Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni La politica industriale in un'Europa allargata" (COM(2002) 714 def.)



Gazzetta ufficiale n. C 234 del 30/09/2003 pag. 0076 - 0085



Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni 'La politica industriale in un'Europa allargata'" (COM(2002) 714 def.) (2003/C 234/18) La Commissione europea, in data 12 dicembre 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra. La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha adottato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Simpson in data 25 giugno 2003. Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 17 luglio 2003, nel corso della 401a sessione plenaria, con 113 voti favorevoli e 1 astensione, il seguente parere. 1. Sintesi 1.1. Il Comitato si compiace della decisione della Commissione di preparare e pubblicare la comunicazione sulla politica industriale nell'Europa allargata. 1.2. Le problematiche affrontate rientrano in due filoni collegati tra loro: l'opportunità di rivedere in primo luogo le tematiche che stanno a cuore all'industria europea e, in secondo luogo, di aggiungere, in preparazione dell'allargamento, alcune considerazioni sugli effetti che tale processo avrà sull'industria (sia negli Stati membri attuali che nei paesi candidati). 1.3. Pur sapendo che la comunicazione intende essenzialmente offrire una panoramica complessiva delle questioni che interessano il settore, senza entrare nel merito dei provvedimenti, il Comitato fa notare che, secondo logica, la Commissione dovrebbe ora procedere a definire le implicazioni di politica industriale e adottare misure proattive a sostegno dello sviluppo industriale. A questo fine il Comitato sarà lieto di mettere a disposizione la propria esperienza e i pareri già elaborati sull'argomento. 1.4. Pur accogliendo positivamente il contributo della comunicazione, il Comitato teme che la transizione all'Europa allargata si riveli più difficile di quanto previsto dalla Commissione. Questa dovrebbe perciò seguire attentamente gli effetti dell'allargamento ed esaminare le misure più atte a contrastarne eventuali conseguenze inaccettabili. 1.5. Il Comitato conviene sulla necessità di applicare strumenti di politica industriale che tengano conto delle specifiche esigenze dei paesi candidati. Il processo di individuazione di tali esigenze e la risposta della Commissione saranno di importanza cruciale negli anni a venire. 1.6. Il Comitato teme che non siano state valutate appieno le conseguenze dell'allargamento in tutta una serie di settori. 1.7. Un elemento critico ai fini dell'estensione del mercato unico ai nuovi Stati membri sta nell'arretratezza della loro dotazione infrastrutturale rispetto agli standard dell'Unione attuale. Si raccomanda perciò di valutare le priorità e definire i meccanismi con cui verrà finanziato (con un contributo comunitario ben definito) l'ammodernamento di parti cruciali delle infrastrutture, ivi comprese le reti transeuropee. 1.8. Per quanto sia già stato detto ripetutamente, uno degli elementi più importanti per migliorare il quadro della politica industriale consiste nell'applicare all'interno dell'Europa dei 15 le misure che definiscono un mercato unico. 1.9. Il Comitato apprezza la disponibilità della Commissione a esaminare i settori che incontrano particolari difficoltà economiche per verificare se sia opportuno adottare politiche (verticali) supplementari a sostegno della crescita sostenibile. 1.10. Pur ammettendo la probabilità che nell'ambito del processo di aggiustamento si verifichino distorsioni o turbative transfrontaliere di tipo localizzato, il Comitato ritiene che la risposta a tali fenomeni debba essere definita di comune accordo. La Comunità deve applicare la logica e l'esperienza acquisita grazie ai programmi Interreg (o altre iniziative speciali di questo tipo) e definire il raggio d'azione degli enti di governo locale. 1.11. La comunicazione della Commissione è importante in quanto definisce un quadro che permette di comprendere meglio quali fattori incidono sullo sviluppo dell'industria europea. La tesi di fondo della comunicazione, sottoscritta dal Comitato, è che l'industria, le associazioni industriali, gli enti locali e regionali, i governi nazionali e la Comunità debbano agire congiuntamente, riconoscendo la necessità di conservare e potenziare la competitività dell'industria europea e dando una risposta adeguata a tale sfida in un contesto che offra la possibilità di un futuro sostenibile. 1.12. Il Comitato si compiace della proposta delineata nel documento in esame di una revisione continua di tutte le politiche comunitarie che interessano l'industria. Il Comitato apprezza questo nuovo orientamento positivo dell'azione politica e l'intenzione di usare metodi di misurazione basati sulle valutazioni d'impatto. 1.13. Il dialogo con il Comitato, con l'inclusione delle parti sociali, costituirà un elemento critico della rinnovata e più decisa importanza assegnata al contributo della politica industriale. 1.14. Il commissario Liikanen ha descritto la comunicazione della Commissione come il primo passo di un processo più ampio che riporterà l'industria all'ordine del giorno del dibattito politico, e il Comitato si rallegra dello spirito che guida questa iniziativa. 2. Introduzione 2.1. Lo sviluppo economico dell'Unione europea dipende ancora in misura determinante dalla vitalità e dalla forza del settore industriale: queste sono legate alla concorrenzialità del settore, che a sua volta dipende dalle iniziative intraprese da chi controlla e contribuisce alla gestione delle singole imprese, nonché dalle azioni di sostegno degli enti ufficiali, dei governi degli Stati membri e delle istituzioni comunitarie. 2.2. Una struttura industriale in buona salute è determinante per il successo dell'economia europea: lo è stata in passato, lo è oggi e continuerà ad esserlo in futuro. È chiaro quindi che l'Unione europea dovrà analizzare in modo preciso i fattori che influenzano lo sviluppo dei vari settori industriali e partire da tale analisi per configurare le politiche e le decisioni tanto dell'Unione nel suo insieme, attraverso le sue istituzioni, quanto degli Stati membri. 2.3. Come viene evidenziato nell'introduzione alla comunicazione, la politica industriale ha un "ruolo fondamentale da svolgere a sostegno dell'UE nel raggiungimento degli obiettivi di Lisbona e Göteborg (...)" ed "è giunto il momento di riesaminare questa politica, per garantire all'UE gli strumenti con cui far fronte alle esigenze di un'Europa allargata"(1). 2.4. La politica industriale presenta numerose sfaccettature e sono molti gli aspetti della politica economica comunitaria e nazionale che intervengono a determinarla. Alcune delle tematiche che la riguardano coincidono o si sovrappongono a quelle di altre politiche: esempi importanti sono dati dall'impegno per la creazione di un effettivo mercato unico e dalle trasformazioni volte ad assicurare un regime di concorrenza equo ed efficace, dalla più decisa attuazione di adeguate politiche in materia di commercio estero (in particolare, quelle che interessano settori tradizionali come l'industria tessile, l'industria dell'acciaio e i cantieri navali), dagli sforzi per il potenziamento delle politiche a favore della ricerca e dello sviluppo e per aprire il mercato dando maggiori opportunità nel campo degli appalti pubblici e infine dal rafforzamento delle politiche ambientali, sociali e occupazionali. 2.5. Per alcuni aspetti, si può dire che il modo migliore per garantire il successo del settore industriale all'interno dell'UE (che presto sarà il più grande mercato interno al mondo) sia assicurare un mercato unico efficace e in espansione, che offra i vantaggi delle grandi dimensioni a tutti i produttori e garantisca un "level playing field" tra i concorrenti al di là dei confini nazionali. 2.6. La politica industriale riveste importanza e peso non soltanto per l'industria manifatturiera. Nel suo quadro, molte delle misure idonee a creare effetti positivi devono prendere atto delle implicazioni per gli altri settori (tra cui i servizi) e dovrebbero tener conto del crescente grado di interdipendenza esistente tra il settore manifatturiero e i servizi correlati. 2.7. Per poter sfruttare appieno il potenziale del mercato interno, la politica economica dovrebbe pertanto prefiggersi una maggiore crescita delle economie dell'Unione europea, in modo, tra l'altro, da garantire un mercato in espansione per i prodotti industriali. 2.8. La politica industriale dovrebbe mirare a (1) creare un mercato europeo competitivo in cui non vi siano distorsioni o turbative che frammentino il mercato; (2) incoraggiare condizioni favorevoli all'incremento della produttività rafforzando e sfruttando il potenziale esistente per l'innovazione e per nuove forme di organizzazione industriale; e (3) potenziare la forza concorrenziale delle imprese europee. 2.9. Vi è una serie di interfacce molto diverse tra le politiche industriali e le altre azioni dell'UE, che valgono per l'intero territorio comunitario, le azioni dei governi nazionali e le disposizioni istituzionali all'interno degli Stati membri. Per un efficace sviluppo dell'industria è pertanto essenziale disporre di un approccio razionale e coordinato che risolva ogni eventuale tensione che possa sorgere nelle singole interfacce o nei loro rapporti reciproci. 2.10. Perché quella dell'UE diventi "l'economia della conoscenza più dinamica e competitiva al mondo" vi dovrebbe essere nell'Unione un'economia unica, grazie alla rimozione delle ultime barriere al completamento del mercato interno: l'industria deve contribuire a questo processo. 2.11. Lette insieme, le conclusioni dei Vertici di Lisbona e di Göteborg esprimono l'ambizione di far sì che le politiche industriali contribuiscano allo sviluppo economico sostenibile, tenendo conto nel contempo dell'impatto sulla coesione sociale e contribuendo a una migliore tutela dell'ambiente. 3. L'esame della Commissione 3.1. Nel suo riesame della politica industriale la Commissione riconosce espressamente l'importanza essenziale della competitività per il conseguimento degli obiettivi dell'Unione europea sanciti nelle conclusioni del vertice di Lisbona, che esprimono l'esigenza di un'economia dinamica fondata sulla conoscenza. Riconosce altresì che per conseguire questo obiettivo occorre mantenere e sviluppare la competitività del settore manifatturiero. 3.2. Scopo della comunicazione è in parte verificare se la politica industriale introdotta e portata avanti dal 1990 sia in grado di adeguarsi alle mutate condizioni create dalla sempre crescente globalizzazione, dall'allargamento e dall'obiettivo dello sviluppo sostenibile. 3.3. L'analisi lascia intendere, pur non affermandolo esplicitamente, che è opportuno rivedere gli elementi principali della politica industriale e che l'allargamento offre ora l'occasione di avvalersi di un contributo potenziale maggiore. 3.4. Ai fini del miglioramento della competitività industriale la Commissione individua quattro fattori chiave particolarmente degni di attenzione: la conoscenza, l'innovazione, l'imprenditorialità e l'approccio necessario per garantire uno sviluppo sostenibile. A sostegno della prima, la Commissione riporta i maggiori sviluppi che sono alla base degli investimenti fondati sulle conoscenze nel settore dell'istruzione, della formazione professionale e della ricerca. Per quanto riguarda l'innovazione, la Commissione sottolinea la necessità di azioni innovative in tutti i settori dell'economia e prende atto dell'esigenza di creare le condizioni per dare slancio all'innovazione. Nell'esaminare il ruolo dell'imprenditoria, la Commissione sottolinea la riluttanza (a suo parere) di molte imprese europee ad assumere rischi imprenditoriali. A questo proposito, il Comitato si chiede se sottolineando l'esistenza di uno spazio per una maggiore imprenditorialità non si debba presentare quest'opzione come una possibilità concreta per un gruppo limitato di persone, di cui poche provenienti da un'esperienza di disoccupazione, piuttosto che come qualcosa cui tutti possono aspirare. Nel prendere atto dell'importanza di una struttura sostenibile della produzione industriale, la Commissione incoraggia iniziative adeguate a rendere la produzione e il consumo compatibili con uno sviluppo sostenibile. 3.5. Il Comitato osserva che l'analisi sembra incentrarsi sull'idea che la politica industriale debba essere essenzialmente orizzontale e mirare ad assicurare le condizioni quadro più favorevoli alla competitività industriale. Questa si basa sugli strumenti della politica delle imprese, che consentono agli imprenditori e alle aziende di prendere iniziative, sfruttare le idee e approfittare delle opportunità che si presentano. 3.6. Rientrano nella classificazione orizzontale tutte le politiche comunitarie correlate riguardanti la concorrenza, lo sviluppo del mercato interno, la promozione delle attività di R& S, gli investimenti nel campo dell'istruzione e della formazione, le questioni relative agli accordi commerciali e allo sviluppo sostenibile. A tale proposito l'agenda dell'UE fissata a Lisbona costituisce un eccellente quadro di riferimento per la realizzazione, su scala nazionale e comunitaria, degli obiettivi di una politica industriale dinamica e orizzontale. 3.7. Con un'affermazione potenzialmente significativa, la Commissione ammette che talvolta la politica industriale può dover essere applicata per venire incontro alle specifiche esigenze di certi settori. La base orizzontale della politica industriale verrebbe allora adattata per applicarla ad alcuni settori specifici prescelti. Tale riconoscimento di particolari esigenze occasionali potrebbe essere descritto come un'applicazione verticale di misure settoriali specifiche. Queste non devono dar luogo a trattamenti preferenziali immotivati favorendo alcuni settori rispetto ad altri (magari nel caso di mutamenti in atto delle forze economiche che risultino impopolari): esse saranno giustificate nella misura in cui le condizioni quadro devono essere modificate per essere adeguate a un settore specifico. Tale esigenza deve tradursi nell'elaborazione di una politica che preveda l'apporto di un sostegno adeguato per un periodo di tempo abbastanza lungo da consentire le necessarie trasformazioni. 3.8. La Commissione considera la comunicazione "l'inizio di una verifica dell'adeguatezza e dell'equilibrio con cui la politica industriale viene applicata". Parallelamente, tuttavia, invita gli Stati membri a esaminare le rispettive politiche industriali, segnatamente alla luce dei principi enunciati nella comunicazione. 3.9. Il Comitato si compiace di avere l'opportunità di contribuire a tale verifica. 4. Osservazioni generali 4.1. Il Comitato condivide i principi fondamentali su cui si basa la politica industriale, la quale è volta a creare un quadro competitivo in cui le imprese innovative possano competere sui mercati mondiali. Si compiace inoltre dei risultati positivi ottenuti nella creazione di un quadro per il mercato unico europeo che dia al settore industriale un più facile (anche se per ora non completamente illimitato) accesso ai mercati dei 15 Stati membri, che presto diventeranno 25 e successivamente forse 27, o anche più. Tale quadro competitivo, unito all'accesso preferenziale al mercato interno e al maggiore accesso ai mercati mondiali, determina anche le opportunità e le minacce che potranno insorgere nel momento in cui le imprese straniere sceglieranno come sede il mercato unico. 4.1.1. Naturalmente, con l'allargamento dell'UE l'impatto della politica industriale andrà valutato non più su 15, ma su 25 (o 27) Stati membri; aumenterà inoltre lo spettro delle disparità, delle differenze strutturali e delle varianti socioculturali che rendono più difficile la ricerca di politiche in grado di riscuotere un consenso generale. Nell'ultimo decennio l'entrata in scena dei paesi candidati ha fatto aumentare la concorrenza a livello europeo a causa delle differenze tra le agevolazioni fiscali concesse alle imprese. Vi sono esempi di aziende che hanno scelto di trasferirsi da uno Stato membro all'altro per tutta una serie di motivi, alcuni legati ad una concorrenza dannosa a livello di aiuti statali. 4.1.2. La realizzazione di una nuova serie di misure a sostegno dello sviluppo industriale richiede un'analisi e una valutazione attente dei successi e degli insuccessi delle misure adottate negli anni precedenti. Tale valutazione sarebbe utile per dare un fondamento più solido alle future raccomandazioni della Commissione. 4.2. Il ruolo della Comunità è infatti quello di potenziare l'impatto del mercato unico attraverso la creazione e l'attuazione di una serie di misure di tipo orizzontale. Il Comitato riconosce senza mezzi termini l'importanza delle principali categorie di condizioni quadro(2), tra cui le norme che definiscono il contesto generale del mercato (diritto commerciale, concorrenza, norme fiscali e diritto del lavoro, diritti di proprietà intellettuale), le norme relative ai beni e ai servizi, le istituzioni preposte al buon funzionamento del mercato e le condizioni volte a stabilire un quadro macroeconomico di base e a garantire la stabilità politica. 4.3. Tra le principali linee d'azione delle politiche orizzontali si possono citare: a) il completamento del mercato unico; b) il rafforzamento della politica dell'innovazione in generale o in alcuni settori in particolare, con relativi incentivi alle attività di ricerca e sviluppo; c) la promozione dei vantaggi dei raggruppamenti di imprese; d) l'impegno a rafforzare la coesione territoriale e sociale; e) la predisposizione di strumenti atti a facilitare il dialogo sociale; f) il rafforzamento della coesione sociale, in particolare attraverso una migliore formazione professionale; g) il sostegno ai servizi di interesse generale; h) il miglioramento delle infrastrutture fisiche; i) l'impegno diretto a aumentare i flussi di studenti che si dirigono verso le discipline scientifiche, tecnologiche, verso le scuole d'ingegneria e verso i corsi per la formazione di imprenditori; j) la promozione dei finanziamenti alle imprese. 4.4. All'interno della Comunità il grande successo degli ultimi 50 anni è dato dalla misura in cui tali condizioni sono state accettate su tutto il territorio comunitario. Chiaramente rimane ancora molto da fare: una parte consistente delle misure necessarie per l'adozione completa delle suddette condizioni è inoltre di competenza degli Stati membri (ad esempio per quanto concerne il recepimento della legislazione) o degli Stati membri per il tramite del Consiglio dell'Unione europea (per quanto riguarda l'adozione di politiche adeguate su scala comunitaria). 4.5. Il Comitato prende atto della conclusione della Commissione secondo cui "anche se nei futuri Stati membri l'industria è di massima in grado di competere in un'UE allargata, un'integrazione più completa comporta inevitabilmente difficoltà locali. Saranno necessarie ulteriori ristrutturazioni, soprattutto nel settore dell'acciaio (...)". Esprime tuttavia inquietudine circa le conseguenti ricadute sociali per la perdita di posti di lavoro. La Commissione riconosce inoltre che i costi dell'adeguamento all'acquis comunitario, in particolare per quanto riguarda la legislazione ambientale, potrebbero avere conseguenze negative nel breve termine sulla struttura dei costi delle imprese. 4.6. Tali rischi evidenziano la necessità di adottare una serie di azioni settoriali comunitarie attentamente mirate per facilitare l'emergere di imprese più competitive e per tenere altresì conto dei processi di aggiustamento, forse anche dolorosi, che interesseranno alcune aziende e i loro dipendenti. 4.6.1. Il finanziamento delle imprese e un efficiente mercato europeo dei capitali risultano particolarmente rilevanti in considerazione dei problemi del settore bancario europeo, della discussione sull'Accordo Basilea 2 e, in generale, della crescente importanza dell'accesso ai finanziamenti sul mercato dei capitali per l'industria europea; a questo tema va rivolta pertanto grande attenzione e vanno promossi strumenti che permettano l'accesso delle imprese ai finanziamenti. 4.7. Un aspetto critico dell'allargamento sotto il profilo sociale consiste nell'appurare fino a che punto valgano ugualmente per i nuovi Stati membri alcune ipotesi fondamentali circa la natura delle economie di mercato mature. Queste si caratterizzano per la presenza di una certa eredità culturale: un quadro normativo per le imprese moderne, l'accettazione del ruolo e della necessità di una forte cultura d'impresa e una strategia imprenditoriale che prevede l'accettazione del rischio. 4.8. Le istituzioni dell'UE devono tener conto di tale aspetto e delle tensioni che ne possono derivare. 4.9. Il Comitato non è però del tutto convinto che per l'industria dei nuovi Stati membri, l'allargamento sia "già un fatto reale, che ha creato molte nuove opportunità". Il semplice fatto che essi non abbiano ancora del tutto assimilato l'acquis è sufficiente a far dubitare che l'allargamento sia una realtà in questi paesi. Il Comitato trova più condivisibile l'affermazione della Commissione sulla necessità di tener conto delle specifiche esigenze dei futuri Stati membri nell'applicare gli strumenti di politica industriale. Il processo di individuazione di tali esigenze (che comprendono gli investimenti e l'opera di adeguamento e di aggiornamento necessaria per sfruttare le nuove opportunità superando i criteri di semplice competitività a breve termine) e la risposta della Commissione saranno di importanza cruciale negli anni a venire. 4.10. Il Comitato nutre particolare preoccupazione per il fatto che nei paesi candidati in alcuni settori, come conseguenza dell'allargamento, gli stabilimenti meno produttivi e con strutture di costi più elevate andranno incontro a gravi perdite commerciali o finanziarie, una volta esposti alla concorrenza di aziende comunitarie consolidate. Viceversa, alcuni settori dell'UE attuale potranno essere esposti alla concorrenza di prodotti a basso costo provenienti dall'interno stesso dell'Europa allargata. Le istituzioni comunitarie dovrebbero adoperarsi per elaborare politiche che favoriscano un uso ottimale delle risorse umane e che siano applicabili ad un'Unione a 25 membri, anche per fugare il timore che a breve termine le politiche perseguite sul breve termine comportino costi esorbitanti in termini di necessità di limitare o evitare il degrado sociale. 4.11. Una parte delle imprese europee potrà invece resistere meglio alla maggiore concorrenza (interna e esterna) se viene messa in condizione di attingere a un bacino di manodopera qualificata relativamente non costosa nei nuovi Stati membri. 5. Osservazioni specifiche in merito alla comunicazione 5.1. Alcuni aspetti della comunicazione meritano un esame più attento. 5.2. In particolare: 1. le conseguenze dell'allargamento nel settore industriale; 2. l'esigenza di completare il mercato unico, ovviando alle carenze in materia di misure orizzontali; 3. le circostanze che giustificano l'adozione di misure verticali che interessano settori specifici; 4. aggiustamenti riguardanti l'industria delle regioni frontaliere; 5. le sfide cruciali che attendono la politica industriale. Nei paragrafi successivi si esamineranno singolarmente tutti questi diversi aspetti. 5.2.1. Le conseguenze dell'allargamento 5.2.1.1. La Commissione riconosce che, a livello istituzionale e di quadro di riferimento, i paesi candidati hanno compiuto sforzi notevoli per prepararsi all'adesione. Dà atto inoltre delle profonde differenze esistenti in alcuni settori, differenze che possono dar luogo a rimostranze da parte di chi subisce la concorrenza basata su costi più bassi o, inversamente, da parte di chi non è in grado di competere nel mercato allargato. 5.2.1.2. In preparazione dell'allargamento, la Commissione ha negoziato una serie di misure transitorie adeguate al periodo di cambiamento e i diversi trattati di adesione hanno precisato tali misure che, a parere del Comitato, offrono un quadro istituzionale accettabile. 5.2.1.3. Tra le questioni maggiori va citato l'impatto delle differenze tecnologiche e di produttività, nonché delle differenze a livello di costo del lavoro. 5.2.1.4. Il Comitato stima che la Commissione abbia sottovalutato la portata dell'aggiustamento che sarà richiesto e abbia inoltre sopravvalutato, forse in modo troppo compiaciuto, i potenziali benefici della riorganizzazione concorrenziale nella Comunità allargata. Se da un lato le sinergie di un mercato allargato dovrebbero essere un fatto positivo, dall'altro non è da escludere che vi possano essere alcune vittime negli anni immediatamente successivi all'adesione. 5.2.1.5. Il Comitato chiede che nella definizione e nell'attuazione della politica industriale la Commissione prenda atto di tali rischi, prestando una speciale attenzione alle esigenze e ai problemi dei futuri Stati membri. 5.2.1.6. Il Comitato teme che non siano state valutate appieno le conseguenze dell'allargamento in alcuni o nella totalità di questi settori: - le esigenze specifiche delle PMI di taluni settori e regioni particolarmente esposte alla concorrenza; - l'impatto dell'allargamento sugli incentivi alla rilocalizzazione in nuove aree per alcune imprese; - l'entità di eventuali fenomeni migratori determinati dalla ricerca di lavoro; - la necessità di un nuovo orientamento per l'applicazione effettiva dei dazi alle nuove frontiere esterne della Comunità e le relative misure anticontrabbando e anticontraffazione. 5.2.1.7. Un elemento critico ai fini dell'estensione del mercato unico ai nuovi Stati membri sta nell'arretratezza della loro dotazione infrastrutturale rispetto agli standard dell'Unione attuale. Si raccomanda perciò di valutare le priorità e definire i meccanismi con cui verrà finanziato (con contributo comunitario ben definito) l'ammodernamento di una parte cruciale delle infrastrutture, ivi comprese le reti transeuropee. Vanno ammodernate anche le principali reti nazionali, che però devono continuare a fornire i loro servizi di interesse generale. 5.2.1.8. Oltre agli eventuali fenomeni migratori rappresentati da forza lavoro proveniente dai nuovi Stati membri alla ricerca di possibilità d'impiego (cfr. punto 5.2.1.6), non si può ignorare che in alcuni Stati membri sorgeranno problemi di insufficiente disponibilità di lavoratori qualificati dovuti all'evoluzione demografica. Questa situazione avrà conseguenze più ampie e importanti per le politiche comunitarie, ripercuotendosi sull'istruzione e sulla formazione nell'intera Comunità. 5.2.2. Il completamento del mercato interno 5.2.2.1. Per quanto sia già stato detto ripetutamente, uno degli elementi più importanti per migliorare il quadro della politica industriale consiste nell'applicare all'interno dell'Europa dei 15 le misure che rendono efficace un mercato unico. 5.2.2.2. Tra queste: (i) l'introduzione del brevetto comunitario(3); (ii) una politica della concorrenza efficace; (iii) la riduzione o la revoca degli aiuti di Stato non giustificati; (iv) l'accordo per il passaggio a un mercato unico dei servizi finanziari; (v) l'armonizzazione fiscale; (vi) politiche atte a incoraggiare la ricerca e lo sviluppo; (vii) la possibilità di aprire il mercato tramite un'efficace politica degli appalti pubblici e una politica dei contratti nel settore della difesa basata sulla cooperazione; (viii) l'applicazione uniforme delle politiche ambientali; (ix) un migliore sistema di riconoscimento delle qualifiche professionali; (x) un'amministrazione doganale comune alle frontiere esterne dell'UE. 5.2.2.3. Occorre inoltre il sostegno di un mercato efficiente, aperto e sicuro per l'energia e i servizi di trasporto. Questo fabbisogno infrastrutturale va supportato con la creazione di adeguate reti transeuropee che siano in grado di rispondere alle esigenze di capacità di un'Unione allargata. 5.2.2.4. Per i nuovi Stati membri, l'impulso per la creazione del quadro per lo sviluppo industriale si basa sulla necessità di adottare e attuare l'acquis già esistente nella Comunità e successivamente di tenersi al passo con i cambiamenti, anche delle politiche, che si imporranno. 5.2.2.5. La Commissione osserva che molti di questi paesi devono intervenire nei settori seguenti: a) norme e regolamentazioni tecniche; b) diritti di proprietà, ivi compresi i diritti di proprietà intellettuale; c) armonizzazione del diritto societario e rispetto della pluralità delle diverse forme di impresa; d) liberalizzazione del mercato dell'energia; e) creazione di condizioni competitive per le società privatizzate; f) soppressione di alcune tipologie di aiuti di Stato; g) accesso aperto agli IDE (investimenti diretti esteri); h) promozione delle condizioni propizie alla creazione e allo sviluppo delle PMI. 5.2.2.6. Preoccupano in particolare i costi iniziali a breve termine per l'adeguamento alle norme ambientali, proprio in quanto si tratta di costi anticipati. 5.2.2.7. La Commissione ha ammesso che si è temuto un trasferimento della produzione di alcuni settori industriali, in particolare di quello tessile e dell'abbigliamento, verso alcuni paesi PECO che presentano costi e salari più bassi oppure verso altri paesi che offrono costi più bassi. La Commissione ritiene che questi timori vadano circoscritti e che la maggior parte delle rilocalizzazioni determinate da questi fattori sia già avvenuta(4). Il Comitato teme invece che l'interpretazione della Commissione sia ottimistica. 5.2.2.8. Tuttavia tali processi sono una conseguenza intrinseca della progressiva globalizzazione del mercato dei prodotti industriali. 5.2.3. Misure verticali che interessano settori specifici 5.2.3.1. Il Comitato mette in risalto i meriti dell'introduzione di politiche volte a sostenere uno sviluppo industriale più intenso e più rapido. In tale contesto, il Comitato è disposto ad appoggiare un processo d'introduzione da parte della Commissione di strategie imperniate su settori chiave in cui verrebbero delineati i vantaggi di una più intensa attività di investimento e dell'applicazione di politiche di ricerca e di formazione settoriali. 5.2.3.2. L'aspetto più difficile della politica industriale è come affrontare le situazioni specifiche in cui lasciando semplicemente campo libero alla concorrenza si rischia di ottenere effetti a breve termine ritenuti poco desiderabili. 5.2.3.3. Con tutta probabilità, la giustificazione di misure provvisorie specifiche richiederà giudizi di natura complessa a livello nazionale o, come avviene più spesso ora, a livello comunitario. Le diverse industrie devono adattarsi continuamente alle mutevoli condizioni del mercato, ai progressi tecnologici e all'evoluzione dei processi produttivi, ai cambiamenti nell'uso di competenze professionali fondamentali e a quelli nella struttura dei costi. Molte decisioni difficili, di solito determinate dall'aspirazione a fornire prodotti più competitivi ai clienti finali o intermedi e che generalmente favoriscono la conservazione delle risorse per le generazioni future, rappresentano una risposta necessaria alle mutate condizioni esterne. Per chi non si adatta rapidamente, oppure non è in grado di farlo, seguendo la via della consultazione in un quadro di dialogo sociale, questa risposta si traduce quasi altrettanto inevitabilmente nel pericolo di uscire dall'attività e/o perdere il lavoro. La Commissione dovrebbe integrare questo aspetto nelle politiche che interessano l'industria, per dare all'industria una maggiore possibilità di pianificazione sicura a medio termine. 5.2.3.4. Per la Commissione, i governi degli Stati membri e gli altri enti che si occupano di politica industriale è perciò fondamentale preparare risposte positive che sfruttino i benefici dei cambiamenti, piuttosto che contribuire a salvaguardare uno status quo insostenibile. 5.2.3.5. La Commissione ha un'esperienza pluriennale nel relazionarsi (anche se non sempre necessariamente nel concordare) con i rappresentanti di numerosi settori, tra cui i cantieri navali, l'industria dell'acciaio e del carbone, il settore tessile e l'abbigliamento. 5.2.3.6. Nella comunicazione la Commissione riferisce che gli aiuti alla produzione acciaieristica sono stati concessi soltanto in presenza di riduzioni della capacità e non per mantenere la capacità esistente. Le misure straordinarie sono state autorizzate al fine di alleviare l'impatto sociale delle ristrutturazioni e per sostenere le attività di RST. Sebbene la Commissione affermi che bisognerà adoprarsi per mantenersi competitivi, il Comitato giudica opportuna l'importanza data alla RST e alle politiche di formazione mirate. La Commissione dà atto, anche se in modo non del tutto definitivo, della necessità di coordinare bene tutti questi strumenti. Per il resto non viene delineata alcun altra proposta. 5.2.3.7. Pur riconoscendo che gli aggiustamenti in industrie come l'acciaio devono seguire le nuove realtà commerciali e non possono, o non dovrebbero, contare sugli aiuti di Stato e le sovvenzioni per neutralizzare la concorrenza, il quadro politico delineato dalla comunicazione appare, secondo il Comitato, sprovvisto di misure atte a facilitare la transizione. Il Comitato raccomanda un riesame individuale dei settori più vulnerabili e più direttamente interessati dall'allargamento (come quello dell'acciaio), onde valutare il processo di ristrutturazione e delineare i provvedimenti transitori da adottare per facilitare la trasformazione. 5.2.3.8. Nell'industria navale gli aiuti concessi nel corso degli anni sono stati giustificati vincolandoli e collegandoli strettamente alla necessità di compensare in parte le concrete sovvenzioni concesse dai paesi extracomunitari. 5.2.3.9. In ciascuno di questi casi si doveva, necessariamente e logicamente, persuadere la Commissione che si era in presenza di un cattivo funzionamento del mercato. 5.2.3.10. In alternativa, l'adozione di misure specifiche può essere giustificata in presenza di forze di mercato che operano in modo tale da portare a uno sviluppo non sostenibile. Come esempio si citerà l'esigenza di incoraggiare le nuove tecnologie "pulite" e i prelievi per i danni inflitti all'ambiente o legati al controllo dei rifiuti e l'esigenza di garantire la sicurezza degli approvvigionamenti energetici. 5.2.3.11. Le motivazioni per l'introduzione di misure settoriali mirate valgono sia per gli Stati membri attuali che per quelli futuri. 5.2.3.12. È interessante osservare che la Commissione individua specifiche esigenze in settori più moderni quali l'industria chimica, quella spaziale e aerospaziale, le biotecnologie e le telecomunicazioni. 5.2.3.13. Il Comitato apprezza la disponibilità della Commissione a esaminare singoli settori per verificare se sia opportuno adottare politiche supplementari a sostegno della crescita sostenibile con l'appoggio dell'Unione europea. 5.2.3.14. La problematica delle politiche settoriali non si limita necessariamente ai sussidi. Le politiche comunitarie settoriali possono riguardare anche, inter alia, l'istruzione e la formazione, l'energia, il commercio e l'applicazione delle tecnologie dell'informazione (TIC). In aggiunta, può darsi che tali politiche settoriali debbano prendere in considerazione distorsioni artificiali esterne che influiscono sulle condizioni globali degli scambi commerciali. 5.2.4. Le regioni frontaliere 5.2.4.1. Il Comitato conviene con la Commissione sulla possibilità che nelle regioni di confine tra i nuovi e i vecchi Stati membri e in quelle vicine agli altri paesi dell'Europa orientale si verifichino particolari problemi o turbative degli scambi commerciali e delle attività industriali, particolarmente per quanto riguarda le piccole e medie imprese(5). 5.2.4.2. Pur ammettendo la probabilità che nell'ambito del processo di aggiustamento si verifichino delle distorsioni o turbative transfrontaliere di tipo localizzato, il Comitato ritiene che la risposta a tali fenomeni debba essere definita di comune accordo. La Comunità deve applicare la logica e l'esperienza acquisita grazie ai programmi Interreg (o ad altre iniziative speciali di questo tipo) e, per ottenere i massimi risultati, la Commissione dovrà stabilire un quadro politico transfrontaliero strutturato in modo tale da facilitare l'adozione di misure locali accettabili da parte degli enti locali e delle agenzie regionali delle regioni interessate. 5.2.4.3. È essenziale che tali risposte contribuiscano a facilitare la transizione alle nuove condizioni orizzontali e non a cercare di salvaguardare il protezionismo nel più lungo termine. 5.2.5. Le sfide maggiori 5.2.5.1. Al momento le sfide maggiori per la politica industriale ai fini della competitività sono: - la globalizzazione; - il cambiamento tecnologico e organizzativo; - l'innovazione e l'imprenditorialità; - la sostenibilità rispetto alle nuove istanze della società; - il ritorno a una situazione di pieno impiego; - i contratti nel settore della difesa; - formazione professionale e formazione continua; - massimo contenimento dei danni ambientali (ivi compreso l'impatto ecologico degli sviluppi correlati in campo energetico e nei trasporti); - la disponibilità di risorse finanziarie per gli investimenti sufficienti e appropriate. Le prime quattro sfide sono espressamente menzionate dalla Commissione nel suo esame della politica industriale. 5.2.5.2. Queste sfide rispecchiano i principali fattori che sono alla base degli attuali processi di mutamento economico e che li influenzano. Il Comitato constata che la prima delle sfide elencate è determinata dall'apertura dei mercati mondiali e dai progressi tecnologici e scientifici. Quanto agli altri fattori, il Comitato concorda con la Commissione che, pur non essendovi una ricetta unica da seguire per il loro sviluppo, "la politica industriale deve impegnarsi particolarmente nel coltivare questi punti di forza"(6). 5.2.5.3. La comunicazione della Commissione è importante in quanto definisce un quadro che permette di comprendere meglio quali siano i fattori che incidono sullo sviluppo dell'industria europea. La tesi di fondo della comunicazione, sottoscritta dal Comitato, è che l'industria, le associazioni industriali, gli enti locali e regionali, i governi nazionali e la Comunità debbano agire congiuntamente, riconoscendo la necessità di conservare e potenziare la competitività dell'industria europea e dando una risposta adeguata a tale sfida in un contesto che offra la possibilità di un futuro sostenibile. Dal canto suo la politica europea deve fare in modo che, nel quadro della strategia di Lisbona, venga rafforzata la competitività dell'industria mediante un abbattimento dei costi e una riduzione della burocrazia. 5.2.5.4. L'impatto della crescente globalizzazione implica che settori industriali diversi dovranno adeguarsi a un ambiente commerciale più concorrenziale in cui dovrebbero aumentare la cooperazione e l'interdipendenza con il coinvolgimento di lavoratori, sub-contraenti, università e istituti di ricerca. 5.2.5.5. Un fattore critico per il processo di adattamento sarà l'incorporazione delle nuove tecnologie e l'accettazione dei cambiamenti organizzativi. Ciò riveste implicazioni importanti per l'aumento delle competenze dei lavoratori e segnala la necessità di aumentare la spesa pubblica nel settore dell'istruzione e della formazione, invertendo il declino evidente dell'ultimo decennio. I datori di lavoro hanno un ruolo cruciale da svolgere sul posto di lavoro nel fare della formazione continua una realtà per tutti i dipendenti. Le trasformazioni risultano inoltre più accettabili se si è in possesso delle qualifiche necessarie e possono essere viste come un'opportunità, oltre che come una minaccia. 5.2.5.6. La Commissione europea dovrebbe continuare ad adoperarsi per il miglioramento dei programmi per la formazione professionale e continua destinati al personale della pubblica amministrazione dei nuovi Stati membri, onde favorire la comprensione e la conoscenza del diritto europeo e in special modo degli effetti della legislazione sull'economia. Occorrono inoltre programmi di formazione organici rivolti ai datori di lavoro e alle parti sociali e si dovrebbe altresì incoraggiare il buon funzionamento delle associazioni imprenditoriali e sindacali nonché l'elaborazione di un quadro istituzionale più atto a soddisfare le esigenze dell'economia di mercato. 6. La revisione della politica 6.1. La base giuridica della politica industriale comunitaria è rappresentata dall'articolo 157 del trattato. L'evoluzione della politica industriale della Comunità negli anni a venire si fonderà, secondo la comunicazione, sull'articolazione delle seguenti strategie, volte in particolare a: - garantire le condizioni quadro più adeguate; - adottare un'impostazione comunitaria più sistematica per migliorare le condizioni quadro; - migliorare l'integrazione delle politiche UE che incidono sulla competitività industriale; - rispondere alle esigenze specifiche dell'industria dei paesi che stanno per aderire all'Unione; - impegnarsi per migliorare la capacità di governo globale; - verificare la valenza settoriale di questa impostazione. 6.2. Il Comitato accoglie la logica di questa strategia, ma osserva che occorreranno precisi interventi di messa a punto delle politiche a livello comunitario, o talvolta nazionale. Questo approccio potrebbe tuttavia essere utile, se contribuisse a individuare le misure adeguate. 6.3. La comunicazione non è uno strumento per definire proposte dettagliate per una migliore politica industriale: essa traccia tuttavia una rassegna critica che, una volta accettata, potrà stabilire i principi guida delle azioni che seguiranno. I passi successivi, ora altamente prioritari, dovranno concentrarsi sui temi delineati al punto 6.1. 6.4. Il Comitato si compiace della proposta delineata nel documento in esame di una revisione costante di tutte le politiche comunitarie che interessano l'industria: in quest'ambito rientra chiaramente tutta una serie di politiche. 6.5. Tale revisione sarà inoltre potenziata dall'applicazione delle nuove misure adottate dalla Commissione per semplificare i propri meccanismi di governance e dall'introduzione di consultazioni ben definite con le relative valutazioni d'impatto economico, sociale e ambientale delle politiche proposte. Essa dovrà integrare una sorveglianza sistematica dell'impatto sui costi dell'industria di ogni nuova proposta di regolamentazione. In aggiunta alla specifica valutazione d'impatto delle singole misure, la Commissione dovrebbe pubblicare periodicamente la sua valutazione degli effetti cumulati delle decisioni dell'UE sui costi e i risultati dell'industria sia in generale che per i settori specifici più deboli. 6.6. Un processo di valutazione d'impatto più sistematico offrirebbe una maggiore trasparenza e servirebbe altresì di base per un più ampio dialogo con le parti direttamente interessate sull'accettazione delle politiche e per un dibattito sulle loro ripercussioni, che sarà particolarmente prezioso ai fini dei futuri lavori del CESE. 6.7. Affinché non si pensi che la politica industriale ruoti unicamente intorno alle iniziative ufficiali, il Comitato rende omaggio al ruolo attivo svolto dall'industria, dalle organizzazioni settoriali e dalle associazioni di categoria, in collaborazione con le parti sociali, nell'assicurare che il settore industriale continui a rafforzare il proprio contributo all'economia europea. 6.8. Nel suo intervento nell'ambito della commissione del Parlamento europeo(7), il commissario Liikanen ha descritto la comunicazione della Commissione come il primo passo di un processo più ampio che riporterà l'industria all'ordine del giorno del dibattito politico e consentirà altresì di iniziare a esplorare l'interazione tra le diverse politiche comunitarie e le prestazioni dell'industria europea e di esaminare il da farsi per rafforzare la competitività delle aziende dell'UE. 6.9. Il Comitato si compiace di questo riesame di quelli che sono aspetti cruciali per la definizione della politica UE e si augura di poter contribuire ulteriormente a questa discussione nel corso del suo sviluppo. 6.10. Il Comitato si rallegra inoltre della riforma del Consiglio dell'Unione europea con la nuova formazione, opportunamente designata, del Consiglio Competitività che riunisce tutte le competenze relative alla politica industriale. 6.11. Non ha tuttavia bisogno di ricordare al Consiglio o alla Commissione che mentre la politica industriale deve privilegiare i fattori che incidono direttamente sulla competitività, per incoraggiare uno sviluppo industriale corretto ed efficace bisogna comprendere meglio come l'industria sia influenzata da tutta una serie di altre azioni comunitarie e le influenzi a sua volta. Bruxelles, 17 luglio 2003. Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Roger Briesch (1) COM(2002) 714 def. (2) Enunciate nella sezione V.2.1, pagina 21 e segg. della versione inglese. (3) Il Consiglio ha approvato il quadro per l'introduzione del brevetto comunitario il 3 marzo 2003. (4) Cfr. la discussione nel documento di lavoro della Commissione sull'impatto dell'allargamento sull'industria (Commission Staff Working Paper on the Impact of Enlargement on Industry, SEC(2003) 234, punto 2.2). (5) Questo tema viene trattato più approfonditamente nel documento di lavoro della Commissione "Impact of Enlargement on Industry", SEC(2003) 234, sezione 2.2. (6) Sezione V.1. (7) Discorso tenuto il 22 gennaio 2003.