Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni 'Potenziare la dimensione sociale della strategia di Lisbona: razionalizzare il coordinamento aperto nel settore della protezione sociale'"

(COM(2003) 261 def.)

(2004/C 32/12)

La Commissione, in data 28 maggio 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione di cui sopra.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Beirnaert in data 6 ottobre 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato, il 30 ottobre 2003, nel corso della 403a sessione plenaria, con 62 voti favorevoli, 2 voti contrari e nessuna astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nella relazione al Consiglio europeo di primavera 2003, la Commissione si è impegnata ad adottare una comunicazione concernente la "razionalizzazione delle attuali azioni disparate in materia di inclusione sociale e di pensioni e, col tempo, la cooperazione in materia di assistenza sanitaria e di sforzi volti a 'rendere redditizio il lavoro' fondendoli in un unico metodo di coordinamento aperto". Il Consiglio europeo di Bruxelles del marzo 2003 ha inoltre chiesto alla Commissione di "riferire sull'opportunità di semplificare e snellire i vari elementi dei lavori sulla protezione sociale riunendoli in un quadro coerente nell'ambito del metodo di coordinamento aperto".

1.2. Il Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000 ha adottato una strategia socioeconomica integrata per l'Europa, nel contesto della quale la cooperazione in materia di protezione sociale era intesa a potenziare sia il coordinamento delle politiche economiche nell'ambito dei relativi indirizzi di massima (IMPE) sia il coordinamento delle politiche dell'occupazione nel quadro della strategia europea per l'occupazione (SEO).

1.3. Questa cooperazione si basa sull'applicazione del metodo di coordinamento aperto a due aspetti della protezione sociale: l'integrazione sociale e le pensioni. Tale metodo si fonda essenzialmente su obiettivi comuni, piani d'azione nazionali di durata biennale a favore dell'integrazione sociale (PAN/Integrazione), relazioni sulle strategie nazionali in materia di pensioni che coprono periodi triennali e su una relazione congiunta della Commissione e del Consiglio che sintetizza e analizza l'insieme dei PAN/Integrazione e le relazioni sulle strategie pensionistiche nazionali.

1.4. I servizi sanitari e di assistenza di lunga durata formano attualmente oggetto di una cooperazione meno approfondita, che si limita a uno scambio d'informazioni e alla conoscenza reciproca. Nell'ambito di tale cooperazione sono stati identificati tre obiettivi principali e gli Stati membri hanno risposto a un questionario il cui scopo era raccogliere informazioni sul modo in cui questi tre obiettivi vengono integrati nelle politiche nazionali. Le principali conclusioni tratte dall'analisi delle risposte fornite dagli Stati sono contenute in una relazione congiunta della Commissione e del Consiglio.

1.5. Il comitato per la protezione sociale sta attualmente lavorando sull'obiettivo globale di "rendere il lavoro più proficuo", al fine di determinare il contributo specifico che i sistemi di protezione sociale possono apportare in tale ambito. I vari aspetti di questo tema sono stati e continueranno a essere affrontati nell'ambito degli IMPE e degli orientamenti per l'occupazione.

2. Contenuto della comunicazione

2.1. Per rafforzare la dimensione sociale della strategia di Lisbona, nella comunicazione in esame la Commissione propone di razionalizzare il coordinamento delle politiche di protezione sociale, sincronizzandole, a partire dal 2006, con il processo di coordinamento delle politiche economiche e dell'occupazione. Un calendario sincronizzato di queste ultime è già stato fissato per il biennio 2003-2005.

2.2. La Commissione propone di razionalizzare il coordinamento in materia di protezione sociale attraverso la definizione di una serie integrata di obiettivi comuni articolati in tre pilastri: integrazione sociale, pensioni, servizi sanitari e assistenza di lunga durata. Questi obiettivi comuni, destinati a sostituire le attuali serie distinte di obiettivi, dovrebbero essere adottati dal Consiglio nel 2006 contemporaneamente al pacchetto di orientamenti per le politiche economiche e dell'occupazione. La serie di obiettivi comuni dovrebbe, in linea di principio, rimanere immutata per tre anni e comprendere un numero limitato di questioni trasversali quali la dimensione di genere (gender mainstreaming) o il tema "rendere il lavoro più proficuo" (make work pay).

2.3. È previsto inoltre che gli Stati membri presentino un'unica relazione in materia di protezione sociale che sostituisca sia i PAN/Integrazione sia le relazioni sulle strategie nazionali in materia di pensioni e che abbracci un periodo di tre anni. Negli anni intermedi, gli Stati membri presenteranno relazioni in cui illustreranno le misure già adottate.

2.4. Le relazioni nazionali saranno seguite da un dispositivo di livello europeo, vale a dire da una relazione unica sulla protezione sociale, elaborata congiuntamente dal Consiglio e dalla Commissione, nella quale si valuteranno i progressi compiuti negli Stati membri verso il raggiungimento degli obiettivi comuni.

2.5. Di comune accordo verranno adottati degli indicatori per valutare i progressi realizzati verso il conseguimento degli obiettivi comuni.

2.6. La comunicazione contiene infine un calendario per il coinvolgimento dei nuovi Stati membri nel processo di razionalizzazione.

3. Osservazioni generali

3.1. Osservazioni sul principio del coordinamento aperto nel settore della protezione sociale

3.1.1. Il Comitato prende atto dell'inserimento del principio del coordinamento delle politiche sociali degli Stati membri nella prima parte del progetto di Costituzione europea (articolo 14, paragrafo 4). Questo principio è ribadito nella terza parte del progetto, ove si specifica che, in campo sociale, esso sarà attuato mediante "iniziative finalizzate alla definizione di orientamenti e indicatori, all'organizzazione di scambi di migliori pratiche e alla preparazione di elementi necessari per il controllo e la valutazione periodici" (articolo 107, secondo comma). Questi testi costituiranno da ora in poi la base del cosiddetto metodo di coordinamento aperto. Ma se la base giuridica è importante, è altrettanto importante che ad essa faccia seguito la volontà politica di dotare tale coordinamento di un contenuto concreto. Secondo il Comitato, il rallentamento della crescita economica rende il coordinamento ancora più necessario.

3.1.2. A tale proposito il Comitato ricorda la grande importanza da esso attribuita al metodo di coordinamento aperto nel campo della protezione sociale, come risulta dai suoi pareri sugli indicatori nel campo dell'integrazione sociale(1), da quelli sulle strategie volte a garantire pensioni sicure e sostenibili(2), nonché dal suo appello a favore dell'applicazione del metodo di coordinamento aperto al settore dell'assistenza sanitaria(3).

3.1.3. Il Comitato osserva che la comunicazione della Commissione verte sulla razionalizzazione e la semplificazione dei diversi processi di coordinamento in materia di protezione sociale e non sugli obiettivi, gli orientamenti e gli indicatori definiti in tali processi.

3.1.4. Questi ultimi saranno approfonditi nelle future fasi del coordinamento della protezione sociale. Pertanto, prima dell'avvio del nuovo processo nel 2006, il programma di lavoro della Commissione prevede:

- una relazione congiunta sull'integrazione sociale, prevista per la primavera del 2004, a seguito dei PAN/Integrazione presentati dagli Stati membri nel luglio 2003 per il periodo 2003-2005,

- una comunicazione concernente l'assistenza sanitaria di lunga durata, anch'essa prevista per la primavera del 2004,

- una relazione sul tema "rendere il lavoro più proficuo" da elaborare sempre per la primavera del 2004,

- una serie consolidata di indicatori e nuove proiezioni demografiche e finanziarie, destinati a consentire agli Stati membri di presentare o aggiornare nel 2005 le rispettive relazioni sulla strategia seguita a livello nazionale in materia di pensioni,

- una valutazione della cooperazione finora attuata in materia di pensioni, di integrazione sociale e di assistenza sanitaria.

3.1.5. Il Comitato insiste sin d'ora per essere consultato su queste fasi nuove e decisive del processo.

3.2. Osservazioni in merito alla comunicazione della Commissione sulla razionalizzazione del coordinamento aperto nel settore della protezione sociale

3.2.1. Il Comitato condivide la motivazione alla base della comunicazione all'esame, vale a dire la volontà di razionalizzare e di semplificare il coordinamento aperto nel settore della protezione sociale, e sottolinea gli aspetti positivi di questo nuovo approccio, più precisamente:

- il rafforzamento della dimensione sociale della strategia di Lisbona, e il conseguente aumento del peso politico della modernizzazione e del miglioramento della protezione sociale,

- il prolungamento della strategia di Lisbona, basata sull'idea di un'interazione positiva tra economia, occupazione e protezione sociale. Questa necessaria sinergia deve andare a vantaggio di tutti e tre i lati del triangolo: la crescita economica sostenibile, il miglioramento quantitativo e qualitativo dell'occupazione e la coesione sociale, che deve costituire un capitolo a pieno titolo del processo in questione,

- una migliore articolazione dei tre pilastri: integrazione sociale, pensioni e assistenza sanitaria semplificando e razionalizzando il processo,

- il progressivo coinvolgimento dei nuovi Stati membri nel processo di coordinamento della protezione sociale.

3.2.2. Il Comitato si compiace della volontà di apertura testimoniata dalla comunicazione, la quale sottolinea l'elevato livello di organizzazione della società civile in materia di emarginazione sociale e pone l'accento sulla necessaria "partecipazione di una serie di soggetti: parti sociali, ONG e rappresentanti delle autorità locali e regionali". Ma occorre che anche i governi e gli enti pubblici dimostrino una reale volontà di apertura e coinvolgano nel processo le parti sociali e le altre organizzazioni interessate permettendo loro di dare in questo modo un apporto concreto. Il Comitato è tuttavia ben consapevole del fatto che ogni settore comporta interlocutori diversi.

3.2.3. Nonostante questa valutazione positiva, il Comitato esprime alcune preoccupazioni e inquietudini.

3.2.3.1. Il Comitato teme ad esempio che, durante il periodo transitorio che precede l'avvio del nuovo sistema nel 2006, i processi attuali finiscano per perdere dinamicità, esaurirsi o segnare il passo. Questo timore riguarda in particolare il processo di integrazione sociale, ma si estende anche al settore delle pensioni, il cui obiettivo è quello di garantire sia pensioni adeguate sia un regime pensionistico sostenibile, e all'assistenza sanitaria, settore che decisamente non sembra riuscire a imboccare la via del coordinamento aperto, come già sottolineato dal Comitato nel suo parere in materia(4).

3.2.3.2. Per quanto riguarda il nuovo sistema da attuare a partire dal 2006, il Comitato teme che raggruppare i diversi processi in un unico sistema globale possa andare a scapito della specificità dei settori dell'integrazione sociale, delle pensioni e dell'assistenza sanitaria, ognuno dei quali comporta sfide ben specifiche: per esempio, l'integrazione sociale non riguarda soltanto problemi di reddito minimo e di occupazione, ma anche aspetti relativi all'alloggio, all'istruzione, alla salute, all'accesso alla giustizia ecc. Analogamente, nel settore dell'assistenza sanitaria emergono sfide specifiche riguardanti i lungodegenti, gli anziani, i disabili. Ogni settore richiede dunque la partecipazione di interlocutori specifici, nella fattispecie le parti sociali, le ONG e altre organizzazioni interessate, come gli organismi dell'economia sociale, le associazioni dei malati e del personale sanitario, ecc. Questa preoccupazione di salvaguardare la specificità viene esposta in modo più approfondito nei punti successivi.

4. Osservazioni specifiche

4.1. Il Comitato insiste affinché la Commissione chiarisca la definizione degli obiettivi comuni. La proposta da essa avanzata, consistente nel sostituire le varie serie di obiettivi previsti per il settore dell'integrazione sociale, delle pensioni e dell'assistenza sanitaria e di lunga durata con un insieme di obiettivi comuni solleva interrogativi e può dare adito a confusione. In che senso sono "comuni"? Sono obiettivi comuni a tutti e tre i pilastri? Il Comitato teme che obiettivi comuni ai pilastri dell'integrazione sociale, delle pensioni e dell'assistenza sanitaria saranno necessariamente molto generici rispetto alla specificità dei problemi da affrontare. Secondo il Comitato, pertanto, a tali obiettivi comuni occorrerebbe affiancarne altri specifici per ciascun pilastro, onde evitare un indebolimento del processo. Si tratta di una preoccupazione prioritaria del Comitato, che desidera fermamente ottenere garanzie in materia da parte della Commissione. Peraltro il Comitato insiste affinché i nuovi obiettivi non prescindano dai risultati ottenuti, in particolare nel processo di integrazione sociale, e si garantisca invece la continuità della dinamica avviata. Il Comitato ribadisce infine l'importanza di completare gli obiettivi europei con obiettivi fissati dagli Stati membri a livello nazionale.

4.2. Il Comitato concorda con la Commissione circa la necessità di inserire un numero limitato di questioni trasversali. Tuttavia, dato che ritiene necessario affiancare agli obiettivi di carattere generale altri obiettivi più specifici, reputa che l'introduzione di un numero elevato di questioni orizzontali potrebbe complicare il processo e ostacolare la semplificazione e la razionalizzazione.

4.2.1. Il Comitato approva l'inserimento della dimensione di genere (gender mainstreaming) tra le questioni trasversali, in quanto si tratta di una dimensione di particolare importanza. Il Comitato chiede di identificare chiaramente, nel contesto di ogni pilastro, alcune azioni concrete relative al gender mainstreaming, la cui attuazione andrà illustrata nelle relazioni annuali nazionali e seguita da vicino a livello europeo.

4.2.2. Il tema "rendere il lavoro proficuo e offrire un reddito sicuro" figura tra i quattro grandi obiettivi definiti dalla Commissione nella sua comunicazione del 1999 relativa alla modernizzazione e al miglioramento della protezione sociale(5). Dato che l'argomento rientra anche nell'ambito degli IMPE e degli orientamenti per l'occupazione, il Comitato sottolinea che è in ogni caso necessario coordinare questo importante pilastro.

4.3. Il Comitato riconosce che l'elaborazione di una relazione unica sulla protezione sociale da parte degli Stati membri potrebbe migliorare la sinergia tra le azioni adottate per ciascun pilastro ed evitare inutili sovrapposizioni. È tuttavia consapevole dei rischi di un'impostazione riduttiva che non tenga sufficientemente conto dei problemi specifici a ciascun pilastro: difficilmente infatti si potrà ottenere con una relazione di attuazione globale lo stesso grado di approfondimento consentito da relazioni distinte su ciascuno dei tre pilastri. È pertanto essenziale che la relazione unica garantisca un adeguato monitoraggio degli impegni assunti nei PAN/Integrazione e nelle relazioni sulla strategia in materia di pensioni, mantenendo così le dinamiche avviate.

4.4. Il Comitato approva il ciclo triennale previsto per le relazioni programmatiche nazionali, fermo restando che gli Stati membri elaboreranno relazioni annuali sui progressi compiuti nella realizzazione degli obiettivi comuni. Le relazioni nazionali annuali sono infatti necessarie per garantire un costante seguito a livello europeo dei progressi conseguiti, in vista dell'elaborazione di una relazione annuale congiunta Commissione/Consiglio sulla protezione sociale, che rappresenta pertanto uno strumento chiave del nuovo processo.

4.5. Come sottolineato nella comunicazione, la sfida principale del nuovo processo consiste nel monitorare, in modo trasparente e al contempo efficace, i progressi realizzati in tutti i settori. La messa a punto di una serie di indicatori si rivela pertanto essenziale. Pur condividendo la preoccupazione della Commissione di limitare il numero totale di indicatori, il Comitato ritiene che, per poter valutare la realizzazione degli obiettivi e il rispetto degli orientamenti, gli indicatori debbano essere sufficientemente validi e mirati. A tale proposito, reitera le proprie precedenti prese di posizione(6) nonché la richiesta di essere consultato sulle nuove proposte in materia.

4.5.1. Il Comitato rileva con soddisfazione che il nuovo processo dovrebbe consentire una maggiore visibilità delle statistiche comunitarie in materia sociale, grazie alla richiesta di dati più affidabili, comparabili e recenti.

5. Conclusioni

Il Comitato prende atto dell'inserimento del principio del coordinamento delle politiche sociali degli Stati membri nel progetto di Costituzione europea, ma considera altrettanto importante che al principio faccia seguito la volontà politica di dotarlo di un contenuto concreto.

Il Comitato valuta in termini particolarmente positivi l'intento della Commissione di rafforzare la dimensione sociale della strategia di Lisbona aumentando così il peso politico dell'aspetto modernizzazione e miglioramento della protezione sociale.

Secondo il Comitato, raggruppare i vari processi in un unico meccanismo globale non deve andare a scapito della specificità dei settori dell'integrazione sociale, delle pensioni e dell'assistenza sanitaria, ognuno dei quali comporta sfide specifiche, richiede la partecipazione di interlocutori specifici ed esige obiettivi specifici.

È essenziale che la relazione unica garantisca un adeguato monitoraggio degli impegni assunti nei PAN/Integrazione e nelle relazioni sulle strategie seguite a livello nazionale in materia di pensioni, mantenendo così le dinamiche avviate.

Bruxelles, 30 ottobre 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) GU C 221 del 17.9.2002.

(2) GU C 48 del 21.2.2002.

(3) Doc. CESE 928/2003 del 17 luglio 2003.

(4) Doc. CESE 928/2003 del 17 luglio 2003.

(5) Comunicazione della Commissione: Una strategia concertata per modernizzare la protezione sociale (COM(1999) 347 def.).

(6) GU C 221 del 17.9.2002.