Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/32/CE in relazione al tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo"

(COM(2002) 595 def. - Vol. II - 2002/0259 (COD))

(2003/C 208/06)

Il Consiglio, in data 10 dicembre 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 251 del trattato, che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Retureau, in data 1o aprile 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 14 maggio 2003, nel corso della 399a sessione plenaria, con 101 voti favorevoli, 2 contrari e 8 astensioni, il seguente parere.

1. Proposta della Commissione

1.1. Impatto ambientale dei combustibili per uso marittimo a base di zolfo

1.1.1. Le emissioni di anidride solforosa (SO2) e di particelle secondarie di solfato inorganico risultanti dall'ossidazione atmosferica dell'anidride solforosa, nonché delle particelle primarie di fuliggine e degli ossidi di azoto (NOx) vengono rilasciate nell'atmosfera in seguito alla combustione, nei motori delle navi, di carburanti fossili contenenti zolfo. Dette emissioni possono essere nocive per la salute umana e per l'ambiente (acidificazione, danni agli ecosistemi sensibili ed a taluni materiali, formazione di ozono troposferico).

1.1.2. L'incidenza delle emissioni delle navi sul superamento dei carichi critici di acidità è particolarmente evidente nel Mare del Nord, nel Mare Baltico, nel Canale della Manica e nel Mare d'Irlanda. Nei paesi dell'Europa settentrionale, il traffico marittimo contribuisce al superamento dei carichi critici di acidità per oltre il 50 % in gran parte delle zone costiere, mentre, secondo lo studio svolto su incarico della Commissione europea, nell'UE, considerata nel suo insieme, le emissioni delle navi contribuiscono al 20-30 % della concentrazione atmosferica di particelle secondarie inorganiche.

1.1.3. In tutta l'Unione europea, le emissioni delle navi hanno un impatto misurabile negativo sulla salute umana in termini di incidenza su mortalità e morbilità (frequenza di talune patologie, tra cui aggravarsi dell'asma, aumento delle bronchiti e delle insufficienze cardiache).

1.2. Obiettivi della proposta

1.2.1. La proposta mira a ridurre le emissioni di anidride solforosa e di particolato delle navi attraverso una serie di modifiche alla direttiva 1999/38/CE, in particolare:

- l'introduzione di un tenore massimo di zolfo dell'1,5 % per i combustibili utilizzati dalle navi nel Mare del Nord, nel canale della Manica e nel Mare Baltico (zone di controllo delle emissioni di SOx: SOxECA), in linea con l'allegato VI della Convenzione Marpol(1);

- l'introduzione di un tenore massimo di zolfo dell'1,5 % per i combustibili utilizzati dalle navi passeggeri che effettuano servizi di linea da o verso porti comunitari al fine di migliorare la qualità dell'aria in prossimità dei porti e delle coste (comprese le zone di controllo delle emissioni di cui all'allegato VI della Convenzione Marpol) e di generare una domanda sufficiente ad assicurare l'offerta di combustibili a basso tenore di zolfo in tutta l'Unione europea;

- l'introduzione di un tenore massimo di zolfo dello 0,2 % per i combustibili per uso marittimo utilizzati dalle navi circolanti nelle vie navigabili interne o ormeggiate nei porti comunitari al fine di ridurre le emissioni locali di anidride solforosa e di particolato e migliorare la qualità dell'aria nelle zone in questione.

1.2.2. Le modifiche riguardano anche altri due aspetti:

- le disposizioni relative all'olio combustibile pesante conseguenti all'adozione della direttiva 2001/80/CE relativa ai grandi impianti di combustione, e

- l'istituzione di un comitato di regolamentazione per l'adozione di modifiche di carattere tecnico non soggette alla procedura di codecisione.

1.3. Analisi costi/benefici

1.3.1. Per quanto riguarda i costi di produzione di combustibili a basso tenore di zolfo per le raffinerie UE, è stato dimostrato che quanto maggiore è la quantità di combustibile prodotta, tanto più elevati saranno i costi unitari di produzione per tonnellata. Ciò significa che alla crescita della domanda di combustibili a basso tenore di zolfo corrisponde un aumento del prezzo.

1.3.2. La Commissione ritiene che i costi sostenuti dalle raffinerie comunitarie verranno trasferiti sugli armatori attraverso maggiorazioni dei prezzi dei combustibili. Per il 2006, il costo supplementare annuo imputabile alle disposizioni della proposta relativa alle SOxECA viene stimato pari a (7 m × 50 EUR) + (7 m × 55 EUR) = 735 milioni di EUR. L'incremento annuo dei costi per il 2007 dovuto alle disposizioni della poposta relative alle navi passeggeri è stimato pari a (4 m × 50 EUR) = 200 milioni di EUR. Il costo supplementare annuo per il 2006 delle disposizioni della proposta relative al combustibile utilizzato all'interno dei porti è stimato pari a (2,3 m × 57,75 EUR) = 133 milioni di EUR. A partire dal 2008, il tenore massimo di zolfo scenderà dallo 0,2 % allo 0,1 % mentre il consumo aumenterà a 2,4 milioni di tonnellate. Per il 2008, il costo supplementare annuo delle disposizioni della proposta relative al combustibile da utilizzare all'interno dei porti è quindi stimato pari a (2,4 m × 2 EUR) = 4,8 milioni di EUR.

1.3.3. I benefici globali della proposta consistono nella riduzione delle emissioni di inquinanti atmosferici convenzionali dovuta alla riduzione del tenore di zolfo dei combustibili consumati nelle SOxECA e nei porti comunitari, riduzione che comporterà una serie di effetti positivi diretti sulla salute umana e sull'ambiente.

1.3.4. Per stilare un bilancio monetario dei costi e dei benefici, la Commissione ritiene che si possano monetizzare taluni effetti attribuendo un beneficio ad ogni tonnellata di inquinante in meno, mentre altri effetti, quali l'acidificazione, non si possono calcolare in temini monetari. La Commissione conclude nondimeno che nell'insieme le sue proposte avranno un impatto positivo.

1.3.5. I benefici annuali netti sono stimati pari a:

- 645721000 EUR per le SOxECA (2006);

- 209400000 EUR per la parte della proposta relativa alle navi passeggeri (2007);

- 787975000 EUR e 26194000 EUR per la parte della proposta relativa alle navi ormeggiate nei porti comunitari (2006 e 2008).

1.3.6. I dati di cui sopra si basano su stime prudenziali che non tengono conto del fatto che dei 50 porti con le più elevate emissioni, 10 hanno una popolazione di 500000 o più abitanti. Tra questi figurano cinque capitali europee e quattro città con una popolazione pari o superiore al milione. In dette aree, il beneficio monetizzato per tonnellata di SO2 e PM in meno sarà da 5 a 15 volte superiore a quello calcolato nell'analisi costi/benefici in quanto molte più persone trarranno giovamento dalla riduzione delle emissioni.

1.3.7. La riduzione del tenore di zolfo dei combustibili marittimi si ripercuoterà anche in lieve misura sulle emissioni di anidride carbonica (CO2), il principale gas a effetto serra all'origine del cambiamento climatico. Se infatti, da un canto, la desolforizzazione dei combustibili è un processo ad alto consumo di energia che comporta un aumento delle emissioni di CO2 delle raffinerie, dall'altro i combustibili a basso tenore di zolfo hanno una maggiore energia specifica e quindi consentono di ridurre le emissioni di CO2 delle navi. Di conseguenza, la Commissione ha deciso di non tenere conto dell'anidride carbonica in sede di analisi costi/benefici.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato condivide l'obiettivo delle proposte della Commissione volte a ridurre l'inquinamento provocato dalle emissioni dei motori delle navi.

2.2. Osserva che le proposte sono conformi alle disposizioni dell'allegato VI della Convenzione Marpol. Tuttavia, il numero di paesi che hanno sinora ratificato l'allegato IV ed il tonnellaggio commerciale che essi rappresentano mostrano l'eccessivo ottimismo riposto in una sua rapida entrata in vigore; la situazione potrebbe cambiare se i membri dell'IMO dessero prova di maggiore volontà politica.

2.3. Il Comitato auspica fermamente che tutti gli Stati membri ed i paesi candidati che non hanno ancora ratificato l'allegato VI Marpol vaglino l'opportunità di farlo con la massima tempestività. L'allegato VI è uno strumento di grande importanza per la protezione della salute umana e la tutela dell'ambiente, particolarmente a rischio in tutte le zone portuali (specie se densamente popolate) e in numerosi paesi (in particolare quelli sul Mare del Nord, la Manica, il Mar Baltico ed il Mediterraneo).

2.4. Ritiene che le proposte della Commissione volte a ridurre il tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo costituiscano un potente strumento politico internazionale a favore della ratifica dell'allegato VI e che siano suscettibili di accelerare l'entrata in vigore delle disposizioni Marpol sulla riduzione delle emissioni di SO2, NOx e particolato derivante dalla combustione di carburanti e gasoli marittimi pesanti.

2.5. Il Comitato ritiene che, allo stadio attuale, il limite massimo dell'1,5 % sia adeguato e che optando per questo massimale se ne accelererà l'entrata in vigore a livello mondiale. In tal modo si metterà termine alla principale fonte di distorsione della concorrenza con i paesi terzi che saranno tenuti al rispetto delle medesime disposizioni.

2.6. Per ottenere limiti inferiori all'1,5 % (ad esempio 1 % o 0,5 %) per i combustibili marittimi pesanti sarebbero necessarie metodologie di raffinazione molto più costose, a maggiore consumo energetico e con livelli di emissioni di CO2 molto più elevati.

2.7. Il limite dello 0,2 % per le navi ormeggiate o circolanti nelle vie navigabili interne è pienamente giustificato nei porti ubicati in prossimità di aree urbane e nei terminali molto distanti dai centri urbani, dove le conseguenze dell'inquinamento sono altrettanto gravi tanto per personale imbarcato, di terra e utenti delle zone portuarie come pure per i passeggeri, le aziende, e gli abitanti delle zone circostanti. Il Comitato approva quindi l'applicazione generale del massimale proposto dalla Commissione e raccomanda un ulteriore accertamento delle sue conseguenze tecniche, ambientali e in termini di sicurezza al fine di agevolare tale applicazione.

2.8. L'analisi costi/benefici fornisce indicazioni economiche di grande rilievo sui costi supplementari dei nuovi massimali sul tenore di zolfo per gli operatori marittimi e quindi per il consumatore finale dei beni trasportati. Tuttavia, a parere del Comitato, i benefici generali in termini di salute umana, di aspettative di vita e di protezione dei fragili ecosistemi dell'Europa settentrionale minacciati dalle piogge acide superano di gran lunga i costi supplementari di raffinazione e di esercizio delle navi. Sebbene non tutti questi benefici siano facilmente quantificabili in termini monetari, la bilancia pende chiaramente a favore delle misure proposte per ridurre il tenore di zolfo ed il particolato.

2.9. Tra gli obiettivi dell'UE importanza primordiale hanno la tutela ambientale e la protezione della salute umana che concernono direttamente la popolazione degli attuali Stati membri e dei paesi candidati. Il Comitato sostiene quindi senza riserve le proposte della Commissione che considera realistiche e proporzionate. Sotto il profilo politico è auspicabile applicare queste proposte con la massima tempestività.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Al fine di dare maggiore efficacia alle misure proposte i motori delle navi di nuova costruzione dovrebbero essere progettati o adattati alla nuova composizione dei combustibili in modo da assicurare una maggiore efficienza energetica e ridurre le emissioni di CO2 rilasciate dalle raffinerie a seguito delle operazioni di desolforizzazione.

3.2. Allo stadio attuale, il Comitato non propone limiti inferiori a quelli indicati dalla Commissione, che rappresentano una riduzione di circa la metà rispetto al tenore medio di zolfo dei combustibili (dell'ordine del 3 %). La proposta privilegia infatti l'obiettivo di un'applicazione universale e rapida del massimale dell'1,5 %. Ciò non deve comunque impedire la presentazione di ulteriori proposte. Il Comitato incoraggia la Commissione e gli Stati membri ad adoperarsi in tal senso, specie nel quadro dell'IMO.

Bruxelles, 14 maggio 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) Convenzione dell'Organizzazione marittima internazionale (IMO) per la prevenzione dell'inquinamento marino; l'allegato VI entrerà in vigore dopo la ratifica di almeno 15 Stati di bandiera che rappresentino almeno il 50 % del tonnellaggio lordo della flotta mercantile mondiale. Fino ad ora ha proceduto alla ratifica solo il 25 % del tonnellaggio lordo. La data di entrata in vigore sembra comunque avvicinarsi con l'annunciata ratifica da parte di Panama.