Libro verde sul procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento e sulle misure atte a semplificare ed accelerare il contenzioso in materia di controversie di modesta entità /* COM/2002/0746 def. */





LIBRO VERDE SUL PROCEDIMENTO EUROPEO D'INGIUNZIONE DI PAGAMENTO E SULLE MISURE ATTE A SEMPLIFICARE ED ACCELERARE IL CONTENZIOSO IN MATERIA DI CONTROVERSIE DI MODESTA ENTITÀ (presentato dalla Commissione) INDICE Obiettivo del Libro verde Modalità della consultazione 1. PARTE I: INTRODUZIONE 1.1. Applicabilità dello strumento europeo alle sole controversie transfrontaliere o anche alle controversie puramente interne 1.2. Scelta dello strumento adatto per perseguire il ravvicinamento del diritto processuale 2. PARTE II: IL PROCEDIMENTO EUROPEO D'INGIUNZIONE DI PAGAMENTO 2.1. INTRODUZIONE 2.1.1. Accesso a una giustizia efficiente nel caso in cui il debitore inadempiente non contesti la natura, la portata e la fondatezza della domanda del ricorrente 2.2. Definizione del procedimento d'ingiunzione di pagamento 2.3. Necessità di un'azione a livello comunitario 2.4. CONTESTO 2.4.1. Iniziative volte ad istituire un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento anteriori all'entrata in vigore del trattato di Amsterdam 2.5. Il trattato di Amsterdam e i successivi sviluppi 2.6. Le conclusioni di Tampere 2.7. Il programma per il riconoscimento reciproco 2.8. Il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati: primo stadio di una strategia in due fasi 2.9. Il Libro verde: secondo stadio della strategia 3. L'INGIUNZIONE DI PAGAMENTO EUROPEA 3.1. Impostazione generale 3.1.1. Panorama riassuntivo dei diversi modelli esistenti negli Stati membri 3.2. Ambito di applicazione dello strumento 3.2.1. Limitazione alle cause relative a somme di denaro? 3.2.2. È preferibile limitare il procedimento a determinati tipi controversie o è opportuno, invece, escludere taluni tipi di controversie dal procedimento? 3.2.3. Prevedere un limite massimo per la somma che può essere chiesta (o, qualora venissero incluse le controversie che non hanno per oggetto il pagamento di una somma di denaro, per il valore della causa)? 3.2.4. L'uso dello strumento dovrebbe essere obbligatorio? 3.3. Norme che disciplinano il procedimento 3.3.1. Foro competente nelle cause transfrontaliere: il foro del domicilio del debitore? 3.3.2. Norme che disciplinano la competenza all'interno dello Stato membro in cui ha sede il giudice adito 3.3.3. Norme che determinano il titolare del procedimento 3.3.4. Il ricorso per ingiunzione di pagamento 3.3.5. Portata dell'esame della domanda da parte del giudice 3.3.6. Decisione del giudice in merito all'ingiunzione di pagamento 3.3.7. Informazione del debitore sui suoi diritti ed obblighi processuali a corredo della decisione 3.3.8. Notificazione dell'ingiunzione di pagamento al debitore 3.3.9. Opposizione del debitore ingiunto 3.3.10. Effetti dell'opposizione 3.3.11. Effetti della mancanza di un'opposizione tempestiva 3.3.12. Norme relative alla rappresentanza da parte di un avvocato 3.3.13. Norme relative alle spese (spese di giudizio e altre spese) e alla loro liquidazione 3.3.14. Esecuzione 4. PARTE III: MISURE ATTE A SEMPLIFICARE ED ACCELERARE IL CONTENZIOSO IN MATERIA DI CONTROVERSIE DI MODESTA ENTITÀ 4.1. LEGISLAZIONE COMUNITARIA VIGENTE - PRECEDENTI INIZIATIVE COMUNITARIE 4.2. CONTESTO 4.3. PROCEDIMENTI PER LE CONTROVERSIE DI MODESTA ENTITÀ VIGENTI NEGLI STATI MEMBRI 4.3.1. Limiti di valore 4.3.2. Tipi di contenzioso 4.3.3. Il procedimento per le controversie di modesta entità come facoltà od obbligo 4.3.4. Introduzione del procedimento 4.3.5. Rappresentanza ed assistenza 4.3.6. Metodi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR) 4.3.7. Alleggerimento di talune norme in materia di assunzione delle prove 4.3.8. Introduzione della possibilità di una procedura puramente scritta 4.3.9. Alleggerimento delle norme relative al contenuto e al termine di pronuncia della decisione 4.3.10. Spese 4.3.11. Esclusione/limitazione delle possibilità di impugnazione 4.4. NECESSITÀ DI UN'AZIONE A LIVELLO COMUNITARIO 5. AMBITO DI APPLICAZIONE DELLO STRUMENTO SULLE CONTROVERSIE DI MODESTA ENTITÀ 5.1. Limiti di valore 5.2. Tipi di contenzioso 5.3. Obbligatorietà o facoltatività del procedimento per controversie di modesta entità 6. SEMPLIFICAZIONE DELLE NORME PROCEDURALI 6.1. Norme minime comuni in materia di formulari 6.2. Rappresentanza ed assistenza 6.3. Metodi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR) 6.4. Alleggerimento di alcune norme in materia di assunzione delle prove 6.5. Introduzione della possibilità di una procedura puramente scritta 6.6. Alleggerimento delle norme relative al contenuto e al termine di pronuncia della decisione 6.7. Spese 6.8. Esclusione/limitazione delle possibilità di impugnazione 6.9. Altre possibilità di semplificazione 7. RIEPILOGO DELLE DOMANDE Obiettivo del Libro verde Lo scopo del presente Libro verde è quello di avviare una consultazione di tutte le parti interessate sulle eventuali misure da adottare a livello comunitario * per istituire un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento, vale a dire una procedura specifica, rapida e poco costosa, applicabile in tutti gli Stati membri per il recupero dei crediti che si presume rimangano non contestati, e * per semplificare ed accelerare la risoluzione delle controversie di modesta entità, un settore in cui è particolarmente indispensabile snellire i procedimenti e ridurre i costi di questi ultimi per evitare che il ricorso alla giustizia in questi casi diventi antieconomico. Il Libro verde si basa su uno studio comparativo delle modalità con cui gli Stati membri attualmente disciplinano le relative questioni procedurali. Questa presentazione mira a facilitare l'individuazione delle prassi migliori che potrebbero servire da punti di riferimento per l'elaborazione degli auspicati strumenti europei. Modalità della consultazione I capitoli 1, 2, 3 e 5 del Libro verde contengono una serie di domande su quelle che la Commissione considera le maggiori questioni da risolvere nella valutazione di eventuali iniziative riguardanti, da un lato, l'istituzione di un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento e, dall'altro, l'introduzione di misure atte a semplificare ed accelerare il contenzioso in materia di controversie di modesta entità. Le domande sono inoltre elencate in un riepilogo riportato alla fine del presente documento. La Commissione desidera ricevere risposte motivate a tali domande da tutte le parti interessate. Naturalmente, le parti interessate non devono sentirsi obbligate ad attenersi rigorosamente a tali domande, qualora desiderino fare delle osservazioni su altri aspetti trattati o meno nel Libro verde. Risposte ed osservazioni dovranno essere inviate entro il 31 maggio 2003 a: Commissione europea Direzione generale Giustizia e affari interni, Unità A.3 B-1049 Bruxelles Fax: +32 2 2996457 E-mail: jai-coop-jud-civil@cec.eu.int Onde agevolare il trattamento delle risposte e delle osservazioni ricevute, si pregano le parti interessate che trasmettono il proprio contributo con diverse modalità (ad esempio, sia tramite posta elettronica che in formato cartaceo) di indicare, se del caso, se lo stesso documento aveva già formato oggetto di un precedente invio alla Commissione. I contributi delle parti interessate potrebbero essere pubblicati sul sito Internet della Commissione, a meno che il mittente richieda espressamente il contrario. Nella primavera del 2003, la Commissione valuterà la necessità di organizzare un pubblico dibattito per discutere ulteriormente le questioni sollevate nel presente documento. 1. PARTE I: INTRODUZIONE Il programma di misure per l'attuazione del principio del riconoscimento reciproco delle decisioni in materia civile e commerciale [1] così come l'attuale programma di lavoro della Commissione, si concentra in via prioritaria, come dice il suo stesso nome, sull'obiettivo di facilitare il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni giudiziarie rese in un altro Stato membro e non sul ravvicinamento o l'armonizzazione del diritto processuale. Tuttavia, il programma riconosce che in alcuni settori l'abolizione dei provvedimenti intermedi che sono ancora richiesti per il riconoscimento e l'esecuzione potrebbe coincidere con l'istituzione di una procedura specifica all'interno della Comunità, sia essa una procedura uniforme istituita con regolamento o una procedura armonizzata creata da ciascuno degli Stati membri in attuazione di una direttiva. [1] GU C 12 del 15.1.2001, pag.1. In linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, il programma per l'attuazione del principio del riconoscimento reciproco invoca esplicitamente l'istituzione di tali norme comuni * per istituire un procedimento speciale per il recupero rapido ed efficiente dei crediti non contestati (procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento) e * per semplificare e accelerare la composizione delle controversie transnazionali di modesta entità. Benché il procedimento per le controversie di modesta entità e il procedimento d'ingiunzione di pagamento siano due settori diversi del diritto processuale civile, le questioni che pone l'armonizzazione o la creazione di una procedura uniforme europea presentano analogie o sovrapposizioni. In fondo, queste saranno le prime iniziative nel campo della cooperazione giudiziaria in materia civile che riguardano direttamente le norme che disciplinano la procedura volta ad ottenere una decisione esecutiva. Le due questioni principali relative all'impostazione della legislazione europea che i due settori hanno in comune (benché la loro soluzione non debba per forza essere la stessa per entrambe) sono le seguenti: 1.1. Applicabilità dello strumento europeo alle sole controversie transfrontaliere o anche alle controversie puramente interne È concepibile elaborare norme applicabili unicamente alle controversie di modesta entità o ai procedimenti d'ingiunzione di pagamento che coinvolgano due parti che hanno il loro domicilio in due diversi Stati membri e, pertanto, contemplare un'ingiunzione di pagamento europea e un procedimento per le controversie di modesta entità applicabili solo alle controversie transfrontaliere. D'altra parte, però, la dimensione transfrontaliera di una causa potrebbe anche manifestarsi solo nel momento in cui il creditore procede all'esecuzione e si rende conto che tale esecuzione deve avvenire in un altro Stato membro in quanto il debitore si è nel frattempo trasferito in quello Stato oppure possiede beni suscettibili di sequestro o pignoramento soltanto in quello Stato. Inoltre, si potrebbe considerare insoddisfacente una soluzione che veda l'istituzione di un efficiente procedimento speciale europeo applicabile solo alle controversie di dimensione internazionale, mentre i ricorrenti, nelle cause meramente interne, devono magari confrontarsi con un complesso sistema di procedura civile ordinaria che non soddisfa le loro giustificate esigenze. Oltre alle questioni di praticabilità e di equità, un marcato squilibrio nell'efficienza dei mezzi procedurali a disposizione dei creditori nei diversi Stati membri per il recupero del loro credito, sia esso di modesta entità o non contestato, potrebbe avere un'incidenza diretta sul corretto funzionamento del mercato interno. Una tale incidenza sarebbe contestabile qualora i contendenti all'interno dell'Unione europea non avessero accesso a strumenti di pari efficacia, laddove l'uguaglianza dei cittadini e dei partner commerciali in uno spazio integrato presuppone la parità di accesso ai mezzi legali. È plausibile che una società operante in uno Stato membro in cui l'ordinamento giudiziario consente un recupero rapido ed efficace dei crediti gode di un vantaggio concorrenziale notevole rispetto a un'azienda che svolga la sua attività in un contesto giudiziario che non offre rimedi giudiziari altrettanto efficaci. Tali differenze potrebbero anche indurre le aziende a rinunciare all'esercizio del diritto, previsto dal trattato CE, di stabilirsi liberamente in altri Stati membri. Ne deriva che l'applicazione di eventuali strumenti riguardanti i procedimenti d'ingiunzione di pagamento e le controversie di modesta entità potrebbe essere considerata utile anche nelle controversie prettamente interne. Domanda 1: Ritenete che gli strumenti europei relativi al procedimento d'ingiunzione di pagamento e alle controversie di modesta entità debbano applicarsi soltanto alle controversie transfrontaliere o anche alle controversie puramente interne? Si prega di commentare i vantaggi e gli svantaggi di una limitazione o estensione del campo di applicazione dei citati strumenti in entrambi i casi. 1.2. Scelta dello strumento adatto per perseguire il ravvicinamento del diritto processuale Le ripercussioni della scelta dello strumento giuridico ritenuto più adatto per giungere a un ravvicinamento del diritto processuale rivestono un'importanza notevole. Una direttiva potrebbe limitarsi ai principi chiave e lasciare agli Stati membri un certo margine di manovra per strutturare la procedura secondo le rispettive esigenze. Tuttavia, l'obbligo di adattare la propria legislazione ai requisiti della direttiva comporterebbe inevitabilmente la sostituzione della precedente normativa nazionale. D'altra parte, un regolamento, con la sua applicabilità diretta, non lascia alcun margine di manovra agli Stati membri. Ma l'introduzione di una procedura uniforme europea non necessariamente soppianta la legislazione nazionale. Tale nuova procedura europea può anche essere considerata come un'opzione aggiuntiva che coesiste tranquillamente con il metodo nazionale applicabile alle controversie di modesta entità e ai crediti non contestati. Quale grado di uniformità è necessario, in linea con il principio di sussidiarietà, per raggiungere l'auspicato incremento di efficienza e di accessibilità per gli utenti? Quale grado di libertà e flessibilità è possibile concedere agli Stati membri senza pregiudicare l'obiettivo originario di facilitare un accesso alla giustizia che sia uguale per tutti e che sia caratterizzato ovunque dalla stessa efficienza? È, altresì, opportuno ricordare a questo proposito che la linea di separazione tra procedure uniformi e procedure armonizzate non è così chiara come potrebbe sembrare. Anche nel caso dell'adozione di un regolamento, tutte le questioni volontariamente non trattate da quest'ultimo rimarrebbero aperte e anzi richiederebbero una disciplina nazionale complementare. È pensabile, per esempio, che si preferisca un regolamento come strumento appropriato per garantire la piena uniformità per quanto riguarda i principi fondamentali di un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento, lasciando aperta la possibilità che gli aspetti meno basilari vengano disciplinati dalle disposizioni, eventualmente divergenti, elaborate dagli Stati membri secondo le rispettive esigenze. Allo stesso tempo, una direttiva può apparire uno strumento legislativo più adatto, se si tiene conto degli elementi fondamentali di una controversia di modesta entità. Ad ogni modo, quale che sia la scelta, è necessario determinare quali sono gli aspetti procedurali fondamentali che garantiscono l'armonizzazione e che devono essere disciplinati in uno strumento legislativo, sia esso un regolamento o una direttiva. La restante parte del presente documento sarà dedicata all'individuazione di questi aspetti fondamentali, separatamente, per il procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento e per il procedimento per controversie di modesta entità. Domanda 2: Qual è lo strumento legislativo più adatto per il procedimento d'ingiunzione di pagamento e per il procedimento per controversie di modesta entità: un regolamento o una direttiva? 2. PARTE II: IL PROCEDIMENTO EUROPEO D'INGIUNZIONE DI PAGAMENTO 2.1. INTRODUZIONE 2.1.1. Accesso a una giustizia efficiente nel caso in cui il debitore inadempiente non contesti la natura, la portata e la fondatezza della domanda del ricorrente È un dato di fatto consolidato che lo scopo principale di una parte rilevante dei procedimenti giudiziari negli Stati membri non è quello di ottenere una decisione autoritativa imparziale su questioni controverse di fatto o di diritto. Piuttosto, è sempre più spesso la norma, e non l'eccezione, che il creditore, pur in mancanza di una vera controversia, debba rivolgersi alla giustizia per ottenere un titolo esecutivo che gli consenta di recuperare, mediante esecuzione forzata, un credito che il debitore non intende o non è in grado di onorare. [2] [2] Nel 2000, la Commissione ha avviato uno studio sui procedimenti speciali nazionali relativi alle controversie di modesta entità. Il questionario distribuito agli Stati membri nell'ambito di tale studio conteneva anche delle domande sui crediti non contestati. Dalle risposte degli Stati membri, riassunte in una tabella riportata nella relazione finale di Evelyne Serverin, Directeur de recherche del CNRS IDHE-ENS CACHAN (Des Procedures de traitement judiciares des demandes de faible importance ou non contestées dans les droits des Etats-Membres de l'Union Européenne, Cachan 2001, pag. 30), emerge che, ove siano disponibili dei dati statistici esaustivi, la percentuale di crediti non contestati varia da circa il 50% (Irlanda) ad oltre l'80% (Germania, Austria e Svezia) delle cause trattate dai giudici civili ordinari di primo grado. Tale situazione comporta una sfida molteplice per gli ordinamenti giudiziari degli Stati membri. È essenziale distinguere il prima possibile, nel corso dei procedimenti giudiziari, tra le cause caratterizzate da una controversia vera e propria e quelle in cui non vi è alcuna contestazione. Questa differenziazione è una condizione necessaria, anche se non sufficiente, per utilizzare in modo efficiente le limitate risorse assegnate agli uffici giudiziari. Essa consente di concentrarsi sulle controversie vere e proprie e di deciderle entro un ragionevole lasso di tempo. Tale risultato può essere conseguito, tuttavia, soltanto se esiste una procedura rapida ed efficace per il recupero dei crediti non contestati e se questa produce quell'alleggerimento del carico di lavoro della magistratura che è indispensabile per evitare un notevole accumulo di lavoro arretrato. Di conseguenza, considerando semplicemente il numero di cause che non sono caratterizzate da una controversia vera e propria, l'esistenza di un procedimento che ne assicuri un'efficiente risoluzione rappresenta un fattore determinante per le prestazioni complessive di un ordinamento giudiziario. Il rapido recupero dei crediti la cui fondatezza non sia messa in discussione riveste un'importanza primaria per gli operatori economici dell'Unione europea. Un quadro giuridico che non garantisca ai creditori un rapido recupero dei crediti non contestati potrebbe consentire ai cattivi debitori un certo grado di impunità, offrendo, di conseguenza, un incentivo ad omettere intenzionalmente il pagamento a proprio vantaggio [3]. I ritardi di pagamento rappresentano una delle principali cause di insolvenza che minacciano la sopravvivenza delle aziende (in particolare le piccole e medie imprese) e che sono all'origine della perdita di numerosi posti di lavoro. La necessità di impegnarsi in lunghi, gravosi e costosi procedimenti giudiziari anche per il recupero di crediti non contestati inevitabilmente peggiora questi deleteri effetti economici. [3] Basandosi sui risultati di uno studio condotto per suo conto nel 1994 ("European Late Payment Survey" - Intrum Justitia), la Commissione ha stimato intorno al 35% la percentuale dei pagamenti intenzionalmente morosi all'interno dell'Unione europea (si veda la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo "Verso una maggiore efficienza nell'ottenimento e nell'esecuzione delle decisioni nell'ambito dell'Unione europea, GU C 33 del 31.1.1998, pag. 3, par. 38). 2.2. Definizione del procedimento d'ingiunzione di pagamento Tutti gli Stati membri tentano di affrontare la questione del recupero in massa dei crediti non contestati mediante i propri organi giudiziari partendo da una prospettiva nazionale e cercando delle soluzioni nell'ambito dei propri ordinamenti giuridici e delle proprie tradizioni. Com'era prevedibile, le soluzioni elaborate differiscono tra loro notevolmente, sia nella loro natura tecnica che nel successo di ciascuna. In alcuni Stati membri, i giudizi in contumacia, i procedimenti sommari speciali all'interno della struttura della procedura civile ordinaria o anche i provvedimenti cautelari, che sono quasi definitivi in quanto in pratica il procedimento principale non segue quasi mai [4], sono gli strumenti procedurali privilegiati per trattare i crediti non contestati. [4] Nei Paesi Bassi, la mancanza di un procedimento rapido, semplice e poco costoso per il recupero dei crediti ha dato luogo ad un esteso ricorso ai provvedimenti cautelari (kort geding) da parte dei giudici. In molti Stati membri, tuttavia, un procedimento speciale d'ingiunzione è risultato essere uno strumento utile per garantire il recupero rapido e poco costoso dei crediti che non sono oggetto di una controversia giuridica. Ad oggi, in undici Stati membri (Austria, Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lussemburgo, Portogallo, Spagna e Svezia) tali procedimenti costituiscono parte integrante del diritto processuale civile [5] - tra i più noti esempi, si possono citare l'injonction de payer francese e il Mahnverfahren tedesco. In effetti, negli ultimi anni si è assistito all'introduzione di procedimenti d'ingiunzione di pagamento in due Stati membri (Spagna e Portogallo) che prima non offrivano ai loro creditori un titolo esecutivo di questa natura [6]. Questi sviluppi testimoniano il crescente apprezzamento per questo tipo di procedimenti in tutta l'Unione europea. [5] Ad eccezione del Belgio, in cui, a causa di alcune carenze strutturali (ad esempio, l'ingiunzione di pagamento deve essere preceduta da un avviso formale), la procédure sommaire d'injonction de payer si è rivelata più onerosa del procedimento civile ordinario e non ha riscosso molto successo tra gli operatori del diritto. [6] In Portogallo, la normativa sul procedimento d'ingiunzione di pagamento adottata nel 1993 è stata oggetto, nel 1998, di una riforma che ne ha migliorato significativamente l'efficacia. In Spagna, il proceso monitorio è stato introdotto nel 1999. I procedimenti d'ingiunzione di pagamento esistenti negli Stati membri variano considerevolmente tra loro in funzione di aspetti fondamentali come l'ambito di applicazione, la competenza ad emettere un'ingiunzione o le condizioni formali e sostanziali per ottenere una decisione favorevole. Nonostante queste differenze tra i modelli legislativi esistenti (che saranno approfondite più avanti nel presente Libro verde), questi procedimenti possiedono tutti le seguenti caratteristiche distintive (che rappresentano altrettanti possibili elementi ai fini di una definizione del procedimento d'ingiunzione di pagamento). Su richiesta del ricorrente, il giudice, o altra autorità competente, pronuncia una decisione sulla domanda inaudita altera parte, ossia senza ascoltare il debitore. Questa decisione viene notificata al debitore con l'avvertimento che egli può o conformarsi all'ingiunzione o fare opposizione alla stessa entro un certo termine. Se il debitore non agisce né in un senso né nell'altro, l'ingiunzione diventa esecutiva. Solo se il debitore propone opposizione, la causa può essere trasferita in un procedimento ordinario. Pertanto, a differenza di quanto avviene nell'ambito delle norme processuali ordinarie, l'onere di instaurare il contraddittorio grava sull'ingiunto. Quest'inversione dell'onere dell'iniziativa (definito in francese con l'espressione particolarmente lucida "inversion du contentieux") e la tutela del diritto di difesa rappresentata dalla possibilità di evitare che l'ingiunzione dia origine a un titolo esecutivo costituiscono le caratteristiche fondamentali del procedimento d'ingiunzione di pagamento. 2.3. Necessità di un'azione a livello comunitario È evidente che la durata e il costo di procedimenti civili ordinari non adatti a cause caratterizzate dall'assenza di una controversia giuridica vera e propria tendono a crescere ancora più a dismisura nelle cause che presentano implicazioni transfrontaliere. La scarsa conoscenza dell'ordinamento giuridico degli altri Stati membri e la conseguente necessità di rivolgersi a un avvocato, le lungaggini derivanti dalla notificazione degli atti giudiziari a parti domiciliate in uno Stato membro diverso da quello in cui si svolge il procedimento e le spese di traduzione rappresentano soltanto i fattori più rilevanti che complicano la vita dei creditori coinvolti in una controversia transfrontaliera. Si tratta di problemi insiti in ogni controversia transfrontaliera, indipendentemente dal fatto che il credito sia contestato o meno. Tuttavia, il contrasto tra una rapida procedura di recupero prevista per cause puramente interne e una procedura lunga e costosa che è necessario esperire quando le parti sono domiciliate in Stati membri diversi assume una portata intollerabile se il credito non è neanche contestato dal debitore. Si tratta di una situazione che, nei rapporti transfrontalieri, privilegia i cattivi debitori e che potrebbe scoraggiare gli operatori economici dall'estendere la propria attività al di fuori del proprio Stato membro d'origine, limitando, in tal modo, gli scambi commerciali tra Stati membri. Neanche l'esistenza, in ogni Stato membro, di una procedura nazionale efficace per il recupero dei crediti non contestati (situazione da cui siamo molto lontani [7]) garantirebbe in ogni caso un miglioramento decisivo, poiché le profonde differenze tra tali procedure e la loro scarsa conoscenza costituiscono di per sé degli ostacoli considerevoli alla risoluzione delle controversie transfrontaliere. Un'ingiunzione di pagamento europea armonizzata potrebbe rappresentare un notevole passo avanti verso un accesso più agevole a una giustizia efficiente. [7] Molto spesso, anche negli Stati membri in cui è previsto (Austria, Belgio, Italia e Lussemburgo), il procedimento d'ingiunzione di pagamento non è applicabile se il debitore risiede all'estero. Va anche considerato che le cause transfrontaliere non sono solo quelle in cui il procedimento principale coinvolge parti di Stati membri diversi. Una controversia che in precedenza era puramente interna può acquisire una dimensione internazionale poiché una sentenza resa in uno Stato membro deve essere eseguita in un altro Stato membro, perché, ad esempio, il debitore si è trasferito in quello Stato oppure possiede beni suscettibili di sequestro o pignoramento soltanto in quello Stato. La dichiarazione di esecutorietà (exequatur) necessaria per l'esecuzione sul territorio di uno Stato membro diverso da quello in cui è stata pronunciata l'ingiunzione [8] è fonte di tali ritardi e spese che il Consiglio e la Commissione hanno individuato nell'abolizione di tali misure intermedie una delle maggiori priorità del programma di misure per l'attuazione del principio del riconoscimento reciproco delle decisioni in materia civile e commerciale [9]. In molti casi, dando l'opportunità di ottenere, in base alle norme relative alla competenza giurisdizionale nelle cause transfrontaliere, un titolo esecutivo nello Stato membro in cui viene chiesta l'esecuzione attraverso un procedimento d'ingiunzione di pagamento armonizzato, si eliminerebbe del tutto la necessità di varcare le frontiere ai fini dell'esecuzione dei provvedimenti giudiziari. Qualora l'esecuzione in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata pronunciata la decisione sia inevitabile, l'introduzione di un'ingiunzione di pagamento europea potrebbe facilitare enormemente le procedure di riconoscimento ed esecuzione o perfino renderle obsolete [10]. La riserva del diritto di rifiutare l'esecuzione di una decisione straniera è, in larga misura, la conseguenza della diversità delle legislazioni nazionali e della scarsa conoscenza delle norme straniere, soprattutto per quanto riguarda la loro compatibilità con le norme nazionali relative alle condizioni che giustificano il rifiuto o la revoca dell'exequatur [11]. Per quanto concerne le decisioni pronunciate in contumacia (e un'ingiunzione di pagamento è un provvedimento che può essere equiparato, in un certo senso, alle decisioni contumaciali, poiché diventa esecutivo soltanto se l'ingiunto resta passivo e non si oppone [12]), questo ragionamento si applica in particolare alla questione controversa del rispetto dei diritti di difesa contemplati dall'articolo 34, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio. Se il procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento contenesse norme uniformi comuni, tra cui quelle che tutelano i diritti di difesa, la totale scomparsa delle misure intermedie volte al riconoscimento e all'esecuzione del decreto ingiuntivo potrebbe essere a portata di mano. [13] [8] La procedura di exequatur, originariamente prevista negli artt. 31 e ss. della Convenzione di Bruxelles del 1968 concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (versione consolidata - GU C 27 del 26.1.1998, pag. 1), è stata modificata ed è ora disciplinata dagli artt. 38 e ss. del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, GU L 12, pag. 1, che è entrato in vigore l'1 marzo 2002. [9] GU C 12 del 15.1.2001, pag.1. [10] Questa posizione è stata già esposta nella comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo "Verso una maggiore efficienza nell'ottenimento e nell'esecuzione delle decisioni nell'ambito dell'Unione europea", GU C 33 del 31.1.1998, pag. 3. [11] Combinato disposto dell'articolo 45, paragrafo 1 e degli articoli 34 e 35 del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio. [12] La Corte di giustizia europea ha esaminato la conformità delle ingiunzioni di pagamento all'articolo 27, paragrafo 2 della Convenzione di Bruxelles del 1968 (che si applica alle decisioni pronunciate in contumacia) in Hengst Import BV/Campese (C-474/93), 13.7.1995, Racc. 1995,pag. I-2113 (l'italiano procedimento d'ingiunzione) e in Klomps/Michel (C-166/80), 16.6.1981, Racc. 1981, pag. 1593 (il tedesco Mahnverfahren). [13] Il rischio inevitabile della cattiva interpretazione o applicazione di tali norme nelle fattispecie concrete non costituisce un ostacolo in tal senso poiché errori di questo genere non precludono l'esecutorietà di una decisione in un contesto puramente interno a meno che la decisione stessa venga contestata dalla parte soccombente. Uno degli aspetti da discutere è se un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento debba essere applicabile esclusivamente al contenzioso transfrontaliero. Alle osservazioni generali fatte in precedenza [14] occorre aggiungere quanto segue. Visto che, nella sostanza, il procedimento d'ingiunzione di pagamento è uno strumento per il recupero in massa dei crediti non contestati da applicare tramite gli organi giudiziari (poiché l'emissione di titoli esecutivi è di stretta competenza di questi ultimi), potrebbe essere ragionevole ritenere che una situazione che comporti un marcato squilibrio nell'efficienza dei mezzi procedurali a disposizione dei creditori nei diversi Stati membri per il recupero dei loro crediti costituisca una distorsione della concorrenza nel mercato interno [15]. L'istituzione di un'ingiunzione di pagamento europea potrebbe rappresentare una misura di armonizzazione in conformità al principio di sussidiarietà, poiché questo tipo di procedimento non è inestricabilmente correlato con le altre norme che disciplinano la procedura civile ma costituisce piuttosto un capitolo a parte. È la conclusione del procedimento d'ingiunzione di pagamento causata dall'opposizione del debitore ingiunto a provocare un eventuale trasferimento della causa in un procedimento civile ordinario. Di conseguenza, l'introduzione di un'ingiunzione di pagamento europea non comporterebbe la necessità di un ulteriore ravvicinamento delle norme processuali nazionali. [14] Cfr. supra 1.1. [15] Citando i risultati di uno studio pubblicato nell'aprile del 1997 ("European Payment Habits Survey", Intrum Justitia) (cfr. supra nota 3), la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo "Verso una maggiore efficienza nell'ottenimento e nell'esecuzione delle decisioni nell'ambito dell'Unione europea" (GU C 33 del 31.1.1998, pag. 3, par. 38) evidenzia che, "negli Stati membri in cui l'emanazione e l'esecuzione delle decisioni di condanna sono rapide, economiche ed efficaci", la percentuale di pagamenti intenzionalmente morosi è nettamente inferiore alla media comunitaria, che è dell'ordine del 35%. Alla luce di quanto precede, e per consentire alla Commissione di valutare meglio la necessità di un'azione a livello comunitario nonché la natura dell'azione necessaria, uno degli obiettivi del presente Libro verde è quello di raccogliere maggiori informazioni sul funzionamento delle norme processuali nazionali relative al recupero dei crediti, indipendentemente dal fatto che riguardino un procedimento d'ingiunzione di pagamento o altro procedimento. L'analisi del quadro normativo esistente non garantisce di per sé di giungere a conclusioni corrette per quanto attiene all'efficienza di un procedimento speciale nel suo uso quotidiano. Quanto maggiore è la differenza di accettazione e di successo dei metodi destinati a semplificare ed accelerare il conseguimento di una decisione esecutiva riguardante crediti non contestati, tanto maggiore sarà lo squilibrio descritto in precedenza e tanto più urgente sarà la necessità di un ravvicinamento delle normative nazionali a livello comunitario. Domanda 3: Quali problemi (ove ve ne siano) sono sorti nell'applicazione del procedimento d'ingiunzione di pagamento o di altro procedimento per il recupero dei crediti non contestati previsto nel vostro Stato membro? Indicare il livello di accettazione e di successo di questi procedimenti nella pratica. Questi procedimenti sono applicabili anche a controversie transfrontaliere in cui il ricorrente o l'ingiunto sia domiciliato in un altro Stato membro? Se sì, quali problemi (ove ve ne siano) si sono verificati in sede di applicazione? In caso di risposta negativa, in che modo vengono risolte le controversie transfrontaliere aventi per oggetto crediti non contestati? 2.4. CONTESTO 2.4.1. Iniziative volte ad istituire un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento anteriori all'entrata in vigore del trattato di Amsterdam 2.4.1.1. Proposta Storme Nel 1993, un gruppo di lavoro composto da esperti di diritto processuale e presieduto dal Professor Marcel Storme ha presentato alla Commissione un progetto di proposta di direttiva sul ravvicinamento delle norme degli Stati membri relative a taluni aspetti della procedura civile (la cosiddetta proposta Storme) [16]. Basandosi, evidentemente, sulla logica del mercato interno [17], il documento rappresenta il primo tentativo di trattare in modo esaustivo gli aspetti fondamentali del diritto processuale civile [18]. Esso riconosce, tra l'altro, la particolare importanza di un'armonizzazione dei procedimenti d'ingiunzione di pagamento prevedendo, in un'apposita sezione, norme dettagliate in materia [19]. Benché non sia mai stata convertita in un'iniziativa legislativa della Commissione, questa proposta costituisce un valido punto di riferimento e una preziosa fonte di ispirazione. [16] Cfr. Storme (ed.), Rapprochement du droit judiciaire de l'Union Européenne - Approximation of judiciary law in the European Union, Dordrecht/Boston/London, 1995. [17] La relazione introduttiva del Prof. Marcel Storme esamina approfonditamente la necessità di armonizzare il diritto processuale civile a seguito dell'instaurazione del mercato interno, sia sotto l'aspetto economico sia con riferimento alla base giuridica della legislazione comunitaria in questo settore. [18] Va ricordato che, prima di questa proposta, il Consiglio d'Europa, nella sua raccomandazione n. R (81) 7 del 14.5.1981 sulle "misure atte a facilitare l'accesso alla giustizia" aveva enunciato quanto segue: "Si dovrebbe provvedere all'introduzione di norme che consentano di ottenere una decisione finale in modo rapido e senza formalità, spese e comparizioni in aula superflue in cause aventi per oggetto crediti non contestati oppure certi, liquidi ed esigibili". [19] Inizialmente, il gruppo di lavoro intendeva redigere un modello di codice di procedura civile europeo completo. La proposta finale è caratterizzata, tuttavia, da un forte contrasto tra la trattazione approfondita di alcuni aspetti (come l'ingiunzione di pagamento) per i quali viene suggerita una procedura comune armonizzata e la semplice enunciazione di principi generali o di norme minime per altri settori del diritto processuale. 2.4.1.2. Direttiva sui ritardi di pagamento Nel 1998, la Commissione ha presentato una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali [20]. Considerando che le conseguenze del pagamento tardivo (quale un interesse dissuasivo esigibile dal creditore dopo la scadenza del termine) possono costituire un disincentivo soltanto se sono accompagnate da procedure di ricorso rapide, efficaci e che non implichino spese rilevanti per il creditore [21], la proposta di direttiva stabilisce, all'articolo 5, l'obbligo per gli Stati membri di assicurare l'applicazione di procedure accelerate di recupero per i crediti non contestati e delinea alcune caratteristiche minime essenziali delle procedure in questione. Benché il testo non contenga il termine "ingiunzione di pagamento", è lecito presumere che un procedimento di questo tipo è proprio quello che gli autori della proposta avevano principalmente in mente [22]. Basandosi sull'articolo 95 del trattato che istituisce la Comunità europea, la direttiva approvata in via definitiva il 29 giugno 2000 [23] adotta un approccio più cauto. Invece di prevedere l'introduzione di procedimenti speciali (potenzialmente nuovi), l'articolo 5 obbliga gli Stati membri ad assicurare la possibilità di ottenere un titolo esecutivo di norma entro 90 giorni secondo le rispettive disposizioni legislative, regolamentari e amministrative [24]. Resta da vedere se il recepimento dell'articolo 5 comporterà modifiche rilevanti del diritto processuale degli Stati membri [25]. Ad ogni modo, questa disposizione va considerate un prudente primo stadio e non la fase finale del processo di istituzione di un efficiente procedimento europeo per il recupero dei crediti non contestati. [20] COM (98) 126 def., GU C 168 del 3.6.1998, pag. 13. [21] Considerando 14 della proposta, che è successivamente diventato il considerando 20 della direttiva. [22] La relazione introduttiva della proposta fa esplicito riferimento alla francese injonction de payer e al tedesco Mahnverfahren. [23] Direttiva 2000/35/CE, GU L 200 dell'8.8.2000, pag. 35. Il termine di recepimento è scaduto l'8 agosto 2002. [24] L'articolo 5 ("Procedure di recupero di crediti non contestati") recita come segue: [25] È probabile che la maggior parte degli Stati membri (se non tutti) sosterrà che il proprio diritto processuale è già conforme a queste disposizioni. A tal riguardo, molto dipende dall'interpretazione della locuzione "di norma". Tiene conto soltanto del quadro giuridico o anche della situazione reale e dell'effettiva efficienza degli uffici giudiziari? 2.5. Il trattato di Amsterdam e i successivi sviluppi L'entrata in vigore del trattato di Amsterdam ha comportato il passaggio della cooperazione giudiziaria in materia civile dal terzo pilastro (articolo K.1, paragrafo 6, del TUE) al primo pilastro. L'articolo 61, lettera c) e l'articolo 65 del trattato che istituisce la Comunità europea prevedono che il Consiglio adotti "misure nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile che presenti implicazioni transfrontaliere [...] e per quanto necessario al corretto funzionamento del mercato interno". Ai sensi dell'articolo 65, lettera c), queste misure comprendono l'eliminazione degli ostacoli al corretto svolgimento dei procedimenti civili, se necessario promuovendo la compatibilità delle norme di procedura civile applicabili negli Stati membri. Questa nuova competenza comunitaria ha dato un nuovo impulso alla discussione relativa a un maggior ravvicinamento del diritto processuale anche nel settore dei crediti non contestati [26]. [26] Ciò non significa, tuttavia, che l'articolo 61, lettera c) e l'articolo 65 siano le uniche basi giuridiche possibili per il procedimento europeo di ingiunzione di pagamento. 2.6. Le conclusioni di Tampere Il Consiglio di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 ha approvato il principio del reciproco riconoscimento delle sentenze e delle altre decisioni giudiziarie che, a suo parere, dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione. Nel capitolo "Maggiore convergenza nel settore del diritto civile", il Consiglio europeo invita il Consiglio e la Commissione a predisporre una nuova legislazione procedurale nelle cause transnazionali, in particolare sugli elementi funzionali ad una cooperazione agevole e ad un migliore accesso alla legislazione. Tra questi elementi fondamentali vengono esplicitamente menzionati gli "ordini di pagamento". [27] [27] Conclusioni della Presidenza, punto 38. Il Consiglio europeo ha invitato il Consiglio e la Commissione a adottare, entro il dicembre 2000, un programma di misure per l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento che prevedesse anche l'avvio di lavori su un titolo esecutivo europeo e sugli aspetti del diritto procedurale per i quali sono reputate necessarie norme minime comuni per facilitare l'applicazione di detto principio. 2.7. Il programma per il riconoscimento reciproco Il programma congiunto della Commissione e del Consiglio di misure relative all'attuazione del principio del riconoscimento reciproco delle decisioni in materia civile e commerciale adottato dal Consiglio il 30 novembre 2000 stabilisce che "la soppressione dell'exequatur per i crediti non contestati deve figurare tra le priorità della Comunità". Evidenziando la contraddittorietà del fatto che una procedura d'exequatur possa ritardare l'esecuzione di decisioni relative a crediti non contestati, il programma considera del tutto giustificato che questa materia sia una delle prime in cui prevedere la soppressione della procedura di exequatur, poiché la rapida riscossione dei crediti è una necessità assoluta per il commercio e rappresenta una preoccupazione costante dei settori economici interessati al buon funzionamento del mercato interno. [28] [28] GU C 12 del 15.1.2001, pag. 1, sezione I B 3. Come già sottolineato in precedenza, l'obiettivo del programma di riconoscimento reciproco è evidentemente quello di facilitare il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni giudiziali pronunciate in un altro Stato membro. Non è un programma di armonizzazione delle norme processuali nazionali. L'armonizzazione o il ravvicinamento del diritto processuale sotto forma di norme minime comuni non rappresenta di per sé un obiettivo quanto una misura di accompagnamento che, in alcuni settori, potrebbe costituire una condizione preliminare per una graduale eliminazione della procedura di exequatur [29]. Nello stesso documento, viene sottolineato che, in determinati settori, la soppressione dell'exequatur potrebbe tradursi nell'istituzione di un vero e proprio titolo esecutivo europeo, ottenuto al termine di un procedimento speciale, uniforme e armonizzato istituito in seno alla Comunità [30]. Va evidenziato che l'abolizione dell'exequatur e l'armonizzazione del diritto processuale sono due questioni distinte. La prima presuppone la pronuncia di una decisione e riguarda la facilità di effettuarne l'esecuzione in un altro Stato membro, mentre la seconda mira a favorire un accesso efficiente alla giustizia al fine di ottenere una decisione indipendentemente dal fatto che tale decisione debba essere eseguita all'estero. Nonostante la correlazione che lega queste due questioni, è importante considerare la loro diversa natura e tenere presente che entrambe possono essere affrontate separatamente e concentrandosi sul merito di ciascuna. Basti dire che l'abolizione dell'exequatur non ha alcuna rilevanza per un creditore che, in una causa transfrontaliera, debba intentare un'azione legale contro un debitore di un altro Stato membro in cui non esista un procedimento efficiente per il recupero dei crediti non contestati. Da parte sua, un procedimento che consenta di ottenere una decisione nello Stato in cui è domiciliato il debitore eliminerà, nella maggior parte dei casi, la necessità di eseguire la decisione stessa in un altro Stato membro. D'altra parte, ci saranno sempre decisioni giudiziali o altri titoli esecutivi per crediti non contestati (risoluzioni giudiziarie, atti autentici), compresi quelli ottenuti tramite procedure non armonizzate, che dovranno essere eseguiti in uno Stato membro diverso da quello d'origine. [29] A tal riguardo, è significativo che il programma affronti gli aspetti suscettibili di armonizzazione o ravvicinamento mediante la fissazione di norme minime nel capitolo "misure di accompagnamento del riconoscimento reciproco". [30] Si veda la sezione II A 2 b del programma. Benché in tale sezione non si faccia alcuna menzione del procedimento d'ingiunzione di pagamento (né di altro procedimento speciale), la proposta di istituire un titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati nell'ambito della prima fase di attuazione (cfr. sezione III A) conferma che un'armonizzazione secondo questi principi è stata prevista, in particolare, per il recupero dei crediti non contestati. 2.8. Il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati: primo stadio di una strategia in due fasi Alla luce delle considerazioni che precedono, la Commissione ha optato per una strategia da realizzarsi in due fasi, intesa * all'abolizione dell'exequatur subordinatamente al rispetto di determinate norme minime per tutti i titoli esecutivi relativi a crediti non contestati e indipendentemente dalla natura dei procedimenti che hanno portato alla decisione o al titolo esecutivo; e * all'istituzione di un procedimento speciale armonizzato per il recupero dei crediti che si presume rimangano non contestati, vale a dire l'ingiunzione di pagamento europea, anche se non contestualmente nello stesso strumento legislativo. Quest'approccio consente di compiere rapidi progressi nell'eliminazione dell'exequatur in tutte quelle situazioni che sono caratterizzate dalla mancanza di una controversia sulla natura e sulla portata della domanda del ricorrente (non solo le ingiunzioni di pagamento), preparando allo stesso tempo con cura l'istituzione di un procedimento d'ingiunzione di pagamento armonizzato. Nell'aprile 2002, la Commissione ha adottato la proposta di regolamento del Consiglio che istituisce il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati [31]. Quest'iniziativa legislativa rappresenta il primo stadio della strategia a due fasi e prevede l'abolizione dell'exequatur per tutti i titoli esecutivi relativi ai crediti non contestati. Inoltre, la sua applicazione non si limita alle decisioni derivanti da una procedura specifica. L'eliminazione delle misure intermedie è subordinata all'osservanza di alcune norme minime di garanzia relative alla comunicazione e alla notificazione degli atti, comprendenti le forme di notificazione ammissibili, il termine per reagire a seguito della notifica, in modo tale da consentire al debitore di approntare la propria difesa e la debita informazione del debitore. Solo l'osservanza di queste norme minime, certificata dal giudice d'origine, giustifica l'eventuale soppressione del controllo sul rispetto dei diritti di difesa nello Stato membro in cui è chiesta l'esecuzione della decisione giudiziaria. Si tratta di un sistema di certificazione che prevede la compilazione di formulari plurilingue standardizzati e che mira a fornire un beneficio tangibile ai creditori consentendo loro un'esecuzione rapida ed efficiente all'estero senza l'intervento del sistema giudiziario dello Stato membro in cui viene chiesta l'esecuzione e senza i conseguenti ritardi e costi. [31] COM (2002) 159 def. 2.9. Il Libro verde: secondo stadio della strategia Il presente Libro verde rappresenta il secondo stadio della strategia e va visto nel contesto della politica della Commissione volta a risolvere le questioni sollevate dal programma di riconoscimento reciproco in relazione alla problematica dei crediti non contestati. Dalle precedenti considerazioni sull'attuazione del programma di riconoscimento reciproco e dalle osservazioni generali riguardanti la ratio dell'ingiunzione di pagamento europea [32] si può facilmente dedurre che gli obiettivi di armonizzazione procedurale e di facilitazione del riconoscimento e dell'esecuzione non si escludono a vicenda, né si sovrappongono o si contraddicono. Piuttosto, le due iniziative della Commissione sono complementari tra loro. L'esistenza di un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento non solo metterebbe sullo stesso piano creditori e debitori in tutti gli Stati membri consentendo loro un pari accesso alla giustizia, ma potrebbe anche favorire ulteriori progressi nel campo del riconoscimento e dell'esecuzione rendendo superflua anche la certificazione prevista dalla proposta di istituzione del titolo esecutivo europeo. [32] Cfr. supra 2.3. 3. L'INGIUNZIONE DI PAGAMENTO EUROPEA 3.1. Impostazione generale L'obiettivo del presente documento è quello di avviare un'ampia consultazione sulle eventuali misure da adottare per istituire un procedimento speciale europeo d'ingiunzione di pagamento uniforme o armonizzato. A tal fine, le norme che potrebbero disciplinare questo procedimento saranno trattate singolarmente e, per quanto possibile, seguendo l'ordine cronologico in cui si presentano i vari aspetti del procedimento in questione. Per la descrizione di ciascun aspetto, si partirà, inoltre, da una sintesi iniziale della relativa legislazione in vigore negli Stati membri. Quest'indagine servirà da base di discussione per individuare le migliori prassi esistenti nell'Unione europea - o, se del caso, nuove soluzioni innovative - e per tradurre il risultato di tale analisi in una nuova ingiunzione di pagamento comunitaria che offra un valore aggiunto ai cittadini europei. L'esame delle singole caratteristiche del procedimento d'ingiunzione di pagamento sarebbe, tuttavia, incompleto e insufficiente se ci si limitasse a studiarle separatamente, poiché, inevitabilmente, si perderebbe di vista il quadro generale, vale a dire l'obiettivo di elaborare un procedimento in cui i singoli elementi si integrino in modo armonioso formando un'insieme ben equilibrato. Di conseguenza, prima di passare ai particolari, si procederà a una breve presentazione delle diverse "famiglie" in cui possono essere raggruppati i procedimenti d'ingiunzione di pagamento utilizzati in Europa, offrendo, in tal modo, una descrizione degli elementi procedurali che sono tipici dei vari ordinamenti nazionali. Nel trattare i singoli aspetti della procedura, è importante tenere conto delle possibili correlazioni che intercorrono fra loro. Seguire uno dei modelli principali o creare qualcosa di nuovo che racchiuda elementi di modelli esistenti divergenti e, eventualmente, caratteristiche innovative, rappresenterà una scelta cruciale. 3.1.1. Panorama riassuntivo dei diversi modelli esistenti negli Stati membri In Europa si possono distinguere, a grandi linee, due tipi di procedimenti d'ingiunzione di pagamento. Malgrado alcune differenze minori, le legislazioni di tutti gli Stati membri che prevedono un'ingiunzione di pagamento possono essere classificate in una di queste due categorie. La caratteristica distintiva fondamentale di quello che possiamo definire il modello d'ingiunzione "con prova" (Belgio, Francia, Grecia, Lussemburgo, Italia e Spagna) è la condizione che il ricorrente produca una prova scritta della fondatezza della sua pretesa. Senza tale prova documentale, il ricorso volto ad ottenere un'ingiunzione di pagamento non è ammissibile. Questa condizione offre una salvaguardia contro le domande inconsistenti e va vista nel contesto di un sistema che consente di emettere un'ingiunzione di pagamento solo dopo un esame sommario del merito da parte del giudice. È in questa sede che la prova scritta svolge il suo ruolo chiave. Esiste tale prova scritta e comprova sufficientemente la pretesa da giustificare la decisione del giudice di emettere un'ingiunzione di pagamento? La necessaria valutazione di tali quesiti da parte del giudice costituisce un mezzo di tutela del debitore anche nella fase inaudita altera parte del procedimento, fase in cui quest'ultimo non ha alcuna possibilità di esprimersi sulla fondatezza del ricorso. Le domande che appaiono infondate anche solo basandosi sulle informazioni fornite dal ricorrente o quelle che non sono suffragate da alcuna prova scritta vengono bloccate dal filtro operato dallo stesso giudice già a uno stadio molto precoce del procedimento. Per contro, se viene emessa un'ingiunzione di pagamento, ciò significa che la domanda ha superato un certo esame della sua ragionevolezza. Nella maggior parte degli Stati membri che appartengono alla famiglia dell'ingiunzione "con prova" (Francia, Grecia, Italia e Spagna) il debitore dispone di un'unica possibilità per proporre opposizione. Decorso il termine di opposizione, l'ingiunzione di pagamento passa in giudicato e non è più impugnabile. Il procedimento d'ingiunzione di pagamento "senza prova", applicato da Austria, Finlandia, Germania, Svezia e Portogallo, è caratterizzato dalla totale assenza di qualsiasi esame del merito della domanda da parte del giudice. Ogniqualvolta il ricorso sia ammissibile e soddisfi le condizioni formali di base, il giudice emette un'ingiunzione di pagamento senza alcun ulteriore accertamento della fondatezza della domanda [33]. Mentre il modello di ingiunzione "con prova" sembra considerare indispensabile una pur minima protezione del debitore da parte del giudice, il modello di ingiunzione "senza prova" pone principalmente l'accento sulla responsabilità dello stesso debitore. In un certo senso, questa è l'applicazione pura del principio dell'"inversion du contentieux" in quanto l'esito della causa dipende interamente dalla reazione (o mancata reazione) dell'ingiunto, senza ulteriori interferenze da parte del giudice. Se l'ingiunto ha la possibilità di evitare una decisione esecutiva semplicemente dicendo "no", ossia proponendo opposizione, non si ritiene necessario predisporre ulteriori salvaguardie. Le altre differenze principali costituiscono la logica conseguenza di questa diversa impostazione di principio. Se non si procede ad alcun esame, ovviamente non è necessaria la prova documentale della domanda, che serve solo in quanto strumento necessario a permettere un simile esame. Inoltre, se la domanda non è valutata dal giudice e l'intero procedimento assume, pertanto, un carattere piuttosto "amministrativo" [34], non sembra necessario coinvolgere un giudice. Di conseguenza, in tutti gli Stati appartenenti a questo gruppo, la competenza ad emettere un'ingiunzione di pagamento è delegata o agli assistenti giudiziari, o, come in Svezia, alle autorità responsabili per l'esecuzione, organi amministrativi esterni alla sfera giudiziaria. È interessante osservare come, nella maggior parte degli Stati membri che rientrano in questa categoria, la mancanza di tutela attraverso una valutazione del merito della domanda da parte del giudice è in qualche modo controbilanciata dal fatto che il debitore ha a disposizione due possibilità di proporre opposizione, anziché una. In Finlandia, Germania e Svezia, in mancanza di un'opposizione entro i termini previsti, viene emessa una seconda decisione (esecutiva) che non è definitiva ma può essere impugnata entro un ulteriore termine. Solo se l'intimato non coglie neanche questa seconda possibilità, l'ingiunzione di pagamento passa in giudicato. [33] Va notato, tuttavia, che di recente l'Austria ha introdotto una nuova normativa che prevede un accertamento sommario del merito della domanda da parte del giudice (per ulteriori dettagli, cfr. infra 3.3.5.) [34] Il termine "amministrativo" si riferisce alla mancata valutazione della fondatezza della domanda e non mette in discussione la natura giudiziaria del procedimento. Soltanto la Svezia si è spinta fino al punto da affidare la direzione del procedimento d'ingiunzione di pagamento a un organo amministrativo. Detto questo, però, è importante indicare che due Stati membri si sono discostati da questo schema nella loro legislazione. Sia Austria che Portogallo hanno aderito al modello di ingiunzione "senza prova" ma, per ottenere un'efficienza ancora maggiore, hanno scelto un procedimento a fase unica. Qualora il debitore abbia mancato la sua unica possibilità di proporre opposizione, non è necessario pronunciare nessuna ulteriore decisione impugnabile; l'ingiunzione di pagamento diventa subito definitiva. L'esempio austriaco e l'esempio portoghese illustrano la possibilità di scegliere e combinare gli elementi più efficaci di entrambi i modelli classici d'ingiunzione di pagamento. L'austriaco Mahnverfahren combina la semplicità del modello d'ingiunzione "senza prova" (nessuna prova documentale, nessun esame della domanda, nessun intervento del giudice) con la severa limitazione delle possibilità di impugnazione tipica del sistema d'ingiunzione "con prova" e consente al creditore di ottenere una decisione che non solo è esecutiva ma che passa in giudicato in poco più di due settimane [35]. Quest'ibrido potrebbe rappresentare un modello di riferimento per una soluzione a livello europeo? [36] O ci si dovrebbe attenere a uno dei sistemi standard appena descritti? Il divario culturale tra la tradizione dell'ingiunzione "con prova" e quella dell'ingiunzione "senza prova" può essere colmato? E, se sì, come? Quale grado di responsabilità può essere lasciato all'ingiunto? È opportuno prevedere un livello minimo di tutela dell'ingiunto da parte del giudice contro il tentativo del ricorrente di far valere una domanda infondata mediante un'ingiunzione di pagamento? [35] Occorre aggiungere, tuttavia, che l'attuale termine di opposizione di 14 giorni sarà raddoppiato a 4 settimane a partire dall'1 gennaio 2003 (cfr. infra 3.3.9.1.). [36] Va osservato, a tal riguardo, che, sia in Austria che in Portogallo, l'ambito di applicazione del procedimento d'ingiunzione di pagamento è limitato a un valore massimo. Ciò può essere interpretato come una misura precauzionale per evitare effetti inammissibili di un nuovo procedimento ultraefficiente. La seguente discussione delle strategie che è possibile utilizzare nel trattare i singoli aspetti del procedimento d'ingiunzione di pagamento va vista alla luce di queste domande di carattere generale. Le soluzioni individuate dai diversi Stati membri non possono e non devono essere analizzate al di fuori del quadro generale che essi hanno scelto ed ogni eventuale proposta di ingiunzione di pagamento europea deve presentare un proprio equilibrio, vista la complessa interazione tra i diversi aspetti procedurali. In prosieguo, ogniqualvolta lo si riterrà opportuno, si specificheranno le implicazioni di talune opzioni per l'intero procedimento. 3.2. Ambito di applicazione dello strumento 3.2.1. Limitazione alle cause relative a somme di denaro? Mentre, nella maggior parte degli Stati membri (Austria, Belgio, Germania, Grecia, Lussemburgo, Portogallo e Spagna), l'ambito di applicazione del procedimento speciale per l'ottenimento di una decisione esecutiva che sia basata sulla presunzione che la domanda resti incontestata e che implichi l'"inversion du contentieux" è limitato alle domande aventi per oggetto il pagamento di una determinata somma di danaro, in Francia, Finlandia, Italia e Svezia, riguarda anche altre obbligazioni. In questi Stati membri, il procedimento d'ingiunzione non si applica soltanto all'obbligo di pagare ma anche all'obbligo di fare. I tipi di domande ammissibili variano ma, in genere, comprendono la consegna o la restituzione di beni mobili e lo sfratto. [37] [37] In Italia, secondo l'art. 639 c.p.c., è ammissibile il ricorso che riguardi la consegna di una determinata quantità di cose fungibili o di una determinata cosa mobile. Il procedimento svedese per "assistenza ordinaria" (handräckning) è previsto per lo sfratto, la cessione di beni mobili, l'esecuzione di un obbligo di consegna, lo spoglio di beni, l'esecuzione di un contratto di lavoro e il divieto o il permesso di accedere a fondi o edifici. In Francia, l'art. 1425-1 N.C.P.C. prevede la possibilità di ricorrere a un'injonction de faire per qualsiasi obbligo di fare derivante da un contratto in cui le parti contraenti non siano tutte commercianti. Nel valutare l'opportunità di includere, in un procedimento europeo armonizzato, anche le domande che non hanno per oggetto il pagamento di una somma di denaro, occorre considerare che, vista la netta predominanza di domande di pagamento nel contenzioso civile, un'ingiunzione di fare avrà un'importanza pratica relativamente esigua rispetto a un'ingiunzione di pagamento [38]. Inoltre, per definizione, gli obblighi di fare sono meno suscettibili di normalizzazione tramite il ricorso a formulari standard e all'elaborazione elettronica dei dati, poiché, di per sé, la controversia (e la formulazione della decisione esecutiva) richiede sempre una descrizione precisa che è molto più difficile della semplice espressione in euro (o in altre valute) di una domanda avente per oggetto il pagamento di una somma di denaro. [38] A tal proposito, è importante osservare che, in Francia, l'injonction de faire ha riscosso ben poco successo e che ne è stata raccomandata l'abolizione in una proposta di riforma del Presidente del Tribunal de Grande Instance di Parigi. Domanda 4: Ritenete che il procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento debba essere limitato alle cause relative a somme di denaro? In caso di risposta negativa, quali tipi di controversie che non hanno per oggetto il pagamento di una somma di denaro dovrebbero essere inclusi? 3.2.2. È preferibile limitare il procedimento a determinati tipi controversie o è opportuno, invece, escludere taluni tipi di controversie dal procedimento? Per le cause relative a somme di denaro, diversi Stati membri (Austria, Belgio, Grecia, Italia, Spagna e Svezia [39]) non limitano l'applicazione del procedimento d'ingiunzione di pagamento in base alla natura o alla base giuridica della domanda in questione. Tra gli altri Stati membri, si registrano due diversi approcci, per quanto riguarda la restrizione dell'ambito di applicazione del procedimento. In Francia e Portogallo, l'ingiunzione di pagamento è prevista soltanto per le domande derivanti da obbligazioni contrattuali e, di conseguenza, sono escluse le obbligazioni extracontrattuali [40]. Invece di definire le controversie per le quali è ammesso il ricorso all'ingiunzione di pagamento, Germania, Finlandia e Lussemburgo stabiliscono i casi in cui è vietata la pronuncia di un simile provvedimento. [41] [39] Il presupposto di un'obbligazione che sia incondizionata e scaduta è considerato ovvio e non è visto come una limitazione ai sensi del presente paragrafo del Libro verde. [40] In Francia, oltre che per le obbligazioni contrattuali, l'art. 1405 N.C.P.C. consente l'injonction de payer anche per talune obblighi di legge quali i contributi previdenziali. [41] In Lussemburgo, l'ingiunzione di pagamento non è ammissibile per le controversie derivanti da contratti di locazione immobiliare, di lavoro e di apprendistato. In Germania, la restrizione è decisamente maggiore e l'ambito di applicazione comprende soltanto i crediti di consumo qualora il tasso di interesse superi il limite massimo fissato nel 688 (II) (1) ZPO. In Finlandia, il procedimento non è ammissibile nei casi in cui non sia consentita una transazione extragiudiziale tra le parti. Va sottolineato, tuttavia, che le differenze appena descritte non sono così evidenti come potrebbero sembrare a prima vista. In tale contesto, è particolarmente importante tenere presente che molti Stati membri subordinano l'ingiunzione di pagamento alla produzione di una prova scritta della fondatezza della domanda. Questa condizione sarà difficilmente soddisfatta per domande fondate su una responsabilità extracontrattuale. Ne deriva che, in pratica, la differenza tra l'ammissibilità dell'ingiunzione di pagamento soltanto per domande aventi per oggetto obbligazioni contrattuali e l'ammissibilità della stessa per tutti i tipi di domande, ma solo previa presentazione di una prova documentale (come in Belgio, Grecia, Italia e Spagna), è piuttosto marginale. Occorrerà valutare attentamente se e in quale misura l'ambito di applicazione dell'ingiunzione di pagamento europea debba essere limitata a taluni tipi di controversie e, se sì, mediante quale modalità realizzare tale limitazione. È inutile dire che l'ammissibilità di tutte le domande (aventi per oggetto il pagamento di una somma di denaro) sarebbe la soluzione più chiara, poiché, inevitabilmente, ogni restrizione darebbe luogo a difficoltà interpretative riguardanti la distinzione tra domande ammissibili e domande inammissibili [42] e comporterebbe l'esame da parte di un giudice o di un'autorità competente prima dell'emissione dell'ingiunzione. Simili limitazioni sembrerebbero giustificate soltanto nel caso in cui fosse assolutamente necessario escludere determinate materie dall'ambito di applicazione del procedimento. Ad esempio, si potrebbe ritenere che, in determinati settori, il debitore ingiunto sia caratterizzato da punti deboli strutturali che rischiano di compromettere un'adeguata tutela dei diritti di difesa, malgrado la possibilità di contestare la domanda per evitare la pronuncia di una decisione esecutiva. [42] Per esempio, in alcuni Stati membri (come la Germania), le domande di risarcimento derivanti da un rapporto precontrattuale (culpa in contrahendo) sono considerate di natura contrattuale, mentre in altri paesi (es. in Francia) sono considerate di natura extracontrattuale. Domanda 5: Ritenete che il procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento debba essere ammissibile soltanto per determinate controversie in materia civile e commerciale o pensate che sarebbe preferibile escludere taluni tipi di controversie? In entrambi i casi, indicare le categorie di controversie che dovrebbero essere incluse o escluse. 3.2.3. Prevedere un limite massimo per la somma che può essere chiesta (o, qualora venissero incluse le controversie che non hanno per oggetto il pagamento di una somma di denaro, per il valore della causa)? L'ammissibilità di un procedimento d'ingiunzione di pagamento può essere limitata non solo attraverso la definizione delle domande ammissibili ma anche mediante l'introduzione di un limite massimo per la somma che può essere chiesta (oppure, in caso di controversie che non hanno per oggetto il pagamento di una somma di denaro, per il valore della causa). Tale limite è previsto in Austria, Belgio, Portogallo e Spagna [43], mentre in altri paesi (Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lussemburgo e Svezia) non esiste alcuna limitazione. [44] [43] Il limite massimo varia notevolmente tra questi Stati membri ed è, all'incirca, di 1 850 euro in Belgio, di 3 750 euro in Portogallo e di 30 000 euro in Spagna. In Austria, è stata adottata di recente una nuova normativa che innalza il limite massimo da 10 000 euro a 30 000 euro a partire dal 1° gennaio 2003. [44] In Lussemburgo, sono previsti due procedimenti diversi (ordonnance conditionelle de paiement e provision sur requête) a seconda del valore della causa. La provision sur requête, applicabile a cause di valore superiore a 10 000 euro, è stata introdotta soltanto nel 1997 e, in gran parte, si ispira alle norme che disciplinano l'ordonnance conditionelle de paiement, ma differisce da quest'ultima perché è essenzialmente un provvedimento cautelare che non può passare in giudicato. Poiché l'ingiunzione di pagamento mira a consentire un recupero efficiente e poco costoso dei crediti non contestati e non una risoluzione delle controversie di modesta entità e poiché la mancata contestazione di un credito è legata indubbiamente all'entità della somma in questione, la previsione di qualsiasi limite è concepibile soltanto in relazione alla necessità di salvaguardare il debitore dal pericolo di danni irreparabili derivanti dall'esecuzione di una decisione che potrebbe essere in seguito annullata [45]. Tuttavia, questo ragionamento sembra reggere soltanto se il procedimento ordinario cui deve ricorrere il creditore offre, effettivamente, al debitore passivo un grado di tutela maggiore di quello che viene fornito dal procedimento d'ingiunzione di pagamento. Questo è dubbio, visto che la maggior parte degli Stati membri consente la pronuncia di una decisione contumaciale indipendentemente dal valore della causa e senza una valutazione della fondatezza della domanda più approfondita di quella prevista per il procedimento d'ingiunzione di pagamento [46]. È interessante notare che, dall'analisi comparativa delle normative nazionali in materia di ingiunzione di pagamento, non emerge una chiara correlazione tra un accesso illimitato a tale procedimento e una maggiore tutela dei diritti del debitore. In realtà, nella maggior parte degli Stati membri (ad eccezione dell'Austria) che non richiedono una prova documentale o un esame della fondatezza della domanda e affidano a funzionari diversi dai giudici la pronuncia della decisione (Germania, Svezia e Finlandia), non è previsto un limite di valore per l'ammissibilità dell'ingiunzione di pagamento. Probabilmente, la limitazione della somma che può essere chiesta in Portogallo e in Spagna può essere in parte spiegata dalla novità del procedimento d'ingiunzione di pagamento per i sistemi procedurali di tali Stati membri e dalla conseguente prudenza. [47] [45] Il limite massimo previsto in Austria mira a scongiurare il pericolo di "annientamento" del debitore. Nel recente dibattito sull'innalzamento di tale limite, una notevole importanza è stata attribuita anche al rapporto tra il valore della causa e la probabilità della contestazione del credito. La rilevanza di tale criterio è da ricondurre all'obbligatorietà, in Austria, del procedimento d'ingiunzione di pagamento (cfr. infra 3.2.4). In tutti gli altri Stati membri, il procedimento è facoltativo e il ricorrente è quindi libero di sceglierlo solo se ritiene sufficientemente improbabile un'opposizione del debitore. [46] Tuttavia, va rilevato che, generalmente, una decisione contumaciale può essere impugnata, laddove, in diversi Stati membri, l'ingiunzione di pagamento non è impugnabile (cfr. infra 3.3.11.2). [47] È interessante, inoltre, notare che, in Austria e in Portogallo, il limite massimo è stato notevolmente innalzato di recente e che un ulteriore innalzamento è stato appena adottato (in Austria) o è attualmente oggetto di discussione. Alla luce di queste considerazioni, occorre chiedersi se, e per quali motivi, è necessario un limite massimo per la somma che può essere chiesta in un procedimento d'ingiunzione di pagamento (e quale debba essere questo limite) o se il procedimento debba essere ammissibile indipendentemente dal valore della causa. Domanda 6: Ritenete che il procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento debba essere ammissibile soltanto per le cause di valore non superiore a un determinato limite? Se sì, quale dovrebbe essere tale limite massimo? 3.2.4. L'uso dello strumento dovrebbe essere obbligatorio? Con la sola eccezione dell'Austria, tutti gli Stati membri in cui esiste l'ingiunzione di pagamento prevedono questo procedimento come un metodo facoltativo per il recupero dei crediti che viene scelto in genere dal creditore soltanto se egli ha ragione di credere che la fondatezza della sua domanda non sarà contestata. In Austria, il Mahnverfahren è obbligatorio e non dipende da un ricorso del creditore. Mentre questa peculiarità del procedimento d'ingiunzione di pagamento austriaco (visto come primo passo obbligatorio di ogni procedimento che miri al recupero di una somma di denaro al di sotto del tetto stabilito dalla legge) può essere spiegata dalle circostanze specifiche che caratterizzano quello Stato membro [48], resta da vedere se tale ragionamento è da considerarsi appropriato a livello europeo. Contrariamente al suo obiettivo originario, un procedimento d'ingiunzione di pagamento obbligatorio potrebbe provocare ulteriori ritardi nel caso in cui il creditore sia tenuto ad avviare il procedimento pur sapendo fin dall'inizio che il debitore si opporrà. [49] [48] Prima della riforma del Mahnverfahren del 1983, l'opposizione del debitore non faceva altro che annullare l'ingiunzione di pagamento. Per recuperare il credito, il ricorrente era costretto ad intentare una nuova azione legale avviando un procedimento ordinario. Si trattava di un sistema che veniva considerato eccessivamente oneroso e che limitava notevolmente l'accettazione generale del Mahnverfahren. L'introduzione del procedimento d'ingiunzione di pagamento obbligatorio che prosegua automaticamente come un procedimento ordinario qualora il credito venga contestato viene apparentemente percepita come una soluzione soddisfacente di tale problema. Tuttavia, l'introduzione obbligatoria del procedimento mediante un ricorso per ingiunzione di pagamento non sembra essere un requisito necessario per un agevole passaggio al procedimento ordinario nel caso in cui il debitore ingiunto contesti il credito. [49] Le autorità austriache sostengono, tuttavia, che l'obbligatorietà del procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento non comporta alcun ritardo poiché il termine per la contestazione del credito serve anche alla preparazione della difesa e contribuisce, quindi, a una trattazione più rapida della causa nell'ambito della procedura ordinaria. Domanda 7: Ritenete che il ricorso al procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento debba essere obbligatorio o facoltativo, consentendo, nel secondo caso, al creditore di utilizzarlo soltanto se ha ragione di credere che il credito rimarrà incontestato? 3.3. Norme che disciplinano il procedimento 3.3.1. Foro competente nelle cause transfrontaliere: il foro del domicilio del debitore? Se il ricorrente e il debitore ingiunto sono domiciliati in due Stati membri diversi, la competenza giurisdizionale è disciplinata dalle disposizioni del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio. L'articolo 2, paragrafo 1 del regolamento stabilisce che, di norma, le persone domiciliate nel territorio di un determinato Stato membro debbano essere convenute, a prescindere dalla loro nazionalità, davanti ai giudici di tale Stato membro. Il regolamento prevede, tuttavia, molte eccezioni che conferiscono al ricorrente la facoltà di optare per un altro foro, oltre a quello del convenuto, o che prevedono addirittura una competenza esclusiva indipendentemente dal domicilio del convenuto. Occorre chiedersi se uno strumento legislativo che istituisca un'ingiunzione di pagamento europea debba contenere disposizioni speciali sulla competenza nelle controversie transnazionali che abbiano la precedenza sul regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio. Si potrebbe discutere, per questo tipo di procedimento, sull'attribuzione di una competenza esclusiva ai giudici dello Stato membro in cui è domiciliato il debitore. Questo priverebbe il ricorrente della convenienza di agire in giudizio contro il debitore nel proprio Stato membro o, perlomeno, in alcuni casi, nello Stato membro che ha la competenza (esclusiva) per il procedimento ordinario principale in caso di opposizione. Ne deriva che, se il debitore contesta il credito, la causa potrebbe dover essere trasferita in un altro Stato membro per il procedimento in contraddittorio, poiché qualsiasi norma speciale inerente al procedimento d'ingiunzione di pagamento non dovrebbe in alcun modo incidere sulle norme in materia di competenza applicabili nei procedimenti ordinari. Un tale trasferimento potrebbe presentare notevoli difficoltà di ordine procedurale. Tuttavia, questi possibili svantaggi, in un numero limitato di casi, potrebbero essere compensati dalla certezza giuridica derivante da una norma semplice e chiara sulla competenza giurisdizionale nelle cause transfrontaliere. Tale disposizione potrebbe anche contribuire in modo significativo alla tutela dei diritti di difesa. In particolare, consentendo un procedimento d'ingiunzione di pagamento soltanto nello Stato membro in cui è domiciliato il debitore, si eliminerebbe la necessità di varcare i confini per notificare allo stesso l'ingiunzione di pagamento. Data l'importanza cruciale della notificazione di tale atto per i diritti di difesa [50], le potenziali complicazioni e i potenziali ritardi della notificazione oltrefrontiera potrebbero essere evitati, aumentando la rapidità e l'efficienza del procedimento. Ad ogni modo, è necessario esaminare attentamente se i potenziali vantaggi di una norma sulla competenza in tal senso giustifichino effettivamente una deroga dall'equilibrato sistema della competenza giurisdizionale nelle cause transfrontaliere introdotto dal regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio. [50] Per un esame approfondito di tale aspetto, cfr. infra 3.3.8. Domanda 8: Ritenete che i giudici dello Stato membro in cui è domiciliato il debitore debbano avere una competenza esclusiva per i procedimenti d'ingiunzione di pagamento intentati nell'ambito di cause transfrontaliere? 3.3.2. Norme che disciplinano la competenza all'interno dello Stato membro in cui ha sede il giudice adito Per quanto riguarda l'attribuzione della competenza relativa al procedimento d'ingiunzione di pagamento all'interno di uno Stato membro, la legislazione degli Stati membri che prevedono tale procedimento varia considerevolmente. In alcuni Stati membri (Austria, Italia e Lussemburgo), si applicano le norme di competenza generali relative ai procedimenti ordinari. Altri Stati membri prevedono, invece, norme speciali. Nella maggior parte degli Stati membri, il procedimento d'ingiunzione di pagamento è di competenza del giudice del luogo in cui è domiciliato il debitore. Spesso, il ricorrente ha la possibilità aggiuntiva di adire il giudice del luogo in cui l'obbligazione in questione (nella maggior parte dei casi, il pagamento) deve essere adempiuta e/o il luogo in cui sarà richiesta l'esecuzione dell'ingiunzione. A tal proposito, la Germania rappresenta l'eccezione più importante, poiché, in tale paese, il giudice del luogo in cui è domiciliato il ricorrente è, in linea di principio, sempre competente ai fini del Mahnverfahren. [51] [51] Cfr. 689 (2) ZPO. Tale specificità mira, probabilmente, ad aumentare l'accessibilità del sistema per i creditori interessati a un recupero in massa dei propri crediti offrendo loro il vantaggio di poter adire un solo giudice per tutti i propri crediti indipendentemente dal luogo in cui è domiciliato il debitore. Essa va collegata al fatto che il procedimento d'ingiunzione di pagamento è un procedimento puramente scritto e che il luogo da cui riceve l'ingiunzione o a cui deve inviare l'opposizione non ha molta rilevanza per il debitore. Va notato, tuttavia, che tale norma viene modificata dal 703 d, se il debitore non è domiciliato in Germania. In questi casi, la competenza è attribuita al giudice che sarebbe competente per il procedimento principale (se il debitore contesta il credito) secondo le norme ordinarie sulla competenza giurisdizionale. La stessa norma si applica al procedimento d'ingiunzione di pagamento davanti ai giudici del lavoro. In generale, l'esistenza di norme di competenza distinte per il Mahnverfahren, da un lato, e i procedimenti ordinari, dall'altro, comporta la necessità di trasferire la causa a un altro giudice qualora il debitore proponga opposizione avviando un procedimento ordinario. Norme identiche in tutta l'Unione europea sarebbero, ovviamente, più facili da applicare per i ricorrenti di altri Stati membri, poiché non dovrebbero avere a che fare con le particolarità dell'ordinamento giuridico dello Stato membro nel quale il procedimento si svolge. Tuttavia, è alquanto dubbio se uno strumento europeo debba contenere disposizioni sulla distribuzione della competenza all'interno degli Stati membri. Piuttosto, sarebbe in linea con il regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio limitare le norme in materia di competenza alla determinazione dello Stato membro competente nell'ambito delle cause transfrontaliere. Ad ogni modo, l'esistenza di norme diverse in materia di competenza comporterebbe la necessità di rendere prontamente disponibili le informazioni relative a queste norme, servendosi, per esempio, della rete giudiziaria europea. Domanda 9: Ritenete che uno strumento europeo volto ad istituire un procedimento d'ingiunzione di pagamento debba contenere norme che stabiliscano la distribuzione della competenza all'interno degli Stati membri? Se sì, quali dovrebbero essere tali norme? 3.3.3. Norme che determinano il titolare del procedimento Una delle linee di separazione fondamentali tra quello che viene definito il modello dell'ingiunzione "con prova" e quello dell'ingiunzione "senza prova" risiede nel fatto che il primo (utilizzato in Belgio, Francia, Grecia, Italia, Lussemburgo e Spagna) attribuisce l'autorità di emettere l'ingiunzione di pagamento al giudice competente, mentre il secondo (utilizzato in Austria, Finlandia, Germania, Portogallo e Svezia [52]) delega tale potere alla cancelleria (greffier, Rechtspfleger) o, nel caso svedese, ai funzionari dell'autorità responsabile per l'esecuzione. [52] Questa delega ai funzionari di cancelleria in caso di crediti non contestati è prevista anche in Stati membri in cui non esiste un procedimento d'ingiunzione di pagamento (ad esempio, nel Regno Unito per i procedimenti in contumacia). Come già detto in precedenza, questa differenza può essere almeno in parte spiegata dalla distinzione tra quelle decisioni che sono il risultato di un accertamento sommario del merito della causa sulla base di prove scritte e quelle che si fondano semplicemente sulla mancata contestazione del credito da parte del debitore. Nello scegliere tra questi due modelli, nel combinare alcuni loro elementi o nel lasciare la risoluzione di tale questione particolare agli Stati membri, un aspetto importante di cui tener conto è dato dal fatto che l'istituzione di un procedimento d'ingiunzione di pagamento che sia gestito dalla cancelleria potrebbe contribuire notevolmente all'alleggerimento del carico di lavoro dei giudici, consentendo loro di concentrarsi sulle "cause veramente complesse". Tuttavia, va considerato che, anche nel caso in cui il credito non sia contestato dal debitore, il soggetto che effettivamente dirige il procedimento d'ingiunzione di pagamento potrebbe trovarsi ad affrontare intricati problemi giuridici come i seguenti: l'atto introduttivo del procedimento è stato notificato correttamente al debitore? La prova del credito fornita dal ricorrente è contraddittoria? Potrebbe tale contraddittorietà lasciar pensare a una condotta fraudolenta? Il ricorrente ha spiegato sufficientemente il motivo per cui ha diritto a un tasso d'interesse maggiore di quello legale? Il debitore ingiunto che non ha rispettato il termine per l'opposizione e che chiede la rimessione in termini ha dimostrato effettivamente di non essere stato in grado di rispettare tale termine per cause a lui non imputabili? [53] È inutile dire che la capacità dei funzionari di cancelleria di far fronte a tale sfida dipende dall'ampiezza e dalla qualità della loro formazione giuridica, che sembrano variare notevolmente da uno Stato membro all'altro [54]. [53] In Austria, la decisione relativa all'istanza di rimessione in termini (Wiedereinsetzung in den vorigen Stand) e l'eventuale rigetto dell'opposizione (perché, ad esempio, tardiva) sono di competenza del Rechtspfleger (salvo le limitazioni descritte nella nota precedente), laddove in Germania sono di competenza di un giudice. [54] In Austria e in Germania, i cancellieri (Rechtspfleger) possiedono diversi anni di formazione giuridica. Pertanto, qualora si optasse per una delega della competenza, si dovrebbero considerare attentamente i limiti dei poteri conferiti ai funzionari di cancelleria nel trattare un'ingiunzione di pagamento europea. Sembra che alcuni Stati membri abbiano cercato di risolvere questo problema consentendo od imponendo ai funzionari di cancelleria di deferire le "cause difficili" al giudice competente [55]. Nel secondo caso, potrebbe essere necessario definire chiaramente i criteri relativi all'intervento obbligatorio del giudice. [55] In Portogallo, le questioni sulle quali il cancelliere ha dei dubbi devono essere decise da un giudice. Nel procedimento d'ingiunzione di pagamento finlandese, i funzionari che non possiedono necessariamente una formazione giuridica devono deferire i "casi difficili" a personale giuridicamente qualificato, quali notai o giudici. Domanda 10: Secondo voi, uno strumento sull'ingiunzione di pagamento europea dovrebbe contenere disposizioni che determinano il titolare del procedimento (giudice, cancelliere) stabilendo chi ha l'autorità di emettere un'ingiunzione di pagamento? In caso di risposta affermativa, quali dovrebbero essere tali norme? 3.3.4. Il ricorso per ingiunzione di pagamento 3.3.4.1. Contenuto del ricorso, soprattutto per quanto riguarda la descrizione della domanda e del suo fondamento giuridico Le informazioni essenziali che occorre includere in un ricorso per ingiunzione di pagamento (nome, cognome e indirizzo delle parti, somma chiesta comprensiva di interessi e spese, se del caso, e descrizione dei fatti invocati a fondamento della domanda) sembrano essere piuttosto semplici e non tanto suscettibili di controversia. Una questione che potrebbe forse suscitare discussioni è quella relativa ai requisiti di una sufficiente descrizione della motivazione della pretesa. L'attuale legislazione degli Stati membri sull'ingiunzione di pagamento va dalla previsione degli stessi requisiti di un atto di citazione (Italia) alla possibilità di limitarsi a un semplice riferimento di brevità telegrafica al fondamento della domanda (Svezia, Austria, Germania e Finlandia) [56]. L'approccio da scegliere a tal riguardo è inestricabilmente legato alla soluzione di alcune altre questioni fondamentali sollevate nel presente Libro verde. Ovviamente, la necessaria qualità e il carattere dettagliato della giustificazione della pretesa dipende in gran parte dalla minuziosità dell'esame della domanda da parte del giudice. Se l'ingiunzione di pagamento è il risultato di un accertamento giuridico (sommario) del giudice, la descrizione dei fatti che presumibilmente giustificano la domanda deve essere sufficientemente esauriente per consentire l'esame del giudice. Se, invece, è il debitore a dover sollecitare l'esame del merito opponendosi alla domanda e se, in mancanza di tale opposizione, l'ingiunzione di pagamento viene emessa senza neanche un controllo superficiale della sua fondatezza, è sufficiente fornire delle informazioni che mettano il debitore nella condizione di poter valutare la domanda per poi decidere se è il caso di opporsi o meno. [56] Per illustrare il modo in cui deve essere formulato l'oggetto della domanda, l'opuscolo informativo svedese allegato al formulario di ricorso standard cita il seguente esempio: acquisto di un'auto, reg. n. BMG 689 del 19 gennaio 1996. Domanda 11: Quale dovrebbe essere il contenuto del ricorso per ingiunzione di pagamento europea? In particolare, quali requisiti dovrebbe avere la descrizione delle circostanze invocate a fondamento della domanda? 3.3.4.2. Obbligatorietà della prova scritta del credito L'obbligo di fornire una prova scritta del credito è stato già evidenziato come la caratteristica distintiva principale del cosiddetto procedimento d'ingiunzione di pagamento "con prova". L'evidente vantaggio per la protezione del debitore da domande infondate deriva dall'esame giuridico del merito della causa da parte del giudice in base all'esposizione del ricorrente e alla prova documentale da questi prodotta. Questo effetto va rapportato alla perdita di efficienza derivante dalla necessità dell'esame in questione e dalla difficoltà di conciliare la necessaria esibizione di prove scritte con la possibilità di ricorrere all'elaborazione elettronica dei dati. In parole povere, occorre chiedersi se il controllo effettuato dal giudice sulla fondatezza o meno della domanda è indispensabile o se è possibile lasciare interamente al debitore l'onere di opporsi alla domanda, ritenendo che l'assenza di opposizione è in sé sufficiente per giustificare una decisione a favore del ricorrente. Al fine di valutare a fondo il significato e l'impatto dell'obbligo di una prova documentale, è estremamente importante conoscerne la portata. In altre parole, è necessario sapere quali tipi di documenti sono ammissibili come prova soddisfacente del credito. Requisiti eccessivamente rigorosi che richiedano in realtà un espresso riconoscimento del credito da parte del debitore priverebbero il procedimento d'ingiunzione di pagamento di gran parte della sua rilevanza pratica. Per contro, norme troppo poco rigorose potrebbero "annacquare" il controllo che può essere effettuato dal giudice al punto da mettere in discussione il valore della prova documentale in sé. Gli Stati membri che appartengono alla scuola dell'ingiunzione "con prova" (Belgio, Francia, Grecia, Lussemburgo, Italia e Spagna) non applicano (a dir poco) gli stessi criteri a tal riguardo. Il grado di precisione e di minuziosità delle disposizioni relative a questo aspetto varia notevolmente. In Francia, l'articolo 1407 NCPC si limita a specificare che la domanda deve essere accompagnata da documenti giustificativi [57] senza fornire altre indicazioni su quello che dovrebbe essere considerato necessario per soddisfare tale condizione e lasciando, quindi, al giudice il compito di elaborare orientamenti più concreti nella propria giurisprudenza. La legislazione belga va oltre e richiede un documento emesso dal debitore, precisando che tale documento non rappresenta un riconoscimento del credito [58]. La normativa spagnola e, in particolare, quella italiana prevedono un lungo e dettagliato elenco (e una definizione particolareggiata) dei documenti che costituiscono una prova documentale valida ai fini del procedimento d'ingiunzione di pagamento [59]. Una trattazione approfondita di tutti i documenti contemplati da queste disposizioni esula dall'ambito del presente Libro verde. Basti dire che, in entrambi gli Stati membri, la domanda può essere suffragata da documenti che non recano la firma del debitore ma che sono stati redatti unilateralmente dal ricorrente. [60] [57] Secondo l'art. 1407, comma 3: "La requête doit être accompagnée des documents justificatifs". L'articolo 11.2 (4) della "proposta Storme", secondo il quale "La domanda... deve essere accompagnata da tutte le prove documentali che suffraghino la domanda", appare ugualmente impreciso dal punto di vista qualitativo ma sembra essere più esigente in termini quantitativi. [58] Cfr. art. 1338 del codice giudiziario belga (versione francese) ("... un écrit émanant du débiteur"). Come esempi di documenti validi, i lavori preparatori relativi a questa disposizione citano i buoni d'ordine, le bolle di consegna firmate dal debitore e le fatture accettate. [59] In Spagna, l'art. 812 NLEC, in Italia gli artt. 633 - 636 c.p.c. In entrambi i casi, si tratta di un elenco non esaustivo. [60] La disposizione spagnola ammette i documenti emessi unilateralmente dal ricorrente che provino il credito o il rapporto di vecchia data tra le parti come documento complementare a un altro documento che indichi la somma domandata. Alla luce di queste discrepanze, sembra che la complessità di un'eventuale definizione dei documenti ammissibili come prova nel procedimento d'ingiunzione di pagamento non debba essere sottostimata. Probabilmente, si tratta di un aspetto che va preso in considerazione anche quando ci si chiede, in generale, se la pronuncia di un'ingiunzione di pagamento europea debba dipendere dalla produzione di una prova scritta del credito. Domanda 12: Ritenete che l'esibizione di una prova scritta del credito debba costituire una condizione di ammissibilità del ricorso per ingiunzione di pagamento europea? Se sì, quali tipi di documenti dovrebbero essere considerati sufficienti come prova del credito? 3.3.4.3. Requisiti formali - Uso di formulari standard Se, in diversi Stati membri che prevedono il procedimento d'ingiunzione di pagamento, esistono dei formulari standard ufficiali (Austria, Germania, Lussemburgo, Portogallo, Svezia e Spagna) [61], il loro uso è obbligatorio soltanto in alcuni essi [62], mentre in altri rappresenta un'alternativa opzionale al ricorso ordinario [63]. Negli Stati membri in cui è possibile od obbligatorio presentare un ricorso ordinario, i requisiti vanno da quelli di un normale atto di citazione tipico dei procedimenti civili ordinari [64] a una versione semplificata in cui siano indicati soltanto le parti e il loro domicilio, nonché l'importo e l'origine del credito [65]. [61] In Francia, i formulari standard non sono ufficiali e sono distribuiti da editori privati. [62] In Austria, Germania (tranne che nel caso in cui la notificazione debba essere effettuata all'estero) e Portogallo (a meno che il formulario sia inidoneo per la causa in questione). [63] È il caso, per esempio, del Lussemburgo, in cui è possibile un'introduzione semplificata del procedimento mediante una déclaration au greffe ("dichiarazione al cancelliere") verbale o scritta. [64] Italia. [65] Spagna (art. 814 NLEC). I formulari standard rappresentano un modo particolare per strutturare le informazioni necessarie all'avvio del procedimento d'ingiunzione di pagamento e consentono di conseguire diversi obiettivi. In primo luogo, aiutano il ricorrente (soprattutto se non è rappresentato da un avvocato), offrendogli un elenco completo delle informazioni che occorre fornire per presentare un ricorso ammissibile, accompagnato, idealmente, da una nota esplicativa per ogni voce. In secondo luogo, costituiscono uno strumento importante per facilitare l'elaborazione elettronica dei dati, soprattutto in combinazione con la possibilità di una trasmissione elettronica dell'istanza al giudice. Inoltre, nelle cause transnazionali, l'esistenza di formulari standard plurilingui può contribuire notevolmente alla semplificazione e all'accelerazione dei procedimenti, riducendo al minimo la necessità di una traduzione e i conseguenti costi e ritardi. Un ricorso standardizzato sembrerebbe essere, infine, la condizione necessaria per l'emissione di una decisione standardizzata che possa, quindi, circolare ed essere eseguita liberamente in tutta la Comunità. Se, alla luce di quanto precede, dovesse essere considerata indispensabile, la predisposizione di un formulario standard europeo presenterebbe diversi problemi tecnici. Su una serie di aspetti quali, ad esempio, le categorie di spese di cui può essere chiesto il rimborso, le norme nazionali differiscono notevolmente e questo probabilmente dovrebbe riflettersi nello stesso formulario standard e nelle note esplicative. Forse, un'uniformazione del formulario standard limitata agli elementi essenziali con una certa flessibilità che consenta agli Stati membri di personalizzare altri elementi in base alle proprie esigenze o di includere altre voci potrebbe costituire una strategia percorribile per la soluzione di queste difficoltà. Domanda 13: Secondo voi, l'uso di un formulario standard per la presentazione del ricorso per ingiunzione di pagamento europea dovrebbe essere obbligatorio? Se sì, quale dovrebbe essere il contenuto del formulario standard? 3.3.4.4. Presentazione del ricorso al giudice per via elettronica e uso dell'elaborazione elettronica dei dati in generale Comunicazione tra il giudice e le parti La comunicazione tra il giudice e le parti per via elettronica, soprattutto tramite e-mail, può consentire di snellire ulteriormente il procedimento e di ridurre considerevolmente sia i costi che la durata del procedimento. Questo sembra essere vero soprattutto per le cause transfrontaliere, se si tiene conto dei notevoli ritardi legati, spesso, alla posta ordinaria o alla notificazione formale degli atti da uno Stato membro all'altro. Inoltre, il maggior uso dell'elaborazione elettronica dei dati da parte degli uffici giudiziari degli Stati membri nell'ambito dei procedimenti d'ingiunzione di pagamento potrebbe essere facilitato ulteriormente attraverso la presentazione elettronica dei ricorsi (standardizzati), poiché gli uffici giudiziari potrebbero limitarsi a inserire l'istanza nel sistema informatico senza dover ripetere il lavoro già svolto dal ricorrente. La trasmissione elettronica di un atto al giudice da parte del ricorrente sembra rappresentare una sfida tecnica piuttosto che una sfida giuridica, poiché non comporta le stesse difficoltà della notificazione formale degli atti giudiziari per via elettronica. Pertanto, diversi Stati membri consentono o stanno, perlomeno, sperimentando la presentazione delle domande per via elettronica [66]. Com'era prevedibile, gli Stati membri più avanzati in tal senso sono quelli che fanno anche un largo uso dell'elaborazione elettronica dei dati nell'ambito del procedimento d'ingiunzione di pagamento in generale. [66] In Germania, il ricorso può essere presentato on line soltanto in alcuni dei distretti giudiziari in cui la competenza per i procedimenti d'ingiunzione di pagamento è stata centralizzata (cfr. supra 3.3.2, nota 50) e viene trattato in modo completamente automatizzato. Uno strumento legislativo che istituisca un'ingiunzione di pagamento europea non dovrebbe ostacolare ma piuttosto incoraggiare un'ulteriore apertura ai progressi tecnologici, al fine di promuovere una più efficiente gestione del contenzioso nei casi in cui ciò non comporti alcun rischio per il diritto delle parti a un processo giusto. È, tuttavia, fortemente dubbio se una proposta debba prescrivere la disponibilità di particolari metodi di comunicazione agli uffici giudiziari poiché ciò graverebbe sulle risorse degli Stati membri che non hanno ancora informatizzato il proprio sistema giudiziario. Se, e in quale misura, questi mezzi possano essere estesi anche alla notificazione degli atti alle parti, è una questione di sviluppi tecnici, soprattutto per quanto riguarda la sicurezza e l'affidabilità della comunicazione elettronica [67]. [67] Il tema della notificazione degli atti è trattato con maggiore dettaglio al punto 3.3.8. Gestione della causa da parte del giudice L'uso potenziale delle tecnologie dell'informazione non si limita alla comunicazione tra giudice e parti, ma può anche rappresentare un potente strumento per la gestione della causa da parte del giudice. Qualsiasi alleggerimento del carico di lavoro attraverso il ricorso all'informatizzazione consente ai giudici di dedicare più tempo alle questioni veramente complicate. Avendo per oggetto controversie "facili" (nel caso in cui riguardino crediti non contestati) e dovendo essere presentate al giudice secondo modalità standard, le cause da trattare nell'ambito di un procedimento d'ingiunzione di pagamento sembrano essere particola