Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni "La politica di coesione e l'ambiente"» CdR 134/96 fin



Gazzetta ufficiale n. C 034 del 03/02/1997 pag. 0022



Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni "La politica di coesione e l'ambiente"» (97/C 34/05) IL COMITATO DELLE REGIONI, Vista la comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni «La politica di coesione e l'ambiente» (COM(95) 509 def.); Vista la decisione della Commissione europea in data 17 gennaio 1996 di consultare il Comitato delle regioni su tale argomento; Vista la propria decisione del 17 gennaio di assegnare la preparazione del parere alla Commissione 5 «Assetto territoriale, ambiente ed energia», in collaborazione con le Commissioni 1, 2 e 8; Visto il progetto di parere formulato dalla Commissione 5 il 27 giugno 1996 (relatore: Paleologos, correlatore: Lafay) (CdR 134/96 riv. 2), ha adottato all'unanimità il 19 settembre 1996, nel corso della 14a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione Il progetto di comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni sul tema «Politica di coesione e l'ambiente», verte sul rafforzamento dei legami tra la politica di coesione e la politica ambientale, e illustra le possibili soluzioni per determinare una maggiore sinergia tra tali politiche, durante l'esecuzione dei programmi dei fondi strutturali e dei progetti del Fondo di coesione. La comunicazione si basa sulla politica comunitaria dell'ambiente, così come essa è definita: - dall'Atto unico europeo e dal Trattato sull'Unione europea (rispettivamente in base al disposto degli artt. 2 e 130 R, secondo comma); - dal programma comunitario in materia ambientale («Verso uno sviluppo sostenibile»); - dalla riforma del 1993 dei regolamenti sui fondi strutturali; - dal regolamento sul Fondo di coesione. 2. Osservazioni generali 2.1. Un'analisi retrospettiva della situazione in materia di rispetto dell'ambiente evidenzia un miglioramento sensibile sia nei regolamenti e nelle azioni dei fondi strutturali e degli altri strumenti finanziari, sia nei documenti di programmazione dei nuovi quadri comunitari di sostegno (1994-1999) convenuti con gli Stati membri. 2.2. Il Comitato reputa che la protezione e la rivalorizzazione dell'ambiente, come anche la riduzione delle disparità regionali riscontrate in quest'ambito siano condizioni indispensabili ai fini di un esito positivo della politica di coesione. 2.3. Il Comitato ritiene altresì che lo sviluppo sostenibile costituisca attualmente l'unica via possibile, nonostante l'ostacolo rappresentato dalle notevoli disuguaglianze nello sviluppo regionale. L'espressione «sviluppo sostenibile» designa un modello di sviluppo che tiene in considerazione e sfrutta tutte le caratteristiche morfologiche, culturali ed ecologiche di ciascuna regione, come anche la struttura produttiva, il patrimonio storico, le risorse naturali e il potenziale umano. 2.4. Nella comunicazione la Commissione rileva certe lacune nelle prassi seguite sinora e afferma l'intenzione di compiere sforzi nel senso dello sviluppo sostenibile. Tuttavia, il Comitato ritiene che, per essere efficace, la politica ambientale dell'Unione europea debba specializzarsi e accompagnarsi a impegni precisi e concreti. 2.5. In generale, la quota delle iniziative ambientali finanziate dai fondi strutturali rimane modesta. Il Comitato si chiede se la dotazione assegnata all'ambiente sia sufficiente per attenuare le disparità regionali. La protezione dell'ambiente e la coesione economica e sociale sono entrambe direttamente collegate al trasferimento delle risorse verso le regioni sfavorite. Il Comitato sottoscrive le preoccupazioni espresse dal Parlamento europeo nella Risoluzione A4-0126//95, e si chiede fino a che punto la dotazione di bilancio assegnata al Fondo di coesione sia sufficiente ad aiutare gli Stati membri ammissibili a raggiungere i criteri di convergenza. 2.6. Per valutare in modo più completo i risultati della politica attuata finora, occorrerebbe tenere conto dei dati riguardanti sia le azioni ambientali intraprese nel quadro delle iniziative comunitarie e degli altri programmi d'intervento dell'UE (per esempio, lo strumento finanziario LIFE), sia quelle che hanno un effetto positivo indiretto sull'ambiente. 2.7. Il Comitato ritiene che la Commissione debba vigilare affinché tutti gli Stati membri adempiano agli obblighi imposti dalla politica ambientale comunitaria anche nelle misure finanziarie nel quadro dei fondi strutturali e del Fondo di coesione. Come il Comitato aveva affermato in un parere precedente (), non è ammissibile che sussistano differenze regionali in materia di protezione ambientale. L'applicazione del principio di sussidiarietà non deve in alcun caso condurre ad interpretazioni che vadano a detrimento dell'azione della Comunità in campo ambientale. Il Comitato sottolinea d'altronde che la regolamentazione nel settore dell'ambiente dev'essere una regolamentazione minima, affinché gli Stati membri e le regioni possano fissare norme più rigorose di quelle previste dalla regolamentazione comunitaria, qualora ciò fosse reso necessario da particolari realtà a livello locale. 2.8. Dato il gran numero di decisioni importanti in materia di ambiente che vengono adottate a livello locale e gli obblighi derivanti dall'articolo 4 del regolamento quadro dei fondi strutturali (), il Comitato sottolinea che gli enti locali e regionali competenti vanno considerati come un terzo interlocutore che, assieme ai governi nazionali e all'Unione europea, definisce e attua la politica di coesione e dell'ambiente. Purtroppo, la comunicazione non accenna al processo di promozione della partecipazione dei poteri locali e regionali al processo decisionale. 2.9. Affinché la politica di coesione abbia un esito positivo, il Comitato ritiene che la politica ambientale e la politica strutturale debbano essere maggiormente mirate, sì da bloccare il continuo degrado ambientale nelle regioni particolarmente svantaggiate. 3. Osservazioni specifiche 3.1. «Sviluppo regionale e ambiente» 3.1.1. Il Comitato constata che i grandi lavori nel campo delle infrastrutture di trasporto rientranti nel progetto delle reti transeuropee non sono accompagnati da un'analisi precisa delle loro esternalità, dal punto di vista sia ambientale sia socioeconomico. È probabile che tali lavori provocheranno una notevole tensione, nonché una diversificazione del tessuto economico delle regioni interessate che sarà accompagnata da mutamenti nell'occupazione e da trasformazioni demografiche e, pertanto, da ripercussioni sull'ambiente. 3.1.2. Come afferma la comunicazione della Commissione, l'ambiente è un fattore essenziale dello sviluppo regionale. Si condivide pertanto con soddisfazione l'osservazione della Commissione secondo cui le iniziative locali per lo sviluppo e l'occupazione devono beneficiare di un sostegno particolare. Bisogna tuttavia garantire che in tali iniziative si tenga conto della dimensione ambientale. 3.1.3. La gestione delle risorse naturali costituisce invero un'importante posta in gioco, per la quale occorre definire gli orientamenti della politica comunitaria. Ciascuno Stato membro e ciascuna regione devono affrontare realtà ecologiche peculiari che ne condizionano le possibilità di sviluppo e richiedono un programma specifico di gestione delle risorse naturali. 3.1.4. È vero che il settore dell'ambiente può rappresentare una riserva di nuovi posti di lavoro. In tale contesto, il Comitato insiste particolarmente sull'attenzione da accordare alle iniziative locali per l'occupazione e lo sviluppo. La comunicazione della Commissione su una strategia europea di sostegno alle iniziative locali per lo sviluppo e l'occupazione menziona esempi di attività professionali nel settore dell'ambiente, individuando nel contempo gli ostacoli che si oppongono a tali azioni e il modo in cui queste ultime possono essere sostenute. 3.1.5. Il Comitato reputa che, per appoggiare l'azione comune, occorra informare i rappresentanti dei lavoratori (sindacati e confederazioni sindacali) e delle organizzazioni padronali e aziendali, delle possibilità di occupazione offerte dal settore dell'ambiente. 3.1.6. È opportuno evidenziare che, nel campo dell'ambiente, talune attività professionali non sono direttamente redditizie, in particolare, quelle create nel settore del controllo ambientale. È chiaro, pertanto, che i poteri locali non possono sostenere da soli i costi della creazione dei nuovi posti di lavoro connessi all'ambiente. 3.2. «La politica di coesione come mezzo per attuare lo sviluppo sostenibile» 3.2.1. Per affrontare con maggiore efficacia i problemi legati all'ambiente, è estremamente importante migliorare la situazione dei servizi amministrativi e delle imprese delle regioni meno favorite. La promozione dei servizi amministrativi riveste particolare significato, poiché si tradurrà in un migliore controllo degli investimenti, sia privati che pubblici. 3.2.2. È innegabile che il bilancio dei fondi strutturali sia aumentato e che, di conseguenza, siano accresciute anche le somme disponibili per investimenti nel settore dell'ambiente. Tuttavia, nel loro bilancio, l'aliquota destinata agli investimenti ambientali diretti registra solo un incremento irrilevante. Analogamente, nessuno dei cinque obiettivi menzionati nel Libro verde sulle iniziative comunitarie riguarda direttamente l'ambiente, dimensione che rientra «orizzontalmente» nelle varie iniziative. 3.2.3. È importante che i lavori e le misure aventi effetti indiretti sull'ambiente costituiscano oggetto dei vari studi sull'impatto degli interventi dei fondi. La mancanza di questo tipo di dati non consente di analizzare la politica ambientale comunitaria, né di seguirne l'applicazione. 3.2.4. L'esame dell'aspetto ambientale dei programmi attuati finora è insufficiente, così come sono insufficienti gli indicatori di impatto sull'ambiente e i metodi per misurare gli effetti sul piano ecologico. Inoltre, le procedure e i criteri utilizzati nella valutazione della fase di avvio dei progetti e in quella ex post, mancano di omogeneità e di precisione. Gli organi competenti per l'ambiente dovrebbero apportare un contributo decisivo a tale processo, ma finora il loro ruolo e i mezzi a loro disposizione sono stati modesti. 3.2.5. In un parere precedente, il Comitato ha espresso le sue posizioni sulla revisione della Direttiva 85/337/CEE () del Consiglio relativa alla valutazione dell'impatto ambientale di taluni progetti pubblici e privati. L'introduzione di criteri che consentano di misurare il contributo degli investimenti a uno sviluppo sostenibile in campo economico, ambientale e culturale rafforzerà la politica di coesione, aiutando nel contempo i comitati di controllo nella selezione dei progetti. 3.3. «Possibilità per il futuro» 3.3.1. Per quanto riguarda il Fondo di coesione, l'obiettivo cui si punta è quello di suddividere d'ora innanzi le risorse in parti uguali tra i lavori nel settore dei trasporti e quelli nel settore dell'ambiente. Per conseguire tale risultato, la Commissione afferma che occorre adottare un'impostazione flessibile che tenga conto delle caratteristiche peculiari di ciascun progetto, considerato a sé stante. Essa non assume tuttavia impegni precisi per chiarire fino a che punto e quando verrà raggiunto questo equilibrio tra le risorse assegnate dal Fondo di coesione. Contrariamente a quanto lascia intendere la comunicazione, è possibile che dei lavori in materia di trasporto vengano inseriti nel contesto dell'ambiente, nel caso in cui la loro esecuzione, come è stato già osservato, arrechi una soluzione a un problema ambientale. 3.3.2. Nella comunicazione si afferma che la Commissione esaminerà le opzioni possibili per progetti pilota in campo ambientale conformemente all'articolo 10 del regolamento FESR, all'articolo 6 del regolamento FSE, all'articolo 8 del regolamento FEAOG e all'articolo 4 del regolamento SFOP. Per esempio, l'analisi del bilancio assegnato all'articolo 10 del FESR rivela nondimeno che tra i quattro temi prescelti per il periodo 1995-1999 non ve n'è nessuno corrispondente alla problematica dello sviluppo sostenibile. L'impostazione «orizzontale» dello sviluppo sostenibile, in base alla quale tutte le azioni devono tenere conto dell'esigenza di migliorare l'ambiente e di sfruttare razionalmente le risorse, non riduce affatto l'importanza di inserire tematiche specificamente connesse allo sviluppo sostenibile negli stanziamenti assegnati ai suddetti articoli. Un metodo efficace per incoraggiare gli investimenti in campo ambientale è la variazione dell'aliquota degli aiuti concessi per il tramite dei fondi strutturali in funzione dell'impatto ecologico. 3.3.3. Il controllo e la valutazione (ex-ante ed ex-post) dei programmi sono fondamentali per lo sviluppo sostenibile e la politica di coesione. L'esame della qualità ambientale consentirebbe di far luce sulle ripercussioni ecologiche negative dei programmi già approvati, prima che la loro attuazione raggiunga uno stadio così avanzato da renderne irreversibili gli effetti. La cooperazione tra gli Stati membri e le regioni, necessaria per migliorare gli obiettivi ambientali e gli studi di impatto in materia, deve tener conto delle condizioni peculiari prevalenti in ciascuno Stato e in ciascuna regione. La mancanza di dati sull'ambiente è una lacuna fondamentale in numerose regioni. È estremamente difficile definire degli obiettivi ambientali se la situazione ecologica di partenza non è nota. La mancanza di un metodo comune per determinare l'impatto ambientale dei programmi, regionali o settoriali, che vengono finanziati tramite i fondi strutturali, determina notevoli difficoltà sia nella fase di selezione sia in quella di valutazione dei programmi stessi. Per preparare maggiormente i servizi amministrativi ad esaminare le questioni ambientali, si potrebbero programmare cicli di seminari destinati al personale dirigente delle organizzazioni ambientalistiche e programmi specifici di sostegno alle reti di scambio di esperienze e di metodi di valutazione ambientale. 3.3.4. Come ha già affermato, il Comitato ritiene che occorra completare la Direttiva 85/337/CEE nel senso di un'applicazione omogenea, inserendola in un complesso di procedure amministrative prive di ostacoli, armonizzandola con le altre due direttive che disciplinano ambiti analoghi o affini, esaminando la necessità di definire esigenze specifiche sul piano della protezione e limitandone l'applicazione ai progetti con un impatto significativo sull'ambiente. 3.3.5. I criteri attualmente alla base dei finanziamenti dei fondi strutturali esigono un legame diretto tra i programmi e lo sviluppo economico, e spesso impediscono di raggiungere gli obiettivi ambientali stabiliti nei documenti di programmazione. La mancanza di parametri quantitativi di sostenibilità costituisce un ostacolo supplementare alla definizione di criteri oggettivi di ammissibilità e di selezione. 3.3.6. Le organizzazioni non governative competenti in materia di ambiente possono apportare un contributo prezioso alla valutazione degli obiettivi ambientali e alla diffusione di informazioni relative alla situazione ecologica. La partecipazione di tali organizzazioni alle procedure dei fondi strutturali su scala regionale e locale varia sensibilmente da uno Stato membro all'altro. 4. Conclusioni 4.1. Il Comitato sostiene che, nell'esecuzione del bilancio, vada rafforzata la dimensione ambientale. 4.2. Quanto ai fondi strutturali e al Fondo di coesione, occorre, a suo avviso, dare la priorità all'elaborazione e al trasferimento di competenze in materia ambientale, nonché al miglioramento delle strutture amministrative preposte alla programmazione, alla selezione, al controllo e alla valutazione dei programmi. Il Comitato sostiene che la protezione dell'ambiente deve costituire una scelta politica. La valutazione economica delle risorse naturali e dell'impatto ecologico delle azioni consentirà nondimeno di comprendere meglio i nessi esistenti tra lo sviluppo economico e la qualità dell'ambiente. 4.3. Il Comitato ritiene che agli enti locali e regionali prescelti vada garantita una rappresentanza nell'ambito sia delle procedure di selezione dei programmi finanziati tramite i fondi strutturali e il Fondo di coesione, sia della loro gestione, nel quadro dei comitati di controllo. 4.4. Il Comitato invita la Commissione a intensificare gli sforzi per sostenere le politiche nazionali in favore delle iniziative locali di sviluppo e di occupazione in campo ambientale, soprattutto tramite i fondi strutturali, ma anche attraverso altre politiche la cui azione possa integrarne gli effetti, conformemente alla comunicazione COM(95) 273 della Commissione. Il Comitato sottolinea che occorre aiutare i poteri locali a sostenere il costo della creazione di nuovi posti di lavoro nel settore dell'ambiente, specialmente qualora non siano direttamente redditizi dal punto di vista economico. 4.5. Secondo il Comitato, sul piano della prevenzione e del ripristino, i problemi legati a condizioni climatiche difficili, al degrado o alla mancanza di risorse naturali (erosione del suolo, deforestazione, inondazioni, siccità, ecc.) vanno affrontati tramite sistemi di gestione integrata, ai quali la Comunità deve accordare la priorità. 4.6. Anche il Comitato concorda sul fatto che, nell'ambito del Fondo di coesione, debba prevalere una divisione in parti uguali tra le infrastrutture di trasporto e i progetti ambientali. Invita inoltre la Commissione a integrare la comunicazione o con la data limite entro cui quest'obiettivo va conseguito, o con una disposizione che obblighi a ripartire d'ora in poi i progetti in base a un rapporto di 50/50. In mancanza di proposte soddisfacenti per progetti ambientali, le risorse del Fondo destinate a quest'ambito andranno congelate e aggiunte a quelle da stanziare nel corso del periodo successivo. Il Comitato osserva che, per porre in atto una politica ambientale coerente e credibile, occorre procedere immediatamente al coordinamento tra fondi strutturali e Fondo di coesione per quel che attiene alla valutazione e alla vigilanza ambientali nonché ai criteri di ammissibilità. Il Comitato esorta la Commissione a sostenere l'elaborazione di una metodologia di valutazione ambientale dei programmi, sia regionali che settoriali, che vengono finanziati con l'ausilio dei fondi strutturali. 4.7. Il Comitato giudica opportuno garantire il controllo del miglioramento della situazione dei servizi amministrativi, soprattutto quando procede di pari passo con l'utilizzo delle risorse dell'UE o con l'applicazione di una legislazione comunitaria. 4.8. A giudizio del Comitato, l'avvio di programmi pilota e di scambi di prassi corrette in materia di sviluppo sostenibile rafforzeranno l'efficienza delle diverse strutture amministrative locali nel perseguire tale obiettivo. Occorrerà prevedere dei punti specificamente legati allo sviluppo sostenibile nell'ambito dei bilanci previsti all'articolo 10 del FESR, all'articolo 6 del FSE, all'articolo 8 del FEAOG e all'articolo 4 dello SFOP. Secondo il Comitato, bisogna insistere maggiormente su iniziative comunitarie intese a sostenere misure innovatrici di ripristino ambientale e di lotta contro l'inquinamento. Bisognerebbe sviluppare progetti e programmi pilota che comprendano l'Agenda 21 e tutti gli obiettivi del 5° programma d'azione, e implichino in special modo il coinvolgimento delle amministrazioni locali e regionali e degli enti locali preposti all'ambiente che cooperano con gli operatori economici e con le organizzazioni non governative. 4.9. Per facilitare l'adeguamento dell'aliquota di sostegno comunitario in base all'impatto ecologico, il Comitato propone che, in occasione della prossima riforma dei fondi strutturali, all'elenco dell'articolo 13, primo comma del regolamento quadro, venga aggiunto il seguente criterio: «- il contributo dell'azione alla promozione di uno sviluppo sostenibile». 4.10. Il Comitato appoggia gli sforzi che la Commissione effettuerà per discernere nei documenti di programmazione i progetti aventi un impatto positivo indiretto sull'ambiente. Il Comitato incoraggia la Commissione a sostenere la raccolta e la registrazione di dati su scala regionale, al fine di verificare e definire la situazione ambientale. Il Comitato reputa inoltre che l'analisi critica dei documenti di programmazione esistenti debba tendere ad individuare misure correttrici da applicare durante l'attuazione dei programmi, al fine di migliorarne la qualità sul piano ambientale. 4.11. Il Comitato crede che la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, debba continuare a sostenere il ruolo e la promozione degli organi competenti in materia ambientale. Tra gli impegni programmatici assunti da ciascuno Stato membro potrebbero rientrare cicli di seminari per il personale dirigente di tali organi, diretti da esperti riconosciuti dalla Commissione. Il Comitato sollecita inoltre la Commissione a dedicarsi all'attuazione di programmi specifici che incoraggino le organizzazioni ambientalistiche degli Stati membri a stabilire per il periodo successivo delle reti di scambi d'esperienze e di metodi di valutazione ambientale. 4.12. Secondo il Comitato, alla Commissione spetta il compito, in collaborazione con gli Stati membri e con le regioni di stabilire criteri di ammissibilità e di selezione, nonché un sistema di indicatori di impatto ambientale e di parametri quantitativi di sostenibilità. Il Comitato sostiene la necessità di rivedere i criteri che attualmente disciplinano i finanziamenti erogati dai fondi strutturali, in modo da assicurarsi che la politica strutturale sia in grado di sostenere l'intera gamma delle azioni indispensabili richieste dalla promozione dello sviluppo sostenibile. Indipendentemente dai criteri strettamente connessi alla redditività economica, bisogna aggiungerne altri che consentiranno in tale ottica di finanziare azioni quali la raccolta di informazioni sull'ambiente, le azioni di ripristino, i progetti di protezione della natura, ecc. Secondo il Comitato, prima di procedere alla prossima riforma dei regolamenti dei fondi strutturali, occorre assumere impegni precisi sulle azioni che la Commissione intende intraprendere per indurre i poteri locali e regionali ad applicare criteri di ammissibilità che tengano conto della qualità ambientale dei progetti e del loro apporto alla promozione dello sviluppo sostenibile. Il Comitato ritiene che l'assistenza tecnica prevista dai programmi dovrà estendersi al trasferimento tra gli Stati membri e le regioni delle attuali competenze relative ai metodi di valutazione ambientale e allo sviluppo di indicatori per misurare l'impatto ecologico. 4.13. Il Comitato esprime soddisfazione per il sostegno manifestato dalla Commissione alla partecipazione delle organizzazioni non governative competenti in materia ambientale a un dialogo costante e a uno scambio di informazioni e di esperienze. Secondo il Comitato, bisogna precisare senza indugio le procedure utilizzate dalle autorità responsabili per rendere pubblici i documenti di programmazione e la loro attuazione; gli organi competenti dovranno impegnarsi chiaramente a rispettarle. La pubblicazione in oggetto deve puntare a fornire informazioni quanto più complete possibile sulle ripercussioni sociali, economiche ed ambientali dei programmi, in modo da garantire il dialogo con la società e suscitarne l'adesione. 4.14. L'esito positivo della politica di coesione e la promozione dello sviluppo sostenibile dipendono in ampia misura da un esame più approfondito delle azioni in campo ambientale, entro i limiti dei mezzi disponibili. 4.15. Il Comitato invita infine la Commissione ad intensificare in particolar modo la collaborazione con i poteri locali e regionali per migliorare sistematicamente la valutazione ambientale di tutti i programmi regionali e per fissare a tal fine metodi comuni volti a un maggiore coordinamento dell'azione ambientale in tutta la Comunità. Bruxelles, 19 settembre 1996. Il Presidente del Comitato delle regioni Pasqual MARAGALL i MIRA () GU n. C 210 del 14. 8. 1995, pag. 78. () GU n. C 100 del 2. 4. 1996, pag. 72. () GU n. L 175 del 5. 7. 1985, pag. 40.