COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO STRATEGIA VOLTA A MIGLIORARE IL FUNZIONAMENTO DEL REGIME IVA NEL MERCATO INTERNO

INDICE

1. CONTESTO

2. NUOVA STRATEGIA 2000: riesame del programma presentato nel 1996

2.1 Definizione di una strategia sostenibile di perfezionamento del regime attuale

2.2 Portare avanti le proposte già presentate al Consiglio: una necessità inevitabile

2.3 Nuove misure possibili

3. IL PROGRAMMA D'AZIONE

3.1 Prima fase: 2000/2001 - adozione da parte del Consiglio delle proposte già presentate

3.2 Seconda fase: 2000/2001 - presentazione di nuove proposte da parte della Commissione

3.3 Terza fase: 2001 - valutazione e definizione delle priorità future

1. PROBLEMATICHE DA TRATTARE PRIORITARIAMENTE NEL 2000

1.1 Regime applicabile ai servizi postali

1.2 Regime applicabile al commercio elettronico e ai servizi di radiodiffusione e di telediffusione

1.3 Regole relative alla fatturazione

1.4 Revisione delle regole relative alla cooperazione amministrativa e all'assistenza reciproca

1.5 Determinazione del livello minimo dell'aliquota normale di IVA

1.6 Relazione sul campo di applicazione dell'aliquota ridotta

2. ALTRE PRIORITÀ FUTURE POSSIBILI

2.1 Regime applicabile alle sovvenzioni, alle autorità pubbliche e alle attività di interesse generale

2.2 Regime applicabile ai servizi finanziari ed assicurativi

2.3 Seguito dato ad alcune sentenze della corte

2.4 Regole relative alle consegne dei beni

2.5 Rafforzamento della cooperazione amministrativa

2.6 Coerenza tra regime doganale e fiscalità

2.7 Revisione del luogo di imposizione dei servizi in generale (articolo 9)

2.8 Razionalizzazione delle deroghe concesse a norma dell'articolo 27

2.9 Razionalizzazione di opzioni, facoltà e deroghe

2.10 Razionalizzazione delle aliquote IVA

2.11 Regime applicabile alle PMI

1. CONTESTO

1. Dall'adozione della prima e della seconda direttiva IVA, nel 1967, la Comunità si è impegnata giuridicamente e politicamente (nel quadro dell'obiettivo di creare un mercato comune il più efficace possibile) ad istituire un regime comune di IVA che comporti l'abolizione dell'imposizione delle importazioni e della detassazione delle esportazioni negli scambi tra Stati membri. Tale impegno si fondava sull'obiettivo di elaborare un sistema di IVA adatto al mercato interno e in grado di funzionare nell'Unione europea come all'interno di un unico paese.

2. L'elaborazione di tale regime implicava l'osservanza delle due caratteristiche principali dell'IVA:

il meccanismo dei pagamenti frazionati, che garantisce, in una certa misura, un autocontrollo del sistema fiscale;

la condivisione chiara delle competenze tra il venditore (fatturazione corretta dell'imposta dovuta) e l'acquirente (prova esatta della deduzione fiscale).

3. La Commissione ha presentato le proposte relative a tale regime nel 1987, nell'ambito del programma di preparazione all'attuazione del mercato interno nel 1993. Gli elementi essenziali di tali proposte, impostate in modo tale da realizzare un vero e proprio mercato interno mediante un'imposizione nel paese di origine, erano i seguenti:

una struttura fiscale armonizzata con due categorie di aliquote;

il ravvicinamento, all'interno di un forbice predefinita, delle aliquote applicate dagli Stati membri e

un meccanismo di compensazione per la riallocazione delle entrate fiscali.

4. Dal 1989 è apparso chiaramente che sarebbe stato impossibile adottare le proposte della Commissione prima del 1° gennaio 1993 e il Consiglio ECOFIN ha pertanto deciso di applicare un sistema transitorio che avrebbe consentito di abolire i controlli alle frontiere interne della Comunità pur consentendo, in casi precisi, di continuare a riscuotere le imposte nello Stato membro di destinazione (in particolare nel caso di transazioni commerciali tra persone assoggettate e di "vendite a distanza" di una certa importanza a privati).

5. Contemporaneamente, il Consiglio ha riaffermato politicamente e giuridicamente l'impegno preso nell'aprile 1967 di istituire un sistema "definitivo" basato sull'imposizione dei beni e dei servizi nello "Stato membro di origine", fissando al 31 dicembre 1996 la nuova scadenza per il conseguimento di tale obiettivo.

6. Ancora una volta, spettava alla Commissione presentare nuove proposte. Questa ha dapprima effettuato una valutazione approfondita del funzionamento del regime transitorio [1] e della posizione degli Stati membri dalla quale è emerso che, per dar vita ad un regime di IVA realmente commisurato al mercato interno, era necessario adottare un approccio diverso da quello seguito nel 1987. Il programma del 1996 [2] presentava due differenze essenziali rispetto alle proposte del 1987.

[1] Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul funzionamento del regime transitorio di imposizione dell'IVA sugli scambi intracomunitari (COM (94) 515 def. del 23.11.1994, non pubblicato).

[2] Sistema comune dell'IVA - Programma per il mercato unico (COM (96) 328 def. del 22 luglio 1996, non pubblicato).

7. In primo luogo, le proposte del 1987 di basavano, in sostanza, sul principio di un'imposizione legata al luogo di origine dei beni consegnati (luogo in cui si trova il bene al momento della vendita, luogo del bene immobiliare ...) e di un meccanismo di compensazione basato sulle dichiarazioni delle persone assoggettate. Il programma del 1996 si fondava invece sul principio di un'imposizione in funzione del "domicilio fiscale" dell'operatore al fine di avere un unico luogo di registrazione e su un meccanismo di riallocazione basato sulle statistiche ufficiali ("nuovo approccio macroeconomico") che garantisse che le entrate IVA beneficiassero allo Stato membro di consumo.

8. In secondo luogo, le proposte del 1987 si ispiravano ad un approccio "big bang", vale a dire all'ipotesi di un passaggio al regime definitivo da un giorno all'altro, mentre il programma del 1996 prospettava un passaggio progressivo. La prima tappa di tale processo doveva consistere nella modernizzazione e nell'applicazione più uniforme del regime esistente nonché in una serie di modifiche che dovevano accompagnare il processo di transizione.

9. L'attuazione dell'approccio progressivo è risultata altrettanto difficile che l'attuazione dell'approccio "big bang" del 1987. Infatti, dal momento in cui l'intera attività economica di un operatore della Comunità è soggetta ad imposizione in un unico Stato membro, è indispensabile un altissimo livello di armonizzazione dei meccanismi impositivi al fine di garantire l'uniformità di applicazione che esigono gli operatori. Inoltre, per garantire la neutralità dell'imposta rispetto alle condizioni di concorrenza tra le imprese è necessario anche un certo livello di armonizzazione delle aliquote. Come già accaduto nel 1987, tuttavia, è rapidamente apparsa l'impossibilità di realizzare tale livello di armonizzazione tenuto conto della diversità della situazione interna degli Stati membri. Di conseguenza, il Consiglio ha ottenuto risultati modesti nel processo di adozione delle proposte presentate dalla Commissione per realizzare il programma del 1996.

10. È incontestabile tuttavia che il regime attuale presenta alcune imperfezioni, in particolare a causa della sua complessità, della sua permeabilità alle frodi (si fa sempre più preoccupante il cosiddetto problema delle "frodi circolari") e della sua desuetudine. Occorre quindi modernizzare, semplificare, rafforzare ed applicare in modo più uniforme il regime IVA per attualizzarlo e perché funga maggiormente da stimolo a realizzare operazioni commerciali legali nel mercato interno evitando nel contempo un ulteriore propagarsi delle frodi.

2. NUOVA STRATEGIA 2000: riesame del programma presentato nel 1996

2.1 Definizione di una strategia sostenibile di perfezionamento del regime attuale

11. Occorre sottolineare che il mercato interno può funzionare e funzionerebbe meglio con un regime IVA fondato sull'imposizione nello Stato membro di origine, sia in termini di semplicità amministrativa (e, di conseguenza, di riduzione dei costi per le imprese) che di minore sensibilità alla frode (che garantirebbe quindi una maggiore stabilità delle entrate fiscali). Va tuttavia riconosciuto che a causa della situazione e delle circostanze attuali (in particolare il fatto che non siano riunite le condizioni per procedere speditamente sulla via del riavvicinamento intensivo dei tassi di imposizione e delle legislazioni, oltre alla difficoltà di porre in essere un meccanismo totalmente affidabile di riallocazione delle entrate), è poco probabile ottenere risultati significativi in tempi brevi.

12. La Commissione non ha assolutamente l'intenzione di rimettere in discussione il principio di un regime definitivo di imposizione nello Stato membro di origine delle operazioni che danno luogo ad un consumo nella Comunità quale obiettivo a lungo termine della Comunità. Nondimeno, nell'interesse di migliorare il funzionamento del mercato interno a breve termine, occorre riesaminare il programma presentato nel 1996 e definire una strategia sostenibile articolata attorno a quattro obiettivi principali, ossia la semplificazione e la modernizzazione delle norme esistenti, un'applicazione più uniforme delle disposizioni attuali ed una nuova attuazione della cooperazione amministrativa.

13. Obiettivo del riesame è dare nuovo impulso ai lavori del Consiglio perché in tempi rapidi possano essere apportati miglioramenti concreti ed indispensabili al regime attuale. Ovviamente, ciò sarà possibile solo se tutti gli Stati membri saranno disposti a modificare i rispettivi sistemi nazionali di IVA (e, se del caso, ad accettare la riduzione dell'elevato numero di regimi speciali, di opzioni, di esenzioni, ecc. esistenti attualmente) laddove tali modifiche possano condurre ad un miglioramento globale del funzionamento del regime comune di IVA. Inoltre, la proroga del regime transitorio obbligherà gli Stati membri a riconoscere la necessità di porre maggiormente l'accento sui controlli e su una più intensa cooperazione amministrativa in grado di arginare il problema delle frodi posto in evidenza nella relazione della Commissione sulla cooperazione amministrativa e sul controllo dell'IVA [3]. Il fatto che il regime transitorio implichi la circolazione in franchigia fiscale di beni tra gli Stati membri [4] causa inevitabilmente dei rischi, in particolare di "caroselli di frode", contro i quali è necessario adottare provvedimenti energici. Risulta evidente, di conseguenza, che gli aspetti "modernizzazione e semplificazione" e "cooperazione amministrativa e lotta alla frode" sono indissolubile e richiedono azioni parallele.

[3] Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo. Terza relazione ex articolo 14 del regolamento (CEE) n. 218/92 del Consiglio, del 27 gennaio 1992 concernente la cooperazione amministrativa nel settore delle imposte indirette (IVA) e quarta relazione ex articolo 12 del regolamento (CEE, EURATOM) n. 1553/89 (COM(2000) 28 def. del 28.01.2000). http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/french/publications/official_doc/com/com_fr.htm

[4] Il commercio intracomunitario frutta ogni anno circa 930 miliardi di EUR. L'IVA rappresenta, a seconda degli Stati membri, dal 15 al 25% di tale importo, ossia circa 162,75 miliardi di EUR. Stando alle stime della Commissione, la frode ammonta al 5%, vale a dire una perdita di entrate fiscali di circa 8 miliardi di EUR ogni anno.

2.2 Portare avanti le proposte già presentate al Consiglio: una necessità inevitabile

14. Ciò non significa assolutamente che non sia più necessario che il Consiglio adotti le proposte presentate dalla Commissione nell'ambito del programma del 1996 e dell'esercizio SLIM (semplificazione della legislazione relativa al mercato interno). Anzi, tali proposte miravano già a semplificare, modernizzare, rafforzare e garantire un'applicazione più uniforme del regime IVA vigente e riguardano settori nei quali è indispensabile in ogni caso migliorare la situazione attuale.

15. Ad esempio, le proposte relative al diritto a deduzione e all'abolizione della procedura prevista dall'ottava direttiva (COM(98)377 [5]) e la determinazione del debitore dell'imposta sul valore aggiunto (COM(98)660 [6]) sono proposte essenziali ai fini della semplificazione delle procedure esistenti. Riguardano aspetti, come la difficoltà di ottenere il rimborso delle imposte da altri Stati membri o il costo e la complessità dell'impiego di rappresentanti fiscali, che sono considerati la fonte principale di problemi per gli operatori attivi in altri Stati membri e in particolare per le PMI, vittime dirette della macchinosità delle procedure. Nell'ambito del processo di revisione, il Consiglio esaminerà nuovamente le proposte per accertare che queste siano effettivamente incentrate sull'adattamento delle disposizioni esistenti.

[5] Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE per quanto riguarda il regime del diritto a deduzione dell'imposta sul valore aggiunto e proposta di regolamento (CE) del Consiglio riguardante le misure di controllo, le misure relative al sistema di restituzione e le misure di cooperazione amministrativa necessarie per l'applicazione della direttiva 98/xxx/CE - Presentate dalla Commissione il 17 giugno 1998 (98/C 219/11 e 98/C 219/12) COM(1998) 377 def. (Gazzetta ufficiale C 219 del 15/07/1998 pag. 16 e pag. 20).

[6] Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE quanto alla determinazione del debitore dell'imposta sul valore aggiunto - Presentata dalla Commissione il 27 novembre 1998 (98/C 409/08) COM(1998) 660 def. (Gazzetta ufficiale C 409 del 30/12/1998 pag. 10).

16. Vi sono altre due proposte che la Commissione continua a considerare fondamentali: quella riguardante la modifica dello statuto del comitato dell'IVA (COM(97)325 [7]) e quella relativa al miglioramento del funzionamento dell'assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti (COM(98)364 [8]). Il comitato dell'IVA è indubbiamente uno strumento importante per garantire un'applicazione più uniforme delle disposizioni esistenti ma, per renderlo efficace, è necessario consentirgli di partecipare ad una procedura di adozione, da parte della Commissione, di decisioni esecutive vincolanti. La proposta relativa al recupero dei crediti è un elemento essenziale del potenziamento della cooperazione amministrativa che occorrerebbe adottare il più presto possibile. La proposta è peraltro perfettamente complementare all'abolizione della rappresentanza fiscale obbligatoria (proposta COM(98)660 già menzionata).

[7] Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE relativa al regime comune di imposta sul valore aggiunto (comitato dell'imposta sul valore aggiunto) - Presentata dalla Commissione il 26 giugno 1997 COM(97) 325 def. (Gazzetta ufficiale C 278 del 13/09/1997, pag. 6).

[8] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 76/308/CEE del Consiglio relativa all'assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti risultanti da operazioni che fanno parte del sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, nonché dei prelievi agricoli, dei dazi doganali, dell'imposta sul valore aggiunto e di talune accise - Presentata dalla Commissione il 26 giugno 1998 (98/C 269/06) COM(98) 364 def. (Gazzetta ufficiale C 269 del 28/08/1998 pag. 16) e COM (1999) 183 def. (Gazzetta ufficiale C 179 del 24/06/1999, pag. 6).

2.3 Nuove misure possibili

17. Oltre alle proposte già sottoposte all'approvazione del Consiglio, nell'ambito della nuova strategia saranno previste misure in settori nei quali la legislazione comunitaria attuale risulta ormai inadeguata (ad esempio: servizi postali, commercio elettronico, ...).

Nell'aLLEGATO sono elencati in modo dettagliato i possibili settori di intervento. L'elenco non è limitativo e non esclude che possano essere considerate nuove esigenze che potrebbero emergere in un secondo tempo. La Commissione provvederà permanentemente a far sì che l'Unione osservi i propri obblighi internazionali e le eventuali conseguenze in materia di IVA.

3. IL PROGRAMMA D'AZIONE

18. Per acquisire il parere degli Stati membri, il 2 marzo 2000 il gruppo di politica fiscale ha dedicato la propria riunione alla discussione di un nuovo approccio in materia di IVA nell'intento di esplorare le possibilità di registrare ulteriori progressi in questo settore. I rappresentanti degli Stati membri hanno accolto favorevolmente l'approccio improntato al pragmatismo e alla volontà di affrontare senza indugio i problemi degli operatori per fornire, nella misura del possibile, una risposta adeguata che consenta loro di trarre il massimo beneficio dal mercato interno.

19. Nell'ambito dell'attuazione della nuova strategia in materia di IVA la Commissione intende definire, con la presente comunicazione, un programma d'azione incentrato sui quattro obiettivi seguenti: semplificazione e modernizzazione delle norme esistenti, applicazione più uniforme delle disposizioni attuali e nuova attuazione della cooperazione amministrativa.

3.1 Prima fase: 2000/2001 - adozione da parte del Consiglio delle proposte già presentate

20. La prima fase consisterà nell'adozione, nei tempi più brevi possibile, delle seguenti proposte:

modifica dello statuto del comitato dell'IVA (COM(1997)325);

miglioramento dell'assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti (COM(1998)364);

proposta relativa al diritto di deduzione e all'ottava direttiva (COM(1998)377);

proposta sul debitore dell'imposta (COM(1998)660).

3.2 Seconda fase: 2000/2001 - presentazione di nuove proposte da parte della Commissione

21. Entro la fine del 2000 la Commissione intende presentare proposte di direttive nei seguenti settori:

tassazione dei servizi postali (giugno/luglio 2000);

commercio elettronico (giugno/luglio 2000);

fatturazione, compresa la fatturazione elettronica (autunno 2000);

revisione delle regole in materia di cooperazione amministrativa ed assistenza reciproca (dicembre 2000);

definizione del livello minimo dell'aliquota IVA normale (luglio 2000).

La Commissione presenterà inoltre una relazione sul campo di applicazione dell'aliquota ridotta (dicembre 2000).

3.3 Terza fase: 2001 - valutazione e definizione delle priorità future

22. Le priorità future sono ampiamente tributarie dei risultati dei lavori del Consiglio relativi all'approvazione delle proposte (4 proposte già presentate e 5 proposte da presentare entro la fine del 2000). A tal fine la Commissione presenterà una relazione intermedia all'inizio del 2001 e, dopo la discussione della relazione in sede di Consiglio, definirà il proprio programma di lavoro e fisserà le priorità future, la prima delle quali dovrebbe riguardare il periodo 2001/2002. Tali priorità saranno definite sulla base dei risultati dell'esercizio di riesame delle questioni elencate in allegato e tenendo conto delle nuove necessità che potrebbero emergere in un secondo tempo. La definizione delle singole fasi successive dipenderà in gran parte dall'adozione, da parte del Consiglio, delle proposte già in corso, al fine di evitare che questo abbia sul proprio tavolo un pacchetto di proposte in attesa.

ALLEGATO interventi intesi a semplificare, modernizzare e rafforzare il sistema comune dell'IVA

1. PROBLEMATICHE DA TRATTARE PRIORITARIAMENTE NEL 2000

1.1 Regime applicabile ai servizi postali

Poiché le autorità postali operano sempre di più su mercati concorrenziali, il fatto di limitare l'esenzione da IVA al solo settore pubblico falsa inevitabilmente la concorrenza. Si tratta di una situazione difficile da giustificare di cui gli operatori si sono più volte lamentati. Taluni Stati membri hanno in realtà già deciso di tassare i servizi postali ormai privatizzati e ciò crea problemi nelle relazioni con altri paesi che continuano ad esentare i servizi postali pubblici.

Ciò dimostra che il principio della neutralità, cardine del regime comune di IVA, non viene più rispettato nel settore. Modificando la sesta direttiva in modo tale da assoggettare ad IVA i servizi postali si contribuirà a modernizzare il sistema impositivo.

La Commissione intende presentare una proposta di direttiva relativa ai servizi postali nel corso del primo semestre del 2000.

1.2 Regime applicabile al commercio elettronico e ai servizi di radiodiffusione e di telediffusione

I principi generali della tassazione dei prodotti offerti per via elettronica sono stati definiti per la prima volta in una comunicazione della Commissione del giugno 1998 [9]. I più significativi di tali principi stabiliscono che, ai fini dell'imposta sul valore aggiunto, i prodotti elettronici devono essere tassati come servizi e che l'imposizione deve avvenire nella giurisdizione in cui ha luogo il consumo. Le conclusioni del Consiglio ECOFIN del luglio 1998 hanno ribadito la validità di questa impostazione, peraltro confermata a livello internazionale dalla conferenza dell'OCSE tenutasi ad Ottawa nell'ottobre dello stesso anno. Ne risulta che la base legislativa attuale può difficilmente applicare correttamente tali principi alle operazioni che consistono nell'offerta di prodotti in forma digitale attraverso reti elettroniche (concetto che comprende anche i servizi di radio e telediffusione).

[9] "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale - Commercio elettronico e imposizione indiretta" COM(1998)374 def. http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/french/publications/official_doc/com/com_fr.htm

È quindi intenzione della Commissione modificare le disposizioni della sesta direttiva IVA relative al luogo di fornitura del servizio in modo che i servizi forniti per via elettronica destinati ad un consumo all'interno dell'Unione siano assoggettati all'IVA dell'UE e che i servizi destinati ad un consumo al di fuori del territorio dell'Unione siano esonerati da IVA. La proposta conterrà anche una serie di misure di agevolazione e di semplificazione destinate a far sì che la gestione e la riscossione dell'IVA beneficino pienamente dei vantaggi potenziali offerti dalle tecnologie elettroniche. Tra gli obiettivi specifici della proposta figureranno la semplificazione delle formalità di adeguamento fiscale per gli operatori non appartenenti all'UE e la rimozione delle barriere del sistema fiscale attuale che ostacolano lo sviluppo del commercio elettronico.

1.3 Regole relative alla fatturazione

A seguito dell'esercizio SLIM è stato realizzato uno studio sulla fatturazione elettronica con l'obiettivo principale di analizzare le pratiche attualmente seguite negli Stati membri (diciture da riportare sulle fatture e casi in cui la fatturazione e l'autofatturazione elettronica sono autorizzate) e di formulare raccomandazioni in merito alle migliori modalità di armonizzazione delle pratiche e di introduzione di adeguate regole comunitarie. I risultati dello studio sono all'esame delle amministrazioni e delle imprese. Nuove misure nel settore della fatturazione consentirebbero di semplificare e di modernizzare le norme attuali in materia di IVA rendendole compatibili con le nuove tecnologie impiegate dalle imprese. Sulla scorta dei risultati molto incoraggianti dei lavori realizzati in questo campo è probabile che la proposta formale potrà essere presentata nell'autunno 2000.

1.4 Revisione delle regole relative alla cooperazione amministrativa e all'assistenza reciproca

La relazione presentata dalla Commissione ex articolo 14 del regolamento n. 218/92 e ex articolo 12 del regolamento n. 1553/89, e i lavori del gruppo ad hoc "frode fiscale" del Consiglio rivelano chiaramente che il mantenimento del regime attuale deve essere accompagnato da un impegno di rafforzare efficacemente i mezzi e le modalità del controllo e della cooperazione amministrativa. Per conseguire tale obiettivo la Commissione ritiene che occorra potenziare gli strumenti giuridici comunitari in materia di cooperazione amministrativa e di assistenza reciproca. In un primo tempo essa si prefigge di presentare prioritariamente una proposta di revisione del regolamento n. 218/92 e della direttiva 77/799/CEE.

1.5 Determinazione del livello minimo dell'aliquota normale di IVA

L'articolo 12, paragrafo 3 [10] della sesta direttiva IVA fissa al 15% la percentuale minima dell'aliquota normale applicabile negli Stati membri fino al 31 dicembre 2000. La direttiva non prevede un'aliquota massima benché la Commissione abbia proposto, in due occasioni, di fissare una forbice per consentire un riavvicinamento più rapido dell'aliquota normale tra gli Stati membri. Per tener conto di tale situazione, la Commissione proporrà di prorogare le disposizioni attuali per un periodo di cinque anni.

[10] Modificato da ultimo dalla direttiva 1999/49/CE del Consiglio, del 25 maggio 1999 che modifica, per quanto riguarda l'aliquota normale, la direttiva 77/388/CEE sul sistema comune di imposta sul valore aggiunto (Gazzetta ufficiale L 139 del 02/06/1999 pagg. 27-28).

1.6 Relazione sul campo di applicazione dell'aliquota ridotta

A norma dell'articolo 12, paragrafo 4 della suddetta direttiva, la Commissione presenterà una relazione di riesame del campo di applicazione delle aliquote ridotte di IVA. Come già avvenuto nelle relazioni precedenti, la Commissione illustrerà lo stato di armonizzazione delle aliquote e valuterà gli effetti della struttura delle aliquote sul funzionamento del mercato unico. Stabilirà infine le prossime fasi del processo di armonizzazione del campo di applicazione delle aliquote ridotte. Tale analisi traccerà gli orientamenti generali ma non sarà seguita subito da proposte legislative formali. Queste seguiranno la valutazione dei risultati dell'esperienza relativa ai servizi ad alta intensità di lavoro, per i quali gli Stati membri possono applicare, fino al 21 dicembre 2002, un'aliquota ridotta al fine di promuovere l'occupazione ed arginare l'economia parallela.

2. ALTRE PRIORITÀ FUTURE POSSIBILI

Osservazione preliminare: i temi trattati in appresso vanno considerati argomenti che, secondo la Commissione e il gruppo di politica fiscale, meritano un riesame approfondito. Dopo la relazione intermedia sullo stato di avanzamento dei lavori del Consiglio sulle proposte già presentate, la Commissione formulerà se necessario nuove proposte sulla base di un nuovo programma d'azione da definirsi in tempo debito. L'ordine di presentazione delle problematiche non prefigura assolutamente l'ordine di priorità che sarà riservato alle stesse.

2.1 Regime applicabile alle sovvenzioni, alle autorità pubbliche e alle attività di interesse generale

La crescente privatizzazione di attività che in passato erano di competenza esclusiva del settore pubblico ha causato una maggiore distorsione della concorrenza tra servizi esonerati, non imponibili ed imponibili. È quindi necessario modernizzare il regime dell'IVA applicabile a tali prestazioni di servizi tenendo in debito conto i vari interessi in presenza, in particolare quelli dei cittadini utenti di tali servizi. Inoltre, il regime IVA applicabile alle sovvenzioni va riesaminato al fine di garantire un sistema più semplice e più armonizzato nell'UE. Infine, le esenzioni senza diritto a deduzione per le attività sociali, educative, culturali, ecc. devono essere riviste per verificare se soddisfano ancora le esigenze attuali.

2.2 Regime applicabile ai servizi finanziari ed assicurativi

A causa dell'aumento delle dimensioni e della complessità del settore dei servizi finanziari nonché della modifica delle sue strutture e modalità operative risulta sempre più difficile applicare le norme attuali in materia di IVA. Un ampio studio promosso dalla Commissione ha individuato e definito un metodo di imposizione IVA dei servizi finanziari in senso lato. In ogni caso - anche qualora dovesse emergere che un tale metodo non è auspicabile né realizzabile - occorrerà comunque adottare misure supplementari che garantiscano una maggiore compatibilità del regime comune dell'IVA con gli sviluppi del settore e, in particolare, le maggiori possibilità offerte ai consumatori di effettuare acquisti transfrontalieri.

2.3 Seguito dato ad alcune sentenze della corte

Diverse sentenze della corte relative, ad esempio, all'applicazione dell'IVA a talune operazioni realizzate da società holding, ai sistemi di promozione delle vendite basati sull'emissione di buoni sconto e a determinate attività degli enti pubblici hanno posto in evidenza che talune disposizioni della sesta direttiva sono ambigue, incomplete o inadatte alla realtà economica attuale. Stante la situazione, la Commissione potrebbe valutare la possibilità di proporre al Consiglio una modifica delle suddette disposizioni della direttiva e di adottare opportune decisioni di esecuzione non appena il Consiglio avrà adottato la summenzionata proposta di modifica dello statuto del comitato dell'IVA (COM(97)325).

2.4 Regole relative alle consegne dei beni

In forza del regime attuale il luogo di consegna dei beni è stabilito in riferimento al luogo nel quale sono considerati trovarsi al momento della consegna. Il principio rimarrà invariato ma andranno riviste talune regole risultate inadatte alle esigenze del commercio intracomunitario. Tra queste figurano le seguenti regole:

Consegne per le quali il fornitore si incarica del montaggio e dell'installazione presso il cliente: gli operatori sono stati confrontati ad inutili difficoltà a causa della coesistenza di regole relative alla consegna e all'acquisto intracomunitari e di regole relative alla tassazione alla consegna di beni installati e montati dal fornitore nei locali del cliente. Le disposizioni attuali potrebbero essere riviste e fatte confluire in un unico regime.

Vendite di beni tramite le reti di distribuzione: la crescente liberalizzazione dei servizi di distribuzione di acqua, gas ed elettricità potrebbe condurre ad una revisione delle regole vigenti al fine di verificare se rispondono all'obiettivo di un'imposizione corretta e semplice di vendite che saranno sempre maggiormente caratterizzate da una libera concorrenza tra produttori di tutti gli Stati membri, a grande beneficio dei consumatori che potranno scegliere gli operatori più competitivi. In tale contesto andranno salvaguardati i principi di una sana concorrenza.

Vendite a distanza: tutte le informazioni acquisite dalla Commissione in merito al controllo e all'applicazione da parte degli Stati membri di questo meccanismo particolare previsto dal regime transitorio indicano che il sistema non è in grado di garantire un'imposizione nel luogo di destinazione se l'operatore non adempie, di propria iniziativa, agli obblighi di dichiarazione e di pagamento nello Stato membro di destinazione nel quale è soggetto ad imposta. In tali condizioni, potrebbero essere varate nuove disposizioni volte a modificare la soglia di imposizione per far sì che il sistema si applichi solo in caso di attività realmente significativa nello Stato membro di destinazione. Tale modifica della soglia di imposizione potrebbe essere accompagnata da un meccanismo di scambio automatico di informazioni in caso di effettiva applicazione del regime speciale. Taluni Stati membri hanno già riconosciuto la necessità di procedere a scambi di informazioni molto più frequenti ed hanno a tal fine concluso accordi bilaterali. Tali esempi di buona pratica amministrativa potrebbero essere estesi a tutta la Comunità.

2.5 Rafforzamento della cooperazione amministrativa

Sia la Commissione (nell'ambito delle attività del comitato permanente per la cooperazione amministrativa - SCAC) che il Consiglio (tramite il gruppo di lavoro "frode fiscale") sono impegnati a contrastare il problema sempre più preoccupante delle frodi e in particolare delle frodi transfrontaliere. Uno dei principali fattori all'origine dell'aumento delle frodi nell'ambito dell'attuale regime IVA è il fatto che in realtà i prodotti circolano in regime di esenzione fiscale. Le relazioni presentate dalla Commissione ex articolo 14 del regolamento n. 218/92 e ex articolo 12 del regolamento n. 1553/89 rivelano chiaramente che le modalità di controllo e di cooperazione amministrativa applicate dagli Stati membri sono ampiamente insufficienti a trattare il problema. Di conseguenza, il mantenimento del regime attuale deve poter contare sull'impegno a rafforzare efficacemente i mezzi disponibili in questi settori. A tal fine, la Commissione è giunta alla conclusione che occorre potenziare gli strumenti giuridici comunitari in materia di cooperazione amministrativa e di assistenza reciproca. Oltre alle modifiche previste per il 2000, la Commissione continuerà a studiare soluzioni adeguate.

2.6 Coerenza tra regime doganale e fiscalità

I direttori generali delle dogane e della fiscalità indiretta, riunitisi il 16 dicembre 1998, hanno deciso di approfondire la riflessione comune in vista di migliorare la coerenza tra le politiche doganale e fiscale.

È stato istituito a tal fine un apposito gruppo congiunto fiscalità-dogana incaricato, da un lato, di esaminare la coerenza tra la politica e la legislazione in materia doganale e di fiscalità indiretta al fine di individuare le eventuali disfunzioni che potrebbero causare difficoltà per gli operatori e rischi di frode e, d'altro lato, di proporre soluzioni ai problemi di disfunzione e di frode constatati.

La presentazione della relazione finale del gruppo ad hoc ai direttori generali delle dogane e della fiscalità è prevista per la metà del 2000. Tale relazione consentirà in particolare di valutare la necessità e il tipo di intervento comunitario. Sulla base delle conclusioni saranno successivamente formulate opportune proposte.

2.7 Revisione del luogo di imposizione dei servizi in generale (articolo 9)

Entro la fine del 2000 è prevista la presentazione di una proposta di direttiva che modifica le norme applicabili al commercio elettronico e ai servizi di radiodiffusione e di telediffusione. Si tratterà dell'ultima modifica specifica dell'articolo 9 prima della revisione più completa delle norme relative alla localizzazione dei servizi prevista da tale disposizione. L'esercizio non dovrebbe tuttavia essere avviato immediatamente ma seguire una serie di modifiche urgenti nei due settori specifici.

Una delle tendenze in presenza si basa sull'estensione del campo di applicazione dell'imposta al luogo di residenza del cliente (meccanismo detto della « reverse charge »), al punto di farne addirittura un principio di tassazione dei servizi. La Commissione auspica tuttavia maggiore prudenza prima di percorrere questa strada che rimetterebbe in discussione uno dei principi fondamentali dell'IVA, vale a dire il principio del pagamento frazionato. Prima di scegliere questa impostazione sarebbe preferibile adottare rapidamente la proposta COM(98)377 relativa al regime del diritto a deduzione e alla sostituzione della procedura di rimborso prevista dall'ottava direttiva con un vero e proprio diritto a deduzione transfrontaliero. Andrebbe inoltre valutato l'effetto positivo di tale approccio per risolvere alcune delle difficoltà attuali, in particolare le disfunzioni constatate in materia di leasing di mezzi di trasporto.

2.8 Razionalizzazione delle deroghe concesse a norma dell'articolo 27

La necessità di varare misure atte a semplificare la riscossione dell'imposta o ad evitare frodi ed evasione fiscale hanno spinto gli Stati membri a sollecitare e ad ottenere dal Consiglio l'autorizzazione di adottare deroghe specifiche alla sesta direttiva. Il numero e la diversità di tali disposizioni derogatorie, tuttavia, sono causa di confusione e sarebbe utile - se non necessario - procedere ad una certa razionalizzazione che potrebbe consistere in un'estensione a tutti gli Stati membri di talune deroghe rivelatesi particolarmente efficaci.

2.9 Razionalizzazione di opzioni, facoltà e deroghe

Gli operatori si lamentano spesso delle difficoltà poste dalle diversità dei regimi degli Stati membri.

Indubbiamente, la sesta direttiva IVA è caratterizzata dalla coesistenza di numerose opzioni, facoltà e deroghe che, spesso, rappresentano il tributo pagato per ottenere un'adozione unanime delle direttive in materia di IVA. Anche le esenzioni transitorie, previste inizialmente per periodi molto limitati, si sono rivelate impossibili da abolire mancando una posizione unanime in sede di Consiglio. Altre esenzioni potrebbero causare ostacoli al corretto funzionamento del mercato interno e la loro abolizione consentirebbe un'applicazione più uniforme del regime IVA. Altre ancora sono fonte di problemi con i paesi terzi. Ad esempio, l'eventuale riesame della 13a direttiva consentirebbe di migliorare la situazione degli operatori di paesi terzi assoggettati ad IVA nella Comunità senza esercitarvi alcuna attività economica.

2.10 Razionalizzazione delle aliquote IVA

A medio termine si dovrebbe procedere ad una revisione e ad una razionalizzazione delle regole e delle esenzioni applicabili nella definizione delle aliquote ridotte di IVA. Al termine dell'esperienza prevista dalla direttiva 1999/85/CE (servizi ad alta intensità di lavoro) potrebbe risultare necessaria una profonda revisione delle disposizioni vigenti. Anche in questo campo sarebbe opportuno prospettare l'abolizione delle varie esenzioni specifiche e temporanee. Particolare attenzione sarà dedicata alla questione delle aliquote applicabili ai prodotti virtuali rispetto ai prodotti tradizionali oltre che alla questione dell'applicazione di aliquote ridotte nell'esecuzione di diverse politiche comunitarie (ad esempio per stimolare la tutela dell'ambiente, la promozione dell'occupazione, ...).

2.11 Regime applicabile alle PMI

Anche i regimi specifici applicabili alle PMI, e in particolare le franchigie estremamente diverse da uno Stato membro all'altro, sono spesso citati tra gli aspetti che meritano un profondo riesame. Un seminario FISCALIS, organizzato a Faro, in Portogallo, i prossimi 9 e 10 dicembre 2000, sarà del resto dedicato alla definizione, agli obiettivi e al controllo di tali regimi. Il seminario dovrebbe fornire una visione più chiara della situazione attuale negli Stati membri e consentire di reperire le risorse necessarie per migliorare il regime IVA applicabile alle PMI dell'Unione europea. Alla luce dei risultati conseguiti potranno successivamente essere formulate apposite proposte.