sull’impatto delle attività internazionali in materia di benessere degli animali sulla competitività degli allevatori europei in un mondo globalizzato

I principali strumenti per sensibilizzare al tema del benessere degli animali sono iniziative di formazione e sviluppo di capacità, come il programma Migliorare la formazione per rendere più sicuri gli alimenti (Better Training for Safer Food - BTSF) e lo strumento per l'assistenza tecnica e lo scambio di informazioni (Technical Assistance and Information Exchange - TAIEX), programmi di ricerca dell'UE e progetti mirati.

La presente relazione si fonda sullo "Study on the impact of animal welfare international activities" (Studio sull'impatto delle attività internazionali per il benessere degli animali) (di seguito denominato "lo studio"). Inoltre tiene conto dello studio "Assessing farmers' cost of compliance with EU legislation in the fields of environment, animal welfare and food safety" (Valutazione del costo sostenuto dagli agricoltori per il rispetto della legislazione europea in materia di ambiente, benessere degli animali e sicurezza alimentare). Quest'ultimo studio non è dedicato al benessere degli animali ma contiene informazioni importanti ai fini della presente relazione.

Oltre a valutarne i risultati in termini di promozione delle norme in materia di benessere degli animali, essa analizza in che modo tali attività abbiano contribuito a garantire parità di condizioni tra gli operatori dell'UE e quelli non-UE.

Inoltre la Commissione ha espresso l'intenzione di continuare a svolgere un ruolo attivo nelle sedi multilaterali, in particolare a livello di Organizzazione mondiale per la salute animale (OIE) e di Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO), oltre che nel quadro della politica europea di vicinato.

L'obiettivo generale delle attività internazionali della Commissione nel campo del benessere degli animali è promuovere i valori dell'UE relativi agli animali, sensibilizzare e incoraggiare in tutto il mondo, soprattutto presso i partner commerciali dell'UE, standard elevati di benessere degli animali, in linea con il modello e i principi dell'UE. Il miglioramento delle norme in materia di benessere degli animali a livello mondiale contribuisce altresì a garantire parità di condizioni tra gli operatori dell'UE e quelli non-UE.

L'Unione europea (UE) è sempre stata all'avanguardia nello sviluppo di un solido modello legislativo in materia di benessere degli animali, che fosse basato su dati scientifici. La Commissione ha compreso da tempo che, per essere sostenibile, tale modello deve anche essere condiviso a livello internazionale.

Una tappa fondamentale è stata raggiunta nel 2017, quando l'OIE ha adottato, con il supporto dell'UE, la sua prima strategia globale sul benessere degli animali. In realtà, essa promuove il benessere degli animali in combinazione con altri valori sociali fondamentali, come lo sviluppo socioeconomico e la sostenibilità. Inoltre la strategia dell'OIE si basa su elementi come sviluppo e attuazione di criteri scientifici, sviluppo di capacità, istruzione e dialogo multilaterale. Questo approccio è in linea con la visione dell'UE e i principi in tema di benessere degli animali.

A livello regionale, la Commissione ha agevolato lo sviluppo di strategie regionali dell'OIE in materia di benessere degli animali e ha cofinanziato l'organizzazione di eventi nelle cinque regioni dell'OIE. La Commissione ha finanziato le attività della piattaforma regionale dell'OIE sul benessere degli animali per l'Europa, dove svolge un ruolo di primo piano nel delineare le priorità e definire le attività della piattaforma.

Per quanto concerne l'attuazione delle norme, la Commissione incoraggia lo sviluppo di conoscenze e competenze tra le autorità competenti dei paesi non-UE membri dell'OIE. Dal 2004 la Commissione contribuisce anche finanziariamente all'organizzazione di iniziative OIE globali e regionali e fa parte dei comitati che definiscono gli obiettivi e i programmi di tali eventi. Le attività della Commissione hanno facilitato l'attuazione delle norme OIE nei paesi non-UE, in particolare in materia di macellazione e trasporto.

Tutti gli Stati membri dell'UE sono membri dell'OIE, mentre la Commissione gode dello status di osservatore. In una fase iniziale del processo di definizione delle norme, la Commissione fornisce il suo contributo ai gruppi di esperti dell'OIE. Quando le norme vengono presentate per l'adozione, la Commissione contribuisce mediante il meccanismo di coordinamento "ad una sola voce" dell'UE. La Commissione svolge effettivamente un ruolo primario nella presentazione di posizioni comuni dell'UE in ciascuna fase del processo di consultazione e al momento dell'adozione delle norme da parte dell'OIE.

4.impiegare le norme dell'OIE come base per raggiungere un'intesa con i paesi non-UE sul benessere degli animali.

1.garantire che le norme dell'OIE in materia di benessere degli animali riflettano per quanto possibile i principi e il modello dell'UE;

Ad esclusione delle norme in materia di macellazione, le norme dell'UE sul benessere degli animali si applicano solo alla produzione dell'UE e non ai prodotti importati. Inoltre, in caso di esportazione di animali vivi, solo alcuni requisiti sul trasporto degli animali sono applicabili al di fuori del territorio dell'UE. Per quanto concerne le altre norme dell'UE sul benessere degli animali, la Commissione può influire solo in misura limitata sui paesi non-UE. Il benessere degli animali non è stato esplicitamente riconosciuto come una questione rilevante per il commercio nel quadro dell'Accordo generale sulle tariffe doganali e il commercio (GATT, General Agreement on Tariffs and Trade). Di conseguenza, le disposizioni inerenti al benessere degli animali incluse negli accordi commerciali si riferiscono principalmente a forme di cooperazione e non all'osservanza di specifici requisiti. I risultati conseguiti dall'UE in questo ambito dipendono dalla volontà di cooperazione mostrata dai paesi non-UE.

Hanno conseguito risultati tangibili anche progetti a breve termine come le misure attuate dal 2014 ai sensi dello strumento di dialogo settoriale tra l'UE e il Brasile nel contesto di un protocollo d'intesa sul benessere degli animali. Nel complesso, si può affermare che queste misure d'intervento abbiano influito sull'atteggiamento di agricoltori e industrie nel dibattito sul benessere degli animali, portandoli in alcuni casi ad assumere impegni volontari per il benessere degli animali, come la stabulazione in gruppo delle scrofe.

L'inclusione del benessere degli animali negli accordi commerciali bilaterali è sempre avvenuta su richiesta dell'UE. All'interno o all'esterno degli accordi commerciali, nel corso degli anni sono stati conseguiti risultati concreti grazie alla cooperazione bilaterale. Spesso vengono istituiti gruppi di lavoro tra l'UE e i suoi paesi partner (ad es. il Cile e la Nuova Zelanda) per definire piani di lavoro annuali, con le relative misure di intervento. Di conseguenza, il Cile ha sviluppato un quadro legislativo completo sul benessere degli animali, la Nuova Zelanda e il Canada hanno stabilito un regime di equipollenza per quanto concerne il benessere degli animali al momento della macellazione.

Le norme dell'OIE sono spesso usate come base per raggiungere un'intesa comune con i paesi non-UE. Infatti queste norme offrono un quadro di riferimento ampiamente condiviso per l'avvio e lo sviluppo di progetti di cooperazione con i paesi non-UE.

Il primo accordo commerciale bilaterale con riferimento esplicito al benessere degli animali è stato stipulato con il Cile nel 2002. Da allora, la cooperazione sul benessere degli animali è inclusa nella maggior parte degli accordi commerciali bilaterali in ambito sanitario e fitosanitario, oltre ad essere immancabilmente proposta in tutti i negoziati commerciali attualmente in corso.

La Commissione ha altresì cooperato con la FAO nell'organizzazione di eventi di attività di sviluppo di capacità, nonché nella promozione del benessere degli animali come un bene pubblico e un elemento integrante della produzione sostenibile. In questo contesto, la Commissione ha contribuito a eventi cruciali, come la prima "riunione di esperti FAO sullo sviluppo di capacità, volta all'attuazione di buone pratiche per il benessere degli animali". La Commissione ha altresì contribuito allo sviluppo del Portale sul Benessere degli Animali da Allevamento, una piattaforma virtuale per lo scambio multilaterale di conoscenze. Il Portale, il cui comitato editoriale vede la partecipazione della Commissione, ha contribuito ad accrescere la consapevolezza globale sul tema del benessere degli animali e sulle iniziative della Commissione.

Questa sezione valuta in che misura le attività internazionali per il benessere degli animali abbiano contribuito a stabilire parità di condizioni, a livello globale, tra produttori UE e non-UE.

Nel periodo in esame, il benessere degli animali era incluso in progetti di gemellaggio, in particolare con i Balcani e l'Ucraina.

Tra il 2004 e il 2015, TAIEX ha finanziato oltre 60 progetti per il benessere degli animali, con oltre 40 seminari e 16 missioni di esperti. Un esempio riuscito di questi seminari è quello condotto in Libano nel 2015. Il seminario, organizzato in collaborazione con l'OIE, si prefiggeva di migliorare il benessere degli animali durante la fase di trasporto e al momento della macellazione.

TAIEX sostiene l'amministrazione in tutti i paesi candidati e limitrofi per il ravvicinamento, il recepimento e l'attuazione della legislazione comunitaria.

I temi trattati dal BTSF vanno da principi scientifici di base a specifiche leggi UE e norme OIE sul benessere degli animali, in particolare in materia di macellazione e trasporto. Tra il 2004 e il 2015, le attività BTSF World dedicate al benessere degli animali hanno coinvolto circa 1 000 partecipanti di paesi non-UE.

Entrambe le attività hanno contribuito a gettare le basi scientifiche per lo sviluppo di norme e linee guida internazionali in materia di benessere degli animali.

3.distorsioni negli scambi;

4.capacità innovativa.

La metodologia applicata per l'analisi della competitività si basava principalmente su quattro strumenti informativi: i) letteratura disponibile, ii) colloqui con associazioni imprenditoriali dell'UE, iii) flussi commerciali, iv) due sondaggi dedicati, rivolti agli operatori UE ed non-UE in paesi non-UE selezionati.

Considerando il numero limitato di risposte al sondaggio, sembra che gli operatori UE ed non-UE abbiano una percezione estremamente diversa dell'impatto delle norme in materia di benessere degli animali sulla competitività.

Produttività e competitività in termini di costi

I risultati dei sondaggi evidenziano che l'osservanza delle leggi/norme in materia di benessere degli animali comporti costi di produzione più alti per gli operatori, a prescindere dalla loro posizione geografica.

Per quanto concerne la competitività sui mercati dell'UE e internazionali, lo studio ha messo in luce significative differenze tra gli operatori UE ed non-UE in termini di percezione dei fattori di competitività. Da un lato, gli operatori UE ritengono che la legislazione in materia di benessere degli animali li ponga in una situazione di considerevole svantaggio per costi e quote di mercato all'interno e all'esterno dell'UE. Dall'altro, gli operatori non-UE non ritengono di essere avvantaggiati dalle differenze tra le norme sul benessere degli animali. Infatti dallo studio emerge che, nella maggior parte dei casi, i costi derivanti dall'osservanza della legislazione sul benessere degli animali sono relativamente bassi rispetto agli altri costi di produzione (come mangimi e manodopera). Per quanto concerne uova e prodotti a base di uova, alcuni elementi emersi dallo studio indicano che le differenze tra le norme sul benessere degli animali potrebbero causare diversione degli scambi e trasferimento di prodotti. Tuttavia, alla luce dei requisiti sanitari e fitosanitari congiunti, questo non si è ancora verificato per le importazioni nell'UE.

Come riportato in letteratura,,, i vantaggi in termini di costi in alcuni paesi non-UE sono riconducibili principalmente ai costi di mangimi e manodopera, oltre che alla disponibilità di risorse naturali. Le differenze tra le norme in materia di benessere degli animali sembrano avere un impatto molto più limitato. Per esempio la letteratura sulla produzione di polli evidenzia che in paesi come il Brasile e la Thailandia i vantaggi competitivi sono dovuti principalmente ai minori costi legati a mangimi e manodopera e alle condizioni climatiche più favorevoli. In sintesi, alla luce delle condizioni strutturali più favorevoli, nella maggior parte dei casi gli operatori non-UE preserveranno il loro vantaggio competitivo anche qualora venissero applicate le norme UE sul benessere degli animali.

Tuttavia, per quanto i settori della carne suina e del pollame nell'UE siano soggetti a un'ampia legislazione in materia di benessere degli animali, rimangono esportatori netti per una serie di segmenti di mercato. Nel periodo di riferimento della presente relazione, l'UE ha consolidato la sua posizione di esportatore leader di carne suina a livello mondiale. Inoltre, l'UE si classifica al terzo posto tra i principali esportatori mondiali di pollame, ma è anche uno dei maggiori importatori di prodotti a base di pollame. Analogamente, l'UE è uno dei principali esportatori di uova e prodotti a base di uova, con il 25% circa del commercio totale nel periodo 2013-2015. L'UE svolge un ruolo secondario nelle aree non regolamentate dalla legislazione UE specifica per le specie e, in particolare, è un importatore netto di carne bovina e ovina. Al contempo, uno dei principali esportatori mondiali di carne ovina, la Nuova Zelanda, applica requisiti stringenti in tema di benessere degli animali.

Pertanto, le norme in materia di benessere degli animali non rappresentano un fattore trainante della competitività sul mercato mondiale, in quanto altri fattori esercitano un influsso determinante sulla competitività (come la vicinanza del mercato, altri fattori legati alla produzione, i tipi di segmenti di mercato o l'esistenza o meno di accordi commerciali).

Nonostante quanto esposto sopra, la crescente percezione dei consumatori in relazione ai metodi di produzione sostenibili dell'UE – ivi inclusi elevati requisiti in termini di benessere degli animali – può migliorare, e in effetti migliora, la posizione sul mercato dei prodotti UE.

Complessivamente gli operatori UE ed non-UE sembrano avere una diversa percezione anche dell'impatto delle norme in materia di benessere degli animali a livello di produttività. Gli operatori non-UE segnalano una maggiore produttività risultante dal rispetto della legislazione in materia di benessere degli animali, mentre gli operatori UE segnalano la situazione opposta. Entrambi ritengono che l'osservanza della legislazione in materia di benessere degli animali abbia un impatto positivo sulla qualità del prodotto.

Accesso al mercato

La maggioranza degli operatori sia UE sia non-UE indicano che l'osservanza della legislazione e delle norme in materia di benessere degli animali sia stata utile per fare breccia su nuovi mercati.

Diversa è la percezione in relazione all'accesso ai mercati non-UE a causa di fattori correlati al benessere degli animali. Mentre più della metà dei soggetti non-UE interpellati riscontra un miglioramento in termini di accesso ai mercati internazionali, gli operatori UE negano che l'accesso sia migliorato.

L'osservanza dei requisiti UE in materia di benessere degli animali, come al momento della macellazione, ha contribuito a promuovere eque condizioni di accesso all'UE, riducendo il divario tra i paesi esportatori e l'UE. Inoltre, gli operatori non-UE ritengono che tale osservanza abbia un impatto positivo in termini di accesso ai principali mercati di esportazione al di fuori dell'UE. Se ne deduce che la promozione globale delle norme comunitarie sul benessere degli animali rappresenti un'opportunità per valorizzare il valore di mercato dei prodotti ottenuti nel rispetto di tali norme. È proprio questo uno degli obiettivi della piattaforma UE sul benessere degli animali.

Distorsioni negli scambi

Lo studio ha rilevato due potenziali casi di distorsione negli scambi derivanti dalle differenze tra la legislazione sul benessere degli animali applicata nell'UE e nei paesi non-UE. Tali distorsioni riguardano le uova, i prodotti a base di uova e le esportazioni di animali vivi della specie bovina.

Per quanto concerne le uova e i prodotti a base di uova, lo studio evidenzia che i ritardi nell'attuazione dei requisiti UE per le galline ovaiole nei paesi interessati dalla politica di vicinato, in particolare in Ucraina, possano aver penalizzato gli operatori UE in termini di costi. Tuttavia, non si sono tradotti in distorsioni negli scambi sul mercato delle uova da tavola a causa di concomitanti fattori sanitari (ad es. il programma di controllo della salmonella equivalente) che non hanno reso possibili le esportazioni nell'UE. Le distorsioni sul mercato dei prodotti a base di uova sono rimaste di dimensioni limitate per effetto dei ritardi nell'attuazione delle quote.

Per quanto concerne il commercio di animali vivi di specie bovina in paesi non-UE, gli operatori UE hanno avuto l'impressione che le norme in materia di benessere degli animali potessero distorcere il trasporto degli animali su lunghe distanze (soprattutto via mare). Tuttavia lo studio non ha individuato prove decisive del fatto che le differenti norme in materia di benessere degli animali nel trasporto via mare abbiano influito sui flussi commerciali, o danneggiato la posizione competitiva dell'UE nei casi studio analizzati.