RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Dal 2014 l'Ucraina intrattiene un solido partenariato con l'Unione europea che va oltre la semplice cooperazione bilaterale ed è finalizzato a conseguire in modo graduale l'associazione politica e l'integrazione economica. L'accordo di associazione UE-Ucraina, entrato in vigore il 1º settembre 2017 e comprendente una zona di libero scambio globale e approfondita (DCFTA), è il principale strumento per avvicinare maggiormente l'Ucraina e l'UE. Oltre a promuovere legami politici ed economici più forti, nonché il rispetto dei valori comuni, l'accordo ha garantito un solido quadro per realizzare un ambizioso programma di riforme incentrato sulla lotta alla corruzione, un sistema giudiziario indipendente, lo Stato di diritto e un migliore clima imprenditoriale. L'UE ha dimostrato di sostenere in maniera costante queste riforme, che sono fondamentali per attrarre investimenti, stimolare la produttività e innalzare il tenore di vita a medio termine. Tra gli altri strumenti di sostegno, l'UE ha finanziato l'Ucraina con cinque operazioni consecutive di assistenza macrofinanziaria (AMF), per un totale di 5 miliardi di EUR di prestiti nel periodo 2014-2021.

Tuttavia, nonostante l'orientamento politico-strategico a lungo termine e l'impegno ad attuare le riforme, l'Ucraina continua a fronteggiare problemi significativi. Dall'inizio della pandemia di COVID-19 si sono registrati più di 3,8 milioni di contagi e quasi 100 000 decessi. Il lento ritorno alla crescita economica nel 2021 è stato trainato principalmente dai settori del commercio al dettaglio e delle costruzioni, ma sulle prospettive economiche gravano notevoli rischi. L'inflazione ha registrato un'accelerazione raggiungendo il 10 % alla fine del 2021. Le crescenti tensioni geopolitiche al confine con la Russia hanno avuto notevoli ripercussioni sulla fiducia, in particolare quella degli investitori esteri. Dalla metà di novembre 2021 la valuta nazionale ha perso il 9 % del suo valore rispetto al dollaro USA, nonostante gli interventi della Banca nazionale dell'Ucraina per circa 1,6 miliardi di USD nello stesso periodo che hanno comportato una riduzione del 5,5 % dello stock delle riserve ufficiali.

In tale contesto a metà gennaio 2022 i rendimenti delle eurobbligazioni ucraine sono saliti a livelli proibitivi. Il finanziamento privato del soggiacente disavanzo della bilancia dei pagamenti dell'Ucraina non è pertanto più disponibile a condizioni sostenibili. Secondo le più recenti proiezioni formulate dal Fondo monetario internazionale nella sua prima revisione del programma, conclusa l'8 novembre e approvata il 22 novembre 2021, la mancanza di accesso ai mercati dei capitali comporterebbe un aumento del deficit di finanziamento del paese pari ad almeno 2,5 miliardi di USD nel 2022. Inoltre le crescenti tensioni geopolitiche stanno avendo effetti negativi sulla già precaria stabilità economica e finanziaria dell'Ucraina. Le persistenti minacce per la sicurezza hanno già determinato un sostanziale deflusso di capitali. L'impatto negativo sugli investimenti futuri, ambito nel quale l'Ucraina già evidenziava un ritardo rispetto ad altri paesi della regione, riduce ulteriormente la resilienza del paese agli shock economici e politici. Inoltre le molteplici minacce cui è attualmente soggetta l'Ucraina esercitano una notevole pressione sulle istituzioni statali per quanto riguarda la protezione dei cittadini, generando ulteriori significativi rischi per la stabilità globale del paese e della società in generale.

In un contesto caratterizzato dall'impossibilità di accedere ai mercati internazionali dei capitali, dovuta all'accresciuta incertezza geopolitica e al suo impatto sulla situazione economica in Ucraina, la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio la proposta relativa a una nuova operazione di assistenza macrofinanziaria dell'importo di 1,2 miliardi di EUR sotto forma di prestiti per sostenere la stabilità in Ucraina.

La prevista operazione di AMF di emergenza, presentata al fine di garantire un rapido sostegno in una situazione di grave crisi e rafforzare la resilienza del paese, avrà una durata di 12 mesi e sarà erogata in due rate. Il versamento della prima rata, subordinato alla condizione preliminare politica e a un'attuazione soddisfacente del programma dell'FMI, avverrà in tempi rapidi non appena approvata la presente proposta, all'entrata in vigore del protocollo d'intesa su misure specifiche di politica strutturale concordato tra la Commissione europea, a nome dell'Unione europea, e l'Ucraina. L'erogazione della seconda rata sarà subordinata all'attuazione soddisfacente e costante di un programma dell'FMI e delle misure di politica concordate nel protocollo d'intesa. Il protocollo d'intesa alla base di questa operazione di assistenza macrofinanziaria di emergenza verterà probabilmente su un numero limitato di azioni politiche praticabili e a breve termine nei settori prioritari più urgenti, quali il rafforzamento della resilienza economica e della stabilità, la governance e lo Stato di diritto e l'energia. Una successiva AMF a più lungo termine potrà eventualmente andare oltre le esigenze immediate della crisi per affrontare una più ampia serie di priorità attinenti alle riforme. Si prevede che l'attuazione dell'operazione proposta vada di pari passo con il sostegno nell'ambito delle operazioni di bilancio finanziato dallo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI). L'annunciata dotazione aggiuntiva di 120 milioni di EUR di sovvenzioni a titolo dell'NDICI sarà importante per rafforzare ulteriormente gli interventi dell'Ucraina in materia di consolidamento dello Stato e resilienza. L'UE, inoltre, collaborerà strettamente con l'Ucraina per dar seguito alla richiesta del paese di successiva e regolare operazione di AMF una volta che la situazione si sarà stabilizzata.

Come illustrato nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente proposta, e sulla base della valutazione della situazione politica eseguita dal servizio europeo per l'azione esterna, la Commissione ritiene soddisfatte le condizioni politiche ed economiche preliminari a cui è subordinata l'operazione di AMF proposta.

•Contesto generale

I rischi derivanti dalle attuali tensioni geopolitiche e le preoccupazioni in materia di sicurezza al confine con la Russia, che sono in costante aumento da metà novembre, hanno inciso pesantemente sulla fiducia degli investitori, come evidenziato dal costante deflusso di capitali e dal drenaggio delle riserve ufficiali in valuta estera. L'indebolimento della hryvna, nonostante i continui interventi della Banca nazionale dell'Ucraina a sostegno della valuta nazionale e la perdita, di fatto, dell'accesso ai mercati dei capitali per il governo, aumentano in modo significativo i rischi per le prospettive macroeconomiche dell'Ucraina. Dopo una recessione comunque meno grave del previsto (pari solo al 4 % nel 2020), il prodotto interno lordo ha subito una contrazione del 2,2 % su base annua nel primo trimestre del 2021. La ripresa del 5,7 % su base annua registrata nel secondo trimestre, di per sé deludente data l'entità della precedente contrazione, è stata seguita dalla decelerazione della crescita scesa al 2,7 % nel terzo trimestre. La debolezza della crescita è dovuta sia alla difficile situazione determinata dalla pandemia in corso (che vede un aumento dei casi di COVID-19 a fronte di un tasso di vaccinazione relativamente basso, pari al 33 % alla fine di gennaio 2022), sia alle ricadute negative sulla fiducia derivanti dall'aumento delle tensioni, come pure all'impatto di fattori strutturali, tra cui un tasso di investimento cronicamente basso. Tra i significativi ostacoli strutturali che frenano gli investimenti, la corruzione, tuttora diffusa, e l'incompiuta riforma della governance della fitta rete di imprese statali rimangono temi prioritari delle politiche future.

Alla luce della crescente massa monetaria e dell'accelerazione dell'inflazione, la Banca nazionale dell'Ucraina ha aumentato il suo tasso di riferimento di 400 punti base, portandolo al 10 % tra giugno 2021 e gennaio 2022. Dopo una significativa disinflazione nella prima metà del 2020, l'inflazione ha ricominciato a crescere nel novembre 2020. L'aumento medio dei prezzi dei beni di consumo ha raggiunto l'11 % nel settembre 2021, per poi scendere al 10 % in dicembre. L'accelerazione dell'inflazione dei prezzi dei beni di produzione, che è ancora in corso, ha segnato nel dicembre 2021 l'incredibile tasso del 62,2 %. Benché la Banca nazionale dell'Ucraina ritenga che il picco dell'inflazione sia stato raggiunto, nel corso del 2022 si prevede un ulteriore inasprimento della politica monetaria, soprattutto per riportare l'inflazione all'obiettivo del 4 %-6 %. Nell'attuale contesto di graduale inasprimento delle condizioni di finanziamento a livello mondiale, l'Ucraina, anche in quanto mercato emergente, presenta ulteriori fragilità alla luce di una nuova valutazione dei rischi globali.

Grazie al ritorno alla crescita e all'aumento del gettito fiscale, il disavanzo pubblico del 2021 è stimato al 3,1 % del prodotto interno lordo, ovvero 200 punti base al di sotto del disavanzo inizialmente previsto. Nel 2021 le entrate pubbliche sono aumentate del 24 %, ossia 2,8 punti percentuali in più rispetto al previsto, mentre la spesa è aumentata dell'11 %, risultando di 1,5 punti percentuali inferiore all'obiettivo. Questi risultati evidenziano il buon andamento delle finanze pubbliche lo scorso anno. Le previsioni per il 2022 indicano attualmente un disavanzo pari al 3,5 % del prodotto interno lordo, ma i risultati effettivi sono molto incerti e potrebbero essere notevolmente peggiori, in funzione in particolare dell'evoluzione del contesto geopolitico internazionale.

A seguito della ripresa della crescita economica, il significativo avanzo delle partite correnti del 2020, conseguenza della compressione della domanda, si è trasformato in disavanzo nel 2021. Dopo un avanzo di 5,3 miliardi di USD nel 2020, nel periodo gennaio-agosto 2021 il saldo delle partite correnti ha registrato un disavanzo di 830 milioni di USD, pari allo 0,5 % del prodotto interno lordo. Nello stesso periodo le esportazioni e le importazioni di beni sono aumentate rispettivamente del 36 % e del 30 % su base annua, traducendosi in un disavanzo commerciale nel settore delle merci pari a 3 miliardi di USD. Il saldo dei servizi, che ha visto un aumento delle esportazioni e delle importazioni rispettivamente del 12 % e del 21 %, ha registrato un avanzo di 2,3 miliardi di USD. Il reddito primario ha registrato un significativo disavanzo di 3 miliardi di USD, a fronte di un avanzo di 3,2 miliardi di USD nel periodo gennaio-agosto 2020, nonostante l'aumento del 18 % delle rimesse, attestatesi a 8,9 miliardi di USD. Anche lo stock di investimenti esteri diretti ha segnato un significativo recupero nella prima metà del 2021, in particolare grazie al reinvestimento degli utili.

Lo stock di riserve ufficiali in valuta estera è rimasto stabile durante la pandemia nel 2020 e ha addirittura raggiunto un massimo storico di 31,6 miliardi di USD nell'agosto 2021, importo che comprende l'assegnazione supplementare di diritti speciali di prelievo da parte dell'FMI per l'equivalente di 2,73 miliardi di USD. Nonostante un lieve calo nel settembre 2021, le riserve hanno continuato a crescere, attestandosi a circa 31 miliardi di USD nel dicembre dello scorso anno, un livello pari comunque al 6 % in più rispetto a un anno prima. Tuttavia, dopo il recente mutamento della fiducia degli investitori e i successivi interventi della Banca centrale sui mercati valutari per oltre 700 milioni di USD all'inizio del 2022, è prevedibile una diminuzione delle riserve ufficiali.

•Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato

La decisione (UE) 2020/701 sulla fornitura di assistenza macrofinanziaria all'Ucraina (nell'ambito del pacchetto di AMF a favore dei paesi dell'allargamento e del vicinato nel contesto della pandemia di COVID-19) sotto forma di prestiti per un importo di 1,2 miliardi di EUR è stata adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio il 25 maggio 2020. L'assistenza è stata integralmente erogata nel periodo 2020-2021.

•Coerenza con le altre normative dell'Unione

L'AMF proposta, che è coerente con gli obiettivi della politica europea di vicinato, contribuisce a sostenere gli obiettivi dell'Unione europea in termini di stabilità e sviluppo economici in Ucraina e, più in generale, in termini di resilienza nel vicinato dell'Europa orientale. Sostenendo gli sforzi delle autorità volti a creare un quadro macroeconomico stabile e ad attuare un ambizioso programma di riforme strutturali, l'operazione proposta incrementa il valore aggiunto dell'impegno complessivo dell'UE in Ucraina e migliora l'efficacia delle altre forme di assistenza finanziaria dell'UE al paese, comprese le operazioni di sostegno al bilancio e le sovvenzioni disponibili nell'ambito degli strumenti di finanziamento esterno previsti dall'attuale quadro finanziario pluriennale per il 2021-2027. L'AMF di emergenza proposta, che rientra in un pacchetto dell'UE contenente anche un elemento di sovvenzione, attraverso la mobilitazione di un importo supplementare di 120 milioni di EUR a titolo dello "Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale – Europa globale" (NDICI-Europa globale), è parte integrante del sostegno internazionale globale all'Ucraina. L'AMF continuerà a integrare l'assistenza erogata da altri donatori multilaterali e bilaterali.