Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Rafforzare l’impatto europeo : un quadro comune per l'elaborazione dei documenti di strategia nazionale e la programmazione pluriennale comune /* COM/2006/0088 def. */





[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE | Bruxelles, 2.3.2006 COM(2006) 88 definitivo COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO RAFFORZARE L’IMPATTO EUROPEO: UN QUADRO COMUNE PER l'ELABORAZIONE DEI DOCUMENTI DI STRATEGIA NAZIONALE E LA PROGRAMMAZIONE PLURIENNALE COMUNE INDICE 1. Preambolo 4 1.1. Il quadro comune e la programmazione pluriennale comune: elementi del contributo dell'Unione europea 4 1.2. Il contesto del quadro per i documenti di strategia nazionale e della programmazione pluriennale comune 4 1.3. Osservazioni preliminari 6 2. Un quadro modificato al servizio di una programmazione rafforzata 7 2.1. I principi di una programmazione efficiente 7 2.2. Le nove componenti essenziali per i documenti di strategia nazionale 8 2.3. La procedura di elaborazione di un documento di strategia nazionale nella prospettiva di una programmazione pluriennale comune 10 2.3.1. I principi base 10 2.3.2. Le varie tappe della programmazione pluriennale comune 11 Prima tappa: un'analisi comune 11 Seconda tappa: oltre ad un'analisi comune, una risposta strategica comune 11 PART 1: COUNTRY STRATEGY PAPER 12 1. CHAPTER 1: framework for relations between the donor and the partner country 12 1.1. General objectives of the donor’s external policy 12 1.2. Strategic objectives for cooperation with the partner country 12 1.3. Main bilateral agreements 12 2. CHAPTER 2: COUNTRY DIAGNOSIS 12 2.1. Analysis of the political, economic, social and environmental situation in the partner country 12 2.1.1 Political situation 12 2.1.2. Economic and social situation 14 2.1.3. Social situation, including decent work and employment 16 2.1.4. The country in the international context 16 2.1.5. Environmental situation 17 2.2. Development strategy of the partner country 17 2.3. Analysis of the viability of current policies and the medium-term challenges 18 3. CHAPTER 3: OVERVIEW OF COOPERATION AND POLITICAL DIALOGUE, COMPLEMENTARITY AND CONSISTENCY 18 3.1. Overview of the donor’s past and present cooperation (lessons learned) 18 3.2. Information on the programmes of other donors (complementarity) 19 3.3. Description of the political dialogue between the donor and the partner country 19 3.4. Description of the state of the partnership with the partner country and progress towards harmonisation 19 3.5. Analysis of consistency with the donor’s other policies 19 4. CHAPTER 4: THE DONOR’S RESPONSE STRATEGY 20 PART 2: WORK PROGRAMME 21 ANNEXES. 21 1. Summary table for the country 21 2. Country environmental profile 21 3. Prospective financial matrix of donors 22 4. Country migration profile (where necessary) 22 5. Description of the CSP drafting process, stressing the involvementof non-state actors and local authorities 22 6. Harmonisation road map (where there is one) 22 1. PREAMBOLO Rafforzare l'efficacia dell'aiuto è un obiettivo essenziale del programma di lavoro dell'Unione europea (UE). La dinamica internazionale scaturita dalla Conferenza internazionale di Monterrey (18-22 marzo 2002) ha trovato la sua conclusione nell'adozione della dichiarazione di Parigi sull'armonizzazione e l'allineamento dell'aiuto (2 marzo 2005). In questo contesto, l'Unione europea non ha mai smesso di sottolineare, da un lato, la necessità assoluta di progredire collettivamente in termini di efficacia e di impatto e, dall'altro, il suo dovere di dare impulso a tale processo. In questo ambito, per garantire la coerenza e rafforzare l'efficacia dell'aiuto è essenziale prendere in considerazione tutti gli obiettivi di politica esterna e gli altri strumenti di cui l'UE dispone. Infatti, la politica di sviluppo è, insieme alle politiche di difesa e di sicurezza, alle politiche commerciali, ambientali, ecc., uno degli strumenti grazie ai quale è possibile realizzare gli obiettivi delle politiche esterne dell'UE. 1.1. Il quadro comune e la programmazione pluriennale comune: elementi del contributo dell'Unione europea Durante il Forum ad alto livello di Parigi del febbraio/marzo 2005, L'UE ha presentato un piano di lavoro che raccoglie impegni concreti per un'attuazione rapida e collettiva dei principi enunciati nella dichiarazione di Parigi. Uno dei pilastri di questo contributo volontario è l'impegno a favore della realizzazione graduale di una programmazione pluriennale comune attraverso la revisione del quadro per i documenti di strategia nazionali (DSN) del 2000. Tale programmazione costituisce una delle componenti del piano d'azione dell'UE per garantire l'efficacia dell'aiuto. I consigli GAERC del novembre 2004, quindi dell’aprile e del novembre 2005, hanno elaborato rispettivamente il principio, la natura ed il calendario di tale processo. Prima di gettare le basi della programmazione pluriennale comune, era fondamentale disporre di tutte le informazioni necessarie per comprendere adeguatamente i vari sistemi di programmazione degli Stati membri (e degli altri donatori), studiare le buone pratiche esistenti (riconosciute dall'OCSE) ed integrare pienamente siffatte iniziative in loco. A tal fine, nel 2005 sono stati intrapresi in Uganda, Tanzania e Zambia tre studi preliminari. Sono stati poi presi in considerazione l'esperienza acquisita e i bilanci effettuati nel quadro del programma di armonizzazione realizzato dall'UE in quattro paesi pilota: il Vietnam, il Nicaragua, il Marocco ed il Mozambico. I tre studi, i cui risultati sono stati analizzati insieme agli Stati membri, hanno costituito una solida base supplementare di analisi per la revisione del quadro per i DSN, oggetto del presente documento. 1.2. Il contesto del quadro per i documenti di strategia nazionale e della programmazione pluriennale comune Il quadro di programmazione per i DSN comunitari (generalmente denominato il "quadro per i DSN") è stato adottato nel 2000, nell’ambito della riforma RELEX, come strumento della programmazione pluriennale. Infatti, esso doveva fungere da base per orientare la struttura di tutti i DSN comunitari e costituire una fonte d'informazione per l'elaborazione dei documenti strategici degli Stati membri[1]. Il suo obiettivo era migliorare la coerenza e la qualità della programmazione dell'aiuto esterno, renderla più prevedibile ed efficace e favorire una maggiore complementarità con gli Stati membri nel settore della cooperazione allo sviluppo in virtù degli articoli 177-181 del trattato CE. Questo quadro è stato applicato senza indugio dalla Commissione nella programmazione dei DSN/DSR di I generazione (2002-2006) e delle revisioni intermedie (2004) per tutti i paesi in via di sviluppo che beneficiano del Fondo europeo di sviluppo e dei programmi ALA, MEDA, TACIS e CARDS. Grazie alle relazioni sui progressi ottenuti nell'attuazione del quadro per i DSN, elaborate dalla Commissione su richiesta del Consiglio nel 2001, nel 2002 e nel 2005, l'UE ha potuto constatare che l'utilizzo rigoroso dei DSN/DSR è un mezzo efficace ed adeguato per migliorare la qualità dei suoi processi di programmazione. A questo proposito, nel 2003[2] il Consiglio è giunto alla conclusione che il quadro per i DSN ha contribuito davvero in maniera significativa alla realizzazione dell'obiettivo della programmazione pluriennale ed al rafforzamento dell'efficacia e della qualità dell'aiuto esterno dell'UE. Esso ha osservato che l'esercizio ha migliorato il coordinamento e la complementarità tra l'aiuto comunitario e bilaterale, specialmente quello degli Stati membri[3], che sono stati ampiamente coinvolti in loco. Nella maggior parte dei casi, le autorità dei paesi partner sono state strettamente implicate nel processo di programmazione, per rafforzare il senso di partecipazione e la coerenza tra la strategia della Commissione ed il processo di sviluppo nazionale. Le revisioni intermedie del 2004 hanno permesso di migliorare la qualità e l'efficacia dei DSN, in particolare rafforzando la coerenza tra la politica di sviluppo e le altre politiche esterne ed interne della CE/UE o l'approccio fondato sui risultati, grazie all'integrazione più rigorosa di indicatori che permettono di valutare i risultati ottenuti dai paesi partner, in particolare per quanto riguarda la realizzazione degli Obiettivi di sviluppo del Millennio (OSM). Il quadro per i DSN deve essere considerato come un processo continuo, da migliorare ed adattare costantemente per seguire l'evoluzione del programma di lavoro per l'efficacia dell'aiuto. In questo contesto, è apparso sempre più chiaramente che un esercizio di programmazione coordinato ed elaborato in comune a livello europeo può contribuire in modo ancora più significativo all'efficacia dell'aiuto ed all'obiettivo della realizzazione degli OSM. Infatti, nel 2004 il gruppo ad hoc sull'armonizzazione, incaricato di proporre un contributo dell'UE per il rafforzamento del coordinamento, dell'armonizzazione e dell'allineamento, ha sottolineato che una programmazione pluriennale comune deve poter agevolare il coordinamento delle politiche, far progredire l'armonizzazione delle procedure ed offrire possibilità decisionali in materia di complementarità. Deve permettere un allineamento progressivo dei donatori sui cicli di programmazione pluriennali del paese partner (strategie di riduzione della povertà e processo finanziario) ed aumentare le possibilità di sincronizzare i processi di programmazione degli Stati membri e della Commissione favorendo, a termine, una riduzione sostanziale dei costi di transazione. La programmazione pluriennale comune è stata lanciata a livello europeo nelle conclusioni del Consiglio del novembre 2004, quando la Commissione è stata espressamente invitata a rivedere il quadro per i DSN del 2000 prendendo in considerazione la possibilità di integrarvi siffatta programmazione. Il principio della programmazione comune è stato ribadito e rafforzato nel quadro del nuovo "consenso europeo per lo sviluppo", la nuova dichiarazione di politica per lo sviluppo dell'UE del dicembre 2005. 1.3. Osservazioni preliminari Conformemente alle conclusioni del Consiglio del novembre 2004, "al termine della revisione il quadro costituirà uno degli strumenti per l'attuazione della programmazione pluriennale per tutta l'assistenza fornita dagli Stati membri e dalla Commissione. […] Il quadro comune fornirà, [inoltre] orientamenti ai fini dell'attuazione della programmazione pluriennale congiunta a livello dei paesi partner"[4]. L'adozione da parte dell'UE delle nove componenti essenziali per i DSN , che sono illustrate nella sezione 2.2. e che sono alla base dello schema comune proposto in allegato, rappresenta la prima tappa fondamentale verso il rafforzamento dell'efficacia dell'aiuto esterno e un trampolino verso l'armonizzazione e il coordinamento dell’aiuto. La programmazione pluriennale comune è un processo flessibile che deve potere essere realizzato in funzione dell'evoluzione della situazione specifica del paese partner. La sua forma e la sua struttura varieranno da un paese all'altro. La programmazione è illustrata nella sezione 2.3. 2. UN QUADRO MODIFICATO AL SERVIZIO DI UNA PROGRAMMAZIONE RAFFORZATA Il presente documento intende aggiornare il quadro per i DSN del 2000, definire gli elementi di base da includere nei medesimi e le tappe da seguire nella loro formulazione. Questo nuovo quadro è diviso in tre sezioni: - La prima (sezione 2.1) illustra i principi alla base dell'esercizio di programmazione. - La seconda (sezione 2.2) riassume le nove componenti essenziali dei prossimi DSN. Una proposta di schema comune è allegata al presente documento. - La terza (sezione 2.3) delinea le tappe principali della procedura da seguire per la formulazione dei prossimi DSN e le modalità da considerare in una prospettiva di programmazione pluriennale comune. 2.1. I principi di una programmazione efficiente Determinati principi devono orientare ed essere alla base della programmazione. Elaborati e affinati a livello europeo nel corso degli ultimi anni, essi figurano in molti casi anche come impegni di partenariato nella dichiarazione di Parigi (responsabilizzazione, armonizzazione, allineamento, gestione imperniata sui risultati e responsabilità reciproca). Essi orientano la struttura dei DSN e delle sue componenti essenziali, descritte nella sezione seguente: - Il quadro del partenariato . Le strategie devono basarsi sugli accordi di cooperazione e di partenariato e devono essere conformi alle strategie regionali. - Il rispetto degli obiettivi del consenso europeo . La politica di sviluppo avrà come obiettivi principali la lotta contro la povertà nel contesto dello sviluppo sostenibile, in particolare la realizzazione degli Obiettivi di sviluppo del millennio, come pure la promozione della democrazia, del buon governo e del rispetto dei diritti dell'uomo. Questi obiettivi saranno perseguiti in tutti i paesi in via di sviluppo ed applicati alla componente "aiuto allo sviluppo" di tutte le strategie comunitarie di cooperazione con i paesi terzi. - La coerenza . La strategia ed i documenti di programmazione devono essere esaustivi e devono prendere in considerazione gli obiettivi della politica di sviluppo e delle altre politiche che definiscono le relazioni con il paese partner. - Se si tiene conto della diversità dei partner e delle sfide, la differenziazione risulta una componente necessaria. Essa si applica sia alla politica generale che ai programmi di cooperazione. - Conformemente al consenso europeo si deve tenere conto delle q uestioni trasversali (democrazia, buon governo, diritti dell'uomo, diritti del bambino e delle popolazioni indigene; uguaglianza dei sessi; ambiente sostenibile; HIV/AIDS). - Per garantire l'efficacia dell'aiuto occorre considerare anche altri elementi importanti come la divisione del lavoro, la complementarità e l'armonizzazione . Tutti gli sforzi devono convergere verso una massimizzazione della condivisione dell'informazione con tutti gli interlocutori interessati e verso una complementarità con gli interventi degli Stati membri e le attività degli altri donatori e delle agenzie multilaterali. Il coordinamento deve avere luogo in modo prioritario nel paese partner interessato. - Il ricorso al sostegno finanziario generale e/o settoriale come modalità d'attuazione rimane, quando possibile, il principio fondamentale per migliorare l'efficacia dell'aiuto e deve essere rafforzato. - Nel quadro del processo di programmazione dell'aiuto comunitario, la concentrazione (preservando la flessibilità) implica la selezione di un numero limitato di settori. - La responsabilizzazione del paese partner e l'allineamento . La preparazione della strategia e della programmazione si adatteranno gradualmente al programma di lavoro del paese partner, che sarà al centro dell’attenzione. - Un approccio basato sui risultati . La programmazione, l'attuazione ed il processo di valutazione devono includere sistematicamente indicatori chiave di rendimento definiti per misurare, a termine, l'impatto dell'aiuto. - La partecipazione della società civile e degli altri interlocutori : il partenariato deve essere esteso agli interlocutori non statali e al settore privato, che dovrebbero essere associati al dialogo sulle politiche, all'elaborazione della strategia di cooperazione ed all'attuazione dei programmi. Deve essere garantito il coinvolgimento di altri interlocutori, quali in particolare le autorità locali ed il Parlamento. - Le esperienze del passato ed il principio della revisione. Gli insegnamenti tratti dalle esperienze precedenti del paese partner, delle rappresentanze del donatore in loco e dei servizi della sede del donatore ed i risultati delle valutazioni esterne ed interne pertinenti devono essere presi sistematicamente in considerazione per influire sulle scelte operate nell'esercizio di programmazione. Inoltre, i DSN sono strumenti efficaci soltanto se i loro risultati sono valutati regolarmente e la strategia è riorientata in funzione dei risultati. 2.2. Le nove componenti essenziali per i documenti di strategia nazionale Il nuovo quadro per i DSN propone di mantenere nell'insieme l'approccio logico già sviluppato in quello del 2000, che ha dimostrato la sua efficacia. Il quadro è stato aggiornato tenendo conto delle nuove pratiche apparse sulla scena internazionale e dei nuovi impegni dell'UE illustrati nella sezione precedente. Esso propone gli elementi indispensabili per una programmazione pluriennale comune paese per paese. In allegato figura uno schema dettagliato per i DSN comprendente le componenti essenziali seguenti, che garantiscono, come attestano le esperienze precedenti, una programmazione di qualità:[5] 1. il quadro delle relazioni tra il donatore ed il paese partner; 2. l'analisi della situazione politica (interna ed esterna), economica e commerciale, sociale ed ambientale del paese partner; 3. il programma di lavoro del paese partner, compresa la strategia di sviluppo; 4. sulla base dello studio della situazione del paese e del suo programma di lavoro, l'analisi della validità delle politiche attuali e delle sfide da raccogliere a medio termine; 5. la sintesi delle azioni di cooperazione realizzate dal donatore in passato o ancora in corso (insegnamenti ed esperienze) che tiene conto di tutti gli strumenti dell'aiuto esterno, della complementarità con i programmi degli altri donatori e della coerenza con gli altri strumenti dell'aiuto esterno e delle politiche; 6. la descrizione della situazione del partenariato con il paese partner, compreso il dialogo politico ed i progressi compiuti nel processo di armonizzazione; 7. la strategia di cooperazione del donatore, i suoi obiettivi specifici, la coerenza con gli altri strumenti dell'aiuto esterno e con le politiche, la complementarità con gli altri donatori; 8. sulla base degli elementi di cui sopra, un programma di lavoro o un programma indicativo nazionale (PIN) che definisca obiettivi misurabili per mezzo di indicatori di rendimento, il contributo specifico del donatore e la natura e la portata dei meccanismi di sostegno più adeguati; 9. allegati: una tabella sinottica del paese, una sintesi del profilo ambientale, una matrice finanziaria prospettiva dei donatori, un profilo migratorio (se del caso), compreso l'aspetto connesso alla protezione internazionale, una descrizione della consultazione degli interlocutori non statali e, eventualmente, una tabella di marcia relativa all'armonizzazione. La Commissione intende elaborare i suoi DSN sulla base di queste nove componenti essenziali e dello schema proposto in allegato che le sviluppa. I DSN saranno preparati immediatamente per i paesi ACP, in un secondo momento (revisioni intermedie) per le regioni dell’Asia e dell’America latina, per i paesi a cui si applica la politica europea di vicinato e per la Russia, dove il processo di elaborazione dei DSN (e DSR) di II generazione è stato basato sul vecchio schema ed è stato quasi portato a termine. La Commissione ha constatato che nei documenti di strategia elaborati dagli Stati membri a livello bilaterale si tiene già conto della maggior parte di queste componenti. Essa ritiene dunque che il nuovo quadro per i DSN, che comprende queste componenti essenziali, potrebbe essere utilizzato anche dagli Stati membri per il loro aiuto bilaterale senza modificare sostanzialmente le loro procedure e con la garanzia della flessibilità necessaria all’adattamento del nuovo quadro al contesto specifico del paese. Inoltre, gli Stati membri che stanno introducendo strumenti di programmazione potrebbero applicare direttamente il nuovo quadro per i loro DSN. Ma, oltre alla possibilità per gli Stati membri di sviluppare le loro strategie bilaterali intorno a queste nove componenti e al nuovo quadro per i DSN, la Commissione ritiene che lo schema presentato in allegato costituisca certamente la base più adeguata per procedere verso una programmazione pluriennale comune, in particolare per quanto riguarda la divisione di alcuni aspetti della programmazione (sezione 2.3.2.). Esso dovrebbe dunque essere utilizzato, per quanto possibile, anche dagli Stati membri. Infine, è importante rendere i meccanismi di programmazione tanto flessibili da poterli sincronizzare gradualmente tra loro ed allinearli al programma di lavoro politico e finanziario del paese partner. 2.3. La procedura di elaborazione di un documento di strategia nazionale nella prospettiva di una programmazione pluriennale comune Il nuovo quadro per i DSN è inteso ad agevolare le iniziative di programmazione pluriennale comune tra la Commissione, gli Stati membri e, eventualmente, altri partner. Il compito della CE/UE è favorire questa iniziativa, incoraggiare la più ampia partecipazione possibile e coinvolgere il paese partner. 2.3.1. I principi base La programmazione comune deve essere un processo flessibile, graduale ed aperto, nel quale il paese partner possa svolgere un ruolo propulsore derivante dalla sua esperienza diretta: - flessibile , perché può assumere forme diverse adeguate alla situazione dei paesi partner (in particolare in termini di capacità istituzionali e dunque di qualità della politica nazionale di sviluppo (DSRP)) e dei donatori, che possono essere più o meno pronti, politicamente e/o in termini di procedura, ad un'armonizzazione; - graduale , perché prevede tappe progressive "di integrazione" in funzione dell’evoluzione della situazione. Potrà includere tutti o parte degli Stati membri; - aperto , perché non si limita agli Stati membri. La programmazione comune si inserisce nell’ambito di iniziative internazionali che mira a rendere più dinamiche. La programmazione congiunta europea deve potersi integrare in un processo di programmazione congiunta già in corso e dargli impulso grazie al coordinamento ed ad una visione comune europei; - poiché la programmazione comune deve essere fondata sulla strategia di riduzione della povertà, o altre strategie equivalenti, e sul ciclo di bilancio del paese in questione, nella sua preparazione e nel suo coordinamento è fondamentale il ruolo propulsore del paese partner . Solo su questa base i partner potranno realmente allinearsi e convergere verso una maggiore complementarità (divisione del lavoro) ed una riduzione dei costi di transazione a lungo termine. Se il paese non è in grado di svolgere questo ruolo propulsore, deve essergli garantito l'appoggio necessario perché possa acquisire le capacità indispensabili. Nel frattempo, i donatori stessi potranno sviluppare una programmazione comune in linea con le priorità e i cicli di programmazione emergenti, secondo il principio dell'allineamento non ufficiale ("shadow alignment" - i paesi a basso reddito o gli Stati fragili), o esistenti (paesi a reddito intermedio); - la decisione d'opportunità, la forma e gli orientamenti della programmazione comune dipenderanno, per ogni paese, dalle delegazioni della Commissione e dagli altri partner in loco . Infatti, è a questo livello che devono essere organizzati il coordinamento e l'armonizzazione su questo punto. La programmazione comune sarà un elemento da integrare, se necessario, nella tabella di marcia per il coordinamento e l'armonizzazione elaborata nei paesi. Scambi frequenti tra la sede e le rappresentanze locali, come pure un seguito regolare, saranno necessari per trasmettere il processo al più alto livello politico. 2.3.2. Le varie tappe della programmazione pluriennale comune Il carattere flessibile e graduale della programmazione pluriennale comune deve esprimersi nella gradualità delle tappe dell’intero processo, a partire da una concezione comune o armonizzata dei DSN, cioè dall'applicazione da parte degli Stati membri, con la flessibilità necessaria, delle nove componenti essenziali dei DSN indicate nel nuovo schema fornito in allegato. Prima tappa: un'analisi comune L'esperienza e le analisi effettuate mostrano che, a prescindere dai modelli utilizzati, una serie di elementi, considerata essenziale per definire una strategia di cooperazione, è comune ai diversi donatori che intervengono in un dato paese. La riduzione dei costi di transazione per il paese partner impone, evidentemente, di condividere questi elementi e metterli in comune. Questi elementi corrispondono ai capitoli 1, 2 e 3 della parte I dello schema comune (cfr. allegato) e sono: la valutazione della situazione politica globale, la valutazione del contesto macroeconomico, sociale ed ambientale del paese (con un elenco di indicatori macroeconomici e di povertà armonizzati sulla base del programma di lavoro del governo), l'enunciazione delle priorità del paese partner, l'analisi degli insegnamenti tratti dalla cooperazione precedente, l'analisi della coerenza delle altre politiche nel paese partner, l'analisi della complementarità tra le azioni dei vari partner e l'enunciazione del programma di lavoro per l'armonizzazione. Seconda tappa: oltre ad un'analisi comune, una risposta strategica comune Un’iniziativa di programmazione comune che nasce tenendo conto di tutti gli elementi di analisi (cfr. I tappa) non esclude un obiettivo ancora più ambizioso che consiste, per tutti o parte degli Stati membri rappresentati in un paese, nell’elaborare una strategia di risposta comune. Questa strategia si baserà sugli elementi contenuti nel capitolo 4 della parte I dello schema comune indicato in allegato: la definizione comune degli obiettivi della cooperazione con il partner, la definizione dei settori di concentrazione con la divisione del lavoro tra i partner (matrice finanziaria dei donatori), indicazioni sulle dotazioni finanziarie e sull'analisi dei rischi e gli impegni dei paesi partner presi di comune accordo. Indicatori di rendimento saranno definiti congiuntamente basandosi possibilmente sui documenti di strategia dei paesi interessati e saranno oggetto di un dialogo con il governo. Saranno realizzati approcci comuni in materia di controllo e di valutazione, di analisi annuali congiunte dei risultati e di attuazione della strategia di riduzione della povertà. ANNEX: Common format for country strategy papers (CSPs) PART 1: COUNTRY STRATEGY PAPER 1. CHAPTER 1: framework for relations between the donor and the partner country For the EC/EU 1.1. General objectives of the donor’s external policy 1.2. Strategic objectives for cooperation with the partner country Strategy papers must reflect the policy guidelines set out in the “European Consensus on Development”. They must also reflect the EU’s commitments with regard to the effectiveness of aid (Paris Declaration, additional EU commitments). They will also set out the donor’s main objectives in its dealings with the partner country in the regional context (in the case of the EU, these include the European Neighbourhood Policy, the Cotonou Agreement, the Asia, Latin America and Africa Strategies and the European Programme for Reconstruction and Development in South Africa). 1.3. Main bilateral agreements Describe the association and partnership agreements (e.g. the Economic Partnership Agreements – EPAs) binding the donor and the partner country, stating the fields covered and the objectives pursued. 2. CHAPTER 2: COUNTRY DIAGNOSIS 2.1. Analysis of the political, economic, social and environmental situation in the partner country This analysis should include all major domestic policy developments and issues and all significant external factors. 2.1.1 Political situation The CSP must analyse the country’s political, institutional and security situation in a broad context, including governance, progress towards democracy, the rule of law and observance of human rights. The regional context must be specifically addressed here. This section should therefore examine the following aspects: - The main obstacles at national level to progress towards a situation in which human rights are respected, protected and promoted. The analysis will identify the priorities and objectives permitting progress towards respect for fundamental human rights in all circumstances. - The content and any shortcomings of the partner country’s plans/policies concerning social cohesion, employment and gender equality; the gender representativeness of the administration and the position with regard to international commitments on gender equality. Commitments and compliance under international conventions concerning children’s rights must also be described. Special attention must be paid to child labour and to trafficking and violence against women and children. The protection afforded for the rights of minorities and indigenous peoples must also be examined. - Observance of democratic principles, including in particular an assessment of the electoral process and public participation in the democratic process (free elections by universal suffrage, multiparty system, equal access to political activity, participatory decision-making process, the role of the media, civil society and other non-state actors, etc.), the possibility of changing the government without violence, etc. - The organisation of government, the authorities’ decision-making procedures. Particular attention must be paid to examining the various levels of power and the division of powers between central, regional and local tiers of government and the effectiveness of their interaction (decentralisation and devolution). The main constraints faced by “key institutions” in fulfilling their respective mandates (including the capacities the national statistical system to provide statistics and indicators in the different domains), institutional transparency and accountability for the management of public resources and affairs; the institutional capacity to draw up and implement measures against corruption money laundering, fraud and tax avoidance; the rule of law and the independence of the judiciary. The role of parliaments in their dual function of making law and overseeing the executive must be examined, as must the degree to which civil society is involved in the political and social debate. - The government’s position with regard to the key international conventions, especially those concerning the environment, human rights, gender equality, refugees, labour law, the International Criminal Court, terrorism, organised crime and corruption. - Potential factors for conflict, the risk of national or regional conflict breaking out, continuing or flaring up again, and key cultural and social factors directly influencing the political process (e.g. ethnic tensions or migratory flows). - The security system, including the division of powers between the difference agencies,[6] and the decision-making procedure and democratic and civilian oversight over the security system. - The overall security situation. The following questions must be posed: Are there signs of violent conflict in the country and/or region? Is the country’s stability threatened by armed violence? What is the influence of neighbouring countries? Is there a national small-arms manufacturing industry? Does the level of crime in the country threaten its development? What is the situation with regard to the various forms of organised crime and illegal drugs? Is there a threat of terrorism in the country or region? - Any evidence pointing to a fragile state, e.g. the incapacity to perform the basic functions of government (security, basic social services, human rights); identify support measures, such as government reform. - The regional context of the country, its relations with its neighbours and the impact of these factors on the political, institutional and security situation in the country. This analysis should serve to identify the type of partnership: efficient, difficult/fragile state, post-conflict. Accordingly, in fragile states, post-conflict countries and specific cases of countries that have yet to achieve “structural stability” or are showing signs of increasing instability, greater attention should be given to analysing measures taken to ensure security and stability, including conflict prevention and management, post-conflict intervention strategies (demobilisation, disarmament, re-integration (in particular of women and child soldiers), rebuilding, humanitarian mine clearance, support for action against illegal arms trafficking and dissemination of small arms and light weapons, etc.), and the introduction of the rule of law and democracy (including broader participation of civil society and a more equitable distribution of power). The issues of transition and LRRD will have to be taken into account. A chronology of recent events and the national and regional agenda will be annexed as basic information. 2.1.2. Economic and social situation The CSP must include an analysis of macroeconomic performance, covering both the public and the private sectors, an analysis of structural change and of important sectoral changes. It must also include an analysis of the structure of the country’s trade at bilateral, regional and multilateral levels, including the foreseeable impact of economic partnership agreements. It must analyse issues of good governance in the financial, tax and legal fields. The aim is to gauge the extent to which the country is implementing international recommendations on transparency and the effective exchange of information to prevent and counter financial and corporate malpractice, including in the tax field. Economic situation, structure and performance This part must analyse the partner country’s economic performance in a manner permitting comparison with other countries. It will identify the principal economic sectors contributing to gross domestic product and assess trends in their competitiveness, especially in the light of the prospects for the liberalisation of bilateral, regional and multilateral trade. Particular attention should be given to analysing the respective roles of the public and private sectors and the state of infrastructure, especially as regards transport, water, energy and information and communications technologies. The analysis must also address variations in the terms of trade, the external debt burden, the degree of diversification of export earnings and dependency on public and private external transfers, including remittances from migrants. The importance of service activities, especially financial services, and in particular those specifically offered to non-residents (offshore centres), will also be addressed. The employment situation will be studied with particular attention to equal economic opportunities for men and women. The analysis should also highlight the potential sources of macro-economic and social instability in order to make the EC/EU planning process flexible enough to deal with such instability if and when it occurs. A table with key macroeconomic indicators will be annexed to facilitate and structure the overview of the situation and any forecasts for the years ahead. Structure and management of public finances This section will examine the state of public finances and the external debt, analyse the quality of public finances and the structure of budget revenue and expenditure, point out any imbalances and indicate whether measures have been taken to remedy them. Assessment of the reform process As a general rule, the objectives of economic reform programmes, and in particular economic stabilisation and structural adjustment programmes, are to balance the economy, eliminate distortions, introduce appropriate incentives and create favourable conditions for the development of the private sector, while allowing and guaranteeing the effective and efficient working of the public sector. A key aspect of such programmes is the need to ensure that markets are open and that the economy is able to profit from, and manage successfully, external competitive forces (including those generated by regional integration initiatives). The analysis must check the overall consistency of the policy pursued and identify possible weaknesses and inconsistencies. It is important to analyse the impact and viability (including the issue of institutional capacities) of the main sectoral reforms and to consider how these reforms might influence growth and development. In this context, the impact of reforms aimed at increasing transparency, effective information exchange and international administrative and judicial cooperation in the field of services, especially financial services, will also be examined, among others, in relation to the fight against money laundering, fraud and tax avoidance and corruption. Particular attention must be given to reforms in the fields of political, administrative and fiscal decentralisation and issues relating to regional planning, given their potential impact on poverty, especially in rural areas. Trade policy and external environment, in particular regional cooperation agreements The country’s trade policy must be analysed, especially the country’s openness (tariff and non-tariff) and the regulatory framework’s consistency with the country’s commitments. Consistency with the country’s development aims and foreign trade agreements, especially regional integration schemes involving the country, the impact of such schemes on the economy and actual progress towards the creation of a regional market will also be examined. This analysis could, where relevant, use the results of trade-policy reviews by the World Trade Organisation (WTO). Particular attention must be paid to the demands of economic transition, regional convergence and trade opening. The assessment of reform must take such undertakings or obligations into account. It must include an analysis of the country’s economic performance in the framework of the regional integration process to which it belongs (e.g. macroeconomic convergence criteria) and its influence on the country’s economy. This section also includes an analysis of the scope for integration, ways of increasing the benefits, and related issues such as infrastructure, regional markets and financial and economic structures. 2.1.3. Social situation, including decent work and employment CSPs must analyse the situation, trends and progress or delays in the social sectors and in terms of food security. They must therefore cover demographic factors (population growth, breakdown by age, relationship between rural and urban population and trends, the existence and nature of migratory flows) and such sectors/fields as education, research, health (including sexual and reproductive health, HIV/AIDS, malaria and tuberculosis), social protection, including social security networks, support programmes for disadvantaged and vulnerable groups, including the disabled, employment opportunities and working conditions and housing, rural development and access to agricultural markets. All these aspects, and in particular employment policy and the fairness of the tax system, are crucial to achieving a satisfactory level of social cohesion. A major part of the analysis will involve reviewing the fairness of access to services and their use for disadvantaged and vulnerable groups, such as children, women and indigenous peoples, and determining whether the policies pursued address the concerns of these groups, gender equality or HIV/AIDS issues and the needs of indigenous communities. The strategy papers will examine the country’s progress towards eradicating poverty in terms of the MDGs, analyse the reasons for the trends observed, in particular gender differences, and review the main challenges and issues, their magnitude and their breakdown (by age, sex and geography). To facilitate and structure this overview, a table setting out the key social development indicators will be annexed. This table will include at least the 10 key indicators chosen for monitoring the MDGs, which gauge the country’s performance and progress in the matter of poverty reduction and social development. Where possible, it will provide data for the reference year 1990, data for the most recent years, estimates for the years ahead and intermediate and final objectives for 2015. These indicators can be supplemented by other indicators monitored in the PRSP. Comments must be made on the quality of data and the frequency with which it is updated. To ensure comparability in time, data sources must be used as consistently as possible and any change in indicators and/or sources accounted for. 2.1.4. The country in the international context Where relevant, this section will refer to any regional or international developments that might affect cooperation between the donor and the country concerned. These include the country’s political relations in the region, and in particular international and/or regional agreements, regional policies and any progress towards regional integration, or the existence of armed conflicts in the region. It is also important to highlight the role actually or potentially played by the country in the regional and multilateral context (beacon, pole of stability), its capacity to play a leading role in the provision of public goods (e.g. peacekeeping, managing water resources in cross-border water basins to protect the environment, etc.) and its capacity to take part in international cooperation on such issues as terrorism, non-proliferation of weapons of mass destruction and their means of delivery, trafficking and dissemination of small arms and light weapons, people trafficking, illegal migration, etc., which have a tendency to spill over. 2.1.5. Environmental situation This chapter will be based on an analysis of the environmental conditions in the country and the recommendations made in the “Country Environmental Profile”, a summary of which will be annexed. This section will give an overview of trends in the availability and use of environmental/natural resources and in pollution in the country and, possibly, the region that directly affect or influence poverty reduction (link with MDG 7) and food security. It will show clearly the main environmental challenges facing the country and the main obstacles to be overcome. Particular attention will be given to problems and needs arising from climate change. The country’s institutional situation and its specific capacities in the area of managing the environment and natural resources will be described along with the legislative framework. The CSP will also examine the existence or lack of regulatory reforms in the area. Lastly, the environmental impact, if any, of national sectoral policies will be described. Achievements in the area of the environment and the management of natural resources will be examined, either as cross-cutting issues in major cooperation programmes (including their environmental impact) or as specific projects or programmes. Stock will be taken of the country’s accession to international agreements in the different domains (climate change, biodiversity, desertification, chemical products, etc.) and the measures actually taken to apply them. The country’s specific needs in the matter will also be indicated. The “Country Environmental Profile” will take account of vulnerability to natural disasters (risk profile) accompanied, where appropriate, by a specific analysis identifying needs and measures in relation to prevention and preparedness, etc. 2.2. Development strategy of the partner country This section must provide a summary of the aims and objectives of the government of the country concerned, as defined (a) in the official documents presenting the range of policies implemented, (b) in any national plan, reform strategy or medium- or long-term development programme and (c) in any sectoral development programme. This statement should be supplemented by an indication of how the government proposes to achieve these objectives. This section must review the country’s commitments under the framework of the regional integration process of which it is a member (e.g. creation of a customs union, economic convergence, common market, sectoral policies, including those relating to security matters, partnership with the EU) and multilaterally (e.g. African Union, WTO, etc.). Particular attention must be given, where relevant, to the policies pursued by the country to develop ties with the diaspora and foster its involvement, to channel remittances, to promote economic emigration or to limit the impact of the brain drain. 2.3. Analysis of the viability of current policies and the medium-term challenges In the light of the analysis of the country’s situation and political agenda, and especially its poverty reduction strategy (PRSP), a critical summary will be provided of the viability of the country’s current policies and medium-term prospects, showing both strengths and weaknesses. This section will help clearly identify future challenges facing the government and the budgets it will be making available to tackle them, with due regard for complementarity. The most promising fields for future cooperation between the partner country and the donor will be chosen with a view to reducing poverty, i.e. fields in which national priorities realistically and viably match the objectives of the donor and the donor’s specific comparative advantages compared to other donors. In the case of low-income countries, e.g. those eligible for IDA, especially the HIPC initiative, the national agenda will be linked to, or treated as, a poverty reduction strategy paper (PRSP). Under the principle of ownership, the CSP will support the partner country’s PRSP and its strategy of development or reforms in pursuit of the MDGs and align itself as far as possible on the systems and procedures of the country’s other partners. This principle of ownership must be adapted in the event of difficult partnerships or post-crisis situations in particular, and alternative approaches must be sought (shadow alignment, work with civil society, etc). Where this foundation exists, the EC, Member States and, possibly, other donors will harmonise their cooperation aid as far as possible. 3. CHAPTER 3: OVERVIEW OF COOPERATION AND POLITICAL DIALOGUE, COMPLEMENTARITY AND CONSISTENCY 3.1. Overview of the donor’s past and present cooperation (lessons learned) In the event of joint programming, each donor will draw up a separate chapter providing an overview of its cooperation with the partner country. The CSP must contain a summary of the results of the donor’s past and present cooperation with the partner country and of the lessons learned in order to update knowledge and incorporate best practices. It is important that this statement should cover all external aid instruments for the country, including regional cooperation, issue-based programmes, global initiatives and humanitarian aid. The previous CSP’s sectors of intervention must be evaluated in the light of the results obtained so far on the basis of progressive qualitative and quantitative performance indicators, with due regard for the requisite flexibility. Account will be taken of general recommendations specifically made in evaluations of strategies by the partner country, if there are any, evaluations of specific sectors and projects and annual reports. 3.2. Information on the programmes of other donors (complementarity) This section must provide as accurate and comprehensive a picture as possible of the programmes of the Member States and other donors, indicating how they complement each other. Specify as far as possible the amounts involved and their breakdown by intervention sector. Where they exist, the partner country’s analytical instruments (PRSP, etc.) will be used. This section should also discuss what type of instruments the donors are using in their cooperation and whether there is a sectoral or regional focus to their efforts. A prospective financial matrix of donors will be annexed for detailed information. 3.3. Description of the political dialogue between the donor and the partner country This section will cover the development of the political dialogue between the government and the donor, in particular concerning aspects such as the human rights situation, governance, the rule of law, etc. 3.4. Description of the state of the partnership with the partner country and progress towards harmonisation The CSP must describe progress towards improving the coordination of policies, the harmonisation of procedures for programming rounds and the alignment on the partner country’s budget cycles. This analysis will be based inter alia on the progress indicators laid down in the Paris Declaration. More specifically, this section will report on the progress of any coordination/harmonisation process in the country at European level, and in particular on the dialogue between the Commission and the Member States and the existing coordination system, briefly describe the guidelines in the “road map” on the EU’s harmonisation and alignment in the partner country, describe the application of the common framework at European level and explain the stage/type of joint programming chosen for the country. It will state the future guidelines and implementation plan for joint programming. Where relevant, it will describe the other harmonisation processes under way in the country and the donors’ position on these initiatives, and their complementarity and links with the harmonisation process at European level. This section will provide information on the donors’ initiatives to align on the partner country’s multiannual programming rounds (poverty reduction strategies and budget processes). It will describe the role, attitude and position of the partner country in the harmonisation and alignment process and its capacity/willingness to play a leading role. 3.5. Analysis of consistency with the donor’s other policies It is widely recognised that development policy alone will not enable the developing countries to progress. Policies other than aid policy are at least as important in so far as they contribute or affect developing countries in their efforts to achieve the Millennium Development Goals. The principle of consistency with other EU policies requires special attention. This section must, where relevant, address the following areas: trade, the environment, climate change, security, agriculture, fish, the social dimension of globalisation, employment and decent work, migration, research and innovation, the information society, transport and energy. The objective is to promote the possible synergies between other EU policies and development policy in the response strategy. 4. CHAPTER 4: THE DONOR’S RESPONSE STRATEGY This section should set out the strategic choices for cooperation in the partner country on the basis of its needs, strategies, priorities and resources and according to the evaluation of: - the partner country’s development strategy and the viability of interventions in the light of the country’s political and institutional, economic, trade, social and environmental situation; - the objectives of the donor’s development policy, other aspects of external action and other policies; - the country’s needs and progress towards the MDGs and its commitment to achieving them, referring where possible to indicators and statistics delivered by the national statistical system; - the relative magnitude of the financial and administrative resources to be made available and their potential impact (for example, in terms of improved country economic performance and poverty reduction); - the comparative advantages of the donor in relation to complementarity/the division of labour between development partners, especially vis-à-vis the Member States and/or the Commission; - where relevant, the results of the analysis of the consistency between the donors’ other policies and the development objectives; - any risks associated with the strategy that could jeopardise its success (political, economic, security, environmental impact). The programming process must be guided by the principle of concentration. This means selecting a limited number of sectors of intervention rather than scattering efforts across too many different sectors. This is crucial to the effectiveness of aid. The choice of implementation method must also be explained, given the principle of switching from a project-based to a programme-based approach, accompanied, wherever possible, by structural/sectoral aid. For each selected focal area, the CSP should define overall and specific objectives. If there is a joint response strategy, this section must contain a division of labour between development partners. If not, it must provide a specific justification of the value added by the EC as compared to other donors. Cross-cutting issues must be mainstreamed in each priority area: i) democracy, good governance, human rights, the rights of the child and the rights of indigenous peoples; ii) gender equality; iii) environmental sustainability; iv) HIV/AIDS. The partner country’s commitments, drawn up in cooperation with the government, will be listed and the risks of the response strategy analysed. In order to determine whether the priority sectors have a potential environmental impact, a reference will be made to a clear commitment to carry out a strategic environmental assessment. PART 2: WORK PROGRAMME All the aspects examined in the CSP feed into a work programme or NIP. The NIP is essentially a management tool covering a period of several years to identify and define, in a transparent manner, the selected areas/sectors of cooperation for financing and appropriate measures and actions for attaining the objectives set down. More specifically, it must set out the overall and specific objectives, the target groups, the expected results, the programmes to be implemented to achieve the objectives, the type of assistance to be provided and a calendar. The commitments agreed with the partner country will be reiterated. In this connection, performance indicators must be fixed for each sector in partnership with the partner country and the other partners. These indicators must be confined to a few essential indicators of different types (inputs, direct achievements, results and impact). There should be a particular emphasis on results-based indicators, which have the advantage of increasing the partner country’s ownership of the policies to be applied to achieve the objectives. The indicators must also be clearly defined and measurable. In this connection, the donors need to agree to use common indicators to assess performance in each sector against the objectives. In the countries concerned, this should be done using the monitoring system laid down in the PRSP, which should be incorporated into the national budget cycle. Where appropriate, the work programme should also give an approximate idea of the resources allocated, the financing method (aid, projects, budget support) and the financial legal basis. ANNEXES 1. Summary table for the country This table provides basic information on the country concerned. The tables showing the macroeconomic indicators and the 10 key poverty indicators will be included in it. 2. Country environmental profile This analysis of the environmental conditions in a country or sector includes the following information: a description of the natural and human environment, including the profile of vulnerability and exposure to the risk of natural disaster, the legislative and institutional framework, information on the links between the social, economic and environmental situations, key data on areas where environmental action is needed and recommendations for the future, an analysis of the cooperation from an environmental point of view as to its integration in programs and projects in other areas and/or as to its integration as focal sector. 3. Prospective financial matrix of donors This annex summarises the known interventions of other donors, including the Member States and multilateral donors. It will transparently reflect at least the results of the local coordination/harmonisation referred to above. It will highlight, where relevant, the division of labour and/or complementarity. The matrix will be both retrospective and prospective, covering both the past and the period 2006-2013. This matrix will also be a useful contribution to the CDF/PRSP exercise if that is being developed in the partner country. 4. Country migration profile (where necessary) A migration profile must be drawn up for every country in which migration (South/North or South/South) and/or asylum issues could influence development prospects. It contains any information relevant to the design and management of a common migration and development policy. It includes information on migratory flows (refugees and economic migrants), taking in gender issues and the situation of children. It also provides information on the country’s skills needs, skills available in the diaspora and remittances to the country. Where relevant, the profile will analyse the routes taken by illegal migrants and the activities of people-trafficking networks. 5. Description of the CSP drafting process, stressing the involvement of non-state actors and local authorities This involves, in particular, explaining how non-state actors and local authorities were involved in the programming discussions and, more generally, assessing the progress made and to be made towards consolidating the involvement of these actors in the development process (discussion of the country’s development priorities in the framework of the PRSP, the participatory nature of the budgetary processes, the capacities, potential and constraints of different types of actors, etc.). 6. Harmonisation road map (where there is one) [1] Conclusioni del Consiglio del 10 novembre 2000 sul quadro armonizzato per i documenti di strategia nazionale, punto III, SEC(2000)/1049. [2] Conclusioni del Consiglio adottate al CAGRE del 18 marzo 2003, doc. 6941/03. [3] Conformemente agli orientamenti per il rafforzamento del coordinamento operativo tra la CE e gli Stati membri, adottati dal Consiglio nel gennaio 2001. [4] Relazione del gruppo ad hoc sull’armonizzazione – Migliorare il coordinamento, l’armonizzazione e l’allineamento: il contributo dell’UE, 14670/04, 15 novembre 2004, pag. 37. [5] Ogni titolo sarà modificato per adattarlo in base all’autore del DSN e del paese partner. In altri termini, la parola “donatore” sarà sostituita dal nome dell’autore e “paese partner” dal nome del paese partner. [6] The OECD-DAC defines the security system as the body of institutions and other agencies involved in maintaining the security of the state and its citizens. Security System Reform and Governance, Policy and Practice , DAC Guidelines and Reference Series (Paris: OECD 2004).