IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 228/75

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio del […] che istituisce un programma comunitario a sostegno di attività specifiche nel campo dei servizi finanziari, dell'informativa finanziaria e della revisione contabile

COM(2009) 14 def. — 2009/0001 (COD)

2009/C 228/13

Il Consiglio, in data 3 Febbraio 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

«Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio del […] che istituisce un programma comunitario a sostegno di attività specifiche nel campo dei servizi finanziari, dell'informativa finanziaria e della revisione contabile»

L'Ufficio di presidenza del Comitato economico e sociale europeo, in data 24 febbraio 2009, ha incaricato la sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo di preparare i lavori in materia.

Vista l'urgenza dei lavori, il Comitato economico e sociale europeo, nel corso della 452a sessione plenaria del 24 marzo 2009, ha nominato relatore generale BURANI e ha adottato il seguente parere con 95 voti favorevoli, 3 voti contrari e 14 astensioni.

1. Riassunto e conclusioni

1.1 La crisi in atto impone un riesame del complesso delle norme che regolano l'attività finanziaria; per quello che riguarda la vigilanza, il rapporto del gruppo de Larosière fornisce una serie di raccomandazioni, che costituiscono nel contempo anche un'attenta analisi delle debolezze insite nelle norme e nei comportamenti del passato.

1.2 Con la proposta in esame la Commissione è in linea con tali raccomandazioni ed in un certo senso le anticipa: destina infatti dei fondi comunitari all'erogazione di sovvenzioni per le tre strutture che forniscono strumenti tecnici e giuridici alle autorità di vigilanza: lo EFRAG, lo IASCF e il PIOB. Tali sovvenzioni sono intese a garantire l'indipendenza di questi organi da influenze esterne. Il CESE è d'accordo sul principio, ma attira l'attenzione sul fatto che i tre organismi sono stati creati dalle professioni e per le professioni, e non perdono il loro carattere privatistico anche quando i loro standard sono incorporati nella normativa comunitaria o globale. Diventa difficile separare l'interesse pubblico dall'attività svolta per conto delle professioni.

1.3 Sono ugualmente previsti contributi finanziari per azioni specifiche svolte dai comitati di vigilanza, vale a dire degli organismi consultivi e di supporto creati dalla Commissione e composti da rappresentanti delle autorità di vigilanza degli Stati membri. Le azioni specifiche vengono individuate nella formazione del personale delle autorità stesse e nella gestione di progetti di tecnologia dell'informazione. Il CESE manifesta perplessità su questo punto: dato che i beneficiari della formazione e dei progetti sono gli Stati membri, non si vede per quale motivo debbano essere utilizzati i fondi comunitari.

2. Introduzione

2.1 La crisi finanziaria che il mondo sta attraversando ha provocato, e tuttora provoca, disastri la cui entità non è ancora pienamente valutabile, ma che sono certamente di grandissima portata. Accanto alle gravi conseguenze sul piano economico e sociale, essa ha avuto un solo effetto benefico: quello di imporre un severo riesame dei principi sui quali la finanza mondiale si era finora fondata, e delle certezze che avevano attutito la percezione del rischio insito in tutte le attività finanziarie.

2.2 Un tale riesame implica una sincera autocritica, per tutte le parti coinvolte nella bufera, dei propri comportamenti, valutazioni ed azioni: gli attori della finanza, i legislatori, le autorità di controllo, le agenzie di rating, gli economisti, ciascuno ha avuto una parte di responsabilità. D'altra parte, nessuno ha avuto la responsabilità individuale e totale: gli avvenimenti del presente e il ricordo dei comportamenti del passato dimostrano che la crisi è frutto di una serie di concause e di interdipendenze.

2.3 Fra le tante cause della crisi si è manifestata con particolare rilievo quella delle carenze in materia di vigilanza: le regole erano in apparenza ben disegnate, ma si sono dimostrate inadeguate per fronteggiare, e ancora meno per prevedere, gli avvenimenti ormai ben noti; anzi, in taluni casi ne sono state la causa. L'esame di questa materia e le raccomandazioni per porre riparo alle carenze costituiscono l'oggetto del rapporto del gruppo de Larosière. In linea con le raccomandazioni, ed anticipandole con lodevole tempestività, la Commissione ha presentato una proposta volta ad istituire un programma comunitario a sostegno di attività che forniscono strumenti atti a migliorare l'efficacia della vigilanza sulle attività finanziarie.

2.4 Il programma prevede sovvenzioni per tre strutture giuridiche che forniscono strumenti tecnici e giuridici alle autorità di vigilanza preposte rispettivamente alla vigilanza sui mercati mobiliari, sulle attività bancarie e sulle assicurazioni e pensioni aziendali o professionali. Le tre strutture giuridiche sono, per l'informativa finanziaria, lo European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG) e la International Accounting Standards Committee Foundation (IASCF); per la revisione contabile, il Public Interest Oversight Board (PIOB).

2.5 Sono ugualmente previsti contributi finanziari a azioni specifiche dei comitati per le autorità di vigilanza, vale a dire organi consultivi indipendenti senza personalità giuridica, istituiti dalla Commissione nei tre settori di competenza e costituiti dalle autorità di vigilanza nazionali. Tali organismi sono sede di dibattito, riflessione e consulenza nei confronti della Commissione e danno «un contributo all'attuazione coerente e tempestiva della normativa comunitaria negli Stati membri». I tre comitati non hanno personalità giuridica: perché potessero stipulare contratti con terzi è stato quindi necessario creare, per ciascuno di essi, una struttura di sostegno dotata di personalità giuridica in ciascun paese ove la struttura ha sede: il Regno Unito per la vigilanza bancaria (CEBS), la Francia per i valori mobiliari (CESR), la Germania per le assicurazioni e pensioni (Ceiops).

3. Osservazioni e commenti

3.1 Il Comitato approva l'iniziativa della Commissione, intesa a creare strumenti sempre più affinati per la vigilanza del settore finanziario, nello spirito delle raccomandazioni del gruppo de Larosière; osserva peraltro che nulla viene innovato, né nella missione e nelle funzioni delle tre strutture giuridiche destinatarie delle sovvenzioni, né in quelle dei comitati ai quali vengono offerti contributi finanziari. I contributi finanziari servono quindi a migliorare la situazione esistente: cosa che è segno da un lato di una soddisfazione nei confronti delle strutture in quanto tali, ma dall'altro anche di una percepita necessità di migliorare o potenziare le loro prestazioni.

3.2 I due organismi attivi nel campo dell'informativa finanziaria, lo IASCF e l'EFRAG, sono la fonte di principi contabili internazionali di elevata qualità, in parte recepiti nell'ordinamento comunitario; secondo la Commissione, essi garantiscono «a investitori, creditori e altri soggetti interessati l'accesso a informazioni puntuali, affidabili e pertinenti sulle condizioni finanziarie delle imprese». Queste affermazioni, però, sono state smentite dai fatti: prima di mettere in opera qualsiasi riforma occorre che i responsabili rispondano al quesito, se il fallimento sia stato determinato da principi contabili carenti o da malaccorte applicazioni delle norme contabili.

3.2.1 Nel settore più delicato che ha manifestato le maggiori carenze, quello dei mercati mobiliari ove trovano applicazione le norme IASCF e EFRAG, la Commissione sottolinea esplicitamente l'importanza cruciale dell'indipendenza da «indebite ingerenze da parte di soggetti interessati» e da un «finanziamento non diversificato e volontario da parte di soggetti interessati» e indica tale indipendenza come una delle ragioni che giustificano la sovvenzione. La questione è stata sollevata in passato dal Consiglio Ecofin e dal Parlamento europeo, ma ora si pone un altro quesito: dato che questi enti hanno bisogno di risorse per assolvere la loro delicata funzione, è sufficiente una«sovvenzione»per garantirne l'indipendenza? Il CESE ritiene che la questione meriti un ulteriore approfondimento.

3.3 Le stesse considerazioni valgono nel campo della revisione contabile in relazione alla sovvenzione accordata al PIOB, organo che vigila sul processo di adozione degli ISA (International Standards for Auditing) e su altre attività di interesse pubblico svolte dall'IFAC (International Federation of Accountants). La possibile introduzione dei principi ISA nel diritto comunitario (direttiva 2006/43/CE) giustifica l'interesse nella neutralità delle norme e la presenza della Commissione, con due membri su dieci, negli organi direttivi del PIOB.

3.4 A conclusione del capitolo «sovvenzioni» il CESE ritiene di dover concordare con la Commissione sulla necessità di dotare i diversi enti responsabili degli standard internazionali di mezzi sufficienti a garantire la loro funzionalità e indipendenza. Questo aspetto è ripetutamente evocato in modo più o meno esplicito, segno evidente dell'esistenza di un problema di fondo: questi enti sono stati creati dalle professioni per fornire norme e standard validi per le professioni stesse; il loro carattere privatistico non cambia anche quando tali norme e standard vengano incorporati nella normativa pubblica. Diventa a questo punto difficile separare, all'interno dello stesso ente, l'interesse pubblico dall'attività svolta per conto delle professioni che legalmente ne hanno il controllo.

3.5 I contributi finanziari per i comitati delle autorità di vigilanza sono destinati in particolare alla formazione del personale delle autorità nazionali e alla gestione di progetti di tecnologia dell'informazione. Tali comitati sono, come già si è detto, organi consultivi indipendenti istituiti dalla Commissione e costituiti dalle autorità nazionali. La formazione del personale (raccomandazione 19 del gruppo de Larosière) e la gestione di progetti costituiscono certamente una missione importante, ma che peraltro va integralmente a favore degli Stati membri: il CESE non vede perché queste azioni non debbano essere finanziate dagli Stati membri stessi anziché dalle risorse comunitarie.

3.6 A conclusione della sua proposta, la Commissione ritiene di dover introdurre un criterio di flessibilità nella determinazione dei destinatari delle sovvenzioni: l'approfondimento delle modalità per fronteggiare la crisi potrebbe far sorgere la necessità di creare nuovi enti o di dare nuove attribuzioni a quelli esistenti, così come potrebbe essere necessario far subentrare un nuovo beneficiario ad uno già designato. Il CESE non ha nulla da obbiettare, ma richiama l'attenzione sulla necessità di non aumentare al di là del necessario il numero degli organismi implicati nel programma: è meglio estendere, quando possibile, le funzioni di quelli esistenti.