Parere del Comitato delle regioni sul tema "Patti territoriali per l'occupazione, e il legame tra essi e le politiche strutturali dell'Unione europea"

(1999/C 293/01)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione del suo Ufficio di presidenza del 7 maggio 1999, conformemente al disposto dell'art. 198 C, quarto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di elaborare un parere in materia, e d'incaricare la Commissione 6 "Occupazione, politica economica, mercato interno, industria, PMI" della preparazione di detto documento;

visto il progetto di parere adottato dalla Commissione 6 l'11 maggio 1999 (CdR 91/99 riv. 2) (relatori: Efstathiadis e Virtanen);

considerata l'importanza attribuita di recente dal Comitato delle regioni alle azioni locali per l'occupazione, ad esempio, nei pareri e nelle relazioni seguenti:

- "L'attuazione dei patti territoriali per l'occupazione nell'Unione europea" - relatore: Behrendt (CdR 379/96 fin);

- "Proposta di decisione del Consiglio recante misure di assistenza finanziaria a favore di piccole e medie imprese (PMI) innovatrici e creatrici di posti di lavoro - iniziativa a favore della crescita e dell'occupazione" - relatori: Virtanen e Keymer (CdR 46/98 fin)(1);

- "Gli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità" - relatrice: Bresso (CdR 110/98 fin)(2);

- Comunicazione della Commissione "Dagli orientamenti all'azione: i piani d'azione nazionali per l'occupazione" (COM(1998) 316 def.) e alla Comunicazione della Commissione "Proposta di orientamenti per le politiche dell'occupazione degli Stati membri per il 1999" (COM(1998) 574 def.) - relatore: Bodfish (CdR 279/98 fin)(3);

considerato che negli orientamenti in materia di occupazione del 1999 si invitano gli Stati membri a promuovere misure per utilizzare appieno le possibilità offerte dalla creazione di posti di lavoro a livello locale e a tenere conto del particolare ruolo svolto dagli enti locali in tal senso;

considerato che, nel documento di lavoro "Fondi strutturali e coordinamento con il Fondo di coesione: progetto di linee direttrici per i programmi del periodo 2000-2006" (SEC (1999) 103 fin), la Commissione europea ha sostenuto la necessità di un "potenziamento del ruolo del Fondo sociale europeo nella promozione dello sviluppo locale, ad esempio mediante i patti territoriali per l'occupazione";

considerato che nella sua Comunicazione sulle "Politiche comunitarie e di sostegno all'occupazione" (COM(1999) 167 def.) la Commissione europea ha richiamato in particolare l'attenzione sulle azioni locali e regionali nelle politiche per l'occupazione,

ha adottato all'unanimità il 3 giugno 1999, nel corso della 29a sessione plenaria, il seguente parere.

Premessa

L'obiettivo del presente parere è esporre le opinioni del Comitato sui patti territoriali per l'occupazione, contribuendo in tal modo a delineare gli sviluppi e la politica in questo settore. Si tratta di un documento destinato in particolare alla Commissione europea, la quale sta attualmente elaborando una Comunicazione in materia. Esso non andrebbe considerato alla stregua di una valutazione tecnica, bensì come un messaggio politico a tutte le istituzioni coinvolte nell'occupazione a livello locale, specie gli enti locali e regionali, incoraggiandole a porre in atto e ad ampliare i metodi relativi ai patti territoriali per l'occupazione. Il parere si rivolge inoltre alle autorità nazionali, invitandole a sostenere e a incoraggiare i soggetti locali e regionali in questo ambito.

1. Introduzione - Il contesto dei patti territoriali per l'occupazione

1.1. La lotta alla disoccupazione presuppone il coinvolgimento generale di tutti i soggetti interessati, nonché lo sviluppo di iniziative e azioni basate sulle possibilità e sulle opportunità fornite dalle economie locali. Nel contempo, tali azioni devono beneficiare delle opportunità offerte dalla dimensione europea dell'economia.

1.2. I patti territoriali per l'occupazione rappresentano un nuovo e importante sforzo in questa direzione. Quando nel giugno 1996 la Commissione elaborò l'iniziativa sui patti territoriali per l'occupazione, il Presidente della Commissione Jacques Santer invitò anche il Comitato delle regioni a partecipare all'ideazione dei programmi pilota da attuare a livello locale. Durante la sessione plenaria del novembre 1996, il Comitato presentò proposte specifiche per definire la procedura e le norme necessarie all'attuazione dei patti territoriali per l'occupazione. Un elemento centrale di tali proposte è il fatto di riconoscere la responsabilità di tutte le potenziali parti in causa, specie gli enti locali, nello sviluppo delle azioni integrate necessarie ad affrontare il problema della disoccupazione.

1.3. Mano a mano che il progetto avanzava, anche il concetto di "patti per l'occupazione" andava definendosi in maniera più specifica. La Comunicazione della Commissione del giugno 1997 definiva i tre criteri principali per l'elaborazione e l'attuazione dei patti per l'occupazione:

a) selezione di iniziative prese a livello locale (approccio dal basso verso l'alto);

b) coinvolgimento di un ampio partenariato pubblico-privato che comprenda tutti coloro che svolgono una funzione significativa per l'occupazione in una data regione (e che vada al di là del contesto abituale del partenariato connesso agli interventi dei fondi strutturali, integrandovi il settore privato, le parti sociali e le relative organizzazioni non governative);

c) piano d'azione basato su un'analisi della situazione locale, al fine di impostare una strategia integrata e misure innovatrici per la creazione di posti di lavoro(4).

1.4. Tutti e tre i criteri mostrano che gli enti locali e regionali hanno un ruolo chiave da svolgere per coordinare e promuovere l'attuazione dei progetti. L'impegno degli organi decisionali eletti e il loro sostegno politico rappresenta quindi un presupposto importante per i progetti di partenariato.

1.5. I patti territoriali per l'occupazione non sono una panacea per far fronte al problema della disoccupazione in Europa, né bastano da soli a risolverlo. Nondimeno, essi possono instaurare un nuovo tipo di dialogo tra i principali soggetti attivi nell'ambito di una regione, contribuendo in tal modo ad abbinare con maggiore efficacia la domanda e l'offerta di manodopera su base locale. L'introduzione di un siffatto dialogo può rivelarsi uno strumento importante, come dimostra il caso, tratto dalla vita reale, di Sofia:

Il caso di Sofia

Sofia ha seguito alcuni corsi sulla fabbricazione del formaggio, ma tale tipo di formazione non le è stata di grande aiuto per trovare un lavoro, nemmeno a tempo determinato. L'attività di formazione sembra essere disgiunta dal modo in cui operano le imprese e dai criteri di selezione del personale. Lei stessa afferma: "Se mi presento di persona e dico che ho questo diploma e che ho terminato un corso di formazione, è difficile che venga assunta. Ciò che serve è un altro sistema maggiormente organizzato per contattare i datori di lavoro, un sistema che né i lavoratori né tanto meno i centri di formazione possono istituire da soli". Proprio un siffatto sistema locale per abbinare l'offerta e la domanda, come quello che molti patti territoriali per l'occupazione stanno tentando di creare, sarebbe di grande aiuto per Sofia. Molti disoccupati hanno in tal modo la possibilità di mettersi in contatto con i datori di lavoro e di acquisire la necessaria esperienza professionale.

I patti territoriali per l'occupazione: una soluzione al problema di Sofia?

Per facilitare l'abbinamento dell'offerta alla domanda è quindi necessario un dialogo. Più avanti si forniscono esempi concreti sul tipo di strumenti utilizzati fino ad ora con successo nel quadro dei patti territoriali per l'occupazione, al fine di promuovere tale dialogo:

- In molti casi, l'attività dei patti territoriali per l'occupazione è incentrata sull'analisi della competitività delle imprese in una regione, sia nel settore industriale che in quello dei servizi. Ciò comporta non solo un'analisi della situazione contingente, ma anche proiezioni per il futuro per ciascun settore, le quali si sono rivelate efficaci nel prevedere le esigenze di lavoro in ogni settore in diversi archi di tempo.

- Queste analisi sulla competitività tracciano un quadro evolutivo delle esigenze in materia di lavoro nei diversi settori. Tuttavia, per abbinare offerta e domanda nel modo più efficiente possibile, è essenziale appurare quali capacità le società si aspettano dai lavoratori nei diversi settori. Per tale motivo, nell'ambito dei patti territoriali per l'occupazione si sono istituiti speciali progetti per valutare le esigenze delle imprese sul piano delle capacità professionali, incentrati sulla collaborazione con le imprese locali al fine di valutare, per ogni singola impresa, le capacità professionali richieste agli attuali dipendenti e a quanti vengano assunti nel prossimo futuro. Basandosi su tali valutazioni, è stato possibile concepire misure mirate per migliorare la capacità di inserimento di quanti cercano lavoro, in modo da fornire loro reali opportunità sul piano occupazionale.

- Parallelamente, si è analizzata la struttura della forza lavoro disponibile e della disoccupazione. Confrontando la manodopera disponibile con il fabbisogno di manodopera, si sono individuate le strozzature esistenti nella domanda di forza lavoro, nonché i settori in cui l'offerta di manodopera supera la domanda. Tale analisi si è rivelata utile nell'aiutare a predisporre le misure di promozione dell'occupazione in funzione delle esigenze locali.

Questo esame della struttura della disoccupazione si è esteso in alcuni casi agli effetti indiretti della disoccupazione e ai problemi che essi pongono ai singoli individui. Tra tali problemi figurano l'esaurimento dei mezzi di sussistenza, il deterioramento delle condizioni di salute e il declino delle relazioni sociali, fattori che accentuano per i disoccupati il rischio di essere progressivamente esclusi da una società incentrata sul lavoro.

- I patti territoriali per l'occupazione hanno anche contrastato tali problemi per certi versi, arginando in maniera efficace il processo di esclusione e accrescendo le possibilità degli individui di reinserirsi nel mercato del lavoro. In cooperazione con gli operatori locali e i fornitori di servizi, è stata creata tutta una serie di nuovi servizi che tengono conto dei problemi indiretti cui gli individui devono far fronte a causa della disoccupazione. Qui di seguito figurano alcuni dei servizi sviluppati nell'ambito dei patti territoriali per l'occupazione:

- elaborazione di un profilo delle competenze di chi cerca lavoro, e messa a confronto di tali competenze con la domanda locale, nonché organizzazione di attività di formazione per sviluppare una capacità di inserimento commisurata alle reali esigenze delle imprese locali;

- consulenza sulle attività professionali indipendenti;

- servizi specializzati in problemi sanitari legati alla disoccupazione;

- progetti di cooperazione tra le autorità, intesi ad affrontare i problemi sociali.

È chiaro che il problema della disoccupazione trascende le tradizionali linee di demarcazione esistenti tra poteri amministrativi e programmi settoriali. A livello locale, i patti territoriali possono essere in grado di riunire i vari soggetti per avviare una cooperazione incentrata sulla promozione dell'occupazione e contribuire a predisporre e a porre in atto una strategia occupazionale su vasta scala. Nella loro forma attuale, i patti territoriali per l'occupazione svolgono un ruolo di consulenza, nell'ambito del quale esaminano l'intera gamma delle attività economiche di una regione e il suo potenziale occupazionale, e tengono conto nel contempo delle possibilità e delle esigenze delle imprese, dei lavoratori e di chi cerca lavoro. Ciò determina la necessaria sinergia tra azioni regionali di politica economica e misure di politica occupazionale, la quale rappresenta in sé la chiave per la creazione di occupazione.

2. L'attuazione dei patti territoriali per l'occupazione - osservazioni preliminari

2.1. Quadro generale

2.1.1. La selezione di 89 patti territoriali per l'occupazione in tutti gli Stati membri è stata il risultato del notevole coinvolgimento degli enti locali e regionali nella progettazione e nello sviluppo di legami di partenariato, al fine di creare azioni integrate per combattere la disoccupazione. Utile in questo senso si è rivelata altresì la consapevolezza, da parte di tutti i soggetti interessati, del fatto che le politiche perseguite fino ad allora erano inadeguate a far fronte alle componenti strutturali della disoccupazione. Quando si cercò di combattere la disoccupazione attraverso azioni locali integrate, si introdusse un nuovo e importante strumento operativo, il quale si rivela efficace quando integra misure di politica occupazionale con politiche rivolte all'imprenditoria locale, promuovendo inoltre la crescita economica locale.

2.1.2. I patti territoriali per l'occupazione finora conclusi differiscono in maniera sostanziale gli uni dagli altri sia sotto il profilo delle rispettive finalità e azioni, sia per quanto riguarda il livello di elaborazione e di preparazione delle relative proposte. Ad esempio, nel Sud dell'Unione europea i programmi sono maggiormente concentrati sul problema della crescita, mentre a Nord essi vertono per lo più su aspetti specifici della disoccupazione, come la disoccupazione di lunga durata e giovanile. Se in alcuni casi i legami di partenariato sono stati fondati su forme di cooperazione "mature" e già in atto tra i soggetti locali, in altri essi sono stati il risultato di patti locali, mentre fino ad allora erano mancati il necessario approfondimento e un adeguato consolidamento istituzionale. Analogamente, si registrano differenze relative alle dimensioni delle regioni geografiche interessate dai patti, nonché alla natura e alla portata dei legami di partenariato su cui i patti si basano.

2.1.3. Il punto di forza dei patti territoriali per l'occupazione consiste nella loro sensibilità alle situazioni e alle esigenze locali, e la disparità descritta poc'anzi ne è invero una naturale conseguenza. In effetti, ad esempio, il campo di applicazione territoriale andrebbe determinato in futuro anche su base locale, e le restrizioni territoriali non dovrebbero essere menzionate nei programmi. L'approccio dal basso verso l'alto dei patti territoriali in materia di sviluppo, programmazione e attuazione delle misure consente ai cittadini e a tutte le iniziative locali di svolgere un ruolo attivo in essi. Tale pratica deve essere mantenuta e sviluppata ulteriormente nelle prossime fasi del programma.

2.1.4. Appena il 9 % della popolazione totale dell'Unione europea vive nelle regioni interessate dai programmi pilota. Data la portata relativamente esigua di tali azioni, i loro effetti benefici saranno sostanzialmente circoscritti all'occupazione locale. Tuttavia, la riuscita dei programmi consentirà indubbiamente un ricorso più esteso ai patti territoriali per l'occupazione in una fase successiva, e richiamerà l'attenzione su un nuovo importante sistema per combattere la disoccupazione e incoraggiare la crescita locale, specie nelle regioni dell'Unione che registrano significativi ritardi. Un osservatore ha così descritto la propria esperienza:

"I patti territoriali per l'occupazione hanno introdotto una nuova cultura operativa, in base alla quale anche ai disoccupati è stato consentito di esercitare la propria influenza e di essere attivamente coinvolti. I patti territoriali per l'occupazione sono ritenuti la forza trainante alla base della cooperazione per incoraggiare l'occupazione. In molte regioni si sono instaurati legami concreti tra le azioni di sviluppo dell'occupazione e dell'imprenditoria, e punti di consenso si sono registrati in merito agli obiettivi di politica sociale e sanitaria."

2.2. Il ruolo degli enti locali e regionali nei progetti di partenariato

2.2.1. Come si è detto, gli enti locali e regionali svolgono un ruolo centrale nella pianificazione e nell'istituzione di legami di partenariato nell'ambito dei patti territoriali per l'occupazione. Gli enti locali rimangono in ogni caso il punto attorno al quale si incentrano le attività intraprese da enti e individui responsabili a livello locale per promuovere l'integrazione e lo sviluppo sociale. Gli enti locali sono anche in grado di valutare quali organismi su base locale possano partecipare efficacemente allo sviluppo di legami di partenariato, fornendo fondi, risorse umane ed esperienze. In ogni caso, è essenziale garantire un'ampia partecipazione al legame di partenariato, sì da sfruttare appieno il potenziale della comunità locale.

2.2.2. Il Comitato desidera sottolineare che, oltre ad avere un ruolo di coordinamento, gli enti locali e regionali sono anche decisori politici. In questa veste essi possono fornire un appoggio consistente e partecipare altresì allo "sviluppo dei prodotti" relativo agli strumenti occupazionali di cui si avvalgono i patti territoriali per l'occupazione. Intende poi puntualizzare che l'approccio dal basso verso l'alto dovrebbe valere anche su scala locale e regionale, vale a dire che vi deve essere la possibilità reale di coinvolgere direttamente i cittadini nei patti territoriali per l'occupazione.

2.2.3. L'istituzione pratica di un legame di partenariato deve avere inizio con l'attività di ideazione dei programmi, la quale garantisce l'impegno dei soggetti coinvolti e li prepara a organizzare e a porre in atto le relative azioni. In particolare, appare fondamentale associare sin dall'inizio i principali datori di lavoro o i maggiori investitori di una regione al legame di partenariato, in modo che essi possano valutare i vantaggi e le opportunità pratiche che deriveranno dai patti territoriali per l'occupazione. Tale tempestiva consapevolezza e partecipazione accrescerà il loro impegno.

2.2.4. Gli enti locali e regionali possono assumersi particolari responsabilità in materia di occupazione nelle regioni in cui sono in atto importanti cambiamenti strutturali nell'economia o nei processi di deindustrializzazione. In tali casi, spesso si creano sacche di disoccupazione ed emergono nel contempo numerosi altri problemi sociali ed economici che possono essere affrontati dagli operatori locali nel quadro di un'azione di partenariato orizzontale. Così facendo, si possono distribuire in maniera quanto più possibile mirata tutte le risorse disponibili a livello locale, per combattere la disoccupazione e sostenere la crescita locale. L'assenza di coordinamento su base locale porta alla frammentazione delle misure adottate e allo spreco di molte delle risorse disponibili per azioni che si sovrappongono o si contrappongono.

I partenariati possono rivelarsi utili nello sviluppo di nuove attività economiche nell'ambito dell'economia sociale, creando così opportunità lavorative che altrimenti non esisterebbero. Per questo motivo, i governi nazionali e l'Unione europea dovrebbero sostenere particolarmente i partenariati basati sulla cooperazione tra interlocutori locali, ma anche tra interlocutori di regioni limitrofe.

2.2.5. L'elaborazione dei patti territoriali per l'occupazione nel contesto di un partenariato presuppone una concezione comune dei problemi occupazionali di una regione. Invero, una delle condizioni necessarie per la riuscita di un accordo di partenariato sembra essere l'attenta osservazione della situazione locale sotto il profilo dell'occupazione e della disoccupazione, nonché dei punti di forza economici e delle prospettive di sviluppo. È necessario che, con l'aiuto degli enti nazionali e regionali, i partner acquisiscano le conoscenze necessarie a comprendere e controllare appieno la situazione locale. Essi dovranno inoltre saper riconoscere le migliori pratiche poste in atto nella regione o altrove, al fine di mantenerle o svilupparle ulteriormente. È inoltre estremamente importante controllare e valutare i progetti non limitandosi a una mera analisi dei dati statistici, ma considerando l'impatto dei patti territoriali per l'occupazione sullo sviluppo occupazionale, economico e sociale nell'area in questione. Un controllo accurato facilita la distribuzione delle risorse e impedisce l'inutile duplicazione delle iniziative non riuscite.

2.2.6. È importante notare che il principio di partenariato presenta altresì una dimensione verticale, poiché necessita del coordinamento e della cooperazione tra le autorità nazionali, regionali e locali. Nondimeno, si è potuto osservare che alcuni paesi, come la Grecia, sono privi altresì dell'adeguata struttura istituzionale per sviluppare i partenariati, e ciò ostacola in misura rilevante la cooperazione tra i partner a livello locale. Lo sviluppo di relazioni di partenariato in forma di associazioni imprenditoriali come le società per azioni, ecc., o in forma di organizzazioni non profit, non sempre consente di creare un quadro adeguato per i partenariati. Un quadro istituzionale operativo dovrebbe consentire una cooperazione tra i partner a parità di condizioni e di quote di finanziamenti, senza creare problemi giuridici, fiscali o di lavoro. In alcuni casi, sarebbe necessario che il livello nazionale affrontasse tali problemi con l'introduzione di nuove misure, ma l'approccio "dal basso verso l'altro" spesso si è rivelato carente in questo senso, e circoscritto ad attività puramente locali.

2.2.7. D'altro canto, bisogna sforzarsi di garantire che i patti territoriali per l'occupazione non si trasformino in meccanismi amministrativi, perdendo così il loro carattere funzionale. Se ciò accadesse, si finirebbe per creare un ulteriore settore in una società già frammentata per comparti. Il valore dei patti per l'occupazione consiste precisamente nel fatto di prevedere una cooperazione tra i vari settori, e tale elemento va mantenuto anche in futuro. I patti territoriali per l'occupazione sono forme di cooperazione davvero funzionali, e pertanto dispongono del potenziale necessario per costituire la base di un approccio sostanziale su base locale alle problematiche occupazionali, approccio che appare essenziale al fine di adeguare le politiche occupazionali alle esigenze locali. L'approccio locale alle problematiche occupazionali, attraverso i partenariati, contribuirà inoltre a creare quei legami, finora mancati, con le azioni nel campo dell'istruzione e della formazione professionale. In molte regioni, diversi operatori sono attivi nei settori dell'occupazione e della formazione a livello locale, ma senza che si ravvisi un particolare coordinamento o sinergia.

2.2.8. Nondimeno, per quanto riguarda la cooperazione avviata, la continuità delle azioni andrebbe garantita, eventualmente attraverso decisioni nazionali, anche dopo la scadenza del primo periodo operativo approvato nel quadro dei patti territoriali per l'occupazione.

3. Integrare la dimensione occupazionale in altre politiche

3.1. Sul piano europeo è sottinteso che il problema dell'occupazione non può essere risolto esclusivamente promuovendo solo l'occupazione. È infatti necessario che tutte le misure e i progetti di sviluppo in materia vi contribuiscano. Si è pertanto avviato un dibattito sull'integrazione della dimensione occupazionale in altre politiche. I progetti finanziati dalla Commissione prevedono sovente l'esigenza di tenere conto di aspetti concernenti l'occupazione a livello locale per garantire l'avvenuto rispetto dei requisiti comunitari in materia di occupazione, indipendentemente dalle singole politiche.

3.2. A livello nazionale, le delimitazioni settoriali istituite sul piano amministrativo spesso ostacolano un'efficace integrazione della dimensione occupazionale. Ciò ha talvolta compromesso la realizzazione dei patti territoriali per l'occupazione: spesso è stato difficile trovare delle controparti a livello locale nei progetti di cooperazione transettoriale nell'ambito dei programmi nazionali, dato che in linea di massima esse vengono definite a livello settoriale.

3.3. Integrare la dimensione occupazionale in programmi attinenti ad altri ambiti politici si rivela più agevole a livello locale e regionale. L'impatto di tali programmi su problematiche come l'occupazione è tangibile, e si traduce in benefici e vantaggi immediati per la regione interessata. Tuttavia, un problema diffuso a livello locale è quello dell'assenza di rilevanti strumenti di finanziamento. Pertanto, nemmeno i programmi ben strutturati riescono a realizzare appieno il proprio potenziale nella creazione di posti di lavoro. Secondo il Comitato, occorre considerare con attenzione se siano stati elaborati metodi validi per integrare la componente occupazionale in altre politiche, nel quadro dei patti territoriali per l'occupazione.

3.4. Se tuttavia la responsabilità di elaborare una strategia occupazionale a livello regionale o locale rientrasse nel quadro dei patti territoriali per l'occupazione, l'integrazione della componente occupazionale a livello locale verrebbe promossa in maniera efficace. Ciò dovrebbe costituire un obiettivo chiaro per il futuro.

3.5. Se si vuole che talune attività chiave nell'ambito dei patti territoriali per l'occupazione abbiano in qualche modo successo, le autorità nazionali dovrebbero preoccuparsi particolarmente delle necessarie semplificazioni fiscali e amministrative. In particolare, sarà impossibile per le PMI partecipare a iniziative per incoraggiare l'occupazione e lo sviluppo locale, a meno che non vi siano importanti semplificazioni in questo senso, le quali possono essere elaborate e apportate solo dalle autorità nazionali. Oltre alla semplificazione amministrativa, un ruolo importante è svolto dai servizi specifici di sostegno e dai programmi destinati alle PMI. Tali programmi, e i servizi che li gestiscono, dovrebbero tenere conto dell'attuazione dei patti territoriali per l'occupazione, e sostenerla attivamente.

3.6. In certi casi, le grandi società nazionali e multinazionali rivestono un ruolo importante nell'ambito dell'occupazione locale. La cooperazione con tali società su scala locale al fine di trarne dei vantaggi reciproci deve essere un elemento importante dei patti territoriali per l'occupazione, tale da accrescere le opportunità di sviluppo locale, anziché limitarle. Il Comitato è certamente consapevole delle difficoltà in cui oggi versano le economie locali, con l'incalzare del processo di globalizzazione. Specialmente con la creazione di nuovi tipi di reti particolarmente importanti per i subfornitori, i patti territoriali per l'occupazione possono fornire alcune risposte utili a mantenere una rete locale di attività economiche che non sia interamente alla mercè delle reti globali di imprese.

4. Una strategia europea per l'occupazione: il nuovo contesto

4.1. Al Vertice di Amsterdam, il Consiglio europeo ha deciso di inserire nel Trattato un nuovo capitolo sull'occupazione: in esso si afferma che gli Stati membri considerano la promozione dell'occupazione una questione di interesse comune e pertanto si adoperano per sviluppare una strategia coordinata a favore dell'occupazione. Tuttavia la realizzazione della politica in materia di occupazione rimane essenzialmente di competenza degli Stati membri.

4.2. L'introduzione di una strategia europea a favore dell'occupazione ha altresì creato un nuovo contesto per i patti territoriali per l'occupazione, di cui occorrerà tenere conto in futuro.

4.3. Al Vertice del Consiglio europeo svoltosi nel novembre 1997 sono stati tracciati i primi orientamenti in materia di politica dell'occupazione in base al nuovo capitolo inserito nel Trattato. Gli orientamenti sono basati su quattro principali linee d'azione: migliorare l'occupabilità, sviluppare lo spirito imprenditoriale, incoraggiare l'adattabilità delle imprese e dei loro lavoratori, e promuovere le pari opportunità.

4.4. Al Vertice si è inoltre deciso che ogni Stato membro avrebbe elaborato un piano d'azione nazionale a favore dell'occupazione, sulla base degli orientamenti stabiliti dal Consiglio europeo. Tali piani d'azione devono tenere conto del principio di sussidiarietà e della competenza degli Stati membri in tale ambito, ed essere compatibili con le grandi linee della politica economica dell'UE. Nel 1998 la politica in materia di occupazione in ciascuno Stato membro è stata condotta conformemente al piano adottato.

4.5. In un mondo sempre più contraddistinto dalla globalizzazione, la dimensione locale acquista crescente importanza. Nel tentativo di risolvere il problema dell'occupazione occorre tenere particolarmente conto delle condizioni locali. La Commissione europea ha sottolineato l'importanza delle misure adottate localmente e, in particolare, delle iniziative locali volte a promuovere l'occupazione. Il Comitato ha proposto un intenso coinvolgimento degli enti locali e regionali nell'elaborazione e attuazione dei piani d'azione nazionali. Tale proposta non ha tuttavia ricevuto l'avallo di tutte le parti interessate.

4.6. Sulla base delle osservazioni che procedono è possibile trarre la seguente conclusione: in fase di attuazione di patti territoriali per l'occupazione conformi al principio "dal basso verso l'alto", spesso è sorto un problema, e cioè il fatto che le attività locali non hanno ottenuto il necessario riscontro istituzionale da parte dei livelli superiori di governo. Il principio "dal basso verso l'alto" è rimasto quindi circoscritto al livello locale e alla cooperazione orizzontale. Allo stesso tempo, la strategia europea per l'occupazione ha introdotto un processo orientato nella direzione opposta, vale a dire "dall'alto verso il basso", per trovare il modo di realizzare negli Stati membri la volontà politica instauratasi a livello europeo, attraverso piani di azione nazionali. Come già detto, l'attuazione dei piani di azione nazionali necessita in ultima analisi anche di una cooperazione con le autorità regionali e locali, ma tale esigenza non è ancora stata riconosciuta in misura sufficientemente ampia. Pertanto, i Piani nazionali di azione, lungi dall'essere una semplice enunciazione di azioni e obiettivi, dovrebbero divenire il riferimento certo per l'esecuzione dei Patti territoriali per l'occupazione.

4.7. Invero, il Comitato desidera puntualizzare che i piani di azione nazionali, i quali si situano a metà strada tra due processi diametralmente opposti, offrono l'opportunità di risolvere i problemi esaminati in questa sede. Se durante la fase di ideazione dei programmi d'azione nazionali si terrà realmente conto dell'esperienza dei patti territoriali per l'occupazione e delle nuove pratiche emerse nel loro contesto, il livello regionale e quello locale saranno coinvolti automaticamente nella fase di elaborazione e di attuazione dei piani di azione nazionali. Allo stesso tempo sarà possibile sviluppare, a livello di governo centrale, le soluzioni necessarie all'attuazione dei patti territoriali per l'occupazione, introducendo altresì un elemento fondamentale di continuità e garantendo probabilmente a molti progetti di partenariato un futuro a più lungo termine.

5. Legami tra i patti territoriali per l'occupazione e le politiche strutturali

5.1. Particolare attenzione va prestata inoltre al fatto che il prossimo periodo di programmazione dei fondi strutturali rappresenterà un importante punto di riferimento per l'attuazione della strategia europea per l'occupazione. Per la riforma dei fondi strutturali, la Commissione europea ha stabilito i seguenti obiettivi: (1) accrescere la concentrazione degli aiuti; (2) decentrare e semplificare le modalità di attuazione, e (3) migliorare l'efficacia e l'attività di controllo. Come obiettivi più generali, la Commissione menziona lo sviluppo economico sostenibile, la necessità di sostenere la competitività e la capacità innovativa delle PMI, e la promozione dell'occupazione, della protezione ambientale, dello sviluppo sostenibile e delle pari opportunità. Il Fondo sociale europeo darà enfasi alla partecipazione locale, laddove le iniziative per l'occupazione locale e i patti territoriali per l'occupazione saranno gli strumenti di una politica del mercato del lavoro attivamente impegnata a combattere la disoccupazione.

5.2. È importante osservare al riguardo che i principi alla base dei patti territoriali per l'occupazione, vale a dire un'ampia concezione del partenariato e il coinvolgimento attivo di tutti i soggetti locali e regionali in grado di apportare un contributo significativo all'occupazione, possono fornire un chiaro valore aggiunto rispetto alle azioni tradizionalmente intraprese nel contesto delle politiche strutturali.

5.3. Non sempre i programmi nazionali sono in grado di individuare le soluzioni migliori ai problemi locali, né tanto meno è facile tenere conto delle disparità regionali nell'ambito dei programmi di occupazione su scala nazionale. Le attività locali dovrebbero essere considerate complementari alle misure nazionali di occupazione, e non in contrapposizione con loro. La dimensione locale dell'occupazione andrebbe saldamente ancorata al livello UE per quanto concerne sia gli obiettivi del prossimo periodo di programmazione sia l'attuazione dei programmi nazionali. I patti territoriali per l'occupazione dovrebbero pertanto configurarsi come un modello operativo capace di integrare in modo flessibile il partenariato locale nei programmi nazionali. A tal fine andrebbero destinate adeguate risorse. Ciò rafforzerebbe anche l'impegno delle autorità nazionali nel trovare soluzioni ai problemi locali.

5.4. Sembra assolutamente fondamentale che la Commissione assuma l'iniziativa di accrescere il numero di patti territoriali per l'occupazione da porre in atto negli anni a venire e di garantire la continuità di quelli esistenti. Esistono attualmente iniziative importanti a livello locale e regionale che la Commissione dovrebbe sostenere. Essa dovrebbe inoltre fornire l'appropriata assistenza tecnica per varare i patti territoriali per l'occupazione in aree in crisi o con particolari problemi occupazionali. Ciò richiederà naturalmente un consistente incremento delle risorse assegnate a tale scopo. È importante fare confluire le risorse finanziarie nelle strutture che possono creare posti di lavoro duraturi.

5.5. I patti territoriali per l'occupazione attualmente in corso, e in particolare quelli da porre in atto in futuro, dovrebbero dare enfasi, oltre alle esigenze concrete delle regioni, anche a settori quali ambiente, sanità, turismo, cultura e servizi sociali, i quali facilitano la creazione di posti di lavoro nell'ambito di nuove attività economiche dinamiche. Nel contempo, i patti territoriali per l'occupazione devono essere in grado di fornire un trampolino di lancio per la creazione di nuove attività economiche in questi e in altri settori. Questo tipo di iniziative può essere coadiuvato dalla creazione di "vivai" atti a fornire formazione e assistenza tecnica ai nuovi imprenditori. Tali attività devono essere sostenute nella misura del possibile con la creazione di fondi regionali, o da società di capitale che assumano i rischi connessi con l'attività imprenditoriale e appoggino i piccoli investimenti, ove i nuovi imprenditori non possano fornire le garanzie richieste per ottenere finanziamenti dal tradizionale settore creditizio.

6. Diffusione delle esperienze e delle migliori pratiche

6.1. Il Comitato invita la Commissione a elaborare un piano d'azione europeo per diffondere le esperienze e le migliori pratiche applicate nel quadro dei patti territoriali per l'occupazione. Tale piano d'azione dovrebbe avere carattere interistituzionale, in modo da avvalersi delle reti disponibili in ciascuna istituzione.

6.2. Nell'ambito di tale piano d'azione, il Comitato propone di elaborare un vademecum che elenchi le caratteristiche dei patti territoriali per l'occupazione e le migliori pratiche cui essi danno origine. Detto vademecum deve basarsi su dati da raccogliere in uno speciale studio, al fine di individuare i vantaggi e le opportunità offerti dalle forme di cooperazione locale nel far fronte ai problemi occupazionali. Il vademecum dovrebbe fornire informazioni particolarmente circostanziate sulle procedure, i metodi e i prerequisiti istituzionali dei partenariati su cui si basano i patti territoriali per l'occupazione.

6.3. Agli enti locali e regionali andrebbe trasmessa una guida ai patti territoriali per l'occupazione, che fornisca informazioni sui metodi adottati riguardo a talune iniziative di successo nell'ambito dei patti e che valuti la possibile durata delle azioni e dell'occupazione creata attraverso i patti. Lo stesso Comitato si impegna a partecipare attivamente all'elaborazione tale vademecum, e invita le altre istituzioni, specie la Commissione, a cooperare a questo fine.

7. Osservazioni conclusive

7.1. Infine, è opportuno tornare a considerare la natura fondamentale e i principi alla base dei patti territoriali per l'occupazione. I patti sono un meccanismo di cooperazione orizzontale in parte intesi a controbilanciare la progressiva frammentazione della società e delle sue strutture amministrative in settori. Il coinvolgimento di tutti i principali soggetti offrirà una panoramica non solo dei problemi, ma anche delle opportunità esistenti, nonché delle misure che occorre adottare.

7.2. Tali elementi di cooperazione vanno mantenuti in futuro. Invero, i patti per l'occupazione non dovrebbero portare alla creazione di un ulteriore settore a sé stante in una società sempre più frammentata. Al contrario, i patti territoriali per l'occupazione, in virtù dei vasti partenariati a cui danno origine, devono costituire un punto di incontro per le azioni locali e la base per un approccio locale alle questioni occupazionali. Il Comitato desidera infine incoraggiare gli enti locali e regionali ad assumere un ruolo attivo nella programmazione e nell'attuazione dei patti territoriali per l'occupazione, aiutando tutti i soggetti locali interessati a riconoscere le considerevoli opportunità che essi offrono.

8. Raccomandazioni

Il Comitato sottolinea che le attività avviate nel quadro dei patti territoriali per l'occupazione hanno dato origine a nuovi strumenti, nuovi partenariati e nuove culture. Per sfruttare al meglio tali innovazioni e incoraggiare un ricorso più ampio al modello dei patti territoriali per l'occupazione, bisognerebbe adottare le seguenti misure:

1. gli enti locali e regionali dovrebbero essere incoraggiati ulteriormente a prendere parte attiva all'elaborazione dei patti territoriali per l'occupazione e di altri partenariati, in veste sia di decisori politici che di coordinatori;

2. bisognerebbe rafforzare sia la dimensione orizzontale che quella verticale del parteneriato;

3. particolare attenzione va dedicata alla valutazione delle attività. Tale valutazione non deve limitarsi a una mera analisi dei dati statistici, ma deve tenere conto altresì dell'impatto dei patti territoriali per l'occupazione sullo sviluppo occupazionale, economico e sociale nell'area in questione;

4. occorre considerare con attenzione se siano stati elaborati metodi validi per integrare la componente occupazionale in altre politiche, nel quadro dei patti territoriali per l'occupazione;

5. la dimensione locale dell'occupazione dovrebbe essere saldamente ancorata al livello UE per quanto concerne sia gli obiettivi del prossimo periodo di programmazione sia l'attuazione dei programmi nazionali;

6. occorre incrementare il numero dei patti territoriali per l'occupazione, garantire la continuità di quelli esistenti e incoraggiare un più ampio ricorso al modello del partenariato ponendo in primo piano la creazione di posti di lavoro duraturi;

7. dato che la mancanza di risorse adeguate costituisce un problema fondamentale per la realizzazione dei patti a livello locale, si raccomanda di prevedere uno stanziamento specifico di sostegno ai patti territoriali per l'occupazione all'interno dei fondi strutturali;

8. bisognerebbe dare maggiore enfasi, oltre alle esigenze concrete delle regioni, a settori quali l'ambiente, la sanità, il turismo, la cultura e i servizi sociali;

9. la Commissione dovrebbe elaborare un piano d'azione europeo per diffondere le esperienze e le migliori pratiche poste in atto dai patti territoriali per l'occupazione;

10. nell'ambito di tale piano d'azione, bisognerebbe redigere un vademecum che elenchi le caratteristiche dei patti territoriali per l'occupazione e le migliori pratiche cui essi danno origine.

Bruxelles, 3 giugno 1999.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

(1) GU C 251 del 10.8.1998, p. 41.

(2) GU C 51 del 22.2.1999, p. 63.

(3) GU C 51 del 22.2.1999, p. 59.

(4) Comunicazione della Commissione sulla relazione intermedia relativa all'attuazione dei patti territoriali per l'occupazione, CSE(97) 3 def., Bruxelles, 10.6.1997, pag. 1.