Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di potestà dei genitori sui figli avuti in comune"

(1999/C 368/09)

Il Consiglio, in data 12 luglio 1999, ha deciso conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali e cittadinanza", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Braghin, in data 30 settembre 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato, il 20 ottobre 1999, nel corso della 367a sessione plenaria, con 53 voti favorevoli, 4 voti contrari e 1 astensione, il seguente parere.

1. Il contenuto e il contesto in cui si colloca la proposta di regolamento del Consiglio

1.1. La proposta di regolamento nasce dall'esigenza di trasformare la Convenzione adottata dal Consiglio il 28 maggio 1998, e sottoscritta in pari data da tutti gli Stati membri, in un atto comunitario come richiesto dal Trattato di Amsterdam.

1.2. La Commissione ha, in gran parte, ripreso il contenuto della Convenzione e la relazione esplicativa della stessa, correggendo le disposizioni incompatibili con la natura dell'atto proposto e con la disciplina del settore della cooperazione giudiziaria posteriore al Trattato di Amsterdam.

1.3. La forma prescelta di Regolamento discende dall'esigenza di applicare norme rigorosamente definite e armonizzate, trattandosi di un insieme di disposizioni precise ed incondizionate, da applicarsi in modo diretto, uniforme e cogente, in settori ben definiti quali la competenza, il riconoscimento e l'esecuzione di sentenze relative allo scioglimento del vincolo coniugale e all'affidamento dei figli, oltre che dall'esigenza di fare sì che l'attuazione avvenga in una data certa ed omogenea, entro termini ravvicinati, nei 12 Paesi cui si applica il nuovo capo IV del TCE.

1.4. La materia rientra nel settore della cooperazione giudiziaria civile (art. 65) e nell'ambito del nuovo capo IV del TCE. Pertanto l'atto deve essere adottato con la procedura stabilita dall'art. 67, secondo cui il Consiglio delibera all'unanimità per un periodo transitorio di cinque anni dall'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam.

1.5. La proposta mira a uniformare le norme di diritto internazionale privato degli Stati membri relative alla competenza giurisdizionale in materia di annullamento del matrimonio, divorzio, separazione e in materia di potestà dei genitori nei confronti dei figli avuti in comune, nonché ad agevolare il riconoscimento rapido ed automatico e l'esecuzione delle decisioni(1) relative attraverso un procedimento semplificato.

1.6. La proposta colma una lacuna nel campo d'applicazione della convenzione di Bruxelles del 1968 (che esclude esplicitamente all'art. 1 le questioni relative allo stato delle persone), limitandosi peraltro ai soli aspetti indicati al punto precedente 1.5.

1.7. Con l'obiettivo di unificare le norme sui conflitti di competenza e di semplificare le formalità ai fini di un riconoscimento rapido e semplice delle decisioni e della loro esecuzione, il Capo II definisce i criteri obiettivi di giurisdizione adottati, la competenza a decidere anche in questioni inerenti alla potestà dei genitori sui figli avuti in comune, purché in connessione con le cause matrimoniali, la verifica della competenza e dell'ammissibilità, la litispendenza e i provvedimenti provvisori e cautelari.

1.8. Con l'obiettivo di accelerare il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni di divorzio, o separazione personale o annullamento del matrimonio e quelle relative alla potestà dei genitori, riducendo al minimo i motivi di diniego, il Capo III sancisce il principio del riconoscimento automatico, i motivi di diniego ammessi, il divieto di controllo delle competenze del giudice d'origine e del riesame del merito, nonché il procedimento di esecuzione, la notificazione della decisione e l'opposizione alla medesima (giudice dell'opposizione e mezzi di impugnazione).

1.9. Le disposizioni comuni, transitorie e generali, sono rivolte a tutelare i diritti dei ricorrenti, a garantire una reale applicabilità dalla data di entrata in vigore della normativa, a regolare i rapporti con le convenzioni internazionali e gli accordi implementativi tra Stati membri, nonché il rispetto dei Trattati internazionali (Concordati) con la Santa Sede conclusi tra la medesima e il Portogallo, l'Italia e la Spagna.

1.10. Le disposizioni finali specificano, infine, che la Commissione vigilerà sull'applicazione del regolamento e presenterà eventuali proposte di modifica alla fine di un periodo di cinque anni.

2. Osservazioni generali

2.1. L'atto recante la convenzione adottata dal Consiglio il 28 maggio 1998 nasceva da proposte e progetti avviati nel 1994: il progresso compiuto nel frattempo nella realizzazione dell'Unione europea avrebbe dovuto suggerire una maggiore incisività delle proposte, sia in termini di più larghi campi di applicazione, sia di contenuti più mirati ad una reale armonizzazione del quadro giuridico, almeno per quanto attiene agli aspetti procedurali. Pur riconoscendo come valore la salvaguardia delle differenze sociali, culturali, religiose e delle tradizioni degli Stati membri, occorre registrare una crescente esigenza dei cittadini dell'UE di avere garanzie uguali a quelle di cui dispongono dinanzi ai giudici del proprio paese in ogni altro Stato membro.

2.2. La scelta della forma di Regolamento è pienamente giustificata dai contenuti della proposta e dalla opportunità di un iter di approvazione rapido con tempi e contenuti certi di applicazione. Il Comitato constata, peraltro, che ci si è limitati ad un campo particolarmente ristretto, per cui auspica la realizzazione del piano d'azione approvato a Vienna nel novembre 1998(2).

2.3. Il campo di applicazione del Regolamento è relativo ai soli aspetti procedurali attinenti alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle sentenze in materia di annullamento del matrimonio, divorzio e separazione, nonché alla potestà dei genitori limitatamente ai figli avuti in comune.

2.3.1. In tali delicate materie, al fine di garantire un omogeneo spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia del cittadino europeo (art. 2 del TCE) bisognerebbe armonizzare quanto prima le procedure applicative, specialmente negli aspetti temporali (termini perentori relativi alla presentazione della domanda, all'impugnazione delle decisioni, ecc.).

2.3.2. L'esigenza di armonizzare la normativa, in ossequio alla celerità della circolazione degli affari giudiziari, dovrebbe essere uno dei cardini dell'azione dell'UE, e andrebbe allargata ad ogni altro aspetto procedurale inserendola in un preciso piano d'azione della Commissione.

2.3.3. Il principio della tutela della parte più debole va ribadito con fermezza, e in tale logica è auspicabile l'estensione del presente Regolamento, nella materia della potestà dei genitori, ai figli non comuni e a quelli adottivi, i quali rischiano di essere danneggiati ulteriormente per la specifica esclusione del loro caso dal presente Regolamento. Il Comitato auspica comunque che una più elevata tutela della parte più debole sia parte integrante dell'evoluzione normativa sia a livello nazionale che comunitario.

2.3.4. Il Comitato, nell'ambito di applicazione del Regolamento, richiama l'esigenza di definire misure di tutela che possano garantire la realizzazione del miglior interesse dei figli minori e il rispetto dei loro diritti fondamentali, pure riconosciuti dal diritto internazionale, richiamandosi ai principi già espressi nel parere CES 976/98 del 2 luglio 1998.

2.4. Il termine "giudice" si riferisce sia alle autorità giudiziarie degli Stati membri competenti in materia sia alle autorità amministrative la cui competenza nella materia è ufficialmente riconosciuta in alcuni Stati membri. Tale situazione, ancorché legittima in tali ordinamenti nazionali, appare peraltro preoccupante: il Comitato auspica una omogeneità degli organi giurisdizionali autorizzati e preposti a tale delicata materia, in modo che siano garantite adeguate specializzazioni e professionalità.

2.5. Il concetto di potestà dei genitori e di responsabilità parentale non sono uniformi nella legislazione degli Stati membri. Atteso che il superiore bene giuridico tutelato è quello dei figli, il Comitato auspica l'individuazione di parametri comuni a tutti gli Stati membri, pur nel rispetto delle differenze sociali, culturali, religiose e delle tradizioni degli Stati membri, al fine di evitare una tutela differenziata tra i cittadini dell'UE in tale delicata materia. In particolare questo aspetto sembra preliminare e necessario per l'applicazione dell'art. 3 del Regolamento.

2.6. La necessità di regolamentare con termini ordinatori e perentori tutte le fasi procedurali, per quanto riguarda gli istituti della decadenza e della prescrizione degli atti, è sottaciuta nel regolamento a pregiudizio della certezza del diritto e della durata del procedimento. Il Comitato auspica che i suddetti termini siano fissati nel Regolamento ovunque possibile, e che ogni organo competente sia responsabilizzato al rispetto degli stessi, stante la delicata materia di cui trattasi.

2.7. L'esigenza di prendere in considerazione provvedimenti provvisori e cautelari d'urgenza (art. 12) è comprensibile nell'ottica della tutela personale, ma sembra aprire spazi eccessivi all'applicazione del diritto nazionale, inserendo surrettiziamente materie collegate non contemplate dal Regolamento. Il Comitato ritiene opportuna una formulazione più precisa e restrittiva onde evitare ogni abuso o la messa in discussione dell'applicazione stessa del Regolamento, salvaguardando in ogni caso il diritto del minore di essere sentito, qualora debbano esser adottati provvedimenti urgenti in materia di potestà.

2.8. Nemmeno la Commissione ignorerà che negli Stati membri la convivenza non è sempre suggellata formalmente dal matrimonio.

Il Comitato auspica che la Commissione studi le misure necessarie per assicurare il riconoscimento automatico e la possibilità di dare esecuzione anche alle decisioni eventualmente prese circa la potestà sui figli appartenenti al nucleo familiare quando tali tipi di convivenza prendono fine. Dato che la proposta in esame contempla unicamente le situazioni legate ai matrimoni, nell'interesse dei figli occorre prestare la massima attenzione alle disparità di trattamento che essa comporterà.

3. Osservazioni particolari

3.1. Il Comitato reputa opportuno indicare alcune modifiche al testo della disposizione che ne migliorerebbero la comprensione e l'applicazione, in forma anche di emendamenti dato il contenuto tecnico della stessa.

3.2. Articolo 10.1

Per rendere più preciso il testo con l'uso di termini giuridicamente ben definiti, l'articolo andrebbe così modificato:

"Se il convenuto non compare, il giudice competente è tenuto a sospendere il procedimento qualora accerti che la domanda giudiziale o un atto equivalente non sia stato notificato al convenuto, ovvero se sia stato assegnato un termine a comparire inferiore a quello stabilito dalla legge affinché questi possa esercitare correttamente le proprie difese."

3.3. Articolo 12

L'espressione "presenti nello Stato stesso" è generica e sarebbe, pertanto, auspicabile individuare un termine più preciso per delimitare con certezza i soggetti ai quali la norma si riferisce.

3.4. Articolo 15.1, lettera b)

Sostituire l'avverbio "inequivocabilmente" con l'inciso "per fatti concludenti".

3.5. Articolo 23

Si ritiene necessario, per ragioni di speditezza del procedimento e di certezza del diritto, indicare con precisione un ragionevole termine perentorio che venga a sostituire l'inciso "breve termine".

3.6. Articolo 24

Per circoscrivere, in tempi precisi, l'eventuale impugnazione della decisione, l'articolo andrebbe così modificato:

"La decisione resa su istanza di parte è comunicata al richiedente, entro il termine di ..., a cura del Cancelliere, secondo le modalità previste dalla legge dello stato membro richiesto, e notificata alla parte contro cui è richiesta entro il termine di ..."

3.7. Articolo 25.2

Al fine di evitare che l'ultima frase lasci supporre che ci possano essere altre ragioni per le quali, in astratto, il termine possa essere prorogato, è opportuno che essa sia cancellata, o si modifichi la frase antecedente nel seguente modo:

"Se la parte risiede in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata emessa la decisione che concede l'esecuzione, il termine per l'opposizione è di due mesi, indipendentemente dalla distanza, dal giorno in cui..."

Bruxelles, 20 ottobre 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Il termine "decisione" viene utilizzato per coprire una gamma di termini più tecnici e giuridicamente corretti quali decreto, sentenza od ordinanza, come esplicitato nell'art. 13. La varietà di ordinamenti nazionali nei temi in oggetto rende difficile per il momento utilizzare una terminologia più specifica, quale per esempio "provvedimento".

(2) Tale piano impegna la Commissione a sviluppare proposte atte a completare il quadro normativo relativamente all'istituto matrimoniale e alla tutela dei figli, e più in generale per quanto attiene al diritto privato civile dei regimi matrimoniali.