Bruxelles, 1.12.2004

COM(2004) 784 definitivo

COMUNICA ZIONE ALLA COMMISSIONE, AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

“RAPPORTO IN MERITO ALL’ATTRIBUZIONE DELLE RESPONSABILITÀ NELLA REVISIONE DEI DATI DEL BILANCIO GRECO” {SEC (2004) 1539 }

INDICE

1. INTRODUZIONE 3

2. DESCRIZIONE DEL SISTEMA ATTUALE 4

2.1. BASE GIURIDICA 4

2.2. IL RUOLO DI EUROSTAT 4

2.3. RUOLO DEGLI STATI MEMBRI 5

3. IDENTIFICAZIONE DI UNA COMBINAZIONE DI CARENZE A TUTTI I LIVELLI DEL SISTEMA 5

3.1. QUESTIONI RICORRENTI DI QUALITÀ NELLA TRASMISSIONE DI DATI DI BILANCIO DA PARTE DELLE AUTORITÀ GRECHE 5

3.2. CARENZE NELLA FORNITURA DI DATI DI BILANCIO DA PARTE DI EUROSTAT 6

3.3. LIMITI ATTUALI DEI SISTEMI DI COMUNICAZIONE E DI FORNITURA DEI DATI DI BILANCIO NEL LORO INSIEME 7

4. PROPOSTE PRATICHE 7

4.1. PROPOSTE SULLE QUESTIONI LEGATE AL SISTEMA 7

4.2. PROPOSTE RIGUARDANTI EUROSTAT 8

4.3. PROPOSTE RIGUARDANTI LA GRECIA 8

1. INTRODUZIONE

Di recente le statistiche di bilancio della Grecia hanno subito una revisione di grande portata. Dopo la notifica del settembre 2004 il disavanzo del settore pubblico per il 2003, che era stato indicato inizialmente a 1,7% del PIL, si situava a 4,6% del PIL. I disavanzi notificati alla Commissione per il 2000, 2001 e 2002 sono stati anch’essi riveduti verso l’alto di più di due punti percentuali del PIL. Questi sostanziali aumenti sono il risultato di precedenti attività di Eurostat come anche dell’iniziativa presa dal nuovo governo greco nella primavera 2004 al fine di avviare un rigoroso audit fiscale. Questa iniziativa è sfociata nella notifica di settembre e in successive iniziative delle autorità greche, in stretta e permanente cooperazione con Eurostat, volte a porre rimedio alla situazione.

Revisioni di simili entità hanno sollevato dubbi quanto all’affidabilità delle statistiche della Grecia attinenti alle finanze pubbliche. Il Consiglio ECOFIN del 21 ottobre 2004 ha preso nota dell’informativa della Commissione sulla procedura d’informazione finanziaria della Grecia e ha espresso il proprio plauso all’iniziativa della Commissione di presentare un’analisi dettagliata dei dati sul disavanzo pubblico della Grecia risalendo fino al 1997. Il Consiglio ECOFIN del 16 novembre, agendo in base ad una relazione della Commissione, ha accolto con favore la relazione preliminare di Eurostat e ha affermato l’intenzione di ritornare sulla questione delle responsabilità e delle possibili azioni future per evitare che simili eventi si verifichino nuovamente, in base ad una relazione della Commissione. A tale richiesta del Consiglio dà risposta il presente documento, basato sulla relazione finale di Eurostat relativa ai dati del disavanzo pubblico e del debito pubblico della Grecia nel periodo 1997-2003, relazione da leggersi in parallelo al presente documento.

L’analisi dei dati relativi al periodo 1997-2003 indica che durante tale periodo il debito pubblico è stato riveduto verso l’alto mediamente del 2,1% del PIL. Dall’analisi emerge anche che il disavanzo pubblico ha costantemente superato il 3% del PIL. A quanto risulta, Eurostat ha esercitato notevoli pressioni sulle autorità statistiche greche sin dagli anni novanta affinché queste presentassero i loro conti sulla base di standard concordati e comuni, anche Eurostat ha rivisto in diverse occasioni i dati comunicati dalle autorità greche e le stesse autorità greche in passato sono venute meno al dovere essenziale di cooperazione richiesto da un simile esercizio.

In termini generali l’ultima revisione tra la notifica del marzo 2004 e quella del settembre 2004 si basa su un’applicazione più attenta del SEC 95 e sulla disponibilità di nuovi dati. I principali elementi che spiegano la revisione del disavanzo greco tra la notifica del marzo 2004 e quella del settembre 2004 sono dati dal sottoconteggio della spesa militare, dalla sopravvalutazione delle eccedenze dei fondi della previdenza sociale e dalla revisione al ribasso delle stime del gettito fiscale (per l’essenziale IVA). Il riveduto rapporto medio disavanzo-PIL si situa ora al 4,1% nel 2000, 3,7% nel 2001, 3,7% nel 2002, e 4,6% nel 2003.

Quanto alla situazione contabile per il 1997, 1998, e 1999, i motivi per cui tali cifre sono diverse da quelle fornite in precedenti procedure d’informazione sono essenzialmente l’inclusione della spesa militare e il trattamento dei conferimenti di capitale e delle sovvenzioni UE. Dopo tale esercizio le cifre del disavanzo si situano a 6,6%, 4,3% e 3,4% del PIL nel 1997, 1998 e 1999 rispettivamente.

La presente relazione è articolata come segue: la sezione 2 presenta una descrizione concisa del sistema attuale, esaminando il suo contesto giuridico e i ruoli rispettivi di Eurostat e degli istituti nazionali di statistica degli Stati membri; la sezione 3 analizza cosa non ha funzionato nel caso della Grecia; esaminando i punti deboli del sistema per quanto concerne sia le autorità greche che Eurostat e gli altri partecipanti al sistema stesso. Sulla base di tali analisi la sezione 4 trae alcune conclusioni quanto ad iniziative che si potrebbero intraprendere per prevenire il manifestarsi di problemi analoghi.

2. DESCRIZIONE DEL SISTEMA ATTUALE

2.1. Base giuridica

L’articolo 104 del trattato che istituisce la Comunità europea statuisce che gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi e che la Commissione sorveglia l’evoluzione della situazione di bilancio e dell’entità del debito pubblico negli Stati membri, al fine d’individuare errori rilevanti in modo da assicurare la conformità alla disciplina di bilancio.

Il protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi (PDE) allegato al trattato (nel seguito denominato “il protocollo”) stabilisce tra l’altro che i dati statistici necessari per l’attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi sono forniti dalla Commissione. Il protocollo stabilisce inoltre che gli Stati membri riferiscono in merito al loro disavanzo, previsto ed effettivo, nonché al livello del loro debito.

Le regole dettagliate per l’applicazione del protocollo (compresa la procedura di notifica) sono specificate nel regolamento 3605/93. I termini usati nel protocollo e nel regolamento sono definiti conformemente al sistema europeo di conti economici integrati (SEC 95) istituito anch’esso da un regolamento del Consiglio (2223/96). Il SEC 95 è il sistema statistico di riferimento per le norme, le definizioni e le disposizioni contabili al fine di assicurare la coerenza e la comparabilità dei dati forniti dagli Stati membri.

Il regolamento 3605/93 del Consiglio organizza in un quadro cronologico specifico e regolare la procedura di notifica dei dati di bilancio da parte degli Stati membri alla Commissione.

Dando seguito ad un’iniziativa della Commissione, il Consiglio ECOFIN del 18 febbraio 2003, ha adottato il codice di buone pratiche per la compilazione, la trasmissione e la pubblicazione di dati ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi allo scopo di chiarire le procedure a livello degli Stati membri e della Commissione.

2.2. Il ruolo di Eurostat

In forza delle disposizioni del protocollo la Commissione espleta il ruolo di autorità statistica ai fini della PDE. Essa fornisce i dati statistici da usarsi nell’attuazione della PDE dopo aver valutato la qualità dei dati trasmessi dagli Stati membri. Essa deve inoltre interpretare le regole contabili allorché insorgono dubbi sulla classificazione di operazioni pubbliche e sul modo in cui tali operazioni si ripercuotono sui livelli del disavanzo e del debito pubblici. Se del caso può altresì impartire raccomandazioni alle autorità nazionali di statistica in merito alla classificazione di operazioni specifiche.

Nell’ambito della Commissione questa funzione di revisione dei conti trasmessile e di interpretazione delle norme contabili è attribuita ad Eurostat. Delegando tale compito a Eurostat la Commissione assicura che le questioni contabili e statistiche siano trattate in piena indipendenza da un organismo imparziale e tecnicamente competente, secondo criteri oggettivi. Questa indipendenza e questa competenza tecnica sono inoltre rafforzate dall’assistenza del Comitato delle statistiche monetarie, finanziarie e della bilancia dei pagamenti (CMFB), composto da statistici e esperti di contabilità nazionale delegati dagli istituti nazionali di statistica e dalle banche centrali nazionali di tutti gli Stati membri, come pure da rappresentati della Commissione e della BCE.

Il codice di buone pratiche specifica il ruolo e il mandato di Eurostat nella sua qualità di autorità statistica per conto della Commissione, per quanto concerne la valutazione dei dati trasmessi, la loro eventuale modifica e la loro pubblicazione.

Per Eurostat la valutazione dei dati trasmessi dagli Stati membri consiste nel verificare la conformità di questi dati con le norme contabili, la loro completezza, la loro plausibilità e la loro coerenza. La valutazione si fonda sulle tabelle trasmesse alla Commissione, su altre informazioni che accompagnano i dati notificati, su altri dati, sull’inventario delle procedure e delle statistiche di base come pure sui contatti regolari con gli istituti nazionali di statistica. Eurostat può formulare pubblicamente riserve sui dati trasmessi e ha facoltà di modificarli all’atto di pubblicare le cifre reali del disavanzo e del debito.

2.3. Ruolo degli Stati membri

Conformemente all’articolo 3 del protocollo gli Stati membri sono responsabili della compilazione dei dati relativi al disavanzo e al debito e della loro trasmissione alla Commissione. L’assicurazione della qualità dei conti pubblici impegna in primo luogo i singoli Stati membri. La valutazione dei dati trasmessi ad opera di Eurostat non può sollevare gli Stati membri dalla loro responsabilità.

Il codice di buone pratiche specifica che gli istituti nazionali di statistica agiscono in piena indipendenza scientifica e rispettano scrupolosamente le norme contabili definite nel regolamento 3605/93 e nel SEC 95. Il codice annuncia anche l’obbligo per gli Stati membri di informare la Commissione delle revisioni dei dati non appena tali dati sono disponibili nonché l’obbligo di documentare tali revisioni.

In generale gli Stati membri hanno l’obbligo di agevolare la Comunità nell’adempimento dei suoi compiti, come da articolo 10 del trattato. Essi devono prendere tutte le misure generali e individuali volte ad assicurare l’espletamento degli obblighi derivanti dal trattato.

3. IDENTIFICAZIONE DI UNA COMBINAZIONE DI CARENZE A TUTTI I LIVELLI DEL SISTEMA

3.1. Questioni ricorrenti di qualità nella trasmissione di dati di bilancio da parte delle autorità greche

La relazione di Eurostat sulla revisione dei dati di bilancio presentata al Consiglio ECOFIN del 16 novembre 2004 indica che i servizi della Commissione hanno correttamente identificato le più importanti questioni contabili attinenti ai conti del bilancio greco e che le questioni chiave erano state già sollevate sin dal 1997. Da allora la Grecia è stata seguita più attentamente di qualsiasi altro Stato membro, come lo dimostra ad esempio il numero di missioni di follow-up[1], notevolmente più elevato che nel caso di altri Stati membri. Questa azione intensiva si è tradotta in diverse raccomandazioni specifiche rivolte alle autorità greche. Anche se le raccomandazioni erano sufficientemente chiare, le autorità greche non le hanno attuate o le hanno attuate solo in parte. Su certe questioni (come ad esempio la spesa militare e gli interessi capitalizzati) Eurostat ha ricevuto assicurazioni dalle autorità greche che le operazioni erano state registrate correttamente, il che poi nel 2004 è risultato non vero.

Per funzionare adeguatamente il quadro statistico si deve basare su un certo grado di cooperazione da parte degli Stati membri. Alla luce delle recenti informazioni pervenute alla Commissione le dichiarazioni formulate dalle autorità greche in passato, in occasione di riunioni regolari o nella corrispondenza ufficiale con Eurostat, non sono sempre state del tutto accurate.

A partire dal 2002 Eurostat ha espresso sistematicamente riserve su certi dati contabili relativi alla Grecia. Mentre la maggior parte dei paesi non è mai stata oggetto di una riserva, o lo è stata un’unica volta, la Grecia è stata menzionata non meno di quattro volte.

Sembrerebbe che in passato le carenze delle statistiche di bilancio della Grecia siano state, in ampia misura, il risultato di debolezze del sistema, in particolare negli ambiti dei conti nazionali e dei conti del settore pubblico. Se ne deduce che vi sia una certa carenza di competenza peritale in tali materia che potrebbe in parte spiegare la non ottemperanza alle raccomandazioni di Eurostat. Si registra inoltre una carenza di dati di base affidabili, necessari per produrre conti pubblici di buona qualità. Di conseguenza l’istituto statistico greco ha fatto ricorso a approssimazioni che non hanno fornito dati affidabili. Le cifre rivedute della previdenza sociale ne sono un esempio.

La Commissione constata che la notifica di settembre ad opera delle autorità greche come anche le risposte fornite successivamente ad altre richieste specifiche della Commissione hanno ora consentito di ridurre notevolmente gli elementi di non conformità con la legislazione summenzionata.

3.2. Carenze nella fornitura di dati di bilancio da parte di Eurostat

A norma della legislazione vigente Eurostat non ha il potere di esercitare controlli diretti sui conti pubblici degli Stati membri. Le discussioni tra Eurostat e le autorità statistiche nazionali si basano sullo spirito di cooperazione delle autorità nazionali. Eurostat non può compilare direttamente dati da fonti di base, non può obbligare le autorità nazionali a fornire informazioni che ritenga importanti per effettuare un riscontro dei dati forniti in materia di disavanzo e debito né ha il potere di verificare in loco voci che sembrino richiedere ulteriori chiarimenti. Come nel caso di altri sistemi statistici Eurostat, nel suo ruolo di autorità statistica della Comunità, opera presumendo la buona fede dei fornitori di dati di base.

Nonostante questa grandissima responsabilità e la complessità della questione, il personale di Eurostat assegnato all’analisi delle statistiche di bilancio è relativamente limitato. Alcuni dei compiti (non centrali) sono stati appaltati all’esterno. Eurostat manca delle risorse necessarie per sviluppare capacità reali d'ispezione nel campo delle statistiche PDE, ma ha iniziato ad esprimere pubblicamente i suoi dubbi in merito a diversi problemi contabili emersi nelle notifiche della Grecia nei suoi comunicati stampa a partire dal 2002.

Ad Eurostat si può imputare una mancanza di prospettiva che gli ha impedito di sottoporre tempestivamente tali problemi all’adeguato livello pubblico invece di limitarsi a una discussione nella cerchia ristretta degli statistici (che all’epoca non erano sufficientemente al corrente delle discussioni a livello politico). Non era stata neanche avvertita la necessità di fissare priorità e di concentrarsi sulle attività centrali. Con il senno di poi la Commissione avrebbe dovuto segnalare prima e con maggiore coerenza al Comitato economico e finanziario e al Consiglio ECOFIN i problemi incontrati. In particolare, già all’atto di convalidare i dati del disavanzo 1999 nel marzo 2000, Eurostat avrebbe potuto segnalare i possibili problemi di conformità con il SEC 95. Essa avrebbe anche dovuto effettuare un’analisi più approfondita e sistematica della coerenza dei dati. Le relazioni sulla convergenza 2000 presentate dalla Commissione e dalla BCE avrebbe potuto sollevare quesito nel merito (i dati disponibili all’epoca segnalavano un disavanzo di 1,6% del PIL per il 1999).

3.3. Limiti attuali dei sistemi di comunicazione e di fornitura dei dati di bilancio nel loro insieme

Le relazioni delle missioni (effettuate in cooperazione con la DG ECFIN e la BCE) erano a disposizione dei membri del CMFB già negli anni novanta. Le questioni sono state ripetutamente discusse a livello tecnico con tutti gli Stati membri partecipanti al processo di consultazione.

Gli Stati membri, per il tramite delle loro istanze politiche, avrebbero potuto prestare una maggiore attenzione alle revisioni statistiche. L’importante revisione delle cifre nel 2002 è passata inosservata. La fragilità statistica dei dati di bilancio della Grecia è stata ripetutamente sottolineata nelle valutazione della Commissione e si è ripercossa nei dati forniti da Eurostat.

4. PROPOSTE PRATICHE

4.1. Proposte sulle questioni legate al sistema

La Commissione sta elaborando attualmente linee guida per migliorare il controllo statistico. Occorre istituire standard di portata europea per quanto concerne l’indipendenza, l’integrità e la responsabilità degli istituti nazionali di statistica per rispondere all’invito del Consiglio ECOFIN del 10 settembre 2004. La Commissione sta esaminando l’opportunità di organizzare il quadro sulla base di un codice deontologico eventualmente tramite il meccanismo di una direttiva.

Questa migliore governance comporta tra l’altro che la Commissione presenti tempestivamente relazioni non appena insorgano problemi. Ciò è riecheggiato nel codice di buone pratiche del febbraio 2003 il quale recita che, un mese dopo la scadenza della notifica, la Commissione sintetizza le questioni o i problemi principali indicati nelle tabelle presentate dagli Stati membri, al fine di trovare soluzioni e migliorare costantemente la qualità e la tempestività dei dati.

Per migliorare la disciplina occorre anche rafforzare le procedure di notifica, verifica e pubblicazione nonché assicurare la stabilità, semplicità e trasparenza del sistema. Anche gli Stati membri sono tenuti a fornire un appoggio coerente al sistema.

4.2. Proposte riguardanti Eurostat

La Commissione contemplerà l’opportunità di formulare una proposta volta a integrare le regole attuali rafforzando i meccanismi di monitoraggio dei dati. La normativa vigente non conferisce alla Commissione la facoltà di monitorare direttamente i conti pubblici. L’attuale insieme di norme deve essere esteso per assicurare che Eurostat, in quanto autorità statistica, possa effettuare controlli sui dati notificati dagli Stati membri. Tale misura porterà ad un chiarimento delle responsabilità.

La Commissione esaminerà anche se sia il caso di presentare una proposta volta ad accrescere le sue capacità di controllo e di ispezione per le statistiche PDE. Ciò comporta un rafforzamento dei servizi della Commissione che si occupano di tali questioni e la possibilità di fare ricorso a più ampie competenze peritali provenienti dagli Stati membri. Occorrono inoltre una pianificazione sistematica delle missioni attuali nonché missioni di verifica più lunghe e più approfondite.

4.3. Proposte riguardanti la Grecia

La Commissione sta iniziando un procedimento per infrazione in merito alla protratta incapacità delle autorità greche di fornire alla Commissione dati statistici conformemente all’articolo 3 del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi allegato al trattato, al regolamento 3605/93 del Consiglio e al regolamento 2223/96 del Consiglio relativo al sistema europeo dei conti nazionali e regionali. La Commissione ritiene che tale situazione sia dovuta a persistenti problemi sistemici nei dicasteri interessati.

[1] Per una descrizione dettagliata si veda la relazione finale di Eurostat sulla revisione dei dati relativi al disavanzo e al debito pubblici della Grecia, 22 novembre 2004