Relazione speciale n. 2/2003 sull'attuazione della politica di sicurezza alimentare nei paesi in via di sviluppo finanziata dal bilancio generale dell'Unione europea, corredata delle risposte della Commissione



Gazzetta ufficiale n. C 093 del 17/04/2003 pag. 0001 - 0031



Relazione speciale n. 2/2003 sull'attuazione della politica di sicurezza alimentare nei paesi in via di sviluppo finanziata dal bilancio generale dell'Unione europea, corredata delle risposte della Commissione (Presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (2003/C 93/01) INDICE >SPAZIO PER TABELLA> SINTESI I. In occasione del Vertice mondiale sull'alimentazione svoltosi a Roma nel novembre 1996, i capi di Stato e di governo si erano impegnati a dimezzare entro il 2015 il numero delle persone sottoalimentate, portandolo da 800 a 400 milioni. Per migliorare le situazioni di sicurezza alimentare l'impegno dovrebbe spostarsi dall'aiuto alimentare ad un aiuto allo sviluppo a più lungo termine (cfr. paragrafi 1-2). II. Quasi contemporaneamente al Vertice, veniva adottato il regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio(1) allo scopo di migliorare la sicurezza alimentare e ridurre la dipendenza dei paesi beneficiari dall'aiuto alimentare (cfr. paragrafi 3-9). III. L'audit della Corte si è incentrato sulle misure adottate da tutte le parti interessate per raggiungere gli obiettivi in materia di sicurezza alimentare stabiliti dal regolamento del Consiglio: la formulazione di strategie per i paesi, la gestione delle azioni, l'adeguatezza delle informazioni ed il coordinamento con altri donatori (cfr. paragrafi 10-16). IV. Il regolamento (CE) n. 1292/96 ha introdotto un approccio basato sulla sicurezza alimentare in una prospettiva di sviluppo a lungo termine, scostandosi in tal modo da un aiuto alimentare di breve periodo. Tuttavia, vista la molteplicità delle cause cui l'insicurezza alimentare può essere ascritta, il problema può essere affrontato efficacemente solo nel contesto di una politica globale di sviluppo di ampio respiro (cfr. paragrafi 17-21). V. In diversi paesi beneficiari, le strategie in materia di sicurezza alimentare non erano integrate nell'ambito di coerenti strategie nazionali di sviluppo ed i programmi relativi alla sicurezza alimentare erano attuati alla stregua di programmi di sviluppo distinti dai programmi principali (cfr. paragrafi 25-28). VI. Nei paesi visitati dalla Corte, non erano disponibili informazioni di base affidabili sulla situazione della sicurezza alimentare e le statistiche prodotte dai servizi nazionali erano, nella maggior parte dei casi, inadeguate (cfr. paragrafi 29-31). VII. La valutazione richiesta dal regolamento (CE) n. 1292/96, pur individuando una serie di deficienze gravi, ha concluso che era troppo presto per poter valutare l'impatto e l'efficacia del regolamento (cfr. paragrafi 32-34). VIII. Per quanto concerne le azioni di sicurezza alimentare, la struttura della Commissione complica il coordinamento tra i suoi servizi. Inoltre, presso i servizi della Commissione a Bruxelles le informazioni sullo stato di esecuzione dei programmi non erano prontamente disponibili (cfr. paragrafi 38 e 46-47). IX. In molti paesi, la definizione dei progetti non era strutturata, né esistevano procedure formali in materia di selezione dei progetti sulla base di priorità e criteri ben definiti (cfr. paragrafi 52-53). Le popolazioni locali erano raramente coinvolte nelle fasi di proposta e di selezione dei progetti. Solo in casi sporadici esistevano strutture intese a sostenere le comunità locali nella gestione dei progetti. La maggior parte dei servizi dei governi centrali avevano delegato la gestione dei programmi in materia di sicurezza alimentare ad organismi specifici (parastatali), ciò che ha ostacolato l'integrazione delle azioni di sviluppo nell'ambito di strutture sostenibili (cfr. paragrafi 55-72). X. Le valutazioni sono state effettuate in numero estremamente scarso; gli audit vengono svolti, ma non su base annuale (cfr. paragrafi 73-77). XI. Nella maggior parte dei paesi, il coordinamento tra la Commissione e gli altri donatori (in particolare gli Stati membri dell'UE) consisteva al massimo nello scambio di informazioni (cfr. paragrafi 78-87). XII. Sulla base delle osservazioni formulate, la Corte raccomanda quanto segue: a) il concetto di sicurezza alimentare dovrebbe essere integrato nella politica globale della Commissione in materia di sviluppo e dovrebbero essere sviluppati strategie e programmi globali unici per e da ciascun paese beneficiario (cfr. paragrafi 88-90); b) nell'ambito della nuova valutazione del sostegno alla sicurezza alimentare, dovrebbe essere considerata la possibilità di abrogare il regolamento (CE) n. 1292/96 nella sua attuale forma e di integrare tutte le azioni di sviluppo, comprese quelle in materia di sicurezza alimentare, nell'ambito di un numero limitato di regolamenti completi. Dovrebbe pertanto essere modificata la struttura delle linee di bilancio del titolo B-7 (azioni esterne) (cfr. paragrafi 91-93); c) finché saranno sviluppati programmi di sicurezza alimentare separati, essi dovrebbero essere pluriennali (cfr. paragrafi 94 e 95); d) la Commissione dovrebbe considerare la possibilità di sostenere i paesi in via di sviluppo, affinché vengano fornite informazioni di base affidabili sulla situazione socioeconomica dei nuclei familiari. In collaborazione con gli altri donatori, dovrebbero essere sviluppati degli indicatori in materia di sicurezza alimentare (cfr. paragrafi 96-98); e) dovrebbe esserci un regolare scambio di informazioni finanziarie tra i servizi centrali della Commissione e le sue delegazioni (cfr. paragrafi 99-100); f) la Commissione dovrebbe continuare a concentrare i propri sforzi sullo sviluppo delle capacità e sul sostegno istituzionale, a favore dei servizi centrali e locali dei paesi beneficiari (cfr. paragrafi 101-102). INTRODUZIONE La situazione globale in materia di sicurezza alimentare 1. Nel 1996, il numero delle persone sottoalimentate a livello mondiale era stimato a 800 milioni circa. In occasione del Vertice mondiale sull'alimentazione svoltosi a Roma nel 1996 sotto l'egida dell'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO), i capi di Stato e di governo si sono impegnati a dimezzare, entro il 2015, il numero delle persone sottoalimentate, portandolo a 400 milioni(2). Allo stato attuale, tuttavia, il numero delle persone che vivono nei paesi in via di sviluppo e che non dispongono di cibo a sufficienza è ancora pari a 800 milioni(3). La riduzione annuale sinora raggiunta, pari a 8 milioni di persone, è stata appena sufficiente a compensare gli effetti dell'aumento della popolazione a livello mondiale. Per raggiungere l'obiettivo, tenendo conto della crescita continua della popolazione mondiale, la riduzione annuale nel periodo 2002-2015 deve essere di 35 milioni circa. 2. Nel caso dell'Africa centrale, meridionale ed orientale si stima che il numero di coloro che vivono in uno stato di sottoalimentazione sia attualmente pari a 153 milioni di persone (il 44 % della popolazione totale). In Afghanistan, Haiti, Corea del Nord e Mongolia la situazione è addirittura peggiore, con 34 milioni di persone in stato di sottoalimentazione (il 62 % della popolazione totale). Tuttavia, in valore assoluto, il maggior numero di persone sottoalimentate vive in India, Cina e Bangladesh: complessivamente si tratta di 395 milioni di persone (il 20 % circa della popolazione), pari a circa la metà degli esseri umani che sono in condizioni di sottoalimentazione a livello mondiale 3. Dall'aiuto alimentare alla sicurezza alimentare 3. All'incirca dal 1994, si è verificata a livello mondiale una tendenza ad integrare l'aiuto alimentare nelle politiche di sviluppo e nelle strategie di sicurezza alimentare dei paesi beneficiari. Ciò ha determinato il passaggio da una politica di soccorso ad un aiuto allo sviluppo, affrontando il problema dell'insicurezza alimentare strutturale. 4. Tale cambiamento di visione globale ha trovato conferma nel Vertice mondiale per l'alimentazione tenutosi nel novembre 1996. Nella cosiddetta "Dichiarazione di Roma sulla sicurezza alimentare mondiale" i capi di Stato e di governo(4) hanno posto l'accento sulla sicurezza alimentare sostenibile e sulla lotta alla povertà. Secondo il piano d'azione elaborato in occasione del Vertice, si parla di sicurezza alimentare allorché l'intera popolazione ha, in ogni momento, accesso fisico ed economico a risorse alimentari sufficienti, adeguate dal punto di vista nutrizionale e sane, in grado di soddisfare le sue aspettative di una vita attiva e sana(5). 5. Il Vertice ha evidenziato come la lotta alla povertà sia essenziale per migliorare l'accesso alle risorse alimentari. In tale contesto, l'aumento della produzione alimentare interna (combinata con l'importazione di derrate) deve andare di pari passo con un aumento del reddito di cui dispongono i nuclei familiari per l'acquisto di generi alimentari. 6. Nel frattempo, anche la politica della Comunità è cambiata in maniera considerevole: l'obiettivo si è spostato dall'aiuto alimentare di breve periodo in natura alla sicurezza alimentare di lungo periodo, favorendo lo sviluppo sostenibile, la crescita economica e la riduzione della povertà. Tale nuovo approccio globale ha trovato espressione nel regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio in materia di sicurezza alimentare: esso sottolinea che l'aiuto alimentare rappresenta unicamente una soluzione parziale e di breve periodo all'insicurezza alimentare e che le politiche a lungo termine in materia di sicurezza alimentare debbono far parte delle misure da adottare nella lotta globale alla povertà. In pratica, ciò si è tradotto in uno spostamento dall'aiuto in natura al sostegno finanziario e tecnico. 7. Il nuovo regolamento del Consiglio sostituisce cinque diversi regolamenti precedenti(6). Esso integra l'aiuto alimentare nell'ambito di una strategia più ampia in materia di sicurezza alimentare. I principali obiettivi del regolamento possono essere riassunti come segue: a) migliorare la sicurezza alimentare al fine di alleviare la povertà nei paesi beneficiari; b) ridurre la dipendenza dei paesi beneficiari dall'aiuto alimentare; c) contribuire ad uno sviluppo socioeconomico equilibrato dei paesi beneficiari. 8. Per concentrare gli interventi nei paesi più bisognosi, prima dell'attuazione, la Commissione ha selezionato 21 paesi prioritari(7) per gli interventi strutturali ed ulteriori 11(8) (oltre ai territori palestinesi) che ritiene si trovino in una situazione di crisi in atto o da poco terminata. 9. A seguito di una valutazione esterna dell'attuazione del regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio, la Commissione ha adottato nel settembre 2001 una comunicazione destinata al Parlamento europeo ed al Consiglio. Tale comunicazione [COM(2001) 473] e le rispettive conclusioni del Consiglio (15390/01) hanno rappresentato dei passi ulteriori verso la piena integrazione degli obiettivi e degli strumenti di aiuto e sicurezza alimentare nella politica di sviluppo e cooperazione della Commissione. L'AUDIT SVOLTO DALLA CORTE Gli audit precedenti 10. La Corte ha già adottato quattro relazioni speciali(9) sull'aiuto alimentare, le ultime due delle quali sono state pubblicate nel 1988. La questione dell'aiuto alimentare è stata trattata anche in alcune relazioni annuali della Corte(10). La presente relazione è la prima a trattare aspetti relativi alla sicurezza alimentare. Gli obiettivi dell'audit 11. L'obiettivo generale dell'audit della Corte era di determinare se la Commissione avesse adottato ogni misura ragionevole per conseguire gli obiettivi di sicurezza alimentare fissati nel regolamento (CE) n. 1292/96. In particolare, gli obiettivi dell'audit riguardavano: a) la formulazione delle strategie in materia di sicurezza alimentare della Commissione e dei paesi beneficiari, anche sotto il profilo della coerenza con altre politiche di sviluppo dell'UE; b) l'individuazione, l'attuazione, il monitoraggio e la valutazione delle azioni e la loro coerenza con altri programmi, progetti o azioni nel campo dell'aiuto allo sviluppo; c) l'adeguatezza delle informazioni (completezza, pertinenza, affidabilità e tempestività) a livello della gestione centrale e locale; d) la coerenza, la complementarità ed il coordinamento tra l'UE e gli altri donatori, in particolare gli Stati membri dell'UE. Il metodo adottato 12. L'audit si è incentrato in primo luogo sull'attuazione nel corso del periodo 1997-2001 della politica di sicurezza alimentare della Comunità ai sensi del regolamento (CE) n. 1292/96, finanziata dal capitolo B7-2 0 del bilancio generale dell'Unione europea. Sono state inoltre esaminate la coerenza e la complementarità con le azioni finanziate da altre fonti [azioni esterne finanziate da altre linee del bilancio UE e dai Fondi europei di sviluppo (FES)]. 13. Il punto di partenza dell'audit era rappresentato dalla gestione della Commissione a livello centrale e locale e comprendeva l'esame delle modalità con cui l'istituzione ha affrontato le questioni inerenti alla strategia di sicurezza alimentare e si è organizzata per attuare la sua politica. 14. Al fine di determinare come i progetti fossero stati definiti, valutati, attuati e monitorati, sono state effettuate visite di controllo presso diversi paesi beneficiari(11). A tale scopo, è stata selezionata una serie di progetti per valutare in quale misura questi fossero coerenti e coordinati e quali misure fossero state prese affinché la sicurezza alimentare potesse essere migliorata in maniera duratura. In particolare, la Corte ha verificato in che misura le autorità centrali e locali e le comunità locali fossero coinvolte nell'intero processo. L'allegato 1 mostra la situazione della sottoalimentazione nei paesi considerati. 15. È stato esaminato il coordinamento tra l'UE e gli altri donatori, in particolare gli Stati membri, a livello sia centrale che locale. 16. Sono state inoltre effettuate visite presso la FAO, il Comitato per la sicurezza e l'aiuto alimentare del Consiglio (CSAA) e l'organizzazione responsabile della rete europea per la sicurezza alimentare (RESAL). OSSERVAZIONI Il quadro giuridico ed il concetto di sicurezza alimentare 17. L'aspetto innovativo del regolamento (CE) n. 1292/96 è costituito dall'integrazione dell'aiuto alimentare in una politica di sviluppo con un approccio pluriennale in materia di sicurezza alimentare e riduzione della povertà, in grado di contribuire ad uno sviluppo socioeconomico equilibrato dei paesi beneficiari. Uno dei principali elementi del regolamento in questione consisteva nell'affiancare all'approccio esistente, basato sull'offerta ed inteso ad aumentare la produzione locale di generi alimentari (o le importazioni), un nuovo approccio basato sulla domanda ed inteso ad aumentare il potere d'acquisto delle fasce svantaggiate della popolazione. 18. Il concetto di sicurezza alimentare è ampio. L'insicurezza alimentare, intesa sia come indisponibilità di cibo che come inaccessibilità allo stesso, deriva da una molteplicità di cause, la maggior parte delle quali sono di carattere strutturale. Le azioni a breve termine assumono generalmente la forma di aiuti alimentari; nell'ottica della sicurezza alimentare, l'attenzione è focalizzata, di norma, sulle cause strutturali di lungo periodo. Esse possono riguardare, ad esempio, condizioni climatiche sfavorevoli, infrastrutture inadeguate, strutture educative e sanitarie insufficienti, scarse prospettive di crescita economica globale, amministrazione inadeguata e scarsa capacità di governo. 19. I fattori che sono alla base dell'insicurezza alimentare costituiscono altrettante cause di povertà e di mancato sviluppo. Ciò implica le necessità di attuare un'ampia serie di azioni di sviluppo per migliorare la situazione. Tale varietà è emersa dall'esame svolto dalla Corte sui progetti di sicurezza alimentare di vari paesi, finanziati dal capitolo B7-20 dei bilanci generali 1997-2001 ai sensi del regolamento (CE) n. 1292/96 (cfr. allegato 2). Ovviamente, la mera esistenza di uno specifico regolamento del Consiglio e di specifiche linee di bilancio destinate al miglioramento della sicurezza alimentare non conduce automaticamente ad azioni identificabili come attinenti specificatamente alla sicurezza alimentare. 20. D'altro canto, ancorché il regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio abbia introdotto una politica relativa alla sicurezza ed all'aiuto alimentari, esso non disciplina le azioni di sviluppo finanziate dai capitoli del bilancio generale destinati a paesi dell'Asia, dell'America latina e del Mediterraneo e dai FES per i paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP). L'attuale situazione porta a programmi di sviluppo - non bene integrati con i programmi principali finanziati dai capitoli del bilancio generale per paesi dell'Asia, dell'America latina e del Mediterraneo e dai FES - che hanno gli stessi obiettivi di alleviare la povertà, migliorare le condizioni di vita e la sicurezza alimentare. 21. Il regolamento afferma che l'intervento della CE deve essere pienamente inserito nelle politiche di sviluppo e nelle strategie alimentari dei paesi beneficiari e deve sostenere le politiche nazionali di tali paesi in materia di lotta contro la povertà(12). Tuttavia, solamente in due dei paesi visitati (Madagascar e Bolivia) è stato raggiunto l'obiettivo di integrare la sicurezza alimentare nelle politiche di sviluppo e nelle strategie alimentari dei paesi in via di sviluppo mentre, negli altri, i programmi per la sicurezza alimentare sono stati attuati come programmi di sviluppo distinti (cfr. anche paragrafo 25). Le strategie dei paesi beneficiari 22. Dato che in base al regolamento (CE) n. 1292/96 le operazioni relative all'aiuto e alla sicurezza alimentare debbono essere integrate in una politica di sicurezza alimentare a lungo termine del paese beneficiario volta ad alleviare la povertà(13), la Commissione, prima di varare i programmi, ha chiesto ai paesi che possono beneficiare delle azioni di sostegno di presentare dei documenti orientativi in materia di sicurezza alimentare. L'ideale sarebbe che, per ogni paese beneficiario, tale politica venisse inserita in un unico documento contenente la strategia globale di sviluppo, in cui dovrebbero essere affrontati tutti gli aspetti pertinenti, quali la riduzione della povertà, la sicurezza alimentare, lo sviluppo rurale e lo sviluppo dei settori sociali. Tutti gli aspetti legati alla sicurezza alimentare dovrebbero essere inseriti, secondo lo stesso spirito, anche nei documenti strategici per la lotta contro la povertà (PovertyReduction Strategy Papers) predisposti dai paesi in via di sviluppo sotto la guida della Banca mondiale e del Fondo Monetario Internazionale (FMI). 23. Nel caso del Madagascar, il Piano d'azione per lo sviluppo rurale ed il Documento strategico provvisorio per la riduzione della povertà sono complementari e ben integrati. Le azioni da svolgere nel campo della sicurezza alimentare vengono elencate, in maniera dettagliata, in entrambi i documenti strategici, in cui sono indicate con precisione anche le priorità. Questi documenti sono caratterizzati da un approccio partecipativo e sono ben integrati nella lotta contro la povertà; essi sono inoltre coerenti sia con le strategie di politica generale del governo che con le finalità e gli obiettivi del regolamento (CE) n. 1292/96. 24. Anche il programma nazionale boliviano per la sicurezza alimentare è ben integrato nel programma generale del paese per lo sviluppo economico e sociale, strettamente collegato con il programma di sviluppo agrario e coerente con la strategia di lotta alla povertà sia in termini di obiettivi che di campi prioritari d'intervento. 25. Nel caso però dell'Etiopia, della Georgia, del Niger e dello Yemen, le politiche per la sicurezza alimentare non sono integrate nelle strategie di sviluppo complessivo dei paesi beneficiari. Vi sono invece diverse strategie distinte, indipendenti l'una dall'altra, ad esempio, per l'agricoltura, per lo sviluppo rurale e per la sicurezza alimentare, che provocano confusione a livello dei paesi beneficiari per quel che riguarda le differenze o le analogie tra le varie strategie. Nonostante l'importanza che riveste nell'ambito della sicurezza alimentare, nessuno dei documenti di orientamento strategico tratta dei regimi di proprietà fondiaria, della riforma agraria o degli aspetti legati alla protezione dell'ambiente. Parimenti, in contrasto con quanto disposto nell'articolo 5 del regolamento del Consiglio, non vi sono elementi da cui risulti che si è tenuto conto di questioni legate alla parità dei sessi. 26. In Etiopia, il documento strategico per la sicurezza alimentare del 1996, nonostante accordi una certa attenzione alle questioni politiche chiave e alla mancanza di potere d'acquisto, pone un forte accento sullo sviluppo agricolo, lasciando quasi intendere che la mancanza di sicurezza alimentare in tale paese sia essenzialmente un problema legato all'offerta. Infatti, il governo etiope ha continuato a utilizzare il proprio schema tradizionale orientato verso interventi di soccorso, con forti aiuti alimentari in natura (che hanno raggiunto un livello massimo di 1,4 milioni di tonnellate nel 2000). Tale modello, oltre al fatto di non costituire una soluzione all'insicurezza alimentare strutturale, influisce negativamente sui prezzi del mercato alimentare locale e di conseguenza sulla produzione e sui redditi locali. Il Documento strategico provvisorio per la riduzione della povertà in Etiopia non affronta in maniera adeguata i nodi strutturali che sono alla base dell'insicurezza alimentare e insiste ancora una volta sulla necessità di un aiuto alimentare continuativo. 27. Nel caso della Georgia e dello Yemen, i documenti sulla sicurezza alimentare nazionali non indicano le priorità. Mentre il documento sugli orientamenti strategici dello Yemen afferma, correttamente, che il paese non può divenire autosufficiente dal punto di vista della produzione alimentare, la strategia non mostra invece come possano essere incrementati il potere d'acquisto e l'accessibilità fisica al cibo. 28. In Niger, il documento sugli orientamenti strategici per la sicurezza alimentare, poiché non definisce obiettivi generali, rappresenta piuttosto un buon piano d'azione che non un documento strategico. Sebbene tale documento abbia ricevuto l'approvazione governativa nell'agosto 2000, il governo, al momento della visita di controllo della Corte nel mese di giugno del 2001, era ancora in attesa della sua attuazione pratica. Informazioni di base 29. La formulazione di obiettivi da raggiungere in materia di sicurezza alimentare era, e continua ad essere, ostacolata dalla mancanza d'informazioni attendibili sulla situazione della sicurezza alimentare nei paesi beneficiari, in particolare a livello delle unità familiari. È di conseguenza praticamente impossibile individuare le fasce più povere della popolazione e definire le azioni più appropriate da intraprendere. Diventa pertanto impossibile anche valutare se l'obiettivo(14) indicato nel regolamento del Consiglio, secondo cui le iniziative per la sicurezza alimentare debbono migliorare le condizioni di vita delle fasce più povere della popolazione nei paesi beneficiari, stia per essere raggiunto. 30. Le informazioni a livello nazionale sulla situazione economica dei nuclei familiari e sulle condizioni di sicurezza alimentare degli strati più vulnerabili della popolazione sono praticamente inesistenti nella maggior parte dei paesi visitati, e persino i dati più basilari sulla produzione agricola, sulle scorte e le importazioni alimentari sono spesso inaffidabili: a) in Georgia, ad esempio, le cifre pubblicate dai servizi della pubblica amministrazione non sono né affidabili né complete. Si ritiene che, a causa del contrabbando e di altre forme di evasione fiscale, le importazioni effettive di grano siano fino a cinque volte superiori rispetto ai dati ufficiali pubblicati dall'ufficio nazionale delle dogane; b) nel Niger, le informazioni raccolte nell'ambito del sistema di allarme rapido non sono complete in quanto non prendono in considerazione le zone a pastorizia del paese e risultano pertanto non affidabili; c) nel Madagascar, nello Yemen e nel Niger, le statistiche agrarie, così come altre informazioni statistiche, non sono aggiornate: gli ultimi censimenti generali dell'agricoltura risalgono persino a 17 anni fa. 31. Per poter ovviare a tali situazioni, in diversi paesi sono stati programmati dei censimenti socioeconomici e agricoli. In pratica, tuttavia, questi subiscono dei forti ritardi. Per di più, nella maggior parte dei paesi, una volta cessato il sostegno finanziario per i servizi statistici da parte dei paesi donatori, la produzione statistica si è praticamente bloccata. La valutazione richiesta dal regolamento del Consiglio 32. L'articolo 32 del regolamento (CE) n. 1292/96 stabilisce che, tre anni dopo l'entrata in vigore del regolamento, la Commissione deve presentare alle autorità di bilancio una valutazione globale delle proprie azioni nel campo dell'aiuto e della sicurezza alimentare accompagnata da suggerimenti relativi al futuro orientamento del regolamento e, se necessario, da proposte di modifica dello stesso. 33. Basandosi su una relazione di valutazione indipendente esterna trasmessa alla Commissione nel dicembre 2000, la Commissione ne ha presentato una sintesi alle autorità di bilancio nel settembre 2001. Le principali conclusioni dei valutatori sono state le seguenti: a) è discutibile il fatto che vi siano programmi di sicurezza alimentare a sè stanti; b) altri programmi di sviluppo dovrebbero tenere conto dell'aspetto della sicurezza alimentare e i documenti strategici nazionali dovrebbero coprire tutti gli strumenti; c) la disponibilità di valuta estera per le importazioni di derrate alimentari non ha alcuna funzione in un mercato liberalizzato e costituisce, di fatto, solamente un sostegno ai bilanci nazionali; d) la capacità di attuazione della Commissione e la capacità dei paesi beneficiari di assorbire le risorse debbono andare di pari passo con il ritmo ed il volume degli impegni; e) dovrebbero essere disponibili criteri e indicatori per tutti i progetti e i programmi e il monitoraggio e la valutazione dovrebbero essere effettuati in maniera sistematica. 34. Nonostante tali importanti raccomandazioni, la valutazione concludeva che era ancora troppo presto per valutare in maniera completa l'impatto e l'efficacia del regolamento e che pertanto sarebbe stato necessario effettuare una seconda valutazione globale nel 2003-2004. Nella sua comunicazione(15), la Commissione si è dichiarata d'accordo con tali conclusioni e di conseguenza, nella sua risposta del 14 dicembre 2001(16), il Consiglio ha considerato che non vi è alcun bisogno di modificare il contenuto del regolamento. La gestione globale L'esecuzione del bilancio 35. Per quanto concerne le linee del bilancio UE incluse nel capitolo B7-2 0 e specificamente dedicate all'aiuto alimentare ed alla sicurezza alimentare, gli stanziamenti di impegno sono scesi dai 530 milioni di euro del 1997 a 465 milioni di euro nel 2001, il che corrisponde a una diminuzione del 12 % nell'arco di quattro anni (cfr. tabella 1). Negli allegati da 3 a 5 viene presentata un'analisi dettagliata dei pagamenti per paese e per organizzazione, relativamente a ciascun anno del programma che va dal 1997 al 2001. 36. In generale, essendo l'attuazione di questo tipo di attività piuttosto semplice, i fondi impegnati per l'aiuto alimentare vengono utilizzati rapidamente. La capacità di assorbimento per quanto riguarda la sicurezza alimentare è stata invece molto minore, come si può constatare dalla tabella 2, che mostra gli impegni e i pagamenti cumulativi eseguiti sino al 31 dicembre 2001 per gli anni del programma che vanno dal 1997 al 2001(17). Tabella 1 Stanziamenti di impegno per l'aiuto alimentare e la sicurezza alimentare - Esercizi finanziari dal 1994 al 2001 >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: Bilanci generali dell'UE; sistema contabile SINCOM della Commissione. Tabella 2 Pagamenti cumulativi per impegni relativi all'aiuto alimentare e alla sicurezza alimentare per ciascuno degli anni del programma dal 1997 al 2001 (bilancio generale dell'UE)((Le differenze tra i totali annui in questa tabella e nella tabella 1 sono dovute al fatto che gli impegni (contratti, clausole addizionali) per gli anni del programma sono distribuiti su diversi esercizi finanziari.)) >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: CRIS (SINCOM 2). Le strutture di gestione 37. La responsabilità generale per l'attuazione della politica relativa alla sicurezza alimentare, di cui al capitolo B7-2 0 del bilancio, incombe alla Commissione. A tale scopo, è stata creata un'unità speciale. Nei paesi beneficiari, le operazioni di sicurezza alimentare sono attuate e monitorate dai servizi dei paesi beneficiari, dalle delegazioni della Commissione, dalle unità locali responsabili della sicurezza alimentare (ULSA) e da organizzazioni non governative (ONG). LA COMMISSIONE 38. L'obiettivo della sicurezza alimentare comporta un'ampia gamma di azioni che si intrecciano con operazioni nel campo dell'aiuto alimentare, dell'aiuto umanitario e del sostegno allo sviluppo a lungo termine. Per garantire la coerenza tra le operazioni di sicurezza alimentare e altri tipi di aiuto, è consigliabile uno stretto coordinamento con altri servizi specifici della Commissione. Ciò significa che l'unità responsabile della sicurezza alimentare dovrebbe essere continuamente in contatto e coordinarsi con tutte le unità geografiche (Asia, America latina, Europa centrale ed orientale, paesi ACP) nell'ambito della stessa Direzione generale, con diverse altre Direzioni generali (ad esempio, Sviluppo, Relazioni esterne) e con l'ufficio per gli aiuti umanitari della Commissione. Per l'unità speciale, date le sue risorse limitate, è molto difficile garantire la coerenza tra le politiche di sicurezza alimentare e le altre strategie di sviluppo dei paesi beneficiari (cfr. paragrafo 25), compito che è tuttavia essenziale nella misura in cui diversi programmi UE di aiuto allo sviluppo vengono gestiti in parallelo. LE ULSA 39. Le ULSA sono degli uffici locali di assistenza tecnica finanziati dalla Commissione, in cui lavorano esperti europei e locali per assistere il paese beneficiario nell'elaborazione, nell'attuazione e nella supervisione delle azioni di sostegno alla sicurezza alimentare. A prescindere dai contratti individuali con i propri dipendenti, le ULSA non hanno mandati precisi e scritti che ne spieghino dettagliatamente i compiti e le responsabilità per quanto riguarda la gestione e la presentazione di relazioni sulle azioni condotte a sostegno della sicurezza alimentare. Per tale ragione, nel Niger e nello Yemen, non era sempre chiaro se, ed in quale misura, le ULSA o gli assistenti tecnici che lavoravano nel quadro della sicurezza alimentare dovessero assistere in primo luogo la delegazione oppure i servizi del paese beneficiario. LE ONG 40. Nel 2000 è stata instaurata una nuova procedura per la selezione delle ONG. Nonostante l'intenzione della Commissione di decentrare l'esecuzione dell'aiuto allo sviluppo, l'ammissibilità giuridica ed amministrativa dei candidati è stata esaminata centralmente a Bruxelles; ciò ha provocato ritardi talmente rilevanti da ridurre considerevolmente il tempo a disposizione delle delegazioni per l'esame tecnico e finanziario delle operazioni proposte. La nuova procedura, risultata in generale complessa, richiede inoltre molto tempo. Infatti, mentre l'invito a presentare proposte è stato pubblicato nel settembre 2000, i primi contratti hanno potuto essere firmati soltanto nel dicembre 2001. RESAL 41. Nel 1998, per la realizzazione di vari compiti di sostegno, la Commissione ha appaltato la creazione della Rete europea di sicurezza alimentare (RESAL) ad una joint venture costituita da sette società di consulenza indipendenti. 42. I compiti principali di RESAL erano i seguenti: fornire assistenza per quanto concerne la formulazione di strategie di sicurezza alimentare e l'esame di situazioni di sicurezza alimentare, formulare proposte per operazioni di sicurezza alimentare, creare un sistema per la raccolta e l'analisi dei dati (contenuti in relazioni mensili e trimestrali) e migliorare i sistemi di informazione per quanto riguarda le questioni legate alla sicurezza alimentare (monitoraggio dei prezzi, previsioni per i raccolti, ecc.). I risultati del sistema di informazione sono stati messi a disposizione tramite Internet. 43. In generale, RESAL ha funzionato bene ed è stata particolarmente efficace nel fornire un supporto di consulenza ad hoc mediante studi e contributi per la formulazione di politiche e strategie di sicurezza alimentare richieste sia dalla Commissione che dai paesi beneficiari. 44. Mentre la rete di informazione è stata un'iniziativa valida per raccogliere tutte le informazioni esistenti e offrirle in maniera accessibile al pubblico, occorre notare che la qualità delle informazioni non ha potuto prescindere dalla qualità delle fonti, che non erano sempre affidabili. Per di più, le informazioni disponibili sul sito Internet di RESAL non erano sempre aggiornate: nell'agosto 2001, ad esempio, per la metà dei paesi analizzati dalla Corte, le informazioni che avrebbero dovuto essere fornite mensilmente erano vecchie di oltre quattro mesi. 45. Nel quadro di una politica di chiusura dei propri uffici di assistenza tecnica, la Commissione ha disdetto il contratto con RESAL a decorrere dal 1o settembre 2001. Per svolgere compiti e funzioni simili a quelli di RESAL, 20 esperti neoassunti debbono pertanto essere reclutati dalle 15 delegazioni nei paesi prioritari, ed altri cinque esperti dai servizi della Commissione a Bruxelles. Le informazioni in materia di gestione 46. Sebbene disponga di informazioni affidabili sull'assegnazione, l'impegno e lo svincolo di fondi a favore dei programmi di sicurezza alimentare, la Commissione a Bruxelles non è stata in grado di fornire informazioni attendibili sull'utilizzo dei fondi anticipati e sullo stato di avanzamento delle varie componenti dei programmi(18). Il sistema contabile della Commissione SINCOM 2 non permetteva di individuare tutti i contratti relativi alla sicurezza alimentare ed i pagamenti relativi a tali contratti, e non poteva pertanto fornire cifre complete e dettagliate su tali aspetti. Benché tali informazioni fossero solitamente disponibili a livello delle delegazioni, non sono state però comunicate sistematicamente alla Commissione a Bruxelles. Nelle relazioni annuali della Commissione alle autorità di bilancio sull'attuazione del regolamento (CE) n. 1292/96 mancano informazioni sull'impiego dei fondi di contropartita. Ciò è in contrasto con l'articolo 31, paragrafo 3, del regolamento stesso, che dispone chiaramente che la relazione annuale della Commissione sull'attuazione delle operazioni di aiuto alimentare e di sicurezza alimentare deve fornire informazioni sulle azioni intraprese con i fondi di contropartita generati. 47. Le relazioni annuali della Commissione sull'attuazione delle operazioni di aiuto alimentare e di sicurezza alimentare, a causa dei problemi sopra esposti ma anche del fatto che la presentazione delle componenti dell'aiuto cambia di anno in anno, possono essere solamente utilizzate con la massima cautela per analisi quali, ad esempio, il confronto di un anno con un altro. Le azioni La preparazione degli interventi 48. La preparazione dei singoli progetti e azioni può essere avviata a partire dalle cosiddette "lettere ufficiali" (che sono, in realtà, dei contratti firmati dalla Commissione e dal paese beneficiario) cui sono allegati i piani generali annuali per la sicurezza alimentare. 49. Nella maggior parte dei paesi beneficiari tale processo è stato generalmente complesso e lungo. Ciò è dovuto, fra l'altro, ai seguenti fattori: a) poiché i documenti strategici per la sicurezza alimentare non stabiliscono solitamente delle priorità chiare, l'intero processo di definizione delle priorità viene rimandato alla fase di programmazione; b) le procedure amministrative, sia alla Commissione che nei paesi beneficiari, sono complesse; c) il regolamento del Consiglio permette che nell'ambito delle linee di bilancio relative alla sicurezza alimentare possa essere messa in atto un'ampia gamma di azioni, e ciò richiede notevoli sforzi per definire il contenuto specifico dei programmi di sicurezza alimentare con i partner. Di conseguenza, nel caso di alcuni dei paesi beneficiari, per certi anni non è stato neppure possibile compilare un programma. 50. Il regolamento sancisce che le azioni a sostegno della sicurezza alimentare devono inserirsi nel quadro di una programmazione pluriennale(19). La programmazione pluriennale deve fornire prospettive a lungo termine riguardo alle modalità di sostituzione dell'aiuto alimentare con azioni a sostegno della sicurezza alimentare, per poter definire, in tal modo, un pacchetto coerente di attività da svolgere nell'arco di diversi anni. Sino a poco tempo fa, la programmazione è stata invece annuale. A partire dal 2001, la Commissione ha predisposto dei programmi pluriennali per un certo numero di paesi beneficiari, come ad esempio il Mozambico. 51. L'articolo 3 del regolamento del Consiglio richiede un approccio che garantisca una complementarità di azioni finanziate da fonti diverse. Nella maggior parte dei paesi visitati dalla Corte, i programmi per la sicurezza alimentare non erano ben integrati nei programmi tradizionali. La linea relativa alla sicurezza alimentare viene considerata da alcune parti interessate semplicemente come una gradita fonte aggiuntiva di finanziamento. Nel caso dell'Etiopia, ad esempio, le linee di bilancio per la sicurezza alimentare sono state utilizzate per compensare la mancanza di componenti agricole nel settimo e, ancor più particolarmente, nell'ottavo FES. In diversi paesi, tuttavia, sono stati compiuti dei tentativi per legare certi tipi di azioni alla linea di bilancio per la sicurezza alimentare. Nel Niger, i progetti di sviluppo rurale sono stati finanziati dai FES, mentre le linee di bilancio per la sicurezza alimentare sono state usate soprattutto per finanziare attività di sostegno e di potenziamento delle capacità (quali, ad esempio, un organismo per la sicurezza alimentare e la gestione di crisi, il magazzinaggio delle derrate alimentari, i censimenti agrari). Nel Madagascar, le azioni a sostegno della sicurezza alimentare finanziate dal bilancio generale integrano i progetti di sviluppo rurale finanziati dal settimo ed ottavo FES, e le due distinte risorse finanziarie vengono utilizzate in maniera coerente. Ciò è reso possibile dal fatto che in questo paese vi è una unica strategia per lo sviluppo che regola le operazioni di sviluppo rurale, sicurezza alimentare e riduzione della povertà, a prescindere dalla loro fonte di finanziamento. L'identificazione 52. Nella maggior parte dei paesi visitati dalla Corte, la definizione dei progetti avveniva in maniera non strutturata. Fatta eccezione per la Bolivia, non vi era traccia di strutture realizzate per rendere possibile una selezione dei progetti sulla base di priorità chiare e di criteri precisi. Nello Yemen, ad esempio, il criterio più importante era che i progetti fossero distribuiti in maniera uniforme nel paese; ciò ha portato alla dispersione geografica di un'ampia varietà di progetti, selezionati su una base ad hoc. 53. La concezione e la programmazione delle operazioni di sicurezza alimentare esaminate dalla Corte risentono della mancanza di studi di fattibilità. Nello Yemen, ad esempio, gli studi di fattibilità effettuati prima dell'avvio di una operazione erano praticamente assenti. La maggiore parte dei progetti sono stati realizzati senza alcuna procedura di giustificazione preliminare e senza consultare la popolazione locale. In Etiopia, nessuno dei progetti esaminati sul posto aveva formato oggetto di un'analisi finanziaria o economica prima di essere attuato. Anche nel Madagascar la validità e la sostenibilità economica delle azioni a sostegno della sicurezza alimentare non sono state sufficientemente esaminate. 54. Cionondimeno, una volta adottati, gran parte dei progetti visitati dalla Corte sono risultati ben eseguiti dal punto di vista tecnico ed utili per le popolazioni interessate. Le eccezioni sono costituite da progetti per l'irrigazione nello Yemen ed in Bolivia per i quali le dighe e le condutture o non sono state completate, o non sono state mantenute in efficienza limitando in tal modo l'irrigazione. L'attuazione Coinvolgimento dei beneficiari 55. Nella elaborazione delle operazioni di sicurezza alimentare, al fine di garantirne il successo finale, è necessario un forte coinvolgimento dei governi dei paesi beneficiari. Più in particolare, per assicurare la sostenibilità nel tempo dei progetti, dovrebbero essere create delle strutture amministrative sia a livello centrale che locale. 56. Il coinvolgimento dei governi nazionali nel ciclo progettuale è generalmente limitato. In alcuni dei paesi visitati dalla Corte, le attività di sicurezza alimentare sono lasciate ad organismi locali in maniera abbastanza scoordinata (ad esempio, Yemen, Etiopia). In altri paesi, come il Madagascar e la Bolivia, sono stati creati degli organismi specifici per l'attuazione dei programmi. 57. Nel Niger, è stata creata una unità di gestione per le azioni di aiuto alimentare e per la sicurezza alimentare, che permette un buon coordinamento tra lo Stato ed i donatori. Tuttavia, l'impegno del governo in questo strumento per la sicurezza alimentare nazionale resta insufficiente, tanto che la guida è stata assunta dai donatori e non dal governo. 58. La partecipazione attiva della popolazione è importante almeno quanto il livello di coinvolgimento dell'amministrazione centrale. In base al regolamento 1292/96(20), i beneficiari devono trasformarsi in soggetti attivi del loro stesso sviluppo. Essi debbono pertanto sostenere attivamente i progetti affinché questi possano divenire vitali e sostenibili. 59. Le comunità locali potranno sentirsi responsabili di un progetto solamente se sono state coinvolte nell'intero processo, a partire dalla fase della sua identificazione. Le operazioni di sicurezza alimentare non saranno inoltre sostenibili in mancanza di strutture locali funzionanti presso le comunità che siano in grado di aiutare la popolazione locale a formulare i propri bisogni e ad attuare e gestire i progetti. In pratica, il loro coinvolgimento nel ciclo del progetto è risultato molto limitato in tutti i paesi visitati dalla Corte, ad eccezione della Bolivia. 60. Nello Yemen e in Georgia, in particolare, non vi era alcuna prova che la popolazione fosse stata consultata. Le operazioni vengono attuate senza valutare la situazione della popolazione locale o spiegare perché una certa operazione debba essere considerata prioritaria o perché siano stati scelti determinati gruppi destinatari. Nello Yemen, i servizi amministrativi locali hanno incontrato notevoli difficoltà nel convincere le comunità dell'utilità delle iniziative proposte. 61. Nella maggior parte dei paesi visitati vi è una capacità strutturale insufficiente a livello locale per gestire e seguire i progetti e per fornire aiuto alla popolazione locale dal punto di vista amministrativo e tecnico. In Bolivia, anche se le amministrazioni locali funzionano in maniera adeguata, la loro capacità di coordinamento è ridotta dal fatto che, per ragioni politiche, il loro personale tecnico più qualificato viene spesso cambiato dopo le elezioni. Ritardi 62. In quasi tutti i paesi beneficiari si sono verificati ritardi considerevoli tra la decisione di finanziamento e l'avvio della realizzazione dei programmi e dei progetti. In conseguenza di ciò, ingenti quantità di fondi non spesi sono rimaste inutilizzate per diversi anni. 63. In generale, i ritardi nell'attuazione dei primi programmi (per l'anno 1996) sono stati particolarmente significativi. Ciò è dovuto in parte alle ragioni già citate relative alla preparazione degli interventi (cfr. paragrafo 49). I problemi di personale e gli effetti a breve termine della riorganizzazione della Commissione possono anche spiegare i lunghi ritardi nei pagamenti, ad esempio, in Etiopia, Yemen e Madagascar, che hanno creato gravi disagi nell'esecuzione dei programmi. 64. Talvolta i ritardi sono stati provocati anche dagli stessi paesi beneficiati. I governi dello Yemen e del Niger, ad esempio, non sono stati in grado di giungere ad un accordo sullo svolgimento dei censimenti agrari, che sono d'importanza vitale per ottenere informazioni sulla situazione della sicurezza alimentare. In Etiopia, i ritardi sono stati provocati anche dalla mancanza di una chiara divisione delle responsabilità tra i ministeri e gli organismi incaricati dell'attuazione, nonché tra il governo centrale ed i governi degli Stati regionali. Sostegno di bilancio 65. In diversi paesi, l'aiuto comunitario viene fornito sotto forma di sostegno di bilancio (come previsto dall'articolo 2, paragrafo 5, del regolamento del Consiglio), a condizione di una effettiva programmazione, attuazione e controllo del bilancio nazionale (cioè, sorveglianza regolare e controllo della spesa pubblica). 66. Il sostegno al bilancio viene solitamente finanziato dal controvalore (in valuta locale) della valuta estera messa a disposizione del paese beneficiario dalla Commissione per finanziare le importazioni di derrate alimentari (che debbono essere provate da parte dei paesi beneficiari). Tuttavia, in una situazione di liberalizzazione delle importazioni, come è ora il caso, praticamente, per tutti i paesi beneficiari, ciò rappresenta una costruzione artificiale per un intervento che è, de facto, uno sportello generale in valuta estera a sostegno della bilancia dei pagamenti dei paesi interessati. 67. Nella maggior parte dei casi di sostegno al bilancio, le aree obiettivo sono ben definite (ad esempio, sostegno al settore sociale, sostegno agli investimenti o sostegno a copertura di spese ricorrenti). Le considerazioni sulla cui base viene scelto l'uno o l'altro approccio non sono, generalmente, documentate. Inoltre, il sostegno al bilancio viene concesso solamente qualora vengano soddisfatte determinate condizioni. Queste possono riferirsi, tra l'altro, a fattori macroeconomici, ad indicatori di bilancio (ad esempio, la percentuale spesa per la sanità o la pubblica istruzione) o a riforme amministrative dei servizi governativi. Un criterio generale dovrebbe essere quello di concedere sostegni al bilancio solamente quando siano presenti una gestione ed un controllo dei sistemi contabili e di bilancio nazionali efficaci oppure, qualora questo non sia il caso, almeno in presenza di sostanziali miglioramenti in tale direzione(21). 68. Anche se i rispettivi sistemi di bilancio e contabilità non erano adeguati, il sostegno al bilancio è stato accordato alla Georgia, al Madagascar, al Niger e allo Yemen. I pagamenti sono stati sospesi perché i paesi non soddisfacevano le condizioni nel caso della Georgia (condizioni macroeconomiche) e del Madagascar (riforma della sua pubblica amministrazione). 69. Sebbene le decisioni di sospendere i pagamenti fossero pienamente giustificate dal non soddisfacimento delle condizioni, ciò ha determinato gravi interruzioni nell'attuazione dei programmi di sicurezza alimentare, ad esempio nel settore sociale per il quale il finanziamento da parte del bilancio nazionale dipendeva dal finanziamento UE. Il sostegno al bilancio che dipende da fattori macroeconomici può divenire pertanto facilmente incompatibile con le operazioni di sicurezza alimentare specificamente orientate al miglioramento della sicurezza alimentare a livello locale. Il monitoraggio 70. Il monitoraggio dovrebbe essere effettuato principalmente dall'amministrazione centrale o locale assieme alla delegazione della Commissione. Generalmente, i servizi centrali della Commissione e le delegazioni non sono fortemente coinvolti nel monitoraggio dei progetti. Nella maggior parte dei paesi, il monitoraggio viene svolto dalle ULSA. 71. In Georgia, il governo dimostra scarso interesse per il monitoraggio, ad eccezione dei progetti gestiti dal ministero della sanità, responsabile per gli assegni familiari, per i quali il monitoraggio è rigido ed efficace. Nello Yemen invece, non sono mai state effettuate verifiche da parte dell'amministrazione nazionale sulle operazioni di sicurezza alimentare. 72. In Etiopia, nonostante il fatto che il monitoraggio dei progetti da parte dell'ULSA sia stato ostacolato dalla dispersione sul territorio e dalle grandi distanze, le relazioni fornite dall'ULSA hanno generalmente fornito una diagnosi chiara ed esauriente sullo stato di attuazione dei progetti cui si riferiscono. La valutazione e gli audit 73. La Commissione dovrebbe effettuare regolarmente delle valutazioni a posteriori delle operazioni di sicurezza alimentare per poter stabilire se gli obiettivi fissati nella fase di valutazione ex ante siano stati raggiunti. Ciò non viene invece fatto in maniera sufficiente e, ad eccezione dell'Etiopia, sono state effettuate solamente pochissime valutazioni indipendenti. In ogni caso, per poter valutare adeguatamente l'impatto e l'efficienza delle operazioni di sicurezza alimentare, sono necessari degli indicatori di risultato verificabili per tutti i progetti e programmi. Eccettuata la Bolivia, non si è trovata traccia di tali indicatori in nessuno dei paesi esaminati dalla Corte. 74. Nella maggior parte delle "lettere ufficiali" o dei memorandum d'intesa associati si affermava la necessità di espletare audit finanziari dei programmi. Solo a partire dal 2001 si è cominciato a svolgere audit che coprono l'intero programma, o solamente una parte di esso nel caso delle cosiddette revisioni di medio termine. 75. Il fatto che gli audit vengano effettuati diversi anni dopo l'avvio dei programmi significa che è spesso difficile rintracciare la documentazione di sostegno oppure ottenere spiegazioni sulle considerazioni che hanno giustificato le operazioni. Inoltre, in una tale situazione, non possono più essere corrette le manchevolezze nel sistema di controllo interno, per lo meno per il programma in questione e, nel caso degli altri programmi in corso di svolgimento, possono essere corrette soltanto in una fase molto avanzata. 76. I servizi centrali della Commissione non hanno un quadro completo e aggiornato degli audit effettuati su iniziativa delle delegazioni, in quanto le delegazioni non informano sistematicamente i servizi centrali sugli audit programmati ed eseguiti. 77. L'adeguatezza degli audit ed il contenuto delle relazioni di audit spesso non sono stati adeguatamente valutati. Di conseguenza, non sono state sempre prese le iniziative più appropriate nei casi in cui gli audit non erano stati espletati in maniera adeguata o nei casi in cui le relazioni di audit hanno descritto lacune, ad esempio, nei sistemi di controllo interno per i pagamenti. Il coordinamento dei donatori Coordinamento a livello centrale 78. Il regolamento (CE) n. 1292/96 stabilisce che la Comunità e i suoi Stati membri coordinano strettamente le loro politiche di cooperazione allo sviluppo per quanto riguarda le operazioni in materia di aiuto alimentare e di sicurezza alimentare, e afferma che occorre prevedere una stretta collaborazione tra gli Stati membri e la Commissione in seno al Comitato per la sicurezza e l'aiuto alimentare (CSAA)(22) del Consiglio. 79. Esso afferma inoltre, all'articolo 20, che gli Stati membri e la Commissione si forniscono l'assistenza necessaria e si scambiano ogni informazione utile per quanto riguarda l'esecuzione delle azioni di aiuto alimentare e di sostegno alla sicurezza alimentare. In maniera ancor più specifica, l'articolo 28 stabilisce che gli Stati membri notificano alla Commissione le loro azioni nazionali nel campo dell'aiuto e della sicurezza alimentare, e che il coordinamento e la cooperazione tra la Comunità e gli Stati membri sono oggetto di uno scambio regolare di informazioni in seno al CSAA. Inoltre, in base all'articolo 30, gli Stati membri e la Commissione si comunicano i risultati delle attività di valutazione, delle analisi e degli studi, e si adoperano per realizzare azioni congiunte di valutazione. 80. In realtà, tuttavia, tali disposizioni del regolamento non sono applicate in maniera adeguata. Gli Stati membri non hanno notificato alla Commissione le loro azioni bilaterali in materia di aiuto e sicurezza alimentare. La fornitura di informazioni sulle operazioni di sicurezza alimentare è un processo a senso unico. La Commissione informa gli Stati membri, ma questi non informano la Commissione, come la Corte ha già avuto modo di sottolineare in diverse occasioni per quanto riguarda altri programmi(23). 81. Nel settembre 2001, la presidenza belga del CSAA ha presentato in maniera unilaterale la politica nazionale belga in materia di aiuto e sicurezza alimentare ed ha suggerito che gli Stati membri dovrebbero presentare a turno, nell'ambito del CSAA(24), le rispettive politiche di sicurezza alimentare. Tale iniziativa non ha tuttavia ottenuto alcuna risposta da parte degli altri Stati membri. 82. In maniera analoga, le principali raccomandazioni delle conclusioni del 19 dicembre 2001 del Consiglio sul regolamento (CE) n. 1292/96(25) non hanno ripreso la raccomandazione, contenuta nella comunicazione della Commissione(26), di rafforzare il ruolo del comitato per la sicurezza e l'aiuto alimentare, orientandolo maggiormente verso le problematiche strategiche e settoriali. 83. Le informazioni provenienti dalla Commissione e ricevute dai rappresentanti degli Stati membri nel CSAA non vengono sistematicamente inoltrate alle loro ambasciate sul posto: gli ambasciatori della CE in Georgia, ad esempio, si sono lamentati di non aver ricevuto alcun feedback sulle politiche di sicurezza alimentare della CE da parte dei Ministeri degli esteri o dei Ministeri per la cooperazione allo sviluppo degli Stati membri. Coordinamento a livello locale 84. A livello locale, si sono svolti incontri regolari tra i rappresentanti degli Stati membri e le delegazioni della Commissione. Nella maggior parte dei paesi visitati, il coordinamento è consistito in un semplice scambio di informazioni, ma in Madagascar, in particolare, vi è stata un'intensa cooperazione con gli altri donatori, che ha permesso di realizzare una banca dati comune dei donatori contenente tutti i dettagli dei progetti finanziati dai donatori nel paese. Anche nel Niger, vi è stato un buon coordinamento tra i donatori che fanno parte dell'organismo di coordinamento per la prevenzione e gestione delle crisi alimentari. 85. Ad eccezione del Madagascar e del Niger, il coordinamento con gli altri donatori multilaterali [Banca Mondiale (BM), Fondo Monetario Internazionale (FMI), Programma per lo Sviluppo delle Nazioni Unite (PSNU), FAO] è marginale, benché la BM e l'FMI stiano aiutando i governi di molti paesi a preparare i rispettivi documenti strategici nazionali per la riduzione della povertà. Poiché la riduzione della povertà e la sicurezza alimentare sono strettamente collegate, sarebbe necessario uno stretto coordinamento in materia tra il governo, la Comunità e BM/FMI per evitare iniziative contraddittorie. 86. Anche se la loro qualità è insufficiente, nella maggior parte dei paesi visitati si è constatata l'esistenza di sistemi d'informazione che coprono vari aspetti della sicurezza alimentare (informazioni sulla produzione agricola, sistemi di informazione sui mercati e sistemi di allarme rapido). Tali sistemi sono gestiti in parte dai servizi del governo ed in parte dai donatori. Ciò ha comportato una dispersione delle informazioni nonché la duplicazione dei sistemi di informazione, che sarebbe possibile evitare con un miglior coordinamento. 87. La mancanza di un coordinamento dei donatori ostacola l'elaborazione di strategie generali nazionali uniche che dovrebbero essere seguite da tutti i donatori. In tal modo, secondo il parere di diversi importanti donatori, il paese beneficiario dovrebbe occuparsi del coordinamento tra i vari donatori. Tuttavia, sino a quando il paese non sia in grado di fare ciò, è di vitale importanza che i donatori, di propria iniziativa, si coordinino fra loro. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI La politica attuata ed il regolamento (CE) n. 1292/96 88. Conformemente al regolamento (CE) n. 1292/96, sono state delineate strategie specifiche per la sicurezza alimentare, programmi e piani d'azione. Tali programmi e strategie si affiancano alle strategie per la riduzione della povertà, alle strategie agrarie, ai documenti strategici nazionali, ai programmi indicativi nazionali e ad una serie di piani di sviluppo di altri donatori. Gli obiettivi ultimi (impliciti o espliciti) della maggior parte di questi documenti strategici sono gli stessi: riduzione della povertà, sicurezza alimentare, miglioramento delle condizioni di vita. 89. La sicurezza alimentare non è uno strumento, e le azioni intraprese con il fine di migliorare la sicurezza alimentare non hanno un carattere specifico di "sicurezza alimentare". Piuttosto, esse sono simili o identiche alle azioni intraprese nell'ambito di qualsiasi programma di sviluppo. Tuttavia, i programmi per la sicurezza alimentare vengono eseguiti come programmi di sviluppo in maniera separata dai programmi di sviluppo tradizionali. Da tutto ciò deriva la necessità, per garantire la coerenza tra i diversi programmi, di uno sforzo sostanziale di coordinamento da parte dei vari servizi della Commissione e delle altre parti in causa. Nella pratica, a causa delle risorse limitate dell'unità specializzata per gli interventi in materia di sicurezza alimentare, non è stato possibile pervenire ad un tale coordinamento. Raccomandazione 1 90. Il conseguimento dell'obiettivo della sicurezza alimentare dovrebbe essere accertato mediante: a) una selezione delle operazioni proposte per accertare che si sia tenuto conto del loro impatto sulla sicurezza alimentare; b) un monitoraggio della sicurezza alimentare nei paesi beneficiari ed una analisi delle cause della insicurezza alimentare; c) la stesura di relazioni sulla sicurezza alimentare accompagnate da raccomandazioni sulle possibili iniziative per migliorarla. La Commissione dovrebbe compiere maggiori sforzi con i donatori multilaterali e bilaterali, compresi gli Stati membri dell'UE, per redigere dei documenti strategici nazionali comuni per i paesi in via di sviluppo che dovrebbero includere, in forma esplicita, il concetto di sicurezza alimentare. 91. Nel momento in cui gli obiettivi di sicurezza alimentare vengono inclusi nei programmi di sviluppo tradizionali, non si vede più la necessità di un regolamento specifico per trattare gli interventi in tema di sicurezza alimentare. Dovrebbe pertanto essere presa in considerazione, probabilmente nel quadro della nuova valutazione sulla sicurezza alimentare annunciata per il 2004, l'opportunità di sospendere il regolamento (CE) n. 1292/96 nella sua forma attuale. Le attività a sostegno della sicurezza alimentare che sono attualmente finanziate nel quadro del regolamento (CE) n. 1292/96 potrebbero essere coperte da regolamenti riguardanti le aree geografiche Asia, America Latina e paesi del Mediterraneo. In tale scenario, potrebbe essere necessario trovare una soluzione per i paesi ACP, i quali rischierebbero di rimanere esclusi dalle risorse finanziate dal bilancio generale che attualmente integrano le dotazioni ricevente dai FES. Qualunque sia la soluzione scelta, dovrà comunque essere garantita la coerenza tra il finanziamento a carico del bilancio ed i programmi indicativi dei paesi ACP. 92. L'aiuto alimentare fornito ai sensi del regolamento (CE) n. 1292/96 ha in molti casi un marcato carattere di soccorso e, pertanto, umanitario. Per tale ragione, tutto l'aiuto alimentare in natura potrebbe essere integrato nel regolamento sull'aiuto umanitario, di modo che un unico regolamento copra tanto l'aiuto umanitario quanto quello alimentare, con procedure distinte qualora sia necessario. 93. Gli stanziamenti per l'aiuto alimentare e per l'aiuto umanitario potrebbero essere accorpati in una unica linea di bilancio, mentre gli importi per la sicurezza alimentare potrebbero essere inclusi nelle linee del bilancio generale concernenti il sostegno, mediante i programmi di sviluppo, dei paesi beneficiari in ciascuna delle regioni geografiche. I programmi di sicurezza alimentare 94. I programmi di sicurezza alimentare, predisposti su base annua, richiedono, di norma, alcuni anni prima di poter essere completati. A causa dei ritardi nella programmazione annuale in generale e dei ritardi che ne derivano nello svincolo dei fondi, l'auspicabile continuità di finanziamento non può essere sempre garantita. Raccomandazione 2 95. I programmi dovrebbero essere pluriennali e basati su strategie generali di sviluppo dei paesi beneficiari. Tali programmi dovrebbero essere realistici nel senso che dovrebbero riflettere la capacità di assorbimento dei paesi beneficiari e, al tempo stesso, le risorse di cui dispone la Commissione per gestire e monitorare ogni singolo programma. Dati di base 96. In generale, le informazioni disponibili sulla situazione di sicurezza alimentare, oltre a non essere aggiornate, sono incomplete e inesatte. I donatori hanno fornito assistenza nel passato per migliorare la capacità dei paesi in campo statistico. I risultati si sono tuttavia volatilizzati nel momento in cui è stato richiesto ai paesi beneficiari di finanziare le attività statistiche con le proprie risorse. Raccomandazione 3 97. La Commissione, assieme agli altri donatori, dovrebbe dare priorità al sostegno dello sviluppo di sistemi destinati a fornire informazioni affidabili sulle situazioni socioeconomiche delle famiglie (ivi compresi gli aspetti della povertà e della sicurezza alimentare). 98. In tale contesto, la Commissione dovrebbe definire, in cooperazione con gli altri donatori, gli indicatori che possono essere utilizzati per valutare se la sicurezza alimentare stia migliorando. Informazioni di gestione presso i servizi centrali 99. Il sistema contabile della Commissione non è stato in grado di identificare tutte le informazioni pertinenti sulla situazione finanziaria e sull'andamento dell'attuazione delle azioni di sicurezza alimentare. Tali informazioni sono in gran parte disponibili a livello delle delegazioni ma non sono state comunicate in maniera sistematica alla Commissione a Bruxelles. Raccomandazione 4 100. La Commissione dovrebbe modificare i propri sistemi d'informazione in materia contabile e di gestione in modo da poter compilare dati completi ed accurati sull'utilizzo dei fondi. Dovrebbe poi esserci un regolare scambio di informazioni tra i servizi centrali della Commissione e le sue delegazioni. I servizi centrali, anche in un contesto di decentramento, debbono avere accesso alle informazioni di base per essere in grado di svolgere la loro funzione di supervisione. La sostenibilità 101. La sostenibilità delle azioni non viene garantita in presenza di strutture amministrative nazionali inadeguate a livello centrale e locale. Nella maggior parte dei paesi visitati dalla Corte, la capacità o la motivazione dei servizi centrali non erano sufficienti per una gestione efficace dei programmi di sviluppo. A livello locale, non esistono praticamente strutture amministrative. Si tratta di un problema generale, sul quale la Corte ha già espresso regolarmente le proprie osservazioni. Raccomandazione 5 102. Per accrescere le attualmente scarse capacità di assorbimento e rafforzare il senso di responsabilità riguardo ai progetti di sicurezza alimentare nei paesi beneficiari, la Commissione dovrebbe continuare a concentrarsi sul potenziamento delle capacità e sul sostegno istituzionale. Particolare attenzione dovrebbe essere accordata ai processi di identificazione, pianificazione e monitoraggio delle azioni. La popolazione locale dovrebbe essere attivamente coinvolta in tutte le fasi dei progetti. I governi nazionali debbono essere incoraggiati a dare priorità allo sviluppo di strutture locali nelle quali, nel frattempo, le ONG potrebbero svolgere un ruolo importante. La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 13 febbraio 2003. Per la Corte dei conti Juan Manuel Fabra Vallés Presidente (1) Regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio, del 27 giugno 1996, relativo alla politica e alla gestione dell'aiuto alimentare e ad azioni specifiche di sostegno alla sicurezza alimentare (GU L 166 del 5.7.1996, pag. 1). (2) Ciò corrisponde all'obiettivo globale, fissato dalle Nazioni Unite, di ridurre la povertà nel mondo del 50 % nel corso del medesimo periodo. Tale obiettivo è stato confermato in occasione del secondo Vertice mondiale sull'alimentazione tenutosi a Roma dal 10 al 13 luglio 2002. (3) Questi dati sono desunti dal documento della FAO "Assessment of the World Food Security Situation" (Valutazione sulla situazione della sicurezza alimentare nel mondo) adottato nella sessione del Comitato della sicurezza alimentare mondiale (CFS) tenutasi a Roma dal 28 maggio al 1o giugno 2001. (4) Compresa la Comunità europea. (5) Punto 1 del piano d'azione elaborato in occasione del Vertice mondiale sull'alimentazione, allegato alla "Dichiarazione di Roma sulla sicurezza alimentare nel mondo" del 13 novembre 1996. (6) - Regolamento (CEE) n. 3972/86 del Consiglio in materia di politica e gestione dell'aiuto alimentare; - regolamento (CEE) n. 1755/84 del Consiglio relativo all'attuazione di azioni sostitutive delle forniture di aiuto alimentare nel campo dell'alimentazione; - regolamento (CEE) n. 2507/88 del Consiglio relativo all'attuazione di programmi di stoccaggio e di sistemi di allarme rapido; - regolamento (CEE) n. 2508/88 del Consiglio relativo all'attuazione di azioni di cofinanziamento degli acquisti di prodotti alimentari o di sementi effettuati dagli organismi internazionali e dalle organizzazioni non governative; - regolamento (CEE) n. 1420/87 del Consiglio che fissa le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 3972/86 del Consiglio in materia di politica e gestione dell'aiuto alimentare. (7) Armenia, Azerbaijan, Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Capo Verde, Eritrea, Etiopia, Georgia, Haiti, Honduras, Kirghizistan, Madagascar, Malawi, Mauritania, Moldavia, Mozambico, Nicaragua, Niger, Perù, Yemen. (8) Afghanistan, Angola, R. D. del Congo, Ecuador, Liberia, Corea del Nord, Ruanda, Sierra Leone, Somalia, Sudan, Tagikistan. (9) Relazione speciale n. 7/87 sulla gestione dei fondi di contropartita in materia di aiuto alimentare (GU C 31 del 4.2.1988); relazione speciale n. 6/87 sull'aiuto alimentare all'India (stessa GU); relazione speciale n. 1/87 sulla qualità dell'aiuto alimentare (GU C 219 del 17.8.1987) e relazione speciale n. 8/80 del 30 ottobre 1980 sull'aiuto alimentare della Comunità (non pubblicata). (10) Relazioni annuali sugli esercizi finanziari 1992 (GU C 309 del 16.11.1993, pagg. 205-216), 1989 (GU C 313 del 12.12.1990, pagg. 178-181) e 1988 (GU C 312 del 12.12.1989, pagg. 145-148 e 153-154). (11) Bolivia, Etiopia, Georgia, Madagascar, Niger, Yemen, selezionati sulla base della rilevanza degli importi degli aiuti per la sicurezza alimentare provenienti dal bilancio UE e includendo almeno un paese per ciascuna delle aree geografiche. (12) Articolo 1, paragrafo 4, e secondo e ventitreesimo considerando del preambolo. (13) Secondo considerando del preambolo, articolo 1, paragrafo 4, e articolo 2, paragrafo 2, ultimo comma. (14) Articoli 3, terzo paragrafo, e 6, terzo paragrafo. (15) "Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Valutazione e futuro orientamento del regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio relativo alla politica e alla gestione dell'aiuto alimentare e ad azioni specifiche di sostegno alla sicurezza alimentare" [COM(2001) 473 def. del 12 settembre 2001]. (16) Documento 15390/01 del gruppo "Aiuto alimentare" del Consiglio: Progetto di conclusioni del Consiglio sulla valutazione e il futuro orientamento del regolamento (CE) n. 1292/96. (17) Per anno del programma si intende l'anno per il quale viene preso l'impegno, mediante una "lettera ufficiale" (cfr. paragrafo 48), di finanziare un programma in materia di sicurezza alimentare per un determinato paese beneficiario. Gli impegni per tale programma possono essere ripartiti su diversi esercizi finanziari. (18) Cfr. le riserve espresse successivamente nelle dichiarazioni di affidabilità della Corte, culminate nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999, paragrafi 8.11-8.13 (GU C 342 dell'1.12.2000). (19) Tredicesimo e quattordicesimo considerando del preambolo e articolo 3, paragrafo 4. (20) Articolo 1, paragrafo 3, quinto comma. (21) Relazione speciale n. 5/2001 relativa ai fondi di contropartita del sostegno all'adeguamento strutturale destinato ad aiuti di bilancio (settimo ed ottavo FES) (GU C 257 del 14.9.2001) e relazione speciale n. 1/2002 concernente l'assistenza macrofinanziaria (AMF) ai paesi terzi e lo strumento per l'adeguamento strutturale (SAF) nei paesi del Mediterraneo (GU C 121 del 23.5.2002). (22) Terzo e ventitreesimo considerando del preambolo. (23) Relazione speciale n. 7/98 sul Sud Africa (GU C 241 del 31.7.1998), paragrafi 93-97; relazione speciale n. 4/2000 sul risanamento (GU C 113 del 19.4.2000), paragrafi 37-41; relazione speciale n. 19/2000 sulla Palestina (GU C 32 del 31.1.2001), paragrafi 84-88. (24) Proposta di nota 6/01 (ALIM) del 6 settembre 2001. (25) Documento del Consiglio n. 15390/01 (ALIM) del 17 dicembre 2001. (26) Raccomandazione n. 9 della comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio [COM(2001) 473 def. del 12 settembre 2001, pag. 5]. ALLEGATO 1 LA SITUAZIONE SOTTO IL PROFILO DELLA SICUREZZA ALIMENTARE NEI SEI PAESI VISITATI DALLA CORTE 1. La situazione in materia di sicurezza alimentare nei paesi visitati dalla Corte(1) è illustrata nei paragrafi seguenti. 2. In Georgia, Bolivia e Madagascar, la disponibilità complessiva di derrate sembra sufficiente, nel senso che non vi è nel paese, nel suo complesso, un deficit alimentare. Esiste, tuttavia, un problema di accesso per gli strati più poveri della popolazione a causa di una grave mancanza di potere d'acquisto. 3. In Etiopia, l'insicurezza alimentare è legata a fattori strutturali, ed il 49 % della popolazione ovvero 28,4 milioni di persone, è in uno stato di sottoalimentazione. I fattori principali sono la mancanza di potere d'acquisto ed il problema dell'accesso fisico al cibo: la Relazione sullo sviluppo mondiale 1999/2000 (World Development Report) mostra che l'89 % della popolazione vive al di sotto della soglia di povertà dei 2 USD giornalieri. 4. Lo Yemen è strutturalmente incapace di produrre più del 30 % circa delle derrate alimentari necessarie per nutrire la popolazione e la carenza viene essenzialmente compensata dalle importazioni. Si registra una penuria strutturale di cibo nelle aree rurali dovuto al potere d'acquisto estremamente basso delle popolazioni ivi residenti. 5. La situazione nel Niger per quanto concerne la sicurezza alimentare è resa estremamente fragile dalle difficili condizioni climatiche, a causa delle quali si registrano regolarmente annate di grave penuria alimentare. 6. La tabella che segue mostra, per i sei paesi visitati, il numero di persone che vivono in condizioni di sottoalimentazione e la loro percentuale in rapporto alla popolazione totale: Sottoalimentazione nei sei paesi visitati >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: FAO, Roma: Assessment of the World Food Security Situation (pubblicata l'1.6.2001). (1) Bolivia, Etiopia, Georgia, Madagascar, Niger, Yemen. ALLEGATO 2 LE DIVERSE AZIONI DI SICUREZZA ALIMENTARE - sostegno ai sistemi di allarme rapido; - costruzione o ampliamento di strutture di magazzinaggio; - costruzione di serre; - produzione o fornitura di sementi, creazione di banche del grano o delle sementi; - fornitura di input agricoli quali fertilizzanti, pesticidi, attrezzi e apparecchiature; - fornitura di tecnologie agricole su scala ridotta; - sostegno per lo sviluppo dell'acquacoltura; - fornitura di strumenti per la pesca e di imbarcazioni; - attività di ripopolazione; - "cibo per lavoro", "contante per lavoro", programmi per la creazione di posti di lavoro; - diversificazione dei redditi rurali; - sviluppo della produzione vegetale, dell'orticoltura e della coltivazione di alberi da frutto; - sviluppo della produzione legata all'allevamento di bestiame (ad esempio, allevamento di bestiame, produzione di latte e formaggio) e allevamento di pollame; - attrezzature veterinarie e sostegno per le cliniche veterinarie, fornitura di medicinali per uso veterinario; - sostegno per il trasporto, la distribuzione e la commercializzazione di prodotti agricoli; - micro-progetti di sviluppo rurale; - programmi di micro-credito rurale per agricoltura, allevamento del bestiame, artigianato; - programmi rurali per la fornitura di acqua; - costruzione di piccole dighe; - programmi per l'irrigazione; - deviazione del letto di fiumi; - protezione delle rive dei fiumi o degli uadi; - conservazione del suolo; - strade di accesso rurale (strade di raccordo); - infrastrutture per i villaggi; - rimboschimento; - sostegno per le associazioni di produttori; - sostegno per le organizzazioni femminili; - assistenza tecnica e formazione in materia di tecniche agrarie, finanza e gestione in agricoltura; - potenziamento delle capacità istituzionali per i ministeri ed altri organismi governativi, municipalità e comunità locali responsabili di operazioni di sicurezza alimentare; - informazione e formazione su questioni alimentari e sanitarie, campagne per la diversificazione dell'alimentazione; - campagne a favore dell'igiene e della salute pubblica; - sostegno per la sicurezza sanitaria; - sostegno per scuole e asili nido rurali; - sostegno per le reti di sicurezza sociale; - sportelli in valuta estera per finanziare le importazioni di derrate alimentari. Fonte: Corte dei conti europea. ALLEGATO 3 Pagamenti cumulativi per l'aiuto alimentare e la sicurezza alimentare al 31.12.2001 (bilancio generale dell'UE) per ciascuno degli anni del programma 1997-2001 >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: CRIS (SINCOM 2). ALLEGATO 4 Pagamenti cumulativi per la sicurezza alimentare al 31.12.2001 (bilancio generale dell'UE) per ciascuno degli anni del programma 1997-2001 >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: CRIS (SINCOM 2). ALLEGATO 5 Pagamenti cumulativi per l'aiuto alimentare al 31.12.2001 (bilancio generale dell'UE) per ciascuno degli anni del programma 1997-2001 >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: CRIS (SINCOM 2). ALLEGATO 6 Sintesi di tutti i pagamenti per gli anni del programma 1997-2001 al 31.12.2001 >SPAZIO PER TABELLA> Risposte della commissione SINTESI II. La Commissione ha introdotto, sin dalla metà degli anni '80, cambiamenti politici determinanti per passare dagli aiuti alimentari al sostegno delle politiche e delle strategie in materia di sicurezza alimentare. IV. La comunicazione presentata dalla Commissione nel 2001 costituisce un contesto integrato per l'integrazione della sicurezza alimentare nelle strategie globali di riduzione della povertà e di sviluppo. La Commissione ha cercato inoltre di collegare maggiormente i soccorsi, la ricostruzione e gli aiuti allo sviluppo. V. Durante l'ultima programmazione, i paesi beneficiari hanno tenuto conto in maniera molto più sistematica della sicurezza alimentare nel definire le loro strategie globali di riduzione della povertà e di sviluppo. VI. La Commissione ha cercato di aiutare i paesi in via di sviluppo a migliorare le rispettive capacità e ad approntare i sistemi necessari. VII. La prossima valutazione è prevista per il 2004. VIII. La valutazione del 2004 studierà il modo di migliorare la struttura e gli strumenti della Commissione per quanto riguarda la programmazione, la valutazione e l'esecuzione delle azioni più complesse in materia di sicurezza alimentare. Le relazioni, i riesami, le valutazioni e le missioni, comunque, forniscono periodicamente informazioni sul fabbisogno, sui problemi e sull'andamento dei vari interventi. IX. Sebbene le istituzioni centrali dei paesi beneficiari siano spesso fragili e con una capacità d'intervento limitata, la Corte ha riscontrato che molti progetti venivano eseguiti correttamente dal punto di vista tecnico e risultavano utili per i destinatari. X. Si procede periodicamente a valutazioni e audit intermedi e finali. XI. Posizione della Commissione illustrata nel COM(2001) 473: La complementarità sarà garantita mediante uno stretto coordinamento con gli Stati membri dell'UE e con gli altri principali donatori in tutte le fasi della programmazione e del ciclo del progetto. Le delegazioni si sono adoperate con particolare impegno per rafforzare il coordinamento locale con gli Stati membri, i principali donatori e le organizzazioni dell'ONU. XII. a) e b) Posizione della Commissione illustrata nel COM(2001) 473: - la Commissione procederà ad un'analisi più approfondita del più ampio contesto concettuale e strategico nel cui ambito viene fornito il sostegno della Commissione all'aiuto alimentare e alla sicurezza alimentare, tenendo conto anche della coerenza politica. - Essa studierà in particolare il modo di integrare/fondere completamente l'obiettivo e lo strumento della sicurezza alimentare nel dispositivo di sviluppo globale della Commissione. I partenariati figurano sempre più spesso nelle strategie nazionali volte a ridurre la povertà perché vengono considerati il modo migliore di sostenere la sicurezza e gli aiuti alimentari. c) I programmi pluriennali sono sempre più diffusi. d) Le iniziative in corso tengono conto dei suggerimenti della Corte. e) In corso. f) La Commissione lo sta facendo. INTRODUZIONE 3-9. Per oltre 25 anni, il Nord ha cercato principalmente di incrementare la produzione agricola e di fornire ingenti quantitativi di aiuti alimentari onde aiutare i paesi in via di sviluppo a far fronte alle penurie alimentari e a raggiungere l'autosufficienza. Insieme agli altri donatori principali, la Commissione ha introdotto, sin dalla metà degli anni '80, cambiamenti politici determinanti per passare dagli aiuti alimentari al sostegno delle politiche e delle strategie in materia di sicurezza alimentare. Il processo di riforma si è concluso nel 1996 con l'adozione del regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio. In seguito alla valutazione esterna dell'applicazione del regolamento eseguita nel 2000, la Commissione ha redatto una comunicazione (da presentare al Parlamento e al Consiglio) in cui definisce più chiaramente il ruolo del regolamento nonché le finalità e le applicazioni specifiche dei suoi strumenti. Per giustificare il mantenimento del regolamento si sono addotti i seguenti motivi: - necessità di uno strumento di sviluppo specifico per sostenere i tentativi della CE di far fronte ai seguenti problemi: - insicurezza alimentare strutturale, come primo passo verso la riduzione della povertà a lungo termine in alcuni paesi, - situazioni di crisi in materia di approvvigionamento alimentare a livello nazionale e regionale, - problemi specifici di tipo nutrizionale, - necessità di colmare il divario tra soccorsi, ricostruzione e sviluppo, - impegni assunti dalla CE nell'ambito di accordi internazionali e iniziative multilaterali (obiettivi internazionali in materia di sviluppo - IDT - e convenzione sull'aiuto alimentare). 7. Il regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio caldeggia altresì l'integrazione della sicurezza alimentare nelle politiche di sviluppo nazionali e nelle strategie di riduzione della povertà. OSSERVAZIONI 17. Il regolamento (CE) n. 1292/96 ha permesso di integrare gli aiuti alimentari in un'ottica di postcrisi a medio termine che precede una politica di sicurezza alimentare a lungo termine, da attuare secondo un'impostazione pluriennale. Gli aiuti alimentari e le azioni di sicurezza alimentare, quindi, costituiscono un vero e proprio collegamento tra crisi e sviluppo. 18. La normativa del 1996 (capitolo 1, articolo 1) e la comunicazione COM(2001) 473 dimostrano che questo strumento serve anche per rispondere a "situazioni di insicurezza alimentare causate da deficit alimentari gravi o da crisi alimentari". Si tratta in ogni caso di azioni a breve termine. 19. La sicurezza alimentare non può essere considerata un settore o un'attività di natura specifica, poiché la sua finalità riguarda tutti gli aspetti dello sviluppo. La Commissione ritiene pertanto che il regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio contribuisca utilmente a collegare emergenza, ricostruzione e sviluppo, ovvero gli aiuti umanitari e i principali strumenti di sviluppo (FES, ALA, MEDA, ecc.), in modo da avere un impatto effettivo sulla sicurezza alimentare. 20. Sebbene il regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio non costituisca uno dei principali strumenti di sviluppo, la Commissione riconosce che è necessario evitare duplicazioni con FES, ALAMED e altri strumenti. Affinché l'uso del regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio corrisponda in tutto e per tutto alla sua finalità, si devono scegliere paesi prioritari estremamente vulnerabili a rischi e crisi inerenti alla sicurezza alimentare. L'introduzione delle strategie di sviluppo nazionali e dei documenti di strategia nazionale della Commissione permette inoltre di integrare in modo coerente l'assistenza globale allo sviluppo in un unico quadro strategico, come è avvenuto per il Mozambico, la Bolivia e, più di recente, l'Etiopia. La Commissione deve ammettere che, pur figurando tra le priorità dichiarate delle politiche di sviluppo di molti paesi, non sempre gli obiettivi di sicurezza alimentare sono al centro delle strategie di sviluppo nazionali. 21. Sebbene gli obiettivi di sicurezza alimentare figurino tra le priorità dichiarate di molti paesi in via di sviluppo, infatti, la riduzione della povertà, la sicurezza alimentare e lo sviluppo sono raramente al centro delle strategie di sviluppo nazionali dei rispettivi governi. L'inserimento della politica di sicurezza alimentare nell'obiettivo globale di riduzione della povertà proprio dei documenti di strategia dei paesi beneficiari comporta, nella maggior parte dei casi e con risultati variabili, l'uso della linea di bilancio per aiutare i governi ad elaborare le rispettive strategie di sicurezza alimentare e ad integrarle nella politica generale di riduzione della povertà. Ciò vale per i paesi visitati dalla Corte (Niger, Georgia, Etiopia e Yemen), dove la sicurezza alimentare è diventata un settore prioritario. 22. Fermo restando il contenuto del regolamento del 1996, la Commissione invita e aiuta i governi beneficiari ad integrare la sicurezza alimentare nei documenti di strategia per la riduzione della povertà. 25. In seguito alla visita della Corte dei conti, e in applicazione del paragrafo 20, la Commissione fa presente che l'Etiopia e il Niger, a cui ben presto si aggiungerà la Georgia, integrano la politica di sicurezza alimentare nei rispettivi documenti di strategia per la riduzione della povertà. Ciò è avvenuto su iniziativa della Commissione e attraverso un dialogo più intenso con il governo. La Commissione finanzia inoltre programmi importanti (elaborazione del catasto, attribuzione dei titoli fondiari, ecc.), segnatamente nei nuovi Stati indipendenti e in Honduras. Analogamente alla valutazione esterna del 2000, che aveva evidenziato la scarsa attenzione prestata in passato alle questioni di genere, gli orientamenti di programmazione della linea di bilancio Sicurezza alimentare per il 2002 e il 2003-2004 pongono l'accento sulle questioni trasversali, comprese quelle di genere. In Bangladesh, ad esempio, sono attuati progetti specifici per la generazione di reddito a favore delle donne. 26. A prescindere dalle imperfezioni della strategia di sicurezza alimentare in Etiopia, la Commissione ha intensificato il dialogo con il governo e definito le sue priorità d'intervento concentrandosi sulle cause strutturali dell'insicurezza alimentare (programma Sicurezza alimentare approvato nell'agosto 2002). L'attuale situazione di crisi, tuttavia, potrebbe ritardare l'attuazione di questa strategia. 27. Sebbene i documenti nazionali di sicurezza alimentare della Georgia e dello Yemen definiscano un certo numero di priorità, tra cui la creazione di sistemi d'informazione e i programmi previdenziali, la Commissione si rende conto che occorre operare un'ulteriore selezione. 28. Per la sua natura operativa la strategia di sicurezza alimentare del Niger si traduce necessariamente in un piano d'azione, ma ha comunque contribuito ad impostare i documenti di strategia nazionali riguardanti la riduzione della povertà e lo sviluppo rurale. 29-31. Riconoscendo l'importanza dei rilevamenti, delle statistiche, delle basi dati e dei sistemi d'informazione (allarme rapido, informazioni sul mercato) in materia di povertà e di vulnerabilità, negli ultimi anni la Commissione si è adoperata con impegno per aiutare i paesi in via di sviluppo ad acquisire le capacità e a creare i sistemi necessari. La situazione di crisi e di scompiglio di molti paesi, tuttavia, costringe i donatori all'improvvisazione. Secondo la Commissione, inoltre, eseguendo studi di riferimento nelle fasi di valutazione e di pianificazione e potenziando i sistemi di controllo e di valutazione (utilizzando un numero limitato di indicatori) si migliorerebbe considerevolmente l'analisi dell'impatto, anche se in alcuni paesi (ad esempio, la Bolivia) esiste già una carta delle regioni vulnerabili. 30. Le statistiche esistenti sulla situazione economica delle famiglie sono generalmente frammentarie, superate e poco coerenti. Il progetto PARIS21 (Partnership in statistics for development in the 21st century), a cui la Commissione partecipa tramite Eurostat, intende rafforzare le capacità statistiche dei paesi in via di sviluppo e ha lanciato nel settembre 2002 un'iniziativa volta a migliorare le statistiche agricole e rurali in dieci paesi africani per combattere la povertà e promuovere la sicurezza alimentare. c) La Commissione ritiene opportuno disporre di censimenti agricoli aggiornati; il censimento in corso nello Yemen è finanziato dal programma Sicurezza alimentare. 34. Sebbene la comunicazione della Commissione [COM(2001) 473] e le conclusioni del Consiglio (doc. 15390/01) non ritenessero opportuno modificare il contenuto del regolamento (CE) n. 1292/96 (finché non si fosse eseguita un'ulteriore valutazione, più approfondita), il COM (2001) 473 ha ripreso la maggior parte delle raccomandazioni formulate nella valutazione del 2000/2001. Come indicato nella risposta ai paragrafi 3-9, la Commissione ha confermato il ruolo specifico del regolamento (CE) n. 1292/96. Nel 2004 si procederà a una seconda valutazione dell'applicazione del regolamento (CE) n. 1292/96 relativo alla politica e alla gestione dell'aiuto alimentare e ad azioni specifiche di sostegno alla sicurezza alimentare. La valutazione consisterà in un'analisi approfondita del più ampio contesto concettuale e strategico nel cui ambito viene fornito il sostegno della Commissione all'aiuto alimentare e alla sicurezza alimentare, tenendo conto anche della coerenza politica. Si studierà in particolare il modo di integrare/fondere completamente l'obiettivo e lo strumento della sicurezza alimentare nel dispositivo di sviluppo globale della Commissione, nonché di suddividere più chiaramente le competenze tra DEV/Ufficio di cooperazione EuropeAid e ECHO per quanto riguarda la programmazione, l'attribuzione e la gestione degli aiuti alimentari in natura. 39. Il mandato degli assistenti tecnici locali è stato definito con maggior precisione durante il processo di deconcentrazione dello strumento finanziario "sicurezza alimentare": dal 2002, gli esperti in materia di sicurezza alimentare vengono integrati nei ministeri tecnici o nelle delegazioni. 40. La deconcentrazione dell'invito a presentare proposte delle ONG, una delle azioni di sostegno alla sicurezza alimentare, sarà effettiva in tutte le delegazioni agli inizi del 2004. La gestione diretta da parte delle delegazioni contribuirà a snellire le procedure e ad abbreviare i tempi. 44. Visto l'interesse del sito RESAL, che fino all'agosto 2001 è stato gestito da una ONG nel quadro di un contratto di servizi, la Commissione ha deciso di attualizzarlo, di inserirlo nei suoi siti internet e di garantirne l'aggiornamento dal 2003 in poi. 46. La Commissione riconosce che, ora come ora, il sistema centrale SINCOM2 non permette di fare una distinzione tra gli anticipi e i pagamenti relativi ai lavori già terminati. La Commissione sta cercando di risolvere il problema conformemente all'articolo 81 del regolamento finanziario e all'articolo 102 delle norme di applicazione in vigore dal 1o gennaio 2003. La questione figura altresì nella comunicazione della Commissione del 17 dicembre 2002 relativa alla modernizzazione del sistema contabile. Grazie al sistema CRIS, già nel 2003 si potrà sorvegliare da Bruxelles l'andamento dei programmi di sicurezza alimentare nei paesi beneficiari. Questa base di dati riguarda le varie fasi dei programmi (impegni, contratti, pagamenti, ecc.). 49. Oltre a quanto rilevato dalla Corte, i ritardi nell'esecuzione, specie per quanto riguarda il sostegno al bilancio, sono dovuti prevalentemente all'inosservanza, da parte dei governi beneficiari, delle condizioni legate alle riforme politiche e istituzionali. 50. La programmazione pluriennale diventa la norma, come proposto dalla Commissione [comunicazione COM(2001) 473]. Va osservato tuttavia che i primi programmi pluriennali di sicurezza alimentare risalgono al 1996 (proposta di finanziamento con iscrizione in bilancio su 2 o 3 anni consecutivi). Nelle situazioni di crisi, che per definizione sono precarie e mutevoli (Palestina, Corea del Nord), una programmazione annuale flessibile può rappresentare un vantaggio comparativo indiscutibile per il conseguimento di risultati tangibili. 51. In linea generale, la complementarità degli interventi della CE è fondamentale ai fini dell'attuazione, che dipende tuttavia anche dalle condizioni del paese. Il finanziamento di programmi di sicurezza alimentare in Bolivia, ad esempio, è incentrato sulla riduzione della vulnerabilità alimentare e perfettamente complementare alla linea ALA volta a sostenere l'integrazione economica regionale e a potenziare le infrastrutture di base (acqua potabile e risanamento). La dotazione della linea "sicurezza alimentare" corrisponde al 50 % circa della cooperazione della CE in Bolivia. Nel documento di strategia nazionale dell'Etiopia è previsto un finanziamento complementare FES a favore della sicurezza alimentare. 52. Il più delle volte, la dispersione a cui allude la relazione della Corte è dovuta al fatto che la linea di bilancio rappresenta l'unico intervento nei paesi non prioritari, spesso caratterizzati da istituzioni fragili, e deve soddisfare esigenze di tutti i tipi con i problemi che ne conseguono per quanto riguarda la definizione degli obiettivi prioritari. Nel caso dello Yemen, i settori d'intervento venivano definiti in funzione della politica nazionale di sicurezza alimentare (cfr. paragrafo 27); il programma viene attualmente riorientato per definire meglio le zone geografiche d'intervento (su 4-6 dipartimenti amministrativi) e i beneficiari (comprese le donne). Poiché di solito non esistono strutture specifiche per l'identificazione e la valutazione dei progetti e dei programmi, la Commissione si avvale delle strutture e delle istituzioni pubbliche esistenti (coadiuvate dall'assistenza tecnica). Più che di capacità insufficienti, quindi, si tratta di una mancanza di strutture. Le direttive di programmazione della Commissione, che si basano sul COM(2001) 473, contengono utili indicazioni per la selezione e la valutazione dei progetti. 53. Nello Yemen sono stati eseguiti studi di fattibilità non governativi per tre progetti. Dal giugno 2002, inoltre, tutti gli interventi sono preceduti da uno studio di identificazione e di fattibilità eseguito da un esperto. Sempre nello Yemen, la Commissione sta cercando di promuovere la partecipazione delle popolazioni locali. 54. La Commissione si compiace delle constatazioni della Corte riguardanti la corretta attuazione dei progetti e i vantaggi reali che essi comportano per la popolazione. I progetti di irrigazione in Bolivia visitati dalla Corte sono stati realizzati conformemente al capitolato. La mancata funzionalità di determinate opere è dovuta al fatto che i beneficiari non hanno provveduto alla manutenzione. 56. In Etiopia, il contributo del governo si è concretato a livello regionale attraverso la sua partecipazione alla definizione di strategie e piani d'azione regionali attuati da uffici regionali per la sicurezza alimentare integrati nell'amministrazione. Il governo centrale dello Yemen dovrà costituire l'elemento trainante di quasi tutti gli interventi. Il nuovo programma di sicurezza alimentare prevede inoltre un potenziamento delle istituzioni pubbliche. 57. Nel caso del Niger, il primo ministro svolge un ruolo centrale all'interno del dispositivo comune di gestione Stato/donatori, coordinando gli interventi in materia di sicurezza alimentare. La partecipazione finanziaria dello Stato rimane purtroppo relativamente modesta. 59. La Commissione è d'accordo con la Corte sulla necessità di responsabilizzare gli enti locali sin dalla fase di identificazione, come si è fatto in Bolivia grazie alla politica di decentramento attuata dal governo. Il grado di partecipazione delle popolazioni locali, infatti, dipende anche dalla politica governativa. 60. L'impostazione partecipativa pone tuttora problemi in Georgia a causa del contesto socioeconomico. Il processo di stesura del documento quadro per la riduzione della povertà (PRSP), tuttavia, ha sensibilizzato il governo alla necessità di tale impostazione. Nell'ambito del Programma di sicurezza alimentare sarà creato un sistema d'informazione che consentirà al governo di valutare meglio la situazione sociale delle popolazioni più vulnerabili. Nello Yemen, la Commissione promuove attivamente la partecipazione delle popolazioni locali, che rientra tra le priorità della formazione affidata all'ufficio studi incaricato di attuare il programma. 62. I paesi beneficiari degli interventi della linea di bilancio "sicurezza alimentare" hanno spesso istituzioni fragili e un settore privato (compresa la società civile) poco strutturato. L'attuazione di questi programmi può incontrare difficoltà all'origine di ulteriori ritardi. Come risulta dal COM(2001) 473, tra il momento in cui si impegnano i fondi e l'avvio del progetto intercorre un lasso di tempo troppo lungo. Per ovviare a questo problema, si è deciso di: - portare a termine la programmazione nove mesi prima di un determinato esercizio finanziario, - avviare il processo di identificazione e di valutazione subito dopo la fine della programmazione, onde disporre del tempo necessario per analizzare, definire e valutare programmi e progetti, - perfezionare le direttive di programmazione e abbreviare le consultazioni interservizi, - ricorrere sempre più spesso alla programmazione pluriennale. 66. Conformemente alla guida metodologica della Commissione del 2002 sul sostegno al bilancio nei paesi in via di sviluppo, il regolamento (CE) n. 1292/96 non autorizza gli aiuti diretti al bilancio. Nei paesi che dispongono di riserve valutarie estremamente limitate o dove il mercato valutario e il sistema d'importazione sono liberalizzati, quindi, lo strumento permette di alimentare le riserve valutarie per consentire al settore privato di importare i generi alimentari necessari per soddisfare il fabbisogno nazionale. Lo strumento permette inoltre di generare fondi di contropartita (sostegno indiretto al bilancio) per finanziare programmi di riforme settoriali e di spese pubbliche volti a migliorare la sicurezza alimentare. 67 e 68. Di norma, i programmi di sicurezza alimentare del tipo "sostegno al bilancio" vengono discussi con i governi beneficiari e con gli altri finanziatori. La concessione di un sostegno al bilancio richiede come minimo che il paese abbia un programma soddisfacente di riforme economiche approvato dall'FMI e dalla Banca mondiale, che garantisca il quadro fiscale necessario per poter intervenire direttamente sul bilancio statale. All'epoca in cui è stata presa la decisione della Commissione, i quattro paesi menzionati dalla Corte soddisfacevano le condizioni macroeconomiche. I programmi di sostegno al bilancio finanziati dalla linea "sicurezza alimentare" si sono concentrati, fra l'altro, sulle riforme volte a migliorare le procedure nazionali relative al bilancio e alla contabilità. Il miglioramento di queste procedure, tuttavia, è considerato un vasto processo a medio termine nel cui ambito i programmi di sicurezza alimentare cercano di far adottare alle istituzioni pubbliche nazionali pratiche più efficaci e trasparenti in materia di finanze pubbliche, in collaborazione con l'FMI e la Banca mondiale. 69. Le condizioni a cui è subordinato in ciascun paese il sostegno al bilancio si dividono in "condizioni generali" macroeconomiche, legate all'attuazione soddisfacente dei programmi di riforma macroeconomica delle istituzioni di Bretton Woods (cfr. paragrafo 67), e "condizioni specifiche" più settoriali, volte a migliorare la sicurezza alimentare a medio termine. L'erogazione del sostegno al bilancio, quindi, dipende sostanzialmente dal rispetto di queste condizioni settoriali, che riguardano unicamente i settori collegati alle politiche e ai programmi di spesa pubblica con un impatto sulla sicurezza alimentare. 70. Fra i numerosi compiti delle LFSU figurava effettivamente la sorveglianza delle azioni di sicurezza alimentare e la stesura di resoconti destinati alle delegazioni. La deconcentrazione rafforzerà il ruolo delle delegazioni per quanto riguarda la sorveglianza dei programmi. 71. Né la delegazione né il governo dello Yemen hanno partecipato attivamente alla sorveglianza, garantita tuttavia dalle missioni svolte dall'ufficio di assistenza tecnica della Commissione europea a Sana'a (EC-TAO), dall'assistenza tecnica in materia di sicurezza alimentare, dalla delegazione di Amman e dalla sede centrale. Nel settembre 1997, la Commissione aveva affidato la sorveglianza del programma a una società privata (GFA), a cui era stato concesso un contratto di servizi di un anno intitolato Monitoring Services for the Yemen Food Security Programme. Il Programma di sicurezza alimentare (PSA) attuato in Georgia intende instaurare presso il ministero dell'agricoltura un sistema più trasparente di programmazione e di controllo dell'esecuzione delle spese pubbliche potenziando i dipartimenti responsabili del bilancio e della definizione della politica agricola. Secondo il PSA, questa trasformazione è indispensabile per integrare i metodi di contabilità di bilancio nei ministeri settoriali interessati, in stretto coordinamento con il ministero delle finanze e con il dipartimento della tesoreria. Molte delle condizioni connesse al PSA riguardano il miglioramento della gestione della spesa pubblica, tra cui il controllo e la programmazione del bilancio, che richiederà comunque un tempo di adeguamento e di attuazione da parte dei ministeri in questione. Le riforme avviate presso i ministeri pilota si inseriscono perfettamente nella riforma più generale delle finanze pubbliche promossa dall'FMI. 73-75. La Commissione fa presente che la sede centrale ha organizzato valutazio