DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

Sintesi della valutazione d’impatto

che accompagna il documento

Comunicazione della Commissione

Orientamenti dell’Unione europea per l’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga

Clausola di esonero dalla responsabilità

La presente sintesi impegna unicamente i servizi della Commissione che hanno partecipato alla sua elaborazione e non pregiudica la forma definitiva delle decisioni assunte dalla Commissione.

1. Definizione del problema 1.1. Il problema di fondo: il deficit di finanziamento e la necessità di preservare la concorrenza

Ovunque nel mondo, l’esistenza di un’efficiente infrastruttura di banda larga è considerata un fattore importante per lo sviluppo economico. L’accesso a internet ad alta velocità consente alle imprese, specie quelle più piccole, di rimanere competitive e permette ai consumatori di beneficiare di servizi online avanzati che possono migliorare loro la qualità della vita.

Nella comunicazione “Un’agenda digitale europea”[1] del 2010 la Commissione ha sottolineato che l’Europa necessita di un accesso a internet veloce e superveloce, a prezzi competitivi e largamente disponibile. L’agenda digitale europea ha ribadito l’obiettivo di portare la banda larga di base a tutti i cittadini europei entro il 2013 e assicurare che, entro il 2020:

Ø tutti gli Europei abbiano accesso a connessioni molto più rapide, superiori a 30 Mbit/s, e

Ø almeno il 50% delle famiglie europee sia abbonata a servizi internet con una velocità di connessione superiore a 100 Mbit/s.

I costi stimati per conseguire tali obiettivi raggiungerebbero i 60 miliardi di EUR per la prima fase e i 270 miliardi di EUR per la seconda[2].

Mentre la maggior parte degli investimenti necessari per conseguire gli obiettivi dell’agenda digitale europea, come sopra illustrati, sarà effettuata da società private, rimangono regioni in cui gli investimenti commerciali non sarebbero redditizi. In considerazione delle caratteristiche economiche di questo settore, gli investimenti privati non basteranno, da soli, a raggiungere gli ambiziosi obiettivi stabiliti in termini di copertura dei servizi e i governi dovranno quindi intervenire facendo un uso intelligente (e che incoraggi la concorrenza) dei fondi pubblici per estendere la copertura delle reti di accesso di prossima generazione (“reti NGA”) ad alta ed altissima velocità alle aree in cui gli operatori commerciali difficilmente investirebbero a condizioni di mercato. È necessario precisare che l’obiettivo di un ambizioso sviluppo infrastrutturale va inteso nel senso che dovrà realizzarsi un’effettiva concorrenza tra e sulle infrastrutture in oggetto. Una genuina concorrenza contribuirà a massimizzare il “benessere dei consumatori” abbassando i prezzi e offrendo servizi migliori e più numerosi ai cittadini e alle imprese europei.

Negli orientamenti sulle reti a banda larga[3] del 2009 la Commissione ha fornito indicazioni su come gli investimenti pubblici possono conciliare questi obiettivi confliggenti. Suggerendo un uso appropriato delle sovvenzioni pubbliche, gli orientamenti mirano a contribuire all’obiettivo strategico dell’estensione dei servizi a banda larga e si intendono complementari alle misure volte ad incoraggiare gli investimenti privati grazie a un’adeguata regolamentazione e a quelle che favoriscono altre azioni intese a stimolare la domanda insufficiente. Laddove le altre misure regolamentari non riescono a stimolare gli investimenti privati in presenza di un fallimento del mercato, le autorità pubbliche possono decidere di finanziare un’infrastruttura di banda larga, con l’obiettivo di realizzare gli obiettivi in termini di copertura stabiliti a livello europeo per stimolare la crescita economica e lo sviluppo. Gli orientamenti si prefiggono di assicurare che gli investimenti pubblici siano assegnati nel modo più favorevole alla concorrenza.

1.2. Perché considerare un eventuale intervento della Commissione?

Gli orientamenti sulle reti a banda larga attualmente in vigore prevedono una revisione allo scadere dei tre anni dall’entrata in vigore affinché si possa tener conto dei principali sviluppi tecnologici e normativi. In particolare, poiché sono entrati in vigore nel 2009, prima cioè dell’adozione dell’agenda digitale europea, gli attuali orientamenti non sono pienamente compatibili con gli obiettivi stabiliti da quest’ultima.

1.3. Questioni sollevate nel corso del processo di consultazione

Ai fini dell’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato nel settore della banda larga sono stati ritenuti meritevoli di considerazione i seguenti aspetti:

· orientare gli aiuti di Stato verso le zone in cui sono necessari: effettuare una mappatura e un’analisi dettagliate della copertura

· garantire la concorrenza mediante un’efficace procedura di gara

· offerta economicamente più vantaggiosa: definire i criteri appropriati per la procedura di selezione

· assicurare un effettivo accesso all’ingrosso

· prezzi di accesso

· un maggiore coinvolgimento delle autorità nazionali di regolamentazione

· relazione tra regolamentazione relativa al significativo potere di mercato e le norme in materia di aiuti di Stato

· programmi-quadro

· miglior utilizzo delle infrastrutture esistenti

· meccanismi di recupero per evitare la sovracompensazione.

2. Analisi della sussidiarietà

Il controllo degli aiuti di Stato nell’Unione europea rientra nella competenza esclusiva della Commissione ai sensi degli articoli 107 e 108 del TFUE. La Commissione è tenuta a valutare le misure di aiuto ai sensi del trattato, sia a seguito di notifica da parte degli Stati membri sia intervenendo di propria iniziativa.

3. Obiettivi

L’obiettivo generale degli orientamenti sulle reti a banda larga, come spiegato nella relazione introduttiva e negli orientamenti stessi, è di aumentare la crescita e il benessere dei consumatori mediante un rapido sviluppo su larga scala delle reti a banda larga veloci e ultraveloci in un ambiente di mercato competitivo. Tale obiettivo generale può essere ulteriormente precisato negli obiettivi specifici seguenti:

1. realizzare infrastrutture nelle aree insufficientemente servite:

i. in conformità degli obiettivi dell’agenda digitale europea

ii. accelerando l’introduzione delle reti NGA

iii. evitando la duplicazione di infrastrutture

2. evitare indebite distorsioni della concorrenza

i. riproducendo i meccanismi di mercato attraverso una procedura di gara

ii. aumentando la trasparenza

iii. garantendo un accesso aperto

iv. riducendo al minimo gli aiuti di Stato

3. ridurre gli oneri amministrativi

i. incoraggiando l’adozione di programmi quadro

ii. semplificando gli obblighi regolamentari e quelli in materia di aiuti di Stato

iii. migliorando la partecipazione delle autorità nazionali di regolamentazione (ANR).

4. Opzioni strategiche

Come già indicato, lo sviluppo rapido di reti a banda larga non è sostenibile senza l’apporto di risorse pubbliche. In questa prospettiva, sono state elaborate le seguenti tre opzioni.

4.1. Scenario di base. Opzione 1: eventuale proroga di tre anni degli orientamenti esistenti

Gli orientamenti attuali prevedono che la Commissione li riveda entro tre anni dalla data di adozione. A seguito dell’obbligatorio esercizio di revisione la Commissione potrebbe concludere che non sia necessario modificare l’attuale testo perché è stato applicato in modo coerente negli ultimi tre anni e con risultati soddisfacenti.

4.2. Opzione 2: modifica degli orientamenti per garantire una diffusione rapida e competitiva delle infrastrutture di banda larga

La valutazione della politica attualmente seguita ha individuato una serie di aspetti che potrebbero essere migliorati senza tuttavia sconvolgere completamente l’impostazione degli orientamenti esistenti. Sono ipotizzabili alcune varianti.

Prima variante (livello minimo): migliorare l’utilizzo delle risorse

Questa variante prevede di adattare le norme che disciplinano l’accesso alle infrastrutture finanziate con fondi pubblici, chiarire le norme in materia di appalti pubblici, stabilire norme più rigorose per l’utilizzo delle infrastrutture esistenti, coinvolgere le ANR nell’attuazione degli orientamenti, garantire una maggiore trasparenza (anche grazie a relazioni ex post) e introdurre un meccanismo di recupero più agile.

Gli attuali orientamenti impongono agli operatori, a fronte delle sovvenzioni ricevute, di fornire effettivi servizi di accesso all’ingrosso alla rete sovvenzionata. Questa disposizione può essere perfezionata imponendo l’obbligo di realizzare infrastrutture aperte e neutre per le reti ultraveloci, che tendono ad avere natura di monopoli naturali, mentre l’obbligo di accesso potrebbe, nelle zone più remote, essere valutato in base al principio di proporzionalità.

Per garantire la competitività dei mercati, altre modifiche potrebbero riguardare la selezione dell’offerta economicamente più vantaggiosa (in termini di copertura geografica e di effetto sulla concorrenza), l’accesso all’ingrosso e i prezzi di accesso. Per alleggerire gli oneri amministrativi a carico delle autorità che concedono gli aiuti, si può prevedere di aumentare le soglie applicabili ai progetti in modo da includere un meccanismo di recupero da 1 milione di EUR a 10 milioni di EUR.

Gli orientamenti sulla banda larga in vigore dispongono che gli Stati membri devono consultare le ANR competenti se decidono di concedere aiuti a sostegno delle reti a banda larga. In questa prima variante i nuovi orientamenti potrebbero precisare e rafforzare la posizione delle ANR.

Gli orientamenti attuali pongono un forte accento sulla necessità di trasparenza dei regimi di aiuto di Stato in materia di banda larga, ma le relative disposizioni si mantengono su un livello generale, senza entrare nei particolari. La situazione può essere migliorata: a) precisando la portata degli obblighi di trasparenza e b) includendo l’obbligo, per gli Stati membri, di mantenere una banca dati centralizzata delle infrastrutture e delle procedure di gara.

Seconda variante (livello intermedio): adeguare gli orientamenti al progresso tecnologico

La seconda variante si basa sulla prima, aggiungendovi misure volte all’adattamento all’evoluzione tecnologica. I presenti orientamenti definiscono le NGA principalmente in termini di tecnologia via cavo. Atteso che le prestazioni delle piattaforme tecnologiche (mobili, cablate, via satellite, ecc.) sono in costante miglioramento, la definizione può essere perfezionata al fine di includere altre piattaforme, a condizione che siano dotate di capacità di rete NGA.

L’attuale quadro concettuale degli orientamenti (reti di base/NGA, aree bianche/grigie/nere) resterà invariato. Tuttavia, il principio al quale si ispira può essere reso più esplicito introducendo il concetto di “salto di qualità”.

Terza variante (livello avanzato): allineare gli orientamenti all’agenda digitale europea

La terza variante comprende le stesse misure illustrate nelle varianti meno ambiziose (1) e (2), aggiungendovi una specifica sezione sulla compatibilità per le reti ultraveloci.

Per sostenere gli obiettivi dell’agenda digitale europea, la sezione aggiuntiva prevede che si possano finanziare le infrastrutture NGA nelle “aree nere NGA” con risorse pubbliche, purché nel rispetto di rigorose condizioni e in presenza di significative garanzie per la concorrenza. Per preservare l’incentivo a investire, gli investimenti privati devono essere protetti dall’eccessiva proliferazione di infrastrutture finanziate con fondi pubblici.

4.3. Opzione 3: una revisione più radicale degli orientamenti che dia priorità agli obiettivi dell’agenda digitale europea

Una terza opzione consiste nel cambiare radicalmente l’approccio finora seguito e rivedere in profondità gli attuali orientamenti in modo da accelerare il più possibile la diffusione della banda larga e il raggiungimento degli obiettivi dell’agenda digitale europea. Giova notare che anche una modifica radicale non può spingersi fino alla revisione completa dell’impostazione esistente (per quanto riguarda le aree d’intervento, per esempio), in quanto sarebbe contraria all’obiettivo generale di mantenere aperti i mercati e di non soppiantare gli investimenti privati.

Conseguentemente la terza opzione rispetta tali limiti proponendo di introdurre nel testo nuovi concetti e definizioni nonché nuovi requisiti per la verifica di compatibilità. Più particolarmente, gli obiettivi dell’agenda digitale verrebbero incorporati nei concetti degli orientamenti, i requisiti relativi all’obbligo di fornire l’accesso ridotti e i requisiti di proporzionalità ammorbiditi.

5. Analisi degli effetti

Tenendo presente che la Commissione non può decidere di non intervenire nel settore (cioè non può non procedere alla valutazione degli aiuti di Stato consentiti dalle misure in questione) e alla luce delle esistenti procedure decisionali consolidate e degli orientamenti in vigore, saranno segnalate soltanto le variazioni dei fattori che, in ciascuna delle opzioni considerate, possono avere un impatto significativo.

5.1. Opzione 1: scenario di base - eventuale proroga di tre anni degli orientamenti esistenti

Questa opzione presenta il vantaggio della rapidità, ma non soddisferebbe tutti gli obiettivi specifici perseguiti con l’esercizio di revisione. Inoltre, quasi tutte le parti interessate e gli Stati membri si sono pronunciati - in varia misura – a favore di un adeguamento degli orientamenti attuali. Pertanto, l’opzione di base consistente nella semplice proroga degli orientamenti in vigore non ha trovato sostegno durante il processo di consultazione.

5.2. Opzione 2: modifica degli orientamenti per garantire una diffusione rapida e competitiva delle infrastrutture di banda larga

L’opzione, che si basa sull’attuale politica della Commissione, apporta una soluzione immediata alle questioni concernenti gli sviluppi tecnologici e la regolamentazione, la prassi decisionale, la consultazione delle parti interessate e le relazioni degli esperti. In generale, l’approccio concettuale degli attuali orientamenti sarebbe mantenuto, con il conseguente vantaggio di preservare la coerenza e la certezza del diritto.

Prima variante (livello minimo): migliorare l’utilizzo delle risorse

Diverse misure proposte nell’ambito della prima variante contribuiscono agli obiettivi specifici intesi ad evitare distorsioni della concorrenza. Migliorare e chiarire le condizioni di accesso all’infrastruttura di banda larga sovvenzionata ha il vantaggio di dare alle misure approvate una dimensione ancora più favorevole alla concorrenza. Migliori condizioni di accesso generano una maggiore concorrenza sulla rete e conseguentemente una più ampia varietà di servizi a prezzi inferiori. Gli operatori storici non sono in genere favorevoli a norme di accesso più rigorose, in quanto sostengono che gli obblighi in materia di aiuti di Stato dovrebbero essere in linea con la regolamentazione. Gli operatori alternativi preferirebbero invece migliori condizioni di accesso, che consentirebbero loro di competere nel settore delle infrastrutture esistenti. Anche i consumatori trarrebbero vantaggi da tali misure in quanto una migliore attuazione degli orientamenti porterebbe una maggiore concorrenza tra le infrastrutture di banda larga.

Per quanto riguarda l’intervento delle ANR, questa opzione comporta l’aggiunta di alcune precisazioni intese a definire meglio il ruolo che sono chiamate a svolgere nelle procedure relative agli aiuti di Stato. Tale ruolo non implica né valutazioni né decisioni su base discrezionale in questo settore.

Un miglior utilizzo delle infrastrutture esistenti permetterebbe di migliorare la disponibilità delle reti a banda larga e consentirebbe di concentrare le risorse disponibili nelle aree che scarseggiano di tali infrastrutture.

Per quanto riguarda lo specifico obiettivo della riduzione degli oneri amministrativi, questa variante offre un risultato modesto. Un maggiore coinvolgimento delle ANR comporterebbe alcuni costi amministrativi supplementari, sia per i governi sia per le stesse ANR, che sarebbero tuttavia di entità limitata. Anche le misure di trasparenza avrebbero effetti contrastanti sugli oneri amministrativi. Da un lato, le amministrazioni dovrebbero sostenere un onere limitato per pubblicare informazioni su un sito web. Dall’altro, la disponibilità di tali dati ridurrebbe i costi di consultazione per gli investitori privati (operatori storici e operatori alternativi) e i costi amministrativi per le altre amministrazioni. I vantaggi di una maggiore trasparenza dovrebbero compensare gli oneri amministrativi che ne derivano.

Chiarire le norme sull’uso delle infrastrutture esistenti nella procedura di selezione dei destinatari degli aiuti di Stato dovrebbe offrire agli operatori alternativi un migliore accesso a queste infrastrutture in vista dell’elaborazione delle proprie offerte.

Seconda variante (livello intermedio): adeguare gli orientamenti al progresso tecnologico

L’impatto della seconda variante combina l’impatto della prima variante con un effetto incrementale derivante da una nuova definizione delle reti NGA.

Ampliare la definizione di reti NGA ha un duplice effetto sulla concorrenza. Da un lato, aumenta il numero di piattaforme e di operatori che possono partecipare ad una procedura di gara pubblica per le reti NGA sovvenzionate. Ciò dovrebbe aumentare la concorrenza dal lato dell’offerta e quindi potenzialmente ridurre l’importo dell’aiuto necessario. D’altro canto, le diverse tecnologie offrono diverse prestazioni qualitative, compresa la capacità tecnica di permettere l’accesso. Se la procedura di gara è limitata ad un solo tipo di piattaforma che, per motivi tecnologici, può fornire solo un accesso di qualità inferiore, l’impatto della nuova infrastruttura sulla concorrenza ne risulterebbe ridotto.

L’ampliamento della definizione di rete NGA ha numerosi effetti sulla diffusione della banda larga. In primo luogo, può estendere le zone considerate “aree grigie NGA” e “aree nere NGA”. In secondo luogo, incoraggia gli investimenti privati in queste tecnologie, che sarebbero meglio tutelati contro il rischio che alla rete in questione si sovrapponga un’altra rete NGA sovvenzionata con fondi pubblici. Dal primo tipo di effetti citati risulta che in alcune zone potrebbero non essere più concessi aiuti di Stato. È difficile prevedere se ciò inciderebbe sul volume complessivo degli investimenti pubblici nelle reti NGA.

Terza variante (livello avanzato): allineare gli orientamenti all’agenda digitale

Questa seconda possibilità compensa il rischio di “spiazzamento” delle iniziative private nelle aree redditizie con la necessità di promuovere la diffusione della fibra: i fondi pubblici saranno ammessi solo nelle zone in cui è dimostrato che gli investimenti privati esistenti riguardano semplicemente miglioramenti temporanei e marginali, mentre le sovvenzioni sono finalizzate a incoraggiare infrastrutture sostanzialmente nuove. Nel corso della consultazione pubblica gli operatori storici e quelli delle reti cablate hanno sostenuto che l’intervento pubblico poteva compromettere i loro investimenti volti a migliorare la propria infrastruttura. Benché tali investimenti possano non richiedere ingenti capitali e non essere finalizzati allo sviluppo di nuove infrastrutture, è tuttavia necessario proteggerli per evitare un’alterazione indebita dei meccanismi di mercato. Dalla consultazione pubblica è emerso che una buona soluzione per ridurre tali effetti consisterebbe in un “controllo sotto il profilo della concorrenza”.

5.3. Opzione 3: Una revisione più radicale degli orientamenti che dia priorità agli obiettivi dell’agenda digitale

Quest’opzione consentirebbe di ridurre l’importo degli aiuti di Stato necessari dato che la redditività della rete sovvenzionata aumenterebbe (il beneficiario dell’aiuto sarebbe in grado di escludere i concorrenti utilizzando le infrastrutture di nuova costruzione).

Tuttavia, non è scontato che questo approccio più flessibile avrebbe effettivamente come conseguenza un aumento degli investimenti nelle reti NGA e nelle reti superveloci NGA. Poiché la maggior parte delle infrastrutture è costruita da investitori privati, questi ultimi possono decidere di ritardare tali investimenti se aumenta il rischio percepito di ritrovarsi successivamente soppiantati da infrastrutture sovvenzionate con fondi pubblici (“effetto di spiazzamento"). In secondo luogo, i fondi pubblici sarebbero utilizzati per finanziare gli operatori dominanti (o addirittura monopoli).

La possibilità di integrare gli obiettivi quantitativi dell’agenda digitale europea nelle definizioni degli orientamenti avrebbe il vantaggio di aumentare la coerenza dei documenti dell’UE e di adeguare più direttamente gli orientamenti all’agenda digitale. Essa introduce inoltre una divisione molto netta che faciliterebbe alle parti interessate (in particolare i piccoli enti locali) la comprensione dell’obiettivo dell’intervento pubblico che intraprendono. Tuttavia, l’approccio comporterebbe anche notevoli svantaggi. In primo luogo, l’approccio non è stato ancora sufficientemente testato e né la Commissione né le autorità nazionali/locali ne hanno esperienza. Di conseguenza, potrebbe generare incertezza tra le parti interessate. Inoltre, la valutazione potrebbe effettivamente essere più complicata: introducendo tre categorie (“di base”, “rete NGA” e “rete NGA ultraveloce") al posto delle due attuali, dovrebbe essere valutato un numero maggiore di combinazioni possibili e si dovrebbero applicare specifiche condizioni di compatibilità per le diverse categorie. Inoltre, le definizioni quantitative rischiano di essere rapidamente superate, con la conseguente necessità di una ulteriore revisione a breve termine degli orientamenti, che continuerebbero a vincolare la Commissione fintanto che rimangono in vigore.

Limitare gli obblighi di fornire accesso a quanto prescritto dalla regolamentazione settoriale avrebbe il probabile effetto di ridurre i costi di investimento e l’importo dell’aiuto necessario per progetto. Inoltre, per quanto riguarda gli operatori esistenti, in particolare gli operatori storici, ciò ridurrebbe i costi e aumenterebbe la certezza del diritto. Tuttavia, vi è il rischio elevato che gli investimenti possano non concretizzarsi mai, che i fondi pubblici contribuiscano a creare o rafforzare una posizione dominante e che le autorità pubbliche finanzino con il denaro dei contribuenti la realizzazione di architetture di reti NGA “chiuse”. Ciò limiterebbe la concorrenza futura sulle infrastrutture sovvenzionate con il conseguente aumento dei prezzi e una minore qualità.

Abbandonare l’intervento delle ANR nelle procedure relative agli aiuti di Stato permetterebbe di superare i problemi sollevati da alcuni Stati membri per quanto riguarda la legittimazione formale delle ANR di intervenire nei casi di aiuto di Stato e di ridurre gli oneri amministrativi, ma, d’altro canto, comporterebbe una perdita di controllo sulla definizione delle condizioni di accesso e delle tariffe per le reti sovvenzionate, e pertanto una potenziale perdita di coerenza.

Ammorbidire l’obbligo della consultazione pubblica e/o il requisito relativo alla procedura di gara ha il vantaggio di accelerare la pianificazione della misura e il calendario di attuazione da parte delle autorità che concedono l’aiuto. Sul versante negativo, gli operatori commerciali potrebbero frenare/rinviare i loro investimenti, a fronte di un maggiore intervento pubblico in questo settore, mentre i fondi pubblici e dell’Unione europea potrebbero essere spesi in modo illegittimo o inefficace. La Commissione rischierebbe di dover affrontare un elevato numero di reclami e controversie.

6. Le opzioni a confronto

Opzioni || Efficacia || Efficienza || Coerenza

Scenario di base: proroga degli orientamenti in vigore || - || +/- || -

Opzione 2: revisione degli orientamenti in vigore || || ||

Variante 1 || + || + || +/-

Variante 2 || + || + || +

Variante 3 || ++ || + || ++

Opzione 3: revisione radicale degli orientamenti in vigore || - || - || +

7. Monitoraggio e valutazione

Tutti gli Stati membri che adottano regimi di aiuti nell’ambito degli orientamenti sulle reti a banda larga devono presentare ogni anno una relazione su tali regimi alla Commissione. Inoltre, non può essere effettuata alcuna valutazione specifica dell’efficacia delle misure di aiuto di Stato concernenti la banda larga poiché non sono disponibili i dati essenziali di dette misure. Pertanto i nuovi orientamenti propongono che sia pubblicata una serie fondamentale di dati – il nome del beneficiario dell’aiuto, l’importo dell’aiuto ricevuto, l’intensità dell’aiuto e la tecnologia applicata – su un sito web centrale messo a disposizione del pubblico. Inoltre i nuovi orientamenti introducono anche un obbligo meno pesante per la presentazione delle relazioni ex-post.

[1] COM(2010) 245.

[2] Fonte: Quadro di valutazione degli aiuti di Stato Relazione sul contributo degli aiuti alla strategia europea 2020 — Aggiornamento primavera 2011.

[3] Cfr. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0930(02):IT:NOT