Relazione speciale n. 10/2001

sul controllo finanziario dei Fondi strutturali, regolamenti (CE) n. 2064/97 e (CE) n. 1681/94 della Commissione corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(2001/C 314/02)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

GLOSSARIO

BMF Bundesministerium der Finanzen (Ministero federale tedesco delle Finanze)

CICC Commission Interministérielle de Coordination des Contrôles (comitato interministeriale francese per il coordinamento dei controlli)

QCS Quadro comunitario di sostegno

DG Direzione generale

DG EMPL DG Occupazione e affari sociali

DG REGIO DG Politica regionale

DG AGRI DG Agricoltura

DG FISH DG Pesca

FESR Fondo europeo di sviluppo regionale

FSE Fondo sociale europeo

FEAOG Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia

SFOP Strumento finanziario di orientamento della pesca

IGA Inspection Générale pour l'Administration (Ispettorato generale francese degli Affari interni)

IGAE Intervención General de la Administración del Estado (Ispettorato generale spagnolo per la Spesa nazionale)

IGAG Inspection Générale de l'Agriculture (Ispettorato generale francese dell'Agricoltura)

IGAS Inspection Générale des Affaires Sociales (Ispettorato generale francese degli Affari sociali)

IGF Inspection Générale des Finances (Ispettorato generale francese delle Finanze)

IGRUE Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l'Unione Europea

OLAF Ufficio europeo di lotta antifrode

SFAM "Guida all'audit dei sistemi di gestione e di controllo per il controllo finanziario dei Fondi strutturali negli Stati membri" della Commissione

UCLAF Unité de coordination de la lutte anti-fraude (Unità di coordinamento per la lotta contro le frodi)

SINTESI

I. Il controllo della Corte si è incentrato sull'applicazione, da parte della Commissione e degli Stati membri, di due regolamenti volti a migliorare il controllo finanziario nell'ambito dei Fondi strutturali: il regolamento (CE) n. 2064/97 della Commissione, che stabilisce un sistema di controlli degli Stati membri sulla spesa sostenuta per progetti cofinanziati dall'UE e il regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione, che ha introdotto un sistema d'informazione sulle irregolarità riscontrate dagli Stati membri.

II. II controllo è stato svolto presso l'OLAF e altri servizi della Commissione, nonché in Germania, Spagna, Francia, Italia e Regno Unito. Una visita preliminare è stata effettuata in Portogallo.

III. L'introduzione del regolamento (CE) n. 2064/97 costituisce un'importante iniziativa della Commissione per migliorare il controllo finanziario della spesa dei Fondi strutturali da parte degli Stati membri. I controlli effettuati e i conseguenti attestati per la liquidazione dovrebbero contribuire ad evitare che l'UE cofinanzi delle spese non ammissibili. Benché il lavoro svolto negli Stati membri sia spesso di buona qualità, la Corte ha tuttavia constatato molti casi in cui gli Stati membri non hanno applicato correttamente il regolamento (paragrafi 42-80). Nonostante gli orientamenti forniti dalla Commissione in due appendici al manuale del controllo distribuito nell'ottobre 1999, che costituisce una base utile per l'attuazione del regolamento, la Commissione non ha dato per tempo orientamenti sufficientemente chiari. Alla fine del 2000 (cfr. i paragrafi 20-36), la Commissione aveva valutato in misura limitata gli sforzi compiuti dagli Stati membri. A meno che non si intervenga subito per garantire la corretta applicazione del regolamento da parte degli Stati membri, non vi saranno elementi sufficienti e attendibili sulla base dei quali procedere alla chiusura delle varie forme di intervento.

- La Commissione dovrebbe procedere ad un esame dettagliato dell'attuazione del regolamento da parte degli Stati membri e fornire adeguati orientamenti.

- La Commissione deve prontamente e sistematicamente consigliare gli Stati membri in merito all'adeguatezza dei controlli da essi svolti e delle relative relazioni.

IV. In base alle statistiche dell'OLAF, le irregolarità individuate per quanto concerne i Fondi strutturali sono in aumento. Nell'applicazione del regolamento (CE) n. 1681/94 sono state riscontrate lacune a livello regionale, nazionale, dell'OLAF e di altri servizi della Commissione. I dati sulle irregolarità erano incompleti, di vecchia data e di scarsa utilità, in parte perché la banca dati dell'OLAF non ha funzionato per tre anni nel periodo 1998-2000 e, in parte, perché la Commissione non ha verificato regolarmente le informazioni disponibili (cfr. i paragrafi 88-126).

- La Commissione dovrebbe esaminare il funzionamento dei sistemi di individuazione e segnalazione delle irregolarità all'interno e da parte degli Stati membri, nonché procedere al loro monitoraggio per accertarne la tempestività, l'esaustività e la pertinenza, e fornire, se del caso, gli orientamenti necessari.

- Gli Stati membri devono esaminare i propri sistemi per garantire che i casi individuati vengano segnalati e i progressi comunicati.

- L'OLAF e gli altri servizi della Commissione dovrebbero definire insieme le rispettive responsabilità e valutare se la sorveglianza non possa risultare più efficace trasmettendo le segnalazioni alle nuove unità finanziarie in procinto di essere istituite presso le DG dei Fondi strutturali, perché siano sottoposte a un primo esame da parte di queste ultime.

- La Commissione dovrebbe formulare delle proposte volte ad associare i vari aspetti dei due regolamenti, al fine di creare dei sistemi di controllo e di notifica efficaci e coesivi, che poggiano su una base chiara e coerente in tutta l'UE.

INTRODUZIONE

1. La spesa dei Fondi strutturali rappresenta il 30 % circa della spesa di bilancio (153038 milioni di euro ai prezzi del 1994 per il periodo di sei anni 1994-1999). Alla gestione dei Fondi strutturali nell'ambito dei programmi pluriennali provvedono principalmente gli Stati membri, che trasmettono le dichiarazioni di spesa alla Commissione sulla base dei costi sostenuti dai beneficiari finali. La Comunità cofinanzia una determinata parte di questi costi. Nei suoi precedenti controlli, la Corte ha individuato numerosi errori nelle operazioni pertinenti e serie lacune nei sistemi di controllo all'interno dei Fondi strutturali. Queste deficienze riguardano costi od attività non ammissibili, costi dichiarati superiori a quelli realmente sostenuti e pezze d'appoggio insufficienti. Molti di questi errori non incidono necessariamente e direttamente sul versamento degli anticipi da parte della Comunità, ma il rischio che se ne avvertano le ripercussioni alla chiusura dei programmi è reale. Il miglioramento del controllo finanziario deve costituire un obiettivo prioritario dell'attuazione del nuovo Quadro comunitario di sostegno 2000-2006 (QCS 3).

2. La presente relazione tratta dell'attuazione di due regolamenti volti a migliorare il controllo finanziario della spesa dei Fondi strutturali:

a) il regolamento (CE) n. 2064/97 della Commissione, recante modalità di applicazione riguardo ai controlli finanziari effettuati dagli Stati membri sulle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali(1), e

b) il regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento delle politiche strutturali nonché all'organizzazione di un sistema di informazione(2).

3. La Corte ha riferito in merito ai provvedimenti presi dalla Commissione per l'attuazione del regolamento (CE) n. 2064/97 nelle sue relazioni annuali 1998 e 1999(3). In una relazione speciale del 1998(4) sono state valutate le procedure di gestione dell'UCLAF (all'epoca l'unità antifrode della Commissione precedente all'OLAF, l'Ufficio di lotta antifrode recentemente costituito).

IL CONTROLLO DELLA CORTE

4. Il controllo della Corte ha esaminato in che misura la Commissione assicuri un'applicazione adeguata di questi due regolamenti, migliorando in tal modo il controllo finanziario e fornendo maggiori garanzie di legittimità e regolarità per quanto concerne la spesa dei Fondi strutturali.

5. Il controllo è stato scisso in due settori distinti:

a) i mezzi posti in atto dall'OLAF e altri servizi della Commissione per garantire un'applicazione integrale ed efficace delle disposizioni dei regolamenti, e

b) l'applicazione di questi regolamenti da parte degli Stati membri.

6. Il controllo si è svolto presso l'OLAF e altri servizi della Commissione, nonché in Germania, Spagna, Francia, Italia e Regno Unito. Una visita preliminare (con limitate verifiche di controllo) era stata precedentemente effettuata in Portogallo per definire la portata e gli obiettivi del controllo. Gli Stati membri sono stati selezionati in base all'importanza finanziaria e alle loro diverse strutture amministrative. Le informazioni relative agli Stati membri non visitati sono state raccolte presso questi ultimi attraverso questionari. Successive verifiche di controllo su alcune delle informazioni fornite indicano tuttavia che non si può fare affidamento sulla loro accuratezza ed esaustività. Pertanto, le osservazioni contenute nella presente relazione sono basate, per la maggior parte, sui risultati dei controlli svolti negli Stati membri suddetti.

IL QUADRO NORMATIVO

7. Le disposizioni che disciplinano il controllo finanziario dei Fondi strutturali derivano dall'articolo 23 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio [modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio](5). Esso dispone che gli Stati membri adottino le misure necessarie per verificare che le azioni finanziate dalla Comunità siano attuate correttamente, che prevengano e sanzionino le irregolarità e che recuperino i fondi persi a causa di irregolarità o negligenze. Queste disposizioni vanno viste alla luce del trattato che dispone che la Commissione è responsabile dell'esecuzione del bilancio e che gli Stati membri devono cooperare per garantire che gli stanziamenti vengano utilizzati conformemente ai principi di sana gestione finanziaria.

Il regolamento (CE) n. 2064/97

8. Il regolamento (CE) n. 2064/97 della Commissione (in appresso "il regolamento") è entrato in vigore nel novembre 1997 ed è stato istituito per far fronte alle critiche in merito alla qualità della gestione finanziaria dei Fondi strutturali, in cui quasi tutta la spesa è gestita dagli Stati membri.

9. Fino a quel momento, gli Stati membri non procedevano a verifiche a pagamento effettuato o le effettuavano su scala relativamente ridotta. Precedenti controlli della Corte(6) avevano rivelato che i controlli della Commissione al momento della chiusura delle varie forme di intervento erano limitati.

10. L'articolo 2 del regolamento elenca i requisiti minimi ai quali si devono conformare i sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri, nonché gli elementi necessari per una pista di controllo soddisfacente.

11. A norma dell'articolo 3, gli Stati membri sono tenuti a verificare l'efficacia dei sistemi di gestione e controllo in uso e le dichiarazioni di spesa presentate ai diversi livelli. I controlli devono essere eseguiti prima della liquidazione delle varie forme di intervento e devono riguardare almeno il 5 % della spesa totale sovvenzionabile, essere rappresentativi e allo stesso tempo basati su un'analisi dei rischi (cfr. i paragrafi 19-21)

12. L'articolo 8 dispone che, al più tardi contestualmente alla dichiarazione finale delle spese riguardanti ciascuna forma di intervento, gli Stati membri trasmettano alla Commissione un attestato redatto da una persona od organismo indipendente nelle sue funzioni dal servizio responsabile della realizzazione ("l'attestato per la liquidazione"). L'attestato riassume le risultanze dei controlli effettuati e contiene una valutazione globale circa la fondatezza della domanda di pagamento del saldo, nonché sulla legittimità e sulla regolarità delle operazioni alla base della dichiarazione finale di spesa.

13. Il regolamento è entrato in vigore nella metà del periodo di programmazione 1994-1999, che continua nella maggior parte dei casi fino al 31 dicembre 2001, data ultima per i pagamenti. L'articolo 3, paragrafo 2, consente agli Stati membri di ridurre proporzionalmente la percentuale del 5 % per le forme di intervento approvate prima dell'entrata in vigore del regolamento. Ai sensi del regolamento (CE) n. 2406/98(7) della Commissione, l'attestato per la liquidazione non è necessario quando la data estrema per gli impegni comunitari è antecedente al 1o gennaio 1997.

14. In base all'articolo 9 del regolamento, gli Stati membri sono tenuti ad informare la Commissione entro il 30 giugno di ogni anno in merito all'applicazione del presente regolamento nell'anno civile precedente. Come indicato nella relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1999(8), queste relazioni sono molto diverse per qualità e tipo delle informazioni fornite.

15. Il regolamento esige inoltre che si intervenga in caso di irregolarità. L'articolo 7 dispone infatti che gli Stati membri provvedano affinché le presunte irregolarità constatate siano oggetto di indagini e diano luogo ad un adeguato intervento. Ciò rafforza, di fatto, il disposto del regolamento (CE) n. 1681/94.

Regolamento (CE) n. 1681/94

16. Il regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione fornisce un quadro per la segnalazione delle irregolarità individuate e il seguito da dare alle stesse. In base all'articolo 2, paragrafo 1, devono essere comunicate alla Commissione le procedure adottate dagli Stati membri per garantire la regolarità delle operazioni finanziate dalla Comunità, la prevenzione delle irregolarità e il recupero dei fondi perduti, nonché la descrizione dei sistemi in vigore per il controllo. In base all'articolo 2, paragrafo 3, la Commissione esamina queste comunicazioni ed informa gli Stati membri delle conclusioni che intende trarne.

17. Della comunicazione delle irregolarità sono responsabili in primo luogo le autorità nazionali designate per ogni Fondo strutturale negli Stati membri. Tale responsabilità comprende: (articolo 3) la comunicazione trimestrale alla Commissione (in pratica all'OLAF) di informazioni dettagliate sulle irregolarità constatate ed aventi un impatto finanziario di oltre 4000 euro e (articolo 5) l'aggiornamento trimestrale dei casi in questione.

18. L'articolo 8 dispone che la Commissione mantenga contatti con gli Stati membri per diffondere gli insegnamenti che potrebbero essere tratti e informare dei potenziali rischi di irregolarità analoghe.

GLI OBIETTIVI DEL REGOLAMENTO (CE) N. 2064/97

19. Gli Stati membri sono tenuti ad organizzare controlli sulla base di un campione adeguato, al fine di verificare l'efficacia dei sistemi di gestione e di controllo, e al fine di verificare, sulla base di un'analisi dei rischi, le dichiarazioni di spesa presentate ai diversi livelli. L'esistenza di errori può causare perdite per il bilancio comunitario e reca pertanto pregiudizio agli interessi del contribuente europeo. Gli obiettivi del regolamento e l'efficacia teoretica e pratica delle procedure di controllo rivestono pertanto particolare importanza.

20. All'atto dell'adozione del regolamento (CE) n. 2064/97, non era stato chiaramente definito il metodo da applicare ai controlli previsti dallo stesso. Successivamente sono stati impartiti orientamenti su come prelevare il campione nelle appendici 2 e 5 del manuale del controllo della Commissione per il Fondo strutturale. Il regolamento esige che questi controlli siano basati su un campione che sia, allo stesso tempo, fondato su un'analisi dei rischi e rappresentativo. Ciò ha dato luogo a procedure contestabili negli Stati membri.

21. Un possibile approccio consiste nel combinare i due metodi in un quadro logico nel quale procedere a un'analisi dei rischi, identificando gli elementi da sottoporre ad una verifica approfondita, al fine di individuare e correggere gli errori, e procedendo alla verifica di un campione rappresentativo tratto dal resto della popolazione, per confermare se quest'ultima presenti effettivamente uno scarso livello di rischio e se non sia inficiata da un tasso di errore significativo. La Commissione dovrebbe fornire agli Stati membri ulteriori orientamenti sul metodo di selezione e sul modo di utilizzare i risultati del lavoro, soprattutto nell'ambito degli attestati per la liquidazione.

IL RUOLO DELLA COMMISSIONE NELL'ATTUAZIONE DEL REGOLAMENTO (CE) N. 2064/97

22. Il compito principale della Commissione è quello di garantire la corretta applicazione del regolamento in tutti gli Stati membri e per tutti i Fondi, di modo che gli attestati per la liquidazione siano basati su conclusioni di controllo frutto di un lavoro di controllo rigoroso ed affidabile.

23. Fino al luglio 2000, la DG AUDIT era responsabile del coordinamento di tutto quanto fosse attinente a questo regolamento. Nel periodo dal gennaio 1998 fino al giugno 2000, la DG AUDIT ha adottato le altre disposizioni amministrative bilaterali (i protocolli con gli Stati membri) che avevano la loro base giuridica nell'articolo 10, ha analizzato le relazioni compilate in conformità dell'articolo 9 ed ha organizzato incontri bilaterali con gli Stati membri. Parallelamente, la DG AUDIT ha effettuato un numero limitato di verifiche in loco sull'applicazione da parte degli Stati membri di taluni aspetti del regolamento (CE) n. 2064/97. Questa attività non è stata tuttavia sufficiente per valutare l'applicazione, da parte degli Stati membri, del regolamento (CE) n. 2064/97. Fino a metà 2000, inoltre, le quattro DG operative interessate [Politica regionale (REGIO), Occupazione ed affari sociali (EMPL), Agricoltura (AGRI) e Pesca (FISH)] non hanno ritenuto che fosse loro compito valutare l'applicazione del regolamento.

24. Dal luglio 2000, la DG REGIO ha assunto la funzione di coordinamento, benché le altre tre DG operative siano responsabili dell'esecuzione del regolamento per i propri Fondi.

Il manuale di controllo della Commissione

25. Il 19 aprile 1999, la Commissione ha presentato un manuale di controllo intitolato "Guida all'audit dei sistemi di gestione e di controllo per il controllo finanziario dei Fondi strutturali negli Stati membri" (SFAM) (circa 18 mesi dopo che era entrato in vigore il regolamento). Benché questo manuale non sia giuridicamente vincolante per gli Stati membri, nell'introduzione all'appendice 2 (che è direttamente destinata agli Stati membri e che tratta dell'attuazione del regolamento da parte di questi ultimi) si legge che "scopo della presente appendice è definire i requisiti cui devono conformarsi i controlli degli Stati membri e fornire indicazioni sul modo con cui questi verranno interpretati e verificati da parte dei servizi della Commissione". La Corte ritiene questa appendice una base utile per l'applicazione del regolamento.

26. Il manuale è stato tuttavia trasmesso alle autorità nazionali nelle rispettive lingue solo nell'ottobre 1999, quando in pratica era troppo tardi per un vero impatto sui metodi di applicazione del regolamento in alcuni degli Stati membri controllati dalla Corte. Per esempio, non vi era alcuna analisi dei rischi effettuata dagli Stati membri che identificasse i rischi intrinseci e di controllo descritti nel manuale. Dai controlli svolti dalla Corte negli Stati membri nel 2000 è inoltre emerso che alcuni degli organismi responsabili dell'attuazione e del coordinamento del regolamento e gli stessi controllori non erano al corrente dell'esistenza del manuale(9), principalmente a causa di problemi di coordinamento all'interno degli stessi Stati membri.

27. Benché il manuale fosse stato distribuito, l'interpretazione di certi elementi rimaneva poco chiara per gli Stati membri, in particolare la riduzione proporzionale della percentuale del 5 % stabilita per i controlli (cfr. i paragrafi 75-79). Alla fine del 2000, la Commissione non aveva ancora emanato, ad uso degli Stati membri, orientamenti comuni in merito a questo aspetto d'importanza fondamentale.

28. Nel manuale di controllo si legge che la Commissione esaminerà in che misura sono stati rispettati i requisiti del regolamento, cioè la pianificazione e lo svolgimento dei controlli degli Stati membri per garantire che questi siano adeguati e sufficienti per conseguire l'obiettivo del 5 %. Non è possibile effettuare una valutazione soddisfacente di questo tipo unicamente sulla base delle relazioni redatte in conformità dell'articolo 9 e sulla base delle informazioni raccolte negli incontri bilaterali annuali con gli Stati membri. Occorre pertanto un'ulteriore valutazione, soprattutto al livello centrale e regionale dello Stato membro, per fornire alla Commissione informazioni sufficienti sulla qualità e sulla quantità dei controlli.

La valutazione da parte della Commissione della conformità al regolamento

29. La DG AUDIT ha svolto un numero limitato di verifiche su taluni aspetti del regolamento. Dall'esame delle relazioni 1999 e 2000 della DG EMPL e della DG AGRI sulle visite effettuate negli Stati membri è emerso che veniva fatto riferimento al regolamento, ma che in realtà si trattava di commenti ad hoc e di descrizioni dei sistemi degli Stati membri. L'esame dell'osservanza del regolamento non costituiva mai un obiettivo del controllo. Alla fine del 2000, pochissimi erano i controlli che la DG REGIO aveva effettuato sull'applicazione del regolamento.

30. Né la DG REGIO né la DG EMPL dispongono di risorse sufficienti per valutare a fondo l'osservanza del regolamento, date le numerose forme di intervento, soprattutto perché le unità di controllo delle singole DG Fondi strutturali sono impegnate, nel 2001, a svolgere anche importanti lavori di controllo dell'osservanza delle norme che disciplinano il nuovo periodo di programmazione 2000-2006. La DG EMPL ha informato la Corte della forte penuria di personale nell'unità di audit e di controllo, avvisando che nel 2001 il livello di attività di questa unità potrebbe risentirne.

31. La DG FISH ha svolto un controllo in loco nell'ottobre 2000, dopo aver ricevuto un attestato per la liquidazione di un programma operativo. Nella relazione veniva esaminata la conformità del sistema nazionale al disposto dell'articolo 2 del regolamento (funzionamento adeguato dei sistemi di gestione e di controllo) ma non la qualità dei controlli di cui all'articolo 3 (qualità dei controlli, loro contenuto, seguito dato alle risultanze, osservanza dell'obiettivo del 5 %, progetti di natura e portata sufficientemente varia ecc.). È certamente positivo che la DG abbia effettuato un controllo in loco in relazione a questa chiusura, ma gli aspetti di cui sopra dovrebbero essere sempre esaminati e formare l'oggetto di una relazione in tutti i controlli di questo tipo.

32. Le quattro DG operative progettano una serie di visite per valutare l'applicazione del regolamento nel 2001. A giudizio della Corte, l'inizio dei lavori nel 2001 non lascia tempo sufficiente per valutare adeguatamente il lavoro di tutti i controllori e responsabili degli attestati per la liquidazione. Inoltre, può essere troppo tardi per correggere entro giugno 2002 eventuali deficienze gravi, quali la qualità del controllo, la composizione dei campioni o la validità del lavoro svolto da chi rilascia l'attestato per la liquidazione.

33. Vi sono stati inoltre ritardi a livello degli Stati membri nell'esecuzione dei controlli del 5 %. In Italia, per esempio, solo quattro dei 36 ministeri/regioni avevano intrapreso i controlli del 5 % entro il 30 giugno 2000, e, in alcuni casi, l'organismo di controllo non era ancora stato designato alla fine del 2000. Visto che tutti i controlli devono essere ultimati entro il 30 giugno 2002 (data ultima di chiusura), c'è da chiedersi se gli Stati membri saranno in grado di effettuare controlli di qualità sufficiente nel tempo che rimane. La Commissione deve immediatamente individuare e seguire gli Stati membri che sono in ritardo con i loro controlli.

34. La mancanza di una valutazione in loco dell'esecuzione di questo regolamento da parte degli Stati membri ha fatto sì che la Commissione si rendesse solo tardi conto dei problemi di interpretazione negli Stati membri. Ciò significa che gli Stati membri hanno svolto controlli non conformi al regolamento. Se la Commissione avesse effettuato prima le valutazioni, non solo avrebbe potuto coprire un numero più vasto di regioni e di forme di intervento, ma avrebbe anche potuto prontamente individuare malintesi e interpretazioni errate ed informare per tempo tutti gli Stati membri in merito alla corretta interpretazione.

Il coordinamento all'interno della Commissione

35. È necessario che le DG della Commissione forniscano una risposta comune ai problemi di interpretazione del regolamento. Dato che gli Stati membri si rivolgono principalmente alla DG responsabile per il Fondo in questione, talvolta ricevono consigli e interpretazioni divergenti, come nel caso della riduzione dell'obiettivo del 5 % (cfr. i paragrafi 75-79).

36. Un altro esempio di interpretazione discordante si è avuto quando la DG Pesca ha informato le autorità italiane che il firmatario dell'attestato per la liquidazione doveva essere un funzionario pubblico. Tutte le altre istruzioni della Commissione in materia non lo ritenevano necessario. Per evitare casi del genere, le risposte agli Stati membri dovrebbero essere concordate con la DG REGIO, che funge da DG di coordinamento, e copia delle istruzioni di carattere generale dovrebbe essere trasmessa ad un servizio centrale di contatto in ogni Stato membro.

GLI STANDARD DA APPLICARE

37. L'articolo 3 del regolamento non precisa come gli Stati membri debbano svolgere i loro controlli. In occasione del suo controllo, la Corte ha valutato la procedura di controllo e i controlli svolti dagli Stati membri in base al manuale del controllo e alle norme di controllo comunemente accettate. A giudizio della Corte questi criteri sono da considerarsi i requisiti minimi di un controllo ai sensi dell'articolo 3, anche se la natura precisa del lavoro che gli Stati membri devono compiere sul posto dovrebbe essere definita di volta in volta per ogni tipo di intervento. Nei paragrafi che seguono, la Corte espone come ritiene possano essere organizzati i controlli.

38. Chi controlla dovrebbe essere indipendente e non partecipare all'attuazione del progetto. Dovrebbero esservi liste di controllo per i principali obiettivi e tali liste dovrebbero tener conto della diversità dei rischi per ogni tipo di progetto. Il controllo dovrebbe vertere sulla realtà del progetto in loco e comprendere l'esame di tutti gli aspetti della dichiarazione di spesa e risalire fino alla fonte dei documenti. Dovrebbero essere controllati la realtà delle operazioni, i loro aspetti finanziari e la conformità alla normativa delle operazioni che stanno alla base della spesa. A giudizio della Corte, solo la spesa così controllata può essere considerata ai fini dell'obiettivo del 5 %. Può darsi che al gruppo di controllo convenga aggiungere anche un esperto tecnico (ad esempio un ingegnere) oppure un esperto finanziario o di auditing.

39. In base all'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), il controllore deve verificare l'efficacia dei sistemi di gestione e controllo utilizzati. Questo lavoro dovrebbe essere svolto da un organismo indipendente, come quello che rilascia l'attestato per la liquidazione. In questo contesto i responsabili della gestione del progetto non dovrebbero verificare l'efficacia del proprio operato e dei sistemi di controllo.

40. I controlli dovrebbero essere integralmente documentati e una relazione scritta dovrebbe descrivere i risultati dei lavori svolti. Vi dovrebbe essere spiegato come il progetto è stato selezionato e descritto dettagliatamente il lavoro di controllo svolto; le spese ammissibili controllate dovrebbero essere identificate. Deve anche essere indicata l'incidenza finanziaria degli errori/irregolarità riscontrati, affinché chi rilascia l'attestato per la liquidazione possa conformarsi al disposto dell'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento, pronunciandosi sulla rilevanza degli errori o delle irregolarità.

41. Nei casi in cui non sia possibile controllare al 100 % le voci di spesa di un progetto, è prassi normale prelevare ai fini del controllo un campione rappresentativo di adeguate dimensioni, che consenta di giudicare l'ammissibilità dell'intera spesa. Ai sensi del regolamento, l'intera spesa per il progetto fino a quel momento sostenuta può considerarsi controllata, se è dimostrato che il campione prelevato è rappresentativo. Per un controllo approfondito possono inoltre essere impiegate altre procedure di convalida, quali esami analitici per provare la legittimità e la regolarità di un progetto. Di conseguenza, quando un controllo non viene effettuato al 100 %, la relazione sul controllo dovrebbe contenere informazioni dettagliate sul campione e la prova della sua rappresentatività ed adeguatezza.

L'ATTUAZIONE DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI

42. Nei paragrafi che seguono sono riassunti i risultati dei controlli negli Stati membri visitati. Occorre però tener presente che spetta in ultima analisi alla Commissione di verificare la corretta applicazione del regolamento.

Disposizioni attuali

43. In Francia i controlli ai sensi dell'articolo 3 per il FESR, il FEAOG-Orientamento e lo SFOP sono svolti da funzionari del servizio che amministra la spesa, sotto l'autorità del prefetto della regione. I controlli dell'FSE sono espletati da un servizio di controllo regionale distinto.

44. L'attestato per la liquidazione è rilasciato dalla Commission Interministérielle de Coordination des Contrôles (CICC). Questo organismo è composto di rappresentanti della Inspection Générale des Finances e della Inspection Générale di ogni ministero responsabile per un Fondo. Nella sua funzione, il CICC è indipendente dagli organismi incaricati dell'attuazione della spesa cofinanziata ed è pertanto conforme all'articolo 8, paragrafo 1.

45. Nel Regno Unito i controlli ai sensi dell'articolo 3 per il FESR sono svolti da funzionari dell'ufficio governativo regionale (o per la Scozia e il Galles, rispettivamente da funzionari dello Scottish Executive e della Welsh Assembly) che gestiscono il progetto. Per garantire l'indipendenza, i controlli vengono svolti da un'unità separata della divisione delle Finanze. Questo vale pure per l'FSE, benché alcuni controlli siano effettuati da un'unità indipendente centrale. Per il FEAOG-Orientamento viene usato un corpo indipendente di controllori. L'attestato per la liquidazione viene sempre fornito dal servizio di Audit interno del rispettivo ministero nazionale. Questo garantisce l'indipendenza e la conformità all'articolo 8, paragrafo 1.

46. In Spagna, la responsabilità dei controlli ai sensi dell'articolo 3 è ripartita tra l'Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), per le misure gestite a livello nazionale e 17 Intervenciones Generales delle Comunità autonome, per le misure gestite da queste ultime. Gli attestati per la liquidazione vengono rilasciati per tutti i Fondi dagli stessi organismi, che dal punto di vista funzionale sono indipendenti dal servizio di attuazione.

47. In Italia la struttura definitiva non era ancora stata stabilita all'epoca del controllo della Corte nell'ottobre 2000. Ogni ministero nazionale e ogni regione responsabile dell'attuazione di forme di intervento è libera di fissare le proprie disposizioni. I controlli ai sensi dell'articolo 3 sono svolti o da un comitato interno creato dal ministero/regione o da controllori esterni privati. In generale, l'organismo di controllo fornisce anche l'attestato per la liquidazione. In tal modo è garantita l'indipendenza.

48. In Germania i Bundesländer sono anch'essi autonomi e i controlli ai sensi dell'articolo 3 vengono perlopiù svolti dai servizi operativi dei ministeri dei Länder che gestiscono i Fondi; gli attestati per la liquidazione vengono forniti da servizi indipendenti, ad esempio quello competente per il bilancio del rispettivo ministero (Beauftragter für den Haushalt).

49. Le autorità tedesche si sono premurate di ottenere fin dall'inizio la conferma da parte della Commissione che le disposizioni amministrative da essi adottate erano conformi al regolamento. La DG AUDIT e rappresentanti dei ministeri federali hanno così firmato un accordo (Conclusioni comuni) nel 1998, nel quale si confermava che i sistemi posti in essere presso il Governo federale e i Länder, così come presentati nella descrizione dei sistemi fornita dalle autorità tedesche, soddisfacevano già pienamente i requisiti del regolamento. Le verifiche alquanto limitate compiute dalla Commissione sul sistema di gestione e di controllo tedesco hanno dato luogo a riserve su aspetti chiave, quale l'indipendenza della persona o dell'organismo che rilascia l'attestato per la liquidazione. Ciò nonostante, la Commissione ha dato il suo accordo, senza riserve, alle autorità tedesche. Per questo non è chiaro su quali basi la Commissione abbia stabilito che il sistema di gestione e di controllo tedesco fosse conforme al disposto del regolamento. Dal controllo della Corte è inoltre emerso che, per quanto riguarda il FESR, il sistema applicato non soddisfaceva le disposizioni del regolamento.

50. In Portogallo i controlli vengono svolti, in parte, da organismi di controllo indipendenti dai servizi che amministrano i fondi e, in parte, dai servizi del ministero delle Finanze che rilasciano l'attestato per la liquidazione. Questo garantisce l'indipendenza e la conformità all'articolo 8, paragrafo 1.

Il coordinamento nell'ambito degli Stati membri

51. Negli Stati membri vi sono vari organismi che svolgono i controlli. Per questo la Corte ritiene che un organismo di coordinamento faciliterebbe l'applicazione del regolamento; esso definirebbe gli orientamenti e il modo di procedere migliore, darebbe consigli e costituirebbe un punto di contatto con la Commissione. L'attuazione, da parte degli Stati membri, delle misure del FESR è caratterizzata, fra l'altro, dall'intervento di un gran numero di organismi, da cui la difficoltà, ma anche la necessità, di armonizzare le procedure e di elaborare istruzioni comuni.

52. In Francia il CICC ha svolto un ruolo molto attivo nel raccomandare alle regioni la prassi migliore da seguire nei controlli ai sensi dell'articolo 3. Il CICC visita tutte le regioni e valuta la pertinenza (conformità del campione all'articolo 3, paragrafo 3), la quantità (raggiungimento della copertura auspicata) e la qualità dei controlli in virtù dell'articolo 3; esso, inoltre, ha una visione d'insieme di tutte le forme di intervento nello Stato membro. Esso valuta altresì l'adeguatezza dei sistemi di gestione e di controllo. Il CICC torna in ogni regione per sincerarsi che le sue raccomandazioni volte ad apportare miglioramenti siano state poste in atto.

53. In Portogallo l'Inspecçao-Geral de Finanças ha una simile visione d'insieme di tutte le forme d'intervento e del lavoro svolto ai sensi degli articoli 2 e 3. L'organismo procede, inoltre, a verifiche proprie. Nel Regno Unito, l'organismo di controllo interno dei rispettivi ministeri effettua un lavoro simile a quello del CICC in Francia, ma ciascun organismo si occupa di un solo Fondo(10).

54. In Italia non vi è un unico organismo responsabile degli attestati per la liquidazione, ma esiste un organismo di coordinamento, l'Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l'Unione Europea (IGRUE) del ministero del Tesoro. L'IGRUE si occupa poco del coordinamento della metodologia di controllo e non esistono direttive precise che definiscano in che cosa consiste un controllo ai sensi dell'articolo 3 e come debba procedere l'entità che rilascia un attestato per la liquidazione. Non esistono, inoltre, liste di controllo elaborate a livello centrale per garantire un minimo di coerenza e standard minimi per i ministeri/regioni relativamente a spese simili. L'IGRUE consente ai servizi che amministrano i fondi di scegliere l'entità incaricata di rilasciare l'attestato per la liquidazione. Dato che le regioni sono autonome, ogni organismo resta responsabile del proprio lavoro e libero di scegliere la propria metodologia. In questo modo, non è possibile garantire norme di controllo uniformi o un trattamento uniforme degli errori da parte dei diversi organismi o all'interno dello stesso Fondo.

55. L'IGRUE non è il solo interlocutore della Commissione in Italia per questo regolamento. Spesso il ministero o la regione si rivolge direttamente alla DG responsabile per il Fondo in questione. Non sempre l'IGRUE è informato di questi contatti e delle relative risposte.

56. In Germania i 16 Bundesländer sono responsabili della conformità al regolamento. Il ministero federale delle Finanze (BMF) coordina l'applicazione del regolamento per tutti i Fondi strutturali. Manca però una visione globale o un controllo di qualità dell'esecuzione. A livello federale non vi sono informazioni circa le decisioni dei Länder in materia di organizzazione per quanto concerne l'esecuzione dei controlli ai sensi dell'articolo 3 o la designazione dell'entità incaricata di fornire l'attestato per la liquidazione.

57. In Spagna le regioni sono anch'esse indipendenti dalle autorità nazionali. Il vantaggio del sistema spagnolo consiste nel fatto che, essendo l'attestato per la liquidazione rilasciato dallo stesso organismo che effettua i controlli ai sensi dell'articolo 3, è possibile avere una visione globale della qualità dei controlli per tutti i Fondi. Benché l'IGAE abbia fornito a tutte le Comunità autonome istruzioni e liste di controllo uniformi, il rispetto di queste istruzioni e l'uniformità della loro interpretazione nelle varie regioni non sono garantite per quelle forme di intervento che, a causa dell'organizzazione costituzionale spagnola, sono di competenza esclusiva di una Comunità autonoma(11).

58. Negli ultimi Stati membri menzionati, pertanto, dotati di organizzazioni costituzionali e amministrative decentrate, l'autorità centrale competente non controlla il lavoro delle autorità regionali né stabilisce, ad eccezione della Spagna, come debbano essere effettuati i controlli, essendo questi ultimi di esclusiva compentenza delle autorità regionali. Dati gli scarsi contatti tra le autorità regionali per discutere la metodologia e il trattamento dei casi individuati, nulla garantisce che le singole autorità regionali applichino un trattamento uniforme o gli stessi standard minimi di controllo. La Commissione, insieme agli Stati membri, dovrebbe prendere provvedimenti atti a porre rimedio a questa situazione, istituendo, ad esempio, dei comitati di coordinamento.

59. La presentazione di un attestato comune per la liquidazione esige un notevole coordinamento tra gli organismi nazionali e regionali interessati. Ciò nonostante, quando un certo tipo di intervento prevede una spesa nazionale e regionale e quando gli organismi nazionali e regionali svolgono controlli separati, dovrebbe essere fornito un unico attestato per la liquidazione. Ciò per due motivi: in primo luogo, perché il regolamento stesso prevede un solo attestato per ciascuna forma di intervento e, in secondo luogo, perché la Commissione non sarebbe in grado di gestire più attestati per la liquidazione che potrebbero contenere conclusioni divergenti.

60. Il controllo del conseguimento dell'obiettivo del 5 %, previsto all'articolo 3 del regolamento, è risultato insufficiente a livello nazionale in alcuni degli Stati membri visitati dalla Corte. Una siffatta sorveglianza esisteva solo in Spagna ed in Italia. In Francia, e solo per l'FSE, il ministero nazionale competente sorveglia in continuazione la realizzazione di questo obiettivo. Si raccomanda alle autorità nazionali di fare altrettanto per ogni Fondo in ogni Stato membro. Dalle informazioni dovrebbero anche emergere le eventuali irregolarità che, ai sensi del regolamento (CE) n. 1681/94, devono essere comunicate alla Commissione.

La responsabilità per lo svolgimento dei controlli

61. La Commissione ha insistito sulla necessità di una chiara separazione delle funzioni tra le autorità incaricate della gestione e del pagamento e gli organismi di controllo per conseguire gli obiettivi dell'articolo 3 del regolamento(12); nell'ottobre 2000 e nel marzo 2001, però, la Commissione stava ancora discutendo con gli Stati membri la questione dell'indipendenza delle organizzazioni che effettuano i controlli ai sensi dell'articolo 3 per il periodo 1994-1999. La Commissione avrebbe dovuto risolvere il problema all'epoca dell'adozione del regolamento. Benché l'articolo 3 non preveda esplicitamente tale indipendenza, il nuovo regolamento in materia di controllo(13), per il periodo di programmazione 2000-2006, ha introdotto il principio di una chiara separazione tra responsabili del controllo e della gestione.

62. Nel Brandenburgo, i responsabili della gestione dei progetti del FESR, (compresa l'autorizzazione dei pagamenti), effettuano anche i controlli ai sensi dell'articolo 3. In Francia (Nord-Pas-de-Calais) non è stato sempre possibile garantire che il controllore non fosse anche il gestore del progetto. Entrambe le regioni hanno fatto sapere alla Corte di aver preso provvedimenti a seguito del suo controllo, al fine di garantire un'adeguata separazione. In un altro caso, la Commissione ha accettato che le unità di audit interno di due società del settore privato (incaricate dell'esecuzione) fossero autorizzate a svolgere i controlli di cui all'articolo 3 e a fornire gli attestati per la liquidazione di cui all'articolo 8. Le due società erano anche beneficiarie finali di una serie di misure, il che ne pregiudicava l'indipendenza. In casi di questo genere, quando manca il controllo di un organismo pubblico esterno, l'indipendenza dei controlli può risultare compromessa.

Il campionamento

63. Il controllo ha rivelato gravi carenze nelle procedure di campionamento in tre Stati membri riguardo alla rappresentatività del campione di controllo e alla mancanza di un'analisi dei rischi, entrambe richieste dal regolamento.

64. In Germania (Brandenburgo), non vi erano meccanismi che garantissero la rappresentatività del campione (progetti di tipo e dimensioni sufficientemente vari). In Germania (FSE, a livello federale), sono stati selezionati soltanto progetti con una spesa ammissibile totale di oltre 500000 euro, e in Brandenburgo il campione del 5 % da controllare era basato sul 5 % del numero di progetti FESR cofinanziati, anziché sul 5 % della spesa totale ammissibile, come richiesto dal regolamento. Nel Regno Unito, inoltre, i progetti FESR e FEAOG chiusi erano esclusi dalla selezione.

65. In Italia, per l'FSE, e in Germania (Brandenburgo), per l'FSE e il FEAOG-Orientamento, il campione veniva selezionato senza tener conto del criterio dell'analisi dei rischi, mentre in altri casi l'estrazione del campione avveniva unicamente in base al rischio tenendo conto degli errori già individuati in progetti connessi. Quest'ultima procedura di selezione non è rappresentativa, in quanto non dà un'immagine fedele del tasso di errore globale e non soddisfa i requisiti dell'articolo 3, paragrafi 2 e 3.

Il contenuto delle verifiche

66. La Corte ha constatato che nel Regno Unito (Scozia) i controlli nell'ambito del FESR consistevano più in verifiche del funzionamento dei sistemi che non in verifiche di convalida delle singole dichiarazioni di spesa per i progetti. In questo modo, lo Stato membro soddisfaceva solo il requisito dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), relativo alla verifica dei sistemi di gestione e di controllo, e non il requisito dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera b), relativo alla verifica delle dichiarazioni di spesa. Nello stesso Stato membro, per quanto riguarda le spese dell'FSE, i controlli miravano solo ad accertare l'assistenza di sistemi atti a garantire dichiarazioni di spesa corrette; pertanto, le relazioni esaminate dai controllori della Corte comprendevano solo poche verifiche di convalida dei progetti.

67. Per quanto riguarda gli interventi FSE in Germania, a livello nazionale e regionale, si è verificata la situazione opposta, in cui i controlli non esaminavano l'efficienza dei sistemi di gestione e di controllo esistenti. Non essendovi altri controlli dei sistemi, il disposto dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), non era rispettato.

68. In Francia, le istruzioni impartite a livello centrale in merito ai controlli da svolgere a livello regionale soddisfano i requisiti dell'articolo 3. Nel Nord-Pas-de-Calais, tuttavia, per tutti i Fondi tranne l'FSE, è emerso che molti dei controlli nell'ambito della quota del 5 % erano controlli di routine anteriori al pagamento finale che già esistevano prima dell'introduzione del regolamento e, pertanto, non comprendevano, di norma, un controllo finanziario approfondito della spesa. Di conseguenza, al momento del controllo (febbraio 2000), l'obbligo di controllare il 5 % della spesa non veniva assolto in modo soddisfacente. Successivamente, le autorità francesi hanno comunicato alla Corte di aver ovviato a questa manchevolezza.

69. Nel contenuto delle relazioni di controllo sono state constatate delle lacune. In generale, le relazioni fornivano raramente risultati quantificati dei controlli, benché tale informazione sia necessaria per redigere l'attestato per la liquidazione. In Francia (Nord-Pas-de-Calais) le relazioni esaminate per il FESR e il FEAOG consistevano nella certificazione del lavoro svolto (formulata in una riga) e nella raccomandazione di procedere al pagamento finale destinata al promotore del progetto. Successivamente al controllo della Corte, sono state impartite nuove istruzioni per correggere la situazione. Nel Brandenburgo, in Germania (FSE e FEAOG-Orientamento), e a livello nazionale (FSE), non veniva indicato né l'oggetto del controllo svolto, né se fossero stati estratti, e in che modo, campioni rappresentativi.

La spesa ammissibile controllata

70. L'articolo 3, paragrafo 1, lettera b), l'articolo 4, lettere d) ed e), del regolamento e la guida della Commissione(14) esigono un controllo della spesa pertinente(15). Solo la spesa pagata, dichiarata e sottoposta a verifiche di convalida può considerarsi verificata ai sensi del regolamento. In molti casi esaminati, però, queste verifiche non sono state effettuate.

71. Nel Regno Unito, le spese dell'FSE dichiarate come controllate includevano dichiarazioni di spesa relative a domande presentate in anni precedenti o successivi all'anno in esame, senza che fosse effettuato un esame reale della documentazione di base. In un altro caso, i progetti sono stati considerati sottoposti a verifiche di convalida sulla base di un esame del sistema finanziario(16).

72. Una carenza ricorrente riscontrata nel corso del controllo era l'inclusione di spese non sostenute al tempo del controllo, soprattutto nel caso del FESR, dove i progetti venivano sottoposti a controllo a metà realizzazione. In tali casi, gli Stati membri hanno considerato controllata l'intera spesa ammissibile autorizzata. In un caso, in Germania, la spesa relativa ad un progetto controllato due volte è stata inclusa due volte nella quota del 5 %.

73. Le autorità spagnole e del Regno Unito hanno fatto sapere di aver raggiunto per talune forme di intervento, in alcuni casi già nel 1998, la percentuale richiesta. Altre spese dovranno essere controllate negli anni avvenire per coprire l'intero periodo, dato che il regolamento esige che le verifiche vengano ripartite equamente nell'arco del periodo interessato.

74. Malgrado convinzione contraria di molti Stati membri, i controlli della Corte e della Commissione non possono essere inclusi nel totale del 5 %, in quanto il regolamento dispone che: "Gli Stati membri organizzano (...) controlli dei progetti....." (articolo 3). In ogni caso, i metodi di selezione dei progetti ai fini del controllo e gli obiettivi delle verifiche svolte dai controllori dell'UE possono seguire criteri diversi. Le norme di controllo internazionali richiedono tuttavia che l'attestato per la liquidazione tenga conto dei risultati dei controlli dell'UE.

La riduzione della percentuale del 5 % stabilita

75. La Commissione non ha adeguatamente spiegato il disposto che consente di ridurre la percentuale del controllo del 5 % e ne è risultata una confusione nell'applicazione negli Stati membri. La guida (SFAM), inoltre, non fornisce indicazioni in merito e si limita ad affermare che la riduzione deve essere calcolata sulla base della data finale dei pagamenti (31 dicembre 2001).

76. L'interpretazione data dalla DG EMPL è che il campione del 5 % riguarda solo la spesa del periodo 1998-2001 (cioè da quando è stato introdotto il regolamento) e che non si debba controllare la spesa relativa al periodo 1994-1997. Un'altra interpretazione (proposta dalla DG AUDIT)(17) è quella di controllare una ridotta percentuale di spesa per ogni anno 1994-2001(18).

77. Dato che i risultati di questi controlli saranno una componente principale delle conclusioni nell'attestato per la liquidazione, la Corte ritiene che, al pari delle dichiarazioni finali di spesa, essi debbano riferirsi all'intero periodo di programmazione. Un calcolo basato sul volume di spesa per anno in luogo di un calcolo in base al periodo di riferimento, come proposto dalla DG AUDIT, sarebbe tuttavia più appropriato.

78. Dalla prima visita di sorveglianza, effettuata nel febbraio 2001 dalla Commissione (DG REGIO) specificatamente per questo regolamento, è emerso che le autorità irlandesi non includevano le spese sostenute prima dell'introduzione del regolamento. La Corte stessa ha riscontrato una interpretazione analoga in Italia e Svezia nel corso del suo controllo finanziario sull'esercizio 2000. Una valutazione più tempestiva dell'applicazione del regolamento avrebbe segnalato alla Commissione che le interpretazioni erano divergenti. È assolutamente urgente che la Commissione dia istruzioni al riguardo a tutti gli Stati membri.

79. Il regolamento (CE) n. 2406/98 concerne unicamente l'elaborazione dell'attestato per la liquidazione. Il requisito della verifica del 5 % (o di una percentuale ridotta) del totale della spesa ammissibile resta per tutte le forme di intervento, per esempio, anche l'obiettivo 2, 1994-1996. Dal controllo è emerso che nessuno Stato membro aveva effettuato il 5 % dei controlli per il periodo di programmazione 1994-1996. La Commissione dovrebbe intervenire per garantire la piena applicazione del regolamento da parte degli Stati membri, oppure proporre degli emendamenti allo stesso.

L'attestato per la liquidazione

80. All'epoca del controllo della Corte, poche forme di intervento erano chiuse. Il controllo non ha identificato alcun caso in cui l'autorità che emette l'attestato suddetto non fosse indipendente come richiesto (tranne nei casi di cui al paragrafo 62). Ad ogni modo, in un successivo controllo del FESR in Grecia, la Corte ha constatato che l'entità che rilasciava l'attestato non aveva esaminato il lavoro svolto dai controllori, compromettendo così il rilascio di un attestato per la liquidazione valido.

81. Il controllo ha evidenziato il timore espresso dagli Stati membri che effettuando controlli approfonditi e controlli dei sistemi e segnalando una frequenza elevata di irregolarità(19), essi potrebbero risultare penalizzati da una riduzione del cofinanziamento dell'UE. Questo potrebbe scoraggiare gli Stati membri dall'essere critici. La Commissione ha indicato alla Corte che solo le irregolarità che rimangono nella dichiarazione di spesa finale verrebbero escluse dal cofinanziamento dell'UE. La Commissione, inoltre, estrapolerebbe le irregolarità ed opererebbe delle correzioni finanziarie soltanto nei casi in cui il regolamento non fosse stato applicato correttamente. Alla Corte non è chiaro quale possa essere la base giuridica a disposizione della Commissione per far questo.

82. Non si può non tener conto dell'alta frequenza di irregolarità nella popolazione controllata, anche se gli errori individuati sono stati corretti. Il campione dovrebbe sì tenere conto di tutti i fattori di rischio, ma essere pure rappresentativo. Pertanto, se il campione rivela un'alta frequenza di irregolarità, esso indica un livello elevato di irregolarità nella parte della popolazione non controllata. Qualora le irregolarità identificate in occasione dei controlli presentino carattere sistematico, l'articolo 7 del regolamento esige dagli Stati membri l'adozione delle necessarie misure correttive per i casi che non erano stati autonomamente individuati nel corso dei controlli. È estremamente importante che la Commissione chiarisca ora l'uso che intende fare dell'attestato per la liquidazione e che informi gli Stati membri soprattutto delle irregolarità non sistematiche individuate.

83. La Commissione non ha fornito linee guida su cosa essa intenda per alta o bassa frequenza delle irregolarità. Pertanto vi è il rischio che, un livello considerato "elevato" in uno Stato membro possa essere ritenuto "accettabilmente basso" in un altro Stato membro. La Commissione dovrebbe informarsi dei criteri applicati dagli Stati membri per queste distinzioni e stabilire orientamenti. Essa dovrebbe inoltre adottare un approccio comune per tutte le DG operative al ricevimento di un attestato per la liquidazione, al fine di garantire un trattamento equo tra gli Stati membri e i Fondi strutturali.

84. Il termine "frequenza", inoltre, non è sufficiente, di per sé, per valutare l'incidenza delle irregolarità su una dichiarazione di spesa. Le irregolarità possono essere frequenti (nel qual caso occorre ricercarne le cause) ma la loro ripercussione sulla dichiarazione di spesa può essere minima. La frequenza delle irregolarità non ne misura l'impatto finanziario e senza di esso è difficile effettuare una valutazione accurata dell'attendibilità di una dichiarazione di spesa. Occorre pertanto disporre anche di una quantificazione delle irregolarità, che ne rifletta l'impatto reale sulle spese pertinenti.

Le piste di controllo

85. Una pista di controllo è costituita dalle singole registrazioni di spesa e dalle pezze di appoggio ai vari livelli (amministrazioni e beneficiari). La Commissione ha assunto una ditta di consulenza per svolgere uno studio dei sistemi di controllo e di gestione della spesa dei Fondi strutturali in determinati Stati membri. Ne sono risultati dei diagrammi di flusso e delle descrizioni dei sistemi per gli Stati membri selezionati, per Fondo. Informazioni analoghe sono state raccolte dagli altri Stati membri sulla base di un modello predisposto dai consulenti. Era previsto un aggiornamento regolare dello studio.

86. La composizione di una pista di controllo sufficiente è descritta all'articolo 2, paragrafo 2, dell'allegato I del regolamento. Le piste di controllo risultanti dallo studio della Commissione hanno descritto la ripartizione delle responsabilità ma non hanno permesso di giudicare l'adeguatezza dei sistemi di gestione e di controllo in vigore e non hanno neppure consentito di identificare le aree a rischio. Allo stesso tempo non è stata garantita la conformità delle piste di controllo al modello allegato al regolamento.

87. A causa della grande diversità dei progetti e dei sistemi amministrativi degli Stati membri per gestire e controllare i Fondi strutturali (in particolare il FESR), è raro che una stessa pista di controllo si applichi a tutte le forme di intervento per un determinato Fondo in uno Stato membro. L'utilità dello studio dato in commissione è dubbia(20), dato che la Corte non ha prove che le piste di controllo siano state utilizzate o aggiornate da funzionari della Commissione, che preferiscono fare affidamento sulle proprie conoscenze dei sistemi, oppure dagli Stati membri.

GLI OBIETTIVI DEL REGOLAMENTO (CE) N. 1681/94

88. L'obiettivo principale del regolamento è di consentire alla Commissione una migliore informazione delle disposizioni giuridiche ed amministrative negli Stati membri, della natura e del livello delle irregolarità nei Fondi strutturali, i loro effetti finanziari ed i provvedimenti di natura correttiva e preventiva presi dalle autorità nazionali in merito, come disposto dall'articolo 23 del regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio. A tal fine, esso dispone l'organizzazione di un sistema d'informazione relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate.

89. Il regolamento non dice come gli Stati membri debbano interpretare il concetto di "irregolarità" [si è dovuta attendere a tal fine l'introduzione del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95(21)] e non illustra gli obiettivi della Commissione nel richiedere la creazione di un siffatto sistema di informazione. In particolare, il regolamento non menziona quale uso possa essere fatto di tali informazioni, ad esempio, l'applicazione dell'analisi dei rischi e il controllo del recupero delle somme indebitamente pagate.

IL RUOLO DELL'OLAF E DEGLI ALTRI SERVIZI DELLA COMMISSIONE NELL'APPLICAZIONE DEL REGOLAMENTO (CE) N. 1681/94

I sistemi di gestione

90. L'UCLAF è stata creata nel dicembre 1993, nell'ambito del Segretariato generale della Commissione. Tra le sue responsabilità vi era quella di garantire l'applicazione del regolamento (CE) n. 1681/94, compresi il ricevimento e il trattamento delle comunicazioni di irregolarità pervenute dagli Stati membri. Le normali responsabilità in materia di gestione finanziaria della Commissione per l'attuazione delle azioni dei Fondi strutturali ai sensi dell'articolo 23 del regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio, invece, rimanevano in mano delle responsabili Direzioni generali della Commissione (DG).

91. Il sistema dell'UCLAF (recentemente OLAF) per la gestione e la raccolta delle segnalazioni di irregolarità da parte degli Stati membri nel settore dei Fondi strutturali è stato ostacolato dal 1997 da difficoltà tecniche e dalla mancanza di risorse umane. Dalla fine del 1997(22), non vi sono state altre registrazioni di irregolarità nella banca dati dell'UCLAF, che si trovava a Lussemburgo, dove è stata chiusa per essere trasferita al sistema principale IRENE(23) a Bruxelles. Per mancanza di software, i dati non sono stati elaborati e i dati nuovi non sono stati inseriti nel sistema. La chiusura della banca dati significava inoltre che le DG non vi avevano più accesso. Pertanto, mentre l'UCLAF continuava a ricevere ogni trimestre le relazioni degli Stati membri sulle irregolarità, dopo il 1997(24) esso non trasmetteva regolarmente o sistematicamente agli altri servizi della Commissione tali comunicazioni.

92. Solo la DG REGIO e la DG FISH disponevano di un sistema di gestione, registrazione e sorveglianza delle comunicazioni di irregolarità, anche se presentavano lacune. Tutto quello che aveva a che fare con la gestione finanziaria dei Fondi strutturali veniva registrato in schede finanziarie individuali, rendendo difficoltoso un controllo completo e l'uso delle informazioni. A seguito del controllo della Corte, i servizi della Commissione hanno dichiarato che stavano sollecitando miglioramenti in questo settore.

93. In relazione all'istituzione dell'OLAF, il 1ogiugno 1999(25), è in corso l'elaborazione di un nuovo sistema di banca dati informatica per tener conto delle numerose necessità di informazioni della nuova organizzazione; esso dovrebbe essere operativo nel 2001. La Corte è stata informata che il sistema proposto consentirà la segnalazione e la consultazione elettronica delle irregolarità da parte degli Stati membri e delle DG della Commissione.

94. Conformemente al Libro bianco della Commissione sulla riforma(26) del marzo 2000, e nel contesto del rafforzamento e della riorganizzazione attuali della funzione di audit interno in seno alla Commissione, quest'ultima intende migliorare il coordinamento e l'interazione tra l'OLAF e le DG della Commissione, ottimizzare il sistema centrale di sistema di allarme rapido concernente i beneficiari dei fondi UE (che consente al servizio contabile della Commissione di identificare i beneficiari ad alto rischio prima del pagamento) e perseguire una gestione più efficace del recupero delle somme indebitamente pagate. A tal fine, l'OLAF e gli altri servizi della Commissione dovrebbero valutare l'opportunità di una prima verifica delle relazioni sulle irregolarità da parte delle DG competenti per i Fondi strutturali. Ciò faciliterebbe un intervento più tempestivo e una sorveglianza diretta delle irregolarità con le autorità degli Stati membri e consentirebbe alla Commissione di apportare le correzioni necessarie in vista di futuri pagamenti.

Gli orientamenti della Commissione

95. Una definizione di irregolarità è contenuta nell'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, il regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità. In base ad esso:

"Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità... attraverso... una spesa indebita".

96. Poiché il regolamento (CE) n. 1681/94 non contiene una definizione di irregolarità, le definizione di cui sopra è ripresa dall'OLAF nei suoi orientamenti agli Stati membri sull'individuazione e la segnalazione di irregolarità. In termini generali, ciò che distingue la frode dall'irregolarità è che la prima è un atto intenzionale e un reato, mentre la seconda è un'infrazione alla legislazione comunitaria derivante da un atto o da una omissione.

97. Il ruolo dell'OLAF è stato quello di fornire informazioni ed indicazioni sull'interpretazione e l'attuazione delle disposizioni del regolamento (CE) n. 1681/94. Ciò che è stato fatto attraverso seminari negli Stati membri, incontri bilaterali con le autorità nazionali e riunioni del comitato consultivo di coordinamento comunitario della lotta contro le frodi (Cocolaf)(27). Benché in alcuni casi queste iniziative abbiano condotto ad un aumento dei casi segnalati e a un miglioramento della qualità delle informazioni fornite, il controllo ha tuttavia evidenziato che l'OLAF(28) non disponeva di informazioni dettagliate sulla misura in cui ciascuno Stato membro si atteneva alle disposizioni del regolamento, soprattutto per quanto riguarda la definizione della nozione di irregolarità; ciò avrebbe consentito una valutazione qualitativa e quantitativa delle informazioni trasmesse.

98. La mancanza di orientamenti precisi da parte dei servizi della Commissione e delle autorità nazionali di coordinamento(29) hanno dato luogo a molte interpretazioni divergenti da parte degli Stati membri e delle regioni e addirittura delle autorità responsabili della gestione dei singoli Fondi strutturali. Ad esempio, le indicazioni contraddittorie fornite dai servizi della Commissione all'Italia hanno inizialmente limitato le irregolarità da segnalare ai casi che davano luogo a sanzioni, per includere successivamente anche i casi che non recavano pregiudizio al bilancio comunitario(30). In Italia (Lazio), il controllo ha evidenziato che dal 1995 le autorità regionali responsabili non avevano ricevuto istruzioni o direttive.

99. La Commissione ha menzionato questa difficoltà di definizione e di interpretazione delle irregolarità che gli Stati membri sono tenuti a segnalare nella sua relazione annuale 1999 sulla lotta contro le frodi. La relazione, che comprendeva i risultati di uno studio di ricerca(31) basato sulle relazioni degli Stati membri concernenti le irregolarità dal 1993 al 1997, concludeva che "le relazioni degli Stati membri differivano le une dalle altre" con il risultato che "la prassi corrente degli Stati membri non era conforme agli obiettivi di tutelare equamente gli interessi finanziari nell'UE".

100. Alcune autorità che avrebbero dovuto procedere a segnalazioni (forse a causa del ruolo primario dell'UCLAF/OLAF quale organismo di prevenzione delle frodi) hanno interpretato in maniera non corretta l'obbligo di segnalazione che ad esse incombe, limitandolo ai casi di frode o di frode sospetta, nonostante questa interpretazione stretta della nozione di irregolarità fosse stata respinta il 4 ottobre 1995 nella riunione del comitato di coordinamento comunitario della lotta contro le frodi (Cocolaf) perché non compatibile con il regolamento (CE) n. 1681/94.

101. Nei casi in cui irregolarità di carattere non fraudolento venivano considerate degne di segnalazione ai sensi del regolamento, non era chiaro se dovesse esservi un pagamento o perlomeno una richiesta di contributo perché un'irregolarità potesse essere riconosciuta. Nel Regno Unito, ciò ha condotto all'applicazione di tre interpretazioni diverse per tre Fondi strutturali; in Germania (Brandenburgo), lo stesso organismo responsabile della gestione di due Fondi strutturali ha applicato a ciascuno di essi un'interpretazione diversa, senza ragione apparente, e in Spagna sono stati segnalati solo i casi in cui era stata avviata una procedura di recupero.

102. Anche il criterio secondo cui dovevano essere segnalate tutte le irregolarità che avevano dato luogo ad una prima indagine amministrativa o giudiziaria è stato interpretato diversamente a seconda delle autorità nazionali. In molti casi, le autorità ritenevano indispensabile un ordine di recupero o un'azione penale per segnalare l'irregolarità e non la sua semplice individuazione ed analisi. In Francia e in Italia, ciò ha dato luogo ad un numero elevato di sospetti di frode, che sono stati sottoposti ad indagine ma non segnalati all'OLAF o agli altri servizi della Commissione.

103. Ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 3, del regolamento, e qualora le disposizioni nazionali lo prevedano, la comunicazione delle irregolarità è subordinata all'autorizzazione dell'autorità giudiziaria competente. L'applicazione di questo disposto ha comportato in alcuni casi(32) ritardi anche di due anni, mentre le autorità attendevano l'esito delle procedure amministrative e giudiziarie. Viceversa, le procedure adottate in Spagna e nel Regno Unito, consentivano spesso la segnalazione tempestiva delle irregolarità.

104. La Germania (Baviera) e l'Italia hanno considerato che il regolamento non si applicasse ai casi di irregolarità commesse dagli organismi incaricati della gestione dei fondi. Questa interpretazione è particolarmente importante quando, a causa del suo statuto indipendente, l'organismo incaricato della gestione non è soggetto al controllo delle autorità di certificazione del finanziamento, con un conseguente rischio più elevato per l'intervento finanziato con fondi UE.

105. In molti casi(33), le autorità incaricate della gestione hanno corretto le irregolarità individuate riducendo il contributo versato, senza segnalare l'irregolarità. Questa prassi, assieme ai problemi sopra descritti, ha contribuito al numero relativamente basso di irregolarità notificate da alcuni organismi incaricati della gestione in Belgio, Francia, Paesi Bassi, e all'assenza totale, in alcuni casi(34), di segnalazione per quanto concerne alcuni Fondi strutturali. Se si applicasse strettamente la definizione di irregolarità, in base ad una prima analisi di un organismo incaricato della gestione visitato(35), si dovrebbero segnalare ora migliaia di irregolarità l'anno. L'allegato 1 riporta il numero e il valore dei casi di irregolarità segnalati nel periodo 1994-2000, per Fondo strutturale e per Stato membro.

106. L'applicazione di definizioni di irregolarità non uniformi da parte delle autorità degli Stati membri e il mancato aggiornamento delle informazioni danno luogo a dati incompleti, inaffidabili, fuorvianti e superati, di scarsa utilità ai fini della gestione finanziaria. Seminari di informazione sono stati organizzati congiuntamente dalle autorità nazionali e dall'OLAF, ma altri sforzi saranno necessari da parte della Commissione e degli Stati membri per superare gli ostacoli nazionali di natura giuridica ed amministrativa, al fine di pervenire ad un metodo di segnalazione delle irregolarità più uniforme. L'allegato 2 contiene, relativamente agli Stati membri visitati, un riepilogo dei sistemi posti in atto da questi ultimi in applicazione del regolamento.

La sorveglianza, da parte dell'OLAF e degli altri servizi della Commissione, del regolamento (CE) n. 1681/94

107. Mentre per il trattamento delle irregolarità individuate e per le correzioni finanziarie sono principalmente responsabili gli Stati membri, la responsabilità per la sorveglianza del sistema e la segnalazione delle irregolarità a livello comunitario è ripartita tra l'OLAF, la DG AUDIT e le DG operative della Commissione. L'azione di sorveglianza esercitata dalla Commissione in relazione a questo regolamento si è rivelata carente sotto diversi aspetti. In primo luogo, la Corte non ha trovato traccia di un'analisi o valutazione della Commissione delle molteplici informazioni fornite dagli Stati membri sui rispettivi sistemi di gestione e di controllo nonché sulle procedure da essi applicate per individuare e segnalare le irregolarità. L'OLAF è l'autorità principale per quanto concerne l'attuazione del regolamento (CE) n. 1681/94 e riceve le comunicazioni degli Stati membri ai sensi degli articoli 3 e 5. La DG AUDIT (nella sua funzione di controllore dei sistemi finanziari degli Stati membri) riceve le relazioni sui procedimenti amministrativi e giudiziari degli Stati membri come disposto all'articolo 2 del regolamento e all'articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 4253/88. Contrariamente a quanto il regolamento intende perseguire, queste informazioni non includono dettagli concreti sui sistemi informativi degli Stati membri per individuare e segnalare le irregolarità e né l'OLAF né le DG della Commissione disponevano di informazioni precise o di analisi sulle procedure e sui sistemi degli Stati membri per segnalare le irregolarità.

108. In secondo luogo, nessuno dei servizi della Commissione si era recato negli Stati membri allo scopo precipuo di esaminarne i sistemi in questo settore. La necessità di siffatti controlli in loco risulta chiaramente dai controlli della Corte che hanno evidenziato molte manchevolezze nei sistemi di individuazione, registrazione e segnalazione delle irregolarità, a livello centrale e delle autorità sussidiarie. L'OLAF e gli altri servizi della Commissione erano ignari di questi problemi.

109. A titolo di esempio, le singole autorità responsabili della gestione dei Fondi strutturali a livello nazionale e regionale non disponevano di istruzioni o di procedure scritte per verificare l'interpretazione o la qualità delle informazioni ricevute sui casi di irregolarità. Nonostante la mancanza di sorveglianza a livello comunitario e nazionale(36) su come l'organismo che effettuava la segnalazione interpretava il termine di "irregolarità", nessuna autorità di uno Stato membro convalidava l'informazione ricevuta, che veniva semplicemente trasmessa, senza verifica, alla Commissione.

110. Nella maggior parte dei casi, inoltre, le autorità nazionali incaricate del coordinamento non tenevano registrazioni dalle quali risultasse un quadro generale di tutti i casi segnalati e della loro situazione; esse, inoltre, non effettuavano nemmeno controlli di esaustività o di plausibilità per individuare da quali organismi o regioni provenissero le irregolarità segnalate e quale ne fosse l'entità. Nel caso del ministero degli Interni francese, non esisteva un registro con le segnalazioni delle irregolarità pervenute e nel Regno Unito un ministero non era in grado di fornire l'elenco di tutti i casi del periodo 1994-1999 perché i casi chiusi venivano cancellati dalla banca dati. La Corte ritiene che tali informazioni debbano essere tenute per poter effettuare analisi dei rischi nell'ambito del regolamento (CE) n. 2064/97 e altri controlli.

111. L'obbligo imposto agli Stati membri, ai sensi dell'articolo 5 del regolamento, di presentare ogni trimestre informazioni aggiornate sui procedimenti giudiziari od amministrativi intentati a seguito delle irregolarità precedentemente notificate, in genere non è rispettato, soprattutto a causa della lunghezza delle indagini. Tempi così lunghi nuocciono all'efficienza e alla trasparenza delle procedure di follow-up. Allo stesso modo, viene spesso ignorato l'obbligo di confermare ogni trimestre l'assenza di irregolarità constatate.

112. Dal controllo è emerso che la documentazione tenuta dalle autorità incaricate della gestione sulle irregolarità era di scarsa qualità e conteneva molti errori e imprecisioni non rilevate dalle autorità ai vari livelli. L'OLAF, ad esempio, ha respinto tutti i casi di irregolarità francesi segnalati nel periodo 1997-1998, per mancanza di informazioni esaurienti. In molti casi(37), l'assenza di particolari importanti nelle schede per la segnalazione delle irregolarità trasmesse all'OLAF, quali la denominazione del progetto, l'importo dell'irregolarità o un numero di riferimento unico e l'uso di formulari non standard, hanno reso difficile un'analisi adeguata delle informazioni.

113. La trasmissione, in alcuni casi, di dati senza valore e la loro accettazione passiva dimostrano la necessità di una definizione più chiara e pratica di quali elementi debbano essere segnalati. Occorre inoltre tenere adeguate registrazioni (schede informatiche) per poter rapidamente verificare quali segnalazioni di irregolarità siano pervenute o siano pendenti, il contenuto generale dei fascicoli, il seguito ad essi dato e la relativa corrispondenza. Queste registrazioni dovrebbero essere periodicamente confrontate con quelle di altre autorità che partecipano al sistema di segnalazione, al fine di poter eliminare eventuali errori nella compilazione delle relazioni.

114. Infine, nella maggior parte degli Stati membri esaminati, il sistema di segnalazione non garantiva che tutte le irregolarità individuate venissero effettivamente e correttamente segnalate all'OLAF(38). In molti casi le registrazioni dell'autorità centrale di gestione dei casi di irregolarità aperti e chiusi non corrispondevano completamente a quelle provenienti dagli organismi di gestione dei Fondi strutturali che operavano a monte; sono stati registrati dei casi di interruzione completa della catena di trasmissione delle informazioni nonché informazioni poco precise e tardive. In Italia(39), per segnalare le irregolarità venivano utilizzati diversi canali paralleli; ne è conseguito che alcune irregolarità non sono state segnalate all'OLAF e che autorità intermedie non sono state informate e messe nell'impossibilità di prendere i provvedimenti necessari per tutelare i fondi.

Il seguito dato alle irregolarità dall'OLAF e dagli altri servizi della Commissione

115. In base ai regolamenti che disciplinano i Fondi strutturali, se le autorità di uno Stato membro individuano e segnalano un'irregolarità prima della data ultima prevista per gli impegni finanziari di un dato programma operativo, possono assegnare a un altro progetto gli stanziamenti corrispondenti alle spese non ammissibili. Se questo non avviene, e se l'OLAF e gli altri servizi della Commissione vengono successivamente a conoscenza dell'irregolarità, può essere avviata una procedura ai sensi dell'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio per ridurre, sospendere o sopprimere il contributo comunitario. Nel 1999, ad esempio, sono stati emessi circa 75 ordini di recupero ai sensi dell'articolo 24, per complessivi 82 milioni di euro(40).

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Commissione.

116. Pochissime sono le indagini effettuate dall'OLAF a seguito di segnalazioni da parte degli Stati membri. Ciò è dovuto soprattutto al fatto che i servizi della Commissione si attendono che gli Stati membri diano essi stessi un seguito alle irregolarità da essi individuate e che correggano, recuperino e/o riprogrammino automaticamente gli importi in causa. Di conseguenza l'OLAF si dedica in via prioritaria a proprie indagini e ai settori ad alto rischio, mentre le DG responsabili della gestione si concentrano soprattutto sulla registrazione e sulla sorveglianza dei casi di irregolarità scoperti in occasione delle missioni di controllo della Commissione, della Corte dei conti e delle indagini dell'OLAF.

117. Spesso il carattere incompleto delle comunicazioni degli Stati membri(41) e la loro scarsa rilevanza sotto il profilo del rischio contribuiscono a renderle non prioritarie. L'OLAF ha così dichiarato nella sua relazione di attività relativa al periodo 1999-2000(42) di non essere soddisfatto delle informazioni ricevute dalle fonti tradizionali e di dover ancora svolgere un'analisi per appurare se le irregolarità individuate costituissero veramente la maggior parte delle irregolarità realmente commesse o solo una piccola parte.

118. In base ai dati presentati dall'OLAF per(43) il periodo 30.6.1994-31.12.2000, le comunicazioni di irregolarità pervenute dagli Stati membri ai sensi del regolamento (CE) n. 1681/94 per i quattro Fondi strutturali (FESR, FSE, FEAOG e SFOP) sono state, complessivamente, 3244, per un totale di 433,9 milioni di euro. Alla fine del 2000, l'importo complessivo ancora da recuperare per questi casi era di 317,3 milioni di euro. L'importo effettivamente recuperato per queste stesse comunicazioni è stato pertanto di 116,6 milioni di euro, pari a poco più di un quarto degli importi dichiarati affetti da irregolarità.

119. La tabella riporta il numero e il valore dei casi di irregolarità comunicati nel 2000 dagli Stati membri. Nel 2000, il numero dei casi segnalati è aumentato di oltre il 74 % rispetto all'anno precedente. La parte più importante dei casi segnalati, in termini di numero (55 %) e di importo (51 %), riguardava il Fondo sociale. Mentre l'aumento notevole del numero dei casi segnalati rispecchia l'intensificarsi degli sforzi degli Stati membri nel comunicare le irregolarità, i dati ancora non riflettono gli enormi divari tra gli Stati membri e le regioni.

Tabella

Frodi ed irregolarità segnalate dagli Stati membri ai sensi del regolamento (CE) n. 1681/94 (anno 2000)

>SPAZIO PER TABELLA>

120. Dato che l'obiettivo principale della comunicazione delle irregolarità è quello di consentire alla Commissione di tener conto di queste informazioni all'atto dell'emissione degli ordini di pagamento per i singoli programmi dei Fondi strutturali, è estremamente importante che l'informazione sia accurata e tempestiva. La mancanza, però, di un sistema concordato e documentato, all'interno delle DG competenti per i Fondi strutturali e tra l'OLAF e le DG, per dar seguito alle irregolarità segnalate dagli Stati membri ostacola l'uso efficace e corretto delle informazioni.

121. Nel febbraio 1997, ad esempio, l'OLAF ha inviato alle DG "Fondi strutturali" un elenco di tutte le irregolarità segnalate fino a quel momento. In molti casi, tuttavia, le DG(44) non hanno potuto dare un seguito a causa dell'inadeguatezza delle informazioni fornite dagli Stati membri. Nella DG EMPL, inoltre, nonostante vi fossero tre fascicoli di copie di comunicazioni relative al 1998, non è stata effettuata alcuna analisi e non è stato dato alcun seguito. Analogamente nella DG REGIO esistevano 17 casi che erano stati trasmessi alle competenti unità geografiche perché vi fosse dato un seguito, ma che dopo due anni risultavano ancora in sospeso.

122. In molti casi il flusso dei dati e delle richieste di informazioni tra l'OLAF e gli altri servizi della Commissione si è rivelato estremamente complesso. La DG REGIO ha inviato, attraverso l'OLAF, dei questionari agli Stati membri, mentre un contatto diretto con le autorità dello Stato membro avrebbe dato risultati immediati. Ne è scaturita invece una corrispondenza voluminosa e talora superflua, che ha causato una mancanza di efficienza.

123. La veridicità e l'esattezza di tutte le voci di spesa importanti per le quali è chiesto un contributo dovrebbero essere verificate in modo indipendente o direttamente in base alla relativa documentazione originale. Le autorità incaricate della gestione dovrebbe inoltre considerare un'analisi orizzontale delle domande di aiuto eccessive (paragonare cioè gli importi chiesti con quelli in fine approvati), allo scopo di individuare le spese non ammissibili e le irregolarità che superano i 4000 euro ed includerle nei profili dei rischi.

124. Alcuni Stati membri segnalavano ogni trimestre un numero elevato di irregolarità, ma molti di questi casi sono rimasti insoluti per lungo tempo. In un caso(45), ad esempio, sono passati 16 mesi prima che fossero adottati i primi provvedimenti e poi altri cinque anni durante i quali molte richieste di restituzione del contributo concesso inviate al beneficiario sono state ignorate. Benché nelle relazioni trimestrali all'organismo di coordinamento il caso risultasse in sospeso, né tale organismo, né l'OLAF o gli altri servizi della Commissione vi hanno dato seguito.

125. La natura, la tendenza o la frequenza delle irregolarità segnalate non sono state sistematicamente analizzate dall'OLAF o dagli altri servizi della Commissione ai fini di un'analisi dei rischi (ad esempio, l'identificazione di settori ad alto rischio cui prestare particolare attenzione nei controlli), o come fonte di informazione per migliorare o dirigere in modo mirato i controlli finanziari. La banca dati di OLAF, "IRENE", non consentiva inoltre, per via della sua configurazione e concezione, di produrre relazioni analitiche sulle irregolarità per aree o settori geografici e non veniva generalmente usata come uno strumento ai fini di un'analisi dei rischi. Nel periodo dal settembre 1997 fino alla fine del 2000 essa infatti non era operativa. Il seguito non sistematico e la mancanza di un'analisi delle irregolarità per tutti i programmi operativi e tutti gli Stati membri riduce l'efficacia della gestione finanziaria e mette seriamente in dubbio l'utilità di questo meccanismo di segnalazione.

126. In generale, negli Stati membri, l'informazione non veniva pienamente sfruttata, né venivano svolte analisi statistiche per comparare l'evoluzione delle irregolarità nei vari settori. Inoltre, nel sistema di segnalazione delle irregolarità esaminato non erano inclusi i risultati dei controlli della Corte dei conti e della Commissione. Affinché la segnalazione delle irregolarità sia veramente utile, occorre darvi un seguito tempestivo per tutelare i fondi dell'UE nei singoli casi ed analizzare i risultati dei controlli, qualsiasi ne sia la fonte, onde poter trarre conclusioni valide per i sistemi di controllo e i rischi in generale.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

127. L'introduzione del regolamento (CE) n. 2064/97 è un passo positivo verso il miglioramento del controllo finanziario da parte degli Stati membri, in quanto i controlli effettuati e gli attestati per la liquidazione rilasciati dovrebbero contribuire a ridurre il livello di errore nella spesa cofinanziata dalla Comunità. La Commissione dovrebbe dare maggiore importanza alla formulazione di orientamenti e alla valutazione dell'attuazione del regolamento, migliorando in tal modo la verifica della legittimità e regolarità della spesa dichiarata ammissibile dagli Stati membri, nelle fasi intermedie o in fase di chiusura (paragrafi 22-36). I controlli della Corte hanno ripetutamente posto in luce un numero elevato di errori nelle dichiarazioni finali di spesa dopo il pagamento del saldo finale e la chiusura della forma d'intervento (cfr. il paragrafo 1).

128. Il controllo della Corte ha inoltre rivelato che sebbene il lavoro di controllo svolto negli Stati membri sia spesso valido, la qualità varia, anche nell'ambito delle regioni (cfr. i paragrafi 42-84). È indispensabile che la Commissione garantisca livelli soddisfacenti di controllo in tutta l'Unione.

129. Dal controllo sono emersi ritardi nell'attuazione del regolamento (cfr. il paragrafo 33) e una frequente applicazione non corretta, da parte delle amministrazioni nazionali e regionali, di elementi fondamentali dell'attuazione (cfr., ad esempio, il paragrafo 78), dovuta in parte agli scarsi orientamenti della Commissione (cfr. i paragrafi 22-36). Dal controllo è risultato che nessuno degli Stati membri soddisfaceva appieno i requisiti del regolamento. In generale, gli Stati membri visitati durante questo controllo hanno comunicato alla Corte che intendono rivedere le proprie procedure e migliorarle. Considerata la diversa struttura delle organizzazioni dei Fondi strutturali negli Stati membri, tutti gli Stati membri dovrebbero riesaminare la propria attuazione del regolamento; la Commissione, inoltre, deve procedere urgentemente ad una valutazione approfondita dei sistemi in vigore e, ove necessario, fornire orientamenti.

130. Il controllo dell'attuazione del regolamento (CE) n. 1681/94 ha evidenziato che le irregolarità individuate non vengono comunicate e l'evoluzione non segnalata, con conseguenti differenze nel volume e nel tipo di casi comunicati dagli Stati membri (cfr. i paragrafi 98-106 e 111-114). Il fatto che l'OLAF non tenesse una banca dati adeguata per un lungo periodo (cfr. i paragrafi 91 e 125) e che le DG della Commissione competenti per i Fondi strutturali non provvedessero ad un seguito sistematico (cfr. i paragrafi 92 e 121) ha ridotto l'utilità del regolamento. Visto che finora, nell'ambito del regolamento in causa, l'OLAF ha svolto il ruolo di intermediario nel sistema di segnalazione, esso e gli altri servizi della Commissione dovrebbero riesaminare le attuali procedure, di modo che le DG responsabili della gestione dei Fondi strutturali possano esaminare immediatamente le comunicazioni e dare ad esse un seguito (cfr. il paragrafo 94).

131. La Corte rileva nel 2000 un continuo aumento delle irregolarità segnalate. Ciò nonostante, la Commissione dovrebbe svolgere negli Stati membri una serie di controlli in loco approfonditi che identificherebbero le carenze dei sistemi nazionali per quanto concerne l'individuazione, la segnalazione e la sorveglianza delle spese irregolari. La Commissione dovrebbe impartire agli Stati membri chiare istruzioni scritte sulla natura dei sistemi di controllo e di comunicazione prescritti, nonché sul calendario e sul formato delle relazioni sulle irregolarità. Essa dovrebbe inoltre formulare raccomandazioni e richieste di azioni correttive, come previsto nel nuovo regolamento dei Fondi strutturali (CE) n. 1260/1999(46) (cfr. i paragrafi 107-108).

132. Entrambi i regolamenti dovrebbero fornire all'OLAF, agli altri servizi della Commissione e agli Stati membri uno strumento per identificare e correggere le lacune nella gestione e nel controllo. La Commissione dovrebbe, inoltre, formulare delle proposte per unire i vari aspetti dei due regolamenti, al fine di instaurare su una base chiara e coerente, in tutta l'UE, sistemi di controllo e di notifica efficaci e coesivi.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 19 luglio 2001.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) GU L 290 del 23.10.1997.

(2) GU L 178 del 12.7.1994.

(3) Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1998, paragrafi 3.14-3.19 (GU C 349 del 3.12.1999) e Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1999, paragrafi 3.69-3.74 (GU C 342 dell'1.12.2000).

(4) Relazione speciale n. 8/98 sui servizi della Commissione incaricati specificamente della lotta alle frodi, in particolare l'Unità di coordinamento per la lotta contro le frodi (UCLAF) (GU C 230 del 22.7.1998).

(5) GU L 193 del 31.7.1993.

(6) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1998, paragrafo 3.33; relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999, paragrafo 3.75.

(7) GU L 298 del 7.11.1998.

(8) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999, paragrafo 3.74 (GU C 342, dell'1.12.2000).

(9) Francia: CICC, DATAR, ministero degli Interni, DGEFP. Regno Unito: ministero del Commercio e dell'Industria, Government Office West Midlands.

(10) Tuttavia, l'organismo di audit interno del ministero dell'Agricoltura, della Pesca e dell'Alimentazione del Regno Unito si occupa tanto del FEAOG-Orientamento quanto dello SFOP.

(11) Spagna: l'IGAE non ha la facoltà di esaminare e imporre modifiche al lavoro delle 17 Intervenciones Generales regionali (Ispettorati generali).

(12) Lettera della Commissione al Regno Unito del 28.9.2000

(13) GU L 63 del 3.3.2001 - Regolamento (CE) n. 438/2001.

(14) La guida all'audit dei sistemi di gestione e di controllo fa riferimento a: "un esame in loco approfondito di tutti gli aspetti delle dichiarazioni stesse, fino ai documenti di partenza e a tutte le registrazioni detenute dai beneficiari finali del contributo dei Fondi strutturali" e "verifiche di convalida volte a determinare la correttezza delle singole transazioni" (sezione B dell'appendice 2) e "i controlli sul 5 % della spesa totale ammissibile devono includere controlli in loco delle dichiarazioni di spesa per ogni forma di intervento". Infine, nella sezione A si afferma che "la verifica delle dichiarazioni di spesa...può unicamente comprovare la correttezza delle dichiarazioni effettivamente controllate."

(15) L'articolo 3, paragrafo 1, lettera b), dispone che gli Stati membri devono verificare con criteri selettivi e sulla base di un'analisi dei rischi, le dichiarazioni di spesa presentate ai vari livelli.

(16) Sono state così controllate le dichiarazioni finali per il 1998 di due corsi cofinanziati dall'FSE, ma tutti i 28 corsi cofinanziati dall'FES sono stati considerati controllati, perché vi si applicavano gli stessi sistemi, anche se non erano state verificate l'ammissibilità e la realtà delle altre 26 dichiarazioni. Le autorità hanno correttamente applicato le conclusioni tratte dai risultati dei due corsi di formazione agli altri 26 corsi, ma quando un controllo non rivela deficienze del sistema od errori rilevanti, non è giustificato estrapolare questa assenza di errori alle domande che non sono state controllate.

(17) Lettere alla Danimarca e alla Finlandia.

(18) Per esempio, per un programma operativo 1994-1999, i pagamenti possono essere effettuati in otto anni. All'entrata in vigore del regolamento rimanevano circa i 4/8 del periodo (novembre 1997); la percentuale da controllare è pertanto 4/8 del 5 %. Verrebbe così controllato un minimo del 2,5 % della spesa di ogni anno (1994-2001).

(19) L'articolo 8 del regolamento usa solo il termine "irregolarità". La Corte è del parere che in questo contesto il termine "irregolarità" dovrebbe comprendere il concetto di errore.

(20) Costo del contratto: 300000 euro.

(21) L'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio (GU L 312 del 23.12.1995) dispone quanto segue: "Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da questi gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita".

(22) Nella relazione di attività dell'OLAF, 1o giugno 1999 - 31 maggio 2000 del 23 maggio 2000 si affermava, in relazione alle comunicazioni degli Stati membri, che tutte le informazioni notificate ai sensi del regolamento (CE) n. 1681/94 venivano introdotte nella banca dati IRENE (paragrafo 1.1.1).

(23) IRENE (Irregolarità, Indagini, sfruttamento) è operativa dal 1odicembre 1992.

(24) Ad esempio, dei 14 casi comunicati dagli Stati membri nel periodo 1997-1999 all'OLAF concernenti lo SFOP, solo 4 erano stati notificati alla DG FISH prima della richiesta di quest'ultima di informazioni aggiornate all'OLAF nel maggio 2000.

(25) Il 28 aprile 1999, la Commissione ha adottato la decisione 1999/352/CE, CECA Euratom che istituisce un Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (GU L 136 del 31.5.1999).

(26) Libro bianco sulla Riforma, COM(2000) 200 def. del 1o marzo 2000 e COM(200) def./2 del 5 aprile 2000.

(27) Il "Comitato consultivo di coordinamento comunitario della lotta contro le frodi" (Cocolaf) è stato istituito nel 1994 ed è composto di rappresentanti degli Stati membri e presieduto dall'OLAF.

(28) Nella sua relazione di attività del 23.5.2000 (1 giugno 1999 - 31 maggio 2000) l'OLAF dichiara "le procedure di segnalazione degli Stati membri sono armonizzate", e "una presentazione uniforme (delle comunicazioni) è indispensabile per facilitare il trattamento informatico" per quanto concerne le comunicazioni di cui al regolamento (CE) n. 1681/94 (paragrafo 1.1.1).

(29) Italia: il servizio delle Politiche comunitarie nell'ambito della Presidenza del Consiglio dei ministri non ha definito il concetto di irregolarità da segnalare, per cui ogni amministrazione lo ha interpretato diversamente.

(30) Lettera della DG EMPL dell'aprile 1995, modificata con lettera 1319 del 16 gennaio 2000 al ministero italiano del Lavoro.

(31) Studio del Centro comune di ricerca 1993-1997.

(32) Francia, Belgio, Paesi Bassi e Italia.

(33) Paesi Bassi, Germania, Regno Unito, Italia.

(34) Regno Unito: SFOP; Francia: FESR, SFOP, FEAOG.

(35) Germania: ministero del Lavoro, Affari sociali, Sanità, Donne (MASGF). A causa dell'interpretazione finora estremamente restrittiva dell'interpretazione di irregolarità in tutti i Länder, è da presumere che un'applicazione generalizzata dei criteri del ministero delle Finanze richiederà al BMA di dichiarare ogni trimestre migliaia di casi, il che creerà una situazione completamente nuova rispetto al passato, dove sono state segnalate solo 42 irregolarità in 5 anni e mezzo fino al 31 dicembre 1999.

(36) Regno Unito: DTI (ministero del Commercio e dell'Industria); Francia: CICC; Italia.

(37) Francia: MI (ministero degli Interni); Regno Unito: DTI, DETR (ministero dell'Ambiente, dei Trasporti e delle Regioni); Spagna; Italia: ministero dell'Industria.

(38) A titolo di esempio, nel caso di una regione, sei casi di irregolarità segnalati dall'autorità regionale responsabile della gestione non sono stati comunicati alle autorità nazionali e all'OLAF.

(39) In Italia, quantunque un'istruzione dicesse che ogni organismo incaricato della gestione doveva segnalare le irregolarità individuate al servizio delle Politiche comunitarie, alcuni organismi le hanno comunicate direttamente al ministero del Tesoro, mentre altri ancora le hanno trasmesse direttamente ai propri ministeri e alle DG della Commissione.

(40)

(41) Inoltre, le comunicazioni degli Stati membri sono state presentate in molti formati diversi, dato che il regolamento non prescrive nulla in materia. Questa situazione ha creato ulteriori difficoltà all'atto dell'inserimento e dell'analisi delle informazioni.

(42) OLAF - Relazione di attività del 23 maggio 2000 (1o giugno 1999 - 31 maggio 2000) paragrafo 5.1.2.

(43) È da rilevare che l'informazione è diversa da quella contenuta in "Tutela degli interessi finanziari delle Comunità e lotta contro le frodi" Relazione annuale 1999 COM(2000) 718 def. dell'8 novembre 2000, perché successivamente aggiornata.

(44) DG REGIO - In 35 casi (33 % dei 107 casi) la situazione finale era che la DG non era in grado di identificare il beneficiario/azione/PO etc.

(45) Germania: Brandenburgo: ILB (Investion Landesbank).

(46) Regolamento (CE) n. 1260/99 recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161 del 26.6.1999).

ALLEGATO 1

SEGNALAZIONI IN CONFORMITÀ DELL'ARTICOLO 3 DEL REGOLAMENTO (CE) N. 1681/94

(Periodo 30.6.1994-31.12.2000)

>SPAZIO PER TABELLA>

0:

nessun caso di irregolarità da segnalare.

Fonte:

OLAF.

>SPAZIO PER TABELLA>

0:

nessun caso di irregolarità da segnalare.

Fonte:

Commissione.

ALLEGATO 2

QUADRO DELLA CONFORMITÀ AL REGOLAMENTO (CE) N. 1681/94 NEGLI STATI MEMBRI VISITATI AI FINI DEL CONTROLLO

>SPAZIO PER TABELLA>

Risposte della commissione

SINTESI

Entrambi i regolamenti fanno parte di un processo inteso a migliorare i controlli finanziari effettuati dagli Stati membri sulle spese a titolo dei Fondi strutturali. Tale processo ha comportato numerosi cambiamenti nei meccanismi amministrativi degli Stati membri nonché lo stanziamento di risorse per soddisfare i nuovi requisiti. Molti di questi cambiamenti sono avvenuti gradualmente negli ultimi tre anni e alcune questioni particolari si stanno delinenando con maggiore precisione via via che i programmi giungono a conclusione e vengono liquidati.

L'esperienza acquisita contribuirà ad aumentare l'efficacia dei sistemi di controllo per il periodo di programmazione 2000-2006.

III. L'adozione del regolamento (CE) n. 2064/97 alla fine del 1997 ha rappresentato il culmine di una lunga procedura contrassegnata da discussioni particolareggiate con gli Stati membri all'interno dei comitati dei Fondi strutturali, che dovevano essere consultati sulla proposta della Commissione. Le implicazioni dei principali obblighi stabiliti nel regolamento erano perciò state accuratamente esaminate e spiegate ancor prima della sua adozione.

Fin dall'entrata in vigore del regolamento (CE) n. 2064/97 la Commissione si è sforzata in tutti i modi di orientare accuratamente gli Stati membri nell'attuazione delle sue disposizioni, in particolare tramite la Guida all'audit dei Fondi strutturali, presentata per la prima volta nel giugno 1998, e il trattamento sistematico delle questioni relative al regolamento nel quadro delle riunioni di coordinamento bilaterali con gli Stati membri, delle riunioni annuali dei controllori finanziari dell'UE del 1998, 1999 e 2000 e in altre occasioni.

Per quanto riguarda la valutazione dell'applicazione del regolamento, dal 1999 i servizi dei Fondi strutturali hanno effettuato una serie di missioni di verifica contabile relative al rispetto di taluni aspetti del regolamento. In vista della liquidazione dei programmi del periodo 1994-1999, all'inizio del 2001 è stata avviata un'indagine complessiva sull'attuazione del regolamento da parte di tutti gli Stati membri. Le autorità nazionali sono informate degli eventuali problemi constatati nel corso dell'indagine, in modo che possano prendere misure per porvi rimedio.

La costante azione condotta per migliorare la quantità e la qualità delle informazioni ricevute a norma del regolamento (CE) n. 1681/94 ha dato buoni risultati come dimostra il maggior numero di comunicazioni provenienti dagli Stati membri. L'OLAF opera in stretto contatto con altri servizi della Commissione e con gli Stati membri per rimediare alle insufficienze che ancora persistono. Dal dicembre 2000 l'OLAF utilizza il nuovo software che è stato elaborato per le comunicazioni a norma del regolamento (CE) n. 1681/94. Dopo essere stato sperimentato in alcuni Stati membri, esso è pronto per essere introdotto in tutti gli Stati membri.

Il Libro bianco sulla riforma della Commissione elenca una serie di misure intese a "tutelare gli interessi finanziari della Comunità" e a migliorare i sistemi di segnalazione e la cooperazione. Dovrà inoltre essere meglio definita la cooperazione tra i vari servizi della Commissione e tra la Commissione e gli Stati membri, soprattutto nel campo dei Fondi strutturali, onde garantire l'adozione di azioni più efficaci per migliorare la prevenzione e l'individuazione d'irregolarità, frodi e corruzione. L'obiettivo relativo ai Fondi strutturali è tradotto nell'Azione 97 "Migliore sorveglianza sui Fondi strutturali" del piano d'azione del Libro bianco. Una comunicazione della Commissione su questo tema si trova nella fase finale di adozione.

Per quanto riguarda la cooperazione tra l'OLAF e le DG competenti per i Fondi strutturali, la Commissione nel "Programma d'azione per il tr