30.3.2004 IT C 80/135 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Proposta di direttiva del
Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE relativamente all’imposta sul valore aggiunto nel
settore postale»
(COM(2003) 234 def. — 2003/0091 (CNS))
(2004/C 80/32)
Il Consiglio, in data 13 maggio 2003, ha deciso, in conformità del disposto dell’articolo 262 del Trattato
che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla
proposta di cui sopra.
La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di
preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivodella relatrice King, in data 26 novembre 2003.
Il Comitato economico e sociale europeo, ha adottato il 10 dicembre 2003, nel corso della 404
asessione
plenaria, con 101 voti favorevoli, 4 contrari e 6 astensioni, il seguente parere.
1. La proposta della Commissione: osservazioni prelimi-
nari
1.1. La Commissione europea propone di modificare la
sesta direttiva IVA assoggettando i servizi postali all’imposta
sul valore aggiunto. Questi ultimi, infatti, sono esenti da taleimposta proprio ai sensi di tale direttiva, adottata negli
anni ’70.
1.2. I motivi alla base di tale esenzione sono duplici:
— in primo luogo, i servizi postali erano considerati parte
delle attività di pubblico interesse finanziate dallo Stato,
per le quali il regime IVA ha sempre previsto una serie di
esenzioni,
— in secondo luogo, quando fu creato il sistema di IVA, il
settore postale si configurava come un monopolio eoffriva una gamma limitata di servizi che non erano
soggetti ad alcuna concorrenza.
1.3. L’IVA è un’imposta sulle spese dei consumatori e non
sui beni e i servizi acquistati da un’impresa commerciale nel
quadro delle sue attività lucrative. Dato però che, in ordine alle
caratteristiche degli acquirenti, non si distingue tra soggettiprivati e imprese, queste ultime si rivalgono dell’imposta
pagata sulle autorità tributarie.
1.4. Alcune categorie di contribuenti godono di un’esenzio-
ne: ciò significa che non sono tenute a pagare l’IVA sulle loro
fatture, ma anche che non possono recuperare l’IVA suiprodotti e sui servizi acquistati. Pertanto, anche quando
acquista prodotti non soggetti a IVA, il cliente finale paga
comunque l’imposta sugli acquisti effettuati dal prestatoreesente (cioè, l’IVA non recuperata), la quale incide come IVA«occulta» sui prezzi di vendita.1.5. Questa esenzione conferisce al settore pubblico postale
un vantaggio concorrenziale nelle vendite ai clienti che nonpossono recuperare l’IVA pagata, come privati, istituzionifinanziarie e organizzazioni non-profit : tali clienti, infatti,
beneficeranno di prezzi più convenienti malgrado la presenza
dell’IVA occulta. Ai fini di una comparazione il Comitato haelaborato un Allegato; si confrontino a tale proposito le
colonne (c) ed (e) dello scenario 2 con le colonne (f) e (h) dello
scenario 3).
1.6. Nelle vendite a imprese titolari di partita IVA, gli
operatori postali pubblici hanno uno svantaggio competitivo
rispetto al settore privato. Infatti, per quanto il prezzocomplessivo praticato dall’operatore privato possa essere più
elevato, l’impresa acquirente sarà in grado di dedurre l’imposta,
cosa che in genere si traduce in un costo netto inferiore perl’impresa. Questa situazione è illustrata nell’Allegato predispo-
sto dal Comitato (cfr. la colonna (d) dello scenario 2 con le
colonne (g) dello scenario 3 e (j) dello scenario 4). Se ilconsumatore finale di una prestazione esente è un’impresasoggetta a imposta, l’impresa esente le addebiterà costi inclusivi
di IVA occulta non deducibile. Ciò comporterà costi più elevati
per l’impresa soggetta ad imposta. Quando questa impresasoggetta a imposta andrà ad addebitare l’IVA sulle sue vendite,
il calcolo del valore aggiunto includerà l’IVA occulta nella base
imponibile. Ne risulta che il consumatore finale pagherà piùimposte, poiché pagherà l’IVA sull’IVA occulta. La Commis-
sione calcola che le imprese soggette a imposta incidano
attualmente per poco più del 60 % sul fatturato degli operatoripostali pubblici per i servizi postali all’interno della Comunità
europea.
1.7. Gli operatori pubblici subiscono due ulteriori svantaggi
per via dell’esenzione vigente, in quanto la loro incapacità di
recuperare l’IVA sugli acquisti di beni e servizi scoraggia
gli investimenti e favorisce l’autoapprovvigionamento. Unesempio di autoapprovvigionamento additato dalla Commis-
sione è quello delle poste britanniche (Royal Mail), che di
recente hanno deciso di rinunciare ai servizi ferroviari per iltrasporto della corrispondenza, ricorrendo invece alla propriaflotta di autocarri.
C 80/136 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
2. La proposta della Commissione: raccomandazioni
2.1. La Commissione afferma che questa situazione, in cui
per via dell’esenzione operatori pubblici e privati non possonoessere in effettiva concorrenza su tutti i mercati, è sempre più
difficile da giustificare, perché in un modo o nell’altro si
traduce in uno svantaggio sia per gli operatori pubblici eprivati sia per i consumatori. Essa dà, pertanto, regolarmente
adito a rimostranze da parte di entrambe le categorie di
operatori.
2.2. La Commissione propone quindi di porre fine all’esen-
zione, in modo che in futuro tutti i servizi postali sianosoggetti all’IVA. Ammette però che l’assoggettamento di tutti i
servizi postali alla normale aliquota IVA potrebbe determinare
sostanziali aumenti di prezzi per i consumatori privati, anchese non in misura del tutto equivalente a tale aliquota (in quantogli operatori postali avrebbero il diritto di recuperare l’IVA
corrisposta a monte).
2.3. Per contenere l’impatto sui consumatori, la Commis-
sione concede agli Stati membri la possibilità di introdurre
un’aliquota IVA ridotta per i servizi postali normalizzati, cioèbuste o pacchi indirizzati di peso individuale non superiore a
2 kg, categoria in cui rientrerebbe anche parte dei servizi
postali commerciali. Come mostra l’Allegato elaborato dalComitato, l’incidenza di tale misura in termini di incremento
dei prezzi per i consumatori sarebbe trascurabile, in quanto,
una volta assoggettati all’IVA, gli operatori postali sarannoanche in grado di detrarre l’IVA corrisposta a monte e quindi
di ridurre i costi complessivi. La Commissione ritiene che in
questo modo i costi caleranno in media del 4,2 % circa, anchequando si considera che i salari e i relativi costi oscillano tra il40 % e il 60 % dei costi complessivi a seconda dei paesi.
2.4. Quanto ai servizi diversi da quelli normalizzati, cioè
relativi a invii non indirizzati o di peso superiore ai 2 kg, la
Commissione propone che rientrino nel campo di applicazionedelle ordinarie norme IVA sul luogo della prestazione per itrasporti e che quindi non beneficino dell’aliquota ridotta.
3. Osservazioni generali
3.1. Il Comitato concorda con la Commissione sul fatto
che l’esenzione dei servizi postali provoca distorsioni dellaconcorrenza, visto che in diversi Stati membri tali servizi sono
oggetto di una crescente liberalizzazione. Nel contempo,
però, osserva che la Commissione non ha fatto cenno alfondamentale ruolo sociale del servizio di affrancatura e deglialtri servizi postali a carattere universale che ciascuno Stato
membro è tenuto legalmente a fornire. Ciò significa che tali
servizi devono avere prezzi che li rendano accessibili a tutti,compresi coloro che vivono in aree periferiche.3.2. Di conseguenza, il Comitato è fermamente convinto
che occorra attribuire pari priorità ad aspetti come l’impatto
sui consumatori sotto il profilo dell’accessibilità in termini di
prezzi dei servizi postali e il carattere di universalità di taliservizi. Per quanto il limite dei 2 kg rappresenti senz’altro unpasso in tale direzione, il Comitato ritiene che al riguardo si
debba agire in modo maggiormente esplicito. In particolare, il
Consiglio dovrà accertarsi che l’eliminazione dell’esenzioneIVA non si traduca in un aumento delle tariffe per i privati
cittadini.
3.3. Per sincerarsi che gli eventuali rialzi siano trascurabili,
il Comitato propone che ciascuno Stato membro opti perun’aliquota tale da garantire che l’eliminazione dell’esenzione
non abbia alcun impatto sui consumatori privati di servizi
postali.
3.4. Il Comitato riconosce che, in assenza di azioni sul
fronte legislativo, potrebbe essere la Corte europea di giustizia
a imporre l’introduzione della normale aliquota IVA. Attual-
mente, infatti, la Corte sta considerando in che modo interpre-tare l’attuale esenzione in un mercato dei servizi postali sempre
più liberalizzato. Particolare interesse assumono al riguardo
le conclusioni dell’Avvocato generale Geelhoed nel recenteprocedimento C-169/02 (Dansk Postordreforening contro
Skatteministeriet), secondo cui:
«Uno Stato membro è tenuto a imporre l’IVA su servizi che
non sono “riservati” ai sensi dell’articolo 7 della direttiva 97/
67/CE/.../. Il concetto di “servizi pubblici postali”, di cuiall’articolo 13 A, paragrafo 1, lettera a), della sesta direttiva
77/3888/CEE/.../ deve essere interpretato come parimenti
applicabile alle imprese commerciali, nella misura in cui a essesono riservati dei servizi conformemente alla definizione di cui
all’articolo 7 della direttiva 97/67/CE (traduzione italiana non
ufficiale (NdT)).»
Se la Corte si attenesse a tale orientamento nelle proprie
sentenze, tutti i servizi che nei singoli Stati membri esulano
dall’area riservata andrebbero assoggettati all’aliquota normale
dell’IVA, tenuto conto dell’effetto diretto e immediato dellagiurisprudenza della Corte.
4. Osservazioni specifiche
4.1. Il Comitato osserva che il fatto di assoggettare all’IVA
gli operatori postali privati, esentando però il settore pubblico,contravviene al principio di neutralità, che è uno dei punti di
forza del sistema dell’IVA. Nondimeno, il Comitato è ferma-
mente convinto che sia importante che, per quanto riguarda iconsumatori dei servizi postali non via sia alcun aumento deiprezzi e alcuna riduzione dell’impegno a fornire un servizio
universale.
4.2. Teme inoltre che l’introduzione della piena imposizio-
ne a un’aliquota normale di imposta possa far lievitare i prezziper i consumatori privati e le organizzazioni esenti.
30.3.2004 IT C 80/137 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
4.3. Il Comitato vede con favore la soluzione di un’aliquota
opzionale ridotta e limitata per le lettere e i piccoli pacchi,
poiché ciò non comporterebbe alcun incremento dei prezzi
per quei privati e quelle imprese che non hanno diritto adeduzione.
4.4. Non concorda però con l’asserzione secondo cui «il
fatto che l’aliquota ridotta possa essere utilizzata anche dalleimprese non è importante»: infatti, dato che le società finanzia-
rie e assicurative continueranno a essere esenti, i consumatori
finali dei servizi postali continueranno a pagare un’impostamaggiorata che comprenderà anche l’IVA «occulta» di tali
società.
4.5. L’ideale, a giudizio del Comitato, sarebbe che l’elimina-
zione dell’esenzione IVA ai servizi postali avvenisse in conco-
mitanza con la piena liberalizzazione del settore.
4.6. Il Comitato accoglie con favore la proposta secondo
cui i servizi postali concernenti tutti gli invii indirizzati di peso
uguale o inferiore a 2 kg dovrebbero seguire una normaspeciale in materia di luogo della prestazione, onde ridurre al
minimo l’impatto tanto sui consumatori finali quanto sui
sistemi di controllo.
4.7. Il Comitato accetta il fatto che i servizi diversi da quelli
normalizzati (per esempio la posta espressa) e quelli relativi ainvii di peso superiore ai 2 kg rientreranno nel campo
di applicazione delle ordinarie norme IVA sul luogo della
prestazione per i trasporti di merci e quindi non beneficerannodell’aliquota ridotta. Si tratta infatti di servizi forniti per lo più
a imprese ed è proprio in questo settore che si registra la
maggiore concorrenza.
4.8. Tuttavia, il Comitato non concorda con la proposta
secondo cui i servizi relativi alla pubblicità diretta priva diindirizzo specifico non dovrebbero usufruire dell’aliquota
ridotta, giacché nessun motivo giustifica una tale distinzione.
In certi Stati membri le associazioni caritative ricorrono inprevalenza alla pubblicità diretta per reperire nuovi donatori e
fondi per le proprie iniziative: pertanto, dato che esse rientrano
fra le categorie esenti, la nuova situazione si tradurrebbe perloro in un notevole aumento dei costi postali. Inoltre, l’attuale
proposta rischia di gravare i servizi postali di eccessivi oneri e
complicazioni, il che contrasta con l’intento della Commissionedi semplificare i sistemi di controllo.
4.9. Il Comitato condivide le disposizioni generali volte a
trattare la prestazione di servizi postali come una singola
prestazione di servizi di trasporto e i francobolli come prove
di pagamento anticipato.
4.10. Nondimeno, per quanto riguarda la proposta secondo
cui la fornitura di francobolli per scopi filatelici dovrebbe essereconsiderata una cessione di beni assoggettata a un’aliquotanormale, bisogna ammettere che tale disposizione può appli-
carsi solo alle buste primo giorno o alle vendite effettuate in
spazi appositi. Viceversa, per il settore postale ciò si tradurreb-
be nel gravoso e inaccettabile onere di distinguere e scinderegli acquisti filatelici dalle altre forme di acquisto non regola-mentato di francobolli.
5. Conclusioni
5.1. Il Comitato è fermamente convinto della necessità non
solo di mantenere l’impegno a fornire un servizio postaleuniversale e accessibile a tutti, ma anche di attribuire a taleimpegno un’importanza pari a quella dell’eliminazione delle
distorsioni di concorrenza nel mercato postale. Il Comitato
esprime inoltre la sua ferma convinzione che l’abolizionedell’esenzione non debba avere alcun impatto sui consumatori
privati dei servizi postali.
5.2. Accoglie con favore la proposta di introdurre un’ali-
quota ridotta per i servizi postali normalizzati, ma nutreperplessità sulla disponibilità di alcuni Stati membri a farlo.
5.3. Confida che un eventuale tentativo delle autorità
postali di utilizzare la fine dell’esenzione come pretesto per
aumentare le tariffe postali troverà l’opposizione dell’autorità
regolamentatrice.
5.4. Il Comitato accoglie altresì la proposta della Commis-
sione riguardo ai servizi postali concernenti invii superiori ai
2 kg.
5.5. Concorda inoltre con le disposizioni inerenti al tratta-
mento delle spese terminali e degli invii di risposta prepagati.
5.6. D’altro canto, il Comitato esprime preoccupazione per
la proposta di introdurre un regime particolare di contabilizza-
zione dell’imposta per gli operatori postali, in base al quale
essi sarebbero tenuti a contabilizzare tre livelli di IVA (aliquotanormale, aliquota ridotta e aliquota zero). In tale contesto, la
Commissione raccomanda a ciascuno Stato membro di adatta-
re alle proprie esigenze il regime particolare che consente dieffettuare un calcolo alternativo dell’IVA dovuta per le opera-
zioni postali.
5.7. Il Comitato sa per esperienza che le soluzioni su misura
per gli Stati membri danno spesso adito a confusione, disparità
e incongruenze nel più ampio contesto comunitario. Per
quanto infatti ogni singolo Stato possa adottare un sistemaperfettamente funzionante al proprio interno, esiste pur sem-pre il rischio di incompatibilità con i regimi in vigore in uno o
più altri Stati membri. È molto importante, quindi, che ogni
sistema messo a punto si dimostri efficace su tutto il territoriodell’Unione.
C 80/138 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
5.8. Di conseguenza, il Comitato raccomanda vivamente
che la Commissione fornisca una serie di orientamenti sul
regime particolare che consente agli operatori postali di
effettuare un calcolo alternativo dell’IVA dovuta per le lorooperazioni postali.
5.9. Il Comitato nota altresì che la Commissione non
formula alcuna proposta — né tanto meno accenna allaquestione — su come le imprese potranno rivalersi dell’IVA
versata sui servizi postali. Qualunque sistema venga adottato,
è essenziale che non sia né complesso né oneroso, specie neiriguardi delle piccole e medie imprese.
5.10. La Commissione omette inoltre di esaminare il possi-
bile effetto della proposta sul gettito IVA degli Stati membri.In effetti, potrebbe sembrare ovvio che il passaggio da un
Bruxelles, 10 dicembre 2003.
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Roger BRIESCHregime di esenzione a un sistema impositivo determinerà un
aumento delle entrate, ma le cose non stanno necessariamente
in questi termini. Se è vero infatti che lo Stato membro
incasserà l’IVA sulle vendite dei servizi pubblici postali, bisogna
anche tenere conto che esso dovrà procedere a due rimborsi: il
primo al servizio pubblico postale per i beni e i servizi da essoacquistati, il secondo ai clienti del servizio postale in possesso
di partita IVA. I due rimborsi potrebbero superare l’imposta
percepita dall’erario, specie se le fatture relative ai servizipostali presentate dai titolari di partita IVA sono in percentuale
elevata.
5.11. Il Comitato condivide il pronostico della Commis-
sione secondo cui l’abolizione dell’esenzione comporterà unlieve aumento della base delle risorse proprie IVA della
Comunità, e aggiunge che questo effetto benefico per la
Comunità non verrà influenzato dall’aliquota IVA per i servizipostali scelta dai diversi Stati membri.