COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ* EUROPEE 
Bruxelles, 06.05.1997 
COM(97)200 def. 
PROTEZIONE DEGLI INTERESSI FINANZIARI 
DELLA COMMUNITÀ 
LOTTA CONTRO LA FRODE 
Relazione anuale 1996 
(presentata dalla Commissione) 

LISTA DEI NUMERI DEL TELEFONO VERDE NEGLI STATI MEMBRI 
Deutschland 
Òsterreich 
Belgique/Belgïe 
Danmark 
Espanà 
Suomi/Finland 
France 0130820595 
06605845 
080012426 
80018495 
900993295 
0800112595 
0800917295 Ellâda 
Ireland 
Italia 
Luxembourg 
Nederland 
Portugal 
United Kingdom 
Sverise 008003212595 
1800553295 
167878495 
08003595 
060224595 
0505329595 
0800963595 
020791695 
/ a. 
INDICE 
INTRODUZIONE 1 
1. LA STRATEGIA ANTIFRODI: BILANCIO E PROSPETTIVE 5 
1.1 I risultati conseguiti sul campo: i sistemi permeglio individuare le frodi 6 
1.1.1 L'inquadramento giuridico degli interventi operativi della Commissione 6 
1.1.2 Gli strumenti per assistere e orientare le autorità antifrode sul campo 7 
1.1.3 La cooperazione giudiziaria sul campo 9 
1.2 Evoluzione del monitoraggio finanziario: cosa fare per proteggere meglio il 
contribuente europeo 9 
1.3 II miglioramento della legislazione comunitaria: come adeguare meglio le procedure 
decisionali e la normativa vigente per una migliore prevenzione 11 
1.4 Inasprimento delle sanzioni: come raggiungere maggiori effetti dissuasivi 12 
2. STATISTICHE E ANALISI 13 
2.1 La situazione nel 1996 13 
2.2 Le tendenze 14 
2.2.1 Le risorse proprie tradizionali 14 
2.2.2 Le spese 14 
2.3 Le fonti d'informazione 15 
2.4 Analisi settoriali •. 15 
2.4.1 Le risorse proprie tradizionali ! 15 
2.4.1.1 II settore del transito 15 
2.4.1.2 I regimi preferenziali -. 16 
2.4.2 Le spese 17 
2.4.2.1 II FEAOG-Garanzia 17 
2.4.2.2 Le azioni strutturali 18 
2.4.2.3 Le spese dirette 18 
2.5 II ricupero 19 
2.5.1 Settore delle risorse proprie tradizionali 19 
2.5.2 Settore del FEAOG-Garanzia 20 
2.5.3 Settore delle azioni strutturali 20 
3. LE INCHIESTE 20 
3.1 Le grandi frodi transnazionali organizzate 23 
3.2 Le grandi frodi nel settore delle politiche commerciali (prodotti industriali, prodotti 
della pesca, prodotti tessili) 29 
3.3 Frodi nazionali nel settore agricolo 32 
3.4 Frodi nel campo delle politiche strutturali 33 
/ h 
3.5 Frodi nel settore delle spese dirette 35 
4. PARTENARIATO CON GLI STATI MEMBRI 37 
4.1 Organizzazione degli Stati membri per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità 37 
4.2 Politica di formazione 38 
5. TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLE COMUNITÀ/ SVILUPPI PIÙ 
IMPORTANTI PER SETTORE . 39 
5.1 Settore delle risorse proprie 39 
5.2 Settore agricolo 40 
5.3 Regimi di transito e iniziative doganali 41 
5.3.1 I regimi di transito 41 
5.3.1.1 Attuazione data alla comunicazione della Commissione del 29 
marzo 1995 41 
5.3.1.2 La commissione temporanea d'inchiesta del Parlamento europeo 42 
5.3.2 II programma "Dogana 2000" 43 
5.3.3 I regimi preferenziali 44 
5.4 II settore delle spese dirette. 44 
5.5 Mutua assistenza tra le autorità amministrative e assistenza tecnica 45 
5.5.1 Sul piano comunitario 45 
5.5.2 Tra la Comunità e i paesi terzi 45 
6. TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI / INIZIATIVE LEGISLATIVE ORIZZONTALI 46 
6.1 II regolamento controlli e verifiche sul posto 47 
6.1.1 II campo d'applicazione del regolamento 47 
6.1.2 La messa in atto dei controlli 47 
6.1.3 II seguito dato ai controlli 48 
6.2 Le attività nel quadro del titolo VI del TUE 48 
6.2.1 Primo protocollo sulla corruzione dei funzionari 49 
6.2.2 II protocollo in materia di tutela penale degli interessi finanziari 49 
ALEGATI : 51 
GLOSSARIO 60 
L 
INTRODUZIONE 
L'VIII relazione annuale della Commissione sulla protezione degli interessi finanziari e 
la lotta contro le frodi traccia il bilancio di tutte le iniziative avviate in questi campi. Da 
un lato, la relazione del 1996 ricorda anche brevemente il percorso già compiuto dal 
1994, anno in cui è stata predisposta la strategia della Commissione e, dall'altro, pone in 
chiara evidenza le prospettive e le priorità da realizzare in avvenire. 
Sono stati registrati importanti risultati sia sul piano operativo che su quello legislativo. 
Il bilancio annuale della Comunità europea per l'esercizio 1996 è dell'ordine di 
82 miliardi di ECU. È finanziato da risorse proprie della Comunità, tra cui 
essenzialmente l'I VA (39,8 miliardi di ECU, 49% delle risorse finanziarie complessive), 
i dazi doganali e quelli agricoli (13,6 miliardi di ECU, 18% delle risorse di bilancio) 
riscossi sulle merci che sono importate nella Comunità in provenienza dai paesi terzi. 
La struttura delle spese è segnatamente caratterizzata dagli stanziamenti destinati a 
sostegno delle politiche comunitarie. Un po' meno della metà delle spese sono agricole, 
quasi un terzo sono destinate alle politiche strutturali e quasi il 15% sono direttamente 
gestite dalla Commissione e destinate alla ricerca e allo sviluppo, alla protezione dei 
consumatori, all'ambiente e agli aiuti in favore dei paesi terzi. 
Nel campo delle risorse proprie tradizionali (dazi doganali e dazi agricoli) l'impatto delle 
irregolarità è dell'ordine del 5,8% (787 milioni di ECU) dell'ammontare delle entrate 
riscosse dagli Stati membri per conto della Comunità nel 1996.1 casi corrispondenti sono 
dell'ordine di 2000 circa. L'impatto è in aumento rispetto al 1995 (3,6%). 
Quanto alle spese che transitano attraverso gli Stati membri (ossia oltre l'80% delle spese 
del bilancio comunitario, inclusa la politica agricola comune e le azioni strutturali), 
l'incidenza globale delle irregolarità è dello 0,7% (498 milioni di ECU) del totale dei 
finanziamenti accordati, ossia circa 2400 casi. Anche qui si constata un leggero aumento 
dell'incidenza rispetto al 1995 (0,6%). Quanto alle spese direttamente gestite dalla 
Commissione (circa 15% del bilancio), la stessa incidenza è dello 0,1% (16 milioni di 
ECU) dell'ammontare delle prestazioni accordate, cifra che va comparata a quella 
registrata nel 1995, ossia 0,3%. 
Il volume globale delle irregolarità accertate dagli Stati membri e dalla Commissione nel 
1996 è di 1,3 miliardi di ECU (irregolarità che colpiscono sia le entrate che le spese). La 
stessa cifra registrata nel 1995 è di 1,1 miliardi di ECU. 
Quanto al settore agricolo è da ritenersi che il fatto che la politica comunitaria si sia 
maggiormente orientata verso il versamento diretto degli aiuti agli agricoltori, abbia 
causato l'aumento dei casi accertati e la stagnazione degli importi comunicati. 
Quanto alle politiche strutturali gli sviluppi sono notevoli. Nel 1996 il fatto di aver 
instaurato modalità pratiche ai fini della comunicazione da parte degli Stati membri di 
informazioni relative alle irregolarità e alle frodi ha avuto come conseguenza, rispetto al 
1995, non soltanto un aumento sensibile delle attività della Commissione e dei numero 
dei casi, ma anche e soprattutto una moltiplicazione per quattro degli importi coinvolti. 
d 
Peraltro, con riguardo alle azioni strutturali, la distrazione di sovvenzioni non concerne 
soltanto i contributi comunitari, ma investe anche il cofinanziamento nazionale e, di 
conseguenza, ha anche incidenze sui bilanci degli Stati membri. 
Neppure nel campo delle risorse proprie l'impatto delle frodi è neutro per il contribuente 
europeo, nella misura in cui le risorse mancanti devono essere compensate dalla quarta 
risorsa1, basata sul PNL degli Stati membri e sopportata quindi dal contribuente. 
Le frodi che ledono le finanze comunitarie hanno anch'esse un impatto diretto sugli 
interessi finanziari nazionali. Ad esempio, per il traffico di sigarette, l'impatto globale, 
accertato nel 1996, in termini di elusione del regime del transito, è di 800 milioni di ECU 
(dazi doganali, accise, IVA), di cui il 25% rappresentati dai dazi doganali a profitto della 
Comunità europea. Comunque la maggior parte (75%) è sopportata dai bilanci nazionali. 
Quanto all'alcool, l'elusione dei sistemi di accise nel corso del traffico intracomunitario 
(scomparsa di carichi di merci) è all'origine di una considerevole perdita di entrate fiscali 
ai danni degli interessi nazionali (nel 1996, 450 milioni di ECU), ossia 
complessivamente, per entrambi i traffici, oltre un miliardo di ECU, che rappresenta 
l'equivalente, in termini di impatto finanziario, delle frodi comunitarie accertate dagli 
Stati membri e comunicate alla Commissione nel 1995. 
Le cifre vanno comunque interpretate prudenzialmente. Le variazioni registrate possono 
spiegarsi sia con il miglioramento della percentuale delle irregolarità accertate, sia con 
l'inasprimento dei comportamenti illeciti o con l'accentuazione delle attività antifrodi in 
determinati settori, sia infine con la presenza di casi spettacolari nell'esercizio di cui 
trattasi. 
La percentuale delle frodi più rilevanti può essere minima (2-3%) e gli importi in gioco 
possono corrispondere ad oltre i 2/3. Questo fenomeno sta a dimostrare l'esistenza di una 
grande delinquenza ben organizzata. E del tutto evidente che diversi aiuti comunitari 
vanno a profitto dei soli trafficanti, senza beneficiare ai settori economici cui sono 
destinati. Anche le politiche commerciali dell'Unione e degli Stati membri risentono 
dell'ampiezza dei traffici che ledono sia gli interessi finanziari comunitari che quelli 
nazionali. 
I dati trasmessi dagli Stati membri - per quanto affidabili essi siano - sono il risultato dei 
controlli effettuati, ma da soli non possono riflettere la realtà della frode. La maniera in 
cui le organizzazioni criminali frazionano le loro attività, rende molto difficile 
l'accertamento globale dei comportamenti delittuosi. La complessità delle operazioni - in 
cui si accavallano attività legali e sotterranee - lascia emergere raramente l'insieme della 
struttura criminale "che impartisce gli ordini". 
Questa grande delinquenza scavalca le frontiere, organizza e giostra operazioni 
finanziarie, moltiplica i profitti confondendo le piste, soprattutto attraverso il ricorso a 
diverse imprese operanti sul mercato (depositanti di merci, trasformatori, vettori, 
negozianti ...). Essa pratica il riciclaggio dei proventi affaristici alla stessa stregua dei 
cartelli che controllano il traffico di stupefacenti, ossia attraverso società "schermo" che 
si avvalgono di reti bancarie disseminate su numerose piazze finanziarie sia all'interno 
1 Le tre altre risorse finanziarie sono, a parte l'IVA, i dazi doganali ed i dazi agricoli (che costituiscono le risorse proprie 
tradizionali). 
2 
che all'esterno della Comunità. Avvalendosi di questi metodi vengono posti numerosi 
ostacoli che rendono quasi impossibile il lavoro del controllore o del giudice nazionale. 
Contro le frodi transnazionali l'intervento a livello comunitario è meglio in grado di 
sfruttare le informazioni e di lanciare le necessarie operazioni. L'istituzione di "task-
groups" nei settori più sensibili, insieme ai "punti di contatto" installati negli Stati 
membri, offre basi concrete alla strategia globale di lotta antifrodi e consente di tener 
meglio sotto controllo la minaccia che rappresenta la criminalità organizzata. Da 
sottolineare inoltre che l'accesso privilegiato all'informazione, l'accomunamento delle 
competenze e l'organizzazione di-interventi mirati sul terreno sono indispensabili per 
ostacolare le pratiche della delinquenza finanziaria organizzata. 
La frode organizzata richiede la mobilitazione di adeguati mezzi d'azione al fine di 
proteggere il contribuente europeo, i beneficiari delle politiche comunitarie, i destinatari 
dei fondi comunitari e gli stessi ambienti professionali. 
I progressi compiuti sia sul piano legislativo che su quello della maggiore conoscenza del 
fenomeno sul terreno consentiranno in avvenire di rafforzare l'efficienza della lotta 
contro le frodi. In questa problematica di insieme dev'essere chiaro che, se l'accento va 
effettivamente posto sulla lotta operativa, l'azione di prevenzione dovrà restare un punto 
forte della tutela delle finanze pubbliche. È questo un presupposto ineludibile della 
protezione degli interessi finanziari delle Comunità2. 
L'assetto giuridico comune posto a tutela delle finanze comunitarie poggia 
essenzialmente: 
sul regolamento orizzontale relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, recante 
disposizioni sui controlli, sulle misure e sanzioni amministrative, adottato il 18 dicembre 1995; 
. sul regolamento relativo ai controlli ed alle verifiche effettuati sul posto negli Stati membri ad opera 
degli agenti della Commissione ai fini dell'accertamento di frodi ed. irregolarità, adottato 
l'I 1 novembre 1996; 
sulla convenzione relativa alla protezione penale degli interessi finanziari delle Comunità, firmata il 
26 luglio 1995 e sul suo primo protocollo relativo alla lotta contro la corruzione, firmato il 
27 settembre 1996. Affinché possano produrre effetti giuridici, questi strumenti devono essere ratificali dai 
parlamenti nazionali e recepiti effettivamente negli ordinamenti giuridici interni. 
II regolamento orizzontale conferisce alla nozione d'irregolarità un contenuto molto 
ampio, in quanto essa abbraccia sia la semplice omissione per errore o negligenza, sia i 
comportamenti dolosi o deliberati che corrispondono al più restrittivo concetto di frode 
qual è definito dalla convenzione in materia penale. Le inchieste illustrate nella relazione 
si riferiscono a dossier in cui la stessa Commissione è stata coinvolta, dossier che 
riguardano soltanto le irregolarità che presentano un interesse particolare sul piano 
comunitario, ed il cui carattere doloso o deliberato non è ancora necessariamente 
dimostrato. Di conseguenza, non tutte queste irregolarità possono essere considerate 
come altrettanti casi di frode nel senso penale del termine. Lo stesso dicasi per i dati 
indicati nella parte statistica della relazione. 
Insieme all'operazione SEM 2000 (cfr. capitolo 1, a partire da pagina 9) che punta chiaramente sul rafforzamento dell'aspetto 
prevenzione ad esempio nel settore doganale, la prevenzione costituisce anche una priorità del programma "Dogana 2000", 
adottato di recente dal Consiglio e dal Parlamento europeo. Cfr. capitolo 5.3.2, pag. 43. 
Sul terreno, i risultati ottenuti grazie al lavoro delle équipe comunitarie (soprattutto i 
task-group) vanno a profitto sia delle finanze comunitarie che di quelle nazionali. Nel 
corso del 1996 sono state registrate circa 4000 chiamate telefoniche, di cui 42 hanno dato 
luogo all'avvio di inchieste. 
Merita ricordare, comunque, che la lotta antifrodi rientra in primo luogo nella sfera di 
competenza degli Stati membri, che sono i soli a disporre di diversi servizi di polizia 
finanziaria e di adeguati mezzi per lottare contro il fenomeno. È comunque essenziale che 
la Commissione eserciti appieno il ruolo di coordinamento e d'intervento sul terreno, 
soprattutto nei settori in cui essa è in grado di apportare un valore aggiunto, in particolare 
allorché trattasi della grande delinquenza finanziaria o di frodi transnazionali. 
Il forte impegno con cui si è agito ai fini del recupero degli importi frodati, soprattutto 
nel settore del FEAOG-garanzia, ha attenuato i danni al bilancio comunitario. Ad 
esempio, con riguardo ai casi comunicati dagli Stati membri anteriormente al 1993, il 
terzo degli importi è stato saldato. Resta comunque molto da fare nella collaborazione fra 
Stati membri e Commissione, per migliorare ulteriormente la situazione dei recuperi. 
Dev'essere ben chiaro che le irregolarità e le frodi che colpiscono il bilancio comunitario 
non sempre si concludono irrimediabilmente con la perdita delle risorse versate dal 
contribuente, sempreché continui a migliorare l'accertamento dei casi e siano 
effettivamente avviate le procedure di recupero. 
1. LA STRATEGIA ANTIFRODI: BILANCIO E PROSPETTIVE 
La realizzazione del mercato unico e l'attuazione del trattato sull'Unione europea hanno 
indotto la Commissione a elaborare una nuova strategia per la lotta contro le frodi 
adottata nel 19943. Dopo tre anni di attuazione della strategia e tenuto conto del fatto che 
la Conferenza intergovernativa che si concluderà con il Consiglio europeo di Amsterdam 
(giugno 1997) si occupa anche della lotta contro le frodi, è sembrato utile fare un bilancio 
che guidi l'attività della Commissione al conseguimento di alcuni obiettivi fondamentali: 
come individuare le frodi e combattere la grande criminalità finanziaria; 
come proteggere meglio gli interessi finanziari delle Comunità ed il contribuente europeo; 
come introdurre opportune modifiche della normativa contro le frodi e contro la grande 
delinquenza finanziaria; 
come garantire una maggiore efficacia dissuasiva e una repressione delle frodi che sia 
equivalente in tutta l'Unione europea. 
I risultati finora ottenuti devono fornirci i mezzi per affrontare le sfide del prossimo 
millennio (soprattutto quella dell'eventuale ampliamento dell'Unione europea) in 
coerenza con i quattro grandi indirizzi strategici fissati nel 1994: 
presenza sul campo; 
rafforzamento della cooperazione con gli Stati membri; 
miglioramento della legislazione comunitaria; 
convergenza dei sistemi sanzionatori nazionali. 
L'esperienza sul campo ha consentito di scoprire un sempre maggior numero di frodi di 
grande rilievo, soprattutto nei settori più sensibili. La situazione sul terreno deve essere 
migliorata sia a livello comunitario che nazionale. Vanno anche rafforzati il recupero 
delle somme frodate o sottratte, nonché il controllo finanziario sui casi accertati. La 
qualità delle legislazioni comunitarie e le sue misure repressive volte a sanzionare 
amministrativamente e penalmente gli autori di frodi devono essere estese a tutti i settori. 
II successo di questa strategia poggia anche su un'intensa attività di carattere preventivo. 
La Commissione ha introdotto nuove procedure interne4 intese a "blindare" contro le 
frodi ogni atto comunitario nel corso di tutto il processo legislativo e decisionale. È 
evidente che, per essere efficace, una politica di prevenzione implica che tutti gli Stati 
membri imbocchino la stessa via. Si tratta, peraltro, di compiti istituzionali che si 
ricollegano integralmente alle finalità dell'operazione SEM 20005, istituita appunto allo 
scopo di migliorare la gestione delle spese dell'Unione. 
I risultati che abbiamo ottenuto dal 1994 in poi hanno dimostrato la validità 
dell'approccio integrato del fenomeno delle frodi comunitarie. 
3 Doc. COM(94) 92 def. 
4 Doc. SEC(96) 1802. 
"Sound and Efficient Management" (gestione sana ed efficace). 
Questo approccio rappresenta la strategia di riferimento per la lotta contro la grande 
criminalità a livello dell'Unione europea, strategia che può veramente definirsi globale in 
quanto integra tutti gli aspetti (presidio del territorio, miglioramento dell'"intelligence" e 
dell'analisi dei dati, intensificazione della cooperazione fra tutti i soggetti istituzionali, 
riqualificazione della normativa comunitaria, riawicinamento dei sistemi penali). Da 
esso è scaturito un intenso lavoro svolto in comune, sia con le autorità giudiziarie 
specializzate nella lotta contro la criminalità finanziaria sia con le forze incaricate della 
repressione dei reati finanziari tradizionali (polizia, carabinieri, gendarmeria, 
amministrazione doganale, tributaria, controllo economico ...). 
Del resto un'analoga strategia globale era stata propugnata dal Consiglio europeo di 
Dublino, come quella che meglio delle altre consente di lottare contro tutte le forme di 
criminalità organizzata. 
1.1 I risultati conseguiti sul campo: i sistemi per meglio individuare le frodi 
1.1.1 L'inquadramento giuridico degli interventi operativi della Commissione 
L'UCLAF è la struttura operativa antifrode della Commissione: istituita nel 1988, si è 
risolutamente orientata dal 1994 al confronto della frode ed è stata rinforzata sul piano 
strutturale grazie all'attribuzione di nuovi mezzi e nuovo personale nel 1995. Nel 1996 
l'UCLAF ha organizzato oltre 300 missioni di indagine. 
L'approccio globale ha indotto la Commissione a organizzare la sua struttura centrale 
basandola sulla pluridisciplinarietà delle indagini (finanziaria, di polizia, doganale, 
giudiziaria, fiscale, ...). L'adeguamento dell'organizzazione interna dei servizi della 
Commissione ha facilitato il conseguimento degli obiettivi interdisciplinari sia sul piano 
legislativo che su quello operativo6. 
L'efficace tutela dei danari del contribuente europeo passa per la conoscenza della realtà 
del terreno, nonché per la precisa analisi del fenomeno complesso e mobile come quello 
delle frodi e delle sue ramificazioni nel territorio dell'Unione. È appunto la precisa 
conoscenza della situazione sul campo e dei rischi in essa inerenti che consente di meglio 
adeguare la risposta delle istituzioni comunitarie alla minaccia. 
Il nuovo regolamento relativo ai controlli e alle verifiche sul posto da parte degli agenti 
della Commissione7 consentirà di acquisire la conoscenza approfondita del terreno in tutti 
i campi di attività dell'Unione. Entrato in vigore il 1° gennaio 1997, il provvedimento ha 
una precisa finalità: tutelare gli interessi finanziari della Comunità e scoprire tutte le 
irregolarità. Per la prima volta, esso consente alla Commissione di intervenire alle stesse 
condizioni sia nel settore delle spese che in quello delle entrate. Il regolamento dà un 
contenuto concreto alla collaborazione con gli Stati membri precisando le condizioni in 
cui la Commissione è legittimata ad intervenire, nell'osservanza del principio di 
sussidiarietà. 
La Commissione può procedere a controlli sul posto per: 
" Si vedano le relazioni annuali "Lotta contro le frodi" del 1994 e del 1995. 
' Si veda il capitolo 6.1, pag. 47. 
ricercare irregolarità gravi o transnazionali oppure irregolarità in cui siano implicate 
organizzazioni criminali operanti in più di uno Stato membro; 
ricercare le irregolarità quando in uno Stato membro la situazione esiga l'intensificazione dei 
controlli per migliorare l'efficacia della tutela degli interessi finanziari e assicurare un livello di 
protezione equivalente nella Comunità; 
intervenire a richiesta di uno Stato membro. 
Il regolamento precisa inoltre: 
le condizioni di accesso all' informazione, alla documentazione, ai locali, ai terreni, ai mezzi di 
trasporto degli operatori economici e agli altri luoghi adibiti all'attività professionale; 
l'obbligo per gli operatori economici di facilitare alla Commissione l'esecuzione dei controlli; 
le condizioni in cui le autorità nazionali devono prestare assistenza; 
l'obbligo per le autorità nazionali di dare alla Commissione tutto l'aiuto necessario. 
Infine il regolamento istituisce inoltre uno stretto collegamento tra il controllo 
amministrativo sul posto e il trattamento penale della frode, in quanto conferisce alle 
constatazioni e agli accertamenti effettuati dagli ufficiali dell'UCLAF forza probatoria in 
sede giudiziaria. 
Questo nuovo regolamento, conforme alla strategia antifrodi che la Commissione propugna dal 1994, 
assegna a quest'ultima nuove responsabilità, e cioè il monitoraggio e l'assistenza in via continuativa delle 
autorità nazionali incaricate di esercitare l'azione penale. 
1.1.2 Gli strumenti per assistere e orientare le autorità antifrode sul campo 
Le grandi frodi comunitarie mettono in luce la natura transnazionale delle operazioni e 
l'ottima organizzazione dei loro autori8; è apparsa quindi la necessità di dar vita a gruppi 
d'intervento di carattere pluridisciplinare e plurinazionale. Questi "task-groups" 
rappresentano una forza di appoggio e di intervento che ha lo scopo di concentrare le 
indagini sui settori più sensibili alla frode ed è in questa prospettiva che sono stati 
costituiti. Per far fronte alla minaccia delle organizzazioni criminali essi operano in 
équipe flessibili attorno a persone di contatto. 
Il lavoro delle équipe anzidette dovrà sempre più avvalersi delle informazioni di cui la 
Commissione dispone, puntando su un'adeguata mobilità operativa a livello dell'Unione, 
avvalendosi nel contempo anche delle esperienze acquisite dagli Stati membri al fine di 
combattere efficacemente i rischi inerenti allo sviluppo della criminalità finanziaria 
organizzata a livello mondiale. 
Dal canto loro, gli Stati membri dell'Unione hanno già preso l'iniziativa di creare servizi 
specializzati per combattere le frodi contro il bilancio comunitario (è il caso dell'Italia e 
della Francia) o per intensificare relazioni privilegiate con la Commissione in questo 
ambito (Belgio, Spagna9). 
Si veda in particolare il capitolo 3.1, dalla pag. 23. 
9 Si veda la relazione annuale del 1995, pagg. 45-46. 
7 
La Commissione lavora inoltre in stretta collaborazione con le altre istituzioni: a 
prescindere dal ruolo di primo piano che svolge l'autorità di bilancio (Parlamento 
europeo e Consiglio), l'UCLAF ha concluso un accordo specifico con la Corte dei conti 
che ha già consentito alla Commissione di far scattare indagini grazie alle informazioni 
fornitele dalla Corte. 
È beninteso indispensabile rafforzare l'attività sul campo. Diversi strumenti tecnici e 
operativi ("Intelligence") devono essere predisposti per migliorare la comprensione del 
fenomeno della criminalità finanziaria e per pervenire a una più rapida individuazione 
delle frodi e irregolarità. Gli strumenti di cui si sta dotando la Commissione andranno 
potenziati e dovranno essere messi permanentemente a disposizione degli investigatori 
dell'UCLAF e delle autorità nazionali. Si può affermare che per la prima volta è 
utilizzabile, a livello europeo, un complesso così imponente di strumenti di azione. Esiste 
tutta una serie di organiche disposizioni che sanciscono gli obblighi degli Stati membri e 
della Commissione in ordine alla comunicazione delle frodi e delle irregolarità10. Questo 
nuovo dispositivo di informazione reciproca genera la trasparenza indispensabile per il 
monitoraggio finanziario, amministrativo e giudiziario dei casi oggetto di indagine e 
consente anche di guidare costruttivamente le indagini sul campo. La raccolta delle 
informazioni consente inoltre di studiare con regolarità la tipologia delle frodi e di 
analizzare le caratteristiche tipiche, le loro ramificazioni, le loro evoluzioni e la natura dei 
rischi che minacciano le finanze pubbliche europee sia con riguardo agli Stati membri 
che alle Comunità. 
In questo contesto la Commissione intende dar vita - con il sostegno scientifico del suo Centro comune di 
ricerca - a un vero e proprio centro per la raccolta di informazioni per l'analisi dell'"intelligence" e dei 
dati1 *. Essa prevede anche di stabilire particolari legami tra l'UCLAF ed Europol12. 
Sono state adottati alcuni provvedimenti - specialmente nel settore doganale - al fine 
precipuo di istituire un sistema di scambio di informazioni. 
// "sistema di previa informazione " è in atto tra gli uffici doganali di partenza e di destinazione 
delle merci "sensibili" (operazioni di transito doganali)^; 
il sistema telematico per lo scambio di informazioni doganali fra i servizi di ricerca degli Stati 
membri^; 
l'introduzione di clausole antifrode nei nuovi accordi di associazione conclusi con i paesi terzi 
(protocollo tipo sulla cooperazione doganale15), e in particolare con i paesi candidati 
*® Regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio per le risorse proprie tradizionali (GU L 155 del 7.6.1989); 
regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio per il FEAOG-Garanzia (GU L 67 del 14.3.1991); regolamento (CEE) n. 4253/88 
del Consiglio per le politiche strutturali (GU L 374 del 31.12.1988) e regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione (GU L 
178 del 12.7.1994) che stabilisce norme dettagliate per le comunicazioni; regolamento (CE) n. 1164/94 del Consiglio (articolo 
12) che istituisce il Fondo di coesione (GU L 130 del 25.5.1994) e regolamento (CE) n. 1831/94 della Commissione (GU L 
191 del 27.7.1994) che stabilisce norme dettagliate per le comunicazioni; regolamento (CEE) n. 1468/81 del Consiglio 
concernente le modalità di comunicazione delle informazioni relative ai settori doganale e agricolo e alla reciproca assistenza 
amministrativa (GU L 144 del 2.6.1981). 
È quanto auspica del resto lo stesso Parlamento europeo nella raccomandazione della sua commissione d'indagine temporanea 
sui regimi di transito ("Rapporto finale e raccomandazioni", doc. PE 220 895/def). Si veda anche il capitolo 5.3.1.2, pag. 42. 
'2 Convenzione del 26.7.1995 che istituisce l'Ufficio europeo di Polizia. 
'•* Si veda il capitolo 2.4.1.1, pag. 15. 
Sistema SCENT, si veda il capitolo 5.5.1 sulla mutua assistenza amministrativa, pag. 45. 
' -* Protocollo relativo alla reciproca assistenza in materia doganale. 
8 
all'adesione, in considerazione dell'aumento delle frodi e della partecipazione di organizzazioni 
criminali internazionali spesso operanti fuori delle frontiere della Comunità. 
1.1.3 La cooperazione giudiziaria sul campo 
Le frodi sono spesso internazionali, il che comporta una dispersione dell'azione 
repressiva e del materiale probatorio, in quanto esistono 15 distinte procedure nazionali, 
mentre gli autori delle frodi possono agire "in tempo reale" grazie alle reti criminali 
transnazionali che hanno messo in piedi e possono utilizzare i più sofisticati strumenti 
tecnologici e telematici. Se questo è vero, si comprende facilmente come non sia più 
possibile, di fronte a questa minaccia, continuare ad applicare le procedure attuali. 
L'assistenza della Commissione (con i suoi esperti in materia penale), gli scambi di 
informazioni fra i suoi servizi e le autorità giudiziarie nazionali costituiscono il primo 
abbozzo di una soluzione che - tenuto cónto della natura di questi casi - postula 
necessariamente un coordinamento a livello dell'Unione ("interfaccia penale"). 
Dal canto suo, il Parlamento europeo ha rilanciato - per bocca del suo presidente Klaus 
Hânsch, in occasione della Conferenza interparlamentare sulla lotta antifrodi, organizzata 
dietro iniziativa della commissione "controllo del bilancio", nei giorni 23 e 
24 aprile 1996 - l'idea di un spazio giudiziario europeo, dotato di obiettivi chiari e 
limitati, che tenga conto della particolare responsabilità che compete alle istituzioni 
dell'UE in ordine alla protezione del denaro dei contribuenti europei. A questo proposito 
il Parlamento europeo ha chiesto alla Commissione di studiare i modi per elaborare un 
Corpus Juris contenente disposizioni penali per la tutela degli interessi finanziari 
dell'Unione europea16. Su questa base il Parlamento europeo ha previsto di organizzare 
nel primo semestre 1997 una serie di iniziative per lanciare un grande dibattito sul tema 
"verso uno spazio giudiziario europeo"17. 
1.2 Evoluzione del monitoraggio finanziario:*cosa fare per proteggere meglio il 
contribuente europeo 
L'intreccio delle responsabilità tra i diversi organi di gestione e di decisione nell'ambito 
della Commissione, nonché l'assenza di un contesto giuridico unico in fatto di 
comunicazioni ad opera delle autorità nazionali, hanno posto il problema della fattibilità 
di un monitoraggio finanziario sistematico ed efficace sul piano comunitario. Tuttavia, 
grazie all'emanazione dei nuovi regolamenti sulle comunicazioni degli Stati membri e 
grazie all'attuazione delle raccomandazioni del GRP18, scaturite dalla citata SEM 2000, 
consentiranno una migliore trasparenza e un migliore coordinamento di tutti i soggetti 
° Le conclusioni dello studio sono state consegnate alla Commissione da un gruppo di studiosi di alto livello. 
Questa ipotesi è stata ventilata anche da un gruppo di sette magistrati europei che hanno approfondito la problematica della 
lotta contro la criminalità finanziaria internazionale. L'appello di questi magistrati dimostra la totale inadeguatezza degli 
strumenti attuali (specialmente della cooperazione giudiziaria in materia penale) rispetto alle dimensioni del fenomeno (si 
veda "La justice ou le Chaos. L'appel de Genève", interviste raccolte da Denis Robert, edizioni Stock (Francia), ottobre 1996). 
*° La Commissione ha suggerito di convocare un gruppo di rappresentanti personali (GRP) degli Stati membri; l'iniziativa ha 
avuto il sostegno del Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995 e gli Stati membri, dal canto loro, hanno dichiarato la 
loro disponibilità a fare la loro parte nello sforzo comune per migliorare la gestione finanziaria dell'UE nelle sue varie 
articolazioni. Vari membri del PE e della Corte dei conti hanno dato il loro contributo di idee e suggerimenti. Il gruppo GPR, 
che ha natura consultiva (formula raccomandazioni), si è riunito sei volte nel 1996 e ha presentato le prime conclusioni al 
Consiglio europeo di Dublino (dicembre 1996), che le ha approvate quasi tutte. Le raccomandazioni che implicano 
disposizioni legislative faranno oggetto nel 1997 di una consultazione dei comitati dei fondi strutturali (che riuniscono 
delegazioni degli Stati membri e la Commissione). 
che intervengono nel recupero delle somme frodate. L'obbligo di trasparenza reciproca 
sussistente tra gli Stati membri e la Commissione consentirà a ciascuna delle parti di 
meglio far fronte alle proprie responsabilità finanziarie sia sul lato delle risorse proprie 
tradizionali sia sul lato delle spese. 
In tal modo, Commissione e. Stati membri saranno in condizione di garantire una 
migliore osservanza dei loro obblighi specifici, di determinare le loro responsabilità 
finanziarie e, se necessario, di studiare le iniziative legislative da assumere per recuperare 
in modo più efficace e omogeneo le somme eluse o indebitamente versate. 
Il recupero è un obbligo fondamentale, è la conseguenza logica e necessaria del lavoro 
svolto sul terreno per accertare frodi ed irregolarità; in pari tempo, però, è anche uno dei 
parametri del successo della lotta contro le frodi. Esso rappresenta una semplice misura 
riparatoria: infatti, il contribuente europeo non può accettare che gli autori delle frodi 
trattengano somme indebitamente percepite o godano i frutti del resto. 
In tutti i settori esiste per gli Stati membri l'obbligo di comunicare le irregolarità da essi 
scoperte e disposizioni che mirano a garantire che gli Stati stessi si facciano precisamente 
carico dei recuperi di loro competenza. 
Nel settore delle risorse proprie 
La modificazione del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio prescrive l'aggiornamento 
permanente della situazione dei recuperi effettuati dagli Stati membri in casi di frode e dì irregolarità. La 
Commissione^ dovrebbe quindi essere in grado di conoscere in via permanente la situazione del recupero 
di tutte le risorse eluse e indicare i provvedimenti atti (dal suo punto di vista) a sopperire a iniziative 
nazionali inadeguate. Inoltre essa intende proporre alcune modifiche del regolamento suddetto allo scopo 
di chiarire le disposizioni riguardanti il recupero e le responsabilità degli Stati membri. 
La Commissione ha inoltre predisposto un sistema di monitoraggio per campionatura di alcuni casi di 
frode e irregolarità sulle risorse proprie tradizionali, qualora siano in gioco importi particolarmente 
elevati2-®, che rappresentino globalmente oltre tre quarti degli importi in gioco nei casi comunicati dagli 
Stati membri a norma del citato regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/8921. 
Nel settore del FEAOG-Garanzia 
La procedura di appuramento dei conti è stata rafforzata e resa più trasparente grazie a un chiarimento 
dei meccanismi interni. Viene così effettivamente garantita la regolarità delle operazioni finanziate dai 
fondi strutturali. Si tiene in questo modo ben conto e sono meglio seguiti gli importi in gioco nei casi di 
frodi o di irregolarità. Di conseguenza, la procedura di appuramento incita all'adeguamento dei 
meccanismi nazionali di controllo, in modo che si garantisca anche una migliore prevenzione. Inoltre la 
Commissione ha instaurato una contabilità specifica in materia agricola, sul modello di quella che già 
esiste nel settore delle risorse proprie tradizionali per i diritti da recuperare. 
Nel settore delle azioni strutturali 
La Commissione e gli Stati membri hanno studiato in modo approfondito come eliminare alcune 
confusioni o divergenze d'interpretazione rispetto ai criteri di imputabilità delle spese nei programmi di 
finanziamento comunitari. 
19 Essa aveva già auspicato questo miglioramento del contenuto delle comunicazioni degli Stati membri fin dall'I 1.12.1992, nel 
presentare la proposta di regolamento. 
Metodo di monitoraggio per campionatura (campione "B1994"), si veda la relazione annuale "Lotta contro la frode" del 1994, 
pagg. 66 e seguenti. Si veda anche il capitolo 2.5.1, pag. 19. 
21 Si veda il capitolo 5.1, pag. 39. 
10 
Secondo il regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio l'obbligo degli Stati membri di comunicare i casi 
di irregolarità e di recuperare le somme in gioco è ormai chiaramente acquisito; occorre peraltro 
precisare le condizioni in cui gli Stati membri, una volta adempiuti questi obblighi essenziali, possono 
disporre dei fondi recuperati per riassegnarli ad altri progetti non viziati da irregolarità. 
Analogamente, è sembrato assolutamente necessario chiarire e far conoscere meglio le responsabilità e gli 
obblighi degli Stati membri, nel corso del procedimento di assegnazione, gestione e controllo dei fondi 
strutturali, ricordando che la responsabilità dei controlli compete in primo luogo agli organi nazionali. A 
tal fine, in particolare, la Commissione ha deciso di preparare un regolamento di applicazione a norma 
dell 'articolo 23, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio in ordine alle condizioni dei 
controlli a cura degli Stati membri. 
Resta inoltre da studiare la questione dei provvedimenti da assumere nei confronti dello Stato membro che 
dovesse disattendere i suoi obblighi (è stato lo stesso Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995 che 
ha chiesto appunto di estendere il principio dell 'appuramento ad altri settori, sul modello di quanto già 
avviene nel settore agricolo). In questo contesto la Commissione preciserà a quali condizioni essa intende 
effettuare correzioni nette, applicando integralmente, in tale ambito, le possibilità offerte dagli articoli 23 
e 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio. 
I risultati che scaturiranno dai provvedimenti anzidetti si misureranno col tempo. Esiste 
tuttavia un'ulteriore difficoltà: le varie iniziative prese dagli Stati membri ai fini del 
recupero possono essere compromesse dalla grande varietà e molteplicità dei ricorsi e 
dalla lentezza dei procedimenti amministrativi e giudiziari. È quindi agevole 
comprendere quanto sia problematico pervenire all'effettivo recupero degli importi 
dovuti quando la frode abbia natura transfrontaliera. 
Tutti questi provvedimenti riparatori non possiedono l'efficacia dissuasiva delle sanzioni. 
È necessario valutare meglio gli effetti della legislazione in modo da rafforzarla in quegli 
aspetti che la rendono, per così dire, "vulnerabile" alle frodi ed è inoltre necessario 
rafforzare l'arsenale repressivo ed il recupero. 
1.3 II miglioramento della legislazione comunitaria: come adeguare meglio le 
procedure decisionali e la normativa vigente per una migliore prevenzione 
Una volta istituiti più omogenei strumenti di controllo e meccanismi sanzionatoli occorre 
- a monte - migliorare la gestione finanziaria e garantire la resistenza dei provvedimenti 
comunitari alla frode; tutto ciò va fatto seguendo le indicazioni emerse dall'analisi 
comparata delle disposizioni nazionali emanate per l'applicazione dell'articolo 209A CE 
(analisi presentata al Consiglio europeo di Madrid nel 1995)22. 
• Nell'analisi comparata si è sottolineato che la lotta antifrodi dev'essere accompagnata 
da una prevenzione efficace. La Commissione ha adottato, nel 1996, una serie di 
nuove misure interne nel contesto del programma SEM 2000, per esercitare una più 
intensa vigilanza sulla permeabilità alle frodi dei provvedimenti legislativi e delle 
decisioni che direttamente o indirettamente hanno implicazioni finanziarie. 
L'impermeabilità alla frode deve applicarsi sia ai testi già vigenti che alle nuove 
proposte23. Il GRP ha sottolineato il fatto che questi sforzi verrebbero vanificati se il 
Consiglio e il Parlamento non esercitassero una più attenta vigilanza in tutte le fasi del 
22 Doc. C0M(95) 556 def. Si veda la relazione annuale sulla lotta contro le frodi del 1995, pagg. 35 e seguenti. 
23 È stato istituito un controllo preventivo (ex ante) per l'esame del testo di ciascun provvedimento prima della sua presentazione 
al Consiglio e di un controllo (ex post) sui provvedimenti adottati in passato e dei quali si è accertata un'eccessiva 
permeabilità alle frodi. 
11 
procedimento di formazione degli atti comunitari onde impedire che gli atti da 
adottare vengano indeboliti o contengano elementi che - indirettamente - potrebbero 
aprire la strada a irregolarità o frodi; ciò vale soprattutto quando deve essere elaborato 
il compromesso finale sul testo da adottare. La Commissione ha dato assicurazione 
che garantire l'impermeabilità dei provvedimenti comunitari alla frode sarebbe stata 
una delle sue massime priorità politiche prima dell'adozione definitiva di un atto 
legislativo. 
• L'iniziativa volta a semplificare e a rendere più trasparenti le procedure decisionali, di 
monitoraggio, gestione e, di conseguenza, anche quelle di pagamento ai beneficiari 
contribuirà a restringere il numero delle fonti potenziali di cattiva utilizzazione dei 
fondi, di opacità e di irregolarità. Gli stessi sforzi sono richiesti dagli Stati membri. 
Vanno anche ricordate alcune altre raccomandazioni del GRP, anch'esse aventi 
un'incidenza sul piano della prevenzione delle irregolarità e delle frodi: 
miglioramento della gestione delle politiche dell 'Unione in quanto tali, e, in particolare, di 
quelle la cui gestione viene delegata agli Stati membri; 
proseguimento delle iniziative che hanno consentito di migliorare i controlli (controllo 
finanziario) da parte della Commissione, della Corte dei conti e degli Stati membri. 
• Più particolarmente nel campo doganale, il programma "Dogane 2000" contribuirà 
all'avvio di iniziative per ovviare alle attuali carenze in fatto di gestione dell'Unione 
doganale, iniziative che saranno dirette a: 
migliorare l'applicabilità e l'applicazione corretta della legislazione; 
apprestare, come elemento indispensabile della politica doganale, forti relazioni nei confronti 
dei paesi terzi. 
1.4 Inasprimento delle sanzioni: come raggiungere maggiori effetti dissuasivi 
In alcun caso il rimborso delle somme frodate ha natura sanzionatoria in quanto esso 
ristabilisce semplicemente l'equità nei confronti del contribuente, facendo gravare 
l'onere finanziario della frode e delle irregolarità sugli operatori economici che l'hanno 
commessa. Queste misure riparatorie non hanno quindi carattere punitivo e devono essere 
accompagnate da sanzioni di natura repressiva, amministrativa o penale dotate di piena 
efficacia dissuasiva. 
Per conseguire l'obiettivo di una protezione delle finanze comunitarie che sia equivalente 
dappertutto nell'ambito della Comunità e per evitare che si costituiscano zone in cui la 
repressione sia più attenuata, occorre che il rigore delle sanzioni sia comparabile 
nell'ambito dell'intero territorio dell'Unione. 
Il regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, relativo alla tutela degli interessi 
finanziari delle Comunità, ha precostituito un inquadramento normativo unitario in base 
al quale possono essere inflitte sanzioni amministrative comunitarie. Questa innovazione 
fa seguito agli interventi in atto nell'ambito della politica agricola comune. Nel settore 
doganale è attualmente in corso un esame della situazione che darà vita a un sistema più 
omogeneo di sanzioni amministrative doganali. I risultati dei lavori complementari sullo 
stato dell'applicazione dell'articolo 209A CE consentirà, da un lato di arricchire l'analisi 
12 
comparata come richiesto dal Consiglio e dal Parlamento europeo e, dall'altro, di 
orientare le iniziative della Commissione in tutti i settori di spesa24. 
Oltre al capitolo delle "sanzioni amministrative", la valutazione della compatibilità delle 
sanzioni penali nazionali ha consentito alla Commissione di constatare l'entità delle 
divergenze. 
La Commissione ha preso una serie di iniziative in virtù delle disposizioni del titolo VI 
del TUE per il ravvicinamento dei sistemi penali degli Stati membri. Con la firma della 
convenzione relativa alla tutela penale degli interessi finanziari delle Comunità (nel 
1995) e con la firma del primo protocollo alla convenzione, relativo alla corruzione (nel 
1996), si sono fatti importanti progressi. Questi strumenti prevedono l'incriminazione 
penale per le frodi ai danni del bilancio dell'Unione nell'intero territorio comunitario. 
Tuttavia, affinché questi progressi non restino lettera morta, occorrerà che gli strumenti 
in parola siano ratificati dai parlamenti nazionali. Questa ratifica, insieme 
all'incriminazione penale comune ed effetiva della frode faciliteranno l'avvio di una 
cooperazione giudiziaria efficace, nonché l'applicazione di sanzioni penali equivalenti in 
tutti gli Stati membri. 
Su questa base e in forza del regolamento sui controlli e le verifiche sul posto (efficacia 
probatoria degli accertamenti compiuti dalla Commissione nei procedimenti penali), il 
protocollo addizionale alla convenzione sulla protezione penale degli interessi finanziari 
della Comunità25, attualmente in corso di negoziazione, offrirà alla Commissione il 
fondamento giuridico per un trattamento penale equivalente dei suoi fascicoli in tutto il 
territorio della Comunità. 
2. STATISTICHE E ANALISI26 
Questo capitolo contiene un'analisi dettagliata dei dati di cui dispone la Commissione 
allo scopo di evidenziare degli elementi concreti che permettano di valutare l'entità del 
fenomeno e trarne degli orientamenti per le azioni future. 
2.1 La situazione nel 1996 
Nel campo delle risorse proprie tradizionali, il numero di casi di irregolarità e di frode 
individuati nel 1996 è diminuito rispetto all'anno precedente, ma è aumentato il loro 
impatto di bilancio. Nel 1996 sono stati individuati dagli Stati membri e dalla 
Commissione (tabella 1) circa 2 060 casi di irregolarità o di frode per un importo di 
circa 787 milioni di ECU. Queste cifre si basano sui risultati delle inchieste condotte 
dall'UCLAF in cooperazione con gli Stati membri, sulle comunicazioni degli Stati 
membri effettuate a titolo del primo semestre 1996 e su un'estrapolazione di tali 
comunicazioni per il secondo semestre 1996. Infatti, a norma del regolamento (CEE, 
Euratom) n. 1552/89 del Consiglio, applicabile ancora nel 1996, gli Stati membri 
comunicavano i casi individuati solo due volte all'anno. Solo a partire dal 1997 la 
2 Si veda nota n. 22, pag. 11. 
25 Si veda infra capitolo 6.2.2, pag. 49. 
26 Tutte le tabelle e i grafici si trovano in allegato. 
13 
modifica di questo regolamento27 impone agli Stati membri l'obbligo di comunicare 
trimestralmente i casi individuati e gli aggiornamenti, fatto che consentirà in futuro di 
esercitare un monitoraggio più rigoroso dando conto di cifre riferentesi ad un anno 
intero. 
Nel settore delle spese del FEAOG Garanzia sono aumentati, rispetto all'anno 
precedente, sia il numero dei casi individuati dagli Stati membri e dalla Commissione 
che il loro impatto di bilancio. Nel 1996, sono stati individuati oltre 2 100 casi con un 
impatto finanziario di 346 milioni di ECU (tabella 2). 
Nel settore delle spese per le azioni strutturali, l'aumento rispetto al 1995 è ancora più 
rilevante. Nel 1996, gli Stati membri e la Commissione hanno individuato 385 casi con 
un impatto finanziario di 152 milioni di ECU (tabella 3). 
Infine, nel settore delle spese dirette2*, la Commissione ha individuato 42 casi pari a 
16 milioni di ECU (tabella 4). 
2.2 Le tendenze 
2.2.1 Le risorse proprie tradizionali 
Se si fa un confronto tra la situazione del 1996 e quella degli anni precedenti si 
constata che il numero di casi individuati è in leggera diminuzione rispetto al 1994 e 
1995, mentre l'impatto finanziario di questi casi continua ad aumentare. Ancora una 
volta l'impatto finanziario medio (circa • 140 000 ECU nel 1996 contro 130 000 ECU 
nel 1995) di un caso comunicato dagli Stati membri, che sono i primi responsabili della 
raccolta delle risorse proprie tradizionali, è nettamente inferiore a quello di un caso 
trattato dalla Commissione in cooperazione con gli Stati membri, impatto che è passato 
da 1,6 milioni di ECU nei 1995 a 2,3 milioni di ECU nel 1996. Ciò riflette la 
concentrazione degli sforzi della Commissione sui grandi casi di criminalità organizzata 
che coinvolgono reti transfrontaliere la cui attenzione è rivolta soprattutto ai prodotti 
"sensibili", vale a dire soggetti a diritti e imposte elevate, come le sigarette. 
Facendo un confronto tra gli importi frodati e i flussi finanziari (tabella 5), si nota che 
l'impatto è molto più elevato per quanto riguarda le risorse proprie tradizionali (che 
rappresentano circa il 17% del totale delle risorse finanziarie) che nel settore delle 
spese "azioni strutturali e FEAOG-Garanzia" (che rappresentano oltre l'80% del totale 
delle spese di bilancio). 
2.2.2 Le spese 
Nel settore delle spese del FEAOG-Garanzia, il numero di casi individuati è 
decisamente aumentato, mentre l'impatto di bilancio globale resta inferiore al livello 
del 1994, benché in aumento rispetto al 1995. Ciò conferma che i sistemi di 
individuazione degli Stati membri diventano sempre più efficaci e rispecchia i risultati 
97 
*•' Vedi capitolo 5.1, pag. 39. 
° Le "spese dirette" sono delle spese che vanno a vantaggio dei beneficiari sotto forma di contratti direttamente gestiti e 
controllati dalla Commissione (ad esempio i settori della ricerca, dell'energia, dell'ambiente...), senza che ciò comporti degli 
obblighi regolamentari da parte degli Stati membri. 
14 
delle misure prese nel quadro della riforma della Politica agraria comune. D'altro 
canto, questa evoluzione dimostra che un numero limitato di casi molto importanti 
(come, nel 1994, quelli nel settore dei cereali) può avere una forte incidenza sulle 
cifre. 
L'aumento più importante del numero dei casi comunicati dagli Stati membri (+ 50%) 
e dell'impatto finanziario globale (più che raddoppiato rispetto al 1995) si situa nel 
campo delle azioni strutturali. Va ricordato al riguardo che il sistema di comunicazione 
è in vigore appena dal 1994 e che le attività operative sul campo del servizio 
responsabile della Commissione sono iniziate nel medesimo anno. 
2.3 Le fonti d'informazione 
Le comunicazioni formali degli Stati membri, sulla base dei regolamenti settoriali, 
restano una fonte importante d'informazioni sui casi di irregolarità e di frode. Nel 1996 
sono stati comunicati 1950 casi di irregolarità nel settore delle risorse proprie 
tradizionali e 2241 casi per quanto riguarda le spese indirette (FEAOG-Garanzia e 
azioni strutturali). Le comunicazioni degli Stati membri coprono appena la metà 
dell'impatto finanziario globale dei casi di irregolarità e di frode individuati nel 1996. 
Da ciò si può dedurre che i grandi casi, in particolare quelli che rientrano nella 
criminalità organizzata, vanno al di là del campo d'azione di uno Stato membro e che 
la Commissione è spesso l'unica autorità in grado di individuare e determinare il loro 
impatto, nonché di coordinare le inchieste relative a questi casi transfrontalieri di 
natura complessa. 
Il regolamento (CE) n. 745/96 della Commissione recante modalità di applicazione del 
regolamento (CE) n. 1469/95 del Consiglio che stabilisce la "Lista nera" è entrato in 
vigore solo il 1° luglio 1996. Il numero di comunicazioni inviate alla Commissione a 
questo titolo nel 1996 era quindi molto limitato. Questo regolamento dovrebbe essere 
pienamente efficace a partire dal 1997, cioè dopo che saranno state adottate le modalità 
tecniche di applicazione, che saranno state adeguate le strutture negli Stati membri e 
che verrà messo in atto un sistema informatizzato di immagazzinamento e trattamento 
dei dati da parte della Commissione. 
Il "Numero verde" si è rivelato ancora una volta una fonte d'informazione 
complementare interessante. Il numero di chiamate registrate nel 1996 è rimasto più o 
meno ai livelli del 1995 (circa 4 000 chiamate). 42 chiamate hanno dato luogo ad 
un'inchiesta approfondita, in primo luogo nel campo delle risorse proprie tradizionali e 
delle azioni strutturali. 
2.4 Analisi settoriali 
2.4.1 Le risorse proprie tradizionali 
2.4.1.1 II settore del transito 
La Commissione aveva ripetutamente richiamato l'attenzione sulla situazione 
preoccupante del regime del transito29. Nel 1996, questo regime non solo ha formato 
Vedi relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pag. 76. 
15 
oggetto della prima commissione d'inchiesta costituita dal Parlamento europeo sulla 
base dell'articolo 138C del trattato CE30, ma si è rivelata anche un settore di attività 
prioritario per la Commissione e gli Stati membri. La messa in atto, alla fine del 
maggio 1996, del sistema d'informazione preliminare informatizzato (Early Warning 
System), concernente i "prodotti sensibili"31 consente peraltro un monitoraggio più 
attento delle transazioni e un intervento più rapido sul terreno. 
Lo scambio d'informazioni su delle operazioni di transito che coinvolgono questi 
prodotti è aumentato in modo spettacolare. Dopo la messa in atto del nuovo strumento 
informatico sono stati scambiati praticamente 30 000 messaggi relativi ad invii 
individuali. Questi messaggi permettono di seguire le operazioni potenzialmente 
fraudolente in tempo reale, e alcuni di essi sono all'origine, nel 1996, dello 
smantellamento di organizzazioni responsabili della sottrazione al regime di transito di 
prodotti agricoli sensibili. 
Il controllo più efficace da parte degli Stati membri dell'inoltro di prodotti detti 
"sensibili", accompagnati da documenti TI, e il rafforzamento delle disposizioni 
concernenti le garanzie per questi prodotti ha avuto effetti positivi per quanto riguarda 
la prevenzione delle frodi nel settore del transito. La Commissione, che aveva 
proceduto nel 1994 e 1995 a dei controlli sul posto, a norma dell'articolo 18 §2 e 3 del 
regolamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consiglio, ha invitato gli Stati membri a 
procedere alle necessarie regolarizzazioni. Quest'azione di controllo è proseguita nel 
1996. Il numero di casi di sottrazione al regime, comunicati dagli Stati membri nel 
1996, è diminuito sensibilmente rispetto agli accertamenti effettuati per il periodo 
1990-1995. Si constata invece che un numero sempre più rilevante di invii forma 
attualmente oggetto di una falsa dichiarazione di specie all'entrata nella Comunità. 
2.4.1.2 I regimi preferenziali 
Nel 1996, un altro gruppo di irregolarità e di frodi è stato al centro delle attività 
operative e delle analisi. Si tratta di irregolarità e di frodi ai danni degli interessi 
finanziari dell'Unione europea che colpiscono la sua politica commerciale. Rientra in 
questa categoria la maggior parte dei casi, diversi da quelli relativi al regime di 
transito, trattati dalla Commissione in cooperazione con gli Stati membri e con un 
impatto sulle risorse proprie tradizionali. L'impatto finanziario globale di questi casi 
individuati nel 1996 è dell'ordine di 220 milioni di ECU, cifra inclusa nell'importo 
delle frodi relative al settore delle entrate. I settori economici interessati sono quelli dei 
prodotti sensibili, in primo luogo i prodotti tessili, i prodotti della pesca e i prodotti 
elettronici. 
Va fatta a questo punto un'osservazione: i certificati preferenziali rilasciati dalle 
autorità dei paesi terzi beneficiari di questi regimi si rivelano spesso inapplicabili 
successivamente, a causa di inadempienze degli organismi emittenti nei paesi terzi 
oppure perchè detti organismi sono stati indotti in errore dai loro esportatori. La 
Commissione ha quindi avviato dei lavori intesi a definire più chiaramente gli obblighi 
che incombono sia all'importatore comunitario che presenta un certificato per 
Vedi capitolo 5.3.1.2, pag. 42. Si veda inoltre la relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pag. 31. 
3 ' Prodotti soggetti all'imposizione più elevata all'importazione nella Comunità o che danno luogo a restituzioni particolarmente 
alte nell'esportazione verso un paese terzo. 
16 
beneficiare di un regime tariffario preferenziale che all'organismo emittente nei paesi 
terzi32. 
2.4.2 Le spese 
2.4.2.1 II FEAOG-Garanzia 
I casi di irregolarità comunicati dagli Stati membri in questo campo rappresentano il 
96% di tutti i casi individuati. Il loro impatto corrisponde al 60% dell'impatto 
finanziario globale dei casi individuati dagli Stati membri e dalla Commissione. Le 
inchieste condotte dalla Commissione in cooperazione con le autorità nazionali trattano 
spesso casi sofisticati che coinvolgono organizzazioni criminali attive in vari Stati 
membri e l'impatto finanziario delle frodi accertate nel quadro di queste inchieste non 
può essere attribuito ad un solo Stato membro. Bisogna quindi essere prudenti 
nell'interpretazione e l'analisi delle cifre concernenti l'entità della frode constatata 
negli Stati membri presi individualmente (vedi tabella 6 per la ripartizione dei casi 
comunicati per Stato membro). 
Pur essendo rimaste relativamente stabili negli ultimi anni, le spese del FEAOG-
Garanzia hanno registrato una forte evoluzione per quanto riguarda la ripartizione per 
settore o per Stato membro. Questa evoluzione riflette anche l'impatto della riforma 
della PAC, con una tendenza a privilegiare l'aiuto diretto agli agricoltori con riguardo 
all'evoluzione del mercato mondiale. Era quindi interessante confrontare questa 
evoluzione delle spese con l'evoluzione delle irregolarità constatate. 
L'incidenza delle spese del FEAOG-Garanzia che possono essere classificate come 
"supporto dei mercati"33 è diminuita, passando dal 44% nel 1992 al 22% nel 1996. La 
parte delle spese per le "restituzioni all'esportazione" è anch'essa diminuita, passando 
dal 27% nel 1992 al 13% nel 1996, mentre la parte delle spese per gli "aiuti agli 
agricoltori"34 è aumentata dal 29% nel 1992 al 57% nel 1996. 
L'incidenza delle irregolarità è notevolmente più elevata peF quanto riguarda le spese 
per le "restituzioni all'esportazione" (i casi di irregolarità comunicati dagli Stati 
membri rappresentano lo 0,8% delle spese di questo tipo o, se si includono le inchieste 
della Commissione, il 2%) e le spese per il "sostegno dei mercati" (i casi comunicati 
dagli Stati membri rappresentano l'I,5% o, se si includono le inchieste della 
Commissione, 2,2%), che per quanto riguarda gli "aiuti agli agricoltori" (0,05% delle 
spese di questo tipo). Pur restando relativamente numerose (722 dei 1 944 casi 
comunicati nel settore del FEAOG-Garanzia nel 1996), le irregolarità commesse dagli 
agricoltori hanno un impatto finanziario unitario relativamente limitato (in media 
15 000 ECU contro 90 000 ECU in un caso che ha comportato una restituzione 
all'esportazione e 220 000 ECU in un caso medio che ha implicato una misura di 
sostegno ai mercati). 
32 Vedi capitolo 5.3.3, pag. 44. 
* In particolare le misure d'intervento e premi diversi. 
Tra l'altro i premi alla produzione e i premi per l'abbandono della produzione. 
17 
Nel 1996, i settori più colpiti dalle irregolarità, in termini di importo, erano i cereali, 
la carne bovina, le materie grasse (olio d'oliva), gli ortofrutticoli, nonché il latte e i 
prodotti lattiero-caseari (vedi le tabelle 6 e 7). Ad esclusione del settore ortofrutticolo, 
ciò conferma le constatazioni fatte per il periodo 1992-1996. Si registra parimenti 
un'incidenza relativamente elevata delle spese del FEAOG-Garanzia in questi settori. 
Tuttavia, un confronto tra le spese del FEAOG-Garanzia nei quattro settori più colpiti, 
ripartite per Stato membro, e le irregolarità comunicate mostra che l'incidenza di 
queste ultime varia notevolmente tra gli Stati membri, secondo gli anni. 
2.4.2.2 Le azioni strutturali 
Nel 1996 il numero di casi di irregolarità e i relativi importi comunicati dagli Stati 
membri sono in netto aumento rispetto agli anni precedenti. Questa evoluzione 
rispecchia la messa in atto progressiva da parte degli Stati membri della 
regolamentazione in materia, benché un certo numero di essi non ottemperi che 
parzialmente agli obblighi derivanti dalla legislazione. Va ricordato che i casi 
comunicati come irregolarità non riguardano necessariamente dei casi di frode dei quali 
non è stato ancora provato il carattere intenzionale. 
Il numero di inchieste lanciate dalla Commissione assieme agli Stati membri è dal canto 
suo leggermente inferiore a quello del 1995 (88 casi invece di 112), ma per un importo 
quadruplicato (88 milioni di ECU invece di 23). Questa evoluzione rispecchia la 
maggiore efficacia dei sistemi messi in atto dagli Stati membri e la specializzazione 
delle inchieste della Commissione verso i casi importanti. 
Si nota una predominanza, in numero, di casi comunicati a titolo del Fondo sociale 
europeo e un'incidenza più rilevante, in valore, per i casi comunicati a titolo del Fondo 
regionale (FESR). 
Il tipo di irregolarità più frequente, 50% dei casi, riguarda delle spese per le quali 
vengono forniti documenti irregolari o mancano pezze d'appoggio. Per il resto, l'll% 
dei casi di irregolarità concerne il mancato rispetto di altre condizioni regolamentari o 
contrattuali, il 10% la realizzazione incompleta dell'azione progettata, mentre i casi 
restanti si riferiscono ad altre irregolarità come la realizzazione non conforme o 
semplicemente la mancata realizzazione dell'azione. Tutte queste irregolarità, che 
spesso non si riferiscono a prestazioni materiali, non devono essere considerate meno 
importanti, perchè nascondono a volte un fenomeno molto più rilevante. 
I controlli ordinari, documentali o sul posto, per campione, effettuati dai servizi 
competenti degli Stati membri costituiscono di fatto un mezzo efficace per individuare 
e prevenire le irregolarità (85% dei casi comunicati). 
2.4.2.3 Le spese dirette 
Sono state aperte delle inchieste in tutti i settori delle politiche della Commissione 
eseguite sotto il regime delle spese dirette: cultura e audiovisivo, energia, ricerca, 
ambiente, mercato interno, industrie, turismo, azioni esterne di cooperazione con i 
paesi dell'Europa centrale e orientale (PHARE), Stati indipendenti dell'ex Unione 
sovietica (TAOS), paesi mediterranei (MED) e paesi dell'America latina e dell'Asia 
nonché per il FES. In alcuni di questi settori la Commissione si è avvalsa, per 
18 
combattere le frodi, delle informazioni relative alla gestione finanziaria che la Corte 
dei conti ha desunto dagli audit esterni. 
I meccanismi di frode e di irregolarità che sono stati evidenziati sono vari e 
diversificati (sviamenti, attribuzioni di contratti e di sovvenzioni in condizioni di 
presunto favoritismo, mancata realizzazione di cofinanziamenti, manifeste fatturazioni 
in eccesso, pratiche che coinvolgono tutte le parti nella gestione dei contratti o dei 
programmi). In questi settori, nei quali la Commissione gestisce da sola i 
finanziamenti, gli accertamenti fatti hanno portato a varie riprese ad adire i tribunali 
penali nazionali. 
2.5 II ricupero 
2.5.1 Settore delle risorse proprie tradizionali 
La Commissione aveva già avuto occasione di esprimere la propria preoccupazione in 
merito alla situazione poco soddisfacente del ricupero in questo settore. La situazione 
non è migliorata nel 1996. Solo a partire dal 1997 le iniziative prese, in primo luogo la 
modifica del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio e l'introduzione di 
un sistema informatizzato per la trasmissione delle comunicazioni alla Commissione35, 
daranno i loro frutti e consentiranno un controllo finanziario migliore. 
Benché gli Stati membri siano obbligati a comunicare alla Commissione i casi di 
irregolarità individuate che superano la soglia dei 10 000 ECU36, e a iscrivere gli 
importi ancora da ricuperare nella contabilità separata di cui all'articolo 6 del 
regolamento citato, la Commissione ha constatato delle divergenze importanti e 
inesplicabili tra gli importi comunicati come irregolari e il conto annuale riepilogativo 
dei dazi accertati37. 
Attualmente, la Commissione non dispone quindi di cifre complete e affidabili per 
quanto riguarda il ricupero degli importi in gioco nei casi di irregolarità comunicati 
dagli Stati membri a titolo del 1996. Questa situazione dovrebbe decisamente 
migliorare con la messa in atto delle nuove disposizioni del regolamento (CEE, 
Euratom) n° 1552/89 del Consiglio che prevedono l'aggiornamento trimestrale della 
situazione dei ricuperi. Lo stesso dicasi per gli anni precedenti. Tuttavia, il controllo 
per sondaggio che la Commissione esercita in materia di ricupero delle risorse proprie 
tradizionali fornisce un'indicazione sullo stato del ricupero. I casi di frode selezionati 
nel quadro del campione B1994 (che hanno tutti un impatto finanziario elevato e 
coinvolgono vari Stati membri) possono essere considerati rappresentativi delle 
difficoltà incontrate in materia di ricupero. Su un importo globale di 124 milioni di 
ECU relativo a questi casi comunicati nel quadro dell'assistenza reciproca38 fino al 
1993, 2,6 milioni di ECU (pari al 2%) sono stati riversati al bilancio comunitario; per 
3,7 milioni di ECU (3%) erano in corso delle procedure giudiziarie in quanto i debitori 
3' Vedi punto 2.4.1.1, pag. 15. 
36 Articolo 6§4 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio. 
37 Articolo 7 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio. 
38 Regolamento (CEE) n. 1468/81 del Consiglio. 
19 
avevano presentato ricorso contro gli avvisi di pagamento; per 70,5 milioni di ECU 
(57%) si era in attesa del recupero. Per il 38% restante le informazioni di cui dispone 
la Commissione non le consentono di pronunciarsi. 
2.5.2 Settore del FEAOG-Garanzia 
Nel settore delle spese del FEAOG-Garanzia, il ricupero degli importi in gioco è 
migliorato rispetto agli anni precedenti. Su-domanda della Commissione, gli Stati 
membri hanno riesaminato sistematicamente la situazione finanziaria dei casi che erano 
stati comunicati precedentemente al 1993 e nei quali potevano essere valutate le 
possibilità di ricupero. Dopo tale "pulizia" è risultato che il 29% degli importi 
inizialmente comunicati erano sia recuperati, sia irrecuperabili, sia messi a carico degli 
Stati membri, mentre un importo di 549 milioni di ECU restava da recuperare in 1 588 
casi ancora aperti. Per 400 casi sono in corso dei procedimenti giudiziari, per un 
importo di 264 milioni di ECU ovvero 34% dell'importo iniziale comunicato (tabella 
8). Per i 257 milioni di ECU restanti dev'essere ancora presa la decisione di presa in 
carico da parte del bilancio comunitario o dello Stato membro. 
Nell'intento di migliorare la trasparenza relativamente agli importi ancora da 
ricuperare nei casi di irregolarità, la Commissione sta esaminando la possibilità di 
istituire nel quadro del FEAOG-Garanzia una contabilità separata sul genere di quella 
esistente nel settore delle risorse proprie tradizionali. Questa iniziativa si ispira agli 
obiettivi dell'appuramento dei conti, soprattutto per quanto riguarda la chiarificazione 
dei conti degli organismi pagatori. Essa consentirà alla Commissione e alla Corte dei 
conti di procedere a verifiche più efficaci. 
2.5.3 Settore delle azioni strutturali 
Nel campo delle spese per le azioni strutturali la situazione del recupero è diversa. 
L'articolo 23 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio obbliga gli Stati membri 
a ricuperare gli importi persi a causa di irregolarità. Questi importi potranno essere 
riutilizzati dagli Stati membri, con riserva dell'applicazione della procedura di cui 
all'articolo 24 del medesimo regolamento, per finanziare altri progetti che rispondano 
ai criteri fissati dal quadro comunitario di appoggio (QCA) Questa riprogrammazione 
sarà tuttavia possibile solo se lo Stato membro ha proceduto alla comunicazione del 
caso di irregolarità alle condizioni precisate dal regolamento (CE) n. 1681/94 della 
Commissione. Alla fine del 1996, su un importo globale inizialmente comunicato di 
113 milioni di ECU, erano stati ricuperati 23 milioni di ECU (vedi tabella 9). Per un 
importo di oltre 13 milioni di ECU erano in corso delle azioni legali39. 
3. LE INCHIESTE 
Dai dati relativi alle irregolarità scoperte dalla Commissione traspare l'intensa attività sul 
terreno che è scaturita dalla rafforzata cooperazione tra Commissione e autorità 
competenti degli Stati membri. La lotta contro le frodi, obiettivo primario della strategia 
antifrode, è oggi più intensa che in passato. Premessa indispensabile per gli interventi 
operati e per il loro monitoraggio amministrativo e giudiziario è la leale e totale 
39 Informazioni comunicate dagli Stati membri. 
20 
cooperazione fra i servizi specializzati degli Stati membri e la struttura antifrode della 
Commissione. 
L'attività operativa della Commissione si concentra sulle grandi frodi transnazionali 
organizzate, di cui vengono offerti alcuni esempi significativi nella prima sezione di 
questo capitolo. 
Già nel 1995 la Commissione aveva dimostrato che in alcuni settori di attività 
comunitaria operano potenti organizzazioni criminali40. Il Consiglio europeo di Dublino 
del dicembre 1996 aveva dichiarato la propria determinazione a combattere il crimine 
organizzato e aveva attirato l'attenzione sulla necessità di un approccio coordinato e 
coerente in tutta l'Unione europea41. Come si vedrà, l'attività esplicata dalla 
Commissione per la tutela degli interessi finanziari della Comunità ha dimostrato la 
validità di questo orientamento. 
Meno del 5% dei casi di frode complessivamente scoperti vengono trattati dalla 
Commissione in stretta collaborazione con i servizi inquirenti degli Stati membri. Questo 
5% rappresenta però, da solo, oltre la metà delle somme frodate sia sul lato delle entrate 
che su quello delle spese. Particolarmente efficace e "redditizia" si è dimostrata l'attività 
della Commissione nel settore delle risorse proprie tradizionali. 
È ormai accertata, al di là di ogni dubbio, l'attiva presenza di organizzazioni criminali 
nelle frodi che colpiscono i settori dell'agro-alimentare, delle sigarette e degli alcolici; si 
tratta, come è noto, di aree particolarmente privilegiate dalla criminalità organizzata, la 
quale utilizza le proprie ramificazioni internazionali per commettere operazioni illecite e, 
successivamente, per riciclare il ricavato della frode. 
La criminalità finanziaria organizzata opera generalmente in ambiti che superano i 
confini nazionali ed è spesso attiva nelle transazioni internazionali. Altra sua 
caratteristica è quella di operare per vie occulte, utilizzando strutture commerciali 
tradizionali e inserendosi nei circuiti economici abituali attraverso tutta una serie di 
intermediari più o meno fittizi. I set : ri in cui essa fa sentire la sua presenza insidiosa 
sono quelli in cui i controlli sono più difficili o il profitto della frode è più elevato e il 
rischio minore. 
La risposta "operativa" a queste forme di criminalità organizzata esige grande esperienza 
e capacità di organizzazione e, l'UCLAF, di concerto con gli inquirenti degli Stati 
membri, ha istituito delle "forze d'intervento" (task-group) per lottare in modo più mirato 
contro tutti questi fenomeni. Dal 1994 è operativa la task force "sigarette"42 che ha 
l'incarico di combattere il contrabbando di sigarette ad opera di bande organizzate; altre 
due task-force sono state istituite per il settore dell'olio d'oliva e per quello degli alcolici, 
come previsto dal programma di lavoro della Commissione. Per l'olio d'oliva, infatti, 
l'esperienza di questi ultimi anni ha dimostrato che il settore era particolarmente esposto 
40 Si veda la relazione annuale sulla lotta contro le frodi del 1995, pagg. 20-22 e pag. 47 e seguenti. 
Al riguardo va ricordata la decisione del Consiglio europeo di Dublino del dicembre 1996 di istituire un gruppo ad alto livello 
con l'incarico di definire un programma d'azione globale per la lotta contro la criminalità organizzata. 
Si veda anche la relazione annuale sulla lotta contro le frodi del 1995, punto 1.14, pag. 56. i 
21 
a frodi (organizzate o individuali) di tutti i tipi43, che nella maggior parte dei casi 
vengono perpetrate da organizzazioni criminali internazionali utilizzando un sistema di 
rifatturazione a cascata attraverso una moltitudine di società di comodo, il che - per di più 
- genera anche una cospicua evasione fiscale. Anche per gli alcolici è stato accertato che 
queste reti di truffatori, che spesso hanno ramificazioni transnazionali, erano controllate 
dalla grande criminalità organizzata. L'istituzione di un task-group si rendeva allora 
indispensabile. 
Alle "forze d'intervento" partecipano i servizi competenti della Commissione ed i servizi 
direttamente responsabili degli Stati membri. Esse centralizzano le informazioni via via 
raccolte (soprattutto quelle che riguardano le organizzazioni criminali) in modo che i 
servizi operativi degli Stati membri direttamente interessati possano consultarle e quindi 
coordinare meglio tutta la loro attività di contrasto. Altro obiettivo è quello di precisare e 
mirare i controlli in modo da sventare i tentativi di frode e per garantire un migliore 
coordinamento delle indagini promosse da uno o più Stati membri o dalla Commissione 
stessa. In genere lo scambio d'informazioni consente di far fare progressi alle indagini in 
corso e, ciò che più importa, di sensibilizzare le amministrazioni nazionali responsabili 
dei controlli. 
Nei settori specifici delle sigarette e degli alcolici le frodi che vengono commesse on 
colpiscono soltanto gli interessi finanziari della Comunità ma anche e soprattutto gli 
interessi finanziari degli Stati membri, in quanto si traducono nelFelusione di accise e di 
IVA. È noto poi che esistono complessi meccanismi truffaldini che hanno l'esclusivo 
obiettivo di evadere l'IVA e che consistono nell'emettere false dichiarazioni di 
esportazione e di importazione grazie anche all'abuso del sistema dell'IVA 
intracomunitaria (creazione di società fantasma che si dissolvono nel nulla dopo aver 
realizzato le transazioni e creazione di società fittizie di cui esiste soltanto un indirizzo 
fittizio). Quésti pro. edimenti permettono di acquistare merci senza IVA e di rivenderle 
con l'IVA senza trasferire al fisco le imposte riscosse con la rivendita. 
Nella seconda sezione del capitolo vengono presentate alcune frodi organizzate contro la 
politica commerciale esterna dell'Unione. 
Tra l'Unione ed i paesi terzi sono già stati conclusi diversi accordi preferenziali 
riguardanti prodotti che devono possedere requisiti specifici (di fabbricazione e di 
commercializzazione). È evidente che accordi siffatti sono, per loro stessa natura, un 
terreno favorevole per la frode: che si tratti dell'inosservanza di norme sull'ammissibilità 
di prodotti alle preferenze o dell'erronea applicazione dello status preferenziale ai 
prodotti non originari dei paesi terzi firmatari, l'esperienza dimostra che gli esportatori e 
gli importatori possono essere coinvolti - attivamente o passivamente, consapevolmente o 
casualmente - in operazioni che hanno lo scopo di evitare il pagamento di diritti 
normalmente dovuti o di eludere l'osservanza di altre disposizioni di politica 
commerciale. Le amministrazioni pubbliche dei paesi terzi interessati possono anch'esse 
43 Importazione in contrabbando puro e semplice, falsa dichiarazione di quantità, importazione con falsi certificati T2L (che 
attestano Io status comunitario di un prodotto), importazione d'olio di nocciole con denominazioni diverse e mescolato 
successivamente con olio d'oliva (il che consente di aumentare, con profitto, il volume dell'olio d'oliva e riscuotere 
indebitamente restituzioni o aiuti al consumo), frode in operazioni di perfezionamento attivo, percezione indebita di 
restituzioni (per oli che non escono dal territorio comunitario o che vi sono reimportati, oppure per oli di semi esportati come 
olio d'oliva, oppure per oli edulcorati), aiuti al consumo (per vendite e condizionamenti fittizi, per oli edulcorati, per oli che 
hanno già beneficiato dell'aiuto al consumo). 
22 
essere implicate in questo sviamento di fondi per il semplice fatto di non aver rispettato i 
loro obblighi. Va segnalato che questa tendenza si è confermata nel 1996. 
Nella terza sezione vengono citati due esempi interessanti di inchieste nazionali 
riguardanti il finanziamento della PAC (Politica agricola comune); entrambi i casi, che si 
sono verificati nello stesso Stato membro, riguardano cifre considerevoli e hanno messo 
in luce truffe di grande complessità e sofisticazione non riconducibili, peraltro, ad 
organizzazioni transnazionali. L'esistenza di queste pratiche dimostra ancora una volta 
che è necessario continuare a lavorare per migliorare l'efficacia e l'affidabilità dei sistemi 
di controllo a livello nazionale. 
Le ultime due sezioni del capitolo sono dedicate rispettivamente agli interventi strutturali 
e al settore delle spese dirette. In questi due settori - che rappresentano da soli il 50% 
delle spese a carico del bilancio comunitario - le irregolarità e le frodi possono avere le 
origini più diverse, potendo verificarsi nella fase della scelta dei beneficiari dei progetti 
(favoritismi, clientelismo, corruzione, sviamento di fondi) ma anche nella fase 
dell'affidamento dei pubblici appalti e in quella dell'esecuzione dei lavori o della 
prestazione dei servizi (ad esempio, la mancata esecuzione - totale o parziale - in 
particolare quando si tratti di prestazioni immateriali), senza dimenticare le possibili frodi 
o irregolarità al momento della fatturazione o nell'articolazione finanziaria del progetto. 
Da un esame di tutti i settori testé ricordati appare un dato incontrovertibile: tutte le 
indagini hanno un senso e possono essere coronate dal successo soltanto se si svolgono 
con la piena collaborazione di tutte le autorità nazionali, ivi comprese le autorità 
giudiziarie, poiché solo quest'ultime hanno il potere di attivare l'azione penale e di 
infliggere sanzioni di carattere penale agli autori delle frodi. Nelle ipotesi di frodi 
transnazionali, poi, va detto che, in futuro, una delle chiavi di volta dell'organizzazione 
comunitaria per il contrasto della grande criminalità organizzata sarà rappresentata dalla 
ed. "interfaccia penale", struttura formata da esperti in materia penale che dovrebbe 
disporre della capacità di fornire assistenza e consulenza e dovrebbe provvedere al 
coordinamento delle indagini istruite in stretto collegamento con le autorità giudiziarie 
nazionali44. 
3.1 Le grandi frodi transnazionali organizzate 
3.1.1. Contrabbando internazionale di sigarette e di alcolici 
Nel 1996 si è avuta ulteriore conferma che il contrabbando di sigarette è uaa delle attività 
privilegiate dalle organizzazioni criminali, che rivendono la merce nel territorio della 
Comunità in frode alla normativa vigente. Nel corso dell'anno sono stati elusi dazi 
doganali IVA e accise per circa 800 milioni di ECU (di cui 200 milioni di ECU in danno 
del bilancio comunitario)45. Anche se alcuni Stati membri (Italia, Spagna, Germania) 
rappresentano i mercati principali, il fenomeno interessa l'intero territorio della Comunità 
e colpisce non soltanto gli interessi finanziari (ancorché il pregiudizio finanziario pesi 
principalmente sugli Stati membri) ma anche la credibilità di tutta l'Unione europea. 
44 Si veda il capitolo 1.1.3, pag. 9. 
• La Commissione non può pronunciarsi in via definitiva sull'entità dell'elusione che, secondo gli operatori del settore del 
tabacco, sarebbe nettamente più elevata. 
23 
Queste importazioni fraudolente vengono organizzate da organizzazioni criminali, 
estremamente ben strutturate, che utilizzano i grandi centri portuali della Comunità 
attraverso i quali fanno transitare enormi quantità di sigarette e fanno assegnamento sulla 
entità delle transazioni per occultare le loro attività illegali. Queste operazioni vengono 
realizzate sia dichiarando false denominazioni di specie46 sia indicando false destinazioni 
finali fuori CEE. 
Le informazioni di cui dispone la Commissione dimostrano che alcune organizzazioni 
criminali sono effettivamente all'origine di numerose frodi nel commercio di sigarette 
che entrano fisicamente nella Comunità (soprattutto nei porti dell'Europa del Nord, ma 
anche attraverso le frontiere con i paesi dell'Europa centrorientale e con la Svizzera) che 
vengono vendute sul mercato europeo ed in particolare negli Stati dell'Europa 
meridionale. Queste organizzazioni dispongono di capacità organizzative impressionanti, 
di una capacità di mobilizzare risorse e mezzi logistici considerevoli e di una struttura 
ben distribuita sul territorio di vari Stati membri ed anche al di fuori della Comunità. Una 
delle caratteristiche di queste organizzazioni, le cui strutture interne sono difficilmente 
penetrabili, è il ricorso a varie società con sede soprattutto in Svizzera, nel Liechtenstein, 
a Cipro, nei Caraibi e in alcuni territori europei che godono di uno statuto particolare per 
la commissione delle frodi (e soprattutto per il riciclaggio dei capitali che ne risultano). 
Le organizzazioni che compiono queste frodi sono in genere formalmente stabilite al di 
fuori della Comunità ma dispongono, nel territorio di questa, di tutta una rete di società 
affiliate e di società di comodo che utilizzano depositi doganali e fiscali. Questi ultimi 
svolgono una funzione fondamentale ai fini della commissione delle frodi, anche 
semplicemente immagazzinando le merci in attesa che il servizio doganale competente 
proceda ad operazioni di sorveglianza, ma talvolta anche ponendo in essere 
comportamenti più "attivi" come l'occultamento, l'alterazione o la soppressione dei 
marchi sugli imballaggi. 
Il grado di sofisticazione raggiunto dalle frodi è stato più volte sottolineato dalla 
commissione d'inchiesta del Parlamento europeo sul sistema di transito comunitario47 
Dopo l'attivazione del "sistema di previa informazione"48 e l'entrata in vigore 
(1° febbraio 1996) del divieto del ricorso alla garanzia globale del 100% che copre il 
trasporto stradale di talune merci sensibili fra le quali le sigarette, i frodatori hanno 
organizzato il contrabbando orientandosi verso altri meccanismi. Da allora, le sigarette 
sono state inoltrate sistematicamente partendo da depositi doganali situati nei porti del 
Benelux, in regime di transito comunitario; successivamente, sono state caricate in questi 
porti su navi che avrebbero dovuto esportarle nell'Africa occidentale, destinazione che 
peraltro non hanno mai raggiunto, poiché venivano scaricate in acque internazionali, al 
largo delle coste spagnole e portoghesi, in imbarcazioni capaci di grande velocità, 
appositamente modificate, e quindi venivano introdotte in contrabbando e vendute sul 
mercato di questi Stati membri. 
Un'inchiesta riguardava la sparizione di containers che, secondo le dichiarazioni, contenevano giocattoli, mentre erano in 
realtà pieni di sigarette. 
Si veda il capitolo 5.3.1.2, pag. 42. 
48 Si veda il capitolo 2.4.1.1, pag. 15. 
24 
• Per il contrasto di queste operazioni la Commissione ha organizzato, con il task-group 
"sigarette", 1'"Operazione Columbus", cui hanno partecipato tutti gli Stati membri 
interessati da questo traffico. Nel 1996 si è accertato che circa venti carichi di sigarette di 
contrabbando erano stati spediti dal Benelux con destinazione Africa (si trattava 
beninteso di una falsa destinazione). Le navi contenevano oltre 200 000 cartoni (pari a 
oltre 2,2 miliardi di sigarette) destinate al mercato nero spagnolo. Il pregiudizio 
finanziario per l'esercizio 1996 è valutato intorno ai 175 milioni di ECU di dazi, IVA e 
accise elusi. L'operazione Columbus è proseguita in stretta collaborazione con le autorità 
nazionali interessate49 e, nel gennaio 1997, ha permesso alle autorità spagnole (che 
collaboravano con quelle francesi e belghe) di sequestrare numerosi battelli in alto mare. 
Un'altra strada che le organizzazioni criminali battono per il contrabbando di sigarette 
destinate al mercato italiano è quella che parte dalla Repubblica federale di Iugoslavia. 
Le strutture utilizzate per far entrare illecitamente le sigarette nel territorio comunitario 
erano già state messe in piedi all'epoca delle sanzioni internazionali contro tale paese. 
La Commissione e gli Stati membri principalmente interessati hanno organizzato una 
missione comunitaria nella Repubblica federale di Iugoslavia onde verificare la 
destinazione finale di oltre 200 spedizioni di sigarette, la maggior parte delle quali erano 
state spedite, partendo da depositi doganali riconosciuti situati nella Comunità e in 
Svizzera, in regime di transito, con destinazione Serbia e Montenegro. Dai controlli 
effettuati con la piena collaborazione delle autorità locali è emerso che circa 335 000 
cartoni (per oltre 3,3 miliardi di sigarette) erano stati reintrodotti in contrabbando nel 
territorio comunitario, nell'arco di meno di sei mesi, procurando così un danno fiscale 
(evasione) pari a circa 330 000 milioni di ECU in dazi doganali, accise e IVA. 
Dalle prove raccolte risulta che queste sigarette venivano spedite sotto controllo doganale 
a partire dal territorio comunitario (o attraversando il territorio comunitario) verso un 
paese terzo al solo scopo di venire reintrodotte, dal suddetto paese terzo, nel territorio 
comunitario per quivi essere successivamente vendute in contrabbando sul mercato 
interno. 
• La Commissione è stata informata più volte dagli Stati membri della recrudescenza 
dei casi di contrabbando di alcolici. Talvolta si trattava di esportazioni fittizie di alcol 
etilico o di bevande alcoliche dichiarate per l'esportazione verso paesi dell'Europa 
centrale o orientale; altre volte si trattava di false dichiarazioni di specie all'importazione 
nella Comunità. Questi casi riguardano la maggioranza degli Stati membri e parecchi 
paesi confinanti, con la Comunità ed hanno una notevole incidenza sulle risorse proprie 
della Comunità e su quelle degli Stati membri. Particolarmente colpite sono le accise 
nazionali, laddove si consideri che un camion di alcolici equivale a circa 500 000 ECU di 
accise. 
3.1.2. Frodi dell'IVA 
• Merita di essere ricordato un caso che ha coinvolto la maggior parte degli Stati 
membri (Danimarca, Belgio, Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Regno Unito, Spagna 
e Portogallo). Alcune parti di computer venivano acquistate con il sistema dell'IVA 
In particolare con il SVA spagnolo ("Servicio de Vigilancia Aduanera": servizio di sorveglianza doganale) e con la DNED 
francese (Direzione Nazionale delle Inchieste Doganali). 
25 
intracomunitaria da una società presso una ditta stabilita in un altro Stato membro (la 
fornitura avveniva senza fatturazione dell'IVA). L'acquirente non dichiarava l'acquisto 
nel proprio Stato membro e quindi non pagava l'IVA dovuta. Successivamente, 
rivendeva questi prodotti a un'altra società stabilita nello stesso Stato membro, 
rilasciando la fattura "IVA compresa": in tal modo incassava l'IVA dal suo acquirente e, 
successivamente, spariva dalla circolazione, mentre l'acquirente finale era legittimato a 
recuperare, secondo le regole del sistema, l'imposta pagata. Benché queste vendite 
consecutive siano effettivamente soggette all'IVA, la conseguenza di questa frode è che il 
tesoro degli Stati membri non riscuote nessuna imposta. Per un solo Stato membro, 
l'importo dell'IVA in questione si aggira tra i 100 e i 150 milioni di ECU (una parte dei 
quali dovrebbe essere trasferita al bilancio comunitario in quanto risorsa propria IVA). 
• Un altro caso riguarda certe importazioni d'argento dalla Svizzera nella Comunità che 
hanno dato luogo a forniture consecutive nel territorio comunitario e a dichiarazioni 
fittizie d'importazione. Le conseguenze di questa frode sono le stesse della precedente e 
cioè il mancato pagamento alle autorità nazionali dell'IVA dovuta in base agli acquisti e 
alle vendite consecutive (fittizie) che sono state fatturate e incassate da società di comodo 
che si sono subito volatilizzate. La cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri 
(GB, I, D, F, IRL, E, A, B, NL) si è concretata, a tutt'oggi, nel sequestro di alcune 
spedizioni e nella condanna di uno dei partecipanti alla frode ad una pena detentiva. 
L'importo dell'IVA frodata è di circa 600 000 ECU. 
3.1.3. Esportazione di olio d'oliva 
Alla fine del 1995 era stato scoperto un numero crescente di esportazioni d'olio d'oliva 
destinate a paesi diversi (USA, Canada, Africa del Sud). Dopo.una serie di verifiche e di 
controlli approfonditi è risultato che i contenitori erano stati spediti dalla Grecia, via 
Belgio e Regno Unito. In stretta connivenza con gli speditori in Grecia, alcuni 
commercianti belgi e britannici incassavano le restituzioni all'esportazione. In realtà, per 
sottrarsi ai controlli, all'entrata del container venivano sistemate solo due o tre file di 
cartoni d'olio d'oliva, mentre la parte restante del carico era costituita da olio di semi 
diversi che non possono beneficiare di restituzioni. 
In Gran Bretagna la frode è accertata per una trentina di containers, con un'incidenza 
finanziaria di circa 400 000 ECU. Le indagini svolte fino ad oggi in Belgio hanno messo 
in luce la natura fraudolenta delle operazioni per una ventina circa di containers destinati 
agli USA e alla Russia, con un'incidenza finanziaria di circa 180 000 ECU. Tanto in 
Belgio che nel Regno Unito sono in corso procedimenti giudiziari mentre proseguono le 
inchieste per smantellare l'organizzazione criminale che opera nel territorio di vari Stati 
membri al solo scopo di incassare le restituzioni all'esportazione. 
Questo tipo di frode transnazionale organizzata mette ancora una volta in rilievo l'esigenza di procedere 
regolarmente a controlli fisici selettivi approfonditi sulle operazioni di esportazione e di importazione. 
Oltre alla semplice verifica del peso e della quantità delle merci, è indispensabile prelevare campioni 
direttamente ali 'interno dei containers e rivolgersi a laboratori specializzati, se necessario, per procedere 
ad analisi soprattutto della densità della merce. 
3.1.4. Esportazione di carne bovina verso la Bulgaria e sua sostituzione con frattaglie 
Le indagini che le autorità doganali belghe stanno svolgendo sull'uso illecito degli 
ormoni hanno rivelato che un'organizzazione criminale aveva dato origine ad un 
"carosello" di importazioni e di esportazioni di carne bovina (con sostituzione, durante il 
26 
transito', di prodotti di alta qualità mediante prodotti scadenti e addirittura non 
commestibili). Questa carne e le frattaglie commestibili provenivano da stabilimenti non 
riconosciuti degli Stati Uniti, del Canada, dell'Australia e della Cina. Al loro arrivo nella 
Comunità50 la carne e le frattaglie sono state immagazzinate in regime doganale per una 
successiva esportazione verso la Bulgaria sotto il regime TIR51 o scortate dal documento 
TI (transito comunitario). 
In realtà, il cliente in Bulgaria, destinatario finale delle spedizioni, aveva ordinato 
frattaglie di qualità inferiore e non merci di "buona qualità" (carni e frattaglie 
commestibili). Le carni e le frattaglie originarie degli • Stati Uniti, del Canada e 
dell'Australia, dopo essere entrate illegalmente nel territorio comunitario, sono state 
sostituite con frattaglie di qualità nettamente inferiore, successivamente smerciate in via 
fraudolenta sul mercato interno, sottraendole al controllo doganale. La giustizia belga ha 
p;.*: ^o una "information judiciaire" (informazione di garanzia?) per corruzione nei 
confronti di un funzionario delle dogane sospettato di aver agevolato il traffico in 
questione. 
Nel maggio 1996, una missione comunitaria organizzata dall'UCLAF si è recata in 
Bulgaria per accertare la natura delle merci dichiarate all'importazione alle autorità 
doganali di Sofia. Occorreva inoltre interrogare i responsabili delle società bulgare, i soli 
in grado di fornire dettagli sulle persone implicate nel traffico e sulla sua incidenza 
finanziaria. I risultati della missione, che vanno senz'altro giudicati fruttuosi, sono stati 
comunicati alle autorità belghe le quali hanno potuto far scattare le inchieste necessarie 
per accertare in quali circostanze precise era avvenuta la sostituzione della merce. 
È stato inoltre scoperto che questa carne bovina di buona qualità, una volta divenuta 
comunitaria, era stata venduta ad una società francese e dichiarata all'esportazione - con 
riscossione delle restituzioni (il paese destinatario era la Russia). Questa carne, a sua 
volta, è stata sostituita con altra merce, per cui le restituzioni risultano versate 
indebitamente. Le indagini giudiziarie in Belgio sono tuttora in corso. 
Queste operazioni hanno due conseguenze di natura diversa: la prima è di ordine finanziario, in quanto 
restano da riscuotere i prelievi agricoli (oltre un milione di ECU) e da rimborsare le restituzioni; la 
seconda conseguenza è di natura sanitaria, in quanto le frattaglie importate provenienti da stabilimenti 
esportatori non riconosciuti situati nei paesi terzi contengono per la maggior parte ormoni vietati in 
Europa. 
3.1.5. Sottrazione di carne soggetta al regime di transito comunitario 
Un'organizzazione criminale ha eluso l'osservanza di vari regimi doganali procurandosi 
indebitamente una serie di vantaggi. 
• Una comunicazione della Corte dei conti ha informato la Commissione che alcuni 
quantitativi di pollame originario della Cina, del Brasile e della Thailandia era entrata in 
Germania in regime di transito comunitario. Il documento di transito (TI) indicava come 
destinazione finale il Marocco e la Spagna (uffici di destinazione di Irun e di Las Palmas, 
50 La Commissione effettua controlli in loco e rilascia un riconoscimento agli stabilimenti dei paesi terzi che esportano carne 
verso la Comunità. Ogni spedizione di carne destinata alla Comunità deve essere accompagnata dai certificati sanitari che 
devono indicare il destinatario finale. 
51 Regime di trasporto internazionale su strada, definito dalla convenzione TIR del 1975. 
27 
nelle Canarie). In realtà, la maggior parte del carico veniva sottratto al regime di transito 
in Germania, spedito a destinatari tedeschi dopo che i documenti doganali erano stati 
appurati con l'ausilio di timbri falsificati degli uffici doganali di Irun e di Las Palmas. 
Un'altra parte della merce sottratta al regime di transito è stata venduta a società 
spagnole. In seguito alla richiesta di mutua assistenza rivolta dalle dogane tedesche ai 
Paesi Bassi, l'amministrazione doganale olandese ha constatato, che nel territorio 
nazionale, altre diciotto spedizioni di pollame erano state tratte al regime del transito 
secondo la stessa tecnica, utilizzando timbri falsificati provenienti da Algeçiras, da Irun e 
da Las Palmas. Il pollame è stato fraudolentemente smerciato sul mercato tedesco, 
olandese e spagnolo. La frode ascende complessivamente a circa 6 milioni di ECU. 
Si tratta di un'operazione internazionale estremamente sofisticata organizzata da una rete 
di malfattori che ha utilizzato società con sede ad Andorra, Svizzera e Gibilterra. 
• Un altro caso riguarda carni bovine comunitarie, dichiarate all'esportazione per 
vettovagliamento52 e carni bovine provenienti da paesi terzi, immagazzinate in dogana 
nella Comunità (esente da dazi), anch'esse destinate al vettovagliamento. Le indagini 
hanno rivelato che la carne, che proveniva da società con sede nel Regno Unito, in 
Danimarca e in Germania era stata acquistata da una società spagnola per essere -
secondo la dichiarazioni - venduta a ditte di vettovagliamento attraverso un intermediario 
stabilito nei Paesi Bassi. I documenti di transito che accompagnano le merci e consentono 
loro di circolare erano stati appurati mediante timbri della dogana spagnola 
adeguatamente falsificati. È praticamente certo che la carne è stata rivenduta sul mercato 
nazionale. Il valore delle spedizioni di cui si è accertata la natura fraudolenta si aggira 
intorno al milione di ECU in termini di risorse proprie eluse (regime di transito 
comunitario applicato alle merci provenienti e destinate ai paesi terzi). Per le carni 
comunitarie in regime di intervento, gli Stati membri detengono circa 5 milioni di ECU 
di cauzioni versate in ottemperanza al regime; questa somma verrà incamerata a 
detrimento degli operatori responsabili della frode. 
3.1.6. Esportazioni fittizie di vino verso paesi terzi53 
Le indagini nei confronti di un'organizzazione mafiosa specializzata in esportazioni 
fraudolente di vino verso i paesi dell'Europa dell'Est sono proseguite anche nel 1996 con 
la piena collaborazione della Guardia di finanza e hanno consentito il suo totale 
smantellamento. 
Durante una missione in Romania si è accertato che due navi cariche di vino italiano 
esportato in questo paese erano state scaricate in contrabbando nel porto rumeno di 
Costanza, mentre falsi documenti che attestavano l'immissione in consumo di questa 
merce sul territorio rumeno venivano presentati all'ente italiano competente per il 
versamento delle restituzioni all'esportazione. Nei confronti delle società esportatrici 
sono stati avviati i procedimenti necessari al recupero degli importi versati (circa un 
milione di ECU) ed è stato anche promosso un procedimento giudiziario. 
52 Questa carne comunitaria era "sotto intevento" ed è stata venduta a prezzo ridotto per l'esportazione (nella specie, essa era 
destinata al vettovagliamento, il che la assimila ad una esportazione). 
53 Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1995, punto 1.11, pagg. 54-55. 
28 
Una missione effettuata in Slovenia ha consentito di accertare che ad una società italiana 
erano stati indebitamente pagati circa 1,2 milioni di ECU; in realtà, il vino era stato 
importato in Slovenia solo in via temporanea con un regime che autorizzava 
l'introduzione delle merci in franchigia dei dazi in tale paese, all'esplicita condizione che 
venissero rispedite nel termine perentorio di un anno. Il vino in questione è stato 
riesportato verso altri paesi terzi nel rispetto di tale condizione mentre in Italia venivano 
presentati documenti falsificati per ottenere il pagamento delle restituzioni, le quali sono 
esclusivamente dovute qualora la merce venga venduta nel paese di destinazione, cioè in 
Slovenia. 
L'amministratore di una di queste società è stato arrestato. Il pubblico ministero ha 
ipotizzato i reati di produzione di documenti falsi e frode in danno al bilancio della 
Comunità. Il pubblico ministero ha anche comunicato all'UCLAF che contro un altro 
responsabile, dirigente di una società esportatrice, era stato emesso un ordine di arresto. 
3.2 Le grandi frodi nel settore delle politiche commerciali (prodotti industriali, 
prodotti della pesca, prodotti tessili) 
3.2.1. I prodotti industriali: ricevitori satellitari provenienti dalle Filippine 
In seguito ad informazioni fornite dalle autorità tedesche sui rischi di falsa dichiarazione 
dell'origine preferenziale all'importazione di ricevitori satellitari in provenienza delle 
Filippine, gli altri Stati membri sono stati invitati ad avviare delle indagini in merito. Dai 
primi elementi raccolti è emerso che, da un lato, i quantitativi importati erano in costante 
aumento e che, dall'altro, alcuni elementi dei ricevitori potevano non essere stati 
fabbricati nelle Filippine, contrariamente a quanto pretendevano gli operatori interessati. 
Se nonché, il fattore determinante ai fini della concessione del trattamento preferenziale è 
appunto che le componenti siano fabbricate nel paese beneficiario. Dalle indagini è 
inoltre emerso che più di 460 000 apparecchi, di un valore commerciale stimato a 
28 milioni di ECU (3 milioni di ECU di dazi doganali dovranno essere recuperati presso 
alcuni importatori) erano stati esportati verso Stati membri nel contesto dell'SPG, senza 
che rispondessero ai criteri previsti ai fini del trattamento preferenziale. È stato inoltre 
accertato che alcuni operatori, già prima di procedere all'importazione dei prodotti, erano 
già al corrente del fatto che non fossero ammissibili al trattamento preferenziale. Inoltre è 
stato provato che le autorità filippine non hanno assolto gli obblighi ad esse incombenti 
nel contesto della cooperazione amministrativa. Esse hanno infatti intralciato la missione 
comunitaria sia prima che essa intervenisse sul posto che nel corso delle inchieste sul 
terreno, impedendo così che venisse posto termine alle operazioni fraudolente. 
Un numero rilevante di frodi commesse al fine di eludere il pagamento dei dazi doganali normalmente 
dovuti, nonché dei dazi antidumping, attraverso l'indebita concessione di certificati di origine 
preferenziale (formulario A) non sono state risolte nel 1996. Il motivo risiede nel fatto che i paesi terzi 
esportatori hanno rifiutato di ricevere le missioni di cooperazione amministrativa incaricate di indagare 
sul posto. Da notare che nell'ambito dell'SPG, la Commissione dispone di un'arma importante per reagire 
contro la mancata comunicazione da parte dei paesi beneficiari. Può infatti aprire un 'inchiesta affinché i 
paesi inadempienti all'obbligo della cooperazione amministrativa vengano totalmente o parzialmente 
sospesi dall'SPG. L'inchiestapuò essere comunque avviata soltanto per la denuncia di uno Stato membro 
o di terzi. 
29 
3.2.2. I prodotti della pesca 
• Conserve di tonno importate dalla Costa Rica 
Un'analisi delle attività dell'industria tonniera in America centrale, condotta dalla 
Commissione, ha evidenziato una forte antinomia tra le limitate capacità di pesca delle 
flotte locali e il volume delle esportazioni nella Comunità di conserve di tonno in 
provenienza dalla Costa Rica. Con l'accordo delle autorità del paese, una missione di 
cooperazione amministrativa - composta di rappresentanti dell'UCLAF e degli Stati 
membri interessati (Italia e Portogallo) - si è recata sul posto al fine di verificare l'origine 
dei prodotti in causa. Le indagini si sono concentrate su oltre 10 000 t di prodotti, del 
valore commerciale di 28 milioni di ECU. L'importo dei dazi elusi, ossia 7 milioni 
di ECU, sta per essere recuperato presso l'importatore comunitario. Le autorità locali 
hanno dato tutta la collaborazione necessaria al buon svolgimento delle operazioni. Forti 
dubbi sono emersi in merito alla nazionalità dei pescherecci sui quali sono state prodotte 
le conserve di tonno sotto inchiesta. E emerso rapidamente che la Costa Rica non 
disponeva di una capacità di pesca commerciale sufficiente. 
Dalle inchieste congiunte è inoltre emerso che, nella maggior parte dei casi, i tonni 
sbarcati nella Costa Rica erano stati pescati da battelli di altre nazionalità. Questi tonni 
sono serviti per la produzione delle conserve sotto inchiesta, e non sono quindi 
ammissibili al trattamento preferenziale. Molte centinaia di certificati "formulario A" 
rilasciati dalle autorità locali sono stati esibiti nella Comunità (in Italia, in Portogallo e in 
Spagna) per beneficiare dell'importazione in franchigia. La Costa Rica ha riconosciuto la 
loro invalidità. 
• Conserve di tonno importate dalla Turchia 
Un accordo bilaterale concluso tra l'Unione europea e la Turchia autorizza l'esportazione 
nel territorio comunitario di conserve di tonno in esenzione dai dazi doganali, 
all'espressa condizione che siano rispettati determinati criteri, in particolare per quanto 
riguarda l'origine del pescato impiegato nella confezione delle conserve. Nel giugno del 
1996 dei rappresentanti della Commissione, accompagnati da delegazioni degli Stati 
membri (servizi doganali olandesi, tedeschi, italiani e britannici) si sono recati in Turchia 
nel contesto di una missione di cooperazione amministrativa, per verificare l'autenticità 
di molte centinaia di certificati di origine preferenziale rilasciati dalle autorità turche ai 
fini dell'esportazione dei prodotti in causa. Dalle indagini avviate è emerso che, da un 
lato, il pescato di tonno ad opera della flotta turca era insignificante e che, dall'altro, le 
specie di tonni importati in grandi quantità in Turchia erano manifestamente destinate 
alla fabbricazione delle conserve. 
Alla luce delle inchieste condotte in Turchia, la missione ha potuto stabilire che le 
conserve esportate verso la Comunità erano ottenute utilizzando tonni non originari, cui 
venivano aggiunti infimi quantitativi di tonno originario turco all'atto dell'esportazione 
dei prodotti finiti. Gli esportatori hanno ottenuto dalle autorità turche il rilascio di 
certificati ATR.l ai fini dell'esportazione in franchigia nella Comunità: i certificati sono 
stati ottenuti sulla base di dichiarazioni inesatte quanto all'origine (turca o comunitaria) 
delle materie prime. La missione ha anche accertato che numerosi importatori erano al 
corrente del fatto che le conserve non potevano beneficiare della franchigia sui dazi 
doganali. È stato inoltre accertato che, in alcuni casi, gli stessi importatori hanno 
attivamente partecipato all'organizzazione della frode fornendo essi stessi all'industria 
conserviera turca dei tonni non originari. Il quantitativo di questi ultimi è valutato a circa 
30 
23 000 t. Circa 18 milioni di ECU di dazi doganali dovranno essere ricuperati presso 
importatori stabiliti nei paesi in cui i prodotti sono stati smerciati, ossia il Belgio, la 
Germania, l'Italia, i Paesi Bassi e il Regno Unito. 
3.2.3. I prodotti tessili 
• Tessili della Cambogia 
Nel marzo del 1996, una missione comunitaria di cooperazione amministrativa, condotta 
con la collaborazione delle autorità cambogiane, ha consentito di individuare circa 1 500 
falsi certificati di origine preferenziale (formulario A). I certificati interessavano circa 
23 milioni di articoli di abbigliamento importati nella Comunità m franchigia nel periodo 
1992-1996. Inoltre, altri 1 700 certificati di origine (formulario A), per 16 milioni di 
articoli, sono stati rilasciati indebitamente dalle autorità cambogiane per prodotti tessili 
non conformi ai criteri previsti dall'SPG, per il fatto che tessuti e fili utilizzati per la 
fabbricazione non erano originari del paese, ma importati nella Cambogia in provenienza 
da altri paesi asiatici. I dazi doganali in gioco sono dell'ordine di 15 milioni di ECU. 
• Tessili del Bangladesh 
Una missione di cooperazione amministrativa (Commissione/7 Stati membri) ha 
soggiornato nel Bangladesh nei mesi di novembre e dicembre 1996, a motivo delle 
difficoltà incontrate dall'amministrazione locale nell'applicazione del sistema SPG. 
Queste difficoltà non sono nuove, ma questa volta, diverse centinaia di certificati sospetti 
(formulario A), che accompagnavano spedizioni di prodotti tessili esportati nella 
Comunità, sono stati riconosciuti falsi dalle autorità del Bangladesh. 
Inoltre circa 14 000 altri certificati, raccolti dalle amministrazioni degli Stati membri, 
sono stati attentamente verificati quanto alla loro autenticità e quanto alla loro legittimità 
con riguardo alle regole dell'SPG applicabili ai prodotti tessili di cui trattasi. Dalle 
conclusioni delle missioni effettuate insieme alle autorità locali competenti è emerso che 
le difficoltà e i problemi inerenti all'autenticità dei certificati tessili rilasciati dalle 
autorità del Bangladesh sono stati nettamente minimizzati. Le inchieste condotte presso 
una sessantina di fabbricanti di prodotti tessili nel Bangladesh hanno accertato che la 
maggior parte dei certificati in causa è stata rilasciata dall'amministrazione sulla base di 
informazioni erronee, fornite dagli stessi esportatori. I prodotti si sono rivelati non 
originari ai sensi delle regole dell'SPG. 
Le autorità del Bangladesh hanno riconosciuto la veracità delle conclusioni cui sono 
giunte le missioni comunitarie, ma non hanno dato prova di molta sollecitudine nel 
prendere le misure necessarie. Le risorse proprie in gioco ammontano attualmente a quasi 
60 milioni di ECU, ma possono raggiungere i 100 milioni. Come altri paesi meno 
avanzati (il Laos, la Cambogia, il Nepal e la Maldive) anche il Bangladesh ha chiesto la 
concessione di deroghe alla regola sull'origine nel contesto dell'SPG. 
Le indagini sulle frodi o sulle irregolarità in questione possono essere talvolta molto lunghe e complesse. 
In aggiunta, la massa d'informazioni e di documenti da raccogliere per il preciso accertamento dei fatti è 
spesso sparpagliata in luoghi geografici e latitudini molto distanti dal territorio comunitario. 
L'applicazione dei regimi commerciali preferenziali da parte di alcuni paesi terzi e dei loro esportatori 
non avviene senza difficoltà, per cui ogni anno viene organizzato un numero crescente di missioni di 
cooperazione amministrativa. Il 1996 non sfugge alla regola e le missioni sono state in massima parte 
inviate nei paesi del Sud-Est asiatico. Tuttavia, la maggior parte dei casi di mancato rispetto delle regole 
d'origine sono da ricollegarsi ai PMA che, a causa delle loro modeste capacità industriali, conoscono 
31 
gravi difficoltà nel provvedere al rispetto delle regole anzidette e, di conseguenza, vengono di fatto private 
del benefìcio dell'SPG, soprattutto nel settore tessile. E per questo motivo che essi sono indotti a chiedere 
delle deroghe. 
3.3 Frodi nazionali nel settore agricolo 
3.3.1. Olio d'oliva/Frodi all'aiuto al consumo 
In esito al controllo effettuato dalla Direzione doganale greca, incaricata d'inquisire sulla 
delinquenza economica, si è accertato che un'impresa di fabbricazione di bidoni metallici 
di cinque litri, destinati al condizionamento dell'olio d'oliva, aveva massicciamente 
fornito false fatture ai propri clienti. In cambio riceveva il 10% della somma fatturata e 
l'importo totale dell'IVA. In questo modo 10,5 milioni di bidoni sono stati fittiziamente 
fatturati, nel periodo 1992-1994, a 26 imprese di condizionamento dell'olio d'oliva. 
Se nonché, le fatture di acquisto del contenitore dell'olio d'oliva e le fatture d'acquisto 
del prodotto stesso, sono due documenti essenziali per poter beneficiare degli aiuti al 
consumo. Le imprese in questione hanno quindi riscosso complessivamente circa 
21 milioni di ECU per dell'olio mai condizionato. L'inchiesta giudiziaria è in corso. 
3.3.2. Prefinanziamento di restituzioni all'esportazione di semola di grano duro in 
Spagna 
In seguito ai controlli effettuati in Spagna presso imprese che nel 1995 avevano 
beneficiato del prefinanziamento delle restituzioni per esportazioni di semola di grano 
duro, sono state accertate delle frodi sui quantitativi di grano dichiarati54. Sono stati 
allora verificati i documenti contabili di tutte '* imprese spagnole che avevano 
beneficiato del prefinanziamento nel corso degli ani.. °93 e 1994. Dai risultati è emerso 
che i comportamenti fraudolenti evidenziati nel 1995 avevano degli antecedenti. 
Attraverso le indagini avviate in seguito si è stabilito che circa 26,5 milioni di ECU erano 
stati indebitamente riscossi da un gruppo spagnolo. 
Il principio della frode consisteva nel dichiarare come scorte in deposito di 
prefinanziamento (ai fini della trasformazione in semola preliminarmente 
all'esportazione definitiva) quantitativi nettamente superiori a quelli realmente 
immagazzinati nel giorno della dichiarazione. Non potendo, dopo diversi anni dai fatti, 
procedere al controllo fisico delle merci, la frode è stata accertata attraverso l'esame dei 
documenti relativi agli acquisti, ai trasporti, allo stoccaggio e alla trasformazione. In 
alcuni casi, il grano dichiarato sotto controllo doganale, non è stato mai acquistato presso 
i fornitori. Inoltre, alcune dichiarazioni, accettate dall'organismo spagnolo incaricato dei 
pagamenti, erano vistosamente incomplete con riguardo alle indicazioni sui magazzini di 
deposito. Infine, l'espediente basato sulle false dichiarazioni ha consentito al gruppo 
spagnolo in causa di ottenere finanziamenti per facilitare l'acquisto di materie prime onde 
effettuare operazioni di esportazione. 
54 Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1995, pag. 66 (punto 3.6). 
32 
3.4 Frodi nel campo delle politiche strutturali 
3.4.1. Il Fondo sociale europeo (TSEÌ 
• Iniziative di formazione professionale in Spagna/Gonfiamento artificiale dei costi 
Nel 1996 sono stati segnalati alla Commissione presunti casi di frode nel contesto delle 
iniziative di formazione professionale cofinanziate dall'FSE e gestite dalPLNEM55. 
Dalle conclusioni sui controlli effettuati dalle autorità nazionali56 su incarico della 
Commissione, emergono diverse irregolarità come l'attuazione parziale dell'iniziativa, la 
presenza di spese illegittime, di spese fittizie, contabilità incompleta o scorretta, 
finanziamento eccessivo. Numerose procedure di recupero sono già in corso e la Procura 
ha ordinato un'inchiesta giudiziaria sulle frodi individuate nella capitale madrilena. Gli 
ulteriori controlli in altre regioni spagnole, come richiesto dalla Commissione, 
consentiranno di misurare l'ampiezza delle irregolarità. 
• Iniziative di formazione professionale in Italia/Società "schermo" 
Un'inchiesta giudiziaria svolta in Italia su iniziative di formazione professionale 
finanziate dall'FSE negli anni 1990-1993 si è conclusa con l'arresto provvisorio di due 
funzionari regionali accusati dei reati di concussione e di tentata concussione. 
L'inchiesta ha evidenziato il versamento occulto di somme di denaro in favore di due 
funzionari in cambio di un comportamento compiacente nell'esercizio delle loro 
funzioni. Secondo i primi risultati dell'inchiesta, i meccanismi poggiavano sulla 
costituzione ad hoc di società di consulenza facenti capo a uno dei due funzionari 
regionali, società i cui promotori erano "obbligati" a fare appello ai fini dell'elaborazione 
del programma delle spese, onde evitare fastidi nel corso dei controlli effettuati dall'altro 
funzionario regionale. La conseguenza è stata il gonfiamento delle spese presentate alla 
Regione. Le commissioni versate ai due funzionari si ripercuotevano in pratica sulle 
fatture compilate dalle società "schermo" per "servizi resi" ai promotori. 
La Commissione ha preso nei confronti della regione anzidetta i provvedimenti necessari a salvaguardia 
degli interessi finanziari comunitari: ossia la sospensione dei pagamenti. 
• Iniziative di formazione nel Regno Unito/Spese fittizie 
Dall'esame della contabilità annuale di un istituto di formazione operante a Londra, è 
emerso che nelle domande di finanziamento presentate figurava un importo molto più 
elevato rispetto alle spese certificate dai commissari ai conti all'atto di stabilire il bilancio 
annuale. La differenza - ossia oltre 1,3 milioni di ECU per il periodo 1989-1994, di cui 
FSE circa 570 000 ECU - risultava da spese fittizie. Tenuto conto dell'ampiezza del 
fenomeno, si è proceduto all'esame di tutte le domande presentate nel corso dello stesso 
periodo. È emerso che la maggior parte delle spese imputate era illegittima, in mancanza 
di documenti probanti. 
-):' "Instituto Nacional de Empieo". 
56 Le relazioni sui controlli nazionali sono trasmesse alla Commissione a norma dell'articolo 23, paragrafo 1 del regolamento 
n. 4253/88 del Consiglio. 
33 
La Commissione sta esaminando con il Regno Unito57 le conseguenze finanziarie del 
caso. 
3.4.2. Il Fondo europeo di sviluppo regionale fFESRVDistrazione di fondi fprogramma 
RENAVAL-Franciaì58 
Dopo l'accertamento, nel 1995, di casi di corruzione nel contesto dei finanziamenti 
destinati alla riconversione dei cantieri navali nella regione Provenza-Alpi-Costa azzurra, 
sono stati avviati nel 1996 nuovi procedimenti giudiziari contro degli eletti a cariche 
pubbliche. 
Dall'esame in loco dei dossier amministrativi dell'insieme delle operazioni programmate, 
è emersa una carenza generalizzata quanto ai controlli sulle norme applicabili agli appalti 
pubblici, sia per ignoranza (per un finanziamento pubblico dell'ordine di 4,1 milioni 
di ECU), sia per negligenza o volontà deliberata (per azioni finanziate del valore 
complessivo di 14 milioni di ECU). Questi accertamenti hanno indotto i servizi della 
Commissione ad intraprendere l'esame sistematico delle correlazioni tra i procedimenti 
amministrativi e giudiziari in corso al fine di stabilire, dopo aver ricevuto il resoconto 
finale sull'esecuzione del programma, le misure da prendere sul piano giuridico e 
finanziario in funzione dei costi eccessivi indotti. 
3.4.3. Politica della pesca 
Con decisioni del 13.7.1992 e del 5.7.1993, la Commissione ha concesso un concorso 
comunitario dell'ordine di 5,9 milioni di ECU in favore di tre progetti finalizzati alla 
costituzione di società miste59 ad opera di un armatore francese e con il concorso di 
partner stabiliti in un paese terzo con il quale la Comunità mantiene buone relazioni nella 
prospettiva dell'approvvigionamento prioritario del mercato, comune. Dopo la 
costituzione delle società miste nel 1993 e nel 1994, è seguito il versamento di un 
anticipo pari all'80% dei finanziamenti comunitari (ossia, approssimativamente, 
4,8 milioni di ECU), a complemento degli aiuti nazionali preliminarmente versati 
integralmente (ossia quasi 1,2 milioni di ECU). In seguito alla richiesta di liquidazione 
del saldo del contributo comunitàrio (20%), effettuata sulla base del rapporto di attività, 
si è avviato il controllo sull'impiego delle sovvenzioni già ricevute, controllo effettuato 
direttamente presso l'armatore. Si è quindi accertato che tre dei cinque pescherecci 
destinati ad operare per più anni al di fuori delle acque comunitarie (fermo restando che il 
pescato avrebbe dovuto essere esitato sul mercato comunitario) erano stati venduti nel 
1996 e, uno di essi addirittura prima dell'uscita effettiva dal porto francese. In seguito a 
questi accertamenti saranno avviate procedure di recupero. La prima procedura è già stata 
avviata dalla Commissione nel dicembre 1996 per 2,6 milioni di ECU, versati a una 
società proprietaria di due navi. 
57 Nel contesto del regolamento (CEE) n°4253/88 del Consiglio (articolo 24). 
38 Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1995, pagg. 70-71 (punto 4.2.1). 
59 Regolamento (CEE) n°4028/86 del Consiglio relativo ad azioni comunitarie perii miglioramento e l'adeguamento delle 
strutture del settore della pesca e dell'acquacoltura (GU L 376 del 31.12.1986), articolo 21 e regolamento (CEE) n°l955/88 
della Commissione recante modalità di applicazione del regolamento precedente, per quanto riguarda le azioni di 
cooperazione nel contesto di associazioni temporanee di imprese (GU L 171 del 4.7.1988). 
34 
3.5 Frodi nel settore delle spese dirette 
3.5.1. La ricerca 
• Idroelettricità in Irlanda/Falsi documenti giustificativi 
Il primo contratto avente ad oggetto un programma di ricerca sull'idroelettricità è stato 
concluso tra la Commissione e una società irlandese nel maggio 1991. Sono poi seguiti 
due altri contratti. Il valore complessivo è di 9,2 milioni di ECU, di cui 3,9 milioni di 
contributi comunitari. Dai controlli effettuati dalla Commissione nei mesi di maggio e 
giugno 1996 presso la sede sociale a Dublino e presso un subappaltatore in Svezia, è 
emerso che la società aveva gonfiato artificiosamente le domande di finanziamento 
esibendo false pezze giustificative. 
I fatti sono gravi: la società non ha alcuna competenza in fatto di ricerca scientifica. La 
sua candidatura iniziale è stata fondata sul bilancio di un'altra società. La legislazione 
nazionale non è stata rispettata; la contabilità è irregolare. Tutte queste infrazioni hanno 
indotto la Commissione ad adire le autorità giudiziarie irlandesi. 
• Progetto "Energia rinnovabile" in Germania/Distrazione di sovvenzioni 
Nel 1995 la Commissione aveva avviato delle inchieste sui programmi di ricerca 
JOULE I e II/APAS-RENA60. Dai controlli effettuati in Germania è emerso che una 
società tedesca era implicata in una serie di contratti di ricerca, ed aveva quindi ricevuto 
dei contributi rilevanti da parte della Commissione. La società è in seguito fallita ed è, 
quindi, incapace di onorare i suoi impegni contrattuali. 
Sono state accertate le seguenti irregolarità: false dichiarazioni di spesa, gonfiate da costi 
salariali e prestazioni esterne mai effettuate; anticipi ricevuti dalla Commissione sulla 
base di false dichiarazioni di costi © pagamenti, anticipi poi utilizzati per appianare debiti 
non aventi alcun legame con la ricerca; anticipi che la società ha ricevuto in quanto 
coordinatrice, ma che non sono stati versati agli altri contraenti. Le autorità giudiziarie 
tedesche hanno nel frattempo promosso un procedimento giudiziario contro dei 
responsabili della società, contestando i reati di fallimento e di distrazione di 
sovvenzioni. Sono stati emessi degli ordini di recupero a concorrenza dei fondi versati 
alla società, ossia circa 2,1 milioni di ECU. Tuttavia, in mancanza di attivi sufficienti, il 
recupero delle somme è incerto. Il procedimento penale in corso dovrebbe comunque 
rendere possibile il recupero parziale sui beni propri del contravventore. 
3.5.2. Le azioni esterne 
• Operazioni umanitarie nell'ex Iugoslavia 
Un audit è stato effettuato presso un'organizzazione non governativa francese, 
beneficiaria di sette contratti per operazioni umanitarie nell'ex Iugoslavia, il cui valore 
complessivo è 1,2 milioni di ECU. Su questi sette contratti, tre rientrano nell'esercizio 
1993 e quattro nell'esercizio 1994. 
È stata accertata l'assenza totale di documenti contabili e di pezze giustificative, nonché 
lo sviamento di fondi ad opera del direttore-tesoriere. Le procedure di recupero delle 
6° Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1995, pagg. 71-72 (punto 5.1.2). 
35 
somme sono state avviate senza indugio. Dai contatti con le autorità giudiziarie francesi è 
emerso che era già stata avviata un'inchiesta preliminare sulla base di sospetti in merito 
alla gestione dell'ONG e sull'onestà del tesoriere. In seguito agli accertamenti effettuati 
dall'UCLAF, in collaborazione con i servizi francesi di polizia giudiziaria, i dossier di 
audit e di gestione sono stati trasmessi nel giugno 1996 al tribunale competente per 
l'azione penale. 
• Programmi di cooperazione decentrata nel Mediterraneo (1992-1995)61 
Nel corso di controlli effettuati dalla Corte di conti, delle irregolarità e inadempienze 
sono emerse in merito alla gestione dell'insieme dei programmi di cooperazione 
decentrata nel Mediterraneo. Le principali irregolarità riscontrate nella gestione delle reti 
sono l'assenza di documenti contabili e/o di documenti giustificativi. La Corte ha anche 
accertato che la Commissione aveva delegato la gestione e l'amministrazione dei 
programmi MED a una struttura esterna alla Comunità, senza procedere alla 
pubblicazione di un bando di gara. La Corte ha inoltre accertato l'esistenza di un conflitto 
di interessi nell'ambito della stessa struttura. Infatti, due dei quattro membri del consiglio 
di amministrazione dirigevano anche uffici di assistenza tecnica incaricati di sorvegliare 
l'esecuzione dei programmi MED. Questi uffici preparavano i dossier all'attenzione del 
comitato di preselezione delle proposte, presieduto dalla Commissione, e influenzavano 
così direttamente l'aggiudicazione dei contratti di assistenza tecnica. Due uffici di 
assistenza tecnica sono risultati aggiudicatari di contratti per l'esecuzione di progetti per 
rispettivamente 270 000 e 405 000 ECU, senza esperimento di bandi di gara o di 
procedure di selezione. 
Alla luce della relazione preliminare presentata dalla Corte dei conti, la Commissione ha immediatamente 
bloccato (fin dall'ottobre 1995) i programmi di cooperazione decentrata in corso nel Mediterraneo. Ha 
inoltre preso i seguenti provvedimenti: liquidazione di tutti i contratti stipulati con i vari uffici di 
assistenza tecnica coinvolti; avvio di tre audit a cura del controllo finanziario (DGXX); emissione di 
ordini dì recupero come proposto dal controllore finanziario; avvio di inchieste a cura dell'UCLAF; avvio 
del controllo finanziario generale delle reti; nuova definizione del sistema di gestione, da valere per 
l'avvenire (decisioni della Commissione che datano del luglio 1996 e gennaio 1997). 
3.5.3. Fondo europeo di sviluppo (TESYTentativo di distrazione di fondi 
Rilevanti contributi finanziari sono stati messi a disposizione del Camerun nell'ambito 
del suo programma di aggiustamento strutturale. Ai fini del loro versamento sono stati 
aperti dei conti bancari presso la direzione nazionale della Banca degli Stati dell'Africa 
centrale e presso alcune banche commerciali. I conti sono gestiti in base al principio della 
cogestione: le operazioni sono formalizzate sulla base di una duplice firma - quella del 
capo della delegazione della Commissione e quella del ministro di Stato incaricato 
dell'economia e delle finanze, ordinatore nazionale del FES o del suo delegatario, nella-
fattispecie il direttore generale della "Caisse Autonome d'Amortissement". 
Sono stati emessi ordini di trasferimento, con firme false, per complessivamente 
4,16 milioni di ECU. Otto arresti sono stati decisi dai servizi giudiziari del Camerun. La 
vigilanza delle autorità bancarie e il rapido intervento dei funzionari della delegazione 
della Commissione hanno consentito di evitare il pregiudizio, bloccando in pagamenti. In 
Programmi che favoriscono la costituzione; nei settori finanziati, di reti tra i partner mediterranei. 
36 
seguito agli accertamenti effettuati in loco da inviati della Commissione sono stati presi i 
provvedimenti necessari per rendere più sicure le procedure. 
4. PARTENARIATO CON GLI STATI MEMBRI 
La politica di lotta contro la delinquenza finanziaria ha indotto la Commissione a 
moltiplicare i contatti con le autorità e i servizi nazionali specializzati nella lotta contro la 
criminalità economica e finanziaria. Questo nuovo tipo di relazione privilegiata ha inoltre 
indotto alcuni Stati membri a prendere importanti iniziative nel particolare intento di 
tutelare gli interessi finanziari delle Comunità. La Commissione si adopera per 
evidenziare le iniziative più salienti e quelle che ritiene esemplari in quanto 
concretizzano l'approccio globale e integrato dei fenomeni della frode e della 
delinquenza economica che colpiscono gli interessi del contribuente europeo. 
Proseguono inoltre le azioni di formazione con i vari corpi e servizi nazionali di lotta 
contro la frode (incaricati delle indagini sul campo, ma anche funzionari del pubblico 
ministero, magistrati e giudici). 
Il dialogo con gli Stati membri non si limita solo a questo tipo di azioni. Esso si svolge 
costantemente sia attraverso incontri bilaterali con le autorità competenti che nell'ambito 
istituzionale rappresentato in particolare dal comitato consultivo per il coordinamento 
delle azioni in materia (COCOLAF) e infine, per quanto riguarda in particolare le 
questioni relative all'imposizione indiretta (IVA), nel quadro del sottocomitato antifrode 
(SCAF), la cui attività è stata rilanciata per iniziativa della Commissione. 
Quest'ultimo comitato, copresieduto dall'UCLAF e dalla DG XXI, è stato riorganizzato 
nel maggio 1996 per ampliarne l'attività. Il suo compito è principalmente quello di 
raccogliere, esaminare e valutare l'esperienza degli Stati membri per quanto riguarda le 
nuove tendenze in materia di evasione fiscale, per proporre delle misure adeguate. Esso si 
occupa parimenti della frode che potrebbe avere un interesse a livello comunitario e cura 
una cooperazione più efficace tra i servizi degli Stati membri in particolare nei casi di 
frodi transnazionali62. 
4.1 Organizzazione degli Stati membri per la tutela degli interessi finanziari 
delle Comunità 
In Francia è stata istituita un'unità di coordinamento della lotta contro la frode ai danni 
dei fondi comunitari (ICLAF), incaricata di coordinare, ad alto livello, le varie 
amministrazioni incaricate, a livello nazionale, del controllo amministrativo dei fondi 
comunitari. Per la Commissione, essa rappresenta un interlocutore privilegiato. Le 
dogane francesi e la polizia giudiziaria si stanno organizzando per rispondere 
efficacemente all'opzione politica di un'accresciuta penalizzazione della grande 
delinquenza finanziaria. La Direzione Centrale della Polizia Giudiziaria ha istituito 
un'unità di polizia giudiziaria "frode comunitaria" composta di agenti specializzati in 
materia di lotta contro la delinquenza finanziaria che si occuperà delle reti di frode 
comunitaria e accentrerà le informazioni nazionali che riguardano il trattamento 
Il punto principale del programma di questo sottocomitato è cercare di stabilire una tipologia della frode nel campo dell'IVA. 
Nel 1997 saranno esaminati, in tale intento, 500 casi. 
37 
giudiziario di tali questioni63. La Direzione Generale delle Dogane e dei Dazi Indiretti ha 
proposto, da parte sua, la costituzione di un corpo di "doganieri giudiziari". Questo 
progetto verte in particolare sulla frode comunitaria e s'inserisce nel quadro dell'analisi 
comparata, effettuata dalla Commissione, delle misure adottate dagli Stati membri per 
l'applicazione dell'articolo 209 A CE64. 
L'Irlanda, dal canto suo, ha annunciato l'istituzione di un ufficio specializzato nella lotta 
contro la criminalità finanziaria organizzata65. Quest'unità operativa sarà composta di 
agenti provenienti dai servizi di polizia, dalle dogane e dal fisco. 
In Italia, oltre alla creazione di un nucleo speciale per la repressione delle frodi 
comunitarie, la Guardia di Finanza ha proseguito e approfondito la collaborazione con la 
Commissione nell'ambito della tutela degli interessi finanziari dell'Unione. Un 
protocollo tecnico d'intesa è stato firmato il 4 ottobre 1996 a Roma tra il Comando 
generale della Guardia di Finanza e l'UCLAF per consacrare per la prima volta in un atto 
formale gli streti rapporti di collaborazione operativa instauratisi tra questi due 
organismi. 
In Germania, il ministero della giustizia ha informato ufficialmente le autorità giudiziarie 
dei Lander, con lettera in data 21 giugno 1996, della possibilità di cooperare con la 
Commissione nel quadro dell'articolo 209A CE. 
Infine, altri Stati membri stanno programmando la creazione o la modifica di strutture per 
rafforzare la loro capacità di lotta contro la frode e la grande delinquenza finanziaria 
organizzata che pregiudicano anche gli interessi comunitari. 
4.2 Politica di formazione 
In passato sono state organizzate numerose azioni di formazione di portata generale, in 
particolare per sensibilizzare le autorità nazionali alle responsabiiità che incombono loro 
in materia di prevenzione e di repressione della frode ai danni del bilancio comunitario. 
Quest'informazione generale di base è stata assicurata in tutti gli Stati membri. Da allora, 
la Commissione ha messo l'accento piuttosto sull'organizzazione di azioni di 
formazione mirate, destinate ai servizi specializzati nella gestione e nel controllo dei 
fondi comunitari che transitano attraverso le amministrazioni nazionali nonché alle 
autorità giudiziarie (giudici, magistrati, polizia giudiziaria), la cui cooperazione è 
indispensabile per garantire la riuscita, sul campo, della lotta contro la frode66. 
Per ampliare le proprie possibilità d'azione in termini di formazione, la Commissione ha 
cercato di rafforzare la propria azione concedendo degli aiuti finanziari agli Stati membri, 
su loro richiesta e sulla base di un programma inteso a migliorare la preparazione dei 
funzionari nazionali incaricati della lotta contro la frode. 
J La creazione di questa unità operativa rispecchia chiaramente la necessità di consolidare la cooperazione e lo scambio di 
informazioni con l'UCLAF precedentemente all'azione legale propriamente detta. 
64 cfr. nota n° 22, pagina 11. 
6~ Criminal Assets Bureau (CBA) 
66 I servizi richiedenti, nei nuovi Stati membri e in ciascuno dei paesi terzi candidati all'adesione, hanno beneficiato di una 
relativa priorità nel quadro del programma di lavoro della Commissione 
38 
Nel 1996 gli Stati membri hanno realizzato assieme alla Commissione le azioni 
seguenti,67 generalmente della durata di due giorni68: 
PAESE 
IRLANDA 
PORTOGALLO 
AUSTRIA 
GRECIA 
REGNO UNITO 
FRANCIA 
POLONIA 
GERMANIA 
SVEZIA SERVIZI INTERESSATI 
Inquirenti delle dogane 
Inquirenti delle dogane 
Inquirenti e amministratori 
Procuratori e magistrati 
Nucleo fiscale 
Inquire amministratori 
Servizi delle dogane e di polizia 
Procuratori 
Inquirenti e amministratori 
Inquirenti delle dogane 
Inquirenti delle dogane 
Polizia giudiziaria 
Procuratori, magistrati, polizia, 
inquirenti della dogana 
Inquirenti della polizia 
Inquirenti e amministratori TEMI AFFRONTATI 
Frodi agricole 
Contrabbando di sigarette 
Irregolarità/ Fondo di coesione 
Irregolarità/ Fondo sociale europeo 
Frode ai danni dei bilancio CE 
Irregolarità/ Fondo di coesione 
Iniziazione alla problematica 
delle frodi comunitarie 
Irregolarità/ Fondo di coesione 
Frode nel settore fiscale 
Frodi nel regime di transito 
La criminalità finanziaria 
Frode comunitaria e cooperazione 
Frode comunitaria e cooperazione 
Irregolarità/ Fondi strutturali 
5. TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLE COMUNITÀ/ 
SVILUPPI PIÙ IMPORTANTI PER SETTORE 
Questo capitolo illustra i cambiamenti più importanti della regolamentazione settoriale 
che hanno un'incidenza positiva in materia di lotta contro la frode, nonché lo sviluppo di 
un approccio antifrode in altri settori come l'IVA, i regimi di transito e i regimi 
preferenziali. 
Per quanto riguarda le modifiche della legislazione comunitaria, si tratta principalmente 
del rafforzamento del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89, relativo al settore delle 
risorse proprie, e, in campo agricolo, dell'attuazione del regolamento "Lista nera". 
Quanto ai regimi di transito doganale, le misure adottate si inseriscono nel piano di 
riforma annunciato nel 199569. Tutte queste disposizioni fanno parte di una serie di 
misure descritte nel programma di lavoro antifrode della Commissione. 
5.1 Settore delle risorse proprie 
• Il Consiglio ha adottato l'8 luglio 1996 il regolamento (Euratom, CE) n. 1355/9670 che 
modifica il regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 recante applicazione della decisione 
6 ' La presente tabella non comprènde le formazioni o i seminari organizzati a Bruxelles. 
6° Nel settore delle dogane e dell'imposizione indiretta, la Commissione ha organizzato anche vari seminari d'informazione sulle 
norme di origine preferenziale nei paesi terzi (tra l'altro, in Cambogia e nel Laos) beneficiari di preferenze tariffarie 
comunitarie, essenzialmente in quelli che beneficiano di preferenze generalizzate (SPG). 
6" Comunicazione della Commissione del 29.3.1995 sulla 'frode nella procedura di transito, soluzioni previste e prospettive per il 
futuro". Doc. C0M(95) 108 def. 
70 GUL 175 del 13.7.1996. 
39 
88/376/CEE, Euratom, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità. Questa 
modifica è intesa soprattutto a migliorare la comunicazione alla Commissione di 
informazioni relative ai casi di frode e di irregolarità individuati e accertati dagli Stati 
membri nel settore delle risorse proprie tradizionali71. Il contenuto esatto delle 
comunicazioni è ormai previsto nel regolamento, come pure l'aggiornamento delle 
informazioni comunicate. La sorveglianza finanziaria dei casi di frode e di irregolarità da 
parte dei servizi della Commissione sarà più facile, grazie a un volume di informazioni 
più dettagliate e più regolari; si conformerà a quella esercitata attualmente nel campo 
delle spese attraverso i regolamenti in vigore72. Sulla base di queste comunicazioni la 
Commissione dovrà compilare, per il Parlamento europeo e il Consiglio, una sintesi 
annuale relativa alle informazioni sui casi di frode e di irregolarità e ai controlli effettuati 
dai servizi specializzati degli Stati membri. 
• La Commissione ha potenziato nel corso del 1996 le proprie attività di coordinamento 
delle azioni avviate su iniziativa degli Stati membri nel settore dell'IVA. Sono stati 
apportati dei miglioramenti al sistema di scambio di informazioni SCENT fiscale73 e 
l'UCLAF ha preso delle iniziative di sostegno e di supporto riguardo a varie azioni 
operative antifrode transnazionali. Tuttavia, sul piano giuridico, negli Stati membri si 
interpreta in modo diverso la possibilità di condurre tali azioni in modo sistematico. È 
inoltre emersa a livello comunitario, dove le operazioni commerciali hanno componenti 
transnazionali, l'esistenza di situazioni ambigue che provocano delle difficoltà alle 
amministrazioni per quanto riguardo il ricorso, compreso quello giurisdizionale. 
L'esperienza in materia di controlli e di verifiche, sia nel campo dell'IVA che in quello 
delle risorse proprie tradizionali per le quali la Commissione ha competenze 
amministrative, è tale che è sperabile che in futuro si arrivi a un coordinamento centrale 
coerente. Resta ancora molto da fare in un settore che costituisce una fonte di reddito tra le 
più importanti per gli Stati membri e che rappresenta inoltre circa la metà delle entrate di 
bilancio annuali dell'Unione europea, vale a dire circa 45 miliardi di ECU, versati ogni 
anno dalle tesorerie nazionali al bilancio comunitario. 
5.2 Settore agricolo 
Come annunciato nel programma di lavoro, la Commissione ha adottato il regolamento 
(CE) n. 475/96 della Commissione74 recante modalità di applicazione del regolamento 
(CE) n. 1469/95 del Consiglio75 ("Lista nera") relativo alle misure da adottare nei 
confronti di taluni beneficiari di operazioni finanziate dal FEAOG-Garanzia. È la prima 
volta che un testo di diritto comunitario prevede la compilazione di un elenco di operatori 
inaffidabili ad uso delle autorità nazionali competenti che in tal modo saranno in grado di 
adottare i necessari provvedimenti preventivi. L'applicazione di questo regolamento è 
ancora in fase iniziale. Gli Stati membri hanno designato un'autorità che riceverà e 
trasmetterà le informazioni alla Commissione (attraverso la rete S CENT), la quale 
71 Cfr. relazioni annuali "Lotta contro la frode" per il 1995, pag. 23 e per il 1994, pag. 9. 
72 Regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio (FEAOG-Garanzia), regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione (Fondi 
strutturali) e regolamento (CE) n. 1831/94 della Commissione (Fondo di coesione). 
73 Sistema di scambio di informazioni concernenti la fiscalità indiretta attraverso la rete SCENT, cfr. il capitolo 5.5.1, pag. 45. 
74 GUL 102 del 25.4.1996. 
75 GUL 145 del 29.6.1995. 
40 
centralizzerà le comunicazioni e prowederà all'informazione reciproca delle autorità 
nazionali nel rispetto delle disposizioni relative alla protezione dei dati. La rapidità e la 
qualità di questi scambi sono essenziali in quanto gli operatori interessati possono 
spostare la loro sede da uno Stato membro all'altro appena si accorgono che sono state 
avviate delle azioni amministrative. 
5.3 Regimi di transito e iniziative doganali 
5.3.1 / regimi di transito16 
5.3.1.1 Attuazione data alla comunicazione della Commissione del 29 marzo 1995 
L'intensificarsi degli scambi e la scomparsa delle frontiere interne rendevano necessari 
dei regimi di circolazione delle merci sul territorio comunitario adatti a questa nuova 
logica. Le difficoltà provengono dalla coesistenza di una dinamica legata al mercato 
interno integrato e dei controlli nazionali che devono costituirne la principale difesa. 
Bisogna riconoscere che, in siffatte circostanze, le frodi nel quadro dei regimi di transito, 
frodi che peraltro non colpiscono solo gli interessi comunitari, sono ancora aumentate. 
In seguito alla comunicazione del 29 marzo 1995 che ha evidenziato lo sviluppo della 
frode nei regimi di transito, la Commissione ha adottato il 3 aprile 1996 una 
comunicazione sulle misure d'urgenza già prese o ancora da prendere77 e ha creato una 
task force transito. Essa ha presentato il 9 ottobre 1996 una comunicazione concernente 
"il futuro dei regimi di transito"78, nella quale fa una profonda analisi dell'insieme del 
sistema e del suo contesto nonché una valutazione di ciascuna delle proposte intese a 
migliorarlo o a riformarlo. Su tale base, sono state condotte per sei mesi intense 
consultazioni con le varie parti interessate (autorità nazionali, comprese quelle dei paesi 
coinvolti nel regime di transito comune79, e associazioni professionali rappresentative 
degli operatori economici), il cui punto culminante sarà la conferenza "Eurotransit 1997" 
che si terrà a Bruxelles nel febbraio 1997. Le informazioni ricevute dagli Stati membri, 
responsabili del controllo del sistema e unici detentori di informazioni relative alla sua 
gestione, dimostrano che i regimi di transito comunitario e di transito comune interessano 
circa 18 milioni di operazioni all'anno, con un volume fiscale di 450 miliardi di ECU, il 
tutto effettuato nel quadro di un sistema quasi esclusivamente manuale. I frodatori 
mirano soprattutto ai prodotti ritenuti sensibili, soggetti ad accise nazionali come le 
sigarette, l'alcool e altri prodotti agricoli sensibili. L'obiettivo è sempre lo stesso: 
assicurarsi che le merci siano arrivate alla destinazione dichiarata e che tutte le 
disposizioni doganali e fiscali siano state rispettate. L'importo annuo della frode ai danni 
6 Cfr. relazioni annuali "Lotta contro la frode" per il 1994, pag. 14 e per il 1995, pag. 25. 
77 Doc. SEC(96) 290 def. "Azioni della Commissione in materia di lotta contro la frode nel transito". 
'° Doc. C0M(96) 477 def. Per coordinare i lavori del gruppo interservizi, la direzione generale delle Dogane e imposizione 
indiretta ha istituito una task force specifica con il mandato di studiare tutti i regimi di circolazione delle merci, come il 
transito doganale, e presentare proposte di riforma globale. 
" Il regime di transito comune è un'estensione del regime del transito comunitario ai paesi dell'Associazione europea di libero 
scambio (EFTA): l'Islanda, la Norvegia, la Svizzera e il Liechtenstein. 
41 
del bilancio comunitario nel regime di transito è valutato almeno a 200 milioni di ECJJ, e 
gli importi che sfuggono all'imposta nazionale sono ancora più rilevanti80. 
Le misure annunciate nel 1995 nel quadro della comunicazione della Commissione 
hanno registrato quest'anno le seguenti evoluzioni: 
. l'adozione del regolamento (CE) n°482/96 della Commissione^ che permette di fissare itinerari 
obbligatori, il divieto di cambiare ufficio di destinazione, i criteri di accesso alla garanzia globale, il 
divieto temporaneo del ricorso alla garanzia globale per alcune merci e gli obblighi particolari 
concernenti l'inoltro delle merci sensibili; 
. l'adozione del regolamento (CE) n. 2153/96 del Consiglio*2 che fìssa la garanzia globale al 100% con 
alcune eccezioni^. 
Il progetto di informatizzazione del regime di transito84 continua a mobilitare la 
Commissione, gli Stati membri dell'Unione, i paesi dell'EFTA e i paesi VISEGRAD85, 
partner nel regime di transito comune. 
Il sistema informatizzato è sviluppato in modo da diventare operativo nel 1998. Va 
ricordato che solo un'efficace disponibilità di risorse umane (gruppi responsabili dei 
progetti nazionali) e di risorse finanziarie consentirà al sistema di diventare operativo nei 
tempi previsti. Il progetto d'informatizzazione comporta tre fasi. La prima, che dovrà 
concludersi entro il primo trimestre 1997, concerne la definizione di specificazioni 
tecniche e funzionali del sistema. La seconda (dicembre 1996-giugno 1998) verte sulla 
costruzione del sistema propriamente detto (capitolato d'oneri, software, impianti 
informatici e collegamenti). Per i primi quattro-sei mesi esso sarà operativo in un numero 
limitato di uffici, in parallelo con il sistema cartaceo attuale. Nella terza fase (a partire da 
giugno 1998), infine, sarà sviluppata la rete e l'infrastruttura fino alla copertura completa 
dell'insieme degli uffici doganali abilitati al transito86. 
5.3.1.2 La commissione temporanea d'inchiesta del Parlamento europeo 
Nel 1996 la Commissione ha lavorato in stretta collaborazione e cooperazione con la 
commissione temporanea d'inchiesta del Parlamento europeo87. Questa partecipazione ai 
lavori del Parlamento si è concretata in varie presentazioni orali e contributi scritti. La 
80 
81 
82 
83 II Parlamento europeo ritiene che la perdita annua in termini di IVA si aggiri sui 700 milioni di ECU. 
GU L 70 del 20.3.1996. Questo regolamento modifica il regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione (GU L 253 del 
11.10.1993) recante alcune disposizioni di applicazione del codice doganale comunitario (DAC). 
GUL 289 del 12.11.1996. 
L'entrata in vigore nel corso dell'anno del divieto di ricorso alla garanzia globale per le sigarette e per l'alcool, trasportati su 
strada, ha comportato il cambiamento del modo di trasporto utilizzato per l'inoltro di questi prodotti a vantaggio della via 
aerea e marittima. Ciò è dovuto al fatto che il divieto di ricorso alla garanzia globale non è obbligatorio quando le merci sono 
trasportate per via marittima o aerea. 
84* 
OH Cfr. relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pag. 28. 
85 Polonia, Ungheria, Slovacchia e Repubblica ceca. 
00 La migrazione sarà effettuata dapprima con dei paesi "pilota" e poi estesa a tutti gli altri paesi. 87 Commissione d'inchiesta costituita con decisione 13.12.1995. Cfr. relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pag. 
31. 
42 
relazione definitiva della commissione d'inchiesta sarà pubblicata nel corso del secondo 
trimestre 199788. 
La commissione d'inchiesta ha proceduto all'audizione dei responsabili nazionali delle 
dogane per chiarire alcuni aspetti e meccanismi delle frodi individuate nel quadro 
dell'applicazione dei regimi di transito (comune, comunitario e TIR). 
Oltre al fatto che la crisi che questi regimi stanno attraversando pregiudica la credibilità 
del mercato interno e delle amministrazioni doganali, il Parlamento europeo, con queste 
audizioni ha messo in evidenza la necessità di definire uno spazio giudiziario comune89, 
soprattutto nei casi di frode grave che coinvolgono varie organizzazioni criminali. Infatti, 
a parere del Parlamento, la cooperazione giudiziaria esiste in teoria ma non esiste in 
pratica data l'esistenza di strutture troppo diverse negli Stati membri. Una grossa 
difficoltà incontrata nella pratica è rappresentata dalla mancanza di standard di prova che 
fa sì che gli elementi raccolti in uno Stato membro non siano accettati in altri Stati 
membri. I lavori del Parlamento europeo hanno rivelato notevoli differenze tra il sistema 
amministrativo e giudiziario dei vari Stati membri. Di queste differenze ne approfitta la 
grande delinquenza per realizzare sistemi di frode sempre più sofisticati attraverso società 
fantasma che dispongono di tutto 1'"arsenale" del perfetto falsario (false dichiarazioni, 
falsi documenti, timbri falsi...). 
Dal canto suo, la Commissione prosegue la propria analisi e presenterà nel maggio 1997 
una relazione finale che comporterà una comunicazione sulla riforma globale dei regimi 
di transito e un piano d'azione con le misure necessarie per rispondere alle carenze 
individuate. La relazione tiene conto delle raccomandazioni della commissione 
temporanea d'inchiesta del Parlamento europeo. 
5.3.2 II programma "Dogana 2000 " 
Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il 19 dicembre 1996 un programma 
d'azione per le dogane nella Comunità ("Dogana 2000")90, testo che sviluppa e amplifica 
l'azione pilota avviata nel 199491. Questo programma che, all'articolo 8, parla 
specificamente della lotta contro la frode, si propone di migliorare l'efficienza globale 
dell'azione doganale e l'omogeneità dei controlli alle frontiere esterne della Comunità 
rafforzando la trasparenza dell'azione doganale e la cooperazione tra i servizi doganali 
degli Stati membri. Attualmente, infatti, le condizioni di controllo e di applicazione della 
regolamentazione nella Comunità differiscono da un ufficio doganale a un altro per 
quanto riguarda l'entrata di merci identiche, inoltrate con il medesimo mezzo di 
trasporto. Oltre a ciò, le infrazioni non sono passibili di sanzioni equivalenti da uno Stato 
membro all'altro. Gli orientamenti del programma "Dogana 2000" devono armonizzare 
tutto ciò, compresi i metodi di lavoro e di controllo dei doganieri dell'Unione. 
I temi di particolare interesse per la commissione d'inchiesta sono l'estensione del regime di transito comune ai paesi 
VISÉGRAD (a partire dal 1° luglio 1996), il recupero dei dazi doganali compresa la questione spinosa della responsabilità 
finanziaria degli operatori che si sono portati garanti, e le misure da adottare in caso di transito per via marittima. 
sy Vedi il capitolo 1.1.3, pag 9. 
90 Decisione n. 210/97/CE. GU L 33 del 4.2.1997. 
9^ Cfr. relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pagg. 28-29. 
43 
5.3.3 I regimi preferenziali 
La Commissione ha rafforzato la regolamentazione relativa alla cooperazione 
amministrativa tra i paesi beneficiari del sistema delle preferenze generalizzate (SPG), 
regime autonomo comunitario, e la Comunità in quanto datore delle preferenze92. Le 
nuove disposizioni entrate in vigore il 1° gennaio 1997 definiscono le modalità di 
partecipazione della Comunità alle inchieste promosse dalle autorità competenti dei paesi 
beneficiari per ottenere le informazioni sull'origine reale dei prodotti esportati coperti da 
certificati d'origine SPG. Sul piano pratico, la Commissione ha instaurato un sistema 
informatico di trasmissione delle impronte dei timbri utilizzati per autentificare i 
certificati d'origine destinati ai servizi doganali degli Stati membri. Questa trasmissione 
informatica, consentendo maggiore rapidità nella circolazione dell'informazione e una 
leggibilità accresciuta dei modelli dei timbri, è un fattore importante per migliorare 
l'efficacia del controllo dei certificati d'origine e della circolazione delle merci. Infine, 
come aveva già fatto nel settore del transito, la Commissione si è impegnata a preparare 
una comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio sulla situazione preoccupante 
nel campo dell'applicazione dei regimi preferenziali. 
5.4 II settore delle spese dirette 
La Commissione ha creato all'inizio del 1996 un gruppo interservizi per chiarire i 
problemi legati alla partecipazione finanziaria della Comunità alle azioni di "Ricerca, 
sviluppo e tecnologie" (RST), in vista della preparazione del quinto programma quadro 
che coprirà il periodo successivo al 199993. Questa iniziativa si inserisce pienamente 
nella strategia antifrode della Commissione tesa" a migliorare le disposizioni comunitarie 
a carattere finanziario. Dai lavori del gruppo dovranno emergere soluzioni ai problemi 
legati ai costi, all'audit e alle sanzioni applicabili in caso di irregolarità nel campo della 
RST. Nel nuovo programma quadro la Commissione intende proporre che il suo 
contributo finanziario alle attività di ricerca e di sviluppo tecnologico sia concesso in 
base a regole che si basano sulla normativa comunitaria. In caso di irregolarità potranno 
essere quindi applicate eventualmente delle sanzioni amministrative. Lo strumento 
giuridico deve non solo fissare le modalità di esecuzione degli ordini di recupero e i 
poteri di controllo nei riguardi dei beneficiari e dei terzi, ma anche stabilire le sanzioni 
comunitarie applicabili in caso di irregolarità. Il settore della RST, tenuto conto della sua 
importanza in materia di bilancio, beneficerebbe così di un livello di protezione 
equivalente a quello che esiste per le spese indirette, gestite dagli Stati membri, e nel 
contempo servirebbe d'esempio per la determinazione di un medesimo tipo di standard di 
protezione per gli altri settori di spese dirette. 
92 Regolamento (CE) n. 12/97 della Commissione del 18 dicembre 1996 (GU L9 del 13.1.1997), che modifica il regolamento 
(CEE) n. 2454/93 della Commissione (DAC), in particolare gli articoli 93, 93bis e 94. 
"^ II gruppo ha presentato una relazione intermedia; la relazione finale è attesa nel corso del 1997. Sarà presentata al Collegio e 
dovrà essere integrata nel progetto di proposta del quinto programma quadro. 
44 
5.5 Mutua assistenza tra le autorità amministrative e assistenza tecnica 
5.5.1 Sul piano comunitario 
La proposta di regolamento del Consiglio relativo all'assistenza reciproca nei settori 
doganale e agricolo, che la Commissione ha presentato nel 199294, era all'esame del 
Consiglio e del Parlamento ancora alla fine del 199695. Questo nuovo regolamento 
fornirà tra l'altro una base giuridica per la creazione di una base di dati SID, alimentata 
dalle informazioni scambiate dagli Stati membri attraverso la rete SCENT96. 
5.5.2 Tra la Comunità e i paesi terzi 
Nell'ambito delle relazioni con alcuni paesi terzi (SPG, ACP, paesi partner degli accordi 
tessili), la Comunità fornisce un'assistenza tecnica con lo scopo di aiutare le autorità 
competenti di questi paesi ad applicare le disposizioni degli accordi e dei regimi 
commerciali97. La Comunità deve inoltre rendere più rigorosa l'applicazione di questi 
regimi all'entrata nel suo territorio. 
Dal 1991 la Commissione organizza, nell'ambito dei programmi PHARE e TACIS, delle 
missioni specifiche di assistenza tecnica e di formazione, principalmente attraverso 
"Eurodouane" (consorzio di 15 Stati membri dell'Unione e dei paesi EFTA). Queste 
azioni coprono tutte le attività doganali, comprese alcune azioni nel settore della lotta 
contro la frode98. 
Infine, sono stati conclusi o stanno per esserlo degli accordi con una cinquantina di paesi 
terzi comportanti delle disposizioni relative alla mutua assistenza amministrativa in 
campo doganale. Queste disposizioni forniscono una base per ottenere informazioni e 
prove documentali delle operazioni di dubbia regolarità. Si tratta di elementi non 
disponibili nella Comunità e indispensabili per dimostrare la frode. Inoltre, può trattarsi 
di informazioni su persone responsabili dell'organizzazione di operazioni commerciali 
che hanno dato successivamente luogo a irregolarità nella Comunità. Nel 1996 sono 
entrati in vigore vari accordi99, sono stati siglati degli accordi di cooperazione doganale e 
di assistenza reciproca100 e sono stati firmati degli accordi comportanti un protocollo 
relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative101. 
Cfr. relazioni annuali "Lotta contro la frode" per il 1994, pag. 13 e per il 1995, pag. 29. 
95 Mancando il consenso tra le istituzioni sulla base giuridica, il Consiglio ha lanciato la procedura prescritta per la messa in atto 
del regolamento che è stato infine adottato il 13.3.1997 [regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio., GU L 82 del 22.3.1997]. 
"System for a Customs Enforcement NeTwork", modulo informatico del SID (Sistema d'informazione doganale). 
97 
La Commissione ha inoltre fornito un aiuto tecnico alle autorità cinesi resporisabili dell'applicazione dell'accordo bilaterale 
tessile in materia di classificazione dei prodotti in questione (che condiziona l'applicazione delle restrizioni quantitative). 
98 
Attrezzature per l'individuazione e il controllo doganale (controllo dei precursori in particolare) sono inoltre state consegnate 
ai paesi PHARE per migliorare le possibilità di applicazione della loro regolamentazione doganale. Cfr. relazione annuale 
"Lotta contro la frode" per il 1995, pag. 29. 
99 L'unione doganale con la Turchia, accordi provvisori con Israele, Ucraina, Russia; Moldavia. 
100 Con la Corea del Sud e gli Stati Uniti. 
Con l'Armenia, l'Azerbaigian, la Bielorussia, la Georgia, il Kirghizistan, il Marocco, l'Uzbekistan, la Slovenia e le isole 
FaerOer. 
45 
Il Consiglio ha inoltre adottato delle direttive di negoziato di accordi relativi alla mutua 
assistenza amministrativa, o comprendenti un protocollo in materia, con un certo numero 
di paesi102. Nel 1997 dovranno essere prese delle iniziative per rafforzare la cooperazione 
con alcuni paesi terzi nel settore particolare della tutela degli interessi finanziari, 
soprattutto nella prospettiva dell'ampliamento. 
6. TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI / INIZIATIVE LEGISLATIVE 
ORIZZONTALI 
Sulla scia dei progressi compiuti nel 1995 sul piano legislativo orizzontale103 e in 
conformità con la sua strategia antifrode, la Commissione ha proseguito i lavori per 
rafforzare la tutela delle finanze comunitarie dando corpo alla nozione di partenariato 
operativo con gli Stati membri. Il regolamento sui controlli e le verifiche sul posto da 
parte degli agenti della Commissione, adottato dal Consiglio I'll novembre 1996, 
risponde a questo obiettivo e a queste esigenze104. 
La dinamica venutasi a creare con il regolamento relativo alla tutela degli interessi 
finanziari delle Comunità105 ha già consentito al legislatore comunitario di proseguire, in 
campo agricolo, con l'istituzione di sanzioni amministrative106. Questa iniziativa 
concretizza la possibilità di adottare sanzioni amministrative per tutelare il bilancio 
comunitario conformemente agli orientamenti definiti dal regolamento generale. 
Parimenti, la convenzione firmata il 26 luglio 1995 nel quadro del Titolo VI del trattato 
sull'Unione europea è stato il primo passo verso il ravvicinamento degli strumenti 
giuridici nazionali per la tutela penale degli interessi finanziari delle Comunità. I lavori 
svolti nel 1996 completano questo strumento iniziale, soprattutto con la firma di un 
primo protocollo alla Convenzione, relativo alla corruzione dei funzionari. Il Consiglio, 
tuttavia, non ha potuto adottare un secondo protocollo che completa la convenzione. Il 
Consiglio europeo di Dublino del dicembre 1996 ha sottolineato la propria 
determinazione a lottare contro la criminalità internazionale organizzata, soprattutto per 
rafforzare l'azione di tutela degli interessi finanziari delle Comunità. Esso ha confermato 
a tale titolo l'importanza della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari e dei 
protocolli aggiuntivi destinati a completarla e ha chiesto agli Stati membri di ratificare 
quanto prima i testi già adottati. 
10 La Svizzera, l'Albania e l'Algeria. Oltre a questi paesi, i negoziati volti a concludere un accordo comportante siffatte 
disposizioni proseguono con il Sudafrica, il Canada, l'Egitto, la Giordania e il Libano. Sono momentaneamente sospese con il 
Messico e sono state rilanciate con il Giappone e Hong Kong. Sono sempre in corso le procedure di ratifica per l'accordo 
firmato nel 1995 con il Marocco e la Tunisia, restano da completare gli accordi firmati con i paesi del Mercosur (Argentina, 
Brasile, Paraguay, Uruguay) e con il Cile. Infine la Commissione ha chiesto un mandato di negoziato di un accordo del tipo 
"Euromediterraneo" con la Siria. 
103 Vedi Relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, capitolol, a partire dalla pag. 11. 
104 II regolamento controlli e verifiche sul posto si inserisce nel quadro definito all'articolo 10 del regolamento (CE) n. 2988/95 
del Consiglio. 
105 Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio (GU L 312 del 23.12.1995). 
106 Sì tratta tra l'altro del regolamento (CE) n. 887/96 della Commissione (GU LI 19 del 16.5.1996) concernente le modalità 
d'applicazione del regime di aiuti al consumo per l'olio d'oliva. 
46 
6.1 II regolamento controlli e verifiche sul posto 
Il Consiglio europeo di Madrid aveva chiesto esplicitamente che questo regolamento 
relativo ai controlli e verifiche sul posto effettuati dalla Commissione a tutela degli 
interessi finanziari della Comunità europea contro le frodi e altre irregolarità107 venisse 
adottato entro la fine di giugno 1996. Un consenso sul testo era già emerso in occasione 
del Consiglio Ecofin del 3 giugno 1996 e il Parlamento europeo aveva approvato la 
proposta di regolamento il 24 ottobre 1996 in seguito a una nuova richiesta del 
Consiglio108. Questo regolamento rappresenta un progresso notevole per la lotta contro la 
frode ed è un importante passo sulla via del rafforzamento dei mezzi di cui dispone la 
Commissione per prevenire e lottare contro la grande delinquenza finanziaria. 
6.1.1 II campo d'applicazione del regolamento 
Il regolamento si applica a tutti i settori di attività delle Comunità europee. Le sue 
disposizioni consentiranno alla Commissione di disporre di una base giuridica nuova e 
indipendente per la condotta di controlli specifici "antifrode" intesi a individuare le 
irregolarità direttamente presso gli operatori economici. Questo dispositivo giuridico 
completa le basi esistenti, previste dalle regolamentazioni settoriali, concernenti 
l'organizzazione dei controlli "tradizionali" della corretta applicazione del diritto 
comunitario. 
Il quadro entro il quale la Commissione può intervenire è stato definito con precisione, 
senza interferire nelle competenze degli Stati membri che, in materia di tutela degli 
interessi finanziari, restano i primi responsabili. L'effettuazione di controlli sul posto, 
sulla base di questo regolamento, ha un obiettivo ben preciso, cioè quello di individuare 
frodi o irregolarità in tutti i settori di attività delle Comunità109. Secondo il principio di 
sussidiarietà, la Commissione può effettuare controlli sul posto nei casi in cui la sua 
azione può rivelarsi più efficace, vale a dire nei casi di irregolarità grave, transnazionale, 
complessa e sofisticata, nonché in casi particolari nei quali, ai termini del Consiglio 
europeo di Madrid, è necessario garantire un "livello di tutela" degli interessi finanziari 
della Comunità "equivalente" in tutti gli Stati membri. 
6.1.2 La messa in atto dei controlli 
Questi controlli e verifiche sul posto sono effettuati quando c'è motivo di pensare110 che 
siano state commesse delle irregolarità. Le indagini devono essere avviate dalla 
Commissione e hanno lo scopo di raccogliere gli elementi determinanti necessari a 
procedere contro le irregolarità. Per rispettare il concetto di partenariato e per ottenere 
l'aiuto e la cooperazione necessari, anche in caso di controlli effettuati d'urgenza, il testo 
prevede espressamente, da un lato, l'informazione preliminare della Commissione agli 
Stati membri interessati e, dall'altro, la partecipazione delle autorità nazionali ai controlli 
107 Regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, GU L 292 del 15.11.1996. 
108 
109 I pareri successivi del Parlamento europeo sulla proposta di regolamento sono stati pubblicati nella GU C 166 del 10.6.1996 e 
nella GUC 347 del 18.11.1996. 
Salvo l'IVA e i settori che non comportano un'incidenza finanziaria sul bilancio dell'Unione. La proposta iniziale della 
Commissione includeva l'IVA nel campo d'applicazione del regolamento. 
110 Articolo 5 del regolamento (CE) n. 2185/96 del Consiglio. 
47 
preparati e condotti dalla Commissione. Infatti, senza una collaborazione stretta e reale 
nello spirito dell'articolo 5 e dell'articolo 209 A CE, non è possibile portare avanti un 
lavoro efficace. Il regolamento fìssa lo statuto dei controllori della Commissione 
competenti a effettuare e a partecipare ai controlli e prevede anche la possibilità di fare 
ricorso, se del caso, all'assistenza tecnica di ditte specializzate. 
Accanto agli operatori economici beneficiari o debitori del bilancio comunitario (spese e 
entrate), il testo prevede anche, se necessario, dei controlli presso altri operatori 
interessati (fornitori, trasportatori, assicuratori ...) perché nulla sia trascurato nella fase di 
raccolta di informazioni attinenti ai fatti cui si riferisce il controllo111. Risulta in tal modo 
più facile la ricerca di elementi decisivi. A tale titolo, i controllori della Commissione 
hanno accesso a tutte le informazioni e alla documentazione relative alle operazioni in 
questione, alle medesime condizioni dèi controllori nazionali e hanno anche la possibilità 
di prelevare dei campioni. Inoltre, il regolamento permette agli agenti della 
Commissione, debitamente abilitati e delegati, di avere accesso ai locali ad uso 
professionale al medesimo titolo dei controllori nazionali. Se necessario, essi possono 
chiedere l'assistenza dello Stato membro per svolgere la loro missione di controllo e di 
verifica sul posto. 
6.1.3 II seguito dato ai controlli 
La Commissione è tenuta ad informare gli Stati membri dei risultati dei controlli e delle 
verifiche sul posto. Un elemento fondamentale e assolutamente innovatore è 
l'ammissibilità dei rapporti compilati dai controllori della Commissione, sulla base delle 
informazioni raccolte nel corso del controllo sul posto, come elemento di prova nei 
procedimenti amministrativi e giudiziari dello Stato membro interessato. 
Il legislatore ha previsto che le relazioni compilate dai controllori della Commissione 
abbiano la medesima forza probante di quelle compilate dai controllori nazionali. Il 
lavoro dei controllori della Commissione faciliterà il recupero degli importi in gioco e le 
azioni penali grazie all'applicazione di sanzioni "effettive, proporzionate e dissuasive" ai 
frodatori112 
6.2 Le attività nel quadro del titolo VI del TUE 
Il 1995 si era concluso con l'impegno di completare la convenzione relativa alla tutela 
degli interessi finanziari della Comunità. Erano all'ordine del giorno due progetti di 
protocollo. Il primo riguardava la corruzione ai danni o suscettibile di provocare danni 
agli interessi finanziari delle Comunità europee, mentre il secondo istituiva regole 
specifiche per la cooperazione giudiziaria e la condotta di indagini concertate in caso di 
frode plurinazionale o transnazionale. Il Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995 
aveva inoltre chiesto che questi lavori, destinati a completare la convenzione, fossero 
portati a termine sia per quanto riguarda le azioni penali contro i funzionari (nazionali e 
comunitari) accusati di corruzione che nel settore della cooperazione giudiziaria. 
111 Le informazioni raccolte dalla Commissione sono coperte dal segreto professionale e dalle norme sulla protezione dei dati di 
carattere personale. 
112 Vedi sentenza del 21 settembre 1989, causa 68/88. 
48 
6.2.1 Primo protocollo sulla corruzione dei funzionari 
Vanno considerati atti fraudolenti ai danni degli interessi finanziari delle Comunità 
europee anche gli atti di corruzione delle organizzazioni criminali. Tali atti presentano 
spesso un carattere transnazionale che può dar luogo ad azioni penali che coinvolgono 
funzionari nazionali o comunitari. Il primo protocollo della convenzione concernente la 
lotta contro gli atti di corruzione ai danni degli interessi finanziari delle Comunità, 
realizzato su iniziativa della presidenza spagnola del Consiglio, in stretta collaborazione 
con la Commissione, è stato firmato dai ministri della Giustizia degli Stati membri il 
27 settembre 1996113. Esso riguarda anche le infrazioni commesse da o contro i membri 
della Commissione, del Parlamento europeo, della Corte di giustizia e della Corte dei 
conti delle Comunità europee, nell'esercizio delle loro funzioni, prevedendo 
l'assimilazione di queste personalità ai ministri dei governi degli Stati membri, ai 
parlamentari e ai membri delle più alte giurisdizioni e delle Corti dei- conti nazionali. 
Tuttavia, la corruzione può esercitarsi anche in settori d'attività delle Comunità europee 
che non hanno alcun collegamento diretto ed esplicito con la frode propriamente detta. 
Per questa ragione, dopo la realizzazione di questo protocollo sotto la presidenza 
spagnola del Consiglio, la presidenza italiana ha ripreso il dispositivo per estenderlo, nel 
quadro di una convenzione, all'insieme degli atti di corruzione. Dev'essere trovato 
ancora l'accordo su un testo che vada al di là della semplice protezione degli interessi 
finanziari per raggiungere un obiettivo di lotta globale contro la corruzione. 
Va menzionata la firma, il 29 novembre 1996 nel corso del Consiglio dei ministri della 
Giustizia, di un protocollo che definisce il ruolo della Corte di giustizia in materia di 
tutela degli interessi finanziari e nel quadro del sistema di informazione doganale114. 
Questo testo dà agli Stati membri la facoltà di introdurre nel loro diritto interno, secondo 
modalità di loro scelta, il ricorso ad una pronuncia in via pregiudiziale della Corte 
sull'interpretazione della convenzione in questione. La questione dell'interpretazione in 
via pregiudiziale della Corte di giustizia è l'unica questione ancora in sospeso per quanto 
riguarda la convenzione sulla corruzione. 
6.2.2 II protocollo in materia di tutela penale degli interessi finanziari 
Una proposta di secondo protocollo alla convenzione relativa alla tutela degli interessi 
finanziari delle Comunità è stata presentata dalla Commissione al Consiglio il 
19 gennaio 1996115. Essa riprende alcuni elementi di tutela penale che erano stati scartati 
dalla convenzione all'epoca, per consentire alla Presidenza di arrivare a una conclusione 
entro i termini fìssati dal Consiglio europeo. La proposta della Commissione era 
inizialmente tesa a rispondere alle difficoltà reali constatate sul campo, in particolare per 
quanto riguarda le questioni delicate della responsabilità penale delle persone giuridiche, 
del riciclaggio dei proventi della frode commessa ai danni del bilancio delle Comunità, 
del riconoscimento reciproco delle prove, della cooperazione in campo giudiziario e 
113 GU C 313 del 25.10.1996. 
14 Nel quadro del SID, la Corte di giustizia delibererebbe, in via pregiudiziale, sull'interpretazione della convenzione relativa 
all'uso dell'informatica in campo doganale. Un altro protocollo, sul medesimo modello di quello concernente la tutela degli 
interessi finanziari, relativo all'interpretazione in via pregiudiziale da parte della Corte di giustizia della convenzione recante 
creazione di un ufficio di polizia (Europei) è stato firmato il 23.7.1996 (GU C 299 del 9.10.1996). 
115 Doc. C0M(95) 693 def., GU C 83 del 20.3.1996. 
49 
dell'accentramento delle azioni penali116, temi ritenuti fondamentali dalla Commissione 
per completare la gamma di provvedimenti intesi a tutelare pienamente gli interessi 
finanziari della Comunità. 
Completando la convenzione, questo protocollo doveva costituire, con il regolamento sui 
controlli e le verifiche sul posto, un insieme coerente che stabiliva dei collegamenti tra i 
risultati dei controlli amministrativi e le sanzioni penali. 
Considerata la difficoltà dei dibattiti in materia, non è stato possibile mantenere l'alto 
livello iniziale del protocollo proposto dalla Commissione. Tuttavia è stato accolto un 
certo numero di elementi come la responsabilità delle persone giuridiche, il riciclaggio e 
l'assistenza della Commissione nel quadro delle indagini condotte dalle autorità 
giudiziarie nazionali nei settori della lotta contro la frode, del riciclaggio e della 
corruzione, per consentire al Consiglio di portare a termine i lavori entro la fine della 
presidenza olandese nel 1997. Gli elementi ritirati dal progetto iniziale restano sul tavolo 
del Consiglio e dovranno formare oggetto, a parere della Commissione, di un nuovo 
protocollo per dar seguito all'invito del Consiglio europeo di Madrid, che aveva 
esplicitamente chiesto di proseguire i lavori per completare questa convenzione, in 
particolare nell'intento di istituire specifici strumenti di cooperazione giudiziaria atti a 
tutelare le finanze dell'Europa. 
116 Vedi relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pagg. 18 e 19. 
50 
TABELLA 1 
RISORSE PROPRIE 
TRADIZIONALI 
1993-1996 
IRREGOLARITÀ comunicate 
formalmente* dagli 
STATI MEMBRI INDAGINI effettuate 
dalla COMMISSIONE 
con gli STATI MEMBRI 
Cì rmgolmnfnto (CEE) 1552/89 : stìnta par II secondo samastrm 1990 compreso. 
51 
TABELLA 2 
FEAOG - GARANZIA 
1993-1996 
IRREGOLARITÀ comunicate INDAGINI effettuate 
formalmente* dagli dalla COMMISSIONE 
STATI MEMBRI con gli STATI MEMBRI 
(*) sulla base del regolamento (CEE) 595/91 
52 
TABELLA 3 
AZIONI STRUTTURALI 
1993-1996 
IRREGOLARITÀ comunicate INDAGINI effettuate 
formalmente* dagli dalla COMMISSIONE 
STATI MEMBRI con gli STATI MEMBRI 
NUMERO di CASI 
*i à 1993f Ìil-994: 1995 1996 
112 
IMPORTI in MILIONI di ECU 
95 
85 
75 
65 
55 
45 
35 
25 
15 
5 -mm Ht994-' 
16 <19951 
23 >-• 1996 
88 
(*) sulla base dei regolamenti (CEE) 1681/94 e 1831/94 
( esclusi i casi del 4° trimestre 1996 per l'Italia e i Paesi Bassi ) 
53 
TABELLA 4 
SPESE DIRETTE 
1993 -1996 
INCHIESTE effettuate dalla COMMISSIONE 
con l'assistenza dei servizi degli Stati membri 
54 
Tabella 5 
IMPATTO GLOBALE delle IRREGOLARITÀ 
comunicate nel 1996 in relazione al 
BILANCIO COMUNITARIO del 1996 
Risorse proprie tradizionali 
messe a disposizione nel 1996|13.584 milioni di ECU 
Irregolarità comunicate dagli Stati membri 320 milioni di ECU 2,36% 
Irregolarità scoperte dalla Commissione 
in cooperazione con gli Stati membri 467 milioni di ECU 3,44% 
Impatto globale delle irregolarità 87 milioni di EC 5,80% 
Spese nel settore delle 
Azioni strutturali nel 1996 [24.320 milioni di ECU] 
64 milioni di ECU \ °'26y° 
Irregolarità comunicate dagli Stati membri 
Irregolarità scoperte dalla Commissione 88 milioni di ECU 0,36% 
in cooperazione con gli Stati membri 
Impatto globale delle irregolarità 52 milioni di EC 0,62% 
Spese nel settore agricolo 
FEAOG-Garanzia nel 1996 42,f 99 milioni di ECU 
Irregolarità comunicate dagli Stati membri 204 milioni di ECU 0,48% 
Irregolarità scoperte dalla Commissione 
in cooperazione con gli Stati membri 142 milioni di ECU 0,33% 
Impatto globale delle irregolarità 45 milioni di EC 0,80% 
Osservazione generale : I casi di irregolarità rilevati e comunicati nel corso 
del 1996 riguardano spesso esercizi precedenti 
55 
TABELLA 6 
FEAOG GARANZIA 
TOTALE DELLE IRREGOLARITÀ COMUNICATE NEL 1996 
lamento (CEE) 59 
BELGIQUE 
DANMARK 
DEUTSCHLA 
ELLAS 
ESPANA 
FRANCE 
IRELAND 
ITALIA 
NEDERLAND 
ÔSTERREICH 
PORTUGAL 
SUOMI 
SVERIGE 
UNITED KING 
WIKBÈÊBÈ& NUMERO DI CASI 
COMUNICATI 
22 
40 
479 
196 
122 
76 
30 
476 
128 
14 
53 
5 
58 
245 
1.944 CHIUSI 
10 
32 
218 
176 
11 
21 
23 
102 
69 
14 
6 
5 
57 
135 
879 APERTI 
12 
8 
261 
20 
111 
55 
7 
374 
59 
0 
47 
0 
1 
110 
1.065 IMPORTI ill ECU (tassi del dicembre 1996) 
COMUNICATI 
2.439.279 
553.498 
25.504.762 
1.361.106 
16.487.337 
5.096.471 
7.383.760 
123.503.793 
10.130.519 
0 
7.045.267 
106.969 
21.390 
4.157.736 
203.791.887 RICUPERATI 
20.803 
516.270 
4.247.835 
56.403 
203.633 
340.798 
6.579.153 
1.548.069 
1.103.747 
0 
106.328 
106.969 
12.506 
1.561.884 
16.404.398 DA RICUPERARE 
2.418.476 
37.228 
21.256.927 
1.304.703 
16.283.704 
4.755.673 
804.607 
121.955.724 
9.026.772 
0 
6.938.939 
0 
8.884 
2.595.852 
137.387489 
N.B. Il Lussemburgo ha segnalato di non aver rilevato alcuna irregolarità di > 4.000 ECU. 
regolamento (CEE) 595/91 FEAOG GARANZIA 
IRREGOLARITÀ COMUNICATE NEL 1996 - PER SETTO/?/ TABELLA 7 
SETTORE 
IMPORTI COMPENSATIVI MONET 
PIANTE TESSILI E BACHI DA SET 
ALTRI SETTORI AGRICOLI 
UOVA E POLLAME 
PRODOTTI DELLA PESCA 
AIUTI SPECIALI D'URGENZA 
CARNI OVINE E CAPRINE 
SETTORI NON PRECISATI 
CARNI SUINE 
ZUCCHERO E ISOGLUCOSIO 
AIUTI AGROALIMENTARI 
PIANTE PROTEICHE 
PRODOTTI FUORI ALLEGATO II 
ALTRE MISURE FEAOG-GARANZ 
PRODOTTI DEL SETTORE VITIVI 
ORTOFRUTTICOLI 
TABACCO 
CARNI BOVINE 
LATTE E PRODOTTI LATTIERO-
GRASSI 
CEREALI E RISO 
TOTALE 
SETTORE 
IMPORTI COMPENSATIVI MONET/ 
PIANTE TESSILI E BACHI DA SET 
ALTRI SETTORI AGRICOLI 
UOVA E POLLAME 
PRODOTTI DELLA PESCA 
AIUTI SPECIALI D'URGENZA 
CARNI OVINE E CAPRINE 
SETTORI NON PRECISATI 
CARNI SUINE 
ZUCCHERO E ISOGLUCOSIO 
AIUTI AGROALIMENTARI 
PIANTE PROTEICHE 
PRODOTTI FUORI ALLEGATO II 
ALTRE MISURE FEAOG-GARANZ 
PRODOTTI DEL SETTORE VITIVI 
ORTOFRUTTICOLI 
TABACCO 
CARNI BOVINE 
LATTE E PRODOTTI LATTIERO-
GRASSI 
CEREALI E RISO 
TOTALE BE 
CASI 
ARI 
A 
1 
1 
1 
3 
NICOLO 
1 
5 
7 
1 
2 
22 IMPORTI 
A 
16 
32 
301 
0 
0 
1.507 
152 
0 
431 
2.439 0 
0 
32 
301 
0 
0 
1.507 
147 
0 
431 
2.418 DK 
CASI 
1 
1 
3 
1 
1 
9 
11 
3 
7 
3 
40 IMPORTI 
A 
5 
10 
21 
98 
18 
120 
13 
9 
47 
212 
553 8 
0 
10 
7 
0 
0 
0 
2 
9 
9 
0 
37 DE 
CASI 
2 
6 
2 
13 
10 
4 
50 
129 
1 
127 
81 
2 
52 
479 IMPORTI 
A 
11 
106 
0 
830 
672 
62 
1.716 
1.597 
43 
12.732 
5.631 
71 
2.034 
25.505 0 
0 
106 
0 
127 
102 
62 
1.255 
1.253 
43 
11.726 
4.953 
26 
1.602 
21.255 EL 
CASI 
1 
2 
1 
18 
35 
138 
1 
196 IMPORTI 
A 
12 
190 
5 
868 
0 
83 
203 
1.361 0 
0 
190 
5 
824 
0 
83 
203 
1.305 ES 
CASI 
2 
2 
1 
4 
10 
5 
17 
38 
1 
8 
10 
23 
1 
122 IMPORTI 
A 
10 
29 
7 
126 
2.303 
1.033 
1.059 
5.856 
25 
1.575 
816 
3.647 
0 
16.486 0 
1 
23 
7 
117 
2.289 
983 
921 
4.351 
25 
1.575 
816 
3.621 
0 
14.729 FR 
CAS 
1 
1 
2 
3 
6 
6 
2 
17 
9 
12 
15 
2 
76 IMPORTI 
A 
4 
147 
12 
54 
59 
113 
43 
169 
347 
1.831 
1.702 
615 
5.096 0 
4 
147 
12 
5 
7 
92 
0 
97 
270 
1.831 
1.675 
615 
4.755 IR 
CASI 
17 
11 
2 
30 IMPORTI 
A 
6 
718 
6.659 
7.383 0 
4 
718 
83 
805 
IT 
CASI 
VRI 
A 
1 
4 
230 
33 
10 
89 
1 
8 
85 
15 
476 IMPORTI 
A 
0 
652 
4.086 
4.400 
8.860 
19.720 
25 
2.248 
28.259 
55.254 
123.504 s 
0 
652 
4.077 
3.666 
8.860 
18.963 
25 
2.248 
28.211 
55.254 
121.956 NL 
CASI 
1 
1 
31 
4 
6 
7 
2 
1 
11 
8 
39 
17 
128 IMPORTI 
A 
5 
0 
540 
25 
128 
780 
29 
7 
63 
1.096 
4.462 
2.996 
10.131 e 
0 
0 
203 
7 
35 
754 
0 
0 
38 
1.096 
4.126 
2.768 
9.027 OS 
CASI 
1 
1 
12 
14 IMPORTI 
A 
0 
0 
0 
0 0 
0 
0 
0 
0 HU 
CASI 
1 
3 
4 
11 
2 
3 
3 
26 
53 IMPORTI 
A 
22 
19 
3.013 
2.915 
162 
40 
59 
814 
7.044 0 
22 
19 
3.013 
2.915 
162 
40 
59 
708 
6.938 SU 
CASI 
1 
3 
1 
5 IMPORTI 
A 
83 
0 
24 
107 0 
0 
0 
0 
0 SV 
CASI 
5 
1 
41 
8 
1 
2 
58 IMPORTI 
A 
0 
13 
0 
0 
0 
9 
22 0 
0 
0 
0 
0 
0 
9 
9 UK 
CASI 
4 
44 
4 
3 
49 
59 
36 
44 
2 
245 IMPORTI 
A 
33 
513 
274 
134 
877 
767 
473 
1.076 
11 
4.158 0 
16 
281 
248 
122 
438 
468 
329 
672 
11 
2.585 A = importo totale indicato 
a = aaiao aa ricuperare 
IO F ALE CHE 
CASI 
1 
10 
10 
1 
2 
66 
35 
31 
31 
4 
28 
125 
478 
78 
89 
126 
231 
217 
252 
12± 1.944 A 
0T-
12 
100 
125 
147 
190 
529 
581 
1.230 
1.249 
3.013 
3.276 
4.859 
6.470 
8.543 
16.199 
19.745 
19.966 
22.833 
32.119 
62.603 203.789 8 
—<T~ 
0 
38 
120 
147 
190 
286 
238 
420 
415 
3.013 
3.197 
3.634 
5.800 
7.599 
14.548 
18.988 
18.816 
14.769 
32.000 
61.601 1857819 l 
N.B. Il Lussemburgo ha segnalato di non aver rilevato alcuna Irregolarità di > 4.000 ECU. 
TABELLA 8 
FEAOG - GARANZIA 
Situazione del RICUPERO concernente IRREGOLARITÀ 
comunicate PRIMA del 1993 - Regolamento (CEE) 595/91 
BELGIQUE 
DANMARK 
DEUTSCHLAND 
ELLAS 
ESPANA 
FRANCE 
IRELAND 
ITALIA 
NEDERLAND 
PORTUGAL 
UNITED KINGDOM 
TOTALE NUMERO di CASf 
totale 
comunicati 
i 
155 
409 
1.753 
92 
204 
884 
149 
1.145 
662 
80 
1.345 
6.878 tota/a 
ricuperati 
2 
116 
300 
1.434 
54 
141 
765 
114 
271 
624 
66 
1.158 
5.043 a carico* del 
FEAOG-Garanzia 
3 
7 
89 
94 
40 
1 
2 
66 
299 a carico* dello 
Stato membro 
4 
1 
5 
2 
2 
1 
17 
Z8 da ricuperare 
''(1-2-3-4) 
32 
19 
220 
38 
63 
77 
32 
874 
35 
14 
104 
1.508 di cui 
con procedura 
GIUDIZIARIA 
t 
2 
7 
92 
23 
18 
15 
237 
1 
. . 1 
4 
400 richiesta dello Stato 
membro : a carico 
del FEAOG-Garanzia 
7 
6 
9 
52 
0 
0 
11 
14 
0 
9 
5 
87 
193 SALDO 
Ì*(S.t-7) 
24 
3 
76 
38 
40 
48 
3 
637 
25 
8 
13 
915 \ 
100% 73% 0% 22% 
100% 27% 13% 61% 
BELGIQUE 
DANMARK 
DEUTSCHLAND 
ELLAS 
ESPANA 
FRANCE 
IRELAND 
ITALIA 
NEDERLAND 
PORTUGAL 
UNITED KINGDOM IMPORTI X 1.000 ECU [tassì dei dicembre 1996} 
totale 
comunicati 
1 
15.462 
22.053 
151.260 
1.849 
5.437 
33.699 
13.590 
462.689 
31.940 
4.856 
34.432 
TOTALE l 777.268 totale 
ricuperati 
2 
3.720 
8.600 
39.245 
1.078 
1.625 
19.643 
5.195 
21.709 
18.208 
742 
14.125 
133.892 a carico* del 
FEAOG-Garanzia 
3 
6.300 
1.347 
53.295 
1.109 
17 
36 
2.806 
64.910 
100% | 17% | 8% a carico* dello 
Stato membro 
4 
2 
28.207 
13 
23 
224 
1.459 
29.928 da ricuperare 
i-( 1-2-3-4) 
5.442 
12.104 
30.513 
771 
3.812 
12.934 
8.355 
440.980 
13.472 
4.114 
16.042 
548.539 
4% | 71% 
100% di cui 
con procedura 
GIUDIZIARIA 
« 
2.071 
10.711 
12.937 
706 
7.176 
2.727 
225.841 
1.295 
184 
23 
263.671 richiesta dello Stato 
membro : a carico 
del FEAOG-Garanzia 
7 
999 
1.281 
10.368 
0 
949 
4.688 
0 
162 
3.596 
6.160 
28.203 SALDO 
i-(S.t-7) 
2.372 
112 
7.208 
771 
3.106 
4.809 
940 
215.139 
12.015 
334 
9.859 
256.665 | 
48% | 5% | 47% | 
' non ricuperabile : decisione formale nel quadro della liquidazione dei conti : regolamento (CEE) 729/70 
58 
.ABELLA 9 
AZIONI STRUTTURALI 
1994-1996 
REGOLAMENTO (CEE) 1681/94 
4° e 5° 
trimestre 1994 
Belgique/België 
Danmark 
Deutschiand 
Ellas 
Espana 
France 
Ireland 
Italia 
Luxembourg 
Nederland 
Portugal 
United Kingdo 
Totale 1994 u maro dica 
1 
6 
41 
10 
2 
10 
0 
0 
8 
1 
79 IMPORTI in ECU 
Totale dichiarato 
8.717 
157.949 
2.909.579 
389.284 
82.798 
1.454.432 
0 
0 
429.782 
81.884 
5.514.425 Totale ricuperato 
0 
16.164 
844.441 
12.137 
72.148 
0 
0 
0 
237.548 
0 
1.182.438 Saldo 
8.717 
141.785 
2.065.138 
377.147 
10.650 
1.454.432 
0 
0 
192.234 
81.884 
4.331.987 
1995 
Belgique/België 
Danmark 
Deutschiand 
Ellas 
Espana 
France 
Ireland 
Italia 
Luxembourg 
Nederland 
Portugal 
United Kingdo umero di ca 
0 
21 
58 
46 
0 
0 
S 
0 
13 
44 
7 
Totale 1995 | 194 Totale dichiarato 
0 
12.438.851 
2.517.817 
19.700.341 
0 
0 
4.583.426 
0 
0 
2.573.264 
1.759.366 
43.573.065 Totale ricuperato 
0 
242.872 
1.495.098 
7.931.171 
0 
0 
0 
0 
0 
279.364 
561.822 
10.510.327 Saldo 
0 
12.195.979 
1.022.719 
11.769.170 
0 
0 
4.583.426 
0 
0 
2.293.900 
1.197.544 
33.062.738 
1996 
Autriche 
Belgique/België 
Danmark 
Deutschiand 
Ellas 
Espana 
Finlande 
France 
Ireland 
Italia 
Luxembourg 
Nederland 
Portugal 
Suède 
United Kingdo 
Totale 1996 umero di ca 
0 
6 
1 
52 
23 
34 
0 
30 
9 
42 
0 
0 
87 
7 
6 
297 Totale dichiarato 
0 
264.580 
104.936 
14.935.572 
1.701.942 
3.182.165 
0 
1.271.486 
97.921 
24.405.863 
0 
0 
10.779.078 
20.869 
7.112.658 
63.877.070 Totale ricuperato 
0 
59.715 
0 
921.992 
529.944 
767.561 
0 
226.806 
93.971 
6.525.728 
0 
0 
925.102 
20.869 
1.334.152 
11.405.840 Saldo 
0 
204.865 
104.936 
14.013.580 
1.171.998 
2.414.604 
0 
1.044.680 
3.950 
17.880.135 
0 
0 
9.853.976 
0 
5.778.506 
52.471.230 
> di eii{ Total» dichiarato 
ai+mmmimm i*f^d$*56ôi2^<î9e;«ôstô9.8d5;â55 Total* ricuperato 
(esclusi i casi dei 4" trimestre 1996 per l'Italia e i Paesi Bassi) 
(•) nessuna comunicazione pervenuta 
(0) comunicazione che segnala assenza di casi o la mancata quantificazione dell'i 
CO 
GLOSSARIO 
CEE: Comunità economica europea 
CE: Comunità europea (denominazione utilizzata dopo l'entrata in vigore del trattato 
sull'Unione europea) 
SEM 2000: Programma della Commissione per migliorare, verso il 2000, la gestione degli 
stanziamenti comunitari (Sound and Efficient Management - Gestione sana ed efficiente) 
UCLAF: (Unità di) Coordinamento della lotta antifrodi (Direzione articolata all'organigramma del 
Segretariato generale) 
GU: Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GU L: serie L, GU C, serie C) 
TIR: Trasporti internazionali su strada 
COCOLAF: Comitato consultivo nel campo del coordinamento antifrodi 
SCAF: Sottocomitato antifrodi (nel campo dell'imposizione indiretta) 
SCENT: System for a Customs Enforcement NeTwork (Rete doganale per la lotta contro le frodi) 
SID: Sistema d'informazione doganale 
EWS: Early Warning System (sistema di allarme rapido) 
IVA: Imposta sul valore aggiunto 
SPG: Sistema di preferenze generalizzate, sistema "preferenziale" autonomo 
FSE: Fondo sociale europeo 
FESR: Fondo europeo di sviluppo regionale 
QCP: Quadro comunitario di sostegno 
FES: Fondo europeo di sviluppo 
PAC: Politica agricola comune 
FEAOG: Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (sezione garanzia: FEAOG-Garanzia, 
sezione orientamento: FEAOG-Orientamento) 
SFOP: Strumento finanziario di orientamento della pesca 
GRP: Gruppo di rappresentanti personali (nel contesto del programma SEM 2000) 
DAC: Disposizioni d'applicazione del Codice doganale comunitario 
RST: Ricerca e sviluppo tecnologico 
PHARE: Programma comunitario d'aiuto a favore dei paesi dell'Europa centrale e orientale 
TACIS: Programma d'assistenza tecnica ai nuovi Stati indipendenti dell'ex Unione sovietica e 
alla Mongolia 
CECA: Comunità europea del carbone e dell'acciaio 
ONG: Organizzazione non governativa 
PMA: Paesi meno avanzati 
60 


ISSN 0254-1505 
COM(97) 200 def. 
DOCUMENTI 
IT 09 08 10 
N. di catalogo : CB-CO-97-207-IT-C 
ISBN 92-78-19632-0 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
(el