IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 264/98

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - L’anello mancante - Piano d’azione dell’Unione europea per l’economia circolare»

[COM(2015) 614 final],

alla

«Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio»

[COM(2015) 596 final - 2015/0276 (COD)],

alla

«Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2008/98/CE sui rifiuti»

[COM(2015) 595 final - 2015/0275 (COD)],

alla

«Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti»

[COM(2015) 594 final - 2015/0274 (COD)]

e alla

«Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso, 2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche»

[COM(2015) 593 final - 2015/0272 (COD)]

(2016/C 264/14)

Relatore: Cillian LOHAN

La Commissione, in data 2 dicembre 2015, il Parlamento europeo, in data 14 dicembre 2015, e il Consiglio, in data 15 dicembre 2015, hanno deciso, conformemente al disposto dell’articolo 192, paragrafo 1, dell’articolo 114, paragrafo 1, e dell’articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito ai seguenti documenti:

«Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - L’anello mancante - Piano d’azione dell’Unione europea per l’economia circolare» - [COM(2015) 614 final]

«Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio» - [COM(2015) 596 final - 2015/0276 (COD)]

«Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2008/98/CE sui rifiuti» - [COM(2015) 595 final - 2015/0275 (COD)]

«Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti» - [COM(2015) 594 final - 2015/0274 (COD)]

«Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso, 2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche» - [COM(2015) 593 final - 2015/0272 (COD)]

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 12 aprile 2016.

Alla sua 516a sessione plenaria, dei giorni 27 e 28 aprile 2016 (seduta del 27 aprile), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 192 voti favorevoli, 4 voti contrari e 12 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) nutre la speranza che l’ambizione della Commissione europea di stimolare la transizione verso un’economia circolare sia un primo passo verso un’evoluzione dei modelli di comportamento e delle pratiche, e ribadisce la sua contrarietà al ritiro del precedente pacchetto sull’economia circolare pubblicato nel 2014.

1.2 Il CESE si compiace però che la Commissione abbia accolto alcune delle sue raccomandazioni formulate in merito al pacchetto 2014 (ad esempio, l’accento sulla parte a monte del ciclo di vita del prodotto). Sussistono tuttavia dei margini di miglioramento per quanto riguarda il livello di ambizione del nuovo pacchetto. Gli obiettivi delle proposte del 2014 prevedevano maggiori benefici economici e ambientali (1). Il CESE raccomanda quindi di ripristinare gli obiettivi del pacchetto 2014 in materia di trattamento dei rifiuti, garantendo che possano essere realizzati in maniera efficiente sotto il profilo dei costi. Nel complesso, il termine di 18 mesi non appare giustificato dalla portata o dall’ambizione del nuovo pacchetto rispetto a quello precedente.

1.3 Le politiche in materia di economia circolare dovrebbero garantire la lunga durata di vita, la scala ridotta, la dimensione locale e la pulizia dei circuiti. Per determinate attività industriali, i cicli hanno a volte la tendenza ad essere lunghi.

1.4 Nelle sue proposte la Commissione non si sofferma a sufficienza sui vantaggi e i rischi sul piano sociale e lavorativo collegati alla transizione verso un’economia circolare (2). Tali proposte non prevedono le necessarie misure di adattamento della forza lavoro tramite la formazione e l’istruzione. Occorre individuare i settori e i lavoratori più vulnerabili per poter mettere a punto tutto un insieme di strutture di sostegno a loro destinate.

1.5 Il CESE accoglie con favore l’inserimento dell’obbligo di segnalare l’utilizzo di strumenti economici adeguati per favorire il conseguimento degli obiettivi di riduzione dei rifiuti, anche se questa disposizione andrebbe applicata in un contesto più ampio. L’utilizzo di strumenti economici per favorire la transizione dovrebbe essere rafforzato e reso più sistemico.

1.6 Il CESE è pronto a esaminare la fattibilità di una piattaforma europea aperta per l’economia circolare, organizzata dal Comitato stesso, che riunisca le parti direttamente interessate e la società civile dei settori pubblico, semipubblico o privato coinvolti nell’uso efficiente delle risorse. Tale piattaforma offrirebbe opportunità di scambio e di sensibilizzazione in materia di buone pratiche.

1.7 L’istruzione in tutte le sue forme e a tutti i livelli costituirà una parte essenziale della transizione verso un’economia circolare. In tale ambito occorrerà individuare le esigenze di formazione dei lavoratori che dovranno far fronte a un cambiamento immediato, nonché condurre un’azione più a lungo termine volta ad educare le generazioni future.

1.8 La transizione verso l’economia circolare deve produrre dei risultati per il mondo imprenditoriale. Il parere NAT/652 (3) ha individuato misure a sostegno delle PMI. L’accesso ai finanziamenti sarà una questione centrale per le PMI e per gli imprenditori desiderosi di sfruttare le opportunità che si apriranno nello spazio dell’economia circolare.

1.9 La prevista revisione della direttiva sulla progettazione ecocompatibile deve tener conto del ciclo completo del prodotto, e in particolare dei seguenti aspetti: durabilità, riparabilità, disponibilità/accessibilità economica dei pezzi di ricambio, comunicazione incondizionata di informazioni riguardo alla riparazione e alla manutenzione da parte dei fabbricanti. Il CESE sottolinea l’esigenza di applicare i principi di progettazione ecocompatibile a tutti i settori manifatturieri, agevolando così il recupero sostenibile sul piano economico e fattibile sotto il profilo tecnico delle materie prime e degli elementi che compongono i prodotti ormai giunti alla fine del loro ciclo di vita. I prodotti elettronici, e in special modo i telefoni cellulari, costituiscono l’esempio più comunemente citato per illustrare questo aspetto.

1.10 È necessario rendere l’etichettatura più completa, in modo da includervi l’aspettativa di vita del prodotto. Il semplice controllo di un’eventuale obsolescenza programmata non è sufficiente. Il CESE invita ancora una volta i responsabili delle politiche a considerare la possibilità di «vietare» senza eccezioni «i prodotti che presentano una difettosità calcolata volta a porre fine alla vita dell’apparecchio» (4).

1.11 Il modo migliore per ottenere un cambiamento dei comportamenti consiste nel fornire chiari segnali in termini di prezzo, offrendo cioè praticità e prezzi competitivi ai consumatori. I prodotti o i servizi conformi ai principi di circolarità dovrebbero avere prezzi chiaramente differenziati in funzione della disponibilità/scarsità di risorse o delle modalità di progettazione dei prodotti stessi. Ciò si può realizzare, in una fase iniziale, ricorrendo a regimi di responsabilità estesa del produttore e/o alla tassazione verde. Il CESE evidenzia l’importanza di verificare la fattibilità di ogni nuova misura.

1.12 Il CESE accoglie con favore l’introduzione di requisiti minimi per i regimi di responsabilità estesa del produttore, ma ritiene necessario chiarire ulteriormente i ruoli e le responsabilità delle diverse parti interessate lungo tutta la catena. L’adozione di regimi di responsabilità estesa del produttore dovrebbe essere obbligatoria per gli Stati membri.

1.13 Occorre mettere a punto meccanismi di sostegno che consentano ai cittadini meno abbienti di accedere a beni e servizi di qualità superiore (e con un costo iniziale maggiore). Tali meccanismi potrebbero consistere in prestiti garantiti dallo Stato o formule di finanziamento sostenute dal fabbricante e applicate a tasso agevolato esclusivamente ai prodotti che presentano una durata minima di vita ben definita e sono progettati in modo da rispettare tutti gli aspetti della circolarità.

1.14 Nel quadro del pacchetto in esame dovrebbero essere incoraggiati strumenti politici specifici di provata efficacia quali i sistemi di restituzione con cauzione e i sistemi integrati di gestione. L’applicazione di aliquote ridotte o l’esenzione dall’IVA per i prodotti riciclati, come anche per le attività di riutilizzo e riparazione, possono stimolare gli imprenditori a svolgere un ruolo attivo in questo settore e offrire ai consumatori prodotti a prezzi concorrenziali, contribuendo così a promuovere il cambiamento generalizzato dei comportamenti. Le sovvenzioni dovrebbero essere rimodulate in modo da sostenere l’utilizzo di materie prime secondarie e incoraggiare l’applicazione dei principi di progettazione ecocompatibile in tutti i settori manifatturieri.

1.15 Le pubbliche amministrazioni e le loro istituzioni dovrebbero assumere un ruolo guida ricorrendo agli appalti pubblici verdi per tutti gli acquisti di prodotti e servizi che rientrano nelle loro competenze. L’opzione verde dovrebbe essere la scelta «di default», mentre qualunque altra opzione dovrebbe richiedere una motivazione.

1.16 La raccolta differenziata dei flussi di rifiuti è fondamentale per conseguire la circolarità. Si accoglie con favore l’inserimento dell’obbligo di assicurare immediatamente la raccolta differenziata dei rifiuti organici. La prescrizione contenuta nella direttiva dovrebbe essere estesa a tutti tipi di raccolta differenziata, in maniera da diventare obbligatoria, a meno che non venga concessa una deroga specifica in presenza di un ostacolo pratico alla sua fattibilità.

1.17 Gli sprechi alimentari si possono ridurre solo introducendo alcune tappe nel cammino da percorrere per conseguire l’obiettivo di sviluppo sostenibile n. 2. Lo sviluppo di un meccanismo per quantificare perdite e sprechi alimentari dovrebbe essere inserito nell’allegato fissando un termine ultimo ben preciso, sulla base del lavoro già compiuto (5).

1.18 I concetti dell’economia circolare non possono essere sviluppati in maniera isolata. Si rende necessario un organismo di sorveglianza, come la Piattaforma europea sull’efficienza nell’impiego delle risorse, preposto a garantire che le altre strategie settoriali elaborate dalla Commissione siano in armonia con i principi di un’economia circolare.

1.19 Il processo del semestre europeo, attraverso le raccomandazioni specifiche per paese, può servire a garantire l’attuazione a livello di Stati membri e la priorità della transizione verso un modello di economia circolare.

2. Introduzione

2.1 Il 2 dicembre 2015 la Commissione europea ha pubblicato un pacchetto riveduto di proposte sull’economia circolare. Esso consta di una parte non legislativa, che consiste in una comunicazione dal titolo L’anello mancante - Piano d’azione dell’Unione europea per l’economia circolare, e di una parte che propone una serie di modifiche alla normativa europea vigente in materia di trattamento e riciclaggio dei rifiuti.

2.2 Le nuove proposte sostituiscono il precedente pacchetto che la Commissione europea presieduta da José Manuel Barroso aveva pubblicato nel luglio 2014 nel quadro dell’iniziativa faro Europa 2020 Un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse. Il nuovo pacchetto introduce alcune migliorie - in special modo, è più completo e comprende tutte le fasi del ciclo di vita di un prodotto - ma in alcuni ambiti appare meno ambizioso. Vi è il rischio che il pacchetto risulti incentrato esclusivamente sul riciclaggio e non introduca strumenti politici che rispecchino la volontà di conseguire un nuovo modello economico di circolarità. L’aumento delle percentuali di riciclaggio non è sinonimo di economia maggiormente circolare. Nel complesso, il termine di 18 mesi non appare giustificato dalla portata o dall’ambizione del nuovo pacchetto rispetto a quello precedente.

3. Osservazioni generali

3.1 Il passaggio da un’economia lineare, basata sul ciclo «estrazione-trasformazione-utilizzo-scarto», a una circolare, in cui i rifiuti possono essere trasformati in risorse, rappresenta una sfida essenziale per l’Europa. Tale conversione rende infatti l’economia più sostenibile e ne riduce l’impronta ecologica grazie a una migliore gestione delle risorse e alla riduzione dell’attività estrattiva e dell’inquinamento; consente inoltre alle imprese di acquisire maggiore competitività grazie a una migliore gestione delle materie prime, diminuendo nel contempo la dipendenza dell’economia dalle importazioni di materie (potenzialmente essenziali e rare); offre infine nuove opportunità economiche e nuovi mercati all’interno e all’esterno dell’Europa, e conduce alla creazione di posti di lavoro a livello locale.

3.2 Il CESE accoglie con favore il fatto che sia riconosciuta la necessità di passare a un’economia circolare. La sfida consiste nel realizzare un cambiamento sistemico se si vuole sfruttare appieno il potenziale offerto dai molteplici benefici economici e sociali. Le politiche in materia di economia circolare dovrebbero garantire che i cicli siano duraturi, brevi, locali e puliti. Tuttavia, la dimensione di tali cicli può essere variabile. In un’economia circolare l’utilizzo dovrebbe essere più importante del possesso; i sistemi prodotti-servizi e i modelli di consumo collaborativo possono dare un contributo assai positivo a tal riguardo e saranno ulteriormente approfonditi in due futuri pareri del CESE. Un’economia circolare non è semplicemente un’economia lineare nella quale si cerca di reintrodurre i rifiuti nella produzione: essa si prefigge infatti di realizzare una riorganizzazione completa dell’economia, che impone la ridefinizione dei concetti stessi di responsabilità e di proprietà. Questi cambiamenti fondamentali devono essere attuati tenendo conto del contesto mondiale e interconnesso del modello economico attuale. Affrontare le questioni mondiali unicamente a livello regionale risulta raramente efficace: piuttosto, è necessario avviare un’iniziativa su scala mondiale.

3.3 Gli effetti che il passaggio a un’economia circolare ha sull’economia in generale devono essere costantemente analizzati. Man mano che le pratiche aziendali superate diventano obsolete, occorre individuare i soggetti maggiormente colpiti da questo processo offrendo loro un sostegno per garantire una transizione giusta ed equa verso l’economia circolare. Occorre tener conto dei vantaggi e dei rischi sul piano sociale e lavorativo collegati alla transizione (6).

3.4 Mancano strumenti economici in grado di dare impulso alla transizione. Il CESE ha individuato la necessità di una combinazione di strumenti di mercato e normativi per conseguire un’economia efficiente sotto il profilo delle risorse (7). L’articolo 4, paragrafo 3, [COM(2015) 595 final] impone agli Stati membri di ricorrere a strumenti economici e di riferire alla Commissione 18 mesi dopo l’entrata in vigore della direttiva e successivamente ogni cinque anni. Tale disposizione potrebbe essere rafforzata inserendo l’obbligo di una relazione intermedia dopo tre anni e la raccomandazione di ricorrere alla tassazione ambientale. Bisognerebbe diffondere i migliori strumenti sviluppati dai singoli Stati membri, incoraggiandone l’adozione tramite il processo del semestre europeo.

3.5 La Commissione dovrebbe offrire maggiore chiarezza riguardo alla coerenza dei diversi piani d’azione presentati in questi anni e alla loro interrelazione in termini di gerarchia e di condizionalità incrociata: la Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse (8), il Settimo programma di azione per l’ambiente fino al 2020 (9) e il Piano d’azione dell’Unione europea per l’economia circolare. Molte delle attività proposte dall’ultimo piano d’azione erano già menzionate nelle precedenti iniziative. È fondamentale quindi procedere a una valutazione completa dei successi e dei fallimenti delle iniziative precedenti.

3.6 Il pacchetto sull’economia circolare è un passo nella giusta direzione. Resta però un interrogativo fondamentale: le misure proposte bastano, nel loro insieme, a spostare le politiche economiche dall’attuale percorso di sviluppo (che porterà anche a un utilizzo più efficiente delle risorse) verso un modello realmente circolare che dissoci (completamente) la prosperità economica dall’utilizzo di risorse naturali e moltiplichi i benefici economici e sociali (10)? Il piano d’azione dev’essere adatto ad affrontare le sfide sistemiche sottese e a creare un quadro sufficiente per avviare la transizione (11).

3.7 Il CESE accoglie con favore la valutazione d’impatto che accompagna le proposte legislative della Commissione in materia di rifiuti (12), e osserva che i vantaggi del presente pacchetto in termini economici e occupazionali e di riduzione delle emissioni sono inferiori a quelli del pacchetto ritirato. Sarebbe utile effettuare un’analisi costi-benefici del piano d’azione non legislativo al fine di individuare le misure più efficaci e proporzionate per realizzare il passaggio a un’economia circolare (13).

3.8 L’attuazione è la chiave del successo. Il CESE chiede che venga istituito un organismo specifico responsabile della coerenza e della condizionalità, simile alla Piattaforma europea sull’efficienza nell’impiego delle risorse (14) che ha contribuito al Settimo programma d’azione per l’ambiente e al pacchetto sull’economia circolare.

3.9 Il CESE riconosce gli sforzi compiuti dalla Commissione per coinvolgere un’ampia gamma di diretti interessati e di esperti, come raccomandato nel parere NAT/652 (15). La transizione verso un’economia circolare è un processo di lunga durata che richiede una responsabilizzazione a tutti i livelli e da parte di tutti i settori. Nella sua comunicazione, la Commissione sottolinea l’intenzione di coinvolgere attivamente i soggetti interessati nell’attuazione del piano d’azione (16); i dettagli di tale operazione saranno determinanti.

3.10 Il CESE ribadisce la sua offerta, avanzata nel parere NAT/652, di promuovere in maniera attiva le reti degli attori della società civile che sostengono la transizione verso un modello di economia circolare, e anche di studiare la creazione e la gestione di un forum europeo per l’economia circolare. In materia esistono già diversi forum, ma essi offrono una prospettiva settoriale tecnica. Il CESE si trova in una posizione ideale per fornire un forum di una certa visibilità che favorisca l’attività di rendicontazione e l’impegno a favore dell’economia circolare da parte dei diretti interessati. Tale forum potrebbe essere organizzato in collaborazione con la Commissione per costituire una piattaforma d’impegno multipartecipativa e intersettoriale. Il CESE dispone già di un Forum della migrazione che può rappresentare un modello appropriato a cui rifarsi.

3.11 Il ruolo dei lavoratori durante la transizione e dopo il passaggio a un modello di economia circolare e la creazione di posti di lavoro di qualità rivestono un’importanza fondamentale. Il CESE ha già avuto modo di esprimere la propria posizione (17) rilevando che, nonostante l’Iniziativa per favorire l’occupazione verde (18) , il pacchetto ritirato non aveva analizzato a sufficienza i benefici e i problemi specifici a livello socio-economico dell’economia circolare. Questa osservazione resta valida anche per il pacchetto presentato nel 2015. I settori industriali e le imprese che risentiranno negativamente della transizione dovranno ricevere un sostegno mirato, al fine di garantire che questo processo di trasformazione avvenga in maniera equa. I lavoratori devono essere tutelati e messi in condizioni di trarre vantaggio dalle numerose opportunità (19) offerte dal nuovo modello circolare.

3.12 L’educazione all’economia circolare deve essere estesa a tutti i livelli, dalla scuola primaria alle imprese, alle PMI, agli investitori e ai finanziatori. L’istruzione e la formazione devono essere collegate in un programma coerente che affronti le sfide socio-economiche individuate. L’istruzione sarà uno dei fattori che favoriranno un cambiamento su larga scala dei comportamenti e potrà contribuire a creare una nuova generazione di consumatori responsabili che dispongono di opzioni dal prezzo corretto, all’insegna della praticità, della qualità e del consumo etico.

3.13 La transizione verso l’economia circolare deve produrre dei risultati per il mondo imprenditoriale. Il parere NAT/652 (20) ha individuato misure a sostegno delle PMI. L’accesso ai finanziamenti sarà una questione centrale per le PMI e per gli imprenditori desiderosi di sfruttare le opportunità che si apriranno nello spazio dell’economia circolare. Il Fondo di coesione, i fondi strutturali e di investimento europei, il Fondo europeo per gli investimenti strategici, nonché fondi tematici come LIFE e COSME, rappresentano una possibile fonte di finanziamento e, al loro interno, dovrebbero essere rese disponibili specifiche opzioni di finanziamento.

4. Osservazioni specifiche

4.1 Produzione

4.1.1 L’attesa revisione della direttiva sulla progettazione ecocompatibile (21) deve tener conto del ciclo completo del prodotto, e in particolare dei seguenti aspetti: durabilità, obsolescenza programmata (o «durata di vita»), riparabilità, disponibilità/accessibilità economica dei pezzi di ricambio, comunicazione incondizionata di informazioni da parte dei fabbricanti.

4.1.2 Attualmente la direttiva sulla progettazione ecocompatibile si applica solo ai prodotti connessi all’energia. In precedenti pubblicazioni (22), la mobilità, l’edilizia e l’alimentazione erano state individuate come responsabili del 70-80 % dell’impatto negativo sull’ambiente. Da ciò emerge chiara l’esigenza di applicare il principio di progettazione ecocompatibile a tutti i settori. Si tratta di un elemento trasversale essenziale. In particolare, per agevolare lo sviluppo di PMI regionali nei settori che ruotano attorno alle opportunità offerte dalla riparazione, dal riutilizzo e dalla preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio, il materiale di base dev’essere stato progettato per molteplici usi diversi e nell’ottica di un suo smontaggio e riciclaggio.

4.1.3 I regimi di responsabilità estesa del produttore dovrebbero tener pienamente conto di tutti i cicli possibili. Si riconosce che l’efficienza nell’uso dei materiali è una questione più complessa da regolamentare dell’efficienza energetica, ma questa sfida va affrontata con un approccio innovativo. I nuovi incentivi a favore della responsabilità estesa devono essere tali da tradursi in un cambiamento sostanziale dei comportamenti a livello del produttore, che si traduce a sua volta in un cambiamento dei comportamenti da parte del consumatore. I fabbricanti dovrebbero avere l’obbligo di comunicare il previsto ciclo di vita dei loro prodotti.

4.1.4 Nella fase conclusiva della transizione dovrà essere sostenuta e promossa una simbiosi settoriale favorevole alle PMI sulla base di ecosistemi economici e sociali di dimensione locale sostenuti da politiche regionali per l’industria verde. La prima fase di circolarità coinvolgerà economie regionali caratterizzate da un numero molto elevato di PMI. Un maggior ricorso a sottoprodotti industriali come materie prime per altri comparti contribuirà a un uso più efficiente delle risorse. Mancano informazioni su come la Commissione utilizzerà l’articolo 5 modificato della direttiva 2008/98/CE sui rifiuti per conseguire questo obiettivo.

4.1.5 L’economia circolare si può sviluppare ulteriormente, in una fase successiva, in modo da favorire la reindustrializzazione sostenibile dell’Europa. Si potrebbe delineare una fase di sviluppo con una chiara dimensione industriale, basata sulla normalizzazione, per garantire che si possa trattare di un modello efficiente e su larga scala.

4.1.6 In una economia circolare reale i concetti di proprietà e di responsabilità rivestono un’importanza centrale. I produttori dovrebbero essere incoraggiati a elaborare modelli commerciali funzionali nei quali il leasing e la vendita di beni intesi come servizi diventano una pratica corrente, in cui tutti i costi sono internalizzati. Questo è il collegamento tra la produzione di beni e servizi per un modello circolare e l’introduzione di una «economia delle prestazioni», in cui i modelli economici tengono pienamente conto della scarsità di risorse.

4.1.7 Le potenzialità insite nel riutilizzo e nella riparazione in termini di attività economiche e creazione di occupazione a livello locale potrebbero essere sfruttate più ampiamente grazie a una migliore cooperazione con i fabbricanti. Le informazioni sul prodotto e la disponibilità e accessibilità economica dei pezzi di ricambio per un periodo minimo di tempo dall’immissione di tale prodotto sul mercato, in particolare, sono elementi essenziali che potrebbero contribuire all’espansione del settore della riparazione e del riutilizzo. Si dovrebbero promuovere dei regimi volontari atti a migliorare la cooperazione con i fabbricanti e si potrebbero studiare i requisiti giuridici necessari per la divulgazione di informazioni sui prodotti. Analogamente, gli operatori che esercitano attività di riutilizzo e riparazione dovrebbero godere di un accesso più agevole ai prodotti giunti alla fine del loro ciclo di vita, in modo da incentivare l’innovazione e la creazione di posti di lavoro in questo settore.

4.1.8 Il CESE si compiace del fatto che la Commissione consideri l’obsolescenza programmata come una questione da affrontare: essa può essere contrastata con successo promuovendo modelli economici innovativi incentrati su servizi/prestazioni. In un precedente parere in merito al consumo sostenibile e alla durata di vita dei prodotti (23), il CESE aveva invitato i responsabili delle politiche a considerare la possibilità di «vietare» senza eccezioni «i prodotti che presentano una difettosità calcolata volta a porre fine alla vita dell’apparecchio». Un semplice programma di test indipendenti nell’ambito di Orizzonte 2020 per individuare le pratiche di obsolescenza programmata, proposto nel piano d’azione della Commissione, non basta ad affrontare in misura soddisfacente questo problema. Il CESE invita quindi la Commissione a formulare al più presto proposte più ambiziose.

4.2 Consumi

4.2.1 Un cambiamento dei comportamenti si può ottenere offrendo praticità e prezzi competitivi ai consumatori. I prodotti o i servizi conformi ai principi di circolarità dovrebbero avere prezzi differenziati in funzione della disponibilità/scarsità di risorse o delle loro modalità di progettazione. Ciò si può realizzare, in una fase iniziale, ricorrendo a regimi di responsabilità estesa del produttore e/o alla tassazione verde. Il CESE evidenzia l’importanza di verificare la fattibilità di ogni nuova misura.

4.2.2 Il CESE attende con interesse la proposta della Commissione intesa a razionalizzare le etichette verdi e a impedire le false dichiarazioni di ecocompatibilità. Un’etichettatura accurata contenente le informazioni essenziali richieste dagli acquirenti permetterà ai consumatori di compiere migliori scelte di acquisto e di prendere decisioni riguardo agli aspetti del prodotto realmente comparabili. Ad esempio, un elettrodomestico con un prezzo iniziale più elevato può in realtà rivelarsi nel tempo la scelta più economica in considerazione della sua longevità, della sua qualità e delle sue prestazioni.

4.2.3 L’accesso per tutti i consumatori e l’accessibilità economica dell’apparecchio dalle prestazioni migliori costituiscono un aspetto problematico. Occorre mettere a punto meccanismi di sostegno che consentano ai cittadini meno abbienti di accedere a beni e servizi che presentano, sì, un costo iniziale maggiore, ma anche una qualità superiore. Tali meccanismi potrebbero assumere la forma di prestiti garantiti dallo Stato o di formule di finanziamento sostenute dal fabbricante e applicate a tasso agevolato esclusivamente ai prodotti che presentano una durata minima di vita ben definita e sono progettati in modo da rispettare tutti gli aspetti della circolarità. Per risolvere questo problema si dovrebbe abbandonare il modello basato sulla proprietà a favore di un modello di tipo leasing.

4.2.4 L’opzione circolare dev’essere economicamente accessibile al consumatore. Di norma un prodotto di qualità superiore e con una più lunga durata di vita prevista risulta più costoso al momento dell’acquisto iniziale. Tuttavia, questo svantaggio in termini di costi solitamente si riduce nell’arco del periodo di utilizzo del prodotto. Un miglioramento dell’etichettatura e dell’informazione, associato a strumenti finanziari che incentivino una durata maggiore del prodotto, il ricorso a componenti più puliti, una più elevata capacità di riparare e smontare le diverse parti per riutilizzarle, contribuirà a produrre un cambiamento dei comportamenti.

4.2.5 Il Settimo programma di azione per l’ambiente (paragrafo 41, punto d), dell’allegato) prevede la creazione di un quadro di politica più coerente per la produzione e il consumo sostenibili e la determinazione di obiettivi per ridurre l’impatto globale dei consumi. Nel pacchetto si fa riferimento all’obiettivo di sviluppo sostenibile dell’ONU n. 12 (consumo e produzione sostenibili), ma la necessità di definire degli obiettivi, individuata nel Settimo programma di azione, non trova riscontro nel piano d’azione o nell’allegato.

4.2.6 Occorre stabilire un collegamento tra il potenziale della digitalizzazione dell’economia di ridurre l’impronta ecologica del consumo e della produzione, e di favorire l’utilizzo multiplo e la riparazione, da un lato, e la realizzazione della circolarità, dall’altro.

4.2.7 Una scelta responsabile da parte dei consumatori richiede una loro corretta informazione. Si accoglie pertanto con favore lo sviluppo di una metodologia basata sull’impronta ecologica del prodotto. Tuttavia, già nella Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse del 2011 (24) si parlava di valutazione dell’impronta ecologica.

4.2.8 Il CESE chiede che vengano fissati obiettivi quantitativi per il riutilizzo a sé stanti, separati da quelli per il riciclaggio, in quanto vanno create le condizioni necessarie per poter raggiungere tali obiettivi.

4.2.9 La promozione dei sistemi di riutilizzo e di riparazione potrebbe essere un buon esempio di ricorso a strumenti economici. Andrebbe considerata l’opportunità di applicare aliquote IVA inferiori ai prodotti progettati per essere riutilizzati o per essere riparati e venduti. Tale provvedimento trasformerebbe la competitività dei prodotti riparati, incentivando l’attività innovativa e imprenditoriale nella zona.

4.2.10 Quanto al consumo collaborativo, si rimanda ai messaggi già formulati dal CESE in alcuni suoi pareri precedenti (25). Per aiutare i consumatori a compiere scelte più responsabili bisognerebbe tenere conto degli sviluppi promettenti offerti dalle ricerche scientifiche più recenti, in particolare per quanto concerne le scienze comportamentali e il concetto della «spinta gentile»; il CESE elaborerà presto un parere su questo tema.

4.2.11 Gli appalti pubblici verdi costituiscono un importante incentivo per promuovere il consumo sostenibile. È necessario valutare l’attuale quota di appalti verdi rispetto ai consumi pubblici totali. Attualmente la scelta «di default» negli appalti pubblici è costituita dal prezzo più basso. L’opzione verde dovrebbe invece diventare la scelta «di default», in modo tale che, per selezionare qualunque altra offerta che non sia verde, siano necessarie circostanze attenuanti e una spiegazione appropriata.

4.3 Gestione dei rifiuti

4.3.1 È essenziale che la legislazione europea vigente in materia di rifiuti sia attuata correttamente in tutta l’UE. Il CESE ribadisce il proprio sostegno alla gerarchia dei rifiuti, ed esorta tutte le parti interessate pubbliche e private a darvi piena applicazione.

4.3.2 La parte legislativa del pacchetto sull’economia circolare che modifica diverse direttive sui rifiuti è stata chiaramente ridimensionata rispetto alla proposta formulata nel 2014. Il CESE rileva che la nuova proposta della Commissione non è inoltre all’altezza degli obiettivi ambiziosi in materia di prevenzione e di riciclaggio dei rifiuti auspicati dal Parlamento europeo nel luglio 2015 (26).

4.3.3 Merita un apprezzamento positivo la proposta di obbligare gli Stati membri a ricorrere a strumenti economici atti a incentivare l’applicazione della gerarchia dei rifiuti (27) e adottare misure volte a evitare la produzione di rifiuti (28). Non è chiaro però se gli Stati membri dovranno rivedere i programmi di prevenzione dei rifiuti già esistenti alla luce delle nuove disposizioni (29).

4.3.4 Il CESE ritiene che gli Stati membri dovrebbero adottare obbligatoriamente regimi di responsabilità estesa del produttore. Si compiace dell’introduzione di requisiti minimi per questi regimi di responsabilità, considerando che le prestazioni di tali regimi differiscono fortemente da un Stato membro all’altro. Queste disposizioni potrebbero però essere rafforzate in modo da armonizzare ulteriormente i requisiti minimi, chiarendo in particolare quali siano i ruoli e le responsabilità dei diretti interessati nell’intera catena del valore e quali le loro obbligazioni in termini finanziari. I legislatori, inoltre, dovrebbero considerare l’opportunità di inserire nella direttiva sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (30) requisiti specifici in materia di responsabilità estesa del produttore al fine di accrescere la loro efficacia.

4.3.5 Il CESE rileva che il Parlamento europeo aveva chiesto che fossero stabiliti obiettivi di prevenzione dei rifiuti urbani, commerciali e industriali, ma la proposta legislativa non prevede nulla di tutto ciò.

4.3.6 Gli obiettivi di riciclaggio dei rifiuti urbani e di imballaggio per il 2030 sono stati ridimensionati rispetto alla precedente proposta, benché, nel documento di lavoro dei servizi della Commissione (31) che accompagna le nuove proposte, si giunga alla conclusione che obiettivi più elevati in materia di riciclaggio producono maggiori vantaggi finanziari, sociali e ambientali (32). Si riconosce che la Commissione ha messo a punto una strategia di attuazione articolata che tiene conto delle condizioni specifiche dei singoli Stati membri e associa alle misure gli strumenti finanziari della politica di coesione dell’UE ed altri strumenti ancora (33).

4.3.7 L’Irlanda ha compiuto rapidi progressi, nell’arco di 10 anni, passando da quasi il 100 % dei rifiuti smaltiti in discarica al conseguimento di tutti i suoi obiettivi di riciclaggio. Nel paese esistono attualmente un piano di prevenzione dei rifiuti e tre piani regionali in materia di rifiuti. L’Irlanda è stata il primo paese al mondo a introdurre una imposta sui sacchetti di plastica, una misura che è stata poi adottata in tutto il mondo. Vi sono ancora alcune difficoltà da superare, come il controllo quasi completo delle attività di gestione dei rifiuti da parte del settore privato e la sostituzione - troppo frequente - della discarica con l’inceneritore. L’Irlanda resta comunque un valido esempio di quanto si possa raggiungere in poco tempo, da cui risulta chiaro che nel caso di alcuni Stati membri non serve un’ampia deroga di altri 5 anni per raggiungere gli obiettivi.

4.3.8 La raccolta differenziata dei flussi di rifiuti appare indispensabile per garantire una chiusura del cerchio con materie prime secondarie di qualità elevata. L’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva 2008/98/CE sui rifiuti prevedeva l’istituzione entro il 2015 di sistemi di raccolta differenziata almeno per la carta, i metalli, la plastica e il vetro. La precedente proposta rafforzava tale misura con l’istituzione della raccolta differenziata dei rifiuti organici entro il 2025 (cfr. articolo 25). Al posto di questi requisiti severi in materia di raccolta differenziata, la nuova proposta prevede norme non vincolanti - in pratica meno efficaci - che richiedono «la raccolta differenziata dei rifiuti, ove essa sia fattibile sul piano tecnico, ambientale ed economico e adatta […]». Il CESE raccomanda di rafforzare questa disposizione. Dal momento che la nuova norma in materia di raccolta differenziata di rifiuti organici entrerà in vigore senza un periodo di transizione adeguato, questa «clausola di salvaguardia» così esplicita può, nella pratica, far sì che alcuni Stati membri manchino del tutto di realizzare questa ambizione.

4.3.9 È importante notare che gli elevati tassi di riciclaggio, da soli, non consentiranno di mantenere le risorse nell’ambito dei prodotti di rapido smercio, quali gli imballaggi in alluminio per bevande il cui ciclo di vita, dalla produzione allo smaltimento, è compreso tra 3 settimane e 6 mesi (34).

4.3.10 Il CESE accoglie con favore gli sforzi della Commissione volti ad armonizzare le definizioni e i metodi di calcolo per garantire la raccolta di dati affidabili e comparabili. È indispensabile accertarsi che le definizioni proposte, in particolare quelle di «preparazione per il riutilizzo» e «processo finale di riciclaggio» (35), non creino barriere e/o ostacoli per gli attori economici coinvolti nelle attività di riutilizzo e riciclaggio. Tali definizioni dovrebbero al contrario rispecchiarne le esigenze e aiutarli a sviluppare le loro attività.

4.4 Trasformare i rifiuti in risorse

4.4.1 In considerazione dei dubbi esistenti riguardo alla qualità delle materie prime secondarie e di fronte alle incertezze giuridiche derivanti dall’interazione tra le normative in materia di rifiuti, prodotti e sostanze chimiche, la Commissione affronta i gravi ostacoli che si frappongono al funzionamento del mercato delle materie prime secondarie. La Commissione non analizza le ragioni per cui lo strumento della direttiva 2008/98 sui rifiuti - vale a dire l’introduzione di criteri volti a definire «quando un rifiuto cessa di essere tale» - si sia dimostrato inefficace.

4.4.2 Occorre operare una distinzione tra, da un lato, la responsabilità per le prestazioni dei prodotti e le garanzie/obbligazioni che vi sono collegate e, dall’altro, la responsabilità per i componenti dei singoli prodotti. La prima servirà ad incoraggiare un cambiamento nei comportamenti del consumatore. La seconda svolge un ruolo fondamentale ai fini della conservazione delle risorse e dell’eliminazione dei rifiuti dal sistema. Una responsabilità estesa nei confronti dei componenti di un prodotto significa che le risorse contenute nei rifiuti continuano ad avere un proprietario, che non solo ne è ancora responsabile, ma ha anche un vantaggio competitivo in termini di riutilizzo di tali risorse.

4.4.3 Si rendono necessarie misure più rigorose per incrementare la domanda di materie prime secondarie. Nella Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse la Commissione si era impegnata ad adottare misure più ambiziose, come ad esempio quella di valutare l’introduzione di «quote minime di materie riciclate» per i prodotti principali.

4.4.4 Per migliorare l’utilizzo di materie prime secondarie nella produzione di nuovi beni si potrebbe anche ricorrere a partenariati pubblico-privati a livello dell’UE, come ad esempio il partenariato europeo per l’innovazione concernente le materie prime. Alcuni settori europei appaiono pronti ad impegnarsi nell’economia circolare. Per esempio, l’industria cartaria europea ha annunciato di recente il proprio impegno a incrementare il tasso di riciclaggio della carta, che attualmente sfiora il 72 % (36).

4.5 Settori prioritari

Il CESE rileva la definizione apparentemente arbitraria di cinque settori prioritari, dai quali risulta sorprendentemente esclusa l’«acqua».

Plastica

4.5.1 Il CESE accoglie favorevolmente l’annuncio di una strategia per le materie plastiche prevista per il 2017 e attende di poter ben presto disporre di un contributo dettagliato al riguardo.

4.5.2 Nell’ambito di tale strategia si dovrà obbligatoriamente affrontare la questione dell’inquinamento marino provocato dalla plastica, fissando obiettivi precisi in materia. L’azione specifica volta a ridurre i rifiuti marini, che figura nell’allegato, in linea con l’obiettivo di sviluppo sostenibile, risulterà fortemente potenziata dall’introduzione di un obiettivo quantificabile nella strategia per le materie plastiche.

4.5.3 Si ravvisa inoltre l’opportunità di affrontare la questione della proprietà e della responsabilità estesa del produttore nel caso specifico delle materie plastiche. Ciò è tanto più importante in quanto stiamo vivendo in un’era geologica, l’antropocene, che è destinata a essere ufficialmente riconosciuta dai livelli di materie plastiche presenti negli strati geologici ora in formazione.

Sprechi alimentari

4.5.4 Il CESE trova inaccettabile che sia considerato troppo difficile misurare gli sprechi alimentari o prematuro stabilire un obiettivo in questo senso. I lavori relativi alla definizione dei criteri di valutazione dei livelli di sprechi alimentari (37) sono già stati realizzati.

4.5.5 Il riferimento all’obiettivo di sviluppo sostenibile non è di per sé sufficiente a ridurre gli sprechi alimentari. Occorre stabilire delle tappe con un calendario entro cui raggiungere i relativi risultati, in modo tale da poter misurare i progressi compiuti in vista del 2030, con una serie di verifiche intermedie.

Materie prime essenziali

4.5.6 L’esempio spesso citato del telefono cellulare illustra bene la problematica del recupero delle materie prime essenziali. Un prodotto così diffuso servirà da interessante strumento per valutare la riuscita di molti degli aspetti del pacchetto sull’economia circolare, dalla progettazione ecocompatibile all’obsolescenza, fino al recupero delle materie prime essenziali.

Costruzione e demolizione

4.5.7 Va eliminata la possibilità di utilizzare i rifiuti da costruzione e demolizione come riempimento.

4.5.8 Gli edifici esistenti vanno gestiti come risorse, quali essi effettivamente sono, adottando strategie per incrementare al massimo il riutilizzo e il riciclaggio delle abbondanti risorse che essi contengono.

Altri settori

4.5.9 L’acqua in quanto risorsa dovrebbe costituire un elemento importante dell’economia circolare (38). Il ricorso a circuiti chiusi, la riduzione degli sprechi e l’eliminazione delle sostanze inquinanti sono aspetti essenziali della gestione delle risorse idriche in un modello circolare. Occorrono dettagli su come raggiungere questi obiettivi.

4.6 Monitorare i progressi compiuti verso un’economia circolare

4.6.1 Nel precedente pacchetto sull’economia circolare (39), la Commissione aveva annunciato che avrebbe valutato la raccomandazione, formulata dalla Piattaforma europea sull’efficienza nell’impiego delle risorse, di introdurre un obiettivo generale di uso efficiente delle risorse nell’ambito del riesame della strategia Europa 2020. Si potrebbe così integrare questo aspetto nei settori politici più importanti. I risultati di queste valutazioni andrebbero pubblicati e bisognerebbe mettere a punto uno standard di misurazione praticabile per monitorare lo sviluppo dell’economia circolare.

4.6.2 Il processo del semestre europeo è un meccanismo esistente che può utilizzare sia l’analisi - specifica per paese - delle sfide in materia di investimenti sia le raccomandazioni specifiche per paese per attingere ai dati dell’analisi annuale della crescita e di altre banche dati, al fine di promuovere l’attuazione delle iniziative dell’economia circolare e l’abbandono dell’attuale modello lineare non sostenibile. Il processo del semestre europeo e i suoi meccanismi andrebbero utilizzati come strumenti d’intervento per guidare l’attuazione e la promozione dell’economia circolare. Attribuire una connotazione «più verde» al processo del semestre europeo è fondamentale per conseguire gli obiettivi fissati. Il CESE chiede che sia valutata l’opportunità di eliminare gradualmente le sovvenzioni dannose per l’ambiente, e che sia introdotta la raccomandazione di utilizzare gli strumenti fiscali per promuovere l’economia circolare, come ad esempio le imposte ambientali.

4.6.3 La natura trasversale dell’economia circolare rende necessaria l’introduzione di un organo di monitoraggio trasversale, il cui mandato sia quello di esaminare l’integrazione orizzontale richiesta e l’integrazione verticale necessaria per attuare il piano d’azione.

4.6.4 Per fare in modo che la transizione si attui nelle proporzioni ritenute necessarie dalla Commissione, ciascuno Stato membro dovrà individuare uno specifico punto di contatto che riferisca in merito a tale attuazione.

Bruxelles, 27 aprile 2016. Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Georges DASSIS

(1) SWD(2015) 259 final.

(2) GU C 230 del 14.7.2015, pag. 99.

(3) GU C 230 del 14.7.2015, pag. 99, in particolare il punto 5.

(4) GU C 67 del 6.3.2014, pag. 23.

(5) Cfr., ad esempio, il progetto Fusions nel contesto del Settimo programma quadro dell’UE: http://www.eu-fusions.org/index.php.

(6) GU C 230 del 14.7.2015, pag. 99, in particolare il punto 4.

(7) GU C 226 del 16.7.2014, pag. 1.

(8) COM(2011) 571 final.

(9) Decisione 1386/2013/UE.

(10) Fondazione Ellen MacArthur, McKinsey, Growth within: A circular economy vision for a competitive Europe (La crescita dentro: la visione di un’economia circolare per un’Europa competitiva), pagg. 32 e 39, http://www.mckinsey.com/client_service/sustainability/latest_thinking/growth_within_-_a_circular_economy_vision_for_a_competitive_europe.

(11) Riguardo alle sfide sistemiche, si rimanda al contributo dell’Agenzia europea dell’ambiente, L’ambiente in Europa — Stato e prospettive nel 2015, relazione di sintesi, 2015, pag. 141, http://www.eea.europa.eu/soer.

(12) SWD(2015) 259 final.

(13) Tra le opere di riferimento proposte si citano, ad esempio: Fondazione Ellen MacArthur, McKinsey, Growth within: op. cit., pag. 34, tabella 1, alcuni contributi sull’impatto macroeconomico dell’economia circolare, tra cui Circular Economy & Benefits for Society (L’economia circolare e i suoi vantaggi per la società), relazione a cura del Club di Roma, ottobre 2015 (in EN), http://www.clubofrome.org/?p=8851.

(14) http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/re_platform/index_en.htm.

(15) GU C 230 del 14.7.2015, pag. 99, punto 1.3.

(16) COM(2015) 614/2 final, pag. 20.

(17) GU C 230 del 14.7.2015, pag. 99, punto 4, e GU C 230 del 14.7.2015, pag. 91, punti 1.5 e 4.8.

(18) COM(2014) 446 final.

(19) Parlamento europeo, Leasing Society (La società del leasing), novembre 2012, studio disponibile (in inglese) al seguente indirizzo: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2012/492460/IPOL-ENVI_ET%282012%29492460_EN.pdf.

(20) GU C 230 del 14.7.2015, pag. 99, in particolare il punto 5.

(21) Direttiva 2009/125/CE.

(22) Capitolo 5 della Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse, COM(2011) 571 final.

(23) GU C 67 del 6.3.2014, pag. 23. Cfr. anche SIRCOME, università di Bretagne Sud e università della Boemia meridionale, The Influence of Lifespan Labelling on Consumers (L’indicazione della durata di vita dei prodotti e il suo impatto sui consumatori), studio commissionato dal CESE, marzo 2016.

(24) Capitolo 3.1.

(25) GU C 177 dell’11.6.2014, pag. 1.

(26) A8-0215/2015.

(27) Direttiva 2008/98/CE, articolo 4, paragrafo 3.

(28) Ibidem, articolo 9.

(29) Ibidem, articolo 29.

(30) Direttiva 2015/720/UE.

(31) Documento di lavoro dei servizi della Commissione SWD(2015) 259 final.

(32) Ibidem, pagg. 13, 15 e 17.

(33) Documento di lavoro dei servizi della Commissione, SWD(2015) 260 final.

(34) Relazione dell’AEA sull’economia circolare, pag. 25.

(35) Articolo 1 della direttiva 2008/98/CE.

(36) http://www.cepi.org/pressrelease/CircularEconomyDec2015.

(37) Cfr., ad esempio, il progetto Fusions nel contesto del Settimo programma quadro dell’UE: http://www.eu-fusions.org/index.php.

(38) Commissione europea, The Junction of Health, Environment and the Bioeconomy: Foresight and Implications for European Research & Innovation Policies (Congiunzione tra salute, ambiente e bioeconomia: prospettive e implicazioni per le politiche europee di ricerca e innovazione), 2015, pag. 43.

(39) COM(2014) 398 final, pag. 14.