N. C 189/16 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 28. 7. 86 
Il Comitato economico e sociale approva la proposta. 
Bruxelles, 23 aprile 1986. 
// Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Gerd MUHR 
Parere in merito alla comunicazione della Commissione al Consiglio — Contratti pubblici di 
forniture — Conclusioni e prospettive 
(86/C 189/09) 
In data 28 marzo 1985 la Commissione ha deciso di consultare il Comitato economico e sociale in 
base all'articolo 198 del trattato che istituisce la Comunità economica europea in merito alla 
comunicazione della Commissione al Consiglio — Contratti pubblici di forniture — Conclusioni e 
prospettive. 
La sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», responsabile dei lavori del Comitato in 
materia, ha adottato il parere in data 2 aprile 1986, sulla base della relazione di Sir George Sharp. 
Nella 236a sessione plenaria (seduta del 23 aprile 1986), il Comitato economico e sociale ha 
adottato all'unanimità meno 3 astensioni il seguente parere. 
1. Il Comitato apprezza il sincero atteggiamento critico 
della comunicazione verso il non funzionamento del 
mercato interno comunitario per quanto riguarda gli 
acquisti pubblici. Nonostante le difficoltà di mutare prassi 
consolidate e le pressioni relative connesse con l'attuazione 
di una politica che può sembrare in contrasto con interessi 
soggettivi locali, regionali e nazionali, il Comitato afferma 
rigorosamente che la legislazione di base che regola gli 
appalti su scala comunitaria deve essere rispettata senza 
eccezioni da tutte le parti in causa, contrariamente a quanto 
è avvenuto sinora. Considerando le parole di circostanza 
dedicate alla realizzazione di tale obiettivo dai capi di quei 
governi che non hanno attuato le politiche comunitarie in 
quest'area, risulta evidente che si richiede più di pie 
dichiarazioni d'intento. In realtà il Comitato giudica che in 
questo settore sia in gioco la credibilità della legislazione 
comunitaria, se non vengono compiuti seri sforzi affinché i 
pubblici poteri si adeguino allo spirito nonché alla lettera 
della legislazione comunitaria in materia. 
1.2. La comunicazione in questione arriva con notevole 
ritardo; in effetti, nella risoluzione del 21 dicembre 1976 il 
Consiglio aveva chiesto alla Commissione di presentare, 
entro 3 anni dall'adozione della direttiva 77/62/CEE, 
fondamento del « sistema » dei contratti pubblici della 
Comunità, una relazione sul funzionamento del sistema. 
1.2.1. Il ritardo con cui è pubblicata la comunicazione è 
tuttavia dovuto, a quanto pare, non soltanto alla lentezza 
della Commissione, ma anche alla negligenza da parte degli 
Stati membri che non sono stati neppure in grado di 
soddisfare i « requisiti statistici apparentemente rudimenta­li» della direttiva 77/62/CEE. Il Comitato, di fronte al 
problema di stabilire se le informazioni statistiche 
dell'attuale comunicazione siano sufficientemente signifi­
cative, rappresentative ed affidabili al fine di trarne 
conclusioni valide, desidera convincere la Commissione 
della necessità di definire requisiti statistici più completi e 
dettagliati. Riveste, per esempio, estrema importanza 
definire più chiaramente in quale misura le filiali e gli agenti 
in loco si assicurino contratti nel settore pubblico a nome di 
imprese manifatturiere di altri Stati membri. Mentre, da un 
lato, è possibile dimostrare che molti acquirenti pubblici 
concludono contratti nell'ambito dei loro paesi, potrebbe, 
dall'altro, essere notevole il volume effettivo e il valore dei 
beni originari di altri Stati membri ma ordinati in loco. 
1.3. Il documento della Commissione è suddiviso in una 
parte che riguarda i fatti, analitica, la quale descrive il 
sistema e mette in luce le sue carenze; ed una parte che 
riguarda le azioni e contiene proposte di rimedi che 
andrebbero anche visti adesso in connessione con la parte 
relativa del Libro bianco sul mercato interno di metà 
giugno 1985, il cui obiettivo è quello di realizzare un 
mercato interno unico e unificato entro il 1992. 
1.4. Gli acquisti pubblici rappresentano una percentuale 
significativa di spesa in ogni Stato membro ed è di 
importanza vitale nello sviluppo di un effettivo mercato 
interno, che le direttive miranti a raggiungere tale obiettivo 
vengono osservate e messe in atto. 
1.5. La non esistenza di un mercato comune nell'area 
degli appalti pubblici è stimata dar origine a un costo 
annuale per i contribuenti di circa 40 miliardi di ECU 
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(Relazione Ball-Albert 1983). Per fare un confronto, il 
bilancio delle Comunità europee per il 1985 è stato di circa 
28 miliardi di ECU. 
1.5.1. Il dato si ottiene considerando la quota del 15 % 
del PNL rappresentato dai contratti pubblici, incluse le 
spese per attrezzature militari e spaziali della Comunità e 
calcolando un 10 % come costo addizionale causato dalla 
segmentazione del mercato (misura che costituisce una 
stima abbastanza prudente del costo medio aggiuntivo 
degli acquisti pubblici in base a trattativa privata). 
1.5.2. Il Comitato ritiene che siffatti calcoli siano molto 
approssimativi e discutibili. Esso è convinto che i risparmi 
possano essere infatti molto significativi ma teme che 
calcoli troppo semplicistici possano essere controprodu­
centi facendo innalzare le aspettative e gli obiettivi a un 
livello irrealistico. Una situazione in cui tutte le offerte 
pubblicate ai sensi della direttiva siano di fatto aggiundica-
te su scala comunitaria è molto improbabile che si verifichi 
poiché il fornitore «locale», ceteris paribus, godrà sempre 
di un certo vantaggio, per ragioni di vicinanza, di 
linguaggio, ecc. 
2. Le aree che presentano i problemi principali sono le 
seguenti : 
2.1. Quanto alla trasposizione delle norme comunitarie 
(vale a dire le direttive 77/62/CEE e 80/767/CEE) nelle 
legislazioni nazionali, il Comitato è deluso e preoccupato 
del fatto che la Commissione non abbia agito in modo da 
garantire l'applicazione da parte degli Stati membri della 
direttiva di base la quale, recepita o no, si suppone sia 
divenuta legalmente vincolante già 18 mesi dopo la sua 
notifica a metà gennaio 1977. Insiste perché la Commissio­
ne proceda alla realizzazione dei progressi indispensabili in 
tale area. 
2.2. Impatto pratico delle norme comunitarie — 
sebbene il numero dei bandi di gara di amministrazioni 
pubbliche centrali, regionali e locali pubblicati nella 
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee sia in costante 
aumento, l'impatto delle direttive sulle forniture pubbliche 
è stato, secondo la Commissione, «marginale». 
2.2.1. La scarsa forza d'impatto delle direttive è 
attribuita dalla Commissione alle seguenti cause: 
a) Yignoranza da parte della autorità acquirenti (voluta o 
no) delle direttive comunitarie. In effetti, le autorità 
locali e regionali effettuano raramente, e in alcuni casi 
mai, acquisti secondo le procedure delle direttive, 
b) la sottovalutazione deliberata del valore dei contratti e 
l'eccessiva divisione dei progetti allo scopo di aggirare il 
limite dei 200 000 ECU che pongono il contratto al di 
fuori delle disposizioni di pubblicazione e non discrimi­
nazione delle direttive di base, 
e) l'uso esagerato delle aggiudicazioni in base a trattativa 
privata (cosa che è permessa in alcuni casi eccezionali), 
vale a dire offerta di appalto su trattativa privata, d) un deliberato trastullarsi con le norme, vale a dire 
applicazione prò forma della procedura aperta solo per 
dichiararla alla fine nulla e non valida per motivi tecnici. 
2.3. Per quanto non intenda mettere in discussione 
l'analisi effettuata dalla Commissione dei motivi alla base 
del mancato progresso, il Comitato vorrebbe aggiungere un 
altro motivo, forse basilare, del mancato successo della 
Comunità fino ad oggi: la comunicazione. Il Comitato è 
convinto che sul piano comunitario non si siano dedicati 
sforzi sufficienti nel comunicare a tutte le parti interessate a 
livello centrale, regionale e locale lo spirito e la lettera delle 
direttive e i reciproci vantaggi a lungo termine della loro 
applicazione. Tale nuovo sforzo di comunicazione deve 
costituire una pietra miliare nei tentativi della Commissio­
ne di raddrizzare la situazione, coinvolgendo, se necessario, 
gli uffici della Comunità nei vari Stati membri. Neppure la 
migliore legislazione al mondo può essere efficace se non 
conosciuta, capita ed accettata dalle parti interessate. 
Come esempio pratico non è forse privo di significato il 
fatto che l'opuscolo della Commissione sugli acquisti 
pubblici del 1982 attribuisca grande rilievo agli aspetti 
tecnici degli acquisti pubblici e invece dia scarsa rilevanza 
al perché presentino potenzialmente un mutuo vantaggio 
per tutte le parti coinvolte e siano in realtà indispensabili 
per un'effettiva politica industriale comune. 
3.1. Il Comitato appoggia pienamente le azioni proposte 
dalla Commissione per porre rimedio alla mancanza di 
progressi nel completamento di un effettivo mercato 
comune negli acquisti pubblici. In particolare esorta la 
Commissione, nell'ambito degli sforzi che essa fa per 
migliorare le direttive esistenti, a dare maggiore rilevanza 
allo studio e al modo di alleviare i problemi pratici che si 
oppongono ai fornitori potenziali che desiderino partecipa­
re ad una gare d'appalto pubblicata: come per esempio 
problemi linguistici e tempi di validità dell'offerta più 
lunghi. Molti contratti del settore pubblico hanno scadenza 
annuale. Sarebbe pertanto possibile pubblicare elenchi 
esaustivi di tali contratti con notevole anticipo sull'inizio 
della procedura d'appalto. Ciò darebbe un'equa e ragione­
vole opportunità ai fornitori di definire e chiarire probabili 
aree fonti di problemi. 
3.2. Il Comitato appoggia anche la rilevanza attribuita 
dalla Commissione all'aumento della trasparenza di 
appalti effettuati su basi non concorrenziali, vale a dire 
l'esigenza di informazioni preliminari sul fatto che vada 
usata una procedura d'appalto su basi non concorrenziali o 
su base di trattative — e anche il perché. Esso considera la 
richiesta notifica delle aggiudicazioni dei contratti come un 
passo importante nella giusta direzione. 
3.3. Il Comitato esprime tuttavia la convinzione che la 
Commissione dovrebbe intensificare gli sforzi nelle aree 
seguenti : 
3.3.1. Orientamenti uniformi per l'interpretazione e 
l'applicazione pratica delle direttive in modo da evitare 
incertezze e interpretazioni sbagliate divergenti spesso in 
buona fede; talune autorità così interpretano le esenzioni 
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settoriali, per esempio nel settore militare, nel senso che 
esse coprono non soltanto le forniture primarie (armi, ecc.) 
ma anche attività secondarie e di supporto come generi 
alimentari, vestiario, cancelleria, ecc. Taluni trovano il 
modo di far passare i beni, per esempio gli strumenti 
medici, per servizi i quali, ovviamente, non sono inseriti 
nelle direttive. Il Comitato si è anche imbattuto in esempi di 
una autorità nazionale che, coerentemente e in buona fede, 
ha consigliato le autorità locali di considerare i cosiddetti 
contratti « open-ended », cioè contratti in cui vi è un prezzo 
contrattuale unitario concordato ma in cui le quantità non 
sono preordinate, come esenti dalle direttive — sebbene 
nell'interpretazione della Commissione essi siano chiara­
mente inclusi. 
3.3.2. Pertanto, sebbene vi siano senza dubbio tentativi 
abbastanza deliberatamente diretti ad aggirare le disposi­
zioni delle direttive di base, il Comitato trova che sia 
ampiamente dimostrato che essi non costituiscono in 
nessun caso la regola generale. La Commissione farebbe 
bene perciò ad attribuire maggiore importanza alla 
spiegazione e allo sviluppo dei vantaggi che derivano 
dall'adottare un'impostazione a livello comunitario in tale 
area e a preoccuparsi in primo luogo di più efficienti misure 
amministrative. 
3.3.3. La Commissione sembra attribuire un notevole 
peso alle direttive ma finora non ha reso disponibili le 
risorse per applicarle con successo. 
3.3.4. Il Comitato propone altresì che sia istituito 
nell'ambito della Commissione un ente degli appalti 
pubblici con termini di riferimento chiaramente definiti e 
risorse finanziarie adeguate. Esso sarebbe responsabile per : 
l'attuazione 
— sorvegliare l'attività di ogni Stato membro in termini 
della direttiva ; 
— identificarsi come elemento di contatto per problemi ; 
la comunicazione 
— sottolineare e spiegare i benefici di un'impostazione 
comunitaria che porta verso il mercato interno; 
— avviare una campagna di consapevolezza biunivoca per 
garantire che tutti gli enti pubblici siano consapevoli dei 
loro impegni secondo la direttiva e dichiarino tutte le 
opportunità contrattuali a incentivare le imprese e il 
commercio perché siano più attivi nell'individuare ed 
esplorare il mercato degli acquisti pubblici; 
— esaminare i metodi più adeguati per la circolazione delle 
informazioni in tutti i casi; 
la statistica 
— formare archivi per fornire un quadro significativo degli 
acquisti pubblici della Comunità; 
— legame con gli organi governativi appropriati negli Stati 
membri per identificare i bilanci effettivi dei contratti 
pubblici di forniture; la sorveglianza 
— esaminare costantemente i contratti che vengono 
pubblicizzati e usare il sistema basato sulla trasparenza 
per individuare gli inadempienti; 
— intraprendere azioni adeguate richiamando coloro che 
non stanno ottemperando alla direttiva; 
— identificare pratiche contrarie allo spirito della diretti­
va; 
— specificazioni per controlli casuali e condizioni speciali 
la cui inclusione limita il numero di imprese che possono 
competere ; 
— indagare su reclami per pratiche scorrette o lagnanze da 
parte di partecipanti alla gara che sono risultati 
perdenti. 
3.3.5. Il Comitato propone che venga presa in conside­
razione l'istituzione di un sistema di sostegno da parte delle 
autorità degli Stati membri, su una base di breve periodo, o 
assumendo personale aggiuntivo il cui costo supplementare 
dovrebbe essere più che compensato dai risparmi potenziali 
derivanti dalla realizzazione di un mercato comune degli 
approvvigionamenti pubblici summenzionati. 
3.3.6. La Commissione dovrebbe concentrare i suoi 
sforzi dapprima nel campo dei contratti di acquisto delle 
amministrazioni pubbliche centrali e di quelle locali più 
grandi, di più agevole individuazione. È invitata a studiare 
la fattibilità della concentrazione su tali contratti in uno o 
due principali settori per identificare contratti rilevanti ed 
agire come intermediario tra le parti interessate con 
l'intento di dimostrare le opportunità di reciproco 
vantaggio all'interno della Comunità. Dal momento che 
l'impostazione precedente, a carattere più globale, si è 
dimostrata inadeguata, la Commissione deve esplorare 
nuove strade complementari, non già mirando a risultati 
nel breve termine ma selezionando accuratamente « settori 
pilota », vale a dire aree limitate che possano essere 
relativamente facili da sorvegliare e particolarmente capaci 
di ottenere i risultati voluti, cercando soprattutto il 
consenso e la cooperazione degli acquirenti e delle industrie 
fornitrici. 
3.4. Il Comitato desidera anche richiamare l'attenzione 
della Commissione sulla legislazione di recente varata negli 
Stati Uniti e che ha determinato risparmi significativi 
facendo aumentare la concorrenza nei grandi contratti 
governativi ed ha aiutato ad inserire nel meccanismo i 
piccoli e medi produttori qualificati per partecipare ai 
contratti. 
3.5. Istituire un sistema di ricorso che funzioni. Il 
Comitato è convinto che l'inesistenza di un sistema 
attuabile di ricorso sia uno dei motivi principali dell'appa­
rente scarsa credibilità delle direttive comunitarie : queste 
sono considerate prive di mordente a causa delle possibilità 
attualmente sfavorevoli di ottenere un ricorso o di 
cambiare una procedura di aggiudicazione esistente in 
ragione delle scarse probalità di a) vincere una causa nei 
tribunali nazionali abbastanza rapidamente da vedere 
l'annullamento della decisione e b) del rischio evidente, 
citando un ente acquirente dell'amministrazione centrale in 
tribunale, di essere di fatto esclusi dalla possibilità di farsi 
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aggiudicare ulteriori contratti, a prescindere dalle circo­
stanze. 
3.5.1. Il Comitato si rende conto che la Commissione 
fino ad ora ha ottenuto successi molto ragionevoli in alcuni 
casi intervenendo ad hoc durante la procedura, quando i 
partecipanti alla procedura di gara hanno elevato delle 
rimostranze. 
3.5.2. Sulla base del principio che la prevenzione è 
meglio della cura, il Comitato è favorevole alla creazione di 
poteri d'intervento più formalizzati per la Commissione. 
3.5.3. A prescindere comunque dal sistema di ricorso cui 
si arriverà, il Comitato desidera sottolineare l'importanza 
non soltanto di trovare un sistema che funzioni ma anche, 
un volta di più, di comunicare a tutte la parti interessate che 
tale sistema esiste e di spiegare come funziona. 
3.6. GATT. Il Comitato ritiene che l'apertura del 
mercato degli appalti pubblici della CE a paesi non 
membri, partner dell'accordo GATT sugli appalti pubblici, 
non possa avvenire unilateralmente, bensì debba essere 
realizzata su base reciproca così che alle ditte europee siano 
garantiti gli stessi vantaggi sui mercati dei paesi non 
membri. 
3.6.1. Il Comitato ha l'impressione che l'approccio della 
Commissione sembra essere ostacolato dalle discussioni in 
corso in sede GATT e dalle normative GATT in vigore che 
essa considera « un grave ostacolo per la libertà della CEE 
di organizzare il proprio mercato interno, dal momento che 
ogni modifica alle disposizioni comunitarie può creare 
problemi rispetto a quelle previste dall'accordo GATT e 
quindi richiedere rinegoziazione di queste ultime». 
3.6.2. La presenza di forti concorrenti USA e giapponesi 
potrebbe in realtà costituire una seria minaccia se avesse 
luogo una liberalizzazione del mercato europeo. Ma in 
realtà tuttavia le norme GATT, secondo le statistiche, 
hanno avuto un impatto minimo se non nullo, visto che uno 
scarso 0,2 % di tutti i contratti è stato aggiudicato a paesi 
non membri nel 1982, in diminuzione rispetto al 2 % 
nel 1981. Il Comitato trova perciò che si potrebbe assumere 
un atteggiamento più positivo, sottolineando le possibilità 
e le sfide che la liberalizzazione dei mercati internazionali 
Bruxelles, 23 aprile 1986. degli appalti pubblici presenta per le industrie europee 
intralciate da mercati nazionali troppo piccoli. 
3.7. In tale contesto, esso esorta la Commissione a 
studiare la possibilità di introdurre una «garanzia di 
prodotto europea » che potrebbe certificare l'origine 
europea di nuovi prodotti, assicurare la loro conformità 
alle norme e agli standard europei e aprire loro tutto il 
mercato interno. 
3.8. Il Comitato desidera rilevare ancora una volta 
l'importanza di avviare una vera politica industriale per 
l'intera Comunità non solo intensificando gli sforzi per 
armonizzare le norme e per il reciproco riconoscimento di 
procedure di test al livello comunitario, condizione 
indispensabile per realizzare un effettivo mercato interno 
negli appalti pubblici, ma anche mediante un'approssima­
zione delle aliquote IVA, la promozione di misure di legge 
europee per la società, l'abolizione di barriere legali nel 
campo della legge sui brevetti e i marchi e l'abbattimento di 
barriere di natura regionale ed amministrativa. 
3.8.1. A questo si accompagna la necessità di riconosce­
re stazioni di test negli Stati membri aventi la facoltà di 
emettere i necessari certificati di conformità con i criteri e le 
norme comunitarie applicabili o di un prodotto che debba 
soddisfare un certo livello di specificazione. 
3.9. Mentre il Comitato è favorevole all'estensione del 
campo di applicazione della direttiva a tutta l'area degli 
appalti pubblici, compresi le telecomunicazioni, i trasporti, 
l'energia e le acque, finora esclusi, ritiene che ciò non 
dovrebbe essere fatto senza uno studio preliminare delle 
caratteristiche ampiamente divergenti di tali settori 
all'interno di ogni Stato membro. Ciò esige anche un 
maggior sforzo e maggiori risorse a livello comunitario da 
investire nell'attuazione e nella sorveglianza delle nuove 
direttive. 
3.9.1. L'esclusione di tali settori, a parere del Comitato, 
non ha facilitato il compito della Commissione. Il 
Comitato ritiene che la Comunità sarebbe generalmente 
meglio servita da direttive « appalti » sovrannazionali che 
coprano tutte le aree comprese nell'ambito del trattato di 
Roma. Gli Stati membri delle Comunità devono comunque 
essere pronti a garantire che le direttive siano comprese, 
applicate e rispettate uniformemente. 
7/ Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Gerd MUHR