COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Guida agli articoli da 34 a 36 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2021/C 100/03)

PREFAZIONE

Il piano d’azione a lungo termine per una migliore attuazione e applicazione delle norme del mercato unico (di seguito «piano d’azione per l’applicazione delle norme») (1), adottato nel marzo 2020, è incentrato sul mercato unico e sulla sua applicazione. Per migliorare la conformità ed evitare la segmentazione del mercato, l’azione 1 del piano d’azione per l’applicazione delle norme prevede che la Commissione fornisca strumenti di orientamento più specifici per le autorità nazionali e le parti interessate. Prevede inoltre l’aggiornamento degli orientamenti sull’applicazione degli articoli da 34 a 36 TFUE.

È quindi in questo contesto che la Commissione ha aggiornato i presenti orientamenti. Il presente documento intende facilitare l’applicazione del diritto dell’UE in materia di libera circolazione delle merci, migliorarne l’applicazione e contribuire ai benefici che il mercato interno delle merci può apportare alle imprese e ai consumatori dell’UE. La sua finalità agevolare la comprensione dell’applicazione degli articoli da 34 a 36 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) alla luce della giurisprudenza più rilevante in materia formulata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea («la Corte»). Intende inoltre rafforzare l’applicazione coerente del principio della libera circolazione delle merci in tutto il mercato interno, contribuendo ad affrontare eventuali ostacoli rimanenti e impedendo che ne sorgano di nuovi.

La presente guida si basa sulla precedente edizione del 2009 (2) e integra la giurisprudenza più rilevante formulata dalla Corte negli ultimi undici anni, fornendo così una panoramica circostanziata e aggiornata dell’applicazione degli articoli da 34 a 36 TFUE. Tuttavia, pur riassumendo la giurisprudenza e fornendo osservazioni supplementari, non può essere considerata esaustiva. La presente guida non costituisce un documento giuridicamente vincolante.

La normativa e le sentenze dell’UE citate nella guida sono consultabili su Eur-lex (3); in particolare le sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea sono disponibili anche sul sito web della Corte (4).

INDICE

1. IL RUOLO E L’IMPORTANZA DELLA LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI NEL MERCATO INTERNO 41

2. LE DISPOSIZIONI DEL TRATTATO 41

3. AMBITO DI APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 34 TFUE 42

3.1. Condizioni generali 42

3.1.1. Settori non armonizzati 42

3.1.2. Significato di «merci» 42

3.1.3. Destinatari 43

3.1.4. Misure attive e passive 44

3.2. Ambito di applicazione territoriale 45

3.3. Commercio transfrontaliero 45

3.4. Tipi di restrizioni a norma dell’articolo 34 TFUE 46

3.4.1. Restrizioni quantitative 46

3.4.2. Misure di effetto equivalente 46

3.4.2.1. Restrizioni dell’uso 47

3.4.2.2. Modalità di vendita discriminatorie 48

3.5. Il principio del reciproco riconoscimento 49

4. TIPI DI MISURE 51

4.1. Disposizioni nazionali connesse all’atto di importare (licenze d’importazione, ispezioni e controlli) 51

4.2. Obblighi di nominare un rappresentate o di disporre di strutture di stoccaggio nello Stato membro di importazione 51

4.3. Divieti nazionali riguardanti prodotti o sostanze specifici 52

4.4. Misure concernenti i prezzi 53

4.5. Procedure di autorizzazione 55

4.5.1. Omologazione 55

4.5.2. Immatricolazione di veicoli a motore 56

4.6. Restrizioni pubblicitarie 56

4.7. Regolamentazioni tecniche contenenti prescrizioni relative alla presentazione delle merci (peso, composizione, presentazione, etichettatura, forma, dimensioni, imballaggio) 57

4.8. Indicazioni di origine, marchi di qualità e incitamento all’acquisto di prodotti nazionali 58

4.9. Restrizioni alla vendita a distanza (vendita su internet, per corrispondenza ecc.) 59

4.10. Obbligo di deposito cauzionale 59

4.11. Rimborso e importazioni parallele 60

4.12. Obbligo d’uso della lingua nazionale 62

4.13. Restrizioni all’importazione di merci destinate all’utilizzo personale 62

5. PRODOTTI AGRICOLI 63

6. RESTRIZIONI ALL’ESPORTAZIONE (ARTICOLO 35 TFUE) 64

6.1. Definizione di «esportazioni» 64

6.2. Restrizioni quantitative e misure di effetto equivalente 64

7. GIUSTIFICAZIONI DELLE RESTRIZIONI AGLI SCAMBI COMMERCIALI 66

7.1. Articolo 36 TFUE 66

7.1.1. Moralità, ordine e sicurezza pubblici 67

7.1.2. Tutela della salute e della vita di esseri umani, animali e vegetali (principio di precauzione) 68

7.1.3. Protezione del patrimonio nazionale di valore artistico, storico o archeologico 69

7.1.4. Tutela della proprietà industriale e commerciale 69

7.2. Esigenze imperative 71

7.2.1. Tutela dell’ambiente 72

7.2.2. Protezione dei consumatori 73

7.2.3. Altre esigenze imperative 73

7.3. Verifica della proporzionalità 74

7.4. Onere della prova 76

8. RAPPORTI CON ALTRE LIBERTÀ E ALTRI ARTICOLI DEL TRATTATO CONNESSI ALLA LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI 76

8.1. Libertà fondamentali 76

8.1.1. Articolo 45 TFUE — Libera circolazione dei lavoratori 76

8.1.2. Articoli 49 e 56 TFUE — Libertà di stabilimento e prestazione dei servizi 77

8.1.3. Articoli 63 TFUE e seguenti — Libera circolazione dei capitali e dei pagamenti 79

8.2. Altri articoli pertinenti del trattato 79

8.2.1. Articolo 18 TFUE — Non discriminazione in base alla nazionalità 79

8.2.2. Articoli 28 e 30 TFUE — L’unione doganale 80

8.2.3. Articolo 37 TFUE — Monopoli di Stato 80

8.2.4. Articolo 107 TFUE — Aiuti di Stato 82

8.2.5. Articolo 110 TFUE — Disposizioni fiscali 83

8.2.6. Articolo 351 TFUE 84

9. APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 34 E 35 TFUE 84

9.1. Efficacia diretta – applicazione da parte di privati 84

9.2. SOLVIT 84

9.3. Procedimento per infrazione a norma degli articoli 258 e 260 TFUE 85

9.3.1. Procedura di infrazione 85

9.3.2. Denunce 85

10. STRUMENTI ATTINENTI DI DIRITTO DERIVATO 86

10.1. Direttiva (UE) 2015/1535 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 settembre 2015, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione 86

10.2. Regolamento (UE) 2019/515 sul reciproco riconoscimento 87

10.3. Regolamento (CE) n. 2679/98 — Il regolamento «fragole» 87

1. IL RUOLO E L’IMPORTANZA DELLA LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI NEL MERCATO INTERNO

Il mercato interno è uno dei maggiori risultati raggiunti dell’UE. È al centro del progetto europeo, ha alimentato la crescita economica negli ultimi decenni e apportato benefici concreti ai consumatori e alle imprese in Europa. Un mercato unico ben funzionante diventa ancora più essenziale durante le crisi sanitarie come la pandemia di COVID-19. Consente ai prodotti di circolare liberamente, garantendone la disponibilità e raggiungendo coloro che più ne hanno bisogno in tutta l’UE.

L’integrità del mercato unico è inoltre uno strumento necessario per alimentare la ripresa collettiva delle economie di tutti gli Stati membri. A tale riguardo il mercato interno non solo permette ai cittadini dell’UE di avere a disposizione una scelta più ampia di prodotti, ma offre anche agli operatori economici dell’UE un vasto mercato interno, stimolando gli scambi e la concorrenza e migliorando l’efficienza.

L’odierno mercato interno agevola l’acquisto e la vendita di prodotti nei 27 Stati membri dell’UE, con una popolazione complessiva di oltre 450 milioni di persone, e offre ai consumatori un’ampia scelta di prodotti. Al tempo stesso la libera circolazione delle merci rappresenta un vantaggio per le imprese, dato che circa il 75 % degli scambi commerciali interni all’UE riguarda le merci. Il mercato unico europeo aiuta le imprese dell’UE a strutturare una solida piattaforma in un ambiente aperto, diversificato e competitivo. Tale solidità promuove la crescita e la creazione di posti di lavoro nell’UE e offre alle imprese europee le risorse di cui necessitano per ottenere risultati positivi nel mercato globale. Il corretto funzionamento del mercato interno delle merci è quindi un elemento essenziale per la prosperità attuale e futura dell’UE nel contesto di un’economia globalizzata (5).

Dal punto di vista giuridico, un elemento chiave nella creazione e nello sviluppo del mercato interno è il principio della libera circolazione delle merci. Gli articoli da 34 a 36 TFUE definiscono l’ambito di applicazione e il contenuto del principio, vietando restrizioni ingiustificate al commercio interno all’UE. Tuttavia sono applicabili solo in settori non armonizzati.

La normativa di armonizzazione è costituita da regolamenti e direttive dell’UE che mirano a creare norme comuni applicabili in tutti gli Stati membri. Mentre i regolamenti sono atti direttamente applicabili e vincolanti che devono essere applicati integralmente in tutta l’UE, le direttive sono atti che si limitano a fissare un obiettivo che tutti gli Stati membri devono raggiungere. La normativa di armonizzazione ha precisato il significato del mercato interno in molti settori, inquadrando il principio della libera circolazione delle merci in termini concreti per prodotti specifici. Tuttavia il ruolo fondamentale dei principi del trattato, che fungono da pilastro e rete di sicurezza del mercato interno, rimane immutato.

La libera circolazione delle merci odierna racchiude molte politiche e si adatta facilmente a un mercato interno responsabile che permette di accedere agevolmente a prodotti di elevata qualità, pur garantendo un elevato livello di protezione di altri interessi generali.

2. LE DISPOSIZIONI DEL TRATTATO

Le principali disposizioni del trattato che disciplinano la libera circolazione delle merci sono:

— l’articolo 34 TFUE, che riguarda le importazioni interne all’UE e vieta «restrizioni quantitative all’importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente» fra gli Stati membri. Esso recita: «Sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente»;

— l’articolo 35 TFUE, che riguarda le esportazioni da uno Stato membro all’altro e vieta analogamente «le restrizioni quantitative all’esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente». Esso recita: «Sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente»;

— l’articolo 36 TFUE, che prevede la possibilità di deroghe alle libertà del mercato interno di cui agli articoli 34 e 35 TFUE, se giustificate da motivi specifici. Esso recita: «Le disposizioni degli articoli 34 e 35 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all’importazione, all’esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri».

Il capitolo del trattato sul divieto alle restrizioni quantitative tra gli Stati membri contiene anche, all’articolo 37 TFUE, norme sul riordinamento dei monopoli nazionali che presentano un carattere commerciale. Il suo ruolo e il rapporto con gli articoli da 34 a 36 TFUE sono descritti brevemente al capitolo 6 della presente guida, che contempla anche altri articoli del trattato.

3. AMBITO DI APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 34 TFUE

3.1. Condizioni generali

3.1.1. Settori non armonizzati

Gli articoli da 34 a 36 TFUE gettano le basi del principio della libera circolazione delle merci, ma non sono gli unici parametri giuridici per valutare la compatibilità delle misure nazionali con le norme del mercato interno. Tali articoli si applicano nei casi in cui un dato prodotto non è contemplato o è contemplato solo parzialmente dalla normativa di armonizzazione dell’UE. Ciò si verifica quando le specifiche tecniche di un determinato prodotto o le sue condizioni di vendita sono soggette ad armonizzazione per effetto di direttive o regolamenti adottati dall’UE. La prima regola da osservare è pertanto che, qualora un settore sia stato oggetto di armonizzazione esaustiva al livello dell’Unione, ogni misura nazionale ad esso relativa deve essere valutata alla luce delle disposizioni di tale misura di armonizzazione e non di quelle del diritto primario (6). Tuttavia, in caso di errato recepimento di norme di diritto derivato che puntano a rimuovere ostacoli al mercato interno, i privati danneggiati da tale errato recepimento possono avvalersi delle disposizioni del trattato concernenti la libera circolazione delle merci per chiamare in causa la responsabilità del relativo Stato membro per violazione del diritto dell’UE (7).

Laddove si applichi la normativa di diritto derivato, qualsiasi misura nazionale ad essa relativa deve essere valutata in rapporto alle disposizioni di armonizzazione (8). Ciò è dovuto al fatto che la normativa di armonizzazione può essere intesa come una conferma del principio della libera circolazione delle merci in quanto crea diritti e doveri reali da osservare nel caso di prodotti specifici.

Ciò può essere constatato nella causa C-292/12, Ragn-Sells, che riguardava taluni documenti redatti da un comune nel corso di un procedimento per l’attribuzione di una concessione per il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti prodotti nel suo territorio. La Corte ha stabilito che, poiché il regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio (9) relativo alle spedizioni di rifiuti intende fornire un sistema armonizzato di procedimenti attraverso i quali limitare la circolazione dei rifiuti al fine di garantire la tutela dell’ambiente, non era necessario verificare se la misura nazionale fosse conforme agli articoli da 34 a 36 TFUE (10). Anche dopo decenni di attività scrupolosa da parte del legislatore dell’UE nello stabilire un sistema di norme armonizzate, le disposizioni del trattato sulla libera circolazione delle merci non sono diventate superflue e il loro ambito di applicazione è tuttora molto ampio. Non di rado emergono norme relative a taluni settori che non sono ancora armonizzate o che lo sono solo in parte. Nei casi in cui la normativa di armonizzazione non è presente o non è esaustiva, si applicano gli articoli da 34 a 36 TFUE. Da questo punto di vista gli articoli del trattato fungono da rete di sicurezza, assicurando che qualsiasi ostacolo agli scambi commerciali nel mercato interno sia sottoposto a un esame di compatibilità con il diritto dell’UE.

3.1.2. Significato di «merci»

Gli articoli 34 e 35 TFUE contemplano le importazioni e le esportazioni di merci e prodotti di qualsiasi tipo. Qualsiasi merce può rientrare nell’ambito di applicazione degli articoli del trattato, a condizione che abbia un valore economico: «per merci ai sensi del trattato si devono intendere i prodotti pecuniariamente valutabili e come tali atti a costituire oggetto di negozi commerciali» (11).

Nella sua giurisprudenza la Corte di giustizia ha chiarito la corretta designazione di specifici prodotti. Ad esempio le opere d’arte devono essere considerate merci (12). Le monete non più in circolazione come valuta rientrano parimenti nella definizione di merci, così come le banconote e gli assegni al portatore (13), ma non le donazioni in natura (14). I rifiuti devono essere considerati merci, a prescindere dalla possibilità di riciclarli o riutilizzarli (15). Anche l’energia elettrica (16) e il gas naturale (17) sono considerati merci, così come il sangue umano, il plasma e i medicinali da essi derivati (18).

È tuttavia importante operare una distinzione giuridica tra beni e servizi ai fini delle libertà sancite dal trattato (19). Ad esempio, se il pesce rientra sicuramente tra le merci, il diritto di pesca e l’autorizzazione alla pesca al lancio non sono necessariamente contemplati dal principio della libera circolazione delle merci. Essi costituiscono piuttosto «un’attività di servizi» ai sensi delle disposizioni del trattato relative alla libera prestazione dei servizi (20). Se una misura statale incide sia sulla libera prestazione dei servizi sia sulla libera circolazione delle merci, la Corte può esaminare la misura in relazione a entrambe le libertà. Ad esempio nella causa C-591/17, Austria/Germania, concernente un canone per l’uso delle infrastrutture e l’esenzione dalla tassa sugli autoveicoli per i veicoli immatricolati in Germania, la Corte ha esaminato la questione alla luce dell’articolo 34 TFUE e della libera prestazione dei servizi a norma dell’articolo 56 TFUE. Inoltre ha esaminato l’oggetto della causa in relazione ai principi di non discriminazione di cui all’articolo 18 TFUE e all’articolo 92 TFUE, che proibisce qualsiasi discriminazione nel settore dei trasporti (21).

3.1.3. Destinatari

Gli articoli da 34 a 36 TFUE concernono le misure adottate dagli Stati membri. Tali disposizioni sono state interpretate in maniera ampia per vincolare non solo le autorità nazionali, ma anche tutte le altre autorità di un paese, compresi gli enti locali e regionali (22), nonché gli organi giudiziari o amministrativi di uno Stato membro (23). Esse contemplano quindi le misure adottate da tutti gli organismi definiti dal diritto pubblico come «enti pubblici». Gli articoli da 34 a 36 TFUE possono inoltre applicarsi a misure adottate da attori non statali o altri organismi istituiti a norma del diritto privato, a condizione che assolvano talune funzioni pubbliche o che le loro attività possano essere altrimenti imputate allo Stato. Le misure adottate da un organismo professionale, cui la legislazione nazionale abbia accordato poteri regolamentari e disciplinari in rapporto alla relativa professione, possono dunque rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE (24).

Lo stesso vale per i soggetti di diritto privato dotati di personalità giuridica che sono finanziati in modo maggioritario dallo Stato o da contributi obbligatori versati dalle imprese di un determinato settore e/o i cui membri sono designati da enti pubblici o sono soggetti al controllo di questi ultimi e le cui attività possono pertanto essere imputate allo Stato (25). Nella sentenza Fra.bo la Corte ha concluso che l’articolo 34 TFUE si applica orizzontalmente a un ente di certificazione di diritto privato. Le autorità nazionali consideravano i prodotti certificati da tale ente conformi all’ordinamento nazionale. In virtù di tale competenza, acquisita di fatto, l’ente di certificazione aveva il potere di regolamentare l’ingresso di prodotti, nel caso di specie raccordature di rame, sul mercato tedesco (26). La Corte ha riconosciuto che le dichiarazioni pubbliche di un funzionario statale, anche se prive di forza giuridica, sono imputabili a uno Stato membro e possono costituire un ostacolo alla libera circolazione delle merci, in particolare se i destinatari di tali dichiarazioni possono ragionevolmente supporre che si tratti di posizioni che il funzionario assume con l’autorità derivante dalla sua funzione (27).

Sebbene il termine «Stato membro» sia stato interpretato in maniera ampia, generalmente esso non si applica a misure «puramente» private o a misure adottate da privati cittadini o imprese private, dato che tali misure non sono imputabili allo Stato. Tuttavia nella causa C-265/95, Commissione/Francia, la Corte ha ritenuto che la Francia, non avendo adottato tutti i provvedimenti necessari e adeguati per prevenire atti dannosi di privati, nel caso di specie agricoltori francesi che avevano sabotato derrate agricole importate, avesse violato l’articolo 34 TFUE in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 3, TFUE (28). Benché la restrizione in questione fosse il risultato di azioni intraprese da individui, lo Stato membro è stato riconosciuto responsabile di una violazione del diritto dell’UE per non aver adottato provvedimenti sufficienti a tutelare la libera circolazione delle merci.

L’articolo 34 TFUE è stato infine applicato anche a misure adottate dalle istituzioni dell’UE. Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale, al legislatore dell’UE va tuttavia riconosciuto un ampio potere discrezionale. Di conseguenza solo la manifesta inidoneità di una misura adottata da un’istituzione dell’UE, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale misura (29).

3.1.4. Misure attive e passive

Spesso caratterizzata come un diritto di difesa, l’applicazione dell’articolo 34 TFUE alle misure nazionali che ostacolano il commercio transfrontaliero presuppone necessariamente un’attività da parte dello Stato. Di conseguenza le misure che rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE consistono primariamente in disposizioni normative vincolanti degli Stati membri. Tuttavia anche misure non vincolanti possono comportare una violazione dell’articolo 34 TFUE (30). Ciò vale per le prassi amministrative che possono comportare un ostacolo per la libera circolazione delle merci, qualora risultino in una certa misura costanti e generali (31).

Esempi di pratiche amministrative considerate misure di effetto equivalente dalla Corte di giustizia comprendono: il rifiuto sistematico di concedere l’omologazione di macchine affrancatrici, che è stato ritenuto per sua natura protezionistico e discriminatorio (32); la sistematica classificazione come medicinali per funzione, e il loro ritiro dal commercio in assenza di un’autorizzazione all’immissione in commercio, di prodotti a base di piante medicinali legalmente fabbricati o commercializzati in altri Stati membri come integratori alimentari o prodotti dietetici (33); la classificazione automatica dei preparati vitaminici come «medicinali» dopo essere stati legalmente fabbricati o commercializzati negli altri Stati membri come integratori alimentari, che contengono il triplo delle vitamine (34); l’istituzione di un requisito secondo cui prodotti alimentari arricchiti, legalmente prodotti o commercializzati in altri Stati membri, possono essere commercializzati in Danimarca solo se viene dimostrato che tale arricchimento in nutrienti soddisfa un bisogno della popolazione danese (35).

Alla luce degli obblighi incombenti agli Stati membri a norma dell’articolo 4, paragrafo 3, TFUE, che impone loro di adottate tutte le misure atte ad assicurare l’adempimento degli obblighi sanciti dal trattato e l’effetto utile del diritto dell’Unione, la Corte ha concluso che l’articolo 34 TFUE vieta agli Stati membri non solo il compimento di azioni che costituiscono violazioni, ma anche l’omissione di azioni. Tale circostanza può verificarsi quando uno Stato membro si astiene dall’adottare misure necessarie a far fronte a ostacoli alla libera circolazione delle merci, e l’ostacolo specifico può perfino conseguire da attività di privati. Nella causa C-265/95 la Francia è stata ritenuta responsabile per atti commessi da agricoltori francesi che tentavano di limitare l’importazione di derrate agricole da Stati membri vicini intercettando gli autocarri che trasportavano tali merci e/o distruggendone il carico. Il mancato intervento delle autorità nazionali contro tali atti è stato considerato una violazione dell’articolo 34 TFUE, poiché gli Stati membri sono obbligati a garantire la libera circolazione dei prodotti sul loro territorio adottando i provvedimenti necessari e appropriati per eliminare qualsiasi ostacolo derivante da atti di privati (36).

L’articolo 34 TFUE può inoltre comportare un obbligo di risultati. Tale obbligo è violato se uno Stato membro non persegue gli obiettivi a causa di una sua mancata o insufficiente attività. Nella causa C-309/02, ad esempio, la Corte, pronunciandosi in via pregiudiziale, ha ritenuto che le norme tedesche fossero contrarie all’articolo 34 TFUE, in quanto non assicuravano che soggetti privati potessero effettivamente partecipare a un sistema obbligatorio di ritiro di imballaggi monouso per bevande (37).

3.2. Ambito di applicazione territoriale

L’obbligo di rispettare le disposizioni degli articoli da 34 a 36 TFUE si applica a tutti gli Stati membri dell’UE. Inoltre le disposizioni del trattato possono applicarsi a territori europei delle cui relazioni esterne è responsabile uno Stato membro, nonché a territori d’oltremare che dipendono o sono in altro modo associati a uno Stato membro (38).

Per un resoconto dettagliato dei territori cui si applica l’articolo 34 TFUE, si veda l’allegato della presenta guida.

Per quanto concerne i paesi EFTA che sono parti contraenti dell’accordo SEE e la Turchia, gli scambi di merci tra questi paesi e gli Stati membri dell’UE sono regolamentati da disposizioni di accordi specifici e non dal TFUE. Di conseguenza i prodotti di cui all’articolo 8, paragrafo 3, dell’accordo SEE e originari dell’Islanda, del Lichtenstein e della Norvegia godono di libera circolazione nell’UE in virtù dell’articolo 11 dell’accordo SEE. I prodotti industriali originari della Turchia godono di libera circolazione nell’UE in virtù degli articoli da 5 a 7 della decisione n. 1/95 del Consiglio di associazione CE-Turchia relativa all’attuazione della fase finale dell’Unione doganale (39).

3.3. Commercio transfrontaliero

L’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE è circoscritto agli ostacoli agli scambi commerciali tra gli Stati membri. Per poter valutare un caso alla luce di tale disposizione è pertanto necessario un elemento transfrontaliero. Le misure esclusivamente nazionali, che riguardano solo merci nazionali, sono escluse dall’ambito di applicazione degli articoli da 34 a 36 TFUE. Affinché una misura soddisfi il requisito dell’elemento transfrontaliero, è sufficiente che sia idonea a ostacolare indirettamente o potenzialmente il commercio interno all’UE (40).

Teoricamente l’elemento transfrontaliero richiesto dalle disposizioni del trattato non impedisce agli Stati membri di riservare alla propria produzione nazionale un trattamento meno favorevole rispetto ai prodotti importati («discriminazione inversa»), sebbene si tratti di un caso poco probabile nella pratica. Benché l’articolo 34 TFUE si applichi ai prodotti reimportati, ossia prodotti che lasciano lo Stato membro ma vengono importati nuovamente (41), esso non si applica se il solo scopo della reimportazione è quello di eludere le norme nazionali (42).

Il requisito dell’elemento transfrontaliero è soddisfatto anche se il prodotto si limita a transitare nello Stato membro in questione. A tale proposito l’articolo 36 TFUE afferma chiaramente che le restrizioni al transito delle merci rientrano nell’ambito di applicazione delle disposizioni degli articoli 34 e 35 TFUE.

Il principio della libera circolazione delle merci si applica ai prodotti originari degli Stati membri e ai prodotti provenienti da paesi terzi che si trovano in libera pratica negli Stati membri. L’articolo 29 TFUE stabilisce che sono considerati in libera pratica in uno Stato membro i prodotti provenienti da paesi terzi per i quali siano state adempiute le formalità di importazione e siano stati riscossi i dazi doganali esigibili. Nella causa C-30/01, Commissione/Regno Unito, la Corte ha confermato che, a norma dell’articolo 29, paragrafo 2, TFUE, le misure adottate ai fini degli scambi commerciali interni all’UE si applicano in maniera identica sia ai prodotti originari degli Stati membri sia ai prodotti provenienti da paesi terzi (43).

In base a una giurisprudenza consolidata, una misura nazionale non si sottrae al divieto di cui agli articoli 34 e 35 TFUE per il solo fatto che l’ostacolo sia di lieve entità e sussistano altre possibilità di smercio dei prodotti (44). Anche se una misura ha una rilevanza economica relativamente ridotta, è applicabile solamente a un’area geografica molto limitata del territorio nazionale (45) o influenza solo un esiguo numero di importatori/esportatori o di operatori economici, può costituire comunque una misura di effetto equivalente vietata.

Possono tuttavia essere distinte da quanto precede le misure statali che sono troppo aleatorie e indirette per avere un effetto restrittivo sul commercio tra gli Stati membri (46). Nella causa C-297/05, ad esempio, la Corte ha ritenuto che una formalità amministrativa introdotta dai Paesi Bassi che richiedeva l’identificazione dei veicoli importati nel paese prima della loro immatricolazione non fosse «tale da avere un qualsivoglia effetto deterrente sull’importazione di un veicolo nello Stato membro di cui trattasi o da rendere detta importazione meno interessante» (47). La misura in questione non rientrava dunque nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE.

3.4. Tipi di restrizioni a norma dell’articolo 34 TFUE

3.4.1. Restrizioni quantitative

Le restrizioni quantitative sono state definite come misure aventi il carattere di proibizione, totale o parziale, di importare o di far transitare merci (48). Tra gli esempi di tali misure si può annoverare quello di un divieto esplicito di importazione o un sistema di contingenti (49). In altre parole, si applicano le restrizioni quantitative qualora siano stati raggiunti certi massimali di importazione o esportazione. Tuttavia solo i contingenti non tariffari rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE, dato che i contingenti tariffari sono contemplati all’articolo 30 TFUE che vieta i dazi doganali all’importazione o all’esportazione e le tasse di effetto equivalente.

Una restrizione quantitativa può fondarsi su disposizioni statutarie o essere una semplice prassi amministrativa. Quindi persino un sistema di contingenti celato o nascosto rientrerà nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE.

3.4.2. Misure di effetto equivalente

Il termine «misure di effetto equivalente» ha un ambito di applicazione molto più ampio rispetto alle restrizioni quantitative. Per quanto non sia semplice tracciare una precisa distinzione tra le restrizioni quantitative e le misure di effetto equivalente, nella pratica ciò non ha molta importanza, dato che le norme si applicano in generale con le stesse modalità sia alle restrizioni quantitative sia alle misure di effetto equivalente.

Nella sentenza Dassonville la Corte ha dato un’interpretazione del significato e dell’ambito di applicazione delle misure di effetto equivalente (50):

«Ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura d’effetto equivalente a restrizioni quantitative».

Tale definizione è stata confermata dalla successiva giurisprudenza con piccole varianti. Il termine «normativa commerciale» oggi non compare più, poiché la formula della causa Dassonville non si limita in realtà alla normativa commerciale, ma comprende anche, ad esempio, regolamentazioni tecniche e persino atti non vincolanti.

Nella sentenza Dassonville la Corte ha sottolineato che l’elemento più importante che determina se una normativa nazionale rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE è il suo effetto («[…]che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza») (51). Di conseguenza una misura nazionale non deve necessariamente contenere un elemento discriminatorio per essere contemplata dall’articolo 34 TFUE.

La storica sentenza della Corte nella causa Cassis de Dijon (52) ha sancito tale approccio. Riconoscendo che l’esistenza di differenze tra le norme nazionali degli Stati membri possa inibire lo scambio di merci, la Corte ha confermato che l’articolo 34 TFUE può interessare anche misure nazionali che si applicano in egual misura alle merci nazionali e importate. In questo caso gli Stati membri possono derogare non solo sulla base dell’articolo 36 TFUE, ma anche in virtù di esigenze imperative, un concetto sancito per la prima volta in tale sentenza.

In sintesi l’articolo 34 TFUE si applica alle misure nazionali che discriminano merci importate (le cosiddette misure distintamente applicabili) e alle misure nazionali che di diritto sembrano applicarsi in egual misura alle merci sia nazionali sia importate, ma che di fatto impongono un onere aggiuntivo alle importazioni (le cosiddette misure indistintamente applicabili) (53). Tale onere deriva dal fatto che le merci importate devono rispettare due insiemi di norme: quelle stabilite dallo Stato membro di produzione e quelle stabilite dallo Stato membro di importazione.

Di conseguenza le misure di effetto equivalente a una restrizione quantitativa sono giunte a includere anche ogni altra misura in grado di ostacolare l’accesso al mercato (54). A tale proposito, nella causa Commissione/Spagna (55) la Corte ha affermato che dalla giurisprudenza emerge chiaramente che una misura, pur non avendo per oggetto o per effetto la penalizzazione di prodotti provenienti da altri Stati membri, rientra nella nozione di misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell’articolo 34 TFUE qualora ostacoli l’accesso al mercato di uno Stato membro di prodotti originari di altri Stati membri.

Il presupposto alla base del cosiddetto criterio di accesso al mercato è che le condizioni di accesso siano in certa misura più ostiche per i prodotti importati. Spesso la Corte sottolinea la necessità di valutare se la misura in questione abbia un’influenza notevole sulle scelte dei consumatori, rendendo meno interessante l’acquisto di un prodotto importato (56).

La definizione delle misure di effetto equivalente è dunque ampia e in costante evoluzione. Nella causa C-591/17, Austria/Germania, ad esempio, la Corte ha ritenuto che l’applicazione di un canone per l’uso delle infrastrutture e l’esenzione dalla tassa sugli autoveicoli per i veicoli immatricolati in Germania potessero ostacolare l’accesso al mercato tedesco dei prodotti provenienti da altri Stati membri e costituissero dunque una restrizione alla libera circolazione delle merci. La Corte ha rilevato che, benché il canone per l’uso delle infrastrutture non venisse riscosso sulle merci trasportate in quanto tali, esso poteva nondimeno incidere sulle merci trasportate mediante autoveicoli privati di peso inferiore o uguale a 3,5 tonnellate, immatricolati in uno Stato membro diverso dalla Germania (57).

Un altro esempio della natura dinamica della nozione di misure di effetto equivalente è riscontrabile nella causa C-573/12, Ålands Vindkraft, concernente un regime nazionale di sostegno all’energia elettrica verde i cui certificati erano concessi solo ai produttori svedesi di energie rinnovabili, anche se l’energia elettrica da questi fornita o utilizzata poteva includere quella importata. La Corte ha ritenuto che un simile regime potesse ostacolare, quantomeno indirettamente e potenzialmente, le importazioni di energia elettrica (verde) da altri Stati membri. La Corte ha sottolineato che il fatto che uno Stato membro venga meno all’obbligo di adottare le misure sufficienti per impedire ostacoli alla libera circolazione delle merci è idoneo a ostacolare gli scambi commerciali interni all’UE esattamente come un atto positivo e ha ritenuto pertanto che la normativa in questione costituisse una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all’importazione (58).

3.4.2.1. Restrizioni dell’uso

La giurisprudenza della Corte ha elaborato piuttosto di recente una categoria di restrizioni: le restrizioni dell’uso. Tali restrizioni sono introdotte da norme nazionali che autorizzano la vendita di un prodotto ma ne limitano in una certa misura l’uso. Le restrizioni dell’uso possono riferirsi allo scopo o alle modalità di un particolare uso, al contesto, al momento, alla portata o al tipo dell’uso. In determinate circostanze possono costituire misure di effetto equivalente a una restrizione quantitativa.

Tre sono le cause rilevanti: la prima è la causa Commissione/Portogallo (59) in relazione a una legge portoghese che proibiva l’applicazione di pellicole colorate sui vetri degli autoveicoli. La Commissione ha sostenuto che gli eventuali interessati, commercianti o privati, sapendo di non poter applicare pellicole del genere sui vetri degli autoveicoli, non le avrebbero acquistate (60). La Corte ha accettato tale argomentazione, rilevando che «[...] gli eventuali interessati, commercianti o privati, sapendo che è loro vietato applicare pellicole del genere sul parabrezza e sui vetri che corrispondono ai sedili dei passeggeri degli autoveicoli, non hanno praticamente alcun interesse ad acquistarle» (61). Di conseguenza ha concluso che il Portogallo è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 34 TFUE.

La seconda causa è Commissione/Italia (62) nella quale si chiedeva alla Corte di valutare se, istituendo norme che vietavano il traino di rimorchi da parte dei motocicli, l’Italia fosse venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 34 TFUE. La Corte ha affermato che, per i rimorchi concepiti per essere trainati dai motoveicoli, altre modalità d’uso sono possibili solo marginalmente, e che i consumatori, sapendo di non poter attaccare al proprio motoveicolo rimorchi specifici per motoveicoli, non hanno praticamente nessun interesse a comprare rimorchi di questo tipo (63). Conseguentemente il divieto in questione costituiva violazione dell’articolo 34 TFUE.

Infine la terza causa è Mickelsson e Roos (64) concernente una domanda di pronuncia pregiudiziale che sollevava la questione se gli articoli 34 e 36 TFUE ostassero alle norme svedesi sull’uso di moto d’acqua. In base alla normativa svedese l’utilizzo di tali moto in corridoi non considerati corridoi pubblici di navigazione e in specchi d’acqua nei quali l’uso non era stato autorizzato dall’amministrazione provinciale era vietato e sanzionato con un’ammenda. La Corte ha affermato che, qualora tali norme producessero l’effetto di impedire agli utilizzatori di moto d’acqua di farne un uso appropriato e conforme a tali prodotti o di limitarne fortemente l’uso, esse avrebbero l’effetto di ostacolare l’accesso di tali prodotti al mercato nazionale. Dato che le concrete possibilità di utilizzo delle moto d’acqua in Svezia erano meramente marginali, le norme nazionali costituivano misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative (65). La Corte ha tuttavia ritenuto che le norme nazionali potessero essere giustificate in considerazione dell’obiettivo di tutelare l’ambiente, purché fossero rispettate talune condizioni supplementari (66). Nella causa Sandström la Corte ha ulteriormente precisato le condizioni che possono giustificare il divieto di utilizzare una moto d’acqua su specchi d’acqua diversi dai corridoi di navigazione designati (67).

Come osservato in precedenza, la valutazione delle restrizioni dell’uso è guidata anche dal criterio di accesso al mercato. Oltre agli effetti della misura sul mercato, la Corte valuta anche gli effetti che potrebbe avere sulla condotta dei consumatori. In sintesi è possibile affermare che le misure che impongono un divieto totale di utilizzo di un determinato prodotto, impedendone un uso appropriato e conforme al fine cui esso è destinato o limitandone fortemente l’utilizzo, possono rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE.

3.4.2.2. Modalità di vendita discriminatorie

Circa venti anni dopo la causa Dassonville, la Corte ha ritenuto necessario rivedere la propria giurisprudenza in merito all’ambito di applicazione della nozione di «misure di effetto equivalente» ai sensi dell’articolo 34 TFUE. La Corte ha pertanto istituito la nozione di modalità di vendita nella storica sentenza Keck e Mithouard concernente il divieto di rivendita in perdita imposto dalla legislazione francese (68), e ha statuito che «non può costituire ostacolo diretto o indiretto, in atto o in potenza, agli scambi commerciali tra gli Stati membri ai sensi della giurisprudenza Dassonville l’assoggettamento di prodotti provenienti da altri Stati membri a disposizioni nazionali che limitino o vietino talune modalità di vendita, sempreché:

1. tali disposizioni valgano nei confronti di tutti gli operatori interessati che svolgano la propria attività sul territorio nazionale, e

2. incidano in egual misura, tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello sostanziale, sullo smercio dei prodotti sia nazionali sia provenienti da altri Stati membri» (69).

Le norme che fissano requisiti cui le merci devono rispondere continuano a essere esaminate alla luce della sentenza Cassis de Dijon e rientrano quindi di per sé nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE. Invece le modalità di vendita rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE solo se la parte che invoca una violazione può provare che esse introducono una discriminazione, di diritto o di fatto, in base all’origine del prodotto.

Nella causa C-591/17, Repubblica d’Austria, la Corte ha descritto le modalità di vendita come norme nazionali concernenti le «modalità secondo cui i prodotti possono essere venduti» (70). Di conseguenza tra le modalità di vendita rientrano misure relative alle condizioni e ai metodi di commercializzazione (cfr. sezione 4.6) (71), alle circostanze temporali della vendita delle merci (72), al luogo della vendita delle merci o a restrizioni concernenti chi può vendere le merci (73) nonché, in alcuni casi, misure riguardanti la fissazione dei prezzi dei prodotti (cfr. sezione 4.4) (74). Comprendere quali sono i tipi di misure che hanno per oggetto le caratteristiche dei prodotti è relativamente più semplice che comprendere quali sono i tipi di misure che costituiscono modalità di vendita. Le misure relative alle caratteristiche di un prodotto possono riguardare, ad esempio, forma, dimensioni, peso, composizione, presentazione o identificazione (cfr. sezione 4.7).

A titolo di esempio di quanto sopra esposto, con la sentenza Alfa Vita (75), la Corte ha statuito che una normativa nazionale che subordinava la vendita di prodotti «bake-off» agli stessi requisiti applicabili all’intero processo di panificazione e di vendita del pane tradizionale e dei tradizionali prodotti da forno violava l’articolo 34 TFUE e non poteva considerarsi una modalità di vendita. La Commissione è pervenuta a tale conclusione basandosi sulla considerazione che imporre ai venditori di prodotti «bake-off» di adeguarsi a tutte le prescrizioni che si applicano a un panificio tradizionale non tiene conto della specificità di tali prodotti e comporta costi supplementari che rendono più difficile la loro vendita (76).

Anche talune procedure o taluni obblighi non concernenti il prodotto o il suo imballaggio possono essere considerati modalità di vendita, come evidenziato nella causa Sapod Audic/Eco-Emballages (77). La misura nazionale esaminata in tale causa imponeva a ogni produttore o importatore di contribuire o di provvedere allo smaltimento di tutti i suoi rifiuti di imballaggio. La Corte ha sottolineato che la misura imponeva solo «un obbligo generico di indicare gli imballaggi che sono affidati, ai fini del loro smaltimento, ad un’impresa autorizzata» (78) e ha stabilito di conseguenza che «l’obbligo da essa imposto non si riferisce come tale al prodotto o al suo imballaggio e quindi non riguarda in se stesso una norma che detti requisiti a cui devono rispondere determinate merci, come quelli relativi, segnatamente, alla loro etichettatura o al loro confezionamento» (79). Di conseguenza tale obbligo poteva considerarsi una modalità di vendita.

Ricapitolando, le modalità di vendita sono misure che riguardano la commercializzazione della merce piuttosto che le sue caratteristiche (80) e che non rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE nel caso in cui soddisfino le due suddette condizioni cumulative definite nella sentenza Keck.

3.5. Il principio del reciproco riconoscimento

Ostacoli tecnici alla libera circolazione delle merci possono emergere quando le autorità nazionali applicano norme nazionali che stabiliscono requisiti che le merci legalmente commercializzate in altri Stati membri devono rispettare. Le merci «legalmente commercializzate in un altro Stato membro» sono merci, o merci di quel tipo, conformi alle pertinenti regole tecniche applicabili in quello Stato membro o non soggette a dette regole tecniche nazionali in quello Stato membro, e che sono messe a disposizione degli utilizzatori finali in quello Stato membro. Se non attuano normative di diritto derivato dell’UE, le norme nazionali costituiscono ostacoli tecnici contemplati dagli articoli 34 e 36 TFUE, anche se si applicano a tutti i prodotti senza distinzione.

Il principio del reciproco riconoscimento è stato istituito dalla giurisprudenza della Corte. Nella sentenza Cassis de Dijon (81) la Corte ha statuito che, in assenza di armonizzazione, le norme nazionali che stabiliscono requisiti (ad esempio in relazione a designazione, forma, dimensioni, peso, composizione, prestazione, etichettatura, imballaggio) che devono essere rispettati da prodotti provenienti da altri Stati membri, in cui essi sono legalmente fabbricati e commercializzati, rappresentano ostacoli alla libera circolazione delle merci e costituiscono misure di effetto equivalente vietate dall’articolo 34 TFUE.

Il principio del reciproco riconoscimento stabilisce che, se un’impresa vende legalmente un prodotto in uno Stato membro, conformemente alle regole tecniche nazionali applicabili in quello Stato membro, dovrebbe poterlo vendere in altri Stati membri senza doverlo adattare alle norme nazionali dello Stato membro di importazione.

Di conseguenza, in linea di principio gli Stati membri di destinazione non possono limitare o rifiutare l’immissione sul mercato di merci che non sono soggette alle misure di armonizzazione dell’UE e che sono legalmente commercializzate in un altro Stato membro, anche se sono state fabbricate in base a regole tecniche e norme di qualità differenti da quelle cui devono attenersi i prodotti nazionali. Lo stesso vale se lo Stato membro di origine non assoggetta il prodotto in questione ad alcuna regola tecnica.

Tuttavia tale principio non è assoluto: una restrizione può essere giustificata da un obiettivo di interesse generale.

Di conseguenza il reciproco riconoscimento non dovrebbe essere considerato un elemento che comporta un abbassamento dei livelli di tutela della salute, dell’ambiente e della sicurezza o che limita le capacità di vigilanza del mercato delle autorità nazionali, ma piuttosto uno strumento per raggiungere un attento equilibrio tra la libera circolazione delle merci e gli obiettivi di interesse generale. Gli Stati membri devono rispettare tale principio solo se i legittimi interessi generali contemplati dalle norme tecniche nazionali applicabili sono adeguatamente tutelati.

Le eccezioni alla libera circolazione delle merci devono essere interpretate restrittivamente (82). Gli ostacoli sono giustificati solo se le misure nazionali sono necessarie a soddisfare esigenze imperative o uno degli interessi elencati all’articolo 36 TFUE e se sono proporzionate all’obiettivo legittimo perseguito. In una recente sentenza della Corte relativa al rifiuto di riconoscere taluni punzoni, tale aspetto è ben sintetizzato come segue:

«Pertanto, gli ostacoli alla libera circolazione delle merci derivanti, in mancanza di armonizzazione delle legislazioni nazionali, dall’assoggettamento, da parte di uno Stato membro, di merci provenienti da altri Stati membri, in cui siano legalmente fabbricate e messe in commercio, a norme che dettino requisiti ai quali le merci stesse devono rispondere, anche qualora tali norme siano indistintamente applicabili a tutti i prodotti, costituiscono misure di effetto equivalente, vietate dall’articolo 34 TFUE, laddove tale assoggettamento non risulti giustificato da finalità di interesse generale tali da prevalere sulle esigenze della libera circolazione delle merci» (83).

Nella medesima sentenza la Corte ha inoltre osservato che il principio del reciproco riconoscimento non può applicarsi al commercio interno all’Unione di merci originarie di Stati terzi che si trovano in libera pratica qualora queste ultime, prima della loro esportazione in uno Stato membro diverso da quello in cui si trovano in libera pratica, non siano state legalmente commercializzate nel territorio di uno Stato membro (84).

In sintesi sono possibili eccezioni al principio del reciproco riconoscimento che si applica ai settori non armonizzati:

(1) la regola generale è che i prodotti legalmente commercializzati in un altro Stato membro godono della libera circolazione delle merci; e

2) la regola generale non si applica se lo Stato membro di destinazione può provare l’importanza fondamentale di imporre le proprie regole tecniche sui prodotti interessati, in base alle motivazioni delineate all’articolo 36 TFUE o in virtù delle esigenze imperative formulate nella giurisprudenza della Corte, nel rispetto del principio di proporzionalità.

Dal 19 aprile 2020 è in vigore il nuovo regolamento (UE) 2019/515 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al reciproco riconoscimento delle merci legalmente commercializzate in un altro Stato membro (85). Esso sostituisce il regolamento (CE) n. 764/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce procedure relative all’applicazione di determinate regole tecniche nazionali a prodotti legalmente commercializzati in un altro Stato membro (86).

4. TIPI DI MISURE

Le misure di effetto equivalente a norma dell’articolo 34 TFUE assumono una varietà di forme differenti. A volte si tratta di misure che riguardano in modo diretto e specifico le importazioni o che garantiscono trattamenti preferenziali a merci nazionali; altre volte sono un’inattesa conseguenza secondaria di decisioni strategiche generali. In passato alcuni tipi di misure sono emersi ripetutamente nella giurisprudenza e nell’applicazione pratica degli articoli da 34 a 36 TFUE alle procedure di infrazione. Alcuni sono descritti di seguito.

4.1. Disposizioni nazionali connesse all’atto di importare (licenze d’importazione, ispezioni e controlli)

Le misure nazionali connesse direttamente all’atto di importare prodotti da altri Stati membri possono rendere più gravose le importazioni e sono quindi regolarmente qualificate come misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative e dunque contrarie all’articolo 34 TFUE. L’obbligo di ottenere una licenza d’importazione prima di importare le merci ne è un chiaro esempio. Poiché formalità di questo tipo possono causare ritardi, un simile obbligo può violare l’articolo 34 TFUE anche quando le licenze sono concesse in modo automatico e lo Stato membro interessato non pretende di riservarsi il diritto di negare una licenza (87).

Le ispezioni e i controlli, ad esempio quelli veterinari, sanitari, fitosanitari e d’altro tipo, compresi i controlli doganali sulle importazioni (e sulle esportazioni), sono ritenuti misure di effetto equivalente rispettivamente ai sensi degli articoli 34 e 35 TFUE (88). Tali ispezioni possono rendere più difficoltosa o onerosa l’importazione o l’esportazione a causa dei ritardi dovuti alla procedura di controllo e alle spese di trasporto supplementari che un operatore può dover sostenere.

Il 1o gennaio 1993, con l’istituzione del mercato interno sono stati essenzialmente aboliti i controlli ricorrenti alle frontiere per il trasferimento delle merci. Da allora gli Stati membri non possono effettuare controlli alle frontiere, a meno che questi ultimi non rientrino in un sistema di controllo generale che si applica in egual misura sul territorio nazionale e/o a meno che non siano eseguiti sotto forma di verifiche a campione. Indipendentemente da dove si svolgano tali controlli, se si configurano come un’ispezione sistematica dei prodotti importati, sono comunque considerati misure di effetto equivalente (89) e possono essere giustificati solo in via eccezionale qualora siano soddisfatte rigorose condizioni (90).

4.2. Obblighi di nominare un rappresentate o di disporre di strutture di stoccaggio nello Stato membro di importazione

La Corte ha dichiarato l’obbligo per un importatore di avere un domicilio professionale nello Stato membro di destinazione delle merci una violazione diretta degli articoli concernenti la libera circolazione delle merci nel mercato interno. La Corte ha ritenuto infatti che imporre alle imprese aventi sede in altri Stati membri di sostenere le spese relative alla presenza di un rappresentante nello Stato membro di importazione renda difficoltoso, se non impossibile, l’accesso al mercato in tale Stato membro per talune imprese, soprattutto se di dimensioni medio-piccole (91). Analogamente, in linea generale è contrario all’articolo 34 TFUE l’obbligo di nominare un rappresentante o agente o di avere una rappresentanza o sede secondaria o strutture di stoccaggio nello Stato membro di importazione.

Alcuni Stati membri hanno cercato di giustificare tali vincoli sostenendo che fossero necessari a garantire la corretta applicazione di disposizioni nazionali di interesse generale, compresa talvolta la responsabilità penale. La Corte ha tuttavia respinto tale argomentazione dichiarando che, sebbene ciascuno Stato membro abbia il diritto di adottare nel suo territorio misure appropriate per garantire la tutela dell’ordine pubblico, tali misure sono giustificate solo se sono soddisfatte determinate condizioni. Occorre dimostrare che tali misure sono necessarie per rispondere a legittime ragioni di interesse generale e che ciò non può essere realizzato con mezzi che portino ad una minore restrizione alla libera circolazione delle merci (92). La Corte ha statuito che «anche se le sanzioni penali sono tali da esercitare un’efficacia preventiva sui comportamenti che esse reprimono, tale efficacia non è né assicurata né, in ogni modo, rafforzata nei confronti di un produttore […] per il solo fatto della presenza nel territorio nazionale di una persona qualificata a rappresentarlo giuridicamente» (93). Pertanto, sotto il profilo degli obiettivi di interesse generale l’obbligo di nominare un rappresentante sul territorio nazionale non fornisce garanzie aggiuntive sufficienti a giustificare un’eccezione al divieto di cui all’articolo 34 TFUE.

Anche le prescrizioni nazionali che regolamentano lo stoccaggio e l’immagazzinamento di merci importate possono costituire una violazione dell’articolo 34 TFUE, se si ripercuotono sulle merci importate in modo discriminatorio rispetto ai prodotti nazionali. Tra queste si annovera qualsiasi norma che vieti, limiti o imponga lo stoccaggio solamente di merci importate. La Corte ha ritenuto che una misura nazionale che preveda che l’acquavite di vino importata sia immagazzinata per almeno sei mesi al fine di ottenere una determinata denominazione di qualità costituisca una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa (94).

Simili ostacoli agli scambi di merci possono essere creati da qualsiasi normativa nazionale che preveda l’uso totale o parziale di strutture di stoccaggio per i soli prodotti nazionali o che subordini lo stoccaggio dei prodotti importati a condizioni diverse e più difficili da soddisfare di quelle previste per i prodotti nazionali. Di conseguenza una misura nazionale che incoraggi lo stoccaggio di merci di produzione nazionale potrebbe creare ostacoli alla libera circolazione delle merci ai sensi dell’articolo 34 TFUE.

4.3. Divieti nazionali riguardanti prodotti o sostanze specifici

Il divieto di commercializzare un prodotto o una sostanza specifici rappresenta la misura più restrittiva che uno Stato membro possa adottare per quanto riguarda la libera circolazione delle merci. La maggior parte delle merci soggette a divieti nazionali consiste in prodotti alimentari, tra cui vitamine e altri integratori alimentari (95), e sostanze chimiche (96).

Le giustificazioni più frequentemente invocate dagli Stati membri per tali divieti sono la tutela della salute e della vita delle persone e degli animali e la preservazione dei vegetali in conformità dell’articolo 36 TFUE, nonché esigenze imperative formulate dalla giurisprudenza della Corte, come la tutela dell’ambiente. Tali motivazioni sono spesso combinate. Lo Stato membro che impone un divieto nazionale su un prodotto o una sostanza deve dimostrare che la misura è necessaria ed eventualmente che la vendita dei prodotti in questione rappresenta un serio rischio, ad esempio, per la salute pubblica e che il divieto soddisfa il principio di proporzionalità (97). A tale scopo dovranno essere addotte tutte le prove del caso, come dati tecnici, scientifici, statistici o nutrizionali (98). Nella sentenza Humanplasma sebbene l’obiettivo della restrizione fosse assicurare la qualità e la sicurezza del sangue e delle relative componenti, tutelando così la salute pubblica, la misura è stata giudicata eccessiva rispetto a quanto necessario (99).

Inoltre sullo Stato membro grava l’onere di provare che l’obiettivo fissato non può essere conseguito con nessun altro mezzo che abbia effetti meno restrittivi sul commercio interno all’UE (100). Ad esempio, in relazione al divieto stabilito dalla Francia di aggiungere alle bevande caffeina in quantità superiore a un determinato limite, la Corte ha stabilito che «un’adeguata etichettatura che informi i consumatori sulla natura, sugli ingredienti e sulle caratteristiche dei prodotti alimentari arricchiti potrebbe consentire ai consumatori potenzialmente minacciati da un consumo eccessivo di una sostanza nutritiva aggiunta a tali prodotti di decidere autonomamente se usare o no detti prodotti» (101). La Corte ha dunque ritenuto che il divieto di aggiungere caffeina oltre un determinato limite non rappresentasse la misura meno restrittiva a disposizione e non fosse pertanto necessario per il conseguimento dell’obiettivo della tutela dei consumatori.

La causa Vitamine danesi (102) riguardava la prassi amministrativa danese di proibire l’arricchimento dei prodotti alimentari in vitamine e minerali a meno che non si potesse dimostrare che tale arricchimento rispondeva a un’esigenza della popolazione danese. La Corte ha inizialmente convenuto che spettasse alla Danimarca decidere in merito al livello al quale essa stessa intendeva garantire la tutela della salute e della vita delle persone, nel rispetto del principio di proporzionalità. Ha tuttavia osservato che spettava alle autorità danesi l’onere di «dimostrare in ciascun caso, alla luce delle abitudini alimentari nazionali e tenuto conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale, che la loro normativa è necessaria per tutelare effettivamente gli interessi considerati» e «che la commercializzazione dei prodotti di cui trattasi presenta un rischio reale per la salute» (103). La Corte ha infine concluso che la misura non era giustificabile in virtù di un «rischio reale per la salute», il quale avrebbe richiesto una valutazione approfondita, caso per caso, degli effetti dell’aggiunta di minerali e vitamine ai prodotti alimentari (104).

In generale la Corte ha assunto un approccio restrittivo rispetto a misure di questo tipo. Tuttavia in settori in cui non esiste una certezza scientifica riguardo all’impatto di un prodotto o di una sostanza specifici, ad esempio sulla salute pubblica o sull’ambiente, si è rivelato più difficile per la Corte respingere simili divieti (105). In questi casi anche il cosiddetto principio di precauzione svolge un ruolo importante nella valutazione generale della Corte in merito al caso (106).

Possono inoltre verificarsi situazioni in cui, ai fini della tutela della salute pubblica, gli Stati membri non impongono un divieto assoluto su un prodotto o una sostanza autorizzati in un altro Stato membro, ma richiedono semplicemente che la loro aggiunta sia previamente autorizzata. In tali casi gli Stati membri rispettano gli obblighi derivanti dall’applicazione del diritto dell’Unione europea solo se le procedure in questione sono accessibili e possono essere completate in tempi ragionevoli e se il divieto imposto su un prodotto può essere impugnato dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali. Tale procedura deve essere espressamente prevista in una misura di applicazione generale vincolante per le autorità nazionali dello Stato membro. Le caratteristiche di questa «procedura semplificata» sono state definite dalla Corte nella causa C-344/90 (107).

4.4. Misure concernenti i prezzi

Sebbene il trattato non contenga disposizioni specifiche relative alle norme nazionali in materia di controllo dei prezzi, in più occasioni la Corte ha applicato l’articolo 34 TFUE a tali norme.

Le norme nazionali in materia di controllo dei prezzi comprendono varie misure: prezzi minimi e massimi, blocco dei prezzi, margini minimi e massimi di profitto e imposizione dei prezzi di rivendita.

Prezzi minimi: un prezzo minimo fissato per una determinata quantità, anche se applicato senza distinzione a merci nazionali e importate, può limitare le importazioni, impedendo che un prezzo di costo inferiore possa riflettersi sul prezzo di vendita al dettaglio. Ciò impedisce agli importatori l’esercizio del proprio vantaggio concorrenziale e costituisce dunque una misura di effetto equivalente ai sensi dell’articolo 34 TFUE, dato che il consumatore non può trarre alcun beneficio dal suddetto prezzo (108). I prezzi minimi possono tuttavia essere disciplinati a livello dell’UE, come ad esempio nel caso delle normative nazionali che stabiliscono i prezzi minimi del tabacco, le quali andrebbero esaminate alla luce della direttiva 2011/64/UE del Consiglio, del 21 giugno 2011, relativa alla struttura e alle aliquote dell’accisa applicata al tabacco lavorato (109).

Nella causa C-221/15, Colruyt, riguardante il prezzo dei prodotti del tabacco in Belgio, la Corte ha stabilito che il divieto per i venditori al dettaglio di vendere prodotti del tabacco a un prezzo unitario inferiore al prezzo che il produttore o l’importatore ha indicato sul prodotto, nella misura in cui tale prezzo sia stato fissato liberamente dal produttore o dall’importatore, non è precluso dall’articolo 34 TFUE (110). Nella fattispecie, la Corte ha ritenuto che i prezzi minimi dei prodotti del tabacco costituiscano una determinata modalità di vendita che si applica a tutti gli operatori economici interessati che svolgono la propria attività sul territorio nazionale e che non è idonea a impedire l’accesso al mercato belga ai prodotti del tabacco provenienti da un altro Stato membro o ad ostacolarlo in misura maggiore di quanto non ostacoli quello dei prodotti del tabacco nazionali.

Nella sentenza The Scotch Whisky Association la Corte ha valutato se il governo scozzese avesse violato l’articolo 34 TFUE imponendo prezzi minimi per unità di alcol. Le misure erano intese a eliminare dal mercato l’alcol a un prezzo molto basso e cercavano giustificazione in motivi di salute pubblica. La Corte ha ritenuto che la normativa nazionale impedisse «che il prezzo di costo inferiore dei prodotti importati possa riflettersi sul prezzo di vendita al consumatore», costituendo pertanto una misura di effetto equivalente (111).

Prezzi massimi: prima della sentenza Keck la Corte riteneva che un prezzo massimo, applicato indistintamente a prodotti nazionali e importati, pur non costituendo di per sé una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa, può tuttavia divenire tale se viene fissato a un livello che renda lo smercio dei prodotti importati impossibile o più difficile di quello dei prodotti nazionali. Il prezzo massimo potrebbe vanificare l’eventuale vantaggio concorrenziale delle merci importate e/o, se è troppo basso, potrebbe non tenere conto dei costi sostenuti da un importatore per il trasporto (112).

Blocco dei prezzi: analogamente, prima della sentenza Keck (cfr. sezione 3.4.2.2) la Corte aveva statuito nella sua precedente giurisprudenza che un regime di blocco dei prezzi, vigente indistintamente per i prodotti nazionali e per quelli importati, non costituisce di per sé una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa. Tuttavia può avere di fatto questo effetto se i prezzi hanno raggiunto un livello tale che la vendita dei prodotti importati diventa impossibile o più difficile di quella dei prodotti nazionali (113). Ciò vale anche se gli importatori possono commercializzare i prodotti importati solo in perdita.

Margini minimi e massimi di profitto: si tratta di margini che sono fissati a un determinato importo, invece che in percentuale del prezzo di costo. Secondo la giurisprudenza della Corte precedente alla sentenza Keck, tali misure non costituirebbero necessariamente una misura di effetto equivalente ai sensi dell’articolo 34 TFUE. Lo stesso varrebbe per un margine di profitto fisso sulla vendita al dettaglio che sia una quota del prezzo di vendita al dettaglio liberamente determinato dal fabbricante, almeno quando tale margine costituisce un’adeguata remunerazione per i rivenditori. Ricade invece nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE un margine di profitto massimo, fissato sotto forma di importo unico applicabile sia ai prodotti nazionali sia ai prodotti importati, ma che non tenga conto del costo dell’importazione (114).

A seguito della sentenza Keck si rileva che la Corte ha spesso ritenuto che le norme sul controllo dei prezzi rientrassero nella nozione di «modalità di vendita» (115). In tal senso simili norme possono esulare dall’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE se sono soddisfatte determinate condizioni. Il fatto che «i controlli sui prezzi» possano costituire modalità di vendita è confermato dalla sentenza Belgapom, la quale ha stabilito che il divieto imposto dalla legislazione belga di effettuare vendite in perdita o vendite che procurino solo margini di profitto molto bassi non rientrava nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE (116).

Nella più recente causa LIBRO tuttavia la Corte ha inizialmente classificato come una modalità di vendita ai sensi della sentenza Keck una norma che vietava agli importatori di libri in lingua tedesca di fissare un prezzo inferiore al prezzo di vendita al pubblico fissato o consigliato dall’editore, per poi concludere che la norma costituiva di fatto una misura di effetto equivalente in quanto determinava una disciplina distinta che trattava meno favorevolmente prodotti provenienti da altri Stati membri (117).

Nella sentenza Deutsche Parkinson Vereinigung la Corte ha applicato il criterio di accesso al mercato nel suo esame di un regime di fissazione dei prezzi per la vendita di medicinali per uso umano soggetti a prescrizione da parte delle farmacie, senza fare diretto riferimento alla sentenza Keck. Dopo aver confrontato l’impatto della fissazione dei prezzi sulle farmacie stabilite in Germania e in altri Stati membri, la Corte ha finito per considerare tale regime una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all’importazione (118). Secondo la Corte infatti, le farmacie per corrispondenza dispongono di una limitata capacità di competere con le farmacie tradizionali in termini di servizi ed essendo quindi loro competitività principalmente basata sui prezzi risultano più condizionate dalla fissazione dei prezzi. Nelle sue valutazioni la Corte ha fatto riferimento alla sentenza DocMorris concernente una normativa tedesca che vietava la vendita di medicinali al di fuori delle farmacie e dunque su internet, la quale applicava nel proprio ragionamento i principi della sentenza Keck (119).

Come spiegato in precedenza, nella sentenza The Scotch Whisky Association la Corte ha concluso che la fissazione di prezzi minimi costituisse una misura di effetto equivalente in virtù del criterio di accesso al mercato, senza fare esplicito riferimento alla sentenza Keck, argomentando che «la normativa [in questione,]...per il solo fatto di impedire che il prezzo di costo inferiore dei prodotti importati possa riflettersi sul prezzo di vendita al consumatore, può ostacolare l’accesso al mercato (120)».

4.5. Procedure di autorizzazione

I regimi nazionali che subordinano la commercializzazione di merci a una previa autorizzazione limitano l’accesso al mercato dello Stato membro di importazione e sono pertanto considerati una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell’articolo 34 TFUE (121). La Corte ha fissato una serie di condizioni alle quali può essere giustificata una procedura di previa autorizzazione (122):

— la procedura deve essere fondata su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo alle imprese interessate, in modo da circoscrivere l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali affinché esso non sia usato in modo arbitrario;

— la procedura non dovrebbe costituire, sostanzialmente, una duplicazione di controlli già effettuati nell’ambito di altre procedure, nello Stato medesimo o in un altro Stato membro;

— la procedura è necessaria solamente quando un controllo a posteriori debba essere considerato troppo tardivo al fine di garantire la sua reale efficacia consentendo al medesimo di conseguire lo scopo perseguito;

— la procedura non deve essere tale, in considerazione della sua durata o dell’importo sproporzionato delle spese che ne derivano, da dissuadere gli operatori interessati dal perseguimento dei loro progetti;

— la procedura non può esigere analisi tecniche quando le medesime analisi sono già state effettuate in un altro Stato membro e i loro risultati sono disponibili (123).

4.5.1. Omologazione

I requisiti per l’omologazione definiscono preventivamente le condizioni regolamentari, tecniche e di sicurezza che deve soddisfare un prodotto. Di conseguenza l’omologazione non è circoscritta a un settore industriale specifico, dato che esistono requisiti applicabili ai prodotti più diversi, dall’equipaggiamento marittimo ai telefoni cellulari, dalle autovetture agli apparecchi medici.

In genere l’omologazione è necessaria prima che un prodotto possa essere immesso sul mercato. Il rispetto dei requisiti di omologazione è spesso indicato da una marcatura sul prodotto. La marcatura CE, ad esempio, garantisce la conformità a tali requisiti in virtù di un’autodichiarazione del fabbricante o di una certificazione da parte di terzi.

Se i requisiti comuni per l’omologazione a livello dell’UE facilitano normalmente la commercializzazione dei prodotti sul mercato interno, l’omologazione nazionale in settori non armonizzati può creare ostacoli agli scambi di merci. Inoltre norme nazionali divergenti sui prodotti rendono difficile ai fabbricanti commercializzare lo stesso prodotto in Stati membri differenti e possono comportare maggiori costi di adeguamento. Di conseguenza devono considerarsi misure di effetto equivalente gli obblighi che prevedono un’omologazione nazionale prima dell’immissione sul mercato dei prodotti (124).

Per motivi di salute o sicurezza uno Stato membro può avere il diritto di richiedere che un prodotto già omologato in un altro Stato membro sia sottoposto a una nuova procedura di esame e omologazione. In tali casi lo Stato membro di importazione deve tuttavia tenere conto delle prove e dei controlli effettuati nello Stato membro di esportazione che dimostrano garanzie o un livello di protezione equivalenti (125).

Nella causa Commissione/Portogallo (126), a un’impresa era stata negata la necessaria autorizzazione dall’organismo di controllo per l’installazione di tubi di polietilene importati, poiché tali tubi non erano stati precedentemente omologati dal servizio tecnico nazionale. I certificati dell’impresa che non erano stati riconosciuti erano stati rilasciati da un centro di prova italiano. La Corte ha stabilito che le autorità, nel caso di specie le autorità portoghesi, sono obbligate a tenere conto dei certificati rilasciati dagli enti di certificazione di altri Stati membri, soprattutto se tali enti sono autorizzati dallo Stato membro a questo scopo. Le autorità portoghesi, se non disponevano di informazioni sufficienti per verificare i certificati in questione, avrebbero potuto ottenerle dalle autorità dello Stato membro di esportazione. L’ente nazionale cui viene presentata una domanda di omologazione o riconoscimento di un prodotto è tenuto ad adottare un approccio proattivo.

4.5.2. Immatricolazione di veicoli a motore

Generalmente sono previste tre fasi per l’immatricolazione di un veicolo a motore, secondo la legislazione dell’UE. In primo luogo le caratteristiche tecniche del veicolo devono essere approvate, nella maggior parte dei casi mediante l’omologazione CE. Alcuni tipi di veicoli a motore sono tuttavia ancora soggetti a procedure di omologazione nazionali. In secondo luogo i veicoli usati sono soggetti a un controllo tecnico che ha lo scopo di verificarne il buono stato di manutenzione al momento dell’immatricolazione. Infine il veicolo viene immatricolato, ricevendo così un numero di immatricolazione che lo identifica ed essendo dunque autorizzato a circolare su strada.

La Corte si è inoltre occupata di norme che vietavano l’immatricolazione di veicoli aventi il dispositivo di sterzo, compreso il volante, sul lato destro. Le sentenze nelle cause C-61/12 e C-639/11 hanno stabilito che simili norme costituiscono una misura di effetto equivalente alle restrizioni quantitative all’importazione, in quanto hanno l’effetto di ostacolare l’accesso al mercato dei veicoli dotati di posto di guida a destra che sono legalmente prodotti e immatricolati in un altro Stato membro. La Corte ha statuito che il divieto in questione non fosse necessario a conseguire l’obiettivo della sicurezza stradale (127).

4.6. Restrizioni pubblicitarie

La pubblicità svolge un ruolo essenziale nel momento in cui i prodotti accedono al mercato, soprattutto per quanto riguarda quelli legalmente commercializzati in un altro Stato membro. Sia gli avvocati generali (128) che la Corte (129) hanno riconosciuto il ruolo fondamentale che la pubblicità riveste nel permettere a un prodotto di uno Stato membro di penetrare in un nuovo mercato di un altro Stato membro. L’obiettivo e l’effetto della pubblicità consistono, tra l’altro, nel convincere i consumatori a passare da un marchio a un altro o ad acquistare nuovi prodotti.

Prima della sentenza Keck (cfr. sezione 3.4.2.2), la Corte aveva spesso stabilito che le misure nazionali che imponevano restrizioni pubblicitarie rientravano nell’ambito di applicazione dall’articolo 34 TFUE. Un caso di questo tipo è quello della sentenza Oosthoek relativa al divieto di offrire o donare prodotti in omaggio a scopo promozionale. Nella sentenza la Corte ha stabilito che «una normativa che limiti o vieti determinate forme di pubblicità e determinati mezzi di promozione delle vendite può essere idonea, pur non condizionando direttamente le importazioni, a restringere il volume delle stesse incidendo sulle possibilità di distribuzione dei prodotti importati» (130). A seguito della sentenza Keck la Corte sembra tuttavia aver mutato il proprio approccio sotto alcuni aspetti (trattando le restrizioni pubblicitarie come modalità di vendita). A prescindere da ciò, le misure riguardanti la pubblicità che rientrano nella categoria delle modalità di vendita vengono trattate come norme relative ai prodotti quando influiscono sulle condizioni che le merci devono rispettare (131).

Di conseguenza si rileva che l’approccio abitualmente utilizzato oggi dalla Corte si basa sul presupposto che le restrizioni alla pubblicità e alla promozione devono considerarsi modalità di vendita e che, se non sono discriminatorie, esulano dall’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE (132). Se tuttavia la misura in questione è discriminatoria, essa rientra nell’articolo 34 TFUE. Le restrizioni pubblicitarie nazionali che rendono la vendita di merci provenienti da altri Stati membri più difficoltosa rispetto alla vendita dei prodotti nazionali possono pertanto costituire una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa. La Corte ha statuito, per esempio, che un «divieto assoluto di pubblicità sulle caratteristiche di un prodotto» (133) potrebbe ostacolare l’accesso al mercato per nuovi prodotti originari di altri Stati membri più che per i prodotti nazionali, con i quali il consumatore ha una maggiore familiarità (134).

Come osservato in precedenza, la Corte sembra collegare l’ambito di applicazione della restrizione alla discriminazione. In altri termini, se la restrizione è totale si presume che possa avere un impatto maggiore sui prodotti importati (135) e, se parziale, che possa influenzare i prodotti nazionali e importati allo stesso modo (136). È tuttavia opportuno sottolineare che, nelle cause Dior (137) e Gourmet (138), la Corte ha indicato che non è detto che alcuni divieti pubblicitari debbano necessariamente avere un impatto maggiore sulle importazioni rispetto alle merci nazionali.

La Corte ha inoltre sottolineato che le restrizioni alla pubblicità su internet non colpiscono in eguale misura la vendita dei prodotti nazionali (nel caso di specie, medicinali) e quella dei prodotti provenienti da altri Stati membri (causa C-322/01, Deutscher Apothekerverband). Pertanto le restrizioni alla pubblicità su internet possono rappresentare un ostacolo ai sensi dell’articolo 34 TFUE.

4.7. Regolamentazioni tecniche contenenti prescrizioni relative alla presentazione delle merci (peso, composizione, presentazione, etichettatura, forma, dimensioni, imballaggio)

I requisiti che i prodotti importati devono soddisfare quanto a forma, dimensioni, peso, composizione, presentazione, identificazione o condizionamento possono costringere i fabbricanti e gli importatori ad adattare i prodotti in questione alle norme in vigore nello Stato membro in cui sono commercializzati, ad esempio modificando l’etichettatura dei prodotti importati (139). Nella causa 27/80 Fietje (140), la Corte ha stabilito che l’estensione, da parte di uno Stato membro, di una disposizione che vieti la vendita di determinate bevande alcoliche sotto una denominazione diversa da quella prescritta dalle leggi nazionali alle bevande importate da altri Stati membri, in modo da rendere necessaria la modifica dell’etichetta sotto la quale la bevanda importata è legalmente distribuita nello Stato membro esportatore, debba considerarsi misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa vietata dall’articolo 34 TFUE.

Dato che i requisiti relativi alla presentazione delle merci sono direttamente connessi al prodotto in sé, non sono considerati come modalità di vendita, bensì come misure di effetto equivalente ai sensi dell’articolo 34 TFUE (141).

Ad esempio sono state giudicate contrarie all’articolo 34 TFUE le misure seguenti:

— l’obbligo rigoroso di apporre la marcatura CE su prodotti da costruzione non armonizzati (142);

— l’obbligo che la margarina venga venduta in imballaggi cubici per distinguerla dal burro (143);

— il divieto, da parte di uno Stato membro, della commercializzazione di lavori in metalli preziosi senza i necessari punzoni (ufficiali nazionali) (144);

— il divieto di commercializzare video e DVD venduti per corrispondenza e su internet sprovvisti dell’indicazione di un limite di età risultante da una decisione di classificazione adottata da un’autorità regionale superiore o da un organismo nazionale di autoregolamentazione (145).

4.8. Indicazioni di origine, marchi di qualità e incitamento all’acquisto di prodotti nazionali

Le norme nazionali che impongono l’indicazione dell’origine del prodotto sul prodotto stesso o sull’etichettatura costituiscono una misura di effetto equivalente contraria all’articolo 34 TFUE.

La Corte ha statuito che le norme nazionali sull’indicazione obbligatoria dell’origine possono indurre i consumatori ad acquistare prodotti nazionali a scapito di prodotti equivalenti originari di altri Stati membri (146). Tali norme hanno secondo la Corte l’effetto di rendere più difficile lo sbocco in uno Stato membro della produzione degli altri Stati membri e di frenare l’interpenetrazione economica nel quadro dell’Unione sfavorendo la vendita di merci prodotte grazie a una divisione del lavoro tra Stati membri (147). La Corte ha inoltre fatto notare che potrebbe essere nell’interesse dell’operatore economico indicare di sua iniziativa l’origine dei propri prodotti, senza essere obbligato a farlo. In questo caso i consumatori possono essere protetti da indicazioni di origine false o fuorvianti che potrebbero derivare dall’applicazione delle norme vigenti che vietano tale comportamento (148).

La Corte ha parimenti dichiarato che i regimi di qualità previsti dal diritto nazionale e connessi all’origine del prodotto possono avere un effetto analogo. Anche se un siffatto regime di qualità è facoltativo, esso non cessa di essere una misura di effetto equivalente se l’uso di questo marchio favorisce, o è atto a favorire, lo smercio dei prodotti in questione rispetto ai prodotti che non possono fregiarsene (149).

La Corte ha statuito che gli Stati membri sono competenti a stabilire regimi di qualità dei prodotti agricoli messi in commercio sul loro territorio e possono subordinare l’uso di denominazioni di qualità al rispetto di tali regimi. Detti regimi e denominazioni non possono tuttavia essere legati alla localizzazione nel territorio nazionale del processo di produzione dei prodotti in questione, bensì dovrebbero unicamente dipendere dal possesso delle caratteristiche obiettive intrinseche che danno ai prodotti la qualità richiesta dalla legge (150). Un siffatto regime deve pertanto essere accessibile a tutti i produttori dell’Unione o a ogni altro potenziale operatore dell’Unione i cui prodotti ne soddisfano i requisiti. Qualsiasi requisito che preclude a prodotti originari di altri Stati membri la possibilità di accedere al regime in questione dovrebbe essere evitato in quanto idoneo ad agevolare l’immissione in commercio delle merci di origine nazionale a scapito delle merci importate (151).

La Corte ha accettato i regimi di qualità stabiliti nel diritto nazionale se questi consentono l’importazione e la commercializzazione dei prodotti provenienti da altri Stati membri, recanti le rispettive denominazioni, anche nel caso di denominazioni simili, analoghe o identiche a quelle previste dalla normativa nazionale (152).

Una campagna promozionale condotta dalle autorità degli Stati membri e riguardante l’etichettatura di qualità e/o di origine costituisce parimenti una misura di effetto equivalente ai sensi dell’articolo 34 TFUE. Il caso più famoso di un simile incitamento all’acquisto di prodotti nazionali è quello affrontato nella causa Buy Irish (153)«Compra irlandese») riguardante una campagna su larga scala che esortava all’acquisto di merci nazionali. La Corte ha altresì statuito che un regime stabilito dalle autorità al fine di promuovere la commercializzazione di prodotti provenienti da un paese o da una regione specifici può analogamente indurre i consumatori ad acquistare tali prodotti escludendo prodotti importati (154).

4.9. Restrizioni alla vendita a distanza (vendita su internet, per corrispondenza ecc.)

Con il progresso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, le merci sono sempre più oggetto di scambi nel mercato interno via internet. Di conseguenza è aumentato il numero di cause presentate dinanzi alla Corte di giustizia connesse a operazioni via internet che comportano il trasferimento di merci da uno Stato membro a un altro.

Le questioni deferite alla Corte nella causa DocMorris (155) traggono origine da procedimenti nazionali in materia di vendite su internet di medicinali per uso umano in uno Stato membro differente da quello in cui la società DocMorris aveva sede. La vigente legislazione tedesca proibiva la vendita per corrispondenza di medicinali, i quali potevano essere venduti esclusivamente nelle farmacie.

La prima questione trattata dal giudice nazionale era se fosse contrario all’articolo 34 TFUE vietare l’importazione commerciale, effettuata con ordine per corrispondenza in risposta a singole ordinazioni via internet da farmacie autorizzate domiciliate in altri Stati membri, di medicinali autorizzati che solo le farmacie potevano vendere nello Stato membro interessato.

La Corte ha inizialmente trattato tale restrizione nazionale come una modalità di vendita che potrebbe violare l’articolo 34, dato il suo carattere discriminatorio. Innanzitutto, in linea con la causa De Agostini (concernente l’importanza della pubblicità per la vendita del prodotto in questione) (156), la Corte ha sottolineato l’importanza di internet per la vendita di un prodotto. Essa ha poi spiegato che un divieto così categorico rappresenta un ostacolo maggiore per le farmacie ubicate al di fuori della Germania rispetto a quelle sul suo territorio. Di conseguenza la misura comportava una violazione dell’articolo 34 TFUE.

Più nello specifico la Corte ha stabilito che internet costituisce un mezzo più importante per le farmacie che non sono stabilite sul territorio tedesco per raggiungere direttamente il mercato tedesco (157) e che un divieto che colpisse in misura maggiore le farmacie stabilite al di fuori del territorio tedesco potrebbe essere tale da ostacolare maggiormente l’accesso al mercato dei prodotti provenienti da altri Stati membri rispetto a quello dei prodotti nazionali.

Nella sentenza Ker-Optika (158) concernente una normativa nazionale che autorizzava la commercializzazione di lenti a contatto esclusivamente in negozi specializzati nella vendita di dispositivi medici, la Corte ha confermato che, vietando la vendita online del prodotto in questione, la misura nazionale violava la direttiva 2000/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (159) e gli articoli da 34 a 36 TFUE per quanto riguardava il divieto di effettuare successive consegne di lenti a contatto agli acquirenti.

La più recente sentenza Visnapuu ha preso in esame la legge finlandese sull’alcol, ai sensi della quale un venditore stabilito in un altro Stato membro è assoggettato a un requisito di autorizzazione di vendita al dettaglio per l’importazione di bevande alcoliche a fini di vendita al dettaglio di tali bevande a consumatori residenti in Finlandia. La Corte ha constatato che un requisito di autorizzazione di vendita al dettaglio per l’importazione di bevande alcoliche impedisce agli operatori stabiliti in altri Stati membri di importare liberamente bevande alcoliche in Finlandia, costituendo dunque una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all’importazione ai sensi dell’articolo 34 TFUE. La Corte ha tuttavia sostenuto che gli articoli 34 e 36 TFUE non ostano a una simile normativa, a condizione che essa sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo di tutelare la salute e l’ordine pubblico (160).

4.10. Obbligo di deposito cauzionale

I sistemi di deposito cauzionale e restituzione, specialmente nel settore delle bevande, hanno generato negli ultimi decenni discussioni alla luce della normativa ambientale e delle norme del mercato interno. Per gli operatori attivi in vari Stati membri, tali sistemi rendono spesso difficoltosa la vendita dello stesso prodotto nello stesso imballaggio in più Stati membri. Produttori e importatori devono infatti adattare l’imballaggio alle necessità di ogni singolo Stato membro, il che implica generalmente costi aggiuntivi. L’effetto di compartimentazione dei mercati esercitato da tali sistemi è spesso contrario all’idea di un autentico mercato interno. Le disposizioni nazionali in questo senso possono dunque essere considerate ostacoli agli scambi commerciali ai sensi dell’articolo 34 TFUE. A prescindere da ciò, i regimi di deposito cauzionale possono essere giustificati da motivi di tutela ambientale.

In due sentenze concernenti il sistema di deposito cauzionale obbligatorio vigente in Germania per gli imballaggi monouso per bevande all’inizio degli anni 2000, la Corte ha confermato che, in virtù del diritto dell’UE, gli Stati membri hanno il diritto di scegliere tra un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale, un sistema globale di raccolta o una combinazione dei due sistemi (161).

Oggi i sistemi di deposito cauzionale sono parzialmente disciplinati dalla normativa di armonizzazione, vale a dire dalla direttiva 94/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 1994, sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (162). Tuttavia nel 2020 non esiste ancora un sistema di deposito cauzionale esteso a tutta l’Unione. Quando una disposizione nazionale esula dall’ambito di applicazione delle pertinenti direttive, deve esserne valutata la compatibilità con gli articoli da 34 a 36 TFUE.

4.11. Rimborso e importazioni parallele

Rimborso: il diritto dell’UE non priva gli Stati membri della facoltà di organizzare i propri sistemi previdenziali (163); in mancanza di un’armonizzazione a livello dell’UE, spetta alla legislazione di ciascuno Stato membro stabilire i requisiti per la concessione delle prestazioni di previdenza sociale. Tali normative possono tuttavia incidere sulle possibilità di commercializzazione e influire a loro volta sull’ambito delle importazioni. Ne consegue che una decisione nazionale sul rimborso dei medicinali può avere un impatto negativo sulla loro importazione.

Dalla sentenza Duphar emerge inoltre che le disposizioni nazionali che disciplinano il rimborso dei dispositivi medici nel quadro del sistema di assistenza sanitaria nazionale possono essere compatibili con l’articolo 34 TFUE, purché siano soddisfatte talune condizioni. La scelta dei prodotti soggetti al rimborso e di quelli esclusi deve infatti essere operata senza discriminazione per quel che riguarda l’origine dei prodotti, secondo criteri obiettivi e controllabili. Inoltre dovrebbe essere possibile modificare l’elenco dei prodotti rimborsati ogniqualvolta ciò sia reso necessario dall’osservanza dei criteri seguiti. I «criteri obiettivi e controllabili» cui fa riferimento la Corte possono riguardare la presenza sul mercato di altri prodotti che hanno la stessa efficacia terapeutica ma sono meno costosi, o il fatto che si tratti di prodotti liberamente posti in vendita senza vincolo di ricetta medica o di prodotti non rimborsabili per motivi di natura farmaco-terapeutica giustificati dalla salvaguardia della pubblica sanità.

Le norme procedurali per adottare le decisioni nazionali in materia di rimborso sono specificate nella direttiva 89/105/CEE del Consiglio riguardante la trasparenza delle misure che regolano la fissazione dei prezzi delle specialità medicinali per uso umano e la loro inclusione nei regimi nazionali di assicurazione malattia (164).

Nella sentenza Decker (165) la Corte ha stabilito che le norme nazionali che subordinano il rimborso di medicinali a un’autorizzazione previa dell’ente competente di uno Stato, quando i prodotti sono acquistati in un altro Stato membro, costituiscono una restrizione alla libera circolazione delle merci ai sensi dell’articolo 34 TFUE. Esse incoraggiano infatti gli assicurati ad acquistare i prodotti in questione nel loro Stato membro di residenza piuttosto che in altri Stati membri, e pertanto sono atte a frenare l’importazione di prodotti da altri Stati membri.

Importazioni parallele: il commercio parallelo di prodotti è una legittima forma di scambio in seno al mercato interno. Viene definito «parallelo«perché riguarda prodotti con la stessa descrizione di quelli commercializzati dalle reti di distribuzione dei fabbricanti o dei fornitori originari, ma appartenenti a un lotto diverso, pur avvenendo esternamente (spesso parallelamente) a tali reti. Il commercio parallelo si manifesta per effetto della differenza dei prezzi di medicinali (166) o pesticidi (167), per esempio quando gli Stati membri fissano o controllano con altri mezzi il prezzo di prodotti venduti nell’ambito dei rispettivi mercati. Il commercio parallelo determina, in linea di principio, una sana concorrenza e riduzioni dei prezzi per i consumatori, oltre a essere una conseguenza diretta dello sviluppo del mercato interno, il quale garantisce la libera circolazione delle merci e previene la compartimentazione dei mercati nazionali (168).

Sebbene la sicurezza e la commercializzazione iniziale di medicinali e prodotti fitosanitari siano regolamentate dalla normativa dell’UE, i principi che delimitano la legalità del commercio parallelo di tali prodotti sono emersi dalle sentenze della Corte basate sulle disposizioni del trattato concernenti la libera circolazione delle merci (169).

Agli importatori paralleli non può essere imposto il rispetto di condizioni identiche a quelle applicabili alle imprese che chiedono per la prima volta un’autorizzazione all’immissione in commercio, purché non sia messa a repentaglio la tutela della salute umana (170). Ove le informazioni necessarie ai fini della tutela della salute pubblica siano già disponibili alle autorità competenti dello Stato membro di destinazione a seguito della prima immissione in commercio di un prodotto in tale Stato membro, un prodotto importato parallelamente è soggetto a un’autorizzazione concessa sulla base di una procedura proporzionalmente «semplificata» (rispetto alla procedura di autorizzazione all’immissione in commercio), a condizione che:

— al prodotto importato sia stata concessa un’autorizzazione all’immissione in commercio nello Stato membro di origine, a prescindere dalla cessazione della validità di tale autorizzazione, in particolare quando essa decade per motivi non concernenti la tutela della salute pubblica, ossia solo in virtù della volontà del detentore dell’autorizzazione (171); e

— il prodotto importato sia essenzialmente analogo a un prodotto che ha già ricevuto l’autorizzazione all’immissione in commercio nello Stato membro di destinazione, il che implica che i due prodotti, pur non essendo identici sotto tutti gli aspetti, debbano quantomeno essere stati fabbricati secondo la medesima formula e utilizzando il medesimo ingrediente attivo e debbano avere i medesimi effetti terapeutici (172). Il rifiuto di accordare un’autorizzazione all’immissione in commercio non può pertanto essere giustificato da ragioni attinenti alla tutela della salute, se tale rifiuto è dovuto al solo fatto che i due medicinali non hanno la stessa origine (173).

Le autorità nazionali non possono inoltre rifiutare un’autorizzazione all’importazione parallela solamente per ragioni connesse all’assenza di documentazione relativa al medicinale soggetto all’importazione parallela quando dispongono dei mezzi legislativi e amministrativi per ottenere la documentazione interessata (174). Né possono rifiutare un’autorizzazione all’importazione parallela a coloro che desiderano importare medicinali veterinari da utilizzare nel proprio allevamento (175).

È necessario inoltre distinguere il commercio parallelo dalla reimportazione. Nel caso dei medicinali ad esempio, con reimportazione si intendono le operazioni che implicano l’importazione, in uno Stato membro in cui sono autorizzati, di medicinali che una farmacia stabilita in un altro Stato membro aveva precedentemente acquistato presso grossisti stabiliti nello Stato membro di importazione. In proposito la Corte ha stabilito che un prodotto fabbricato sul territorio di uno Stato membro, che è esportato e successivamente reimportato in questo stesso Stato, costituisce un prodotto importato tanto quanto un prodotto fabbricato in un altro Stato membro (176). La Corte ha tuttavia sottolineato che una tale considerazione non si applica se è dimostrabile che i prodotti in esame sono stati esportati esclusivamente per essere reimportati al fine di eludere una normativa (177).

4.12. Obbligo d’uso della lingua nazionale

Anche i requisiti linguistici stabiliti in settori non armonizzati possono rappresentare un ostacolo al commercio interno all’UE quando determinano oneri aggiuntivi per i prodotti originari di altri Stati membri. Tali requisiti possono dunque essere vietati a norma dell’articolo 34 TFUE qualora i prodotti provenienti da altri Stati membri debbano essere etichettati in modo diverso, con conseguenti spese supplementari di confezionamento (178). In alcuni casi può tuttavia essere necessario utilizzare la lingua nazionale per assicurare ai consumatori l’agevole comprensione delle informazioni concernenti il prodotto in questione (179).

Nella sentenza Yannick Geffroy (180) la Corte ha statuito che l’articolo 34 TFUE va inteso nel senso che osta a una normativa nazionale che «impone l’uso di una lingua determinata per l’etichettatura dei prodotti alimentari, senza ammettere la possibilità che venga utilizzata un’altra lingua facilmente compresa dagli acquirenti o che l’informazione dell’acquirente venga garantita altrimenti».

Per quanto riguarda la determinazione della lingua facilmente compresa dai consumatori, la Corte ha statuito nella sentenza Piageme (181) che possono essere presi in considerazione vari fattori, quali «l’eventuale somiglianza delle parole nelle diverse lingue, la generale conoscenza di più di una lingua da parte della popolazione interessata, o l’esistenza di circostanze particolari, quali una vasta campagna d’informazione o un’ampia diffusione del prodotto, purché si possa constatare che il consumatore è sufficientemente informato».

In virtù del principio generale di proporzionalità, gli Stati membri possono adottare misure nazionali che prescrivono che talune informazioni sui prodotti nazionali o importati debbano essere fornite in una lingua facilmente compresa dal consumatore. La misura nazionale in questione non deve tuttavia escludere l’eventuale impiego di altri mezzi atti a una debita informazione dei consumatori, quali disegni, simboli o pittogrammi (182). Infine una misura di questo tipo deve comunque essere circoscritta alle informazioni rese obbligatorie dallo Stato membro interessato e per le quali l’uso di uno strumento differente da una traduzione non potrebbe fornire ai consumatori le informazioni necessarie.

4.13. Restrizioni all’importazione di merci destinate all’utilizzo personale

L’articolo 34 TFUE non solo concede alle imprese il diritto di importare merci a fini commerciali, ma consente altresì agli individui di importare merci destinate all’uso personale, come evidenziato nella causa Schumacher (183). Le restrizioni all’importazione di merci destinate all’utilizzo personale riguardano prevalentemente prodotti che comportano potenziali rischi per la salute umana, come ad esempio l’alcol, il tabacco e i medicinali. Nella causa Schumacher un privato aveva ordinato per uso personale un medicinale proveniente dalla Francia. Le autorità doganali in Germania, dove la persona era residente, avevano tuttavia rifiutato di autorizzare l’immissione in consumo del prodotto in questione.

Il giudice nazionale chiedeva alla Corte di stabilire se la normativa che proibiva a un privato di importare per suo uso personale un medicinale autorizzato nello Stato membro di importazione, venduto in tale Stato senza prescrizione medica e acquistato in una farmacia di un altro Stato membro, fosse contraria agli articoli 34 e 36 TFUE. La Corte ha ritenuto che tale normativa costituisse una violazione dell’articolo 34 TFUE che non era giustificata da motivi di tutela della salute pubblica e ha spiegato che l’acquisto di medicinali nella farmacia di un altro Stato membro forniva una garanzia di sicurezza equivalente a quella di una farmacia nazionale.

Come evidenziato nella causa Escalier e Bonnarel (184) , i privati che importano merci per usarle a fini personali possono tuttavia essere soggetti a taluni obblighi applicabili agli importatori commerciali. Nella causa in questione sono stati promossi procedimenti penali a carico di due privati