Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che ristruttura il quadro comunitario per l'imposizione dei prodotti energetici»



Gazzetta ufficiale n. C 019 del 21/01/1998 pag. 0091



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che ristruttura il quadro comunitario per l'imposizione dei prodotti energetici» () (98/C 19/25) Il Consiglio, in data 8 aprile 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 99 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale riguardo alla proposta di cui sopra. La Sezione «Affari economici, finanziari e monetari», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base della relazione introduttiva del relatore Schmitz, in data 14 ottobre 1997. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 ottobre 1997, nel corso della 349a sessione plenaria, con 83 voti favorevoli, 23 contrari e 13 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Sono numerosi i pareri in cui il Comitato si è espresso a favore dell'adozione di strumenti economici di orientamento della politica ambientale. Le proposte della Commissione di introdurre un'imposta sulle emissioni di biossido di carbonio (CO2) e sull'energia sono state sostanzialmente accolte con favore dal Comitato, se si escludono le critiche espresse riguardo ad alcuni dettagli (). 1.2. Il Comitato tiene a ribadire che le imposte a favore dell'ambiente non devono produrre un aumento del carico fiscale. Onde garantire la neutralità fiscale, va ridotto in ugual misura il carico fiscale che grava sul fattore lavoro. A tal fine non basta una semplice disposizione di carattere permissivo: occorrono invece impegni vincolanti da parte degli Stati membri, i quali hanno la potestà impositiva. 1.3. A più riprese il Comitato ha ribadito che l'introduzione d'imposte a favore dell'ambiente non deve né compromettere la competitività delle imprese europee né produrre una contrazione dei posti di lavoro, in particolare nei settori ad alto consumo energetico. D'altro lato occorre garantire che soprattutto le categorie a basso reddito non abbiano a risentire di tale introduzione. 1.4. Il Comitato, non da ultimo nella sua funzione di «Osservatorio del mercato interno», ha invitato la Commissione e il Consiglio a ridurre le distorsioni prodotte nel mercato interno dalle politiche fiscali nazionali. La tassazione dei prodotti energetici, in particolare quelli petroliferi, presenta differenze sostanziali da uno Stato membro all'altro. Nel caso dei carburanti, ciò comporta distorsioni della concorrenza inaccettabili soprattutto nelle regioni di confine. 2. Osservazioni di carattere generale 2.1. Dopo il fallimento in sede di Consiglio delle proposte concernenti un'imposta sul CO2/energia, la Commissione, non da ultimo su invito del Consiglio, tenta ora una nuova strada introducendo nuove aliquote minime d'imposizione per i prodotti petroliferi. 2.1.1. Il Comitato appoggia l'iniziativa pur avendo una serie di osservazioni critiche da sollevare. 2.1.2. Non appena sarà completata la ratifica del Trattato di Amsterdam, qualora sia difficile raggiungere l'unanimità richiesta in sede di Consiglio ci sarà peraltro la possibilità che la proposta della Commissione venga adottata almeno da un gruppo di Stati membri () mediante lo strumento della «cooperazione rafforzata». È un'evoluzione che il Comitato non giudica tuttavia auspicabile in quanto potrebbe portare ulteriori distorsioni di concorrenza nel mercato interno. 2.2. Rispetto alle precedenti proposte concernenti l'imposta sul CO2/energia, questa volta la Commissione si pone obiettivi decisamente più modesti. La proposta attuale - nel complesso pragmatica - ha tuttavia effetti estremamente ridotti in termini di orientamento della politica ambientale. Per certi versi appaiono più efficaci altri strumenti, quali ad esempio le misure volontarie citate dalla Commissione nella sua comunicazione «Panoramica della politica e delle azioni energetiche» (). 2.2.1. Con la nuova proposta la Commissione si riallaccia alle Direttive 92/81/CEE e 92/82/CEE già in vigore, che riguardano i livelli minimi d'imposizione sugli oli minerali. Analogamente a quanto in esse disposto, introduce aliquote minime per le accise da applicare ad altri carburanti e combustibili, nonché all'elettricità. 2.2.2. Le precedenti proposte riguardanti un'imposta sul CO2/energia prevedevano in particolare la tassazione del tenore in CO2 e dell'energia primaria (l'elettricità era soggetta a un regime a parte). La proposta attuale, invece, comporta l'imposizione solo dell'energia nella sua forma finale. Le ricadute sull'orientamento della politica ambientale risultano così minori in quanto non è più possibile condizionare il processo di conversione energetica e non si tiene conto della componente specifica CO2. 2.2.3. Ora la Commissione intende fissare aliquote minime per le accise relative ai prodotti energetici. Il settore delle imprese deve essere in larga misura esentato da questa imposizione. Sono dunque esclusi dal campo d'applicazione della direttiva proposta tutti i prodotti energetici non utilizzati come carburante per motori o come combustibile per riscaldamento. Lo stesso dicasi per i prodotti energetici utilizzati come materie prime, al pari dei prodotti energetici e dell'elettricità impiegati principalmente per la riduzione chimica, nonché in processi metallurgici e elettrolitici. Il Comitato si rammarica che nella proposta riguardante l'elettricità la Commissione non intenda esentare dall'imposizione anche altre forme d'energia utilizzate nei processi industriali. Regimi speciali sono previsti per i carburanti utilizzati per determinati fini industriali; quanto invece ai combustibili, le imprese gravate da costi energetici particolarmente elevati dovrebbero beneficiare di un alleggerimento del carico fiscale. 2.2.4. Dal momento che la proposta della Commissione è incentrata sull'applicazione di accise ai prodotti energetici, l'impatto che produce sull'orientamento della politica ambientale consiste sostanzialmente nel condizionare il comportamento dei consumatori, che dovrebbero infatti sentirsi incoraggiati ad acquistare prodotti (autoveicoli, apparecchiature) che consumano meno. In via indiretta, i fabbricanti saranno a loro volta indotti a commercializzare prodotti che consumano meno. La proposta avrà ricadute positive sull'ambiente anche in termini di consumo energetico per il riscaldamento degli edifici. 2.3. I limiti minimi d'imposizione proposti, soprattutto per i carburanti, appaiono alquanto bassi. 2.4. La Commissione propone di introdurre moderati aumenti dei livelli minimi d'imposizione a partire dal 1° gennaio 2000. Fissa inoltre i livelli minimi obiettivo da applicare con decorrenza dal 1° gennaio 2002. Gli aumenti proposti per i carburanti sono stati fissati con una prudenza eccessiva che appare incomprensibile se si considera il notevole aumento delle emissioni di CO2 prodotte dal traffico stradale. Il Comitato segnala a questo proposito anche l'articolo 16 della proposta della Commissione, che consente agli Stati membri di applicare ai carburanti aliquote inferiori ai livelli minimi d'imposizione purché siano compensate dall'introduzione di un sistema specifico di tariffe per il trasporto stradale. 2.4.1. Nel fissare i limiti minimi d'imposizione per il GPL (gas propano liquido) ed il gas naturale (metano) utilizzato come carburante sarebbe opportuno tener conto del suo scarso impatto ambientale. Gli aumenti previsti per questo carburante dovrebbero essere minori di quelli per la benzina e il diesel. 2.4.2. In alcune regioni dell'Unione l'incremento delle imposte sui carburanti può produrre alcuni inconvenienti inaccettabili in termini economici. Gli Stati membri dovrebbero mantenere il diritto di adottare, come compensazione, oltre ai regimi già in vigore su alcune isole più periferiche, provvedimenti di tipo localizzato (come ad esempio i buoni benzina) per le regioni dell'obiettivo 1 e dell'obiettivo 6. 2.5. Il Comitato fa rilevare che, nella misura in cui agli Stati membri viene concesso un certo margine di manovra per la definizione tecnica delle imposte sui prodotti energetici, non devono però determinarsi distorsioni della concorrenza nel mercato interno. 2.5.1. Il Comitato si chiede tuttavia se, nel caso dei regimi speciali adottati per tutelare l'ambiente (come ad esempio l'esenzione fiscale delle energie rinnovabili), non occorra introdurre disposizioni più vincolanti per impedire eventuali distorsioni della concorrenza. 2.5.2. Il Comitato si rammarica che non sia stata fornita alcuna indicazione chiara riguardo alla neutralità sotto il profilo del gettito fiscale. L'esperienza ha purtroppo dimostrato che le imposte sull'energia di nuova introduzione non sono controbilanciate, nel regime impositivo, da una riduzione del carico fiscale. Il Comitato sollecita pertanto il Consiglio europeo ad impegnarsi, di pari passo con l'adozione della direttiva in sede di Consiglio, ad utilizzare l'eventuale incremento del gettito fiscale per ridurre il carico impositivo che grava sul fattore lavoro. Dal momento che sono soprattutto le famiglie a risentire di un eventuale aumento dei limiti minimi d'imposizione, sarebbe opportuno adottare misure sociali di compensazione soprattutto a favore delle categorie a più basso reddito. 2.6. Il Comitato ha l'impressione che la proposta sia stata dettata non tanto da finalità di tipo ambientale quanto dal desiderio di favorire il buon funzionamento del mercato interno riducendo le distorsioni della concorrenza di origine fiscale. Questo obiettivo specifico viene accolto con favore incondizionato tanto più che, nella prospettiva di un'Unione economica e monetaria, le questioni di politica fiscale nel mercato interno assumono un'importanza crescente. Il Comitato è dell'avviso che, gravi distorsioni della concorrenza possano prodursi soprattutto in relazione ai carburanti. Il Comitato confida inoltre che la proposta in esame non comprometta la progettata liberalizzazione dei mercati dell'energia dell'UE. 2.7. Un grande vantaggio di questa proposta rispetto a quelle precedenti riguardanti l'imposta sul CO2/energia è di carattere tecnico-fiscale. Nel caso di un'imposta sull'energia nella sua forma finale, le procedure amministrative risultano più semplici che per un'imposta sull'energia primaria. 3. Osservazioni di carattere particolare 3.1. Articolo 9 Il testo dell'articolo 9 è in contrasto con l'articolo 13, paragrafo 1, lettera b). L'articolo 9 prevede che il calore generato durante la produzione di elettricità sia soggetto a un livello minimo d'imposizione. Ai sensi dell'articolo 13, paragrafo 1, lettera b), invece, gli Stati membri non sono tenuti a operare l'imposizione. 3.2. Articolo 13, paragrafo 1, lettera b (nonché articolo 14, paragrafo 1, lettera e) Il Comitato propone di esentare dall'imposizione le diverse forme di teleriscaldamento nell'ambito della produzione combinata di energia elettrica e calore. 3.3. Il Comitato suggerisce di esentare dall'imposizione - oltre all'energia elettrica - anche altre forme di energia (utilizzate per la riduzione chimica e nei processi metallurgici e elettrolitici) diverse da quelle menzionate. 3.4. Articolo 13, paragrafo 1, lettera c) È comprensibile che la proposta di direttiva escluda dall'imposizione i carburanti per la navigazione aerea. D'altro canto, tenuto conto dei loro effetti nocivi sull'ambiente (emissioni di CO2), l'Unione europea, parallelamente all'adozione della direttiva in esame, dovrebbe impegnarsi, tramite accordi internazionali, a introdurre un'imposizione sul kerosene. 3.5. Articolo 14, paragrafo 1, lettera c) Sarebbe opportuno obbligare gli Stati membri ad esentare dall'imposizione talune energie alternative (come quella solare). 3.6. Articolo 15, paragrafo 1 Il Comitato è dell'avviso che del rimborso previsto non dovrebbero beneficiare soltanto le imprese. Anche ai privati (ad esempio i proprietari di immobili) dovrebbero essere concesse forme appropriate di rimborso, con particolare riferimento al riscaldamento. 3.7. Articolo 15, paragrafo 2, secondo comma Fintanto che l'energia utilizzata per i processi produttivi sarà esente da imposizione, la norma in oggetto non appare indispensabile. Il Comitato fa inoltre rilevare che la proposta della Commissione non definisce chiaramente le modalità di calcolo dei costi energetici. 3.8. L'articolo 18, paragrafo 3 Andrebbe completato dalla frase seguente: «Le imprese che, essendosi impegnate a ridurre le emissioni di CO2, hanno raggiunto tali obiettivi sono escluse dal campo d'applicazione della direttiva, sempre che i risultati delle riduzioni conseguiti dalle singole imprese siano dimostrabili.» Bruxelles, 29 ottobre 1997. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () GU C 139 del 6. 5. 1997, pag. 14. () Parere del Comitato del 28. 3. 1996 in merito alla «Proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa ad un'imposta sulle emissioni di biossido di carbonio e sull'energia», cfr. punto 2.4 - GU C 174 del 17. 6. 1996, pag. 47. () Parere del Comitato del 28. 3. 1996 in merito alla «Proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa ad un'imposta sulle emissioni di biossido di carbonio e sull'energia», cfr. punto 3.1.4 - GU C 174 del 17. 6. 1996, pag. 47. () COM(97) 167 def. del 23. 4. 1997. ALLEGATO al Parere del Comitato economico e sociale Nel corso della discussione sono stati respinti i seguenti emendamenti che hanno ottenuto un numero di voti favorevoli pari almeno a un quarto dei voti espressi: Punto 1.3 Inserire il seguente testo dopo la prima frase: «Se non vengono introdotte, da un'altra parte, agevolazioni fiscali, l'aumento delle aliquote minime attuali sulle imposte sul consumo e la loro generale applicazione a tutti i prodotti industriali porterà ad un incremento, talvolta elevato, dei costi di produzione nel settore dell'industria e dei trasporti.» Motivazione Con tale precisazione si dovrebbe spiegare e dare maggior rilievo alla giusta esortazione contenuta nella prima frase, intesa ad evitare che, soprattutto nei settori ad alto consumo energetico, la competitività delle imprese europee venga compromessa. Esito della votazione Voti favorevoli: 38, voti contrari: 68, astensioni: 6. Punto 2.4 Riformulare la terza frase come segue: «Sebbene il problema delle crescenti emissioni di CO2 prodotte dal traffico stradale vada affrontato seriamente, prima di decidere eventuali ulteriori aumenti nel settore dei carburanti, è necessario procedere a una riduzione preventiva della tassazione altrove ed effettuare un'accurata analisi delle conseguenze di tale misura su crescita, competitività e occupazione.» Motivazione È contraddittorio, da un lato, lamentare - a ragione - l'eccessivo gravame di tasse e imposte in Europa e, dall'altro, richiedere un aumento ancor più massiccio delle aliquote da applicare ai prodotti energetici. Nell'affrontare il tema dell'imposizione dei prodotti energetici non si può prescindere dal dibattito sulla situazione economica generale in Europa (rafforzare la competitività e le opportunità occupazionali riducendo la tassazione). Esito della votazione Voti favorevoli: 40, voti contrari: 67, astensioni: 9.