PARERE DELLA COMMISSIONE sulla raccomandazione BCE/2003/1 della Banca centrale europea del 3 febbraio 2003 per una decisione del Consiglio concernente una modifica dell'articolo 10.2 dello statuto del SEBC e della BCE (ai sensi dell'articolo 10.6 dello statuto)

RELAZIONE

A. Aspetti generali

Il Consiglio europeo di Helsinki del 10 e 11 dicembre 1999 ha deciso di convocare una conferenza intergovernativa (CIG) per affrontare e chiudere prima dell'allargamento le questioni istituzionali lasciate irrisolte ad Amsterdam. La CIG ha avviato i lavori nel febbraio 2000 e si è conclusa a Nizza nel dicembre 2000.

Con riguardo alla Banca centrale europea (BCE), la CIG conclusasi a Nizza ha introdotto nello statuto del SEBC e della BCE (di seguito "lo statuto") una "clausola di abilitazione" in quanto nuovo articolo 10.6, a norma del quale l'articolo 10.2 dello statuto può essere modificato dal Consiglio riunito a livello di capi di Stato o di governo, che delibera all'unanimità. L'articolo 10.2 definisce le modalità di voto del Consiglio direttivo. Inoltre, con la dichiarazione n. 19 la CIG ha affermato di contare che fosse presentata quanto prima una raccomandazione ai sensi dell'articolo 10.6. Il trattato di Nizza è entrato in vigore il 1° febbraio 2003 e il 3 febbraio 2003 la BCE ha introdotto una raccomandazione ufficiale per una decisione del Consiglio ai sensi dell'articolo 10.6 dello statuto. Questo articolo prescrive al riguardo la consultazione del Parlamento europeo e della Commissione.

Riformare la struttura di governo della BCE, adeguando in particolare le modalità di voto del Consiglio direttivo, assume un'importanza cruciale in vista dell'allargamento tanto per il futuro della BCE che per l'area dell'euro in generale. Il Consiglio direttivo si compone dei sei membri del Comitato esecutivo nonché dei governatori delle banche centrali nazionali appartenenti ai paesi dell'area dell'euro (attualmente 12). Stando all'attuale assetto istituzionale, ogni futuro allargamento dell'area dell'euro comporterà un aumento del numero di membri del Consiglio direttivo con diritto di voto, e ciò sarà causa del graduale ma in fin dei conti significativo indebolimento dell'efficienza decisionale del più alto organo di governo della BCE.

B. La clausola di abilitazione (articolo 10.6 BCE): limiti e caratteristiche

In linea con la prassi attuale e secondo l'articolo 10.2 dello statuto, il Consiglio direttivo decide a maggioranza semplice. Ogni membro presente alla riunione ha diritto di voto ("un membro, un voto") e in caso di parità prevale il voto del presidente. L'articolo 10.3 BCE descrive invece la procedura di voto ponderato che si applica alle questioni in cui i governatori votano in qualità di detentori di quote di capitale.

L'articolo 10.6 dello statuto autorizza il Consiglio a modificare le modalità di voto limitatamente all'articolo 10.2; l'articolo 10.3 resta pertanto fuori dal campo di applicazione della clausola di abilitazione. Analogamente, qualsiasi adeguamento delle modalità di voto non può influire sulla composizione del Consiglio direttivo e del Comitato esecutivo, che sono definite rispettivamente agli articoli 10.1 e 11.1. E non possono essere modificate né ridistribuite le responsabilità dei due organi decisionali, poiché a definirle è l'articolo 12 dello statuto.

La clausola di abilitazione impone peraltro delle norme procedurali rigide. Anzitutto è richiesta la decisione unanime del Consiglio riunito a livello di capi di Stato o di governo. Se poi la modifica è basata su una raccomandazione della BCE, è obbligatoria l'approvazione unanime preventiva del Consiglio direttivo. Quando il Consiglio ha preso una decisione, il testo viene raccomandato a tutti gli Stati membri per ratifica prima che possa entrare in vigore.

C. Il parere della Commissione

C.1. Requisiti per una buona governance

Nell'elaborare il suo parere, la Commissione ha tenuto conto di una serie di principi fondamentali per il buon esito della la riforma della struttura di governo della BCE:

- il processo decisionale deve mantenersi efficiente e tempestivo;

- gli organi decisionali devono agire nell'interesse di tutta l'area dell'euro;

- il sistema deve risultare equo e neutro agli occhi di tutti gli Stati membri, attuali e futuri;

- logica e funzionamento delle nuove modalità di voto devono essere compresi sia dai mercati che dal comune cittadino.

C.2. Ipotesi per il miglioramento del sistema su tre gruppi

Allo stadio attuale, il numero totale dei diritti di voto esercitati dal Consiglio direttivo è pari a 18 (6 + 12). Secondo il sistema proposto di rotazione su tre gruppi, il numero totale di diritti di voto è limitato a 21 (6 + 15), con possibilità di passare a 24 (6 + 18) per un periodo transitorio. In linea con gli obiettivi del sistema, si potrebbe considerare l'utilità di un numero inferiore, che contribuirebbe a salvaguardare la tempestività e l'efficienza del processo decisionale del Consiglio direttivo, consolidando nel contempo il sistema stesso.

Nel sistema di rotazione raccomandato, l'assegnazione dei governatori ai vari gruppi sarà effettuata in base a un nuovo indicatore articolato in due componenti: la quota del prodotto interno lordo aggregato ai prezzi di mercato degli Stati membri senza deroga e la quota nel bilancio totale aggregato delle istituzioni finanziarie monetarie degli Stati membri senza deroga. La scelta della prima componente non desta obiezioni. In un'Unione europea allargata che comprenderà un'ampia varietà di paesi, una seconda componente avrebbe potuto essere la "popolazione". Nel suo parere formulato con il COM(2000)34 [1] del 26 gennaio 2000 ai sensi dell'articolo 48 del trattato per la riunione di una conferenza intergovernativa in vista del trattato di Nizza, la Commissione aveva raccomandato il criterio della popolazione ritenendolo particolarmente rilevante ai fini dell'adeguamento delle modalità di voto nelle altre istituzioni (in primis il Consiglio). Lo schema per la sottoscrizione del capitale della BCE, come definito dall'articolo 29.1 dello statuto, potrebbe applicarsi mutatis mutandis. Esso si basa su una quota del PIL e una della popolazione, entrambe con la stessa ponderazione del 50 %, e garantisce una rappresentanza equilibrata degli Stati membri dell'area dell'euro in ciascuno dei diversi gruppi.

[1] "La riforma istituzionale al servizio dell'allargamento" - Parere della Commissione ai sensi dell'articolo 48 del trattato sull'Unione europea per la riunione di una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri per una modifica dei trattati (COM(2000) 34 def.).

Inoltre, il progetto del nuovo articolo 10.2 dello statuto andrebbe opportunamente chiarito ed esplicitato in più punti:

- frequenza della rotazione. Sebbene sia indicato che all'interno di ciascun gruppo i governatori potranno esercitare il diritto di voto per uguali periodi di tempo, manca nella raccomandazione un riferimento esplicito alla durata. Per giunta non è certo che la frequenza di voto sia la stessa per tutti e tre i gruppi.

- assegnazione dei diritti di voto ai governatori all'interno di ciascun gruppo. Poiché in ciascun gruppo il numero dei diritti di voto sarà minore di quello dei governatori, bisognerà decidere la sequenza di votazione al suo interno. Sarebbe fuori luogo precisare ogni dettaglio nel nuovo articolo 10.2 dello statuto: al Consiglio direttivo va in effetti lasciata una certa discrezionalità. Ciò nondimeno certi principi potrebbero essere espressi formalmente per motivi di trasparenza. Per esempio, si potrebbe attribuire una priorità di voto all'interno del gruppo ai governatori che non votano da più tempo o agli Stati membri con le maggiori quote;

- chiarezza e trasparenza nei confronti dei mercati e dell'opinione pubblica. Per molti soggetti esterni, in particolare gli operatori dei mercati finanziari e i mezzi d'informazione, sarà importante poter disporre di informazioni complete e tempestive sull'identità dei responsabili a seconda dei momenti. Vista la relativa complessità del sistema su tre gruppi, sarà importante che le decisioni sulla rotazione siano assunte e annunciate con congruo anticipo e trasparenza.

- avvio effettivo del sistema di rotazione. Allo stadio attuale, non è ancora del tutto chiaro quando la rotazione inizierà effettivamente a operare. Sebbene il numero dei governatori con diritto di voto sia limitato in linea di principio a 15, sembra che tale limite non sarà necessariamente applicato al superamento dei 15 governatori giacché è data facoltà di differire l'avvio del sistema di rotazione fino al momento in cui il numero dei governatori non diventi superiore a 18. Il sistema guadagnerebbe in chiarezza se l'avvio effettivo della rotazione e/o l'esistenza di un eventuale regime di transizione fossero definiti in modo esplicito anziché differiti e lasciati alla discrezionalità del Consiglio direttivo.

D. Altre considerazioni sul governo della BCE

Il trattato di Nizza doveva preparare la Comunità all'allargamento, anticipando soprattutto le conseguenze istituzionali dell'adesione di 12 nuovi Stati membri. Con riguardo alla BCE, la CIG ha preferito inserire una "clausola di abilitazione" anziché approvare dei meccanismi complicati durante la conferenza. Così facendo, è rimasto più tempo per preparare la riforma della struttura di governo della Banca. Il campo di applicazione delle eventuali modifiche è risultato però limitato.

Il sistema di rotazione su tre gruppi raccomandato dalla BCE risponde appieno al mandato conferito a Nizza: esso prepara la Banca a un'area dell'euro significativamente allargata. Nonostante i vincoli procedurali e sostanziali imposti dalla clausola di abilitazione, la BCE è riuscita a mettere a punto un sistema efficace per ridurre il numero totale dei diritti di voto esercitati all'interno del Consiglio direttivo. Il sistema è stato giudicato accettabile da tutti i membri del Consiglio direttivo stesso.

Il trattato di Nizza, e prima ancora il trattato di Amsterdam, sono fasi di un processo più ampio volto a preparare l'Unione europea e le sue istituzioni al futuro. Già a Nizza (cfr. dichiarazione n. 23), i capi di Stato o di governo hanno sollecitato "un dibattito più approfondito e più ampio" annunciando la convocazione di una nuova CIG per il 2004. Il Consiglio europeo di Bruxelles del 14 e 15 dicembre 2001 ha quindi deciso di istituire una Convenzione sul futuro dell'Europa (dichiarazione di Laeken). Questo implica, per quanto riguarda la BCE, la possibilità di avviare una nuova riflessione sulle modalità di voto del Consiglio direttivo e di introdurre eventuali modifiche che vadano oltre l'articolo 10.2 dello statuto. In un contesto più generale, il sistema proposto dalla BCE non dovrebbe essere visto come un possibile precedente per la composizione e il processo decisionale futuri di altre istituzioni comunitarie.

In particolare, la Commissione reputa utile e opportuno dedicare maggiore attenzione al processo decisionale in materia di politica monetaria. Al riguardo, si potrebbe utilmente riflettere sulla possibilità di istituire un "consiglio di politica monetaria" che agirebbe nell'ambito degli indirizzi impostigli dal Consiglio direttivo ma alle cui riunioni non potrebbero più partecipare, indistintamente, tutti i membri del Consiglio direttivo. Il Comitato esecutivo, possibilmente allargato, verrebbe ad assumere una responsabilità centrale nel processo decisionale in materia di politica monetaria. Sarebbe inoltre opportuno adeguare le norme applicabili alla nomina dei membri del Comitato esecutivo di cui all'articolo 112, paragrafo 2, lettera b) del trattato, e sostituire il voto all'unanimità con la maggioranza qualificata. In entrambi i casi il trattato dovrà essere modificato e questo è possibile solo nell'ambito di una conferenza intergovernativa.

PARERE DELLA COMMISSIONE sulla raccomandazione BCE/2003/1 della Banca centrale europea del 3 febbraio 2003 concernente una modifica dell'articolo 10.2 dello statuto del SEBC e della BCE (ai sensi dell'articolo 10.6 dello statuto)

La Banca centrale europea (BCE) ha adottato una raccomandazione per una decisione del Consiglio concernente una modifica dell'articolo 10.2 dello statuto del SEBC e della BCE (di seguito "lo statuto") il 3 febbraio 2003, ai sensi dell'articolo 10.6 dello statuto. Con lettera dell'11 febbraio 2003, il Consiglio ha sollecitato il parere della Commissione sulla raccomandazione. La Commissione ha adottato il seguente parere.

1. La Commissione prende atto che il fine della raccomandazione è consentire agli organi decisionali della BCE di far fronte al prossimo, significativo allargamento dell'area dell'euro. A questo proposito, la Commissione ritiene che, per poter riuscire, la riforma della struttura di governo della BCE debba poggiare sulle seguenti premesse:

- il processo decisionale deve mantenersi efficiente e tempestivo;

- gli organi decisionali devono agire nell'interesse di tutta l'area dell'euro;

- il sistema deve risultare equo e neutro agli occhi di tutti gli Stati membri, attuali e futuri;

- logica e funzionamento delle nuove modalità di voto devono essere compresi sia dai mercati che dal comune cittadino.

2. Il sistema proposto di rotazione su tre gruppi è diretto a salvaguardare l'efficienza e la tempestività del processo decisionale del Consiglio direttivo, che è il massimo organo decisionale della BCE, a fronte del significativo aumento dei suoi membri negli anni a venire. Quando il numero dei governatori delle banche centrali nazionali dell'area dell'euro avrà superato una certa soglia, i diritti di voto per tutti i membri del Consiglio direttivo non potranno più aumentare di conseguenza ma saranno limitati a un numero massimo (21 diritti di voto, eventualmente 24 per un periodo transitorio). Al riguardo, la Commissione ritiene che sarebbe forse consigliabile ridurre il numero massimo di diritti di voto in modo da consolidare ulteriormente la tempestività e l'efficienza del processo decisionale.

3. La Commissione osserva che nel sistema di rotazione raccomandato l'assegnazione dei governatori ai vari gruppi sarà effettuata in base a un nuovo indicatore articolato in due componenti: la quota del prodotto interno lordo aggregato ai prezzi di mercato degli Stati membri senza deroga e la quota nel bilancio totale aggregato delle istituzioni finanziarie monetarie degli Stati membri senza deroga. Se la scelta della prima componente è giustificata, la Commissione ricorda che alla conferenza intergovernativa conclusasi con il trattato di Nizza aveva raccomandato [2] il criterio della popolazione ritenendolo particolarmente rilevante ai fini dell'adeguamento delle modalità di voto nelle altre istituzioni (in primis il Consiglio). Lo schema per la sottoscrizione del capitale della BCE, come definito dall'articolo 29.1 dello statuto, potrebbe applicarsi mutatis mutandis. Esso si basa su una quota del PIL e una della popolazione, entrambe con la stessa ponderazione del 50 %. A giudizio della Commissione, questo indicatore consentirebbe una ripartizione degli Stati membri fra i vari gruppi più coerente con il terzo criterio del paragrafo 1.

[2] "La riforma istituzionale al servizio dell'allargamento" - Parere della Commissione ai sensi dell'articolo 48 del trattato sull'Unione europea per la riunione di una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri per una modifica dei trattati (COM(2000) 34 def.).

4. Vi sono alcuni aspetti chiave della raccomandazione sull'articolo 10.2 dello statuto che andrebbero opportunamente chiariti. Si allude in particolare alla frequenza della rotazione e alla sequenza per l'assegnazione dei diritti di voto ai governatori all'interno di ciascun gruppo. Inoltre, visto che tali modifiche attribuiscono ancora un certo grado di discrezionalità al Consiglio direttivo, sarà importante che questo assuma e annunci le decisioni sulla rotazione con congruo anticipo e trasparenza. Analogamente, che il testo dovrebbe citare esplicitamente il momento in cui il sistema inizierà ad operare. La Commissione è del parere che queste aggiunte contribuiranno a chiarire il contenuto operativo del sistema.

5. La Commissione fa osservare che la "clausola di abilitazione" così come formulata all'articolo 10.6 dello statuto autorizza esclusivamente la modificazione dell'articolo 10.2 e richiede la decisione unanime del Consiglio; il che costituisce una forte limitazione all'adeguamento degli organi di governo della BCE. Essa preclude a questo stadio la possibilità di considerare cambiamenti più globali che trascendano l'articolo 10.2.

6. Con il sistema proposto la BCE ha compiuto un passo importante nell'adeguamento della sua capacità decisionale in vista dell'allargamento, che tuttavia non è pienamente conforme con criteri descritti al paragrafo 1. Bisogna inoltre riconoscere che adeguamenti più globali, per esempio del processo decisionale nel settore della politica monetaria e del conseguente ruolo del Comitato esecutivo, non possono essere introdotti basandosi sulla clausola di abilitazione ma che questi possono concretarsi solo nel contesto più ampio della Convenzione e della conferenza intergovernativa.