30.3.2004 IT C 80/1 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
II
(Atti preparatori)
COMITATO ECONOMICO E SOCIALE
404aSESSIONE PLENARIA DEL 10 E 11 DICEMBRE 2003
Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al «Progetto di regolamento della
Commissione recante modifica del regolamento (CE) n. 70/2001 per quanto concerne l’estensione
del suo campo d’applicazione agli aiuti alla ricerca e sviluppo» (1)
(2004/C 80/01)
La Commissione europea, in data 3 giugno 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 262
del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in
merito al progetto di regolamento di cui sopra.
La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia,
ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Wolf, in data 12 novembre 2003.
Il Comitato economico e sociale europeo, il 10 dicembre 2003, nel corso della 404asessione plenaria, ha
adottato il seguente parere con 103 voti favorevoli e 1 voto contrario.
1. Introduzione
1.1. Gli articoli 87 e 88 del Trattato che istituisce la
Comunità europea disciplinano il divieto generale di concedereaiuti nonché il contenuto e le procedure delle deroghe previste
alla generale incompatibilità degli aiuti di Stato con i principi
del mercato comune. In base all’articolo 88, paragrafo 3, taliaiuti devono essere notificati alla Commissione (obbligo
di notificazione/comunicazione) affinché quest’ultima possa
presentare le sue osservazioni e adottare una decisione inmateria.
1.2. Il regolamento (CE) n. 70/2001 prevede già l’esenzione
di determinati aiuti di Stato a favore delle piccole e medieimprese (PMI) dall’obbligo di notificazione e stabilisce, inparticolare, delle soglie al di sotto delle quali la Commissione
rinuncia all’obbligo di notificazione previsto negli altri casi
(«regolamento di esenzione»). Il progetto di regolamento dellaCommissione propone di modificare ed estendere in maniera
significativa il campo d’applicazione del regolamento (CE)
n. 70/2001 attualmente in vigore. Nella fattispecie introdurreb-be la nuova definizione di PMI della Commissione e inserirebbe
gli aiuti a favore delle attività di ricerca e sviluppo.
(1) GU C 190 del 12.8.2003.1.3. Le procedure in materia di aiuti di Stato a favore della
ricerca e sviluppo per tutte le imprese, quindi anche per lePMI, sono state finora regolate dalla cosiddetta «Disciplina
comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo
(Disciplina R&S)» (
2) e tutti gli aiuti di questo tipo sono soggetti
all’obbligo di notificazione. La Disciplina R&S è tuttora in
vigore e resterebbe d’applicazione per tutti gli aiuti di Stato
alla ricerca e sviluppo che non soddisfacessero le condizioni diesenzione previste dal progetto di regolamento in esame.
2. Sintesi del progetto di regolamento presentato dalla
Commissione
2.1. Le modifiche proposte al regolamento (CE) n. 70/
2001 prevedono, in particolare, di esentare dall’obbligo dinotificazione gli aiuti di Stato per la ricerca e sviluppo a
favore delle PMI inferiori a determinate soglie/massimali e
disciplinano inoltre i seguenti ambiti, importanti per le PMI:
— le attività di R&S realizzate in collaborazione tra enti
pubblici di ricerca e imprese,
(2) GU C 45 del 17.2.1996.
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— la definizione di «ricerca fondamentale», «ricerca industria-
le» e di «attività di sviluppo precompetitiva»,
— i costi ammissibili,— l’intensità degli aiuti (livello massimo di aiuti in percentua-
le del totale dei costi ammissibili),
— gli aiuti per i costi di brevetto e gli studi di fattibilità
tecnica,
— gli aiuti per progetti di grandi dimensioni (limiti massimi
dell’esenzione),
— gli aiuti che restano soggetti all’obbligo di notificazione.
2.2. Si propone inoltre di modificare la definizione di
piccole e medie imprese (PMI), di cui all’allegato I del regola-
mento, sulla base della raccomandazione 2003/361/CE dellaCommissione del 6 maggio 2003 (
1). La nuova definizione
sarebbe applicabile a partire dal 1ogennaio 2005.
2.3. Inoltre, gli aiuti concessi prima dell’entrata in vigore
del regolamento e senza autorizzazione della Commissione
sarebbero esaminati in via definitiva.
2.4. Infine, gli obblighi speciali di notificazione contemplati
dall’allegato III del regolamento sarebbero sostituiti in futuro
dal sistema unificato e semplificato di relazioni annuali di cui
all’articolo 27 del regolamento (CE) n. 659/1999.
3. Osservazioni generali
3.1. Tra i presupposti essenziali al benessere e al progresso
economico e sociale, già enunciati dal Comitato in numerosipareri, la concorrenza, le pari opportunità e il miglioramento
delle conoscenze svolgono un ruolo fondamentale.
3.1.1. In generale, pertanto, gli aiuti non devono essere
autorizzati, in quanto sono distorsivi della concorrenza e delle
pari opportunità, generano un maggiore onere fiscale perl’economia, necessitano una notevole regolamentazione e la
loro concessione comporta un pesante onere amministrativo
per tutti gli interessati.
3.1.2. Gli aiuti possono essere autorizzati solo in casi
particolari, come per esempio nella politica di ricerca, in quella
a favore delle piccole e medie imprese e in quella regionale, al
fine di dare alle imprese della UE quell’impulso necessario perla loro competitività nei confronti dei concorrenti (anche dei
paesi terzi) che inizialmente non riescono a fornire da sole.
(1) GU L 124 del 20.5.2003, pag. 36.3.2. Nella misura in cui gli aiuti possono essere concessi, si
dovrebbe tuttavia in linea generale cercare di uniformare il più
possibile le definizioni e le norme, onde ridurre al minimo
l’onere amministrativo per tutti i soggetti interessati e renderenel contempo più chiara la regolamentazione. Questo è unaspetto importante proprio per le PMI, che dispongono di un
apparato amministrativo ridotto.
3.3. Considerata la necessità di risparmiare imposta dalla
concorrenza, le imprese, e soprattutto le PMI, tendono purtrop-po a sottoinvestire nel settore della ricerca e sviluppo a causa
dei costi elevati, della necessità di esperti altamente qualificati
e attrezzature adeguate e infine dell’incertezza dei risultati.Questo vale in particolare per la ricerca fondamentale, nell’am-
bito della quale è essenzialmente impossibile stabilire se si
potranno ottenere a breve termine risultati sfruttabili dal puntodi vista economico.
3.4. Il progetto di regolamento consentirebbe alle autorità
competenti degli Stati membri di concedere, nell’ambito di un
determinato quadro, un aiuto mirato alle attività di R&Sdelle PMI senza doverlo notificare in via preliminare alla
Commissione europea. Si tratta di una misura particolarmente
importante, in quanto le PMI spesso non riescono a teneretesta alla concorrenza delle grandi imprese o dei concorrentiextraeuropei e pertanto hanno frequentemente bisogno di un
sostegno erogato in tempi brevi e con meno burocrazia
possibile.
3.4.1. Il progetto di regolamento della Commissione inten-
de pertanto tenere conto delle specificità delle PMI e il
Comitato plaude a tale intenzione.
3.4.2. Il Comitato ha più volte evidenziato l’importante
ruolo svolto dalle PMI nell’innovazione frutto della ricerca esviluppo e rimanda in particolare ai punti 7.5 e seguenti del
suo parere (
2) sullo Spazio europeo della ricerca.
3.5. Il Comitato ritiene pertanto che il progetto di regola-
mento presentato dalla Commissione sia importante per la
realizzazione degli obiettivi fissati al vertice di Lisbona (2000),
al fine di dare impulso a tutte le attività di ricerca, aumentarela quota della ricerca sul PIL e potenziare il ruolo fondamentaledelle piccole e medie imprese.
3.6. Sussistono tuttavia talune perplessità quanto al grado
di praticabilità e di applicabilità tecnica di alcune singoledisposizioni. Bisognerebbe inoltre compiere maggiori sforzi
per armonizzare i vari testi giuridici in materia.
3.7. In tale contesto, il Comitato è consapevole delle
difficoltà, da un lato, di armonizzare le definizioni e i criteri
contenuti nei vari regolamenti di esenzione e, dall’altro, di
rendere compatibile con la Disciplina R&S il progetto diregolamento all’esame, volto a inserire gli aiuti alla ricerca e
sviluppo nel regolamento di esenzione relativo alle PMI.
(2) GU C 204 del 18.7.2000.
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3.7.1. Il Comitato raccomanda di uniformare e semplificare,
in futuro, i criteri per gli obblighi di notificazione previsti nei
vari regolamenti di esenzione; eventuali modulazioni dovranno
essere di facile comprensione e oggettivamente motivate.
3.7.2. Per conseguire questo obiettivo, si potrebbe ad
esempio decidere di basare i diversi obblighi di notificazione
generalmente (1) (ed esclusivamente) sul volume totale (lordo)
degli aiuti, motivando esplicitamente, se del caso, le necessarie
eccezioni.
3.7.3. Anche nella futura revisione della Disciplina R&S,
che il Comitato reputa urgente, il volume (lordo) degli aiutidovrebbe essere assunto come criterio unico per i singoliobblighi di notificazione. Se però ne derivassero soglie troppo
basse per l’obbligo di notificazione, sarebbe opportuno innal-
zarle.
3.8. Dato che la Disciplina R&S del 1996 è rimasta
praticamente invariata e da allora è stata prorogata (
2) solo con
minimi adeguamenti (3), anche se dal 1996 è mutato il quadro
di riferimento per le attività di R&S (ad esempio con lo scaderedelle norme dell’OMC relative agli aiuti), è urgente rielaborarlaadeguandola alla nuova situazione; anche il regolamento di
esenzione dovrà poi essere modificato di conseguenza.
3.8.1. Ciò è importante anche perché numerosi progetti di
ricerca vengono realizzati congiuntamente da PMI e grandiimprese. In questo caso, anche le PMI restano assoggettate alla
Disciplina R&S (cfr. considerando 11 del regolamento). Le PMI
devono quindi conoscere e saper applicare sia la DisciplinaR&S, generalmente applicabile alle grandi imprese, sia il
regolamento di esenzione in questione, destinato solo alle PMI.
È evidente che un’insufficiente compatibilità fra regolamentodi esenzione e Disciplina R&S sarebbe fonte di ulteriori aggraviamministrativi per le PMI.
3.9. Definizione delle PMI
Il Comitato approva espressamente che la Commissione abbia
ripreso la nuova definizione di piccole e medie imprese, cheentrerà in vigore a partire dall’1.1.2005, nel progetto di
regolamento destinato a inserire gli aiuti alla ricerca e sviluppo
nel regolamento di esenzione relativo alle PMI.
3.9.1. Nella nuova definizione rientrano per la prima volta,
in una categoria a parte, le microimprese (meno di dieci
addetti, fatturato annuo o totale di bilancio annuo nonsuperiore a 2 milioni di euro). Data la grande importanzaeconomica di tali imprese, il Comitato raccomanda alla
(1) Quindi anche per gli aiuti regionali.
(2) GU C 111 del 8.5.2002.
(3) GU C 48 del 13.2.1998.Comunità e agli Stati membri, nelle loro future politiche, di
agevolarne la creazione (fra l’altro semplificando e riducendo
gli adempimenti amministrativi previsti a tal fine) e di tenere
conto maggiormente delle loro particolari condizioni di fun-zionamento.
3.9.1.1. Dato che difficilmente gli aiuti per la ricerca e lo
sviluppo concessi alle microimprese possono distorcere laconcorrenza e che invece occorre agevolare l’accesso ditali imprese alle attività di R&S, si potrebbe eventualmente
elaborare una norma «de minimis» che semplifichi i criteri per
la concessione di aiuti alla ricerca e allo sviluppo a questacategoria di imprese. Una tale iniziativa potrebbe prendere
spunto dalla Carta europea delle piccole imprese, che prevede
misure di promozione e sostegno a loro favore.
3.9.2. D’altro canto andrebbe incentivato in modo più
adeguato il potenziale d’innovazione anche delle medie impre-
se del comparto high-tech, le quali da un lato non rientranopiù nella definizione di PMI approvata dalla Commissione, ma
dall’altro non dispongono ancora delle risorse delle grandi
imprese. Il Comitato raccomanda pertanto di estendere l’esen-zione per gli aiuti alla ricerca e sviluppo prevista per le PMIanche alle imprese con un numero di occupati compreso fra
251 e 500.
4. Osservazioni particolari
4.1. Certezza giuridica in sede di applicazione
L’articolo 10 del progetto di regolamento (cfr. anche punto 2.3)
è stato ampliato rispetto al regolamento (CE) n. 70/2001 efissa i criteri per valutare (i) le notificazioni in attesa di essere
esaminate alla data di entrata in vigore del regolamento e (ii) i
regimi di aiuti concessi prima dell’entrata in vigore delregolamento in violazione dell’obbligo di notificazione. IlComitato approva che in questi casi vengano applicati i criteri
più favorevoli di cui al presente progetto di regolamento.
Qualora tuttavia non venissero soddisfatte le necessarie condi-zioni, bisogna indicare chiaramente che i criteri da applicare
corrispondono a quelli noti o applicabili al momento delle
operazioni da esaminare.
4.1.1. Per motivi di certezza giuridica, il Comitato racco-
manda pertanto di precisare come segue le ultime tre righe deltesto proposto (
4): «Gli aiuti che non soddisfano tali condizioni
sono valutati dalla Commissione sulla base dei regolamenti,
delle discipline comunitarie, degli orientamenti e delle comuni-cazioni applicabili al momento del ricevimento della notifica-
zione oppure, se non si è proceduto alla notificazione, al
momento della concessione o dell’attuazione dell’intervento.»
(4) Cfr. anche la «Comunicazione della Commissione relativa alla
determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiutidi Stato illegalmente concessi» del 7 maggio 2002 (COM(2002)
458 def.).
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4.2. Possibilità di scelta e compatibilità con la Disciplina comuni-
taria per gli aiuti di Stato alla ricerca e allo sviluppo
Come tutti i regolamenti di esenzione, anche il regolamento
(CE) n. 70/2001 attribuisce espressamente agli Stati membri la
possibilità di notificare le disposizioni in materia di aiuti e i
singoli aiuti, invece di avvalersi dell’esenzione. Tali disposizionisono sostanzialmente positive, ma andrebbe fugato ogni
dubbio quanto alla base giuridica utilizzata per l’esame di
queste notificazioni.
4.2.1. Il considerando 11 del regolamento stabilisce che «la
disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca esviluppo continua ad essere applicata per la valutazione deglialtri aiuti alla ricerca e sviluppo, comprese le misure di aiuto
che si applicano sia alle imprese di grandi dimensioni che alle
piccole e medie imprese», ma non specifica se questa norma siapplichi anche agli aiuti notificati.
4.2.2. Il Comitato raccomanda pertanto di modificare come
segue il considerando 11 e di inserirlo inoltre al punto
appropriato del progetto di regolamento: «Il regolamento (CE)
n. 70/2001, quale modificato dal presente regolamento, siapplica solo agli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo a favore
delle piccole e medie imprese. Qualora tuttavia ci si avvalga
della possibilità di notificarli, tali aiuti saranno valutati, al paridegli altri aiuti alla ricerca e sviluppo, compresi quelli concessi
sia alle grandi imprese che alle piccole e medie imprese, in
base alla Disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato allaricerca e sviluppo».
4.2.3. Il Comitato accoglie favorevolmente il chiarimento
apportato dal considerando 11 sulla valutazione degli aiuti di
tipo «misto», in quanto i programmi di ricerca degli Stati
membri (e quindi anche il 6
oprogramma quadro comunitario
di ricerca e sviluppo) sono destinati unicamente alle PMI soloin casi particolari. Di norma, oltre agli enti pubblici di ricerca,
alle università e alle PMI, i destinatari dei finanziamenti
sono anche le grandi imprese. Secondo il Comitato, sarebbeestremamente pregiudizievole e fonte di complicazione valuta-
re programmi di ricerca unitari sulla base di due diversi quadri
giuridici. Come già menzionato ai punti 3.8 e 3.8.1, il Comitatoraccomanda pertanto espressamente di formulare in modo
identico le disposizioni del progetto del nuovo regolamento di
esenzione e quelle della Disciplina R&S, ovvero di rivederequeste ultime e di adeguarle al regolamento di esenzione,
prevedendo eventuali scostamenti soltanto se assolutamente
necessari e corredati di esplicita motivazione.
4.2.4. Allo scopo di garantire anche a lungo termine la più
ampia armonizzazione delle disposizioni materiali tra laDisciplina R&S e il progetto di regolamento di esenzione afavore delle PMI, il Comitato raccomanda inoltre di uniformare
il periodo di validità (e le scadenze di revisione) dei due
strumenti legislativi (e di trattarli possibilmente in contempo-ranea).4.3. Studi di fattibilità tecnica
4.3.1. Dato che all’inizio di uno studio di fattibilità non è
possibile prevedere se il suo risultato porterà a un progettodi R&S ammissibile all’esenzione ai sensi del progetto di
regolamento, il Comitato raccomanda di sopprimere la secon-
da parte del paragrafo 2 dell’articolo 5 ter (a partire da«ammissibili»).
4.3.2. Benché alla fine del nuovo articolo 5 bis si parli di
attività in subappalto (in un altro contesto), non è chiaro se fra
i costi ammissibili di cui all’articolo 2, lettera k), modificato,
rientrino anche i costi derivanti dall’attribuzione di attività diricerca e sviluppo in subappalto a terzi. Nell’articolo 2,
lettera k), punto iv), si citano «i costi [dei servizi] ... di ricerca,
... acquisiti [...] da fonti esterne a prezzi di mercato». Nelcontempo però questi costi devono essere limitati al 50 % deltotale dei costi ammissibili del progetto. Dato però che, per
mancanza di capacità specifiche o competenze tecniche, le
PMI non hanno sempre la possibilità di eseguire in propriouna parte sostanziale delle necessarie attività di ricerca e
sviluppo, ai fini del regolamento proposto l’attribuzione in
subappalto di tali attività a terzi andrebbe espressamentepermessa e riconosciuta ammissibile, possibilmente in maniera
illimitata. La restrizione al 50 % dei costi totali ammissibili
proposta dalla Commissione è particolarmente pregiudizievolenel quadro dei progetti di ricerca fondamentale, dati general-
mente in subappalto agli istituti universitari e agli enti di
ricerca (a gestione pubblica), come auspicabile in termini dipolitica di ricerca.
4.4. Costi di brevetto
Il Comitato approva l’articolo 5 quater, che esenta dall’obbligo
di notificazione anche la concessione di aiuti per i costi di
brevetto.
4.5. Definizione delle categorie di ricerca
4.5.1. Il Comitato giudica sostanzialmente positiva la
modulazione dei livelli di intensità lorda dell’aiuto prevista
all’articolo 5 bis, paragrafo 3, in linea con gli obiettivi di ricercae sviluppo di cui all’articolo 1, paragrafo 2, lettera b). Allo
stesso tempo il Comitato si rende conto che la modulazione
dell’intensità lorda dell’aiuto a seconda delle diverse categoriedi ricerca genera un problema di delimitazione di non facilesoluzione. Per semplificare le procedure, si potrebbe eventual-
mente lasciare un adeguato margine di manovra agli Stati
membri nel definire una «media ponderata» (articolo 5 bis,paragrafo 3).
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4.5.2. Nella consapevolezza di complicare forse ancora di
più il problema, ma tenendo conto dei potenziali collegamenti
e riscontri, del tutto auspicabili, tra la ricerca fondamentale e
gli obiettivi di applicazione, il Comitato desidera rimandare aquanto affermato sulla questione nel suo precedente pareresullo Spazio europeo della ricerca (
1) e, conseguentemente,
proporre nuove definizioni.
4.5.3. «Ricerca fondamentale: un’attività di ricerca che
mira all’ampliamento e all’approfondimento delle conoscenzescientifiche e tecniche di base, le cui potenziali applicazioni
(1) GU C 204 del 18.7.2000. Al punto 7.1. di tale parere il Comitato
afferma quanto segue: «La ricerca e lo sviluppo costituiscono inlinea di principio un tutt’uno che comprende vari settori di ricerca(e quindi anche varie fasi di maturazione delle conoscenze pereventuali nuove tecnologie) quali la ricerca di base, la ricercaorientata alle applicazioni, la ricerca “enciclopedica” (intesa adesempio ad integrare le nostre cognizioni sulle caratteristiche dellesostanze, su nuovi materiali, principi attivi eccetera), lo sviluppotecnologico e lo sviluppo dei prodotti e dei processi. L’innovazionenasce anche dall’interazione e dalla reciproca fecondazione tra tali
settori di ricerca, separabili a volte solo artificialmente».
Bruxelles, 10 dicembre 2003.
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Roger BRIESCHindustriali o commerciali sono secondarie e lontane nel
tempo».
4.5.4. Inoltre il Comitato rileva che, nella maggior parte
degli Stati membri, il termine «ricerca industriale» è pocoutilizzato e che al suo posto si preferisce parlare di «ricercaapplicata». Anche nella nuova versione del «Manuale di Frasca-
ti» dell’OCSE («Proposed standard practice for surveys on
research and experimental development») si parla di «ricercaapplicata».
4.5.5. Il Comitato propone pertanto che, al momento della
revisione della disciplina comunitaria, si proceda ad una nuovadefinizione e denominazione delle categorie sulla base di un
accordo con gli esperti in materia di programmi di ricerca e
con la comunità scientifica.
5. Raccomandazioni
Il Comitato raccomanda di approvare il progetto della Com-
missione dopo averlo modificato sulla base delle osservazioniche precedono.