Parere in merito al programma legislativo della Commissione sui trasporti/Programma d'azione per una politica comune dei trasporti 1995-2000

(96/C 39/09)

Il Comitato economico e sociale, in data 30 marzo 1995 e 4 luglio 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito al : « Programma legislativo della Commissione sui trasporti/Programma d'azione per una politica comune dei trasporti 1995-2000 ».

La Sezione « Trasporti e comunicazioni », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Wright, in data 8 novembre 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 22 novembre 1995, nel corso della 330a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione : obiettivi e portata del parere

1.1. Il programma legislativo e di lavoro annuale della Commissione definisce gli orientamenti per i campi d'azione in cui si espleteranno le politiche l'anno successivo. Fornisce l'opportunità di riconsiderare il grado di correttezza dell'attuazione di strategie e progetti o di verificare la necessità di sviluppare idee ed obiettivi nuovi.

1.2. Il presente parere d'iniziativa si prefigge di fornire una valutazione del programma per la politica dei trasporti, basandosi precipuamente sulle posizioni già adottate in pareri precedenti.

1.3. Il Comitato appoggia la richiesta espressa dal Parlamento europeo nella Risoluzione del 15 marzo 1995 (), che invita la Commissione ad avviare quanto prima un dibattito aperto sul programma di lavoro annuale, adottandolo entro ottobre dell'anno precedente e pubblicandolo in modo da lasciare agli altri un margine più ampio di riflessione e commento. Il Comitato ha riconosciuto il ruolo specifico svolto dal PE in tale contesto.

1.4. La valutazione del programma di politica dei trasporti per il 1995 comporterà delle proposte per iniziative future in questo ambito. In tal modo il documento metterà in luce le principali richieste del Comitato e le questioni ancora irrisolte che sono state sollevate nelle precedenti relazioni del Comitato. Chiarirà inoltre i principali punti di vista del Comitato a tal riguardo, senza tenere conto di (o indipendentemente da) singoli pareri in merito a soggetti specifici.

1.5. Il parere tratterà altresì le questioni sollevate nella comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni intitolata « Programma d'azione in materia di politica comune dei trasporti per il quinquennio 1995-2000 ».

1.6. Il documento relativo al « Programma d'azione in materia di politica comune dei trasporti per il quinquennio 1995-2000 » è stato pubblicato dalla Commissione il 12 luglio 1995 in seguito alla richiesta di un programma di tal genere formulata dal Parlamento europeo e dal Comitato economico e sociale.

2. Questioni irrisolte sollevate in precedenti pareri

2.1. Il presente parere d'iniziativa intende valutare la politica dei trasporti della Commissione in base a posizioni raggiunte in passato. È pertanto essenziale mettere in luce le questioni principali poste sinora, al fine di stabilire se sono state trattate o meno dal programma legislativo della Commissione o dalla comunicazione sul programma d'azione in materia di politica comune dei trasporti per il quinquennio 1995-2000. Per quanto il Comitato accolga con estremo favore la crescente attenzione dedicata dalla Commissione alla necessità di una politica comune dei trasporti, come indicato nel Libro bianco, e trovi incoraggianti i nuovi sviluppi presentati dettagliatamente a tal riguardo nel programma d'azione per una politica comune dei trasporti 1995-2000, rimane da risolvere un numero di questioni lasciate in sospeso da lungo tempo.

2.2. Il Comitato ha richiamato l'attenzione in particolare sui seguenti punti :

- la Commissione non sembra aver rivolto sufficiente attenzione ai cambiamenti strutturali evidenti nelle economie di tutti gli Stati membri, né alle conseguenti implicazioni per l'utilizzo e l'evoluzione modale dei trasporti (doc. CES 1006/93, punto 1.1.4);

- la difficoltà in cui si imbatte la maggior parte degli Stati membri nel conciliare la promozione di politiche economiche liberali, che insistono sulla libera scelta e sulla concorrenza nel campo dei trasporti, e di sovvenzioni destinate a favorire particolari sistemi di trasporto ed il relativo utilizzo (doc. CES 1006/93, punti 1.3.1 e 1.3.2);

- la mancata pubblicazione da parte della Commissione di dati sui consumi e sull'impatto dei modi di trasporto sull'intero territorio comunitario nel corso degli ultimi anni, e l'assenza di proiezioni sull'offerta e sulla domanda di trasporti all'interno ed all'esterno dell'UE, intese ad orientare lo sviluppo di una politica comune dei trasporti (doc. CES 1006/93, punto 3.2.1);

- la necessità che la Commissione fornisca orientamenti precisi sulle questioni dei costi esterni e della tassa verde dovute, ad esempio, all'inquinamento ed alla congestione, e sulla maniera in cui potrebbero essere internalizzati dai fornitori di trasporti modali ed intermodali (doc. CES 1006/93, punti 5.2.1.1 a 5.2.1.4 compreso). Il Comitato riconosce che la Commissione può essere stata frenata dalla riluttanza di alcuni Stati membri a fornire dati. Per tale motivo, il Comitato chiede che sia pubblicato al più presto il Libro verde in materia promesso dal Commissario europeo. Nell'interesse di un dibattito informato su questo argomento di vitale importanza, sarebbe altresì utile che la Commissione fornisse delle indicazioni sulle conseguenze dell'applicazione di questi orientamenti alle politiche concrete proposte dal Libro verde. Il Comitato desidera nel frattempo richiamare l'attenzione sul parere d'iniziativa in merito ai costi d'infrastruttura nel trasporto di merci su strada quale base per un raffronto con altri modi di trasporto (CES 643/95);

- la necessità che la Commissione elabori un'impostazione globale definitiva che accompagni lo sviluppo delle reti transeuropee (RTE) e che tenga conto del loro impatto sull'economia globale, sulla politica dei trasporti e sugli obiettivi di politica sociale (doc. CES 1305/94, punti 1.2 e 8.4).

3. Il programma di lavoro della Commissione per il 1995

Osservazioni di carattere generale

3.1. Il Comitato accoglie con favore l'obiettivo generale della Commissione definito al paragrafo 1.15 del programma di lavoro, ovvero la realizzazione di un sistema di trasporto integrato, sicuro, efficiente, competitivo e rispettoso dell'ambiente, che tenga conto delle esigenze degli utenti e dei lavoratori del settore.

3.2. Il Comitato appoggia le principali nuove proposte legislative, alcune delle quali sono state o sono attualmente oggetto di pareri distinti del Comitato, e attende con interesse di ricevere informazioni dettagliate in merito man mano che verranno elaborate.

3.3. Il Comitato è desideroso di essere informato circa i dettagli ed i calendari relativi alle proposte di imminente applicazione elencate nel programma di lavoro.

3.4. Il Comitato accoglie con favore le due comunicazioni presentate nel programma di lavoro, segnatamente quella sullo sviluppo del programma d'azione per una politica comune dei trasporti nel medio e lungo termine. Il Comitato prende atto con soddisfazione della pubblicazione della comunicazione in merito ai trasporti marittimi sulle brevi distanze, attende con interesse il Libro bianco sul controllo del traffico aereo, e accoglie con particolare favore il progetto di Libro verde sull'intermodalità dei trasporti dei passeggeri, la cosiddetta « rete dei cittadini ». Il Comitato ritiene che svolgerà un ruolo importante nella creazione di un sottosistema intermodale complementare che dovrà essere considerato parallelamente alla rete transeuropea. Il Comitato guarda inoltre con interesse al documento della Commissione, lungamente atteso, sul trasporto marittimo.

3.5. Il Comitato ritiene che sia di prioritaria importanza l'elaborazione di metodi adeguati per redigere il bilancio ecologico dell'industria dei trasporti imputandovi i costi. Si compiace pertanto dello studio proposto dalla Commissione sui miglioramenti di natura ambientale nonché sull'internalizzazione dei costi in materia. Il Comitato appoggia l'idea di un ampio dibattito sulla questione e sollecita la Commissione a rendere disponibili quanto prima gli studi di esperti e le testimonianze su cui si sono basati per ultimarli.

3.6. Analogamente, il Comitato ha sovente sottolineato l'importanza e la necessità di migliorare le condizioni di lavoro nel settore, particolarmente nelle situazioni in cui un numero eccessivo di ore di lavoro potrebbe pregiudicare la salute e la sicurezza. In tale ottica, pur approvando il proseguimento del dialogo sociale in quest'ambito e prendendo atto della ben consolidata politica di sicurezza della Commissione, il Comitato esprime il proprio disappunto per la mancanza nel programma di lavoro di proposte più ingegnose e lungimiranti intese ad apportare miglioramenti specifici nel settore. Apparentemente il programma di lavoro ignora la richiesta espressa nel Libro bianco sulla politica sociale (doc. COM(94) 333) di rivolgere una maggiore attenzione alla promozione della produttività sociale. Per produttività sociale il Comitato intende un incremento aggiuntivo della produttività risultante direttamente dal miglioramento di alcuni aspetti delle condizioni di lavoro e dell'organizzazione del lavoro volti a promuovere un'utilizzazione più efficace del capitale intellettuale e fisico della manodopera. Le nuove iniziative e proposte legislative, le proposte ancora in sospeso ed i dibattiti menzionati al paragrafo 3.1 del programma di lavoro, per quanto graditi, non rispecchiano l'appoggio chiaro ed indiscutibile del Libro bianco sulla politica sociale alla necessità di migliorare le condizioni di lavoro come presupposto per realizzare livelli più elevati di produttività, coesione e competitività sociali.

3.7. Il Comitato è fermamente convinto dell'importanza della ricerca e dello sviluppo nel settore dei trasporti, convinzione espressa nel parere del Comitato in merito alla decisione del Consiglio sull'attuazione del quarto programma quadro della Comunità europea per la ricerca e lo sviluppo tecnologico (doc. COM(94) 68 e doc. COM(94) 70). A tal fine esso appoggia l'obiettivo della Commissione di promuovere l'utilizzazione dei risultati di studi precedenti (paragrafo 1.15, (IV)), benché si rammarichi della mancanza di maggiori dettagli circa la natura esatta dei risultati e degli studi precedenti, e dell'assenza di indicazioni più chiare sulla maniera in cui la Commissione intende garantire una maggiore utilizzazione di tali risultati. Per quanto lodevole, l'avvio di iniziative per progetti industriali comuni riguardanti l'automobile, il treno e l'aereo del futuro (paragrafo 1.8, (iii)) è purtroppo assai in ritardo. Nel caso dell'automobile, ad esempio, una tale iniziativa presenterà probabilmente un ritardo di almeno tre anni rispetto ad un progetto analogo avviato dal Presidente Clinton negli USA nel 1993.

3.8. In generale, il Comitato ha l'impressione che il programma di lavoro si basi essenzialmente sul Libro bianco in merito allo sviluppo futuro della politica comune dei trasporti. Il programma continua tuttavia ad ignorare in gran parte le critiche di lunga data del Comitato sulle omissioni e contraddizioni di fondo presentate al punto 2.2 del presente documento. Le uniche eccezioni sembrano essere costituite dalla questione dei costi ambientali e dalla necessità di fornire delle direttive per garantirne l'internalizzazione quando possibile. La Commissione si impegna ad avviare uno studio in materia. Inoltre, per quanto riguarda la rete transeuropea dei trasporti (RTE), le proposte già formulate dalla Commissione in merito allo sviluppo di questa rete, incluso il rispettivo finanziamento (paragrafo 1.7, (ii)) sono state presentate quest'anno al Parlamento europeo ed al Consiglio. Pur riconoscendo che tali orientamenti vanno accolti con estremo favore, il Comitato si sente ciononostante in dovere di sottolineare che questi sviluppi sono ben lungi dal soddisfare la richiesta di un approccio globale definitivo per una RTE dei trasporti, presentata dal Comitato nel proprio parere (). È altresì in netto contrasto con gli orientamenti globali e la definizione di un piano generale annunciato dal programma di lavoro al paragrafo 1.7, (i) per le reti transeuropee di telecomunicazione. L'intermodalità e l'interoperabilità costituiscono degli elementi cruciali nello sviluppo di una RTE di trasporti. Il programma di lavoro presta scarsa attenzione alla necessità di esaminare, nell'ottica di questi elementi fondamentali, i punti forti e le debolezze dei vari sistemi di trasporto della Comunità.

4. Il programma d'azione in materia di politica comune dei trasporti per il quinquennio 1995-2000 : comunicazione della Commissione

Osservazioni di carattere generale

4.1. Il Comitato accoglie in linea di massima positivamente l'obiettivo principale (presentato nella comunicazione) del programma d'azione in materia di politica comune dei trasporti, ovvero quello di fornire a tutte le istituzioni dell'UE, nonché alle parti interessate, una chiara indicazione sulle intenzioni della Commissione in merito alle politiche nel settore e sulle ripercussioni che le disposizioni del nuovo Trattato avranno nel campo dei trasporti. Il Comitato condivide inoltre l'intenzione della Commissione di contribuire, nel fare ciò, ad una maggiore trasparenza per quanto riguarda la politica in corso di elaborazione. Il Comitato si compiace della chiarezza del programma d'azione ed apprezza in particolare i dettagli forniti sulle azioni e sui calendari previsti. Riconosce che si tratta di uno sviluppo importante in termini di trasparenza e responsabilità. Da questo punto di vista, l'iniziativa della Commissione è lodevole.

4.2. Il Comitato si compiace in particolare di poter commentare il programma d'azione PCT in una fase così precoce della sua elaborazione e sarebbe disposto a sostenere energicamente una procedura di tal genere, al fine di contribuire ad incoraggiare, in un futuro molto vicino, un dialogo costruttivo tra il Comitato e la Commissione.

4.3. Il Comitato si rammarica tuttavia del fatto che la Commissione abbia predisposto ancora una volta una comunicazione priva di qualsivoglia supporto statistico. Si potrebbe sostenere che non è necessario che una comunicazione intesa ad elaborare il calendario della politica comune dei trasporti per gli anni 1995-2000 sia supportata da una serie di dati statisticamente dimostrati. L'argomento non convincerebbe il Comitato, e verrebbe comunque smentito dalla consuetudine di altri servizi della Commissione che pubblicano regolarmente comunicazioni fondate su analisi statistiche approfondite. Si auspica che la DG VII dia ascolto all'appello da tempo lanciato dal Comitato al fine di ottenere un'analisi statistica aggiornata dell'industria dei trasporti nell'UE, e che tale documento sia fornito per stimolare il dibattito che la comunicazione sul calendario della politica comune dei trasporti intende chiaramente alimentare. Nella sua forma attuale, il documento necessita di un ulteriore ampliamento. Ad eccezione del precedente Libro bianco sullo « Sviluppo futuro della politica comune dei trasporti », il programma d'azione non fa alcun riferimento a proposte precedenti, né a documenti programmatici in merito allo sviluppo del settore dei trasporti nell'Unione europea. Non sussiste, ad esempio, alcun collegamento con le iniziative perseguite da altri servizi della Commissione, quali le ripercussioni della telematica sull'industria dei trasporti, lo sviluppo della tecnologia della « scatola nera » per la sicurezza stradale di veicoli che trasportano carichi pesanti oppure lo sviluppo dell'Auto Industry Forum (Forum dell'industria automobilistica). Di conseguenza, è difficile individuare gli elementi veramente nuovi ed originali nel piano d'azione e quelli che riprendono semplicemente precedenti proposte.

4.4. Il Comitato condivide il punto di vista secondo cui il progresso in materia di politica dei trasporti sarebbe stato estremamente lento nel corso dei primi 25 anni d'applicazione del Trattato di Roma. Riconosce altresì che il Libro bianco sulla politica comune dei trasporti ha imposto un'accelerazione alla definizione ed applicazione di tale politica. In seguito, il Trattato di Maastricht ha segnato una nuova tappa nel processo, segnatamente grazie all'impegno a favore dello sviluppo di una politica dei trasporti su scala comunitaria al fine di promuovere l'integrazione e la competitività del mercato unico, pur ammettendo l'importanza della sicurezza e della compatibilità ambientale. Il Trattato di Maastricht sostiene altresì esplicitamente le Reti transeuropee. In tale contesto, la comunicazione mette giustamente in luce il fatto che l'elaborazione del calendario della politica comune dei trasporti esige un'analisi economica e politica approfondita, nonché una scelta accurata delle questioni da trattare a livello comunitario. Pur condividendo questo punto di vista, il Comitato dubita che il Trattato di Maastricht possa superare le restrizioni imposte dalle opinioni e dalle pratiche nazionali divergenti che hanno finora rallentato il ritmo di elaborazione di una politica dei trasporti. Per questo motivo sta emergendo il concetto di un'« Unione dei trasporti », in quanto espressione di un approccio radicale e determinato, inteso a portare la politica dei trasporti alla ribalta delle politiche europee.

4.5. Il presente parere non costituisce la sede appropriata per definire nei dettagli un'Unione dei trasporti. Basti dire che il Comitato appoggia in linea di massima le implicazioni di questa idea e raccomanda vivamente che la Commissione vi dedichi ulteriori studi e discussioni.

4.6. Il programma d'azione riconosce l'importanza di un sistema di trasporti efficiente, accessibile e competitivo, al fine di realizzare benessere economico e coesione sociale in Europa. Tale sistema dovrebbe soddisfare le necessità degli utenti e rispettare le severe esigenze in materia di sicurezza e di protezione ambientale. Il Comitato non ha alcuna difficoltà a sostenere questi obiettivi di massima. Apprezzerebbe comunque che il programma d'azione elevasse la sicurezza dei sistemi e la protezione ambientale al rango di « imperativi ».

4.7. Il Comitato è dell'avviso che il problema generale dell'orario di lavoro sia stato gravemente trascurato nel programma d'azione. Gli interventi previsti in tal campo per il 1995 ed il 1996 si limitano al dialogo di verifica con le parti sociali per alcuni aspetti concernenti l'orario di lavoro nei settori del trasporto su strada, della navigazione interna, del trasporto aereo e ferroviario. Per quanto riguarda le prospettive a più lungo termine (1997-2000), il programma d'azione menziona solamente una ripresa delle discussioni OIL/OMI sull'orario di lavoro nel campo dei trasporti marittimi. È indispensabile esaminare a fondo gli effetti dell'orario di lavoro sull'affaticamento e di conseguenza sulla sicurezza, nonché presentare proposte adeguate quando l'esito di tali studi lo giustifichi.

4.8. Il programma d'azione 1995-2000, che verrà periodicamente sottoposto a revisioni (Rolling programme), definisce politiche ed azioni in tre ambiti fondamentali :

i)

il miglioramento della qualità grazie allo sviluppo di sistemi di trasporto integrati e competitivi fondati su tecnologie avanzate che contribuiscono anch'esse a conseguire gli obiettivi relativi all'ambiente ed alla sicurezza;

ii)

il miglioramento del funzionamento del mercato unico al fine di promuovere l'efficienza, la scelta ed un'offerta di servizi di trasporto di facile accesso, senza trascurare la salvaguardia delle norme sociali;

iii)

l'ampliamento della dimensione esterna, migliorando i collegamenti per i trasporti con i paesi terzi e promuovendo l'accesso di operatori dell'UE ad altri mercati dei trasporti.

Benché il Comitato sia disposto ad appoggiare azioni e politiche in questi ambiti, si rammarica profondamente del fatto che il programma d'azione non sia riuscito a mettere in luce l'elemento fondamentale, ovvero la creazione di posti di lavoro. Il Comitato ha deplorato le perdite di posti di lavoro dovute a nuove esigenze e pratiche operative in alcune operazioni di trasporto, ma è parimenti rincuorato dalla creazione reale o potenziale di nuovi posti di lavoro indotta dalle nuove tecnologie e dai servizi più diffusi in seguito alla domanda in costante aumento di movimenti di merci e di servizi passeggeri più estesi. Ne sono esempio il Tunnel sotto la Manica con le relative operazioni, l'espansione degli aeroporti regionali e dei servizi aerei. Come avviene in altri settori, mutamenti negli schemi lavorativi individuali possono altresì contribuire a creare posti di lavoro ed il peso particolare dell'orario di lavoro nel settore dei trasporti (evidenziato al punto 3.7) può costituire anch'esso un ulteriore fattore determinante. È evidente che non vi è alcun nesso immediato tra una riduzione dell'orario di lavoro e la creazione di nuove opportunità di lavoro. È tuttavia proficuo ricordare che il parere d'iniziativa del Comitato in merito all'orario di lavoro (correlatori : van den Burg e Whitworth) è giunto alla conclusione che in generale sarebbe possibile migliorare notevolmente la situazione occupazionale riorganizzando e riducendo l'orario di lavoro, al fine di raggiungere un equilibrio tra produttività, flessibilità di gestione e ore di attività da un lato, esigenze della produzione e domanda dei clienti dall'altro. Cambiamenti recentemente introdotti nell'industria automobilistica fanno supporre che riduzioni dell'orario di lavoro possano favorire una maggiore flessibilità e produttività. Secondo il Comitato, il programma d'azione sarebbe più efficace se individuasse e mettesse in luce il potenziale nella creazione di posti di lavoro in seguito a cambiamenti nell'orario di lavoro, nonché la creazione di posti di lavoro derivante dalla probabile espansione del settore grazie al completamento del mercato unico.

4.9. Il Comitato è pronto a riconoscere che il programma d'azione rappresenta un utile proseguimento del Libro bianco sulla politica comune dei trasporti. L'opera della Commissione è encomiabile per l'indubbio risalto dato al miglioramento qualitativo, alla necessità di completare il mercato unico e all'importanza della dimensione esterna. Nella versione attuale, tuttavia, il programma d'azione presenta alcune lacune che vanno colmate. Esso dovrebbe, tra l'altro :

i)

definire i criteri da applicare al momento della selezione delle questioni da trattare a livello comunitario (pag. 1, paragrafo 3 della versione in lingua inglese);

ii)

fornire un maggior numero di dettagli sui nessi tra le varie proposte per la RTE ed il programma comune dei trasporti;

iii)

stabilire un calendario di pianificazione per lo sviluppo e l'applicazione della « rete dei cittadini » e fornire orientamenti precisi in merito alla priorità concessa a tale progetto rispetto, ad esempio, alla proposta di una RTE dei trasporti;

iv)

rafforzare in maniera significativa i punti concernenti la « dimensione sociale », fissando, in particolare, obiettivi precisi per il miglioramento della qualità della vita nel settore dei trasporti e individuando metodi e mezzi volti ad aumentare la produttività sociale nell'intero settore. Infine, in quanto elemento fondamentale, la questione dell'orario di lavoro merita un grado di attenzione molto maggiore di quello espresso dall'unica frase riservatagli nel programma d'azione.

Bruxelles, 22 novembre 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() GU n. C 225 del 30. 8. 1995, pag. 50.

() GU n. C 397 del 31. 12. 1994, pag. 23.