COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 11.4.2018 COM(2018) 178 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulla strategia informatica per le dogane



1.INTRODUZIONE Nella sua comunicazione del 21 dicembre 2016 (“la comunicazione sulla governance”) la Commissione ha ricordato l’obiettivo fondamentale del codice doganale dell’Unione (CDU) , ossia istituire in tutta l’UE processi doganali efficienti e senza soluzione di continuità basati sullo sfruttamento della potenza degli strumenti digitali. Le dogane devono arrivare ad eliminare del tutto i supporti cartacei. Lo scopo è facilitare il commercio legittimo consentendo al contempo alle amministrazioni doganali di garantire la conformità. Nella comunicazione sulla governance, la Commissione ha inoltre delineato le sfide con cui dovranno misurarsi la Commissione e gli Stati membri nel fornire in tutta l’UE soluzioni informatiche economicamente vantaggiose a sostegno della legislazione doganale dell’Unione. Per rispondere a tali sfide, la Commissione ha suggerito di operare una revisione dell’architettura, della gestione e del finanziamento delle reti informatiche e delle banche dati doganali e del loro rapporto con altre reti dell’UE.

Ha inoltre proposto di valutare il valore aggiunto e i vantaggi a lungo termine che potrebbero derivare dalla creazione di una struttura permanente per la gestione dell’infrastruttura informatica, comprese le possibili sinergie con le agenzie esistenti, in fase di elaborazione del prossimo quadro finanziario pluriennale. Le questioni sono state dibattute in sede di Consiglio nel corso del 2017 e dalle discussioni sono scaturite ulteriori conclusioni del Consiglio, datate 7 novembre 2017, in cui la Commissione e gli Stati membri sono stati invitati ad attuare il programma di lavoro sui sistemi informatici per il CDU come priorità assoluta e ad esplorare più compiutamente nuovi approcci allo sviluppo e alla gestione dei sistemi informatici doganali. Tuttavia, nel maggio 2017 il Consiglio aveva già invitato la Commissione a riferire entro la fine del 2017 sui progressi compiuti nella valutazione della questione della struttura permanente. Questo specifico invito va visto nel contesto degli altri inviti che il Consiglio ha rivolto alla Commissione e agli Stati membri affinché sviluppino insieme una strategia completa per i sistemi informatici doganali. Gli inviti pertinenti del Consiglio sono i seguenti: -“elaborare una strategia per l’architettura, lo sviluppo e il finanziamento dei sistemi informatici doganali tenendo conto delle responsabilità della Commissione e degli Stati membri per lo sviluppo dei sistemi informatici necessari per l’attuazione della legislazione dell’UE;” (entro la fine del 2017) -“sviluppare una strategia globale a medio e a lungo termine per i sistemi informatici doganali per consentire l’efficace attuazione del CDU e sviluppare dogane pienamente digitali sulla base del valore aggiunto dei singoli sistemi, prendendo anche in esame l’uso di una struttura permanente per gestire l’infrastruttura informatica, tenendo conto nel contempo dei sistemi informatici già sviluppati o in uso.” La presente relazione costituisce la risposta della Commissione all’invito del Consiglio a riferire sui progressi compiuti in relazione alla sua richiesta concernente la “struttura permanente” e comprende una spiegazione dell’attuale approccio basato sui risultati utilizzato per dare seguito all’attuazione del CDU. Essa cerca inoltre di informare il futuro dibattito sul quadro finanziario pluriennale, illustrando in che modo i finanziamenti a livello dell’UE sono rilevanti ai fini dello sviluppo e del funzionamento dei sistemi informatici doganali. Per quanto riguarda l’invito del Consiglio a sviluppare una strategia a medio e a lungo termine per l’attuazione dei sistemi informatici doganali, la Commissione sta completando il lavoro di analisi su cui baserà le proposte per la prossima generazione di programmi di finanziamento, in particolare per quanto riguarda i finanziamenti a livello UE delle attività informatiche nel settore doganale e fiscale. Il suddetto lavoro avrà implicazioni per le opzioni strategiche. Le proposte di cui sopra dovrebbero essere formulate nel corso del 2018 e saranno presentate in sede di elaborazione del prossimo quadro finanziario pluriennale. 2.IL CONTESTO DOGANALE DELL’UE L’UE è un grande blocco commerciale che dipende dalla libera circolazione delle merci da e verso l’unione doganale integrato dalla libera circolazione delle merci sul territorio del mercato unico. Nel 2016 le importazioni e le esportazioni rappresentavano in totale circa 3 500 miliardi di euro, a sottolineare l’importanza che rivestono per la prosperità dell’UE gli scambi e un’unione doganale senza discontinuità operative. Questo traffico ha comportato quasi 300 milioni di dichiarazioni di importazione e di esportazione (DAU – documento amministrativo unico). Il tempo dedicato allo sdoganamento delle merci e la rapidità e l’affidabilità di questo procedimento sono fattori critici sotto il profilo della produttività e della competitività. Studi hanno infatti dimostrato che una riduzione dei tempi di transito e di trattamento alla dogana pari al 10% può generare una crescita degli scambi tra il 2,5% e il 5%, a indicare l’importanza di disporre di processi di controllo doganali rapidi e adeguatamente progettati. Sotto questo profilo la posizione dell’UE è già molto solida, grazie agli sforzi comuni profusi negli anni per rafforzare e ammodernare i processi doganali. I lavori in corso sul CDU e sulla sua attuazione mirano a consolidare ulteriormente questa posizione di forza.

Il diritto doganale dell’UE è codificato nel CDU (e negli atti correlati e sostenuto da un programma di lavoro sui sistemi informatici ) ed è direttamente applicabile negli Stati membri, a riprova della competenza esclusiva di cui gode l’UE in questo ambito. Le autorità doganali applicano le stesse norme di base e tutti gli Stati membri dipendono gli uni dagli altri per svolgere la propria parte nell’esazione e nella tutela regolamentare. Questa interdipendenza impone una stretta cooperazione. Attualmente, i sistemi informatici doganali e la politica doganale dell’UE si basano sulla “decisione sull’informatizzazione doganale” adottata dal Consiglio e dal Parlamento europeo nel 2008 nonché sulle disposizioni del CDU. La decisione sull’informatizzazione doganale delinea i principi essenziali che disciplinano la collaborazione tra gli Stati membri e la Commissione ai fini dello sviluppo, della costruzione e della gestione dei sistemi su cui si basano le operazioni doganali. Questi sistemi coprono i vari processi doganali, compresi l’elaborazione delle dichiarazioni, i movimenti di merci e i flussi delle informazioni tra le amministrazioni. Essi comprendono anche alcune banche dati comuni. È a questa politica di “informatizzazione doganale” che si deve lo stato di sviluppo raggiunto oggi dai sistemi informatici doganali ed è sempre questa politica a orientare l’attuale completamento delle 17 iniziative istituite nell’ambito del programma di lavoro per il CDU . Essa si fonda sul concetto che i vari elementi informatici si dividono in componenti unionali e non unionali, che insieme formano l’ecosistema informatico. -La Commissione sviluppa i componenti unionali concordati, i quali sono finanziati dal programma Dogana 2020 . Questi componenti unionali possono essere costruiti secondo un modello centralizzato gestito dalla Commissione o utilizzati in sistemi distribuiti gestiti dagli Stati membri. La comunicazione tra i sistemi presenti in tutta l’Unione è assicurata attraverso il componente unionale di rete denominato CCN/CSI. I sistemi transeuropei e centrali gestiti dalla Commissione per l’unione doganale comprendono una trentina di sistemi interconnessi, per i quali la sicurezza e le prestazioni costituiscono aspetti fondamentali. Nel 2017 sono stati circa 500 milioni i messaggi scambiati all’interno dei sistemi che, con una disponibilità superiore al 99% e un costo annuo di 70 milioni di euro, supportano i rapidi processi doganali necessari a sostenere gli scambi. -I componenti non unionali sono sviluppati, gestiti e finanziati dagli Stati membri. Essi comprendono anche gli elementi naturali dei sistemi distribuiti progettati a livello dell’UE. Naturalmente, questi componenti devono essere in linea con le disposizioni giuridiche del CDU. Attraverso questa impostazione negli anni è stato sviluppato un ecosistema informatico sofisticato. Un ecosistema maturo, confacente allo scopo, che fa affidamento su un adeguato finanziamento da parte dell’UE dei componenti unionali da cui dipendono gli Stati Membri e che per funzionare ha anche bisogno che gli Stati membri finanzino la propria parte dell’ecosistema, in particolare i componenti non unionali. 3.LE SFIDE Nonostante la già consistente informatizzazione a sostegno dei processi doganali esistenti, il CDU rappresenta un cambiamento epocale in termini di integrazione e di potenziale miglioramento dell’efficienza. Il motivo risiede nella simultanea semplificazione e digitalizzazione dei processi necessari a sostenere la piena integrazione delle dogane in tutta l’UE. L’attuazione impone inoltre dei costi, e questi costi dovranno essere confrontati con i benefici al momento di decidere in merito ai meccanismi di realizzazione ottimali. 3.1.Governance e architettura La governance del lavoro di informatizzazione è assicurata da una serie di organismi tra loro interagenti che comprendono la Commissione, gli Stati membri e gli interessi settoriali, segnatamente il gruppo di politica doganale (CPG), l’Electronic Customs Coordination Group (ECCG), il Trade Contact group (TCG), il Business Policy Group (BCG), il Risk Management Strategy Implementation Coordination group (RIMSCO) e il comitato del programma Dogana 2020. L’attuazione del CDU ha dimostrato che il processo di progettazione e applicazione dei sistemi informatici doganali in tutta l’UE richiede tempo e fatica. La natura del compito è illustrata dalle varie soluzioni ibride che vedono alcuni Stati membri scegliere di utilizzare versioni locali dei sistemi centrali (spinti in molti casi da preoccupazioni circa l’interazione con i sistemi nazionali e da priorità), oppure insistere affinché sia l’UE a sviluppare soluzioni comuni per i componenti non unionali destinati al loro uso esclusivo (spesso motivati da considerazioni di costo). A rendere ancor più complessa la sfida dell’attuazione è la spinta del CDU verso un livello ancora superiore di integrazione e di interoperabilità dei sistemi informatici doganali, nonché verso una sempre maggiore standardizzazione dei dati e delle procedure per i sistemi informatici. A tale proposito, non esiste un meccanismo strutturale in grado di assistere gli Stati membri in difficoltà nei loro sforzi attuativi. Le soluzioni a lungo termine volte a soddisfare le esigenze doganali dovranno tenere conto della tensione verso un’interoperabilità ancora più ampia tra tutti i servizi governativi, in un’ottica di piena realizzazione dei benefici attesi dall’analisi avanzata dei dati. Questa prospettiva sempre più intersettoriale con cui si guarda alla futura politica delle tecnologie dell’informazione è sostenuta dall’agenda digitale, che prospetta una condivisione delle soluzioni e dei servizi informatici comuni. La governance e l’architettura dovranno anche affrontare il problema della rapida e costante evoluzione di tecnologie come le catene di blocchi (“blockchain”) e di altre innovazioni che potrebbero influenzare in maniera rilevante la forma delle strutture informatiche da porre in essere nel lungo periodo e i meccanismi ottimali di realizzazione. Vi è dunque bisogno che i processi di governance si dipanino nel quadro di un’architettura generale chiara e accettata per l’ecosistema informatico doganale, poiché solo in questo modo è possibile garantire la coerenza in tutta la struttura. È in questo contesto che gli Stati membri si sono espressi sulle future sfide in seno ai gruppi di lavoro della Commissione e del Consiglio nel corso del 2017. La presente relazione riflette le indicazioni pervenute in quel periodo e fa il punto sulla situazione attuale. 3.2.Problemi di finanziamento e risorse 3.2.1 Livello dell’UE (componenti unionali)

Lo sviluppo e la gestione dei sistemi informatici possono essere costosi. Per il periodo che va dal 2015 al 2020 la Commissione dispone di un bilancio di circa 380 milioni di euro previsto dal programma Dogana 2020, a sottolineare la portata e l’ambizione dei progetti informatici del CDU, cui vanno aggiunti gli investimenti già effettuati dall’UE nella predisposizione e nella gestione dei sistemi informatici a supporto delle dogane. La Commissione utilizza questi fondi nell’ambito di una struttura fortemente controllata, con una rete di appaltatori esterni e accordi di collaborazione con gli Stati membri. Il modello attuale della Commissione è pertanto ottimizzato e si fonda in ampia misura sulla gestione di gruppi di appaltatori esterni. Le risorse in questione sono destinate allo sviluppo di nuovi sistemi e alla gestione delle reti e dei sistemi centralizzati esistenti con il sostegno di centri dati dedicati e il coinvolgimento del servizio informatico centrale della Commissione (DG DIGIT) e del servizio della Commissione per le politiche doganali DG TAXUD. Con il graduale affermarsi dell’informatica nell’attuazione della politica doganale, i servizi della Commissione assumono un ruolo sempre più centrale, sia nella gestione dei sistemi centralizzati, con conseguenti responsabilità operative quotidiane e in tempo reale di applicazione della legislazione dell’UE, sia nel coordinamento del lavoro degli Stati membri. Affinché tutto funzioni a dovere sono necessarie risorse adeguate e una stretta collaborazione con gli Stati membri. 3.2.2 Livello degli Stati membri (componenti non unionali) Dal punto di vista degli Stati membri, costituiscono motivo di seria preoccupazione i costi delle attività informatiche di loro competenza. Molti esprimono preoccupazioni riguardo ai componenti nazionali, che essendo creati 28 volte sono poco convenienti per il contribuente a causa della moltiplicazione dei costi. Per alcuni Stati membri la sfida è ulteriormente complicata dal fatto di dipendere da fornitori commerciali da cui non riescono a ottenere il miglior prezzo a causa di un insufficiente potere d’acquisto. Inoltre, la percezione degli aspetti finanziari non è la stessa, in quanto non tutti gli Stati membri si misurano con gli stessi volumi di traffico in importazione ed esportazione, e questo svuota di valore le analisi costi-benefici basate su considerazioni puramente nazionali. In più, sebbene tutti gli Stati membri ricevano una percentuale dei dazi doganali in base alle risorse proprie che riscuotono (20%), i flussi commerciali da e verso l’Unione tendono a concentrarsi in un numero limitato di punti, tanto che quasi l’80% delle dichiarazioni di importazione proviene da tre soli Stati membri. Anche questo aspetto incide sulle riflessioni degli Stati membri. Infine, molte amministrazioni doganali dichiarano di non usufruire appieno del 20% destinato a coprire i costi di riscossione. È chiaro che, rispetto alla produzione di sistemi centralizzati o anche distribuiti sviluppati dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri, i costi di attività separate e non coordinate condotte dagli Stati membri possono essere notevolmente più alti. Infatti, studi condotti per conto della Commissione portano a concludere che è possibile realizzare risparmi consistenti se, in situazioni che coinvolgono almeno dieci Stati membri, questi collaborano per il 35-53% allo sviluppo, alla gestione e alla manutenzione . A complicare la situazione è il fatto che gli Stati membri seguono modelli operativi diversi per produrre i componenti nazionali e si trovano in situazioni diverse in termini di incidenza dei sistemi preesistenti. Alcuni Stati membri dispongono di forti competenze informatiche interne, altri invece si affidano in misura maggiore a fornitori terzi. 3.3.Limitazioni relative alla politica Queste sfide vanno considerate nel contesto dell’urgenza di realizzare i sistemi e la relativa architettura come previsto dal CDU e dal relativo programma di lavoro.

Sebbene la maggior parte delle attività sarà completata entro il 2020, alcuni nuovi sistemi diventeranno operativi dopo tale data, come avverrà per le estensioni e gli aggiornamenti dei sistemi esistenti. Per garantire una struttura completa e pienamente integrata in tutti gli Stati membri, nonché comprensiva di tutti i sistemi, sarà probabilmente necessario proseguire i lavori fino al 2025. Considerata l’importanza dell’esistente ecosistema informatico per la gestione quotidiana dell’unione doganale si profila pertanto anche l’esigenza di un approccio evolutivo, al fine di ridurre al minimo i rischi per i processi doganali. L’attuale stato di attuazione generale del CDU, compresi i sistemi informatici pertinenti e la tempistica della loro realizzazione, è illustrato nella recente relazione della Commissione sull’attuazione del codice doganale dell’Unione e sull’esercizio del potere di adottare atti delegati a norma dell’articolo 284 dello stesso. 4.SCENARIO INFORMATICO PER UN’UNIONE DOGANALE INTEGRATA Le discussioni con gli Stati membri hanno evidenziato l’importanza di una strategia per i sistemi informatici doganali dell’UE che basi il lavoro in corso su una visione del futuro e degli obiettivi di lungo termine delle dogane digitali. Le reazioni hanno sottolineato la necessità che le autorità doganali forniscano un servizio doganale efficiente ed efficace, applicando le norme concordate in modo uniforme e coerente in tutta l’Unione. A tal fine, sarà necessario basare i controlli doganali su un migliore sfruttamento della potenza della digitalizzazione e dei flussi di dati, affinché i controlli basati sui rischi siano ancora più efficaci.

In questo modo le autorità doganali potranno concentrare le loro risorse e, utilizzandole in maniera intelligente, ridurre gli oneri amministrativi per il commercio legittimo e razionalizzare gli input provenienti dal medesimo. Il ruolo centrale che rivestono le dogane per altre politiche caratterizzate da un elemento transfrontaliero può essere sfruttato per produrre sinergie positive ai fini del controllo regolamentare complessivo, in un futuro basato su elevati livelli di interoperabilità e interconnettività tra i sistemi informatici e su strategie di controllo coordinate. Un logico obiettivo finale sarebbe quello di uno sportello unico in grado di garantire per quanto possibile un unico rapporto coerente con i vari attori governativi, sostenuto da una struttura di controllo regolamentare coerente. Questo tipo di ambiente presuppone un alto grado di condivisione dei dati, delle informazioni e dell’intelligence tra le autorità doganali e tra altre autorità e agenzie e dipartimenti di regolamentazione. Richiede inoltre l’uso sistematico dell’analisi avanzata dei dati e, eventualmente, di altre tecnologie innovative per sostenere approcci di controllo integrati basati in larga misura sul rischio e su un’ampia conoscenza dei rischi e delle capacità dei principali attori commerciali. Le indicazioni fornite dagli Stati membri suggeriscono che il ruolo dei sistemi informatici doganali sarà fondamentale nel garantire esiti programmatici positivi e che essi saranno efficaci in termini di costi, robusti e affidabili. Ciò significa che saranno capaci di adattarsi all’evoluzione delle tecnologie e dei modelli operativi. Sarà altresì importante creare sinergie con i pertinenti sistemi informatici paneuropei già esistenti. È inoltre evidente che servirà una stretta collaborazione tra la Commissione e gli Stati membri per garantire il miglior uso possibile delle competenze e delle risorse, al fine di realizzare soluzioni informatiche economicamente vantaggiose nell’ambito dello sviluppo o della gestione dei sistemi. 5.OPZIONI POSSIBILI PER UNA STRUTTURA PERMANENTE

Qualsiasi modifica del modello operativo che vada oltre il perfezionamento del modello attuale è dispendiosa in termini di tempo, specie se richiede la predisposizione di nuove strutture. Una modifica radicale dei processi attuali rischia di compromettere la realizzazione dei progetti informatici di breve e medio periodo connessi al CDU. Tale eventualità sarebbe altamente inopportuna e non in linea con la necessità esplicitamente dichiarata dal Consiglio di privilegiare l’attuazione del CDU. Ciò corrobora l’idea che l’attuale riflessione dovrebbe concentrarsi su un orizzonte di più lungo termine. Nel breve periodo, la Commissione dovrà quindi continuare ad operare nel quadro delle norme fissate nella decisione sull’informatizzazione doganale e nel CDU e in linea con il programma Dogana 2020. In tale prospettiva, essa ha provveduto a rafforzare i propri servizi che si occupano dei sistemi informatici doganali per porre in essere le principali attività costituite dai progetti informatici connessi al CDU, e la spesa annuale dell’UE si attesta intorno ai 70 milioni di euro. Questo rafforzamento comprende il potenziamento dell’organico della DG TAXUD e nuovi accordi con la DG DIGIT per ottimizzare le sinergie tra i servizi. Tuttavia, gli ulteriori sviluppi per gli anni successivi al 2020 dipenderanno dalle decisioni che saranno prese in relazione al programma che subentrerà a Dogana 2020. Facendo salve le future decisioni in merito ai finanziamenti, nell’allegato 2 viene riportato un calendario provvisorio di un tale esercizio di definizione di un nuovo modello e dei relativi componenti. Nell’eventualità che si dovesse cambiare il modello attuale, si evince dalle discussioni tenutesi finora che la via più promettente implicherebbe probabilmente l’adozione di un approccio basato su un “fornitore condiviso di servizi informatici”, con ricorso a un’entità/agenzia o ad altri metodi di collaborazione. Un approccio di questo tipo, tuttavia, deve riconoscere la realtà delle operazioni informatiche esistenti.

In linea di principio, un fornitore condiviso potrebbe sviluppare sistemi completi da consegnare agli Stati membri o alla Commissione, oppure determinati livelli (“layer”) di sviluppo o di operazione dei sistemi informatici, oppure ancora potrebbe essere responsabile dell’intero sviluppo e di tutte le operazioni. Per illustrare il concetto dei cosiddetti “layer”, nel diagramma sottostante vengono riportate le componenti fondamentali dello stack tecnologico della Commissione (DG TAXUD). È evidente che, stante la complessità e l’interdipendenza dei componenti dell’ecosistema informatico, è difficile valutare le eventuali attività o parti di attività da assegnare a un fornitore condiviso di servizi informatici. È altresì evidente che le attività si dividono in una parte neutra rispetto alle esigenze operative (sotto, in arancione) e in una parte specifica per le esigenze operative (sotto, in verde), e questo può incidere sulle soluzioni da utilizzare, soprattutto se si considerano le potenziali sinergie tra settori politici diversi. 5.1.Fornitore condiviso di servizi informatici Sono state esaminate diverse opzioni senza tentare in questa fase di elaborare un’analisi dettagliata dei costi e dei benefici. L’esigenza era quella di approfondire meglio l’eventuale copertura di ogni opzione alla luce delle reazioni degli Stati membri emerse nelle discussioni tenutesi finora, in particolare nel seminario di alto livello svoltosi a Tallinn il 28-29 settembre 2017 e nelle conclusioni del Consiglio del 7 novembre 2017 . In tutti gli scenari probabili, lo sviluppo e la gestione dei sistemi informatici richiederebbero una responsabilità condivisa tra la Commissione e gli Stati membri, considerate le loro rispettive competenze in merito alla legislazione a livello UE e all’attuazione della stessa legislazione. L’ipotesi di un nuovo equilibrio tra componenti unionali e non unionali, sebbene immaginabile, non risolverebbe le questioni sottostanti, tranne nel caso in cui tutti i sistemi diventassero componenti unionali. E anche in tal caso sorgerebbero interrogativi su quale dovrebbe essere la struttura migliore per realizzarli e come questa andrebbe a interagire con i servizi doganali nazionali e la legislazione nazionale. È su queste premesse che è stato discusso il concetto di “fornitore condiviso di servizi informatici”, un fornitore che in linea di principio potrebbe fornire servizi di sviluppo nonché di gestione e manutenzione sia alla Commissione che agli Stati membri. L’idea sarebbe quella di trasferire le responsabilità a un terzo, che potrebbe prestare i servizi sulla base dei finanziamenti forniti dagli Stati membri e dalla Commissione. Questa soluzione garantirebbe la coerenza nell’intera gamma dei sistemi informatici e dovrebbe consentire risparmi sui costi. Inoltre, assicurerebbe alla Commissione nonché agli Stati membri la possibilità di trasferire al soggetto terzo talune mansioni e attività operative in funzione della struttura giuridica utilizzata. Il probabile valore aggiunto di questa opzione deriverebbe dai minori costi garantiti da un processo unico di sviluppo, gestione e manutenzione rispetto ai costi multipli che si hanno quando tutti gli Stati membri agiscono a titolo individuale. Tuttavia, gli effetti reali di questo principio dipenderebbero dalla portata delle attività di questo “fornitore condiviso di servizi informatici” e dalla capacità di ridurre al minimo gli adattamenti nazionali nell’interesse di un approccio standardizzato. Data l’esigenza di una piena disponibilità in tempo reale delle operazioni e della manutenzione, qualsiasi struttura che dovesse incaricarsi di tali attività dovrebbe fornire garanzie di continuità operativa valide per tutti gli Stati membri coinvolti. Di fatto, una delle questioni fondamentali è capire in che misura i sistemi, o parti di essi, possano essere presi in carico da terzi e quale debba essere il loro rapporto con le altre parti dell’ecosistema informatico. In linea di principio, un “fornitore condiviso di servizi informatici” potrebbe essere una struttura operante a livello dell’UE. Qualora tale struttura dovesse assumere la forma di una impresa comune, la governance e le mansioni specifiche sarebbero sostanzialmente diverse. Si potrebbe pensare anche a un tipo di organismo per gli appalti congiunti, eventualmente strutturato alla stregua, ad esempio, di un gruppo europeo di cooperazione territoriale . 5.2.Una struttura operante a livello dell’UE Un possibile approccio a questa sfida sarebbe quello di creare una struttura a livello dell’UE a cui assegnare responsabilità specifiche. L’opzione ad esempio di una nuova agenzia, benché ventilata durante le discussioni con gli Stati membri, non gode al momento di sufficiente sostegno tra questi ultimi. A complicare la questione è anche la forte incertezza circa le future possibilità di finanziamento dell’UE, insieme alle preoccupazioni suscitate dalla prospettiva di imboccare questa strada senza avere una idea precisa del rapporto tra le attività dell’ipotetico ente e quelle degli Stati membri, qualora i processi doganali venissero integrati in tal modo in tutta l’UE. Un’altra possibilità sarebbe quella di cercare di trasferire le operazioni della Commissione a una struttura già esistente dell’UE, ad esempio un’agenzia.

Al momento esiste una sola agenzia del genere, con un mandato che comprende i sistemi informatici su larga scala nel settore della giustizia e degli affari interni: si tratta di EU-LISA. Tuttavia, le dogane non fanno parte dei suoi incarichi e al momento l’agenzia è totalmente assorbita nella realizzazione dei sistemi oggetto del suo mandato. Le eventuali sinergie con questa agenzia dovrebbero formare oggetto di un processo approfondito di dovuta diligenza, soprattutto a causa dell’elevato numero, della complessità e del grado di maturità dei sistemi informatici doganali esistenti. Questa opzione non potrebbe essere considerata fattibile nel breve o medio periodo poiché pone un rischio troppo elevato per le operazioni doganali esistenti. In più, con il completamento dei rimanenti progetti legati al CDU l’entità di questi rischi è destinata a crescere. A questo stadio della riflessione sull’impiego di una struttura permanente, quindi, gli Stati membri non hanno concordato un preciso orientamento sull’utilizzo di una nuova struttura cui assegnare parte dello sviluppo e/o della gestione/manutenzione dei sistemi informatici doganali. Gli Stati membri sono estremamente concentrati nella realizzazione della complessa rete di progetti prevista dal CDU e non vedono grandi possibilità di modificare in maniera rilevante le modalità con cui svolgono le attività necessarie a tal fine. Occorre fare maggiore chiarezza su una molteplicità di aspetti, ragion per cui serve un ulteriore lavoro sulla dovuta diligenza. 5.3.Soluzioni di collaborazione per gli Stati membri Un’altra opzione consiste nel tentare di rilanciare l’idea di una collaborazione approfondita tra gli Stati membri. Il tema è stato ampiamente studiato e nuove iniziative nel settore doganale e in quello fiscale sembrano indicare che esistono margini per un vero valore aggiunto. La “soluzione” collaborativa si basa sull’idea di un’azione collettiva degli Stati membri per affrontare insieme la progettazione, lo sviluppo e la gestione dei componenti non unionali. Questa soluzione implica una struttura più aperta e meno centralizzata nella governance e nella gestione rispetto a quella che prevede il ricorso a un’agenzia. Essa implica anche che la maggior parte dei costi sia sostenuta dagli Stati membri in maniera diretta e non dal bilancio dell’UE, così come dovrebbe avvenire per i componenti non unionali. Ciò presuppone una visione chiara di dove si deve posizionare il lavoro da svolgere all’interno dell’ecosistema informatico doganale. Un contesto utile viene fornito dal programma di lavoro per il CDU (e dal piano strategico pluriennale previsto nella decisione sull’informatizzazione doganale).

Le sfide della collaborazione ruotano essenzialmente attorno alla questione di garantire la governance dell’azione (al di fuori del rigido quadro in essere per le attività sui componenti unionali) coinvolgendo alcuni o tutti gli Stati membri, fare in modo che siano adeguatamente affrontati gli aspetti giuridici e pratici degli appalti e garantire regole concordate e di facile applicazione per l’architettura informatica. Nella fase attuale, è bene testare il potenziale di questo approccio attraverso un caso reale. Un valido esperimento in tal senso è costituito dal progetto in corso relativo alla notifica di arrivo, notifica di presentazione e custodia temporanea nell’ambito del CDU, un progetto che la Commissione continuerà a sostenere con competenze e con finanziamenti per alcuni aspetti amministrativi, se possibile nell’ambito del programma Dogana 2020. Il progetto, diretto dal Belgio, ha tutte le carte in regola per diventare un modello per altri progetti analoghi e in più costituisce una soluzione economicamente più vantaggiosa per gli Stati membri che cercano attualmente di completare i propri sistemi nazionali per il CDU. Ha il potenziale di andare oltre gli aspetti legati allo sviluppo e può trarre vantaggio dall’esperienza acquisita tramite i progetti del settore fiscale, dove si sono palesate sfide analoghe. Dalle discussioni tenutesi nel gruppo ad alto livello in sede di Consiglio l’11 ottobre 2017, sulla base dell’esito del seminario di Tallinn del 28-29 settembre, è emersa una convergenza di opinioni sull’importanza di portare avanti l’aspetto della collaborazione. A seconda dei risultati di questa esperienza e di quelli di altre azioni simili attualmente in corso nel settore della fiscalità, questa forma di lavoro collaborativo potrebbe evolvere e diventare una componente importante dello sviluppo (e forse, in alcuni casi, anche della gestione) di parti dell’ecosistema informatico doganale. Potrebbe inserirsi nel quadro di una soluzione “mista” che prevede diverse soluzioni per alcune parti dell’ecosistema informatico. 6.ASPETTI DA APPROFONDIRE Ulteriori riflessioni andranno effettuate nell’ambito delle attività del “gruppo catalizzatore” previsto dalle discussioni tenutesi in sede di Consiglio nell’ottobre 2017. Da un lato si dovrebbe riflettere sul possibile sviluppo di soluzioni di tipo “collaborativo” e su strutture innovative che riuniscano gli Stati membri, dall’altro si dovrebbe esaminare più approfonditamente l’uso di strutture più tradizionali sul modello dell’agenzia, ivi comprese le sinergie con le agenzie esistenti e le iniziative future. Tra gli obiettivi del gruppo di alto livello dovrebbero rientrare quanto meno i seguenti: ·sviluppare ulteriormente la visione delle dogane digitali; ·definire un rapporto di governance stabile con le esigenze operative e il quadro giuridico correlato per riconoscere la difficoltà di realizzare i sistemi informatici in un ambiente politico dinamico; ·tenere conto delle innovazioni tecnologiche nel processo decisionale; ·esaminare la più ampia interazione con altri settori politici nell'ambito dell'agenda digitale; ·integrare le lezioni tratte dalle iniziative di "collaborazione" in corso e analizzarne l'efficacia; ·delineare un'architettura informatica adeguata; ·definire il modello o i modelli di realizzazione futuri sulla base di considerazioni inerenti al rapporto costi/benefici, tenendo presenti le soluzioni "miste". 7.CONCLUSIONI Da quando la Commissione ha avviato il dibattito alla fine del 2016, si sono avute discussioni ad ampio raggio sul futuro a lungo termine della realizzazione e della gestione dei sistemi informatici per le dogane dell’UE. Le sfide affrontate e i risultati ad oggi ottenuti dall’attuale modello di realizzazione dei sistemi informatici sono ampiamente riconosciuti. Esiste un netto consenso sulla necessità di proseguire con le strutture attuali al fine di completare l’ambizioso programma di lavoro sui sistemi informatici per il CDU. Nell’ambito delle attuali strutture, è possibile sviluppare le iniziative di collaborazione esistenti per aiutare gli Stati membri interessati a realizzare le parti dei sistemi del CDU che necessitano di attuare. In questo ambito le attuali esperienze apporteranno un contributo prezioso al dibattito sul potenziale futuro e sullo sviluppo del concetto di collaborazione. Sono stati compiuti progressi nell’individuare le vie possibili per uno sviluppo e una gestione più efficaci ed efficienti dei sistemi informatici doganali. Tuttavia, il lavoro deve proseguire su due livelli, portando avanti e perfezionando, da un lato, l’approccio collaborativo esistente e definendo con maggiore chiarezza, dall’altro, modelli di realizzazione alternativi. Un altro aspetto di cui occuparsi è il desiderio degli Stati membri di vedere soluzioni innovative in questo ambito. Entrambi i livelli devono tenere conto dell’agenda digitale e degli orientamenti generali verso la condivisione delle soluzioni e dei servizi informatici in tutti i settori. Data la complessità dell’ecosistema informatico e la sua criticità per le attività doganali, sia a livello nazionale che fra gli Stati membri, l’impressione è che qualsiasi cambiamento rilevante dovrà essere di carattere evolutivo e che, molto probabilmente, vi sarà bisogno di soluzioni “miste” anziché di una soluzione onnicomprensiva. Come discusso con gli Stati membri, la prossima fase del processo dovrebbe essere la creazione di un “gruppo catalizzatore” composto dagli Stati membri interessati e dalla Commissione, che dovrà esaminare le questioni specifiche esposte nel presente documento e dare seguito alle conclusioni del Consiglio del 7 novembre 2017. L’obiettivo di questo “gruppo catalizzatore” sarebbe quello di definire uno scenario fattibile a più lungo termine e il percorso da seguire per realizzarlo, compresi, eventualmente, ulteriori “progetti pilota” e attività di dovuta diligenza sulle sinergie con altri attori, nonché analisi giuridiche adeguate e valutazioni costi/benefici. Le implicazioni sul piano dei finanziamenti UE delle future azioni destinate a estendersi oltre la dotazione finanziaria del programma Dogana 2020 dovranno essere considerate nel contesto della predisposizione e della negoziazione del programma doganale di prossima generazione. In tutte le attività da svolgere sarà necessario tenere in considerazione la possibile evoluzione della base giuridica e il potenziale impatto della Brexit, le sempre maggiori spinte a garantire soluzioni intersettoriali in termini di interoperabilità, la condivisione delle soluzioni e lo sfruttamento dei dati nonché le implicazioni delle innovazioni tecnologiche negli anni a venire.



Allegato 1 Elenco dei 17 progetti definiti dal programma di lavoro per il CDU – Panoramica 1 Sistema degli esportatori registrati (REX) nell’ambito del CDU 2 Informazione tariffaria vincolante nell’ambito del CDU 3 Decisioni doganali nell’ambito del CDU 4 Gestione uniforme degli utenti e firma digitale nell’ambito del CDU 5 Operatori economici autorizzati (AEO) nell’ambito del CDU 6 Sistema di registrazione e identificazione degli operatori economici nell’ambito del CDU (EORI 2) 7 Sorveglianza 3 nell’ambito del CDU 8 Prova della posizione unionale delle merci nell’ambito del CDU 9 Nuovo sistema di transito informatizzato (NCTS) nell’ambito del CDU 10 Sistema automatizzato di esportazione (AES) nell’ambito del CDU 11 Bollettini di informazione (INF) per i regimi speciali nell’ambito del CDU 12 Regimi speciali nell’ambito del CDU 13 Notifica di arrivo, notifica di presentazione e custodia temporanea nell’ambito del CDU 14 Sistemi nazionali di importazione nell’ambito del CDU 15 Sdoganamento centralizzato all’importazione (CCI) nell’ambito del CDU 16 Gestione delle garanzie (GUM) nell’ambito del CDU 17 Sistema di controllo delle importazioni nell’ambito del CDU (ICS 2) Elenco dei 17 progetti definiti dal programma di lavoro per il CDU – Descrizioni

1. Sistema degli esportatori registrati (REX) nell’ambito del CDU Il progetto mira a rendere disponibili informazioni aggiornate sugli esportatori registrati stabiliti nei paesi beneficiari del sistema delle preferenze generalizzate (SPG) che esportano nell’Unione. Il sistema sarà transeuropeo e comprenderà anche dati sugli operatori commerciali dell’UE al fine di sostenere le esportazioni verso i paesi SPG. I dati richiesti vanno inseriti nel sistema in modo progressivo fino al 31 dicembre 2017. 2. Sistema di informazione tariffaria vincolante nell’ambito del CDU Il progetto mira a fornire un aggiornamento del sistema transeuropeo esistente EBTI-3 e del sistema Surveillance 2 per garantire quanto segue: a) l’allineamento del sistema EBTI-3 ai requisiti del CDU;

b) l’estensione dei dati della dichiarazione richiesti nell’ambito della sorveglianza;

c) il controllo dell’utilizzo obbligatorio delle informazioni tariffarie vincolanti;

d) il controllo e la gestione dell’uso esteso delle informazioni tariffarie vincolanti. Il progetto sarà attuato in due fasi. La prima fase predisporrà innanzitutto la funzionalità per ricevere l’insieme di dati richiesti per la dichiarazione nell’ambito del CDU (parte 1) dal 1º marzo 2017 in modo graduale fino all’attuazione dei progetti elencati ai punti 10 e 14 del presente documento (entro il 31 dicembre 2020) e, in secondo luogo, soddisferà l’obbligo di controllo dell’uso delle informazioni tariffarie vincolanti mediante il nuovo insieme di dati richiesto per la dichiarazione e l’allineamento alle procedure di decisione doganali (parte 2). Nella seconda fase il progetto introdurrà il formulario elettronico per le domande e le decisioni in materia di informazioni tariffarie vincolanti e fornirà agli operatori commerciali un’interfaccia armonizzata a livello UE per presentare la domanda e ricevere la relativa decisione per via elettronica. 3. Decisioni doganali nell’ambito del CDU Il progetto intende armonizzare i processi connessi alla domanda, all’adozione e alla gestione della decisione doganale mediante la normalizzazione e la gestione elettronica dei dati della domanda e della decisione/autorizzazione in tutta l’Unione. Il progetto riguarda le decisioni nazionali e multinazionali definite nel codice e interesserà i componenti del sistema sviluppati centralmente a livello unionale onde integrare i componenti nazionali qualora gli Stati membri abbiano scelto tale opzione. Tale sistema transeuropeo agevolerà le consultazioni durante il periodo di adozione e durante la gestione del processo di autorizzazioni. Il sistema transeuropeo comprende un portale UE destinato agli operatori commerciali, un sistema di gestione delle decisioni doganali e un sistema di riferimento destinato ai clienti. 4. Accesso diretto dell’operatore commerciale ai sistemi di informazioni europei (gestione uniforme degli utenti e firma digitale) L’obiettivo di questo progetto è fornire soluzioni operative per un accesso degli operatori commerciali diretto e armonizzato a livello unionale sotto forma di un servizio di interfacce utilizzatore/sistema da integrare nei sistemi doganali elettronici in conformità ai progetti specifici relativi al CDU. La gestione uniforme degli utenti e la firma digitale saranno integrate nei portali dei sistemi interessati e comprendono l’assistenza per la gestione dell’identità, dell’accesso e degli utenti conformemente alle politiche di sicurezza necessarie. La prima utilizzazione è prevista congiuntamente al sistema relativo alle decisioni doganali nell’ambito del CDU.

In seguito questa soluzione tecnica intesa ad agevolare l’autenticazione e la gestione degli utenti sarà disponibile all’uso per altri progetti nell’ambito del CDU, come quelli relativi alle informazioni tariffarie vincolanti, all’aggiornamento degli operatori economici, alla prova della posizione unionale delle merci e potenzialmente anche ai bollettini di informazione (INF) per il sistema dei regimi speciali. Cfr. i diversi progetti per le date di utilizzazione. 5. Aggiornamento degli operatori economici autorizzati (AEO) nell’ambito del CDU Il progetto mira a migliorare la gestione delle procedure operative relative alle domande e alle autorizzazioni degli operatori economici autorizzati tenendo conto delle modifiche delle disposizioni giuridiche del CDU.

Nella prima fase il progetto mira ad attuare i principali miglioramenti del sistema AEO per armonizzare la procedura di adozione delle decisioni doganali. Nella seconda fase il progetto introdurrà il formulario elettronico per le domande e le decisioni degli operatori economici autorizzati e fornirà agli operatori commerciali un’interfaccia armonizzata a livello UE per presentare la domanda AEO e ricevere la relativa decisione per via elettronica. 6. Aggiornamento del sistema di registrazione e identificazione degli operatori economici nell’ambito del CDU (EORI 2) Questo progetto intende realizzare un aggiornamento minore dell’attuale sistema transeuropeo EORI, che consente la registrazione e l’identificazione degli operatori economici dell’Unione e di paesi terzi e delle persone diverse dagli operatori economici che effettuano operazioni doganali nell’Unione. 7. Sorveglianza 3 nell’ambito del CDU Questo progetto mira a fornire un aggiornamento del sistema Surveillance 2+ per garantire la sua conformità ai requisiti del CDU quali i normali scambi di informazioni mediante procedimenti informatici e la creazione di meccanismi adeguati necessari per il trattamento e l’analisi dell’insieme dei dati di sorveglianza ottenuto dagli Stati membri. Pertanto esso comprenderà ulteriori capacità di estrazione dei dati e formalità di trasmissione delle informazioni da mettere a disposizione della Commissione e degli Stati membri. 8. Prova della posizione unionale delle merci nell’ambito del CDU Il progetto è finalizzato alla creazione di un nuovo sistema transeuropeo per archiviare, gestire e recuperare i seguenti documenti elettronici di prova della posizione unionale delle merci: T2L/F e il manifesto doganale delle merci (rilasciato da un emittente non autorizzato). 9. Aggiornamento del nuovo sistema di transito informatizzato (NCTS) nell’ambito del CDU L’obiettivo di questo progetto è allineare il sistema transeuropeo NCTS esistente ai nuovi requisiti del CDU quali la registrazione di eventi in corso e l’allineamento degli scambi di informazioni ai requisiti del codice in termini di dati e l’aggiornamento e lo sviluppo di interfacce con altri sistemi. 10. Sistema automatizzato di esportazione (AES) nell’ambito del CDU Questo progetto è inteso ad attuare i requisiti nell’ambito del CDU relativi all’esportazione e all’uscita. Componente 1 - “AES transeuropeo” L’obiettivo del progetto è sviluppare ulteriormente l’attuale sistema transeuropeo di controllo delle esportazioni, al fine di attuare pienamente un sistema automatizzato di esportazione che possa rispondere alle esigenze delle imprese per i processi e i dati introdotti dal CDU, tra cui la copertura di procedure semplificate, il frazionamento delle partite in uscita e lo sdoganamento centralizzato per l’esportazione. Si prevede anche di coprire lo sviluppo di interfacce armonizzate con il sistema d’informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa (EMCS) e il nuovo sistema di transito informatizzato (NCTS). In quanto tale, il sistema automatizzato di esportazione (AES) consentirà la completa automatizzazione delle procedure di esportazione e delle formalità di uscita. Il sistema AES comprende parti destinate a essere sviluppate a livello centrale e nazionale.

Componente 2 – “Aggiornamento dei sistemi nazionali di esportazione” Inoltre, poiché non rientrano nell’ambito di applicazione del sistema automatizzato di esportazione ma vi sono strettamente collegati, i distinti sistemi nazionali devono essere aggiornati con riguardo a elementi nazionali specifici connessi alle formalità di esportazione e/o di uscita. Nella misura in cui tali elementi non incidono sull’ambito comune del sistema automatizzato di esportazione, possono rientrare in questo componente. 11. Bollettini di informazione (INF) per i regimi speciali nell’ambito del CDU L’obiettivo di questo progetto è sviluppare un nuovo sistema transeuropeo per sostenere e razionalizzare i processi di gestione e il trattamento elettronico dei dati dei bollettini di informazione nell’ambito dei regimi speciali. 12. Regimi speciali nell’ambito del CDU Questo progetto mira ad accelerare, facilitare e armonizzare i regimi speciali in tutta l’Unione, offrendo modelli comuni di processi operativi. I sistemi nazionali attueranno tutte le modifiche del CDU richieste per il deposito doganale, l’utilizzo finale, l’ammissione temporanea, il perfezionamento attivo e passivo. Questo progetto sarà attuato in due parti. Componente 1 - “RS EXP nazionale”: fornirà le soluzioni elettroniche richieste a livello nazionale per le attività connesse ai regimi speciali di esportazione. Componente 2 - “RS IMP nazionale”: fornirà le soluzioni elettroniche richieste a livello nazionale per le attività connesse ai regimi speciali d’importazione. L’attuazione di questi progetti sarà effettuata tramite i progetti elencati ai punti 10 e 14 del presente documento. 13. Notifica di arrivo, notifica di presentazione e custodia temporanea nell’ambito del CDU L’obiettivo di questo progetto consiste nel definire i processi per la notifica di arrivo dei mezzi di trasporto, la notifica della presentazione e la dichiarazione per la custodia temporanea e nel sostenere l’armonizzazione al riguardo in tutti gli Stati membri relativamente allo scambio di dati tra il settore commerciale e doganale. Il progetto riguarda l’automatizzazione dei processi a livello nazionale. 14. Aggiornamento dei sistemi nazionali di importazione nell’ambito del CDU Il progetto mira a soddisfare tutti i requisiti in materia di processi e di dati derivati dal CDU afferenti all’ambito dell’importazione (e non disciplinati da uno degli altri progetti definiti nel programma di lavoro). Esso riguarda principalmente le modifiche apportate alla procedura di «immissione in libera pratica» (procedura normale e semplificazioni), ma copre anche le incidenze delle migrazioni da altri sistemi. Questo progetto riguarda il settore delle importazioni nazionali, che include i sistemi nazionali di trattamento delle dichiarazioni doganali e altri sistemi quali i sistemi nazionali di contabilità e pagamento.