Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema "Le relazioni tra l'Unione europea e la Cina"

(2003/C 234/17)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 17 gennaio 2002, ha deciso, in conformità dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema "Le relazioni tra l'Unione europea e la Cina".

La sezione specializzata Relazioni esterne, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il suo parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Etty e del correlatore Dimitriadis in data 24 giugno 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 16 luglio 2003, nel corso della 401a sessione plenaria, all'unanimità il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il processo di transizione dell'economia cinese è uno dei fenomeni più significativi del mondo odierno. Il suo impatto politico, economico e sociale sarà carico di profonde conseguenze per l'intero pianeta. Si assiste in questo caso a una doppia transizione: da un'economia dirigistica a un'economia di mercato, da una società agricola a una società urbana/industrializzata. La transizione racchiude in sé al tempo stesso un enorme potenziale di crescita e grossi rischi. L'Unione europea fa bene a seguire il più possibile da vicino questo processo, non soltanto per l'impatto che ha attualmente e che è destinato ad avere ancor più in futuro sugli interessi europei, ma anche per influenzarlo a vantaggio suo e della Cina. Nei suoi rapporti di cooperazione con la Cina, però, l'UE non dovrà mai dimenticare i limiti inerenti al proprio ruolo, che è quello di partner nel processo di cambiamento.

1.2. Inseriti in questo contesto, i principi fondamentali della strategia dell'UE nei confronti della Cina appaiono saldi e i suoi obiettivi meritevoli di sostegno. Al tempo stesso va rilevato che, dopo quasi vent'anni di cooperazione tra UE e Cina e tre documenti strategici della Commissione, appare difficile valutare i risultati degli sforzi profusi. Le relazioni della Commissione del 1998, volte a fare il punto della situazione, hanno documentato un gran numero di importanti attività, ma non hanno tentato di tirare un bilancio chiaro e concreto dei successi e degli insuccessi; tale bilancio manca anche nei documenti più recenti.

1.3. Non si comprende con esattezza se le politiche della Commissione e degli Stati membri siano sempre state in armonia tra loro e se venga effettuata un'opera di coordinamento. Forse per ora si tratta di un obiettivo troppo ambizioso. Tuttavia, se si considerano i limitati mezzi a disposizione dell'UE, da un lato, e le dimensioni eccezionali della Cina, nonché la portata dei suoi problemi, dall'altro, è auspicabile che i prossimi documenti della Commissione affrontino in modo più appropriato quest'aspetto delle relazioni dell'UE con la Cina.

1.4. L'UE ha scelto bene i cinque obiettivi primari della sua strategia. Per il Comitato economico e sociale europeo, portavoce dei gruppi d'interesse socioeconomici dell'UE, tre di questi assumono una particolare importanza:

- sostenere il passaggio della Cina a una società aperta, basata sullo Stato di diritto e sul rispetto dei diritti umani;

- aiutare la Cina ad integrarsi nell'economia mondiale, contribuendo al suo pieno ingresso nel sistema commerciale internazionale e favorendo il processo di riforma economico e sociale;

- agevolare la comprensione reciproca tra l'UE e la Cina.

Nell'analizzare questi obiettivi, il Comitato (come già nel parere del 1997 sulle relazioni UE-Cina) si concentrerà sulle questioni più vicine ai propri interessi e alle proprie competenze ed esperienze, cercando di non riproporre posizioni già espresse dalla Commissione, dal Consiglio e dal Parlamento.

1.5. Nei sei anni trascorsi dalla formulazione del parere precedente vi sono stati profondi sviluppi in merito alle principali questioni affrontate. L'evento più significativo è costituito senza dubbio dall'ingresso della Cina nell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC), avvenuto nel novembre 2001. Tra le questioni che oggi come allora rivestono un particolare interesse per il Comitato vanno citate:

- l'osservanza da parte della Cina dei diritti e dei doveri derivanti dalla sua adesione all'OMC;

- le condizioni per gli investitori stranieri;

- lo sviluppo di un'economia di mercato;

- il recepimento nel diritto interno e l'effettivo rispetto dei diritti umani sanciti negli appositi strumenti dell'ONU ratificati dalla Cina (in particolare, nel Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali) e nelle convenzioni internazionali fondamentali sul lavoro dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL);

- la creazione in Cina di un clima favorevole allo sviluppo e al funzionamento di un'autentica società civile;

- la formazione e l'istruzione;

- la situazione di Hong Kong e di Macao dopo la loro "cessione" alla Cina, avvenuta rispettivamente nel 1997 e nel 1999.

2. Osservazioni generali

2.1. In 25 anni di transizione da un'economia pianificata a un'economia di mercato, la Cina ha effettuato notevoli progressi economici pur restando un regime che non rispetta appieno i processi democratici. Tale regime sembra infatti convinto che il processo di transizione possa essere portato avanti senza cambiamenti reali a livello di governance e di Stato di diritto, a parte quelli direttamente collegati alle esigenze dell'economia.

2.2. Tra i principali risultati conseguiti in questo periodo, il Comitato segnala progressi significativi verso una economia di mercato, un elevato tasso di crescita (spesso a due cifre) e la riduzione della povertà.

2.3. Tra gli aspetti negativi vi sono invece la corruzione, le violazioni dei diritti umani, la povertà (nonostante i progressi registrati), la disoccupazione, l'assenza quasi totale di sicurezza sociale, l'aumento delle disparità sociali e regionali e la tuttora limitata libertà di espressione e d'informazione.

2.3.1. Un triste esempio della mancanza di cambiamenti nella cultura politica rispetto alla transizione in campo economico è costituito dai clamorosi errori commessi di recente dalla Cina nella gestione dell'epidemia di SARS (sindrome respiratoria acuta grave).

2.4. Nonostante i notevoli progressi compiuti dalla Cina nel trasformare la sua economia durante la fase di riforma (iniziata nel 1978), i meccanismi che in passato hanno guidato la crescita del paese stanno adesso perdendo il loro dinamismo.

2.5. Ciò è dovuto principalmente alla notevole frammentazione e segmentazione dell'economia cinese, che hanno determinato un aumento dell'inefficienza e una sottoutilizzazione delle risorse. La liberalizzazione del commercio e degli investimenti, pur richiedendo difficili adeguamenti da parte di alcuni settori dell'economia, sarà di stimolo per altri settori e a lungo termine avrà effetti positivi sull'economia nel suo complesso. È tuttavia improbabile che la liberalizzazione del commercio e degli investimenti possa, da sola, risolvere i problemi fondamentali che attualmente ostacolano lo sviluppo economico del paese.

2.6. L'economia cinese ha raggiunto una fase in cui urgono ormai cambiamenti radicali nella realizzazione delle riforme economiche. Man mano che è aumentata l'esposizione dell'economia alle forze di mercato e che si è ristretto il raggio d'azione per uno sviluppo autonomo di singoli settori, l'interdipendenza dei problemi economici è andata costantemente crescendo. Le condizioni di qualche segmento dell'economia in particolare, come i mercati del lavoro, l'industria, il sistema finanziario e lo sviluppo regionale, dipendono sempre più dagli sviluppi in altri settori e sempre meno dall'elaborazione delle politiche in quel determinato segmento.

2.7. Negli ultimi anni, la crescita rapida e continua del debito pubblico cinese ha destato preoccupazione tra gli economisti, gli investitori e l'opinione pubblica circa il futuro economico del paese. Il perseguimento di una politica di bilancio espansionistica, i risultati tutt'altro che brillanti delle imprese di Stato e la lenta crescita delle entrate degli enti locali contribuiranno ad aumentare il debito pubblico.

2.7.1. In Cina l'economia rurale riveste una grande importanza. Nel 1980 quasi tutta la manodopera delle zone rurali era occupata nel settore agricolo e quasi tutto il reddito di tali zone proveniva dall'agricoltura. Tuttavia, l'aumento della produttività agricola è stato accompagnato da un massiccio esodo dei lavoratori dalle campagne verso le industrie. Attualmente l'agricoltura dà lavoro al 50% circa della manodopera del paese ed è caratterizzata da una superficie agricola relativamente modesta rispetto alla forza lavoro e da una produzione su piccola scala e poco meccanizzata.

2.7.2. Un aspetto particolarmente preoccupante è il possibile calo dei redditi agricoli, con il conseguente aggravarsi del divario retributivo tra le zone rurali e quelle urbane, nonché tra le varie province (specialmente tra l'ovest e l'est del paese) e il possibile aumento della povertà nelle zone rurali. È una tendenza che si è manifestata a partire dal 1998.

2.8. Tutti questi elementi, insieme ad una popolazione di un miliardo e trecento milioni di persone e a un vasto territorio, hanno dato alla Cina il primo posto nel mondo in termini di debiti non rimborsabili, di disoccupazione, di numero di lavoratori licenziati e probabilmente anche di problemi dovuti alle sperequazioni retributive.

2.9. Questo si rispecchia fondamentalmente nelle "tre disparità" esistenti tra:

- la popolazione rurale e quella urbana;

- il sud-est e il resto del paese;

- chi lavora nell'ambito della cosiddetta "economia ufficiale" (con tutte le difficoltà che essa presenta attualmente) e chi cerca di sopravvivere svolgendo piccole attività economiche "informali".

2.9.1. Dal 1978 al 1998 il reddito pro capite degli abitanti delle zone rurali è passato da 133,50 yuan (EUR 16,50) a 2160 yuan (EUR 268), il che, tenuto conto dell'aumento dei prezzi, corrisponde ad un aumento reale del 350 %, con un tasso di crescita annua superiore all'8 %. Il reddito pro capite degli abitanti delle aree urbane è passato da 343,3 yuan (EUR 42,50) a 5425 yuan (EUR 670,60), il che, tenuto conto dell'aumento dei prezzi, corrisponde ad un aumento reale del 200 %, con una crescita superiore al 6,2 % all'anno(1). Per il paese nel suo complesso, la Banca mondiale ha indicato un tasso di crescita anno su anno dell'8 % nel 2002(2).

2.9.2. A livello nazionale, nel 1999 il reddito medio proveniente da attività rurali era di 2210 yuan (EUR 273). Tuttavia, mentre nelle regioni orientali esso ammontava a 2.971 yuan (EUR 367,30), al centro a 2031 yuan (EUR 251) e nelle zone occidentali a 1448 yuan (EUR 179) soltanto. Mentre all'est il reddito degli agricoltori nel 1999 è aumentato di un modesto 4,3 %, nella regione centrale del paese ha raggiunto solo il 2,4 % e all'ovest il 2,7 %.

2.9.3. La costa orientale sembra essere in una posizione migliore per sfruttare le opportunità offerte dall'OMC. In termini di capitale umano e sul piano della gestione, dell'informazione, dei trasporti e dell'infrastruttura, l'est presenta infatti vantaggi che altre zone non offrono e pertanto attirerà la maggior parte dei nuovi investimenti diretti esteri (IDE).

2.9.4. Il nord-est, che è una regione molto industrializzata, dovrà probabilmente affrontare una sfida enorme nell'adeguarsi all'OMC. L'industria manifatturiera non presenta un vantaggio concorrenziale e pertanto dovrà affrontare continui licenziamenti.

2.10. L'adesione all'OMC minaccia di aggravare i principali problemi e metterà alla prova i risultati della transizione. D'altra parte, essa offre nuove prospettive di una maggiore apertura, trasparenza, affidabilità e di buon governo. Per quanto concerne i requisiti economici dell'OMC, le autorità cinesi e i loro partner commerciali, tra i quali l'UE, hanno portato avanti un grande lavoro di preparazione. Nei prossimi anni essi saranno sicuramente oggetto della massima attenzione. Non si è invece riflettuto abbastanza sulla maniera di affrontare le ripercussioni economiche e sociali dell'adesione cinese all'OMC. Per il momento, esse sembrano essere prese in considerazione principalmente in funzione della minaccia che potrebbero costituire per la stabilità.

2.11. L'adesione della Cina all'OMC, che la rende parte integrante di un sistema mondiale basato su determinate regole, darà al tempo stesso un impulso formidabile al processo di transizione economica e sarà un passo decisivo verso l'integrazione nell'economia globale. Più che un nuovo orientamento, costituisce una pietra miliare sulla via delle riforme che la Cina sta seguendo da più di vent'anni. La vera importanza dell'OMC risiede nel suo aspetto istituzionale - legislazione, procedure giuridiche, pratiche regolamentari. Vi sarà una convergenza istituzionale verso una economia di mercato, il che favorirà lo sviluppo del settore privato. L'apertura ai mercati internazionali promuove la disciplina di mercato, l'accesso alla tecnologia e altri fattori che sono stati obiettivi importanti delle riforme economiche interne. Sotto questo aspetto l'adesione all'OMC è complementare della prossima fase di riforma.

2.11.1. I cambiamenti politici ancora necessari per soddisfare gli obblighi dell'OMC interesseranno tutti i settori dell'economia cinese. Molti prevedono conseguenze drammatiche per l'agricoltura, e quindi anche per le zone rurali, in quanto le riforme attuate in Cina negli scorsi 23 anni hanno trascurato in gran parte le politiche commerciali del paese per i prodotti agricoli. I partner commerciali della Cina le hanno chiesto di impegnarsi ad attuare importanti cambiamenti in queste politiche commerciali agricole entro il 2005. Tali impegni sono molto più vasti e rapidi di quelli sottoscritti da altri paesi in via di sviluppo nel quadro dell'accordo sull'agricoltura concluso al termine dell'Uruguay Round.

2.12. L'adesione della Cina all'OMC imprime un nuovo impulso allo sviluppo delle relazioni commerciali con l'UE e offre reali garanzie istituzionali e giuridiche al commercio bilaterale.

2.13. In base alle regole dell'OMC, i membri devono aderire al principio della non discriminazione e alla clausola della nazione più favorita: nel caso dei rapporti commerciali tra UE e Cina, ciò comporta una riduzione dei dazi doganali, la soppressione delle limitazioni quantitative alle importazioni e un attenuamento dei criteri per l'accesso al mercato.

2.14. Una maggiore apertura della Cina ai mercati mondiali (adesione all'OMC) obbligherà l'industria ad apportare adeguamenti sostanziali e comporterà un ulteriore aumento degli IDE. Tale aumento permetterà di creare posti di lavoro, ma al tempo stesso eserciterà una pressione concorrenziale sulle imprese nazionali.

2.14.1. Attualmente in Cina circa il 10 % degli IDE proviene dall'UE. Tali investimenti hanno un'importanza particolare per la Cina in quanto è risaputo che gli IDE europei hanno un'intensità di capitale molto maggiore e sono accompagnati dall'introduzione di tecnologie più moderne rispetto a quanto avviene con la maggior parte degli IDE di origine asiatica. Si stima pertanto che gli IDE europei diano un impulso molto considerevole allo sviluppo. Dal punto di vista dell'UE e degli Stati membri, tuttavia, la Cina riveste ancora un'importanza modesta quale paese destinatario degli IDE. In media meno dell'1% degli IDE degli Stati membri è diretto in Cina.

2.15. In base a stime recenti dell'Unctad, i flussi di IDE in Cina potrebbero più che raddoppiare, raggiungendo nel 2006 un totale di 100 miliardi di dollari l'anno.

2.16. L'adesione della Cina all'OMC spingerà il paese a liberalizzare ulteriormente i suoi mercati e a migliorare le condizioni di investimento; essa garantirà inoltre la parità di trattamento tra gli investitori stranieri e quelli nazionali.

2.17. In base alle disposizioni dell'OMC, la Cina si è impegnata a ridurre i dazi doganali su 150 varietà di prodotti industriali provenienti dall'UE. Il paese liberalizzerà il mercato dei prodotti agricoli e permetterà all'UE di accedere al suo settore terziario.

2.18. Nel frattempo, l'UE adotterà misure per consentire alla Cina un migliore accesso ai suoi mercati. Inoltre l'UE ha abolito parzialmente le limitazioni all'entrata dei prodotti agricoli cinesi.

2.18.1. Facendo riferimento all'importanza della sicurezza alimentare, va ricordato che gli standard internazionali in materia sono stati fissati dalla commissione del Codex Alimentarius FAO/OMS.

2.18.2. Un problema cruciale che ha condizionato sin dall'inizio le relazioni tra l'UE e la Cina, subito dopo l'adesione di quest'ultima all'OMC, è stato il divieto posto dall'UE su taluni prodotti cinesi di origine animale. Tutte le importazioni di prodotti destinati al consumo umano o animale sono sospese dalla fine del gennaio 2002, in quanto si è scoperto che contenevano un livello inaccettabile di cloramfenicolo. La Cina ha protestato energicamente contro la decisione adottata dai Paesi Bassi di distruggere i container di prodotti cinesi di origine animale immagazzinati a Rotterdam e ha reagito contro l'imposizione da parte dell'UE di divieti d'importazione di taluni prodotti cinesi. Durante la visita a Pechino del commissario Lamy, i cinesi hanno deciso l'eliminazione progressiva dell'embargo sui prodotti olandesi e l'invio di una missione tecnica in Europa, rimandato finora a causa dell'epidemia della SARS.

2.18.3. Infine, il numero delle procedure antidumping contro prodotti cinesi è diminuito già in misura significativa.

2.19. L'obbligo della Cina di attuare gli impegni assunti nell'ambito dell'OMC (riduzione dei dazi, abolizione delle procedure amministrative e di autorizzazione concernenti le importazioni di prodotti, liberalizzazione di una vasta gamma di servizi finanziari e professionali e del suo regime d'investimento) è stato ampiamente pubblicizzato ed è stato salutato dalla Commissione come un importante successo dei negoziati. Si è discusso invece meno degli impegni dell'UE (per esempio l'eliminazione progressiva delle limitazioni qualitative specifiche imposte alla Cina nel settore dei prodotti tessili e dell'abbigliamento).

2.20. Oltre all'adesione della Cina all'OMC, un'altra forza trainante delle relazioni commerciali tra UE e Cina è l'introduzione dell'euro. I buoni risultati conseguiti finora dall'euro hanno posto il dollaro sotto pressione e hanno ridotto la dipendenza della Cina dalla divisa americana nei pagamenti commerciali internazionali. L'integrazione, grazie all'euro, del sistema monetario europeo ridurrà i rischi legati alle variazioni dei tassi di cambio delle diverse monete europee, che incidevano sulle transazioni commerciali tra UE e Cina.

2.21. L'integrazione del sistema monetario europeo permette agli esportatori cinesi di orientare le loro attività verso un'unica zona euro e non verso singoli paesi, riducendo in tal modo i costi delle transazioni.

2.22. Il Comitato resta convinto che in Cina la stabilità sia direttamente collegata al rispetto delle regole internazionali. Pur compiacendosi della ratifica da parte cinese del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, si rammarica che il governo cinese abbia espresso una riserva sull'articolo 8, paragrafo 1, lettera a), concernente la tutela dei diritti sindacali.

2.23. Lo sviluppo della società civile in Cina ha fatto progressi. Tuttavia, il governo deve eliminare una serie di inutili restrizioni al fine di portare la società civile cinese al livello della comunità internazionale.

2.24. Le cosiddette esperienze "un paese, due sistemi" fatte ad Hong Kong e a Macao non hanno dato finora risultati del tutto soddisfacenti. Alcuni sviluppi nel campo della democrazia e del rispetto dei diritti umani suscitano preoccupazioni.

2.25. Il Comitato ritiene di poter apportare un contributo specifico allo sviluppo delle relazioni UE-Cina e ha trovato nel Consiglio economico e sociale cinese (CESC) un partner interessato. Il CESE ha sottolineato e continuerà a sottolineare l'importante contributo che possono fornire allo sviluppo economico e sociale della Cina gruppi d'interesse costituiti da datori di lavoro, lavoratori, agricoltori ecc., liberi, indipendenti e rappresentativi.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Nel dibattito relativo all'adesione della Cina all'OMC e alla sua ulteriore integrazione nell'economia mondiale, l'accento viene posto in particolare sul tentativo di rendere compatibili con l'OMC le regolamentazioni e i risultati in campo economico e finanziario. Il Comitato ritiene che tali sforzi, per quanto notevoli, debbano essere accompagnati dal rispetto di altre norme importanti concernenti la sicurezza dei prodotti, lo sviluppo sostenibile e i diritti fondamentali dei lavoratori.

3.2. Il Comitato accoglie favorevolmente i progetti di cooperazione UE-Cina nell'ambito dell'OMC nonché il monitoraggio dei progressi compiuti dalla Cina nell'attuare gli impegni assunti in tale sede.

3.3. Nel corso della visita in Cina del luglio 2002, i membri del Comitato sono rimasti colpiti dalla fiducia mostrata dai loro omologhi cinesi circa la capacità del loro paese di adeguarsi alle regole OMC prima del 2005. Essi hanno sottolineato la loro preparazione lunga e meticolosa e la formazione impartita ai funzionari competenti a livello nazionale, regionale e locale. Il Comitato sottolinea tuttavia che, secondo alcuni osservatori ben informati, in Cina i principali ostacoli sorgeranno a livello locale e regionale e che il Ministero del commercio, responsabile dell'applicazione delle disposizioni OMC, non è in grado di imporsi su altri ministeri o enti provinciali. Il Comitato ha pertanto chiesto l'introduzione di un meccanismo specifico per controllare l'applicazione di tali disposizioni in Cina.

3.4. La corruzione è uno dei problemi principali nell'ambito dello sviluppo economico cinese. Secondo un calcolo recente, i fondi sottratti indebitamente da funzionari di governo o delle imprese di Stato nel 2001 ammontavano a 48 miliardi di dollari, una cifra leggermente superiore al totale degli investimenti diretti registrati in Cina nello stesso anno. È confermata la massiccia partecipazione della criminalità organizzata e della mafia cinese alla corruzione diffusa degli alti funzionari di governo.

3.4.1. Alcuni dei grossi problemi del sistema bancario e contabile cinese sono strettamente legati a questo fenomeno.

3.4.2. La disonestà, la corruzione e l'abuso di potere figurano tra le principali accuse mosse dai cittadini al governo. L'istituzione di meccanismi di controllo e di sorveglianza efficaci, tali da responsabilizzare gli imprenditori, i manager e i funzionari potrebbe essere un rimedio sostanziale contro queste gravi lacune. La società civile organizzata, con il suo prezioso contributo alla democrazia, deve svolgere un ruolo di primo piano nell'ambito di tali meccanismi. La libertà d'informazione e la libertà di stampa assumono una grande importanza in tale contesto.

3.4.3. Quanto all'industria cinese, il suo rendimento risulta ostacolato in special modo dalla diffusa inefficienza delle operazioni aziendali. Inoltre, anche la tecnologia inadeguata e le capacità di innovazione limitate sono debolezze specifiche di gran parte dell'industria cinese.

3.4.4. Alcuni dei principali ostacoli al miglioramento del rendimento dell'industria sono la continua ingerenza del governo nella gestione delle imprese, la scarsa disciplina finanziaria, le restrizioni imposte all'abbandono dell'attività e ad altre modalità di ridistribuzione delle risorse.

3.4.5. In gran parte delle industrie cinesi, la tecnologia presenta standard molto inferiori a quelli internazionali. Inoltre sembra che il trasferimento di tecnologia dalle imprese straniere a quelle cinesi sia stato di modesta entità e di portata limitata.

3.4.6. A medio termine il settore finanziario cinese dovrà adeguarsi alle migliori pratiche internazionali. La disponibilità di servizi di intermediazione finanziaria conformi agli standard moderni sarà infatti il fattore determinante per una crescita a lungo termine e per far sì che l'appartenenza all'OMC dia buoni risultati in quanto:

- la competitività internazionale delle aziende dipende dalla disponibilità di servizi finanziari moderni;

- la capacità di attirare capitali dai mercati finanziari mondiali a un costo ragionevole dipende dalla presenza di istituti finanziari moderni;

- in un'economia di mercato, la stabilità macroeconomica si fonda su mercati finanziari solidi.

3.4.7. Tali esigenze accelereranno la modernizzazione del sistema finanziario cinese, creando così i presupposti per la piena convertibilità.

3.5. Benché la lotta contro la povertà costituisca oramai da diversi anni una priorità del governo cinese, le cifre restano allarmanti. La Banca mondiale calcola che, nonostante i miglioramenti raggiunti, 130 milioni di persone vivano ancora al di sotto della soglia di povertà. Nelle zone industrializzate del paese, le imprese di Stato operano tuttora licenziamenti di massa senza che vi sia un sistema di sicurezza sociale; l'esistenza di gravi problemi nelle zone rurali manterrà il problema della povertà tra i punti principali all'ordine del giorno. Nel breve e medio termine le conseguenze dell'adesione della Cina all'OMC probabilmente non faranno che aggravare una situazione già molto difficile.

3.5.1. Un aspetto da sottolineare in tale contesto è la femminilizzazione della povertà. La massiccia migrazione dalle zone rurali della manodopera (maschile) in eccedenza obbliga le donne ad assumersi il grosso dei lavori agricoli. La maggioranza di esse vive sulla soglia della povertà. Le donne che praticano l'agricoltura spesso non hanno il diritto di possedere la terra che coltivano. Negli ultimi anni, numerosi datori di lavoro nell'industria e nella pubblica amministrazione hanno deciso di prendere in considerazione per i loro posti vacanti solo candidati uomini.

3.6. È probabile che il tasso attuale di disoccupazione in Cina si avvicini più al 15-20 % della popolazione attiva (730 milioni di persone) che non alla cifra ufficiale del 4 %. Circa la metà dei 100 milioni di lavoratori del settore pubblico è stata licenziata negli ultimi anni, una tendenza che non sembra per il momento destinata ad arrestarsi. Nel breve e medio termine l'adesione della Cina all'OMC avrà conseguenze negative e forse costituirà addirittura una minaccia immediata per il sostentamento dei 400 milioni di lavoratori agricoli (tra i quali vi sono già 150 milioni di lavoratori in eccedenza). Un gran numero di loro, forse 100 milioni di persone circa, sta attualmente cercando un lavoro al di fuori della propria regione d'origine.

3.7. Per poter offrire un'occupazione ai lavoratori provenienti dal settore agricolo, le amministrazioni locali sono state incoraggiate a promuovere la crescita delle imprese rurali non agricole (anche note come aziende cittadine e municipali). Si tratta di piccole e medie imprese (PMI) situate nelle zone rurali e specializzate in prodotti ad alta intensità di lavoro. A tali imprese e a quelle finanziate con capitali stranieri si deve la maggior parte delle esportazioni cinesi.

3.8. Le imprese rurali sono state il canale principale di assorbimento dei lavoratori agricoli e un motore importante della crescita cinese, come è avvenuto in passato per altri paesi a rapido sviluppo. Oggi, però, le imprese rurali hanno problemi finanziari e presentano inefficienze operative gravi quasi quanto quelle delle imprese statali.

3.9. Giustamente, la Commissione ritiene che la creazione di una rete di sicurezza sociale sia un compito fondamentale del governo cinese. Attualmente la maggioranza della popolazione non è coperta da alcun sistema previdenziale. Molti di coloro che disponevano di una copertura in quanto lavoratori delle imprese di Stato hanno potuto constatare che il loro denaro è scomparso nel corso della "ristrutturazione". Uno dei problemi fondamentali nel mantenimento o nella definizione di un sistema di sicurezza sociale è la mancanza di adeguati meccanismi di monitoraggio. Questo ha dato luogo ad azioni illecite o a sottrazioni di fondi spesso all'origine dei recenti disordini sociali. La sicurezza sociale è un settore in cui si avverte tradizionalmente la mancanza di vere e proprie organizzazioni indipendenti che rappresentino gli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro.

3.10. Il malcontento e i disordini sociali sempre crescenti costituiscono una vera minaccia per la stabilità. Tali fenomeni sono diffusi nelle città e forse ancor di più nelle campagne. Le cause, oltre a quelle già citate, sono le sperequazioni retributive sempre crescenti e i massicci danni ambientali. Le azioni di protesta sono decisamente aumentate, in termini di numero, importanza e partecipazione, sia nelle zone urbane sia in quelle rurali. Nella maggior parte dei casi, sono state represse dalle forze di polizia. Risulta pertanto urgente mettere a punto meccanismi di riconciliazione.

3.11. In tale contesto, la persistente violazione dei diritti sindacali fondamentali (libertà di associazione e diritto di contrattazione collettiva) appare davvero preoccupante. L'emendamento del 2001 alla legge sindacale non rispetta le convenzioni 87 e 98 dell'OIL né il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali. La Confederazione cinese dei sindacati vede non solo riconfermata la sua posizione di monopolio, ma anche riconosciuto il suo ruolo in quanto strumento del partito comunista.

3.11.1. Il governo dovrebbe cercare una riconciliazione, attraverso la consultazione tripartita, con le decine di migliaia di lavoratori che protestano, invece di reprimerli o (in alcuni casi) comprarne il silenzio. I responsabili dei sindacati autonomi o gli organizzatori di azioni non violente non dovrebbero essere colpiti da provvedimenti repressivi. Il governo dovrebbe mettere fine alla detenzione arbitraria dei leader sindacali, rispettando le convenzioni 87 e 98 dell'OIL (che la Cina, in quanto membro di detta organizzazione, è tenuta ad osservare e ad applicare anche se non le ha ancora ratificate) e applicare inoltre le raccomandazioni formulate dal consiglio di amministrazione dell'OIL sulla libertà di associazione in seguito a recenti denunce.

3.12. La ristrutturazione economica e politica della Cina, iniziata nel 1978, ha creato le basi politiche, economiche e giuridiche per lo sviluppo della società civile. Al tempo stesso, l'affermarsi della società civile eserciterà, a tempo debito, una grande influenza sulla politica sociale e sulle attività economiche, trasformerà profondamente la gestione della cosa pubblica e favorirà il buon governo.

3.13. In materia di decentramento, il governo e il partito hanno concesso ad alcune organizzazioni non governative (ONG) ulteriori possibilità di fornire servizi o di mobilitare risorse (per esempio in campo sanitario). Si tratta di funzioni create ex novo o che precedentemente erano riservate allo Stato. Tuttavia, le ONG dovrebbero anche essere autorizzate ad assumere altri ruoli essenziali in termini di difesa dei diritti, monitoraggio delle politiche nazionali, organizzazione della comunità e rappresentanza degli interessi. Al fine di attenuare le crescenti tensioni sociali ed economiche, occorre portare avanti con urgenza un processo di dialogo civile e di consultazione. La rappresentanza degli interessi può esser realizzata solo se basata sulla libertà di associazione e le ONG possono svolgere un ruolo cruciale in questo processo. Il Comitato è rimasto colpito dalla franchezza di alcune ONG le quali, nel dibattito svoltosi nel corso della loro visita al CESE nel luglio 2002, hanno adottato un atteggiamento proattivo dinanzi a organizzazioni che si avvicinano per struttura a quelle non governative, ma che hanno posizioni progovernative.

3.14. Naturalmente esistono delle differenze tra le ONG dell'UE e quelle cinesi. Rispetto a quelle europee, le ONG cinesi hanno le seguenti caratteristiche:

- la società civile cinese, in generale, è sotto lo stretto controllo del governo e presenta un evidente carattere di dualità "ufficiale e civile". Una delle sue caratteristiche essenziali è che il governo controlla le organizzazioni che hanno un'importanza cruciale;

- le ONG cinesi sono sorte durante il periodo di transizione. Caratteristiche tipiche quali l'autonomia, il volontariato, i contatti stretti con la popolazione e la mancanza di ingerenze da parte del governo non sono molto evidenti. Le ONG si trovano ancora in una fase iniziale di sviluppo e stanno ancora cercando di definire la loro struttura e le loro funzioni;

- conformemente a quanto precede, si può dire che le ONG cinesi non sono istituzionalizzate. Benché nel 1998 il ministero degli Affari civili abbia rivisto e promulgato le nuove regole di gestione delle organizzazioni civili, il processo di istituzionalizzazione è appena iniziato ed è ancora in corso. Permangono molte restrizioni al loro funzionamento, tra cui anche la censura politica.

3.15. Aumenta tuttavia il numero di ONG maggiormente indipendenti.

3.16. Attualmente lo sviluppo delle ONG cinesi non è uniforme. Tra le diverse organizzazioni della società civile esistono grandi differenze a livello d'influenza sociale, politica ed economica, nonché di status. Spesso ciò è dovuto all'entità del sostegno e al grado di controllo da parte del governo.

3.17. Il CESE sottolinea che le ONG che desiderano operare in Cina si trovano in pratica a dover far fronte alle gravi difficoltà di sempre.

3.18. Un dialogo più approfondito tra l'UE e la Cina sull'importante ruolo delle ONG nel processo di transizione potrebbe contribuire ad ampliare il campo di azione delle ONG indipendenti e a creare condizioni migliori per lo sviluppo di organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro libere ed indipendenti.

3.19. I programmi di cooperazione allo sviluppo della Cina elaborati dalla Commissione hanno per obiettivo la soluzione di alcuni tra i problemi più urgenti del paese. Prevedono inoltre il sostegno e l'assistenza nel quadro della ratifica delle principali convenzioni internazionali. Nel dialogo con le autorità cinesi non è stato finora affrontato in modo articolato il problema della natura e delle prospettive di un aspetto chiave come l'instabilità sociale. La Commissione sembra cooperare maggiormente con organi semigovernativi piuttosto che con le ONG cinesi indipendenti, il cui numero aumenta costantemente. Di recente però ha cominciato a lavorare, pur in misura ancora modesta, con tali ONG.

3.20. Nel suo parere del 1997, il Comitato giudicava Hong Kong una zona di particolare interesse, soprattutto per gli sviluppi, dopo la "cessione" del luglio 1997, nel campo dei diritti fondamentali, diritti di organizzazione e di contrattazione collettiva.

3.20.1. Oggi, a distanza di cinque anni, il Comitato ritiene che il governo di Hong Kong non stia dimostrando in modo convincente il suo impegno a difendere gli standard riconosciuti a livello internazionale in materia di diritti umani e la sua integrità di Stato di diritto. Taluni diritti politici e civili, sociali ed economici, già limitati prima del 1997, sono chiaramente messi a dura prova (libertà di riunione, di espressione e di stampa e diritti sindacali fondamentali). Ultimamente sono motivo di profonda preoccupazione le proposte del governo di applicare l'articolo 23 della legge fondamentale che tratta, tra le altre cose, della sedizione e della sovversione.

3.20.2. Uno dei vantaggi di Hong Kong è la sua società civile organizzata, che è molto attiva, svolge un ruolo indispensabile nella difesa dei diritti umani ed è una fonte importante di ispirazione per la società civile emergente nella Cina continentale.

3.20.3. Le filiali delle imprese di Hong Kong (al pari di quelle di Taiwan o della Corea) e i loro subappaltatori sono gli investitori stranieri con la peggiore reputazione in materia di relazioni sindacali nella Cina continentale. I sindacati e le ONG locali hanno organizzato campagne per migliorare tale situazione; il governo e le imprese dovrebbero tenerne conto.

3.20.4. Ormai da decenni, il turismo da gioco d'azzardo è il principale pilastro economico di Macao, ceduta nel 1999. Il governo di Macao ha definito come segue gli indirizzi dello sviluppo economico di questa regione amministrativa speciale per i prossimi dieci anni: il turismo da gioco d'azzardo sarà l'attività economica trainante e l'industria dei servizi fornirà il principale sostegno allo sviluppo coordinato di altri settori. L'obiettivo è quello di fare di Macao un centro internazionale del gioco d'azzardo, nonché luogo di convegni e di esposizioni di fama mondiale. Vari settori e numerose industrie di Macao sperano di trarre vantaggio da questa strategia così come dal forte incremento del turismo previsto a livello mondiale. Desta preoccupazione l'eccessiva dipendenza dell'economia da un numero molto limitato di settori. Andrebbero pertanto compiuti sforzi per ridurre tale dipendenza e aumentare la diversificazione.

3.20.5. A Macao le relazioni sindacali, la consultazione tripartita e la rappresentanza degli interessi socioeconomici sono chiaramente al di sotto dei livelli, già modesti, di Hong Kong. Lo stesso dicasi della sua società civile. Il clima attuale, non sembra favorire miglioramenti di rilievo.

3.21. Nel corso della visita di luglio, il Comitato e il CESC hanno deciso di avviare una consultazione, un dialogo e una ricerca sulle questioni economiche e sociali di comune interesse nonché sugli aspetti relativi ai diritti umani e allo Stato di diritto, al fine di promuovere lo sviluppo economico e il progresso sociale.

4. Conclusioni e raccomandazioni

4.1. Una questione importante, trascurata finora nel dialogo UE-Cina, è la seguente: la transizione verso l'economia di mercato può avere successo senza profonde riforme politiche? In ogni caso, il problema fondamentale della stabilità (sia per la Cina sia per i suoi partner a livello commerciale e di investimento) sembra strettamente legato alla tensione esistente tra questi due aspetti. La questione pertanto richiederà particolare attenzione nei futuri contatti UE-Cina, compresi quelli tra il Comitato e il CESC.

4.1.1. Il Comitato reputa che uno sviluppo caratterizzato da maggiore pluralismo politico, rispetto dello Stato di diritto e privatizzazioni sia determinante perché la Cina riesca a portare a termine la transizione. Ciò potrebbe porre fine alla pressoché costante presenza statale nell'economia e il ruolo dello Stato sarebbe quindi più simile a quello svolto dal settore pubblico in una economia sociale di mercato.

4.2. Non sarà facile controllare l'applicazione delle disposizioni OMC in Cina, soprattutto ai livelli - locale e regionale - in cui possono manifestarsi i principali problemi. Pertanto, il Comitato è decisamente favorevole a che l'UE continui a sostenere gli sforzi cinesi per la formazione dei legislatori e dei membri del potere giudiziario incaricati di applicare le disposizioni OMC nei vari ambiti di competenza. In tale contesto la Commissione potrebbe invitare le autorità cinesi a creare un meccanismo di sorveglianza pubblica.

4.2.1. Il Comitato raccomanda alla Commissione di cooperare intensamente con la Camera di commercio dell'UE in Cina, che è in grado di dare informazioni di prima mano sull'applicazione delle disposizioni OMC grazie all'esperienza dei suoi 200 membri.

4.2.2. Il Comitato prenderà contatto con gli interlocutori europei partecipanti al "Dialogo imprenditoriale UE-Cina" al fine di richiamare la loro attenzione su questo problema e suggerire loro di inserire la questione all'ordine del giorno delle riunioni con i loro omologhi cinesi.

4.3. Per far fronte agli aspetti negativi della transizione - ed al probabile aggravarsi di alcuni di questi come conseguenza dell'adesione della Cina all'OMC - la piena e concreta partecipazione della società civile organizzata sembra un fattore quanto mai auspicabile. La Commissione è cosciente del ruolo cruciale che possono svolgere le ONG. Purtroppo, queste hanno finora attribuito scarsa attenzione alla funzione dei gruppi d'interesse socioeconomici liberi e indipendenti.

4.4. Visto che le ONG rivestono un ruolo sempre più importante nel favorire lo sviluppo della Cina e nel promuovere la cooperazione internazionale, il Comitato propone l'avvio, in stretta cooperazione con il CESC, di lavori sui seguenti temi:

- miglioramento della trasparenza e della chiarezza della regolamentazione, definendo in modo esplicito le procedure di registrazione e i requisiti che le ONG straniere devono soddisfare e specificando qual è il ministero responsabile della loro gestione e del loro sostegno;

- eliminazione delle ambiguità presenti nell'attuale legislazione circa le modalità in base alle quali le ONG possono ottenere uno status giuridico indipendente, assumere personale e accedere ai capitali stranieri.

4.5. Quale membro di spicco dell'OIL, la Cina dovrebbe ratificare le otto convenzioni OIL sui diritti umani fondamentali, recepirle nel diritto nazionale e applicarle. In quanto membro dell'OIL, la Cina è tenuta altresì a soddisfare già da adesso le disposizioni delle convenzioni 87 e 98 sui diritti fondamentali dei lavoratori e dei datori di lavoro, a prescindere da una sua eventuale ratifica. Dovrebbe inoltre ritirare le sue riserve per quanto concerne l'articolo 8, paragrafo 1, lettera a), del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali.

4.6. Nell'ambito del dialogo con la Cina in materia di diritti umani, la Commissione dovrebbe prestare ancora più attenzione alle continue violazioni dei diritti di organizzazione e di contrattazione collettiva, seguire da vicino la sorte riservata ai leader sindacali in stato di fermo o di detenzione e porre in risalto il significato della piena partecipazione di gruppi d'interesse socioeconomici liberi, indipendenti e democratici alla transizione verso l'economia di mercato, nonché l'importanza delle ONG e della libertà d'informazione e di stampa.

4.7. L'UE dovrebbe sostenere e intensificare il dialogo tra la società civile organizzata e i gruppi d'interesse socioeconomici cinesi e europei su questioni quali la giustizia sociale (riduzione della povertà, questioni di genere, maggiore partecipazione, protezione ambientale, ecc.), ivi inclusi aspetti quali i diritti umani, il buon governo e le politiche per le minoranze.

4.7.1. I Giochi olimpici in programma a Pechino nel 2008 e l'EXPO del 2010 a Shanghai potrebbero rivelarsi una grande opportunità per approfondire la cooperazione in tutti i settori, sempre che la Cina ponga fine alle violazioni dei diritti umani e compia progressi sostanziali nella democratizzazione del sistema politico.

4.8. Il Comitato seguirà da vicino l'evoluzione dei diritti politici e civili, nonché dei diritti economici, sociali e culturali nell'ambito del sistema "un solo paese, due regimi" in vigore a Hong Kong e Macao.

4.8.1. La Commissione dovrebbe richiamare l'attenzione delle autorità e degli imprenditori di Hong Kong sulla possibilità di ricorrere agli orientamenti dell'OCSE per le imprese multinazionali come punto di riferimento per le attività delle imprese con sede a Hong Kong e dei loro subappaltatori nella Cina continentale. La Commissione, in stretta collaborazione con gli Stati membri dell'UE, dovrebbe invitare le imprese comunitarie che hanno effettuato grossi investimenti e instaurato contatti commerciali in Cina a rispettare gli orientamenti dell'OCSE e a incoraggiare i loro partner cinesi a fare altrettanto. In questo contesto dovrebbe prestare particolare attenzione alle condizioni di vita e di lavoro nelle export processing zones (zone ad esenzione doganale di produzione per l'esportazione).

4.9. La delegazione del Comitato a Hong Kong e a Macao ha rilevato che l'UE continua ad avere eccellenti rapporti con Hong Kong e Macao anche dopo la loro cessione, ma che forse è giunto il momento di iscrivere le relazioni tra l'UE e le due regioni amministrative speciali in un quadro più sistematico. In questo contesto meritano particolare attenzione la diversificazione dello sviluppo economico di Macao e lo sviluppo della democrazia e dei diritti civili, nonché di quelli economici, sociali e culturali fondamentali sul piano sia giuridico sia pratico.

4.10. Quanto alla cooperazione allo sviluppo, il Comitato ritiene che occorra adottare una serie di misure concernenti:

1) il miglioramento delle condizioni di vita e della giustizia sociale, il mantenimento o il ripristino della base naturale della vita: esempi a tale proposito sono la riduzione della povertà, il miglioramento dell'ambiente e della sicurezza alimentare, l'emancipazione delle donne;

2) i problemi occupazionali e la previdenza sociale: ad esempio, la creazione o il miglioramento dei regimi di previdenza sociale nelle zone urbane e rurali, la promozione del lavoro autonomo nel settore delle piccole imprese, la ristrutturazione del sistema finanziario rurale (credito cooperativo, specie per i lavoratori autonomi e le donne);

3) il sostegno alla formazione aziendale, soprattutto nelle PMI, e alla creazione di associazioni indipendenti di imprese di questo tipo.

4.11. Il Comitato è concorde nell'affermare che l'UE dovrebbe incoraggiare ulteriormente il trasferimento di know-how e di esperienze in campo politico o tecnologico mediante joint venture e altre forme di partenariato tra imprese, comuni/regioni o enti pubblici. Ciò rafforzerebbe i legami tra l'UE e la Cina, nonché imprimere un ulteriore impulso al processo di riforma. Il successo di Asia Invest e dei programmi per gli enti locali in Cina dimostra che in questo settore esiste un vero potenziale, soprattutto per quanto riguarda i legami con le PMI.

4.11.1. Il Comitato è convinto che, per trarre pieno vantaggio dalla liberalizzazione del commercio e degli investimenti, l'economia cinese dovrebbe esigere un'ampia ristrutturazione delle aziende, il miglioramento del governo delle imprese e della gestione aziendale e una ridistribuzione delle risorse. Particolare attenzione meritano le PMI (i cui prodotti sono ad alta intensità di lavoro) che, per avere successo sui mercati internazionali, dovranno integrarsi nelle catene di produzione internazionale.

4.12. I programmi della Commissione a favore della Cina dovrebbero rispecchiare l'importanza che questa istituzione attribuisce alla governance, alla società civile, ai diritti umani e allo sviluppo sostenibile. La revisione periodica e sistematica dei programmi comunitari sulla base di questi principi fondamentali contribuirà a migliorarne la rilevanza e l'efficacia.

4.12.1. Tutti i programmi volti a ridurre la povertà in Cina dovrebbero contenere una strategia e un piano specifico a favore della donna.

4.13. Il Comitato e il CESC hanno deciso di portare avanti un processo sistematico e istituzionalizzato di consultazione, dialogo e ricerca su questioni economiche e sociali di comune interesse nonché su aspetti inerenti ai diritti umani e allo Stato di diritto. Tali contatti dovrebbero essere sfruttati anche per affrontare questioni analoghe a Hong Kong e Macao.

4.14. Le future visite del Comitato in Cina dovranno servire ad intensificare i contatti non solo con il CESC, ma anche con le varie ONG cinesi (specie quelle libere e indipendenti) che operano in settori quali l'assistenza sanitaria e la protezione ambientale, come è già avvenuto in occasione della visita del luglio 2002.

Bruxelles, 16 luglio 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) Cfr. "Progress in China's Human Rights for 1998", a cura dell'ufficio di informazione del Consiglio di Stato, in: People's Daily, 14 aprile 1999.

(2) http://Inweb18.worldbank.org/ eap.nsf/attachemnts/ updateapr03/$File/china.pdf.