Ufficio Europeo per la lotta antifrode (OLAF)

Comitato di vigilanza dell'OLAF

Rapporto d'attività

Settembre 2001-giugno 2002

(2002/C 234/01)

Membri del comitato di vigilanza dell'OLAF

Raymond KENDALL

Presidente

Segretario generale onorario di Interpol

Mireille DELMAS-MARTY

Professore all'Université Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Sostituto procuratore generale presso la Corte d'appello di Milano

Alfredo José DE SOUSA

Presidente della Corte dei conti della Repubblica portoghese

Harald NOACK

Segretario di Stato del governo di Renania del Nord-Westfalia

INDICE

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INTRODUZIONE

Nei primi due anni del suo mandato il comitato di vigilanza, nel quadro del dialogo con il direttore dell'OLAF, aveva dovuto occuparsi per gran parte del tempo di questioni organizzative e dell'insediamento di strutture in grado di garantire l'indipendenza delle inchieste. Con il direttore esso aveva quindi proceduto ad analizzare i problemi della transizione dall'UCLAF all'OLAF, precisando gli obiettivi di una ristrutturazione dell'Ufficio.

Si trattava di far evolvere una struttura trasferita in blocco nel nuovo Ufficio, partendo da una situazione che presentava alcune peculiarità:

- integrazione completa dell'UCLAF nella struttura e nell'organizzazione della Commissione, alla cui gerarchia l'UCLAF stesso era sottoposto,

- mancanza di politica investigativa e lacunoso rigore nella registrazione dei fascicoli e delle informazioni,

- dispersione delle responsabilità nella gestione delle inchieste.

A conclusione del suo secondo rapporto di attività, il comitato aveva considerato che la transizione dall'UCLAF all'OLAF dovesse ritenersi ultimata. Ecco perché nel quadro del suo terzo rapporto(1), esso ritiene opportuno presentare un bilancio dei risultati conseguiti dall'OLAF, per permettere alle autorità responsabili di valutare il dispositivo e determinare in quale misura e a quali condizioni esso vada consolidato in un sistema di tutela degli interessi finanziari completo e coerente. Per tener conto di un contesto in rapida evoluzione, il comitato di vigilanza esaminerà nel presente bilancio le riflessioni e i progetti relativi all'attuale struttura dell'OLAF, e nel contempo alla sua eventuale integrazione entro un sistema al centro del quale dovrebbe figurare la procura europea(2).

Il bilancio ha potuto essere predisposto, da un lato in base alle missioni specifiche previste dalla normativa, quali la consultazione del comitato di vigilanza sui progetti preliminari di bilancio, oppure su richiesta delle istituzioni o del direttore dell'OLAF (parere sul libro verde; partecipazione alle procedure di selezione del personale dirigente); dall'altro, in base a un'attività incentrata più che in passato sul monitoraggio delle inchieste, resa possibile dal fatto che alla verifica permanente dell'attività operativa provvede la segreteria.

Sulla scorta dalle informazioni fornite dai quadri di controllo, il comitato di vigilanza ha potenziato la sua verifica delle attività operative in base alle schede trasmesse dall'OLAF, relative da un lato alle inchieste per le quali sia stato superato il termine di 9 mesi previsto dalla normativa, dall'altro ai fascicoli trasmessi alle autorità giudiziarie. Esso ha anche proceduto ad esaminare in loco fascicoli di inchieste concluse. Da ultimo, ha continuato a prendere conoscenza, a titolo informativo, dei reclami presentati al direttore dalle persone soggette alla giurisdizione dell'Ufficio, dei quali ottiene copia, e anche di quelli presentati al mediatore europeo da soggetti per i quali l'OLAF abbia aperto un fascicolo di inchiesta.

Il nuovo bilancio dovrebbe permettere di completare quello stilato lo scorso anno, con riferimento agli ostacoli incontrati dall'OLAF nell'allestire il nuovo dispositivo, che si tratti di ostacoli inerenti all'organizzazione interna o alle ambiguità che permangono nello status dell'Ufficio.

Per quel che riguarda l'organizzazione interna, l'obiettivo del legislatore era di favorire una forma di organizzazione fondata sulla trasparenza e di chiarire in tal modo la ripartizione delle responsabilità di gestione, presupposto fondamentale per garantire l'indipendenza delle inchieste.

I provvedimenti presi per promuovere la trasparenza nella gestione non sortiscono ancora pieno effetto, in quanto spesso vengono percepiti come vincoli formali e burocratici (per esempio il manuale, il Case Management System), ma un maggiore sforzo a livello di formazione dovrebbe permettere di accelerare l'applicazione di queste misure. I quadri di controllo vengono utilizzati sostanzialmente dal comitato di vigilanza, quantunque in futuro possano diventare strumenti utili agli stessi organi dell'OLAF, sia per i servizi di intelligence che per il comitato esecutivo delle operazioni. Quanto alle procedure di registrazione, attualmente danno soddisfazione, benché non bastino, da sole, a garantire una rigorosa gestione dei fascicoli e della relativa documentazione; questo problema potrebbe essere risolto solo creando un apposito servizio di cancelleria.

Le misure prese per chiarire la responsabilità in materia di inchieste e per stabilire un controllo efficace della loro gestione sono a loro volta ancora insufficienti. Certo, la trasparenza introdotta nelle procedure apporta maggiore chiarezza. La mancata individuazione di una politica investigativa e di priorità a livello di direzione(3) obbliga però gli inquirenti a definire essi stessi i propri criteri. Essi intervengono in misura determinante nel processo di avvio delle inchieste, col rischio di dover decidere da soli quali inchieste svolgeranno direttamente e quali verranno affidate ad altri organi. Da ultimo, le attuali strutture non hanno soppresso del tutto la compartimentazione tra settori e tra servizi. Il ritardo con cui è intervenuta la nomina del direttore "B" e il fatto che l'insediamento di un servizio di intelligence stia richiedendo tempi lunghi spiegano in gran parte questo stato di cose.

Infine, le condizioni di indipendenza dell'Ufficio hanno segnato pochi progressi. A livello amministrativo e di bilancio, la situazione è mutata di poco rispetto a quella tratteggiata dal comitato nel suo secondo rapporto(4). Il progetto di codice di condotta che doveva disciplinare le relazioni dell'OLAF con la Commissione e con le altre istituzioni non è ancora stato adottato(5). La definizione del ruolo dell'unità "Magistrati" nella conduzione delle inchieste si scontra poi con difficoltà di ordine pratico.

Quanto al ruolo dell'Ufficio, le prese di posizione del Consiglio(6) e del Parlamento(7) sull'autonomia di bilancio e amministrativa dell'OLAF non hanno sortito grandi effetti sulle procedure di assunzione e sulla preparazione del progetto preliminare di bilancio per il 2003.

È vero che la Commissione sembra trarre vantaggio dalla sinergia creatasi grazie alla coesistenza, all'interno dell'OLAF, di servizi operativi indipendenti e di servizi incaricati di preparare le sue iniziative legislative e politiche. In base all'esperienza dell'OLAF, dopo l'approccio strategico globale e il piano d'azione 2001/2003, essa ha quindi presentato un libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di un procura europea. Si tratta di un progetto in grado di modificare, a medio o lungo termine, il contesto istituzionale in cui l'OLAF opera e di consolidare il carattere evolutivo del suo ruolo attuale, che ormai è possibile concepire nella prospettiva di una transizione verso la procura europea.

Sussistono tuttavia numerose ambiguità, in particolare resta da precisare l'applicabilità dell'articolo 280 del trattato nei confronti di tutti gli organi e di tutte le istituzioni comunitarie, senza escludere gli stessi membri del Parlamento europeo. La sentenza pronunciata infatti il 26 febbraio 2002 dal Tribunale di primo grado, in merito al ricorso dei 71 parlamentari, non ha fondamentalmente mutato il contesto e, per quel che riguarda la BEI e la BCE, la situazione dipenderà dalla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee.

La decisione istitutiva di Eurojust, presa dal Consiglio il 28 febbraio 2002 e che attribuisce a questo organo del terzo pilastro una competenza in materia di tutela degli interessi finanziari, non meno che la decisione 6 dicembre 2001 del Consiglio, sull'estensione del mandato di Europol alle truffe e frodi, nonché alla corruzione, rendono invece più che mai necessario un coordinamento delle attività di Eurojust, Europol e OLAF, per organizzare l'esercizio delle varie competenze europee che attualmente esistono in materia di lotta contro la criminalità organizzata in un tutto che tenga conto delle necessità di efficacia operativa e delle esigenze di garanzia giuridica (si veda più oltre il capitolo III). Altrimenti il sovrapporsi di organi diversi, coordinati poco o male, non farebbe che confermare la constatazione di un commentatore che già critica il trattato di Nizza in quanto esso ha portato con sé "una complessità di gran lunga superiore a fronte dell'esiguità dei cambiamenti"(8). Si può infatti concordare con lui sull'aggravarsi dello squilibrio istituzionale per la mancanza di sforzi di maggiore coordinamento, "mentre questo problema negli ultimi anni è diventato lancinante", e sul rischio di rendere ancora più problematica l'attuazione dell'allargamento.

Onde presentare una valutazione il più possibile completa, il presente rapporto presenterà successivamente:

- la valutazione amministrativa e di bilancio (capitolo I),

- la valutazione operativa (capitolo II),

- la valutazione istituzionale (capitolo III),

- la conclusione.

CAPITOLO I

VALUTAZIONE AMMINISTRATIVA E DI BILANCIO

1. Inserimento dell'OLAF nelle procedure comunitarie

Stando all'Ufficio medesimo(9), l'OLAF costituirebbe un servizio collegato amministrativamente alla Commissione, la quale avrebbe concesso all'Ufficio un'autonomia amministrativa e finanziaria. Di fatto, l'indipendenza dell'OLAF è stata voluta dal legislatore, il quale ha auspicato che il direttore dell'Ufficio - essendo questo un servizio distinto dalla Commissione - disponga di ampi poteri decisionali, esercitati in modo affatto autonomo in materia di personale e di bilancio. Questa autonomia costituisce un necessario corollario della totale indipendenza di cui l'OLAF gode in materia di inchieste. L'attuazione di questo principio di indipendenza sancito dai testi registra però qualche difficoltà.

Dalla creazione dell'OLAF nel 1999, la Commissione ha posto in essere essa stessa un certo decentramento, avendo trasferito una serie di responsabilità dal collegio dei commissari verso i direttori generali, soprattutto in materia di gestione delle risorse umane e finanziarie, il che ha determinato un certo ravvicinamento tra la situazione degli altri servizi della Commissione e quella dell'OLAF.

Nel corso degli ultimi tre anni il direttore dell'OLAF si è adoperato per dare attuazione alla sua autonomia, perlopiù in armonica collaborazione con gli altri servizi competenti della Commissione. Dopo alcune difficoltà iniziali, gradualmente la collaborazione con la Commissione è migliorata grazie a una migliore conoscenza, all'interno dell'istituzione stessa, delle missioni, del ruolo e della posizione specifica dell'Ufficio. Le discussioni con i servizi della Commissione hanno avuto in particolare come oggetto la definizione del principio di autonomia riconosciuto al direttore, laddove talvolta la Commissione ha cercato di far prevalere le proprie norme interne.

I funzionari e gli agenti dell'Ufficio sono soggetti allo statuto dei funzionari e altri agenti delle Comunità, nonché al regolamento finanziario. Altre norme adottate in applicazione di questi due testi o in ordine alla loro interpretazione possono essere obbligatorie, tranne ove siano incompatibili con le disposizioni della decisione istitutiva dell'OLAF.

L'autonomia di gestione viene riconosciuta all'OLAF in un certo numero di settori.

- Amministrazione generale: dotato di un bilancio distinto, l'Ufficio beneficia di una completa autonomia in materia di impianti telematici e informatici, nel rispetto delle regole sui contratti e sull'aggiudicazione di appalti. Quanto agli spazi di cui potrà disporre, l'Ufficio è soggetto alla politica immobiliare generale della Commissione, ma le condizioni in cui attualmente è sistemato sono abbastanza soddisfacenti, anche se limitate e non sempre adeguate.

- Organigramma: in linea di principio il direttore dell'Ufficio è interamente autonomo. Le modifiche apportate all'organigramma hanno formato oggetto di scambi di opinioni tra il comitato e il direttore. Il comitato è del parere che le modifiche dell'organigramma dovrebbero essere subordinate a un suo parere formale, date le responsabilità che esso ha in materia di bilancio; le esigenze in termini di risorse umane andrebbero poi valutate in base a un'analisi delle funzioni e del modo in cui si articolano tra loro.

- Personale: la situazione varia in funzione degli aspetti gestionali presi in esame.

- Nomina dei direttori A 2 e dei capi divisione A 3 (funzionari): autonomia dell'Ufficio con però l'obbligo di rispettare la consueta procedura della Commissione, con il passaggio dinanzi al CCN nella sua composizione ad hoc per l'OLAF.

- Nomina dei direttori, dei capi unità e dei consiglieri (agenti temporanei): autonomia dell'Ufficio nel quadro delle norme di pubblicizzazione dell'avviso di posto vacante e di selezione tra vari candidati (nessuna intesa diretta). Va osservato che queste procedure, nonostante una certa complessità, rispondono alla preoccupazione di evitare critiche per la scarsa trasparenza e possibili contestazioni.

- Nomina dei capi unità A 3 e A 4: autonomia dell'Ufficio al pari degli altri servizi della Commissione, grazie a una nuova procedura in vigore dal dicembre 2000.

- Procedure di selezione del personale: i comitati di selezione e le commissioni esaminatrici dei concorsi, che gestiscono queste procedure, sono composte da membri designati per due terzi dall'OLAF, per il rimanente terzo dal comitato del personale, che di preferenza sceglie tra le persone appartenenti al servizio.

- Carriere e promozioni: dato che questo aspetto ha un'incidenza diretta sul bilancio della Commissione, per il momento le promozioni all'interno dell'OLAF restano soggette alle norme applicabili a tutti i servizi della Commissione. Ciò significa che, in materia di promozioni, l'autorità con il potere di nomina è il commissario responsabile del personale il quale, beninteso, decide in base a una proposta dei servizi, ma nei limiti di un tasso fissato preventivamente per tutti i promovibili in funzione delle possibilità di bilancio. L'Ufficio sta riflettendo alle modalità per ovviare a questo sistema che priva il direttore di una parte del suo potere decisionale in materia di promozioni (le sue prerogative in fatto di proposte restano comunque intatte), ma concretizza per tutte le persone del servizio la loro appartenenza all'organico della Commissione.

- Bilancio: occorre distinguere tra preparazione ed esecuzione del bilancio.

Per quel che riguarda la preparazione del bilancio per gli esercizi 2000, 2001 e 2002, i progetti preliminari che l'OLAF, ai sensi dell'articolo 6 della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom, ha presentato al direttore generale del bilancio della Commissione, erano stati trasmessi da quest'ultima all'autorità di bilancio senza modifiche. Il comitato di vigilanza aveva precisato nei suoi due rapporti precedenti che questa pratica gli sembrava conforme al principio dell'autonomia di bilancio riconosciuta all'OLAF.

In sede di preparazione del progetto preliminare di bilancio per il 2003, dato che nel gennaio 2002, nel quadro della procedura APS, l'Ufficio risultava soddisfare i criteri di "ammissibilità per le tre priorità fissate dalla Commissione"(10), l'OLAF aveva chiesto la creazione di 26 posti supplementari; ciò nonostante, il direttore generale del bilancio della Commissione ha respinto(11) le domande di 20 posti e di 4 esperti nazionali distaccati, presentate dal direttore per l'esercizio 2003, avendo deciso di non presentare alle autorità di bilancio (Parlamento europeo e Consiglio) richieste di creazione di nuovi posti(12). Il direttore generale procede attualmente a riduzioni di stanziamenti. Secondo la Commissione, la crescita "zero" decisa per rispettare i massimali delle prospettive finanziarie implica che qualsiasi aumento di posti in un servizio generi una diminuzione equivalente in un altro servizio.

Il 10 aprile 2002 il comitato di vigilanza aveva espresso parere favorevole sul progetto preliminare di bilancio 2003 dell'Ufficio(13), rammaricandosi che esso "non avesse potuto essere stilato in base a una definizione chiara e precisa della nuova missione dell'OLAF e di un programma d'attività sottoposto al parere del comitato, [... e ricordando] che è necessario che l'Ufficio arrivi a fissare in modo globale le sue priorità in termini di inchieste e di verifica delle misure conseguenti, contestualmente all'elaborazione dei bilanci per il 2003, tenendo conto delle direttive delle istituzioni europee non meno che dei settori di rischio che i servizi dell'OLAF devono provvedere a individuare".

In mancanza di orientamenti specifici dell'OLAF, sono quindi le priorità della Commissione che tendono a imporsi. Va da sé che una situazione del genere non è compatibile con l'indipendenza dell'OLAF.

Per quel che riguarda l'esecuzione del bilancio dell'OLAF, i testi prevedono una totale autonomia dell'Ufficio. In pratica esso ricorre però ai servizi della Commissione per la gestione di bilancio, non disponendo delle infrastrutture necessarie. Nei suoi primi due rapporti e in vari pareri il comitato di vigilanza aveva raccomandato che l'Ufficio si dotasse di tutte le funzioni necessarie alla propria indipendenza. Durante l'esercizio in corso, la Commissione è in particolare intervenuta nella gestione dell'OLAF tramite il suo controllore finanziario, il suo servizio giuridico e la sua direzione generale ADMIN. Il comitato di vigilanza si rammarica del fatto che le sue raccomandazioni non abbiano ancora trovato riscontro.

2. Autonomia di gestione dell'OLAF

L'autonomia di gestione viene attuata all'interno dell'OLAF mediante strutture proprie: il direttore esercita effettivamente le sue competenze in materia di AIPN e di organizzazione interna. Di recente egli ha posto in essere un servizio interno di audit e, in seguito alle reiterate raccomandazioni del comitato di vigilanza, intende dotare l'Ufficio di un sistema di controllo e di gestione di bilancio.

Neppure per la fissazione delle norme interne l'OLAF ha adottato le disposizioni che, ai sensi dell'articolo 6, paragrafi 1 e 4, della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom gli permettano di definire l'ambito della propria autonomia, in particolare in fatto di assunzioni e di gestione di bilancio.

Sarebbe opportuno che l'OLAF si dotasse di strutture idonee, soprattutto in campo giuridico, oltre che nei settori del bilancio e della gestione del personale, per essere in grado di attuare le proprie priorità, nonché di analizzare, e se del caso di contestare, le iniziative della Commissione che potrebbero mettere in forse la sua autonomia di gestione (si veda più oltre il capitolo III, punti 2.2.1 e 2.2.2).

3. Statuto di indipendenza del personale

3.1. Indipendenza del direttore generale

Il regolamento (CE) n. 1073/1999 ha voluto potenziare l'indipendenza dell'OLAF, prevedendo tra l'altro uno statuto particolare per il suo direttore(14). Questi viene infatti designato dalla Commissione in base a un accordo fra le tre istituzioni elaborato sulla scorta di un elenco di candidati sui quali il comitato di vigilanza abbia espresso parere favorevole. Il direttore generale può altresì formare ricorso contro la Commissione in Corte di giustizia, se ritiene che una misura presa da quest'ultima metta in causa la sua indipendenza.

Nella pratica, tuttavia, questo statuto particolare non si è tradotto in una distinzione significativa tra il direttore dell'OLAF e i direttori generali della Commissione.

Da un lato, la possibilità di ricorso contro la Commissione di per sé non conferisce al direttore dell'OLAF una posizione esterna. Il direttore generale del controllo finanziario dispone di un analogo mezzo di ricorso(15), senza che il suo statuto all'interno della gerarchia della Commissione si differenzi in modo sostanziale da quello degli altri direttori generali.

Dall'altro, il fatto che il mandato quinquennale del direttore dell'OLAF sia rinnovabile una volta e che la Commissione disponga di un certo potere di valutazione in ordine alle modalità di questo rinnovo (per esempio decidendo se pubblicare o no un avviso nella Gazzetta ufficiale per sollecitare candidature) determina una situazione oggettiva di dipendenza del direttore dell'OLAF di fronte alla Commissione.

Nel campo delle relazioni esterne dell'OLAF, il ruolo di direttore generale gli conferiva una posizione particolare, distinta da quella della Commissione. Nei suoi contatti con le autorità nazionali e con le altre istituzioni, in particolare col Parlamento, il direttore dell'OLAF ha esercitato la propria responsabilità nella gestione delle inchieste in modo totalmente autonomo.

Nel contempo, tuttavia, le relazioni del direttore dell'OLAF con la Commissione, con i commissari e con i direttori generali della Commissione si sono naturalmente iscritte nel sistema complesso di relazioni tra il collegio dei commissari e l'apparato amministrativo della Commissione, senza far emergere veramente un'identità distinta dell'OLAF all'interno della Commissione(16).

3.2. Indipendenza del personale

Il comitato aveva esaminato nel suo secondo rapporto d'attività i problemi che pongono all'OLAF la provenienza delle sue varie categorie di personale e i legami che esse potrebbero mantenere con i rispettivi organi originari(17). L'OLAF ha dato seguito alle richieste del comitato, precisando che gli obblighi del suo personale sono, per qualunque categoria, chiari e univoci. Il comitato aveva rilevato che l'OLAF non disponeva di norme proprie che tenessero conto delle peculiarità della sua missione. L'Ufficio ha ribadito che al riguardo applica le disposizioni dell'articolo 11 dello statuto dei funzionari, il quale recita: "il funzionario è tenuto a esercitare le sue funzioni e a conformare la sua condotta al dovere di servire esclusivamente le Comunità, senza chiedere né accettare istruzioni da alcun governo, autorità, organizzazione o persona estranei all'istituzione di appartenenza". Inoltre, il manuale dell'OLAF ha previsto una procedura per i casi in cui un investigatore abbia la sensazione che la sua indipendenza risulti compromessa: egli deve riferire i fatti ai propri superiori gerarchici.

L'Ufficio precisa altresì che l'attuazione di questi principi è alquanto delicata dato che, da un lato, i funzionari dell'OLAF hanno la possibilità di proseguire la loro carriera all'interno dei servizi della Commissione, dall'altro, gli agenti temporanei perlopiù provengono da servizi inquirenti negli Stati membri, nei cui ranghi è normale pensare che rientrino al termine del loro contratto. L'OLAF spiega che queste circostanze possono presentare un potenziale rischio di conflitto di interesse e di lesione dell'indipendenza degli interessati nello svolgimento delle loro mansioni.

Innanzitutto, il problema dell'indipendenza del personale dell'Ufficio durante la loro permanenza presso l'OLAF sorge soltanto in ordine all'efficacia e alla credibilità del lavoro operativo dell'Ufficio stesso. Onde ridurre al minimo questi rischi per l'indipendenza dei funzionari, siano essi temporanei o in pianta stabile, nello svolgimento quotidiano dell'attività operativa dell'Ufficio, viene presa una serie di provvedimenti atti a garantire l'indipendenza del personale nell'esercizio delle loro funzioni. Si è per esempio badato a instaurare un certo equilibrio geografico tra i dirigenti preposti all'attività operativa. Per la composizione delle équipe a cui viene affidato un determinato fascicolo, si bada a che la conoscenza del contesto nazionale venga utilmente completata dall'esperienza specifica nel settore in questione. Il coinvolgimento dell'unità "Magistrati" in una fase precoce dello svolgimento dell'indagine offre al riguardo una garanzia supplementare. D'altro canto, il comitato ha avuto modo di constatare che quando all'OLAF veniva segnalato un possibile conflitto di interesse in ordine a uno dei suoi investigatori coinvolto, nel corso di una precedente attività professionale, nella gestione o nel controllo del caso oggetto di inchiesta, il fascicolo era tolto all'investigatore in questione. Sarebbe utile verificare sistematicamente che situazioni del genere non possano prodursi all'atto di assegnare a un investigatore il fascicolo.

Quanto alle assunzioni, è l'Ufficio a definire i profili del personale da reclutare (per esempio: esperienza giuridica/giudiziaria per alcune funzioni, come il direttore operativo o gli specialisti responsabili delle inchieste interne, del lavoro di intelligence, ecc.) e garantisce la pubblicizzazione degli avvisi di posto vacante (tra l'altro via Internet, per evitare che le candidature provengano da un "orizzonte" determinato), oltre a partecipare ai comitati di selezione. Esiste quindi un sistema di garanzie per evitare che gli Stati membri possano collocare o addirittura imporre loro candidati.

All'atto dell'assunzione del personale selezionato, esso viene seguito dai servizi competenti dell'Ufficio e posto sotto la guida di colleghi con maggiore esperienza.

La formazione iniziale obbligatoria comprende altresì un'informazione su diritti e obblighi, nel corso della quale viene trattata la questione dell'indipendenza in base al manuale che riprende i doveri derivanti dallo statuto. Si tratta tuttavia di disposizioni che non sono specifiche dell'OLAF, della cui funzione particolare andrebbe invece tenuto conto, senza contare che questa informazione interviene un po' tardi.

Infine, il direttore dell'Ufficio potrebbe avvalersi di tutta la flessibilità di cui dispone in quanto autorità col potere di nomina, per garantire una transizione graduale verso la carriera nazionale, eventualmente prorogando la durata dei contratti.

Queste iniziative andrebbero completate con un certo numero di azioni.

Si potrebbe prendere in considerazione la possibilità di imporre agli agenti dell'Ufficio un obbligo di giuramento, che potrebbe essere prestato dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee, sulla falsariga di quanto avviene nella massima parte degli Stati membri, che assoggettano a questa formalità i propri agenti chiamati a svolgere accertamenti in materia finanziaria. Quale contropartita, gli inquirenti dell'Ufficio potrebbero disporre di un diritto di requisizione analogamente ai loro omologhi nazionali.

La durata dei contratti temporanei costituisce quindi uno dei fattori che intervengono nella questione dell'indipendenza del personale. Tenuto conto della ripartizione dei posti tra funzionari in pianta stabile e agenti temporanei, l'Ufficio deve far fronte alla difficoltà di determinare la natura e la durata dei contratti e delle assunzioni di agenti temporanei. È chiaro che una rotazione troppo frequente degli agenti temporanei sarebbe poco compatibile con una buona attività investigativa. Viceversa, una durata troppo lunga dei contratti precluderebbe all'Ufficio la possibilità di avvalersi del contributo di agenti provenienti dai servizi nazionali, che dispongono delle conoscenze più aggiornate nel rispettivo settore d'attività.

4. Prospettive

Nei due rapporti d'attività precedenti il comitato ha constatato e sottolineato le ambiguità insite nello status dell'OLAF. L'autonomia amministrativa e di bilancio che i testi normativi riconoscono all'OLAF non è del tutto chiara e nella pratica si è scontrata con vari ostacoli. Soprattutto essa risulta poco coerente rispetto all'indipendenza della funzione investigativa nei confronti delle altre istituzioni e di altri organi, espressamente voluta dal legislatore.

Per raggiungere questa coerenza, a termine sarebbe auspicabile che l'OLAF potesse disporre di un regime di indipendenza di bilancio e amministrativa analogo a quello del mediatore europeo(18). Altrimenti, sarebbe opportuno che l'OLAF potesse riferire, in materia amministrativa e di bilancio, al Parlamento europeo.

Il comitato è del parere che modifiche in tal senso delle disposizioni del regolamento finanziario, con riferimento all'OLAF, potrebbero contribuire notevolmente ad accrescere l'efficienza dell'Ufficio nell'esercizio della sua funzione indipendente di indagine. Modifiche del genere sarebbero inoltre perfettamente compatibili con il suo compito di assistere la Commissione in materia di iniziativa legislativa e regolamentare, al fine di potenziare l'azione di contrasto della frode.

Il comitato reputa che un regime regolamentare di gestione di bilancio e amministrativa per l'OLAF, analogo a quello adottato per il mediatore europeo, costituirebbe un progresso di estremo rilievo verso una preparazione coerente della futura procura europea preposta alla tutela degli interessi finanziari comunitari. Queste modifiche del regolamento finanziario darebbero attuazione ai principi di gestione amministrativa e di bilancio contenuti nella decisione 28 aprile 1999 della Commissione e nell'articolo 13 del regolamento (CE) n. 1073/1999, che sono i presupposti per una reale indipendenza dell'OLAF in materia di indagini.

CAPITOLO II

VALUTAZIONE DELL'ATTIVITÀ OPERATIVA

Per l'attività operativa, la transizione dall'UCLAF all'OLAF è consistita sostanzialmente nell'introdurre maggiore trasparenza (1) nella gestione dei fascicoli e nel tratteggiare a grandi linee una struttura che permetta di inquadrare la gestione in una politica investigativa, primo presupposto dell'indipendenza operativa voluta dal legislatore. Dato che gli obiettivi del legislatore si differenziano in ordine alle inchieste interne (2) e alle inchieste esterne (3), il loro conseguimento va valutato secondo criteri diversi. Tuttavia, in entrambi i casi l'attuazione degli obiettivi del legislatore, valutata in base al "valore aggiunto" delle attività dell'OLAF, tenendo conto dei mezzi assegnati all'Ufficio, attualmente si limita a definire alcuni orientamenti principali e ha necessita di un ulteriore consolidamento (4). In ogni caso, la presente valutazione costituisce solo un bilancio intermedio della transizione dall'UCLAF all'OLAF, e in nessun caso un bilancio dell'attuazione del regolamento (CE) n. 1073/1999, che sarà possibile solo quando le disposizioni del regolamento stesso saranno state effettivamente applicate in base a priorità fissate in un programma di lavoro. Questa valutazione potrà avvenire infatti solo in funzione di siffatte priorità.

Infine, va sottolineato che l'OLAF non ha potuto ancora risolvere del tutto il problema dei fascicoli aperti dall'UCLAF e non chiusi, nei quali possono però intervenire nuovi sviluppi, problema che impegna un'ingente parte delle risorse umane dell'Ufficio e ritarda di conseguenza la gestione dei nuovi fascicoli. Vale la pena di osservare che la presentazione di un programma di lavoro e di una serie di priorità avrebbe permesso all'OLAF di indicare una soluzione in particolare per la parte del problema che riguarda casi interni politicamente sensibili. Né va dimenticato che il trattamento dei vecchi fascicoli secondo la nuova metodologia non è stato agevolato dalla presenza, indebitamente protrattasi di una parte del personale ereditato dalla vecchia UCLAF.

1. Condizione dell'indipendenza operativa: la trasparenza

La volontà del legislatore di chiarire le responsabilità di gestione per le inchieste, affidandole al direttore(19), ha imposto all'OLAF di dotarsi di una struttura e di metodi di gestione che garantiscano la trasparenza necessaria per controllare e dirigere le attività operative. Il legislatore ha previsto altresì lo strumento per eccellenza atto a inquadrare queste attività operative, prevedendo per il direttore l'obbligo di presentare annualmente al comitato di vigilanza un programma delle attività dell'Ufficio. Per il momento tuttavia per i motivi esposti al punto II.4.1. Necessità di definire una politica investigativa, l'Ufficio dispone solo degli strumenti necessari a una trasparenza formale della gestione, vale a dire il manuale, il Case Management System (CMS) e i quadri di controllo. Si potrà parlare di effettiva trasparenza solo quando la gestione delle operazioni avverrà nel quadro di un'autentica politica investigativa.

1.1. Manuale

Durante il periodo in esame, il manuale che disciplina le procedure interne, in particolare quelle dell'OLAF, non ha formato oggetto di aggiornamenti.

I servizi dell'OLAF hanno pertanto continuato a lavorare in base a un manuale che certo offriva il vantaggio di una presentazione unificata che illustrava a tutto il personale un certo numero di norme interne, ma che tuttavia aveva diversi difetti, dovuti in particolare al fatto di riunire prescrizioni relative a settori d'attività completamente diversi, riguardanti:

- l'organizzazione e il funzionamento interni dell'OLAF,

- le norme di procedura applicabili nelle inchieste e constatazioni dell'OLAF.

Per le sue prescrizioni talvolta imprecise e non molto pertinenti, il manuale sembra al tempo stesso insufficiente e pletorico in merito a certi aspetti. Dopo un anno di attuazione, ci si rende conto che alcune disposizioni andrebbero rivedute o completate, o addirittura riscritte. Questo lavoro andrebbe fatto col contributo e sotto il controllo dell'unità "Magistrati".

Contestualmente, il manuale andrebbe completato precisando tutte le regole di procedura applicabili nelle inchieste per tutelare i diritti dei soggetti sottoposti alla giurisdizione dell'OLAF.

1.2. Case Management System

Il sistema di gestione dei casi, generalmente chiamato "Case Management System", come indica la sua stessa denominazione dovrebbe permettere di gestire i fascicoli all'interno dell'Ufficio. Si tratta di uno strumento che permette la registrazione informatica dei fascicoli e dei relativi riferimenti, nonché dello stato di avanzamento delle inchieste. Attualmente il CMS fornisce un aiuto prezioso per rendere trasparente la gestione delle inchieste. Questo strumento ha tuttavia possibilità limitate di controllo e di analisi dei fascicoli e la sua affidabilità resta parziale.

Il CMS è molto utile per la registrazione il monitoraggio dei fascicoli, ma le possibilità di analizzare le frodi o di ricavarne tipologie sono alquanto ridotte.

Per il momento manca un sistema di digitalizzazione che consenta di memorizzare e classificare gli elementi di prova che accompagnano i fascicoli. Inoltre, sotto un medesimo numero di registrazione nel CMS, uno stesso fascicolo può corrispondere a più inchieste o non corrispondere ad alcun investigatore ed essere classificato in luoghi diversi e non determinati dell'Ufficio.

Sembra indispensabile che il CMS possa disporre rapidamente di un sistema di digitalizzazione degli elementi di prova e venga sviluppato funzione delle esigenze della direzione "Intelligence". In uno stadio intermedio di sviluppo del CMS si potrebbe procedere a una valutazione di questo strumento che tenga conto delle esigenze dei suoi utenti, le quali possono essere molto diverse, dato che il CMS dovrebbe costituire al tempo stesso uno strumento di gestione delle inchieste, un mezzo per controllare e per verificare le misure conseguenti, nonché uno strumento privilegiato per alimentare il lavoro analitico cui procede il servizio di intelligence, oltre a informare le istituzioni in merito alle tendenze del fenomeno della criminalità ai danni del bilancio comunitario.

1.3. Quadri di controllo

I quadri di controllo destinati a informare il comitato sono ricavati dalla base dati costituita grazie al CMS. Poiché i dati precedenti al 1999 non hanno potuto essere registrati secondo criteri affidabili, è difficile sfruttare elementi di informazione precisi partendo da dati meno recenti.

Per il periodo posteriore al 1999, tuttavia, i dati riuniti attraverso il CMS e in base ai quali vengono elaborati i quadri di controllo per informare il comitato sono utili e permettono al comitato stesso di individuare i settori o i fascicoli in cui operare i controlli.

Questo rafforzamento della trasparenza formale della gestione attraverso il manuale, il CMS e i quadri di controllo rimarrebbe privo di effetto sulla qualità e sull'efficacia dell'attività operativa, se non fosse completato da strutture che consentano una gestione rigorosa dei fascicoli, in particolare creando un servizio equivalente a una cancelleria.

2. Prassi in materia di inchieste interne

La rilevanza che nel regolamento (CE) n. 1073/1999 il legislatore attribuisce alle inchieste interne, rispetto a quella data alle inchieste esterne, non corrisponde né al numero di casi né al volume degli importi in gioco nel fenomeno della corruzione e della frode all'interno delle istituzioni la quale, per quel che è possibile valutare, a livello comunitario non supera i livelli riscontrabili in altre situazioni analoghe. È chiaro che il legislatore ha in tal modo voluto indicare una priorità e contribuire a colmare una lacuna nella tutela degli interessi finanziari: l'insufficienza delle procedure che mettono in causa la responsabilità dei membri e del personale delle istituzioni e degli organi comunitari. Per valutare in quale misura si sia tenuto conto di questa priorità voluta dal legislatore il comitato, da un lato ha esaminato i provvedimenti presi durante il periodo in esame, dall'altro ha tentato di misurare la loro incidenza.

2.1. Provvedimenti presi dall'OLAF

Nel corso del periodo di riferimento, il comitato ha voluto poter valutare l'impatto delle misure prese dall'OLAF per tener conto delle osservazioni che il comitato stesso aveva formulato nel suo secondo rapporto d'attività, sostanzialmente sulla scorta di un audit effettuato dai magistrati presenti nel servizio. In seguito al secondo rapporto d'attività, il direttore dell'Ufficio ha deciso di riorganizzare le metodologie in fatto di inchieste interne con una decisione del gennaio 2002. Questa decisione verteva sugli aspetti seguenti:

- promuovere una politica attiva di assunzione di nuovo personale, realizzando in tal modo un aumento degli investigatori assegnati al pool 1, che sono passati da 19 nell'ottobre 2001 a 30 al 1o aprile 2002. Questo aumento dell'organico è stato compensato da un certo numero di partenze di persone che hanno lasciato l'OLAF,

- preparare ogni mese per i dirigenti del pool 1 un rapporto in base ai dati del CMS che permetta di individuare quali inchieste comportino tempi anormali, per decidere le misure del caso,

- creare un modello uniforme di classificazione degli schedari e di inventario dei documenti,

- tenere regolarmente riunioni tra i consiglieri e gli investigatori per fare il punto sull'evoluzione dei fascicoli,

- coinvolgere l'unità "Magistrati" fin dalle prime fasi delle indagini e sollecitarne la consulenza nei casi gravi di frode,

- affiancare a ciascun nuovo investigatore, durante i primi mesi di servizio, un investigatore esperto, che funga da "tutore",

- infine usare verbali standard di audizione. Per le inchieste interne, dall'inizio del 2002 i servizi investigativi dell'OLAF si servono di verbali d'audizione il cui modello è stato preparato dall'unità "Magistrati", per raccogliere le dichiarazioni dei sospetti o dei testimoni.

Si tratta di misure in grado di migliorare effettivamente la qualità delle procedure interne dell'OLAF. È però difficile misurarne gli effetti, dato che sono molto recenti. Va notato che un loro limite inevitabile è dovuto al fatto che i poteri di inchiesta dell'OLAF risultano troppo ristretti per risultare pienamente efficaci, ove occorra cercare le prove all'esterno dell'istituzione. È vero che gli agenti dell'OLAF si avvalgono di tutti i poteri di cui sono investiti e riconosciuti loro dalla giurisprudenza(20), e nella maggior parte dei casi il ricorso ai mezzi amministrativi permette loro di raccogliere elementi di prova interessanti. Se servono però elementi che abbiano valore probatorio per fatti di rilevanza penale (da raccogliere tramite perquisizione domiciliare dei sospetti o esame dei loro conti bancari), è necessario adire le autorità giudiziarie nazionali.

Inoltre, le inchieste dell'OLAF talvolta si scontrano con difficoltà connesse con le condizioni in cui viene tolta l'immunità per i funzionari o agenti della Comunità. Spesso le autorità giudiziarie nazionali si sorprendono di dover chiedere esse stesse all'istituzione di togliere l'immunità di funzionari a carico dei quali le denunce trasmesse loro provengono dallo stesso direttore dell'Ufficio. Sarebbe opportuno trovare una procedura più consona alle esigenze dell'inchiesta.

2.2. Gestione corrente

La valutazione del comitato sull'attività in materia di inchieste interne si fonda sui dati ricavati dai quadri di controllo, sulle schede fornite dall'OLAF, sulle risultanze dell'audit effettuato dai magistrati nel settembre 2001, sull'esame di fascicoli investigativi selezionati sulla scorta dei quadri di controllo, sui contatti avuti con le istituzioni e le autorità nazionali, nonché sulle informazioni trasmessegli nell'ambito di denunce o reclami presentati al direttore dell'Ufficio o al mediatore europeo, da persone soggette alla giurisdizione dell'OLAF.

Questa valutazione non ha potuto ancora mettere in luce una vera e propria tipologia delle inchieste, che presupporrebbe una sinergia tra le funzioni di raccolta e analisi delle informazioni e le funzioni di inchiesta, che per il momento manca (cfr. il capitolo III.1). L'esame si è tuttavia concentrato su tre aspetti principali.

Il volume d'attività delle inchieste interne e la sua evoluzione

Stando ai dati ricavati dal CMS, la massima parte delle inchieste avviate nel quadro della vecchia procedura attualmente è stata conclusa e 53 delle inchieste in corso in questo momento sono state avviate dopo il primo marzo 2000. Quasi la metà di esse, tuttavia, è stata aperta da oltre 9 mesi.

Inchieste interne: fase della procedura((Situazione al 7 giugno 2002; informazione OLAF.))

>SPAZIO PER TABELLA>

La cooperazione con istituzioni, organi e organismi comunitari

La stragrande maggioranza delle inchieste interne condotte dall'OLAF (valutazione, inchiesta in corso e misure conseguenti) riguarda la Commissione (110). L'azione dell'OLAF si allarga tuttavia gradualmente e le altre istituzioni, non meno che i vari organi e organismi, hanno preso coscienza dell'obbligo che incombe loro, a norma dell'articolo 7, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1073/1999, di comunicare all'Ufficio qualsiasi informazione relativa a eventuali casi di frode o corruzione, nonché a qualsiasi altra attività illecita. Occorrerebbe precisare la portata dell'obbligo, per le istituzioni, di trasmettere queste informazioni e sarebbe utile che l'OLAF esaminasse sia il contenuto delle decisioni interne di attuazione dell'accordo interistituzionale sia la prassi seguita.

Se nel caso del Parlamento la maggior parte delle inchieste è stata avviata su richieste dell'istituzione, alla Commissione l'origine delle inchieste è invece più variegata.

La finalità delle inchieste interne

Nel suo secondo rapporto d'attività il comitato aveva rilevato che la gestione delle inchieste interne non teneva conto della loro finalità disciplinare o penale. I provvedimenti presi nel gennaio 2001 dovrebbero permettere, a livello formale, di migliorare questo aspetto. Quanto alla finalità amministrativa o disciplinare delle inchieste, le istituzioni non hanno precisato come esse dovessero articolarsi con le proprie procedure amministrative o disciplinari qualora venga messa in causa la responsabilità di loro agenti(21). Nel quadro dei suoi lavori per preparare modifiche dello statuto dei funzionari e del regolamento finanziario in ordine alle procedure disciplinari, la Commissione non sembra tenere particolare conto della missione dell'OLAF(22). Per altre istituzioni, è difficile valutare se l'avvio di un'inchiesta dell'OLAF debba sospendere lo svolgimento di un'inchiesta amministrativa.

Le relazioni dell'Ufficio con le autorità giudiziarie in materia di inchieste interne stanno evolvendo. Il prospetto seguente riepiloga le informazioni o i fascicoli relativi a inchieste interne trasmessi alle autorità giudiziari.

Informazioni e fascicoli di inchieste interne trasmessi alle autorità giudiziarie((Situazione al 7 giugno 2002; informazione OLAF.))

>SPAZIO PER TABELLA>

Il comitato non ha potuto disporre di dati globali relativi alle misure conseguenti a tali comunicazioni. In particolare, non è venuto sistematicamente a conoscenza delle raccomandazioni rivolte alle autorità competenti all'atto della trasmissione(23) né è stato informato in merito all'esito dato a queste raccomandazioni(24). Esso ha potuto tuttavia rilevare che alcuni fascicoli erano stati trasmessi alle autorità giudiziarie dopo che la prescrizioni applicabile nello Stato membro per gli illeciti in questione era manifestamente intervenuta, e che pertanto le autorità giudiziarie potevano solo decidere l'archiviazione.

L'esperienza mostra che i buoni contatti che l'OLAF mantiene con le procure, da un lato di Bruxelles, dall'altro di Lussemburgo, non sempre permettono il rapido avvio dell'azione penale in seguito all'inchiesta amministrativa condotta dall'Ufficio. Il problema della collaborazione con le autorità giudiziarie nazionali è fondamentale, e spesso esse stentano a riconoscere a queste inchieste un carattere prioritario e specifico.

La valutazione qualitativa delle inchieste interne

La valutazione esposta nel secondo rapporto d'attività(25) si fondava in ampia misura sull'audit cui aveva proceduto l'unità "Magistrati". Da allora il comitato ha esaminato una decina di procedure di inchieste interne, due delle quali sono state selezionate come riferimento di gestione dei fascicoli in base alle vecchie metodologie e strutture. È risultato che questi due fascicoli corroboravano appieno le risultanze dell'audit dei magistrati, e che in particolare esse non tenevano conto della finalità disciplinare o penale dell'inchiesta. Di fatto, i responsabili o le persone in causa non erano state sottoposte né a indagine né a interrogatorio. Gli altri fascicoli, gestiti secondo i metodi posti in essere nel gennaio 2002, evidenziano sensibili miglioramenti di presentazione. Quanto all'attività investigativa vera e propria, e in particolare al contributo che essa può rappresentare per la tutela degli interessi finanziari, il comitato ha preso in considerazione altresì informazioni raccolte presso le istituzioni interessate e presso le procure nazionali, o contenute nelle denunce o nei reclami presentati al direttore dell'OLAF o al mediatore europeo. Se ne evince che l'efficacia dell'attività investigativa resta limitata, con riferimento agli aspetti seguenti:

- valore probatorio delle inchieste: talvolta esso ha potuto essere sminuito per le condizioni in cui sono stati stilati certi verbali, per le contestazioni che hanno potuto essere mosse all'indipendenza di un investigatore o perché una fuga di notizie ha leso i diritti individuali di alcune persone,

- informazioni raccolte: le istituzioni interessate in alcuni casi le hanno ritenute insufficienti o incomplete,

- raccomandazioni formulate nei rapporti investigativi: talvolta le istituzioni interessate le hanno giudicate scarsamente praticabili,

- oggetto dell'indagine: le istituzioni sono del parere che non sempre il pregiudizio agli interessi finanziari appare manifesto nelle inchieste avviate dall'OLAF(26).

In definitiva, l'attività dell'Ufficio relativa alle inchieste interne comincia a trarre vantaggio dalle misure di trasparenza e armonizzazione delle procedure decise all'inizio del 2001. Essa potrebbe tuttavia essere migliorata mediante una presentazione più perspicua della funzione "inchieste interne dell'Ufficio" che attualmente è integrata nel settore "anticorruzione"; in tal modo si potrebbe varare anche una politica investigativa gestita tramite un organo di cancelleria. In particolare, gli investigatori incaricati delle inchieste interne andrebbero identificati con maggiore chiarezza e la loro ubicazione potrebbe essere distinta da quella dei loro colleghi chiamati a trattare le inchieste esterne. È infatti importante che nelle relazioni con i vari servizi delle istituzioni e degli organi comunitari le attribuzioni degli investigatori dell'OLAF appaiano in modo chiaro e che i loro interlocutori sappiano perfettamente se hanno di fronte investigatori incaricati dei controlli esterni oppure dei controlli interni.

3. Prassi in materia di inchieste esterne

Le competenze attribuite all'OLAF dall'articolo 1, paragrafo 1 e dall'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1073/1999 in materia di inchieste esterne sono il risultato di un trasferimento delle competenze conferite alla Commissione in materia di controlli e di verifiche in loco dal regolamento (CE, Euratom) n. 2185/96 del Consiglio e dai regolamenti settoriali. In tal modo, queste competenze hanno registrato una trasformazione qualitativa, in quanto il legislatore le ha inserite in un dispositivo specifico e indipendente di lotta contro la frode: tali controlli e verifiche vengono effettuati nel quadro di indagini e si distinguono nella loro finalità dai controlli e dalle verifiche cui procedevano in precedenza le direzioni generali della Commissione o lo stesso UCLAF. Questa volontà del legislatore nella pratica dovrebbe quindi tradursi in una netta distinzione tra, da un lato le attività investigative che danno attuazione a queste competenze di controllo e di verifica in loco, dall'altro le competenze di coordinamento e collaborazione con gli Stati membri di cui all'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento, che ricorrono ad altri mezzi giuridici. Di fatto, né le procedure applicate in conformità del manuale né i dati registrati nel CMS permettono di operare una distinzione chiara fra queste due categorie d'attività. Quando l'OLAF fa riferimento all'uso di una base giuridica, in particolare del regolamento (CE, Euratom) n. 2185/96, ciò non sembra avere conseguenze di sorta sotto il profilo della finalità dell'attività e soprattutto in termini di valore probatorio del fascicolo.

In mancanza di una verifica contabile sulle operazioni esterne effettuata nelle condizioni di quella cui si era proceduto nel settembre 2001 per le inchieste interne, la valutazione del comitato non poteva quindi vertere che sugli aspetti quantitativi delle operazioni esterne, sull'attività di coordinamento/collaborazione con gli Stati membri e sulla qualità della gestione dei fascicoli, partendo da un'analisi di queste attività condotta dall'unità "Magistrati".

3.1. Volume e ripartizione delle operazioni esterne

Stando ai dati del CMS, solo tredici inchieste sarebbero state condotte avvalendosi delle competenze del regolamento (CE, Euratom) n. 2185/96, il quale peraltro di per sé non costituisce l'unico criterio determinante per l'attività investigativa prevista dall'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1073/1999. Per uno dei fascicoli di inchiesta esaminati dal comitato, che comprendeva un controllo in base al regolamento (CE, Euratom) n. 2185/96, il rapporto di inchiesta, suscettibile in linea di principio di trasmissione alle autorità giudiziarie, si riduceva a un resoconto di carattere meramente amministrativo, che non si fondava su alcun riscontro concreto e non citava alcun elemento di prova. La metodologia di questi controlli autonomi sembra pertanto dover essere migliorata.

Il prospetto qui di seguito, comunicato dall'OLAF, mostra che al 1o marzo 2002 erano registrati negli archivi 2921 dati investigativi e li suddivide per settore d'attività. Ne risulta che 646 inchieste sono in corso, 361 in via di valutazione, per 586 si è entrati nella fase dei provvedimenti conseguenti, mentre 386 sono state archiviate.

SETTORI

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3.2. Attività di coordinamento/collaborazione con gli Stati membri

La massima parte delle operazioni avviene nel quadro delle attività di assistenza e di coordinamento. Per queste due categorie d'attività l'OLAF non svolge un ruolo preminente prendendo decisioni strategiche o operative riguardo all'inchiesta, la quale viene gestita invece dalle autorità nazionali. Nelle operazioni di assistenza o di coordinamento, l'OLAF svolge piuttosto una funzione di "smistamento" e ridistribuisce le informazioni provenienti dagli Stati membri o dalle direzioni generali della Commissione.

Questa ridistribuzione delle informazioni può essere integrata da proposte o richieste dei servizi dell'OLAF di azioni complementari ad opera degli Stati membri.

Nel quadro delle operazioni di assistenza o di coordinamento, inoltre, l'azione dell'OLAF permette di valutare l'entità delle eventuali frodi commesse sul territorio europeo e la loro incidenza sul bilancio comunitario.

L'OLAF potrebbe svolgere un ruolo di rilievo trasmettendo agli Stati membri schede nel quadro del sistema di "assistenza reciproca", per segnalare loro l'evoluzione dei casi di frode di cui l'Ufficio è a conoscenza. Il prospetto qui di seguito fornisce delle cifre relative a queste schede di assistenza reciproca, dalle quali emerge una flessione complessiva del numero di schede inviate agli Stati membri.

Questo stato di cose induce ad auspicare il varo di un sistema di valutazione interno all'Ufficio, in ordine alla gestione di queste procedure, nonché a caldeggiare che si riesca a preparare quanto prima una guida delle procedure di assistenza reciproca attualmente vigenti, la quale potrebbe rivelarsi utile per formare i nuovi funzionari e agenti di nuova nomina presso l'OLAF.

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3.3. Gestione dei fascicoli nel quadro delle operazioni esterne

3.3.1. Origine

L'origine delle operazioni esterne è molteplice e riconducibile a varie fonti.

L'OLAF trova innanzitutto importanti fonti di formazione presso i servizi specializzati della Commissione (TAXSUD, AGRI, TRADE).

Accanto a queste informazioni amministrative, non vanno trascurate le informazioni provenienti da operatori vittime di una concorrenza sleale provocata dai meccanismi fraudolenti di cui determinati operatori si servono. Ai servizi dell'OLAF pervengono regolarmente informazioni o denunce fornite da studi di consulenza specialistici o anche da studi di avvocati che in alcuni casi possono avere una dimensione internazionale.

Il trattamento delle informazioni provenienti da queste fonti rende necessario definire un'autentica strategia investigativa dal momento stesso in cui esse arrivano. L'Ufficio si adopera per raccogliere il massimo numero di indicazioni e verificare la coerenza delle informazioni pervenutegli, nonché di quantificare l'impatto delle frodi denunciate. A quel punto esso procede a una prima valutazione delle informazioni e cerca di raccogliere prove che suffraghino le denunce presentate e che diano consistenza al fascicolo di inchiesta.

A seconda dei casi, il reclamo o la denuncia pervenuti all'Ufficio farà scattare un coordinamento investigativo o una vera e propria inchiesta autonoma.

3.3.2. Durata

Le inchieste esterne relative alle operazioni d'assistenza o di coordinamento richiedono tempi generalmente lunghi che, nella quasi totalità dei casi, superano il termine di 9 mesi previsto dal regolamento (CE) n. 1073/1999. Nel marzo 2002, 300 inchieste che avevano superato questo termine erano state notificate al comitato di vigilanza.

La tabella seguente offre la ripartizione di queste notifiche.

Informazioni notificate al comitato di vigilanza

Inchieste di durata superiore a 9 mesi

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Anche se occorre tener conto del fatto che trattandosi spesso di inchieste complesse, esse sono necessariamente lunghe e che in tal caso il termine di 9 mesi è insufficiente, quest'ultimo deve nondimeno restare una norma di riferimento. È quindi importante che vengano prese iniziative per compattare i tempi delle inchieste esterne. Un metodo consisterebbe nel seguire con maggiore attenzione le fasi di svolgimento delle singole inchieste. Ridurre i tempi di indagine è un obiettivo che contribuisce a rendere credibili i servizi investigativi di fronte ai loro interlocutori (direzioni generali della Commissione, Stati membri, autorità giudiziarie). Da questo punto di vista la credibilità passa per una rapida decisione di conclusione delle inchieste, laddove va osservato che gli elementi del fascicolo chiuso potranno essere sfruttati per un nuovo fascicolo, qualora dovessero emergere nuovi elementi.

3.3.3. Presentazione e supervisione dei fascicoli

La presentazione dei fascicoli non può ritenersi interamente soddisfacente.

Anzitutto, la loro presentazione materiale può essere migliorata sul piano della classificazione dei documenti, che attualmente difetta di metodo e rende malagevole la consultazione dei vari elementi, rallentandone talvolta la comprensione.

I fascicoli comportano molto raramente documenti che offrano una sintesi dei principali dati di fatto emersi nell'inchiesta, e che analizzino le conseguenze da trarne.

Nello stesso ordine di idee, se si esclude la raccomandazione presentata alla firma del direttore all'atto di chiudere l'inchiesta, i fascicoli non comportano un rapporto di sintesi motivato, che permetta di comprendere agevolmente l'iter dell'inchiesta.

Si potrebbe migliorare la presentazione dei fascicoli, per renderli più comprensibili, se gli investigatori fossero indotti a stilare una relazione al termine della loro indagine, che precisi chiaramente l'origine della stessa e gli elementi fattuali, illustrando sinteticamente il meccanismo della frode e i risultati conseguiti. Un documento di sintesi del genere, inoltre, dovrebbe essere determinante per l'esito amministrativo, disciplinare o giudiziario che verrà dato al fascicolo. Con riferimento in particolare alle misure conseguenti sul piano finanziario e alle operazioni di recupero dei fondi, la relazione di indagine andrebbe accompagnata da un documento che riepiloghi i diritti frodati o elusi, paese per paese, e se del caso operazione per operazione. Ovviamente la redazione di questo documento e del consuntivo dei diritti frodati o elusi andrebbe controllata dai consiglieri giuridici. Questi ultimi dovrebbero anche essere maggiormente coinvolti nelle fasi di gestione del fascicolo, nonché nella gestione del tempo di lavoro degli investigatori.

Le operazioni di assistenza e di cooperazione presuppongono che i fascicoli vengano controllati a intervalli regolari, anche se la responsabilità di verificare le misure conseguenti, in particolare sul piano giudiziario e finanziario, spetta in primo luogo alle autorità nazionali. Sarebbe opportuno che i consiglieri giuridici istituissero controlli delle varie attività da effettuare a scadenze regolari.

In linea generale, i fascicoli relativi a operazioni esterne non sembrano formare oggetto di una regolare supervisione da parte dei consiglieri a capo di un'unità. In alcuni fascicoli, per esempio, le decisioni di conclusione amministrativa sono stati presentati alla firma del direttore generale un anno, o addirittura un anno e mezzo dopo l'ultimo atto registrato nel fascicolo di inchiesta. Ci si può legittimamente chiedere perché la decisione di chiudere il fascicolo in un caso del genere venga presa dopo un termine così lungo, e non invece immediatamente.

È inoltre importante che i consiglieri siano in grado di conoscere in qualsiasi momento la struttura e l'evoluzione dei fascicoli, e che spetti loro prendere iniziative per controllare e ridurre il tempo dedicato ai singoli fascicoli. Un controllo dello stato di avanzamento del fascicolo dovrebbe permettere di prendere per tempo le decisioni del caso.

Per alcuni fascicoli, i servizi dell'OLAF non hanno sollecitato con sufficiente tempestività i servizi omologhi degli Stati membri ad attivarsi, neppure dopo che erano trascorsi tempi molto lunghi (per esempio un anno o due).

Va tuttavia rammentato che i servizi dell'OLAF hanno proceduto a un notevole repulisti per mettere fine alle inchieste avviate ai vecchi tempi dell'UCLAF. La difficoltà di questo lavoro è accresciuta dall'esigenza di gestire le nuove indagini avviate dall'istituzione dell'OLAF.

4. Esigenza di un consolidamento a livello operativo

L'obiettivo fissato dal legislatore di sottoporre l'attività investigativa alla responsabilità di un direttore indipendente non è ancora stato interamente conseguito. Le decisioni di avvio e di gestione delle inchieste continuano a essere prese dagli investigatori, senza che delle priorità, delle direttive o delle norme fissate per l'intero Ufficio orientino o dirigano la loro attività e senza che il direttore disponga di un sistema efficace di gestione. Certo, a livello di strutture e di assunzioni sono stati fissati in modo irreversibile orientamenti che affidano al direttore le scelte di gestione. Restano però da consolidare ulteriormente gli aspetti seguenti.

4.1. Necessità di definire una politica investigativa

La mancanza di una politica investigativa ha conseguenze in termini di trasparenza e di responsabilità, oltre che sul piano pratico. Essa rende molto difficile gestire il volume delle inchieste e le stesse risorse umane, soprattutto in ordine al numero di fascicoli aperti e alla verifica delle misure conseguenti. I provvedimenti concreti presi fino ad oggi dall'OLAF per far fronte a queste difficoltà si sono rivelati di scarsa efficacia: le proposte di avvio di inchieste presentate dagli investigatori vengono sistematicamente avallate dagli organi di direzione, mentre il livello di priorità viene definito a posteriori. Per rispondere al problema dell'inflazione di fascicoli si è chiesto di poter assumere nuovo personale. La mancanza di una vera politica investigativa indebolisce l'OLAF altresì rispetto alle priorità perseguite da altri organi, che non hanno le stesse responsabilità.

Il legislatore aveva però auspicato una politica investigativa del genere quando ha previsto che ogni hanno andasse presentato al comitato di vigilanza un programma di lavoro [articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999]. È quindi non solo necessario, ma addirittura obbligatorio che l'OLAF si adoperi rapidamente per realizzare questo obiettivo.

Una politica del genere dovrebbe comportare due livelli. Al primo livello essa dovrebbe definire gli obiettivi generali dell'OLAF, quali sono stati fissati dal legislatore e precisati dalle istituzioni, tenendo conto delle risultanze dell'analisi in corso delle varie funzioni e missioni dell'OLAF, nonché del modo in cui esse si articolano con le relazioni funzionali che l'Ufficio intrattiene con i suoi partner, le istituzioni e gli Stati membri.(27) Al secondo livello, andrebbero fissate le grandi linee dell'attività operativa dell'OLAF, in funzione delle priorità fissate tenendo conto, al tempo stesso, delle analisi di rischio elaborate dall'intelligence strategica e delle direttive formulate dalle istituzioni responsabili in materia di bilancio (Parlamento, Consiglio, Commissione e Corte dei conti), nell'esercizio di queste responsabilità specifiche; in tal modo il direttore disporrebbe di uno strumento efficace di gestione, di controllo, di trasparenza e di responsabilizzazione.

In particolare, porre in essere un dispositivo di valutazione e di controllo dell'avvio e della gestione delle inchieste sembra indispensabile all'attuazione di una politica investigativa. L'attuale ruolo del comitato esecutivo in sede di gestione ha bisogno a sua volta di essere precisato e ribadito, ed eventualmente sancito nel manuale.

4.2. Controllo e direzione delle inchieste e delle operazioni

Resta difficile esprimere una valutazione generale sulla gestione dei fascicoli, in quanto la prassi continua a divergere da un settore all'altro. Queste divergenze sono il frutto non tanto della diversa natura delle attività dei singoli settori, quanto della confusione tra le attività investigative e le mansioni di coordinamento/assistenza per le quali valgono le stesse procedure. Il volume di lavoro, il numero di fascicoli in fase di valutazione o di trattamento, la durata di trattamento di un fascicolo variano quindi sensibilmente da un investigatore o da un settore all'altro, e non è possibile avere un quadro preciso della situazione.

L'OLAF non ha inoltre ancora completato il lavoro di liquidazione del passato, rispetto al quale la principale difficoltà consiste nel riassorbire il volume di fascicoli di inchiesta accumulati e non trattati. Questo compito è reso più arduo dalla partenza di un certo numero di investigatori, i cui fascicoli erano gestiti secondo i vecchi metodi.

La tabella seguente fornisce indicazioni complessive sull'attività dei servizi. Da queste cifre emerge che il numero di nuovi fascicoli aperti ha registrato una notevole accelerazione dal 1999. Inoltre, l'aumento del numero di fascicoli chiusi rispetto a quelli nuovi testimonia, a livello quantitativo, dello sforzo di liquidare le pendenze.

Attività investigative dell'OLAF

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Un esame più approfondito delle statistiche tratte dal CMS mette in evidenza che questi sforzi per riassorbire il carico di lavoro pregresso avvengono a scapito della gestione dei nuovi fascicoli: si può infatti rilevare che nell'aprile 2002 i compiti di valutazione segnavano un forte ritardo, in quanto tra i fascicoli in fase iniziale:

- 120 erano stati aperti meno di sei mesi prima,

- 51 tra sei e dodici mesi prima,

- 25 più di dodici e meno di diciotto mesi prima,

- 11 più di diciotto e meno di ventiquattro mesi,

- 63 più di due anni e meno di tre anni prima,

- 16 fascicoli più di tre anni e meno di quattro anni prima.

Gli sforzi dispiegati dall'OLAF per porre in essere strutture e procedure in grado di migliorare il controllo e la corretta gestione delle inchieste vanno proseguiti e intensificati. Servono in particolare le misure seguenti:

- sviluppare gli strumenti di gestione delle inchieste non meno che delle risorse umane attorno al CMS, il quale deve diventare una struttura orizzontale per qualsiasi attività operativa, nonché preparare la creazione di un servizio di cancelleria,

- rafforzare il comitato direttivo che deve attuare la politica investigativa, badare all'applicazione delle priorità, gestire le risorse e migliorare la coesione tra i servizi, nonché disporre esso stesso di una struttura e di una direzione permanente, oltre a coordinare eventualmente le inchieste esterne e quelle interne,

- rielaborare il manuale sotto il controllo dell'unità "Magistrati", per distinguere e precisare, da un lato le procedure di inchiesta e le procedure di coordinamento/assistenza, dall'altro le funzioni di valutazione e le funzioni investigative.

4.3. Controllo della regolarità e tutela dei diritti individuali

Per quel che riguarda l'attività investigativa vera e propria, il legislatore ha fissato obiettivi in materia di rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.(28). Questa esigenza è stata peraltro rammentata di recente in una comunicazione del mediatore al direttore dell'OLAF. Una soluzione veramente soddisfacente sarebbe la creazione di un organo eserciti un controllo giudiziario; senza arrivare a tanto, è perlomeno urgente completare il manuale introducendo precise norme procedurali al riguardo (cfr. 2. il capitolo II.1.1).

4.3.1. Unità "Magistrati"

Fin dalle prime riunioni del 1999, il comitato di vigilanza aveva appoggiato il suggerimento comitato degli esperti indipendenti(29) di riprendere il tentativo dell'UCLAF di assumere agenti tra i magistrati nazionali, affinché "i fascicoli [vengano] presentati in una forma ricevibile e ammissibile dai tribunali degli Stati membri". L'unità è quindi stata istituita con decisione 8 settembre 2000 del direttore dell'Ufficio, con l'obiettivo, da un lato di garantire relazioni consone con le autorità giudiziarie, dall'altro di contribuire a potenziare la dimensione giudiziaria delle attività operative dell'Ufficio. L'OLAF si prefigge pertanto di disporre di un'esperienza di tutti i sistemi nazionali, e attualmente 9 ordinamenti giuridici sono rappresentati all'interno dell'unità. Per gli altri, sono in corso le necessarie assunzioni. Uno Stato membro non ha invece dato la propria autorizzazione a mettere a disposizione dell'OLAF i magistrati che erano stati assunti(30).

L'inserimento di questa unità nella compagine complessiva dell'OLAF si è scontrata con qualche difficoltà. Collocata originariamente nella direzione A "Legislazione e affari giuridici", all'inizio del 2002 essa è stata posta alle dirette dipendenze del direttore generale per sottolineare il carattere orizzontale della sua funzione, ma anche per favorire una separazione delle responsabilità di controllo e di gestione delle inchieste. Questa riforma non ha tuttavia regolato la questione della definizione dei compiti dell'unità, e in particolare del suo ruolo in materia di controllo sulla regolarità delle inchieste.

Definire tali compiti si scontra con una prima difficoltà di principio: il legislatore ha affidato al direttore dell'Ufficio le responsabilità di controllo e di gestione delle inchieste, mentre un controllo indipendente deve essere esterno. L'interessante tentativo prospettato dall'OLAF di disgiungere, a livello dell'organizzazione interna, le funzioni di gestione e quelle di controllo comporta limiti pratici e giuridici.

La difficoltà principale di una definizione del genere risiede tuttavia nelle imprecisioni che permangono in ordine alle varie missioni e funzioni dell'OLAF, nonché al loro modo di articolarsi: valutazione, inchiesta, coordinamento/assistenza e verifica delle misure conseguenti, con un ruolo diverso dell'unità per ciascuna di queste funzioni. Inoltre, resta altresì da definire l'articolazione di queste varie funzioni con l'azione dei partner dell'OLAF, delle istituzioni e degli Stati membri, altro ambito nel quale l'unità dovrebbe svolgere un ruolo di rilievo. L'indispensabile consolidamento del ruolo dell'unità di consulenti giuridici presuppone che queste difficoltà vengano risolte.

4.3.2. Protezione dei dati individuali

Il comitato continua a prestare estrema attenzione ai problemi inerenti alla protezione dei dati individuali ed esamina i reclami inviati al direttore dalle persone soggette alla giurisdizione dell'OLAF, reclami di cui il comitato stesso riceve copia. Esso esamina altresì l'esito dato a ogni singolo reclamo, oltre ai provvedimenti generali presi a tal fine dall'Ufficio.

Il comitato ha quindi preso atto della nomina, intervenuta il 1o febbraio 2002, di un delegato dell'OLAF alla protezione dei dati, in applicazione dell'articolo 24 del regolamento (CE) n. 45/2001, e rileva che il controllore comunitario della protezione dei dati dovrebbe essere nominato entro la fine del 2002.

4.4. Efficacia delle misure conseguenti

L'obiettivo di un'incisiva tutela dei diritti finanziari, e in particolare di un'efficacia investigativa, traspare da ogni disposizione del regolamento (CE) n. 1073/1999, e negli articoli 9 e 10 il legislatore ha fissato le modalità secondo le quali le misure conseguenti alle indagini vanno applicate "nei procedimenti amministrativi o giudiziari dello Stato membro" per le inchieste esterne, nonché "sul piano [in particolare] disciplinare e giudiziario" per le inchieste interne. Infatti, le misure conseguenti effettivamente prese in seguito alle inchieste costituiscono un criterio fondamentale per valutare i risultati delle attività dell'OLAF e, nel contempo, per evidenziare la finalità dell'azione dell'Ufficio.

L'OLAF ha tenuto conto di questa volontà del legislatore a livello del proprio organigramma, creando all'interno della direzione A una struttura preposta al monitoraggio delle misure amministrative e finanziarie, mentre la verifica dei provvedimenti presi a livello giudiziario è affidata all'unità "Magistrati". Nella pratica, tuttavia, le constatazioni del comitato illustrate nel suo secondo rapporto d'attività in ordine all'insufficienza delle misure conseguenti alle inchieste interne (punto 3.1) e alle inchieste esterne (punto 3.2), sostanzialmente restano tuttora valide.

Da un lato, l'applicazione di misure conseguenti dipende - per definizione - dalla qualità dell'inchiesta e in particolare dal contenuto della relazione finale e delle raccomandazioni che, ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1073/1999, essa deve comportare. Al riguardo il comitato non ha potuto riscontrare miglioramenti.

Dall'altro, l'OLAF stenta a definire in quale modo sia possibile accertarsi dell'applicazione delle misure conseguenti. Abbiamo già visto che le competenze dell'unità "Magistrati" non erano ancora state fissate con precisione e che l'articolazione tra inchieste interne dell'OLAF e procedimenti amministrativi e disciplinari delle istituzioni formava ancora oggetto di discussione.

È inoltre spesso difficile, per svariati motivi, verificare l'applicazione di misure conseguenti per operazioni di coordinamento/assistenza. La responsabilità di monitorare le misure amministrative e giudiziarie spesso incombe in primo luogo alle autorità nazionali. Per quel che riguarda le misure finanziarie e di recupero di fondi, il problema della ripartizione di competenze tra l'OLAF e i servizi della Commissione (ordinatori, DG BUDG, servizio giuridico) a tutt'oggi non è regolata. La situazione giuridica può inoltre complicare notevolmente l'applicazione di misure finanziarie, se non vengono chiaramente individuate le responsabilità a livello di gestione.

Occorre pertanto consolidare i provvedimenti organizzativi presi dall'OLAF per verificare l'applicazione delle misure conseguenti:

- chiarendo la definizione di questa attività al tempo stesso a livello organizzativo, in particolare distinguendo le misure conseguenti alle inchieste e quelle conseguenti a operazioni di coordinamento/assistenza, nonché a livello delle relazioni di indagine e delle raccomandazioni,

- chiarendo la ripartizione delle competenze tra l'OLAF e i suoi partner,

- definendo i mezzi e le risorse da assegnare per l'esercizio delle rispettive competenze stabilite,

- migliorando le misure di accompagnamento del recupero delle somme frodate da parte degli Stati membri e ponendo in essere un monitoraggio del recupero dei fondi indebitamente impegnati nel quadro delle spese dirette [cfr. il Libro bianco, prima parte: Riforma della Commissione, doc. COM(2000) 200 def./2, nonché la seconda parte, doc. COM(2000) 200 del 5 aprile 2000, azione n. 96 - Gestione più efficace del recupero dei fondi indebitamente versati. Cfr. altresì la comunicazione 13 dicembre 2000 della sig.ra Schreyer alla Commissione, doc. SEC(2000) 2204/3 del 12 dicembre 2000].

CAPITOLO III

VALUTAZIONE ISTITUZIONALE

Sotto il profilo del contesto istituzionale, la transizione dall'UCLAF all'OLAF ha portato a stabilire relazioni dirette dell'OLAF con gli Stati membri e le istituzioni. Il quadro di tali relazioni, come rilevato dal comitato nel suo secondo rapporto d'attività(31), è stato tratteggiato nelle linee essenziali, ma l'OLAF deve ancora superare numerosi ostacoli e regolare parecchi problemi per dare piena attuazione alla volontà del legislatore di instaurare i presupposti istituzionali per la completa indipendenza operativa.

Nei confronti degli Stati membri, il legislatore ha fissato i principi per le relazioni tra l'OLAF e le autorità nazionali nei considerando 3, 13 e 21, nonché all'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1073/1999: sussidiarietà ed efficacia. Nell'ambito del progetto di piattaforma di servizi(32), l'Ufficio ha proceduto a un'analisi dettagliata dei propri compiti e delle proprie funzioni per poter definire e organizzare la sua cooperazione, in particolare con gli Stati membri. In base alle riflessioni sviluppate, si tratta ora di concretare questo progetto.

Nei confronti delle istituzioni, il problema dell'indipendenza dell'OLAF sorge sostanzialmente con riferimento all'attività investigativa interna, che presuppone indagini all'interno stesso delle istituzioni interessate. La natura delle relazioni dell'OLAF con queste istituzioni e la sua politica di comunicazione nei loro riguardi (2) sono determinate dalla concezione che l'OLAF ha della propria funzione e del suo ruolo (1), che è quindi opportuno esaminare in primo luogo. Appare però altresì che questi problemi sorgono in un contesto evolutivo da valutare in funzione della prospettiva di integrare l'OLAF nel nuovo assetto dello spazio giudiziario europeo (3).

1. Funzioni e status dell'OLAF

L'OLAF continua a servirsi, per definire il proprio ruolo, di espressioni quali "servizio collegato alla Commissione"(33) e definisce il proprio status come "misto e complesso"(34), sottolineando che esso dispone di poteri autonomi pur essendo soggetto alle norme interne della Commissione. L'Ufficio non si è ancora espresso in termini precisi su come le sue varie funzioni si articolino. Il progetto di piattaforma di servizi testé citato, a termine dovrebbe contribuire a chiarire questo punto.

Per il legislatore, lo status dell'OLAF deve servire in particolare a permettere di raggruppare entro una stessa struttura tutte le funzioni(35) in materia di lotta contro le frodi(36), per favorire una sinergia fra tali funzioni all'interno di un sistema pluridisciplinare. Una struttura del genere dovrebbe permettere altresì di accogliere personale altamente qualificato per tutte queste mansioni, definite come segue dal regolamento (CE) n. 1073/1999:

- competenze investigative conferite alla Commissione dalla normativa comunitaria e dagli accordi vigenti (articolo 1, paragrafo 1, del regolamento); dato che il regolamento ha trasferito all'OLAF l'esercizio di competenze assegnate alla Commissione [si tratta delle competenze in materia di indagini esterne definite dall'articolo 3 del regolamento rinviando ai regolamenti (CE, Euratom) n. 2185/96 e (CE Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, nonché ai regolamenti settoriali], ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2, questa funzione viene esercitata in stretta collaborazione con le autorità competenti degli Stati membri,

- all'interno delle istituzioni, degli organi e degli organismi istituiti dai trattati o in base ai medesimi, l'Ufficio svolge le inchieste amministrative destinate a lottare contro la frode, la corruzione e qualsiasi altra attività illecita che leda gli interessi finanziari della comunità (articolo 1, paragrafo 3, del regolamento); questa competenza di cui il regolamento investe l'OLAF ai sensi dell'articolo 4, riguarda le inchieste interne su fatti gravi connessi con l'esercizio delle funzioni del personale o dei membri delle istituzioni, degli organi e degli organismi, tali da costituire inadempienze passibili di sanzioni disciplinari o penali,

- l'elaborazione e lo sviluppo dei metodi di contrasto della frode, cui l'Ufficio contribuisce preparando iniziative legislative e regolamentari della Commissione (articolo 1, paragrafo 2, ultima parte del regolamento e articolo 2, paragrafo 4, della decisione 28 aprile 1999), competenza esercitata in quanto servizio della Commissione.

Resta infine da rilevare che gli articoli 5 e 6 della decisione 28 aprile 1999 precisano che l'OLAF riceve i mezzi per organizzarsi in modo da poter esercitare le funzioni di cui sopra.

L'attuale struttura dell'OLAF tiene conto di tutte queste varie funzioni. Dato però che il ruolo e le competenze dei diversi servizi non sempre sono definiti in termini precisi, le forme di sinergia tra loro non sono ancora organizzate in modo ottimale e i loro effetti restano spesso limitati a quelli di una semplice giustapposizione, uno stato di cose cui il progetto di piattaforma di servizi dovrebbe permettere di ovviare.

La sinergia tra le funzioni legislative e operative risulta indubbiamente favorita dalla coesistenza, all'interno della direzione A, da un lato delle unità "Legislazione" e "Programma di lavoro", dall'altro delle unità incaricate delle misure conseguenti alle risultanze delle inchieste. Un'organizzazione del genere permette comunque di limitare il pericolo di contaminazione descritto dal comitato nel suo primo rapporto d'attività(37): ovvero quello che il nesso di dipendenza nei confronti della Commissione, necessario nell'attività legislativa, si estenda all'attività investigativa. All'interno della direzione A, sono favoriti i punti di contatto tra la verifica dei provvedimenti conseguenti e l'attività legislativa; la verifica dei provvedimenti conseguenti all'attività investigativa viene però esercitata secondo un'autonomia che limita i rischi di contaminazione.

Manca inoltre ancora una definizione completa e precisa delle attività di verifica delle misure conseguenti, e resta da sistematizzare il modo in cui questo aspetto può contribuire a orientare l'attività legislativa.

I contatti che potrebbero risultare utili tra i servizi "legislativi" e le attività investigative della direzione B, sono poi resi difficili dalla compartimentazione ereditata dal periodo precedente, che non è ancora completamente venuta meno e che contribuisce a mantenere le differenze statutarie tra il personale della direzione A, composto in genere da funzionari, che lavorano in collegamento con i funzionari della Commissione, e il personale della direzione B, formato perlopiù da agenti temporanei.

La sinergia tra le funzioni investigative interne e le funzioni di monitoraggio delle misure amministrative conseguenti dovrebbe permettere di trarre le conseguenze dagli addebiti di tipo regolamentare o finanziario emersi dalle inchieste. Essa si fonda sulla qualità della cooperazione tra la direzione B e la direzione A, investite rispettivamente di questi due ruoli. Essa presuppone altresì che le funzioni di verifica delle misure amministrative da parte dell'OLAF siano state definite con precisione e chiaramente distinte dalle responsabilità che la Commissione ha mantenuto, per esempio in materia di recupero di fondi o di liquidazione dei conti. Questi aspetti formano ancora oggetto di discussione ma dovrebbero essere avviati prossimamente a soluzione, laddove resteranno da valutare l'onere di lavoro e le risorse che esse implicano.

Inoltre, la vicinanza delle funzioni investigative esterne e interne rischia di essere di ostacolo a questa sinergia, in quanto può provocare diffidenze da parte dei funzionari della Commissione nei confronti degli investigatori dell'OLAF, qualora vi fosse confusione tra la ricerca di elementi probatori nel quadro di inchieste esterne e di inchieste interne. Sarebbe quindi opportuno separare in modo più palese queste due funzioni(38).

La sinergia tra le funzioni di raccolta e analisi delle informazioni e le funzioni investigative dovrebbe risultare favorita dal recente insediamento della direzione "Intelligence". La funzione di raccolta e di analisi dell'informazione fornisce strumenti di lavoro sia agli investigatori dell'OLAF che all'attività in materia di legislazione o programma di lavoro, o ancora alle autorità nazionali, permettendo nel contempo di ottenere informazioni da questi partner. Accentrare questa raccolta e questa analisi dovrebbe permettere di migliorare il trattamento e la diffusione dell'informazione.

Attualmente, tuttavia, l'OLAF non dispone ancora di intelligence strategica; quanto all'intelligence operativa, è ancora la direzione B a farsene carico in larga parte. In mancanza di una definizione chiara delle relazioni dell'OLAF con le istituzioni, è difficile valutare quale potrebbe essere il contributo dell'OLAF in questo campo.

2. Relazioni con le istituzioni

Le incertezze dell'OLAF circa la propria funzione si sono rispecchiate nelle sue relazioni con le istituzioni sul piano operativo (funzione interistituzionale dell'OLAF in materia di indagini interne)(39) non meno che a livello organico (ruolo dell'OLAF nelle relazioni interistituzionali e nelle operazioni esterne), senza perdere di vista che la tematica della comunicazione dell'OLAF con le istituzioni, in quanto argomento politicamente sensibile, ha destato un particolare genere di problemi.

2.1. Funzione interistituzionale dell'OLAF in materia di inchieste interne

In materia di inchieste interne, il regolamento (CE) n. 1073/1999 ha istituito una nuova competenza per l'OLAF all'interno delle istituzioni, degli organi e degli organismi. Dato che l'esercizio di questa competenza richiede, in linea di principio, la modifica dello statuto dei funzionari, la quale è però improbabile nel breve periodo, si è deciso di fondare questa base giuridica su "decisioni" prese da ciascuna istituzione e da ciascun organo, e di inquadrare queste decisioni in un "accordo interistituzionale". È un sistema adottato "in attesa della modifica dello statuto"(40), ed eventualmente del regolamento finanziario, i quali dovrebbero precisare le modalità secondo cui la responsabilità dei funzionari e agenti comunitari può essere messa in causa, ma anche la posizione e il ruolo dell'OLAF all'interno del dispositivo.

Dato che le modifiche dello statuto e del regolamento finanziario sono tuttora in corso, il ruolo dell'OLAF nel dispositivo non ha ancora potuto essere definitivamente chiarito. I progetti allo studio prevedono del resto di precisare il ruolo dell'OLAF in quest'ambito e di regolare la ripartizione delle competenze con altri organi o servizi di nuova creazione, che saranno chiamati a svolgere un ruolo in questa materia (ufficio d'inchiesta e di disciplina "IDOC" istituito con la decisione del 19 febbraio 2002 della Commissione; istanza delle irregolarità finanziarie "TIF" da creare presso ciascuna istituzione in base all'articolo 66, paragrafo 4, del progetto di nuovo regolamento finanziario). Si prevede addirittura di modificare gli strumenti giuridici sottesi alla creazione dell'OLAF(41).

Considerate queste difficoltà, risulta quindi difficile per l'OLAF definire giuridicamente i contorni e i limiti del proprio ruolo, non meno che precisare la sua posizione nel dispositivo.

A ciò si aggiungono difficoltà di ordine pratico. L'inserimento dell'OLAF nel dispositivo inteso a mettere in causa le responsabilità dei funzionari comunitari è stato infatti intralciato dalle lacune in sede di gestione delle inchieste rilevate nel capitolo II.2: tempi lunghi dei procedimenti; contestazione della validità delle prove o dei rapporti di indagine.

La durata delle inchieste interne, cui per molto tempo non erano state destinate le risorse necessarie - in quanto questa attività non veniva ritenuta prioritaria - ha costituito un ulteriore ostacolo pratico a una fattiva cooperazione dell'OLAF ai procedimenti disciplinari. Quando constatavano che un'inchiesta dell'OLAF durava in genere più di un anno, le istituzioni si mostravano reticenti ad avvalersi dei suoi servizi, nell'interesse di una buona amministrazione.

Il valore probatorio degli atti di indagine dell'OLAF, in particolare dei verbali d'audizione o di interrogatorio, è stato regolarmente contestato dalle persone soggette alla sua giurisdizione, per le condizioni in cui gli atti venivano stilati. Per far fronte a queste difficoltà si sono presi dei provvedimenti (cfr. il capitolo II.1.1). Per il momento, il comitato non dispone ancora di elementi che permettano di valutare se le disposizioni del manuale adottate dal direttore per risolvere questi problemi abbiano sortito effetti positivi. Sembra che le istituzioni potrebbero esitare a ricercare mezzi di prova il cui valore probatorio non sarebbe garantito.

Il comitato non dispone poi di molti elementi che consentano di valutare le misure prese dalle istituzioni in seguito ai rapporti investigativi trasmessi loro dall'OLAF, sulla base dell'articolo 9, paragrafo 4, del regolamento, non essendo ancora stato informato dall'OLAF, come pure prevede l'articolo 11, paragrafo 7, delle reazioni o della mancata reazione delle istituzioni alle raccomandazioni formulate in quei rapporti. Il comitato ha constatato altresì che finora solo il Parlamento europeo e la Commissione hanno dato attuazione all'obbligo di informare l'Ufficio di eventuali casi di frode, conformemente all'articolo 7, paragrafi 1 e 3. Vanno tuttavia ricordati in questa sede la domanda formulata dal CES nel gennaio 2000, in seguito alle ripetute ingiunzioni del Consiglio e del Parlamento, nonché la trasmissione all'OLAF, da parte della Corte dei conti, di un documento diffuso da un funzionario in cui si denunciavano illeciti penali.

In definitiva, il contributo dell'OLAF ai procedimenti amministrativi interni delle istituzioni e degli organi a carico di loro membri, funzionari e agenti, dei quali venga messa in causa la responsabilità, non può ancora formare oggetto di un'adeguata valutazione per motivi inerenti sia al carattere incompleto del quadro giuridico sotteso a questi procedimenti (statuto), sia alla mancanza di dati sugli effetti dei nuovi metodi e delle nuove strutture posti in essere dall'OLAF (funzionamento). Andrebbe inoltre chiarito il campo d'azione dell'OLAF rispetto ai procedimenti amministrativi e disciplinari condotti all'interno delle istituzioni, per evitare i rischi di confusione o addirittura di contraddizione.

2.2. Posizione dell'OLAF nelle relazioni interistituzionali

La formula adottata dal legislatore in merito al ruolo dell'OLAF, al fine di trasferire le competenze antifrode dalla Commissione all'OLAF e di favorire una sinergia tra le funzioni legislative e quelle operative, si fonda su un dualismo di funzioni e regimi. In pratica, questo dualismo ha generato confusioni circa la posizione dell'OLAF nelle relazioni interistituzionali, in particolare con riferimento alla Commissione e al Parlamento. L'obiettivo di indipendenza dell'Ufficio ha dovuto tener conto non solo dei principi di responsabilità e di controllo democratico, ma anche dei vincoli inerenti alla situazione dell'Ufficio nella struttura amministrativa e di bilancio della Commissione.

2.2.1. Relazioni OLAF - Commissione

Per la Commissione, l'insediamento dell'OLAF nella sua struttura amministrativa e di bilancio ha posto un problema di principio, vale a dire quello della responsabilità politica sulle attività dell'OLAF, oltre a numerosi problemi pratici di adeguamento della normativa interna alla specifica situazione di indipendenza dell'OLAF.

Il problema di principio è stato risolto in tempi relativamente brevi. Da un lato la Commissione ha affidato a un commissario, la sig.ra Schreyer, il settore della tutela degli interessi finanziari e della lotta contro le frodi ai danni del bilancio comunitario. Essa esercita la responsabilità politica sulle competenze legislative e strategiche della Commissione in materia di tutela degli interessi finanziari, con l'assistenza dei servizi competenti dell'OLAF. Quanto alle attività operative dell'OLAF, regolate dal principio di indipendenza, la responsabilità del commissario consiste sostanzialmente nel mettere a disposizione i mezzi e le condizioni materiali per garantire questa indipendenza, in particolare in termini di bilancio e di risorse umane. Il comitato ha avuto modo di rilevare nei suoi due primi rapporti d'attività che l'esercizio di questa responsabilità era stato organizzato celermente. Per quel che riguarda il terzo periodo di funzionamento esaminato in questa sede, si è sottolineato in precedenza che la mancata fissazione di priorità specifiche per l'OLAF aveva determinato una situazione di squilibrio, nella quale si sono imposte le priorità della Commissione per il progetto preliminare di bilancio 2003.

Da un lato, con riferimento alla situazione dell'OLAF nella struttura amministrativa della Commissione, la questione di principio ha potuto essere risolta nel corso di incontri la sig.ra Schreyer (nel novembre 2000) e con il sig. O'Sullivan (nel gennaio 2001), come precisato dal comitato nel suo secondo rapporto d'attività(42): "si è deciso che sarebbe stato elaborato un codice di condotta delle relazioni tra l'OLAF e la Commissione, per dare un'interpretazione costruttiva delle ambiguità che il primo rapporto del comitato ha individuato nello status dell'OLAF". L'attuazione tuttavia di questo orientamento politico si è però rivelata laboriosa e non ha potuto essere definitivamente risolta. Dopo che l'OLAF aveva proceduto a elaborare un progetto di codice di condotta, sulla scorta di un inventario di tutti gli aspetti relativi alla cooperazione con la Commissione e i suoi servizi, in definitiva si è deciso che le disposizioni riguardanti il funzionamento dell'OLAF, in quanto servizio investigativo indipendente, e gli aspetti relativi alla sua amministrazione e gestione sarebbero state allegate al manuale. Le questioni riguardanti le competenze dell'OLAF in quanto servizio della Commissione o le relazioni interservizi avrebbero dovuto essere regolate in un quadro diverso, per esempio con un memorandum d'intesa.

Tali spiacevoli tergiversazioni sono dovute probabilmente a vari motivi, quali le legittime preoccupazioni del servizio giuridico della Commissione, cui spetta la competenza esclusiva di rappresentare l'OLAF in giustizia, in caso di ricorso giudiziario contro l'Ufficio, ma anche alla reticenza con cui alcuni servizi della Commissione accolgono le peculiarità dello status dell'OLAF, nonché alla scarsa tempestività con cui l'OLAF stesso mostra di sapersi dotare delle strutture e dei mezzi necessari per gestire il suo status specifico in materia di esecuzione del bilancio e di politica del personale, quantunque questa possibilità sia espressamente prevista dall'articolo 6 della decisione (CE) n. 352/1999.

Si tratta di uno stato di cose che ha comunque conseguenze molto dannose, come si evince dall'esempio seguente, relativo all'attuazione del regolamento (CE) n. 1049/2001 in materia di accesso del pubblico ai documenti comunitari, nella fattispecie documenti relativi alle inchieste dell'OLAF. La Commissione aveva infatti delegato al direttore dell'Ufficio la competenza per rispondere alle domande confermative di documenti riguardanti inchieste dell'OLAF, sottoponendo però nel contempo l'esercizio di tale competenza al preventivo accordo del proprio servizio giuridico. La decisione della Commissione manifestamente non teneva conto del fatto che tale competenza del direttore dell'Ufficio figurava già tra i poteri assegnatigli dal legislatore nel quadro della gestione delle inchieste, e che l'"obbligo" di consultare il servizio giuridico permetteva a quest'ultimo un'ingerenza nello svolgimento delle indagini. Si è cercato un modus vivendi, affinché l'indipendenza investigativa dell'OLAF non venisse rimessa in causa in questo ambito(43). Il direttore dell'OLAF non ha però escluso di formare un ricorso giurisdizionale per ottenere il rispetto dell'indipendenza delle proprie inchieste.

2.2.2. Relazioni OLAF - Parlamento

A giudizio del Parlamento l'OLAF occupa una posizione di estremo rilievo nel dispositivo di tutela degli interessi finanziari comunitari, tutela in ordine alla quale rivendica il Parlamento e assume la responsabilità nei confronti del contribuente comunitario. Accanto alle sue prerogative di colegislatore, il Parlamento nei confronti dell'OLAF poteri di controllo e di autorizzazione in materia di bilancio. Il Parlamento, fautore esso stesso del principio di indipendenza dell'OLAF, dovrebbe favorirne l'esercizio. Esso colloca però questa indipendenza nel suo quadro istituzionale e la concepisce come un'indipendenza funzionale che non affranca l'OLAF dagli obblighi e dalle responsabilità inerenti all'assetto istituzionale.

In materia di controllo di bilancio, il Parlamento si reputa in diritto di chiedere che l'OLAF gli fornisca le informazioni e i documenti necessari all'esercizio del suo controllo, come avviene per tutte le istituzioni e tutti gli organi comunitari. Questa prerogativa del Parlamento non dovrebbe tuttavia rimettere in causa l'efficacia e l'indipendenza dell'azione dell'OLAF in campo investigativo, che il Parlamento medesimo ha voluto instaurare. Avrebbe dunque dovuto essere possibile definire modalità per l'esercizio di questo controllo che tengano conto delle esigenze dell'inchiesta e dei diritti delle persone soggette alla giurisdizione dell'OLAF. Nella pratica, tuttavia, la comunicazione di documenti e informazioni al Parlamento è stata oggetto di gravi tensioni, soprattutto quando le richieste di informazioni da parte del Parlamento miravano a mettere in causa la responsabilità politica della Commissione.

In materia di autorizzazione di bilancio, il Parlamento, unitamente al Consiglio e su proposta della Commissione, concede gli stanziamenti e i posti in organico necessari al funzionamento dell'OLAF. Per esercitare tale responsabilità, il Parlamento desidera ottenere dall'OLAF gli elementi su cui si fondano le sue previsioni di fabbisogno, e conoscere in particolare gli obiettivi e le priorità dell'Ufficio per i singoli esercizi di bilancio.

Il fatto che l'OLAF non sia stato in grado, per via del riassetto in corso, di precisare i propri obiettivi e le basi su cui poggiavano le sue previsioni di fabbisogno per gli esercizi 2000 e 2001 ha creato alcuni problemi al Parlamento, per risolvere i quali quest'ultimo ha deciso di fissare esso stesso determinati obiettivi [che ha ritenuto di poter desumere dal regolamento (CE) n. 1073/1999] e di congelare gli stanziamenti corrispondenti alla creazione di nuovi posti.

Nel suo rapporto annuale per l'esercizio 2000 (punto 7.44), la Corte dei conti ha ritenuto al riguardo che "il carattere condizionale delle assegnazioni limita al tempo stesso l'indipendenza del direttore e quella dell'Ufficio nel suo complesso". Il comitato di vigilanza ha prestato estrema attenzione a tale aspetto dell'indipendenza e ha rilevato che l'impostazione del Parlamento non mirava a contrastare la realizzazione di obiettivi fissati dall'OLAF per la propria gestione, ma anzi a liberare l'OLAF da vincoli e da rigidità imputabili alla vecchia struttura.

Ad ogni buon conto, i posti e gli stanziamenti congelati sono stati sbloccati nell'autunno 2001, in base a un parere del comitato di vigilanza.

L'assenza però di vere priorità per il progetto preliminare di bilancio 2003 potrebbe creare difficoltà agli organi di decisione.

2.2.3. Relazioni OLAF - Corte dei conti

Le relazioni dell'OLAF con la Corte europea dei conti comportano due aspetti distinti.

Da un lato, la Corte ha concluso con l'OLAF un accordo ai sensi del quale essa comunica sistematicamente al secondo qualsiasi informazione e documento relativi a possibili frodi e irregolarità che essa raccoglie nel quadro dei suoi controlli e delle sue verifiche contabili, non appena ne viene a conoscenza. Da parte sua, nel quadro della propria attività di intelligence, l'OLAF intende sfruttare sistematicamene i rapporti e pareri della Corte dei conti per le proprie analisi di rischio.

D'altro canto, nel quadro dei suoi controlli e delle sue verifiche contabili, la Corte dei conti è condotta a valutare in modo globale o settoriale l'attività dell'OLAF nei propri rapporti speciali o nel rapporto annuale generale.

Nel suo rapporto 8/98 la Corte ha per esempio tracciato il bilancio dell'attività dell'UCLAF, dando in tal modo un ampio contributo alla riforma da cui è scaturito l'OLAF. La Corte segue con la massima attenzione l'esito dato a quel rapporto e il comitato di vigilanza ha insistito a più riprese sul fatto che i miglioramenti caldeggiati dalla Corte e