In linea con l’impegno assunto dal presidente Juncker nella lettera di intenti con cui ha integrato il suo discorso sullo stato dell’Unione del 2016, la Commissione ha verificato l’eventuale presenza di ulteriori margini d’azione per rafforzare la protezione degli informatori a livello di Unione europea.

Le istituzioni dell’Unione europea e numerosi soggetti interessati chiedono da tempo un livello più elevato di protezione per gli informatori a livello dell’UE. Nei mesi di gennaio e ottobre 2017, il Parlamento europeo ha invitato la Commissione a presentare, entro la fine del 2017, una proposta legislativa orizzontale che garantisse un livello più elevato di protezione per gli informatori nell’UE, nel settore sia pubblico che privato, nonché presso le istituzioni nazionali e dell’UE. Il Consiglio ha invitato la Commissione a esaminare la possibilità di futuri interventi a livello dell’UE nelle conclusioni sulla trasparenza fiscale dell’11 ottobre 2016. Le organizzazioni della società civile e i sindacati hanno chiesto costantemente una legislazione che, a livello dell’UE, proteggesse gli informatori che agiscono nel pubblico interesse.

La carenza di segnalazioni è causata da fattori socioculturali, in particolare da percezioni sociali negative profondamente radicate sugli informatori. Il timore di farsi una cattiva reputazione è stata la terza ragione in ordine di importanza indicata nella consultazione della Commissione per motivare l’omessa segnalazione di illeciti da parte dei lavoratori.

Inoltre, gli informatori potenziali che sono testimoni di casi di attività illegali, pur sentendosi sicuri nel segnalarle, potrebbero decidere di non farlo semplicemente perché non sanno dove né come effettuare la segnalazione. Secondo l’indagine speciale Eurobarometro 2017 sulla corruzione, il 49% degli intervistati non saprebbe dove effettuare la segnalazione del caso di corruzione, qualora dovesse esserne vittima o testimone. Tra tutti coloro che hanno risposto alla consultazione della Commissione, solo il 15% era a conoscenza delle norme in materia di protezione degli informatori esistenti nel proprio paese.

La mancanza di fiducia nell’utilità delle segnalazioni emerge dai risultati dell’indagine speciale Eurobarometro 470, che evidenzia le due principali ragioni dell’omessa segnalazione di casi di corruzione: i) la difficoltà nel presentare elementi di prova (45%) e ii) il fatto che i responsabili non verrebbero puniti (32%), persino in presenza di elementi probatori.

Secondo l’indagine speciale Eurobarometro 2017 sulla corruzione, circa un europeo su tre (29%) ritiene che la riluttanza dei cittadini nel riferire episodi di corruzione possa essere imputabile al fatto che non viene garantita alcuna protezione a chi li segnala. Nella consultazione pubblica condotta dalla Commissione nel 2017, il timore di conseguenze legali e finanziarie è stata la ragione più frequentemente addotta per la mancata segnalazione di illeciti da parte dei lavoratori.

Nel complesso, la protezione di cui godono gli informatori nell’UE è attualmente frammentata tra i diversi Stati membri e disomogenea tra i vari settori strategici. I recenti scandali con effetti transfrontalieri portati alla luce dagli informatori mostrano come un livello di protezione insufficiente in un dato paese possa non solo ripercuotersi negativamente sul funzionamento delle politiche dell’UE in tale paese, ma avere anche effetti di ricaduta in altri paesi e nell’UE nel suo insieme.

Alcuni elementi di protezione degli informatori sono già stati introdotti in specifici strumenti dell’UE in ambiti quali i servizi finanziari, la sicurezza dei trasporti e la tutela ambientale, nei quali vi era la necessità urgente di assicurare la corretta applicazione del diritto dell’Unione europea. La direttiva sulle informazioni commerciali riservate tutela gli informatori che divulgano un segreto commerciale per proteggere l’interesse pubblico, esonerandoli dalla responsabilità a loro carico connessa alla divulgazione stessa.

Negli ultimi anni, un certo numero di Stati membri dell’UE ha recepito parte di queste norme. Alcuni hanno posto in essere una legislazione completa in materia; altri offrono unicamente una protezione settoriale, limitata alla lotta alla corruzione o al settore pubblico; altri ancora stanno valutando l’opportunità di adottare nuove norme che introducano o rafforzino la protezione degli informatori.

In tale contesto, la Commissione sta definendo un quadro strategico mirante a rafforzare la protezione degli informatori a livello di Unione europea e sta presentando una proposta di direttiva riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione. A tal fine, essa si richiama alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo riguardante il diritto alla libertà di espressione e alla raccomandazione del Consiglio d’Europa del 2014 sulla protezione degli informatori in cui sono definiti i principi che devono orientare gli Stati nell’introdurre o rivedere le norme relative agli informatori che segnalano o divulgano informazioni su minacce o pregiudizi all’interesse pubblico. Tali principi includono elementi fondamentali che devono confluire in norme efficaci ed equilibrate miranti a tutelare gli informatori che agiscono in buona fede e ad offrire garanzie e mezzi di ricorso alle persone danneggiate da segnalazioni inesatte o effettuate in malafede.

Gli informatori sono anche una fonte importantissima per il giornalismo d’inchiesta e, spesso, si rivolgono ai giornalisti quando le loro preoccupazioni riguardo a un comportamento illecito restano inascoltate e l’unica opzione a loro disposizione è rivolgersi all’opinione pubblica. Per salvaguardare il ruolo di controllo che il giornalismo d’inchiesta esercita in una società democratica occorre non solo proteggere la riservatezza delle sue fonti, ma anche tutelare gli informatori da possibili ritorsioni, qualora la loro identità divenga di dominio pubblico.

I grandi scandali avvenuti negli anni e nei mesi recenti - dai LuxLeaks, ai Panama e Paradise Papers, al Dieselgate fino alle attuali rivelazioni di Cambridge Analytica - hanno evidenziato come le attività illecite all’interno di organizzazioni o imprese del settore sia pubblico che privato possano arrecare grave pregiudizio al pubblico interesse. In molti casi, questi scandali e il danno arrecato all’ambiente, alla salute dei cittadini e alla sicurezza pubblica e alle finanze pubbliche nazionali o dell’UE sono venuti alla luce grazie a persone che, testimoni di un comportamento illecito nell’ambito del proprio lavoro, ne hanno parlato apertamente. Si tratta di informatori che mettono spesso a rischio la propria carriera e i propri mezzi di sostentamento, subendo in alcuni casi ripercussioni serie e durature a livello finanziario, di salute, d’immagine e personali. Assicurare un’adeguata protezione a chi effettua una segnalazione è un elemento fondamentale per prevenire gli illeciti e difendere l’interesse pubblico.

Dalla valutazione della Commissione emerge che le lacune esistenti e la natura disomogenea della protezione offerta agli informatori pregiudicano l’applicazione delle norme dell’UE. Gli informatori possono svolgere un ruolo fondamentale in ambiti in cui le violazioni del diritto dell’Unione europea sono più difficili da smascherare. Garantire che un informatore si senta sicuro nel segnalare un illecito può portare a un’attività efficace di indagine, accertamento e perseguimento di violazioni del diritto dell’UE che, se non portate alla luce, potrebbero arrecare gravemente pregiudizio all’interesse pubblico.

Le norme dell’UE esistenti in materia di protezione degli informatori sono state elaborate in risposta agli scandali avvenuti e per far fronte alle carenze emergenti in settori specifici a livello di applicazione. L’UE, ad esempio, si è attivata per proteggere gli informatori nel settore dei servizi finanziari a seguito della crisi finanziaria, che ha messo in luce gravi carenze nell’applicazione delle norme dell’UE. Secondo la valutazione della Commissione è ormai il momento di agire in modo proattivo, avvalendosi della protezione degli informatori come elemento sistemico dell’applicazione del diritto dell’UE non solo in ambiti in cui è già stato arrecato un grave pregiudizio all’interesse pubblico, ma anche in via preventiva.

Rafforzare la protezione degli informatori concretizza l’impegno della Commissione a concentrarsi maggiormente sull’applicazione del diritto dell’UE a servizio dell’interesse generale, come indicato nella comunicazione del 2016 “Diritto dell’Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione”. Una miglior protezione degli informatori può giovare alla vita quotidiana e al benessere di tutti gli europei, contribuendo a prevenire gravi rischi all’interesse pubblico che possono propagarsi anche al di là dei confini nazionali. Dalla consultazione della Commissione è emerso anche un netto sostegno all’introduzione nel diritto dell’Unione di norme minime giuridicamente vincolanti in materia di protezione degli informatori, in particolare per quanto riguarda la lotta alle frodi, alla corruzione, all’evasione e all’elusione fiscali, nonché per la tutela ambientale e la salute e la sicurezza pubbliche.

Una solida protezione degli informatori a livello di Unione europea tutela inoltre la libertà di espressione e la libertà dei mezzi di comunicazione, sancite dall’articolo 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e dà attuazione agli impegni assunti dalla Commissione a seguito del secondo convegno annuale sui diritti fondamentali dal titolo “Pluralismo dei mezzi d’informazione e democrazia”, organizzato nel novembre 2016. Gli informatori saranno più disposti a parlare con i giornalisti d’inchiesta se protetti dalle ritorsioni e forti di quella certezza del diritto di cui necessitano per prendere decisioni consapevoli, pienamente coscienti dei loro diritti e delle loro responsabilità.

Miglior protezione degli interessi finanziari dell’Unione europea

Garantire un livello elevato di protezione degli informatori che vada oltre quello già previsto per il personale dell’UE può rendere più semplice individuare, prevenire e scoraggiare le frodi, gli atti di corruzione, le pratiche scorrette e altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’UE, rafforzando così il relativo sistema di applicazione. Tale sistema si basa attualmente sul lavoro delle autorità nazionali e dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e in futuro, sarà potenziato grazie all’attività della Procura europea (EPPO), che sarà incaricata di indagare e perseguire i reati a danno del bilancio dell’UE.

Per quanto riguarda le istituzioni e gli organi dell’UE, il personale dell’UE si avvale della protezione degli informatori a norma dello statuto dei funzionari e del regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea. Dal 2004 il regolamento (CE, Euratom) n. 723/2004 del Consiglio ha modificato lo statuto dei funzionari per introdurvi, tra l’altro, procedure di segnalazione di eventuali frodi, atti di corruzione o gravi irregolarità e tutelare i membri del personale che segnalano violazioni da eventuali ripercussioni negative.

Contribuire all’equità e al corretto funzionamento del mercato unico

Una solida protezione degli informatori può contribuire al funzionamento del mercato unico in vari modi.

Gli informatori possono contribuire a risolvere i problemi relativi all’inadeguata applicazione delle norme riguardanti gli appalti pubblici da parte delle autorità nazionali e degli operatori di pubblica utilità. A sua volta, ciò può accrescere l’integrità e la responsabilità in organizzazioni pubbliche e private e contribuire a prevenire e rilevare casi di corruzione e altre attività illecite. In particolare, l’omessa segnalazione di casi di corruzione impoverisce sia il gettito che i bilanci, portando ad un’offerta carente di servizi pubblici, falsa gli investimenti pubblici e frena la crescita economica, creando incertezza per le imprese, rallentando le procedure e imponendo costi aggiuntivi.

La protezione degli informatori contribuirà inoltre a garantire la parità di condizioni necessaria affinché il mercato unico funzioni correttamente e le imprese operino in un contesto di sana concorrenza. L’introduzione di norme solide in materia di protezione degli informatori può migliorare la capacità delle imprese di individuare e segnalare tempestivamente le pratiche scorrette, evitando in tal modo ulteriori danni economici e d’immagine.

Le informazioni privilegiate sono fondamentali per portare alla luce violazioni delle norme UE sulla concorrenza, comprese quelle sugli aiuti di Stato. Servono a proteggere il funzionamento efficace dei mercati nell’Unione, garantendo condizioni di parità alle imprese e apportando benefici ai consumatori. Per quanto riguarda le norme sulla concorrenza applicabili alle imprese, la protezione degli informatori contribuisce alla politica di trattamento favorevole dell’UE, che offre l’immunità totale dalle ammende, o la loro riduzione, alle imprese che fanno parte di un cartello e che si autodenunciano presentando anche elementi di prova. Tale politica è stata rafforzata nel 2017 attraverso i seguenti strumenti: i) una proposta di direttiva mirante a conferire alle autorità nazionali garanti della concorrenza poteri di applicazione più efficaci, in cui è prevista una certa forma di protezione per i dipendenti della prima società che collabora alle indagini, e ii) uno strumento online che può essere usato per segnalare alla Commissione in modo anonimo eventuali violazioni della normativa antitrust. La segnalazione di violazioni concernenti le norme sugli aiuti di Stato riduce il rischio di sovvenzioni che provocano distorsioni della concorrenza nel mercato unico. In particolare, gli informatori possono svolgere un ruolo importante nel segnalare aiuti di Stato concessi illegittimamente e attuati in modo abusivo, a livello sia nazionale, che regionale e locale.

Promuovendo la trasparenza, la responsabilità sociale e la performance finanziaria e non finanziaria delle imprese, la protezione degli informatori può integrare le misure volte ad aumentare la trasparenza delle imprese su questioni sociali e ambientali e contribuire al raggiungimento dell’obiettivo della Commissione di sviluppare una strategia globale e trasversale dell’UE sulla finanza sostenibile, come previsto dal suo piano d’azione per un’economia più verde e pulita.

Una protezione efficace degli informatori può sostenere il programma della Commissione mirante a garantire un’imposizione più equa nell’UE, come indicato nella comunicazione pubblicata in risposta allo scandalo dei Panama Papers. Gli informatori possono svolgere un ruolo fondamentale supportando le autorità pubbliche nell’individuazione di regimi fiscali di evasione o elusione che creano una concorrenza fiscale sleale e causano perdite di gettito fiscale per gli Stati membri e per il bilancio dell’UE nel suo complesso. Si tratta di un’iniziativa che integra quelle recentemente adottate dall’Unione europea per aumentare la trasparenza in vari ambiti strategici e per migliorare lo scambio di informazioni fiscali, ad esempio: i) le nuove regole per i ruling fiscali, ii) la proposta che impone agli intermediari fiscali, quali i consulenti fiscali, i contabili, le banche e gli avvocati, l’obbligo di comunicare alle amministrazioni fiscali i meccanismi di pianificazione fiscale previsti e iii) le nuove regole che impongono alle grandi multinazionali l’obbligo di comunicare alle amministrazioni fiscali informazioni relative al luogo in cui realizzano gli utili e quello in cui versano le imposte. Essa, inoltre, integra: i) la proposta riguardante il potenziamento delle norme antiriciclaggio mirante a garantire che le autorità fiscali abbiano accesso a informazioni fondamentali che consentano loro di contrastare l’evasione e l’elusione fiscali praticate attraverso fondi offshore e ii) le iniziative di più ampio respiro volte a creare un contesto di maggiore equità fiscale per le imprese all’interno dell’UE.

Una protezione forte degli informatori in settori quali la sicurezza dei prodotti, la salute pubblica e la protezione dei consumatori, la sicurezza dei trasporti, la tutela ambientale, la sicurezza nucleare, la sicurezza degli alimenti e dei mangimi, la salute e il benessere degli animali, la tutela della vita privata, la protezione dei dati e la sicurezza delle reti e dei sistemi informativi contribuirà all’applicazione efficace di una serie di altre politiche che hanno un impatto diretto sul completamento del mercato unico e influenzano direttamente la vita e il benessere quotidiani di tutti gli europei.

Un livello comune elevato di protezione per chi segnala violazioni delle norme dell’UE nell’ambito della propria attività professionale migliorerà la protezione dei lavoratori, incluse la salute e la sicurezza, in linea con gli obiettivi della Commissione, perseguiti in particolare attraverso il pilastro europeo dei diritti sociali. La protezione sarà estesa a tutti coloro che, nell’effettuare segnalazioni, corrono il rischio di ritorsioni sul lavoro, compresi i lavoratori dipendenti, i lavoratori autonomi, i liberi professionisti, i contraenti e i fornitori, i volontari e i tirocinanti non retribuiti. La protezione sarà inoltre garantita agli informatori che, in situazioni transfrontaliere, rischiano di impigliarsi nelle maglie del sistema a causa dell’attuale diversità tra le normative nazionali e di subire ritorsioni proprio per aver tentato di proteggere l’interesse pubblico.