1.Introduzione

L’economia europea si è dimostrata resiliente di fronte a sfide significative. Nel 2016 le economie dell’UE e della zona euro sono cresciute di quasi il 2%. Nell’UE l’occupazione ha raggiunto i 232,9 milioni di persone, il numero più elevato mai registrato finora. Secondo le previsioni economiche di primavera 2017 della Commissione le finanze pubbliche continuano a migliorare: nella zona euro il disavanzo pubblico, che alcuni anni fa era superiore al 6%, dovrebbe scendere all’1,4% quest’anno e il rapporto debito/PIL, dopo anni di forte aumento, è destinato a diminuire lentamente, per attestarsi sotto il 90% il prossimo anno. La crescita economica beneficia della resilienza dei fattori interni, di politiche economiche favorevoli, tra cui la politica monetaria accomodante e politiche di bilancio non restrittive, del graduale miglioramento del commercio mondiale e del tasso di cambio relativamente favorevole dell’euro. Gli sviluppi economici sono tuttavia frenati dalla bassa produttività sottostante e dal retaggio della crisi, tra cui il persistere delle disuguaglianze e delle disparità tra i vari paesi. Grandi permangono le incertezze, dovute in gran parte a fattori esterni, e occorre rafforzare la crescita potenziale.

Per rafforzare le tendenze positive e la convergenza nell’UE, le economie devono essere più competitive, resilienti, inclusive e innovative. È questo l’obiettivo delle raccomandazioni formulate nell’ambito del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche. Le riforme sono più facili da attuare in un contesto favorevole e sono particolarmente necessarie per perpetuare le attuali positive tendenze economiche e sociali, nonché per sostenere la modernizzazione delle nostre economie. Opportunamente cadenzate e ben congegnate, le riforme, che devono tener conto anche degli effetti distributivi, dovrebbero consentire ai cittadini e alle imprese dell’UE di contribuire alla crescita e di trarne beneficio, dovrebbero promuovere la convergenza e ridurre al minimo gli eventuali effetti negativi del cambiamento. L’attuazione delle riforme consentirà di aumentare la convergenza nell’UE e nella zona euro, anche rafforzandone la resilienza.

Le riforme devono tenere in debito conto la specifica situazione socioeconomica e le difficoltà in ciascuno Stato membro. Dal 2010 sono state adottate significative riforme del mercato del lavoro, in particolare in alcuni dei paesi più colpiti dalla crisi. Queste riforme hanno contribuito ad aumentare la capacità di adeguamento delle loro economie, a ripristinare la competitività e ad accrescere l’occupazione. Altre riforme hanno cercato di migliorare il contesto imprenditoriale e le modalità di funzionamento dei mercati finanziari e dei prodotti. Di recente l’attenzione si è spostata sempre più verso l’alleggerimento del carico fiscale sul lavoro e la modernizzazione delle politiche sociali e dei parametri del mercato del lavoro, al fine di migliorarne il funzionamento e conseguire un’equa distribuzione dei benefici della crescita tra tutti i membri della società. Tuttavia, sono necessari ulteriori sforzi, in particolare per quanto riguarda la riforma dei mercati dei prodotti e dei servizi e la modernizzazione della pubblica amministrazione, settori importanti per favorire gli investimenti e accrescere l’integrazione commerciale e la competitività.

Le riforme devono inoltre assicurare la sostenibilità a lungo termine della ripresa economica e migliorare la resilienza alle future sfide economiche e sociali. A tal fine è necessario concentrare l’attenzione sulle riforme che agevolano gli investimenti nelle infrastrutture sociali, l’istruzione, la cura e l’istruzione della prima infanzia e l’apprendimento permanente. Occorrono inoltre riforme per promuovere la capacità di ricerca e di innovazione e per accrescere la produttività. Tali riforme potrebbero andare a beneficio degli Stati membri in fase di recupero, soggetti ad una pressione crescente a specializzarsi nei settori industriali ad alta intensità di conoscenza, ma anche dei paesi che registrano una crescita cronicamente bassa della produttività. In aggiunta, un’attenzione specifica dovrebbe essere data all’efficienza complessiva dei sistemi previdenziali e di agevolazione fiscale. Nei paesi con un eccesso di risparmio e bassi livelli di investimenti, sono necessari ulteriori investimenti per garantire il successo futuro dell’economia, in particolare alla luce dell’invecchiamento della popolazione.

Vi sono ancora molte restrizioni che pesano sulle attività delle imprese. Gli afflussi di investimenti diretti esteri rimangono bassi e in alcuni comparti dell’economia dell’UE l’integrazione commerciale e la diversificazione sono ancora deboli. Nel settore dei servizi professionali persistono restrizioni e in alcuni settori dei servizi i requisiti normativi continuano ad essere eccessivi e i procedimenti amministrativi onerosi. Nei mercati degli appalti pubblici permangono frammentazione e inefficienze. Questi fattori continuano a ostacolare l’integrazione commerciale nel mercato interno e rallentano l’integrazione della catena di valore delle imprese, imponendo costi aggiuntivi o limitando l’accesso al mercato. Favorendo l’innovazione, aumentando la produttività e riducendo le disparità dei risultati economici tra le regioni, i settori e le imprese è possibile creare le condizioni per un’evoluzione dinamica dei salari e di un aumento del reddito disponibile delle famiglie.

Le priorità sociali devono costituire una parte essenziale degli sforzi di riforma. Come sottolineato nel Libro bianco sul futuro dell’Europa e nel documento di riflessione sulla dimensione sociale dell’Europa entro il 2025, la ripresa è ancora non equamente distribuita nella società e nelle regioni. Sormontare il retaggio della crisi, dalla disoccupazione di lunga durata agli elevati livelli di debito pubblico e privato, rimane una priorità impellente. È necessario attuare riforme strutturali per promuovere la giustizia sociale, ridurre le disparità di reddito e a sostenere la convergenza verso risultati migliori. Al momento di definire e di attuare il programma di riforma occorre tener conto delle priorità e delle conseguenze sociali.

Per contribuire a risolvere alcuni di questi problemi e guidare l’ulteriore convergenza, la Commissione ha presentato la sua proposta di pilastro europeo dei diritti sociali. La finalità del pilastro è stabilire una serie di principi essenziali per sostenere il buon funzionamento e l’equità dei mercati del lavoro e dei sistemi di protezione sociale. Il pilastro è destinato a servire da bussola per un nuovo processo di convergenza. L’analisi e le raccomandazioni del semestre europeo rispecchieranno e promuoveranno i principi sanciti dal pilastro valutando, monitorando e comparando i progressi compiuti nell’attuazione. Per un certo numero di settori verrà effettuata l’analisi comparativa e si procederà allo scambio di buone pratiche. Un quadro di valutazione sociale consentirà di verificare i progressi compiuti.

Il semestre europeo e le raccomandazioni specifiche per paese forniscono orientamenti annuali per le riforme degli Stati membri. Pur essendo aggiornate ogni anno per tener conto dei progressi realizzati e del contesto in evoluzione, le raccomandazioni rivolte agli Stati membri sono saldamente legate alle priorità di ordine più generale definite nel discorso sullo stato dell’Unione del presidente della Commissione e nell’analisi annuale della crescita. Per i paesi della zona euro, esse rispecchiano anche le raccomandazioni di politica economica per la zona euro. La coerenza e la concordanza tra le raccomandazioni per la zona euro e le raccomandazioni specifiche per paese sono essenziali per assicurare che venga trovato il mix appropriato di politiche a livello della zona euro e che le ricadute nella zona euro si riflettano in modo adeguato nel processo di definizione delle politiche. La visione più ampia e a lungo termine fornita dalla strategia Europa 2020 e dagli obiettivi di sviluppo sostenibile per il 2030, fondamentale per orientare l’azione su base annuale, è pienamente integrata nel semestre europeo.

La Commissione ha preso misure concrete per migliorare e sostenere l’attuazione delle riforme da parte degli Stati membri e per promuoverne la titolarità. Come negli anni precedenti, le raccomandazioni si basano su un ampio dialogo multilivello con il Parlamento europeo, i parlamenti nazionali, le autorità pubbliche degli Stati membri, le parti sociali, la società civile e altri portatori di interesse fondamentali. Per la prima volta, la Commissione ha consultato gli Stati membri sui progetti di relazioni per paese pubblicate a febbraio, rafforzando in tal modo la comprensione comune delle priorità economiche e sociali fondamentali. La Commissione conduce anche consultazioni periodiche con le parti sociali a livello nazionale e dell’UE e ha invitato gli Stati membri a tenere maggiormente conto del contributo delle parti sociali nazionali, coinvolgendole più strettamente nell’elaborazione dei programmi nazionali di riforma e consultandole sulle principali tappe del semestre europeo. Nelle raccomandazioni specifiche per paese proposte per quest’anno, la Commissione si concentra anche sulle questioni che richiedono urgente attenzione.

2.Progressi complessivi in termini di riforme e di correzione degli squilibri

L’esperienza degli ultimi anni conferma che gli Stati membri sono impegnati a perseguire attivamente le riforme strutturali. L’evoluzione dei progressi compiuti verso l’attuazione di ciascuna raccomandazione specifica per paese può essere vista più chiaramente considerando l’intero periodo a partire dall’adozione. Per gran parte delle riforme si sono registrati sostanziali progressi, variano però la profondità e il ritmo con cui sono state attuate dagli Stati membri. Per favorire la titolarità delle riforme da parte degli Stati membri e contribuire a migliorarne l’attuazione, la Commissione ha spostato l’attenzione verso fondamentali questioni prioritarie di rilevanza macroeconomica e sociale. Negli ultimi anni le raccomandazioni formulate nel ciclo del semestre europeo si sono concentrate maggiormente su misure di riforma che possono essere attuate entro 12-18 mesi. Pur essendo importante per dare slancio e compiere i primi passi, questo lasso di tempo impedisce una vera valutazione: l’esperienza dimostra che le riforme spesso avvengono gradualmente su un arco di tempo più lungo e che il loro impatto deve essere misurato su un periodo di vari anni.

Le raccomandazioni specifiche per paese formulate fino al 2016 sono state attuate per circa due terzi con almeno “alcuni progressi”. A partire dal 2011 il Consiglio ha indirizzato ogni anno una serie di raccomandazioni a ciascuno Stato membro. Le riforme mirate sono spesso di ampia portata e hanno bisogno di tempo per essere preparate ed attuate, in linea con le pratiche nazionali. I governi, i parlamenti nazionali, le parti sociali, gli altri portatori di interessi e i singoli cittadini hanno bisogno di investire tempo, di discutere, analizzare e di giungere ai risultati migliori per le questioni oggetto delle raccomandazioni. Di norma, questi impongono soluzioni di compromesso che consentono di raggiungere un equilibrio tra diverse considerazioni economiche, sociali, istituzionali e politiche.

I progressi compiuti nell’attuazione delle raccomandazioni formulate negli anni precedenti sono considerevolmente maggiori che per le raccomandazioni formulate meno di un anno fa. Ciò conferma che l’attuazione delle riforme richiede tempo e che è importante valutare il processo nel medio periodo e non solo da una prospettiva a breve termine. Da una prospettiva pluriennale, i maggiori progressi delle riforme si sono avuti per quanto riguarda la politica e la governance di bilancio e i servizi finanziari. Ciò riflette per lo più gli sforzi compiuti per superare la crisi economica e finanziaria, che ha richiesto la riduzione degli elevati livelli di debito e di disavanzo e la stabilizzazione del settore finanziario. In molti paesi sono state adottate misure significative per migliorare la sostenibilità dei sistemi pensionistici. I progressi sono stati più lenti per quanto riguarda la sanità e l’assistenza a lungo termine, l’ampliamento della base imponibile, il miglioramento del contesto imprenditoriale, l’accesso ai finanziamenti e la concorrenza nei servizi. Alcune di queste sono priorità a lungo termine, che assumeranno carattere di sempre maggiore urgenza a causa delle crescenti sfide demografiche, e che potrebbero aggravarsi se la crescita resterà modesta. Dal varo del semestre europeo, nel 2011, il ritmo dei progressi compiuti, valutato a distanza di un anno dall’adozione delle raccomandazioni, ha subito una leggera riduzione, dovuta in parte al fatto che le riforme di più facile attuazione dal punto di vista politico sono state realizzate per prime e che durante la crisi la consapevolezza dell’urgenza era maggiore. Questa tendenza è stata comunque interrotta con l’attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese del 2016.

Figura 1. Attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese: valutazione annuale in ogni anno consecutivo dal 2011

Figura 2. Attuazione complessiva delle raccomandazioni specifiche per paese 2011-2016 fino ad oggi (valutazione pluriennale)