Parere del Comitato delle regioni sulla "Comunicazione della Commissione sui servizi di interesse generale in Europa"



Gazzetta ufficiale n. C 019 del 22/01/2002 pag. 0008 - 0013



Parere del Comitato delle regioni sulla "Comunicazione della Commissione sui servizi di interesse generale in Europa" (2002/C 19/04) IL COMITATO DELLE REGIONI, vista la Comunicazione della Commissione europea sul tema "I servizi d'interesse generale in Europa" (COM (2000) 580 def.); vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza, del 12 dicembre 2000, di formulare, ai sensi dell'articolo 265, quinto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, un parere sull'argomento e di affidare i lavori preliminari alla Commissione 6 "Occupazione, politica economica, mercato unico, industria, PMI"; vista la Comunicazione della Commissione europea sul tema "I servizi d'interesse generale in Europa" (COM (96) 443 def.); vista la risoluzione del Parlamento europeo del 17 dicembre 1997 (R4-0357/97) sulla suddetta comunicazione; visto il parere del Comitato economico e sociale del 22 settembre 1997 (CES 0605/97); visto il parere del Comitato delle regioni del 16 gennaio 1997 (CdR 148/96 fin)(1); visto il Consiglio europeo di Lisbona; vista la Carta dei diritti fondamentali; visto il Consiglio europeo di Nizza; viste le conclusioni del Vertice di Stoccolma; visto il progetto di parere (CdR 470/2000 riv. 2) adottato a maggioranza dalla Commissione 6 nella riunione del 2 luglio 2001 (Relatore: Joseph (F, PSE), Sindaco di la Bastidonne, Vicepresidente della regione Provenza-Alpi-Costa Azzurra); considerando che i servizi d'interesse generale svolgono un ruolo essenziale per l'intera società; considerando che una società moderna e globalizzata potrà essere realizzabile soltanto sulla base di un modello europeo d'organizzazione sociale che permetta di equilibrare i tre pilastri sui quali esso si fonda: quello politico, incentrato sulla democrazia, le libertà fondamentali e i diritti umani, quello economico, fondato sull'economia di mercato, e quello sociale vertente sul concetto di coesione; considerando che la nozione di servizio d'interesse generale esiste in tutti i paesi, anche sotto forme diverse, e fa parte dei valori comuni sui quali si fonda l'integrazione europea; considerando che l'Europa in costruzione, nella prospettiva della CIG 2004, deve diventare davvero l'Europa dei cittadini, ha adottato il 20 settembre 2001 nella 40a sessione plenaria il seguente parere. Il Comitato delle regioni, accoglie con favore la comunicazione sui servizi d'interesse generale in Europa, presentata dalla Commissione europea, che mira a chiarire i ruoli rispettivi delle pubbliche amministrazioni dei vari livelli, nonché le disposizioni relative alla concorrenza e al mercato interno che si applicano ai servizi d'interesse generale (SIG); si compiace inoltre del proposito della Commissione europea di sviluppare un quadro europeo per il buon funzionamento dei servizi d'interesse generale, nel quale le amministrazioni nazionali, locali e regionali come pure la Comunità hanno un ruolo da svolgere ai sensi dell'articolo 16 del Trattato CE. Si compiace del rispetto del principio di sussidiarietà in base al quale gli Stati membri hanno la libertà di definire quali sono i servizi d'interesse generale e di determinarne l'attuazione, come precisa la comunicazione della Commissione europea. Ritiene tuttavia che il contributo della Commissione europea non corrisponda alle legittime aspettative dei vari soggetti interessati per quanto riguarda sia il ruolo e i compiti dei SIG che le prospettive previste dalla comunicazione della Commissione europea. Constata inoltre che la comunicazione della Commissione europea, benché contribuisca a chiarire l'importanza effettiva dei SIG nell'Unione europea, non ha valore giuridico nella gerarchia comunitaria e può essere considerata soltanto come una dichiarazione di intenti che non coinvolge in modo vincolante la Commissione europea nelle decisioni in materia. Esprime i seguenti punti di vista e le seguenti raccomandazioni sul contenuto della comunicazione della Commissione europea. 1. La missione dei servizi d'interesse generale nell'Unione europea 1.1. Il Comitato delle regioni (CdR) constata con interesse che la Commissione europea, nel definire la missione dei SIG, riconosce la loro specificità e il loro ruolo tanto sociale quanto economico, in particolare con riferimento ad una definizione ampia delle esigenze degli utenti cui i SIG devono fare fronte. Si compiace quindi del fatto che vengono esplicitamente prese in considerazione le necessità specifiche di alcune categorie della popolazione (ad esempio i portatori di handicap o le persone a basso reddito) e che viene indicato per i servizi essenziali, l'obbligo di una copertura territoriale completa non sempre governata da criteri di redditività anche nelle zone distanti o inaccessibili il cui sviluppo economico verrà potenziato, elevando così il livello di coesione sociale e territoriale. 1.2. Considera che i SIG facciano parte del modello sociale europeo e contribuiscano ai valori essenziali di solidarietà e di coesione. Essi svolgono in tale contesto un ruolo importante anche ai fini della realizzazione degli obiettivi essenziali dell'Unione europea. 1.3. Constata che la Commissione europea utilizza una definizione poco chiara dei SIG, che lascia spazio a incertezze in merito alla loro funzione d'interesse generale e alla portata giuridica dei loro compiti nel diritto comunitario. 1.4. Richiama inoltre l'attenzione sulla definizione dei SIEG di cui all'articolo 16 del Trattato, anch'essa troppo generica: "... tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti." Certamente questa formulazione riconosce la specificità dei compiti dei SIEG, tuttavia essa può essere interpretata liberamente, in mancanza di un quadro generale che definisca i criteri di valutazione dei loro compiti e delle loro condizioni di applicazione. Il Comitato considera tuttavia che il contenuto dell'articolo 16 dovrebbe essere preso in considerazione nel contesto dell'elaborazione, da parte della Commissione, delle regolamentazioni applicabili ai singoli settori di servizi. 1.5. Auspica che a livello di Trattato vengano stabiliti valori e principi comuni che guidino l'applicazione dei servizi di interesse generale nell'Unione europea, affinché vi sia un quadro di riferimento comune a livello comunitario in materia. 2. Il ruolo dei SIG ai fini della coesione economica, sociale e territoriale dell'Unione europea 2.1. Il Comitato approva il riferimento esplicito della Commissione europea al ruolo essenziale dei SIG nel rafforzamento della coesione economica, sociale e territoriale e ritiene che, nell'ambito delle scelte relative alla prestazione di servizi d'interesse generale e delle regolamentazioni in materia, occorra dare la priorità alle esigenze di coesione economica, sociale e territoriale. Il Comitato insiste peraltro sul ruolo fondamentale degli enti locali e regionali nella definizione e nell'impostazione dei SIG. 2.2. Ricorda che in questa prospettiva, a norma dell'articolo 2 del Trattato, il principio della coesione economica e sociale prevale sulla politica della concorrenza dato che l'introduzione dei sistemi di gestione indiretta nei SIG deve essere orientata al conseguimento di più elevati livelli di benessere per il cittadino. Pertanto i compiti dei SIG devono essere attuati nell'ambito di una politica comunitaria a pieno titolo, mentre i compiti stessi saranno chiaramente definiti nell'articolo 3 del Trattato. Infatti i due obiettivi (interesse generale e concorrenza) servono lo stesso fine: la soddisfazione del cittadino e il diritto al servizio universale. 2.3. Sostiene il diritto ad un servizio universale garantito in modo durevole. Ha pertanto dei dubbi in merito alla formulazione con cui la Commissione europea descrive nella comunicazione il servizio universale come un regime transitorio "durante la fase di transizione da una situazione caratterizzata dal monopolio della prestazione di servizi a quella di mercati aperti alla concorrenza". 2.4. Suggerisce pertanto che nel documento della Commissione europea venga maggiormente accentuato il riferimento ai seguenti principi direttivi indicati per la creazione dei SIG: - il diritto delle autorità pubbliche di creare dei SIG quando ritengano che i meccanismi di mercato potrebbero non essere in grado di garantire una prestazione soddisfacente di questi servizi, imponendo l'obbligo di SIG, - la garanzia d'accesso universale, vale a dire l'obbligo di fornire un determinato servizio su tutto il territorio nazionale a prezzi accessibili e a condizioni qualitative simili, - l'obbligo ad una copertura territoriale completa per i servizi essenziali, anche nelle aree distanti o inaccessibili e nelle zone urbane in difficoltà, - la necessaria considerazione degli elementi naturali fondamentali e delle risorse rare (acqua, aria, ecc.) come "bene comune" che può essere gestito da collettività, istituti o società di diritto pubblico. 2.5. Ricorda che è importante applicare il principio dell'"equità" nel finanziamento dei SIG per le regioni periferiche, le aree montane e le regioni a bassa densità di popolazione, al fine di promuovere non soltanto la coesione economica e sociale, ma anche lo sviluppo sostenibile (regionale e locale) e la creazione di posti di lavoro. Ciò comporta una revisione delle condizioni di finanziamento dei SIG, in particolare al fine di consentire effettivamente delle perequazioni finanziarie di solidarietà, sempreché siano conformi alla realizzazione concreta dei compiti d'interesse generale. Il Comitato non condivide pertanto il parere della Commissione europea sull'importante questione degli aiuti di Stato, vale a dire gli aiuti de minimis che potrebbero applicarsi ai SIG. La Commissione europea riconosce sì la necessità di farsi carico dei costi aggiuntivi derivanti dai compiti dei SIG, ma precisa che l'erogazione di aiuti di Stato deve limitarsi a coprire tali costi. In tal modo risulterebbe escluso, secondo la comunicazione della Commissione, il ricorso a formule di finanziamento che si basano in particolare sulla perequazione finanziaria. La Commissione dovrebbe chiarire che le limitazioni dei costi aggiuntivi non devono impedire agli Stati membri di applicare, in base alle proprie situazioni ed esigenze, diversi regimi di perequazione che si prefiggano di creare un piano di parità per la prestazione dei servizi di interesse generale nelle varie regioni del paese. 2.6. Fa osservare che il concetto di coesione territoriale, pur essendo essenziale tanto per la coesione economica e sociale che per l'adempimento dei compiti dei SIG, è riconosciuto nell'articolo 16 del Trattato, relativo ai SIEG, ma non nei principi di base del Trattato; ritiene che gli articoli del Trattato relativi alla coesione economica e sociale debbano fare riferimento a tale concetto. 2.7. Considera che, nella prospettiva dell'allargamento dell'Unione europea, i SIG dovranno svolgere un ruolo importante ai fini della coesione territoriale e dell'attuazione dell'acquis comunitario in paesi il cui livello di sviluppo è molto al di sotto dell'attuale media comunitaria. 3. Applicazione del principio di sussidiarietà nella creazione e nel funzionamento dei SIG 3.1. Il Comitato approva il riferimento fatto dalla Commissione europea al principio di sussidiarietà che deve guidare la scelta e il funzionamento dei SIG e in particolare l'osservazione secondo cui "al livello più appropriato - comunitario, nazionale, regionale o locale - devono essere adottate misure atte a definire i criteri applicabili ai servizi d'interesse generale". 3.2. Condivide il punto di vista della Commissione europea, secondo cui spetta in primo luogo al livello locale o regionale decidere quali servizi vadano considerati come servizi di interesse generale e come essi debbano funzionare, nel rispetto delle costituzioni degli Stati membri. 3.3. Ritiene che il livello locale o regionale, essendo il più vicino ai cittadini interessati, possa meglio valutare la natura, le modalità di gestione e la qualità dei servizi d'interesse generale da realizzare, tenendo conto delle caratteristiche delle popolazioni interessate. 4. Applicazione dei principi della concorrenza ai compiti dei SIG 4.1. Il Comitato non considera del tutto soddisfacenti i chiarimenti forniti dalla Commissione europea in merito alla relazione tra i servizi d'interesse generale e il mercato unico, in particolare perché non mettono sullo stesso piano l'approccio alla politica di concorrenza dell'UE e quello ai servizi d'interesse generale. 4.2. Prende quindi nota dei tre principi che sono alla base dell'applicazione dell'articolo 86 del Trattato in materia di concorrenza e, in relazione alla loro applicazione ai SIEG, fa presente quanto segue: - la neutralità rispetto alla proprietà, pubblica o privata, delle società implica che non ci siano necessariamente correlazioni tra la privatizzazione delle imprese pubbliche in nome della politica della concorrenza e l'esercizio dei compiti di SIG, poiché tali compiti possono essere realizzati tanto da imprese private che pubbliche e la gestione indiretta dei SIG deve essere governata dai principi di efficacia, efficienza e prossimità ai cittadini. - "La libertà di definizione degli Stati membri significa che questi sono i primi responsabili della definizione di ciò che considerano come servizi d'interesse generale sulla base delle caratteristiche specifiche delle attività, laddove il solo limite consiste nel controllo effettuato per verificare che non vi siano errori evidenti". Questo principio deve applicarsi a partire dal livello locale o regionale in base al principio di sussidiarietà e tenendo conto delle particolarità socioeconomiche dei territori interessati. - La proporzionalità che deriva dall'articolo 86, paragrafo 2, comporta che, per permettere realmente l'accesso di tutti ai servizi essenziali, siano presi in considerazione i mezzi necessari per svolgere la missione di interesse generale e che tali mezzi possano, contrariamente all'opinione della Commissione europea, in alcuni casi creare distorsioni commerciali dovute a fattori di perifericità territoriale o di isolamento, di esclusione sociale o di sviluppo sostenibile ecc. 4.3. Affinché i comuni e le regioni abbiano una maggiore certezza giuridica nello svolgimento dei compiti di interesse generale, il Comitato ritiene indispensabile definire attraverso il cosiddetto diritto secondario (linee direttrici, regolamenti, comunicazioni) gli orientamenti seguiti dalla Commissione in merito alla portata e all'applicazione del diritto europeo della concorrenza. In tale ottica il Comitato valuta con favore gli sforzi fatti dalla Commissione per chiarire, attraverso raccolte di esempi e banche dati, la propria prassi in materia. Il Comitato auspica tuttavia delle regolamentazioni generali, il cui contenuto normativo vada al di là di una raccolta di decisioni relative a singoli casi. 5. Applicazione del principio di "efficienza" nel funzionamento e nella gestione dei SIG 5.1. Il Comitato considera necessario che i compiti dei servizi d'interesse generale rispondano in maniera adeguata alle esigenze riconosciute degli utenti e siano conformi alle esigenze di efficienza e di qualità dei servizi offerti ai loro utenti. 5.2. È favorevole a che tutte le autorità interessate nell'ambito dell'UE concentrino i propri sforzi sui servizi d'interesse generale, con l'obiettivo di assicurare una migliore qualità delle prestazioni offerte, una maggiore efficacia di gestione e la tutela degli utenti e invita ad elaborare un quadro di riferimento indicativo comune in materia di: - la qualità dei servizi prestati; - il finanziamento delle attività di servizio; - la trasparenza della gestione e del finanziamento; - la valutazione dei servizi e il controllo degli utenti. Data l'incertezza giuridica relativa ai SIG, e laddove questo tipo di servizi (SIG o SIEG) venga assunto da grandi enti pubblici o privati, il Comitato ritiene importante tutelare realmente la sicurezza degli utenti consumatori. Questi sono indifesi di fronte alle possibili inadempienze di tali grandi enti agli obblighi relativi alla qualità e/o al prezzo. Tali enti possono agire partendo da una posizione dominante. 5.3. Il Comitato condivide i principi fondamentali di funzionamento dei SIG enumerati nella comunicazione della Commissione, vale a dire: - definizione chiara degli obblighi fondamentali intesi a garantire una prestazione di servizi di qualità per gli utenti; - trasparenza totale sul finanziamento dei servizi (tariffe, clausole contrattuali, scelta e finanziamento dei prestatori); - garanzia d'accesso universale degli utenti; - la scelta del servizio e, ove possibile, del prestatore, e un'effettiva concorrenza tra operatori; - procedure di valutazione dei servizi prestati e di controllo indipendenti dagli operatori. 6. Il rafforzamento della nozione di obbligo di servizio pubblico 6.1. Il Comitato fa presente: - che l'articolo 16 del Trattato si applica soltanto ai servizi di interesse economico generale e non all'insieme dei SIG e che la comunicazione della Commissione europea conferma implicitamente questa constatazione citando i SIEG soltanto in relazione alla politica della concorrenza, cosa che contribuisce a mantenere una certa confusione sulla portata giuridica della missione dei SIG nel diritto comunitario; - che i SIG trovano spazio nel panorama giuridico comunitario solo tramite il concetto di servizio universale, di SIEG e di servizio pubblico, grazie, in particolare, alle sentenze della Corte di giustizia; - che la giurisprudenza della Corte di giustizia, pur riconoscendo la missione di interesse generale dei SIG, è per natura evolutiva e si applica soltanto caso per caso. Essa quindi non può di per sé garantire una certezza giuridica agli operatori dei SIG. 6.2. Constata che nel Trattato manca la certezza giuridica circa la missione dei servizi di interesse generale e osserva che la comunicazione della Commissione, anziché adottare un atteggiamento positivo, in particolare nei confronti della loro funzione nel promuovere la coesione sociale e territoriale, considera il ruolo dei SIG come una deroga ad un sistema di diritto comune (la libera concorrenza), cosa che è contraria non soltanto allo spirito, ma anche alla lettera dell'articolo 16, che figura nella parte relativa ai "principi" della CE. 6.3. Ritiene che le mansioni d'interesse generale debbano figurare fra gli obiettivi fondamentali dell'Unione europea, al pari della realizzazione del mercato unico, nel rispetto del principio di sussidiarietà. In tal modo la realizzazione del mercato unico e il perseguimento dell'interesse generale sono obiettivi complementari al progetto europeo teso a rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale dell'Unione europea. Compete in primo luogo alle regioni e ai comuni stabilire, predisporre e organizzare i compiti dei servizi di interesse generale. Il Comitato ritiene che in tale contesto sia urgente e necessario garantire a livello europeo, in modo più chiaro che per il passato, oltre alla ricerca della concorrenza, anche il rispetto degli obblighi di servizio pubblico. I criteri di base dei servizi di interesse economico generale sono: garanzia di accesso equo, sicurezza della prestazione e continuità del servizio, qualità del servizio e controllo democratico e responsabilità pubblica per la sua prestazione. 6.4. Raccomanda che ai SIG venga dato riconoscimento giuridico nel Trattato e suggerisce di inserire in forma adeguata la missione d'interesse generale nell'articolo 3 del Trattato, al fine di sostenere l'esercizio delle competenze degli Stati membri in materia di servizi d'interesse generale. 7. Un quadro di riferimento europeo comune in materia di compiti e di funzionamento dei SIG 7.1. Il Comitato prende atto con interesse degli orientamenti proposti dalla Commissione europea in relazione all'approccio europeo e al ruolo dei SIG nella politica comunitaria, vale a dire: - il ruolo fondamentale dei SIG a sostegno della competitività dell'economia europea e delle prestazioni offerte ai consumatori in termini di qualità e di tutela dei consumatori; - il ruolo essenziale dei SIG in termini di rafforzamento della coesione economica, sociale e territoriale: l'esistenza di reti di SIG è un elemento essenziale di coesione, specie nelle aree rurali e nelle zone urbane in degrado; - il rispetto del principio di sussidiarietà nell'ambito della libertà concessa agli Stati membri di definire un servizio d'interesse generale; - il riferimento alla promozione della coesione sociale e territoriale nell'articolo 16 del Trattato; - la necessità di assumere un atteggiamento proattivo nei confronti dei SIG e di favorire, in partenariato con i livelli nazionali, regionali e locali, una visione europea dei SIG. 7.2. Considera che questi principi rispondano ad alcune delle sue preoccupazioni in materia di servizi d'interesse generale, pur restando molto generici e al di sotto dei suoi obiettivi. La posizione della Commissione europea è, d'altra parte, contraddittoria nella misura in cui la comunicazione dà la priorità all'accelerazione della liberalizzazione dei settori pubblici come risposta immediata a tali orientamenti. 7.3. Raccomanda, oltre al riconoscimento giuridico della missione d'interesse generale nel Trattato, l'elaborazione di un quadro di riferimento comune che guiderebbe l'azione dei SIG in seno all'Unione europea. 7.4. Nota con interesse che la comunicazione della Commissione europea fa riferimento ad altre azioni comunitarie che condividono con i SIG gli obiettivi di tutela dei consumatori, di coesione economica, sociale e territoriale e che possono aiutare i SIG a svolgere i loro compiti e, in particolare, due iniziative direttamente legate alla politica di sviluppo del territorio europeo: - l'adozione dello SDEC, che definisce le alternative politiche per l'assetto del territorio europeo; - la creazione di uno spazio europeo della ricerca che comprende aspetti relativi alla "territorializzazione" delle reti di ricerca e delle reti elettroniche. 7.5. Ritiene che queste iniziative comunitarie siano importanti per la strategia futura della politica regionale e dei fondi strutturali, in particolare nella prospettiva dello sviluppo di un'azione di cooperazione transnazionale e interregionale imperniata sul policentrismo e sulla costituzione delle reti transeuropee e interregionali di SIG. 7.6. Per completare la sua riflessione e in previsione dell'elaborazione di un nuovo parere in vista della CIG 2004, il Comitato prevede di predisporre uno studio sulla definizione e l'impostazione dei SIG nei diversi Stati membri. Bruxelles, 20 settembre 2001. Il Presidente del Comitato delle regioni Jos Chabert (1) GU C 116 del 14.4.1997, pag. 52.