Raccomandazione per il PARERE DEL CONSIGLIO previsto all'articolo 9, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997 sul programma di convergenza 2004-2007 della Slovacchia

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [1], stabilisce che gli Stati membri non partecipanti, ossia quelli che non hanno adottato la moneta unica, devono presentare al Consiglio e alla Commissione un programma di convergenza ai fini dell'esercizio periodico della sorveglianza multilaterale di cui all'articolo 99 del trattato.

[1] GU L 209 del 2.8.1997. Tutti i documenti citati nel presente testo possono essere consultati all'indirizzo: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Ai sensi dell'articolo 9 del regolamento, il Consiglio esamina i programmi di convergenza sulla base delle valutazioni della Commissione e del comitato di cui all'articolo 114 del trattato (il Comitato economico e finanziario). Dopo aver esaminato ogni programma, il Consiglio, sulla base di una raccomandazione della Commissione e previa consultazione del Comitato economico e finanziario, esprime un parere al riguardo. A norma del regolamento, gli Stati membri devono presentare aggiornamenti annuali del proprio programma di convergenza, che possono essere esaminati anch'essi dal Consiglio secondo le medesime procedure.

Ai dieci paesi che hanno aderito all'UE il 1° maggio 2004 è stata concessa una deroga, per cui non partecipano ancora al sistema della moneta unica. Essi si sono impegnati a presentare il loro programma di convergenza entro il 15 maggio 2004 e il primo aggiornamento verso la fine del 2004.

La Slovacchia ha presentato il 14 maggio 2004 il programma di convergenza, relativo al periodo 2004-2007. I servizi della Commissione hanno proceduto alla valutazione tecnica di tale programma, tenendo conto delle previsioni della primavera 2004 e sulla scorta del Codice di condotta [2] e dei principi stabiliti nella comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 27 novembre 2002, sul rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio [3]. Qui di seguito si espone il risultato di tale valutazione.

[2] Parere riveduto del Comitato economico e finanziario sul contenuto e la presentazione dei programmi si di stabilità e di convergenza, documento EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 del 27.6.2001, approvato dal Consiglio ECOFIN il 10 luglio 2001.

[3] COM(2002) 668 def., del 27.11.2002.

La Slovacchia ha presentato il suo primo programma di convergenza il 14 maggio 2004. Il programma abbraccia il periodo 2004 - 2007 e fornisce inoltre proiezioni indicative fino al 2010. Il documento tiene conto delle misure prese nell'ambito del bilancio 2004 ed è in linea con il progetto dettagliato di programma di bilancio pluriennale preparato dalle autorità per gli anni 2005 - 2007. Vi si esprime l'intenzione della Slovacchia di adottare l'euro nel 2008 o al più tardi nel 2009.

Il programma è molto ben presentato e risponde in larga misura alle prescrizioni in materia di dati indicate nel testo riveduto del "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza" [4]. Si registrano evidenti progressi rispetto ai programmi economici di preadesione dal 2001 al 2003 sotto il profilo della ricchezza e della coerenza delle informazioni presentate.

[4] In effetti, con alcune eccezioni di minor conto (mancano alcune proiezioni per gli anni 2006 e 2007 nella tabella delle ipotesi sui fattori esterni e vengono presentati solo dati aggregati per i consumi pubblici [un dato cumulativo per le due righe 16 e 17] nella tabella 2), le tabelle allegate al programma conformemente al codice di condotta non contengono solo le informazioni obbligatorie, ma anche quelle facoltative indicate dal codice stesso. Inoltre il programma presenta un'ampia gamma di dati aggiuntivi. Infine, sono ora disponibili stime dei rapporti tra spese ed entrate consolidate e PIL e dei relativi sottoinsiemi disaggregati in linea con le definizioni del SEC 95 per gli anni passati fino al 2002, mentre per gli anni precedenti questi rapporti non sono stati ancora calcolati.

Il disavanzo delle amministrazioni pubbliche è sceso nel 2003 al 3,6% del PIL, un livello comunque superiore al valore di riferimento del 3% del PIL indicato nel trattato. La Commissione ha avviato nei confronti della Slovacchia la procedura per i disavanzi eccessivi il 12 maggio 2004, adottando una relazione ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 3 del trattato. Il Comitato economico e finanziario ha formulato il proprio parere in merito alla suddetta relazione il 25 maggio. Si prevede che, il [5 luglio 2004], il Consiglio, sulla base di due raccomandazioni della Commissione, adotti una decisione con cui stabilisce l'esistenza di un disavanzo eccessivo e rivolga delle raccomandazioni alla Slovacchia al fine di far cessare tale situazione.

Lo scenario macroeconomico presentato nel programma è plausibile e grosso modo in linea con le previsioni della Commissione: dopo un costante aumento del tasso di crescita del PIL reale dall'1,5% nel 1999 al 4,2% nel 2003, il programma prevede che l'espansione del PIL reale continui ad un tasso più o meno invariato anche nel 2004 e nel 2005, sostenuta da una domanda interna sempre più robusta, mentre il contributo della domanda esterna diventerebbe più debole. Al di là dell'orizzonte delle previsioni della Commissione, ossia per il 2006 e il 2007, il programma prospetta, in modo plausibile, un'accelerazione della crescita fino quasi a toccare il 5% (vale a dire un valore più o meno in linea con le stime disponibili della crescita potenziale per gli anni in questione) - anche in questo caso trainata dalla crescita delle esportazioni, in quanto dovrebbero rendersi disponibili capacità di esportazione indotte dagli investimenti diretti esteri. In tutto l'arco del programma le esportazioni beneficiano dell'attesa accelerazione della crescita nei principali partner commerciali della Slovacchia fino al 2005 e dell'attestarsi di tale crescita su un livello costante ma elevato in seguito. In linea con le prospettive di crescita e, più recentemente, grazie a più incisive riforme del mercato del lavoro, la disoccupazione dovrebbe scendere gradualmente al 14½% circa entro il 2007 (da un livello leggermente superiore al 17% nel 2003).

Si prevede che l'inflazione scenda rapidamente dopo il 2004 (a meno del 3% nel 2006 e nel 2007) con l'esaurirsi degli incrementi dei prezzi amministrati. Le proiezioni sull'inflazione sono realistiche a condizione che gli effetti di secondo impatto vengano efficacemente contenuti, opponendosi ad un adeguamento dei salari sulla base dell'inflazione passata, specie nel settore pubblico, per prevenire effetti di imitazione potenzialmente sfavorevoli. La politica monetaria persegue un obiettivo implicito in materia di inflazione, cercando al tempo stesso di ridurre l'eccessiva volatilità del cambio e di contrastare le pressioni sul cambio che sono ritenute non in linea con i fondamentali economici. I tassi d'interesse di riferimento sono stati abbassati, per far fronte a preoccupazioni sulla forza della moneta slovacca, che si è apprezzata del 10% circa dalla metà del 2002, e sulla scia degli sforzi di risanamento delle finanze pubbliche in corso. Il programma suggerisce che la Slovacchia potrebbe aderire al meccanismo di cambio ERM II nel 2005 o nel 2006.

Il programma mira a ridurre il disavanzo delle amministrazioni pubbliche dal 3,6% del PIL nel 2003 al 3,0% entro il 2007 per conformarsi al criterio di Maastricht per il disavanzo; la traiettoria dell'aggiustamento è quasi completamente in linea con il programma economico di preadesione (fino al 2006) e comporta i seguenti obiettivi intermedi in materia di disavanzo: il 4,0% del PIL nel 2004, il 3,9% nel 2005 e il 3,9% nel 2006. Sullo sfondo di un pacchetto di riforma tributaria di ampio respiro, ma i cui effetti sulle entrate dovrebbero essere fondamentalmente neutri, consistente essenzialmente in uno spostamento della pressione dalle imposte dirette a quelle indirette e in atto dall'inizio del 2004, l'aggiustamento nell'arco del programma si fonda su tagli della spesa primaria pari ad 1,5 punti percentuali del PIL. Questi tagli sono in gran parte realizzati grazie a riforme strutturali, in misura preponderante nel settore sanitario e della protezione sociale, che per la maggior parte sono state già approvate e entrate in vigore.

Specie in un contesto di robusta crescita, la riduzione del disavanzo programmata, di soli 0,6 punti percentuali del PIL in quattro anni, non appare molto ambiziosa. Essa è inoltre concentrata negli anni più lontani. Si deve tuttavia tener conto delle giustificazioni costituite dai seguenti fattori: primo, l'entità relativamente significativa della riduzione del disavanzo ottenuta tra il 2002 ed il 2003, pari a 2,1 punti percentuali del PIL, in parte dovuta a fattori non ricorrenti; secondo, l'aggiustamento viene realizzato intervenendo sulle spese; terzo, nel 2005 verrà introdotto nel sistema pensionistico un pilastro a capitalizzazione, con una conseguente diversione dei contributi sociali e quindi una diminuzione delle entrate delle amministrazioni pubbliche, pari inizialmente a ½ punto percentuale del PIL nel 2005 ma che sarà di 1 punto percentuale del PIL alla fine del periodo di riferimento del programma; quarto, l'incremento degli investimenti pubblici entro l'orizzonte del programma. Purché sia assicurato il rigoroso contenimento dei rischi sul versante delle spese, che sarebbe facilitato dalla fissazione di massimali di spesa vincolanti a medio termine, un gettito fiscale eventualmente più elevato di quello preventivato nel 2004 ed oltre offrirebbe una utile opportunità per accelerare la riduzione del disavanzo rispetto a quanto previsto nel programma.

La possibilità di accelerare la riduzione del disavanzo è un fattore di particolare importanza. In questo modo non solo si otterrebbe un disavanzo delle amministrazioni pubbliche inferiore al 3,0% del PIL nel 2007, ma si aprirebbe inoltre la strada al conseguimento del secondo principale obiettivo indicato nel programma, ossia una posizione di bilancio strutturale prossima al pareggio o positiva entro la fine del decennio, con un margine di sicurezza sufficiente per non superare il valore di riferimento del 3% del PIL stabilito dal trattato per il disavanzo nell'ambito delle normali oscillazioni macroeconomiche. Inoltre accelerando la riduzione del disavanzo qualora se ne presenti l'occasione si creerebbe anche un cuscinetto contro potenziali rischi negativi. Se nel 2004 i rischi sono un po' sbilanciati in senso favorevole, nell'intero arco del programma essi sembrano grosso modo equilibrati. Tuttavia importanti rischi negativi sembrano concentrarsi sul versante della spesa; essi comprendono in particolare ritardi della prevista riforma dell'assistenza sanitaria e il mancato completamento della razionalizzazione del settore pubblico.

Il programma di riforme strutturali del governo, per la massima parte già approvato ed in vigore, accresce la qualità delle finanze pubbliche sia sul versante delle entrate (pacchetto di riforma tributaria) sia su quello delle spese (in particolare sistema sanitario e di protezione sociale) e dovrebbe presumibilmente promuovere la crescita, specie rafforzando gli incentivi a lavorare (anche mirando meglio i trasferimenti sociali) ed a creare nuovi posti di lavoro.

Le proiezioni del programma indicano un aumento del rapporto debito/PIL di 2½ punti percentuali tra il 2003 ed il 2005 fino a toccare il 46,4% - più o meno in linea con le previsioni della Commissione. Successivamente si prevede che esso cali al 45,5% entro il 2007. Il ruolo degli aggiustamenti stock-flussi nel determinare la dinamica del debito, che era rilevante prima del 2003 per via della privatizzazione e di altri fattori eccezionali, è sostanzialmente diminuito. Il 2004 costituisce un'eccezione a questo proposito, specie perché il disavanzo in termini di competenza risulta inferiore al disavanzo di cassa.

Sul piano della sostenibilità a lungo termine la validità delle proiezioni del programma dipende dal rigoroso rispetto degli obiettivi di risanamento dei conti pubblici (fino ad una posizione di bilancio prossima al pareggio o positiva entro il 2010), dalla piena attuazione delle politiche previste (compresi ulteriori innalzamenti dell'età di pensionamento al di là dell'orizzonte del programma) e dalle ipotesi demografiche sottostanti, in particolare tassi di fertilità potenzialmente troppo ottimistici. A queste condizioni, le proiezioni suggeriscono che la Slovacchia si troverebbe in una situazione relativamente favorevole per fare fronte ai costi di bilancio dell'invecchiamento della popolazione. A parte alcuni altri rischi che potrebbero profilarsi nel lungo periodo, i principali rischi che pesano su queste proiezioni derivano dalla mancata o ritardata messa in atto pratica delle riforme o da eventuali passi indietro delle riforme già attuate.

Tabella: Comparazione tra le principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

>SPAZIO PER TABELLA>

In base a questa sua valutazione, la Commissione ha adottato e trasmette al Consiglio la raccomandazione, qui allegata, per il parere del Consiglio sul programma di convergenza della Slovacchia.

Raccomandazione per il PARERE DEL CONSIGLIO previsto all'articolo 9, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997 sul programma di convergenza 2004-2007 della Slovacchia

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce le Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [5], in particolare l'articolo 9, paragrafo 3,

[5] GU L 209 del 2.8.1997. I documenti menzionati nel presente testo figurano nel seguente sito web:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

vista la raccomandazione della Commissione,

previa consultazione del Comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

Il [5 luglio] 2004, il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza della Slovacchia, che copre il periodo 2004 - 2007 e, in più, presenta proiezioni indicative fino al 2010. Esso risponde in larga misura alle prescrizioni in materia di dati indicate nel testo riveduto del "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza".

La strategia di bilancio sottostante al programma mira a ridurre il disavanzo delle amministrazioni pubbliche dal 3,6% del PIL nel 2003 al 3,0% entro il 2007 per conformarsi al criterio di Maastricht per il disavanzo e comporta i seguenti obiettivi intermedi: il 4,0% del PIL nel 2004, il 3,9% nel 2005 e il 3,9% nel 2006. La riduzione del disavanzo dovrebbe essere quindi conseguita quasi tutta nel 2007. Il processo di aggiustamento previsto si impernia su tagli della spesa primaria per 1,5 punti percentuali del PIL. Questi tagli sono in gran parte realizzati grazie a riforme strutturali, in misura preponderante nel settore sanitario e della protezione sociale, che per la maggior parte sono state già approvate e entrate in vigore. Le riforme sul versante delle spese vengono attuate parallelamente ad un pacchetto di riforma tributaria (in atto dall'inizio del 2004) di ampio respiro, ma i cui effetti sulle entrate dovrebbero essere fondamentalmente neutri, consistente essenzialmente in uno spostamento della pressione dalle imposte dirette a quelle indirette. Inoltre, nel 2005 verrà introdotto nel sistema pensionistico un pilastro a capitalizzazione, con una conseguente diminuzione delle entrate delle amministrazioni pubbliche, pari inizialmente a ½ punto percentuale del PIL nel 2005 ma che sarà di 1 punto percentuale del PIL alla fine del periodo di riferimento del programma.

Sulla base delle informazioni oggi disponibili lo scenario macroeconomico sottostante al programma sembra fondato su ipotesi di crescita plausibili, ossia un tasso di crescita leggermente superiore al 4% nel 2004 e nel 2005, che dovrebbe salire fin quasi al 5% nel 2006 e nel 2007 - grazie ad un ulteriore rafforzamento delle esportazioni reso possibile dall'espansione della capacità di esportazione indotta dagli IDE. La prevista riduzione della disoccupazione richiederà che si continuino a perseguire con vigore politiche che affrontino i profondi problemi strutturali del mercato del lavoro, visto il tasso di disoccupazione ancora estremamente elevato che si registra in Slovacchia. Il rapido calo dell'inflazione previsto dopo il 2004, con l'esaurirsi degli effetti degli adeguamenti dei prezzi amministrati e degli inasprimenti delle imposte indirette, potrà realizzarsi a condizione che gli effetti di secondo impatto vengano efficacemente contenuti. In particolare, l'evoluzione dei salari, anche nel settore pubblico, non dovrebbe prendere in considerazione l'andamento dell'inflazione nel passato.

Il programma prevede che il disavanzo delle amministrazioni pubbliche scenda al valore di riferimento del 3% del PIL nel 2007 per poi diminuire ulteriormente. Visto che si prevede una crescita piuttosto robusta dell'economia slovacca, l'entità e il ritmo della riduzione del disavanzo non sembrano molto ambiziosi. Si deve tuttavia tenere conto di alcune giustificazioni: il fatto che si operi mediante la riduzione della spesa primaria, il calo delle entrate dovuto alla riforma del sistema pensionistico e l'aggiustamento realizzato nel 2003, in parte con provvedimenti una tantum. L'assetto di bilancio programmato sembra sufficiente per portare il disavanzo alla soglia del 3% del PIL entro la fine del periodo di riferimento del programma stesso. I rischi che pesano sulle proiezioni di bilancio nell'intero arco del programma sembrano grosso modo equilibrati. Nel 2004, anno in cui si prevede un marginale incremento del disavanzo, essi sono un po' sbilanciati in senso favorevole. I rischi negativi sembrano concentrarsi sul versante della spesa e comprendono in particolare ritardi della prevista riforma dell'assistenza sanitaria e un arresto della razionalizzazione del settore pubblico. Il conseguimento degli obiettivi in materia di disavanzo dipenderà dalla capacità del governo di contenere la spesa primaria, cosa che sarebbe facilitata dalla fissazione di massimali di spesa vincolanti a medio termine. Va colta ogni opportunità, in particolare derivante da un gettito fiscale più elevato del previsto, per accelerare la riduzione del disavanzo. Oltre ad accrescere la probabilità di far scendere il disavanzo sotto il 3,0% del PIL nel 2007, si aprirebbe inoltre la strada al conseguimento del secondo principale obiettivo indicato nel programma, ossia una posizione di bilancio strutturale prossima al pareggio o positiva, prima del termine ivi fissato, ossia il 2010, creando un margine di sicurezza sufficiente per non superare il valore di riferimento del 3% del PIL stabilito dal trattato per il disavanzo nell'ambito delle normali oscillazioni macroeconomiche. Si creerebbe anche una base migliore per fare fronte ad una potenziale impennata dell'afflusso di capitali.

Le proiezioni del programma indicano che il rapporto debito/PIL crescerà tra il 2003 ed il 2005 di 2½ punti percentuali fino a toccare il 46,4% per poi calare al 45,5% entro il 2007. La Slovacchia sembra essere in una posizione relativamente favorevole per fare fronte ai costi di bilancio dell'invecchiamento della popolazione. La sostenibilità a lungo termine dipende dal rigoroso rispetto degli obiettivi di risanamento delle finanze pubbliche e dalla piena attuazione delle politiche previste. In particolare per quanto riguarda i tassi di fertilità le ipotesi demografiche sottostanti alle proiezioni del programma possono apparire ottimistiche. I principali rischi per la sostenibilità a lungo termine derivano dalla mancata o ritardata messa in atto pratica delle riforme o da eventuali passi indietro delle riforme già attuate.

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Sulla base delle raccomandazioni della Commissione, il [5 luglio] 2004 il Consiglio ha deciso, ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 6 del trattato, che in Slovacchia esiste un disavanzo eccessivo ed ha rivolto a tale paese delle raccomandazioni, a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, al fine di far cessare tale situazione, dandogli al riguardo indicazioni di natura politica.

Le principali proiezioni del programma di convergenza della Slovacchia

>SPAZIO PER TABELLA>