Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Sesta relazione periodica sulla situazione e sull'evoluzione socioeconomica delle regioni dell'Unione europea"

(1999/C 329/08)

La Commissione, in data 1o settembre 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla relazione di cui sopra.

La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Christie, in data 1o settembre 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 22 settembre 1999, nel corso della 366a sessione plenaria, con 108 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione, il seguente parere.

Nel corso dei lavori preparatori per il parere, il gruppo di studio cui essi sono stati affidati ha visitato la regione delle Highlands e delle Isole scozzesi.

1. Introduzione

1.1. La presentazione della Sesta relazione periodica coincide con una fase di profonda revisione, da parte dell'Unione europea, degli interventi dei fondi strutturali e con l'imminente adozione di nuovi regolamenti per gestire tali interventi nel periodo 2000-2006. La pubblicazione del suddetto documento fornisce pertanto al Comitato economico e sociale l'opportunità di formulare alcune osservazioni sui risultati degli interventi strutturali dell'Unione sotto il profilo degli sviluppi socioeconomici nelle regioni dell'UE, considerando che dal 1988, anno della riforma dei Fondi, queste ultime si sono evolute in maniera considerevole.

1.2. La Sesta relazione periodica è l'ultima di una serie di relazioni triennali (avviata nel 1981) sulla situazione e sull'evoluzione socioeconomica delle regioni dell'Unione europea. In futuro, e in conformità all'articolo 130B del Trattato, la fonte principale di tali informazioni sarà costituita dal Rapporto triennale sulla coesione nell'UE, il primo dei quali è stato pubblicato nel 1996. Il Comitato coglie questa opportunità per sottolineare l'importanza del ruolo svolto dalle relazioni periodiche, che hanno arricchito il dibattito sugli orientamenti e sulla portata delle attività dei fondi strutturali. È essenziale che i Rapporti sulla Coesione continuino a fornire un'analisi accurata ed attendibile della situazione socioeconomica in tutte le regioni svantaggiate dell'Unione europea al fine di assicurare che la futura evoluzione dei fondi strutturali continui ad essere guidata dai principi fondamentali della solidarietà e della trasparenza.

1.3. Sono trascorsi dieci anni dalla riforma generale dei fondi strutturali. È opinione largamente diffusa che i risultati derivanti da misure di sostegno economico a livello regionale si manifestino solo gradualmente. Tuttavia, dalla Sesta relazione periodica emerge con evidenza che sono stati compiuti importanti progressi in termini di riduzione delle disparità economiche tra le regioni dell'Unione europea e che ciò è dovuto, in larga misura, all'impatto dei fondi strutturali.

1.4. L'esame della presente Relazione periodica coincide (i) con i preparativi, da parte della Commissione e degli Stati membri, per la ripartizione dei fondi strutturali per il periodo 2000-2006 e (ii) con i negoziati di adesione avviati dalla Commissione con diversi Stati. L'importanza della Relazione è data in gran parte dall'analisi e dall'individuazione dei fattori che contribuiscono in maniera concreta allo sviluppo socioeconomico (o la cui assenza impedirebbe un tale sviluppo). Il Comitato desidera sottolineare quanto sia importante assicurare che le lezioni tratte fino ad oggi vengano messe a frutto in tutte le regioni dell'Unione allargata e che esse trovino riscontro nei documenti relativi alla gestione dei fondi strutturali e negli accordi negoziati con i nuovi Stati membri.

1.5. Inoltre, la Sesta relazione periodica cade in un momento molto importante dello sviluppo generale dell'Unione europea. Il passaggio all'unione monetaria (con tutto ciò che esso comporta in termini di gestione della politica monetaria all'interno della zona dell'euro) e l'imminente ampliamento verso est dell'UE annunciano una fase cruciale nella storia dell'Unione, determinando inevitabilmente una serie di sfide economiche ed istituzionali senza precedenti. In tale contesto, i principi di "coesione" e di "solidarietà", che sono alla base degli interventi dei fondi strutturali, saranno messi a dura prova. Il presente parere offre al Comitato una preziosa opportunità per trarre alcune conclusioni dai risultati delle azioni strutturali dell'ultimo decennio e, cosa ancora più importante, per fornire una serie di raccomandazioni alle istituzioni dell'Unione europea alla luce delle sfide che queste ultime si trovano ad affrontare.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato osserva che, stando ad una delle principali conclusioni della Sesta relazione periodica, nell'UE le differenze regionali dal punto di vista del reddito pro capite sono diminuite a partire dal 1988. Inoltre, nonostante siano stati ottenuti progressi minori in termini di riduzione del tasso di disoccupazione, che rimane ancora troppo elevato in tutta l'UE e soprattutto nelle regioni svantaggiate, dalla Tabella 28 emerge che nelle regioni dell'Unione beneficiarie di aiuti l'occupazione ha registrato un andamento positivo per tutta la durata degli interventi dei fondi strutturali, in particolare nel periodo 1993-1997. Sebbene tale successo sia riconducibile ad una molteplicità di fattori, tra cui la creazione del Mercato unico europeo e gli investimenti esogeni, non vi è dubbio che i fondi strutturali abbiano svolto un ruolo primario. Il Comitato desidera cogliere questa opportunità per elogiare il notevole successo ottenuto dai fondi strutturali a partire dal 1988, e a tale proposito attribuisce la massima importanza all'ulteriore sviluppo di tale strumento in base a quanto necessario per onorare gli impegni del Trattato in materia di coesione economica e sociale.

2.1.1. Nonostante negli ultimi anni le regioni svantaggiate abbiano registrato complessivamente un aumento del tasso di occupazione, la Tabella 31 evidenzia che esistono alcune differenze tra i singoli Stati membri. Ad esempio, in Irlanda e nel Regno Unito i dati indicano un tasso di crescita dell'occupazione particolarmente elevato nelle regioni dell'Obiettivo 1 durante il periodo 1988-1997. In altri Stati membri il tasso di crescita dell'occupazione nelle regioni dell'Obiettivo 1 risulta inferiore, sebbene sia generalmente superiore al tasso medio di crescita dell'occupazione a livello nazionale. All'altro estremo i dati rivelano che, nello stesso periodo, l'Italia ha registrato un rallentamento della crescita dell'occupazione nelle regioni dell'Obiettivo 1 - anzi, il tasso di crescita dell'occupazione nelle regioni italiane assistite dai fondi strutturali è stato inferiore al tasso nazionale. Il Comitato invita ad esaminare con urgenza le cause di tali disparità tra gli Stati membri affinché si possano trarne le opportune conclusioni. In particolare, potrebbe essere utile analizzare il ruolo svolto dalle politiche economiche nazionali al riguardo.

2.2. L'analisi contenuta nella Sesta relazione periodica si basa sulle statistiche economiche che descrivono, ciascuna in maniera diversa, l'evoluzione delle economie regionali a partire dal 1986. Indubbiamente, i dati statistici contenuti nella Relazione sono qualitativamente ineccepibili, consentendoci di eseguire un'analisi comparata delle condizioni economiche nelle singole regioni dell'UE. In alcuni punti la Commissione presenta le informazioni mediante grafici, piuttosto che attraverso tabelle statistiche dettagliate. Dato che il ricorso a grafici anziché a tabelle statistiche riduce l'utilità della Relazione quale strumento di ricerca, il Comitato invita la Commissione ed Eurostat a fornire, nelle prossime Relazioni, le statistiche dettagliate sulle quali si basano i grafici.

2.2.1. Una grave carenza della Relazione è data dal fatto che la Commissione non ha inquadrato l'analisi della situazione socioeconomica delle regioni dell'UE nelle politiche nazionali (soprattutto i flussi in materia fiscale) degli stessi Stati membri. Non si capisce perché la Commissione dedichi così tante pagine della Relazione alla valutazione dell'impatto economico a livello regionale dei vari flussi finanziari del settore privato (ad esempio gli investimenti diretti esteri, la spesa per la ricerca e lo sviluppo, ecc.), trascurando gli effetti economici a livello regionale dei finanziamenti pubblici, come ad esempio gli interventi di spesa pubblica attraverso i normali strumenti di politica fiscale. È molto probabile che gli effetti economici derivanti da un cambiamento nel valore di tali variabili produca un impatto notevole sulle prospettive di sviluppo economico delle regioni dell'UE. Questo aspetto riveste una particolare importanza nell'ambito dell'Unione economica e monetaria (UEM). L'impatto regionale di tali politiche dovrebbe essere valutato insieme all'impatto dei flussi finanziari privati.

2.2.1.1. L'importanza della valutazione delle conseguenze a livello regionale delle politiche pubbliche nazionali degli Stati membri risulta ancora più evidente se si considera che, ad eccezione degli aiuti per la transizione, dopo il 2000 alcune regioni non saranno più ammesse a beneficiare del sostegno dei fondi strutturali. In molti casi è stata proprio la sinergia tra il sostegno dei fondi strutturali e gli aiuti nazionali complementari (mediante una strategia di partenariato) che ha consentito alle regioni svantaggiate di compiere grandi progressi in termini di reddito e di occupazione. Qualora la non ammissibilità di tali regioni a beneficiare del sostegno dei fondi strutturali si traducesse automaticamente nella cessazione degli interventi nazionali a sostegno dello sviluppo regionale, si rischierebbe di annullare questi importanti progressi economici e sociali. Pertanto, è essenziale che gli Stati membri si assumano la responsabilità di perpetuare il successo degli interventi strutturali e di evitare che le prospettive economiche delle regioni in questione vengano messe a repentaglio.

2.2.1.2. L'importanza delle politiche regionali degli attuali Stati membri aumenterà anche con l'ampliamento dell'Unione, in quanto in futuro i fondi strutturali andrà di preferenza ai paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale. Il Comitato raccomanda agli Stati membri e alla Commissione di analizzare nei prossimi Rapporti sulla coesione le ripercussioni dell'ampliamento sugli attuali beneficiari del sostegno dei fondi strutturali.

2.3. L'indicatore principale utilizzato per misurare i risultati economici delle singole regioni è il prodotto interno lordo (PIL)(1) pro capite. I dati dimostrano che, tra il 1986 e il 1996, si è verificata una netta convergenza del PIL regionale pro capite. In questo periodo, infatti, il PIL pro capite nelle 10 regioni più povere è passato dal 41 % al 50 % della media comunitaria. Nelle 25 regioni più povere il PIL pro capite è salito dal 52 % al 59 % della media dell'UE. Nei quattro paesi ammissibili al Fondo di coesione il PIL pro capite è passato, durante lo stesso periodo, dal 65 % al 76,5 % della media comunitaria.

2.3.1. Il Comitato richiama l'attenzione sull'alto livello di convergenza, registrato nel periodo successivo al 1988, tra il PIL pro capite nelle regioni più povere dell'UE e la media comunitaria. I dati riportati nella Tabella 29 dimostrano che, a livello degli Stati membri e nel periodo 1988-1996, il reddito pro capite medio nelle regioni dell'Obiettivo 1, ad eccezione dell'Italia, è aumentato costantemente rispetto alla media comunitaria. Sebbene, com'è ovvio, il tasso di crescita varii a seconda degli Stati membri e a seconda delle singole regioni dell'Obiettivo 1 nei singoli Stati membri, sono solo sei le regioni dell'Obiettivo 1 che non hanno registrato un incremento del PIL pro capite rispetto alla media dell'UE nel periodo 1988-1996. Nonostante tale numero aumenti (passando a 16) tra il 1993 e il 1996, va ricordato in quel periodo l'UE ha attraversato una grave recessione economica accompagnata, tipicamente, da un tendenziale aumento delle disparità a livello di risultati economici regionali. Vale la pena di notare, quindi, che nonostante l'inizio della recessione, nel periodo in questione la maggior parte delle regioni dell'Obiettivo 1 ha continuato a mantenere un alto livello di convergenza.

2.3.2. Pur prendendo atto della generale riduzione delle disparità in termini di reddito pro capite verificatasi in seguito alla riforma dei fondi strutturali, il Comitato invita la Commissione a fornire, nei prossimi Rapporti sulla coesione, un commento dettagliato su quelle regioni che, nonostante il loro massimo impegno, non riescono a generare un aumento relativo dei livelli di reddito pro capite. Se è vero che il calo del livello relativo dei redditi sarebbe stato maggiore in assenza di interventi da parte dei fondi strutturali (il che dimostrerebbe l'utilità dei fondi strutturali ai fini della convergenza), allora è opportuno dichiararlo esplicitamente.

2.3.2.1. La disomogeneità dei risultati economici potrebbe anche essere riconducibile alle differenti strutture economiche delle singole regioni (ossia alla diversa ripartizione delle attività economiche tra agricoltura, produzione e servizi, o al diverso processo di ristrutturazione dell'economia) o potrebbe essere la conseguenza di determinati svantaggi geografici, della posizione periferica o del carattere spiccatamente rurale della regione in questione. Entrambi questi aspetti influenzano infatti in maniera determinante le possibilità di un incremento della produttività. Tuttavia, data la crescente importanza giustamente attribuita alla trasparenza nella spesa pubblica, è essenziale che i risultati ottenuti mediante i fondi strutturali siano valutati in maniera aperta e obiettiva, soprattutto nei casi in cui l'obiettivo prefissato non sembra essere stato raggiunto.

2.4. Come dimostra la Sesta relazione periodica, i risultati conseguiti in termini di riduzione del livello di disoccupazione nelle regioni svantaggiate sono di gran lunga inferiori. Nel 1997 il tasso medio di disoccupazione nelle 10 regioni più gravemente colpite era del 28,1 % rispetto al 3,6 % nelle 10 regioni meno colpite. Il divario tra le 25 regioni migliori e le 25 regioni peggiori dell'UE in termini di disoccupazione è cresciuto tra il 1986 e il 1996. Il tasso di disoccupazione del primo gruppo è rimasto stabile al 4 %, mentre quello del secondo gruppo è passato dal 20 % ad una media del 24 %. La Tabella 30, che fornisce una serie di cifre dettagliate sulla disoccupazione nelle regioni dell'Obiettivo 1, dimostra che, a parte alcune eccezioni, tra il 1988 e il 1997 la disoccupazione nelle regioni più svantaggiate dell'UE ha registrato una continua tendenza al rialzo, con un aumento particolarmente marcato tra il 1993 e il 1997.

2.4.1. L'andamento della disoccupazione nelle regioni svantaggiate è particolarmente preoccupante, soprattutto se si considera la forte componente di disoccupazione di lunga durata e di disoccupazione giovanile. Nelle 25 regioni più colpite queste rappresentano, insieme, il 60 % della disoccupazione totale e sono il frutto delle profonde conseguenze sociali negative derivanti da anni di esclusione dal mondo del lavoro. Tale esclusione colpisce in particolare le donne e i giovani ed è evidente che l'aumento del tasso di crescita economica a livello comunitario non produce un impatto significativo su questo particolare elemento della disoccupazione. Sebbene sia necessario riconoscere che la lotta alla disoccupazione di lunga durata implica in parte una riforma della politica del lavoro all'interno dei singoli Stati membri (se possibile unitamente ad altre misure sul versante dell'offerta), i fondi strutturali continueranno a svolgere un ruolo chiave - sia direttamente che indirettamente - ai fini della promozione dell'occupazione nelle regioni in ritardo di sviluppo e nelle regioni industriali in declino.

2.5. I dati sui risultati economici regionali presentati nella Relazione dimostrano che, se da un lato la convergenza in termini di reddito regionale pro capite risulta generalmente più marcata quando il tasso medio di crescita economica a livello dell'Unione è al di sopra della media (come è accaduto tra il 1986 e il 1991), dall'altro essa tende a subire un'inversione nei momenti di recessione, ossia quando si verifica un calo del tasso di crescita (analogamente a quanto è successo tra il 1991 e il 1994). Ciò vale sicuramente anche per i singoli Stati membri. Questi dati indicano chiaramente che i risultati macroeconomici dell'intera Unione europea e dei singoli Stati membri rappresentano uno dei fattori determinanti per il tasso di convergenza del reddito regionale pro capite in tutte le regioni svantaggiate. Di conseguenza, in tutta l'UE le politiche macroeconomiche (politica fiscale e monetaria) dovrebbero essere finalizzate a generare una crescita economica ininterrotta a livello nazionale e comunitario compatibilmente con le esigenze di mantenimento della stabilità dei prezzi.

2.6. Pur riconoscendo l'estrema accuratezza del resoconto e dell'analisi degli sviluppi economici a livello regionale contenuti nella Sesta relazione periodica, il Comitato si rammarica del fatto che in tutta la Relazione la Commissione non abbia tratto alcuna lezione specifica o generale in merito alle "migliori pratiche", in termini di politica di sviluppo economico regionale, adottate da taluni Stati membri o enti regionali. È fondamentale che le regioni assistite siano in grado di imparare, mediante uno scambio reciproco di esperienze, a elaborare e attuare programmi efficaci di sviluppo dell'economia regionale. Dato che le strategie di sviluppo regionale variano notevolmente all'interno dell'UE, il Comitato esorta la Commissione a individuare gli elementi che sembrerebbero distinguere i modelli di sviluppo economico di maggior successo da quelli meno efficaci. I futuri Rapporti sulla coesione costituiscono uno strumento ideale per illustrare i risultati di un tale tipo di ricerca.

2.7. Infine, il Comitato desidera incoraggiare la Commissione ad intensificare le proprie iniziative volte a sensibilizzare l'opinione pubblica al notevole contributo fornito dall'Unione europea allo sviluppo delle regioni svantaggiate o in ritardo di sviluppo. La scarsa affluenza alle urne registrata nel corso delle recenti elezioni del Parlamento europeo dimostra che in genere i cittadini europei non riconoscono ancora l'impatto delle attività dell'Unione europea sul benessere economico delle rispettive comunità. Occorrono iniziative di comunicazione costruttive e la Commissione dovrebbe valutare se non sia il caso di attivarsi maggiormente in tal senso.

3. La situazione nelle regioni

3.1. Il Comitato rileva che, sebbene complessivamente il tasso annuale medio di crescita economica registrato nei quattro paesi della coesione abbia superato la media comunitaria nel periodo 1986-1996 (il 2,9 % rispetto al 2,1 %), va tenuto presente che la Grecia e, in misura minore, la Spagna hanno riportato un tasso di crescita notevolmente inferiore a quello dell'Irlanda e del Portogallo. Pertanto, il successo ottenuto dalle iniziative di coesione in due dei quattro paesi interessati non deve indurci a concludere che tutti e quattro i paesi abbiano beneficiato degli interventi in maniera omogenea. Il Comitato auspica quindi che nei prossimi Rapporti sulla coesione la Commissione tenga conto dei diversi risultati conseguiti dai singoli paesi della coesione, distinguendo in particolare il contributo fornito alla crescita economica regionale rispettivamente dai fondi strutturali e dal Fondo di coesione.

3.2. Sebbene il Grafico 1 indichi che, complessivamente, tra il 1986 e il 1996 i fondi strutturali hanno contribuito a ridurre le disparità regionali in termini di PIL pro capite nell'intera UE, le informazioni contenute nella Tabella 3 dell'Allegato statistico della Sesta relazione periodica dimostrano che, contemporaneamente, sono aumentate le disparità regionali del PIL pro capite all'interno dei singoli paesi, ad eccezione del Portogallo e del Regno Unito. Ciò significa che, nonostante gli interventi dei fondi strutturali contribuiscano a promuovere la coesione a livello dell'Unione europea (il che è dimostrabile), le politiche economiche nazionali non riescono ad impedire l'aggravarsi delle disparità tra le regioni all'interno dei singoli Stati membri. Fermo restando che tale fenomeno può essere attribuito all'accentuarsi delle tendenze dualistiche dell'economia all'interno dei vari Stati membri (ad es. crescita più rapida nei centri urbani rispetto alle zone periferiche; ristrutturazione industriale; rigidità del mercato del lavoro, ecc.), i dati sui tassi di crescita regionale del PIL (Carta 2) evidenziano con chiarezza che attualmente i risultati economici regionali all'interno degli Stati membri presentano disparità maggiori che tra gli stessi Stati membri.

3.2.1. A tale riguardo, il Comitato ribadisce un'osservazione formulata in occasione del Parere sulla Quinta relazione periodica(2), e cioè che la Commissione dovrebbe includere nel suo prossimo Rapporto sulla coesione una valutazione generale dell'impatto delle politiche economiche nazionali sulla coesione all'interno degli Stati membri.

3.3. Il Comitato accoglie con favore l'analisi della Commissione che classifica le regioni dell'UE in base alle caratteristiche che ne determinano la ricchezza economica relativa, e in particolare la loro collocazione nella categoria urbana o rurale e la composizione settoriale delle attività economiche (agricoltura, settore manifatturiero e servizi). Entrambe queste variabili influiscono sul livello di produttività del lavoro (valore aggiunto per dipendente), che a sua volta è determinante per il tasso di crescita dell'economia regionale.

3.3.1. I dati presentati dimostrano chiaramente che - a parte alcune eccezioni - l'andamento dell'economia dell'UE è caratterizzato da un modello di sviluppo economico basato su due elementi: il centro e la periferia. Ciò è dovuto a vari fattori, tra cui i vantaggi della concentrazione, il rapporto diretto tra ricchezza economica e crescita del settore dei servizi ad alto valore aggiunto (compresa l'istruzione e le attività di ricerca e sviluppo) e la mancanza di mobilità della manodopera che caratterizza l'intera Unione europea e tende ad accentuare i problemi dello sviluppo dell'economia regionale.

3.3.2. Quest'analisi sottolinea l'importanza degli interventi pubblici a livello nazionale, nonché degli interventi dei fondi strutturali finalizzati specificamente a far fronte a tali difficoltà. Sebbene i fondi strutturali abbiano fornito un contributo fondamentale allo sviluppo economico regionale, molti dei problemi che affliggono le regioni svantaggiate possono essere risolti adeguatamente solo mediante l'introduzione di opportune misure statali a livello nazionale. Infatti, per quanto siano importanti, gli interventi avviati nell'ambito dei fondi strutturali costituiscono solo una piccola parte del pacchetto globale degli interventi (decisi nel quadro delle politiche sia microeconomiche che macroeconomiche) necessari per ottenere una crescita sostenibile nelle regioni svantaggiate. Ciò è al contempo inevitabile e auspicabile, considerando che i vari Stati membri hanno tradizioni diverse per quanto riguarda sia le istituzioni che le politiche in materia di sviluppo economico regionale. Ciononostante, e nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà, sarebbe opportuno che la Commissione fornisse agli Stati membri - nei prossimi Rapporti sulla coesione - una serie di consigli e di informazioni di natura generale sugli interventi di politica nazionale capaci di generare i migliori risultati in termini di sviluppo economico regionale contribuendo, di conseguenza, a rafforzare la coesione economica e sociale.

3.4. Dalla Relazione emerge con evidenza che, in base alla definizione statistica delle regioni dell'UE (NUTS), alcune regioni svantaggiate potrebbero risultare non ammissibili al sostegno. Ciò vale in particolare per quei casi in cui la situazione economica di base delle regioni che altrimenti risulterebbero gravemente svantaggiate (in termini di PIL pro capite) è falsata dall'eccezionale ricchezza di una o due città principali situate all'interno della regione. Ciò vale per alcune regioni del Portogallo, della Spagna e dell'Irlanda, ma anche per altre regioni dell'UE (ad esempio le Highlands scozzesi e l'Irlanda del Nord). È quindi importante che gli interventi dei fondi strutturali siano in grado di fornire sostegno alle regioni svantaggiate anche quando queste contano dei centri urbani che, come risulta dall'analisi contenuta nella Relazione, sono caratterizzati da un elevato tasso di crescita economica.

3.4.1. Il Comitato propone che la Commissione ed Eurostat esaminino congiuntamente l'ipotesi di perfezionare la NUTS al fine di assicurare che il sostegno allo sviluppo economico delle regioni svantaggiate non venga compromesso da questo tipo di distorsioni. Altrimenti, il "dualismo" economico rischia di diventare un elemento caratteristico dello sviluppo economico delle regioni svantaggiate.

3.4.2. Le distorsioni che possono essere causate dal metodo utilizzato per la classificazione delle regioni svantaggiate sono state dimostrate al gruppo di studio in occasione della visita alle Highlands e alle Isole scozzesi. Si tratta di una regione geograficamente estesa caratterizzata principalmente da un'economia molto fragile e da una bassissima densità demografica. Tuttavia, la regione ospita un'area relativamente dinamica dal punto di vista economico che è situata intorno alla città di Inverness. Il reddito generato in quest'area ha fatto sì che il reddito pro capite medio dell'intera regione superasse di poco la soglia del 75 % prevista per le regioni dell'Obiettivo 1. Vi è il rischio concreto che il sostegno allo sviluppo economico, che rimane fondamentale per garantire uno sviluppo economico sostenibile nell'intera regione, venga messo a repentaglio dalla vitalità economica del principale centro urbano della regione. Sebbene quest'ultimo generi un indotto che si ripercuote favorevolmente sull'hinterland rurale, entrambe le aree rimangono estremamente deboli e precarie, il che le espone inevitabilmente al rischio di nuove forme di dualismo economico.

3.5. L'ulteriore sviluppo delle strutture per l'istruzione e la formazione rimane un elemento essenziale ai fini del miglioramento delle prospettive di sviluppo economico sostenibile all'interno delle regioni dell'Obiettivo 1. Come è stato chiaramente dimostrato nelle Highlands e nelle Isole scozzesi, l'avvento delle nuove tecnologie unito all'adozione di strategie comunitarie in materia di formazione lungo tutto l'arco della vita creano nuove, importanti e interessanti opportunità per ampliare la base delle conoscenze nelle regioni svantaggiate. Oltre a migliorare le competenze e aumentare la produttività nelle singole regioni, questi due elementi incoraggiano la popolazione locale a rimanere sul posto e attirano nuovi abitanti verso le regioni più remote, fornendo un prezioso contributo al raggiungimento di uno sviluppo economico sostenibile.

3.6. Il Comitato ribadisce che lo sviluppo delle infrastrutture economiche, inteso in senso lato, continua a rappresentare una condizione essenziale ai fini dello sviluppo delle economie delle regioni svantaggiate. Sebbene gran parte degli interventi strutturali sia già stato destinato alle infrastrutture, appare evidente che in molte regioni svantaggiate le carenze infrastrutturali continuino ad impedire la realizzazione di uno sviluppo economico sostenibile. Pertanto, i fondi strutturali devono continuare a dare priorità alle iniziative finalizzate a migliorare le infrastrutture economiche.

3.7. Secondo la Relazione, tra il 1989 e il 1997 le regioni dell'Obiettivo 2 dell'Unione hanno registrato un tasso di crescita dell'occupazione molto basso (anche se positivo), pari ad appena lo 0,1 % l'anno. Tale risultato è deludente, sebbene il Comitato riconosca che, nell'insieme, tra il 1993 e il 1997 il tasso di disoccupazione nelle suddette regioni è sceso, mentre il tasso medio in tutta l'UE è rimasto invariato.

3.7.1. Nonostante quest'evoluzione positiva, il Comitato osserva che in tre Stati membri (Germania, Francia e Italia) il tasso di disoccupazione nelle regioni dell'Obiettivo 2 è aumentato in maniera significativa tra il 1989 e il 1997. Pur formulando alcune osservazioni generali su tali statistiche, la Commissione non individua i motivi specifici alla base dell'apparente insuccesso degli interventi di sostegno nei suddetti paesi nell'ambito dell'Obiettivo 2. Il Comitato raccomanda che nei futuri Rapporti sulla coesione vengano formulate osservazioni specifiche sui risultati del sostegno alle regioni dell'Obiettivo 2 all'interno dei singoli Stati membri. Una tale valutazione qualitativa è particolarmente importante nel contesto degli aiuti alle regioni dell'Obiettivo 2, dal momento che generalmente in questi casi risulta difficile condurre uno studio di tipo quantitativo.

3.8. Dalla Relazione emerge che l'aumento del tasso di occupazione nelle regioni dell'Obiettivo 5b è stato di gran lunga superiore al tasso medio comunitario. Tale fenomeno è attribuibile in gran parte all'attività delle PMI. Il Comitato ritiene essenziale continuare a sostenere lo sviluppo delle aree rurali e periferiche dell'UE (comprese le zone montane) attribuendo, nell'ambito di tale strategia, un ruolo prioritario al sostegno al settore delle PMI. È assolutamente necessario evitare che i nuovi Regolamenti sui fondi strutturali si traducano in una riduzione degli interventi in questo settore.

3.9. Passando in rassegna i dati sullo sviluppo economico regionale presentati nella Sesta relazione periodica, il Comitato rimane colpito dalle discrepanze, a volte notevoli, nei risultati economici ottenuti dalle singole regioni che beneficiano del sostegno dei Fondi - a prescindere dal fatto che si tratti delle regioni dell'Obiettivo 1, 2 o 5b. Il Comitato ritiene essenziale che nei prossimi Rapporti sulla coesione la Commissione cerchi di spiegare i motivi di tali differenze. Solo allora sarà possibile individuare le "migliori pratiche" da applicare successivamente alle regioni i cui risultati sono meno soddisfacenti. Tali pratiche possono essere individuate e applicate in qualsiasi momento nella fase che intercorre fra la formulazione dei piani regionali specifici e l'utilizzo dei singoli meccanismi specifici di attuazione e di valutazione a livello regionale.

3.9.1. Nella misura in cui sarà possibile individuare le "migliori pratiche", potrebbe risultare opportuno modificare i Regolamenti sui fondi strutturali - nel contesto della sussidiarietà - al fine di garantire che essi diano il massimo contributo possibile allo sviluppo economico regionale.

3.10. Il Comitato ribadisce l'importanza delle Iniziative comunitarie quale strumento di sostegno a favore delle regioni svantaggiate. I dati presentati al Comitato nel corso della preparazione del presente parere indicano chiaramente che è proprio nell'ambito di queste Iniziative comunitarie che trovano la più chiara applicazione i principi di partenariato e di un approccio "dal basso verso l'alto" per lo sviluppo economico regionale. Tali Iniziative consentono alle comunità locali di impegnarsi attivamente a risolvere i problemi derivanti dai vari fattori di svantaggio economico e di fornire soluzioni che riflettano la reale situazione delle regioni stesse.

4. Competitività

4.1. Il Comitato accoglie con favore il tentativo della Commissione di presentare un'analisi dettagliata dei fattori che determinano il livello di "competitività". Ciononostante, la Relazione non stabilisce in maniera chiara una misura di valutazione o un indice precisi di competitività, limitandosi invece a definire quest'ultima sotto il profilo prettamente qualitativo. Ciò limita in maniera considerevole l'utilità del concetto di competitività, con il rischio di interpretazioni errate. I limiti dell'analisi emergono con evidenza quando la Relazione espone una serie possibili strategie per eliminare le differenze in termini di 'competitività' regionale, strategie che tendono a confondere le cause della forte crescita economica regionale con le conseguenze di tale crescita. Il concetto di competitività deve essere chiarito in maniera più precisa, e a tal riguardo il Comitato invita la Commissione a mettere a punto - eventualmente di concerto con Eurostat - un quadro statistico completo che consenta di misurare il livello di competitività o, alternativamente, di utilizzare degli indici per illustrare le variazioni in termini di competitività.

4.1.1. Oltre ad auspicare un maggiore impegno da parte della Commissione per chiarire ulteriormente il concetto di "competitività", il Comitato sarebbe favorevole ad un approccio finalizzato in maniera più specifica ad un'analisi della produttività dei fattori della produzione (lavoro e capitale) nonché i motivi alla base dei diversi tassi di crescita della produttività del lavoro e del capitale. Come del resto conferma la Relazione, è la produttività il fattore che influisce maggiormente sul tasso regionale di crescita economica e che contribuisce ad aumentare la competitività.

4.1.2. Tuttavia, è ampiamente riconosciuto che la crescita economica si registra soprattutto nelle regioni caratterizzate da una presenza superiore alla media di servizi per il mercato e/o di attività produttive, che dimostrano un alto livello di innovazione e che dispongono d'infrastrutture efficienti ed efficaci e di manodopera qualificata. Spetta alla Commissione sviluppare, di concerto con gli Stati membri, delle politiche pubbliche che siano in grado di influire sulla distribuzione geografica di questi quattro elementi (la cui combinazione è alla base del successo delle economie regionali) e che si ispirino alle "migliori pratiche" che risultano essere più diffuse.

4.2. Nonostante l'applicazione del concetto di "competitività" nel contesto della promozione dello sviluppo economico regionale presenti alcune carenze, la Relazione affronta una serie di temi chiave che meritano un ulteriore approfondimento al fine di mettere a punto politiche capaci di sostenere lo sviluppo economico regionale nelle regioni più deboli. È impressionante quanto l'occupazione nelle attività di ricerca e di sviluppo tecnologico sia concentrata nelle regioni (centrali) più prospere dell'UE. Ciò conferma l'importanza del ruolo che gli interventi dei fondi strutturali finalizzati a promuovere la RST nelle regioni più deboli sono chiamati a svolgere nell'ambito della strategia generale di coesione. Il Comitato osserva che le Iniziative comunitarie hanno fornito un contributo prezioso in questo campo e hanno dato sostegno alla RST - soprattutto per le PMI - nelle regioni più svantaggiate dell'UE.

4.3. La Sesta relazione periodica si concentra giustamente sull'importanza delle PMI quale fonte di nuova occupazione e di innovazione tecnologica in tutta l'UE. Il Comitato sottolinea il ruolo fondamentale svolto dalle PMI nella rapida transizione verso la società dell'informazione. È evidente che, alla luce del contributo fornito dalle PMI allo sviluppo economico, il volume degli interventi di sostegno a favore di questo settore debba essere mantenuto o, ove possibile, aumentato.

4.3.1. Tuttavia, la qualità dell'analisi del contributo fornito dalle PMI appare limitata dal fatto che queste svolgono ruoli diversi a seconda del settore e dello Stato membro. Ciò vale in particolare per l'effettiva ripartizione delle attività di successo delle PMI tra settore manifatturiero e settore dei servizi: come dimostra la Tabella 17, il contributo di queste imprese all'occupazione varia a seconda del settore. Il Comitato insiste affinché venga operato il massimo sforzo per sostenere quelle PMI che contribuiscono maggiormente alla creazione di nuovi posti di lavoro.

4.3.1.1. Il Comitato ritiene che si debba avviare uno studio più approfondito sull'esatto ruolo svolto dalle PMI in relazione allo sviluppo economico regionale, pubblicando una sintesi dei risultati nei prossimi Rapporti sulla coesione. Tale studio dovrebbe illustrare in via prioritaria i seguenti aspetti: (a) il tasso di sopravvivenza delle PMI e i motivi alla base delle variazioni regionali nel "tasso di mortalità" di tali imprese, (b) il contributo che le PMI possono dare alla ricerca, allo sviluppo e all'innovazione e i motivi delle relative variazioni regionali, (c) le variazioni regionali, in termini di quota di mercato, tra le PMI impegnate in attività simili e (d) la capacità, da parte delle PMI, di accedere al sostegno dei fondi strutturali, in particolare per sviluppare le proprie potenzialità nei settori della ricerca, dello sviluppo e dell'innovazione. Si potrebbe inoltre condurre una ricerca analoga sul ruolo delle Reti di Imprese.

4.4. I risultati ottenuti dalla Commissione relativamente al ruolo delle infrastrutture e del capitale umano sono conformi alle aspettative. Questi due elementi sono fondamentali ai fini del miglioramento delle prospettive e dei risultati economici delle regioni più deboli. Appare tuttavia evidente che, malgrado gran parte dei fondi strutturali sia destinata a tali obiettivi, la creazione di infrastrutture e di capitale sociale nei paesi della coesione rimane al di sotto - spesso molto al di sotto - della media comunitaria. In particolare, il Comitato rileva che tale divario è ancora più marcato in determinati settori della tutela ambientale (riserve rinnovabili di acqua dolce e gestione delle acque reflue) e dell'istruzione. Ciò significa che in questi settori sono necessari maggiori sforzi in termini di interventi comuni a livello comunitario e di misure nazionali.

4.5. Un'importante conclusione della Relazione riguarda l'impatto positivo dei meccanismi utilizzati per "erogare" i fondi strutturali. I vantaggi derivanti dal ricorso al "partenariato" nella fase di elaborazione, attuazione e valutazione dei piani di intervento strutturale sono dimostrati piuttosto chiaramente. Il Comitato ha sempre appoggiato la Commissione nei suoi tentativi di rafforzare le strategie di partenariato e la Relazione conferma questa posizione in maniera esplicita. Il Comitato riafferma il suo impegno a promuovere il principio di partenariato, che va considerato come un esempio di "migliore pratica", e invita gli Stati membri a osservare e, ove necessario, rafforzare questo principio in tutti gli aspetti riguardanti l'elaborazione e l'attuazione degli interventi dei fondi strutturali.

4.5.1. Durante la fase di preparazione del presente parere i dati presentati al gruppo di studio in occasione della visita nelle Highlands, in Scozia, hanno dimostrato in maniera molto esauriente il contributo dato dal partenariato allo sviluppo economico sostenibile. Il coinvolgimento degli attori economici e sociali locali fa sì che numerosi gruppi, all'interno della regione interessata, partecipino concretamente al piano di sviluppo economico come 'parti interessate'. Oltre a migliorare la qualità degli stessi programmi, ciò aumenta la determinazione e la capacità di singoli cittadini e di gruppi delle zone svantaggiate di cooperare per conseguire il progresso economico e sociale. A tal riguardo, è essenziale che i partner locali dispongano delle risorse necessarie per consentire il "rafforzamento delle capacità"; ciò significa aiutarli a conoscere e comprendere i problemi legati ai programmi di sviluppo economico locale in modo tale da assicurare che essi possano svolgere un ruolo attivo nella definizione e nell'attuazione delle politiche di intervento pubblico. Tale partecipazione, basata sul partenariato, è un elemento essenziale ai fini del successo delle iniziative di sviluppo economico che tuttavia rischia di essere sottovalutato.

5. Ampliamento

5.1. Il Comitato si compiace delle osservazioni formulate dalla Commissione in merito alle condizioni socioeconomiche delle regioni dei paesi candidati dell'Europa centro-orientale e di Cipro, in quanto forniscono un prezioso contributo al dibattito. Tali osservazioni illustrano lo scenario in cui s'inquadra la transizione economica di grande portata in cui tali paesi si sono impegnati, nonché l'impatto inizialmente negativo che tale transizione comporta per il PIL dei paesi interessati. L'analisi della Commissione è particolarmente utile alla luce delle preoccupazioni diffuse nell'intera UE per le possibili spese di bilancio connesse con l'ampliamento e per il previsto aumento dei contributi destinati alla coesione.

5.2. Nel complesso, l'analisi della Commissione è leggermente meno pessimista di altri studi per quanto riguarda la situazione nei paesi candidati. È sorprendente quanto lo sviluppo regionale di questi paesi si conformi al modello centro-periferia che caratterizza l'UE. È quindi importante adottare misure tempestive al fine di consentire alla Commissione di condividere con le autorità dei paesi candidati le esperienze maturate con la gestione dei fondi strutturali, assicurando che in tali paesi vengano introdotti degli approcci basati sulle "migliori pratiche".

5.3. Come previsto, i dati contenuti nella Relazione rivelano che in tutti i paesi candidati il livello del PIL si colloca ben al di sotto della media comunitaria e sicuramente rimane entro un margine tale da rendere la maggior parte di tali regioni ammissibili a beneficiare degli aiuti dell'Obiettivo 1 a norma dei Regolamenti in vigore. D'altro canto il Comitato osserva che a partire dal 1993 alcune delle zone principali di questi paesi hanno registrato un forte tasso di crescita economica. La Commissione rileva infatti che, in alcuni casi, al momento dell'ampliamento determinate regioni situate intorno ai principali centri di attività economica dei paesi candidati potrebbero aver raggiunto un PIL pro capite pari a oltre il 75 % della media dell'UE. Ciò è incoraggiante, anche se va ricordato che la ripresa economica non si presenta come un processo uniforme e che in alcuni paesi non si è verificata affatto.

5.3.1. Tuttavia, agli attuali tassi di cambio, il PIL pro capite medio dei PECO rappresenta circa il 13 % della media dell'UE. Ciò fornisce un'indicazione approssimativa del volume di sostegno comunitario richiesto per migliorare la situazione economica e sociale di questi paesi e per prepararli all'adesione.

5.4. Il livello di disparità regionale all'interno dei paesi candidati è estremamente elevato, ma si tratta di un fenomeno prevedibile. Nella primissima fase di transizione due fattori contribuiranno probabilmente ad acuire il divario in termini di sviluppo economico. Innanzitutto, la situazione critica delle finanze pubbliche di tali paesi riduce il capitale locale disponibile per gli aiuti alle regioni che "rimangono indietro" nel processo di transizione. In secondo luogo, gli investimenti diretti esteri affluiti subito dopo l'avvio del processo di riforma economica si sono concentrati prevalentemente su un numero ristretto di regioni privilegiate, situate, come al solito, intorno alle capitali. Di conseguenza, in tutti i paesi candidati la disomogeneità del processo di transizione e i successivi adeguamenti economici hanno accentuato sensibilmente le disparità interne a livello regionale.

5.5. È evidente che l'ampliamento rappresenterà una grande sfida per la politica di coesione dell'UE. Ciò è innegabile, e non bisogna sottovalutare l'impatto che esso avrà sul bilancio dell'UE. Tuttavia, dallo studio della Commissione emerge anche con chiarezza che lo stesso ampliamento è destinato a promuovere lo sviluppo economico dei paesi candidati. A tale riguardo, il Comitato desidera sottolineare che l'ampliamento può portare dei vantaggi economici concreti, sia per i paesi candidati che per l'UE. Tali vantaggi devono essere individuati in maniera precisa, affinché i costi aggiuntivi della coesione siano interpretati nella giusta ottica e non vengano considerati come un semplice fardello per l'UE. I vantaggi economici derivanti dall'ampliamento controbilanceranno in parte l'inevitabile aumento delle spese per la coesione.

Bruxelles, 22 settembre 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Essendo stati forniti da Eurostat, tutti i dati sul PIL riportati nel presente parere si basano sullo standard di potere d'acquisto (SPA).

(2) GU C 236 del 11.9.1995, pag. 24.