COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO IN MATERIA DI SICUREZZA MARITTIMA DEL TRASPORTO DI IDROCARBURI

(presentate dalla Commissione)

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO IN MATERIA DI SICUREZZA MARITTIMA DEL TRASPORTO DI IDROCARBURI

INDICE

INTRODUzione

I. DATI DI FATTO

A : Il trasporto marittimo di prodotti petroliferi

1 Importanza del trasporto di idrocarburi

2. Caratteristiche della flotta petrolifera

3. Incidenti relativi a naviglio cisterniero

B : Sicurezza del naviglio cisterniero

1. Sviluppi nel settore della sicurezza del naviglio cisterniero

2. Insufficienze del sistema attuale

II. PROPOSTE DI AZIONE

A: Proposte di interventi normativi immediati

1. Controllo da parte dello Stato di approdo

2. Società di classificazione

3. Petroliere monoscafo e petroliere a doppio scafo

B: Proposte di azioni future

1. Promozione della trasparenza

2. Sorveglianza della navigazione marittima

3. Allargamento dell'Unione europea

4. Verso una struttura europea per la sicurezza marittima

5. Responsabilizzazione dei soggetti del settore marittimo

C: Accordo di natura volontaristica con l'industria

CONCLUSIONI

ALLEGATI

I-A. Incidenti relativi a naviglio cisterniero

I-B Navi a doppio scafo o di tecnologia equivalente

PROPOSTE LEGISLATIVE

I. Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 95/21/CE relativa al controllo delle navi da parte dello Stato di approdo

II. Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 94/57/CE relativa alle società di classificazione

III. Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'introduzione accelerata di norme in materia di doppio scafo o di tecnologia equivalente per le petroliere monoscafo.

INTRODUZIONE

1. Il 12 dicembre 1999 la petroliera ERIKA, nave monoscafo di 25 anni di età, battente bandiera maltese e noleggiata da TOTAL-FINA, si è spezzata in due a 40 miglia a sud della punta della Bretagna rovesciando in mare più di 10.000 tonnellate di olio pesante sulle 30.000 tonnellate trasportate. Per circa 400 km le coste sono state inquinate dalla marea nera che ha causato gravi danni alla fauna, alla flora e alle attività di pesca e di turismo e rappresenta rischi potenziali per la salute umana.

Non si tratta del primo incidente di questo tipo al largo delle coste dell'Unione europea. In particolare sono ancora presenti alla memoria i naufragi delle petroliere Torrey-Canyon, Olympic Bravery, Boehlen, Amoco-Cadiz, Tanio, Aegean Sea, Braer, ecc..

Va sottolineato che il 70 % delle importazioni di petrolio dell'Unione transitano al largo delle coste della Bretagna e nella Manica, il che spiega in gran parte come siano sempre le stesse regioni ad essere regolarmente colpite. Se un disastro simile si verificasse nel Mediterraneo, gli effetti sarebbero altrettanto gravi.

L'opinione pubblica non tollera più incidenti di questo tipo, come testimoniato dalle reazioni dopo il naufragio dell'ERIKA. È ormai manifesta la volontà, espressa in particolare dal Parlamento europeo [1] e dal Consiglio dei Ministri [2], di un'azione rigorosa sul piano comunitario.

[1] Risoluzione del Parlamento europeo del 20 gennaio 2000 e del 2 marzo 2000.

[2] Riunione del Consiglio Affari generali del 24 gennaio 2000.

2. Occorre in effetti constatare che il quadro classico dell'azione internazionale in materia di sicurezza marittima via l'Organizzazione marittima internazionale (IMO) resta insufficiente per affrontare efficacemente le cause di queste catastrofi. L'azione dell'IMO è limitata da un grave ostacolo: l'assenza di mezzi di controllo adeguati sulle modalità di applicazione delle sue regole nel mondo. Di conseguenza le regole IMO non risultano applicate dovunque con la medesima attenzione e il fenomeno tende ad accentuarsi a causa dell'evoluzione del trasporto marittimo da alcuni decenni a questa parte, in particolare con l'emergere delle "bandiere di comodo" alcune delle quali non si conformano agli obblighi assunti in virtù delle convenzioni internazionali.

Per questo motivo, dopo la catastrofe dell'Amoco-Cadiz nel 1978, il Consiglio europeo aveva chiesto alla Commissione di presentare proposte sul controllo e sulla riduzione dell'inquinamento causato dalla fuoriuscita di idrocarburi. In tale occasione era stato presentato un programma ambizioso di proposte che in definitiva si è concretato nell'adozione di semplici dichiarazioni o risoluzioni che incoraggiano gli Stati membri a ratificare le convenzioni IMO e OIL. Tuttavia è stata adottata una direttiva che stabilisce le condizioni minime per alcune navi cisterna.

Una volta passata l'emozione suscitata da un incidente è stato facile constatare che gli Stati membri tendevano ad evitare l'adozione di misure coercitive sul piano comunitario, tanto più che tali decisioni richiedevano fino a qualche tempo fa il voto all'unanimità.

3. Soltanto verso la metà degli anni '90, quando è stato possibile decidere a maggioranza qualificata, sono stati adottati dal Consiglio i primi elementi di una politica comune di sicurezza marittima basati in particolare:

- sull'organizzazione a livello comunitario di un'applicazione più rigorosa delle convenzioni internazionali;

- sull'adozione di disposizioni specificamente comunitarie nei settori in cui le norme IMO sono inesistenti o insufficienti.

Il naufragio dell'ERIKA è la prova manifesta da un lato del rischio rappresentato dalle vecchie navi e, dall'altro, del fatto che l'attuale quadro di regolamentazione, peraltro male applicato dagli Stati membri, in particolare per quanto riguarda il numero dei controlli nei porti, va rafforzato su base specificamente comunitaria che oltrepassi le norme IMO. La medesima tendenza è stata constatata dopo la catastrofe dell'Exxon Valdez negli Stati Uniti nei quali il quadro di regolamentazione è stato rafforzato a livello federale.

Pertanto la Commissione propone una serie di azioni che potrebbero essere di immediata applicazione, oltre che di misure a più lungo termine, più complesse, per le quali intende presentare una seconda serie di proposte verso la fine dell'anno.

4. Nel quadro delle misure di regolamentazione a breve termine, la Commissione con la presente comunicazione sottopone al Parlamento europeo e al Consiglio dei Ministri tre serie di provvedimenti:

- Anzitutto il rafforzamento dei controlli sulle navi che approdano nei porti della Comunità, che deve trovare riscontro in un maggior rigore per le navi manifestamente inferiori alle norme. Viene proposto di bandire da tutti i porti dell'Unione le navi aventi più di 15 anni che sono state oggetto di provvedimenti di fermo più di due volte nel corso dei due anni precedenti ed iscritte in una "lista nera" che la Commissione pubblicherà ogni sei mesi. Inoltre i controlli su tutte le navi dovranno essere rafforzati in funzione dell'età della nave e dovranno riguardare sistematicamente una delle cisterne di zavorra. Le navi debbono inviare una serie di informazioni prima di accedere ai porti per consentire una preparazione efficace delle ispezioni. Gli Stati membri dovranno impegnarsi, in particolare grazie all'assunzione di ispettori e a una loro formazione più approfondita, a controllare le navi con cadenze più frequenti e con modalità più rigorose per evitare la nascita di "porti di comodo".

- In seguito, seconda proposta, deve essere esercitato un controllo più rigoroso sulle società di classificazione cui gli Stati membri delegano i loro poteri di verifica della qualità delle navi. La Commissione si riserva, grazie ad una procedura semplificata, di sospendere o ritirare il riconoscimento alle società che, in caso di negligenza, devono portare la completa responsabilità. L'elemento essenziale per ottenere e conservare il riconoscimento a livello comunitario è ormai per le società di classificazione la realizzazione di buoni risultati sotto il profilo sicurezza e prevenzione dell'inquinamento. Inoltre in caso di riconoscimento tali organismi devono soddisfare a criteri di qualità più severi, tra cui l'obbligo di seguire determinate procedure in caso di cambio di classe di una nave, ad esempio trasmettendo il fascicolo completo dei precedenti della nave alla nuova società di classificazione.

- Infine viene proposto di generalizzare il divieto delle petroliere monoscafo in funzione di un calendario analogo a quello degli Stati Uniti (2005, 2010, 2015 secondo la stazza).

Queste tre proposte formano un insieme coerente che comprende non soltanto le petroliere, ma anche le altre navi da trasporto di sostanze pericolose o inquinanti. In particolare le informazioni rilevate in sede di controllo in ciascun porto o tramite le verifiche effettuate dalle società di classificazione saranno oggetto di larga pubblicità, a partire tra l'altro dalla banca dati EQUASIS, in modo che sia sistematicamente noto lo stato di una nave e che in caso di incidente siano chiaramente accertate le responsabilità di ciascun soggetto.

5. In una seconda fase la Commissione prevede proposte complementari nei settori seguenti:

- Sistematizzazione degli scambi di informazioni tra tutti i soggetti del mondo marittimo, potenziando in particolare il sistema EQUASIS. In tale contesto è opportuno verificare quali categorie professionali (armatori, assicuratori, società di classificazione) siano o meno preparati a passare ad una situazione di massima trasparenza.

- Miglioramento della sorveglianza della navigazione marittima, in particolare nelle zone più frequentate dal naviglio petrolifero. Oltre all'obbligo di "dichiarazione" come già previsto da una proposta della Commissione del dicembre 1993, non ancora adottata dal Consiglio, è opportuno esaminare le modalità di controllo fuori delle acque territoriali sulle navi più pericolose. Si tratta di questioni sulle quali gli Stati membri hanno sempre evidenziato una certa riserva adducendo potenziali conflitti con il diritto internazionale del mare.

- Eventuale costituzione di una struttura europea per la sicurezza marittima il cui compito principale sarebbe quello di controllare l'organizzazione e l'efficacia dei controlli nazionali per garantire una maggiore uniformazione.

- Definizione della responsabilità dei vari soggetti del trasporto marittimo di petrolio. Il regime di responsabilità è tuttora disciplinato da convenzioni internazionali. La Commissione intende da un lato adoperarsi in favore di un aumento dei livelli di risarcimento previsti dai regimi collettivi di risarcimento del tipo FIPOL, ma anche stabilire il principio di una responsabilità del trasportatore e del proprietario del carico.

6. Il rafforzamento della sicurezza del trasporto marittimo non può discendere da un atto normativo, ma deve passare attraverso l'elaborazione di regole spesso molto tecniche e la conciliazione degli imperativi dell'Unione che vuole proteggere le sue risorse ambientali e i suoi interessi industriali - la sua capacità di rinnovo della flotta - nonché internazionali. L'Unione europea, al primo posto nel mondo in quanto potenza commerciale, non può segnare il passo sulle conseguenze delle misure unilaterali che potrebbero compromettere le sue attività nel resto del mondo, sapendo che la maggior parte della flotta europea opera esclusivamente nel traffico tra porti di paesi terzi.

Nella presente comunicazione la Commissione intende ricordare che prima di proporre nuove disposizioni comunitarie, in particolare sul piano sociale (formazione della gente di mare, ecc.), numerose tra le misure adottate non sono ancora poste in applicazione in modo corretto. Una parte dei testi già adottati o non è ancora recepita o è inadeguatamente applicata ed in proposito sono state avviate varie procedure di infrazione.

Peraltro la Commissione, pur deplorando la generalizzazione delle bandiere di comodo, deve riconoscere che gran parte delle navi controllate da società europee sono armate sotto bandiera dei paesi terzi per ragioni fiscali. Ciò detto, a parere della Commissione nei negoziati di adesione con Cipro e Malta, sarebbe opportuno esigere che tali paesi applichino l'acquis comunitario in materia di sicurezza marittima il più presto possibile e comunque entro la data della loro adesione.

7. Per intervenire senza indugio ed evitare il ripetersi di catastrofi del tipo ERIKA, la Commissione propone, senza attendere l'adozione del pacchetto delle prime direttive, che con un accordo di natura volontaristica le compagnie petrolifere si impegnino a non noleggiare più petroliere aventi età superiore ai quindici anni (tranne se un controllo adeguato dimostra che le loro condizioni sono soddisfacenti) e ad adottare altri provvedimenti per migliorare la sicurezza. Le discussioni su tale accordo dovrebbero dare altresì luogo a miglioramenti delle riforme in tema di regime di responsabilità incombente alle compagnie petrolifere.

8. L'insieme delle misure proposte è finalizzato ad una migliore prevenzione degli incidenti come quello dell'ERIKA e dunque a una migliore tutela dell'ambiente marino e costiero. La Commissione ricorda che nella posizione comune adottata dal Consiglio il 16 dicembre 1999 sono previste misure di lotta all'inquinamento nella prospettiva dell'adozione di una decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che introduce un quadro comunitario di cooperazione nel campo dell'inquinamento marino accidentale o deliberato (2000-2006).

9. Al di là delle misure proposte nella presente comunicazione la Commissione ritiene altrettanto preoccupante il moltiplicarsi degli inquinamenti dovuti ad operazioni relative all'attività di qualsiasi nave, nonché il rischio di inquinamenti, di particolare gravità, da petrolio contenuto nelle sentine. Per tali motivi intende prendere in considerazione quali iniziative comunitarie preventive possano essere assunte al riguardo.

I. DATI DI FATTO

A: IL TRASPORTO MARITTIMO DI PRODOTTI PETROLIFERI

1. Importanza del trasporto di idrocarburi

(a) Correnti di traffico mondiali di idrocarburi

Il petrolio è una merce che più di qualsiasi altra è oggetto di trasporti a livello globale. Nel 1998 il totale del greggio e dei prodotti della raffinazione trasportati via mare superava i 2 000 milioni di tonnellate [3] pari, in termini di peso, al 40 % dei carichi complessivamente trasportati per mare.

[3] Statistiche EUROSTAT e OCSE/IEA, Giornale della Marina mercantile

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Traffico mondiale di prodotti petroliferi

Le principali rotte marittime del greggio collegano le maggiori fonti naturali, vale a dire Medio Oriente/Golfo al Sudest asiatico, Giappone/Corea del Sud, Europa e USA, il Nord Africa all'Europa e l'area caraibica agli USA.

Il traffico di prodotti petroliferi dell'UE è il più importante del mondo con importazioni di greggio intorno al 27 % degli scambi complessivi mondiali, seguite dalle importazioni USA che sono pari al 25 % del totale mondiale. Gli scambi di prodotti petroliferi sono ripartiti tra il greggio e i prodotti della raffinazione. In termini di tonnellate il greggio rappresenta circa i tre quarti degli scambi mondiali (1 590 milioni di tonnellate) mentre i prodotti della raffinazione sono circa un quarto (430 milioni di tonnellate).

Il 90% dell'insieme del commercio di prodotti petroliferi dell'Unione europea (intra ed extra UE) è effettuato via mare. Il resto è trasportato per oleodotto, trasporti terrestri e per vie navigabili interne.

Nei prossimi anni è da prevedere un persistente aumento del traffico mediante navi cisterna per effetto dell'aumento della domanda di prodotti petroliferi derivata dalla crescita prevista dei mercati.

(b) Correnti di traffico UE di prodotti petroliferi

I trasporti marittimi UE di prodotti petroliferi sono particolarmente importanti. Se la domanda UE è pari a circa 640 milioni di tonnellate, circa 800 milioni di tonnellate all'anno sono trasportate verso, da e tra porti comunitari. Queste cifre non comprendono gli scambi a livello nazionale nei singoli Stati.

Circa il 70 % del traffico mediante navi cisterna nell'UE parte dalle coste atlantiche e settentrionali. Il rimanente 30 % riguarda il Mediterraneo. In queste due zone il rapporto tra greggio e prodotti della raffinazione è all'incirca 2/3 a 1/3.

Esiste altresì un volume addizionale di traffico con navi cisterna che attraversano le acque UE, ma non fanno scalo nei porti europei. Ad esempio nel Mediterraneo esistono correnti di traffico che dal Medio Oriente passano per lo Stretto di Gibilterra.

(c) Caratteristiche del traffico UE via mare - greggio

Le importazioni UE di greggio provengono soprattutto dal Medio Oriente e dal Nord Africa mentre le esportazioni di prodotti dei campi petroliferi del Mare del Nord sono principalmente dirette all'America settentrionale.

Le connotazioni di questi scambi derivano sostanzialmente dall'ubicazione dei porti e delle raffinerie che sono il capolinea di tutto il greggio che arriva e dei prodotti petroliferi che partono. I più importanti porti petroliferi dell'UE sono Rotterdam (che movimenta 100,8 milioni di tonnellate di greggio all'anno), Marsiglia (48,3 milioni di tonnellate), Le Havre (37,0 milioni di tonnellate), Trieste (35,7 milioni di tonnellate) e Wilhelmshaven (32,6 milioni di tonnellate).

Il trasporto del greggio si fa soprattutto mediante grandi petroliere. Il petrolio diretto in Europa dal Medio Oriente è in genere trasportato su megapetroliere (VLCC) [4] di più di 200 000 tonnellate di portata lorda [5] che fanno rotta intorno all'Africa, o attraverso il Canale di Suez su petroliere "Suezmax" di circa 120-140 00 tonnellate di portata lorda.

[4] o Ultra Large Crude Carrier (ULCC) di più di 300 000 tonnellate di portata lorda

[5] La portata lorda comprende le tonnellate di carico, combustibile e viveri trasportati su una nave

(d) Caratteristiche del traffico UE via mare - prodotti petroliferi

Tale traffico ha connotazioni più complesse e comprende le importazioni ed esportazioni UE, intra-UE e gli scambi a livello nazionale. Gli scambi complessivi hanno un volume di 205 milioni di tonnellate all'anno.

Le importazioni e le esportazioni da e verso l'UE totalizzano 135 milioni di tonnellate mentre gli scambi nell'UE sono pari a 70 milioni di tonnellate. Il traffico nella regione del Mare del Nord è particolarmente intenso. Il tipo di petroliere utilizzate è quello di dimensioni minori (petroliere cosiddette handysize da 5-50 000 tonnellate di portata lorda).

La consistenza del naviglio per prodotti petroliferi derivati che opera nelle acque dell'UE in un momento determinato è difficile da quantificare in quanto varia enormemente. Tuttavia una stima approssimata indica circa 1 500 - 2 000 navi, in maggioranza di piccole dimensioni. Questo settore ha un ruolo essenziale nella distribuzione dei prodotti petroliferi nell'UE.

Il traffico delle navi da trasporto di prodotti petroliferi derivati è suddiviso ulteriormente tra cosiddetti "prodotti neri" (bitume, olio combustibile pesante, ecc.) e "prodotti bianchi" (cherosene, benzina, ecc.). Molti prodotti bianchi sono altamente infiammabili e sono trasportati in petroliere moderne, alla punta della tecnologia. I prodotti neri sono meno rischiosi sotto il profilo incendio ed esplosione e sono di regola trasportati in petroliere vetuste che stanno concludendo la loro vita utile.

Benché sia vero che i prodotti neri sono intrinsecamente meno pericolosi, va notato che possono essere molto più inquinanti, in caso di fuoriuscita nel mare, dei prodotti bianchi, o anche del greggio, che in grande misura possono disperdersi per evaporazione [6].

[6] Le fuoriuscite accidentali possono essere provocate da navi cisterna che spesso trasportano notevoli quantitativi di combustibile pesante per uso bordo. Trattasi di un aspetto non esaminato nella presente comunicazione ancorché comporti rischi rilevanti che sono già stati segnalati in ambito IMO.

L'ERIKA era una nave cisterna per prodotti petroliferi da 35 000 tonnellate che trasportava olio combustibile pesante (nave da carico di prodotti neri).

2. Caratteristiche della flotta petrolifera

Flotta mondiale

Premessa l'importanza dei traffici di idrocarburi sia a livello globale che nella Comunità, è necessario esaminare più attentamente la situazione della flotta cisterniera [7].

[7] Fonti di dati: Institute of Shipping Economics and Logistics (ISL) Brema, Yearbook and various issues of FOCUS 1999, ISL Merchant Fleet Data Base (valori aggregati basati su aggiornamenti trimestrali del LMIS); Institute of Shipping Analysis (ISA), Gothenburg; Prontuario di statistiche della DG TREN.

La flotta petrolifera mondiale può essere all'incirca suddivisa tra navi cisterna per il greggio e per i prodotti petroliferi derivati, chimichiere e gasiere. In termini di tonnellaggio la flotta petrolifera è di gran lunga la più importante. In effetti questo settore è in testa a tutti i settori del trasporto marittimo e comprende le navi più grandi del mondo.

La consistenza della flotta petrolifera mondiale al 1° gennaio 1999 era di 7 030 navi [8], per un totale di 289 milioni di tonnellate di portata lorda pari al 38,5% del tonnellaggio mercantile mondiale.

[8] Navi da 300 tonnellate lorde e oltre.

L'età media della flotta cisterniera mondiale nel 1999 era di 18 anni (rispetto ai 16,7 anni del 1995). Sulla consistenza del 1999, 2 939 navi (cioè il 41%) erano state costruite anteriormente al 1979, vale a dire che sono oggi navi di oltre 20 anni. In termini di tonnellaggio esse rappresentano il 36% del totale del tonnellaggio cisterniero.

Le 15 maggiori flotte petrolifere, pari all'85% del tonnelleggio complessivo, sono presentate

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nel grafico sotto riportato.

La flotta europea

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La flotta delle petroliere immatricolate nell'UE ha una consistenza di 855 navi cisterna [9] per un totale di 43,2 milioni di tonnellate di portata lorda e rappresenta il 14,9% del totale mondiale. Tuttavia, secondo le stime, le imprese con sede nell'UE controllano [10] circa il 35% della flotta petrolifera mondiale. Le bandiere battute di solito da imprese partecipate da soggetti UE comprendono quella liberiana, panamense, cipriota, maltese e bahamiana.

[9] La Danimarca comprende: DOR, DIS, Faerøer e Groenlandia. La Francia comprende: Kerguelen, Nuova Caledonia, Polinesia francese, Martinica, Guadalupa, Saint Pierre e Miquelon, Mayotte, Riunione, Isole Wallis e Futuna, Guyana francese. I Paesi Bassi comprendono: Antille olandesi e Aruba. Il Portogallo comprende: Madeira (e Macao). La Spagna comprende: Isole Canarie. Il Regno Unito comprende: l'Isola di Man, le Isole della Manica, le Isole Vergini britanniche, Montserrat, S. Elena, le isole Turks e Caicos, Anguilla e Falkland.

[10] Si parla di controllo per indicare il paese dove ha sede l'impresa che in quanto società madre detiene le partecipazioni di controllo della flotta.

L'età media della flotta petrolifera immatricolata nell'UE era di 19,1 anni nel 1999 (18,9 nel 1995), valore che è superiore alla media mondiale. Più del 45% (in termini di numero di navi) della flotta immatricolata nell'UE ha più di 20 anni.

Molte navi cisterna battenti bandiere UE e controllate da soggetti UE operano nel "traffico terzi", vale a dire tra paesi diversi da quelli in cui sono registrate (ad esempio tra il Medio Oriente e il Giappone) ed approdano di rado, se non mai, nei porti UE.

Va altresì osservato che la sesta flotta petrolifera più grande del mondo è iscritta nei registri norvegesi (18 milioni di tonnellate) e tenendo conto di questo fatto la flotta che batte bandiere SEE rappresenta oltre il 20% del totale mondiale.

3. Incidenti relativi a naviglio cisterniero

Tra il gennaio 1992 e il marzo 1999 sono andate perse 593 navi mercantili (circa 8 milioni di tonnellate di portata lorda). 77 di queste navi cisterna, pur corrispondendo al solo 13% del numero totale, rappresentavano il 31% in termini di tonnellaggio.

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Facendo un confronto con la percentuale del naviglio cisterniero della flotta mondiale (18,2% in termini di unità di navi e 38,5% in termini di tonnellaggio) risulterebbe che le loro prestazioni sotto il profilo sicurezza sono relativamente buone. L'allegato I contiene un riepilogo dei principali incidenti dovuti a naviglio cisterniero nelle acque UE. Benché gran parte dei sinistri citati si siano verificati al largo delle coste settentrionali e occidentali dell'UE, va sottolineato che eventuali disastri di questo tipo nel Mediterraneo potenzialmente rappresentano un rischio enorme per l'ambiente e le attività economiche (ad es. turismo). Gli incidenti sono spesso attribuiti ad errori umani (ad esempio errori di navigazione o pilotaggio). Altre cause sono cedimenti strutturali, incendi ed esplosioni.

Esiste una correlazione generale tra vetustà e incidenti navali. La tabella successiva presenta la percentuale di tutte le navi perse tra il 1989 e il 1998 in funzione delle classi di età:

Inoltre i dati presentati nell'allegato I indicano che 60 dei 77 sinistri dovuti a naviglio cisterniero tra il 1992 e il 1999 riguardavano navi di più di 20 anni di età. Tuttavia molte delle navi cisterna coinvolte in grandi incidenti di inquinamento in Europa a seguito di incaglio erano comparativamente recenti [11].

[11] Benché la presente comunicazione riguardi gli incidenti dovuti a navi cisterna e conseguente inquinamento, andrebbe notato che la maggior fonte di danni dovuti al naviglio cisterniero è il risultato di operazioni quali il lavaggio delle cisterne e lo scarico dei residui di carico. L'IMO ha preso alcune misure che hanno ridotto in parte questo tipo di inquinamento e la predisposizione di adeguati impianti di raccolta nei porti porterà ad un ulteriore contenimento. La direttiva proposta per detti impianti è mirata ad affrontare questo problema in Europa - Cfr. posizione comune n. CE 1.2000.

Il cedimento delle strutture è l'altra grande causa di gravi incidenti di inquinamento, fonte crescente di preoccupazione.

Tra i numerosi casi di gravi cedimenti strutturali va segnalato il peggiore, quello della Betelgeuse nel 1979, quando un'esplosione ha causato la rottura dello scafo nella Bantry Bay, Irlanda, nonché la morte di 50 persone. Al largo del Giappone nel 1997 l'incidente della Nakhodka è stato simile a quello dell'ERIKA: la nave si è spezzata in due e il carico di olio combustibile pesante che trasportava ha causato un inquinamento gravissimo.

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In questi incidenti un fattore rilevante è stata la pronunciata corrosione dei cassoni da zavorra. Nel medesimo mese del disastro dell'ERIKA, la nave cisterna russa Volgoneft 248, anch'essa carica di olio combustibile pesante, si è arenata in condizioni meteorologiche avverse e i danni da essa subiti al largo di Istanbul hanno causato un notevole inquinamento.

Le misure adottate per migliorare la sicurezza e ridurre l'inquinamento dovuto a questi sinistri ha dato luogo ad una notevole diminuzione tanto degli incidenti quanto dell'inquinamento da idrocarburi. Tuttavia non vi è motivo di cullarsi nel compiacimento. Dal disastro della Torrey Canyon la reazione dei cittadini europei è passata improvvisamente dall'accettazione riluttante del fatto che l'inquinamento è il prezzo che occorre pagare per lo sviluppo economico, all'intolleranza e all'indignazione. Va sottolineato che nessun altro tipo di disastro marino ha mai provocato danni a zone così estese dell'ambiente marino né ha mai avuto un tale impatto sulla vita e sulle attività di un numero altrettanto elevato di persone. Di conseguenza, pur compiacendosi della tendenza al miglioramento della sicurezza del naviglio cisterniero, si può e si deve evidentemente fare di più per cercare di eliminare incidenti di questa natura.

B - SICUREZZA DEL NAVIGLIO CISTERNIERO

1. Sviluppi nel settore della sicurezza del naviglio cisterniero

A seguito di numerosi e gravissimi incidenti di fuoriuscita di petrolio causati da sinistri dovuti a navi cisterna sono state adottate a livello internazionale misure rigorose per migliorare gli standard di sicurezza. L'impatto di queste misure trova riscontro nelle ultime statistiche relative ai sinistri.

(a) Norme IMO

A seguito del disastro della Torrey Canyon nel 1967 l'effettiva minaccia all'ambiente dovuta alla rapida crescita del traffico del naviglio cisterniero e alle dimensioni di queste navi è risultata manifesta. Era chiaro che occorrevano ulteriori misure per prevenire l'inquinamento da idrocarburi dovuto alle petroliere, nonché migliorare il sistema di indennizzo dei danni provocati da tali sinistri.

Il piano di azione elaborato in sede IMO a seguito dell'incidente Torrey Canyon ha portato ad una serie di convenzioni relative ai problemi giuridici ed operativi posti in evidenza dall'incidente. Oltre alla questione dell'inquinamento accidentale è stato altresì tenuto conto della questione di grande rilievo dell'inquinamento operativo.

La Convenzione internazionale per la prevenzione dell'inquinamento causato da navi (MARPOL) [12] è stata adottata nel 1973. La convenzione mira a coprire l'inquinamento dovuto a navi non soltanto per gli idrocarburi, ma anche per le sostanze chimiche, spurghi, rifiuti ed altre sostanze nocive. Il più recente allegato in corso di adozione riguarda l'inquinamento atmosferico dovuto alle navi.

[12] Convenzione internazionale IMO per la prevenzione dell'inquinamento causato da navi del 1973, modificata dal Protocollo del 1978 (MARPOL 73/78).

Tra le misure adottate nell'ambito MARPOL rientra quella del lavaggio con greggio che ha eliminato la necessità di lavare le cisterne di carico con l'acqua di mare. I sistemi a gas inerte sono stati introdotti sulle petroliere adibite al trasporto di greggio per prevenire l'ignizione nei vani di carico. Un'altra misura è stata l'introduzione di cisterne di zavorra segregate (SBT). Tali misure sono state incorporate nel Protocollo del 1978 della Convenzione sulla salvaguardia della vita umana in mare del 1974 (Protocollo SOLAS 1978) e nel Protocollo del 1979 della Convenzione MARPOL del 1973.

Più di recente a seguito dell'incidente della Exxon Valdez nel 1989, in sede MARPOL sono state introdotte ulteriori prescrizioni per il disarmo delle petroliere monoscafo e la loro sostituzione con navi a doppio scafo o di progettazione equivalente (per ulteriori precisazioni cfr. parte II, A.3).

(b) Misure adottate nell'UE

Varie misure sono state prese anche a livello comunitario nei settori della sicurezza e dell'inquinamento nonché dell'ispezione delle navi. Esse ampliano o integrano in misura significativa la normativa internazionale IMO. La direttiva riguardante le ispezioni rientranti nel controllo dello Stato di approdo [13] riguarda le ispezioni di tutte le navi e comprende una disciplina specifica relativa all'ispezione delle navi cisterna. La direttiva 94/57/CE stabilisce regole e norme comuni per l'ispezione delle navi, le società di classificazione e le attività pertinenti delle amministrazioni [14].

[13] Direttiva 95/21/CE del Consiglio del 19 giugno 1995.

[14] Direttiva 94/57/CE del Consiglio del 22 novembre 1994.

La risoluzione IMO concernente la misurazione del tonnellaggio degli spazi per la zavorra delle petroliere a zavorra segregata ha trovato attuazione in un regolamento [15] che prevede a favore delle navi così attrezzate un'agevolazione dei diritti portuali.

[15] Regolamento (CE) n. 2978/94 del Consiglio del 21 novembre 1994.

Le navi che trasportano sostanze pericolose o inquinanti da e verso i porti UE sono tenute a dichiarare vari dati relativi ai loro carichi in ottemperanza alla direttiva 93/75/CEE [16].

[16] Direttiva 93/75/CEE del Consiglio del 13 settembre 1993.

La direttiva proposta relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi e i residui del carico [17] è finalizzata a garantire che venga rispettata la disposizione MARPOL in base alla quale i porti debbono prevedere impianti di raccolta allo scopo.

[17] Posizione comune CE 2/2000.

(c) Misure operative

Varie e importanti misure sono state adottate nel quadro IMO per ridurre il rischio di incaglio o collisione di navi in transito in corridoi. In zone di traffico intenso sono stati adottati sistemi di separazione del traffico (TSS) che prevedono corsie di navigazione a senso unico destinate a ridurre sensibilmente il rischio di scontro di navi (ad esempio nello stretto di Dover). Tali sistemi garantiscono anche che il traffico sia mantenuto a sufficiente distanza dalla costa (ad esempio Ushant). La loro introduzione ha ridotto notevolmente la frequenza delle collisioni nelle zone in cui essi sono entrati in funzione.

Le apparecchiature di navigazione sono divenute più affidabili ed accurate. I radar sono ormai in grado di rilevare altre navi e il navigatore può valutare la minaccia di collisione con maggiore facilità. La navigazione di precisione che utilizza la tecnologia satellitare (DGPS) fornisce una rilevazione continua ed accurata della posizione della nave e ciò riduce considerevolmente il rischio di incaglio nel transito in corridoi.

Nel campo tecnico vengono introdotti ulteriori miglioramenti. L'accuratezza della navigazione sarà perfezionata ulteriormente, ad esempio, grazie all'introduzione di sistemi ECDIS (Electronic Chart and Information Systems, Sistemi di visualizzazione elettronica di carte nautiche) e allo sviluppo del sistema di navigazione globale GALILEO. La dotazione delle navi con transponditori (AIS) consentirà la loro identificazione da terra e fornirà ai navigatori migliori informazioni per determinare il rischio di collisione con maggior precisione. L'accuratezza delle previsioni meteorologiche è migliorata e una determinazione delle rotte navali in funzione delle condizioni atmosferiche può dar luogo a una riduzione delle avarie e ad economie.

(d) La formazione e l'elemento umano

In molti incidenti anche "l'elemento umano" ha rappresentato un importante fattore. La formazione e la competenza degli equipaggi è stata riconosciuta come componente essenziale di un processo di miglioramento della sicurezza in mare e in tale quadro è stata adottata la Convenzione IMO del 1978 sugli standard per l'addestramento, i titoli professionali ed il servizio di guardia dei naviganti (STCW 78). Tuttavia sono ben presto emersi i suoi limiti e a seguito di una sua rigorosa revisione nel 1997 è entrata in vigore la nuova Convenzione STCW.

Lo sviluppo di ausili tecnici alla formazione quali i simulatori ha contribuito a migliorare l'efficacia dei sistemi di formazione per la gente di mare.

È stata altresì adottata una serie di regolamenti OIL relativi alle condizioni di vita e di lavoro a bordo. Il più recente, che disciplina le ore di lavoro prestate a bordo, riguarda i problemi di affaticamento che risultano essere un fattore sempre più importante tra quelli che contribuiscono agli incidenti in mare. La Commissione seguirà con vivo interesse le attività dell'Organizzazione internazionale del lavoro nella prospettiva di una rapida conclusione delle discussioni sull'abbandono, la morte e le lesioni subite dai marittimi.

Un altro strumento di grande rilievo, il Codice internazionale di gestione della sicurezza (Codice ISM) è divenuto obbligatorio a partire dal 1998. Detto codice indica le pratiche sicure nelle operazioni navali, prescrive un ambiente di lavoro sicuro e misure di salvaguardia nei confronti di rischi definiti. Inoltre prevede un continuo miglioramento delle qualificazioni in materia gestionale del personale, soprattutto a livello di sicurezza e reazione alle situazioni di emergenza.

(e) Miglioramenti a livello strutture

Un rigoroso controllo delle strutture della nave e delle sollecitazioni imposte agli scafi hanno portato a ridurre i sinistri dovuti a cedimenti strutturali. Apparecchiature più precise di controllo delle sollecitazioni e computer di rilevazione accurata del carico hanno contribuito a garantire che le sollecitazioni siano mantenute entro limiti ammissibili. A titolo di verifica ulteriore delle condizioni delle navi cisterna vetuste, la convenzione MARPOL impone (dal 1993) un programma intensificato di vigilanza (ESP) con ispezioni obbligatorie per le petroliere destinate al trasporto del greggio di portata superiore a 20 000 tonnellate e per le petroliere destinate al trasporto di prodotti petroliferi derivati di portata superiore a 30 000 tonnellate. È così richiesta un'ispezione molto più rigorosa dello scafo di quanto non avvenisse in precedenza. Gli orientamenti IMO specificano in dettaglio tali accertamenti che sono sempre più rigorosi man mano che aumenta l'età della nave. Il campo di applicazione è stato in seguito allargato cosicché dal 1996 in poi le disposizioni ESP si applicano a tutte le navi cisterna superiori a 500 tonnellate. L'ESP ha notevolmente ridotto le perdite e gli incidenti che causano inquinamento come risulta dal seguente grafico.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Quantitativi annuali di idrocarburi fuoriusciti per effetto di cedimenti strutturali, incendio ed esplosione

(f) Navi cisterna di nuova concezione [18]

[18] L'azione chiave del Quinto programma quadro sulle "tecnologie marine e trasporti terrestri" mira a realizzare progressi a livello efficienza, sicurezza e ambiente delle navi.

Dopo il 1996, per effetto della Convenzione MARPOL, le navi cisterna devono essere costruite con scafo doppio o in base a tecnologia equivalente, mentre le navi monoscafo saranno eliminate. Le navi a doppio scafo ridurranno in misura considerevole i rischi di inquinamento, in particolare nei casi di collisione o di incaglio meno gravi. La manutenzione dell'integrità delle strutture, soprattutto negli spazi di zavorra di queste navi, sarà essenziale. L'impiego di rivestimenti moderni di provata efficacia e di sistemi di protezione dalla corrosione negli spazi di zavorra contribuirà ad evitare un rapido deterioramento che era evidente nelle petroliere di concezione più vecchia. Sarà essenziale che l'integrità del rivestimento e dei sistemi di protezione venga sottoposta a monitoraggio accurato mano a mano che le navi di nuova concezione invecchiano.

>SPAZIO PER TABELLA>

2. Insufficienze del sistema attuale

(a) Assetto proprietario e pratiche di noleggio

Tutti i perfezionamenti tecnici realizzati non possono mascherare il fatto che sul mercato emergono talune tendenze che inducono serie preoccupazioni. Le imprese petrolifere si sono sbarazzate in larga misura delle loro flotte. Sul mercato si sono affacciati molti piccoli proprietari indipendenti. Attualmente le imprese petrolifere controllano soltanto un quarto della flotta mondiale mentre i proprietari indipendenti controllano tre quarti della flotta.

Inoltre esiste una certa "atomizzazione" tra i proprietari indipendenti. Frammentando la loro flotta in imprese con una sola nave, spesso sotto forma di imprese "fantasma" con sede all'estero, i proprietari possono ridurre i loro rischi finanziari. È spesso difficile determinare chi siano i titolari veri mascherati dietro queste strutture e chi siano i veri soggetti che decidono e rispondono della sicurezza di tali navi.

Anche nel settore dei noleggiatori emerge una tendenza analoga. Le grandi imprese di produzione di prodotti petroliferi sono in concorrenza con le imprese di commercializzazione che possono essere suddivise in grandi operatori presenti a livello globale e operatori di nicchia. Il mercato è caratterizzato dall'emergere regolare di nuove imprese di commercializzazione di prodotti petroliferi, mentre altre scompaiono o si fondono. Il mercato della commercializzazione dei prodotti petroliferi e del noleggio è estremamente competitivo. L'attività fa perno sul reperimento del naviglio cisterniero più a buon mercato disponibile. La volatilità del mercato trova anche riscontro nell'abbandono dei contratti a lungo termine tra noleggiatori e vettori e il passaggio a contratti di noleggio a breve termine (il cosiddetto "spot market") come è desumibile dalla seguente tabella.

>SPAZIO PER TABELLA>

(Fonte: INTERTANKO)

La concorrenza a livello prezzi sullo spot market è intensa. Le analisi del mercato indicano che non vi è differenza significativa tra noli per naviglio recente e vetusto e i prezzi apparentemente sono dettati dalle capacità più vecchie e più a buon mercato disponibili. Su questo mercato è quindi difficile che la qualità paghi e così i piccoli operatori a basso costo guadagnano quote di mercato a spese di imprese con una reputazione di lunga data con conseguente rischio per la sicurezza.

(b) Applicazione della regolamentazione

Le realtà economica sopra descritta impone di rafforzare i sistemi di ispezione per garantire che la sicurezza non sia pregiudicata e utilizzata come un mezzo per fare sleale concorrenza ad operatori che applicano norme elevate di qualità.

La responsabilità principale di garantire che le navi si conformino alle norme internazionali compete allo Stato di bandiera nel cui registro è iscritta la nave. Purtroppo non tutti gli Stati di bandiera adempiono ai loro compiti in misura sufficientemente responsabile. Benché gli Stati di bandiera siano tenuti dalle regole fissate nelle convenzioni internazionali che hanno sottoscritto, l'IMO non è dotato dei poteri sanzionatori per garantire che essi le adempiano. Ciò consente agli operatori meno scrupolosi di iscrivere le loro navi nei registri sotto la cui bandiera sanno di non essere obbligati ad una conformità completa con le regole internazionali. Per questo motivo gli Stati di approdo hanno definito una linea di difesa contro il trasporto marittimo inferiore alle norme imponendo ispezioni effettuate nell'ambito del controllo dello Stato di approdo (CSA). Il sistema fa sì che una frazione delle navi che approdano nei porti di uno Stato venga ispezionata per garantire l'adempimento delle norme internazionali in materia di sicurezza, inquinamento e composizione dell'equipaggio. Il CSA non riguarda specificamente le questioni relative alle strutture. Poiché il controllo dello Stato di approdo è effettuato durante lo scalo, che di norma comporta operazioni di carico o scarico, la possibilità di effettuare ispezioni sui vani di carico e di zavorra è limitata e l'ispezione della struttura immersa dello scafo è praticamente impossibile.

Le strutture delle navi sono ispezionate e controllate dalle società di classificazione: esse sono organismi privati altamente specializzati con larga esperienza nel settore dei trasporti marittimi che impiegano centinaia di persone competenti in campo tecnico e sono finanziate da potenti centri di ricerca e di informatizzazione. Le società di classificazione valutano le condizioni di una nave in rapporto a norme tecniche stabilite da ciascuna società per rilasciare il certificato di classificazione. In aggiunta esse sono spesso autorizzate ad agire per conto degli Stati di bandiera al fine di verificare se la nave è conforme alle prescrizioni di sicurezza e ambientali stabilite nelle convenzioni internazionali e a rilasciare i pertinenti certificati (statutari) previsti dalla regolamentazione.

Negli ultimi anni la natura più marcatamente commerciale delle società di classificazione ha indotto una intensa concorrenza tra le società per attrarre i clienti. Nel contempo è stata constatata una tendenza preoccupante verso la proliferazione di società operanti in base a norme di livello variabile e una tendenza in aumento dei proprietari a cambiare classe ("salto di classe").

Per garantire l'integrità a livello strutture del naviglio cisterniero è assolutamente essenziale che le società di classificazione applichino gli standard più alti possibile nell'espletamento dei loro compiti. Ancorché i dieci membri dell'Associazione internazionale delle società di classificazione (IACS) mirino a stabilire standard appropriati ed a garantire che essi siano osservati, permangono seri dubbi sul fatto che l'intero sistema di classificazione ponga sufficiente impegno a realizzare i necessari livelli di qualità. Nell'industria molti ritengono che non tutti i membri IACS soddisfino agli elevati standard richiesti. A livello prestazioni dei singoli membri IACS ed anche nell'ambito delle società di classificazione si constata una certa variabilità quando gli standard applicati risultano diversi in funzione dell'amministrazione di bandiera e/o del cliente.

La Commissione condivide le preoccupazioni ripetutamente espresse in vari settori dell'industria marittima sul fatto che l'attività delle società di classificazione non sempre soddisfa agli standard richiesti.

(c) Reazione dell'industria

La Comunità riconosce che l'industria ha già intrapreso azioni volte ad affrontare i problemi posti in evidenza dall'incidente dell'ERIKA. In particolare la IACS ha sentito l'urgente bisogno di migliorare l'individuazione ed il monitoraggio della situazione delle strutture di navi vetuste, in particolare per quanto riguarda il degrado delle parti metalliche delle cisterne di zavorra.

La IACS in una riunione speciale del suo comitato direttivo tenuta ad Amburgo il 16 febbraio ha esaminato con attenzione la questione specifica della sicurezza delle petroliere ed ha annunciato varie misure tra cui un miglioramento della vigilanza sulle classi di navi cisterna di più di 15 anni. I dati rilevati, tra cui quelli relativi alla misurazione dello spessore, verranno conservati con mezzi informatici e trasferiti alla società che è incaricata della classificazione di una nave. Le misure specifiche comprendono controlli annuali sulle cisterne di zavorra contigue alle cisterne termiche di carico e un regime di vigilanza intermedio più rigoroso. La trasparenza crescerà grazie ad un maggiore scambio di informazioni. L'adeguata attuazione di misure adottate dai membri della IACS sarà attentamente controllata dalla Commissione e dagli Stati membri nel quadro delle ispezioni delle società di classificazione riconosciute sulla base della direttiva 94/57/CE del Consiglio.

Anche l'industria petrolifera ha reagito all'incidente. Nei lavori condotti nel quadro del Forum marino internazionale delle imprese petrolifere (OCIMF) l'industria analizza come promuovere l'efficacia dei regimi privati di ispezione applicati dai membri dell'OCIMF. In gran parte le principali imprese petrolifere hanno propri sistemi di ispezione interni. Gli uffici commerciali delle imprese noleggeranno soltanto le navi cisterna che sono state sottoposte ad ispezioni dai rispettivi uffici tecnici. Le procedure di ispezione e i relativi rapporti sono armonizzati in una certa misura e i dati sono conservati in una base di dati comune OCIMF (SIRE) che riguarda circa 4 000 navi cisterna e produce annualmente circa 10 000 rapporti di ispezione di dette navi. In una prima fase l'OCIMF ha convenuto di rendere disponibili per gli ispettori CSA i rapporti di ispezione privati contenuti nella base di dati SIRE nel quadro del progetto EQUASIS (cfr. II-B-1), il che dovrebbe contribuire a sfruttare al meglio le risorse CSA disponibili.

Necessità di intervento

L'ERIKA era una petroliera di 25 anni con cisterne di zavorra segregata adibita al trasporto di olio combustibile pesante. I suoi certificati statutari erano in ordine e l'anno prima dell'incidente aveva superato un controllo quinquennale. Un'ispezione estesa dello Stato di approdo effettuata in maggio non aveva rilevato carenze. Aveva subito l'ispezione del noleggiatore ed era stata considerata atta all'attività cui era destinata. Come è possibile, dunque, che la nave si sia spezzata in due e abbia causato una simile catastrofe ambientale-

L'ERIKA ha così sollevato una questione essenziale per tutti coloro che operano nel settore delle petroliere. Questo incidente indica la necessità di intervenire per guardare al di là della mera verifica dei certificati e dell'esecuzione di ispezioni superficiali se si vuole evitare la ripetizione di simili sinistri. La responsabilità di garantire che le navi cisterna soddisfino alle vigenti norme ambientali e di sicurezza incombe al proprietario e allo Stato di bandiera. È chiaro tuttavia che alcuni Stati e proprietari sono meno coscienziosi di altri. In aggiunta, vi è una notevole mancanza di trasparenza in questo complesso settore, spesso perché l'identità delle persone responsabili per una singola nave cisterna è mascherato da società fantasma con sede all'estero. A causa di questa situazione vi è assoluto bisogno per gli Stati di approdo e gli organismi di categoria competenti di assumere una posizione di maggiore rigore, in particolare per quanto riguarda il naviglio più vetusto, per garantire che i vizi alle strutture e le navi che non soddisfano alle norme siano identificati ben prima che ne possa emergere una minaccia per l'ambiente. Il fatto che l'età media del naviglio cisterniero mondiale e UE sia relativamente elevata e in continua crescita è anche un elemento di notevole preoccupazione. Questa tendenza deve essere invertita grazie all'introduzione di navi più recenti e maggiormente rispettose dell'ambiente.

In definitiva occorre un pacchetto di misure che porti ad un mutamento di atteggiamento del settore cisterniero. Occorrerebbe introdurre incentivi maggiori per i vettori, i noleggiatori e le società di classificazione ed altri organismi importanti in questo campo, preoccupati della qualità. Nel contempo occorrerebbe imbrigliare maggiormente coloro che perseguono il proprio vantaggio economico personale di breve termine a spese della sicurezza e dell'ambiente marino.

II. PROPOSTE DI AZIONE

Nell'elaborazione delle sue proposte la Commissione ha seguito un approccio mirante in modo particolare a:

- accrescere l'uniformazione delle procedure e delle pratiche di ispezione,

- incrementare gli effetti moltiplicatori delle sinergie tra gli strumenti comunitari, in particolare la direttiva sul controllo delle navi da parte dello Stato di approdo e la direttiva riguardante le società di classificazione;

- rafforzare i vincoli nei confronti delle navi che comportano potenzialmente grandi rischi per l'ambiente, ricompensando gli operatori di navi di qualità o di concezione più rispettosa dell'ambiente;

- cercare di eliminare la confusione suscitata dalla moltiplicazione dei controlli e delle ispezioni: ciascuna parte (l'armatore, il noleggiatore, lo Stato di bandiera, la società di classificazione e l'autorità di controllo dello Stato di approdo) dovrebbero restare nei limiti dei loro ruoli e competenze;

- responsabilizzare tutti i soggetti del settore che contribuiscono all'esercizio di navi non conformi alle norme;

- lottare contro l'insufficiente trasparenza del mondo del trasporto marittimo rafforzando gli obblighi di pubblicità delle informazioni connesse alle ispezioni e ai fermi di navi e sviluppando la base di dati EQUASIS sulla qualità delle navi;

- migliorare il seguito dato alla corretta applicazione della normativa comunitaria, fornendo alla Commissione i mezzi necessari per l'adempimento di tale compito.

La Commissione propone due tipi di misure:

- In una prima fase la Commissione presenta provvedimenti di carattere normativo. Sono allegate alla presente comunicazione tre proposte di testi giuridici per modificare la direttiva sul controllo delle navi da parte dello Stato di approdo (direttiva 95/21/CE), per modificare la direttiva sulle società di classificazione (direttiva 94/57/CE) nonché per adottare un regolamento relativo all'introduzione accelerata di norme in materia di doppio scafo o tecnologia equivalente (PARTE A).

- In una seconda parte la comunicazione espone le grandi linee d'azione future in materia di trasparenza delle informazioni sulla qualità delle navi, di vigilanza della navigazione, di possibilità di istituire una struttura europea per la sicurezza marittima e soprattutto di responsabilizzazione dei vari soggetti del mondo marittimo (PARTE B).

A : Proposte di interventi normativi immediati

1. Controllo da parte dello Stato di approdo

Il controllo delle navi da parte dello Stato di approdo è stata la risposta al comportamento lassista o negligente di alcuni operatori di navi o di Stati di bandiera poco attenti al rispetto delle regole di sicurezza introdotte dall'IMO. Esso è basato sul principio di una verifica dell'applicazione di tali regole internazionali mediante ispezioni delle navi quando fanno scalo nei porti.

In Europa è stato concluso nel 1982 [19] un accordo amministrativo tra autorità marittime, il Protocollo di intesa di Parigi, finalizzato a porre in essere procedure armonizzate di ispezione. Nel 1995 il Consiglio ha adottato la direttiva 95/21/CE che rende obbligatorie e rafforza in modo significativo le disposizioni del Protocollo d'intesa di Parigi. Tale direttiva costituisce il pilastro principale dell'azione della Comunità nella sua lotta contro le navi che presentano caratteristiche inferiori alle norme internazionali di sicurezza. In parallelo all'azione sul piano normativo va sottolineata l'importanza della formazione degli ispettori per realizzare un'applicazione armonizzata delle pratiche di ispezione nei porti. La Commissione ha finanziato lo sviluppo di un corso avanzato di formazione e su tale base prevede di organizzare nel 2000 e nel 2001 corsi per gli ispettori di varie amministrazioni marittime degli Stati membri che hanno aderito al Protocollo d'intesa di Parigi.

[19] La regione cui si applica il Protocollo di intesa di Parigi supera in realtà in misura sensibile le frontiere dell'Unione europea, in quanto ne fanno parte paesi quali Canada, Russia o Croazia.

La direttiva sul controllo da parte dello Stato di approdo è stata modificata a varie riprese allo scopo di rafforzare l'uniformazione e l'efficacia delle procedure. Tuttavia l'incidente dell'ERIKA ha posto in evidenza alcune lacune nell'espletamento del controllo da parte dello Stato di approdo, in particolare per quanto riguarda l'ispezione delle navi che presentano su base statistica rischi più elevati, sia a causa della loro età, sia a causa della natura inquinante del loro carico. Appare altresì evidente alla Commissione che l'attuale mancanza di trasparenza nel mondo marittimo e la mancanza di sinergia tra i soggetti implicati (ispettori del porto, società di classificazione, ecc.) riducono considerevolmente l'efficacia del controllo da parte dello Stato di approdo.

Di conseguenza la Commissione propone nell'allegato alla presente comunicazione una prima proposta legislativa di modifica della direttiva 95/21/CE sulla base dei seguenti principi:

a) Maggior rigore per le navi manifestamente inferiori alle norme

- Bando delle navi di più di 15 anni che sono state oggetto di fermo più di due volte nel corso dei 2 anni precedenti e che figurano sulla "lista nera" delle bandiere che hanno registrato un numero di fermi superiore alla media. Tale misura funge da sanzione nei confronti degli armatori e degli Stati di bandiera "recidivi" che hanno più volte dato prova di negligenza nel monitoraggio delle navi battenti la loro bandiera. La Commissione pubblica con cadenza semestrale l'elenco delle navi soggette a divieto.

- Ispezione sistematica nei porti delle navi il cui "fattore di priorità" [20] è particolarmente elevato.

[20] Il "fattore di priorità" funziona nel modo seguente: in funzione di criteri diversi quali età, bandiera, fermi precedenti, ecc. viene attribuito alle navi un certo numero di punti. Le navi che hanno un numero più elevato di punti debbono essere soggette ad ispezione in via prioritaria. Questo strumento consente di selezionare le navi più pericolose, di rendere uniforme la selezione delle navi da sottoporre a ispezione riducendo in tal modo il rischio di pratiche divergenti secondo i porti.

b) Controlli più estesi sulle petroliere e sulle altre navi che presentano rischi

- Le disposizioni non vincolanti della direttiva esistente riguardanti le navi che presentano rischi [21] divengono obbligatorie: ormai queste navi saranno soggette ad una ispezione estesa obbligatoria ogni anno al momento della loro entrata in un porto della Comunità. È previsto un obbligo di prenotifica prima dell'entrata nei porti al fine di agevolare la predisposizione delle ispezioni.

[21] Tali navi secondo un allegato alla direttiva sono le petroliere, le gasiere, le chimichiere e le portarinfuse di età superiore a un certo limite nonché le navi passeggeri.

- Queste misure sono ulteriormente potenziate nei confronti delle petroliere che saranno soggette al regime di ispezione estesa dall'età di 15 anni e non più di 20 anni o di 25 anni come nell'attuale direttiva. Inoltre gli ispettori dovranno esaminare quantomeno una delle cisterne di zavorra per individuare eventuali problemi di corrosione.

c) Obblighi più incisivi di informazione

- A fini di maggiore efficacia gli ispettori disporranno di un numero superiore di informazioni sulle navi da ispezionare grazie alla consultazione obbligatoria della base di dati EQUASIS sulla qualità delle navi. Inoltre gli ispettori dovranno menzionare nei loro rapporti la natura dei controlli effettuati, il che consentirà di evitare che l'ispettore dell'approdo successivo rifaccia la medesima ispezione.

- A fini di maggiori effetti di sinergia tra le informazioni, lo Stato di bandiera e la società di classificazione saranno informati dei risultati delle ispezioni, cosicché potranno intervenire più rapidamente in caso di degrado delle condizioni di una nave.

- A fini di maggiore trasparenza è previsto un più lungo elenco delle informazioni da rendere pubbliche sulle ispezioni e sui fermi, in particolare includendovi il nome del noleggiatore della nave.

d) Seguito più accurato dell'applicazione della direttiva

Gli Stati membri dovranno fornire informazioni dettagliate alla Commissione per consentirle di meglio valutare l'efficacia della direttiva e verificare l'osservanza delle sue disposizioni da parte degli Stati membri. I casi di non corretta applicazione della direttiva potranno essere ormai individuati più facilmente ed eventualmente portati innanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee con un ricorso per inadempimento fondato sull'articolo 226 del trattato CE.

2. Società di classificazione

Le società di classificazione [22] sono organismi di grande rilievo nel campo della sicurezza marittima. Sarebbe difficile immaginare un mondo del trasporto marittimo senza le competenze tecniche di questi organismi. Tuttavia, soprattutto a causa delle pressioni commerciali esercitate sulle società di classificazione e del crescente numero di organismi che operano nel settore senza avere competenze e qualificazione professionale sufficiente, la fiducia del mondo dei trasporti marittimi in questi organismi è negli ultimi decenni calata.

[22] Cfr. I-B, punto 2 (b).

Una prima risposta a questi problemi è stata data a livello comunitario con l'adozione nel 1994 della direttiva 94/57/CE del Consiglio che ha introdotto un sistema di riconoscimento su scala comunitaria delle società di classificazione. La direttiva ha affrontato la questione generale della qualità delle società di classificazione che potevano essere autorizzate a svolgere i compiti per conto delle amministrazioni marittime degli Stati membri. I criteri qualitativi dell'allegato alla direttiva miravano a garantire che fossero autorizzati ad eseguire tale missione per conto degli Stati membri UE soltanto organismi altamente competenti sul piano professionale ed affidabili. Le disposizioni generali di tale atto giuridico erano destinate a far sì che gli obblighi in materia di sicurezza fossero applicati in modo armonizzato e scrupoloso a bordo delle navi. Inoltre la direttiva ha introdotto obblighi di controllo delle società di classificazione operanti per conto degli Stati membri sia per garantire che gli organismi riconosciuti continuassero a soddisfare ai requisiti stabiliti dalla direttiva, che per valutare le loro prestazioni sotto il profilo qualitativo.

La direttiva ha rappresentato uno dei primi passi verso l'elaborazione di una politica comunitaria in materia di sicurezza marittima. Il suo recepimento nell'ordinamento nazionale degli Stati membri ha costituito un lungo e complicato processo, con dodici procedure di infrazione avviate dalla Commissione per inosservanza del termine di recepimento fissato nella direttiva; l'ultimo Stato membro ha preso le disposizioni di attuazione soltanto nel 1998. La Commissione ha altresì avviato varie procedure di infrazione - alcune delle quali sono ancora pendenti - per inadempienza, soprattutto per quanto riguarda l'instaurazione di una relazione di lavoro tra le amministrazioni marittime e gli organismi autorizzati ad agire per loro conto.

La direttiva presentava su alcuni punti qualche carenza che è risultata manifesta dopo la sua attuazione. La procedura di riconoscimento delle società di classificazione, ad esempio, è stata completamente lasciata ai singoli Stati membri senza procedere ex ante ad un controllo armonizzato ed accentrato dell'adempimento dei criteri della direttiva da parte dell'organismo che intendeva essere riconosciuto. La medesima mancanza di approccio armonizzato e centralizzato riguarda i controlli periodici ex-post degli organismi riconosciuti. I risultati constatati in materia di sicurezza e prevenzione dell'inquinamento per i vari organismi - misurati relativamente a tutte le navi da questi classificate a prescindere dalla loro bandiera - non sono stati considerati una condicio sine qua non per riconoscere le società di classificazione o mantenere il loro riconoscimento.

Le lezioni tratte dall'attuazione pratica della direttiva hanno portato all'identificazione di varie aree nelle quali le disposizioni della direttiva possono essere ulteriormente rafforzate. Ne sono conseguite le modifiche ora proposte descritte in modo analitico nella seconda proposta legislativa allegata alla presente comunicazione.

Le modifiche proposte fanno perno sui seguenti elementi:

- La concessione o la revoca del riconoscimento delle società di classificazione sono decise dalla Commissione sulla base della procedura di comitato. Le ispezioni periodiche degli organismi riconosciuti sono effettuate dalla Commissione di concerto con lo Stato membro che ha proposto il riconoscimento.

- È introdotta una nuova sanzione per l'organismo riconosciuto: la sospensione del riconoscimento per un anno, seguita dalla revoca del riconoscimento se la mancanza che ha causato la sospensione non è eliminata.

- La constatazione di buoni risultati a livello di sicurezza e di prevenzione dell'inquinamento degli organismi riconosciuti - misurati relativamente a tutte le navi da questi classificate, a prescindere dalla relativa bandiera - diventa una condicio sine qua non per concedere e mantenere il riconoscimento.

- Le condizioni della responsabilità finanziaria dell'organismo riconosciuto che svolge attività ad esso delegate per legge dagli Stati membri sono armonizzate a livello comunitario. La responsabilità è illimitata o può essere limitata a vari livelli conformemente alla gravità della negligenza imputabile alla società di classificazione.

- Gli organismi riconosciuti debbono soddisfare a criteri qualitativi più rigorosi, compresa la necessità di conformarsi a talune procedure quando le navi cambiano di classe e di comunicare maggiori informazioni sul naviglio da loro classificato alle autorità di controllo dello Stato di approdo. In particolare, per garantire che in caso di cambio di classe l'organismo che si occupa della nuova classificazione abbia un quadro generale delle condizioni della nave in questione, il fascicolo completo dei precedenti della nave va trasferito dalla precedente società di classificazione alla nuova società.

- Gli obblighi degli Stati membri in quanto Stati di bandiera sono rafforzati nel settore della sicurezza marittima.

3 Petroliere monoscafo e petroliere a doppio scafo

a) Situazione e problemi attuali:

La maggior parte delle petroliere esistenti è attualmente del tipo "monoscafo". In queste navi il petrolio è separato dall'acqua del mare soltanto da una lamiera sul fondo e sul guscio laterale. Qualora tale lamiera venga danneggiata a seguito di collisione o di incaglio, il contenuto delle cisterne di carico rischia di fuoriuscire nel mare e causare un grave inquinamento. Un mezzo efficace di evitare tale rischio è quello di applicare intorno alle cisterne di carico una seconda lamiera interna a sufficiente distanza dalla lamiera esterna. Questo doppio scafo protegge le cisterne di carico contro avarie e riduce il rischio di inquinamento.

A seguito dell'incidente della Exxon Valdez nel 1989 gli Stati Uniti, ritenendo insufficienti le norme internazionali sulla prevenzione dell'inquinamento da parte delle navi, hanno adottato nel 1990 l'"Oil Pollution Act" (OPA 90).

Con questa legge essi hanno imposto unilateralmente l'obbligo del doppio scafo tanto per le petroliere nuove quanto per quelle esistenti introducendo limiti di età (a decorrere dal 2005 tra 23 e 30 anni) e fissando termini (2010 e 2015) per il disarmo delle petroliere monoscafo.

A seguito del provvedimento unilaterale americano, l'IMO ha dovuto conformarsi e nel 1992 ha introdotto norme relative al doppio scafo nella Convenzione internazionale sulla prevenzione dell'inquinamento causato dalle navi (MARPOL). La Convenzione impone che tutte le petroliere consegnate a partire dal luglio 1996 siano costruite con un doppio scafo. Dopo questa data non sono dunque state più costruite petroliere monoscafo.

Per le petroliere monoscafo a partire da 20 000 tonnellate di portata lorda consegnate anteriormente al 6 luglio 1996 la Convenzione internazionale impone di conformarle alle norme doppio scafo al massimo all'età compresa tra i 25 o i 30 anni, secondo che siano o no provviste di cisterne di zavorra segregata [23].

[23] L'obiettivo delle cisterne di zavorra segregata è quello di ridurre i rischi di inquinamento operativo garantendo che l'acqua di zavorra non venga mai a contatto con gli idrocarburi. Inoltre, se usate a fini protettivi, sono collocate nei punti in cui l'impatto di un incaglio o di una collisione può essere particolarmente grave.

Di conseguenza occorre distinguere tre categorie di petroliere monoscafo:

- Categoria 1 : petroliere monoscafo senza cisterne di zavorra di protezione intorno alle cisterne di carico. Per l'attuazione degli obblighi in materia di doppio scafo l'abbandono di questa categoria sarà concluso tra il 2007 e il 2012.

- Categoria 2 : le petroliere monoscafo nelle quali la zona delle cisterne di carico è parzialmente protetta da cisterne di zavorra segregata. L'abbandono di questa categoria grazie all'attuazione degli obblighi di doppio scafo sarà ultimato soltanto nel 2026 (invece del 2010 e del 2015 come nell'OPA 90).

- Categoria 3 : le petroliere monoscafo di dimensione inferiore alla dimensione "MARPOL", che non sono tenute all'obbligo del doppio scafo.

Di fatto, tenuto conto della quasi impossibilità di trasformare una petroliera monoscafo in nave a doppio scafo, nonché del fatto che le età limite specificate sono vicine alla fine della vita utile di una nave, tanto il sistema americano che la Convenzione MARPOL portano al disarmo delle petroliere monoscafo.

Le differenze tra il sistema americano e internazionale tuttavia faranno sì che a decorrere dal 2005 le petroliere monoscafo bandite dalle acque americane a causa della loro età cominceranno ad operare in altre regioni del mondo, ivi compresa l'Unione europea e aumenteranno il rischio di inquinamento nelle zone in questione.

b) Risposta comunitaria proposta

La Commissione è preoccupata della situazione sopra delineata in quanto le statistiche dimostrano tassi di incidenti crescenti per le navi più vetuste. È necessaria una risposta comunitaria adeguata concretamente applicabile prima del 2005, importante data limite a partire dalla quale le petroliere monoscafo bandite dalle acque americane cominceranno ad essere utilizzate nelle acque europee.

La Commissione propone dunque di accelerare nella Comunità la sostituzione delle petroliere monoscafo con petroliere a doppio scafo o con navi rispondenti a norme equivalenti di sicurezza.

Questo sistema va allineato sui limiti di età e sulle date previsti nell'OPA 90 per evitare che le petroliere bandite dagli Stati Uniti possano spostare la loro attività in Europa. La proposta farà altresì invertire la tendenza all'invecchiamento della flotta delle petroliere: le petroliere più recenti a doppio scafo sostituiranno quelle monoscafo, garantendo così una tutela globalmente migliore contro il rischio di inquinamento accidentale.

L'allegata proposta della Commissione di introdurre un regolamento comunitario dovrebbe comportare il progressivo abbandono delle petroliere monoscafo secondo il calendario sotto riportato:

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La proposta di regolamento comunitario che riguarda le petroliere monoscafo di oltre 600 tonnellate di portata lorda battenti bandiera di uno Stato membro, prevede le condizioni di accesso ai porti degli Stati membri, indipendentemente dalla bandiera battuta dalla nave.

Infine, per incoraggiare l'impiego delle petroliere a doppio scafo, la Commissione propone un sistema di incentivi finanziari sotto forma di riduzione dei diritti portuali e di pilotaggio. Viceversa, l'uso delle petroliere monoscafo sarà penalizzato maggiorando tali diritti in funzione della loro età.

La Commissione è consapevole dell'impatto socioeconomico della presente proposta sull'industria ed intende approfondirne l'esame. Occorre tuttavia dare un impulso al processo di progressiva eliminazione delle navi cisterna monoscafo attualmente in corso proponendo, a livello comunitario, uno scadenzario simile a quello statunitense e sostenendo con fermezza ogni iniziativa volta ad applicare tale scadenzario accelerato anche su scala internazionale (IMO).

La Commissione è altresì consapevole del fatto che un'accelerazione del processo di progressiva eliminazione delle navi cisterna monoscafo e di sostituzione con nuove petroliere a doppio scafo inciderà sul prezzo dei prodotti petroliferi. Uno studio di valutazione sull'Oil Pullution Act (OPA 90) pubblicato nel 1998 dal National Research Council statunitense ha rivelato che l'incidenza dell'OPA 90 sul costo dei prodotti petroliferi è di circa 10 cent US/barile o di circa un decimo del costo del trasporto, che rappresenta dal 5 al 10% circa del costo complessivo del prodotto. L'incidenza finale sul costo dei prodotti petroliferi è quindi inferiore all'1%. Rispetto ai costi necessari per riparare le conseguenze di un grosso inquinamento accidentale da idrocarburi come quello causato dall'ERIKA, i cui ordini di grandezza sono stimati a circa 200 milioni di euro, la Commissione ritiene che i costi supplementari non siano superiori ai vantaggi se, mediante tali misure, si può evitare il riprodursi di incidenti di questo tipo nelle acque comunitarie. Considera inoltre che si tratti di un prezzo ragionevole da pagare per garantire un'effettiva riduzione dei rischi di inquinamento.

La Commissione desidera che il segnale all'attenzione dell'industria sia chiaro e rapido onde evitare di protrarre il clima di incertezza e di ritardare inutilmente le decisioni di investimento in navi cisterna a doppio scafo. Le principali associazioni di costruttori sono del parere che, in un futuro prevedibile, l'industria disponga di una capacità di costruzione sufficiente per far fronte all'aumento della domanda di nuove navi cisterna a doppio scafo che sarà indotta dalla presente proposta.

B : Proposte di azioni future

A parte le misure immediate di accompagnamento di natura legislativa sopra presentate, varie altre azioni saranno proposte dalla Commissione in un prossimo futuro. Queste proposte riguarderanno parecchie materie, compresi i miglioramenti dell'attuale regime di risarcimento dei danni causati da fuoriuscite di petrolio, i provvedimenti per accrescere la trasparenza delle informazioni relative alla sicurezza nel trasporto marittimo, la costituzione di una struttura europea per la sicurezza marittima ed un migliore controllo a livello costiero del traffico marittimo nelle acque europee. Segue una presentazione delle misure in programma.

1. Promozione della trasparenza

La mancanza di informazioni disponibili in campi pertinenti alla sicurezza delle navi costituisce una seria preoccupazione della Commissione. Benché vari enti rilevino un notevole numero di informazioni sulle navi, esse sono disperse in vari posti differenti e spesso di difficile accesso, anche per l'industria marittima nel suo complesso. Secondo la Commissione tutti i settori dell'industria marittima hanno il dovere di monitorare attentamente la sicurezza e la qualità delle navi con le quali operano. Inoltre le informazioni su elementi di base delle navi, sulla gestione della sicurezza e sul loro esercizio, sulle ispezioni effettuate, ecc. non dovrebbero essere riservate soltanto ai soggetti direttamente coinvolti. L'attuale mancanza di trasparenza nel settore dei trasporti marittimi è quindi inaccettabile e non serve gli interessi né dell'industria né del pubblico in genere.

Per rimediare al problema della trasparenza nel settore dei trasporti marittimi, la Commissione, cooperando con l'amministrazione marittima della Francia ha avviato la costituzione di una nuova base di dati in materia di sicurezza delle navi, EQUASIS, che rileverà informazioni relative alla sicurezza e alla qualità delle navi e dei loro operatori e le renderà facilmente accessibili su Internet (www.EQUASIS.org). EQUASIS costituirà uno strumento importante per chiunque abbia interessi o responsabilità nel campo della sicurezza marittima, soprattutto per i noleggiatori che intendono selezionare navi di elevata qualità e per gli ispettori che effettuano i controlli dello Stato di approdo. Una prima versione della base di dati EQUASIS diventerà operativa nel maggio 2000, ma dopo tale data il sistema continuerà certamente a svilupparsi e ad ampliarsi.

Nella prima fase EQUASIS conterrà dati relativi al tipo, alla bandiera, all'età e all'assetto proprietario di tutte le navi mercantili del mondo. Saranno altresì disponibili informazioni relative alle ispezioni effettuate nelle regioni che applicano il controllo dello Stato di approdo, cioè Europa, Asia-Pacifico e Stati Uniti. Inoltre la base conterrà alcuni elementi fondamentali sulla classificazione e assicurazione delle navi. Sono in corso negoziati per ampliare questi dati con ulteriori informazioni provenienti dai sistemi di ispezione del comparto e dagli Stati di bandiera e con dati più analitici relativi alla classificazione. Tutti i dati contenuti in EQUASIS devono essere di natura fattuale e la base di dati non esprimerà giudizi sulle navi né formerà graduatorie di merito. Essa mira a consentire a ciascun utente la possibilità di farsi un'opinione sulla qualità e sicurezza della nave basata sulle informazioni fornite.

La Commissione e la Francia hanno collaborato nell'elaborazione di questa base di dati fin dal 1998. Più di recente le amministrazioni marittime del Giappone, della Spagna, di Singapore, del Regno Unito, la Guarda costiera degli Stati Uniti e l'IMO hanno espresso la loro disponibilità a partecipare alla supervisione del sistema. La gestione quotidiana di EQUASIS sarà affidata ad una unità di gestione che dovrà essere costituita dall'Amministrazione marittima francese.

Alcuni importanti organismi di categoria, comprendenti proprietari, noleggiatori, assicuratori e società di classificazione, hanno già accettato di fornire informazioni al sistema e di partecipare al comitato editoriale di EQUASIS, che è l'organo consultivo per i soggetti che forniscono le informazioni, al fine di perfezionare i dati offerti attraverso EQUASIS. La prima riunione di orientamento del comitato editoriale è stata tenuta a Bruxelles il 15 febbraio 2000.

La Commissione intende impegnarsi a titolo permanente per migliorare EQUASIS che è destinata a diventare nel prossimo futuro una base di dati completa dalla quale tutti i settori dell'industria marittima, privati o pubblici, potranno facilmente ottenere un'ampia serie di informazioni analitiche relative alla sicurezza sull'intera flotta mercantile del mondo. La qualità e la portata delle informazioni devono essere tali che nessun noleggiatore, assicuratore, finanziatore, ecc. di una nave inferiore alle norme possa sostenere di non essere stato informato delle condizioni insufficienti della nave. Per realizzare questo obiettivo occorre impegnarsi ad aumentare il contributo dato ad EQUASIS dalle autorità di bandiera e di controllo dello Stato di approdo nonché dalle società di classificazione.

2. Sorveglianza della navigazione marittima

A seguito dell'incidente dell'ERIKA sono state presentate proposte per rafforzare la vigilanza sulle navi potenzialmente pericolose al largo delle coste europee. È stato in particolare sottolineato che le ispezioni effettuate nel quadro del controllo da parte dello Stato di approdo non sono sempre una soluzione sufficiente in quanto navi particolarmente pericolose avranno avuto la possibilità di navigare al largo delle coste di uno o più Stati membri prima che il problema venga individuato in un porto.

Sono così state proposte misure radicali, ad esempio effettuare controlli delle navi fuori delle acque territoriali o addirittura vietare o limitare la navigazione di alcune navi particolarmente pericolose nella zona economica esclusiva degli Stati membri. Tuttavia l'assunzione di misure restrittive o di divieto della navigazione fuori delle acque territoriali e a fortiori della zona economica esclusiva pone non soltanto problemi di compatibilità con il diritto internazionale del mare, ma anche problemi di fattibilità materiale del controllo sull'osservanza di questi provvedimenti.

Viceversa la Commissione ritiene assolutamente legittimo il diritto per uno Stato, specie se è frequentemente esposto ad incidenti marittimi, di conoscere maggiormente e sorvegliare più accuratamente il passaggio al largo delle sue coste delle navi che trasportano sostanze inquinanti o presentano un importante rischio ad altro titolo [24]. La conoscenza preventiva del tipo di carico è inoltre essenziale in caso di incidente che coinvolge una nave carica di sostanze inquinanti per potere intervenire efficacemente contro un rischio di inquinamento o un inquinamento dichiarato.

[24] Potrebbe ad esempio trattarsi di una nave per la quale le informazioni ottenute, ad esempio tramite ispezioni effettuate nei porti di altre regioni del mondo, consentono di accertare, prima ancora che essa entri in un porto di uno Stato membro, che presenta un rilevante rischio per la sicurezza dell'ambiente marino. Potrebbe altresì trattarsi di una nave autorizzata a raggiungere un cantiere di riparazione dopo essere stata oggetto di fermo, sul cui comportamento l'autorità competente vorrebbe esercitare una certa vigilanza.

Esistono già norme comunitarie volte ad obbligare le navi che trasportano sostanze pericolose ed inquinanti a darne segnalazione alle autorità competenti degli Stati membri, cioè la direttiva 93/75/CEE che tuttavia riguarda soltanto le navi in navigazione verso o da porti della Comunità. Una proposta di direttiva nota sotto il nome di Eurorep [25] è stata presentata nel dicembre 1993 al fine di estendere gli obblighi di notifica contenuti nella direttiva 93/75/CEE alle navi in transito al largo delle coste della Comunità. Nonostante l'accoglienza favorevole del Parlamento europeo, la proposta non è mai stata oggetto di un accordo politico definitivo in Consiglio.

[25] (COM(93) 647 def.)

La Commissione intende presentare in tempo utile nuove proposte relative alla sicurezza del traffico marittimo. In tale contesto saranno presi in considerazione gli elementi seguenti:

a) Dopo il 1993, il contesto giuridico internazionale ha subito una rilevante evoluzione. La Comunità europea ha ratificato nel marzo 1998 la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare. Inoltre nella Convenzione SOLAS è stata introdotta una nuova regola (regola V/8-1) che prevede la possibilità per gli Stati costieri di introdurre sistemi di segnalazione obbligatoria applicabili a tutte le navi, comprese quelle in transito.

b) Vari sistemi di rendicontazione obbligatoria sono stati approvati dall'IMO per la navigazione al largo delle coste europee, ad esempio nello stretto di Gibraltar, al largo del capo Finistère, al largo di Ouessant e nello stretto del Passo di Calais. In pratica esiste dunque una catena (potenziale) di sistemi costieri di segnalazione che va dallo stretto di Gibraltar fino all'entrata nel Mare del Nord. Questi sistemi garantiscono anche la vigilanza del traffico nelle loro zone di competenza.

c) Sul piano delle tecnologie di comunicazione sono intervenuti vari progressi significativi:

- il più importante è certamente l'avvento dei sistemi di identificazione automatica delle navi o transponditori. L'IMO ne ha approvate le specifiche e ha messo a punto un calendario provvisorio che prevede l'installazione obbligatoria di questi sistemi a bordo di tutte le navi di più di 300 tonnellate di stazza a decorrere dal 2002;

- altro notevole progresso è il crescente uso di reti telematiche per la trasmissione di dati. Sotto questo profilo va sottolineato che la Commissione ha lanciato l'iniziativa di un protocollo di intesa tra vari Stati membri per l'instaurazione di una rete di scambi di dati informatici (EDI) tra le amministrazioni degli Stati membri per l'attuazione della direttiva 93/75/CEE (attualmente cinque Stati membri, nonché la Norvegia sono parti a tale accordo ed altri potrebbero tra poco aderirvi).

d) La costruzione dell'infrastruttura mondiale di navigazione e di posizionamento fa parte ora delle priorità dell'Unione europea attraverso il progetto GALILEO. L'iniziativa consentirà di disporre di un servizio attendibile e molto preciso (3 metri in alto mare e 1 metro nelle aree portuali) che dovrebbe servire di riferimento nel quadro dei sistemi di segnalazione della posizione applicabili alle navi nelle acque comunitarie o in prossimità. GALILEO in combinazione con ECDIS [26] offre un livello di servizio unico tanto al fine di migliorare le condizioni di navigabilità, quanto le condizioni di sicurezza. Il sistema basato su una costellazione di satelliti offrirà anche la possibilità di captare i segnali di soccorso come previsto nel sistema GMDSS [27]. Inoltre la Commissione prevede di servirsi di dispositivi satellitari di trattamento delle immagini per l'individuazione delle navi inquinanti. Il mondo degli operatori marittimi è strettamente associato alla concezione dei servizi GALILEO e potrà dunque identificare altre possibilità di applicazione del sistema.

[26] ECDIS (Electronic Chart Display and Information System) è un sistema di cartografia marina elettronica che consente di far apparire in permanenza la nave nel suo contesto nautico, ivi compresa la sua posizione istantanea, sullo schermo di un computer di bordo.

[27] GMDSS (Global Maritime Distress and Safety System) è il sistema mondiale di soccorso e di sicurezza in mare. Trattasi di un sistema di radiocomunicazione il cui obiettivo principale è l'avvertimento rapido, in casi di emergenza, delle autorità di ricerca e di salvataggio a terra nonché delle navi che navigano nelle vicinanze.

L'insieme di questi elementi condurrà la Commissione a proporre una riforma globale del sistema di segnalazione quale descritto nella direttiva 93/75/CEE e nella proposta di direttiva Eurorep [28]. La nuova proposta dovrebbe consentire di rendere più efficaci e semplificare i controlli sulle navi nelle acque europee in condizioni compatibili con il diritto internazionale del mare.

[28] Un altro problema connesso ai sinistri in mare è la disponibilità di porti di rifugio per le navi in difficoltà. Spesso le autorità locali sono riluttanti ad accogliere una nave ritenuta non sicura o che presenta una minaccia di inquinamento, benché ordinarle di prendere il mare possa aumentare il pericolo o causare inquinamento diffuso. Trattasi di un altro problema che potrebbe essere esaminato in questo contesto.

3. Allargamento dell'Unione europea

Il Consiglio europeo di Lussemburgo del dicembre 1997 ha deciso di avviare i negoziati con sei paesi candidati all'adesione all'Unione europea: Cipro, Ungheria, Polonia, Estonia, Repubblica ceca e Slovenia. Nel dicembre 1999, il Consiglio europeo di Helsinki ha ampliato questo numero decidendo di avviare i negoziati con Romania, Slovacchia, Lituania, Bulgaria e Malta e accogliendo la candidatura della Turchia.

Sotto il profilo sicurezza marittima i negoziati di adesione risultano alquanto ardui. In effetti se i tredici paesi candidati dovessero oggi entrare nell'Unione europea, la media delle navi detenute che battono bandiera europea salirebbe al 13,26% dall'attuale 5,73% (dati 1998). Questa percentuale elevata è dovuta a flotte le cui caratteristiche sono ben al di sotto della media e che battono bandiera di alcuni paesi candidati tra cui Malta e Cipro, cui fanno capo flotte che sono al quarto e al quinto posto nella classifica mondiale.

Una tale riduzione nel livello della sicurezza nell'Unione europea è inaccettabile e assolutamente non giustificabile con l'allargamento. Di conseguenza è essenziale che i paesi candidati si impegnino ad applicare rigorosamente le norme internazionali ed europee sulla sicurezza marittima il più presto possibile e comunque entro la data della loro adesione all'Unione.

La Commissione ha già comunicato loro le serie preoccupazioni che nutre nel settore ed ha avviato con i paesi in questione discussioni concrete per assisterli a rimediare a questa situazione. In particolare la Commissione ha fatto il punto sul recepimento dell'acquis comunitario da parte di Cipro. Nella sua relazione globale sull'ampliamento destinata al Consiglio europeo di Helsinki, la Commissione ha indicato che Cipro e Malta dovranno impegnarsi in misura sensibile per arrivare al livello degli altri Stati membri. Le autorità cipriote hanno già adottato misure concrete in questa direzione, misure di cui la Commissione sta verificando l'applicazione e alle quali dovranno seguire altri interventi.

Considerato l'insufficiente livello delle norme di sicurezza delle flotte che fanno capo a gran parte dei paesi candidati all'adesione e la particolare necessità di potenziare sia le loro strutture amministrative di Stato di bandiera che i loro sistemi di controllo dello Stato di approdo, nelle nuove condizioni del partenariato per l'adesione 1999 l'UE ha assegnato priorità di breve termine all'allineamento della normativa sulla sicurezza marittima di quasi tutti i paesi candidati all'adesione, compresi Cipro e Malta.

Nel quadro dei negoziati per l'adesione il miglioramento della situazione nei paesi candidati in quanto Stati di bandiera è di importanza capitale per la Commissione. Essa è disposta a fornire loro tutto l'aiuto e l'esperienza necessaria, ma è assolutamente intenzionata ad esigere che questi paesi applichino la totalità dell'acquis comunitario alla data dell'adesione.

4. Verso una struttura europea per la sicurezza marittima

A seguito delle interrogazioni sollevate circa l'efficacia dei controlli di sicurezza nei porti della Comunità dopo l'incidente dell'ERIKA, da molte parti è stata reclamata la costituzione di un corpo di guardie costiere europee o di un'agenzia europea della sicurezza marittima.

Dieci anni fa non sarebbe stato immaginabile un tale dibattito. Oggi la situazione è notevolmente cambiata e una parte delle competenze nazionali degli Stati membri in materia di sicurezza marittima è stata trasferita alle istituzioni comunitarie. Il corpus normativo comunitario copre gli aspetti essenziali delle convenzioni internazionali dell'IMO in vigore. Il suo obiettivo principale è un'applicazione efficace ed armonizzata delle regole internazionali di sicurezza in seno all'Unione europea.

Una struttura europea, di qualsiasi tipo essa sia [29], dovrebbe limitarsi a sostenere l'azione degli Stati membri e della Commissione nell'applicazione e nel controllo del diritto comunitario, nonché nella valutazione dell'efficacia dei provvedimenti adottati. Sotto questo profilo detta struttura dovrebbe essere dotata dei poteri per esercitare compiti di rilevazione e di analisi di informazioni fattuali o statistiche senza essere abilitata a prendere decisioni. Ad essa potrebbero essere affidate missioni puntuali di valutazione o di audit (ad esempio la valutazione delle società di classificazione sotto il profilo dei criteri enumerati nell'allegato della direttiva 94/57/CE). Spetterebbe agli Stati membri e soprattutto alla Commissione, in quanto istituzione avente compiti di esecuzione o in veste di "custode" della legislazione comunitaria, darvi l'opportuno seguito.

[29] Eventuali decisioni in materia dovranno tener conto dei risultati del dibattito generale sull'esternalizzazione dei compiti della Commissione.

Sarebbe poco realistico, o quantomeno estremamente prematuro, riflettere sulla costituzione di una struttura operativa europea integrata, una Guardia costiera europea, destinata a sostituirsi all'azione delle amministrazioni marittime nazionali.

Le strutture amministrative degli Stati membri che intervengono nel settore della sicurezza marittima sono infatti estremamente differenziate: civili, militari, incaricate inoltre di compiti estremamente vari che vanno dall'ispezione delle navi in quanto autorità dello Stato di approdo o Stato di bandiera, fino alle attività, in alcuni casi, di polizia della pesca, dogana, lotta contro il narcotraffico o controllo dell'immigrazione. Diversamente da alcuni paesi quali gli Stati Uniti che dispongono di una struttura unica e quindi di una maggiore facilità di imporre procedure uniformi e verificarne il rispetto, l'Unione europea deve tener conto della diversità delle tradizioni amministrative dei suoi Stati membri.

Secondo la Commissione sarebbe dunque opportuno riflettere sulla costituzione di una struttura europea per la sicurezza marittima alla quale potrebbero essere affidati i seguenti compiti:

- missioni di valutazione e di audit delle società di classificazione,

- missioni di ispezione in loco delle condizioni in cui è effettuato dagli Stati membri il controllo da parte dello Stato di approdo,

- contributo a corsi di formazione a livello europeo per ispettori del controllo da parte dello Stato d'approdo o per ispettori dello Stato di bandiera,

- missioni di "accertamento" negli Stati candidati all'adesione per valutare come le amministrazioni marittime dei paesi in questione si conformano agli obblighi in quanto Stati di bandiera o Stati di approdo,

- rilevazione di informazioni e loro elaborazione,

- gestione delle basi di dati della Commissione (ad esempio la base di dati sulle ispezioni delle navi passeggeri in virtù della direttiva 1999/35/CE).

L'insieme di questi compiti dovrebbe essere affidato soltanto a personale altamente qualificato nel settore della sicurezza marittima, dotato di ampie competenze tecniche, nonché di una perfetta conoscenza della regolamentazione europea ed internazionale in materia di sicurezza marittima e di prevenzione degli inquinamenti. In una prospettiva a più lungo termine sarebbe opportuno esaminare se sia possibile affidare a questa struttura compiti più ampi, ad esempio in materia di controllo della navigazione, viste le possibilità offerte dalle nuove tecnologie di posizionamento.

5. Responsabilizzazione dei soggetti del settore marittimo

a) L'attuale regime di responsabilità civile per danni da inquinamento dovuto ad idrocarburi

L'attuale regime di responsabilità in campo marittimo è il risultato di un'elaborazione secolare e di conseguenza molto complesso. Esso consta di un insieme vario di convenzioni internazionali relative a tipi specifici di responsabilità, nonché di regole in materia di limitazione della responsabilità, di assicurazione e di giurisdizione ed è spesso disciplinato da leggi nazionali che dipendono dall'eventuale ratifica da parte degli Stati membri in questione delle convenzioni ed eventualmente anche dal relativo testo in vigore. In genere il regime sottolinea la responsabilità del proprietario della nave distintamente da quella degli altri soggetti coinvolti (ad esempio l'operatore della nave, l'incaricato della gestione, il proprietario del carico, il noleggiatore, gli intermediari, le società di classificazione). D'altro lato i proprietari della nave hanno il diritto di limitare la loro responsabilità finanziaria ad un importo massimo che di solito è relativamente modesto.

In caso di inquinamento da idrocarburi tuttavia, il sistema di responsabilità internazionale è articolato in funzione dell'obiettivo e comparativamente semplice. Tutti gli Stati costieri dell'UE sono già parti o stanno ratificando i Protocolli 1992 alla Convenzione internazionale sulla responsabilità civile per l'inquinamento provocato da idrocarburi (CLC) e alla Convenzione internazionale che istituisce un fondo di risarcimento dei danni da inquinamento da idrocarburi (Convenzione Fondo). Queste due convenzioni introducono un sistema di responsabilità a due livelli che riguarda i danni da inquinamento, compreso il costo di eventuali misure preventive, ed in parte i danni all'ambiente in sé per gli incidenti che hanno luogo nelle acque costiere (fino a 200 miglia) degli Stati.

Il primo livello consiste nella responsabilità del proprietario della nave ed è disciplinato dalla CLC. La responsabilità del proprietario della nave è di tipo oggettivo e non dipende dalla colpa o da eventuale negligenza di questo soggetto. Il proprietario in linea di principio può limitare la propria responsabilità ad un importo che è stabilito in funzione della portata della nave, attualmente non superiore a 80 milioni di euro per le navi più grandi, nel caso dell'ERIKA soltanto a circa 13 milioni di euro. Il proprietario della nave perde il diritto di limitare la propria responsabilità soltanto se viene comprovato che l'inquinamento è derivato da un suo atto od omissione, commesso nell'intento di causare danni o per comportamento temerario, nonché consapevole del fatto che avrebbe causato con tutta probabilità un danno. La CLC impone altresì ai proprietari delle navi di disporre di un'assicurazione della responsabilità e conferisce ai soggetti lesi il diritto di agire direttamente contro l'assicuratore.

Il regime della CLC è integrato dal Fondo IOPC (Fondo di risarcimento internazionale dei danni da l'inquinamento da idrocarburi) che è stato costituito con la Convenzione Fondo per risarcire le vittime quando la responsabilità del proprietario della nave è insufficiente a coprire i danni. Il Fondo è finanziato da contributi delle imprese destinatarie del trasporto del petrolio e il ricorso al Fondo è previsto in tre casi. Il caso più comune ricorre quando il danno supera la responsabilità massima del proprietario della nave. Il secondo caso ricorre quando il proprietario della nave può invocare una delle (poche) eccezioni previste nella CLC. L'ultimo caso ricorre quando il proprietario della nave è finanziariamente incapace di soddisfare ai suoi obblighi. Il risarcimento massimo erogabile dal Fondo è di circa 185 milioni di euro.

Le vittime delle fuoriuscite di petrolio possono presentare le loro richieste direttamente al Fondo e nella misura in cui esse siano giustificate e soddisfino ai criteri previsti, il Fondo indennizzerà direttamente il richiedente. Se il totale delle richieste accolte supera il limite massimo del Fondo, tutte le richieste saranno ridotte in proporzione. Se il richiedente e il Fondo non riescono ad accordarsi, il richiedente può agire nei confronti del Fondo davanti agli organi giurisdizionali dello Stato in cui ha avuto luogo il danno. Dalla sua costituzione nel 1978 il Fondo di risarcimento dei danni da inquinamento da idrocarburi si è occupato di circa 90 casi, molti dei quali sono stati direttamente risolti a livello Fondo senza ricorso agli organi giurisdizionali.

In genere questo regime a doppio livello è risultato efficace. In particolare se confrontato con altri settori di responsabilità per danni da inquinamento che sono attualmente privi di regolamentazione (ad esempio incidenti connessi a sostanze pericolose e nocive diverse dal petrolio o olio combustibile per uso bordo fuoriuscito da navi diverse dalle petroliere) il regime risulta alquanto progredito. Di conseguenza la Commissione ritiene che l'attuale regime di risarcimento dei danni da inquinamento da idrocarburi dovrebbe costituire la base di misure future. Un sistema generale europeo di responsabilità per danni all'ambiente, quale tracciato nel recente Libro bianco della Commissione sulla responsabilità per danni all'ambiente [30], è lo strumento idoneo per sviluppare tipi di responsabilità non ancora armonizzati a livello europeo. Peraltro la responsabilità e il risarcimento dei danni da inquinamento dovuti ad idrocarburi causati dalle navi sono già oggetto di una disciplina uniforme su scala mondiale che rappresenta il quadro normativo e i principi riconosciuti a livello internazionale su cui potrà e dovrà essere costruita l'azione europea.

[30] COM(2000) 66 def. del 9 febbraio 2000.

b) Misure proposte per migliorare l'attuale regime

Per valutare se un sistema di responsabilità e di risarcimento è pienamente soddisfacente occorre esaminare quantomeno tre criteri:

(1) Esso dovrebbe fornire un risarcimento tempestivo alle vittime senza dover ricorrere a procedure giudiziarie complesse e protratte.

(2) Il limite di risarcimento massimo dovrebbe essere fissato ad un livello sufficientemente elevato per coprire le richieste ammissibili di risarcimento in caso di un disastro potenziale dovuto ad un incidente causato da una petroliera.

(3) Il regime dovrebbe scoraggiare gli operatori delle petroliere ed i proprietari del carico dal trasporto del petrolio con navi petroliere che non siano di qualità impeccabile.

La Commissione ritiene che sul primo punto il meccanismo posto in essere dalla CLC e dalla Convenzione Fondo sia soddisfacente. In termini generali le richieste di risarcimento sono state espletate tempestivamente e senza lungaggini giudiziarie.

Sul secondo punto è necessario un intervento attivo. Finché i limiti massimi non sono sufficientemente elevati da coprire qualsiasi disastro potenziale, le vittime di un incidente dovuto a fuoriuscita di idrocarburi che causa danni molto importanti otterranno risarcimenti inferiori rispetto alle vittime di un incidente su scala meno grave. Tale situazione è fonte di perplessità sotto il profilo dei principi ed alcune fuoriuscite recenti di petrolio hanno posto in evidenza che anche se il loro volume è relativamente modesto possono sorgere dubbi per quanto riguarda la sufficiente adeguatezza del limite attuale.

Anche sul terzo punto l'attuale sistema è insufficiente. Il diritto del proprietario della nave di limitare la sua responsabilità è per ora praticamente intoccabile. I proprietari del carico per parte loro non hanno assolutamente alcuna responsabilità personale. Il fatto che navi di condizioni inimmaginabili continuino ad essere utilizzate per il trasporto del petrolio indica che i noleggiatori non subiscono l'impatto di disincentivi sufficienti ad interrompere pratiche intollerabili di selezione deliberata di navi di qualità insufficiente.

Per queste ragioni la Commissione propone le seguenti azioni:

i) Rafforzamento del regime internazionale

In un primo momento è importante procedere all'aumento immediato dei limiti previsti nella Convenzione CLC e nella Convenzione Fondo. Sempreché si raggiunga la necessaria maggiora