Relazione della Commissione relativa all'applicazione, nel corso del 2002, del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione /* COM/2003/0216 def. */





RELAZIONE DELLA COMMISSIONE relativa all'applicazione, nel corso del 2002, del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione Introduzione Il 30 maggio 2001, il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno adottato il regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione [1]. Tale regolamento, che dà attuazione al nuovo articolo 255 del trattato che istituisce la Comunità europea, si inserisce come un elemento centrale nel quadro più generale di una politica di trasparenza e di informazione. [1] GU L 145 del 31.5.2001. A sua volta, la politica di trasparenza rappresenta uno degli assi della governance europea [2], in particolare per quanto concerne i principi dell'apertura, della partecipazione e della responsabilità. Altre iniziative sono state adottate nel quadro della trasparenza, dell'informazione e dei rapporti con i cittadini. La Commissione ha ad esempio adottato requisiti minimi in materia di consultazione delle organizzazioni della società civile [3], ha proseguito il suo impegno per semplificare e migliorare il contesto normativo [4] e ha proposto al Parlamento europeo ed al Consiglio una nuova strategia di informazione e di comunicazione [5]. [2] Libro bianco sulla governance europea, COM(2001) 428; Relazione della Commissione sulla governance europea, COM(2002) 705. [3] Verso una cultura di maggiore consultazione e dialogo - Principi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione - COM(2002) 704; comunicazione della Commissione sulla raccolta e l'utilizzazione dei pareri degli esperti da parte della Commissione: principi ed orientamenti - "Una migliore base di conoscenze per delle politiche migliori", COM(2002) 713. [4] Governance europea: Legiferare meglio, COM(2002) 275; Piano d'azione "semplificare e migliorare la regolamentazione", COM(2002) 278; comunicazione della Commissione in materia di valutazione d'impatto COM(2002) 276. [5] Una strategia di informazione e di comunicazione per l'Unione europea, COM(2002) 350. Il regolamento n. 1049/2001 è entrato in vigore il 3 dicembre 2001, sostituendo da tale data le disposizioni sull'accesso ai documenti precedentemente introdotte dalle tre istituzioni [6]. L'articolo 17, paragrafo 1 recita: "Ciascuna istituzione pubblica annualmente una relazione riguardante l'anno precedente e comprendente il numero dei casi in cui ha rifiutato l'accesso ai documenti, i motivi di tali rifiuti, nonché il numero dei documenti sensibili non inseriti nel registro". [6] Decisione 93/731 del Consiglio, decisione 94/90 della Commissione, decisione 97/632 del Parlamento europeo. Il presente documento costituisce la prima relazione annuale di questo tipo a cura della Commissione. Si tratta di un documento di carattere fattuale, che fa il punto sull'applicazione del regolamento da parte di tutti i servizi della Commissione, incluso l'OLAF, nel primo anno successivo alla sua entrata in vigore. È in particolare sulla base degli elementi di informazione contenuti in questa relazione, nonché nelle relazioni corrispondenti redatte dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che la Commissione redigerà, entro gennaio 2004, la relazione di valutazione dell'applicazione dei principi del regolamento prevista dall'articolo 17, paragrafo 2 del regolamento stesso. La relazione si compone di tre parti: -A sintesi delle misure adottate ai fini dell'applicazione del regolamento; -B analisi dell'applicazione del regolamento nella pratica; -C dati quantitativi relativi all'applicazione del regolamento. Al fine di illustrare l'andamento delle domande di accesso ai documenti della Commissione, la relazione riprende inoltre le statistiche degli ultimi tre anni di applicazione del Codice di condotta introdotto dalla decisione 94/90. I dati permettono quindi di confrontare i risultati di quattro anni di applicazione della politica di trasparenza nei confronti del pubblico. Infine, è opportuno sottolineare che le numerosissime richieste di informazioni e domande riguardanti i documenti pubblicati non sono registrate come domande di accesso ai documenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001 e che, di conseguenza, non figurano nei dati di cui alla parte C della presente relazione. A. Attuazione del regolamento Al fine di assicurare al pubblico il pieno esercizio del diritto d'accesso garantito dall'articolo 255 del trattato, il regolamento ha previsto un certo numero di misure specifiche. D'altro canto la Commissione ha adottato svariate iniziative destinate a dare attuazione ai principi enunciati nel regolamento. Si tratta in particolare di misure d'accompagnamento in materia di informazione ai cittadini e di buone prassi amministrative. 1. Misure previste dal regolamento e dalla dichiarazione comune [7] [7] Dichiarazione comune riguardante il regolamento (CE) n. 1049/2001, GU L 173 del 27.6.2001. 1.1. Adeguamento del regolamento interno L'articolo 255 del trattato CE prevede un'attuazione del diritto d'accesso a due livelli: -un quadro normativo che fissi, per le tre istituzioni, i principi generali e i limiti di tale diritto d'accesso; -disposizioni specifiche da incorporare nel regolamento interno di ciascuna istituzione. Il regolamento n. 1049/2001 fissa il quadro normativo generale. Il regolamento stabilisce inoltre, all'articolo 18, paragrafo 1, che ciascuna istituzione adatta il proprio regolamento interno alle disposizioni del regolamento stesso. La Commissione ha adottato il 5 dicembre 2001 una decisione che allega al suo regolamento interno le disposizioni relative all'attuazione del regolamento n. 1049/2001 [8]. [8] Decisione della Commissione, del 5 dicembre 2001 (2001/937/CE, CECA, Euratom), che modifica il suo regolamento interno, GU L 345 del 29.12.2001, pagg. 94 - 98. La decisione 2001/937 estende il diritto d'accesso ai documenti della Commissione a tutte le persone fisiche o giuridiche, indipendentemente dalla loro nazionalità o dal luogo del loro domicilio o sede sociale. Essa stabilisce inoltre le modalità pratiche di applicazione del regolamento, in particolare per quanto concerne: (1) l'organizzazione del trattamento delle domande a due livelli al fine di garantire un mezzo di ricorso amministrativo interno: le domande iniziali sono quindi esaminate dalle direzioni generali autrici o depositarie dei documenti e le domande di conferma sono esaminate dal Segretario generale, che agisce su delega del Collegio dei Commissari; quando una domanda di conferma riguarda un documento relativo alle attività d'indagine dell'OLAF, è il Direttore generale dell'OLAF a decidere su delega della Commissione; (2) la consultazione degli autori terzi; questi ultimi sono consultati quando la Commissione intenda divulgare un documento originario di terzi che non sia stato ancora legittimamente pubblicato, salvo se è evidente che la sua divulgazione non pregiudicherebbe nessuno degli interessi tutelati dal regolamento; (3) la definizione delle categorie di documenti resi direttamente accessibili: si tratta principalmente degli ordini del giorno e dei verbali ordinari delle riunioni della Commissione, nonché dei testi adottati dalla Commissione e destinati ad essere pubblicati; inoltre, i documenti preparatori dei testi adottati dalla Commissione sono resi pubblici automaticamente quando è chiaro che nessuna delle eccezioni previste dal regolamento è applicabile. 1.2. Istituzione di un comitato interistituzionale Poiché le tre istituzioni applicano lo stesso regime in materia di accesso ai loro documenti, il regolamento prevede all'articolo 15, paragrafo 2 che "le istituzioni creano un comitato interistituzionale per esaminare le migliori prassi, affrontare eventuali divergenze e discutere i futuri sviluppi dell'accesso del pubblico ai documenti". In occasione di un incontro tra i tre presidenti, il 28 novembre 2001, è stato deciso di istituire il Comitato interistituzionale a livello politico e di incaricare i tre Segretari generali di prepararne e seguirne i lavori. Il Comitato interistituzionale ha tenuto la sua riunione costitutiva il 13 marzo 2002 a Strasburgo in presenza del signor COX, Presidente del Parlamento europeo, del signor PIQUE, Presidente in carica del Consiglio, e della signora de PALACIO, Vicepresidente della Commissione. Nel corso di tale riunione è stato convenuto che i Presidenti designeranno un rappresentante della loro istituzione in seno al Comitato e che le riunioni del comitato saranno organizzate e presiedute a turno da ciascuna istituzione nell'ordine previsto dal trattato. Il Comitato ha altresì deciso che le sue riunioni saranno preparate dai Segretari generali, che ne fisseranno l'ordine del giorno, e che l'istituzione che organizza la riunione ne redigerà il verbale. In occasione della seconda riunione, tenutasi a Strasburgo il 10 aprile 2002, il Comitato interistituzionale ha affrontato in particolare i punti seguenti: (1) l'informazione dei cittadini: è stato deciso di redigere un opuscolo comune di informazione al pubblico (cfr. punto 2.2 in appresso); (2) l'accesso diretto ai documenti legislativi (cfr. punto 2.3); (3) l'estensione del campo d'applicazione del regolamento alle Agenzie (cfr. punto 1.6). Il 9 luglio 2002, a Bruxelles, si è tenuta una terza riunione nel corso della quale il Comitato ha: (1) salutato l'apertura, il 3 giugno 2002, dei registri pubblici del Parlamento e della Commissione (cfr. punto 1.3) [9]; [9] Il Consiglio ha un registro pubblico di documenti dall'1.1.1999. (2) fatto il punto sullo stato di avanzamento dell'opuscolo comune di informazione; (3) approvato la firma di un memorandum relativo alla consultazione reciproca delle istituzioni; (4) avuto uno scambio di opinioni sul trattamento da riservare alle domande voluminose o abusive. Queste riunioni sono state precedute da riunioni preparatorie di alti funzionari responsabili in seno alle tre istituzioni [10]. Inoltre, sul piano tecnico e amministrativo, i funzionari incaricati dell'applicazione del regolamento nelle tre istituzioni mantengono contatti regolari al fine di assicurare un'applicazione coerente, di scambiarsi le esperienze e di individuare le migliori prassi. [10] La Commissione è rappresentata dal signor Moavero Milanesi, segretario generale aggiunto. 1.3. Il registro di documenti Al fine di permettere ai cittadini di beneficiare effettivamente dei diritti conferiti loro dal regolamento, quest'ultimo prevede, all'articolo 11, che ciascuna istituzione adotti le misure necessarie per rendere accessibile in forma elettronica un registro di documenti. Prima dell'adozione del regolamento, la Commissione aveva aperto al pubblico su Internet un registro contenente i riferimenti della corrispondenza indirizzata al Presidente della Commissione europea [11], nonché quelli delle risposte a tale corrispondenza e delle lettere inviate dal Presidente di sua iniziativa. Al 31 dicembre 2002 il registro raccoglieva 34 383 documenti. [11] Il registro è stato creato su iniziativa personale del presidente per migliorare la trasparenza, conformemente all'impegno assunto davanti al Parlamento europeo il 14 settembre 1999 e pubblicato nella GU C 91 del 30 marzo 2000. D'altro canto, al fine di migliorare l'informazione del pubblico sulla legislazione in preparazione, la Commissione aveva aperto una base dati che raccoglie i documenti che fanno parte del processo decisionale tra la Commissione le altre istituzioni. La base fornisce informazioni sullo stato d'avanzamento della procedura e permette di accedere direttamente alla versione elettronica dei testi degli atti preparatori disponibili [12]. [12] Base dati PreLex. La Commissione ha integrato queste due applicazioni con un nuovo registro di documenti interni e preparatori, aperto al pubblico il 3 giugno 2002. Tenuto conto della priorità accordata dal regolamento ai documenti legislativi, quali definiti all'articolo 12, paragrafo 2, la Commissione ha deciso che, in un primo tempo, il registro raccolga i documenti con i riferimenti COM, C e SEC a partire dal 1° gennaio 2001. La serie COM raccoglie tutte le proposte e le comunicazioni che la Commissione indirizza al Consiglio e al Parlamento europeo. La serie C riunisce gli atti giuridici adottati dalla Commissione in virtù dei suoi poteri propri o delegati. Queste due serie coprono quindi la funzione legislativa della Commissione. La serie SEC, infine, corrisponde a documenti interni legati al processo decisionale ed al funzionamento generale dei servizi della Commissione. Il registro è accessibile su Internet [13]. Al fine di facilitare la ricerca, il registro figura insieme alle altre fonti di informazione elettroniche in un portale comune. Una pagina di aiuto fornisce le indicazioni per la consultazione del sito. I documenti pubblicati sono direttamente accessibili grazie ad un link con il testo integrale nel sistema EUR-Lex [14]. Al 31 dicembre 2002, il registro conteneva i riferimenti di 24 942 documenti. [13] http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgc/acc_doc/index_fr.htm [14] http://europa.eu.int/ eur-lex La Commissione ha l'intenzione di estendere progressivamente la portata del registro. A tale scopo, nel corso del 2003 sono previsti diversi cambiamenti, in concomitanza con i lavori relativi alla modernizzazione della gestione dei documenti e alla loro archiviazione elettronica. Il registro intende essere uno strumento di aiuto alla ricerca di documenti. La presenza dei riferimenti di un documento nel registro non implica necessariamente che il documento sia accessibile. Il regolamento prevede, all'articolo 9, un trattamento specifico per i "documenti sensibili" [15]. Tali documenti costituiscono una particolare categoria di "documenti classificati". In conformità alle nuove norme di sicurezza applicabili dal 1° dicembre 2001 [16], si sta procedendo alla progressiva istituzione di registri interni per i documenti classificati. Quando saranno pienamente operativi, questi registri interni consentiranno di individuare qualsiasi documento con il grado di classificazione "UE RISERVATISSIMO" o superiore. In pratica, la Commissione produce e riceve solo un numero limitato di documenti classificati e solo alcuni di questi rientrano nella categoria dei "documenti sensibili". Le tre categorie di documenti attualmente riprese nel registro (i documenti COM, C e SEC del 2001 e 2002) non comprendono documenti sensibili ai sensi dell'articolo 9 del regolamento. [15] Documenti provenienti dalle istituzioni o dalle agenzie da loro istituite, da Stati membri, paesi terzi o organismi internazionali, classificati come "TRÈS SECRET/TOP SECRET", "SECRET" o "CONFIDENTIEL" in virtù delle disposizioni dell'istituzione interessata che proteggono interessi essenziali dell'Unione europea o di uno o più Stati membri nei settori di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), e in particolare, negli ambiti della sicurezza pubblica, della difesa e delle questioni militari. [16] Decisione della Commissione, del 29 novembre 2001, (2001/844) che modifica il regolamento interno della Commissione; GU L 317 del 3.12.2001, pag. 1. 1.4. L'adattamento del regolamento relativo all'accesso al pubblico degli archivi storici Adottando il regolamento n. 1049/2001, il legislatore comunitario ha voluto assicurarsi che le norme preesistenti in materia di accesso ai documenti della Commissione siano conformi ai principi del nuovo regolamento. L'articolo 18, paragrafo 2 prevede quindi che "la Commissione esamina la conformità con il presente regolamento del regolamento (CEE, Euratom) n. 354/83 del Consiglio, del 1° febbraio 1983, che rende accessibili al pubblico gli archivi storici della Comunità economica europea e della Comunità europea dell'energia atomica, in modo da assicurare nella misura più ampia possibile la salvaguardia e l'archiviazione dei documenti". Le disposizioni dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera b), paragrafo 1, lettera c) e paragrafo 2 del regolamento n. 354/83 escludono talune categorie di documenti dall'accesso al pubblico. Ora, in virtù del regolamento n. 1049/2001, il diritto di accesso del pubblico si estende anche a tali documenti e la loro divulgazione non può essere rifiutata che sulla base delle eccezioni previste all'articolo 4 e delle disposizioni relative ai documenti sensibili di cui all'articolo 9. D'altro canto, l'articolo 4, paragrafo 7 stabilisce che solo tre eccezioni al diritto d'accesso possono, se necessario, applicarsi per un periodo superiore a 30 anni: la tutela della vita privata, la tutela degli interessi commerciali e le disposizioni specifiche relative ai documenti sensibili. La Commissione ha adottato il 19 agosto 2002 una proposta di regolamento che modifica il regolamento n. 354/83 [17] al fine di conformarlo al regolamento n. 1049/2001. Il Parlamento europeo ha reso il suo parere nel corso della sessione plenaria del mese di marzo 2003 [18]. [17] COM(2002) 462. [18] PE 319.253. 1.5. Esame delle disposizioni specifiche in materia di confidenzialità presenti nella legislazione comunitaria La volontà di assicurare la conformità della legislazione esistente con i principi del regolamento n. 1049/2001 si riflette in maniera più generale nel paragrafo 3 dell'articolo 18 del regolamento, in base al quale la Commissione esamina la conformità con detto regolamento delle disposizioni esistenti sull'accesso ai documenti. Si tratta di assicurare che le disposizioni specifiche in questione non prevedano ulteriori eccezioni rispetto a quelle previste dal regolamento. Nel quadro del presente esercizio, la Commissione ha esaminato più di 120 disposizioni specifiche contenute nella legislazione comunitaria vigente e relative alle condizioni alle quali taluni documenti o talune informazioni possono essere comunicati. È opportuno osservare che tali disposizioni non riguardano esclusivamente l'accesso ai documenti, ma si riferiscono spesso all'accesso all'informazione. Dall'analisi di tali disposizioni risulta che esse possono essere raggruppate in due categorie. Un certo numero di disposizioni specifiche in materia di accesso ai documenti o, se del caso, all'informazione sono da considerare come casi particolari che rientrano in una delle eccezioni generali di cui all'articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Si tratta nella maggior parte dei casi della tutela di interessi commerciali, di dati personali o di attività di indagine. L'esame di tali disposizioni non ha rivelato incompatibilità con i principi del regolamento n. 1049/2001. Va osservato che tutte le domande di accesso ai documenti sono esaminate sulla base del regolamento n. 1049/2001 e che tutte le decisioni relative alla divulgazione di un documento sono prese in applicazione dell'articolo 4 del regolamento. Altre disposizioni accordano alle parti interessate da un determinato procedimento un diritto d'accesso a talune informazioni o documenti a carattere riservato, la cui divulgazione al pubblico pregiudicherebbe uno degli interessi tutelati dall'articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Si tratta in questo caso di diritti specifici, accordati a talune persone, che vanno al di là del diritto di accesso del pubblico. Simili disposizioni esistono in particolare nel campo del diritto della concorrenza. 1.6. Estensione dell'applicabilità del regolamento alle agenzie Conformemente al disposto dell'articolo 255 del trattato CE, il regolamento non è applicabile che al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione. Le agenzie comunitarie e gli altri organismi simili istituiti dal legislatore comunitario sono dotati della personalità giuridica e non possono quindi essere assimilati ad una delle istituzioni rientranti nel campo d'applicazione del regolamento. Per tale ragione, nell'adottare il regolamento, le tre istituzioni hanno dichiarato che le agenzie e gli organismi simili istituiti dal legislatore dovrebbero avere disposizioni relative all'accesso ai propri documenti conformi a quelle del regolamento [19]. A tal fine, la Commissione era invitata a proporre quanto prima modifiche agli atti istitutivi delle agenzie. [19] Dichiarazione comune riguardante il regolamento n. 1049/2001, GU L 173 del 27.6.2001. Fin dall'adozione del regolamento n. 1049/2001, è stata richiamata l'attenzione delle agenzie sul fatto che in futuro il regolamento sarebbe stato applicabile anche a loro e che sarebbe stato eventualmente necessario adattare le norme di accesso volontarie che esse applicano attualmente. Nell'intento di "legiferare meglio", le modifiche relative all'applicabilità del regolamento n. 1049/2001 sono state incluse in un "pacchetto" di modifiche degli atti istitutivi delle agenzie destinate a conformarli al nuovo regolamento finanziario. La Commissione ha adottato la sua proposta di modifica degli organismi comunitari il 17 luglio 2002 [20]. Il dossier è attualmente all'esame del Parlamento europeo e del Consiglio. [20] COM(2002) 406 def. La modifica consiste nell'inserire in ciascuno dei regolamenti di base una disposizione che renda il regolamento n. 1049/2001 applicabile ai documenti detenuti dall'agenzia e che incarichi il suo consiglio di amministrazione o di direzione di fissarne le modalità d'applicazione. Per le agenzie il cui atto istitutivo non contenga disposizioni generali in materia di giurisdizione, sarà inoltre inserita una disposizione relativa ai mezzi di ricorso, il mediatore e la Corte di giustizia. 2. Misure di accompagnamento in materia di informazione e di buone prassi amministrative Oltre alle misure specifiche relative all'applicazione del regolamento illustrate nel precedente capitolo, il regolamento n. 1049/2001 formula un certo numero di raccomandazioni in materia di informazione e di buone prassi amministrative. La Commissione ha adottato diverse iniziative al fine di dare attuazione a queste raccomandazioni. 2.1. Il sito Internet "Trasparenza e accesso ai documenti" Il regolamento prevede che le istituzioni informino il pubblico del diritto di accesso di cui gode (articolo 14, paragrafo 1) e che facilitino l'esercizio di tale diritto (articolo 15, paragrafo 1). A questo scopo, la Commissione ha sviluppato e modernizzato il sito "Accesso ai documenti" sul server EUROPA, che aveva creato al fine di informare il pubblico sul Codice di buona condotta amministrativa relativo all'accesso ai suoi documenti. Il sito [21] riunisce una serie di informazioni utili, che permettono al cittadino di conoscere meglio i suoi diritti e di esercitarli. [21] http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgc/acc_doc/index_fr.htm Un elemento fondamentale del sito è la Guida del cittadino sull'accesso ai documenti della Commissione europea. La guida, disponibile in tutte le lingue comunitarie, spiega dettagliatamente come procedere per richiedere l'accesso ai documenti della Commissione. La guida indica come procurarsi i documenti pubblicati accessibili al pubblico, in particolare sui siti Internet, e riprende altresì gli indirizzi specifici ai quali inviare le domande generali di informazioni. Al fine di facilitare le ricerche, il sito dà accesso al registro di documenti interni e preparatori di cui sopra (punto 1.3), al registro della Corrispondenza del Presidente, nonché a svariate altre fonti di informazione relative alle attività della Commissione quali: -le basi dati relative al processo legislativo interistituzionale e al diritto comunitario in vigore; -informazioni statistiche sull'applicazione del diritto comunitario; -la base dati degli archivi storici. A partire dalla stessa pagina, l'utente accede direttamente a talune categorie di documenti: -gli ordini del giorno e i verbali ordinari delle riunioni della Commissione; -i comunicati stampa; -i testi pubblicati nella Gazzetta ufficiale; -il Bollettino dell'Unione europea e la Relazione generale. Un'altra pagina permette di visualizzare gli organigrammi delle direzioni generali e dei servizi della Commissione. Il sito contiene infine link verso i siti corrispondenti delle altre istituzioni ed informazioni relative alle legislazioni degli Stati membri in materia di accesso ai documenti. Il successo del sito "Accesso ai documenti" è testimoniato dal numero di consultazioni, che supera i 30 000 collegamenti mensili. 2.2. L'opuscolo interistituzionale Al fine di fornire ai cittadini informazioni generali sulle possibilità di accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, le tre istituzioni hanno pubblicato un opuscolo comune in tutte le lingue comunitarie [22]. [22] Numero di catalogo: KA-41-01-187-FR-C - ISBN 92-894-1904-0 Questa pubblicazione fa seguito ad una decisione del Comitato interistituzionale di cui al punto 1.2. L'opuscolo è disponibile presso le rappresentanze, le delegazioni, i centri e le reti di informazione. 2.3. L'accesso diretto ai documenti Il regolamento comprende, all'articolo 12, raccomandazioni relative all'accesso diretto ai documenti, principalmente a quelli legati al processo legislativo comunitario. L'articolo 13, relativo ai documenti da pubblicare nella Gazzetta ufficiale, conferma una pratica già esistente. Le categorie di documenti direttamente accessibili al pubblico sono precisate all'articolo 9 delle disposizioni di attuazione [23]. [23] GU L 345 del 29.12.2001, pagg. 94 - 98. In virtù di tali disposizioni, gli ordini del giorno e i verbali ordinari delle riunioni della Commissione sono direttamente accessibili sul sito "Accesso ai documenti" summenzionato [24]. I testi adottati dalla Commissione e destinati ad essere pubblicati nella Gazzetta ufficiale sono accessibili su Eur-Lex [25] nei giorni successivi alla loro adozione. [24] http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgc/acc_doc/index_fr.htm [25] http://europa.eu.int/eur-lex/ I documenti già divulgati a seguito di una precedente domanda o i documenti originari di terzi già divulgati dal loro autore o con il suo consenso sono automaticamente consegnati su semplice domanda. Oltre ai documenti direttamente accessibili in virtù delle disposizioni prese in applicazione del regolamento, le direzioni generali e gli altri servizi della Commissione mettono a disposizione una grande quantità di documenti sul server EUROPA e consentono l'accesso ad una cinquantina di basi dati. Questo server costituisce la fonte d'accesso per eccellenza all'informazione sulle attività della Commissione europea. Nel 2002, circa 500 milioni di documenti sono stati consultati o scaricati da EUROPA. 2.4. Sensibilizzazione, informazione e formazione del personale Il nuovo regime di accesso del pubblico ai documenti non poteva trovare attuazione senza un'azione di formazione del personale interessato. Si trattava in particolare di sensibilizzare i funzionari agli obblighi derivanti dall'articolo 15, paragrafo 1 del regolamento, che prevede che le istituzioni mettano a punto buone prassi amministrative al fine di facilitare l'esercizio del diritto di accesso ai documenti garantito dal regolamento. Il nuovo regolamento ha mantenuto il trattamento decentralizzato delle domande d'accesso ai documenti. Una prima iniziativa in materia di formazione ha interessato i membri della rete di funzionari responsabili nelle diverse direzioni generali. Questa rete, già creata ai fini dell'applicazione del Codice di condotta, consente lo scambio di informazioni, di esperienze e di buone prassi. I membri della rete fungono anche da centri di informazione nei confronti delle rispettive direzioni generali e dei rispettivi servizi. Essi hanno quindi assicurato la formazione dei loro colleghi e hanno sensibilizzato i funzionari delle loro direzioni generali sulle implicazioni del nuovo regolamento. Per il trattamento delle domande d'accesso ai documenti i funzionari possono fare riferimento ad una guida pratica messa a loro disposizione. La guida, accessibile sul sito interno della Commissione, può altresì essere consultata dal personale delle altre istituzioni comunitarie. Infine, un modulo specifico riguardante il diritto d'accesso del pubblico ai documenti è stato integrato nel corso di formazione per i nuovi funzionari assunti alla Commissione. B. Applicazione nella pratica del regolamento nel 2002 [26] [26] Solo le domande d'accesso a documenti non pubblicati o non di pubblico dominio sono considerate come domande d'accesso ai sensi del regolamento n. 1049/2001. 1. Andamento generale delle domande d'accesso Il 2002 registra chiaramente una significativa evoluzione nella politica di accesso ai documenti della Commissione. Di fatto, il numero delle domande iniziali, che era rimasto relativamente costante nel corso degli ultimi tre anni di applicazione del Codice di condotta, è più che raddoppiato nel corso del primo anno di applicazione del regolamento n. 1049/2001 (passando da 450 nel 2001 a 991 nel 2002). Anche il numero delle domande di conferma è praticamente raddoppiato. Sebbene non vi siano elementi oggettivi che permettano di individuare le cause di questo spettacolare aumento, esso può senza dubbio essere attribuito in grande misura all'adozione del regolamento e alla pubblicità che l'ha accompagnato, nonché all'apertura del registro pubblico. La natura e l'origine delle domande d'accesso hanno anch'esse registrato un'evoluzione nel corso dello scorso anno. Alcune tendenze meritano di essere sottolineate: *l'aumento risulta particolarmente elevato nel settore della concorrenza, nonché in quelli della politica doganale e della fiscalità; in questi settori si osserva in effetti un raddoppiamento della percentuale delle domande, che in termini assoluti corrisponde ad un numero di domande 4 volte superiore a quello del 2001. Per contro, la percentuale delle domande riguardanti il mercato interno è rimasta costante (il che corrisponde pur sempre ad un raddoppiamento delle domande in termini assoluti) ed è diminuita di più della metà nel caso della politica ambientale (il che significa tuttavia che il numero delle domande è rimasto pressoché invariato). È interessante osservare che circa il 40% della totalità delle domande sono esaminate dalle quattro direzioni generali responsabili di questi settori, mentre il Segretariato generale esamina il 15% delle domande indirizzate alla Commissione; *la proporzione delle domande provenienti dai cittadini o da persone che non agiscono esplicitamente in nome di un'organizzazione è sensibilmente aumentata, passando da una media del 10% a più del 30%. Ciò si spiega in parte con il numero elevato di domande presentate per posta elettronica, nelle quali figura solo il nome del richiedente; *l'interesse degli studi legali si conferma e si mantiene intorno al 22-23%. In realtà questa stabilità in termini percentuali corrisponde tuttavia ad un raddoppio in termini di valori assoluti; *le domande provenienti dal mondo accademico registrano una netta diminuzione relativa, passando dal 22% al 12 %, il che corrisponde comunque ad un leggero aumento in termini assoluti; *numerose domande d'accesso ai documenti indirizzate alla Commissione sono estese e vaghe. Molte domande riguardano ad esempio l'accesso alla totalità dei documenti relativi ad un determinato argomento. Queste domande possono riguardare centinaia di documenti. Domande simili provengono in particolare da ricercatori e studenti, nonché da studi legali. 2. Le domande iniziali Il numero di domande è più che raddoppiato, passando da 450 nel 2001 a 991 nel 2002. Il numero di documenti individuabili preso in considerazione per l'insieme delle domande è quasi quadruplicato. Il tasso di risposte negative per le domande iniziali è gradualmente aumentato nel corso degli ultimi quattro anni. Era all'incirca pari al 20% nel 1999, al 25% nel 2000, al 30% nel 2001 e al 33% nel 2002. Diversi fattori permettono di spiegare la progressione relativa del numero di rifiuti: (1) il numero crescente di domande relative a procedure d'infrazione e a casi di concorrenza. Va osservato che più di un terzo dei casi di rifiuto (35,9%) si basa sulla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile. Si tratta in particolare di domande provenienti da studi legali. Questa tendenza trova una conferma molto netta nei ricorsi giurisdizionali (cfr. punto 4.1); (2) l'estensione del campo d'applicazione ai documenti originari di terzi; (3) l'aumento significativo dei documenti della Commissione pubblicati o direttamente accessibili, in particolare sul sito EUROPA, che fa sì che le domande di accesso riguardano sempre più documenti che non possono essere comunicati. 3. Le domande di conferma Il numero delle domande di conferma è aumentato in una proporzione comparabile a quella delle domande iniziali, passando da 52 nel 2001 a 96 nel 2002. La percentuale di domande di conferma rispetto al numero di rifiuti di accesso allo stadio iniziale resta relativamente stabile ed è pari circa ad un terzo. L'aumento, sebbene modesto, del numero di rifiuti delle domande iniziali non ha quindi determinato una progressione del numero di domande di conferma. Il numero di decisioni di conferma del rifiuto iniziale si colloca sostanzialmente allo stesso livello del 2001, vale a dire circa due terzi dei casi rispetto ai circa tre quarti nel 1999 e 2000. In quasi il 10% dei casi, il Segretario generale ha accordato un accesso parziale ai documenti inizialmente rifiutati. Tale percentuale conferma l'accresciuta trasparenza risultante da questa nuova disposizione prevista dal regolamento. Infine, in quasi un caso su quattro, il riesame della domanda d'accesso si è concluso con una decisione positiva. Il motivo di gran lunga più importante di rifiuto resta la tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, che riguarda circa il 30% dei rifiuti confermati. Va osservato che in circa la metà delle decisioni negative prese a seguito di una domanda di conferma, il rifiuto si basa su più eccezioni al diritto d'accesso. Al termine dell'intera procedura relativa al trattamento delle domande, la percentuale complessiva di risposte positive sul totale delle domande è pari a circa il 70%. 4. I ricorsi 4.1 I ricorsi giurisdizionali L'unico caso conclusosi con una sentenza del Tribunale di primo grado nel corso del periodo di riferimento è la causa British American Tobacco (Investments) Ltd/Commissione (T-311/00, Raccolta 2002, pag. II-2781). In tale sentenza, che riguarda l'applicazione della decisione 94/90, il Tribunale conferma che il diritto d'accesso non si applica che a documenti esistenti. Ricorsi in annullamento sono stati presentati al Tribunale di primo grado delle CE nei confronti di cinque decisioni di rifiuto di accesso adottate nel corso del 2002 sulla base del regolamento n. 1049/2001. Tali cause sono ancora pendenti. Causa T-76/02 Messina/Commissione [27] [27] GU C 109 del 4.5.2002, pag. 68. La ricorrente presenta ricorso contro il rifiuto implicito di accordarle l'accesso ad uno scambio di corrispondenza tra la Commissione e le autorità di uno Stato membro relativo ad un regime di aiuti di Stato notificato, in relazione al quale la Commissione aveva deciso di non sollevare obiezioni. L'accesso a tali documenti era stato inizialmente rifiutato sulla base dell'eccezione prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino del regolamento (tutela dell'obiettivo dell'indagine). Consultate in occasione dell'esame della domanda di conferma, le autorità nazionali hanno espresso la loro opposizione alla divulgazione dei documenti che avevano indirizzato alla Commissione nell'ambito dell'aiuto considerato. Poiché tuttavia il processo di consultazione non aveva permesso di dare una risposta entro i termini previsti dal regolamento, la ricorrente ha presentato un ricorso in annullamento contro questo rifiuto implicito. Causa T-68/02 e T-159/02 Masdar (UK)/Commissione [28] [28] GU C 131 dell'1.6.2002, pag. 21 e GU C 202 del 24.8.2002, pag. 29. Questo ricorso riguarda il rifiuto di divulgare relazioni di audit al fine di tutelare l'indagine (articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino) e, sussidiariamente gli interessi commerciali della società sottoposta ad audit (articolo 4, paragrafo 2, primo trattino). Causa T-168/02 Internationaler Tierschutz-Fonds (IFAW) GmbH/Commissione [29] [29] GU C 202 del 24.8.2002, pag. 30. Il contenzioso riguarda il rifiuto, in applicazione dell'articolo 4, paragrafo 5 del regolamento, di dare accesso a documenti emananti da uno Stato membro che si oppone alla loro divulgazione. La ricorrente contesta l'interpretazione data dalla Commissione a questa disposizione e ritiene che l'opposizione di uno Stato membro non sia sufficiente a giustificare un rifiuto di accesso. Causa T-237/02 Technische Glaswerke Ilmenau GmbH/Commissione [30] [30] GU C 233 del 28.9.2002, pag. 35. Questo ricorso riguarda l'applicazione delle eccezioni relative alla tutela delle indagini nel quadro di un regime di aiuti (articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino), nonché la tutela degli interessi commerciali (articolo 4, paragrafo 2, primo trattino). La ricorrente ritiene che la Commissione abbia applicato tali eccezioni sulla base di motivazioni generiche, senza dimostrare concretamente il pregiudizio che risulterebbe dalla divulgazione dei documenti richiesti. La ricorrente contesta inoltre l'applicazione della giurisprudenza relativa alle procedure d'infrazione ai casi di aiuti pubblici. Causa T-2/03 Verein für Konsumenteninformation (VKI)/Commissione [31] [31] GU C 55 dell'8.3.2003, pag. 37. Il ricorso, presentato il 7.1.2003, riguarda una decisione del 18.12.2002, mediante la quale la Commissione rifiuta l'accesso ad un dossier relativo ad un caso di cartello. Il rifiuto si basa sull'eccezione relativa alle indagini (articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino), nonché sulla necessità di tutelare gli interessi commerciali delle imprese interessate, la procedura giurisdizionale in corso e l'integrità degli individui menzionati nel dossier. Basandosi sul principio di proporzionalità, riconosciuto in più sentenze dalla Corte di giustizia e dal Tribunale di primo grado, la Commissione ha ritenuto che l'onere amministrativo generato dall'esame di ogni singolo documento al fine di estrarne le parti che avrebbero potuto essere divulgate sarebbe stato del tutto sproporzionato. 4.2 Le denunce presso il mediatore europeo Solo le denunce riguardanti a titolo principale una domanda d'accesso ai documenti sono prese in considerazione nella presente relazione. Denuncia 1128/2001/IJH del 21.7.2001 presentata dal signor Hoedeman (in nome di Corporate Europe Observatory)(archiviata) La denuncia riguarda il rifiuto di dare accesso a note di informazione preparate per il Commissario e il Direttore generale nel quadro delle riunioni del Dialogo economico transatlantico. Va osservato che gli altri documenti richiesti sono accessibili su Internet o sono stati divulgati. La domanda era stata trattata nell'ambito del regime del Codice di condotta. Il mediatore ha chiesto alla Commissione di rivedere la sua decisione alla luce del regolamento, divenuto nel frattempo applicabile. La Commissione ha confermato il rifiuto sulla base di due eccezioni: la tutela della posizione negoziale della Commissione (e quindi del processo decisionale, articolo 4, paragrafo 3, primo comma) e la tutela delle relazioni internazionali (articolo 4, paragrafo 1, lettera a). Il mediatore ha inizialmente ritenuto che la Commissione non avesse tenuto sufficientemente conto dell'interesse pubblico alla divulgazione dei documenti richiesti. In un progetto di raccomandazione, si chiedeva alla Commissione di divulgare i documenti a meno che non vi fossero seri motivi per rifiutarne l'accesso. La Commissione ha fornito quindi un'argomentazione più articolata, che è stata accettata dal mediatore. Il caso è stato archiviato il 9.12.2002. Denuncia 1184/2002/PB del 29.5.2002 presentata dal signor Jens-Peter Bonde (membro del Parlamento europeo)(archiviata) Si tratta di una serie di domande molto estese, che per certi aspetti esulano dal quadro del regolamento; alcuni dei documenti richiesti sono del resto inesistenti. A queste diverse domande, la Commissione ha risposto come segue: -elenco completo di tutti i comitati e gruppi di lavoro con i nomi dei loro membri: il ricorrente ha ricevuto l'elenco dei comitati e dei gruppi di lavoro; non esistono elenchi dei membri, in quanto la partecipazione varia a seconda degli argomenti discussi; -elenco completo delle persone che hanno beneficiato di un rimborso delle spese di viaggio e di soggiorno: un simile elenco non esiste; -elenco di tutti i documenti ai quali l'accesso potrebbe essere, anche parzialmente rifiutato: un simile elenco non esiste e sarebbe impossibile metterlo a punto; -tutti i pareri del Servizio giuridico relativi all'acquis comunitario: questa domanda è troppo ampia; data la tutela della quale beneficiano i pareri del Servizio giuridico (articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino), la possibilità di divulgare tali pareri deve essere esaminata caso per caso in relazione a documenti concreti; -i rapporti di screening riguardanti Malta: tali documenti non emanano dalla Commissione; gli Stati membri devono essere consultati. La Commissione ha trasmesso le sue osservazioni al mediatore l'1.8.2002. Il mediatore ha archiviato il caso l'11.3.2003 concludendo che non vi era stata cattiva amministrazione nell'azione della Commissione. Denuncia 1437/2002/IJH del 31.7.2002 Il ricorrente è uno degli investitori privati sul mercato assicurativo dei Lloyd's (i "Names") fallito a causa delle perdite registrate dai Lloyd's negli Stati Uniti a seguito delle ingenti somme versate a titolo di indennizzo alle vittime dell'amianto. Il ricorrente ha presentato una denuncia contro le autorità britanniche per non applicazione della direttiva sulle "assicurazioni non-vita " (73/239/CEE). Il ricorrente ha chiesto di ottenere una copia della lettera di messa in mora. Il rifiuto della DG Mercato interno è stato confermato dal Segretario generale. La Commissione ha trasmesso le sue osservazioni al mediatore il 24.10.2002. L'inchiesta è ancora in corso. Denuncia 1753/2002/GG del 7.10.2002 Il ricorrente contesta il rifiuto di accordargli l'accesso ai documenti originari di uno Stato membro. Consultate dalla Commissione, le autorità nazionali si erano infatti opposte alla divulgazione. La direzione generale Fiscalità e unione doganale ha rifiutato quindi di comunicare i documenti in questione in virtù dell'articolo 4, paragrafo 5 del regolamento. Tale decisione è stata successivamente confermata dal Segretario generale. Il ricorrente contesta in particolare il fatto che la Commissione abbia consultato le autorità nazionali. Egli ritiene infatti che, in virtù delle disposizioni di attuazione del regolamento, la Commissione avrebbe dovuto accordargli l'accesso ai documenti richiesti senza consultare le autorità nazionali. La Commissione ha trasmesso le sue osservazioni al mediatore il 9.1.2003. L'inchiesta è in corso. C. Dati relativi all'applicazione del regolamento Si ricorda che queste statistiche riguardano esclusivamente le domande relative a documenti non pubblicati. Esse non includono quindi le molteplici richieste di informazioni e le domande sempre più numerose riguardanti documenti pubblici che sono state esaminate dai servizi della Commissione. 1. Domande iniziali >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> 2. Domande di conferma >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> Ripartizione delle conferme del rifiuto di accesso per eccezione invocata (in %) // 2002 Tutela dell'interesse pubblico (sicurezza pubblica) // - Tutela dell'interesse pubblico (difesa e questioni militari) // - Tutela dell'interesse pubblico (relazioni internazionali) // 7,2 Tutela dell'interesse pubblico (politica finanziaria, monetaria o economica) // - Tutela delle procedure giurisdizionali e della consulenza legale // 4,4 Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile // 29,4 Tutela degli interessi commerciali compresa la proprietà intellettuale // 3,3 Tutela della vita privata e dell'integrità dell'individuo // 0,6 Tutela del processo decisionale // 1,6 Confidenzialità richiesta da uno Stato membro // 4,4 Diverse eccezioni // 48,9 3. Statistiche relative alla totalità delle domande >SPAZIO PER TABELLA> * tale dato comprende un 8,3 % di casi nei quali è stato accordato un accesso parziale Ripartizione delle domande >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA>