COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
C0MO0) 561 def. 
Bruxelles, 27 novembre 1990 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
sulle condizioni di vita e di lavoro dei cittadini della Comunità 
residenti nelle regioni di frontiera ed in particolare 
dei lavoratori frontalieri 
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I. ÇQNSIPERAZIQNI GENERAL 1 
1. Le condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori frontalieri formano 
regolarmente oggetto di studi e di relazioni, in particolare del 
Comitato economico e sociale, del Parlamento europeo e della 
Commissione europea. Sulla base delle decisioni del Consiglio europeo 
di Fontainebleau, che ha raccomandato l'attuazione dell'"Europa dei 
cittadini", la Commissione ha riesaminato il problema nei suo Insieme 
ed ha presentato nell'ottobre 1985 al Consiglio, al Parlamento europeo 
ed agli Stati membri, una comunicazione sulla questione delle 
popolazioni frontaliere (COM/85/529/def.) comprendente una succinta 
analisi dei problemi e la posizione della Commissione europea In merito 
alle possibili azioni da intraprendere. 
Da allora, il Comitato economico e sociale1) e il Parlamento 
europeo2) hanno a loro volta riesaminato il problema. Nel 1989, 
undici Stati membri hanno adottato la Carta comunitaria dei diritti 
sociali fondamentali dei lavoratori. Tale dichiarazione sancisce in 
particolare il diritto alla libera circolazione (paragrafo 3) che 
implica inoltre "Il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro 
dei lavoratori frontalieri". 
1) Parere sui problemi transfrontal 1er I del mercato del lavoro; 
88/C95/06, GU C 95 de I I'11.4.1988. 
2) Risoluzione sulla collaborazione transfrontaliera all'interno della 
Comunità. Seduta del 12 marzo 1987; PE 112.804; rapporto sul 
problemi dei lavoratori frontalieri nella Comunità; DOC. A 
2/227/88, adottato il 16.12.1988. 
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La Commissione ha pertanto previsto nel suo programma di azione 
relativo all'attuazione della Carta comunitaria, e più precisamente nel 
suo programma di lavoro 1990, una iniziativa sotto forma di una nuova 
comunicazione al Consiglio sulle condizioni di vita e di lavoro dei 
cittadini della Comunità che risiedono nelle regioni frontaliere ed In 
particolare del lavoratori frontalieri. Ciò' è tanto più necessario se 
si considera che l'attuazione del grande mercato interno provocherà un 
notevole aumento delle persone che usufruiranno del loro diritto alla 
libera cicolazione nelle numerose regioni frontaliere della Comunità e 
probabilmente in zone geografiche molto estese da una parte e 
dall'altra delle frontiere. 
L'insistere su tale argomento può' forse sorprendere, poiché le 
frontiere interne della Comunità saranno abolite ed è prevista 
l'instaurazione di un'unione economica e monetarla. Tali eventi avranno 
senza dubbio estese ripercussioni sulla vita delle popolazioni 
residenti nelle zone di frontiera e del lavoratori frontalieri. E' 
probabile tuttavia che la maggior parte delle differenze che esistono 
da una parte e dall'altra di una frontiera saranno ancora per lungo 
tempo presenti nella vita quotidiana: le amministrazioni nazionali e 
regionali rimangono distinte, cosi' come i sistemi di sicurezza 
sociale, le politiche dell'educazione, della formazione professionale, 
delle infrastrutture, degli alloggi, ecc. Per tutti questi motivi le 
riflessioni contenute nella presente comunicazione si Impongono nel 
momento stesso in cui si avvia il processo di eliminazione delle 
frontiere interne. 
D'altro canto, sono proprio I lavoratori frontalieri a subire più di 
altri le conseguenze dei ritardi nella realizzazione degli obiettivi 
della Comunità europea. 
Al riguardo è Importante distinguere fra i problemi tipici del 
lavoratori frontalieri e/o dei cittadini che vivono nelle regioni di 
frontiera e i problemi comuni a tutti I cittadini comunitari. E' 
proprio la situazione specifica del frontalieri rispetto agli altri 
cittadini comunitari che ha condotto all'elaborazione della presente 
comunicazione. 
Dopo una prima parte dedicata alle nozioni di "regione di frontiera" e 
"lavoratore frontaliero" ed una seconda relativa agli aspetti 
statistici, la Commissione analizza le questioni che interessano 
specificamente le popolazioni frontaliere ed I lavoratori frontalieri. 
Vengono in particolare esaminate le azioni già realizzate, quelle 
attualmente in corso, nonché le linee di riflessione sugli elementi 
suscettibili di miglioramento ulterlore. 
L'allegato espone in modo ancora più particolareggiato le questioni 
relative ai frontalieri. Viene effettuata a tal fine una distinzione 
tra le popolazioni che risiedono nelle regioni di frontiera (Parte I) 
ed I lavoratori frontalieri (Parte II). 
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2. Vengono definite nella presente comunicazione regioni frontaliere 
quelle situate da una parte e dall'altra di una frontiera tra Stati 
membri (si farà inoltre In alcuni casi riferimento a quelle che 
comprendono una frontiera tra uno Stato membro e uno Stato terzo, come 
la Svizzera, l'Austria, ecc.). La popolazione considerata, d'altro 
canto, potrà essere indifferentemente comunitaria o non comunitaria. 
Inoltre, la nozione di regione di frontiera é più variabile e forse più 
ampia di quella di "zona" di frontiera che si ritrova In taluni testi 
comunitari, ad es. in materia di trasporti o di franchigie doganali e 
fiscali. Tenendo conto dei moderni mezzi di comunicazione, tali regioni 
potrebbero al limite, in particolare nel caso del piccoli Stati 
comunitari, comprendere un Intero paese. In pratica, é II livello degli 
enti pubblici territoriali (locali, regionali) ed I soggetti analizzati 
che determinano la superficie della regione di frontiera di cui si 
tratta. 
I problemi che debbono affrontare i soggetti che risiedono nelle 
regioni di frontiera possono essere risolti attraverso lo sviluppo 
delle varie forme di cooperazione tra tali regioni. I vari tipi di 
cooperazione, a vari livelli, non tendono solo ad armonizzare le 
condizioni di vita da una parte e dall'altra delle frontiere: esistono 
forme di cooperazlone che tendono al contrario ad affermare le 
differenze del modi di vita regionali, organizzando manifestazioni in 
cui si realizzano scambi multiculturali tra le varie aree geografiche. 
D'altro canto, l'obiettivo di una maggiore coesione economica e sociale 
implica un'utilizzazione più aperta e pragmatica delle Infrastrutture 
economiche e sociali nelle zone intorno alle frontiere, con possibilità 
di accesso a tutti I possibili servizi. 
Anche se non spetta alla Comunità risolvere tutti i problemi delle 
popolazioni di frontiera, la Commissione ritiene importante sviluppare 
una riflessione su situazioni problematiche che sono comuni ad un 
notevole numero di cittadini e di lavoratori comunitari, destinati ad 
avvertire più di altri le conseguenze dell'apertura del mercato interno 
e della scomparsa delle frontiere, tenendo conto inoltre dei progressi 
effettuati nel periodo successivo all'ultima comunicazione presentata 
dalla Commissione europea al Consiglio nel 1985. 
Nella parte I dell'allegato, relativa alla popolazione residente nelle 
regioni di frontiera, viene analizzata la politica regionale della 
Comunità europea, nonché I problemi che riguardano lo sviluppo 
dell'occupazione, I servizi sanitari, i trasporti, le franchigie 
fiscali e doganali, l'educazione, la formazione professionale, le parti 
sociali nelle regioni frontaliere e la cooperazione tra gli enti 
regionali e locall. 
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Il lavoratore frontallero é colui che esercita un'attività 
professionale salariata o non salariata in uno Stato membro risiedendo 
in un altro Stato membro, nel quale ritorna almeno una volta per 
settimana (tale definizione é conforme a quella utilizzata in numerosi 
testi comunitari)1^. La problematica dei lavoratori frontalieri sarà 
considerata solo in rapporto ai cittadini comunitari. Tuttavia, quando 
ciò' sarà necessario, saranno esaminati anche i problemi generali del 
lavoratori comunitari che svolgono le proprie attività in un paese 
terzo. 
E' bene ricordare a tale proposito la posizione della Commissione, 
espressa nella Comunicazione del 1985, secondo la quale non é opportuno 
creare uno statuto specifico dei lavoratori frontalieri. il 
completamento del mercato unico dovrebbe risolvere I problemi di tale 
categoria di lavoratori. E' possibile, tuttavia, apportare soluzioni 
pratiche ad alcuni problemi, a livello bilaterale, comunitario o anche 
internazionale. 
Nella parte II dell'allegato 2 relativa ai lavoratori frontalieri sono 
esaminate importanti questioni, come il diritto di soggiorno, il 
mercato del lavoro frontaliero, I regimi fiscali e di sicurezza 
sociale, le questioni monetarie, la formazione professionale, gli 
alloggi, l'informazione in generale, nonché i problemi specifici dei 
frontalieri che lavorano nel paesi terzi. 
3. Statistiche e flussi frontalieri 
E' difficile ottenere precise statistiche sui flussi frontalieri poiché 
essi sono calcolati su basi diverse da un paese all'altro (dati di 
riferimento, definizione del lavoratore frontallero). Tali statistiche 
sono spesso soltanto il sottoprodotto di attività amministrative più 
generali (sicurezza sociale, libretto di lavoro, ecc.). 
1) Art. 8 (1.b) della direttiva 68/360 sulla soppressione delle 
restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli 
Stati membri e della loro famiglia all'Interno della Comunità. 
Art. 1 (b) del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo 
all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori 
salariati, non salariati ed ai membri della loro famiglia che sì 
trasferiscono all'interno della Comunità. 
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Sulla base delle informazioni stat1stIche1*, si può' calcolare che nel 
1987 il numero di lavoratori frontalieri che vivono in uno Stato membro 
e lavorano In un altro - si considerano qui I flussi puramente 
infracomunitari - oscilla tra 110.000 e 120.000. Se si considerano 
anche I lavoratori comunitari frontalieri che lavorano in paesi 
extracomunltari, ad eccezione dei flussi dalla Danimarca verso la 
Svezia, dalla Grecia verso gli altri paesi vicini, e dall'Italia verso 
la Iugoslavia, Il numero dei lavoratori frontalieri si situa tra I 
240.000 e I 260.000. 
In termini di flussi infracomunitari, il più Importante é quello dalla 
Francia verso la Germania (circa 35.000). Si possono Inoltre ricordare 
l flussi dalla Francia, dal Belgio e dalla Repubblica federale di 
Germania verso il Lussemburgo (tra I 20.000 e I 25.000 in totale), tra 
il Belgio e I Paesi Bassi (circa 20.000), tra il Belgio e la Francia 
(circa 15.000) e dai Paesi Bassi verso la Repubblica federale di 
Germania (più di 10.000). Tali flussi rappresentano circa il 90% del 
flussi infracomunitari. 
I flussi possono variare anche lungo una stessa frontiera: il grado di 
sviluppo economico, le frontiere naturali, l'assenza di mezzi di 
comunicazione sono tutti ostacoli che possono limitarsi ad una sola 
parte della regione di frontiera. 
I flussi di frontiera sono generalmente asimmetrici, soprattutto a 
causa delle migliori possibilità di lavoro: vantaggi salariali, sociali 
e fiscali da una parte della frontiera. Si constata ad es. che i salari 
lordi sono più alti nella Repubblica federale di Germania e gli oneri 
sociali sono inferiori nel Granducato di Lussemburgo. 
E' certo che i flussi di lavoratori frontalieri sono spesso un sintomo 
delle disparità di origine strutturale o congiunturale. Per poter 
effettuare una corretta analisi, sarebbe utile poter disporre di 
strumenti affidabili in grado di fornire statistiche secondo criteri 
specifici (attività economica delle imprese, professione ed età dei 
lavoratori frontalieri, zone frontaliere, zone economiche, ecc.). A tal 
fine, sarebbe opportuna l'utilizzazione, per quanto riguarda i 
lavoratori frontalieri, dei dati di sicurezza sociale per consentire 
l'elaborazione di statistiche da parte di organismi specializzati, in 
base a criteri predeterminati e comuni a tutti gli Stati membri. 
E' previsto che I'"Indagine comunitaria sulle forze di lavoro" del 1992 
comprenda domande sul luogo di residenza e sul luogo di lavoro. Su tale 
base, saranno disponibili a livello "NUTS II", a partire dal 1993 
informazioni uniformi sul sesso e sull'età del lavoratore, sulla 
situazione giuridica, la formazione, la professione e l'attività 
economica. L'attuale tasso di sondaggio dell'indagine limiterà tuttavia 
l'affidabilità dei risultati relativi alle regioni di frontiera, a meno 
che tale tasso non venga aumentato per queste regioni. 
Inoltre, lo sviluppo dei lavori per la creazione di una banca di dati 
infraregionali consentirà di disporre delle informazioni sul lavoratori 
e sulle Imprese nelle regioni di frontiera. 
1) Fonte: Studio di M. Beatson (DOC V/466/89). 
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II. RIFLESSIONI SU ALCUNE QUESTIONI CONCERNENTI LE CONPIZIONl PI VITA E PI 
LAVORO PEI CITTAPINi COMUNITARI CHE RISIEPONO NELLE REGIONI PI FRONTIERA EP 
IN PARTICOLARE PEI LAVORATORI FRONTALIERI. 
1. PoiItlca regionale 
Per meglio comprendere ed elaborare politiche efficaci, sono sempre più 
necessari dati e statistiche. In materia di flussi frontalieri, é stata 
posta in evidenza la mancanza di statistiche affidabili, cui si 
potrebbe ovviare attraverso la creazione di una banca di dati 
infraregionalI, un'indagine comunitaria sulle forze di lavoro ed una 
migliore utilizzazione del dati nazionali di sicurezza sociale. 
La disponibilità di dati e di informazioni specifiche presenta inoltre 
un particolare Interesse nel quadro della politica regionale, la cui 
elaborazione presuppone l'analisi e lo studio preventivi del 
potenziale, delle complementarità e dei bisogni delle regioni 
interessate. 
La Comunità europea ha contribuito a finanziare, nelle regioni di 
frontiera, studi e progetti pilota per la creazione di basi di dati, 
per l'analisi delle strutture economiche ecc. Nella stessa prospettiva, 
essa appoggia la creazione di un osservatorio sulla cooperazione 
transfrontaliera nella CEE. 
La Commissione ritiene che la politica regionale possa largamente 
contribuire al miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro dei 
cittadini comunitari residenti nelle regioni di frontiera. 
Essa appoggia inoltre la collaborazione transfrontaliera, soprattutto 
nelle forme che prevedono l'Intervento diretto di tutte le parti 
interessate. A tal fine, la Commissione ha lanciato un'iniziativa 
comunitaria, INTERREG, che comprende numerosi settori, ed ha finanziato 
iniziative di collaborazione, di informazione e di contatti tra le 
regioni di frontiera. Nel quadro dell'osservatorio sulla cooperazione 
transfrontaliera si prevede Inoltre di creare una rete comunitaria di 
regioni di frontiera, cui le Istituzioni comunitarie forniranno tra 
l'altro assistenza tecnica. 
Si prevede infine di proseguire e di intensificare tali azioni, al fine 
di migliorare le interrelazioni e l'integrazione delle regioni vicine. 
Il fine ultimo è quello di realizzare una situazione in cui l'attività 
economica all'interno dell'Europa non sia ostacolata dall'esistenza 
delle frontiere create dall'uomo. 
2. Formazione e orientamento professionale 
Verso la formazione e l'orientamento professionale si indirizzano 
numerose rivendicazioni del frontalieri. E' evidente il ruolo svolto 
dalla formazione sia per la mobilità della manodopera che per 
l'Integrazione economica e socioculturale delle regioni 
transfrontaliere. A tale proposito, é opportuno rilevare Innanzitutto 
che vige per i lavori frontalieri, ai sensi della normativa 
comunitaria, il principio di non discriminazione sulla base della 
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nazionalità in materia di formazione professionale nel paese d'Impiego. 
La Commissione ritiene che il lavoratore frontal loro non debba essere 
penalizzato per il fatto che la sua residenza si trova In un paese 
diverso da quello d'impiego. Tale principio é collegato con l'altro 
principio della libera circolazione della manodopera all'interno della 
CEE previsto dal Trattato di Roma. 
Non mancano tuttavia le difficoltà: adeguamento di formazione ed 
impiego tenuto conto delle esigenze del paese in cui si svolgono le 
attività lavorative, accesso alle strutture d'insegnamento nei paesi 
vicini, riconoscimento dei diplomi e delle qualifiche professionali, 
differenze linguistiche. 
La Comunità ha compiuto in tali settori notevoli progressi. I Fondi 
strutturali comunitari sostengono attivamente le azioni intraprese a 
livello transfrontaliero e che sono considerate prioritarie (vedi ad 
es. il programma INTERREG e gli orientamenti del Fondo sociale 
europeo). 
La Commissione tiene conto della dimensione transfrontaliera 
nell'elaborazione del suoi programmi in materia di formazione e 
orientamento professionale. I programmi FORCE, TRANSITION e PETRA 
stabiliscono legami di collaborazione tra ie regioni di frontiera. 
L'elaborazione di un manuale sui centri di orientamento negli Stati 
membri sulla base dello studio di casi di co laborazione tra servizi di 
orientamento nelle regioni di frontiera é sostenuto dalla Commissione. 
Per quanto riguarda le difficoltà di ordine linguistico, la Commissione 
ha lanciato il programma LINGUA e ha previsto azioni specifiche nel 
quadro del programma INTERREC. 
Sul piano normativo ricordiamo gli Importanti progressi in materia di 
riconoscimento dei diplomi (vedasi la direttiva 89/48/CEE relativa ad 
un sistema generale di riconoscimento del diplomi di Istruzione 
superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima 
di tre anni). Una seconda direttiva, complementare a quella appena 
citata e relativa alle formazioni profes; fona Ii di durata inferiore a 
tre anni, é attualmente all'esame del Consiglio. 
La Commissione prosegue inoltre i suci lavori nel settore della 
corrispondenza delle qualifiche di formazione professionale che 
presentano un interesse particolare per i lavoratori frontalieri. 
Oltre alle azioni comunitarie, altre importanti iniziative sono state 
varate nel settore dell'istruzione e della formazione professionale a 
livello regionale. Tale settore costituisce infatti uno dei più 
importanti nel quadro della collaborazione transfrontaliera. 
La Commissione incoraggia ie azioni che prendono in considerazione in 
modo adeguato ed efficace le strutture, le dinamiche e le esigenze 
regionali in numerosi settori (occupazione, formazione, tecnologia, 
econom i a). 
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3. Occupazione 
La soppressione delle frontiere all'interno della Comunità apre nuove 
prospettive nel settore dell'occupazione, in particolare per le regioni 
transfrontal 1ère. 
La creazione del mercato unico porterà a medio termine, con ogni 
probabilità, all'aumento della mobilità della manodopera nella 
Comunità. Per agevolare tale mobilità la Commissione ha iniziato la 
riorganizzazione del sistema SEPOC, che non era più adeguato 
all'attuale situazione del mercato europeo dell'occupazione. In tale 
ambito,la Commissione ha appoggiato la creazione di uno strumento 
frontaliere specifico, denominato JET, che consente lo scambio delle 
offerte e delle domande di lavoro tra i servizi pubblici frontalieri 
dell'occupazione nell'EUREGIO (Paesi Bassl/RepubblIca federale di 
Germania). Allo stesso fine, la Commissione ha inoltre organizzato 
incontri e seminari con le agenzie di collocamento situate nelle 
regioni di frontiera. 
I Fondi strutturali comunitari attribuiscono un'alta priorità ai 
progetti a carattere transfrontaliero per la creazione di posti di 
lavoro. La Commissione intende proseguire le sue azioni nel settore e 
ampliarle nei casi in cui vi siano esiti positivi. 
P'altro canto, si prevede che l'eliminazione delle frontiere interne 
avrà a breve termine un'incidenza negativa sull'occupazione (ad es., 
negli uffici doganali e nei servizi connessi direttamente o 
indirettamente con questi ultimi). Nell'elaborazione di taluni 
programmi (ad es. INTERREG), la Comunità ha preso in considerazione le 
eventuali perdite di posti di lavoro provocate dalla realizzazione del 
mercato interno. 
II mercato del lavoro transfrontaliero é caratterizzato dal 
funzionamento di numerose imprese di lavoro temporaneo. La situazione 
attuale ha posto in evidenza l'esigenza di una regolamentazione 
comunitaria in materia. 
A tal fine, il programma d'azione della Commissione prevede l'adozione 
di una direttiva concernente le relazioni di lavoro a tempo parziale, a 
durata determinata e temporaneo, nonché la creazione di uno strumento 
comunitario sulle condizioni di lavoro dei lavoratori di un altro Stato 
membro che effettuano nel paese d'impiego attività lavorative nel 
quadro della libera prestazione di servizi. Per quanto riguarda II 
primo punto , é da segnalare che la Commissione ha proposto 
recentemente al Consiglio tre direttive. 
4. Protezione sociale 
In base ai regolamenti sulla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, 
i lavoratori frontalieri godono di taluni vantaggi specifici che non 
sono estesi agli altri migranti. In materia di assicurazione malattia, 
ad es., I frontalieri possono richiedere prestazioni in natura, sia nel 
paese di residenza, sia nel paese d'impiego. 
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Ciò' non avviene per i membri della loro famiglia (salvo accordi 
bilaterali) né per i lavoratori frontalieri pensionati. Tale lacuna é 
avvertita soprattutto da questi ultimi che, durante la loro vita 
attiva, hanno acquisito talune abitudini nel paese d'impiego. Sarebbe 
opportuno esaminare come rendere loro possibile la continuazione delle 
cure nel paese in cui hanno svolto le loro attività di lavoro. 
Inoltre la popolazione di frontiera, come del resto coloro che 
risiedono al di fuori delle zone di frontiera, può' ricevere cure In un 
altro Stato membro solo in caso di urgenza o previa autorizzazione 
della cassa malattia. Si può' prevedere In tal caso l'eventualità di 
sopprimere l'autorizzazione preventiva per le popolazioni di frontiera, 
ad es. tramite accordi tra le istituzioni competenti, come già avviene 
In talune regioni (Belgio-Francia, Paesi Bassi-Belgio, Spagna-Francia). 
Ciò' non sarebbe soltanto un'agevolazione per i soggetti interessati, 
ma costituirebbe inoltre un Incentivo all'utilizzazione ottimale delle 
risorse sanitarie esistenti da una parte e dall'altra di una frontiera. 
Per taluni lavoratori frontalieri è fonte di difficoltà il fatto di 
essere beneficiari di un prepensionamento di origine convenzionale o 
legale. I regimi di prepensionamento sono infatti esclusi dal campo di 
applicazione dei regolamenti comunitari. La proposta di regolamento che 
la Commissione ha trasmesso al Consiglio nel 1980 dovrebbe quanto prima 
essere adottata dal Consiglio. 
Ulteriori problemi per i lavoratori frontalieri sono provocati dalle 
divergenze tra la legislazione del paese d'impiego e quella del paese 
di residenza. La convergenza degli obiettivi dei sistemi di sicurezza 
sociale, prevista dal programma d'azione della Commissione relativo 
all'attuazione della Carta dei diritti fondamentali, potrebbe a lungo 
termine alleviare le situazioni di difficoltà. 
Particolare attenzione dovrebbe infine essere dedicata alla condizione 
dei lavoratori frontalieri occupati in un paese terzo. 
5. Situazione giuridica dei lavoratori frontal ieri in base ai diritto 
europeo 
I lavoratori frontalieri sono lavoratori migranti. Pi conseguenza, essi 
godono dei vantaggi previsti dalla legislazione comunitaria in materia 
di libera circolazione della manodopera all'interno della CEE. Spetta 
loro il diritto di soggiorno nel paese d'impiego e la parità di 
trattamento con i lavoratori di tale paese. 
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I progressi compiuti nella realizzazione dell'Europa dei cittadini 
risolveranno taluni problemi. Per fare un esempio, un cittadino 
comunitario che non avesse la nazionalità del paese di residenza non 
aveva II diritto di soggiorno In questo paese se svolgeva attività 
lavorative In un altro Stato membro o in un paese terzo. La direttiva 
del 28 giugno 1990 sul diritto di soggiorno copre, in linea di 
principio, questa situazione; essa, tuttavia, entrerà in vigore solo II 
30 giugno 1992. 
La normativa comunitaria relativa al diritto di dimora prevede norme 
specifiche in favore dei lavoratori frontalieri. Si potrebbe prevedere, 
in tale sede, un ampliamento delle condizioni per la concessione di 
tale diritto ai lavoratori frontalieri. 
La Comunità ha preso inoltre in considerazione, anche In altri settori, 
la specificità della situazione dei frontalieri in tutti l casi in cui 
criteri obiettivi potevano giustificare differenze di trattamento. E' 
questo il caso, ad es., di settori quali la sicurezza sociale, la 
fiscalità, le franchigie doganali e fiscali, ecc. 
6. Fiscalità diretta 
La fiscalità é uno dei problemi essenziali per i lavoratori 
frontal ieri. 
La materia é attualmente regolata da convenzioni bilaterali tra Stati 
membri o con paesi terzi volte ad evitare la doppia imposizione del 
redditi in questione. Tali convenzioni sono basate sul principio della 
tassazione nello Stato in cui é svolta l'attività di lavoro o nello 
Stato in cui si risiede. Ciò' non toglie, tuttavia, che i frontalieri 
si sentano spesso danneggiati dalia normativa fiscale in vigore. 
Fin dal 1979 la Commissione cerca di risolvere in modo soddisfacente i 
problemi che si pongono in questo settore. La proposta di direttiva 
presentata giace ancora tuttavia di fronte al Consiglio. La 
Commissione, ritenendo improbabile l'adozione rapida di tale testo 
nella sua attuale configurazione, sta esaminando eventuali modifiche da 
apportare alla sua proposta. Allo stesso tempo la Commissione intende 
proseguire la propria azione per eliminare le discriminazioni 
Instaurate da talune normative fiscali nazionali a danno del 
frontal 1er i. 
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7. Questioni monetarle 
Altri problemi derivano ai frontalieri dalle questioni monetarle 
(trasferimento dei redditi, conti bancari nel paese d'impiego, tasso di 
cambio, ecc.). Esse sono state ampiamente esaminate nella prima 
comunicazione della Commissione sui frontalieri. Sono stati effettuati, 
da allora importanti progressi verso l'integrazione economica e 
monetaria all'interno della Comunità, come testimoniano la normativa 
comunitaria sulla liberazione dei movimenti di capitali e la decisione 
del Consiglio europeo del maggio 1990 volta a creare, in varie tappe, 
un'unione economica e monetaria. 
Tali problemi dovrebbero pertanto trovare una soluzione nel quadro 
delle nuove situazioni. 
I problemi sono tuttavia destinati a persistere per quanto riguarda I 
frontalieri occupati in paesi terzi. Anche se la creazione dello Spazio 
Economico Europeo potrebbe eventualmente contribuire a risolverli, la 
situazione dei frontalieri comunitari che lavorano nei paesi vicini 
dell'Est renderà comunque necessaria una specifica regolamentazione. 
8. Trasporti 
I trasporti costituiscono un settore di vitale importanza sia per la 
vita quotidiana dei frontalieri sia per l'integrazione delle regioni 
transfrontaliere. 
A parte la creazione delle necessarie infrastrutture, oggetto di 
provvedimenti nel quadro della politica regionale, la Commissione 
ritiene che la liberalizzazione della prestazione di servizi nel 
settore dei trasporti presenterà un evidente interesse per i 
frontalieri. La Commissione ha presentato al Consiglio proposte per 
giungere a tale liberalizzazione. 
Oltre a tali azioni, sarà opportuno compiere ulteriori progressi verso 
un migliore coordinamento dei servizi di trasporto nazionali e 
regionali (orari, corrispondenze, biglietti, ecc.). Tale obiettivo può' 
essere raggiunto attraverso un'accresciuta collaborazione dei 
responsabili nel settore. 
Altre azioni comunitarie nel settore dei trasporti tendono inoltre ad 
agevolare la vita quotidiana dei soggetti che risiedono nelle regioni 
di frontiera, come ad es. l'utilizzazione in uno Stato membro dei mezzi 
di trasporto immatricolati in un altro Stato membro. 
L'adozione della proposta di modifica della direttiva sulla patente di 
guida risolverà definitivamente i problemi d'interpretazione sollevati 
dalla normativa attualmente in vigore ed eliminerà per i cittadini 
comunitari l'obbligo di ottenere la voltura della loro patente di guida 
al momento del trasferimento della loro residenza in un altro Stato 
membro. 
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9. informazione 
I lavoratori frontalieri sono caratterizzati dalla doppia appartenenza 
ad un paese di residenza e a un paese d'Impiego, essendo pertanto 
sottoposti a due sistemi e a due normative diverse. Né l'abolizione 
delle frontiere, né la erezione del mercato interno elimineranno tutti 
I problemi, tenuto conto del fatto che un'armonizzazione a livello 
comunitario delle normative nazionali in varie materie (ad es. 
sicurezza sociale, fiscalità, ecc.) non é stata ancora realizzata, né 
sembra che lo sarà nel prossimo avvenire. 
La diversità e la complessità di tali normative nazionali rendono 
necessaria una corretta informazione del frontalieri in merito ai loro 
diritti ed ai loro doveri. I lavoratori frontalieri, inoltre, debbono 
affrontare dall'altra parte della frontiera numerosi problemi pratici 
(alloggi, trasporti, ecc.) e si trovano immersi in un nuovo ambiente 
con livelli di vita, di organizzazione, ecc. diversi da quelli di 
origine. Tali differenze debbono essere accettate dai lavoratori 
frontalieri, i quali debbono mettere a confronto i vantaggi di 
un'occupazione spesso meglio retribuita ed i vantaggi e possibili 
svantaggi di sistemi nazionali diversi. In ogni caso, per consentire al 
lavoratori di scegliere con piena conoscenza di causa tra le varie 
alternative, é necessario migliorare l'informazione disponibile in vari 
amb11 i. 
La Comunità ha preso In considerazione tale esigenza nella sua azione 
per la riforma del sistema SEDOC. E' prevista inoltre, per gli stessi 
fini, la creazione di euroconsulentI. 
In parallelo con l'azione comunitaria, le informazioni possono essere 
notevolmente ampliate e migliorate attraverso la collaborazione tra le 
amministrazioni nazionali a vari livelli, nonché nel quadro delle 
azioni comuni transfrontaliere che potrebbero riunire le parti sociali, 
le organizzazioni socio-professionali, le associazioni interessate, 
ecc. La Commissione incoraggia attivamente tali iniziative (come ad es. 
la creazione, prevista nell'ambito del PACTE - regione Nord-Pas-de-
Calals-Hainaut -, di uno strumento di informazione e di assistenza per 
i lavoratori frontalieri). Essa considera inoltre che I delegati 
sindacali possano svolgere un ruolo importante nel settore 
dell'Informazione dei frontalieri e che sia pertanto opportuno 
assisterli attraverso un'adeguata formazione. 
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10. cooperazlone transfrontaliera 
l precedenti paragrafi, che trattano di settori specifici, mostrano 
chiaramente che il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro 
delle popolazioni frontaliere può' essere garantito, in larga misura, 
attraverso un incremento della collaborazione transfrontaliera, che 
potrebbe essere considerata come II corollario positivo della 
soppressione delle frontiere prevista nell'Atto unico europeo. Secondo 
tale strategia, le regioni di frontiera non saranno soltanto le cartine 
di tornasole per misurare I progressi della costruzione europea, ma 
anche I laboratori dell'integrazione. 
La cooperazione transfrontaliera può' assumere varie forme. 
Una prima possibilità implica l'informazione e la consultazione delle 
popolazioni di frontiera per quanto riguarda le decisioni e le azioni 
lanciate sul piano nazionale, regionale o locale e che possono avere 
ripercussioni da un lato e dall'altro della frontiera. Ciò' può' 
comprendere vari settori come la sistemazione del territorio, 
l'ambiente, la creazione delle infrastrutture socio-sanitarie, ecc. Una 
concertazione preventiva potrebbe consentire di evitare la duplicazione 
delle attrezzature collettive, di coordinare le azioni poste In atto in 
regioni vicine, ecc. 
Una forma di cooperazione più intensa può' comprendere lo studio e la 
pianificazione comune, integrando vari settori come ad es. la 
formazione, il trasporto, l'utilizzazione delle risorse, ecc. 
La cooperazione transfrontaliera può' assumere la forma di una 
partecipazione comune dei vari soggetti socioeconomici, dei servizi 
pubblici, delle associazioni private, delle parti sociali, ecc. A tale 
proposito, segnaliamo la creazione dei Comitati sindacali 
interregionali (C.S.I.) che si propongono il rafforzamento della 
cooperazione tra i sindacalisti delle regioni di frontiera. 
La Commissione incoraggia ed appoggia attivamente tali iniziative, 
attribuendo un'alta priorità alle azioni aventi una dimensione 
transfrontaliera. 
Nel quadro dei programma INTERREG, la Commissione sostiene 
l'istituzionalizzazione della cooperazione transfrontaliera attribuendo 
la priorità ai progetti che prevedono la creazione o lo sviluppo delle 
strutture istituzionali o amministrative comuni. 
- 15 -
La Commissione ha istituito inoltre nel 1988 il Consiglio consultivo 
degli enti locali e regionali incaricato di presentare pareri in 
materia di sviluppo e di attuazione delle politiche comunitarie 
considerate dal punto di vista locale e regionale. 
Nella stessa prospettiva, la Commissione sta attualmente esaminando 
l'opportunità di Introdurre uno strumento legislativo comunitario per 
facilitare la conclusione di accordi di coeperazione tra le autorità 
regionali e locali. 
Nell'ambito di tale strategia, le regioni di frontiera costituiranno 
terreni di sperimentazione per lo sviluppo di reti di collaborazione 
tra Stati vicini. Il passo successivo vedrebbe l'utilizzazione di tali 
esperienze modello per ampliare la connessione con altre reti 
comunitarie nel quadro del completamento del mercato Interno. 
11. Conclusione 
Prendendo in considerazione quanto é stato esposto nelle pagine 
precedenti, si può' rilevare che molti progressi sono stati compiuti 
dalla prima comunicazione della Commissione sulla questione delle 
popolazioni frontaliere. Sono inoltre attualmente in corso numerose 
nuove azioni comunitarie. La Commissione attua inoltre i provvedimenti 
adeguati per garantire la corretta applicazione delle normative 
comunitarie vigenti, ogni volta che ciò' si rivela necessario. Senza 
rimettere In questione la conclusione cui la Commissione stessa era 
pervenuta nella sua comunicazione del 1985, in base alla quale non era 
opportuno creare uno statuto specifico per i lavoratori frontalieri, e 
nell'attesa del completamento del mercato interno e dell'unione 
economica e monetaria, la Commissione ritiene che potrebbero essere 
compiuti nuovi progressi in taluni settori. 
Oltre alle azioni comunitarie sul piano normativo, la Commissione 
continuerà a porre l'accento sulla dimensione transfrontaliera 
nell'elaborazione delle sue politiche (ad es., politica di formazione 
professionale, regionale, ecc.). Alla Commissione appare necessario 
valorizzare l'effetto della prossimità (spaziale, economica, sociale, 
culturale) delle regioni limitrofe In modo che le frontiere cessino di 
essere delle linee di separazione fra regioni e sistemi e divengano 
delle linee di contatto e di cooperazione fra le regioni e le 
popolazioni che vi risiedono. Al riguardo appoggia la collaborazione 
fra le parti in causa e stimola le sinergie più appropriate a vari 
livelli. Incoraggia gli incontri ad hoc delle amministrazioni nazionali 
e regionali in materia di occupazione, formazione, fiscalità e affari 
sociali. Ritenendo che gran parte delle difficoltà Incontrate dai 
frontalieri possa essere risolta mediante un'informazione adeguata, la 
Commissione proseguirà la sua azione in vista di fornire I mezzi 
necessari sul piano tecnico e su quello delle risorse umane. Ritiene 
d'altronde che sarebbe utile pensare alla creazione di una struttura 
che assuma il ruolo di mediatore in vista di fornire informazioni, 
trovare delle soluzioni ai casi specifici e individuare i problemi che 
attendono una soluzione strutturale sul piano normativo (nazionale o 
bilaterale). 
La Commmissione presenta la comunicazione riprendendo le sue 
riflessioni sulle condizioni di vita e di lavoro delle popolazioni e 
dei lavoratori frontalieri allo scopo di suscitare un dibattito 
costruttivo e preparare insieme nuove azioni comunitarie. 
t e 
Relazione di base 
sulle condizioni di vita e di lavoro dei cittadini della Comunità 
residenti nelle regioni di frontiera e in particolare 
dei lavoratori frontalieri 
(Allegato della comunicazione) 
- 2 -
Schema della relazione di base 
(Allegato della comunicazione) 
1. POPOLAZIONE RESIDENTE NELLE REGIONI DI FRONTIERA 
1 - Pol it Ica regionale 
2 - Sviluppo dell'occupazione 
3 - Salute: accesso alle cure 
4 - Trasporti (compresa la tassazione Indiretta e le patenti di guida) 
5 - Franchigie fiscali e doganali 
6 - Educazione, formazione e orientamento professionale 
7 - Le parti sociali nelle regioni di frontiera 
8 - Cooperazione tra gli enti locali 
II. LAVORATORI FRONTALIERI 
1 - Diritto di soggiorno 
2 - Mercato dell'occupazione - SEDOC - lavoratori temporanei 
3 - Sicurezza sociale 
4 - Fiscal ita diretta 
5 - Questioni monetarie 
6 - Alloggi 
7 - Formazione professionale e riconoscimento dei diplomi e delle 
qualifIche 
8 - Informazione 
9 - Problemi particolari dei frontalieri che lavorano nei paesi terzi 
M 
- 3 -
I. POPOLAZIONE RESIDENTE NELLE REGIONI DI FRONTIERA 
1.1. Politica regionale 
Nel realizzare il mercato interno unico, la Comunità si propone 
fondamentalmente di creare una situazione in cui l'attività economica 
all'interno dell'Europa non sia falsata dalle frontiere create 
dall'uomo. Anche se il processo di realizzazione del mercato unico 
recherà vantaggio a tutte le regioni della Comunità, le regioni di 
frontiera si trovano di fronte a problemi specifici che rendono 
necessaria una speciale assistenza. 
Tali regioni sono state gravemente colpite in passato dalle distorsioni 
derivanti dal fatto che la pianificazione economica e fisica è realizzata 
tradizionalmente nell'ambito nazionale. Per tali motivi, le reti di 
infrastrutture ed i servizi pubblici nelle regioni di frontiera sono 
stati sviluppati senza preoccuparsi eccessivamente di quanto esisteva al 
di là della frontiera nazionale. E' necessario pertanto compiere un 
particolare sforzo per agevolare II collegamento delle reti di 
infrastrutture da una parte e dall'altra delle frontiere, al fine di 
incoraggiare i pianificatori che operano a livello economico e fisico a 
mettere a punto modelli commerciali che riflettano l'economia naturale 
delle regioni di frontiera senza considerare le frontiere nazionali. 
La realizzazione delle aspirazioni delle popolazioni di frontiera e la 
soluzione ai loro problemi possono essere il prodotto di un'adeguata 
politica regionale. Nel corso degli ultimi anni, si é assistito ad un 
aumento dell'importanza della regione quale struttura più adeguata per lo 
studio, la valutazione e la risoluzione di un certo numero di problemi 
delle popolazioni frontaliere, In modo senz'altro più efficace di quanto 
non sia avvenuto a livello nazionale. In effetti, numerose regioni 
transfrontaliere debbono affrontare problemi comuni che potrebbero essere 
più facilmente risolti sviluppando la reciproca collaborazione. A livello 
comunitario, la Commissione sostiene la strategia regionale nel senso 
sopra indicato, che implica una collaborazione pluridisciplinare tra gli 
organismi pubblici, le imprese e le associazioni private. 
In tale prospettiva, la Commissione segue tre linee di azione volte ad 
incoraggiare la collaborazione transfrontaliera ed a sostenere lo 
sviluppo delle zone frontaliere interne ed esterne della Comunità. Tali 
azioni sono basate sui regolamenti del Consiglio relativi ai fondi 
strutturali e che menzionano specificamente le regioni di frontiera. 
- 4 -- 4 -
H'.MTERREG - iniziativa comunitaria in favore delle 
(1) La preparazione d ,NTER"^ deil'art. 11 del regolamento (CEE) n. 
^53/88 /SlV'VrV. a! paragrafo 2, de, regoiamento (CEE) n. 4254/88. 
*, nrnn<»tti e di studi pilota per Incoraggiare ed 
(2) La realizzazione di progett edi parzlalmente finanziai, 
agevolare la collaboraz <>£ tr™ 10 del reaolamento FESR (CEE) n. 
dalla Comunità ai sensi aoii a. v 
4254/88. 
(„L. realizzazione di un osservatorio europeo sulla co.laboraz.one 
transfrontaliera. 
UfcTXfBfiEfì 
, ,^no, ha deciso di adottare un'Iniziativa 
,, 13 marzo 1990. la ^'£^,J^d^frontler. e di .ncoragglare comunitaria al fine di assistere le zone a dell'attuazione 
,a collaborazione r.cpr«.J "^ n?z Yt* va si propone le seguenti 
del mercato unico per il 19^- L 
finai ita: 
^i fmntiflra interne ed esterne alla Comunità a . aiutare le zone d« ^°ntiera J^ntern ^^ ^ ^ 
risolvere I °art'=o1^ ..^Ito delle economie nazionali e della relativo I so I amento ne 11^amb«to de ne nel,.Interesse del,a 
SaztoneTocrrcc.prt'ibnrnte con la protezione de. ramb,ente-. 
. promuovere ,= -" ^^e^erne^^ ^Tn^ 
una parte e dal I a|tr* de' '°;rt°al,, ret, ,n rapporto con altre reti 
^«TL?^™?™^** de.P mercato Interno de, 
1992; 
aaevolare l'adeguamento delle zone di frontiera esterne al loro nuovo 
" ruolo al zone d. frontiera di un mercato unico Integrato. 
, o—.inna dell'aiuto comunitario nel quadro dell'Iniziativa 
SSES::»..' ..sr:;".».».- » - »•" «"«• • 
- 5 -
I provvedimenti che beneficeranno dell'aiuto nel quadro dell'iniziativa 
saranno concepiti in modo tale che li loro principale Impatto In materia 
di sviluppo avvantaggi prevalentemente le popolazioni residenti nelle 
zone di frontiera. Particolare attenzione sarà dedicata alla creazione di 
posti di lavoro sostitutivi nelle zone In cui, per la creazione del 
mercato interno, si rischiano notevoli perdite di posti di lavoro per la 
modifica delle attività doganali o di altre attività connesse con 
l'esistenza della frontiera. 
Nel quadro delle misure volte ad Incoraggiare la collaborazione tra le 
zone di frontiera interne della Comunità, un aiuto può' essere concesso 
alle seguenti azioni: studi che esaminano le zone di frontiera come 
entità geografiche integrate-, aluti alle piccole e ...ddie industrie volti 
a sviluppare In particolare le reti transfrontaliere; approvvigionamento 
locale di acqua, gas ed elettricità, nonché reti locali di 
telecomunicazione; sviluppo di infrastrutture comuni; miglioramento della 
comunicazione; protezione dell'ambiente; cooperazione in materia di 
insegnamento e di formazione professionale; creazione di organismi e di 
enti la cui azione possa agevolare i contatti transfrontal 1erI ; 
insegnamento delle lingue; azioni nel settore del turismo, 
dell'agricoltura e dell'occupazione aventi una dimensione 
transfrontaliera, ecc. 
II programma INTERREG prevede inoltre la concessione degli aiuti 
comunitari ad un certo numero di azioni aventi ad oggetto le frontiere 
esterne comunitarie. 
:;/ 
- 6 -
PROGETTI E STUDI PILOTA Al SENSI DELL'ART. 10 DEL REGOLAMENTO FESR 
L'art. 10 del regolamento FESR (CEE) n. 4254/88 stabilisce che l'aiuto 
comunitario può' essere concesso tra l'altro a progetti pilota che 
favoriscono lo scambio di esperienze e la collaborazione in materia di 
sviluppo tra regioni comunitarie, In particolare nelle regioni di 
frontiera. Inoltre, la voce 5412 del bilancio generale delle Comunità 
prevede II finanziamento di azioni di collaborazione, di informazione e 
di contatti tra le regioni della Comunità. 
In base a tali disposizioni, é stata lanciata nel 1989 una serie di 
progetti pilota e di studi con il sostegno della Comunità europea (tra 
cui studi transfrontalieri relativi, tra l'altro, alla frontiera tra 
Spagna e Portogallo ed un notevole numero di progetti pilota nella 
regione dell'Ems-Doilart (D/NL), nella euroregione Mosa-Reno (NL/B/D), 
nel l'euroregione (D/NL), nella regione Saar-Lorena-Lussemburgo-
Trevirl/Pal occidentale (D/F/L), nella regione Vallonla-Nord Pas-de-
Calais (B/F) e in molte altre ancora). 
OSSERVATORIO SULLA COLLABORAZIONE TRANSFRONTALIERA NELLA COMUNITÀ' 
EUROPEA 
La Commissione europea ha recentemente concluso un accordo con 
l'associazione delle regioni di frontiera europee (ARFE) al fine di 
creare un osservatorio sulla collaborazione transfrontaliera in Europa 
che sarà parzialmente finanziato sulla base dell'articolo 10 del 
regolamento FES. L'esecuzione del progetto inizierà nel secondo semestre 
del 1990 e la sua attuazione avrà un adurata Inziale di 3 anni. 
Per raggiungere i propri obiettivi, l'osservatorio organizzerà numerose 
attività tra cui: l'assistenza tecnica alle regioni di frontiera, la 
creazione di una base di dati comunitaria sulla collaborazione di 
frontiera, la creazione di una rete su scala comunitaria nelle regioni di 
frontiera, nonché un programma di pubblicità e di informazione. 
L'osservatorio sarà gestito dall'Associazione delle regioni di frontiera 
europee per conto delle regioni partecipanti e della Commissione europea. 
- 7 -
1.2. SVILUPPO DELL'OCCUPAZIONE 
Lo sviluppo dell'occupazione e la creazion e di posti di lavoro é uno 
degli obiettivi principali della Comunità. I Fondi strutturali europei e 
in particolare il Fondo sociale e il Fondo europeo di sviluppo regionale 
attribuiscono un'alta priorità al progetti di carattere transfrontaliero, 
come risulta dai seguenti esempi: 
il P.E.D. (Pôle Européen de Développement) della regione di Athus (B) -
Longwy (F) - Rodange (L). 
Creato nel 1986, il progetto si propone di favorire la rinascita 
economica della regione, creando 8000 posti di lavor su un periodo di 10 
anni, dal 1986 al 1995. 
Sono stati attualmente creati nella zona più di 2800 posti di lavoro, cui 
é opportuno aggiungere 1200 posti di lavoro che non hanno beneficiato 
degli aiuti del FES. 
Altre esperienze sono già state realizzate o sono in fase di 
realIzzazione. 
le azioni Rodano Alpi-PIemonte; 
I programmi europei di azione transfrontaliera Belgio-Francia (PACTE: 
regione Nord Pas-de-Calals-Hainault-, ARDENNE: Ardenne francesi-
Val Ionia). 
La cooperazione Trans-Manica tra II Kent (Gran Bretagna) e il Nord Pas-
de-Calais (Francia) in occasione della costruzione del Tunnel si richiama 
non solo ai fondi strutturali della CEE ma anche ai nuovi rapporti 
culturali e linguistici tra le due zone. 
Lo sviluppo della collaborazione tra I poteri pubblici interessati, i 
sindacati, gli imprenditori, gli organismi professionali ecc. a livello 
Infraregionale e interregionale In vari ambiti (formazione, informazione, 
collegamenti tra le piccole e medie Imprese) e settori (turismo, 
agricoltura, tecnologia, ambiente ecc.) avrà effetti positivi sul mercato 
del lavoro. L'abolizione delle frontiere all'interno della CEE apre nuove 
prospettive, in particolare per le regioni transfrontaliere. La 
cooperazione su larga scala sembra essere il mezzo più efficace per 
diminuire i rischi e far fronte alle nuove sfide. 
- 8 -
Con il completamento del mercato interno nel 1992, si avranno molto 
probabilmente mutamenti nella struttura dell'occupazione nei vari settori 
e nelle varie regioni. Ê probabile che la scomparsa delle frontiere 
Interne avrà effetti sulla struttura dell'occupazione nelle zone di 
frontiera. Per il momento, é estremamente difficile, se non Impossibile, 
predire la natura dei mutamenti futuri. Per tali motivi la Commissione 
europea, nel suo programma di azione che accompagna l'attuazione della 
Carta europea dei diritti fondamentali del lavoratori, ha affermato che 
nella relazione annua sull'occupazione essa analizzerà I problemi 
specifici del settore, e tra di essi quelli riguardanti le regioni di 
frontiera. La relazione é completata dal bollettino "Sysdem", pubblicato 
4 volte l'anno e contenente informazioni e documentazioni supplementari 
sui problemi dell'occupazione nella Comunità. 
La scomparsa delle frontiere interne avrà un effetto diretto sui posti di 
lavoro negli uffici doganali e nel servizi connessi in modo diretto o 
indiretto a questi ultimi. 
L'effettuazione delle operazioni doganali e/o fiscali non si limita alle 
frontiere interne ed esterne della Comunità, poiché tali operazioni 
possono essere compiute anche negli uffici doganali situati nell'insieme 
del territorio comunitario. Resta tuttavia il fatto che la loro presenza 
nelle regioni di frontiera é particolarmente intensa e che le 
ripercussioni del mercato unico sulle attività dei professionisti 
operanti nel settore provocheranno perdite di posti di lavoro e/o 
r Iconversioni. 
La professione ritiene che circa 85.000 posti di lavoro connessi con le 
attività doganali dovranno essere soppressi nell'insieme del territorio 
comunitario II 31 dicembre 1992; si tratta di una quota non trascurabile 
dei posti di lavoro esistenti nelle regioni di frontiera. Inoltre, varie 
altre attività subiranno le conseguenze negative della chiusura degli 
uffici doganali alle frontiere interne, come ad esempio i servizi di 
ristorazione, i servizi alle imprese, ecc.. 
La situazione degli addetti allo svincolo delle merci di dogana é 
difficile da valutare, nonostante I contatti con i rappresentanti di 
questo settore dalla struttura molto particolare. Per meglio individuare 
tali difficoltà settoriali e ricercare soluzioni adeguate, un approccio 
utile potrebbe essere il ricorso ai fondi strutturali comunitari tramite 
le autorità nazionali; sarebbe inoltre opportuno realizzare studi 
specifici sulla professione in questione. 
La Comunità ha preso in considerazione le perdite di lavoro probabili In 
seguito alla realizzazione del mercato interno. Numerosi programmi 
(INTERREG, FORCE) attribuiscono, pertanto, la priorità a progetti 
tendenti ad assistere i soggetti direttamente o indirettamente colpiti 
dalla cessazione delle attività economiche connesse con l'attraversamento 
del la front iera. 
- 9 -
1.3. Salute; accesso alle curo 
A livello comunitario, la protezione In materia di accesso alle cure 
sanitarie é più o meno ampia, a seconda della situazione giuridica degli 
individui che compongono la popolazione di frontiera: residenti delle 
zone di frontiera (lavoratori, membri delle loro famiglie, pensionati o 
altri non attivi) o lavoratori frontalieri e membri delle loro famiglie. 
Essa non é garantita nella maggior parte del casi, per gli altri 
resident I. 
Tale Ineguale ripartizione deriva dal fatto che I regolamenti comunitari 
in materia di sicurezza sociale 1>, adottati sulla base dell'articolo 
51 del Trattato, tendono a coordinare i vari reglm! ..azionali nel quadro 
della libera circolazione del lavoratori. e non delle persone (vedi punto 
Ili.3.). 
Tuttavia, nella prospettiva di una dimensione sociale del mercato interno 
e dell'Europa del cittadini, la Commissione europea prepara attualmente 
l'ampliamento del campo di applicazione dei regolamenti -in particolare 
in materia di malattia e di maternità- a tutti gli assi curat I in uno 
Stato membro. 
Nella fase attuale, I residenti (lavoratori o membri delle loro famiglie) 
assicurati in uno Stato membro che necessitino di prestazioni Immediate 
durante un soggiorno sul territorio di un altro Stato membro hanno 
diritto alle prestazioni in natura fornite dall'istituzione del luogo di 
soggiorno. 
A tale proposito, é opportuno rilevare che una dichiarazione del 
Consiglio prevede che gli Stati membri debbano adottare provvedimenti 
volti a garantire che soggetti diversi dai salariati e dai lavoratori 
autonomi siano coperti da tali disposizioni. Più in particolare, a titolo 
transitorio, tenuto conto dell'urgente necessità di protezione sociale 
degli studenti che partecipano al programma "Erasmus", questi ultimi, 
anche se non sono lavoratori o membri della famiglia di un lavoratore, 
nel caso in cui siano assicurati in uno Stato membro possono utilizzare 
il formulario comunitario E 111 2). 
1) regolamento CEE n' 1408/71 relativo all'applicazione dei regimi di 
sicurezza sociale al lavoratori salariati, ai lavoratori non salariati e 
ai membri delle loro famiglie che si trasferiscono all'interno della 
Comunità, e suo regolamento di applicazione CEE n" 574/72. 
2) formulario che consente di ottenere le cure mediche Immediatamente 
necessarie in uno Stato membro diverso da quello In cui l'Interessato é 
assicurato. 
ó 
- 10 -
D'altra parte, In seguito ad una raccomandazione del Consiglio dei 
ministri delle Comunità europee, il formulario E 111 potrebbe essere tra 
qualche tempo sostituito da una Carta europea per le cure urgenti. 
I residenti (lavoratori o membri delle loro famiglie) possono recarsi In 
uno Stato membro diverso da quello In cui sono assicurati per ricevere 
cure adeguate alla loro situazione, a condizione che essi siano stati 
autorizzati dall'istituzione competente. Tale autorizzazione può essere 
rifiutata se la normativa dello Stato competente non prevede le cure di 
cui si tratta e se queste possono essere fornite In tempi normali nello 
Stato competente. 
Tale disposizione, estremamente restrittiva, é fortemente criticata sia 
dai malati, sia dagli istituti di cura. 
Occorre ricordare tuttavia che I lavoratori frontalieri, nonché, nella 
maggior parte dei casi, i membri delle loro famiglie, possono ottenere le 
prestazioni sia nello Stato membro di residenza, sia sul territorio dello 
Stato competente (vedi punto II.3.). 
Si potrebbe pertanto prevedere di modificare la disposizione di cui si 
tratta, sopprimendo l'autorizzazione e stabilendo un tetto per l'importo 
delle cure prestate, che non potrebbe superare l'importo previsto dallo 
Stato competente. La determinazione di tale tetto consentirebbe di 
evitare i rischi finanziari che tale misura comporterebbe per 
l'istituzione competente. 
Tale modifica consentirebbe In particolare ai soggetti delle regioni di 
frontiera che lavorano e risiedono nello stesso Stato membro (e che non 
hanno pertanto lo status di lavoratori frontalieri) nonché ai membri 
delle loro famiglie di scegliere lo Stato membro in cui farsi curare. Il 
provvedimento coprirebbe Inoltre I lavoratori di frontiera che lavorano 
in uno Stato membro A, risiedono In uno Stato membro B, presso la 
frontiera con uno Stato membro C nel quale, per il momento, non possono 
ricevere cure sanitarie. 
In un primo tempo, l'esercizio di un tale diritto potrebbe essere 
geograficamente circoscritto e comprendere le sole popolazioni di 
frontiera. Tale proposta potrebbe eventualmente creare in futuro le 
condizioni per cui qualunque soggetto assicurato in uno Stato membro 
possa avere libero accesso alle cure prestate In qualunque altro Stato 
membro. 
- 11 -
Una soluzione alternativa di minore ampiezza potrebbe essere quella di 
farsi rilasciare dall'istituzione competente, per periodi rinnovabili, 
l'autorizzazione richiesta a qualunque soggetto che rientri nel campo di 
applicazione del regolamento e viva In una regione di frontiera: 
attualmente, in effetti, tale autorizzazione deve essere richiesta per 
ogni prestazione. 
Si tratta In ogni caso di una questione estremamente delicata, tenuto 
conto delle implicazioni finanziarle e sociali. Sarà indispensabile 
pertanto un'analisi approfondita della materia. 
Per talune zone di frontiera esistono accordi bllate ali e disposizioni 
proprie di ciascuno Stato membro inserite nella normativa relativa 
all'assicurazione malattia1^ che consente di ricevere le cure oltre 
frontiera. Generalmente tali disposizioni riguardano le popolazioni che 
abitano nelle zone di frontiera entro un raggio di una ventina di 
chilometrI. 
Si possono citare I seguenti esempi: 
in Belgio l'assicurazione sanitaria consente agli abitanti delle 
regioni di frontiera di farsi curare In un raggio massimo di 25 
chilometri dal domicilio, a condizione che non esista in Belgio un 
istituto più vicino che presti cure analoghe. 
Una convenzione francese del 1961 autorizza gli assistiti della 
Mosella francese a beneficiare delle cure prestate nello stabilimento 
termale di Mondorf les-Bains a Lussemburgo. 
Una convenzione francese dei 1976 con l'istituto medico-pedagogico di 
St-Mard (provincia del Lussemburgo belga) autorizza il ricovero di 
bambini handicappati provenienti prioritariamente dalle regioni di 
frontiera delle Ardenne, della Mosa, di Meurthe e Moselle. 
La cassa malattia di Tourcoing autorizza il rimborso delle spese di 
soggiorno nei servizi maternità dell'ospedale di Men in (Belgio), 
nonché delle spese d'intervento chirurgico dei medici belgi nel caso 
in cui sopravvengano complicazioni nel corso dei parti delle sole 
partorienti residenti a Hallouin (Francia). 
1) Studio sull'accesso alle cure e sul modi di protezione nelle zone 
di frontiera, 1990 - Association internationale de la Mutualité, 
Ginevra. 
L. r 
- 12 -
Nel Paesi Bassi. I'Algemeen Zlekenfonds voor West Brabant en Zeeuwsch 
Vlaanderen autorizza I soggetti che abitano nella Fiandra Zeelandese 
a farsi curare in due ospedali belgi (l'ospedale universitario di 
Gand e l'ospedale generale di St-Jean a Bruges). 
In Sjiaflna. esiste un accordo tra l'ospedale di ViaI la ed un ospedale 
francese per trasferire malati nei casi in cui l'ospedale spagnolo 
non sia in grado di curare un paziente. 
Tali esempi mostrano che vi sono casi, a livello nazionale, regionale 
e locale, in cui viene agevolato l'accesso alle cure sanitarie dei 
cittadini frontalieri, e che potrebbero trovare applicazione anche In 
altre regioni. 
/ ù 
- 13 
1.4. Trasporti (compresa la tassazione Indiretta - patenti di guida) 
I trasporti costituiscono un settore di vitale Importanza per la vita 
delle popolazioni residenti nelle regioni di frontiera e per 
l'integrazione di queste ultime. 
Per quanto riguarda le persone, la prossimità geografica delle regioni 
di frontiera crea notevoli esigenze di mobilità transfrontaliera per 
motivi di natura economica, educativa, culturale e turistica. 
I servizi di trasporto transfrontalieri, essendo di natura 
Internazionale, sono regolati dalla normativa comunitaria o da accordi 
bilaterali. Secondo quanto stabilito dai regolar ,t I comunitari sul 
trasporto internazionale di passeggeri su strada, la maggior parte dei 
servizi occasionali (prevalentemente turistici) non sono sottoposti ad 
autorizzazione preventiva, mentre i servizi regolari e periodici lo sono. 
In quest'ultimo caso, che é senz'altro il più importante per i soggetti 
che risiedono nelle regioni di frontiera, l'autorizzazione non é sempre 
facile da ottenere. Nel 1987 la Commissione ha presentato al Consiglio 
una proposta volta ad introdurre la libertà di fornire tali servizi nel 
settore degli autopullman; ciò' costituirebbe un'indubbia agevolazione 
per le popolazioni di frontiera, ma il Consiglio non ha purtroppo ancora 
preso alcuna decisione in materia. 
Progressi significativi potrebbero Inoltre essere ottenuti attraverso 
l'organizzazione comune e il migliore coordinamento dei trasporti 
nazionali o regionali (orari, coincidenze, biglietti, ecc.). E' 
particolarmente Importante, a tal fine, rafforzare la collaborazione tra 
le autorità competenti a livello locale, regionale e nazionale. 
I costi del trasporti internazionali su strada sono stabiliti dalla 
normativa comunitaria e dagli accordi bilaterali. Una direttiva CEE del 
19621) prende in considerazione l'attraversamento delle frontiere 
esentando dall'autorizzazione e dalle quote talune operazioni di 
trasporto frontaliere 
Esenzioni dalia legislazione comunitaria, che possono tornare utili al 
lavoratori frontalieri che effettuano brevi tragitti, sono previste dai 
regolamenti n. 3820/852) e 3821/853) in materia di periodi di lavoro e 
di riposo dei conducenti di veicoli per il trasporto di beni e persone, 
nonché in materia di utilizzazione dei tacografi, che vanno a vantaggio 
dei lavoratori di frontiera. 
1) GU n. L 70 del 6.8.1962, pag. 2005 
2) GU n. L 370 del 31.12.1985, pag. 1 
3) GU n. L 370 del 31.12.1985, pag. 8. 
IS 
- 14 -
Tassazione Indiretta e trasporti 
Un altro settore in cui potrebbe essere intrapresa un'azione per 
migliorare le condizioni di vita dei cittadini comunitari e specialmente 
di coloro che risiedono nelle regioni di frontiera, promuovendo al tempo 
stesso l'integrazione europea, é quello dell'utilizzazione in uno Stato 
membro di mezzi di trasporto privati registrati in un altro Stato membro. 
La Commissione (Com(90) 182 def.) ha proposto che durante un periodo 
transitorio dal 1993 al 1996 le vendite di nuovi veicoli per II trasporto 
passeggeri siano tassate al momento del loro acquisto nello Stato membro 
in cui sono utilizzati, e nel quale avviene la prima registrazione su 
base permanente. 
Pertanto, almeno durante tale periodo, saranno necessarie norme volte a 
consentire al cittadino di uno Stato membro di utilizzare, nel suo paese 
di residenza, un veicolo per il trasporto passeggeri che é stato 
temporaneamente importato ed é registrato in un altro Stato membro. Per 
tali motivi, la Commissione ha proposto che la direttiva 83/182/CEE sulle 
esenzioni fiscali nell'ambito della Comunità per taluni mezzi di 
trasporto temporaneamente importati in uno Stato membro e provenienti da 
un altro Stato membro rimangano in vigore sino al 31 dicembre 1996. 
Tuttavia, considerando che le attuali norme di ammissione temporanea sono 
troppo restrittive, la Commissione ha presentato nel 1987 una proposta 
volta a rendere più liberali le disposizioni della direttiva 83/102/CEE. 
I principali settori interessati sono II nuovo noleggio dei veicoli 
privati, l'ampliamento dei collegamenti professionali in altri Stati 
membri, l'ampliamento della esenzione a soggetti diversi da quelli che 
hanno temporaneamente importato il veicolo, l'utilizzazione di vetture di 
servizio, l'utilizzazione da parte di studenti, l'immobilizzazione 
all'estero e il noleggio a breve termine. 
In conformità del regolamento CEE n' 4060/89 relativo all'eliminazione 
degli ostacoli commerciali di ordine tecnico non occorre più eseguire 
alla frontiera una dozzina di controlli (che si basano sulla legislazione 
comunitaria o nazionale). 
ILS 
- 15 -
Purtroppo, anche dopo la sentenza Ledoux1) (caso 127/86) Il Consiglio 
non ha potuto procedere a tali mutamenti. Malgrado ciò' otto Stati membri 
hanno dichiarato che apporteranno variazioni nelle rispettive normative 
nazionali basandosi su un articolo della direttiva che consente una 
regolamentazione più liberale. La Commissione ha annunciato che, in base 
alle proprie responsabilità, essa veglierà alla corretta applicazione da 
parte degli Stati membri del principi stabiliti dal diritto comunitario. 
D'altro canto, attualmente i tassi e gli autoveicoli che trasportano 
persone possono ancora essere obbligati a fermarsi al momento in cui 
attraversano una frontiera infracomunitaria per pagare I'IVA sui 
trasporto da effettuare all'Interno dello Stato membro che debbono 
attraversare. Tali difficoltà derivano dal fatto che, in base alla 6' 
direttiva IVA, I trasporti sono tassati In funzione delle distanze 
percorse in ciascuno Stato membro attraversato. Se alcuni Stati membri 
non appiIcano I'IVA, ciò' é dovuto solo ad una disposizione transitoria e 
come tale destinata a scomparire (art. 28, paragrafo 5 della direttiva 
sopra menzionata). 
Ben consapevole delle difficoltà che i tassi e gli autopullman subiscono 
a causa delie frontiere fiscali e delle norme sulla territorialità 
dell'IVA in materia di trasporti, la Commissione ha proposto nel 1987 che 
tutti i trasporti di persone siano integralmente tassati nel solo Stato 
membro di partenza. In tal modo, i tassi e gli autopullman non saranno 
più costretti a fermarsi alle frontiere. Tale proposta riguarda il regime 
di tassazione definitivo e dovrebbe entrare In vigore dal 1' gennaio 
1993. f 
La Commissione riconosce inoltre l'importanza sociale dei trasporti di 
persone per i quali propone l'applicazione del tasso ridotto di IVA (tra 
il 4 e il 9%). 
1) In questa causa la Corte di giustizia delle Comunità europee ha 
giudicato che il diritto comunitario non prevede la riscossione 
dell'IVA da parte di uno Stato membro quando un autoveicolo è 
utilizzato da un lavoratore frontaliero residente nello Stato 
membro, nel quadro del suo contratto di lavoro, per eseguire le 
proprie mansioni e, In via accessoria, per diporto, quando il 
veicolo stesso appartiene ad un Imprenditore stabilito in un altro 
Stato membro in cui I'IVA é stata pagata. 
- 16 -
Patenti di guida 
Un particolare problema che influenza notevolmente la vita quotidiana dei 
soggetti che abitano nelle regioni di frontiera é quello del 
riconoscimento di una patente di guida rilasciata da uno Stato membro sul 
territorio degli Stati limitrofi. La materia é regolata, a livello 
comunitario, dalla direttiva sulla creazione di una patente di guida 
comunitaria2). Tale direttiva prevede il reciproco riconoscimento, da 
parte degli Stati membri, delle patenti nazionali e la voltura delle 
patenti dei titolari che trasferiscono la propria normale residenza in un 
altro Stato membro entro un periodo massimo di un anno dal trasferimento 
stesso. 
La definizione della residenza normale riveste particolare importanza, 
soprattutto nel caso del lavoratori frontalieri, ma anche in rapporto 
agli studenti o agli altri soggetti (ad es. I pensionati) che passano un 
certo periodo dell'anno in un altro Stato. CI si chiede pertanto in quale 
Stato tali soggetti hanno la loro normale residenza. Secondo la 
Commissione, il criterio é quello del prevalenti legami personali. Ne 
deriva che il lavoratore frontal(ero non é obbligato ad effettuare la 
richiesta di voltura della propria patente di guida nello Stato in cui 
svolge le proprie attività lavorative. 
In tale contesto, occorre ricordare la nuova proposta di direttiva sulla 
patente di guida3) che dovrebbe risolvere definitivamente tutti i casi 
suscettibili di presentarsi; in effetti, tale direttiva prevede la 
definizione della nozione di "residenza normale" ed abolisce l'obbligo 
della voltura della patente di guida al momento del trasferimento della 
residenza del titolare in un altro Stato membro. 
2) Dir. 80/1263/CEE del 4.12.80 
3) Com(88) 705 def. del 13.1.89, GU C 48 del 27.2.89 
- 17 
i.5. Franchigie fiscali e doganali 
La soppressione, a partire dal 1* gennaio 1993, dei limiti attualmente in 
vigore per gli acquisti effettuati, tasse comprese, negli Stati membri da 
parte del viaggiatori comunitari avrà un notevole impatto sulla libera 
circolazione delle persone all'interno della Comunità. In effetti, a 
partire da quel giorno la tassazione di tali acquisti, fatta eccezione 
per l'acquisto di veicoli da turismo nuovi, sarà determinata dal 
venditore, ai tassi e alle condizioni del paese d'origine dei beni. Tale 
liberalizzazione dovrebbe essere preceduta da un progressivo aumento 
delle franchigie esistenti, vale a dire, secondo la proposta della 
Commissione, dal raddoppio dei limiti quantitativi attualmente previsti 
per i prodotti sottoposti alle accise e ali'IVA come l'alcool, Il 
tabacco, ecc., nonché dalla quadruplicazione dei limiti In valore 
applicabili ai beni sottoposti all'IVA. Un'analoga liberalizzazione é 
prevista Inoltre per le franchigie ridotte applicabili al soggetti 
residenti nelle zone di frontiera con uno Stato membro. 
Per quanto riguarda i residenti delle regioni di frontiera con paesi 
terzi, sono previste franchigie doganali e fiscali, anche se più limitate 
di quelle sopra indicate, per gli acquisti effettuati in tali paesi. 
Inoltre, i residenti delle regioni di frontiera con un altro Stato membro 
e con un paese terzo possono già avvantaggiarsi delle varie disposizioni 
relative al regime generale delle franchigie doganali e fiscali 
applicabili alle importazioni definitive di beni, alcune delle quali sono 
state adottate specificamente per tale categoria di soggetti1). 
Anche su tali disposizioni, naturalmente, faranno sentire I loro effetti 
le misure di liberalizzazione e di semplificazione che potrebbero essere 
proposte a titolo generale al momento dell'adeguamento dell'insieme delle 
franchigie doganali e fiscali applicabili alle importazioni definitive di 
beni, la cui attuazione deve essere prevista nel medio termine. 
1) Ad es., franchigie doganali e fiscali per I semi, i concimi, ecc. 
importati o esportati da produttori agricoli per essere utilizzati 
su terreni nelle immediate vicinanze delle frontiere. 
- 18 -
I.6. Educazione, formazione e orientamento professionale 
La formazione e l'orientamento professionale sono di importanza vitale 
per I soggetti che vivono nelle regioni di frontiera. Non solo esse 
contribuiscono in larga misura allo sviluppo delie risorse umane e delle 
regioni, ma facilitano inoltre notevolmente la mobilità transfrontaliera 
del lavoratori. Trarre profitto dai "bacini economici" che si estendono 
da una parte e dall'altra delle frontiere presuppone la conoscenza delle 
esigenze delle regioni interessate e, conseguentemente, l'esistenza di 
collegamenti adeguati tra i programmi e le strutture di insegnamento e 
formazione professionale e la loro pianificazione comune. Inoltre, é 
importante che le persone che vivono nelle regioni di frontiera possano 
accedere alle strutture d'insegnamento e di formazione esistenti nei 
paesi vicini. 
In tale prospettiva, sono state lanciate alcune iniziative su base 
bilaterale ai fine di sviluppare la collaborazione tra le autorità delle 
zone di frontiera. I programmi frontalieri, come quello creato nella 
regione HAINAUT/NORD-PAS DE CALAIS, hanno messo l'accento sull'Importanza 
di creare una concertazione settoriale congiunta in vari settori 
(occupazione, formazione, insegnamento, parti sociali) al fine di 
adeguare I programmi educativi e formativi in funzione degli sviluppi 
tecnologici nelle imprese regionali. 
Nell'ambito di un progetto creato nella euroregione Mosa-Reno é stata 
d'altro canto sottolineata la necessità di un "centro comune di 
formazione professionale" che dovrebbe, tra l'altro, "contribuire a 
migliorare l'informazione sui nuovi sviluppi tecnologici destinata agli 
istituti di insegnamento, consentendo loro di adeguarvisi rapidamente". 
Altre azioni prevedono la creazione di un osservatorio sociale della 
formazione, nonché di uno spazio educativo transfrontaliero (Pacte), 
l'istituzione dei diplomi comuni e di una carta interregionale dello 
studente (Regio), la creazione di un istituto di formazione 
sovraregionale (Euregio), l'organizzazione di un corso di formazione 
triennale dei responsabili della formazione professionale e 
dell'occupazione (Rhône Alpes - Piemonte), ecc. 
? 1 
- 19 -
I programmi d'azione dimostrano Inoltre la necessità di sviluppare scambi 
linguistici, nonché le "Immersioni linguistiche" di lavoratori nelle 
imprese di frontiera (Nord-Pas de Calais - Regione del KENT, Rhône Alpes 
- Baden Wurtemberg). 
A tale proposito, é opportuno rilevare che la Comunità economica europea 
sostiene, soprattutto attraverso i Fondi strutturali, tali categorie di 
collaborazione nel settore dell'educazione e della formazione 
profesionale. 
Secondo gli orientamenti del Fondo sociale europeo, che definiscono le 
linee principali della politica di formazione e d'occupazione relativi 
agli obiettivi n. 3 e 4, le azioni transnazionali, che si sviluppano 
soprattutto a livello transfrontaliero, sono considerate come 
prioritarie. Si tratta di azioni realizzate in comune da organismi di 
formazione che appartengono a due o più Stati membri, o riconosciute come 
tali a livello comunitario, e comprendono scambi a livello del programmi 
di formazione, degli insegnanti o dei partecipanti ai corsi; esse 
costituiscono inoltre un utile moltiplicatore a livello comunitario 
(comunicazione della Commissione sugli orientamenti del FSE 89/C 45/04, 
capitolo V, punto 6). 
In tale contesto, occorre notare che il programma INTERREG si propone tra 
l'altro di promuovere l'attuazione di provvedimenti nel settore della 
formazione professionale e considera come prioritari i progetti aventi 
una dimensione transfrontaliera. 
La CEE ha avviato a livello comunitario un certo numero di importanti 
azioni nel campo dell'istruzione e della formazione professionale. I 
programmi della Comunità europea dedicano particolare attenzione alla 
dimensione comunitaria rappresentata dalle associazioni transnazionalI, 
dagli scambi, dai programmi comuni, dalla possibilità di trasferire 
crediti accademici, dal riconoscimento di diplomi accademici e di periodi 
di studio effettuati in un altro paese, dall'apprendimento di lingue 
comunitarie, ecc. Tali programmi non prevedono tuttavia misure o priorità 
specifiche in relazione alla cooperazione fra le regioni di frontiera. 
La Commissione propone una particolare strategia in materia di 
ravvicinamenti transfrontalieri nel quadro del programma FORCE per lo 
sviluppo della formazione continua, che intende realizzare progetti per 
la creazione di gruppi regionali, e pone in particolare l'accento sui 
lavoratori frontalieri, il programma si propone inoltre di incoraggiare 
lo sviluppo di progetti destinati ai quadri delle piccole imprese al fine 
di mettere a punto una strategia di partecipazione nel contesto di 
associazioni transfrontaliere. 
20 -
Al fine di promuovere la mobilità in Europa, la Commissione ha compiuto 
numerosi sforzi per migliorare I programmi di orientamento professionale. 
Ciò' si é concretizzato, da un lato, nel sostegno fornito dalla 
Commissione a numerosi studi In materia e, dall'altro, in alcuni 
programmi (TRANSITION, PETRA) che stabiliscono legami di collaborazione 
nelle aree di frontiera. 
La Commissione ha preso l'iniziativa per promuovere la pubblicazione di 
un manuale contenente le informazioni più importanti sui servizi di 
orientamento nella Comunità. L'iniziativa rientra nella più ampia 
strategia della Commissione volta a creare una rete europea di punti di 
contatto nazionali incaricati di elaborare e aggiornare I dati relativi 
ai servizi di orientamento in tutti gli Stati membri. Sotto la regia del 
CEDEFOP si é inoltre recentemente proceduto alla realizzazione di un 
certo numero di studi di casi di cooperazione fra i servizi di 
orientamento nelle regioni di frontiera. 
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- 21 -
I.7. Le parti sociali nelle regioni di frontiera 
In generale, le organizzazioni sindacali dei lavoratori e quelle del 
datori di lavoro organizzano regolarmente conferenze sui problemi del 
lavoratori frontalieri o vi partecipano. 
Nel quadro del dialogo sociale a livello comunitario, le parti sociali 
hanno elaborato nel luglio 1990 un parere comune relativo alle 
"prospettive di un mercato europeo del lavoro". Tale parere é dedicato 
alla creazione di uno spazio europeo di mobilità professionale e 
geografica e al miglioramento del funzionamento del mercato del lavoro in 
Europa. Le parti sociali attribuiscono particolare importanza ai problemi 
delle regioni di frontiera e stabiliscono che il gruppo di lavoro 
"Mercato del lavoro" approfondisca I temi vertenti sulla modernizzazione 
delle strutture e del funzionamento degli enti pubblici dell'occupazione, 
in particolare nelle regioni transfrontaliere. A tal fine, si dichiarano 
pronti a partecipare alla sperimentazione degli orientamenti contenuti 
nel parere comune, sollecitando inoltre una strategia transfrontaliera in 
grado di determinare le esigenze ed il potenziale di posti di lavoro e di 
qualifiche nelle regioni interessate. 
L'intensificazione della cooperazione transfrontaliera tra le parti 
sociali può' contribuire in larga misura a risolvere I problemi dei 
lavoratori frontalieri. In tale prospettiva, é opportuno rilevare che la 
Confederazione europea dei sindacati (C.E.S.) ha creato dal 1976 Consigli 
sindacali interregionali (C.S.i.) per rafforzare la collaborazione dei 
sindacalisti nelle regioni di frontiera. Il primo C.S.E. é stato quello 
della regione Saar-Lorena-Lussemburgo, seguito da una decina di altri. 
Il ruolo fondamentale dei C.S.I. é lo studio dei problemi dei lavoratori 
frontalieri-, essi hanno inoltre manifestato la volontà di esaminare 
l'Insieme delle questioni relative allo sviluppo economico e sociale 
delie regioni di frontiera Interessate. 
it-
- 22 -
Il C.S.I. Nord-Pas-de-Calais-Hainaut-Flandra occidentale ha organizzato 
un seminario sulle ripercussioni economiche e sociali della realizzazione 
del l'Eurotunnel. L'Interrégional Syndical del PED analizza l'attuazione 
del Polo europeo di sviluppo (PED), lanciato nel 1985 per favorire la 
riconversione economica dei bacini siderurgici e minerari. 
iï 
- 23 -
I .8. Cooperazlone tra enti locali e regionali 
Nell'ultimo decennio, col sostegno della Comunità europea, é 
costantemente aumentata la collaborazione tra gli enti locali e regionali 
da una parte e dall'altra delle frontiere nazionali. 
La conclusione di accordi di collaborazione tra regioni di frontiera é 
stata favorita tramite l'effettuazione di studi congiunti finanziati 
dalle istituzioni comunitarie. I programmi di collaborazione sono stati 
messi a punto per zone situate lungo le frontiere tra la Germania e i 
Paesi Bassi; i Paesi Bassi e II Belgio; il Belgio e la Francia-, la 
Francia, il Lussemburgo e la Germania; la Francia e la Spagna. Il taluni 
casi, sono stati inoltre approvati programmi di sviluppo congiunti tra 
gli enti locali e regionali, tra cui quelli delle seguenti zone: Ems-
Dollart (NL-D), Euregione (NL-D), Regione Reno-Waal (NL-D), Euregione 
Maas-Reno (NL-D-B) Saar-Lorena-Lussemburgo (F-D-L), Pirenei (F-ESP), 
COTRAO (F-CH-I). In generale, le strutture e i programmi congiunti sono 
sottoposti all'accordo ufficioso degli enti locali e regionali 
interessati da una parte e dall'altra della frontiera. 
Nel 1981 il Consiglio d'Europa ha adottato una convenzione quadro sulla 
cooperazione transfrontaliera tra enti locali e regionali, li ritardo 
degli Stati membri nel concludere accordi giuridici formali in materia di 
collaborazione transfrontaliera nell'ambito di quanto previsto dalla 
convenzione ha costituito in taluni casi un ostacolo al proseguimento 
dello sviluppo di una collaborazione pratica a livello locale e 
regionale. 
Nel 1988, la Commissione ha istituito il Consiglio consultivo degli enti 
locali e regionali, incaricato di presentare pareri in materia di 
sviluppo e di attuazione delle politiche comunitarie considerate dal 
punto di vista locale e regionale. Il Consiglio consultivo ha vivamente 
appoggiato l'Idea di introdurre uno strumento legislativo comunitario al 
fine di agevolare la conclusione di accordi di collaborazione tra gli 
enti regionali e locali non solo nelle regioni di frontiera, ma anche 
nell'insieme della Comunità. La Commissione sta attualmente esaminando II 
problema e presenterà probabilmente in materia alcune proposte, dopo aver 
considerato gli aspetti politici, giuridici ed amministrativi. 
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- 24 -
I I. LAVORATORI FRONTAL IERI 
11.1. Diritto di soggiorno 
Il Trattato che Istituisce la Comunità economica europea prevede il 
diritto di soggiorno del cittadini degli Stati membri che esercitano 
un'attività lavorativa salariata o non salariata sul territorio di un 
altro Stato membro. L'esercizio di un'attività economica comporta 
necessariamente il diritto di soggiorno nello Stato membro In cui si 
lavora. Il principio vale naturalmente anche per i lavoratori 
frontal 1er 1. 
Il diritto comunitario derivato1) contiene alcune disposizioni 
specifiche in materia. In linea di principio, i lavoratori salariati e 
non salariati debbono richiedere un permesso di soggiorno alle autorità 
dello Stato membro in cui operano. 
Tuttavia, per i lavoratori frontalieri salariati, in virtù dell'art. 8, 
paragrafo 1, della direttiva 68/360, "gli Stati membri riconoscono il 
diritto di soggiorno sul loro territorio, senza che sia necessario II 
rilascio della carta di soggiorno: b) al lavoratore che ò occupato 
sul territorio di un altro Stato membro, pur avendo la sua residenza sul 
territorio di uno degli Stati membri ove ritorna di norma ogni giorno o 
almeno una volta alla settimana. L'autorità competente dello Stato datore 
di lavoro può' rilasciare a questo lavoratore una carta speciale, valida 
per cinque anni e rinnovabile automaticamente". Non esiste una 
disposizione analoga per I lavoratori frontalieri non salariati: essi 
devono richiedere la carta di soggiorno normale per il periodo di 
presenza sul territorio durante l'esercizio della loro attività 
indipendente, pur conservando la loro normale residenza in un altro Stato 
membro. 
1) Direttiva 68/360/CEE del Consiglio del 15 ottobre 1968 relativa 
alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno 
dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all'interno 
della Comunità (GU n. L 257 del 19.10.1968, pag. 13). 
Direttiva 73/148/CEE del Consiglio del 21 maggio 1973 relativa alla 
soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei 
cittadini degli Stati membri all'interno della Comunità in materia 
di stabilimento e di prestazione di servizi (GU n. L 172 del 
28.6.1973, pag. 14). 
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- 25 -
Inoltre, l'art. 2 del regolamento CEE n. 1251/70 della Commissione, del 
29 giugno 1970 relativo al diritto del lavoratori di rimanere sul 
territorio di uno Stato membro dopo aver occupato un impiego2), dispone 
nel paragrafo 1 e) quanto segue: 
1. Ha diritto di rimanere a titolo permanente nel territorio di uno 
Stato membro: 
e) il lavoratore che, dopo tre anni di occupazione e di residenza 
ininterrotte nel territorio di tale Stato, esercita un'attività 
subordinata nel territorio di un altro Stato membro, ma conserva la 
sua residenza nel territorio del primo Stato ove ritorna di norma 
ogni giorno o almeno una volta alla settimana. 
Si potrebbe prevedere in questo caso di ridurre le condizioni di durata 
dell'impiego e della residenza, ampliando II campo d'applicazione al caso 
in cui il lavoratore occupi un impiego salariato sul territorio di uno 
Stato terzo. 
Occorre tuttavia sottolineare che, allo stato attuale del diritto 
comunitario, il cittadino di un primo Stato membro non può' installarsi 
con la propria famiglia in una zona di frontiera di un secondo Stato 
membro intendendo esercitare un'attività salariata in un terzo Stato 
membro o in paese terzo. In effetti, i testi attualmente in vigore In 
materia di libera circolazione non prevedono in tal caso il diritto a 
soggiornare nel secondo Stato membro. 
Tale situazione, che può' apparire paradossale, troverà presto una 
soluzione. Il 28 giugno 1990 il Consiglio ha approvato le proposte di 
direttive relative al diritto di soggiorno. E' sufficiente, pertanto, che 
il lavoratore interessato soddisfi i requisiti di reddito e di 
assicurazioni sociali contenuti In tali testi. A questo proposito, 
occorre peraltro segnalare che II termine concesso agli Stati membri per 
applicare tati direttive é fissato al 30 giugno 1992. 
2) GU n. L 142 del 30.6.1970 
ki 
- 26 -
11.2. Mercato del lavoro - SEDOC - lavoratori temporanei 
Per I lavoratori, la conoscenza del mercato del lavoro si basa 
sulle offerte e domande di lavoro presentate dalla stampa, dal 
mezzi di comunicazione di massa, dai servizi pubblici 
dell'occupazione, dalle agenzie di collocamento private, ecc. 
Per quanto riguarda I lavoratori frontalieri, é facile constatare 
che tali informazioni sono poco note e che esiste una richiesta di 
mezzi di informazione supplementari. Il regolamento 1612/68/CEE 
prevede al capitolo II la reazione di un sistema di scambio delle 
domande e delle offerte di occupazione a livello comunitario 
(SEDOC). 
Tale sistema, realizzato negli anni '70, non é più adatto 
all'attuale situazione del mercato europeo del lavoro. Per tale 
motivo, la Commissione delle Comunità europee ha iniziato la sua 
riorganizzazione. Sulla base di tali lavori, é stata progettata la 
realizzazione di uno specifico strumento per i problemi del lavoro 
nelle zone di frontiera, denominato JET (Job Euro Transfer), al 
fine di consentire gli scambi di offerte e di domande di lavoro tra 
I servizi pubblici dell'occupazione nelle zone di frontiera. 
Tale progetto, lanciato su iniziativa dell'Istituto federale 
tedesco del lavoro (Bundesanstalt fur Arbeit) e del Ministero degli 
affari sociali e dell'occupazione dei Paesi Bassi con il sostegno 
della Commissione delle Comunità europee, consente di col legare 
cinque agenzie locali di collocamento situate da una parte e 
dall'altra della frontiera tedesco-olandese nel l'Euroregio. 
Le principali funzioni di tale sistema informatico sono le 
seguent i: 
la raccolta delle offerte e delle domande di lavoro 
l'aggiornamento delle informazioni 
la ricerca sulla base di criteri multipli 
la messa In contatto, tramite sistema informatico, degli 
offerenti e dei richiedenti 
la raccolta di suggerimenti utili per gli operatori, per i 
richiedenti e per i datori di lavoro 
il trasferimento automatico di schedari, 
Il ravvicinamento delle definizioni delle professioni. 
^ 
- 27 -
A livello più generale, la Commissione europea ha organizzato 
numerosi seminari e Incontri con agenzie di collocamento situate 
nelle regioni di frontiera. In seguito a tali incontri, si é avuto 
un notevole miglioramento della collaborazione tra i servizi 
dell'occupazione di frontiera degli Stati membri. Le agenzie sono 
sempre più frequentemente sollecitate dai datori di lavoro o dai 
col leghi dell'altra parte della frontiera per trattare le offerte e 
le domande di lavoro. Tuttavia, l'importanza di tali attività 
dipende in larga misura dai contatti personali tra i funzionari di 
tali servizi. 
A causa del carattere temporaneo o stagionale di un certo numero di 
posti di lavoro frontalieri, numerose imprese di lavoro temporaneo 
operano attualmente sul mercato del lavoro delle zone di frontiera. 
Si pongono a questo punto vari problemi: innanzitutto quello della 
liceità di questo tipo di attività transfrontaliere sulla base 
della normativa nazionale di taluni Stati membri nonché del diritto 
comunitario e, in secondo luogo, quello della normativa applicabile 
ai rapporti di lavoro Instaurati dai lavoratori occupati da tali 
imprese. La Corte di giustizia delle Comunità europee ha già avuto 
occasione di prendere posizione su taluni aspetti di questa 
problematica (cfr. sentenza del 3.2.1982, SECO, causa 62-63/81, 
Raccolta 1982, pag. 223; sentenza del 17.12.81, WEBB, causa 279/80, 
raccolta 1981, pag. 3304). 
La Commissione europea, dopo aver constatato l'esigenza di una 
regolamentazione comunitaria in materia, ha inserito nel suo 
programma di azione per l'attuazione della Carta comunitaria dei 
diritti sociali fondamentali dei lavoratori, due iniziative 
comunitarle: 
1) Proposta di direttiva concernente le condizioni di lavoro 
relative a rapporti di lavoro diversi dal lavoro a tempo pieno 
e a durata indeterminata. A tale proposito, ricordiamo che la 
Commissione ha recentemente proposto al Consiglio tre 
direttive1). 
2) E' prevista la creazione di uno strumento comunitario per 
regolare le condizioni di lavoro applicabili ai lavoratori di 
un altro Stato membro che compiano nel paese di Impiego 
attività lavorative nel quadro della libera prestazione di 
servizi. Saranno compresi i lavoratori impiegati in un'impresa 
di lavoro temporaneo. 
1) C0M(90)228 - SYN 280, SYN 281 del 13.06.90. 
'/> 
- 28 -
11.3. Sicurezza sociale - vantaggi sociali 
Sicurezza sociale 
I regolamenti comunitari in materia di sicurezza sociale1) 
considerano in primo luogo l lavoratori frontalieri, che sono 
oggetto di disposizioni sia di carattere generale (secondo l 
principi di coordinamento: eguaglianza di trattamento, eliminazione 
delle clausole di residenza, unicità della normativa applicabile e 
applicazione generale comprendente l'insieme dei lavoratori 
migranti) sia di carattere particolare. 
Queste ultime sono le seguenti: 
1) Assicurazione malattia 
In linea generale, il lavoratore che risiede in uno Stato 
membro diverso dallo Stato competente (Stato di impiego) -
situazione che é per definizione quella del lavoratore 
frontaliero - riceve le cure nello Stato membro In cui risiede. 
Lo stesso vale per I membri della sua famiglia. 
Contrariamente alle altre categorie di lavoratori, i lavoratori 
frontalieri possono scegliere di farsi curare nello Stato 
membro in cui esercitano la loro attività. Le prestazioni sono 
In questo caso fornite dall'istituto competente in base alle 
disposizioni della normativa di tale Stato, come se 
l'Interessato vi risiedesse. 
I membri della sua famiglia possono inoltre ottenere le 
prestazioni sul territorio dello Stato competente-, tuttavia, 
per quanto li riguarda, il beneficio di tali prestazioni, salvo 
I casi di urgenza, è subordinato ad un accordo tra gli stati 
Interessati o tra le autorità competenti di tali Stati o, In 
mancanza di ciò', alla previa autorizzazione dell'istituzione 
competente. 
1) Regolamenti 1408/71 e 574/72 
- 29 -
Al fine di garantire una protezione sociale più completa dei 
membri della famiglia del lavoratore frontaliero, potrebbe 
essere prevista la soppressione di quest'ultima condizione, il 
che equivarrebbe, concretamente, a lasciare libera scelta alle 
famiglie dei lavoratori frontalieri quanto allo Stato membro -
di residenza o di attività del lavoratore - in cui ricevere le 
prestazioni. 
Contrariamente al lavoratori frontalieri attivi, I pensionati 
delle zone frontaliere e I membri delle loro famiglie possono 
usufruire delle prestazioni nel solo paese di residenza, salvo 
I casi di necessità immediata. Il motivo é che il pensionato, 
in linea generale, non ha più occasione di recarsi nel paese 
d'impiego ed é trattato, di conseguenza, come tutti i 
pensionati che sono stati occupati in più Stati membri. 
Tuttavia, gli interessati possono aver conservato legami con 
l'ex paese di impiego, e sarebbe opportuno consentire loro di 
farvisi curare. Potrebbe essere introdotta in tal senso una 
disposizione analoga a quella prevista per I lavoratori attivi. 
2) Assistenza di disoccupazione:1) 
il regolamento ha previsto disposizioni specifiche per i 
lavoratori frontalieri disoccupati: se essi sono in 
disoccupazione parziale o accidentale, possono beneficiare 
delle prestazioni di disoccupazione in base alle disposizioni 
della legislazione dello Stato competente, come se risiedessero 
sul territorio di tale Stato (le prestazioni sono fornite 
dall'istituzione competente), mentre se essi sono in situazione 
di disoccupazione completa, godono delle prestazioni in base 
alle disposizioni della normativa dello Stato membro di 
residenza, come se essi fossero stati sottoposti a tali 
normative nel corso del loro ultimo impiego (te prestazioni 
sono fornite dall'istituzione del luogo di residenza ed a suo 
carico). In quest'ultimo caso, in base alla sentenza della 
Corte di giustizia nella causa 67/79 (Fé I linger) il calcolo 
deve essere effettuato sulla base del salario effettivo 
percepito dal lavoratore per l'ultimo impiego esercitato (e non 
sulla base di un salario fittizio determinato in base alla 
legislazione del paese di residenza). 
1) Art. 71 del regolamento 1408/71 
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- 30 -
I problemi di coordinamento: 
Nel corso degli anni - e dello sviluppo del coordinamento comunitario 
relativo alla sicurezza sociale negli Stati membri - sono venute alla 
luce alcune difficoltà*, alcune dovute all'interpretazione della 
legislazione comunitaria, altre alle lacune di tali normative. 
Una prima serie di problemi fondamentali più volte sollevati é una 
conseguenza delle disparità tra le legislazioni del vari Stati 
membri. I lavoratori frontalieri sono I primi a soffrirne, ma anche 
gli altri lavoratori migranti ne subiscono gli effetti: ad es., 
l'importo delle prestazioni previste dalla legislazione di uno 
Stato membro può' essere minimo a confronto con quello stabilito 
dalle normative dello Stato membro vicino. 
Da una parte e dall'altra della frontiera le disuguaglianze sono a 
volte estreme. Inoltre, nascono difficoltà in materia di età di 
pensionamento: in Belgio, ad es., é di 65 anni, mentre in Francia é 
di 60 anni. La regolamentazione comunitaria prevede, in materia 
pensionistica, un calcolo proporzionale ai periodi di attività 
effettuati in ciascuno Stato membro. Quando l'interessato ha 
compiuto la quasi totalità della sua carriera in Belgio, e il resto 
in Francia, gli spetterà per cinque anni, in base al diritto 
comunitario, solo una pensione minima francese, insufficiente per 
vivere. 
I problemi sopra ricordati - e già ampiamente dibattuti - derivano 
direttamente dalla mancata armonizzazione delle normative 
nazionali: i regolamenti In materia si limitano infatti a 
coordinare le legislazioni degli Stati membri. 
Una convergenza, anche solo parziale, potrebbe rendere meno 
problematiche tali situazioni. Una raccomandazione sulla 
convergenza degli obiettivi del sistemi di sicurezza sociale é 
prevista nel programma d'azione della Commissione europea 
sull'attuazione della Carta comunitaria dei diritti sociali 
fondamentali dei lavoratori. 
- 31 -i<-
Inoltre, occorre rilevare che attualmente alcuni settori sono 
esclusi dal campo di applicazione materiale del regolamento CEE n. 
1408/71: si tratta In particolare del regimi convenzionali. Ciò' 
significa, ad esempio, che molto spesso un soggetto in 
prepensionamento non può' installarsi In uno Stato membro diverso 
da quello che gli versa la pensione, nella misura in cui 
quest'ultima non é "esportabile" in base al diritto nazionale ed é 
attribuita in base ad un regime convenzionale. 
Simili circostanze influiscono in modo particolarmente negativo 
sulle condizioni di vita dei prepensionati delle zone di frontiera, 
che sono obbligati a trasferire la residenza nel territorio dello 
Stato competente (salvo nel casi in cui la normativa interna di 
quest'ultimo o, eventualmente, una convenzione bilaterale prevedano 
l'esportazione), pur essendo da lungo tempo installati in un altro 
Stato membro. 
Una proposta di regolamento "disoccupazione e prepensionamento"1), 
che si propone in particolare di regolare ì casi del prepensionati 
delle zone di frontiera, giace dal 1980 sul tavolo del Consiglio e 
non ha mai potuto essere approvata in mancanza dell'unanimità 
richiesta dal Trattato. E' stato iniziato uno studio sulla portata 
del problema che potrebbe portare all'elaborazione di una nuova 
proposta di regolamento attualizzata. 
Sembra infine necessario interrogarsi sulla portata delle 
convenzioni bilaterali concluse dagli Stati membri con I paesi 
terzi, poiché tali convenzioni interessano numerosi lavoratori 
frontal 1er i. 
La Commissione europea ritiene che le convenzioni bilaterali 
facciano parte della "legislazione" dello Stato membro interessato, 
ai sensi delle disposizioni del regolamento n. 1408/71. Ciò' 
significa che lo Stato membro che é parte di una convenzione deve 
applicare II principio dell'eguaglianza di trattamento ai cittadini 
degli altri Stati membri che risiedono legalmente sul suo 
territorio. La Commissione avvierà procedure di infrazione contro 
gli Stati membri che non applicano il regolamento nel modo 
indicato. 
1) GU C 169 del 9 luglio 1980 
4/ 
- 32 -
11.4. Fiscal Ita diretta 
La fiscalità costituisce da sempre uno del più gravi problemi 
incontrati dai lavoratori frontalieri. Attualmente tale materia 
continua ad essere regolata da numerose convenzioni bilaterali tra 
gli Stati membri o con paesi terzi al fine di eliminare la doppia 
imposizione. In base a tali convenzioni, l'imposizione dei redditi 
da lavoro del lavoratori frontalieri é effettuata sia nei paese di 
residenza sia in quello di impiego. 
A livello comunitario, la proposta di direttiva1) presentata dalla 
Commissione al Consiglio il 21 dicembre 1979 ha come oggetto di 
risolvere tale problema. In effetti, In base all'art. 4 di tale 
proposta, I frontalieri sarebbero tassabili solo nello Stato membro 
di residenza. Se lo Stato membro in cui lavorano effettua una 
ritenuta alla fonte, essa sarebbe imputata all'imposta dello Stato 
membro di residenza e sarebbe rimborsata nella misura in cui la 
ritenuta eccede quest'ultima. 
Tuttavia, la proposta é bloccata al Consiglio dal 1986, in 
particolare perché la maggior parte degli Stati membri ritengono 
che il problema della tassazione dei frontalieri debba essere 
regolato bilateralmente dagli Stati interessati e non attraverso 
una direttiva comunitaria. Secondo questa maggioranza di Stati, le 
relazioni bilaterali in materia non sono omogenee e le soluzioni 
dovrebbero tenerne conto. Ciò' spiega perché lo stesso Stato può' 
applicare, a seconda delle circostanze, sia il principio 
dell'imposizione nel paese di residenza, sia quello 
dell'Imposizione nel paese d'impiego. 
1) GU C 21 del 26.01.80, pag. 6. 
•*f 
- 33 -
Occorre inoltre rilevare che, malgrado l'accoglienza largamente 
favorevole di tutte le categorie rappresentate nell'ambito del 
Comitato economico e sociale e malgrado l'appoggio delle 
organizzazioni sindacali strutturate a livello comunitario, la 
proposta di direttiva ha Incontrato, per motivi d'opportunità, 
l'opposizione di talune federazioni regionali che rappresentano gli 
Interessi di un notevole numero di frontalieri. Esse ritengono che 
l'applicazione del principio del paese di residenza porterebbe In 
taluni casi, in particolare tra il Belgio e il Lussemburgo e tra la 
Germania e la Danimarca, ad un aumento del carico fiscale dei 
lavoratori frontalieri rispetto alla situazione attuale. 
Dalle discussioni che si sono avute In seno al Consiglio é 
risultato chiaro che non é possibile superare il blocco senza 
apportare modifiche alla strategia adottata nella proposta di 
dirett iva. 
La Commissione esaminerà le varie possibilità e farà conoscere i 
risultati di tali riflessioni quanto prima. 
In seguito ai mancati progressi della proposta nell'ambito del 
Consiglio ed ai ricorsi di cui é stata Investita, la Commissione ha 
avviato procedure di infrazione contro gli Stati membri per 
trattamento discriminatorio dei non residenti rispetto ai 
resident i. 
In effetti, numerose legislazioni nazionali condizionano 
l'applicazione di talune disposizioni fiscali o la concessione di 
alcuni vantaggi alla residenza (ad es. detrazioni fiscali, taluni 
abbattimenti - per handicappati, per figli a carico - nonché il 
trattamento fiscale di non residenti che sono considerati come 
celibi indipendentemente dalla loro situazione personale). 
h\ 
- 34 -
A tale proposito, occorre sottolineare che il principio di non 
discriminazione tra i lavoratori comunitari e nazionali é 
ovviamente valevole per quanto riguarda i lavoratori frontalieri. 
Tali lavoratori, in quanto cittadini di uno Stato membro della 
Comunità, godono in base all'art. 7 (2) del regolamento 1612/68 
degli stessi vantaggi sociali e fiscali del lavoratori cittadini 
dello Stato d'impiego. Secondo la giurisprudenza della Corte di 
giustizia delle Comunità europee, le norme relative all'uguaglianza 
di trattamento vietano non solo le discriminazioni evidenti basate 
sulla nazionalità, ma anche tutte le forme dissimulate di 
discriminazione che, attraverso l'applicazione di altri criteri di 
distinzione, come II luogo di origine o il domicilio, producono di 
fatto gli stessi risultati. Tale affermazione riveste grande 
importanza per quanto rlgurda i lavoratori frontalieri i quali per 
definizione risiedono in uno Stato diverso da quello di impiego. Il 
principio dell'eguaglianza di trattamento può' allora svolgere un 
ruolo Importante per risolvere alcuni problemi incontrati dal 
lavoratori frontalieri in materia di fiscalità. 
La Corte di giustizia delle Comunità europee, in una recente 
sentenza1), ha affermato che II principio dell'eguaglianza di 
trattamento vale anche in materia di imposta sul reddito. E' quindi 
contrario al diritto comunitario il condizionare un eventuale 
rimborso relativo ad un'imposta sul reddito percepita in eccesso 
alla condizione della residenza permanente sul territorio 
nazionale. 
1) Sentenza dell'8 maggio 1990, causa 175/88 
te 
- 35 -
11.5. Le Questioni monetarle 
Il lavoratore frontali ero vive in due zone monetarie: guadagna II 
proprio reddito nella valuta del paese d'impiego e lo spende per la 
maggior parte nel paese di residenza. Ciò' significa che I 
frontalieri pagano costi supplementari, che sono innanzitutto di 
ordine monetario e derivano dalle fluttuazioni dei tassi di cambio 
(che possono comportare o meno rlai Iineament1 monetari) o dei tassi 
bancari applicabili alle transazioni monetarie. Un altro tipo di 
costi supplementari può' derivare da una divergente evoluzione tra 
i livelli dei salari dei paese d'Impiego e dei prezzi nel paese di 
residenza. 
Si é notato che i maggiori flussi frontalieri vanno verso zone 
monetarie considerate come relativamente più stabili. Circa 35.000 
frontalieri vanno dalla Francia verso la Repubblica federale 
tedesca, mentre solo 1.000 fanno il percorso contrario. Nel 1987, 
4.000 frontalieri sono passati dai Paesi Bassi verso II Belgio e 
16.000 dal Belgio verso I Paesi Bassi. 
Ciò' non vuol dire tuttavia che I movimenti monetari siano 
vantaggiosi per la maggior parte dei frontalieri. Il mutamento dei 
tassi di cambio può' infatti spesso essere considerato come una 
correzione della divergente evoluzione dei prezzi nel paesi di 
lavoro e di residenza. Anche nei casi in cui II lavoratore 
frontallero vede aumentare il proprio potere d'acquisto In seguito 
ad una svalutazione nel paese di residenza o ad una rivalutazione 
nel paese d'impiego, non bisogna dimenticare che questo potrebbe 
essere il risultato di un aumento dei prezzi più elevato nel paese 
di residenza o di un minore aumento salariale nei paese d'impiego. 
Gli sforzi delle autorità governative per salvaguardare I 
frontalieri da questo genere di rischi sono stati s inora scarsi, ma 
alcuni paesi hanno già applicato alcune disposizioni in materia. Si 
può' citare in proposito l'esempio dell'indennità che il governo 
belga, dal 1978, concede ai frontalieri belgi che lavorano in 
Francia. L'applicazione di tale misura cesserà tuttavia il 
31.3.1991. 
Il 
- 36 -
Più ancora che da 
frontalieri sono 
remunerazione. E' 
esistevano accordi 
sindacai i belghe costi e dai rischi di cambio, I lavoratori 
attratti dalla differenza nel livelli di 
interessante rilevare che negli anni '80 
tra imprenditori francesi e organizzazioni 
In alcuni settori professionali (tessili, 
siderurgia, metallurgia, costruzioni e altri). In base a tali 
accordi é stato applicato sino al 31.12.1989 un coefficiente 
correttore (tasso di bonifico): ciò' costituisce un esempio di 
soluzioni realizzate a livello interregionale dalle parti sociali 
nei vari settori di attività. 
La stabilizzazione dei tassi di cambio a partire dalla metà degli 
anni '80 tra i partecipanti al sistema monetario europeo nei limiti 
del "serpente" ha probabilmente contribuito al mancato rinnovo dei 
provvedimenti specifici destinati ai frontalieri. L'Unione 
economica e monetarla, di cui il Consiglio europeo ha deciso 
l'introduzione progressiva nel maggio 1990, apporterà la soluzione 
definitiva dei problemi incontrati dai frontalieri in campo 
monetar io. 
Solo l'instaurazione di tassi di cambio fissi tra tutti gli Stati 
membri delia Comunità e la creazione di una moneta europea potranno 
risolvere definitivamente tali problemi e rappresenteranno un 
notevole contributo psicologico e reale alla mobilità attraverso le 
front iere. 
Un altro problema incontrato dai lavoratori frontalieri é quello 
relativo ai conti bancari e al trasferimenti di denaro. Tale 
questione era originariamente affrontata nel quadro delle 
convenzioni bilaterali tra gli Stati interessati. Anche in questo 
caso, la soluzione verrà, in parte, dalla piena attuazione della 
libera circolazione dei capitali. Le restrizioni ai movimenti di 
capitali sono state soppresse, per la maggior parte degli Stati 
membri, dalla direttiva 88/361/CEE del 24 giugno 1988. Potrebbero 
tuttavia sussistere problemi di pagamento, soprattutto il costo a 
volte elevato del trasferimento di fondi. Al riguardo la 
Commissione ha avviato dei lavori le cui grandi linee sono 
tracciate nella comunicazione COM(90)447 fin. del 26 settembre 
1990. Altri problemi continueranno inoltre ad esistere lungo le 
frontiere esterne della Comunità. 
- 37 - fZ 
11.6. L'alloggio nelle zone di frontiera 
Con la liberalizzazione dei movimenti di capitali nell'ambito del 
Mercato unico, l'acquisto o la locazione di alloggi non dovrebbe 
più porre problemi per quanto concerne il trasferimento del denaro 
necessario per pagare gli importi degli affitti o le spese 
d'ipoteca, o ancora per quanto concerne la possibilità di accendere 
Ipoteche nell'una o nell'altra delle valute dei paesi confinanti. I 
problemi rimarranno per i trasferimenti finanziari dei frontalieri 
comunitari che lavorano nei paesi terzi. La soluzione potrebbe 
essere In questo caso la creazione di una zona di libera 
circolazione dei capitali nel quadro dello spazio economico europeo 
(CEE-EFTA). 
In un altro settore d'importanza strategica, quello degli alloggi 
sociali, sembra che le situazioni problematiche siano limitate: I 
governi concedono in un modo o In un altro sovvenzioni e gli 
alloggi sono accessibili ai residenti, a talune condizioni. 
Il regolamento n. 1612/68 prevede l'eguaglianza di trattamento tra 
I lavoratori occupati in uno stesso Stato membro. L'art. 9 prevede 
che il lavoratore cittadino di uno Stato membro e occupato sul 
territorio di un altro Stato membro goda in quest'ultimo Stato di 
tutti i diritti e di tutti I vantaggi concessi ai lavoratori 
nazionali in materia di alloggio. Nessuna disposizione di tale 
regolamento contiene tuttavia norme relative alla situazione di 
questo lavoratore nel suo paese di residenza, se quest'ultimo non é 
i I paese d'impiego. 
Nel caso in cui il lavoratore frontaliero debba versare l'Imposta 
sul reddito nel paese d'impiego, il paese di residenza che provvede 
all'infrastruttura subisce una perdita finanziaria. Per tali 
motivi, ad es., le autorità regionali del cantone di Ginevra e dei 
due dipartimenti francesi del l'Ain e dell'Haute Savoie hanno 
concluso un accordo in base al quale la metà delle Imposte 
percepite sui salari dei lavoratori frontalieri in Svizzera é 
trasferito alle autorità francesi per finanziare l'infrastruttura 
comprendente, tra l'altro, gli alloggi dei frontalieri stessi. 
L'esempio mostra come sia possibile, In casi particolari, trovare 
soluzioni a problemi concreti che potrebbero inoltre costituire un 
modello per le altre regioni di frontiera. Un inventario di questo 
tipo di accordi nazionali, regionali o locali potrebbe a lutare le 
regioni di frontiera a trovare soluzioni a problemi specifici. 
38 -
11.7. Formazione professionale e riconoscimento dei diplomi e delle 
guai 1fI che 
La complessa materia della formazione professionale dà origine ad 
alcune delle principali rivendicazioni del frontalieri. Una 
formazione professionale Insufficiente rende tali lavoratori 
estremamente sensibili al mutamenti congiunturali. La legislazione 
comunitaria stabilisce M principio di non discriminazione in base 
alla nazionalità tra i cittadini di uno Stato membro e i cittadini 
di altri Sat I membri impiegati nel suo territorio in materia di 
reintegrazione professionale e nuova occupazione, nonché di 
insegnamento nelle scuoi s professionali e di centri di 
riqualificazione o rieducazione. 
In ogni caso, i lavoratori frontalieri traggono vantaggio da tutte 
le azioni Intraprese a favore dei cittadini residenti nelle regioni 
transfrontaliere sotto forma di cooperazione fra le regioni (vedi 
punto I.6.). 
La questione si pone soprattutto per le professioni il cui 
esercizio é subordinato a talune condizioni, relative in 
particolare alle qualifiche dei lavoratori. L'esercizio di queste 
attività é notevolmente agevolato da numerose direttive che 
prevedono il riconoscimento delle qualifiche professionali-, 
l'ultima di esse è la direttiva del Consiglio del 21 dicembre 1988 
relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di 
istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una 
durata minima di 3 anni1). 
E' opportuno inoltre ricordare i progressi compiuti nel settore 
della corrispondenza delle qualifiche di formazione professionale 
tra gli Stati membri della CEE. Tale corrispondenza sembra in grado 
di agevolare la mobilità della manodopera per tutte le professioni 
prese qui In esame mediante un'informazione appropriata sulle 
qualifiche del lavoratori. 
1) Direttiva 89/48/CEE. GU L 19 del 24 gennaio 1989 
39 -
Da notare infine che al di fuori dei lavori compiuti dalla 
Commissione delle Comunità europee, alcuni Stati membri hanno 
attuato programmi volti a rendere equivalenti le formazioni 
professionali effettuate negli Stati confinanti. 
Ad es., un'esperienza pilota realizzata nella regione di frontiera 
tra la Germania e l'Olanda consente a coloro che partecipano ai 
corsi di formazione professionale di acquisire nuovi certificati 
equivalenti nei settori tessile e metallurgico rilasciati dagli 
organismi competenti aventi sede nella regione di frontiera. 5^ 
- 40 -
11.8. Informazione 
Il bisogno di informazione nelle zone di frontiera non riguarda 
soltanto il mercato del lavoro, Il tipo di attività delle imprese, 
le possibilità di occupazione, ma anche altri settori collegati 
come l'educazione e la formazione professionale, l'equivalenza dei 
diplomi e dei tipi di formazione professionale, le tipologie 
richieste dagli imprenditori e le condizioni generali di vita. 
Esiste inoltre una grande esigenza di informazione in materia di 
mezzi di comunicazione e di trasporti frontalieri, ed inoltre di 
sicurezza sociale e di fiscalità. 
Molte di queste informazioni potranno essere disponibili nella 
parte informativa del sistema SEDOC, che sarà profondamente 
riorganizzato. Nella parte che si occupa specificamente dei 
problemi di frontiera, la programmazione del sistema JET (vedi 
It 1.2.) prevede la possibilità di aggiungere facilmente alle 
informazioni sull'occupazione altre informazioni relative a vari 
settorI. 
Le consultazioni e gli studi effettuati nel quadro della 
ristrutturazione dei sistema SEDOC hanno rivelato inoltre carenze 
nel 1'"interfaccia umana". Se è vero infatti che I sistemi nazionali 
di collocazione e reclutamento hanno riconosciuto l'importanza 
della consulenza e dell'orientamento, ciò' non é ancora avvenuto 
(salvo eccezioni) a livello comunitario. La formazione di "euro-
consulenti" per le agenzie di collocamento in ciascuno Stato membro 
si rivela pertanto indispensabile. Tali operatori dovranno non 
soltanto mettere In rapporto le offerte e le domande di occupazione 
a livello comunitario, ma anche fornire consulenza ed informazioni 
ai richiedenti e ai datori di lavoro nei settori che interessano 
specificamente la mobilità, come quelli sopra menzionati. 
A parte le istituzioni comunitarie, altre istanze sono attive a 
vari livelli nel campo dell'informazione destinata ai frontalieri. 
La Commissione ne sostiene le azioni e ritiene che l'accresciuta 
collaborazione tra le amministrazioni pubbliche, nazionali, 
regionali e locali, le associazioni socio-professionali e le 
organizzazioni sindacali interessate possa svolgere un ruolo sempre 
più importante. 
7b 
41 -
A tale proposito, è interessante notare che, nel quadro del 
programma Pacte (Euroregione MNord-Pas-de-Calals-Halnaut"), 
proseguono le riflessioni sulla creazione di uno strumento 
destinato all'informazione ed all'assistenza dei lavoratori 
frontalieri. Le funzioni di tale strumento sarebbero multiple e 
basate su una ampliata collaborazione tra enti pubblici e privati, 
part i social I, ecc. 
Le organizzazioni sindacali possono svolgere un ruolo 
particolarmente intenso nella diffusione delle informazioni 
destinate al frontalieri. Tenendo conto del fatto che una corretta 
informazione presuppone una formazione specifica, la Commissione 
condivide la posizione della C.E.S. secondo cui é necessario 
prendere provvedimenti per garantire ai delegati sindacali 
un'adeguata formazione. 
- 42 -
11.9. Problemi specifici dei frontalieri comunitari che lavorano nei 
paesi terzi 
La situazione giuridica del frontalieri comunitari che lavorano in 
paesi terzi é diversa da quella dei frontalieri occupati 
all'interno della CEE. Il regolamento comunitario sulla libera 
circolazione delle persone riguarda in linea di principio le 
persone che lavorano sul territorio comunitario. 
Un certo numero di problemi incontrati dai frontalieri comunitari 
che lavorano nei paesi terzi sono stati affrontati nei titoli 
precedenti (ad es. il diritto di soggiorno, sicurezza sociale, 
ecc.). 
Le soluzioni alla maggior parte di questi problemi possono essere 
trovate soprattutto a livello bilaterale, tramite accordi tra le 
autorità competenti degli Stati interessati. 
E' opportuno notare tuttavia che un gran numero di tali questioni 
potrebbe essere eventualmente risolto In modo corretto nell'ambito 
del previsto spazio economico europeo (CEE-EFTA). Anche ss 1 
provvedimenti presi in tale ambito interesseranno un notevole 
numero di lavoratori (compresi I lavoratori comunitari in 
Svizzera), la situazione dei frontalieri comunitari che lavorano, 
ad es., in Polonia o in Iugoslavia non sarà presa in considerazione 
e si renderà necessaria, pertanto, una normativa specifica. 

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ISSN 0254-1505 
COM (90) 561 def. 
DOCUMENT 
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L-2985 Lussemburgo