Parere del Comitato economico e sociale in merito al "Libro verde - Verso una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico"

(2001/C 221/06)

La Commissione, in data 4 dicembre 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 162 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al "Libro verde - Verso una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico".

La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere, sulla base del rapporto introduttivo della Relatrice Sirkeinen, in data 8 maggio 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 30 maggio 2001, nel corso della 382a sessione plenaria, con 112 voti favorevoli e 3 astensioni il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. L'energia rappresenta un bene essenziale per tutti. La società moderna è estremamente sensibile alla disponibilità e al prezzo dell'energia. Perturbazioni relativamente modeste possono avere effetti gravi sotto il profilo economico, sociale e della competitività. La produzione e l'utilizzazione dell'energia possono comportare inoltre effetti importanti sull'ambiente e sulla salute.

1.2. La politica energetica dell'Unione europea ha tre obiettivi paralleli: salvaguardia della competitività, approvvigionamento e protezione dell'ambiente. Sebbene vi siano stati cambiamenti del mercato e di numerose condizioni generali, i suddetti obiettivi principali rimangono del tutto attuali.

1.3. L'apertura alla concorrenza del mercato dell'energia negli Stati membri e l'obiettivo di realizzare il mercato interno dell'elettricità e del gas modificano alla base l'attuazione della politica energetica(1).

1.3.1. Non è più possibile imporre alle imprese del settore energetico, a seconda delle circostanze, di effettuare determinati investimenti o di prendere provvedimenti di altro tipo, come avveniva ai tempi del monopolio statale. Inoltre, in un contesto concorrenziale, non è più possibile trasferire sugli utenti qualsiasi costo.

1.3.2. In generale la concorrenza rende più efficiente l'utilizzazione delle risorse e riduce i prezzi sul mercato aperto dell'elettricità e del gas, ragion per cui si teme che diminuisca la motivazione ad usare in maniera efficiente e a risparmiare l'energia e che l'attenzione si concentri sui vantaggi a breve termine, mentre troppo poca attenzione verrebbe dedicata alle esigenze e alle conseguenze a più lungo termine.

1.3.3. Il mercato interno dell'energia aumenta di per sé la disponibilità, dal momento che le risorse di vari paesi vengono utilizzate in comune, almeno in teoria. Ciò presuppone tuttavia un autentico mercato interno, del tutto aperto, nel cui ambito sia reso possibile in maniera efficace ed equa il commercio transfrontaliero ed esistano sufficienti capacità di trasporto.

1.4. Il funzionamento del mercato mondiale dell'energia è caratterizzato dal fatto di essere improntato solo in parte ai principi della libera concorrenza. La maggior parte del petrolio è in mano ad un cartello. Sul mercato del gas naturale sono presenti pochi soggetti, il costo elevato dell'infrastruttura limita la libertà e il prezzo continua ad essere ancorato a quello del petrolio. La maggior parte delle riserve sia di petrolio che di gas si trova in regioni politicamente instabili. L'elettricità, a sua volta, non può essere immagazzinata ed è molto difficile da trasportare su grandi distanze. Tali fattori tecnici limitano il mercato dell'elettricità.

1.5. In un contesto di mercati aperti gli Stati membri hanno di fronte una situazione nuova. Come far sì che le imprese del settore energetico investano abbastanza da garantire la produzione e la distribuzione dell'energia al momento opportuno e in maniera compatibile con l'ambiente, affinché non si verifichino situazioni di scarsità di risorse, con le relative conseguenze negative? Un esempio significativo di ciò è dato dalla situazione che si è creata in California. La maniera in cui è stato aperto il mercato è risultata chiaramente inadeguata, perché sono stati liberalizzati i prezzi alla produzione mentre veniva regolamentato ad un livello artificialmente basso il prezzo pagato dal consumatore finale. La vera causa della mancanza di energia elettrica consiste tuttavia nel fatto che in tale Stato per oltre dieci anni non è stata creata nuova capacità di generazione di elettricità e non è stata rafforzata la rete di trasporto. Al tempo stesso, la domanda di elettricità è cresciuta rapidamente. In Europa si deve trarre una lezione da ciò.

1.6. In un contesto di mercati energetici aperti, ai governi compete creare un quadro di azione che garantisca il funzionamento efficiente del mercato e al tempo stesso permetta di realizzare i rimanenti obiettivi sociali. Tra le responsabilità del governo, e in parte, in alcuni Stati, delle amministrazioni regionali e locali, figurano le seguenti:

- garantire una concorrenza efficiente ed equa sul mercato, che permetta anche l'ingresso nel mercato di nuovi operatori,

- garantire un servizio pubblico che abbia capacità sufficienti in condizioni normali,

- la tassazione necessaria,

- promuovere le attività di ricerca e sviluppo,

- le relazioni con gli altri Stati e con l'UE, nonché

- dare rilievo alle considerazioni ambientali e di sicurezza dell'approvvigionamento nel settore energetico, in particolare

- promuovere la diversificazione dell'approvvigionamento energetico,

- favorire il ricorso alle fonti energetiche rinnovabili,

- incoraggiare la produzione e l'utilizzazione efficienti dell'energia nonché il risparmio energetico,

- riserve strategiche e margine di capacità adeguati.

Gli Stati membri continuano ad avere il diritto e il dovere di effettuare in modo autonomo le proprie scelte circa le fonti energetiche da utilizzare.

1.7. Competeva all'UE elaborare il necessario quadro di azione comune, applicando in particolare gli articoli relativi alla concorrenza, al mercato interno e alla cooperazione nel settore della ricerca. I compiti principali sono:

- riserve di petrolio e di prodotti petroliferi,

- livelli minimi di tassazione dei prodotti petroliferi,

- la direttiva sul mercato interno dell'elettricità e il controllo della sua applicazione,

- la direttiva sul mercato interno del gas naturale e il controllo della sua applicazione,

- le regole del mercato interno dell'energia in relazione alle summenzionate direttive,

- azioni comuni per incrementare il ricorso alle fonti energetiche rinnovabili, come i programmi Altener,

- azioni comuni per accrescere l'efficienza energetica, come i programmi SAVE,

- promozione della cooperazione internazionale (programmi Sinergy),

- cooperazione in materia di ricerca nel settore energetico, nell'ambito dei programmi quadro e

- azioni comuni nel settore dell'energia nucleare previste dal Trattato EURATOM.

Gran parte della normativa europea in materia ambientale riguarda direttamente o indirettamente la produzione e l'utilizzazione dell'energia.

1.8. Il Comitato ha sostenuto in numerosi pareri i summenzionati obiettivi di politica energetica(2). Senza ripetere la posizione espressa in altri contesti, ci si limita qui a ricordare i principali concetti. Il Comitato ha sostenuto l'apertura dei mercati come mezzo per rafforzare la competitività, ma ha ricordato che occorre tenere conto delle conseguenze sociali e di altro tipo. È necessario mantenere il servizio pubblico, evitando l'esclusione e garantendo la coesione sociale. Si richiede un livello elevato di protezione dell'ambiente, in linea con il programma di azione dell'Unione europea in materia ambientale e conformemente al principio dello sviluppo sostenibile. Il Comitato ha inoltre sostenuto l'opportunità di attribuire grande importanza alle fonti energetiche rinnovabili e alla produzione e utilizzazione efficienti dell'energia.

2. Sintesi del Libro verde della Commissione

2.1. Il Libro verde è nato da una constatazione: la crescita della dipendenza energetica europea. Va riconosciuto che l'Unione europea è de facto molto dipendente dall'approvvigionamento esterno. Essa importa oggi il 50 % del suo fabbisogno e se le tendenze attuali continuano questa percentuale sfiorerà il 70 % nel 2030, con una dipendenza più marcata per gli idrocarburi.

2.2. L'attuale domanda di energia è coperta come segue: 41 % petrolio, 22 % gas naturale, 16 % combustibili solidi (carbone, lignite, torba), 15 % nucleare e 6 % rinnovabili. Secondo ipotesi di base, il bilancio energetico continuerà nel 2030 a basarsi sui combustibili fossili: 38 % petrolio, 29 % gas naturale, 19 % combustibili solidi, 6 % nucleare(3) e appena 8 % rinnovabili.

2.3. L'Unione europea non potrà affrancarsi dalla sua crescente dipendenza energetica senza una politica energetica attiva. L'energia è soltanto menzionata nel preambolo del trattato di Amsterdam. Il Libro verde sottolinea l'esigenza di riequilibrare la politica dell'offerta con azioni chiare a favore di una politica della domanda.

2.4. L'analisi del Libro verde indica che la strategia energetica dovrà vertere sull'orientamento di una domanda energetica rispettosa degli impegni di Kyoto e intesa a tutelare la sicurezza dell'approvvigionamento. La sicurezza dell'approvvigionamento non mira a massimizzare l'autonomia energetica o a minimizzare la dipendenza bensì a ridurre i rischi legati a quest'ultima.

2.5. Pertanto il Libro verde delinea gli aspetti essenziali di una strategia a lungo termine, in base alla quale:

- l'Unione deve riequilibrare la politica dell'offerta con azioni chiare a favore di una politica della domanda (principalmente promuovendo il risparmio energetico negli edifici e nel settore dei trasporti);

- è necessario sviluppare azioni intese a modificare le tendenze, al fine di adempiere gli obblighi dell'UE nell'ambito del Protocollo di Kyoto;

- rivestono particolare importanza le misure fiscali, al fine di orientare la domanda verso un consumo meglio controllato e più rispettoso dell'ambiente;

- lo sviluppo delle energie nuove e rinnovabili, compresi i biocarburanti, è la chiave di volta del cambiamento. Raddoppiare la loro quota dal 6 al 12 % nel bilancio energetico e passare dal 14 al 22 % nella produzione di elettricità è un obiettivo che va raggiunto entro il 2010;

- anche il contributo a medio termine del nucleare deve a sua volta essere oggetto di un'analisi, senza tralasciare alcun elemento del dibattito: la gestione delle scorie, il cambiamento climatico, la sicurezza dell'approvvigionamento, lo sviluppo sostenibile ecc.;

- si deve proseguire attivamente la ricerca sulle tecniche di gestione delle scorie e la loro attuazione pratica in condizioni ottimali di sicurezza;

- per petrolio e gas, caratterizzati da crescenti importazioni, bisogna prevedere un dispositivo rafforzato di scorte strategiche nonché rafforzare e diversificare le reti di fornitura.

2.6. La Commissione non propone nel Libro verde una strategia prestabilita, ma avvia invece un dibattito in merito alle questioni essenziali che si riflettono sulle scelte energetiche future nell'UE.

3. Osservazioni generali

3.1. Il Comitato accoglie con favore il Libro verde della Commissione e ne riconosce i meriti. Gli studi settoriali evidenziano che la dipendenza esterna dell'Unione europea in campo energetico è considerevole e sta crescendo, e in un momento in cui lo sviluppo dei prezzi del petrolio e di conseguenza del gas ha nuovamente evidenziato i lati negativi della dipendenza, appare ragionevole cercare di elaborare un quadro complessivo degli sviluppi futuri. Nell'ambito di una discussione in materia di energia, e quindi nel presente contesto, non si possono ignorare le considerazioni relative all'ambiente e in particolare alla prevenzione dei cambiamenti climatici.

3.2. Se si mantiene invariata la politica attuale, la prospettiva per i prossimi 30 anni appare assai problematica. Crescono considerevolmente sia la dipendenza esterna che le emissioni di gas ad effetto serra. Non vi è ragione di supporre che le ipotesi o i calcoli siano errati. Il quadro che ne deriva va preso sul serio e se ne deve tenere conto in tutte le misure relative a tale contesto.

3.3. Lo studio della Commissione si concentra tuttavia in grande misura sull'UE, sebbene la questione debba essere necessariamente analizzata anche su scala globale. Le risorse energetiche fossili, che ancora per lungo tempo costituiranno la maggior parte dell'energia mondiale, sono limitate su scala mondiale. Attualmente il consumo si concentra per lo più in America settentrionale e in Europa, ma con l'accrescersi del tenore di vita nel resto del mondo, vi aumenta anche rapidamente il consumo di combustibili. La competizione per le risorse energetiche si intensifica, le possibilità di crisi aumentano e alcuni parlano già di future guerre per l'energia. In tale contesto la Commissione dovrebbe preoccuparsi molto di più della dipendenza esterna dell'UE.

3.4. Inoltre la prospettiva temporale dello studio dovrebbe essere più lunga. Taluni elementi di base del settore energetico non cambiano di molto nell'arco di 30 anni, i cambiamenti maggiori, ad esempio nella disponibilità di combustibili fossili, non si faranno sentire prima che sia trascorso tale periodo. D'altro canto le scelte tecnologiche interamente nuove assumono probabilmente grande importanza solo in un arco temporale più lungo. È chiaro che l'attuale livello di precisione dell'analisi non consente di prolungare l'orizzonte temporale. Tuttavia sarebbe stato opportuno individuare alcuni elementi di base, come le riserve di combustibili fossili, le variazioni demografiche e altre prospettive, lungo un arco temporale maggiore. Esistono anche valutazioni più a lungo termine delle innovazioni dovute alle nuove tecnologie.

3.5. La prima misura da adottare per ridurre i rischi relativi all'approvvigionamento energetico e di altro tipo consiste nel diversificare ed equilibrare per quanto possibile i tipi e le forme dell'energia utilizzata. Occorre inoltre perseguire un'utilizzazione ottimale di ogni fonte di energia che vi si presti dal punto di vista economico ed ecologico. In tale contesto, sembra che il rapido incremento dell'impiego di gas naturale e la considerevole riduzione della quota di energia nucleare previsti dalla Commissione potrebbero comportare dei problemi. Inoltre tale tendenza accentuerebbe notevolmente la dipendenza esterna e le emissioni di gas ad effetto serra.

3.6. Occorrerebbe studiare più da vicino l'importanza dell'energia per le economie nazionali e le conseguenze economiche delle decisioni di politica energetica. Sebbene attualmente i costi energetici corrispondano solo ad alcuni punti percentuali del reddito nazionale, la crescita economica e la competitività reagiscono con una certa sensibilità agli aumenti di prezzo dell'energia. Attualmente la crescita dei consumi energetici è più lenta della crescita economica, ma nell'Unione europea si impiegano ancora mediamente due kWh di energia per ogni euro di prodotto interno. Le variazioni del prezzo del petrolio continuano a influenzare direttamente i prezzi del gas naturale e del carbone e le variazioni di prezzo dell'energia primaria hanno vasti effetti moltiplicatori sull'economia. Anche il rapporto di cambio tra dollaro e euro ha un'influenza decisiva, dal momento che il prezzo del petrolio viene tuttora fissato in dollari. Occorre cercare di far sì che gli acquisti di prodotti energetici siano in euro.

3.7. Il documento solleva un'importante questione: le misure previste dalla Commissione, ossia anzitutto rendere più efficiente l'utilizzazione dell'energia e accrescere il ricorso alle fonti rinnovabili, potrebbero effettivamente invertire la tendenza all'aumento della dipendenza esterna e delle emissioni di gas ad effetto serra, nell'orizzonte temporale in questione e senza compromettere gli obiettivi economici ed occupazionali? La Commissione non fornisce cifre di alcun tipo in relazione a tale punto.

3.8. Per far fronte alle importanti sfide che vengono menzionate nel Libro verde, la Commissione dovrebbe sviluppare ulteriormente un quadro armonizzato di azione comune i cui obiettivi siano garantire il benessere dei cittadini e la crescita economica e fornire alle utenze private e alle imprese un approvvigionamento energetico sicuro a prezzi ragionevoli, rispettando al tempo stesso i principi della tutela ambientale e dello sviluppo sostenibile. Occorre tenere conto innanzi tutto del diritto degli Stati membri di decidere in modo indipendente la loro politica energetica (in particolare per quanto riguarda i modi di produzione dell'energia), nonché degli altri punti di vista espressi nel presente parere. Nondimeno, la Commissione potrebbe definire, come ha già fatto nel 1973 e nel 1979, degli obiettivi indicativi dell'UE, che potrebbero servire da riferimento per gli Stati membri per definire i loro piani energetici tentando di raggiungere collettivamente i suddetti obiettivi dell'UE.

3.9. Tenendo conto della dimensione mondiale dell'approvvigionamento energetico, vi sarebbe motivo di aggiungere alle domande formulate dalla Commissione la seguente:

Anche il considerevole consumo di energia degli altri paesi industrializzati e le crescenti esigenze energetiche dei paesi in via di sviluppo accrescono fortemente l'uso di combustibili fossili. Quali misure potrebbe avviare l'UE per sostenere gli sforzi compiuti dai paesi terzi ai fini di uno sviluppo energetico sostenibile? Si dovrebbe incoraggiare il trasferimento di tecnologie e di conoscenze relative alle fonti energetiche rinnovabili, in particolare a quella solare, e al risparmio energetico?

4. Risposte alle domande della Commissione

4.1. Può l'Unione europea accettare un aumento della sua dipendenza da fonti energetiche esterne senza compromettere la sicurezza di approvvigionamento e la competitività dell'Europa? Se così fosse, per quali fonti energetiche sarebbe opportuno prevedere una politica quadro di importazioni? In tale contesto va favorito un approccio economico: costo dell'energia; o un approccio geopolitico: rischio di perturbazioni?

4.1.1. L'UE non può attualmente evitare di accrescere la sua dipendenza dalle fonti energetiche esterne, anche se ciò comporta dei rischi per la sicurezza di approvvigionamento e la competitività. La dipendenza non può essere eliminata, ma i rischi possono e devono essere ridotti.

4.1.2. Alcuni Stati membri e regioni dell'UE sono particolarmente vulnerabili, in quanto la loro dipendenza esterna è superiore al 50 %. Essi devono dedicare particolare attenzione all'approvvigionamento nell'ambito della loro politica energetica. In particolare dal punto di vista di tali Stati e regioni vi è motivo di valutare quali azioni comuni a livello di UE potrebbero porre rimedio a tale vulnerabilità. Occorre dedicare particolare attenzione ai problemi delle regioni periferiche dell'UE.

4.1.3. Nel mercato attuale è di per se quasi impossibile creare una politica quadro per le importazioni energetiche che faccia riferimento ad un combustibile piuttosto che ad un altro. Bisogna invece tenere in considerazione, nell'ambito di tutte le relazioni esterne bilaterali e multilaterali dell'UE che abbiano rilevanza a tal fine, le opportunità per le imprese di fare affari liberamente e in condizioni di reciprocità. Occorrerebbe rafforzare la cooperazione tra i paesi produttori e l'UE, al fine di garantire condizioni commerciali favorevoli. L'obiettivo prioritario dovrebbe essere il mercato più efficiente ed aperto possibile per tutti i tipi di energia, nonché il rispetto delle regole dell'OMC anche nel settore energetico.

4.2. Il mercato interno sempre più integrato dell'UE, nel cui ambito le decisioni prese in uno Stato hanno un impatto sugli altri, richiede una politica coerente e coordinata a livello comunitario? Di cosa dovrebbe consistere tale politica e come dovrebbero inserirvisi le regole in materia di concorrenza?

4.2.1. Il mercato interno dell'energia dovrebbe funzionare per quanto possibile secondo le regole generali del mercato interno, comprese quelle in materia di concorrenza. Dal momento che una parte del settore energetico consiste per sua natura in un servizio pubblico e si appoggia su reti di trasporto e distribuzione, occorrono d'altra parte delle regole specifiche.

4.2.2. Nel considerare la questione della politica energetica comune dell'UE occorre tenere conto dei seguenti punti:

- Quali aspetti occorre trattare e quali misure devono essere adottate a livello dell'UE piuttosto che a livello nazionale per ottenere maggiore efficacia (sussidiarietà)?

- Quali di detti aspetti e misure non possono essere gestiti dall'UE nell'ambito dell'attuale ripartizione delle competenze?

- Occorre una politica specifica per garantire l'equilibrio tra i tre pilastri della politica energetica: approvvigionamento, competitività ed esigenze ambientali?

4.2.3. Il giudizio del Comitato in merito alle responsabilità dei governi degli Stati membri e dell'UE nel campo della politica energetica è trattato ai punti 1.6 e 1.7. A livello dell'UE occorre necessariamente quantomeno garantire il funzionamento efficiente del mercato interno dell'energia e curare le relazioni esterne dell'UE, in particolare con i paesi produttori e con l'OMC.

4.2.4. Nell'UE occorre creare adesso un collegamento più stretto tra la politica energetica e altre politiche dell'UE, ad esempio quella del clima, quella della ricerca e quella agricola.

4.3. Le politiche di aiuti di Stato nel settore energetico costituiscono un ostacolo alla competitività nell'Unione europea o no? Dati i fallimenti dei tentativi di armonizzare la tassazione indiretta, non si dovrebbe riesaminare l'intera questione della tassazione dell'energia tenendo conto degli obiettivi energetici ed ambientali?

4.3.1. Le tasse sull'energia e gli aiuti di Stato vengono spesso utilizzati come strumento di orientamento per conseguire obiettivi comunemente accettati, quali la tutela dell'ambiente, la promozione dell'impiego di fonti energetiche rinnovabili eccetera. Affinché gli aiuti o la tassazione non distorcano la concorrenza tra gli Stati membri dell'UE, si persegue un'armonizzazione. Qualora la tassazione dell'energia venga armonizzata soltanto tra gli Stati membri dell'UE, si indebolirebbe ulteriormente la competitività nei confronti di altri paesi, specialmente quelli OCSE.

4.3.2. La tassazione dell'energia, qualora adeguatamente predisposta, può orientare le scelte verso alternative migliori dal punto di vista ambientale, ove tali alternative siano disponibili. Ciò corrisponde al principio di internalizzare i costi esterni delle varie forme di energia, ma tali costi esterni sono difficili da stabilire con esattezza e dipendono in modo considerevole dalle circostanze. Per ridurre le emissioni di anidride carbonica potrebbe essere opportuno utilizzare una tassa sull'anidride carbonica, ma ai fini del funzionamento del mercato interno ciò è possibile solo nell'ambito di una completa armonizzazione.

4.3.3. L'imposizione fiscale sull'uso di energia conduce, almeno a lungo termine, ad un risparmio energetico. Tuttavia l'imposizione sul consumo comporta anche altre conseguenze. Essa riduce la competitività dell'industria nel caso in cui non sia armonizzata a livello internazionale e indebolisce i consumi delle famiglie, cosa che influisce sulla crescita economica. Nel predisporre la tassazione dell'energia occorre tenere conto di tali conseguenze e per quanto possibile compensarle.

4.3.4. Per ottenere degli effetti ambientali positivi bisognerebbe almeno destinare i proventi della tassazione dell'energia al sostegno di progetti finalizzati a migliorare l'ambiente.

4.3.5. La tassazione dell'energia dovrebbe avere un impatto ambientale, ma non un effetto negativo sulla competitività o in termini sociali. Le proposte del 1992 e del 1997 non rispondevano completamente a tali esigenze. La Commissione dovrebbe studiare come si possano soddisfare tali condizioni.

4.3.6. In molti casi è possibile, e vantaggioso sotto il profilo macroeconomico, ricorrere ad accordi volontari invece che alla tassazione al fine di ridurre le emissioni di gas ad effetto serra. Degli accordi adeguatamente predisposti costituiscono inoltre spesso la maniera più sicura di raggiungere gli obiettivi stabiliti.

4.4. Nel quadro del dialogo in corso con i paesi produttori, cosa dovrebbero prevedere gli accordi di fornitura e di promozione degli investimenti? Data la particolare importanza di un partenariato con la Russia, come si possono garantire quantità, prezzi e investimenti stabili?

4.4.1. L'UE dovrebbe cercare di stabilire normali ed efficienti condizioni di commercio e di investimento con i paesi produttori, ad esempio sostenendo lo sviluppo della struttura del mercato energetico e delle condizioni commerciali. La possibilità di un partenariato strategico e di una cooperazione a lungo termine tra l'UE e determinati paesi produttori va considerata come un mezzo importante per salvaguardare l'approvvigionamento energetico dell'UE.

4.4.2. Occorrerebbe promuovere la cooperazione UE - Russia in campo energetico e incoraggiare la Russia a sottoscrivere l'accordo della Carta dell'energia.

4.4.3. Si dovrebbe tentare di far sì che gli scambi di prodotti energetici avvengano in euro.

4.5. Occorre predisporre maggiori riserve, come si fa già per il petrolio, includendo altre fonti energetiche, quali il gas o il carbone? La Comunità deve assumere un ruolo maggiore nella gestione delle scorte e se sì, con quali obiettivi e modalità? Il rischio di perturbazioni fisiche dell'approvvigionamento energetico giustifica misure più onerose per l'accesso alle risorse?

4.5.1. Garantire l'approvvigionamento di carbone accumulando scorte in tutti gli Stati membri o quantomeno a livello dell'UE è superfluo, dal momento che l'UE ha una propria produzione di carbone e la Commissione propone di mantenerla al livello necessario per garantire la sicurezza di approvvigionamento.

4.5.2. Gli Stati membri dovrebbero prepararsi ad un problema relativo alla sicurezza di approvvigionamento derivante dall'aumento del ricorso al gas naturale. Occorre esaminare le condizione per l'introduzione di obiettivi comuni in materia di riserve. Per quanto riguarda tale combustibile, si dovrebbe prendere in considerazione un adeguato sistema di scorte, di gas o di un combustibile sostitutivo. È praticamente impossibile creare un modello uniforme, dal momento che le utilizzazioni, le quantità e le fonti del gas naturale, nonché le condizioni geologiche, sono estremamente variabili, così come i possibili sostituti.

4.5.3. L'UE dovrebbe partecipare come un unico membro alle attività dell'AIE.

4.6. Come si può garantire lo sviluppo e la migliore gestione delle reti di trasporto dell'energia nell'Unione europea e nei paesi vicini in modo tale da permettere al mercato interno di funzionare adeguatamente e da garantire la sicurezza di approvvigionamento?

4.6.1. Il miglioramento, la costruzione e l'uso delle reti di trasporto dell'energia dovrebbero basarsi anzitutto sul mercato, sulle imprese che vi operano e su un grado sufficiente di autofinanziamento di tali imprese. La Commissione deve attuare efficacemente il programma di rafforzamento dei trasporti. Occorre elaborare rapidamente delle regole sull'accesso alle reti e sulla loro utilizzazione.

4.6.2. Se necessario, si dovrebbero promuovere gli investimenti nei paesi vicini e in altre importanti regioni utilizzando fondi specifici dell'UE e prestiti della BERS e della BEI. Sotto tale profilo la regione balcanica riveste particolare importanza.

4.6.3. Nell'ambito delle possibili prospettive di costruzione di ulteriori infrastrutture per il trasporto del gas naturale non viene menzionata l'alternativa settentrionale, sebbene essa offrirebbe numerosi vantaggi ai fini dell'approvvigionamento e sarebbe coerente con la politica relativa alla dimensione settentrionale dell'UE. La dimensione settentrionale è finalizzata, come la cooperazione tra le regioni mediterranee, a ridurre i divari del tenore di vita nella regione, a promuovere la crescita economica e a sviluppare la cooperazione multilaterale intesa a garantire uno sviluppo equilibrato della regione. Gli aspetti principali della dimensione settentrionale sono l'ambiente e l'energia. Le risorse energetiche della regione sono considerevoli e diversificate.

4.7. Lo sviluppo di alcune fonti energetiche rinnovabili richiede sforzi considerevoli in termini di ricerca e sviluppo tecnologico, sostegno agli investimenti e aiuto operativo. Il cofinanziamento di tali aiuti dovrebbe comprendere un contributo da parte di settori che hanno ricevuto aiuti considerevoli in fase di sviluppo iniziale e che sono adesso altamente redditizi?

4.7.1. Ad altri settori non viene chiesto di ripagare gli aiuti per la ricerca e lo sviluppo. Inoltre il livello di aiuti concessi, i beneficiari e la redditività attuale variano enormemente da un paese all'altro e da un'impresa all'altra, rendendo praticamente impossibile trovare una soluzione equa.

4.7.2. Le imprese del settore delle energie tradizionali stanno già contribuendo, almeno in parte, a finanziare le energie rinnovabili attraverso forme di tassazione in evoluzione e determinati schemi di sostegno (prezzi garantiti e obbligo di acquisto).

4.7.3. Per utilizzare il potenziale offerto dalle energie rinnovabili sono necessarie delle misure di sostegno. Occorrerebbe tuttavia predisporre al più presto delle regole comuni per le misure nazionali di sostegno, in modo che le condizioni operative per le imprese siano eque e che lo sviluppo del mercato interno non venga perturbato(4).

4.8. Dal momento che l'energia nucleare costituisce uno degli elementi della discussione su come affrontare il cambiamento climatico e sull'indipendenza energetica, come può la Comunità trovare una soluzione al problema delle scorie nucleari, del rafforzamento della sicurezza nucleare e dello sviluppo della ricerca relativa ai reattori del futuro, in particolare nel settore della tecnologia della fusione?

4.8.1. Nelle osservazioni generali il Comitato ha evidenziato l'esigenza di sviluppare e di mantenere in uso tutte le alternative energetiche. Ciò riguarda anche l'energia nucleare e il carbone.

4.8.2. Il problema dell'energia nucleare consiste nella sua accettabilità politica in alcuni Stati membri, che a sua volta presuppone un'informazione del tutto aperta in merito alle questioni relative a tale tipo di energia.

4.8.3. Nell'Unione europea la sicurezza nucleare è ai massimi livelli e viene sviluppata ulteriormente la sicurezza dei reattori. Lo smaltimento e la collocazione definitiva delle scorie radioattive comportano delle scelte tecniche, in merito alle quali si deve decidere a livello politico. Al tempo stesso occorre proseguire la ricerca finalizzata allo sviluppo di possibili soluzioni alternative. L'impiego dell'energia nucleare e la gestione delle scorie nucleari rientrano nelle responsabilità e nelle competenze degli Stati membri. L'Unione può assistere gli Stati membri nel campo della ricerca e delle scambio di informazioni. Nel contesto dell'ampliamento l'UE deve garantire che nei futuri Stati membri vi sia un grado elevato di sicurezza nel settore dell'energia nucleare. Occorre inoltre promuovere il trasferimento di competenze di livello elevato in materia di sicurezza dagli Stati membri ai paesi meno sviluppati che fanno uso di energia nucleare.

4.8.4. La produzione di elettricità a partire dall'energia nucleare non comporta emissioni di gas ad effetto serra. La Commissione verifica attualmente la produzione di energia nucleare dell'Unione europea, che è pari al 35 % dell'elettricità impiegata, il che equivale ad una riduzione delle emissioni pari a quella che si otterrebbe togliendo dalle strade 75 milioni di auto. Inoltre l'energia nucleare non accresce la dipendenza esterna. Dal momento che la maggior parte dei costi dell'energia nucleare è costituita da costi in conto capitale, la dinamica dei prezzi è del tutto stabile e prevedibile.

4.8.5. Sono gli Stati membri a decidere in merito all'uso dell'energia nucleare, e in futuro occorrerà rispettare tale autonomia decisionale. È tuttavia difficile comprendere come l'UE possa in futuro far fronte alle sfide dell'approvvigionamento energetico, del contenimento dei relativi prezzi e del cambiamento climatico senza che vi sia una quota di produzione di elettricità a partire dall'energia nucleare pari almeno a quella attuale. Inoltre l'energia nucleare contribuirà possibilmente in futuro allo sviluppo dell'economia dell'idrogeno, la quale necessita di un approvvigionamento sicuro di elettricità o di gas naturale.

4.8.6. Nei programmi quadro di ricerca dell'UE occorre continuare a dare rilievo alla ricerca nel settore nucleare, e in particolare della fusione, sotto forma di un'ampia collaborazione internazionale. Tale enfasi è importante sia ai fini dello sviluppo delle tecnologie future, che per conservare il necessario livello di competenza.

4.9. Quali politiche dovrebbero permettere all'Unione europea di adempiere ai suoi obblighi in relazione al Protocollo di Kyoto? Quali misure potrebbero essere adottate per sfruttare pienamente i potenziali risparmi di energia che contribuirebbero a ridurre sia la nostra dipendenza esterna che le emissioni di CO2?

4.9.1. L'UE deve continuare ad agire con decisione ai fini della prevenzione del cambiamento climatico, sulla base del Protocollo di Kyoto.

4.9.2. La Commissione e i governi degli Stati membri stanno elaborando dei programmi di azione; alcuni Stati hanno già pubblicato il proprio. Dal momento che l'onere è condiviso tra gli Stati membri, la responsabilità dell'applicazione incombe su di essi. Le misure di settore a livello dell'UE ostacolerebbero un'azione responsabile ed efficace rispetto ai costi.

4.9.3. La Commissione ha presentato un programma di misure di efficienza energetica, che è stato valutato in altra sede e che dovrebbe costituire la base per l'azione. Vi sono numerose possibilità di sviluppare e applicare nuove tecniche per rendere più efficienti la produzione e l'utilizzazione dell'energia. Il principio dovrebbe essere quello di produrre il massimo partendo dal minimo.

4.9.4. Come si può realizzare il potenziale di risparmio energetico quando al tempo stesso vi è l'esigenza di salvaguardare la crescita economica e la coesione sociale?

4.10. È possibile continuare ad attuare tramite iniziative nazionali un ambizioso programma per la promozione dei combustibili biologici e di altri combustibili alternativi, tra cui l'idrogeno, il cui obiettivo è il 20 % del consumo totale di combustibili nel 2020, o occorrono decisioni coordinate in merito alla tassazione, alla distribuzione e alle prospettive per la produzione agricola?

4.10.1. Lo sviluppo e l'utilizzazione di combustibili biologici per i trasporti possono essere promossi attraverso un programma comune a livello dell'UE, al fine di armonizzare il sostegno e altre misure e per includere adeguatamente tale questione nella Politica agricola comune. La responsabilità principale ricade tuttavia sugli Stati membri.

4.11. Il risparmio energetico negli edifici (40 % del consumo complessivo di energia) siano essi pubblici o privati, nuovi o in restauro, dev'essere promosso grazie ad incentivi quali sgravi fiscali, o occorrono misure regolamentari, in linea con quelle adottate per i principali impianti industriali?

4.11.1. Il risparmio energetico negli edifici sarà probabilmente in primo luogo una questione di competenza degli Stati membri, dal momento che le condizioni sono molto variabili. Le norme in materia di costruzione degli edifici costituiscono probabilmente un mezzo efficace di regolamentazione, ma non possono esservi norme uniformi per l'intera UE.

4.11.2. Occorrerebbe tuttavia valutare cosa l'UE potrebbe fare per accelerare l'azione degli Stati membri, ad esempio nel settore della standardizzazione e delle norme sui consumi. Il Comitato tratterà tale questione più in dettaglio nel parere in merito alla proposta di direttiva in materia.

4.12. Il risparmio energetico nei trasporti (32 % del consumo di energia) dipende da una correzione del crescente squilibrio tra trasporto su strada e trasporto su rotaia. Tale squilibrio è inevitabile, o si potrebbero intraprendere delle azioni correttive, anche se impopolari, in particolare per incoraggiare una riduzione dell'uso delle automobili nelle zone urbane? Come si possono conciliare gli obiettivi di aprire il settore alla concorrenza con gli investimenti nelle infrastrutture per eliminare i punti critici e con l'intermodalità?

4.12.1. Il Comitato attende che la Commissione presenti le proprie proposte per il risparmio energetico nei trasporti nel Libro bianco sulla politica dei trasporti di prossima presentazione, e esporrà le proprie osservazioni in materia in un parere.

4.12.2. Occorre rendere il trasporto su rotaia più efficiente grazie alla liberalizzazione, ma con la dovuta cautela.

4.12.3. I trasporti nelle aree urbane sono chiaramente di competenza delle amministrazioni nazionali, o addirittura locali. L'UE potrebbe assumere un ruolo nel campo della sensibilizzazione e dello sviluppo.

4.13. Come si può sviluppare un punto di vista più orientato alla collaborazione e integrare la dimensione di lungo periodo nelle decisioni e nelle azioni delle pubbliche autorità e delle altre parti in causa al fine di sviluppare un sistema sostenibile di approvvigionamento energetico? Come devono essere predisposte le opzioni energetiche per il futuro?

4.13.1. In tale campo sono essenziali la R& S e il Sesto programma quadro.

4.13.2. Nell'approvvigionamento energetico, non si dovrebbe escludere alcuna alternativa dal lavoro di sviluppo.

4.13.3. Bisogna trovare forme adeguate di cooperazione con le autorità nazionali.

5. Sintesi

5.1. Il Comitato accoglie con favore il Libro verde della Commissione e ne riconosce i meriti. Fa osservare che proseguendo la politica attuale, nell'arco di 30 anni, in un'Unione europea allargata, vi saranno problemi considerevoli in relazione alla garanzia dell'approvvigionamento energetico e all'evoluzione delle emissioni di anidride carbonica.

5.2. Lo studio della Commissione dovrebbe tuttavia essere più globale. Globalmente è disponibile una quantità decisamente limitata di combustibili fossili, per ottenere i quali competono i paesi industrializzati e, in misura crescente, i paesi in via di sviluppo. In tale contesto i rischi connessi alla dipendenza esterna si accentuano. Inoltre l'orizzonte temporale dello studio dovrebbe essere più esteso, perché nel settore energetico i cambiamenti sono lenti e i problemi si aggraveranno solo nella seconda metà del secolo.

5.3. La prima misura da adottare per ridurre i rischi relativi all'approvvigionamento energetico e di altro tipo consiste nel diversificare ed equilibrare per quanto possibile i tipi e le forme dell'energia utilizzata.

5.4. Il Libro verde solleva un'importante questione: le misure previste dalla Commissione, ossia anzitutto rendere più efficiente l'utilizzazione dell'energia e accrescere il ricorso alle fonti rinnovabili, potrebbero effettivamente invertire la tendenza all'aumento della dipendenza esterna e delle emissioni di gas ad effetto serra, nell'ambito dell'orizzonte temporale in questione e senza compromettere gli obiettivi economici ed occupazionali?

5.5. Per far fronte alle importanti sfide, la Commissione dovrebbe sviluppare ulteriormente il quadro di azione comune e definire criteri di riferimento validi per tutta l'Unione. Occorre tenere conto innanzi tutto del diritto degli Stati membri di decidere in modo indipendente la loro politica energetica, in particolare per quanto riguarda i modi di produzione dell'energia.

5.6. Il Comitato ritiene che alle domande formulate dalla Commissione si dovrebbe aggiungere la seguente: quali misure potrebbe avviare l'UE per sostenere gli sforzi compiuti dai paesi terzi ai fini di uno sviluppo sostenibile?

5.7. Le principali risposte del Comitato alle domande della Commissione sono le seguenti:

5.7.1. la dipendenza dalle fonti energetiche esterne non può essere eliminata, ma i rischi possono e devono essere ridotti.

5.7.2. Nell'ambito delle relazioni esterne L'UE dovrebbe perseguire l'obiettivo di garantire alle imprese l'opportunità di fare affari nel settore energetico liberamente e in condizioni di reciprocità. Occorre sviluppare relazioni a lungo termine con i paesi produttori.

5.7.3. Nell'ambito della politica energetica occorre tenere conto della sussidiarietà. A livello dell'UE si deve necessariamente garantire il funzionamento efficiente del mercato interno dell'energia e curare le relazioni esterne dell'UE, in particolare con i paesi produttori e con l'OMC.

5.7.4. La tassazione dell'energia dovrebbe avere un chiaro impatto ambientale, ma non dovrebbe avere un effetto negativo, tra l'altro sulla competitività o in termini sociali.

5.7.5. Garantire l'approvvigionamento di carbone accumulando scorte non è necessario in tutti gli Stati membri. La scelta di aumentare il ricorso al gas naturale al fine di garantire la sicurezza di approvvigionamento deve essere fatta dagli Stati membri in base alle rispettive situazioni. Occorre chiarire i requisiti relativi all'introduzione di obiettivi comuni in materia di scorte.

5.7.6. Il rafforzamento, la costruzione e l'utilizzazione delle reti di trasporto devono basarsi sul mercato. L'UE deve promuovere il rafforzamento delle connessioni di trasporto e stabilire regole comuni. Occorre promuovere gli investimenti nelle reti dirette verso i paesi confinanti e altre regioni importanti, compresa la Russia settentrionale, grazie a fondi specifici dell'UE.

5.7.7. Per utilizzare il potenziale offerto dalle energie rinnovabili è necessario adottare delle misure di sostegno e predisporre al più presto delle regole comuni in materia. Il settore delle energie convenzionali, ad esempio, partecipa già al finanziamento, sebbene non vi siano ragioni oggettive né schemi per tale finanziamento.

5.7.8. L'energia nucleare comporta dei problemi, ma anche degli evidenti vantaggi. La decisione in merito all'impiego dell'energia nucleare compete agli Stati membri. È quanto meno difficile comprendere come l'UE possa in futuro far fronte alle sfide dell'approvvigionamento energetico, del contenimento dei relativi prezzi e del cambiamento climatico senza che vi sia una quota di produzione di elettricità a partire dall'energia nucleare pari almeno a quella attuale.

5.7.9. Vi sono numerose possibilità di sviluppare e applicare nuove tecniche per rendere più efficienti la produzione e l'utilizzazione dell'energia.

5.7.10. Per quanto riguarda le questioni relative al settore dei trasporti, il Comitato attende il Libro bianco della Commissione prima di prendere posizione in materia.

5.7.11. Le norme di costruzione finalizzate all'efficienza energetica degli edifici costituiscono un importante strumento di orientamento, ma le differenze climatiche e di altre condizioni rendono impossibile adottare norme unitarie a livello dell'Unione europea. Il Comitato tratterà tale questione più in dettaglio nel parere sulla proposta di direttiva in materia.

5.7.12. Le attività di ricerca e sviluppo e il Sesto programma quadro sono essenziali per predisporre le future scelte energetiche e lo sviluppo sostenibile.

Bruxelles, 30 maggio 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le Direttive 96/92/CE e 98/30/CE, relative a norme comuni per il mercato interno dell'elettricità e del gas naturale" (trad. provv.) COM(2001) 125 def.

(2) Parere CES sul tema "La politica energetica comunitaria" (parere di iniziativa) del 14 settembre 1994. GU C 393 del 31.12.1994. Parere CES sul Libro verde "Per una politica energetica dell'Unione europea" (COM(94) 659 def.) del 5 luglio 1995. GU C 256 del 2.10.1995.

(3) Nel caso in cui gli Stati membri o l'UE non facciano nulla per riconvertire quanto meno le centrali attuali al termine del loro ciclo di vita.

(4) Cfr. parere CES in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità" GU C 367 del 20.12.2000.