Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni — Gli accordi ambientali a livello di Comunità nel quadro del piano d'azione Semplificare e migliorare la regolamentazione" (COM(2002) 412 def.)



Gazzetta ufficiale n. C 061 del 14/03/2003 pag. 0142 - 0145



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Gli accordi ambientali a livello di Comunità nel quadro del piano d'azione 'Semplificare e migliorare la regolamentazione'" (COM(2002) 412 def.) (2003/C 61/23) La Commissione europea, in data 18 luglio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione di cui sopra. La sezione Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore José Ignacio Gafo Fernández in data 29 agosto 2002. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 18 e 19 settembre 2002 (seduta del 18 settembre 2002), nel corso della 393a sessione plenaria, con 83 voti favorevoli e 2 astensioni, il seguente parere. 1. Proposta della Commissione 1.1. La comunicazione prende in esame l'organizzazione sistematica dei cosiddetti accordi volontari in campo ambientale conclusi a livello comunitario, analizzandone le varie caratteristiche e valutando le modalità eventuali di riconoscimento degli accordi stessi da parte delle istituzioni comunitarie in quanto elemento integrativo del processo normativo tradizionale. La comunicazione va ritenuta complementare ad un'altra analoga, approvata nel 1996(1), relativa agli accordi ambientali volontari sottoscritti a livello nazionale, all'origine di centinaia di accordi volontari nazionali, specialmente nei Paesi Bassi e in Germania. 1.2. La comunicazione non può essere considerata singolarmente ma va analizzata insieme alle comunicazioni del 5 giugno 2002, "Semplificare e migliorare la regolamentazione"(2) e "Valutazione d'impatto"(3). Inoltre essa s'inserisce nell'ambito degli interventi previsti dal sesto programma d'azione per l'ambiente. La comunicazione definisce i requisiti minimi che gli accordi volontari devono soddisfare per essere di "interesse comunitario" (più particolarmente per corrispondere alle priorità d'azione della Commissione) e per formare oggetto di un qualche tipo di riconoscimento comunitario. Le condizioni prevedono: - efficacia rispetto ai costi dell'amministrazione - rappresentatività - obiettivi ben definiti e quantificati - coinvolgimento della società civile - attività di controllo e di notifica - sostenibilità - compatibilità con altri fattori e incentivi. 1.3. Due sono le modalità di riconoscimento da parte delle istituzioni comunitarie. 1.3.1. Con la procedura di "autoregolamentazione" la Commissione, mediante una raccomandazione o ancor più semplicemente mediante uno scambio di lettere, prende atto dell'esistenza di un accordo volontario. Tale riconoscimento tuttavia non implica in nessun caso che la Commissione non possa avviare successivamente una procedura legislativa nel settore in esame, specialmente se l'accordo volontario non raggiunge gli obiettivi prefissati. 1.3.2. La procedura di "coregolamentazione" parte invece da una direttiva che ha la particolare caratteristica di limitarsi a indicare gli obiettivi generali e i meccanismi di controllo e di notifica, lasciando la definizione delle modalità di attuazione a un accordo volontario concluso in precedenza. Tale procedura verrà dunque utilizzata (secondo quanto indica più precisamente la comunicazione "Semplificare e migliorare la regolamentazione"): "laddove occorrano misure flessibili e/o urgenti purché tali misure non richiedano un'applicazione uniforme nella Comunità e non interessino le condizioni della concorrenza". In ogni modo, come indica la comunicazione in oggetto, "gli accordi [volontari] ambientali non sono (...) negoziati con la Commissione". Si fa qui riferimento al contenuto e alla portata di tali accordi, nonché ai programmi di controllo e di notifica dei risultati. 2. Osservazioni e proposte 2.1. Il Comitato economico e sociale europeo, da sempre favorevole al miglioramento delle procedure legislative al fine di renderle meno complesse, più snelle, più comprensibili e più vicine ai cittadini dell'Unione, approva questa comunicazione, che si prefigge di favorire l'adozione di accordi volontari ambientali a livello comunitario. Il Comitato auspica che, previa verifica in tempi brevi, tale pratica possa essere estesa ad altri settori economici e sociali come alternativa, talvolta più rapida e snella, alla procedura legislativa convenzionale. 2.2. Per la loro stessa natura, tali accordi volontari devono sempre andare oltre le norme minime che la legge esige e non possono mai essere in conflitto con gli standard minimi adottati a livello nazionale o comunitario. 2.3. Nondimeno il Comitato ritiene possibile migliorare l'iniziativa in taluni aspetti, rendendola più accessibile, trasparente e soprattutto consentendo ai soggetti inizialmente all'origine degli accordi volontari di prevederne più facilmente i risultati finali. Su tale base il Comitato formula le seguenti considerazioni volte a modificare l'orientamento proposto dal documento. 2.4. È necessario definire con maggior precisione il concetto di "parti interessate". Sebbene il Comitato comprenda che questo concetto non va limitato esclusivamente all'industria, è d'altronde ovvio che un numero notevole di accordi volontari verrà concluso proprio dagli attori di questo settore. Infatti l'industria dispone per sua natura di maggiori possibilità, a breve termine, di dar vita ad azioni a livello comunitario che garantiscano sufficiente copertura e dunque rappresentatività, nonché naturalmente quel "valore aggiunto" che risponde alle priorità della Commissione. 2.5. Proposta 1: distinguere chiaramente, all'interno delle "parti interessate" fra i promotori di un accordo volontario, come l'industria, ed, eventualmente, altre organizzazioni della società civile che invece si limitano a svolgere il loro ruolo nella fase di notifica degli accordi volontari. 2.6. In nessun punto la comunicazione descrive i vantaggi degli accordi volontari per le "parti interessate". Essa si limita a segnalare la ricerca di alternative alla procedura legislativa tradizionale. Esistono tuttavia altri benefici evidenti come l'assunzione di una posizione guida nei confronti degli utenti e dei cittadini in generale, apertamente impegnata nella tutela dell'ambiente, o come un eventuale collegamento fra la partecipazione agli accordi volontari e la possibilità di ottenere il marchio di qualità ecologica (eco-label) o il certificato di accreditamento EMAS (Sistema comunitario di ecogestione e audit). Un altro vantaggio può essere quello di segnalare, nelle relazioni annuali sull'audit delle società, la partecipazione ai suddetti accordi. Parimenti detta partecipazione potrebbe costituire un fattore positivo ai fini della valutazione nelle gare di appalto per opere pubbliche e forniture, purché l'aspetto ambientale contemplato dall'accordo volontario costituisca un criterio complementare rilevante per l'aggiudicazione e in funzione di quanto stabilito dalle disposizioni finali delle direttive in materia attualmente in fase di adozione da parte del Consiglio e del Parlamento europeo. 2.7. Proposta 2 - Certificato di qualità ambientale: indicare la partecipazione della società all'accordo volontario a livello comunitario come uno dei fattori da considerare ai fini dell'assegnazione di un marchio di qualità ecologica o del rilascio di un certificato EMAS. 2.8. Proposta 3 - Relazione con gli appalti pubblici: far sì che, nelle attuali direttive in materia di appalti pubblici di opere e servizi in fase di adozione finale da parte del Parlamento e del Consiglio, si stabiliscano i criteri per tener conto di tali accordi volontari nell'aggiudicazione degli appalti. 2.9. È necessario operare una distinzione più chiara fra i diversi accordi volontari rispetto alla normativa preesistente nella materia oggetto degli accordi stessi. Alcuni accordi infatti tentano di compiere nuovi progressi di carattere generale. Altri accordi sono incentrati su problemi settoriali specifici per i quali non esiste alcun tipo di normativa, né volontà immediata da parte della Commissione di legiferare (che nella comunicazione la Commissione definisce causa giustificante a priori per non considerare l'accordo). Vi sono infine accordi relativi a settori o aspetti per i quali esiste già una normativa la cui efficacia pratica però può essere migliorata da un accordo. 2.10. Proposta 4 - Modalità di riconoscimento: prevedere i seguenti gli strumenti di riconoscimento degli accordi volontari: - scambio di lettere fra la Commissione e i promotori dell'accordo volontario. Modalità applicabile ad accordi volontari per i quali non esiste una normativa, né sussiste volontà immediata da parte della Commissione di avviare procedure legislative. Questo tipo di riconoscimento non ha effetti sull'assegnazione del marchio di qualità ecologica o sul rilascio del certificato EMAS e non comporta eventuali vantaggi nella procedura di aggiudicazione di appalti pubblici; - riconoscimento formale da parte della Commissione europea di un accordo volontario. Modalità, applicabile nei casi ove a giudizio della Commissione tutti i requisiti sono rispettati, che contempla la possibilità che l'accordo si sostituisca, almeno temporaneamente, a una procedura legislativa prevista. Questo tipo di riconoscimento potrebbe avere effetti, secondo criteri da definire, sull'assegnazione del marchio di qualità ecologica e sul rilascio del certificato EMAS, nonché comportare eventuali vantaggi nella procedura di aggiudicazione di appalti pubblici; - procedura di coregolamentazione. Modalità prevista nei casi in cui esiste una normativa. Questa procedura mira a rendere flessibile e a migliorare l'attuazione a livello nazionale e corrisponde a una fase successiva nel caso di accordi volontari già oggetto di una raccomandazione della Commissione e per i quali è stata constatata l'impossibilità di raggiungere in modo soddisfacente gli obiettivi prefissati. 2.11. A giudizio del Comitato non si può ignorare il valore aggiunto che qualsiasi potenziale accordo è in grado di creare per l'ambiente, purché siano garantiti i criteri di rappresentatività ed efficacia dei sistemi di controllo e di notifica. Allo stesso modo è necessario adattare i tre strumenti disponibili a tali situazioni, affinché in ognuno dei casi la conclusione di accordi volontari a livello comunitario comporti un beneficio sia per le "parti interessate" che per i cittadini. 2.12. Proposta 5 - Criteri di funzionamento interno degli accordi volontari: introdurre come altri criteri necessari per il riconoscimento degli accordi volontari l'equa suddivisione degli sforzi e un sistema interno di sanzioni per i partecipanti che in forma grave e ripetuta non rispettino l'accordo stesso. 2.13. Eliminare, in quanto restrittivo, il requisito di "efficacia rispetto ai costi dell'amministrazione" dalle proposte di accordi volontari e rafforzare i criteri di controllo e notifica dei risultati. In tal modo verrà avviata una gestione interna automatica degli accordi volontari, con le massime garanzie di valutazione esterna in merito al raggiungimento degli obiettivi, e il carico di lavoro delle istituzioni comunitarie (Commissione ed eventualmente Agenzia europea dell'ambiente) sarà ridotto al minimo. 2.14. Proposta 6 - Criteri di approvazione: sostenere l'adozione urgente di una raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio che definisca in modo preciso e dettagliato i criteri che gli accordi volontari devono riunire per poter essere approvati, in aspetti quali il controllo degli obiettivi prefissati, la verifica degli stessi da parte di un organismo indipendente accreditato e la notifica dei risultati. Questo riguarda in particolare gli accordi volontari oggetto di raccomandazione o coregolamentazione. La direttiva deve inoltre dare rilievo all'autosufficienza amministrativa degli accordi, in modo da sollevare le istituzioni comunitarie dall'onere della loro verifica. 2.15. È necessario migliorare la compatibilità degli accordi volontari con le regole comunitarie di concorrenza. In alcuni casi infatti l'accordo volontario può prevedere azioni comuni in campo tecnologico, lo scambio di informazioni riservate o persino la notifica congiunta, da cui possono derivare, come indicato nella comunicazione, determinati vantaggi sul piano fiscale. Appare quindi importante insistere sul rispetto, da parte degli accordi volontari, delle "linee direttrici sull'applicabilità dell'articolo 81 del trattato CE agli accordi di cooperazione orizzontale"(4). 2.16. Proposta 7 - Relazione con le norme comunitarie in materia di concorrenza: la Commissione europea dovrà insistere affinché tali accordi si attengano alle suddette linee direttrici, al fine di rispettare le norme comunitarie in materia di concorrenza durante i negoziati settoriali o interni agli accordi. Tali orientamenti non escludono comunque eventuali interventi della Commissione in caso di infrazione manifesta delle regole di concorrenza. 2.17. Così come sono definite nella comunicazione, le procedure da seguire, che prevedono l'eventuale partecipazione del Parlamento europeo e del Consiglio nella fase non legislativa della raccomandazione, rendono il processo estremamente complesso e dispendioso e compromettono il rapporto costo-efficacia a scapito dei promotori dell'accordo volontario. Tutto ciò può vanificare le buone intenzioni contenute nella comunicazione della Commissione. 2.18. Proposta 8 - Procedura di riconoscimento scritto: per gli accordi volontari il cui scopo finale sia unicamente il riconoscimento per iscritto da parte della Commissione (mediante scambio di lettere), è possibile limitare i criteri di notifica alla pubblicazione del progetto nella GUCE e alla creazione di una pagina web destinata a raccogliere i suggerimenti relativi all'accordo che i promotori potranno inserire volontariamente nei progetti. I restanti criteri saranno invece gli stessi previsti per gli altri accordi volontari oggetto di una raccomandazione formale. 2.19. Proposta 9 - Procedura di raccomandazione formale: per gli accordi volontari oggetto di una futura raccomandazione della Commissione, i criteri di notifica saranno identici al caso precedente. Sarà però necessario trasmettere alla Commissione i suggerimenti ricevuti e giustificare l'inclusione o meno degli stessi nel progetto finale di accordo volontario. La Commissione esaminerà con particolare attenzione le osservazioni trasmesse, nonché la loro inclusione o esclusione dalla proposta finale, considerandole un ulteriore elemento utile nella fase di elaborazione della raccomandazione. Questo consentirà di ovviare almeno in parte all'assenza di un negoziato con la Commissione europea precedente all'approvazione degli accordi. Dal momento che il riconoscimento di quest'ultimi non ha un'incidenza legale diretta, il Comitato non ritiene necessario che il Parlamento europeo e il Consiglio partecipino all'approvazione della raccomandazione. Si tratta infatti di un compito esclusivo della Commissione europea. 2.20. Proposta 10 - Procedura di coregolamentazione: per gli accordi volontari conclusi in base al sistema di coregolamentazione con la partecipazione del Parlamento europeo e del Consiglio, dovranno essere definiti, sin dalla fase di proposta dell'atto normativo (per sua natura una direttiva), gli aspetti regolamentati direttamente dalla futura normativa e quelli che richiederanno invece un accordo volontario delle "parti interessate" per attuare taluni provvedimenti volti a garantire il rispetto degli obiettivi previsti dalla direttiva. Dato il carattere volontario degli accordi, sarà opportuno definire provvedimenti aggiuntivi per quei destinatari della direttiva che rinuncino a partecipare all'accordo volontario a livello comunitario. Bruxelles, 18 settembre 2002. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) COM(96) 561 def. (2) COM(2002) 278 def. (3) COM(2002) 276 def. (4) GU C 3 del 6.1.2001, pag. 2.