Parere del Comitato economico e sociale sul tema «La Conferenza paneuropea dei trasporti e il dialogo sociale. Da Creta a Helsinki»

(96/C 204/23)

Il Comitato economico e sociale, in data 24 febbraio 1994, ha deciso di elaborare un parere sul tema: «Provvedimenti adottati in seguito alla seconda conferenza paneuropea sui trasporti di Creta».

Il 21 novembre 1995 l'Ufficio di presidenza ha deciso di modificare il titolo come segue: «La conferenza paneuropea dei trasporti e il dialogo sociale - Da Creta a Helsinki».

La Sezione «Trasporti e comunicazioni», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Eulen in data 10 aprile 1996.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 25 aprile 1996, nel corso della 335a sessione plenaria, con 91 voti favorevoli, 6 contrari e 9 astensioni, il seguente parere.

1. Antecedenti

1.1. Nell'ottobre 1991 si è svolta a Praga la prima conferenza paneuropea dei trasporti, organizzata per iniziativa del Parlamento europeo, di concerto con la Commissione europea e con il supporto di numerose altre istituzioni ed organizzazioni, e in particolare con il sostegno della presidenza di turno del Consiglio (allora olandese). Essa è stata poi seguita, nel marzo 1994, da una seconda conferenza svoltasi nell'isola di Creta.

1.2. Durante i lavori preparatori per la seconda conferenza paneuropea dei trasporti, svolti durante il 1993, il Comitato ha deciso di dare il proprio apporto nel quadro di questa importante iniziativa di collaborazione europea in materia di trasporti. Il parere d'iniziativa allora stilato in merito alla seconda conferenza paneuropea dei trasporti () è stato adottato all'unanimità durante la sessione plenaria dell'ottobre 1993 (relatore: Bleser).

1.3. Tale parere poggiava su un principio che aveva ispirato anche l'iniziativa delle conferenze paneuropee dei trasporti, quello, cioè, del dialogo sociale, politico ed economico fra tutti gli interessati come asse portante di una politica comune, paneuropea, dei trasporti (punto 3.5) ()

1.4. Il parere d'iniziativa sulla seconda conferenza paneuropea dei trasporti si articolava lungo due direttrici. Dopo un'analisi della situazione del settore dei trasporti e della politica dei trasporti in atto nei paesi dell'Europa centro-orientale esso studiava essenzialmente come affrontare i problemi in questo campo e promuovere un ravvicinamento alla politica dei trasporti dell'Unione europea, senza ignorare, però, le divergenze riscontrabili anche all'interno dell'UE.

1.5. Il parere (punto 5) () si soffermava sulla creazione di meccanismi consultivi nel quadro della cooperazione paneuropea in materia di politica dei trasporti. Il testo non solo rifletteva i principi che informano l'azione e la stessa ragion d'essere del Comitato, ma anche evidenziava l'opportunità di utilizzare i meccanismi della consultazione sociale in maniera costruttiva, in modo che nei PECO le strutture democratiche, l'organizzazione dei gruppi d'interesse e il dialogo sociale potessero svilupparsi in maniera autonoma ed efficiente.

1.6. Il Comitato ha preso esplicitamente posizione a favore di un dialogo fondato sulla parità dei diritti tra gli Stati membri dell'Unione europea e i PECO. Questo approccio emerge anche in numerosi altri pareri e iniziative del Comitato su settori diversi da quello della politica dei trasporti.

1.7. Il presente parere d'iniziativa prende lo spunto dai lavori preliminari e dall'esito della seconda conferenza paneuropea sui trasporti e si propone di costituire il punto di partenza per i lavori preparatori della terza conferenza in programma per il 1997 in Finlandia.

2. L'importanza della seconda Conferenza paneuropea sui trasporti di Creta

2.1. La seconda conferenza paneuropea sui trasporti, svoltasi a Creta dal 14 al 16 marzo 1994, è stata un grande successo. Vi hanno partecipato quasi 700 persone provenienti da 42 stati europei, fra cui rappresentanti di governi e di parlamenti, membri delle istituzioni dell'Unione europea come anche numerosi esponenti di gruppi d'interessi. Come fatto positivo va segnalato che fondi della Comunità hanno contribuito a finanziare la partecipazione di un certo numero di rappresentanti delle associazioni dei datori di lavoro e dei sindacati dei trasporti dell'Europa centro-orientale.

2.2. Erano sul tappeto temi ambiziosi e di vasto respiro. Tre gruppi di lavoro si sono riuniti in parallelo per affrontare i temi che seguono: trasporti ed economia di mercato; infrastrutture di trasporto e finanziamenti; Orizzonte 2000 (trasporti combinati, nuove tecnologie, sicurezza e salvaguardia dell'ambiente).

2.3. Il contenuto dei dibattiti è stato alimentato anche dai risultati di una serie di conferenze organizzate a livello regionale, come preparazione alla conferenza di Creta, dedicate a temi specifici, di carattere regionale o settoriale.

2.4. Tredici persone hanno partecipato alla conferenza in rappresentanza del Comitato. Tre sono stati gli interventi di singoli oratori membri del Comitato previsti nei vari gruppi di lavoro. Durante la seduta conclusiva, Eike Eulen, allora presidente della Sezione «Trasporti e comunicazioni», ha inoltre svolto le funzioni di relatore nel quadro dei lavori di uno dei gruppi. I contributi del Comitato sono sintetizzati in un documento (doc. CES 816/94).

2.5. Al termine della conferenza i partecipanti hanno rilasciato una dichiarazione comune sui principi, gli obiettivi e i provvedimenti di una futura politica paneuropea dei trasporti. Si sono espressamente astenute solo le organizzazioni ambientalistiche invitate.

2.6. Per quanto l'adesione alla dichiarazione di Creta non abbia carattere vincolante, essa ha il valore di un impegno fermo, assunto in piena autonomia, che costituirà il fondamento per la cooperazione paneuropea in materia di politica dei trasporti dei prossimi anni.

2.7. Nel maggio 1994 il Parlamento europeo ha messo a punto una relazione di circa trenta pagine sotto forma di protocollo sulla conferenza di Creta. Fra breve sarà pubblicata la documentazione ufficiale sulla Conferenza, che si concentrerà soprattutto sulla seduta inaugurale e su quella conclusiva.

3. Sviluppi successivi alla conferenza di Creta

3.1. I lavori preparatori per la conferenza di Creta e per la definizione del tenore di un'eventuale dichiarazione conclusiva si sono svolti durante varie riunioni dell'apposito comitato direttivo (). Ai lavori di quest'ultimo anche il Comitato ha avuto l'opportunità di formulare suggerimenti.

3.2. Il comitato direttivo di coordinamento proseguirà i suoi lavori anche dopo la conferenza di Creta. Esso offre una piattaforma costruttiva e funzionale per misure preparatorie, di accompagnamento e di coordinamento in relazione alle conferenze paneuropee sui trasporti.

3.3. Già a seguito della conferenza di Praga del 1991, e con maggiore intensità dopo la conferenza di Creta, si sono moltiplicate le iniziative di politica dei trasporti con una portata paneuropea che presentano un interesse regionale o settoriale. La dichiarazione di Creta assume ora sempre più il significato di un punto di partenza, o quantomeno funge da punto di riferimento comune per la cooperazione in materia di politica dei trasporti.

3.4. In vista della terza conferenza paneuropea sui trasporti si è proceduto ad una selezione, nel ventaglio delle numerose iniziative delle conferenze da considerare espressamente come conferenze regionali e preparatorie. Sulla scorta delle informazioni più recenti si può tracciare il seguente panorama:

>SPAZIO PER TABELLA>

3.5. La terza conferenza paneuropea sui trasporti è prevista per il 23-25 giugno 1997, a Helsinki in Finlandia.

3.6. Sin dalla conferenza di Creta si è fatto strada il proposito di una più stretta collaborazione nell'ambito mediterraneo. La conferenza euromediterranea svoltasi a Barcellona nel novembre 1995 assume grande importanza in tale prospettiva. Il ravvicinamento a livello politico, economico e culturale contribuirà alla stabilità politica della regione e costituirà la base portante di una futura zona di libero scambio. In proposito quest'anno il Comitato ha emesso due pareri ().

Per quanto l'importanza di questa nuova partnership per la cooperazione paneuropea in materia di politica di trasporti sia indiscussa, mancano ancora risultati concreti, per cui una valutazione potrà intervenire solo in seguito. Nei pareri sopracitati il Comitato ha sottolineato con la massima chiarezza la necessità di associare nel modo più opportuno le parti sociali ed economiche al processo di sviluppo della cooperazione. Questo non può che essere ribadito anche per la collaborazione in materia di politica dei trasporti.

3.7. Sono attualmente in corso le discussioni per definire i temi salienti da trattare alla conferenza di Helsinki e per affrontare i problemi organizzativi di quest'ultima. A giudicare dallo stato attuale dei dibattiti l'utilizzo della telematica nel quadro delle reti transeuropee assumerà un'importanza centrale. Occorrerà inoltre fare un consuntivo dell'attuazione della dichiarazione di Creta. Notevole rilievo assumeranno le problematiche della tutela dell'ambiente e della sicurezza dei trasporti, al pari degli aspetti sociali. Attualmente il dibattito non si è ancora concluso.

3.8. Nella primavera del 1996 il Parlamento europeo presenterà un rapporto interinale sul seguito della conferenza di Creta e sui preparativi della conferenza di Helsinki.

4. Attuazione della dichiarazione di Creta

4.1. La dichiarazione di Creta illustra, nella parte A, i risultati positivi conseguiti in materia di politica dei trasporti dopo la conferenza di Praga del 1991.

4.2. Su tale scorta definisce i principi di una politica comune dei trasporti (parte B).

4.2.1. Il settore dei trasporti dovrebbe essere organizzato secondo i principi dell'economia sociale di mercato e della libera concorrenza. I mercati dei trasporti dovrebbero essere aperti progressivamente in base al criterio della reciprocità e in funzione dei progressi compiuti nell'armonizzazione delle condizioni di concorrenza.

4.2.2. Una politica integrata dei trasporti dovrebbe promuovere i trasporti intermodali e in particolare i trasporti pubblici nel rispetto degli obblighi inerenti alla prestazione di un servizio pubblico.

4.2.3. Le disposizioni giuridiche, regolamentari ed amministrative andrebbero armonizzate soprattutto per quanto riguarda la compatibilità dei sistemi tecnici e delle misure fiscali, ma anche la definizione di standard minimi in materia di politica sociale, ambientale ed energetica e di sicurezza dei trasporti.

4.2.4. Da ultimo andrebbe coordinata la programmazione delle infrastrutture di trasporto per i collegamenti su scala europea.

4.3. A tali criteri si richiama una serie di singoli provvedimenti (parte C) in cui si tradurrà l'azione comune nei prossimi anni. Si riporta qui un elenco di alcuni dei più significativi.

- economia sociale di mercato e condizioni di concorrenza eque (1);

- liberalizzazione dei trasporti transfrontalieri (1.4);

- istituzione di meccanismi consultivi, promozione del dialogo sociale (1.5);

- perfezionamento delle disposizioni sociali, realizzazione di condizioni di lavoro accettabili (2.3);

- imputazione dei costi di infrastruttura e, in avvenire, anche dei fattori di costo esterni (2.4);

- allineamento delle regolamentazioni sulla sicurezza e sulla protezione ambientale agli standard europei che «offrono elevati livelli di protezione» (2.5);

- miglioramento delle condizioni di valico alle frontiere (3);

- definizione di priorità per gli assi infrastrutturali e coordinamento a livello della programmazione e della realizzazione (4.1 e 4.2);

- finanziamento delle infrastrutture con l'ausilio di capitale privato (4.4 e 4.5);

- scambio e rilevazione d'informazioni statistiche (6.7).

4.4. Come rapidissimo consuntivo dei risultati concreti conseguiti in attuazione della dichiarazione di Creta nell'anno e mezzo trascorso dalla sua adozione, si può segnalare che le iniziative più palesi sono state quelle dirette a potenziare e migliorare i valichi di frontiera e a sviluppare le infrastrutture lungo «corridoi selezionati». Esse sono state portate avanti in comune dalla UN-ECE, dalla CEMT e dalla Commissione come proseguimento delle reti transeuropee.

4.4.1. Iniziative per migliorare i valichi di frontiera sono state intraprese sia dalla Commissione sia dagli stati interessati. In proposito, nel quadro del programma Phare, nel 1994 sono stati stanziati 58,75 milioni di ECU per il potenziamento dei valichi alla frontiera tedesco-polacca. Per rimediare agli ingorghi nei punti di transito e migliorare i valichi di frontiera nei Balcani, vista l'urgenza di provvedimenti in tal senso conseguente alla guerra nell'ex-Jugoslavia, sempre nel 1994 sono stati stanziati circa 100 milioni di ECU.

È chiaro che i problemi non si possono ancora considerare come risolti, soprattutto per quanto riguarda i lunghi tempi di attesa alle frontiere. Le difficoltà non potranno in ogni caso essere rimosse nel giro di qualche anno se si considerano le condizioni di partenza e l'enorme aumento dei trasporti internazionali.

In una relazione indipendente (decisione della Commissione del 10 novembre 1995) la Commissione ha valutato i miglioramenti realizzati ai valichi di frontiera. Nel documento si fa presente che per eliminare le strozzature ai valichi non bastano gli investimenti infrastrutturali: è invece anzitutto necessario un disbrigo più efficiente delle pratiche, che sarà fra l'altro possibile grazie ad un'adeguata qualificazione del personale addetto. Il programma di aiuti varato dalla Commissione per i prossimi anni tiene conto di tale esigenza.

4.4.2. Alla conferenza di Creta la Commissione, la CEMT e la UN-ECE avevano convenuto nove corridoi prioritari per i trasporti (). Essi sono concepiti come proseguimento delle reti transeuropee.

I maggiori progressi sono stati compiuti nella collaborazione per il potenziamento dei corridoi stradali e ferroviari Berlino-Varsavia-Minsk-Mosca. Il 23 gennaio 1995 i ministri dei trasporti degli stati interessati hanno sottoscritto una dichiarazione comune di intenzioni per confermare la collaborazione e agevolare i finanziamenti. L'accordo prevede un ampio scambio d'informazioni su problemi operativi, giuridici e in materia economica e sociale. Un modello analogo viene seguito per la cooperazione lungo i corridoi Helsinki- San Pietroburgo-Minsk-Kiev e Trieste-Budapest-Lvov-Kiev.

Il problema del finanziamento delle spese d'infrastruttura rimane irrisolto per numerosi tratti parziali. Non è ancora noto se sia stato possibile ottenere capitali privati.

4.5. La dichiarazione di Creta s'ispira ai criteri e alle regolamentazioni applicabili all'interno dell'Unione europea. Ne consegue che il dialogo strutturato fra quest'ultima e i paesi associati dell'Europa centro-orientale costituisce una piattaforma eccellente per porre in atto il contenuto della dichiarazione.

4.5.1. I ministri dei trasporti dell'Unione europea e dei paesi associati dell'Europa centroorientale PECO si sono incontrati per la prima volta il 28 settembre 1995. In tale occasione si è parlato del ravvicinamento delle disposizioni giuridiche e dell'integrazione dei mercati, dello sviluppo e del finanziamento delle infrastrutture di trasporto e della creazione di un sistema nazionale di trasporti integrato. Riguardo al ravvicinamento delle disposizioni giuridiche e all'ottenimento di condizioni ispirate all'economia di mercato si sono potuti constatare progressi sensibili; non sono stati però presi impegni concreti in merito a progetti circa la realizzazione di un sistema di trasporti integrato. Per l'avvenire ci si propone di colmare questa lacuna con una più intensa partecipazione dei paesi associati alle misure comunitarie.

4.6. Ancor oggi è difficile valutare i risultati tangibili conseguiti sul fronte dell'attuazione della dichiarazione di Creta.

4.6.1. È indiscutibile che essa funge da piattaforma di discussione e da trait d'union a vari livelli: a conferenze e congressi dei tipi più svariati a livello regionale; nel quadro dei lavori della Conferenza europea dei ministri dei trasporti (CEMT), della Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite (UN-ECE) e della Conferenza europea dell'aviazione civile (CEAC); nella cooperazione tra il Parlamento europeo e i parlamentari dei paesi dell'Europa centro-orientale responsabili in materia di trasporti; nel quadro dei programmi di aiuti Phare e Tacis, nei negoziati per l'attuazione degli accordi di associazione dell'UE con singoli stati dell'Europa centro-orientale e in numerosi altri contatti bilaterali.

4.6.2. Manca ancora una sufficiente centralizzazione dei risultati e dei progressi concreti.

5. Quali risultati attendersi ancora dall'attuazione della dichiarazione di Creta di qui alla conferenza di Helsinki?

5.1. Un consuntivo di quanto è stato finora realizzato evidenzia chiari progressi su alcuni punti (cfr. 4.4-4.5). Meno evidenti sono i risultati conseguiti per gli altri obiettivi della dichiarazione di Creta. Il Comitato desidera richiamare l'attenzione su alcuni aspetti importanti.

5.2. Conformemente al punto C.1 della dichiarazione, gli stati s'impegnano a sviluppare i trasporti «conformemente ai principi dell'economia sociale di mercato e della libera concorrenza in un quadro legislativo generale ai fini della correzione dei difetti del mercato per tutelare il pubblico interesse». A prescindere dal fatto che anche l'Unione europea e i suoi Stati membri non sempre trovano il giusto equilibrio fra mercato e obblighi inerenti alla prestazione di un servizio pubblico nel settore dei trasporti, sembra che i paesi dell'Europa centro-orientale abbiano anzitutto creato condizioni di economia di mercato privatizzando le aziende pubbliche di trasporto. Sembra che non siano state affrontate in maniera adeguata le questioni inerenti al quadro giuridico relativo all'organizzazione di mercato e alla tutela sociale, come pure al mantenimento di servizi nell'interesse del pubblico, e ciò sicuramente per difficoltà nient'affatto trascurabili. Alcuni esempi permettono d'illustrare i problemi che ne derivano.

5.2.1. In Ungheria la riorganizzazione delle ferrovie statali MAV, non più in grado di compensare le perdite derivanti dal trasporto passeggeri a causa della flessione del volume dei trasporti merci, è andata in porto grazie alla soppressione di tratti ferroviari. Ciò avrebbe significato il mantenimento dei servizi di trasporto sulle principali assi e la loro soppressione su numerose linee più brevi, meno trafficate, in zone periferiche. Le sdegnate proteste delle popolazioni interessate sono imputabili al fatto che negli anni '80 un provvedimento analogo del governo comunista aveva introdotto un «ristrutturazione» non solo della rete ferroviaria, bensì anche degli insediamenti umani in Ungheria, provocando in pratica lo spopolamento di numerosi piccoli centri.

5.2.2. Già a qualche anno di distanza dalla privatizzazione e dalla liberalizzazione i trasporti polacchi di merci su strada presentano una struttura estremamente squilibrata. Risulta che in Polonia il settore conta circa 60 000 aziende, di cui 6 000 circa sarebbero titolari di una autorizzazione a svolgere la loro attività nei trasporti internazionali (l'accesso a questo segmento di mercato è dunque regolamentato). Sinora l'accesso ai trasporti interni non era soggetto ad alcuna limitazione. Si cerca ora di introdurre, a posteriori, talune norme minime per l'attività imprenditoriale e per le condizioni sociali nel settore.

5.2.3. Sviluppi analoghi traspaiono dalla situazione dei trasporti di merci su strada in Russia. Alla fine del 1993 si contava circa mezzo milione di imprese, 1 500 delle quali erano di vecchia data e 300 000 neonate (le imprese restanti erano costituite dai trasporti per conto proprio). Finora questo comparto economico è praticamente quasi privo di regolamentazione (accesso al mercato, tariffe, sorveglianza tecnica o disposizioni relative al personale viaggiante). Stando agli esperti occorreranno ancora otto - dieci anni per avere un po' di ordine in materia.

5.2.4. I trasporti di merci su strada sono uno dei comparti dei trasporti più privatizzati e deregolamentati dei PECO. Anche se altri modi di trasporto non seguiranno nella medesima direzione, c'è tuttavia il rischio che la deregolamentazione segua tale falsariga. Il Comitato invita pertanto l'Unione europea e i PECO ad agire di concerto in modo che d'ora in poi la politica comune punti maggiormente sul quadro giuridico per assicurare condizioni leali di concorrenza e l'adempimento degli obblighi di carattere sociale in condizioni di economia di mercato. Solo così si potrà evitare che il protezionismo riprenda fiato nei PECO.

5.3. Il punto C. 1.4 della dichiarazione di Creta chiede la progressiva liberalizzazione dell'accesso ai mercati dei trasporti in funzione dei progressi realizzati nell'armonizzazione delle condizioni di concorrenza. L'unico collegamento tra apertura di mercato e norme armonizzate si riscontra negli accordi bilaterali relativi ai trasporti su strada, dove l'aumento parallelo dei contingenti viene fatto dipendere dall'impiego dei cosiddetti automezzi verdi. Un mandato di negoziazione dell'Unione europea con i PECO può consentire una maggiore trasparenza. È comunque auspicabile che ci si adoperi almeno per il rispetto degli standard internazionali, che venga prestata sufficiente attenzione al rispetto del divieto del cabotaggio e che vengano per quanto possibile minimizzate le ripercussioni sociali negative imputabili alle enormi disparità salariali, facendo in modo che l'apertura dei mercati venga operata con cautela e gradualità.

5.4. L'obiettivo perseguito con il punto C.2.3 della dichiarazione di Creta rimane vago. È difficile comprendere che cosa s'intenda con «le disposizioni sociali relative al settore del trasporto dovrebbero essere (...) perfezionate», visto che, letteralmente, solo i trasporti internazionali su strada sono soggetti a «disposizioni sociali». La cosa è resa ancor più vaga dalla precisazione «se del caso». Altrettanto difficili da definire sono i risultati conseguiti nell'attuazione del testo in esame.

5.4.1. Il Comitato non dubita che nel quadro della collaborazione tra l'UE e PECO vi sia una serie di progetti che presentano interesse per gli addetti del settore dei trasporti. La formulazione di carattere generale è comprensibile se si vuol tener conto delle diverse situazioni dei singoli modi di trasporto e delle consuetudini nazionali. Alla scarsa incisività della formulazione non fanno tuttavia riscontro nemmeno deboli tentativi per affrontare questa problematica nel quadro della cooperazione paneuropea in materia di politica dei trasporti.

5.4.2. Per prendere seriamente il brano in esame si dovrebbe por mano ad un inventario comune e ad un progetto di strategia concreta per i singoli modi di trasporto. La strategia deve essere realistica ma quantomeno assicurare che ci si orienti espressamente verso un preciso obiettivo comune di uniformazione e miglioramento delle condizioni di lavoro.

5.5. Per realizzare il difficilissimo progetto dell'imputazione dei costi delle infrastrutture e dei costi esterni ai singoli modi di trasporto (C.2.4) ci vorranno ancora, anche nell'UE, vario tempo e notevole impegno. È realistico pensare che nei PECO tale obiettivo potrà essere conseguito solo se prima si riuscirà a ripercuotere i costi supplementari anche sulle relative tariffe dei trasporti. Malgrado le diverse condizioni di partenza, un modo di procedere comune su questo fronte appare possibile e anche adeguato. Sarebbe pertanto opportuno che i PECO siano strettamente associati alle deliberazioni in proposito nell'ambito dell'UE. Iniziative nei PECO risultano infine manifestamente necessarie anche a seguito della preoccupante evoluzione della ripartizione modale del traffico a vantaggio dei trasporti su strada. Una corretta imputazione dei costi esterni a tutti i modi di trasporto è un presupposto indispensabile per assicurare un impiego ottimale di tutti i singoli modi di trasporto in un sistema integrato.

5.6. Il punto C.2.5 della dichiarazione auspica il graduale adeguamento delle regolamentazioni che disciplinano la sicurezza e la protezione ambientale nel settore dei trasporti agli standard europei che offrono elevati livelli di protezione. Analogamente a quanto osservato in merito al punto C.2.3, in avvenire anche il tenore di questo capoverso dovrebbe confluire in una strategia concreta comune. Per quanto sia comprensibile che la dichiarazione comune di Creta non potesse far altro che propugnare questa finalità di carattere generale, la conferenza di Helsinki dovrebbe rendere possibile un disegno più concreto per uno sviluppo più durevole del sistema dei trasporti.

Mettendo a punto tale «disegno » sarebbe opportuno prestare particolare attenzione agli aspetti della tutela ambientale, della protezione dei consumatori, della sicurezza dei trasporti e del finanziamento di progetti d'infrastruttura nel settore dei trasporti. Ove si disponga di esperienze pratiche riguardo a tali aspetti, in particolare esempi di soluzioni riuscite, esse andrebbero tenute presenti nel processo di concertazione e messe a profitto. In questo dibattito sulle prospettive non si deve dare l'impressione che l'Unione europea disponga di soluzioni fatte per tutti i problemi futuri in materia di politica dei trasporti o che nell'Europa occidentale la politica dei trasporti sia esente da errori. Ciò che conta invece è imparare insieme dagli errori compiuti e trovare risposte comuni alle sfide future.

5.7. Due capoversi della dichiarazione di Creta che non hanno dato luogo a divergenze di rilievo sono il C.6 e C.7, riguardanti lo scambio e la rilevazione comune d'informazioni statistiche e la collaborazione nell'analisi politica. A giudizio del Comitato non è possibile individuare i progressi compiuti nel frattempo grazie a queste iniziative. Giudica in ogni caso che per una politica dei trasporti paneuropea integrata sia indispensabile disporre di statistiche sufficienti, al pari di un'analisi della dinamica dei trasporti in generale e della situazione relativa ai singoli modi di trasporto in particolare.

Quest'aspetto dovrebbe costituire una delle priorità specifiche della conferenza di Helsinki.

5.8. Un capoverso che per il Comitato assume particolare importanza è quello relativo alla possibilità di istituire meccanismi consultivi (C.1.5). A tale argomento il presente parere dedica un capitolo specifico (capitolo 7).

6. Trasparenza nel processo di messa a punto di una politica paneuropea dei trasporti - L'attuale rete di accordi e di rapporti di cooperazione

6.1. Da vario tempo ormai la politica paneuropea dei trasporti non consiste più nel ravvicinare semplicemente l'est all'ovest, bensì si presenta per così dire frammentata in tutta una serie di diverse relazioni concretate in trattati, accordi e varie forme di cooperazione. Inevitabilmente ciò avrà come conseguenza diverse velocità nel processo di ravvicinamento. Ciò dà al tempo stesso origine a richieste di maggiore trasparenza, senza la quale sarebbe difficile valutare e organizzare una politica paneuropea dei trasporti.

6.2. Si può prevedere che saranno gli accordi europei o gli accordi di associazione a influire maggiormente su un ravvicinamento delle norme e della politica dei trasporti alle consuetudini all'interno dell'Unione europea. Stando alle informazioni ufficiali, sinora gli accordi europei sono stati siglati con undici PECO: Polonia, Ungheria, Romania, Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca, i tre stati baltici, Slovenia e Albania. Gli accordi sono entrati in vigore, rispettivamente, con la Polonia e l'Ungheria nel 1994, con le Repubbliche Ceca e Slovacca, la Bulgaria e la Romania nella primavera del 1995. Gli altri accordi non sono ancora in vigore ma i paesi interessati partecipano sin d'ora al dialogo.

6.2.1. Riguardo alla politica dei trasporti questi accordi prevedono misure concrete di liberalizzazione unicamente per i trasporti marittimi internazionali. Altri nuovi accordi in materia di trasporti dovranno essere negoziati individualmente; essi dovranno ricalcare essenzialmente le disposizioni dell'Unione europea e fino a quando non entreranno in vigore nessun provvedimento restrittivo dovrà modificare lo statu quo esistente. Due articoli degli accordi definiscono d'altro canto priorità per la cooperazione in materia di politica dei trasporti. La loro finalità consiste essenzialmente nella modernizzazione e nella ristrutturazione della rete di trasporti, come pure nel recepimento di un quadro normativo e di condizioni operative sul modello dell'Unione europea.

Gli obiettivi sono: «Ristrutturare e modernizzare la rete di trasporti; migliorare la circolazione dei passeggeri e della merce, l'accesso al mercato dei trasporti eliminando gli ostacoli amministrativi, tecnici e di altro tipo; agevolare il transito (...); definire norme operative analoghe a quelle in vigore nella Comunità».

In particolare, la cooperazione comprenderà: «Programmi di formazione economica, giuridica e tecnica; assistenza tecnica e consulenze, nonché scambi di informazioni; mezzi per potenziare le infrastrutture (...)».

I settori di cooperazione prioritari saranno i seguenti: «Costruzione e modernizzazione delle infrastrutture per il trasporto stradale, agevolando gradatamente il transito; Gestione delle ferrovie e degli aeroporti compresa la cooperazione tra le competenti autorità nazionali; Modernizzazione, sulle strade principali d'interesse comune e sui collegamenti transeuropei, delle infrastrutture stradali, fluviali, ferroviarie, portuali e aeroportuali. Pianificazione territoriali, compresa la pianificazione edilizia e urbana; promozione del trasporto combinato strada-ferrovia, containerizzazione, trasbordo e costruzione di terminali; sostituzione delle attrezzature tecniche di trasporto per conformarsi alle norme comunitarie; promozione di programmi tecnologici e di ricerca comuni (...); elaborazione di misure legislative e attuazione di politiche in tutti i settori di trasporti compatibili con le politiche dei trasporti applicabili nella Comunità.» (Fonte della citazione: Accordo con la Repubblica Slovacca, GU n. L 359 del 31. 12. 1994, pag. 23.)

6.2.2. In un ampio addendum al Libro bianco sulla preparazione dei PECO associati all'integrazione nel Mercato interno la Commissione ha tracciato un piano per fasi anche per il ravvicinamento della politica e dell'economia dei trasporti all'Unione europea. La Commissione propone di riprendere in via prioritaria talune disposizioni della Comunità. Le osservazioni riguardano i modi di trasporto e non offrono idee di carattere generale sulla politica dei trasporti.

6.2.3. Nel settore dei trasporti su strada è previsto un ampio pacchetto di disposizioni riguardanti l'accesso alla professione e al mercato, le disposizioni tecniche, le disposizioni sociali e i relativi controlli prima che si arrivi - come fase III - alla liberalizzazione dei trasporti transfrontalieri e alla libertà di esercizio del cabotaggio. Non è tuttavia previsto alcun collegamento obbligatorio, temporale o causale, nemmeno in relazione con la fissazione di contingenti nel quadro degli accordi bilaterali sui trasporti.

6.2.4. Per i trasporti su ferrovia viene richiesta come prima fase l'autonomia gestionale delle aziende ferroviarie (Direttiva 91/440/CEE).

6.2.5. Per quanto riguarda la navigazione interna andranno recepite la normativa riguardante l'accesso alla professione nella prima fase e la direttiva modificata riguardante le disposizioni applicabili alle imbarcazioni utilizzate nella navigazione interna nella seconda fase.

6.2.6. In merito ai trasporti marittimi sarà prioritario recepire il Regolamento n. 4055/86 relativo alla libertà di prestazione di servizi nei trasporti. In parallelo andranno trasposte nelle legislazioni, una dopo l'altra, tutte le importanti direttive per il miglioramento della sicurezza nei trasporti marittimi.

6.2.7. Il collegamento delle condizioni di armonizzazione con la graduale liberalizzazione risulta più evidente nei trasporti aerei che per qualsiasi altro modo di trasporto. Le condizioni sono l'istituzione di un'autorità indipendente in materia di trasporti aerei e una serie di altre normative sull'idoneità tecnica, economica e sulla sicurezza in generale, sull'assegnazione di fasce orarie e sui sistemi di prenotazione.

6.3. Conformemente alla nuova idea di partenariato fra l'Unione europea e gli stati del mediterraneo emerge ora un'ampia serie di cosiddetti «accordi di associazione» (diversi dagli accordi europei cui si è accennato in precedenza). I relativi negoziati con Malta e Cipro sono in programma per il 1996 e il 1997. Sono già stati sottoscritti accordi di associazione con Israele, Tunisia, Marocco. Analoghi negoziati sono in corso con l'Algeria e la Siria.

6.4. Con vari altri paesi dell'Europa orientale l'Unione europea ha siglato i cosiddetti accordi di partenariato e di cooperazione. Stando alle informazioni disponibili si tratta di accordi con la Russia, la Bielorussia, il Kazakistan, la Repubblica Kirghiza, la Repubblica Moldava e l'Ucraina.

6.4.1. La parte di questi accordi dedicata alla politica dei trasporti segue la logica degli accordi europei. Disposizioni concrete figurano in materia di liberalizzazione dei trasporti marittimi e di libertà di stabilimento delle agenzie marittime. Sono previsti accordi specifici sui trasporti. La cooperazione in materia politica dei trasporti riguarda essenzialmente i progetti di ammodernamento e, fra l'altro, anche la messa a punto del quadro giuridico e istituzionale per lo sviluppo e l'attuazione di una politica, comprendente anche la privatizzazione del settore dei trasporti (fonte: accordo con la Repubblica del Kazakistan).

6.5. Importanti sono pure i rapporti di cooperazione, per lo più limitati al livello dei ministri dei trasporti, che presentano un carattere analogo a quello delle conferenze regionali.

6.5.1. Regione del Mare di Barents: Finlandia, Svezia, Norvegia e Russia; primo incontro dei ministri dei trasporti: settembre 1993 ad Alta in Norvegia.

6.5.2. Regione del Mar Baltico: Bielorussia, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Repubblica federale di Germania, Lettonia, Lituania, Norvegia, Polonia, Russia, Repubblica Slovacca e Svezia; primo incontro a Szczecin nel marzo 1992; secondo incontro a Kaliningrad nel febbraio 1994; il terzo incontro è in programma a Berlino per l'aprile 1997.

6.5.3. Cooperazione centroeuropea: una prima conferenza sui trasporti dei cosiddetti paesi dell'esagono si è svolta nel maggio 1992 e una seconda è prevista per l'ottobre 1996.

6.5.4. Regione del Mar Nero: una prima conferenza dei capi di stato e di governo si è svolta nel 1992 (Albania, Armenia, Azerbaigian, Bulgaria, Georgia, Grecia, Moldavia, Romania, Russia, Turchia e Ucraina). Dovrebbero poi seguire incontri regolari a livello dei ministri competenti. Nell'ottobre 1993 si è svolta a Costanza, con una partecipazione lievemente modificata, una conferenza sui trasporti per l'Europa meridionale.

6.5.5. Regione del Mediterraneo: stati sulle sponde del Mediterraneo; prima conferenza sui trasporti svoltasi a Trieste nel dicembre 1993; conferenza euromediterranea tenuta a Barcellona nel novembre 1995; è previsto che vi faccia seguito una terza conferenza.

6.6. In questa sede non è possibile elencare i molteplici accordi bilaterali sui trasporti siglati fra gli stati. Almeno una parte sarà poi gradualmente sostituita da accordi europei, appena l'Unione europea otterrà un mandato di negoziazione. Sinora la Commissione ha ricevuto mandato per trattative in materia di trasporti internazionali fra i PECO e l'UE nella navigazione interna, come pure il mandato relativo ad accordi di transito nei trasporti di merci su strada con l'Ungheria, la Romania e la Bulgaria per agevolare i trasporti tra la Grecia e l'UE, e infine anche il mandato per concludere accordi sui servizi occasionali di trasporto di persone con quasi tutti i PECO.

6.7. Creare la trasparenza nella cooperazione paneuropea in materia di politica dei trasporti significa anzitutto far confluire tutte le informazioni disponibili e metterle a disposizione di tutti coloro cui esse sono indispensabili come base per attivare iniziative nelle politiche in materia. Tra di esse si annoverano anche le parti economiche e sociali, la cui partecipazione e responsabilità presuppone necessariamente un'informazione sufficiente. Ciò implica inoltre anche creare l'opportunità per un fruttuoso scambio di esperienze.

6.7.1. Creare trasparenza significa evidenziare le differenze fra gli accordi e le condizioni di partenza relative ai singoli stati dell'Europa centro-orientale ponendo al tempo stesso in rilievo punti o aspetti applicabili in generale. In proposito sarà utile far riferimento a singoli comparti delle politiche da attuare.

6.7.2. È indispensabile che gli ambienti interessati abbiano maggiori possibilità d'accesso alle informazioni in merito alle conferenze regionali. È opportuno dare maggiore diffusione agli obiettivi perseguiti e ad eventuali documenti conclusivi, e ciò non soltanto negli Stati membri dell'Unione europea.

6.7.3. Come già il calendario per fasi relativo agli accordi di associazione illustrato al punto 6.2 che precede illustra utilmente la strategia di ravvicinamento, dovrebbero poter essere individuati e discussi anche provvedimenti concreti nel quadro di altri accordi.

6.7.4. Nell'insieme la politica d'informazione sulla cooperazione in materia di politica dei trasporti in Europa dovrà diventare molto più incisiva. È inoltre necessario un maggiore coinvolgimento nella definizione e organizzazione di tali rapporti di cooperazione. Ciò vale per gli accordi europei, di associazione e di partenariato già in vigore, e in particolare per i futuri accordi in materia di trasporti che da questi prenderanno le mosse. È nell'interesse generale che i trasporti si svolgano senza intoppi soprattutto ai valichi di frontiera: il modo migliore per conseguire tale obiettivo è ottenere un consenso quanto più ampio possibile. C'è ancora tempo per avviare un ampio dibattito in vista della conferenza di Helsinki. È soprattutto negli stessi singoli PECO che il flusso d'informazioni ai gruppi d'interesse economici e sociali coinvolti andrà inteso come un serio impegno.

7. Creazione di meccanismi consultivi per promuovere il dialogo sociale nella cooperazione paneuropea in materia di politica dei trasporti

7.1. Il Comitato ha accolto con favore e appoggiato l'iniziativa di conferenze paneuropee sui trasporti, non da ultimo perché esse offrono una base più ampia per un consenso ed una cooperazione durevole attraverso un dibattito in comune fra i vari attori politici, economici e sociali. Per assicurare un migliore coinvolgimento dei gruppi d'interesse economici e sociali nel dibattito politico, la dichiarazione (C.1.5 della dichiarazione di Creta) sancisce anche il principio della consultazione.

7.2. Più che la consultazione sistematica dei gruppi d'interesse socioeconomici dell'Europa occidentale, che già possono influire su strutture operative esistenti, questo implica il sostegno all'edificazione di strutture democratiche e alla creazione di gruppi d'interesse organizzati, rappresentativi delle categorie sociali dei paesi dell'Europa centro-orientale in transizione verso l'economia di mercato.

7.3. I principi e i provvedimenti oggetto della dichiarazione di Creta interessano sotto vari profili problemi inerenti alle strutture dell'economia di mercato, alla concorrenza leale, alle relazioni di lavoro e alle condizioni sociali, come pure alla tutela dei consumatori e dell'ambiente e alla sicurezza dei trasporti.

7.4. Il brano sull'istituzione di meccanismi consultivi nel quadro della politica paneuropea sui trasporti non solo presenta particolare interesse per il Comitato, ma anzi è stato inserito proprio su sua esplicita richiesta. L'attuazione pratica di questo aspetto della dichiarazione, cioè la richiesta di promuovere il dialogo sociale, assume pertanto un'importanza particolare nell'ambito del presente parere.

7.5. Ai fini di un cauto consuntivo di quanto è stato sinora realizzato, si deve riconoscere che a livello multilaterale non si riscontra alcuna iniziativa. A livello bilaterale si possono invece constatare esempi isolati di partecipazione di gruppi d'interesse economici. Ad esempio, il Ministro dei trasporti della Repubblica federale è stato accompagnato da rappresentanti del settore tedesco dei trasporti nel viaggio compiuto a Mosca e a San Pietroburgo nell'ottobre 1995; è inoltre da segnalare che esponenti della navigazione interna e dei porti interni/fluviali della Repubblica federale sono stati ricevuti al Ministero russo dei trasporti nel novembre 1995.

7.6. È importante chiedersi per quale motivo sinora non si sia prestata praticamente alcuna attenzione ai segnali venuti in proposito dalla conferenza e dalla dichiarazione di Creta.

7.6.1. Il problema si pone anzitutto al livello della «competenza». I responsabili della politica dei trasporti della Comunità danno per acquisiti i meccanismi di consultazione all'interno della stessa Comunità e considerano che al coinvolgimento delle associazioni dei PECO vada applicato il criterio della sussidiarietà.

7.6.2. La carenza delle strutture nei PECO rende difficile trovare interlocutori in caso di necessità. Ancor più difficile sarà trovare il giusto interlocutore a livello multimodale e multilaterale. Le strutture associative europee non sono ancora del tutto a punto e sinora un'organizzazione europea multimodale esiste (ed è prevedibile) solo per i sindacati dei trasporti.

7.6.3. La molteplicità dei problemi da risolvere e le difficoltà di avvio inducono a lasciare momentaneamente da parte altri interessi eventualmente divergenti, cosa che finisce però solo per procrastinare la soluzione dei problemi inerenti all'attuazione armonizzata di una politica comune dei trasporti e accrescerne le proporzioni.

7.7. In proposito, al punto C.1.5 della dichiarazione di Creta è detto che «Dovrebbero essere adottate se del caso iniziative per istituire meccanismi consultivi per il dialogo sociale nel contesto della cooperazione paneuropea nella politica dei trasporti.»

7.7.1. Non è essenziale disporre di una struttura rigida. Si possono contemplare forme diverse e anche iniziative limitate nel tempo e per i temi trattati, a condizione però che si assicuri un certo carattere vincolante. Anche nell'Unione europea funzionano in parallelo meccanismi diversi: i comitati paritetici dei trasporti, il Comitato economico e sociale delle Comunità europee e i consigli economici e sociali esistenti in numerosi paesi.

7.7.2. Il Comitato ritiene che siffatti organi consultivi siano necessari nel contesto dei negoziati per gli accordi di associazione. Su sua richiesta espressa ad alcuni accordi è stata almeno allegata una dichiarazione comune in base alla quale il Consiglio di associazione potrà istituire un organo consultivo. Tutti gli accordi di associazione consentono, in linea di massima, l'istituzione di tali meccanismi. Essi dovrebbero comporsi di membri del Comitato economico e sociale e di loro omologhi in rappresentanza dei PECO. Potrebbero essere coadiuvati da gruppi di lavoro o da esperti competenti in particolari materie. Essi dovrebbero essere esplicitamente previsti anche in tutti gli altri accordi di cooperazione e di partenariato.

7.7.3. I sindacati e le organizzazioni dei datori di lavoro dovrebbero affiancarsi per progetti selezionati o iniziative specifiche di cooperazione. Ciò sarà necessario in particolare nei casi in cui i loro interessi siano direttamente in gioco, ad esempio quando vengano contemplate ristrutturazioni d'imprese, ma anche nelle iniziative intese a migliorare i valichi di frontiera e a ottenere l'alleggerimento degli adempimenti burocratici e interventi per la qualificazione del personale.

7.7.4. L'accesso alle informazioni e il coinvolgimento nelle discussioni sono una condizione indispensabile per la partecipazione ai meccanismi consultivi e la possibilità di avere sufficiente voce in capitolo. Le conferenze regionali, o perlomeno le manifestazioni designate come conferenze preparatorie in vista di Helsinki, dovrebbero impegnarsi a ottenere la partecipazione delle organizzazioni delle categorie della vita economica e sociale e il riconoscimento del loro diritto a prendere la parola.

7.8. Gli interessati dovranno non solo provvedere al necessario scambio d'informazione, alla disponibilità d'interlocutori e a promuovere con decisione la partecipazione delle organizzazioni della vita economica e sociale, ma anche riconoscere a tutto ciò un carattere vincolante. Il Comitato potrebbe ad esempio assumersi questo compito di diffusore delle informazioni e di «trait d'union» nel quadro della cooperazione in materia di politica dei trasporti a livello paneuropeo, perlomeno fino alla conferenza di Helsinki.

8. Le prospettive per Helsinki

8.1. In sintesi il Comitato confida che i lavori preparatori per la conferenza di Helsinki e i risultati di tale manifestazione consentano:

- progressi in materia di politica dei trasporti, colmando lacune normative, nel senso di una concorrenza leale, prevedendo soluzioni ai problemi del finanziamento dei progetti nel settore dei trasporti, adottando provvedimenti strategici per migliorare le regolamentazioni sociali, accrescere la sicurezza dei trasporti, prevedere misure a favore degli utenti e dei consumatori e in materia di tutela dell'ambiente, come anche intraprendendo azioni integrate per migliorare la qualità e l'efficacia di tutti i modi di trasporti;

- trasparenza e migliore collaborazione sia fra gli stati, sia a livello parlamentare, intensificando la partecipazione delle categorie socioeconomiche, come presupposto per una migliore comprensione dei contesti paneuropei da parte dei cittadini e degli utenti;

- introduzione di meccanismi flessibili di consultazione obbligatoria delle associazioni dei datori di lavoro e degli operatori economici, delle organizzazioni ambientaliste e dei consumatori, come pure dei sindacati, nelle decisioni inerenti alla politica dei trasporti nel quadro del dialogo strutturato degli accordi, nella realizzazione di progetti di trasporti transnazionali, come pure nell'organizzazione di una politica paneuropea dei trasporti.

8.2. La conferenza di Creta è stata incoraggiante. Ai dibattiti aperti hanno potuto partecipare vari interessati provenienti dai PECO e dalle categorie della vita economica e sociale.

Il Comitato confida che i paesi del Mediterraneo vengano associati al dibattito paneuropeo sulla politica dei trasporti. Auspica inoltre che la sua voce sia nuovamente ascoltata, a titolo consultivo, nel quadro di un'ampia e diversificata partecipazione delle parti interessate, anche alla conferenza di Helsinki. La Conferenza dovrebbe permettere di approfondire ulteriormente il dibattito e di estenderlo, aprendolo a livello parlamentare e alle categorie della vita economica e sociale. Sarà in ogni caso opportuno che alla prossima conferenza venga dato alle voci dei paesi geograficamente vicini all'Unione europea uno spazio maggiore di quello loro concesso nel quadro delle conferenze precedenti.

Bruxelles, 25 aprile 1996.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() GU n. C 352 del 30. 12. 1993, pag. 23.

() Questo comitato è copresieduto da Luettge membro del Parlamento europeo, e Hahn, della DG VII della Commissione, e si compone di membri della commissione per i trasporti e il turismo del Parlamento europeo, di rappresentanti del Consiglio dell'UE, della Commissione europea, del Comitato economico e sociale, della Conferenza europea dei ministri dei trasporti (CEMT), della Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite (ECE-ONU) e della Conferenza europea dell'aviazione civile (CEAC).

() «L'assetto del territorio e la cooperazione interregionale nel Mediterraneo» (relatori: Vasco Cal/Amato), marzo 1995; «Partenariato euromediterraneo» (relatore: Meriano), settembre 1995.

() I. Tallinn-Riga-Kaunas-Varsavia; II. Berlino-Varsavia-Minsk-Mosca; III. Berlino-Wroclaw-Katowice-Lvov-Kiev; IV. Dresda-Praga-Bratislava-Gyoer-Budapest-AradCraiova-Sofia-Salonicco/Plovdiv-Istanbul; V. Triest/Koper-Postojna-Lubiana-Budapest-Uzgorod-Lvov; VI. Danzica-Katowice-Zilina; VII. Danubio; VIII. Durres-Tirana-Skopje-Sofia-Plovidv-Burgas-Vama; IX. Plovdiv-Bucarest-Kichinev-Ljubasivka-Kiev-Vitebsk-Pskov-San Pietroburgo (Helsinki) (fonte: rapporto comune della Commissione, dell'UN-ECE e della CEMT, presentato alla conferenza di Creta del marzo 1994).

ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale

Le proposte di emendamento che seguono, pur essendo state sostenute da almeno un quarto dei membri presenti, sono state però poi respinte nel corso dello scambio di vedute:

Punto 8.1, primo trattino, prima riga

Inserire quanto segue dopo «progressi in materia di politica dei trasporti»:

«evidenziando il ruolo chiave di trasporti efficaci per il funzionamento del mercato interno europeo e per la cooperazione pratica a livello regionale e paneuropeo, colmando lacune normative...».

Motivazione

Evidente.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 35, voti contrari: 46, astensioni: 8.

Punto 8.1, terzo trattino

Modificare come segue la prima riga:

«introduzione di meccanismi flessibili per la consultazione e l'interazione con le associazioni dei datori di lavoro e degli operatori economici, le organizzazioni ambientalistiche e dei consumatori, come pure i sindacati ...»

Motivazione

Evidente.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 21, voti contrari: 46, astensioni: 8.