Parere del Comitato economico e sociale sul tema «La Repubblica ceca nel quadro dell'ampliamento e del rafforzamento della strategia di preadesione»

(98/C 407/43)

Il Comitato economico e sociale, in data 29 gennaio 1998, ha deciso, conformemente all'articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito al tema di cui sopra.

La Sezione «Relazioni esterne, politica commerciale e dello sviluppo», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Masucci, in data 23 luglio 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 9 settembre 1998, nel corso della 357a sessione plenaria, con 115 voti favorevoli e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Premessa

1.1. Con l'apertura formale dei negoziati per l'adesione all'Unione europea dei PECO e di Cipro, decisa dal Consiglio del 13 e 14 dicembre 1997, la preparazione dei paesi candidati ha avuto una ulteriore e decisiva accelerazione.

Quello che sembrava un obiettivo auspicabile ma raggiungibile in un tempo non definito, oggi prevede passaggi precisi da parte di ciascun paese nelle riforme economiche, politiche e sociali, per essere in grado di rispondere ai criteri di Copenaghen e di Madrid.

1.2. Il Comitato ha seguito con la massima attenzione in questi anni le problematiche complesse dell'ampliamento: dal punto di vista più politico e generale, esprimendosi sul «Libro bianco» del 1996 () e sull'apertura dei negoziati e gli effetti dell'ampliamento (); sulle specifiche tematiche con vari altri pareri () che hanno approfondito le conseguenze dell'adesione dei PECO sulle politiche comunitarie.

1.3. Più di recente la Commissione ha adottato dieci proposte di decisione () che fissano i principi, le priorità, gli obiettivi intermedi e le condizioni dei partenariati per l'adesione (PA) applicabili a ciascuno dei paesi candidati all'adesione.

I PA sono un elemento essenziale della strategia di preadesione potenziata dell'UE e indicano per ciascun candidato le priorità da seguire nel recepire l'acquis dell'Unione e le risorse finanziarie disponibili per sostenere tale strategia.

1.4. Il Comitato intende dare il suo contributo alla soluzione dei problemi segnalati dalla Commissione in ciascun paese candidato, elaborando pareri che esaminino le più importanti questioni di carattere costituzionale, economico e sociale.

In particolare il Comitato vuole dare, con questi pareri, rilievo e forza da un lato alle posizioni delle parti sociali dei PECO, per quello che riguarda gli effetti economici e sociali dell'allargamento in quelle società sottoposte a profondi processi di cambiamento; dall'altro, alle valutazioni e agli interrogativi posti dalle parti sociali dei Paesi membri, per le conseguenze che avrà sulle politiche comunitarie l'ampliamento dell'Unione.

2. Il processo di adesione della Repubblica ceca all'UE

2.1. L'Accordo di associazione

2.1.1. Le relazioni tra Repubblica cecoslovacca e UE hanno avuto un inizio formale, sul piano diplomatico, nel settembre 1988. Dopo gli eventi del 1989, ad un primo accordo sugli scambi e la cooperazione del 1990 ha fatto seguito l'accordo di associazione, firmato il 16 dicembre 1991.

Questo accordo è stato successivamente rinegoziato, dopo la costituzione della Repubblica ceca e della Repubblica slovacca, con la firma nell'ottobre 1993 e l'entrata in vigore il 1 febbraio 1995. Il 17 gennaio 1996 viene chiesta l'adesione

2.1.2. Nel novembre 1994 è stata istituita la Commissione governativa per l'integrazione europea, presieduta dal primo ministro, a cui partecipano i ministri delle Finanze, del Commercio e dell'Industria, dell'Agricoltura e degli Affari esteri, del Lavoro e degli Affari sociali, della Giustizia e di un ministro senza portafoglio, con 22 gruppi di lavoro specializzati, tra cui quello relativo all'armonizzazione legislativa.

2.1.3. Il quadro istituzionale dell'accordo europeo è pienamente operativo, con una stretta cooperazione con la Commissione in materia di aiuti di stato, diritti di proprietà industriale e commerciale, politiche macroeconomiche, dazi doganali. Non ci sono stati particolari problemi fino agli inizi del 1997, quando si sono registrati rifiuti di ammissione sul mercato ceco di alcuni prodotti di origine comunitaria e conformi alle norme CE. Inoltre nell'aprile 1997 è stato introdotto un sistema di depositi cauzionali alle importazioni che contrasta con l'accordo europeo e che successivamente è stato abolito.

2.1.4. Quanto all'armonizzazione, fin dal 1991 la Repubblica ceca si sta muovendo in questa direzione e un calendario è stato fissato agli inizi del 1995. Nella primavera del 1996 il governo ceco ha redatto un documento in risposta al libro bianco della Commissione sul mercato interno, individuando le priorità di attuazione fino al 2000.

Sono state previste nuove strutture per la gestione dell'ambiente, per la fiscalità diretta e indiretta, per la tutela dei dati personali e per la politica sociale. Ma la Commissione rilevava che al momento della redazione del parere sulla Repubblica ceca, contenuto in «Agenda 2000», «i propositi non si sono ancora concretizzati».

2.1.5. La Repubblica ceca, pur partecipando a tutti i livelli del dialogo strutturato, ha manifestato esigenze di maggiore concretezza degli incontri e sembra preferire un dialogo politico bilaterale nell'ambito del Consiglio di associazione.

2.2. Agenda 2000

2.2.1. La situazione politica, economica e sociale della Repubblica ceca è stata esaminata, al di là delle contingenze, secondo quanto previsto dai Consigli di Copenaghen e di Madrid.

Nel luglio 1997 la Commissione ha presentato nel quadro di Agenda 2000 il proprio parere sulla domanda di adesione della Repubblica ceca, che costituirà la base delle valutazioni del Consiglio di Lussemburgo del dicembre 1997.

2.2.2. Per quanto riguarda i criteri politici, la valutazione complessiva è positiva: i criteri politici sono fondamentalmente soddisfatti.

Secondo la Commissione «le istituzioni ceche funzionano correttamente e i diversi poteri rispettano scrupolosamente i limiti delle loro competenze e si sforzano di collaborare tra loro». Il Parlamento funziona in modo soddisfacente, le sue competenze sono rispettate, con la piena partecipazione dell'opposizione.

2.2.2.1. La pubblica amministrazione risente dell'assenza di uno statuto del pubblico impiego e di remunerazioni molto basse che provocano l'esodo dei dipendenti pubblici migliori verso il settore privato.

2.2.2.2. Un punto delicato è costituito dal funzionamento del potere giudiziario, non tanto per insufficienza del personale o delle strutture, ma per un motivo più grave: la scarsa esperienza e professionalità insufficiente dei giudici alle prese con legislazioni completamente nuove e senza il supporto di una giurisprudenza consolidata.

2.2.2.3. I diritti civili e politici sono garantiti, come anche l'accesso alla giustizia, la libertà di associazione e di manifestazione, anche se persistono difficoltà nell'informazione: la stampa è regolata da una legge del 1966, con limitazioni all'accesso ai documenti amministrativi, mentre il settore audiovisivo non tiene conto della nascita dell'emittenza privata.

Qualche problema di seria consistenza si presenta nella situazione dei Rom, oggetto di discriminazioni e violenza, senza sufficiente protezione da parte della forza pubblica. Dopo un momento di grave crisi al momento della costituzione in due Stati indipendenti, quando un certo numero di Rom non ottemperò ad alcuni adempimenti burocratici per la nuova cittadinanza e fu oggetto di provvedimenti amministrativi, recentemente le autorità hanno promosso una campagna di sostegno culturale alla popolazione zingara, ma molto deve ancora essere fatto.

2.2.3. Quanto ai criteri economici, non si può dimenticare che la Repubblica ceca ha un passato di grande prestigio: giustamente la Commissione ricorda che prima delle seconda guerra mondiale era uno dei paesi più ricchi d'Europa.

Questo è importante perché ha facilitato anche sul piano psicologico il ritorno all'economia di mercato, con la liberalizzazione dei prezzi, la privatizzazione delle imprese, la convertibilità della moneta e una politica monetaria e fiscale rigorosa.

2.2.3.1. La privatizzazione delle imprese statali è avvenuta anche troppo rapidamente, coinvolgendo la popolazione con un sistema di «voucher». Si è così attuata una privatizzazione rapida ed estesa in tutti i settori economici, anche se la presenza dello Stato è ancora forte, soprattutto in alcuni settori, come quello bancario e circa 60 grandi aziende.

2.2.3.2. I prezzi al consumo sono liberalizzati quasi completamente; anche alcune tariffe, fino a due anni fa sottoposte ad un regime di controllo per motivi sociali, come quelle di trasporti, comunicazioni, acqua ed energia, nel 1997 sono state fortemente aumentate e lo saranno ancora nel 1998.

Anche il regime di sovvenzioni è stato ridotto, cercando soprattutto di non intralciare lo sviluppo del mercato e della concorrenza.

2.2.3.3. Invece un arretramento, sia pur dovuto alla congiuntura sfavorevole, ha riguardato il commercio, con l'introduzione nell'aprile 1997 del deposito cauzionale per l'importazione di alcuni beni di consumo. Ciò è stato fatto per frenare il disavanzo commerciale e ridurre il disavanzo di bilancio.

2.2.3.4. Ci sono restrizioni anche per quanto riguarda l'uscita dei capitali. L'afflusso notevole di capitali fino a tutto il 1996 ha mantenuto stabile la moneta, pur in presenza di grandi deficit commerciali. Ma nel 1997, la concomitanza di instabilità politica e di forti disavanzi commerciali ha prodotto una tempesta valutaria che ha avuto a fine maggio come risultato una svalutazione del 20 % rispetto al dollaro e del 7 % rispetto al marco. Il risultato obbligato è stato una ripresa dell'inflazione e un allontanamento della convergenza con i tassi UE.

2.2.4. Per quanto attiene al criterio relativo all'economia di mercato, la Commissione risponde che nella Repubblica ceca c'è un sistema di economia di mercato funzionante. Dai prezzi alla proprietà delle aziende, i processi di sviluppo di una economia di mercato piena sono allo stadio avanzato, anche se ci possono essere problemi di stabilità macroeconomica, per la persistenza del forte disavanzo commerciale e la struttura degli scambi.

Inoltre per una crescita più a lungo termine bisogna ristrutturare profondamente il sistema produttivo. Comunque è indicativo che la Repubblica ceca sia stato il primo paese candidato ad aderire all'OCSE.

2.2.4.1. Quanto alla capacità di fronteggiare la concorrenza, la Commissione si dichiara in difficoltà rispetto alla possibilità di valutare se il sistema economico ceco sia in grado di assolvere questo criterio.

Se si accelera la ristrutturazione delle imprese e quindi la migliore qualità dei prodotti, la condizione si può realizzare, perché il paese dispone di una manodopera qualificata, sia pure insufficiente, e di discrete infrastrutture.

2.2.5. La capacità di garantire le quattro libertà di circolazione (merci, capitali, servizi, persone) è il fondamento per l'adesione all'Unione. Questa capacità consiste concretamente nel recepimento dell'acquis comunitario, non solo sul piano della legislazione, ma anche su quello della predisposizione di adeguate strutture amministrative e giudiziarie.

Anche in questi settori la Commissione dichiara di non essere ancora in grado di esprimere delle valutazioni in merito ad ognuna delle misure che secondo le autorità ceche sono state recepite.

Complessivamente la Repubblica ceca sostiene di aver recepito 417 degli 899 regolamenti o direttive citati nel Libro bianco. Ma la Commissione giustamente sottolinea che non basta il recepimento dei testi; occorre che questi siano accompagnati da concrete misure di attuazione e dalla creazione di una efficace infrastruttura amministrativa.

2.2.5.1. Il ruolo specifico del CES porta a guardare con particolare attenzione alla coesione economica e sociale e le osservazioni della Commissione offrono l'occasione di porsi seri interrogativi.

In particolare, per quanto riguarda il dialogo sociale, si afferma che «le politiche governative non hanno incoraggiato il padronato a negoziare nell'ambito del dialogo sociale. Il fatto che il governo non tenga conto del parere delle parti sociali, tranne che per le questioni connesse agli stipendi e alle condizioni di lavoro di una impresa, preoccupa molto i sindacati». Di qui la conclusione della Commissione che anche per questa ragione «il dialogo sociale non è ancora molto consolidato».

2.2.5.2. Note più positive invece sul mercato del lavoro, che ancora in verità non deve affrontare una forte disoccupazione. Ma questo potrà avvenire (e in parte sta avvenendo) con i processi di ristrutturazione industriale. Si porranno presto problemi di riconversione di una parte della manodopera, soprattutto quella meno qualificata. Di qui la necessità di prepararsi a una massiccia opera di formazione degli adulti, per metterli in grado di adattarsi ai cambiamenti strutturali.

2.2.5.3. Sul piano della spesa sociale, la Commissione prevede che debbano essere migliorati i livelli e gli strumenti di protezione sociale della popolazione e il sistema sanitario. Sul piano della tutela giuridica del lavoratore la situazione è abbastanza positiva, per l'accoglimento dei principi generali sulla tutela della salute e della sicurezza sul posto di lavoro e le pari opportunità.

2.3. Il partenariato per l'adesione

Per le risposte concrete a tutte le problematiche messe in evidenza in Agenda 2000, il Comitato attribuisce grande importanza alle proposte di decisione sui partenariati per l'adesione sopra citati.

Per ciascun paese candidato si propongono priorità che emergono dall'analisi approfondita contenuta nei pareri della Commissione. L'obiettivo è quello di aiutare i candidati a identificare i settori in cui occorre continuare a lavorare e a prepararli al processo di adesione.

Il Comitato si propone di esaminare i contenuti di queste proposte e di seguire successivamente anche il programma nazionale per l'adozione dell'acquis che ogni paese candidato è tenuto a presentare entro il 30 marzo 1998.

Il Comitato seguirà con estrema attenzione il monitoraggio dei partenariati per l'adesione che verrà effettuato attraverso i dispositivi dell'accordo europeo (sottocomitati, Comitato d'associazione e Consiglio) e desidera essere consultato sulla prima relazione al Consiglio europeo, che verrà presentata dalla Commissione al Consiglio alla fine del 1998.

3. Il contesto politico ed economico

3.1. Dopo anni di stabilità (1990-1995), alle elezioni del 1996 il Partito civico democratico (ODS) di Klaus ha perso la maggioranza alle elezioni del '96 e da allora ha preso il sopravvento una instabilità politica, con grandi litigiosità tra i partiti. Negli anni scorsi c'è stato poco dialogo tra maggioranza e opposizione e anche con l'opinione pubblica. I mass media parlano di «arroganza e incomunicabilità».

3.2. Nel 1997 la Repubblica ceca ha attraversato una profonda crisi politica e istituzionale. Sono venuti alla luce gravi scandali di corruzione politica: il governo Klaus si è dimesso a dicembre per una questione di presunti finanziamenti illeciti. Sul piano istituzionale si sono verificate tensioni tra il governo e la presidenza della Repubblica, che ha puntato ad un nuovo governo tecnico presieduto dal Governatore della Banca centrale Josef To Osovsk´y, destinato a rimanere in carica fino alle elezioni, che si sono tenute il 19 giugno 1998.

Il 2 febbraio 1998 Václav Havel è stato rieletto come Presidente della Repubblica.

3.3. L'opinione pubblica è scontenta, sia per gli aumenti delle tariffe dei servizi essenziali causati dalla crisi finanziaria che ha portato alla svalutazione della corona a luglio 1997, sia per gli scandali finanziari che hanno travolto banche e fondi di investimenti, creando un clima di incertezza e di sfiducia.

Sono sorti problemi sempre più complessi anche con la Repubblica slovacca: controlli rigidi alle frontiere, tariffe internazionali tra zone di frontiera dove prima le telefonate erano urbane o regionali, rapporti politici quasi inesistenti.

3.4. Sul piano economico, bisogna tener presente che, a differenza dell'Ungheria e della Polonia, in cui erano state introdotte negli anni '80 sia pur timide riforme di mercato, la Cecoslovacchia prima dell'89 era uno dei paesi dove più rigidamente veniva applicata l'economia pianificata.

Nei primi anni '90 è stata realizzata rapidamente un'economia di mercato che ha trasformato profondamente il paese, rendendolo sempre più apprezzato dagli investitori esteri. Il governo ha realizzato la convertibilità della moneta, la liberalizzazione dei prezzi, un vasto processo di privatizzazioni che ha coinvolto tutta la popolazione.

3.5. Ha cambiato proprietà circa l'80 % della industria ceca, con milioni di voucher convertibili che hanno permesso a oltre 6 milioni e mezzo di cittadini di sperimentare il mercato azionario. Questo modello è stato ammirato ed imitato anche in altri PECO.

Ma questo processo di privatizzazioni si è rivelato quasi fittizio ed è stato realizzato senza regole. I beneficiari di questo sistema di privatizzazione sono stati i fondi di investimento e le banche che li hanno creati e che hanno gestito le azioni dei risparmiatori. Ma le banche erano e sono ancora nelle mani dello Stato e la mancanza di controlli e di regole ha favorito enormi truffe: sono spariti milioni di dollari di piccoli risparmiatori per la mancanza di organismi di controllo.

Ci sono state anche privatizzazioni positive, come quello del settore tlc, dove il monopolio Spt è stato ceduto ad un consorzio svizzero-olandese o il settore energetico, in cui le due grandi raffinerie ceche sono state acquistate da un consorzio formato da Agip-Conoco-Shell.

3.6. La Repubblica ceca, considerata fino a due anni fa come «la prima della classe» nella difficile partita della transizione, oggi si trova di fronte ad una crisi di identità, con la necessità di nuove leggi contro la corruzione dilagante, per una maggiore trasparenza sul mercato dei capitali ed una crescita economica più equilibrata.

L'attuale crisi economica e politica ha messo in luce che il processo di trasformazione non era così avanzato come si credeva e che necessita di tempi più lunghi e più meditati.

3.7. In compenso c'è una vera libertà di stampa, di pensiero, di associazione. Sul piano culturale indubbiamente la Repubblica ceca si presenta come uno dei paesi più vivaci e interessanti dell'Est europeo.

3.8. Se fino ad un anno fa si rischiava forse di dare un'immagine migliore della realtà effettiva, oggi si rischia di darne una peggiore di quanto non sia. Certamente i segnali negativi non mancano: la stagnazione dell'inflazione, ferma intorno alle due cifre; l'aumento della disoccupazione, il deterioramento della bilancia commerciale, sono sintomi di una situazione complessivamente di crisi economia da cui il governo To Osovsk´y ha cercato di far uscire il paese con una politica di rigore e di trasparenza.

3.9. Sono state adottate misure micro e macro economiche che fanno prevedere una crescita reale tra l'1 % (OCSE) e il 2,5-3 % (FMI) nel 1998. I primi mesi di quest'anno hanno registrato dati positivi, con il miglioramento dei conti esteri e degli altri parametri finanziari, un aumento della produttività dovuto anche alla moderazione salariale, una ripresa della creazione di nuovi posti di lavoro. Continua il programma di privatizzazioni, che interessa anche il settore bancario, ed è migliorata la legislazione sugli investimenti finanziari (Borsa). L'inflazione però resta elevata e l'obiettivo della Banca centrale è di ridurla al 6 %. Persistono notevoli difficoltà nel settore dell'ambiente e dell'energia, soprattutto in relazione all'applicazione delle direttive comunitarie in materia, a causa della carenza di investimenti.

4. L'occupazione, le politiche sociali e il dialogo sociale ()

4.1. Il parere riguardante «L'ampliamento dell'Unione europea», adottato nella Sessione plenaria del 29-30 ottobre 1997 è stato anche l'occasione per definire schematicamente il concetto di «modello sociale europeo», allo scopo di fornire un punto di riferimento e di comparazione, individuandone tre elementi fondamentali:

- le politiche sociali, cioè la corresponsabilità dello Stato nella ricerca di un elevato livello di occupazione, le politiche di ridistribuzione del reddito, il sistema di sicurezza sociale, la difesa della salute dei lavoratori, le politiche di pari opportunità;

- il dialogo sociale, attraverso le strutture di rappresentanza dei lavoratori e degli interessi organizzati della società civile alle decisioni delle imprese e delle pubbliche autorità;

- le relazioni industriali, che poggiano sull'autonomia collettiva delle parti sociali.

4.2. L'Accordo di partenariato per l'adesione concluso con la Repubblica ceca include tra le priorità a medio termine, oggetto della preparazione: lo sviluppo di strutture adeguate del mercato del lavoro insieme alla revisione delle politiche per l'occupazione come preparazione alla partecipazione al coordinamento in seno all'UE; allineamento della legislazione relativa alla salute e sicurezza sul lavoro e rafforzamento delle strutture; rafforzamento delle pari opportunità tra donne e uomini; ulteriore sviluppo di un attivo e autonomo dialogo sociale; ulteriore sviluppo della protezione sociale; progressi nel portare la salute pubblica verso gli standard e le norme dell'UE.

4.3. L'occupazione

4.3.1. Negli ultimi anni (1991-1997) il livello e la struttura dell'occupazione nella Repubblica ceca hanno subito significativi cambiamenti:

- è cresciuto il numero della popolazione in età attiva (circa 290 000 in più);

- nel periodo 1990-1993 l'occupazione ufficiale è diminuita di circa il 10 %, passando da 5,4 milioni a 4,9 milioni, è diminuita l'occupazione femminile, è cresciuta la disoccupazione, il numero di lavoratori stranieri è diminuito;

- nel periodo 1994-1996 l'occupazione ufficiale è aumentata di circa 200 000 unità, 100 000 delle quali erano stranieri. Nel 1997 l'occupazione si è fermata, mentre è aumentata la disoccupazione; gli stranieri attualmente sono circa il 3,5 % dell'occupazione complessiva;

- i settori che hanno registrato maggiore perdita occupazionale sono l'agricoltura, l'industria, le costruzioni, mentre i servizi hanno avuto un incremento del 53 % di occupati;

- aumenta anche il settore del lavoro autonomo (artigiani, piccole imprese, commercianti), per un totale di oltre 750 000 occupati;

- si sta sviluppando un settore relativamente forte di economia illegale (dal 1992 al 1997 si calcola che almeno 250 000 cittadini cechi e 80-100 000 stranieri sono stati coinvolti in questa economia illegale, compresa quella criminale).

Le prospettive di medio termine (fino al 2000) sono:

- alla fine del secolo la popolazione attiva sarà cresciuta di almeno 236 000 unità; la domanda di lavoro crescerà, con una velocità più contenuta, a causa della maggiore richiesta di studio e formazione dei giovani;

- la domanda di occupazione sarà comunque alta nel 2000, con il rischio di una crescente disoccupazione.

4.3.2. La disoccupazione nella Repubblica ceca era di gran lunga la più bassa nelle economie in trasformazione dell'Europa centrale nel 1996 (186 000 unità, pari al 3,5 %). La stagnazione economica del 1997 ha fatto crescere la disoccupazione (oltre 260 000).

La struttura della disoccupazione è caratterizzata da:

- un più alto livello di disoccupazione tra le persone a bassa scolarizzazione, in particolare operai, donne, giovani. È cresciuta molto la disoccupazione tra le persone con handicap (che sono il 3 % degli occupati, ma il 18 % dei disoccupati); anche la mancanza di lavoro per i Rom è un altro problema grave;

- ci sono differenze regionali significative nei livelli di disoccupazione;

- è cresciuta anche la disoccupazione di lunga durata, fino ad interessare circa un quinto dei disoccupati. Un certo numero di queste persone hanno perso interesse a cercare un'occupazione e sopravvivono con i sussidi.

4.3.3. La Repubblica ceca è diventata di recente anche meta di immigrazione, sia legale che clandestina, da parte degli altri paesi dell'Europa centrale e orientale. A giugno 1997 si registravano almeno 178 000 lavoratori stranieri legalmente presenti, di cui 73 000 sono Slovacchi, 42 000 Ucraini, 13 000 Polacchi. A questi lavoratori legalmente presenti vanno aggiunti almeno altri 80-100 mila clandestini.

Questo afflusso di lavoratori stranieri, sia legale che illegale, costituisce una manodopera a più basso prezzo e a maggiore flessibilità di impiego, con indubbi vantaggi per le imprese che non rischiano sanzioni gravi anche in caso di violazione degli obblighi contrattuali.

4.3.4. La Legge n. 1 del 1991 definisce il diritto del lavoro come un diritto dei cittadini, prevede l'organizzazione del servizio pubblico di collocamento, permette l'esercizio privato del collocamento senza fini di lucro, stabilisce le procedure per l'assunzione e in caso di riduzione di personale a seguito di processo di ristrutturazione. Sono previsti inoltre contributi economici alle imprese che assumono nuovi lavoratori.

4.3.5. Il rapporto di lavoro è disciplinato esclusivamente dal Codice del lavoro del 1965, che non ha subito significativi cambiamenti nella sua impostazione di fondo. Sono previsti solo due tipi di contratti di lavoro: a tempo determinato o indeterminato.

È generalmente riconosciuta la necessità di modificare profondamente il Codice del lavoro, che è inadeguato a regolare le nuove realtà del mercato del lavoro.

4.3.6. Il ruolo delle parti sociali nella definizione di questa normativa, sia attraverso la concertazione che con la contrattazione collettiva, è scarso. Lo stesso giudizio vale per quanto attiene al ruolo del sindacato nella tutela dell'occupazione, anche perché finora non ha rappresentato un problema rilevante. La legislazione si occupa solo del licenziamento individuale, ma le nuove leggi sulla contrattazione collettiva aprono spazi di intervento per misure alternative ai licenziamenti collettivi.

4.4. Dialogo sociale

4.4.1. Il dialogo sociale nella Repubblica ceca ha nel Consiglio della concertazione economica e sociale il suo strumento e luogo deputato, in cui sono presenti governo e parti sociali, con competenza sulla legislazione del lavoro, i salari e la sfera sociale.

4.4.1.1. Nell'ultimo anno, parallelamente alla crisi economica, c'è stata anche una crisi del dialogo sociale in generale e del dialogo sociale a livello centrale in particolare. In seno alla coalizione di governo ha avuto peso la componente che ha considerato il dialogo sociale come inopportuno nelle scelte sulle questioni relative alla politica sociale. C'è stato quindi il tentativo di ridurre al minimo il dialogo, anche riguardo alle riforme sociali. Ciò ha prodotto una situazione di tensione tra governo e parti sociali.

4.4.1.2. In particolare, mentre il sindacato chiedeva una riforma sociale che creasse condizioni normative e provvedimenti concreti per una reale politica attiva del lavoro, per assicurare standard di vita dignitosi, una migliore legislazione del lavoro e della sicurezza sociale e provvedimenti in favore delle famiglie e dei gruppi sociali più in difficoltà, l'impostazione del governo era tutta centrata su una politica di rigore economico con l'obiettivo principale di ridurre la spesa sociale.

4.4.1.3. La difficoltà (e in alcune occasioni il rifiuto da parte del governo) di un dialogo tripartito ha costretto le parti sociali a cercare strade e forme di pressione diretta sul Parlamento e a promuovere cambiamenti nella legislazione. Si è riusciti in molte occasioni, con emendamenti migliorativi proposti da deputati in accordo anche con il sindacato, a contenere gli effetti più pesanti di alcune leggi per lavoratori e cittadini.

4.4.2. C'è quindi la necessità, anche in vista delle necessarie riforme economiche e della legislazione sociale in attuazione dell'acquis comunitario, che il dialogo sociale venga ripreso e rafforzato a tutti i livelli.

4.4.3. Nel complesso, la concezione, le istituzioni e le procedure del diritto del lavoro nella Repubblica ceca sono simili a quelle dei sistemi vigenti nell'UE. Ma è necessario andare avanti, recependo anche gli standard minimi previsti dalle direttive europee. In particolare dovrebbe essere recepita la Carta sociale europea e dovrebbero essere ratificate le Convenzioni internazionali sulla protezione dei lavoratori, come le Convenzioni ILO n. 131, 151 e 154. L'elaborazione del nuovo Codice del lavoro può essere quindi un'importante occasione di stretta collaborazione tripartita e di rilancio del dialogo sociale.

4.4.4. Per quanto attiene alla contrattazione collettiva, il ruolo del sindacato appare in generale alquanto limitato sia in sede nazionale che nelle imprese. Ciò è dovuto innanzitutto al fatto che il passaggio ad un sistema basato sull'impresa privata ha esaltato i poteri che l'ordinamento esistente riconosce all'imprenditore in termini di contenuto e tempo della prestazione di lavoro, di retribuzione e di stabilità del rapporto di lavoro. In secondo luogo alla debolezza dell'organizzazione imprenditoriale a livello nazionale, che non permette di configurarla come controparte rappresentativa di un sindacato autorevole.

4.4.5. In generale si può affermare che non c'è stata da parte del governo una politica di sostegno allo sviluppo del dialogo sociale e della contrattazione collettiva, ma piuttosto una presa di distanza. Ci si può chiedere quanto questo sia dovuto ad una posizione ideologica, e quanto invece sia stato dettato dalla coscienza di dover affrontare - nel corso del processo di integrazione europea - un difficile confronto economico basato sulla competitività.

4.4.6. Quanto alle politiche per le pari opportunità, oggi gli interventi sono diretti soprattutto verso le donne, madri con figli piccoli. Ci sono norme che ostacolano il diritto di accesso delle donne al lavoro pubblico e privato e ai ruoli nelle pubbliche istituzioni: nel nuovo Codice del lavoro saranno introdotte nuove norme per agevolare le pari opportunità.

4.4.6.1. Il governo ha approvato lo scorso aprile una Risoluzione sulle priorità nella promozione delle pari opportunità (), in cui sono previste misure per sensibilizzare l'opinione pubblica sul piano culturale e sociale e per favorire l'ingresso delle donne nelle funzioni di governo e nelle amministrazioni pubbliche, impegnando ciascun ministro nella realizzazione delle politiche di competenza e utilizzando le possibilità offerte dalla partecipazione della Repubblica ceca a programmi e attività internazionali, in collaborazione con le organizzazioni non governative. Altre misure riguardano la normativa sulla parità, l'ingresso nell'attività imprenditoriale e produttiva, le attività di cura familiare, la protezione della maternità e dell'infanzia, la lotta contro la violenza sulle donne.

4.5. La protezione sociale e le altre politiche

4.5.1. Attualmente la spesa sociale è intorno al 20 % del PIL, così suddivisa: 9 % pensioni, 2,5 % malattia, 7,5 % sanità, 1 % aiuti per l'occupazione. Si arriva al 25 % con le misure di sostegno all'handicap, alle famiglie con minori, con nuove indennità per la disoccupazione e un «minimo vitale». Complessivamente la protezione sociale garantisce soprattutto i nuclei familiari più che le singole persone.

4.5.2. Salta agli occhi il basso livello di spesa per le pensioni, molto al di sotto della media comunitaria (14 %). Il sistema di sicurezza sociale deve gradualmente garantire un livello di vita più adeguato per gli anziani. A causa delle tendenze demografiche in atto l'attuale livello del potere d'acquisto reale delle prestazioni, ancorché insufficiente, sarà difficile da mantenere in un quadro di prevedibile crescita del prodotto ma anche dei prezzi. A questo scopo appare necessaria la rivalutazione delle pensioni in base all'aumento del costo della vita.

4.5.2.1. Un terzo della popolazione è entrato nel sistema delle pensioni integrative private. Finora gli imprenditori non hanno contribuito alla spesa pensionistica, ma sembra inevitabile per l'equilibrio del sistema pensionistico trovare un sistema di contribuzione anche delle imprese, che si dichiarano disponibili. Attualmente si sta svolgendo un acceso dibattito sulla riforma del sistema pensionistico, che si sta orientando verso una soluzione a tre livelli: di base, complementare e individuale.

4.5.3. Scuola e sanità costituiscono due settori problematici, perché investiti da proposte di riforma del governo miranti soprattutto al contenimento della spesa.

4.5.3.1. Particolarmente delicata è la situazione nella scuola. Il governo ha proposto una riforma della scuola superiore, nonostante la mancanza di un piano complessivo di sviluppo del settore, che prevede nuovi costi a carico degli studenti. È stato disposto l'aumento delle ore di insegnamento, nonostante perduranti problemi di carenza del personale, in particolare a causa di salari molto bassi e conseguenti difficoltà di reclutamento.

Gli scioperi a catena degli insegnanti nel gennaio 1997 e una grande manifestazione nello scorso aprile sono stati i sintomi di una situazione di grave disagio.

4.5.3.2. Nella sanità è stata ridotta l'applicazione del principio di solidarietà. Per l'opposizione del sindacato e di altri soggetti sociali, il governo non è riuscito ancora a imporre, come si era proposto, il finanziamento parziale o totale da parte dei pazienti delle prestazioni sanitarie.

4.5.4. È necessario anche intervenire nella sicurezza e salute dei lavoratori. A questo proposito dovrebbero essere applicate pienamente le Convenzioni ILO n. 155 e n. 161, concernenti la salute e la sicurezza dei lavoratori. Devono invece ancora essere ratificate dal governo ceco la Convenzione ILO n. 81 concernente le ispezioni di lavoro e la n. 176 che riguarda in particolare la salute e la sicurezza dei lavoratori in miniera. Vanno anche introdotte forme di assicurazione contro gli incidenti sul lavoro, intensificando l'opera di informazione dei lavoratori e di prevenzione.

5. Le prospettive

5.1. Il 25 e 26 giugno il gruppo di studio ha effettuato a Praga una serie di interessanti incontri con i rappresentanti della delegazione UE; con responsabili politici e dirigenti del ministero degli Esteri, del ministero del Lavoro e degli Affari sociali e del ministero dell'Industria; con i dirigenti del sindacato OCMKOS (Czech-Moravian Confederation of Trade Unions), della Confederazione degli imprenditori privati e di una organizzazione di agricoltori e della Confederazione delle arti e della cultura. Tali incontri hanno permesso un giudizio più articolato.

5.2. Le elezioni del 19 giugno hanno modificato il quadro politico ma non in misura sufficiente a determinare una maggioranza chiara e netta. Nessuno dei due maggiori partiti ha una maggioranza autosufficiente ma dovrà ricorrere ad alleanze non facili da gestire: il Partito socialdemocratico ha ottenuto il 32,3 % dei voti e 74 seggi (su 200), il Partito civico democratico il 27,7 % e 64 seggi, il Partito comunista l'11,1 % e 25 seggi, l'Unione cristiano-democratica il 9 % e 19 seggi, l'Unione per la libertà l'8,6 % dei voti e 18 seggi. Si prevede quindi un periodo di instabilità, che non mancherà di rendere più difficile il governo dell'economia e il varo delle riforme necessarie al proseguimento del processo di integrazione, specialmente di quelle che richiedono una forte volontà politica.

5.2.1. Nondimeno sul piano politico c'è una generale condivisione sull'adesione all'UE, sottolineata nei programmi elettorali di quasi tutti i partiti (tranne quello comunista). Finora non si registrano ritardi apprezzabili e non si teme certamente alcun blocco amministrativo, in quanto la continuità nella trattativa con l'UE è garantita. Ma se il nuovo governo non avrà una maggioranza solida, sarà difficile quantomeno mantenere il ritmo di trasposizione dell'acquis.

5.3. Le previsioni dell'Ufficio statistico nazionale sulla crescita del PIL sono state riviste al ribasso per il 1998 (dall'1,6-2 % all'1,4 %) mentre sono migliori per il 1999 (3 %). Da una parte alcuni dati macroeconomici confermano una tendenza al peggioramento dell'economia: in particolare l'OCSE e il governo ceco concordano su di un aumento della disoccupazione al 6 % alla fine del 1998, mentre divergono le rispettive previsioni sull'inflazione che, secondo l'OCSE ha già raggiunto un tasso del 13,4 % su base annua nel mese di marzo, mentre secondo il governo si assesterà al 12 % a fine anno. D'altra parte, note positive provengono dal lato degli scambi: il deficit commerciale dovrebbe ridursi notevolmente grazie ad una migliore composizione dell'export.

La ripresa dell'attività economica è legata essenzialmente all'andamento positivo delle esportazioni, che nel primo trimestre hanno fatto registrare un aumento del 45 %. Questo è dovuto a tre elementi: gli effetti della svalutazione della corona del maggio 1997, l'accelerazione della domanda in Germania e nei maggiori paesi europei, l'avvio del processo di ristrutturazione che sta facendo gradualmente recuperare competitività. Ma per la ristrutturazione c'è un problema di know-how, tecnologia e capitali: questi ultimi, soprattutto in questo momento, non sono disponibili.

5.4. Tra le priorità individuate dallo stesso ministero dell'Industria per i prossimi anni (), vanno segnalate misure di detassazione sui redditi d'impresa e sul valore aggiunto, una graduale diminuzione delle tasse indirette; la deregolamentazione dei prezzi, la costruzione di un apparato legislativo adeguato (specialmente sul mercato dei capitali, la competizione economica, le leggi per il commercio, etc.), e la sua armonizzazione con la legislazione UE.

5.5. Dal punto di vista della politica industriale, sarà importante superare la bassa competitività delle aziende ceche nel mercato interno ed estero, dovuta non tanto al livello tecnico e tecnologico, quanto piuttosto al livello di produttività del lavoro e ad un basso valore aggiunto. Assumono quindi importanza essenziale: la continuazione del processo di ristrutturazione industriale (), dal punto di vista dell'organizzazione, della proprietà, della struttura finanziaria e del personale; la creazione di precondizioni per una crescita della produttività del lavoro (tra queste una relazione tra crescita dei salari e produttività); un ambiente più favorevole agli investimenti finanziari stranieri. Importante è anche l'impegno del governo a portare a termine il processo di privatizzazione nel settore bancario, utilizzando un metodo diverso, più trasparente e controllato.

5.5.1. Il Governo To Osovsk´y ha cercato di creare condizioni più favorevoli agli investimenti esteri, con un pacchetto di misure approvate nell'aprile 1998 che prevedono tra l'altro la completa esenzione fiscale per l'investitore nei primi cinque anni dell'attività. Ma la risposta è stata abbastanza tiepida: perché fissa un limite piuttosto alto all'investimento (25 milioni di dollari) e perché i paesi limitrofi come Polonia e Ungheria offrono condizioni migliori ed economie in forte espansione.

5.6. In conclusione si conferma la forte dipendenza dell'economia ceca dalla congiuntura economica dell'UE, mentre un problema del tutto nuovo si profila all'orizzonte: il lavoro.

5.6.1. Non è chiaro in che misura la previsione di un aumento del tasso di disoccupazione fino al 6 % alla fine del 1998 tenga conto:

- dei processi di ristrutturazione che devono ancora essere compiuti;

- dei programmi, già esistenti, per ridurre gli occupati nella pubblica amministrazione e in certi settori dei servizi, destinati ad aprirsi ai capitali stranieri (trasporti ed energia).

5.6.2. Un tasso di disoccupazione del 6 % può non apparire drammatico all'UE, che conosce tassi ben più elevati, ma occorre sottolineare che probabilmente è destinato a crescere, che si tratta di un fenomeno nuovo e poco conosciuto in questo paese e che il settore dei servizi è saturo e non sembra in grado di assorbire la nuova disoccupazione.

Inoltre è prevedibile che la ristrutturazione del comparto dell'agricoltura in Polonia possa produrre un flusso d'immigrazione nella Repubblica ceca, che renderebbe più pesante la situazione del mercato del lavoro.

5.6.3. Per affrontare il problema del lavoro occorrono politiche, risorse e strumenti adeguati, finora inesistenti o non adatti perché la disoccupazione era assente e per l'approccio neoliberista del governo:

- le risorse destinate al mercato del lavoro sono rimaste le stesse di quando la disoccupazione era al 3 %;

- le competenze sono divise tra più ministeri e necessitano di un coordinamento;

- il servizio pubblico di collocamento si limita a fornire liste di posti vacanti.

5.6.4. Gli incontri avuti con l'amministrazione permettono di affermare che è in via di preparazione un Piano per affrontare complessivamente il problema del lavoro, integrando tutte le competenze relative agli obiettivi fondamentali della crescita dell'economia, delle misure per attirare i capitali stranieri, dei trasferimenti di tecnologia e dei programmi per affrontare nelle regioni il declino industriale. Si pensa inoltre di trasformare i sussidi ai disoccupati in incentivi per la creazione di nuovi posti di lavoro.

5.6.5. Un sostegno importante per l'occupazione potrà venire anche dalle PMI, che attualmente sono più del 50 % del settore industriale. È stata approvata una legge speciale per finanziamenti pubblici agevolati, con una banca specializzata. Attraverso Phare sono stati creati centri di innovazione per assistenza alle PMI.

5.7. Quanto al dialogo sociale, le parti sociali lamentano di essere state talvolta informate più che coinvolte nel processo di integrazione, come invece vorrebbero almeno nella determinazione delle priorità, per esempio nella scelta degli interventi finanziati da Phare.

5.7.1. Il governo ha finora portato avanti la trattativa per l'adesione all'UE come se fosse questione solo del governo e della presidenza della Repubblica. Le parti sociali lamentano uno scarso coinvolgimento e la mancanza di informazione e dibattito nell'opinione pubblica e rivendicano un diritto di esame e discussione sui contenuti di politica sociale. Il sindacato accusa inoltre il governo di utilizzare l'assorbimento dell'acquis comunitario per ridurre al minimo le garanzie per i lavoratori.

5.8. Quanto alla contrattazione collettiva, le prospettive della realizzazione di un sistema in grado di regolare - completando così la costruzione di un'economia di mercato - a tutti i livelli, in maniera autonoma, le condizioni salariali e normative nelle quali viene erogata la prestazione di lavoro, sono ancora molto esigue e lontane. Contratti di lavoro esistono in realtà nelle aziende maggiori, dove il sindacato è concretamente insediato e la controparte chiaramente identificabile.

5.8.1. Le ragioni di questo ritardo sono complesse e attengono sia alla recente costituzione di un'organizzazione padronale poco rappresentativa, sia ad un sindacato che è rappresentativo (organizza circa il 45 % della manodopera) ma eccessivamente centralizzato, essendo assente l'insediamento territoriale, sia infine alla volontà di garantire la pace sociale al paese in una fase di difficile transizione.

5.9. In tale contesto la riforma del Codice del lavoro assume un'importanza fondamentale, perché costituisce l'occasione per un dibattito di fondo sulla filosofia che deve ispirare la legislazione e le relazioni di lavoro. Due impostazioni sono a confronto. Una, che per affermare una totale libertà contrattuale tra le parti, vorrebbe arrivare all'eliminazione del Codice del lavoro; l'altra, più equilibrata, che riconosce il diritto del lavoratore ad essere tutelato dalla legislazione. Un altro nodo fondamentale è costituito dalle forme di rappresentanza dei lavoratori a livello aziendale.

5.9.1. Il problema è che il dibattito non si traduce in un processo di concertazione. Su questo punto il giudizio del governo e delle parti sociali diverge nettamente.

5.10. Il programma di assistenza comunitaria Phare ha erogato alla Repubblica ceca, tra il 1990 e il 1997, 493 MECU, utilizzati per i programmi di informazione e ricerca, formazione, protezione ambientale, tematiche sociali, sanità, diritti umani e tutela delle minoranze, in particolare i Rom. Il Programma 1997 ha avuto la funzione di favorire la transizione ai nuovi orientamenti di Phare, concentrandosi sugli sforzi relativi alla preadesione. Gli impegni principali sono stati il consolidamento istituzionale e l'acquis comunitario, comprendendo la modernizzazione dei PA e la partecipazione a programmi comunitari; lo sviluppo della società civile, col rafforzamento delle organizzazioni della società civile, elemento essenziale per il consolidamento della democrazia; la coesione economica e sociale e la competitività, avendo come obiettivo principale la preparazione alla partecipazione ai Fondi strutturali. Per il 1998/1999 sono previsti altri 117 MECU. Il Comitato auspica che vengano incoraggiati i programmi di cooperazione transfrontaliera con i paesi confinanti.

5.11. In determinati settori, come l'ambiente, i trasporti e l'agricoltura, dove non solo sono necessarie riforme strutturali per renderli compatibili e competitivi all'interno del mercato unico, ma servono ingenti risorse finanziarie, che solo molto parzialmente saranno offerte dall'assistenza finanziaria dell'UE, le autorità ceche prevedono di dover ricorrere a periodi di transizione, la cui lunghezza allo stato non è ancora definibile. Il Comitato ribadisce, a questo proposito, che per un ampliamento sostenibile sia necessario un utilizzo dei periodi di transizione solo in casi eccezionali.

Bruxelles, 9 settembre 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 30 del 30.1.1997.

() GU C 19 del 19.1.1998.

() GU C 75 del 10.3.1997, C 30 del 30.1.1997.

() IP/98/117 del 4.2.1998.

() Cfr. «The Social and Economic Consequences of CR's Integration into the EU» del Research Institute for Labour and Social Affairs e «Le trasformazioni del mercato del lavoro e la disciplina dei rapporti di lavoro in alcuni paesi dell'Europa centrale», Rapporto preparato per il CNEL a cura della Professoressa Roberta Bortone.

() Risoluzione n. 236 dell'8 aprile 1998.

() Ministry of Industry and Trade of Czech Republic, The policy of the development and improvement of the Czech industry competitiveness, Paper, maggio 1998.

() Per avere un'idea delle dimensioni del processo di privatizzazione e riorganizzazione in corso, basta considerare i dati relativi al settore delle costruzioni. Nel 1992 si contavano 788 imprese, di cui 339 con meno di 100 dipendenti e 449 con più di 100 dipendenti (tra queste ben 106 con più di 500 dipendenti); alla fine del 1997 le imprese erano diventate 2 370, di cui ben 1 920 con meno di 100 dipendenti e 450 con più di cento (quelle con più di 500 si sono più che dimezzate, riducendosi a 48). Fonte: Ministry of Industry...; cit.