I. Contesto e antefatti

L'Unione europea è fondata su un insieme di valori comuni, tra cui il rispetto dei diritti umani, la democrazia, l'uguaglianza e lo Stato di diritto. La corruzione compromette il funzionamento dello Stato e delle autorità pubbliche a tutti i livelli ed è una potente alleata della criminalità organizzata. Un efficace quadro anticorruzione, la trasparenza e l'integrità nell'esercizio del potere pubblico possono rafforzare i sistemi giuridici e la fiducia nelle autorità pubbliche. La presente comunicazione rafforza e completa altri strumenti dell'UE e l'impegno profuso dalla Commissione per combattere la corruzione. Come indicato nella prima relazione della Commissione sullo Stato di diritto adottata nei mesi scorsi, la lotta contro la corruzione è essenziale per la tutela dello Stato di diritto e, data la sua importanza, è uno dei quattro pilastri della relazione. Una robusta cultura dello Stato di diritto e della lotta contro la corruzione deriva dalla fiducia dei cittadini nel fatto che l'integrità costituisce la norma e che il rispetto della legge è tutelato.

L'UE ha più volte dichiarato il suo impegno nel processo di revisione. Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno sottolineato la necessità di rafforzare il ruolo guida dell'UE nella lotta globale contro la corruzione e di portare avanti il processo di revisione previsto dalla convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (UNCAC, in prosieguo "la convenzione"). Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno specificatamente rammentato quanto sia importante che l'UE adempia all'obbligo di revisione.

L'UE è divenuta parte contraente della convenzione nel 2008. La convenzione è il trattato internazionale contro la corruzione di maggiore portata in termini sia di copertura geografica (187 parti) sia di materie affrontate. Tutti gli Stati membri dell'UE ne sono parti. L'UE ha anche svolto un ruolo importante nell'adozione della risoluzione sulla lotta contro la corruzione adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 1º giugno 2020. Tale risoluzione ha rappresentato il primo passo verso la sessione speciale dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite sulle sfide e sulle misure intese a prevenire e combattere la corruzione e rafforzare la cooperazione internazionale, programmata per giugno 2021.

La convenzione è anche l'unico strumento universale di lotta alla corruzione giuridicamente vincolante a livello internazionale. Essa affronta cinque ambiti: politiche di prevenzione (titolo II); misure penali (titolo III); cooperazione internazionale (titolo IV); restituzione dei beni o somme illecitamente ottenuti (titolo V); assistenza tecnica e scambio di informazioni (titolo VI). La convenzione affronta la lotta contro la corruzione in senso lato e le sue disposizioni riguardano svariate forme di corruzione, come le tangenti, il traffico d'influenza, l'abuso di ufficio e vari atti di corruzione nel settore sia pubblico che privato. Introduce una serie di norme, misure e regole che i paesi possono applicare per rafforzare i loro regimi giuridici e regolamentari finalizzati alla lotta contro la corruzione. I suoi obiettivi principali sono rafforzare le misure per prevenire e combattere la corruzione in modo più efficiente ed efficace, promuovere l'integrità, l'assunzione di responsabilità e la buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici, agevolare e sostenere la cooperazione internazionale e l'assistenza tecnica contro la corruzione.

È fondamentale rafforzare l'autorità dell'UE nella lotta contro la corruzione e quindi garantire che gli obblighi dell'UE imposti dalla convenzione ancora pendenti siano affrontati prima che inizi la sessione speciale dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite (UNGASS). Ciò implica la partecipazione alla revisione dell'attuazione.

Nel novembre 2009 la conferenza degli Stati parte, il principale organo decisionale della convenzione, ha adottato la risoluzione 3/1, che ha istituito un meccanismo di revisione dell'attuazione della convenzione. L'UE ha sostenuto l'istituzione di questo meccanismo di revisione dell'attuazione. Secondo la risoluzione 3/1, gli Stati parte devono sottoporsi a una revisione dell'attuazione della convenzione. Il meccanismo, basato su una valutazione inter pares, si traduce in una valutazione che analizza in che modo le regole e le pratiche di ogni Stato parte si conformino ai principi, agli obiettivi e ai requisiti della convenzione. Queste valutazioni aiutano a individuare le lacune nelle politiche nazionali contro la corruzione, promuovendo le necessarie riforme legislative, istituzionali e di ordine pratico.

Gli accordi internazionali conclusi dall'UE vincolano le istituzioni dell'Unione e gli Stati membri e il meccanismo di revisione istituito dalla convenzione è vincolante per tutte le parti della convenzione. L'obbligo di revisione si applica pertanto anche all'Unione europea. Tuttavia la particolare posizione dell'Unione europea come unica organizzazione regionale d'integrazione economica che è parte della convenzione aggiunge una certa complessità per quanto riguarda le modalità di partecipazione dell'UE all'esercizio.

In virtù dell'articolo 17 del trattato sull'Unione europea, la Commissione esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione nell'attuazione degli accordi internazionali di cui l'Unione è parte e assicura la rappresentanza esterna dell'Unione; ha quindi la responsabilità di guidare il processo di revisione previsto dalla convenzione al fine di garantire che l'Unione adempia agli obblighi assunti a norma della convenzione.

La presente comunicazione propone quindi l'approccio della Commissione per il processo di revisione. L'Unione nel suo insieme è tenuta ad attuare la convenzione e perciò a sottoporsi al processo di revisione istituito dalla convenzione stessa. Questo esercizio, che sarà coordinato dalla Commissione, richiederà il coinvolgimento di tutte le istituzioni pertinenti dell'Unione ed eventualmente di alcune agenzie o organismi, in funzione dei compiti loro attribuiti dai trattati o dalla legislazione dell'Unione nel settore di pertinenza della convenzione. La loro partecipazione dovrebbe essere retta dal principio dell'autonomia amministrativa di ciascuna istituzione nelle materie relative al loro rispettivo funzionamento.

La Commissione ha analizzato le implicazioni derivanti dallo status eccezionale dell'UE come unica organizzazione regionale d'integrazione economica che è parte della convenzione. Per procedere con la revisione, occorre innanzitutto aggiornare la dichiarazione di competenze per riflettere le conseguenze giuridiche dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona (sezione II in appresso). Per quanto riguarda le modalità pratiche della revisione, dovrebbero essere definiti alcuni adattamenti necessari per consentire all'Unione europea di partecipare alla revisione (sezioni III, IV e V in appresso).

II. Aggiornamento della dichiarazione di competenza

La convenzione prevede che lo strumento di ratifica, accettazione o approvazione di un'organizzazione regionale d'integrazione economica debba includere una dichiarazione relativa alla portata delle sue competenze. La dichiarazione relativa alla competenza della Comunità europea con riferimento alle materie disciplinate dalla convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione è stata debitamente notificata al segretario generale delle Nazioni Unite al momento della conclusione della convenzione da parte dell'Unione. L'articolo 67, paragrafo 3, della convenzione stabilisce inoltre che l'organizzazione regionale interessata deve informare il depositario di ogni modifica pertinente della portata delle sue competenze.

Con l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, la portata e l'esercizio delle competenze dell'Unione sono in una certa misura cambiati. Ad esempio, l'UE ha acquisito nuove competenze in virtù del titolo V TFUE (articoli 82 e 83 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea). Il segretario generale delle Nazioni Unite deve quindi essere informato di questi sviluppi.

Azione 1: la Commissione farà quanto necessario per informare il segretario generale delle Nazioni Unite in merito alle modifiche pertinenti della portata della competenza dell'Unione prima dell'avvio della revisione.

III. Avvio della revisione dell'UE a norma della convenzione



Ogni parte è sottoposta a revisione da altri due Stati parte della convenzione; la scelta delle parti che svolgono la revisione viene effettuata mediante sorteggio. Ciascuna parte deve agire anche in qualità di parte che svolge la revisione. Il sorteggio può essere effettuato in una qualsiasi delle riunioni del gruppo di revisione dell'attuazione. La revisione viene formalmente avviata quando il segretariato della convenzione (UNODC) informa la parte sottoposta a revisione dell'inizio dello svolgimento della revisione del paese. Le parti inoltre devono comunicare un punto di contatto per coordinare la loro partecipazione alla revisione, nonché notificare un elenco di esperti governativi per il processo di revisione (quando la parte agisce in qualità di parte che svolge la revisione nei confronti delle altre parti).