IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 44/62

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Informazione del consumatore» (parere d'iniziativa)

2011/C 44/11

Relatore: Jorge PEGADO LIZ

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 16 luglio 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema:

Informazione del consumatore.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 15 giugno 2010.

Alla sua 464a sessione plenaria, dei giorni 14 e 15 luglio 2010 (seduta del 14 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 81 voti favorevoli, 1 voto contrario e 7 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il diritto dei cittadini all'informazione, nei suoi diversi aspetti (libertà d'informazione, diritto di informare e diritto di essere informati), e in particolare il diritto all'informazione dei consumatori, sono oggi riconosciuti, con forza obbligatoria generale, come diritti fondamentali dell'ordinamento giuridico comunitario a livello del diritto primario (punto 5 del Preambolo e articoli 11, 27, 38, 42 e 53 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, articolo 2 del TUE e articolo 169 del TFUE).

1.2 Resta però ancora tutto da fare a livello del diritto derivato, nel quale questa norma fondamentale non è stata ancora adeguatamente recepita né configurata. Infatti, il contenuto dei diritti dei consumatori all'informazione, l'accesso all'informazione, i tempi, i contorni e le modalità non sono trattati in maniera coerente nel diritto comunitario, anzi presentano omissioni e doppioni che si ripercuotono, ampliati, nei diritti degli Stati membri a danno dei consumatori e degli agenti economici, fatto che ostacola, di conseguenza, l'attuazione del mercato interno.

1.3 Il CESE ritiene che il diritto dei consumatori all'informazione pre-contrattuale, contrattuale e post-contrattuale, così come all'assistenza e alla consulenza, debba essere oggetto di regole specifiche a livello UE, fatto salvo il principio di sussidiarietà.

1.4 L'oggetto del presente parere d'iniziativa, necessariamente limitato e circoscritto ad alcuni aspetti fondamentali del diritto dei consumatori all'informazione, è quello di sottolineare alcuni principi che derivano da questo nuovo orientamento e le sue conseguenze pratiche, specie nel quadro della realizzazione di un mercato interno con una prospettiva per il XXI secolo e nell'ambito della strategia Europa 2020.

1.5 Occorre riconoscere che l'orientamento seguito ultimamente dalla Commissione in materia di diritti dei consumatori in generale e di diritto all'informazione in particolare, orientamento che consiste nell'uso indiscriminato della tecnica dell'armonizzazione totale, è totalmente contrario a questo approccio. Violando infatti il principio di sussidiarietà, tale orientamento ostacola la capacità degli Stati membri di innalzare il livello dei diritti dei loro consumatori limitandolo addirittura ai diritti acquisiti nelle direttive comunitarie già vigenti e nelle costituzioni e nelle leggi degli Stati membri.

1.6 Il CESE continua a ritenere che nella definizione dei diritti dei consumatori di competenza dell'UE debba prevalere il concetto di parte più debole o vulnerabile e non quello di consumatore informato, attento, avveduto e mosso da ragioni puramente economiche. In base a questa concezione, il CESE continua a sostenere che l'armonizzazione minima e un livello elevato di protezione sono le impostazioni che meglio rispettano gli obblighi imposti dal Trattato e si adeguano alle reale natura delle relazioni di consumo.

1.7 È in questo ambito che emerge il concetto di «informazione adeguata», che deve privilegiare la qualità e non la quantità dell'informazione, in modo da rispondere alle reali necessità e aspettative dei consumatori. Tale informazione è valutata in funzione dei suoi obiettivi, del suo contenuto, delle sue modalità di presentazione e del suo contesto.

1.8 Il diritto all'informazione deve essere generalmente considerato, a livello comunitario, un diritto soggettivo, individuando gli obblighi rispettivi di coloro, siano essi autorità pubbliche od operatori, che sono tenuti a rispondere dell'effettiva possibilità di esercitarlo.

1.9 Per quanto concerne il ruolo delle comunicazioni commerciali (pubblicità compresa) nell'informazione dei consumatori, il CESE ritiene necessario sancire, con carattere generale, la norma prevista dalla direttiva sui viaggi organizzati in base alla quale è previsto che un messaggio contenente informazioni precise e concrete sui beni, sui servizi o sui diritti oggetto della relazione di consumo sia considerato parte integrante del contratto.

1.10 Sempre nello stesso ambito, la direttiva sulle pratiche commerciali sleali deve essere totalmente riveduta e riformulata, in modo da eliminare le conseguenze negative dell'armonizzazione totale, conseguenze attualmente riconosciute da una serie di sentenze della Corte di giustizia.

1.11 Vi è ancora tempo per intervenire sulla proposta della Commissione relativa ai «diritti dei consumatori» in cui, in effetti, deve collocarsi l'elaborazione di una vera e propria «carta dei diritti dei consumatori all'informazione», per quanto concerne gli aspetti pre-contrattuali, contrattuali e post-contrattuali, il diritto all'assistenza e alla consulenza, la definizione della natura dei vizi e delle conseguenze delle informazioni omesse o non corrette, proprio come raccomandato nel presente parere.

1.12 Il Comitato raccomanda pertanto di rivedere gli elenchi particolareggiati dei vari obblighi d'informazione pre-contrattuale e contrattuale che incombono agli operatori e che spessissimo si rivelano incoerenti, disorganici e ripetuti nelle diverse direttive settoriali.

1.13 Il CESE raccomanda inoltre di definire i requisiti generali di tali obblighi, basandosi sui seguenti orientamenti:

a) è opportuno definire un obbligo generale di informazione pre-contrattuale, che comprenda l'informazione relativa ai beni e servizi, all'operatore del settore, al prezzo e alle condizioni di esecuzione del contratto, al diritto di recesso e alle modalità di composizione delle controversie;

b) il contenuto e la portata dell'informazione pre-contrattuale devono essere, in linea di massima, adeguati ai beni e ai servizi in questione, soprattutto nel caso in cui si tratti di un bene complesso o che possa incidere sulla salute o sulla sicurezza dei consumatori;

c) la fornitura delle informazioni deve rispondere al principio generale della lealtà, non deve essere ingannevole, non deve tralasciare aspetti essenziali, deve essere chiara e comprensibile per quanto concerne non solo l'oggetto del contratto ma anche le modalità di commercializzazione;

d) le informazioni pre-contrattuali devono far parte integrante del contratto stipulato dal consumatore;

e) va sancito il principio della gratuità dell'informazione relativa agli aspetti essenziali del contratto, insieme al principio dell'adeguamento del prezzo ai costi, negli altri casi;

f) ai fini della formazione della sua volontà di stipulare un contratto, il consumatore deve poter accedere facilmente alle informazioni pre-contrattuali disponibili e avere il diritto di ricevere spiegazioni in merito ad esse, al contenuto e alle conseguenze del contratto;

g) va previsto, per gli operatori, l'obbligo di assistenza e di consulenza, soprattutto nel caso in cui si tratti di un bene complesso o che possa pregiudicare la salute o la sicurezza dei consumatori, nei termini precisati al punto 8 del presente parere;

h) l'onere di provare che le informazioni pre-contrattuali sono state fornite e l'obbligo di assistenza osservato ricade sugli operatori del settore;

i) la mancata osservanza obblighi di informazione pre-contrattuale e di assistenza, se rilevante, deve dar diritto al recesso dal contratto e al risarcimento degli eventuali danni.

1.14 Il Comitato invita pertanto la Commissione a rivedere attentamente la citata proposta di direttiva, in particolare il capitolo riguardante il diritto dei consumatori all'informazione, in modo da introdurre i principi e le applicazioni concrete raccomandati nel presente parere.

1.15 Chiede inoltre al Parlamento europeo e agli Stati membri di esaminare, prima dell'approvazione della proposta, tutti gli aspetti essenziali dei diritti dei consumatori all'informazione in essa presenti in base a quanto si suggerisce nel presente parere.

1.16 È inoltre necessario istituire un quadro giuridico coerente a livello dell'Unione europea che regolamenti le comunicazioni commerciali on line in cui si rispetti, in ogni caso, il diritto alla tutela della vita privata in quanto diritto fondamentale della persona.

2. Introduzione e delimitazione del tema: il diritto all'informazione come diritto fondamentale dei cittadini e il diritto dei consumatori all'informazione

2.1 È la prima volta che l'UE affronta, a livello istituzionale nonché in forma autonoma e sistematica, il problema del diritto dei consumatori all'informazione, nel quadro più vasto del diritto all'informazione come diritto di cittadinanza europea. L'iniziativa del CESE intende contribuire ad un dibattito più ampio sullo stesso tema nell'ambito della società civile in generale, senza dimenticare che l'argomento si rivela particolarmente importante in una nuova ottica di realizzazione del mercato interno.

2.2 Data la vastità del tema, è opportuno circoscrivere attentamente l'oggetto. È la necessaria conseguenza dei limiti necessari di un parere del genere, frutto dei contributi di vari soggetti e basato sulle preoccupazioni espresse nell'audizione che si è tenuta presso la sede del CESE il 1o marzo 2010 con una folta partecipazione (per maggiori informazioni, cfr. il sito dell'Osservatorio del mercato unico (http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.consumer-information).

2.3 È importante sottolineare che il diritto dei cittadini all'informazione, come risulta in tutte le dichiarazioni universali e nella Carta dei diritti fondamentali dell'uomo e del cittadino, è diventato parte integrante dell'ordinamento giuridico comunitário in tutta la sua portata solo con l'introduzione della Carta europea dei diritti fondamentali nel Trattato di Lisbona, recentemente entrato in vigore; esso comprende la libertà di informazione, il diritto di informare e di informarsi, l'obbligo di informare o il diritto di essere informato (cfr. in particolare il punto 5 del Preambolo e gli articoli 11, 27, 38, 42 e 53 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, l'articolo 2 del TUE e l'articolo 169 del TFUE). Inoltre, esiste anche il diritto fondamentale al rispetto della vita privata nei confronti delle pratiche commerciali aggressive e indesiderate dal consumatore e delle comunicazioni commerciali indesiderate o «spam».

2.4 Tali aspetti assumono adesso una particolare rilevanza per quanto concerne soprattutto i diritti dei consumatori e ancor più il loro contenuto, il modo di esercitarli e gli obblighi imposti ai diversi soggetti che intervengono nella loro realizzazione. Tali diritti sono infatti diventati diritti fondamentali da prendere obbligatoriamente in considerazione nella definizione e nell'attuazione delle varie politiche e azioni dell'UE.

2.5 In effetti, senza pregiudicare l'applicazione del principio di sussidiarietà e delle competenze condivise che vigono nell'ordinamento giuridico dell'UE in questa materia, l'obbligo di garantire ai consumatori, in quanto agenti economici, la conoscenza perfetta degli elementi che determinano le loro decisioni razionali è attualmente un presupposto fondamentale del corretto funzionamento di un sistema di libera concorrenza tipico dell'economia di mercato su cui l'UE si basa.

2.6 Una delle conseguenze di tale obbligo generale è il dovere di garantire la «trasparenza» del funzionamento delle istituzioni comunitarie, nelle quali la «riservatezza» deve costituire un'eccezione, che deve essere giustificata da motivi rilevanti inerenti al funzionamento della giustizia, all'interesse o all'ordine pubblico o alla tutela della privacy. È vero che le istituzioni comunitarie hanno fatto notevoli passi avanti grazie ad alcune iniziative importanti prese dalla Commissione e dal Parlamento europeo (1). Purtroppo però questo orientamento non ha trovato riscontro nel Consiglio, ma si spera che con l'entrata in vigore del nuovo Trattato di Lisbona vengano fatti progressi significativi. Nonostante la sua importanza per l'informazione dei consumatori in generale, questa materia non sarà trattata in modo particolareggiato, rimandando al parere del CESE ad essa dedicato.

2.7 Non saranno inoltre affrontati, malgrado il loro innegabile interesse, gli aspetti legati all'educazione e alla formazione generale dei consumatori. Anche in questo caso, si rimanda ai pareri elaborati dal CESE in materia (2) e in particolare al parere d'iniziativa del CESE in merito all'educazione dei consumatori (3).

2.8 Infine, pur riconoscendo espressamente la necessità di un approccio settoriale al diritto all'informazione a livello comunitario, in modo da individuare le particolarità di taluni ambiti, prodotti o servizi (ad esempio i prodotti alimentari, i farmaci, i servizi finanziari o il commercio elettronico) nei quali occorre proseguire e garantire uno sforzo di armonizzazione al livello più alto di protezione dei consumatori, i limiti inerenti ad un parere di questo genere impediscono un'impostazione di dettaglio.

2.9 L'oggetto specifico del presente parere sono pertanto le linee guida che occorre adottare sul piano comunitario per definire e caratterizzare i diritti dei consumatori all'informazione in generale, e in particolare nelle varie fasi di un rapporto contrattuale.

3. Il consumatore «medio» rispetto al consumatore «vulnerabile»; il concetto di informazione adeguata

3.1 Sin dai primi programmi della Commissione per la protezione dei consumatori, che hanno dato luogo ad importanti misure legislative negli ultimi trent'anni, l'acquis comunitario accompagnato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e dalla comune dottrina ha assegnato al consumatore il ruolo di «parte debole» in una relazione giuridica di consumo che per sua natura è squilibrata. L'UE ha basato tutta la sua produzione legislativa sulla necessità di riequilibrare questa relazione, attraverso misure specifiche di protezione.

3.2 Ultimamente, tuttavia, la Commissione ha sviluppato, in diversi documenti strategici che hanno poi dato luogo ad altrettante iniziative legislative recenti (4), il concetto di «consumatore medio», il quale risulta essere «normalmente informato e ragionevolmente attento e avveduto» (5) e, sulla base di tale concetto, ha cercato di fondare un nuovo approccio alla politica europea dei consumatori, fondato sull'armonizzazione totale, sul controllo da parte del paese d'origine e sul riconoscimento reciproco.

3.3 Tale orientamento, generalmente contestato dalle organizzazioni dei consumatori di tutti gli Stati membri e al quale anche il CESE si è opposto in vari pareri, prevede una effettiva riduzione dei livelli di protezione dei consumatori stessi e un passo indietro inammissibile nella politica comunitaria a loro difesa.

3.4 Ma è proprio alla luce di questo nuovo orientamento che la questione del diritto dei consumatori all'informazione assume maggiore rilevanza. I consumatori devono infatti essere sempre meglio informati onde poter prendere decisioni razionali in un mercato globale. Il modello neo-liberale, su cui poggia tale mercato, si basa in effetti su presupposti ben noti, tra i quali figurano:

a) la consapevolezza critica delle proprie necessità e la definizione di un ordine di preferenze;

b) la possibilità di comparare i diversi prodotti e servizi offerti sul mercato;

c) la conoscenza, in termini tecnici ed economici, della qualità e del prezzo di ciascun prodotto e servizio (6).

3.4.1 In tale contesto assumono maggiore rilievo anche la questione della natura e della qualità dell'informazione alla quale devono avere accesso i consumatori e la nozione di informazione «adeguata».

3.5 Contrariamente a quanto afferma la Commissione europea nei suoi testi recenti, non è la quantità dell'informazione che conta. L'informazione deve corrispondere alle reali necessità e alle aspettative dei consumatori. Inoltre occorre verificarne l'adeguatezza in funzione dell'obiettivo, del contenuto, della presentazione e del contesto.

3.6 L'informazione deve inoltre essere costantemente sottoposta al test della «adeguatezza» (suitability) per valutare se la sua qualità corrisponda all'obiettivo cui è destinata e al pubblico cui è rivolta. In tale contesto, i parametri fondamentali sono quelli dell'affidabilità, dell'attualità, dell'imparzialità, dell'esattezza, della pertinenza, della brevità, della comprensibilità, della chiarezza, della leggibilità e della facilità di accesso.

3.7 Nell'ambito dell'iniziativa «Legiferare meglio», il CESE chiede alla Commissione di introdurre test riguardanti il contenuto e la forma delle informazioni ai consumatori, in modo da dimostrarne la pertinenza e permettere ai consumatori di determinare cosa sia utile per loro.

3.8 In materia di servizi finanziari, l'informazione del consumatore va di pari passo con la preparazione e la capacità in campo finanziario. L'informazione dovrebbe essere semplificata limitando l'uso di termini tecnici e giuridici. Tuttavia, alcuni prodotti finanziari sono complessi e in questo caso le informazioni devono essere precise per rispecchiare, appunto, tale complessità.

3.9 Le informazioni (la loro forma o i loro contenuti) e il corrispondente quadro regolamentare devono rimanere stabili nel tempo. Frequenti modifiche nei parametri delle informazioni potrebbero rendere le stesse difficilmente comprensibili per i consumatori.

4. Informazione, pubblicità e «marketing»: la direttiva 2005/28/CE

4.1 In generale, il diritto dei consumatori all'informazione può consistere tanto nel beneficio derivante dall'esercizio, da parte dello Stato o di altri enti pubblici, di generiche funzioni informative, che non si può configurare come un vero «diritto soggettivo», quanto nella contropartita degli obblighi d'informazione che incombono ai fornitori e agli altri soggetti che intervengono nella produzione e nella commercializzazione di beni e servizi.

4.2 In questo senso, le comunicazioni commerciali, che non danno necessariamente luogo a relazioni contrattuali o pre-contrattuali dirette, possono tuttavia creare diritti, di natura collettiva (ossia che possono essere esercitati da associazioni di consumatori o mediante azioni collettive) ovvero veri e propri diritti soggettivi.

4.3 Questa materia è attualmente disciplinata dalla direttiva 2005/29/CE, sulla cui proposta il CESE ha già avuto la possibilità di elaborare un parere, al quale si rimanda (7).

4.3.1 Come il CESE ha opportunamente sottolineato, l'uso della tecnica della «armonizzazione totale» si traduce in una chiara diminuzione del livello generale degli obblighi d'informazione nei confronti dei consumatori.

4.3.2 Ma sono la stessa definizione di pratiche commerciali ingannevoli, sia per azione sia per omissione, e il contenuto limitato dell'elenco di pratiche allegato alla direttiva a rivelare meglio il notevole deterioramento che la direttiva stessa ha comportato per quanto concerne il ruolo dell'attività pubblicitaria e di marketing consistente nell'informare, e nell'informare in modo veritiero, i consumatori.

4.3.3 La situazione è aggravata dal fatto che la Commissione ha espressamente sancito l'ammissibilità di una «pratica pubblicitaria comune e legittima consistente in dichiarazioni esagerate o in dichiarazioni che non sono destinate ad essere prese alla lettera», anche quando sono dirette a gruppi di consumatori «particolarmente vulnerabili …. a motivo della loro infermità mentale o fisica, della loro età o ingenuità».

4.3.4 Un danno ancor più significativo sembra risultare dall'impossibilità, in forza della direttiva, di mantenere disposizioni di diritto comunitario o nazionale come quelle che prevedono che le informazioni concrete e obiettive contenute nei messaggi pubblicitari di determinati beni, servizi o diritti sono considerate facenti parte del contenuto dei contratti stipulati dopo la loro emissione, mentre le clausole contrattuali contrarie sono considerate come non scritte.

5. L'informazione nell'ambito dei contratti: la proposta di direttiva sui «diritti dei consumatori»

5.1 Un settore in cui tutto è ancora da fare, e in cui sarebbe stato auspicabile che la recente proposta di direttiva sui «diritti dei consumatori» avesse contribuito in modo decisivo a colmare questa lacuna sul piano dell'acquis comunitario, è quello della definizione di una vera e propria carta dei diritti dei consumatori all'informazione.

5.2 Per il CESE è davvero fonte di delusione quanto si legge al Capo relativo alle «Informazioni per i consumatori» dove, invece di una definizione di veri e propri diritti vincolanti come in una qualsiasi legislazione nazionale appare più che altro un semplice elenco facoltativo - «se non sono già apparenti dal contesto» (8) - di informazioni oltretutto ovvie ed elementari che è possibile trovare in un qualsiasi codice di buone pratiche di qualsiasi operatore. Per il resto, si rimanda al parere del CESE in merito a detta proposta (9).

6. L'informazione pre-contrattuale

6.1 Sebbene, in virtù del principio di sussidiarietà, la maggior parte delle relazioni di consumo continui ad essere essenzialmente disciplinata dal diritto degli Stati membri, una quota sempre crescente di tali relazioni è soggetta ad obblighi d'informazione di origine comunitaria. È il caso, naturalmente, dell'informazione pre-contrattuale, dei servizi in generale, dei viaggi organizzati, ma soprattutto dei servizi finanziari, di taluni beni di consumo che incidono sulla salute o sulla sicurezza dei consumatori e, infine, di beni, servizi e diritti commercializzati a distanza che siano oggetto di comunicazioni e pratiche commerciali o di contratti standard.

6.2 Nel compulsare le norme comunitarie è giocoforza prendere atto di elementi comuni ma anche di differenze notevoli nel contenuto dell'informazione pre-contrattuale e nell'approccio a quest'ultima, in particolare:

i) la totale o parziale applicazione all'informazione pre-contrattuale di citazioni obbligatorie/espressioni vietate nella pubblicità di determinati beni, servizi o diritti. È il caso ad esempio del credito al consumo in cui sono imposte informazioni standardizzate nella pubblicità, o dei viaggi organizzati, settore in cui l'informazione è trattata come una questione di menzioni obbligatorie in riferimento ad aspetti essenziali. È anche il caso dei farmaci, ambito nel quale l'informazione dei consumatori è associata alle comunicazioni commerciali (tra cui la pubblicità) e si concentra sull'obbligo di fornire informazioni scritte su etichette e foglietti oppure ancora sull'obbligo di citazioni specifiche nella pubblicità, e dei prodotti alimentari, dove l'attuale proliferazione di etichette e di etichette semplificate crea un'inutile confusione, aggravata dalle regole che disciplinano determinate indicazioni nutrizionali o sanitarie sugli alimenti in un mercato in grande evoluzione e con rischi potenziali per la salute dei consumatori;

ii) la standardizzazione dell'informazione pre-contrattuale fornita attraverso l'elaborazione di schede comuni a tutte le offerte sul mercato interno. È ad esempio la soluzione adottata nel settore del credito al consumo con la creazione della Scheda informativa standardizzata europea, il cui obiettivo è di uniformare il modo di ottenere e percepire l'informazione pre-contrattuale nello spazio europeo.

6.3 Nonostante i riconosciuti vantaggi che presenta in taluni casi l'informazione pre-contrattuale standardizzata al fine di comparare le offerte, è fondamentale che vi sia un margine di adattamento alle esigenze dei consumatori in ciascuno Stato membro. Dato che continuano ad esistere numerosi mercati fortemente nazionali, il numero delle informazioni da fornire ai fini della comparazione potrebbe comportare un aumento dei costi delle transazioni, non compensato da una crescita dei mercati transfrontalieri, il che risulterebbe dannoso per le PMI.

7. L'informazione contrattuale e post-contrattuale

7.1 L'obbligo di informazione si estende anche alla fase contrattuale, specie nei contratti di consumo che presentano caratteristiche di continuità, durata e/o complessità (ad esempio servizi e prodotti finanziari, multiproprietà) oppure che possono avere effetti prolungati nel tempo (farmaci).

7.2 È possibile trovare esempi di diritto all'informazione contrattuale nella legislazione comunitaria, in particolare nella direttiva sui viaggi organizzati o nella direttiva sui servizi di pagamento.

7.3 Il diritto del consumatore a prendere una decisione libera e avveduta, diritto che è all'origine dell'obbligo di dare informazioni prima della stipula di un contratto, persiste però anche durante l'esecuzione del contratto e in certi casi dopo la sua esecuzione. Dalla fornitura di detta informazione dipendono sia la decisione del consumatore di mantenere o no in vigore il contratto sia le eventuali responsabilità per come il contratto stesso è stato eseguito.

7.4 In queste fasi, il diritto all'informazione incontra come ostacolo principale, oltre naturalmente al puro e semplice rifiuto, l'aumento dei costi necessari per la sua attuazione. Si fa notare che la regola della gratuità dell'informazione per il consumatore non è sancita in tutte le disposizioni comunitarie, nemmeno nel caso dell'informazione pre-contrattuale. Tuttavia, la direttiva 2007/64/CE (SEPA) introduce due obblighi tendenti a garantire il corretto esercizio del diritto/dovere di informare:

i) gratuità dell'informazione: il fornitore di un servizio di pagamento non deve far pagare all'utilizzatore del servizio stesso gli oneri relativi alla fornitura di un determinato numero di informazioni;

ii) adeguamento degli oneri ai costi: nel caso in cui le informazioni siano a pagamento, gli oneri devono essere adeguati e corrispondere ai costi effettivamente sostenuti dal fornitore del servizio.

7.5 Il CESE ritiene che occorra riconoscere un diritto/dovere d'informazione durante l'esecuzione del contratto e dopo la sua conclusione, soprattutto nel caso di esecuzione continuata, di media o lunga durata o i cui effetti si prolunghino nel tempo. Inoltre va sancito il principio generale della gratuità dell'informazione relativa ad aspetti essenziali del contratto, insieme al principio di adeguamento del prezzo ai costi negli altri casi.

8. Obbligo di assistenza e di consulenza

8.1 L'informazione derivante dall'obbligo giuridico di prestazione da parte degli operatori professionali molte volte è standard o pre-formattata e non sempre è sufficiente affinché il consumatore prenda liberamente e in modo avveduto la sua decisione di stipulare un contratto o di mantenerlo in vigore. Pertanto, il diritto/dovere d'informazione comprende anche il diritto/dovere alle spiegazioni circa il contenuto.

8.2 Questo diritto di assistenza al consumatore, che si ritrova ad esempio nella direttiva 2008/48/CE (10) relativa ai contratti di credito ai consumatori, deve essere esteso a tutti i contratti stipulati con i consumatori, specie quelli relativi a beni durevoli e servizi di esecuzione continuata, di media o lunga durata, complessi o che comportino rischi per la salute e la sicurezza. Su richiesta del consumatore, le informazioni nell'ambito dell'obbligo di assistenza dovranno essere fornite per iscritto.

8.3 Il CESE sottolinea la necessità di fare una distinzione tra il diritto all'assistenza, che normalmente deriva dall'obbligo di prestare informazioni da parte dell'operatore professionale, e il diritto alla consulenza, la cui prestazione da parte degli operatori può essere imposta solo in casi specifici di prodotti o servizi complessi, di valore elevato e che possano mettere in pericolo la salute o la sicurezza dei consumatori.

9. Vizi e conseguenze della mancanza d'informazioni

9.1 Una delle lacune evidenti delle direttive che impongono agli operatori professionali l'obbligo di informazione è quella relativa ad un quadro sanzionatorio in caso di mancata osservanza, un compito che l'UE ha delegato ai diversi Stati membri. Questi ultimi hanno optato per un ventaglio di conseguenze civili e penali che dà origine a distorsioni nel mercato unico negative per i consumatori e per gli agenti economici.

9.2 Solo in casi precisi alcune direttive prevedono che il consumatore abbia un diritto di recesso dal contratto stipulato a partire dal momento in cui viene trasmessa o resa nota l'informazione che avrebbe dovuto essere fornita (11) oppure che incomba all'operatore l'onere di provare che le informazioni sono state fornite, come accade con la direttiva 2006/123/CE (12) relativa ai servizi nel mercato interno per quanto concerne l'informazione pre-contrattuale.

9.3 Il meccanismo relativo all'inizio del calcolo del periodo di recesso a partire dalla data in cui l'informazione è trasmessa o il consumatore ne prende atto, o quello concernente l'attribuzione all'operatore dell'onere della prova di prestazione dell'informazione costituiscono garanzie fondamentali per rendere effettivo il diritto all'informazione. Essi inoltre sono, insieme al principio della responsabilità per danni causati dalla mancanza d'informazione, già adottato in vari ordinamenti giuridici nazionali, il logico corollario del riconoscimento e dell'importanza del diritto all'informazione dei consumatori, e meritano di essere sanciti espressamente a livello comunitario.

10. L'informazione dei consumatori e la realizzazione del mercato interno

10.1 È risaputo che le prospettive relative alla politica di realizzazione del mercato interno sono cambiate sulla base dei nuovi orientamenti definiti dalla Commissione nell'ambito della strategia Europa 2000.

10.2 In tutti i testi in materia, emerge che i consumatori sono considerati gli unici e autentici beneficiari di un mercato interno concepito come strumento di una strategia di sviluppo e di crescita economica indispensabile per uscire dalla crisi attuale, strategia che deve insistere maggiormente sugli aspetti di natura sociale e sulla garanzia dei diritti fondamentali dei cittadini. A tale proposito, una migliore informazione dei consumatori consente di ripristinare la loro fiducia nel mercato unico.

10.3 È in questo quadro che nasce l'esigenza di offrire un'adeguata informazione dei consumatori nell'ambito di un mercato interno rinnovato e pronto alle sfide del ventunesimo secolo, in modo da ottenere la fiducia dei consumatori stessi e assicurare la loro collaborazione costruttiva, senza gli attuali timori, i dubbi giustificati, le esitazioni e le incertezze, per una partecipazione più attiva al commercio transfrontaliero.

10.3.1 La regolamentazione della comunicazione commerciale on line a livello dell'Unione europea è attualmente sparsa in diversi testi (direttive sul commercio elettronico, sulle vendite a distanza, sulla tutela della vita privata nelle comunicazioni commerciali, sulle pratiche commerciali sleali, ecc.) e quindi si dovrebbe intraprendere una riforma in modo da includere in un unico testo la normativa esistente ed evitare le contraddizioni.

10.4 È, questa, una delle preoccupazioni fondamentali del presente parere.

Bruxelles, 14 luglio 2010 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) Cfr. il Libro verde della Commissione Iniziativa europea per la trasparenza (COM(2006) 164 definitivo e parere del CESE GU C 324 del 30.12.2006, pag. 74).

(2) Cfr. parere CESE, GU C 133 del 6.6.2003, pag. 46.

(3) Cfr. parere CESE, GU C 133 del 6.6.2003, pag. 1.

(4) Cfr. in particolare le direttive 2005/29/CE dell'11 maggio 2005 (pratiche commerciali sleali), GU L 149 dell'11.6.2005, pag. 22 e 98/7/CE (credito al consumo), GU L 101 dell'1.4.1998, pag. 17 nonché la recente proposta di direttiva sui «Diritti dei consumatori», COM(2008) 614 definitivo (parere del CESE: GU C 317 del 23.12.2009, pag. 54).

(5) Cfr. la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-220/98, del 13 gennaio 2000, Estée Lauder Cosmetics contro Lancaster Group e la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-210/96 del 16 giugno 1998, Gut Springenheide e Tusky. Cfr. anche la recente sentenza della Corte di giustizia nella causa C-278/08 del 25 marzo 2010 Die BergSpechte Outdoor Reisen und Alpinschule Edi Kobimuller GmbH contro Gunter Guni trekking at Reisen GmbH, in cui l'utente Internet è definito «normalmente informato e ragionevolmente attento» (punti 35 e 39).

(6) Cfr. K. SIMITIS, «Verbraucherschultz - Schlagwort oder Rechtsprinzip?» (La protezione dei consumatori: slogan o principio giuridico?), pag. 109.

(7) GU C 108 del 30.4.2004, pag. 81.

(8) COM(2008) 614 definitivo, capo II, articolo 5, paragrafo 1, primo comma.

(9) Parere CESE (GU C 317 del 23.12.2009, pag. 54).

(10) GU L 133 del 22.5.2008, pag. 66.

(11) È il caso della direttiva 85/577/CEE che prevede, tra gli obblighi fondamentali d'informazione, l'esistenza di un diritto di recesso ma che non stabilisce sanzioni in caso di mancata osservanza. Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, il periodo in cui il consumatore può rescindere il contratto deve essere esteso indefinitamente e il suo calcolo inizia solo quando il consumatore è stato debitamente informato. Cfr. Causa C 227/08 del 17.12.2009, Eva Martin, paragrafi da 25 a 29.

(12) GU L 376 del 27.12.2006, pag. 36.