Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 68/414/CEE che stabilisce l'obbligo per gli Stati membri della CEE di mantenere un livello minimo di scorte di petrolio greggio e/o di prodotti petroliferi» () (98/C 407/26)

Il Consiglio, in data 25 maggio 1998, ha deciso, conformemente all'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Energia, questioni nucleari e ricerca», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Beale, in data 22 luglio 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 9 settembre 1998, nel corso della 357a sessione plenaria, con 108 voti favorevoli e 2 contrari, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Comitato è invitato a elaborare un parere in merito alla proposta di direttiva del Consiglio, presentata dalla Commissione, che modifica la Direttiva 68/414/CEE e abroga la Direttiva 72/425/CEE. Entrambe le direttive impongono agli Stati membri di mantenere scorte petrolifere obbligatorie allo scopo di garantire la sicurezza dell'approvvigionamento (la prima direttiva ha introdotto come norma un livello di scorte pari a 65 giorni, che è stato portato a 90 giorni dalla seconda).

1.2. La sicurezza dell'approvvigionamento è un problema che negli ultimi anni il Comitato ha affrontato in pareri relativi a diversi temi: per esempio il mercato interno del gas e dell'elettricità (), le prospettive dell'energia nucleare (), l'uso razionale dell'energia, le rinnovabili (), la politica energetica in generale () e così via. Il massimo livello di sicurezza naturalmente è quello delle fonti energetiche presenti nel territorio degli Stati membri dell'UE: per esempio i giacimenti di petrolio e di gas nelle acque britanniche e danesi, il gas olandese, le centrali nucleari francesi, i giacimenti di carbone tedeschi, le centrali idroelettriche austriache, ecc.

1.3. La sicurezza può essere ulteriormente migliorata diversificando i tipi di energia primaria utilizzati e le fonti di provenienza delle importazioni. Tuttavia è dato per scontato che, per quanto riguarda le forniture di petrolio e di gas naturale, la maggior parte degli Stati membri dell'UE continueranno a dipendere in larga misura da zone considerate potenzialmente instabili, quali la Russia, il Medio Oriente, l'Africa settentrionale ed occidentale e, in futuro, il Caucaso e l'Asia centrale.

1.4. Nel 1991 il Comitato è stato consultato dal Consiglio in merito a due proposte di direttiva su questo tema. La prima, che proponeva un nuovo regime per il mantenimento di scorte petrolifere obbligatorie negli Stati membri, è stata ritirata dopo essere passata all'esame del Consiglio. La seconda, oggetto del parere del Comitato ENERG/195 del 22 ottobre 1992 e che prevedeva «misure atte a far fronte ad una situazione di difficoltà nell'approvvigionamento comunitario di petrolio greggio e prodotti petroliferi» è stata anch'essa ritirata.

1.5. L'esperienza del cosiddetto «shock petrolifero» nel 1973 ha indotto ad istituire nel 1974, a Parigi, l'Agenzia internazionale dell'energia (AIE), con il compito di elaborare piani per far fronte ad eventuali nuove crisi dell'approvvigionamento petrolifero. Tra i suoi membri l'AIE conta, oltre a tutti e quindici gli Stati membri dell'UE, la Norvegia, l'Ungheria, la Svizzera, la Turchia, l'Australia, la Nuova Zelanda, il Canada, gli Stati Uniti e il Giappone, mentre la Repubblica ceca, la Slovacchia e la Polonia hanno presentato domanda di adesione.

1.6. Le disposizioni dell'AIE si applicano pertanto al fabbisogno petrolifero di gran parte del mondo industrializzato, cosa che assumerebbe un'importanza fondamentale nel caso di una grave crisi dell'approvvigionamento. Secondo gli accordi, le misure dell'UE volte a far fronte ad un problema del genere sarebbero decise nell'ambito dell'AIE, anche se a coordinare le politiche degli Stati membri, in conformità del Trattato sull'Unione europea, sarebbe la Commissione.

2. Le proposte della Commissione

Le ragioni principali dell'obbligo di stoccaggio delineato dalla Commissione possono essere riassunte come segue.

2.1. Le interruzioni dell'approvvigionamento di petrolio costituiscono una minaccia per l'attività economica. È quindi auspicabile che gli Stati membri dispongano di scorte per far fronte ad eventuali interruzioni dell'approvvigionamento e gestire eventuali problemi prima che entrino nella fase critica.

2.2. Una crisi dell'approvvigionamento comporta il rischio di speculazioni sul prezzo di mercato ed è quindi ragionevole, dal punto di vista economico, che le autorità siano in grado di minimizzarne o di prevenirne gli effetti attingendo alle proprie scorte di sicurezza.

2.3. Il semplice fatto che gli Stati membri dispongano di scorte di sicurezza costituisce un valido deterrente in grado di scoraggiare, di per sé, coloro che potrebbero essere tentati di scatenare una crisi dell'approvvigionamento o di speculare.

2.4. La proposta di modifica della direttiva vigente rappresenta un riesame del quadro di riferimento di cui si sentiva il bisogno. Sono cambiate molte cose dall'inizio degli anni '70. Le economie sono state liberalizzate e sono mutate sia le tendenze dell'offerta e della domanda petrolifera, sia le strutture industriali. Oltre a ciò la direttiva va aggiornata per tener conto dell'introduzione del mercato interno dell'energia e del previsto ampliamento dell'Unione europea. La sicurezza dell'approvvigionamento deve comunque rimanere una delle preoccupazioni dell'UE dato che questa, per forza di cose, dipende in larga misura dalle importazioni di petrolio.

3. I miglioramenti possibili

La Commissione sostiene la necessità di migliorare la direttiva vigente in sei punti.

3.1. Deroga

La Commissione propone di portare la percentuale massima di deduzione per i paesi con produzione interna di petrolio dal 15 % al 25 %.

3.2. Accordi bilaterali sulla detenzione di scorte

Un maggiore sostegno agli accordi bilaterali - che autorizzano la detenzione di scorte petrolifere obbligatorie in un altro Stato membro - fornirebbe ai raffinatori ed agli importatori un prezioso strumento per adempiere agli obblighi di detenzione di scorte ad un costo minimo. Una definizione più chiara degli elementi chiave degli accordi quadro dovrebbe migliorarne la coerenza nell'intera Comunità; in particolare occorre garantire che le scorte strategiche detenute in un altro paese siano chiaramente identificate e che siano messe a disposizione in caso di crisi.

3.3. Definizioni

Una maggiore chiarezza nelle definizioni permetterà agli Stati membri di rilevare in modo coerente il consumo di tutti i prodotti petroliferi contemplati nella direttiva. Attualmente alcuni Stati membri non rilevano l'uso di jet fuel del tipo kerosene nell'aviazione internazionale, che secondo la direttiva vigente dovrebbe essere preso in considerazione nel consumo interno ma non notificato come voce distinta.

3.4. Metodi di conversione e date

Al fine di semplificare il processo di conversione del petrolio greggio in prodotto equivalente viene proposto di abbandonare uno dei tre metodi di conversione usati attualmente. Per di più, il passaggio ad un regime a cadenza mensile permetterà all'UE di allinearsi alle procedure dell'AIE. Gli Stati membri dovranno inviare alla Commissione una relazione comprendente un riepilogo statistico delle scorte esistenti alla fine di ogni mese entro il 25 del secondo mese successivo a quello oggetto della relazione.

3.5. Qualità dei meccanismi di detenzione delle scorte

La nuova direttiva evidenzia la necessità di una maggiore trasparenza dei costi nei meccanismi di detenzione delle scorte al fine di evitare discriminazioni e di stabilire condizioni eque sui mercati.

3.6. Sanzioni

La loro applicazione, in virtù del principio di sussidiarietà, è lasciata ai governi degli Stati membri. Le sanzioni devono essere efficaci, proporzionali e dissuasive.

4. Il contenuto della direttiva

- L'articolo 1 contiene le proposte di modifica alla Direttiva 68/414/CEE e viene esaminato in dettaglio qui di seguito;

- l'articolo 2 abroga la Direttiva 72/425/CEE a decorrere dal 31 dicembre 1999;

- l'articolo 3 impone agli Stati membri di adottare, pubblicare ed attuare le nuove disposizioni a decorrere dalla stessa data e di informarne debitamente la Commissione;

- l'articolo 4 stabilisce che la Commissione presenterà una relazione periodica al Consiglio in merito alla situazione delle scorte nella Comunità;

- l'articolo 5 stabilisce che gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva.

5. Articolo 1

Quest'articolo della direttiva proposta contiene le modifiche essenziali da apportare agli articoli 1,2,3,4,5 e 6 della Direttiva 68/414/CEE.

5.1. L'articolo 1 conferma l'obbligo di un livello di scorte pari a 90 giorni e aumenta la percentuale massima di deduzione in caso di deroga a favore di uno Stato membro con produzione interna di petrolio, portandola al 25 % del consumo interno.

5.2. Il nuovo articolo 2 dispone l'esclusione dei bunkeraggi per la navigazione marittima dal calcolo del consumo interno, nel quale però devono continuare ad essere inclusi i bunkeraggi per l'aviazione internazionale.

5.3. Secondo il nuovo articolo 3 gli Stati membri debbono creare le condizioni giuridiche necessarie per decidere dell'uso delle scorte in caso di crisi. In ogni altro momento tali scorte devono essere identificate chiaramente e non devono essere soggette a disposizioni discriminatorie; inoltre, il costo legato al loro mantenimento dovrebbe essere identificabile con criteri trasparenti nel prezzo finale del prodotto. Inoltre gli Stati membri possono decidere di istituire un organismo responsabile della detenzione delle scorte, separatamente oppure in comune con altri Stati.

5.4. Il nuovo articolo 4 stabilisce le modalità con cui gli Stati membri dovranno comunicare alla Commissione un riepilogo delle scorte che detengono. Il livello di scorte effettivamente obbligatorio deve basarsi sul consumo interno dell'anno precedente.

5.5. Il nuovo articolo 5 prevede che i prodotti finiti (ovvero quelli raffinati) siano contabilizzati sulla base delle tonnellate effettive, mentre per il petrolio greggio ed i prodotti di alimentazione (per es. le materie prime a destinazione energetica) vengono fornite formule per la conversione fittizia in tonnellate di prodotti finiti.

5.6. Il nuovo articolo 6 definisce soprattutto le condizioni alle quali uno Stato membro, mediante un apposito accordo bilaterale, può detenere scorte strategiche nel territorio di un altro Stato membro. Viene inoltre stabilito che tali scorte - detenute da uno Stato membro per conto di un altro - potranno essere notificate alla Commissione da entrambi. Gli accordi che ne regolano la detenzione debbono conformarsi alle disposizioni generali della direttiva nonché essere notificati alla Commissione. Il nuovo secondo comma del paragrafo 3 di quest'articolo definisce poi le categorie di prodotti petroliferi da non includere nel riepilogo statistico elaborato da ogni Stato membro.

5.7. Secondo il nuovo articolo 6bis gli Stati membri adottano «tutte le disposizioni necessarie e prendono tutte le misure necessarie» per dare attuazione alla direttiva.

5.8. Secondo il nuovo articolo 6ter gli Stati membri determinano le sanzioni applicabili in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate in conformità della direttiva.

6. Osservazioni generali

6.1. Il Comitato osserva che vi è un consenso generale sulla necessità di una nuova direttiva sulla detenzione di scorte, dato che il regime attuale risale essenzialmente ad oltre un quarto di secolo fa. Le due prescrizioni principali - l'obbligo di mantenere un livello di scorte pari a 90 giorni di consumo e la possibilità per i paesi produttori di dedurre una percentuale massima del 15 % - sono state introdotte nel contesto degli anni '60 e '70, molto diverso da quello attuale.

6.2. È opinione comune che tali prescrizioni non siano il frutto di un'analisi tecnica dettagliata. È noto che secondo l'industria petrolifera queste potrebbero essere in una certa misura alleggerite, al pari dell'altro obbligo di detenere scorte di prodotti finiti di determinate categorie in determinate quantità. La detenzione di scorte sotto forma di petrolio greggio, resa possibile dalla flessibilità dei moderni procedimenti di raffinazione, è un vantaggio di cui usufruiscono solo gli Stati membri dell'AIE che non fanno parte dell'UE.

6.3. Tanto maggiore è il volume delle scorte petrolifere, quanto maggiore è il rischio di danni ambientali dovuti a versamenti accidentali e ad emissioni gassose. Per di più è noto che le ricadute sull'occupazione sono limitate in quanto gli impianti di stoccaggio sono per loro natura ad alto impiego di capitale. Il Comitato fa inoltre rilevare che l'obbligo di detenere scorte che esulano dalla normale prassi operativa costituisce indubbiamente un carico finanziario supplementare per le economie degli Stati membri.

6.4. Ciononostante il Comitato condivide pienamente il giudizio espresso dalla Commissione al riguardo, secondo cui occorre garantire che tutti gli Stati membri godano di un'adeguata sicurezza dell'approvvigionamento, in condizioni comparabili, nel caso di un'altra crisi petrolifera. Il Comitato tuttavia sollecita la Commissione a tenere sotto controllo le disposizioni della nuova direttiva, in quanto va garantito che le industrie dell'UE rimangano competitive sul mercato mondiale.

7. Osservazioni particolari

7.1. La direttiva si presenta sotto forma di una serie di modifiche alla Direttiva 68/414/CEE e ciò porta a ritenere che qualsiasi disposizione della direttiva precedente non modificata o ritirata espressamente rimanga in vigore. La direttiva comprende tra l'altro un articolo che abroga la Direttiva 72/425/CEE. Mantiene tuttavia l'obbligo, previsto da quest'ultima, di detenere un livello di scorte pari a 90 giorni di consumo.

7.2. Il Comitato approva il disposto dell'articolo 1, in particolare l'aumento dal 15 % al 25 % della percentuale di deduzione concessa agli Stati membri produttori di petrolio. A suo giudizio andrebbe però tenuto sotto controllo l'obbligo di detenere un livello di scorte pari a 90 giorni (portato da 65 a 90 giorni nel 1972).

7.3. Riguardo al disposto del nuovo articolo 2, la Commissione dovrebbe spiegare in base a quale logica nel calcolo del consumo interno viene incluso il combustibile per l'aviazione internazionale mentre nel contempo ne vengono esclusi i bunkeraggi per la navigazione marittima.

7.4. Il Comitato condivide il contenuto dei nuovi articoli 3 e 4.

7.5. L'articolo 5 sembra imporre obblighi di notifica inutilmente complessi per quanto riguarda le diverse categorie di prodotti.

7.6. L'articolo 6 spiega in modo relativamente dettagliato a quali condizioni uno Stato membro possa, mediante un accordo, costituire scorte nel territorio di un altro Stato membro. Il Comitato non può che approvare accordi del genere in quanto consentono una certa flessibilità e un potenziale abbassamento dei costi. Non comprende tuttavia per quale motivo uno Stato membro che non intenda avvalersi di tale agevolazione dovrebbe essere tenuto a fornire spiegazioni alla Commissione.

7.7. I rimanenti articoli della direttiva proposta precisano che il rispetto delle disposizioni previste va garantito dagli Stati membri, che però sono tenuti a riferire regolarmente alla Commissione la quale a sua volta terrà informato della situazione il Consiglio.

7.8. Il Comitato approva pienamente tali procedure e si congratula con la Commissione per gli utili chiarimenti che corredano la proposta di direttiva contenuta nel COM(98) 221 def. Desidera tuttavia ribadire la propria convinzione che le disposizioni della direttiva dovrebbero essere riesaminate con una frequenza maggiore di quanto non sia stato fatto nel caso della direttiva precedente. Per motivi di trasparenza, sarebbe inoltre auspicabile consolidare gli articoli della nuova direttiva invece di configurarli essenzialmente come modifiche agli articoli della direttiva vigente.

Bruxelles, 9 settembre 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 160 del 27.5.1998, pag. 18.

() GU C 195 del 18.7.1994.

() GU C 206 del 7.7.1997.

() GU C 214 del 10.7.1998.

() GU C 393 del 31.12.1994.