È stata inoltre effettuata un'analisi statistica per i dati pubblicamente accessibili e provenienti da due fonti: i) i dati sulle intercettazioni di piante e prodotti vegetali importati o commercializzati nell'UE sono stati ottenuti da EUROPHYT e da TRACES-NT per il periodo 2019-2020 e ii) i dati commerciali sono stati analizzati per il periodo 2013-2020. Poiché i prodotti di cui al regolamento non corrispondono alle singole nomenclature commerciali, è stato effettuato un confronto sulle intercettazioni e sulle dinamiche commerciali per gruppi di prodotti interessati dalla modifica legislativa.

Al fine di soddisfare i requisiti della relazione, la Commissione ha messo a punto una metodologia che includeva la valutazione di tutti gli elementi di prova disponibili. La Commissione ha avviato una consultazione con i portatori di interessi utilizzando questionari su quattro settori principali in cui la legislazione ha introdotto modifiche: i) procedure fitosanitarie di importazione, ii) uso del certificato fitosanitario, iii) divieti di importazione e iv) disposizioni fitosanitarie dell'RCU. I questionari, elaborati in consultazione con le organizzazioni nazionali per la protezione delle piante (NPPO) dell'UE e le pertinenti associazioni a livello dell'UE, miravano a ottenere riscontri sugli aspetti politici dell'applicazione e dell'attuazione, nonché su costi, benefici e ripercussioni, per effettuare l'analisi costi-benefici. Gli inviti a rispondere ai questionari sono stati inviati alle NPPO dei 27 Stati membri dell'UE, alle autorità competenti in materia di certificazione ("AC") e alle autorità doganali, a due istituzioni dell'UE, a 48 associazioni rilevanti a livello dell'UE e a 178 NPPO non appartenenti all'UE. Le associazioni degli Stati membri, gli operatori, i laboratori, gli istituti di ricerca e il pubblico hanno potuto accedere ai questionari attraverso il sito web della DG SANTE. In quest'ultimo caso, la Commissione e le NPPO dell'UE hanno contribuito a pubblicizzare i questionari attraverso i social media e altri canali. In totale sono pervenute 386 risposte. Il livello di partecipazione non è stato uniforme tra le diverse categorie di portatori di interessi e i diversi questionari, con la partecipazione più bassa da parte delle autorità fitosanitarie dell'UE (15 su 27 NPPO dell'UE) per il questionario sul regolamento relativo ai controlli ufficiali e una partecipazione complessivamente bassa delle associazioni a livello dell'UE e degli Stati membri, delle NPPO non appartenenti all'UE, degli operatori e del pubblico.

La relazione valuta i) l'impatto dell'inclusione nel regolamento degli organismi nocivi regolamentati non da quarantena (ORNQ) precedentemente disciplinati dalla legislazione sulla produzione e la commercializzazione di materiale riproduttivo vegetale ("normativa sul materiale riproduttivo vegetale"), sulle misure di importazione e sui sistemi di controllo; ii) l'applicazione e l'efficacia delle misure volte a far fronte ai nuovi rischi individuati, per i quali potrebbero essere previste diverse misure, dalla quarantena successiva all'importazione al divieto temporaneo; iii) l'applicazione e l'efficacia dell'estensione dell'obbligo di un certificato fitosanitario, da presentare per l'importazione di piante e i prodotti vegetali, a nuove merci (con l'1 % di controlli minimi alle frontiere) e alle piante introdotte con i bagagli dei passeggeri; iv) le attuali procedure per la concessione di deroghe ai divieti di importazione, nonché le disposizioni relative al divieto temporaneo di determinate piante, prodotti vegetali e altri oggetti identificati come ad alto rischio, la cui importazione è consentita dopo che l'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) ha effettuato una valutazione del rischio per le merci su un fascicolo tecnico presentato dal paese di origine interessato, seguita da un atto giuridico dell'UE contenente le condizioni di importazione del prodotto; v) le modifiche introdotte per quanto riguarda le condizioni di importazione del materiale destinato a prove ufficiali, a fini scientifici e ad altri fini connessi, nonché le modifiche introdotte per l'uso delle stazioni di quarantena e delle strutture di confinamento; vi) l'impatto sull'applicazione e sull'efficacia dei controlli all'importazione a seguito delle modifiche significative introdotte dal regolamento, con l'inclusione dei controlli fitosanitari di cui al regolamento (UE) 2017/625 e al regolamento sui controlli ufficiali (RCU), entrato in vigore contestualmente al regolamento.

L'ambito di applicazione della presente relazione comprende le principali modifiche introdotte dal regolamento, ossia le principali modifiche nelle misure per l'importazione e l'organizzazione dei controlli ufficiali per tali misure.

Alla luce dei cambiamenti significativi apportati al regime fitosanitario dell'UE per le importazioni, i colegislatori hanno introdotto nell'articolo 50 del regolamento l'obbligo per la Commissione di presentare, entro il 14 dicembre 2021, una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio con l'obiettivo di valutare l'applicazione e l'efficacia delle misure relative alle importazioni nell'UE, comprensiva di un'analisi dei costi e dei benefici, e, se del caso, di presentare anche una proposta legislativa per affrontare l'eventuale necessità di modifiche.

In seguito alla relazione di valutazione del regime fitosanitario del 2010, si è rivelato necessario sostituire la legislazione precedente. Il regolamento (UE) 2016/2031 ("regolamento") è stato adottato nel 2016 e applicato a decorrere dal 14 dicembre 2019. Tale regolamento ha mantenuto l'approccio basato sul rischio e la conformità all'accordo SPS dell'OMC, ma alla luce dell'esperienza acquisita sono state introdotte misure per rafforzare la protezione del territorio dell'Unione e migliorare la preparazione proattiva alla gestione delle crisi.

Le misure in materia di importazione per la protezione della salute delle piante mirano a proteggere l'Unione europea (UE) dall'introduzione di organismi nocivi. Fino al 2019 il quadro legislativo dell'UE per tali misure era basato sulla direttiva 2000/29/CE del Consiglio che ha istituito un sistema basato sui rischi e conforme alle norme sanitarie e fitosanitarie (SPS) dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC), generalmente aperto alle importazioni, con alcune restrizioni quali la necessità di un certificato fitosanitario (CF), requisiti specifici in materia di importazione e determinati divieti. Tale direttiva ha inoltre introdotto il sistema di controlli ufficiali sulla salute delle piante organizzato e attuato dagli Stati membri dell'UE.

Infine, ai fini della valutazione delle misure relative al regolamento sui controlli ufficiali, sono stati presi in considerazione anche i risultati dei primi 5 audit relativi ai controlli sull'importazione negli Stati membri. Le relazioni di tutti gli audit pertinenti sono pubblicamente accessibili.

L'analisi della Commissione è ostacolata da tre fattori: in primo luogo, il contributo parziale delle NPPO e delle associazioni dell'UE e dei paesi terzi in alcuni casi, che ha inciso sulla rappresentatività delle risposte, nonché il contributo molto limitato del pubblico e degli operatori che non ha consentito una triangolazione dei risultati; in secondo luogo, il brevissimo lasso di tempo che intercorre tra l'entrata in vigore delle diverse disposizioni e la richiesta di feedback che ha influito sulle dimensioni del campione per l'analisi; infine, l'impatto della pandemia di COVID-19 sul commercio e sulle attività pertinenti nonostante l'esistenza del regolamento (UE) 2020/466 relativo a misure temporanee volte a contenere i rischi in occasione di determinate gravi disfunzioni dei sistemi di controllo degli Stati membri dovute alla COVID-19.

A causa dei suddetti limiti, in alcuni casi non è stato possibile trarre conclusioni sull'applicazione e sull'efficacia delle misure d'importazione. La valutazione dei costi e dei benefici è stata effettuata nella misura del possibile a causa del numero ridotto di riscontri sui dati quantitativi richiesti o rilevati attraverso la letteratura economica. È stata invece effettuata un'analisi qualitativa approfondita dei costi e dei benefici. Infine, per questi motivi, la Commissione si è limitata a individuare i temi che meritano ulteriori discussioni.

2PROCEDURE DI IMPORTAZIONE

Sin dall'introduzione nel regolamento di norme sugli ORNQ, le NPPO hanno assunto la responsabilità dei controlli ufficiali sugli ORNQ in luogo delle autorità competenti per la certificazione. Mentre l'attuazione delle norme sugli ORNQ per l'importazione potrebbe essere considerata efficace in termini di conseguimento del loro obiettivo di garantire la conformità ai requisiti in materia di ORNQ, il 25 % delle NPPO, il 41 % degli operatori e 5 su 6 autorità competenti per la certificazione l'hanno valutata negativamente a causa della mancanza di coerenza tra la legislazione in materia fitosanitaria e quella relativa al materiale riproduttivo vegetale. Le opinioni divergevano sull'opportunità di includere il rispetto delle misure relative agli ORNQ anche nella rubrica "Dichiarazione supplementare" del certificato fitosanitario, disposizione che non rientra nell'articolo 71, paragrafo 2, del regolamento.

Un chiaro vantaggio del regolamento è l'aumento dell'efficienza dei controlli ufficiali, come indicato dalle risposte. Quasi due terzi delle NPPO e delle autorità competenti in materia di certificazione hanno iniziato a effettuare controlli simultanei per gli ORNQ e gli organismi nocivi da quarantena a partire dall'attuazione del regolamento, mentre solo il 30 % lo faceva già in passato. L'impatto del regolamento sulle risorse finanziarie per lo svolgimento di tali controlli sembra essere minimo, in quanto la maggior parte delle autorità competenti in materia di certificazione ha dichiarato che i costi non erano aumentati. Tale situazione è confermata anche dagli operatori privati.

Sembra che vi sia una mancanza di chiarezza per quanto riguarda le azioni in caso di non conformità alle norme in materia di ORNQ. Oltre la metà dei rispondenti respinge le partite non conformi e informa il paese terzo interessato. Pochissimi consultano l'operatore in merito ai trattamenti speciali. Alcuni rispondenti apprezzerebbero l'elaborazione di orientamenti pertinenti. Quasi il 75 % dei rispondenti sarebbe favorevole a notificare a TRACES-NT i casi di non conformità alle norme in materia di ORNQ, a fini di trasparenza. Tuttavia, il regolamento non contempla tale notifica.

Non è stato possibile effettuare una valutazione dell'utilità dell'articolo 49 per le misure relative ai rischi connessi agli organismi nocivi recentemente individuati, a causa dello scarso feedback fornito.

3CERTIFICATI FITOSANITARI

L'estensione dell'obbligo di un certificato fitosanitario per le merci di cui all'allegato XI, parte B, del regolamento (UE) 2019/2072 (di seguito "nuove merci"), introdotta con l'articolo 73 del regolamento (di seguito "estensione del certificato fitosanitario"), potrebbe essere considerata vantaggiosa per la protezione dell'UE contro gli organismi nocivi. Sono stati rilevati chiari benefici: una maggiore tracciabilità, una migliore protezione contro gli organismi nocivi e una maggiore responsabilità delle NPPO non appartenenti all'UE. Inoltre, circa il 33 % delle NPPO non appartenenti all'UE ha dichiarato un miglioramento della propria capacità di individuare gli organismi nocivi nelle ispezioni pre-esportazione.

Gli operatori hanno peraltro in gran parte dichiarato che l'estensione del certificato fitosanitario non ha inciso sulla parità di condizioni o che vi erano stati cambiamenti positivi a causa di una maggiore consapevolezza, di norme paritarie e di un maggior numero di controlli.

In base all'indagine, il 22 % dei rispondenti ha ritenuto che la situazione complessiva del sistema di certificati fitosanitari fosse migliorata, il 35 % ha ritenuto che la situazione fosse rimasta invariata, mentre il 15 %, soprattutto operatori, ha evidenziato un peggioramento della situazione a causa della mancanza di proporzionalità del nuovo obbligo rispetto ai rischi associati. Non è stato possibile valutare se la transizione verso il nuovo obbligo sia stata agevole, in quanto il 42 % dei rispondenti l'ha ritenuta tale, mentre il 38 % problematica (requisiti diversi tra le merci di cui alla parte A e alla parte B dell'allegato XI che sono difficili da spiegare agli operatori, ad esempio solo le merci della parte A devono essere oggetto di prenotifica ai posti di controllo frontalieri (PCF); distinzione tra le parti A e B; individuazione delle sementi vendute mediante vendite a distanza). Le NPPO non appartenenti all'UE ritengono che sia ora più complesso identificare le nuove merci, in particolare l'uso previsto che determina la necessità di un certificato fitosanitario. Tuttavia, i criteri per distinguere tali merci in passato, quando non richiedevano un certificato fitosanitario, sono rimasti gli stessi.

L'estensione del certificato fitosanitario potrebbe anche essere considerata vantaggiosa per il funzionamento globale degli scambi. I portatori di interessi privati registrano una diminuzione delle pratiche fraudolente, un aumento del livello di fiducia tra gli attori della catena di approvvigionamento, una migliore capacità di monitorare i contratti e una riduzione complessiva del rischio.

Inoltre, l'estensione del certificato sembra aver accresciuto la consapevolezza delle questioni fitosanitarie presso gli operatori, i cittadini e le autorità competenti.

Tra gli aspetti negativi, l'estensione del certificato fitosanitario sembra aver aumentato gli oneri amministrativi e i relativi costi. Le associazioni a livello dell'UE hanno considerato altrettanto importante l'aumento del carico di lavoro. Tre Stati membri hanno adattato i propri sistemi informatici a un costo limitato e uno ha migliorato le proprie strutture per effettuare ispezioni. Quattro Stati membri hanno aumentato il livello di campionamento e di analisi per individuare potenziali nuovi rischi connessi agli organismi nocivi, tuttavia l’aumento è stato inferiore al 5 %.

L'estensione del certificato fitosanitario ha generato alcuni costi anche per le NPPO non appartenenti all'UE, principalmente per l'aumentato di personale e il miglioramento delle strutture e dei laboratori.

Mentre sembra che siano aumentati i tempi e i costi per completare i controlli ai punti di entrata dell'UE per le merci aggiuntive (come dichiarato dalla maggioranza del settore privato - 44 %), la capacità di effettuare investimenti a lungo termine o decisioni strategiche non ha registrato un impatto significativo, mentre il 17 % dei rispondenti ritiene che tale capacità ne abbia risentito.

Sono stati segnalati pochissimi rifiuti di partite, principalmente sementi, frutti e fiori recisi, a causa della mancanza o dell'incompletezza dei certificati fitosanitari per le nuove merci. Tutti i portatori di interessi dell'UE consultati hanno dichiarato di non aver rilevato cambiamenti significativi nei volumi delle importazioni nell'UE, nella produzione dell'UE o nei prezzi delle nuove merci. Le risposte delle NPPO non appartenenti all'UE, sebbene limitate, hanno potuto confermare che non vi sono state né modifiche nei volumi delle esportazioni verso l'UE né un aumento dei costi per gli esportatori. Le risposte fornite dai portatori di interessi sono in linea con le conclusioni riportate in Soto et al. (2021), secondo cui la modifica della legislazione ha avuto un effetto trascurabile sugli scambi complessivi di piante. Molti rispondenti non reputano complessa la verifica dell'1 % obbligatorio delle nuove merci all'importazione, mentre quasi lo stesso numero di rispondenti ha riscontrato difficoltà nel distinguere le "nuove" merci regolamentate dalle "vecchie" e ha lamentato la mancanza di procedure uniformi in tutti gli Stati membri.

Per quanto riguarda la disposizione dell''articolo 71, paragrafo 2, del regolamento, di includere nel certificato sanitario la formulazione completa del requisito specifico rispettato, ogni volta che il rispettivo atto di esecuzione consente diverse opzioni, oltre la metà dei rispondenti la ritiene piuttosto chiara, mentre il 32 % la ritiene poco chiara. Sia le NPPO dell'UE che quelle non UE ritengono che il requisito sia chiaro, ma i portatori di interessi del settore privato pensano il contrario. Nonostante l'approvazione da parte di tutti i 27 Stati membri dei chiarimenti forniti dalla Commissione, gli operatori e i loro rappresentanti hanno indicato nelle loro risposte che l'attuazione del requisito non era omogenea nell'UE e che questi approcci diversi erano difficili da seguire. Tuttavia, questa situazione ha riguardato solo la prima fase di attuazione del requisito.

L'estensione dell'obbligo del certificato fitosanitario per le piante introdotte dai passeggeri è considerata inoltre vantaggiosa in quanto, secondo oltre l'80 % dei portatori di interessi, ha contribuito a una maggiore protezione dell'UE contro gli organismi nocivi. Le risposte ottenute dal pubblico (17) non sono state sufficienti per effettuare una valutazione.