ALLEGATO II: DICHIARAZIONE COMUNE SU UN PIANO DI PAGAMENTO 2015-2016

«Basandosi sulla dichiarazione comune su un piano di pagamento concordata nel dicembre 2014 nel contesto dell'accordo raggiunto in merito ai bilanci 2014 e 2015, le tre istituzioni hanno valutato congiuntamente la situazione attuale e le prospettive per i pagamenti nel bilancio dell'UE sulla base del documento trasmesso dalla Commissione il 23 marzo 2015.

Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno convenuto:

1. Situazione attuale

Il Parlamento europeo e il Consiglio prendono atto della valutazione approfondita presentata dalla Commissione negli “Elementi relativi a un piano di pagamento per riportare il bilancio dell'UE alla sostenibilità” (in allegato) come base analitica per individuare le principali cause dell'aumentato livello di impegni residui a fine esercizio e per conseguire l'obiettivo di ridurre il livello di fatture non pagate, con particolare riguardo all'esecuzione dei programmi della politica di coesione 2007-2013.

Il vincolo sugli stanziamenti di pagamento autorizzati nei bilanci precedenti, combinato al ciclo di esecuzione dei programmi di coesione, ha comportato l'accumulazione progressiva di un arretrato insostenibile di impegni residui a fine esercizio, per un importo senza precedenti di 24,7 miliardi di EUR alla fine del 2014. Le istituzioni riconoscono tuttavia che le difficili decisioni prese in relazione ai bilanci 2014 e 2015 hanno largamente stabilizzato tale arretrato.

Inoltre la carenza di pagamenti si è tradotta in un rallentamento nell'esecuzione dei programmi 2014-2020 in altre linee, soprattutto in vista del rispetto degli obblighi contrattuali risultanti da impegni precedenti, evitando così il rischio di interessi di mora, in un periodo in cui ci si aspetta che programmi chiave contribuiscano alla crescita e all'occupazione in Europa e a consolidare il ruolo dell'Unione sulla scena internazionale.

2. Prospettive

Il Parlamento europeo e il Consiglio prendono atto delle prospettive per il 2015 e il 2016 presentate dalla Commissione: l'analisi indica che potrebbe essere possibile ridurre l'arretrato di impegni residui a fine esercizio per i programmi di coesione 2007-2013 a un livello pari a circa 2 miliardi di EUR entro la fine del 2016, tenendo in considerazione in particolar modo che i programmi di coesione si stanno avviando alla fase conclusiva e a condizione che nel bilancio 2016 siano autorizzati sufficienti stanziamenti di pagamento. Ciò dovrebbe contribuire a evitare ripercussioni negative e ritardi inutili per l'esecuzione dei programmi 2014-2020.

Il Parlamento europeo e il Consiglio sottolineano il loro impegno a eliminare gradualmente l'arretrato insostenibile di impegni residui per i programmi di coesione 2007-2013. Si impegnano a cooperare pienamente al fine di autorizzare nel bilancio 2016 un livello di stanziamenti di pagamento che permetta di raggiungere tale obiettivo. Le loro deliberazioni prenderanno in considerazione le prospettive attuali, che saranno rispecchiate e ulteriormente affinate dalla Commissione nelle sue stime per il progetto di bilancio 2016.

Le tre istituzioni ricordano il loro impegno di monitorare attivamente lo stato di esecuzione dei pagamenti per tutto il 2015. Nell'ambito del loro regolare scambio di opinioni confermano la loro disponibilità a organizzare apposite riunioni interistituzionali il 26 maggio, il 14 luglio e il 19 ottobre al fine di garantire una procedura di bilancio sostenibile. A tal proposito dette riunioni interistituzionali dovrebbero anche occuparsi delle previsioni a più lungo termine in merito alla prevista evoluzione dei pagamenti fino al termine dell'attuale QFP, per la quale si chiede alla Commissione di presentare, se del caso, scenari alternativi.

Al fine di facilitare il processo di monitoraggio della situazione relativa ai programmi 2007-2013, in luglio e in ottobre la Commissione fornirà relazioni sull'esecuzione del bilancio, sia rispetto alle previsioni mensili per l'anno sia rispetto all'andamento dall'inizio dell'anno precedente a oggi, oltre che sull'evoluzione dell'arretrato di impegni residui nella sottorubrica 1b.

Il Parlamento europeo e il Consiglio, impegnati a evitare un simile arretrato in futuro, invitano la Commissione a esaminare attentamente l'esecuzione dei programmi 2014-2020 e a istituire un sistema di allarme preventivo. Per conseguire tale obiettivo la Commissione si impegna a sviluppare strumenti adeguati per fornire, nel corso della procedura di bilancio, previsioni continue dei pagamenti per (sotto)rubrica, per le (sotto)rubriche 1b, 2 e 5, e per programma, per le (sotto)rubriche 1a, 3 e 4, incentrate sugli anni N e N+1, compresa l'evoluzione delle fatture non pagate e degli importi da liquidare (RAL); tali previsioni saranno aggiornate regolarmente sulla base delle decisioni di bilancio e degli eventuali sviluppi pertinenti che abbiano un impatto sui profili di pagamento dei programmi; le previsioni di pagamento saranno presentate in luglio, nel quadro delle riunioni interistituzionali sui pagamenti previste al punto 36, sottopunto 3, dell'allegato dell'accordo interistituzionale.

Ciò dovrebbe permettere all'autorità di bilancio di prendere, a tempo debito, le decisioni necessarie per evitare l'accumularsi in futuro di un arretrato insostenibile di impegni residui a fine esercizio e al contempo di rispettare e attuare pienamente gli accordi raggiunti nell'ambito del quadro finanziario pluriennale e delle procedure annuali di bilancio.»

ALLEGATO ALL'ALLEGATO II: ELEMENTI RELATIVI A UN PIANO DI PAGAMENTO PER RIPORTARE IL BILANCIO DELL'UE ALLA SOSTENIBILITÀ (1)

Sintesi

Il crescente divario tra gli stanziamenti di pagamento autorizzati e gli impegni contratti in passato dalle istituzioni europee rappresenta uno dei principali sviluppi riguardo all'esecuzione del bilancio dell'UE, in particolare a partire dal 2012 Questo deficit dei pagamenti ha comportato una serie di incidenze negative in diversi ambiti della spesa e, in particolare, a un crescente arretrato di richieste di pagamenti inevase relativamente ai programmi nell'ambito della politica di coesione (rubrica 1b), arretrato che ha registrato un picco mai raggiunto alla fine del 2014.

Questo crescente arretrato di richieste di pagamenti inevase è ascrivibile all'intersezione del picco registrato nel ciclo di programmazione 2007-2013 con la riduzione dei massimali del Quadro finanziario pluriennale (QFP), nell'ambito di un generale risanamento delle finanze pubbliche a livello nazionale. Due diversi fattori rivestono pertanto un'importanza fondamentale per comprendere questa evoluzione.

In primo luogo, la crescita ciclica delle richieste di pagamento imputabile a una sostenuta attuazione dei programmi nell'ambito della politica di coesione 2007-2013, da liquidare nel corso dei primi anni del QFP 2014-2020. Dopo un avvio lento dei programmi nel periodo 2007-2009, imputabile (tra l'altro) anche agli effetti della crisi finanziaria e delle contromisure adottate, il ritmo di esecuzione si è accelerato a partire dal 2012, con una crescita annuale delle richieste di pagamento che hanno raggiunto un picco storico di 61 miliardi di EUR nel 2013, stimolato dei tempi di esecuzione e dalle norme sul disimpegno automatico previste dalla legislazione in materia di politica di coesione (2).

È stato difficile adeguare il bilancio dell'UE a una siffatta impennata delle richieste di pagamento per la politica di coesione del periodo 2007-2013, proprio mentre altri programmi raggiungevano la velocità di crociera e veniva abbassato il massimale per i pagamenti nel 2014, nonché sullo sfondo del continuo risanamento di bilancio negli Stati membri.

Effettivamente, il secondo fattore chiave che spiega tale evoluzione è rappresentato dalla sostanziale riduzione dei massimali per i pagamenti nel nuovo QFP, che risulta particolarmente marcata (8 miliardi di EUR) nel 2014. La conseguente penuria di stanziamenti di pagamento incide non soltanto sulla politica di coesione (rubrica 1b) ma anche su altri ambiti di spesa e, in particolare, sui settori della crescita e dell'occupazione (rubrica 1a), dell'Europa globale (rubrica 4) e della sicurezza (rubrica 3).

Per raccogliere tale sfida la Commissione ha predisposto misure intese a garantire una gestione attiva degli scarsi stanziamenti di pagamento, vale a dire: velocizzazione degli interventi mirati al recupero degli importi versati indebitamente; limitazione degli importi inattivi su conti fiduciari; riduzione delle quote di prefinanziamento; impiego ottimale dei termini massimi di pagamento autorizzati; rinvio degli inviti a presentare proposte/appalti e delle relative procedure di aggiudicazione dei contratti, nonché maggiore priorità ai paesi che beneficiano di assistenza finanziaria.

Inoltre, l'autorità di bilancio è stata tempestivamente informata delle diverse sfide ed evoluzioni e sono stati proposti vari bilanci rettificativi per incrementare gli stanziamenti di pagamento autorizzati.

Nonostante l'incremento degli stanziamenti di pagamento tramite bilanci rettificativi autorizzati dal Parlamento e dal Consiglio (3) e malgrado la gestione attiva degli stanziamenti di pagamento disponibili da parte della Commissione, l'arretrato delle richieste di pagamento inevase ha continuato a lievitare, raggiungendo per la sola politica di coesione del periodo 2007-2013 l'importo di 24,7 miliardi di EUR alla fine del 2014 (4).

Grazie alle misure di attenuazione adottate dalla Commissione, l'accumulo dell'arretrato è stato per lo più contenuto in altri ambiti d'intervento gestiti direttamente dalla Commissione. La maggior parte degli stanziamenti di pagamento disponibili nel 2014 sono stati utilizzati per onorare gli obblighi contrattuali derivanti dal precedente periodo di programmazione e ridurre quindi al minimo le penalità di mora, la cui entità si è comunque quintuplicata annualmente, raggiungendo l'importo di 3 milioni di EUR (5). Se da un lato tali misure hanno evitato incidenze finanziarie negative più gravi sul bilancio dell'UE, dall'altro esse hanno comportato il riporto al 2015 di diverse scadenze di pagamento, incidendo sulle aspettative legittime degli interessati che potrebbero aver dovuto posporre l'avvio dei loro progetti e/o accrescere temporaneamente la loro quota di cofinanziamento.

Si sta approssimando la fase di chiusura dei programmi della politica di coesione relativi al periodo 2007-2013. Nel 2014 l'entità totale delle richieste di pagamento pervenute è diminuita a 53 miliardi di EUR (contro i 61 miliardi di EUR del 2013). Nelle loro ultime previsioni (che risalgono al gennaio 2015) gli Stati membri prevedono di presentare richieste di pagamento pari a circa 48 miliardi di EUR nel 2015 e a 18 miliardi di EUR nel 2016. Tuttavia, tali cifre non possono essere prese alla lettera, dal momento che nel 2015-2016 il massimale delle richieste di pagamento che possono essere liquidate sarà fissato al 95 % dell'intera dotazione finanziaria del programma, come previsto dalla legislazione in vigore (6). La Commissione stima a circa 35 miliardi di EUR le richieste di pagamento liquidabili nel 2015 e a 3,5 miliardi di EUR quelle relative al 2016.

Il bilancio 2015 autorizza quasi 40 miliardi di EUR in stanziamenti di pagamento per la politica di coesione nel periodo 2007-2013. Tale dotazione coprirà sia l'arretrato dei pagamenti (24,7 miliardi di EUR, che assorbono il 62 % del bilancio per la politica di coesione 2007-2013) sia le nuove richieste di pagamento pervenute in tempo per essere liquidate (stimate a 35 miliardi di EUR). Di conseguenza, alla fine del 2015 è prevista una riduzione dell'arretrato a un importo di 20 miliardi di EUR.

La Commissione calcola attualmente che sarà necessario un importo di 23,5 miliardi di EUR per coprire le restanti richieste di pagamento prima della chiusura e ridurre gradualmente l'arretrato. Affinché ciò avvenga nel contesto della corretta attuazione dei programmi per il periodo 2014-2020, la Commissione determinerà con maggiore precisione gli stanziamenti di pagamento per la rubrica 1b nel suo progetto di bilancio 2016.

Esercizio 2015 per la politica di coesione (in mld di EUR)

Stanziamenti di pagamento disponibili nel bilancio 2015 (1) 39,5 — di cui arretrato a fine 2014 (2) 24,7 — di cui previsioni per il 2015 limitate alla soglia del 95 % (3) ~35 Arretrato previsto alla fine del 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Esercizio 2016 per la politica di coesione (in mld di EUR)

Arretrato previsto alla fine del 2015 (1) ~20 Numero massimo delle restanti richieste di pagamento previste nel 2016 prima della chiusura (2) ~3,5 Importo massimo di richieste di pagamento da coprire nel bilancio 2016 (3)=(1)+(2) ~23,5

Analogamente, l'entità degli stanziamenti di pagamento da proporre per gli altri settori d'intervento nel bilancio 2016 dovrebbe permettere di far fronte agli obblighi derivanti da impegni pregressi e ridurre al minimo gli interessi di mora, ma anche di garantire un adeguato grado di esecuzione e di aggiudicazione dei contratti relativi ai programmi 2014-2020.

La natura pluriennale di una quota consistente del bilancio dell'UE spiega il lasso temporale che intercorre tra il momento in cui l'impegno è registrato e l'effettivo esborso a fronte di tale impegno. L'accumulo di un volume strutturale di impegni da liquidare (noti come «RAL», che è l'acronimo francese dell'espressione «reste à liquider») è pertanto un fenomeno normale e previsto. Dato il termine legale per la liquidazione delle richieste di pagamento da parte della Commissione (7), la concentrazione a fine anno delle richieste legate al requisito di evitare il disimpegno ed eventuali interruzioni, si considera «normale» la presenza di una certa quantità di richieste di pagamento non liquidate a fine anno. Tuttavia, nel corso degli ultimi anni il crescente volume dell'arretrato ha raggiunto livelli «anormali» (8), che vincolano una quota sostanziale e sempre maggiore del bilancio per l'esercizio successivo e non sono sostenibili in termini di sana gestione finanziaria.

La Commissione considera che circa la metà dell'arretrato delle richieste di pagamento inevase nell'ambito della politica di coesione alla fine del 2013 e del 2014 risultava «anormale», vale a dire ascrivibile alla penuria di stanziamenti di pagamento autorizzati in bilancio, il che ha provocato un «effetto valanga». Con l'approssimarsi della fase di chiusura dei programmi, nel 2015 e 2016 il livello di pagamenti necessari sarà inferiore e l'arretrato diminuirà automaticamente. Anche il livello delle interruzioni e sospensioni dovrebbe diminuire man mano che i programmi si avviano alla conclusione. Poiché nel 2016 l'importo degli stanziamenti di pagamento per i programmi 2007-2013 dovrebbe ammontare a circa 21,5 miliardi di EUR, alla fine del 2016 l'arretrato dovrebbe attestarsi sui 2 miliardi di EUR.

Programmi della politica di coesione 2007-2013: andamento delle richieste di pagamento inevase a fine anno per il periodo 2007-2016

La necessità di ridurre gradualmente l'arretrato «anormale» accumulatosi è stata riconosciuta da ambo i rami dell'autorità di bilancio — il Consiglio e il Parlamento europeo – i quali hanno deciso di comune accordo, nell'ambito dei negoziati sul bilancio 2015, di «ridurre il livello di fatture non pagate a fine esercizio, con particolare riguardo alla politica di coesione, al livello strutturale nel corso dell'attuale QFP» e di impegnarsi «ad attuare, a partire dal 2015, un piano per ridurre il livello di fatture non pagate corrispondenti all'esecuzione dei programmi 2007-2013 al livello concordato in comune entro la revisione intermedia dell'attuale quadro finanziario pluriennale».

Il presente documento fornisce una base concreta per un'intesa comune dei due rami dell'autorità di bilancio, che dovrebbero impegnarsi ad adottare decisioni in grado di consentire, entro la fine del 2016, la graduale riduzione dell'arretrato «anormale» delle fatture non pagate relative ai programmi 2007-2013.

Il piano di pagamento in questione offre altresì l'occasione di trarre alcuni insegnamenti per la futura gestione di bilancio:

1. l'accordo sul bilancio rettificativo n. 2/2014 (9) alla fine del 2014 è stato determinante per stabilizzare a grandi linee l'arretrato delle richieste di pagamento inevase a un livello che è possibile ridurre gradualmente entro un biennio; Le istituzioni si sono assunte le proprie responsabilità tenuto conto della difficilissima situazione di bilancio in diversi Stati membri;

2. Le misure di gestione attiva di bilancio adottate dalla Commissione si sono rivelate indispensabili per ovviare alla carenza di stanziamenti di pagamento in numerosi settori d'intervento. Tali misure dovranno essere mantenute fintantoché risulteranno necessarie per evitare interruzioni sproporzionate per i beneficiari e/o il pagamento di interessi di mora;

3. nonostante la presenza di un ciclo ricorrente nell'attuazione dei programmi nell'ambito della politica di coesione, le fluttuazioni tra valori massimi e minimi possono essere attenuate attuando quanto prima i programmi in una fase precoce del periodo di programmazione. Ciò è particolarmente auspicabile nell'attuale situazione economica caratterizzata da un acuto fabbisogno di investimenti per rilanciare la ripresa economica e la competitività;

4. le richieste di pagamento devono essere presentate regolarmente: gli Stati membri dovrebbero evitare inutili ritardi amministrativi alla trasmissione delle loro richieste di pagamento nel corso dell'intero anno. La regolare presentazione delle richieste di pagamento migliora la gestione del bilancio e contribuisce a ridurre al minimo l'arretrato di fine anno;

5. per contro, l'iscrizione in bilancio di sufficienti stanziamenti di pagamento costituisce una premessa necessaria per una corretta esecuzione del bilancio ed evitare l'accumulo di livelli insostenibili di richieste di pagamento inevase a fine anno. Oltre a ciò, occorrerà applicare la «flessibilità massima e specifica», evocata nelle conclusioni del Consiglio europeo e nella dichiarazione del Presidente Barroso nel febbraio del 2013, al fine di ottemperare agli obblighi giuridici dell'Unione. Inoltre, le decisioni dell'autorità di bilancio dovrebbero garantire, nella misura del possibile, un andamento regolare dei pagamenti per l'intera durata del QFP;

6. occorre potenziare le capacità di previsione: oltre alle diverse analisi già fornite (10), la Commissione migliorerà ulteriormente le proprie previsioni a medio e a lungo termine al fine di individuare sul nascere, nella misura del possibile, eventuali problemi. In particolare, informerà i due rami dell'autorità di bilancio non appena dovesse individuare eventuali sviluppi nell'attuazione dei programmi relativi al periodo 2014-2020 che mettono a rischio il regolare profilo dei pagamenti.

1. CONTESTO

Dal 2011 la Commissione si vede confrontata a un crescente volume di richieste di pagamento inevase a fine anno, pur avendo utilizzato appieno i massimali di pagamento nel 2013 e nel 2014 e malgrado il ricorso al margine per imprevisti per i pagamenti nel 2014. Sebbene gli stanziamenti di pagamento autorizzati nel corso dei bilanci annuali siano stati pressoché interamente utilizzati, l'arretrato accumulatosi a fine anno delle richieste di pagamento inevase per la politica di coesione (rubrica 1b) e per determinati programmi di altre rubriche (quali ad esempio la rubrica 4 «Europa globale») è cresciuto costantemente.

La Commissione ha accolto l'invito del Parlamento e del Consiglio di monitorare la situazione nel corso dell'intero anno e nel corso gli ultimi anni si sono svolte riunioni interistituzionali ad hoc per uno scambio di valutazioni della situazione. Dal 2011 la Commissione è stata costretta a presentare progetti di bilanci rettificativi (PBR) intesi a incrementare sostanzialmente il livello degli stanziamenti di pagamento per rimediare alla penuria di risorse. Il livello iniziale inferiore degli stanziamenti di pagamento autorizzati ha comportato il ricorso a ricorrenti PBR e ha reso ancora più complesso il processo decisionale relativo al progetto di bilancio, che dovrebbe essere il tema principale della conciliazione. I bilanci rettificativi sono stati votati tardi, complicando così ulteriormente la gestione del processo di pagamento.

A fronte di livelli costantemente maggiori di stanziamenti d'impegno, il diagramma in appresso illustra bilanci e massimali sempre più limitati per i pagamenti annuali e mostra una graduale riduzione del divario tra massimale di pagamento e gli stanziamenti approvati, culminata nella necessità di ricorso al margine per imprevisti nel 2014.

Nel dicembre 2014, nel quadro dell'accordo raggiunto sui bilanci 2014 e 2015, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno approvato la seguente dichiarazione congiunta:

«Le istituzioni convengono sull'obiettivo di ridurre il livello di fatture non pagate a fine esercizio, con particolare riguardo alla politica di coesione, al livello strutturale nel corso dell'attuale QFP. Al fine di raggiungere tale obiettivo: — la Commissione conviene di presentare, insieme alle conclusioni comuni sul bilancio 2015, previsioni quanto più aggiornate sul livello di fatture non pagate a fine 2014; la Commissione aggiornerà tali dati e fornirà scenari alternativi nel marzo 2015, quando sarà disponibile un quadro globale del livello di fatture non pagate a fine 2014 per i principali settori d'intervento; — alla luce di quanto sopra, le tre istituzioni si adopereranno per concordare un livello-obiettivo massimo di fatture non pagate a fine esercizio che possa essere considerato sostenibile; — su tale base e nel rispetto del regolamento QFP, delle dotazioni finanziarie concordate per i programmi nonché di ogni altro accordo vincolante, le tre istituzioni si impegneranno ad attuare, a partire dal 2015, un piano per ridurre il livello di fatture non pagate corrispondenti all'esecuzione dei programmi 2007-2013 al livello concordato in comune entro la revisione intermedia dell'attuale quadro finanziario pluriennale. Tale piano sarà concordato dalle tre istituzioni a tempo debito, prima della presentazione del progetto di bilancio 2016. Dato il livello eccezionalmente elevato di fatture non pagate, le tre istituzioni convengono di prendere in esame ogni possibile mezzo per ridurre il livello di tali fatture. — Ogni anno, la Commissione conviene di corredare il suo progetto di bilancio di un documento che valuti il livello di fatture non pagate e che spieghi in che modo il progetto di bilancio consentirà la riduzione di tale livello e in quale misura. Questo documento annuale farà il punto dei progressi compiuti fino a quel momento e proporrà adeguamenti al piano in linea con i dati aggiornati.»

Facendo immediatamente seguito alla dichiarazione congiunta, il 15 dicembre 2014 la Commissione ha presentato previsioni aggiornate del livello delle richieste di pagamento inevase entro la fine del 2014, che figurano nell'allegato 1.

Il presente documento fornisce un quadro generale dello stato di esecuzione alla fine del 2014, con particolare riferimento all'arretrato dei programmi 2007-2013 nell'ambito della politica di coesione, al fine di ridurlo a un livello convenuto entro la revisione intermedia dell'attuale quadro finanziario pluriennale nel 2016. Il documento verte altresì sull'andamento dell'arretrato di altre rubriche, nonostante la gravità di tale problema sia alquanto meno grave, in termini assoluti, rispetto alla rubrica 1b: alla fine del 2014 l'arretrato delle richieste di pagamento inevase in altre rubriche ammontava a circa 1,8 miliardi di EUR.

2. SITUAZIONE ALLA FINE DEL 2014

2.1. Esecuzione alla fine del 2014

Alla fine del 2014 l'esecuzione degli stanziamenti di pagamento (al netto dei riporti) ammontava a 134,6 miliardi di EUR (pari al 99 % degli stanziamenti definitivi autorizzati nel bilancio 2014). La sottoesecuzione dei pagamenti, pari a 32 milioni di EUR (inclusi i riporti), è la più bassa mai registrata, rispetto ai 107 milioni di EUR del 2013 e ai 66 milioni di EUR del 2012. Un livello di esecuzione così elevato, malgrado la tardiva adozione del progetto di bilancio rettificativo n. 3/2014, conferma i rigidi vincoli imposti agli stanziamenti di pagamento, segnatamente per il completamento dei programmi 2007-2013. In molti casi le relative linee di bilancio sono state rafforzate anche grazie agli stanziamenti originariamente intesi a coprire il prefinanziamento di programmi appena adottati per il periodo 2014-2020.

Nel corso del 2014 gli stanziamenti di pagamento per i programmi 2007-2013 relativi alla politica di coesione sono stati incrementati di 4,6 miliardi di EUR, di cui 2,5 miliardi di EUR a titolo del progetto di bilancio rettificativo n. 3/2014, 0,6 miliardi di EUR mediante uno storno di fine esercizio (11) e 1,5 miliardi di EUR derivanti da trasferimenti interni a titolo dei programmi 2014-2020. Tali fondi supplementari hanno contribuito a stabilizzare, alla fine del 2014, l'arretrato dei programmi 2007-2013 nell'ambito della politica di coesione.

Una quota sostanziale di stanziamenti d'impegno inutilizzati è stata riportata o riprogrammata al 2015 e ciò non solo per la politica di coesione ma anche per i programmi nell'ambito dello sviluppo rurale (rubrica 2) e dei fondi «Migrazione» e «Sicurezza» (rubrica 3). Di conseguenza, a fine 2014 l'importo degli stanziamenti da liquidare (RAL) è sceso a 189 miliardi di EUR, pari a una riduzione di 32 miliardi di EUR rispetto ai RAL riscontrati a fine 2013. Tuttavia, si tratta di una diminuzione piuttosto artificiale in quanto ascrivibile per lo più alla sottoesecuzione degli stanziamenti d'impegno per i programmi 2014-2020 riportati e riprogrammati al 2015 e ad esercizi successivi, allorché il problema si ripresenterà. Se tutti gli stanziamenti per i nuovi programmi fossero stati impegnati nel 2014, i RAL sarebbero rimasti molto più prossimi al livello del 2013 (224 miliardi di EUR).

Il diagramma in appresso mostra l'andamento del livello dei RAL sul periodo 2007-2014 e la proiezione per lo stesso livello alla fine del 2015, per il bilancio nel suo insieme e per i programmi in regime di gestione concorrente nelle rubriche 1b, 2 e 3, nonché gli altri programmi/le altre rubriche. Come si evince da diagramma, il livello complessivo dei RAL alla fine del 2015 dovrebbe ritornare a un livello analogo a quello della fine del 2013. Ciò nondimeno, il diagramma mostra altresì la distinzione tra i programmi in regime di gestione concorrente nelle rubriche 1b, 2 e 3, per i quali si prevede una diminuzione dei RAL rispetto al 2013, e gli altri programmi/le altre rubriche per cui alla fine del 2015 è invece previsto un aumento dei RAL.

2.2. Misure di attenuazione adottate nel 2014

Il 28 maggio 2014 la Commissione ha presentato il suo progetto di bilancio rettificativo n. 3/2014, in cui chiedeva stanziamenti di pagamento supplementari per il 2014. Dopo un lungo processo di adozione, il PBR n. 3/2014 è stato finalmente approvato il 17 dicembre 2014. In attesa dell'adozione del bilancio rettificativo, nel corso dell'esercizio 2014 la Commissione ha posto in essere una serie di misure di attenuazione al fine di onorare gli obblighi giuridici derivanti da impegni pregressi, avviando nel contempo una nuova generazione di programmi sullo sfondo di una situazione di bilancio straordinariamente rigida.

Per poter attuare le politiche stabilite con gli stanziamenti autorizzati nel bilancio, la Commissione ha seguito una strategia di gestione attiva del bilancio, tenendo presenti tre principi fondamentali:

— ridurre al minimo le incidenze finanziarie per il bilancio dell'UE degli interessi di mora e delle potenziali passività;

— massimizzare l'attuazione dei programmi;

— ridurre al minimo le incidenze potenzialmente negative delle decisioni per soggetti terzi e per l'economia nel suo insieme.

Di conseguenza, tra le misure intese a garantire una gestione attiva degli esigui stanziamenti di pagamento rientravano le seguenti: recupero proattivo degli importi indebiti; limitazione degli importi inattivi sui conti fiduciari; riduzione delle quote di prefinanziamento; impiego ottimale dei termini massimi di pagamento autorizzati; rinvio degli inviti a presentare proposte/appalti delle relative procedure di aggiudicazione dei contratti.

Queste misure di attenuazione hanno aiutato la Commissione a mantenere il proprio status di investitore di prima classe e la propria immagine di partner affidabile e sicuro. La Commissione è riuscita a ridurre al minimo, nella misura del possibile, gli effetti negativi della carenza di stanziamenti di pagamento, ad esempio per quanto riguarda la limitazione dell'entità degli interessi di mora. Nonostante sia pressoché quintuplicato rispetto al 2013, l'importo degli interessi pagati alla fine del 2014 resta limitato (3 milioni di EUR). L'incremento relativamente maggiore per le rubriche 1a (Competitività per la crescita e l'occupazione) e 4 (Europa globale), come risulta dalla tabella in appresso, testimonia della pressione sugli stanziamenti di pagamento.

Interessi di mora pagati (in EUR)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Rubrica 1a 294 855 157 950 173 748 329 615 137 906 243 748 1 047 488 Rubrica 1b 1 440 5 324 6 220 11 255 31 726 71 620 103 960 Rubrica 2 27 819 1 807 9 576 15 713 61 879 30 991 61 985 Rubrica 3 13 417 59 852 48 673 50 397 29 375 13 060 7 252 Rubrica 4 250 204 178 468 257 818 1 266 425 335 820 247 786 1 797 825 Rubrica 5 43 915 442 678 237 367 60 825 142 254 46 187 8 614 Totale 631 651 846 079 733 403 1 734 230 738 960 653 392 3 027 124

L'importo degli interessi di mora per la politica di coesione (rubrica 1B) non è significativo, dal momento che la gestione concorrente non solo costituisce il grosso della rubriche in questione ma non comporta neanche interessi di mora. Tuttavia, in termini di credibilità, il mancato rispetto delle scadenze regolamentari per le politiche in regime di gestione concorrente risulta alquanto deleterio.

3. TERMINOLOGIA

La presente sezione spiega le diverse definizioni utilizzate nel documento.

3.1. Ciclo di progetti

Prima di approvare un programma operativo o un progetto, la Commissione accantona gli stanziamenti necessari creando un impegno su una linea di bilancio per un determinato importo. Questa operazione consuma una parte degli stanziamenti d'impegno autorizzati.

La firma del contratto relativo al progetto o l'approvazione del programma operativo comporta molto spesso un certo livello di prefinanziamento, grazie al quale il beneficiario può avviare il progetto senza la necessità di prendere denaro a prestito. Completate le tappe stabilite, il beneficiario può presentare richieste di pagamenti intermedi e ottenere il rimborso delle spese sostenute per il programma.

Tuttavia, nel caso di programmi di vasta portata in ambiti come la ricerca (Orizzonte 2020), i Fondi strutturali, il Fondo europeo per la pesca e lo sviluppo rurale, una volta raggiunto un determinato stato di avanzamento, le richieste di pagamenti intermedi non si traducono più in pagamenti effettivi dal momento che sono coperte dal prefinanziamento. Inoltre, una quota dei fondi totali impegnati per il progetto o il programma è versata soltanto alla sua chiusura, allorché la Commissione avrà verificato che tutti i lavori sono stati eseguiti in base all'accordo iniziale. Se così non è, si procede a un disimpegno parziale dei fondi e, in taluni casi, la Commissione può anche emanare ordini di riscossione per recuperare i pagamenti indebiti.

3.2. Impegni da liquidare (RAL)

Gli impegni da liquidare sono comunemente denominati «RAL», dall'acronimo francese per «Reste à Liquider». Si tratta della parte di un impegno che non è stata utilizzata per un pagamento in un dato momento. Nell'ambito dei progetti pluriennali gli impegni sono contratti all'inizio del progetto con un prefinanziamento limitato mentre i pagamenti intermedi sono effettuati successivamente, allorché il progetto è in fase di attuazione, e il pagamento finale avviene alla chiusura del progetto/programma.

Una quota sostanziale del bilancio dell'UE è destinata a investimenti la cui esecuzione avviene su diversi anni. La differenza tra gli stanziamenti d'impegno e gli stanziamenti di pagamento autorizzati nel bilancio annuale determina la variazione del livello complessivo dei RAL. Il normale andamento di questi ultimi è determinato, a sua volta, dalla velocità di accumulo degli impegni e dal ritmo di attuazione dei programmi. Tuttavia, i RAL crescono ulteriormente se in bilancio sono iscritti stanziamenti di pagamento insufficienti, a prescindere dal ritmo di attuazione. Quest'ultimo caso comporta la crescita del livello delle richieste di pagamento inevase a fine esercizio.

Il rapporto tra i RAL e gli impegni dell'esercizio costituisce un buon indicatore per confrontare l'entità dei RAL di determinati programmi e la loro dotazione finanziaria. Ad esempio, i programmi e le azioni a carattere annuale, come l'Erasmus e gli aiuti umanitari, hanno un rapporto RAL/impegni inferiore a uno, il che indica che la maggior parte degli impegni è liquidata nel giro di un anno. I programmi nell'ambito della politica di coesione presentano invece di norma un rapporto RAL/impegni compreso tra 2½ e 3, che rispecchia l'impatto delle regole sul disimpegno automatico previste dalla legislazione (le cosiddette regole «N+2»/«N+3»; cfr. la sezione 4.1 in appresso). Alcuni programmi nell'ambito della rubrica 4 presentano un rapporto ancora superiore in ragione del complesso ciclo di negoziati legati alla loro attuazione. Nelle sue richieste di pagamento la Commissione tiene conto di tali indicatori.

3.3. Vincoli di tesoreria e carenza di stanziamenti di pagamento

Le disponibilità finanziarie della Commissione dipendono per lo più dagli importi che pervengono mensilmente dagli Stati membri in base alle norme sulle risorse proprie. La Commissione non può prendere denaro a prestito per far fronte ai problemi di liquidità: questi ultimi possono comportare ritardi temporanei nel versamento ai beneficiari dei fondi UE anche se nel bilancio per l'esercizio in corso sono stati autorizzati sufficienti stanziamenti di pagamento. Ciò può verificarsi, di norma nella prima metà dell'anno, perché l'entità delle richieste di pagamento inevase alla fine dell'esercizio precedente e di quelle da liquidare nei primi mesi dell'esercizio in corso (ad esempio, per il Fondo europeo agricolo di garanzia) è superiore all'afflusso massimo mensile di risorse proprie messe a disposizione della Commissione. Man mano che l'arretrato dell'esercizio precedente diminuisce e l'afflusso mensile di risorse prosegue nel corso dell'anno, i limiti di tesoreria non sono più vincolanti nei successivi mesi dell'anno.

I problemi di liquidità all'inizio dell'anno sono acuiti dalla carenza di stanziamenti di pagamento dal momento che la richiesta mensile di finanziamenti si basa sulle entrate previste nel bilancio autorizzato così com'è, prima dell'adozione dei bilanci rettificativi che incrementano il volume dei pagamenti, che di norma avviene verso la fine dell'anno.

In base alla data precisa di adozione (cioè prima o dopo il 16 novembre dell'esercizio in questione), la corrispondente richiesta supplementare di risorse proprie a copertura degli ulteriori stanziamenti di pagamento autorizzati nei bilanci rettificativi adottati a fine anno può tradursi nella disponibilità di liquidità soltanto all'inizio dell'esercizio successivo, il che può comportare problemi nell'esecuzione dei bilanci rettificativi nello stesso anno.

3.4. Arretrato delle richieste di pagamento inevase a fine esercizio

Alla fine di ogni esercizio si riscontra un arretrato delle richieste di pagamento inevase, vale a dire richieste di pagamento inviate dai beneficiari dei fondi UE e che devono essere liquidate entro un dato termine (di norma, inferiore ai due mesi) ma che non sono ancora state pagate (12). Ciò si verifica per una delle tre seguenti ragioni:

a) interruzioni/sospensioni in corso: i pagamenti sono stati interrotti/sospesi per taluni beneficiari/programmi. Le interruzioni dei pagamenti sono di norma interventi formali a breve termine mediante i quali la Commissione ritarda il pagamento in attesa delle informazioni mancanti o delle verifiche sui sistemi di gestione e di controllo;

b) tempistica: le richieste di pagamento sono state trasmesse negli ultimissimi giorni dell'anno e non è possibile trattarle prima della fine dell'anno per mancanza di tempo;

c) mancanza di crediti: gli stanziamenti di pagamento autorizzati sulla pertinente linea di bilancio si sono esauriti.

Una parte dell'arretrato è considerata «normale» (cfr. le lettere a) e b)). L'accumulo dell'arretrato «anormale» di richieste di pagamento inevase, per lo più nell'ambito della politica di coesione, è ascrivibile alla carenza di stanziamenti di pagamento (lettera c)), cui si aggiunge l'incidenza dei vincoli di tesoreria all'inizio dell'anno (cfr. la precedente sezione 3.3). La sezione 4 illustra nei dettagli il caso della politica di coesione.

4. RUBRICA 1B: ANDAMENTO DELL'ARRETRATO E PROSPETTIVE

Il presente capitolo esamina il caso specifico della politica di coesione (rubrica 1b), delineando, in primo luogo, le principali caratteristiche dei Fondi strutturali e spiegando come le attuali difficoltà derivano da determinati eventi passati o legati alla normativa, per poi esaminare com'è possibile definire un arretrato «normale» e fornire un'analisi dettagliata della situazione alla fine del 2014.

4.1. Esecuzione dei Fondi strutturali 2007-2013

Fondi strutturali 2007-2013: principali caratteristiche

I progetti finanziati a titolo della rubrica 1b sono organizzati in programmi operativi, i quali sono proposti dagli Stati membri e negoziati e adottati dalla Commissione all'inizio del periodo per l'intera durata dello stesso. Ciascun programma operativo è attuato in regime di gestione concorrente mediante singoli progetti: ciò significa che l'esecuzione dei fondi spetta agli Stati membri. La Commissione partecipa ai comitati di monitoraggio, in cui svolge un ruolo consultivo per la selezione dei progetti e controlla l'attuazione degli stessi mediante relazioni annuali di attuazione.

I programmi sono cofinanziati dal bilancio dell'UE, il che significa che la Commissione non ne copre l'intero costo. Gli Stati membri devono reperire fondi complementari per finanziare parte dei programmi.

Una volta adottato un programma, l'Unione europea ha contratto un obbligo giuridico per l'intero periodo. La Commissione ha impegnato automaticamente gli stanziamenti su base annuale prima della fine di aprile, per il periodo 2007-2013, in base al piano di finanziamento del programma e non all'effettiva attuazione dei progetti del programma. Sebbene i pagamenti dell'UE non possano mai superare gli impegni di bilancio dell'Unione, le spese sono ammissibili dall'inizio del periodo (cioè anche prima dell'adozione del programma) fino alla fine del periodo di ammissibilità.

In seguito all'approvazione del programma, la Commissione eroga il prefinanziamento: si tratta di pagamenti effettuati automaticamente agli Stati membri e restano a sua disposizione fino alla loro liquidazione nella fase di chiusura.

Mentre procede l'attuazione dei diversi progetti, gli Stati membri presentano richieste di pagamenti intermedi tramite la loro autorità di certificazione. Le richieste di pagamenti intermedi sono evase dalla Commissione in base al tasso di cofinanziamento in vigore, purché non se ne decida l'interruzione o la sospensione.

Il meccanismo funziona fintantoché l'importo totale di prefinanziamento versato dalla Commissione e le richieste di pagamenti intermedi presentate dagli Stati membri a titolo dei programmi non raggiungono il 95 % dell'importo della dotazione dei programmi. Una volta raggiunta tale soglia lo Stato membro può ancora trasmettere le sue richieste di pagamento, le quali però si utilizzano di norma per liquidare gli eventuali prefinanziamento in sospeso. Il resto sarà saldato alla chiusura del programma. Gli Stati membri devono giustificare le spese ammissibili per coprire l'importo del prefinanziamento ricevuto all'inizio del periodo e l'importo trattenuto per la chiusura (il 5 % della dotazione totale).

Al termine del periodo di ammissibilità, è previsto un termine di 15 mesi per preparare e presentare alla Commissione i documenti di chiusura e chiedere il saldo del pagamento finale. Prima che possa essere effettuato il pagamento finale, la Commissione esamina il pacchetto di chiusura (cioè la dichiarazione di chiusura, la relazione finale di attuazione e la richiesta finale). Poiché tale documentazione deve essere presentata entro il 31 marzo 2017, la decisione sulla chiusura (e sui relativi pagamenti finali) verrà adottata tra il 2017 e il 2019.

In base all'esito di tale processo, il 5 % trattenuto per la chiusura è utilizzato per pagare le richieste di pagamento inevase. In caso contrario la Commissione non versa l'intero importo alla chiusura e l'importo non versato sarà disimpegnato. Se le rettifiche sono superiori al 5 %, la Commissione procederà al recupero dell'importo indebitamente versato.

La regola N+2/N+3

La regola N+2/N+3, originariamente introdotta per il periodo di programmazione 2000-2006, prevede che l'impegno contratto nell'anno N debba essere coperto dal medesimo importo di prefinanziamento e dalle richieste di pagamenti intermedi entro il 31 dicembre dell'anno N+2 (regola N+2). Ad esempio, un impegno contratto nel 2012 deve essere pienamente coperto dalle richieste di pagamento entro il 31 dicembre 2014. L'importo non coperto è disimpegnato, il che significa che lo Stato membro perde il finanziamento. Ad oggi, tuttavia, non si sono registrati disimpegni significativi in ragione della regola N+2/N+3 da quando esistono i Fondi strutturali.

La regola in questione è stata introdotta per garantire disciplina finanziaria nella gestione dei fondi dell'UE. Poiché gli impegni sono effettuati automaticamente una volta approvato un programma, la regola obbliga gli Stati membri ad attuare i progetti in maniera dinamica e a evitare problemi alla fine del ciclo. La regola garantisce altresì un profilo dei pagamenti più omogeneo, obbligando gli Stati membri a presentare richieste di pagamento a intervalli regolari. Tuttavia, come illustrato nel prossimo capitolo, un «ammorbidimento» della regola, in particolare sulla scia della crisi finanziaria del 2008, ne ha ridotto l'effetto regolatore.

La regola N+2/N+3 è alla base dell'accumulo di fine anno delle richieste di pagamento: gli Stati membri devono inviare le loro richieste di pagamento entro la mezzanotte del 31 dicembre mediante un apposito sistema informatico. Sebbene siano legalmente tenuti a inviare le loro richieste di pagamento periodicamente nel corso dell'anno (13), l'esperienza degli anni passati rivela che molti Stati membri attendono fino alle ultime settimane per effettuare invii massicci.

4.2. Profilo delle richieste di pagamento per il periodo di programmazione 2007-2013

Principali elementi del ciclo di pagamento

All'inizio del periodo vengono versati ingenti importi di prefinanziamento, cui fa seguito, per diversi anni, un livello relativamente basso di pagamenti intermedi man mano che vengono create le strutture dei programmi e prende avvio l'attuazione dei progetti. Poiché la regola N+2/N+3 non inizia a produrre i propri effetti prima della fine del terzo anno del periodo di programmazione, non vi è alcuna pressione a presentare le richieste fin dall'inizio. Inoltre, il prefinanziamento copre ancora una quota consistente degli impegni contratti all'inizio del periodo di programmazione. Circa 2-3 anni prima della fine del periodo di programmazione, il livello annuale dei pagamenti intermedi inizia ad aumentare man mano che i programmi arrivano a maturità e le richieste di pagamento raggiungono la velocità di crociera. Si rileva un picco alla fine del periodo/all'inizio del successivo periodo di programmazione, seguito da un calo a un livello prossimo allo zero negli anni successivi, allorché i programmi raggiungono la soglia del 95 %. Come indicato in precedenza, i pagamenti alla chiusura sono effettuati durante un periodo compreso tra uno e tre anni dopo la fine del periodo di ammissibilità.

Deroghe

Tre cambiamenti intervenuti durante il quadro legislativo applicabile al periodo di programmazione 2007-2013 hanno amplificato il carattere ciclico del livello dei pagamenti intermedi:

1. il passaggio dalla regola N+3 a quella N+2. Nell'ambito del compromesso generale alla base del QSP 2007-2013, i nuovi Stati membri come pure la Grecia e il Portogallo erano soggetti alla regola N+3 per la tranche di impegni 2007-2010 e, successivamente, alla regola N+2 fino alla fine del periodo. Ciò significa che entro la fine del 2013 gli Stati membri in questione hanno dovuto coprire due tranche di impegni: la tranche del 2010 e quella del 2011. Ovviamente, gli Stati membri non hanno necessariamente atteso fino al termine di disimpegno per attuare i programmi e presentare le loro richieste di pagamento, ragion per cui non vi è stato un raddoppio delle richieste di pagamento nel 2013. Tuttavia, questa regola ha incrementato nettamente il picco del 2013 con un effetto di ricaduta sugli anni successivi a causa dell'accumulo di un crescente arretrato;

2. gli Stati membri hanno dovuto effettuare una verifica della conformità dei loro sistemi di controllo per i fondi. I risultati di tale verifica dovevano essere approvati dalla Commissione. È stato possibile inviare le richieste di pagamenti intermedi ma la Commissione ha potuto rimborsarle soltanto dopo aver approvato la valutazione della conformità. Se la maggior parte dei programmi è stata adottata nel 2007, la presentazione delle richieste (o quantomeno il loro rimborso da parte della Commissione) è stata invece ritardata, tanto che nel 2008 non è stato effettuato pressoché nessun pagamento intermedio;

3. In risposta alla crisi finanziaria, gli Stati membri hanno chiesto con veemenza di neutralizzare la tranche degli impegni del 2007 riguardo alla regola N+2/N+3. La richiesta è stata accolta dalla Commissione ma, invece di posporre di un anno la soglia di disimpegno della trance del 2007, la regola N+2/N+3 è stata ulteriormente indebolita da una votazione unanime in seno al Consiglio di suddividere l'obbligo relativo alla trance del 2007 in sei sesti sull'intero periodo. In virtù di questa cosiddetta «Greek rule» (disposizione greca) è stato possibile presentare un numero inferiore di richieste di pagamento all'inizio del periodo, cui ha fatto seguito un aumento di tali richieste alla fine del periodo.

Oltre a ciò, sempre in risposta alla crisi finanziaria, il periodo di ammissibilità delle spese per i programmi 2000-2006 è stato prorogato dalla fine del 2008 al 2009 (modificando la decisione della Commissione che approvava il programma), ragion per cui gli Stati membri hanno continuato a incentrarsi sull'attuazione dei programmi 2000-2006. Di conseguenza, l'attuazione dei programmi 2007-2013 e la presentazione delle relative richieste di pagamenti intermedi 2007-2013 hanno subito un ritardo.

Raffronto dei programmi per il periodo 2000-2006 e 2007-2013

Laddove il periodo di programmazione 2007-2013 ha visto il passaggio dalla regola N+3 a quella N+2 alla fine del quarto anno, al periodo di programmazione 2000-2006 si è applicata soltanto la regola N+2, quantunque con alcuni adeguamenti del 2004 in ragione dell'adesione di 10 Stati membri.

Il diagramma in appresso confronta i pagamenti intermedi cumulativi per il periodo 2000-2006, effettuati nel periodo 2001-2007 in percentuale della valutazione complessiva, con i pagamenti intermedi cumulativi per i programmi 2007-2013 effettuati dal 2008 al 2014, anche in questo caso in percentuale della valutazione complessiva.

Grafico 1: andamento annuale dei pagamenti intermedi cumulativi (con un intervallo di un anno): 2000-2006 (UE-15) rispetto al periodo 2007-2013 (percentuale della dotazione totale escluso il prefinanziamento)

Come si evince dal diagramma, i pagamenti cumulativi per i programmi 2007-2013 restano costantemente al di sotto del livello rilevato nel periodo 2000-2006, sebbene tendano a recuperare a fine periodo. Il ritardo accusato dai programmi 2007-2013 è imputabile alla combinazione dei fattori illustrati in precedenza: spiega la sottoesecuzione degli stanziamenti di pagamento e del massimale dei pagamenti all'inizio del periodo, dal momento che il profilo di pagamento per i programmi 2000-2006 era stato utilizzato come riferimento per la fissazione dei massimali.

Tuttavia, allorché le richieste di pagamento hanno iniziato a recuperare in un secondo momento, i pagamenti sono stati seriamente limitati dal livello degli stanziamenti di pagamento autorizzati e/o dal massimale dei pagamenti, il che ha prodotto l'accumulo dell'arretrato.

Andamento dell'arretrato 2007-2014

Il diagramma in appresso (14) illustra l'andamento dell'arretrato per i programmi 2007-2013 nel corso del periodo 2007-2016.

Grafico 2: programmi relativi alla politica di coesione 2007-2013: andamento delle richieste di pagamento inevase a fine anno (in mld di EUR)

Come si evince dal grafico, l'arretrato relativo ai programmi 2007-2013 ha iniziato a lievitare nel 2011, allorché ha raggiunto un importo di 11 miliardi di EUR, per poi toccare un picco di 24,7 miliardi di EUR nel 2014. Come illustrato in seguito, le proiezioni indicano un volume ancora elevato dell'arretrato alla fine del 2015, prima di ritornare a un livello «normale» e sostenibile alla fine del 2016.

4.3. Componenti e tipologie di arretrato

Nel corso dell'anno la Commissione riceve le seguenti richieste di pagamento relative ai Fondi strutturali:

a) richieste di pagamento ammissibili coperte dai pagamenti nel corso dell'anno;

b) richieste di pagamento già coperte dal prefinanziamento all'inizio del periodo di programmazione, per le quali non fanno pertanto seguito ulteriori pagamenti;

c) le richieste di pagamento che possono essere pagate soltanto dopo la chiusura devono attendere fintantoché la Commissione e il beneficiario non hanno trovato un accordo sulla chiusura;

d) richieste di pagamento non liquidate in quanto trasmesse negli ultimissimi giorni dell'anno, per cui non è stato possibile trattarle prima della fine dell'anno stesso;

e) richieste di pagamento interrotte/sospese per taluni beneficiari. Le sospensioni o interruzioni dei pagamenti sono di norma interventi formali a breve termine mediante i quali la Commissione ritarda il pagamento in attesa delle informazioni mancanti o delle verifiche sui sistemi di gestione e di controllo;

f) richieste di pagamento non liquidate a fine anno in quanto si sono esauriti gli stanziamenti di pagamento autorizzati sulla pertinente linea di bilancio.

Le ultime quattro categorie (dalla lettera c) alla lettera f)) permangono richieste di pagamento inevase a fine anno ma nell'arretrato rientrano anche le richieste di pagamento inevase per le ragioni esposte alle lettere d) e f). Un certo volume di richieste di pagamento inevase a fine anno si considera «normale» allorché queste corrispondono alle ragioni esposte alle lettere d) ed e). L'arretrato «anormale» include unicamente le richieste di pagamento inevase per le ragioni di cui alla lettera f).

Il grafico in appresso illustra il flusso delle richieste di pagamento per la rubrica 1b, dal momento della presentazione da parte degli Stati membri, passando per l'identificazione di «richieste di pagamento liquidabili», fino all'arretrato considerato «normale» e «anormale».

Concentrazione delle richieste di pagamento a fine anno e termini di pagamento

Nel mese di dicembre si rileva una concentrazione elevata di richieste di pagamento inviate dagli Stati membri, che oscilla tra il 27 % e il 35 % del totale annuale per il periodo 2011-2014. Per ciascuna richiesta di pagamento pervenuta, la Commissione deve effettuare una serie di controlli prima di procedere al versamento. Quanto maggiore è il numero di richieste di pagamento pervenute nelle ultime settimane dell'anno, tanto maggiore è il rischio che esse non siano liquidate prima della fine dell'anno,

ragion per cui la Commissione incoraggia periodicamente gli Stati membri a inviare le loro richieste di pagamento con maggiore regolarità nel corso dell'anno.

Il diagramma in appresso illustra l'andamento delle richieste di pagamento per i programmi 2007-2013 presentate tra il 2007 e il 2014.

Grafico 3 bis: andamento mensile delle richieste cumulative di pagamenti intermedi presentate per il periodo 2007-2013 (in % del totale)

Il diagramma precedente illustra chiaramente un'impennata ricorrente delle richieste di pagamento a fine anno.

Grafico 3 ter: concentrazione delle richieste di pagamento presentate durante gli ultimi due mesi dell'anno (% delle richieste ricevute nei mesi di novembre e dicembre) tra il 2011 e il 2014

I grafici mostrano che un numero sempre maggiore di richiesta di pagamento sono pervenute a fine anno a causa della crescente pressione della regola N+ 2. Poiché la regola N+3 è stata soppressa nel 2013, la quasi totalità degli Stati membri (salvo la Romania, la Slovacchia e la Croazia) ha applicato la regola N+2. Tale soppressione ha inciso notevolmente sul volume delle richieste di pagamento pervenute nell'esercizio in questione. Il numero di richieste di pagamento che arrivano troppo tardi per poter essere liquidate nel corso dell'esercizio dipende dall'entità totale delle richieste di pagamento pervenute nell'anno e dal suo profilo nel corso dello stesso.

Impatto delle interruzioni e sospensioni

Per tutelare il bilancio dell'UE, la Commissione utilizza una serie di meccanismi preventivi prima di presentare i pagamenti agli Stati membri, quando è a conoscenza di potenziali carenze. Questi meccanismi sono particolarmente utili per migliorare i sistemi di controllo negli Stati membri, riducendo così la necessità di future rettifiche finanziarie da parte della Commissione.

Di conseguenza, alcuni pagamenti richiesti non sono immediatamente esigibili, dal momento che sono stati interrotti ovvero sospesi dalla Commissione in attesa di una serie di miglioramenti dei sistemi di controllo. Sebbene in ultima analisi la maggior parte di queste richieste non venga respinta, i pagamenti non possono essere effettuati immediatamente.

A norma del regolamento (15), la Commissione può:

— interrompere i termini di pagamento per un periodo massimo di sei mesi per i programmi del periodo 2007-2013 qualora vi siano prove che facciano presumere carenze significative nel funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo dello Stato membro interessato, oppure qualora i servizi della Commissione debbano effettuare verifiche supplementari essendo venuti a conoscenza che le spese contenute in una dichiarazione di spesa certificata sono connesse a gravi irregolarità che non sono state rettificate;

— sospendere la totalità o una parte di un pagamento intermedio a uno Stato membro per i programmi del periodo 2007-2013 se vi sono prove di gravi carenze del sistema di gestione e di controllo del programma e lo Stato membro non ha adottato le necessarie misure correttive, o se le spese figuranti in una dichiarazione certificata di spesa sono connesse a una grave irregolarità che non è stata rettificata, oppure se uno Stato membro ha gravemente violato i suoi obblighi di gestione e di controllo. Qualora lo Stato membro non adotti le misure richieste, la Commissione può imporre una rettifica finanziaria.

Stima dell'arretrato «normale»

Come illustrato in precedenza, con arretrato «normale» si intende il totale delle richieste interrotte o sospese e delle richieste pervenute troppo tardi per essere evase nel corso dell'anno. Le richieste ricevute gli ultimi dieci giorni di calendario dell'anno possono essere considerate richieste pervenute troppo tardi per essere evase, in quanto la Commissione deve disporre di una sufficiente garanzia che sia possibile eseguire pienamente gli stanziamenti disponibili in bilancio. Tuttavia, talune richieste interrotte o sospese rientrano anche fra le richieste pervenute troppo tardi per essere evase e non vanno pertanto conteggiate due volte.

Di conseguenza, l'arretrato «normale» aumenterà con il numero complessivo di richieste pervenute nel corso dell'esercizio e la concentrazione relativa negli ultimi giorni dell'anno.

Per quanto concerne il periodo 2010-2014, il grafico in appresso fornisce una panoramica delle richieste di pagamento ricevute, dell'arretrato a fine anno e delle richieste pervenute troppo tardi per essere evase o sospese.

Grafico 4 Rubrica 1b: richieste, arretrato, sospensioni nel periodo 2010-2014

Negli ultimi tre anni (2012-2014), l'arretrato «normale» (vale a dire le richieste di pagamento ricevute gli ultimi dieci giorni dell'anno o le richieste di pagamento interrotte ovvero sospese anche se pervenute prima degli ultimi dieci giorni) può essere stimato a circa la metà del valore dell'arretrato complessivo raggiunto alla fine di ogni anno. L'altra metà è legata alla carenza di stanziamenti di pagamento autorizzati in bilancio, circostanza che ha creato un «effetto valanga» (16).

Con il calo delle richieste di pagamento attese nel 2015 e 2016, la prevista riduzione dei casi di interruzione/sospensione e l'assenza di pressioni dovute alla regola «N+2» alla fine del 2015 (17), anche l'arretrato «normale» dovrebbe diminuire drasticamente.

4.4. Prospettive per le richieste di pagamento relative al periodo 2007-2013 che saranno presentate negli anni 2015 e 2016

Stime per il 2015 e il 2016 sulla base delle previsioni degli Stati membri

Il regolamento che disciplina i fondi per il periodo 2007-2013 (18) prescrive agli Stati membri di trasmettere alla Commissione, entro il 30 aprile dell'anno N, una previsione delle loro probabili richieste di pagamenti intermedi per l'anno N e l'anno N+1. Negli ultimi anni gli Stati membri hanno concordato di aggiornare tali informazioni nel settembre dell'anno N, al fine di valutare in modo più preciso il livello crescente di richieste di pagamento inevase (arretrato) e la notevole concentrazione di richieste di pagamento presentate negli ultimi mesi dell'anno.

Tuttavia, il nuovo regolamento che disciplina i fondi per il periodo 2014-2020 (19) prescrive agli Stati membri di comunicare una previsione delle richieste di pagamenti intermedi per l'anno N e N+1 entro il 31 gennaio dell'anno N (con un aggiornamento entro il 31 luglio). Questo nuovo termine è stato applicato dagli Stati membri nel 2015 su base volontaria per i programmi del periodo 2007-2013, a seguito di una richiesta della Commissione confermata nel dicembre 2014. Stando ai dati ricevuti il 3 marzo 2015 dalla Commissione, gli Stati membri prevedono di presentare nel 2015 richieste di pagamento per un totale di circa 48 miliardi di EUR (si tratta di pagamenti esigibili e non esigibili) e nel 2016 richieste per un valore di 18 miliardi di EUR (20).

Come illustrato in precedenza, non tutte le richieste di pagamento si traducono direttamente in pagamenti, in quanto occorre tener conto del «massimale del 95 %» per i pagamenti di cui all'articolo 79 del regolamento (CE) n. 1083/2006 (21). Poiché un numero sempre maggiore di programmi raggiunge il «massimale del 95 %», la rettifica sarà molto più significativa nel 2015 e negli anni successivi. Di conseguenza, le cifre effettive concernenti le richieste di pagamento attese sono inferiori rispetto a quelle previste dagli Stati membri, giacché le richieste al di sopra del massimale del 95 % sono prese in esame solo al momento della chiusura. Secondo queste previsioni basate sull'applicazione del massimale, la Commissione si aspetta di ricevere nel 2015 richieste di pagamenti esigibili per un importo complessivo di circa 35 miliardi di EUR. Il dato corrispondente per il 2016 equivale a circa 3 miliardi di EUR. L'importo per il 2016 sarà più preciso (e potrebbe essere leggermente più elevato) una volta che gli Stati membri presenteranno i dati mancanti o rivedranno quelli trasmessi in relazione ad alcuni programmi operativi.

L'allegato 2 fornisce maggiori dettagli sulle previsioni degli Stati membri relative alle richieste di pagamento che saranno presentate nel 2015 e nel 2016 per i programmi di coesione del periodo 2007-2013.

Stima della Commissione in base all'esecuzione

Alla fine del 2014, l'ammontare complessivo dei prefinanziamenti e dei pagamenti intermedi effettuati era pari a 266,1 miliardi di EUR. La dotazione finanziaria complessiva dei programmi nel quadro della politica di coesione 2007-2013 ammonta a 347,3 miliardi di EUR. Tenendo presenti i disimpegni effettuati finora e il rischio di disimpegno derivante dell'applicazione della regola N+2/N+3 alla fine del 2014, ancora in attesa di conferma (un importo massimo complessivo di circa 0,9 miliardi di EUR dall'inizio del periodo), l'importo massimo ancora da pagare è pari a circa 80,3 miliardi di EUR. Tuttavia, il 5 % degli importi di ciascun programma deve essere versato solo al momento della chiusura (17,3 miliardi di EUR).

Di conseguenza, il livello previsto di richieste di pagamenti intermedi ancora da evadere nel 2015 o negli anni successivi ammonta a circa 63 miliardi di EUR, vale a dire il 18 % della dotazione complessiva, cifra che comprende l'arretrato a fine 2014 (24,7 miliardi di EUR). Il livello massimo di nuove richieste di pagamenti esigibili per il 2015 o gli anni successivi, prima della chiusura, ammonta a 38,3 miliardi di EUR. Se nel 2015 dovessero pervenire richieste di pagamento per un importo massimo di 35 miliardi di EUR, le restanti richieste per un valore massimo di 3,5 miliardi di EUR verrebbero ricevute nel 2016.

Arretrato stimato alla fine del 2015 in base alle previsioni rettificate degli Stati membri

Il livello degli stanziamenti di pagamento autorizzati nel bilancio 2015 ammonta a 39,5 miliardi di EUR. Predetto importo comprende sia l'arretrato precedente al 2015 (24,7 miliardi di EUR) sia le nuove richieste di pagamento (di importo stimato a 35 miliardi di EUR). Di conseguenza, l'arretrato previsto alla fine del 2015 ammonterebbe a 20 miliardi di EUR, di cui almeno la metà, ossia circa 10 miliardi di EUR, continuerebbe ad essere considerato «arretrato anormale».

in milioni di EUR Arretrato a fine 2014 (rettificato) Previsioni degli Stati membri per le richieste del 2015 sottoposte a rettifica in base alla soglia del 95 % Stanziamenti di pagamento autorizzati nel bilancio 2015 Arretrato previsto a fine 2015 24,7 ~35 39,5 ~20

4.5. Richieste di pagamento previste nel 2016

Come indicato sopra, l'arretrato alla fine del 2015 dovrebbe essere pari a circa 20 miliardi di EUR, a condizione che le previsioni degli Stati membri si dimostrino esatte. Inoltre, prima della chiusura dei programmi si attendono richieste di pagamenti esigibili per un importo massimo di 3,5 miliardi di EUR. Dato il numero relativamente limitato di richieste di pagamento e visto che non vi sarà più alcuna pressione dovuta alla regola «N+2», non vi è alcun motivo per ritenere che un gran numero di tali richieste arriverà troppo tardi per essere evaso nel 2016.

La Commissione perfezionerà la sua richiesta nel progetto di bilancio 2016, tenendo conto dell'arretrato «normale» alla fine del 2016. Questo arretrato «normale» — che contempla la presentazione tardiva delle richieste di pagamento e le restanti interruzioni/sospensioni — sarebbe comunque molto basso rispetto agli anni precedenti, dal momento che anche il numero di nuove richieste di pagamento che dovrebbero pervenire nel 2016 è alquanto modesto e la Commissione si aspetta dagli Stati membri una correzione delle carenze riscontrate e la presentazione di richieste «corrette». Ciò potrebbe essere nell'ordine di 2 miliardi di EUR. L'arretrato «normale» a fine 2016 dovrà pertanto essere coperto nel bilancio 2017. L'importo da inserire nel bilancio 2016 sarebbe quindi pari a circa 21,5 miliardi di EUR.

4.6. Sintesi delle informazioni utilizzate per calcolare le richieste di pagamento e gli arretrati

La tabella seguente riassume le informazioni riguardanti la dotazione del programma, l'uso previsto degli stanziamenti disponibili nel bilancio 2015 e il numero massimo di richieste di pagamento previste per il 2016.

Pagamenti intermedi residui per il periodo 2015-2017 (miliardi di EUR)

Dotazione finanziaria del programma (1) 347,3 — di cui prefinanziamenti e pagamenti intermedi effettuati fino a fine 2014 (2) 266,1 — di cui riservati per chiusura (5 %) e disimpegni effettuati (3) 18,2 Importo massimo di pagamenti intermedi esigibili (2015-2017) (4)=(1)-(2)-(3) ~63,0 — di cui arretrati a fine 2014 (richieste di pagamento inevase) (5) 24,7 — di cui importo massimo di pagamenti intermedi esigibili nel periodo 2015-2017 (6)=(4)-(5) 38,3





Bilancio esercizio 2015, miliardi di EUR

Stanziamenti disponibili nel bilancio 2015 (1) 39,5 — di cui arretrati a fine 2014 (2) 24,7 — di cui previsioni per il 2015 sottoposte a rettifica in base alla soglia del 95 % (3) ~35 Arretrato previsto a fine 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Bilancio esercizio 2016, miliardi di EUR

Arretrato previsto a fine 2015 (1) ~20 Importo massimo delle rimanenti richieste di pagamento attese nel 2016 prima della chiusura (2) ~3,5 Importo massimo di richieste di pagamento da coprire nel bilancio 2016 (3)=(1)+(2) ~23,5

4.7. Pagamenti alla chiusura

La chiusura dei Fondi strutturali ha una propria dinamica di pagamento. Ogni Stato membro trasmette i documenti di chiusura per ciascun programma entro il 31 marzo 2017. La Commissione informa lo Stato membro del suo parere riguardo al contenuto della dichiarazione di chiusura entro cinque mesi dalla data di ricezione, a condizione che tutte le informazioni siano state presentate nel documento di chiusura iniziale (22). Di norma, i pagamenti per la chiusura verranno effettuati solo dopo il 2016. L'importo totale riservato alla chiusura (5 % della dotazione globale) è pari a 17,3 miliardi di EUR, ma il livello dei pagamenti sarà influenzato dalla qualità dell'attuazione del programma durante l'intero periodo. Eventuali disimpegni alla chiusura nell'ambito della politica di coesione possono ridurre il fabbisogno di pagamenti.

Per dare una stima indicativa, nel periodo 2000-2006 la percentuale di disimpegni alla chiusura è stata pari al 2,6 % della dotazione complessiva per quanto riguarda il Fondo sociale europeo (FSE) e allo 0,9 % per il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR). Tuttavia, per l'FSE, vi sono ancora circa 0,5 miliardi di EUR di RAL (impegni residui) connessi a casi problematici caratterizzati da irregolarità, e, di conseguenza, la Commissione stima che, per quanto concerne il Fondo in parola, la percentuale definitiva di disimpegni alla chiusura sarà di circa il 3 %. La Commissione non esclude che i disimpegni alla chiusura possano essere superiori rispetto al periodo passato, ragion per cui la suddetta stima va ritenuta un'indicazione prudente.

Le richieste di chiusura non sono prese in esame durante l'analisi della riduzione della parte normale dell'arretrato, dal momento che la maggior parte di esse saranno evase nel periodo 2017-2019 o negli anni successivi, e comunque non tutte si tradurranno in pagamenti poiché si dovrà risolvere la questione degli importi indebitamente erogati prima che venga effettuato il pagamento finale.

5. ALTRE RUBRICHE: PROSPETTIVE PER I PROGRAMMI DEL PERIODO 2007-2013

5.1. Quadro generale

Dopo aver analizzato dettagliatamente nella sezione 4 il caso specifico della politica di coesione (rubrica 1b), la presente sezione esamina la situazione in altre rubriche, che può essere sintetizzata nel modo seguente:

— gli stanziamenti per il Fondo europeo agricolo di garanzia (rubrica 2) non sono dissociati, per cui gli impegni e i pagamenti sono iscritti a bilancio allo stesso livello. Di conseguenza, non si registra alcun arretrato a fine anno;

— il Fondo per lo sviluppo rurale, il Fondo europeo per la pesca (rubrica 2) e i Fondi per asilo, migrazione, frontiere e sicurezza (rubrica 3) sono in regime di gestione concorrente con gli Stati membri, analogamente a quanto avviene per la politica di coesione. Per quanto concerne lo sviluppo rurale non si è ancora registrato alcun arretrato, mentre non si può dire lo stesso per gli altri fondi;

— la maggior parte degli altri programmi (rubriche 1a e 4) sono gestiti dalla Commissione. In considerazione delle carenze di stanziamenti di pagamento, molti di questi programmi sono stati sottoposti alle misure di mitigazione che la Commissione ha messo in atto nel corso del 2014 (e in alcuni casi già nel 2013), misure che vanno dalla riduzione del prefinanziamento (tenendo debitamente conto del tipo di partner esecutivi, destinatari e beneficiari e della relativa solidità finanziaria), al rinvio dei pagamenti finali o dei pagamenti a sostegno del bilancio, astenendosi dall'assumersi nuovi impegni e ritardando la stipula dei contratti. La maggior parte di queste misure di mitigazione, tuttavia, ritarda soltanto la data dell'esborso, ma gli impegni restano comunque da onorare.

La tabella in appresso offre una panoramica dell'andamento degli arretrati nell'ambito delle rubriche 1a e 4. Mentre l'arretrato nella rubrica 4 presenta una chiara tendenza al rialzo, raggiungendo nel 2014 il livello più alto degli ultimi anni, l'andamento della rubrica 1a risulta meno chiaro.

Arretrato a fine anno (milioni di EUR)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Rubrica 1a 1 679 507 291 628 604 567 551 541 Rubrica 4 172 178 284 226 387 367 389 630

5.2. Programmi in gestione concorrente nell'ambito delle rubriche 2 e 3

5.2.1. Rubrica 2

Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA)

Non vi è alcun arretrato per il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), in quanto si basa su stanziamenti non dissociati.

Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR)

Finora, per quanto attiene allo sviluppo rurale, non si è registrato alcun arretrato: la Commissione è sempre stata in grado di evadere in tempo tutte le richieste di pagamento. Tenuto conto delle dimensioni del programma di sviluppo rurale e della regola del 95 % che viene applicata, il livello massimo di pagamenti intermedi che potrebbero essere ancora eseguiti prima della chiusura corrisponde a circa 8,7 miliardi di EUR per il periodo 2007-2013. Gli stanziamenti di pagamento autorizzati nel bilancio 2015 per i programmi 2007-2013 ammontano a 5,9 miliardi di EUR. L'importo restante di 2,8 miliardi di EUR dovrebbe essere versato nel 2016, a seguito della presentazione, da parte degli Stati membri, dell'ultima dichiarazione trimestrale, attesa per gennaio 2016.

L'importo complessivo riservato alla chiusura è di circa 4,8 miliardi di EUR. L'importo effettivo da versare dipenderà dai disimpegni. A titolo illustrativo, se si applica il tasso di disimpegni dell'1,5 % registrato nel corso del precedente periodo di chiusura (2000-2006), si dovrebbero disimpegnare circa 1,5 miliardi di EUR. I pagamenti di chiusura dovrebbero essere eseguiti tra il 2016 e il 2019.

Fondo europeo per la pesca (FEP)

Le modalità di gestione del FEP sono simili a quelle della politica di coesione (rubrica 1b). Tuttavia, poiché non si applica la regola «N+3», il FEP non ha riscontrato il problema specifico della trasformazione della regola «N+3» nella regola «N+2» tra la quota d'impegno del 2010 e quella del 2011. Inoltre, non si è applicata la «disposizione greca», sebbene l'avvio dei programmi abbia subito leggeri ritardi dovuti a obblighi relativi ai sistemi di gestione e di controllo. Ciononostante, negli ultimi anni l'arretrato del FEP è stato alquanto notevole. All'inizio del 2014, il livello dell'arretrato ha raggiunto il livello degli stanziamenti di pagamento votati per i programmi 2007-2013.

Per quanto riguarda le tempistiche delle richieste di pagamento nel corso dell'anno, nell'intero periodo 2010-2014 due terzi delle richieste annuali di pagamento sono state ricevute nei mesi di novembre e dicembre. Il grafico che segue indica il livello degli arretrati dal 2011 al 2014 per i programmi del FEP nel periodo 2007-2013, unitamente agli stanziamenti di pagamento iniziali dell'anno successivo.

La ragione principale alla base della riduzione dell'arretrato del FEP a fine 2014 è da ricondursi alla ridistribuzione di tutti gli stanziamenti di pagamento disponibili nel capitolo di bilancio (compresi tutti gli stanziamenti di pagamento per la gestione concorrente del FEAMP — a causa del ritardo nell'adozione della nuova base giuridica) e agli aumenti ottenuti con il progetto di bilancio rettificativo n. 3/2014 (adottato quale bilancio rettificativo n. 2/2014) e lo storno di fine anno.

Il livello più elevato dei pagamenti autorizzati nel bilancio 2015 dovrebbe permettere di ridurre l'arretrato e farlo giungere al suo livello normale di circa 0,1 miliardi di EUR.

5.2.2. Rubrica 3

Politiche in materia di asilo, migrazione, frontiere e sicurezza

Le politiche comuni in materia di asilo e immigrazione nel periodo 2007-2013 hanno trovato attuazione principalmente attraverso il programma generale «Solidarietà e gestione dei flussi migratori» (SOLID). Questo programma si componeva di quattro strumenti: Fondo per le frontiere esterne, Fondo europeo per i rimpatri, Fondo europeo per i rifugiati e Fondo europeo per l'integrazione di cittadini di paesi terzi.

Il seguente grafico mostra il crescente livello di richieste di pagamento inevase alla fine dell'anno per i programmi in materia di asilo, migrazione, frontiere e sicurezza.

I RAL sono aumentati, passando da 150 milioni di EUR all'inizio del 2007 a 2,6 miliardi di EUR nel 2014, nonostante un disimpegno di 300 milioni di EUR nel periodo 2007-2014. Restano da pagare circa 1,9 miliardi di EUR per i programmi 2007-2013. Gli stanziamenti di pagamento autorizzati per i programmi nell'ambito del bilancio 2015 sono leggermente superiori ai 600 milioni di EUR e comprendono gli stanziamenti per i versamenti di prefinanziamenti iniziali e annuali per i nuovi programmi del periodo 2014-2020.

Tenendo conto dell'importo che sarà versato alla chiusura (stimato a circa un miliardo di EUR) e del fatto che nel 2013 e 2014 non è stato possibile versare il secondo prefinanziamento a causa della mancanza di stanziamenti di pagamento, il fabbisogno di pagamenti per portare l'arretrato relativo ai programmi 2007-2013 ad un livello normale a fine 2016 dovrebbe, secondo le stime, ammontare a circa 235 milioni di EUR.

5.3. Programmi a gestione diretta nell'ambito delle rubriche 1a e 4

5.3.1. Rubrica 1a

La presente sezione fornisce una panoramica della situazione relativa ai pagamenti per i programmi nell'ambito della rubrica 1a a fine 2014.

Richieste di pagamento inevase a fine anno

Il grafico in appresso indica l'andamento delle richieste di pagamento inevase alla fine dell'anno per i principali programmi nell'ambito della rubrica 1a.

L'elevato livello di richieste di pagamento inevase a fine 2007 è principalmente dovuto al ciclo progettuale del 6o programma quadro di ricerca (6o PQ) e al numero particolarmente alto di impegni in sospeso in tale data. In aggiunta, i contratti di ricerca prevedevano la produzione di certificati di audit prima di saldare le dichiarazioni di spesa.

Le misure di mitigazione adottate dalla Commissione nel 2014 (si veda la sezione 2.2) per affrontare la carenza di stanziamenti di pagamento hanno impedito l'aumento delle richieste di pagamento inevase a fine 2014. Tra le misure figuravano la riduzione del livello di prefinanziamento e la proroga della firma di nuovi contratti/convenzioni di sovvenzione, spostando così parte dei pagamenti all'anno successivo. Anche se hanno contenuto il livello di richieste di pagamento inevase, tali misure hanno comportato come conseguente effetto collaterale il rallentamento dell'attuazione dei programmi 2014-2020. In alcuni casi, è stato necessario adottare misure più drastiche per dare priorità ai pagamenti destinati ai beneficiari più vulnerabili.

Andamento degli impegni residui (RAL)

Il livello sostanzialmente stabile di richieste di pagamento inevase alla fine dell'anno per i programmi della rubrica 1a è in netto contrasto con la chiara tendenza al rialzo del livello degli impegni residui (RAL), come indicato nel grafico seguente:

In larga misura, l'aumento dei RAL nella rubrica 1a deriva dal crescente divario tra gli stanziamenti d'impegno e di pagamento per la ricerca, vale a dire il più grande programma di spesa della rubrica. La situazione è illustrata nel seguente grafico, che indica l'andamento calante del rapporto tra pagamenti e impegni.

Per fornire esempio di come i progetti vengono attuati nell'ambito della rubrica 1a, di seguito viene descritto il ciclo progettuale per i programmi di ricerca.

Ciclo progettuale nel campo della ricerca

I programmi di ricerca sono attuati tramite programmi di lavoro pluriennali che prevedono inviti a presentare proposte, appalti pubblici, studi, gruppi di esperti, partecipazioni a organizzazioni internazionali, seminari e workshop, attività di valutazione e monitoraggio. Circa il 90 % dei programmi di ricerca sono connessi a inviti a presentare proposte, mentre il restante 10 % è legato ad altre attività.

Il programma di lavoro annuale per l'anno N viene adottato dalla Commissione a metà dell'anno N-1. A partire dalla seconda metà dell'anno N-1, vengono pubblicati gli inviti a presentare proposte. Nella maggior parte dei casi la presentazione delle proposte si svolge solitamente entro tre mesi dalla pubblicazione dell'invito. Gli impegni globali vengono assunti dopo l'adozione del programma di lavoro nel corso dell'anno N e, al più tardi, prima delle negoziazioni contrattuali (generalmente alla scadenza dell'invito). Alla valutazione delle proposte (tre mesi) e alla loro selezione (uno-due mesi) seguono la negoziazione contrattuale (da uno a sei mesi) e la firma (massimo alcuni mesi). La Commissione/l'agenzia esecutiva ha a disposizione otto mesi tra la scadenza dell'invito e la firma della sovvenzione (i cosiddetti «tempi per la concessione delle sovvenzioni»), cinque dei quali per informare i richiedenti sull'esito della valutazione scientifica e tre per la preparazione della convenzione di sovvenzione. Una volta che viene assunto l'impegno individuale e il contratto è firmato, il prefinanziamento dovrebbe essere versato entro 30 giorni dalla firma dell'accordo o dieci giorni prima della data di inizio dell'azione, qualora quest'ultima data sia successiva. In seguito alle misure strutturali adottate nel 2014 dalle DG del settore ricerca, in molti casi il prefinanziamento dell'impegno relativo all'anno N viene attualmente versato nell'anno N+1 invece che nell'anno N. I pagamenti intermedi si basano su rendiconti finanziari e sono legati a relazioni periodiche, che vengono di norma presentate ogni 18 mesi. Il pagamento finale pari al 10 % è effettuato dopo l'approvazione della relazione finale.

Per tutte le altre azioni previste nel programma di lavoro, gli impegni accantonati vengono assunti nell'anno N e i pagamenti anticipati avvengono nel medesimo anno. Il resto viene versato nell'anno N+1.

Carenza di pagamenti nel settore della ricerca: conseguenze pratiche

Al fine di gestire la carenza di stanziamenti di pagamento nell'ambito dei programmi di ricerca, nel 2014 è stato stornato un importo complessivo di 236,5 milioni di EUR dalle linee di «Orizzonte 2020» relative al periodo 2014-2020 al fine di rafforzare le linee di completamento relative al periodo 2007-2013 e riguardanti gli stessi programmi, posticipando al 2015 il prefinanziamento degli inviti a presentare proposte a titolo di Orizzonte 2020 pubblicati nel 2014. Una circostanza del genere, che non si è verificata negli anni precedenti, comporta un ritardo nell'attuazione dei nuovi programmi.

La ricerca richiede tempo e rifiutarsi di firmare contratti e di erogare finanziamenti non è una prassi coerente con l'obiettivo inteso a potenziare le attività di ricerca a sostegno della crescita economica. L'aumento del livello degli stanziamenti di pagamento autorizzati per Orizzonte 2020 nel bilancio 2015 dovrebbe consentire un recupero parziale di questo importante programma.

Erasmus+

Erasmus+ rappresenta un buon esempio di programma annuale il cui livello dei pagamenti segue da vicino quello degli impegni, dato che il ciclo di vita della maggior parte delle azioni è legato al calendario accademico.

A causa della carenza di pagamenti, tuttavia, l'aumento degli stanziamenti di pagamento nel 2014 non ha coinciso con l'aumento degli stanziamenti d'impegno, circostanza destinata a protrarsi nel periodo 2014-2020. Questa carenza di pagamenti nel 2014 può essere riscontrata anche nel rapporto tra pagamenti e impegni indicato nel grafico seguente.

Di conseguenza, nel 2014 non è stato possibile versare parte del secondo prefinanziamento alle agenzie nazionali, le quali dovrebbero finanziare le azioni di mobilità. Sebbene si preveda un leggero miglioramento della situazione, nel 2015 Erasmus+ dovrebbe ancora trovarsi di fronte a vincoli analoghi.

Trasporti ed energia

Il grafico che segue illustra il divario crescente tra il livello degli impegni e quello dei pagamenti nei settori dei trasporti e dell'energia.

Gli stanziamenti di pagamento autorizzati nel bilancio 2015 saranno sufficienti per coprire l'importo del primo prefinanziamento dei progetti del periodo 2014-2020 e per far fronte, in parte, ai RAL del periodo 2007-2013, che, stando alle stime, ammontano a oltre 2 miliardi di EUR.

Piano europeo di ripresa economica (EERP)

Rispetto all'elevato livello di impegni nel 2009 e 2010, l'esecuzione dei pagamenti per questo programma è iniziata lentamente giacché i progetti dell'EERP sono principalmente di natura infrastrutturale e su vasta scala.

Nel 2014, in particolare, gli stanziamenti di pagamento non sono stati sufficienti a coprire tutte le richieste di pagamento ricevute nel corso dell'anno, nemmeno dopo l'adozione tardiva del progetto di bilancio rettificativo n. 3/2014 che ha fornito stanziamenti di pagamento aggiuntivi. Alla fine del 2014 i RAL ammontavano ancora a due miliardi di EUR, ossia la metà dell'importo inizialmente impegnato per il piano europeo di ripresa economica. Il livello degli stanziamenti di pagamento autorizzati nel 2015 è pari a 407 milioni di EUR, cifra che dovrebbe coprire il fabbisogno stimato per l'anno in questione.

5.3.2. Rubrica 4

Il grafico in appresso indica il livello, dal 2007 a questa parte, degli impegni residui (RAL) relativamente ai programmi nel quadro della rubrica 4.

La rubrica 4 comprende gli strumenti a breve termine di risposta alle crisi, quelli a più lungo termine che ricorrono a una programmazione pluriennale, nonché gli strumenti ad hoc quali prestiti e sovvenzioni macrofinanziari. Tre grandi strumenti (strumento di assistenza pre-adesione II (IPA), strumento europeo di vicinato (ENI) e strumento per la cooperazione allo sviluppo (DCI)) che ricorrono alla programmazione pluriennale rappresentano il 73 % delle spese di questa rubrica. Il sostegno ai paesi terzi, che viene finanziato nell'ambito di questi programmi, ha di solito un ciclo di vita di circa 6-8 anni. Gli strumenti di risposta alle crisi (aiuti umanitari, strumento inteso a contribuire a stabilità e pace, politica estera e di sicurezza comune) e l'assistenza macrofinanziaria hanno invece cicli di pagamento molto più brevi che vanno dai 12 ai 18 mesi.

Dal 2013 la maggior parte degli strumenti della rubrica 4 è stata caratterizzata da gravi carenze di stanziamenti di pagamento, che hanno colpito in primo luogo gli strumenti umanitari e quelli connessi alle crisi con cicli di attuazione a esborso rapido, e, di conseguenza, hanno interessato anche strumenti quali quello per la cooperazione allo sviluppo e quello europeo di vicinato, i cui pagamenti sono prevalentemente legati a contratti e impegni esistenti. La situazione è peggiorata nel 2014, a causa delle riduzione generale dei pagamenti disponibili rispetto al 2013. Per alcuni di questi programmi, il rafforzamento tramite il progetto di bilancio rettificativo n. 3/2014 (e altre azioni quali gli storni) (23) è avvenuto molto tardi e non è stato sufficiente per coprire l'arretrato residuo.

Le misure messe in atto (si veda la sezione 2.2) potrebbero mitigare solo in parte gli effetti della carenza di pagamenti grazie a un rinvio della data dell'esborso, ma gli impegni assunti in passato restano comunque da onorare.

Richieste di pagamento inevase a fine anno

Nel complesso, le richieste di pagamento inevase a fine 2014 per la rubrica 4 sono aumentate notevolmente. Ciò è dovuto principalmente a un forte aumento delle richieste e alla mancanza dei relativi stanziamenti di pagamento, come è successo con lo strumento europeo di vicinato (ENI) e lo strumento per la cooperazione allo sviluppo (DCI) (circostanza illustrata nel grafico seguente).

D'altro canto, gli incrementi degli stanziamenti di pagamento autorizzati nel bilancio 2013 e 2014 hanno permesso di correggere il livello delle richieste di pagamento inevase per gli aiuti umanitari (24):

Come indicato sopra, i RAL nell'ambito della rubrica 4 e, nello specifico, dei tre grandi strumenti a lungo termine, hanno conosciuto un costante aumento negli ultimi cinque anni, in linea con i livelli di impegno del precedente QFP. I programmi inizialmente impegnati nel 2010, ad esempio, sono stati formalizzati con il paese terzo beneficiario nel corso del 2011, mentre i contratti sono stati conclusi entro il 2014. Ne consegue che molti di questi programmi di vasta portata, impegnati in un momento in cui gli impegni erano in rapido aumento, devono ora essere pagati. Il livello degli stanziamenti di pagamento autorizzati nel bilancio 2015 dovrebbe ridurre il divario creatosi, il che dovrebbe contribuire a stabilizzare la situazione, anche se quest'ultima continuerà a essere tesa e sia il divario che i RAL dovrebbero continuare ad aumentare in relazione a molti strumenti come quello per la cooperazione allo sviluppo.

6. PROSPETTIVE PER I PROGRAMMI DEL PERIODO 2014-2020

Il bilancio per il 2016 dovrà prevedere stanziamenti di pagamento sufficienti non solo per eliminare gradualmente il livello anormale di richieste di pagamento inevase derivanti da impegni relativi ai programmi 2007-2013, ma anche per i programmi 2014-2020 nell'ambito delle rubriche 1a e 4, la cui attuazione è stata ostacolata dalla carenza di stanziamenti di pagamento. Il bilancio 2016 deve includere anche gli stanziamenti di pagamento necessari per altri fondi, come ad esempio quello per lo sviluppo rurale (rubrica 2), nell'ottica di evitare l'insorgere di un nuovo arretrato.

La Commissione valuterà nel progetto di bilancio per il 2016 il fabbisogno di pagamenti nel 2016 relativamente ai programmi del periodo 2014-2020.

7. CONCLUSIONI

Negli ultimi anni, e in particolare nel 2014, il livello degli stanziamenti di pagamento è stato insufficiente per coprire le richieste di pagamento in arrivo. Ciò ha portato a sua volta ad un aumento dell'arretrato di richieste di pagamento inevase alla fine dell'anno, in particolare per i programmi 2007-2013 della politica di coesione. La Commissione ha adottato una serie di misure di mitigazione per ridurre al minimo gli effetti negativi della carenza di stanziamenti di pagamento, rispettando, per quanto possibile, gli obblighi derivanti dagli impegni passati. Tuttavia, come effetto collaterale, si sono registrati ostacoli all'attuazione dei programmi del periodo 2014-2020.

Gli stanziamenti di pagamento nel bilancio 2015 dovrebbero comportare una riduzione dell'arretrato di richieste di pagamento inevase per i programmi 2007-2013. La Commissione ha individuato il livello di pagamenti necessario per eliminare entro la fine del 2016 il livello anormale di richieste di pagamento inevase per i programmi 2007-2013. Nel progetto di bilancio 2016, la Commissione proporrà il livello di stanziamenti di pagamento necessario a tale scopo.

La Commissione ritiene che, su tale base, le tre istituzioni possano impegnarsi ad attuare un piano inteso a ridurre il livello di fatture non pagate corrispondenti all'esecuzione dei programmi 2007-2013 ad un livello sostenibile entro la fine del 2016.

(1) Fa fede la versione inglese del presente allegato.

(2) Ciò deriva dalla cosiddetta regola «N+2»/«N+3» in virtù della quale i pagamenti devono essere effettuati entro due (N+2) o tre (N+ 3) anni dal momento in cui sono stati contratti i relativi impegni. Alla fine del 2013 le due norme sul disimpegno si applicavano contemporaneamente.

(3) L'importo complessivo degli stanziamenti di pagamento supplementari autorizzati mediante bilanci rettificativi è ammontato a 6,7 miliardi di EUR nel 2012, a 11,6 miliardi di EUR nel 2013 e a 3,5 miliardi di EUR nel 2014.

(4) L'arretrato delle richieste di pagamento inevase per i programmi relativi alla politica di coesione del periodo 2007-2013 è aumentato a fine anno da 11 miliardi di EUR nel 2011 a 16 miliardi di EUR nel 2012, a 23,4 miliardi di EUR nel 2013 e a 24,7 miliardi di EUR nel 2014.

(5) Va rilevato che per le politiche in regime di gestione concorrente, come ad esempio la politica di coesione (in cui la Commissione rimborsa le spese sostenute dagli Stati membri), non si applicano gli interessi di mora.

(6) Il restante 5 % sarà pagato alla chiusura del programma, prevista nel 2017-2019, una volta che la Commissione avrà verificato che il programma è stato attuato correttamente e che non sono necessarie rettifiche.

(7) La legislazione che disciplina la politica di coesione prevede un termine regolamentare di 60 giorni.

(8) La definizione di arretrato normale e anormale figura alle sezioni 3.4 e 4.3.

(9) Il bilancio rettificativo n. 2/2014 è stato originariamente presentato come progetto di bilancio rettificativo n. 3/2014.

(10) Relazioni mensili sui pagamenti intermedi e sulle richieste di pagamento in sospeso, Meccanismo di allerta per le previsioni di bilancio (semestrale)

(11) DEC 54/2014

(12) Gli importi non liquidati derivanti dalla riduzione dei tassi di finanziamento a un tasso inferiore al minimo legale/normale non sono inclusi nell'attuale definizione di «richieste di pagamento inevase»: tuttavia, per diversi programmi, si è proceduto a una riduzione dei tassi di prefinanziamento nel 2014 (in alcuni casi fin dal 2013) allo scopo di rinviare i pagamenti a una data successiva.

(13) L'articolo 87 del regolamento (CE) n. 1083/2006 recita: «… si accerta che le domande di pagamenti intermedi […] siano raggruppate […], nella misura del possibile, tre volte all'anno.»

(14) Identico a quello che figura nella sintesi.

(15) Rispettivamente articoli 91 e 92 del regolamento (CE) n. 1083/2006 per il periodo di programmazione 2007-2013.

(16) A causa dei vincoli dei flussi di cassa nei primi mesi dell'anno (cfr. punto 3.3 sopra), una parte dell'arretrato potrebbe non essere pagata entro le scadenze regolamentari all'inizio dell'anno.

(17) A eccezione di Croazia, Romania e Slovacchia.

(18) Articolo 76 del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell'11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (GU L 210 del 31.7.2006, pag. 25).

(19) Articolo 112 del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 320).

(20) Le previsioni presentate dagli Stati membri a gennaio 2015 non contemplavano tutti i programmi operativi. Per i predetti casi la Commissione ha utilizzato le previsioni ricevute lo scorso settembre. L'estrapolazione delle previsioni mancanti degli Stati membri non è possibile per il 2016, poiché quelle presentate nel settembre 2014 riguardavano soltanto il 2014 e il 2015 (e non ancora il 2016). Ciò significa che le previsioni per il 2016 comprendono solo i programmi operativi rispetto ai quali gli Stati membri hanno trasmesso informazioni e potrebbero essere riviste al rialzo qualora vengano trasmesse le informazioni mancanti.

(21) L'articolo 79 del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio stabilisce che il totale cumulato dei prefinanziamenti e dei pagamenti intermedi effettuati dalla Commissione non supera il 95 % del contributo settennale dei Fondi al programma operativo; il rimanente 5 % sarà versato solo alla chiusura del programma operativo.

(22) Articolo 89 del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell'11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (GU L 210 del 31.7.2006, pag. 25).

(23) +406 milioni di EUR (aumento netto degli stanziamenti di pagamento) per gli aiuti umanitari, + 30 milioni di EUR per lo strumento per la cooperazione allo sviluppo e di + 250 milioni di EUR per lo strumento europeo di vicinato.

(24) Il grafico non riflette tuttavia l'impatto della riduzione del livello di prefinanziamento.

Allegato 1: informazioni trasmesse dalla Commissione il 15 dicembre 2014 Il 15 dicembre 2014 la Commissione ha illustrato l'arretrato previsto a fine 2014 e 2015 per i programmi di coesione 2007-2013. Si veda di seguito il grafico riassuntivo: 2010 2011 2012 2013 2014 (*1) 2015 (*1) Arretrato di fatture non pagate a fine anno (milioni di EUR) 6,1 10,8 16,2 23,4 fino a 25 (1) 19 (2) Inoltre, la Commissione ha fornito una descrizione dettagliata dell'arretrato previsto a fine 2014 e 2015 per i programmi di coesione 2007-2013. Come indicato nella tabella di seguito, il livello complessivo di richieste di pagamento effettivamente pervenute entro la fine del 2014 è stato inferiore di circa 1,5 miliardi di EUR rispetto alle previsioni degli Stati membri e superiore di circa 2,5 miliardi di EUR rispetto al segmento superiore previsto dalla Commissione. ARRETRATO PREVISTO A FINE 2014 miliardi di EUR (1) Richieste di pagamento ricevute entro la fine del 2013 e non evase entro fine 2013 (arretrato) 23,4 (2) Richieste di pagamento ricevute entro fine novembre 2014 31,4 (3) = (1) + (2) Richieste di pagamento avanzate entro fine novembre e da evadere nel 2014 54,8 (4) Livello autorizzato di stanziamenti di pagamento (con bilancio rettificativo n. 3/2014) 49,4 (5) = (3) – (4) Arretrato a fine novembre 2014 per cui è stato richiesto il pagamento entro la fine del 2014 5,4

Previsione Effettiva realizzazione Previsioni degli Stati membri concernenti le richieste di pagamento da presentare nel mese di dicembre 2014 23 21,5 Previsioni della Commissione concernenti le richieste di pagamento da presentare nel mese di dicembre 2014 18 — 19 21,5 Previsione dell'arretrato di fatture non pagate a fine 2014: fino a 25 miliardi di EUR. La Commissione ha infine presentato, per ogni paese, le stime degli Stati membri concernenti le richieste di pagamento da presentare per la politica di coesione nel 2014 (54,33 miliardi di EUR), le richieste di pagamento trasmesse entro il 31 ottobre 2014 (31,36 miliardi di EUR) e, di conseguenza, le richieste di pagamento da presentare a novembre e dicembre (22,97 miliardi di EUR). La Commissione ha aggiunto che, in considerazione dei tassi di errore medi riscontrati nelle previsioni «generali» degli Stati membri degli ultimi anni e del massimale del 95 % dei pagamenti prima della chiusura di cui all'articolo 79 del regolamento (CE) n. 1083/2006, le richieste in arrivo a dicembre ammonteranno, secondo le sue stime, a 18-19 miliardi di EUR. Il dato è in linea con le tabelle di cui sopra. (*1) Stime della Commissione basate sulle previsioni rettificate degli Stati membri (1) Tenendo conto degli stanziamenti di pagamento aggiuntivi nel progetto di bilancio rettificativo n. 3/2014 approvato in via definitiva. (2) Tenendo conto degli stanziamenti di pagamento aggiuntivi nel progetto di bilancio rettificativo n. 3/2014 approvato in via definitiva e degli stanziamenti di pagamento autorizzati nel bilancio 2015.