Parere in merito al Trattato sulla Carta dell'energia

(96/C 18/26)

Il 30 marzo 1995, il Comitato economico e sociale, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, ha deciso di elaborare un parere in merito al Trattato sulla Carta dell'energia.

La Sezione « Energia, questioni nucleari e ricerca », incaricata di preparare i lavori in materia, ha elaborato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Lyons il 26 settembre 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità nel corso della 329a sessione plenaria (in data 26 ottobre 1995) il seguente parere.

1. Antefatto

1.1. Il Comitato ha formulato un parere in merito ad un progetto di Carta dell'energia () già nel luglio 1991, ma la versione finale della Carta è stata formalmente adottata all'Aia nel dicembre dello stesso anno. Pur suggerendo di migliorare alcune disposizioni del progetto, il Comitato si è comunque espresso in modo del tutto favorevole all'idea della Carta e ai principi di fondo che la sottendono.

1.2. Il Comitato ha accolto con vivo compiacimento il fatto che solo tre anni più tardi la Carta del 1991 sia stata convertita in trattato e sottoscritta sia dalle Comunità europee sia da 49 Stati (), un fatto che va annoverato di diritto tra i grandi successi internazionali dell'Unione. Il Comitato è perciò lieto di cogliere quest'opportunità per commentare i progressi compiuti sinora ed alcune significative questioni legate a tali progressi.

1.3. Il Trattato sulla Carta dell'energia

1.3.1. Il Trattato comprende all'incirca 50 articoli. Questi formano un quadro giuridico all'interno del quale è possibile promuovere a lungo termine la cooperazione nel settore energetico mediante disposizioni riguardanti gli investimenti, gli scambi commerciali, il transito, la sovranità sulle proprie risorse, l'ambiente, la concorrenza, l'imposizione fiscale, l'accesso al capitale e alla tecnologia. I punti salienti del Trattato sono i seguenti :

1.3.2. Agli investimenti stranieri già effettuati deve essere accordato un trattamento non meno favorevole di quello riservato agli investitori nazionali (« trattamento nazionale ») e agli investitori di qualsiasi altra parte contraente (« trattamento della nazione più favorita »). Le disposizioni riguardano anche l'assunzione di personale con incarichi chiave, il trasferimento di capitali e utili, l'indennizzo per espropriazione e per perdite subite in seguito a guerra o disordini civili.

1.3.3. Negli scambi commerciali di prodotti energetici, le parti contraenti che non aderiscono al GATT godranno dei diritti e assumeranno anche gli obblighi derivanti dal GATT. Tuttavia, le disposizioni GATT riguardanti tariffe vincolanti sono inattuabili nel solo settore energetico. È previsto però l'impegno di ogni parte contraente ad adoperarsi il più possibile per non aumentare le tariffe oltre il livello notificato al momento della firma del trattato.

1.3.4. Si deve consentire che l'energia circoli liberamente da un paese all'altro. Il Trattato impone alle parti contraenti di non ostacolare l'installazione di nuova capacità, qualora il transito non sia realizzabile a condizioni commerciali con la capacità esistente. Prevede altresì che, in caso di controversia, non venga interrotto il transito prima che si concludano le procedure di soluzione della controversia stessa.

1.3.5. Ciascuna parte deve assicurare che siano in vigore e vengono applicate le leggi sulla concorrenza.

1.3.6. Per quanto riguarda gli aspetti ambientali, il Trattato sancisce il principio « chi inquina paga » e promuove l'obiettivo di una determinazione dei prezzi orientata al mercato, che tenga conto nel modo più completo dei costi e dei vantaggi ambientali.

1.3.7. Ciascuna parte gode della sovranità sulle proprie risorse energetiche e conserva anche il diritto di decidere quali aree geografiche, entro il proprio territorio, vadano destinate all'esplorazione e alla valorizzazione delle risorse.

1.3.8. Il Trattato istituisce una sua procedura di soluzione delle controversie riguardanti qualsiasi disposizione, tranne quelle sulla concorrenza e sugli aspetti ambientali. Nelle controversie fra un investitore e uno Stato, l'investitore gode del diritto di sottoporre la controversia all'arbitrato internazionale.

1.3.9. Le imposte dirette continueranno ad essere disciplinate dalla legislazione nazionale e da eventuali accordi fiscali bilaterali in materia.

2. Osservazioni

2.1. Ratifica

2.1.1. Fino ad oggi solo due paesi, la Georgia e la Lettonia, hanno ratificato il Trattato. È previsto che la soglia minima delle trenta ratifiche venga raggiunta nella prima metà del 1996.

2.1.2. In precedenza era stata espressa preoccupazione per l'eventualità che la Russia potesse non firmare il Trattato, ma questa è stata dissipata nel giugno scorso, quando la Duma, la camera bassa del Parlamento russo, ha approvato una legge che consente agli stranieri di investire nell'industria petrolifera russa.

Va tuttavia considerato che le copie autenticate del Trattato sulla Carta dell'energia sono appena state trasmesse ufficialmente al governo russo. Sebbene si preveda che ciò consentirà al Parlamento di avviare il dibattito sulla ratifica tra breve, si nutrono ormai forti dubbi sulla conclusione dell'iter entro la fine dell'anno, quando scadrà il mandato degli attuali deputati. Se tali dubbi si riveleranno fondati, la ratifica da parte della Russia non solo subirà sicuramente un ritardo, ma potrebbe anche essere compromessa.

2.1.2.1. Nel 1992 l'ex Unione Sovietica ha fornito quasi il 16 % del gas naturale consumato nell'Unione, l'11 % del greggio ed il 3 % dei combustibili solidi. Complessivamente, l'Unione acquista circa il 10 % delle sue forniture energetiche dall'ex URSS, la quale soddisfa anche una quota molto alta del fabbisogno energetico dei paesi dell'Europa centrorientale che hanno sottoscritto accordi di associazione. Si prevede che tra qualche anno alcuni di questi paesi aderiranno all'Unione.

2.1.2.2. Può darsi che i fattori davvero determinanti per la stabilizzazione dell'economia russa siano il mantenimento e l'accrescimento delle esportazioni energetiche e del reddito che ne deriva. Le esportazioni di combustibile e di materie prime forniscono attualmente il 66 % degli introiti esteri. Si può desumere l'entità della sfida che la Russia deve affrontare da una recente stima di fonte autorevole, secondo cui sarà necessario un investimento di 50 milioni di dollari solo per stabilizzare la produzione russa di petrolio al livello attuale di 6 milioni di barili al giorno, mentre se si volesse riportare la produzione ai livelli del 1988 sarebbe necessario più del doppio.

2.1.2.3. La ratifica da parte della Russia perciò non solo è fondamentale per il successo finale del Trattato, ma riveste senza dubbio un'importanza cruciale per il tentativo di questo paese di modernizzare la sua economia e di affermarsi come democrazia stabile. L'Unione europea deve fare tutto il possibile per agevolare il processo di ratifica, poiché non si può dare per scontato un esito positivo.

2.1.2.4. Nel contesto descritto sono di recente apparsi due segnali incoraggianti : la Russia si è impegnata a partecipare a pieno titolo al programma NATO « Partnership for Peace » e sembra che sia diminuita la pressione volta ad estendere le garanzie di sicurezza della NATO fino alla frontiera occidentale della Russia. Se, in seguito ad una controversia in materia di sicurezza, scoppiasse una grave crisi nelle relazioni con la Russia, ne sarebbe quasi certamente compromessa la possibilità che la Russia ratifichi il Trattato. È essenziale che i responsabili delle relazioni diplomatiche e intergovernative della Russia da una parte, dell'Unione europea e degli Stati Uniti dall'altra, attribuiscano la considerazione dovuta a questo punto cruciale.

2.1.3. La situazione è completamente diversa per quanto riguarda gli Stati Uniti, che non hanno sottoscritto il Trattato né hanno intenzione di farlo : la questione della ratifica qui non si pone nemmeno.

2.1.3.1. I motivi addotti a sostegno della presa di posizione statunitense sono vari e comprendono il rischio che la ratifica del Trattato inasprisca la diatriba sui diritti federali e quelli degli Stati, una questione oggi particolarmente delicata.

2.1.3.2. Un altro motivo è che aderire al Trattato significherebbe violare le norme tuttora vigenti che escludono la concessione del « trattamento della nazione più favorita » ai paesi dell'ex Unione Sovietica, una misura introdotta tempo fa per controbattere la discriminazione degli ebrei da parte dei sovietici. Certamente non si può escludere la possibilità che in ultima istanza anche gli Stati Uniti firmino, ma d'altro canto sembra un'ipotesi poco probabile sul piano politico, perlomeno ancora per qualche anno.

2.1.4. Se si escludono gli Stati Uniti, tra i firmatari della Carta originaria l'unico paese che alla scadenza del 16 giugno non aveva ancora sottoscritto il Trattato era il Canada. A quella data il Trattato era stato siglato da 49 paesi in tutto, oltre che dall'Unione europea. Tra questi anche la Norvegia, un grande produttore di energia, la cui volontà di aderire in passato era stata in dubbio. Nel caso del Canada il governo federale era decisamente a favore della firma, ma alcuni governi provinciali non sono riusciti a sottoscrivere il Trattato prima della scadenza prevista. È probabile che a tempo debito il governo canadese presenterà una domanda formale di adesione al Trattato, che richiederà il consenso unanime degli altri 50 paesi firmatari.

2.1.5. Ovviamente anche l'area del Medio oriente e dell'Africa settentrionale riveste grande importanza per l'UE, anche e soprattutto nel settore energetico. I paesi in questione però non hanno mai sottoscritto la prima Carta dell'energia e si ritiene improbabile che qualcuno di loro richieda di aderire al Trattato nel prossimo futuro. È tuttavia incoraggiante il fatto che sia stato avviato un dialogo tra questi paesi e l'UE sull'opportunità di stabilire relazioni più strette e di realizzare una maggiore collaborazione in tutta una serie di settori d'attività politica, economica e sociale. Tra questi anche il settore energetico, in cui le due aree presentano interessi comuni.

2.1.6. Il Comitato è particolarmente compiaciuto del fatto che, in occasione dell'importante Conferenza euromediterranea prevista quest'anno a Barcellona, l'UE intenda invitare i paesi mediterranei ad associarsi in qualche modo al Trattato sulla Carta dell'energia. È opportuno che l'UE continui con forza ed ingegnosità ad operare affinché tali paesi si riconoscano concretamente nelle finalità e negli obiettivi enunciati dal Trattato sulla Carta dell'energia.

2.2. Protocolli e dichiarazioni

2.2.1. L'articolo 33 del Trattato autorizza il negoziato di vari protocolli o dichiarazioni per perseguire gli obiettivi e i principi della Carta. L'articolo 1, tredicesimo comma, lettera a), afferma che i protocolli possono essere sottoscritti « al fine di completare, integrare, estendere o ampliare le disposizioni del presente trattato » o anche per disciplinare « i settori di cooperazione conformemente al titolo III della Carta ».

2.2.2. Il riferimento al Titolo III della Carta è significativo in quanto questo elenca una serie di argomenti che in futuro potrebbero essere presi in esame per un accordo specifico, ad esempio per un accordo concluso seguendo la procedura dei protocolli.

2.2.3. Sinora è stato approvato un solo protocollo, ovvero quello sull'efficienza energetica e sugli aspetti ambientali correlati. È stato sottoscritto lo stesso giorno della firma del Trattato (17 dicembre 1994) ed entrerà in vigore l'anno prossimo, dopo la ratifica formale del Trattato stesso.

2.2.4. Nel 1991 sono stati avviati i lavori per un secondo protocollo (sugli usi pacifici dell'energia nucleare), che però ha finito per trasformarsi in una proposta di dichiarazione (cfr. 2.2.5). I lavori relativi ad un protocollo sugli idrocarburi sono stati intrapresi, ma poi interrotti fino a data da stabilirsi.

2.2.5. Si è iniziato ad elaborare una proposta di Dichiarazione sull'energia nucleare nel 1991, con l'intento di redigere un protocollo giuridicamente vincolante. I lavori sono stati sospesi nel 1992, quando l'AIEA (Agenzia internazionale per l'energia atomica) ha deciso di elaborare una Convenzione internazionale sulla sicurezza dei reattori nucleari. L'AIEA ha portato a termine con successo il suo compito nell'estate del 1994, sollevando il dubbio se la proposta di Protocollo sull'energia nucleare da allegare al Trattato sulla Carta dovesse ancora essere giuridicamente vincolante. Tale questione, su cui si è scatenato un acceso dibattito, è stata finalmente risolta ad una riunione svoltasi nel maggio di quest'anno, in cui si è deciso di abbandonare l'idea di un Protocollo sull'energia nucleare e di incorporare il lavoro già svolto in una dichiarazione giuridicamente non vincolante. Tale decisione è stata però contestata da quattro Stati (Russia, Ucraina, Bielorussia e Armenia), che erano a favore di un testo dal contenuto più ampio e auspicavano che ne fosse mantenuto il carattere giuridicamente vincolante. Tali divergenze sono state esaminate, ma non risolte, alla Conferenza sulla Carta svoltasi a settembre e saranno nuovamente affrontate in novembre.

2.2.5.1. Perciò, mentre la Convenzione AIEA sulla sicurezza nucleare, a differenza della proposta di dichiarazione, è vincolante, quest'ultima abbraccia un campo molto più vasto. La Convenzione è infatti applicabile solo alle centrali nucleari per usi civili basate a terra (ma comprende lo stoccaggio). La dichiarazione, in aggiunta ai suddetti settori d'attività, si occupa anche della non proliferazione delle armi nucleari e delle protezioni applicate al relativo materiale atomico, della protezione fisica del materiale atomico, della responsabilità civile per danni nucleari su scala internazionale e della sicurezza del trasporto di materiale radioattivo e di scorie radioattive.

2.2.5.2. Chiaramente occorre tener presente che perfino il testo della Convenzione sulla sicurezza nucleare, che è vincolante, è formulato in modo poco preciso, il che significa che si presta tranquillamente sia ad un'interpretazione dettagliata, sia ad approcci diversi delle parti contraenti riguardo al calendario da seguire. In caso di inosservanza di una norma della Convenzione, imporne l'applicazione comporterebbe enormi difficoltà. Ragionando su un piano concreto, bisogna ammettere che non potrebbe essere altrimenti.

2.2.5.3. Un'altra differenza tra la Dichiarazione e la Convenzione è che quest'ultima dispone un ulteriore allargamento della sua base giuridica, già ampia, mediante un effetto di imitazione. La Dichiarazione non prevede alcun riesame del modo in cui gli obblighi sono stati eseguiti dai firmatari, o per meglio dire del fatto che questi obblighi siano stati eseguiti.

2.2.5.4. Forse la coesistenza di due accordi internazionali riguardanti la sicurezza nucleare non è un dato positivo : uno, con un campo d'applicazione più ristretto, dispone di un fondamento giuridico ed è soggetto a riesame periodico da parte di tutte le parti contraenti, mentre l'altro, con un campo d'applicazione notevolmente più esteso, non ha fondamento giuridico e non è soggetto a riesame. Probabilmente si è ritenuto che la coesistenza di due accordi internazionali sulla sicurezza nucleare giuridicamente vincolanti ed applicabili in parte allo stesso territorio, ma non esattamente nello stesso modo, sarebbe stato ancora più negativo. Altrettanto probabilmente è questo il motivo per cui il Protocollo sull'energia nucleare inizialmente previsto è stato poi convertito in Dichiarazione.

2.2.5.5. Una possibile soluzione al problema della discrepanza tra i due accordi, da attuare però gradualmente, sarebbe l'ampliamento del campo d'applicazione della Convenzione AIEA, in modo che abbracci l'intera gamma delle questioni trattate dalla Dichiarazione sull'energia nucleare. Sarà da stupirsi se l'opinione pubblica internazionale, una volta afferrate le implicazioni di quanto avvenuto, non esigerà il ricorso a questa soluzione definitiva. Il Comitato ritiene che nel settore dell'energia nucleare per scopi civili debba esistere una raccolta di norme minime di sicurezza concordate a livello internazionale e che la AIEA abbia tracciato la via da seguire.

2.3. L'estensione del Trattato

2.3.1. L'articolo 10 del Trattato disciplina in modo esauriente la tutela degli investimenti già effettuati, mentre il discorso cambia per gli investimenti futuri (o, per utilizzare le parole del Trattato, per la « realizzazione di investimenti »). Si rileva l'intenzione di trattare gli investimenti futuri alla stessa stregua di quelli già effettuati, ma per ora il Trattato, all'articolo 10, secondo e terzo comma, non contiene altro che un'esortazione ad « adoperarsi » per realizzare un trattamento uguale.

2.3.2. L'articolo 10, quarto comma, dispone l'elaborazione di un « trattato aggiuntivo » che metta tutti gli investitori sullo stesso piano, « al fine di concludere il medesimo entro il 1° gennaio 1998 ». I relativi negoziati sono già stati avviati ed il Comitato appoggia pienamente quest'obiettivo. È essenziale instaurare quanto prima un quadro giuridico adeguato per i nuovi investimenti, pertanto non bisogna lasciare nulla di intentato perché ciò si realizzi.

2.3.3. Una questione ancora irrisolta è se gli Stati Uniti debbano partecipare o no alle trattative sul Trattato aggiuntivo. Nella prima riunione del gruppo di lavoro « Nuovi investimenti » agli Stati Uniti è stato attribuito lo status di osservatore ed anche il diritto di prender parte alle trattative. Purtroppo gli Stati Uniti hanno informato la Conferenza che gli attuali vincoli di bilancio impediscono loro di continuare ad offrire il proprio contributo finanziario. Si sta ora esaminando la possibilità di accordare comunque agli Stati Uniti lo status di osservatore, ma senza il diritto di prender parte alle trattative. Il Comitato raccomanda di tendere ad un compromesso, a patto che gli Stati Uniti contribuiscano a coprire i propri costi.

2.3.4. Per quanto riguarda la « realizzazione di investimenti », la privatizzazione viene ritenuta una possibile fonte di problemi. All'atto di privatizzare non sempre i governi ritengono necessario mettere il patrimonio pubblico a disposizione degli investitori esteri. Alcuni governi hanno ideato il concetto della « golden share » (quota dorata) per mantenere il controllo su di un ente privatizzato.

2.3.5. Si prevede che il futuro Trattato Aggiuntivo conterrà inevitabilmente deroghe alla regola dell'« uguale trattamento » per coloro che realizzano investimenti. Tuttavia, non esistono dubbi sul fatto che è importante raggiungere una conclusione soddisfacente per il maggior numero possibile di parti contraenti riguardo ai futuri diritti degli investitori. Se ciò non verrà fatto, sarà compromesso uno degli obiettivi primari del Trattato.

2.3.6. Un aspetto completamente ignorato dal Trattato è quello delle norme sulle relazioni industriali. L'importanza di buone relazioni industriali per garantire la sicurezza della produzione di energia nucleare è ovvia, ma le buone relazioni sono altrettanto necessarie tra le parti sociali di tutte le imprese ed attività a cui si applica il Trattato. Il Comitato raccomanda vivamente di inserire nel Trattato aggiuntivo ora in fase di elaborazione, che si prevede di incorporare nel Trattato principale nel 1998, un riferimento appropriato alle prassi migliori affermatesi (riportate per es. dal testo delle « Direttive OCSE per le imprese multinazionali » ripubblicato solo l'anno scorso).

2.4. Risorse

2.4.1. Nel 1994 la spesa sostenuta per il Segretariato del Trattato è ammontata a 2,3 milioni di ECU. Al Comitato risulta che dopo la firma del Trattato, alla fine del 1994, è stato proposto di incrementare il bilancio di spesa portandolo a 4 milioni di ECU. La proposta era motivata dall'idea che per poter gestire il Trattato il numero di funzionari del suo Segretariato dovesse aumentare, ma è stata respinta. Si è invece deciso che il bilancio per il 1995 dovesse ammontare a 2,7 milioni di ECU e che il numero di effettivi rimanesse praticamente invariato.

2.4.2. Nel corso della riunione di settembre la Conferenza sulla Carta ha deciso che il Segretariato avrà sede a Bruxelles e sarà un organo indipendente. Ha pure accolto le proposte relative all'organizzazione e all'organico del medesimo. La conferenza è stata inoltre informata di una lettera del suo Segretario generale, Clives Jones, in cui questi comunicava di non essere interessato ad un rinnovo del mandato quand'esso scadrà a fine anno.

2.4.3. Il Comitato giudica essenziale verificare l'adeguatezza della struttura, dell'organico e della dotazione finanziaria del Segretariato quando il processo di ratifica si avvicinerà a conclusione.

3. Sintesi

3.1. Il Comitato ritiene che il Trattato sulla Carta dell'energia abbia il potenziale per essere uno dei grandi successi internazionali dell'Unione europea.

3.2. Per avere prospettive di successo è essenziale che il Trattato ottenga la ratifica russa. Inoltre è indispensabile tener pienamente conto di questo fattore nell'esaminar l'ampliamento ad est delle competenze della NATO in materia di sicurezza. Occorre ora valutare le implicazioni di un rinvio della ratifica alla nuova Duma, che prenderà una decisione l'anno prossimo.

3.3. L'Unione deve continuare a lavorare alacremente allo sviluppo di relazioni basate sulla cooperazione in campo energetico con i paesi del Medio oriente e dell'Africa settentrionale.

3.4. A livello internazionale deve esistere una raccolta di norme minime di sicurezza sull'energia nucleare, elaborate mediante la Convenzione AIEA che è giuridicamente vincolante. La Convenzione andrebbe però ampliata fino a contemplare l'intera gamma delle questioni trattate dalla Dichiarazione che verrà presto adottata dalla Conferenza del Trattato sulla Carta dell'energia.

3.5. È auspicabile che gli Stati Uniti ottengano almeno un ruolo di osservatore nei negoziati volti all'elaborazione di un Trattato aggiuntivo. Sarebbe opportuno addivenire per quanto possibile ad una soluzione accettabile alle varie parti.

3.6. Nel Trattato aggiuntivo dovrebbe essere inserito anche un riferimento appropriato alla necessità di adottare, nelle imprese e nelle attività a cui si applica il Trattato, le migliori prassi nel campo delle relazioni industriali.

3.7. Quando il processo di ratifica si avvicinerà a conclusione sarà necessario verificare se la struttura, l'organico e la dotazione finanziaria del Segretariato siano adeguati.

Bruxelles, 26 ottobre 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() GU n. C 269 del 14. 10. 1991, parte I, pag. 79.

() GU n. L 380 del 31. 12. 1994.