COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Guida ad uso degli Stati membri dell’UE nei casi d’importazione di legno di specie CITES di dubbia legalità

(2018/C 376/01)

MISURE DA ADOTTARE DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI DELL’UE NEI CASI D’IMPORTAZIONE DI LEGNO DI SPECIE CITES DI DUBBIA LEGALITÀ

Quando s’importano nell’Unione partite di legno delle specie protette dalla convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES), munite di una licenza di esportazione rilasciata dalle autorità del paese esportatore, è plausibile chiedersi se il legno sia stato ottenuto in conformità della legislazione del paese di provenienza: con la presente comunicazione s’intende fornire alle autorità competenti degli Stati membri dell’Unione orientamenti sull’applicazione della normativa UE in materia di commercio delle specie selvatiche (1) nei casi che destano dubbi.

1. Informazioni generali

In applicazione della normativa UE in materia di commercio delle specie selvatiche, l’organo di gestione CITES dello Stato membro dell’UE può rilasciare una licenza d’importazione solo se il paese esportatore ha rilasciato una licenza di esportazione a norma della convenzione CITES (2). Ciò suppone, inter alia, che il paese esportatore abbia «accertato che l’esemplare non è stato ottenuto in contravvenzione alle leggi sulla protezione della fauna e della flora in vigore nello Stato» (3).

In base all’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 865/2006, modificato dal regolamento (UE) 2015/870 della Commissione (4), «[l]e licenze di esportazione e i certificati di riesportazione rilasciati dai paesi terzi sono accettati solo se l’autorità competente del paese terzo fornisce, su richiesta, informazioni soddisfacenti quanto al fatto che gli esemplari sono stati ottenuti a norma della legislazione sulla protezione delle specie interessate».

L’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 865/2006 si applica a tutti gli esemplari le cui licenze di esportazione devono essere rilasciate a norma del regolamento (CE) n. 338/97, ma è particolarmente rilevante per le specie di legno. Di recente si è constatato che gli Stati membri dell’UE si trovano a dover trattare domande di licenza d’importazione di legno di specie CITES che danno adito a seri dubbi circa l’origine legale della partita. Le partite sono munite di una licenza di esportazione valida rilasciata dal paese esportatore, che in linea di principio dovrebbe garantire l’avvenuto accertamento dell’origine legale del legno; da varie fonti potrebbero tuttavia ricavarsi informazioni che fanno dubitare della legalità dell’origine e dell’accuratezza dei controlli condotti dal paese esportatore per escludere che gli esemplari siano stati ottenuti in contravvenzione alla propria legislazione sulla protezione della fauna e della flora.

In tali circostanze è importante che gli Stati membri adottino approcci coerenti ed esercitino un controllo di livello equivalente per verificare l’origine legale dei prodotti e, in ultima istanza, eventualmente negare la licenza d’importazione. La coerenza tra gli approcci nazionali all’interno dell’Unione dovrebbe essere assicurata con l’ausilio degli orientamenti qui forniti sull’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 865/2006. Gli Stati membri sono invitati a seguire le indicazioni illustrate nei punti seguenti, valutando caso per caso e in modo proporzionato a ciascuna situazione.

2. Genesi e finalità del documento

Il presente documento è stato elaborato dai servizi della Commissione; la bozza è stata approvata dal comitato per il commercio della flora e fauna selvatiche, istituito a norma dell’articolo 18 del regolamento (CE) n. 338/97, e quindi dalle autorità competenti degli Stati membri.

Gli orientamenti ivi contenuti sono intesi ad aiutare le autorità nazionali ad applicare il regolamento (CE) n. 338/97: non sono giuridicamente vincolanti, bensì finalizzati esclusivamente a illustrare determinati aspetti del regolamento (CE) n. 865/2006 e le misure considerate le migliori pratiche. Il presente documento non sostituisce, integra o modifica alcuna disposizione della legislazione applicabile dell’Unione di cui al punto 1, che resta la base giuridica di riferimento; né deve essere considerato individualmente, come riferimento a sé stante, ma in combinazione con la legislazione. Solo la Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a fornire un’interpretazione vincolante del diritto dell’Unione.

È pubblicato in formato elettronico dalla Commissione e può essere pubblicato dagli Stati membri. Sarà riesaminato nel 2021 dal comitato per il commercio della flora e fauna selvatiche.

3. Orientamenti per l’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 865/2006

Gli atti del diritto dell’Unione devono essere interpretati conformemente ai loro obiettivi. Ai sensi dell’articolo 1 del regolamento (CE) n. 338/97, l’obiettivo del regolamento consiste nel «proteggere le specie della fauna e della flora selvatiche nonché assicurare la loro conservazione controllandone il commercio». Le disposizioni del regolamento vanno pertanto interpretate in modo coerente con tale finalità.

Inoltre, in base all’articolo 191, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, la politica ambientale deve basarsi sul principio di precauzione: ciò significa che se un’azione o una politica rischia di causare danni gravi o irreversibili per il pubblico o l’ambiente, la mancanza di un’assoluta certezza scientifica non può essere addotta come pretesto per rinviare l’adozione di misure di protezione efficaci in rapporto ai costi. Il principio mira a garantire un livello più elevato di protezione ambientale attraverso un processo decisionale improntato alla prevenzione in caso di rischi di questo tipo.

In conformità con la giurisprudenza costante della Corte di giustizia dell’Unione europea, il principio di precauzione si applica, tra l’altro, all’interpretazione e all’applicazione dell’acquis ambientale dell’Unione, e quindi anche all’interpretazione e all’applicazione del regolamento (CE) n. 338/97. Gli Stati membri dovrebbero applicare il principio di precauzione nell’esercizio del loro potere discrezionale a norma del regolamento (CE) n. 338/97.

In applicazione dell’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 865/2006, gli organi CITES degli Stati membri che ricevono una domanda di licenza d’importazione di esemplari CITES devono decidere se è necessario consultare il paese esportatore: dato che l’articolo non prescrive agli Stati membri di consultarlo sistematicamente, si raccomanda loro di adottare un approccio basato sul rischio per decidere, di volta in volta, se farlo.

a) Quali elementi devono prendere in considerazione gli Stati membri per decidere se consultare il paese esportatore?

Gli Stati membri sono invitati a considerare quanto segue:

— Si possiedono informazioni sull’applicazione della convenzione CITES da parte del paese esportatore da cui si desume che non compie controlli sufficienti a garantire la legalità della partita (ad esempio, se il paese deve sottostare a particolari raccomandazioni o misure di conformità del comitato permanente CITES oppure se in circostanze simili, a norma del regolamento Legno (5), si dovrebbero compiere ulteriori accertamenti in linea con il relativo documento di orientamento (6))?

— Si possiedono informazioni affidabili che paiono indicare una possibile provenienza illegale della partita di legno?

— Ci sono elementi che indicano il coinvolgimento di una società della catena di approvvigionamento in pratiche legate al disboscamento illegale?

— Qual è il livello di complessità della catena di approvvigionamento? È difficile risalire all’origine del legno?

— Il paese è ad alto rischio di corruzione?

Se le informazioni raccolte per rispondere a queste domande fanno sorgere seri dubbi che inducono a sospettare che la partita è stata ottenuta in contravvenzione alla pertinente legislazione sulla protezione della fauna e della flora del paese esportatore, si raccomanda agli Stati membri di rivolgersi all’organo di gestione CITES di tale paese (informando anche l’autorità scientifica CITES e, dove esistano, la o le autorità di rilascio delle licenze FLEGT (7) e il referente dell’amministrazione forestale o il referente FLEGT del paese). L’importatore potenziale deve essere messo al corrente di questa consultazione nel caso di ritardi significativi (8).

b) Quali informazioni si devono chiedere al paese esportatore?

Si suggerisce agli Stati membri di prendere in considerazione gli elementi elencati di seguito per stabilire le domande da porre al paese esportatore.

— Per rilasciare una licenza di esportazione di legno delle specie di cui all’allegato II della convenzione CITES, il paese esportatore deve essersi accertato che l’esemplare è stato ottenuto in conformità alla legislazione sulla protezione della fauna e della flora. Qual è la legislazione sulla protezione della fauna e della flora applicabile ai prodotti coperti dalla licenza di esportazione?

— Qual è il sistema di cui dispone il paese per verificare che la suddetta legislazione sia stata rispettata? Nel caso della partita coperta dalla licenza di esportazione, come è stato applicato il sistema? In particolare, quali documenti sono stati rilasciati e quali controlli sono stati effettuati per assicurare la conformità con gli obblighi di verifica della legalità?

— Sono stati individuati tutti gli operatori coinvolti in ogni fase della catena di approvvigionamento, dalla raccolta all’esportazione verso l’Unione (raccolta, trasporto, prima vendita e vendite successive, trasformazione primaria e secondaria, esportazione)? In che modo è stata garantita la tracciabilità della partita nella catena di approvvigionamento, affinché gli esemplari che figurano nella licenza di esportazione corrispondano a quelli raccolti?

Se necessario, gli Stati membri potrebbero anche invitare i paesi esportatori a fornire le seguenti informazioni specifiche, spesso rivelatesi indispensabili per valutare adeguatamente la legalità di una spedizione di legno:

— nome e indirizzo completi dell’impresa esportatrice,

— origine geografica del legno (regione, ubicazione della concessione e relativi dettagli),

— anno di raccolta del legno esportato e verifica che il legno esportato rientri nella quota dell’anno corrispondente (se esiste una quota d’esportazione CITES o una quota nazionale di raccolta),

— informazioni sul piano di gestione, sulla o sulle licenze di sfruttamento o autorizzazioni all’abbattimento, nonché ogni altra informazione utile, in funzione della legislazione in vigore nel paese esportatore,

— informazioni sui siti di abbattimento (ad esempio, parcelle e numero di alberi) da cui proviene il legno,

— informazioni sulla tracciabilità, dai siti di abbattimento ai siti di trasformazione o esportazione.

c) Quali condizioni devono sussistere per poter considerare «soddisfacenti» le informazioni ottenute dai paesi esportatori?

Lo Stato membro importatore dovrebbe valutare se le risposte dell’organo di gestione CITES del paese esportatore alle precedenti domande forniscono una serie coerente e affidabile di informazioni, sufficiente a garantire che la partita deriva da legno ottenuto in conformità della legislazione a protezione della fauna e della flora applicabile nel paese esportatore. Se sussistono queste condizioni, insieme alla fondata convinzione che i documenti forniti sono validi e verificabili, le informazioni dovrebbero essere considerate soddisfacenti e la licenza d’esportazione rilasciata.

Se le informazioni fornite sono ritenute insufficienti o carenti di elementi importanti, si raccomanda agli Stati membri di chiedere al paese esportatore di colmare le lacune riscontrate.

Se, nonostante i tentativi di ottenere le informazioni richieste, gli elementi forniti dal paese esportatore in risposta alle suddette domande non consentono ancora di stabilire che gli esemplari sono stati ottenuti in conformità della legislazione sulla protezione delle specie interessate, oppure se non è fornita alcuna risposta, gli Stati membri non dovrebbero rilasciare la licenza d’importazione, in applicazione dell’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 865/2006 (9).

Nel caso specifico dei paesi esportatori che hanno concluso un accordo volontario di partenariato con l’Unione in base al quale è previsto il rilascio di licenze FLEGT per le partite di legno da essi esportate, è possibile che il sistema nazionale di licenze imponga di munire le partite di legno di specie CITES sia di una licenza d’esportazione CITES sia di una licenza FLEGT (10). La licenza FLEGT offre un’ulteriore sicurezza circa l’origine legale della partita. In tal caso l’organo di gestione potrebbe anche chiedere informazioni all’autorità che rilascia le licenze FLEGT del paese esportatore. Si raccomanda inoltre che l’autorità competente FLEGT dello Stato membro importatore sia informata delle partite di legno CITES per le quali è dichiarata una licenza FLEGT (11).

d) In che altro modo si può assicurare che gli Stati membri applichino lo stesso livello di controllo?

Gli Stati membri sono invitati a scambiarsi le informazioni, e a condividerle con la Commissione, riguardo ai casi in cui non hanno potuto rilasciare la licenza d’importazione perché i paesi esportatori non hanno risposto alle precedenti domande o hanno risposto in modo insoddisfacente.

Per assicurare un approccio comune a livello di Unione il caso può eventualmente essere portato all’attenzione del gruppo di esperti degli organi di gestione CITES competenti, il quale potrebbe raccomandare che:

i. la Commissione si rivolga al paese esportatore manifestandogli le preoccupazioni circa la legalità delle esportazioni delle specie in questione ed esigendo chiarimenti sugli elementi che hanno determinato il respingimento della licenza;

ii. siano sospese le importazioni in tutti gli Stati membri per determinate combinazioni di specie/paesi, se le informazioni fornite dal paese esportatore su richiesta della Commissione sono ritenute insufficienti. La sospensione potrebbe essere introdotta sulla base dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 338/97, a norma del quale «[i]n consultazione con i paesi di origine interessati e secondo la procedura di regolamentazione di cui all’articolo 18, paragrafo 2, nonché tenendo conto del parere del gruppo di consulenza scientifica, la Commissione può stabilire restrizioni, sia generali sia riguardanti alcuni paesi di origine, all’introduzione nella Comunità»;

iii. l’Unione porti il caso all’attenzione del segretariato CITES e del comitato permanente CITES nell’ambito dei meccanismi di controllo della conformità CITES (12).

4. Nessi con il regolamento Legno

La procedura suindicata ha assunto particolare rilievo da quando, nel 2013, è entrato in vigore il regolamento UE sul legno (13) (il «regolamento Legno»), che vieta la commercializzazione nel mercato dell’Unione del legno di provenienza illegale. Per ulteriori ragguagli sulla verifica della legalità a norma del regolamento Legno, in particolare la definizione di «legislazione applicabile» di cui all’articolo 2, lettera h), del regolamento, si veda l’allegato del presente documento.

All’articolo 3 del regolamento Legno figurano le norme sul legno di specie CITES: «Il legname ottenuto dalle specie elencate nell’allegato A, B o C del regolamento (CE) n. 338/97 e conforme a tale regolamento e alle sue disposizioni di esecuzione, si considera ottenuto legalmente ai fini del presente regolamento». Questo presupposto si basa sul fatto che, come illustrato in precedenza, a norma della convenzione CITES le parti possono concedere la licenza di esportazione solo se le specie sono state ottenute, inter alia, in conformità della pertinente legislazione nazionale del paese esportatore.

In tale contesto si raccomanda che in ogni Stato membro l’organo di gestione CITES, da un lato, e le autorità competenti per l’attuazione dei regolamenti Legno e FLEGT (14), dall’altro, collaborino (in particolare scambiandosi informazioni) per assicurare che a livello nazionale le rispettive normative siano attuate coerentemente. L’organo di gestione CITES di uno Stato membro che dubita della legalità di determinate partite di legno dovrebbe informare la controparte responsabile dell’attuazione dei regolamenti Legno e FLEGT e, se del caso, i pertinenti organi di contrasto incaricati dei controlli del legno perché ne tengano conto nelle proprie attività. Allo stesso modo le autorità competenti per l’attuazione dei regolamenti Legno e FLEGT dovrebbero informare le controparti CITES qualora ricevano informazioni che riguardano o possono riguardare le specie CITES.

Per aiutare gli Stati membri ad attuare il regolamento Legno la Commissione ha creato una piattaforma protetta attraverso la quale le autorità competenti per l’attuazione del regolamento possono scambiarsi informazioni sulle questioni ad esso attinenti (15). La piattaforma è accessibile anche alla Commissione e agli organi di gestione CITES, per facilitare lo scambio di informazioni tra tutte le pertinenti autorità sulla legalità dei prodotti derivati dal legno importati nell’Unione. La Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, ha inoltre elaborato un documento di orientamento che tratta le questioni inerenti all’attuazione del regolamento Legno (16) ed è reperibile nel sito della Commissione, insieme ad altre fonti di informazione quali le note informative sull’andamento dell’attuazione e del rispetto del regolamento.

Sono disponibili altre risorse da cui attingere informazioni sui quadri giuridici in vigore in alcuni paesi esportatori (17). Tali quadri potrebbero tuttavia avere un campo d’applicazione più ampio del concetto di legalità in ambito CITES, che all’articolo IV della convenzione è così definita: «leggi sulla protezione della fauna e della flora in vigore nello Stato».

(1) Regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio, del 9 dicembre 1996, relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio (GU L 61 del 3.3.1997, pag. 1) e relativi regolamenti d’esecuzione, in particolare: regolamento (CE) n. 865/2006 della Commissione, del 4 maggio 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio (GU L 166 del 19.6.2006, pag. 1); regolamento di esecuzione (UE) n. 792/2012 della Commissione, del 23 agosto 2012, che stabilisce norme sulla struttura delle licenze, dei certificati e degli altri documenti previsti dal regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio e che modifica il regolamento (CE) n. 865/2006 della Commissione (GU L 242 del 7.9.2012, pag. 13); regolamento di esecuzione (UE) 2017/1915 della Commissione, del 19 ottobre 2017, che vieta l’introduzione nell’Unione di esemplari di talune specie di flora e fauna selvatiche (GU L 271 del 20.10.2017, pag. 7).

(2) Cfr. articolo 4, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (CE) n. 338/97, che si applica alle specie iscritte nell’allegato B del regolamento.

(3) Cfr. articolo IV, paragrafo 2, lettera b), della convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES), che si applica alle specie iscritte nell’appendice II della convenzione.

(4) Regolamento (UE) 2015/870 della Commissione, del 5 giugno 2015, che modifica, per quanto riguarda il commercio di specie della flora e della fauna selvatiche, il regolamento (CE) n. 865/2006 recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio (GU L 142 del 6.6.2015, pag. 3).

(5) Regolamento (UE) n. 995/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 ottobre 2010, che stabilisce gli obblighi degli operatori che commercializzano legno e prodotti da esso derivati (GU L 295 del 12.11.2010, pag. 23).

(6) Nota della Commissione del 12.2.2016 — Documento di orientamento per il regolamento UE sul legno, C(2016) 755 final – http://ec.europa.eu/environment/forests/timber_regulation.htm.

(7) Applicazione delle normative, governance e commercio nel settore forestale, in base alla comunicazione della Commissione L’applicazione delle normative, la governance e il commercio nel settore forestale (FLEGT) — Proposta di un piano d’azione dell’Unione europea, COM(2003) 251, e regolamento (CE) n. 2173/2005 del Consiglio, del 20 dicembre 2005, relativo all’istituzione di un sistema di licenze FLEGT per le importazioni di legname nella Comunità europea (GU L 347 del 30.12.2005, pag. 1).

(8) Cfr. articolo 8, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 865/2006.

(9) Gli Stati membri possono negare il rilascio di una licenza d’importazione anche sulla base dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), e dell’articolo 4, paragrafo 2, lettere a) e c), del regolamento (CE) n. 338/97.

(10) È quanto avviene attualmente con l’Indonesia, in cui il legno di specie CITES è soggetto anche al sistema nazionale di verifica della legalità e in cui l’esportazione è subordinata al rilascio di un documento valido V-Legal/licenza FLEGT.

(11) In linea con la comunicazione della Commissione «Orientamenti per l’attuazione della legislazione FLEGT da parte delle autorità doganali — Sintesi pubblica» (GU C 389 del 4.11.2014, pag. 2).

(12) Cfr. risoluzione Conf. 14.3 «CITES compliance procedures».

(13) Regolamento (UE) n. 995/2010.

(14) Regolamento (CE) n. 2173/2005.

(15) http://capacity4dev.ec.europa.eu/eutr-competent-authorities/dashboard

(16) Cfr. nota 7.

(17) Cfr., ad esempio, http://gftn.panda.org/?202483/Framework-for-Assessing-Legality-of-Forestry-Operations-Timber-Processing-and-Trade. Questo sito web contiene informazioni sul quadro comune per valutare la legalità delle operazioni forestali, della trasformazione e del commercio del legname (anche noto come il quadro comune della legalità), ossia un elenco di verifica stilato dalle organizzazioni non governative WWF/GFTN e TRAFFIC ad uso delle amministrazioni pubbliche e le imprese per agevolarle a conoscere e capire gli aspetti legislativi, regolamentari, amministrativi e contrattuali che incidono sulle operazioni forestali, sulla trasformazione e sul commercio del legname in vari paesi (Brasile, Camerun, Repubblica centrafricana, Cina, Colombia, Repubblica democratica del Congo, Gabon, India, Indonesia, Laos, Malaysia, Myanmar, Perù, Repubblica del Congo, Russia e Vietnam).