Parere del Comitato delle regioni su «Gli enti locali e il partenariato euromediterraneo»

(98/C 64/09)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la propria decisione del 12 marzo 1997, conformemente al disposto dell'articolo 198 C, quarto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di predisporre il parere in merito a «Gli enti locali e il partenariato euromediterraneo» e d'incaricare la Commissione 4 «Politiche urbane» della preparazione di detto documento;

visto il parere in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo riguardante «Il Consolidamento della politica mediterranea dell'Unione europea: proposte per la creazione di un partenariato euromediterraneo» ();

vista la Dichiarazione di Barcellona e il Programma di lavoro adottati dagli Stati membri e dai paesi terzi mediterranei il 28 novembre 1995;

visto il Regolamento (CE) n. 1488/96 del Consiglio dell'Unione europea su «Misure di accompagnamento finanziare e tecniche a sostegno della riforma delle strutture socio-economiche nel quadro del Partenariato euromediterraneo»;

vista la proposta di decisione del Consiglio sull'adozione di orientamenti per i programmi indicativi MEDA (COM(96) 441 def.);

vista la relazione congiunta della Presidenza del Consiglio e della Commissione sul proseguimento della politica mediterranea dopo la Conferenza di Barcellona (7987/96-C4-0414/96);

vista la proposta di risoluzione del Parlamento europeo del 12 marzo 1997 su tale relazione;

visto il progetto di parere (CdR 125/97 riv.) formulato dalla Commissione 4, il 30 maggio 1997 (relatore: Francesco Rutelli),

ha adottato il 20 novembre 1997, nel corso della 20a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Gli enti locali e il partenariato euromediterraneo

1.1. Premessa

1.1.1. La definizione di un quadro unitario e coerente dei rapporti con i paesi terzi del Mediterraneo (PTM) rappresenta un obiettivo prioritario delle relazioni esterne dell'Unione europea. Sinora il processo di costruzione di un partenariato ha riguardato solo dodici paesi della riva Sud del Mediterraneo ().

Il Mediterraneo presenta una certa identità regionale per il tipo di attività economiche prevalenti e la fitta rete di scambi commerciali. Si tratta, tuttavia, di un'area geopolitica frammentata ed eterogenea, caratterizzata da un'ampia varietà di culture, regimi politici, strutture economiche e sociali e livelli di sviluppo. Gli sforzi compiuti dagli Stati e dalle organizzazioni internazionali nella direzione di una maggiore integrazione dell'area hanno finora sortito risultati inferiori alle aspettative. Permane un complessivo squilibrio all'origine di tensioni sociali, conflitti religiosi, disoccupazione e migrazione. Occorre, infatti, riconoscere, che l'accresciuto interesse per il Mediterraneo deriva anche dalla percezione dei rischi cui è soggetta la stabilità e la sicurezza della Regione in relazione al continuo aggravarsi delle tensioni internazionali ed interne.

1.1.2. La realizzazione di efficaci piani di cooperazione e partenariato tra l'Unione europea e i PTM rende opportuna, peraltro, una revisione degli attori e delle modalità del processo di sviluppo. Le autorità regionali e locali hanno, oggi, maggiori possibilità di intraprendere direttamente un'azione che integri e superi i limiti tradizionali della cooperazione a livello dei governi centrali. Si può tendere, così, a superare le difficoltà dei modelli tradizionali di sviluppo; potenziare l'attuale circuito di relazioni intracittadine, allo scopo di creare progetti di sviluppo tangibile e raccogliere le sfide dello sviluppo sostenibile, nelle zone urbane e rurali, in particolare nell'ambito dell'agenda locale 21.

1.2. La Conferenza euromediterranea

1.2.1. La Conferenza euromediterranea, svoltasi a Barcellona il 27-28 novembre 1995, ha definito le nuove linee direttrici del partenariato euromediterraneo (), che si articola in tre grandi capitoli: cooperazione politica e di sicurezza; cooperazione economica e finanziaria e cooperazione nei settori sociale, culturale e umano.

1.2.2. Uno degli elementi che contraddistinguono lo spirito di Barcellona attiene alla complementarità tra i due livelli di azione previsti: le iniziative a livello centrale e quelle che si svolgono a livello locale. All'intervento dei governi centrali è riservata, specificamente, l'azione per il rafforzamento del dialogo politico e lo sviluppo della cooperazione economica e finanziaria, attraverso la definizione di uno spazio comune di pace e stabilità e la creazione di una zona di prosperità condivisa da tutti i partner. Può dirsi, pertanto che l'azione dei governi centrali riguarda prevalentemente i primi due capitoli del partenariato euromediterraneo. Alle autorità regionali e locali ed ai diversi soggetti della società civile, è riconosciuto un ruolo prevalente nel capitolo della cooperazione culturale, sociale e umana, mediante lo sviluppo delle risorse umane, la promozione della comprensione tra le culture e degli scambi tra società civili anche se non è escluso un intervento propositivo e attuativo negli altri due capitoli.

1.2.3. A ciascuna dei due livelli di governo, corrisponde uno specifico ambito. L'intervento governativo si esprime nel quadro dei singoli Accordi d'associazione Unione europea-PTM. L'intervento delle autorità regionali e locali, (e dei diversi soggetti della società civile) si colloca, prevalentemente, all'interno di progetti di cooperazione decentrata relativi al governo locale e alla promozione dei diritti umani.

1.3. Caratteristiche generali della cooperazione tra enti locali e regionali

1.3.1. Per quanto attiene specificamente alle autorità locali e regionali, sono state sviluppate azioni essenzialmente riconducibili alla cooperazione tecnica, attraverso il trasferimento di competenze, conoscenze professionali e know-how. I campi di intervento prioritario sono stati, ovviamente, il settore urbano (miglioramento e manutenzione di infrastrutture e la pianificazione del territorio) e la gestione locale (formazione del personale municipale, organizzazione delle procedure amministrative).

1.3.2. Lo sviluppo di questo tipo di azione è finalizzato alla scoperta e progressiva acquisizione, da parte di tutti gli attori coinvolti nello sviluppo locale, di metodologie e strumenti specifici per la realtà locale. Essi risultano efficaci solo se guidati da una profonda comprensione di tale realtà, e collegati alle necessità di adattamento delle procedure operative alle esigenze di finanziamento.

1.3.3. A prescindere dai contenuti dei principali programmi in oggetto, può dirsi in generale che i risultati conseguiti, grazie a questa tipologia di intervento, sono mediamente di buona qualità e di rilievo emblematico. Infatti, nonostante qualche eccesso di tecnicismo e burocratismo, non vi è dubbio che questo settore di cooperazione decentrata rappresenti una delle esperienze più avanzate di cooperazione dell'Unione europea nel Mediterraneo.

1.3.4. I progetti di cooperazione, realizzati tra le autorità regionali e locali delle due rive del Mediterraneo, costituiscono la manifestazione concreta delle potenzialità di azione di questi soggetti a livello internazionale.

Infine, si può osservare con soddisfazione che lo sviluppo di programmi di cooperazione decentrata esalta il ruolo della cittadinanza e le istanze di partecipazione al processo decisionale democratico delle autorità regionali e locali.

Questa attività merita di essere sostenuta e rafforzata finanziariamente in base a una corretta applicazione del principio di sussidiarietà e di adeguatezza delle risorse necessarie.

1.4. Meccanismo di funzionamento dei programmi mediterranei

1.4.1. L'azione comunitaria, condotta dalla Commissione (), è complementare all'azione condotta dagli organi centrali e periferici competenti dei PTM. La Commissione, attraverso i suoi uffici competenti (Desk), prepara i programmi indicativi per ciascun paese, solitamente su base triennale, che contengono le priorità di attuazione definite di comune accordo con lo Stato beneficiario. I programmi indicativi tracciano un quadro della situazione politica economica e sociale di ciascun paese; analizzano le principali sfide cui ogni paese è confrontato: descrivono l'orientamento della cooperazione comunitaria finanziaria e tecnica; indicano, infine, i principali programmi selezionati per il periodo 1996-1998, con la relativa dotazione finanziaria, che costituiscono gli elementi di riferimento in vista della successiva preparazione dei bandi di gara. Gli orientamenti generali fissati dalla Commissione per i programmi indicativi, nel quadro dell'attuazione del programma MEDA, hanno costituito una valida guida per la determinazione delle priorità con i partner mediterranei e il coordinamento con gli Stati membri ().

1.4.2. Le principali linee previste dal Regolamento MEDA () per le priorità che ciascun paese può indicare per il relativo programma sono:

- il sostegno alla transizione economica e alla creazione di una zona di libero scambio euromediterraneo attraverso lo sviluppo del settore privato e la creazione di occupazione soprattutto nell'ambito delle PMI; la promozione degli investimenti privati europei, compresi la cooperazione industriale; 1a modernizzazione dell'infrastruttura economica, le iniziative a sostegno dei programmi di adeguamento infrastrutturale;

- il sostegno al raggiungimento di un migliore equilibrio socioeconomico attraverso un miglioramento dei servizi sociali, 1a promozione di uno sviluppo rurale armonioso e integrato, la cooperazione in campo ambientale, lo sviluppo integrato delle risorse umane della democrazia e dei diritti umani, la cooperazione culturale, l'assistenza tecnica e la collaborazione nella lotta contro il narcotraffico, il crimine internazionale e l'immigrazione illegale;

- il sostegno alla cooperazione regionale e transfrontaliera mediante la costituzione di strutture e il miglioramento delle infrastrutture esistenti per la cooperazione regionale tra i partner del Mediterraneo, 1a costruzione delle infrastrutture necessarie per il commercio regionale (trasporti, comunicazione, energia, e progetti di infrastruttura su scala limitata e il contesto dei paesaggi di frontiera).

1.4.3. I programmi, sottoposti al Comitato Med dell'Unione europea, composto da funzionari degli Stati membri (Art. 11 Regolamento MEDA), vengono adottati ed inseriti nel protocollo-memorandum finanziario, firmato dalla Commissione e dai PTM. La Commissione può così avviare la fase di attuazione, preparando i termini di riferimento per progetti specifici, che vengono presentati, infine, al paese beneficiario per l'approvazione.

Per i piccoli progetti, come nel caso delle cosiddette microazioni (), si procede con la stipula di contratti diretti. Per i progetti di servizio, che prevedono una gara d'appalto, la Commissione redige una shortlist in base alle prequalificazioni o segnalazioni di interesse ufficiale. Per bandi relativi alla fornitura di beni o lavori pubblici l'avviso è sempre pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea ().

2. Progetti di partenariato multilaterale e reti di enti locali

2.1. Questi programmi hanno per obiettivo la promozione e il trasferimento di conoscenze tra soggetti europei e mediterranei. Si tratta di un ampio ventaglio di azioni di cooperazione decentrata da parte di organizzazioni nel settore pubblico e privato dei paesi dell'Unione e dei PTM.

Questa costituisce certamente la principale sfera d'azione delle amministrazioni locali. Congelati nel 1995 i programmi di cooperazione decentrata nel Mediterraneo, la Commissione ha avviato nel 1996 un processo di riorganizzazione della loro gestione al fine di rispondere a tre esigenze precise:

- il riconoscimento della cooperazione con la società civile come un elemento portante delle relazioni euromediterranee;

- la richiesta molto forte di cooperazione espressa dalla società civile europea e mediterranea, e la conseguente necessità di un'organizzazione più strutturata;

- l'esigenza di semplicità, trasparenza e rigore che si impone nei confronti delle procedure utilizzate per l'attuazione dei programmi di cooperazione decentrata.

2.2. I programmi di cooperazione decentrata rimangono congelati nel 1997. La decisione relativa al loro rilancio dipende dall'esame della relazione speciale elaborata dalla Corte dei conti al riguardo da parte del Parlamento europeo.

Di particolare rilevanza per le amministrazioni si è confermato essere il programma MED-URBS tramite le sue attività di promozione e trasferimento di conoscenze e expertise a favore del governo locale. Di grande utilità per le amministrazioni anche il programma MED -Migrazione a sostegno delle organizzazioni che lavorano con i migranti, diretto a mettere in moto meccanismi di sviluppo a livello locale capaci di contenere le spinte migratorie. Infine, il Programma MED-techno, di fatto mai realizzato, era volto all'appoggio di consorzi di soggetti pubblici e privati per il trattamento delle acque reflue urbane in vista di un loro riutilizzo come fonte di energia.

Le conclusioni della Conferenza euromediterranea dei ministri degli Affari esteri di Malta ha sollecitato il rilancio di tre progetti di cooperazione decentrata: MED-URBS, Med-Campus e MED-Media. È possibile che alcuni obiettivi di MED-Migrazione e MED-techno vengano incorporati nel programma MED-URBS.

3. Conclusioni

3.1. I programmi di cooperazione decentrata nel Mediterraneo hanno visto l'impegno efficace di molti soggetti e istituzioni che costituiscono un nucleo rilevante di iniziative di cooperazione. Per questo, il loro sviluppo futuro deve essere garantito entro il quadro globale del partenariato euromediterraneo per valorizzare le potenzialità delle reti costituite e sostenere in pieno le capacità progettuali maturate.

3.2. L'avvenire della cooperazione decentrata nel Mediterraneo dipende da una serie di fattori, tra cui, principalmente, la volontà e la capacità delle stesse amministrazioni locali. Infatti, sino ad oggi, non sono molte le amministrazioni completamente capaci di organizzare e gestire una cooperazione transnazionale in modo efficace e durevole. In molti casi si è constatata una tendenza ad arrestarsi dinanzi le difficoltà, tra le quali, la mancanza di risorse finanziarie, le difficoltà delle procedure amministrative e contabili.

3.3. La prima azione del Comitato delle regioni e dei suoi membri potrebbe essere quella di esercitare un'azione di pressione e sensibilizzazione presso la Commissione europea, le autorità nazionali, regionali e locali dei PTM ancora impegnati nella fase negoziale degli accordi di associazione e piani, affinché temi di possibile interesse urbano appaiano tra i capitoli prioritari. Assoluta priorità dovrebbe essere attribuita alla gestione delle risorse idriche, al riciclaggio o smaltimento dei rifiuti e al trasporto sostenibile. Questi temi non compaiono nei programmi che attribuiscono, invece, un carattere prioritario al rafforzamento delle riforme economiche e al sostegno all'equilibrio socioeconomico.

3.4. Per risvegliare l'interesse e la consapevolezza delle potenzialità del partenariato mediterraneo, sarebbe auspicabile che la Commissione adottasse iniziative per aumentarne la visibilità e la partecipazione dei cittadini.

3.5. Un'altra misura auspicabile è l'allocazione di maggiori risorse MEDA alla linea della cooperazione decentrata.

3.6. Sarebbe, poi, opportuno, prevedere forme di sostegno al termine dei progetti MED e un'integrazione con iniziative quali audit ambientali, pianificazione, riqualificazione urbana ecc., destinate ad ottenere forme di finanziamento diverse. Infatti, i programmi MED spesso esauriscono la loro sfera d'azione nella diplomazia delle città senza prevedere la realizzazione dei progetti maturati nel loro ambito.

3.7. Si condivide l'auspicio per un rilancio dei programmi di cooperazione decentrata MED dell'Unione europea, espresso dai partecipanti alla seconda conferenza ministeriale euromediterranea, svoltasi a Malta il 16 aprile 1997, e al Forum civile euromed. In particolare, si esprime un apprezzamento per la proposta di creare dei partenariati di cooperazione tra le organizzazioni internazionali e regionali, da un lato, e i soggetti radicati nel territorio (inclusi gli enti locali), dall'altro, per la valorizzazione del patrimonio e dello sviluppo del turismo culturale.

3.8. Occorre che il Comitato si adoperi a sviluppare efficacemente questa cooperazione, nonché a seguire, sostenere e partecipare al processo istituzionale di Barcellona.

Bruxelles, 20 novembre 1997.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Pasqual MARAGALL i MIRA

() GU C 126 del 29.4.1996, pag. 12.

() Com'è noto, gli Stati di Slovenia, Croazia, Bosnia-Herzegovina, Ex-Repubblica jugoslava di Macedonia, Albania sono destinatari di diverse azioni e di iniziative dell'Unione europea, giustificate, tra l'altro, dalla situazione post-guerra civile e/o dalla loro caratteristica di Stati in transizione politica ed economica.

() Con l'adozione della Dichiarazione di Barcellona, i 27 paesi partecipanti assumono l'impegno di definire un partenariato di natura più progettuale che trasformi il Mediterraneo in «un'area di effettivo dialogo, scambio e cooperazione» (Preambolo). Il follow-up della Conferenza prevede che i ministri degli Affari esteri si incontrino periodicamente per monitorare l'attuazione del processo di Barcellona e definire le azioni che consentano il raggiungimento degli obiettivi individuati. Le diverse attività vengono seguite da incontri tematici ad hoc cui partecipano ministri, funzionari e esperti e aperti a tutte le istanze della società civile. L'incontro dei ministri degli Affari esteri sarà preparato dal Comitato euromediterraneo per il processo di Barcellona, che è composto dalla troika dell'Unione europea e da un rappresentante per ciascun PTM.

() La Direzione Generale responsabile dei programmi Euromediterranei (DG I B) è stata recentemente oggetto di una radicale ristrutturazione.

() Il sostegno UE per l'esecuzione dei programmi nella regione ammonta a 3 424,5 milioni di ecu. Il pacchetto più consistente (90 %) comprende gli accordi bilaterali tra l'Unione e i singoli PTM. La rimanente parte è destinata a finanziare progetti di cooperazione multilaterale, ivi compresi progetti di cooperazione decentrata tra città. L'importo complessivo è inferiore rispetto allo stanziamento a titolo di donazione alla regione mediterranea previsto dal Consiglio europeo di Cannes del giugno 1995 (4 684 mecu) per il quadriennio 1995-1999, e all'impegno nella stessa direzione contenuto nella Dichiarazione di partenariato adottato dalla Conferenza di Barcellona dello scorso novembre. Le misure da finanziare in virtù del Regolamento MEDA sono basate sulle priorità dei beneficiari, dell'evolversi dei loro bisogni e dalla loro capacità di assorbimento e dei progressi compiuti nelle riforme strutturali. Il sostegno finanziario assumerà la forma di aiuti non rimborsabili gestiti dalla Commissione europea e capitali di rischio gestiti dalla BEI, cui si aggiungeranno i contributi bilaterali degli Stati membri e i prestiti della BEI.

() Regolamento (CE) n. 1488/96 del Consiglio dell'Unione europea del 23 luglio 1996 relativo a misure di accompagnamento finanziarie tecniche a sostegno della riforma delle strutture socioeconomiche nel quadro del partenariato euromediterraneo approvato sulla base della proposta di regolamento (CE) apparsa sulla GUCE serie C del 6.9.1995. II regolamento è stato pubblicato nella GUCE serie L/189 il 30.7.1996 ed è entrato ufficialmente in vigore il 2 agosto 1996. Il Regolamento MEDA definisce la gestione di un fondo per l'attuazione del progetto di partenariato euromediterraneo, sul modello dei programmi esistenti per le altre aree strategiche confinanti (Phare, con i Paesi dell'Europa centrale ed orientale e Tacis con i paesi dell'ex Unione sovietica). MEDA sostituisce, a decorrere dal 1° gennaio 1997, i protocolli finanziari bilaterali, su cui si basava il sostegno dell'Unione europea ai PTM sin dagli anni Settanta, ed i regolamenti relativi alla cooperazione orizzontale (Regolamento (CEE) n. 1763/92), alla cooperazione con i territori occupati (Regolamento (CE) n. 1734/94) e all'adeguamento strutturale (Regolamento (CEE) n. 1762/92).

() Si tratta di un'opzione di entità minore per le amministrazioni locali. Le micro azioni prevedono iniziative quali l'organizzazione di seminari-incontri o l'elaborazione di studi su temi specifici. Si tratta di una voce di importo e portata nettamente inferiori, che consente, comunque, lo svolgimento di incontri interlocutori o propedeutici a una vera e propria piattaforma progettuale.

() I beneficiari delle misure di sostegno includeranno i governi nazionali, i governi regionali, le amministrazioni locali, le organizzazioni regionali, le società private, le agenzie pubbliche, le comunità tradizionali e locali, le cooperative, le associazioni, fondazioni e organizzazioni non governative. Gli operatori europei, in quanto beneficiari indiretti, possono partecipare alla realizzazione dei progetti rispondendo a specifici bandi di gara internazionali (GUCE serie S e C) o accreditandosi come esperti o costituendosi in joint-ventures con partner locali.