Il capo unità interessato deve compilare il modulo previsto per i «Prima Facie non-case» (allegato 2, modulo 19), che sarà controfirmato dal direttore B e inviato, insieme alle informazioni iniziali, agli archivi per documentazione. Il caso verrà registrato nel sistema elettronico di gestione CMS ma risulterà comunque archiviato.

ALLEGATO 4 Bruxelles, 26 febbraio 2008 Il piano annuale di gestione dell'OLAF (PAG) per il 2008 è stato trasmesso in gennaio al segretariato del comitato di vigilanza (CV), che lo ha discusso nelle riunioni di gennaio e febbraio 2008 prestando particolare attenzione alle funzioni investigative dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode. Il CV si compiace dell'adozione di obiettivi chiari e di indicatori di rendimento misurabili (indicatori di risultato e obiettivi) e auspica che tali strumenti contribuiscano ad aumentare l'efficienza e la responsabilizzazione in tutte le operazioni dell'Ufficio, nonché la trasparenza. Il CV osserva che, rispetto al 2007, l'obiettivo strategico e operativo globale dell'OLAF è passato dalla «tolleranza zero» alla «riduzione delle frodi al minimo». Trattandosi di un cambiamento strategico di rilievo, sarebbe opportuno precisare la «percentuale minima di frode» per definire le tappe e valutare se le attività intraprese contribuiscano a raggiungere l'obiettivo generale. D'altro canto, date le esigue risorse dell'Ufficio, il CV ritiene che la gestione dovrebbe prefiggersi di perseguire i casi di frode più gravi (ossia quelli con un impatto finanziario più elevato), poiché in tal modo si migliorerebbe la reputazione dell'OLAF garantendo nel contempo un uso ottimale dei fondi comunitari. Il PAG non comporta in proposito alcun riferimento specifico. Visti gli indicatori di risultato e gli obiettivi per i quattro obiettivi specifici, il CV dubita che il numero di casi da chiudere con raccomandazioni di procedimenti disciplinari sia un obiettivo realistico, dato che è arduo prevedere in anticipo l'esito delle indagini. Inoltre è difficile capire come si applicherebbe questo obiettivo al crescente numero di casi di assistenza, monitoraggio e coordinamento, in cui l'OLAF non svolge un ruolo preponderante. Il CV mette in dubbio la pertinenza dell'indicatore relativo all'aumento del numero di procedimenti giudiziari e disciplinari basati sulle raccomandazioni dell'OLAF, in quanto il raggiungimento di tale obiettivo esula dalle competenze dell'Ufficio. Inoltre, dalla revisione intermedia del PAG 2006 risulta che l'OLAF attualmente non riceve informazioni coerenti e affidabili dalle autorità giudiziarie degli Stati membri sul seguito giudiziario dato alle sue raccomandazioni. Secondo il CV sarebbe più utile prefiggersi un incremento del flusso di informazioni tra l'Ufficio e le autorità competenti degli Stati membri. Sempre in questo contesto, il CV auspicherebbe che sia la base giuridica sia i compiti e le responsabilità dei vari settori di attività di monitoraggio venissero chiariti quanto prima e che nel PAG se ne trovasse riscontro. Nella riunione con i rappresentanti dell'OLAF del giugno 2007 il CV ha sottolineato, tra l'altro, che l'OLAF non dispone di una base giuridica per condurre attività di monitoraggio finanziario per conto della Commissione. Quanto all'incidenza finanziaria, occorre definire una politica o orientamenti coerenti che indichino il modo in cui valutarla nelle varie casistiche, prima di inserirla tra gli obiettivi del PAG. Il CV ritiene che le due direzioni investigative e le varie unità attualmente usino metodi di calcolo diversi. Una volta stabiliti gli orientamenti, questi dovrebbero essere collegati alla strategia di attuazione della politica de minimis e andrebbe affrontata la questione del rapporto costo/efficacia nell'ambito delle risorse disponibili. Il PAG indica che le indagini dell'OLAF devono avere una durata ragionevole, in media 24 mesi (indicatore di risultato 2.1). Il CV rileva che, stando alle precedenti relazioni annuali di attività dell'OLAF, negli ultimi tre anni questo obiettivo non è stato raggiunto. Tra il 2005 e il 2007 la durata media delle indagini è variata da 24 a 28 mesi. Ciò nonostante, nel nuovo PAG tale obiettivo rimane immutato. Il CV si chiede se esso risulti effettivamente realizzabile e realistico o se siano necessarie misure di gestione più efficaci per raggiungerlo. In secondo luogo, il tasso di esecuzione dei casi (indicatore di risultato 2.2), se è calcolato sulla base dei nuovi casi aperti durante un anno civile, dovrebbe essere prossimo a 1, come quello registrato in passato. Il CV vorrebbe tuttavia sapere quali misure la direzione dell'OLAF intenda prendere per far fronte all'attuale carico di lavoro (circa 400 casi in dicembre 2007), dato che la realizzazione di questo obiettivo non contribuirà a ridurre il carico di lavoro. Per quanto concerne le attività di sostegno (obiettivi 3 e 4), il CV ritiene che alcuni obiettivi siano espressi in termini troppo generici e quindi difficili da misurare. È il caso, ad esempio di quelli riguardanti l'intensificarsi delle relazioni e della cooperazione con Europol ed Eurojust, la creazione di una rete di contatti con tutti i partner pertinenti, l'OLAF come partner ambito cui chiedere assistenza e sostegno, e l'uso efficace dell'esperienza operativa dell'OLAF e dei risultati delle indagini dell'OLAF per scoraggiare le frodi e le irregolarità. Da ultimo, il CV auspica che il PAG faccia riferimento all'attuazione delle sue raccomandazioni.