GLOSSARIO

Accordo di attuazione : accordo C(2009) 9138 concluso tra la Commissione ed il Dipartimento della protezione civile in data 11 novembre 2009, che stabilisce l’ammontare della sovvenzione e gli interventi finanziati dal FSUE in seguito al terremoto in Abruzzo.

CASE : acronimo per "Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili", ossia edifici sismicamente isolati e sostenibili dal punto di vista ambientale. Il progetto CASE è stato annunciato dal Consiglio dei ministri italiano il 23 aprile 2009. In data 28 aprile 2009, il governo italiano ha emanato il Decreto-legge n. 39, noto come "Decreto Abruzzo", con il quale si chiedeva al Dipartimento della protezione civile di assicurare la costruzione di "moduli abitativi destinati ad una durevole utilizzazione" (gli alloggi del progetto CASE). Gli edifici sono costruiti su speciali pilastri, per isolarli da movimenti tellurici orizzontali. In aggiunta, sono efficienti dal punto di vista energetico e comprendono sistemi ad energia rinnovabile, come pannelli fotovoltaici o sistemi solari per la produzione di acqua calda.

Dipartimento della protezione civile : la Protezione civile italiana è un sistema integrato che permette l’utilizzo coordinato di tutte le risorse disponibili, pubbliche e private. Si tratta di un Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri ed include, per legge, una serie di autorità, amministrazioni e organismi pubblici e privati (compreso l’Esercito, la Marina, l’Aeronautica, molti ministeri e governi regionali), nonché membri della comunità accademica dediti ad attività di ricerca. Il bilancio per il 2012 è di 1,67 miliardi di euro, di cui il 72 % copre mutui relativi a calamità di anni precedenti, il 21 % interventi autorizzati da disposizioni normative ed il 7 % le spese interne del Dipartimento, incluso il costo della flotta aerea.

FSUE : Fondo di solidarietà dell’Unione europea, istituito dal regolamento (CE) n. 2012/2002 del Consiglio dell’ 11 novembre 2002 per rispondere a gravi catastrofi naturali e dimostrare la solidarietà dell’Europa alle regioni europee colpite. È stato usato per calamità rientranti in una serie di eventi catastrofici diversi, quali inondazioni, incendi boschivi, terremoti, tempeste e siccità. Il FSUE può essere utilizzato solo quando i danni causati dalla catastrofe nazionale ammontano a oltre tre miliardi di euro (a prezzi 2002), o superano lo 0,6 % del RNL dello Stato in questione. Il Fondo ha una dotazione finanziaria annuale di un miliardo di euro. Al novembre 2011, in totale erano stati finanziati dal Fondo quasi 2,5 miliardi di euro di aiuti (cfr. allegato I).

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L’Aquila :

capoluogo della Regione Abruzzo, nel 2009 aveva una popolazione residente di 73150 abitanti, ma una presenza giornaliera di 100000 persone per studio, attività del terziario, lavoro e turismo. È situata ad un’altitudine di 721 metri, stretta tra quattro cime montuose che superano i 2000 metri. Ha un clima freddo rispetto alla maggior parte dell’Italia centrale.

FIGURA 1 — POSIZIONE GEOGRAFICA DE L’AQUILA

Fonte: Eurostat.

MAP : acronimo per "moduli abitativi provvisori".

MUSP : acronimo per "moduli ad uso scolastico provvisori". Questi moduli rimpiazzano provvisoriamente le scuole danneggiate dal sisma.

SINTESI

I. Il Fondo di solidarietà dell’Unione europea (FSUE) mira ad assistere gli Stati membri e i paesi che stanno negoziando la loro adesione all’Unione europea a rispondere a catastrofi naturali gravi, fornendo un complemento finanziario alla spesa pubblica di questi ultimi per interventi di emergenza indispensabili. Gli interventi da finanziare includono il ripristino immediato delle infrastrutture e delle attrezzature nei settori dell’elettricità, delle condutture idriche e fognarie, dei trasporti, delle telecomunicazioni, della sanità e dell’istruzione, nonché la realizzazione di misure provvisorie di alloggio e l’organizzazione dei servizi di soccorso destinati a soddisfare le necessità immediate della popolazione.

II. All’inizio di aprile del 2009, un terremoto ha colpito la regione italiana dell’Abruzzo e il capoluogo di quest’ultima, L’Aquila, causando danni diretti stimati in più di 10 miliardi di euro. Nel novembre 2009, l’Unione europea, tramite il proprio Fondo di solidarietà, ha fornito un contributo di mezzo miliardo di euro alle operazioni di emergenza italiane. In base all’accordo di attuazione, detto contributo doveva essere utilizzato per: i) attività di primo intervento e soccorso (contributo indicativo FSUE di 50 milioni di euro); ii) progetto MAP (moduli abitativi provvisori per 7000 persone) e progetto MUSP (scuole provvisorie per 15000 alunni/studenti), per un contributo indicativo FSUE di 94 milioni di euro; iii) progetto CASE per la costruzione di alloggi per 15000 persone (contributo indicativo FSUE di 350 milioni di euro).

III. L’audit espletato dalla Corte ha appurato: i) se la spesa prevista nell’accordo di attuazione rispettasse il regolamento FSUE; ii) se il progetto CASE sia stato ben pianificato e celermente attuato; e iii) se il progetto CASE sia stato attuato con debito riguardo a criteri di economicità.

IV. La Corte ha constatato che i progetti finanziati, ad eccezione del progetto CASE, erano ammissibili in base al regolamento FSUE. Erano stati tutti attuati secondo l’accordo di attuazione e rispondevano a molti bisogni immediati della popolazione colpita dal sisma. La strategia prescelta dalle autorità italiane per costruire gli appartamenti del progetto CASE era facile da comprendere, ma il progetto non è riuscito a fornire alloggio a tutta la popolazione sfollata prima dell’inverno. Gli appartamenti CASE si sono rivelati immotivatamente costosi ed hanno alloggiato troppe poche persone; vi erano carenze nella pianificazione del progetto e nell’assicurare l’economicità dell’attuazione dello stesso.

V. Al fine di trarre insegnamento dall’esperienza dell’Abruzzo, e tenendo in debita considerazione la specifica situazione di emergenza ed il suo impatto, la Corte raccomanda alla Commissione di: i) considerare di adattare il regolamento FSUE ai recenti sviluppi in materia di strategie di risposta alle calamità; ii) incoraggiare gli Stati membri a migliorare il loro grado di preparazione alle emergenze per essere in grado di fornire assistenza tempestiva ed efficiente in termini di costi; iii) prestare la debita attenzione all’economicità nella pianificazione e nell’attuazione dei progetti di emergenza.

INTRODUZIONE

1. Il 6 aprile 2009 un terremoto di magnitudo 6,3 ha colpito la regione italiana dell’Abruzzo. Il sisma ha causato gravi danni alle infrastrutture di base e ha arrecato grave pregiudizio alla popolazione. Le zone colpite dall’evento sismico comprendevano tutta la provincia de L’Aquila, la maggior parte dell’Abruzzo e alcune zone limitrofe. Questo forte evento sismico ha avuto il proprio epicentro nel capoluogo di regione, L’Aquila, il cui centro storico è stato duramente colpito.

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© Corte dei conti europea.

2. Su una popolazione totale di circa 300000 persone colpite dalla catastrofe, vi sono stati oltre 300 morti e 1500 feriti. Migliaia di persone hanno perso la propria abitazione e/o la propria impresa e fino a 67500 persone sono state trasferite in tendopoli, alberghi e case private. Una gran parte degli edifici ispezionati dopo il terremoto è stata ritenuta totalmente insicura [1] (cfr. tabella 1).

3. Secondo quanto riporta la richiesta di assistenza finanziaria a valere sul Fondo di solidarietà dell’UE, i danni diretti totali sono stati stimati a più di 10 miliardi di euro, cioè lo 0,67 % dell’RNL italiano e oltre tre volte la soglia di tre miliardi di euro per poter utilizzare il Fondo [2]. Le autorità italiane hanno presentato la richiesta di assistenza finanziaria relativa al terremoto entro il limite di tempo di dieci settimane fissato per la presentazione delle domande all’FSUE. La Commissione ha emanato una decisione in data 8 giugno 2009, proponendo al Consiglio e al Parlamento europeo, che assieme costituiscono l’autorità di bilancio dell’Unione europea, di rendere disponibili 494 milioni di euro per l’assistenza finanziaria [3].

4. Nella propria richiesta di rendere disponibili 494 milioni di euro, la Commissione ha affermato che il costo degli interventi di emergenza indispensabili di cui all’articolo 3, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 2012/2002 [4] era stato stimato dalle autorità italiane in 2004 milioni di euro, la maggior parte dei quali per i servizi di soccorso e, in particolare, per l’alloggiamento provvisorio. La Commissione ha anche affermato che le autorità italiane avevano dichiarato che stavano studiando la possibilità di finanziare una parte della ricostruzione, al di là degli interventi di emergenza, mediante pertinenti programmi operativi cofinanziati dai Fondi strutturali [5].

TABELLA 1

DANNI ARRECATI DAL SISMA AGLI EDIFICI

Fonte: Dipartimento della protezione civile.

Risultato dell’ispezione | Edifici privati | Edifici pubblici | Patrimonio culturale |

Agibile (A) | 52,0 % | 53,6 % | 24,1 % |

Temporaneamente o parzialmente inagibile (B, C) | 15,9 % | 25,2 % | 22,2 % |

Inagibile (E) o inagibile per rischio esterno (F) | 32,1 % | 21,2 % | 53,7 % |

Numero di edifici verificati | 71302 | 2219 | 1800 |

5. L’accordo di attuazione [6] è stato concluso l’ 11 novembre 2009, e la sovvenzione è stata erogata il 30 novembre 2009 [7].

6. In base all’accordo di attuazione, la sovvenzione di 494 milioni di euro (cfr. tabella 2) doveva essere utilizzata per:

- attività di primo intervento e soccorso; il costo totale della prima assistenza alla popolazione è stato di 653 milioni di euro [8], di cui 50 milioni (importo indicativo) finanziati dal FSUE;

- il progetto MAP (che riguardava costruzione di piccole unità abitative provvisorie, destinate ad un massimo di 7000 persone) e il progetto MUSP (che riguardava la costruzione di scuole provvisorie per alcuni dei più di 15000 alunni/studenti colpiti dal sisma; il costo totale dei progetti MAP e MUSP è stato di 321 milioni di euro [9], di cui 94 milioni (importo indicativo) finanziati dall’FSUE;

- il progetto CASE, che consisteva nella costruzione di "case temporanee" per almeno 15000 cittadini residenti de L’Aquila; il costo totale di questo progetto è stato di 810 milioni di euro [10], di cui 350 milioni (importo indicativo) finanziati dall’FSUE.

TABELLA 2

ATTIVITÀ IL CUI FINANZIAMENTO È A CARICO DELL’FSUE (IN MILIONI DI EURO)

Fonte: Accordo di attuazione relativo alla sovvenzione del FSUE.

| Dotazione finanziaria nazionale | Contributo finanziario FSUE | Totale |

Attività di primo intervento e pronto soccorso | 603 | 50 | 653 |

Progetti MAP e MUSP | 227 | 94 | 321 |

Progetto CASE | 460 | 350 | 810 |

| 1290 | 494 | 1784 |

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

7. L’audit ha inteso rispondere ai seguenti tre quesiti specifici:

1) Gli interventi previsti nell’accordo di attuazione rispettavano il regolamento istitutivo dell’FSUE?

2) Il progetto CASE è stato ben pianificato e progettato?

3) Il progetto CASE è stato eseguito tenendo in debita considerazione i criteri di economicità?

8. Per i quesiti di audit 2) e 3), l’audit è stato incentrato sul progetto CASE, che ha assorbito la maggior parte della sovvenzione dell’FSUE (cfr. paragrafo 6). L’audit ha avuto luogo nel periodo novembre 2011 - febbraio 2012, ed ha riguardato un campione di cinque procedure d’appalto e 12 contratti per la costruzione di edifici e la fornitura di arredi, calcestruzzo, pilastri ed isolatori sismici. Il campione copriva il 35 % delle somme a contratto per il progetto CASE (cfr. allegato II). Le analisi documentali sono state accompagnate da colloqui con personale del Dipartimento della protezione civile e sopralluoghi presso la sede di quest’ultimo, i siti dei progetti ed i principali attori nella zona del sisma.

OSSERVAZIONI

L’ACCORDO DI ATTUAZIONE ED IL REGOLAMENTO CHE ISTITUISCE L’FSUE

IL REGOLAMENTO FSUE NON PREVEDE SOLUZIONI COME QUELLA DEL PROGETTO CASE

9. La finalità dell’FSUE è assistere gli Stati membri e i paesi che stanno negoziando la loro adesione all’UE a rispondere a catastrofi naturali gravi, fornendo un complemento finanziario alla spesa pubblica di questi ultimi per i seguenti interventi di emergenza indispensabili [11]:

- ripristino immediato delle infrastrutture e delle attrezzature nei settori dell’elettricità, delle condutture idriche e fognarie, delle telecomunicazioni, dei trasporti, della sanità e dell’istruzione;

- realizzazione di misure provvisorie di alloggio e organizzazione dei servizi di soccorso destinati a soddisfare le necessità immediate della popolazione;

- messa in sicurezza immediata delle infrastrutture di prevenzione e misure di protezione immediata del patrimonio culturale;

- ripulitura immediata delle zone danneggiate, comprese le zone naturali.

10. La Commissione ha interpretato [12] quanto sopra nel senso che l’importo che finanzia gli interventi di emergenza non può eccedere ciò che è ritenuto come immediatamente necessario (ripristino) e, non deve, di norma, coprire il costo della ricostruzione integrale.

11. Tutti gli interventi sono stati attuati in conformità a quanto previsto dall’accordo di attuazione. Tuttavia, mentre il regolamento FSUE prevedeva interventi quali le attività di primo intervento e soccorso, l’assistenza alla popolazione e i progetti MAP e MUSP, lo stesso non può dirsi del progetto CASE.

AMMISSIBILITÀ DELLA PRIMA ASSISTENZA ALLA POPOLAZIONE

12. Dopo il sisma, il Dipartimento della protezione civile ha effettuato attività di primo intervento e soccorso e ha fornito assistenza a circa 67000 persone, le quali, alla fine di aprile 2009, erano alloggiate in alberghi e case private (quasi 32000) e in tendopoli (più di 35000).

13. Le risorse del Fondo destinate alle attività di primo intervento e soccorso e all’assistenza alla popolazione sono state spese in conformità alle disposizioni del regolamento FSUE, dato che si trattava di interventi essenziali di emergenza che fornivano servizi di emergenza per andare incontro alle immediate necessità della popolazione in questione.

AMMISSIBILITÀ DEL PROGETTI MAP E MUSP

14. L’accordo di attuazione prevedeva la costruzione di 2300 moduli abitativi provvisori (MAP) e 34 strutture educative provvisorie (MUSP). Secondo quanto riportato nella relazione finale di esecuzione, il Dipartimento della protezione civile ha costruito 3313 villette prefabbricate tramite il progetto MAP e 33 scuole provvisorie. In aggiunta, sono stati effettuati interventi di riparazione e rafforzamento strutturale per 59 scuole danneggiate. I risultati del progetto MUSP sono stati particolarmente significativi, poiché la rapida costruzione di scuole ha permesso alle famiglie con prole in età scolastica di rimanere nell’area de L’Aquila.

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© Corte dei conti europea.

15. I progetti MAP e MUSP sono stati attuati nel rispetto delle disposizioni del regolamento FSUE. Il progetto MAP ha effettivamente fornito alloggi provvisori alla popolazione ed il progetto MUSP ha ovviato alla necessità dell’immediato ripristino delle strutture educative.

AMMISSIBILITÀ DEL PROGETTO CASE

16. L’accordo di attuazione prevedeva la costruzione di 160 edifici provvisori [13] contenenti 4000-4500 appartamenti destinati ad ospitare oltre 15000 persone. In totale, in meno di un anno dal sisma, sono stati costruiti 185 edifici contenenti appartamenti.

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© Corte dei conti europea.

17. Invece di fornire alloggi temporanei, come previsto dal regolamento FSUE, il progetto ha comportato la costruzione di nuove strutture permanenti adatte ad ospitare la gente durante gli anni necessari per la ricostruzione, il che ha creato un impatto duraturo sul paesaggio e sul patrimonio abitativo del comune de L’Aquila.

18. Sebbene la Commissione e le autorità italiane avessero stabilito nell’accordo di attuazione che gli interventi che andavano al di là dello stretto necessario non avrebbero dovuto essere finanziati (cfr. paragrafo 10), gli appartamenti del progetto CASE sono, con la loro elevata efficienza energetica ed il loro isolamento sismico, molto meglio equipaggiati delle case provvisorie tradizionali e di molti degli edifici preesistenti.

19. Dopo aver completato tutti gli appartamenti del progetto CASE, il Dipartimento della protezione civile li ha consegnati al comune de L’Aquila, che attualmente li gestisce. Il Comune progetta di vendere in futuro alcuni degli appartamenti costruiti col progetto CASE sul libero mercato [14]. Altri verranno usati per ovviare ai bisogni di alloggi sociali e per affittarli agli studenti universitari e ad altri. Pertanto, ci si attende che gli appartamenti generino delle entrate. Diversamente da quanto avviene con i regolamenti dei Fondi strutturali, però, il regolamento FSUE non disciplina tali eventualità. Ciò suggerisce che il regolamento non prevedeva la possibilità di finanziare tali nuove costruzioni a più lungo termine [15].

20. Secondo quanto previsto dal regolamento istitutivo, il campo d’azione dell’FSUE è limitato alle più urgenti necessità, mentre la ricostruzione a più lungo termine deve esser lasciata ad altri strumenti. Ne consegue che, poiché il progetto CASE mirava a fornire una sistemazione abitativa duratura, esso non rispettava gli obiettivi dell’FSUE.

PIANIFICAZIONE ED ATTUAZIONE DEL PROGETTO CASE

LA STRATEGIA ALLA BASE DEL PROGETTO CASE ERA SEMPLICE DA COMPRENDERE, MA...

21. Per l’alloggio temporaneo delle persone che vivevano nel comune de L’Aquila, le autorità italiane hanno seguito una strategia diversa da quelle attuate in occasione dei disastri precedenti. Nel passato, la strategia consisteva nel fornire alloggio a breve termine in tendopoli, poi nel costruire abitazioni provvisorie ed infine nel costruire nuovi edifici a carattere permanente. La strategia scelta in seguito al terremoto de L’Aquila consisteva nell’alloggiare le persone più a lungo del solito in tendopoli, cosa che le autorità italiane ritenevano possibile perché il sisma era avvenuto prima dell’estate, e nel costruire al contempo celermente appartamenti di alta qualità. Lo scopo era di fornire, se possibile prima dell’inverno, appartamenti interamente arredati ed equipaggiati, adatti ad essere immediatamente occupati, includendo le persone che avevano perso tutti i propri averi a causa del terremoto. La figura 2 illustra la strategia prescelta dalle autorità italiane.

FIGURA 2

STRATEGIA TRADIZIONALE E STRATEGIA DEL PROGETTO CASE

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Fonte: Dipartimento della protezione civile.

22. Le autorità italiane ritenevano che la scelta della strategia fosse giustificata dalle seguenti ragioni:

a) il gran numero di persone che vivevano in edifici danneggiati, specialmente nella città de L’Aquila;

b) il fatto che il paesaggio aquilano è montagnoso e che non è facile trovare abbastanza terreno per la costruzione di un numero sufficiente di case ad un solo piano;

c) la prevista lunga durata dei lavori di ricostruzione del centro storico, il che implicava che gli alloggi sarebbero stati necessari per un lungo periodo;

d) le condizioni climatiche estreme, con tempo molto freddo in inverno e temperature molto elevate in estate.

23. A giudizio della Corte, il progetto CASE non ha rispettato le specifiche disposizioni del regolamento FSUE, sebbene le autorità italiane ritenessero giustificata tale strategia.

... VI ERANO CARENZE NELLA VALUTAZIONE DEI BISOGNI E...

24. Il Dipartimento della protezione civile, assistito da esperti internazionali (inclusa una squadra di protezione civile dell’UE formata da esperti degli Stati membri), ha stimato il danno degli edifici rapidamente dopo l’evento sismico. Un mese dopo il terremoto, il Dipartimento della protezione civile riteneva che la propria stima relativa al numero totale di edifici non sicuri fosse attendibile [16].

25. I registri delle autorità locali non erano adatti ai fini di una valutazione delle effettive necessità abitative delle persone sfollate. Per poter attuare il progetto CASE in modo sufficientemente veloce, si è dovuto perciò avviare le procedure di appalto prima che tali informazioni fossero disponibili. Le effettive necessità abitative sono state finalmente identificate sulla base di un censimento svolto all’inizio di agosto 2009, cioè quattro mesi dopo il sisma e più di due mesi dopo che i contratti per la costruzione degli alloggi CASE erano stati aggiudicati. Il censimento ha fornito informazioni attendibili sugli effettivi bisogni della popolazione, dato che esso forniva altresì informazioni sulle preferenze delle persone riguardo alle modalità di alloggio provvisorio [17], ed ha portato alla successiva costruzione di 19 edifici per appartamenti aggiuntivi [18].

26. Poiché i dati relativi alla popolazione sfollata non erano disponibili in modo tempestivo, è stato solo in base al censimento dell’agosto 2009 che è apparso chiaro che i bisogni abitativi eccedevano il numero di appartamenti previsti, i quali hanno dovuto essere assegnati secondo criteri di priorità.La tabella 3 mostra il numero di famiglie richiedenti alloggi provvisori ed il numero di appartamenti costruiti tramite il progetto CASE disponibili. In base a tali dati, le richieste per un appartamento del progetto CASE non hanno potuto essere soddisfatte per 4294 famiglie, ossia circa 8800 persone. Sebbene il numero di edifici per appartamenti costruiti nell’ambito del progetto CASE fosse stato aumentato da 150 a 185, nell’aprile 2012 vi erano ancora 11292 persone che ricevevano un contributo monetario alla locazione ("contributo di autonoma sistemazione"), per un costo mensile di più di tre milioni di euro; altre 162 persone erano alloggiate in alberghi e 142 presso una caserma della Guardia di Finanza [19].

TABELLA 3

FAMIGLIE RICHIEDENTI E FAMIGLIE ALLOGGIATE IN APPARTAMENTI DEL PROGETTO CASE

Fonte: Dipartimento della protezione civile.

| Totale | Richiedenti un alloggio CASE | Assegnatari di un appartamento CASE |

Numero famiglie censite | 15752 | 8715 | 4421 |

Con più di 6 membri | 69 | 49 | 26 |

Con 6 membri | 202 | 168 | 120 |

Con 5 membri | 708 | 536 | 408 |

Con 4 membri | 2407 | 1750 | 1309 |

Con 3 membri | 3046 | 1998 | 1486 |

Con 2 membri | 3883 | 2203 | 935 |

Con 1 membro | 5437 | 2011 | 137 |

... LA MAGGIOR PARTE DEGLI APPARTAMENTI NON SONO STATI DISPONIBILI PRIMA DELL’INVERNO

27. L’obiettivo di alloggiare la popolazione in appartamento prima dell’inverno (cfr. paragrafo 21) non è stato completamente raggiunto. Sebbene i primi appartamenti fossero pronti a fine settembre 2009 (meno di sei mesi dopo il terremoto) e nonostante gli edifici per appartamenti fossero stati costruiti secondo quanto pianificato, solo 6300 circa delle 15000 persone previste nell’accordo di attuazione hanno potuto ricevere un alloggio prima della fine del mese di novembre. Gli ultimi appartamenti sono stati resi disponibili nel marzo 2010 (cfr. tabella 4). Non si è dunque riusciti ad evitare costi di alloggio aggiuntivi, dato che, nel frattempo, i senzatetto avevano trascorso l’inverno in albergo.

28. Questo ritardo è stato una conseguenza del tempo necessario ad avviare le necessarie procedure di appalto e della necessità di individuare siti costruttivi idonei, che hanno dovuto essere analizzati sotto il profilo della sicurezza sismica ed idro-geologica. Sebbene in Italia vi sia un elevato rischio sismico (cfr. allegato III), era la prima volta che il Dipartimento della protezione civile adottava tale strategia. Pertanto, le specifiche tecniche e la documentazione di gara per gli edifici del progetto CASE sono state predisposte solo dopo il sisma [20]. Ciò nonostante, si è riusciti ad avviare le prime procedure di appalto il 22 maggio 2009, ovvero soltanto un mese e mezzo dopo il terremoto.

TABELLA 4

PROGRESSIONE DELLA CONSEGNA DEGLI APPARTAMENTI DEL PROGETTO CASE

Fonte: Dipartimento della protezione civile.

Data | Appartamenti consegnati | Persone alloggiate |

29.9.2009 | 300 | 1042 |

30.10.2009 | 825 | 2973 |

30.11.2009 | 1694 | 6328 |

31.12.2009 | 2941 | 10625 |

31.1.2010 | 3588 | 12772 |

28.2.2010 | 4357 | 14554 |

10.3.2010 | 4415 | 14649 |

COSTO DEGLI APPARTAMENTI DEL PROGETTO CASE

GLI APPARTAMENTI DEL PROGETTO CASE SONO STATI RELATIVAMENTE COSTOSI

29. Per il progetto CASE, il Dipartimento della protezione civile ha firmato contratti per un importo totale di 710 milioni di euro (IVA esclusa) [21]; detto importo comprende opere di urbanizzazione, aree verdi, arredi ed altre spese. La tabella 5 mostra una ripartizione dettagliata dei costi che sono pertinenti per il calcolo del costo al metro quadro degli appartamenti del progetto CASE, ossia esclusi i costi per gli arredi, le opere di ingegneria civile, la demolizione, i lavori elettro-meccanici e le aree verdi (ammontanti a 112,5 milioni di euro, cfr. allegato II).

30. Il costo di costruzione medio di ognuno dei 185 edifici per appartamenti è stato di 3230629 euro, il che dà un costo di 134337 euro per ciascuno dei 4449 appartamenti costruiti.

TABELLA 5

COSTI DI COSTRUZIONE DEL PROGETTO CASE (IN EURO)

Fonte: Analisi della Corte dei conti europea sulla base di documenti ricevuti dal Dipartimento della protezione civile.

Tipo di lavori | Importo del contratto | Percentuale del totale |

Ascensori | 9810023 | 1,6 |

Edifici | 425305706 | 71,2 |

Posa ferro, armatura | 55160175 | 9,2 |

Calcestruzzo | 27344339 | 4,6 |

Rete elettrosaldata | 15927758 | 2,7 |

Pilastri | 37562778 | 6,3 |

Isolatori sismici | 12013512 | 2,0 |

Scavi | 14542086 | 2,4 |

TOTALE | 597666377 | 100,0 |

31. La Corte ha paragonato il costo degli edifici del progetto CASE ai costi standard applicati in Italia (cfr. figura 3) sulla base di un manuale di riferimento comunemente utilizzato [22]. Il numero di metri quadrati è stato così calcolato seguendo il metodo di calcolo utilizzato in tale manuale. La base per calcolare il costo al metro quadrato era di 1960 m2 per edificio [23]. Il costo relativo ad un singolo appartamento è stato di 1648 euro al metro quadro di area abitabile [24], costo che includeva quello dei posti auto.

32. Per l’edilizia a fini sociali, il manuale di riferimento stabilisce un prezzo base (comprendente i posti macchina [25]) di circa 1153 euro al metro quadro, rispetto al quale gli edifici del progetto CASE sono stati, in media, del 43 % più cari. Tuttavia, per gli appartamenti prefabbricati, il costo standard riportato nel manuale era di circa 640 euro al metro quadro [26] per edifici di 5964 m2, rispetto al quale il prezzo al metro quadro degli edifici del progetto CASE è stato, in media, del 158 % più caro [27] [28].

IMPATTO DELL’EMERGENZA E DELL’ISOLAMENTO SISMICO

33. Secondo il Dipartimento della protezione civile, la necessità di attuare il progetto in tempi celeri ha avuto un impatto sulla scelta dei materiali costruttivi, dei metodi di lavoro e dei contraenti. La Corte ha quantificato l’impatto di tali fattori in circa 27 milioni di euro:

a) i pilastri per la costruzione degli edifici CASE erano fatti di acciaio perché così hanno potuto essere consegnati più rapidamente rispetto ai pilastri di calcestruzzo usati in circostanze normali. Tuttavia, essi sono anche risultati più cari, nello specifico più del doppio del prezzo negoziato per i pilastri di calcestruzzo [29], e ciò ha comportato costi aggiuntivi pari a 21 milioni di euro;

b) il calcestruzzo doveva poter essere lavorato in qualunque condizione atmosferica e doveva asciugarsi rapidamente, il che ha richiesto l’utilizzo di calcestruzzo di altissima qualità con costosi additivi chimici, comportando un rincaro dell’ordine del 16 %, ossia quattro milioni di euro [30];

c) dato che solo poche imprese hanno presentato offerte per la costruzione di più di uno dei 30 lotti entro i brevi tempi massimi stabiliti, i contratti sono stati aggiudicati a 16 diversi offerenti. Se fosse stato possibile aggiudicare i contratti ai nove migliori offerenti, si sarebbe potuto risparmiare circa due milioni di euro;

d) dato che i contraenti dovevano attuare un grosso progetto entro un breve periodo di tempo, essi hanno dovuto anche pagare di più per i materiali e per la manodopera, dal momento che i lavori sono stati effettuati in tre turni giornalieri. Questi costi aggiuntivi non sono quantificabili con precisione.

34. Una parte dei costi aggiuntivi è dovuta alla scelta di strutture costruttive sismicamente isolate, che ha richiesto non solo l’utilizzo di isolatori sismici, ma anche ascensori e scale aggiuntive per collegare la piastra isolata con il basamento non isolato. La Corte ha stimato tali costi aggiuntivi in circa 23 milioni di euro [31].

35. Il prezzo al metro quadro rettificato, detratti i costi dovuti alla situazione di emergenza ed i costi aggiuntivi per l’isolamento sismico, è ammontato a 1510 euro (cfr. tabella 6), comunque considerevolmente più alto di quello delle costruzioni ordinarie (cfr. figura 3).

TABELLA 6

COSTO RETTIFICATO DEGLI APPARTAMENTI DEL PROGETTO CASE

Fonte: Calcoli svolti dagli auditor della Corte dei conti europea.

Descrizione | Importo (in euro) |

Costo totale di costruzione | 597666377 |

Meno: costo per i metodi di lavoro urgenti | - 27000000 |

Meno: costo dell’isolamento sismico | - 23000000 |

Costo rettificato | 547666377 |

| |

Costo unitario per 185 edifici | 2960358 |

Costo unitario per 4449 appartamenti | 123098 |

Prezzo al metro quadro (superficie totale di 1960 m2) | 1510 |

36. I costi dovuti alla situazione di emergenza e alla scelta di dotare gli edifici di isolamento sismico spiega solo in parte il costo aggiuntivo degli appartamenti del progetto CASE. Esso era anche in parte dovuto al ristretto numero di offerenti, ai brevi termini temporali massimi e alla scarsa importanza accordata al fattore prezzo all’atto dell’affidamento dei contratti.

IL NUMERO DEGLI OFFERENTI È STATO MODESTO

LIMITI TEMPORALI ESTREMAMENTE BREVI PER LA PRESENTAZIONE DELLE OFFERTE

37. Nonostante le possibilità offerte dalle norme sugli appalti in situazioni di emergenza, i termini di ricezione delle offerte e delle domande di partecipazione dovrebbero essere sufficientemente lunghi, affinché gli interessati dispongano di un termine ragionevole ed adeguato per preparare e depositare le loro offerte, tenendo conto in particolare della complessità del contratto [32]. Scadenze a più lungo termine facilitano una maggiore concorrenza ed una migliore qualità delle offerte presentate, contribuendo pertanto al successo del progetto e a tenere debito conto dei fattori di economicità.

FIGURA 3

RAFFRONTO TRA IL COSTO DELLE ABITAZIONI DEL PROGETTO CASE E QUELLO DELLE ABITAZIONI ORDINARIE

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Fonte: Corte dei conti europea.

38. Lo stesso giorno del terremoto, il governo italiano ha dichiarato lo stato di emergenza, conferendo al capo del Dipartimento della protezione civile i poteri di "commissario delegato per la ricostruzione" in Abruzzo. La dichiarazione di stato di emergenza ha conferito al capo del Dipartimento della protezione civile il potere di emettere ordinanze in deroga alle leggi vigenti, e ciò ha permesso all’amministrazione aggiudicatrice di non seguire le normali procedure d’appalto. Il "decreto Abruzzo" [33] ha consentito di affidare appalti tramite procedure negoziate, senza previa pubblicità.

39. Nonostante le possibilità offerte dal "decreto Abruzzo", il Dipartimento della protezione civile ha adottato procedure di gara aperta più trasparenti per la costruzione di edifici e la fornitura di arredi, che rappresentavano più del 70 % della spesa totale per il progetto CASE. Le procedure negoziate sono state usate solo per il 30 % della spesa, cioè per la fornitura di pilastri, calcestruzzo e isolatori sismici. Tuttavia, dato l’iniziale ritardo nell’avvio delle procedure di appalto, il Dipartimento della protezione civile ha considerevolmente ridotto, per tutte le procedure, il tempo a disposizione per la presentazione di offerte (cfr. tabella 7).

TABELLA 7

TERMINI PER LA PRESENTAZIONE DELLE OFFERTE

Fonte: Analisi effettuata dalla Corte dei conti europea sulla base dei bandi e delle lettere d’invito.

Appalto | Bando di gara | Termine ultimo | Giorni | Giorni nella procedura ordinaria |

Edifici | 26.5.2009 | 3.6.2009 | 8 | 52 |

Arredi | 8.7.2009 | 16.7.2009 | 8 | 52 |

Pilastri | 22.5.2009 | 28.5.2009 | 6 | 20 |

Calcestruzzo | 22.5.2009 | 29.5.2009 | 7 | 20 |

Isolatori sismici | 28.5.2009 | 4.6.2009 | 7 | 20 |

40. Secondo il Dipartimento della protezione civile, solo poche imprese erano in grado di fornire le quantità desiderate, con la qualità richiesta, in breve tempo (per maggiori dettagli, cfr. tabella 8). Il Dipartimento della protezione civile ha quindi invitato un numero relativamente basso di imprese a prendere parte alle procedure negoziate, ed ha ricevuto un basso numero di offerte. Tuttavia, molte offerte sono risultate inammissibili, principalmente a causa del poco tempo a disposizione per la preparazione delle stesse, che ha comportato offerte di bassa qualità (cfr. riquadro 1). Ciò mostra che, all’atto di stabilire i termini per la presentazione delle offerte, l’autorità appaltante avrebbe potuto tenere in maggior conto l’elevata complessità dei contratti, dovuta alla vasta estensione delle opere e al breve tempo a disposizione per l’attuazione. La tabella 8 mostra che la differenza tra il numero di imprese invitate e il numero di offerte ammissibili è stata particolarmente elevata per la fornitura di calcestruzzo (cfr. paragrafo 41) e di isolatori sismici (cfr. riquadro 1).

TABELLA 8

OFFERTE RICEVUTE, AMMESSE E RESPINTE

Fonte: Analisi della Corte dei conti europea sulla base della documentazione di gara.

Appalto | Imprese invitate alle procedure negoziate | Offerte ricevute | Offerte ammesse | Offerte respinte | Percentuale delle offerte respinte |

Edifici | N.A. | 58 | 44 | 14 | 24,1 % |

Arredi | N.A. | 19 | 18 | 1 | 5,3 % |

Pilastri | 5 | 5 | 4 | 1 | 20,0 % |

Calcestruzzo | 7 | 4 | 1 | 3 | 75,0 % |

Isolatori sismici | 5 | 3 | 2 | 1 | 33,0 % |

RIQUADRO 1

MOTIVI PER I QUALI LE OFFERTE SONO STATE RESPINTE

Tra le cinque offerte non ammissibili per le procedure negoziate, vi era quella di un’impresa che ha richiesto di estendere i termini per la presentazione della documentazione di gara (fornitura di pilastri). In aggiunta, due offerte sono state respinte perché non includevano un’offerta per il primo lotto (calcestruzzo) o a causa di documenti mancanti (calcestruzzo e isolatori sismici). Per le procedure aperte per gli edifici, un’offerta è giunta troppo tardi, cinque offerte non rispettavano le regole relative alle buste, ed in quattro casi mancavano dei documenti: in due casi le offerte non specificavano quale contratto di lavoro veniva applicato, ed in altri due casi mancava il certificato antimafia [34].

INADEGUATA SUDDIVISIONE DEI CONTRATTI IN LOTTI

41. Anche suddividere gli appalti in lotti di dimensioni ragionevoli accresce la concorrenza. Tuttavia, contrariamente a quanto accaduto con gli appalti per gli edifici, suddivisi in un elevato numero di lotti per garantire un sufficiente numero di offerenti ed una più alta probabilità di riuscita, le procedure negoziate non sono state suddivise adeguatamente in lotti. Ciò si è verificato in modo particolare per la fornitura di calcestruzzo: uno dei tre lotti (il primo) era di dimensioni talmente grandi che due dei quattro offerenti non hanno presentato un’offerta finanziaria per esso, dal momento che eccedeva la loro capacità produttiva [35], e sono stati quindi esclusi dall’appalto dei restanti lotti.

RIQUADRO 2

PROCEDURE DI PUBBLICO APPALTO

Il regolamento finanziario dell’UE e la direttiva sugli appalti pubblici specificano che le gare possono essere aggiudicate usando il criterio del prezzo minimo oppure quello dell’offerta con miglior rapporto qualità-prezzo. Le procedure di appalto stabiliscono criteri minimi (criteri di selezione) che devono essere soddisfatti dalle imprese che desiderano prendervi parte. Le offerte che superano questo primo esame sono quindi valutate in base ai criteri di aggiudicazione (prezzo più basso o miglior rapporto qualità-prezzo).

Gli appalti per il progetto CASE sono stati aggiudicati secondo il criterio del miglior rapporto qualità-prezzo (offerta economicamente più vantaggiosa). Detto criterio prevede che gli offerenti presentino le proprie offerte in due buste distinte: una contenente la descrizione delle caratteristiche dei lavori/beni/servizi offerti (offerta tecnica) e l’altra riportante il prezzo (offerta finanziaria).

I meriti delle offerte tecniche sono valutati in base ai criteri tecnici, assegnando loro un punteggio che va sino al massimo indicato nella documentazione di gara. L’offerta finanziaria viene valutata matematicamente: l’offerta ammissibile recante prezzo più basso riceve il punteggio più alto, secondo l’importanza relativa di ciascun criterio stabilita per ogni appalto. Il totale dei punti ponderali assegnabili è sempre pari a 100.

In Italia, l’offerta finanziaria viene valutata in termini di sconto concesso rispetto ad un prezzo predefinito, noto come "prezzo base", che è specificato nella documentazione di gara. Pertanto, il prezzo indicato nell’offerta finanziaria non può essere più alto del prezzo base, ma tende ad avvicinarsi al prezzo base qualora gli venga assegnata una bassa importanza relativa.

IL PREZZO ERA UN CRITERIO SECONDARIO PER L’ASSEGNAZIONE DEI CONTRATTI

AL PREZZO È STATA ASSEGNATA SCARSISSIMA IMPORTANZA RELATIVA

42. Nel caso di procedure di appalto basate sull’offerta con miglior rapporto qualità-prezzo (metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa), i criteri di aggiudicazione dovrebbero essere quelli meglio adatti alla gara in questione, ed il peso assegnato al prezzo, relativamente ad altri criteri, non dovrebbe avere come conseguenza la neutralizzazione del fattore prezzo nella scelta del contraente [36].

43. I contratti per i lavori e le forniture per il progetto CASE sono stati aggiudicati secondo il criterio del miglior rapporto qualità-prezzo (criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa). Nel corso della procedura di valutazione, agli offerenti sono stati assegnati punti per i meriti delle rispettive offerte tecniche e finanziarie e l’importanza relativa accordata alle offerte finanziarie variava dai 25 ai 55 punti su 100.

44. Per il contratto più importante, la costruzione degli edifici, il peso assegnato all’offerta finanziaria è stato di 25/100, in altre parole molto basso, dato che ha comportato la neutralizzazione dell’effetto del prezzo nella scelta del contraente. Nonostante il gran numero di offerte ammissibili (cfr. tabella 8), in pratica l’importanza relativa accordata al prezzo è stata talmente bassa che tutti i prezzi offerti erano prossimi al prezzo base ed i contratti sono stati assegnati a prezzi non inferiori al prezzo medio indicato da tutti gli offerenti. A titolo di paragone, per la fornitura di arredi il peso assegnato all’offerta finanziaria era di 40/100, e la concorrenza si è maggiormente basata sul prezzo: in altre parole, gli sconti offerti sono stati più consistenti ed i prezzi di gara maggiormente variabili.

45. L’aggiudicazione dei contratti per costruzione degli edifici e la fornitura di arredi è stata influenzata più da criteri discrezionali che da criteri oggettivamente verificabili. Per i contratti relativi agli edifici, i più importanti criteri di aggiudicazione, nell’ambito dell’offerta tecnica, erano le caratteristiche estetico-architettoniche degli edifici, di per sé un criterio discrezionale, dal momento che non esiste per esso alcun indicatore oggettivamente verificabile. Il bando di gara definiva questo criterio di aggiudicazione in maniera piuttosto vaga, conferendo così al comitato di valutazione delle offerte un notevole potere discrezionale [37]. In tali casi, sarebbe buona prassi fornire informazioni aggiuntive per giustificare i punteggi assegnati.

I CRITERI DI AGGIUDICAZIONE HANNO COMPORTATO UNA MAGGIORAZIONE DEL PREZZO AL METRO QUADRO

46. Come conseguenza dei criteri di aggiudicazione e della ponderazione utilizzati per gli appalti, gli offerenti, per vincere, hanno incluso nelle proprie offerte più del contenuto standard, come ad esempio ventilazione meccanica controllata [38], frangisole/oscuranti o materiali di finitura esclusivi. Questi dispositivi, che possono aver accresciuto il livello di comfort e possono aver contribuito a conseguire una migliore efficienza energetica, hanno fatto aumentare il costo al metro quadro degli appartamenti e hanno ridotto le risorse finanziarie disponibili per la costruzione di più appartamenti che alloggiassero più persone.

RIQUADRO 3

CRITERI DI AGGIUDICAZIONE E PONDERAZIONE UTILIZZATI NELL’APPALTO PER LA COSTRUZIONE DEGLI EDIFICI

Per la costruzione degli edifici del progetto CASE, il Dipartimento della protezione civile ha optato per una procedura di gara aperta. Il criterio di aggiudicazione era quello del miglior rapporto qualità-prezzo ("criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa"). All’offerta finanziaria venivano assegnati massimo 25 punti su 100, mentre all’offerta tecnica un massimo di 75 punti su 100. Nell’ambito dell’offerta tecnica, sono stati elaborati i seguenti criteri di ponderazione per l’attribuzione dei punteggi:

a) qualità architettonica degli edifici e dei prospetti esterni: massimo 15 punti;

b) grado di efficienza energetica e qualità degli impianti: massimo 10 punti;

c) grado di miglioramento dei parametri minimi di sostenibilità ambientale: massimo 10 punti;

d) qualità architettonica e delle finiture degli alloggi interni: massimo 10 punti;

e) superficie offerta: massimo 5 punti;

f) capacità insediativa (numero di persone alloggiabili): massimo 5 punti;

g) flessibilità e assortimento nei tagli di alloggio: massimo 5 punti;

h) flessibilità del progetto degli edifici in relazione alla lunghezza specifica della piastra: massimo 5 punti;

i) tempi di realizzazione: massimo 10 punti.

47. Nelle circostanze del dopo-sisma, i criteri avrebbero dovuto mirare, tra altre cose, a massimizzare il numero di persone alloggiate. Invece, i criteri utilizzati erano più adatti a investimenti a lungo termine che alla specifica situazione emergenziale, dal momento che assegnavano un’elevata importanza al miglioramento delle qualità architettoniche e alla massimizzazione dell’efficienza energetica, ma una bassa importanza al numero di persone alloggiate e alla superficie abitabile offerta (cfr. riquadro 3). Di conseguenza, la superficie degli appartamenti effettivamente procurati è stata inferiore alla superficie media contenuta nelle offerte ricevute. Inoltre, il numero di persone effettivamente alloggiate è stato inferiore al numero medio risultante dalle offerte ricevute. Tali fattori hanno contribuito ad un aumento del costo per metro quadro e per persona alloggiata. Inoltre, se non fossero stati usati i criteri architettonici, per l’appalto si sarebbero potuti risparmiare circa 11 milioni di euro [39].

PER I LAVORI AGGIUNTIVI, È STATA UTILIZZATA LA TRATTATIVA PRIVATA

48. Per risparmiare tempo, si è evitato di indire nuove procedure di gara per lavori aggiuntivi, ricorrendo invece alla trattativa privata. Ad esempio, gli impianti di riscaldamento, che non erano inclusi nei contratti originari, sono stati acquistati presso gli stessi contraenti che avevano costruito gli edifici. Nei singoli atti aggiuntivi ai contratti, i prezzi sono stati calcolati applicando gli stessi modesti sconti (rispetto al prezzo base) praticati per gli edifici (cfr. paragrafo 44). Poiché i contratti per la costruzione degli edifici erano stati aggiudicati sulla base di criteri discrezionali (cfr. paragrafo 45), i prezzi pagati per gli impianti di riscaldamento sono stati più alti del necessario [40].

49. Notevoli differenze sono state osservate anche per la costruzione dei vani ascensore, che, per alcuni edifici, sono costati il 100 % in più che per altri edifici [41]. Il costo finale di alcuni edifici è aumentato di più del 13 % a causa di questi lavori ed il costo totale per la stessa tipologia di lavori aggiuntivi variava da meno di 128000 euro a più di 280000 euro per edificio, ossia dal 6 % a più del 13 % del costo originario dell’edificio (cfr. tabella 9). Così, l’edificio che, secondo il contratto originario, era di 34500 euro più caro dell’edificio meno caro di tutti è divenuto più caro, per circa 189000 euro, dopo i lavori aggiuntivi.

TABELLA 9

COSTO DEI LAVORI AGGIUNTIVI PER GLI EDIFICI SELEZIONATI AI FINI DELL’AUDIT

Fonte: Analisi della Corte dei conti europea basata su documenti ufficiali.

Costo per edificio | Contratto 1 | Contratto 2 | Contratto 3 | Contratto 4 |

Contratto originario (in euro) | 2152476,20 | 2124913,27 | 2140101,82 | 2117980,95 |

Differenza rispetto all’edificio meno caro (in euro) | 34495,25 | 6932,31 | 22120,87 | 0,00 |

Differenza rispetto all’edificio meno caro (in percentuale) | +1,6 % | +0,3 % | +1,0 % | 0,0 % |

Lavori aggiuntivi | 282307,78 | 201954,75 | 151235,25 | 127811,34 |

Differenza rispetto all’edificio meno caro (in euro) | 154496,44 | 74143,41 | 23423,91 | 0,00 |

Differenza rispetto all’edificio meno caro (in percentuale) | +120,9 % | +58,0 % | +18,3 % | 0,0 % |

In percentuale del costo di costruzione | 13,1 % | 9,5 % | 7,1 % | 6,0 % |

| | | | |

Costo finale | 2434783,98 | 2326868,02 | 2291337,07 | 2245792,29 |

Differenza rispetto all’edificio meno caro (in euro) | 188991,69 | 81075,73 | 45544,78 | 0,00 |

Differenza rispetto all’edificio meno caro (in percentuale) | +8,4 % | +3,6 % | +2,0 % | 0,0 % |

Numero di edifici | 22 [1111] | 7 | 12 | 22 |

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

GLI INTERVENTI PREVISTI NELL’ACCORDO DI ATTUAZIONE RISPETTAVANO IL REGOLAMENTO ISTITUTIVO DELL’FSUE?

50. Il regolamento FSUE dispone che il Fondo possa essere usato soltanto per interventi di emergenza indispensabili, compresa la fornitura di alloggi temporanei. Il regolamento non prevede che possano essere finanziati progetti di effettiva ricostruzione o che generino reddito. Inoltre, secondo quanto previsto dal regolamento istitutivo stesso, il campo d’azione dell’FSUE è limitato alle più urgenti necessità, mentre la ricostruzione a più lungo termine deve esser lasciata ad altri strumenti. A giudizio della Corte, quindi, il progetto CASE, che forniva una sistemazione alloggiativa duratura e sostenibile, non ha rispettato gli obiettivi dell’FSUE. Per di più, si prevede che gli appartamenti del progetto CASE generino in futuro notevoli entrate, sebbene il regolamento istitutivo del FSUE non preveda tali eventualità.

51. La spesa per prima assistenza e soccorso, nonché quella per la costruzione delle abitazioni del progetto MAP e degli edifici del progetto MUSP rispettavano le disposizioni del regolamento FSUE. Questi progetti hanno soddisfatto le immediate necessità della popolazione tramite interventi di emergenza espressamente previsti nel regolamento.

RACCOMANDAZIONE 1

Alla luce dei recenti sviluppi delle strategie di risposta alle catastrofi, la Commissione dovrebbe fornire un chiarimento sulle disposizioni del regolamento FSUE, nonché considerare se siano necessarie modifiche, in particolare per quanto riguarda: a) la soddisfazione di bisogni abitativi temporanei tramite costruzioni di natura permanente; e b) i progetti generatori di reddito. Inoltre, la Commissione dovrebbe garantire che, ogniqualvolta venga generato reddito, questo sia rimborsato al bilancio UE. La Commissione dovrebbe altresì riesaminare, alla luce dei criteri di ammissibilità stabiliti dal regolamento, la domanda di assistenza presentata dalle autorità italiane.

IL PROGETTO CASE È STATO BEN PIANIFICATO E PROGETTATO?

52. Nonostante la discrepanza con il regolamento FSUE, la strategia alla base del progetto CASE è andata incontro ai bisogni abitativi della popolazione colpita dal sisma. Soluzioni alternative sembravano meno efficaci per alloggiare un elevato numero di persone, date le circostanze difficili dell’Abruzzo.

53. I danni agli edifici sono stati censiti celermente ed in maniera affidabile, ma le effettive necessità in termini di alloggio delle persone sfollate sono state disponibili solo due mesi dopo che i contratti erano già stati aggiudicati. Così, nonostante L’Aquila fosse situata in un’area ad elevato rischio sismico, non era operante alcun adeguato meccanismo per rendere disponibili le informazioni sulla popolazione abbastanza presto da informare di conseguenza la pianificazione del progetto. Inoltre i siti candidati alla costruzione non erano stati individuati e valutati in anticipo.

54. Nonostante l’assenza di informazioni adeguate sulla popolazione colpita dal sisma, il capitolato d’oneri richiedeva edifici a tre piani di alta qualità e costosi, che hanno assorbito le risorse disponibili e ridotto le possibilità di adattare il progetto alla domanda di alloggi più alta del previsto. Dunque, il progetto CASE ha fornito un numero di appartamenti insufficiente a soddisfare i bisogni alla fine individuati della popolazione sfollata.

55. Le specifiche tecniche degli edifici del progetto CASE sono state predisposte solo dopo il terremoto. Quindi, sebbene gli appartamenti del progetto CASE siano stati costruiti rapidamente, il progetto non ha conseguito l’obiettivo di alloggiare tutta la popolazione colpita dal sisma prima dell’inverno.

RACCOMANDAZIONE 2

In generale, ed al fine di migliorare i benefici dei progetti finanziati dal FSUE, la Commissione dovrebbe, tramite gli strumenti ed i forum disponibili (ad esempio, i fondi strutturali e la divulgazione di migliori pratiche) esortare gli Stati membri a raggiungere un grado di preparazione che consenta loro di agire rapidamente ed efficacemente nelle emergenze. Il fine della Commissione e degli Stati membri a rischio dovrebbe essere quello di:

a) disporre di piani aggiornati di gestione delle catastrofi, che garantirebbero altresì la disponibilità di informazioni tempestive ed attendibili sulla popolazione colpita dalla catastrofe naturale, nonché la celere individuazione di siti da usare per l’alloggio temporaneo;

b) disporre di strategie e soluzioni pre-determinate, miranti a massimizzare il numero di persone alloggiate in maniera adeguata date le limitate risorse a disposizione;

c) disporre di meccanismi che assicurino tempestive forniture d’emergenza (procedure d’appalto di emergenza che assicurino una ragionevole economicità, specifiche tecniche, contratti quadro ed elenchi di potenziali contraenti).

IL PROGETTO CASE È STATO ATTUATO TENENDO IN DEBITA CONSIDERAZIONE IL PRINCIPIO DI ECONOMIA?

56. Non è stata prestata molta attenzione all’economicità. Sebbene il raffronto con i costi di costruzione standard sia soltanto indicativo, gli appartamenti del progetto CASE sono stati chiaramente più costosi degli appartamenti costruiti a prezzi di mercato. Il costo elevato potrebbe in parte spiegarsi con l’utilizzo di materiali di alta qualità e di isolatori sismici, nonché con il bisogno di attuare il progetto rapidamente. Parte dei costi aggiuntivi avrebbe potuto però essere evitata se agli appalti avessero partecipato più offerenti, e se fosse stata prestata maggiore attenzione al principio di economia all’atto della valutazione delle offerte.

57. A causa del tardivo avvio delle procedure di appalto, i termini temporali per la presentazione delle offerte erano molto più brevi del normale, a discapito della qualità delle offerte e della concorrenza. I lotti oggetto di procedura negoziata, specialmente per quanto riguarda la fornitura di calcestruzzo, erano troppo grandi, e ciò ha contribuito a far diminuire il numero di offerenti. La trattativa privata usata per affidare lavori aggiuntivi ha contribuito a risparmiare tempo prezioso nel corso dell’attuazione del progetto, ma non ha tenuto sufficientemente in conto i fattori di economicità ed ha avuto come conseguenza, per qualcuno dei contratti esaminati, costi notevolmente più alti per risultati simili.

58. La scarsa importanza relativa accordata alle offerte finanziarie per la costruzione degli edifici, l’impiego di criteri tecnici di aggiudicazione inefficaci e l’elevata importanza relativa accordata a criteri discrezionali (ad esempio, qualità architettonica degli edifici e dei prospetti esterni, efficienza energetica e qualità del materiale) hanno fatto aumentare il costo degli appartamenti.

RACCOMANDAZIONE 3

Al fine di migliorare l’economicità di futuri interventi finanziati dal FSUE, la Commissione dovrebbe:

a) passare in rassegna le procedure di appalto seguite dagli Stati membri in seguito a catastrofi naturali, al fine di individuare e divulgare migliori pratiche ed insegnamenti tratti riguardo agli appalti in situazioni di emergenza;

b) appurare se le sovvenzioni del FSUE siano state usate rispettando i principi di sana gestione finanziaria, compreso il principio di economia, al fine di individuare e divulgare migliori pratiche ed insegnamenti tratti riguardo ad aspetti di economicità.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Harald NOACK, Membro della Corte, a Lussemburgo, nella riunione del 12 dicembre 2012.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Relazione della Commissione — Fondo di solidarietà dell’Unione europea — Relazione annuale 2009, COM(2011) 136 def. del 23 marzo 2011, pag. 5.

[2] COM(2011) 136 def., pag. 5.

[3] COM(2011) 136 def., pag. 6.

[4] Regolamento (CE) n. 2012/2002 del Consiglio, dell’ 11 novembre 2002, che istituisce il Fondo di solidarietà dell’Unione europea (GU L 311 del 14.11.2002, pag. 3).

[5] Progetto preliminare di bilancio rettificativo n. 9 al bilancio generale 2009, COM(2009) 448 def. del 28 agosto 2009.

[6] Accordo di attuazione C(2009) 9138.

[7] COM(2011) 136 def., pag. 6.

[8] Relazione finale di esecuzione, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione civile nazionale, pag. 11.

[9] Ibidem.

[10] Ibidem.

[11] Articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 2012/2002.

[12] Relazione della Commissione — Fondo di solidarietà dell’Unione europea, Relazione annuale 2002-2003 e Relazione sull’esperienza maturata a un anno dall’applicazione del nuovo strumento.

[13] Il testo aggiornato al 2008 delle "Norme tecniche per le costruzioni", approvato di concerto con il Dipartimento della Protezione civile italiano, fa riferimento ad una durata massima di 10 anni per le opere provvisorie, ma ad una durata minima di 50 anni per le opere ordinarie.

[14] Decisione del Comune del 29.12.2011, verbale n. 172.

[15] La Commissione, nella relazione che accompagna la propria proposta di un regolamento del Consiglio che istituisca il Fondo di solidarietà dell’Unione europea [COM(2002) 514], afferma che la ricostruzione a più lungo termine delle infrastrutture e delle attività economiche deve esser lasciata ad altri strumenti.

[16] I tecnici del Meccanismo europeo di protezione civile hanno partecipato alla valutazione, restando soddisfatti della qualità della valutazione degli edifici. Cfr. Meccanismo comunitario di protezione civile, Relazione tecnica, Missione di valutazione del Meccanismo comunitario di protezione civile, Terremoto in Italia del 2009, aprile 2009.

[17] La scelta era tra gli appartamenti del progetto CASE ed un contributo forfettario per chi trovava alloggio da solo.

[18] Il numero di edifici è stato inizialmente aumentato da 150 a 166 e, dopo il censimento, fino a 185.

[19] Cfr. "Report sulla situazione della popolazione post-sisma del 10 aprile 2012" del commissario delegato per la ricostruzione — presidente della Regione Abruzzo.

[20] Recentemente, il Dipartimento della protezione civile ha redatto le specifiche tecniche per diverse soluzioni da appaltare via contratti quadro. A tal fine, il 13 marzo 2012 è stato firmato un accordo ad hoc con il CONSIP, una società per azioni pubblica che funge da centrale per gli acquisti della pubblica amministrazione italiana.

[21] Inoltre, vi sono stati costi ammontanti a nove milioni di euro per connettere gli appartamenti alle reti elettriche e del gas, nonché spese di natura tecnica, pari a 11 milioni di euro, che non rientravano nel calcolo del costo di costruzione.

[22] Collegio degli ingegneri e architetti di Milano, "Prezzi tipologie edilizie 2010", DEI, 2010.

[23] Il manuale di riferimento utilizza la superficie calpestabile totale. Pertanto, gli auditor della Corte hanno considerato la superficie di 1834 m2 contenuta nelle offerte delle ditte vincitrici (superficie che includeva il 30 % dei circa 180 m2 di balconi e scale) ed hanno aggiunto il restante 70 % di tali aree.

[24] Il costo calcolato dalla Corte differisce dal costo dichiarato dal Dipartimento della protezione civile italiano (1314 euro al metro quadro) principalmente a causa di un diverso calcolo dei metri quadri della superficie. Il Dipartimento della protezione civile ha basato il proprio calcolo su una superficie di 2333 m2, che differisce dalla superficie ottenibile utilizzando il metodo usato dal manuale di riferimento. Pertanto, il costo dichiarato dal Dipartimento della protezione civile non può essere paragonato al costo riportato nel manuale.

[25] Quello che qui chiamiamo "a fini sociali" nel manuale viene definito "edificio in edilizia convenzionata"; il costo senza posti macchina era riportato pari a 1066 euro al metro quadro.

[26] Quello che qui chiamiamo "appartamento prefabbricato" nel manuale viene definito "edificio di civile abitazione industrializzato". Cfr. Collegio degli ingegneri e architetti di Milano, "Prezzi tipologie edilizie 2010", DEI, 2010.

[27] Il costo medio dei moduli abitativi del progetto MAP è stato di 733 euro al metro quadro, cioè prossimo al costo standard riportato nel manuale di riferimento.

[28] Un edificio residenziale di standard più elevato di dimensioni simili (1754 m2), comprendente un gran numero di garage più cari invece di posti macchina, costa 1294 euro per metro quadro di superficie abitabile (comprendente parcheggi e garage), rispetto al quale il costo degli appartamenti del progetto CASE è comunque del 27 % più elevato.

[29] Il prezzo unitario medio dei pilastri di acciaio è stato di 6061,45 euro, mentre il prezzo unitario finale dei pilastri di calcestruzzo è ammontato a 2743,23 euro.

[30] Tale differenza corrisponde alla differenza media di prezzo tra il calcestruzzo avente classe di esposizione XC4, con resistenza caratteristica cubica a compressione (Rck) pari a 30 N/mm2, usato per la piastra sismicamente isolata, oppure il calcestruzzo di classe XF1 (con Rck pari a 40 N/mm2), usato per la piastra del basamento, e tipologie di calcestruzzo meno costose (rispettivamente di classe XC1 o XF2).

[31] Tali costi includono 12 milioni di euro per gli isolatori sismici, circa 3,5 milioni di euro per gli ascensori addizionali (19000 euro ciascuno) e 7,5 milioni di euro per i vani scala e ascensore aggiuntivi (40000 euro ciascuno).

[32] L’articolo 70, paragrafo 12, del Decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (la legge italiana che disciplina gli appalti pubblici) dispone che, ogniqualvolta l’urgenza renda impossibile osservare i termini minimi previsti dalla legge, l’amministrazione aggiudicatrice possa stabilire i termini per la ricezione delle offerte e delle domande di partecipazione, tenendo conto, per quanto possibile, della complessità delle opere e del tempo necessario per preparare le offerte.

[33] Decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39.

[34] Certificato di non coinvolgimento in attività della criminalità organizzata, rilasciato dalla Camera di commercio..

[35] Come dichiarato da una delle imprese offerenti e come annotato nel verbale della riunione del comitato di valutazione delle offerte.

[36] Tale buona pratica è espressa anche dall’articolo 138, paragrafo 3, del regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d’esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 357 del 31.12.2002, pag. 1).

[37] Le linee guida emanate dall’AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), l’autorità italiana di vigilanza sui pubblici appalti, prevedono che il bando di gara debba indicare dettagliatamente tutti i criteri e punteggi, in modo tale da lasciare al comitato di valutazione delle offerte margini discrezionali estremamente ridotti. Cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, "Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture".

[38] Una delle quattro offerte esaminate includeva tale dispositivo, dichiarato utile per "raggiungere un micro-clima ideale all’interno degli appartamenti, che favorisce un benessere termico ed igrometrico e la naturale ionizzazione dell’aria".

[39] Se non si fosse tenuto conto dei punteggi assegnati per i criteri architettonici, la classifica finale delle offerte sarebbe cambiata, ed il prezzo per la costruzione dei 185 edifici sarebbe stato di 11 milioni di euro inferiore.

[40] Nonostante il fatto che tutti gli edifici selezionati ai fini dell’audit avessero ricevuto alti punteggi per l’efficienza energetica (e dunque teoricamente avessero bisogni simili in termini di riscaldamento), il costo dell’impianto di riscaldamento più caro è ammontato a quasi 140000 euro, mentre quello dell’impianto meno caro a 67000 euro. Il costo dell’impianto di riscaldamento per i due restanti edifici è stato di 79000 euro e 128000 euro rispettivamente.

[41] Una delle imprese costruttrici controllate ha installato due vani ascensore per ognuno dei 22 edifici da essa costruiti al costo unitario di circa 55000 euro, ossia 110000 euro per edificio, mentre due altre imprese lo hanno fatto ad un costo unitario di 23000 euro.

[1111] Per questo contratto, il numero di edifici è pari a 20,53 edifici di dimensioni standard, poiché alcuni edifici erano più piccoli. Il prezzo unitario per i costi aggiuntivi è stato comunque calcolato per ognuno dei 22 edifici, perché il costo degli impianti di riscaldamento e dei vani ascensore non teneva conto di questa differenza, mentre il calcolo del prezzo unitario degli edifici è stato basato sulla cifra standardizzata.

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ALLEGATO I

INTERVENTI DEL FONDO DI SOLIDARIETÀ DELL’UE DAL 2002 (NOVEMBRE 2002 - SETTEMBRE 2012)

Fonte: Commissione europea.

Stato beneficiario | Data dell’evento | Natura dell’evento calamitoso | Categoria | Danni (milioni di euro) | Aiuto concesso (milioni di euro) | Totale aiuti concessi al paese (milioni di euro) |

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AUSTRIA | Agosto 2002 | Alluvioni | grave | 2900 | 134,0 | 148,8 |

Agosto 2005 | Alluvioni (Tirolo, Vorarlberg) | regionale | 592 | 14,8 |

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BULGARIA | Maggio 2005 | Alluvioni | grave | 222 | 9,7 | 20,3 |

Agosto 2005 | Alluvioni | grave | 237 | 10,6 |

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CROAZIA | Maggio 2010 | Alluvioni | Stato confinante | 153 | 3,8 | 5,0 |

Settembre 2010 | Alluvioni | Stato confinante | 47 | 1,2 |

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CIPRO | Aprile 2008 | Siccità | grave | 165 | 7,6 | 7,6 |

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REPUBBLICA CECA | Agosto 2002 | Alluvioni | grave | 2300 | 129,0 | 145,0 |

Maggio 2010 | Alluvioni | Stato confinante | 205 | 5,1 |

Agosto 2010 | Alluvioni | regionale | 437 | 10,9 |

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ESTONIA | Gennaio 2005 | Tempesta | grave | 48 | 1,3 | 1,3 |

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FRANCIA | Settembre 2002 | Alluvioni (Gard) | regionale | 835 | 21,0 | 203,7 |

Dicembre 2003 | Alluvioni (Vallée du Rhône) | regionale | 785 | 19,6 |

Febbraio 2007 | Ciclone Gamède (la Réunion) | regionale | 211 | 5,3 |

Agosto 2007 | Uragano Dean (Martinique) | regionale | 509 | 12,8 |

Gennaio 2009 | Tempesta Klaus | grave | 3806 | 109,4 |

Febbraio 2010 | Tempesta Xynthia | regionale | 1425 | 35,6 |

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GERMANIA | Agosto 2002 | Alluvioni | grave | 9100 | 444,0 | 610,9 |

Gennaio 2007 | Tempesta Kyrill | grave | 4750 | 166,9 |

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GRECIA | Marzo 2006 | Alluvioni (Evros) | regionale | 372 | 9,3 | 99,1 |

Agosto 2007 | Incendi boschivi | grave | 2118 | 89,8 |

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UNGHERIA | Aprile 2006 | Alluvioni | grave | 519 | 15,1 | 37,6 |

Maggio 2010 | Alluvioni | grave | 719 | 22,5 |

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IRLANDA | Novembre 2009 | Alluvioni | regionale | 521 | 13,0 | 13,0 |

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ITALIA | Ottobre 2002 | Terremoto (Molise) | regionale | 1558 | 30,8 | 1246,6 |

Ottobre 2002 | Eruzione del vulcano Etna | regionale | 894 | 16,8 |

Aprile 2009 | Terremoto (Abruzzo) | grave | 10212 | 493,8 |

Ottobre 2010 | Alluvioni in Veneto | regionale | 676 | 16,9 |

Ottobre 2011 | Alluvioni in Liguria e Toscana | regionale | 722,5 | 18,1 |

Maggio 2012 | Terremoti (Emilia-Romagna) | grave | 13274 | 670,2 |

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LETTONIA | Gennaio 2005 | Tempesta | grave | 193 | 9,5 | 9,5 |

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LITUANIA | Gennaio 2005 | Tempesta | Stato confinante | 15 | 0,4 | 0,4 |

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MALTA | Settembre 2003 | Tempesta e allagamenti | grave | 30 | 0,96 | 0,96 |

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POLONIA | Maggio 2010 | Alluvioni | grave | 2994 | 105,6 | 105,6 |

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PORTOGALLO | Luglio 2003 | Incendi boschivi | grave | 1228 | 48,5 | 79,8 |

Febbraio 2010 | Alluvioni e frane (Madeira) | grave | 1080 | 31,3 |

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ROMANIA | Aprile 2005 | Alluvioni primaverili | grave | 489 | 18,8 | 108,0 |

Luglio 2005 | Alluvioni estive | grave | 1050 | 52,4 |

Luglio 2008 | Alluvioni | regionale | 471 | 11,8 |

Giugno 2010 | Alluvioni | grave | 876 | 25,0 |

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SLOVACCHIA | Novembre 2004 | Tempesta (Tatras) | grave | 203 | 5,7 | 26,1 |

Maggio 2010 | Alluvioni | grave | 650 | 20,4 |

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SLOVENIA | Settembre 2007 | Alluvioni | grave | 233 | 8,3 | 15,8 |

Settembre 2010 | Alluvioni | grave | 251 | 7,5 |

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SPAGNA | Novembre 2003 | Fuoriuscita di petrolio (Prestige) | regionale | 436 | 8,6 | 31,0 |

Agosto 2003 | Incendi boschivi (confine con il Portogallo) | Stato confinante | 53 | 1,3 |

Maggio 2011 | Terremoto (Lorca) | regionale | 843 | 21,1 |

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SVEZIA | Gennaio 2005 | Tempesta Gudrun | grave | 2297 | 81,7 | 81,7 |

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REGNO UNITO | Giugno 2007 | Alluvioni | grave | 4612 | 162,3 | 162,3 |

Totale generale degli aiuti approvati dal 2002: | 3160,0 milioni di euro |

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ALLEGATO II

COPERTURA DI AUDIT

Nota: A causa dell’arrotondamento, la somma degli importi può non corrispondere al totale indicato.

Lavori / forniture | Importo affidato, IVA esclusa (in milioni di euro) | Importo controllato, IVA esclusa (in milioni di euro) | Copertura (%) |

Posa calcestruzzo, reti elettrosaldate, realizzazione dei pilastri di calcestruzzo | 55,2 | 0,0 | 0,0 |

Fornitura di calcestruzzo | 27,3 | 27,3 | 100,0 |

Fornitura di reti in acciaio | 15,9 | 0,0 | 0,0 |

Fornitura di pilastri in acciaio | 37,6 | 37,6 | 100,0 |

Fornitura di isolatori sismici | 12,0 | 11,3 | 94,0 |

Scavi | 14,5 | 0,0 | 0,0 |

Edifici | 425,3 | 145,0 | 34,1 |

Arredi | 55,7 | 28,5 | 51,2 |

Opere di urbanizzazione (in totale) | 41,2 | 0,0 | 0,0 |

Demolizione | 0,1 | 0,0 | 0,0 |

Lavori elettro-meccanici | 0,2 | 0,0 | 0,0 |

Ascensori | 9,8 | 0,0 | 0,0 |

Aree verdi | 15,2 | 0,0 | 0,0 |

TOTALE | 710,2 | 249,7 | 35,2 |

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ALLEGATO III

RISCHIO SISMICO IN ITALIA

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