RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - Esperienza acquisita e livello di convergenza realizzato nell'applicazione delle disposizioni previste dalla direttiva sull'assicurazione dei crediti all'esportazione a medio e a lungo termine

1. Introduzione e contesto

1. La direttiva 98/29/CE del Consiglio relativa all'armonizzazione delle principali disposizioni in materia di assicurazione dei crediti all'esportazione per operazioni garantite a medio e a lungo termine è entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee in data 7 maggio 1998.

2. Gli Stati membri avevano l'obbligo di mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla suddetta direttiva entro il 1° aprile 1999.

3. I principali obiettivi della direttiva sono conseguire l'armonizzazione dei programmi di assicurazione dei crediti all'esportazione, attenuare le attuali distorsioni della concorrenza tra Stati membri (come previsto dall'articolo 132 del trattato CE, e fatte salve le norme sugli aiuti di Stato di cui agli articoli 87, 88 e 89 del medesimo trattato), aumentare la trasparenza e promuovere la cooperazione tra imprese all'interno della Comunità.

4. L'articolo 5 (Relazione e revisione) della direttiva stabilisce che la Commissione presenti al Consiglio entro il 31 dicembre 2001 una relazione sull'esperienza acquisita e sulla convergenza realizzata nell'applicazione della direttiva medesima.

5. Prima della stesura di tale relazione i servizi della Commissione hanno chiesto a quattro organizzazioni europee [1] di presentare le loro osservazioni sulla direttiva. L'FBE e l'UNICE hanno risposto all'invito. Le osservazioni dell'FBE sono state prese in considerazione nell'analisi, mentre quelle dell'UNICE si riferivano ad altre problematiche nel settore del credito all'esportazione.

[1] Federazione bancaria dell'Unione europea (Fédération Bancaire de l'Union Européenne - FBE), l'Unione delle confederazioni dell'industria e dei datori di lavoro europei (Union of Industrial and Employers' Confederations of Europe - UNICE), l'Organismo di collegamento delle industrie meccaniche, elettrotecniche, elettroniche e metallurgiche europee (Liason Group of the European Mechanical, Electrical, Electronic and Metalworking Industries - ORGALIME) ed EuroCommerce

2. Valutazione globale e risultati conseguiti

6. Tutti gli Stati membri si sono conformati alla direttiva. Benché quest'ultima abbia introdotto una serie di limitate modifiche nei sistemi di assicurazione del credito all'esportazione, il suo funzionamento è regolare e soddisfacente.

7. Gli effetti positivi della direttiva sono i seguenti:

* la direttiva costituisce la prima serie di norme basate su principi comuni in materia di assicurazione del credito all'esportazione, premi, politica assicurativa e trasparenza approvate da tutti gli Stati membri;

* l'aumento del numero di accordi di riassicurazione conclusi tra gli Stati membri negli ultimi anni rafforza il significativo miglioramento della cooperazione per progetti comuni nei paesi terzi. Qualsiasi armonizzazione delle regolamentazioni, quale è la direttiva in questione, contribuisce a tali sviluppi;

* la trasparenza è un fattore importante nel processo di armonizzazione, la cui funzione regolatrice si esplica nel lungo periodo;

* la direttiva non si limita a realizzare gli obiettivi previsti nel solo ambito comunitario, poiché il suo effetto trainante incide anche sui sistemi di credito all'esportazione al di fuori della Comunità, con particolare riguardo all'attuale processo di allineamento dei sistemi di credito all'esportazione dei paesi candidati all'adesione all'UE.

8. Gli Stati membri possono derogare alle disposizioni della direttiva, concedendo condizioni di copertura più favorevoli (punto 47 dell'allegato della direttiva: Notifica a priori per informazione ) o meno favorevoli (punto 48 dell'allegato: Notifica a posteriori per informazione ). Nel periodo considerato per la presente revisione un solo Stato membro non ha notificato alcuna deroga, mentre tutti gli altri Stati membri hanno notificato deroghe riguardanti uno o più dei seguenti punti:

* termine costitutivo di sinistro (punto 24 dell'allegato con riferimento al punto 6, lettere b) e c)): due Stati membri applicano contemporaneamente condizioni più e meno favorevoli per quel che riguarda il termine costitutivo di sinistro per perdite derivanti dal rischio di fabbricazione o dal rischio di credito. Due Stati membri offrono condizioni più favorevoli, mentre altri due Stati membri offrono condizioni più restrittive;

* percentuale non assicurata (punto 9): due Stati membri stabiliscono esplicitamente che l'assicurato non può trasferire la percentuale non assicurata.

* altre deroghe meno frequenti riguardano la decorrenza della garanzia (punto 12), la decisione del paese dell'assicuratore o dell'assicurato (punto 21), il calcolo e il pagamento dell'indennizzo (punti 27 e 28) e le spese supplementari (punto 31) relative ad azioni volte a limitare o evitare perdite.

Inoltre, sono stati notificati anche i seguenti punti, i quali tuttavia sono controbilanciati da addizionali o da sconti sui premi conformemente all'accordo OCSE in materia di premi per quanto riguarda il rischio del governo e il rischio paese (cfr. anche il paragrafo 22 della presente relazione):

* copertura incondizionata (punto 6, lettera d)): uno Stato membro offre una copertura incondizionata per i crediti acquirente;

* copertura per gli interessi di mora (punto 7, lettera b)): alcuni Stati membri evitano di estendere la copertura per gli interessi di mora;

* percentuale di copertura (punto 8, lettera b)): parecchi Stati membri dichiarano di accordare una percentuale di copertura più elevata del 95%, ma che solo in quattro casi arriva fino al 100% (per i crediti acquirente, il rischio del governo/politico per particolari paesi o a determinate condizioni). D'altra parte, la percentuale di copertura, soprattutto per il rischio commerciale, è spesso inferiore al 95%, oppure si applica una differenziazione della percentuale di copertura per il rischio commerciale tra i crediti fornitore e i crediti acquirente.

9. Per quanto, in linea di principio, queste deroghe più o meno favorevoli appaiano equilibrate tra di loro e tra i vari sistemi di assicurazione del credito all'esportazione applicati dagli Stati membri, alcune di esse possono avere un impatto decisivo sulla posizione degli esportatori comunitari in una situazione di concorrenza.

10. L'articolo 132 del trattato CE stabilisce quanto segue:

"..., i regimi di aiuti concessi dagli Stati membri alle esportazioni nei paesi terzi saranno progressivamente armonizzati (...), nella misura necessaria per evitare che venga alterata la concorrenza fra le imprese della Comunità. ..."

Nel contesto sopra delineato, si rendono necessari ulteriori sforzi per conseguire quest'obiettivo.

3. Carenze e margine per eventuali migliorie

3.1. Questioni sollevate dalla Fédération Bancaire de l'Union Européenne (FBE)

3.1.1. Livello dei premi per il rischio commerciale

11. La FBE sostiene che la direttiva ha avuto un'incidenza limitata sul livello dei premi. La data di entrata in vigore effettiva della direttiva (1° aprile 1999) è coincisa con l'entrata in vigore degli orientamenti dell'OCSE in materia di premi e condizioni annesse che stabiliscono tassi di premio minimi per il rischio del governo e il rischio paese, a prescindere dal fatto che il debitore sia un ente pubblico o privato. Di conseguenza, si constata un grado elevato di convergenza per quel che riguarda i debitori sovrani. Permangono tuttavia notevoli differenze nel livello dei premi per quanto riguarda i debitori pubblici e privati.

12. La FBE ritiene che sarebbe utile elaborare una serie di orientamenti generali per fissare i premi per il rischio commerciale, tenendo conto dei vari livelli della percentuale di copertura, onde ridurre al minimo le distorsioni della concorrenza.

3.1.2. Percentuale di copertura

13. Per quanto riguarda la percentuale di copertura, la FBE sostiene che la situazione non è migliorata di molto dall'entrata in vigore della direttiva. Dal momento che nella maggior parte degli Stati membri non è disponibile una copertura totale (100% del rischio), le banche commerciali sono costrette a farsi carico della rimanente percentuale del rischio.

14. Gli indici di adeguatezza patrimoniale delle banche tendono sempre più a basarsi sugli indici internazionali di valutazione del credito. Le banche sono obbligate a garantire con il loro capitale azionario una quota (a seconda dell'indice di valutazione del credito) dell'importo non assicurato. Di conseguenza, una percentuale di copertura inferiore al 100% incide sulla disponibilità delle banche a finanziare un'operazione.

3.1.3. Divulgazione delle notifiche

15. Per quanto riguarda le procedure di notifica, la FBE ritiene che la cosiddetta "trasparenza disciplinare" (punti 46 (Notifica per decisione) e 47 dell'allegato (Notifica a priori per informazione)) debba essere resa pubblica allo scopo di rafforzare la funzione regolatrice del mercato.

3.2. Questioni sollevate dai servizi della Commissione

3.2.1. Base di dati sul credito all'esportazione

16. Come si è già menzionato sopra, la trasparenza può essere considerata la spinta propulsiva alla base del processo di armonizzazione. I servizi della Commissione hanno messo a punto una base di dati sul credito all'esportazione al fine di dare concreta attuazione ai principi di trasparenza iscritti nella direttiva. Lo scopo principale per cui è stata costituita questa base di dati è fornire agli Stati membri e alla Commissione un utile strumento in grado di dare, in ogni momento, un quadro aggiornato dei servizi di assicurazione dei crediti all'esportazione disponibili nella Comunità. Al tempo stesso, la base di dati facilita l'obbligo della notifica e consente agli Stati membri di aggiornarsi on-line. Ciascun aggiornamento della base di dati viene automaticamente notificato a tutti gli utilizzatori.

17. La base di dati è già operativa. La direttiva non prevede esplicitamente l'utilizzo di una base di dati per le notifiche. Manca perciò un'approvazione formale del ricorso alla base di dati in sostituzione del sistema di posta elettronica per la maggior parte delle notifiche.

3.2.2. Vertenza sullo status del debitore

18. Nel periodo considerato per la presente revisione si è verificato un solo caso di disaccordo tra Stati membri sullo status di un debitore (se cioè dovesse essere classificato come ente pubblico o privato), per il quale alla fine si è giunti a una composizione senza avviare la procedura prevista dall'articolo 4 (Comitato) della direttiva. Lo status del debitore ha importanti ripercussioni sia sul tasso di premio applicato che sulla percentuale di copertura offerta. Pertanto, l'offerta può essere decisa sulla base di condizioni di copertura più favorevoli.

19. Dal momento che i disaccordi circa lo status del debitore sono estremamente rari, si potrebbe prendere in considerazione l'abolizione del comitato, purché si raggiunga un accordo in merito alla chiarificazione e a una migliore definizione dello status del debitore (punto 5 dell'allegato) ai fini di una maggiore certezza giuridica.

3.2.3. Nuova scadenza per la relazione e la revisione

20. La presente relazione è stata redatta circa tre anni e mezzo dopo l'entrata in vigore della direttiva e meno di tre anni dopo l'obbligo fatto agli Stati di membri di conformarsi alle disposizioni della direttiva stessa. Sembra quindi ragionevole stabilire una nuova scadenza per la seconda relazione tre anni dopo il completamento della presente revisione della direttiva.

4. Osservazioni e proposte

4.1. Livello dei premi per il rischio commerciale

21. Per quanto riguarda la fissazione dei premi per i rischi commerciali, la Commissione ritiene che si debba realizzare una maggiore convergenza nel settore del rischio d'impresa. Dal punto di vista di un esportatore o di una banca, la parità di condizioni presuppone costi complessivi convergenti della polizza di assicurazione o della garanzia. D'altra parte, i lavori sui premi per il rischio commerciale dovrebbero essere avviati in ambito OCSE. Allo stadio attuale appare quindi prematuro cominciare a predisporre l'elaborazione di una serie di orientamenti generali volti a fissare i premi per il rischio commerciale.

4.2. Percentuale di copertura

22. Per quel che riguarda il livello non uniforme della percentuale di copertura, spetta agli Stati membri stabilire tale percentuale ed eventualmente innalzarla fino al 100%. In conformità dell'accordo OCSE in materia di premi, gli Stati membri sono obbligati ad applicare un sistema di fissazione dei premi per il rischio del governo e il rischio paese che produce addizionali sui premi per una copertura superiore al 95%. Tuttavia, la Commissione riconosce che alcuni Stati membri evitano di assumersi il rischio totale per via di un principio fondamentale nel campo delle assicurazioni, e cioè il coinvolgimento degli assicurati in caso di perdita.

4.3. Divulgazione delle notifiche

23. La Commissione ritiene che la trasparenza vada rafforzata per poter trarre vantaggio dai suoi effetti di convergenza. Al punto 44 dell'allegato della direttiva (Tipi di procedure di notifica) si stabilisce che

"I dati forniti non sono rivelati a terzi".

24. D'altra parte, la questione della trasparenza e dell'apertura ha assunto un'importanza fondamentale negli ultimi anni. In linea generale, infatti, le agenzie di credito all'esportazione degli Stati membri rendono pubbliche diverse informazioni quali la loro politica assicurativa per paese, il livello dei premi, le condizioni di copertura, il fatturato, l'esposizione, i risultati operativi ecc., mentre in base alla direttiva tali elementi sono soggetti all'obbligo di riservatezza. Si tratta di una situazione paradossale e difficilmente giustificabile.

25. In tale contesto, la Commissione propone di abolire l'obbligo di riservatezza per le seguenti informazioni contenute nelle notifiche:

* punto 45, lettera a): l'importo complessivo delle promesse di garanzia, l'esposizione totale, i premi riscossi, l'importo dei recuperi e l'importo degli indennizzi corrisposti su base aggregata

* punto 45, lettera b): la politica assicurativa per paese e le condizioni di copertura sistematiche che l'assicuratore intende applicare (esclusi il tipo e il livello dei massimali )

* punto 46: notifiche riguardanti lo status del debitore; la questione fa riferimento alla proposta illustrata sotto riguardante la vertenza sullo status del debitore

* punto 47, lettera a): notifiche di condizioni di copertura più favorevoli

* punto 48, lettera a): notifiche di condizioni di copertura meno favorevoli

* punto 48, lettera b): adeguamenti della politica assicurativa per paese

4.4. Vertenza sullo status del debitore

26. La Commissione intende sottolineare che è in corso di attuazione una riforma interna generale i cui obiettivi sono la razionalizzazione delle procedure, la semplificazione e lo snellimento degli oneri amministrativi. La proposta di abolizione dei comitati, considerati superflui, è conforme a questi obiettivi.

27. Il comitato istituito per la risoluzione delle vertenze sullo status del debitore non si è ancora mai riunito. A parte questo, la Commissione ritiene che eventuali futuri disaccordi sullo status di un debitore debbano e possano essere evitati mediante una chiarificazione dell'attuale definizione dello status del debitore di cui al punto 5 dell'allegato della direttiva. L'obiettivo dovrebbe essere quello di offrire all'esportatore una maggiore certezza giuridica invece di discussioni politicizzate all'interno di un comitato incentrate su questioni puramente tecniche. Inoltre, la proposta summenzionata in merito all'introduzione della trasparenza esterna per quanto riguarda il punto 46 è destinata a promuovere un accordo reciproco sullo status del debitore.

28. Come punto di partenza per il dibattito sulla chiarificazione dell'attuale definizione dello status del debitore, potrebbero essere presi in considerazione altri importanti criteri quali la proprietà, l'adempimento di funzioni pubbliche essenziali (la cui sospensione per un periodo prolungato non potrebbe essere tollerata dalle autorità pubbliche (fornitura di acqua, elettricità ...)), la posizione di monopolio, i prezzi amministrati dalle autorità pubbliche per la produzione del debitore ecc.

29. La Commissione suggerisce di avviare le deliberazioni in conformità dell'articolo 132 del trattato CE e dell'articolo 2, lettera a), della decisione del Consiglio che istituisce un Gruppo di coordinamento delle politiche in materia di assicurazione dei crediti, garanzie del credito e crediti finanziari, onde pervenire a un accordo su una chiarificazione dell'attuale definizione dello status del debitore di cui al punto 5 della direttiva. In cambio, viene proposta l'abrogazione dell'articolo 3 (Decisione di attuazione), dell'articolo 4 (Comitato) e del punto 46, lettera c), della direttiva.

4.5. Base di dati sul credito all'esportazione

30. Il ricorso alla base di dati sul credito all'esportazione per le notifiche riflette il miglioramento degli strumenti tecnici. L'obiettivo è estendere l'aggiornamento on-line a tutte le notifiche di tipo generale (come quelle sulle attività dell'assicuratore, la politica assicurativa per paese, il sistema globale), mantenendo invece l'utilizzo del sistema di posta elettronica per le notifiche di tipo individuale (ad esempio, le condizioni per particolari operazioni, o le notifiche relative allo status del debitore). La Commissione propone di modificare di conseguenza il punto 49 (Utilizzazione di un sistema di posta elettronica).

4.6. Nuova scadenza per la relazione e la revisione

31. Infine, la Commissione propone di modificare come segue l'articolo 5:

"Relazione e revisione

La Commissione presenta al Consiglio una relazione sull'esperienza acquisita e sulla convergenza realizzata nell'applicazione della presente direttiva entro tre anni dall'entrata in vigore delle modifiche apportate alla direttiva medesima."

5. Conclusioni

32. Gli Stati membri sono quindi invitati a presentare il loro parere sui seguenti punti:

* la divulgazione a terzi di una parte delle informazioni già messe a disposizione degli altri Stati membri, e che alcuni Stati membri hanno già reso di pubblico dominio;

* una definizione più precisa del debitore pubblico, al fine di rendere possibile l'abolizione del comitato;

* la modifica riguardante gli strumenti utilizzati per le notifiche (base di dati sul credito all'esportazione);

* la modifica al fine di introdurre una nuova scadenza per una seconda relazione e revisione.