Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Direttiva 92/109/CEE del Consiglio relativa alla fabbricazione e all'immissione in commercio di talune sostanze impiegate nella fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope»

(98/C 214/04)

Il Consiglio ha deciso, in data 10 febbraio 1998, in conformità con l'articolo 100 A del Trattato CE, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo» incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore unico Fuchs, in data 31 marzo 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 aprile 1998, nel corso della 354a sessione plenaria, con 117 voti favorevoli e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nell'ambito degli sforzi intrapresi a livello mondiale per fronteggiare in modo più efficace il problema della droga, assumono una considerevole importanza i provvedimenti volti ad impedire la fabbricazione non autorizzata (illecita) di stupefacenti () o di sostanze psicotrope (). A tale riguardo, è essenziale considerare il fatto che senza un uso (improprio) di sostanze chimiche non è possibile fabbricare (illecitamente) tali sostanze (droghe) di semisintesi () o di sintesi (), sottoposte a controllo a livello internazionale o, in taluni casi, a livello nazionale.

1.2. Le diverse sostanze chimiche specifiche, necessarie per la fabbricazione dei vari tipi di stupefacenti (prodotti finali), vengono dirottate dal circuito legale di utilizzo, piuttosto diversificato, grazie ad una grande varietà di mezzi, da parte di individui o di organizzazioni criminali.

1.3. In concreto, il problema della lotta contro la diversione di sostanze chimiche verso la fabbricazione di droghe è stato regolamentato, in modo specifico, dall'articolo 12 della «Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope» () del 1988. Tali normative costituiscono il fondamento, tra l'altro, di un rigido sistema di controllo e di sorveglianza per 22 precursori () elencati in allegato alla suddetta convenzione, utilizzati impropriamente nella fabbricazione illecita di droghe di sintesi o semisintesi, nonché sugli operatori economici impegnati nel commercio di tali precursori. Le norme in questione si riferiscono, ad esempio, alle registrazioni, al rilascio di licenze e di autorizzazioni all'esportazione, ma anche alla necessità di collaborazione tra i firmatari ed a provvedimenti volti a promuovere la cooperazione tra gli operatori e le autorità competenti a livello nazionale.

1.4. Il disposto dell'articolo 12 della Convenzione delle Nazioni Unite del 1988 è stato recepito nella Comunità europea, relativamente agli scambi intracomunitari () che interessano i suddetti 22 precursori, attraverso la «Direttiva 92/109/CEE del Consiglio relativa alla fabbricazione e all'immissione in commercio di talune sostanze impiegate nella fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope ()» del 14 dicembre 1992.

1.5. Al Consiglio europeo di Dublino del dicembre 1996 è emersa chiaramente la necessità di bloccare la fabbricazione interna e il traffico illecito di droghe di sintesi negli Stati membri. Il problema ha infatti nel frattempo assunto una dimensione mondiale come dimostrato dalla crescente attenzione che gli dedicano gli organismi internazionali competenti nel quadro delle Nazioni Unite.

1.6. Al termine del Consiglio europeo di Dublino, la Commissione ha pubblicato una «Comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo sul controllo delle nuove droghe di sintesi» (). Tale documento affronta il problema delle «nuove droghe di sintesi» () (NDS), effettua un'analisi degli strumenti esistenti a livello comunitario e internazionale per combattere il fenomeno, chiarisce alcune delle diverse risposte nazionali ed esamina gli elementi per una possibile strategia a livello dell'Unione europea.

1.7. Riguardo ai precursori di sostanze chimiche che vengono abusivamente impiegati nella fabbricazione delle suddette «nuove droghe di sintesi», la sopraccitata comunicazione della Commissione fornisce la seguente spiegazione:

«L'emergere e il diffondersi delle nuove droghe di sintesi (NDS) pone un problema particolare rispetto agli altri tipi di droghe e psicotropi. Si tratta infatti di sostanze la cui struttura chimica muta frequentemente e per fabbricare le quali si possono usare numerosi tipi di precursori, che a loro volta sono estremamente variabili. Nella quasi totalità dei casi, le sostanze chimiche vengono impiegate per fini leciti, ma è necessario evitare che esse vengano utilizzate abusivamente per la fabbricazione illecita di droghe di sintesi; a tal fine, occorre mettere a punto misure adeguate di sorveglianza, che permettano di conciliare gli interessi legittimi dell'attività commerciale e le esigenze della lotta contro le droghe di sintesi.»

1.8. È necessario quindi adottare misure intese a contrastare la tendenza, diffusa a livello internazionale, di aggirare in parte i rigorosi provvedimenti di controllo e sorveglianza dei 22 precursori, utilizzando impropriamente al loro posto altre sostanze chimiche (sostituti) per fabbricare droghe determinate o di altro tipo (prodotto finale). All'interno della Comunità, si tratta soprattutto della produzione di droghe di sintesi. Per continuare a garantire l'efficacia delle rigorose misure di controllo relative ai 22 precursori, è indispensabile adottare dei provvedimenti di accompagnamento realizzabili.

1.9. A livello comunitario, l'azione principale contro l'uso improprio di precursori proposta nella comunicazione, consiste nel modificare la Direttiva 92/109/CEE del Consiglio (cfr. punto 1.4), al fine di potenziare i meccanismi di controllo esistenti e di estendere il numero e il tipo di sostanze soggette alla procedura di notifica volontaria.

1.10. La proposta di direttiva della Commissione che modifica la Direttiva 92/109/CEE del Consiglio, esamina, nella relazione (), i problemi derivanti dalle molteplici possibilità di sostituzione dei precursori previsti nelle attuali normative comunitarie, sullo sfondo del fenomeno delle droghe di sintesi. In questo contesto viene giustamente affermato che non sarebbe realistico, anzi risulterebbe controproducente, adottare un meccanismo di controllo restrittivo per altre sostanze chimiche, analogo a quello esistente per i 22 precursori compresi nell'elenco che tiene peraltro nel dovuto conto le esigenze del commercio legale. Inoltre, ciò comprometterebbe la cooperazione, estremamente produttiva, tra gli operatori e le autorità della Comunità.

1.11. Per fornire una risposta adeguata al problema, coniugando le esigenze del commercio legale con l'imprescindibilità di un'azione coerente a livello comunitario, è necessario:

- istituire un meccanismo di sorveglianza per le sostanze chimiche non comprese nell'elenco, che, al contrario di quanto previsto per i precursori elencati, si basi esclusivamente sulla modifica volontaria alle autorità, da parte degli operatori, delle spedizioni sospette;

- ottenere che le autorità competenti ai sensi della Direttiva 92/109/CEE possano intervenire tempestivamente per impedire l'uso improprio di tali sostanze chimiche, anche nei casi in cui vi sia un fondato sospetto.

1.11.1. In tal modo viene tenuto conto adeguatamente anche delle conoscenze in base alle quali sono stati adottati dei sistemi nazionali di controllo volontario per le sostanze chimiche non contemplate, integrativi delle normative comunitarie in vigore, nonché delle regolamentazioni nazionali risultanti dal loro recepimento.

1.12. In relazione a queste esperienze e allo scopo di garantire la coerenza dell'approccio in tutta la Comunità, occorre conferire al comitato sui precursori, di cui all'articolo 10 della Direttiva 92/109/CEE, l'incarico di redigere un elenco delle sostanze non classificate note per essere frequentemente utilizzate nella produzione illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope. A partire da questo elenco generale, il comitato selezionerà le sostanze che in tutti gli Stati membri dovranno formare oggetto di modifica volontaria alle autorità nei casi sospetti. In linea di principio, ciò si traduce nella redazione di un secondo elenco, comunque notevolmente ridotto (). L'introduzione di tali elenchi non è vincolata ad alcun tipo di obblighi supplementari per gli operatori, ad esempio sotto forma di autorizzazioni o permessi. Essi costituiscono soltanto un criterio orientativo per le modifiche volontarie degli operatori.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato approva la proposta della Commissione, che modifica la Direttiva 92/109/CEE per estendere a sostanze non classificate alcune delle disposizioni, ritenendola un passo avanti nella giusta direzione.

2.1.1. Il Comitato ha ripetutamente sottolineato l'importanza di un'opera coerente di prevenzione della tossicodipendenza ().

2.2. Il Comitato approva, con le seguenti motivazioni (cfr. punti 2.2.1-2.26), la proposta di compilare due elenchi di altre sostanze, sostitutive o aggiuntive di quelle comprese nell'allegato I della Direttiva 92/109/CEE, note per essere usate impropriamente come precursori nella fabbricazione di droghe o di sostanze psicotrope:

2.2.1. Per le sostanze chimiche contenute nei suddetti elenchi non sono previste misure di controllo amministrative supplementari a carico degli operatori come, ad esempio, obblighi di registrazione, di autorizzazione o rilascio di licenze.

2.2.2. Tali elenchi svolgono l'importante funzione di necessario criterio orientativo per gli operatori comunitari ai fini della notifica volontaria dei casi sospetti alle autorità. In tal modo si promuove la sensibilizzazione degli operatori nei confronti di sostanze specificamente elencate, che possono essere utilizzate abusivamente nella produzione di stupefacenti e, in particolare, di droghe di sintesi.

2.2.3. I meccanismi previsti per la compilazione dell'elenco ristretto permettono il tempestivo e flessibile inserimento di nuove sostanze chimiche il cui uso improprio è stato accertato, nonché un loro depennamento, in funzione della tendenza e dalla situazione dell'uso improprio di droghe (produzione, commercio, consumo, danni alla salute) riscontrabile caso per caso.

2.2.4. Il Comitato composto dai rappresentanti di tutti gli Stati membri previsto all'articolo 10 della Direttiva 92/109/CEE, e l'obbligo degli Stati membri di presentare una relazione previsto all'articolo 9 della stessa Direttiva assicurano la disponibilità immediata delle informazioni importanti per lo svolgimento di tale compito raccolte sia a livello nazionale, sia all'interno delle istituzioni comunitarie competenti. I membri del Comitato provengono sia dalle autorità sanitarie o competenti in materia di licenze, sia dal settore del controllo e dell'azione penale (dogane, polizia, organi di controllo economico). In tal modo è assicurato uno scambio d'informazioni tra i vari «pilastri» ().

2.2.5. L'inserimento di sostanze chimiche nel citato elenco integrativo non pregiudica assolutamente né una futura inclusione negli allegati alla convenzione delle Nazioni Unite del 1988, né il conseguente possibile completamento dell'allegato I alla Direttiva 92/109/CEE del Consiglio.

2.2.6. Per quanto concerne la mancata notifica volontaria, gli Stati membri non sono tenuti ad imporre sanzioni nei confronti degli operatori economici. Questo potrebbe infatti pregiudicare gravemente la proficua cooperazione instauratasi tra gli operatori economici e le autorità, che si basa sulla fiducia e che la proposta di modifica in esame intende rafforzare.

2.3. Il Comitato è d'accordo sul fatto che gli elenchi da compilare non si prestano ad un'ampia diffusione, in quanto si intende impedire per quanto possibile che individui o organizzazioni criminali vengano a sapere quali sostanze chimiche sono soggette al controllo volontario. Occorre evitare di accrescere le possibilità di sostituzione dei precursori classificati, che le proposte misure in esame intendono invece impedire.

2.3.1. Benché per compilare il ristretto - per motivi pratici - elenco di sostanze chimiche da sorvegliare su base volontaria sia indispensabile adottare determinati criteri, la conseguente pubblicazione della direttiva è in contrasto con l'inserimento di detti criteri nella direttiva stessa. Il CES parte dal presupposto che il Comitato sui precursori previsto dalla Direttiva 92/109/CEE applicherà chiari criteri di selezione che consentano di inserire in modo flessibile le sostanze chimiche sottoposte alla sorveglianza comunitaria volontaria nell'elenco ristretto.

2.4. Il Comitato sottolinea che l'accettazione delle suddette misure di prevenzione dipende, in misura determinante, dall'attenzione prestata dalla società in generale al fenomeno del consumo di sostanze stupefacenti.

3. Osservazioni di carattere particolare

3.1. Secondo considerando: il testo afferma quanto segue: «considerando che l'allegato I della direttiva riporta un elenco di 22 sostanze comunemente impiegate nella fabbricazione illecita di stupefacenti (NdT: nella versione tedesca il termine impiegato è "Arzneimittel", ossia "medicinali".)»

3.1.1. Il Comitato fa osservare che invece della parola «medicinali» occorrerebbe utilizzare l'espressione «stupefacenti e sostanze psicotrope», conformemente al titolo della direttiva (NdT: il problema non riguarda la versione italiana del testo).

3.2. Articolo 1, terzo paragrafo (aggiunta di un paragrafo all'articolo 6). Si dovrebbe valutare l'opportunità di modificare l'attuale formulazione «... le autorità competenti di ciascuno Stato membro possono proibire le transazioni di sostanze non classificate qualora sussistano elementi che rendano plausibile il sospetto che tali sostanze sono destinate alla fabbricazione illecita di stupefacenti o sostanze psicotrope», con «(...) qualora ci siano motivi per supporre che tali sostanze sono destinate alla fabbricazione illecita di stupefacenti o sostanze psicotrope(...)» sì da tenere conto in modo più adeguato della questione dell'intervento delle autorità.

3.2.1. La formulazione proposta dalla Commissione corrisponde alla natura essenzialmente preventiva della Direttiva 92/109/CEE, volta a impedire l'uso improprio di precursori che possono essere usati per la fabbricazione illecita di stupefacenti e sostanze psicotrope. Il fatto che, conformemente al proposto articolo 5bis, (...) gli operatori notifichino (...) alle autorità competenti (...) ordinazioni (...) fuori dal comune (...) che lasci supporre una loro diversione a scopo di fabbricazione illecita di..., o che le stesse autorità vengano a conoscenza di tali possibilità sia con informazioni proprie sia attraverso altre fonti, rende necessario il provvedimento previsto dall'aggiunta di un secondo paragrafo all'articolo 6. Obiettivo di questa misura è impedire possibili diversioni di tali sostanze verso la produzione illecita di droghe.

3.2.2. La Direttiva 92/109/CEE deve garantire la massima sicurezza nell'uso dei 22 precursori classificati nell'allegato I e, conformemente alla proposta di modifica, qualora si presenti un caso concreto, anche nell'uso di altre sostanze chimiche in grado di essere utilizzate per la fabbricazione illecita di stupefacenti, in modo da mantenere tali sostanze nel circuito economico e di consumo legale. Pertanto, le autorità dovrebbero già avvalersi della possibilità d'intervenire qualora «(...) ci siano motivi per supporre che tali sostanze sono destinate alla fabbricazione illecita di stupefacenti o sostanze psicotrope».

3.2.3. Obiettivo dei provvedimenti da applicare dev'essere quello di assicurare l'utilizzazione legale di dette sostanze. Questo significa che in casi concreti bisogna reagire già al di sotto della soglia di un «plausibile sospetto» per consentire ulteriori verifiche che accertino un possibile uso lecito. Questo inoltre concorderebbe con l'affermazione contenuta nel nuovo articolo 5 bis, proposto e in base alla quale le notifiche effettuate volontariamente dagli operatori economici si riferiscono a ogni circostanza (...) che lasci supporre una diversione (delle sostanze) a scopo di fabbricazione illecita di stupefacenti o sostanze psicotrope.

3.3. Articolo 1, par. 4 (aggiunta di un nuovo comma all'articolo 10, paragrafo 1). Nel testo si legge: (...) frequentemente utilizzate nella produzione illecita.

3.3.1. Il CES fa osservare che dopo il termine «produzione» bisogna aggiungere, per necessaria chiarezza, le parole «di stupefacenti o sostanze psicotrope».

Bruxelles, 29 aprile 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961 (ONU, Raccolta di Trattati, vol. 520, n. 7515).

() Per «Sostanze psicotrope» s'intendono tutte le sostanze che influenzano la psiche (fonte: Goodman und Gilman: The Pharmacological Basis of Therapeutics, 8a edizione, Vol. I, pag. 383) - Per l'elenco delle sostanze psicotrope, cfr. la Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971 (ONU, Raccolta di Trattati, vol. 1019, n. 14956).

() Ad es., eroina, cocaina.

() Ad es., Meth-/amfetamina, LSD, metaqualone, triptamina, fenciclidina, fentanile, fetidina.

() United Nations publication, Sales n. E.94.XI.5.

() Il termine «precursore» viene impiegato come definizione collettiva per le 22 sostanze, elencate negli allegati alla convenzione delle NU del 1988 e nella Direttiva 92/109/CEE del Consiglio, che vengono frequentemente utilizzate nella produzione illecita di droghe e di sostanze psicotrope. Ciò corrisponde alla prassi diffusa, per quanto il termine non sia tecnicamente corretto per tutte le sostanze incluse negli allegati della citata convenzione e delle direttive. Quando il parere impiega il termine «sostanze chimiche», traccia una distinzione rispetto ai precursori. Le «sostanze chimiche» non sono incluse negli allegati alla convenzione delle NU del 1988 o nella Direttiva 92/109/CEE del Consiglio.

() La trasposizione dell'articolo 12 della Convenzione delle Nazioni Unite del 1988 per quanto concerne il commercio con i paesi terzi è avvenuta tramite il Regolamento (CEE) n. 3677/90 (GU L 357 del 20.12.1990) e le successive aggiunte.

() GU L 370 del 19.12.1992, pag. 76.

() COM (97) 249 def. del 23 maggio 1997.

() Attualmente, il termine «Nuove droghe di sintesi» comprende in particolare l'anfetamina e i suoi derivati, spesso venduti come «Ecstasy». Come denominazione globale si usa anche l'espressione «Amphetamine Type Stimulants (ATS)». Il termine «designer-drug», specie se riferito agli ATS, indica sostanze volte ad ottenere, attraverso una modifica della loro struttura molecolare, un effetto ottimale rispetto alla sostanza d'origine, ad esempio l'anfetamina. Tali sostanze vengono tuttavia fabbricate allo scopo di eludere le norme relative ai narcotici.

() Cfr. punto 4, relazione COM(98) 22 def.

() Riguardo al fatto che esisteranno due liste (una generale e un'altra ridotta da applicare nella Comunità), viene formulato più oltre il parere del Comitato.

() GU C 159 del 17.6.1991; GU C 223 del 31.8.1992; GU C 110 del 2.5.1995.

() Primo e terzo pilastro.