IT    IT IT 
 
IT 1   IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 15.10.2008 
SEC(2008) 2631 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D'IMPATTO 
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica della 
direttiva 2002/15/CE concernente l'organizzazion e dell'orario di lavoro delle persone che 
effettuano operazioni mobili di autotrasporto 
{COM(2008)650} 
{SEC(2008)2632} {SEC(2008)2634} 
 
IT 2   IT 1. I NTRODUZIONE  
La presente sintesi della valutazione d'impa tto descrive i problemi inerenti al campo 
d'applicazione e all'effettiva osservanza dell a legislazione concernente le persone che 
effettuano operazioni mobili di autotrasporto e analizza le varie soluzioni possibili. 
La direttiva 2002/15/CE1 stabilisce prescrizioni minime in  materia di orario di lavoro per 
meglio tutelare la salute e la sicurezza de lle persone che effettuano operazioni mobili di 
autotrasporto, migliorare la si curezza stradale e ravvicinare le condizioni di concorrenza. 
La direttiva integra il regolamento (CE) n. 561/20062 che disciplina i periodi di guida e di 
riposo dei conducenti. 
Come previsto dall'accordo di c onciliazione, le dispos izioni della direttiv a si applicheranno a 
partire dal 23 marzo 2009 agli autotrasportat ori autonomi, dopo che la Commissione avrà 
presentato una relazione seguita da una propost a legislativa basata sulla relazione stessa 
(articolo 2, paragrafo 1, della direttiva). 
La relazione della Commissione3, che esamina le possibili conseguenze dell'esclusione degli 
autotrasportatori autonomi dal campo d'applicazione  della direttiva e valuta le disposizioni in 
materia di orario notturno, è st ata presentata il 23 maggio 2007. 
La relazione riconosce che, sia per l'inclusione sia per l'escl usione degli autotrasportatori 
autonomi dal campo d'applicazione della direttiva,  il bilancio dei vantaggi e degli svantaggi è 
nel complesso ambivalente e indica che, per que sto aspetto, è necessaria una valutazione più 
approfondita dell'impatto. La relazione ha inol tre messo in luce l'esistenza di problemi a 
livello dell'effettiva osservanza della normativa, che non sempre risulta efficace ed omogenea. 
2. A SPETTI PROCEDURALI  
La valutazione d'impatto si f onda su studi e indagini realiz zati nel periodo 2003-2008, tra cui 
due consultazioni con le parti in teressate e contatti regolari con gli Stati membri e le parti 
sociali. Oltre a riflettere le osservazioni de lle parti interessate, la valutazione riporta i 
contributi del gruppo direttivo interservizi  appositamente istituito a questo fine. 
Le parti interessate sono presso ché concordi nel riconoscere che le ripercussioni sarebbero sia 
negative che positive. Si ritien e, da un lato, che le norme su ll'orario di la voro incidano 
positivamente sulla salute, sulla sicurezza, sulle  condizioni di lavoro e sulle condizioni di 
concorrenza, dall'altro, che comportino molti effetti secondari negativi, quali la perdita di salario, la penuria di condu centi e l'aumento dei costi. 
Le parti interessate hanno evidenziato l'esistenza di problemi legati alla garanzia dell'effettiva 
applicazione delle norme sull'orario di lavoro, indicando che lo scorso rigore dei sistemi di 
controllo vigenti non ne garantis ce il pieno rispetto; chiedono pertanto che si chiarisca il 
campo d'applicazione della direttiva, se ne gara ntisca l'effettiva applicazione, si migliori la 
                                                
 
1 GU L 80 del 23.3.2002, pag. 35. 
2 GU L 102 dell'11.4.2006, pag. 1. 
3 COM(2007) 266 definitivo. 
 
IT 3   IT cooperazione tra le autorità n azionali e si prevenga il fenomeno dei "falsi" autotrasportatori 
autonomi. 
Il comitato per la valutazione d'impatto ha esam inato il progetto di valu tazione d'impatto nella 
riunione del 16 aprile 2008 e, nei pareri del 22 aprile e del 26 giugno 2008, sulla base di una nuova versione del testo, ha formulato alcune o sservazioni per migliorarlo. Le osservazioni 
principali riguardano l'assenza di  spiegazioni su come si collo ca la direttiva sull'orario di 
lavoro rispetto ad altri strumen ti applicabili, la necessità di precisare la definizione della 
categoria, il fatto che in un primo momento non sia stata scelta nessuna delle opzioni 
considerate e, successivamente, sia emersa l'es igenza di definirle più esplicitamente, nonché 
la mancanza di un'analisi complessiva delle ri percussioni sociali. Te nuto conto di queste 
osservazioni, è stato chiarito il rapporto tra i vari testi legislativi,  è stata precisata la 
definizione controversa, sono stat e riesaminate le possibili opzioni  e per ciascuna di esse sono 
state attentamente vagliate le ripercussioni sociali. 
3. P
ROBLEMI INDIVIDUATI  
Il primo problema è il campo d'applicazione della  direttiva (articolo 2, paragrafo 1) e, in 
particolare, se gli autotrasporta tori autonomi debbano esservi inclusi e, in caso affermativo, a 
quali condizioni. Di norma l'orario di lavor o dei lavoratori aut onomi non è soggetto a 
limitazioni, poiché, se così fosse, si limiterebbe  la loro libertà imprenditoriale. Per quanto 
riguarda questo importante prob lema, la valutazione d'impatto esamina le ripercussioni 
economiche, sociali, ambientali e amministrative dei vari scenari che si  verrebbero a creare 
escludendo o includendo gli au totrasportatori autonomi da l campo d'applicazione della 
direttiva. 
Un problema conseguente è lo scarso rispetto della normativa riscontrato presso un gruppo di 
lavoratori mobili, i cosiddetti "falsi" autotras portatori autonomi, imputabile a varie cause: 
ritardi nel recepimento, reticenza da parte di alcune imprese di trasporto, errata 
interpretazione di talune di sposizioni e scarse garanzie  dell'effettiva applicazione. 
La direttiva non contiene disposizioni spec ifiche in materia di  controllo della sua 
applicazione. Da questo punto di vista differisce dalla dirett iva 2006/22/CE, che, per quanto 
concerne il controllo dei periodi di guida e di riposo, prescrive modalità e numero delle 
ispezioni che gli Stati membri sono tenuti ad effettuare sia su strada che nei locali delle 
imprese. La Commissione in origine aveva proposto che il controllo dell'applicazione delle norme sull'orario di lavoro a vvenisse secondo le disposizioni della direttiva 2006/22/CE, ma il 
legislatore non ha adot tato questo approccio. 
Lo scarso rispetto della normativa e dei meccan ismi per farla applicare sono problemi che si 
riscontrano principalmente presso i "falsi" au totrasportatori autonomi. Questa categoria è 
composta da conducenti che ufficialmente s ono autonomi, ma che lavorano regolarmente per 
la stessa impresa e non sono liberi di fornire servizi ad altri clienti. Questi conducenti, dal 
momento che non soddisfano i criteri di un "aut otrasportare autonomo", dovrebbero essere 
soggetti agli stessi obblighi e beneficiare degli stessi diritti previsti pe r i lavoratori mobili, 
anche se ciò non è espressamente enunciato nella  direttiva. Un certo numero di conducenti e 
imprese, tuttavia, non applica co rrettamente questa distinzione. 
Per prevenire i problemi di sicurezza stradale  dovuti alla stanchezza del conducente occorre 
garantire la rigorosa applicazione  delle disposizioni in materia di periodi di guida e di riposo, 
 
IT 4   IT disposizioni che si applicano a tutti i conducenti, indipendente mente dal loro rapporto di 
lavoro con l'impresa. La direttiva sull'orario di lavoro non produce pertanto alcun effetto supplementare di rilievo per la sicurezza stradale. 
Tutti questi problemi rischiano di vanificare le prescrizioni comunitarie e mettono a 
repentaglio la realizzazion e dei fondamentali obiettivi st rategici della direttiva. 
4. O
BIETTIVI  
L'obiettivo principale che giustif ica l'azione comunitari a è il riesame del campo d'applicazione 
della direttiva e il risp etto delle norme. Esso può essere  perseguito nei seguenti modi: 
• chiarendo il campo d'applicazione della direttiva per quanto concerne gli autotrasportatori 
autonomi, 
• distinguendo chiaramente gli autotrasporta tori autonomi dai c onducenti che dovrebbero 
essere trattati alla stregua di lavoratori mobili dipendenti ai fini della direttiva, 
• operando affinché sia effettivamen te garantita l'applicazione, 
• rafforzando la cooperazione tra gli Stati membri  affinché le norme siano applicate in modo 
uniforme in tutto il territorio comunitario. 
5. O PZIONI STRATEGICHE  
Sono state analizzate quattro opzioni possi bili, tre delle quali riguardano il campo 
d'applicazione della direttiva e una la garanzia della sua effettiva applicazione. 
Opzione A: nessun provvedimento. Il Parlamento europeo e il Consiglio non 
adotterebbero alcun provvedimento, ma la s ituazione attuale non si manterrebbe comunque 
inalterata. La sola applicazione delle condi zioni di cui all'articolo 2, paragrafo 1, della 
direttiva, ossia l'adozione da parte della Commissione di una relazione e relativa proposta legislativa, comporterebbe l'inclusione auto matica degli autotrasportatori autonomi nel campo 
d'applicazione della direttiva ste ssa a partire dal 23 marzo 2009. 
Opzione B:  estendere il campo d'applicazione della direttiva a tutti gli 
autotrasportatori autonomi, ad eccezione de gli autotrasportatori autonomi che svolgono 
unicamente trasporti nazionali.  Solo gli autotrasportatori autonomi che svolgono trasporti 
internazionali sarebbero inclus i nel campo d'applicazione dell a direttiva. In questo caso 
occorrerebbe modificare il campo d'applicazione de lla direttiva. Tutte le altre disposizioni 
rimarrebbero invariate. 
Opzione C: rafforzare le garanzie dell'effettiva applicazione della direttiva con 
modalità volte a far rientrare nel suo ca mpo d'applicazione i "falsi" lavoratori 
autonomi, ma escludendo quelli veri. I cosiddetti "falsi  lavoratori aut onomi" sarebbero 
inclusi nel campo d'applicazi one della direttiva chiarendo al cune disposizioni e aggiungendo 
obblighi relativi al controllo. 
Sono state prese in considerazione tre subopzioni: 
 
IT 5   IT C.1: chiarimenti giuridici di  elementi della direttiva. Si chiarirebbe la definizione di 
lavoratore mobile in modo da ri comprendervi i "falsi" autotras portatori autonomi, affinché 
non vi sia alcun margine per inte rpretazioni diverse. Potrebbe  anche essere prevista la 
pubblicazione di orientamenti per assicurare un'interpretazione unifo rme delle definizioni. 
C.2: misure amministrative che impongono la piena garanzia dell'applicazione 
accompagnate da chiarimenti delle cate gorie "autotrasportatore autonomo" e 
"lavoratore mobile" . Verrebbero introdotte misure amministrative per garantire 
maggiormente l'applicazione effettiva della normativa. Occorrerebbe a tal fine rivedere la direttiva, modificando la definizione di "la voratore mobile", come per l'opzione C.1, e 
prevedendo obblighi di cooperazione onde ga rantire un'applicazione uniforme e il pieno 
rispetto delle norme in tutto il territorio comunitario. 
C.3: integrazione progressiva dei "falsi" lavoratori autonomi. Verrebbero adottate 
modalità volte ad includere i "falsi" lavoratori autonomi, chiarendo, in una prima fase (periodo 2009-2011) la definizione  di "lavoratore mobile" e introducendo, a partire dal 2011, 
obblighi di controllo. Tale approccio implicherebbe una revisione della direttiva, come per la subopzione C2, con un calendario per l'attuazione. 
Opzione D: escludere completament e gli autotrasportatori autonomi. Gli 
autotrasportatori autonomi verrebbero completamente esclusi dal campo d'applicazione della direttiva. Questa opzione riflette la situazione esistente, in cui gli autotrasportatori autonomi 
sono almeno temporaneamente esclusi, e non avre bbe alcuna ripercussione sulla situazione 
attuale. Offre lo scenario di riferimento in base al quale misurare tutte le altre opzioni. 
Occorre ricordare che, a prescindere dalla decisi one di includere o meno gli autotrasportatori 
autonomi nel campo d'applicazione della direttiv a, questa categoria di lavoratori è soggetta 
alle norme stabilite dal regolamento (CE) n. 561/2006 per quanto concerne  i periodi di guida, 
interruzioni e riposo. 
Le ripercussioni delle opzioni A, B e C sono stat e esaminate rispetto alla  situazione attuale, 
che è rappresentata dall'opzione D. Le ripe rcussioni economiche, sociali, ambientali e 
amministrative delle quattro opz ioni principali sono state valutate alla luce degli obiettivi 
relativi alla concorrenza, alle condizioni sociali e al  rispetto delle norme. 
6. C
ONFRONTO TRA LE OPZIONI E CONCLUSIONI  
Opzione D 
Quest'opzione è stata scartata a causa del problema dello scarso rispetto delle norme 
riscontrato presso i "falsi" autotrasportatori autonomi. Problema che permarrebbe — e 
potrebbe anche aggravarsi — date le debo li garanzie d'applicazione, le differenze 
nell'applicazione delle norme e la persistente mancanza di una distinzi one chiara tra i veri 
autotrasportatori autonomi, non soggetti alle disposizioni della direttiva, e i "falsi" 
autotrasportatori autonomi che rientrano nel suo campo d'applicazione. Questa situazione 
andrebbe ancor più a pregiudi care gli obiettivi strategici. 
Opzione A 
Questa opzione offrirebbe a quanti effettuano operazioni mobili di autotrasporto parità di 
condizioni sul piano delle norme sociali, ma non sotto il profilo della concorrenza, poiché, a 
 
IT 6   IT causa della riduzione dell'orario di lavoro e della conseguente diminuzione del reddito, la 
stragrande maggioranza degli auto trasportatori autonomi non sarebbe  in grado di continuare la 
propria attività. Lo sviluppo dell'imprenditorial ità ne sarebbe pertur bato, così come la 
posizione del settore nei paesi con un'alta percentuale di lavor atori autonomi. Chi ne sarebbe 
avvantaggiato sono le grandi imprese, le qua li, potendo meglio far fronte alla riduzione 
dell'orario di lavoro grazie ad economie di s cala, assorbirebbero quote di mercato a discapito 
delle piccole e medie imprese, che ne uscirebb ero perdenti. I lavora tori autonomi che si 
mantenessero in attività potrebbero essere tentati di iniziare un altro lavoro per compensare la perdita di reddito o di lavor are di più per mantenere almeno il loro fatturato attuale. 
Ne conseguirebbe un aumento dello stress e della fatica lega ti al lavoro. Il fenomeno dei 
"falsi" lavoratori autonomi di verrebbe irrilevante, ma non si avrebbe comunque un maggiore 
rispetto delle norme, che, anzi , rischierebbe di diminuire, dato il numero più ampio di 
lavoratori ad esse soggetti, le poc he garanzie di una loro effett iva applicazione e, in generale, 
la scarsa disciplina dei "falsi" lavoratori au tonomi davanti alle pres crizioni della legge. 
Le imprese vedrebbero aumentare i loro cos ti operativi e amministrativi, dovendo assumere 
nuovi conducenti per mantenere lo stesso volume di servizi ne l trasporto merci. L'aumento 
della domanda di conducenti potrebbe inol tre portare ad una penuria di conducenti 
professionisti e, di conseguenza, all'impossibilità di soddisfare la domanda del mercato di servizi relativi al trasporto merci. Sarebbe infi ne più difficile garantir e l'applicazione delle 
norme relative all'orario di lavoro degli autotrasportatori aut onomi, poiché questi non 
registrano le ore di lavoro a fini  di calcolo della retribuzione. 
Opzione B 
L'inclusione degli autotrasportatori autonom i che effettuano trasporti internazionali 
garantirebbe pari condizioni tra i trasport atori internazionali, ma non aumenterebbe in 
maniera significativa la percentuale di colo ro che rispettano le norme, non ridurrebbe il 
numero dei "falsi" lavoratori autonomi, né consentirebbe di raggi ungere gli obiettivi 
perseguiti producendo riperc ussioni irrilevanti. 
Opzione C.1 
Rendendo più chiara la distinzione tra i conduc enti che rientrano nel campo d'applicazione 
(lavoratori mobili dipendenti e "f alsi" lavoratori autonomi) e que lli che non vi rientrano (veri 
lavoratori autonomi), questa opzione contribuire bbe a ridimensionare il fenomeno dei "falsi" 
lavoratori autonomi, limitandosi però a ridurre il numero di coloro che violano le norme a 
causa di un'errata inte rpretazione, e non avrebbe alcun effe tto sui "falsi" lavoratori autonomi 
che le ignorano deliberatamente contando sulla s carsa efficacia dei contro lli. Il rispetto delle 
norme migliorerebbe solo in minima parte,  così come il raggiungimento degli obiettivi 
strategici. 
Opzione C.2 
Questa opzione combinerebbe due elementi: una definizione più chiara dei conducenti, come 
nell'opzione C.1, e obblighi volti a garantire in  modo armonizzato l'applicazione delle norme. 
Quest'ultimo elemento imporrebbe agli Stati membri taluni costi amministrativi, che 
sarebbero peraltro compensati dai benefici de rivanti dal maggiore risp etto delle norme e da 
una più agevole realizzazione de gli obiettivi perseguiti. Le imprese dovrebbero far fronte a 
costi amministrativi leggerment e più elevati generati dall'ass unzione di nuovi conducenti in 
seguito alla sparizione dei "falsi " autotrasportatori autonomi. Il ricorso all'estern alizzazione da 
parte delle grandi imprese determinerebbe un aume nto di fatturato per i veri autotrasportatori 
 
IT 7   IT autonomi, rendendo questa professione più at trattiva e stimolando nuovi imprenditori ad 
entrare nel mercato. Sparirebbero  le distorsioni di concorren za tra i conducenti dipendenti che 
rispettano le norme e i conducen ti non salariati ("falsi" lavora tori autonomi) che le violano. 
La posizione concorrenziale dei veri autotras portatori autonomi non sarebbe pregiudicata dai 
"falsi" lavoratori autonomi, che oggi beneficiano di  un orario di lavoro illimitato (con tutte le 
relative conseguenze) ma non devono assumersi le responsabilità e i rischi legati alla gestione 
di un'attività in proprio. Questa opzione è, tra tu tte, la più efficace per ridurre il fenomeno dei 
"falsi" lavoratori autonomi  e, di conseguenza, risolvere il problema del rispetto delle norme. 
Opzione C.3 
Questa opzione combina le misure proposte nell e precedenti subopzioni C.1 e C.2, con tempi 
e ripercussioni (positive e negative) molto sim ili a quelli di C.2, da cui differisce solo per 
alcune leggere variazioni. I ri sultati dovrebbero concretizzarsi  più tardi rispetto a quanto 
accadrebbe adottando l'opzione C.2 e la soluzione dei problemi avverrebbe in tempi più lunghi. 
Confronto dei costi di adeguamento alla normativa 
Dai risultati dell'analisi costi-benefici emerge  che l'opzione A è la più costosa, in quanto 
impone i costi più alti agli Stati membri per ga rantire l'applicazione delle norme e al settore 
privato per registrare e comunicare l'orario di  lavoro. È anche quella di cui è più difficile 
garantire l'applicazione, dal momento che è pr essoché impossibile verificare l'attendibilità 
delle ore lavorative registrate dagli autotrasportatori autonomi, dato che tali registrazioni non 
vengono effettuate a fini salariali. I costi ch e occorre sostenere per aumentare l'effettiva 
applicazione delle norme possono  pertanto non essere proporzi onati ai risu ltati che si 
ottengono. L'opzione D è quella meno costosa,  visto che non implic a alcun intervento. 
Mantenendo irrisolto il problema del mancato rispetto da parte dei "falsi" autotrasportatori 
autonomi, essa comporta, tuttavia, costi elev ati dovuti a questo aspetto. L'opzione B, pur 
essendo la meno onerosa in termini di costi am ministrativi per le imprese e quasi equivalente 
alle opzioni C per quanto concerne i cost i per garantire l'app licazione delle norme, 
rappresenta una soluzione poco efficace per comb attere il fenomeno dei "falsi" lavoratori 
autonomi. L'opzione C.2 è meno costosa dell'opzi one A e appena più onerosa dell'opzione B. 
Malgrado ciò, risulta essere la più efficace ne l ridurre il fenomeno dei "falsi" lavoratori 
autonomi e migliorare il rispetto  delle norme in questo settore. 
Conclusioni  
Dopo avere valutato l'impatto prodotto dalle diverse opzioni strate giche e i costi che 
esse implicano per adeguarvis i, si può concludere che l'opz ione C.2 è quella ottimale. 
Le opzioni A, B e C.1, che vertono sul campo d'a pplicazione della direttiva, non risolvono il 
problema del rispetto della normativa e non agevolano il ra ggiungimento degli obiettivi 
strategici, mentre la subopzi one C.3 conduce agli stessi risu ltati che si otte ngono con la C.2, 
ma in tempi più lunghi. L'opzione C.2, ch e comprende sia la definizione del campo 
d'applicazione sia le misure di garanzia dell 'applicazione, è la più efficace nel risolvere i 
problemi e raggiungere gli obiettivi strategici. 
La proposta affronta direttamente le cause che determinano lo scarso rispetto delle norme, 
facendo sì che i "falsi" lavor atori autonomi siano inclusi nel campo d'applicazione e 
introducendo maggiori garanzie d'applicazione. Si  può quindi concludere che le attuali norme 
sull'orario di lavoro, accompagnate da una maggiore chiarezza del campo d'applicazione della 
 
IT 8   IT direttiva e da precise norme in materia di ga ranzia d'effettiva ap plicazione ridurranno le 
distorsioni della concorrenza e o ffriranno una migliore tutela ai  lavoratori e alle categorie 
assimilate.