Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: Strategia volta a migliorare il funzionamento del regime IVA nel mercato interno"

(2001/C 193/12)

Il Consiglio, in data 8 giugno 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla communicazione di cui sopra.

La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Walker, in data 9 aprile 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 25 aprile 2001, nel corso della 381a sessione plenaria, con 53 voti favorevoli, 6 contrari e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. All'atto di adottare la prima e la Seconda direttiva IVA, nell'aprile del 1967, la Comunità si è impegnata giuridicamente e politicamente (nel quadro dell'obiettivo di creare un mercato comune il più efficace possibile) ad istituire un regime comune dell'IVA in base al quale fossero abolite l'imposizione delle importazioni e la detassazione delle esportazioni negli scambi tra Stati membri. Tale impegno si fondava sull'obiettivo di elaborare un regime dell'IVA adatto al mercato unico e in grado di funzionare nell'Unione europea come all'interno di un unico paese.

1.2. La Commissione ha presentato le proposte relative a tale regime nel 1987, nell'ambito del programma di preparazione all'attuazione del mercato interno nel 1993. Gli elementi essenziali di tali proposte, impostate in modo tale da realizzare un vero e proprio mercato unico mediante un'imposizione nel paese di origine, erano i seguenti:

- una struttura fiscale armonizzata con due categorie di aliquote;

- il ravvicinamento, all'interno di una forbice predefinita, delle aliquote applicate dagli Stati membri e

- un meccanismo di compensazione per la riallocazione delle entrate fiscali.

1.3. Dal 1989 è apparso chiaramente che sarebbe stato impossibile adottare le proposte della Commissione prima del 1o gennaio 1993 e il Consiglio Ecofin ha pertanto deciso di applicare un regime transitorio che avrebbe consentito di abolire i controlli alle frontiere interne della Comunità pur consentendo di continuare a riscuotere le imposte nello Stato membro di destinazione. Contemporaneamente, il Consiglio ha riaffermato politicamente e giuridicamente l'impegno preso nell'aprile 1967 di istituire un regime "definitivo" basato sull'imposizione dei beni e dei servizi nello "Stato membro di origine", fissando al 31 dicembre 1996 la nuova scadenza per il conseguimento di tale obiettivo.

1.3.1. Il regime transitorio, con varie modifiche, è tuttora in vigore e non esiste nell'immediato la prospettiva di sostituirlo, malgrado sia opinione generalmente accettata che esso presenti alcune imperfezioni, in particolare a causa della sua complessità, della sua permeabilità alle frodi e per il fatto di essere ormai datato.

1.4. La Commissione ha avanzato nuove proposte per l'introduzione di un regime definitivo entro il 31 dicembre 1996. In precedenza aveva proceduto ad una valutazione approfondita del regime transitorio(1), raccogliendo i punti di vista degli Stati membri per evitare che si ripresentasse la situazione che aveva portato al rigetto delle precedenti proposte.

1.4.1. Nonostante ciò, il Consiglio ha ottenuto risultati modesti nel processo di adozione delle proposte presentate dalla Commissione. Dal momento in cui l'intera attività economica di un operatore della Comunità è soggetta ad imposizione in un unico Stato membro, è indispensabile un altissimo livello di armonizzazione dei meccanismi impositivi al fine di garantire l'uniformità di applicazione. Inoltre, per garantire la neutralità dell'imposta rispetto alle condizioni di concorrenza tra le imprese è necessario anche un certo livello di armonizzazione delle aliquote. È stato impossibile realizzare tale livello di armonizzazione tenuto conto della diversità della situazione interna degli Stati membri.

1.5. La Commissione ritiene che vi sia un'evidente necessità di modernizzare, semplificare, rafforzare ed applicare in modo più uniforme il regime IVA per attualizzarlo e per garantire che esso incoraggi la realizzazione di operazioni commerciali legali nel mercato unico evitando nel contempo un'ulteriore estensione delle frodi.

2. Le proposte della Commissione: Nuova strategia 2000

2.1. Le proposte dettagliate della Commissione per il riesame del programma presentato nel 1996 sono presentate nell'Appendice I.

2.2. Il programma d'azione della Commissione è presentato nell'Appendice II.

3. Osservazioni generali

3.1. In successivi pareri(2), il Comitato ha ribadito il suo sostegno al principio di un nuovo regime definitivo dell'IVA basato sull'imposizione nel paese d'origine e ha invitato gli Stati membri a non continuare a bloccare i progressi in tale direzione. Ha ripetutamente sottolineato i difetti del regime provvisorio e ha invocato iniziative per modernizzare il sistema, ovviare alle sue lacune che hanno un impatto negativo sulle attività economiche legali e facilitano le frodi.

3.1.1. Già nel 1988, il Comitato aveva segnalato(3) l'anacronismo per cui, nell'ambito di quello che si suppone sia un mercato unico, le operazioni tra gli Stati membri vengono definite come importazioni e esportazioni. In un vero mercato unico tali concetti dovrebbero essere riservati alle operazioni con soggetti commerciali esterni all'area.

3.1.2. È un atto di accusa nei confronti degli Stati membri il fatto che la realizzazione di un concetto, accettato in linea di principio 33 anni fa, sembra ancora tanto lontana quanto lo era all'epoca. La storia della normativa IVA in Europa è un catalogo di fallimenti, non imputabili alla Commissione che ha agito con coerenza encomiabile e non risparmiando gli sforzi per tentare di far avanzare la situazione, ma agli Stati membri che hanno costantemente frustrato tali sforzi.

3.2. È un fatto ampiamente accettato che gli accordi transitori attuali sono complicati, sono esposti alle frodi e obsoleti. Inoltre, risultano incompatibili con i principi del mercato unico. Il Comitato concorda con la Commissione sul fatto che vi sia una necessità evidente di modernizzare, semplificare, rafforzare e applicare in modo più uniforme il regime IVA al fine di aggiornarlo e assicurarsi che incoraggi le operazioni commerciali legali nell'ambito del mercato interno, riducendo nel contempo le possibilità di frode.

3.2.1. Il Comitato accetta il punto di vista della Commissione secondo cui il mercato unico potrebbe funzionare, e funzionerebbe, meglio con un regime IVA basato sul principio di imposizione nel paese di origine, il quale sarebbe più semplice da amministrare (e conseguentemente meno costoso per le imprese) e darebbe meno spazio alle possibilità di frode, dando così migliori garanzie di un gettito fiscale stabile.

3.2.2. È con rammarico che il Comitato constata che l'attuale clima politico rende improbabile l'introduzione di un tale regime nel prossimo futuro.

3.3. Il Comitato nota con piacere che la Commissione non mette assolutamente in questione l'idea di un regime definitivo di imposizione nello Stato membro di origine in quanto obiettivo a lungo termine della Comunità. Date le realtà politiche, accetta il fatto che vi sia una necessità a breve termine di definire una strategia perseguibile per il regime transitorio, strategia basata sui seguenti obiettivi:

- semplificazione e modernizzazione delle norme attuali;

- applicazione più uniforme delle norme attuali;

- una più stretta cooperazione amministrativa.

3.4. Il Comitato riconosce che ciò sarà possibile solo se tutti gli Stati membri sono pronti a prendere in considerazione cambiamenti ai loro rispettivi regimi nazionali dell'IVA e, in particolare, a prendere in considerazione una riduzione dell'elevato numero di regimi speciali, opzioni, esenzioni, deroghe attualmente in essere. Data la recente storia della normativa IVA, le prospettive non appaiono rosee.

3.5. Il Comitato è d'accordo con la Commissione sul fatto che prorogare gli accordi transitori attuali renderà necessario accentuare la severità dei controlli e intensificare la cooperazione amministrativa rispetto al passato. La possibilità, esistente nel regime attuale, di far circolare le merci negli Stati membri senza pagamento dell'IVA costituisce un invito a frodare.

3.6. Il Comitato appoggia la Commissione quando insiste sulla necessità di adottare quanto prima le proposte avanzate nel programma del 1996 e nell'ambito dello SLIM adottate e invita gli Stati membri a cooperare con la Commissione nella semplificazione, modernizzazione e miglioramento del regime transitorio.

3.6.1. Il Comitato ha già emesso pareri che in linea generale approvano le proposte della Commissione relative al diritto di deduzione e all'abolizione della procedura prevista dall'Ottava direttiva(4), la determinazione del debitore dell'imposta sul valore aggiunto(5), la riforma del Comitato IVA(6) e il miglioramento dell'assistenza reciproca in materia di ricupero di crediti(7). Si constata con delusione che queste misure necessarie e desiderabili non sono ancora state attuate.

3.6.1.1. Il Comitato ritiene che la situazione migliorerebbe in modo sostanziale se le scadenze per i pagamenti venissero armonizzate negli Stati membri o perlomeno ravvicinate.

3.6.2. Il Comitato si è anche espresso in favore della proposta di abolire la rappresentanza fiscale obbligatoria(8), e rileva con piacere che il Consiglio ha adottato adesso una direttiva che abroga tale requisito dal 1o gennaio 2002.

3.7. Il Comitato concorda con il programma d'azione della Commissione e spera che sarà possibile applicarlo ma, dato l'attuale clima politico, dubita che ciò possa essere realizzato nei tempi previsti.

3.8. Il Comitato fa notare che in una riunione del gruppo sulla politica fiscale del 2 marzo 2000, rappresentanti degli Stati membri hanno approvato l'impostazione pragmatica adottata dalla Commissione nell'affrontare i problemi che l'attuale regime transitorio presenta. Spera che tale appoggio si traduca in iniziative legislative in sede di Consiglio.

3.9. Le innumerevoli modifiche parziali che sono state apportate alla Sesta direttiva nel corso degli anni si sono tradotte in un testo complesso, disorientante e, a volte, anche contraddittorio. Il Comitato accoglie favorevolmente la comunicazione che la Commissione ha intrapreso una riscrittura definitiva dell'intera Sesta Direttiva e questo progetto è una delle priorità del suo programma di lavoro per il 2001.

4. Osservazioni specifiche

4.1. Come la Commissione anche il Comitato pensa che l'esenzione dei servizi postali pubblici crei distorsioni in una situazione in cui tali servizi vengono sottoposti a un processo crescente di privatizzazione in vari Stati membri. L'imposizione degli operatori del settore privato in questo campo, mentre rimane in vigore l'esenzione del settore pubblico, viola il principio di neutralità che è alla base di tutti i regimi impositivi. Ciò comporta anche una distorsione della concorrenza, sia all'interno degli Stati membri in cui agiscano sia operatori del settore privato che del settore pubblico, come anche tra gli Stati membri in un contesto in cui il servizio in un paese è privatizzato mentre in un altro è ancora fornito dal settore pubblico.

4.2. Il Comitato ha emesso un parere(9) sulle proposte della Commissione relative al trattamento del commercio elettronico e delle trasmissioni radiotelevisive.

4.3. Il Comitato apprezza le proposte della Commissione volte ad accettare la fatturazione elettronica a fini IVA e a formulare norme per armonizzare le prassi all'interno della Comunità. Considera tutto questo un miglioramento altamente desiderabile e da lungo tempo necessario che ridurrà sostanzialmente l'onere degli adempimenti e i costi per molte imprese.

4.4. Il Comitato ha anche emesso un parere(10) favorevole alle proposte della Commissione relative alla modifica delle norme che regolano la cooperazione amministrativa e la reciproca assistenza.

4.5. Il Comitato ha appoggiato l'estensione per un ulteriore quinquennio delle disposizioni dell'articolo 12 par. 3 della Sesta direttiva IVA che stabiliscono l'aliquota minima normale dell'IVA al 15 %, disposizioni che vengono a scadenza il 31 dicembre di quest'anno(11). Il Comitato si rammarica che le proposte per l'introduzione di una fascia per l'aliquota normale siano state respinte due volte.

4.6. Il Comitato osserva che, in base all'articolo 12, par. 4, la Commissione presenterà una relazione che esaminerà la portata delle aliquote IVA ridotte, e in cui considererà l'armonizzazione delle aliquote e valuterà l'impatto della loro struttura sul funzionamento del mercato unico. Il Comitato fa notare che si tratta di un campo molto controverso in cui le prospettive di ottenere il necessario accordo politico non sono elevate.

4.7. Il Comitato ammette che la crescente privatizzazione di attività che erano precedentemente riserva esclusiva del settore pubblico sta provocando distorsioni maggiori della concorrenza tra servizi esenti, non imponibili e imponibili; come conseguenza, il principio di neutralità viene compromesso. Il Comitato è d'accordo sul fatto che il regime debba essere modernizzato per quanto riguarda tali servizi, ma la sua raccomandazione è che ciò non deve necessariamente tradursi in un'applicazione dell'IVA ad attività che ne sono attualmente esenti.

4.7.1. Il Comitato approva anche la proposta della Commissione di esaminare il trattamento in materia di IVA delle sovvenzioni, allo scopo di assicurarne un trattamento più semplice e più armonizzato all'interno dell'UE. È d'accordo sul fatto che le esenzioni senza il diritto a detrazione per le attività sociali, educative e culturali ed altre devono essere riesaminate per determinare se siano ancora giustificate.

4.8. Il Comitato osserva che la Commissione intende affrontare la questione del trattamento in materia di IVA dei servizi finanziari e assicurativi. È d'accordo sul fatto che il settore si è ingrandito ed è divenuto più complesso negli ultimi anni e che le sue strutture e i suoi metodi operativi hanno subito cambiamenti considerevoli. Ciò giustifica sicuramente un esame della materia, ma tali fattori renderanno ancora più difficile mettere a punto un regime IVA adeguato; la Commissione riconosce tacitamente la possibilità di un fallimento quando dice "anche se ciò non si dimostra desiderabile né fattibile". Il Comitato sottolinea che uno dei criteri più importanti per ogni regime IVA in questo settore è che esso non dovrebbe operare in modo tale da impedire o rallentare lo sviluppo di mercati che contribuiscono in modo così rilevante alla crescita economica e all'occupazione.

4.9. Il Comitato accetta la logica di modificare le disposizioni della Sesta direttiva che sono state rese ambigue, incomplete o obsolete dalle decisioni della Corte di giustizia europea.

4.10. Il Comitato concorda sul fatto che le attuali norme riguardanti il luogo di fornitura dei beni devono essere standardizzate nei casi in cui il fornitore è responsabile per l'assemblaggio e l'installazione nella sede del cliente.

4.10.1. La Commissione osserva che la crescente realizzazione del settore dei servizi comporta che le prestazioni siano in misura crescente aperte alla concorrenza tra i produttori del settore privato a vantaggio dei consumatori che possono scegliere i fornitori più competitivi; conclude che debbono essere prese misure per assicurare una concorrenza leale in questo contesto. Il Comitato sottolinea che, in senso stretto, non è compito dei regimi impositivi assicurare una concorrenza leale; essi debbono limitarsi a essere strutturati in modo tale da evitare essi stessi distorsioni della concorrenza.

4.10.2. Il Comitato comprende la necessità di riesaminare le procedure degli accordi transitori che regolano le vendite a distanza nella Comunità. Queste vengono effettuate in misura crescente attraverso mezzi elettronici e in questo campo sono valide molte delle considerazioni che valgono anche per il commercio elettronico.

4.11. Il Comitato difende vigorosamente l'idea che una cooperazione amministrativa più stretta tra le autorità fiscali degli Stati membri rispetto a quella attualmente esistente sia essenziale per il funzionamento degli accordi transitori o, in effetti, di ogni regime impositivo. Il Comitato si compiace nell'osservare che questo problema è affrontato sia dalla Commissione che dal Consiglio. È d'accordo sul fatto che gli strumenti giuridici comunitari esistenti per la cooperazione amministrativa e l'assistenza reciproca devono esser potenziati al fine di poter affrontare le frodi che derivano dal fatto che i beni possono circolare all'interno della Comunità senza pagamento dell'IVA, ma osserva che i miglioramenti negli strumenti giuridici saranno di poca utilità se non vi è la volontà da parte delle amministrazioni fiscali degli Stati membri di farne un uso effettivo.

4.12. Il Comitato approva il concetto di un coordinamento maggiore tra autorità doganali e fiscali e attende con interesse il risultato delle deliberazioni del gruppo ad hoc che sta esaminando la questione.

4.13. Il Comitato constata ed approva il fatto che ci sarà un riesame generale approfondito delle norme che regolano il luogo di prestazione dei servizi in base all'articolo 9. Esso si allinea all'opinione generale secondo cui la portata dell'imposizione nel luogo in cui risiede il cliente (procedura dell'inversione dell'onere "reverse charge") dovrebbe essere estesa o divenire il principio generale per l'imposizione dei servizi. Considera che tale principio sia più importante rispetto alla protezione del sistema dei pagamenti frazionati. In un parere precedente(12), il Comitato aveva sottolineato il fatto che l'abolizione del sistema dei pagamenti frazionati rappresenterebbe il contributo maggiore che si potrebbe fare alla riduzione degli adempimenti a carico delle imprese.

4.13.1. Il Comitato ribadisce questa posizione. Non considera che l'abbandono del sistema dei pagamenti frazionati ridurrebbe in nessun modo la capacità di controllare il sistema. In effetti, ritiene che, riducendo in modo considerevole i costi degli adempimenti per le imprese, incoraggerebbe un grado maggiore di ottemperanza volontaria riducendo così l'incidenza delle frodi. Molte piccole imprese e in particolare singoli commercianti evadono la registrazione non perché desiderino ottenere un vantaggio competitivo o vogliano frodare il fisco ma perché non hanno le risorse per affrontare gli oneri causati dai requisiti amministrativi per compilare le dichiarazioni.

4.14. Il Comitato è d'accordo sulla desiderabilità di razionalizzare le deroghe che sono state concesse agli Stati membri in base all'articolo 27. L'attuale situazione viene correttamente descritta dalla Commissione come caotica. Le differenze tra i regimi dei diversi Stati membri create dal numero e dalla diversità di tali deroghe costituiscono un grande disincentivo a creare attività transfrontaliere all'interno della Comunità, specialmente per le PMI.

4.15. La necessità di una razionalizzazione generale delle opzioni, diritti e deroghe è altrettanto acuta. Come afferma la Commissione, anche deroghe temporanee sono risultate poi impossibili da abolire, mancando un consenso unanime per farlo. Gli Stati membri che si sono assicurati deroghe sembrano sentirsi costretti a mantenerle a tutti i costi. Esse sono diventate anche, in troppe occasioni, una merce di scambio. Non v'è dubbio che molte di esse costituiscono ostacoli reali al funzionamento corretto del mercato unico e che la loro eliminazione assicurerebbe un'applicazione più uniforme dell'IVA. Il Comitato è d'accordo pertanto sul fatto che sia venuto il momento di riesaminare la Tredicesima direttiva.

4.16. Il Comitato prende nota dell'intenzione della Commissione di portare avanti un riesame e una razionalizzazione delle norme e delle deroghe inerenti alla definizione delle aliquote ridotte dell'IVA, una volta che l'attuale progetto pilota introdotto dalla Direttiva 98/85/CE sia stato completato. Osserva che, per quanto questo passo sia desiderabile, si tratta di una questione controversa sulla quale sarà difficile ottenere l'unanimità necessaria.

4.17. Vi sono stati ripetuti inviti, cui il Comitato si è unito, per una completa revisione dei regimi speciali applicabili alle piccole imprese e, in particolare, a quelle esenzioni, che variano ampiamente da uno Stato membro all'altro. Creando differenze tra i regimi impositivi degli Stati membri, questi regimi speciali che sono concepiti per aiutare le piccole imprese, hanno troppo spesso funzionato contro i loro interessi, scoraggiandole dall'avviare operazioni transfrontaliere. Il Comitato apprezza il fatto che vi siano progetti per affrontare questa questione ma vorrebbe che un'armonizzazione si basasse sui regimi esistenti che si dimostrano più favorevoli alle piccole imprese.

5. Conclusioni

5.1. Il Comitato ribadisce la sua posizione secondo la quale gli innumerevoli e gravi punti deboli del regime transitorio attuale possono essere eliminati solo con l'introduzione di un nuovo regime definitivo basato sul principio dell'imposizione nel paese d'origine. Si rammarica fortemente della totale mancanza di progressi in tal senso e, pur apprezzando il lavoro costante della Commissione per raggiungere tale obiettivo nel lungo periodo, si chiede quanti anni ancora di regime transitorio precario dovranno passare prima che tale obiettivo sia conseguito.

5.1.1. Il Comitato invita gli Stati membri a rendersi conto dei vantaggi che l'Unione europea trarrebbe da un regime che renderebbe il mercato unico una realtà, invece di minarlo, e aiuterebbe tanto a fermare l'attuale ondata di frodi all'IVA.

5.2. Continuando a mancare un consenso politico a favore di un tale regime, il Comitato accetta la necessità di ulteriori modifiche al regime transitorio, modifiche che attenuino alcuni dei suoi peggiori difetti e spera che alla fine possano essere compiuti progressi.

5.3. Il Comitato è d'accordo sul fatto che gli elementi centrali nel miglioramento del regime transitorio sono la semplificazione e la modernizzazione delle norme attuali, un'applicazione più uniforme delle norme e una maggiore cooperazione amministrativa. Concorda con la Commissione quando dice che "la modernizzazione e la semplificazione" e "la cooperazione amministrativa e la prevenzione delle frodi" costituiscono un unico pacchetto e devono andare di pari passo.

5.4. Il Comitato approva in linea di massima l'agenda definita nella nuova strategia per il 2000 della Commissione ed il suo Programma d'azione 2000/2001.

5.5. Il Comitato si allinea all'opinione maggioritaria secondo cui il meccanismo dell'inversione dell'onere dovrebbe essere esteso o reso il principio generale per l'imposizione fiscale sui servizi. Ribadisce la sua posizione affermando che eliminare il sistema dei pagamenti frazionati si dimostrerebbe una misura più vantaggiosa di ogni altra per ridurre i costi degli adempimenti a carico delle imprese senza aprire uno spazio maggiore alle frodi.

Bruxelles, 25 aprile 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) COM(94) 515 def., del 23.11.1994.

(2) GU C 82 del 19.3.1996, pag. 49; GU C 204 del 15.7.1996, pag. 94; GU C 296 del 29.9.1997, pag. 51; GU C 101 del 12.4.1999, pag. 73; GU C 209 del 22.7.1999, pag. 53; GU C 116 del 20.4.2001, pag. 59.

(3) GU C 237 del 12.9.1988, pag. 14.

(4) COM(98) 377 def., Parere CES GU C 101 del 12.4.1999, pag. 73.

(5) COM(98) 660 def., Parere CES GU C 116 del 28.4.1999, pag. 14.

(6) COM(97) 325 def., Parere CES GU C 19 del 21.1.1998, pag. 56.

(7) COM(98) 364 def., Parere CES GU C 101 del 12.4.1999, pag. 26.

(8) COM(98) 660 def., Parere CES GU C 116 del 28.4.1999, pag. 14.

(9) GU C 116 del 20.4.2001, pag 59.

(10) GU C 116 del 20.4.2001, pag. 59.

(11) GU C 116 del 20.4.2001, pag. 67.

(12) GU C 116 del 28.4.1999 pag. 14.

ALLEGATO I

al parere del Comitato economico e sociale

Un riesame del programma presentato nel 1996

Definizione di una strategia sostenibile di perfezionamento del regime attuale

Occorre sottolineare che il mercato interno può funzionare e funzionerebbe meglio con un regime IVA fondato sull'imposizione nello Stato membro di origine, sia in termini di semplicità amministrativa (e, di conseguenza, di riduzione dei costi per le imprese) che di minore sensibilità alla frode (che garantirebbe quindi una maggiore stabilità delle entrate fiscali). Va tuttavia riconosciuto che a causa della situazione e delle circostanze attuali (in particolare il fatto che non siano riunite le condizioni per procedere speditamente sulla via del riavvicinamento delle aliquote di imposizione e delle legislazioni, oltre alla difficoltà di porre in essere un meccanismo totalmente affidabile di riallocazione delle entrate), è poco probabile ottenere risultati significativi in tempi brevi.

La Commissione non ha assolutamente l'intenzione di rimettere in discussione il principio di un regime definitivo di imposizione nello Stato membro di origine delle operazioni che danno luogo ad un consumo nella Comunità quale obiettivo a lungo termine della Comunità. Nondimeno, nell'interesse di migliorare il funzionamento del mercato interno a breve termine, occorre riesaminare il programma presentato nel 1996 e definire una strategia sostenibile articolata attorno a quattro obiettivi principali, ossia la semplificazione e la modernizzazione delle norme esistenti, un'applicazione più uniforme delle disposizioni attuali ed una maggiore cooperazione amministrativa.

Obiettivo del riesame è dare nuovo impulso ai lavori del Consiglio perché in tempi rapidi possano essere apportati miglioramenti concreti ed indispensabili al regime attuale. Ovviamente, ciò sarà possibile solo se tutti gli Stati membri saranno disposti a modificare i rispettivi regimi nazionali dell'IVA (e, se del caso, ad accettare la riduzione dell'elevato numero di regimi speciali, di opzioni, di esenzioni, ecc. esistenti attualmente) in modo che tali modifiche possano condurre ad un miglioramento globale del funzionamento del regime comune di IVA. Inoltre, la proroga del regime transitorio obbligherà gli Stati membri a riconoscere la necessità di porre maggiormente l'accento sui controlli e su una più intensa cooperazione amministrativa in grado di arginare il problema delle frodi posto in evidenza nella relazione della Commissione sulla cooperazione amministrativa e sul controllo dell'IVA(1). Il fatto che il regime transitorio implichi la circolazione in franchigia fiscale di beni tra gli Stati membri(2) causa inevitabilmente dei rischi, in particolare di "caroselli di frode", contro i quali è necessario adottare provvedimenti energici. Risulta evidente, di conseguenza, che gli aspetti "modernizzazione e semplificazione" e "cooperazione amministrativa e lotta alla frode" sono indissolubili e richiedono azioni parallele.

Portare avanti le proposte già presentate al Consiglio: una necessità

Ciò non significa assolutamente che non sia più necessario che il Consiglio adotti le proposte presentate dalla Commissione nell'ambito del programma del 1996 e dell'esercizio SLIM (semplificazione della legislazione relativa al mercato interno). Anzi, tali proposte miravano già a semplificare, modernizzare, rafforzare e garantire un'applicazione più uniforme del regime IVA vigente e riguardano settori nei quali è indispensabile in ogni caso migliorare la situazione attuale.

Ad esempio, le proposte relative al diritto a deduzione e all'abolizione della procedura prevista dall'Ottava direttiva (COM(98) 377)(3) e la determinazione del debitore dell'imposta sul valore aggiunto (COM(98) 660)(4) sono proposte essenziali ai fini della semplificazione delle procedure esistenti. Riguardano aspetti, come la difficoltà di ottenere il rimborso delle imposte da altri Stati membri o il costo e la complessità dell'impiego di rappresentanti fiscali, che sono considerati la fonte principale di problemi per gli operatori attivi in altri Stati membri e in particolare per le PMI, vittime dirette della macchinosità delle procedure. Nell'ambito del processo di revisione, il Consiglio esaminerà nuovamente le proposte per accertare che queste siano effettivamente incentrate sull'adattamento delle disposizioni esistenti.

Vi sono altre due proposte che la Commissione continua a considerare fondamentali: quella riguardante la modifica dello statuto del comitato dell'IVA (COM(97) 325)(5) e quella relativa al miglioramento del funzionamento dell'assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti (COM(98) 364)(6). Il comitato dell'IVA è indubbiamente uno strumento importante per garantire un'applicazione più uniforme delle disposizioni esistenti ma, per renderlo efficace, è necessario consentirgli di partecipare ad una procedura di adozione, da parte della Commissione, di decisioni esecutive vincolanti. La proposta relativa al recupero dei crediti è un elemento essenziale del potenziamento della cooperazione amministrativa che occorrerebbe adottare il più presto possibile. La proposta è peraltro perfettamente complementare all'abolizione della rappresentanza fiscale obbligatoria (proposta COM(98) 660 già menzionata).

Nuove misure possibili

Oltre alle proposte già sottoposte all'approvazione del Consiglio, nell'ambito della nuova strategia saranno previste misure in settori nei quali la legislazione comunitaria attuale risulta ormai inadeguata (ad esempio: servizi postali, commercio elettronico, ...).

Nell'allegato sono elencati in modo dettagliato i possibili settori di intervento. L'elenco non è esaustivo e non esclude che possano essere considerate nuove esigenze che potrebbero emergere in un secondo tempo. La Commissione provvederà permanentemente a far sì che l'Unione osservi i propri obblighi internazionali e le eventuali conseguenze in materia di IVA.

(1) Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo. Terza relazione ex articolo 14 del Regolamento (CEE) n. 218/92 del Consiglio, del 27 gennaio 1992 concernente la cooperazione amministrativa nel settore delle imposte indirette (IVA) e quarta relazione ex articolo 12 del Regolamento (CEE, EURATOM) n. 1553/89 (COM(2000) 28 def. del 28 gennaio 2000) http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/french/publications/official_doc/com/com_fr.htm

(2) Il commercio intracomunitario si colloca intorno ai 930 miliardi di euro all'anno. L'IVA rappresenta, a seconda degli Stati membri, dal 15 % al 25 % di tale importo, ossia circa 162,75 miliardi di euro. Stando alle stime della Commissione, le frodi ammontano al 5 %, vale a dire una perdita di entrate fiscali di circa 8 miliardi di euro ogni anno.

(3) Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 77/388/CEE per quanto riguarda il regime del diritto a deduzione dell'imposta sul valore aggiunto e proposta di regolamento (CE) del Consiglio riguardante le misure di controllo, le misure relative al sistema di restituzione e le misure di cooperazione amministrativa necessarie per l'applicazione della Direttiva 98/xxx/CE - Presentate dalla Commissione il 17 giugno 1998 (98/C 219/11 e 98/C 219/12) COM(98) 377 def. (GU C 219 del 15.7.1998, pag. 16 e pag. 20).

(4) Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 77/388/CEE quanto alla determinazione del debitore dell'imposta sul valore aggiunto - Presentata dalla Commissione il 27 novembre 1998 (98/C 409/08) COM(98) 660 def. (GU C 409 del 30.12.1998, pag. 10).

(5) Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 77/388/CEE relativa al regime comune di imposta sul valore aggiunto (comitato dell'imposta sul valore aggiunto) - Presentata dalla Commissione il 26 giugno 1997 COM(97) 325 def. (GU C 278 del 13.9.1997, pag. 6).

(6) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Direttiva 76/308/CEE del Consiglio relativa all'assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti risultanti da operazioni che fanno parte del sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, nonché dei prelievi agricoli, dei dazi doganali, dell'imposta sul valore aggiunto e di talune accise - Presentata dalla Commissione il 26 giugno 1998 (98/C 269/06) COM(98) 364 def. (GU C 269 del 28.8.1998, pag. 16) e COM(1999) 183 def. (GU C 179 del 24.6.1999, pag. 6).

ALLEGATO II

al parere del Comitato economico e sociale

Il programma d'azione

Per acquisire il parere degli Stati membri, il 2 marzo 2000 il gruppo di politica fiscale ha dedicato la propria riunione alla discussione di un nuovo approccio in materia di IVA nell'intento di esplorare le possibilità di registrare ulteriori progressi in questo settore. I rappresentanti degli Stati membri hanno accolto favorevolmente l'approccio improntato al pragmatismo e alla volontà di affrontare senza indugio i problemi degli operatori per fornire, nella misura del possibile, una risposta adeguata che consenta loro di trarre il massimo beneficio dal mercato interno.

Nell'ambito dell'attuazione della nuova strategia in materia di IVA la Commissione intende definire, con la presente comunicazione, un programma d'azione incentrato sui quattro obiettivi seguenti: semplificazione e modernizzazione delle norme esistenti, applicazione più uniforme delle disposizioni attuali e nuova attuazione della cooperazione amministrativa.

Prima fase: 2000/2001 - adozione da parte del Consiglio delle proposte già presentate

La prima fase consisterà nell'adozione, nei tempi più brevi possibile, delle seguenti proposte:

- modifica dello statuto del comitato dell'IVA (COM(97) 325);

- miglioramento dell'assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti (COM(98) 364);

- proposta relativa al diritto di deduzione e all'Ottava direttiva (COM(98) 377);

- proposta sul debitore dell'imposta (COM(98) 660).

Seconda fase: 2000/2001 - presentazione di nuove proposte da parte della Commissione

Entro la fine dell'anno la Commissione ha presentato o intende presentare proposte di direttive nei seguenti settori:

- tassazione dei servizi postali;

- commercio elettronico;

- fatturazione, compresa la fatturazione elettronica;

- revisione delle regole in materia di cooperazione amministrativa ed assistenza reciproca;

- definizione del livello minimo dell'aliquota IVA normale.

- La Commissione presenterà inoltre una relazione sul campo di applicazione dell'aliquota ridotta.

Terza fase: 2001 - valutazione e definizione delle priorità future

Le priorità future sono ampiamente tributarie dei risultati dei lavori del Consiglio relativi all'approvazione delle proposte. A tal fine la Commissione presenterà una relazione intermedia nel 2001 e, dopo la discussione della relazione in sede di Consiglio, definirà il proprio programma di lavoro e fisserà le priorità future, la prima delle quali dovrebbe riguardare il periodo 2001/2002. Tali priorità saranno definite sulla base dei risultati dell'esercizio di riesame delle questioni elencate in allegato e tenendo conto delle nuove necessità che potrebbero emergere in un secondo tempo. La definizione delle singole fasi successive dipenderà in gran parte dall'adozione, da parte del Consiglio, delle proposte già in corso, al fine di evitare che questo abbia sul proprio tavolo un pacchetto di proposte in attesa.