Parere del Comitato delle regioni sul tema "Una migliore ripartizione e definizione delle competenze nell'Unione europea"

(2003/C 73/16)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 14 maggio 2002, a norma dell'articolo 265, quinto comma del trattato che istituisce la Comunità europea, di incaricare la commissione Affari costituzionali e governance europea di formulare un parere sul tema "Una migliore ripartizione e definizione delle competenze nell'Unione europea";

viste le conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo del 14 e 15 dicembre 2001, e in particolare la dichiarazione di Laeken sul futuro dell'Unione europea;

vista la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e in particolare il suo preambolo;

visti i contributi della Convenzione europea, in particolare i documenti CONV 47/02 "Delimitazione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri - situazione attuale, problematica e soluzioni da esaminare", CONV 50/02 e 162/02 "Gli strumenti giuridici: situazione attuale";

visto il proprio contributo alla Convenzione europea (CdR 127/2002 fin) adottato il 4 luglio 2002;

visto il proprio parere del 13 marzo 2002 in merito al "Progetto di relazione del Parlamento europeo sulla delimitazione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri" (CdR 466/2001 fin)(1);

visto il progetto di parere (CdR 119/2002 riv. 2) adottato il 4 ottobre 2002 dalla commissione Affari costituzionali e governance europea (relatore: Olivas Martínez, Spagna/PPE, presidente della Comunità autonoma di Valencia);

considerando l'esigenza pressante manifestata dai cittadini di comprendere la ripartizione delle funzioni in Europa e la legittima richiesta di trasparenza e di semplificazione delle procedure;

considerando la necessità di riconoscere al livello comunitario i diritti già acquisiti a livello nazionale dalle autonomie locali e regionali;

considerando la necessità di prevedere, nel corso del processo legislativo, degli strumenti di flessibilità nel rispetto della diversità degli Stati membri e degli enti regionali e locali;

considerando la necessità di conferire al Comitato un ruolo attivo nella procedura di controllo del principio di sussidiarietà,

ha adottato a maggioranza nel corso della 47a sessione plenaria del 20 e 21 novembre 2002 (seduta del 21 novembre), il seguente parere.

1. Punti di vista del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

1.1. Ritiene che gli obiettivi attuali dell'Unione, così come sono espressi nel trattato, debbano essere non solo mantenuti ma anche completati e rafforzati. In questo senso, tra gli obiettivi dell'Unione vanno inclusi espressamente la garanzia dei principi di libertà, democrazia e solidarietà, il rispetto dei diritti umani, delle libertà fondamentali e dello stato di diritto, nonché la salvaguardia della diversità culturale, linguistica e territoriale e la promozione di questi valori nel resto del mondo.

1.2. Considera inoltre necessario rafforzare il consolidamento della coesione economica e sociale ed includere tra gli obiettivi del trattato la coesione territoriale. L'ampliamento comporterà automaticamente una maggiore eterogeneità e richiederà quindi uno sforzo particolare in tale campo per evitare di mettere a repentaglio l'integrazione politica ed economica, obiettivo fondamentale dell'Unione.

1.3. Reputa che la responsabilità del raggiungimento di questi obiettivi debba essere condivisa tra le istituzioni comunitarie e i poteri nazionali, regionali e locali; in questo senso il principio di cooperazione, sancito in modo implicito nell'articolo 10 del trattato che istituisce la Comunità europea(2), dovrebbe figurare esplicitamente nel nuovo trattato.

1.4. Giudica necessario mettere a punto dei meccanismi che rendano possibile la coerenza tra le diverse politiche dell'Unione, nel rispetto del principio di sussidiarietà, in funzione di obiettivi orizzontali fondamentali quali, tra l'altro, la coesione economica e sociale, la tutela dell'ambiente, le pari opportunità. L'obbligo di mettere tutte le politiche dell'Unione al servizio di questi obiettivi orizzontali dovrebbe essere iscritto nei trattati, affinché la loro realizzazione possa essere oggetto di controllo da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee.

1.5. Ritiene che la delimitazione delle competenze all'interno dell'Unione europea debba basarsi sul principio generale secondo cui qualsiasi competenza non attribuita all'Unione rientra nella sfera di responsabilità degli Stati membri. Si tratta di un principio che figura già in tutti gli attuali trattati, anche se viene enunciato in maniera esplicita solo nel trattato che istituisce la Comunità europea.

1.6. Ribadisce che il principio di sussidiarietà e quello di proporzionalità, quali formulati nei trattati, vanno completati in modo da garantire il rispetto a livello costituzionale delle competenze delle regioni e degli enti locali. Una ripartizione trasparente delle competenze e l'applicazione corretta del principio di sussidiarietà esigono inoltre che venga modificata in tal senso la procedura di adozione delle decisioni.

1.7. Constata che tra i principali problemi che impediscono una corretta delimitazione delle competenze figurano l'assenza di una gerarchia e di una tipologia chiara delle norme da applicare e il mancato rispetto di quei principi di sussidiarietà e proporzionalità(3) che intendono favorire una maggiore vicinanza del processo decisionale ai cittadini per il tramite degli Stati membri e degli enti locali e regionali.

1.8. Considera che il principio di attribuzione delle competenze andrebbe consolidato e che, di conseguenza, occorrerebbe prevedere un sistema chiaro di allocazione delle competenze in modo che queste risultino comprensibili per i cittadini e gli attori politici sul terreno. Si dovrebbe inoltre precisare meglio l'attribuzione dei poteri legislativi, esecutivi e di controllo in seno all'UE e definire, nel nuovo quadro costituzionale, l'applicazione del principio di separazione dei poteri e dei principi di equilibrio e di cooperazione tra i poteri stessi.

1.9. Riafferma il suo sostegno all'idea che l'Unione deve disporre di tutte le competenze necessarie per il conseguimento dei suoi obiettivi, come pure degli strumenti adeguati per lo svolgimento dei suoi compiti (cfr. CdR 127/2002 fin, pt. 3.2) e propone di sostituire la ripartizione in tre pilastri con un approccio unificato, pur mantenendo un'impostazione caso per caso nei confronti delle procedure legislative e delle competenze istituzionali. L'intensità dell'azione legislativa dell'Unione deve infatti variare in funzione della finalità e del tipo di competenze: esclusive, concorrenti, complementari e di coordinamento.

1.10. Ribadisce l'auspicio che vengano rafforzati gli obiettivi politici che figurano nell'articolo 2 del trattato sull'Unione europea, vale a dire:

- la realizzazione di un'autentica politica estera e di sicurezza comune, specificamente mediante l'attribuzione all'Unione di competenze esclusive in tale settore, al fine di conferirle un ruolo più importante sulla scena internazionale; a tale proposito è indispensabile l'integrazione della politica commerciale e di quelle dello sviluppo e dell'aiuto umanitario;

- la realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia per i cittadini europei, in cui la Carta dei diritti fondamentali costituisca lo strumento fondamentale per la garanzia dei diritti; la politica comunitaria dell'immigrazione e del diritto d'asilo deve divenire una politica realmente integrata, che tenga conto ad un tempo del rispetto dei diritti dell'uomo, del mantenimento della coesione sociale dell'Unione, dell'esigenza di lottare contro l'immigrazione clandestina e delle necessità di sviluppo dei paesi di provenienza degli immigrati;

- il consolidamento del modello sociale ed economico europeo, nel quale la coesione sociale e territoriale, il livello elevato di protezione sociale e la qualità della vita, lungi dall'essere incompatibili con il progresso economico, sono il presupposto della competitività di ciascuna area;

- una politica di sviluppo sostenibile nel contesto di un miglior coordinamento delle politiche ambientale, sociale ed economica (CdR 127/2002 fin).

1.11. Come affermato nei precedenti pareri, ritiene che, nel quadro di una migliore ripartizione delle competenze, si debba poter contemplare sia il trasferimento di nuove competenze sia la restituzione di competenze acquisite(4). In tale contesto bisogna tuttavia ricordare che i cittadini vorrebbero che l'Unione disponesse di maggiori strumenti per il raggiungimento di alcuni dei suoi obiettivi, in particolare per la realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia e per la riaffermazione dell'identità dell'Unione sul piano internazionale.

1.12. Considera che qualsiasi ripartizione delle competenze debba sempre rispettare il principio di sussidiarietà.

1.13. Prende atto che le competenze dell'Unione europea sono principalmente di natura legislativa e si fondano sugli obiettivi da perseguire. Le responsabilità d'attuazione e d'applicazione incombono invece, salvo motivate eccezioni, ai poteri nazionali, regionali e locali. In effetti, anche quando i trattati assegnano all'UE competenze esclusive in determinati ambiti, l'applicazione finale spetta generalmente ai poteri nazionali, regionali o locali.

1.14. Ritiene, per tale motivo, che il rispetto del principio di sussidiarietà si misuri anche in base all'intensità del tipo di strumento giuridico prescelto e che le normative quadro e le direttive costituiscano a priori gli strumenti giuridici più idonei. In tale contesto, sarebbe auspicabile ridurre il numero di procedure e adottare una terminologia corrispondente a parole di uso comune negli Stati membri e più familiari per il cittadino, vale a dire "legge" e "legge quadro". Una regolamentazione più dettagliata dovrebbe essere prevista solo quando il conseguimento degli obiettivi lo richieda. Una volta elaborate le norme legislative, è sulla base del principio di sussidiarietà che si deve determinare il livello di governo responsabile dell'attuazione. Inoltre, quando la normativa di base stabilisce che la competenza in materia d'attuazione spetta alle istituzioni europee, essa deve indicare chiaramente l'obbligo di rispettare i requisiti relativi al principio di sussidiarietà.

1.15. Considera che né l'articolo 5 del trattato che istituisce la Comunità europea, né il protocollo d'applicazione del principio di sussidiarietà allegato al trattato di Amsterdam siano stati applicati in maniera del tutto soddisfacente e ciò per motivi che vanno dalla non corretta interpretazione politica della Commissione ad una formulazione imprecisa dello stesso articolo 5. Sottolinea che le principali vittime di tale applicazione incompleta del principio di sussidiarietà sono state senza dubbio gli enti locali e regionali.

1.16. Osserva che la problematica rappresentata dal controllo dell'applicazione dei principi di sussidiarietà, proporzionalità e ripartizione delle competenze ha dato origine ad un dibattito incentrato su due possibili opzioni, e cioè un controllo politico preventivo ovvero un controllo giurisdizionale a posteriori da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee. Il Comitato propende piuttosto per il controllo giurisdizionale che potrebbe permettergli di essere parte attiva nei ricorsi. Il "controllo politico" della legislazione europea spetta infatti in primo luogo alle istituzioni europee, anche se il CdR riconosce il ruolo espletato dai parlamenti nazionali e da quelli degli enti territoriali nel controllo dell'azione svolta dai rispettivi governi in seno al Consiglio.

1.17. Ritiene invece che, nell'ipotesi dell'istituzione di una procedura di ricorso giurisdizionale a posteriori, dovrebbe essere prevista la possibilità di aprire una nuova procedura di impugnazione, con potere sospensivo, prima dell'entrata in vigore di un atto legislativo. Si tratterebbe di una procedura cui potrebbero ricorrere la Commissione, una minoranza significativa del Consiglio, il Parlamento europeo e il Comitato delle regioni. La decisione in merito dovrebbe intervenire entro 30 giorni e metterebbe fine a tutte le discussioni sulla corretta applicazione dei principi di sussidiarietà, proporzionalità e ripartizione delle competenze nel caso specifico.

1.18. Considera che l'Unione europea debba poter continuare a reagire con flessibilità alle nuove sfide ma osserva che clausole quali quelle previste agli articoli 95 e 308 del trattato che istituisce la Comunità europea devono essere interpretate alla luce del principio di sussidiarietà. Ciò permetterebbe di salvaguardare lo slancio del processo d'integrazione e quindi di garantire la possibilità di un'evoluzione futura nella ripartizione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri.

2. Raccomandazioni del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

Trasparenza e precisazione delle competenze

2.1. È del parere che il principio di cooperazione tra tutti i livelli di governo dovrebbe figurare tra i principi fondamentali di funzionamento dell'Unione futura, simbolizzando la volontà di assumere congiuntamente la responsabilità della realizzazione degli obiettivi del processo d'integrazione europea.

2.2. L'articolo 5 del trattato CE dovrebbe dunque far esplicito riferimento agli enti territoriali (regionali e locali).

2.3. Considera che la procedura di codecisione debba essere applicata in tutti i casi, allo scopo di garantire la piena partecipazione del Parlamento europeo; nei casi poi in cui il trattato prevede la consultazione obbligatoria del CdR, il Comitato dovrebbe poter intervenire sin dall'inizio della procedura.

2.4. Ritiene a tale proposito che le proprie capacità d'intervento dovrebbero essere rafforzate attraverso uno strumento vincolante dotato di una forza superiore a quella di un semplice parere, come per esempio un diritto di veto sospensivo o un potere d'iniziativa legislativa. Quest'ultimo sarebbe tuttavia limitato ai settori di competenza degli enti locali e regionali sui quali il CdR è obbligatoriamente consultato, in particolare a quello delle riforme pluriennali delle politiche dell'Unione europea come i fondi strutturali o i trasporti.

2.5. Propone, per quanto riguarda la classificazione delle competenze, di operare una chiara distinzione tra:

- le competenze proprie o esclusive dell'Unione, la cui responsabilità spetta principalmente alle istituzioni dell'Unione europea,

- le competenze condivise, la cui responsabilità è condivisa tra l'Unione europea e gli Stati membri (e, in base alle modalità di ripartizione proprie di ciascuno Stato, tra poteri nazionali, regionali e locali),

- le competenze complementari, vale a dire quelle in cui la competenza dell'Unione si limita a completare o a sostenere l'azione degli Stati membri, ad adottare delle misure d'incentivo o a coordinare l'azione degli Stati membri. A tale proposito, sembra opportuno avere un quadro più chiaro per ben definire i limiti d'azione dell'Unione e ciò per garantire il rispetto delle prerogative degli Stati membri, nonché dei livelli subnazionali, nei settori dell'istruzione, della formazione, della gioventù, della protezione civile, della cultura, dello sport, della salute, dell'industria e del turismo. Allorché gli Stati membri ritengono necessario ricorrere al "coordinamento aperto" in uno dei settori che rientrano nelle competenze complementari, occorre che vi sia un vero e proprio controllo parlamentare nonché la partecipazione dei livelli decisionali subnazionali che dispongono di competenze esecutive in materia.

2.6. Reputa opportuno mantenere l'attuale ripartizione delle competenze in funzione degli obiettivi da conseguire e autorizzare l'Unione a mettere in atto tutti i mezzi necessari per la realizzazione di questi ultimi. I mezzi d'intervento devono, quindi, essere distinti dall'attribuzione delle competenze per materia: questo sistema costituisce la chiave di volta dell'integrazione comunitaria e deve restarlo, a condizione tuttavia che la sua applicazione rispetti i principi di sussidiarietà e proporzionalità.

2.7. Considera nondimeno che la ripartizione più precisa delle competenze non può consistere nell'elaborazione di un "catalogo" di competenze per materia in quanto un semplice catalogo potrebbe solo fornire una trasparenza "illusoria" e rischierebbe di indurre in errore il cittadino. Infatti è difficile compartimentare la realtà in settori precisi dato che la regolamentazione di un settore incide sempre su altri e che nella pratica la maggior parte delle competenze (siano concorrenti, complementari o altro ancora) vengono condivise.

Applicazione e rispetto: leggi quadro e sistema di controllo

2.8. Ritiene che, in virtù del principio di sussidiarietà, si debba dare sempre più la preferenza a normative quadro, permettendo così agli Stati e, eventualmente, agli enti locali e regionali, di sviluppare la loro legislazione nel rispetto delle loro specificità.

2.9. Considera che l'applicazione corretta del principio di sussidiarietà sia determinante per la salvaguardia del principio dell'autonomia locale e regionale; di conseguenza, il trattato dovrebbe riconoscere il ruolo fondamentale svolto dagli enti locali e regionali nell'avvicinare le decisioni europee ai cittadini.

2.10. Reputa che nella problematica della ripartizione dei compiti tra l'Unione e gli Stati membri si debba tener conto anche dell'esercizio delle competenze; considera pertanto che se la Commissione europea è chiamata ad adottare delle norme d'esecuzione nei settori in cui i livelli subnazionali dispongono di competenze esecutive, i rappresentanti delle amministrazioni locali e regionali dovrebbero partecipare alle procedure di comitato.

2.11. Propone che il CdR, in quanto organo dell'Unione europea incaricato di assumere la rappresentanza istituzionale degli enti locali e regionali, abbia un ruolo di primo piano nel controllo dell'applicazione di tale principio.

2.12. Sostiene la proposta di creare in seno alla Corte di giustizia una sezione specifica incaricata di assicurare il controllo dell'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.

Principio di connessione e clausola di flessibilità

2.13. Sottolinea l'importanza di garantire il principio di connessione, in base al quale ad ogni compito attribuito agli enti locali e regionali devono corrispondere mezzi finanziari adeguati al suo assolvimento.

2.14. Condivide l'ipotesi di mantenere il ricorso alle clausole di flessibilità previste agli articoli 95 e 308 del trattato che istituisce la Comunità europea, le quali comportano in tutti i casi l'approvazione del Parlamento europeo e la consultazione del Comitato per le materie che hanno un impatto territoriale significativo.

2.15. Incarica il suo Presidente di trasmettere il presente parere alla Convenzione europea, alla Presidenza dell'Unione, al Consiglio, al Parlamento europeo e alla Commissione europea.

Bruxelles, 21 novembre 2002.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) GU C 192 del 12.8.2002, pag. 31.

(2) "Gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità. Essi facilitano quest'ultima nell'adempimento dei propri compiti. Essi si astengono da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del presente trattato."

(3) Nota del presidium 47/02 del 15.5.2002.

(4) Cfr. il parere del CdR in merito al "Progetto di relazione del Parlamento europeo sulla delimitazione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri" (CdR 466/2001 fin).