[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 1.12.2005

COM(2005) 612 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

RELAZIONE ANNUALE SULLO STRUMENTO PER LE POLITICHE STRUTTURALI DI PREADESIONE (ISPA)2004{SEC(2005) 1552}

INDICE

1. Introduzione 3

2. Bilancio ISPA 3

3. Finanziamento dei progetti 4

3.1. Nuovi progetti ISPA 4

3.2. Progetti sovvenzionati durante il periodo 2000-2004 5

3.3. Pagamenti 5

4. Assistenza tecnica 6

4.1. Assistenza tecnica su iniziativa dei paesi beneficiari 6

4.2. Assistenza tecnica su iniziativa della Commissione 6

5. Gestione e attuazione 7

5.1. Monitoraggio dei progetti 7

5.2. Gestione e controllo finanziari 8

5.3. SADE 8

6. Valutazione del rischio 9

6.1. Osservazioni della Corte dei conti europea 9

6.2. Partner di cofinanziamento - BEI e BERS 9

7. Contributo alle politiche comunitarie 9

7.1. Appalti pubblici 9

7.2. Politica ambientale 10

7.3. Politica dei trasporti: da TINA ai nuovi orientamenti TEN-T 10

8. Coordinamento fra gli strumenti di preadesione 10

Prefazione

La presente relazione annuale sulle attività dello strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA) riguarda l'anno civile 2004.

Essa fornisce informazioni relative al quinto anno di attuazione dell'ISPA.

Il formato della presente relazione risponde ai requisiti di cui all'articolo 12 del regolamento ISPA[1]. Gli adattamenti introdotti tengono conto delle osservazioni formulate dal Parlamento europeo, dal Comitato economico e sociale europeo e dal Comitato delle regioni.

L'auspicio è che la presente relazione esplichi altresì la propria utilità quale documento di riferimento per tutti coloro interessati ad incentivare la coesione economica e sociale, in vista dell'adesione, nei paesi candidati all’adesione all’Unione europea.

1. INTRODUZIONE

In conseguenza delle nuove adesioni, il numero dei paesi beneficiari dell’ISPA è passato da 10 a 2, essendo la Bulgaria e la Romania gli unici paesi ad aver beneficiato di una nuova assistenza finanziaria dell’ISPA nel 2004. Pertanto la presente relazione è limitata alle attività dell’ISPA in questi due paesi, mentre l’attuazione degli ex progetti ISPA nei nuovi Stati membri viene analizzata nella relazione annuale sul Fondo di coesione per il 2004.

2. BILANCIO ISPA

Per il 2004 sono stati stanziati 453,3 milioni di euro dal bilancio della Commissione per lo strumento ISPA. Questi stanziamenti hanno coperto tutte le spese di cofinanziamento (misure) nei paesi beneficiari, nei settori dell'ambiente e dei trasporti, nonché in materia di assistenza tecnica (AT), indipendentemente dal fatto che le misure di AT fossero state avviate dal paese beneficiario o dalla Commissione.

Tabella 1: bilancio ISPA nel 2004 – in euro

Linea di bilancio | Stanziamenti di impegno | Impegni eseguiti | Pagamenti eseguiti |

Linea bilancio funzionale B 13.01.04.02 | 2.100.000 | 1.890.000 | 1.696.088 |

Linea bilancio operativa B 13.05.01.01 | 451.200.000 | 449.469.968 | 132.162.924 |

Totale | 453.300.000 | 451.359.968 | 133.859.012 |

3. FINANZIAMENTO DEI PROGETTI

3.1. Nuovi progetti ISPA

Nel 2004 la Commissione ha approvato 11 nuove misure ISPA concernenti 9 progetti di investimenti nel settore ambientale e 2 nel settore dei trasporti, tra cui una misura di assistenza tecnica. Il contributo totale ISPA per il 2004 è stato di 452 milioni di €, equivalente ad un tasso di sovvenzione medio del 58,3% rispetto al costo totale ammissibile per i progetti pari a 775 milioni di €. Sono stati destinati impegni per un totale di 449 milioni di euro a nuovi progetti (303 milioni di €) nonché alla prosecuzione dei progetti adottati nel corso degli anni precedenti.

Il 56,5% circa degli interventi dell’ISPA è stato destinato a progetti di tutela dell’ambiente, principalmente progetti di raccolta e trattamento delle acque reflue, ma anche a un impianto di desolforizzazione. Nel settore dei trasporti va segnalato l’aiuto alla costruzione di un ponte misto stradale e ferroviario sul Danubio.

Tabella 2: Nuovi progetti approvati nel 2004 – in euro

Trasporti | 2 | 377.452.452 | 183.734.500 | 48,7 | 124.960.302 |

Trasporti | 17 | 2.112.247.242 | 1.326.144.338 | 62,8 | 956.777.621 |

SADE | 2 | 1.482.308 | 1.482.308 | 100,0 | 1.303.797 |

Ambiente | 77.964.300 | 67.584.714 | 145.549.014 |

Trasporti | 119.173.044 | 64.191.648 | 183.364.692 |

SADE | 537.962 | 386.562 | 924.524 |

Totale | 197.675.306 | 132.162.924 | 329.838.230 |

4. ASSISTENZA TECNICA

4.1. Assistenza tecnica su iniziativa dei paesi beneficiari

Le misure di assistenza tecnica per l’ elaborazione dei progetti devono garantire che i paesi beneficiari presentino alla Commissione, in tempo utile per poter beneficiare del finanziamento a titolo dell’ISPA, un numero sufficiente di progetti di qualità. Analogamente, le misure di assistenza tecnica per il consolidamento istituzionale sono mirate a migliorare la capacità dell’amministrazione del beneficiario di gestire e controllare l’attuazione degli investimenti su grande scala nelle infrastrutture.

Nel 2004 è stata approvata una domanda relativa alla preparazione di progetti e al consolidamento istituzionale nel settore dell’ambiente.

Tabella 5: Assistenza tecnica su iniziativa dei paesi beneficiari 2000-2004 (in euro)

Settore | Numero dei progetti | Costo ammissibile | Contributo ISPA |

Ambiente | 6 | 42.481.000 | 34.948.500 |

Trasporti | 4 | 9.786.060 | 7.927.545 |

SADE | 2 | 1.482.308 | 1.482.308 |

Totale | 12 | 53.749.368 | 44.358.353 |

4.2. Assistenza tecnica su iniziativa della Commissione

Le attività di assistenza tecnica su iniziativa o per conto della Commissione hanno mirato principalmente a potenziare la capacità dei paesi beneficiari ai fini della preparazione, della valutazione e dell'attuazione dei progetti ISPA, conformemente agli standard richiesti per la gestione dei fondi comunitari.

A. Attività di assistenza tecnica sovvenzionate nell'ambito del “Programma di azione AT 2001”

Il programma in origine era previsto per coprire le attività di assistenza tecnica nei dieci paesi beneficiari dell’ISPA tra il 2001 e il 2003; soltanto le attività che hanno debordato nel 2004 sono state prorogate per contratto l’anno scorso, cioè fino alla fine del mese di aprile 2004 per gli otto paesi aderenti e fino alla fine del 2004 per la Bulgaria e la Romania. In generale queste attività sono state finanziate con gli impegni stanziati nel corso del periodo 2001-2003, ossia un importo di 11 860 864 € che non era stato utilizzato completamente alla fine del 2003. Le attività in questione hanno riguardato l’assistenza ai comitati di sorveglianza nonché servizi di consulenza sui partenariati pubblico-privato.

B. Attività di assistenza tecnica sovvenzionate nell'ambito del “Programma di azione AT 2004-2006”

Questo programma succede al programma di assistenza tecnica 2001 summenzionato, ma è unicamente destinato alla Bulgaria e alla Romania, sebbene il suo campo di attività sia fondamentalmente della stesso tipo di quello del programma del 2001. Nel 2004, il programma ha in particolare inglobato l’aiuto al miglioramento della qualità dei progetti per tutta la durata del loro ciclo di attuazione nonché l'aiuto alla valutazione e al controllo della qualità delle domande.

C. Attività di assistenza tecnica attuate a margine del “Programma di azione AT 2001” e del “Programma di azione AT 2004-2006”

Nel 2004 i settori di attività interessati hanno compreso il pagamento degli stipendi e delle spese generali del personale dell’ISPA (agenti locali) impiegato nelle delegazioni – compresi quelli degli otto paesi aderenti fino al 30 aprile 2004 - nonché l’aiuto alla valutazione e al controllo della qualità delle domande.

Tabella 6: Assistenza tecnica su iniziativa della Commissione 2000-2004 – in euro

Attività | Ripartizione indicativa | Impegni di bilancio | Stanziamenti di pagamento |

Programma d'azione 2001(*) | 12 000 000 | 11 860 864 | 6 514 699 |

Programma d'azione 2004-2006 | 5 185 000 | 1 529 950 | 21 270 |

Attività a margine dei programmi d’azione | 17 800 000 | 17 800 000 | 10 258 355 |

Totale | 34 985 000 | 31 190 814 | 16 794 324 |

(*) Compreso ISPA-10

5. GESTIONE E ATTUAZIONE

5.1. Monitoraggio dei progetti

Nel 2004 i paesi beneficiari hanno proseguito il rafforzamento della loro capacità diretta per quanto riguarda l’attuazione efficace dei progetti ISPA. L’impressione tuttavia è che essi potrebbero acquistare ancora maggiore sicurezza con le diverse fasi del ciclo di attuazione, da un lato, e migliorare il coordinamento tra le diverse parti interessate, dall’altro. Inoltre, la mancanza di adeguate risorse finanziarie e umane da destinare alla progettazione, preparazione e gestione delle misure ISPA, in particolare nel settore dell'ambiente, costituisce una fonte di preoccupazione correlata, come anche l’avvicendamento eccessivo del personale.

5.2. Gestione e controllo finanziari

Durante il 2004 la Commissione ha svolto un quarto ciclo di audit dei sistemi dei paesi beneficiari per valutare l’adeguatezza dei sistemi e delle procedure posti in essere per la gestione e il controllo dei fondi ISPA, nonché la loro conformità con i requisiti simili a quelli del Fondo di coesione e dei Fondi strutturali. In base alle conclusioni del ciclo di revisione, sono stati compiuti passi avanti, anche se si rendono necessari ulteriori sforzi in settori cruciali quali il controllo e la revisione interni e la conformità con le norme sugli appalti pubblici.

Nel caso della Romania, gli audit dei sistemi hanno rivelato problemi materiali la cui portata e natura hanno spinto la Commissione a sospendere i pagamenti nel dicembre e febbraio 2003 al CFR (organismo per le ferrovie) e nel dicembre 2004 a tutte le agenzie esecutive. Una riserva relativa al sistema di gestione e di controllo dell’ISPA in Romania è stata inserita nella relazione annuale di attività della DG Politica regionale per il 2004. Di conseguenza, le autorità romene sono state sollecitate a prendere i provvedimenti necessari entro un termine stabilito.

Gli audit di progetti effettuati parallelamente nei paesi beneficiari hanno confermato che gli appalti pubblici rimangono una tappa delicata del ciclo del progetto, come testimonia il fatto che un gran numero dei principali documenti che costituiscono i bandi di gara vengono respinti e che il processo di aggiudicazione dei contratti è lento.

5.3. SADE

L’attuazione progressiva di sistemi soddisfacenti per la gestione e il controllo finanziari dell'ISPA ha acquisito una dimensione supplementare nel 2001, grazie all'avvio della procedura tesa a indurre i paesi beneficiari ad adottare un sistema di attuazione decentrato esteso (SADE) per l’ISPA. L’attuazione del SADE e il conseguente abbandono dell’approvazione ex ante della Commissione per le gare di appalto e di aggiudicazione, formeranno oggetto di una procedura di scaglionamento in quattro fasi, la prima delle quali è la valutazione delle carenze.

Nel mese di maggio 2005 destava preoccupazione la scarsità dei progressi compiuti dai paesi beneficiari nel quadro di questo scaglionamento. Nel caso della Romania, i revisori esterni per la fase 3 (valutazione di conformità) hanno concluso che nessuno degli organismi incaricati dell’attuazione dell’ISPA si era conformato ai requisiti del SADE. Per quanto riguarda la Bulgaria, i notevoli problemi del processo di appalto hanno impedito l’avvio della fase 2 (eliminazione delle carenze ) prima della metà del 2005.

In considerazione di quanto detto, è poco probabile che la Bulgaria e la Romania presentino una domanda di accreditamento SADE per l’ISPA prima della seconda metà del 2006, il che lascerà alla Commissione un lasso di tempo molto breve prima della loro adesione per adottare una decisione relativa alla quarta fase (accreditamento).

6. VALUTAZIONE DEL RISCHIO

Nell’ambito del regime di approvazione ex ante , la strategia di audit relativa ai paesi beneficiari riguarda in gran parte la prevenzione, per garantire che ciascuno dei paesi ponga in essere procedure di controllo sufficienti per quanto riguarda l’attuazione dei progetti e i pagamenti. I cicli di audit ripetuti in tutte le fasi del SADE hanno lo scopo di individuare le carenze dell'impostazione del sistema e di verificare se le raccomandazioni formulate per risolvere le carenze vengano applicate. Tuttavia, stando alle risultanze degli audit, l'attuazione dell'ISPA è confrontata a svariati rischi, che devono essere isolati e superati durante il processo di audit.

6.1. Osservazioni della Corte dei conti europea

Nella sua relazione annuale sull’esercizio di bilancio per il 2003, la Corte dei conti ha ritenuto che in passato la Commissione non avesse preso misure sufficienti per istituire, nei paesi beneficiari, sistemi conformi ai requisiti dell’ISPA, cosa che avrebbe accelerato l’abbandono del controllo ex ante . Per questo motivo la Commissione ha svolto audit supplementari sui sistemi e sui progetti e ha concluso con detti paesi un piano d’azione che prevede di affrontare, secondo un calendario specifico, le sue raccomandazioni in merito ai problemi individuati in alcuni sistemi.

Nel 2004 la Corte ha anche valutato l’efficacia degli aiuti ISPA in numerosi paesi beneficiari che sono diventati Stati membri. Per estensione, le conclusioni di questi audit valgono anche per gli attuali paesi beneficiari dell’ISPA. La Commissione ritiene che gli errori segnalati dalla Corte fossero perlopiù di natura formale e non avessero incidenze finanziarie.

6.2. Partner di cofinanziamento - BEI e BERS

Nel 2004, la concessione di prestiti per i progetti ISPA è stata assicurata principalmente dalla BEI e dalla BERS. Le capacità specialistiche delle banche nella strutturazione di combinazioni sovvenzione/prestito per finanziamenti, inclusi accordi di partenariato pubblico-privato, continuano ad essere utili per migliorare la qualità dei progetti sostenuti dall'ISPA.

7. CONTRIBUTO ALLE POLITICHE COMUNITARIE

7.1. Appalti pubblici

Il rispetto dei requisiti giuridici affinché le procedure d'appalto pubbliche siano sane, leali e trasparenti, conformemente al manuale PRAG, ha rappresentato una delle principali sfide per i paesi beneficiari. Sono stati organizzati corsi relativi ad aspetti specifici delle procedure di appalto, al fine di garantire lo svolgimento di gare e di aggiudicazioni conformi alla normativa nazionale armonizzata sugli standard UE.

7.2. Politica ambientale

Fornendo un’assistenza diretta ai progetti ambientali prioritari, l’ISPA accelera l’attuazione della politica ambientale e la messa in conformità con le norme europee nei paesi beneficiari. In particolare, è stata potenziata la capacità amministrativa nella pianificazione e nella definizione delle priorità in materia di investimenti. Si riscontra inoltre un costante progresso nella corretta attuazione della direttiva VIA, anche per quanto riguarda gli aspetti relativi alla consultazione dei cittadini. Tuttavia, per questi paesi è di fondamentale importanza risolvere i problemi legati alla difficoltà che le autorità preposte alla protezione dell'ambiente incontrano per reperire risorse e personale sufficienti, come anche la mancanza di coordinamento tra i diversi settori e la mancanza di una visione strategica.

7.3. Politica dei trasporti: da TINA ai nuovi orientamenti TEN-T

Le reti di trasporto nei paesi beneficiari, definite in conformità con TINA (Transport Infrastructure Needs Assessment - valutazione del fabbisogno di infrastrutture di trasporti), sono state costruite nell'ambito dei corridoi di trasporto paneuropei. Dette reti servono come base per la pianificazione delle strategie di trasporto nazionali ai fini dell'ISPA, riguardano cioè la costruzione o il ripristino di sezioni, punti nodali o bretelle di accesso collegati alle reti. Di questi corridoi, quattro attraversano i territori della Bulgaria e della Romania. Conformemente ai nuovi orientamenti comunitari per lo sviluppo delle reti transeuropee di trasporto (RTE-T), tre progetti prioritari (PP7: Asse autostradale Igoumenitsa/Patrasso-Atene-Sofia-Budapest , PP18: Reno/Mosa-Meno-Danubio e PP22: Asse ferroviario Atene-Sofia-Budapest-Vienna-Praga-Norimberga/Dresda ) riguardano assi che passano per la Bulgaria e la Romania.

8. COORDINAMENTO FRA GLI STRUMENTI DI PREADESIONE

Il comitato di gestione PHARE assicura uno stretto coordinamento fra i tre strumenti di preadesione, PHARE, SAPARD e ISPA. L'ulteriore coordinamento è assicurato dal comitato comune di monitoraggio (PHARE), dal comitato di coordinamento tra i servizi e dalle riunioni periodiche con le delegazioni CE nei paesi beneficiari.

[1] Regolamento (CE) n. 1267/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999.