N. C 339/16 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 12. 91 
Parere sul tema « Il completamento del mercato interno e la tutela dei consumatori » 
(91/C 339/08) 
Il Comitato economico e sociale, in data 29 gennaio 1991, ha deciso conformemente 
all'articolo 20, paragrafo 4, del Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul 
tema: «Il completamento del mercato interno e la tutela dei consumatori». 
La Sezione « Ambiente, salute pubblica e consumo » incaricata di preparare i lavori in materia, 
ha adottato il parere il 6 settembre 1991 sulla base del rapporto introduttivo del relatore 
Ataide Ferreira (correlatore: Proumens). 
Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 settembre 1991, nel corso della 289a sessione 
plenaria, con 44 voti favorevoli, 2 contrari e 10 astensioni, il seguente parere. 
1. Introduzione 
1.1. L'obiettivo del presente parere d'iniziativa è 
quello di analizzare in quale misura il completamento 
del mercato interno possa di fatto contribuire ad una 
più efficace promozione degli interessi dei consumatori. 
1.2. La specificità dei problemi incontrati dai consu­
matori sul mercato è stata riconosciuta da diversi anni 
sia dalle istituzioni comunitarie (*) che da altri organi­
smi internazionali quali il Consiglio d'Europa, l'Orga­
nizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici 
(OCSE) e l'Organizzazione delle Nazioni Unite 
(ONU) (2) e dagli Stati nazionali. I consumatori hanno 
visto così riconosciuti dei diritti fondamentali che sono 
stati raggruppati in 5 categorie : 
— diritto all'informazione ed all'istruzione, 
— diritto alla tutela della salute e della sicurezza, 
— diritto alla tutela degli interessi economici, 
— diritto alla tutela degli interessi giuridici, e 
— diritto alla rappresentanza ed alla partecipazione. 
1.2.1. I consumatori devono essere in grado di far 
valere i propri diritti riconosciuti in tutti i settori di 
attività. Per questo motivo il presente parere tratta i 
(*) Si consideri in particolare il primo riconoscimento ufficiale 
di tali diritti mediante la risoluzione del Consiglio del 
14 aprile 1975 per una politica di tutela e d'informazione dei 
consumatori. 
(2) Esempio le attività del Comitato della politica nei confronti 
dei consumatori dell'OCSE, creato nel 1969 e le numerose 
raccomandazioni da esso adottate; la Raccomandazione 705/ 
73/CEE del Consiglio d'Europa relativa alla protezione dei 
consumatori; la relazione sulla tutela degli interessi economici 
e sociali dei consumatori del Consiglio d'Europa (doc. 4920 
del 3 giugno 1982); gli orientamenti per la tutela del consuma­
tore, adottati dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 
9 aprile 1985 (Risoluzione 39/248/CEE). problemi incontrati dal consumatore sia nel settore 
privato che nel settore pubblico, anche se, tradizional­
mente, i problemi individuati riguardano generalmente 
le aziende del settore privato. 
1.2.2. È solo negli ultimi tempi, infatti, che le diffi­
coltà incontrate dai consumatori nel settore dei servizi 
pubblici hanno ricevuto l'attenzione che meritano. 
1.2.2.1. In generale, nell'Europa comunitaria, i con­
sumatori si trovano di fronte ad un certo numero di 
difficoltà, in relazione alle prestazioni offerte dai servizi 
pubblici. Tra i problemi principali, si rileva quello del 
carattere di adesione, quasi normativo, dei contratti 
stipulati tra gli utenti e le aziende di servizio pubblico 
nell'ambito delle quali gli utenti, qualora vogliano acce­
dere a determinati beni o servizi, a volte essenziali, 
sono costretti ad accettare senza modifiche, clausole 
che vengono loro unilateralmente imposte dai servizi 
pubblici che si tratti di prestazioni dirette o di prestazio­
ni ottenute attraverso aziende pubbliche o conces-
sionar. (3) 
1.2.2.2. Spesso questi servizi pubblici (elettricità, gas, 
acqua, trasporti pubblici, ecc.) sono o statali o affidati 
generalmente in regime di monopolio a livello naziona­
le, regionale o locale ad aziende miste o private in cui 
però non vi è possibilità di concorrenza a causa di 
problemi di infrastruttura. Libere dalle pressioni che un 
ambiente concorrenziale può esercitare, le aziende in 
questione tengono in minore considerazione, rispetto 
alle imprese private, le aspettative e le esigenze degli 
utenti. 
(3) La Commissione ha presentato una proposta di direttiva 
concernente le clausole inique nei contratti stipulati con i 
consumatori [doc. COM(90) 322 def.] che sarà applicata 
anche alle aziende pubbliche. Tuttavia è emerso dai negoziati 
che diversi Stati membri si oppongono ad un campo d'applica­
zione così vasto. 
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1.2.2.3. Le aziende del settore pubblico sono solo 
raramente oggetto dei documenti comunitari redatti a 
difesa dei consumatori. Il Comitato, cosciente delle 
ingiustizie a cui può dar luogo il trattamento preferen­
ziale di cui beneficiano le aziende del settore pubblico, 
chiede, pertanto, alla Commissione, di avviare imme­
diatamente lavori e ricerche per individuare le esigenze 
di tutela dei consumatori in questo settore nonché le 
azioni da intraprendere su scala comunitaria per rispon­
dervi adeguatamente. Si tratta in particolare di riflettere 
verificando l'esistenza e la misura di un'oggettiva rap­
presentanza all'interno degli organi di controllo o di 
sorveglianza delle aziende pubbliche e indicando il 
modo in cui questa rappresentanza dovrebbe essere 
ampliata. A tale proposito il Comitato darà un proprio 
e specifico contributo di proposte ed indicazioni. 
1.2.2.4. Il consumatore vuole servizi pubblici effi­
cienti a prezzi trasparenti. Il Comitato ritiene che gli 
Stati membri debbano a loro volta applicare, a livello 
nazionale, regionale o locale, le stesse regole di tutela 
dei consumatori che si applicano agli operatori privati, 
che si tratti di prestazioni dirette o effettuate tramite 
imprese pubbliche o concessionari. 
1.2.3. Bisogna inoltre individuare le difficoltà che 
può incontrare il consumatore nel settore delle libere 
professioni, in particolare per quanto riguarda l'accesso 
alle informazioni, la responsabilità per il servizio presta­
to ed il riconoscimento delle competenze nella concilia­
zione delle liti. 
2. Considerazione di una politica dei consumatori da 
parte delle istituzioni comunitarie — Bilancio e 
prospettive 
2.1. Antecedentemente all'entrata in vigore dell'Atto 
unico 
2.1.1. Sebbene tra gli obiettivi del Trattato non siano 
esplicitamente menzionate la tutela e la promozione 
degli interessi dei consumatori, le istituzioni comunita­
rie, a partire dagli anni '70, hanno avviato alcuni tentati­
vi volti a far emergere la dimensione comunitaria di 
una politica del consumo. Sia il Consiglio, il quale in 
diverse risoluzioni (*) ha gettato le basi per una politica 
(J) Il programma preliminare per una politica di tutela e d'infor­
mazione dei consumatori, del 14 aprile 1975, il secondo 
programma per una politica di tutela e d'informazione dei 
consumatori, del 19 maggio 1981, la comunicazione della 
Commissione al Consiglio del 23 luglio 1985 sul nuovo impul­
so alla politica di tutela dei consumatori, la risoluzione del 
Consiglio sul futuro orientamento di una politica comunitaria 
di tutela e d'informazione dei consumatori, del 23 giugno 
1986, la risoluzione del Consiglio sull'integrazione della politi­
ca di tutela e d'informazione dei consumatori nelle altre 
politiche comunitarie, del 15 dicembre 1986. comunitaria di tutela dei consumatori, sia il Parlamento 
europeo (2) che il Comitato economico e sociale (3) con 
l'adozione di risoluzioni e pareri d'iniziativa che dimo­
strano chiaramente la sensibilità ai problemi dei consu­
matori, hanno invitato la Commissione a proseguire 
una politica intesa a promuovere gli interessi di questi 
ultimi. 
2.1.2. Come in altri settori d'intervento comunitario, 
le iniziative que elencate hanno prodotto solo un nume­
ro limitato di testi legislativi che spesso disattendono 
le speranze dei rappresentanti dei consumatori (4), 
soprattutto a causa della regola dell'unanimità e della 
mancanza di una base giuridica (5) che giustifichi un'a­
zione comunitaria in questo settore. In un'Europa che, 
al di là delle pretese e delle illusioni, vuole conseguire 
l'integrazione, e che è consapevole del fatto che le 
decisioni non possono più essere prese a livello naziona­
le, l'assenza di una competenza esplicita nel settore del 
consumo costituisce una grave lacuna, non solo nel 
quadro del mercato unico, — in cui l'Europa rischia di 
trovarsi limitata ad una politica economica orientata 
(2) Esempio, la risoluzione sulla politica ti tutela dei consumatori 
nella Comunità europea, GU n. C 10 del 1984; la risoluzione 
sui consumatori e il risarcimenti dei danni, GU n. C 99 del 
1987. 
(3) Studio sull'armonizzazione degli strumenti giudiziari di tutela 
dei consumatori, doc. CES (79) 93; parere d'iniziativa sul 
dialogo produttori-consumatori, GU n. C 206/84; parere 
d'iniziativa sull'obbligo generale di sicurezza dei prodotti, 
GU n. C 175 del 1988; parere d'iniziativa in merito all'infor­
mazione e all'orientamento dei consumatori nel contesto del 
mercato interno, GU n. C 298 del 1989. Parere sui diritto 
sociali fondamentali comunitari GU n. C 126 del 1989. 
(4) Si considerino le seguenti direttive: la Direttiva 71/307/CEE 
sui tessili (direttiva concernente le denominazioni tessili), 
modificata dalle Direttive 75/36/CEE, 83/623/CEE e 87/140/ 
CEE; la Direttiva 72/276/CEE sui metodi di analisi dei tessili, 
modificata dalle Direttive 79/76/CEE, 81/75/CEE e 87/184/ 
CEE; la Direttiva 73/44/CEE concernente l'analisi quantitati­
va delle fibre tessili, le direttive sui prodotti cosmetici (Diretti­
va 76/768/CEE modificata dalle Direttive 79/661/CEE, 82/ 
368/CEE, 83/574/CEE, 88/367/CEE, 89/679/CEE); la Diretti­
va 79/112/CEE sull'etichettatura e la pubblicità dei generi 
alementari, modificata dalle Direttive 86/197/CEE e 89/395/ 
CEE; le Direttive sull'indicazione dei prezzi dei generi alimen­
tari e dei prodotti non alimentari (79/581/CEE mod. 88/315/ 
CEE; 88/314/CEE); la Direttiva 84/450/CEE concernente la 
pubblicità ingannevole; la Direttiva 85/374/CEE sulla respon­
sabilità della fabbricazione dei prodotti; la Direttiva 85/577/ 
CEE riguardante i contrati negoziati fuori dei locali commer­
ciali; la Direttiva 87/102/CEE concernente il credito al consu­
mo, mod. dalla Direttiva 90/88/CEE; la Direttiva 87/357/CEE 
concernente i prodotti la cui apparenza può trarre in inganno 
e che costituiscono un pericolo per la salute e la sicurezza 
dei consumatori; la Direttiva 88/378/CEE sulla sicurezza dei 
giocattoli; la Direttiva 87/344/CEE concernente l'assicurazio­
ne e la protezione giuridica. 
(5) Si considerino le discussioni in merito all'adozione della diret­
tiva concernente la responsabilità della fabbricazione dei pro­
dotti, che sono durate 13 anni, o la proposta di direttiva sulle 
clausole inique, in preparazione da 15 anni. 
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verso l'offerta —, ma anche nel quadro dell'Europa dei 
cittadini, in cui dovrebbe essere integrata una politica 
del consumo a carattere sociale allo stesso titolo della 
politica di tutela dei lavoratori e della politica dell'am­
biente. 
2.1.3. È un'illusione voler costruire un mercato inter­
no ed uno spazio sociale europeo che lo integri senza 
una politica specifica che permetta di tener conto delle 
speranze legittime di una delle parti indispensabili al 
suo successo: il consumatore. Inoltre, nell'ambito di 
una Comunità europea desiderosa di stabilire la coesio­
ne economica e sociale al suo interno, è importante 
che le istituzioni dispongano di competenze giuridiche 
adeguate per creare opportunità uguali per tutti e rista­
bilire gli equilibri mediante misure di tutela delle parti 
più indifese. Non si riesce a capire come mai la protezio­
ne di cui godono i consumatori nell'ambito della norma­
tiva di taluni Stati membri non sia riconosciuta a livello 
comunitario. 
2.1.4. Occorre constatare che a livello nazionale, le 
disposizioni del Trattato di Roma, e più specificatamen­
te gli articoli 30 e 36 secondo l'interpretazione proposta 
dalla Corte di Giustizia delle Comunità europee, se per 
un verso hanno contribuito in una certa misura allo 
smantellamento delle misure protezionistiche degli Stati 
membri vietando loro di limitare la scelta dei consuma­
tori di prodotti importati sulla base di argomentazioni 
falsamente fondate sulla protezione dei consumatori 
stessi i1), per l'altro hanno impedito agli Stati membri 
di adottare o di mantenere talune disposizioni prese per 
proteggere i consumatori a meno che non possano 
essere giustificate con criteri oggettivi. Ne risulta un'in­
tegrazione negativa. (2) 
(*) Si considerino in particolare le sentenze Dassonville dell'11 
luglio 1974, causa 8/74 e Cassis de Dijon del 20 febbraio 1979 
causa 120/78 che costituiscono la base di una vasta normativa 
in materia; considerare in particolare la sentenza del 
24 novembre 1982, Buy Irish, causa 249/81, la sentenza del 
12 giugno 1986 Schloh, causa 50/85 e la sentenza del 12 marzo 
1987 Reinheitsgebot, causa 178/84. 
(2) Principio in base al quale per quanto riguarda le misure 
che ostacolano il libero scambio, gli Stati membri devono 
dimostrare obiettivamente che queste ultime sono necessarie 
per proteggere i consumatori e non possono essere applicate 
mediante provvedimenti di effetto equivalente: gli esempi 
sono disponibili soprattutto nel campo dell'informazione dei 
consumatori e della composizione dei prodotti: la Corte 
sembra ritenere, generalmente, che le norme concernenti la 
composizione dei prodotti possano facilmente venir sostituite 
con norme relative all'informazione e soprattutto all'etichet­
tatura. Si consideri la sentenza GB-Inno-BM del 7 marzo 
1990, causa 362/88; causa birra tedesca — sentenza del 
12 marzo 1987, causa 179/84 (Commissione contro Repubbli­
ca federale di Germania). Tuttavia quando esistono effettive 
preoccupazioni in materia di salute pubblica, la Corte ha 
deciso che le barriere nazionali possono essere mantenute, ad 
esempio, causa Nisin, sentenza del 5 febbraio 1981, causa 53/ 
80 e causa Kampfmeyer, sentenza del 6 maggio 1986, causa 
304/84. 2.2. Le modifiche apportate dall'entrata in vigore 
dell'Atto Unico 
2.2.1. Le modifiche apportate al Trattato di Roma 
dall'Atto Unico europeo, e più specificatamente 
dall'articolo 100 A, sembrano aprire la strada ad una 
politica comunitaria del consumo più dinamica, in par­
ticolare grazie all'abbandono della regola dell'unani­
mità. Si registrano infatti con maggiore frequenza ini­
ziative riguardanti i consumatori in vista del 1992. (3) 
Inoltre diverse iniziative comunitarie hanno costretto gli 
Stati membri, spesso anche quelli che hanno realizzato il 
maggior numero di progressi promulgando una legisla­
zione nel campo della tutela dei consumatori, ad adotta­
re, in questo settore, disposizioni che non avrebbero 
altrimenti previsto. (4) Infatti, nell'ambito della costru­
zione dell'Europa, la libera circolazione di beni e servizi 
non può rappresentare in fine in sé ma dev'essere consi­
derato solo uno strumento per promuovere il migliora­
mento del tenore di vita, obiettivo citato all'articolo 2 
del Trattato. 
2.2.2. Un esame più approfondito della portata 
dell'articolo 100 A mostra tuttavia che la tutela dei 
consumatori è prevista solo nell'ambito del completa­
mento del Mercato interno : esso deve essere basato su 
un livello elevato di protezione dei consumatori. Ciò 
significa che le istituzioni comunitarie possono interve­
nire a favore di questi ultimi solo qualora sussista un 
legame con l'esigenza del completamento del mercato 
interno : la politica del consumo permane una politica 
sussidiaria, secondaria ed indiretta. I limiti intrinsechi 
dell'approccio previsto sulla base dell'articolo 100 A, 
sono molteplici e taluni addirittura di importanza fon­
damentale. 
2.2.2.1. La condizione di « livello elevato di protezio­
ne dei consumatori» si applica testualmente solo alle 
proposte presentate dalla Commissione e non vincola 
esplicitamente né il Consiglio (5), né la Corte di Giusti­
zia, né gli Stati membri. Il criterio così definito 
(3) Cfr. ad esempio le direttive e proposte di direttive presentate 
dal 1990: la Direttiva 90/314/CEE sui viaggi tutto compreso, 
le proposte di direttiva sulle clausole inique nei contratti 
stipulati con i consumatori, la proposta di direttiva sulla 
responsabilità del prestatore di servizi, i lavori della Commis­
sione sulla protezione dei consumatori nel campo delle vendite 
per corrispondenza ... 
(4) Ad esempio nel campo della responsabilità per la fabbricazio­
ne dei prodotti, alcuni Stati membri, non avrebbero previsto 
l'adozione di una regolamentazione specifica in materia se 
non ci fosse stata l'iniziativa europea. 
(5) Cfr. la direttiva più recente, quella sui viaggi tutto compreso, 
nella quale il Consiglio ha diminuito in alcune disposizioni 
la protezione concessa ai consumatori dalla proposta riesami­
nata dalla Commissione (revisione dei prezzi, mezzi di ricorso 
e conciliazione delle liti, fondi di garanzia); cfr. anche i lavori 
relativi alla sicurezza generale dei prodotti, in base ai quali il 
Consiglio intende ridurre il campo d'applicazione della diret­
tiva ai soli prodotti di consumo, aprendo in tal modo la 
strada a numerose ipotesi limite. 
31. 12. 91 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 339/19 
implicherebbe che taluni Stati membri, in cui il livello 
di protezione è superiore a quello definito dall'iniziativa 
comunitaria, vedrebbero indebolita la loro tutela dei 
consumatori^). 
2.2.2.2. Talune iniziative assunte a favore dei consu­
matori e che non sono collegate al completamento 
del mercato interno, non possono trovare una base 
giuridica nell'articolo 100 A: rientrano tra queste in 
particolare le iniziative collegate alla problematica del­
l'accesso ai beni e servizi, il ricorso alla giustizia, taluni 
aspetti concernenti i servizi pubblici, alcuni aspetti della 
politica nutrizionale ed alimentare, l'alloggio, talune 
questioni riguardanti la salute. Più in generale la politica 
del mercato interno è una politica economica e non 
consente di prendere in sufficiente considerazione gli 
aspetti sociali della politica del consumo. 
2.2.2.3. Al di là dell'armonizzazione proposa dal 
processo d'integrazione europea, non bisogna perdere 
di vista che il Trattato di Roma prevede, tra i suoi 
meccanismi, anche quello del riconoscimento recipro­
co : in mancanza di un'armonizzazione a livello comuni­
tario, un prodotto od un servizio legalmente commer­
cializzato in uno Stato membro deve, in linea di princi­
pio, e tranne in casi eccezionali previsti dal diritto 
comunitario, poter esser venduto negli altri Stati mem­
bri. Se giuridicamente nulla impedisce ad uno Stato 
membro di praticare la discriminazione alla rovescia (2), 
economicamente una politica di questo tipo non può 
essere giustificata a lungo termine per le pressioni che 
eserciterebbero le imprese colpite da queste misure. 
2.3. Verso un capitolo «Consumatori» nel Trattato 
2.3.1. Da quanto affermato sinora emerge che non 
esiste a livello comunitario, una base giuridica adeguata 
per costruire una vera e propria politica del consumo. 
L'esperienza ha dimostrato che tale carenza costituisce 
il pretesto ideale, usato da taluni Stati membri e gruppi 
di pressione, per criticare sistematicamente le iniziative 
comunitarie relative alla tutela dei consumatori. Nume­
rose iniziative sono state eliminate, indebolite o riman-
(!) In effetti, il criterio più favorevole al consumatore sarebbe 
quello del grado di protezione più elevato, che permette 
alla Commissione di prendere come punto di partenza la 
normativa dello Stato membro che ha realizzato il maggior 
numero di progressi adottando una normativa a favore dei 
consumatori in un settore specifico. 
(2) La discriminazione alla rovescia consiste nell'applicare ai beni 
e ai servizi nazionali regole più severe rispetto ai prodotti 
importati. date, non in virtù del loro contenuto, ma sulla base 
della mancanza di competenza nelle istituzioni comuni­
tarie^). 
2.3.2. Il problema dell'esplicito riconoscimento delle 
competenze comunitarie nel campo della protezione e 
della promozione degli interessi dei consumatori è di 
attualità nelle discussioni e nei negoziati concernenti 
l'Unione politica europea intesi ad avvicinare ulterior­
mente le politiche nazionali degli Stati membri. 
2.3.3. A causa dei limiti attuali, spesso criticati, del­
l'intervento comunitario a favore dei consumatori, si 
sono alzate diverse voci a favore di una esplicita compe­
tenza delle Comunità nel settore della tutela e della 
promozione degli interessi dei consumatori (4). Analo­
gamente, in occasione della revisione dei trattati avviata 
dalla conferenza intergovernativa sull'Unione politica, 
alcune delegazioni nazionali hanno presentato una pro­
posta, sostenuta dalla maggioranza degli Stati membri, 
per l'esplicito riconoscimento della tutela dei consuma­
tori tra gli obiettivi dell'Unione (5). Occorre dotare le 
istituzioni dei mezzi necessari per avviare una politica 
di protezione e di promozione degli interessi dei consu­
matori specifica ed attiva, ma anche per tener conto 
degli interessi di questi ultimi in sede d'attuazione di 
altre politiche che li riguardano. Il Comitato si ramma­
rica che la Commissione non abbia preso iniziative 
specifiche in materia (6) ma prende atto con soddisfazio­
ne del fatto che essa si sta attualmente orientando 
verso l'accettazione del principio di una disposizione 
specificamente consacrata alla protezione dei consuma­
tori. 
2.3.4. Nell'ambito dell'Unione politica, è importante 
promuovere una politica del consumo dinamica e pro­
gressista. Di conseguenza è indispensabile che la dispo­
sizione del Trattato relativa a questo argomento preve­
da una procedura di adozione delle iniziative a maggio­
ranza qualificata e permetta agli Stati membri di 
(3) Cfr. ad esempio la direttiva riguardante i contratti negoziati 
fuori dei locali commerciali, la cui proposta è stata presentata 
nel 1977 ma che è stata adottata solo nel 1985; la proposta 
di direttiva sulle clausole inique, annunciata dal 1977 e non 
ancora adottata; la proposta sulla sicurezza generale dei pro­
dotti; i lavori concernenti l'armonizzazione nel campo dei 
contratti assicurativi, chiesta all'unanimità dal movimento 
dei consumatori e sostituita nelle direttive comunitarie da 
misure complesse riguardanti il diritto applicabile al contratto 
assicurativo. 
(4) Si considerino i comunicati stampa di alcune organizzazioni 
che rappresentano i consumatori e la risoluzione del Consiglio 
consultivo dei consumatori adottata nel corso della riunione 
del 12 marzo 1991. 
(5) Si consideri anche il parere adottato dal Consiglio consultivo 
dei consumatori nella riunione del 12 marzo 1991, nel quale 
si chiede con insistenza che il nuovo trattato sull'unione 
politica contenga anche una disposizione specifica riguardan­
te le competenze comunitarie in materia di protezione e di 
promozione degli interessi dei consumatori. 
(6) Cfr. le lacune del documento di discussione che contiene i suoi 
primi contributi alla conferenza intergovernativa sull'unione 
politica [doc. CES (91) 500]. 
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andare oltre le misure comunitarie onde meglio proteg­
gere i consumatori (principio dell'armonizzazione mini­
ma). Riconoscendo inoltre la necessità di dare una 
dimensione comunitaria alla politica di tutela e promo­
zione degli interessi dei consumatori si potrebbe util­
mente completare la portata degli articoli 30 e 36 del 
Trattato in base ai quali gli Stati possono mantenere, 
per motivi legati in particolare alla protezione dei con­
sumatori, ostacoli alla libera circolazione delle merci, 
cosa che è in contrasto con la costruzione europea. 
2.3.5. Il Comitato appoggia appieno l'integrazione 
esplicita della tutela e della promozione degli interessi 
dei consumatori tra gli obiettivi del Trattato; chiede 
anche che il Trattato citi i diritti riconosciuti ai consu­
matori negli strumenti internazionali (l) : il riconosci­
mento da parte del nuovo Trattato delle competenze 
della Comunità nel settore della tutela dei consumatori 
costituisce infatti l'unico mezzo efficace a lungo termine 
perché la Comunità elabori una politica del consumo 
globale e specifica. 
2.3.6. In tale contesto il Comitato ritiene inoltre che, 
considerata la sua composizione ed il ruolo di rappre­
sentante dei consumatori che esso svolge in seno alla 
Comunità, le proposte della Commissione nell'ambito 
di queste nuove competenze gli dovranno essere presen­
tate obbligatoriamente. 
3. La rappresentanza dei consumatori in Europa 
3.1. Le strutture per lo studio degli interessi dei consu­
matori a livello comunitario 
3.1.1. La Commissione 
3.1.1.1. Il servizio «Politica dei consumatori» della 
Commissione 
3.1.1.1.1. La dimensione del consumatore in Europa 
è integrata nella struttura pubblica delle istituzioni 
comunitarie. Tuttavia, solo la Commissione è riuscita 
a creare di recente un organo specificatamente orientato 
verso lo studio degli interessi dei consumatori : il servi­
zio « Politica dei consumatori ». Nonostante la Commis­
sione non abbia purtroppo ritenuto utile creare una 
direzione generale indipendente incaricata dei problemi 
dei consumatori (2), si tratta di un progresso importante, 
che consente un'analisi specifica dei problemi dei consu­
matori di beni e servizi pubblici e privati, un'iniziativa 
che va sostenuta appieno (3). 
(*) Cfr. note 1 e 2, pag. 16. 
(2) Occorre tuttavia far osservare che il servizio è diretto da un 
direttore generale che, gerarchicamente, è un interlocutore di 
grado pari ai responsabili delle altre direzioni generali. 
(3) A questo si aggiunge che altre direzioni generali si occupano, 
frequentemente, di dossier riguardanti la tutela e la promozio­
ne degli interessi dei consumatori; tra questi il dossier risarci­
mento per negato imbarco, gestito dalla direzione generale 
Trasporti. 3.1.1.1.2. Le risorse umane (4) e finanziarie di tale 
nuovo organismo in seno alla Commissione sono tutta­
via irrisorie in relazione al lavoro che è chiamato a 
svolgere, sia su iniziativa sia in risposta alle interroga­
zioni e consultazioni provenienti dagli altri servizi. Si 
deplora che la Commissione non si sia dotata dei mezzi 
necessari a portare a buon fine la politica che si è 
imposta. La scarsità di risorse destinata alla politica 
comunitaria dei consumatori — che sono 340 milioni 
in Europa — può essere ben illustrata dalle cifre di 
bilancio stanziate nel settore nel 1991: 7 690 000 ECU 
(pari allo 0,018% del bilancio totale(5). Pertanto il 
Comitato raccomanda alla Commissione, nella presen­
tazione delle proposte di bilancio ed al Parlamento 
europeo, responsabile dell'approvazione del bilancio, 
di tener conto degli imperativi di efficacia del funziona­
mento del servizio «Politica dei consumatori». Peggio 
ancora la decisione del Consiglio che approva il proget­
to di bilancio per il 1992 riduce il bilancio assegnato ai 
consumatori a 4,3 milioni di ECU, il che rappresentereb­
be, fatta salva l'approvazione del Parlamento europeo, 
lo 0,007 % del bilancio comunitario. Le riduzioni 
apportate mettono in pericolo l'esistenza del Consiglio 
consultivo dei consumatori (CCC) (v. sotto) nonché lo 
sviluppo del movimento consumatori nel sud dell'Euro­
pa e in Irlanda. 
3.1.1.2. Il Consiglio consultivo dei consumatori 
3.1.1.2.1. La Commissione dispone anche di un Con­
siglio consultivo dei consumatori che riunisce rappre­
sentanti delle quattro grandi organizzazioni europee — 
Ufficio europeo delle Unioni ai Consumatori (BEUC), 
Comitato delle organizzazioni familiari presso le Comu­
nità Europee (COFACE), Confederazione europea dei 
sindacati (CES/ETUC), Comunità europea delle coope­
rative di consumo (EURO COOP) — che si occupano 
dei problemi che si pongono nel campo del consumo e 
rappresentanti di organizzazioni nazionali di consuma­
tori. Si tratta di un organismo estremamente utile per 
la Commissione a cui essa può rivolgersi per conoscere 
le posizioni dei consumatori in merito ai lavori intrapre­
si o che si propone di avviare. Inoltre, allargando la 
composizione del CCC agli organismi nazionali dei 
consumatori, è possibile conoscere la varietà regionale 
e culturale dei processi del consumo, così come le 
profonde differenze che caratterizzano il sistema di 
tutela dei consumatori in Europa che costituiscono 
necessariamente il punto di partenza per i lavori comu­
nitari sull'argomento. 
3.1.1.2.2. Si devono rivolgere talune critiche alla 
Commissione riguardo ai CCC: la Commissione non 
(4) In effetti, sebbene il numero degli effettivi sia aumentato negli 
ultimi anni, una parte importante di questi non ha statuto 
di funzionari e comprende agenti temporanei, lavoratori ad 
interim e funzionari nazionali comandati. 
(5) A titolo comparativo, le sovvenzioni per la coltivazione del 
tabacco ammontano al 2,5% del bilancio totale... 
3LL2.^ Gazzetta ufficiale delle Comunità europee ^.C3ó^l 
consulta sistematicamente tale organismi ^^in merito 
atalune iniziative,oli consulta solo successivamente 
all'adozione di una propostainfatti, il servizio^Politi-
cadeiconsumatori^ consulta,talvoltainritardoma 
nella maggior parte dei casi nella fase del documento 
didiscussione, ilCCCsuun dossier, mentrele altre 
direzionigeneralidellaCommissionenonsonosolite 
farlo^ alcune di esse ignorano addirittura l'esistenza di 
questo organo di consultazione. 11 Comitato raccomanD 
da alla Commissione di consultare il CCC al più tardi 
quando la propostaèalla fase di progetto preliminare, 
anche qualora si tratti di iniziative che non provengono 
dal servizio^Politica dei consumatori^,edi trasmettere 
il parere del CCC, insieme al testo della proposta, agli 
altri organieistituzioni comunitarie, onde fornire loro 
dei chiarimenti nella preparazione di pareriedecisioni. 
3.LL2.3. Tò'altra parte, il funzionamento del CCCè 
in pratica ostacolato dalla mancanza di mezri e di 
struttureasua disposizione^ il Comitato pertanto rac 
comanda alla Commissione, ed in particolare al servizio 
^Politica dei consumatori^, di impiegare qualsiasi mez 
zo per consentire al CCCeai suoi membri di svolgere 
le loro funzioni in modo concreto ed efficace. 
3.1.1.2.^. Inoltre, per promuovere il ruolo del consu^ 
matore in qualità di agente economicoatutti gli effetti, 
èauspicabile che la Commissione organizsi delle riunio^ 
ni di collegamento tra il CCCealtri organi consultivi, 
in particolare il Comitato del commercioedella distra 
buzione^CC^eicorrispondenti comitati per l'indù^ 
striaeiservizi delle Comunità europee. La segreteria 
ditali riunionidovrebbe essere effettuata dal servizio 
^Politica deiconsumatori^^Ciò dovrebbe contribuire 
a promuovere un dialogo traiconsumatoriegli altri 
gruppid'interesseeconomiciall'internodellasocietà. 
Un dialogo del genere, secondo il Comitato, potrebbe 
in una prima fase, favorire gli obiettivi indicati in 
appressoaproposito del centro europeo del consumo. 
ÓML2. 11 Parlamento europeo 
3.L2BL Bisogna accogliere favorevolmente l'iniziati 
va del Parlamento europeo il quale nel 1^0 ha creato, 
al di fuori delle sue strutture ufficiali, un intergruppo 
parlamentare dedicato esclusivamente ai problemi dei 
consumatori. 
3.L2.2. Il Parlamento europeo organizza inoltre 
audizionipubblichededicate, interamenteoinparte, 
alle difficoltà incontrate dai consumatori in ^uropa^. 
^ A^^^^DÌDl^^Ì^D^^D^DDl^D^^^^r^^^^^^DV^^D^ 3.1.2.3. La commissione per l'ambiente, la salute 
pubblicaela protezione dei consumatori del Parlamen 
to europeo si occupa delle questioni che riguardano più 
specificamenteiconsumatori.il Comitato apprezza gli 
sforzi compiuti da detta commissioneper esaminare 
anche le molteplici questioni che non costituiscono 
fondamentalmenteproblemi di consumo ma chepresen 
tano cionondimeno un evidente interesse periconsuma^ 
tori. Tratali questioni figuranolapoliticaagricolae 
quella della concorrenza. 
3.1.2.^. L'esperienza acquisita mostra come gli sforzi 
amministrativi dedicati all'esame dei problemi dei con 
sumatoriele procedure istituiteaquesto scopo siano 
spesso smisurati rispettoairisultatiottenutiechein 
futuro si potrebbeadottare, all'occorrenza, un'imposta^ 
zione meno formale. 
3.1.2.éó. 11 Comitatoritiene che debba essere conti 
nuato lo scambio d'opinioni tra C^ e Parlamento 
europeo ^P^ su tutte lequestioni relative ai consumato 
ri, soprattutto qualora la relativa Commissione del PE 
necessiti d'informazioni in proposito. 
3.1.3. Il Comitato economico e sociale 
3.1.3.1. All'interno del Comitato economicoesocia 
le, la ^ezione^Ambiente, salute pubblicaeconsumo^ 
si occupa dei problemi che riguardano il consumo. Essa 
èprogressivamentediventatalasederegolaredi dibattiti 
trairappresentanti dei consumatoriequelli delle impre 
se.^ebbeneirappresentantidei consumatori sianoin 
minoranza tanto al Comitato quantoalivello di sezio 
ne, il dialogo sièrivelato utile ed in taluni settori che 
rientrano nell'ambito della politica dei consumatori si 
sono ottenuti dei risultati. 
3.1.3.2. All'interno dei gruppi organizzati 
nell'ambito della composizione del Comitato, esiste 
unsottogruppo ^Consumatori^,che dimostracela 
Comunità riconosce la specificità di questa categoria di 
agenti economici.11 Comitato ha inoltre adottato diver^ 
si pareri d'iniziativa dedicati alla tutelaeallapromozio 
ne degli interessi dei consumatorieci si deve rammari 
care del fatto che finora la Commissione e le altre 
istituzioni comunitarie abbiano trascurato di prenderli 
inconsiderazione^. 
3.1.3.3. Va inoltre deplorato il fatto che le associa 
zioni per la tutela dei consumatori di alcuni ^tatimem 
bri non comprendano l'importanza del Comitato eco^ 
noTnicoesociale.Taluni^tati membri non hanno nep 
purenominatomembridel Comitato,personelacui 
attività professionaleèdedicata alla difesa degli interes 
si dei consumatore ciù avviene anche per altri gruppi 
d'interesse. Il Comitato chiede con insistenza agli ^tati 
membri che finora non hanno designato alcun rappre^ 
^ V^r^^o^^D^.i^ 
N. C 339/22 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 12. 91 
sentante dei consumatori per il Comitato di farlo, nei 
limiti del possibile, sin dal prossimo rinnovo del Comi­
tato i1). 
3.1.4. Il Consiglio dei ministri 
3.1.4.1. Il Comitato appoggia totalmente la pratica 
di alcune presidenze di tenere riunioni riguardanti in 
modo specifico i dossier relativi ai consumatori. Ma 
spesso le questioni attinenti i consumatori vengono 
dibattute, all'interno del Consiglio, in occasione delle 
riunioni «Mercato interno» o «Affari economici e 
finanziari». Può capitare allora che alcuni dossier ven­
gano discussi da responsabili politici che a livello nazio­
nale non si occupano di tali problemi (2). Il Comitato 
chiede al Consiglio di continuare a tenere delle riunioni 
dedicate in modo specifico agli interessi dei consuma­
tori. 
3.2. Le associazioni dei consumatori in Europa 
3.2.1. Oltre alle strutture ufficiali di rappresentanza, 
la Commissione e le altre istituzioni comunitari devono 
continuare a riconoscere il ruolo delle associazioni dei 
consumatori in Europa, sia a livello comunitario che 
nazionale come partner nel dialogo che deve svolgersi 
in merito alle diverse politiche condotte in seno alla 
Comunità. In particolare non si può riconoscere al CCC 
il monopolio della rappresentanza, in quanto la sua 
composizione non consente di garantire la rappresenta­
tività esatta e la diversità che caratterizzano il movimen­
to dei consumatori. 
3.2.2. Ancor più importante è il fatto che, per il 
processo di deregolamentazione che accompagna la 
politica d'integrazione europea soprattutto nel campo 
della normazione, i consumatori hanno il diritto di 
partecipare all'elaborazione delle norme di sicurezza e 
di qualità dei prodotti e servizi di consumo. Devono 
essere in grado di designare esperti che possano degna­
mente rappresentarli negli organi che definiranno le 
norme applicabili ai prodotti. La Comunità deve fornire 
ai rappresentanti dei consumatori i mezzi necessari per 
farsi carico delle nuove responsabilità derivanti dalla 
privatizzazione delle procedure di normazione. Nel 
parere sulla dimensione sociale del mercato interno, il 
Comitato ha sostenuto che « il diritto dei consumatori 
e degli utenti a partecipare alla definizione delle norme 
(*) Si considerino anche le raccomandazioni formulate dal CCC 
nel suo parere del 9 dicembre 1986 sull'integrazione nelle 
altre politiche comuni della politica dei consumatori. 
(2) D'altra parte, se una riunione del Consiglio è dedicata eccezio­
nalmente alla tutela dei consumatori, si è costretti a constatare 
che la maggioranza dei responsabili politici appartengono a 
settori non legati in modo specifico alle questioni relative al 
consumo (affari economici, affari sociali, salute pubblica...) 
secondo la struttura di ciascun governo. di sicurezza e di qualità dei prodotti » (3) dev'essere 
riconosciuto in modo chiaro e definitivo, il che significa 
che possono essere nominati esperti da parte di quelle 
organizzazioni che si occupano della protezione dei 
consumatori o come unico obiettivo o in collegamento 
ad altre finalità. A questo scopo le organizzazioni devo­
no ovviamente essere in grado di dimostrare che rappre­
sentano validamente i consumatori. 
3.2.3. C'è da rilevare inoltre che il successo del mer­
cato unico dipende in gran parte dall'informazione dei 
consumatori, i quali devono poter effettuare le loro 
scelte con cognizione di causa in un contesto internazio­
nale. A tale scopo le organizzazioni dei consumatori 
svolgono un ruolo importantissimo d'informazione. Ed 
è anche essenziale che tali organizzazioni, soprattuto 
negli Stati membri nei quali il movimento è ancora agli 
inizi, dispongano dei mezzi necessari per far fronte 
in modo efficace all'aumento delle responsabilità. Il 
Comitato chiede dunque alla Commissione di continua­
re a fornire alle organizzazioni dei consumatori i mezzi 
necessari per informare i consumatori, mettendo questi 
ultimi in grado di svolgere la loro funzione sul grande 
mercato europeo e di trarne realmente dei vantaggi. 
3.2.4. Il movimento dei consumatori in Europa è 
contraddistinto da un'estrema diversità. Mentre le orga­
nizzazioni del nord esistono da diversi decenni e sono 
finanziariamente in grado di assumersi le loro responsa­
bilità di rappresentanza, informazione e difesa, quelle 
del sud sono più giovani e dispongono di scarsi mezzi 
finanziari. Gli interessi dei consumatori devono però 
essere rappresentati con la stessa intensità in tutta Euro­
pa. Il Comitato chiede dunque alla Commissione di 
continuare ad assegnare un'importanza particolare al 
sostegno del movimento dei consumatori emergente nei 
paesi del sud e in Irlanda. Per tale motivo esso insiste 
che i governi degli Stati membri dovrebbero riesaminare 
la decisione sulle riduzioni di bilancio che compromet­
tono sostanzialmente lo sviluppo di detto movimento. 
3.2.5. Uno dei principali obiettivi delle organizzazio­
ni dei consumatori è l'informazione del consumatore. 
Tuttavia l'efficacia dell'informazione presuppone l'edu­
cazione del consumatore stesso per mezzo delle struttu­
re pedagogiche esistenti, ovvero l'istruzione elementare 
e secondaria. Le autorità competenti degli Stati membri 
(3) Vedere il parere CES su «La politica ambientale, variabile 
fondamentale dello sviluppo economico e sociale», 
GU n. C 56 del 7. 3. 1990 e il parere del Comitato in merito 
al « Libro verde della Commissione sullo sviluppo della nor­
mazione europea: azione diretta a favorire una più rapida 
integrazione tecnologica in Europa» (relatore: de Knegt, 
GU n. C 120 del 6. 5. 1991). 
31. 12. 91 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 339/23 
dovrebbero prestare sufficiente attenzione ai program­
mi di educazione dei consumatori. 
3.3. Infine il Comitato ricorda che la politica europea 
per i consumatori dev'essere gestita in maniera più 
efficace a tutti i livelli ed in tutte le istituzioni, e deve 
venire appoggiata maggiormente, in particolare in ter­
mini finanziari. 
4. Integrazione della politica del consumo nelle altre 
politiche comunitarie 
4.1. Oltre alle iniziative intese specificatamente a 
promuovere gli interessi dei consumatori a livello comu­
nitario, è essenziale, come è stato riconosciuto dal Con­
siglio nella risoluzione del 15 dicembre 1986 (1), che 
l'attuazione delle altre politiche comunitarie tenga effet­
tivamente conto della dimensione «consumatore» in 
ogni iniziativa. La considerazione degli interessi dei 
consumatori deve dipendere da un approccio globale e 
orizzontale e dagli obblighi di tutti servizi della Com­
missione nell'ambito delle iniziative da questi intrapre­
se. I consumatori sono direttamente o indirettamente 
interessati da diverse politiche comunitarie, specie la 
politica della concorrenza, la politica agricola comune, 
la politica dei trasporti, ecc. Occorre riservare una 
particolare attenzione alle interconnessioni esistenti tra 
politica del consumo e rispettivamente, politica di nor­
mazione (2), politica dell'ambiente (3), politica delle rela­
zioni esterne (4). 
4.2. Si constata attualmente che la Commissione 
adotta un approccio frammentario agli interessi dei 
consumatori la cui intensità dipende in larga misura 
per le singole iniziative dalla direzione generale che 
funge da guida. Occore altresì notare che la logica 
della ripartizione dei dossier tra i diversi servizi della 
Commissione sfugge talora a quanti sono esterni alla 
Commissione. 
(*) Risoluzione concernente l'integrazione della politica dei con­
sumatori nelle altre politiche comuni, GU n. C3, pag. 87. 
(2) L'attuale trasferimento di competenze effettuato in base alla 
politica della nuova strategia, mediante la quale il legislatore 
europeo delega al settore privato la possibilità di definire le 
norme tecniche che gli verranno poi applicate, costituisce 
una sfida importante per il movimento dei consumatori che 
reclama il riconoscimento da parte dei responsabili politici e 
tecnici di un diretto di partecipazione alle procedure normati­
ve; a tale diritto va aggiunta la messa a disposizione delle 
risorse necessarie per far fronte a queste nuove responsabilità. 
(3) La politica ambientale può avere notevoli influenze sugli 
interessi dei consumatori (prezzi, tasse, varietà di scelta, salute 
e sicurezza); d'altre parte, anche la politica del consumo può 
avere, attraverso le scelte operate, un'influenza più o meno 
negativa sull'ambiente. Di fronte a questa presa di coscienza, 
è indispensabile adottare un approccio integrato tra le due 
politiche. 
(4) Qualsiasi politica di sovvenzionamento dell'industria euro­
pea, che si tratti di misure antidumping o di aiuti diretti alla 
produzione, finirà per essere a carico dei consumatori europei. 
Ecco perché questi ultimi esigono di partecipare ai negoziati 
in merito a tali problemi. Ciò vale anche per la politica 
agricola. 4.3. Occorre notare tuttavia che le modifiche all'or­
ganigramma della Commissione, che hanno condotto 
alla creazione del servizio «Politica dei consumatori», 
hanno comportato il diritto di monitoraggio da parte 
di quest'ultimo delle diverse proposte provenienti dagli 
altri servizi della Commissione, un progresso che deve 
essere relativizzato di fronte ai limiti intrinsechi delle 
possibilità del servizio (5). Il Comitato, a conoscenza 
del fatto che la Commissione sta predisponendo una 
comunicazione rivolta al Consiglio sull'integrazione 
della politica della tutela dei consumatori nelle altre 
politiche comunitarie, attende con impatienza la sua 
pubblicazione. 
4.4. Più in generale, se l'attuazione della politica del 
mercato interno è stata preceduta da studi tra quali il 
più conosciuto è la relazione Cecchini sul costo della 
non Europa, occorre notare che non è stato dedicato 
alcuno studio specifico al possibile impatto sul consu­
matore dei cambiamenti previsti per il 1993. Di fatto le 
ripercussioni sui consumatori sono state automatica­
mente dedotte dalle conseguenze sulle imprese e gli 
Stati a seguito dell'apertura delle frontiere. Le prime 
tendenze sembrano comunque mostrare che tale auto­
matismo non corrisponde necessariamente a verità. 
4.5. A mente di tali osservazioni si pone l'esigenza 
di attuare una vera e propria politica orizzontale del 
consumo, grazie alla quale la dimensione del consuma­
tore venga effettivamente presa in considerazione in 
ogni iniziativa comunitaria. Al fine di illustrare tale 
approccio orizzontale, il Comitato suggerisce alla Com­
missione di presentare, parallelamente a tali proposte, 
una scheda dell'impatto sui consumatori nei settori in 
cui la Commissione intende intraprendere iniziative di 
carattere normativo (6). 
4.6. Ricerca in materia di consumo 
4.6.1. Il Comitato riconosce la necessità imperiosa 
di promuovere la ricerca sulle questioni relative al con­
sumo. Anche se dette ricerche vengono già effettuate in 
una certa misura dalle organizzazioni degli Stati membri 
e dalle istituzioni comunitarie stesse, il Comitato ritiene 
che a livello comunitario occora un'impostazione più 
specializzata. 
5. Politica del mercato interno e tutela dei consumatori 
in Europa 
5.1. Limiti della procedura di armonizzazione nella 
prospettiva della tutela dei consumatori 
5.1.1. L'armonizzazione delle condizioni di commer­
cializzazione dei beni e dei servizi costituisce il principa-
(5) Infatti, anche se il Servizio «Politica dei consumatori» è 
consultato, talvolta in ritardo, dagli altri servizi, non è sempre 
in grado di dare una risposta a causa della mancanza di 
personale specializzato; per maggiori dettagli vedere il punto 
3.1.1.1. 
(6) Si considerino anche le raccomandazioni adottate dal CCC 
nel suo parere del 9 dicembre 1986 in merito all'integrazione 
della politica dei consumatori nelle altre politiche comuni. 
N. C 339/24 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 12. 91 
le obiettivo della politica del mercato interno della 
Comunità. L'armonizzazione normativa quale viene 
praticata attualmente, presenta però diversi seri limiti. 
5.1.2. I consumatori si aspettano che il mercato non 
riduca la tutela di cui possono godere in base alle 
normative dei loro rispettivi Stati membri. I responsabili 
delle politiche comunitarie lo hanno ben capito ed 
hanno più volte applicato il principio di armonizzazione 
minima, in base al quale un testo comunitario consente 
ad uno Stato membro di derogarvi qualora voglia adot­
tare o mantenere norme di tutela più rigide per i consu­
matori (*) nei limiti previsti dal diritto comunitario. 
5.1.3. Oltre ai limiti imposti dal principio di armo­
nizzazione minima, auspicato dal movimento dei consu­
matori, anche nell'armonizzazione dei documenti legi­
slativi, vi sono restrizioni inerenti al sistema di funzio­
namento della Comunità; in questo caso le critiche 
potrebbero essere rivolte generalmente a tutti i settori 
d'interesse comunitario. 
5.1.3.1. Armonizzare i testi non significa assoluta­
mente armonizzare di fatto le condizioni di commercia­
lizzazione (2), specie nei settori non tecnici. Infatti, par­
tendo da un medesimo testo, l'interpretazione che viene 
data può variare, e varia, da un sistema giuridico all'al­
tro, in funzione dalle tradizioni giuridiche e culturali. 
È possibile dare a questo problema una risposta parzia­
le : il Comitato, allo scopo di contribuire ad un livello di 
armonizzazione accettabile delle iniziative comunitarie, 
suggerisce alle altre istituzioni comunitarie di compiere 
degli sforzi per definire diritti e obblighi chiari, racco­
manda il ricorso a nozioni precise ed una verifica parti­
colareggiata dell'effettiva concordanza delle versioni 
linguistiche. 
5.1.3.2. Fattore fondamentale del mal funzionamen­
to dell'applicazione della normativa europea, è il ritardo 
nel recepire i testi comunitari da parte degli Stati mem­
bri. Si deplora del resto che gli Stati membri che pro­
muovono l'adozione di documenti a livello comunitario 
siano poi tra gli ultimi a trasporli nella legislazione 
nazionale. Diversi importanti testi concernenti i consu­
matori non sono ancora stati recepiti da parte di tutti 
gli Stati membri, allorché le scadenze sono da tempo 
trascorse ed in taluni casi gli Stati membri interessati 
sono stati condannati dalla Corte di Giustizia delle 
(*) Si considerino ad esempio le direttive in merito alla pubblicità 
ingannevole e ai viaggi compreso. 
(2) Si consideri anche il principio dell'armonizzazione facoltativa, 
che permette agli Stati membri di scegliere tra diverse opzioni 
fornite dalla direttiva, e che contiene anche il riconoscimento 
di diverse condizioni di commercializzazione; ad esempio la 
direttiva del 25 luglio 1985 sulla responsabilità per danno da 
prodotti difettosi che, in realtà, può dar luogo a 8 diverse 
combinazioni. Comunità europee (3). Altrettanto deplorevole è il fatto 
che, di fronte a talune lacune da parte degli Stati mem­
bri, la Commissione assuma un atteggiamento tolleran­
te e lassista, ed esiti a presentare ricorso alla Corte 
di Giustizia. Il Comitato chiede agli Stati membri di 
rispettare gli impregni assunti dal Consiglio dei Mini­
stri. Raccomanda ai responsabili politici della Comuni­
tà di definire sanzioni effettivamente applicabili per 
gli Stati membri colpevoli di violazione degli obblighi 
derivanti dal Trattato di Roma. Propone inoltre che 
le istituzioni comunitarie riconoscano, nei limiti del 
possibile, l'efficacia diretta degli strumenti della politica 
comunitaria del consumo quando questi contengono 
diritti e doveri precisi e specifici. 
5.1.3.3. Per giungere effettivamente alla parità di 
condizioni d'immissione sul mercato, l'armonizzazione 
normativa suppone, specie nel settore tecnico, un'appli­
cazione coordinata delle disposizioni da parte delle 
amministrazioni incaricate della sua applicazione. Si 
constata che le pratiche di controllo e di sanzione 
differiscono notevolmente tra gli Stati membri, in base 
alle mentalità nazionali che non possono essere armo­
nizzate. Per questo motivo il Comitato suggerisce alla 
Commissione di proseguire ed intensificare gli sforzi in 
vista di un miglior coordinamento e di una più efficace 
cooperazione nell'applicazione dei testi comunitari. 
5.1.4. Sulla base dei principi di «nuova impostazio­
ne » un fondamento importante del diritto comunitario 
— specie nei settori in cui non esiste armonizzazione 
comunitaria — è il reciproco riconoscimento delle rego­
lamentazioni nazionali : un prodotto o un servizio deve 
in linea di principio essere autorizzato sul territorio 
dello Stato membro d'importazione qualora venga 
legalmente commercializzato in un altro Stato membro. 
Tale processo d'integrazione negativa rischia di porre 
numerosi problemi in una prospettiva di tutela dei 
consumatori. Nel campo delle assicurazioni, ad esem­
pio, il principio del riconoscimento reciproco è reso 
possibile da un sistema di licenza unica e di controllo 
degli enti assicurativi da parte delle autorità di controllo 
del paese d'origine; in base a tale principio, che sarà 
messo in pratica quando saranno adottate le proposte 
di terza direttiva nel campo dell'assicurazione sulla vita 
e dell'assicurazione diversa da quella sulla vita, gli enti 
assicurativi saranno sottoposti a livelli e principi di 
controllo che varieranno in funzione dell'autorità di 
controllo da cui dipenderanno. Questo implica, soprat­
tutto per i consumatori, che la loro tutela dipenderà in 
pratica dal potere d'intervento reale dell'autorità di 
controllo dello Stato d'origine e che attualmente varia 
molto da uno Stato membro all'otro — e non si baserà 
(3) Ad esempio nel caso della Direttiva 84/450/CEE sulla pubbli­
cità ingannevole o nel caso della Direttiva 85/577/CEE sulla 
responsabilità per danno da prodotti difettosi. 
31. 12. 91 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 339/25 
assolutamente su di un criterio armonizzato (1). Ancora 
più grave è il fatto che, in base al principio del riconosci­
mento reciproco delle autorizzazioni, c'è il rischio che 
talune imprese assicurative scelgano la loro sede in 
funzione della libertà loro concessa da parte dell'auto­
rità di controllo dello Stato in questione e dunque 
offrano i loro servizi a partire da questo Stato membro 
(control authority shopping). 
5.2. Apporti della politica del mercato interno alla 
tutela dei consumatori attraverso l'intervento delle 
istituzioni comunitarie 
5.2.1. L'attuazione della politica del mercato interno 
ha dato luogo a diverse iniziative e normative specifica­
tamente orientate verso una maggiore tutela degli inte­
ressi dei consumatori, delle quali parecchie sono già 
state adottate in via definitiva dal Consiglio : la direttiva 
relativa ai viaggi tutto compreso (2), la direttiva sull'eti­
chettatura nutrizionale (3). 
5.2.2. La Commissione, inoltre, sulla base di una 
risoluzione del Consiglio del 9 novembre 1989 che defi­
nisce le future priorità per rilancio della politica di 
tutela dei consumatori, ha stabilito un piano d'azione 
triennale per la politica di tutela dei consumatori nella 
Comunità economica europea (1990-1992). Oltre a que­
sto piano d'azione, prosegue i lavori sull'integrazione 
della politica di tutela e protezione degli interessi dei 
consumatori nelle altre politiche comuni. 
5.2.2.1. Il piano d'azione contiene misure importanti 
nel settore della sicurezza dei consumatori (4), della 
loro informazione, della loro rappresentanza e delle 
transazioni che li riguardano. Viene rivolta un'attenzio­
ne particolare alla pertinenza ed alla necessità di un 
dialogo tra i produttori, i prestatori di servizi, gli inter­
mediari ed i consumatori, dialogo che il Comitato 
sostiene attivamente e che risulta particolarmente 
importante per i consumatori in un periodo di liberaliz­
zazione e di deregolamentazione (5). A tale riguardo 
è opportuno riconoscere l'efficacia degli strumenti di 
dialogo applicati all'interno del Regno Unito. Tuttavia 
occorre innanzitutto richiamare l'attenzione sui limiti 
pratici e teorici di un processo di dialogo che, pur 
rappresentando un mezzo importante per l'attuazione 
dettagliata dei principi contenuti in uno strumento legi-
(') Infatti, l'autorità di controllo dello Stato di residenza del 
consumatore potrà intervenire solo in casi rarissimi e in 
collaborazione con l'autorità di controllo del paese d'origine. 
(2) Direttiva 90/314/CEE del 13. 6. 1990, GU n. L 158 del 1990. 
(3) Direttiva 90/496/CEE del 24. 9. 1990, GU n. L. 276 del 1990. 
(4) Si consideri in particolare l'attentione concessa dal piano 
triennale al problema della responsabilità del prestatore di 
servizi. 
(5) Vedere le proposte contenute nel parere d'iniziativa del Comi­
tato sul dialogo produttori-consumatori del 24 maggio 1984. slativo, non può in alcun modo dispensare le istituzioni 
comunitarie dall'adottare misure legislative nei settori 
in cui sono necessarie. 
5.2.2.2. Nel piano d'azione si valuta anche l'impor­
tanza, nell'ambito del completamento del mercato 
interno, dell'informazione del consumatore, in partico­
lare per quanto riguarda l'offerta di beni e servizi da 
altri Stati membri. A tale riguardo, viene sottolineato 
il coordinamento dei test comparativi effettuati dalle 
associazioni dei consumatori. È tuttavia opportuno 
riconoscere il lavoro di coordinamento già svolto dal-
VEuropean Testing Group (diventato di recente Interna­
tional Testing), organo istituito da alcune associazioni 
di consumatori. Inoltre, affinché l'offerta a livello inter­
nazionale possa realmente dare dei vantaggi al consu­
matore, è necessario mettere in pratica un'adeguata 
politica d'informazione: in particolare una maggiore 
diversità nell'offerta può determinare una sua minore 
trasparenza a scapito del consumatore. Il Comitato 
esorta la Commissione, come aveva già fatto nel parere 
d'iniziativa del 12 settembre 1989 (6) a definire una 
politica attiva d'informazione dei consumatori sui van­
taggi e gli inconvenienti che comporterà per loro la 
realizzazione del mercato interno. Una politica di que­
sto tipo è stata finora condotta in modo sporadico. Se 
ad esempio, da un lato, vanno accolte favorevolmente 
le iniziative prese dalla Commissione nell'ambito di 
esperienze pilota per la creazione di « Agenzie europee 
d'informazione dei consumatori», dall'altro, si valuta 
negativamente il ritardo nella loro creazione e la limita­
ta copertura regionale. Il Comitato raccomanda alla 
Commissione di autofornirsi dei mezzi necessari a defi­
nire una politica d'informazione del consumatore preci­
sa e ben mirata sulle possibilità e i rischi che comporta 
per quest'ultimo il mercato interno, al fine di applicare 
il principio della trasparenza a tutti i beni e i servizi. 
5.2.2.3. In merito al piano d'azione triennale occorre 
formulare due tipi di critiche : innanzitutto nessun orga­
no esterno è stato consultato, né il Comitato economico 
e sociale né il Parlamento europeo; inoltre la filosofia 
che lo sostiene si basa sul fatto che l'obiettivo finale 
è il completamento del mercato interno: le iniziative 
presentate dalla Commissione sono quindi giustificate 
in funzione del loro contributo a tale obiettivo. In 
qualche modo la politica del consumo viene considerata 
come un mezzo per giungere al mercato interno, mentre 
in realtà, sarebbe più opportuno il contrario. Le misure 
di promozione degli interessi dei consumatori che non 
possono inserirsi in questo contesto non vengono inclu­
se nel piano d'azione e, parallelamente, non si rileva 
alcun riferimento alla necessità d'integrazione della 
(6) Parere in merito all'informazione e alla consulenza dei consu­
matori (relatore: Hilkens), GU n. C. 298 del 27. 11. 89. 
N. C 339/26 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 12. 91 
politica del consumo nelle altre politiche comunitarie: 
ad esempio, le transazioni di consumo vengono prese 
in considerazione solo nella misura in cui si tratta di 
transazioni transfrontaliere, mentre in una prospettiva 
di tutela dei consumatori ogni transazione deve poter 
beneficiare di un'adeguata protezione. 
5.3. / vantaggi ed i rischi che comporta il mercato 
interno per i consumatori 
5.3.1. L'abolizione degli ostacoli alla libera circola­
zione delle persone, dei beni e dei capitali e la creazione 
di un grande mercato presentano numerosi vantaggi 
per i consumatori: in linea di massima questi ultimi 
potranno beneficiare di una maggiore concorrenza deri­
vante da una presenza più massiccia sul mercato di 
prodotti provenienti da tutta Europa, con le riduzioni 
di prezzo che tale concorrenza implica. 
5.3.2. Contemporaneamente, per mantenere gli 
eventuali vantaggi che l'Europa senza frontiere offre ai 
consumatori, è importante che le istituzioni comunitarie 
siano particolarmente attente ai rischi di deviazione 
che può presentare l'apertura dei mercati : ad esempio, 
abolire gli ostacoli legislativi non serve a niente se 
poi essi vengono sostituiti dalle politiche commerciali 
adottate dalle imprese: da un lato le concentrazioni, 
dall'altro gli accordi potrebbero a lungo termine elimi­
nare le piccole e medie imprese e la produzione locale, 
riducendo in tal modo le possibilità di scelta del consu­
matore. Inoltre è perfettamente inutile che gli Stati 
membri proclamino l'Unione europea se poi le loro 
pubbliche amministrazioni continuano ad applicare 
regole protezionistiche. 
5.3.3. Il completamento del mercato interno compor­
ta poi rischi reali o potenziali per la salvaguardia degli 
interessi dei consumatori nella misura in cui 
— il controllo nazionale di conformità e di qualità di 
taluni prodotti sarà sempre più difficile a causa 
dell'eliminazione delle possibilità di controllo alle 
frontiere, 
— l'armonizzazione della fiscalità indiretta implicherà 
per i consumatori di taluni Stati membri un aumento 
del costo dei beni di consumo anche se per quelli di 
altri Stati membri rappresenterà una riduzione dell 
imposta sul valore aggiunto (IVA) su determinati 
beni e servizi, 
— il processo di concentrazione che il mercato interno 
può generare potrebbe comportare un restringimen­
to della gamma di scelta del consumatore, soprattut­
to considerando il fatto che verrebbero a mancare i 
prodotti regionali e locali, 
— la politica estera attualmente condotta dalle istitu­
zioni comunitarie potrebbe rendere più difficile l'accesso al mercato dei prodotti provenienti da 
paesi terzi e limitare la scelta del consumatore man­
tenendo al tempo stesso i prezzi ad un livello artifi­
cialmente elevato (vedi l'evoluzione della politica 
antidumping o della politica agricola comune). 
A parere del Comitato le istituzioni comunitarie posso­
no prendere in tempo utile le misure necessarie per 
evitare tali rischi. 
5.3.4. Il mercato interno può avere successo solo se 
il consumatore ha fiducia nella sicurezza dei prodotti 
che gli vengono offerti. Per questo è importante una 
politica coerente di sicurezza dei prodotti. Uno degli 
aspetti di tale politica è quello della responsabilità per 
danno da prodotti difettosi. A tale proposito il Comita­
to invita la Commissione ad avviare i lavori per allarga­
re il campo d'applicazione della direttiva in materia, 
allo scopo di inserirvi i prodotti agroalimentari e i rischi 
di sviluppo. Il principio della libera circolazione dei 
prodotti esige inoltre che sia istituito un fondo europeo 
per il risarcimento delle vittime di danni causati da 
prodotti difettosi. 
5.4. Lacune della politica del mercato di fronte alla 
promozione degli interessi dei consumatori 
5.4.1. È possibile elencare situazioni in cui la realtà 
vissuta dai consumatori non corrisponde a quella pre­
sentata nei discorsi ufficiali: ad esempio l'idea di uno 
spazio europeo in cui le frontiere saranno abolite diffi­
cilmente può coesistere con il principio dell'esistenza 
delle franchigie d'importazione per i viaggiatori, le quo­
te nazionali su taluni prodotti quali le autovetture, gli 
ostacoli legati all'attuazione di servizi assistenza clienti 
e alle garanzie negli acquisti transfrontalieri, o ancora 
le difficoltà incontrate dai consumatori che intendono 
effettuare operazioni bancarie transfrontaliere. 
5.4.2. Elemento più essenziale, i problemi di accesso 
alla giustizia, che la creazione di uno spazio europeo 
comporta, non sono assolutamente risolti. In caso di 
controversia il Mercato unico scompare per dar luogo 
a dodici se non più sistemi giudiziari gelosi della loro 
indipendenza e sovranità. La composizione delle con­
troversie transfrontaliere costituisce una problematica 
che i responsabili politici europei devono considerare 
se non vogliono creare un sistema economico imperfetto 
ed incoerente. Il Comitato chiede alla Commissione di 
procedere d'urgenza ai lavori necessari per identificare 
le possibilità d'azione nel settore del regolamento delle 
dispute transfrontaliere. Come primo passo il Comitato 
suggerisce con insistenza alla Commissione ed agli Stati 
membri di esercitare una certa pressione affinché le 
convenzioni di Roma e di Bruxelles, che costituiscono 
perlomeno un abbozzo di risposta adeguata a tale pro­
blematica, vengano applicate in tutti gli Stati membri 
della Comunità. Allo stesso modo è fondamentale, per 
un'adeguata protezione giuridica dei consumatori, che 
vengano riconosciuti i poteri di rappresentanza delle 
31. 12. 91 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 339/27 
associazioni dei consumatori nelle controversie, sia a 
livello nazionale che internazionale. 
5.4.3. In particolare ci si rammarica che le esperienze 
pilota lanciate dalla Commissione al fine di stimolare 
l'attuazione di procedure semplificate per la risoluzione 
delle controversie legate al consumo o procedure di 
arbitraggio non siano state sfruttate come meritavano. 
Tali esperienze hanno infatti portato tutte a risultati 
promettenti. Il Comitato chiederà pertanto alla Com­
missione di mettere a frutto i risultati delle esperienze 
pilota condotte sotto il proprio controllo, di assicurarne 
il seguito, e se del caso, di adottare le misure che 
contribuiranno a generalizzarle. 
6. Conclusioni 
6.1. Il Comitato, considerando il completamento del 
mercato interno e la conferenza intergovernativa sull'u­
nione politica, formula le seguenti raccomandazioni : 
6.1.1. Il Comitato chiede ai governi degli Stati mem­
bri riuniti in occasione della conferenza intergovernati­
va sull'Unione politica : 
— di prevedere nel trattato sull'Unione politica una 
disposizione riguardante espressamente la politica 
comunitaria nei confronti dei consumatori e d'inse­
rirvi i loro diritti fondamentali, 
— di prevedere che il Comitato, per la sua composizio­
ne e per il ruolo di rappresentante dei consumatori 
assunto all'interno della Commissione, venga con­
sultato obbligatoriamente sulle proposte della Com­
missione concernenti la tutela e la promozione degli 
interessi dei consumatori. 
6.1.2. Il Comitato chiede al Consiglio di tenere rego­
larmente riunioni dedicate in modo specifico ai dossier 
concernenti la tutela e la promozione degli interessi dei 
consumatori e di adottare un bilancio comunitario del 
consumo che tenga effettivamente conto delle esigenze 
finanziarie di una valida politica per la tutela dei consu­
matori a livello delle Comunità europee. 
6.1.3. Il Comitato chiede alla Commissione, al Parla­
mento e al Consiglio di dedicarsi rispettivamente ad 
avviare, preparare ed adottare testi normativi che indi­
chino chiaramente diritti e doveri, in modo da rendere 
più facile una loro interpretazione armonizzata e di 
promuovere l'applicabilità diretta della legislazione 
comunitaria. 
6.1.4. Il Comitato chiede al Parlamento europeo di 
prendere in considerazione, nel corso dei lavori sul 
bilancio della Comunità, le esigenze finanziarie del ser­
vizio politico dei consumatori, nonché gli altri mezzi a disposizione della Commissione per sostenere un'ade­
guata politica d'informazione e di protezione degli inte­
ressi dei consumatori. 
6.1.5. Il Comitato chiede alla Commissione 
— di avviare immediatamente i lavori e le ricerche per 
identificare le esigenze di protezione dei consumato­
ri nel campo dei pubblici servizi, e di intraprendere 
le azioni necessarie a livello comunitario per soddi­
sfarle. Si tratta in particolar modo di riflettere a 
fondo sulla possibilità di rappresentare sistematica­
mente gli utenti all'interno degli organi di controllo 
e di sorveglianza del settore pubblico, 
— di prevedere, nelle proposte di bilancio, i mezzi 
necessari al corretto funzionamento del servizio 
«Politica dei consumatori», alla partecipazione dei 
consumatori al processo di normazione, al sostegno 
delle associazioni dei consumatori dei paesi del sud 
Europa e dell'Irlanda, 
— di consultare sistematicamente il CCC per tutti gli 
argomenti che interessano direttamente o indiretta­
mente i consumatori e di procedere a tale consulta­
zione nelle prime fasi dell'elaborazione di una pro­
posta, 
— di trasmettere il parere del CCC per informazione 
al Parlamento europeo e al Comitato economico e 
sociale, 
— di fornire al CCC i mezzi adeguati per far fronte 
efficacemente a puntualmente alle sue responsa­
bilità, 
— di organizzare riunioni congiunte del CCC e del 
CCD e di altri Comitati dell'industria e dei servizi, 
per una migliore integrazione delle politiche, 
— di presentare i risultati dei lavori concernenti l'inte­
grazione della politica dei consumatori nelle altre 
politiche comuni, 
— di allegare a tutte le proposte delle schede d'impatto 
sui consumatori, 
— di proseguire i lavori per un'applicazione armoniz­
zata e coordinata dei testi comunitari, 
— d'intensificare le iniziative miranti ad una più effica­
ce protezione dei consumatori nelle controversie 
internazionali, e di spingere gli Stati membri che 
ancora non lo hanno fatto a firmare e ratificare le 
convenzioni di Bruxelles e di Roma, 
N. C 339/28 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 12. 91 
— di valutare le possibilità d'introdurre, su scala comu­
nitaria, il potere di rappresentanza delle associazioni 
dei consumatori nelle controversie che vedono pro­
tagonisti i consumatori, 
— di sfruttare r risultati ottenuti grazie alle esperienze 
pilota sul ricorso alla giustizia da essa stessa finan­
ziate, 
— di intraprendere delle iniziative per la protezione 
dei consumatori nel campo delle garanzie e dell'assi­
stenza alla clientela, nell'ambito dell'apertura della 
frontiere e dell'internazionalizzazione dei contratti 
stipulati con i consumatori, 
— di avviare i lavori per allargare il campo di applica­
zione della direttiva sulla responsabilità per danno 
da prodotti difettosi e di valutare la possibilità di 
istituire un fondo europeo per il risarcimento delle 
vittime di tali prodotti. 
6.1.6. Il Comitato chiede agli Stati membri: 
Fatto a Bruxelles, il 26 settembre 1991. 
// Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Francois STAEDELIN 
ALLEGATO 
al parere del Comitato economico e sociale 
Il seguente emendamento, che ha ottenuto almeno un quarto dei voti espressi, è stato respinto del corso della 
discussione : 
Punto 5.3.4 
Si propone di sopprimere una parte del testo, a partire da « A tale proposito il Comitato... » fino alla fine 
«... causati da prodotti difettosi ». 
Motivazione 
La direttiva sulla responsabilità per i prodotti non è ancora entrata in vigore in alcuni Stati membri. Non ci 
si può quindi ancora riferire all'esperienza acquisita con l'applicazione di detta direttiva. È comunque 
assolutamente ingiustificabile un allargamento del campo di applicazione soprattutto per quanto riguarda i 
rischi di sviluppo; ciò eserciterebbe infatti un'azione frenante sugli sviluppi innovativi. Inoltre l'idea di un 
fondo europeo per il risarcimento delle vittime è utopistica; un concetto complesso come questo non può 
essere presentato semplicemente in un'unica frase senza il sostegno di alcun argomento. In tal modo il 
Comitato apparirebbe come un'istituzione dotata di scarso realismo. 
Esito della votazione — di applicare ai prodotti e ai servizi del settore pubbli­
co, nel proseguimento della politica nazionale di 
protezione e di promozione degli interessi dei consu­
matori, regole di tutela dei consumatori e degli 
utenti identiche a quelle applicate al settore privato, 
— di designare, nei limiti del possibile, una o più 
persone la cui attività professionale è orientata alla 
protezione e alla promozione degli interessi dei con­
sumatori in qualità di membri del Comitato econo­
mico e sociale, in occasione del prossimo mandato, 
— di applicare i testi normativi e le iniziative comunita­
rie entro i termini previsti ed in conformità dei loro 
principi e delle loro disposizioni, e in particolare 
della risoluzione sull'educazione del consumatore 
nell'istruzione elementare e secondaria. 
Voti favorevoli : 20, voti contrari : 27, astensioni : 10.