RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Nel discorso sullo stato dell’Unione del 2017 e nella lettera d’intenti che lo accompagnava, il presidente Juncker ha annunciato che la Commissione intendeva avanzare proposte concrete per la creazione di un’apposita linea di bilancio della zona euro nel bilancio dell’UE che ricomprenda, in particolare, una Funzione di stabilizzazione. L’idea veniva descritta più in dettaglio nella comunicazione della Commissione sui nuovi strumenti di bilancio per una zona euro stabile nel quadro dell’Unione che fa parte di un pacchetto di iniziative volte ad approfondire l’Unione economica e monetaria dell’Europa. Il pacchetto si basa, in particolare, sulla relazione dei cinque presidenti “Completare l’Unione economica e monetaria dell’Europa” del 22 giugno 2015 e sul documento di riflessione della Commissione sull’approfondimento dell’Unione economica e monetaria del 31 maggio 2017.

L’approfondimento dell’Unione economica e monetaria (UEM) e la modernizzazione delle finanze pubbliche dell’UE sono aspetti chiave nel dibattito sul futuro dell’Europa avviato dal Libro bianco della Commissione del 1° marzo 2017. Ciò è stato ulteriormente sottolineato nel documento di riflessione sul futuro delle finanze dell’UE del 28 giugno 2017. Il momento attuale offre un’opportunità per lanciare proposte concrete e lungimiranti sia sul futuro dell’UEM, sia sul modo in cui le finanze pubbliche dell’UE potranno in futuro aiutare a rispondere alle sfide individuate.

Il valore aggiunto europeo è al centro del dibattito sulle finanze pubbliche dell’UE. Le risorse dell’UE dovrebbero essere usate per finanziare i beni pubblici europei, in quanto essi apportano un vantaggio all’intera UE e non possono essere garantiti in modo efficace da nessun singolo Stato membro. In linea con i principi di sussidiarietà e proporzionalità l’UE dovrebbe intervenire quando l’azione al suo livello è economicamente più vantaggiosa per il contribuente europeo rispetto a quella realizzata al solo livello nazionale, regionale o locale.

L’approfondimento dell’UEM è positivo sia per la zona euro, sia per l’UE nel suo complesso. La maggiore integrazione e il miglior funzionamento della zona euro apporterebbero ulteriore stabilità e prosperità a tutta l’UE, assicurando nel contempo che la voce economica dell’Europa risuoni forte sulla scena globale. La Funzione di stabilizzazione, uno dei nuovi strumenti di bilancio delineati nella comunicazione della Commissione, intende affrontare alcune delle esigenze specifiche degli Stati membri della zona euro e di quelli in procinto di aderire all’euro che partecipano al meccanismo di cambio di cui all’articolo 140, paragrafo 1, del TFUE, tenendo conto nel contempo delle esigenze e delle aspirazioni più generali degli Stati membri dell’UE. In tal modo si cerca di massimizzare le sinergie tra gli strumenti attuali e quelli futuri che la Commissione presenterà a maggio 2018 nell’ambito delle proposte per il quadro finanziario pluriennale dell’UE post-2020.

L’approfondimento dell’UEM richiede azioni risolute da parte dei singoli Stati membri e un sostegno adeguato da parte degli strumenti UE di bilancio e di coordinamento delle politiche. La creazione di una Funzione di stabilizzazione è una delle idee sul modo migliore di utilizzare il bilancio dell’UE per rafforzare la resilienza delle nostre economie interdipendenti contribuendo così alla coesione economica e sociale. I progressi compiuti dai paesi della zona euro e da quelli non appartenenti ad essa nell’attuazione delle riforme e nella promozione della convergenza verso l’alto andranno a vantaggio di tutti.

Alle condizioni fissate nel regolamento finanziario, l’UE ha la facoltà di contrarre e concedere prestiti al fine di fornire assistenza finanziaria. È il caso, in particolare, della gestione dei prestiti concessi nell’ambito del meccanismo di sostegno della bilancia dei pagamenti per supportare gli Stati non appartenenti alla zona euro in caso di difficoltà nella bilancia dei pagamenti, nonché di quelli concessi nell’ambito del meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria. Poiché i fondi raccolti e i prestiti corrispondenti sono back-to-back, non vi è alcun impatto diretto sul bilancio dell’UE se gli Stati membri destinatari adempiono i propri obblighi.

Sebbene il bilancio dell’UE abbia sempre promosso una convergenza sociale ed economica verso l’alto e la potenza di fuoco in termini di prestiti disponibile a livello dell’UE sia aumentata negli ultimi anni per rispondere a condizioni estreme, la stabilizzazione macroeconomica non è stata finora un obiettivo esplicito del bilancio dell’UE. Inoltre, l’esperienza degli anni della crisi finanziaria ha dimostrato che l’architettura e la portata delle finanze pubbliche dell’UE non corrispondono ancora pienamente alle esigenze specifiche dell’Unione economica e monetaria, né per gli Stati membri della zona euro né per quelli in procinto di aderire all’euro.

Al fine di sostenere gli Stati membri della zona euro nel rispondere meglio alle circostanze economiche in rapida evoluzione e nello stabilizzare la loro economia in caso di ampi shock asimmetrici, si dovrebbe istituire una Funzione di stabilizzazione. A seguito dell’unificazione della politica monetaria nella zona euro gli strumenti di politica macroeconomica in mano agli Stati membri che vi partecipano non sono più gli stessi. Sebbene ciascuno Stato sia differente e le dimensioni e la struttura dell’economia influiscano sulla probabilità di ritrovarsi esposti a shock, la crisi ha evidenziato che i singoli Stati membri appartenenti alla zona euro dispongono di mezzi limitati per assorbire l’impatto di ampi shock asimmetrici, e infatti alcuni hanno perso la capacità di accedere ai mercati per finanziarsi. Ciò si è tradotto in molti casi in lunghi periodi di recessione e in ricadute negative per altri Stati membri.

In quest’ottica, a condizione che gli Stati membri acconsentano, è possibile sviluppare strumenti di bilancio a livello dell’UE in grado di contribuire alla stabilità della zona euro ma anche di apportare benefici all’UE nel suo complesso. Per garantire il successo e l’efficacia di tali strumenti e massimizzarne l’efficienza per il contribuente, essi devono essere concepiti in piena sinergia con altri strumenti di bilancio esistenti nel più ampio quadro dell’Unione. Inoltre, in futuro, il meccanismo europeo di stabilità (MES) o il suo successore legale, sotto forma di un Fondo monetario europeo, potrebbero assumere un ruolo di sostegno alla stabilizzazione macroeconomica qualora auspicato dagli Stati membri della zona euro che ne costituiscono i soci.

Il regolamento proposto relativo all’istituzione della Funzione europea di stabilizzazione degli investimenti (EISF) s’inserisce tra le iniziative che rispondono alla richiesta di istituire una Funzione di stabilizzazione diretta ad attenuare gli effetti degli shock asimmetrici e a prevenire il rischio di ricadute negative avanzata nella comunicazione della Commissione “Nuovi strumenti di bilancio per una zona euro stabile nel quadro dell’Unione”. La Funzione di stabilizzazione è concepita per gli Stati membri della zona euro e dovrebbe essere aperta agli Stati membri non appartenenti ad essa che hanno aderito al meccanismo di cambio II a seguito di una decisione positiva a tal fine da parte dei membri dell’ERM II.

L’iniziativa assume la forma di una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio ai sensi dell’articolo 175, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Tale articolo ammette la creazione di uno strumento a sostegno degli investimenti pubblici ammissibili negli Stati membri che si trovano a far fronte a un ampio shock asimmetrico nell’ottica di rafforzare la coesione. Tale intervento si rivela necessario al di fuori dei fondi strutturali, che non forniscono uno strumento specifico per sostenere la stabilizzazione macroeconomica preservando gli investimenti pubblici in caso di ampio shock asimmetrico, e non pregiudica le misure decise nel quadro di altre politiche dell’Unione.

Gli Stati membri hanno interesse a raggiungere e mantenere un elevato livello di qualità nei loro sistemi e nelle loro pratiche di gestione degli investimenti pubblici. La proposta è quindi accompagnata da un allegato che stabilisce la metodologia e i criteri di valutazione di tali sistemi e pratiche nell’ottica di individuare gli aspetti che devono essere rafforzati al fine di incrementare l’impatto degli investimenti pubblici e del potenziale sostegno attraverso lo strumento proposto.

In base alla proposta odierna, la Commissione è autorizzata a concedere assistenza finanziaria agli Stati membri posti di fronte a un ampio shock asimmetrico, contraendo prestiti sui mercati finanziari o con agenti finanziari nell’ottica di concedere in prestito i proventi così ricevuti per sostenere lo Stato membro interessato nel mantenere gli investimenti pubblici ammissibili. Inoltre, è previsto un contributo in conto interessi a copertura degli interessi passivi sostenuti dallo Stato membro beneficiario per il prestito.

La decisione della Commissione di fornire sostegno nell’ambito di questo strumento è subordinata al rispetto da parte dello Stato membro interessato di rigorosi criteri di ammissibilità fondati sul rispetto di decisioni e raccomandazioni previste nel quadro della sorveglianza di bilancio e macroeconomica. Si rammenta che gli Stati membri dovrebbero perseguire politiche di bilancio sane e costituire riserve di bilancio nei periodi di prosperità economica. I criteri di attivazione del sostegno nell’ambito dello strumento si fondano su un duplice fattore di attivazione relativo alla disoccupazione. Quest’ultimo è stato scelto in quanto forti aumenti dei tassi di disoccupazione nazionale rappresentano un indicatore pertinente dell’impatto di un ampio shock asimmetrico in uno specifico Stato membro.

Inoltre, l’obbligo di destinare il sostegno ricevuto ad investimenti ad obiettivi strategici ai sensi del regolamento recante disposizioni comuni e di mantenere il livello medio degli investimenti pubblici degli ultimi cinque anni, garantisce il raggiungimento dell’obiettivo perseguito dal regolamento proposto, vale a dire che la coesione non sia messa a rischio dall’ampio shock asimmetrico.

La proposta contiene anche formule volte a stabilire in maniera automatica l’ammontare del sostegno sotto forma di prestito e del contributo in conto interessi. Per quanto concerne la parte costituita dal prestito, l’importo è calcolato prendendo in considerazione il livello massimo di investimenti pubblici ammissibili che possono essere oggetto del sostegno e la gravità dell’ampio shock asimmetrico.