Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo su una politica comune in materia di immigrazione illegale"

(COM(2001) 672 def.)

(2002/C 149/17)

Il Consiglio, in data 21 gennaio 2002, ha deciso conformemente al disposto dell'articolo del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali e cittadinanza", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Pariza Castaños in data 10 aprile 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 25 aprile 2002, nel corso della 390a sessione plenaria, con 97 voti favorevoli, 1 contrario e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Sintesi della Comunicazione

1.1. La Comunicazione affronta la prevenzione e la lotta all'immigrazione illegale, esaminando le diverse angolazioni della tematica, al fine di proporre azioni in settori come la politica in materia di visti, lo scambio di informazioni, la gestione delle frontiere, la cooperazione tra le forze di polizia, le norme di diritto penale e la politica del rimpatrio.

1.2. Il documento contiene un capitolo intitolato "Orientamenti, obiettivi e criteri", che definisce gli aspetti essenziali della futura politica in quest'ambito, e un altro capitolo intitolato "Piano d'azione" in cui vengono specificate le azioni da prendere.

1.3. Il capitolo "Orientamenti, obiettivi e criteri", inizia affermando che l'immigrazione illegale è un fenomeno variegato e complesso, e che per adeguare alla sua realtà le misure da adottare è necessaria una profonda conoscenza delle relative cause, forme, modelli e canali.

1.3.1. Si afferma inoltre che la lotta contro questa forma di immigrazione deve essere attuata senza pregiudicare le possibilità di ingresso negli Stati membri delle persone che richiedono protezione internazionale. Per mantenere tale equilibrio, gli Stati membri dovrebbero esaminare la possibilità di offrire rapido accesso alla protezione, di modo che i rifugiati non debbano ricorrere all'immigrazione illegale. Occorre, ad esempio, sfruttare maggiormente la possibilità di esaminare le richieste di protezione nel luogo d'origine, e agevolare l'arrivo di rifugiati negli Stati membri tramite programmi di reinsediamento.

1.3.2. La lotta contro l'immigrazione illegale richiede misure di prevenzione che includano un'analisi delle cause, la promozione di nuovi partenariati con i paesi d'origine, l'avvio di campagne d'informazione ecc. In relazione ai paesi di origine, vanno applicate misure per promuovere la pace, la stabilità politica, i diritti umani e lo sviluppo economico sostenibile.

1.3.3. Le attività criminali collegate ai flussi di immigrazione irregolare, che si tratti di traffico illecito o di tratta di esseri umani, vanno represse e punite adeguatamente, e questo richiede un'armonizzazione delle norme di diritto penale degli Stati membri. È necessario progredire verso norme comuni in materia di lavoro nero, di responsabilità dei vettori nonché armonizzare le norme sull'ingresso ed il soggiorno irregolari.

1.4. Il capitolo intitolato "Piano d'azione" affronta le misure da attuare in materia di visti, di scambio e analisi delle informazioni, di attraversamento delle frontiere, di cooperazione operativa e di polizia, di penalizzazione delle attività illecite e di rimpatrio.

1.4.1. L'importanza della politica dei visti in relazione all'immigrazione illegale è giustificata dal fatto che una parte dell'immigrazione clandestina avviene con l'attraversamento di posti di frontiera ufficiali ma senza documenti adeguati o con documenti falsi. L'attuale visto Schengen è un documento di qualità, efficace contro tentativi di falsificazione, ma è necessario continuare a migliorare le forme di identificazione della persona titolare del visto nonché la collaborazione fra i consolati dell'UE. È da considerare l'idea di uffici comuni preposti al rilascio di visti, che consentano, con costi finanziari minori, di migliorare i servizi e le attrezzature tecniche. Si intende inoltre sviluppare un sistema informatico europeo di informazione sui visti, affinché, oltre all'identificazione tramite il proprio documento, sia possibile effettuarne un'altra attraverso la banca dati corrispondente.

1.4.2. Lo scambio e l'analisi delle informazioni sono molto importanti per conoscere e affrontare adeguatamente il fenomeno dell'immigrazione illegale. È necessario progredire nell'analisi delle cause, dei metodi di ingresso ecc; questo richiede un aggiornamento dei sistemi di scambio di informazioni e l'attuazione della proposta di creare un osservatorio europeo delle migrazioni. Si propone inoltre d'istituire un sistema di allarme rapido o una rete permanente di comunicazione, che consenta ad ogni Stato membro di fornire immediatamente qualunque informazione su movimenti migratori clandestini.

1.4.3. Tra le misure da adottare nei paesi di origine e di transito dell'immigrazione illegale, si propone la creazione di una rete di ufficiali di collegamento nel settore dell'immigrazione e del trasporto aereo che coordinino le proprie azioni dai rispettivi paesi d'origine. Si chiede inoltre di sviluppare un'ampia serie di azioni che comprendano l'assistenza finanziaria a paesi terzi, in settori quali l'appoggio alle infrastrutture di accoglienza, le campagne di informazione, la formazione del personale, le riunioni con esperti, il miglioramento delle squadre di personale alle frontiere. Le campagne di informazione e di sensibilizzazione saranno mirate alla presa di coscienza sui rischi collegati all'immigrazione clandestina e ad altri aspetti.

1.4.4. Il miglioramento dei controlli alle frontiere esterne dell'UE richiede misure come la creazione di una Guardia di frontiera europea, l'elaborazione di un programma di studi per il personale della Guardia di frontiera e lo sviluppo di squadre comuni. Si propone per il futuro la creazione di un'Accademia europea della Guardia di frontiera.

1.4.5. Le proposte citate potrebbero confluire nella creazione di un'agenzia unica di sostegno tecnico, che comprenderebbe l'osservatorio europeo delle migrazioni, il sistema di allarme rapido, l'Accademia europea della Guardia di frontiera ed il sistema di gestione (SIS, Eurodac, sistema europeo d'identificazione dei visti).

1.4.6. Europol deve ampliare le proprie funzioni di individuazione e di smantellamento delle reti criminali grazie al conferimento di maggiori poteri operativi, soprattutto per quanto riguarda il traffico illecito dei migranti e la tratta degli esseri umani.

1.4.7. In ogni Stato membro va adeguata la legislazione sugli stranieri ed il diritto penale al fine di rendere più efficace la lotta ai "passatori" ed ai trafficanti di esseri umani. Si definisce "traffico" l'azione vincolata all'attraversamento illegale delle frontiere, mentre con "tratta" si intende lo sfruttamento della persona. Le misure contro il traffico sono contenute in una recente direttiva, ed esiste anche una decisione-quadro per la lotta contro la tratta. Si richiedono tuttavia nuove proposte legislative sulla situazione delle vittime della tratta. La Commissione presenterà una proposta legislativa relativa al rilascio di un permesso di soggiorno alle vittime della tratta di esseri umani che collaborino alle indagini ed alle azioni penali contro i loro sfruttatori.

1.4.8. L'occupazione illegale di immigranti che si trovano in situazione irregolare favorisce il flusso di immigrazione clandestina e va combattuta con sanzioni adeguate, compresa la possibilità di far sostenere i costi del rimpatrio o altro ai datori di lavoro. Gli Stati membri dovrebbero fare in modo che questa attività produttiva non comporti vantaggi finanziari.

1.4.9. Anche i trasportatori hanno responsabilità concrete, in quanto sono obbligati ad adottare tutte le misure per assicurarsi che gli stranieri siano in possesso di documenti di viaggio validi. Esiste già una direttiva approvata in proposito dal Consiglio, ma sono necessari nuovi regolamenti e una maggiore armonizzazione.

1.4.10. La politica di rimpatrio è il complemento delle misure anteriormente segnalate. La priorità va assegnata al rimpatrio volontario. In materia di transito e di riammissione, si chiede di ampliare la collaborazione e le azioni comuni degli Stati membri; è necessario mettere a punto accordi di riammissione, tenendo sempre in considerazione la situazione in materia di diritti umani nel paese d'origine. La Commissione elaborerà un Libro verde sulla politica comunitaria in materia di rimpatrio.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato intende innanzitutto formulare un'osservazione di tipo terminologico. Il termine "illegale" andrebbe utilizzato soprattutto quando ci si riferisce alle attività di traffico, tratta o sfruttamento di persone, intendendo per "illegali" coloro che realizzano tali attività e ne beneficiano. Invece, il termine "immigrazione illegale" qualora si riferisca alle persone che emigrano, dev'essere precisato. Nonostante non sia legale entrare in uno Stato senza la dovuta documentazione o autorizzazione, queste persone non sono delinquenti. La identificazione tra immigrazione irregolare e delinquenza operata in numerosi mezzi di comunicazione non corrisponde alla realtà e fomenta atteggiamenti di paura e di xenofobia tra la popolazione. L'immigrante irregolare non è un delinquente, sebbene la sua situazione non sia legale.

2.2. Come prima considerazione generale sulla Comunicazione, il Comitato esprime il suo pieno appoggio alla lotta contro l'immigrazione illegale, particolarmente per quanto riguarda il traffico e la tratta di esseri umani. Queste attività criminali hanno sviluppato una nuova forma di schiavismo, un'attività illegale di ampie dimensioni che si basa sulla sofferenza di milioni di persone. Si tratta di una delle grandi piaghe del nostro tempo, contro cui devono essere applicati tutti gli strumenti di cui dispone lo Stato di diritto.

2.3. Il Comitato valuta positivamente l'affermazione contenuta nella comunicazione, secondo cui è necessario rispettare il diritto alla protezione internazionale delle persone che la richiedano, e pertanto lottare contro l'immigrazione illegale senza compromettere il diritto di asilo. Ritiene tuttavia che la Comunicazione all'esame, così com'è formulata, non garantisca abbastanza questo principio, soprattutto per quanto attiene alla responsabilità dei trasportatori, aspetto cui si fa riferimento nel capitolo delle osservazioni particolari.

2.4. Il Comitato condivide la proposta della Commissione di creare nuovi strumenti giuridici che consentano di inasprire le sanzioni contro i "passatori" ed i trafficanti di esseri umani, e di armonizzare la legislazione sugli stranieri ed il diritto penale affinché tutti gli Stati membri operino con la stessa incisività in questo campo.

2.5. D'accordo con il parere del Comitato(1) sulla nuova politica europea dell'immigrazione, è necessario che le istituzioni comunitarie e gli Stati membri promuovano nuovi strumenti legislativi e migliorino le proprie attività politiche ed amministrative per impedire l'occupazione illegale di immigranti che si trovino in situazione irregolare; tale necessità nasce dalla stessa riflessione contenuta nella Comunicazione sull'"effetto di attrazione" provocato dall'occupazione illegale.

2.6. Nella comunicazione in esame si è tenuto poco conto delle analisi sulle cause dell'immigrazione irregolare che la stessa Commissione aveva effettuato nella comunicazione su una politica comunitaria in materia di immigrazione del novembre 2000(2). In tale occasione si era segnalato che una delle ragioni dell'aumento dell'immigrazione irregolare era la mancanza di vie legali per consentire l'immigrazione per motivi di lavoro tenendo conto che l'economia europea richiede manodopera in determinati settori; tuttavia le attuali politiche di immigrazione rendono difficile l'ingresso regolare dei lavoratori. Questa è una delle cause che hanno favorito l'incanalamento dei flussi migratori per vie irregolari; pertanto, ora vanno prese misure per risolvere la situazione delle persone coinvolte.

2.7. Dato che le politiche migratorie restrittive attualmente praticate sono in gran parte responsabili del gran numero di cosiddetti "sans papiers", è opportuno che la Commissione e gli Stati membri prendano in considerazione l'idea di regolarizzare queste persone affinché possano ottenere legalmente un contratto di lavoro.

2.8. Il Comitato ritiene necessaria una politica comune in materia di immigrazione illegale in quanto complemento necessario alla politica comune di immigrazione. Il Consiglio deve accelerare le proprie attività per approvare le direttive sul ricongiungimento familiare, sullo status di residente di lungo periodo e sulle condizioni di ingresso e di soggiorno dei nuovi immigranti. In tal modo si ridurrà notevolmente il problema dell'immigrazione illegale.

3. Osservazioni particolari

3.1. Nell'analizzare le cause e nel definire gli obiettivi di una politica comune dell'immigrazione illegale andrebbero segnalati con la stessa enfasi due aspetti fondamentali:

- la lotta contro il traffico, la tratta e l'occupazione illegale di esseri umani,

- la creazione di vie legali per canalizzare i flussi migratori.

Si tratta di due aspetti da considerare sempre in maniera complementare. Tuttavia il secondo aspetto non viene sviluppato dalla comunicazione in esame, in quanto è in corso di studio nell'ambito di altre proposte della Commissione europea. Il problema dell'immigrazione illegale non è solo politico o giuridico.

3.2. Occupazione illegale

3.2.1. La lotta contro l'occupazione illegale deve essere affrontata in maniera più incisiva. L'occupazione illegale di immigrati in situazione irregolare, quando avviene con violazione delle condizioni di lavoro vigenti, deve essere definita come sfruttamento. Nella comunicazione della Commissione il termine sfruttamento viene utilizzato solo quando si parla di tratta; il Comitato ritiene che vada utilizzato, in alcune circostanze, anche in riferimento all'occupazione illegale.

3.2.2. Poiché ancora non esistono canali adeguati per l'immigrazione legale, alcuni datori di lavoro, nel portare avanti la loro attività imprenditoriale, offrono occupazione a immigranti irregolari non trovando immigranti in situazione di regolarità.

3.2.3. Una minoranza di datori di lavoro, approfittando della situazione irregolare di tali persone, diventano sfruttatori, imponendo agli immigranti irregolari condizioni di lavoro e di retribuzione che infrangono qualunque norma relativa al lavoro o accordo collettivo. Un numero ristretto di datori di lavoro inoltre agisce come complice delle reti che trafficano illegalmente con gli esseri umani.

3.2.4. Perciò, la penalizzazione dello sfruttamento dei lavoratori non deve essere limitata alle sole sanzioni economiche, ma va approfondita nel diritto penale degli Stati membri.

3.2.5. La proposta di confiscare tutti i proventi finanziari derivanti da attività criminali connesse all'immigrazione clandestina merita il sostegno del Comitato.

3.2.6. È necessario coinvolgere gli interlocutori sociali nella lotta contro lo sfruttamento dell'immigrazione illegale tramite il lavoro nero. I sindacati dei lavoratori e le associazioni di imprenditori devono collaborare con le autorità pubbliche per eliminare lo sfruttamento degli immigranti. Il Comitato condivide la proposta della Commissione di eliminare qualsiasi vantaggio concorrenziale ottenuto dai datori di lavoro grazie al lavoro nero. La direttiva annunciata dalla Commissione può rappresentare uno strumento legislativo per contribuire all'eliminazione di questo problema.

3.3. Compensazione alle vittime che collaborano con la giustizia

3.3.1. Le vittime dello sfruttamento del lavoro nero dovranno essere oggetto di considerazione favorevole. Gli immigrati che lavorano illegalmente devono essere considerati, quando sono sottoposti a condizioni estreme, vittime di sfruttamento. Di conseguenza, dovrà essere specificato che la collaborazione delle vittime con la giustizia nelle indagini contro il lavoro nero in condizioni di sfruttamento consentirà l'ottenimento di un permesso di soggiorno, analogamente a quanto avviene nel caso delle vittime della tratta di esseri umani (punto 4.7.2 della comunicazione).

3.3.2. Il Comitato si congratula con la Commissione per la rapida elaborazione di una proposta legislativa relativa al rilascio di un permesso di soggiorno alle vittime che si dichiarino disposte a cooperare alle indagini ed all'azione penale contro i loro sfruttatori.

3.4. Le sanzioni nei confronti dei trasportatori

3.4.1. Il Comitato ribadisce nel presente parere di essere contrario alle sanzioni nei confronti dei trasportatori di passeggeri. È già stato segnalato in un altro testo(3) che le imprese di trasporto passeggeri ed i loro dipendenti non devono avere la responsabilità dell'analisi dei documenti di viaggio dei passeggeri, in quanto si potrebbe ledere l'esercizio del diritto di asilo, tutelato dagli accordi internazionali, delle persone richiedenti asilo che desiderino entrare nel territorio di uno Stato membro. L'analisi dei documenti di viaggio è una responsabilità che deve competere a funzionari specializzati, e può essere effettuata dalla rete di ufficiali di collegamento che la Commissione propone di creare nei paesi d'origine, ma non dal personale delle compagnie di trasporto.

3.4.2. Come precisazione al punto precedente, segnaliamo che con "trasportatori" si intendono qui le imprese di trasporto di passeggeri che agiscono in piena legalità nel trasportare persone che abbiano pagato il relativo biglietto. Non si tratta dunque di qualsiasi trasportatore di merci che spontaneamente trasporti persone in maniera illegale; questo caso va considerato fra quelli di traffico illegale.

3.5. Regolarizzazione delle persone in situazione irregolare

3.5.1. Il trattamento da riservare agli immigrati presenti nell'UE in situazione irregolare costituisce un'altra delle obiezioni principali che il Comitato formula sulla comunicazione. Nel documento si parla unicamente della politica di rimpatrio la quale, pur essendo necessaria, non può essere l'unica risposta da dare alle situazioni di irregolarità.

3.5.2. La Commissione deve convincere gli Stati membri, nel quadro del coordinamento delle politiche, circa l'opportunità di elaborare misure di regolarizzazione, evitando il rischio di considerare l'immigrazione irregolare una porta di servizio per l'immigrazione legale. Per regolarizzare la situazione delle persone coinvolte va considerato il grado di integrazione sociale e lavorativa.

3.6. Collaborazione nella politica dei visti e dei controlli alle frontiere

3.6.1. La collaborazione con i paesi d'origine è uno strumento fondamentale per incanalare i flussi migratori in maniera legale e per prevenire l'immigrazione illegale.

3.6.2. Nel rilascio dei visti e nel controllo delle frontiere esterne è necessario che gli Stati membri collaborino e rispettino gli obblighi sottoscritti. Va tenuto conto del fatto che nel corso dei prossimi anni vi sarà una forte pressione migratoria alle frontiere esterne dell'UE.

3.6.3. Per mettere a punto questa politica comune, è necessario il coordinamento e lo scambio di informazioni fra gli ufficiali di collegamento.

3.6.4. Il Comitato intende sostenere la proposta della Commissione di creare una Guardia di frontiera europea, basata su norme comuni e con un programma di studi armonizzato. È necessario a medio termine progredire nella creazione di un'Accademia europea della Guardia di frontiera. I controlli alle frontiere vanno eseguiti da personale specializzato nel trattare le persone e con estese conoscenze tecniche.

3.6.5. È essenziale aiutare finanziariamente i paesi terzi nella lotta contro la tratta degli esseri umani e nella gestione legale dei flussi migratori, e per questo bisogna portare avanti campagne d'informazione per la prevenzione dell'immigrazione irregolare. Gli interlocutori sociali e altre organizzazioni della società civile possono collaborare a tali campagne.

3.6.6. È necessario sottolineare la necessità di dare assistenza finanziaria soprattutto ai paesi candidati, che vivranno periodi di transizione prima che i loro lavoratori possano circolare liberamente. A questi paesi saranno inoltre richiesti ulteriori sforzi per controllare le loro frontiere e i loro stessi flussi di immigrazione.

3.7. Lotta contro la criminalità organizzata

3.7.1. Va rafforzato il ruolo di Europol nell'individuare e smantellare le reti criminali attive nel traffico di immigranti irregolari. Europol deve contare su poteri operativi più estesi, grazie ad un'applicazione adeguata dell'art. 30 del Trattato UE. È necessario impegnarsi al massimo nel combattere le reti finanziarie collegate alla tratta ed al traffico illecito di esseri umani.

3.7.2. Occorre potenziare Eurojust e la rete giudiziaria europea nella lotta contro la criminalità organizzata, il riciclaggio di denaro sporco e le reti di trafficanti di esseri umani. La convenzione relativa all'assistenza giudiziaria merita il sostegno del Comitato.

3.7.3. Il Comitato dà il proprio sostegno al Consiglio e alla Commissione nella lotta contro il traffico e la tratta di esseri umani. Giudica necessarie nuove disposizioni in materia penale al fine di inasprire le sanzioni, e chiede che tali reati rientrino nell'ambito dello spazio comune di polizia e di giustizia che l'UE sta sviluppando per lottare contro il terrorismo e la criminalità organizzata.

3.8. Osservatorio europeo delle migrazioni

3.8.1. Il piano d'azione proposto dalla Commissione contiene, a giudizio del Comitato, elementi positivi, in particolare la creazione di un osservatorio europeo delle migrazioni al fine di sorvegliare i flussi migratori legali e irregolari e di effettuare analisi comparative in questo settore, nonché lo sviluppo di un sistema di allarme rapido contro l'immigrazione illegale.

3.9. Politica di rimpatrio

3.9.1. Quanto alla politica in materia di riammissione e di rimpatrio, il Comitato intende evidenziare l'opportunità di stimolare il relativo carattere volontario e la massima considerazione nei confronti dei valori umanitari. Gli Stati membri dell'UE non devono stringere accordi di riammissione con paesi terzi che vivono una grave instabilità politica e che non rispettano i diritti umani. Il Comitato analizzerà con attenzione il Libro verde sulla politica comunitaria in materia di rimpatrio.

4. Considerazioni finali

4.1. Il Comitato accoglie con soddisfazione la proposta della Commissione sulla partecipazione della società civile agli sforzi per prevenire e lottare contro l'immigrazione illegale. Anche il Comitato economico e sociale può contribuire all'elaborazione del piano d'azione proposto.

4.2. La politica comune volta a contrastare l'immigrazione illegale deve tener conto di tutti i fattori che causano tale fenomeno. È opportuno evitare di ricorrere a semplici politiche di polizia o in materia giudiziaria, che sono indubbiamente necessarie ma che da sole non saranno in grado di frenare l'immigrazione illegale.

4.3. Il Comitato chiede che il Consiglio svolga la sua attività legislativa in materia di immigrazione ed asilo con maggiore rapidità e responsabilità. L'attuale ritardo nella elaborazione delle direttive e dei regolamenti proposti dalla Commissione rende difficile la gestione dei flussi migratori attraverso vie legali.

Bruxelles, 25 aprile 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) GU C 260 del 17.9.2001.

(2) Comunicazione della Commissione COM(2000) 757 def.

(3) Parere in merito alla comunicazione della Commissione "Verso una procedura comune in materia di asilo", GU C 260 del 17.9.2001.