Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio relativa a diritti aeroportuali»



Gazzetta ufficiale n. C 073 del 09/03/1998 pag. 0038



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio relativa a diritti aeroportuali» (98/C 73/08) Il Consiglio, in data 11 luglio 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 84, paragrafo 2, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione «Trasporti e comunicazioni», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore von Schwerin, in data 12 novembre 1997. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 10 dicembre 1997, nel corso della 350a sessione plenaria, con 106 voti favorevoli, 3 contrari e 7 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione L'adozione da parte del Consiglio, nel luglio 1992, del terzo pacchetto di misure di liberalizzazione dei trasporti aerei ha costituito l'ultima tappa del processo di liberalizzazione di questo settore, nel quadro della liberalizzazione del mercato interno. La nuova organizzazione del mercato richiede tuttavia che le attività collegate al trasporto aereo, come i servizi di assistenza a terra, i sistemi telematici di prenotazione, il controllo del traffico aereo e l'assegnazione di fasce orarie, si conformino alle esigenze del mercato unico. Ciò vale anche nel caso dei diritti aeroportuali. Con la proposta di direttiva la Commissione intende creare, sulla base dei principi di seguito esposti, un quadro normativo comunitario per i diritti aeroportuali. La direttiva si applica essenzialmente a tutti gli aeroporti comunitari aperti al traffico commerciale e il cui traffico annuale sia uguale o superiore a 250 000 movimenti di passeggeri o a 25 000 t di merci. 1.1. Aderenza ai costi 1.1.1. Considerato che l'organismo di gestione dell'aeroporto, avendo il monopolio della fornitura degli impianti e dei servizi, riscuote i diritti aeroportuali, è necessario che i sistemi di tariffazione garantiscano un rapporto equo tra il livello dei diritti e il costo degli impianti e dei servizi per i quali essi vengono riscossi. 1.1.2. I diritti dovrebbero essere fissati dagli aeroporti in misura congrua rispetto agli impianti e ai servizi offerti, incluso un adeguato rendimento del capitale investito e un tasso d'ammortamento corretto. Essi sono destinati a coprire i costi sostenuti dagli aeroporti. 1.2. Trasparenza 1.2.1. Nell'attuazione della direttiva a livello comunitario sarà necessario introdurre requisiti di trasparenza per garantire la corretta applicazione e il rispetto dei due principi di non discriminazione e di aderenza ai costi. 1.2.2. Lo scambio di informazioni tra gli aeroporti e gli utenti dovrebbe consentire ai vettori aerei di essere meglio informati dei servizi offerti dall'organismo di gestione dell'aeroporto nonché dei loro costi; e ciò a sua volta dovrà mettere in grado gli aeroporti di prendere in più adeguata considerazione le future esigenze dei vettori al momento di pianificare il potenziamento delle loro infrastrutture. 1.2.3. Ciò rappresenta il presupposto di una gestione economicamente sostenibile, sia per gli aeroporti che per i vettori, ed è in linea con quanto richiesto dai principi di base fissati dall'Organizzazione per l'aviazione civile internazionale (ICAO), in particolare con l'articolo 15 della Convenzione sulle tasse aeroportuali sottoscritta il 7 dicembre 1944 a Chicago (ICAO Doc. 9082), nonché con i requisiti contenuti nel «Manuale sull'economia degli aeroporti» (ICAO Doc. 9562). 1.2.4. Il principio di trasparenza dovrebbe essere introdotto e applicato tenendo conto delle pratiche e delle procedure già in uso negli aeroporti. Tutto ciò contribuisce a configurare il sistema dei trasporti aerei in maniera più efficiente, soprattutto per i passeggeri, ma anche per il traffico merci. 1.3. Non discriminazione 1.3.1. Il completamento del mercato unico rende necessario sopprimere tutte le discriminazioni tra i servizi aerei intracomunitari, poiché esse non sono compatibili con i principi del mercato interno. Gli Stati membri sono invitati a prendere tutte le misure necessarie affinché agli aeroporti che effettuano servizi intracomunitari equivalenti sotto il profilo del tipo e/o delle caratteristiche dell'aeromobile, della distanza di volo e/o delle formalità amministrative e doganali, vengano applicati gli stessi diritti aeroportuali. 1.3.2. Le differenze esistenti nella gestione di servizi intracomunitari equivalenti devono essere eliminate. 1.4. Procedura di modulazione dei diritti 1.4.1. Una razionale amministrazione degli aeroporti e il requisito di una mobilità sostenibile nel tempo dovrebbero mettere gli aeroporti in condizione di modulare i diritti in funzione della domanda, della capacità disponibile e delle esigenze di tutela ambientale. La proposta prevede anche l'introduzione di una procedura obbligatoria di consultazione tra gli aeroporti ed i loro utenti, procedura da attuare prima di qualsiasi modifica dei diritti aeroportuali. 2. Contenuto essenziale della proposta della Commissione 2.1. Le disposizioni di questa proposta varranno per tutti gli aeroporti e sistemi aeroportuali soggetti alle disposizioni del Trattato e aperti al traffico commerciale. Possono esservi limitazioni per quanto riguarda l'aderenza ai costi, la modulazione dei diritti, la trasparenza e le consultazioni per gli aeroporti minori. 2.2. La definizione di aeroporti e sistemi aeroportuali si basa sull'allegato II del Regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio del 23 luglio 1992. Le altre definizioni sono quasi completamente identiche a quelle della Direttiva 96/67/CE del Consiglio del 15 ottobre 1996 relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità. 2.3. Gli Stati membri devono prendere tutte le misure necessarie per scongiurare qualsiasi discriminazione degli utenti (compagnie aeree) in materia di diritti aeroportuali negli aeroporti della Comunità. 2.4. Gli Stati membri devono sviluppare una procedura per chiarire la congruità dei diritti aeroportuali. Secondo la Commissione in essa sono compresi essenzialmente: - i costi di finanziamento delle infrastrutture, compreso il deprezzamento del valore dell'attivo nel periodo considerato e il finanziamento delle infrastrutture per le quali il progetto e l'inizio dei lavori sono stati regolarmente decisi e l'autorizzazione amministrativa, se richiesta, è stata concessa; - le spese finanziarie; - le spese di esercizio e manutenzione; - le spese amministrative generali e i diversi tributi; - una congrua remunerazione del capitale investito. Per promuovere lo sviluppo regionale di un aeroporto sono ammesse condizioni particolari. 2.5. Fatta salva l'applicazione delle regole di concorrenza del Trattato, i diritti aeroportuali applicabili nell'aeroporto nazionale principale dello Stato membro vengono stabiliti ad un livello che consenta all'ente gestore, al fine di promuovere la coesione economica e sociale, di sostenere finanziariamente il livello dei diritti degli aeroporti regionali del medesimo Stato membro. 2.6. Molti aeroporti minori, che hanno un ruolo rilevante per la coesione economica e sociale dell'Unione, necessitano sovvenzioni consistenti e regolari da parte dello Stato o degli enti locali, o, in alcuni casi, da parte degli aeroporti maggiori, al fine di garantire un funzionamento senza attriti e di evitare l'introduzione di diritti aeroportuali più elevati. D'altra parte il numero dei vettori operanti in questi aeroporti minori è molto ridotto, ed essi hanno la possibilità di avere un contatto quotidiano con l'organismo di gestione dell'aeroporto. 2.7. I costi devono essere determinati conformemente ai principi di contabilità e di valutazione generalmente accettati in tutti gli Stati membri. 2.8. Si concede la possibilità di includere nel calcolo dei diritti i costi causati dal traffico aereo all'ambiente e di applicare modulazioni in funzione delle necessità della gestione delle infrastrutture aeroportuali o delle variazioni del grado di frequentazione dell'aeroporto durante un periodo determinato. 2.9. Tali modulazioni non possono tuttavia generare entrate supplementari per l'aeroporto. 2.10. L'organismo di gestione dell'aeroporto deve definire la modulazione dei diritti in maniera trasparente e non discriminatoria. A questo proposito sarà possibile: - tenere conto interamente o parzialmente delle entrate non derivanti dai diritti aeroportuali, per stabilire il livello globale dei diritti; - concedere riduzioni in conformità alle disposizioni del Trattato. 2.11. Gli utenti degli aeroporti (compagnie aeree) devono essere informati di certi elementi, che costituiscono la base per la determinazione dei diritti. Essi includono: - una enumerazione chiara dei diversi servizi forniti dall'aeroporto come controprestazione dell'importo richiesto e le modalità di calcolo applicate dall'organismo di gestione dell'aeroporto; - l'importo corrispondente a ciascuna categoria di diritti percepiti nell'aeroporto, il numero totale di impiegati nei servizi incaricati dell'esazione dei diritti; - le previsioni sulla situazione dell'aeroporto in materia di diritti, sull'evoluzione del traffico, nonché sugli investimenti previsti. 2.12. Per migliorare la capacità di pianificazione degli aeroporti, gli Stati membri devono vigilare affinché gli utenti (compagnie aeree) di un aeroporto forniscano i dati relativi a: - le previsioni sul loro traffico; - le previsioni sulla composizione della loro flotta; - i loro progetti di sviluppo nell'aeroporto; - le loro esigenze in relazione all'aeroporto considerato. 2.13. Gli Stati membri devono adottare misure perché in ogni aeroporto venga attuata, almeno una volta all'anno, una procedura di consultazione tra l'organismo di gestione dell'aeroporto e gli utenti (compagnie aeree), relativa al sistema dei diritti o al loro livello, in particolare nel caso di modifiche. La consultazione deve aver luogo obbligatoriamente almeno 2 mesi prima dell'entrata in vigore di qualsiasi modifica del sistema dei diritti o del loro livello. 2.13.1. Gli Stati membri si adoperano affinché gli utenti degli aeroporti possano chiedere una seconda consultazione. 2.14. Gli Stati membri sono obbligati ad applicare sanzioni efficaci ed appropriate in caso di violazione delle norme nazionali. 2.15. La direttiva va attuata al più tardi entro il 1° gennaio 2002 e gli Stati membri sono tenuti a comunicare alla Commissione le corrispondenti disposizioni legislative per la sua attuazione. 3. Osservazioni generali 3.1. Il Comitato accoglie positivamente l'iniziativa della Commissione a favore di una maggiore trasparenza nel rapporto costo-servizi negli aeroporti della Comunità interessati dalla direttiva in questione. La Commissione fa propria in tal modo la posizione del Comitato, già espressa nel parere sulla «Proposta di direttiva relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità» (), al punto 3.2: «È necessario che il primo passo sia costituito dall'introduzione della trasparenza nell'ambito della gestione dell'impresa. Solo la trasparenza e, quindi, la valutazione del rapporto costo-servizi esistente possono dar luogo ad ulteriori disposizioni nel quadro dell'apertura del mercato.» 3.2. Il Comitato è d'accordo con la Commissione sul fatto che gli aeroporti hanno un'importanza crescente per lo sviluppo regionale, nonché per il commercio e il trasporto passeggeri. Da un lato svolgono così una funzione d'interesse generale, ma dall'altro sono sempre più obbligati a doversi affermare in un mercato concorrenziale. Per questo motivo vanno garantite condizioni generali che assicurino un trattamento equo; fra queste vi è quella che i diritti e i doveri si ripartiscano in maniera equilibrata fra gli aeroporti e gli utenti (compagnie aeree). Occorre perciò evitare che si abusi di una posizione di mercato dominante. 3.3. Secondo il Comitato il possibile miglioramento della struttura dei costi grazie ad una maggiore trasparenza non deve portare ad un aumento degli oneri amministrativi per gli aeroporti interessati o per le competenti autorità nazionali. Il Comitato ritiene quindi, ad esempio, che, nei casi previsti, una procedura di consultazione sia opportuna esclusivamente in casi di necessità, come ad esempio in caso di modifica delle infrastrutture o di modulazione dei diritti. 3.4. Il Comitato ritiene che le strutture nazionali esistenti siano sufficienti a imporre sanzioni a livello nazionale in caso di violazioni. Si esorta la Commissione ad illustrare le possibilità esistenti al riguardo. Un'ulteriore burocratizzazione sarebbe in contrasto con le finalità della direttiva in esame 3.5. Per gli Stati membri nei quali la liberalizzazione è già in parte o del tutto attuata, non occorre revocare alcuna delle misure già prese, a condizione che esse possano essere armonizzate con le disposizioni giuridiche dell'UE. 3.6. Il Comitato, considerata l'attuale situazione esistente nell'UE, è favorevole ad instaurare una linea di demarcazione tra i diritti aeroportuali e le consuete tasse nazionali. Per creare un contesto competitivo unitario occorre impegnarsi per un'armonizzazione a livello UE anche in questo campo. Per quanto riguarda i diritti aeroportuali, si tratta di armonizzare i criteri di calcolo utilizzati per la modulazione dei diritti. 3.7. Il Comitato invita ad elaborare, all'atto dell'esame dei costi e della valutazione del rapporto costi-efficacia, richieste da avanzare all'organismo di gestione di volta in volta in carica, ad esempio sotto forma di indici concreti, anche prendendo in considerazione gli aspetti di qualità in maniera più decisa rispetto alla proposta. 4. Osservazioni specifiche 4.1. A parere del Comitato, la Commissione ha adottato nell'elaborazione della direttiva un concetto di discriminazione troppo generale. Per un organismo di gestione di un aeroporto è diverso, in termini di calcoli e di rischio, che un utente (compagnia aerea) utilizzi l'aeroporto una volta al giorno oppure disponga di quote considerevoli di traffico per esempio del 30 %, 40 % o addirittura del 60 %. Il Comitato considera pertanto ragionevole autorizzare la concessione delle riduzioni su grossi quantitativi, abituali nel commercio e nell'industria e rese possibili, ad esempio, da un migliore uso dei mezzi di produzione, riduzioni che devono essere accessibili, non discriminatorie e legate ai costi. 4.2. Nella prospettiva dei passeggeri (consumatori), si dovrebbe anche esaminare la possibilità di autorizzare diritti più bassi per i passeggeri in transito e/o i voli di corrispondenza verso aeroporti che fungano da smistamento (aeroporti principali). Ciò neutralizzerebbe la discriminazione di tutta una serie di passeggeri che, visto il loro luogo di residenza, dipendono per i loro spostamenti da coincidenze. 4.3. Il Comitato concorda con la Commissione sul fatto che la modulazione dei diritti aeroportuali, considerati i costi esterni legati alla tutela ambientale ed alla gestione delle infrastrutture aeroportuali, non possa determinare entrate aggiuntive per gli aeroporti. 4.4. È possibile garantire la comparabilità di diritti e costi all'interno della Comunità solo se i principi generalmente riconosciuti di contabilità, iscrizione in bilancio e valutazione, nonché le disposizioni vigenti in materia di ambiente, vengono armonizzati. Esistono ad esempio differenze in relazione all'obbligo di iscrivere in bilancio gli impegni derivanti dalle operazioni di leasing. Esistono inoltre disparità nella valutazione delle immobilizzazioni e del capitale circolante. Mentre, ad esempio, in Germania vige, in linea di massima, l'obbligo di iscrivere in bilancio il valore iniziale, in Gran Bretagna esiste il diritto d'opzione, in base al quale si può iscrivere in bilancio o il valore iniziale o il valore corrente. Grosse differenze esistono anche nella gestione dei fondi di riserva per le pensioni e nelle modalità di valutazione dei fondi destinati alle pensioni di vecchiaia dei dipendenti. Un raffronto su questa base è estremamente difficile. 4.5. Con l'obiettivo di migliorare la pianificazione degli aeroporti, il Comitato sostiene la richiesta della Commissione agli Stati membri di imporre agli utenti (compagnie aeree) l'obbligo di fornire i dati di cui al punto 2.12, al fine di consentire una maggiore certezza nella pianificazione degli aeroporti. In questo caso specifico non è tuttavia previsto un obbligo di indennizzo proporzionale da parte degli utenti per investimenti sbagliati a causa del mancato rispetto delle informazioni fornite. 4.6. Il Comitato condivide la posizione della Commissione di consentire la modulazione dei diritti aeroportuali in base alle emissioni sonore dei vari aerei. Ciò vale anche per la possibilità di aumentare i diritti di decollo e di atterraggio in determinate fasce orarie diurne e notturne, per limitare l'inquinamento acustico. Conformemente al parere del Comitato in merito al Libro verde «Politiche future in materia di inquinamento acustico» (), per evitare distorsioni di concorrenza occorre una direttiva quadro a livello UE in materia di modulazione dei diritti. 4.7. Il Comitato propone alla Commissione di aggiungere quanto segue alla fine dell'8° considerando: «... e che occorrono pertanto incentivi adeguati per promuovere l'efficienza, tenendo anche conto degli standard di qualità, e migliorare il rapporto costi/efficacia.» 4.8. La prima frase dell'articolo 1 (Scopo e campo di applicazione) dovrebbe includere anche il concetto di rapporto costi-efficacia/qualità, e quindi essere formulata come segue: «La presente direttiva ha lo scopo di garantire il rispetto dei principi di non discriminazione, di aderenza ai costi, di trasparenza e di costi/efficacia/qualità in materia di diritti aeroportuali.» 4.9. Il Comitato ritiene che all'articolo 4 (aderenza ai costi) dovrebbe essere aggiunto il seguente, nuovo paragrafo 4: «Dal momento che gli aeroporti si trovano in una situazione di concorrenza limitata, gli Stati membri devono stabilire criteri e parametri per misurare le prestazioni degli aeroporti e sviluppare incentivi adeguati per ottimizzare il rapporto costi/efficacia/qualità dell'infrastruttura, degli impianti e dei servizi aeroportuali.» 4.10. Il terzo paragrafo dell'articolo 7 (Consultazioni) dovrebbe essere modificato come segue: «Qualora il processo di consultazione non porti ad alcun accordo, le parti in causa possono ricorrere ad un arbitro indipendente designato dallo Stato membro.» 4.11. La Commissione e gli Stati membri devono garantire che le compagnie aeree degli Stati non appartenenti all'UE possano appellarsi all'applicazione di tale direttiva soltanto a condizione che nel loro paese d'origine sia garantito il principio di riconoscimento reciproco. 4.12. Il Comitato ritiene realistica la data ultima prevista per l'attuazione, cioè il 1° gennaio 2002. 4.13. Il Comitato esorta la Commissione a includere il CES nell'articolo 10. Bruxelles, 10 dicembre 1997. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () GU C 301 del 13.11.1995, pag. 28. () GU C 206 del 7.7.1997, pag. 1.