Parere in merito alla proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione in nome della Comunità della Convenzione sulla protezione e l'utilizzazione dei corsi d'acqua transfrontalieri e dei laghi internazionali (1) (94/C 34/01)

Il Consiglio, in data 12 luglio 1993, ha deciso, conformemente al disposto dell'art. 130 S del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione « Ambiente, salute pubblica e consumo », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Giacomelli, in data 9 novembre 1993.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 24 novembre 1993, nel corso della 310a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Convenzione sulla protezione dei corsi d'acqua transfrontalieri e dei laghi internazionali, appresso denominata « Convenzione », che la Proposta di decisione del Consiglio intende far approvare a nome della Comunità economica europea, è stata adottata ad Helsinki il 18 marzo 1992. Preparata da un gruppo di lavoro del quale faceva parte la Commissione, in rappresentanza della Comunità, la Convenzione è stata sinora sottoscritta da 24 paesi, 11 dei quali sono Stati membri della Comunità. Solamente la Repubblica d'Irlanda non l'ha ancora sottoscritto.

1.2. La Convenzione ha come obiettivo quello di fissare un quadro per le iniziative di cooperazione bilaterale o multilaterale volte a prevenire, tenere sotto controllo e ridurre l'inquinamento dei corsi d'acqua trasfrontalieri e dei laghi internazionali e, in un contesto globale, intende garantire l'impiego razionale delle risorse idriche degli Stati membri della Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite, sotto i cui auspici è stata elaborata la Convenzione.

1.3. I campi d'applicazione della Convenzione rientrano, almeno in parte, nella competenza legislativa della Comunità nel settore delle acque e la Commissione può far riferimento ad una giurisprudenza che risale al 31 marzo 1971 per asserire che la Comunità è competente per la conclusione della Convenzione. Si ritiene inoltre che i singoli Stati membri non siano ancora in grado di ottemperare a tutti gli obblighi che ne derivano, dato che la Comunità e gli Stati membri debbono accordarsi conformemente all'art. 25, par. 3 e 4, circa le loro relative responsabilità nell'esecuzione di tali obblighi.

1.4. Questa delimitazione verrà effettuata attraverso la conclusione della Convenzione, con il deposito degli strumenti d'approvazione e di ratifica della Commissione e degli Stati membri nei loro rispettivi settori di competenza.

1.5. Il Comitato, dato il carattere di strumento della politica ambientale che rivestono le disposizioni della Convenzione da sottoscrivere, approva che la proposta di decisione in esame venga basata sull'art. 130 S del Trattato. Il Comitato riconosce inoltre, conformemente all'ultimo considerando della proposta, che la conclusione della Convenzione da parte della Comunità contribuisce a realizzare gli obiettivi stabiliti all'art. 130 R del Trattato.

1.6. Conformemente all'art. 26, la Convenzione entrerà in vigore il 90° giorno successivo alla data di deposito del 16° strumento di ratifica. Fatte salve le osservazioni di cui al punto 4 del presente testo, il Comitato appoggia la Commissione nell'auspicio che la Comunità e gli Stati membri firmatari, nei loro rispettivi settori di competenza, concludano la Convenzione depositando simultaneamente i propri strumenti d'approvazione e ratifica, il che accelererebbe l'adozione a livello internazionale di regole di protezione dell'ambiente, dei corsi d'acqua e dei laghi trasfrontalieri.

2. Osservazioni di carattere preliminare

2.1. La soddisfazione del fabbisogno di acqua potabile di alta qualità dipende dall'esistenza di risorse idriche relativamente poco inquinate. Per poter controllare tale problema sul piano comunitario, è in taluni casi necessario agire all'esterno delle frontiere della Comunità europea.

2.2. Il Comitato non può quindi che appoggiare la Commissione nella sua azione volta a rafforzare le misure di protezione delle risorse idriche, in particolare estendendo il campo d'applicazione di tali misure ad uno spazio più largo di quello della sola Comunità. L'azione èperaltro conforme alla dichiarazione della Conferenza che si è svolta dal 26 al 31 gennaio 1992 a Dublino (International Conference on Water and the Environment), in vista dell'elaborazione delle raccomandazioni per la Conferenza di Rio. In tale dichiarazione è stato ribadito, tra l'altro, che una delle priorità essenziali è quella di preparare e di mettere in atto sistemi di gestione integrati, adottati da parte di tutti i governi interessati e poggino su accordi internazionali.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. I principi difesi dalla Convenzione (I parte)

La Convenzione si propone di creare il quadro per una politica volta a prevenire, tenere sotto controllo e ridurre l'inquinamento delle acque. I suoi principi corrispondono a quelli della politica comunitaria, che sono il principio della prevenzione, la preferenza data alle azioni di carattere preventivo; il principio « chi inquina paga », ecc. Ne consegue che la Convenzione non modifica per nulla la politica attualmente perseguita in materia all'interno della Comunità, che se mai invece completa utilmente. Inoltre, l'estensione dell'applicazione di tali principi ai paesi terzi non può che contribuire a migliorare la situazione: le norme di protezione ed utilizzazione dei corsi d'acqua trasfrontalieri e dei laghi internazionali non potranno giungere ad alcun risultato se non verranno applicate universalmente.

3.2. La realizzazione della politica raccomandata (II parte)

3.2.1. La seconda parte è volta a promuovere azioni di cooperazione bilaterale o multilaterale e a definire le modalità d'applicazione dei principi stabiliti nella prima parte.

3.2.2. L'applicazione sul piano comunitario d'una politica di lotta contro l'inquinamento che poggia sui medesimi principi ha permesso d'ottenere risultati positivi in numerosi settori. Tuttavia essa ha anche mostrato i propri limiti. È dunque essenziale tener conto dell'esperienza acquisita a livello comunitario, onde evitare difficoltà analoghe quando tale politica verrà estesa sul piano internazionale.

3.2.3. Riflessioni sull'applicazione dei principi

3.2.3.1. Viene universalmente riconosciuto che la protezione dell'ambiente, in particolare delle risorse idriche, dev'essere rafforzata. Di conseguenza, la Commissione ha già elaborato numerose direttive che affrontano aspetti specifici nell'ambito d'una duplice impostazione: norme di emissione ed obiettivi di qualità. Tuttavia ci si è recentemente resi conto della necessità d'andar oltre e d'istituire una gestione integrata, a livello di bacino idrogeologico, che definisca azioni prioritarie ed un calendario realistico, sulla base dei finanziamenti disponibili. Quest'aspetto in particolare è stato meglio definito nella dichiarazione della Conferenza Internazionale di Dublino del gennaio 1992, dove si asserisce che l'entità geografica più adatta alla pianificazione dalla gestione delle risorse idriche èil bacino idrogeologico, che include le acque di superficie e le acque sotterranee. La carta europea dell'acqua prevede altresì, conformemente all'art. 11, che la gestione delle risorse idriche, dovrebbe rientrare nell'ambito del bacino naturale piuttosto che in quello delle frontiere amministrative e politiche.

3.2.3.2. Allo scopo di risolvere più facilmente le difficoltà dovute a situazioni naturali od economiche estremamente varie, la Comunità applica nel suo ambito il principio di sussidiarietà. È tuttavia auspicabile che tale principio non valga solamente per le azioni interne alla Comunità, bensì anche a livello di realizzazione delle azioni di cooperazione trasfrontaliera con i paesi terzi.

Il lavoro effettuato sul Reno da parte della « Commissione internazionale per la protezione del Reno contro l'inquinamento » deve servir d'esempio per altre azioni sui bacini della Mosa, del Danubio e dell'Elba nonché per quelle che si rivelano necessarie sul delta del fiume greco Ebro. Inoltre, va messa a profitto l'esperienza raccolta con tali azioni onde garantire l'efficacia della cooperazione con gli Stati non appartenenti alla Comunità. È infine importante che la nozione di « parti rivierasche » come « parti contigue alle stesse acque trasfrontaliere », secondo la definizione dell'art. 1, punto 4, venga applicata, stricto sensu, per la designazione dei rappresentanti che si riuniranno nelle commissioni. Non potrebbe del resto essere altrimenti.

3.2.3.3. La considerazione delle specificità locali è ancor più indispensabile dato che la stragrande maggioranza degli Stati vicini facevano parte, ancora pochi anni or sono, del blocco dei Paesi dell'Est, e si trovano attualmente in una situazione economica difficile. In base alla Convenzione, la protezione delle risorse idriche non inquinate e adatte al consumo, dev'esser garantita in tutta Europa, anche al di fuori della Comunità. Per evitare i costi esorbitanti che possono risultare da talune carenze o negligenze, in particolare nei paesi dell'Europa centrale ed orientale, sarà necessario continuare per il momento ad aiutare finanziariamente tali paesi incoraggiandoli a moltiplicare gli sforzi per proteggere le loro risorse idriche destinate al consumo, analogamente a quanto viene fatto nel resto dell'Europa, ed in particolare negli altri paesi che hanno sottoscritto la Convenzione.

3.2.3.4. Per quanto riguarda il ruolo della Commissione nel contesto della attuale Convenzione, questo dovrebbe consistere nel definire un quadro flessibile, capace di permettere lo sviluppo e il successo di commissioni di cooperazione miltinazionale a livello di bacino idrogeologico, che stabiliscano nei dettagli il contenuto delle misure e delle azioni a un livello ottimale, cosa che rappresenta una garanzia di efficacia.

3.3. Le modalità di utilizzazione delle risorse idriche

3.3.1. Le condizioni d'utilizzazione delle risorse idriche debbono tener conto dei caratteri specifici ed originali che le distinguono dalle risorse minerarie.

Il fatto che una risorsa idrica venga almeno in parte rinnovata ciascun anno, deve servire di base alla definizione di modalità ragionevole d'utilizzazione. È necessario utilizzare con sagezza le risorse idriche, altrimenti una quantità d'acqua preziosa potrebbe fluire in mare senza esser stata utilizzata.

L'obiettivo potrebbe essere quello di una gestione a carattere patrimoniale, badando a mantenere le possibilità d'uno sviluppo durevole in funzione dei bisogni, ed evitando ogni spreco.

In materia di risorse idriche, l'obiettivo di conservazione è dunque diverso da quello che riguarda le risorse fossili; si tratta piuttosto d'utilizzare in maniera razionale ed equilibrata le risorse idriche.

3.3.2. La natura specifica del consumo d'acqua

Un altro aspetto importante da considerare è il fatto che molto spesso l'acqua non viene realmente consumata. Dopo averla depurata è infatti possibile riutilizzarla per numerosi impieghi. Da ciò l'espressione: « non si consuma l'acqua ma la sua purezza ». Gli aspetti di qualità e di quantità sono quindi strettamente connessi.

3.3.3. Priorità al consumo d'acqua potabile

Tra le diverse possibilità d'impiego dell'acqua, la soddisfazione del fabbisogno d'acqua potabile occupa un posto particolarmente importante viste le sue possibili ripercussioni sull'igiene e salute umana.

Di conseguenza, le risorse di qualità migliore debbono essere assegnate prioritariamente alla produzione d'acqua potabile garantendo che non vi siano riduzioni nelle esigenze in vigore per quanto riguarda l'acqua corrente e quella in bottiglia. Le altre necessità possono molto spesso venir coperte da acque di qualità inferiore.

È il primato alla necessità d'acqua potabile che dovrà servire di riferimento nella definizione di compromessi accettabili nell'ambito degli organi di cooperazione.

4. Riflessioni sulle varie disposizioni della Convenzione

È chiaro che queste riflessioni, relative a talune disposizioni della Convenzione, non potranno più in questa fase indurre eventuali modifiche, poiché non è più possibile modificare la Convenzione, adottata il 18 marzo 1992 e sottoscritta sinora da 24 paesi, tra i quali 11 Stati della Comunità. Tali riflessioni hanno dunque importanza soltanto nella misura in cui in un secondo tempo la Convenzione verrà riveduta. Se ne potrebbe tener conto nell'elaborazione di convenzioni specifiche.

4.1. Articolo 1, punto 1, della Convenzione

Le acque superficiali e le acque sotterranee non possono venir separate quando si tratti d'imporre misure di protezione per la totalità delle risorse. Si approva quindi che il punto in esame precisi che la nozione dei corsi d'acqua trasfrontalieri, presente nel titolo della proposta, riguarda altresì i corsi d'acqua sotterranei.

4.2. Articolo 1, punto 6

La Convenzione, come testimonia il punto in esame, tratta le sostanze pericolose in senso lato, vale a dire le sostanze tossiche, cancerogene, mutagene, teratogene o bioaccumulative, soprattutto se si tratta di sostanze persistenti.

Tuttavia le risorse idriche interagiscono con l'ambiente circostante e rappresentano l'habitat d'un determinato numero di specie vegetali ed animali. Le caratteristiche possono dunque variare nel tempo e le misure di protezione debbono tener conto di tali fenomeni naturali.

L'eutrofizzazione di taluni corsi d'acqua o laghi, in particolare a seguito dell'aumento delle concentrazioni di fosforo, provoca ad esempio un notevole sviluppo di alghe. Tale crescita può generare composti dannosi per la produzione di acqua potabile (composti che, anche dopo trattamento producono un deterioramento significativo delle proprietà organolettiche dell'acqua potabile, metaboliti giudicati indesiderabili sul piano sanitario. In presenza di dosi ancor maggiori l'acqua stessa può divenire inutilizzabile per la produzione di acqua potabile.

Se le misure di protezione delle risorse idriche previste dalla Convenzione non dovessero coprire tali aspetti, sarebbe opportuno ricordarlo in una delle occasioni citate nell'introduzione al punto 4. È tuttavia lecito ritenere che se ne tenga implicitamente conto nell'allegato terzo della Convenzione, alle lettere e) ed f), laddove si dice che gli obiettivi ed i criteri di qualità dell'acqua

« e) si basano sull'impiego di metodi di classificazione ecologica e di indici chimici, che permettono di esaminare la preservazione ed il miglioramento della qualità dell'acqua a medio e a lungo termine; »

« f) tengono conto del grado di realizzazione degli obiettivi e dei provvedimenti di protezione supplementari, basati sui limiti di emissione, che possono risultare necessari in casi particolari. »

4.3. Art. 13 - Scambio di informazioni tra le parti rivierasche

Si prevede uno scambio d'informazioni sulla qualità dei corsi d'acqua. L'esperienza acquisita a livello comunitario mostra che per poter trarre beneficio da tali informazioni è essenziale preoccuparsi di armonizzare le procedure di campionatura, di analisi, e di valutazione dei risultati. È dunque importante che tale scambio d'informazioni venga effettuato in un ambito ben definito, sul piano locale, in funzione degli obiettivi da conseguire. È uno dei compiti delle commissioni di cooperazione.

Le aziende idriche possono svolgere un ruolo importante nella realizzazione pratica di tale azione. Infatti la loro responsabilità nei confronti della qualità delle acque prodotte, impone una conoscenza approfondita delle caratteristiche dell'acqua, in particolare per quanto riguarda le variazioni sul breve periodo. Si constata sempre più spesso, in numerosi Stati europei, un ampliamento verso il controllo di determinati elementi caratteristici dell'ambiente dei compiti delle aziende idriche.

Sarebbe dunque auspicabile riconoscere in un modo o nell'altro, eventualmente nella fase di elaborazione di convenzioni specifiche, il ruolo importante che spetta alle aziende idriche nello scambio tra le parti rivierasche delle informazioni sulla qualità dei corsi d'acqua trasfrontalieri.

4.4. Art. 14 - Sistemi di allerta e di allarme

Il Comitato si felicita dell'importanza che la Convenzione assegna alla realizzazione dei sistemi di allerta e di allarme, indispensabili per la sorveglianza, a livello bilaterale o multilaterale, delle risorse idriche.

Per le aziende idriche, vettori essenziali dell'approvvigionamento, gli inquinamenti accidentali rappresentano un rischio di notevole importanza. Le loro conseguenze possono infatti essere particolarmente gravi e tradursi in un arresto totale della distribuzione. Per tale motivo numerosi distributori hanno elaborato piani d'azione volti a ridurre l'impatto di tali incidenti, piani la cui efficacia dipende dalla realizzazione e dal buon funzionamento dei sistemi di allerta e di allarme. Tali sistemi dovranno tener conto degli ostacoli specifici alla distribuzione dell'acqua nella zona interessata. È dunque necessario che vengano definiti e gestiti ad un livello adeguato, su scala locale.

Fatto a Bruxelles, il 24 novembre 1993.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Susanne TIEMANN

(1) GU n. C 212 del 5. 8. 1993, pag. 60.