Relazione della Commissione - Tutela degli interessi finanziari delle Comunità e lotta contro la frode Relazione annuale 2001 /* COM/2002/0348 def. */





RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - Tutela degli interessi finanziari delle Comunità e lotta contro la frode Relazione annuale 2001 INDICE Introduzione Titolo I - Le attività comunitarie a tutela degli interessi finanziari delle Comunità e per lottare contro la frode 1. I principali sviluppi della politica comunitaria nel 2001 2. Esempi di cooperazione e di partenariato interni ed esterni con le autorità nazionali 2.1. Esportazione di zucchero verso i PTOM e reimportazione di zucchero e miscele di zucchero nella Comunità europea 2.2. Abuso dei regimi di contingenti latte 2.3. Inchiesta per falsificazione, uso di documenti falsificati e truffa a carico di un gruppo di ONG (organizzazioni non governative) 2.4. L'esperienza passata nei paesi candidati: Polonia 3. Monitoraggio del piano d'azione 2001-2003 Titolo II - Provvedimenti presi dagli Stati membri per dare attuazione all'articolo 280 del trattato CE 4. Testi che concorrono all'applicazione dell'articolo 280 CE - i principali sviluppi legislativi, regolamentari e amministrativi 4.1. Risorse proprie: principali sviluppi legislativi 4.2. Spese agricole: principali sviluppi legislativi 4.3. Azioni strutturali: principali sviluppi legislativi 5. Testi complementari ai fini della tutela degli interessi finanziari comunitari 5.1. A che punto si trova la ratifica da parte dello Stato membro della convenzione del 26 luglio 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, nonché dei relativi protocolli- 5.2. Misure eventualmente adottate dallo Stato membro, per recepire la convenzione e i relativi protocolli nell'ordinamento nazionale (riguarda le 5.2. misure adottate successivamente all'adozione della relazione annuale 2000 nel maggio 2001) 6. Coordinamento dei servizi incaricati della tutela degli interessi finanziari all'interno di ogni Stato membro 6.1. Risorse proprie: meccanismi di coordinamento e di cooperazione, eventuali ostacoli a livello legislativo o regolamentare 6.2. Spese agricole: meccanismi di coordinamento e di cooperazione, eventuali ostacoli a livello legislativo o regolamentare 6.3. Azioni strutturali: meccanismi di coordinamento e di cooperazione, eventuali ostacoli a livello legislativo o di regolamento 7. Osservazioni sul funzionamento della collaborazione tra le autorità competenti degli stati membri (articolo 280, paragrafo 3 del trattato CE) 8. Recupero 8.1. Meccanismi legislativi e disposizioni amministrative per la comunicazione all'amministrazione, da parte delle autorità giudiziarie, della conclusione delle procedure penali, ai fini del recupero 8.2. Misure dirette a migliorare il recupero delle risorse e delle spese indebite - collegamenti tra i servizi di controllo e d'indagine e quelli incaricati del recupero 8.3. Collegamento quotidiano tra I servizi di controllo e quelli di recupero Titolo III: Statistiche e analisi 9. INTRODUZIONE 10. La situazione nel 2001 10.1. Risorse proprie tradizionali 10.2. Spese agricole (FEAOG-Garanzia) 10.3. Il settore delle misure strutturali 10.4. Casi oggetto d'indagini da parte dell'OLAF 11. Analisi specifica 11.1. Settore delle risorse proprie tradizionali 11.2. Spese agricole (FEAOG-Garanzia) 11.3. Settore delle misure strutturali 12. Seguito finanziario 12.1. Risorse proprie tradizionali 12.2. Spesa a titolo del FEAOG-Garanzia 12.3. Fondi strutturali 12.4. Spese dirette (compreso l'aiuto esterno) RELAZIONE DELLA COMMISSIONE Tutela degli interessi finanziari delle Comunità e lotta contro la frode Relazione annuale 2001 Introduzione La Commissione presenta qui la sua terza relazione annuale sulla tutela degli interessi finanziari e sulla lotta contro la frode, conformemente all'articolo 280, paragrafo 5 del trattato CE. Per dar conto della responsabilità condivisa dagli Stati membri e dalla Comunità, la relazione propone, nell'ordine: - un bilancio dell'attività legislativa e normativa della Comunità nel 2001, corredato da un'illustrazione della cooperazione con gli Stati membri, con i paesi candidati e con i paesi terzi (Titolo I); - una presentazione delle misure prese dagli Stati membri in applicazione dell'articolo 280 del trattato CE, in particolare sotto il profilo legislativo e nell'ottica dell'organizzazione dei servizi di controllo (Titolo II); - un bilancio statistico dei risultati dell'azione di tutela degli interessi finanziari e di lotta contro la frode condotta nel 2001 dagli Stati membri e dai servizi della Commissione (Titolo III). Il presente documento si prefigge di presentare l'azione congiunta di tutti i soggetti della tutela degli interessi finanziari della Comunità, per concretizzare gli obiettivi di responsabilità globale, che gli Stati membri e la Comunità condividono. In quest'ottica, la relazione tiene conto delle azioni avviate da tutte le autorità nazionali e dai servizi della Commissione, sotto il profilo della prevenzione non meno che dell'azione di contrasto della criminalità economica e finanziaria che lede gli interessi della Comunità. Il documento ricalca l'impostazione più ampia del piano d'azione [1], in quanto non si limita strettamente alle azioni fondate sull'articolo 280 del trattato. [1] Comunicazione della Commissione - Tutela degli interessi finanziari delle Comunità - lotta antifrode: piano d'azione per il periodo 2001-2003 (COM(2001) 254 def. Infine, la relazione risponde all'esigenza di una valutazione permanente e trasparente delle politiche comunitarie, propugnata dalla Commissione, non meno che dal Parlamento europeo e dal Consiglio [2]. La Commissione riunisce inoltre regolarmente i rappresentanti delle amministrazioni nazionali e i propri servizi per continuare a migliorare la valutazione della tutela degli interessi finanziari [3]. [2] Conclusioni del Consiglio ECOFIN del 7 maggio 2002, punto 13 e risoluzione del Parlamento europeo sulla relazione annuale 2000, paragrafo 7. [3] Nel 2001 il Comitato consultivo di coordinamento della lotta antifrode si è riunito tre volte, come il gruppo di lavoro articolo 280. Anche i servizi della Commissione si sono riuniti due volte per discutere della stessa questione. Titolo I - Le attività comunitarie a tutela degli interessi finanziari delle Comunità e per lottare contro la frode 1. I principali sviluppi della politica comunitaria nel 2001 La Commissione ha fissato i propri obiettivi politici generali in materia di tutela degli interessi finanziari nell'approccio strategico globale, adottato dalla Commissione il 28 giugno 2000 [4], la cui portata è pluriennale (2001-2005). L'impostazione comunitaria in materia mira a definire un quadro legislazione e normativo che copra tutte le politiche comunitarie, nonché a permettere lo scambio e la cooperazione tra gli operatori sul campo, all'interno della Commissione e negli Stati membri, in conformità del principio di responsabilità condivisa sancito dall'articolo 280 del trattato CE. Questo approccio è stato approvato dal Consiglio ECOFIN del 17 luglio 2000, nonché dal Parlamento europeo nella sua risoluzione del 13 dicembre 2000 [5]. [4] I quattro orientamenti strategici sono: promuovere una politica antifrode globale; promuovere una nuova cultura di cooperazione con le autorità competenti degli Stati membri; favorire un'impostazione interistituzionale per prevenire e contrastare la corruzione nonché per rafforzare la credibilità delle istituzioni europee; potenziare la dimensione giudiziaria penale conformemente ai nuovi obblighi previsti dai trattati (COM(2000) 358 def., del 28.6.2000). [5] Conclusioni del Consiglio del 17.7.2000 sulla comunicazione della Commissione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee - lotta antifrode: per un approccio strategico globale (documento 10344/00 FIN 273). Risoluzione del 29.11.2001 del Parlamento europeo, sull'approccio strategico globale (documento A5-0376/2000). Il 15 maggio 2001 la Commissione ha adottato un piano d'azione 2001-2003 destinato ad attuare gli obiettivi politici definiti nella strategia globale e a permettere la presentazione di risultati concreti e quantificabili. Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno accolto favorevolmente il metodo applicato nel piano d'azione per porre in essere la strategia, e hanno approvato la formula proposta per il monitoraggio e una regolare valutazione. 1.1. La prevenzione costituisce la chiave di volta di una politica antifrode globale e coerente. Ecco perché la Commissione ha messo a punto misure preventive per tener conto della tutela degli interessi fin dalla fase di ideazione delle proposte legislative, un orientamento accolto con estremo favore dal Parlamento europeo e dal Consiglio [6]. La Commissione, nel quadro del Libro bianco sulla riforma [7] (Azione 94), ha sviluppato un'impostazione volta a garantire la "impermeabilità alle frodi" dei testi o delle misure relative alla gestione dei fondi comunitari. Questa azione ricerca nella normativa comunitaria e nei dispositivi contrattuali le lacune che vengono sfruttate da alcuni operatori esterni [8]. Tali lacune sono corrette in sede di esame preventivo dei progetti legislativi sensibili, alla luce dell'esperienza acquisita sul campo, grazie alla consultazione sistematica dell'OLAF [9]. [6] Conclusioni del Consiglio ECOFIN del 15.6.2001 (documento 9270 FIN 169). Nella risoluzione sulla relazione annuale 2000, il Parlamento europeo ha individuato nella "impermeabilità alle frodi" della nuova legislazione uno dei quattro grandi provvedimenti in grado di produrre un salto di qualità negli sforzi per lottare contro la frode. [7] Riforma della Commissione - Libro bianco (COM(2000) 200 def./2 del 5.4.2000). [8] Comunicazione della Commissione sull'impermeabilità alle frodi della legislazione e della gestione dei contratti, adottata il 7.11.2001 (SEC(2001) 2029 def.). [9] Il Parlamento europeo (risoluzione sulla relazione annuale 2000) non meno che il Consiglio (conclusioni del Consiglio europeo del 15 giugno 2001) hanno rilevato il "valore aggiunto" ottenuto associando l'OLAF alle misure di prevenzione della frode in campo legislativo. Questa impostazione si concentra in via prioritaria sulle iniziative orizzontali che percorrono tutte le politiche comunitarie e che, in sede di attuazione interessano tutti i soggetti. I pubblici appalti sono segnatamente un settore nel quale la Commissione e gli Stati membri hanno un interesse congiunto a porre in essere dispositivi efficaci di dissuasione e di individuazione. Si tratta di una delle principali ragioni d'essere della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione dei pubblici appalti, nonché dell'iniziativa specifica relativa a un sistema di scambio di informazioni tra Stati membri [10]. Presso il Consiglio, gli esperti continuano a lavorare su queste proposte. La Commissione ha inoltre proposto disposizioni antifrode specifiche per la revisione del regolamento finanziario, adottata il 25 giugno 2002. [10] Conformemente al piano d'azione contro la criminalità organizzata stilato dal gruppo ad alto livello insediato nel dicembre 1996 dal Consiglio europeo di Dublino, e alla sua raccomandazione n. 13 (adottata dal Consiglio il 28 aprile 1997, GU C 251 del 15.9.1997). Onde tutelare l'autenticità e credibilità della moneta comune, il 28 giugno 2001 il Consiglio ha adottato, su proposta della Commissione, i regolamenti n. 1338/2001 e n. 1339/2001 [11]. Questi regolamenti costituiscono una base legislativa che consente la cooperazione di tutti i soggetti istituzionali interessati (BCE, Europol, Commissione/OLAF [12]), degli uffici centrali e delle altre autorità competenti degli Stati membri, nonché dei paesi terzi. In materia di quadro penale della tutela dell'euro, la Commissione ha presentato al Consiglio una prima relazione sull'attuazione, ad opera degli Stati membri, delle disposizioni della decisione-quadro [13]. In generale, gli Stati membri si sono conformati agli obblighi previsti. Nel dicembre 2001, il Consiglio ha adottato il cosiddetto programma Pericle [14]. Questo programma cofinanzia progetti transnazionali e pluridisciplinari in materia di scambi, assistenza e formazione per la protezione dell'euro contro la contraffazione. [11] Regolamento (CE) 1338/2001 del Consiglio del 28 giugno 2001, che definisce le misure necessarie alla protezione dell'euro contro la contraffazione - GU L 181 del 4.7.2001; e regolamento (CE) 1339/2001 del Consiglio, del 28 o 2001 che estende gli effetti del regolamento 1338/2001 suddetto agli Stati membri che non hanno adottato l'euro quale moneta unica - GU L 181 del 4.7.2001. [12] Per quel che riguarda le false monete in euro, un Centro tecnico e scientifico europeo, gestito da due agenti della Commissione/OLAF, è stato istituito conformemente allo scambio di lettere tra il presidente del Consiglio e il ministro francese delle finanze. [13] In base all'articolo 11 della decisione-quadro del Consiglio, del 29 maggio 2000, relativa al rafforzamento della tutela, per mezzo di sanzioni penali e di altro tipo, contro la contraffazione di monete in relazione all'introduzione dell'euro (COM(2001) 771 def. del 13.12.2001). [14] Decisione del 17 dicembre 2001 del Consiglio, che istituisce un programma d'azione in materia di scambi, assistenza e formazione per la protezione dell'euro contro al contraffazione (programma "Pericle") (decisione 2001/923/CE, GU L 339 del 21.12.2001). Il 2001 è stato contraddistinto altresì dall'adozione della direttiva sulla prevenzione dell'uso del sistema finanziario per riciclare i proventi da attività illecite [15]. Questa direttiva mira ad attualizzare quella del 1991 e a estenderne il campo d'applicazione, tramite determinate modifiche; si tratta in particolare, da un lato di allargare il divieto di riciclaggio per coprire non solo il traffico di stupefacenti, ma anche la criminalità organizzata, e dall'altro di estendere gli obblighi della direttiva ad alcune attività e professioni non finanziarie. [15] Direttiva 2001/97/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 dicembre 2001, recante modifica della direttiva 91/308/CEE del Consiglio, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi da attività illecite - Dichiarazione della Commissione (GU L 344 del 28.12.2001). L'auspicata impostazione globale per tutelare efficacemente gli interessi finanziari presuppone che nella strategia comunitaria, per garantire un'efficace prevenzione, vengano coinvolti gli Stati candidati all'adesione. Da questo punto di vista il 2001 ha segnato un anno di consolidamento degli sforzi compiuti dalla Commissione per preparare l'allargamento; favorendo l'insediamento presso le amministrazioni interessate, a livello centrale e regionale, di strutture di gestione finanziaria e di controllo, compreso di controllo interno, l'obiettivo per il 2001 consisteva nell'istituire unità di verifica contabile interna presso tutti i centri di gestione dei fondi comunitari, nonché nelle amministrazioni centrali e regionali. Il corretto impiego, il controllo, il monitoraggio e la valutazione del finanziamento comunitario per la fase di preadesione (in particolare nel quadro dei programmi PHARE, ISPA e SAPARD) costituiscono infatti l'indicatore essenziale della capacità dei paesi candidati di porre in essere l'acquis comunitario in materia di controllo finanziario. Quanto alla lotta antifrode, in Polonia la creazione di un ufficio specifico, responsabile in fatto di tutela degli interessi finanziari delle Comunità, è stata avviata fin dall'inizio del 2001. L'esperienza acquisita nel corso del primo anno verrà sfruttata per creare strutture analoghe in tutti i paesi candidati. È stata inoltre decretata prioritaria la conclusione di un accordo della Comunità e degli Stati membri come la Svizzera che copra il settore della lotta contro la frode, nell'intento particolare di ovviare alle difficoltà riscontrate nell'assistenza giudiziaria in materia fiscale e doganale. Il 14 dicembre 2000 è stato dato mandato alla Commissione per negoziare con le autorità elvetiche. Durante l'intero 2001 si sono svolte trattative, che non hanno dato ancora esito. Per la parte relativa al potenziamento degli strumenti giuridici per individuare, controllare e sanzionare le frodi a livello interno, va segnalato che la massima parte delle decisioni di principio prese alla fine dell'anno precedente, nel 2001 sono state attuate nei servizi della Commissione, in particolare per migliorare la gestione finanziaria [16]. Nel campo della gestione diretta ad opera della Commissione, non meno che in quello della gestione dei fondi comunitari da parte degli Stati membri, in seguito alla comunicazione sull'azione 96 del libro bianco (gestione più efficace del recupero degli importi indebitamente versati), è stato ribadito il principio della responsabilizzazione degli ordinatori e dei contabili. La Commissione prepara le disposizioni applicative per garantire una corretta articolazione dei compiti tra ordinatori, contabili, Servizio giuridico e OLAF. [16] Si tratta in particolare del capitolo V - XXIV del Libro bianco sulla riforma della Commissione relativo al riassetto dei circuiti finanziari e del controllo finanziario, nonché alla creazione di un servizio di audit interno. Il settore dei fondi strutturali (azione 97 del libro bianco) ha perfezionato il quadro normativo della gestione finanziaria, con l'adozione nel 2001 di due regolamenti applicabili al nuovo periodo di programmazione [17]. Gli obblighi degli Stati membri in materia di monitoraggio dei progetti e di pagamenti sono stati precisati in questi testi. Il rafforzamento del controllo finanziario per il nuovo periodo di programmazione, non meno che la conclusione dei protocolli interservizi, prevista dalle raccomandazioni del Libro bianco sulla riforma della Commissione, devono fornire una risposta alle osservazioni della Corte dei conti [18], in particolare riguardo alla comunicazione e al monitoraggio dei casi di irregolarità. [17] Regolamenti (CE) n. 438/2001 e (CE) n. 448/2001 della Commissione del 2 marzo 2001 (GU L 63 del 3.3.2001 e GU L 64 del 6.3.2001) recanti modalità d'applicazione del regolamento (CE) 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell'ambito dei fondi strutturali. [18] Relazione 10/2001 relativa al controllo finanziario dei fondi strutturali (GU C 314 del 8.11.2001). Nella sua risoluzione sulla relazione annuale 2000 della Commissione, il Parlamento europeo ha espresso seria preoccupazione per il carattere assai incompleto delle informazioni fornite alla Commissione circa le irregolarità registrate in alcuni settori dei fondi strutturali. 1.2. Gli sforzi per sviluppare una nuova cultura di cooperazione con gli Stati membri mirano a tradurre in atti concreti la condivisione della responsabilità in materia di tutela degli interessi finanziari, tra la Comunità e gli Stati membri. La concezione dell'OLAF quale piattaforma di servizi serve a porre in essere, su basi durature, un autentico partenariato con gli Stati membri [19], che agevoli la sinergia tra il livello comunitario e il livello nazionale, tenendo conto dei principi di proporzionalità, sussidiarietà ed efficacia. [19] Nelle sue conclusioni sulla Strategia globale, il Consiglio ECOFIN ne ha sottolineato l'importanza. Dal punto di vista comunitario l'OLAF deve rispondere alle sollecitazioni degli Stati membri per migliorare la lotta contro le frodi. Per conseguire questo obiettivo, senza ledere le prerogative comunitarie, l'Ufficio europeo per la lotta contro la frode si organizza in modo da trasformarsi attivamente in "piattaforma comunitaria di servizi", rispecchiando nel proprio assetto le responsabilità e le missioni conferite e rendendo più perspicua la distribuzione interna dei compiti. Stabilizzato in questi termini, il "valore aggiunto" che è possibile conseguire a livello comunitario risulterà più esplicito e l'esigenza delle autorità nazionale di disporre di un'interfaccia potrà essere soddisfatta più agevolmente. Un passo importante verso il consolidamento dell'OLAF è stato segnato nel 2001 con l'insediamento di una direzione "Intelligence" la quale, sviluppando l'analisi strategica e operativa, contribuirà a migliorare la politica d'intervento della Commissione e ad assistere le amministrazioni nazionali nella definizione delle loro priorità in materia di lotta contro la frode. Quanto alle informazioni provenienti dagli Stati membri sull'individuazione delle frodi e irregolarità, questa nuova direzione deve permettere - a termine - di migliorare la qualità dei dati forniti. Come esposto al Titolo III della presente relazione, la creazione di nuovi moduli informatici per comunicare le frodi e irregolarità è stata accompagnata da azioni di formazione negli Stati membri durante l'intero 2001. L'OLAF ha inoltre organizzato, unitamente alle amministrazioni nazionali, una ventina di formazioni che vertono sui vari aspetti della lotta contro la frode, per incrementare lo scambio di buone pratiche e rispondere a esigenze specifiche. Presso l'Ufficio è poi stata costituita un'unità di magistrati e consiglieri giudiziari, in particolare per monitorare il seguito dato alle inchieste dell'OLAF. Questo patrimonio di competenze, integrando la dimensione amministrativa e giudiziaria, agevolerà l'inserimento dell'Ufficio nella rete più ampia degli organi nazionali interessati. Sostanzialmente, si tratta delle amministrazioni doganali e fiscali o delle autorità preposte all'azione penale e di polizia, di cui l'OLAF sollecita la collaborazione e alle quali occorre fornire assistenza, per massimizzare la tutela, anche penale, degli interessi finanziari. L'OLAF prosegue altresì una riflessione comune con gli Stati membri per accrescere il ruolo del Comitato consultivo di coordinamento della lotta antifrode (CoCoLaF). La frequenza delle riunioni è stata sensibilmente intensificata nel 2001 e i suoi lavori sono stati strutturati meglio, soprattutto per approfondire il dialogo con le autorità nazionali. Il gruppo ad hoc "articolo 280" ha segnatamente permesso di riunire sul tema specifico della relazione annuale gli esperti degli Stati membri, per rendere più trasparente la procedura di elaborazione del rapporto previsto dall'articolo 280 del trattato, e per valorizzare maggiormente la partecipazione dei vari paesi a questa procedura. Il gruppo ad hoc degli esperti nazionali in materia di contraffazione delle monete ha poi permesso alla Commissione di acquisire conoscenze estremamente utili per l'elaborazione di un dispositivo legislativo comune in materia. Recentemente la Commissione ha potuto associarsi a dieci Stati membri per intentare un'azione dinanzi a giudici statunitensi, al fine di scongiurare il pericolo di un ingente contrabbando di sigarette e di altre azioni criminali - compreso il riciclaggio di proventi illeciti - nell'Unione europea. Queste attività illegali ledono gravemente gli interessi vitali comuni della Comunità e degli Stati membri. Nel caso in questione, la Commissione funge da piattaforma di servizio, offrendo ai paesi membri la propria assistenza nei procedimenti giudiziari negli Stati Uniti, e agevolando la loro iniziativa comune. La Commissione agisce in veste di rappresentante degli Stati membri in questi procedimenti e ha la responsabilità di coordinare la loro azione e i contatti con i legali americani che rappresentano la Comunità e i dieci paesi membri dinanzi ai giudici statunitensi. Inoltre, nel quadro dei suoi controlli in materia di risorse proprie, durante il 2001 la Commissione ha effettuato missioni di verifica in tutti gli Stati membri sul tema specifico "trattamento dei messaggi di reciproca assistenza". Queste missioni servivano a controllare che i sistemi nazionali e le procedure applicate dagli Stati membri garantissero effettivamente una tutela sufficiente delle risorse proprie tradizionali, permettendo nel contempo una collaborazione efficace con la Commissione. La relazione specifica redatta sull'argomento giunge a conclusioni soddisfacenti. D'altro canto, nel settore delle risorse proprie tradizionali, la Commissione - e più in particolare la direzione generale Bilancio - prosegue i propri lavori nel quadro del Joint Audit Arrangement [20], in stretta collaborazione con i servizi di verifica contabile interna degli Stati membri. Questi ultimi partecipano attivamente ai lavori del sottogruppo Audit e alcuni di essi sono molto impegnati nell'elaborazione di moduli di audit. Quanto all'attuazione della metodologia basata su audit congiunti effettuati dagli Stati membri, l'esito nel 2001 si è rivelato estremamente positivo, permettendo in particolare di conseguire i risultati che confermano la validità dell'impostazione. Soprattutto la Danimarca e l'Austria hanno proceduto a un "audit associato" sul regime di transito esterno, mentre i Paesi Bassi hanno proseguito la loro azione avviata nel 2000 sul tema della libera pratica. Questo tematiche erano state decise di comune accordo in base ai moduli di audit concordati dagli Stati membri e dalla Commissione. [20] Si veda la relazione sulla tutela degli interessi finanziari e sulla lotta contro la frode dell'esercizio 2000. Una volta concluso l'audit, e in base ai rapporti di verifica trasmessi da questi Stati membri, la Commissione ha proceduto in loco all'esame di tutti i lavori effettuati, prestando particolare attenzione alla valutazione del sistema di analisi di rischio, nonché alla validità delle conclusioni e raccomandazioni proposte, tenuto conto delle anomalie rilevate o delle osservazioni formulate. La Commissione ha ricavato insegnamenti utili dalle conclusioni dei rapporti sull'incidenza in termini di risorse proprie. Essa farà in modo che i risultati di questi audit trovino riscontro sul piano finanziario. Beninteso, le conseguenze finanziarie sono state sanzionate in condizioni identiche a quelle sarebbero risultate da un controllo effettuato dalla sola Commissione. Danimarca, Austria e Paesi Bassi rinnoveranno l'esperienza nel 2002. 1.3. Nel 2001, la dimensione giudiziaria penale della politica di tutela degli interessi finanziari della Comunità ha potuto trovare un riscontro operativo più incisivo. L'unità di magistrati offre infatti la propria assistenza, consulenza ed esperienza giudiziaria a livello di inchieste amministrative e di controllo del loro iter, in particolare per rendere più efficace la cooperazione con le autorità giudiziarie e di polizia nazionali. Sul piano legislativo, considerando che il Consiglio europeo di Nizza non aveva dato seguito alla sua prima proposta [21], la Commissione, con l'adozione di un libro verde [22], ha riavviato la riflessione sulla creazione di una procura europea per tutelare gli interessi finanziari comunitari. A questa procura con competenze finanziarie spetterebbe coordinare e dirigere le ricerche e l'azione penale per gli illeciti che ledono la tutela degli interessi finanziari delle Comunità, sotto il controllo dei tribunali nazionali, per ovviare alla frammentazione dello spazio giudiziario europeo e alla relativa impunità che ne deriva per i criminali. Il libro verde serve a innescare un ampio dibattito pubblico i cui risultati verranno presentati alla convenzione sul futuro dell'Europa, in vista della prossima conferenza intergovernativa. Si tratta di un'iniziativa caldeggiata da tempo dal Parlamento europeo [23]. Nel quadro di una modifica del trattato, quest'ultimo ha invocato un "salto di qualità" negli sforzi per lottare contro la frode, con la creazione di una procura europea finanziaria provvista di ampie competenze. Da parte sua, il Comitato di sorveglianza dell'OLAF ha formulato un parere a sostegno e integrazione delle proposte avanzate dalla Commissione. [21] Contributo complementare della Commissione alla conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali - La tutela penale degli interessi finanziari comunitari: una procura europea, 29.9.2000, COM(2000) 608 def. Il contributo integra il parere della Commissione nel quadro dell'articolo 48 TUE sulla convocazione di una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri per modificare i trattati, dal titolo La riforma istituzionale al servizio dell'allargamento, del 26.1.2000, COM (2000) 34). [22] Libro verde sulla tutela degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea, dell'11.12.2001 (COM (2001) 715 def.). Al libro verde è dedicato il sito seguente: http://europa.eu.int/olaf/livre_vert. [23] Risoluzione 16.5.2000 sulla relazione annuale 2000 della Commissione, (GU C 59 del 23.2.2001), e risoluzione 14 marzo 2001 sulla relazione annuale 1999 della Commissione (GU C 343 del 5.12.2001), che invita la Commissione a presentare una proposta del genere entro il 31 maggio 2001. Nonostante reiterati appelli del Consiglio [24], inoltre, vi sono ritardi nella ratifica della convenzione 26.7.1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee [25] e dei suoi protocolli aggiuntivi, il che nuoce a un'efficace cooperazione all'interno dell'Unione. Per accelerare l'entrata in vigore di queste disposizioni, la Commissione ha adottato una proposta di direttiva sulla tutela penale degli interessi finanziari della Comunità [26]. Essa mira a riunire in uno strumento basato sul nuovo articolo 280 del trattato CE tutte le disposizioni della convenzione TIF e dei suoi protocolli relativi alle fattispecie di reato, alla responsabilità, alle sanzioni e alla cooperazione con la Commissione. Il Parlamento [27] ha approvato la proposta della Commissione, sostenuta altresì dalla Corte europea dei conti [28] e attualmente all'esame del Consiglio. [24] Come nelle sue conclusioni del 17.7.2000 e nelle conclusioni in occasione dello scarico per l'esercizio 2000. [25] Atto del Consiglio, del 26 luglio 1995, che stabilisce la convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU C 316 del 27.11.1995). [26] Doc. COM(2001)272 def. (GU C 240 E del 28.08.01) adottato il 23.05.01. [27] Risoluzione legislativa 29.11.2001, sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla tutela penale degli interessi finanziari della Comunità (doc. A5-390/2001, non ancora pubblicato nella GU). [28] Parere n. 9/2001, dell'8.11 2001, sulla proposta di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU C 14 del 17.1.2002). Si è provveduto a istituire una struttura permanente di cooperazione giudiziaria (EUROJUST [29]), mentre l'estensione del mandato di EUROPOL alle forme gravi di criminalità internazionale era già stata decisa [30]. L'articolazione delle competenze di EUROPOL con quelle dell'OLAF nella lotta contro determinate forme di criminalità economica e finanziaria dovrebbero tradursi in un accordo di cooperazione fra i due organismi. Quanto alla gestione delle inchieste e alle misure per agevolare l'azione penale dinanzi ai tribunali nazionali, le istituzioni si sono rallegrate per la creazione di EUROJUST. Nel merito, la Commissione ha esplicitamente sottolineato nelle sedi del Consiglio l'importanza di combinare la cooperazione stretta e regolare prevista dal trattato (articolo 280) con le autorità nazionali preposte all'azione penale, da un lato, e la cooperazione con Eurojust [31], dall'altro. Nella fattispecie, il compito di articolare queste due cooperazioni è affidato all'unità di magistrati insediata presso l'OLAF. [29] Decisione del Consiglio n. 2002/187/JAI, del 28.2.2002, che istituisce Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità (GU L63 del 6.3.2002), in particolare l'articolo 11. [30] Decisione del Consiglio del 6.12.2001 (GU C 362 del 18.12.2001). [31] Dichiarazione 39/02 della Commissione, in ordine all'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), secondo trattino e articolo 26, paragrafo 3 della decisione 2002/187/JAI. Inoltre, sono stati registrati alcuni progressi di rilievo che permettono di intensificare la cooperazione in campo giudiziario, e in particolare penale. Si è soprattutto raggiunto un accordo politico sull'attuazione dei principi di reciproco riconoscimento delle decisioni di giustizia (in sede civile e penale) e su un ravvicinamento del diritto penale nei settori prioritari individuati dal vertice di Tampere (punto 48 delle conclusioni). Ciò ha permesso alla Commissione di presentare varie proposte di decisione-quadro, una delle quale relativa al mandato europeo di cattura [32], le altre sul ravvicinamento del diritto penale in materia di traffico di stupefacenti [33] e di terrorismo [34] (definizioni delle fattispecie di reato, sanzioni comuni). Nell'ambito dell'azione contro il finanziamento del terrorismo e contro la criminalità finanziaria, inoltre, va rilevata una decisione-quadro sul blocco dei beni e sul sequestro probatorio [35]. [32] Proposta di decisione-quadro del Consiglio relativa al mandato di cattura europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri (COM(2001) 522 def. - GU C 332 E del 27.11.2001). Il Consiglio ha raggiunto un accordo politico sull'argomento nel dicembre 2001. [33] Proposta di decisione-quadro del Consiglio sulla fissazione delle disposizioni minime relative agli elementi costitutivi dei reati penali e delle sanzioni applicabili in materia di traffico di stupefacenti (COM(2001) 259 def., GU C 304 E del 30.10.2001). [34] Proposta di decisione-quadro del Consiglio relativa alla lotta contro il terrorismo [COM(2001) 521 def., GU C 332E del 27.11.2001]. [35] Iniziativa dei governi della Repubblica francese, del Regno di Svezia e del Regno del Belgio intesa a far adottare dal Consiglio una decisione-quadro relativa all'esecuzione nell'Unione europea delle decisioni di blocco dei beni o di sequestro probatorio (GU C 75 del 7.3.2001). 1.4. In materia di lotta contro la corruzione a livello interistituzionale, è necessario mantenere una buona articolazione tra le missioni essenziali dell'OLAF, quali previste dalla legislazione, e la riforma in corso sul piano disciplinare (statuto) e finanziario (revisione del regolamento finanziario). In quest'ambito il dispositivo d'indagine e disciplinare sarà completo solo dopo l'esercizio 2001: mentre all'inizio del 2002 la Commissione ha creato un Ufficio investigativo e disciplinare, l'adozione delle necessarie disposizioni disciplinari dello Statuto dei funzionari è prevista nel 2003 [36]. La revisione del regolamento finanziario, adottata il 25 giugno 2002, prevede [37] la creazione di un comitato complementare per le inchieste sulle potenziali irregolarità finanziarie, lasciando impregiudicato il ruolo specifico dell'OLAF in materia di frode e di gravi inadempienze agli obblighi professionali. [36] Proposta di regolamento del Consiglio recante modifica dello statuto dei funzionari delle Comunità europee, nonché del regime applicabile agli altri agenti di queste Comunità (COM (2002) 213 def. del 24.4.2002, allegato IX, sezioni 1 e 2). Costituzione di un ufficio investigativo e disciplinare presso la Commissione (decisione della Commissione sulla conduzione delle indagini amministrative e delle procedure disciplinari, adottata il 19 febbraio 2002 (doc. C (2002) 540). [37] Articolo 66, paragrafo 4 del nuovo regolamento finanziario e costituzione di un ufficio investigativo e disciplinare presso la Commissione. La possibilità di associare dei magistrati rafforzerà d'ora in poi la conduzione delle inchieste amministrative interne, oltre a garantire la tutela dei diritti delle persone. Di conseguenza, tutte le istituzioni dovrebbero essere in grado di rispettare appieno l'articolo 7 del regolamento n. 1073/99 sullo scambio d'informazioni [38]. Queste misure sono in grado di offrire una risposta alle osservazioni del Parlamento europeo e del Consiglio [39]. Inoltre, il Tribunale di primo grado ha chiarito la portata delle inchieste interne [40]. [38] GU L 136 del 31.5.1999. [39] Risoluzione sulla relazione annuale 2000 della Commissione. Nella sua risoluzione sulla relazione annuale 1999 della Commissione, il Parlamento europeo ricordava la necessità per l'OLAF di "ottenere la cooperazione senza riserve del personale e delle istituzione dell'Unione europea, nonché delle autorità di polizia e giudiziarie degli Stati membri". Conclusioni del Consiglio ECOFIN del 7.5.2002, conclusioni del Consiglio europeo del 15 giugno 2001 (doc. 9270 FIN169) e del Consiglio ECOFIN del 17.7.2000 (doc. 10344/00 FIN273). [40] Si veda la sentenza del TPG nella causa T-17/00 (Rothley e altri/Parlamento) del 26.2.2002. 2. Esempi di cooperazione e di partenariato interni ed esterni con le autorità nazionali La maggiore efficacia permessa dalla sinergia tra fonti d'informazione diverse e sparse all'interno della Comunità, nonché il campo d'azione ampio e allargato di cui può disporre l'OLAF, sono illustrati qui di seguito da alcuni esempi di indagini e dall'azione della Commissione nel quadro della preparazione dell'allargamento. 2.1. Esportazione di zucchero verso i PTOM [41] e reimportazione di zucchero e miscele di zucchero nella Comunità europea [41] Paesi e territori d'oltremare non europei che intrattengono speciali relazioni con Danimarca, Francia, Paesi Bassi e Regno Unito (per esempio Groenlandia, Aruba, ecc.); si veda l'allegato II del trattato CE. La Commissione ha inviato inchieste per prevenire il rischio di disfunzioni nell'organizzazione comune del mercato dello zucchero e di un aggiramento degli obiettivi della politica commerciale comune nei confronti di determinati PTOM. L'OLAF e le autorità competenti dei Paesi Bassi e del Belgio hanno condotto un'inchiesta ad Aruba nel novembre 1999. L'inchiesta verteva su esportazioni di zucchero originario della Comunità europea per le quali era previsto il beneficio di restituzioni, e sulla reimportazione nella Comunità stessa, meno di due anni dopo, di zucchero e di una miscela di zucchero e polvere di cacao da Aruba. Nel corso dell'inchiesta si è constatato che 4 500 t di zucchero erano state esportate, beneficiando di restituzioni, dal Belgio e dalla Francia verso Aruba. Le operazioni di trasformazione ad Aruba (la pulitura dello zucchero e la miscela con la polvere di cacao) non costituiscono una trasformazione sufficiente a giustificare il pagamento di restituzioni all'esportazione. Le autorità competenti belghe e francesi sono state pertanto invitate dalla Commissione ad avviare le procedure di recupero delle restituzioni all'esportazione indebitamente versate, in conformità della giurisprudenza comunitaria (2 milioni di euro in Belgio e 300 000 euro in Francia). L'OLAF ha inoltre avviato inchieste sull'esportazione di zucchero in contingente C (si tratta di zucchero esportato senza diritto a restituzione) verso i PTOM. Le conclusioni di queste inchieste hanno indotto la Commissione ad adottare clausole di salvaguardia sulle norme che inquadrano l'importazione nella Comunità di zucchero originario dei PTOM [42]. [42] Regolamento (CE) della Commissione n. 2423/1999 del 15.11.1999 (GU L 294 del 16.11.1999) e regolamento (CE) della Commissione n. 465/2000 del 29.2.2000 (GU L 65 dell'1.3.2000). 2.2. Abuso dei regimi di contingenti latte L'OLAF è venuta a conoscenza di informazioni circa un possibile abuso del sistema di contingenti latte in Spagna, nonché in ordine a varie società spagnole che sarebbero coinvolte in queste irregolarità. Sulla scorta di tali informazioni, si è provveduto ad avviare un'inchiesta interna e a predisporre un piano d'azione per condurre una serie di controlli amministrativi in loco presso determinati operatori economici, in base al regolamento del Consiglio (CE, Euratom) n. 2185/96. Nel corso delle verifiche, alcune di queste ditte hanno rifiutato di assoggettarsi alla richiesta dell'OLAF volta a ottenere copia dei dati informatici su disco rigido. Ai sensi dell'articolo 9 del regolamento n. 2185/96 che impone allo Stato membro interessato, in base alle disposizioni nazionali, di offrire all'OLAF la necessaria assistenza per condurre a buon fine la propria missione, è stato chiesto all'agenzia spagnola di pagamento (FEGA) di prendere i provvedimenti del caso. Previa autorizzazione legale delle autorità giudiziarie spagnole, l'operazione di duplicazione dei dati informatici completi ha potuto essere realizzata, dando in particolare accesso ai dati sulla produzione e sulle vendite reali di latte e prodotti lattiero-caseari da parte di queste società. Sulla scorta delle prove oggettive ottenute e presentate nel rapporto finale d'indagine dell'OLAF, la frode ai danni del bilancio della Comunità è stata stimata a oltre 6 milioni di euro. Il rapporto è stato trasmesso alla FEGA affinché avvii le procedure amministrative per il recupero di questo importo, nonché all'ufficio del procuratore speciale anticorruzione in Spagna, in base al sospetto di false dichiarazioni, ad opera delle società interessate, sulla produzione e sulle vendite di latte. Dal rapporto si evince altresì che pratiche analoghe sono state seguite da altre ditte spagnole, e alle autorità spagnole è stato chiesto di ridefinire i loro controlli regolari per ovviare alle lacune riscontrate nel sistema generale di verifica. Si tratta di un esempio paradigmatico del "valore aggiunto" che l'OLAF può offrire a uno Stato membro nella lotta contro la frode, concentrando la propria esperienza pluridisciplinare (indagini, analisi informatica delle prove, consulenza giudiziaria) su un caso di frode con molte sfaccettature. Al riguardo, la consulenza dell'unità di magistrati è risultata essenziale per ottenere l'ordinanza giudiziaria idonea nello Stato membro, la quale ha permesso di avere accesso agli archivi informatici delle ditte. Gran parte del merito spetta altresì alle autorità spagnole, il cui aiuto si è rivelato prezioso in questa vicenda, provando senza ombra di dubbio ciò che è possibile realizzare quando OLAF e Stati membri collaborano e sfruttano appieno gli obblighi e le possibilità di controllo derivanti dalla normativa europea. 2.3. Inchiesta per falsificazione, uso di documenti falsificati e truffa a carico di un gruppo di ONG (organizzazioni non governative) Il successo delle indagini dell'OLAF, in particolare in materia di spese dirette, dipende da un lato dall'informazione raccolta, dall'altro, in ampia misura, dall'elevato grado di cooperazione con gli Stati membri. Il caso seguente è emblematico delle difficoltà in questo campo, in particolare con riferimento alla cooperazione giudiziaria tra Stati membri. Nell'agosto 1999 l'OLAF veniva informata da uno Stato membro di un sospetto di doppio finanziamento, nazionale e comunitario, di progetti condotti in paesi in via di sviluppo. Le richieste di finanziamento venivano presentate a diversi donatori da organizzazioni non governative distinte, stabilite in due Stati membri. Il ministero degli affari esteri, da cui l'informazione era pervenuta, ha sporto denuncia presso la procura competente. Nell'autunno 1999 l'OLAF aveva avviato i lavori d'indagine e messo in evidenza una prima serie di 16 progetti che presentavano rischi di doppio finanziamento (Asia, Africa e Sudamerica), per le quali presso EuropeAid le richieste erano in fase di istruzione o già autorizzate. Nel novembre 1999 il direttore generale dell'OLAF, conformemente ai poteri di cui è investito dal regolamento CE n. 1073/99, adiva la procura competente in uno degli Stati membri interessati. Dalle perquisizioni effettuate nel febbraio 2000 dalle autorità giudiziarie locali è emerso che l'ONG agiva su istruzioni dell'ONG-madre insediata in un terzo Stato membro. Una perquisizione presso la sede di quest'ultima ONG, all'inizio del dicembre 2000 e in presenza dell'OLAF, ha permesso di confermare i sospetti. Il duplice finanziamento dei 16 progetti individuati in origine ammonterebbe a 4 262 633 USD (senza contare i finanziamenti concessi dalla Comunità ma bloccati in seguito all'inchiesta dell'OLAF). D'altro canto, le autorità del terzo Stato membro dichiaravano di non poter avviare l'azione penale a causa di difficoltà di ordine legale. Oltre all'intensità degli sforzi dispiegati da ciascuna delle autorità nazionali coinvolte, occorre sottolineare il ruolo di cui l'OLAF ha dovuto farsi carico dal 1999 per: - analizzare e individuare i progetti, multilingui, sospettati di ottenere finanziamenti eccessivi, anche presso altri organismi donatori talvolta al di fuori dell'Unione europea (Banca mondiale, Banca africana di sviluppo [43], Norvegia...), mobilizzando le delegazioni della Commissione nei paesi terzi; nonché identificare i documenti nel corso della perquisizione presso l'ONG-madre; [43] BAD - sensibilizzare le autorità giudiziarie nazionali, provvedere al coordinamento tra loro, fornire la consulenza giuridica e l'assistenza tecnica necessarie (traduzioni di rapporti, progetti...); - garantire il coordinamento all'interno della Commissione, ai fini della costituzione di parte civile. In questo caso la cooperazione tra la Commissione e le autorità nazionali preposte all'inchiesta penale ha permesso di perseguire una frode a livello dell'Unione, nonostante le difficoltà di ordine giuridico emerse nel paese in cui l'organizzazione-madre aveva sede. L'OLAF ha dovuto suggerire di accentrare l'azione penale nelle mani dell'autorità giudiziaria di uno degli Stati membri interessati e ottenere che queste ultime accettino di riprendere il fascicolo dalle altre autorità nazionali d'inchiesta, col loro accordo e sostegno. Diversamente l'inchiesta non avrebbe potuto proseguire. Si tratta di un esempio che dimostra la necessità di fornire rimedi alla dispersione delle ricerche e dell'azione penale all'interno della Comunità europea, nonché di superare gli ostacoli rappresentati dalla frammentazione dello spazio giudiziario penale europeo. Alla luce di questa esperienza e di varie altre, La Commissione ritiene necessario approfondire con determinazione le riflessioni formulate nel Libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea. 2.4. L'esperienza passata nei paesi candidati: Polonia L'OLAF ha preparato, di concerto con le autorità polacche, un progetto Phare che mirava ad agevolare l'insediamento di una struttura antifrode interministeriale in quel paese. L'attuazione del progetto ha preso avvio nel gennaio 2001. Il primo obiettivo era creare un servizio di coordinamento antifrode, che fosse al tempo stesso specializzato, indipendente e pluridisciplinare, per potenziare le capacità operative delle autorità polacche. Inoltre, le attività avviate nel corso del primo anno di questo progetto biennale hanno permesso di sensibilizzare maggiormente le autorità competenti in Polonia alla lotta contro la frode. Ciò coincide con gli obiettivi globali del governo, che mira a rafforzare la trasparenza e l'integrità del settore pubblico polacco, nonché a garantire un'efficace tutela dei fondi comunitari. La complessità dell'amministrazione polacca, il continuo adeguamento della sua struttura nella prospettiva dell'adesione, nonché le successive modifiche introdotte nelle disposizioni legislative e amministrative nazionali non agevolano l'attuazione rapida di un progetto del genere. Il sostegno finanziario dell'Unione costituisce tuttavia un elemento di rilievo, affinché le autorità polacche riescano a incrementare la loro capacità di contrastare le frodi ai danni del bilancio comunitario. Sono pertanto previste azioni per valutare i risultati conseguiti grazie al progetto. Questo genere di difficoltà, in massima parte di tipo carattere locale, non possono certo essere generalizzate per tutti i paesi candidati. L'esperienza polacca mette però in rilievo ancora una volta l'esigenza di un investimento continuo nella formazione e di condizioni di lavoro idonee nei paesi candidati, tra le quali rientra lo sviluppo di sistemi informatici efficaci a sostegno delle attività antifrode, al fine di tutelare gli interessi finanziari delle Comunità. Tale esperienza ha inoltre dimostrato che una tutela efficace ed equivalente degli interessi finanziari comunitari nei paesi candidati può essere garantita solo attraverso un coordinamento interno ben collaudato tra tutte le autorità preposte alla gestione, all'attuazione o al controllo dei finanziamenti dell'Unione europea. 3. Monitoraggio del piano d'azione 2001-2003 La Commissione presenta in questa sede una relazione intermedia sull'esecuzione del piano d'azione in materia di tutela degli interessi finanziari delle Comunità e di lotta contro la frode per il periodo 2001-2003. Questa relazione mira a mettere in evidenza l'effettivo grado di realizzazione delle azioni previste per il 2001, nel rispetto dei grandi obiettivi previsti dalla strategia adottata nel giugno 2000. Lo stato di avanzamento delle misure previste nel piano d'azione viene presentato sotto forma di prospetto [44] che fornisce gli elementi pertinenti in termini di rispetto del calendario previsto, di servizi-pilota nonché, eventualmente, di individuazione degli strumenti giuridici o di altra natura. [44] Nel prospetto non figurano le azioni per le quali nessuna iniziativa è prevista nel 2001. Per quel che riguarda le colonne del prospetto: >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> Titolo II - Provvedimenti presi dagli Stati membri per dare attuazione all'articolo 280 del trattato CE Per la seconda volta la collaborazione con gli Stati membri, a livello non operativo, è illustrata nella relazione annuale della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità. Conformemente all'articolo 280 del trattato CE, questa seconda parte della relazione dà conto degli sforzi congiunti delle amministrazioni degli Stati membri, nel corso del 2000, per tutelare gli interessi finanziari delle Comunità. Essa è stata stilata sulla scorta di un questionario predisposto in collaborazione con gli Stati membri. La Commissione riconosce che la valutazione delle attività degli Stati membri è ancora lungi dall'offrire un'autentica analisi comparata, quale richiesta dal Parlamento europeo. Essa tuttavia, quantunque fornisca elementi interpretativi per permettere agli Stati membri una corretta comprensione dei loro obblighi regolamentari, dipende ampiamente dalle informazioni che in concreto le vengono fornite. Varrebbe forse la pena di riflettere sulla complementarità fra questo lavoro e quello relativo a una sana gestione finanziaria, che viene svolto nel quadro della procedura annuale di scarico. In quel contesto, la Commissione presenta all'autorità di bilancio una relazione sulla scorta delle reazioni degli Stati membri alle osservazioni formulate dalla Corte dei conti [45]. [45] Risposte degli Stati membri alle osservazioni formulate dalla Corte dei conti nel suo rapporto annuale e nei suoi rapporti speciali. Tale procedura è in vigore dal Consiglio europeo di Dublino, tenutosi nel dicembre 1996. Nell'aprile 2002, all'atto di votare lo scarico per l'esercizio 2000, il Parlamento europeo ha chiesto alla Corte dei conti di valutare il costo complessivo dei controlli interni ed esterni sui fondi comunitari, scindendo quelli relativi al bilancio comunitario e quelli che interessano i bilanci nazionali. La seconda parte della relazione inizia con una rassegna degli sviluppi legislativi intervenuti durante il 2001 negli Stati membri, per dare attuazione all'articolo 280 del trattato; seguono due sezioni dedicate allo stato di avanzamento della ratifica e dell'attuazione della convenzione del 26 luglio 1995 sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, nonché dei relativi protocolli [46]. [46] Convenzione del 26 luglio 1995, relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU C 316 del 27.11.95, pag. 48) e relativi protocolli (GU C 313 del 23.10.1996, pag. 1; GU C 221 del 19.7.1997, pag. 11; GU C 151 del 20.5.1997, pag. 1). Vengono poi fornite informazioni sui meccanismi vigenti per il coordinamento interno in sede di controllo e tra autorità inquirenti nei singoli Stati membri, nonché in materia di cooperazione tra le autorità competenti dei vari Stati membri e tra questi ultimi e la Commissione. Dalle informazioni fornite dagli Stati membri si evince che la loro organizzazione generalmente è conforme all'obiettivo comune di tutelare gli interessi finanziari delle Comunità, e si basa sul principio di equivalenza previsto dall'articolo 280 del trattato CE. Un'impostazione segmentata, per settore, per entità amministrativa o per Stato membro, può tuttavia ridurre l'efficacia della prevenzione e della lotta contro le frodi. Al riguardo, alcuni Stati membri hanno sottolineato che il coordinamento potrebbe essere ancora migliorato. Da ultimo, come nella relazione precedente, una sezione specifica affronta la questione del recupero. In quest'ambito, la Commissione si adopera per verificare che esista una buona collaborazione tra le autorità giudiziarie e amministrative negli Stati membri, onde garantire un recupero effettivo degli importi dovuti. La Commissione è perfettamente consapevole del fatto che una vera analisi comparata delle attività degli Stati membri presupporrebbe, come evidenziato in relazioni precedenti, una maggiore armonizzazione dei concetti di controllo e di sanzione. Al riguardo, nel quadro del COCOLAF, essa sta lavorando a una definizione più precisa di questi concetti. 4. Testi che concorrono all'applicazione dell'articolo 280 CE - i principali sviluppi legislativi, regolamentari e amministrativi La tabella che segue riprende i principali sviluppi legislativi concernenti l'applicazione dell'articolo 280 del trattato, prodottisi nel corso del 2001. Per questo motivo, taluni Stati membri possono non essere stati menzionati per il semplice fatto che nel 2001 hanno adottato misure di ordine amministrativo o avevano prodotto una abbondante attività legislativa nel corso degli anni precedenti. 4.1. Risorse proprie: principali sviluppi legislativi Stato membro // Misura EL // Il nuovo codice doganale (legge 2960/2001) armonizza la legislazione nazionale con la normativa comunitaria per quanto riguarda, in particolare, le infrazioni alla normativa doganale. F // L'articolo 28-1 del codice di procedura penale che autorizza alcuni agenti delle dogane a svolgere indagini giudiziarie, in particolare nei settori che riguardano la frode agli interessi finanziari comunitari, ha iniziato ad essere applicato nel corso del mese di dicembre 2001 (infrazioni previste dal codice delle dogane, ed in particolare risorse proprie tradizionali e spese agricole). Questo dispositivo rende più agevoli le indagini che riguardano diversi Stati membri. In totale, 73 agenti sono stati autorizzati con decreto ministeriale ad effettuare indagini giudiziarie. IRL // La legge del marzo 2001 sulle dogane e le accise (mutua assistenza) dà vigore, tra l'altro, alla convenzione Cis e la convenzione sulla mutua assistenza. I // Promulgazione di un nuovo decreto legislativo (19 marzo 2001, n. 68 "Adeguamento dei compiti del Corpo della Guardia di Finanza, a norma dell'articolo 4 della legge 31 marzo 2000, n.78 "). Il decreto è stato promulgato nel quadro della riforma dei compiti delle forze di polizia, ai sensi della legge n. 78 del 31.3.2000. Esso riformula la missione istituzionale della Guardia di Finanza in quanto «polizia economica e finanziaria a tutela del bilancio pubblico, delle regioni, degli enti locali e dell'Unione europea». Il decreto in questione conferma i particolari poteri di indagine degli agenti della Guardia di Finanza ai fini della prevenzione, della ricerca e della repressione delle violazioni in materia di risorse e spese del bilancio dell'Unione europea. // Promulgazione di una nuova legge (19 marzo 2001 n. 92) che modifica le norme in materia di repressione del contrabbando di sigarette. In seguito alla suddetta legge: - il contrabbando è un crimine punito con la reclusione, per un periodo da 2 a 5 anni, quando la quantità di tabacco oggetto di contrabbando è superiore a 10 chili; - le seguenti circostanze comportano l'aggravio delle pene: - utilizzo di mezzi di trasporto modificati in modo da ostacolare l'azione delle autorità di polizia o causare un pericolo; - utilizzo di persone giuridiche o disponibilità finanziarie in paesi che non hanno ratificato la convenzione di Strasburgo sul riciclaggio; - è stata prevista la cooperazione dei produttori di tabacco al fine di individuare l'origine della merce in questione; - la gestione dei beni sequestrati o confiscati è diventata più facile e più economica. È stato introdotto il nuovo reato di organizzazione di associazione avente per oggetto il contrabbando di tabacco, punito con la reclusione, per un periodo da 3 a 8 anni e rientrante nella competenza delle direzioni distrettuali antimafia. NL // Adozione, da parte della seconda camera del Parlamento, della legge relativa al controllo delle sovvenzioni comunitarie. Quest'ultima istituisce le tre competenze ministeriali corrispondenti: il diritto ad essere informato dall'organo di gestione, il diritto di dare indicazioni all'organo di gestione e il recupero di fondi presso l'organo di gestione. P // Nuovo regime generale relativo alle infrazioni fiscali e nuova struttura di reati fiscali: distinzione tra reati fiscali comuni, reati doganali, reati fiscali e reati contro la sicurezza sociale. Le indagini relative a questo tipo di infrazioni economiche e finanziarie rientrano nella competenza della polizia giudiziaria, dal momento che tali infrazioni rivestono un carattere organizzato e/o una dimensione internazionale o transnazionale. In materia di controlli, la Dgaiec (dogane portoghesi) ha adottato le disposizioni d'applicazione per le dogane locali, in seguito alle riforme apportate al codice doganale CE ed alle disposizioni d'applicazione. Per quanto riguarda il timbro speciale per sigillare i tabacchi lavorati, è stato adottato un codice, che permette alla Dgaiec di risalire all'origine. FIN // La legge 875/2001, che modifica il codice penale, ha aggiornato le disposizioni in materia di confisca dei beni. S // La legge svedese che vieta il contrabbando è stata sostituita, il 1° gennaio 2001, dalla legge 2000/1225. Le infrazioni al diritto doganale possono essere punite con due anni di reclusione. Per le infrazioni gravi, le sanzioni possono andare fino a sei anni. // La Svezia dispone da tempo di un tribunale penale nel settore delle dogane, che risponde ai requisiti stabiliti dall'articolo 280. La nuova legge del 1° gennaio 2001 (2000/1225) ha rafforzato i poteri del procuratore doganale. 4.2. Spese agricole: principali sviluppi legislativi Stato membro // Misura B // Decreto reale del 15 maggio 2001 relativo alle sanzioni amministrative: se il procuratore del Re, entro tre mesi a decorrere dalla ricezione del processo verbale, non ha comunicato all'amministrazione se occorra applicare o no delle sanzioni, l'amministrazione decide se sia necessario infliggere una sanzione amministrativa. EL // La nuova legge 2945/2001 contiene disposizioni in materia di lotta contro la frode ai danni del FEAOG Garanzia: - potere dell'agenzia di pagamento (Epaa) di effettuare controlli in loco e controlli incrociati in caso di sospette irregolarità; - possibilità di sospensione dei pagamenti e di recupero; - trasmissione delle prove agli organi disciplinari ed alle autorità giudiziarie in caso di irregolarità; - poteri dell'agenzia di pagamento e d'ispettorato (Opekepe) in materia di prevenzione e di repressione di qualsiasi irregolarità; - possibilità di imporre sanzioni sulla base di una decisione del Ministero dell'agricoltura; - assistenza giuridica concessa alla Opekepe da altri organi. E // Legge 24/2001 che modifica la legge di bilancio generale: Designazione dell'organo competente e definizione delle funzioni che deve esercitare il servizio specifico citato dal regolamento 4045/89. Designazione dei servizi, a livello nazionale e regionale, competenti per procedere ai controlli previsti dal regolamento 4045/89. F // L'articolo 28-1 del codice di procedura penale che autorizza taluni agenti delle dogane a svolgere indagini giudiziarie, in particolare nei settori che riguardano la frode a danno degli interessi finanziari comunitari, ha iniziato ad essere applicato nel corso del mese di dicembre 2001 (infrazioni previste dal codice delle dogane e, in particolare, nel settore delle risorse proprie tradizionali e delle spese agricole. Cfr. anche 4.1 supra). // È stato elaborato un progetto di decreto relativo al controllo della produzione di latte di mucca ed alle modalità di recupero di un prelievo supplementare. I // Il decreto legislativo n. 223 del 14.5.2001 ha introdotto nuove sanzioni nel settore dell'aiuto comunitario alla produzione di olio d'oliva ed alla trasformazione delle olive da tavola. Il dipartimento delle politiche di mercato del ministero delle Politiche agricole e forestali ha dato il suo accordo al progetto di decreto legislativo riguardante il sistema di sanzioni fondato sul regolamento n. 4045/89. Il decreto legislativo n. 68 del 19 marzo ha: - attribuito alla Guardia di Finanza il compito di "polizia economica e finanziaria per la protezione del bilancio pubblico, delle regioni, degli enti locali e dell'Unione europea"; - riconosciuto agli agenti della Guardia di Finanza il diritto di effettuare perquisizioni, ricerche, ispezioni ed indagini bancarie nel settore in questione, usufruendo degli stessi diritti di cui essi disponevano in materia di IVA e di imposte dirette. Nell'ambito del ministero delle Politiche agricole è stata creata una cellula di controllo in materia d'agricoltura, alimentazione e protezione delle foreste (Naf). IRL // Legge del marzo 2001 sulle malattie degli animali: essa assegna poteri supplementari agli agenti autorizzati, per quanto riguarda il controllo dei commercianti ed inasprisce le sanzioni. NL // Adozione, da parte della prima e seconda camera del Parlamento, della legge recante l'ottava modifica della "Legge olandese relativa ai conti dello Stato" e della legge sul monitoraggio delle sovvenzioni europee (entrate in vigore il 1° maggio 2002): - enunciazione delle competenze in materia di controllo della Corte dei conti per quanto riguarda l'utilizzo delle sovvenzioni comunitarie (fino al beneficiario finale); - istituzione di una competenza parallela per il ministro per quanto riguarda il diritto di essere informato dall'agenzia di gestione, il diritto di dare indicazioni all'agenzia di gestione ed il diritto di recuperare fondi presso l'agenzia di gestione. P // Per il periodo dal 2001 al 2006 sono state introdotte nuove regole generali d'applicazione del piano di sviluppo rurale, denominato Ruris: - l'erogazione degli aiuti ha luogo soltanto se il beneficiario ha regolarizzato la propria situazione debitoria nei confronti degli organismi erogatori; - gli organismi erogatori possono procedere alla compensazione di crediti verso il beneficiario; - la risoluzione del contratto comporta l'obbligo di rimborsare gli aiuti concessi e la sospensione del diritto di ammissibilità; - gli attestati di debito emessi dagli organismi erogatori hanno valore di titolo esecutivo. FIN // Misura generale: la legge 688/2001 sugli aiuti di Stato copre, tra l'altro, il recupero ed il controllo degli aiuti pubblici, compresi gli aiuti comunitari. S // Misura generale: a decorrere dal marzo 2001, la tutela degli interessi finanziari comunitari e le relazioni con l'OLAF sono coordinate da un ufficio per i reati economici ed un consiglio competente in materia di frode comunitaria (cfr. punto 4.1). UK // (Inghilterra) Nuove normative sulle strutture di pesca e acquacoltura: esse disciplinano le condizioni di concessione di sovvenzioni nazionali e comunitarie (SFOP), nonché le misure di controllo e di recupero (SI 2001 N. 117). Disposizioni equivalenti, ma distinte sono state adottate in Scozia, nel Galles e nell'Irlanda del nord. 4.3. Azioni strutturali: principali sviluppi legislativi Stato membro // Misura DK // Decreto n. 132 del 1° marzo 2001 relativo alla ripartizione di competenze in materia di amministrazione degli aiuti del Fondo sociale europeo: composizione e compiti dei comitati di vigilanza per l'obiettivo 3 ed Equal; misure del FSE a titolo dell'obiettivo 2; commissioni centrali e regionali d'approvazione di progetti; organizzazione delle amministrazioni centrali e regionali di progetti, responsabilità e missioni; utilizzo del sistema IT (basato su Internet); controllo e revisione finanziaria, in particolare obbligo di comunicazione di irregolarità; requisito che l'amministrazione dei progetti svolga almeno una visita di vigilanza e di controllo su ogni progetto durante il periodo di durata della sovvenzione. Decreto n. 133 del 1° marzo 2001 relativo agli aiuti FSE: condizioni degli aiuti; controllo e seguito; utilizzo del sistema IT (basato su Internet); accesso alla giustizia; recuperi e sanzioni. Una garanzia bancaria è imposta a tutti i beneficiari d'aiuto privati ed indipendenti. Affinché si possa procedere al versamento dell'aiuto ad un progetto, è necessario che un revisore dichiari la conformità delle procedure e dei sistemi di registrazione del progetto in questione. EL // La legge 2860/2000 ha creato nuovi organi di gestione e di controllo, in particolare il comitato per il monitoraggio sull'attuazione del quadro comunitario di sostegno, il comitato di monitoraggio dei programmi operativi, l'agenzia centrale di gestione del Q.C.S, le agenzie di gestione dei programmi operativi, l'agenzia di pagamento ed il comitato di controllo finanziario esterno (EDEL). E // Decreto reale legislativo n. 1098/2001: sviluppa il quadro giuridico attuale in materia di aggiudicazione di appalti pubblici. // Legge 24/2001 che modifica la legge sugli appalti pubblici: - richiede nuove garanzie in materia di solvibilità degli offerenti; - disciplina l'aggiudicazione dei contratti di servizi nel settore della gestione dei sistemi d'informazione. I // Promulgazione di un nuovo decreto legislativo (19 marzo 2001 n. 68 "Adeguamento dei compiti del Corpo della Guardia di Finanza, a norma dell'articolo 4 della legge 31 marzo 2000, n. 78 "). NL // Adozione della legge recante ottava modifica della "legge olandese relativa ai conti dello Stato" e della legge sul monitoraggio delle sovvenzioni europee: cfr. 4.2 supra. A // È stata conclusa una convenzione tra lo Stato federale ed i Länder (tale convenzione include tutti gli organismi austriaci interessati e responsabili della gestione degli interventi e dei progetti strutturali che comportano direttamente o indirettamente una tutela degli interessi finanziari della Comunità). P // In applicazione dei regolamenti n. 1260/99, 438/2001 e 448/2001, è stato messo a punto un quadro legislativo nazionale specifico per il quadro comunitario di sostegno (Q.C.S) III: - un decreto legge che disciplina il funzionamento del sistema nazionale di controllo (Snc), del Q.C.S III. - a titolo di questo decreto legge, l'ispettorato generale delle finanze (Igf) è l'autorità competente per emettere la dichiarazione e coordinare le comunicazioni di irregolarità; - un decreto legge regionale che istituisce l'istituto di gestione di fondi comunitari (Igfc) nella regione autonoma di Madeira. FIN // Misura generale: cfr. punto 4.2. // Sono state adottate le leggi seguenti: - legge 1268/2000 che modifica la gestione dei fondi strutturali, entrata in vigore il 1° gennaio 2001: disposizioni di gestione e di controllo per quanto riguarda le iniziative comunitarie ed il FSE; - legge 574/2001 sulle misure di sviluppo regionale: norme in materia di attuazione delle iniziative comunitarie e di recupero dei finanziamenti strutturali e nazionali; - legge 1113/2001 che modifica le misure in materia d'occupazione: linee direttive sugli investimenti pubblici (FESR). // Nuove regolamentazioni: - decreti governativi (943/2001 e 1466/2001) che modificano il decreto sull'occupazione (FESR); - decreto del ministero dell'Istruzione (933/2001): competenze del consiglio nazionale dell'istruzione e degli uffici provinciali per quanto riguarda la gestione, il seguito e la revisione finanziaria dei progetti finanziati da Interreg ed il FSE. S // Adeguamento della normativa svedese e delle disposizioni d'applicazione riguardanti la gestione dei fondi strutturali, e norme specifiche per quanto riguarda il FEAOG Orientamento, lo SFOP ed il FSE, allo scopo di: - dare seguito alla nuova normativa comunitaria per il periodo 2000-2006; - chiarire e rafforzare le disposizioni in materia di recupero; - permettere ai programmi Interreg di essere gestiti come deciso con la Commissione e gli altri Stati membri. 5. Testi complementari ai fini della tutela degli interessi finanziari comunitari 5.1. A che punto si trova la ratifica da parte dello Stato membro della convenzione del 26 luglio 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, nonché dei relativi protocolli- Stato delle ratifiche notificate al Segretariato generale del Consiglio dell'Unione europea al 21.6.2002 >SPAZIO PER TABELLA> 5.2. Misure eventualmente adottate dallo Stato membro, per recepire la convenzione e i relativi protocolli nell'ordinamento nazionale (riguarda le misure adottate successivamente all'adozione della relazione annuale 2000 nel maggio 2001) Stato membro // DK // La convenzione ed i suoi protocolli sono stati recepiti nell'ordinamento danese nel 2000. D // Esiste un progetto di legge in previsione della ratifica del secondo protocollo del 19 giugno 1997 della convenzione. Le modifiche che devono essere operate nel diritto nazionale in previsione del recepimento dipendono da una legge d'applicazione particolare che è anch'essa attualmente in fase di elaborazione. Si prevede di introdurre una disposizione supplementare sull'articolo 261 del codice penale (riciclaggio di capitali, dissimulazione di attivi illegali) e di estendere il campo d'applicazione dell'articolo 30 della legge relativa alle infrazioni per potere pronunciare sanzioni contro le persone giuridiche e le associazioni di persone. EL // Il nuovo codice doganale (legge 2960/01) tiene conto delle disposizioni della convenzione del 1995 e dei suoi protocolli. IRL // La legge del 19 dicembre 2001 sulla giustizia penale (furti e frodi), parte 6 recepisce la convenzione del 1995 e i suoi protocolli. Tale legge entra in vigore il 1° agosto 2002. I // Le disposizioni del protocollo alla convenzione Tif, firmato il 19.6.97 e che riguardano la responsabilità delle persone giuridiche, la confisca, il riciclaggio di capitali e la cooperazione tra gli Stati membri e la Commissione, ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e della protezione dei dati a carattere personale, in relazione a quest'interessi, sono state in gran parte riprese nel decreto legislativo n. 231/01 concernente la responsabilità delle persone giuridiche per il reato che ne deriva, tra l'altro per i reati di distrazione dolosa o appropriazione indebita di fondi e frode che arrechino un pregiudizio al bilancio dello Stato. Inoltre, il ministro del Lavoro ha adottato talune misure amministrative riguardanti i controlli delle attività cofinanziate dal FSE. L // Il contenuto della convenzione e i protocolli ratificati sono stati recepiti con la legge del 30 marzo 2001. A // È stato già risposto all'obbligo di recepimento contenuto in questi quattro atti giuridici dell'UE (compreso il secondo protocollo) attraverso le disposizioni attuali e, tranne una deroga (cfr. in appresso), tramite la modifica del diritto penale, in particolare attraverso: - l'introduzione dell'infrazione definita "abuso d'aiuto"; - l'estensione delle disposizioni relative alla corruzione di funzionari, ai funzionari comunitari e ai funzionari di altri Stati membri; - l'ampliamento dell'elenco delle infrazioni in materia di riciclaggio di denaro. Anche talune modifiche apportate alla legge relativa alla repressione dei reati finanziari ed alla legge relativa alle restituzioni all'esportazione, attraverso la legge che modifica il regime impositivo del 1998, contribuiscono al recepimento degli atti giuridici summenzionati. La sola misura che non è stata ancora recepita è l'introduzione della responsabilità delle persone giuridiche prevista nel secondo protocollo. Per quanto riguarda il recepimento di quest'obbligo, il secondo protocollo prevede all'articolo 18, paragrafo 2, per l'Austria, un termine di cinque anni, a partire dall'adozione dell'atto giuridico. P // La convenzione ed i relativi protocolli sono direttamente applicabili, fermi restando gli adattamenti legislativi apportati nel diritto interno. In questo contesto è stata pubblicata la legge 108/2001, che modifica il codice penale portoghese, per quanto riguarda i reati di traffico d'influenza, corruzione passiva per atti illeciti, corruzione passiva per atti leciti e, infine, il concetto di funzionario. Parallelamente, il 26 novembre 2001, è stata pubblicata la risoluzione 163/2001 del Consiglio dei ministri che stabilisce un insieme di misure e di orientamenti nella lotta contro la frode e l'evasione fiscale: prevenzione, controlli, rafforzamento dell'Uclefa e delle misure di prevenzione, rafforzamento del controllo esterno e maggiore utilizzo di sistemi d'informazione (progetti nazionali e comunitari). FIN // Taluni emendamenti legislativi richiesti dal secondo protocollo sono stati attuati nel 2001 (legge 369/2001 che modifica il codice penale): estensione della responsabilità penale delle persone giuridiche alle situazioni in cui la persona o l'entità giuridica ha partecipato al reato o ne ha permesso la commissione. // (Åland) Il Parlamento provinciale ha dato il suo accordo alla convenzione del 1995 nel 2001. S // La legislazione che recepisce le disposizioni del secondo protocollo (1997) nell'ordinamento svedese è entrata in vigore il 1° gennaio 2002. Il tentativo, la preparazione o la commissione dei reati di riciclaggio grave o di corruzione grave vengono considerati reati di tipo penale. Le disposizioni riguardanti le sentenze straniere in materia penale sono state estese: le sentenze dei tribunali penali stranieri che riguardano gli atti coperti dal protocollo possono ostacolarne l'azione penale in Svezia. UK // Il Regno Unito dichiara che la maggior parte delle disposizioni della convenzione e dei suoi protocolli, esisteva già nell'ordinamento nazionale già prima della loro firma. La parte 1 della legge sulla giustizia penale del 1993, che è entrata in vigore il 1° giugno 1999, ha permesso al Regno Unito di ratificare la convenzione. La competenza prevista dal primo trattino dell'articolo 4, par. 1 della convenzione (casi di frode commessi nel territorio dello Stato membro, compresi i casi in cui il beneficio è stato ottenuto all'interno del territorio) è stata stabilita da queste disposizioni. 6. Coordinamento dei servizi incaricati della tutela degli interessi finanziari all'interno di ogni Stato membro Il sistema di controllo delle finanze comunitarie, in uscite e in entrate, si basa principalmente sulla competenza primaria degli Stati membri che gestiscono l'80% dei fondi. Questi controlli, previsti dai regolamenti settoriali, implicano una molteplicità di attori e di agenti ai vari livelli dell'amministrazione nazionale (agenzie di pagamento, autorità di gestione, servizi nazionali centrali e decentralizzati, servizi degli enti locali). Il complesso di questi controlli costituisce il sistema di tutela degli interessi finanziari comunitari per la parte in cui gli Stati membri sono tenuti ad assicurare un'azione effettiva, nonché un'azione equivalente a quella che essi conducono per la difesa dei propri interessi. A questo fine, un buon coordinamento fra i diversi attori coinvolti nei controlli a tutti i livelli riveste un'importanza strategica. I regolamenti settoriali prevedono che le amministrazioni nazionali effettuino dei controlli detti di regolarità e dei controlli più mirati sulla lotta contro la frode. I primi consistono in verifiche documentarie, definite talvolta "di primo livello", concernenti la conformità alle procedure ed ai criteri determinati dalla normativa sulla concessione di finanziamenti o di vantaggi (circolazione in esenzione di dazi doganali, ad esempio). I controlli di regolarità includono anche verifiche a posteriori (dopo il pagamento dei fondi, ad esempio) che hanno lo scopo di assicurarsi della effettività delle prestazioni, dei progetti finanziati o dell'affidabilità di un sistema di controllo. D'altra parte, alcuni controlli sono condotti sulla base di sospetti di frode, accertati da amministrazioni diverse, a seconda degli Stati membri: dogane, polizia, amministrazioni delle finanze, autorità giudiziarie in una fase più avanzata. L'organizzazione dei servizi rientra nella competenza esclusiva degli Stati membri. In seguito alla richiesta del Consiglio da un lato ed alla relazione della Corte dei conti europea sui fondi strutturali [47] dall'altro, vengono fornite informazioni sui meccanismi predisposti per il coordinamento dei servizi di controllo e d'indagine all'interno degli Stati membri. [47] Relazione speciale n. 4/2001 sul controllo finanziario relativo al FEAOG, sezione "Garanzia" - attuazione del sistema integrato di gestione e di controllo (Sigc), accompagnata dalle risposte della Commissione Le informazioni fornite sono suddivise per settore di controllo, vale a dire: risorse proprie tradizionali, spese agricole e azioni strutturali. 6.1. Risorse proprie: meccanismi di coordinamento e di cooperazione, eventuali ostacoli a livello legislativo o regolamentare Stato membro // B // I controlli e le indagini antifrode sono svolti nell'ambito di una stessa amministrazione (amministrazione delle dogane e delle accise). Essa è inoltre competente per il perseguimento delle infrazioni doganali. // Per quanto riguarda lo scambio di informazioni con la polizia, la situazione è la seguente: - sono in corso di negoziato taluni protocolli d'accordo; - cinque funzionari delle amministrazioni fiscali sono stati messi a disposizione dell'Ufficio centrale per la lotta contro la criminalità (Polizia federale), in applicazione del decreto reale del 22 dicembre 2000. // Per la comunicazione delle frodi presunte alle autorità giudiziarie, sussistono i seguenti accordi: - sette funzionari fiscali sono messi a disposizione del procuratore del Re o del "Controllore del lavoro"; - la riscossione dell'imposta da parte dei servizi fiscali è possibile nella fase dell'informazione giudiziaria, quando appaiono indizi di frode (legge del 18 aprile 1999); - tra i dipartimenti belgi della giustizia e delle finanze è stato concluso un accordo di collaborazione. DK // Osservazioni generali concernenti il coordinamento tra i servizi e l'impatto della nuova legge sulla protezione dei dati: Per quanto riguarda la comunicazione, da parte delle autorità amministrative, di casi di frode presunta alle autorità giudiziarie, vengono effettuati dei controlli conformemente alla comunicazione n. 4/1998 del procuratore generale. Tale comunicazione stabilisce anche le procedure per informare l'autorità amministrativa del risultato raggiunto. // Sono in corso adeguamenti legislativi ai fini dell'attuazione della legge del 31 maggio 2000 relativa alla tutela dei dati personali nelle misure di controllo. // Un comitato per le materie connesse alla criminalità economica ed alla criminalità informatica ("Comitato delle violazioni") ha intrapreso, sotto la direzione del ministero della Giustizia, un lavoro di grande ampiezza volto a rivedere le disposizioni penali che vengono applicate a varie forme di criminalità economica. La commissione sulla criminalità economica costituisce un forum interministeriale, sotto la direzione dell'autorità doganale e fiscale, che mira a lottare contro la criminalità economica che lede l'interesse comune. Tale commissione attribuisce alla lotta contro la criminalità economica che lede le risorse comunitarie la stessa importanza che viene attribuita a quella contro la criminalità economica lesiva delle risorse e spese nazionali. D // Nel settore delle risorse proprie tradizionali, la procedura di coordinamento dei controlli esterni/doganali e delle misure di controllo fiscale/vigilanza doganale nelle imprese che dispongono di stabilimenti situati in zone che rientrano nella competenza di un ufficio doganale principale, è disciplinata dai paragrafi 59 a 64 dell'istruzione di servizio DA-AO. Le norme sul contenuto e il volume di scambi di dati comprendono: le leggi sulla protezione dei dati a livello federale e dei Länder, le leggi di bilancio a livello federale e dei Länder, la legge in materia di sovvenzioni, l'articolo 15 del codice doganale, l'articolo 30 del codice fiscale (segreto professionale) e il codice penale. EL // Le autorità greche non hanno constatato gravi sovrapposizioni, dato che è il servizio doganale a gestire le sanzioni ed il recupero, anche nei casi in cui la denuncia sia stata presentata da un altro servizio di polizia (Sdoe, la Polizia, Guardia portuale). E // L'agenzia statale dell'amministrazione fiscale (Aeat) ha stabilito tre meccanismi di coordinamento, basati sui vari piani d'attuazione del Piano generale di controllo fiscale (2001): - coordinamento delle attività relative ai contribuenti che sono oggetto di ispezioni; - miglioramento dello scambio di informazioni; - coordinamento specifico tra il servizio di recupero e il servizio delle dogana e delle accise. // Il programma speciale di qualità dell'agenzia statale dell'amministrazione fiscale (Aeat) per il 2001 prevede le misure seguenti: - misure dirette a migliorare il coordinamento interdipartimentale nella lotta antifrode: trasmissione di schede d'informazione agli organismi di recupero, attività di verifica coordinata, ricerche dirette a specificare il numero e l'importanza delle misure preventive (giudiziarie e altre) contro la frode; - collaborazione tra il servizio delle dogane e delle accise e di altre amministrazioni pubbliche nella lotta contro la frode (corporazioni locali, comunità e città autonome); - coordinamento interno al servizio delle dogane: attività di ricerca interterritoriale. F // Tutti i controlli ed indagini amministrative nel settore in questione sono effettuati dalla Dgddi, il che non richiede un coordinamento con le altre amministrazioni, ma soltanto un coordinamento interno. // La dogana francese, che dispone di una libertà d'azione specifica per l'applicazione delle sanzioni fiscali, ha la possibilità di adire l'autorità giudiziaria e perseguire le infrazioni constatate mediante denuncia al procuratore della Repubblica o citazione diretta dinanzi ad un tribunale. // La recente abilitazione dei funzionari doganali ad effettuare indagini giudiziarie deve rafforzare la cooperazione in materia economica e finanziaria con le autorità giudiziarie. Inoltre, il codice doganale nazionale obbliga l'autorità giudiziaria ad informare la dogana di qualsiasi fatto che possa costituire un'infrazione doganale. IRL // Sono stati introdotti sistemi elaborati per i controlli tradizionali, le indagini antifrode e le attività di coordinamento orizzontali e pluridisciplinari: sistema di trattamento automatico dei dati (Aep), squadre di controllo finanziario doganale, l'ufficio indagini (Ib), squadre per la lotta contro l'evasione dei dazi doganali e delle accise e l'unità d'intelligence nazionale in materia di oneri doganali (Cnfiu). // Una ristrutturazione dell'ufficio dei revisori dei conti (marzo 2002), che include il servizio doganale nazionale, prevede l'istituzione di una divisione responsabile del coordinamento delle azioni penali per tutti i casi d'evasione fiscale, anche in materia doganale. I // Il coordinamento tra i servizi interessati (Agenzia delle dogane e Guardia di Finanza) è assicurato, a livello nazionale da disposizioni legislative ed a livello locale da istruzioni operative emanate dal responsabile della dogana e dal comandante provinciale della Guardia di Finanza. Generalmente, ogni volta che un'agenzia di controllo accerta un'irregolarità, invia contemporaneamente una copia del processo verbale all'ordinatore, per il recupero degli importi indebitamente riscossi e per l'applicazione di sanzioni amministrative, nonché una copia all'autorità giudiziaria, nel caso in cui esista il sospetto di un reato. Nella maggior parte dei casi, l'amministrazione dovrà attendere la conclusione dei procedimenti penali prima di avviare un'azione civile di recupero. La base giuridica per le azioni di recupero è costituita o da un'ordinanza del giudice (per le infrazioni penali) o da un'ordinanza amministrativa che impone delle sanzioni e chiude il procedimento. NL // Il centro d'informazione doganale (Dic) organizza, una volta al mese, una riunione di coordinamento operativo, con la partecipazione di tutti i servizi coinvolti nel controllo e, eventualmente, nelle indagini relative alle risorse proprie tradizionali, e cioè: il servizio delle dogane, i servizi di informazioni e di ricerche fiscali e di controllo economico (Fiod-ecd), nonché l'ispettorato generale del ministero dell'Agricoltura (Aid). Queste riunioni servono a discutere sulle irregolarità e a stabilire le competenze dei vari servizi interessati. // Delle consultazioni regolari si svolgono inoltre tra il ministero delle Finanze ed il ministero dell'Agricoltura (Lnv). È stato nominato un procuratore speciale per il coordinamento nazionale delle indagini penali, nonché degli aspetti normativi delle azioni penali. Scambi di opinioni si svolgono regolarmente con i diversi servizi coinvolti nelle azioni penali. // Il direttore generale delle imposte ed il collegio dei procuratori generali hanno adottato delle linee direttrici concernenti la notifica, la transazione e il perseguimento dei reati di carattere fiscale e doganale (linee direttrici "Atv"). Per mezzo di indicatori specifici, le autorità doganali discutono regolarmente sul trattamento di presunti illeciti penali con, da un lato, i servizi di informazioni e di ricerche fiscali e di controllo economico (Fiod-ecd) e, dall'altro, il pubblico ministero. Quest'accordo viene sottoposto a valutazione una volta all'anno. // Nessun ostacolo è stato identificato per quanto riguarda il coordinamento tra i servizi interessati nel controllo delle risorse proprie tradizionali. Le linee direttrici del servizio delle imposte (Viv) prevedono sufficienti possibilità di scambiare informazioni, sia nella fase di controllo che in quella di indagine. Tuttavia, quando si tratta di indagini penali, è il procuratore competente che decide il modo in cui l'informazione sarà divulgata. A // L'amministrazione delle dogane utilizza, per gli avvisi di irregolarità, un formulario elettronico standardizzato. // Le irregolarità accertate vengono inoltre sottoposte all'analisi di rischio, sia nel quadro del regolamento n. 386/90 che in quello del regolamento n. 4045/89. P // Il decreto che istituisce l'amministrazione generale fiscale (Agt), prevede un servizio di controllo interno e una struttura comune d'amministrazione fiscale che ha il compito di svolgere le misure d'ispezione e di controllo di gestione, al fine di assicurare il rispetto degli obiettivi fissati e l'adozione di misure di correzione idonee. // Inoltre il servizio delle dogane (Dgaiec) assicura l'accertamento, il recupero e l'iscrizione contabile dei diritti d'importazione, mentre la gestione del sistema d'appuramento delle risorse proprie comunitarie è di competenza di questa direzione generale, e più precisamente, della direzione dei servizi delle entrate nazionali e delle risorse proprie comunitarie. // I sospetti di frode nei tre settori in questione (risorse proprie, FEAOG Garanzia e fondi strutturali e fondo di coesione), vengono comunicati dall'organismo di controllo al pubblico ministero. In questo modo, essi vengono portati a conoscenza, unitamente all'invio della relazione di controllo, all'interlocutore finanziario/autorità di pagamento/organismo erogatore, per integrare il procedimento, oltre che dal punto di vista penale, anche dal punto di vista amministrativo, al fine di recuperare gli aiuti, indipendentemente dal fatto che il procedimento penale si sia concluso o no. Le autorità giudiziarie e le autorità amministrative hanno l'obbligo di informarsi reciprocamente in merito ai procedimenti in corso, assicurando in tal modo una corretta collaborazione tra esse. Per quanto riguarda questo tipo di reati, le autorità giudiziarie e gli organi di polizia stranieri possono muoversi (dopo avere ottenuto l'autorizzazione del ministro della Giustizia) sul territorio nazionale, al fine di partecipare alle indagini penali ed in vista della costituzione di squadre incaricate dello svolgimento di indagini penali congiunte. FIN // Misura generale: Il programma antifrode sulla criminalità economica e finanziaria ha continuato ad essere applicato nel 2001. Il governo ha preso una decisione di principio sull'avvio di un nuovo programma per il periodo 2002-2005. Nel 2001, il ministero delle Finanze ha avviato un progetto, che mira a sviluppare il controllo delle attività dell'amministrazione (Virke). Dogane: L'amministrazione delle dogane utilizza diversi sistemi di scambio di informazioni. Essa ha sviluppato un progetto di ricerca sulla cooperazione amministrativa e giudiziaria in materia di criminalità doganale. S // L'amministrazione doganale ed il procuratore pubblico hanno deciso le modalità di trattamento dei casi di applicazione di sanzioni pecuniarie in materia doganale (leggi 2000:1225 e 2000:1281). L'amministrazione doganale partecipa anche a gruppi di cooperazione regionali (Sabem) e nazionali (consiglio economico), che comprendono tra l'altro rappresentanti della polizia, delle autorità fiscali, delle autorità giudiziarie, del consiglio dei reati economici, dell'ufficio di vigilanza della criminalità finanziaria, dell'ufficio dei marchi e dell'ufficio della sicurezza sociale. L'amministrazione doganale coopera anche con la Banca nazionale, ed usufruisce di un accesso al registro della polizia delle presunte infrazioni. // Misura generale: a decorrere dal marzo 2001, la tutela degli interessi finanziari comunitari e le relazioni con l'OLAF sono coordinate da un ufficio per i reati economici ed un consiglio competente in materia di frode comunitaria (cfr. punto 4.1). UK // Un punto di contatto unico nell'ambito del servizio doganale gestisce la comunicazione tra il servizio di controllo doganale e gli investigatori. Questo punto di contatto coordina anche la comunicazione con le agenzie esterne. // Riunioni regolari si svolgono tra gli investigatori doganali e l'agenzia di pagamenti rurali (Rpa). Le discussioni sulla revisione dell'accordo amministrativo dovrebbero essere concluse nel 2002. 6.2. Spese agricole: meccanismi di coordinamento e di cooperazione, eventuali ostacoli a livello legislativo o regolamentare Stato membro // B // Nel settore dei programmi operativi per gli ortofrutticoli, l'ufficio belga per gli interventi e le restituzioni (Birb) ha firmato dei protocolli di cooperazione con la dogana e la regione vallona. // Al fine di assicurare la continuità della gestione e dei controlli, tenendo presente la graduale regionalizzazione dell'applicazione della politica agricola comune, l'organismo erogatore tiene riunioni regolari con i servizi di controllo. // Nel settore delle spese agricole in generale, sono stati organizzati diversi organi di coordinamento: cellula pluridisciplinare di lotta antifrode nel settore della carne (Mvc), cellula di prevenzione interdipartimentale (Ipc), commissione interdipartimentale per il coordinamento della lotta antifrode nei settori economici, nonché per l'applicazione del regolamento (CE) 595/91. // Un elenco dei debitori è trasmesso mensilmente dall'ufficio belga per gli interventi e le restituzioni (Birb) alla dogana, in applicazione dei regolamenti (CE) 3665/87 e 800/1999. // È in atto un adeguamento alla legge relativa alla protezione dei dati a carattere personale (8 dicembre 1992). // Meccanismi di coordinamento tra l'amministrazione delle dogane ed i servizi di controllo di prima linea: - la cellula di coordinamento dell'amministrazione centrale delle dogane ed accise viene informata trimestralmente, dai servizi di controllo di prima linea e dagli organismi di pagamento, su tutti gli accertamenti di infrazioni o d'irregolarità comunicati a tali organismi, comprese le infrazioni e/o irregolarità di importo inferiore a 4 000 euro. Queste comunicazioni permettono all'amministrazione delle dogane di effettuare annualmente un'analisi di rischio ai sensi del regolamento (CE) 4045/89. - Per contro, la cellula di coordinamento comunica agli organismi di controllo di prima linea ed agli organismi di pagamento, i casi d'infrazione e/o d'irregolarità accertati a posteriori e che possono avere un impatto sui controlli di prima linea. // I casi di frode presunta o di irregolarità vengono discussi anche nell'ambito dei seguenti organi di coordinamento interministeriali ed interdipartimentali: cellula interdipartimentale di prevenzione (Cip), commissione economica interministeriale (CEI) e commissione interdipartimentale per il coordinamento della lotta contro la frode nei settori economici per l'applicazione del regolamento (CE) 595/91 (Cicf). DK // Commenti generali relativi al coordinamento tra i servizi e l'impatto della legge sulla protezione dei dati: cfr. punto 6.1. sopra. // La direzione per l'alimentazione, la pesca e l'industria agricola (l'"organismo erogatore") ha concluso accordi con le autorità alle quali ha delegato compiti di controllo. Questi accordi fissano le linee direttrici d'orientamento generale riguardanti i compiti delle autorità, conformemente, in particolare, ai requisiti del regolamento (CE) 1663/95. Tali accordi vengono riesaminati ogni anno. Riunioni regolari tra i dipartimenti interessati garantiscono la qualità della cooperazione in materia di controllo e gli eventuali adeguamenti che si rendono necessari. D // Nel settore del FEAOG Garanzia, i servizi di controllo sono disciplinati dalle disposizioni del paragrafo 12 dell'istruzione di servizio Da-AWiMO, e dal punto 5.2 della guida relativa ai controlli. Per l'esecuzione dei controlli previsti dal regolamento (CEE) n. 4045/89, sono state adottate delle direttive speciali, che: - disciplinano nei dettagli lo scambio di informazioni tra il servizio di controllo dell'amministrazione doganale e gli altri servizi/amministrazioni; - fanno parte del software di controllo "PROFIT", che viene ampiamente utilizzato dall'inizio del 2000 per i controlli a posteriori nel settore delle restituzioni all'esportazione nell'ambito del servizio di controllo dell'amministrazione doganale; - disciplinano la diffusione delle relazioni elaborate nel quadro dei controlli a posteriori e altre informazioni. In tal modo, oltre alle autorità amministrative competenti, anche l'autorità di pagamento (anche negli altri Stati membri), la Zka (ufficio di repressione delle infrazioni doganali) o il servizio centrale di analisi del rischio, ottengono normalmente una copia delle relazioni. // Nell'ambito dell'autorità di pagamento dell'UE (ufficio doganale principale Amburgo-Jonas), il coordinamento della lotta antifrode dà luogo ad un trattamento delle domande e dei fascicoli conforme alle regole stabilite; le sue attività inoltre sono sottoposte al controllo permanente del servizio di controllo interno e dell'organismo di certificazione (controllo della legittimità dei pagamenti e dell'applicazione delle norme in materia di recupero e di sanzioni). // L'autorità di pagamento ed il servizio centrale di analisi del rischio dell'amministrazione doganale (ZORA) comunicano anche informazioni sotto forma di profili di rischio ai servizi incaricati dei controlli e delle indagini. Questi ultimi sono tenuti, nel quadro di un contatto permanente e di un coordinamento regolare con l'autorità di pagamento (recupero) e lo ZORA (azioni preventive antifrode), a comunicare i risultati dei loro lavori. I servizi di controllo e di indagine e lo ZORA hanno accesso ai dati del sistema informatico centrale AIDA dell'autorità di pagamento. // Non esiste normalmente uno scambio di dati diretto tra l'autorità di pagamento/ZORA e le autorità di polizia e giudiziarie. Le informazioni ed i fascicoli tuttavia, vengono comunicati nel quadro delle norme in vigore in materia di procedura penale. // Nel quadro della sua funzione di coordinamento, il ministero federale della tutela dei consumatori, dell'alimentazione e dell'agricoltura organizza incontri regolari con le autorità dei Länder per assicurare la massima uniformità possibile, nel recepimento del diritto europeo, da parte dei Länder e, nella misura in cui sono interessate, delle istituzioni federali. // Si è proceduto ad un coordinamento intensivo, allo scopo di rendere pienamente operativa la banca dati elettronica nell'ambito del sistema Hit e assicurare l'attuazione del sistema. Tra le autorità di pagamento/certificazione ed i servizi di controllo interno sono stati conclusi accordi amministrativi. // Si rendono necessari degli adeguamenti a livello legislativo o regolamentare per la attuazione delle leggi sulla protezione dei dati a livello federale e dei Länder, leggi di bilancio a livello federale e dei Länder, legge in materia di sovvenzioni, articolo 15 del codice doganale, articolo 30 del codice fiscale (segreto professionale) e codice penale. EL // La cooperazione in materia di esportazioni tra, da un lato, la direzione di controllo delle spese FEAOG Garanzia del ministero dell'Agricoltura e, dall'altro, i servizi doganali del Ministero delle finanze, viene considerata soddisfacente. La cooperazione con il nuovo ispettorato doganale può divenire ancora più stretta. // Sono state create due nuove unità amministrative al fine di coordinare i nuovi dipartimenti amministrativi del ministero per l'Agricoltura, citati al punto 4.2: - un dipartimento incaricato di assicurare la legalità della gestione del programma, tramite un coordinamento efficace tra i dipartimenti di gestione dei programmi e l'agenzia di pagamento (decisione ministeriale comune 399570/2001); - un dipartimento responsabile per il coordinamento degli "organismi di pagamento" nel quadro del FEAOG Garanzia (decisione ministeriale 422182/2001). Queste nuove unità amministrative ed i nuovi dipartimenti amministrativi lavorano in stretta collaborazione con la direzione della pianificazione e delle strutture agricole, nonché con la direzione generale della pesca nel quadro dell'applicazione dei programmi e delle misure strutturali. E // Misura generale: l'intervento generale dell'amministrazione dello Stato (Igae) ha continuato a sviluppare la banca dati nazionale (Teseo) di controllo e di seguito delle sovvenzioni e degli aiuti pubblici, apportando modifiche in materia di scambio di informazioni con gli organi di gestione (risoluzione del 7 febbraio 2001). // La legge 24/2001, che modifica la legge di bilancio generale: - incarica l'intervento generale dell'amministrazione dello Stato (Igae), tramite l'ufficio nazionale di controllo, di svolgere la missione che spetta al servizio specifico di cui all'articolo 11 del regolamento 4045/89e definisce le sue funzioni; - designa gli organi incaricati di effettuare i controlli previsti nel regolamento in questione. F // Settore degli ortofrutticoli: 5 ottobre 2001, è stata firmata una convenzione che definisce le competenze e le m