COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 7.12.2011 
SEC(2011) 1463 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO 
che accompagna il documento 
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
che istituisce lo strumento di assistenza preadesione (IPA II) 
{COM(2011) 838 definitivo} 
{SEC(2011) 1462 definitivo}  
 
IT 2   IT 1. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA  
L'articolo 49 del trattato sull'Unione europ ea stabilisce che ogni Stato europeo che rispetti 
i valori di cui all'articol o 2 e si impegni a promuover li può domandare di diventare 
membro dell'Unione. La logica alla base de lla prosecuzione dell'allargamento dell'UE è 
stata riaffermata nelle conclusioni del Consiglio del 14 dicembre 2010: "L'allargamento 
consolida la pace, la democraz ia e la stabilità in Europa, se rve gli interessi strategici 
dell'UE e facilita il consegu imento degli obiettivi politici dell'UE in settori importanti 
che sono fondamentali per la ripres a economica e la crescita sostenibile" .  
Attualmente l'UE sta negoziando o ha già sottoscritto accordi di associazione con 5 paesi 
candidati1 e 4 candidati potenziali2. È probabile che entro il 2014 almeno un paese 
candidato diventi Stato membro e alcuni ca ndidati potenziali potre bbero diventare paesi 
candidati. Ad eccezione dell'Islanda, i livell i di sviluppo socioeconomico nei paesi 
dell'allargamento si collocano generalmente an cora ben al di sotto della media dell'UE. 
Sono necessari considerevoli investimenti per allin eare la legislazione e le istituzioni di 
questi paesi agli standard dell'UE, per consentir loro di reggere le pressioni concorrenziali 
del mercato unico e assumersi gli obblighi connessi all'adesione. Occorre inoltre rafforzare la stabilità politica, la democrazia, il rispetto dei diritti umani e il buon governo 
– tutti valori fondamentali dell'UE. Istitu zioni pubbliche deboli e una scarsa capacità 
amministrativa, unitamente a divari nel live llo di sviluppo delle risorse umane, incidono 
negativamente sul dispiegamento effettivo e sostenibile dell'assistenza dell'UE.  
I paesi dell'allargamento non possono sostenere da  soli i costi di tutte  le riforme e degli 
investimenti necessari per rispet tare i criteri di adesione all'UE. È anche nell'interesse 
dell'UE che tali paesi beneficino di un soste gno efficiente ed efficace nella fase di 
preparazione a un'eventuale adesione. Dal mo mento che le esigenze e i percorsi di 
adesione variano sensibilmente  da un paese all'altro, un approccio uniforme per la 
fornitura dell'assistenza, come quello previsto  dall'attuale strument o di preadesione, non 
costituisce la soluzione mig liore, poiché non prende in c onsiderazione le priorità di 
riforma proprie a ciascun paese. Inoltre, per aumentare l'efficacia, è necessario rafforzare 
la natura strategica e orientata ai risultati dell'assistenza dell'UE.  
2. A
NALISI DELLA SUSSIDIARIETÀ  
La politica di allarg amento è parte dell'azione esterna e contribuisce a raggiungere gli 
obiettivi comuni in termini di sfide su scala pl anetaria, nonché di risposta e di leadership 
a livello mondiale.  
                                                 
1 Croazia, ex Repubblica iugoslava di m acedonia, Islanda, Montenegro e Turchia. 
2 Albania, Bosnia-Erzegovina, Serbia nonché Kosovo (secondo la definizione della 
risoluzione 1244/99 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite). 
 
IT 3   IT Il progressivo allargamento dell' UE è per sua stessa natura un compito comune  che si 
può perseguire esclusivamente a livello dell' Unione europea. Gli Stati membri possono 
decidere solo tutti insieme in merito alle  domande di adesione di nuovi candidati. 
L'assistenza preadesione fornita dal bilancio  dell'Unione europea è studiata per aiutare i 
paesi candidati e candidati potenziali a preparar si per la futura ades ione: lo strumento di 
assistenza preadesione è studiato per offrire ai  paesi un "banco di prova" degli obblighi 
dell'appartenenza all'Unione europea prim a dell'adesione. Nessun altro strumento 
multilaterale o bilaterale è in grado di fornire un pacchetto di strumenti così completo e solo l'Unione europea può definire quale tipo di assistenza è necessaria per prepararsi a 
recepire l' acquis . 
Negli ultimi anni gli Stati membri dell'UE hanno ridotto il livel lo dell'assistenza bilaterale 
ai paesi candidati e candidati potenziali, ri conoscendo che l'azione coordinata a livello 
dell'Unione europea è più efficace. Circa me tà dell'assistenza finanziaria complessiva 
erogata dall'Unione europea ai paesi dell'allargamento negli ultimi anni è stata fornita dal bilancio dell'UE. Le organizzazioni di donatori multilaterali hanno in gran parte 
gradualmente revocato il loro sostegno e le  rimanenti hanno ora al lineato i rispettivi 
programmi alle priorità dell'UE. 
3. O
BIETTIVI DELL 'INIZIATIVA DELL 'UE 
Il nuovo strumento deve continua re a perseguire l'obiettivo gene rale del sostegno ai paesi 
candidati e candidati potenziali nei preparativi all'adesione  all'UE e contribuire al 
progressivo allineamento delle loro economie/s istemi nazionali agli standard e alle 
politiche dell'Unione europea, secondo le ri spettive esigenze specifiche e conformemente 
ai singoli programmi di allargamento.  
In termini di risultat i e impatti da realizzare, occorre che il nuovo strumento persegua i 
seguenti obiettivi strategici  specifici:  
– sostegno alle riforme politiche necessari e per rispettare i cri teri di adesione; 
– sostegno allo sviluppo e alle riforme in  campo economico, sociale e territoriale, 
miranti alla crescita sostenibil e, intelligente e inclusiva;  
– accrescimento della capacità dei paesi be neficiari di assumere gli obblighi 
derivanti dall'adesione; 
– integrazione regionale e cooperazione territoriale. 
Inoltre, per quanto concerne il modo in  cui il nuovo strumento dovrà funzionare per 
conseguire gli obiettivi strate gici specifici, occorre perseguire i seguenti obiettivi di 
ordine metodologico  (specifici al regolamento ): 
– rafforzare ulteriormente il legame tra l'assistenza finanziaria e il programma della 
politica di allargamento, face ndo in modo che l'assistenza sia più strategica ;  
 
IT 4   IT – aumentare l'efficienza e l'efficacia dell'assistenza e ottenere risultati ed effetti più 
tangibili e sostenibili ;  
– aumentare la flessibilità  rispetto al modo in cui lo  strumento funziona ed eroga 
assistenza, preservando al contempo la titolari tà e la responsabilità  dei beneficiari in 
ogni singolo setto re politico;  
– creare un maggiore effetto di leva sui fina nziamenti di altri dona tori o del settore 
privato ricorrendo a strumenti finanziari innovativi;  
– perseguire la semplificazione  e la riduzione degli oneri amministrativi connessi alla 
gestione dell'assistenza finanziaria. 
4. OPZIONI STRATEGICHE  
Alla luce dei problemi individuati e al fine di conseguire gli obiettivi strategici specifici 
nonché quelli metodologici, la Commissione ha  esaminato le opzioni riportate qui di 
seguito per quanto riguarda il futuro strumento di assistenza preadesione.  
Opzione 1  – "Nessun cambiamento" : mantenimento dell'articolazione in componenti e 
del suo orientamento.  
Opzione 2 – "Modifica del regolamento vigente"  con le seguenti possibilità: 
– Sub-opzione 2.1 – "Riduzione dell'ambito di  applicazione e mantenimento delle 
modalità di esecuzione" , concentrandosi sulle modifich e giuridiche e istituzionali 
necessarie per conformarsi ai criteri di adesione, senza im pegnare fondi considerevoli 
per cofinanziare investimenti pubblici a favore dello sviluppo socioeconomico.  
– Sub-opzione 2.2 – "Mantenimento dell'a rticolazione in componenti e 
concentrazione aggiuntiva sugli investimenti" per aumentare l'impatto 
socioeconomico nei paesi beneficiari e accelerare  la loro preparazione  alla gestione dei 
fondi strutturali, di coesi one e per lo sviluppo rurale.  
– Sub-opzione 2.3  – "Mantenimento dell'ambito di applicazione e adattamento 
delle modalità di esecuzione" , comprendendo sia la conformità  ai criteri di adesione 
sia il sostegno allo sviluppo socioeconomico. Inoltre, adeguamento di taluni aspetti 
della struttura e delle modalità di esecuzione dell'IPA attuale.  
Opzione 3 – "Concezione di un nuovo strumento" . Questa opzione non è stata 
analizzata a fondo.  
5. VALUTAZIONE DEGLI IMPATTI  
L'impatto economico  delle varie opzioni è stato valutato in termini di probabilità che le 
opzioni hanno di: i) ritardar e o accelerare l'allargamento e quindi l'impatto economico 
 
IT 5   IT positivo dell'espansione del mercato interno; ii ) mantenere o ridurre i costi per l'Unione 
europea e gli Stati membri in termini di mi sure di sicurezza e rischi, controlli alle 
frontiere e migrazione irregolare; iii) limitare o ampliare le possibilità di migliore integrazione economica, ad esempio tramite il mi glioramento dell'integrazione con le reti 
transeuropee; iv) incidere favorevolmente o sfavorevolmente sulla fiducia dei donatori e 
degli investitori nei paesi beneficiari.  
L'impatto sociale  delle varie azioni è stato valutato in termini di probabile effetto sulla 
povertà e sull'esclusione nei paesi dell'allarg amento in relazione ai progressi verso 
l'adesione e alla creazione delle condizioni per migliorare  i risultati economici e alle 
misure atte a risolvere tali problemi. Sono sta ti inoltre considerati g li effetti pr obabili in 
termini di rischio che nei paesi beneficiari vengano messi a repentag lio i diritti nel campo 
della giustizia e dello stato di diritto in conseguenza dei rita rdi nell'adesione e dei relativi 
rischi.  
L'impatto ambientale  delle opzioni è stato valutato in termini di probabilità che i costi 
ambientali si accumulino in caso di allarg amento ritardato o a rischio, a causa 
dell'applicazione di norme ambientali inferior i per generare un vantaggio concorrenziale 
nei paesi beneficiari e/o di ritardi nel porre in atto gli onerosi investimenti necessari per 
allinearsi con l' acquis  ambientale dell'Unione europea. 
Per quanto concerne la diminuzione del divari o di sviluppo tra i paes i beneficiari e l'UE, 
è stato concluso che l' opzione 2.1  (limitare l'ambito di applicazione dello strumento e 
mantenere le modalità di esecuzione) avrebbe maggiori effetti negativi rispetto allo scenario (di riferimento) che non prevede alcun cambiamento, ritardando l'allargamento e 
i benefici economici che ne conseguono. D'altro canto, questa opzione potrebbe 
contribuire a realizzare le riforme politiche necessarie all'adesione. Rispetto a questa 
opzione e all'opzione 1, sono attesi risulta ti migliori dalle altr e due opzioni, ovvero 
mantenere l'articolazione in componenti e de dicare maggiore attenzione agli investimenti 
(opzione 2.2 ) o mantenere l'ambito di applicazione e adattare le modalità di esecuzione 
(opzione 2.3 ), benché con risultati diversi rispetto ai  singoli aspetti. È stato valutato che il 
miglioramento delle modalità di erogazione dell'assistenza previsto dall'opzione 2.3, che 
prevede maggiore concentrazione, efficienza, efficacia, effetto di leva e impatto, e una 
maggiore attenzione per la riforma dell'ammi nistrazione pubblica per conseguire risultati 
più sostenibili, abbia probabilmente un impa tto complessivo più positivo rispetto ai 
maggiori investimenti nello sviluppo soci oeconomico prospettati dall'opzione 2.2.  
6. C
ONFRONTO DELLE OPZIONI  
La tabella sottostante presenta un confronto delle opzioni politiche in relazione al modo 
in cui potrebbero influenzare le cause s oggiacenti al problema che intendono risolvere: 
Impatto negativo o molto negativo: - o -- 
Impatto neutro 0 
Impatto positivo o molto positivo: + o ++ 
 
IT 6   IT  
Effetto sulla causa del problema  Opzione 1 
(nessun 
cambiamento)  Opzione 2.1 
(portata ridotta)  Opzione 2.2 
(concentrazione 
sugli 
investimenti)  Opzione 2.3 
(modificare le 
modalità di 
attuazione)  
Efficienza  - - - ++ 
Efficacia  0 + + ++ 
Coerenza  - - - ++ 
Riduzione del divario di sviluppo  + - ++ + 
Consolidamento istituzionale  + ++ 0 ++ 
Eterogeneità  0 0 + ++ 
L'assistenza diventa più:      
strategica e orientata ai risultati 0 + + + 
flessibile e ad hoc 0 0 0 + 
semplificata, efficiente ed efficace 0 0 0 + 
In conclusione, l'opzione che prevede il mant enimento dell'ambito di applicazione e 
l'adattamento delle modalità di esecuzione (opzione 2.3) è quella privilegiata , poiché 
combina i benefici (e gli impatti) dell'attu ale ambito di applicazione dell'assistenza 
preadesione (orientamento all' adesione con un'incidenza su llo sviluppo socioecomico), 
migliorando al contempo le modalità di attu azione dello strumento per renderlo più 
strategico, orientato ai risultati, fles sibile e proporzionato alle esigenze.  
7. MONITORAGGIO E VALUTAZIONE  
Nell'ambito dell'opzione prescelta, saranno ra fforzate le disposizioni in materia di 
monitoraggio e valutazione rispe tto alla situazione attuale.  Le modifiche proposte sono 
intese a migliorare l'attenzione ai risultati e l'allineamento alla strategia Europa 2020. Come richiesto a seguito della revisione del bilancio, sarà compresa la definizione di 
obiettivi specifici, misurabili e realizzabili nonché di idonei indicatori. I macroindicatori 
principali saranno:  
– i progressi nella realizzazione dei parametri di riferimento (capitoli aperti/chiusi) 
o attuazione degli accordi di associazione , attestati tra l'altro da relazioni positive sui 
progressi compiuti, indici stilati sulla base di  indagini da organizza zioni internazionali 
 
IT 7   IT reputate per ambiti quali l'efficacia dell'azi one del governo; la stabilità politica e 
l'assenza di violenza; lo stato di diritto; 
– l'evoluzione socioeconomica , misurata tramite indicatori di impatto quali l'indice di 
sviluppo umano del PNUS in quanto misura  generale della prosperità; tassi di 
disoccupazione; flussi di investim enti diretti dall'estero; scambi; 
– cooperazione e integrazione regionale , misurata tramite indici basati su indagini che 
esprimono le percezioni del livello (tendenzia le) di sicurezza e st abilità; interazioni 
politiche, economiche e culturali, nonché tramite indicatori che riflettono il livello di 
integrazione delle reti transeuropee.