COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Cooperazione ambientale paneuropea dopo la conferenza di Kiev del 2003

INDICE

1. Introduzione

2. Un riassunto del quadro "Ambiente per l'Europa"

3. L'impatto del nuovo paesaggio politico sul futuro del processo "Ambiente per l'Europa"

4. Le finalità della cooperazione ambientale UE nell'Europa ampliata

5. Dagli obiettivi alla pratica: priorità per la cooperazione ambientale con i paesi europei vicini

5.1. I tredici paesi candidati all'UE

Il gruppo di 10 nuovi Stati membri dell'UE nel 2004

Bulgaria e Romania

Turchia

5.2. I paesi balcanici occidentali

5.3. I NIS occidentali e il Caucaso

5.4. I paesi NIS dell'Asia centrale

6. La futura cooperazione della Commissione con il processo "Ambiente per l'Europa"

6.1. Concentrarsi sui NIS

6.2. Scelta degli strumenti giuridici

6.3. Il ruolo dei Centri regionali per l'ambiente

7. Conclusioni

1. Introduzione

La cooperazione europea per proteggere l'ambiente e promuovere lo sviluppo sostenibile è enormemente aumentata negli ultimi tre decenni. Le prime iniziative fanno seguito allo sviluppo, negli anni '70 e all'inizio degli anni '80, della legislazione ambientale comunitaria. Le prime convenzioni su scala europea [1] e le iniziative subregionali come le convenzioni Oslo-Parigi per il Mare del Nord risalgono anche a questo periodo.

[1] Citiamo la Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza e i Protocolli della Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite (UNECE).

A partire dalla metà degli anni '80 il ritmo della cooperazione è diventato più rapido, a seguito, in particolare di tre fattori:

* lo sviluppo della politica comunitaria a favore dell'ambiente dopo l'introduzione dell'ambiente nel trattato UE, prima con l'Atto Unico Europeo del 1986 e poi con i trattati di Maastricht e di Amsterdam; l'adozione dei successivi programmi di azione ambientale della Commissione, più recentemente il Sesto Programma quadro a favore dell'ambiente (2001-2010)

* la presenza di importanti sfide e pressioni ambientali dopo il crollo del blocco socialista nei paesi dell'Europa centrale e orientale (PECO) e nei Nuovi Stati Indipendenti (NIS) [2] e la successiva apertura di nuove opportunità di azione congiunta

[2] Questo gruppo di paesi ha recentemente espresso il desiderio di essere chiamati: "I paesi dell'Europa Orientale, Caucaso e Asia centrale" (Eastern Europe, Caucasus and Central Asia - EECCA)

* l'impegno a conseguire lo sviluppo sostenibile assunto al Vertice mondiale di Rio del 1992 e la negoziazione di convenzioni mondiali sullo strato di ozono, il cambiamento di clima e la biodiversità.

A partire dall'inizio degli anni '90 ci si è adoperati per integrare questa crescente interazione in un approccio coordinato e coerente di cooperazione ambientale a livello paneuropeo. La prima conferenza dei Ministri europei dell'ambiente organizzata nel 1991 al castello di Dobris (Repubblica ceca) aveva l'obiettivo di istituire un quadro politico globale di azione comune per raggiungere il miglioramento ambientale e lo sviluppo sostenibile nella regione europea e integrare la dimensione ambientale nelle emergenti società democratiche orientate al mercato dei PECO/NIS unendo le forze per affrontare i problemi ambientali prioritari di tale regione.

Alla conferenza di Dobris è stato avviato il processo "Ambiente per l'Europa" per soddisfare queste esigenze e il suo mandato è stato riconfermato in conferenze successive a Lucerna (1993), Sofia (1995) e Aarhus (1998). La quinta conferenza dei Ministri europei dell'Ambiente si terrà a Kiev il 21-23 maggio 2003.

La conferenza di Kiev avrà luogo in una situazione caratterizzata da profondi cambiamenti in Europa e nuove sfide emergenti. Citiamo in particolare quattro fattori:

* L'allargamento dell'Unione europea da 12 Stati membri nel 1991 a 25 Stati membri il 1° maggio 2004 e lo sviluppo di importanti partnership bilaterali tra l'UE e i suoi Stati vicini dell'Europa sudorientale, dei NIS e del bacino mediterraneo. Questi sviluppi confermeranno l'UE come il principale motore per promuovere la qualità ambientale e lo sviluppo sostenibile nella regione europea ampliata.

* La necessità di reagire a preoccupazioni e sfide emerse nel decennio tra il vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile a Rio nel 1992 e a Johannesburg nel 2002. Saranno di particolare importanza al riguardo le finalità del piano di esecuzione e le partnership concordate a Johannesburg.

* L'osservanza delle finalità dell'Agenda di sviluppo Doha, in particolare la sua dimensione relativa al commercio e all'ambiente.

* Il crescente riconoscimento della necessità di razionalizzare le numerose azioni svolte in Europa a favore dell'ambiente e di migliorare la governance ambientale paneuropea (base legislativa inadeguata, quadro istituzionale debole, scarsa attuazione ecc.), considerate le risorse limitate, in termini di impegno politico ad alto livello, sostegno amministrativo e finanziamenti per sostenerle.

La presente comunicazione illustra la posizione della Commissione europea su come continuare la cooperazione ambientale tra l'UE ampliata e i suoi vicini nei prossimi anni, a titolo di contributo alle discussioni alla conferenza di Kiev sul futuro sviluppo di tale cooperazione, compreso il futuro del processo "Ambiente per l'Europa''.

2. Un riassunto del quadro "Ambiente per l'Europa"

Il processo "Ambiente per l'Europa" ha due ruoli principali: innanzi tutto fornire il quadro politico per la cooperazione paneuropea nel settore dell'ambiente mediante le conferenze ministeriali coordinate dall'UNECE [3]. Le relazioni sullo stato dell'ambiente europeo dell'Agenzia europea per l'ambiente sono molto importanti per valutare i progressi e individuare le questioni prioritarie. La prossima (terza) relazione sarà redatta per la conferenza di Kiev. Il secondo ruolo è migliorare lo stato dell'ambiente nei PECO/NIS, sulla base di un programma di azione ambientale (Environmental Action programme - EAP) concordato nel 1993 e confermato alle successive conferenze ministeriali.

[3] Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite (http://www.unece.org/ )

I principali soggetti del processo "Ambiente per l'Europa" sono:

- la task force del programma di azione ambientale (Task force EAP) copresieduta dalla Commissione europea e da un Ministro dell'Ambiente della regione NIS (attualmente la Georgia). Essa mira ad integrare la dimensione ambientale nei processi di riforma economica e politica potenziando le capacità istituzionali e umane per la gestione ambientale e incoraggiando l'uso razionale delle risorse finanziarie. Nel 1993, i ministri hanno chiesto all'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) con sede a Parigi, di fungere da segretariato.

- il Comitato di preparazione dei progetti (Project Preparation Committee - PPC), istituito nel 1993 per mobilitare gli investimenti ambientali nei PECO/NIS. Comprende i donatori e le istituzioni finanziarie internazionali (IFI) ed è attualmente presieduto dal ministero britannico per lo sviluppo internazionale. Il suo segretariato è situato presso la Banca europea di ricostruzione e di sviluppo (BERS) a Londra.

- Il Centro regionale per l'ambiente (Regional Environment Centre - REC) per l'Europa centrale e orientale [4], istituito nel 1990 a Budapest dalla Commissione europea, gli Stati Uniti e l'Ungheria come organizzazione imparziale e senza scopo di lucro, con la missione di contribuire a risolvere i problemi ambientali nei paesi dell'Europa centrale e orientale (PECO). Il Centro compie la sua missione incoraggiando la cooperazione fra organizzazioni non governative, governi e imprese, sostiene il libero scambio di informazioni e promuove la partecipazione dei cittadini al processo decisionale nel settore dell'ambiente. Dal 1998 sono stati inoltre istituiti centri regionali per l'ambiente in Moldova, Ucraina, Caucaso, Asia centrale e Russia con analoga missione.

[4] (http://www.rec.org/ )

All'ultima conferenza ministeriale dell'"Ambiente per l'Europa'' ad Aarhus, nel 1998, è stato convenuto che, alla luce dell'imminente allargamento dell'Unione europea, la task force EAP e il PPC dovrebbero riorientare i loro lavori e concentrarsi maggiormente sui NIS e sui paesi PECO non inclusi nel processo di preadesione. A tale momento, il REC a Budapest ha assunto le funzioni del segretariato della task force EAP per i paesi PECO (compresi i cinque paesi balcanici occidentali).

3. L'impatto del nuovo paesaggio politico sul futuro del processo "Ambiente per l'Europa"

Dal 1998 il paesaggio politico attorno al processo di cooperazione "Ambiente per l'Europa" è molto cambiato. Il prossimo allargamento dell'UE avrà probabilmente il maggiore impatto sul suo futuro. Dopo l'apertura ufficiale dei negoziati nel 1998, i paesi candidati hanno accelerato i loro sforzi per approvare e realizzare la legislazione sull'ambiente dell'UE. Hanno rafforzato la capacità istituzionale e aumentato gli investimenti ambientali.

Nell'aprile 2003 saranno firmati i trattati di adesione con dieci paesi e il 1° maggio 2004, dopo la ratifica, l'UE accoglierà i suoi nuovi Stati membri. A partire dall'adesione tutti questi paesi saranno legalmente tenuti ad applicare e realizzare la legislazione ambientale UE. La Bulgaria, la Romania e la Turchia continueranno ad allineare la loro legislazione con quella dell'UE come parte della loro preparazione all'adesione.

Oltre agli attuali candidati, anche i paesi dell'Europa sudorientale stanno armonizzando attivamente la loro legislazione con quella dell'UE. Il ripristino della pace e i cambiamenti politici nell'Europa sudorientale dal 1998 hanno migliorato le prospettive di una cooperazione più stretta in campo ambientale. Il lancio del processo UE di stabilizzazione e di associazione nel 1999 ha fornito la struttura e definito un obiettivo chiaro, ossia l'armonizzazione delle norme UE, anche in campo ambientale.

Oltre ai paesi PECO, gli accordi di partnership e cooperazione tra l'UE e la maggior parte dei NIS, entrati in vigore nel periodo 1997-99, hanno ugualmente fissato come priorità il miglioramento delle normative per una maggiore convergenza con le norme ambientali UE. Essi forniscono un meccanismo per un regolare dialogo ad alto livello sui problemi ambientali nel quadro dei vertici APC, dei consigli di cooperazione e, nel caso della Russia e dell'Ucraina, dei sottocomitati specifici incaricati dell'ambiente. Questi rapporti sempre più stretti tra l'UE e gli altri paesi limitrofi europei hanno ormai un ruolo determinante per rafforzare le norme ambientali, sviluppare la cooperazione su aspetti chiave come il cambiamento climatico e incrementare gli investimenti a favore dell'ambiente nel continente.

4. Le finalità della cooperazione ambientale UE nell'Europa ampliata

Situazione ambientale attuale

I paesi vicini all'est dell'UE continuano a registrare problemi ambientali considerevoli. Tra i principali citiamo: centri di grande inquinamento industriale; sistemi di generazione e distribuzione del calore molto inquinanti e inefficienti; inquinamento crescente dovuto al trasporto stradale; scarsa qualità delle acque di superficie e sotterranee; infrastruttura ambientale poco sviluppata dei comuni e uso inefficiente delle risorse naturali.

Nei paesi dell'Europa centrale e orientale (paesi PECO), l'adesione all'Unione europea ha agito come catalizzatore per la maggior parte delle iniziative ambientali. La rapida adozione e la progressiva attuazione della legislazione ambientale UE, abbinata a finanziamenti dell'UE e di altre fonti stanno già dando frutti e dovrebbero portare ad ulteriori e netti miglioramenti ambientali a breve o a medio termine.

Nei Balcani occidentali, un decennio di conflitti regionali combinati con un'infrastruttura istituzionale insufficiente, un apparato industriale in degrado e un lascito di anni di inquinamento incontrollato hanno lasciato l'ambiente della regione in uno stato di grave incuria. Inoltre, la capacità istituzionale e amministrativa delle autorità nazionali e locali nel campo della politica ambientale è scarsa. L'inquinamento atmosferico, la qualità mediocre dell'acqua e i problemi dei rifiuti si aggiungono ai punti critici riconducibili direttamente ai conflitti. Tutti questi fattori continuano a minacciare la salute della popolazione locale

Durante il periodo di transizione economica, in molti paesi della regione NIS vi è stata una certa riduzione del grado di inquinamento. Citiamo la diminuzione di alcuni pericolosi inquinanti che ha accompagnato il massiccio calo della produzione industriale durante i primi anni di transizione. Tale riduzione dell'inquinamento può essere temporanea se la ripresa della crescita economica non sarà dissociata da un corrispondente aumento dell'inquinamento.

Persistono vari problemi ambientali che influenzano direttamente la salute della popolazione nei NIS. Occorrono ingenti investimenti negli impianti comunali di trattamento delle acque reflue e il sostegno dell'UE è ora orientato in questa direzione. Molte discariche pericolose di rifiuti sono sature e non sufficientemente isolate dall'ambiente, con gravi rischi per l'ambiente e la salute umana. La disponibilità e la qualità dell'acqua potabile sono i problemi più preoccupanti, soprattutto in termini di parametri microbiologici e sostanze tossiche. La contaminazione dovuta agli antiparassitari è frequente. I punti critici nei fiumi sono numerosi. I bambini sono particolarmente vulnerabili al degrado ambientale. L'alta mortalità infantile sembra essere collegata alla qualità scadente dell'acqua, all'insufficiente approvvigionamento di acqua potabile e all'indebolimento dei sistemi di sanità pubblica.

La regione dei NIS ha bisogno di politiche ambientali più efficaci, accompagnate da pratiche migliori di attuazione e controllo che vengono ora gradualmente introdotte.

Obiettivi della cooperazione UE

Gli obiettivi dell'UE per la futura cooperazione paneuropea devono essere fissati nel contesto degli obiettivi generali della sua attività internazionale.

La strategia dell'UE "Sviluppo sostenibile per un mondo migliore" (2001) afferma che l'UE ha un ruolo chiave per lo sviluppo sostenibile, in Europa e anche sulla più ampia scena mondiale, dove occorre un'azione internazionale di vasto raggio. Essa sottolinea che le politiche dell'UE sia interne che esterne devono attivamente sostenere gli sforzi degli altri paesi per raggiungere uno sviluppo più sostenibile.

A tal fine l'UE è decisa a cooperare efficacemente con altri paesi e organizzazioni internazionali nel fornire la leadership per affrontare queste sfide.

Al recente vertice mondiale per lo sviluppo sostenibile di Johannesburg (2002), l'UE e molti altri paesi europei si sono impegnati a realizzare un piano di attuazione comprendente obiettivi, scopi e partnership concernenti la regione paneuropea. Citiamo:

* dimezzare entro il 2015 la percentuale delle persone senza accesso a servizi sanitari di base, completando l'obiettivo di sviluppo del millennio sull'accesso all'acqua pulita;

* minimizzare gli effetti nocivi sulla salute umana e sull'ambiente della produzione e dell'uso di tutti i prodotti chimici, entro il 2020;

* bloccare il declino delle risorse ittiche e stabilizzarle a livelli sostenibili, non più tardi del 2015;

* attuare strategie nazionali per lo sviluppo sostenibile entro il 2005;

* ridurre in maniera significativa l'attuale tasso di perdita della biodiversità entro il 2010;

* intervenire con urgenza per aumentare sostanzialmente l'uso delle fonti energetiche rinnovabili;

* predisporre un quadro decennale per programmi di consumo e produzione sostenibili;

* ratifica e entrata in vigore del protocollo di Kyoto al più presto;

* partnership strategica sull'acqua tra l'UE e gli Stati dell'Europa Orientale, il Caucaso e l'Asia centrale;

* partnership paneuropea est-ovest per lo sviluppo sostenibile.

Nel contesto della cooperazione bilaterale e subregionale, l'UE sottolinea altri tre obiettivi chiave per la regione paneuropea:

* miglioramento della legislazione, verso le norme UE, sia per i vantaggi ambientali che questo apporterà sia per facilitare il commercio e l'investimento;

* partnership orientata all'azione per proteggere e migliorare l'ambiente nelle regioni che delimitano l'UE ampliata, in particolare attraverso il programma regionale di ricostruzione ambientale per l'Europa sudorientale, la partnership per l'ambiente nel quadro della dimensione settentrionale (Northern Dimension), la Task Force Danubio-Mar Nero e la partnership Euro-Mediterranea;

* Tenendo conto dell'Agenda di sviluppo Doha, in particolare la sua dimensione relativa al commercio e all'ambiente.

5. Dagli obiettivi alla pratica: priorità per la cooperazione ambientale con i paesi europei vicini

Nel definire qualsiasi strategia per la cooperazione ambientale con i suoi vicini europei, l'UE dovrà considerare un metodo differenziato a seconda delle regioni, a riconoscimento del fatto che diversi paesi europei faranno parte dell'Unione nei prossimi anni o si preparano ad un'eventuale adesione in un arco di tempo più lungo.

Nell'ambito di tale approccio regionalmente differenziato, i paesi all'est dell'Unione possono essere raggruppati, per gli scopi pratici di questa comunicazione, in quattro gruppi distinti:

1. I 13 paesi candidati all'UE;

2. I 5 paesi balcanici occidentali (Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, ERIM e Repubblica federale di Iugoslavia (FRY);

3. I NIS occidentali e il Caucaso (Russia, Ucraina, Bielorussia e Moldova, Armenia, Azerbaijan, Georgia);

4. I paesi NIS dell'Asia centrale (Kazachstan, Kirghizstan, Tajikistan, Turkmenistan e Uzbekistan), che partecipano alla cooperazione paneuropea come membri della regione europea dell'ONU, OSCE ecc.

Ogni paese e ogni gruppo di paesi all'est dell'attuale Unione presenta caratteristiche specifiche e ha sviluppato varie forme di cooperazione politica con l'Unione europea. L'Unione utilizzerà gli accordi che ha con ciascun paese per cooperare con loro e aiutarli nella direzione dello sviluppo sostenibile. Il dialogo nell'ambito di questi accordi bilaterali sarà il principale mezzo di promozione delle politiche descritte più avanti.

5.1. I tredici paesi candidati all'UE

Paesi interessati: Bulgaria, Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Romania, Repubblica slovacca, Slovenia e Turchia

Il gruppo di 10 nuovi Stati membri dell'UE nel 2004

Obiettivo principale: Nel contesto dell'allargamento la Commissione continuerà a sostenere il recepimento e l'attuazione della legislazione ambientale dai paesi candidati.

I fondamenti giuridici per la cooperazione con i paesi candidati sono stati gli accordi bilaterali europei conclusi negli anni '90 e, nel caso di Cipro e Malta, gli accordi di associazione conclusi negli anni '70. Il 16 aprile 2003 i dieci paesi candidati firmeranno il trattato di adesione che condurrà all'adesione il 1° maggio 2004, dopo il processo di ratifica.

A breve termine, la Commissione continuerà la sua assistenza e le attività di preadesione in campo ambientale in questi paesi conferendo massima importanza all'applicazione pratica e all'osservanza della legislazione ambientale dell'Unione. Il rafforzamento delle strutture amministrative a livello nazionale, regionale e locale è fondamentale, così come il rafforzamento della società civile e il ruolo delle organizzazioni non governative.

Dopo l'adesione, la cooperazione con questi paesi continuerà nel quadro delle istituzioni dell'UE. Il monitoraggio dell'attuazione e dell'osservanza della legislazione continuerà soprattutto nei settori dove sono state convenute con questi paesi disposizioni transitorie concernenti l'attuazione graduale di alcune direttive UE.

Dopo l'adesione e fino al 2006 il contributo dell'UE alla protezione ambientale sarà triplicato rispetto al periodo di preadesione in quanto gli strumenti dello sviluppo strutturale e rurale e lo strumento transitorio per la creazione istituzionale sostituiranno gli strumenti di preadesione (PHARE, ISPA e Sapard).

Il finanziamento delle infrastrutture ambientali, il rafforzamento delle strutture amministrative e l'assistenza alle ONG e ad altri soggetti della società civile saranno gli obiettivi principali del finanziamento dell'Unione.

Tutti questi paesi hanno concluso accordi bilaterali con l'Unione europea per la loro partecipazione all'Agenzia europea dell'ambiente (EEA).

Bulgaria e Romania

Il programma di attività con i paesi candidati durante la preadesione continuerà ad applicarsi alla Bulgaria e alla Romania con un'assistenza finanziaria accresciuta a partire dal 2004.

Il recente Consiglio europeo di Copenaghen ha approvato la comunicazione della Commissione relativa a calendari dettagliati (accession roadmaps) per la Bulgaria e la Romania. Questi calendari forniscono obiettivi precisi e danno a ciascun paese la possibilità di decidere il ritmo del suo processo di adesione. Il Consiglio europeo di Copenaghen ha concluso che in funzione di ulteriori progressi nel rispetto dei criteri per diventare membri, l'obiettivo è accogliere la Bulgaria e la Romania come membri dell'Unione europea nel 2007. Soprattutto per l'ambiente, i calendari stabiliscono per ciascun paese priorità a breve e medio termine per il recepimento, la preparazione di piani di attuazione e strategie di finanziamento e per il rafforzamento delle capacità amministrative in tutti i settori coperti dal capitolo sull'ambiente. Inoltre, l'assistenza finanziaria a questi due paesi dovrebbe essere aumentata del 40% entro il 2006 rispetto agli attuali livelli. Le partnership di adesione con la Bulgaria e la Romania saranno riesaminate nel 2003.

La Bulgaria e la Romania partecipano al meccanismo della task force Danubio-Mar Nero (DABLAS) [5] istituito dalla Commissione europea [6] per migliorare il coordinamento tra le commissioni del Danubio e del Mar Nero e gli altri partner nella regione. La task force DABLAS attualmente elabora un programma di investimento prioritario per i principali punti critici dell'ecosistema Danubio-Mar Nero, in particolare con la cooperazione del Comitato di preparazione dei progetti (PPC) e delle istituzioni finanziarie internazionali (Banca mondiale, BERD ecc.).

[5] http://europa.eu.int/comm/environment/ enlarg/dablas_en.htm

[6] COM(2001) 615 def. del 30.10.2001

Entrambi i paesi hanno concluso e ratificato accordi bilaterali con l'Unione europea e attualmente partecipano ai lavori dell'Agenzia europea dell'ambiente (AEA).

Turchia

Obiettivo principale: nel contesto dell'allargamento l'Unione continuerà a sostenere il recepimento e l'attuazione della legislazione ambientale dell'Unione da parte della Turchia.

Lo strumento principale di cooperazione con la Turchia è la partnership per l'adesione, che descrive gli obiettivi a breve e medio termine da raggiungere durante il processo di adesione. Il Consiglio europeo di Copenhagen ha invitato la Commissione a presentare una proposta di revisione della partnership di adesione e ad intensificare il processo di esame legislativo.

La Commissione intensificherà il processo di esame legislativo in campo ambientale e faciliterà l'adozione e l'applicazione pratica della legislazione ambientale CE da parte della Turchia. Sarà inoltre perseguito il rafforzamento delle strutture amministrative a livello nazionale, regionale e locale come pure il rafforzamento della società civile e del ruolo delle organizzazioni non governative.

L'Unione dispone di uno specifico strumento finanziario di preadesione per la Turchia, le cui risorse aumenteranno significativamente a partire dal 2004. Il finanziamento delle infrastrutture ambientali, il rafforzamento delle strutture amministrative, l'assistenza alle ONG e ad altri soggetti della società civile saranno alcuni obiettivi principali del finanziamento dell'Unione. Inoltre la Turchia partecipa al programma LIFE-paesi terzi.

La Turchia partecipa molto attivamente alla rete DABLAS. La sua partecipazione è particolarmente significativa, poiché la sede del segretariato della convenzione del Mar Nero è ad Istanbul.

La Turchia ha firmato un accordo bilaterale con l'Unione europea per la sua partecipazione ufficiale all'Agenzia europea dell'ambiente di cui è prevista prossimamente la ratifica. La Turchia ha inoltre recentemente firmato la carta del Centro regionale dell'ambiente per l'Europa centrale e orientale e la corrispondente ratifica dovrebbe aver luogo tra breve.

5.2. I paesi balcanici occidentali

Paesi interessati: Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, ex Repubblica iugoslava di Macedonia (ERIM) e Repubblica federale di Iugoslavia (FRY).

Obiettivo principale: concentrazione sulle attività di armonizzazione dell'UE in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Copenhagen per sostenere i loro sforzi di ravvicinamento all'UE.

L'approccio dell'Unione europea all'Europa sudorientale è disciplinato dal processo di stabilizzazione e di associazione che dà particolare rilievo alla cooperazione regionale. L'ambiente per la sua natura regionale assume quindi un ruolo prominente nell'attuazione di questa politica.

La pietra miliare di questo metodo sarà un nuovo tipo di accordo contrattuale, ad hoc per ogni paese - un accordo di stabilizzazione e di associazione (Stabilisation and Association Agreement - SAA). Ciò offre ai paesi la prospettiva di integrazione nelle strutture dell'UE fissando le condizioni politiche e economiche da soddisfare. I primi SAA sono stati negoziati con la Croazia e l'ERIM. L'ambiente è incluso come settore chiave per la cooperazione.

Sarà fornita l'assistenza tecnica e finanziaria per sottoscrivere questo processo attraverso il programma CARDS (Community Assistance for Reconstruction Democratisation and Stabilisation). Le strategie di finanziamento del programma CARDS fino al 2004 contengono una componente significativa per coprire l'assistenza ambientale, con più di 100 milioni di euro previsti per la regione nei prossimi tre anni. In via generale l'assistenza concernerà:

- il rafforzamento istituzionale

- il sostegno alla società civile ambientale

- la riduzione delle minacce ambientali sulla salute umana.

Questi stessi obiettivi sono al centro della cooperazione regionale prevista dal Patto di stabilità per l'Europa sudorientale (lanciato nel mese di giugno 1999), che mira a portare la pace, la stabilità e lo sviluppo economico alla regione.

L'ambiente era stato incluso già in una fase iniziale nel patto di stabilità e, sotto l'impulso della Commissione, il Programma regionale di ricostruzione ambientale (Regional Environmental Reconstruction Programme - REReP) è stato riconosciuto dal patto di stabilità come il vettore di coordinamento dei diversi programmi ambientali bilaterali volti alla riforma istituzionale e della società civile. La cooperazione REReP tratta i tre settori sopra descritti (rafforzamento istituzionale, sostegno alla società civile e riduzione delle minacce ambientali sulla salute umana). Il mandato del REReP è stato recentemente modificato per rafforzare il collegamento al processo di stabilità e associazione (SAP) e tutti i partecipanti si concentrano sempre più sull'armonizzazione con l'UE. Il REReP assisterà la cooperazione regionale che è un'esigenza del SAP.

Il Centro regionale dell'ambiente (REC) per PECO è stato scelto per fornire un segretariato per il coordinamento e per servire il meccanismo REReP. Un altro soggetto di cooperazione in questa regione è l'Agenzia europea per l'ambiente, che prende iniziative per sorvegliare la situazione ambientale nei Balcani come parte della sua valutazione della situazione ambientale globale in Europa.

I paesi del Danubio della regione (FRY, Bosnia-Erzegovina, ERIM e Croazia), partecipano alla task force Danubio-Mar Nero (DABLAS)

Tramite tutti questi strumenti bilaterali e regionali l'Unione ha cercato di affrontare alcuni problemi ambientali urgenti dovuti principalmente ai recenti conflitti balcanici. Questi sforzi continueranno in futuro, mentre l'orientamento della cooperazione dell'UE con questi paesi europei sudorientali si concentra ora sulle attività legate al ravvicinamento delle legislazioni ambientali UE e allo sviluppo delle capacità istituzionali e amministrative necessarie per attuare questa legislazione.

5.3. I NIS occidentali e il Caucaso

Paesi interessati: Russia, Ucraina, Moldova, Bielorussia, Armenia, Azerbaijan e Georgia

Obiettivi principali: Rafforzare la cooperazione ambientale e l'attuazione effettiva delle priorità stabilite nei PCA, verso la convergenza di politiche e normative ambientali rispetto alle norme ambientali UE. La comunicazione sulla cooperazione ambientale UE-Russia (2001) [7] ha identificato come priorità specifiche la lotta contro il cambiamento climatico, l'uso efficiente dell'energia, il miglioramento della sanità pubblica e l'uso razionale delle risorse.

[7] COM(2001) 772 def. del 17.12.2001

La Russia è già un vicino diretto dell'Unione, come lo saranno l'Ucraina, la Moldova e la Bielorussia dopo l'allargamento dell'UE. I paesi del Caucaso possono anche essere considerati in questo gruppo per la loro vicinanza al Mar Nero e alla Turchia. Le diverse ragioni geografiche, ambientali e politiche giustificano una collaborazione più stretta dell'Unione con tutti questi paesi.

Gli strumenti principali di cooperazione con questi paesi sono gli accordi di associazione e di cooperazione (PCA) con l'Unione che sono in vigore per tutti eccetto la Bielorussia. Impegnano ambo le parti al rafforzamento della cooperazione sui problemi ambientali e precisano le priorità per la cooperazione. Per la Russia e l'Ucraina, sono stati costituiti sottocomitati e gruppi di lavoro ad hoc nel quadro PCA per trattare tra l'altro questioni ambientali, di cambiamento climatico e di sviluppo sostenibile. Un programma ambientale congiunto di azione per la Russia è stato approvato nel 2000.

I PCA riconoscono che una condizione importante per rinforzare i legami economici tra NIS e la Comunità è il ravvicinamento delle loro legislazioni esistenti e future a quella della Comunità. Oltre ai vantaggi diretti per l'ambiente, tale convergenza di norme favorirà progressivamente l'espansione del libero scambio e l'investimento nello spazio economico europeo comune.

La cooperazione supplementare con questi paesi si concentrerà, in particolare, su due grandi meccanismi subregionali della cooperazione finora stabiliti dall'Unione, la task force DABLAS e la Dimensione settentrionale [8]. Un ulteriore impulso verrà dalle due partnership concernenti i NIS, lanciate a Johannesburg con il sostegno dell'UE:

[8] La Dimensione settentrionale è un'iniziativa intrapresa dall'Unione europea per la promozione di azioni di sviluppo sostenibile in un settore che copre gli Stati membri del nord dell'UE, i paesi sudorientali del Mar Baltico e il nord-ovest della Russia. I finanziamenti di: Commissione, Russia, Danimarca, Finlandia, Paesi Bassi, Norvegia, Svezia, BEI, BERD, Banca mondiale, Banca nordica dell'investimento e NEFCO (nell'ambito della partnership della Dimensione settentrionale) sosterranno progetti ambientali con una concentrazione in zone come S. Pietroburgo, Kaliningrad, Carelia e Murmansk.

* La partnership est-ovest paneuropea per lo sviluppo sostenibile che include l'armonizzazione con le norme UE, la prevenzione e il controllo dell'inquinamento, la gestione delle risorse naturali, la gestione integrata delle risorse idriche, l'approvvigionamento idrico e la depurazione delle acque, l'integrazione della dimensione ambientale nelle politiche di settore, ecc..

* La partnership strategica sull'acqua per lo sviluppo sostenibile tra l'UE e NIS. L'iniziativa globale dell'UE per l'acqua lanciata a Johannesburg prevede di adoperarsi con questi paesi per far fronte a quello che è stato identificato come la maggiore sfida ambientale e sanitaria, cioè una migliore gestione dell'acqua, compresi l'approvvigionamento idrico e la depurazione delle acque. La partnership si concentrerà sulla cooperazione per l'applicazione di accordi di gestione fluviale del bacino sulla base dei metodi che l'UE sviluppa ai sensi della direttiva quadro sull'acqua nonché sul miglioramento dell'approvvigionamento idrico e della depurazione delle acque urbane. Gli obiettivi di Johannesburg sull'uso e la depurazione dell'acqua e sulla salute umana guideranno le azioni da sviluppare con l'assistenza dell'Unione europea e di altri donatori. Una riunione ad alto livello sull'iniziativa sarà tenuta nei NIS all'inizio del 2003. La prossima pietra miliare in questo lavoro sarà la sua presentazione al terzo Forum mondiale sull'acqua a Kyoto nel mese di marzo 2003. Sarà presentato un piano di azione per essere adottato dalla conferenza di Kiev.

Le due partnership di cui sopra che interessano i NIS si configurano come due accordi chiave da ufficializzare alla conferenza di Kiev nel mese di maggio 2003. Il programma TACIS dell'UE terrà conto dei programmi di lavoro delle due partnership nell'ulteriore sviluppo dei suoi programmi di assistenza nella prospettiva post-Kiev.

La Russia, l'Ucraina, la Bielorussia, Moldova e la Georgia partecipano alla task force DABLAS.

I nuovi Centri regionali per l'ambiente (Regional Environment Centres - REC) dovrebbero svilupparsi ulteriormente come agevolatori importanti della cooperazione nell'area NIS. Sono stati stabiliti a Mosca, Kiev, Chisinau, Tbilisi (regione di Caucaso) e Almaty (regione dell'Asia centrale) nel contesto del processo "Ambiente per l'Europa". I REC hanno iniziato a realizzare programmi di cooperazione con ONG, autorità locali e imprese per la promozione della società civile e dell'ambiente nelle sottoregioni dove operano. Il loro valore aggiunto è la partecipazione locale al processo, attraverso la loro ampia rete di soggetti interessati.

5.4. I paesi NIS dell'Asia centrale

Paesi interessati: Kazachstan, Kirghizstan, Tajikistan, Turkmenistan e Uzbekistan

Obiettivi principali: promozione della democrazia, sicurezza e prevenzione di conflitti attraverso la cooperazione ambientale. Incoraggiare l'uso sostenibile delle risorse naturali, in particolare attraverso la gestione migliorata dell'acqua e dell'energia. Attuazione di accordi ambientali internazionali.

La cooperazione sarà basata sugli accordi di partnership e di cooperazione in vigore con il Kazachstan, il Kirghizstan e l'Uzbekistan, e firmati con il Turkmenistan, e l'accordo di commercio e di cooperazione con il Tajikistan. Il Kazachstan ha indicato l'ambiente come uno dei settori prioritari nel quadro del suo programma nazionale TACIS.

L'attuazione della partnership sull'acqua UE-NIS sarà particolarmente importante per questi paesi, che devono affrontare importanti problemi di uso e gestione delle acque. L'attuazione della partnership paneuropea est-ovest per lo sviluppo sostenibile apporterà loro i vantaggi supplementari in relazione all'ambiente.

Il nuovo documento strategico della Commissione per l'Asia centrale (2002-2006) ravvisa nella condivisione delle risorse naturali una delle maggiori sfide cui sono confrontati i paesi della regione, comprese le questioni dell'acqua e dell'energia che stanno diventando sempre più sensibili, in presenza di marcati, e spesso conflittuali, interessi nazionali con riferimento alla produzione di energia, all'agricoltura e all'ecologia. La gestione delle risorse naturali è segnalata come un settore di cooperazione per l'assistenza Tacis ai paesi della regione.

6. La futura cooperazione della Commissione con il processo "Ambiente per l'Europa"

I fondatori di "Ambiente per l'Europa" agli inizi degli anni '90 hanno considerato questo processo come un quadro politico complessivo per orientare e decidere l'agenda politica di un programma ambientale paneuropeo a lungo termine. Come mostra il continuo dibattito sulla governance ambientale paneuropea, il processo anche se ridotto rispetto alla visione iniziale, ha avuto un certo successo nel collegare diversi soggetti e iniziative. Ha svolto un ruolo utile come piattaforma per lo scambio di informazioni, il collegamento e il rafforzamento della cooperazione fra le attività e i processi nella regione. L'UE ha svolto un ruolo principale in molte attività.

6.1. Concentrarsi sui NIS

Come riconosciuto alla conferenza di Aarhus nel 1998, per i paesi candidati all'UE, il ruolo di "Ambiente per l'Europa" nel mobilitare e concentrare gli sforzi di donatori, paesi partner, organizzazioni internazionali e IFI è stato superato dal processo di adesione. Le attività della task force EAP e del Comitato di preparazione dei progetti (PPC) si sono concentrate sui PECO e NIS non candidati. La task force EAP ha fornito una struttura per il lavoro ambientale nell'Europa sudorientale dal 1998 e un modello per l'istituzione del REReP.

In questi paesi le esigenze di evoluzione economica e sociale competono per le risorse con le questioni ambientali. I ministri dei NIS recentemente hanno chiesto azioni per accelerare le riforme ambientali onde impedire un ulteriore degrado ambientale notando che lo stato dell'ambiente resta serio e che la concentrazione degli sforzi sui NIS ha registrato progressi finora limitati [9].

[9] Dichiarazione dei ministri dell'Ambiente di 12 paesi (Armenia, Azerbaijan, Bielorussia, Georgia, Kazachstan, Repubblica chirghisa, Moldova, federazione russa, Tadzhikistan, Turkmenistan, Ucraina, Uzbekistan) sullo sviluppo della strategia dell'ambiente, L'Aia, 16 aprile 2002.

Per la Commissione europea è chiaro che i NIS rimangono un punto importante per la cooperazione ambientale paneuropea nei prossimi anni. Il compito da affrontare è vasto e bisogna aumentare ed eventualmente focalizzare meglio gli sforzi per conseguire progressi tangibili.

La cooperazione bilaterale dell'UE attraverso i meccanismi dell'APC dovrebbe svolgere un ruolo sempre più importante nello sviluppo di un dialogo strategico sostanziale con i governi dei NIS. Tuttavia, come concludeva la comunicazione UE-Russia sulla cooperazione ambientale (2001), occorre chiaramente un maggior impegno politico dei partner per realizzare pienamente il potenziale di questi meccanismi.

Il processo "Ambiente per l'Europa'', riorientando i suoi lavori verso iniziative strategiche nei NIS, dovrebbe in particolare trattare i settori dove l'esperienza acquisita e la competenza della task force EAP e dei Centri ambientali regionali possono apportare un valore aggiunto rispetto alla cooperazione bilaterale di singoli paesi donatori o dell'UE. Deve far sì che la partecipazione dei paesi sia basata su una vera comprensione e su un effettivo impegno alla riforma. Ulteriori sforzi per aumentare l'investimento dovrebbero continuare, particolarmente a livello dei comuni.

Nei limiti delle risorse disponibili la Commissione europea sosterrà la partnership est-ovest per lo sviluppo sostenibile e la connessa partnership dell'acqua UE-NIS.

Inoltre la cooperazione ambientale con i NIS terrà conto dei lavori dell'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) nel settore della sicurezza ambientale.

6.2. Scelta degli strumenti giuridici

"Ambiente per l'Europa" ha contribuito a ottenere il sostegno politico per l'adozione di strumenti giuridici paneuropei, in particolare la convenzione di Aarhus sulla partecipazione pubblica e i protocolli da firmare alla conferenza di Kiev; il processo ha inoltre svolto un ruolo nella transizione di norme nella regione UNECE. Tutto ciò diventa però meno importante con il passaggio dai negoziati di nuove convenzioni all'attuazione di quelle esistenti. Le convenzioni internazionali, tra cui quelle mondiali, possono ancora svolgere un ruolo importante per migliorare le prestazioni ambientali, ma ciò dipende dalla loro firma, ratifica e attuazione da parte dei paesi partecipanti. Questo è non sempre stato il caso finora. I donatori devono quindi cercare di concentrare l'assistenza sull'attuazione delle convenzioni internazionali.

Inoltre con il prossimo allargamento dell'UE e i tentativi di altri paesi limitrofi per adottare le norme ambientali UE (o conformarsi ad esse), la legislazione UE diventerà il mezzo principale e più efficace dell'elaborazione legislativa internazionale per la maggior parte dei paesi della regione.

L'UE ampliata, in collaborazione con i suoi partner, diventerà sempre più la principale forza trainante e coordinata in campo normativo per il miglioramento ambientale e lo sviluppo sostenibile in Europa. È probabile quindi che il ruolo di "Ambiente per l'Europa" a tale riguardo diminuisca, sebbene rimanga necessario coordinare le attività nel sistema diretto dalle Nazioni Unite in Europa e collegarle con le attività di altri soggetti. La Commissione europea continuerà a sostenere tali sforzi. Per esempio l'UNECE è stata invitata dall'UE a prendere ulteriori provvedimenti per promuovere l'attuazione dei risultati di Johannesburg nella regione paneuropea [10]. La Commissione inoltre continuerà a sostenere iniziative specifiche come lo stato paneuropeo delle valutazioni ambientali e il relativo gruppo di lavoro sul monitoraggio ambientale.

[10] Conclusioni del Consiglio sul follow-up del vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile, Consiglio Affari generali (GAC) del 30 settembre 2002.

6.3. Il ruolo dei Centri regionali per l'ambiente

Il ruolo del Centro regionale dell'ambiente (REC) per l'Europa centrale e orientale cambierà significativamente a causa dell'allargamento dell'UE. I nuovi Stati membri parteciperanno a pieno titolo a tutti i programmi comunitari, comitati e gruppi di lavoro e altre attività informali di collegamento. I REC dovranno competere con altri fornitori di servizi per continuare a fornire servizi per i nuovi Stati membri.

La cooperazione ambientale (soprattutto il rafforzamento di capacità) con l'Europa sudorientale, compresa la Turchia, è una priorità importante dell'UE e i REC potrebbero avere un maggiore ruolo in questo campo. A breve termine, la Bulgaria e la Romania continueranno ad avere bisogno di un contributo significativo al rafforzamento di capacità in vista dell'adesione. Il lavoro con gli Stati balcanici e la Turchia si situa in prospettiva più a medio termine ma è anche una priorità.

I cinque Centri ambientali regionali nei NIS sono sostenuti fortemente dall'UE e finanziati dal programma TACIS. Dopo un avvio iniziale - e talvolta difficile - delle operazioni, tutti dovrebbero raggiungere la maturità prima della conferenza di Kiev e essere in grado di svolgere il ruolo per il quale sono stati creati. Nei NIS i REC hanno un ruolo importante da sostenere dopo Kiev per garantire la partecipazione della società civile dei NIS alla protezione dell'ambiente e allo sviluppo sostenibile della regione. La maggior volontà politica da parte dei governi dei NIS per il sostegno dei REC sarà inoltre vitale per il successo della loro missione. Il REC di Budapest può utilmente apportare un sostegno e trasferire loro la sua esperienza con i paesi candidati dell'UE.

7. Conclusioni

La cooperazione ambientale europea entra in una nuova fase con l'allargamento dell'UE e il rapido sviluppo delle sue partnership con i paesi dell'Europa sudorientale e i NIS. Le strutture di cooperazione sviluppate agli inizi degli anni '90 devono evolversi per tenere conto delle nuove opportunità che si aprono per un progresso ambientale.

La Commissione europea incanalerà la sua futura cooperazione attraverso i meccanismi bilaterali esistenti con i paesi candidati, i Balcani occidentali e i NIS. Inoltre continuerà a guidare fattivamente l'azione nelle sottoregioni che delimitano l'UE ampliata attraverso la sua partecipazione alle reti subregionali di cooperazione come la Dimensione settentrionale dell'UE, la task force Danubio-Mar Nero e il REReP.

La Commissione europea continuerà a sostenere e svolgere il suo ruolo nei meccanismi paneuropei della cooperazione sostenuti dai paesi partner e dalle organizzazioni nella regione che potenziano i meccanismi bilaterali della cooperazione dell'UE.

La partecipazione della Commissione ai quadri di cooperazione di cui sopra sarà limitata alle risorse disponibili nelle attuali prospettive finanziarie dell'UE, valide fino al 2006.

Ricapitolando la Commissione europea dovrà:

* concentrarsi sugli obiettivi generali di sviluppo sostenibile e integrazione della dimensione ambientale, come precisato nella strategia dell'UE sullo "Sviluppo sostenibile per un mondo migliore" e negli accordi raggiunti al recente vertice mondiale di Johannesburg;

* perseguire obiettivi ambientali concreti e differenziati con i paesi partner limitrofi, principalmente attraverso i meccanismi bilaterali di partnership e il dialogo in essi promosso;

* migliorare ulteriormente le conoscenze sull'ambiente dell'Europa, anche attraverso la partecipazione di paesi partner alla relazione paneuropea dell'Agenzia europea dell'ambiente;

* contribuire a promuovere la società civile ambientale nei NIS attraverso i Centri regionali per l'ambiente.