Bruxelles, 19.10.2004

COM(2004) 686 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONEAL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Orientamenti dell'UE a sostegno dell'elaborazione di una politica fondiaria e dei relativi processi di riforma nei paesi in via di sviluppo[SEC(2004) 1289]

ORIENTAMENTI DELL'UE A SOSTEGNO DELL'ELABORAZIONE DI UNA POLITICA FONDIARIA[1] E DEI RELATIVI PROCESSI DI RIFORMA NEI PAESI IN VIA DI SVILUPPO

1. INTRODUZIONE

I terreni rurali rappresentano un bene di vitale importanza in molte parti del mondo, tanto nei paesi in via di sviluppo quanto in quelli sviluppati. Nei primi, un'elevata percentuale del reddito, dell'occupazione e dei proventi delle esportazioni proviene dalla produzione agricola e da altre attività fondiarie. La povertà è inoltre particolarmente pronunciata nelle zone rurali e il controllo del territorio è una questione fondamentale per le società agricole.

L'impegno dei donatori nei confronti della riforma e della politica fondiarie è cambiato nel corso degli anni. Negli anni 40 e 50 nell'Asia orientale e negli anni 60 e 70 in America latina, il sostegno alle riforme agrarie ha rappresentato un mezzo per allentare le pressioni radicali esercitate ai fini di un cambiamento politico. Visti il carattere politico e la complessità di tali interventi, numerosi donatori hanno sospeso il proprio sostegno alla ridistribuzione dei terreni.

La sempre maggiore scarsità di terreni e le preoccupazioni destate dai conflitti legati ai problemi fondiari e dalla crescente povertà nelle zone rurali - soprattutto in Africa - hanno riportato in primo piano la questione fondiaria. Questo rinnovato interesse coincide con l'attenzione rivolta all'elaborazione di quadri politici efficaci che consentano di sradicare la povertà e promuovere il buon governo, il decentramento e la creazione di istituzioni democratiche a livello locale e nazionale. Nel contempo, nuove esperienze maturate negli ultimi anni hanno dimostrato la necessità e la fattibilità di diversi tipi di intervento adeguati alle diverse situazioni.

È in tale contesto che la Commissione, unitamente ad altri donatori[2], ha elaborato la presente comunicazione. L'attenzione rivolta alle questioni fondiarie scaturisce direttamente dall'obiettivo globale perseguito dalla politica comunitaria di sviluppo in materia di riduzione della povertà, poiché politiche fondiarie sostenibili rappresentano un elemento essenziale dello sviluppo rurale e della sicurezza alimentare. Tali orientamenti politici vogliono offrire una risposta alle richieste di sostegno alla riforma della politica fondiaria da parte dei paesi in via di sviluppo e dei paesi in fase di transizione. Essi non vogliono essere prescrittivi, ma intendono fornire una visione comune per agevolare la collaborazione dell'UE in quei paesi in via di sviluppo e in fase di transizione in cui i donatori contribuiscono alle riforme della politica fondiaria.

La presente comunicazione è frutto di un'intensa collaborazione con gli Stati membri all'interno di una task force dell'UE che ha elaborato gli "orientamenti dell'UE in materia di politica fondiaria". Si tratta di una serie di orientamenti politici e operativi dettagliati, recentemente oggetto di consultazione con la società civile, che rispecchiano i risultati di entrambi i processi[3]. Il presente documento strategico è integrato da orientamenti operativi (cfr. il documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2004) 1289) che offrono un esempio di applicazione pratica della politica per fare il punto sulle questioni fondiarie a livello nazionale.

2. IMPORTANZA DELLA POLITICA FONDIARIA

La politica fondiaria è al centro delle questioni economiche, sociali e ambientali di tutti i paesi. La distribuzione dei diritti di proprietà tra i cittadini ha una notevole incidenza a livello di equità e produttività. Un'iniqua distribuzione delle terre, problemi legati alla proprietà immobiliare e una mediocre amministrazione fondiaria possono provocare gravi ingiustizie e conflitti. Modifiche alla normativa, alla distribuzione dei diritti di proprietà e alle strutture amministrative potrebbero, a lungo termine, avere ripercussioni, positive o negative, sullo sviluppo politico, economico e sociale e sulla gestione ambientale.

Le strutture della proprietà fondiaria rispecchiano la distribuzione del potere all'interno della società. Pur non venendo riconosciuto come diritto umano in quanto tale, l'accesso alla proprietà fondiaria può essere considerato un mezzo per ottenere il riconoscimento dei diritti umani fondamentali definiti dalle convenzioni internazionali, come illustra il caso delle popolazioni autoctone.

+++++ TABLE +++++

La parità di diritti tra uomini e donne in materia di possesso ed uso della proprietà rappresenta un elemento fondamentale della parità sociale ed economica tra i sessi. Occorre rafforzare i diritti delle donne nel quadro di sistemi formali e informali di proprietà immobiliare; il diritto costituzionale e il diritto successorio possono svolgere un ruolo in questo settore, unitamente alla legislazione e alle istituzioni fondiarie e al diritto di famiglia e matrimoniale.

La crescita demografica, la mutevole situazione economica e cambiamenti ambientali quali la desertificazione e i mutamenti climatici possono intensificare la competizione per l'accesso ai terreni. I conflitti rischiano di intensificarsi laddove le risorse scarseggiano sempre più e l'accesso alle terre diminuisce, i sistemi di proprietà immobiliare non riescono ad adeguarsi con sufficiente rapidità ai cambiamenti, e coesistono norme diverse e contraddittorie. Anche l'appropriazione illecita dei terreni da parte di élite politiche e il trasferimento forzato della popolazione rurale possono provocare conflitti fondiari. Qualsiasi programma di accatastamento dei terreni dovrà assolutamente risolvere la questione delle rivendicazioni conflittuali per evitare il ripetersi di contestazioni e controversie. Nei paesi che escono da una guerra, sarà spesso indispensabile affrontare con giustizia ed equità le questioni in materia di proprietà fondiaria, tanto per mantenere la pace quanto per offrire condizioni propizie al ripristino di una crescita economica sostenibile.

La politica fondiaria è strettamente collegata alla politica agricola ed economica. Garantire l'accesso ai terreni rappresenta una condizione necessaria per promuovere gli investimenti nel settore e apportarvi miglioramenti. È raro, tuttavia, che l'aumento della produttività sia limitato esclusivamente da problemi fondiari. Potrebbe risultare necessario privilegiare iniziative volte a sormontare i vincoli in materia di prezzi, mezzi di produzione, credito, mercati e trasformazione prima di trovare una soluzione alle questioni fondiarie.

Da tempo la terra viene considerata una fonte essenziale di reddito per le amministrazioni locali e i governi nazionali. Essa rappresenta un bene facilmente tassabile, soprattutto nelle zone urbane. Le imposte fondiarie locali possono essere ritenute legittime dalle popolazioni locali se accompagnate da diritti più effettivi e sicuri e da servizi pubblici di qualità.

La politica fondiaria è altresì essenziale per garantire la sostenibilità dell'ambiente, dato che può creare incentivi a favore di un uso sostenibile dei terreni e della gestione ambientale. La terra offre una serie di servizi ecologici che possono essere valorizzati da una sana politica fondiaria: la ritenzione dell'acqua, la diminuzione dell'inquinamento e la tutela del suolo e delle coste dipendono dall'uso sostenibile delle risorse naturali. La politica fondiaria può quindi svolgere un ruolo importante nella prevenzione del degrado ambientale. Diritti chiaramente definiti e tutelati e norme efficaci in materia di accesso, volte a disciplinare altresì l'uso delle risorse agricole ed idriche e di altre risorse naturali, sono mezzi fondamentali per garantire la gestione a lungo termine della terra e delle sue risorse.

In mancanza di politiche commerciali e agricole a sostegno del settore delle piccole aziende agricole, la predominanza di un'agricoltura orientata all'esportazione, la liberalizzazione delle importazioni agricole e la mancata fornitura di servizi di assistenza tecnica agricola da parte dello Stato hanno spesso determinato una riconcentrazione dei terreni e l'esclusione dei gruppi più vulnerabili della popolazione, spesso privati delle proprie terre. È quindi indispensabile risolvere tali annose questioni e promuovere l'equità e la produttività.

La riforma della politica fondiaria è pertanto un aspetto essenziale delle riforme politiche ed istituzionali necessarie per conferire maggiore autonomia alle fasce più povere della popolazione e promuovere uno sviluppo equo e sostenibile. Si tratta di un mezzo fondamentale per garantire la giustizia sociale e il conseguimento degli obiettivi di sviluppo economico. L'elaborazione di una politica fondiaria spetta allo Stato, ma deve tener conto delle preoccupazioni di numerosi interlocutori privati. La riforma della politica fondiaria è indiscutibilmente chiamata a svolgere un ruolo di primissimo piano nei processi di democratizzazione, nel miglioramento della gestione pubblica e nel decentramento.

3. DIVERSI TIPI DI RIFORMA DELLA POLITICA FONDIARIA[4]

In senso lato, la riforma della politica fondiaria può richiedere modifiche volontarie della distribuzione delle risorse fondiarie e delle diverse forme di proprietà (riforma del regime di proprietà immobiliare), delle norme che disciplinano l'impiego dei terreni e delle istituzioni che gestiscono e amministrano le terre e ne regolamentano l'uso. Essa può prevedere iniziative volte alla distribuzione stessa dei diritti (riforma agraria).

La ridistribuzione delle terre è una questione fondamentale ogniqualvolta i diritti fondiari risultino concentrati nelle mani di pochi e l'accesso sia estremamente irregolare, i terreni siano sottoutilizzati da grandi proprietari od occorra rimediare ad annose ingiustizie. Da sola, tuttavia, la ridistribuzione dei terreni non basta e può causare un calo temporaneo della produttività in mancanza di incentivi economici sufficienti, sostegno istituzionale e misure finanziarie e tecniche adeguate per aiutare i nuovi agricoltori a sviluppare le proprie aziende e accedere ai mercati. Inoltre, in mancanza di un'adeguata pianificazione dell'utilizzazione dei terreni, l'intensificazione delle colture su terreni estremamente fragili può essere accompagnata dal degrado ambientale. Occorre pertanto procedere alla ridistribuzione delle terre nel quadro di una politica agricola sostenibile che promuova l'agricoltura a conduzione familiare.

In passato, i governi hanno proceduto alle riforme fondiarie attraverso l'espropriazione dei grandi proprietari. Questo tipo di riforma fondiaria è stato criticato in quanto politicamente difficile e responsabile di conflitti. Successivamente, è stata sperimentata la formula della "riforma fondiaria basata sul mercato", fondata sul principio della compravendita volontaria. Entrambi questi tipi di riforma possono favorire l'aumento dei prezzi, domande di compensazione gonfiate e la cessione di terre marginali da parte dei proprietari terrieri, il che può provocare a sua volta un indebitamento considerevole dei beneficiari o costi elevati per lo Stato.

+++++ TABLE +++++

Nel caso delle espropriazioni, il principio guida dovrebbe consistere in una compensazione ragionevole corrispondente al valore dei miglioramenti apportati al terreno, nonché all'impiego e al potenziale produttivo di questo. Questo tipo di misura non dovrebbe mai comportare, tuttavia, l'espulsione delle popolazioni autoctone e locali dalle loro terre d'origine o limitarne l'accesso a risorse vitali. Le grandi aziende agricole create illegalmente non dovrebbero avere alcun diritto alla compensazione o poter essere messe in vendita sul mercato libero. La volontà politica, il consenso nazionale sulla legittimità della ridistribuzione fondiaria, nonché il sostegno delle organizzazioni sociali rurali e della popolazione urbana sono quindi condizioni politiche. Occorre inoltre un notevole sostegno finanziario e tecnico dei donatori. Infine, è indispensabile un controllo indipendente per garantire procedure trasparenti ed eque ed evitare manipolazioni politiche.

Mentre le riforme orientate al mercato consentono di evitare alcuni rischi e alcune difficoltà legati all'acquisizione e alla ridistribuzione forzate, la disponibilità di terre destinate alla vendita e i vincoli di finanziamento limitano considerevolmente il ritmo di tali riforme e il loro impatto sui poveri. Se non si riesce a correggere le forti disuguaglianze attraverso meccanismi di mercato, potrebbero confermarsi necessarie riforme agrarie ad opera dello Stato. Si possono vagliare tuttavia altri mezzi per influire sulla distribuzione dei diritti (imposizione fondiaria, negoziazione di contratti di locazione a lungo termine per le persone prive di terra, regolamentazione dei mercati di vendita dei terreni privilegiando gli agricoltori locali, crediti agevolati per acquisti di terreni a favore dei poveri), che rappresentano metodi alternativi per scoraggiare la concentrazione di terreni incolti nelle mani di pochi e favorire l'accesso dei piccoli agricoltori alla terra.

Il documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2004) 1289 indica alcuni principi che possono contribuire a garantire la sostenibilità dei processi di riforma della politica fondiaria.

4. ELEMENTI DELLA STRATEGIA DELL'UE A SOSTEGNO DELL'ATTUAZIONE DELLA POLITICA FONDIARIA

4.1. Tutelare i diritti fondiari e i diritti sulle relative risorse

Per assicurare una maggiore equità e favorire la produttività agricola, la politica adottata deve migliorare l'accesso alla terra e proteggere i diritti fondiari. Tali diritti sono garantiti se non vengono contestati senza ragione e se, in caso di contestazione, possono essere confermati dalle autorità giuridiche o arbitrali (consuetudinarie, pubbliche o entrambe). La protezione dei diritti fondiari dipende pertanto in larga misura dall'esistenza di istituzioni efficienti e dall'effettiva applicazione delle norme relative alla loro gestione; essa non riguarda semplicemente la natura giuridica formale dei diritti stessi.

I regimi informali di proprietà immobiliare sono generalmente dinamici e in continua evoluzione, ma possono (benché non sempre) dimostrarsi efficaci e capaci di adeguarsi, entro certi limiti, alle mutevoli condizioni economiche e tecnologiche. I regimi di proprietà immobiliare informali e consuetudinari non dovrebbero essere considerati un ostacolo all'intensificazione dell'agricoltura.

4.2. Fare tesoro dei diritti e delle pratiche esistenti

La riforma della politica fondiaria intende modificare le pratiche in materia di utilizzazione dei terreni, ma spesso la diagnosi non è sufficientemente accurata, cosicché la politica fallisce nel suo scopo. Occorre un'analisi qualitativa approfondita delle pratiche e dei regolamenti fondiari locali, dei problemi di insicurezza, dei diversi tipi di conflitto e dei modi di trasferimento per capire la natura dei problemi e trovare soluzioni adeguate.

4.3. La registrazione dei titoli di proprietà fondiaria non è necessariamente la soluzione giusta

In passato, si è ritenuto che l'accatastamento dei terreni o la registrazione dei titoli di proprietà fondiaria fossero necessari per garantire la protezione dei diritti, una maggiore produttività e l'accesso al credito, ma l'esperienza dimostra che i titoli possono essere inutili e/o insufficienti per conseguire tali obiettivi. Innanzitutto, i diritti fondiari derivano dal riconoscimento del governo e della comunità locale. I diritti fondiari informali possono essere tutelati se sono riconosciuti a livello locale e non vengono contestati.

In secondo luogo, gli investimenti fondiari dipendono da un contesto economico favorevole, cosicché semplici modifiche dei diritti fondiari potrebbero non sortire alcun effetto. Inoltre, la realizzazione di programmi di registrazione dei titoli di proprietà fondiaria in un contesto macroeconomico che compromette la redditività dei piccoli agricoltori può comportare vendite sottocosto di terreni, privando della terra molti di essi, determinando un accumulo e una concentrazione delle terre nelle mani di pochi e aggravando povertà e disuguaglianza.

Infine, se in passato i titoli venivano considerati una garanzia collaterale indispensabile per poter accedere alle fonti ufficiali di credito, in pratica, nella maggior parte dei paesi, le banche - in assenza di un mercato funzionale - si sono dimostrate restie a concedere prestiti nelle zone rurali. Inoltre, i programmi di accatastamento dei terreni sono affidabili soltanto se il catasto viene regolarmente aggiornato. Ciò comporta costi elevati a cui devono far fronte il governo o gli utilizzatori.

Occorre pertanto una visione generale dei sistemi catastali e dei metodi di registrazione dei titoli di proprietà fondiaria per censire in maniera attendibile e adeguata i diritti fondiari di villaggi, famiglie o singoli, e registrare alcune serie di diritti, a basso costo. Oltre alle nuove soluzioni offerte da sistemi innovativi, occorre esaminare soluzioni alternative (ad es. riconoscimento ufficiale di contratti redatti localmente).

4.4. Necessità di instaurare sistemi sostenibili di amministrazione fondiaria

Poiché l'amministrazione fondiaria comprende una serie di funzioni diverse (cfr. il documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2004) 1289) che possono essere esplicate a diversi livelli, da diversi organismi, l'elaborazione del sistema di amministrazione fondiaria rappresenta una questione fondamentale; troppo spesso, l'amministrazione fondiaria centrale è pesante, inefficiente, costosa e inaccessibile per gli agricoltori. È chiaro che un certo livello di sussidiarietà consente di gestire in maniera più efficace terreni e risorse naturali, dato che è proprio a livello locale che si riscontrano conoscenze più precise e dettagliate in materia di diritti fondiari. La chiave di qualsiasi tipo di delega di potere consiste nel garantire che il sistema prescelto preveda un adeguato meccanismo di controlli, verifiche e responsabilità, compresa la supervisione da parte di organismi superiori, tenuto conto dei rischi di corruzione e nepotismo che dominano l'amministrazione fondiaria locale.

Un sistema di amministrazione fondiaria dovrebbe puntare a garantire una reale sicurezza dei diritti delle popolazioni rurali alla terra e alle risorse naturali e a promuovere una gestione sostenibile dei terreni. L'amministrazione fondiaria dovrà tener conto, tra l'altro, dei seguenti aspetti principali: abolizione delle contraddizioni tra norme; esistenza di procedure semplici e accessibili, accompagnate da norme ben note che permettano di risolvere i problemi degli agricoltori; promozione di sistemi arbitrali efficienti accessibili alla popolazione; eliminazione delle inefficienze dell'amministrazione fondiaria e misure volte a definirne le responsabilità; organizzazione di un archivio pubblico per le rivendicazioni fondiarie; effettiva pubblicità delle rivendicazioni fondiarie prima della registrazione e del rilascio dei titoli; misure volte ad evitare le opportunità di corruzione offerte da procedure difficili e complesse; presentazione di vie di ricorso.

Purché siano viste come strumenti volti a promuovere sistemi facilmente accessibili per gli utenti, le nuove tecnologie (ad es. il sistema di posizionamento globale - GPS - e il sistema informativo geografico - GIS) possono contribuire a migliorare la qualità e l'efficienza dei sistemi di informazione fondiaria e a ridurre i costi. Analogamente, il rilevamento di comunità e villaggi, eseguito con la partecipazione della popolazione locale, unitamente a sistemi tradizionali di amministrazione fondiaria, può permettere di ridurre notevolmente i costi, offrendo al tempo stesso un utile strumento per la pianificazione territoriale e la gestione delle controversie locali.

4.5. Ruolo dei mercati delle locazioni fondiarie per incrementare la produttività e migliorare l'accesso

Le transazioni fondiarie trasferiscono diritti fondiari tra utilizzatori. Tuttavia, i mercati delle vendite di terreni possono risultare inaccessibili per coloro che dispongono di un potere d'acquisto limitato, e sono inoltre falsati da informazioni imprecise e dalla mancanza di servizi finanziari nelle zone rurali. Tali mercati possono pertanto essere responsabili di una maggiore inefficienza e di crescenti disuguaglianze, dato che possono favorire speculazioni, acquisizioni di terreni rurali da parte di imprenditori urbani o esterni, nonché vendite sottocosto da parte dei poveri.

I mercati delle locazioni fondiarie possono invece rivelarsi più efficienti ed equi. Purché esistano adeguate garanzie di sicurezza per le parti contraenti, tali mercati forniscono agli utilizzatori meccanismi flessibili, consentendo loro di aumentare o ridurre il numero di proprietà agricole in funzione delle loro mutevoli necessità. Anche gli accordi di mezzadria potrebbero risultare un mezzo efficace per far fronte a rischi crescenti o a problemi di liquidità. Procedure di convalida giuridica, da parte delle autorità locali, di contratti redatti da agricoltori possono contribuire a garantire gli accordi di locazione fondiaria, come si è cercato di fare in Bangladesh.

Tali soluzioni si riducono tuttavia qualora esista un forte squilibrio tra proprietari e locatari. È importante chiarire le norme (ad es. livello dei canoni, durata dei contratti), offrire accesso al credito e fornire consulenze ai poveri per contribuire a promuovere lo sviluppo di mercati delle locazioni efficaci.

5. RUOLO DEI DONATORI DELL'UE

In passato, molti donatori, compresi la CE e gli Stati membri dell'UE, si sono dimostrati restii ad intervenire nel settore politicamente delicatissimo della riforma della politica fondiaria. Essi si sono spesso limitati a promuovere, con il proprio sostegno, la registrazione dei titoli di proprietà fondiaria e i sistemi di informazione fondiaria, attività non controverse ritenute tecniche, neutre e universali. Si tratta però di una neutralità apparente, e questa posizione ha spesso comportato scelte inadeguate alle realtà locali, escludendo così i poveri.

Se la riforma della politica fondiaria rappresenta un processo lungo e complesso, che richiede un ampio dibattito politico all'interno del paese, i donatori possono fornire un importante contributo muovendosi con cautela. Essi possono agevolare il dibattito pubblico, sostenere i diversi processi senza forzarne il ritmo e offrire di finanziare le voci più costose dell'elaborazione e dell'attuazione delle riforme della politica fondiaria, compreso in particolare l'acquisto dei terreni da ridistribuire, senza sostituirsi allo Stato. Essi possono contribuire alla ricerca, allo sviluppo delle istituzioni e delle capacità per le diverse parti interessate (amministrazione locale/centrale, organizzazioni di agricoltori, ecc. ), nonché ad attività di controllo e valutazione.

+++++ TABLE +++++

La crescente importanza dei processi di riforma della politica fondiaria - e delle questioni fondiarie in generale -, per lo sviluppo rurale e per l'eliminazione della povertà giustificano senza dubbio un maggiore impegno degli Stati membri e della CE e un più stretto coordinamento tra essi. Tenuto conto dell'esperienza europea in materia di politica e di gestione fondiaria, di sostegno all'agricoltura a conduzione familiare e di regolamentazione dei mercati fondiari, nonché degli ingenti finanziamenti destinati alla politica fondiaria, l'Unione europea può svolgere un ruolo di primissimo piano nei dibattiti internazionali e nella politica di sviluppo per quanto attiene al regime della proprietà fondiaria e ai regolamenti in materia. Tale ruolo richiede un'impostazione equilibrata, che riconosca che i mercati non sono l'unico mezzo per conseguire obiettivi sociali.

La CE dispone di un vantaggio comparato per quanto riguarda l'avvio e il sostegno alla creazione di consorzi flessibili di donatori provenienti dagli Stati membri dell'Unione europea per risolvere questioni fondiarie nei paesi partner. Più in generale, si potrebbe:

- adottare un'impostazione comune in materia di politica fondiaria e di riforma dei regimi di proprietà fondiaria, incoraggiare la condivisione di esperienze tra la CE e gli Stati membri e promuovere un maggiore coordinamento e una interpretazione comune delle questioni fondiarie;

- raccomandare un'impostazione più equilibrata in materia di riforme della politica fondiaria da parte delle istituzioni multilaterali e una maggiore integrazione delle questioni legate ai regimi di proprietà fondiaria nei processi di sviluppo nazionale (documento strategico di riduzione della povertà - PRSP, strategie di sviluppo nazionale/rurale, etc.);

- incoraggiare attivamente il coordinamento e la collaborazione di altri donatori, segnatamente all'interno delle Nazioni Unite (FAO, IFAD e PNUS), a sostegno dei processi nazionali di riforma, in funzione del vantaggio comparato di ciascuna agenzia, del suo specifico settore di competenza e della sua presenza nel paese;

- avviare progetti di ricerca applicata e sviluppo riguardanti i legami tra la terra, l'uguaglianza e lo sviluppo sociale, lo sviluppo agricolo e la povertà, i regimi di proprietà fondiaria e l'ambiente; procedere al controllo / alla valutazione indipendenti delle riforme di politica fondiaria.

Più specificamente, la CE e gli Stati membri dell'UE possono migliorare notevolmente l'impatto delle riforme della politica fondiaria attraverso un sostegno comune ai processi nazionali di riforma, segnatamente:

- sostenendo l'organizzazione di un dibattito e la condivisione di esperienze in materia di questioni e politica fondiarie, con riferimento alle politiche economiche, soprattutto a livello regionale;

- contribuendo a rendere l'elaborazione della politica e delle riforme fondiarie un processo realmente partecipativo, incoraggiando i governi a stimolare la partecipazione al dibattito della società civile, delle minoranze, delle popolazioni autoctone e delle comunità locali e sostenendo tale partecipazione, nonché mettendo a disposizione delle diverse parti le conoscenze acquisite e l'esperienza internazionale;

- sostenendo l'elaborazione e l'attuazione di impostazioni settoriali che consentano di procedere a riforme partecipative della politica fondiaria e dei regimi di proprietà fondiaria, tenendo debitamente conto degli sviluppi istituzionali nonché dei problemi di sostenibilità e dell'incidenza in materia di costi ricorrenti;

- contribuendo alla riforma fondiaria e alla ridistribuzione dei terreni, soprattutto nelle situazioni caratterizzate da forti disuguaglianze. Ciò potrebbe comportare, qualora le condizioni lo consentano, il finanziamento di programmi trasparenti e giustificabili di acquisizione dei terreni da parte dello Stato, dei beneficiari, oppure di altre agenzie che agiscano per conto di questi, in funzione delle circostanze;

- favorendo il potenziamentodelle capacità in materia di amministrazione fondiaria a tutti i livelli, comprese le comunità locali;

- sostenendo il controllo e la valutazione dell'impatto della riforma e incoraggiando un'adeguata divulgazione dei risultati delle ricerche e una discussione in merito, affinché la riforma della politica fondiaria diventi un processo dinamico.

6. CONCLUSIONI

Con la presente comunicazione, la Commissione delinea un nuovo quadro di riferimento a sostegno della riforma della politica fondiaria nei paesi in via di sviluppo, che dovrebbe agevolare l'appoggio ai processi nazionali di riforma e potenziare il coordinamento e la collaborazione con gli Stati membri e altri donatori.

La Commissione adotta la presente comunicazione e la trasmette al Consiglio e al Parlamento per approvazione. Essa sottolinea inoltre che gli orientamenti operativi allegati (cfr. il documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2004) 1289) rappresentano uno strumento pratico volto a guidare la Commissione e gli Stati membri nell'elaborazione e nell'attuazione di programmi a sostegno dei processi di riforma della politica fondiaria nei paesi in via di sviluppo e nei paesi in fase di transizione.

[1] Cfr. il documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2004) 1289 per i concetti fondamentali.

[2] Tale politica si ispira in larga misura ai lavori di altri donatori, segnatamente BM, FAO, IFAD e agenzie dell'UE e degli Stati membri.

[3] Benché il presente documento riguardi essenzialmente le zone rurali, le questioni fondiarie sono estremamente importanti anche nelle zone urbane e periurbane.

[4] I processi di riforma variano considerevolmente da un paese all'altro e non si prestano a generalizzazioni. Nel documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2004) 1289 figurano un elenco indicativo delle componenti e una panoramica delle questioni prevalenti nelle diverse regioni geografiche.