Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla protezione contro le sovvenzioni e le pratiche tariffarie sleali nella prestazione di servizi di trasporto aereo da parte di paesi non membri della Comunità europea"

(COM(2002) 110 def. - 2002/0067 (COD))

(2003/C 61/05)

Il Consiglio, in data 3 aprile 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 80, paragrafo 2, del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere, sulla base del rapporto introduttivo del relatore Green, in data 2 settembre 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 18 settembre 2002 (nel corso della 393a sessione plenaria), con 130 voti favorevoli e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Antefatto

1.1. Nella relazione introduttiva alla proposta la Commissione constata che il settore del trasporto aereo è esposto ad una situazione molto difficile, deve cioè far fronte alla concorrenza di compagnie aeree di paesi terzi, che beneficiano di generose sovvenzioni, mentre nella Comunità il trasporto aereo è soggetto ad una normativa rigorosa(1) in materia di aiuti di Stato.

1.2. Nel parere relativo alla comunicazione della Commissione del 20 maggio 1999, il Comitato ha appoggiato l'intento di rafforzare la competitività delle compagnie aeree europee, soprattutto rispetto a quelle americane, e di eliminare trattamenti iniqui di tipo strutturale(2). Il Comitato si compiace inoltre che si sia conclusa la fase transitoria durante la quale gli aiuti di Stato erano ammessi: ne consegue che gli aiuti di Stato non devono più essere accordati concessi.

1.3. Nel suddetto parere il Comitato riteneva necessario armonizzare la politica di concorrenza europea con quella americana, ed appoggiava gli sforzi della Commissione intesi a raggiungere un accordo "open skies" tra l'UE e gli USA.

1.4. La comunicazione della Commissione relativa alle conseguenze sull'aviazione civile(3) degli attentati dell'11 settembre fa presente tra l'altro che il 21 settembre il Congresso USA ha adottato una serie di provvedimenti d'urgenza, dai quali è scaturito un piano congiunto il cui costo potrebbe toccare 18 miliardi di dollari USA. La Commissione intende esaminare se gli aiuti alle compagnie aeree americane influenzino i mercati nei quali esse si trovano in forte concorrenza con le compagnie europee, cioè in primo luogo le rotte transatlantiche.

1.5. Dalla comunicazione emerge inoltre l'impossibilità di reagire alle eventuali distorsioni di concorrenza derivanti dagli aiuti diretti alle compagnie aeree americane, dato che non esiste alcun accordo che disciplini le relazioni tra l'UE e gli USA. La Commissione si riserva quindi il diritto, in determinati casi, di avanzare proposte relative alla compensazione a favore delle compagnie aeree UE per le eventuali perdite; intende inoltre proporre agli USA di elaborare un codice di condotta.

1.6. La comunicazione conclude che, per quanto riguarda i collegamenti con i paesi terzi, la Commissione intende presentare una proposta relativa alla concessione di una compensazione alle compagnie aeree UE per le eventuali perdite, qualora in un paese terzo gli aiuti portassero a vantaggi sproporzionati, a detrimento dei concorrenti UE.

1.7. La proposta in esame prende le mosse dal fatto che alcuni paesi terzi dispongono di strumenti atti a gestire tali situazioni, mentre la Comunità, contrariamente a quanto previsto nel settore marittimo, nel settore aereo non ha stabilito disposizioni che disciplinino i casi di concorrenza sleale in materia di pratiche tariffarie(4). Gli unici mezzi a disposizione in questo momento sono accordi bilaterali, che spesso, per quanto riguarda sia il campo d'azione che i mezzi, non sono in grado di proteggere in maniera tempestiva e completa dalle sovvenzioni e dalle pratiche tariffarie sleali.

2. La proposta della Commissione

2.1. Il regolamento proposto consente di prendere provvedimenti contro servizi di trasporto aereo sovvenzionati o servizi offerti a tariffe sleali o aventi effetti pregiudizievoli, prestati da vettori di paesi terzi su determinate rotte da e verso la Comunità. Esso contiene norme sostanziali e procedurali, che tuttavia non impongono all'UE di scendere al di sotto degli standard vigenti nel settore delle merci(5).

2.2. La proposta si serve della definizione di "sovvenzione" contenuta nell'accordo OMC sulle sovvenzioni e misure compensative. Le sovvenzioni che provocano distorsioni degli scambi commerciali concesse dalle autorità pubbliche dei paesi terzi - quelle cioè concesse a talune imprese o a taluni settori, come pure quelle alle esportazioni - autorizzano l'UE ad applicare misure compensative (le sovvenzioni di carattere generale, cioè quelle concesse a tutti i prestatori di servizi, comprese le compagnie aeree, non sono reputate distorsive degli scambi commerciali). La definizione comprende inoltre le "pratiche tariffarie sleali", cioè la pratica di fissare tariffe inferiori a quelle attuate dai vettori già presenti sul mercato e rappresentativi (o, qualora queste informazioni non siano disponibili, quelle inferiori alla tariffa ricostruita, la quale corrisponde ai costi maggiorati del margine di utile degli altri vettori comparabili), ma si limita alle pratiche tariffarie sleali attuate dai vettori aerei controllati dallo Stato.

2.3. La proposta prevede le stesse fasi d'indagine effettuate in relazione agli scambi di merci, semplificando però la procedura e dettando regole meno vincolanti. L'indagine si fonda sui due seguenti criteri:

- sovvenzioni concesse dalle pubbliche autorità di un paese terzo ai vettori ammissibili, oppure pratiche tariffarie sleali poste in essere da determinati vettori esteri controllati dallo Stato;

- rotte per le quali l'industria aerea comunitaria è in difficoltà.

2.4. Il progetto introduce una definizione di "servizi aerei simili" meno restrittiva di quella utilizzata nel settore degli scambi di merci. I vettori aerei comunitari devono operare sulle stesse rotte (o quasi) dei vettori stranieri, ma non sono soggetti a restrizioni relative al tipo dei servizi forniti.

2.5. La Comunità può avvalersi del diritto di avviare un'indagine qualora venga presentata una denuncia, debitamente motivata, a nome dei vettori aerei comunitari. La Commissione può inoltre avviare un'indagine se esistono prove sufficienti.

2.6. Una procedura d'indagine viene avviata con la pubblicazione nell'UE della relativa comunicazione su un argomento in merito al quale le società aeree straniere e le altre parti coinvolte abbiano il diritto di essere ascoltate. Le informazioni possono condurre a conclusioni sfavorevoli per chi non collabora.

2.7. Ai sensi della decisione n. 468/1999/CE del Consiglio del 28 giugno 1999(6) gli Stati membri vengono consultati in tutte le fasi del procedimento nell'ambito di un comitato consultivo. L'articolo 8 della suddetta decisione garantisce inoltre il diritto del Parlamento europeo di essere consultato.

2.8. Per ciascun vettore aereo vengono stabilite misure, quali diritti compensativi, assunzione d'impegni o altre misure adeguate, come, ad esempio, la restrizione dei diritti di atterraggio. La portata della misura compensativa è limitata al minore fra i seguenti importi: l'importo della sovvenzione calcolato come vantaggio concesso al beneficiario, ovvero la differenza fra la tariffa effettivamente praticata da un vettore aereo non comunitario controllato dallo Stato e la "tariffa normale", oppure, ancora, un importo di entità sufficiente ad eliminare il pregiudizio. Le misure transitorie restano in vigore per sei mesi, e, se le circostanze lo giustificano, possono essere rivedute. Come avviene nel caso delle merci, le modalità di riscossione di questi diritti non sono state esplicitate. In pratica, le autorità dello Stato membro competenti a riscuotere le tasse e i diritti aeroportuali possono riscuotere anche questi diritti. I diritti riscossi sono versati al bilancio comunitario nell'osservanza delle disposizioni comunitarie applicabili in materia di dazi riparatori e compensativi.

2.9. La proposta, tuttavia, non sostituisce gli accordi in materia di navigazione aerea sottoscritti con i paesi terzi, nei casi in cui essi possano essere utilizzati per dirimere efficacemente le questioni di distorsione di concorrenza. Laddove esiste uno strumento giuridico che consente di reagire in maniera soddisfacente, esso è prioritario rispetto al regolamento(7).

3. Osservazioni generali

3.1. Il Comitato reputa essenziale rafforzare la concorrenza tra le compagnie aeree europee e quelle americane. A questo proposito gli strumenti per proteggere l'industria comunitaria dalle sovvenzioni e dalle pratiche tariffarie sleali legate alla prestazione di servizi aerei da parte di paesi terzi possono rivestire grande importanza.

3.2. Ritenendo necessaria un'armonizzazione tra la politica di concorrenza europea e quella americana, anche in precedenza il Comitato aveva accolto con favore gli sforzi della Commissione intesi a raggiungere un accordo "open skies" tra l'UE e gli USA. Com'è noto, un accordo in tal senso non è ancora stato raggiunto, e non è certo né se né quando lo sarà.

3.3. Non risulta chiara la posizione della proposta rispetto alle clausole di consultazione e arbitrato contenute nei numerosi accordi bilaterali (e vincolanti dal punto di vista del diritto internazionale) che gli Stati membri hanno sottoscritto con i paesi terzi, né come saranno risolte le eventuali discrepanze tra la proposta e tali accordi bilaterali (cfr. inter alia l'articolo 307 del trattato).

3.4. In generale gli aiuti di Stato alle compagnie, indipendentemente dal fatto che esse appartengano all'UE o meno, possono recare grave pregiudizio allo sviluppo commerciale del settore. In linea di principio il Comitato condivide le intenzioni della proposta, al fine di contrastare l'erogazione di tali contributi alle compagnie aeree da parte dei governi di paesi terzi, comprese quelle controllate dallo Stato. Particolare attenzione deve essere prestata agli urgenti aiuti finanziari accordati ad alcune compagnie aeree dopo l'11 settembre 2001 per evitarne il fallimento. Negli Stati Uniti tali aiuti si sono concretizzati in più forme: compensazioni per gli aumenti delle tariffe assicurative, pure e semplici sovvenzioni federali o statali, ecc., senza che essi si traducessero in pratiche di dumping tariffario. L'assenza di misure analoghe per le compagnie UE, soprattutto in materia di assicurazioni, potrebbe portare alla loro scomparsa. D'altra parte si osserva che in alcuni casi tale azione di contrasto può rivelarsi un'arma a doppio taglio, e in ogni caso va vista nel contesto delle relazioni generali con i paesi contro i quali sono rivolte le eventuali azioni.

3.5. A ciò si aggiunge il fatto che molto spesso è particolarmente difficile constatare un danno in maniera inequivocabile, soprattutto per quanto riguarda le pratiche tariffarie sleali.

3.6. Detto ciò, si può eventualmente valutare se il comitato di cui all'articolo 12, che deve coadiuvare la Commissione al posto della procedura consultiva proposta, debba applicare la procedura di cui all'articolo 6 della decisione n. 468/1999/CE, che garantisce agli Stati membri un'influenza più diretta rispetto alla procedura consultiva.

3.7. Una decisione sulla necessità di un eventuale intervento a difesa degli interessi della Comunità dovrebbe fondarsi sulla valutazione degli interessi di tutte le parti coinvolte, inclusi gli utenti ed i consumatori (cfr. EC/384/96). La proposta in esame non contiene un riferimento concreto in tal senso(8).

4. Osservazioni specifiche

4.1. Contenuto globale del documento

4.1.1. Dalla proposta della Commissione non emerge la sua posizione nei confronti degli accordi bilaterali in materia di aviazione civile, che continuano ad essere considerati vigenti nel futuro, fino a quando resteranno vincolanti secondo il diritto internazionale.

4.1.2. Raccomandazione

Dalla proposta di regolamento deve emergere chiaramente come la Commissione interpreti la competenza dei paesi membri quanto agli accordi sottoscritti con i paesi terzi, vincolanti secondo il diritto internazionale.

4.2. Articolo 3

4.2.1. Il Comitato ritiene poco precisi sia il concetto di "tariffa normale" sia la sua definizione.

4.2.2. Raccomandazione

Per definire la concorrenza sleale ci si potrebbe invece basare sulla capacità dei proventi complessivi del biglietto per una particolare rotta di coprire i costi medi di quella rotta calcolati su un periodo, ad esempio, di sei mesi. Il termine "costi medi" deve quindi indicare i costi legati alle operazioni commerciali sulla rotta in questione, escluse le spese generali e un ragionevole margine di profitto.

4.3. Articolo 12, paragrafo 2

4.3.1. Vista la frammentazione dei mercati dell'aviazione nell'UE, tenuto conto di quanto detto al punto 3, e dato che la proposta rimanda alla procedura di consultazione, si potrebbe ipotizzare di applicare la procedura di protezione fino a quando gli ostacoli citati non saranno eliminati, anche se, in condizioni normali, la procedura consultiva può essere attuata più rapidamente, cosa che in questo campo può essere rilevante.

4.3.2. Raccomandazione

Si deve riflettere se il comitato proposto all'articolo 12, che deve assistere la Commissione, non debba applicare, invece della procedura consultiva proposta, la procedura di protezione di cui all'articolo 6 della decisione n. 468/1999/CE.

5. Conclusione

5.1. In linea di principio, il Comitato condivide la presente proposta di regolamento.

5.2. La proposta deve chiarire come le nuove norme funzioneranno nel contesto degli accordi bilaterali o vincolanti sotto il profilo del diritto internazionale che già esistono tra gli Stati membri e i paesi terzi.

Bruxelles, 18 settembre 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Comunicazione della Commissione del 20 maggio 1999 sul mercato unico nel settore del trasporto aereo (COM(1999) 182 def.) e orientamenti del 1994 sugli aiuti di Stato nel settore dell'aviazione (GU C 350 del 10.12.1994, pag. 5).

(2) Parere CES in merito alla comunicazione della Commissione del 20 maggio 1999 "L'industria del trasporto aereo in Europa, dal mercato unico alle sfide mondiali" (COM(1999) 182 def.) (GU C 075 del 15.3.2000, pag. 4).

(3) Comunicazione della Commissione sulle conseguenze degli attentati compiuti negli Stati Uniti nel settore del trasporto aereo (COM(2001) 574 def.).

(4) Regolamento (CEE) n. 4057/86 del Consiglio, del 22 dicembre 1986, relativo alle pratiche tariffarie sleali nei trasporti marittimi (GU L 378 del 31.12.1986).

(5) Regolamento (CE) n. 2026/97 del Consiglio, del 6 ottobre 1997, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di sovvenzioni provenienti da paesi non membri della Comunità europea (GU L 288 del 21.10.1997, pag. 1).

(6) GU L 184 del 17.7.1999, pag. 23.

(7) NdT: riguarda solo la versione danese.

(8) Regolamento (CE) n. 384/96 del Consiglio, del 22 dicembre 1995, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri della Comunità europea.