Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione agli Stati membri recante gli orientamenti per l'iniziativa comunitaria sullo sviluppo rurale (Leader+)»



Gazzetta ufficiale n. C 051 del 23/02/2000 pag. 0085 - 0088



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione agli Stati membri recante gli orientamenti per l'iniziativa comunitaria sullo sviluppo rurale (Leader +)" (2000/C 51/18) La Commissione europea, in data 19 ottobre 1999, ha deciso conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra. Il Comitato economico e sociale ha deciso di affidare a Bastian, in qualità di Relatore generale, il compito di elaborare il presente parere. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 9 dicembre 1999, nel corso della 368a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Il Comitato accoglie favorevolmente il progetto di comunicazione della Commissione recante gli orientamenti per l'iniziativa Leader + e approva il fatto che tale iniziativa, volta a sostenere lo sviluppo rurale, sia stata scelta nell'ambito dell'Agenda 2000 come una delle quattro iniziative comunitarie mantenute per il periodo di programmazione 2000-2006. 1.2. Più dell'80 % del territorio dell'Unione è infatti composto da zone rurali, nelle quali vive più di un quarto della popolazione comunitaria. Il Comitato si compiace, pertanto, che l'iniziativa Leader + completi le altre misure di sviluppo rurale nel quadro dei fondi strutturali e si augura che tutti questi programmi contribuiscano a mantenere un tessuto rurale dinamico all'interno dell'UE. 1.3. Basandosi sulle esperienze condotte nell'ambito dell'iniziativa Leader II, il Comitato formula le seguenti osservazioni: 2. Il finanziamento dell'iniziativa Leader + da parte del FEAOG - Sezione Orientamento 2.1. Ai fini di una semplificazione amministrativa, la Commissione propone che l'iniziativa Leader + venga finanziata nell'ambito di un unico fondo strutturale, il FEAOG - Sezione Orientamento e non più, come nel caso di Leader II, congiuntamente dal FEAOG - Sezione Orientamento, dal FESR e dal FSE. 2.2. Proprio come il FEAOG - Sezione Garanzia finanzia oramai in parte la politica di sviluppo rurale, elevata al rango di "secondo pilastro della PAC", la Commissione auspica che il FEAOG - Sezione Orientamento, un fondo finora puramente agricolo, serva da ora in poi a finanziare misure che non rientrano esclusivamente nell'attività agricola ma che concernono il mondo rurale nel suo insieme. 2.3. Questa evoluzione, per quanto limitata e sperimentale in questa fase, non può essere dettata semplicemente da un'esigenza di semplificazione. Il Comitato ritiene che questo corrisponda ad un orientamento di politica generale richiesto dall'Unione, orientamento che dovrà essere oggetto di un nuovo dibattito approfondito, qualora si decida di mantenerlo dopo il 2006. 2.4. Per il momento, conformemente all'obiettivo primario del FEAOG - Sezione Orientamento, il Comitato spera che un gran numero di progetti di sviluppo agricolo in campo rurale presentati da produttori agricoli - compresi quelli di settori che gravitano intorno all'agricoltura - e dalle loro famiglie, entrino a far parte delle strategie di sviluppo di Leader +. 3. L'estensione di Leader + a tutto il territorio dell'Unione 3.1. L'ammissibilità al programma Leader, che prima si limitava alle regioni degli obiettivi 1, 5b e 6, viene ora estesa, nell'ambito di Leader +, a tutto il territorio rurale, lasciando agli Stati membri la possibilità di definire zone beneficiarie. 3.2. Il Comitato è favorevole a questa importante innovazione rispetto al Leader II, in quanto ritiene che verrà data maggiore autonomia agli Stati membri nella scelta delle zone prioritarie. 3.3. Il Comitato teme tuttavia una moltiplicazione e una dispersione dei progetti meritevoli, con il possibile rischio di diminuire l'efficacia dell'iniziativa. Tale rischio è ancor più fondato se si considera che l'ammissibilità a Leader + è estesa nel momento in cui si riduce la dotazione finanziaria annuale (2020 milioni di euro, a prezzi del 1999, su 7 anni invece che su 6 come nel caso di Leader II). 3.4. Il Comitato invita dunque la Commissione e gli Stati membri a premunirsi contro il pericolo di "dispersione" degli aiuti concessi a dosi eccessivamente piccole, il che potrebbe non dare i risultati sperati, e a garantire la buona articolazione di tutti i programmi di sviluppo rurale (cfr. punto 5). 4. Il carattere "pilota" dei progetti ammissibili al Leader+ 4.1. Nel progetto di comunicazione (più precisamente al punto 14), la Commissione precisa i criteri di valutazione delle strategie di sviluppo proposte dai Gruppi di azione locale (GAL). 4.2. In linea di massima, la Commissione insiste sul carattere "pilota" che tali strategie dovranno assumere per essere ammissibili alla partecipazione finanziaria della Comunità (cfr. punto 37). 4.3. Per il Comitato, questo requisito è conforme agli obiettivi di Leader + d'incoraggiamento e sostegno alla realizzazione di strategie originali e di qualità per uno sviluppo rurale integrato. 4.4. Il Comitato ritiene, d'accordo con la Commissione, che il carattere "pilota" rappresenti uno dei criteri di selezione delle strategie proposte, alla stregua di altri criteri quali l'integrazione, la coerenza con il territorio, la trasferibilità dei metodi e la complementarità con i programmi regionali di sviluppo rurale. 4.5. In base alla logica stessa del programma Leader +, per essere ammissibile una strategia deve integrare una serie di iniziative e di progetti locali, in modo da dare una risposta coerente alle esigenze delle popolazioni e dei territori interessati. 4.6. Alcune di queste iniziative e progetti non saranno innovativi in quanto tali ma risulteranno tuttavia necessari alla realizzazione della strategia di sviluppo integrata di cui fanno parte. 4.7. D'accordo con la Commissione, il Comitato ritiene che l'elemento innovatore o "pilota" di una strategia dev'essere il piano di azioni considerato nel suo insieme. Tale criterio di selezione dovrà inoltre essere valutato in maniera diversa a seconda che si tratti di territori che hanno già sperimentato programmi Leader I o Leader II oppure no. 4.8. Il Comitato inoltre valuta positivamente che i piani di sviluppo siano imperniati, come suggerisce la Commissione, su un "tema centrale" caratteristico dell'identità di un territorio e che funga da catalizzatore. In tal modo, la Commissione intende evitare che la semplice accumulazione di progetti locali venga presentata come un piano coerente di sviluppo locale. 4.9. Il Comitato raccomanda tuttavia che questa esigenza non finisca per scoraggiare gli approcci multisettoriali, realmente integrati. Spera anzi che la Commissione e gli Stati membri favoriscano esplicitamente l'integrazione multisettoriale. 4.10. Desideroso di garantire il rispetto delle pari opportunità e cosciente del fatto che le donne ed i giovani possono potenziare lo sviluppo delle zone rurali, il Comitato approva la proposta della Commissione relativa a queste due categorie prioritarie della popolazione. Si compiace inoltre che la Commissione chieda agli Stati membri di studiare le esigenze delle donne e dei giovani che lavorano nelle zone rurali, presentando proposte in tal senso ed assicurando le misure necessarie ad impedire le attuali discriminazioni e tener conto della diversificazione economica delle zone rurali. 5. La complementarità con altri programmi comunitari 5.1. È opportuno evitare la sovrapposizione tra i vari strumenti comunitari di sviluppo rurale, il doppio finanziamento e gli effetti opportunistici che potrebbero derivarne per i beneficiari. L'iniziativa Leader + dev'essere applicata nei casi in cui i programmi tradizionali di sviluppo rurale non possono più intervenire. 5.2. Questo naturalmente vale per l'articolazione tra Leader + e le misure oggetto del nuovo Regolamento (CE) n. 1257/1999 (il "secondo pilastro" della PAC) nonché tutti i programmi che presentano obiettivi complementari in materia di creazione di posti di lavoro, di formazione professionale, di artigianato o nel campo sociale. 5.3. Risulta altresì necessaria una complementarità tra l'iniziativa Interreg ed il sostegno che Leader + (Sezione 2) può fornire alla cooperazione transnazionale tra le zone rurali dell'Unione. 5.4. Il Comitato ritiene ad esempio che Leader + possa essere uno strumento privilegiato in grado di dare una struttura d'insieme ai massicci montagnosi, generalmente smembrati tra più entità amministrative. I programmi Leader hanno dimostrato la loro adeguatezza nelle aree montane. Il Comitato si augura che i processi avviati in queste zone abbiano un seguito e che Leader + contribuisca, attraverso sia la creazione di una rete sia l'attività transfrontaliera, ad uno scambio di esperienze e ad una cooperazione tra le diverse zone di montagna dell'UE. Naturalmente, aver citato questo esempio non significa che Leader+ non costituisca una reale opportunità anche per tutte le altre zone svantaggiate. 5.5. Il Comitato raccomanda inoltre che i progetti di cooperazione transnazionale non si limitino agli Stati membri ma possano essere estesi ai paesi dell'Europa centro-orientale (PECO). Il Comitato è consapevole del fatto che gli stanziamenti di Leader + sono riservati agli Stati membri, auspica tuttavia che si faciliti l'accesso ai fondi di pre-adesione a quei paesi dell'Europa centro-orientale che desiderino avviare programmi di cooperazione rurale con territori dell'Unione. 5.6. Il Comitato invita inoltre la Commissione e gli Stati membri a far sì che venga rispettata la complementarità di Leader + e dei programmi ambientali finanziati dall'Unione. Si rallegra pertanto del fatto che la valorizzazione dei siti di interesse comunitario nel quadro di Natura 2000 rientri nei temi "catalizzatori" proposti dalla Commissione. In linea generale, il Comitato ribadisce il proprio sostegno alla dimensione ambientale della politica di sviluppo rurale, ed in particolare alla promozione delle buone pratiche agricole. 5.7. Il Comitato, ricordando il proprio recente parere in merito alla terza tappa dello strumento finanziario sull'ambiente (LIFE III)(1), sottolinea l'importanza della divulgazione e dell'utilizzo dei risultati dei progetti finanziati da LIFE, sia nel quadro di LIFE-Ambiente (ossia i progetti relativi alla gestione e valorizzazione del territorio) che in quello di LIFE-Natura. In tale parere, il Comitato sottolinea che "gli strumenti di finanziamento nel settore regionale ed agricolo (quali i fondi strutturali o il Fondo di coesione) dovrebbero svolgere un ruolo molto più significativo ed innovativo rispetto a quanto fatto finora". È ovvio che ciò si applica anche all'iniziativa Leader +. 5.8. L'"Osservatorio dei territori rurali" svolgerà un ruolo preponderante ai fini della buona articolazione di Leader + e degli altri strumenti comunitari di sostegno allo sviluppo rurale. 5.9. Al fine di aiutare i potenziali beneficiari ad orientarsi, il Comitato propone, ad esempio, di stilare una guida relativa a tutte le attuali politiche comunitarie destinate allo sviluppo rurale e ai criteri di ammissibilità ad esse legati. 5.10. Questo potrebbe essere uno dei primi compiti da assegnare all'"Osservatorio dei territori rurali", diretto dalla Commissione, in collaborazione con le amministrazioni competenti degli Stati membri. 5.11. Il Comitato auspica che le azioni intraprese dall'Osservatorio vengano valutate da un gruppo di lavoro indipendente, composto di membri rappresentativi dei settori socio-economici interessati allo sviluppo rurale e presieduto dalla Commissione. 6. La creazione di "Gruppi di azione locale" (GAL) 6.1. I "Gruppi di azione locale" costituiscono una delle specificità dell'iniziativa Leader +, probabilmente la più idonea per promuovere un approccio ascendente per lo sviluppo locale. 6.2. L'esperienza acquisita con Leader I e Leader II ha tuttavia dimostrato che una maggioranza di questi gruppi è controllata da operatori prevalentemente pubblici. Pur dimostrandosi efficaci, i GAL non sono stati percepiti dalle popolazioni interessate come una nuova sede di espressione della democrazia locale ma piuttosto come un ennesimo livello amministrativo. 6.3. Il Comitato condivide l'auspicio della Commissione che i GAL siano l'espressione rappresentativa degli operatori a livello socio-economico di un territorio. Appoggia quindi l'introduzione di una soglia massima di partecipazione, secondo cui gli organismi pubblici (amministrazioni e rappresentanti eletti) non possono superare il 50 % nella composizione di un GAL. 6.4. Il Comitato invita, invece, gli Stati membri a non ribaltare tale regola imponendo la partecipazione per metà a partner pubblici all'interno di GAL composti essenzialmente di partner privati, come avviene spesso, ad esempio, in Finlandia. 6.5. La nuova regola fissata dalla Commissione intende essenzialmente consentire a diversi gruppi di operatori locali di essere rappresentati all'interno di un GAL. Per il resto, la composizione di un GAL deve essere decisa mediante una negoziazione tra operatori pubblici e privati e non da una decisione amministrativa unilaterale. 7. Il lavoro in rete 7.1. La comunicazione e lo scambio di esperienze sono stati una delle principali caratteristiche di Leader I e Leader II. La promozione del lavoro in rete tra gruppi è stato uno degli obiettivi costanti della cellula di animazione diretta a livello comunitario dall'AEIDL, l'Osservatorio comunitario del programma Leader (rivista "Leader", seminari, missioni e visite ai diversi GAL, ecc.). 7.2. Il Comitato condivide l'intenzione della Commissione di intensificare l'impostazione "proattiva" del lavoro in rete, sulla base di contributi da parte delle cellule nazionali di animazione e di un Osservatorio europeo dei territori rurali. 7.3. Alla luce degli insegnamenti di Leader I e Leader II, il Comitato raccomanda alle strutture di animazione sopra menzionate di definire chiaramente i diversi tipi di lavoro in rete, gli obiettivi e i risultati previsti, distinguendo tra gli aspetti di cooperazione concreta tra GAL e i mezzi di comunicazione messi a loro disposizione. 7.4. Il Comitato raccomanda che, oltre a fornire un'informazione generale sulle esperienze in corso, l'Osservatorio e le cellule nazionali promuovano un'impostazione più partecipativa, mediante visite, scambi di servizi e progetti specifici elaborati dai GAL su temi di comune interesse. 7.5. Grazie al lavoro in rete sarà possibile far uscire lo sviluppo locale dall'isolamento nel quale spesso si trova. 8. L'attuazione 8.1. Il Comitato sottolinea il carattere esemplare del metodo ascendente su cui si basa l'iniziativa Leader +. Esso consente di misurare concretamente la diversità dell'Europa rurale e potrebbe comportare il graduale abbandono delle politiche di tipo discendente, indifferenziate e comuni per tutte le zone dell'Unione. 8.2. A proposito del principio dell'integrazione dell'art. 6 del Trattato e del rispetto dell'art. 8 (in relazione al 27o considerando del Regolamento (CE) n. 1260/99), il Comitato invita gli Stati membri ad assicurare che le autorità responsabili in materia di ambiente siano associate alla preparazione, alla realizzazione e alla valutazione dei programmi nel quadro di Leader+ e quindi, a tale scopo, ai lavori dei comitati di sorveglianza. La stessa cosa vale per la messa a punto dei piani di sviluppo da parte dei Gruppi d'azione locale: si tratta infatti di un compito cui è necessario associare al massimo tutti gli operatori locali, comprese le organizzazioni agricole e quelle attive nel settore dell'ambiente. 8.3. Al fine di aiutare gli operatori sul terreno ad elaborare progetti innovativi, il Comitato auspica che la Commissione e gli Stati membri facciano tutto il possibile affinché: - vengano chiariti i criteri di ammissibilità dei GAL e dei progetti; - vengano semplificate le procedure amministrative che devono rispettare i GAL qualora i loro progetti siano stati selezionati. 8.4. Pertanto, indipendentemente dalle modalità di finanziamento scelte dagli Stati membri, il Comitato esprime una valutazione positiva in merito al sistema globale di sovvenzioni. Esso garantisce maggiore libertà ai GAL nella ripartizione dei fondi loro assegnati. Perché il sistema risulti efficace, le relative amministrazioni degli Stati membri devono evitare di appesantire le procedure di attribuzione e le richieste di garanzie, che potrebbero indurre ritardi nel cofinanziamento. 8.5. Conformemente a quanto previsto dal progetto di comunicazione (cfr. punto 31), il Comitato invita la Commissione e le amministrazioni nazionali e regionali coinvolte a comunicare, sin dalle prime fasi dell'iniziativa, le proprie esigenze di contabilità al fine di semplificare la gestione finanziaria di Leader + ai diversi livelli istituzionali interessati. 8.6. Inoltre, la Commissione ha concesso agli Stati membri un periodo di 6 mesi, a partire dall'adozione e pubblicazione della comunicazione, per presentare le loro proposte di programmi di iniziativa Leader +. Il Comitato ritiene che questo lasso sia troppo breve per consentire, in particolare ai territori che non abbiano nessuna esperienza precedente di simili collaborazioni, di presentare i loro progetti. 8.7. Il Comitato raccomanda dunque di mantenere la flessibilità introdotta in Leader II e di autorizzare la modifica dei piani di azione Leader + nel corso della loro attuazione. Ogni eventuale modifica dovrà essere accompagnata da una ridefinizione degli obiettivi, delle strategie e degli indicatori al fine di promuovere le "buone pratiche" nell'elaborazione dei progetti. 8.8. Il Comitato raccomanda inoltre che i GAL, ed in particolare i nuovi partecipanti, possano beneficiare di una assistenza tecnica concreta nella fase di elaborazione dei progetti e siano pienamente informati in merito alle migliori pratiche e alle azioni innovative attuate con Leader I e Leader II. 8.9. Alla luce delle raccomandazioni di cui sopra, il Comitato è favorevole alla rapida adozione del progetto di comunicazione della Commissione e della regolamentazione necessaria per l'attuazione di Leader +. Bruxelles, 9 dicembre 1999. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice RANGONI MACHIAVELLI (1) GU C 209 del 22.7.1999.