che autorizza l’avvio di negoziati in vista di un accordo tra l’Unione europea e gli Stati Uniti d’America sull'accesso transfrontaliero alle prove elettroniche per la cooperazione giudiziaria in materia penale

RELAZIONE

1. CONTESTO

L’uso sempre più diffuso, anche a scopi illegali, di social media, posta elettronica, servizi di messaggistica e applicazioni ("app") per comunicare, lavorare, socializzare e ottenere informazioni comporta un aumento dei flussi transfrontalieri di dati. Di conseguenza, un numero crescente di indagini penali si avvale di prove elettroniche che non sono accessibili al pubblico. Dato che internet non conosce frontiere e i servizi possono essere forniti da tutto il mondo, quindi anche da imprese non europee, l’accesso transfrontaliero alle prove elettroniche è divenuto una questione urgente per quasi tutti i tipi di reato. In particolare, i recenti attacchi terroristici hanno sottolineato la necessità, in via prioritaria, di trovare modalità che consentano ai pubblici ministeri e ai giudici degli Stati membri dell’Unione europea di ottenere prove elettroniche in modo più rapido ed efficace.

Attualmente per oltre la metà delle indagini penali è necessario accedere a prove elettroniche transfrontaliere. Le prove elettroniche sono necessarie per circa l'85 % delle indagini penali, e per due terzi di queste indagini vi è la necessità di ottenere tali prove da prestatori di servizi online con sede in un’altra giurisdizione. Il numero di richieste trasmesse ai principali prestatori di servizi online è aumentato dell'84 % tra il 2013 e il 2018. Nell’ambito delle indagini penali, questi tipi di dati sono essenziali per identificare una persona od ottenere informazioni circa le sue attività.

Per prove elettroniche si intendono vari tipi di dati in forma elettronica che sono rilevanti per indagare e perseguire i reati e che spesso sono conservati sui server dei prestatori di servizi online. Le prove elettroniche comprendono i «dati relativi al contenuto» quali la posta elettronica, i messaggi di testo, le fotografie e i video, nonché i «dati non relativi al contenuto», quali i dati relativi agli abbonati o le informazioni riguardanti un account online.

La cooperazione tra autorità giudiziarie è il metodo tradizionale cui viene fatto ricorso per lavorare insieme e far fronte a tutte le forme di criminalità. Il principale strumento di cui si avvalgono oggi gli Stati membri per richiedere l’accesso transfrontaliero alle prove elettroniche della maggior parte degli altri paesi dell’Unione europea è l’ordine europeo di indagine.

Gli Stati membri dell’Unione europea fanno uso di richieste di mutua assistenza giudiziaria con i paesi terzi (e con la Danimarca e l'Irlanda, che hanno scelto di non partecipare all’ordine europeo di indagine). Più autorità sono coinvolte da entrambi i lati. Le relative procedure sono state progettate in un’epoca anteriore ad internet, quando il volume delle richieste era una frazione di quello odierno, e non affrontano gli aspetti legati alla volatilità delle prove elettroniche.

Uno dei principali destinatari delle richieste di mutua assistenza giudiziaria da parte degli Stati membri dell’Unione europea (e di tutto il mondo) per l’accesso alle prove elettroniche sono gli Stati Uniti d'America, dove hanno sede i maggiori prestatori di servizi. Un accordo sulla mutua assistenza giudiziaria tra l’Unione europea e gli Stati Uniti è stato firmato il 25 giugno 2003 ed è entrato in vigore il 1º febbraio 2010. Si tratta di un meccanismo chiave per garantire un’efficace cooperazione transatlantica in materia di giustizia penale e lotta contro la criminalità organizzata e il terrorismo.

Nel 2016 ha avuto luogo un primo riesame congiunto dell’accordo, a seguito del quale si è giunti alla conclusione che esso costituisce un valore aggiunto alla mutua assistenza giudiziaria UE-USA e, in generale, funziona bene. Saranno tuttavia compiuti ulteriori sforzi per migliorare tale cooperazione. Infatti, sebbene la cooperazione giudiziaria tra le autorità pubbliche, tra cui quelle degli Stati Uniti d'America, sia un fattore di cruciale importanza, si tratta di un metodo spesso troppo lento rispetto alla natura volatile delle prove elettroniche (la cui durata media è di 10 mesi) e che può comportare un uso proporzionato di risorse. Inoltre, considerando che la sovranità è un aspetto importante della cooperazione giudiziaria in una determinata inchiesta, sta diventando sempre più comune che l’unico collegamento con l'altro Stato coinvolto sia l’ubicazione dei dati o del prestatore di servizi. In materia di prove elettroniche, il riesame congiunto del 2016 ha incoraggiato gli Stati membri a cooperare direttamente con i prestatori di servizi statunitensi per assicurare ed ottenere prove elettroniche in modo più rapido ed efficace.

La cooperazione diretta con i prestatori di servizi degli Stati Uniti si è sviluppata come una valida alternativa alla cooperazione giudiziaria. Essa è limitata ai dati non relativi al contenuto ed è volontaria ai sensi del diritto degli Stati Uniti. In pratica, le autorità pubbliche dello Stato membro dell’Unione europea interessato contattano direttamente un prestatore di servizi negli Stati Uniti d’America e gli sottopongono alcune richieste, ai sensi delle norme nazionali di procedura penale, relative a dati cui il prestatore di servizi ha accesso, ovvero di norma dati riguardanti un utente dei servizi offerti dal prestatore. Ciò riguarda alcuni prestatori di servizi con sede negli Stati Uniti d’America e, in misura più limitata, in Irlanda, che rispondono direttamente alle richieste delle autorità di contrasto degli Stati membri, su base volontaria, nella misura in cui le richieste riguardano dati non relativi al contenuto.

La legislazione statunitense consente ai prestatori di servizi stabiliti negli Stati Uniti di cooperare direttamente con le autorità pubbliche europee con riferimento ai dati non relativi al contenuto. Tuttavia, tale cooperazione avviene su base volontaria. Pertanto, i prestatori hanno creato le loro proprie strategie o decidono caso per caso se e in che modo cooperare. Oltre all’aumento della cooperazione diretta con i prestatori di servizi, negli Stati Uniti d’America sentenze recenti e cause giudiziarie, tra cui la causa «Microsoft Ireland», hanno cercato di chiarire se le autorità statunitensi hanno il diritto di richiedere la produzione di dati conservati all’estero da un prestatore di servizi la cui sede principale è negli Stati Uniti d’America.

La portata delle richieste di cooperazione diretta su base volontaria è aumentata rapidamente, con più di 124 000 richieste registrate nel 2017. Pur garantendo un accesso più rapido rispetto all’assistenza giudiziaria reciproca, la cooperazione diretta su base volontaria è limitata ai dati non relativi al contenuto. Essa inoltre può essere inaffidabile e non garantire il rispetto di garanzie procedurali adeguate, è possibile solo con un numero limitato di prestatori di servizi che applicano politiche diverse, non è trasparente e non esiste l'obbligo di rendicontazione. La frammentazione che ne consegue può generare incertezza giuridica, sollevare interrogativi sulla legittimità di un procedimento penale, così come preoccupazioni in merito alla tutela dei diritti fondamentali e alle garanzie procedurali per le persone interessate da tali richieste. A ciò si aggiunge che è soddisfatta meno della metà di tutte le richieste presentate ai prestatori di servizi.

Per quanto riguarda eventuali richieste reciproche da parte delle autorità statunitensi ai prestatori di servizi nell’Unione europea, in molti Stati membri il quadro giuridico sulle telecomunicazioni in vigore vieta ai prestatori nazionali di telecomunicazioni di rispondere direttamente alle richieste delle autorità estere, anche per i dati non relativi al contenuto. Inoltre, non esiste un quadro giuridico che consenta una cooperazione diretta in altri settori della comunicazione. Di norma le autorità statunitensi possono ottenere tali dati dai prestatori di servizi dell’UE mediante una richiesta di mutua assistenza giudiziaria reciproca.

2. OBIETTIVI DELLA PROPOSTA

Con l’Agenda europea sulla sicurezza dell’aprile 2015 la Commissione europea si è impegnata a riesaminare gli ostacoli alle indagini penali relative a reati di criminalità informatica, in particolare in materia di accesso transfrontaliero alle prove elettroniche. Il 17 aprile 2018 la Commissione ha proposto al Parlamento europeo e al Consiglio un regolamento relativo agli ordini europei di produzione e di conservazione di prove elettroniche in materia penale e una direttiva recante norme armonizzate sulla nomina di rappresentanti legali ai fini dell'acquisizione di prove nei procedimenti penali (le "proposte riguardanti le prove elettroniche")

Scopo delle due proposte è accelerare, nell'Unione europea, il processo volto ad assicurare ed ottenere prove elettroniche direttamente dai prestatori di servizi stabiliti in un’altra giurisdizione. L'ambito di applicazione delle proposte comprende specifici tipi di prestatori di servizi che offrono servizi all’interno dell’Unione europea. Un prestatore offre servizi nell’Unione europea quando ne consente l'utilizzo ad utenti in uno o più Stati membri e quando ha un legame sostanziale nell’Unione, per esempio se ha una sede in uno Stato membro o offre servizi a un vasto numero di utenti in tale Stato membro. I prestatori senza una presenza nell’Unione europea sono tenuti a nominare un rappresentante legale nei confronti del quale possano essere eseguiti gli ordini di produzione.

Il Consiglio europeo ha sottolineato l’importanza di tale questione a livello sia interno che esterno. Le conclusioni del Consiglio europeo del 18 ottobre 2018 precisano quanto segue: «[o]ccorrerebbe trovare soluzioni per garantire un accesso transfrontaliero rapido ed efficiente alle prove elettroniche al fine di combattere efficacemente il terrorismo [...] ed altre forme gravi di criminalità, sia all'interno dell'UE che a livello internazionale entro la fine della legislatura si dovrebbe giungere a un accordo sulle proposte della Commissione riguardanti le prove elettroniche e l'accesso alle informazioni finanziarie, come pure su quella intesa a rendere più efficace la lotta al riciclaggio. La Commissione dovrebbe inoltre presentare con urgenza i mandati negoziali relativi ai negoziati internazionali sulle prove elettroniche».