Parere del Comitato economico e sociale in merito: - alla «Proposta di decisione del Consiglio relativa alle norme per la partecipazione delle imprese, dei centri di ricerca e delle università all'attuazione del Quinto programma quadro della Comunità europea (1998-2002) e alle norme in materia di divulgazione dei risultati della ricerca», e - alla «Proposta di decisione del Consiglio relativa alle norme per la partecipazione delle imprese, dei centri di ricerca e delle università all'attuazione del Quinto programma quadro della Comunità europea dell'energia atomica (Euratom) (1998-2002)»



Gazzetta ufficiale n. C 214 del 10/07/1998 pag. 0051



Parere del Comitato economico e sociale in merito: - alla «Proposta di decisione del Consiglio relativa alle norme per la partecipazione delle imprese, dei centri di ricerca e delle università all'attuazione del Quinto programma quadro della Comunità europea (1998-2002) e alle norme in materia di divulgazione dei risultati della ricerca», e - alla «Proposta di decisione del Consiglio relativa alle norme per la partecipazione delle imprese, dei centri di ricerca e delle università all'attuazione del Quinto programma quadro della Comunità europea dell'energia atomica (Euratom) (1998-2002)» () (98/C 214/13) Il Consiglio, in data 6 gennaio 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 130 del Trattato che istituisce la Comunità europea e dell'articolo 170 del Trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra. La Sezione «Energia, questioni nucleari e ricerca», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Malosse, in data 7 aprile 1998. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 aprile 1998, nel corso della 354a sessione plenaria, con 122 voti favorevoli e 1 voto contrario, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Anziché presentare un'analisi punto per punto di un testo la cui forma è nel complesso soddisfacente, il Comitato desidera formulare una serie di osservazioni di carattere generale allo scopo di chiarire talune imprecisioni e, se del caso, proporre alcune aggiunte di contenuto. Le osservazioni riguardano quattro esigenze principali: 1.1.1. La prima esigenza è connessa alla necessità, per un dispositivo che elenca norme di partecipazione e di divulgazione, di inserirsi nell'ottica di favorire una dinamica. Infatti lo scopo di un inquadramento amministrativo è quello di porre dei limiti precisi e di aprire il passaggio, che non deve diventare un percorso ad ostacoli. Qualsiasi inquadramento amministrativo ha importanti conseguenze in termini sia di modalità che di contenuti di realizzazione. Sembra opportuno che vengano precisate numerose definizioni e alcuni punti procedurali sembrano inoltre poter esser causa di lentezze e pesantezze. 1.1.2. La seconda esigenza consiste nel cercare una coerenza tra la nuova strategia del quinto programma quadro delle azioni comunitarie di ricerca, di sviluppo tecnologico e di dimostrazione, specie tramite azioni chiave a favore di una strategia integrata, e gli orientamenti prioritari della politica comunitaria, tra i quali figurano segnatamente la coesione, l'occupazione ed il coinvolgimento delle PMI nelle politiche di sviluppo. 1.1.3. La terza esigenza riguarda la competitività dell'industria europea. Gli sforzi della Comunità nel settore della ricerca debbono anzitutto riuscire a raddrizzare la posizione delle imprese europee sui mercati internazionali. La loro competitività si è nel complesso indebolita nel corso degli ultimi vent'anni, soprattutto per il fatto che l'impegno nella ricerca e nelle capacità d'innovazione è stato insufficiente e dispersivo. 1.1.4. La quarta esigenza riguarda la necessaria riforma radicale delle procedure di attribuzione dei sussidi comunitari ai progetti di ricerca. Nonostante sforzi apprezzabili, il mondo scientifico e le imprese, in particolare le PMI, provano crescente scoraggiamento nei confronti della lentezza e della complessità delle procedure europee, con le sempre più esigue prospettive di successo che ciò comporta. 1.2. Lo spirito della proposta della Commissione viene precisato nella relazione introduttiva dove si parla di «innovazione nella continuità». Le iniziative elencate nella parte «innovazioni» sembrano corrispondere pienamente alle preoccupazioni comunitarie, in particolare: - le semplificazioni introdotte grazie alla possibilità di calcolare forfettariamente le spese generali; - la modulazione delle condizioni di sfruttamento (esclusiva, proprietà) in funzione del grado di prossimità del progetto al mercato nel caso delle azioni indirette; - la tutela delle conoscenze tecniche preesistenti; - l'inclusione del rispetto dei principi etici in quanto criterio di selezione; - l'ampliamento del criterio «PMI» alle imprese con un numero di dipendenti compreso tra 250 e 499; - ed il ruolo del piano di applicazione della tecnologia nei suoi elementi di strutturazione, controllo e valutazione dei risultati della ricerca. 1.3. Tali innovazioni testimoniano la volontà di tener conto sia delle critiche formulate nei confronti dei programmi quadro di RST precedenti, troppo lenti, troppo burocratici e troppo lontani dal mercato, sia delle principali raccomandazioni della relazione Davignon, sulla base delle quali il programma quadro dev'essere considerato un modo di finanziamento delle azioni di competitività. Il Comitato si complimenta con la Commissione per gli orientamenti adottati che rispecchiano quanto da esso auspicato. Per assicurare la fattibilità di tali proposte e garantirne la coerenza nei confronti degli obiettivi prefissati, il Comitato presenta una serie di raccomandazioni a carattere specifico. 2. Osservazioni sulla forma 2.1. Dato il carattere innovatore del quinto programma quadro rispetto al precedente, è opportuno garantire la corretta interpretazione dei nuovi concetti e delle nuove modalità di attuazione. Nella fattispecie, a complemento del lavoro svolto per inserire definizioni comuni alle due proposte, il Comitato ritiene che: - da un lato dovrebbe venir proposto uno strumento di paragone tra i due programmi-quadro; - dall'altro l'utente dovrebbe poter disporre di un «vademecum» che sintetizzi tutte le nuove norme e la filosofia del programma. 2.1.1. Questi due strumenti, che dovrebbero venir messi a disposizione dei partecipanti, permetterebbero d'individuare le norme di applicazione, eliminerebbero le ambiguità e rappresenterebbero un'espressione della proclamata volontà di chiarificazione e semplificazione. 2.2. Dato il carattere innovatore del principio delle azioni chiave, intese come strumenti multidisciplinari, è indispensabile prevedere norme di partecipazione uniformi per tutti i tipi di intervento (ricerca, valorizzazione, ecc.) anche se i contratti per le azioni indirette possono di per sé variare a seconda della natura del progetto. Di tale aspetto sarebbe opportuno tener conto nel caso delle nuove disposizioni in materia di partecipazione, come avviene ad esempio per le azioni destinate specificamente alle PMI. 2.3. Sarebbe opportuno ampliare e precisare le definizioni proposte. Alcuni elementi che nel testo appaiono determinanti per il contenuto e per la portata delle proposte vengono solo menzionati, senza essere approfonditi. Si segnalano in particolare i seguenti termini: - «spese generali calcolate su base forfettaria»: tale concetto andrebbe precisato, aggiungendo alcuni dettagli pratici (tabelle di riferimento, modalità di calcolo, ecc.); - «grado di prossimità del progetto al mercato»: ricordato nella relazione introduttiva ma non ripreso in maniera operativa nel testo pur trattandosi di un elemento determinante del nuovo dispositivo; - tutela delle conoscenze tecniche, trattata insufficientemente nel testo della proposta, soprattutto per quanto riguarda i dispositivi di promozione della proprietà intellettuale ed industriale ed il necessario riferimento alla problematica dei brevetti. 2.4. Nel contesto delle osservazioni a carattere critico è altresì opportuno sottolineare che l'articolo 5, riguardante le «Condizioni per la partecipazione dei soggetti giuridici degli Stati membri e degli Stati associati» non indica con chiarezza la possibilità per una PMI di accedere al quinto programma quadro data in particolare l'imprecisione del concetto, adottato come parametro, di «accingersi ad esercitare un'attività di ricerca» che, nel caso il programma venga attuato, potrà essere oggetto di valutazioni contrastanti e contestazioni. 2.5. Analogamente, nell'articolo 8, l'esigenza di risorse necessarie per l'esecuzione dell'azione di RST contraddice i principi della ricerca cooperativa (programma Craft) stando ai quali le PMI dovrebbero affidare lavori di ricerca a terzi. 3. Le PMI in Europa e la loro problematica specifica 3.1. Ci si può solo rammaricare che le norme di partecipazione e divulgazione relative alla RST elencate nel testo poggino su una definizione troppo grossolana, la quale da un lato impedisce un'impostazione strategica operativa e dall'altro esclude gran parte delle PMI dai benefici del programma quadro di RST. 3.1.1. Le PMI, per il loro numero, il loro impatto occupazionale (66 % dei posti di lavoro comunitari) e la loro rappresentatività in termini d'utile netto (65 % nell'Unione europea) vanno svolgendo un ruolo economico sempre più significativo. Esse non rappresentano tuttavia un gruppo omogeneo, e nell'ambito di questa problematica è indispensabile inquadrarle tipologicamente sulla base delle loro necessità e capacità in termini di RST. In effetti una definizione unica delle PMI non ha alcun senso in questo contesto e non permetterà di giungere a conclusioni operative valide e pertinenti. 3.2. Il Comitato ha già proposto nel recente parere «L'impatto sulle PMI della diminuzione continua e generalizzata dei fondi destinati alla RST nell'Unione europea (a livello comunitario ed a livello di Stati membri)» () di distinguere tre categorie d'imprese sulla base di caratteristiche tipologiche oramai divenute classiche: 3.2.1. Imprese con una ben provata capacità di RST, che forniscono od utilizzano tecnologie. Si tratta d'una categoria minoritaria, e si valuta che vi rientri meno del 3 % del totale delle PMI. Una parte notevole di queste imprese partecipa ai progetti di ricerca finanziati dall'Unione europea. 3.2.1.1. In effetti, il loro contributo alla ricerca comunitaria è nella maggioranza dei casi complementare a quello delle grandi imprese. Ed è per tale ragione che consentendo la loro partecipazione a gran parte delle azioni chiave, a fianco degli istituti di ricerca e delle grandi imprese, l'innovazione e la creatività sono garantite, al pari di un maggior coinvolgimento di tali imprese ai programmi di RST. Tale strategia di complementarità appare al Comitato più appropriata di quella finora adottata troppo spesso, che consiste nel realizzare azioni marginali destinate alle PMI. 3.2.2. Imprese che possono venir definite «precursori», e che, senza avere le caratteristiche della categoria precedente, sono in grado di sviluppare nuovi prodotti a contenuto tecnologico. Sono in genere le PMI tecnologicamente più evolute nei rispettivi settori, e si calcola che diano lavoro a meno del 10 % del personale impiegato complessivamente dalle PMI. 3.2.2.1. Esse sono in grado d'identificare, definire ed esprimere delle esigenze di RST ma debbono ricorrere a terzi per eseguire i lavori di ricerca, in quanto non dispongono di sufficienti capacità in materia di RST. 3.2.2.2. Sebbene tali imprese possano sovente trovare aiuti adeguati a livello nazionale e regionale, devono sempre più spesso far fronte a un bisogno di soluzioni tecnologiche che possono venir loro fornite soltanto da partner specializzati nella ricerca. 3.2.3. In terzo luogo vi sono le imprese che si limitano ad utilizzare i prodotti derivati dalla ricerca tecnologica. Esse rappresentano la stragrande maggioranza delle PMI europee e sono interessate solamente ai prodotti finali della RST. 3.2.3.1. Con un lavoro di fondo, di sensibilizzazione, preparazione ed accompagnamento, tali imprese debbono poter avere accesso alle opportunità aperte dai risultati dei programmi di RST, in particolare di quelli comunitari. 3.3. Si rileva d'altronde che in tutta la proposta il termine PMI viene citato solamente alle lettere c) e d) dell'articolo 5, riguardanti rispettivamente i «contributi alla fase esplorativa» ed i «progetti di ricerca svolti in cooperazione», ossia due aspetti relativamente marginali del programma quadro di RST. Non viene fatto alcun riferimento alle PMI nella proposta relativa al Trattato Euratom, sebbene vi siano numerose piccole imprese attive in tale settore. 3.4. In tale contesto il Comitato sottolinea l'esistenza di questioni connesse segnatamente alle PMI. 3.4.1. Le PMI hanno difficoltà a definire i propri bisogni reali in materia di tecnologia. Non soltanto la maggioranza delle PMI non dispone della capacità di gestione loro imposta dal programma quadro di RST, ad esempio rispetto alle esigenze di gestione dei consorzi europei di RST, ma, a monte, sussiste il problema di diagnosticare ed effettuare scelte strategiche. 3.4.2. Tali imprese hanno bisogno di misure complementari per partecipare al programma quadro di RST, che dovrebbero figurare nelle proposte: - sotto forma di norme che consentano a degli intermediari di accedere al programma quadro in quanto «mediatori tecnologici», a fianco delle imprese, e d'aiutare ad identificare e formulare i bisogni specifici delle PMI in una prospettiva riguardante prodotti, mercati e tecnologie; - permettendo agli organismi di ricerca (associazioni, camere, centri tecnici, ecc.), le cui attività sono orientate verso le PMI e l'artigianato, di proporre e gestire progetti di RST ideati specificamente per le imprese; - potenziando il ruolo di consulenza e di accompagnamento delle reti d'informazione sul campo soprattutto per aiutare le PMI a capire qual è il loro interesse reale a partecipare alle azioni comunitarie di RST. 3.5. Sarebbe pertanto opportuno introdurre un capoverso specifico riguardante tale categoria di imprese: - da un lato effettuando una differenziazione sulla base del livello tecnologico; - dall'altro, garantendo a priori l'accesso alla ricerca per le PMI «non high tech». Nessuno oggi infatti può contestare che la tecnologia rappresenta un fattore determinante nel conseguire vantaggi competitivi, ma tali tecnologie vanno, tanto per cominciare, sviluppate, e per le PMI può rivelarsi difficile eseguire da sole lavori di ricerca a livelli significativi. La cooperazione con istituti di ricerca e grandi imprese, nonché il coinvolgimento di intermediari legittimi, i cosiddetti «mediatori tecnologici», rappresentano una soluzione al problema poiché permettono di condividere le risorse e spesso i vari interlocutori possono apportare competenze complementari ad un determinato progetto. 4. Integrazione degli assi della politica comunitaria 4.1. In tale campo è opportuno controllare che le modalità amministrative di gestione e le norme di partecipazione e divulgazione proposte: - da un lato non contraddicano gli orientamenti politici di fondo dell'Unione europea, soprattutto in materia di occupazione e di coesione, nel tentativo di ridurre le differenze e le disparità tra regioni; - dall'altro, all'inverso, agevolino la regolamentazione e la soluzione di tali problemi. 4.2. Programma di RST ed occupazione 4.2.1. Il termine «posti di lavoro» appare un'unica volta all'articolo 2, tra gli interessi della Comunità, mentre la politica seguita dalla Commissione nella preparazione del quinto programma quadro di RST si riferisce esplicitamente alla necessità di mettere la ricerca al servizio dei cittadini sviluppando un orientamento incentrato sulle necessità economiche e sociali dell'Europa. 4.2.2. L'occupazione è un fattore importante nel dibattito sulle prospettive future della ricerca nella Comunità. Si tratta altresì di un problema la cui importanza giustifica che se ne tenga conto in tutte le riflessioni sullo sviluppo economico e tecnologico in Europa. Un elemento fondamentale è rappresentato in tale contesto dalla traduzione della ricerca in innovazioni, nuovi prodotti e nuovi servizi. 4.2.3. Dispiace rilevare che tale aspetto non venga integrato esplicitamente nella proposta relativa ai criteri di selezione dei progetti che l'Europa dovrà sostenere. 4.2.4. Nei piani di applicazione della tecnologia occorrerebbe inoltre fare menzione esplicita dell'impatto - diretto o indiretto - sull'occupazione. 4.3. Programma di RST e coesione 4.3.1. Dal Trattato di Maastricht in poi, la riduzione delle disparità economiche e tecnologiche è divenuta uno degli obiettivi prioritari di tutte le politiche comunitarie. La politica di RST può svolgere un ruolo preponderante in tale processo poiché le basi scientifiche costituiscono, com'è noto, il sostegno indispensabile per una crescita sostenibile. 4.3.2. Tuttavia si constata che, spesso, i paesi e le regioni sfavoriti sono tentati di concentrare i propri sforzi sui settori a bassa componente tecnologica, i quali necessitano di un maggior volume di forza lavoro. Si tratta quindi di agevolare la partecipazione di tali regioni alle attività di RST per aumentarne le capacità scientifiche e tecnologiche. 4.3.3. In tale processo le PMI svolgono un ruolo fondamentale: in questi paesi e regioni prioritari esse necessitano infatti di un'assistenza specifica per poter accedere alle attività di ricerca e di innovazione tecnologica, e saranno di conseguenza ancor più sensibili a qualsiasi forma di accompagnamento volta a migliorarne le componenti tecnologiche. 4.3.4. Come per il problema dell'occupazione, alla questione viene dedicato solo un unico rapido riferimento nell'articolo 2, dove si presentano gli interessi della Comunità. Il punto meriterebbe di venir completato nella rubrica relativa ai criteri di selezione. Va segnalato che una tale iniziativa ben corrisponderebbe alla volontà proclamata dalla Commissione, di rafforzare l'importanza dell'innovazione nella nuova definizione dei fondi strutturali. 5. Coerenza delle azioni di RST in Europa 5.1. Dal momento che la RST comunitaria costituisce solo il 4 % circa della R& S nell'Unione europea, la questione della complementarità tra le stesse azioni comunitarie e tra queste e le azioni nazionali/regionali o private è di importanza fondamentale. Il Comitato raccomanda a tal fine di adottare le seguenti misure concrete: - coordinamento con gli altri programmi comunitari, in prima istanza con le azioni intraprese nel settore dell'istruzione e della formazione o connesse al «Piano d'innovazione» dell'Unione od anche a favore della mobilità dei ricercatori; - integrazione delle reti d'informazione e di consulenza per i candidati ai programmi di ricerca in modo tale che l'offerta europea, di provenienza comunitaria, intergovernativa (Eureka), nazionale o anche privata, sia presentata globalmente ai fini di una maggiore trasparenza ed efficacia; - promozione maggiormente attiva della diffusione delle tecnologie e del loro sfruttamento a fini commerciali tramite interventi di cooperazione e di coordinamento con altri meccanismi quale Eureka. 6. Programma di RST, competitività e definizione dell'applicazione della tecnologia 6.1. Il termine «competitività internazionale» appare solo nel contesto dell'articolo «Interessi della Comunità» ed è invece assente da tutto il corpus delle due proposte. Qualsiasi riflessione e proposta riguardante lo sviluppo tecnologico ed economico deve tener pienamente conto di tale fattore essenziale. 6.2. Sarebbe pertanto opportuno garantirne in maniera più esplicita la trasposizione operativa: - enunciando i principi della concentrazione delle risorse disponibili sulle priorità dell'Unione europea, scelte in base alla loro pertinenza economica, tecnologica e sociale e al loro valore aggiunto europeo; - specificando l'assieme degli sviluppi delle regole di partecipazione e di divulgazione in relazione alle modifiche del quadro giuridico che attualmente disciplina i programmi quadro, per renderli più flessibili e più mirati; - cercando sistematicamente di far prevalere tale obiettivo di competitività in tutte le raccomandazioni relative alle nuove strategie di applicazione del programma quadro di RST. 6.3. Il Comitato chiede che la Commissione europea stabilisca in modo esplicito - sotto forma, ad esempio, di modello di presentazione uniforme - che i piani di applicazione della tecnologia devono precisare gli obiettivi dei progetti rispetto agli «interessi della Comunità», soprattutto in termini di impatto sull'occupazione prevedibile a breve e lungo termine, sulla competitività dell'Europa, sull'ambiente, ecc. 6.4. Sviluppando, con i piani di applicazione della tecnologia, l'obbligo della finalità industriale della ricerca, il quinto programma quadro è in effetti orientato nel senso giusto. È tuttavia importante che tali piani servano agli operatori, oltre che da dispositivo di controllo, da strumento di gestione per garantire efficacemente la valorizzazione e l'applicazione delle ricerche. Se associati ad una procedura di convalida eventualmente a cura del Centro comune di ricerca, detti piani costituirebbero così un contributo allo sviluppo industriale dei progetti di ricerca, non da ultimo sotto forma di sostegno presso le istituzioni e i meccanismi finanziari (ad es. capitale di rischio o capitale di sviluppo). Il Comitato suggerisce che parte degli aiuti comunitari sia destinata al finanziamento di questo strumento di seguito, in particolare allorquando viene gestito da organismi specializzati, quali i centri tecnici, le agenzie per lo sviluppo, i consulenti per l'innovazione delle PMI. Il Comitato ritiene che tali piani non debbano essere vincolanti, ma debbano potersi adattare alle evoluzioni durante la fase di sviluppo. In effetti, il Comitato raccomanda di utilizzare i piani come strumenti di controllo per valutare l'impatto dei lavori condotti e per agevolare le condizioni di sfruttamento sul piano tecnologico e la ricerca di mezzi finanziari di sviluppo. 7. Programma di RST e semplificazione delle procedure 7.1. Al di là della proclamazione di lodevoli intenti, le proposte relative alle procedure di decisione non preannunciano alcuna innovazione in termini di selezione e di attribuzione degli aiuti, un dato di fatto che il Comitato deplora vivamente. 7.2. Il Comitato auspica la sperimentazione di procedure semplificate, soprattutto per quanto riguarda i progetti delle PMI, e raccomanda di esaminare in particolare le seguenti impostazioni: - la decentralizzazione delle disposizioni in materia di «preselezione», senza che sia necessario nazionalizzare il programma, sull'esempio dei dispositivi attuati nell'ambito del programma Leonardo (agenzie nazionali di informazione, esame preliminare delle proposte...); - un meccanismo permanente e generalizzato di inviti a manifestare il proprio interesse allo scopo di mettere a fuoco priorità di ricerca ben precise sulla cui base indire bandi di gara mirati in modo da incrementare al massimo le possibilità di successo dei promotori che interverrebbero in questa seconda fase; - un sistema di attestazione specializzata, da formalizzare nelle norme di partecipazione, che tenga conto dei grandi orientamenti sviluppati: competitività, occupazione e coesione. 7.3. Il Comitato insiste affinché le procedure attuate siano coordinate con i dispositivi nazionali o con il programma Eureka, in modo che ciascun progetto possa essere orientato verso i programmi più appropriati. 7.4. Per garantire una miglior pubblicità ed una reale trasparenza delle procedure è necessario mettere a disposizione degli operatori, grazie segnatamente alle nuove tecnologie, una rete di informazione e valorizzazione coerente e di notevole ampiezza, che abbracci tutti i dispositivi nazionali e comunitari. Il Comitato sta preparando un parere d'iniziativa specifico su tale tematica. Bruxelles, 29 aprile 1998. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () GU C 3 del 7.1.1998, pag. 5-13 e GU C 40 del 7.2.1998, pag. 14. () GU C 355 del 21.11.1997.