COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
C0M(93) 47 def. 
Bruxelles, 14 maggio 1993 
Ooaunicazione della COMI issione 
al Consìglio e al Pari esento europeo e al Coaitato Eoononico e Sociale: 
libro verde sul rlsarciaento dai danni all'aablente 
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INDICE 
1.0. Introduzione 4 
2.0. Il ripristino del danno ambientale mediante lo strumento 
della responsabilità civile 6 
2.1. I problemi 6 
2.1.1 Responsab111tà per coIpa 6 
2.1.2 Responsab111tà ogget11va 6 
2.1.3 L•imputazione de11a responsab111tà 7 
2.1.4 Molteplicità del le parti interessate 8 
2.1.5 Chi e che cosa danneggia l'ambiente 
i) Inquinamento cronico 8 
il) Emissioni autorizzate 9 
ili) Dann i provocat i ne I passato 9 
2.1.6 Limitazioni della responsabilità 9 
2.1.7 Definizione del danno ambientale 10 
2.1.8 II problema de I la prova de I nesso d i casuaIi tà 10 
2.1.9 La legittimazione ad agire 11 
2.1.10 La questione dell'adeguata riparazione 11 
2.1.11 II problema del l'assicurabiI Ita 11 
2.2 Tendenze legislative generali in materia di responsabilità 
civile 13 
2.2.1 Tendenze nazionali 14 
2.2.2 Soluzioni adotate a livello internazionale 15 
2.2.3 La posizione assunta a livello della Comunità 17 
3.0 Ripristino del danno ambientale mediante sistemi 
di risarcimento collettivo 20 
3.1 I problemi 20 
3.1.1 L'obbligo del ripristino come rimedio 20 
3.1.2 Imputazione dei costi di ripristino 21 
3.1.3 La funzione preventiva 21 
3.2 Soluzioni adottate su scala nazionale ed internazionale 21 
3.2.1 Su scala internazionale 21 
3.2.2 Su scala nazionale 22 
3.2.3 Proposte a livello comunitario 23 
4.0 Possibili orientamenti del l'azione comunitaria 23 
4.1 Un'impostazione trasversale in materia di responsabilità 
civile per danni all'ambiente 23 
4.1.1 La responsab i I i tà per co I pa 25 
4.1.2 La responsabilità oggettiva 25 
->> 
4.2 Un'impostazione trasversale per i sistemi di risarcimento 
collettivo 27 
4.3 Prospettive 28 
ALLEGATO I :Le tendenze neglI StatI membri 1 
ALLEGATO II :La situazione di due paesi terzi: 
il Giappone e gli Stati Uniti 2 
ALLEGATO Ill :Le tendenze Internazionali 5 
ALLEGATO IV :ll sistema creato dalla convenzione 
del Consigi io d'Europa 7 
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1.0. Introduzione 
Seveso, Amoco Cadiz, Sandoz, la Coruna e le Braer - nomi che richiamano alla 
memoria gravi Incidenti ambientali avvenuti nella Comunità europea. Essi 
sollevarono l'indignazione dell'opinione pubblica e drammatizzarono la 
necessità di risanare gli ambienti danneggiati. Tuttavia, i danni provocati da 
incidenti industriali costituiscono solo una piccola parte del danno ambientale 
in atto oggi nella Comunità. Le emissioni provenienti dagli impianti industriali 
e dai veicoli a motore inquinano l'aria e causano la morte delle foreste. Le 
acque reflue provenienti dalle zone urbane e dalle aziende agricole inquinano le 
acque superficiali e le acque sotterranee. Le sostanze pericolose depositate nel 
passato in discariche contaminano i suoli. Il danno causato da queste attività 
non accidentali è certo meno spettacolare degli incidenti che hanno diritto ai 
titoli su otto colonne, ma in compenso è senz'altro più diffuso e certo richiede 
con altrettanta urgenza un'azione di ripristino. 
Con questo Libro verde la Commissione desidera suscitare un ampio dibattito sul 
problema del risarcimento dei danni all'ambiente in modo da poter orientare 
l'azione che essa intraprenderà in questo settore. Per stimolare il dibattito la 
Commissione organizzerà delle consultazioni formali con audizioni di esperti 
degli Stati membri e di altre categorie interessate, per esempio degli ambienti 
industriali e del settore agricolo. Tutte le proposte di azione presentate dalla 
Commissione dovranno conformarsi al principio di sussidiarietà, formare oggetto 
di un'analisi del rapporto costo/beneficio ed essere coerenti con altre proposte 
(per esempio, nei settore dell'imposizione fiscale). 
Il presente Libro verde esamina in primo luogo l'utilità della responsabilità 
civile quale uno dei mezzi atti ad imputare la responsabilità per i costi legati 
al risanamento ambientale. La responsabilità civile é uno strumento giuridico e 
finanziario atto ad ottenere dai responsabili di danni all'ambiente il 
risarcimento delle spese sostenute per riparare tali danni. Imponendo ai 
responsabili il risarcimento delle spese derivate dal danno da essi causato, la 
responsabilità civile assolve anche alle importanti funzioni indirette di 
imporre standard di comportamento e di prevenire pertanto che si provochino 
ulteriori danni in futuro. La responsabilità civile figura oggi quindi 
all'ordine del giorno della politica di protezione ambientale della Comunità 
europea per varie ragioni: 
a) la richiesta da parte della collettività di sistemi di imputazione della 
responsabilità e di sistemi di risarcimento, richiesta che diviene più 
pressante col verificarsi di incidenti ambientali quali l'incidente 
industriale di Seveso o l'inquinamento del Reno provocato dall'incendio 
del la Sandoz; 
b) l'impegno del Consiglio dei ministri di attivarsi nel settore della 
responsabilità civile allorché esso ha adottato il Quarto programma di 
azione ambientale e altri atti legislativi1. Inoltre, nella seduta del 25 
gennaio 1993 i ministri dei trasporti e dell'ambiente hanno chiesto di 
esaminare la possibilità di elaborare un sistema di sanzioni e di 
GU n. C 328 del 7.2.1987, pag. 15, par. 2.5.5.; direttiva del Consiglio 
84/631/CEE relativa alla sorveglianza e al controllo all'interno della 
Comunità delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi, GU n. L 
326 del 13.12.1984, pag. 31. 
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responsabilità civile per l'inquinamento ambientale. La Commissione, 
rispondendo in parte anche a questo desiderio del Consiglio dei ministri, ha 
adottato il 24 febbraio 1993 una comunicazione su una politica comune per la 
sicurezza del mari (2) 
e) Il Consiglio d'Europa ha preparato una convenzione relativa alla 
responsabilità oggettiva per danni causati da attività pericolose per 
l'ambiente; gli sforzi di altre organizzazioni internazionali per concludere 
convenzioni internazionali che instaurino regimi di responsabilità per danni 
ambientai I. 
d) Variazioni nell'uso della responsabilità civile per danno ambientale tra gli 
Stati membri che può provocare distorsioni di concorrenza e ostacolare il 
mercato interno. 
Un sistema di responsabilità civile per danni ambientali applicato su scala 
comunitaria si baserebbe su un principio fondamentale ed universale del diritto 
civile: la nozione secondo cui il soggetto ò tenuto a riparare il danno da esso 
causato. Questo principio giuridico è intimamente connesso con due principi che 
costituiscono la base della politica ambientale comunitaria fin dall'adozione 
dell'Atto unico, il principio della prevenzione e il principio secondo il quale 
"chi inquina paga". 
Il principio "chi inquina paga" è pertinente in quanto la responsabilità civile 
costituisce un mezzo per obbligare coloro che causano l'inquinamento a sostenere 
i costi del danno conseguente. Il principio della prevenzione si ricollega a sua 
volta con la responsabilità civile in quanto gli eventuali inquinatori, essendo 
consapevoli della loro responsabilità per il risarcimento delle spese comportate 
dalla riparazione del danno da essi causato, trovano in ciò un forte incentivo 
ad evitare tale danno. 
Se, però, la responsabilità civile per danni all'ambiente viene applicata 
differentemente negli Stati membri, le industrie di taluni Stati membri si 
troveranno a dover sostenere le spese per i costi derivanti dai danni da esse 
causati, mentre industrie di altri Stati membri potranno evitarle qualora il 
risanamento non sia obbligatorio o i suoi costi vengano trasferiti sui 
contribuenti. Le industrie non obbligate all'indennizzo dei costi verrebbero 
pertanto a beneficiare di fatto di una sovvenzione. 
Un sistema generale d'intervento in caso di danno all'ambiente rappresenta per 
alcuni settori, per esempio quello dei trasporti, un modo di internalizzare 
determinati costi esterni. 
In secondo luogo il Librò verde esamina la possibiI ita di pórre r«mediò al danno 
all'ambiente per il quale non sia possibile un risarcimento nell'ambito del 
sistema di responsabilità civile. In tale contesto analizza i sistemi di 
risarcimento collettivo, soffermandosi sui limiti e sui problemi che essi 
pongono. 
Giova osservare a questo punto che senza voler sottovalutare l'importanza delle 
sanzioni, queste non sono contemplate dalla presente comunicazione. 
(2) C0MC93) 66 def. 
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2.0. Il ripristino del danno ambientale mediante lo strumento della 
responsabilità civile 
2.1 I problemi 
La dottrina giuridica della responsabilità civile prevede che la parte lesa 
ottenga il risarcimento del danno da essa subito. Essa è stata sviluppata al 
fine di disciplinare situazioni nelle quali sembrava più giusto addossare 
all'autore dell'atto o dell'incidente causa del danno l'onere del risarcimento 
delle spese sia perché l'autore era in colpa sia perché, per altre ragioni, egli 
doveva essere ritenuto responsabile delle perdite risultanti dal danno. 
La responsabilità civile sorge nel diritto privato, distinta da obblighi 
derivanti dal diritto pubblico, quale la responsabilità penale e la 
responsabilità amministrativa. 
La responsabilità civile distingue inoltre tra responsabilità per colpa e 
responsabilità oggettiva. 
2.1.1 Responsabilità per colpa 
La responsabilità per colpa presuppone che si dimostri che il danno é stato 
causato da negligenza o comunque da un atto iI lecito del la parte responsabile. 
L'accertamento della colpa si basa sul dovere dell'agente di comportarsi secondo 
determinate regole di diligenza o a conformarsi ad una determinata norma di 
legge e se abbia violato tale dovere. 
Nel campo della responsabilità ambientale vi é una stretta interconnessione tra 
responsabilità per colpa e disposizioni ambientali. Le norme e le procedure 
previste dalla legislazione ambientale forniscono un orientamento per stabilire, 
se in determinate circostanze, il comportamento di un soggetto sia stato 
ragionevole o negligente. La mancata osservanza della legislazione ambientale 
può costituire la prova della colpa. L'osservanza di regolamenti e disposizioni 
può essere a sua volta indice della ragionevolezza di un comportamento. 
L'entrata in vigore di nuove norme di protezione ambientale fa sorgere nuovi 
obblighi i quali possono comportare una eventuale responsabilità. 
In caso di responsabilità per colpa la vittima può incontrare difficoltà nei 
dimostrare che l'atto dell'autore del danno é un atto illecito. 
Un maggior ricorso alla responsabilità per colpa da parte delle autorità 
governative può cosi svolgere una funzione importante per il rispetto 
della legislazione ambientale e può costituire un mezzo per ottenere il 
risarcimento dei danni ambientali causati da atti illeciti. La responsabilità 
per colpa, comunque, non permette di ottenere il risarcimento del danno quando 
la colpa non possa essere dimostrata. 
2.1.2 Responsab!I ita oggettiva 
La responsabilità oggettiva, o responsabilità senza colpa, è una forma 
particolare di responsabilità in quanto non é necessario stabilire la colpa. 
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Essa costituisce una semplificazione dell'obbligo di responsabilità. La parte 
lesa deve tuttavia pur sempre provare che il danno è stato causato dall'atto di 
un terzo. La responsabilità oggettiva costituisce un incentivo ad evitare il 
verificarsi di danni. 
La definizione del campo di applicazione di un regime di responsabilità 
oggettiva per danni all'ambiente é compito difficile ma fondamentale. Le parti 
potenzialmente responsabili debbono conoscere l'entità delle spese cui si 
espongono in caso di danno. Tale esigenza di certezza giuridica contrasta con 
l'esigenza di definizioni flessìbili che tengano conto di nuove tecnologie o di 
altri sviluppi imprevedibili. 
Notevoli difficoltà possono sorgere quando si applichino nozioni di 
responsabilità civile al fine di ottenere il risarcimento per I danni 
all'ambiente. Prove scientifiche assolute spesso non sono disponibili, per 
esempio, per quanto riguarda gli effetti a lungo termine sull'ambiente di una 
determinata sostanza inquinante. Nozioni quali "responsabilità", "danno" e in 
particolare "ambiente" sono vaghe ed ambigue e le interpretazioni in materia 
variano a seconda degli ordinamenti giuridici. 
Un regime di responsabilità oggettiva con un campo di applicazione troppo ampio 
potrebbe essere percepito In certi casi dispendioso per i settori economici 
interessati. Taluni, ad esempio, obiettano che un regime di responsabilità 
oggettiva frenerebbe gli investimenti nel settore industriale. D'altro lato, un 
regime di responsabilità oggettiva che fosse troppo limitato nel suo campo di 
applicazione correrebbe il rischio di non potersi applicare a tutte le attività 
alle quali dovrebbe applicarsi e potrebbe pertanto comportare una imputazione 
inadeguata delle spese di riparazione del danno. 
Il problema fondamentale è decidere quali attività e quali processi debbano 
essere assoggettati a tale regime. Alcuni fattori che potrebbero essere 
considerati per determinare l'opportunità della responsabilità oggettiva per un 
particolare settore o un tipo particolare di attività sono: 
la natura del rischio rappresentato da una particolare attività; 
la probabilità che tale attività comporti un danno e la probabile portata di 
tale danno; 
l'incentivo che la responsabilità oggettiva potrebbe rappresentare ai fini di 
una migliore gestione del rischio e di una migliore prevenzione del danno; 
la fattibilità e il costo probabile della riparazione del danno; 
l'onere finanziario che la responsabilità oggettiva rappresenterebbe per il 
settore economico in questione-, 
la necessità e la disponibilità di un'assicurazione. 
2.1.3 L'imputazione della responsabilità 
La determinazione di colui a cui debba essere imputata la responsabilità può a 
sua volta presentare difficoltà. Imputare o "incanalare" ("channeling") la 
responsabilità ad un soggetto specifico può costituire un modo equo ed efficace 
di ripartizione dei costi. Questo modo può costituire anche un incentivo 
dell'aspetto di prevenzione connesso alla responsabilità oggettiva qualora la 
responsabilità sia "incanalata" sulla parte che detiene l'esperienza, le risorse 
e la capacità di controllo operativo per una gestione più efficace del rischio. 
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2.1.4 MolteplIcità del le parti responsabili 
Qualora vi sia più di un responsabile del danno o di una parte di esso, può 
sorgere il problema di come ripartire la responsabilità. Per alleviare l'onere 
della parte lesa che dovrebbe agire contro più parti, gli ordinamenti giuridici 
consentono spesso di agire in giudizio contemporaneamente contro più di una 
delle parti ritenute responsabli. 
La ripartizione della responsabilità tra le parti responsabili é che essa sia 
congiunta o in solido. Nel caso di responsabilità congiunta la parte 
responsabile é tenuta solo a un risarcimento del danno che può essere 
effettivamente attribuito alla sua specifica attività. Nel caso di inquinamento 
globale può risultare impossibile determinare esattamente il danno imputabile ad 
una parte. 
Nel caso di responsabilità in solido ciascuna parte é responsabile per il danno 
nella sua totalità ma può a sua volta pretendere il contributo di altre parti 
responsabili. Ciò può creare vari problemi quali il congestionamento dei 
tribunali. Una situazione iniqua si verifica quando la parte lesa cita in 
giudizio la parte che dispone delle maggiori risorse finanziarie invece della 
parte che ha provocato il danno maggiore. La responsabilità in solido può 
portare inoltre a situazioni particolarmente complesse qualora le parti siano di 
paesi diversi e quando la legislazione di un paese sia più favorevole alla parte 
lesa. 
Quando le parti responsabili decidono tra loro la ripartizione delle spese di 
risarcimento, la controversia diviene più complessa. Ciò può rendere il 
meccanismo di risarcimento estremamente oneroso. Un modo per ridurre i problemi 
a ciò connessi é imputare la responsabilità in anticipo definendo l'ordine 
secondo il quale le parti eventualmente responsabili debbano essere perseguite, 
ovvero "incanalando" la responsabilità civile. 
2.1.5 Chi e che cosa danneggia l'ambiente 
Se un atto che causa danno può essere caratterizzato come una colpa o se vi sono 
altre circostanze che creano una responsabilità, la persona che causa il danno 
diviene responsabile delle conseguenze di tale danno. La colpevolezza può essere 
dovuta all'intenzione di causare il danno o alla negligenza che genera un danno. 
Il diritto della responsabilità civile non presenta generalmente grossi problemi 
per quanto riguarda il danno causato da un atto doloso o colposo qualora il 
responsabile sia identificabile e qualora si possa stabilire un nesso di 
causalità tra il danno e il fatto illecito. 
Sorgono invece problemi quando non tutti gli elementi sono immediatamente chiari 
I) Inqu i namento cron i co 
il danno ambientale può aver luogo per l'effetto globale di vari interventi 
diffusi nel tempo e nello spazio. Quando il danno sia stato causato da un 
impatto cumulato delle attività di più soggetti, non è possibile determinare 
quali siano gli atti che hanno causato il danno specifico né quali ne siano gli 
autori. E' il caso delle emissioni nell'atmosfera che provocano le piogge acide. 
Talora nessuno degli atti è tale da configurarsi come atto dannoso dal quale 
risulti una responsabilità. Per esempio, un singolo scarico autorizzato di 
sostanze inquinanti in un corso d'acqua può non essere causa di danno 
identificabile, ma l'impatto combinato di tutti gli scarichi autorizzati può 
arrecare danno al fiume in questione. 
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Nel caso di danno causato da Inquinamento comulativo è difficile imputare un 
danno all'atto o alla responsabilità di un soggetto determinato; é allora 
necessario ricercare modi collettivi di ripartizione della responsabilità ai 
fini del risarcimento, quali meccanismi di risarcimento collettivo, (vedi in 
proposito punto 3.0 sotto) 
il) Emissioni autorizzate 
La finalità delle autorizzazioni é permettere alle autorità governative di 
limitare le quantità totali di inquinanti mantenendole a un livello tale che non 
causi un impatto o un danno inaccettabili. Ciò implica una determinazione del 
livello di inquinamento oltre il quale si ha un danno all'ambiente, in funzione 
del quale vengono rilasciate autorizzazioni che limitano le emissioni totali al 
di sotto di tale livello. 
Tuttavia é spesso difficile prevedere e soprattutto valutare tutti gli effetti 
immediati o a lungo termine delle sostanze inquinanti nonché II margine di 
sicurezza necessario per evitare il danno. E' pertanto possibile che, nonostante 
tutte le emissioni in questione siano soggette ad autorizzazione, si verifichino 
danni al l'ambiente. 
Qualora un operatore superi I valori limite stabiliti dalle autorizzazioni o 
effettui altre attività non previste dalle medesime, egli é responsabile degli 
eventuali danni che ne risultano. D'altro lato, se l'operatore ha fornito tutti 
i dati necessari a permettere alla autorità di effettuare la valutazione e si è 
attenuto alle prescrizioni della autorizzazione, si può ragionevolmente ritenere 
che la responsabilità di eventuali danni ricada sulle pubbliche autorità e in 
ultima analisi sul contribuente. Ciò costituirebbe un incentivo per l'operatore 
a comunicare integralmente i dati e ad attenersi scrupolosamente a quanto 
previsto dall'autorizzazione in modo da essere sollevato dalla responsabilità. 
Ciò inoltre costituirebbe un incentivo per le autorità governative a prendere 
decisioni avvedute e a prevedere, nelle autorizzazioni rilasciate, limitazioni 
precise e chiare. 
ili) Dann i provocat ì ne I passato 
Depositi di sostanze pericolose risalenti ad un lontano passato .costituiscono 
uno dei tipi più significativi di danno ambientale nell'ambito della Comunità. 
Anche altri tipi di danno provocati nel passato, quali i danni alle foreste 
causati dalle piogge acide, necessitano di un urgente risanamento o di altri 
r imedi. 
Può essere che la responsabilità civile non consenta, comunque, il risarcimento 
delle spese comportate dalla riparazione del danno. Talora il danno risale ad 
un'epoca talmente lontana che l'identificazione di un responsabile risulta 
impossibile. Talora può essere identificato colui che ha causato il danno, ma 
egli non é responsabile in quanto la responsabilità non era prevista al momento 
del danno. Oppure, quand'anche sia possibile l'identificazione di un 
responsabile, questi è insolvibile. 
2.1.6 Limitazione della responsabilità 
Si discute se si debba limitare la responsabilità oggettiva. Taluni sostengono 
che se una parte responsabile ha adottato tutte le misure di prevenzione che si 
possono ritenere ragionevolmente adeguate ed ha contratto un'assicurazione per 
la copertura dei costi di eventuali danni derivati da incidente prevedibile, non 
é ragionevole arrecare un nocumento commerciale a tale parte quando si tratti di 
danni inevitabili e imprevedibili. Il risultato cui si mira ò in definitiva non 
quello di causare il disastro commerciale di un'impresa bensi di ottenere la 
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copertura dei costi di disinquinamento e la prevenzione di danni futuri. D'altro 
lato, limiti imposti alla responsabilità potrebbero ridurre l'incentivo della 
prevenzione e trasferire l'onere della copertura dei costi di ripristino, al di 
là dei suddetti limiti, sul contribuente con conseguente deroga al principio 
"chi inquina paga". 
Eventuali limiti alla responsabilità dovrebbero essere fissati ad un livello 
elevato in modo da non pregiudicare la funzione preventiva della responsabilità 
oggettiva. Una proposta di raccomandazione del TOCSE sul risarcimento delle 
vittime di inquinamento accidentale (3) suggerisce che, se vengono posti 
limiti, gli eventuali inquinatori dovrebbero anche essere tenuti a contribuire 
ad un fondo di risarcimento in modo da coprire la parte dei costi eccedenti I 
limiti pagati dalle parti responsabili. 
2.1.7 Definizione di danno ambientale 
La definizione giuridica del danno all'ambiente é d'importanza capitale in 
quanto tale definizione servirà a determinare il tipo e la portata 
dell'intervento riparatorio e quindi i costi che sono recuperabili attraverso la 
responsabilità civile. Le definizioni giuridiche contrastano spesso con i 
concetti di uso corrente di danno all'ambiente, ma sono necessarie per 
assicurare la certezza giuridica. Tuttavia, il dibattito sul come definire 
l'oggetto del danno ambientale, il grado di impatto da considerare come danno e 
chi abbia il diritto di decidere in merito non é ancora terminato. 
Per quanto riguarda la definizione di "ambiente", taluni sostengono che tale 
nozione dovrebbe comprendere soltanto la vita vegetale e animale ed altri 
oggetti presenti in natura nonché le loro interrelazioni. Altri invece 
includerebbero nella nozione di ambiente oggetti di origine umana qualora essi 
rivestano importanza per l'eredità culturale di un popolo. A titolo 
esemplificativo nella convenzione del Consiglio d'Europa l'ambiente é definito 
in maniera molto ampia: in questo caso l'ambiente comprende le risorse naturali 
abiotiche e biotiche quali l'aria, l'acqua, il suolo, la fauna e la flora, 
l'interazione tra questi fattori, i beni che formano il patrimonio culturale e 
gli aspetti caratteristici del paesaggio. 
Un'altra questione riguarda il grado di impatto che dovrebbe essere considerato 
danno ambientale. Nella proposta modificata della Commissione di direttiva del 
Consiglio relativa alla responsabilità civile per i danni causati dai 
rifiuti (4), il deterioramento dell'ambiente é definito come qualsiasi 
deterioramento fisico chimico o biologico dell'ambiente. La distruzione fisica 
o l'inquinamento su larga scala viene considerato generalmente danno, ma come 
considerare fatti aventi un impatto minore? Tutte le attività umane si 
traducono in emissioni, ma il punto a partire dal quale queste emissioni 
debbano essere considerate "inquinamento" - o causa di danno - non é chiaro, 
cosi come non è chiaro il punto a partire dal quale un inquinamento causi un 
danno reale. 
2.1.8 II Problema della prova del nesso di causalità 
Per ottenere il risarcimento dei danni la parte lesa deve provare che il danno 
é stato causato da un atto del responsabile o da un incidente, la 
responsabilità del quale é ad esso imputabile. Particolari problemi sorgono nel 
caso di danno all'ambiente. Come abbiamo visto nella sezione relativa 
(3) C(91) 53, agosto 1991 (OCSE). 
r A\ r*r\urat\ £ic) H»f rtw n C 1Q9 HA I P3.7.1991. naa. 6 
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all'Inquinamento cronico, la determinazione di una connessione causale può 
risultare impossibile quando il danno sia il risultato dell'attività di più 
parti. Difficoltà possono sorgere anche quando il danno si manifesti solo dopo 
un certo periodo di tempo. Infine, lo stato delle conoscenze scientifiche per 
quanto concerne il nesso causale tra l'esposizione all'inquinamento e il danno é 
estremamente incerto. La parte responsabile può cercare di confutare la prova 
addotta dalla parte lesa sul nesso di causalità adducendo varie interpretazioni 
scientifiche del danno. 
2.1.9 La legittimazione ad agire 
In una causa di responsabilità civile la legittimazlone ad agire spetta 
normalmente solo alla parte che ha un interesse ad ottenere il risarcimento. 
Qualora l'oggetto del danno all'ambiente sia un bene la cui proprietà non é 
attribuita, non può essere identificata nessuna parte lesa avente il diritto ad 
agire. In assenza di persone fisiche o giuridiche che agiscano in nome 
dell'ambiente, i costi di risarcimento del danno ambientale non possono essere 
compensati mediante la responsabilità civile. Negli Stati membri esistono molt I 
approcci diversi al problema della possibilità di agire in caso di danno 
ambientale 
2.1.10 La questione dell'adeguata riparazione 
L'obiettivo tradizionale della responsabilità civile é II risarcimento del la 
parte lesa attraverso l'obbligo imposto al responsabile del danno di rimborsare 
le spese comportate dalla perdita che ne é conseguita. La perdita é generalmente 
calcolata in termini di diminuzione del valore economico del bene danneggiato o 
del costo effettivo della riparazione del danno. Il danno all'ambiente, che non 
ha di per sé un valore economico ma che può avere considerevole valore secondo 
altri parametri - per esempio la perdita di una specie o di un paesaggio 
pittoresco - non può essere compensato direttamente in termini di perdita 
econom i ca. 
Se vi ò dunque un obbligo di mantenere in buono stato il patrimonio ambientale, 
sorge anche l'obbligo concorrente di ripristinarne lo stato quando esso sia 
stato modificato dal danno. Questo obbligo implica il diritto a pretendere il 
risarcimento dalla parte che ha causato il danno. L'importo del risarcimento cui 
il responsabile é tenuto é calcolato in base al costo effettivo del risanamento 
ambientale. 
L'obiettivo del la tutela dell'ambiente é di mantenerlo ad un livello di qualità 
determinato dalla società. Quando i danni arrecati all'ambiente oltrepassano i 
livelli ammessi dalle norme, il risanamento é il solo rimedio valido dal punto 
di vista ambientale. Se la responsabilità civile deve funzionare come rimedio 
efficace sotto il profilo giuridico, deve esistere una base di obbligo e di 
valutazione economica. 
2.1.11 II problema del l'assicurabiI ita 
Il problema della responsabilità civile é connesso inevitabilmente al probema 
del l'assicurabiI ita in quanto l'assicurazione é un mezzo di controllo del 
rischio di perdita economica. 
L'assicurazione funge da importante meccanismo di indennizzo nei casi in cui si 
verifichi un danno accidentale e le spese di ripristino siano coperte da polizza 
assicurativa. Il fatto che un assicuratore condizioni I'assicurabiI ita alla 
qualità della gestione del rischi da parte di un'impresa, può costituire un 
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deterrente In quanto promuove una migliore prevenzione degli Incidenti e altri 
controlli di protezione dell'ambiente rispetto all'attività economica. 
Le incertezze connesse alla responsabilità civile nell'ambito del danno 
ambientale sollevano problemi anche per l'assicurazione. Gli assicuratori 
esitano nel garantire la copertura se sono incerti circa i tipi e le probabilità 
del danno che può aver luogo o se perdite imprevedibili riducono il fondo 
costituito. Il regime di responsabilità civile instaurato, l'assenza di un 
limite della responsabilità, la copertura di rischi specifici quali 
l'inquinamento graduale, sono alcuni degli elementi che complicano sensibilmente 
il compito degli assicuratori nel determinare l'assicurabiI ita di un rischio, 
già di per sé problema estremamente complesso e, ove necessario, di definire I 
limiti del loro impegno. E' per questi motivi di incertezza che spesso essi 
reagiscono aumentando i prezzi dei premi o ritirandosi dal mercato 
dell'assicurazione di responsabilità civile connessa a danni ambientali^). 
Oggigiorno la copertura assicurativa per danni connessi all'inquinamento può 
essere ottenuta difficilmente. Si tratta di un'attività relativamente nuova e 
non tutti gli assicuratori dispongono già delle tecnologie e delle capacità 
necessarie per poter garantire questo tipo di copertura. Nella fase attuale lo 
studio del l'assicurabilita di questo tipo di rischi é spesso oggetto di 
un'analisi tecnica preliminare. Gli assicuratori possono limitare 
contrattualmente le loro perdite eventuali escludendo rischi specifici dalla 
copertura o riducendo i massimali di tale copertura. Applicando consistenti 
franchigie a ciascun evento dannoso essi possono creare un onere finanziario a 
carico del titolare di polizza il quale cercherà di evitare il danno stesso. Gli 
assicuratori hanno cercato di limitare la copertura di danni accidentali 
connessi ad eventi improvvisi - una definizione che esclude il danno causato 
gradualmente, quale, per esempio, il danno provocato dalla fuoriuscita lenta del 
contenuto di un serbatoio interrato. La Francia, l'Italia e i Paesi Bassi sono 
intervenuti per creare consorzi assicurativi al fine di coprire i danni 
provocati da inquinamento graduale e improvviso. 
Per taluni tipi di industrie o di attività, che presentano particolare 
pericolosità, vi sono oggi tendenze a rendere obbligatoria una qualche forma di 
garanzia finanziaria a copertura della loro responsabilità per inquinamento. Per 
esempio, una recente legge tedesca sulla responsabilità per l'ambiente dispone 
che determinati impianti debbano adottare provvedimenti per garantire la 
copertura della loro responsabilità. La direttiva proposta sulla responsabilità 
civile per danni risultanti da rifiuti prevede, ad esempio, che la 
responsabilità del produttore e dell'eliminatore sia coperta da assicurazione o 
da altre eventuali forme di garanzia finanziaria. 
L'assicurazione obbligatoria crea vari problemi. Se l'assicurazione é 
obbligatoria le imprese debbono poter ottenere la copertura sul mercato per 
l'importo necessario. Tale copertura può risultare talora impossibile. Qualora 
essa sia ottenibile e qualora il costo della riparazione ambientale superi 
l'importo previsto dalla polizza, il responsabile é tenuto al pagamento 
de I I'impor to add i z i onaI e. 
(5) Un incremento delle azioni di responsabilità per illecito civile per dann 
connessi all'inquinamento é una delle ragioni citate della crisi 
dell'assicurazione per responsabilità negli Stati Uniti durante gli anni 
'80. Altre spiegazioni delle alterazioni nell'ambito del mercato delle 
assicurazioni negli Stati Uniti nello stesso periodo sono I cicli storici 
mercati assicurativi favorevoli e sfavorevoli e variazioni nella 
disDonibiI ita di capitali per gli assicuratori. 
- 13 -
Con l'assicurazione obbligatoria le assicurazioni possono avere in qualche modo 
il ruolo di arbitri, in quanto possono dare o ritirare la copertura assicurativa 
a seconda che l'industriale che la ricerchi costituisca un rischio "buono" o 
"cattivo" per l'assicurazione. Taluni assicuratori già valutano la qualità della 
gestione del rischio di un'impresa e le misure di prevenzione da essa previste 
in caso di danno prima di concedere la copertura assicurativa alla 
responsabilità per danno all'ambiente. Dal punto di vista della protezione 
ambientale la valutazione del rischio operata dall'industria assicurativa ò 
benefica in quanto, mentre riduce il rischio di una perdita economica per 
l'assicuratore, riduce anche il rischio di danno ambientale. Comunque il 
problema del rischio "cattivo", che non può ottenere copertura assicurativa, 
permane. 
L'imposizione di un'assicurazione di responsabilità civile alle aziende e alle 
attività che rappresentano un certo rischio per l'ambiente presuppone che sia 
stata determinata l'assicurabiI ita del rischio e, qualora sia disponibile una 
simile garanzia tenuto conto della natura del rischio, che siano già state 
previste le condizioni di copertura per il sistema di responsabilità civile. Può 
essere necessario l'intervento dello Stato qualora gli assicuratori privati non 
diano una copertura sufficiente per il rischio considerato o qualora il premio 
per la copertura di tale rischio sia troppo elevato per le PMI. L'intervento 
dello Stato potrà anche essere volto ad evitare il verificarsi di 
discriminazioni ingiustificate tra aziende e ad accertarsi che non vengano 
introdotti obblighi diversificati a seconda delle dimensioni dell'azienda. 
Si dovrà tener conto dell'esperienza acquisita da paesi quali la Francia, 
l'Italia e i Paesi Bassi che hanno già costituito centri assicurativi per 
coprire i danni ambientali, nonché della recente esperlenza con la nuova legge 
tedesca sulla responsabilità ambientale che prevede disposizioni specifiche in 
materia assicurativa. 
è ovviamente possibile imporre una copertura assicurativa agli operatori, ma 
molti industriali si dichiarano, comunque, contrari all'assicurazione 
obbligatoria in quanto temono di essere obbligati al pagamento di premi 
eccessivamente elevati. Grandi imprese già stanno abbandonando il mercato 
assicurativo in quanto ritengono più economica la formula 
del l'autoassicurazione. Ciò crea dei problemi alle PMI che sono invece le 
aziende che più devono premunirsi in questo settore. Essi si trovano in una 
posizione economicamente più debole per battersi contro polizze molto costose. 
2.2 Tendenze legislative generali in materia di responsabilità ambientale 
In questo contesto dobbiamo analizzare i sistemi di responsabilità civile 
esistenti negli Stati membri e quelli previsti dalle convenzioni internazionali 
in modo da individuare le tendenze seguite; nel contempo occorre tener conto 
dei problemi che pone il risarcimento dei danni arrecati all'ambiente. 
- 14 -
2.2.1 Tendenze nazionali 
Il concetto di responsabilità per danni all'ambiente é relativamente recente. 
Non tutti gli Stati membri hanno già sentito l'esigenza di elaborare norme 
specifiche, tanto più che in diversi casi in cui l'ambiente é risultato 
danneggiato si é potuto addebitare la responsabilità secondo le ripartizioni 
tradizionali della responsabilità civile. La maggior parte della legislazione 
elaborata in questo settore si basa su tali concetti cercando di adattarli in 
modo da tener conto della natura specifica del danno all'ambiente. 
In linea generale nei dodici Stati membri la responsabilità civile per danno 
all'ambiente si basa sulla colpa della parte che ha causato il danno. 
In assenza di una legislazione specifica in materia di responsabilità civile per 
danno all'ambiente, I ti buna li hanno cercato, nei campi in cui si é verificato 
un danno, di non chiedere che venga provata la colpa del responsabile, oppure di 
individuare altre modalità per agevolare alla parte lesa l'onere della prova o 
il collegamento tra il danno, l'atto che l'ha causato e la colpa. Ciò é avvenuto 
entro i limiti delle interpretazioni giuridiche di ciascuno Stato membro con 
notevoli divergenze tra l'uno e l'altro. 
Questa tendenza generale di responsabilità per colpa é col legata con un'altra 
tendenza che consiste nello sviluppare un regime di responsabilità oggettiva. 
Diversi sistemi legislativi hanno introdotto il principio di responsabilità 
senza colpa per un danno causato da attività specifiche considerate pericolose. 
La legislazione ha introdotto il concetto di responsabilità per danni causati 
dai trasporti aerei o ferroviari (la maggior parte degli Stati membri), per 
danni causati dalle condotte petrolifere (Danimarca), attività pericolose in 
generale (Italia, Portogallo), la manipolazione di sostanze pericolose (Paesi 
Bassi), l'energia nucleare (diversi Stati membri) o la biotecnologia (Germania). 
Negli Stati membri non sono stati adottati recentemente strumenti legislativi in 
materia di danno all'ambiente che non prevedono un regime di responsabilità 
oggettiva. In allegato sono riportati alcuni strumenti legislativi degli Stati 
membri adottati in questo contesto. Nell'ambito di tale legislazione si 
individuano tuttavia tendenze diverse. 
Partendo dalle tendenze generali della legislazione nazionale per il 
risarcimento dei danni arrecati all'ambiente, si possono individuare alcune 
caratteristiche comuni. 
Per esempio, solo raramente le legislazioni nazionali si pongono il problema di 
cosa rappresenti un danno all'ambiente. La legislazione nazionale in questo 
campo tende piuttosto a far riferimento a principi giuridici generali prevedendo 
un risarcimento in caso di morte, di ferite oppure in caso di danni alla 
propr ietà. 
Generalmente, la legisiazione non prevede regole specifiche in materia di onere 
dei la prova o di col legamento di causa. In questo settore sono di applicazione i 
principi giuridici generali di ciascun Stato membro che si sono consolidati nel 
tempo e la giurisprudenza dei tribunali. 
- 15 -
Le soluzioni previste dalla legge tedesca sulla responsabilità ambientale del 
1990 meritano un accenno. La legge definisce il danno al l'ambiente rispetto a 
morte, ferite o danno alla proprietà causato da una modifica dell'ambiente. 
All'articolo 3.1 questo danno é definito come inserimento nel suolo, nell'aria e 
nell'acqua di prodotti, vibrazioni, rumori, raggi o altri fenomeni analoghi. 
Queste modifiche dell'ambiente devono essere causate da un Impianto tra quelli 
descritti nell'allegato della legge. La responsabilità é generalmente imputata 
all'operatore dell'impianto. La legge prevede inoltre delle agevolazioni per 
l'onere della prova del nesso di causalità. Per talune circostanze essa prevede 
la presunzione della causalità: se un impianto é in grado di causare il danno, 
si presume che esso abbia causato il danno. Spetta poi al convenuto dimostrare 
il contrario. Sul problema assicurativo la legge prevede che gli impianti che 
possono causare un notevole danno debbano stipulare un'assicurazione di 
responsabilità civile o dimostrino di disporre di garanzie finanziarie 
sufficienti in caso di litigio. 
In alcuni casi tuttavia la legislazione degli Stati membri nel settore 
ambientale ha superato le regole tradizionali della responsabilità. Per esempio 
in materia di discariche, il legislatore danese ritiene necessario definire un 
sistema che autorizzi il governo a recuperare i costi per la pulizia dei siti 
contaminati e abbandonati presso la persona che ha causato la contaminazione 
(legge del 1983). Un sistema analogo esiste anche nei Paesi Bassi nell'ambito 
della legge provvisoria per la pulizia del suolo del 1983. 
Il contesto legislativo generale riguardante la responsabilità civile presenta 
notevoli divergenze tra i singoli Stati membri, soprattutto per quanto riguarda 
il risarcimento del danno arrecato, anche se vi é una recente tendenza 
legislativa verso la creazione di regimi di responsabilità oggettiva per talune 
attività pericolose per l'ambiente. 
Tuttavia, questo orientamento non risolve le differenze esistenti tra Stati 
membri e che provengono dai diversi settori oggetto di un regime di 
responsabilità oggettiva. I settori coperti da tale regime (rifiuti, risorse 
idriche, impianti industriali che presentano un rischio per l'ambiente, OGM) 
variano sensibilmente da uno Stato membro all'altro. Queste disparità non 
contribuiscono certo a garantire un risarcimento identico in caso di danno 
arrecato all'ambiente e non producono gli stessi risultati per quanto concerne 
un efficace ripristino dell'ambiente. 
2.2.2 Soluzioni adottate a livello internazionale 
La necessità di rimediare ai danni risultanti dall'inquinamento transfrontaliere 
ha portato allo sviluppo della nozione di responsabilità internazionale per 
danni al l'ambiente. 
In base ai principi del diritto internazionale gli Stati sono responsabili della 
prevenzione di qualunque attività avente luogo sui loro rispettivi territori che 
possa avere conseguenze negative per gli altri Stati. Qualora si verifichi un 
danno transfrontaliero, lo Stato danneggiato può chiedere il risarcimento allo 
Stato che abbia mancato a quest'obbligo internazionale. La famosa sentenza 
- 16 -
"Trail Smelter" del I'11 marzo 1941 riconosce formalmente la responsabilità dello 
Stato sul cui territorio hanno avuto luogo le attività che hanno causato il 
danno transfrontaliero^6*. 
La responsabilità civile per danno all'ambiente é disciplinata anche da diversi 
strumenti internazionali. La tabella I contenuta nell'allegato, presenta le 
convenzioni internazionali, che trattano del problema della responsabilità e del 
risarcimento, già in vigore oppure in corso di negoziato. La tabella II elenca 
invece le convenzioni, già in vigore o in corso di negoziato, che disciplinano 
la responsabilità civile. 
La convenzione sulla responsabilità di terzi nel settore dell'energia nucleare 
(Parigi 1960), la convenzione internazionale sulla responsabilità civile per 
inquinamento causato dal petrolio (Bruxelles 1969) e la convenzione del 
Consiglio d'Europa sulla responsabilità civile per danno risultante da attività 
pericolose per l'ambiente presentano diversi punti in comune. 
Tutte istituiscono un sistema di responsabilità ogoettIva e prevedono alcune 
clausole di esenzioni. 
La responsabilità é generalmente imputata all'operatore (nella convenzione di 
Parigi articolo 3, nella convenzione di Bruxelles articolo 3.1, nella 
convenzione del Consiglio d'Europa articoli 6 e 7). In proposito va osservato 
che la convenzione di Bruxelles imputa la responsabilità all'armatore, il 
proprietario dell'imbarcazione nel momento in cui si é verificato l'incidente ed 
esclude espressamente la possibilità di rivalersi nei confronti di terzi, per 
esempio l'agente dell'armatore, l'intestatario ecc., a meno che questa persona 
non abbia agito con l'intenzione di arrecare un danno oppure non fosse a 
conoscenza del fatto che dall'azione in corso sarebbe risultato un danno 
(articolo 3, modificato nel 1984). L'armatore non é però responsabile nel caso 
in cui possa dimostrare che l'inquinamento è il risultato di un atto di guerra, 
di ostilità, di guerra civile o di insurrezione che sia stato causato da un 
fenomeno naturale di carattere eccezionale, inevitabile ed irresistibile. 
Nella convenzione di Bruxelles viene data la seguente definizione di danno 
ambientale: "inquinamento" significa perdita o danno causato all'esterno della 
nave che trasporta idrocarburi, dalla contaminazione derivante dalla perdita o 
dallo scaricamento del petrolio dalla nave, ovunque tale perdita o scarica si 
sia verificata, e comprende il costo delle misure preventive e successive 
perdite o danni causati dalle misure preventive (articolo 1). La convenzione 
stabilisce la possibilità di limitare la responsabilità dell'armatore, a meno 
che l'incidente non si sia verificato in seguito ad una colpa dell'armatore 
stesso. 
Nella convenzione del Consiglio d'Europa l'imputazione della responsabilità è la 
seguente: la convenzione addebita la responsabilità all'operatore che viene 
definito come "persona che esercita il controllo sull'attività pericolosa" 
(articolo 2, paragrafo 5). Per attività pericolosa si intende un'attività 
eseguita professionalmente comprendente sostanze pericolose, organismi 
geneticamente modificati o microrganismi. 
Nella convenzione la definizione del danno comprende il deterioramento 
dell'ambiente nella misura in cui non sia già compreso nel danno alle persone o 
alla proprietà, rimanendo inteso che la compensazione del deterioramento 
dell'ambiente, escluse perdite e benefici derivanti da tale deterioramento, 
(6) Sentenza Trail Smelter (Stati Uniti avverso Canada), 3 R. Int'l Arb. Award 
1905 (1941). Ndt: Il processo riguardava l'inquinamento causato dalle scorie 
rj p ynj f^nHisrifl Hi 7inrn A ri i ninmhn ridilo Stato di Washington. 
- 17 -
deve limitarsi alle spese per i provvedimenti di ripristino già intrapresi o da 
intraprendere. 
Quanto al problema della portata della responsabilità, questi strumenti 
internazionali limitano perlopiù la portata di applicazione ai danni causati da 
attività economiche specifiche (energia nucleare, trasporto di sostanze 
pericolose, idrocarburi, manipolazione di sostanze pericolose, ecc.). 
Quanto al problema dell'assicurazione, la convenzione di Bruxelles stabilisce 
all'articolo VII, 1, che il proprietario di una nave immatricolata in uno Stato 
contraente che trasporti più di 2000 t di idrocarburi alla rinfusa come carico, 
ò obbligato a fornire una garanzia finanziaria (fideiussione bancaria o 
certificato di un fondo internazionale) per un importo pari all'importo limite 
della sua responsabilità, determinato in base ai criteri predisposti dalla 
convenzione. 
In merito al problema del limite della responsabilità la convenzione di 
Bruxelles stabilisce che il proprietario della nave possa limitare la propria 
responsabilità ad un importo massimo di 2000 franchi per tonnellata di stazza 
con un tetto massimo di 210 milioni di franchi (il franco é definito dalla 
convenzione). 
In materia di assicurazione del rischio, la convenzione del Consiglio d'Europa 
prevede un regime obbligatorio di garanzia finanziaria che tenga conto dei 
rischi particolari di una data attività, senza peraltro definire i limiti della 
responsab!I ita. 
2.2.3 La posizione assunta a livello della Comunità 
Interventi comunitari connessi alla dottrina della responsabilità civile si sono 
avuti innanzi tutto nel settore della sicurezza dei prodotti e della protezione 
del consumatore. Nel 1985, il Consiglio ha adottato la direttiva 85/374/CEE la 
quale istituisce un regime di responsabilità oggettiva per I produttori di 
prodotti difettosi (7). La direttiva si basa sulla nozione di "prodotto 
difettoso", un prodotto cioè non caratterizzato da quel grado di sicurezza che 
una persona può ragionevolmente attendersi. In base a tale direttiva,!I 
produttore di un prodotto difettoso é responsabile per il danno, anche in 
assenza di colpa, a meno che egli non dimostri che il difetto del prodotto ò 
dovuto alla conformità di tale prodotto a regole imperative emanate dai pubblici 
poteri. La direttiva ha per oggetto solo i danni sofferti da un consumatore 
privato. Essa non ha per oggetto il danno al l'ambiente, sempreché non si tratti 
di un danno alia proprietà di un privato. La direttiva non affronta il problema 
dei l'assicurabiI ita. 
(7) Direttiva del Consiglio 85/374/CEE del 25.7.1985 sul ravvicinamento delle 
disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri 
in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi. (GU n. L 210 
riAl 7ft 1QR* r\aa OQÌ 
- 18 -
Il dibattito sulla responsabilità civile nel settore della protezione ambientale 
prosegue ormai da tempo. Nel 1984, per esempio, il Consiglio ha adottato la 
direttiva 84/631/CEE relativa alla sorveglianza e al controllo nella Comunità 
europea delle spedizioni transfrontaliere di residui pericolosi(8>. Nel 19' 
considerando di tale direttiva si afferma la necessità di definire la 
responsabilità del produttore e di qualsiasi altra persona responsabile cui sia 
imputabile un danno "al fine di garantire in questo settore un risarcimento 
efficace ed equo dei danni suscettibili di essere causati durante la spedizione 
di rifiuti pericolosi". L'articolo 11, paragrafo 3 dispone espressamente che il 
Consiglio determini le condizioni di applicazione della responsabilità civile 
del produttore. 
Nel 1986, a seguito dell'incendio della Sandoz che causò l'inquinamento del 
Reno, il Consiglio dichiarò che un modo di migliorare la protezione 
dell'ambiente acquatico poteva essere l'elaborazione di un accordo equo in 
materia di responsabilità e di risarcimento da parte degli inquinatori per i 
danni causati O). Il Consiglio invitava quindi la Commissione a esaminare le 
misure comunitarie esistenti in materia di prevenzione dell'inquinamento e di 
riparazione dei danni causati dall'inquinamento stesso e, se necessario, a 
formulare proposte in merito. Due settimane più tardi il Parlamento europeo 
adottava una risoluzione complementare nella quale invitava espressamente la 
Commissione a presentare proposte per un sistema comunitario in materia di 
"responsabilità civile oggettiva" per incidenti connessi con tutte le attività 
chimiche e ad alto rischio*10^. 
L'adozione dell'Atto unico nel 1986 e l'inserimento dell'articolo 130 R nel 
trattato CEE ha ravvivato il dibattito sulla responsabilità civile per danni 
all'ambiente. Questo articolo dispone che l'azione comunitaria in materia di 
ambiente si fondi, inter alia, sul principio secondo cui chi inquina deve 
pagare. Il principio "chi inouina paga" mira ad imputare in maniera equa i costi 
esterni dell'inquinamento. Le applicazioni di questo principio nella Comunità 
hanno finora mirato a far sopportare agli operatori industriali i costi delle 
misure di protezione ambientale adottate dalle pubbliche autorità (11). Inoltre 
le direttive sui rifiuti, sugli oli usati, sui rifiuti tossici e 
pericolosi (12) fanno espresso riferimento al principio "chi inquina paga" 
quale base di un sistema che prevede la responsabilità del detentore e/o del 
produttore dei rifiuti per i costi del loro smaltimento in condizioni di 
sicurezza. La responsabilità civile per il costo del risanamento dell'ambiente 
contaminato sarebbe un'applicazione concreta di questo principio. 
(8) GU n. L 326 del 13.12.1984, pag. 31. 
(9) Boll. CEE 11-1986, punto 2.1.146. 
(10) Doc. B 2 - 1259/86, GU n. C 7 del 12.1.1987, pag. 116. 
(11) Un'elaborazione del principio "chi inquina paga" si può ritrovare nella 
raccomandazione del Consiglio 79/3/CEE, GU n. L 5, del 9.1.1979, pag. 29. 
(12) Direttiva del Consiglio 75/442/CEE, GU n. L 194 del 25.7.1975, pag. 39; 
Direttiva del Consiglio 75/439/CEE, GU n. L 194 del 25.7.1975, pag. 23; 
nirAttiwa rtAl rondini io 7ft/319/CFF. GII n. L 326 del 13.12.1984. pag. 31. 
- 19 -
In risposta a questi sviluppi, nel Quarto programma di azione amblentale<13) 
del 1987, si dichiarava che la Commissione avrebbe esaminato le modalità per 
pervenire ad una migliore definizione della responsabilità nel campo ambientale 
e si prevedeva la possibilità che l'inquinatore assumesse maggior responsabilità 
per i danni causati da prodotti o processi. A seguito, infine, delle richieste 
formulate nel 1989 e nel 1990 dal Parlamento europeo di un regime di 
responsabilità oggettiva per i danni risultanti dalla diffusione nell'ambiente 
di organismi geneticamente modificati, la Commissione si è impegnata a valutare 
orizzontalmente il problema della responsabilità civile per danni 
al l'ambiente <14>. 
Nell'ottobre 1989, la Commissione ha presentato una proposta di direttiva del 
Consiglio sulla responsabilità civile per danni causati da rifiuti^15). La 
direttiva proposta istituisce un regime di responsabilità oggettiva e dispone 
che il produttore di rifiuti sia oggettivamente responsabile per I danni e il 
degrado dell'ambiente causati dai rifiuti, e ciò indipendentemente da una sua 
colpa. L'attore deve provare il nesso di causalità tra i rifiuti e il danno. 
II danno arrecato all'ambiente è definito come "deterioramento dell'ambiente", 
concetto che corrisponde a quello esposto al punto 2.1.7. Tale concetto di 
deterioramento dell'ambiente consente di comprendere anche i casi in cui 
l'ambiente è contaminato in maniera persistente. Il progetto di direttiva 
prevede altresì che il produttore e ii responsabile dell'eliminazione dei 
rifiuti siano coperti da un'assicurazione o da un altro sistema di garanzia 
finanziaria. A norma dell'articolo 3, paragrafo 2 del progetto di direttiva, il 
produttore deve inoltre notificare nel rapporto annuale i nomi delle compagnie 
assicurative che garantiscono per la responsabilità civile. Il progetto di 
direttiva autorizza la Commissione ad esaminare l'opportunità di creare un 
fondo di risarcimento dei danni e dei deterioramenti all'ambiente causati dai 
rifiuti qualora il responsabile non possa essere identificato o non sia in 
grado di risarcire i danni. Il progetto iniziale di direttiva è stato 
modificato in modo da incorporare le proposte formulate dal Par lamento^16* ed 
è attualmente all'esame del Consiglio. 
Nella proposta di direttiva del Consiglio sulle discariche di rifiuti 
presentata dalla Commissione, l'articolo 14 prevede che "il gestore sia 
responsabile a norma dei diritto civile dei danni e del deterioramento 
dell'ambiente causati dai rifiuti interrati indipendentemente dall'esistenza di 
una sua colpa (17^. 
(13) Risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati 
membri riuniti in sede di Consiglio, del 19 ottobre 1987, sulla 
continuazione e l'attuazione di una politica della Comunità europea e di un 
programma di azione in materia ambientale (1987-1992), GU n. C 328 del 
7.12.1987, pag. 15, par. 2.5.5. 
(14) SEC (89) 2091 def. - SYN 131 del 6.12.1989. 
(15) GU n. C 251 dei 4.10.1989, pag. 3. 
(16) GU n. C 192 del 23.7.1991, pag. 6. 
M7ì r:n n C. 190 del 22.7.1991. Daa. 1. 
- 20 -
3.0. Ripristino del danno ambientale mediante sistemi di risarcimento collettivo 
I sistemi di risarcimento collettivo sono strutture finanziarie basate su tasse 
o contributi. Essi assomigliano all'assicurazione in quanto I fondi raccolti 
sono destinati ad un obiettivo specifico quale il risanamento o il ripristino 
dell'ambiente. Il principio della responsabilità per atti particolari viene 
esteso al principio della responsabilità ripartita per l'impatto di atti 
molteplici. Sistemi di risarcimento collettivo basati sui contributi dei settori 
economici più direttamente connessi al tipo di danno che deve essere riparato 
costituirebbero applicazioni concrete del principio "chi Inquina paga". 
Questi sistemi consentirebbero, tra l'altro, di risolvere I problemi illustrati 
al punto 2.1.5 (danno per inquinamento cronico, inquinamento autorizzato ed 
inquinamento del passato). 
li costo del danno connesso all'impatto aggregato delle attività di un settore 
viene ripartito tra le singole imprese e incorporato nei prezzi. 
Varie altre ragioni inducono a raccomandare un siffatto sistema di risarcimento. 
La capacità di agire rapidamente può essere fondamentale in alcuni casi di danno 
ambientale. Diversamente dal la responsabilita civile, che richiede un lungo 
processo prima di ottenere il risarcimento, i sistemi di risarcimento collettivo 
possono ottenere fondi in anticipo. Il finanziamento potrebbe cosi essere 
prontamente disponibile per azioni riparatorio d'emergenza o per rimborsare i 
primi lavori di ripristino. Inoltre, l'onere del danno viene sopportato più 
facilmente da più soggetti che da uno singolo. E infine, quando il costo della 
riparazione di un incidente particolare é elevato, non sempre é possibile 
ottenere il risarcimento di tutte le spese da un responsabile che disponga di 
risorse finanziarie limitate. Un sistema complementare di compensazione 
contribuirebbe pertanto a rendere disponibili le risorse necessarie al 
risanamento. 
La creazione ed il funzionamento di un siffatto sistema non sono tuttavia esenti 
da difficoltà 
3.1 I problemi 
3.1.1 L'obbligo del ripristino come rimedio 
Per soddisfare all'obbligo di riparazione del danno ambientale occorre chiedersi 
qual è il livello di ripristino richiesto, cosa si debba fare quando il 
ripristino non é possibile e quali sono i costi ragionevoli. 
Occorre individuare come incorporare il controllo dei lavori di ripristino nel 
sistema per un'efficace garanzia di qualità. 
Occorre definire chi é in definitiva responsabile della qualità dei lavori di 
r ipr ist ino. 
- 21 -
3.1.2 Imputazione dei costi di ripristino 
Il principio "chi inquina paga" implica che, dove possibile, le spese di 
ripristino siano risarcite dalle parti responsabili del danno. Se l'autore del 
danno non può essere identificato o se non é responsabile, la causa del danno 
potrebbe essere individuata in taluni casi nelle attività di un settore 
economico. Occorre chiedersi se in questo casotto sistema di risarcimento 
collettivo potrebbe ripartire le spese di risarcimento tra tutti I membri di 
tale settore. 
Dovrebbe essere valutata la necessità dell'esecuzione del risanamento rispetto 
all'onere per le imprese che dovrebbero ripartirsi I costi. Se l'onere 
finanziario di un sistema di risarcimento collettivo diviene eccessivo per 
coloro che vi contribuiscono, i costi di riparazione di danni particolari 
possono essere ripartiti con altri settori o tra I contribuenti in generale. Ma 
occorre chiedersi se l'onere non debba gravare sui settori che hanno causato 
danno in modo da applicare nella misura maggiore possibile il principio "chi 
inquina paga". 
3.1.3 La funzióne preventiva 
In presenza di sistemi di risarcimento collettivo si dovrebbe forse mantenere la 
nozione di responsabI ita individuale a scopo preventivo. Un collegamento tra la 
probabilità del danno e l'importo pagato potrebbe garantire un effetto 
preventivo e continuerebbe a rappresentare un incentivo per una efficace 
gestione dei rischi. Occorre individuare le modalità di definizione di un 
siffatto sistema di costo differenziato ed esaminarne le possibilità di 
gestione. 
L'esperienza acquisita a livello nazionale e internazionale può costituire un 
utile orientamento per definire strutture di risarcimento atte a compensare i 
costi di ripristino nell'ambito della Comunità. 
3.2 Soluzioni adottate su scala nazionale e internazionale 
Vari Stati membri ed altri paesi hanno già instaurato forme di risarcimento 
collettivo per risolvere problemi specifici di danno ambientale. Si tratta di 
precedenti importanti. 
3.2.1 Su scala internazionale 
Esistono fondi speciali di compensazione per danni causati da industrie che 
comportano particolari rischi di danno. Questo tipo di fondi integra il 
risarcimento che può essere ottenuto dagli inquinatori stessi e dalle loro 
assicurazioni. Questi fondi vengono utiIizzati per riparare l'inquinamento 
accidentale contribuendo ad un più completo e sollecito risarcimento delle parti 
lese. 
L'industria petrolifera, in particolare, ha istituito vari fondi per il 
finanziamento di misure di risanamento e per il risarcimento delle parti lese. 
Giova ricordare in proposito il Fondo internazionale per il risarcimento dei 
danni provocati da inquinamento da petrolio creato nel 1971 nel quadro della 
Convenzione internazionale sull'istituzióne di un fondo internazionale per il 
risarcimento di danni causati da inquinamento del petrolio. Questo fondo integra 
la convenzione di Bruxelles del 1969 che imputa la responsabilità oggettiva 
all'armatore, ma che consente una limitazione della responsabilità stessa 
- 22 -
qualora non vi sia colpa. I contribuenti del fondo sono membri privati 
dell'industria petrolifera e non I governi. Il fondo effettua pagamenti quando 
l'armatore non é responsabile in base alla convenzione, quando é insolvente o 
quando i danni eccedono I limiti di responsabilità dell'armatore stesso. Il 
fondo risarcisce le lesioni personali, il danno alla proprietà e le spese per 
gli interventi effettivi di ripr1st Ino del l'ambiente. Strutture similari 
parallele, note come TOVALOP <18>, CRISTAL <19> e OPOL (20> sono state 
costituite privatamente dall'industria petrolifera. Dopo I recenti incidenti 
petroliferi della Coruna e delle Isole Shetland é stato avviato un programma 
d'azione comunitaria inteso ad applicare in maniera omogenea e sufficientemente 
severa le norme internazionali in tutta la Comunità e a favorire l'adozione di 
regolamenti e norme adeguate in sede OMI. Un progetto di comunicazione della 
Commissione su una politica comune nel settore della sicurezza marittima 
illustra molto bene il ruolo che la Comunità e gli Stati membri devono assumersi 
nell'elaborazione di norme internazionali in materia di sicurezza e di 
prevenzione dell'inquinamento. 
3.2.2 Su scala nazionale 
Altri fondi sono stati creati per finanziare la riparazione dei danni. Il 
Superfund degli Stati Uniti costituisce un esempio di questo tipo di strumento 
finanziario. Istituito per finanziare II risanamento dei siti adibiti al 
deposito di rifiuti pericolosi, il Superfund é finanziato da tasse sul greggio e 
le sostanze chimiche di base nonché da un'imposta ambientale generale sulle 
imprese americane. L'USEPA (US Environmental Protection Agency) utilizza il 
Superfund per far fronte a situazioni di emergenza, quali lo spandimento di 
sostanze pericolose, e per risanare i siti contaminati nel passato. Ci si avvale 
della responsabilità civile per ottenere il risarcimento delle spese quando 
possono essere identificati eventuali responsabili. 
Il sistema di risarcimento istituito dalla Svezia con la legge sul danno 
ambientale del 1986 é un altro esempio interessante. Questo sistema assicura il 
risarcimento delle lesioni personali e del danno alla proprietà quando il danno 
non possa essere imputato ad una fonte identificabile, quando il responsabile 
sia insolvente o quando la responsabilità risulti esclusa per legge. Le imprese 
che necessitano di un'autorizzazione ambientale debbono contribuire al fondo per 
un importo fisso in base al tipo di attività svolta e alle loro dimensioni. 
Inoltre, le imprese debbono essere assicurate perché siano coperte eventuali 
responsabilità direttamente risultanti dalle loro attività. Il sistema non copre 
il danno ambientale a meno che esso possa essere considerato danno alla 
proprietà "per il quale una persona fisica abbia diritto al risarcimento" <21). 
Giova ricordare il Fondo francese per le perturbazioni acustiche il quale 
risarcisce coloro che vivono in prossimità degli aeroporti parigini in quanto 
esposti a livelli eccessivi di rumore. Il Fondo é stato creato con decreto del 
(18) Il Tankers Owners Voluntary Agreement Concerning Liability for Oil 
Pollution rimborsa i governi per le spese sostenute per la protezione e il 
risanamento delle linee costiere (1969; aggiornamento 1978). 
(19) Il Contract Regarding Interim Supplement to Tanker Liability for oil 
Pollution rimborsa per quanto eccede i limiti di TOVAPOL (1971; 
aggiornamento 1978). 
(20) Lo Offshore Pollution Liability Agreement garantisce il rimborso per danni 
da inquinamento causati dall'esplorazione o dalle installazioni di 
sfruttamento offshore (1974). 
(oi\ Alienato R alla rinciftionA novArnativa del 25.5.1987. n. 37. 
- 23 -
1973; esso é finanziato da tasse pagate da tutte le compagnie che usano gli 
aeroporti in questione. Analogamente, I Paesi Bassi hanno creato, con una legge 
del 1972, un fondo per I danni causati dall'inquinamento atmosferico. Il Fondo 
interviene quando non sia possibile identificare l'autore dell'inquinamento. 
Esso può risarcire anche qualora I'identificazione di colui che ha causato 
l'inquinamento comporti un ritardo nel risarcimento della vittima sempreché le 
vittime del danno cedano al fondo I loro diritti contro il responsabile 
del I'inquinamento. 
3.2.3 Proposte a livello comunitario 
Nella proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa alla 
responsabilità civile per I danni causati dai rifiuti, l'articolo 11 stabilisce 
che "la Commissione esaminerà l'opportunità di creare un Fondo europeo di 
risarcimento dei danni e dei deterioramenti all'ambiente causati dai rifiuti" 
per i casi in cui il responsabile non possa essere identificato o non sia in 
grado di risarcire i danni <22). 
Analogamente, la proposta di direttiva del Consiglio relativa alle discariche di 
rifiuti stabilisce all'articolo 18 che gli Stati membrei creino uno o più "Fondi 
per la gestione delle discariche chiuse" allo scopo di coprire i costi di 
ordinaria gestione delle discariche chiuse e le spese derivanti dagli interventi 
necessari per riparare i danni ecologici causati dallo smaltimento dei rifiuti e 
non altrimenti risarcibili. I fondi sono finanziati con i contributi degli 
operatori delle discariche in funzione della categoria della discarica e del 
tipo e della quantità dei rifiuti interrati <23>. 
4.0. Possibili orientamenti dell'azione comunitaria 
La responsabilità civile, in quanto meccanismo di risarcimento, si fonda 
sull'esistenza di un danno comportante una perdita economica. 
Nel caso di danno all'ambiente, la perdita economica non si ha se non vi é una 
diminuzione nel valore economico o una riparazione comportante costi. 
Con il presente Libro verde desideriamo stimolare il dibattito sull'opportunità 
e le modalità di utilizzare la responsabilità civile nell'ambito della Comunità 
ai fini del rimborso delle spese di ripristino. 
4.1. Un'impostazione trasversale in materia di responsabilità civile per danni 
al l'ambiente 
La responsabilità civile ha un'importante funzione da svolgere in un programma 
globale di protezione ambientale. 
Mentre gli Stati membri sviluppano politiche e programmi per salvaguardare e 
ripristinare i loro ambienti in base agli standard di qualità stabiliti dalla 
Comunità, la responsabilità civile può essere utilizzata per recuperare parte 
dei costi dei risanamenti necessari. 
(22) GU n. C 192 del 23.7.1991, pag. 15. 
f23ì GII n. C 190 del 22.7.1991. oao. 1. 
- 24 -
La responsabilità civile é indispensabile per poter attuare il principio "chi 
inquina paga". L'utilità della responsabilità civile é comunque limitata a 
incidenti specifici comportanti danni imputabili a responsabili identificabili 
Come illustra bene la figura 1, occorre soddisfare determinate condizioni 
affinché il risarcimento del danno all'ambiente dia risultato positivo. Per 
esempio, se la parte responsabile non é identificabile, l'applicazione del 
sistema di responsabilità civile non é efficace per garantire il ripristino 
dell'ambiente danneggiato. Per questo motivo occorre distinguere sia tra I 
diversi tipi di responsabilità civile (per colpa o oggettiva) sia tra altri 
strumenti (sistemi di compensazione) per garantire un efficace ripristino 
de 11'ambiente danneggIato. 
Figura 1: Applicabilità della responsabilità 
civile In casi di danno ambientale 
Danno misurabile ed immediato < > Danno latente o 
Indeterminabile 
Atto o incidente circoscritto <- Atti o incidenti 
cumulativi e non 
clrcoscr itti 
Parti responsabili 
ident ificabl11 Parti responsabili 
non identificablII 
Responsabilità (per colpa o Assenza di base per oggettiva) 
responsab!I ita 
Determinabilità del nesso 
causale Nesso causale non 
determinabile 
Parte legittimata all'azione 
che abbia interesse ad agire La parte legittimata 
al l'azione non 
ha interesse ad agire 
Possibilità dell'azione di 
responsabilità civile Non utilità del la 
responsabIIItà civile; 
necessità di uno strumento 
risarcimento collettivo. di 
- 25 -
4.1.1. La responsabilità per colpa 
Se da un lato é vero che la responsabilità per colpa costituisce uno strumento 
adeguato per favorire il rispetto della legislazione ambientale, ci si può 
chiedere se la sola responsabilità per colpa sia sufficiente in caso di danno 
al l'ambiente. 
In una strategia comunitaria questo sistema non costituisce in ogni caso la 
soluzione migliore, in quanto comporta taluni inconvenienti. L'obiettivo 
perseguito potrà essere realizzato con II sistema all'esame solo a condizione 
che siano soddisfatti taluni presupposti. 
Il sistema di responsabilità per colpa presuppone che la colpa sia provata. Nel 
caso di un danno ambientale non é certo facile fornire la prova della colpa, in 
taluni casi é addirittura impossibile. Questo sistema impone alla parte lesa di 
dimostrare che l'autore del danno ha commesso una colpa, che ò colpevole di una 
negligenza o che ha commesso un atto illecito che poi é all'origine del danno. 
Per dimostrare la colpa é ovviamente necessario che l'autore del danno fosse 
tenuto a comportarsi con una certa diligenza oppure a soddisfare determinate 
disposizioni giuridiche alle quali é venuto meno. 
Gli elementi dì riferimento per valutare se in una data circostanza una parte in 
causa si é comportata correttamente o ha dato prova di negligenza possono essere 
rappresentati dalle norme o dalle procedure contenute nella legislazione 
ambientale. Non dobbiamo tuttavia dimenticare che la legislazione ambientale 
presenta molte lacune e che non sempre una simile valutazione può rivelarsi 
agevole. Non sempre è possibile valutare sulla base di norme o procedure le 
circostanze che hanno portato ad un danno e in questo contesto può risultare 
difficile valutare il comportamento colpevole dell'autore del danno anche se lo 
strumento della responsabilità per colpa può essere corredato di meccanismi 
semplificati ed adattati per quanto riguarda l'onere della prova. 
Nonostante la responsabilità per colpa offra elementi positivi in quanto tende a 
massimizzare l'effetto preventivo della responsabilità civile, le legislazioni 
nazionali e gli strumenti internazionali adottati nel settore del danno 
ambientale sembrano orientarsi piuttosto verso un regime di responsabilità 
oggettiva. 
4.1.2. La responsab!I ita oggettiva 
Passiamo ora ad esaminare il ruolo della responsabilità oggettiva, ovvero 
responsabilità senza colpa. Dobbiamo in primo luogo valutare se un qualche tipo 
di regime di responsabilità oggettiva consente di perseguire l'obiettivo 
ricercato, vale a dire la riparazione del danno ambientale. 
La responsabilità oggettiva appare particolarmente adatta alle caratteristiche 
di riparazione del danno ambientale. 
Rispetto alla responsabilità per colpa, la responsabilità oggettiva rappresenta 
una semplificazione del I',impegno di responsabilità nel senso che non é 
necessario dimostrare la colpa. La parte lesa deve tuttavia dimostrare che il 
danno subito é stato causato dall'attività di un terzo. 
I vantaggi di questo sistema sono, brevemente, I seguenti. Il regime di 
responsabilità oggettiva contribuirà a favorire una migliore gestione dei rischi 
e rappresenterà una sicurezza giuridica per le aziende coinvolte. Esso può 
- 26 -
favorire anche l'attuazione del principio "chi inquina paga" per determinati 
tipi di attività economiche. Infatti, grazie a questo sistema é sicuro che il 
danno causato da un'attività economica sarà addebitato all'operatore. 
Tuttavia, il regime di responsabilità oggettiva sarà pienamente operativo solo 
se si risolvono alcune importanti questioni prima di decidere di passare a 
questo regime. Affinché esso funzioni in maniera efficace come strumento di 
riparazione del danno ambientale, con I vantaggi che ne derivano, l'intero 
dispositivo deve essere soggetto a definizioni molto precise. Occorre operare 
scelte estremamente Importanti che definiranno il campo di applicazione della 
responsabilità senza colpa. I problemi da risolvere in questo caso sono i 
seguentI. 
Un sistema troppo estensivo di responsabilità oggettiva può comportare per 
determinati settori economici un onere eccessivo con conseguenti squilibri di 
tipo economico.^24^ 
A - La definzione del danno. 
Come abbiamo già avuto modo di sottolineare, la definizione giuridica di danno 
ambientale riveste una grandissima importanza in quanto essa condiziona la 
definizione del tipo e della portata delle attività di ripristino necessarie e 
quindi le spese che potranno essere recuperate mediante lo strumento della 
responsabilità civile. Questa problematica sottintende che siano già state 
risolte questioni preliminari, per esempio la definizione dell'ambiente o dei 
grado di degrado a partire dal quale si considera avvenuto un danno. 
B - Le attività alle quali si applica il regime di responsabilità oggettiva. 
Le attività interessate si possono definire in diversi modi. Come abbiamo già 
cercato di chiarire riferendoci alle esperienze trascorse, un sistema troppo 
esteso, comprendente un numero troppo elevato di attività, rischia di avere 
conseguenze negative per gli operatori economici e di creare un clima di 
incertezza giuridica che lo rende inapplicabile. 
Occorrerà esaminare anche come questo regime possa tener conto di un settore 
quale quello dei trasporti, caratterizzato da un'estrema mobilità e da una 
notevole variazione del rischio a seconda del modo di trasporto utilizzato. 
Il campo di applicazione della responsabilità oggettiva presuppone inoltre la 
soluzione di un altro problema, quello del contenuto del concetto di 
pericolosità. Occorre definire il carattere pericoloso di talune attività per 
poter decidere di farle rientrare nella responsabilità oggettiva. Tutti i regimi 
di responsabilità senza colpa basati su attività pericolose devono fondarsi su 
un concetto comune di pericolosità. 
C - La parte o la persona cui incombe la responsabilità. 
Per risolvere questo problema occorre determinare come sì possa imputare la 
responsabilità oggettiva in modo da giungere ad una soluzione equa ed efficace 
della ripartizione dei costi. 
La responsabilità può essere imputata alla persona in possesso delle conoscenze 
tecniche, a quella in possesso delle risorse o del controllo operativo 
dell'attività. 
La creazione di un sistema di responsabilità oggettiva solleva anche altri 
problemi: l'onere della prova, la limitazione della responsabilità, il contenuto 
del sistema di garanzia finanziaria. 
(24) Vadasi l'allegato II che illustra l'esperienza statunitense. 
- 27 -
A questi se ne aggiungono altri che dovranno necessariamente essere chiariti per 
poter garantire la corretta applicazione del regime di responsabilità oggettiva 
in modo da trarne tutti I possibili benefici per l'ambiente. Occorrerà basarsi 
sulle esperienze acquisite a livello nazionale ed internazionale, prevenire gli 
inconvenienti possibili, soprattutto le conseguenze con effetto distributivo 
(eventuali implicazioni per i creditori, per gli istituti finanziari) che può 
comportare la definizione delle diverse componenti della responsabilità 
oggettiva. Questo regime non deve portare a risultati diversi da quello per il 
quale é stato creato, il ripristino dell'ambiente. 
Per rispondere a tutte le domande che si pongono inevitabilmente al momento di 
istituire un regime di responsabilità civile, in particolare nel caso di un 
danno ambientale, la Comunità potrebbe decidere di applicare le soluzioni già 
elaborate dalla convenzione del Consiglio di Europa sulla responsabilità civile 
per danni risultanti dall'esercizio di attività pericolose per l'ambiente e, in 
tale ottica, ratificare la convenzione stessa. 
Se si decide di optare su scala comunitaria per la convenzione del Consiglio 
d'Europa come soluzione del regime di responsabilità oggettiva, occorre 
considerare con particolare attenzione le disposizioni della convenzione che 
lasciano libere le parti contraenti di definire le condizioni di attuazione 
della stessa. Si potrà procedere in questo modo per esempio per il sistema 
obbligatorio di garanzia finanziaria previsto dalla convenzione del Consiglio 
d'Europa. 
Altrimenti, la convenzione del Consiglio d'Europa potrà rappresentare il punto 
di partenza di una strategia comunitaria nel settore della riparazione del danno 
ambientale. I diversi elementi che formano il regime di responsabilità oggettiva 
definito dalla convenzione possono rappresentare le soluzioni ai principali 
problemi sol levâti, quello del danno ambientale, della definizione del 
responsabile, della definizione delle attività che possono rientrare nel regime 
di responsab!I ita oggettiva. 
4.2. Un'impostazione trasversale per I sistemi di risarcimento collettivo. 
La responsabilità civile ò un utile strumento giuridico per il recupero delle 
spese di ripristino dell'ambiente grazie all'effetto preventivo e di incitamento 
che essa induce. 
Tuttavia, benché estremamente utile, l'efficacia della responsabilità civile é 
limitata. Essa presuppone la realizzazione di determinate condizioni. Infatti, 
se non si può dimostrare un legame di causalità tra il danno e il responsabile, 
lo strumento della responsabilità civile é reso inoperante. Rimane inoltre 
aperto il problema della ripartizione delle spese e di chi sia responsabile dei 
ripristino dell'ambiente danneggiato. 
Inoltre, nei casi in cui non sia possibile recuperare le spese di ripristino 
mediante lo strumento della responsabilità civile, sono necessari altri 
strumenti di responsabilità per pagare le spese di ripristino dell'ambiente 
danneggiato. Per tutti questi motivi occorre trovare un rimedio ai limiti insiti 
in un sistema di responsabilità civile. Una delle soluzioni possibili consiste 
nella creazione di uno strumento di risarcimento collettivo destinato a coprire 
le spese di ripristino dell'ambiente. Questo sistema consente un'equa 
ripartizione delle spese tra tutti i settori economici strettamente legati alla 
fonte presunta del danno. Sì può anche pensare di col legare il sistema di 
risarcimento collettivo con altre iniziative comunitarie volte a creare 
strumenti economici e fiscali intesi a migliorare la tutela dell'ambiente. 
- 28 -
Da un punto di vista pratico il regime di responsabilità "ambientale" integrata 
consiste nello strumento seguente: 
- in caso di danno imputabile all'azione di un singolo individuo responsabile, 
il risarcimento dovrà avvenire attraverso il meccanismo della responsabilità 
ci vi le grazie; 
- in caso di danno non imputabile all'attività di un singolo responsabile o 
quando il responsabile non possa essere Identificato, si ricorre al 
meccanIsmo dI compensazIone comune, app11candoIo ne I modo pIù amp Io 
possibile. In questo caso le spese di ripristino saranno ripartite tra 
diversi settori economici. 
Alla luce di quanto precede si può anche prendere in considerazione una 
strategia che ponga in rilievo I punti forti della responsabilità civile e che 
controbilanci i suoi limiti con I vantaggi offerti dallo strumento della 
compensazione? 
4.3. Prospettive 
In funzione degli orientamenti illustrati, la Commissione spera di suscitare un 
dibattito su scala comunitaria al quale partecipino tutte le categorie 
interessate alla presente comunicazione. Essa si augura di ricevere entro ili' 
ottobre 1993 numerose osservazioni a questo Libro verde. 
ALLEGATO I 
Le tendenze negli Stati membri 
La caratteristica di questa legislazione é che la responsabilità può essere 
stabilita senza la colpa. Diamo alcuni esempi in proposito: 
Legge belga del 24 febbraio 1974 sui rifiuti tossici. Prevede la 
responsabilità oggettiva di colui che ha generato I rifiuti tossici per i 
danni da essi causati. 
Decreto reale belga del 16 ottobre 1981 sul controllo di organismi nocivi 
alle piante e ai prodotti delle medesime. Prevede la responsabilità del 
proprietario del terreno sul quale tali organismi sono stati originati per i 
danni causati dalla diffusione dei medesimi. 
Legge francese del 15 luglio 1975 sui rifiuti. Dispone che chiunque 
trasferisca taluni rifiuti in luoghi diversi dal sito di smaltimento 
autorizzato é oggettivamente responsabile per danni da essi causati. 
Legge quadro greca n. 1650 del 1986 sulla protezione ambientale. Dispone che 
le persone fisiche o giuridiche che causano inquinamento o deterioramento 
dell'ambiente sono oggettivamente responsabili di tali danni. 
Legge del Regno Unito del 1990 sul controllo dell'inquinamento. Prevede 
norme di responsabilità oggettiva per danni risultanti dallo smaltimento 
ìI lecito dei rifiuti. 
Legge fondamentale portoghese sull'ambiente n. 11/1987. Prevede la 
responsabilità oggettiva per danni rilevanti all'ambiente causati da 
attività pericolose. 
Legge tedesca del 1960 sulle risorse idriche. Prevede la responsabilità 
oggettiva dell'autore di inquinamento non autorizzato dell'acqua per i danni 
che ne conseguono. 
Legge tedesca del 1990 sulla responsabilità per danni ambientali. Prevede un 
sistema generale di responsabilità oggettiva nel caso di attività 
industriali comportanti rischi per l'ambiente. 
31 
ALLEGATO II 
La situazione di due paesi terzi: il Giappone e gli Stati Uniti 
Nella legislazione giapponese la responsabilità per danno all'ambiente é basata 
sul codice civile e su alcune leggi riguardanti l'inquinamento che determinano 
la responsabilità civile, penale ed amministrativa. In molti casi di danni alle 
persone e alle cose I giudici giapponesi hanno interpretato i testi legislativi 
in modo favorevole alle vittime. 
Le leggi di lotta contro l'Inquinamento atmosferico e Idrico sono state 
modificate di modo che chi inquina é ora responsabile del danno anche In assenza 
di colpa. Questo principio di responsabilità oggettiva é applicato in Giappone 
unicamente ai danni fisici. Negli altri casi occorre dimostrare la colpa di chi 
ha inquinato. 
Per agevolare la posizione del la vittima la giurisprudenza giapponese ha 
costituito due teorie: la teoria del limite sopportabile e la teoria della 
probabilità. In base alla prima teoria vi sono dei danni che devono essere 
sopportati dalle persone. Se però questi danni superano i limiti sopportabili la 
vittima può adire i tribunali. I limiti sono stabiliti in base alla natura del 
danno che può essere fisico, materiale o morale. In base alla seconda teoria la 
vittima deve dimostrare unicamente la possibilità che esista un legame di 
causalità tra l'azione che reca il danno e il danno stesso. 
Nel caso di un inquinamento in cui non possa essere identificato il responsabile 
esistono fondi di compensazione che aiutano immediatamente tutte le vittime che 
hanno subito danni fisici. 
La legge giapponese del 5 ottobre 1973 sull'indennizzo dei danni fisici causati 
dal I'inquinamento stabi Iisce che le vittime che hanno subito danni alla salute 
imputabili all'inquinamento atmosferico o idrico beneficiano di un indennizzo, 
dopo esame da parte di una commissione, senza dover cercare il responsabile e 
dimostrarne la colpa. Il fondo di compensazione é finanziato con i contributi 
sulle emissioni inquinanti e con una piccola quota dell'imposta sui veicoli a 
motore. Questo indennizzo é però concesso automaticamente solo nelle zone a 
grande rischio o in caso di malattie specificamente elencate. 
Giova osservare che il Giappone elabora attualmente una nuova legge sulla 
"responsabilità per prodotto". Le varie categorie interessate hanno presentato 
progetti di legge diversi. In linea generale tutte le proposte riconoscono il 
principio della responsabilità oggettiva e stabiliscono la presunzione sui 
difetti dei prodotti. Le proposte riguardano tutti i settori di attività e la 
responsabilità é applicabile non solo al fabbricante, ma anche all'importatore. 
Negli Stati Uniti la responsabilità civile per danni causati all'ambiente si 
basa da un lato sulla "Common Law" e dall'altro sulla responsabilità civile 
oggettiva di tipo legislativo. 
La Common Law utilizza concetti quali "danno", "contravvenzione", "negligenza" e 
"attività estremamente pericolosa" per consentire alle vittime di intentare una 
causa contro i responsabili dell'inquinamento. 
7 
Nel 1980 ò stata adottata la legge federale CERCLA (Comprehensive Environmental 
Response Compensation Liability Act) che istituisce un Fondo federale 
(Superfund) di finanziamento delle azioni di pulizia e di risanamento in modo da 
consentire al governo di intervenire rapidamente per eliminare eventuali 
pericoli per la salute delle persone e minimizzare I rischi futuri dei siti 
gravemente contaminati. 
Questa legge istituisce un regime di responsabilità oggettiva in base al quale 
Il governo può recuperare le spese per il ripristino presso le parti 
potenzialmente responsabili (potentially responsible parties o PRPs). 
La legge stabilisce che le ditte possano essere ritenute responsabili dei 
depositi fatti in passato, anche se all'epoca in cui erano stati fatti non erano 
illegali. La responsabilità definita nella legge CERCLA é oggettiva (vale a dire 
indipendente dal fatto che sia stata commessa una colpa o una negligenza) e 
congiunta e solidale. 
Nell'ambito del programma nazionale d'urgenza si stabilisce un elenco riveduto 
ogni anno per determinare I siti e gli impianti prioritari in tutti gli stati 
Uniti. Nel 1989 detto elenco nazionale (Superfund National Priorities List o 
NPL) contava 981 siti per i quali erano in corso disposizioni per un ripristino 
immediato. 
Il finanziamento delle opere di ripristino avviene tramite il Fondo (Superfund) 
che paga le operazioni di smaltimento e di ripristino. Il congresso ha dotato 
tale fondo di un importo supplementare aggiuntivo di 8,5 Mrd per il periodo 
1986-1991. 
L'azione federale nei siti che fanno parte dell'elenco si limita ai casi in cui 
le parti responsabili non sono identificabili o non adottano esse stesse le 
azioni necessarie. Pertanto l'azione federale ò sussidiaria rispetto all'azione 
dei privati potenzialmente responsabili. L'agenzia di protezione del l'ambiente é 
l'autorità preposta all'attuazione dei provvedimenti stabiliti dalla legge. Essa 
classifica in primo luogo I siti per i quali é necessaria un'opera di 
ripristino. Successivamente, essa cerca di individuare tra le persone 
potenzialmente responsabiii (PRPs) quelle ritenute effettivamente responsabili e 
che devono provvedere a riparare il degrado causato. L'agenzia per la protezione 
dell'ambiente adotta un atteggiamento aggressivo nei confronti delle parti 
potenzialmente responsabili e si rivolge al tribunale per recuperare le spese di 
pulizia. A tal fine essa si basa in particolare sul carattere solidale della 
responsabilità e sulla definizione di parte potenzialmente responsabile. 
A norma dì legge sono molte le persone che possono essere considerate parte 
potenzialmente responsabile, e in particolare: il proprietario attuale del sito, 
il proprietario del sito nel momento in cui avvenne la contaminazione, 
l'operatore industriale che ha prodotto lo scarto, il trasportatore dello 
scarto, il negoziante dello scarto. Praticamente possono essere ritenuti 
responsabili anche istituti di credito quali le banche se per esempio hanno 
posto sotto sequestro un terreno contaminato oggetto di ipoteca. 
Le parti riconosciute responsabili delle emissioni dì sostanze pericolose sono 
tenute ad un'opera di pulizia, al ripristino completo, e quindi alle spese per 
riparazione del danno che sono sempre molto elevate. In media si calcola che le 
spese per ripristino di un sito contaminato ammontino a 29-35 Mio di USD. 
1( 
I tribunali interpretano le regole di responsab!Ita in maniera molto ampia. Il 
regime di responsabilità desunto dalla legge CERCLA appare particolarmente 
favorevole alle azioni di recupero da parte del governo imponendo invece alle 
parti potenzialmente responsabili oneri finanziari molto elevati. 
L'impatto del problema dei rifiuti pericolosi si é rivelato molto più grave di 
quanto si fosse pensato in origine e le spese di pulizia sono enormi. 
Questa politica, unita alle inadeguate risorse finanziarie di cui dispone il 
Superfund, ha dato adito a numerosi litigi tra le persone identificate come 
responsabili, i loro assicuratori, I loro istituti di credito e l'agenzia per la 
protezione dell'ambiente. A tutt'oggi sono circa 14 000 le persone coinvolte In 
una causa nell'ambito della legislazione CERCLA. 
In una sola causa gli assicuratori implicati in seguito all'intervento 
dell'agenzia per la protezione dell'ambiente erano più di 400. Il numero dei 
litigi e delle procedure in corso rappresenta circa il 30-60% delle risorse 
spese dall'agenzia per la protezione dell'ambiente e dagli operatori e 
assicuratori interessati. Per tali motivi le procedure sono estremamente lunghe 
e complesse. 
D'altra parte il funzionamento del sistema ha indotto gli assicuratori che 
operano sul mercato americano a rivedere il loro atteggiamento nei confronti 
della copertura dei rischi ambientali. Oltre ad un aumento del premio, le 
polizze esistenti sul mercato americano escludono molti rischi. In molti casi 
non é possibile coprire l'inquinamento perché gli assicuratori ritengono che 
alcune attività non siano assicurabili. 
Gli istituti di credito, dal canto loro, hanno irrigidito la politica di 
concessione di prestiti ai proprietari o operatori di discariche di rifiuti. 
II sistema CERCLA é oggetto di numerose critiche perché uno degli obiettivi 
perseguiti, che consiste in un ripristino rapido ed integrale del sito 
contaminato, si é rivelato praticamente irrealizzabile. Si parla di già 
dell'effetto perverso del sistema CERCLA. Le varie parti interessate 
(amministrazione, industriali, assicuratori, professori, ecc.) hanno presentato 
numerose proposte intese a modificare sensibilmente il sistema ed il modo di 
funzionamento. 
I partigiani del sistema CERCLA ritengono invece che questa legislazione ha il 
merito di aver modificato il comportamento degli operatori industriali e la loro 
strategia nei confronti dei problemi ambientali. A loro parere essa ha 
introdotto praticamente, prima di qualsiasi transazione commerciale, uno studio 
o una valutazione dell'impatto ambientale. 
Nonostante la legge SARA (Superfund Amendments and Reauthorization Act) del 1986 
abbia modificato la legge CERCLA, al légerendo il carattere estremamente rigido 
di questo sistema di responsabilità con l'introduzione del concetto del 
proprietario innocente che ha diritto ad un trattamento di favore a condizione 
che sia in grado di dimostrare che non sapeva e che non aveva nessun motivo di 
sapere che il suo terreno era contaminato, proseguono le critiche ed i problemi. 
31 
ALLEGATO III 
Le tendenze Internazionali 
Tabella I: Convenzioni internazionali In materia 
di responsabilità civile e di risarcimento 
(elenco parziale) 
Energia nucleare 
Convenzione di Parigi del 1960 sulla responsabilità di terzi nel campo 
dell'energia nucleare, modificata dal protocollo addizionale del 1984 (In 
vigore) (B, DE, DK, ES, F, IT, NL, UK) 
Convenzione di Bruxelles del 1963 che instaura un sistema supplementare di 
risarcimento per danni causati da incidenti nucleari (in vigore) (B, DE, DK, ES, 
F, IT, NL, UK) 
Convenzione di Vienna del 1963 sulla responsabilità civile per danni provocati 
dall'energia nucleare (in vigore) 
Protocollo congiunto di Vienna, del 1988, relativo all'applicazione della 
Convenzione di Vienna e della Convenzione di Parigi (non ancora in vigore) 
Inquinamento da petrolio 
Convenzione di Bruxelles del 1969 sulla responsabilità civile per danni 
provocati da inquinamento da petrolio, (e successive modifiche) (in vigore) (B, 
DE, DK, ES, F, GR, IR, IT, NL, P, UK) 
Convenzione di Bruxelles del 1971 relativa alla costituzione di un fondo 
internazionale per il risarcimento dei danni causati da inquinamento da 
petrolio, (e successive modifiche) (in vigore) ( DE, DK, ES, F, GR, IT, NL, P, 
UK) 
Convenzione di Londra del 1977 sul la responsabiI ita civile per danni causati da 
inquinamento da petrolio risultanti dall'esplorazione e dallo sfruttamento di 
risorse minerali dei fondali marini (non ancora in vigore) 
Trasporto di materiali pericolosi ed altre attività pericolose 
Convenzione di Bruxelles del 1971 relativa alla responsabilità civile nel campo 
del trasporto marittimo di materie nucleari (in vigore) (DE, DK, ES, F, IT) 
Convenzione di Ginevra del 1989 sulla responsabilità civile per danni occorsi 
durante il trasporto di sostanze pericolose su strada, per ferrovia e via 
navigabile interna (non ancora in vigore) 
Convenzione sulla responsabilità ed il risarcimento in relazione al trasporto 
per mare di sostanze pericolose e nocive (in fase di elaborazione) 
21 
Convenzione del Consiglio di Europa sulla responsabilità civile per danni 
risultanti da attività pericolose per l'ambiente (In fase di elaborazione) 
Tabe Ila 11 : ConvenzIonI Internazi onaIi contenenti una d i sposlzIone 
in materia di responsabilità civile 
(elenco parziale) 
Protezione marina 
Convenzione di Londra del 1972 sulla prevenzione dell'inquinamento marino 
causato dallo scarico di rifiuti e di altre sostanze, quale modificata (art. 10) 
(in vigore) (B, DE, DK, ES, F, GR, IR, IT, NL, P, UK) 
Convenzione di Barcellona del 1976 sulla protezione del Mare Mediterraneo 
dall'inquinamento (art. 12) (in vigore) (ES, F, GR, IT, CEE) 
Convenzione delle Nazioni Unite, del 1982, sul diritto del mare (art. 279) (non 
ancora in vigore) 
Convenzione di Cartagena, del 1983, per la protezione e lo sviluppo 
dell'ambiente marino della regione dei Caraibi (art. 14) (in vigore) (F, NL, UK) 
Convenzione di Nairobi, del 1985, sulla protezione, la gestione e lo sviluppo 
dell'ambiente marino e costiero della regione africana orientale (art. 15) (non 
ancora in vigore) 
Quinto Protocollo di Barcellona sulla protezione del Mare Mediterraneo 
dall'inquinamento risultante dall'esplorazione e dal lo sfruttamento della 
barriera continentale, del fondo marino e del suo sottosuolo (art. 27) (in fase 
di elaborazione) 
Protezione dell'Antartide 
Convenzione di Wellington, del 1988, sulla regolamentazione delle attività 
concernenti le risorse minerarie dell'Antartide (art. 8) (non ancora in vigore) 
Inquinamento transfrontaliero 
Convenzione di Basilea del 1989 sul controllo dei movimenti transfrontalieri di 
residui pericolosi e della loro eliminazione (art. 12) 
Convenzione (ECE-ONU) sulla protezione e l'uso dei corsi di acqua 
transfrontalieri e dei laghi internazionali (art. 7) 
Convenzione (ECE-ONU) sull'impatto transfrontaliere degli incidenti industriali 
(art. 18). 
Ih 
ALLEGATO IV 
Il sistema creato dalla convenzione del Consiglio d'Europa 
In questi ultimi cinque anni il Consiglio d'Europa ha messo a punto un progetto 
di convenzione sulla responsabilità civile per danni derivanti da attività 
pericolose per l'ambiente che contiene un approccio più generale rispetto alle 
convenzioni internazionali già menzionate. 
Il 26 marzo 1992 il Consiglio ha dato mandato di negoziato alla Commissione per 
questo convenzione^25^. 
Oltre alla Comunità europea e agli Stati membri, ai negoziati hanno partecipato 
anche I paesi EFTA e molti paesi dell'Europa centrale ed orientale. La 
convenzione prevede che anche gli Stati non membri del Consiglio d'Europa 
possano ader irvi. 
L'oggetto e lo scopo della convenzione consistono nel garantire un adeguato 
indennizzo per i danni derivanti da attività pericolose per l'ambiente. La 
convenzione prevede anche mezzi di prevenzione e di ripristino. 
Il concetto di danno comprende i danni derivantI dal l'alterazione dell'ambiente, 
i danni causati alle persone e alle cose e il costo delie misure di 
salvaguardia, vale a dire le misure adottate per prevenire o attenuare il danno. 
Il danno può essere causato da un'azione istantanea o da un inquinamento 
persistente. In proposito va osservato che nel progetto di convenzione del 
Consiglio d'Europa il concetto di "ambiente" é definito in modo molto ampio 
(vedi anche il punto 2.3 del testo). 
Per rispondere all'obiettivo di una riparazione adeguata del danno la 
convenzione prevede un regime di responsabilità oggettiva. Ai sensi della 
convenzione la persona responsabile è l'esercente, vaie a dire la persona che 
esercita il controllo sull'attività pericolosa nel momento in cui questa si 
verifica o nel caso specifico di siti per l'immagazzinamento permanente di 
rifiuti nel momento in cui il danno è reso noto. 
Nell'ambito del progetto di convenzione si intende per "attività pericolosa" 
un'attività esercitata a titolo professionale che coinvolge sostanze pericolose, 
organismi geneticamente modificati o microrganismi. Tale concetto comprende 
anche l'esercizio di un impianto e di un sito di rifiuti, nonché l'esercizio di 
un sito per l'immagazzinamento permanente dei rifiuti. (Per la definizione di 
"responsabilità" ai sensi della convenzione, vedasi il punto 2.2 del presente 
allegato, per l'onere della prova il punto 2.5 e per il problema 
dell'assicurazione e della garanzia finanziaria il punto 2.7). 
(25) Mandato delia Commissione concernente i negoziati per una convenzione 
internazionale sui danni derivanti da attività pericolose per l'ambiente 
(Consiglio d'Europa) SEC(91) 750 def. 3i" 
La convenzione prevede per le associazioni ambientali e le fondazioni il diritto 
di intentare un'azione in vista dell'ottenimento di misure di tipo preventivo o 
curativo. 
Ai sensi della convenzione dette organizzazioni possono intentare una causa per 
chiedere il divieto di un'attività pericolosa illecita e che rappresenti un 
pericolo serio di danno per l'ambiente; un'ingiunzione all'esercente affinché 
egli adotti le disposizioni necessarie per prevenire un determinato fatto o 
danno; un'ingiunzione all'esercente affinché, dopo il verificarsi del fatto, 
egli adotti le disposizioni necessarie per prevenire il danno-, un'ingiunzione 
all'esercente affinché egli adotti le misure di ripristino. 
La convenzione prevede l'adesione della Comunità economica europea. Nel comitato 
permanente incaricato di occuparsi dei problemi di interpretazione e di 
attuazione sollevati dalla convenzione, la Comunità europea dispone di un 
diritto di voto che può esercitare in tutti I settori di sua competenza. 
La convenzione é stata adottata I'8 marzo 1993 e sarà aperta alla ratifica delle 
parti a partire dal 21 giugno 1993. Essa entrerà in vigore dopo la terza 
ratifica. 
Il comitato di esperti del Consiglio d'Europa che ha elaborato il progetto di 
convenzione si é proposto di esaminare altre forme di riparazione del danno 
all'ambiente, per esempio fondi di compensazione. 
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ISSN 0254-1505 
COM(93) 47 def. 
DOCUMENTI 
rr i4 
N. di catalogo : CB-CO-93-147-IT-C 
ISBN 92-77-53945-3 
L fficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L 2985 Lussemburgo