IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 317/1

RELAZIONE SPECIALE N. 7/2007

sui sistemi di controllo, ispezione e sanzionamento relativi alle norme di conservazione delle risorse ittiche comunitarie corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2007/C 317/01)

INDICE

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

I-III. SINTESI

1-13 INTRODUZIONE

1-5 Obiettivo e caratteristiche principali della gestione delle risorse ittiche comunitarie

6-9 Politiche e interventi principali

10-11 Dimensione finanziaria

12-13 Regolamenti principali

14-17 CARATTERISTICHE DELL’AUDIT

14 Oggetto del controllo e quesiti di audit

15-17 Approccio e metodologia dell'audit

18-120 OSSERVAZIONI

18-51 Alcuni dati relativi al consumo delle quote sono incerti e formano oggetto di un monitoraggio rudimentale

19-43 I sistemi nazionali di registrazione delle catture presentano numerose carenze

44-51 Il monitoraggio eseguito dalla Commissione è insufficiente

52-87 Efficacia limitata delle ispezioni a livello nazionale

53-58 Assenza di norme generali di controllo

59-73 Una pressione di controllo difficile da valutare e non sempre sufficiente

74-87 Mancata ottimizzazione delle attività di controllo

88-106 I sistemi di monitoraggio e di sanzione delle infrazioni sono spesso inadeguati

89-94 I sistemi nazionali sono, nel complesso, poco severi

95-106 Le modalità di pressione sugli Stati membri sono efficaci solo in casi eccezionali

107-120 Il contesto dei controlli: la sovraccapacità di pesca influisce sul rispetto delle regole e sull'efficacia dei controlli

108-112 La sovraccapacità: un fattore di rischio importante per il fallimento dell'azione comunitaria

113-120 Un approccio ormai basato essenzialmente sulla limitazione dello sforzo di pesca

121-136 CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

127-128 Qualità dei dati sulle catture

129-130 Efficacia dei sistemi d'ispezione

131-133 Applicazione di sanzioni dissuasive

134-136 Riduzione delle sovraccapacità e azioni di accompagnamento adeguate

Allegato — Schema semplificato della raccolta e del controllo dei dati inerenti alle catture

Risposte della Commissione

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI CIEM Consiglio internazionale per l’esplorazione del mare CSTEP Comitato scientifico, tecnico ed economico per la pesca DG Pesca direzione generale della Pesca e degli affari marittimi FEP Fondo europeo per la pesca ISO Organizzazione internazionale per le standardizzazioni (International Organization for Standardization) kW Kilowatt, unità di misura della potenza delle navi PCP Politica comune della pesca POP Programma di orientamento pluriennale SCP Sistema di controllo dei pescherecci — sistema che consente ai pescherecci di comunicare la loro posizione, a intervalli regolari, alle autorità di controllo SL Stazza lorda, unità di misura della stazza delle navi TAC Totali ammissibili di catture UE Unione europea ZEE Zona economica esclusiva

SINTESI

I. La politica comune della pesca (PCP), creata nel 1983, persegue l'obiettivo di uno sfruttamento sostenibile delle risorse acquatiche vive. La limitazione dei volumi dei prelievi, mediante la fissazione di totali ammissibili di catture (TAC) e di quote nazionali, ne costituisce l’asse portante. Il successo di tale approccio dipende dalla disponibilità di dati affidabili ed esaustivi, nonché dall’attuazione di sistemi di controllo e di sanzionamento efficaci.

II. L’audit ha esaminato i tre elementi succitati. Sulla base dei risultati dei controlli effettuati presso la Commissione e nei sei principali Stati membri (1) in materia di pesca, la Corte conclude che: — i dati di cattura non sono completi né affidabili: non è possibile, pertanto, conoscere la reale entità dei prelievi e, di conseguenza, applicare correttamente il sistema dei TAC e delle quote. Negli Stati membri, infatti, il quadro normativo e le procedure vigenti non garantiscono né l'esaustività della raccolta dei dati, né l’individuazione di eventuali incoerenze al momento della loro convalida. La Commissione, da parte sua, non è in grado d’identificare in modo soddisfacente errori e anomalie presenti nei dati trasmessi dagli Stati membri, né di prendere per tempo le decisioni necessarie alla protezione delle risorse ittiche (paragrafi da 18 a 51), — i dispositivi d’ispezione non garantiscono la prevenzione né il rilevamento efficaci delle infrazioni; l’assenza di norme generali di controllo non permette di garantire una pressione di controllo sufficiente, né una gestione ottimale delle attività d’ispezione negli Stati membri. Inoltre, riduce di fatto la portata e il campo d’applicazione dei lavori di valutazione dei dispositivi nazionali svolti dalla Commissione e limita, di conseguenza, la capacità della stessa di pronunciarsi sull’efficacia globale dei sistemi nazionali (paragrafi da 52 a 87), — le procedure adottate per trattare le infrazioni constatate non permettono di garantire che ciascuna di esse formi oggetto di un controllo e, a maggior ragione, di una sanzione; anche quando vengono comminate delle sanzioni, queste si rivelano, nel complesso, poco dissuasive; per quanto riguarda le infrazioni alla normativa comunitaria da parte di uno Stato membro, il solo strumento a disposizione della Commissione che si sia rivelato efficace è il ricorso per inadempimento dinanzi alla Corte di giustizia; le caratteristiche di tale ricorso, tuttavia, ne limitano l’uso e ne fanno uno strumento troppo poco reattivo (paragrafi da 88 a 106), — la sovraccapacità indice sulla redditività dell’industria della pesca e, in un contesto di diminuzione delle catture autorizzate, incoraggia il non rispetto di tali limiti e pregiudica la qualità dei dati trasmessi; dopo l’insuccesso dei programmi di adeguamento della capacità di pesca, l’approccio attuale, basato sostanzialmente sulla riduzione dello sforzo di pesca, non basta a risolvere il problema della sovraccapacità (paragrafi da 107 a 120). Se tale situazione persiste, potrebbero esservi gravi conseguenze, non solo per le risorse ittiche ma anche per il futuro dell’industria della pesca e dei territori ad essa legati.

III. Se le autorità politiche auspicano che la PCP consegua l’obiettivo dello sfruttamento sostenibile della risorsa alieutica, gli attuali dispositivi di controllo, d’ispezione e di sanzionamento devono essere considerevolmente rafforzati, segnatamente attraverso l’attuazione delle raccomandazioni seguenti: — gli Stati membri dovrebbero rafforzare la qualità delle informazioni concernenti le catture mediante controlli di coerenza sistematici, anche in caso di operazioni transfrontaliere; inoltre, dovrebbero fare certificare i propri dati da un organismo indipendente, — la Commissione dovrebbe garantire che il sistema di registrazione e di comunicazione elettronica dei dati relativi alle attività di pesca sia attuato il più rapidamente e ampiamente possibile; dovrebbe anche rafforzare i controlli sulle informazioni che le vengono trasmesse, sviluppando in particolare le analisi dei singoli dati, — gli Stati membri dovrebbero mettere a punto strumenti di analisi, di programmazione e di monitoraggio delle proprie attività di ispezione per poter garantire una pressione globale di controllo sufficiente e un impiego ottimale dei mezzi adottati, — gli Stati membri dovrebbero ricordare alle autorità competenti che è necessario prevedere sanzioni dissuasive, — il legislatore comunitario dovrebbe esplicitare nella normativa i diversi elementi indispensabili per un sistema d’ispezione e di sanzionamento efficace, — il legislatore comunitario dovrebbe rafforzare la capacità della Commissione di fare pressione sugli Stati membri inadempienti, — la Commissione e gli Stati membri dovrebbero adottare misure volontaristiche per ridurre la sovraccapacità strutturale di pesca.

INTRODUZIONE

Obiettivo e caratteristiche principali della gestione delle risorse ittiche comunitarie

1. Ogni anno, vengono sbarcati nei porti comunitari (2) più di 4,4 milioni di tonnellate di pesci e crostacei, per un valore globale di 6 100 milioni di euro. L'industria della pesca rappresenta 230 000 posti di lavoro nell'Unione europea (UE) e in alcune regioni litoranee svolge un ruolo importante e difficilmente sostituibile.

2. Le risorse della pesca comunitarie (3) fanno parte del patrimonio comune. La politica comune della pesca (PCP) si pone l’obiettivo di garantire «lo sfruttamento delle risorse acquatiche vive in condizioni sostenibili dal punto di vista sia economico che ambientale e sociale» (4). Tale concetto di pesca sostenibile esiste fin dall'istituzione della PCP nel 1983 (5), anche se allora era formulato diversamente.

3. Quasi venti anni dopo, la Commissione ha dovuto tracciare un bilancio negativo della PCP, riconoscendo che «non è riuscita a realizzare l’obiettivo di uno sfruttamento sostenibile delle risorse alieutiche» (6). Precisava che tale insuccesso era tanto ambientale, dato che «per molte popolazioni ittiche è stato ormai superato ogni limite biologico di sicurezza», quanto economico e sociale, poiché «il settore della pesca è caratterizzato da una fragilità economica risultante dal sovrainvestimento, dal rapido aumento dei costi e dalla riduzione delle risorse di base, un insieme di elementi che si traduce in scarsa redditività e in un calo costante dell'occupazione».

4. I dati più recenti disponibili confermano tale diagnosi. Gli scienziati del Consiglio internazionale per l'esplorazione del mare (CIEM), responsabili delle valutazioni biologiche, hanno analizzato il tasso di sfruttamento di un certo numero di stock nell'Atlantico nordorientale, zona in cui si concentra la maggior parte delle risorse di pesca comunitarie (7). Dai loro lavori risulta che l’81 % degli stock esaminati sono sovrasfruttati (8). Dal punto di vista economico, i dati Eurostat evidenziano la diagnosi negativa mostrando la riduzione continua dei volumi di catture comunitarie nell’Atlantico nordorientale. Nel periodo 1995-2005, tale riduzione ha raggiunto, globalmente, il 30 %.

5. Peraltro, in occasione del vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile tenutosi a Johannesburg nel 2002, l’Unione europea ha sottoscritto un piano d’azione inteso, tra l’altro, a ricondurre, entro il 2015, tutti gli stock ittici a un livello che consenta di ottenere il rendimento massimo sostenibile.

Politiche e interventi principali

6. I pesci rappresentano una risorsa naturale rinnovabile, difficilmente quantificabile, i cui fattori di riproduzione e di spostamento non possono essere direttamente controllati. La limitazione delle catture, pertanto, è il solo mezzo per influire sugli stock. Le attività di «conservazione, controllo ed esecuzione» svolgono, a tal fine, un ruolo chiave nella misura in cui si propongono, da un lato, di definire i regimi di conservazione e di gestione delle risorse e, dall’altro, di garantire la corretta applicazione delle norme corrispondenti.

7. Nell’Unione europea, la limitazione del volume delle catture mediante la fissazione, per le specie principali, di un totale ammissibile di catture (TAC) attribuito agli Stati membri sotto forma di quote rappresenta la principale misura di gestione delle risorse ittiche. I TAC sono decisi ogni anno dal Consiglio sulla base delle proposte della Commissione, fondate a loro volta su pareri scientifici (9) che indicano i quantitativi di pesce prelevabili senza compromettere il rinnovo degli stock ittici. I dati usati dagli scienziati provengono dai loro lavori, nonché dalle catture dichiarate dai pescatori.

8. In passato, la limitazione delle catture autorizzate era accompagnata da una politica di riduzione obbligatoria delle capacità di pesca della flotta. Tale politica si è rivelata però fallimentare ed è stata abbandonata in occasione della riforma della PCP nel 2002. Oggi, le azioni comunitarie si limitano a fissare un quantitativo massimo per le capacità e a intervenire sullo sforzo di pesca, cioè sull’attività della flotta. Il dispositivo è completato da misure cosiddette tecniche, che consistono essenzialmente nel precisare le caratteristiche degli attrezzi da pesca e/o nel fissare dimensioni minime per alcune specie.

9. Se le diverse politiche sono concordate a livello comunitario, gli Stati membri (10) garantiscono l'efficacia dei controlli e delle ispezioni nonché l'esecuzione delle norme della PCP (11). A tal fine, dispongono di totale libertà per quanto riguarda le modalità di gestione delle quote loro assegnate, l'organizzazione delle ispezioni e la natura delle sanzioni applicabili in caso d’infrazione. Alla Commissione spetta invece valutare e controllare l’applicazione delle norme PCP da parte degli Stati membri, nonché agevolare il coordinamento e la cooperazione tra questi.

Dimensione finanziaria

10. Il contributo comunitario all’attività «controllo ed esecuzione» è limitato a 46 milioni di euro se si considerano soltanto gli stanziamenti ad essa direttamente assegnati (12). La dimensione finanziaria diviene molto più rilevante se si tiene conto dell’insieme delle attività destinate a trattare, almeno in parte, le conseguenze delle lacune della politica di gestione delle risorse ittiche, segnatamente gli aiuti strutturali «pesca» (837 milioni di euro) e gli accordi internazionali di pesca (156 milioni di euro).

11. Le risorse ittiche costituiscono, inoltre, un attivo che riguarda direttamente l’Unione europea nella misura in cui essa è responsabile della loro gestione. Le difficoltà di valutazione di questo attivo in termini monetari non devono occultarne la realtà e l’importanza.

Regolamenti principali

12. Il regolamento del Consiglio relativo alla conservazione e allo sfruttamento sostenibile delle risorse ittiche nel quadro della politica comune della pesca (13) costituisce il testo di base. Il capitolo V definisce gli obiettivi e i diversi mezzi d’azione comunitari per conseguirli.

13. Le disposizioni sul sistema di controllo (14), da un lato, e sulla raccolta dei dati relativi alle catture (15), dall'altro, formano parte di regolamenti specifici più vecchi. Altri obblighi relativi ai controlli sono inseriti negli allegati ai regolamenti annuali detti «TAC e contingenti» (16) e nei regolamenti che istituiscono misure per la ricostituzione degli stock o che stabiliscono un piano pluriennale per lo sfruttamento sostenibile di stock specifici (17).

CARATTERISTICHE DELL’AUDIT

Oggetto del controllo e quesiti di audit

14. La limitazione dei volumi delle catture, mediante fissazione di TAC e quote, costituisce l’elemento cardine della politica comunitaria di gestione della risorsa ittica. Il successo di tale approccio dipende dalla disponibilità di dati affidabili ed esaustivi, nonché dall’attuazione di sistemi di ispezione e di sanzionamento efficaci. Pertanto, la Corte ha giudicato opportuno espletare un audit inteso a rispondere al seguente quesito: «La Commissione e gli Stati membri prendono le misure necessarie per un sistema efficace di controllo, ispezione e sanzionamento ai fini della conservazione delle risorse ittiche?». Sono stati studiati quattro obiettivi di audit specifici. a) I dati relativi alle catture sono affidabili e monitorati in modo efficace? (nessun commento, in questo contesto, sulla qualità delle singole dichiarazioni) b) I sistemi di ispezione sono i più efficaci possibili? c) I sistemi di monitoraggio delle infrazioni sono adeguati ed efficaci? d) In quale misura viene realmente affrontato il rischio intrinseco rappresentato dalla sovraccapacità di pesca?

Approccio e metodologia dell'audit

15. I lavori di audit hanno riguardato principalmente l’analisi dei sistemi di raccolta dei dati, di ispezione e di sanzionamento, presso la sede della Commissione e negli Stati membri. Le informazioni probatorie sono state raccolte ed esaminate mediante colloqui, analisi di documenti e di dati. Per completare, testare e convalidare le proprie conoscenze del sistema, gli auditor hanno effettuato serie di test di controllo concernenti, da un lato, le registrazioni di catture e, dall’altro, i rapporti di ispezione. In mancanza di disposizioni regolamentari specifiche, sono state adottate, come criteri, le principali norme generali applicabili in materia riconosciute da organismi internazionali (18).

16. Basandosi sull’importanza del volume delle catture e sul valore degli sbarchi, sono stati selezionati ai fini dell’audit sei Stati membri (Danimarca, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi e Regno Unito), che rappresentano quasi il 70 % dei volumi di cattura e più dell’80 % dei valori sbarcati (19). Le visite in loco sono state effettuate tra aprile e novembre 2006.

17. La presente relazione è pubblicata quasi cinque anni dopo la pubblicazione dell’ultimo regolamento generale sulla PCP, nel momento in cui la Commissione si appresta ad avviare la rifusione del regolamento «controllo» al fine di presentare una proposta di testo al Consiglio nel 2008.

OSSERVAZIONI

Alcuni dati relativi al consumo delle quote sono incerti e formano oggetto di un monitoraggio rudimentale

18. Il regime dei TAC e delle quote si fonda sulla limitazione quantitativa delle catture. La qualità della sua attuazione è subordinata all’esistenza di un sistema di registrazione e convalida (cfr. allegato) che consenta di ottenere dati esaustivi e affidabili, e di un sistema efficace di monitoraggio di tali dati inteso ad evitare il superamento delle quote. Nessuno dei sistemi suddetti risponde globalmente a tali criteri.

I sistemi nazionali di registrazione delle catture presentano numerose carenze

19. I sistemi nazionali di raccolta, convalida e compilazione dei dati di cattura presentano molte carenze, talvolta gravi, che danno adito a dubbi circa la qualità dei dati trasmessi alla Commissione.

I dati delle dichiarazioni sono incompleti e i sistemi di raccolta nazionali sono permeabili alle infrazioni

20. Il monitoraggio dell’utilizzo delle quote è basato su un sistema dichiarativo alimentato da tre tipi principali di documenti compilati dai pescatori o dai primi acquirenti: il giornale di bordo (20), la dichiarazione di sbarco (21) e la nota di vendita (22). Tali documenti o le loro copie, devono, a seconda del caso, essere presentati o alle autorità dello Stato membro di cui la nave batte bandiera, e/o di quello dove ha luogo lo sbarco, e/o di quello della prima vendita: possono esservi dunque fino a tre Stati membri interessati. Lo Stato membro responsabile della trasmissione dei dati sulle catture alla Commissione è sempre quello del luogo di sbarco; pertanto, può essere diverso da quello alla cui quota sono imputate le catture in causa, vale a dire lo Stato di bandiera.

Il quadro normativo, stabilito dal Consiglio, è troppo elastico

21. Le condizioni relative alla determinazione dei dati delle dichiarazioni, fissate dalla normativa comunitaria, rappresentano un primo punto debole del sistema, poiché non permettono di garantire che i dati ottenuti siano i più esatti e precisi possibili: a) in base all’attuale normativa, i giornali di bordo devono essere inviati entro 48 ore al massimo dal termine delle operazioni di sbarco (23), mentre tutte le informazioni ivi contenute dovrebbero essere comunicate prima dell’inizio dello sbarco; in tali condizioni, il pescatore ha la possibilità, nella maggior parte dei casi, di sapere, nel momento in cui finalizza le dichiarazioni di cattura, se subirà o meno un'ispezione, il che può incidere sulla qualità dei dati dichiarati. Alcuni lavori della Commissione hanno mostrato che, a parità di circostanze, i quantitativi dichiarati sono superiori in caso d’ispezione dello sbarco (24); b) la pesatura dei quantitativi sbarcati non è un obbligo comunitario generale. In alcuni casi, i quantitativi annotati nelle dichiarazioni di sbarco non sono altro che stime, più o meno esatte, più o meno precise; c) il livello del margine di tolleranza nelle stime dei quantitativi dichiarati nel giornale di bordo, fissato al 20 %, non permette di sanzionare pratiche risultanti in sottodichiarazioni che vanno fino al 36 % in caso di assenza di controlli al momento dello sbarco (25); d) per quanto riguarda le note di vendita, la divergenza di interessi tra l’acquirente e il venditore, che dovrebbe permettere di garantire la qualità delle informazioni riportate, non è sempre osservata nei fatti. In alcune attività di pesca, infatti, taluni operatori controllano sia l’attività di pesca che l’attività di trasformazione o distribuzione.

22. Consapevole di tali carenze, la Commissione ha stabilito l'introduzione, per determinate attività di pesca, di disposizioni specifiche intese a correggere alcune di esse. Nell’ambito di piani di recupero, il margine di tolleranza è stato quindi ridotto all’8 % e sono state rese obbligatorie la pesatura con bilance del tipo usato nei centri di vendita all'asta, nonché la consegna immediata della copia del giornale di bordo all’arrivo in porto. Alcuni Stati membri sono andati oltre, ampliando o generalizzando tali disposizioni.

23. Inoltre, un regolamento pubblicato nel dicembre 2006 (26) prevede la sostituzione parziale e progressiva delle dichiarazioni su supporto cartaceo con un sistema di dichiarazione elettronica, il che dovrebbe comportare vantaggi sul piano della rapidità, dell'affidabilità e dei costi. Peraltro, l’obbligo di trasmissione dei dati del giornale di bordo prima dell’entrata della nave in porto permetterà di ovviare alla carenza di controllo legata al termine di 48 ore accordato per la consegna del documento in formato cartaceo. Tuttavia, tale obbligo sarà effettivo solamente 24 mesi dopo l’entrata in vigore delle modalità d’applicazione, che devono essere ancora stabilite e approvate.

24. Un paese al di fuori dell’Unione europea, la Norvegia, ha posto in essere procedure più rigorose per le operazioni di vendita, che offrono migliori garanzie. Il pescatore, subito dopo aver effettuato l’ultima cattura, comunica a un’organizzazione di vendita il rendiconto dettagliato del suo carico, che forma oggetto, lo stesso giorno, di una vendita all’asta elettronica (27) prima di essere sbarcato e obbligatoriamente pesato; la nota di vendita è compilata e firmata dall’acquirente e dal pescatore prima che il peschereccio lasci il porto; l’esistenza, in uno stesso luogo e nello stesso momento, del prodotto della vendita e del relativo documento giustificativo facilita il lavoro degli ispettori.

Catture ignorate dal sistema di raccolta dei dati: i rigetti in mare

25. Dei quantitativi di pesce, per la maggior parte già morti, vengono rigettati in mare, o per motivi normativi (28) o per ragioni economiche (29). Tale pratica, il cui uso è stimato al 13 % per la zona dell’Atlantico nordorientale (30), rappresenta non solo uno spreco significativo della risorsa, ma anche una riduzione nella qualità delle informazioni utilizzate dagli scienziati chiamati a valutare la situazione degli stock.

26. In Norvegia, invece, se un pescatore cattura pesci che non è autorizzato a pescare, non ha il diritto di rigettarli in mare. Affinché tale obbligo sia economicamente il più neutro possibile per il pescatore, questi percepisce una piccola frazione del prodotto della vendita di tali pesci «illegali» per coprire le spese, mentre il resto alimenta un fondo pubblico.

La raccolta dei dati è incompleta o tardiva

27. In primo luogo, in alcuni Stati membri, talune attività di pesca sfuggono completamente alla raccolta di dati relativi alle dichiarazioni di cattura: a) in Spagna, ai fini del monitoraggio delle quote, non si tiene conto di alcuna cattura effettuata dai pescherecci di lunghezza inferiore a 10 metri, nonostante tali imbarcazioni rappresentino una parte significativa della flotta nazionale (31); b) in Francia, le attività nel Mediterraneo e nei dipartimenti d’oltremare non formano oggetto di alcun monitoraggio da parte del sistema di trattamento statistico nazionale.

28. In secondo luogo, alcuni Stati membri non hanno ancora integrato nel proprio sistema informativo la raccolta di uno dei tre documenti dichiarativi chiave, nonostante talvolta sia obbligatoria da più di 20 anni: a) in Francia, le dichiarazioni di sbarco sono state imposte dalle autorità nazionali solamente a partire dal 2005; nel 2006, il sistema nazionale di monitoraggio dei dati relativi alle catture non ne aveva ancora tenuto conto; b) in Italia e in Spagna, il controllo del consumo delle quote è basato su un solo tipo di documento; c) in Spagna e in Francia, le note di vendita corrispondenti a prodotti surgelati non vengono registrate, sebbene rappresentino quantitativi ingenti (32); d) nel Regno Unito, la registrazione delle note di vendita è stata resa obbligatoria soltanto nel 2006.

29. Inoltre, i sistemi di raccolta posti in essere negli Stati membri non permettono sempre di identificare e di richiedere i documenti mancanti: a) in Francia, per il 5 % delle imbarcazioni di lunghezza superiore a 10 metri, non è stato registrato alcun dato di cattura relativo al 2005, secondo il servizio responsabile della centralizzazione dei dati sulle catture; b) nel Regno Unito, non esiste alcun dispositivo che permetta di verificare l’esaustività delle note di vendita consegnate per le imbarcazioni di lunghezza inferiore a 10 metri, nonostante rappresentino l’unica fonte d’informazione per quanto riguarda il controllo delle catture di questa parte della flotta; c) in Spagna, in Francia, in Italia e nel Regno Unito non esiste alcun sistema di verifica del monitoraggio della numerazione sequenziale dei documenti di dichiarazione per accertarne l’esaustività; d) in Danimarca, in Francia, in Italia, nei Paesi Bassi e nel Regno Unito non esiste alcun controllo di coerenza sistematico tra i dati SCP (33) e quelli dei documenti dichiarativi; in quattro dei cinque Stati dove ha effettuato test a tale riguardo, la Corte ha riscontrato anomalie apparenti per le quali le autorità competenti non hanno potuto fornire risposte soddisfacenti.

30. Infine, anche i ritardi nella raccolta e nella convalida dei dati possono nuocere alla loro esaustività. Ciò avviene, ad esempio, quando le catture non vengono convalidate entro il termine ultimo di trasmissione alla Commissione dei dati definitivi relativi all’anno trascorso. Sono state individuate diverse anomalie di questo tipo: a) nel Regno Unito, correzioni apportate dopo il termine ultimo del 15 febbraio 2006 (34) hanno causato il superamento della quota 2005 per tre stock e aumentato i superamenti già osservati per altri tre stock; b) in Italia, il servizio responsabile del controllo delle quote ha ricevuto otto dichiarazioni di tonno rosso supplementari dopo la data di approvazione dei dati definitivi; tali documenti erano stati inviati da un pescatore che si stupiva del fatto che le autorità avessero ridotto la sua quota individuale per il nuovo anno a causa dello scarso volume di catture dichiarate nel 2005: l’integrazione di tali quantitativi supplementari pone in luce un superamento della quota nazionale.

I controlli di convalida hanno una portata limitata e non sono sempre efficaci

Nessuno Stato membro visitato è in grado di identificare l’insieme delle anomalie delle dichiarazioni

31. La normativa comunitaria (35) impone agli Stati membri di definire un sistema di convalida che comporti segnatamente controlli incrociati e verifiche dei dati risultanti dai diversi obblighi di dichiarazione e dei dati SCP. Dispone inoltre che, per facilitare dette verifiche, ciascuno Stato membro crei una base di dati, senza precisare però né la natura, né la portata, dei controlli di convalida da effettuare.

32. Nessuno Stato membro disponeva di un sistema di convalida interamente integrato, che permetta cioè un controllo automatico e sistematico dell’insieme dei dati dichiarativi dello stesso tipo: a) in nessuno degli Stati membri visitati si procede a una verifica incrociata automatica e sistematica tra i dati dei tre principali documenti dichiarativi e i dati SCP corrispondenti; b) in Francia, dove non si tiene conto delle dichiarazioni di sbarco, il sistema di convalida consiste nel completare i dati di vendita non esaustivi (36), e talvolta non pertinenti (37), con i dati delle stime dei giornali di bordo; c) in Italia, l’utilizzo di un solo documento di dichiarazione per il monitoraggio dell’unica specie soggetta a quota impedisce qualsiasi raffronto dei dati; inoltre, nel 2005 e in parte anche nel 2006, il modello utilizzato non era conforme alla normativa comunitaria; d) in Danimarca e in Spagna, i dati delle dichiarazioni di sbarco e le note di vendita sono raffrontati soltanto in caso di controlli fisici.

33. Peraltro, in tutti gli Stati membri visitati ad eccezione dei Paesi Bassi, gli eventuali dati di conteggio raccolti durante i controlli fisici non sono integrati nel sistema di convalida delle dichiarazioni di cattura pur essendo, a priori, più affidabili dei dati contenuti nelle dichiarazioni.

Non viene dato un seguito appropriato a tutte le anomalie identificate dagli Stati membri

34. In tutti i paesi visitati, la documentazione relativa alle verifiche incrociate non è sufficiente; pertanto non è possibile accertare che siano state realmente effettuate e che le anomalie identificate abbiano formato oggetto di un monitoraggio adeguato.

35. In Francia è in corso un dibattito giuridico che indebolisce il sistema di convalida; il dibattito, sorto in seno all’amministrazione nazionale, verte sul carattere statistico o meno dei dati delle dichiarazioni. In mancanza di una certezza giuridica, il rilevamento di scarti superiori al margine di tolleranza da parte dei servizi responsabili del trattamento dei dati di cattura non forma oggetto di una comunicazione sistematica agli ispettori.

36. Infine, le carenze dei sistemi di convalida hanno permesso alla Corte di identificare, in tutti gli Stati membri visitati, anomalie nelle dichiarazioni (38) che non erano state individuate o trattate.

Una mancanza di integrazione e di armonizzazione a livello comunitario

La scarsa interoperabilità tra i sistemi dei diversi Stati membri nuoce all’esaustività dei controlli

37. La mancanza di interoperabilità e di interconnessione tra i diversi sistemi nazionali di raccolta dei dati di cattura riduce le possibilità di controllo e limita dunque la portata dell’efficacia dei sistemi di convalida. Ad esempio, nel caso di una prima vendita in un paese diverso dallo Stato di bandiera o da quello nel cui territorio avviene lo sbarco, non è possibile effettuare alcuna verifica incrociata automatica tra i dati della nota di vendita, da una parte, e quelli del giornale di bordo e della dichiarazione di sbarco, dall’altra (39).

L’imprecisione e l’incoerenza dei coefficienti correttori nazionali

38. I TAC e le quote sono fissati in tonnellate espresse in equivalente peso vivo, vale a dire pesci interi al momento della cattura. Invece, per quanto riguarda i documenti di dichiarazione che costituiscono il riferimento per il monitoraggio delle catture (40), si utilizza il peso netto. Lo scarto tra le due unità deriva principalmente dal sezionamento del pesce a bordo dei pescherecci. Per passare dall’una all’altra, esistono dei coefficienti correttori, corrispondenti a dati ricavati da pratiche precedenti (41) che non hanno mai formato oggetto di una convalida rigorosa e sono spesso diversi da uno Stato membro all’altro. Di conseguenza, i dati sulle catture convalidati sono imprecisi e si osservano scarti ingiustificati e talvolta significativi tra i tonnellaggi presi in considerazione per il monitoraggio delle quote, a seconda che lo sbarco abbia avuto luogo in un paese piuttosto che in un altro (42).

Gravi problemi di tracciabilità in due dei paesi visitati

39. La tracciabilità dei dati non è garantita in due dei paesi visitati, vale a dire che non è stato possibile verificare che i dati aggregati trasmessi alla Commissione corrispondano realmente alla somma dei dati individuali convalidati. Si tratta di una anomalia importante, poiché non è possibile stabilire un legame tra i dati usati per il monitoraggio delle quote e quelli contenuti nelle singole dichiarazioni: a) in Francia, per le sei specie analizzate, i totali del prospetto dettagliato compilato dalle autorità nazionali presentavano scarti significativi rispetto agli importi definitivi comunicati alla Commissione (cfr. tabella 1); le autorità francesi hanno fornito spiegazioni circa la possibile origine di tali scarti, tuttavia non sono state in grado di presentare un raffronto; Tabella 1 Specie (in tonnellate) ANF (Rana pescatrice) BFT (Tonno rosso) COD (Merluzzo bianco) HKE (Nasello) SRX (Razza) WHG (Merlano) Totale del prospetto dettagliato fornito agli auditor 19 910,5 1 683,1 5 537,7 13 167,4 56,9 13 391,4 Dati trasmessi alla DG Pesca 15 981,9 1 864,4 6 528,9 7 425,1 48,5 12 914,4 Scarto (in tonnellate) 3 928,6 – 181,3 – 991,2 5 742,3 8,4 477,0 Scarto (in %) 24,6 –9,7 % –15,2 % 77,3 17,3 3,7 b) in Spagna, per il 2005, i dati concernenti gli sbarchi dei pescherecci spagnoli in Spagna dichiarati alla direzione generale della Pesca e degli affari marittimi (DG Pesca) sono inferiori del 40 % circa (43) a quelli registrati nelle basi di dati nazionali; le autorità spagnole hanno riconosciuto omissioni nelle dichiarazioni alla DG Pesca per 148 500 tonnellate, relative a specie non soggette a quota, e non sono state in grado di fornire spiegazioni per le altre 20 500 tonnellate che compongono lo scarto; c) in Italia, un documento stabilito dai servizi centrali attestava 97,5 tonnellate di tonno rosso sbarcate nel 2005 nella zona di competenza di Salerno. Durante la visita in loco, tuttavia, le competenti autorità di controllo hanno affermato che nell'anno in causa non era stato effettuato alcuno sbarco per tale specie. Sulle sette dichiarazioni di cattura comprovanti i quantitativi sbarcati, due indicavano il porto di un’altra regione. L’analisi dei segnali SCP non ha permesso di conoscere la localizzazione esatta dei pescherecci in questione il giorno dello sbarco indicato (44).

I dati relativi al controllo delle quote sono, in definitiva, incerti

Mancano un audit generale e un sistema di certificazione proprio degli Stati membri

40. Nessuno degli Stati membri visitati ha sottoposto il proprio sistema di raccolta e di convalida dei dati relativi alle catture a un audit generale inteso, in particolare, a valutare la qualità delle applicazioni informatiche. Parimenti, i dati risultanti da tali sistemi e trasmessi alla Commissione non sono mai stati sottoposti a una procedura di certificazione da parte di un organismo indipendente.

41. Tuttavia, nella versione originale del regolamento sul controllo (45), era previsto che, nei dodici mesi successivi all'entrata in vigore del regolamento, ciascuno Stato membro presentasse alla Commissione una relazione sulle modalità di raccolta e verifica dei dati specificandone l'affidabilità. La continuità di tale obbligo non è stata sancita (46).

La Commissione è consapevole di tale situazione

42. La Commissione è consapevole della qualità incerta dei dati che riceve e ha già pubblicamente sollevato tale questione (47).

43. Tuttavia, è in base a questi dati, seppure di qualità incerta, che la Commissione si sforza di prevenire e, se del caso, sanzionare i superamenti delle quote.

Il monitoraggio eseguito dalla Commissione è insufficiente

44. Considerato che la responsabilità in materia di gestione e di controllo delle quote incombe, in primo luogo, agli Stati membri, spetta ad essi adottare le misure necessarie per evitarne il superamento, segnatamente mediante la chiusura, ove necessario, delle attività di pesca interessate. La Commissione è tenuta a verificare il rispetto, da parte degli Stati membri, degli obblighi che ad essi incombono; a tal fine, può avvalersi, di propria iniziativa, della possibilità di interrompere lo sfruttamento di uno stock (48).

Un sistema di informazione insufficiente

45. Il sistema di informazione mediante il quale la Commissione riceve mensilmente i dati relativi alle catture preparati dagli Stati membri presenta numerose deficienze. In primo luogo, come già indicato, la qualità delle informazioni comunicate è incerta. Inoltre, non tutti gli Stati membri trasmettono sistematicamente le relazioni entro i termini stabiliti, il che limita la capacità di reazione della Commissione. Peraltro, dato che le informazioni sono cumulative nel corso dell’anno, non è possibile effettuare test di coerenza da un esercizio all’altro su periodi definiti, né identificare ritardi di trattamento. Infine, la mancanza di taluni test logici semplici impedisce l’identificazione immediata di alcune anomalie di dichiarazione, anche se grossolane (49).

Manca una valutazione della qualità dei dati

46. La Commissione non svolge alcun raffronto tra i dati trasmessi alla DG Pesca nel quadro dell’attuazione della politica della pesca e i dati analoghi ricevuti dall’Eurostat (50), che, in alcuni casi, presentano scarti significativi.

47. Dal 1999, la Commissione ha diritto di accesso a copie degli archivi informatizzati nazionali (51). Tale possibilità dovrebbe permetterle di valutare la qualità dei dati che le vengono trasmessi; ciononostante, per quanto riguarda i dati sulle catture, la prima richiesta in tal senso è stata comunicata agli Stati membri soltanto nel 2007. La Commissione attribuisce lo scarso utilizzo di tale possibilità al fatto che le sue unità di controllo e d'ispezione non dispongono di personale sufficiente in possesso di reali competenze in materia di analisi, trattamento e controllo dei dati.

Tabella 2

Esempi di scarti tra i dati della DG Pesca e i dati Eurostat

2005 tonno rosso (BFT) (in tonnellate) Stato membro Quota Dati DG Pesca Dati Eurostat Differenza tonnellate % Francia 6 983 8 936 9 726 – 791 –8,8 % Italia 4 888 4 879 4 272 607 12,4 % Spagna 5 857 5 850 5 650 200 3,4 %

Un monitoraggio limitato

48. Il sistema di monitoraggio e di allarme posto in essere dalla Commissione consiste, per ciascuno stock soggetto a quota (52), nell’effettuare un raffronto automatico tra l’importo delle quote e le catture indicate. Quando il livello di consumo raggiunge una soglia predefinita, un messaggio di allarme è inviato allo Stato membro interessato per invitarlo a comunicare le misure che intende adottare.

49. Ai ritardi nelle dichiarazioni di cattura e nel monitoraggio degli scambi di quote tra Stati membri si aggiunge la complessità causata dall’esistenza di condizioni speciali (53), di possibilità di compensazione, di riporti o di deduzioni ponderate sull’anno seguente e a condizioni diverse; tutti questi elementi, nonché la penuria di risorse umane disponibili, minano l’efficacia della procedura. Nel 2005, tale sistema non ha impedito il superamento ufficiale di 26 quote, 11 delle quali in modo significativo (54).

Le possibilità di azione sono limitate

50. La Commissione può, di propria iniziativa (55), interrompere un’attività di pesca. Tuttavia, la necessità di raccogliere elementi probatori sufficienti per ottenere la garanzia che una quota è stata esaurita limita in pratica il campo d’applicazione di tale disposizione agli stock per i quali il numero dei pescherecci e degli sbarchi interessati è ridotto. Inoltre, per evitare qualsiasi rischio giuridico, la Commissione esige un grado di attendibilità molto elevato prima di agire, il che rinvia ulteriormente la data della decisione e dunque l’efficacia della misura.

51. In conclusione, il monitoraggio delle quote è carente, poiché si basa su dati di qualità dubbia, soggetti soltanto a un controllo limitato da parte della Commissione e senza alcuna possibilità reale di azione coercitiva. Inoltre, i controlli amministrativi, anche se efficaci, non garantiscono in tutti i casi la realtà delle informazioni contenute nelle dichiarazioni e devono essere completati da controlli fisici.

Efficacia limitata delle ispezioni a livello nazionale

52. Il successo della politica di gestione sostenibile delle risorse ittiche dipende dall'applicazione efficace delle diverse disposizioni regolamentari applicabili in materia. Ciò presuppone l'esistenza di sistemi di controllo e d'ispezione efficaci, atti a prevenire e individuare le infrazioni, nonché norme generali di riferimento, una pressione di controllo sufficiente e un'ottimizzazione delle attività d'ispezione. Non è stato possibile accertare l'esistenza di nessuna di queste condizioni.

Assenza di norme generali di controllo

L'assenza di norme generali …

53. La legislazione comunitaria impone agli Stati membri di prendere le misure necessarie per un'attuazione efficace del controllo e dell'ispezione delle norme relative alla PCP (56). Tali nozioni, però, non vengono definite da alcuna linea direttrice.

54. In seguito alla riforma della PCP del 2002, e segnatamente nel quadro dei piani di ricostituzione, la Commissione ha incorporato nella normativa alcune norme d'ispezione, degli obiettivi quantitativi per il controllo e degli obblighi relativi all'esistenza di programmi di controllo nazionali. Tuttavia, essi si limitano a casi specifici e persiste il rischio che il moltiplicarsi dei requisiti comporti una sovrapposizione e un intreccio di obblighi difficili da gestire e da rispettare senza indebolire significativamente il livello di controllo delle attività di pesca non oggetto di tali piani.

… conduce a pratiche eterogenee e mal accettate …

55. In assenza di norme comuni, ciascuno Stato membro ha posto in essere, nella propria zona di competenza, un sistema specifico avente caratteristiche proprie. Questa molteplicità di pratiche nazionali è sfociata in procedure e usi diversi. Tale eterogeneità offre agli operatori la possibilità di denunciare pratiche a loro avviso discriminatorie e di mettere in dubbio la pertinenza della PCP, riducendo in misura corrispondente la loro disponibilità a rispettarne le regole.

… e limita la portata delle valutazioni della Commissione

56. La missione della Commissione consiste nel valutare e controllare l'applicazione delle norme della PCP da parte degli Stati membri (57), in particolare riguardo al modo in cui assolvono agli obblighi di attuazione di un efficace sistema di controllo e d'ispezione. Tale attività conduce alla pubblicazione di relazioni triennali (58).

57. Non disponendo di norme regolamentari, e non avendo definito norme universalmente accettate, la Commissione non ha condotto delle valutazioni globali dei sistemi in opera negli Stati membri e tende a focalizzare i lavori di ispezione sulle procedure adottate dai sistemi nazionali oggetto di norme regolamentari specifiche. Sono questi, infatti, gli unici lavori che possono portare a conclusioni utilizzabili nel corso di un contenzioso. Ciononostante, un simile approccio non consente alla Commissione di pronunciarsi sull'efficacia complessiva dei sistemi d'ispezione e di controllo che ciascuno Stato membro ha l'obbligo di garantire ai sensi della normativa comunitaria.

58. Da parte sua, la Corte ha valutato l'efficacia dei sistemi d'ispezione e controllo dei diversi Stati membri visitati basandosi sulle norme applicabili a tutti i sistemi di controllo (59). Tali norme possono essere raggruppate in due categorie principali: quelle che garantiscono una pressione di controllo globale sufficiente e quelle che garantiscono ispezioni ben focalizzate.

Una pressione di controllo difficile da valutare e non sempre sufficiente

59. Ogni sistema di controllo ha bisogno, per essere efficace, di un livello minimo di attività d'ispezione fisica intesa a verificare, in loco, il rispetto della normativa. Tale livello deve essere valutato da un punto di vista non solo quantitativo ma anche qualitativo. Ciò richiede una definizione delle caratteristiche minime di un'ispezione, il monitoraggio di quest'ultima e il controllo della realtà e della qualità delle operazioni d'ispezione.

Assenza di standard regolamentari generali per le ispezioni

60. Come già precedentemente indicato, la nozione d'ispezione non viene definita dalla normativa comunitaria. Il termine «ispezione» può quindi designare sia un controllo condotto in pochi minuti e limitato alla verifica del permesso di pesca, sia un'operazione che si svolge nell'arco di diversi giorni, con la partecipazione di numerosi ispettori, e che comprende un controllo completo del carico, degli attrezzi da pesca e dell'insieme della documentazione. Inoltre, tale situazione permette a taluni Stati membri d'includere nelle proprie statistiche di controllo ispezioni che non riguardano direttamente il rispetto delle disposizioni per la conservazione della risorsa, bensì, ad esempio, le condizioni sanitarie o di sicurezza.

61. Non tutti i controlli devono necessariamente essere completi per risultare utili. Tuttavia, per essere efficace, un'ispezione deve possedere, a seconda della propria natura, determinate caratteristiche; ad esempio, se durante un controllo sullo sbarco gli ispettori non sono presenti per tutta la durata delle operazioni e non verificano infine il contenuto della stiva, tale controllo non consente di pronunciarsi sull'esattezza dei quantitativi catturati dichiarati dai pescatori.

62. Ebbene, nessuno Stato membro ha definito, per ciascuna categoria principale di ispezione, i criteri necessari a garantirne l'efficacia. La Commissione vi ha provveduto solo nel 2007, definendo i criteri ai quali dovevano rispondere le ispezioni nazionali per essere censite come tali nei rapporti di valutazione triennali da essa stilati. Nonostante ciò, le carenze dei sistemi di informazione predisposti negli Stati membri potrebbero rendere problematica l'identificazione e il censimento delle ispezioni che rispondono a tali criteri.

Le ispezioni sono mal documentate …

63. È fondamentale che ogni singola ispezione sia corredata di una documentazione adeguata; ciò consente, innanzi tutto, di verificare la qualità e l'estensione dei singoli controlli e costituisce, inoltre, un elemento indispensabile per l'efficacia delle azioni intraprese a fronte di eventuali infrazioni.

64. La normativa comunitaria non prevede formulari di controllo standard ad uso di tutti i corpi di controllo (60), un espediente che permetterebbe d'ottenere maggiore trasparenza, data la mancanza di armonizzazione delle pratiche, e faciliterebbe la cooperazione tra i diversi corpi ispettivi di tutti gli Stati membri.

65. Per quanto riguarda la documentazione dei lavori d'ispezione negli Stati membri, i lavori della Corte hanno rilevato le seguenti carenze: a) in Italia, solo le ispezioni che conducono alla constatazione di un'infrazione formano oggetto di una relazione, che riporta in dettaglio solo i fatti incriminati; b) in Francia, in Italia, nei Paesi Bassi e nel Regno Unito, le relazioni di controllo non permettono di verificare il rispetto di talune condizioni essenziali per l'efficacia di un'ispezione (61), oppure presentano informazioni contraddittorie.

… e non sempre registrate in basi di dati centralizzate

66. La registrazione centralizzata dell'insieme delle relazioni d'ispezione in una base di dati informatizzata è essenziale. Solo questa pratica, che facilita la tracciabilità e l'uso dei dati, consente una valutazione globale dell'attività ispettiva e in particolare della portata e dei risultati della stessa.

67. Anche in questo settore, la normativa comunitaria non ha definito alcun obbligo o alcuna norma, lasciando a ciascuno Stato membro la possibilità di sviluppare o meno il sistema prescelto.

68. All'epoca dei controlli svolti dalla Corte, la Spagna, la Francia, l'Italia, e il Regno Unito non disponevano di un sistema centralizzato di registrazione delle relazioni di controllo.

Un controllo di qualità limitato

69. L'efficacia di un sistema di controllo è legata all'esistenza di un controllo di qualità che permetta di garantire la conformità del lavoro svolto alle norme applicabili in materia. In tutti i paesi visitati vengono riesaminati i lavori che danno luogo a una proposta di sanzione, ma non le altre relazioni di controllo, il che impedisce l'identificazione e il trattamento di alcune anomalie presenti nei controlli.

70. In cinque dei sei Stati membri visitati, la Corte ha rilevato che alcune infrazioni constatate non avevano formato oggetto del seguito previsto dalle procedure, senza che il motivo alla base di tale scelta fosse documentato. Nel sesto (Italia) un caso simile non può verificarsi perché vengono documentati solo i controlli che danno luogo alla constatazione di un'infrazione.

Il numero degli ispettori è talvolta insufficiente

71. Il numero di ispettori e la percentuale della loro attività consacrata alle indagini sulla pesca devono essere sufficienti a garantire un volume di controlli soddisfacente e una presenza dissuasiva. Ciononostante, l'eterogeneità delle situazioni locali (62) non permette di istituire norme universali in materia.

72. Tuttavia, in seguito all'audit, il volume insufficiente delle attività di controllo è stato riconosciuto o constatato in diversi Stati membri: a) in Spagna, alcuni studi realizzati nel 2003 dalle autorità nazionali stimavano che sarebbero stati necessari 139 ispettori, mentre nel 2006 se ne contavano 91; b) in Danimarca e nel Regno Unito (Inghilterra e Galles) i fatti indicano che il tasso di presenza degli ispettori non è sufficiente: ciascuna équipe, costituita da due ispettori, era, in media, responsabile rispettivamente di 11 e 10 luoghi di sbarco, utilizzati più volte al giorno.

73. In Francia e in Italia, inoltre, non è possibile quantificare l'attività consacrata alle indagini sulla pesca da alcuni corpi di controllo. In effetti, questi ultimi compiono missioni di controllo in altri settori e non disponendo di strumenti analitici sufficienti non sono in grado di fornire informazioni precise e verificabili sulle proprie attività di controllo della pesca (cfr. paragrafo 83).

Mancata ottimizzazione delle attività di controllo

74. Affinché un sistema di controllo sia efficace, è necessario che la pressione globale di controllo sia sufficiente e che le risorse disponibili siano utilizzate in modo ottimale.

L'accesso ai dati utili alla programmazione e alla selezione degli obiettivi di controllo è troppo limitato

75. Per elaborare una buona analisi del rischio, definire una strategia di controllo adatta e preparare una programmazione adeguata, è indispensabile avere una buona conoscenza delle diverse attività di pesca, delle parti in causa, delle infrazioni constatate e delle sanzioni comminate in passato.

76. Similmente, a livello operativo, l'efficacia dei controlli dipende dalla capacità degli ispettori di selezionare, in base alle sue caratteristiche (63), il più interessante tra i potenziali obiettivi da controllare. Per far ciò, è indispensabile che esistano delle basi di dati ove vengano inserite tutte queste informazioni e che i dati siano affidabili, completi e aggiornati, e infine che ciascun ispettore vi possa accedere direttamente e immediatamente a partire dal luogo in cui avviene il controllo.

77. In alcuni casi, gli Stati membri non dispongono di sistemi d'informazione che permettano di raccogliere, archiviare e consultare i dati: a) in Italia la base contenente i dati provenienti dai controlli è inesistente, mentre in Francia è eccessivamente parziale; b) il sistema di registrazione delle catture non permette di fornire informazioni pertinenti; in Francia, ad esempio, non è possibile conoscere il volume degli sbarchi per ciascun porto.

78. In altri casi, i sistemi non sono accessibili a tutto il personale che ne necessita: a) in Spagna, Francia, Italia e Regno Unito, non tutti gli ispettori hanno accesso diretto ai dati sulle catture e/o ai dati SCP a partire dalle loro basi d'intervento; b) in nessun paese gli ispettori hanno accesso operativo diretto ai dati registrati dagli altri Stati membri (dati sulle catture sbarcate in altri paesi, posizioni SCP dei pescherecci stranieri prima che rientrino nelle acque sotto giurisdizione del paese di appartenenza dell'ispettore, …).

La programmazione strategica e la focalizzazione tattica sono insufficienti

79. La maggior parte degli Stati membri non svolge un'analisi del rischio al fine di produrre un documento strategico formalizzato che identifichi le priorità dei controlli e serva da base per un'assegnazione razionale delle risorse, in particolare a partire da una riflessione sul rapporto costo/efficacia dei controlli. Anche qualora esistano, i programmi generali di controllo non sempre esplicitano i mezzi da porre in atto e gli obiettivi quantificati da rispettare.

80. In questa situazione, non è possibile garantire che le caratteristiche dei mezzi utilizzati siano appropriate per le azioni di controllo programmate e i principali rischi inerenti alle attività di pesca praticate nella zona di competenza dello Stato membro in questione. In Spagna, nelle due regioni visitate, la Corte ha potuto constatare che gran parte delle ispezioni era consacrata ad attività di pesca in cui il tasso d'infrazione era relativamente basso.

81. Sul piano operativo, l'assenza di una focalizzazione pertinente delle ispezioni nuoce all'efficienza dei controlli. Nel Regno Unito, si è rilevato che gli ispettori avevano moltiplicato i controlli su pescherecci per i quali non si è potuta constatare alcuna infrazione, mentre, contemporaneamente, altri pescherecci, peraltro attivi e di dimensioni significative, non sono mai stati oggetto di controllo.

82. L'attuazione di controlli che comprendono la verifica dei dati contabili delle imprese, ad esempio nel corso di controlli congiunti con l'amministrazione fiscale, ha dimostrato la propria efficacia in diversi paesi, come la Danimarca, i Paesi Bassi o il Regno Unito. Tali ispezioni consentono infatti di palesare le incoerenze tra i dati trasmessi alle autorità competenti per la pesca e le informazioni gestionali, segnatamente presso le imprese che espletano sia attività di pesca che di primo acquirente. Tuttavia, in assenza di obblighi normativi, tale approccio rimane marginale.

… e complicate talvolta da una pluralità di corpi di controllo

83. La presenza di una molteplicità di corpi di controllo può accrescere il rischio di sovrapposizioni o di «angolo morto» al momento dell'assegnazione dei campi d'azione e comportare una certa rigidità che limita la capacità di riassegnare i mezzi di controllo in funzione di nuove priorità: a) in Francia, otto direzioni ministeriali, che dipendono da cinque ministeri, sono implicate nel sistema di ispezione e di esecuzione, senza che l'autorità responsabile, il ministro della Pesca, disponga di mezzi di controllo diretti sugli organismi su cui tale autorità si appoggia e dei quali deve coordinare l'azione e i mezzi; b) in Spagna, vi è una sovrapposizione di competenze relative al controllo delle attività di pesca dei pescherecci che operano sia nelle acque interne (64) che esterne; inoltre, lo stesso carico sbarcato da un peschereccio che opera in acque esterne può essere controllato due volte, nello stesso luogo e allo stesso tempo, da parte di ispettori nazionali, a titolo delle operazioni di sbarco, e di ispettori regionali, a titolo della prima vendita; c) in Francia e in Italia le autorità nazionali non sono in grado di valutare con precisione le risorse finanziarie, umane e materiali destinate al controllo della pesca; la mancata conoscenza di tali informazioni limita, di fatto, la capacità di riassegnare i mezzi disponibili.

Assenza di un monitoraggio sull'efficacia dei controlli

84. La misurazione del rendimento fa parte degli elementi costitutivi di un sistema di controllo efficace. La valutazione della qualità di un sistema di controllo nel suo insieme e della validità degli approcci adottati in ambiti particolari rende necessaria la definizione di indicatori.

85. Ebbene, tra gli Stati membri esaminati, uno solo ha messo a punto un vero indicatore di performance, anche se la qualità di tale indicatore risente delle carenze del sistema di controllo delle ispezioni (65). Negli altri casi, gli indicatori di valutazione utilizzati misurano solo l'attività operativa globale (66), ma non forniscono informazioni su una regione o una pesca specifica. Non permettono dunque di pronunciarsi sull'efficacia dell'attività di controllo e d'ispezione.

L'agenzia comunitaria di controllo della pesca (Vigo): uno strumento di cooperazione con competenze limitate

86. L'agenzia comunitaria di controllo della pesca, con sede a Vigo (Spagna), è stata istituita con l'obiettivo di «organizzare il coordinamento operativo delle attività di controllo e di ispezione della pesca praticate dagli Stati membri e assistere i medesimi affinché cooperino per garantire il rispetto delle norme della politica comune della pesca, al fine di assicurarne l’applicazione effettiva e uniforme» (67). Contrariamente a quanto si potrebbe dedurre dalla sua denominazione, l'agenzia non dispone di competenze proprie in materia di controllo della pesca.

87. Dato che il suo primo programma di lavoro è stato adottato per l'anno 2007, è ancora troppo presto per pronunciarsi sull'eventuale impatto del suo operato sulle diverse carenze individuate nel corso dell'audit. Tuttavia, il fatto che il potere dei cosiddetti ispettori comunitari (68) sia limitato alle azioni svolte in mare e che la cooperazione in materia di controllo delle infrazioni e delle relative sanzioni esuli dalle competenze dell'agenzia è già motivo di rammarico.

I sistemi di monitoraggio e di sanzione delle infrazioni sono spesso inadeguati

88. Un sistema efficace di monitoraggio e di sanzionamento delle infrazioni esige che ogni presunta infrazione venga verificata e che, se una sanzione viene comminata, essa abbia carattere dissuasivo. Ciò vale sia per le infrazioni commesse dagli operatori economici, delle quali essi sono responsabili dinanzi alle autorità nazionali, sia per gli inadempimenti, da parte degli Stati membri, identificati dalla Commissione.

I sistemi nazionali sono, nel complesso, poco severi

89. I sistemi nazionali di controllo e di sanzione devono, ai sensi della normativa comunitaria, fare in modo che ogni infrazione sia oggetto di una misura di controllo appropriata, seguita, all'occorrenza, da una sanzione dissuasiva (69). Le debolezze delle procedure in vigore e delle sanzioni inflitte impediscono il rispetto di tale obbligo.

Il seguito dato è talvolta limitato a causa di motivi procedurali o giuridici

90. In alcuni casi, le procedure applicabili non vengono attuate perché ritenute troppo costose dalle autorità responsabili, oppure non vengono applicate a causa di considerazioni giuridiche, il che impedisce qualsiasi condanna: a) nel Regno Unito, più precisamente in Inghilterra e nel Galles, data l'assenza di un sistema di sanzioni amministrative e a seguito della valutazione dell'opportunità di azioni legali (nell'«interesse pubblico»), basate in particolare sul fatto che il rapporto costo della procedura/sanzione applicabile è stato giudicato troppo oneroso, il 90 % (70) delle infrazioni identificate nel 2005 non ha dato luogo ad azioni legali, ma semplicemente a un'ammonizione da parte del corpo di controllo; b) in Francia, per considerazioni di natura giuridica, le anomalie identificate al momento dell'inserimento dei dati sulle catture non vengono trasmesse agli ispettori ai fini della promozione di azioni legali (cfr. paragrafo 35).

Conoscenza incompleta delle sanzioni e degli antecedenti

91. In diversi Stati membri visitati non esiste un registro informatico centralizzato che contenga l'insieme delle informazioni pertinenti alle infrazioni in materia di pesca e ai relativi autori. Per questo motivo, le autorità incaricate di intraprendere azioni non possono fondare le proprie decisioni su una conoscenza esaustiva dell'antefatto. Inoltre, la mancata conoscenza delle sanzioni comminate in passato per ogni tipo di infrazione non permette di valutare l'efficacia delle azioni d'ispezione e costituisce quindi un ostacolo a una buona programmazione strategica e all'individuazione di obiettivi pertinenti per i controlli (cfr. paragrafo 63). In Spagna, in Francia, in Italia e nel Regno Unito non esiste una base di dati che comprenda l'insieme delle sanzioni pronunciate nel settore della pesca. In Danimarca, tale registro esiste solo dal 2004.

Una mancanza di integrazione e di armonizzazione a livello comunitario

92. La mancanza d'integrazione e di armonizzazione a livello comunitario altera l'efficacia delle sanzioni. Una prima difficoltà riguarda l'effettiva applicazione di una sanzione comminata a un cittadino straniero quando quest'ultimo ha lasciato la zona di competenza giuridica dello Stato ove l'infrazione è stata commessa. Una seconda riguarda la difficoltà, o addirittura l'impossibilità, per le autorità di un dato paese di prendere in considerazione le infrazioni riscontrate da un altro Stato membro, per ragioni legate all'accesso alle informazioni o per motivi giuridici.

93. L'elenco delle misure applicabili dagli Stati membri per violazioni gravi (71), che deve essere stabilito dal Consiglio, non è ancora stato creato. A tutt'oggi, la Commissione non ha ancora presentato al Consiglio alcuna proposta al riguardo.

Sanzioni globalmente poco dissuasive, a parere della Commissione

94. Tuttavia, nonostante l'assenza di uno strumento preciso, la Commissione è giunta alla conclusione che le sanzioni comminate sono, in generale, poco dissuasive, esprimendosi pubblicamente nei seguenti termini: «l'importo versato dagli operatori del settore della pesca per le sanzioni comminate […] è pari a circa 2 millesimi del valore degli sbarchi […]. Esiste pertanto il rischio che l'industria della pesca consideri le sanzioni ricevute a seguito di infrazioni alle norme della PCP come un normale costo di funzionamento dell'impresa e non una sollecitazione a rispettare tali norme» (72).

Le modalità di pressione sugli Stati membri sono efficaci solo in casi eccezionali

95. Per indurre gli Stati membri a rispettare i propri obblighi, la Commissione può servirsi della procedura generale di ricorso per inadempimento dinanzi la Corte di giustizia, oppure utilizzare una delle procedure specifiche alla PCP. Ciascuna di esse presenta tuttavia delle caratteristiche che le rendono di difficile uso e, salvo eccezioni, poco efficaci.

Le procedure per inadempimento sono lunghe, onerose e solo in casi eccezionali efficaci …

96. Le procedure per inadempimento sono, per loro stessa natura, di lunga durata. Infatti, prima del ricorso alla Corte di giustizia, gli inadempimenti osservati devono obbligatoriamente formare oggetto di un'ingiunzione e, in seguito, di un parere motivato. Ciascuna di queste tappe necessita non solo di un impegnativo lavoro preparatorio e di una concertazione tra i servizi interessati della DG Pesca, ma anche dell'intervento del servizio giuridico della Commissione. Ai ritardi relativi all'adempimento di ciascuno di questi compiti si aggiunge quello legato al fatto che la Commissione adotta le decisioni in materia d'infrazioni solo una volta per trimestre. In generale, in materia di pesca come in altri settori, lo svolgimento delle procedure d'infrazione per inadempimento richiede diversi anni.

97. Inoltre, le procedure d'infrazione relative a insufficienze nell'attuazione delle procedure di controllo, d'ispezione o di sanzione richiedono importanti lavori d'ispezione da parte della Commissione. In assenza di criteri di valutazione semplici da verificare, quest'ultima deve moltiplicare le prove al fine di dimostrare che gli inadempimenti hanno, al contempo, carattere generale e permanente; ciò richiede numerose missioni, tanto più che, nella pratica, gli ispettori della Commissione non possono constatare le infrazioni se non in presenza di ispettori nazionali. Per concludere, la portata del compito rende molto difficile, di fatto, trattare più di un caso di inadempienza alla volta (73).

98. Infine, una condanna per inadempimento (74) non è, di per sé, efficace, in quanto l'obbligo imposto allo Stato membro si limita all'adozione dei provvedimenti previsti dall'esecuzione della sentenza. Per giungere alla pronunzia di una sanzione pecuniaria è necessario che alla prima condanna ne segua una seconda (75), per mancata attuazione delle disposizioni previste dalla prima sentenza. Perché ciò avvenga, è necessario che la Commissione fornisca la prova che gli inadempimenti si sono perpetuati senza interruzione dalla prima sentenza.

99. In pratica, nel settore della pesca, esiste un solo caso in cui uno Stato membro sia stato condannato al pagamento di una sanzione pecuniaria (76). La sentenza in questione è stata emessa nel 2005, a causa della mancata esecuzione di una sentenza del 1991 riguardante una causa le cui prime infrazioni erano state constatate a partire dal 1984, vale a dire 21 anni prima.

100. Questa decisione unica ha avuto, tuttavia, importanti ripercussioni. Ha infatti permesso alle autorità nazionali di imporre, nel giro di alcuni mesi, l'introduzione e l'applicazione di numerose procedure fino ad allora inesistenti o carenti, benché obbligatorie da diversi anni, e ciò non solo nel paese che ha subito la condanna, ma anche negli altri Stati membri oggetto di procedure simili in corso.

… e le procedure specifiche sono limitate e difficili da attuare …

101. Uno dei mezzi d'intervento specifici di cui dispone la Commissione è la possibilità di prendere misure preventive (77) quando le attività di pesca rischiano di minacciare gravemente la conservazione delle risorse. Ma le difficoltà legate alla raccolta delle prove necessarie e al rispetto del principio di proporzionalità hanno finora dissuaso la Commissione dal porle in atto, tanto più che la portata di una decisione simile si rivelerebbe limitata in quanto ha una durata massima d'applicazione di sei mesi.

102. Inoltre, in caso si rilevi un superamento dei contingenti precedenti (78), la Commissione ha il potere di ridurre le future possibilità di pesca dello Stato membro responsabile (79). La Commissione può ricorrere a tale possibilità solo se ottiene prove sufficienti del carattere erroneo delle cifre definitive sulle catture presentate dagli Stati membri. In concreto, si è potuto far ricorso a tale disposizione una sola volta (80), sulla base di informazioni ottenute nel quadro di ispezioni nazionali di uno degli Stati membri oggetto di sanzioni.

103. In caso di mancata applicazione delle regole di controllo, la Commissione non ha la possibilità di sospendere degli aiuti destinati a uno Stato membro nel quadro della PCP.

104. Inoltre, non ha mai stimato in quale misura gli Stati membri adempiano all'obbligo loro imposto di recuperare gli aiuti concessi nel quadro dei fondi strutturali per la pesca presso i beneficiari che non rispettano le regole della PCP (81).

… lasciando che persistano gravi lacune all'interno degli Stati membri

105. Infine, riguardo alle carenze del sistema sanzionatorio appena citate, non è sorprendente che la Corte abbia rilevato gravi lacune nell'applicazione, da parte degli Stati membri, delle misure finalizzate a una gestione sostenibile delle risorse alieutiche, e ciò nonostante la Commissione sia conscia del perdurare, da diversi anni, di tale situazione.

106. Tale situazione è anche dovuta al fatto che, una volta trasmesse le proprie relazioni di controllo, la Commissione non chiede formalmente alle autorità nazionali di prendere posizione riguardo agli inadempimenti riscontrati e di presentare, se del caso, un piano d'azione inteso a correggerli.

Il contesto dei controlli: la sovraccapacità di pesca influisce sul rispetto delle regole e sull'efficacia dei controlli

107. L'efficacia dei sistemi di controllo e d'ispezione è ostacolata non solo dalle carenze precedentemente descritte, ma dalla presenza di un rischio intrinseco molto elevato, legato al perdurare di significative sovraccapacità di pesca. Questa situazione costituisce infatti, per i pescatori, un forte incentivo a non osservare la normativa. A parità di condizioni, l'efficacia dei controlli si ottiene solo rafforzando i mezzi d'ispezione e la pressione di controllo. Benché conosciuta da anni, tale situazione non è stata affrontata con efficacia.

La sovraccapacità: un fattore di rischio importante per il fallimento dell'azione comunitaria

108. La sovraccapacità può essere definita come l'eccesso di capacità di cattura di una flotta rispetto al livello di prelievo corrispondente a uno sfruttamento sostenibile della risorsa alieutica. Malgrado tali difficoltà di misurazione, il Libro verde (82) ha evidenziato la constatata sovraccapacità della flotta comunitaria. Secondo la Commissione, la flotta comunitaria «è attualmente sovradimensionata» e «per una gestione prudente degli stock bisognerebbe ridurre la mortalità da pesca del 40 %».

La sovraccapacità incoraggia il sovrasfruttamento

109. La sovraccapacità incide sul sovrasfruttamento, influenzando il comportamento degli operatori e del legislatore, in quanto riduce la redditività delle imprese del settore che devono farsi carico degli oneri legati alla sovraccapacità dei mezzi di produzione.

110. I pescatori sono tentati di sfruttare al massimo i loro pescherecci sovradimensionati e di pescare quindi oltre il limite autorizzato. Esiste il rischio che essi sottodichiarino le catture o rigettino in mare le meno redditizie (cfr. paragrafo 25).

111. Il Consiglio dei ministri, al momento di adottare i TAC e i contingenti, deve agire da arbitro tra interessi divergenti a breve termine, che sono, da una parte, ambientali e, dall'altra, socioeconomici. Tale arbitraggio può condurre il Consiglio ad autorizzare quantità di catture superiori a quelle raccomandate dagli scienziati (cfr. tabella 3), al fine di tutelare gli interessi immediati degli operatori di filiera. Inoltre, tali scelte vengono operate in assenza di uno strumento che permetta di valutare obiettivamente l'impatto dei livelli di catture stabiliti su entrambi gli interessi citati.

Tabella 3

Esempi di scarti tra i pareri scientifici e i TAC

Merluzzo bianco Mare del Nord Aringa Mare del Nord Suri Mare del Nord Merlano Mare del Nord Parere scientifico 2006 (tonnellate) 0 < 425 000 < 18 000 < 17 300 TAC 2006 (tonnellate) 23 205 454 751 42 727 23 800 Parere scientifico 2007 (tonnellate) 0 < 245 000 < 18 000 < 15 100 TAC 2007 (tonnellate) 19 957 341 063 42 727 23 800

Il fallimento delle precedenti politiche di riduzione delle capacità di cattura

112. La prima azione per ridurre la sovraccapacità della flotta comunitaria risale al 1986, data in cui è stato istituito il primo programma pluriennale di orientamento (POP). A questo ne sono seguiti altri tre simili, che stabilivano dei massimali per la capacità e lo sforzo (83) di pesca in relazione a diversi segmenti della flotta comunitaria. Ciononostante, gli effetti derivati da obiettivi troppo modesti, sommati a difficoltà di gestione e all'utilizzo di fondi strutturali per l'ammodernamento e la costruzione di pescherecci, hanno portato al fallimento di tali programmi. Ciò ha indotto la Commissione a rinunciare, nel 2003, a un simile approccio.

Un approccio ormai basato essenzialmente sulla limitazione dello sforzo di pesca

113. Con la riforma della PCP del 2002, la Comunità europea ha ceduto agli Stati membri le proprie prerogative in materia di riduzione della capacità di pesca, limitandosi invece a disposizioni orientate a gestire lo sforzo di pesca.

Abbandono dell'obiettivo comunitario di riduzione delle capacità di pesca

114. Gli obiettivi di riduzione della capacità sono stati sostituiti dalla nozione di massimali, che sono espressi in unità di capacità e costituiscono i limiti massimi che le flotte nazionali non possono oltrepassare. Fissati a partire da situazioni precedenti, essi vengono ridotti solo in caso di ritiro dalla flotta, finanziato da un aiuto comunitario. Tale dispositivo non obbliga, e neppure incita, gli Stati membri a ridurre le proprie sovraccapacità.

Le riduzioni dello sforzo di pesca non si traducono necessariamente in riduzioni della capacità

115. L'azione comunitaria è ormai basata essenzialmente sulla limitazione dello sforzo di pesca; dato che quest'ultimo è definito come il prodotto di due fattori, la capacità (SL oppure kW) e l'attività (giorni in mare), se ne può ottenere la diminuzione semplicemente riducendo uno di tali fattori: l'attività. In tal caso, la sovraccapacità continua a gravare completamente sulla redditività dell'industria peschereccia. Quest'ultima potrebbe addirittura essere tentata, per compensare la riduzione dell'attività, di aumentare la propria produttività investendo in tecnologia, ad esempio in sonar o attrezzi da pesca più efficienti che ne accrescerebbero, de facto, la capacità effettiva di pesca.

Dispositivi difficili da controllare

116. Le disposizioni regolamentari per la limitazione dello sforzo di pesca si applicano a un numero sempre maggiore di attività di pesca, rendendone sempre più complessi e problematici l'attuazione e il controllo.

117. Inoltre, la misura della capacità di pesca in termini di stazza (SL) e di potenza motrice (kW) presenta due carenze fondamentali. Una deriva dall'insufficienza delle unità di riferimento adottate per valutare la capacità reale di cattura e, in particolare, gli incrementi di produttività legati all'evoluzione tecnologica che, secondo la Commissione, potrebbero essere compresi tra l'1 e il 3 % annui, o addirittura superiori per alcuni tipi di pesca (84). L'altra, deriva dalla difficoltà di misurare, in modo coerente ed esatto, i dati corrispondenti alle due unità di misura (85).

118. Ciascuno Stato membro, peraltro, deve presentare alla Commissione una relazione annuale sugli sforzi intrapresi per raggiungere un equilibrio sostenibile tra le proprie capacità e possibilità di pesca (86). Ciononostante, solo alcuni Stati membri presentano una valutazione della propria situazione in termini di sovraccapacità: inoltre, gli approcci metodologici differiscono dall'uno all'altro e, di conseguenza, la Commissione non dispone di un quadro preciso degli squilibri esistenti e non ha, finora, verificato la qualità delle valutazioni ricevute.

Gli aiuti comunitari rischiano di condurre ad aumenti di capacità

119. Il nuovo Fondo europeo per la pesca (FEP) concede aiuti per il rinnovo dei motori dei pescherecci, purché il nuovo motore sia di potenza inferiore o uguale a quello sostituito. Una simile disposizione potrebbe in realtà tradursi, viste le difficoltà risapute legate al controllo dei kW, in un aumento effettivo della capacità di pesca.

120. In conclusione, le politiche comunitarie non sono state in grado di porre fine alla significativa sovraccapacità della flotta europea (87). Il sistema attuale, affidando agli Stati membri la responsabilità di gestire la capacità e focalizzando l'azione comunitaria sulla limitazione dello sforzo di pesca, non comprende alcun dispositivo vincolante che possa condurre a una riduzione di detta sovraccapacità. Il problema della sovraccapacità continuerà, verosimilmente, a ripresentarsi negli anni a venire e a pesare sul rispetto delle regole della PCP in generale, e dei TAC e dei contingenti in particolare.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

121. La non esaustività e la qualità incerta dei dati sulle catture impediscono il buon funzionamento del sistema dei TAC e dei contingenti, elemento cardine della gestione delle risorse ittiche comunitarie. Il quadro normativo e le procedure vigenti non garantiscono né l'esaustività della raccolta dei dati, né l'individuazione delle incoerenze al momento della loro convalida. Nemmeno la Commissione è in grado, globalmente, d’identificare gli errori e le anomalie dei dati trasmessi dagli Stati membri e di prendere, a tempo opportuno, tutte le decisioni necessarie alla protezione delle risorse (cfr. paragrafi da 18 a 51).

122. I dispositivi d’ispezione non garantiscono né la prevenzione né il rilevamento efficaci delle infrazioni. L'assenza di norme generali si è tradotta in sistemi nazionali eterogenei che non garantiscono né una pressione di controllo sufficiente, né un'ottimizzazione delle attività di ispezione. Inoltre, tale assenza limita, di fatto, la portata e il campo d’applicazione dei lavori di valutazione dei dispositivi nazionali da parte della Commissione e, di conseguenza, la capacità della stessa di pronunciarsi sull’efficacia globale dei sistemi nazionali (cfr. paragrafi da 52 a 87).

123. Le procedure per trattare le infrazioni constatate non permettono di attestare che ciascuna di esse formi oggetto di un controllo e, a maggior ragione, di una sanzione. Anche quando vengono comminate delle sanzioni, esse si rivelano, nel complesso, poco dissuasive. Per quanto riguarda le infrazioni alla normativa comunitaria da parte di uno Stato membro, il solo strumento a disposizione della Commissione che si sia rivelato efficace è il ricorso per inadempimento dinanzi alla Corte di giustizia. Tale ricorso, tuttavia, presenta delle caratteristiche che ne limitano l’uso e ne fanno uno strumento troppo poco reattivo (cfr. paragrafi da 88 a 106).

124. La sovraccapacità grava sulla redditività dell’industria della pesca e, in un contesto di diminuzione delle catture autorizzate, incoraggia a non rispettare tali limiti e pregiudica la qualità dei dati trasmessi. Dopo l’insuccesso dei programmi di adeguamento della capacità di pesca, l’approccio attuale, basato soprattutto sulla gestione dello sforzo di pesca, non basta a risolvere il problema della sovraccapacità (cfr. paragrafi da 107 a 120).

125. In generale, i lavori della Corte hanno evidenziato che i dispositivi di controllo, d'ispezione e di sanzione, malgrado i recenti miglioramenti, non sono in grado di garantire l'effettiva applicazione delle norme di gestione delle risorse alieutiche e in particolare del regime dei TAC e dei contingenti. Tale situazione è ancora più problematica in quanto il disequilibrio tra capacità e possibilità di cattura crea un contesto poco favorevole al rispetto spontaneo delle disposizioni regolamentari. Dopo una diminuzione significativa degli sbarchi nel corso degli ultimi anni, il persistere di tale disequilibrio potrebbe condurre a gravi conseguenze, non solo per la risorsa ma anche per il futuro dell’industria ittica e dei territori ad essa legati.

126. Se le autorità politiche auspicano che la PCP consegua l’obiettivo dello sfruttamento sostenibile della risorsa alieutica, occorre rafforzare considerevolmente gli attuali dispositivi di controllo, d’ispezione e di sanzione, segnatamente mediante l’attuazione delle raccomandazioni espresse di seguito.

Qualità dei dati sulle catture

127. Il miglioramento della qualità dei dati inerenti alle catture che servono alla gestione delle risorse ittiche dipende in particolar modo dal miglioramento dei sistemi di raccolta, convalida e monitoraggio degli stessi. Ciò presuppone che gli Stati membri: a) garantiscano che l'insieme dei documenti dichiarativi previsti dalla normativa siano effettivamente presentati, correttamente compilati e registrati il più rapidamente possibile dalle autorità responsabili; b) verifichino sistematicamente, grazie a uno strumento informatico, la coerenza dell'insieme dei dati contenuti nei documenti sopra citati e, se necessario, la coerenza con i dati SCP; c) istituiscano l'interoperabilità dei sistemi utilizzati da ciascun paese, in modo da poter verificare la coerenza dei dati contenuti nei documenti riguardo alle quantità sbarcate in un dato paese, ma la cui prima vendita avviene in un altro; d) attestino l'attendibilità dei dati trasmessi alla Commissione tramite fornitura di una certificazione annuale, emessa da un organismo indipendente, sugli ultimi rapporti mensili cumulativi.

128. Il miglioramento descritto esige inoltre che la Commissione: a) stabilisca e approvi il più rapidamente possibile le modalità di esecuzione del regolamento concernenti la registrazione e la comunicazione per via elettronica dei dati relativi alle attività di pesca e i sistemi di telerilevamento (88), facendo in modo che le condizioni di attuazione di tale strumento escludano il più possibile il rischio di infrazioni e facilitino l'interoperabilità tra i sistemi nazionali; b) ridefinisca il formato delle relazioni trasmesse dagli Stati membri in modo da facilitarne l'analisi e di ottenere un controllo efficace; c) si avvalga regolarmente del proprio diritto d'accesso alle copie dei file informatici che contengono le informazioni pertinenti, senza che sia più necessaria una richiesta preventiva; d) armonizzi i coefficienti correttori applicati nei diversi Stati membri per ottenere le quantità espresse in «equivalente peso vivo»; e) verifichi la coerenza dei dati ricevuti da Eurostat e dalla DG Pesca.

Efficacia dei sistemi d'ispezione

129. Affinché i controlli e le ispezioni da essi attuate siano più efficaci e coerenti e affinché la Commissione migliori la propria conoscenza e valutazione degli stessi, gli Stati membri (ove non vi abbiano ancora provveduto) dovrebbero: a) definire le caratteristiche minime delle ispezioni e i controlli elementari che esse devono comprendere; b) garantire un accesso adeguato a tutte le informazioni utili per pianificare e focalizzare i controlli; c) istituire una strategia di controllo basata sull'analisi dei rischi; d) valutare le proprie attività di controllo attraverso obiettivi pertinenti; e) garantire la qualità dei lavori d'ispezione attraverso la supervisione dei controlli; f) registrare l'insieme dei loro lavori di ispezione in banche dati centralizzate;

130. La Commissione, da parte sua, dovrebbe: a) proporre al Consiglio d'introdurre nella regolamentazione, come elementi indispensabili per una normativa efficace, l'insieme delle raccomandazioni espresse nel precedente paragrafo; b) esigere da parte degli Stati membri, per ogni carenza importante identificata, l'elaborazione di un piano d'azione.

Applicazione di sanzioni dissuasive

131. Affinché le sanzioni abbiano carattere dissuasivo, gli Stati membri dovrebbero ricordare alle autorità competenti che, conformemente alla normativa comunitaria, è loro dovere tener conto, prima di pronunciare una sanzione, sia del carattere dissuasivo della pena in rapporto al vantaggio economico che l'operatore trae dalla violazione, sia della gravità del danno da questi arrecato alla risorsa comune.

132. Onde evitare una migrazione dei responsabili delle infrazioni verso gli Stati membri in cui vigono modalità di repressione delle irregolarità meno severe, è auspicabile che il Consiglio inciti gli Stati membri ad armonizzare le sanzioni erogate, segnatamente attraverso la pubblicazione di un elenco delle misure applicabili dagli Stati membri per le violazioni più gravi, come previsto dalla regolamentazione (89).

133. Affinché la Commissione possa esercitare una maggiore pressione sugli Stati membri, è auspicabile che il legislatore comunitario verifichi la controllabilità delle misure di gestione da esso stesso stabilite e che consideri l'opportunità di rafforzare i poteri degli ispettori della Commissione e di ampliare il mandato dell’Agenzia comunitaria di controllo della pesca, introducendo infine strumenti sanzionatori più reattivi, come ad esempio la capacità di sospendere i pagamenti degli aiuti comunitari nel settore della pesca, qualora uno Stato membro non ottemperi agli obblighi di controllo.

Riduzione delle sovraccapacità e azioni di accompagnamento adeguate

134. Gli sforzi profusi dagli Stati membri e dalla Commissione per ridurre l'eccessiva pressione di pesca devono essere rafforzati tramite la fissazione di obiettivi ambiziosi per la riduzione delle capacità e l'adozione di misure socioeconomiche a beneficio delle popolazioni che traggono sostentamento dall'industria della pesca.

135. La definizione di misure pertinenti esige una conoscenza approfondita della realtà socioeconomica dell'industria della pesca e dell'impatto delle decisioni relative alla limitazione delle catture; è necessario pertanto che la Commissione sviluppi i propri strumenti d'informazione e analisi in tale settore.

136. Al di là delle migliorie di carattere tecnico raccomandate per i sistemi di controllo, d'ispezione e di sanzione, il successo della PCP e la sostenibilità di questa attività dipendono necessariamente dalla presa di coscienza di tutte le parti in causa e dalla concessione di aiuti finanziari consoni, atti a promuovere lo sviluppo di fonti di reddito complementari o alternative ai prelievi operati sulla risorsa.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 25 ottobre 2007. Per la Corte dei conti Hubert WEBER Presidente

(1) Danimarca, Spagna, Francia, Paesi Bassi, Italia e Regno Unito (Inghilterra e Galles).

(2) Fonte: Eurostat, La PCP in cifre, edizione 2006.

(3) Conformemente al diritto internazionale, gli Stati costieri godono di diritti sovrani su tutte le risorse naturali comprese nelle proprie «zone economiche esclusive» (ZEE), ovvero nelle acque situate entro 200 miglia marine dalle coste. Nel Mediterraneo, tuttavia, le ZEE non esistono e le acque poste sotto la sovranità nazionale sono limitate alle acque territoriali, vale a dire la zona delle 12 miglia marine. A livello comunitario, la gestione delle risorse ittiche contenute nelle acque territoriali o nelle ZEE di ciascuno Stato membro è di competenza esclusiva dell'Unione europea. Al di là di tali limiti, le risorse ittiche sono gestite nel quadro di accordi internazionali.

(4) Articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 2371/2002 del Consiglio, del 20 dicembre 2002, relativo alla conservazione e allo sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca nell'ambito della politica comune della pesca (GU L 358 del 31.12.2002, pag. 59).

(5) Articolo 1 del regolamento (CEE) n. 170/83 del Consiglio, del 25 gennaio 1983, che istituisce un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca (GU L 24 del 27.1.1983, pag. 1).

(6) Libro verde sul futuro della politica comune della pesca, COM(2001) 135 def. del 20 marzo 2001.

(7) Nel 2005, l'Atlantico nordorientale rappresentava il 76 % dei 5,6 milioni di tonnellate catturate in tutto il mondo dalla flotta comunitaria.

Fonte: Eurostat, Statistiche in breve 10/2007, 15 gennaio 2007.

(8) Commissione, Memo/06/268, 5 luglio 2006.

(9) Pareri scientifici del Consiglio internazionale per l'esplorazione del mare (CIEM), sottoposti dalla Commissione al Comitato scientifico, tecnico ed economico per la pesca (CSTEP), composto di esperti nazionali, di rappresentanti del settore della pesca e di altre parti interessate, segnatamente organizzazioni non governative di difesa dell’ambiente.

(10) Ciascuno Stato membro controlla le attività esercitate nel proprio territorio o nelle acque sotto la sua sovranità o giurisdizione.

(11) Articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 2371/2002.

(12) Tutti gli importi relativi agli stanziamenti sono stanziamenti di pagamento 2007.

(13) Regolamento (CE) n. 2371/2002.

(14) Regolamento (CEE) n. 2847/93 del Consiglio, del 12 ottobre 1993, che istituisce un regime di controllo applicabile nell'ambito della politica comune della pesca (GU L 261 del 20.10.1993, pag. 1).

(15) Regolamento (CEE) n. 2807/83 della Commissione, del 22 settembre 1983, che stabilisce le modalità di registrazione delle informazioni fornite sulle catture di pesci da parte degli Stati membri (GU L 276 del 10.10.1983, pag. 1).

(16) Regolamento (CE) n. 27/2005 del Consiglio, del 22 dicembre 2004, che stabilisce, per il 2005, le possibilità di pesca e le condizioni ad esse associate per alcuni stock o gruppi di stock ittici, applicabili nelle acque comunitarie e, per le navi comunitarie, in altre acque dove sono imposti limiti di cattura (GU L 12 del 14.1.2005, pag. 1).

(17) Regolamento (CE) n. 423/2004 del Consiglio, del 26 febbraio 2004, che istituisce misure per la ricostituzione degli stock di merluzzo bianco;

regolamento (CE) n. 811/2004 del Consiglio, del 21 aprile 2004, che istituisce misure per la ricostituzione dello stock di nasello settentrionale;

regolamento (CE) n. 2166/2005 del Consiglio, del 20 dicembre 2005, che istituisce misure per la ricostituzione degli stock di nasello e di scampo nel mare Cantabrico e ad ovest della penisola iberica;

regolamento (CE) n. 388/2006 del Consiglio, del 23 febbraio 2006, che istituisce un piano pluriennale per lo sfruttamento sostenibile dello stock di sogliola nel golfo di Biscaglia.

(18) Le fonti di tali norme sono le seguenti: Criteri generali per il funzionamento dei vari tipi di organismi che effettuano attività di ispezione (ISO/IEC 17 020: 1998); COSO Enterprise Risk Management integrated framework (2004), «study on the management of the fish resources» (studio sulla gestione delle risorse ittiche) pubblicato dall’ufficio dell’auditor generale della Norvegia; Parere della Corte dei conti sul modello di audit unico (single audit) (GU C 107 del 30.4.2004); documento COM(2003) 130 def.: comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo dal titolo «Garantire un'attuazione uniforme ed efficace della politica comune della pesca»; norme di controllo interne della Commissione europea: n. 11 Analisi e gestione del rischio, n. 17 Sorveglianza, n. 7 Definizione degli obiettivi, n. 10 Controllo della performance, n. 9 Programma di lavoro annuale.

(19) Dati sulle catture 2003 e sugli sbarchi 2002 pubblicati da Eurostat.

(20) Il giornale di bordo è il documento nel quale il comandante del peschereccio registra ogni giorno, per ciascuna specie, una stima dei quantitativi catturati e conservati a bordo, nonché la data e il luogo delle catture; una copia deve essere inviata alle competenti autorità dello Stato membro di cui la nave batte bandiera; allegato IV, punto 4, del regolamento (CEE) n. 2807/83.

(21) La dichiarazione di sbarco è il documento nel quale il comandante di un peschereccio indica, per ogni specie, i quantitativi esatti sbarcati; una copia deve essere inviata alle autorità dello Stato membro di cui la nave batte bandiera e, in caso di sbarco in uno Stato membro diverso da quello di cui la nave batte bandiera, un’altra copia deve essere inviata alle autorità di tale Stato; allegato IV, punto 4, del regolamento (CEE) n. 2807/83.

(22) La nota di vendita è il documento redatto dai centri per le vendite all'asta o dal primo acquirente, nel quale sono indicati, per ogni specie, il peso e l’area geografica d'origine; deve essere presentata alle autorità competenti dello Stato membro nel cui territorio avvenga la prima immissione in commercio; articolo 9 del regolamento (CEE) n. 2847/93.

(23) Allegato IV, punto 4.2, del regolamento (CEE) n. 2807/83.

(24) Tale scarto raggiunge il 48,7 % degli sbarchi di merluzzo bianco in Polonia; Fonte: DG Pesca e affari marittimi, Evaluation Report Catch Registration Baltic Sea 2005 to 2006.

(25) Nel caso di un quantitativo esatto di cattura di 1 000 kg, una dichiarazione di 800 kg nel giornale di bordo rispetterà il margine del 20 % in caso di controlli al momento dello sbarco; se non vi saranno controlli, da una dichiarazione di 640 kg nella dichiarazione di sbarco risulterà una differenza del 20 % con il giornale di bordo e l'identificazione eventuale dello scarto tra le due dichiarazioni non potrà essere sanzionata, nonostante una sottodichiarazione globale del 36 %.

(26) Regolamento (CE) n. 1966/2006 del Consiglio, del 21 dicembre 2006, concernente la registrazione e la trasmissione elettronica dei dati sulle attività di pesca e i sistemi di telerilevamento (GU L 409 del 30.12.2006, pag. 1).

(27) In questo caso, l’asta non è un luogo fisico, ma soltanto un sistema interamente informatizzato mediante il quale l'organizzazione di vendita trasmette le informazioni sulle catture ancora in mare ad acquirenti che fanno offerte a distanza senza vedere la merce.

(28) Ai pescatori è vietato sbarcare pesci che non abbiano ancora raggiunto le dimensioni minime o che appartengano ad una specie che non hanno diritto di pescare (quota esaurita, mancanza di licenza, ecc.).

(29) I pescatori possono scegliere di non conservare a bordo specie di scarso valore che richiedono lavori di manipolazione e ingombrano le stive o, per le specie soggette a quota, esemplari il cui valore relativo è, per una questione di dimensioni, più scarso.

(30) Discards in the world's marine fisheries. An update, FAO, 2005.

(31) Le imbarcazioni di lunghezza inferiore a 10 metri rappresentano il 67 % della flotta per numero di navi e rispettivamente l’11 % e il 3 % in termini di capacità espressa in kW e SL.

(32) In Spagna, secondo la sottodirezione generale di commercializzazione del ministero dell'Agricoltura, della pesca e dell'alimentazione, i quantitativi in questione hanno rappresentato 298 000 tonnellate nel 2005; in Francia, secondo i dati INSEE, hanno rappresentato il 40 % dei quantitativi sbarcati nel 2005.

(33) Sistema mediante il quale le navi comunicano, a intervalli regolari, la loro posizione alle autorità di controllo.

(34) In parte a seguito di ritardi nella registrazione e in parte a causa della scoperta, da parte di ispettori nazionali, di sbarchi non dichiarati.

(35) Articolo 19 del regolamento (CEE) n. 2847/93.

(36) Si consideravano soltanto i dati delle vendite all’asta, mentre una parte molto significativa delle vendite (più del 20 % dei quantitativi sbarcati) è effettuata al di fuori dell’asta.

(37) I dati delle aste integrano le vendite di prodotti sbarcati in un altro Stato membro, che dovrebbero dunque essere comunicati alla Commissione da quest’ultimo e non dalla Francia.

(38) In particolare, l'esistenza di scarti tra i quantitativi indicati nelle dichiarazioni di sbarco e/o le note di vendita e quelli riportati nei giornali di bordo superiori al margine di tolleranza stabilito dalla normativa.

(39) Ai sensi del regolamento (CEE) n. 2847/93, una copia del giornale di bordo e della dichiarazione di sbarco devono essere inviate alle autorità dello Stato membro nel cui territorio avviene lo sbarco e a quelle dello Stato di cui la nave batte bandiera, mentre la nota di vendita deve essere trasmessa soltanto alle competenti autorità dello Stato membro nel cui territorio ha luogo la prima immissione in commercio.

(40) Dichiarazioni di sbarco e note di vendita.

(41) Precedenti all’attuazione del regime comunitario dei TAC e delle quote.

(42) 100 kg di merluzzo bianco fresco sviscerato corrisponderanno a un consumo di quota di 124 kg se lo sbarco ha luogo in Francia e di 111 kg se viene effettuato in Lituania;

100 kg di rana pescatrice fresca sviscerata/decapitata corrisponderanno a un consumo di quota di 250 kg se lo sbarco ha luogo in Svezia e di 325 kg se avviene in Germania.

(43) 262,9 migliaia di tonnellate contro 431,9 migliaia di tonnellate, ovvero uno scarto di 169,0 migliaia di tonnellate.

(44) In effetti, due pescherecci non erano equipaggiati di questo sistema e dagli altri cinque non era stato ricevuto alcun segnale il giorno dello sbarco (in un caso, la nave non aveva più emesso segnali da oltre tre anni prima della data di sbarco indicata e in un altro caso da più di due anni).

(45) Articolo 19, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 2847/93.

(46) Articolo 1, paragrafo 13, lettera c), del regolamento (CE) n. 2846/98.

(47) Nel Compliance Scoreboard 2005, pag. 12, la Commissione afferma che i dati provenienti dagli Stati membri sono basati sulle catture e sugli sbarchi dichiarati dai proprietari dei pescherecci o da altri agenti. La Commissione ritiene che tali dati possano, talvolta, non rispecchiare la realtà. Nelle relazioni scientifiche si è più volte evocata la possibilità che l'indicazione errata, o inferiore alla realtà, delle catture o degli sbarchi possa influire negativamente sull'esatta valutazione degli stock fondamentali, un sospetto rafforzato dalle osservazioni fatte nel corso degli anni dagli agenti della Commissione incaricati delle ispezioni. http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/control_enforcement/scoreboard/archives/scoreboard2005/management_en.htm.

(48) Articolo 21, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 2847/93.

(49) Le autorità italiane hanno quindi potuto dichiarare nel 2005 delle catture di tonno rosso (specie soggetta a quota) nella rubrica relativa alle specie non soggette a quota.

(50) Regolamento (CEE) n. 1382/91 del Consiglio, del 21 maggio 1991, relativo alla trasmissione di dati sugli sbarchi di prodotti della pesca negli Stati membri (GU L 133 del 28.5.1991, pag. 1).

(51) Regolamento (CE) n. 2846/98 del Consiglio, del 17 dicembre 1998 recante modifica del regolamento (CEE) n. 2847/93 che istituisce un regime di controllo applicabile nell'ambito della politica comune della pesca (GU L 358 del 31.12.1998, pag. 5).

(52) 229 stock nel 2005.

(53) A titolo esemplificativo, è possibile, talvolta, imputare ad alcune quote delle catture effettuate in una zona diversa, durante un determinato periodo dell'anno ed entro un certo limite; oppure, per altre quote, le catture accessorie di alcune specie sono in parte integrate ai quantitativi autorizzati per la specie mirata.

(54) Superamento significativo: superiore al 5 % della quota e/o al 10 % del TAC e/o di più di 100 tonnellate; una volta constatato, ciascuno dei 26 superamenti ha formato oggetto di una deduzione sui contingenti 2006 corrispondenti; regolamento (CE) n. 742/2006.

(55) Articolo 21, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 2847/93 e articolo 26, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 2371/2002.

(56) Articolo 23 del regolamento (CE) n. 2371/2002.

(57) Articolo 26, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 2371/2002.

(58) A norma dell'articolo 35 del regolamento (CEE) n. 2847/93; ultima pubblicazione: Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo sul controllo dell'applicazione della politica comune della pesca da parte degli Stati membri nel periodo 2003-2005, COM(2007) 167 def. del 10 aprile 2007.

(59) Cfr. paragrafo 15.

(60) Una proposta per l'armonizzazione dei rapporti d'ispezione era stata stilata nel 1999 dai servizi della Commissione, ma non ha avuto seguito.

(61) Ad esempio, per un'ispezione allo sbarco: presenza di un ispettore dall'inizio alla fine delle operazioni di scarico, pesata di un campione sufficiente del carico; per un'ispezione in mare: conformità delle indicazioni del giornale di bordo al carico presente.

(62) Ad esempio, il tipo di pesca praticata, la dimensione e la composizione della flotta, la lunghezza e la natura delle coste, la superficie delle acque sotto competenza giuridica, le pratiche di commercializzazione, ecc.

(63) Autorizzazioni di pesca, diritti di pesca, registri delle catture, delle ispezioni e delle sanzioni, cifra d'affari, registro dei movimenti SCP, …

(64) In Spagna, le acque interne designano, per una data regione, la zona che si estende dalla costa a un'immaginaria linea retta («Líneas de base recta») che collega i due punti costieri più distanti di detta regione.

(65) La Francia misura il tasso di frequenza degli illeciti (che esprime il rapporto tra il numero di infrazioni constatate e il numero di ispezioni); il tasso pubblicato dalle autorità è pari al 6,6 % e quello calcolato sulla base dei dati ricevuti dagli auditor è del 12,4 %.

(66) Numero totale delle ispezioni a terra o in mare, numero globale di ore dedicate alle ispezioni, …

(67) Regolamento (CE) n. 768/2005 del Consiglio, del 26 aprile 2005, che istituisce un’Agenzia comunitaria di controllo della pesca e modifica il regolamento (CEE) n. 2847/93 che istituisce un regime di controllo applicabile nell’ambito della politica comune della pesca (GU L 128 del 21.5.2005, pag. 1).

(68) In realtà, si tratta di ispettori nazionali designati da ciascuno Stato membro per partecipare a ispezioni n