Relazione speciale n. 23/2000 sulla valutazione delle merci d'importazione a fini doganali (valore in dogana), corredata delle risposte della Commissione



Gazzetta ufficiale n. C 084 del 14/03/2001 pag. 0001 - 0018



Relazione speciale n. 23/2000 sulla valutazione delle merci d'importazione a fini doganali (valore in dogana), corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (2001/C 84/01) INDICE >SPAZIO PER TABELLA> SINTESI La determinazione del valore in dogana è una procedura applicata per stabilire il valore delle merci importate allo scopo di calcolare dazi ad valorem. Tale procedura è intesa a fornire una base equa, oggettiva ed uniforme per la valutazione delle merci importate. Per la Comunità, la determinazione del valore in dogana è importante per due ragioni. In primo luogo, per la Comunità europea i dazi doganali sono una fonte significativa di entrate, che nel 1999 hanno raggiunto un importo di circa 11706 milioni di euro, pari al 13,5 % delle risorse proprie complessive della Comunità. In secondo luogo, la valutazione in dogana è importante per gli Stati membri, in quanto fornisce una base di partenza per calcolare le imposte nazionali da applicare alle merci importate (tra cui l'imposta sul valore aggiunto e le accise). In linea di principio, in materia di scambi di merci la Comunità dovrebbe funzionare come una vera e propria unione doganale e le autorità doganali degli Stati membri dovrebbero applicare alle merci importate un trattamento uniforme. L'applicazione coerente della normativa doganale alla determinazione del valore in dogana contribuirebbe notevolmente a far sì che l'unione doganale funzioni nel modo previsto. Il presente controllo ha individuato le difficoltà incontrate dagli Stati membri nell'operare in modo uniforme all'interno dell'unione doganale e quelle incontrate dalla Commissione nel provvedere alla supervisione e al monitoraggio delle singole autorità che compongono l'unione doganale. Tale mancanza di uniformità reca pregiudizio agli interessi finanziari della Comunità europea. Occorre che la Commissione e gli Stati membri adottino le opportune misure legislative e amministrative per porre rimedio alle seguenti deficienze: - la mancanza di principi di controllo e di prassi operative comuni; - la mancanza di parità di trattamento degli operatori che esercitano la loro attività in diversi Stati membri; - la mancanza, nella legislazione comunitaria, di disposizioni che consentano di adottare decisioni in materia di valore in dogana valide in tutta la Comunità; - la mancanza di una base di dati delle decisioni vincolanti relative al valore in dogana. Occorre che la Commissione rafforzi le sue attività d'ispezione e di monitoraggio per contribuire in modo più efficace a garantire la parità di trattamento degli operatori comunitari. Per assicurare tale parità, non è possibile fare assegnamento sul comitato del valore in dogana. Occorre prendere misure atte ad instaurare uno scambio sistematico d'informazioni in materia di valore in dogana tra la Commissione e gli Stati membri, nonché tra gli Stati membri stessi. INTRODUZIONE 1. La determinazione del valore in dogana è una procedura applicata per stabilire il valore delle merci importate allo scopo di calcolare dazi ad valorem, il che si verifica, secondo le stime della Corte, nel 95 % dei dazi sulle importazioni nella Comunità europea. 2. La determinazione del valore in dogana nella Comunità europea può essere soggetta a due ordini di problemi: incoerenze nell'applicazione della normativa comunitaria da parte delle amministrazioni doganali nazionali e irregolarità(1). La presente relazione affronta unicamente il problema dell'incoerenza. Le implicazioni di ordine finanziario di questo tipo di problema non sono state quantificate. L'ostacolo principale incontrato in ogni tentativo di quantificazione risiede nell'arbitrarietà della scelta di un parametro di riferimento, che rappresenti la corretta prassi amministrativa. 3. Le regole per il calcolo del valore in dogana sono fissate nell'accordo sul valore in dogana dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) sull'applicazione dell'articolo VII dell'accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT) del 1994. Il suddetto accordo stabilisce i principi generali di un sistema internazionale di valutazione. 4. Avendo fatto parte del GATT, l'organizzazione che ha preceduto l'OMC, la Comunità europea aveva approvato l'accordo originale del GATT sul valore in dogana(2), che è ora inserito nel codice doganale comunitario e nelle relative disposizioni di applicazione(3). Ai sensi dell'accordo sul valore in dogana, l'Organizzazione mondiale delle dogane (OMD) ha veste di consulente tecnico in seno al comitato della valutazione in dogana dell'OMC. L'OMD presenta conclusioni sull'interpretazione dell'accordo GATT sul valore in dogana, le quali, pur non avendo forza di legge, forniscono autorevoli orientamenti in merito alle modalità di applicazione dell'accordo sul valore in dogana in circostanze specifiche descritte in un indice di conclusioni. 5. La Commissione e le autorità doganali degli Stati membri rappresentati nel comitato del codice doganale svolgono un ruolo importante nello sviluppo dell'accordo sul valore in dogana in seno all'OMC e all'OMD e hanno dato il loro apporto all'indice di conclusioni dell'OMD. Al tempo stesso esse prendono in esame problemi comuni a livello europeo in materia di determinazione del valore in dogana. 6. Il concetto su cui si impernia il sistema è che il valore delle merci importate dovrebbe, a fini doganali, basarsi sull'effettivo valore delle merci stesse: in altre parole, sul prezzo effettivamente pagato o da pagare per le merci importate. Scopo del sistema è fornire una base di calcolo equa, oggettiva e uniforme per la determinazione del valore delle merci importate. 7. Per la Comunità, la determinazione del valore in dogana è importante per due ragioni. In primo luogo, i dazi doganali sono, per la Comunità europea, una fonte significativa di entrate, che nel 1999 hanno raggiunto un importo di circa 11706 milioni di euro, pari al 13,5 % delle risorse proprie complessive della Comunità. In secondo luogo, la valutazione in dogana è importante per gli Stati membri, in quanto fornisce una base di partenza per determinare le varie imposte nazionali da applicare alle merci importate (tra cui l'imposta sul valore aggiunto e le accise). 8. In linea di principio, per tutti gli scambi di merci la Comunità dovrebbe funzionare come una vera e propria unione doganale e le autorità doganali degli Stati membri dovrebbero applicare un trattamento uniforme alle merci importate, contribuendo così al corretto funzionamento del mercato unico. L'applicazione coerente della normativa doganale nella determinazione del valore in dogana contribuirebbe notevolmente a far sì che l'unione doganale funzioni nel modo previsto. IL CONTROLLO DELLA CORTE L'ambito del controllo 9. Il controllo si è svolto presso la Commissione e in tutti gli Stati membri, ad eccezione dei tre che hanno aderito all'Unione il 1° gennaio 1995 (Austria, Finlandia e Svezia). Sono state effettuate visite anche presso l'Organizzazione mondiale del commercio e l'Organizzazione mondiale delle dogane. 10. Nell'ambito del controllo sono stati esaminati documenti trattati dal comitato della Commissione per il valore in dogana, fascicoli di controllo predisposti dalle autorità doganali relativi alla valutazione in dogana, decisioni scritte in materia di valore in dogana, decisioni pronunciate in appello dai tribunali competenti e dichiarazioni doganali vere e proprie. Sono stati esaminati fascicoli e documenti in materia di procedure di determinazione del valore in dogana per oltre 200 imprese e gruppi d'imprese. 11. Per selezionare il campione, la Corte ha utilizzato un elenco predeterminato delle 50 maggiori imprese commerciali del mondo unitamente a elenchi, ottenuti in ciascuno Stato membro visitato, delle 50 maggiori imprese in termini di dazi doganali accertati. Gli obiettivi del controllo 12. L'obiettivo generale del controllo consisteva nell'esaminare l'esattezza e la coerenza della determinazione del valore in dogana delle merci importate nell'Unione europea. Il controllo ha cercato di accertare: a) le modalità di recepimento, nella legislazione comunitaria, della normativa internazionale sul valore in dogana; b) le misure adottate dalla Commissione o dagli Stati membri per garantire la corretta applicazione della normativa comunitaria in materia di valore in dogana, nonché le procedure di controllo poste in essere dalle autorità doganali degli Stati membri per conformarsi ai requisiti della legislazione comunitaria; c) la misura in cui la legislazione comunitaria è applicata coerentemente alle importazioni, in particolare a quelle effettuate da imprese operanti in più Stati membri. IL RECEPIMENTO DELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE IN MATERIA DI VALORE IN DOGANA NEL DIRITTO COMUNITARIO 13. Per esaminare il recepimento, nel diritto comunitario, dell'accordo sul valore in dogana dell'OMC, si è proceduto ad un confronto fra tale accordo e il corrispondente testo incorporato nel diritto comunitario. 14. L'accordo sul valore in dogana dell'OMC è un testo unico e coerente che, nella legislazione comunitaria, è stato separato in due testi aventi valore giuridico diverso. Alcuni articoli sono stati inseriti nel codice doganale comunitario (un regolamento del Consiglio). Gli altri articoli dell'accordo sono stati integrati nelle disposizioni di applicazione (un regolamento della Commissione). Infine, le note esplicative ai singoli articoli dell'accordo sono state inserite negli allegati alle disposizioni di applicazione, a prescindere dal fatto che gli articoli cui esse si riferiscono facciano parte del codice doganale o delle disposizioni di applicazione. 15. La Commissione motiva il differente status giuridico attribuito nel diritto comunitario alle varie parti di uno stesso testo giuridico - l'accordo sul valore in dogana dell'OMC - sostenendo che, quando è stato adottato il codice doganale comunitario, si era deciso di conseguire l'obiettivo della trasparenza totale della normativa doganale comunitaria. Secondo questo punto di vista, le norme di valutazione, benché importanti, non rappresentavano che un capitolo degli oltre 25 che compongono il codice doganale comunitario. Nonostante la frammentazione del testo, la Corte si compiace del modo in cui l'accordo sul valore in dogana dell'OMC è stato debitamente inserito nel diritto comunitario. LA CORRETTA APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA COMUNITARIA IN MATERIA DI VALUTAZIONE IN DOGANA Il ruolo della Commissione 16. In materia di valutazione in dogana, la Commissione ha tre responsabilità principali. 17. La prima consiste nel partecipare, come rappresentante della Comunità europea, ai lavori dei comitati OMC e OMD sulla valutazione in dogana. Un aspetto importante di tali lavori consiste nel fare in modo che un approccio comune per la valutazione in dogana sia adottato dalla Comunità e dai suoi Stati membri nei loro rapporti con i principali partner commerciali della Comunità. 18. La seconda riguarda le autorità doganali degli Stati membri e consiste nell'assicurarsi che gli Stati membri applichino in modo coerente la normativa sulla valutazione in dogana. A questo scopo, la Commissione dà consigli ed esorta le autorità doganali degli Stati membri impegnate nella messa a punto di un approccio comune, adottando la normativa di applicazione, segnalando le prassi migliori e facendo sì che le autorità doganali dispongano di informazioni giuridiche corrette e di un quadro di sostegno. 19. La terza responsabilità riguarda la tutela degli interessi finanziari della Comunità. A parere della Corte, la Commissione dovrebbe assicurarsi che sia accertato l'importo corretto dei dazi doganali (risorse proprie), con una supervisione dell'applicazione, da parte degli Stati membri, della normativa sulla valutazione in dogana(4). A tal fine essa svolge ispezioni negli Stati membri che vertono, costantemente, anche su aspetti della valutazione in dogana. 20. Inoltre, la Commissione ritiene che uno degli obiettivi del suo ruolo di controllo sulle risorse proprie sia il mantenimento di condizioni equivalenti negli Stati membri, affinché gli operatori economici possano confrontarsi su un piano di parità. 21. Oltre allo strumento delle ispezioni, l'unico mezzo di cui la Commissione dispone per accertare in quale misura gli Stati membri applichino la normativa doganale in materia di valutazione è costituito dai lavori del comitato del codice doganale (sezione del valore in dogana)(5) e dai casi che le vengono sottoposti, di norma dagli Stati membri. 22. Il suddetto comitato è il tramite principale di cui la Commissione si serve per far fronte alle prime due responsabilità. I lavori del comitato del codice doganale (sezione del valore in dogana) 23. La Commissione (DG TAXUD) provvede alla presidenza del comitato e fornisce un supporto amministrativo al comitato del codice doganale (sezione del valore in dogana), qui di seguito chiamato comitato del valore in dogana. Questo è composto di rappresentanti di tutti gli Stati membri e si riunisce 6-8 volte l'anno per esaminare problemi inerenti al valore in dogana. Esso deve formulare un parere sulla legislazione proposta ed ha facoltà di trattare ogni questione attinente al valore in dogana. La Corte ha analizzato i lavori del comitato del valore in dogana dal 1990. 24. Gli argomenti relativi all'OMC e all'OMD costituiscono punti importanti dell'ordine del giorno: il comitato del valore in dogana dibatte gli argomenti che saranno oggetto delle successive riunioni del comitato tecnico dell'OMD sul valore in dogana, per giungere ad una posizione comunitaria comune. 25. Un elemento importante dei lavori portati a termine nel 1997 è consistito in una raccolta di testi in materia di valore in dogana(6). Pur non avendo uno status giuridico, il documento è a disposizione di tutte le parti interessate ed è stato utilizzato sia all'interno dell'unione doganale (dalle autorità doganali degli Stati membri), sia all'esterno, quale documento di riferimento essenziale in materia di valutazione in dogana. 26. La Commissione si avvale del comitato del valore in dogana per conseguire l'obiettivo di un'applicazione corretta e uniforme della normativa sul valore in dogana, ma non ha il potere di imporre agli Stati membri di adottare una data interpretazione della legislazione in materia. Secondo la Commissione, il suo ruolo è quello di incoraggiare ogni forma di convergenza delle prassi seguite dalle varie amministrazioni rappresentate nel comitato del valore in dogana ed essa ricorre ai mezzi della discussione, della persuasione e dell'esortazione per far sì che gli Stati membri applichino un trattamento comune agli stessi problemi. Sebbene nel comitato del valore in dogana gli Stati membri trovino una piattaforma grazie alla quale adottano un'impostazione comune per i casi simili, la presenza di 15 autorità doganali diverse rallenta inevitabilmente il cammino verso il consenso. Il comitato del valore in dogana resta spesso bloccato da dettagli e disaccordi fra i rappresentanti degli Stati membri. 27. Un esempio dei ritardi che possono verificarsi è dato dal caso di una società soggetta ad una decisione sul valore in dogana a livello comunitario, che scadeva alla fine del 1996 e riguardava il pagamento di corrispettivi. La revisione dei diritti per i due anni successivi, comportante il raddoppio dell'aumento di valore, è stata concordata solo a fine 1999 e quella relativa al 1999 ed al 2000 è stata concordata nel giugno 2000. Nel frattempo, alcune autorità doganali avevano provveduto ad assicurarsi il pagamento degli eventuali dazi supplementari mediante la costituzione di garanzie, mentre altre non lo avevano fatto. Nel gennaio 2000, le varie autorità doganali non avevano ancora riscosso alcun pagamento di dazi supplementari. Nel 1997, la società in questione ha pagato dazi doganali per oltre 43 milioni di euro solo in 8 Stati membri. Secondo le stime della Corte, per quell'anno restano tuttora da riscuotere dazi arretrati per oltre 4 milioni di euro. 28. L'efficienza del comitato del valore in dogana potrebbe migliorare con un maggior coordinamento dei lavori tra i rappresentanti degli Stati membri. Se, ad esempio, uno Stato membro ha maturato una particolare competenza in un certo aspetto della valutazione in dogana, esso potrebbe essere invitato ad assumere un ruolo guida nell'esaminare e risolvere i problemi relativi a quell'aspetto, mentre il comitato del valore di dogana si limiterebbe ad approvare le conclusioni raggiunte. 29. Molte questioni complesse nel settore della valutazione non vengono sottoposte al comitato del valore di dogana, che è comunque uno strumento troppo macchinoso per conseguire gli obiettivi della Commissione. In ogni caso, la Commissione non ha il potere di imporre i risultati dei lavori del comitato in causa. Le procedure basilari di controllo applicate dalle autorità doganali nazionali 30. A norma della legislazione comunitaria(7) gli Stati membri sono tenuti ad istituire un sistema di controlli doganali adeguato. L'applicazione, nei singoli casi, delle norme sulla valutazione in dogana prevista dal codice doganale comunitario è di competenza delle amministrazioni doganali dei singoli Stati membri, che ne sono responsabili. 31. La legislazione comunitaria prevede inoltre che, in caso di dubbio circa il valore di transazione, l'autorità doganale ha il diritto di esaminare il valore in dogana e di chiedere al dichiarante di fornire ulteriori informazioni a sostegno del valore dichiarato(8). 32. La determinazione del valore in dogana rientra nelle normali procedure di sdoganamento. Di queste fa parte il controllo documentale di un campione di operazioni, selezionate in base ad un'analisi di rischio, nella fase dello sdoganamento. Le autorità di tutti gli Stati membri ammettono che questo controllo è insufficiente e la maggior parte di esse ha messo a punto controlli basati su un audit successivo all'importazione. La Corte prende atto e si compiace della crescente tendenza di quasi tutti gli Stati membri a svolgere controlli successivamente all'importazione(9). 33. Differiscono, tuttavia, le modalità secondo cui le autorità nazionali organizzano i controlli successivi all'importazione ai fini della determinazione del valore in dogana. Alcune di esse, ad esempio, si avvalgono di contabili qualificati (B, D, NL, UK) che le assistono in queste attività, mentre, all'estremo opposto, in uno Stato membro (EL) i funzionari doganali non hanno per legge alcun diritto di controllo, salvo nei casi di frode. A seconda della complessità del caso e dei metodi di lavoro utilizzati, le visite di controllo possono variare da un'ispezione di alcune ore fino ad un audit svolto per diverse settimane su un periodo di alcuni anni. 34. La Commissione riconosce che l'applicazione di prassi operative comuni costituisce un elemento essenziale dell'unione doganale e le decisioni Dogana 2000(10) e Fiscalis(11) esprimono il suo impegno di giungere a modalità operative di standard elevato e basate sulle migliori prassi. 35. La Corte ha riscontrato(12) che, nonostante il suo impegno, la Commissione non dispone di mezzi concreti per far sì che tutte le amministrazioni nazionali utilizzino strumenti ritenuti idonei per il controllo del valore in dogana. 36. In un'unione doganale priva di un'unica autorità doganale riconoscibile, è difficile per le singole autorità doganali nazionali applicare prassi operative identiche. Le responsabilità e i poteri di accesso delle autorità nazionali sono diversi. Alcune autorità doganali hanno creato solo di recente unità ispettive specializzate per i controlli successivi all'importazione. Altre non modificheranno, con ogni probabilità, i propri metodi ormai consolidati e ritenuti soddisfacenti, che si basano essenzialmente su esami effettuati all'atto dell'importazione o su una combinazione equilibrata di questi e di controlli successivi all'importazione. 37. Data la mancanza di prassi operative comuni, le singole autorità doganali sono restie ad accettare le decisioni delle loro omologhe. Ciò rappresenta un ostacolo allo sviluppo dell'unione doganale. Anche quando le autorità doganali hanno accettato di collaborare, i diversi approcci delle singole autorità doganali provocano ritardi eccessivi nel pervenire a decisioni prese di comune accordo. ASPETTI PARTICOLARI DELL' APPLICAZIONE DELLA LEGISLAZIONE COMUNITARIA IN MATERIA DI VALUTAZIONE IN DOGANA 38. Nella sua forma più semplice, il valore in dogana utilizzato per la maggior parte delle importazioni si basa sulla transazione tra importatore e fornitore. Tuttavia, nascono complicazioni quando occorre tener conto di altri fattori(13), quali ad esempio: - l'eventuale influenza esercitata dal rapporto esistente tra fornitore e importatore; - i vari elementi che eventualmente siano da aggiungere per determinare il valore in dogana (ad esempio prodotti e servizi forniti dal compratore, corrispettivi e diritti di licenza). 39. Per accertare se la legislazione comunitaria in materia di valore in dogana sia applicata in modo coerente in questi casi, la Corte ha concentrato il suo controllo sulle importazioni effettuate da società operanti in più Stati membri. Le decisioni sul valore in dogana Il ruolo delle organizzazioni internazionali e della Commissione 40. Esiste una considerevole raccolta di pareri e conclusioni in materia di valore in dogana formulati a livello di OMD(14) e di comitato comunitario del valore in dogana(15). Nel loro insieme, tali testi rappresentano una trattazione relativamente completa delle questioni relative al valore in dogana. 41. Gli atti di cui sopra possono essere utili per ridurre il margine di incoerenza nell'applicazione, nei diversi Stati membri, della normativa in materia di valore in dogana a casi specifici (ad esempio, i costi relativi ai corrispettivi, alla ricerca e sviluppo, a strumenti, ecc.). Tuttavia, se valutati a fronte del parametro rappresentato da una Comunità operante come un'amministrazione unica, i risultati restano insoddisfacenti. In ultima analisi, sono le singole amministrazioni doganali ad essere competenti per l'obbligazione doganale di un operatore commerciale. In materia di valore in dogana, esse non sono tenute ad accettare decisioni o pareri di altre autorità. 42. La Commissione non adotta, né comunica decisioni sul valore in dogana a singoli operatori. Un evento significativo nella storia dell'unione doganale si è verificato nel 1975, quando la proposta della Commissione(16) di essere riconosciuta competente ad operare in questo campo è stata respinta dal Consiglio all'atto dell'adozione del nuovo regolamento relativo al valore in dogana(17). La Commissione aveva proposto che le fosse delegato il potere di fissare, in singoli casi, i valori o gli aumenti di valore per evitare differenze nella determinazione del valore in dogana. 43. Nonostante le restrizioni giuridiche, nel corso degli anni la Commissione ha ottenuto l'accordo delle amministrazioni nazionali per l'adozione di decisioni uniformi di valutazione relativamente a operatori particolari, benché in numero decrescente. Le decisioni sul valore in dogana adottate dalle autorità degli Stati membri 44. Ogniqualvolta le autorità doganali degli Stati membri accettano una dichiarazione doganale, implicitamente prendono una decisione sul valore in dogana su cui si baserà il calcolo dell'obbligazione doganale. Tuttavia, per "decisione sul valore di dogana" gli operatori commerciali e le autorità doganali intendono generalmente una decisione scritta, rilasciata ad un importatore, indicante il valore in dogana delle merci importate. Tali decisioni possono essere applicate a importazioni successive di merci identiche, effettuate con le stesse modalità dallo stesso importatore, e che possono essere valide per un periodo determinato o indeterminato. 45. Questa decisione scritta è necessaria, ad esempio, quando si aumento il valore della fattura/transazione per giungere al corretto valore in dogana. L'aumento in questione, espresso in percentuale, è usuale nel caso di ulteriori pagamenti soggetti a dazio, ad esempio premi assicurativi annuali, pagamenti di corrispettivi, pagamenti di costi di ricerca e sviluppo. 46. La Corte ha riscontrato notevoli differenze nel numero e nelle circostanze in cui le decisioni scritte in causa sono prese e comunicate. In Belgio, ad esempio, l'autorità doganale rilascia sempre all'operatore una decisione scritta sul valore in dogana dopo una visita di controllo. Questa decisione è valida per cinque anni e, se le circostanze restano immutate, è vincolante. Una procedura analoga è applicata dalle autorità doganali dei Paesi Bassi. Alcuni Stati membri adottano tali decisioni quando occorre procedere a rettifiche particolari (Francia, Irlanda, Portogallo, Regno Unito). Altri se ne servono raramente (Danimarca, Spagna, Italia, Lussemburgo). In Germania, la decisione sul valore in dogana non esiste come documento scritto distinto. Tuttavia, la relazione dettagliata consegnata all'importatore dopo un controllo normalmente comprenderà, in sostanza, una decisione sul valore in dogana. 47. Le autorità doganali degli Stati membri differiscono anche nelle modalità secondo cui comunicano le informazioni sulle decisioni del valore in dogana ad altre parti interessate dello stesso servizio doganale. In Belgio e nei Paesi Bassi, le autorità doganali dispongono di raccolte nazionali di decisioni sul valore in dogana suddivise per operatore e corredate di note di controllo a sostegno. Tali raccolte costituiscono una base di dati che serve da orientamento per i funzionari doganali quando si verificano casi analoghi. Nessun altro Stato membro dispone di raccolte simili. Le autorità doganali di alcuni Stati membri diffondono le decisioni sul valore in dogana all'interno della propria amministrazione, altre ne informano solo l'importatore e l'ufficio doganale interessati, quando se ne presenti la necessità. Tutte queste decisioni riguardano singoli operatori commerciali. I limiti delle decisioni sul valore in dogana 48. Il fatto che una decisione sul valore in dogana che può avere forza esecutiva in uno Stato membro non sia giuridicamente vincolante in tutti gli altri Stati membri è causa di problemi per l'insieme degli operatori commerciali. 49. Le constatazioni della Corte indicano che gli Stati membri non sono riusciti a raggiungere conclusioni uniformi sulle decisioni del valore in dogana da applicare a importazioni identiche effettuate dalle stesse società in luoghi diversi dell'unione doganale. 50. In un caso, una grande società commerciale aveva cercato fin dal 1992 di ottenere decisioni sul valore in dogana valide in tutto il territorio comunitario. La Commissione aveva consigliato alla società in causa di ottenere decisioni distinte in ogni Stato membro. La Corte ha esaminato le basi di valutazione utilizzate in otto Stati membri ed è risultato che esse differivano, in una certa misura, benché il rapporto fra la casa madre e i suoi distributori europei fosse lo stesso in tutti gli Stati membri. 51. Un altro caso riguardava una società operante in tutti gli Stati membri e il trattamento che ha ricevuto dal comitato del valore in dogana. Nel 1996, essa aveva richiesto un solo controllo perché le autorità dell'unione doganale accertassero la corretta applicazione delle disposizioni di valutazione. Il caso aveva portato a discutere della possibilità di controlli congiunti o plurinazionali per altre società candidate, ma alla fine i membri del comitato del valore in dogana si sono limitati a scambiarsi informazioni sulle visite di controllo previste. Nel 1999, il problema specifico della società suddetta era stato risolto, nel senso che ogni Stato membro operava in modo indipendente dagli altri. 52. L'assenza di decisioni sul valore in dogana che siano vincolanti in tutta la Comunità è uno dei problemi che sorgono quando un'unione doganale non dispone di un'unica amministrazione doganale. Gli Stati membri dovrebbero dotarsi di metodi di lavoro uniformi attraverso l'applicazione di norme comuni di controllo, come primo passo verso lo scambio e l'accettazione di decisioni sul valore in dogana vincolanti. Per trattare in modo esaustivo le imprese che hanno succursali in più Stati membri occorrerebbe un esame completo dei loro documenti finanziari e sulla produzione. L'accettazione dei risultati di un controllo richiede, almeno nelle fasi iniziali, un'ottica di partecipazione reciproca basata su azioni di controllo condotte congiuntamente. La soluzione a lungo termine è che l'unione doganale renda vincolanti le decisioni sul valore in dogana, che attualmente non sono previste dalla legislazione comunitaria. 53. A breve termine, la Corte ritiene che la Comunità - in quanto unione doganale - necessiti di un elenco di decisioni relative ai singoli operatori. La creazione di una base dati di decisioni sul valore in dogana adottate a livello comunitario e relative almeno ai 50 maggiori importatori di merci soggette a dazio nella Comunità potrebbe risolvere in una certa misura il problema e comunque garantire che gli Stati membri applichino un trattamento coerente, in materia di valore in dogana, ad importazioni identiche effettuate in circostanze analoghe. 54. Il sistema attuale è inefficiente e non garantisce la parità di trattamento a tutti gli operatori economici. Le grandi società internazionali hanno colto l'occasione offerta dagli Stati membri che concedono il trattamento più favorevole in materia di valutazione in dogana e hanno trasferito di conseguenza le rispettive operazioni d'importazione. Questo è un esempio (analogo al caso di cui al paragrafo 58) di come l'assenza di decisioni sul valore in dogana vincolanti a livello comunitario possa incidere sull'importo delle risorse proprie riscosse. Il trattamento dei corrispettivi e dei diritti di licenza 55. I corrispettivi e i diritti di licenza possono essere inclusi nel prezzo fatturato delle merci importate o indicati separatamente sulla fattura come importo da aggiungere al prezzo di base. Essi possono altresì essere calcolati su base annua in percentuale del valore complessivo delle vendite delle merci importate. Una parte notevole delle decisioni sul valore in dogana di cui sopra riguarda i pagamenti dei corrispettivi. La procedura per determinare il corretto valore in dogana da applicare ai corrispettivi, ai diritti di licenza e ad altri pagamenti relativi alle merci importate è complesso(18). La legislazione non riesce a stare al passo con prassi commerciali e finanziarie che vengono continuamente modificate per superare gli ostacoli appena creati. 56. L'unico mezzo di cui le autorità doganali dispongono per ottenere le informazioni necessarie per il trattamento dei corrispettivi consiste nel controllare la contabilità corrispondente dell'importatore. La maggior parte delle autorità doganali procede già in questo modo. Si tratta, tuttavia, di un lavoro che richiede competenze specialistiche e la conoscenza dei principi contabili, di stesura delle relazioni e del controllo finanziari. Il lavoro potrebbe essere facilitato: a) incoraggiando lo scambio di decisioni sul valore in dogana; b) concordando una base giuridica per lo svolgimento di controlli multinazionali congiunti. 57. La Commissione si è adoperata considerevolmente per garantire l'applicazione uniforme della normativa. Ciononostante, la Corte ha individuato diversi casi di trattamento apparentemente diverso fra gli Stati membri, e ciò non sorprende, considerata l'attuale diversità dei metodi di controllo applicati nell'unione doganale. 58. In uno dei casi esaminati, l'autorità doganale dello Stato membro in cui è situata la sede centrale della società interessata è giunta alla conclusione che potevano considerarsi tre categorie di operazioni diverse ai fini del valore in dogana. Tutte e tre erano legali e, in certi casi, il valore in dogana poteva comprendere i corrispettivi e altri pagamenti. Se l'analisi di questa autorità doganale è giusta, è molto probabile che il valore in dogana delle importazioni di questa società in sei dei sette Stati membri esaminati dalla Corte sia errato. Nel 1997, la società in questione ha versato in questi sette Stati membri oltre 43 milioni di euro di dazi doganali. Gli aumenti di valore per i corrispettivi applicati dalle diverse dogane nazionali variavano dallo 0 % al 10 % del valore delle merci importate. 59. Nessuno degli Stati membri in causa ha sollevato il caso in seno al comitato del valore in dogana. A livello comunitario, l'attuale parere della Commissione è che, di norma, un recupero retroattivo di dazi sia possibile solo nei casi in cui le amministrazioni non abbiano comunicato una decisione alla società. Pertanto, è probabile che un recupero dei dazi successivamente all'importazione non sia possibile, anche laddove siano state prese decisioni errate. 60. In un altro caso le importazioni di una società nella Comunità passavano per la maggior parte da un centro di distribuzione ubicato in uno Stato membro. L'autorità doganale di quest'ultimo ha deciso che nessuno dei pagamenti per corrispettivi eseguiti dalla società in questione faceva parte del valore in dogana. La Corte ha constatato che in cinque Stati membri in cui l'operatore in causa aveva effettuato importazioni in passato, le autorità doganali avevano applicato i dazi su almeno una parte dei corrispettivi e di altri pagamenti effettuati dall'importatore. 61. In questo caso, c'è stato uno scambio d'informazioni tra alcuni Stati membri. Tuttavia, anche tenendo conto delle diverse soluzioni adottate e dei tempi lunghi della vicenda, è evidente che le autorità degli Stati membri hanno incontrato difficoltà nell'accettare che le principali questioni del valore in dogana fossero le stesse. Nel 1998, la società ha pagato dazi doganali per oltre 33 milioni di euro. Nonostante il suo obiettivo dichiarato di garantire parità di trattamento agli operatori in tutti gli Stati membri (cfr. il paragrafo 20), la Commissione non aveva esaminato la procedura di valutazione in dogana applicata nel caso di questa società. La clausola delle vendite successive(19) 62. Ai fini del valore in dogana, in una serie di vendite una vendita anteriore può essere utilizzata come "valore di transazione". La vendita anteriore può essere accettata solo se il dichiarante può giustificare i dati dettagliati della vendita e fornire elementi probatori a conferma del fatto che all'epoca della vendita le merci erano destinate all'esportazione nella Comunità. Gli importatori, di solito società multinazionali, ricorrono a questa procedura per ottenere, per le merci importate, un valore in dogana inferiore. La clausola delle vendite successive si conforma alle linee direttrici sulla politica commerciale adottate dalla Commissione previa consultazione del Consiglio(20). 63. La Commissione e le autorità doganali degli Stati membri hanno comunque cercato di limitare gli effetti di questa clausola sulla valutazione delle merci, dato che ne conseguono riduzioni delle risorse proprie. 64. La Corte non è riuscita ad appurare del tutto la misura in cui gli importatori ricorrono o cercano di ricorrere alla clausola delle vendite successive. Ne è una ragione il fatto che, per poter applicare la clausola delle vendite successive, diversamente da altre disposizioni doganali, gli importatori non sono obbligati per legge ad ottenere un permesso o un'autorizzazione preventivi. Tuttavia, la Corte ha constatato che, in pratica, alcune autorità doganali impongono comunque una forma di approvazione preventiva, benché questo requisito sia privo di fondamento nella legislazione comunitaria. Come per altri aspetti della determinazione del valore in dogana, la Corte ha riscontrato che le autorità doganali consentono alle società di avvalersi della clausola o si consultano reciprocamente in misura diversa. La Corte ha accertato che alcuni importatori ricorrono alla clausola delle vendite successive in uno o più Stati membri, ma non in altri, ed ha richiamato l'attenzione della Commissione su alcuni esempi significativi d'incoerenza. 65. Con la riduzione progressiva, nelle procedure doganali, della documentazione cartacea nella fase dello sdoganamento, la Corte ritiene essenziale che sia istituito un sistema di notifica preventiva quando si intende fare ricorso alla clausola delle vendite successive, e che le autorità degli Stati membri conservino i documenti delle imprese che si avvalgono regolarmente di questa clausola, o dei casi in cui l'applicazione della clausola è stata respinta. La conservazione di questi documenti consentirebbe uno scambio d'informazioni tra le autorità doganali degli Stati membri. Il rapporto tra prezzo di trasferimento e valore di transazione 66. Il codice doganale contiene disposizioni che prevedono di considerare le vendite tra società collegate (prezzi di trasferimento) nella determinazione del valore in dogana(21). 67. I prezzi di trasferimento che a norma del codice doganale sono accettabili come valore in dogana non lo sono necessariamente per le autorità fiscali nazionali ai fini della tassazione delle società. 68. La Corte ha constatato casi in cui, nel considerare il valore di transazione, i servizi doganali si sono trovati in conflitto con i servizi fiscali delle società, in particolare delle multinazionali con sede in Estremo Oriente. Per le autorità fiscali nazionali il problema consiste in un'eventuale sopravvalutazione nell'intento di evitare una tassazione nazionale elevata degli utili della società, mentre le autorità doganali hanno il problema contrario della sottovalutazione. 69. Ai sensi dell'attuale legislazione comunitaria, il valore in dogana e il valore fiscale nazionale non sono necessariamente gli stessi. Il valore in dogana deve essere determinato secondo i criteri della legislazione doganale comunitaria e non secondo quelli dell'imposta sugli utili. 70. Nella determinazione del valore delle merci, i prezzi di trasferimento sono un elemento essenziale per il corretto accertamento e la riscossione delle entrate. Sarà necessario un allineamento dei diversi criteri e delle metodologie per giungere ad un approccio effettivamente armonizzato tra la tassazione comunitaria delle importazioni e la tassazione nazionale degli utili delle società. Le garanzie dei produttori 71. I produttori spesso rilasciano per i loro prodotti una garanzia, in virtù della quale l'acquirente viene risarcito qualora i prodotti risultino in seguito non conformi alle specifiche di vendita. Le garanzie dei produttori hanno lo scopo di risarcire l'importatore per difetti delle merci imputabili al processo di produzione. Il codice doganale comunitario prevede la possibilità di rifiutare i prodotti e di ottenere il rimborso dei dazi doganali versati all'atto dell'esportazione. Esso consente inoltre la riesportazione temporanea delle merci difettose, nel quadro del regime di perfezionamento passivo, e la reimportazione delle merci in totale esenzione dai dazi, se esse sono state riparate gratuitamente. Il codice doganale distingue tra merci non conformi alle clausole contrattuali e merci difettose(22). 72. Il trattamento delle garanzie dei produttori per gli autoveicoli importati è un ottimo esempio di un settore in cui le singole autorità doganali degli Stati membri danno interpretazioni diverse alla legislazione comunitaria. 73. Nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1990(23), la Corte ha richiamato l'attenzione della Commissione sulla prassi dell'autorità doganale tedesca di concedere riduzioni di valore sulle importazioni di veicoli a motore a fronte di costi di riparazione coperti da garanzia. A parere della Corte, tali riduzioni non erano previste dalle disposizioni della legislazione comunitaria in vigore all'epoca. A distanza di dieci anni, l'autorità doganale tedesca continua ad applicare riduzioni di valore analoghe. La Corte è sempre del parere che tale procedura non sia conforme alle disposizioni della normativa comunitaria. 74. Situazioni analoghe sono trattate diversamente in altri Stati membri. Le autorità doganali di tre Stati membri (I, NL, UK) hanno respinto ricorsi simili da parte di importatori di autoveicoli. Le differenze nelle prassi applicate dalle amministrazioni doganali degli Stati membri nella situazione in esame sono probabilmente uno degli elementi cui imputare il fenomeno della deviazione degli scambi all'interno della Comunità. 75. Quanto precede è una chiara indicazione della mancanza di coesione all'interno dell'unione doganale, mancanza che può aver causato perdite di risorse proprie. A prescindere da ogni revisione definitiva della normativa, resta il fatto che per oltre dieci anni si sono praticati degli sconti senza che la Commissione intervenisse. Le spese di trasporto 76. L'accordo OMC sul valore in dogana consente ai membri di includere nel valore in dogana, o di escludere dallo stesso, in tutto o in parte, le spese di trasporto e quelle correlate(24). La CE e la maggior parte dei membri dell'OMC includono le spese di trasporto fino al porto o luogo d'importazione. Pertanto, le spese per il trasporto delle merci importate fino al luogo di entrata nel territorio doganale della Comunità sono uno degli elementi da aggiungere al prezzo pagato per le merci all'atto della determinazione del valore in dogana. 77. Rispetto al trasporto stradale e marittimo, nel caso del trasporto aereo il punto di attraversamento della frontiera dell'Unione è meno chiaro. Per la Commissione, esso è il punto in volo in cui viene attraversata la frontiera comunitaria ed essa ha calcolato la parte delle spese di trasporto aereo da includere nel valore in dogana per rotte tra circa 230 aeroporti (o gruppi di aeroporti) non comunitari e circa 60 aeroporti comunitari; complessivamente, si tratta di circa 14000 rotte(25). Sorgono difficoltà laddove le rotte talvolta sorvolano territori comunitari situati lontano dal continente europeo: ad esempio, si considera che le merci che arrivano in Francia (Parigi) provenienti dal Brasile (São Paolo) entrino nell'Unione quando l'aereo sorvola le Azzorre. 78. Il calcolo svolto dalla Commissione riguardo al trasporto aereo è discutibile non soltanto perché approssimativo, ma anche per la sua complessità. Il sistema è fonte di una grande mole di lavoro amministrativo e diventa eccessivamente complicato per molti importatori. La Corte ritiene che non tutti i modi di trasporto siano trattati allo stesso modo e si chiede se la valutazione delle spese di trasporto aereo non riduca in modo ingiustificato i dazi all'importazione dovuti alla Comunità. Scambio d'informazioni tra le amministrazioni doganali degli Stati membri 79. In diversi Stati membri visitati nel corso del controllo, la Corte ha trovato poche prove di contatti fra le autorità delle diverse amministrazioni doganali degli Stati membri. Esistono tuttavia alcune eccezioni di rilievo, come gli accordi bilaterali di cooperazione (E, P) e scambi spontanei d'informazioni relativi all'espletamento di controlli sulle società. 80. Una parte notevole delle informazioni su cui l'autorità doganale si basa per la sua decisione sul valore in dogana provengono dall'operatore stesso. Considerato che, con ogni probabilità, gli operatori forniscono spontaneamente solo informazioni loro favorevoli, è importante che tra le autorità doganali vi sia uno scambio di informazioni sulle società che operano in diversi Stati membri. 81. Una situazione particolare che finora non è stata trattata in modo esauriente è quella dell'importatore con sede in uno Stato membro, che immette le merci in libera pratica in un altro Stato membro. L'importatore evita di aprire un ufficio nel porto d'entrata delle merci ricorrendo ai servizi di un rappresentante fiscale autorizzato a presentare la dichiarazione in dogana. Tuttavia, le eventuali verifiche basate su un controllo dovrebbero essere eseguite dall'autorità doganale dello Stato membro in cui l'importatore è stabilito. La Corte ha trovato pochi elementi probatori attestanti che le amministrazioni doganali stiano esaminando questo tipo di situazione, anche se in certi casi sono disponibili informazioni. In due Stati membri, ad esempio, le rispettive autorità doganali hanno constatato, analizzando le dichiarazioni di valore, che un numero consistente di esse era presentato da operatori stabiliti in altri Stati membri (B, L). Questa informazione di base non è stata trasmessa agli Stati membri in cui erano stabiliti gli importatori, salvo in alcuni casi di irregolarità. 82. Un esempio di scambio d'informazioni riguardante i rappresentanti fiscali è quello di un caso esaminato dalla Corte in Danimarca nel corso del controllo. Il caso riguardava un agente fiscale che rappresentava 63 operatori diversi. Quella che era iniziata come un'indagine di routine, riguardante solo altri due Stati membri, si è allargata alla fine a 10 Stati membri. Benché il caso non sia ancora concluso, l'autorità doganale danese calcola di poter recuperare dazi doganali per un importo compreso fra 2,5 e 3 milioni di euro. CONCLUSIONE 83. Il controllo della Corte ha riscontrato che gli Stati membri incontrano difficoltà nell'operare in modo uniforme, e la Commissione nel provvedere alla supervisione e al monitoraggio delle autorità che compongono l'unione doganale. 84. Occorrono ulteriori misure se la Commissione intende garantire condizioni commerciali equivalenti negli Stati membri. Fino ad oggi non si è fatto abbastanza nel campo del valore in dogana, come mostrano i risultati del controllo, con particolare riguardo al trattamento delle società che operano in più Stati membri. La Comunità non ha ancora raggiunto quell'approccio armonizzato alla determinazione del valore in dogana, che la creazione dell'unione doganale comporta. 85. La Commissione deve dotarsi dei mezzi necessari per svolgere un vero e proprio ruolo di monitoraggio. Essa ritiene che il suo ruolo sia quello di contribuire alla parità di trattamento per tutti gli operatori nella Comunità attraverso le sue procedure d'ispezione. La Corte è del parere che la Commissione debba rafforzare questo aspetto del suo ruolo ispettivo. La soluzione di ricorrere al comitato del valore in dogana come suo principale strumento di monitoraggio non è più valida (cfr. i paragrafi 16-29). 86. Occorre che la Commissione e gli Stati membri prendano le opportune misure legislative e amministrative per porre rimedio alle seguenti deficienze: - la mancanza di norme di controllo e di prassi operative comuni (cfr. i paragrafi 30-37); - la disparità di trattamento degli operatori che esercitano la loro attività in più Stati membri (cfr. i paragrafi 55-61); - la mancanza, nella legislazione comunitaria, di disposizioni che consentano di prendere decisioni sul valore in dogana valide in tutta la Comunità (cfr. i paragrafi 48-52); - la mancanza di una base dati di decisioni vincolanti sul valore in dogana (cfr. il paragrafo 53); - la mancanza di una notifica preventiva e di documenti sul ricorso alla clausola delle "vendite successive" (cfr. i paragrafi 62-65). 87. La Commissione deve adottare misure urgenti per risolvere la questione delle garanzie accordate dal produttore (cfr. i paragrafi 71-75). 88. Occorre riesaminare il trattamento doganale delle spese di trasporto aereo (cfr. i paragrafi 76-78). 89. La Commissione e gli Stati membri devono incoraggiare un più intenso scambio d'informazioni sulle questioni relative al valore in dogana (cfr. i paragrafi 79-82). 90. Inoltre, la relazione sottolinea che, nel caso del "prezzo di trasferimento", il valore considerato a fini doganali può differire dal valore utilizzato per calcolare le imposte dirette nazionali (cfr. i paragrafi 66-70). 91. Concludendo, la Corte sottolinea che la Comunità potrà operare come una vera unione doganale solo se le autorità doganali degli Stati membri tratteranno in modo uniforme le merci importate. La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 14 dicembre 2000. Per la Corte dei conti Jan O. Karlsson Presidente (1) In materia d'irregolarità, la Commissione ha pubblicato una relazione sulle comunicazioni degli Stati membri relative alle loro attività di controllo [COM(2000) 107 del 29.2.2000]. Questa relazione indica che nel 1998 l'importo totale delle irregolarità doganali relative all'immissione in libera pratica delle merci individuate nell'Unione europea ammontava a 306860262 euro, di cui 52682753 euro si riferivano ad irregolarità nella valutazione in dogana, 28265530 euro a importazioni non dichiarate, 64327823 euro ad errori nella classificazione tariffaria, 29774574 euro all'origine, 1412380 euro alla quantità e 130397205 euro riguardavano irregolarità non specificate. (2) Decisione 80/271/CEE del Consiglio, del 10 dicembre 1979, relativa alla conclusione degli accordi multilaterali derivanti dai negoziati commerciali degli anni 1973-1979 (GU L 71 del 17.3. 1980, pag. 1). (3) Rispettivamente: regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302 del 19.10. 1992, pag. 1), e regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993, che fissa talune disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253 dell'11.10.1993, pag. 1). (4) Articolo 18 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1150/00 del Consiglio del 22 maggio 2000 (GU L 130 del 31.5.2000). (5) Articoli 246 e 247, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992 e documento XXI/2011/94 sul regolamento interno, adottato il 7 aprile 1997. (6) XXI/1229/96 - Raccolta dei testi sul valore in dogana del comitato del codice doganale, sezione del valore in dogana. (7) Articolo 8 della decisione 94/728/CE e articolo 18 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio del 22 maggio 2000. (8) Allegato 23 e articolo 181 del regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993. (9) Questa tendenza si è notevolmente rafforzata dal precedente controllo della Corte relativo ai controlli successivi all'importazione in genere (cfr. la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1993, capitolo 1, paragrafi 1.3-1.38 (GU C 327 del 24.11.1994). (10) GU L 13 del 19.1.2000. (11) GU L 206 del 23.7.1998, pag. 43. (12) Ad esempio, al seminario "Mattheus" sulla valutazione in dogana, tenutosi a Madrid nel luglio 1998, si è giunti alla conclusione che, in materia di norme comuni di controllo, un particolare metodo di controllo presentato da uno Stato membro poteva fornire le basi per elaborare un'impostazione comune in tutti gli Stati membri. Tuttavia, finora non si è dato seguito alla conclusione in causa. (13) Articolo 32 del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio. (14) Raccolta dell'OMD degli strumenti per il valore in dogana (pareri consultivi, commenti, note esplicative e studi di casi). (15) Raccolta dei testi sul valore in dogana della CE. (16) GU L 127 del 5.12.1972. (17) Regolamento (CEE) n. 338/75 del Consiglio del 10 febbraio 1975 (GU L 39 del 13.2.1975, pag. 5), che modifica il regolamento (CEE) n. 803/68 (il precedente testo di base sul valore in dogana) (GU L 148 del 28.6.1968, pag. 6). (18) Articolo 32, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992, articoli 157-162 del regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993 e conclusione n. 24 della raccolta dei testi sul valore in dogana. (19) Articolo 147 del regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione. (20) Comitato designato dal Consiglio ai sensi dell'articolo 133 del trattato CE. (21) Articolo 29, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992. (22) Articoli 155 e 238 del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio e documento della Commissione XXI/1038/97. (23) Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1990, capitolo 2, paragrafo 2.52, lettera a) (GU C 324 del 13.12.1991). (24) Articolo 8, paragrafo 2, dell'Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio, 1994. (25) Allegato 25 al regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione. Risposte della Commissione SINTESI Sebbene la procedura di determinazione del valore in dogana sia volta a fornire una base equa, uniforme e neutrale per la valutazione delle merci importate, le norme adottate nel 1980 danno un peso crescente a considerazioni di politica commerciale. L'obiettivo di effettuare tutte le operazioni commerciali concernenti merci nella Comunità come in una vera unione doganale, con un trattamento uniforme delle merci importate, può essere raggiunto pienamente solo a patto di avere una singola amministrazione doganale, diversamente dalla situazione attuale. La Commissione concorda che la mancanza d'uniformità a livello operativo sarebbe dannosa per gli interessi finanziari della Comunità europea qualora un'autorità doganale deviasse dalla prassi corrente o dalle norme d'interpretazione delle regole in vigore. Per quanto riguarda le azioni legali e amministrative chieste dalla Corte dei conti: - Nel quadro della decisione n. 210/97/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, la Commissione sostiene e incoraggia, nell'ambito dei mezzi a sua disposizione, lo sviluppo di norme di controllo e di prassi operative comuni. - Con riferimento alla sua azione legislativa e amministrativa, il comitato del codice doganale si adopererà per far fronte - dove debitamente comprovato - alla mancanza di parità di trattamento degli operatori che esercitano la loro attività in diversi Stati membri. - La Commissione ritiene che l'approccio "a livello comunitario" mediante ("decisioni") per la gestione dei singoli casi possa concretizzarsi in modo ottimale esclusivamente con l'accordo di tutte le autorità nazionali interessate al trattamento del caso in questione. - La Commissione non ritiene che una "base di dati sulle decisioni sul valore in dogana vincolanti" possa essere di grande aiuto nel contesto dell'operato del comitato del codice doganale. Inoltre, la Commissione non dispone di sufficienti risorse per l'eventuale creazione, gestione e utilizzo di una siffatta base di dati. Per quanto riguarda il ruolo che il comitato del codice doganale può svolgere al fine di garantire la parità di trattamento degli operatori, la Commissione ritiene che, entro i limiti definiti per il suo funzionamento, detto comitato contribuisca validamente all'applicazione coerente delle norme sulla determinazione del valore in dogana. La Commissione utilizza un gran numero di strumenti per controllare l'applicazione uniforme della normativa comunitaria contribuendo così alla parità di trattamento degli operatori economici. Tali strumenti comprendono anche le ispezioni in loco. Tuttavia, dovendo far fronte, con risorse limitate, ad un gran numero di situazioni diverse, la Commissione ricorre a tecniche di analisi dei rischi per concentrare le proprie risorse nei settori considerati più rischiosi in termini di risorse proprie. Il valore in dogana fa parte, e continuerà a far parte, di tale processo di selezione. Negli ultimi anni il valore in dogana ha interessato circa un quarto dei rapporti d'ispezione della Commissione. La Commissione continuerà ad incoraggiare lo scambio di informazioni con gli Stati membri e tra di questi. INTRODUZIONE 1-2. La Commissione condivide il parere della Corte dei conti sulle difficoltà che possono talvolta sorgere nello scegliere un riferimento che rappresenti la corretta pratica amministrativa o l'interpretazione esatta. Risulta quindi impossibile discernere in modo generalizzato un'implicazione finanziaria negativa da una contraddizione nell'applicazione delle norme. In altre parole, se diverse amministrazioni doganali non applicano le norme allo stesso modo, non è detto che la valutazione che determina l'imposta più alta sia quella corretta. La Commissione comprende nel termine "irregolarità" anche il concetto di frode. 5. In effetti, il valore in dogana rappresenta la parte più importante delle attività del comitato del codice doganale; anche il coordinamento delle questioni in materia di valutazione nel quadro dell'OMC e dell'OMD ricadono sotto le sue competenze. 6. In quanto illustrazione del "sistema" del valore in dogana, questo punto deve essere ulteriormente sviluppato. Effettivamente, la nozione di base di "valore effettivo delle merci importate" si trova nell'articolo VII del GATT (1947 e 1994). Fino al 1980 la legislazione si è basata sulla "definizione bruxellese" del 1950(1), che definiva la nozione di "valore effettivo" come il "prezzo normale" della merce importata. L'accordo GATT di cui al punto 4 ha sostituito tale definizione con la nozione di "valore della transazione" che ha introdotto un cambiamento importante nella filosofia implicita, avendo posto in primo piano le considerazioni di politica commerciale (compresa la facilitazione degli scambi). Non deve sorprendere il fatto che il cambiamento di metodo materializzatosi nell'accordo GATT abbia avuto un impatto anche sull'ambiente amministrativo. L'introduzione del criterio del "valore della transazione" ha avuto l'effetto, probabilmente voluto, di invertire il "gioco delle forze" tra gli operatori e le amministrazioni doganali in questo campo. Non incombe più, generalmente, al dichiarante di provare che il prezzo pagato è conforme alla nozione di "prezzo normale"; al contrario, il prezzo indicato dal dichiarante è ritenuto, in linea di principio, corretto salvo contestazione da parte della dogana. Tali considerazioni fondamentali non possono essere trascurate nell'analisi dei problemi pertinenti l'applicazione, in generale, del valore in dogana. 8. La Commissione concorda con il parere della Corte dei conti. Tuttavia, l'applicazione incoerente delle norme può causare problemi solo qualora porti a significative distorsioni della concorrenza o comporti implicazioni finanziarie. LA CORRETTA APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA COMUNITARIA IN MATERIA DI VALUTAZIONE IN DOGANA Il ruolo della Commissione 19. Nel quadro dell'attuale legislazione comunitaria, che prevede controlli orientati alla verifica della conformità della transazione, la Commissione non può garantire che l'importo corretto dei dazi doganali (risorse proprie) venga determinato in tutti i casi. Tuttavia, malgrado l'enorme quantità di transazioni e un numero di ispezioni limitato, la Commissione è in grado, facendo ricorso a controlli specifici, di dare un'indicazione approssimativa della situazione negli Stati membri per quanto concerne l'applicazione della normativa comunitaria. I lavori del comitato del codice doganale (sezione del valore in dogana) 23-26. Dato che, come afferma la Corte dei conti (al paragrafo 30), l'applicazione delle norma sulla valutazione in dogana, nei singoli casi, è di competenza delle amministrazioni doganali degli Stati membri, che ne sono responsabili, il ruolo della Commissione deve essere quello di ridurre il più possibile la portata dell'applicazione divergente o erronea mediante intese sulle regole o sugli orientamenti comuni nell'ambito del comitato del codice doganale. Detta strategia non è comunque facilitata dalla particolare natura delle regole di base sulla valutazione. Queste regole si basano in gran parte su concetti semplici ma poco precisi che il legislatore dell'OMC ha tentato di chiarire, in particolare istituendo una serie di "sottoconcetti", senza tuttavia ridurre in modo significativo il margine di discrezionalità delle autorità doganali. Si può citare, ad esempio, la regola secondo la quale, quando la transazione avviene tra parti collegate, il valore della transazione dev'essere "accettabile". Questo avviene quando il rapporto tra le due parti non ha influitosul prezzo. L'articolo 141 delle disposizioni di applicazione del codice doganale comunitario fa riferimento all'allegato 23 dell'accordo GATT. Secondo le note esplicative di tale accordo, una tale influenza non esiste, ad esempio, "se il prezzo è stato stabilito conformemente alle normali pratiche di determinazione del prezzo dell'industria in questione" o se questo comprende, oltre ai costi, "un margine di profitto rappresentativo del profitto generale dell'impresa" (note esplicative, articolo 29, paragrafo 2, punto 3). Il dichiarante, da parte sua, può dimostrare che il valore della "transazione" si avvicina notevolmentead altri valori di riferimento. A tal fine devono essere presi in considerazione "diversi fattori", conformemente al punto 4 dell'articolo 29, paragrafo 2, delle note esplicative. Queste concludono chiarendo che "Poiché tali fattori possono variare da un caso all'altro, è impossibile applicarea tutti i casiuna regole uniforme quale una percentuale fissa. Ad esempio, una modesta differenza di valore potrebbe essere inaccettabile nel caso di un determinato tipo di merce, mentre potrebbe risultare accettabile una marcata differenza per un altro tipo di merce... ". L'aiuto fornito da tali norme essendo limitato, nei "casi limite" spetta interamente all'autorità competente decidere in merito all'interpretazione delle norme. Le autorità doganali competenti potrebbero, anche all'interno del medesimo Stato membro, valutare il medesimo caso in modo differente. La piena coerenza a livello applicativo può essere garantita assegnando ad un'unica autorità il potere decisionale o, qualora la decisione spetti a più autorità, stabilendo una metodologia comune. In conclusione si può affermare che, poiché la gestione dei singoli casi è di pertinenza delle amministrazioni doganali degli Stati membri, il comitato del codice doganale non è una struttura adatta per tale gestione a livello comunitario. Detto comitato può unicamente, nelle difficili condizioni già note alla Corte dei conti, costituire una piattaforma per permettere agli Stati membri di concordare metodologie comuni ad un certo numero di questioni. La Commissione osserva inoltre che le ispezioni delle risorse proprie tradizionali sono volte anche a verificare che gli Stati membri applichino una parità di trattamento a problemi identici, nel rispetto della normativa comunitaria in vigore. 27. In questo caso, il comitato ha rivisto completamente le disposizioni in vigore, introducendo un sistema di valutazione dell'impresa, uniforme a livello comunitario e coordinato dal comitato. A parte questo, diverse amministrazioni hanno deciso di svolgere indagini a livello nazionale al fine di garantire la salvaguardia delle risorse proprie. Nel corso di tali indagini le autorità nazionali hanno incontrato varie difficoltà in materia di informazioni e verifiche contabili, obbligando le delegazioni presso il comitato a rimandare diverse volte la conclusione della revisione dell'intesa. Alla fine del 1998 si è stabilita una nuova metodologia di valutazione, nei cui confronti la società interessata ha però fatto ricorso. Nel 1999, sulla base di una proposta della Commissione, è stata conclusa una nuova intesa, con validità retroattiva (a partire dal 1997). Per quanto riguarda la riscossione delle risorse proprie, la Commissione sta dando seguito alla questione menzionata dalla Corte e intende applicare gli interessi pregressi dove possibile. 28. Il sistema del "ruolo guida", i cui risultati non possono ovviamente essere resi obbligatori nei confronti delle altre amministrazioni, è già stato sperimentato dal comitato del codice doganale nel suo riesame, attualmente in corso, di casi specifici evidenziati dalla Corte (cfr. punti 58-61 in appresso). L'esperienza ha tuttavia dimostrato che le amministrazioni sono riluttanti a rinunciare alla propria autonomia decisionale e si rifugiano spesso dietro presunti problemi di protezione del segreto commerciale e di mancanza di una base giuridica. Di conseguenza, il sistema del "ruolo guida" fornisce soluzioni solo in pochi specifici casi. Si è visto che la dinamicità e i vantaggi di tale sistema vengono facilmente annullati non appena viene presentato ricorso nei confronti dell'azione dell'amministrazione guida. 29. Nel quadro delle norme del comitato del codice doganale concernenti la sezione del valore in dogana, la Commissione non ha il potere di chiedere alle amministrazioni degli Stati membri di rendere conto del trattamento riservato ad un determinato operatore in ciascuno di tali Stati. Il comitato del codice doganale tenta di stabilire norme, orientamenti o altre conclusioni, in genere senza esaminare i singoli casi. Le procedure basilari di controllo applicate dalle autorità doganali nazionali 31. L'articolo 181 bis delle disposizioni d'applicazione del codice doganale comunitario, applicabile dal 1995, è stato introdotto in seguito ad un accordo concluso a livello di GATT durante l'Uruguay Round al fine di rispondere alle aspettative dei paesi in via di sviluppo. Le amministrazioni degli Stati membri non sono sempre pienamente concordi sul grado di facilitazione degli scambi auspicabile. 34-35. I seminari offrono ai funzionari nazionali e della Commissione che vi partecipano l'opportunità di informarsi a vicenda. Sebbene gli Stati membri siano competenti in via esclusiva per la modifica delle loro prassi operative, il comitato del codice doganale ha preso, in occasione di riunioni precedenti, disposizioni per dare, eventualmente, un seguito appropriato ai risultati dei seminari. 36-37. I controlli successivi all'importazione effettuati dagli Stati membri sono particolarmente idonei per il controllo del valore in dogana. La reciproca accettazione delle decisioni non comporta necessariamente una maggiore coerenza nella natura delle decisioni adottate. A tal fine, talune decisioni non dovrebbero assolutamente essere accettate, mentre altre meriterebbero di essere ampiamente divulgate. Si ritiene che il fatto che una decisione sia stata adottata precedentemente non le attribuisca una legittimità sufficiente da ritenerla vincolante per gli altri poteri decisionali. Nel quadro del programma "Dogana 2000" (esercizi di controllo e gruppi di progettazione) la Commissione continua ad assortire le pertinenti risorse funzionali delle amministrazioni degli Stati membri al fine di identificare e sviluppare metodi di lavoro e migliori prassi comuni. ASPETTI PARTICOLARI DELL' APPLICAZIONE DELLA LEGISLAZIONE COMUNITARIA IN MATERIA DI VALUTAZIONE IN DOGANA Le decisioni sul valore in dogana Il ruolo delle organizzazioni internazionali e della Commissione 41-43. La Commissione ha promosso e facilitato, quando richiesto dagli operatori, l'adozione di intese amministrative sul trattamento comune di specifici aspetti del valore in dogana. Tuttavia, la responsabilità dell'applicazione delle regole sul valore in dogana nei casi specifici spetta alle amministrazioni degli Stati membri. Non essendovi alcuna relazione di tipo gerarchico tra le amministrazioni doganali degli Stati membri, non vi è modo di obbligarli ad adottare le rispettive opinioni o decisioni. Le decisioni sul valore in dogana adottate dalle autorità degli Stati membri 44-47. Nella relazione tra amministrazione doganale e operatore il codice riconosce le decisioni, che consistono nella comunicazione dell'importo del dazio contabilizzato (articolo 221, paragrafo 1) in relazione al normale svincolo per l'immissione in libera pratica. Il valore in dogana è uno dei fattori che determinano l'importo del dazio. La questione se il fattore di valutazione possa a sua volta essere oggetto di decisioni in sede separata concerne la prassi amministrativa dei vari Stati membri. L'interesse degli operatori ad ottenere la certezza giuridica in materia di valore in dogana può essere soddisfatto mediante "decisioni", informazioni scritte, verbali di verifiche, dichiarazioni o altri atti che costituiscono attività amministrative autovincolanti. Tali azioni autovincolanti possono tuttavia avere delle ricadute sugli interessi finanziari della Comunità. In virtù del principio della legittima aspettativa, anche le pratiche amministrative non conformi alla corretta applicazione delle norme potrebbero dover essere tollerate a certe condizioni. Al paragrafo 58, la Corte ha evocato una tale situazione. La forma della pratica amministrativa di natura autovincolante non è particolarmente importante. Quello che importa ai fini di un'applicazione coerente delle regole sul valore in dogana nei vari Stati membri è che, per casi simili, i margini di discrezionalità in materia di applicazione delle regole siano interpretati allo stesso modo. I limiti delle decisioni sul valore in dogana 48. A prescindere dai rari casi nei quali è stato chiesto alla Commissione di promuovere intese amministrative del tipo menzionato al paragrafo 27, la Commissione non dispone di prove manifeste del fatto che la comunità commerciale sia fortemente interessata a disporre di siffatte "decisioni vincolanti". Un tale effetto vincolante non sottintenderebbe sempre la corretta interpretazione delle regole a livello comunitario; al contrario, esso avrebbe un effetto moltiplicatore negativo in caso di "decisioni" errate. In genere, la "legittimità" negli altri Stati membri di una decisione vincolante dovrebbe derivare dalla reciproca fiducia nel fatto che le "decisioni" si basano su un approccio comune preventivamente convenuto. Tuttavia, qualora le amministrazioni degli Stati membri convenissero in merito ad un tale approccio, si potrebbe affermare che il prendere una "decisione vincolante" equivarrebbe ad una tautologia. 50. La Commissione aveva consigliato di ottenere decisioni distinte in un caso in cui si trattava di sapere se le vendite tra una società statunitense e la sua filiale svizzera fossero accettabili come riferimento per la determinazione del valore in dogana. In tale occasione la Commissione aveva ritenuto che fosse necessario un riesame delle clausole sulle "vendite successive" (il dibattito si avviò solo dopo un anno) e che in tal caso un accordo a livello comunitario avrebbe prevenuto i risultati del riesame (si vedano anche i punti 62-64). 51-52. Lo svolgimento di singole visite di controllo al quale partecipino le amministrazioni di alcuni o di tutti gli Stati membri è sempre stato raccomandato, in quanto soluzione ideale, alle delegazioni del comitato del codice doganale. La Commissione concorda sul fatto (52) che l'accettazione dei risultati di un controllo richiede un'ottica di partecipazione reciproca basata su azioni di controllo condotte congiuntamente. Lo scambio di programmi di controllo tra Stati membri è stato un primo passo in tale direzione, suggerito dalla Commissione. L'accettazione dei risultati di un controllo al quale non si è partecipato costituirebbe una fase avanzata della messa in comune dei risultati, grossomodo equivalente a quelle che la Corte definisce "decisioni vincolanti". 53-54. A parere della Commissione, il problema non concerne principalmente la mancanza di informazioni. Al fine di garantire un'applicazione coerente nei vari Stati membri, le questioni concernenti il valore in dogana devono essere esaminate insieme e devono essere concordate delle metodologie coerenti tra le amministrazioni interessate dai singoli casi importanti. Il comitato del codice doganale rappresenta una piattaforma per la soluzione dei casi significativi che gli vengono presentati. Vi è, tuttavia, un problema quantitativo. È bene tenere presente che ciascuno dei cinquanta principali importatori, per Stato membro, di merci soggette a dazio potrebbe comportare una serie di merci acquisite in base ad accordi commerciali diversi. Il caso di cui al paragrafo 27 illustra la diversità delle circostanze che possono presentarsi. Nella fattispecie, le filiali nazionali importavano prodotti intermedi nel quadro di quattro diversi tipi di accordi commerciali possibili, in taluni Stati membri, mentre in altri le rispettive filiali nazionali importavano solo merci finite, con una gamma di possibilità più limitata. L'applicazione coerente a singoli casi delle regole sul valore in dogana può essere garantita soltanto se le decisioni vengono avallate dalle amministrazioni interessate, che devono accordarsi tra di loro. Nei limiti delle sue funzioni, il comitato del codice doganale può dare un prezioso contributo in tal senso. Nel quadro dell'operato di tale comitato, una base di dati di decisioni sul valore in dogana non avrebbe un'utilità significativa e la sua creazione, come pure il necessario continuo aggiornamento alla luce di situazioni commerciali in rapida evoluzione, richiederebbero delle risorse delle quali la Commissione non dispone. Il trattamento dei corrispettivi e dei diritti di licenza 55. La Commissione conferma le difficoltà menzionate dalla Corte dei conti per quanto riguarda il mantenimento della legislazione al passo con le continue modificazioni delle prassi commerciali suggerite dai consulenti finanziari. 56. Per quanto riguarda i controlli multinazionali congiunti, taluni Stati membri esprimono riserve in materia di riservatezza e di salvaguardia del segreto commerciale e chiedono una base giuridica specifica a livello di legislazione comunitaria. A parere della Commissione, l'articolo 10 del trattato costituisce una base giuridica sufficiente. 57. La Commissione si adopera per assistere le amministrazioni nazionali ad istituire un'infrastruttura adeguata per l'applicazione uniforme della normativa comunitaria al fine di evitare che si verifichino errori nel sistema. Tuttavia, anche la migliore delle infrastrutture non può evitare che si verifichino, occasionalmente, degli errori. 58-59. La Commissione ha avuto un quadro di tale situazione solo a partire dalla primavera 2000. Tale informazione è stata divulgata tra le amministrazioni e, nel maggio 2000, sono stati definiti i primi orientamenti al fine di garantire un'applicazione coerente delle norme a livello comunitario. Le discussioni proseguiranno sulla scorta di una relazione più particolareggiata presentata da uno Stato membro. 60-61. Nella fattispecie, le divergenze di valutazione sono minori rispetto al caso di cui al punto 58. La Commissione ha avuto le prime informazioni in merito nelle conclusioni della CCE ed ha notato che la prassi di uno Stato membro divergeva dalla metodologia comune. Lo Stato membro in questione è stato invitato a giustificare il suo operato; la sua risposta, ricevuta recentemente, sarà esaminata in seno al comitato del codice doganale. La clausola delle vendite successive 62-64. Le vendite successive sono coperte dalle clausole generali dell'accordo sul valore in dogana: "il prezzo effettivamente pagato o pagabile per le merci vendute all'esportazione al paese d'importazione". Su iniziativa della Commissione, nel 1994 si è svolto un importante dibattito politico. Tale dibattito ha portato alla modifica dell'articolo 147 delle disposizioni d'applicazione del codice doganale comunitario. In base al testo adottato nel 1995, l'importatore che si avvale di una vendita precedente deve dimostrare che questa ha riguardato un'esportazione nel territorio doganale della Comunità. Secondo la Corte tale onere della prova non sarebbe sufficiente, e l'accettazione di una vendita precedente dovrebbe essere soggetta a notifica. Nel quadro dell'attuale legislazione doganale la Commissione non è sicura che sia possibile imporre detta misura in una siffatta situazione. Tuttavia, conformemente all'accordo sul valore in dogana, non sarebbe giustificato evidenziare lo scenario "vendite precedenti" in tal modo. La Commissione ritiene che in taluni Stati membri le autorità doganali non "impongano" tale notifica. Ciò si spiega con l'interesse dell'importatore ad ottenere la certezza giuridica; in caso contrario egli corre il rischio di vedersi respingere un prezzo dichiarato come valore della transazione per l'intero periodo prescritto. Al fine di evitare tale tipo di sorprese, in taluni casi gli operatori preferiscono ricevere informazioni (decisioni) da parte delle autorità doganali a conferma della futura accettazione o meno del prezzo fissato in una vendita precedente. Simili situazioni di insicurezza sorgono anche nel settore delle preferenze tariffarie, senza però che venga giustificata la presentazione di autorizzazioni preventive al fine di accordare la preferenza in questione. Il rapporto tra prezzo di trasferimento e valore di transazione 66-70. Il problema generale della definizione di criteri affidabili in materia di prezzi di trasferimento è già stato menzionato al punto 26. Il problema posto dai prezzi di trasferimento nei confronti del valore in dogana è quello di evitare la sistematica sottovalutazione delle merci importate. Gli operatori interessati a tale tipo di strategia accettano allo stesso tempo le eventuali conseguenze negative, qualora si arrivasse alla determinazione di profitti maggiori, dal punto di vista dell'imposizione diretta. Esiste anche la strategia opposta, consistente nel gonfiare il valore delle merci al fine di ridurre gli effetti dell'imposizione diretta. Ciò resterebbe comunque al di là della portata delle regole sul valore in dogana per quanto concerne le vendite tra soggetti collegati considerato dall'articolo 29, paragrafo 2, del codice doganale comunitario. In tal senso, la "sopravvalutazione" non è un problema a livello di valore in dogana, poiché la CGE ha già sentenziato, nel caso 65/79 (sentenza del 24 aprile 1980), che la determinazione del valore a fini doganali, conformemente alla normativa comunitaria sul valore in dogana, "non può avere l'effetto di obbligare le amministrazioni fiscali e finanziarie degli Stati membri ad ammettere tale valore per fini diversi da quello dell'applicazione della tariffa doganale comune". Le garanzie dei produttori 71-75. La Commissione ha seguito la questione su una base fattuale ma ha tuttavia incontrato difficoltà a pervenire ad una posizione chiara in mancanza di chiare argomentazioni sulle norme concernenti il valore in dogana, comprese decisioni o giurisprudenza in merito, anche a livello internazionale. La codificazione della legislazione doganale ha portato la Commissione a inquadrare la questione in un contesto più ampio, abbandonando l'approccio specificamente orientato al valore in dogana. Su tale base, la Commissione ritiene che la pratica in questione sia conforme alla legislazione doganale comunitaria. La posizione della Comunità in merito alle riparazioni in garanzia è stata definita, per quanto concerne i suoi aspetti doganali, a livello del codice stesso, dall'articolo 152. Detto articolo permette di sfruttare appieno tali garanzie per riparazioni gratuite, all'esterno della Comunità, di merci, poiché prevede l'esenzione totale dai dazi all'importazione al momento della reimportazione. In termini di coerenza con l'ordinamento giuridico, sarebbe una palese contraddizione con tale approccio se le norme sul valore in dogana fossero ritenute penalizzare le stesse operazioni economiche effettuate all'interno della Comunità senza esenzione dai dazi. Tale considerazione avvalora ulteriormente l'opinione secondo la quale, nella situazione contrattuale, il valore dichiarato per le merci inizialmente importate, sempreché accettabile, contiene un elemento di prezzo corrispondente al potenziale costo delle operazioni che potrebbero essere intraprese in garanzia nel paese d'importazione. In tale contesto, i costi relativi alle riparazioni effettuate potrebbero dare luogo all'adeguamento del valore dichiarato, mediante il rimborso di dazi. Considerando da questa prospettiva la questione della legittimità, la Commissione ha tentato già dal 1997 di allineare le pratiche divergenti nella Comunità mediante l'introduzione di atti legislativi. In mancanza di una maggioranza qualificata nel comitato del codice doganale a favore di un testo giuridico che confermi la summenzionata posizione, è stato intrapreso, ed è in via di conclusione, lo studio di un caso concreto. Le spese di trasporto 76-78. Le differenze in materia di trattamento dei costi del trasporto marittimo ed aereo pongono in termini formali la questione dell'equità di trattamento. Il valore in dogana, per merci trasportate per via marittima da New York ad Amburgo, comprende la totalità dei costi di trasporto, mentre nel caso di merci trasportate sul medesimo tragitto per via aerea viene calcolata solamente una parte dei costi di trasporto (nella fattispecie il 68 %). Tali percentuali si basano su prassi consolidate, che si riferiscono al tragitto aereo più diretto, a meno che vi sia un tragitto aereo meno diretto che passi la frontiera comunitaria ad una minore distanza dall'aeroporto di partenza(2). Prima dell'adesione del Portogallo alla Comunità, la percentuale, nel caso della summenzionata rotta, era stata fissata all'80 %. Sebbene si possa ritenere che vi sia una discriminazione formale tra le due summenzionate modalità di trasporto, è anche, probabilmente, vero che il costo totale di trasporto, ad esempio, di un'automobile da New York ad Amburgo è molto inferiore al 68 % del costo del trasporto del medesimo prodotto per via aerea. La Commissione non ritiene possibile modificare la situazione attuale senza creare conflitti con l'accordo sul valore in dogana o rendere il sistema più complesso di quanto lo sia al momento. Scambio d'informazioni tra le amministrazioni doganali degli Stati membri 79-82. La Commissione promuove, nei limiti dei mezzi a sua disposizione, tali scambi di informazioni tra le amministrazioni degli Stati membri. CONCLUSIONE 83-84. Le difficoltà individuate sono in gran parte dovute alla particolare natura delle norme sul valore in dogana, che possono contenere notevoli margini di discrezionalità, in particolare nel caso di pratiche commerciali di nuovo tipo. In aggiunta alla competenza della Commissione nel settore del controllo delle risorse proprie [regolamento (CE) n. 1150/2000 del Consiglio], la Commissione può utilizzare il comitato del codice doganale come una piattaforma di coordinamento ogni qualvolta le amministrazioni degli Stati membri le sottopongono casi di particolare interesse. 85. La Commissione sottolinea l'importanza di un trattamento paritetico per tutti gli operatori economici. Tale obiettivo è pienamente coerente con l'altro obiettivo principale delle sue attività di controllo, ossia la protezione degli interessi finanziari dell'Unione. La Commissione continua a esplorare nuove modalità per migliorare l'efficacia delle sue azioni. 86. - Insieme agli Stati membri, la Commissione si occupa anche di sviluppare norme comuni di controllo. Grazie a tale cooperazione volontaria sono stati ottenuti diversi moduli di controllo strutturati, in materia doganale, che potrebbero contribuire a migliorare le prassi operative. Nel settore delle norme di controllo e delle prassi operative comuni, le attività della Commissione nel contesto del comitato del codice doganale sono determinate dalla decisione n. 210/97/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, in particolare gli articoli 5 e 9. In base a tali regole, la Commissione può "sostenere" azioni degli Stati membri e "promuovere" lo sviluppo coordinato di nuovi metodi di lavoro da parte loro. - Sulla base della sua azione legislativa e amministrativa, il comitato del codice doganale agisce e agirà al fine di far fronte alla mancanza di parità di trattamento degli operatori che esercitano la loro attività in diversi Stati membri. La natura particolare delle norme sul valore in dogana e la complessità e varietà delle situazioni commerciali da valutare in un gran numero di casi (anche tenendo conto esclusivamente delle società che operano in più di uno Stato membro) richiede il continuo adeguamento delle decisioni precedenti alla luce dell'evoluzione delle pratiche commerciali. - La Commissione ritiene che è possibile pervenire a "decisioni sul valore in dogana valide in tutta la Comunità" nell'ambito della gestione individuale dei casi, unicamente previo accordo di tutte le autorità nazionali interessate. Il comitato del codice doganale può offrire un valido contributo per quanto concerne un'applicazione coerente delle decisioni. Tuttavia, esso può occuparsi esclusivamente di un numero limitato di casi principali che gli vengono sottoposti. - La creazione, la manutenzione e l'utilizzo di una base di dati delle decisioni sul valore in dogana non avrebbe un'utilità significativa nel quadro dell'operato del comitato del codice doganale, e richiederebbe risorse delle quali la Commissione non dispone. - Per quanto concerne le "vendite successive", la Commissione ritiene che il principio dei controlli a posteriori delle operazioni di importazione non dovrebbe essere abbandonato, poiché costituisce un elemento essenziale della politica di facilitazione degli scambi commerciali. L'introduzione di una notifica preventiva in quanto requisito procedurale ne richiederebbe logicamente l'estensione ad altri settori "critici", quali il riconoscimento dell'origine preferenziale, e renderebbe molto più complicato il sistema delle procedure. Inoltre, la documentazione giustificativa delle vendite successive nei singoli casi fa parte delle normali scritture che le amministrazioni devono conservare conformemente alle norme applicabili. 87. La Commissione ha risolto la questione delle garanzie accordate dal produttore, essendo pervenuta ad un accordo sugli orientamenti, sulla base dello studio di un caso specifico. 88. La Commissione esaminerà ulteriormente le soluzioni alternative in merito alla questione dei costi del trasporto aereo. 89. La Commissione continuerà ad incoraggiare gli scambi di informazioni tra Stati membri sulle questioni relative al valore in dogana. 91. La Commissione si sta adoperando, con i mezzi dei quali dispone, affinché le autorità doganali degli Stati membri agiscano uniformemente in materia di trattamento delle merci importate. (1) Convenzione sulla valutazione delle merci a fini doganali, Bruxelles, 15 dicembre 1950. (2) Per un esempio storico di tale approccio si vedano i considerando del regolamento (CEE) n. 1033/77 della Commissione (GU L 127 del 23.5.1977).