<r -ir 
ir ir 
<r -ir COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 08.05.1996 
COM(96) 192 def. 
La comunicazione commerciale nel mercato interno 
Libro verde della Commissione 

Indice 
Relazione 
Introduzione 2 
Parte I. La comunicazione commerciale nella Comunità europea 5 
Sìntesi 5 
Gli obiettivi del mercato interno 5 
Gli altri obiettivi comunitari da raggiungere 15 
Parte II. Valutazione della necessità di un'azione comunitaria 20 
Sintesi 20 
Motivi per cui esistono o si creano nuove barriere nel mercato interno 20 
Rischio di incompatibilità delle misure comunitarie 24 
Parte III. Valutazione delle necessità specifiche di un'azione comunitaria 27 
Sintesi 27 
Analisi preliminare 27 
Necessità di un ulteriore esame dei potenziali ostacoli di carattere normativo 38 
Necessità di un meccanismo di notifica tempestiva 42 
Parte IV. Proposte per la consultazione 43 
Sintesi 43 
Una metodologia per ottenere una valutazione più uniforme 43 
Miglior coordinamento e informazione a livello europeo 48 
Note 51 
>,£_ 
Documento di lavoro dei servizi 
Viene fornito separatamente un documento di lavoro, elaborato dai servizi della Commissione, 
nel quale sono esposti i risultati della ricerca su cui si fonda il presente Libro verde. Tale 
documento si articola in due parti: la prima identifica i criteri da applicare per valutare gli 
effetti prodotti dalla regolamentazione del mercato interno sulla comunicazione commerciale, 
mentre la seconda consiste in una serie di tabelle che riepilogano le normative nazionali in 
vigore nei singoli Stati membri. 
,4 
i 
RELAZIONE 
Obiettivo 
Nel novembre 1992, la Commissione ha deciso di riesaminare la sua politica futura in 
materia di comunicazione commerciale e di rendere noti al pubblico i risultati 
dell'analisi sotto forma di Libro verde. Quest'iniziativa ha lo scopo di raccogliere il 
parere del Parlamento europeo, degli Stati membri e degli ambienti interessati in 
merito a proposte tese in primo luogo a garantire la compatibilità di eventuali future 
iniziative prese a livello comunitario con altre iniziative o politiche della Comunità e in 
secondo luogo a definire una strategia adeguata in base alla quale la Commissione 
possa valutare i problemi di compatibilità che possono insorgere tra talune misure 
nazionali e il diritto comunitario. 
Campo di applicazione 
Il termine comunicazione commerciale si riferisce a tutte le forme di pubblicità, 
marketing diretto, sponsorizzazione, promozione delle vendite e relazioni pubbliche 
volte a promuovere prodotti e servizi (l'imballaggio non è contemplato per i motivi 
descritti nell'introduzione). Con l'evoluzione della società dell'informazione le nuove 
forme di comunicazione commerciale acquisteranno senza dubbio una sempre maggiore 
importanza in questo settore. 
Principali risultati preliminari 
Tra i lavori preparatori intrapresi in vista della stesura del presente Libro verde 
figurano un esame integrale delle disposizioni legislative vigenti in ogni Stato membro, 
un'esauriente analisi di mercato e diverse ricerche. Dai risultati degli studi, esposti in 
modo approfondito nel documento di lavoro1 si possono trarre cinque conclusioni 
principali: 
(1) I servizi di comunicazione commerciale transfrontaliera sono un fenomeno in 
crescita in tutto il mercato interno. 
(2) Attualmente, le differenze tra le normative nazionali potrebbero costituire un 
ostacolo per le imprese che desiderano offrire tali servizi al di fuori del territorio 
nazionale e comportare inoltre difficoltà per i consumatori che cerchino di 
ottenere riparazione per servizi di comunicazione transfrontalieri non conformi 
alla legge. 
(3) In futuro, quando un maggior numero di servizi di comunicazione circolerà 
attraverso le frontiere, alcune di queste divergenze tra i quadri normativi degli 
Stati membri potrebbero originare barriere. 
(4) Il rischio di tali differenze normative suscettibili di originare barriere può essere 
accentuato dalla comparsa di nuovi servizi messi a punto nell'ambito della 
società dell 'informazione. 
(5) La disponibilità di informazioni in merito alle normative ed agli sviluppi del 
mercato acquista crescente importanza a livello nazionale e comunitario. 
Un nuovo percorso verso una politica della comunicazione commerciale 
Sulla scorta di questi risultati preliminari, il Libro verde descrive alcuni orientamenti di 
base riguardo ai quali le parti interessate sono invitate a presentare eventuali 
osservazioni. 
(1) Potrà essere necessario riesaminare le normative esistenti laddove si rivelino 
un ostacolo per le attività transfrontaliere 
Le differenze tra le normative applicate a livello nazionale possono dare origine a 
problemi per l'offerta di servizi di comunicazione commerciale al di fuori delle 
frontiere nazionali. Infatti, nel corso degli studi si è individuato un certo numero di 
potenziali barriere normative agli scambi di tali servizi tra Stati membri. Il principio 
della libera prestazione di servizi garantisce che uno Stato membro non ponga 
restrizioni ai servizi provenienti da un altro Stato membro se non a determinate 
condizioni particolari. Una restrizione può derivare dall'applicazione aggiuntiva di 
norme nazionali a prestatori di servizi stabiliti sul territorio di un altro Stato membro 
che devono già soddisfare i requisiti previsti dalla legislazione di tale Stato. Dette 
restrizioni potrebbero essere giustificate nell'ambito dell'articolo 59 solo se 
l'applicazione della legislazione nazionale fosse dovuta a motivi di primaria importanza 
relativi al pubblico interesse e se le restrizioni fossero proporzionali a tali motivi o nel 
caso i requisiti previsti dalla legislazione nazionale non fossero contemplati dalla 
legislazione cui sono assoggettati gli operatori nello Stato membro di stabilimento 
(riconoscimento reciproco). Pertanto, in questa situazione giuridica va esaminato in che 
s) ci 
misura le potenziali barriere alla prestazione transfrontaliera di servizi di 
comunicazione commerciale siano ammissibili ai sensi della legislazione comunitaria e 
in particolare se soddisfino la condizione di proporzionalità. 
La parte III del Libro verde definisce tre categorie di potenziali barriere per i servizi di 
comunicazione commerciale oltre frontiera, individuate a partire dalle reazioni 
all'analisi preliminare contenute nelle ricerche: 
Categoria (a): Restrizioni che comportano un divieto assoluto per taluni tipi di attività 
di marketing. 
Categoria (b): Restrizioni che, pur limitando le attività di marketing, non ne vietano 
l'uso. 
Categoria (e): Restrizioni relative a talune categorie di prodotti o tipi di servizi 
specifici. 
L'analisi dettagliata avviata dal presente libro verde può avere come conseguenza 
ultima la soppressione delle misure nazionali che si siano dimostrate incompatibili con 
la normativa comunitaria, ma può determinare anche, se necessario, proposte 
legislative comunitarie. 
(2) Occorre affrontare il potenziale sviluppo di nuove barriere nel mercato 
interno 
La crescita del mercato della comunicazione commerciale transfrontaliera potrebbe 
determinare l'insorgere di nuovi problemi di regolamentazione. Si tratta dunque di 
affrontare il compito impegnativo volto a garantire la messa a punto di un quadro 
giuridico idoneo, armonizzato e di alta qualità in un contesto in continua evoluzione. 
Andranno evitate soluzioni che comportino un'eccessiva regolamentazione e che 
facciano troppo affidamento sulle procedure di infrazione (articolo 169). Si potrebbe 
introdurre un sistema di preallarme atto ad identificare i nuovi sviluppi in materia di 
regolamentazione. Inoltre, una maggiore cooperazione tra le autorità competenti degli 
Stati membri e la Commissione potrebbe evitare il formarsi di nuove barriere. 
(3) Le future misure nazionali e comunitarie vanno formulate compatibilmente 
con il mercato interno e con altri obiettivi comunitari. 
Le politiche concepite al fine di soddisfare necessità derivanti da determinate questioni 
di interesse generale vanno definite con estrema precisione affinché le misure 
normative proposte possano essere orientate specificamente alla realizzazione degli 
obiettivi strategici di fondo. La mancata applicazione di questo criterio può dare 
origine ad effetti potenzialmente controproducenti. 
JL 
Proposte per la consultazione 
Sulla scorta dei risultati degli studi e degli orientamenti summenzionati, la 
Commissione invita tutte le parti interessate a presentare le proprie osservazioni in 
merito alle seguenti proposte: 
/. Per migliorare la valutazione della proporzionalità di ogni futura misura di 
regolamentazione adottata del settore della comunicazione commerciale, la 
Commissione propone una metodologia. 
Con una siffatta metodologia di valutazione le iniziative della Comunità potranno 
essere orientate precisamente verso obiettivi specifici di interesse generale: le 
potenziali ripercussioni sulle politiche di altri settori potranno essere preventivamente 
identificate e ridotte al minimo. A livello nazionale la metodologia potrà inoltre 
dimostrarsi utile per valutare la legittimità di eventuali barriere alle attività del settore 
della comunicazione commerciale. 
//. E ' necessario migliorare il coordinamento e l'informazione a livello europeo 
La Commissione propone di istituire un comitato di rappresentanti degli Stati membri 
incaricato di esaminare le attività che rientrano nella sfera della comunicazione 
commerciale. Il comitato tratterà questioni di carattere generale che dovrebbero servire 
a rendere più trasparente la strategia della Commissione. Il comitato potrà inoltre 
contribuire a salvaguardare la coerenza delle future iniziative nazionali in materia di 
comunicazione commerciale, necessaria per trovare soluzioni che contribuiscano a 
garantire la compatibilità con la legislazione comunitaria. In occasione delle prime 
riunioni, sarà prestata particolare attenzione alla promozione delle vendite ed alla 
sponsorizzazione, attività di comunicazione commerciale identificate negli studi come 
principali cause di difficoltà. 
La maggioranza degli interpellati nel corso delle ricerche ha invitato la Commissione a 
fornire informazioni più accurate riguardo al quadro normativo vigente in tutti i paesi 
della Comunità. La Commissione ha proposto di istituire un punto di contatto centrale 
all'interno della Commissione competente per le informazioni particolari in merito alle 
sue politiche della comunicazione commerciale. Il punto di contatto, inoltre, 
raccoglierà e metterà a disposizione informazioni concernenti la strategia globale della 
,.i 
Commissione tramite il coordinamento e lo sviluppo di migliori canali di 
comunicazione delle informazioni in questo settore. 
/? w 
Avvertenza ai lettori 
La Commissione desidera avviare un processo di consultazione: oltre al Parlamento 
europeo e agli Stati membri, i singoli individui, le imprese, gli organismi o le autorità 
competenti potranno manifestare le proprie osservazioni in merito ali 'analisi ed alle 
proposte presentate nel Libro verde. Si tratta di un processo di consultazione a doppio 
binario nell'ambito del quale potranno esprimere un parere non solo le federazioni e le 
associazioni europee che rappresentano i consumatori e l'industria, ma anche le 
singole parti interessate e le associazioni nazionali. 
La Commissione desidera ricevere osservazioni in merito ali 'analisi e alle proposte 
presentate nel Libro verde entro il 30 ottobre 1996 2 
/> L 
Introduzione 
Nel novembre 1992 la Commissione ha deciso di preparare un Libro verde per 
esaminare le modalità di valutazione globale delle politiche da formulare in materia di 
comunicazione commerciale. 
Il programma strategico della Commissione "Valorizzare al massimo il mercato 
interno"3 ha riconosciuto il ruolo specifico svolto dalla comunicazione commerciale per 
lo sviluppo dello spazio europeo senza frontiere. La politica della Commissione 
relativa alla società dell'informazione4 ha evidenziato l'importanza di elaborare una 
linea di condotta coerente per il settore dei servizi richiesti dalla società europea 
dell' informazione. 
La comunicazione commerciale si può così definire: "Tutte le forme di comunicazione 
volte a promuovere i prodotti, i servizi o l'immagine di un'impresa o di 
un 'organizzazione presso i consumatori finali e/o i distributori. " La definizione si 
riferisce a tutte le forme di pubblicità, marketing diretto, sponsorizzazione, promozione 
delle vendite e relazioni pubbliche. Riguarda inoltre l'uso di tali servizi di 
comunicazione commerciale da parte di tutte le imprese di produzione di beni e 
prestazione di servizi, degli enti pubblici e parastatali, degli istituti di beneficenza e 
delle organizzazioni politiche5. La definizione esclude l'imballaggio6. Ciò non significa 
che non si pongano problemi in questo campo e non esclude pertanto che la 
Commissione ne esamini il relativo quadro normativo. 
Nell'ambito di questo settore, si possono identificare due tipi generali di servizio: 
(i)La gamma dei servizi offerti dal settore della comunicazione commerciale 
("fornitori"). Tra i fornitori figurano le agenzie di pubblicità, le società di marketing 
diretto (tutte le forme), i creatori delle campagne di promozione delle vendite, i media 
buyer (responsabili per l'acquisto di tempi e spazi pubblicitari), le agenzie di 
sponsorizzazione, le società di relazioni pubbliche. Altri servizi vengono offerti da 
"fornitori specializzati", tra cui le agenzie di ricerche di mercato, i produttori di 
filmati pubblicitari, le agenzie di mailing list. I servizi di entrambi i tipi di fornitori 
sono prestati ai clienti ("utenti") interessati ad effettuare tale comunicazione al 
pubblico in generale o a settori di pubblico. 
(ii)La gamma dei servizi offerti dai "vettori" di comunicazione commerciale. I 
prestatori di tali servizi si configurano in una vasta gamma di organizzazioni, tra cui i 
U 
mezzi di informazione (televisione, radio, carta stampata), gli organizzatori di 
manifestazioni sportive e culturali, [fornitori di servizi di poste e telecomunicazioni, le 
società concessionarie di spazi pubblicitari esterni, ecc. e possono offrire i servizi sia 
ai fornitori che agli utenti. 
Il settore della comunicazione commerciale 
Non è possibile attribuire cifre precise alle attività dell'intero settore dei servizi di 
comunicazione commerciale, malgrado la sua rilevanza sia ormai evidente. Per 
numerose attività i dati disponibili sono insufficienti: nel 1993 la spesa pubblicitaria ha 
raggiunto i 45.557 milioni di ECU nell'Unione europea; il settore del marketing diretto 
ha registrato un volume d'affari pari a 26.760 milioni di ECU7; il fatturato complessivo 
delle società di relazioni pubbliche è stato di 1.800 milioni di ECU8. Anche il calcolo 
del numero totale di occupati nel settore risulta problematico, non solo perché si tratta 
di un contesto estremamente frammentato, ma anche perché tra coloro che operano in 
questo campo vi sono numerosi lavoratori autonomi o freelance. Le cifre stimate 
variano tra 155.000 e 250.000 unità per l'Unione nel suo insieme9. Oltre 
all'occupazione generata nell'ambito dei diversi rami del settore, numerosi posti di 
lavoro all'interno delle divisioni di marketing degli utenti vanno ad aggiungersi alla 
cifra totale. Sotto il profilo economico, il settore riveste dunque una considerevole 
importanza sia in termini di produzione che di occupazione. 
Nelle moderne economie dell'Unione, fondate sull'industria e sui servizi, la 
comunicazione commerciale ha il ruolo di promuovere l'identità di una marca e di 
informare i clienti potenziali, rafforzando la presenza sul mercato ed il 
"posizionamento" desiderato per la marca o la società nonché fornendo informazioni 
adeguate sul prodotto o servizio offerto. 
La comunicazione commerciale può rivelarsi un potente fattore di integrazione dei 
mercati nazionali. Strategie vincenti per la diffusione transfrontaliera di una marca nel 
contesto del mercato interno rafforzano gli scambi internazionali assicurando che i 
consumatori sui mercati delle esportazioni siano tenuti inormati in merito ai prodotti ed 
ai servizi offerti dai fornitori degli Stati membri esportatori. Attualmente, in diversi 
settori, il marketing di beni e servizi è gestito esclusivamente da rappresentanti locali o 
filiali dell'impresa titolare della marca. In futuro, tuttavia, con la diffusione dei mezzi 
di informazione transfrontalieri esistenti e l'apertura di nuovi e più efficaci canali di 
comunicazione, è lecito prevedere che un numero sempre maggiore di titolari di 
marche mirerà a comunicare direttamente con i consumatori oltre frontiera. 
Va ricordato che la comunicazione commerciale non è, come spesso si suppone, l'unica 
risorsa per la commercializzazione di beni e servizi, ma è solo uno dei quattro elementi 
dell'insieme di strumenti di marketing a disposizione delle imprese, ossia il "marketing 
mix". (Gli altri sono: il prodotto o il servizio stesso, la sua distribuzione ed il suo 
prezzo.) Il marketing mix viene determinato dalla strategia di diffusione di una marca, 
la quale dipende a sua volta dal tipo di mercato in cui opera il fabbricante o il fornitore 
del servizio. Sono stati identificati sei tipi di mercato per la diffusione di una marca10, 
ciascuno dei quali è caratterizzato da un suo marketing mix e da un insieme di 
strumenti di comunicazione commerciale adattati al contesto concorrenziale interessato. 
La necessità relativa di definire obiettivi precisi, il potere dei distributori sotto il 
profilo della concorrenza ed i diversi valori attribuiti alla marca dai consumatori sono 
tutti elementi che contribuiscono a dare forma al mix della comunicazione commerciale 
utilizzata. 
Programma di studio della Commissione 
Tenuto conto dell'ampia sfera d'azione della comunicazione commerciale, la 
Commissione ha deciso di promuovere l'esecuzione di due studi nel corso del 1993 e 
del 1994: un'analisi comparativa delle norme nazionali nel settore della comunicazione 
commerciale11 ed un'analisi economica/di mercato sulla comunicazione commerciale e 
le strategie di diffusione di una marca11. Oltre a questi due studi, al fine di verificare se 
le divergenze in materia di regolamentazione creino barriere nel mercato interno, la 
Commissione ha intrapreso altre due ricerche, nelle quali si è saggiata l'opinione delle 
diverse parti interessate13. Nell'ambito di una di queste14 sono state" raccolte per iscritto 
informazioni dettagliate in merito agli effetti del mercato interno sulle attività di 
comunicazione commerciale delle imprese e ad eventuali ostacoli identificati dalle 
imprese stesse15. Essa ha anche saggiato l'opinione delle associazioni di consumatori 
sui problemi incontrati dai consumatori o che questi ultimi possono aspettarsi 
d'incontrare in seguito allo sviluppo dei servizi di comunicazione commerciale oltre 
frontiera. Sono pervenute oltre 300 risposte contenenti dati precisi, ai quali si è attinto 
ampiamente per la stesura della parte I e III del presente Libro verde. 
Il secondo studio16, realizzato dalla MRB International Ltd, è stato svolto a mezzo 
fax/telefono, con l'obiettivo preciso di evitare che rispondessero all'"invito a 
presentare un parere per iscritto" esclusivamente le imprese interessate alla 
realizzazione di un mercato interno della comunicazione commerciale o associazioni di 
consumatori che si occupano fondamentalmente di questioni europee piuttosto che 
nazionali o regionali17. 
Nello stesso periodo la Commissione ha promosso un altro studio indipendente non 
collegato al Libro verde sul "futuro dei mezzi di comunicazione e la pubblicità". Gli 
autori dello studio giungono alla conclusione che lo sviluppo di nuovi mezzi di 
comunicazione richiederà la revisione dell'attuale normativa europea relativa alla 
pubblicità. 
Impostazione del Libro verde 
Il presente Libro verde si articola in quattro parti. La parte I definisce il ruolo della 
Comunità nel contesto della comunicazione commerciale. Nella parte II la 
Commissione sostiene la necessità di un'azione. La parte III consiste in un esame 
preliminare dei settori specifici in cui intraprendere tale azione. La parte IV trae alcune 
conclusioni in merito alle quali si invitano gli interessati a presentare le proprie 
osservazioni. 
Il "documento di lavoro dei servizi" qui accluso contiene l'analisi dettagliata su cui si 
basano le proposte formulate nel presente Libro verde. La parte I del documento di 
lavoro fa ricorso a principi economici e imprenditoriali per spiegare il ruolo della 
comunicazione commerciale nel mercato interno, elaborando un'analisi attendibile 
dell'impatto prodotto. La parte II del documento consiste in un'analisi comparativa 
dettagliata, presentata sotto forma di tabelle, delle legislazioni nazionali e degli 
obiettivi che queste si prefiggono di realizzare. 
PARTE I. LA COMUNICAZIONE COMMERCIALE NELLA COMUNITÀ 
EUROPEA 
Sintesi 
I servizi di comunicazione commerciale rientrano nel campo di applicazione della 
legislazione in materia di mercato interno, in particolare le disposizioni relative alla 
libera circolazione dei servizi. Da una valutazione del modo in cui tali servizi si 
svilupperanno nel mercato interno ed un esame dei risultati degli studi emerge che i 
vantaggi del mercato interno non vengono pienamente sfruttati a causa delle differenze 
tra le normative applicate nei diversi Stati membri. Inoltre, l'avvento della società 
dell'informazione determinerà un'espansione della comunicazione commerciale 
transfrontaliera. Poiché il ruolo della Comunità non è limitato al mercato interno, ma 
ha anche altri obiettivi strategici, viene fornita una breve descrizione di questi ultimi e 
della loro attinenza con la comunicazione commerciale. Le parti interessate sono 
invitate ad esprimere un parere in merito a ciascuno di questi punti. 
GLI OBIETTIVI DEL MERCATO INTERNO 
LEGISLAZIONE IN MATERIA DI MERCATO INTERNO 
La comunicazione commerciale e la libera circolazione delle merci 
In talune circostanze, le attività legate alla comunicazione commerciale possono 
beneficiare dell'applicazione dell'articolo 30 del trattato CEE concernente la libera 
circolazione delle merci. Il riconoscimento, da parte della Corte, della relazione 
economica indiretta tra i servizi di comunicazione commerciale e la vendita di merci è 
circostanziato nella sentenza Oosthoek's Uitgeversmaatschappij relativa alla restrizione 
applicata ad una campagna promozionale lanciata da una ditta belga sul mercato 
olandese. La Corte ha stabilito che questo provvedimento comportava una misura 
equivalente ad una restrizione quantitativa come segue: 
"Una normativa che limiti o vieti determinate forme di pubblicità e determinati mezzi 
di promozione delle vendite può essere idonea, pur non condizionando direttamente le 
importazioni, a restringere il volume delle stesse incidendo sulle possibilità di 
distribuzione dei prodotti importati. Non si può escludere che il fatto che l'operatore 
interessato sia costretto ad adottare diversi sistemi di pubblicità o di promozione delle 
vendite a seconda degli Stati membri in cui svolge la sua attività, ovvero a rinunziare 
ad un sistema da lui ritenuto particolarmente efficace, può costituire un ostacolo per le 
importazioni, anche qualora detta normativa si applichi indistintamente ai prodotti 
nazionali ed a quelli importati."18 
Nella causa GB-INNO19, relativa ad una restrizione applicata al contenuto di volantini 
pubblicitari distribuiti in Lussemburgo da un rivenditore belga, la Corte ha stabilito il 
nesso con l'articolo 30 ricordando che la libera circolazione delle merci tra le frontiere 
interne dipende anche dalla libera circolazione delle persone. Poiché l'imposizione di 
un divieto alla pubblicità diretta ai singoli individui di uno Stato limitrofo priverebbe 
questi ultimi dell'incentivo a recarsi oltre frontiera, tale restrizione limiterebbe di 
conseguenza le possibilità delle merci di oltrepassare la medesima frontiera. La 
sentenza dimostra che il ruolo informativo della comunicazione commerciale è 
riconosciuto dal diritto e che le restrizioni alla pubblicità relativa a merci vanno 
esaminate alla luce dell'articolo 30. 
Questo vantaggio sotto il profilo dell'informazione è stato sottolineato nella sentenza 
"Yves Rocher"20. Decretando che i confronti tra i prezzi non sono ingannevoli, la 
Corte ha sottolineato che tali pratiche pubblicitarie si possono considerare 
estremamente utili per consentire al consumatore di effettuare la sua scelta nella piena 
conoscenza dei fatti. 
Le restrizioni applicate alla comunicazione commerciale sono quindi suscettibili di 
contestazione ai sensi dell'articolo 30 del trattato. Nella causa Keck e Mithouard21, la 
Corte ha stabilito alcuni limiti all'applicazione dell'articolo 30, sostenendo che tale 
articolo non si applica a misure nazionali che vietano o restringono taluni accordi di 
vendita22, quando dette misure si applicano a tutti gli operatori attivi nello spazio 
nazionale e se colpiscono, in diritto o in fatto, indifferentemente la 
commercializzazione di prodotti nazionali e prodotti di altri Stati membri. Questa causa 
è stata seguita da diverse altre nelle quali la Corte ha adottato la stessa linea di 
condotta23. Al fine di decidere se l'articolo 30 è pertinente, occorre dunque esaminare, 
caso per caso, le restrizioni imposte in materia di comunicazione commerciale. 
La comunicazione commerciale e la libera circolazione dei servizi 
La libera prestazione dei servizi è sancita dagli articoli 59 e 60 del trattato CE. Ai 
sensi di tali articoli, secondo l'interpretazione della Corte di giustizia24, le attività 
relative alla comunicazione commerciale comportano la prestazione di numerosi 
"servizi" diversi, i quali si possono classificare in base al fatto che vengano prestati dai 
fornitori (per es. le agenzie di pubblicità), dai vettori (per es. i mezzi di informazione) 
o dai fornitori specializzati (per es. le agenzie di mailing list). Tutti questi servizi 
possono essere prestati a livello transfrontaliere e dietro retribuzione. 
La Corte ha già sancito che la pubblicità costituisce un servizio25. Per esempio, in una 
recente sentenza concernente la pratica del "cold calling" (chiamate telefoniche non 
richieste a scopi pubblicitari),26 ha decretato che il divieto imposto a questa pratica 
"priva gli operatori interessati di una tecnica rapida e diretta per farsi pubblicità e 
contattare potenziali clienti che si trovano in altri Stati membri. Esso è pertanto atto a 
costituire una restrizione alla libera prestazione dei servizi transfrontalieri. "21 
Il principio della libera circolazione dei servizi garantisce che uno Stato membro non 
possa imporre limitazioni ai servizi prestati a partire da un altro Stato membro a meno 
che tali limitazioni non soddisfino determinate condizioni particolari. Se queste 
condizioni non sono soddisfatte, detti servizi ricadono soltanto nel campo di 
applicazione della legislazione vigente nello Stato membro nel quale il prestatore del 
servizio è stabilito (legislazione del paese d'origine)28. Tuttavia, l'imposizione di 
restrizioni alla libera prestazione di servizi può, subordinatamente a talune condizioni, 
essere giustificata. Sotto questo profilo, la Corte opera una netta distinzione tra le 
misure discriminatorie e quelle non discriminatorie. 
Le misure discriminatorie sono compatibili con il diritto comunitario soltanto se 
possono rientrare nel campo di applicazione delle deroghe di cui all'articolo 56 del 
trattato, e precisamente se sono giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica 
sicurezza e di sanità pubblica, e se sono conformi al principio della proporzionalità. 
Le misure non discriminatorie possono risultare dall'applicazione supplementare di 
norme nazionali ai prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro, già soggetti 
alle norme della legislazione di tale Stato. Tali restrizioni possono essere compatibili 
con l'articolo 59 soltanto se sono giustificate da esigenze imperative connesse 
all'interesse generale, ovvero quando le esigenze sottese alla normativa non sono già 
tutelate dalle norme imposte ai prestatori nello Stato membro in cui questi sono 
stabiliti29. Tra "le esigenze imperative connesse all'interesse generale" (qui di seguito 
denominate "obiettivi di interesse generale") figurano: la tutela dei lavoratori30 la 
protezione dei consumatori31, la tutela della proprietà intellettuale32, la tutela del 
commercio leale, la conservazione del patrimonio storico-artistico nazionale, la più 
ampia divulgazione delle conoscenze sul patrimonio artistico e culturale di un paese33, 
la deontologia professionale intesa a tutelare i destinatari di un servizio34, la 
salvaguardia del pluralismo35 e la politica linguistica36. 
Inoltre, le restrizioni alla libera circolazione dei servizi non possono essere imposte 
semplicemente in virtù di tali obiettivi di interesse generale: per essere giustificate ai 
sensi del diritto comunitario esse devono anche essere proporzionate agli obiettivi 
perseguiti. La Corte ha così definito il significato di proporzionalità: "secondo la 
costante giurisprudenza, i requisiti imposti ai prestatori di servizi devono essere atti a 
garantire il conseguimento dello scopo con essi perseguito e non possono eccedere 
quanto necessario a tal fine"37. In altre parole, occorre che lo stesso risultato non possa 
essere ottenuto mediante provvedimenti meno incisivi38. 
Non si può escludere che la Corte di Giustizia estenda il ragionamento formulato nella 
causa Keck (cfr. sopra) all'articolo 59. In questo momento non è però possibile 
affermare in generale quale sarebbe l'impatto preciso di tale estensione, dato che molto 
dipende dal tipo di servizio di cui si tratta. 
La comunicazione commerciale e la libertà di espressione 
La comunicazione commerciale può beneficiare del diritto alla libertà d'espressione 
sancito dall'articolo 10, paragrafo 1 della Convenzione europea di salvaguardia dei 
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) e dall'articolo 19 del Patto 
internazionale relativo ai diritti civili e politici (Patto ONU). Infatti, i servizi di 
comunicazione commerciale comportano la diffusione di opinioni, informazioni o idee 
e pertanto possono godere della libertà di esprimere tali opinioni e di ricevere e 
divulgare informazioni e idee senza interferenze da parte delle autorità pubbliche o 
limitazioni imposte da frontiere nazionali. Un eventuale intervento da parte delle 
autorità pubbliche può essere giustificato se compatibile con le condizioni previste 
dall'articolo 10, paragrafo 2 della CEDU o dall'articolo 19 del Patto ONU. In questo 
contesto, si tiene conto della natura specifica della comunicazione commerciale 
mediante l'applicazione del principio di proporzionalità. 
La Commissione europea, il Tribunale europeo dei diritti dell'uomo e la Commissione 
delle Nazioni Unite per i diritti dell'uomo39 hanno riconosciuto che la comunicazione 
commerciale può beneficiare della libertà di espressione così come essa è definita40. 
Per quanto riguarda il nesso tra l'articolo 10 della CEDU e l'articolo 19 del Patto 
ONU da un lato e il trattato CEE dall'altro, le restrizioni alla libera circolazione dei 
servizi vanno interpretate alla luce dell'articolo 10 della CEDU41 e dell'articolo 19 del 
Patto ONU42. 
Diritto derivato in materia di mercato interno 
Laddove l'applicazione dei principi relativi alla libertà di circolazione sanciti dal 
trattato non sia sufficiente ad eliminare gli ostacoli derivanti da restrizioni (per es. nel 
caso in cui i provvedimenti restrittivi imposti a livello nazionale siano giustificati in 
forza del diritto comunitario), è necessaria una normativa derivata. L'obiettivo di 
quest'ultima è di stabilire un livello di protezione equivalente per gli obiettivi di 
interesse generale (per es. la protezione del consumatore, la tutela dei minori e della 
sanità pubblica), al fine di eliminare gli ostacoli di natura giuridica causati dalle 
differenze esistenti nelle normative nazionali. Talune direttive attualmente in vigore 
sono rilevanti ai fini della comunicazione commerciale; queste riguardano tra l'altro la 
pubblicità ingannevole43, i prodotti alimentari44, i servizi finanziari45, i medicinali46, la 
protezione dei dati personali47 e le attività televisive48. 
Potenziali vantaggi offerti dal mercato interno 
Il mercato interno presenta potenzialità significative per i singoli individui e per le 
organizzazioni operanti nel settore della comunicazione commerciale. Tuttavia, le 
ricerche della Commissione49 rivelano che in pratica non sempre è possibile trarre 
pienamente profitto da tali opportunità. Nel corso delle ricerche sono state identificate 
cinque categorie di vantaggi: quelli per i fornitori, per gli utenti, per i vettori, per i 
consumatori e per gli organismi di autodisciplina. 
Per quanto riguarda i fornitori di servizi di comunicazione commerciale, la natura 
stessa del mercato interno presuppone che qualsiasi servizio legalmente prestato nel 
paese di stabilimento dovrebbe, in linea di principio, essere liberamente offerto agli 
utenti di altri Stati membri, senza necessità di verificare caso per caso se il servizio di 
cui trattasi sia compatibile con le disposizioni regolamentari dei paesi cui è destinato. 
La probabile riduzione dei costi da sostenere per conformarsi alle diverse normative, 
determinata dall'applicazione di detto principio, dovrebbe aiutare i prestatori di servizi 
ad estendere le rispettive attività oltre le frontiere nazionali. Si rafforza in tal modo la 
concorrenza nell'ambito del mercato interno e si favorisce una più efficiente 
prestazione di servizi di comunicazione commerciale. Una maggiore efficienza si può 
ottenere traendo il massimo vantaggio dalle nuove economie di scala o di campo di 
attività, rese accessibili dalla crescita del mercato, oppure semplicemente 
riorganizzando e rivedendo i metodi esistenti rivelatisi inefficienti alla luce della nuova 
concorrenza. 
Tenuto conto della scarsità di servizi creativi, fondamentali per i servizi pubblicitari e 
di marketing diretto, i fornitori che svolgono attività in più di un paese avrebbero 
interesse ad avvalersi di un gruppo di creativi operante a livello centralizzato. 
Risultati della ricerca50 
I risultati della ricerca indicano che i prestatori di servizi mirano ad operare in tutto il 
mercato interno, ma che devono misurarsi con un numero significativo di ostacoli 
(diversi da quelli di carattere culturale). Il 23% degli interpellati, alla richiesta di 
fornire risposte spontanee in merito alle difficoltà riscontrate nel prestare servizi 
transfrontalieri, ha collocato i problemi concernenti la regolamentazione ai primi posti 
dell'elenco di ostacoli "molto gravi" (30% culturali e 13% economici). Inoltre, ad una 
domanda mirata, il 99% degli interpellati ha identificato difficoltà specifiche legate alle 
normative. Il 40% degli interpellati ha osservato che l'unica soluzione per far fronte al 
problema consisteva nell'adeguarsi al livello locale oppure nell'intraprendere campagne 
totalmente diverse in ogni paese. Tutti gli interpellati hanno espresso il parere che 
offrire efficaci servizi di comunicazione su larga scala fosse decisamente meno costoso 
negli Stati Uniti che in Europa. 
Gli utenti della comunicazione commerciale (sia i prestatori di servizi e i produttori 
di articoli di marche affermate sia le piccole o medie imprese interessate ad introdursi 
su nuovi mercati) potranno beneficiare della maggiore efficienza raggiunta dal settore 
della comunicazione commerciale in misura variabile in base al tipo di marketing mix 
che hanno scelto di utilizzare. 
Le strategie di diffusione di una marca saranno inevitabilmente concepite in funzione 
del settore interessato (ma non del paese cui sono dirette). Ciò spiega perché, in linea 
di principio, gli utenti mirano a seguire la stessa strategia di diffusione della marca e 
gli stessi mix di comunicazione commerciale quando iniziano ad operare su un nuovo 
mercato nazionale. Benché le modalità di applicazione della strategia debbano essere 
adattate alla cultura locale, i relativi valori e messaggi di fondo, così come gli 
strumenti di comunicazione commerciale, dovrebbero preferibilmente essere analoghi e 
compatibili; inoltre, la strategia andrà pianificata a livello di sede centrale della società. 
Per tale motivo, gli utenti saranno verosimilmente interessati a predisporre campagne 
transfrontaliere nell'ambito del mercato interno e potranno avvalersi di una più ampia 
10 
scelta di prestatori di servizi. Tale scelta può consentire altresì agli utenti di ottenere 
servizi di migliore qualità ad un prezzo più conveniente e forse di espandersi in misura 
sufficiente a trarre vantaggio dalle economie di scala o di campo di attività. Inoltre, ne 
derivano tre tipi di risparmio in termini di costi: 
(i) In primo luogo si riducono i costi delle ricerche di natura giuridica. Quanto meno 
divergenti sono le differenti normative tanto meno l'utente deve verificare ogni 
serie di regolamenti nazionali. I costi giuridici possono essere notevoli anche per 
il fatto che gli investimenti operati per diffondere una marca rischiano di essere 
vanificati da una pubblicità negativa derivante da un eventuale procedimento 
giuridico. 
(ii) In secondo luogo si tagliano i costi di marketing, in quanto le società hanno la 
possibilità di uniformare le campagne su tutti i mercati. 
(iii) In terzo luogo si abbattono i costi di distribuzione. La comunicazione 
commerciale viene usata tra produttori e dettaglianti come arma concorrenziale. 
Se, a causa delle divergenze tra le normative, i produttori non possono utilizzare 
efficacemente tale strumento nelle trattative con i rivenditori di prodotti 
importati, i costi che devono sostenere per accedere alla catena di distribuzione al 
dettaglio risultano relativamente più elevati. Il corretto funzionamento del 
mercato interno potrebbe correggere tale squilibrio. 
La pianificazione e la strategia globale orientate al mercato interno vengono sempre più 
coordinate a livello centrale, essenzialmente per due motivi. Il primo è Y efficienza: 
pianificare, elaborare e mettere in atto diverse campagne nazionali fa lievitare i costi e 
riduce la competitività, poiché si perdono le sinergie potenziali di una campagna 
transfrontaliera coordinata. Il secondo motivo è la necessità di preservare la credibilità 
di una marca in tutta Europa: la crescente facilità con cui le informazioni circolano 
liberamente tra i confini interni significa che le campagne nazionali differenziate, con 
le quali si trasmettono messaggi potenzialmente contrastanti, possono indebolire la 
posizione concorrenziale di un'impresa. 
Risultati della ricerca 
Esistono numerosi servizi transfrontalieri di comunicazione commerciale, essi tuttavia 
vengono prestati a livello transnazionale e non a livello di Unione. Fatte salve le 
11 
restrizioni di carattere culturale e regolamentare, le società tendono in misura sempre 
maggiore ad utilizzare strategie analoghe sui loro mercati esteri. 
Alla richiesta di identificare quale dei tre tipi di problemi (culturali, normativi o 
economici) costituisse il più grave ostacolo agli scambi, il 24% degli utenti ha citato 
quelli di carattere culturale, il 19% quelli legati alle normative, mentre l'll% i 
problemi di carattere economico-strutturale (solo il 13% ha affermato di non avere 
problemi, mentre il 23% ha ritenuto impossibile identificare quale dei tre fosse il più 
significativo). Alla richiesta di prendere in considerazione la serie completa di tali 
difficoltà, il 92% ha riferito di avere incontrato problemi di carattere culturale (voce 
che, secondo gli utenti, riguardava questioni quali l'etica commerciale o le tecniche di 
distribuzione, tra cui le restrizioni di carattere normativo). 
Ad una domanda specifica, l'88% degli utenti (senza differenze tra uno Stato membro e 
l'altro) ha affermato che, oltre alle diversità di carattere culturale, le difficoltà 
riscontrate nel prestare servizi di comunicazione commerciale transfrontalieri erano 
altresì aggravate dalle differenze tra le normative e le restrizioni applicate nei diversi 
paesi. 
I problemi inerenti le normative venivano associati a tutte le forme di comunicazione 
commerciale; in particolare i più gravi riguardavano la promozione delle vendite, il 
marketing diretto e la sponsorizzazione. 
I mezzi di informazione e gli altri vettori (compresi gli organizzatori di 
manifestazioni culturali e sportive) traggono anch'essi profitto dal mercato interno. 
Una maggiore efficienza del settore della comunicazione commerciale in Europa può 
consentire la crescita di queste attività di vendita fondate sui mezzi di informazione, in 
particolare a livello transfrontaliero. 
Risultati della ricerca 
Alla richiesta di fornire risposte spontanee, la cultura è stata identificata come la 
questione fondamentale in termini di problemi legati al mercato interno. Ciononostante, 
il 45% ha messo in risalto l'esistenza degli ostacoli di carattere normativo e il 30% ha 
affermato che tali ostacoli costituivano il problema più grave. Il 35% ha ritenuto che le 
differenze tra le normative influissero direttamente sul livello delle loro attività, mentre 
il 60% ha riconosciuto che tali differenze influivano invece su quello dei loro clienti. 
12 
Una risposta interessante, benché gli utenti ed i fornitori riferissero di affidarsi alla 
stampa per le comunicazioni all'estero, è stata fornita dagli operatori televisivi e 
radiofonici, i quali hanno affermato di ricevere la maggior parte delle "importazioni" 
di comunicazione commerciale transfrontaliera (questa situazione è probabilmente un 
indice della tendenza della stampa a fare affidamento sui media buyer nazionali, che 
potrebbe essere indicativa di una sottovalutazione dell'ammontare degli introiti 
derivanti dalla pubblicità sui mercati esteri). L'80% degli interpellati ha venduto spazi 
pubblicitari agli utenti della comunicazione commerciale di altri Stati membri ed il 
60% ha veicolato annunci pubblicitari lanciati in altri Stati membri. La maggior parte 
degli operatori ha previsto un'intensificazione della comunicazione commerciale 
transfrontaliera nel futuro, specialmente nell'ambito della "pubblicità non tradizionale" 
e in particolare per le attività "below the line"51. 
I consumatori sono destinati a beneficiare dell'aumento degli scambi intracomunitari e 
dell'attenuarsi degli effetti di frammentazione. Minori costi di marketing e un contesto 
commerciale più concorrenziale si tradurranno, per i consumatori, in una più vasta 
scelta ed in prezzi più vantaggiosi. I singoli individui, le aziende o altri professionisti 
del settore saranno in grado di prendere decisioni sulla base di informazioni più 
esaurienti in merito ad un'ampia gamma di prodotti o servizi pubblicizzati. La strategia 
di regolamentazione del mercato interno dovrà fare in modo che, qualora una 
comunicazione commerciale sia in contrasto con le disposizioni legislative ed i codici 
di condotta, si possa porre rimedio all'infrazione in maniera più diretta ed efficace nel 
paese in cui ha origine il servizio. 
Risultati della ricerca 
Per le associazioni dei consumatori (di cui dieci hanno preso parte alla ricerca), 
malgrado i problemi culturali fossero ritenuti trascurabili, la questione principale 
riguardava le traduzioni imprecise e potenzialmente ingannevoli per i consumatori sui 
mercati non nazionali. Le associazioni dei consumatori riconoscono le opportunità 
offerte dal mercato interno, ma sono chiaramente preoccupate del fatto che esso non 
funzioni in modo efficiente a causa delle differenze tra le normative, le quali non 
consentono di assicurare un'efficace protezione dei consumatori nei paesi destinatari 
del servizio. Di conseguenza, tali associazioni chiedono una maggiore armonizzazione. 
La richiesta di una regolamentazione più rigorosa deriva dall'impressione che i 
consumatori non possano ottenere una protezione adeguata nei confronti dei servizi di 
comunicazione commerciale "dannosa" provenienti da un altro paese, il che conferma 
13 
il parere che il mercato interno non offra attualmente i vantaggi che sarebbe lecito 
attendersi. 
La legislazione comunitaria non influisce sull'attribuzione delle competenze alle 
diverse autorità e agli organismi di autodisciplina e consente a questi ultimi di 
continuare ad espletare la loro funzione regolamentare a livello nazionale. Tuttavia, in 
virtù di tale legislazione, gli organismi di autodisciplina, alla stregua delle autorità 
pubbliche, devono tener conto dei principi del mercato interno quando esercitano un 
controllo sui servizi di comunicazione commerciale provenienti da altri Stati membri. 
Risultati della ricerca 
Le opinioni espresse dagli organismi di autodisciplina si distinguono da quelle di tutti 
gli altri interpellati. Dieci di essi hanno riferito che i problemi transfrontalieri 
emergono, in particolare, nel settore del mailing diretto (per il quale non sempre risulta 
chiaro il tipo di intervento da attuare) ed anche nell'ambito della televisione paneuropea 
e delle campagne pubblicitarie realizzate su quotidiani e periodici. In questo contesto è 
emerso che il problema principale si può attribuire alla mancanza di comprensione 
della "cultura". Diversamente dagli altri interpellati (che tendenzialmente hanno 
sottolineato le differenze tra le normative e non la loro natura restrittiva), gli organismi 
di autodisciplina hanno ritenuto che le normative fossero troppo restrittive e che un 
maggior numero di questioni dovesse essere soggetto ad autoregolamentazione. 
Tuttavia, la maggior parte ha affermato che i pubblicitari dovrebbero ricevere una 
migliore "istruzione" riguardo alle differenze culturali e ha sostenuto che non vi fosse 
alcuna necessità di provvedere ad una normalizzazione dei codici di condotta a livello 
comunitario. 
L'avvento della società dell' informazione 
In generale, l'avvento della società dell'informazione ha quattro implicazioni per i 
servizi di comunicazione commerciale. 
In primo luogo, le nuove infrastrutture di comunicazione digitale costituiscono un 
nuovo vettore per tali servizi, che consente di abbinare le tecniche del marketing diretto 
alle capacità creative della pubblicità. Le proiezioni inerenti le attuali attività di 
marketing su Internet variano notevolmente, ma tutte prevedono una crescita 
rilevante52. Gli utenti, senza dubbio, utilizzeranno questi nuovi vettori e strumenti di 
comunicazione commerciale, integrandoli ai metodi attualmente in uso. 
14 
In secondo luogo, la velocità di trasmissione e la possibilità di focalizzare obiettivi 
specifici faciliteranno enormemente la comunicazione commerciale transfrontaliera. 
Tutti questi servizi saranno offerti da puntola punto, in linea di principio su base 
transfrontaliera e, diversamente dal marketing diretto attraverso la posta, l'interattività 
sarà praticamente istantanea. Rispetto agli attuali servizi videotext o di televendita, il 
potenziale creativo degli strumenti multimediali è decisamente promettente, benché 
ancora troppo costoso. La resistenza culturale sarà verosimilmente attenuata dal fatto 
che la comunicazione avverrà in una forma completamente nuova a carattere 
internazionale. 
In terzo luogo, si giungerà ad un'integrazione dei servizi di comunicazione 
commerciale con le vendite a distanza, consentendo gli acquisti interattivi a distanza 
che hanno grandi probabilità di rivoluzionare l'intero concetto di televendita53; di fatto, 
i fornitori stanno già compiendo investimenti in nuove tecniche, quali i cataloghi e le 
arterie commerciali interattive on-line. 
Infine, gli operatori di altri servizi innovativi della società dell'informazione 
cercheranno di mettere a punto ed offrire alcuni nuovi servizi di comunicazione 
commerciale (per es. la pubblicità interattiva) al fine di rendere i loro servizi più 
accessibili (in pratica, la comunicazione commerciale assicurerà la copertura 
finanziaria degli altri servizi innovativi). 
Questi nuovi sviluppi della comunicazione commerciale accentueranno la necessità di 
risolvere gli attuali problemi di carattere transfrontaliero in materia di 
regolamentazione. La natura delle nuove reti rende indispensabile la definizione di un 
quadro normativo fondato sui principi del mercato interno e più specificamente, ove 
possibile e opportuno, sul controllo del paese d'origine. Internet fornisce un chiaro 
esempio di tale necessità: una volta che un messaggio è stato inviato su Internet, esso 
può essere ricevuto istantaneamente in qualsiasi parte del mondo. Una 
regolamentazione basata sul controllo del paese d'origine aumenterà la possibilità 
d'identificare eventuali trasgressori. 
L'attuale strategia in materia di regolamentazione potrebbe rivelarsi sempre meno 
efficace per quanto riguarda i consumatori e non offrire una tutela adeguata agli utenti, 
i quali sanno perfettamente che gli investimenti intesi a promuovere una marca sono i 
più esposti ai danni causati da un'eventuale pubblicità negativa. Entrambi i fattori 
potranno determinare un calo della domanda e dell'offerta potenziale di nuovi servizi 
15 
interattivi on-line di comunicazione commerciale, il che, oltre a indebolire le imprese 
europee sotto il profilo della concorrenza potrebbe pregiudicare anche la messa a punto 
delle infrastrutture della società europea dell'informazione. 
Pur rivestendo un ruolo di primo piano per queste attività sia ora che in futuro, i 
principi del mercato interno non sono gli unici obiettivi comunitari da applicare nel 
campo della comunicazione commerciale. 
ALTRI OBIETTIVI COMUNITARI 
Altri obiettivi fissati dal trattato CE, in particolare la sanità pubblica (articolo 129) e la 
protezione dei consumatori (articolo 129A), possono influire sulla comunicazione 
commerciale. Nei paragrafi successivi di questa parte del Libro verde vengono 
esaminati brevemente questi ed altri rilevanti obiettivi comunitari. 
Politica di protezione dei consumatori 
L'articolo 129A del trattato attribuisce esplicitamente alla Comunità il compito di 
affrontare tutta la serie di questioni legate ai consumatori, e non solo quelle relative al 
mercato interno. Tale obbligo comporta un'accurata valutazione del principio di 
sussidiarietà in tutte le fasi, al fine di garantire l'adozione di misure adeguate. Con 
l'avvento della società dell'informazione, potrebbe risultare necessaria una maggiore 
cooperazione transnazionale in materia di regolamentazione onde assicurare 
un'adeguata protezione dei consumatori. Per quanto riguarda i settori che non rientrano 
nella sfera di competenza del mercato interno, la globalizzazione delle forniture 
annunciata dalla società dell'informazione richiede un opportuno adeguamento del 
sistema normativo. Tale adeguamento sarà di vitale importanza in termini di 
disponibilità dei consumatori a parteciparvi: la Commissione e gli Stati membri 
dovranno affrontare la questione. A questo proposito va sottolineato che tutte le misure 
adottate in forza dell'articolo 129 A possono assumere il carattere di disposizioni 
minime, il che significa che gli Stati membri possono adottare disposizioni più severe 
per garantire un più alto livello di protezione dei consumatori. 
Politica industriale 
Il trattato CE fornisce le basi giuridiche per attuare la politica industriale affinché 
"siano assicurate le condizioni necessarie alla competitività dell'industria della 
16 
Comunità" (articolo 130, paragrafo 1). L'articolo 130, paragrafo 2, aggiunge che al 
fine di realizzare tali obiettivi, gli Stati membri "si consultano reciprocamente in 
collegamento con la Commissione e, per quanto è necessario, coordinano le loro 
azioni". Alla Commissione è assegnato il*compito specifico di "prendere ogni 
iniziativa utile a promuovere detto coordinamento". 
Allo scopo di sostenere gli interventi a livello nazionale, la Comunità contribuisce, in 
generale, alla realizzazione dell'obiettivo di migliorare la competitività, adottando 
provvedimenti orizzontali nel quadro di una serie di politiche comuni (ricerca, 
coesione, formazione professionale, reti e commercio estero). Ai sensi dell'articolo 
130, paragrafo 3 del trattato, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della 
Commissione, può inoltre "decidere misure specifiche, destinate a sostenere le azioni 
svolte negli Stati membri al fine di realizzare gli obiettivi di cui al paragrafo l"54. 
Poiché un servizio di comunicazione commerciale efficiente è in grado, in linea di 
massima, di aiutare l'industria a realizzare gli obiettivi inerenti la competitività 
rendendo più incisive le attività di marketing, esso può eventualmente essere oggetto di 
iniziative intraprese in questo settore. 
Politica di concorrenza 
In generale, le attività di "fornitori", "utenti" e "vettori" di servizi di comunicazione 
commerciale ricadono nell'ambito di applicazione delle norme di concorrenza del 
trattato CE. Tenuto conto del ruolo svolto dalla comunicazione commerciale nel 
mercato interno, gli accordi anticoncorrenziali ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1 del 
trattato, che limitano la libertà delle parti di fornire, veicolare, usare o acquistare tali 
comunicazioni sono vietati. Tuttavia, gli accordi anticoncorrenziali in materia di 
comunicazioni commerciali possono beneficiare di un'esenzione se soddisfano le 
condizioni stabilite all'articolo 85, paragrafo 3 del trattato. Un esempio, che illustra 
anche l'influenza diretta della comunicazione commerciale sulle relazioni commerciali 
tra produttori e distributori, è fornito dall'articolo 3, punto 8, lettera b) del 
regolamento della Commissione relativo all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3 
del trattato a categorie di accordi per la distribuzione di autoveicoli e al relativo 
servizio di assistenza alla clientela, che consente ai produttori di vietare ai rivenditori 
di ricercare clienti al di fuori del loro territorio per i prodotti contrattuali e prodotti 
corrispondenti, con una pubblicità personalizzata. 
Tutela della sanità pubblica 
17 
L'articolo 129 del trattato impegna la Comunità a contribuire ad un livello elevato di 
protezione della salute umana, in particolare tramite un'azione preventiva. L'azione 
della Comunità dev'essere diretta contro i grandi flagelli, tra cui la tossicodipendenza, 
esplicitamente menzionata nel testo dell'articolo. 
Il trattato stabilisce che le esigenze di protezione della salute costituiscono una 
componente delle altre politiche della Comunità. Tale obbligo vale anche per l'azione 
comunitaria nel settore della comunicazione commerciale. 
Fondamentale per il ruolo della Commissione nell'applicazione dell'articolo 129, è 
l'obbligo di cooperare con gli Stati membri al fine di coordinare le rispettive politiche 
ed i rispettivi programmi in materia di prevenzione, tra cui la prevenzione della 
tossicodipendenza, la ricerca e l'analisi delle cause e della propagazione delle malattie, 
nonché l'informazione e l'educazione in materia sanitaria. Nel suo programma quadro 
d'azione nel campo della sanità publica, la Commissione ha previsto otto proposte di 
programmi, di cui sono già stati adottate tre relative a 
- cancro 
- AIDS e altre malattie infettive 
- promozione della salute. 
Due proposte relative a 
- droghe 
- controllo della salute 
sono attualmente all'esame del Consiglio e del Parlamento europeo. 
La Commissione intende presentare tra breve altre tre proposte relative a 
- malattie connesse all'inquinamento 
- malattie rare 
- incidenti e infortuni. 
Inoltre, la Commissione pubblica relazioni annuali sull'inclusione di requisiti relativi 
alla salute in altre politiche comunitarie nel quadro del bilancio sulla salute nella 
Comunità. Essa ha presentato anche una comunicazione su un sistema di vigilanza per 
le malattie infettive. 
La politica della sanità pubblica in generale e in particolare il settore relativo 
all'informazione sulla salute e alla promozione della salute, determina una serie di 
misure legate alla comunicazione commerciale, soprattutto negli Stati membri. La 
Commissione ha presentato un progetto di direttiva sul tabacco nel quale si propone di 
vietare, in determinate circostanze, la pubblicità dei prodotti del tabacco. Nel quadro 
dei programmi sulla sanità pubblica sono organizzate grandi campagne in tutta la 
Comunità, come ad esempio la Settimana europea della lotta, contro il cancro. 
Numerose altre campagne in materia di sanità pubblica sono lanciate a livello 
nazionale. Benché finanziate dallo Stato, tali campagne vengono di fatto affidate a 
prestatori di servizi di comunicazione commerciale. Analogamente, considerazioni di 
sanità pubblica hanno indotto gli Stati membri ad esigere che avvertimenti di natura 
medica accompagnino le comunicazioni commerciali di promozione di determinati 
prodotti. Il ricorso a misure collegate alla comunicazione commerciale è naturale in 
questo settore, data l'importanza dell'informazione e dell'istruzione in materia di 
sanità. 
Politica in materia di audiovisivi 
La politica della Comunità in materia di audiovisivi persegue due obiettivi principali: 
creare e assicurare il funzionamento di un vero "spazio audiovisivo europeo", 
garantendo in particolare la libera circolazione dei servizi di radiodiffusione; 
rafforzare la competitività delle industrie europee di produzione cinematografica 
e televisiva. 
Entrambi gli obiettivi sono perseguiti tenendo pienamente conto degli aspetti culturali 
specifici del settore audiovisivo. 
La politica audiovisiva è attuata mediante due tipi di strumenti comunitari: da un lato 
gli atti normativi quali la direttiva "televisione senza frontiere" e dall'altro iniziative di 
sostegno finanziario come ad esempio il programma MEDIA II. 
La direttiva "televisione senza frontiere" (direttiva del Consiglio 89/552/CEE relativa 
al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e 
amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive") è la 
pietra miliare dei provvedimenti giuridici per lo "spazio audiovisivo europeo". Il suo 
scopo principale è creare il quadro giuridico necessario ad assicurare la libera 
circolazione dei servizi di radiodiffusione, incoraggiandone lo sviluppo in tutta la 
Comunità55. 
La libera circolazione è assicurata mediante i seguenti meccanismi: 
- un'emittente può essere soggetta solo alla legislazione dello Stato membro nella cui 
giurisdizione rientra (quella del territorio in cui si trova la sua sede) e deve ottemperare 
ad un minimo di norme comuni (i cosiddetti "settori coordinati"); 
- gli Stati membri devono garantire la libertà di ricezione e non possono ostacolare la 
ritrasmissione di programmi emessi in altri Stati membri per motivi che rientrano nei 
settori coordinati. 
19 
La direttiva è particolarmente rilevante per la comunicazione commerciale poiché uno 
dei settori coordinati è costituito dalla pubblicità e dalla sponsorizzazione televisive. 
Queste sono parte integrante di molti programmi televisivi, di cui costituiscono la 
principale fonte di finanziamento, che si tratti di emittenti pubbliche o private. La piena 
attuazione di questa direttiva, basata sul principio del "paese d'origine", che è l'unico 
modo praticabile di sviluppare una radiodiffusione transnazionale, è pertanto di 
fondamentale importanza per lo sviluppo della comunicazione commerciale. D'altro 
lato, la massimizzazione delle risorse che affluiscono alle emittenti sotto forma 
d'introiti da pubblicità e sponsorizzazioni contribuirà sensibilmente al conseguimento 
dell'altro grande obiettivo della politica degli audiovisivi, lo sviluppo delle industrie di 
produzione di film e programmi tei visivi. La connessione economica esistente tra i 
settori delle emissioni televisive, della comunicazione commerciale e della produzione 
di programmi fa sì che tutti e tre siano interessati alla creazione di efficaci strumenti di 
politica degli audiovisivi e della comunicazione commerciale. 
Attualmente la direttiva è in corso di aggiornamento e di chiarificazione. Nel campo 
dei servizi di comunicazione commerciale uno degli obiettivi principali di questa 
revisione è la liberalizzazione delle norme che regolano le vendite a distanza. D'altro 
lato le norme sulla pubblicità e la sponsorizzazione del 1989 si sono dimostrate valide e 
hanno fornito un quadro appropriato allo sviluppo della pubblicità e sponsorizzazione 
televisive assicurando contemporaneamente un livello soddisfacente di protezione dei 
consumatori. La Commissione ha proposto pertanto di lasciarle in gran parte immutate. 
Essa ha proposto inoltre di rafforzare il principio del "paese d'origine" sancito dalla 
direttiva, chiarendo le regole di determinazione della giurisdizione. 
Politica culturale 
Nel settore della politica culturale, la Commissione ha riconosciuto che la 
comunicazione commerciale può costituire un'importante fonte supplementare di 
entrate per lo Stato e pertanto anche la politica culturale può avere un impatto su tali 
servizi. Nella sua comunicazione56 del 1992, la Commissione ha chiarito che, malgrado 
la responsabilità fondamentale per la cultura e per il relativo finanziamento ricada sulle 
autorità degli Stati membri, non va comunque trascurato il ruolo complementare della 
sponsorizzazione (o mecenatismo). La Comunità ha esaminato con interesse tale 
questione e sono stati compiuti i primi esperimenti per la verifica della soluzione "reti 
culturali"57. Più in generale, e nell'ottica dell'area senza frontiere, la Comunità deve: 
migliorare l'informazione in merito agli incentivi a favore del finanziamento delle 
iniziative culturali negli Stati membri, tenuto conto della loro diversità e complessità; 
20 
promuovere lo scambio di informazioni, dando risalto ad iniziative innovatrici miranti 
a consentire un uso ottimale delle risorse culturali (strutturali, economiche o umane) 
negli Stati membri; incoraggiare la sponsorizzazione e stimolare incontri tra artisti 
creativi, promotori e sponsor di progetti, senza tuttavia interferire in alcun modo con le 
rispettive libertà individuali. 
21 
Invito a presentare osservazioni 
Obiettivi del mercato interno: 
La Commissione desidera ricevere osservazioni sul ruolo, sia attuale che futuro, dei 
principi del mercato interno nel settore della comunicazione commerciale. In 
particolare, si invitano gli interessati a fornire ulteriori informazioni in merito alla 
natura di qualsiasi ostacolo, reale o potenziale, da essi riscontrato o identificato 
nell'ambito del mercato interno. Tenuto conto dell'intensificazione prevista per la 
comunicazione commerciale transfrontaliera, la Commissione è interessata a ricevere 
notizie in merito a nuovi servizi di comunicazione commerciale (sia progetti pilota che 
servizi commercializzati) ed a qualsiasi nuovo tipo di barriera al mercato interno che 
possa eventualmente presentarsi. 
Altri obiettivi: 
Il ruolo della Comunità può naturalmente evolversi con il tempo, mano a mano che la 
comunicazione commerciale transfrontaliera acquisterà maggiore importanza grazie 
all'avvento della società dell'informazione. Tenuto conto della necessità di applicare il 
principio di sussidiarietà5*, la Commissione gradirebbe ricevere osservazioni in merito 
alle implicazioni della prevista intensificazione delle comunicazioni transfrontaliere che 
potrebbe determinare un maggiore coinvolgimento della Comunità rispetto agli altri 
obiettivi delle politiche contemplate dal trattato sull'Unione. 
22 
PARTE IL VALUTAZIONE DELLA NECESSITA DI UN'AZIONE 
COMUNITARIA 
Sintesi 
I risultati degli studi indicano che l'obiettivo del mercato interno potrebbe per il 
momento non essere realizzato per quanto riguarda la comunicazione commerciale. Le 
differenze sostanziali riscontrate tra i diversi provvedimenti adottati a livello nazionale 
e le potenziali barriere che essi frappongono alle attività transfrontaliere sono dovute a 
diverse ragioni. E' lecito attendersi che tali divergenze persistano con l'intensificazione 
della comunicazione commerciale transfrontaliera favorita dall'avvento della società 
dell'informazione e che si presenti quindi il rischio di reazioni contrastanti in materia 
di regolamentazione, che giustificherebbero la necessità di un'azione comunitaria. Le 
parti interessate sono invitate a presentare osservazioni in merito alla necessità di un 
intervento comunitario. 
MOTIVI PER CUI ESISTONO O SI CREANO NUOVE BARRIERE NEL 
MERCATO INTERNO 
II quadro normativo attualmente in vigore si basa su tradizioni giuridiche 
nazionali differenti 
Le misure adottate a livello nazionale nel settore oggetto del presente Libro verde 
derivano da tre branche principali del diritto: la legislazione in materia di concorrenza 
sleale, quella sulla protezione dei consumatori ed una legislazione specifica per la tutela 
degli obiettivi di interesse generale. La diversità degli scopi perseguiti dagli Stati 
membri è anche dovuta al diverso accento che essi pongono su queste fonti del diritto 
interno59. 
(i) Legislazione in materia di concorrenza sleale60 
L'obiettivo di queste leggi61 consiste nel prevenire abusi nella libertà di concorrenza in 
ambito commerciale e industriale. Ad esempio, tutti gli Stati membri tendono a 
controllare rigorosamente, e sovente a vietare, le forme di comunicazione commerciale 
che generano confusione o discredito (comportamenti diffamatori più o meno gravi) 
oppure che sfruttano o denigrano il buon nome dei concorrenti (ad esempio l'uso non 
autorizzato di marchi di fabbrica). Per contro, il trattamento riservato alla pubblicità 
comparativa (che consiste nel porre a confronto prodotti o servizi con prodotti o servizi 
analoghi offerti dalle case concorrenti) varia da uno Stato membro all'altro. Questa 
forma di pubblicità tende ad essere soggetta ad un controllo più rigoroso (che comporta 
23 
spesso divieti) nei paesi in cui la definizione di "veritiero" o "ingannevole" ha una 
portata più limitata. 
La legislazione in materia di concorrenza sleale ha seguito evoluzioni diverse 
all'interno della Comunità, sfociando in normative di più ampia portata sul 
comportamento del mercato (Danimarca. Finlandia, Sveziaì o sulle prassi commerciali 
(Belgio.) oppure, in alternativa, taluni articoli della legislazione originaria in materia di 
concorrenza sleale sono stati separati e sviluppati autonomamente (per es. le norme 
applicate in Portogallo e in Spagna nel campo della pubblicità oppure quelle per la 
protezione del consumatore in vigore in Grecia). Le normative di alcuni Stati membri 
si fondano principalmente sulla legislazione in materia di concorrenza sleale ed alcuni 
paesi stanno di fatto introducendo norme più rigorose. La Svezia, per esempio, sta 
cercando di ripristinare il concetto di protezione dei concorrenti. 
(H) Legislazione sulla protezione dei consumatori 
Questa branca relativamente recente del diritto62 sta diventando in alcuni Stati membri 
(Svezia e Grecia) fonte di nuove regolamentazioni per quanto riguarda la 
comunicazione commerciale. E necessario ricordare il nesso tra queste leggi e quelle 
relative alla concorrenza sleale, poiché in molti casi le normative cercano di proteggere 
i consumatori mediante una regolamentazione della concorrenza tra produttori e 
rivenditori. 
La legislazione sulla protezione del consumatore riguarda: la pubblicità ingannevole, le 
pratiche atte ad influenzare il consumatore in modo improprio, le vendite a prezzi 
inferiori a quelli di mercato, gli sconti, gli "omaggi" e le offerte promozionali. Alcuni 
di questi settori rientrano anche nel campo di applicazione della legislazione in materia 
di concorrenza sleale, il che può determinare un conflitto d'interessi tra i rispettivi 
obiettivi: ad esempio, la pubblicità comparativa può essere considerata uno strumento 
per fornire informazioni utili ai consumatori, ma sarà ritenuta inopportuna dal punto di 
vista dei concorrenti che vengono descritti come promotori di prodotti o servizi meno 
vantaggiosi. 
(Hi) Legislazione specifica per la tutela degli obiettivi di interesse generale 
Alcune leggi sono state promulgate al fine di proteggere gli interessi della società nel 
suo insieme e non quelli dell'ipotetico consumatore finale. Tali leggi sono di vasta 
portata, sebbene possano anche riferirsi specificamente ad un prodotto. Esse includono 
24 
la tutela dei diritti fondamentali dell'uomo, sanciti dalla Convenzione europea di 
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali63 (come il diritto alla 
libertà di pensiero e di convinzione politica o religiosa, il diritto al rispetto della vita 
privata etc.) e si estendono inoltre ai seguenti campi: la protezione della sanità e della 
sicurezza pubblica, la tutela dei minori, la protezione del pluralismo nei mezzi di 
informazione, la protezione contro il comportamento antisociale (che riguarda le regole 
del buon gusto e della decenza nonché le leggi di carattere generale ed i codici di 
autodisciplina miranti a salvaguardare la dignità dell'uomo ed a proibire tutte le forme 
di discriminazione per motivi di razza, sesso o nazionalità); la tutela della cultura e del 
retaggio spirituale nazionale, in particolare in Grecia (nel quadro di una legge, più 
ampia, sulla protezione dei consumatori), in Francia ed in Belgio, dove esistono misure 
specifiche riguardanti la lingua. Leggi specificamente legate al prodotto sono state 
elaborate alla luce di questi campi differenti. Per esempio, le varie restrizioni applicate 
alla pubblicità di prodotti alimentari, merci pericolose (come le armi da fuoco) e alla 
comunicazione commerciale relativa ai prodotti farmaceutici e ai servizi medici e 
paramedici rientrano nell'ambito della sanità e della sicurezza pubblica, così come le 
restrizioni applicate alla pubblicità dei prodotti del tabacco e delle bevande alcoliche. 
Emerge una grande varietà di misure nazionali di tipi e livelli differenti 
La scelta di uno strumento da parte di uno Stato membro dipende sia dalla sua 
tradizione in materia di regolamentazione sia dalle sue attuali priorità politiche. Le 
misure adottate dagli Stati membri perseguono chiaramente un'ampia serie di obiettivi 
fissati dalle politiche nazionali. Questi coincidono già con alcuni obiettivi di interesse 
generale riconosciuti dalla legislazione comunitaria. Dall'analisi dettagliata delle 
misure nazionali attualmente in vigore64, emergono tre conclusioni: 
(i) Gli Stati membri giustificano in modo diverso le proprie iniziative legislative 
Provvedimenti analoghi, adottati in Stati membri diversi ma riguardanti la medesima 
attività, vengono giustificati in virtù di diversi obiettivi di interesse generale. Ad 
esempio, i provvedimenti in materia di pubblicità ingannevole si riferiscono a diversi 
obiettivi di interesse generale: la protezione dei consumatori (Regno Unito e Irlanda); 
la protezione dei consumatori e la protezione dei diritti di proprietà industriale (DPI) 
(Danimarca, Francia, Austria, Belgio, Lussemburgo, Germania, Paesi Bassi, Grecia); 
la protezione dei consumatori, la protezione dei DPI e la salvaguardia dell'etica 
professionale (Finlandia); la protezione dei consumatori, la protezione dei DPI e la 
tutela dei minori (Spagna, Svezia, Italia); la protezione dei consumatori, la protezione 
25 
dei DPI e la tutela della sanità pubblica (Italia). Gli Stati membri pongono un diverso 
accento sui due obiettivi principali della protezione dei consumatori e della protezione 
dei diritti di proprietà industriale. I paesi con una lunga tradizione giuridica in materia 
di concorrenza sleale tendono a formulare le normative in materia di pubblicità 
ingannevole nel quadro della protezione dei DPI. 
(ii) Il livello delle restrizioni tende a rispecchiare l'obiettivo perseguito 
In base all'obiettivo perseguito, il livello delle restrizioni può variare in misura 
significativa tra i diversi Stati membri. Ad esempio, le restrizioni applicate alla 
sponsorizzazione vengono giustificate nel quadro di obiettivi di interesse generale che 
variano tra i diversi paesi. Mentre numerosi Stati membri mirano a proteggere il 
pluralismo (tutti tranne la Finlandia, il Lussemburgo, il Belgio e l'Austria), altri 
perseguono la protezione dei consumatori (Svezia, Finlandia, Regno Unito, Paesi 
Bassi, Belgio ed Austria), la tutela dei minori (Svezia, Regno Unito, Irlanda, Italia e 
Spagna), la protezione della sanità pubblica (Italia, Regno Unito, Svezia, Danimarca, 
Germania, Francia e Paesi Bassi), la protezione dei diritti di proprietà industriale 
(Austria, Belgio e Svezia) e la protezione della moralità pubblica (Regno Unito). La 
restrizione stessa varia sia in termini di sfera di applicazione che di livello. Ad 
esempio, la protezione del pluralismo comporta un ampio campo di applicazione (per 
es. tutti i programmi radio-televisivi), ma un livello limitato di restrizione (attraverso 
una chiara identificazione). Per contro, la protezione della sanità pubblica comporta 
una rigorosa definizione del campo di applicazione (per es. sponsorizzazione di 
prodotti del tabacco o di bevande alcoliche) e un livello di restrizione molto elevato (tra 
cui il divieto totale). 
(Hi) Occorre tenere conto degli eventuali effetti diffusivi di una misura su altri obiettivi 
Una misura mirante a realizzare un determinato obiettivo può avere ripercussioni su 
altri obiettivi o addirittura risultare in contrasto con essi. Di conseguenza, a livello 
generale, uno Stato membro fermamente convinto che la comunicazione commerciale 
influenzi indebitamente il comportamento dei consumatori, può regolamentare tale 
attività in modo restrittivo, pur riconoscendo che questa soluzione potrebbe avere 
effetti negativi sulla concorrenza. D'altro lato, si può anche verificare la situazione 
contraria. I legislatori nazionali devono sempre calibrare la realizzazione di un 
obiettivo in funzione degli effetti, diretti e indiretti, che la misura in questione può 
esercitare sulle politiche di altri settori. 
26 
Alla luce del complesso di tradizioni giuridiche e delle divergenze tra le varie priorità e 
scelte politiche, non stupisce che la comunicazione commerciale estesa oltre frontiera si 
debba misurare con un quadro normativo completamente diverso da quello del paese 
d'origine. Questa circostanza può scoraggiare o rendere meno interessante l'esercizio 
delle libertà fondamentali derivanti dal mercato interno65. 
Rischio di ostacoli futuri nel mercato interno 
La società dell'informazione introdurrà sul mercato nuove forme di comunicazione 
commerciale. Di conseguenza verranno apportate modifiche alle legislazioni nazionali e 
tale processo potrebbe determinare una nuova frammentazione del mercato interno. 
Inoltre, poiché tali forme di comunicazione tenderanno ad avere natura transfrontaliera, 
le differenze esistenti a livello di regolamentazione, che finora non hanno creato 
problemi, potrebbero costituire nuovi ostacoli per il funzionamento del mercato 
interno. Pertanto, anche in questo caso, potrà essere necessario un intervento 
preventivo a livello comunitario. 
RISCHIO DI INCOERENZA DELLE MISURE COMUNITARIE 
Come si è detto, la comunicazione commerciale è considerata da punti di vista giuridici 
diversi e rientra in un'ampia gamma di obiettivi d'interesse pubblico a seconda degli 
Stati membri. Dato che i servizi di comunicazione commerciale assumono sempre più 
un carattere transfrontaliero, queste diverse impostazioni normative si troveranno 
sempre più spesso a confronto. Ne potrebbe derivare in futuro la tendenza a proporre 
azioni comunitarie diverse, ciascuna mirante a perseguire isolatamente uno di questi 
obiettivi d'interesse pubblico senza tener conto delle altre politiche. A prescindere dalla 
loro legalità, tali azioni, potrebbero essere discutibili in termini di coerenza ed 
efficacia, soprattutto se impedissero completamente lo sviluppo di servizi di 
comunicazione commerciale. 
Per esempio, al fine di impedire che i consumatori vengano indebitamente influenzati 
(protezione dei consumatori), le associazioni interessate potrebbero avanzare la 
richiesta di vietare tutte le forme di promozione delle vendite e di pubblicità facenti uso 
dei nuovi servizi on-line. Poiché lo sviluppo dei servizi on-line dipenderà ampiamente 
dalla promozione delle vendite (sconti, offerte da parte di concessionari ecc.) e dalla 
pubblicità, un'approvazione incondizionata di tale richiesta di protezione dei 
consumatori potrebbe recare pregiudizio alla politica industriale tesa a promuovere lo 
sviluppo dei nuovi servizi per la società dell'informazione. 
27 
Se si vuole garantire l'uniformità, si deve tenere conto di tutti gli obiettivi in gioco. 
Invito a presentare osservazioni 
Mercato interno 
L'analisi delle fonti e della natura del diritto nazionale, associata al riconoscimento 
del carattere sempre più transfrontaliero della comunicazione commerciale, rivela i 
motivi per cui il funzionamento del mercato interno in questo campo potrebbe 
deteriorarsi. In assenza di un'interpretazione comune del ruolo della comunicazione 
commerciale, il problema potrebbe accentuarsi con l'avvento della società 
dell'informazione. La Commissione ritiene dunque necessario un suo intervento in 
materia e invita le parti interessate a presentare osservazioni su questa conclusione 
alla luce dell 'analisi precedente. 
Altri obiettivi 
La Commissione ritiene che lo sviluppo della comunicazione commerciale 
transfrontaliera e le diverse priorità in campo normativo assegnate a livello nazionale 
renderanno indispensabile un suo intervento, fatto salvo il principio della sussidiarietà, 
al fine di consentire la realizzazione degli altri obiettivi stabiliti nelle politiche di sua 
competenza. Allo scopo di assicurare l'uniformità della sua strategia globale in questo 
settore, la Commissione ritiene dunque indispensabile un suo intervento volto a 
garantire anche la coerenza con le altre politiche perseguite e invita le parti interessate 
a presentare osservazioni in merito alla necessità di un 'azione comunitaria negli altri 
settori trattati in questo capitolo. 
28 
PARTE ITT. VALUTAZIONE DEI SETTORI SPECIFICI PER UN'AZIONE 
COMTJNTTARTA 
Sintesi 
Da un'analisi comparativa preliminare delle disparità normative che potrebbero creare 
problemi al funzionamento del mercato interno emerge che un'eventuale azione 
comunitaria andrà intrapresa caso per caso in seguito ad un'accurata valutazione della 
proporzionalità delle misure. Occorre compilare un elenco dei settori prioritari da 
prendere in considerazione ed avviare iniziative volte ad impedire l'insorgere di nuovi 
ostacoli, in particolare quelli derivanti dalla società dell'informazione. 
ANALISI PRELIMINARE 
L'esame delle disposizioni legislative ed i risultati delle ricerche rivelano la presenza di 
notevoli differenze tra le misure applicate dai diversi Stati membri a forme specifiche 
di comunicazione commerciale, in particolare rispetto al tipo ed al livello di 
restrizione. Le misure variano dal divieto assoluto al divieto limitato fino alla totale 
assenza di divieto. Tale eterogeneità, ed i problemi per il mercato interno cui essa può 
dare origine, sono messi in luce dall'analisi preliminare delle principali forme di 
divieto e/o restrizione dei servizi di comunicazione commerciale riportata qui di 
seguito. 
La Commissione desidera sottolineare che lo scopo di quest'analisi preliminare è di 
dare una descrizione generale del quadro normativo esistente nell'Unione e dei 
problemi che esso pone alle parti interessate. Essa spera in tal modo di stimolare il 
dibattito e d'incoraggiare gli interessati a fornire altri punti di vista e informazioni per 
aiutarla ad individuare i settori che presentano maggiori problemi. I risultati delle 
ricerche non pregiudicano la posizione della Commissione in merito alla questione se 
tali barriere costituiscano restrizioni ai sensi dell'articolo 59 o violazioni di tale 
articolo. In base alle reazioni al Libro verde la Commissione potrà esaminare, caso per 
caso, se esistano ostacoli al funzionamento dello spazio senza frontiere, se tali ostacoli 
siano compatibili con il trattato e se siano necessarie iniziative legislative per porre fine 
a tali restrizioni in applicazione degli articoli 30 o 59 del trattato CE. 
Analogamente, nell'analisi preliminare che segue sono forniti i riferimenti al diritto 
comunitario derivato, cioè alle direttive esistenti e/o proposte. Si ricorda ancora una 
volta che le opinioni degli interpellati non vanno scambiate per le opinioni della 
Commissione in questa fase iniziale del processo di consultazione. 
29 
(i) Pubblicità ingannevole 
La grande disparità delle disposizioni legislative vigenti a livello nazionale in questo 
settore si riflette nella direttiva in materia di pubblicità ingannevole66. Tra i diversi 
Stati membri rimangono alcune differenze che possono in una certa misura essere 
giustificate dal livello minimo di armonizzazione previsto dalla direttiva oppure dalla 
definizione di "ingannevole" ivi contenuta, che alcuni interpellati ritengono carente 
quanto a precisione. Tuttavia, i diversi gradi di restrizione emergono anche dalla 
definizione data dai singoli paesi al termine "ingannevole". Negli Stati membri in cui 
la definizione è precisa, possono essere vietate forme di pubblicità che in altri Stati 
membri sarebbero considerate precisamente di tipo informativo. I risultati delle 
ricerche lasciano supporre che tali differenze di interpretazione tra numerosi Stati 
membri creino veri e propri ostacoli alla libera circolazione dei servizi pubblicitari. 
Le disposizioni che disciplinano la pubblicità delle attività professionali (ad esempio 
quella forense e quella medica) mirano a proteggere il consumatore contro le 
informazioni ingannevoli e comprendono sia la proibizione di qualsiasi forma di 
pubblicità, spesso imposta mediante autodisciplina, come per esempio avviene nel 
Regno Unito relativamente agli avvocati ("barrister")67 oppure in Belgio, sia restrizioni 
limitate come in Francia, dove le associazioni forensi proibiscono la pubblicità a titolo 
individuale, ma non della professione nel suo insieme. Secondo il parere degli 
interpellati, questo problema, che pregiudica le comunicazioni commerciali 
transfrontaliere, diventerà ancora più diffuso in presenza di più ampie possibilità di 
offerta di tali servizi a distanza con l'avvento della società dell'informazione. 
Numerosi utenti della comunicazione commerciale lamentano anche di non poter fare 
ricorso alla pubblicità comparativa in taluni Stati membri e di essere quindi costretti a 
rielaborare completamente le campagne di comunicazione commerciale destinate a tali 
territori. Le proteste riguardano in particolare la Germania, il Belgio, la Francia e i 
Paesi Bassi. Al riguardo, la Commissione ha proposto di autorizzare la pubblicità 
comparativa a condizione che si basi su confronti oggettivi e che non sia mirata a 
screditare un marchio di fabbrica o denigrare il buon nome di un concorrente68. In sede 
di Consiglio è stato raggiunto, nel novembre 1995, un accordo politico sulla proposta 
di direttiva e l'adozione formale di una posizione comune dovrebbe essere imminente. 
(ii) Campagne pubblicitarie che fanno leva sui prezzi: sconti, prezzi inferiori a quelli di 
mercato, ecc. 
30 
Questa forma di pubblicità è caratterizzata da un profondo divario tra i gradi di 
restrizione. Ad esempio la Germania, nel quadro della legge sulle riduzioni dei prezzi 
(Gesetz iiber Preisnachlàsse (RabattG)), limita al 3% gli sconti per contanti praticati al 
consumatore "finale" e impone restrizioni anche alla pubblicità di offerte speciali. 
Anche in Austria, Belgio e Italia sono in vigore regimi relativamente rigorosi (spesso 
divieti parziali), mentre la Francia applica restrizioni limitate. Gli altri Stati membri in 
generale ammettono le campagne pubblicitarie che fanno leva sui prezzi, fatte salve 
alcune restrizioni connesse alle disposizioni generali in materia di pubblicità 
ingannevole nonché a quelle contro le pratiche anticoncorrenziali, come il dumping. I 
paesi scandinavi, dove la tradizione giuridica è molto più legata alla protezione del 
consumatore che alle disposizioni in materia di concorrenza sleale, tendono invece ad 
incoraggiare tale forma di pubblicità. Per esempio, la legislazione svedese promuove la 
pubblicità comparativa basata sui prezzi praticati da diversi commercianti. 
Un'alta percentuale di interpellati ha riferito che le disposizioni sono talmente disparate 
da impedire qualsiasi tipo di campagna transfrontaliera fondata su questa tecnica. Sono 
stati forniti alcuni esempi specifici, come le normative estremamente particolareggiate e 
divergenti in vigore in Grecia, Portogallo, Spagna e Italia a proposito delle raccolte di 
punti premio e degli sconti, ed il divieto assoluto delle campagne "tre al prezzo di due" 
nei paesi in cui sono previsti margini di sconto molto limitati, quali la Germania e la 
Danimarca. 
(Hi) Pubblicità invadente: pubblicità telefonica/postale 
Le misure concernenti la pratica del "cold calling" (chiamate telefoniche non richieste 
a scopi pubblicitari) prevedono gradi di restrizione variabili tra l'assenza di misure 
specifiche (Spagna), i divieti limitati (per es. in Danimarca, dove la pratica del "cold 
calling" è ammessa soltanto per i libri, gli abbonamenti a quotidiani e'periodici e per i 
contratti di assicurazione, benché gli eventuali ordini non siano vincolanti sotto il 
profilo giuridico), ed i divieti assoluti (per es. in Germania, dove le chiamate 
telefoniche non richieste non sono permesse nemmeno nel caso in cui le persone 
vengano preventivamente informate per iscritto). Per quanto riguarda l'invio postale 
diretto, i Paesi Bassi (per effetto di un codice di autodisciplina) e l'Italia sono i paesi 
con le misure più restrittive (spesso divieti). Il Consiglio ha recentemente raggiunto 
una posizione comune in merito ad una proposta di direttiva sui contratti a distanza69, 
volta ad armonizzare le disposizioni in materia di protezione dei consumatori e favorire 
la messa a punto di tecniche di vendita a distanza a livello transfrontaliero. Tuttavia, 
31 
gli Stati membri possono applicare norme più rigorose finalizzate alla protezione dei 
consumatori. Il Consiglio ha di recente adottato un'altra direttiva70 attinente al settore, 
in materia di trattamento dei dati personali. La direttiva consentirà la libera 
circolazione di tali dati - condizione essenziale per un efficace svolgimento delle 
attività europee di marketing diretto - sulla base di una serie di norme comuni di tutela 
della sfera privata dei cittadini. A questi ultimi è garantito in particolare il diritto di 
rifiutare che i propri dati siano utilizzati a scopi commerciali 
Nel corso della ricerca, gli interpellati hanno identificato il problema specifico della 
disparità delle normative sostenendo che costituiscono un ostacolo per un efficiente 
servizio transfrontaliero di marketing diretto. Le associazioni dei consumatori hanno 
dato risalto ai problemi legati alle offerte provenienti da altri paesi a mezzo invio 
postale diretto. 
(iv) Pubblicità invadente: omaggi, offerte promozionali e concorsi a premi 
Le misure concernenti gli omaggi e le offerte promozionali si differenziano 
enormemente sia nella forma che nel grado di restrizione. In Germania, tali pratiche 
sono fortemente limitate. In Francia sono vietati gli omaggi "gratuiti" mentre le offerte 
di buoni sconto (per es. le riduzioni sul prezzo dell'acquisto successivo) sono 
regolamentate in maniera meno restrittiva. Il Belgio impone un divieto riguardo a tutte 
le offerte vincolate (per esempio, la possibilità di acquistare un prodotto/servizio ad un 
prezzo inferiore subordinata all'impegno di un acquisto futuro), mentre nei Paesi Bassi 
tali offerte sono permesse (per effetto di codici di autodisciplina), benché soggette a 
restrizioni71. In Danimarca vigono disposizioni analoghe, in virtù delle quali gli articoli 
promozionali devono essere di valore modesto e l'omaggio deve essere strettamente 
legato al prodotto acquistato (come nel sistema olandese72), nonostante sia invece 
permessa l'offerta di buoni sconto. La Svezia e la Finlandia applicano formule meno 
restrittive nei confronti di queste attività, benché prevedano limitazioni riguardo alle 
bevande alcoliche. 
Gli altri Stati membri seguono una filosofia più liberale in materia di promozione delle 
vendite, benché esistano alcune caratteristiche singolari, come (a) il fatto che in Italia 
tutte queste forme di promozione debbano essere autorizzate dal ministero delle 
Finanze e (b) che il Regno Unito preveda una normativa specifica in materia di punti 
premio/buoni sconto. 
32 
Analogamente alle offerte promozionali, si riscontrano differenze significative anche 
nei riguardi dei concorsi a premi. In questo ambito si passa dai divieti di ampia portata, 
per esempio, in Danimarca, Belgio e Finlandia, dove i giochi con estrazione a sorte 
(lotterie) sono in generale proibiti, ai divieti delle lotterie non autorizzate dallo Stato 
(per es. nei Paesi Bassi o in Italia, dove per poter istituire una lotteria occorre inviare 
la relativa notifica al ministero delle Finanze), a divieti limitati, come quelli imposti sui 
giochi che comportano scommesse o richiedono l'acquisto di un prodotto (per es. in 
Francia e in Germania). Altre restrizioni specifiche riguardano il tipo ed il valore dei 
premi73. I risultati della ricerca relativi ad entrambe le serie di attività evidenziano le 
profonde differenze tra le norme in vigore nei diversi paesi della Comunità e gli 
ostacoli cui esse danno origine. Un'osservazione comune a numerose risposte 
dettagliate fornite dagli interpellati riguarda l'impossibilità di lanciare qualsiasi forma 
di concorso a livello transfrontaliero a causa della natura molto specifica e divergente 
delle norme in materia di premi e lotterie. 
(v) Restrizioni generali applicate ai mezzi di informazione e ai vettori 
Per quanto riguarda la pubblicità televisiva, il livello delle restrizioni varia in misura 
significativa, passando dal divieto assoluto in materia di pubblicità (applicato, per 
esempio, nel Regno Unito dalla BBC) al monopolio della pubblicità (in Belgio nella 
regione delle Fiandre e in Danimarca) nonché al regime di quegli Stati membri (come 
la Grecia e il Portogallo) che hanno praticamente copiato le disposizioni previste dalla 
direttiva "Televisione senza frontiere" (TVSF)74 e che consentono un massimo del 15% 
al giorno e del 20% all'ora di spot pubblicitari. La direttiva prevede un livello minimo 
di armonizzazione che consente agli Stati membri di stabilire norme più rigorose o più 
particolareggiate relativamente alle emittenti televisive soggette alla loro competenza. 
Per quanto riguarda le emittenti, la direttiva ha il vantaggio di garantire che esse siano 
tenute a rispettare soltanto le disposizioni in materia di pubblicità in vigore nello Stato 
membro di stabilimento. I risultati della ricerca dimostrano però chiaramente che 
l'adozione di misure più rigorose da parte degli Stati membri è considerata di fatto 
come la creazione di un ostacolo alla libera circolazione della pubblicità audiovisiva. 
Gli interpellati nell'ambito della ricerca, in rappresentanza di una grande varietà di 
categorie, hanno sollevato questioni sia di carattere specifico che generale. In linea di 
massima, le divergenze tra le varie pratiche nazionali sono state considerate fonte di 
problemi ed a taluni paesi è stato rimproverato di applicare misure eccessivamente 
restrittive. Sono state criticate le restrizioni in materia di offerta, ossia talune situazioni 
di monopolio (per es. in Danimarca e nella regione belga delle Fiandre). Le ampie 
33 
variazioni tra i tempi dedicati agli spot pubblicitari sono state citate come causa di 
problemi per la pianificazione e la realizzazione delle campagne di acquisti di tempi e 
spazi pubblicitari. Le restrizioni applicate alla vendita di tempi pubblicitari sui mercati 
raggiunti dalle trasmissioni di emittenti situate in uno Stato membro limitrofo (dove il 
segnale viene ricevuto senza difficoltà oppure viene ritrasmesso via cavo) sono state 
ritenute un problema in termini di regolamentazione. Gli operatori delle televendite 
hanno criticato il fatto che i loro programmi vengano classificati come annunci 
pubblicitari; analogamente, i produttori di "infospot" (brevi presentazioni promozionali 
di un prodotto) hanno contestato il fatto che le emittenti televisive non possano vendere 
loro i "tempi morti" (ossia i periodi di programmazione che vengono sostituiti dal 
monoscopio oppure hanno un'audience molto bassa) perché le loro trasmissioni 
rientrano nella categoria degli annunci pubblicitari. Sono state inoltre sollevate 
questioni specifiche in merito alle restrizioni, in particolare quelle vigenti in Francia, 
che impediscono a taluni settori di utilizzare la pubblicità televisiva. 
(vi) Restrizioni generali applicate alla sponsorizzazione 
Tali restrizioni, che si applicano alla sponsorizzazione di trasmissioni televisive e di 
manifestazioni sportive, sono spesso particolareggiate e presentano grandi disparità tra 
i diversi Stati membri. Gli aspetti della sponsorizzazione che sono oggetto di norme 
rigorose (o vengono addirittura vietati) in taluni paesi, in altri non vengono affatto 
regolamentati. Le differenze riguardano anche il regime fiscale applicabile. La direttiva 
TVSF fissa alcune condizioni relative alla sponsorizzazione di programmi televisivi 
(articolo 17), che in molti casi sono state integrate dagli Stati membri con disposizioni 
legislative o codici di autodisciplina. 
Gli interpellati nel corso della ricerca hanno mostrato preoccupazione riguardo alla 
carenza di informazioni sui codici o sulle leggi in materia, alla luce delle significative 
differenze tra le misure. E' emerso il parere generale che, malgrado l'oggettiva 
necessità di alcune norme, la disparità dei provvedimenti, talvolta diametralmente 
opposti, risulta tale da creare difficoltà. Per quanto riguarda la sponsorizzazione delle 
manifestazioni, i Paesi Bassi si distinguono per applicare norme restrittive (spesso tali 
attività sono del tutto vietate), mentre per le trasmissioni radio-televisive viene 
rimproverato al Regno Unito e alla Danimarca di applicare restrizioni. 
(vii) Restrizioni applicate ai prodotti: comunicazione commerciale e prodotti del 
tabacco 
34 
Sono stati indicati come regimi particolarmente restrittivi quelli esistenti in: Francia, 
dove è permessa soltanto la pubblicità sul punto di vendita ed è vietato qualsiasi 
riferimento a marchi di fabbrica/marche nelle altre categorie di prodotti/servizi; 
Finlandia, dove la pubblicità è consentita soltanto sulla stampa estera non 
specificamente legata a questioni inerenti il tabacco; Italia, dove è consentito soltanto 
fare riferimento a marche/marchi di fabbrica per la promozione di altre linee di 
prodotti/servizi; Svezia e Irlanda, dove la pubblicità è permessa soltanto in determinate 
pubblicazioni. 
Tutti gli Stati membri impongono un divieto riguardo alla pubblicità radiotelevisiva75 e 
radiofonica (eccetto la Spagna e il Regno Unito, dove è permessa la pubblicità alla 
radio). In tutti gli Stati membri è vietata la sponsorizzazione delle trasmissioni 
televisive e nella maggiorparte di essi quella delle trasmissioni radiofoniche. 
Per quanto riguarda la stampa, le misure variano da uno Stato membro all'altro. In 
Belgio è previsto un divieto specifico per la pubblicità contenuta in pubblicazioni 
destinate ai bambini. In Germania vige una disposizione di carattere più generale che 
proibisce qualsiasi pubblicità dei prodotti del tabacco che possa incoraggiare i bambini 
a fumare. Analogamente, nel Regno Unito le pubblicazioni destinate ai bambini non 
possono contenere tale tipo di pubblicità ed esistono limitazioni volontarie della 
pubblicità esterna, per esempio, nelle vicinanze delle scuole. La maggior parte dei 
paesi applica severe restrizioni al contenuto della pubblicità ammessa. 
E' attualmente in discussione in sede di Consiglio una proposta della Commissione76 
che intende armonizzare le norme nazionali mediante l'imposizione di un divieto sulla 
pubblicità diretta e indiretta dei prodotti del tabacco. 
Gli interpellati nel corso della ricerca non hanno contestato la necessità di un controllo, 
tuttavia hanno messo in dubbio l'opportunità di estendere le restrizioni ai mezzi di 
informazione e alle forme di marketing diretto non rivolte ai giovani. Taluni 
interpellati hanno criticato in particolare l'ampia definizione di "pubblicità indiretta" 
che comprende anche le azioni di diversificazione della marca e impedisce l'uso di 
marche concesse in licenza a livello internazionale per il lancio di nuovi prodotti e 
servizi non legati al tabacco. 
(viti) Restrizioni applicate ai prodotti: comunicazione commerciale e bevande alcoliche 
In questo contesto si possono distinguere tre gruppi di paesi. 
35 
Il primo gruppo è costituito dai paesi caratterizzati da norme rigorose. In Svezia e in 
Finlandia non è consentita la pubblicità dei superalcolici e delle birre forti sui 
periodici, alla radio e alla televisione. E' ammessa la pubblicità delle birre appartenenti 
alla categoria II77 su carta stampata, ma non sui mezzi audiovisivi. La pubblicità diretta 
e quella esterna sono vietate. La Danimarca consente la pubblicità di tali prodotti 
soltanto a mezzo stampa. Inoltre, vengono applicate misure restrittive in Francia ("Loi 
Evin") e in Austria. 
Nell'ambito del secondo gruppo di Stati membri (Regno Unito, Paesi Bassi, Spagna e 
Portogallo) sono previste restrizioni (spesso divieti, imposti o volontari) riguardo al 
contenuto e alla forma della pubblicità televisiva dei superalcolici (nei Paesi Bassi di 
tutte le bevande alcoliche). Tali misure sono tuttavia meno restrittive di quelle in 
vigore nel primo gruppo di paesi (il Regno Unito ha recentemente abolito il divieto 
volontario di pubblicità televisiva dei superalcolici). 
Infine, gli Stati membri del terzo gruppo in generale consentono la pubblicità delle 
bevande alcoliche, fatte salve alcune condizioni (relative al contenuto della pubblicità o 
al pubblico cui è rivolta). 
L'articolo 15 della direttiva 89/552 armonizza le norme sulla pubblicità televisiva delle 
bevande alcoliche. Ad una risoluzione del Consiglio78, che invitava le parti interessate a 
presentare proposte su come limitare e ridurre le disparità negli altri mezzi 
d'informazione, ha risposto il Gruppo di Amsterdam79 sollecitando una maggiore 
cooperazione attraverso l'autodisciplina. 
In numerose risposte particolareggiate pervenute nel corso della ricerca sono state 
espresse preoccupazioni in merito alla misura in cui tali divergenze possono creare 
nuovi ostacoli e l'impressione generale è che le campagne transfrontaliere, nelle attuali 
condizioni, possono presentare pericoli dal punto di vista giuridico. Sono state avanzate 
proteste specifiche riguardo alle disposizioni concernenti i superalcolici nell'ambito dei 
mezzi audiovisivi, considerate la causa di un riorientamento verso la concorrenza in 
funzione dei prezzi, che favorisce le marche nazionali "commerciali" meno costose. E' 
stata anche sollevata la questione della portata delle misure restrittive: le emittenti 
radiofoniche hanno affermato che le restrizioni applicate alla pubblicità della birra in 
Germania potrebbero ridurre del 10% i loro introiti complessivi derivanti dalla 
pubblicità. L'effetto prodotto dalla sponsorizzazione delle manifestazioni sportive, nel 
36 
contesto dei divieti imposti in Francia e nei Paesi Bassi, è stato anch'esso oggetto di 
contestazioni. 
(ix) Restrizioni applicate ai prodotti: comunicazione commerciale e bambini 
Le norme più rigorose sono applicate in Svezia (dove sono vietate la pubblicità e la 
sponsorizzazione di programmi destinati ai bambini di età inferiore ai 12 anni) e in 
Grecia (dove la pubblicità televisiva di giocattoli per bambini è vietata tra le 7.00 e le 
22.00). In generale, sono previste misure specifiche (spesso differenti) volte ad 
assicurare che i bambini non vengano influenzati eccessivamente dalla pubblicità 
(principalmente per quanto riguarda il contenuto o la forma di tale pubblicità). Le 
disposizioni riguardano anche la sponsorizzazione delle manifestazioni sportive. A 
livello comunitario le norme sulla pubblicità televisiva sono coordinate dall'articolo 16 
della direttiva TVSF in modo da garantire la libera circolazione delle emissioni 
televisive. 
In linea di massima, i risultati della ricerca evidenziano le divergenze tra i diversi Stati 
membri ed i problemi derivanti dal metodo di applicazione in loco delle autorizzazioni 
richieste per tali forme di pubblicità. Sono stati segnalati problemi specifici riguardo ai 
divieti imposti sulla pubblicità dei giocattoli in generale e nei confronti di determinati 
tipi di giocattoli (in Germania e in Danimarca). Sono state inoltre manifestate 
preoccupazioni riguardo al modo in cui tali restrizioni riducono gli introiti derivanti da 
sponsorizzazioni e pubblicità legate ai programmi per bambini, ed alle restrizioni 
applicate alle attività di promozione delle vendite (merchandising). 
(x) Restrizioni applicate ai prodotti: comunicazione commerciale e prodotti alimentari 
Nessuno Stato membro proibisce la comunicazione commerciale relativa ai prodotti 
alimentari, tuttavia vi sono ampie differenze nel complesso di codici o normative che 
disciplinano il contenuto di tale pubblicità, in particolare per quanto riguarda i reclami. 
Talune differenze di impostazione sono particolarmente interessanti; per esempio vi 
sono Stati membri che estendono alla pubblicità le misure riguardanti l'etichettatura 
(principalmente la Germania, l'Austria, il Regno Unito, l'Irlanda e i Paesi Bassi) e altri 
paesi che invece limitano le misure ai dati riportati sulla "confezione" (ossia restrizioni 
riferite soltanto all'imballaggio dei prodotti). Questi paesi talvolta prevedono 
disposizioni restrittive in materia di contenuto: per esempio, in Belgio, sono vietati in 
tali pubblicità i riferimenti alla salute/alle malattie. 
37 
In questo campo la legislazione comunitaria comprende la direttiva sull'etichettatura, la 
presentazione e la pubblicità dei prodotti alimentari80. Tuttavia, l'armonizzazione è di 
portata limitata, in quanto l'articolo 15 della direttiva afferma esplicitamente che il 
testo si applica esclusivamente alle norme nazionali relative all'etichettatura e alla 
presentazione e, malgrado il titolo, non riguarda le disposizioni in materia di 
comunicazione commerciale. La direttiva del Consiglio sugli alimenti per lattanti81 
contiene una clausola minimale riguardo alle disposizioni adottate dagli Stati membri 
relativamente alla pubblicità di tali prodotti. I risultati della ricerca hanno evidenziato 
gli ostacoli determinati dalle diverse restrizioni applicate in generale agli alimenti per 
lattanti. 
Tra i problemi specifici emersi dalle risposte figurano: le disposizioni che prevedono 
l'uso, nella comunicazione commerciale, delle stesse informazioni riportate sulla 
confezione del prodotto (gli interpellati sostengono che ciò impedisce l'impiego di 
immagini comuni a tutte le campagne transfrontaliere); i problemi concernenti la natura 
profondamente diversa dei codici di autodisciplina e delle norme relative agli alimenti 
per lattanti; l'esistenza di differenze sostanziali che causano problemi per la pubblicità 
dei dolciumi (per esempio, la necessità di inserire l'immagine degli spazzolini da denti 
che comporta la realizzazione di uno spot televisivo specifico per il paese in questione). 
(xi) Restrizioni applicate ai prodotti: comunicazione commerciale e medicinali 
In questo contesto, le restrizioni applicate dai vari paesi sono complesse, tuttavia 
emergono alcuni aspetti comuni. Un gruppo di Stati membri (tra cui il Belgio e la 
Danimarca) proibisce la pubblicità sui mezzi audiovisivi dei prodotti farmaceutici che 
possono essere venduti senza prescrizione medica (da banco: DB); un altro gruppo 
richiede la notifica preliminare per la pubblicità dei prodotti DB (Svezia, Italia e 
Francia); un terzo gruppo proibisce la promozione delle vendite di questi prodotti (tra 
cui il Belgio e la Francia). Gli interpellati hanno osservato che i medicinali disponibili 
soltanto dietro presentazione di ricetta medica e quelli contenuti nel prontuario dei 
servizi sanitari nazionali variano da uno Stato membro ad un altro ed è possibile 
pertanto pubblicizzare a livello paneuropeo soltanto i medicinali DB esclusi da 
entrambe le liste. Inoltre, sono stati segnalati problemi specifici in merito ai messaggi 
informativi da associare alle pubblicità (avvertenze sul prodotto), i quali variano tra i 
diversi Stati membri. La Spagna e la Germania sono state segnalate perché applicano 
requisiti rigorosi, che richiedono una maggiore durata degli spot televisivi (fino al 25% 
in più). Gli interpellati nel settore dei mezzi di informazione hanno inoltre affermato 
38 
che tali restrizioni servono a dissuadere i potenziali utenti di pubblicità. E' stato anche 
segnalato il problema del tempo richiesto per ottenere le necessarie autorizzazioni. Il 
divieto relativo all'uso di marche "ombrello" (cioè marche di società o di prodotti 
applicate sia a medicinali in libera vendita che a medicinali che richiedono la 
prescrizione) da parte di alcuni Stati membri è stato criticato poiché si traduce 
nell'obbligo di lanciare una marca completamente nuova (con conseguenti spese 
elevate). 
La direttiva concernente la pubblicità dei medicinali per uso umano82 armonizza questa 
materia vietando la pubblicità dei medicinali che possono essere forniti soltanto dietro 
presentazione di ricetta medica e di quelli che contengono psicotropi o stupefacenti. Gli 
Stati membri possono inoltre vietare la pubblicità dei medicinali rimborsabili nel 
quadro dei servizi sanitari nazionali. E' consentita la pubblicità dei medicinali venduti 
senza prescrizione medica a condizione che sia stata rilasciata un'autorizzazione di 
immissione sul mercato del prodotto di cui trattasi. La pubblicità dei prodotti 
farmaceutici che richiedono una prescrizione medica è permessa soltanto sui mezzi di 
informazione destinati agli operatori sanitari, mentre quella dei prodotti DB è 
subordinata a condizioni rigorose. Le norme sulla pubblicità televisiva sono coordinate 
dall'articolo 14 della direttiva TVSF in modo da garantire la libera circolazione delle 
emissioni televisive. 
(xii) Restrizioni applicate ai prodotti: comunicazione commerciale e servizi finanziari 
Nonostante le misure adottate in questo settore siano in generale restrittive, si 
riscontrano differenze significative tra i diversi Stati membri. Per esempio, i dati 
richiesti per i "prodotti" dei servizi finanziari variano notevolmente. Le disposizioni 
sono estremamente particolareggiate e sono contenute nelle normative e nei codici di 
autodisciplina. La legislazione comunitaria riguarda prevalentemente il diritto di aprire 
filiali e di offrire servizi in altri Stati membri. Tuttavia, le direttive in materia 
consentono agli Stati membri di imporre a tali imprese il rispetto delle diverse norme 
nazionali, giustificate dal "bene comune", che disciplinano la comunicazione 
commerciale (per esempio: l'articolo 41 della terza direttiva assicurazione vita83 e della 
terza direttiva assicurazione non vita84, l'articolo 44, paragrafo 2, della direttiva del 
Consiglio concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed 
amministrative in materia di taluni organismi d'investimento collettivo in valori 
mobiliari (o.i.c.v.m.)85 e l'articolo 21, paragrafo 11, della seconda direttiva sugli enti 
creditizi86). 
39 
Dalle risposte fornite nell'ambito della ricerca è emerso chiaramente che la disparità 
delle misure impedisce lo sviluppo dei servizi di comunicazione commerciale 
transfrontaliera. Le autorizzazioni preventive (controllo preliminare del messaggio 
pubblicitario destinato alla stampa e alla TV) sono richieste in alcuni Stati membri (ad 
esempio in Italia è richiesta, per la pubblicità relativa ad investimenti, compresa la 
pubblicità di prodotti finanziari, l'approvazione preliminare della commissione 
nazionale di vigilanza sulle società e la Borsa (CONSOB) e nel Regno Unito è 
considerato infrazione, ai sensi della legge sui servizi finanziari del 1986, diffondere 
una pubblicità per investimenti che non sia stata approvata dall'organo competente), ma 
non in altri. Gli interpellati hanno inoltre segnalato che la complessità delle 
disposizioni previste dalle normative e dai codici in materia ne rendono difficoltosa 
l'interpretazione, dando origine ad incongruenze tra le decisioni adottate per i casi 
specifici; viene pertanto a mancare la certezza del diritto in merito alle attività 
consentite o non consentite in questo settore. 
(xiii) Restrizioni applicate alla comunicazione commerciale per motivi legati ai valori 
sociali 
Rientrano in questo ambito diverse tematiche, tra cui la pubblicità politica e le regole 
di "buon gusto e decenza", riguardo alle quali si riscontrano enormi divergenze tra i 
vari Stati membri sia nel grado di restrizione che nella natura delle misure. Per 
esempio, nel Regno Unito è vietata la pubblicità politica sui mezzi audiovisivi (sia per 
gli utenti di pubblicità che per il contenuto della pubblicità). Tale divieto, che deriva da 
un codice di autodisciplina, non viene tuttavia applicato alla stampa o alla pubblicità 
esterna. In Finlandia, per contro, è permessa la pubblicità politica alla televisione. 
L'articolo 12 della direttiva sulle attività televisive (89/552/CEE) è stato formulato in 
modo da stabilire i requisiti essenziali delle norme generalmente accettate negli Stati 
membri dagli operatori del settore. Non si è quindi ritenuto necessario vietare la 
pubblicità per determinati settori o argomenti (eccetto per i prodotti del tabacco ed i 
medicinali soggetti a prescrizione medica), ma esercitare invece un controllo sulla 
forma e il contenuto di tali pubblicità. 
Gli interpellati nel corso della ricerca hanno trattato diversi argomenti. Per quanto 
riguarda la discriminazione tra i sessi, l'uso del corpo femminile nella pubblicità è 
soggetto a controlli rigorosi in alcuni Stati membri (tra cui il Regno Unito, i Paesi 
Bassi, la Spagna e la Danimarca). Per [prodotti sanitari e contraccettivi, le restrizioni 
variano in termini di esposizione del prodotto e determinazione dell'orario di 
trasmissione degli spot pubblicitari. La pubblicità politica sui mezzi audiovisivi è 
40 
soggetta a controlli rigidi in rapporto ai partiti politici. Tuttavia, gli interpellati hanno 
sollevato il problema dell'ampia interpretazione data da taluni Stati membri al concetto 
di pubblicità "politica", che impedisce agli enti filantropici ed ai gruppi di pressione di 
farsi pubblicità (per esempio nel Regno Unito e in Germania). Quanto alla tutela 
dell'etica professionale della comunicazione commerciale, gli interpellati hanno posto 
l'accento sul fatto che alcune normative (segnatamente i codici di autodisciplina) legate 
alle regole del buon gusto e della decenza mirano nella pratica a realizzare un altro 
obiettivo, ossia a preservare "il buon nome" o "l'immagine professionale" del settore 
della comunicazione commerciale (in particolare della pubblicità). Secondo gli 
interpellati, ciò rende la normativa divergente da paese a paese in modo da rendere 
difficile la creazione di campagne transfrontaliere. Sono state sottolineate le differenze 
tra le misure inerenti le relazioni pubbliche, malgrado esista un accordo sottoscritto 
dalle associazioni nazionali di categoria delle relazioni pubbliche per l'applicazione di 
un codice comune internazionale. Per quanto riguarda la tutela dell'identità 
linguistica/culturale, ad alcuni Stati membri è stato rimproverato di imporre restrizione 
in merito alla lingua, che creano ostacoli per il funzionamento del mercato interno (in 
particolare Belgio e Francia). Il problema è stato sollevato da numerosi interpellati, in 
particolare riguardo alla "Loi Toubon" francese che vieta l'uso della pubblicità in 
lingua straniera, anche nel caso di prodotti in lingua straniera, come i libri. 
La principale conclusione che si può trarre dalla ricerca preliminare è l'esistenza di 
una sempre maggiore discrepanza tra le modalità in base alle quali taluni Stati membri 
elaborano i quadri normativi nazionali. E' emerso che gli Stati membri, nel 
disciplinare la comunicazione commerciale, perseguono una vasta serie di obiettivi che, 
in alcuni casi, si basano su strategie non del tutto compatibili e anzi in contrasto con 
quelle adottate da altri paesi. Questa situazione sfocia in diversi tipi di disposizioni 
regolamentari e in livelli di restrizione differenti, il che a sua volta si traduce 
nell'applicazione di norme e codici in grado di impedire la libera circolazione della 
comunicazione commerciale transfrontaliera. 
NECESSITÀ DI UN ULTERIORE ESAME DEI POTENZIALI OSTACOLI DI 
CARATTERE NORMATIVO 
Qual è l'impatto delle ampie differenze tra le normative nazionali in materia di 
comunicazione commerciale sul funzionamento del mercato interno? Le restrizioni 
nazionali specifiche, di per sé, non vengono messe in discussione. La questione 
riguarda piuttosto l'applicazione di tali restrizioni ai servizi che hanno origine in altri 
Stati membri. L'intervento a livello comunitario si può basare sull'applicazione efficace 
41 
del diritto comunitario esistente, il quale salvaguarda la libera circolazione delle merci 
e dei servizi nell'ambito del mercato interno. In alternativa, un'azione a livello 
comunitario potrebbe contemplare un'armonizzazione di quelle restrizioni che sono 
giustificate, ma creano ostacoli di natura giuridica nell'area senza frontiere. 
L'esame preliminare delle normative rivela che potenziali ostacoli per il funzionamento 
del mercato interno emergono dall'esistenza di misure non discriminatorie, piuttosto 
che discriminatorie, basate sulla nazionalità. Nella misura in cui tali misure originano 
ostacoli alla libera circolazione, la loro compatibilità con la legislazione sul mercato 
interno dipende principalmente dalla natura degli obiettivi da esse perseguiti e dalla 
proporzionalità delle presunte restrizioni. Tenuto conto del fatto che la salvaguardia 
degli obiettivi di interesse generale costituisce lo scopo fondamentale di questi 
provvedimenti, qualsiasi valutazione della necessità di un'azione comunitaria dovrà 
dunque concentrarsi normalmente sull'applicazione del principio della proporzionalità. 
Tuttavia, la gamma degli interventi realizzabili in questo settore è estremamente ampia: 
la valutazione della proporzionalità dovrà dunque essere effettuata caso per caso. 
Ciononostante due azioni comuni a livello comunitario potrebbero risultare necessarie 
per coadiuvare tale strategia progressiva. In primo luogo sarebbe utile disporre di un 
quadro su cui basare la valutazione della proporzionalità delle misure nel settore della 
comunicazione commerciale. Nella parte IV viene presentata una proposta per tale 
quadro di valutazione. In secondo luogo, sarebbe utile procedere ad un esame più 
esauriente dei vari tipi di misure che possono dare luogo a problemi in termini di 
proporzionalità. 
Nell'analisi preliminare sono stati identificati tre tipi di misure nazionali che 
dovrebbero figurare tra quelle da sottoporre ad esame: 
Categoria I: divieti di carattere normativo 
Taluni Stati membri vietano determinate forme o contenuti della comunicazione 
commerciale che sono invece consentiti in altri. Tali misure possono dare origine a 
problemi di mancanza di proporzionalità se applicate a servizi che hanno origine in un 
altro Stato membro. Tra i divieti di carattere normativo possono figurare: 
Norme che vietano l'uso di sconti, premi di fedeltà e altre forme di riduzione dei 
prezzi, nell'ambito della comunicazione commerciale. Queste riguardano le 
offerte promozionali di lancio o altre offerte che fanno leva sui prezzi (per es. 
42 
riduzione del 10%), le offerte di pacchetti (per es. "tre al prezzo di due") o le 
offerte basate sulla fedeltà (le quali consentono al consumatore che effettui 
acquisti regolari di beneficiare - per esempio con i buoni sconto - di una 
riduzione di prezzo sull'acquisto successivo). 
Norme che vietano l'uso di omaggi gratuiti, ossia gli omaggi offerti con 
l'acquisto di un prodotto oppure indipendentemente dall'acquisto stesso. 
Norme che vietano alle emittenti di sfruttare la copertura offerta dai segnali delle 
loro trasmissioni assegnandola ai media buyer e agli utenti di pubblicità. Questo 
tipo di divieto si riscontra nelle procedure di concessione delle licenze radio­
televisive e viene applicato al pubblico dei mercati limitrofi raggiunti 
direttamente dall'impronta delle trasmissioni via satellite oppure grazie alla 
ritrasmissione via cavo. 
Norme che vietano a categorie specifiche di utenti di pubblicità l'uso di taluni 
mezzi di informazione al fine di salvaguardare il pluralismo negli altri media. Tali 
norme mirano solitamente a dirottare alcuni proventi pubblicitari dalla televisione 
verso altri mezzi di informazione, quale la stampa regionale. 
Norme che vietano l'uso della comunicazione commerciale per le attività 
professionali. 
Norme che vietano la pubblicità sui canali dedicati alle televendite o ai servizi 
on-line per motivi legati alla salvaguardia del pluralismo. Tali norme solitamente 
mirano ad assicurare che gli introiti televisivi derivanti dalla pubblicità non 
vengano compromessi. 
Misure che vietano l'uso di lingue straniere nella comunicazione commerciale. 
Categoria II: limitazioni orizzontali di carattere normativo 
Alcuni Stati membri hanno scelto di applicare limitazioni severe alle forme generali di 
comunicazione commerciale. Tra queste figurano: 
Norme che limitano l'uso di sconti, premi di fedeltà e altre forme di riduzione dei 
prezzi nella comunicazione commerciale. 
43 
Norme che limitano il valore e la natura degli omaggi gratuiti. 
Norme che limitano la pubblicità rivolta ai bambini. 
Norme che limitano il contenuto delle televendite o dei servizi on-line per motivi 
legati alla salvaguardia del pluralismo. 
Norme relative all'acquisto di spazi e tempi pubblicitari che limitano la 
possibilità di prestare servizi transfrontalieri in questo settore. 
Norme in materia di pubblicità ingannevole che limitano le campagne 
pubblicitarie tese a contrastare quelle dei concorrenti. 
Norme che limitano l'uso della diversificazione delle marche. 
Norme (diverse da quelle fiscali) che limitano la sponsorizzazione delle 
manifestazioni e dei programmi audiovisivi. 
Categorìa III: limitazioni specifiche di carattere normativo 
Diversi Stati membri hanno applicato limitazioni severe a talune forme di 
comunicazione commerciale per settori o prodotti/servizi specifici. 
Norme che limitano la pubblicità delle attività professionali e che possono 
ostacolare gravemente l'offerta di servizi in caso di ricorso alle nuove tecniche 
on-line messe a punto nell'ambito della società dell'informazione. 
Norme che limitano la pubblicità dei prodotti farmaceutici disponibili senza 
prescrizione medica. In talune circostanze dette misure sembrano impedire l'uso 
efficace di marche "ombrello" al di là delle frontiere nazionali. 
Norme che limitano la pubblicità delle bevande alcoliche. 
Norme che limitano la comunicazione commerciale relativa agli alimenti per 
lattanti e gli alimenti di proseguimento. 
Norme che limitano la comunicazione commerciale associata alla pubblicità 
televisiva dei rivenditori al dettaglio. 
44 
Norme che limitano l'uso della comunicazione commerciale da parte del settore 
dei servizi finanziari. 
NECESSITÀ DI UN MECCANISMO DI NOTIFICAZIONE PRELIMINARE 
Poiché l'avvento della società dell'informazione determinerà un'espansione delle forme 
di comunicazione commerciale transfrontaliera tale da incoraggiare l'adozione di 
ulteriori disposizioni regolamentari, potrebbe essere appropriato istituire un 
meccanismo diretto ad evitare una nuova frammentazione del mercato interno. Una 
comunicazione proponente un meccanismo atto ad assicurare la trasparenza in materia 
di regolamentazione dei servizi nella società dell'informazione esporrà in che modo un 
sistema di notificazione di tali servizi possa essere utile a rilevare l'eventuale necessità 
di adottare disposizioni regolamentari e, se del caso, promuovere una sensibilizzazione 
in materia. Un tale meccanismo potrebbe in particolare prevedere l'obbligo per gli Stati 
membri di notificare i loro progetti in materia legislativa (tra cui quelli concernenti i 
servizi di comunicazione commerciale) agli altri Stati membri e alla Commissione per 
sondare possibili reazioni. Si potranno quindi analizzare gli eventuali problemi 
identificati sotto il profilo della loro compatibilità con il diritto comunitario. 
Invito a presentare osservazioni 
La Commissione desidera ricevere osservazioni e ulteriori informazioni in merito alla 
situazione normativa concernente i diversi aspetti della comunicazione commerciale 
trattati in questo esame preliminare. 
La Commissione gradirebbe ricevere osservazioni sulla portata dell 'esame proposto. In 
particolare, la Commissione invita le parti interessate a portare alla sua attenzione 
eventuali altri problemi da esse riscontrati in questo ambito per quanto riguarda il 
funzionamento del mercato interno e ad identificare quelli che richiedono un intervento 
urgente. 
45 
PARTELO^ PROPOSTE PER LA CONSULTAZIONE 
Sintesi 
Vengono presentate due proposte per migliorare la capacità della Commissione di 
valutare la proporzionalità delle misure nazionali che potrebbero porre problemi per il 
mercato interno. Le proposte intendono anche agevolare il compito della Commissione 
di assicurare che le sue iniziative siano compatibili con le altre politiche perseguite ed 
adeguate ai problemi da affrontare. La prima riguarda l'applicazione di una 
metodologia concepita per coadiuvare la Commissione nella valutazione della 
proporzionalità e mira a combinare la giurisprudenza costante con una dettagliata 
analisi sull'impatto delle misure specifiche. Si tratterebbe di uno strumento di 
valutazione caso per caso e non di un sistema automatico o obbligatorio. La seconda 
proposta comprende una serie di elementi volti a migliorare il coordinamento e lo 
scambio di informazioni tra la Commissione, gli Stati membri e le parti interessate. I 
risultati dell'applicazione di queste misure potrebbero eventualmente indurre la 
Commissione a proporre in seguito un intervento legislativo. 
Le parti precedenti del presente Libro verde hanno circostanziato la necessità di 
provvedere ad una efficace valutazione della proporzionalità, al fine di consentire alla 
Comunità, ove sia stata individuata una restrizione dei servizi transfrontalieri, di 
stabilire accuratamente, caso per caso: (i) la compatibilità delle disposizioni nazionali 
con i principi del mercato interno e (ii) la compatibilità e la proporzionalità delle 
iniziative comunitarie (quest'ultimo requisito risponde anche all'obbligo di applicare il 
principio della proporzionalità di cui all'articolo 3B, paragrafo 3 del trattato 
sull'Unione europea). Affinché l'intervento comunitario possa raggiungere elevati 
livelli qualitativi in questo campo in rapida evoluzione, è inoltre evidente che occorre 
migliorare il dialogo con tutte le parti interessate. La Commissione sollecita dunque 
osservazioni in merito alle seguenti proposte. 
UNA METODOLOGIA PER OTTENERE UNA VALUTAZIONE PIÙ 
UNIFORME 
Secondo la giurisprudenza della Corte87, la verifica della proporzionalità richiede tre 
tipi di valutazione: in primo luogo, occorre accertare l'adeguatezza della restrizione 
nazionale rispetto all'obiettivo perseguito, ossia la misura deve essere atta a garantire 
il conseguimento dello scopo con essa perseguito; in secondo luogo, è opportuno 
verificare che la restrizione nazionale non ecceda quanto necessario a realizzare tale 
46 
obiettivo; in terzo luogo, che lo stesso risultato non possa essere ottenuto mediante 
provvedimenti meno incisivi. 
La giurisprudenza della Corte non ha finora fornito elementi più precisi che permettano 
di accertare la proporzionalità delle misure nazionali o comunitarie. La Commissione 
ritiene utile, in assenza di tale precisazione, elaborare una metodologia in base alla 
quale valutare la proporzionalità e la compatibilità delle misure nazionali o comunitarie 
nel campo della comunicazione commerciale. Tuttavia, è importante sottolineare che la 
Commissione non intende proporre un sistema di valutazione automatico ed 
obbligatorio, ma piuttosto raccomandare alcuni criteri atti ad agevolare la valutazione 
della proporzionalità di una misura. La definizione di una serie di criteri potrà infatti 
contribuire a garantire una maggiore trasparenza e a migliorare la qualità delle 
proposte. Tale metodologia dovrebbe costituire un utile strumento di elaborazione 
strategica. Va perciò sottolineato che, se le reazioni sono favorevoli, la Commissione 
proporrà che sia applicata ove si riveli necessario per elaborare strategie più efficaci. 
Tale metodologia aiuterà gli Stati membri a definire misure compatibili. Lo stesso 
quadro analitico potrà essere utilizzato per valutare la compatibilità della proposta 
legislazione comunitaria. 
La metodologia proposta si articola in due fasi: innanzitutto si dovranno identificare le 
caratteristiche principali della misura sulla base di criteri specificamente definiti. Tali 
caratteristiche saranno poi utilizzate a loro volta per accertare la proporzionalità della 
misura o della proposta. La procedura sarà dunque incentrata sulla serie di indici in 
base ai quali adottare la decisione definitiva in merito alla proporzionalità anziché sulla 
decisione medesima. Si evita in tal modo di dare un giudizio prematuro sui risultati. 
Fase 1: metodologia di valutazione per caratterizzare la misura 
L'obiettivo di questa prima fase non è di procedere alla verifica della proporzionalità, 
bensì di fare un quadro completo delle caratteristiche della misura. L'intento non è 
d'individuare eventuali restrizioni, ma di fornire un panorama obiettivo di tutti i 
possibili effetti della misura sul mercato, in particolare sulle attività che la misura 
dovrebbe regolamentare. 
I cinque criteri chiave identificati per la valutazione sono i seguenti: 
Criterio di valutazione A. Qual è la potenziale "reazione a catena" innescata dalla 
misura? 
47 
Fondamentalmente questo criterio comporta un'analisi delle reazioni potenziali del 
mercato nei confronti di una misura. Nel settore della comunicazione commerciale le 
forze di mercato interessate si concentrano in tre gruppi di soggetti economici (utenti, 
fornitori e vettori) interdipendenti88 che insieme formano quella che si può denominare 
"catena della comunicazione commerciale", la quale collega l'utente al destinatario 
finale della comunicazione commerciale. 
Tutti e tre i gruppi saranno coinvolti direttamente o indirettamente in qualsiasi attività 
di comunicazione commerciale: l'analisi deve quindi comprendere, sistematicamente, i 
collegamenti tra questi tre gruppi. La valutazione della reazione all'interno di questa 
catena (la "reazione a catena") comprende due elementi: (i) l'identificazione del gruppo 
chiave cui è rivolta la misura e (ii) l'identificazione delle reazioni più probabili alla 
misura normativa proposta o in vigore all'interno della catena di comunicazione 
commerciale. Questi fattori sono esaminati a fondo nel documento di lavoro. 
All'interno di ogni gruppo di soggetti economici andranno analizzate le seguenti 
questioni: 
L'impatto sul gruppo degli utenti richiede una valutazione del probabile tipo di 
reazione, da parte degli utenti, nei confronti di una restrizione applicata a una 
determinata forma di comunicazione commerciale. Ovviamente ogni singolo settore o 
impresa potrebbe reagire in modo diverso. Tuttavia, come illustrato nel documento di 
lavoro (cfr. tabella 1, parte 1), è possibile identificare sei strategie tipiche di diffusione 
di una marca dalle quali si possono desumere le logiche reazioni strategiche degli utenti 
alle restrizioni applicate alle diverse forme di comunicazione commerciale. 
L'impatto sul gruppo dei fornitori richiede la valutazione (i) della facilità con cui si 
possono combinare o sostituire tra loro le diverse forme di servizi di comunicazione 
commerciale, (ii) degli effetti di scala che potrebbero essere compromessi dall'adozione 
di una misura e (iii) delle possibilità di realizzare tali economie di scala/campo di 
attività nell'ambito dei settori della comunicazione commerciale (cfr. tabella 2, parte 1 
del documento di lavoro). L'eventuale perdita potenziale di economie di scala o di 
campo di attività ed i relativi effetti di sostituzione possono quindi essere utilizzati, in 
primo luogo, per stabilire in che misura la restrizione applicata ad un determinato tipo 
di comunicazione commerciale può avere ripercussioni sulla domanda di altri servizi di 
comunicazione commerciale e, in secondo luogo, per valutare se la restrizione è tale da 
48 
ridurre l'efficienza e rendere più costosa la prestazione del servizio cui si riferisce. Tali 
variazioni della domanda e/o dei costi dell'offerta scatenerebbero ulteriori reazioni a 
livello degli utenti e dei vettori. 
L'impatto sul gruppo dei "vettori " richiede la valutazione del modo in cui una misura 
di tipo normativo applicata alla comunicazione commerciale nell'ambito dei mass 
media o delle manifestazioni culturali/sportive influenzerà il comportamento del vettore 
interessato. Ciò dipenderà dalle soluzioni commerciali che quest'ultimo adotterà per 
compensare la relativa restrizione (cfr. tabella 3, parte 1 del documento di lavoro). 
In tal modo verrà identificata la reazione a catena e si potrà valutare l'impatto globale 
sul gruppo di destinatari finali (grande pubblico, minori, consumatori, ecc.). 
Criterio di valutazione B. Quali sono gli obiettivi della misura? 
E' necessario identificare e specificare l'obiettivo preciso della misura e prendere 
anche in considerazione tutti gli altri obiettivi indirettamente interessati. Per quanto 
riguarda le misure nazionali, tale identificazione permette di valutare se vengono 
soddisfatti i principi giuridici della proporzionalità e della non duplicazione. Quanto 
alle eventuali proposte di azione comunitaria in materia di normativa, l'identificazione 
degli obiettivi consente di determinare la base giuridica adeguata e di verificare la 
conformità con i principi della sussidiarietà e della proporzionalità. 
Ogni proposta di azione, giustificata da motivi di interesse generale, sarà quasi 
certamente rivolta ad un gruppo specifico (minori, consumatori, pubblico in generale, 
concorrenti, distributori ecc.). Tale gruppo va specificato unitamente all'obiettivo che 
la misura (a livello nazionale o comunitario) si prefigge di conseguire. Occorre 
utilizzare la reazione a catena al fine di accertare quale gruppo di destinatari di fatto 
beneficerà della misura nazionale o dell'azione comunitaria proposta a livello di 
normativa, e di conseguenza il tipo di obiettivo effettivamente perseguito. 
Criterio di valutazione C. La misura è collegata all'obiettivo? 
Specifiche, definizioni, distinzioni, criteri, ecc. utilizzati per determinare il contenuto 
della misura proposta, devono essere direttamente correlati al suo obiettivo (in caso 
contrario, la misura potrebbe essere considerata arbitraria). Sarà quindi fondamentale 
avere accesso a informazioni riguardanti: l'analisi intrapresa prima di adottare la 
49 
misura; la relativa relazione introduttiva; la motivazione del suo contenuto; il contesto 
in cui è stata adottata e tutti gli altri dati sui fattori decisionali pertinenti. 
Criterio di valutazione D. La misura influisce su altri obiettivi? 
La misura proposta potrebbe contrastare un altro obiettivo di interesse generale o 
comunitario. Per valutare tale effetto potrebbe essere utile un indicatore di selettività 
(per verificare se la misura mira precisamente all'obiettivo perseguito). Meno è 
specifica la misura, maggiore è il rischio di provocare effetti controproducenti. 
Esaminando la reazione a catena dèlia misura è possibile determinare la selettività e di 
conseguenza anche gli effetti negativi della misura. Si può effettuare una verifica 
diretta di tali possibili effetti su altri obiettivi in materia di politica mediante 
l'identificazione di potenziali reazioni indesiderate del mercato (cfr. tabella 4, parte 1 
del documento di lavoro). 
Criterio di valutazione E. Efficacia della misura 
L'ultimo criterio è concepito per verificare se il tipo specifico e il livello di restrizione 
della misura sono in grado di realizzare l'obiettivo. La valutazione della reazione a 
catena va utilizzata per determinare le ripercussioni sul gruppo di destinatari e 
verificare se le reazioni principali possono pregiudicare l'obiettivo perseguito. Si 
potranno raccogliere informazioni più dettagliate per consentire una valutazione del 
livello di restrizione oltre il quale le reazioni negative saranno verosimilmente superiori 
a quelle auspicate. 
Fase 2: applicazione dei risultati della valutazione alla decisione in merito alla 
proporzionalità e/o alla compatibilità. 
Grazie alla conoscenza delle caratteristiche più importanti della misura, questi cinque 
criteri consentiranno all'autorità competente di trovarsi in una posizione migliore per 
stabilirne la proporzionalità e la compatibilità. 
Per quanto riguarda le misure nazionali, il giudizio formulato sulla base del criterio 
di valutazione della reazione a catena (A) potrà dimostrare che gli obiettivi realizzati 
dalla misura sono diversi da quello o quelli perseguiti (secondo il criterio di 
valutazione (B)). Se tali analisi dovessero rivelare che l'obiettivo indicato viene 
50 
mancato e che non si può identificare alcun altro obiettivo riconosciuto di interesse 
generale, la misura potrebbe essere incompatibile con il diritto comunitario. Quanto a 
stabilire se la misura sia "adeguata", la valutazione della reazione a catena (criterio di 
valutazione A), del collegamento con l'obiettivo (criterio di valutazione C) e della 
"controproduttività" (criterio di valutazione D) aiuteranno a comprendere se tale 
requisito viene soddisfatto. Per esempio, l'autorità competente può giungere alla 
conclusione che una misura sia poco collegata all'obiettivo, non abbia effetti 
controproducenti e risulti relativamente efficace. Per quanto riguarda l'aspetto di 
valutazione della proporzionalità in relazione al "livello di restrizione", il criterio 
dell'"efficacia" (E) sarà cruciale per determinare se il livello di restrizione è davvero 
necessario per raggiungere lo scopo previsto. Infine, riguardo alla "verifica delle 
misure alternative"89, l'applicazione dei cinque criteri di valutazione a misure 
alternative consentirà di identificare quella meno restrittiva. 
Per quanto riguarda le azioni comunitarie in materia di regolamentazione, il 
giudizio formulato sulla base dei cinque criteri di valutazione contribuirà anche ad 
evitare l'incompatibilità della misura e, in particolare, gli effetti controproducenti nei 
confronti di altri obiettivi comunitari. Ciò si potrà ottenere, nel compiere la scelta tra 
due misure, prefiggendosi esplicitamente di ricercare ed accordare la preferenza alla 
misura che non comporta effetti controproducenti per altri obiettivi comunitari. 
Riguardo alla proporzionalità, si deve effettuare la scelta in favore della misura meno 
restrittiva per il gruppo economico cui è destinata. Com'è noto, in alcuni casi, 
potrebbe essere impossibile evitare l'adozione di una misura incompatibile con altri 
obiettivi o misure. In tali casi, la metodologia proposta fornirà alla Commissione uno 
strumento che l'aiuterà a giustificare la proposta. 
MIGLIOR COORDINAMENTO E INFORMAZIONE A LIVELLO EUROPEO 
Gli interpellati nel corso della ricerca hanno sollecitato un miglior scambio di 
informazioni e comunicazioni tra la Commissione, gli organismi nazionali di 
regolamentazione e le parti interessate. L'analisi delle normative ha inoltre evidenziato 
le differenze tra le strategie adottate dagli Stati membri che potrebbero dare origine a 
un numero crescente di problemi di regolamentazione a livello europeo con 
l'intensificarsi della comunicazione commerciale transfrontaliera. Di conseguenza è 
necessario migliorare il coordinamento e lo scambio di informazioni a livello europeo, 
se la comunicazione commerciale dovrà svolgere il ruolo di grande giovamento per il 
mercato interno e per la società dell'informazione descritto nelle parti precedenti del 
51 
presente Libro verde. Per realizzare questo obiettivo, la Commissione presenta le 
seguenti proposte. 
La Commissione propone di costituire un comitato incaricato di esaminare le questioni 
inerenti la comunicazione commerciale, in particolare per salvaguardare un dialogo 
efficace con e tra gli Stati membri. Tale comitato non limiterà, ovviamente, i poteri 
d'iniziativa della Commissione, ma dovrà assisterla nel garantire una maggiore 
trasparenza delle azioni intraprese, discutendo le questioni relative alla comunicazione 
commerciale sulla base della metodologia di valutazione descritta in precedenza. In 
questo modo il comitato potrà contribuire a salvaguardare la compatibilità delle 
iniziative strategiche ed evitare, ove possibile, di dover agire ricorrendo alla procedura 
d'infrazione prevista dal trattato. Esso potrà inoltre fungere da sede di dibattito per la 
cooperazione amministrativa nel campo della comunicazione commerciale, favorendo, 
in particolare, lo scambio di informazioni sulle questioni legate ai nuovi sviluppi del 
settore. Data la natura globale della società dell'informazione, il comitato potrà inoltre 
esaminare le possibilità di promuovere a livello internazionale la strategia comunitaria 
per la comunicazione commerciale nell'Unione europea90. 
Il comitato sarà presieduto da un rappresentante della Commissione e sarà composto 
dai rappresentanti delle autorità degli Stati membri, accompagnati, se necessario, da 
rappresentanti degli organismi di autodisciplina. La Commissione riferirà 
periodicamente a tale comitato le informazioni pertinenti. Su richiesta della 
Commissione il comitato convocherà riunioni su questioni specifiche. La prima serie di 
riunioni consisterà in uno scambio di osservazioni sulla promozione delle vendite e la 
sponsorizzazione, identificate negli studi come le forme di comunicazione commerciale 
transfrontaliera che incontrano le maggiori difficoltà. Più in generale, il comitato 
comincerà ad esaminare il modo in cui le norme attualmente in vigore nel campo della 
comunicazione commerciale possono esercitare un impatto sullo sviluppo del 
commercio basato sull'elettronica. 
La Commissione riconosce inoltre che, nonostante i dati relativi al mercato di taluni 
servizi di comunicazione commerciale siano facilmente reperibili (perché sono inclusi 
ad esempio nelle statistiche nazionali sulla pubblicità), altre informazioni (relative ad 
esempio in generale alle comunicazioni commerciali transfrontaliere, alla 
commercializzazione diretta, ai servizi di promozione delle vendite e di 
sponsorizzazione), necessarie per poter effettuare una buona valutazione strategica, non 
sono attualmente raccolte o sono difficilmente accessibili. Dato che determinate 
associazioni commerciali (segnatamente nel campo dei media buyer e delle ricerche di 
52 
mercato), accademiche e dei consumatori confrontano e fanno uso, nell'ambito della 
loro attività, delle informazioni di mercato pertinenti e che tali associazioni saranno 
interessate a ricevere dati in materia di normative, dovrebbero essere incoraggiate a 
partecipare al processo di formulazione della politica relativa alla comunicazione 
commerciale in Europa in quanto le loro conoscenze in materia possono aumentare 
l'efficacia di tale politica. La Commissione si adopererà pertanto per migliorare gli 
scambi di dati tra queste varie organizzazioni e le autorità di regolamentazione 
nazionali ed europee. 
Le parti interessate sono inoltre favorevoli ad un unico punto di contatto in grado di 
fornire assistenza nell'identificazione della direzione generale della Commissione 
competente per particolari richieste di informazioni in merito alle politiche della 
comunicazione commerciale. È necessario un punto di coordinamento/contatto per 
mantenere una visione globale delle attività e degli sviluppi in questo settore. 
Al fine di realizzare tali obiettivi, il punto di contatto/coordinamento potrà fare 
affidamento su una rete di contatti di comunicazione commerciale on-line, che servirà 
ad integrare il bollettino di informazioni sulla comunicazione commerciale91. La rete 
potrebbe inoltre favorire l'instaurarsi di contatti a doppio binario tra le parti interessate 
e la Commissione. In tal modo la Commissione potrebbe disporre, se necessario, di 
una fonte diretta di informazioni. La gestione e le risorse necessarie per tale rete di 
comunicazione on-line saranno sottoposte a uno studio di fattibilità avviato dalla 
Commissione. 
Invito a presentare osservazioni 
La Commissione accoglie con favore osservazioni in merito a: 
metodologia di valutazione proposta, 
proposta volta a migliorare il coordinamento e le informazioni. 
53 
/. Inserire i riferimenti quando il documento sarà stato registrato. 
2. Riservatezza: Se non esplicitamente richiesto, le risposte alla presente consultazione 
ricevute dalla Commissione non saranno considerate riservate e potranno dunque 
essere divulgate anche ali 'esterno della Commissione. 
Persone di riferimento presso la Commissione. I commenti vanno inviati alle seguenti 
persone alle quali ci si può rivolgere anche per ulteriori informazioni: Sig.a Margot 
Fròhlinger, Capo Unità E/5 (Mezzi di informazione, comunicazione commerciale e 
concorrenza sleale) della DG XV (Mercato interno e servizi finanziari) al n. (+ 32-2) 
295 93 50 o 296 01 10, oppure al Sig. Jean Bergevin al n. (+32-2) 295 16 39 o 296 
01 10. Fax: 295 77 12. Indirizzo postale: Commissione europea, DGXV E-5, C-107 
8/59, 200 rue de la Loi, B-1049 Bruxelles. Indirizzo di posta elettronica: 
E5@dgl5.cec.be. 
Per ottenere la versione del Libro verde in un'altra lingua inviare una richiesta a 
mezzo fax a: Sig.a Lauter, Sig.a Van de Vorle o Sig.a Volon al n. 295 77 12 oppure 
a mezzo posta, normale o elettronica, agli ndirizzi suindicati, specificando la lingua 
desiderata. 
3. "Valorizzare al massimo il mercato interno": programma strategico. Comunicazione 
della Commissione al Consiglio, COM(93) 632 défi, 22 dicembre 1993. 
4. "L'Europa e la società dell'informazione: un piano d'azione". Comunicazione della 
Commissione del 9 agosto 1994, COM(94)347 defi 
5. Questa definizione comprende tutti i tipi di servizi ci comunicazione commerciale 
indipendentemente dal carattere della società o dell'organizzazione che pagano il 
servizio. Così ad esempio una campagna di pubblicità politica vi rientrerebbe, mentre 
le trasmissioni televisive dei partiti politici prescritte per legge e per le quali i partiti 
o le organizzazioni politiche non pagano sarebbero escluse. 
6. Ciò è dovuto al fatto che (i) la normativa in materia di imballaggio ed etichettatura 
deve rimanere separata dai regolamenti applicati alla comunicazione commerciale 
relativa al prodotto e (ii) l'imballaggio fa tradizionalmente parte del processo di 
fabbricazione interno e non rientra negli elementi del marketing mix subappaltati a 
fornitori di servizi specializzati, come nel caso delle attività di comunicazione 
commerciale trattate nel presente Libro verde. Per le stesse ragioni sono stati esclusi 
dall 'ambito della presente analisi anche gli agenti di vendita. 
7. EAAA: European Advertising Agencies' Association (Associazione europea delle 
agenzie pubblicitarie - AEAP). 
8. CERP: Confederazione europea di relazioni pubbliche. 
9. Per il 1991, secondo le stime dell'AEAP, il numero di occupati nella Comunità 
europea era pari a 155.000 unità. Altre fonti indicano per lo stesso anno 266.088 
occupati in attività pubblicitarie e di marketing diretto in soli otto Stati membri (B, 
DK, D, E(1990), F, Eir (1988), Lux, NL) (Eurostat, Mercure). Per il Belgio e la 
54 
Germania la cifra comprende soltanto il numero di lavoratori dipendenti. Uno studio 
Eurostat del 1994 sul settore della pubblicità indica che nel 1993 le 15 principali reti 
di agenzie europee prese nel loro insieme occupavano circa 40.000 persone 
nell'intera Europa. La CERP calcola che 6.282 lavoratori dipendenti e 13.670 
consulenti freelance erano occupati nel settore delle relazioni pubbliche nel 1993. 
10. Cfr. parte I dell'annesso documento di lavoro. 
11. L'Istituto Max Planck è stato incaricato di fornire alla Commissione relazioni 
dettagliate per tutti i quindici Stati membri, nelle quali si analizzano l'origine e la 
natura delle misure restrittive. Le relazioni sono quindi state riepilogate in uno studio 
comparativo svolto dai consulenti. La relazione comparativa (in lingua tedesca) è 
disponibile, su richiesta, presso i servizi della Commissione. (Le tabelle riepilogative 
della regolamentazione nazionale fornite nella parte II del documento di lavoro si 
basano su questo studio. Le tabelle classificano e confrontano le misure nazionali 
esistenti in base agli obiettivi delle rispettive politiche nazionali e degli obiettivi 
comunitari di interesse generale che si prefiggono di salvaguardare.) 
12. L'analisi è stata svolta dai servizi della Commissione ed è inserita nella parte I del 
documento di lavoro. 
13. Una sintesi dei risultati di tali ricerche è fornita in una pubblicazione disponibile, su 
richiesta, presso i servizi della Commissione. 
14. Si tratta di un invito a presentare osservazioni distribuito a mezzo posta dai servizi 
della Commissione. 
15. Sono stati distribuiti cinque questionari tra cinque gruppi di parti interessate, ossia: 
gli "utenti" della comunicazione commerciale, i "fornitori" della comunicazione 
commerciale, i "vettori" (media ed altri vettori di tali servizi), le associazioni dei 
consumatori e gli organismi di autodisciplina. Un 'analisi dettagliata delle rispettive 
risposte è esposta nel primo numerò di una pubblicazione patrocinata dalla 
Commissione e intitolata "Comunicazione Commerciale", disponibile, su richiesta, 
presso i servizi della Commissione. La Commissione ha distribuito direttamente 2.785 
questionari; inoltre, numerose associazioni di categoria hanno distribuito copie del 
questionario tra i loro membri. 
16. I risultati dettagliati di questi studi (in lingua inglese) sono disponibili, su richiesta, 
presso la Commissione. 
17. Sono stati contattati 5.200 utenti, 530 fornitori, 47 vettori, 15 organismi nazionali di 
autodisciplina e 27 associazioni di consumatori. Tra questi, hanno risposto 532 
utenti, 132 fornitori, 20 vettori, 10 organismi nazionali di autodisciplina e 10 
associazioni di consumatori. 
18. C-286/81 Oosthoek's Uitgeversmaatschappij, Race. 1982 (4), pag. 4575, 15 
dicembre 1982. 
19. C-362/88 GB-INNO-BM / Confédération du commerce Luxembourgeois, Race. 1990 
(2), pag. 1-667, 7 marzo 1990. 
55 
20. C-126/91 Schutzverband gegen Unwesen in der Wirtschaft e a. / Yves Rocher GmbH, 
Race. 1993 (3), pag. 1-2361, 18 maggio 1993. 
21. Cause C-267/91 e C-268/91 Bernard Keck e Daniel Mithouard, Race. 1993 (7), pag. 
1-6097, 24 novembre 1993. 
22. C-267/91 e C-268/91, 24 novembre 1993, ibid., punto 16 della motivazione. 
23. Per esempio: C-292/92 Ruth Hunermunde e a. I Landesapothekerkammer Baden-
Wûrttemberg, Race. 1993 (8), pag. 1-6787, 15 dicembre 1993; Société d'Importation 
Edouard Lederc-Siplec / TF1 Publicité S.A. e M6 Publicité, Race. 1995, pag. 1-179, 
9 febbraio 1995. 
24. C-352/85 Bond van Adverteerdeers (vereniging) I Paesi Bassi, Race. 1988 (2), pag. 
2085, 26 aprile 1988. In questa causa, la Corte ha sancito che, per l'applicazione 
della libera circolazione dei servizi, è necessario, in primo luogo, identificare i 
servizi di cui trattasi, poi esaminare se detti servizi abbiano natura transfrontaliera ai 
sensi dell'articolo 59 del trattato e infine accertare se si tratti di prestazioni fornite di 
regola dietro retribuzione ai sensi dell'articolo 60 del trattato (punto 12 della 
motivazione). 
25. Cfr., per esempio, C-155-73 Giuseppe Sacchi, Race. 1974 (I), pag. 409, 30 aprile 
1974, C-52/79 Procureur du Roi / Marc JVC Debauvee e a., Race. 1980, pag. 833, 
18 marzo 1980. 
26. C-384/93 Alpine Investments BV / Minister van Financiën, Race. 1995, pag. 833, 10 
maggio 1995. 
27. Ibid., punto 28. 
28. Cfr. "Comunicazione interpretativa della Commissione concernente la libera 
circolazione dei servizi " GU N. C 334 del 9 dicembre 1993. 
29. C-288/89 Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda e a. I Commissariaat voor 
de Media. "Causa Mediawet", Race. 1991 (1), pag. 4007, paragrafo 13. 
30. C-279/80 Alfred John Webb, Race. 1981, pag. 3305, paragrafo 19; cause riunite 
62/81 e 63/81 Seco SA e Desquenne and Girai SA/Etablissement d'Assurance contre 
la Vieillesse et l'Invalidité, Race. 1982 (1), pag. 223, paragrafo 14; C-113/89 Rush 
Portuguesa Lda I Office National d'Immigration, Race. 1990 (2), pag. 1-1417, 
paragrafo 18. 
31. C-220/83 Commissione /Francia, Race. 1986 (4), pag. 3663, paragrafo 20. 
32. C-62/79 S.A. Compagnie Générale pour la Diffusion de la Télévision Coditel e a., 
Race. 1980, pag. 881, paragrafo 15. 
33. Causa C-180/89 Commissione / Italia, Race. 1991 (2), pag. 1-709, paragrafo 20; 
Causa C-154/89 Commissione /Francia, Race. 1991 (2), pag. 1-659, paragrafo 17; 
Causa C-198/89 Commissione / Grecia, Race. 1991 (2), pag. 1-727, paragrafo 21. 
56 
34. Cause riunite 110/78 e 111/78 Ministère Public et Chambre Syndicale des Agents 
Artistiques et Impresarii de Belgique, A.S.B.L. / Willy van Wesemael e a. "Causa 
Van Wesemael", Race. 1979 (1), pag. 35, paragrafo 28. 
35. C-288/89, citata nella nota 29, paragrafo 23. 
36. C-379/87 Anita Groener / Minister for Education and City of Dublin Vocational 
Committee, Race. 1989 (4), pag. 3967 (28 novembre 1989). 
37. C-384/93 Alpine Investments BV, citata nella nota 15, paragrafo 45. 
38. C-288/89, citata nella nota 29, paragrafo 15. 
39. Comunicazioni n. 359/1989 e 385/1989 Ballantyne Davidson Mclntyre, decisione del 
31 marzo 1993. 
40. Cfr. cause Markt intern Verlag GmbH e Klaus Beerman, Serie A N. 165, 20 
novembre 1989 e Gropperà Radio AG e a. I Svizzera - Serie A N. 173, 28 marzo 
1990. Secondo la giurisprudenza più recente, la Commissione europea dei diritti 
dell 'uomo sembra ritenere che non sussistano dubbi sul fatto che la pubblicità sia 
tutelata dall'articolo 10. In due decisioni recenti in merito all'ammissibilità dei 
ricorsi dinanzi al Tribunale europeo dei diritti umani, ai sensi della CEDU, la 
Commissione ha espresso il parere che una restrizione in materia di pubblicità ricade 
nel campo di applicazione dell'articolo 10 della CEDU (decisione del 5 settembre 
1991 relativa al ricorso n. 16632/90 (Coiman / Regno Unito) e decisione del 2 
dicembre 1991, relativa al ricorso n. 15450/89 (Cosado Coca / Spagna). 
41. C-260/89 Elleniki Radiophonia Tiléorassi AE I Dimotiki Etaireia Pliroforissis e 
Sotiros Kouvelas, Race. 1991, pag. 1-2925, 18 giugno 1991, punti 41-44 della 
motivazione. 
42. C-4/73 J. Nold, Kohlen / Baustoffgrofihandlung / Commissione "Causa Nold ", Race. 
1974 (1), pag. 491, paragrafo 13. 
43. Direttiva 84/4501 CEE del Consiglio del 10 settembre 1984 relativa al ravvicinamento 
delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in 
materia di pubblicità ingannevole. 
44. Direttiva 79/112/CEE del Consiglio del 18 dicembre 1978, relativa al ravvicinamento 
delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei 
prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità, GU 
N. L 33, 1979. 
45. Direttiva 92/96/CEE del Consiglio del 10 novembre 1992 che coordina le disposizioni 
legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta sulla 
vita è che modifica le direttive 7912671 CEE e 9016191 CEE (terza direttiva 
assicurazione vita), GU N. L 360, 1992. Direttiva 92/49/CEE del Consiglio del 18 
giugno 1992, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed 
amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla 
vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva 
57 
assicurazione non vita), GU N. L 228, 1992. Direttiva 85/611 /CEE del Consiglio del 
20 dicembre 1985, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, 
regolamentari ed amministrative in materia di taluni organismi d'investimento 
collettivo in valori mobiliari (o.i.c.v.m.), GU N. L 375, 1985. Seconda direttiva del 
Consiglio del 15 dicembre 1989, relativa al coordinamento delle disposizioni 
legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'accesso ali 'attività degli enti 
creditizi e il suo esercizio e recante modifica della direttiva 77/780/CEE, GU N. L 
386, 1989. 
46. Direttiva 92/281 CEE del Consiglio del 31 marzo 1992 concernente la pubblicità dei 
medicinali per uso umano, GU N. L 113, 1992. 
47. Direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 ottobre 1995 
relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati 
personali, nonché alla libera circolazione di tali dati. 
48. Direttiva 89/552/CEE del Consiglio del 3 ottobre 1989 relativa al coordinamento di 
determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati 
membri concernenti l'esercizio delle attività televisive, GU N. L 298, 1989. 
49. È stato chiesto alla MRB International di esaminare un campione rappresentativo di 
ciascuna delle cinque categorie cui è stato inviato "l'invito a presentare 
osservazioni". Gli "utenti" interpellati nel corso della ricerca sono gli uffici di 
società che esercitano attività transfrontaliere e che controllano una quota 
significativa dei bilanci di marketing per la comunicazione commerciale sui rispettivi 
mercati non nazionali. 
50. Il presente riepilogo e quelli che seguono sono tratti dai risultati di entrambi gli studi 
descritti nell'introduzione; riepiloghi più esaurienti sono forniti in un documento 
separato disponibile presso lc^ Commissione. 
51. Il termine "below the line" si riferisce ai servizi di comunicazione commerciale che 
non comportano l'acquisto di spazi sui mezzi di informazione, ossia riguarda tutte le 
forme di comunicazione commerciale diverse dagli annunci pubblicitari. 
52. Per esempio, Forrester Research prevede che gli acquisti effettuati su Internet 
aumenteranno da 240 milioni di dollari nel 1994 a 6,9 miliardi di dollari entro il 
2000. 
53. Cfr. parie I del documento di lavoro. 
54. Cfr. COM(94) 319 défi per ulteriori informazioni. 
55. Vi sono altre direttive complementari che perseguono gli stessi obiettivi di base, quali 
la direttiva sui diritti d'autore nelle trasmissioni via cavo e via satellite, adottata nel 
1993 e la direttiva sugli standard di trasmissione, adottata nel 1985. 
56. "Nuove prospettive per l'azione della Comunità nel settore culturale", comunicazone 
della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e 
sociale, COM(92) 149 def, del 29 aprile 1992. 
58 
57. Comitato europeo per il ravvicinamento dell'economia e della cultura (CEREC) 
(operativo dal mese di marzo 1991). 
58. Il principio non si applica alle misure concernenti il Mercato Interno poiché la 
Comunità ha la competenza esclusiva ai sensi dell'articolo 100A; ne deriva che 
esclusivamente la questione della proporzionalità è rilevante (articolo 3b(3)). 
59. Questa situazione emerge dall 'analisi delle normative nazionali svolta per conto della 
Commissione. Sono disponibili, su richiesta, copie di questo studio comparativo in 
lingua tedesca. La relazione è stata elaborata dal professor Schricker del Max Planck 
Institute (Monaco) per conto della Commissione. Oltre alla relazione comparativa 
(Vergleichende Analyse der gesetzlichen und Selbstkontrollregelungen im Bereich der 
"Commercial Communication " in den Mitgliedstaaten der EWG sowie in Finnland, 
Norwegen, Oesterreich, der Schweiz und Schweden), sono state preparate per la 
Commissione altre diciassette relazioni dettagliate per paese che abbracciano tutti gli 
Stati membri, nonché la Norvegia e la Svizzera. 
60. Nel diritto anglosassone il termine "concorrenza sleale" ricorre di rado, tuttavia 
questi obiettivi vengono perseguiti nel contesto della "Law of Torts ". 
61. Questa branca del diritto risale alla metà del XIX secolo. In seguito alla rivoluzione 
industriale, le norme relative al commercio furono sostituite da leggi volte ad 
impedire abusi della libertà di concorrenza commerciale e industriale recentemente 
istituita. 
62. Nella maggior parte degli Stati membri risale agli anni '60 e '70. 
63. CEDU: firmata a Roma il 4 novembre 1950 e ratificata da tutti gli Stati membri. 
64. Cfr. tabelle relative a ciascun paese fornite nel documento di lavoro allegato 
65. Situazione dimostrata dai risultati della ricerca riassunti nella parte I. 
66. Direttiva 84/450/CEE del Consiglio del 10 settembre 1984, relativa al 
ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli 
Stati membri in materia di pubblicità ingannevole, GU N. L250, 1984. Benché nei 
paragrafi della direttiva si proponga che la Comunità esamini in una fase successiva 
la pubblicità sleale e quella comparativa, la Commissione ritiene che il senso molto 
ampio del termine "sleale" e l'assenza di accordo sulla sua interpretazione rènderà 
impossibile portare a termine qualsiasi utile azione orizzontale in questo campo. Ciò 
non esclude che nel quadro di talune regolamentazioni nazionali possono essere 
portate a termine iniziative specifiche in merito a forme di comunicazione 
commerciale più precisamente definite in base ali 'interpretazione di "sleale " di tali 
regolamentazioni Nel frattempo, come si spiega oltre nel testo, la pubblicità 
comparativa è stata inclusa nella direttiva. 
67. Il Regno Unito consente ora ai "solicitor" di pubblicizzare la propria attività 
professionale. 
59 
68. Articolo 3 bis. Proposta di revisione della direttiva 84/450/CEE relativa alla 
pubblicità ingannevole, per tenere conto della pubblicità comparativa. 
69. Posizione comune (CE) n. 19/95, del 29 giugno 1995, in vista dell'adozione della 
direttiva riguardante la protezione dei consumatori in materia di contratti a distanza, 
GU N. C 288, 30 ottobre 1995. 
70. Direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 ottobre 1995 
relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati 
personali, nonché alla libera circolazione di tali dati. 
71. Tali pratiche, se utilizzate in modo da restringere la concorrenza, possono, 
ovviamente, costituire violazioni dell 'articolo 86 del trattato. 
72. Questa restrizione è stata riconosciuta come giutificata dalla Corte di Giustizia nella 
sentenza Oosthoek (cfr. la precedente nota 18). 
73. Nella sentenza Schindler (causa C-275/92, Raccolta 1994, pag. 1-1039) la Corte di 
Giustizia ha stabilito che i divieti relativi alla promozione transfrontaliera delle 
"grandi" lotterie potrebbero essere giustificati dalla necessità di preservare l'ordine 
sociale e prevenire le frodi. 
74. Direttiva 891552/CEE del Consiglio del 3 ottobre 1989 relativa al coordinamento di 
determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati 
membri concernenti l'esercizio delle attività televisive, GU N. L 298, 1989. 
75. La direttiva sulla televisione senza frontiere (89/552/CEE) armonizza i divieti di 
pubblicità e sponsorizzazione televisiva dei prodotti del tabacco che già esistevano in 
tutti gli Stati membri ali 'epoca della sua adozione. 
76. Proposta modificata di direttiva del Consiglio in materia di pubblicità a favore dei 
prodotti del tabacco (COM (91) 111 défi - SYN194). 
77. Birre con un contenuto alcolico superiore all'1,8% e inferiore al 2,8% ed al succo di 
mela fermentato (sidro). 
78. Risoluzione 86/CI 84/02 del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati 
membri, riuniti in sede di Consiglio, concernente l'abuso di alcool. 
79. Associazione tra 14 delle principali imprese europee operanti nel settore delle 
bevande alcoliche. 
80. Direttiva 79/112/CEE, del 18 dicembre 1978, relativa al ravvicinamento delle 
legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei 
prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità, GU 
N. L33, 1979. 
81. Direttiva 91/321/CEE, del 14 maggio 1991. 
82. Direttiva 92/28/CEE, del 31 marzo 1992, concernente la pubblicità dei medicinali 
per uso umano, GU N. L 113, 1992. 
60 
83. Direttiva 92/96/CEE del Consiglio, del 10 novembre 1992, che coordina le 
disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione 
diretta sulla vita e che modifica le direttive 79/2617CEE e 90/619/CEE (terza 
direttiva assicurazione vita), GU N. L 360, 1992. 
84. Direttiva 92/49/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le disposizioni 
legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta 
diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 
88/357/CEE (terza direttiva assicurazione non vita), GUN. L 228, 1992. 
85. Direttiva 85/611/CEE del Consiglio del 20 dicembre 1985, GU N L 375, 1985. 
86. Seconda direttiva del Consiglio, del 15 dicembre 1989, relativa al coordinamento 
delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'accesso 
all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio e recante modifica della direttiva 
77/780/CEE, GUN L 386, 1989. 
87. Cfr. parte I. 
88. Cfr. capitolo Introduzione per le definizioni. 
89. La valutazione finale è simile alla precedente; ne differisce soltanto per il fatto che la 
misura oggetto della valutazione non è la misura restrittiva specifica in corso di 
valutazione in quanto tale, bensì una misura alternativa che potrebbe avere un effetto 
meno restrittivo: l'obiettivo di questa fase non è quindi l'analisi della misura 
restrittiva, ma l'individuazione di altre misure adeguate che possano soddisfare 
l'obiettivo e siano nel contempo meno restrittive. 
90. A questo proposito, nel proporre iniziative la Commissione e gli Stati membri 
dovrebbero sempre tener conto degli impegni assunti in materia di liberalizzazione 
del commercio nel quadro del GATT e della loro applicazione nell'ambito dell'OMC. 
91. La Commissione ha già divulgato il bollettino di informazioni sulla comunicazione 
commerciale per iniziare a sviluppare questi contatti. Facendo affidamento su una 
redazione indipendente e dando uguale importanza a informazioni e pareri dei servizi 
della Commissione e delle parti interessate, questo bollettino incoraggia 
partecipanti a richiamare l'attenzione della Commissione sui problemi che sorgono 
nel mercato interno in materia di comunicazione commerciale. Il bollettino di 
informazioni è stato divulgato prima dell'elaborazione del presente Libro verde in 
modo che le parti interessate potessero venire a conoscenza della nuova strategia 
proposta. "Comunicazione commerciale " è una pubblicazione bimestrale. Le richieste 
di informazioni in merito al bollettino devono essere inoltrate alla redazione (Fax (00 
44) 1 273 772727). 
61 
ISSN 0254-1505 
COM(96) 192 def. 
DOCUMENTI 
IT 10 
N. di catalogo : CB-C0-96-221-IT-C 
ISBN 92-78-04002-9 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo