Abbreviazioni

AER : Agenzia europea per la ricostruzione

BEI : Banca europea per gli investimenti

BERS : Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo

BiH : Bosnia-Erzegovina

CARDS : Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation: Assistenza comunitaria per la ricostruzione, lo sviluppo e la stabilizzazione

CCBA : Corte costituzionale della Bosnia-Erzegovina

CCG : Camera per i crimini di guerra

CDU : Commissione per i diritti umani

CE : Commissione europea

EUPOL-Proxima : Missione di polizia dell'Unione europea nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia

GAI : Giustizia e affari interni

GIF : Gestione integrata delle frontiere

PAMECA : Missione di assistenza della Comunità europea alla polizia albanese

PSA : Processo di stabilizzazione e associazione

RCSNU : Risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite

RS : Relazione speciale della Corte dei conti europea

SC : Sede centrale

UE : Unione europea

VDF : Valico di frontiera

Sintesi

I. L'interesse strategico dell'Unione europea nei Balcani occidentali mira a instaurare democrazia, sicurezza e stabilità a lungo termine. In passato, i Balcani sono stati preda di insicurezza e violenza. L'ambiente politico ed economico è tuttora fragile. Il settore giustizia e affari interni (GAI) ricopre quindi estrema importanza per l'UE. L'incentivo di una possibile adesione all'Unione europea ha contribuito a rendere l’UE l’interlocutore esterno più importante e influente nella regione. Tra il 2001 e il 2006 la Commissione ha speso quasi 500 milioni di euro in progetti del settore giustizia e affari interni nei Balcani occidentali. L'assistenza fornita dalla Commissione era volta a promuovere l'allineamento dei paesi dei Balcani occidentali agli standard comunitari, attraverso adeguate strutture amministrative, giudiziarie e per l'applicazione della legge.

II. L'audit della Corte ha valutato in che misura:

a) sono stati adeguatamente identificati i bisogni nel settore giustizia e affari interni e fino a che punto i progetti rispondevano ai bisogni identificati;

b) le realizzazioni previste sono state ottenute e i risultati attesi sono stati raggiunti e sono sostenibili.

III. L'audit della Corte ha riguardato sia progetti di investimento che di consolidamento istituzionale, nei quattro sottosettori pertinenti alla giustizia e agli affari interni: asilo e migrazione, gestione integrata delle frontiere, settore giudiziario e forze di polizia. La Corte ha riscontrato che [1]:

a) a differenza dei precedenti programmi di adesione, la Commissione ha dato priorità al settore giustizia e affari interni e ha tentato di affrontare importanti riforme strutturali nelle primissime fasi del processo di allargamento;

b) a fronte di un ambiente politico e organizzativo difficile, la gestione operata dalla Commissione dei progetti concernenti giustizia e affari interni è stata in larga parte efficace, sebbene la Corte abbia identificato alcune carenze, soprattutto per quanto riguarda la sostenibilità dei risultati;

c) le analisi dei bisogni sono talvolta inadeguate e la coordinazione tra i donatori carente;

d) sebbene non tutti i progetti di investimento abbiano raggiunto risultati pienamente soddisfacenti e la sostenibilità sia a rischio, l'assistenza agli investimenti finanziata dalla Commissione ha contribuito in modo pertinente e positivo al potenziamento delle infrastrutture nazionali e delle istituzioni;

e) d'altro canto, i risultati ottenuti dai progetti di consolidamento istituzionale sono solo parzialmente soddisfacenti ed è poco probabile che siano sostenibili. Ciò è dovuto al perdurare di una situazione politica fragile e alla mancanza di impegno (senso di appropriazione) da parte dei beneficiari, in quanto la maggior parte delle riforme non sono promosse dalle regioni stesse ma dalla Commissione europea o da parti in causa esterne;

f) non è stata riscontrata una significativa differenza tra grado di riuscita dei progetti gestiti dalle delegazioni, e quello dei progetti gestiti dall'Agenzia europea per la ricostruzione.

Grafico 1

Sintesi delle constatazioni riguardanti i progetti controllati

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IV. Sulla base delle osservazioni che precedono, la Corte formula alcune raccomandazioni che potrebbero aiutare la Commissione a fornire un'assistenza più efficiente ed efficace. I progetti potrebbero migliorare se:

a) al momento di concepire i progetti del settore giustizia e affari interni, il sostegno comunitario fosse in linea con gli obiettivi dei programmi annuali (ad esempio: i futuri valichi di frontiera comuni dovrebbero essere considerati prioritari in quanto facilitano la cooperazione regionale);

b) i progetti di investimento fossero più in sintonia con quelli per il consolidamento istituzionale;

c) tutti i donatori attivi nel settore, inclusa la Commissione che ricopre il ruolo principale, si coordinassero meglio fra loro (ad esempio: il finanziamento o il cofinanziamento di un progetto potrebbe provenire da un donatore diverso rispetto a chi lo ha concepito);

d) la comunità dei donatori rivedesse le procedure di aggiudicazione per le attrezzature. Ove possibile, venissero considerati joint investment pool (collaborazioni in gruppi di investitori) gestiti dai paesi beneficiari.

V. La sostenibilità dei progetti potrebbe migliorare se:

a) aumentasse il coinvolgimento dei beneficiari;

b) non si desse il via a progetti sprovvisti di un piano di manutenzione;

c) la Commissione monitorasse più attentamente la distribuzione e valutasse l'uso di attrezzature e infrastrutture finanziate dalla Comunità;

d) la fornitura di assistenza tecnica fosse adeguatamente accompagnata da un attivo incoraggiamento al cambiamento istituzionale.

Introduzione

1. L'allargamento risponde agli interessi strategici dell’UE nel campo della stabilità, della sicurezza e della prevenzione dei conflitti. L'attuale agenda sull'allargamento riguarda i Balcani occidentali, ai quali è stata prospettata la possibilità di diventare membri dell'UE una volta soddisfatte le condizioni necessarie.

2. L'audit del settore giustizia e affari interni (GAI) per i Balcani occidentali riguarda una materia di estrema importanza politica per l'UE. Il settore GAI è una delle aree principali di cooperazione tra l'Unione europea e i paesi dei Balcani occidentali e si può suddividere in quattro sottosettori: asilo e migrazione, gestione integrata delle frontiere, settore giudiziario e forze di polizia. Il valore dei contratti legati al settore giustizia e affari interni a titolo del programma della Commissione per i Balcani occidentali (programma CARDS [2]) è ammontato a circa 470 milioni di euro per il periodo 2001-2006 [3].

3. Prima di svolgere l'audit, la Corte ha identificato i principali rischi alla sana gestione finanziaria, elencati di seguito:

a) i progetti del settore giustizia e affari interni vengono attuati in un ambiente politicamente ed economicamente fragile; ciò significa che l'assistenza della Commissione rischia di non riuscire a raggiungere gli obiettivi previsti e può risultare non sostenibile;

b) il ruolo del paese destinatario e dei beneficiari finali è fondamentale per la riuscita dei progetti, perché la capacità della Commissione di rafforzare la competenza, la professionalità e l'indipendenza delle istituzioni del settore giustizia e affari interni è limitata;

c) la pressione esercitata sulla Comunità per raggiungere un elevato tasso di contratti conclusi comporta il rischio che vengano ignorati i vincoli di bilancio, procedurali o politici presso i destinatari e beneficiari. Ciò può influire negativamente sull'efficacia delle realizzazioni, specialmente se si tratta di migliorare le capacità amministrative;

d) sulla scorta delle esperienze precedenti, il rispetto dei criteri propri al settore giustizia e affari interni è una delle questioni più difficili, se non la più difficile, da affrontare nel processo di allargamento [4].

4. I programmi della Commissione miravano a:

a) rafforzare lo Stato di diritto, i diritti umani e le relazioni con la società civile;

b) sostenere la riforma dell'ordinamento giuridico e l'armonizzazione della legislazione nazionale con i requisiti comunitari;

c) riformare le forze di polizia in generale e in particolare la polizia di frontiera, e garantire l'ordine pubblico;

d) combattere la corruzione, l'immigrazione clandestina, il crimine organizzato e il terrorismo;

e) facilitare lo sviluppo, il traffico e le relazioni commerciali;

f) rafforzare le capacità istituzionali e operative, ad es. in materia di asilo e immigrazione, visti e gestione integrata delle frontiere.

5. L'assistenza comunitaria nel campo della giustizia e degli affari interni si attua attraverso il finanziamento di investimenti in infrastrutture e attrezzature oppure attraverso progetti di consolidamento istituzionale. Gli investimenti prendono la forma di contratti per lavori o forniture. Il consolidamento istituzionale attraverso l'assistenza tecnica [5] o programmi di gemellaggio [6] fornisce principi di riferimento e regole di base per il servizio pubblico, ad esempio leggi e strategie accompagnate dalla necessaria formazione.

Estensione e approccio dell’audit

6. L'aiuto fornito dall'Unione europea ai paesi dei Balcani occidentali si concretizza principalmente in programmi specifici e in assistenza sotto forma di progetti. L'audit della Corte mirava a valutare l'efficacia dei progetti della Commissione europea nel settore giustizia e affari interni per i Balcani occidentali. Il lavoro di audit ha riguardato un campione di 33 progetti in questo settore, 30 a livello nazionale e tre a livello regionale, a titolo dei programmi annuali 2001-2005 [7]. Entrambi i tipi di assistenza, quella relativa agli investimenti e quella finalizzata allo sviluppo istituzionale, erano rappresentati equamente nel campione utilizzato. L'elenco dei progetti controllati, accompagnato dai risultati e dalle constatazioni della Corte, è riportato nell'allegato I. Dettagli riguardanti la metodologia e il campione di audit sono contenuti nell'allegato II.

7. L’audit mirava principalmente a valutare in che misura:

a) siano stati adeguatamente identificati i bisogni nel settore giustizia e affari interni e fino a che punto i progetti rispondano ai bisogni identificati [8];

b) le realizzazioni previste e i risultati attesi siano stati ottenuti e siano sostenibili [9].

8. La Commissione ha utilizzato due metodi di base per la gestione dei progetti nei Balcani occidentali: gestione decentrata e gestione centralizzata indiretta. Nel primo caso, le delegazioni della Commissione in Albania, Bosnia-Erzegovina e Croazia sono responsabili della preparazione dei progetti, dell'aggiudicazione dei contratti nonché dell'attuazione, finanziaria e tecnica, dei progetti. Per quanto riguarda invece la gestione centralizzata indiretta, l'Agenzia europea per la ricostruzione (AER) si è occupata, fino alla fine del 2008, della gestione dei programmi nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia, in Kosovo (nell'ambito della risoluzione 1244/99 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite), in Montenegro e in Serbia. La Corte ha esaminato se vi fossero elementi indicanti che un metodo era più efficace dell'altro nella gestione dei progetti del settore giustizia e affari interni [10].

9. La Commissione europea rappresenta il più importante donatore, dal punto di vista finanziario, nei Balcani occidentali. Più della metà delle sovvenzioni attribuite a questa regione provengono dal bilancio comunitario (allegato III). In tale contesto, l'audit ha esaminato come il governo di ciascun paese destinatario abbia tratto beneficio dal coordinamento tra donatori.

10. La presente relazione è strutturata in base alle diverse forme di assistenza, cioè progetti d'investimento o progetti di consolidamento istituzionale, di cui discute i rispettivi punti di forza e di debolezza. Le problematiche orizzontali che riguardano il metodo di gestione e il coordinamento tra donatori vengono esaminate nella terza sezione del testo.

Carta dei Balcani occidentali

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Osservazioni

Il sostegno comunitario agli investimenti è per lo più positivo, ma la sostenibilità dei risultati è a rischio

11. La presente sezione esamina l'adeguatezza dei progetti d'investimento e delle valutazioni dei bisogni sulle quali tali progetti sono stati fondati. Essa presenta in seguito le constatazioni relative al raggiungimento dei risultati e al necessario allineamento delle priorità comunitarie e di quelle nazionali, continuando poi con l'esame della sostenibilità, suddiviso in due parti: la prima sull'importanza della manutenzione e la seconda sulla necessità di poter contare su sufficienti capacità istituzionali al fine di garantire la sostenibilità.

Investimenti fondamentali per un allineamento con le norme UE e l’adeguamento delle infrastrutture fatiscenti

12. Dopo anni di sottoinvestimenti [11] e di cambiamenti geopolitici, i Balcani occidentali necessitano di investimenti significativi per adeguare le infrastrutture locali agli standard comunitari; nella maggior parte dei casi si tratta di uno sforzo che va al di là delle capacità dei bilanci nazionali. Tale esigenza scaturisce da due cause principali:

a) la necessità che istituzioni completamente nuove [12] siano in linea con standard europei. Ad esempio, le norme comunitarie richiedono la presenza di un servizio professionale di sorveglianza delle frontiere. Si tratta di una richiesta problematica, in quanto fino a poco tempo fa le frontiere erano controllate quasi esclusivamente da militari di leva [13]. Inoltre, le nuove frontiere dovrebbero essere aperte ai movimenti legali di persone e, contemporaneamente, sicure e controllate.

b) Le infrastrutture del settore giustizia e affari interni sono fatiscenti. Nei Balcani occidentali le infrastrutture attuali sono scarse e inadeguate. Ad esempio, quando nel 2004 e 2005 i valutatori esterni [14] hanno visitato 38 tribunali in Albania, in genere non sono stati in grado di distinguere tra giudici e imputati, pubblico o procuratori; inoltre, le cause venivano discusse nei corridoi.

Riquadro 1

Esempi di progetti di investimento strategici e non strategici

Caso 1: Progetto che risponde a obiettivi strategici

Il sistema carcerario dell'Albania è al di sotto degli standard internazionali. Le carceri e i centri per detenuti in attesa di processo sono fortemente sovraffollati. All'epoca del controllo, le prigioni albanesi ospitavano 3049 detenuti, sebbene la loro capacità fosse di 1510 persone. Ciò rappresenta un sovraffollamento pari al 102 %. La costruzione del carcere di Fushe Kruja, per 312 detenuti, può quindi essere considerata una priorità importante e pertinente.

Caso 2: Progetto che non risponde a obiettivi annuali

Nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia i documenti approvati per progetti di asilo destinavano due milioni di euro ad attività di consolidamento istituzionale quali la stesura di leggi, strategie e piani d'azione nazionali. Ciò non è avvenuto e si è proceduto, invece, alla costruzione di un centro di accoglienza per richiedenti asilo.

13. La Corte ha stabilito che in circa il 70 % dei casi, i progetti di investimento nel settore giustizia e affari interni si collocavano all'interno di obiettivi strategici [15] definiti in modo piuttosto generico, come la creazione di stabilità e sicurezza e il consolidamento del legame con l'UE. I restanti progetti non erano in linea, o lo erano solo parzialmente, con gli obiettivi contenuti nel programma annuale (cfr. riquadro 1).

14. Il controllo ha rivelato che l'assistenza è stata erogata senza prima aver condotto adeguati studi di fattibilità per stabilire l’ambito di intervento e le specifiche dei progetti. L'esecuzione di studi preliminari è un compito gravoso dato che le istituzioni beneficiarie non possono contare su strategie nazionali o piani d'azione validi e in grado di stabilire delle priorità. Dei 17 progetti di investimento controllati, solo due si sono dimostrati veramente soddisfacenti e descrivono in anticipo l'importanza del progetto selezionato (riquadro 2).

Riquadro 2

Un esempio di analisi dei bisogni molto soddisfacente

I progetti di costruzione delle due Corti d'appello di Korça e Vlora, in Albania, rappresentano due delle priorità più urgenti all'interno dello studio "Master plan for judicial infrastructure" (piano strategico per le infrastrutture giudiziarie). Lo studio analizza la situazione esistente e le previsioni per tutte le corti distrettuali e d'appello albanesi. Si tratta di un documento ben preparato e dettagliato.

15. Debolezze allo stadio di pianificazione, imputabili sia al paese beneficiario che, in alcuni casi, alla Commissione, hanno condotto a una distribuzione e a un uso inefficaci e inefficienti delle attrezzature finanziate dalla UE (riquadro 3).

Risultati alterni per una categoria importante di progetti di investimento: la gestione e la sicurezza delle frontiere

16. Il vertice UE-Balcani occidentali di Salonicco del giugno 2003 ha sottolineato che l'insicurezza alle frontiere rappresenta un reale ostacolo allo sviluppo dello Stato di diritto e una priorità essenziale per l’UE. La Commissione ha avuto un ruolo importante nel settore della gestione integrata delle frontiere, al quale è stata destinata una parte significativa (37 %) dei finanziamenti per il settore giustizia e affari interni. Tale settore prevede due componenti: la gestione delle frontiere e la loro sicurezza. La Corte ha controllato otto progetti di investimento per una gestione integrata delle frontiere, inclusa la costruzione di diversi posti di frontiera. I risultati di questi investimenti sono stati generalmente più soddisfacenti quando erano accompagnati da misure di consolidamento istituzionale, quali l'elaborazione di strategie nazionali per una gestione integrata delle frontiere [16]. Un sistema di gestione delle frontiere efficace richiede un equilibrio tra l’apertura e la sicurezza delle frontiere [17]. Tale equilibrio è stato raggiunto, ad esempio, in Serbia (riquadro 4).

Riquadro 3

Esempi di distribuzione e d'uso inefficienti e inefficaci di attrezzature finanziate dall'UE

Nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia alcune delle motociclette finanziate dall'UE, e a disposizione della polizia di frontiera dall'estate 2005, sono state raramente utilizzate per i primi 18 mesi, in quanto il governo non ha fornito alla polizia l'equipaggiamento protettivo necessario, come invece convenuto. Nel 2007 mancavano ancora alcuni articoli. Il governo ha bandito la gara di appalto per gli articoli complementari nel settembre 2008 e la firma del contratto è prevista per il primo trimestre del 2009.

Sempre in Albania, l'apertura del centro di accoglienza per i richiedenti asilo è stata rimandata di un anno perché il governo non ha fornito l'attrezzatura necessaria.

I computer forniti alla polizia albanese giacevano ancora negli imballi originari otto mesi dopo la firma del contratto, in attesa che le autorità decidessero sull’assegnazione dei computer ai beneficiari finali.

Foto 1

L'apertura del posto di frontiera di Batrovci, finanziato dall'UE, sull'autostrada Belgrado-Zagabria, ha ridotto significativamente i tempi d'attesa per il traffico passeggeri.

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Riquadro 4

Un esempio di come l'uso di attrezzature moderne ha rafforzato i controlli di frontiera e ridotto i tempi d'attesa dei passeggeri

In Serbia, la nuova infrastruttura e l'attrezzatura al valico di frontiera di Batrovci hanno migliorato la situazione rispetto al passato (fotografia 1). Grazie al progetto, il volume di traffico è aumentato e i tempi d'attesa sono diminuiti. Il tempo d'attesa per i mezzi pesanti si è ridotto da diverse ore a 30 minuti. Per il traffico passeggeri, durante l'alta stagione, si è passati da 12 ore a circa 20 minuti.

Il valico è stato inoltre dotato di attrezzature moderne che consentono alle guardie di frontiera di individuare documenti contraffatti, anche se di fattura particolarmente accurata. Il sistema "docubox" è stato utilizzato in media 100 volte al giorno e, dalla sua entrata in funzione, le autorità hanno individuato quasi un documento contraffatto al giorno.

17. La moderna sicurezza alle frontiere si basa su quattro elementi: mobilità, comunicazione, intelligence e potenza di fuoco. L'aiuto fornito dalla Commissione ha riguardato tutti gli elementi, tranne le armi. A Shkodra, in Albania, la polizia di frontiera ha potuto pattugliare meglio le frontiere terrestri settentrionali grazie ai nuovi veicoli a quattro ruote motrici; in precedenza, il pattugliamento avveniva a piedi. Inoltre, oggi, anche la frontiera terrestre tra l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia e la Grecia e quella marittima tra Albania e Italia sono meglio controllate (cfr. fotografie 2 e 3). I tentativi di entrare e uscire illegalmente dal territorio dell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia sono sensibilmente diminuiti a partire dal 2005, data di consegna degli autoveicoli, fino al 2008.

18. Sebbene l'immagine globale risulti abbastanza positiva, in questo settore la Corte ha identificato alcune debolezze collegate non solo all'assenza di volontà politica e di strumenti giuridici nei paesi destinatari (cfr. paragrafi 36-39) ma anche, nel caso di alcune debolezze specifiche, alla gestione da parte della Commissione (riquadro 5).

Riquadro 5

Esempio di un progetto per un posto di frontiera non realizzato

Il valico di frontiera di Gorica, in Bosnia-Erzegovina, si trova sulla strada di collegamento internazionale ad alto volume di traffico Mostar (BiH) Spalato (Croazia). Le autorità croate avevano già costruito un posto di frontiera sul loro territorio, ma sul lato bosniaco mancavano infrastrutture adeguate. La Commissione ha firmato un contratto per lavori del valore di 3 milioni di euro, senza aver prima controllato che il processo di espropriazione del terreno fosse stato completato. A causa di contrasti sul valore del terreno, il progetto non è mai iniziato e il contratto è scaduto nel dicembre 2006 [18].

Di conseguenza, dal lato bosniaco, il valico è gestito da un'entità giuridica privata che trattiene il 70 % delle tariffe di accesso (che ammontano a circa 20 euro per camion). Non è previsto che il governo gestisca direttamente il valico.

19. Lo smembramento dell'ex Iugoslavia ha creato più di 5000 chilometri di nuove frontiere internazionali nella regione. Dal punto di vista costo/efficacia, per un controllo ottimale delle frontiere si sarebbe dovuto procedere alla costruzione di posti di frontiera comuni. Tuttavia, la Commissione continua a finanziare progetti di questo genere attraverso dotazioni nazionali anziché regionali. Tale approccio non favorisce lo sviluppo della cooperazione regionale.

Foto 2

Tutti i progetti tranne uno sono stati controllati in loco. Nella foto: un fuoristrada a quattro ruote motrici finanziato dalla Comunità è sottoposto a controllo dai funzionari della Corte a Gevgelija, al confine tra l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia e la Grecia.

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Foto 3

Risultato degli accresciuti controlli sul confine marittimo in Albania: motoscafo sequestrato, utilizzato dalla criminalità organizzata per un traffico di clandestini verso l'UE.

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La concordanza tra priorità nazionali ed europee è un prerequisito necessario per il successo dei progetti

20. Le riforme nel settore giustizia e affari interni, siano esse legate agli investimenti o al consolidamento istituzionale, rappresentano un’impresa enorme e complessa. Tuttavia, i bilanci nazionali non mettono a disposizione fondi sufficienti per le priorità di questo settore, in particolare nei paesi dei Balcani occidentali [19], economicamente meno sviluppati.

21. Sebbene la Commissione sia il principale donatore nei Balcani occidentali, i fondi comunitari non sono sufficienti a coprire l’intero fabbisogno di investimenti. Di conseguenza, la Commissione ha finanziato dei progetti pilota che rendono visibili ai beneficiari i vantaggi dell'ammodernamento delle infrastrutture. Un esempio di questo tipo di assistenza è costituito dal tribunale di Vlora, un edificio con caratteristiche d'avanguardia finanziato dall'UE, che ha migliorato la trasparenza della giustizia (riquadro 6).

22. Il livello dei finanziamenti nazionali varia considerevolmente da un paese all’altro. L'audit della Corte ha identificato un caso dove non sussisteva più la dipendenza dal donatore. In Serbia, il costo dei progetti di ristrutturazione dei tribunali finanziati dall'UE rappresentava circa il 5 % del bilancio generale del settore giustizia e affari interni per il periodo 2003-2007 (cfr. riquadro 7).

Riquadro 6

Un esempio di investimento che garantisce il rispetto dello stato di diritto

Costruzione della Corte d'appello di Vlora, in Albania

La Commissione ha investito 770000 euro nella costruzione della Corte d'appello della città albanese di Vlora. Il risultato a breve termine del progetto è stato positivo. Il numero di cause giudicate nel nuovo edificio, nel primo anno di attività (2007), è più che raddoppiato rispetto alla sede precedente. Inoltre, per la prima volta, la Corte d'appello ha potuto utilizzare apposite aule d'udienza. Ciò ha incrementato la trasparenza delle procedure e migliorato, in generale, la "realtà della giustizia".

Tuttavia, all'epoca della visita di audit, non era disponibile energia elettrica proveniente dalla rete di distribuzione nazionale e la dotazione annuale di bilancio per l'acquisto di olii pesanti per i generatori era già esaurita a quattro mesi dalla fine dell'anno. Per questo motivo, i computer non potevano funzionare. Ciò ha inciso negativamente sul numero di cause trattate e sull'efficacia globale dell'investimento.

Foto 4

La nuova e più sicura sede della Corte di appello di Vlora, in Albania, è stata finanziata dall'Unione europea. I lavori sono stati ultimati nel 2006.

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Riquadro 7

Esempio di un impegno sufficiente a titolo del bilancio nazionale

Ristrutturazione del più grande tribunale della Serbia

A seguito dell'assassinio del primo ministro serbo Zoran Djindjic, nel marzo 2003, le autorità hanno arrestato un numero significativo di sospetti. Le autorità serbe non potevano però disporre di strutture adatte allo svolgimento di processi di alto profilo in modo sicuro e dignitoso. I lavori di ristrutturazione finanziati dal bilancio UE hanno garantito al tribunale del distretto di Belgrado di poter contare su un'aula d'udienza moderna. L'aula è stata inaugurata nel giugno 2006 ed essa è stata utilizzata per 35 processi nel 2006 e 40 nel 2007, la maggior parte dei quali per criminalità organizzata ad alto livello o crimini di guerra. Da allora, il governo serbo ha destinato risorse ingenti alla ricostruzione dei tribunali, in tutto il paese.

23. Quando le priorità comunitarie e quelle nazionali divergono, l'assistenza fornita risulta inefficace. La Commissione, ad esempio, in base agli accordi di stabilizzazione e associazione (ASA), impone ai paesi dei Balcani occidentali di applicare le disposizioni sugli accordi di riammissione [20]. Non è stato tuttavia possibile attuarle con successo, perché i paesi destinatari non hanno riservato fondi sufficienti nei rispettivi bilanci nazionali. In Albania, ad esempio, l'insufficienza degli organici presso la direzione frontiere ed emigrazione della polizia di Stato non ha consentito a quel paese di adempiere agli obblighi derivanti dagli accordi ASA. Nonostante la Commissione abbia finanziato la strategia nazionale albanese sull'emigrazione e la riammissione e abbia evidenziato le condizioni concordate negli accordi, nel corso dell'incontro dei comitati di alto livello, i progressi sono stati lenti.

L'impatto e la sostenibilità dei progetti d'investimento sono a rischio

24. Sei dei 16 progetti d'investimento controllati hanno rivelato problemi che ne compromettono la sostenibilità. Sebbene i paesi visitati dalla Corte abbiano svolto qualche attività di manutenzione sulle infrastrutture e sulle attrezzature già funzionanti, essa non è sufficiente a garantire la sostenibilità degli investimenti. Al momento dell'audit, il beneficiario non era tenuto a documentare la presenza di un adeguato piano di manutenzione, con relativo bilancio, prima di ricevere i finanziamenti comunitari.

Riquadro 8

Esempio di un progetto infrastrutturale privo di impatto

La Commissione ha investito oltre 3 milioni di euro per riqualificare il valico di frontiera di Kamensko, in Bosnia-Erzegovina, portandolo a livello di valico di "prima categoria", attraverso il quale, cioè, possono entrare e uscire dal paese tutti i tipi di merce. Tuttavia, dopo il completamento di questo progetto comunitario, il governo ha rivisto la propria decisione e lo ha riclassificato a un livello più basso. Di conseguenza, molte categorie di merci (ad es. la benzina) non possono più essere dichiarate al valico di Kamensko. Il volume di traffico è diminuito, sebbene il collegamento stradale che attraversa questo posto di frontiera rappresenti la rotta più pratica tra Spalato, in Croazia, e la parte centro-occidentale e settentrionale della Bosnia-Erzegovina. La Commissione non era al corrente di questa riclassificazione.

25. Non sempre le delegazioni erano a conoscenza della situazione sul campo, perché l'uso delle infrastrutture e delle attrezzature non è monitorato. La Commissione non è stata quindi in grado di garantire l'impatto e la sostenibilità dei progetti di investimento (riquadro 8).

26. Sebbene le norme d'aggiudicazione permettano di includere i servizi post vendita nella procedura d'appalto, tale opportunità non viene sufficientemente sfruttata. In Albania, la delegazione ha finanziato l’acquisto di veicoli fuoristrada a quattro ruote motrici destinati alla polizia di frontiera, pur sapendo che la loro manutenzione sarebbe stata problematica [21]. Inoltre le istituzioni beneficiarie, che sono responsabili della manutenzione, non sono sistematicamente invitate a partecipare, in qualità di membri con potere di voto, ai comitati di valutazione delle offerte, né vengono coinvolte sufficientemente nelle prime fasi della procedura d'appalto.

Agli investimenti non corrispondono capacità istituzionali di livello adeguato

27. In molti casi, l’assistenza comunitaria per le attrezzature e le infrastrutture ha consentito di migliorare la situazione sul campo. Tuttavia, di per sé gli investimenti non consentono di raggiungere gli obiettivi generali per una data istituzione. Ad esempio, non basta costruire un posto di frontiera moderno: anche le pratiche di lavoro della polizia di frontiera vanno modificate di conseguenza.

28. Altri esempi di investimenti a cui non hanno corrisposto le necessarie capacità istituzionali riguardano i progetti informatici controllati. Anche laddove le attrezzature fornite rispondevano alle esigenze di lavoro presenti e future della polizia o dell’autorità giudiziaria, la potenziale efficacia dei progetti non veniva sfruttata appieno, giacché:

a) un ridotto numero di posti di polizia di frontiera e di tribunali erano collegati in rete. Ad esempio, in Montenegro, solo tre dei 26 posti di frontiera erano in rete;

b) i progetti riguardanti i sistemi informatici delle pubbliche autorità, per essere sostenibili, richiedono un quadro legislativo solido e politiche di sicurezza adeguate, in quanto servono allo scambio di dati confidenziali. Al momento dell’audit, nessun paese disponeva di una legge sulla protezione dei dati pienamente conforme all'acquis communautaire. Nel caso della Bosnia-Erzegovina, una legge sulla protezione dei dati promulgata nel 2006 deve tuttora essere aggiornata per essere in linea con i requisiti posti dalla Comunità;

c) nessuno dei tre progetti di software informatico controllati dalla Corte era corredato da istruzioni scritte sul controllo degli accessi, sebbene si tratti di un processo chiave che controlla e limita l'accesso alle risorse di un sistema informatico; esso dovrebbe essere concepito per proteggere dall'accesso o dall'uso non autorizzato.

Il consolidamento istituzionale è una necessità primaria, ma gli investimenti comunitari generano solo cambiamenti limitati

29. La presente sezione analizza in primo luogo perché i progetti di consolidamento istituzionale abbiano ottenuto risultati limitati e perché questi non siano stati misurati. Nelle relative sottosezioni vengono esaminati i fattori critici che influenzano la sostenibilità: la stabilità delle figure chiave del personale e un ambiente privo di corruzione, alcuni fattori specifici relativi ai progetti di formazione e infine il coinvolgimento a livello dei beneficiari.

Gestione del cambiamento e consolidamento istituzionale: portata limitata e misurazione insufficiente dei risultati

30. Un progetto riguardante il settore giustizia e affari interni può essere considerato potenzialmente efficace se si rivolge a bisogni e carenze ben identificati, se produce i benefici attesi, se il beneficiario si impegna a favorirne la sostenibilità e se fa parte di una strategia coordinata rivolta al consolidamento istituzionale.

31. I risultati dei progetti finanziati dalla Commissione hanno migliorato la situazione dei beneficiari. Ciò è particolarmente evidente negli appalti di forniture e lavori, sebbene la sfida maggiore in questo caso sia rappresentata dalla sostenibilità dei progetti di consolidamento istituzionale.

32. La Corte ha individuato tre cause per il mancato raggiungimento degli obiettivi per i progetti di consolidamento istituzionale:

a) instabilità amministrativa nella regione, cioè una rotazione significativa del personale, a seguito di elezioni;

b) risultati conseguiti dalla formazione inferiori al previsto;

c) mancanza di senso di appropriazione dei processi di riforma da parte dei vari paesi.

33. L'audit ha anche constatato la situazione opposta: quando in un paese la situazione dei funzionari statali è stabile, la formazione è ben mirata e i quadri dirigenti del beneficiario si impegnano nel processo di cambiamento, si ottengono progressi. Ad esempio, in Albania il governo si è impegnato a ultimare gli sforzi di sminamento; in Bosnia-Erzegovina la Corte costituzionale ha eliminato l’arretrato di cause sui diritti umani pendenti e il tribunale di Sremska Mitrovica, in Serbia, è diventato un modello di riferimento per l'uso di un software per la gestione dei fascicoli giudiziari.

34. La Commissione ha introdotto alcuni indicatori di gestione specifici basati sulle attività in questa area. In diverse dichiarazioni di attività la Commissione ha rilevato che il progresso nel settore giustizia, libertà e sicurezza nei Balcani occidentali è stato conseguito perché i giudici e i pubblici ministeri hanno seguito corsi di formazione e la polizia e i pubblici ministeri cooperano più efficacemente. Tuttavia, non è chiaro come la Commissione misuri l’impatto di tali attività.

35. La Commissione misurava il successo dei propri interventi di assistenza concentrandosi unicamente sui tassi di aggiudicazione ed erogazione. Nel 2002 la Commissione ha iniziato a concentrarsi sullo sviluppo sostenibile delle capacità istituzionali, la cui misurazione risulta più difficile. I paesi dei Balcani occidentali si stanno preparando a varare un sistema di attuazione decentrata dell'assistenza: si tratta di un fatto positivo, in quanto il conferimento dell'onere della gestione indica un livello sufficiente di capacità gestionale. Tuttavia, la Commissione non ha ancora integrato completamente la misurazione dello sviluppo delle capacità nel processo di riconoscimento delle autorità del beneficiario [22].

La sostenibilità del consolidamento istituzionale è stata compromessa dalla frequente rotazione del personale in posti chiave e dalla corruzione

36. Solo due dei 15 progetti di consolidamento istituzionale hanno raggiunto una sostenibilità soddisfacente. Tutti i progetti di consolidamento istituzionale controllati dalla Corte avevano risentito degli effetti negativi dei cambiamenti di organico presso i beneficiari. I risultati positivi conseguiti nei progetti di formazione per il consolidamento istituzionale sono quasi sempre stati affievoliti dalla rotazione del personale che occupava posti chiave (riquadro 9).

37. L'audit ha rilevato anche alcuni esempi positivi di potenziamento delle capacità che hanno portato a miglioramenti a livello operativo (riquadro 10). Nonostante l'elevato tasso di rotazione del personale, gli obiettivi strategici sono stati raggiunti, vale a dire il mantenimento della sicurezza, della stabilità e dell'ordine pubblico. Ciò è stato possibile solo grazie alla continua assistenza fornita dall'UE.

Riquadro 9

Instabilità dell'organico della pubblica amministrazione in Albania e nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia

In Albania, tre degli otto progetti GAI controllati includevano attività di formazione. La Corte ha rilevato alcuni risultati positivi, ma la rotazione del personale, ad esempio nel settore della migrazione, ha rallentato il potenziamento delle capacità e ha ritardato il processo decisionale. Immediatamente dopo le elezioni politiche del 2005 in Albania, negli uffici di collocamento regionali è stato sostituito l'intero organico di 20 persone che si occupavano di questioni relative alla migrazione.

Nelle forze di polizia dell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia, sono stati identificati 30 posti chiave a livello manageriale. 28 di essi hanno subito un cambiamento di personale nei mesi successivi alle elezioni del 2006, con un tasso di avvicendamento pari al 93 %.

38. La Corte ha riscontrato che la cooperazione tra gli organi preposti all'applicazione della legge è insufficiente: ciò influisce negativamente sulla sostenibilità dei progetti. Ad esempio, sebbene l'attrezzatura di sorveglianza della polizia e il sistema per le impronte digitali rappresentino strumenti importanti al servizio della polizia bosniaca per incrementare i tassi di individuazione di casi di criminalità, essi non sono stati utilizzati appieno per una mancanza di cooperazione tra le forze di polizia [23].

39. L'integrità delle istituzioni del settore giustizia e affari interni può essere rafforzata dalla lotta alla corruzione. Esistono segnali di un qualche miglioramento nei paesi controllati, sebbene si tratti di progressi fragili. Un possibile indicatore globale per misurare l'efficacia della spesa UE è rappresentato dall'indice di percezione della corruzione elaborato dall'organizzazione Transparency International. L'allegato IV mostra come la valutazione (posizione in classifica e punteggio) sia migliorata leggermente rispetto al 2004.

Riquadro 10

Esempi di una maggiore capacità operativa

Nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia l'operazione "Mountain Storm" del novembre 2007 è stata pianificata, eseguita e conclusa da unità di polizia specializzate. Nel corso dell'operazione è stato scoperto un importante deposito di armi, sufficiente ad armare 650 soldati, e comprendente sistemi contraerei. Il deposito apparteneva ad un gruppo inizialmente descritto come "criminalità organizzata" ma in seguito identificato come cellula terroristica. L'operazione è stata condotta senza causare vittime tra i civili. Secondo gli osservatori internazionali intervistati dalla Corte, un'operazione di questa ampiezza non sarebbe stata possibile un paio d'anni prima.

Nel luglio 2008 il processo "Mountain Storm" ha emesso una sentenza di condanna per 17 persone, per un totale di 192 anni di detenzione. Secondo la sentenza, obiettivo del gruppo arrestato era creare insicurezza tra i cittadini e destabilizzare l'ordine costituzionale del paese.

In Albania, a partire dal 1997, l'UE ha aiutato la polizia a rafforzare la capacità della polizia di far rispettare le leggi; tale assistenza continuerà fino ad almeno il 2011.

Progetti di formazione: più realizzazioni che risultati

40. Un elemento chiave nel processo di introduzione delle riforme e dei cambiamenti è costituito dall'offerta di formazione per i funzionari statali (riquadro 11), che per la Commissione è stata una priorità importante. Ad esempio, tutti e tre i progetti regionali [24], il cui bilancio totale ammonta a dieci milioni di euro, includono programmi di formazione. Le realizzazioni nel settore della formazione (seminari, workshop e conferenze) sono state fornite in modo soddisfacente, ma il loro impatto è stato limitato (riquadro 11).

41. Indubbiamente, radunare in un unico luogo di formazione dei funzionari statali provenienti da diversi paesi dei Balcani occidentali rappresenta, in sé, un obiettivo valido, data la storia recente della regione. Ma gli obiettivi specifici dei progetti della Commissione erano più ambiziosi: riguardavano, cioè, lo sviluppo di strategie regionali in materia di asilo, migrazioni e visti, fondate su una serie di norme e principi tecnici comunitari generalmente accettati.

Riquadro 11

Esempi di centri per la formazione giudiziaria (CFG)

La Corte ha controllato due centri per la formazione giudiziaria. Il loro obiettivo globale era identico, cioè diventare istituti di formazione a pieno titolo, in linea con le migliori pratiche comunitarie e in grado di offrire programmi di formazione di alta qualità rivolti a giudici, procuratori, personale dei tribunali e avvocati.

Nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia, al momento di organizzare il centro, non è stato preso in considerazione il parere degli esperti UE. Il ministero non ha invitato alcun esperto internazionale a partecipare alla stesura del progetto di legge sui CFG, che in seguito è stato pesantemente criticato dai donatori perché non in linea con i principi comunitari. Inoltre, il programma di formazione iniziale, che si svolgeva su 24 mesi, è stato ridotto a 15 mesi, con il rischio di ridurne così l'impatto.

In Serbia, il centro di formazione per i giudici manca di un orientamento e di una base giuridica precisi. Inoltre, il programma di "formazione per i formatori" propone l'uso di metodi d'insegnamento moderni, ad es. l'impiego di piccoli gruppi di lavoro con molta interazione tra i partecipanti. Nella realtà invece, è stato impartito solo un insegnamento "ex cathedra".

42. È intrinsecamente difficile sviluppare obiettivi comuni per progetti di formazione regionali, a causa del diverso livello di avanzamento raggiunto all'interno dei singoli paesi. La Croazia mostra generalmente un livello più avanzato rispetto agli altri paesi. La Commissione ha giustamente ritenuto che la dimensione regionale andasse sfruttata per permettere agli altri paesi beneficiari di trarre vantaggio dalle conoscenze acquisite nel sistema nazionale più sviluppato. Tuttavia, la Commissione ha raramente misurato i cambiamenti determinati dalla formazione sulle politiche o sulle pratiche lavorative, nonostante ciò rappresenti un buon tentativo pratico di allineamento con le pratiche comunitarie.

43. La Commissione non ha istituito alcun sistema di misurazione per la performance dei progetti di cooperazione regionale nel settore giudiziario, neppure dopo essere stata criticata dai suoi stessi valutatori [25]. Gli indicatori non hanno consentito la misurazione dell'impatto, in quanto si basano sulle attività e sono di tipo formale anziché valutativo: ad esempio, misurano il numero di incontri o conferenze. Gli obiettivi sono inoltre imprecisi e poco chiari, cioè: migliorare il dialogo regionale, facilitare la cooperazione operativa. Non è stato possibile misurare il grado di raggiungimento degli obiettivi perché essi non sono direttamente collegati ad attività.

44. Anche a livello nazionale, i progetti di formazione della Commissione non hanno raggiunto appieno gli obiettivi, perché sono stati gestiti senza un impegno fattivo da parte dei quadri dirigenziali. La Corte segnala due cicli di corsi di formazione specialistici nell’ambito di un progetto riguardante la polizia albanese (Pameca II). Il primo, riguarda corsi di formazione per comandi strategici, ed era rivolto a 60 ufficiali di polizia di grado medio e alto. Quando gli ufficiali di polizia che hanno partecipato al corso sono ritornati in sede cercando di mettere in opera la teoria appresa, hanno dovuto affrontare la resistenza dei loro superiori. Per cercare di rimediare a questa possibile mancanza di impatto, è stato necessario organizzare un programma di formazione per ufficiali superiori, al quale hanno partecipato 34 tra gli ufficiali di grado più elevato. Sebbene tale misura correttiva della Commissione vada lodata, sarebbe stato preferibile assicurare al programma il benestare degli ufficiali superiori prima di fornire la formazione ai quadri intermedi.

45. "Imparare facendo" (learning by doing) e la formazione in loco sono metodi efficaci per promuovere lo sviluppo di un'amministrazione moderna ed efficiente. La delega delle responsabilità amministrative è possibile quando non si deve fronteggiare un'eccessiva rotazione del personale (riquadro 12). Da quando il programma CARDS è stato riorientato da programma principalmente votato alla ricostruzione a programma votato alle riforme, vengono sempre più utilizzati progetti di gemellaggio con Stati membri e contratti di sovvenzione con organizzazioni internazionali.

Riquadro 12

Esempi di progetti dove "si impara facendo" in Bosnia-Erzegovina

Caso 1: Trasferimento completo delle responsabilità al beneficiario — Commissione diritti umani

Nel 2004 la Commissione ha firmato un contratto di sovvenzione con la Corte costituzionale della Bosnia-Erzegovina per la creazione di uno speciale organismo giudiziario all'interno di quest'ultima, denominato Commissione per i diritti umani (CDU), con il compito di trattare le 9000 cause arretrate in materia di diritti umani [26]. Nel corso del primo anno d'attività la CDU ne ha risolte più di 3000. La CDU ha iniziato ad operare servendosi di personale internazionale, ma dal 2005 l'organico è costituto solo da agenti nazionali. Nel corso del progetto il personale locale ha applicato la Convenzione europea sui diritti umani e altri strumenti internazionali, su base giornaliera. Il progetto ha avuto esito positivo perché nove dei dieci agenti che occupano un posto chiave sono rimasti alla Corte costituzionale. Nel giugno 2007 tutte le cause in arretrato erano state giudicate. Secondo il beneficiario, il progetto ha contribuito significativamente alla sensibilizzazione in materia di diritti umani in Bosnia-Erzegovina.

Caso 2: Trasferimento incompleto delle responsabilità al beneficiario — Camera per i crimini di guerra

La Camera per i crimini di guerra (CCG) in Bosnia-Erzegovina è il primo organismo a livello nazionale specificamente destinato a trattare gravi violazioni della legislazione umanitaria internazionale e fa parte della strategia per il completamento del Tribunale penale internazionale per l'ex Iugoslavia [27]. Il numero stimato dei sospettati per crimini di guerra in Bosnia-Erzegovina è di diverse migliaia. Al momento dell'audit il trasferimento delle responsabilità dagli esperti internazionali a quelli nazionali era stato ritardato. Il numero effettivo dei processi attivi ha superato le previsioni: ciò costituisce un elemento positivo, ma non è così per il carico di lavoro che il tribunale ha dovuto assorbire, ben al di là delle sue capacità. La situazione è stata aggravata dalla rotazione dei giudici internazionali.

Il senso di appropriazione a livello locale è un fattore chiave nel processo di consolidamento dello stato di diritto

46. Uno dei più diffusi obiettivi strategici all'interno dei progetti controllati consiste nel consolidamento dello Stato di diritto nei Balcani occidentali. Il concetto di Stato di diritto condiviso nell’Europa occidentale è, essenzialmente, il principio che nessuno è al di sopra della legge. Radicare lo Stato di diritto nei Balcani occidentali è essenziale per la stabilità e la sicurezza in Europa. Nonostante alcuni progressi, lo Stato di diritto in questi paesi è ancora debole (riquadro 13).

47. In molte relazioni sullo stato di avanzamento dei progetti la Commissione ha espresso la propria insoddisfazione sulla lentezza del processo di riforma. L'approccio della Commissione riguardo ai progetti ha dei limiti: non è una panacea. Per ottenere risultati positivi nei progetti della Commissione per il settore giustizia e affari interni è necessario che cambi l'atteggiamento delle autorità nazionali e che vi sia continuità nelle strutture governative. Tali fattori non sono direttamente controllabili dalla Commissione e l'impatto negativo che ne può derivare, in particolare per il consolidamento istituzionale, non va sottostimato.

Riquadro 13

Debolezza del concetto di stato di diritto nei Balcani occidentali

Lo "Stato di diritto" nella regione in oggetto è carente e la fiducia nel governo e nelle istituzioni è scarsa. I cittadini diffidano del sistema giudiziario e hanno l'impressione che sia a vantaggio solo di alcuni gruppi che godono di un certo status. Alla domanda "Alcune persone sono al di sopra della legge in questo paese?", la percentuale di risposte positive è stata la seguente [28]:

Montenegro: 69 %;

Serbia: 81 %;

Ex Repubblica iugoslava di Macedonia: 85 %.

Va segnalato che coloro che sono più profondamente convinti dell’iniquità della società alla quale appartengono e che gli individui non siano uguali davanti alla legge sono i cittadini più istruiti e più informati sul piano politico.

48. Tuttavia, la Commissione ha tratto insegnamenti dalle esperienze precedenti. Rispetto a quanto accaduto con il precedente programma di preadesione della Commissione (Phare), oggi le importanti riforme strutturali nel settore giustizia e affari interni vengono affrontate nelle prime fasi del processo di allargamento.

49. Fino ad oggi la maggior parte delle iniziative di riforma non è venuta dalla regione, ma dalla Commissione europea o da altri agenti esterni [29]. La conseguente mancanza di senso di appropriazione ha inciso negativamente sui risultati a lungo termine dei progetti. La prima iniziativa seria scaturita nella regione è rappresentata dal Consiglio regionale di cooperazione, lanciato nel febbraio 2008, come successore del Patto di stabilità per l'Europa del Sud-Est. Il lavoro intrapreso dal Consiglio di cooperazione si incentrerà su sei aree prioritarie. Una di queste riguarda la giustizia e gli affari interni. Quasi vent'anni dopo il crollo della precedente struttura di sicurezza e stabilità dell'Europa del Sud-Est, questa nuova istituzione, con sede a Sarajevo, aspira a diventare il primo forum regionale di questo genere, attraverso un quadro di riferimento di proprietà e gestione regionali, che sostiene anche l'integrazione europea.

Metodi di gestione e coordinamento dei donatori

50. La presente sezione illustra le risultanze dell'audit su due questioni orizzontali, che abbracciano entrambi i tipi di progetto: il confronto tra i due metodi di gestione utilizzati dalla Commissione e il coordinamento dei donatori.

Nessuna differenza significativa tra I metodi di gestione

51. Nei Balcani occidentali la Commissione ha utilizzato due metodi di gestione fondamentali (cfr. allegato V): la gestione attraverso le delegazioni o il ricorso all'Agenzia europea per la ricostruzione (AER). La Corte ha analizzato le risultanze degli audit dei progetti per determinare se vi siano elementi che attestino una maggior efficacia dell'uno o dell'altro metodo di gestione.

52. Dei 30 progetti del settore giustizia e affari interni controllati nei paesi beneficiari, 18 erano gestiti da una delegazione e 12 dall'AER (cfr. allegato I). Sebbene le performance globali dei progetti controllati siano variabili, non è stata riscontrata una significativa differenza tra il grado di riuscita dei progetti gestiti dalle delegazioni e quello dei progetti gestiti dall’AER. Uno dei punti di forza di una delegazione "deconcentrata" è lo stretto collegamento tra dialogo strategico e processo annuale di programmazione. D'altro canto, la sede centrale dell'AER ha contribuito a tale dialogo fornendo ulteriori competenze alla regione nel suo insieme.

Nessun miglioramento nel coordinamento tra donatori ad opera dei beneficiari

53. La Commissione si è impegnata a rivestire un ruolo attivo per la promozione del coordinamento nei Balcani occidentali. Il coordinamento dei donatori è uno dei principi contenuti nella dichiarazione di Parigi del 2005 sull'efficacia degli aiuti e del codice di condotta dell’UE in materia di divisione dei compiti. La Commissione condivide questi principi. La Corte ha constatato la difficoltà di attuazione del coordinamento dei donatori, sperimentata sul campo dalla Commissione.

54. La giustizia e gli affari interni costituiscono un settore nel quali i donatori hanno un interesse comune. La Commissione, le istituzioni finanziarie internazionali, gli Stati membri e i donatori non appartenenti all'UE sono tutte entità attive nei Balcani occidentali (cfr. allegato VI). Il principio secondo il quale il paese beneficiario debba organizzare il coordinamento degli aiuti non si è potuto applicare a causa dell'ancor limitata capacità operativa dei paesi beneficiari interessati. Inoltre, i beneficiari non hanno ricevuto un sostegno sufficiente a migliorare la loro capacità di coordinamento. Anche laddove i beneficiari avevano un'idea precisa di come ottenere la situazione per loro preferibile, si trovano poi a fronteggiare attività non coordinate che includono diversi donatori (riquadro 14).

55. L'assenza di coordinamento tra donatori non si limita ai soli progetti di investimento. Per quanto riguarda il consolidamento istituzionale, il beneficiario ha ricevuto raccomandazioni diverse dai diversi operatori UE, che hanno creato confusione. Un eccesso di informazioni e la presenza di comunicazioni non chiare è particolarmente evidente nel caso dell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia. Nel periodo 2004-2005 cinque diversi organismi comunitari (delegazione CE, AER, rappresentante speciale dell'Unione europea, EUPOL Proxima e missione di monitoraggio comunitaria) erano attivi nel settore del potenziamento delle forze di polizia. Inoltre, l'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa, il Programma internazionale di assistenza per l'addestramento all'investigazione criminale (un progetto per le forze di polizia finanziato dagli USA) e un certo numero di programmi bilaterali attuati dagli Stati membri dell'UE erano attivi simultaneamente nella regione. Il problema era particolarmente acuto in caso di raccomandazioni contraddittorie.

Riquadro 14

Esempio di attività di investimento che coinvolge diversi donatori non coordinati tra loro

Uno dei principi alla base dell'armonizzazione degli aiuti riguarda da una parte l'allineamento delle procedure e dall'altra lo svincolo degli aiuti. Tuttavia, a causa dell'assenza di coordinamento delle attività che coinvolgono diversi donatori, ciascun donatore ha fornito autovetture, mezzi pesanti e furgoni provenienti dal suo paese d'origine: le forze di polizia dell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia dispongono ora di 40 modelli diversi di veicoli. Ciò rende impossibile una gestione efficace, dal punto di vista dei costi, del parco macchine. In futuro la polizia si prefigge l'utilizzo di soli 12 modelli diversi di autoveicoli.

Conclusioni e raccomandazioni

56. L'incentivo di una possibile adesione all'Unione europea ha contribuito a rendere l'UE l’interlocutore più importante e influente nei Balcani occidentali. A differenza dei precedenti programmi di adesione, la Commissione ha considerato prioritario il settore giustizia e affari interni e ha tentato di affrontare queste importanti riforme strutturali nelle prime fasi del processo di allargamento. I progetti del settore giustizia e affari interni gestiti dalla Commissione si svolgono in un contesto politico e organizzativo difficile. In tale situazione, la gestione operata dalla Commissione è stata in larga parte efficace. Tuttavia, l'audit della Corte ha individuato alcune carenze nella gestione della Commissione che, se superate, avrebbero potuto far crescere ulteriormente il tasso di riuscita dei progetti, in particolare per quanto riguarda la sostenibilità dei risultati.

57. La Corte conclude che le analisi dei bisogni sono talvolta inadeguate e il coordinamento tra i donatori carente. Sebbene non tutti i progetti di investimento abbiano raggiunto risultati pienamente soddisfacenti e la sostenibilità sia a rischio, l'assistenza agli investimenti finanziata dalla Commissione ha contribuito in modo utile e positivo al potenziamento delle infrastrutture nazionali e delle istituzioni. D'altro canto, la Corte rileva che i risultati ottenuti dai progetti di consolidamento istituzionale sono solo parzialmente soddisfacenti ed è poco probabile che siano sostenibili. Ciò è dovuto al perdurare di una situazione politica di fragilità e alla mancanza di coinvolgimento (senso di appropriazione) dei beneficiari, in quanto la maggior parte delle riforme non sono promosse dalle regioni stesse, ma dalla Commissione europea o da altre parti in causa estere.

Tabella 1

Principali conclusioni sui progetti di investimento e sviluppo istituzionale

Valutazione: S = Soddisfacente, PS = Parzialmente soddisfacente e I = Insoddisfacente;

S / PS significa che la valutazione è a metà tra soddisfacente e parzialmente soddisfacente.

Quesito di audit | Bisogni | Realizzazioni ottenute dai progetti | Risultati |

Tipo di assistenza | Pertinenza | Valutazione | | Raggiunti | Sostenibili |

Investimento | S | PS | S | S / PS | S / PS |

Consolidamento istituzionale | S | S | S | PS | I |

58. Sebbene le performance globali dei progetti controllati siano variabili, per quanto riguarda i metodi di gestione, non è stata riscontrata una significativa differenza nel grado di riuscita dei progetti gestiti dalle delegazioni, rispetto a quello dei progetti gestiti dall'Agenzia europea per la ricostruzione.

Raccomandazione 1

Le ragioni per cui la Commissione si impegna nel settore giustizia e affari sociali nei Balcani occidentali sono chiare, ma i risultati dei progetti potrebbero ulteriormente migliorare se:

a) al momento di concepire i progetti del settore interessato, la Commissione ne valutasse adeguatamente gli obiettivi ed esigesse indicatori di impatto per le attività;

b) i progetti di investimento fossero più in sintonia con quelli per il consolidamento istituzionale;

c) tutti i donatori attivi nel settore, inclusa la Commissione che ricopre il ruolo principale, si coordinassero meglio fra loro; ad esempio: il finanziamento o il cofinanziamento di un progetto potrebbe provenire da un donatore diverso rispetto a chi lo ha concepito;

d) le procedure di aggiudicazione per le attrezzature fossero riviste dalla comunità dei donatori; ove possibile, si dovrebbero considerare possibili collaborazioni di gruppi di investitori gestiti dai paesi beneficiari, sebbene ciò non escluda la necessità di uno stretto monitoraggio delle procedure d'appalto da parte delle organizzazioni beneficiarie.

Raccomandazione 2

La sostenibilità dei progetti migliorerebbe se:

a) vi fosse un maggiore coinvolgimento dei beneficiari, ad esempio nelle procedure degli appalti pubblici;

b) non si desse il via a progetti sprovvisti di un piano di manutenzione;

c) la Commissione monitorasse più da vicino la distribuzione e valutasse l'uso di attrezzature e infrastrutture finanziate dalla Comunità e se adottasse misure correttive ove necessario;

d) la Commissione facesse uso di indicatori d'impatto per la misurazione dei risultati;

e) la fornitura di assistenza tecnica fosse adeguatamente accompagnata da un attivo incoraggiamento al cambiamento istituzionale.

Raccomandazione 3

L'aspetto regionale verrebbe rafforzato se gli interventi infrastrutturali nell'area della gestione integrata delle frontiere fossero concepiti e attuati in modo da promuovere la cooperazione regionale. Sarebbe opportuno, ad esempio, dare priorità a valichi di frontiera comuni finanziati dalle dotazioni regionali.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 15 e 16 luglio 2009.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] La sintesi delle constatazioni sui progetti è riportata nel grafico 1.

[2] CARDS è l’acronimo di Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (Assistenza comunitaria per la ricostruzione, lo sviluppo e la stabilizzazione) e copre il periodo 2000-2006.

[3] Ciò rappresenta circa il 10 % del totale del bilancio CARDS. La maggior parte della spesa a titolo del programma CARDS ha avuto luogo nei primi anni della sua attuazione, per far fronte agli urgenti bisogni della popolazione dei Balcani occidentali che si erano manifestati dopo la fine dei conflitti.

[4] Per quel che riguarda l'ultimo allargamento del 2007, la Bulgaria e la Romania devono ancora progredire nel settore giustizia e affari interni. L'UE ha deciso di istituire uno speciale meccanismo di cooperazione e verifica per aiutare i più recenti Stati membri a fronteggiare le carenze più significative.

[5] L’assistenza tecnica è una risorsa utilizzata in molti progetti e programmi di sviluppo di diversa natura e può essere definita come l’assunzione di "esperti (…) per il trasferimento di know-how e capacità e per la creazione e il rafforzamento delle istituzioni". Riferimento alla relazione speciale della Corte n. 6/2007 sull’efficacia dell’assistenza tecnica nel contesto dello sviluppo delle capacità (GU C 312 del 21.12.2007, pag. 3).

[6] Il gemellaggio, introdotto nel 1998 per l'assistenza all'adesione, fornisce un quadro di riferimento per l'amministrazione e le organizzazioni semi-pubbliche nei paesi destinatari, affinché possano lavorare con le loro controparti presso gli Stati membri.

[7] Come stabilito dal regolamento CARDS, il programma annuale, stilato per ciascun paese che riceve assistenza comunitaria, contiene un elenco di progetti da finanziare e specifica gli importi relativi a ciascuno. Il comitato di gestione, composto da rappresentanti degli Stati membri e presieduto dalla Commissione, esprime un parere sugli stanziamenti annuali.

[8] L'audit ha valutato fino a che punto i progetti del settore giustizia e affari interni siano giustificati alla luce dell'ambito e delle specifiche dei bisogni e se approcci alternativi siano stati esaminati e analizzati a fondo. Inoltre, esso ha valutato se gli obiettivi siano in linea con le priorità definite nei documenti di strategia nazionale della Commissione e del Consiglio.

[9] L'audit ha valutato fino a che punto i beneficiari abbiano utilizzato efficacemente un particolare tipo di assistenza comunitaria (ad esempio: attrezzature, infrastrutture e formazione) e se i risultati dei progetti siano finanziariamente e operativamente sostenibili.

[10] Questa ulteriore componente dell'audit è stata aggiunta su richiesta del Parlamento europeo. Cfr. risoluzione del Parlamento europeo del 22 aprile 2008 recante le osservazioni che costituiscono parte integrante della decisione sul discarico per l'esecuzione del bilancio generale dell'Unione europea per l'esercizio 2006, Sezione III — Commissione.

[11] L'emergere di sei nuovi Stati dallo smembramento dell'ex Iugoslavia ha creato oltre 5000 chilometri di nuove frontiere internazionali nella regione, che devono essere controllate in maniera adeguata.

[12] Ad esempio, in Bosnia-Erzegovina la polizia di frontiera rappresenta l'istituzione statale più anziana, sebbene celebri solo il suo primo decennale nel 2009.

[13] In Serbia, ad esempio, fino al 2007 le frontiere erano controllate dall'esercito.

[14] "Master plan for judicial infrastructure" (piano strategico per le infrastrutture giudiziarie), studio condotto da consulenti esterni tra il gennaio 2004 e l'aprile 2005.

[15] Nella relazione speciale n. 5/2007 sulla gestione del programma CARDS da parte della Commissione (GU C 285 del 27.11.2007, pag. 1) la Corte conclude che gli orientamenti strategici forniti sono di carattere molto generale. Questa scelta era appropriata per la fase di ricostruzione, ma non per gli obiettivi, più impegnativi, di consolidamento delle capacità istituzionali.

[16] La strategia nazionale di gestione integrata delle frontiere è stata adottata in Albania nel novembre 2006, in Bosnia-Erzegovina nel luglio 2005, nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia nell'ottobre 2005, in Montenegro nel febbraio 2006 e in Serbia nel gennaio 2006.

[17] Va notato che l'acquis communautaire, le norme di Schengen o il codice doganale comunitario non fornisco un modello di gestione delle frontiere universale e valido per tutti i Paesi. Ciononostante, la normativa richiede che il sistema sia efficace e adeguato al rischio.

[18] Dato che la Commissione non ha potuto onorare il contratto, il contraente ha presentato una richiesta di rimborso per perdite e danni per oltre 550000 euro e, al momento dell'audit, era in corso una procedura di composizione amichevole.

[19] Nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia, l'accademia per la formazione di giudici e pubblici ministeri è in parte finanziata dal bilancio statale a mezzo di una legge specifica. Ciò ne garantisce l'indipendenza formativa. Ma il 63 % del totale dei finanziamenti ad essa destinati nel 2008 provenivano da donatori internazionali. Per garantire l'indipendenza operativa di tale istituzione è necessario un quadro finanziario più equilibrato.

[20] I paesi dei Balcani occidentali e l'Unione europea hanno sottoscritto un accordo di riammissione in seno all'ASA (accordo di stabilizzazione e associazione). In base a tale accordo, i paesi dei Balcani occidentali e gli Stati membri dell'UE devono accettare il rientro dei cittadini entrati o rimasti illegalmente sul territorio di uno qualsiasi dei loro paesi, nonché accettare immigrati clandestini cittadini di un paese terzo o apolidi giunti sul territorio di uno dei paesi firmatari attraversando il territorio di un altro. Essenzialmente, l'accordo impone ai paesi dei Balcani occidentali di condividere con l'Unione europea la responsabilità in materia di sicurezza.

[21] La manutenzione del veicolo fuoristrada della delegazione non avviene a Tirana, ma in una nazione confinante.

[22] La prima fase del processo di attuazione decentrata prevede il riconoscimento nazionale delle autorità del beneficiario sulla base di una valutazione delle capacità. La fase successiva consiste nel conferimento della gestione dalla Commissione al paese destinatario.

[23] Va sottolineato, però, che in Bosnia-Erzegovina esistono 13 diverse forze di polizia: 2 a livello nazionale e 10 a livello cantonale, oltre alla polizia autonoma del distretto di Brcko.

[24] In ragione dei conflitti verificatesi in passato, la cooperazione regionale ha rappresentato una sfida nei Balcani occidentali. Quindi, il programma regionale della Commissione si è concentrato sulla promozione delle relazioni tra gli Stati che ne fanno parte. L'UE ha indicato chiaramente che la cooperazione regionale è una condizione fondamentale per l'avanzamento del processo di adesione. Circa il 10 % dei finanziamenti a titolo del programma CARDS sono stati utilizzati per sostenere tale obiettivo; inoltre, il programma regionale si è sempre incentrato su problemi inerenti lo Stato di diritto, la giustizia e gli affari interni.

[25] La Commissione ha affidato ad esperti esterni la valutazione del grado di attuazione dei progetti.

[26] Vi sono quattro tipi principali di violazione dei diritti umani in Bosnia-Erzegovina: uguaglianza davanti alla legge, diritti di proprietà, diritto a un lavoro e all'istruzione e persone scomparse, nonché le cosiddette "cause Srebrenica".

[27] Con riferimento alla risoluzione 1503 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

[28] Cfr. lo studio di Alina Mungui-Pippidi: Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe, 2005.

[29] Con riferimento a Delevic, Milica "Regional cooperation in the western Balkans", EU-ISS Chaillot Paper n. 104, luglio 2007.

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ALLEGATO I

PROGETTI CARDS DEL SETTORE GIUSTIZIA E AFFARI INTERNI CONTROLLATI E VALUTAZIONE DELLA LORO EFFICACIA

Criteri di audit relativi alla pertinenza: Gli obiettivi del progetto sono in linea con le priorità GAI per il paese.

Criteri di audit per la valutazione dei bisogni: I progetti sono giustificati e sono stati presi in considerazione approcci alternativi.

Criteri di audit per le realizzazioni: Le attività concluse hanno fornito le realizzazioni attese.

Criteri di audit per i risultati ottenuti: Gli aiuti finanziati dalla UE sono stati utilizzati efficacemente.

Criteri di audit per la sostenibilità: I risultati ottenuti dai progetti sono sostenibili sia finanziariamente che operativamente.

N.A.: non applicabile

| BISOGNI | REALIZZAZIONI COMPLETATE | RISULTATI |

| RILEVANZA | VALUTAZIONE | OTTENUTI | SOSTENIBILITÀ |

| DESCRIZIONE DEL PROGETTO | Programma annuale CARDS | IMPORTO IN EURO (contratti) | | COMPLETAMENTO DEI PROGETTI | GESTITO DA | Soddisfacente (S), Parzialmente soddisfacente (PS), Insoddisfacente (I) | Sì / In parte / No | S, PS, I | Soddisfacente / Insoddisfacente |

Investimenti

Albania | Forniture d'ufficio per posti di polizia | 2001 | 419093 | | settembre 2005 | Delegazione | I | I | Sì | I | Insoddisfacente |

Albania | Costruzione del carcere di Fushe Kruja | 2001 | 2874708 | | marzo 2007 | Delegazione | S | I | In parte | PS | Insoddisfacente |

Albania | Corti d'appello a Korça e Vlora | 2003 | 1636375 | | maggio 2006 | Delegazione | S | S | Sì | S | Insoddisfacente |

Albania | Controllo alle frontiere e gestione della frontiera verde | 2003 | 2127106 | | febbraio 2006 | Delegazione | S | I | Sì | PS | Insoddisfacente |

Bosnia-Erzegovina | Supervisione e costruzione del VDF di Kamensko | 2001 | 3349597 | | ottobre 2005 | Delegazione | S | S | Sì | PS | Insoddisfacente |

Bosnia-Erzegovina | Costruzione del VDF di Gorica | 2002 | 2971834 | | mai iniziato | Delegazione | S | S | No | N.A. | N.A. |

Bosnia-Erzegovina | Supervisione e risanamento di edifici per il settore giudiziario in BiH | 2002 | 2310367 | | dicembre 2004 | Delegazione | S | PS | Sì | S | Soddisfacente |

Bosnia-Erzegovina | Attrezzature per le forze di polizia | 2003 | 1576604 | | luglio 2005 | Delegazione | S | S | Sì | S | Soddisfacente |

Bosnia-Erzegovina | Supervisione e costruzione della sede centrale della polizia di frontiera in BiH | 2003 | 2589621 | | luglio 2008 | Delegazione | PS | PS | Sì | PS | Soddisfacente |

Bosnia-Erzegovina | Fornitura di un sistema informatico per le telecomunicazioni | 2003 | 2597772 | | dicembre 2006 | Delegazione | S | S | Sì | S | Soddisfacente |

Ex Repubblica iugoslava di Macedonia | Fornitura di veicoli destinati alla polizia di frontiera | 2003 | 2799813 | | giugno 2005 | AER | S | PS | Sì | PS | Insoddisfacente |

Ex Repubblica iugoslava di Macedonia | Costruzione di un centro di accoglienza per richiedenti asilo | 2002 | 1419580 | | novembre 2006 | AER | PS | S | Sì | S | Soddisfacente |

Montenegro | Construzione dei valichi di frontiera di D. Brijeg e S. Polje | 2001 | 3685662 | | luglio 2005 | AER | PS | S | In parte | PS | Soddisfacente |

Montenegro | Attrezzature speciali e informatiche destinate alla polizia di frontiera | 2003 | 1683038 | | marzo 2005 | AER | S | S | Sì | S | Soddisfacente |

Serbia | Costruzione e supervisione del valico di frontiera di Batrovci | 2002-2003 | 5134209 | | agosto 2006 | AER | S | S | In parte | PS | Soddisfacente |

Serbia | Ristrutturazione e manutenzione dell'aula principale del tribunale di Belgrado | 2003 | 1196963 | | maggio 2005 | AER | PS | S | Sì | S | Soddisfacente |

Serbia | Forniture destinate alla polizia di frontiera | 2003 | 2782209 | | maggio 2005 | AER | S | I | Sì | S | Soddisfacente |

| | Totale parziale | 41154551 | | | | | | | | |

Sviluppo delle capacità istituzionali

Albania | Strategia nazionale in materia di migrazioni | 2001 | 1000000 | | gennaio 2005 | Delegazione | S | S | Sì | I | Insoddisfacente |

Albania | Programma albanese antimine | 2002 | 2000000 | | maggio 2006 | Delegazione | S | S | Sì | S | Soddisfacente |

Albania | Controllo precoce su richiedenti asilo e immigrati | 2003 | 2000000 | | febbraio 2006 | Delegazione | S | S | Sì | PS | Insoddisfacente |

Albania | Pameca II — Missione di polizia | 2004-2005 | 6314404 | | dicembre 2007 | Delegazione | S | PS | Sì | PS | Insoddisfacente |

Bosnia-Erzegovina | Sostegno alla procura in BiH | 2002 | 916668 | | maggio 2005 | Delegazione | S | PS | Sì | PS | Insoddisfacente |

Bosnia-Erzegovina | Sostegno alla Commissione sui diritti umani | 2003 | 645705 | | marzo 2005 | Delegazione | S | S | Sì | S | Soddisfacente |

Bosnia-Erzegovina | Sostegno al consiglio superiore dei giudici e dei procuratori | 2004 | 3120986 | | gennaio 2006 | Delegazione | S | S | Sì | S | Insoddisfacente |

Bosnia-Erzegovina | Sostegno al registro dei crimini di guerra in BA | 2004 | 3500000 | | gennaio 2008 | Delegazione | S | S | Sì | S | Insoddisfacente |

Ex Repubblica iugoslava di Macedonia | Istituto di formazione del settore giudiziario | 2001 | 1188405 | | ottobre 2005 | AER | S | S | Sì | S | Insoddisfacente |

Ex Repubblica iugoslava di Macedonia | Sostegno alla strategia di riforma delle forze di polizia nazionali | 2001 | 1457533 | | settembre 2005 | AER | S | PS | Sì | PS | Insoddisfacente |

Serbia | Centro di formazione per il settore giudiziario | 2004 | 2499175 | | ottobre 2007 | AER | S | PS | In parte | I | Insoddisfacente |

Serbia | Consolidamento delle capacità istituzionali del ministero della Giustizia | 2004 | 1491029 | | settembre 2007 | AER | S | S | In parte | PS | Insoddisfacente |

Regionale | Istituzione di un quadro di riferimento compatibile con gli orientamenti comunitari in materia di asilo, migrazione e visti | 2002 | 2922700 | | dicembre 2005 | Sede centrale DG Allargamento | S | S | Sì | PS | Insoddisfacente |

Regionale | Sostegno e coordinazione delle strategie integrate di gestione delle frontiere nei Balcani occidentali | 2002-2003 | 1999984 | | marzo 2007 | Sede centrale DG Allargamento | S | S | Sì | PS | Insoddisfacente |

Regionale | Istituzione di un sistema giudiziario indipendente, affidabile e operativo e miglioramento della cooperazione giudiziaria | 2003 | 5499579 | | aprile 2007 | Sede centrale DG Allargamento | S | I | Sì | PS | Insoddisfacente |

| | Totale parziale | 36556168 | | | | | | | | |

Investimenti e sviluppo delle capacità istituzionali

Serbia | Sostegno informatico all'amministrazione del tribunale e alla gestione delle cause | 2004 | 3232093 | | novembre 2005 | AER | S | S | Sì | PS | Soddisfacente |

| | TOTALE | 80942812 | | | | | | | | |

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ALLEGATO II

METODOLOGIA E CAMPIONE DI AUDIT

1. Il lavoro di audit ha incluso l'esame di documenti di strategia e di programmazione (ad es. documenti di strategia nazionale, programmi indicativi pluriennali, e documenti di partenariato europeo) nonché l'analisi del monitoraggio e delle relazioni di valutazione. È stato controllato un campione di trenta progetti per il periodo di programmazione 2001-2005 presso i seguenti paesi dei Balcani occidentali: Albania, Bosnia-Erzegovina, ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Montenegro e Serbia. I progetti erano gestiti dall'Agenzia europea per la ricostruzione o da delegazioni della Commissione europea [30]. Sono stati controllati tre ulteriori progetti regionali, gestiti dalla DG Allargamento direttamente da Bruxelles.

2. L'audit ha riguardato contratti per un valore complessivo di circa 81 milioni di euro, che rappresentano il 17 % degli impegni nel settore GAI per il programma CARDS 2001-2006. I progetti sono stati selezionati facendo riferimento ai seguenti criteri: i) entità finanziaria, ii) copertura di tutti i sottosettori del settore GAI e iii) copertura di tutte le categorie di contratti, cioè sovvenzioni, servizi, forniture e lavori. Per consentire di formulare osservazioni significative sulle realizzazioni, sui risultati e sulla sostenibilità dei progetti, sono state condotte visite in loco presso 29 dei 30 progetti nazionali.

TABELLA 1: NUMERO DI PROGETTI AMMISSIBILI PER CIASCUN PAESE, APRILE 2007

Paese | Numero di progetti | Importo in milioni di euro |

Albania | 21 | 38 |

Bosnia-Erzegovina | 30 | 48 |

Ex Repubblica iugoslava di Macedonia | 12 | 15 |

Programma regionale | 6 | 15 |

Serbia e Montenegro | 14 | 21 |

Totale | 83 | 137 |

Controllati | 33 | 81 |

Copertura | 40 % | 59 % |

3. La Corte ha concentrato il proprio lavoro su progetti maturi ma non troppo datati, limitandosi quindi a quelli avviati non più di 48 mesi prima dell'inizio dell'audit e non più di 18 mesi dopo. La Corte ha potuto così focalizzarsi su contratti per un importo di 137 milioni di euro, distribuito nei paesi interessati dall'audit, e garantire una copertura di audit del 59 % dell'importo. Ad eccezione che in un caso (valico di frontiera di Gorica, in Bosnia-Erzegovina) in cui il progetto non è mai stato iniziato, gli altri sono stati completati. La Corte era quindi in possesso di materiale sufficiente per poter identificare e analizzare i principali problemi legati all'efficacia.

[30] L'Agenzia europea per la ricostruzione (AER), che ha cessato le attività alla fine del 2008, era dotata di centri operativi nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia, in Montenegro e in Serbia. Le delegazioni della Commissione si stanno occupando dell'attuazione dei programmi in Albania e Bosnia-Erzegovina. L'AER possedeva anche un centro operativo in Kosovo e vi è una delegazione in Croazia, ma queste strutture non sono state controllate nel corso dell'audit.

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ALLEGATO III

TOTALE DELLE SOVVENZIONI EROGATE TRA IL 2006 E IL 2008, 4240 MILIONI DI EURO, PER FONTE

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ALLEGATO IV

PERCEZIONE DEL LIVELLO DI CORRUZIONE — BALCANI OCCIDENTALI

L'indice di percezione della corruzione (CPI) è calcolato per 180 paesi; al primo posto in classifica si trova il paese percepito come il meno corrotto, al centoottantesimo posto il paese percepito come il più corrotto.

Il punteggio CPI varia da 0 a 10 ed esprime la percezione del livello di corruzione: più basso è il punteggio più alta la percezione della corruzione.

Fonte: Transparency International (http://www.transparency.org).

| 2008 | 2007 | 2006 | 2005 | 2004 |

Classifica | Punteggio CPI | Classifica | Punteggio CPI | Classifica | Punteggio CPI | Classifica | Punteggio CPI | Classifica | Punteggio CPI |

Albania | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 |

Bosnia- Erzegovina | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 |

Ex Repubblica iugoslava di Macedonia | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 |

Montenegro | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | N.A. | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 |

Serbia | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | |

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ALLEGATO V

LA STRUTTURA DI GESTIONE DELLA COMMISSIONE NEI BALCANI OCCIDENTALI

L’attuazione del programma CARDS è principalmente affidato a due strutture di gestione, tra le quattro esistenti (cfr. grafico 1):

a) le delegazioni della Commissione in Albania, Bosnia-Erzegovina e Croazia gestiscono i progetti, a partire dalla loro individuazione e concezione, passando per gli appalti, la stipula dei contratti, l'attuazione e la valutazione [31].

b) L’Agenzia europea per la ricostruzione (AER) [32] , un’agenzia indipendente dell’UE, gestisce il programma in Serbia e Montenegro, incluso nel Kosovo e nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia. È stata creata per rispondere all’esigenza di agire prontamente ed efficacemente al fine di soddisfare i bisogni urgenti della popolazione del Kosovo nel periodo immediatamente successivo alla crisi del 1999.

c) La DG Allargamento (e in precedenza EuropeAid) gestisce i programmi regionali direttamente dalla sede centrale.

d) Gli organismi attuatori dei paesi beneficiari gestiscono i programmi di sviluppo delle comunità locali in Albania, e una parte del programma CARDS 2002 in Croazia, in modo decentrato.

Grafico 1: struttura di gestione del programma CARDS

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[31] Il processo di deconcentrazione delle responsabilità è iniziato in Bosnia nel 1998. Esso doveva contribuire a migliorare la velocità di intervento degli aiuti esterni comunitari e allo stesso tempo garantire la validità delle procedure finanziarie.

[32] L'AER è stata istituita nel febbraio 2000 dall'organismo che la precedeva, la task force per il Kosovo. Essa aveva già avviato le proprie attività nel 1999; nel 2001 il suo mandato è stato esteso a Serbia e Montenegro e nel 2002 all'ex Repubblica iugoslava di Macedonia.

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ALLEGATO VI

SOVVENZIONI E PRESTITI EROGATI IN TOTALE NEL PERIODO 2006-2008, 10488 MILIONI DI EURO, PER FONTE

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