COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI - Verso una strategia tematica sull'ambiente urbano

1. INTRODUZIONE E QUADRO GENERALE

Circa l'80% dei cittadini europei vive nelle aree urbane [1], ossia proprio nelle zone in cui gli effetti dei vari problemi ambientali sono avvertiti con maggiore intensità. Il rumore, la cattiva qualità dell'aria, il traffico intenso, la scarsa manutenzione dell'ambiente costruito, la cattiva gestione ambientale e la mancanza di pianificazione strategica favoriscono l'insorgere di problemi di salute e peggiorano la qualità della vita. Per trovare una soluzione ai principali problemi sanitari connessi alla situazione ambientale in Europa, occorre migliorare radicalmente l'ambiente urbano e la qualità della vita nelle città. In molte zone gli abitanti si allontanano dai centri urbani e preferiscono vivere in periferia, in quanto si rendono giustamente conto che l'inquinamento urbano incide sul loro benessere. L'espansione delle città genera livelli ancora più elevati di traffico e problemi che si alimentano a catena: il centro delle attività si sposta infatti verso la periferia, allontanandosi dal cuore della città, che man mano perde vitalità. Un numero sempre maggiore di aree urbane presenta questi sintomi di eccessiva tensione. Non sorprende quindi che l'inquinamento urbano sia l'immagine che gli europei più frequentemente associano all'ambiente [2].

[1] L'espressione "aree urbane" va intesa in senso ampio (ossia come "agglomerati"), in modo da comprendere tutti i tipi di insediamento urbano.

[2] Eurobarometro 58.0 "Attitudes towards the environment" (Atteggiamento nei confronti dell'ambiente), dicembre 2000.

L'insufficiente attenzione per le conseguenze ambientali delle decisioni adottate e l'assenza di una pianificazione sistematica che assicuri una buona qualità dell'ambiente urbano sono fra le cause principali dell'attuale situazione, con forti conseguenze sia per l'ambiente che per l'economia delle città e per i loro abitanti. La pianificazione di un elevato livello di tutela ambientale è uno dei presupposti fondamentali per assicurare uno sviluppo urbano sostenibile e per garantire una buona qualità di vita agli abitanti delle città europee.

La strategia tematica sull'ambiente urbano costituisce una tappa importante nella realizzazione di questo obiettivo ed è basata su una serie di iniziative che hanno contribuito allo sviluppo di una politica europea in materia (cfr. allegato I). La strategia è parte integrante del Sesto programma di azione comunitario in materia di ambiente "Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra scelta" [3], ed è una delle sette strategie tematiche previste dal programma per definire un approccio olistico nei confronti dei principali problemi ambientali, caratterizzati dalla complessità, dalla diversità dei soggetti interessati e dalla necessità di trovare soluzioni multiple e innovative. Come indicato nel Sesto programma di azione in materia ambientale, occorre che tale strategia tematica:

[3] Decisione n. 1600/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 luglio 2002, che istituisce il sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente, GU L 242 del 10.9.2002, pag. 1.

" ... promuova un approccio orizzontale integrato in tutte le politiche comunitarie e migliori la qualità dell'ambiente urbano, tenendo conto dei progressi compiuti nell'attuazione dell'attuale quadro di cooperazione, che lo riesamini se necessario e che comprenda:

- la promozione dell'Agenda 21 a livello locale;

- la riduzione del nesso fra crescita economica e domanda di trasporto di passeggeri;

- esigenza di un maggiore ricorso a trasporti pubblici, ferrovie, vie navigabili interne, spostamenti a piedi e in bicicletta;

- l'esigenza di affrontare il crescente volume del traffico e di dissociare in modo significativo la crescita nel settore del trasporto dalla crescita del PIL;

- necessità di promuovere, nei trasporti pubblici, l'uso di veicoli a bassissimo livello di emissioni;

- l'analisi di indicatori ambientali urbani."

Obiettivo globale della strategia tematica sull'ambiente urbano

Migliorare la qualità e le prestazioni ambientali delle aree urbane e assicurare agli abitanti delle città europee un ambiente di vita sano, rafforzando il contributo ambientale allo sviluppo urbano sostenibile e tenendo conto nel contempo dei connessi aspetti economici e sociali.

Tutte le città europee devono trovare una soluzione ad una serie di problemi ambientali ai quali sono confrontate: l'obiettivo fondamentale della strategia è far sì che ciò avvenga in maniera sistematica. Tuttavia l'intenzione della strategia non è quella di prescrivere in maniera vincolante le soluzioni da adottare e gli obiettivi da perseguire, in quanto ciascuna area urbana ha le sue peculiarità, quanto piuttosto di stabilire un solido quadro di riferimento per contribuire a migliorare la gestione dell'ambiente urbano e favorire l'adozione generalizzata delle migliori pratiche. Contemporaneamente la strategia intende assistere le città nel loro ruolo difficile ma essenziale di attori principali, più vicini ai problemi, basandosi sulle esperienze, sulle iniziative e sulle innovazioni tecnologiche delle città più avanzate.

Poiché numerosi problemi sono comuni a tutte le città europee, è evidente la possibilità di elaborare, diffondere e favorire l'attuazione di soluzioni adeguate a livello europeo. Per risolvere tali problemi sono disponibili politiche, azioni e programmi di finanziamento comunitari, ma la maggior parte di questi strumenti agisce in modo separato, senza tener conto delle specifiche esigenze del singolo contesto urbano o delle potenziali sinergie reciproche. È possibile ottenere buoni risultati mediante un approccio più integrato e mirato, basato sugli strumenti e sulle iniziative esistenti, ed una cooperazione e un coordinamento più stretti a tutti i livelli di governo. Pertanto la strategia tematica promuoverà un approccio coerente e integrato, definendo una prospettiva europea per la realizzazione di città sostenibili (cfr. allegato II) e tenendo conto delle condizioni specifiche dei paesi candidati e in via di adesione.

Occorre rivitalizzare le città europee, per farne luoghi sani, piacevoli e accoglienti in cui vivere e permettere alle comunità e alle economie locali di prosperare. Al centro di questo processo deve essere l'ambiente. La strategia intende concentrarsi sull'ambiente urbano, tenendo conto nel contempo delle relazioni dinamiche con i problemi economici e sociali e rafforzando così il contributo ambientale allo sviluppo sostenibile delle aree urbane. L'ambiente urbano sarà preso in considerazione nell'accezione più ampia possibile, comprese le importanti conseguenze sanitarie dei problemi ambientali. A tale proposito la comunicazione su ambiente e salute [4], strettamente collegata ai temi trattati nella presente comunicazione, svolge un ruolo importante, stabilendo le relazioni causali tra questi due aspetti. La strategia tematica esaminerà inoltre i problemi relativi alla qualità della vita degli abitanti delle città e delle comunità urbane, adottando un approccio ecosistemico [5]. Anche se l'attenzione sarà inevitabilmente posta sull'area urbana in quanto tale, non verrà tuttavia trascurata l'importanza del più ampio contesto regionale e nazionale.

[4] COM(2003) 338 def.

[5] L'approccio ecosistemico mette l'accento sulla città come sistema complesso caratterizzato da continui processi di mutamento ed evoluzione e considera aspetti quali l'energia, le risorse naturali e la produzione di rifiuti come flussi o catene. Il mantenimento, il ripristino, l'incentivazione e la chiusura di tali flussi o catene contribuiscono allo sviluppo sostenibile.

La presente comunicazione, intitolata "Verso una strategia tematica sull'ambiente urbano" costituisce la prima fase nell'elaborazione della strategia, il cui testo definitivo dovrebbe essere pronto nell'estate 2005. Le prime idee e soluzioni presentate in questa sede sono il risultato della consultazione delle città e delle altre parti interessate, dei gruppi di lavoro di esperti indipendenti e del gruppo di esperti dell'Unione europea sull'ambiente urbano. I vari contributi sono disponibili sul sito web della Commissione dedicato all'ambiente urbano [6].

[6] www.europa.eu.int/comm/environment/urban/thematic_strategy.htm.

Quadro generale delle azioni proposte per la futura strategia tematica

Di seguito sono illustrati i risultati delle ampie consultazioni condotte su questo tema. La presente comunicazione e le azioni da essa proposte saranno oggetto nel 2004 di un secondo ciclo di consultazioni, che comporterà discussioni con le altre istituzioni comunitarie, con il gruppo di esperti dell'UE sull'ambiente urbano e con i vari gruppi interessati, e una consultazione aperta su Internet. È inoltre prevista l'organizzazione di alcuni gruppi di lavoro tecnici, composti da esperti e rappresentanti delle parti interessate, per analizzare nel dettaglio le azioni proposte, la loro fattibilità ed il modo in cui possono contribuire al miglioramento dell'ambiente urbano. Il testo definitivo della strategia tematica sarà proposto a metà del 2005, tenendo conto delle consultazioni delle parti interessate e dei risultati dei gruppi di lavoro.

L'obiettivo è contribuire a livello comunitario alla definizione di un solido quadro di riferimento per promuovere iniziative locali basate sulle migliori pratiche, lasciando la scelta delle soluzioni e degli obiettivi ai responsabili locali. L'elemento fondamentale di questo quadro di riferimento è l'obbligo per le capitali e gli agglomerati urbani con popolazione superiore a 100 000 abitanti (ossia le 500 maggiori città dell'UE-25) di adottare un piano di gestione dell'ambiente urbano che stabilisca gli obiettivi da conseguire per dar vita ad un ambiente urbano sostenibile, e di introdurre un apposito sistema di gestione ambientale per assicurare l'esecuzione del piano. Tali città dovranno inoltre elaborare e attuare un piano di trasporto urbano sostenibile. A tal fine la Commissione ritiene che possano essere stabiliti specifici obblighi a livello comunitario. Questi aspetti saranno oggetto di ulteriori consultazioni nel 2004, segnatamente nel quadro dei gruppi di lavoro specifici in precedenza indicati.

Per fornire assistenza e favorire una migliore integrazione, tutti gli Stati membri saranno incoraggiati ad adottare strategie nazionali e regionali per l'ambiente urbano, collegate ai piani nazionali per lo sviluppo sostenibile, e a designare appositi centri di riferimento nazionali e/o regionali, al fine di promuovere le migliori pratiche e assistere le città nella realizzazione di un ambiente urbano sano e sostenibile.

La Commissione continuerà a sostenere le iniziative in materia di ambiente urbano e a definire raccomandazioni, linee guida, indicatori, dati, norme, tecniche di valutazione, attività formative ed altre azioni di assistenza precipuamente tecnica per aiutare le città a valutare e gestire i diversi aspetti dell'ambiente urbano.

L'Agenzia europea dell'ambiente realizzerà rapporti sullo stato dell'ambiente urbano e assicurerà l'accesso ai dati, onde fornire informazioni più accurate ai responsabili politici, al pubblico e ai principali soggetti interessati ed orientare e verificare i progressi della strategia tematica.

Nell'ulteriore elaborazione della strategia tematica, la Commissione agirà in stretta collaborazione con tutti i soggetti interessati, promuovendo il dialogo tra le parti. La strategia deve basarsi su un impegno comune della Comunità, degli Stati membri, delle regioni e naturalmente delle città al miglioramento dell'ambiente urbano. Scopo della presente comunicazione è presentare questa prima analisi come spunto per un secondo ciclo di consultazioni che avrà luogo nel 2004. La Commissione invita a formulare osservazioni sulle idee e sulle soluzioni illustrate in questa sede. A tal fine la Commissione organizzerà nel 2004 una serie di consultazioni delle parti interessate e costituirà appositi gruppi di lavoro tecnici per analizzare nel dettaglio le azioni proposte, la loro fattibilità e il modo in cui possono contribuire al miglioramento dell'ambiente urbano (cfr. punto 6). Questo processo coinvolgerà una vasta gamma di esperti e di parti interessate, compresi i rappresentanti degli Stati membri, dei paesi candidati e in via di adesione, delle regioni, delle città, delle imprese, delle ONG e del mondo universitario. Le parti interessate potranno inoltre formulare direttamente [7] le loro osservazioni entro il 15 aprile 2004. Il testo definitivo della strategia tematica sarà proposto a metà del 2005, tenendo conto delle consultazioni con le parti interessate e dei risultati dei gruppi di lavoro.

[7] WWW.EUROPA.EU.INT/COMM/ENVIRONMENT/URBAN/THEMATIC_STRATEGY.HTM.

2. TEMI PRIORITARI

Per adempiere al mandato stabilito nel Sesto programma di azione in materia di ambiente, la strategia tematica sull'ambiente urbano sarà incentrata su quattro temi orizzontali, essenziali per la sostenibilità a lungo termine delle città. Tali temi, stabiliti previa consultazione del gruppo di esperti dell'Unione europea sull'ambiente urbano e di altri soggetti interessati, presentano un chiaro legame con i pilastri economico e sociale dello sviluppo sostenibile e rappresentano i settori nei quali è possibile ottenere i progressi più significativi: gestione urbana sostenibile, trasporto urbano sostenibile, edilizia sostenibile e progettazione urbana sostenibile. I temi sono trattati separatamente ma sono ovviamente strettamente interdipendenti. Altri temi prioritari saranno identificati e considerati in seguito, coerentemente con l'approccio progressivo delle strategie tematiche.

2.1. Gestione urbana sostenibile

2.1.1. Perché la gestione urbana sostenibile è una priorità

Le aree urbane svolgono molte funzioni per i loro abitanti e per coloro che le utilizzano, assicurando la disponibilità di alloggi, di posti di lavoro, l'accesso ai beni e ai servizi, le attività culturali e l'interazione sociale. Per consentire e favorire tali funzioni, le aree urbane dispongono di numerosi elementi statici, quali edifici, infrastrutture, spazi verdi, terreni incolti e abbandonati, nonché di una serie di elementi dinamici, come i trasporti, l'acqua, l'aria, l'energia ed i rifiuti.

Ciascuno di questi elementi e di queste funzioni ha un impatto ambientale, che contribuisce all'impatto ambientale complessivo della città. Tuttavia le diverse politiche ai vari livelli amministrativi competenti a trattare questi elementi agiscono spesso in maniera isolata le une dalle altre e sono gestite da servizi amministrativi differenti. Le conseguenze ambientali delle decisioni politiche spesso non sono considerate in modo adeguato. L'obiettivo dello sviluppo sostenibile è ridurre tali impatti ambientali, assicurando nel contempo un'economia dinamica e una società sana ed equa. Tuttavia molte amministrazioni comunali non attribuiscono sufficiente importanza al miglioramento della qualità e delle prestazioni ambientali della città.

È poco probabile che un ambiente urbano sano e di buona qualità possa derivare spontaneamente dalla miriade di decisioni adottate individualmente dalle amministrazioni, dalle imprese e dai cittadini attivi nei differenti settori di ciascuna area urbana. Al fine di disporre di un quadro di riferimento per guidare e dirigere le scelte di gestione quotidiane sono necessari una visione chiara, una strategia globale e un piano di azione per conseguire gli obiettivi e i traguardi stabiliti. Le scelte di gestione devono essere al centro delle attività dell'amministrazione cittadina, anziché essere viste come un compito aggiuntivo rispetto alle normali responsabilità. Ciò comporta una modifica del processo decisionale, in modo tale da spezzare le tradizionali barriere tra comuni confinanti e tra unità amministrative all'interno di una stessa amministrazione locale a favore di una maggiore integrazione. Altrettanto importante è il cambiamento della mentalità: gli elementi fondamentali per una gestione urbana sostenibile sono la partecipazione del pubblico e il ruolo attivo dei cittadini, la trasparenza del processo decisionale e la responsabilità. L'allegato II propone una prospettiva europea per una gestione urbana sostenibile.

Un esempio di buona pratica nella pianificazione della gestione ambientale

La città di Stoccolma ha adottato il suo primo programma ambientale alla metà degli anni '70. Nel 2003 è stato adottato il quinto programma [8], dopo un'attenta analisi della situazione ambientale della città e un'ampia consultazione degli organismi pubblici, dei cittadini, delle imprese e delle associazioni. Il programma è gestito nel quadro del sistema integrato di gestione della città e comporta la periodica realizzazione di audit e rapporti ambientali; sono previsti sei obiettivi prioritari, riguardanti l'ambiente e la salute pubblica, suddivisi in 43 obiettivi specifici di carattere quantitativo o qualitativo da conseguire entro il 2006. Per ognuno di questi obiettivi è stato designato un organismo responsabile e sono stati stabiliti gli indicatori per verificare i progressi compiuti. Gli obiettivi prioritari sono i seguenti: efficienza ambientale dei trasporti, sicurezza dei prodotti, consumo energetico sostenibile, pianificazione e gestione ecologiche, trattamento ecoefficiente dei rifiuti e ambiente sano all'interno degli edifici. Un esempio di obiettivo specifico è la riduzione del 20% del consumo di combustibili fossili per il riscaldamento mediante l'allacciamento a sistemi di teleriscaldamento.

[8] www.tyckom.stockholm.se.

Già da qualche tempo è riconosciuta l'importanza di una gestione urbana sostenibile a livello locale. Il Vertice sulla Terra del 1992 ha riconosciuto il ruolo particolare che le amministrazioni locali possono svolgere per contribuire allo sviluppo sostenibile e ha approvato l'Agenda 21 locale. Si tratta di un documento che invita le amministrazioni locali ad elaborare strategie per lo sviluppo sostenibile attraverso un dialogo con i cittadini, le imprese e le altre parti interessate. L'Europa è il leader mondiale per quanto riguarda l'adozione dell'Agenda 21 locale, con oltre 5 000 comuni impegnati in questo processo [9]. Secondo il progetto di ricerca LASALA (Local Authorities' Self Assessment of Local Agenda 21 - autovalutazione degli enti locali sull'Agenda 21 locale) [10], cui partecipano più di 250 enti locali in tutta Europa, il processo dell'Agenda 21 locale è estremamente efficace ai fini dell'evoluzione dei comportamenti, delle conoscenze e delle pratiche a livello locale, e ha favorito tra l'altro una migliore attuazione della normativa ambientale.

[9] ICLEI, Second Local Agenda 21 Survey (Seconda indagine sull'Agenda 21 locale), 2002.

[10] http://www.iclei.org/europe/LASALA/ .

Tuttavia, malgrado questo successo relativo, l'adozione dell'Agenda 21 locale in Europa è molto eterogenea e alcuni segnali indicano che l'attuazione delle strategie previste nel quadro dell'Agenda 21 inizia ad attraversare una fase di stallo anche nei paesi in cui l'accoglienza è stata più entusiasta. Le prestazioni ambientali delle città europee variano notevolmente (cfr. figura 1) [11], e molte amministrazioni locali non affrontano i problemi ambientali in modo sistematico. I processi di Agenda 21 locale esistenti mostrano ambiti di azione e livelli di ambizione molto differenti, insieme a scarsi controlli sull'efficacia della loro attuazione. Soltanto pochi Stati membri (fra cui, ad esempio, Danimarca e Regno Unito) hanno istituzionalizzato nel proprio diritto interno l'approccio dell'Agenda 21 locale per superare alcune delle difficoltà e favorire l'adozione generalizzata di strategie di gestione dell'ambiente urbano.

[11] Risultati di uno studio delle impronte ecologiche messi a confronto da Best Foot Forward (www.bestfootforward.com). Più la città è sostenibile, minore è l'impronta ecologica per abitante.

È quindi necessario un quadro di riferimento più solido a livello comunitario, per rivitalizzare e generalizzare la gestione ambientale delle principali città europee. Ciò avrà effetti positivi anche per gli altri tre temi prioritari presi in considerazione (cfr. punti 2.2-4).

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

2.1.2. Iniziative comunitarie in corso sulla gestione urbana sostenibile

L'Unione europea ha creato uno strumento di gestione ambientale globale, il sistema comunitario di ecogestione ed audit (EMAS) [12], basato sull'adesione volontaria. Dal 2001, anno in cui il sistema è stato sottoposto a revisione, la registrazione EMAS è stata ottenuta da oltre 500 organismi pubblici, fra cui 110 amministrazioni locali. Originariamente concepito per promuovere il miglioramento continuo delle prestazioni ambientali nelle attività quotidiane delle organizzazioni, nel caso delle amministrazioni locali il sistema costituisce anche un modo per facilitare la gestione dei compiti istituzionali in materia ambientale e delle iniziative volontarie in maniera coordinata, sistematica e verificabile. Questo strumento consente alle amministrazioni di analizzare l'impatto diretto e indiretto delle proprie attività sull'ambiente, ad esempio per quanto riguarda la pianificazione territoriale e la selezione dei contraenti, ed impone loro di tenere presenti le preoccupazioni delle parti interessate (ad es. le associazioni di cittadini) e di rendere conto del proprio operato, comunicando i dati relativi alle proprie attività ambientali.

[12] Regolamento (CE) n. 761/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2001, sull'adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS), GU L 114 del 24.4.2001, pag. 1.

Insieme al Consiglio dei comuni e delle regioni d'Europa (CCRE), la Commissione ha lanciato una campagna per promuovere il ricorso ad EMAS da parte delle amministrazioni locali. Le prime esperienze hanno dimostrato che si tratta di uno strumento utile e facilmente applicabile, sufficientemente flessibile da consentire di affrontare i principali problemi ambientali delle città, e che esso aiuta a fissare le priorità, favorisce una maggiore conoscenza dei problemi ambientali, migliora la comunicazione dei dati e facilita l'attuazione dell'Agenda 21 locale.

Esempi di buone pratiche nell'uso dei sistemi di gestione ambientale

Dal 1997, il consiglio municipale di Leicester [13] (Regno Unito) utilizza EMAS per migliorare le proprie prestazioni ambientali. A partire dal 2003, l'ambito di applicazione del sistema è stato esteso alla gestione delle prestazioni ambientali della città propriamente detta, con particolare riferimento agli aspetti che hanno maggiore importanza per la collettività. Il consiglio ha fissato obiettivi ambiziosi per quanto riguarda il rendimento energetico delle abitazioni, la riduzione degli spostamenti in automobile verso il centro della città e verso le scuole, la sensibilizzazione alle tematiche ambientali, la riduzione dei rifiuti da costruzione, l'elaborazione di norme locali per l'edilizia sostenibile e la pulizia delle strade.

[13] www.leicester.gov.uk/.

I Paesi Bassi hanno stabilito come obiettivo l'introduzione di un sistema di gestione ambientale (EMAS, ISO 14001 o equivalenti) in tutte le pubbliche amministrazioni, comprese le amministrazioni locali, entro la fine del 2004 [14]. Nel novembre 2002 Den Bosch è stata la prima città olandese ad ottenere la certificazione ISO 14001.

[14] "Met preventie naar duurzaam ondernemen - een programma voor en door overheden 2001-2005".

Oltre ad appoggiare una serie di progetti di ricerca destinati a fornire alle amministrazioni cittadine gli strumenti necessari per gestire le aree urbane, in particolare attraverso l'azione chiave "La città del futuro e il patrimonio culturale" [15] (allegato III), la Commissione promuove l'adozione dell'Agenda 21 locale, sostenendo finanziariamente varie reti di città impegnate nell'iniziativa e nella sua promozione in tutta Europa (cfr. punto 5.1).

[15] www.cordis.lu/eesd/ka4/home.html.

La Commissione si è attivamente impegnata per fornire alle amministrazioni urbane altri strumenti di gestione, in particolare gli indicatori comuni europei e l'impronta ecologica (in proposito cfr. anche il punto 4). Inoltre, alcune direttive comunitarie introducono una serie di obblighi per quanto riguarda la gestione di vari elementi dell'ambiente urbano, fra cui l'aria, il rumore e le risorse idriche. Tali obblighi sono illustrati in sintesi nell'allegato VI.

2.1.3. Altre misure necessarie per assicurare la massima diffusione della gestione urbana sostenibile

La relazione sulle città europee sostenibili [16] raccomanda vivamente l'elaborazione a livello locale di strategie di gestione urbana sostenibile. Allo stesso modo, il progetto LASALA auspica l'inserimento dell'Agenda 21 locale in un contesto più solido e più a lungo termine, in modo da consentirne l'integrazione nelle pratiche e nelle procedure delle amministrazioni locali europee, e il piano di attuazione del Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile invoca l'adozione di misure volte a rafforzare le disposizioni vigenti in materia di sviluppo sostenibile, ivi compreso a livello locale, nel quadro dell'Agenda 21.

[16] ISBN 92-827-8259-X (1996).

A lungo termine, la gestione attiva e integrata di tutti gli aspetti ambientali di una determinata area urbana è l'unico modo per assicurare un ambiente urbano sano e di buona qualità. È necessario definire espliciti obiettivi, azioni e programmi di monitoraggio ambientale che stabiliscano un collegamento fra le politiche ambientali e le politiche economiche e sociali.

È pertanto necessario che le amministrazioni urbane predispongano un piano di gestione ambientale. Per assicurarne l'attuazione e verificare i progressi compiuti, è indispensabile adottare un apposito sistema di gestione ambientale.

La Commissione ritiene che possa essere stabilito un corrispondente obbligo a livello comunitario, applicabile a tutte le capitali e alle città con popolazione superiore a 100 000 abitanti, ossia alle 500 principali città dell'UE-25. Questo aspetto sarà oggetto di ulteriori consultazioni nel 2004, segnatamente nel quadro di uno specifico gruppo di lavoro composto da esperti e parti interessate.

Tale obbligo dovrebbe comportare l'adozione del piano e l'introduzione di un apposito sistema di gestione ambientale. Le procedure potrebbero ad esempio prevedere la necessità di consultare i cittadini, le imprese e le altre parti interessate, di stabilire obiettivi (decisi a livello locale), e di verificare e comunicare i progressi compiuti. Non sarebbe intenzione della Commissione analizzare dettagliatamente i piani di gestione, quanto piuttosto assicurare che essi diventino parte integrante del governo della città.

Le direttive comunitarie in vigore impongono già ora alle autorità degli agglomerati urbani di provvedere alla gestione della qualità dell'aria [17] e del rumore ambientale [18], e di partecipare alla gestione del bacino idrografico [19] (cfr. allegato VI). L'obbligo proposto consentirebbe all'amministrazione urbana di combinare la gestione di questi compiti e di altri aspetti ambientali nell'ambito di un piano di gestione ambientale unificato.

[17] Direttiva 96/62/CE del Consiglio, del 27 settembre 1996, in materia di valutazione e di gestione della qualità dell'aria ambiente, GU L 296 del 21.11.1996, pag. 55.

[18] Direttiva 2002/49/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 giugno 2002, relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale, GU L 189 del 18.7.2002, pag. 12.

[19] Direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque, GU L 327 del 22.12.2000, pag. 1.

Tale piano potrebbe prendere in considerazione le questioni fondamentali, tra cui il consumo di energia, le emissioni di gas ad effetto serra, il consumo e il trattamento delle risorse idriche, i rifiuti, il rumore, la qualità dell'aria, la natura e la biodiversità, i trasporti e la mobilità, la progettazione, i rischi naturali e i rischi antropici, l'edilizia sostenibile, le implicazioni sanitarie e la qualità della vita in generale. Poiché le aree urbane spesso si estendono oltre i confini amministrativi della città, il piano dovrebbe applicarsi all'intera area urbana e potrebbe richiedere una cooperazione tra amministrazioni contigue (cfr. anche punto 3.3).

In linea con il programma per migliorare la governance a livello europeo, i piani di gestione ambientale consentirebbero di accrescere la cooperazione tra vari livelli di governo (locale, regionale e nazionale), tra vari dipartimenti nell'ambito delle amministrazioni locali, e tra amministrazioni contigue, oltre a favorire una maggiore partecipazione dei cittadini e delle parti interessate. Essi consentirebbero inoltre di rimediare ad altre lacune e difetti dell'attuale gestione ambientale, come la mancanza o la sottoutilizzazione dei dati e degli strumenti di gestione, l'eccessiva importanza attribuita allo sviluppo per progetti anziché ad una politica coerente di sviluppo sostenibile e la separazione della pianificazione e dell'esecuzione.

I piani di gestione ambientale consentirebbero di uscire dalla logica della pianificazione a breve termine indotta dal processo politico, assicurando la necessaria continuità della politica ambientale della città tra più amministrazioni successive. È necessario prendere in considerazione i problemi a lungo termine, quali ad esempio le conseguenze del cambiamento climatico, ed adottare una pianificazione integrata con una prospettiva temporale più ampia, per tener conto di tutti i fattori coinvolti e delle loro complesse interazioni e definire soluzioni sostenibili.

I piani consentirebbero inoltre una maggiore comparabilità tra le 500 maggiori città europee, dal punto di vista degli obblighi e delle iniziative in materia ambientale. Attualmente la situazione varia notevolmente, data la maggiore proattività di alcune città rispetto ad altre e i vari gradi e tipi di obblighi stabiliti dagli Stati membri. Grazie all'adozione e all'attuazione di piani di gestione ambientale in numerose città, la concorrenza economica tra le varie città cesserebbe di essere un ostacolo alla promozione di un ambiente urbano sano e di buona qualità. Al contrario, le città attirerebbero nuove imprese e nuovi abitanti sulla base della qualità della vita offerta.

Per accompagnare il piano di gestione ambientale e per consentire le analisi, i controlli e le previsioni indispensabili per procedere alla sua periodica revisione sarebbe necessario un sistema globale di gestione ambientale, che aiuterebbe inoltre le amministrazioni urbane ad adempiere alla normativa ambientale nazionale e comunitaria (ad esempio la normativa in materia di qualità dell'aria e di inquinamento acustico) e ad assicurarne l'effettiva applicazione, che tradizionalmente è uno dei punti deboli del diritto ambientale. A questo proposito, un sistema globale quale EMAS serve a guidare le amministrazioni locali nel processo continuo di definizione della politica ambientale, fissazione degli obiettivi, monitoraggio, controllo e comunicazione dei dati. La situazione ambientale è oggetto di un esame approfondito, che porta alla definizione di una politica ambientale in consultazione con il personale coinvolto, i cittadini, gli operatori economici ed altre parti interessate. In seguito viene introdotto il sistema di gestione, che comporta la ripartizione delle responsabilità, la formazione del personale, l'elaborazione della documentazione di riferimento, la scelta di una serie di obiettivi e traguardi ambientali (secondo il livello di ambizione ritenuto opportuno dall'autorità responsabile), la definizione di un programma di azioni per conseguire tali obiettivi, l'assegnazione delle risorse e l'introduzione di un sistema di audit per la raccolta dei dati e la verifica del funzionamento del sistema di gestione e dei progressi compiuti nella realizzazione degli obiettivi. Successivamente viene pubblicata una dichiarazione ambientale, che forma oggetto di aggiornamento annuale. È importante infine sottolineare che i sistemi di gestione ambientale (EMAS o ISO 14001) sono controllati da certificatori o verificatori esterni indipendenti.

Come segnalato dalla relazione sulle città europee sostenibili, per rimuovere gli ostacoli di ordine politico, strutturale e tecnico all'adozione di un approccio globale ed integrato sono necessari vari tipi di azioni. I piani e i sistemi di gestione ambientale possono contribuire in misura significativa, ma sono indispensabili anche altre azioni. Un processo decisionale integrato richiede un diverso modo di lavorare all'interno delle amministrazioni urbane, e ciò può comportare notevoli cambiamenti nell'organizzazione e nella struttura di tale processo. È inoltre importante stabilire adeguati collegamenti con le strategie regionali e nazionali e fornire maggiori informazioni ed assistenza alle città. Le proposte di azione relative a questi aspetti sono illustrate nel punto 3.3. Il ruolo degli indicatori al fine di misurare i progressi e influenzare il processo decisionale è descritto nel punto 4.

La formazione dei funzionari e dei titolari di cariche elettive a livello comunale è importante ai fini della comprensione dei problemi dell'ambiente urbano e dei loro legami con i fattori economici e sociali. La Commissione esaminerà la possibilità di utilizzare programmi di formazione, quali il programma Leonardo da Vinci, per favorire lo sviluppo delle competenze e delle conoscenze necessarie, e studierà altri meccanismi per continuare a promuovere le buone pratiche e lo scambio di esperienze (cfr. anche punto 5.1).

Azioni proposte per la futura strategia tematica (le proposte saranno oggetto di ulteriori consultazioni nel 2004) Gestione urbana sostenibile

Tutte le capitali e le altre città con popolazione superiore a 100 000 abitanti dovranno adottare un piano di gestione ambientale per l'intera area urbana, insieme ad alcuni obiettivi relativi ai principali impatti ambientali, e dovranno introdurre un sistema di gestione ambientale per gestire questo processo e conseguire tali obiettivi. La Commissione ritiene che a tal fine debba essere stabilito un obbligo a livello comunitario. Questo aspetto sarà oggetto di ulteriori consultazioni nel 2004, in particolare nell'ambito di uno specifico gruppo di lavoro formato da esperti e rappresentanti delle parti interessate.

La Commissione elaborerà apposite linee guida per l'attuazione dei sistemi di gestione da parte delle amministrazioni locali. Gli Stati membri saranno incoraggiati a fornire a tali amministrazioni l'assistenza necessaria per l'attuazione del sistema ambientale, ad esempio mediante attività di formazione e di consulenza.

La Commissione esaminerà le possibilità di formazione, ricerca e scambio di esperienze in materia di gestione urbana sostenibile.

2.2. Trasporto urbano sostenibile

2.2.1. Perché il trasporto urbano sostenibile è una priorità

I sistemi di trasporto urbano costituiscono un elemento fondamentale del tessuto urbano, in quanto assicurano l'accesso della popolazione ai beni, ai servizi, alle opportunità di impiego e alle attività ricreative e la circolazione ottimale delle merci, consentendo alle economie locali di prosperare. Tuttavia, se la principale caratteristica delle città è la notevole densità degli edifici, la seconda caratteristica è la presenza di elevati volumi di traffico. Il traffico ha un impatto significativo sull'ambiente e sulla salute dei cittadini, oltre che sulla qualità complessiva della vita nelle città. I crescenti livelli di congestione del traffico ostacolano la mobilità, con costi sempre maggiori per l'economia (0,5% del PIL della Comunità, percentuale che secondo le previsioni dovrebbe salire all'1% nel 2010 [20]).

[20] "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte", COM(2001) 370 def.

Quasi tutti gli abitanti delle città europee (97%) sono esposti a livelli di inquinamento atmosferico superiori agli obiettivi di qualità comunitari per il particolato; la percentuale è del 44% per l'ozono troposferico e del 14% per il biossido di azoto [21]. Il traffico automobilistico è una delle principali fonti di questi e di altri inquinanti atmosferici. Per quanto riguarda le emissioni prodotte dai singoli autoveicoli, sono stati compiuti notevoli progressi, che hanno contribuito a ridurre la concentrazione urbana di PM10 (particelle di diametro inferiore a 10 micrometri), NOx e altri precursori dell'ozono. Tuttavia, i cosiddetti "punti caldi", ossia i principali incroci e i siti a più elevato traffico veicolare, continuano ad essere un problema, e l'incremento complessivo del trasporto automobilistico nelle aree urbane vanifica in parte i progressi conseguiti. La concentrazione di PM10 ha smesso di diminuire a partire dal 1999 e le concentrazioni di ozono sono in aumento [22]. Come indicato nel rapporto 2002 sul meccanismo di informazione per i settori dei trasporti e dell'ambiente (Transport and Environment Reporting Mechanism - TERM), anche se le attuali misure consentiranno di migliorare ulteriormente la qualità dell'aria nelle città, nel 2010 la popolazione urbana europea sarà ancora costantemente esposta ad elevate concentrazioni di inquinanti atmosferici. L'aumento del traffico urbano rischia inoltre di vanificare gli sforzi compiuti per ridurre le emissioni di gas serra. In assenza di misure finalizzate ad invertire la tendenza all'incremento del traffico, da qui al 2010 si può prevedere un aumento delle emissioni di CO2 generate dai trasporti di circa il 40% rispetto al 1990. Il traffico urbano è responsabile del 40% delle emissioni di CO2 derivanti dai trasporti.

[21] Agenzia europea dell'ambiente, rapporto TERM 2002.

[22] Rapporto dell'Agenzia europea dell'ambiente sull'inquinamento atmosferico in Europa, 1990-2000.

Numerosi studi dimostrano che il traffico ha conseguenze significative sulla salute dei cittadini. Ad esempio, uno studio [23] basato sull'utilizzo del PM10 come indicatore del livello di inquinamento atmosferico è giunto alla conclusione che in Austria, Francia e Svizzera l'inquinamento atmosferico da traffico è responsabile di oltre 21 000 morti premature ogni anno, di oltre 25 000 nuovi casi di bronchite cronica negli adulti, di oltre 290 000 episodi di bronchite nei bambini, di oltre mezzo milione di attacchi d'asma, e di più di 16 milioni di giornate/uomo ad attività ridotta. Secondo le stime, i costi economici dell'inquinamento atmosferico da traffico ammontano all'1,7% del PIL [24]. Lo studio si basa sui dati raccolti in una serie di indagini effettuate negli anni '90, e perciò non tiene conto dei notevoli progressi recentemente realizzati grazie alla limitazione delle emissioni, ma fornisce comunque un'idea della portata e dell'ampiezza potenziale degli effetti. Il progetto di ricerca APHEIS [25], condotto in 26 città di 12 paesi europei, ha stimato che una riduzione dell'esposizione a lungo termine a concentrazioni esterne di PM10 di soli 5 µg/m3 potrebbe evitare circa 19 morti premature ogni 100 000 abitanti l'anno, pari a 1,5 volte il tasso annuo di vittime della strada. Pertanto la riduzione delle emissioni del traffico urbano potrebbe apportare notevoli benefici dal punto di vista sanitario ed economico.

[23] N. Künzli, R. Kaiser, S. Medina, M. Studnicka, O. Chanel, P. Filliger, M. Herry, F. Horak Jr., V. Puybonnieux-Texier, P. Quénel, J. Schneider, R. Seethaler, J.C. Vergnaud, H. Sommer, "Public-health impact of outdoor and traffic-related air pollution: a European assessment" (Impatto dell'inquinamento atmosferico esterno e da traffico sulla salute pubblica: analisi della situazione europea), The Lancet, volume 356, n. 9232 del 2 settembre 2000.

[24] OMS, Health costs due to road traffic related air pollution. An impact assessment project for Austria, France and Switzerland (Costi sanitari dell'inquinamento atmosferico dovuto al traffico stradale. Valutazione dell'impatto in Austria, Francia e Svizzera), giugno 1999.

[25] Air Pollution and Health: A European Information System - Health impact assessment of air pollution in 26 cities (Inquinamento atmosferico e salute: sistema di informazione europeo - valutazione dell'impatto sanitario in 26 città), secondo rapporto annuale 2000-2001, consultabile sul sito www.apheis.net.

Il trasporto automobilistico nelle città contribuisce inoltre ad uno stile di vita sempre più sedentario, con una serie di effetti negativi sulla salute e sulla speranza di vita, soprattutto per quanto riguarda le malattie cardiovascolari. Andare in bicicletta per trenta minuti al giorno può ridurre del 50% il rischio di malattie vascolari; ciononostante più della metà degli spostamenti inferiori ai 5 km è effettuata in automobile. Secondo un recente studio, nella sola città di Londra, se il 10% degli spostamenti fosse effettuato in bicicletta o a piedi anziché utilizzare l'automobile, sarebbe possibile evitare 100 morti premature e 1 000 ricoveri ospedalieri l'anno [26].

[26] Soderland N, Ferguson J, McCarthy M, Transport in London and the Implications for Health (I trasporti nella città di Londra e le relative implicazioni sanitarie), 1999.

Il numero di feriti e di morti dovuti agli incidenti stradali nelle città è ancora troppo elevato. Su un milione e trecentomila incidenti stradali con feriti registrati nel 2000 nell'Unione europea, due terzi hanno avuto luogo nelle aree urbane [27], così come un incidente mortale su due. Secondo le stime, il costo degli incidenti stradali è pari al 2% del PIL della Comunità.

[27] Banca dati internazionale sul traffico stradale e sugli incidenti (OCSE), aprile 2002.

Un altro serio problema delle aree urbane, che purtroppo continua ad aggravarsi, è rappresentato dall'inquinamento acustico: l'80% del rumore è prodotto dal traffico stradale. In Europa almeno 100 milioni di persone sono esposte, negli agglomerati urbani o in prossimità delle infrastrutture di trasporto, a livelli di rumore da traffico stradale superiori al livello raccomandato dall'OMS, pari a 55 dB(A) [28]. L'esposizione al rumore provoca gravi disturbi e ha effetti negativi sul sonno e sulla qualità della vita. Circa 40 milioni di persone sono esposte a livelli superiori a 65 dB(A), livello al quale il rumore nuoce gravemente alla salute. La riduzione dei volumi e la maggiore scorrevolezza del traffico, insieme a limiti più severi alla sorgente, consentirebbero di ridurre notevolmente i livelli di rumore nelle aree urbane.

[28] Agenzia europea dell'ambiente, Traffic noise: exposure and annoyance (Rumore da traffico: esposizione e fastidio), 2001.

Il traffico è percepito come uno dei principali fattori che incidono sulla qualità della vita nelle città. In un'indagine condotta nel 1995, il 51% della popolazione urbana dell'Unione europea ha indicato il traffico come il principale problema ambientale, insieme ad altri due problemi connessi ai trasporti, la qualità dell'aria e il rumore, menzionati rispettivamente dal 41% e dal 31% degli intervistati [29]. Gli elevati volumi di traffico non incoraggiano la popolazione a spostarsi a piedi o a lasciare i bambini giocare all'aperto, e ciò contribuisce al progressivo indebolimento dei rapporti di vicinato e del senso di appartenenza ad una comunità locale.

[29] Eurobarometro.

L'incremento della mobilità determina l'ulteriore sviluppo delle aree urbane, favorendo l'espansione delle città nelle zone rurali circostanti ("proliferazione urbana"). Così come scelte urbanistiche inadeguate possono generare un aumento dei volumi di traffico, l'incremento del traffico e della mobilità può favorire scelte urbanistiche inadeguate, ad esempio per rispondere all'esigenza di ridurre la congestione. I due fattori sono indissolubilmente collegati (cfr. anche il punto 2.4.1 sulla progettazione urbana).

La mobilità urbana è anche un importante elemento di equità sociale. I servizi, l'istruzione, l'occupazione, le attività ricreative e i beni devono essere accessibili a tutti gli abitanti delle città, a prescindere dal possesso o meno dell'automobile. Le persone che abitano nelle zone più povere della città hanno il più basso tasso di proprietà dell'automobile. Il trasporto pubblico può quindi garantire l'accesso ai beni e ai servizi e presenta evidenti benefici dal punto di vista ambientale.

Occorre ripensare la mobilità urbana per ovviare a questi effetti negativi, assicurando nel contempo il mantenimento del potenziale di crescita economica, la libertà di movimento e una migliore qualità della vita degli abitanti delle città, e pertanto risulta necessario un quadro di riferimento a livello europeo per promuovere il trasporto urbano sostenibile.

2.2.2. Iniziative comunitarie in corso sul trasporto urbano

Nel 2001 il Consiglio "Trasporti" ha adottato una definizione di sistema di trasporti sostenibili (allegato IV) che è stata utilizzata ai fini dell'elaborazione della presente comunicazione.

Secondo il Libro bianco del 2001 sulla politica europea dei trasporti [30], tale politica ha raggiunto un punto critico, nel senso che l'esistenza di sistemi di trasporto urbano puliti, ben funzionanti e basati su un ridotto consumo di combustibili fossili costituisce una condizione indispensabile per conseguire l'obiettivo generale della mobilità sostenibile a livello comunitario. Il Libro bianco individua due settori di attività comunitaria nel campo dei trasporti urbani puliti: il sostegno alla diversificazione dell'approvvigionamento energetico e la promozione delle buone pratiche. In linea con il principio di sussidiarietà, la Commissione non intende ricorrere a strumenti normativi come mezzo per imporre soluzioni alternative all'automobile nelle città.

[30] "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte", COM(2001) 370 def.

La necessità di razionalizzare l'uso delle autovetture private e di migliorare il trasporto urbano, settore ad alto consumo di energia, è sottolineata anche nel Libro verde della Commissione sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico [31]. Il Libro verde stabilisce un obiettivo ambizioso: sostituire entro il 2020 il 20% dei carburanti convenzionali (benzina e diesel) utilizzati nel settore del trasporto su strada con carburanti alternativi. Nella successiva comunicazione sui carburanti alternativi per il trasporto stradale [32] viene illustrato uno "scenario ottimistico di sviluppo", basato su tre tipi di carburante che possono conquistare notevoli quote di mercato e che presentano, in generale, notevoli benefici per l'ambiente urbano: i biocarburanti, il gas naturale e l'idrogeno. Per favorire una più ampia penetrazione dei biocarburanti sul mercato sono state adottate alcune misure: nel maggio 2003 il Consiglio e il Parlamento europeo hanno adottato una direttiva che stabilisce determinati obiettivi in termini di quote di mercato; nell'ottobre 2003 è stata adottata una direttiva che autorizza specifiche deroghe. Il gruppo di contatto sui carburanti alternativi costituto nel 2002 ha predisposto nel 2003 un rapporto che illustra il parere degli esperti sul futuro sviluppo del gas naturale e dell'idrogeno.

[31] "Verso una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico", COM(2000) 769 def.

[32] COM(2001) 547 def.

La Commissione sta attuando un programma di lavoro che prevede azioni specifiche e concrete nel campo del trasporto urbano pulito: a titolo di esempio si può citare l'iniziativa CIVITAS e vari progetti di ricerca, valutazione comparativa e dimostrazione, nonché una serie di azioni di sensibilizzazione (cfr. allegato III).

Un esempio di buona pratica nel trasporto urbano sostenibile

Sin dalla fine degli anni 80 a Graz (Austria) [33] è stato introdotto un piano di trasporto integrato per rendere la città un luogo di "mobilità leggera", incentrato sulla sicurezza e sull'efficienza ambientale e su una maggiore attrattività degli spazi pubblici. Nel 1992 è stato introdotto in tutta la città un limite massimo di velocità di 30km/h, che ha contribuito a ridurre del 20% gli incidenti e ha favorito una notevole riduzione delle emissioni di inquinanti atmosferici e dei livelli di rumore. Parallelamente sono state ridotte le aree di parcheggio e aumentate le tariffe per la sosta nel centro cittadino, utilizzando il ricavato per migliorare il trasporto pubblico. Inoltre sono stati introdotti incentivi per favorire l'uso dei veicoli a basse emissioni. Le piste ciclabili sono state estese ad oltre 100 km e sono stati realizzati parcheggi per bici e appositi servizi destinati ai ciclisti. I marciapiedi sono stati notevolmente migliorati, le zone pedonali estese, e i principali percorsi e attraversamenti pedonali sono stati integrati nella pianificazione generale. È in corso una collaborazione con le scuole e con le imprese ai fini dell'adozione di piani di gestione della mobilità per ridurre l'uso delle automobili. Grazie all'informazione dei cittadini e alla loro partecipazione alla pianificazione dei trasporti, la politica della città di Graz incontra il favore di un'alta percentuale della popolazione, e in particolare di 2 automobilisti su 3.

[33] www.graz.at.

Per facilitare l'imposizione di pedaggi per la circolazione delle auto, misura già introdotta con successo a Londra e presa in considerazione da altre città, tra cui Stoccolma, la Commissione ha presentato una proposta di direttiva sui sistemi di pagamento elettronico, che assicurerà l'interoperabilità dei sistemi di pedaggio stradale in tutta l'Unione europea.

La Commissione sostiene lo sviluppo di trasporti pubblici accessibili e di qualità anche nel quadro dei suoi programmi di ricerca e attraverso la proposta relativa all'apertura dei mercati. Attualmente sta elaborando una proposta di direttiva sulla promozione di veicoli puliti e ad alta efficienza energetica e sta attuando un programma di ricerca e dimostrazione sui carburanti alternativi per il trasporto stradale. Occorre inoltre menzionare la proposta di regolamento per l'introduzione di una concorrenza "controllata" nel settore del trasporto pubblico [34]. Nel corso degli anni '90, un campione di città europee è riuscito, nel quadro di una concorrenza controllata, ad accrescere in media l'uso del trasporto pubblico dell'1,7% annuo (a fronte di una riduzione dello 0,2% annuo nelle città in cui non è stata introdotta la concorrenza controllata) [35].

[34] Proposta modificata di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'azione degli Stati membri in tema di obblighi di servizio pubblico e di aggiudicazione di contratti di servizio pubblico nel settore del trasporto di passeggeri per ferrovia, su strada e per via navigabile interna, COM(2002) 107 def.

[35] Colin Buchanan and Partners, "Good practice in contracts for public passenger transport" (Buone pratiche nei contratti per il trasporto pubblico di passeggeri), studio realizzato per la Commissione europea, 2002.

La Commissione promuove lo sviluppo delle reti transeuropee di trasporto (TEN-T), che hanno un notevole impatto sulle interfacce con le aree urbane. Ad esempio il programma TEN-T promuove l'uso di sistemi intelligenti di gestione del traffico, lo sviluppo di punti nodali quali aeroporti e porti, molti dei quali sono situati all'interno o in prossimità delle aree urbane, e lo sviluppo delle infrastrutture di collegamento tra le principali aree urbane europee, in particolare tramite linee ferroviarie e vie navigabili.

Un vasto complesso di norme comunitarie ha come obiettivo il miglioramento della qualità tecnica dei veicoli; si tratta in particolare di una serie di direttive che stabiliscono i limiti di emissione per le varie categorie di veicoli e gli standard di qualità dei carburanti (a seguito dei programmi Auto Oil I e II) [36], i limiti di emissione acustica [37] e le disposizioni in materia di controllo tecnico dei veicoli a motore [38]. Gli standard di emissione Euro 3 ed Euro 4 apporteranno notevoli benefici a breve termine, con il progressivo rinnovo del parco automobilistico; la Commissione sta attualmente valutando i futuri standard di emissione Euro 5, che consentiranno di ridurre ulteriormente le emissioni di NOx e particolato. Più indirettamente, le direttive in materia di qualità dell'aria e rumore (cfr. allegato VI) incideranno in misura significativa sul trasporto urbano, in quanto le autorità locali dovranno attuare una gestione attiva dei trasporti per adempiere ai loro obblighi.

[36] Direttive 97/24/CE, 98/69/CE, 98/70/CE, 99/96/CE, 2001/1/CE, 2001/27/CE, 2002/51/CE, 2002/80/CE.

[37] Direttive 70/157/CEE, 92/61/CEE, 92/97/CEE, 97/24/CE, 2000/14/CE, 2001/43/CE.

[38] Direttiva 96/96/CE.

Il Libro bianco sulla politica europea dei trasporti propone come obiettivo il dimezzamento del numero di vittime della strada entro il 2010. Nel 2003 la Commissione ha adottato un programma di azione europeo per la sicurezza stradale [39] che contribuirà a ridurre gli incidenti mortali all'interno delle città. Tra le principali azioni previste figurano misure per incoraggiare gli automobilisti a migliorare il loro comportamento, per rendere i veicoli più sicuri (ad es. la progettazione di parti anteriori dei veicoli meno pericolose per i pedoni ed i ciclisti), per migliorare le infrastrutture stradali e per accrescere la sicurezza del trasporto di merci e passeggeri. Tutte le autorità, comprese le autorità locali, sono invitate a sottoscrivere la carta europea sulla sicurezza stradale e ad impegnarsi ad attuare specifiche azioni che verranno rese pubbliche e saranno oggetto di controlli. Il programma prevede la definizione per le aree urbane di appositi indicatori di prestazione in materia di sicurezza stradale, onde verificare i progressi compiuti e valutare l'efficacia delle misure adottate.

[39] COM(2003) 311 def.

L'iniziativa eSafety [40], avviata nel 2002, completa il programma europeo per la sicurezza stradale mirando ad accelerare lo sviluppo, la diffusione su larga scala e l'utilizzo di sistemi di sicurezza basati sulle più avanzate tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni al fine di ridurre il numero di vittime della strada. Ad esempio, i sistemi di sicurezza attiva, i sistemi avanzati di assistenza al conducente e le informazioni in tempo reale sul traffico e sugli itinerari da seguire consentiranno di evitare gli incidenti e, in caso di incidente, accresceranno le possibilità di sopravvivenza degli utenti della strada. Il gruppo di lavoro eSafety ha elaborato un rapporto corredato di 28 raccomandazioni, per promuovere l'attuazione delle quali è stato costituito un Forum eSafety. Inoltre, nel settembre 2003 la Commissione ha adottato una comunicazione sulle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni per veicoli sicuri e intelligenti [41], nella quale sono specificate le azioni che essa dovrà intraprendere nel proprio ambito di competenza in risposta a tali raccomandazioni. L'iniziativa eSafety mira ad incoraggiare la partecipazione di tutti i principali soggetti necessari al buon funzionamento dei sistemi avanzati, e in particolare l'industria dell'automobile e delle telecomunicazioni, gli operatori di rete e i fornitori di servizi. I proprietari e gli operatori delle infrastrutture di trasporto urbano avranno dunque un ruolo di primo piano in questo processo.

[40] http://europa.eu.int/information_society/ programmes/esafety/index_en.htm.

[41] COM(2003)542 def.

2.2.3. Altre misure necessarie per assicurare la massima diffusione del trasporto urbano sostenibile

La Comunità ha intrapreso una vasta azione per far fronte a molti aspetti negativi del trasporto urbano. Gli interventi diretti al miglioramento della qualità tecnica dei veicoli stradali e ad incentivare l'acquisto di veicoli più puliti hanno un'importanza centrale e sono pertanto destinati a proseguire.

Tuttavia ai miglioramenti derivanti dalle iniziative attualmente in corso fa riscontro il previsto aumento del traffico e della congestione nelle aree urbane. Secondo le stime, tra il 1995 e il 2030 il numero di chilometri percorsi nelle aree urbane dovrebbe aumentare del 40%. In Europa, il parco circolante aumenta di 3 milioni di automobili ogni anno e negli ultimi trent'anni è praticamente triplicato. Nei paesi candidati e in via di adesione è previsto un forte aumento dell'uso dell'automobile. È quindi evidente la necessità di adottare apposite misure per far fronte ai crescenti volumi di traffico, in aggiunta alle misure già in vigore in materia di standard di emissione. Se da un lato i motori sono meno inquinanti di un tempo, dall'altro il numero assoluto di autoveicoli circolanti nelle aree urbane genera elevate concentrazioni di inquinanti atmosferici, contribuendo a molte morti premature. La congestione del traffico, anche con veicoli meno inquinanti, presenta ancora costi economici elevati. Come sottolineato nel Libro bianco sulla politica europea dei trasporti, il problema più grave che le amministrazioni urbane dovranno risolvere - e che si profila più urgente del previsto - "è il controllo del traffico, con particolare riguardo al ruolo dell'automobile privata nei grandi centri urbani (...). La mancanza di un approccio integrato tra politiche urbanistiche e dei trasporti ha decretato la supremazia quasi indiscussa dell'autovettura privata.".

Pertanto si prevede di imporre alle capitali degli Stati membri e alle città con popolazione superiore a 100 000 abitanti di elaborare, adottare e attuare un piano di trasporto urbano sostenibile. Alcuni Stati membri (ad es. Finlandia, Francia, Italia, Paesi Bassi e Regno Unito) hanno già iniziato ad introdurre disposizioni di questo tipo, ma la Commissione ritiene che tale obbligo possa ora essere stabilito a livello comunitario. Questo aspetto sarà oggetto di ulteriori consultazioni nel 2004, segnatamente nel quadro di uno specifico gruppo di lavoro composto da esperti e parti interessate.

Nelle intenzioni, il piano per il trasporto urbano sostenibile dovrebbe interessare l'intera area urbana e cercare di ridurre l'impatto negativo dei trasporti, facendo fronte ai crescenti volumi di traffico e di congestione, e dovrebbe essere collegato con le strategie ed i piani regionali e nazionali. Il piano dovrebbe riguardare tutti i modi di trasporto e cercare di modificare l'equilibrio a favore di modi di trasporto più efficienti, come il trasporto pubblico, la bicicletta e gli spostamenti a piedi. Uno degli obiettivi fondamentali sarebbe la creazione di un sistema di trasporti più efficiente dal punto di vista ambientale e posto a servizio di tutti i cittadini, che hanno un ruolo fondamentale da svolgere nelle loro decisioni quotidiane, come la scelta del modo di trasporto. Un elemento essenziale del piano sarebbe il collegamento con l'assetto del territorio.

Gli specifici obiettivi, traguardi, soluzioni e pacchetti di misure non dovrebbero essere imposti a livello comunitario, ma dovrebbero essere decisi a livello locale, tenendo conto delle specifiche condizioni e in consultazione con il pubblico, gli operatori economici e gli altri soggetti interessati. Il piano dovrebbe essere collegato con i piani e gli obiettivi generali di sviluppo ambientale, economico e sociale della città. In particolare, se da un lato gli importanti e molteplici impatti del trasporto urbano e i forti legami con gli aspetti economici e sociali impongono l'elaborazione di un piano di trasporto urbano specifico e dettagliato, dall'altro tale piano svolgerebbe necessariamente un ruolo fondamentale nel piano complessivo di gestione ambientale proposto nel punto 2.1.3, e dovrebbe essere pienamente compatibile con quest'ultimo.

L'obbligo proposto potrebbe comportare il dovere di adottare il piano e le relative procedure. Ad esempio potrebbe essere stabilita la necessità di prendere in considerazione una vasta gamma di possibili soluzioni (cfr. la prospettiva per un trasporto urbano sostenibile descritta nell'allegato II), di integrare trasporti e pianificazione territoriale, di stabilire obiettivi (decisi a livello locale), di verificare e comunicare i progressi compiuti, e potrebbe essere previsto l'obbligo di consultare i cittadini, le imprese e gli altri soggetti interessati.

I piani consentirebbero alle 500 principali città dell'UE-25 di adempiere agli obblighi previsti dalle direttive sulla qualità dell'aria e sulla valutazione e gestione del rumore, e contribuirebbero al raggiungimento degli obiettivi del protocollo di Kyoto. Uno studio realizzato a Berna (Svizzera) è giunto alla conclusione che una politica di gestione del traffico cittadino consentirebbe di ridurre in maniera significativa l'inquinamento atmosferico, con una riduzione delle emissioni dei veicoli privati di oltre il 10% [42].

[42] www.ecoplan.ch/Projekte/citaire.html.

I piani svolgerebbero un ruolo particolarmente importante per il mantenimento degli attuali livelli di utilizzo di modi di trasporto più efficienti dal punto di vista ambientale nei paesi in via di adesione. Rispetto agli Stati membri, in questi paesi i sistemi di trasporto pubblico sono utilizzati da una quota molto più elevata della popolazione, anche se la percentuale sta progressivamente diminuendo mentre la proprietà dell'auto si diffonde rapidamente; ad esempio, tra il 1991 ed il 1999 Praga ha perso il 30% dei passeggeri del trasporto pubblico.

Ad integrazione e sostegno dei piani locali, tutti gli Stati membri saranno parallelamente incoraggiati ad adottare una chiara politica per promuovere la sostenibilità del trasporto urbano e, come principio generale, a cercare di internalizzare i costi esterni dei trasporti attraverso misure quali imposte, pedaggi e canoni. Per migliorare la comprensione degli effetti dei nuovi progetti relativi ad infrastrutture di trasporto urbano, a lavori ultimati gli Stati membri saranno incoraggiati a valutare l'impatto di tali progetti sulla sostenibilità del sistema di trasporto cittadino.

Nel punto 3.1 è analizzato il ruolo degli strumenti di finanziamento comunitari, quali ad esempio la politica di coesione. Gli Stati membri dovranno seguire scrupolosamente le attuali linee direttrici sull'uso dei Fondi strutturali, che già tengono conto dei criteri di sostenibilità.

Parallelamente la Commissione continuerà a sviluppare i diversi tipi di misure di sostegno già disponibili (cfr. allegato III), che faciliteranno l'attuazione dei piani da parte delle città; a titolo di esempio si possono citare la definizione di appositi indicatori e l'elaborazione di documenti di orientamento, il sostegno a progetti dimostrativi e lo scambio di migliori pratiche, nonché la realizzazione di azioni di sensibilizzazione.

Azioni proposte per la futura strategia tematica (le proposte saranno oggetto di ulteriori consultazioni nel 2004) Trasporto urbano sostenibile

Tutte le capitali degli Stati membri e le città con popolazione superiore a 100 000 abitanti dovranno elaborare, adottare, attuare e sottoporre a periodica revisione un piano di trasporto urbano sostenibile con obiettivi a breve, medio e lungo termine. La Commissione ritiene che a tal fine debba essere stabilito uno specifico obbligo a livello comunitario. Questo aspetto sarà oggetto di ulteriori consultazioni nel 2004, segnatamente nel quadro di uno specifico gruppo di lavoro formato da esperti e rappresentanti delle parti interessate.

Tutti gli Stati membri saranno incoraggiati a:

- definire una chiara politica quadro in materia di trasporto urbano sostenibile;

- valutare l'impatto dei nuovi progetti infrastrutturali sulla sostenibilità del sistema di trasporto urbano;

- seguire scrupolosamente le linee direttrici sull'uso dei Fondi strutturali.

Nel quadro del Libro bianco sulla politica europea dei trasporti, la Commissione sta elaborando una proposta di direttiva riguardante gli appalti per l'acquisizione di autoveicoli a basso consumo energetico e a basso livello di emissioni da parte delle amministrazioni pubbliche. La direttiva intende promuovere l'acquisto di veicoli più puliti e più efficienti, senza tuttavia stabilire nuove norme tecniche o interferire con la disciplina vigente in materia di incentivi fiscali.

Nel quadro della strategia per i combustibili alternativi, la Commissione proporrà un piano di azione per promuovere la diffusione sul mercato di alcuni carburanti alternativi, in particolare il gas naturale e l'idrogeno.

La Commissione continuerà a sviluppare ed espandere l'iniziativa CIVITAS, le iniziative di ricerca sull'ambiente urbano e lo scambio di esperienze e migliori pratiche.

La Commissione svilupperà le capacità di trasporto delle oltre 250 agenzie locali e regionali per l'energia e di altre agenzie in Europa per favorire l'attuazione del trasporto urbano sostenibile e per promuovere le migliori pratiche.

La Commissione identificherà una serie di indicatori fondamentali in materia di trasporto urbano sostenibile, sulla base dei lavori della conferenza europea dei ministri dei trasporti.

La Commissione proseguirà le sue attività promozionali, quali la giornata europea senza auto e la settimana della mobilità, e valuterà le necessità di orientamento e formazione sulle tematiche relative al trasporto urbano sostenibile e il contributo di nuovi metodi di lavoro, come il telelavoro.

2.3. Edilizia sostenibile

2.3.1. Perché l'edilizia sostenibile è una priorità

Gli edifici e l'ambiente costruito sono gli elementi che caratterizzano l'ambiente urbano; tali elementi conferiscono a ciascuna città una sua particolare fisionomia e una serie di punti di riferimento che creano un senso di identità e di riconoscibilità, rendendo la città un luogo attraente per vivere e per lavorare. Pertanto, la qualità dell'ambiente costruito ha una forte influenza sulla qualità dell'ambiente urbano, ma tale influenza non si limita a semplici considerazioni di carattere estetico.

Il riscaldamento e l'illuminazione degli edifici assorbono la maggior parte del consumo di energia (42%, di cui il 70% per il riscaldamento) e producono il 35% delle emissioni complessive di gas serra. Gli edifici e l'ambiente costruito utilizzano la metà dei materiali estratti dalla crosta terrestre e producono ogni anno 450 milioni di tonnellate di rifiuti da costruzione e da demolizione, ossia più di un quarto di tutti i rifiuti prodotti. La comunicazione intermedia "Verso una strategia tematica di prevenzione e riciclo dei rifiuti" [43] segnala l'aumento dei volumi dei rifiuti da costruzione e demolizione e la loro sempre maggiore complessità, dovuta alla crescente varietà dei materiali utilizzati negli edifici. Ciò limita le possibilità di riutilizzo e di riciclo (il cui tasso è attualmente pari appena al 28% circa) e rende necessaria la costruzione di discariche e l'ulteriore estrazione di minerali.

[43] COM(2003) 301 def.

In Europa la popolazione trascorre quasi il 90% del proprio tempo all'interno degli edifici: una cattiva progettazione degli immobili o il ricorso a metodi di costruzione inadeguati può avere un effetto significativo sulla salute dei loro occupanti e può renderne estremamente costosa la manutenzione, il riscaldamento e il raffreddamento, con forti ripercussioni soprattutto sulle persone anziane e sui gruppi più svantaggiati della popolazione. Una cattiva progettazione di alcune tipologie di edifici, quali i complessi residenziali, può addirittura favorire comportamenti criminali. Il mutamento delle modalità di progettazione, costruzione, ristrutturazione e demolizione degli edifici e dell'ambiente costruito può quindi consentire un notevole miglioramento delle prestazioni ambientali e dei risultati economici delle città, nonché della qualità della vita dei cittadini (cfr. la prospettiva proposta per l'edilizia urbana sostenibile nell'allegato II).

Un esempio di buona pratica nell'edilizia sostenibile

Nel 2003 il Consiglio metropolitano di Lille [44] (Francia) ha organizzato un concorso per il finanziamento di progetti edilizi finalizzati ad un elevato livello di qualità ambientale, sociale ed economica. Ad esempio, la nuova mensa scolastica di Lompret avrà un' elevata efficienza energetica, utilizzerà almeno il 20% di energie rinnovabili e immagazzinerà e riutilizzerà l'acqua piovana. I materiali sono stati scelti per la loro qualità ambientale, in modo da garantire un'elevata qualità dell'aria all'interno degli edifici ed evitare di mettere in pericolo la salute degli studenti. Il progetto mira a ridurre al minimo i costi combinati di costruzione e di esercizio durante tutta la vita utile dell'edificio (50-60 anni). Parallelamente la città di Lille organizza corsi di formazione sulle tecniche dell'edilizia sostenibile destinati ai professionisti locali del settore edile, in collaborazione con i relativi organismi professionali, al fine di accrescere la diffusione e la pratica di tali tecniche. Questo nuovo approccio è concepito e finanziato nel quadro di una partnership tra soggetti pubblici e privati (MIEL21) e sarà progressivamente generalizzato.

[44] www.mairie-lille.fr.

Nonostante le conoscenze ormai disponibili in materia di edilizia sostenibile, la maggior parte dei nuovi edifici non è costruita utilizzando queste tecniche, la cui efficacia è peraltro ormai sperimentata e, anche qualora lo fosse, il basso tasso di sostituzione degli edifici esistenti (compreso tra lo 0,5 e il 2% l'anno) implica che sarebbe necessario un lungo lasso di tempo prima di poter avere un impatto significativo. Come sottolineato nella Terza conferenza interministeriale europea sull'"abitare sostenibile" [45], occorre rendere più sostenibili anche gli edifici esistenti, mediante lavori di adeguamento o assicurandone la ristrutturazione secondo criteri di sostenibilità. Il miglioramento del rendimento energetico degli edifici esistenti è uno dei sistemi con il miglior rapporto costi/efficacia per rispettare gli impegni assunti in virtù del protocollo di Kyoto in materia di cambiamenti climatici. L'adeguamento del vecchio patrimonio immobiliare mediante lavori di isolamento potrebbe consentire una riduzione delle emissioni di CO2 degli edifici e dei relativi costi energetici del 42% [46]. La ristrutturazione è più complessa della realizzazione di nuovi edifici, in quanto sono necessarie soluzioni differenti a seconda degli edifici, ed è ancora più complessa nel caso di immobili soggetti a tutela, ma la ristrutturazione sostenibile presenta numerosi benefici ambientali rispetto alla demolizione e alla ricostruzione, ad esempio la conservazione dell'energia e dei materiali già presenti. Inoltre la ristrutturazione e la riqualificazione degli edifici e delle zone storiche contribuiscono a creare nelle comunità locali un senso di orgoglio e di consapevolezza del proprio patrimonio.

[45] 27-28 giugno 2002.

[46] Cfr. ECOFYS, "The contribution of mineral wool and other thermal insulation materials to energy savings and climate protection in Europe" (Il contributo della lana minerale e di altri materiali per isolamento termico al risparmio energetico e alla protezione del clima in Europa), rapporto elaborato per conto dell' EURIMA (European Insulation Manufacturers Association) nel 2003.

L'attenzione al patrimonio immobiliare esistente sarà particolarmente importante dopo l'adesione dei nuovi Stati membri. Più del 40% degli abitanti delle principali città dei paesi candidati e in via di adesione vive in grandi complessi prefabbricati costruiti in serie, percentuale che raggiunge l'80% a Bucarest. Questi complessi rappresentano una sfida per la sostenibilità urbana, sia a causa delle loro dimensioni sia per l'urgenza di trovare un rimedio alla scarsa efficienza energetica, alla scarsa manutenzione e ad una serie di problemi di ordine sanitario. Malgrado i dati siano ancora incompleti, secondo le prime stime circa un quinto degli appartamenti necessita di piccoli lavori di ristrutturazione, tre quinti hanno bisogno di grandi lavori di ristrutturazione, e un quinto deve essere completamente ricostruito. Anche i complessi in quanto tali devono essere ristrutturati, per assicurare una combinazione più equilibrata fra abitazioni e servizi economici e sociali rispetto all'attuale situazione, nella quale la presenza di edifici destinati ad un unico tipo di funzione comporta lunghi spostamenti per accedere ai servizi; ciò consentirà di dar vita a comunità sostenibili.

La costruzione sostenibile dei nuovi edifici e delle nuove infrastrutture e la ristrutturazione sostenibile degli edifici esistenti possono portare, entro la metà di questo secolo, ad un sensibile miglioramento delle prestazioni ambientali delle città europee e della qualità della vita dei loro abitanti.

2.3.2. Iniziative comunitarie in corso sull'edilizia sostenibile

Nella comunicazione del 1997 sulla competitività dell'industria della costruzione [47] la Commissione ha sottolineato l'importanza e i benefici dell'integrazione delle considerazioni ambientali in tutti gli aspetti dell'edilizia. Il gruppo di lavoro sull'edilizia sostenibile, composto da rappresentanti della Commissione, degli Stati membri e dell'industria ha pubblicato nel 2001 un ampio rapporto intitolato "An agenda for sustainable construction in Europe" [48] (Programma per l'edilizia sostenibile in Europa), proponendo un programma di azione e formulando una serie di raccomandazioni mirate.

[47] COM(97) 539 def.

[48] Cfr. in proposito europa.eu.int/comm/enterprise/construction/suscon/sustcon.htm. Il gruppo di lavoro ha concentrato l'attenzione sui materiali da costruzione ecocompatibili, sull'efficienza energetica degli edifici, sulla gestione dei rifiuti delle attività di costruzione e demolizione e sulla determinazione dei costi del ciclo di vita dell'ambiente costruito.

Questi lavori hanno contribuito all'elaborazione della recente direttiva sul rendimento energetico nell'edilizia [49], in virtù della quale gli edifici di nuova costruzione dovranno soddisfare i requisiti minimi di rendimento energetico che saranno stabiliti da ciascuno Stato membro secondo una metodologia comune. Tali requisiti minimi dovranno essere soddisfatti anche dagli edifici esistenti di superficie superiore a 1 000 m2 soggetti a importanti lavori di ristrutturazione; in sede di costruzione, compravendita o locazione degli edifici dovrà essere rilasciato un attestato di certificazione energetica.

[49] Direttiva 2002/91/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2002, sul rendimento energetico nell'edilizia, GU L 1 del 4.1.2003, pag. 65.

Numerosi programmi di finanziamento comunitari favoriscono lo sviluppo, la dimostrazione e l'attuazione di attività di gestione del fabbisogno energetico e l'uso delle fonti rinnovabili nei singoli edifici e nei complessi edilizi, o prendono in considerazione altri aspetti dell'edilizia sostenibile (cfr. allegato III).

La Commissione ha addottato una proposta di direttiva [50] sulla promozione dell'efficienza degli usi finali dell'energia e dei servizi energetici, al fine di promuovere una maggiore efficienza energetica e fare in modo che i fornitori dei servizi energetici non si limitino semplicemente a vendere l'energia ma aiutino i clienti a migliorare la loro efficienza energetica e a gestire il loro fabbisogno energetico. Nel lungo termine la direttiva dovrebbe modificare radicalmente le modalità di commercializzazione dell'energia, consentendo un notevole risparmio energetico.

[50] COM(2003)739

La direttiva sui prodotti da costruzione [51] prende in considerazione gli aspetti sanitari e ambientali e dà mandato al CEN di elaborare norme armonizzate e metodi di prova riguardanti la qualità dell'aria all'interno degli edifici.

[51] Direttiva 89/106/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1988, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti i prodotti da costruzione, GU L 40 dell'11.2.89, pag. 15.

2.3.3. Altre misure necessarie per assicurare la massima diffusione dell'edilizia sostenibile

Nonostante la disponibilità di tecniche di efficacia ormai sperimentata, la maggior parte degli edifici non è ancora costruita o ristrutturata in modo sostenibile. Il principale ostacolo è la mancanza di interesse da parte dei costruttori e degli acquirenti, che erroneamente ritengono che l'edilizia sostenibile sia costosa e guardano con sospetto alle nuove tecnologie, dubitando della loro efficacia e dell'affidabilità a lungo termine. I benefici a lungo termine dell'edilizia sostenibile, quali ad esempio i minori costi di manutenzione e di gestione, la maggiore durabilità ed i prezzi di rivendita più elevati, non sono immediatamente evidenti a breve termine o al momento dell'acquisto iniziale (in media la manutenzione di un edificio lungo tutta la sua vita utile costa fino a 10 volte più del costo di costruzione). È quindi necessario intervenire per sottolineare questi benefici, in modo tale che gli acquirenti, le banche e gli istituti di credito ipotecario comprendano la differenza tra gli edifici progettati e costruiti secondo le normali tecniche e quelli progettati e costruiti utilizzando tecniche sostenibili.

La direttiva sul rendimento energetico nell'edilizia ha rappresentato un significativo passo in avanti, ponendo in risalto l'efficienza ambientale a lungo termine. Questo approccio dovrà essere progressivamente esteso agli edifici di minori dimensioni, ma soprattutto dovrà essere esteso per comprendere altri elementi fondamentali dal punto di vista ambientale e della sostenibilità, tra cui ad esempio la qualità dell'aria all'interno degli edifici, l'accessibilità, i livelli di rumore, il comfort, la qualità ambientale dei materiali e i costi del ciclo di vita dell'edificio, nonché la resistenza di quest'ultimo a rischi ambientali quali inondazioni, tempeste o terremoti, a seconda dell'ubicazione.

Ciò richiederà in primo luogo la messa a punto di una metodologia comune a livello europeo per valutare la sostenibilità complessiva degli edifici e delle costruzioni, ivi compresa la determinazione dei costi del ciclo di vita. Tale metodologia dovrà basarsi sulla metodologia attualmente utilizzata per valutare il rendimento energetico integrato degli edifici e su altre iniziative esistenti, e dovrà essere sviluppata in collaborazione con tutti i soggetti interessati. La metodologia dovrà applicarsi non soltanto agli edifici esistenti ma anche ai nuovi progetti edilizi e alle ristrutturazioni importanti, in modo da favorire l'incorporazione di tecniche sostenibili sin dalla fase della progettazione. Le decisioni prese in fase di progettazione determinano infatti i costi del ciclo di vita, il consumo di energia, la qualità dell'aria all'interno degli edifici, e la riciclabilità e il riutilizzo dei rifiuti da demolizione.

La metodologia comune adattata o, a seconda dei casi, adottata negli Stati membri e le conseguenti valutazioni e stime del costo del ciclo di vita dovranno essere utilizzate per promuovere le migliori pratiche attraverso una serie di incentivi. Ad esempio, un elevato livello di sostenibilità potrebbe dar luogo ad agevolazioni fiscali; le compagnie assicurative e gli istituti creditizi potrebbero offrire condizioni più favorevoli. La dimostrazione dell'esistenza di costi del ciclo di vita più bassi aumenterà l'attrattività degli edifici per gli acquirenti e per le banche. Una volta stabilita la metodologia più opportuna, la Commissione proporrà ulteriori requisiti di efficienza ambientale di carattere non energetico, ad integrazione della direttiva 2002/91/CE.

Parallelamente occorre adottare numerose altre misure per promuovere l'adozione generalizzata delle tecniche dell'edilizia sostenibile. Vari Stati membri hanno adottato un programma di edilizia sostenibile accompagnato da una serie di programmi di azione: queste iniziative positive dovranno essere generalizzate e attuate in modo sistematico. Anche le amministrazioni locali dovranno promuovere l'edilizia sostenibile. I criteri dell'edilizia sostenibile dovranno essere incorporati nelle norme tecniche, nei codici dell'edilizia e nelle disposizioni nazionali in vigore in materia, utilizzando ove possibile un approccio basato sui risultati anziché sull'obbligatorietà di particolari tecniche o soluzioni. Gli Stati membri e le amministrazioni locali dovranno dare l'esempio nelle proprie procedure di appalto e nell'utilizzazione dei fondi pubblici per l'edilizia residenziale e altri lavori di costruzione, come indicato nella Terza conferenza interministeriale europea sull'abitare sostenibile.

La formazione degli architetti e dei professionisti del settore edilizio ai metodi e alle tecniche dell'edilizia sostenibile è stata riconosciuta come una delle principali priorità, così come l'esigenza che le imprese costruttrici lavorino in modo differente per superare gli ostacoli di ordine progettuale, professionale o istituzionale che di solito impediscono l'attuazione dell'edilizia sostenibile. Anche le differenze terminologiche possono costituire un ostacolo. Pertanto la Commissione esaminerà la possibilità di assicurare la formazione e l'orientamento necessari in materia.

Nel quadro dei programmi di ricerca comunitari sarà necessario continuare a finanziare progetti dimostrativi, concentrandosi principalmente su progetti di costruzione e di ristrutturazione "normali", riguardanti ad esempio edifici comunali, scuole, ospedali e luoghi di lavoro. Sono inoltre necessarie ricerche per migliorare le pratiche, sviluppando metodi e tecniche sostenibili per la costruzione di alcune infrastrutture, come le strade e le reti di servizio.

Nel quadro della strategia tematica per la prevenzione ed il riciclo dei rifiuti, la Commissione prenderà in esame la possibilità di adottare apposite misure per far fronte ai crescenti volumi di rifiuti da costruzione e da demolizione.

Sono necessarie informazioni più complete e sistematiche sulle caratteristiche ambientali dei materiali da costruzione, per assistere i progettisti, i costruttori e i loro clienti nella scelta dei materiali; a questo proposito la Commissione metterà a punto l'etichettatura ambientale dei materiali da costruzione nel quadro delle dichiarazioni ambientali di prodotto e/o del marchio comunitario di qualità ecologica. Per guidare la scelta dei consumatori in relazione agli edifici e agli impianti tecnici, la Commissione proporrà un apposito marchio comunitario di qualità ecologica e/o una dichiarazione ambientale di prodotto armonizzata, utilizzando la metodologia comune per la valutazione della sostenibilità. Saranno prese in considerazione anche altre azioni di sensibilizzazione, ad esempio premi per progetti architettonici ispirati a criteri di sostenibilità.

Azioni proposte per la futura strategia tematica (le proposte saranno oggetto di ulteriori consultazioni nel 2004) Edilizia sostenibile

La Commissione metterà a punto una metodologia comune per valutare la sostenibilità complessiva degli edifici e dell'ambiente costruito, e in particolare una serie di indicatori del costo del ciclo di vita degli edifici. Tale metodologia si applicherà anche ai progetti relativi alla costruzione di nuovi edifici o a ristrutturazioni importanti degli edifici esistenti. Tutti gli Stati membri saranno incoraggiati ad adattare e adottare questa metodologia e ad utilizzarla a sostegno delle migliori pratiche. Successivamente la Commissione proporrà nuovi requisiti di efficienza ambientale di carattere non energetico, ad integrazione delle disposizioni della direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico dell'edilizia e tenendo conto della metodologia ivi descritta.

Come indicato nella direttiva 2002/91/CE, la Commissione, assistita dal comitato istituito dalla direttiva stessa, esaminerà la possibilità di introdurre misure riguardanti la ristrutturazione degli edifici di piccole dimensioni e incentivi generali per promuovere l'efficienza energetica.

Tutti gli Stati membri saranno incoraggiati ad elaborare e attuare un programma nazionale di edilizia sostenibile e a fissare elevati requisiti di efficienza, basati sulle norme armonizzate europee e sull'Eurocodice. Anche le amministrazioni locali saranno incoraggiate a promuovere l'edilizia sostenibile.

Tutti gli Stati membri, le autorità locali e gli altri acquirenti pubblici saranno incoraggiati ad introdurre requisiti di sostenibilità nelle procedure di appalto e nell'utilizzazione dei fondi pubblici per l'edilizia residenziale e altri lavori di costruzione, e a introdurre incentivi fiscali a favore di un'edilizia più sostenibile.

La Commissione esaminerà le possibilità di formazione, orientamento, scambio di esperienze e di ulteriori ricerche in materia di edilizia sostenibile.

Nel quadro della strategia tematica sulla prevenzione ed il riciclo dei rifiuti, la Commissione prenderà in considerazione l'adozione di apposite misure per far fronte al crescente volume di rifiuti da costruzione e demolizione.

La Commissione metterà a punto l'etichettatura ambientale dei materiali da costruzione (dichiarazioni ambientali di prodotto e/o marchi comunitari di qualità ecologica), e proporrà un ecolabel e/o una dichiarazione di prodotto armonizzata per gli edifici e/o per i relativi impianti tecnici.

2.4. Progettazione urbana sostenibile

Per "progettazione urbana sostenibile" s'intendono i modelli e il tipo di utilizzazione del territorio in una determinata area urbana.

2.4.1. Perché la progettazione urbana sostenibile è una priorità

Le modalità di assetto e utilizzazione del territorio in una zona urbana sono un elemento determinante per definire il carattere di una città, le sue prestazioni ambientali e la qualità della vita dei suoi abitanti. Le decisioni riguardanti l'utilizzazione del territorio devono tutelare l'identità, il patrimonio culturale, l'architettura stradale storica, gli spazi verdi e la biodiversità delle città: decisioni sconsiderate hanno contribuito a creare zone urbane considerate poco gradevoli per vivere e hanno determinato modelli insediativi non sostenibili.

La proliferazione urbana è la questione più urgente da affrontare a livello di progettazione. Le città si stanno espandendo verso le periferie fino alle zone rurali ad una velocità superiore al tasso di crescita della popolazione (a fronte di un'espansione del 20% negli ultimi 20 anni, nello stesso periodo la popolazione è aumentata solo del 6%). Le zone verdi (terreni agricoli e naturali di valore) sono state sostituite da edifici commerciali e ad uso residenziale a bassa densità. La proliferazione urbana aumenta la necessità di spostamento e la dipendenza dal trasporto a motore privato, che a sua volta provoca una maggiore congestione del traffico, un più elevato consumo di energia e l'aumento delle emissioni inquinanti. Tutti questi problemi sono più acuti laddove c'è una bassa densità abitativa e le attività quotidiane (domestiche, professionali, acquisti) si svolgono in luoghi diversi: si registra ad esempio un sensibile aumento nell'utilizzo dell'automobile dove la densità di utilizzazione del territorio è inferiore a 50-60 persone per ettaro (cfr. figura 2).

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Figura 2: L'utilizzo dell'automobile privata si riduce con l'aumento della densità abitativa (riproduzione autorizzata [52])

[52] Newman PW e Kenworthy JR, 1989, "Gasoline Consumption and cities: a comparison of US cities with a global survey" (Consumo di benzina e città: un raffronto tra le città statunitensi e la situazione in altre parti del mondo), Journal of American Planning Association, 55(1), pagg. 24-37.

Legenda: Consumo di benzina pro capite - Stati Uniti - Australia - Europa - Estremo Oriente - Densità di popolazione (persone/ettaro) - Fonte

A differenza delle città degli attuali Stati membri, la migrazione dalle zone rurali a quelle urbane è un fenomeno ancora in atto in alcune città dei paesi candidati e in via di adesione, che non può tuttavia giustificare, da solo, il tasso di espansione di queste zone urbane. La proliferazione urbana è un problema grave per questi paesi ed è acuito da cambiamenti nella destinazione d'uso del territorio e dalla presenza di ampi progetti commerciali e di centri commerciali in periferia: in alcune città di questi paesi fino al 30% dello spazio adibito al commercio al dettaglio si trova in locali di vaste dimensioni, percentuale ben più elevata rispetto a quella degli Stati membri. Lo spostamento delle attività economiche al di fuori dei confini amministrativi comunali riduce inoltre il gettito fiscale delle città interessate, compromettendone la capacità di investimento futura.

In concomitanza con questa espansione delle città verso le periferie, molte di esse presentano vasti appezzamenti di terreno non utilizzato, abbandonato o contaminato (i cosiddetti brownfield) e moltissime proprietà vuote. Nelle città nelle quali gli abitanti più abbienti abbandonano queste zone meno interessanti e meno prospere può subentrare il fenomeno della segregazione sociale. Ancora una volta nei paesi candidati e in via di adesione questi problemi sono molto più sentiti rispetto agli Stati membri. I terreni abbandonati o contaminati e le proprietà abbandonate devono essere riqualificati e restituiti ad un uso produttivo per attenuare le richieste di nuovi insediamenti o sviluppi al di fuori dell'area urbana. In poche parole, i costi sociali, economici ed ambientali connessi all'abbandono del territorio e delle proprietà nelle zone urbane sono elevati.

L'ubicazione delle infrastrutture è un altro elemento cruciale per l'assetto del territorio. Le città si fanno concorrenza per attrarre investimenti e offrono incentivi quali siti vergini (o incolti, i cosiddetti greenfield), nei quali i costi per la costruzione di nuovi progetti commerciali sono inferiori. L'ubicazione di centri in cui si concentrano attività lavorative, commerciali e ricreative al di fuori delle zone urbane - ad esempio attorno agli svincoli autostradali - riduce tuttavia la vitalità economica del centro cittadino come quartiere commerciale, incoraggia l'uso dell'automobile ed esclude i cittadini che non hanno accesso all'auto dai posti di lavoro e dai servizi offerti in quelle località. L'ubicazione degli insediamenti industriali all'interno di una zona urbana pone dunque anche questioni di equità sociale se tali insediamenti si trovano principalmente concentrati nei quartieri più poveri.

In altri documenti programmatici (cfr. allegato I) si è sottolineata la necessità di costruire aree urbane ad alta densità, a destinazione mista e compatte proprio per ridurre al minimo questi problemi. Diversi approcci messi in atto nelle città di alcuni paesi candidati e in via di adesione, quali una netta divisione funzionale nell'utilizzazione del territorio nel centro cittadino, hanno incentivato la necessità di spostarsi: queste zone dovranno essere ristrutturate o ripensate per renderle più sostenibili. Vaste zone residenziali periferiche nelle quali mancano i servizi di base dovranno così essere convertite in comunità sostenibili.

Un esempio di buona pratica nella progettazione urbana sostenibile

Dopo la Seconda guerra mondiale a Varsavia, in Polonia, c'è stata la necessità di ricostruire molto rapidamente il patrimonio immobiliare ad uso residenziale per ospitare una popolazione in rapida crescita. Il progetto residenziale Natolin Wyzyny [53] è un esempio del tipo di alloggi costruiti all'epoca, caratterizzati da edifici elevati a più piani, da una struttura spaziale monotona e da ampi spazi aperti. Nel 1994 è partita la ricostruzione e la privatizzazione del complesso. L'opera di ricostruzione ha comportato, ad esempio, l'installazione dell'isolamento termico nelle facciate degli edifici, l'ammodernamento degli impianti idraulici e di riscaldamento e la dotazione di contatori per regolare i consumi individuali. Per l'isolamento delle facciate è stato erogato un contributo statale di 920 000 ECU; nel 1998 circa il 60% degli alloggi era stato ceduto a privati e il 90% delle unità abitative era stato ristrutturato o ricostruito. Sono stati inoltre modificati i modelli funzionali degli edifici per introdurre un utilizzo misto e creare quartieri sostenibili rispetto ai condomini uniformi concepiti originariamente che non offrivano praticamente alcun servizio ai residenti. Furono creati ampi nuovi volumi dedicati al commercio al dettaglio, a negozi e uffici. Nel complesso il progetto di ricostruzione ha creato una comunità più sostenibile che è diventata un luogo piacevole in cui vivere, all'insegna di un'elevata efficienza energetica.

[53] www.ursynow.pl.

La comparsa di nuovi modelli di sviluppo urbano determina una maggiore mobilità se una determinata area urbana dispone di vari "centri", ognuno specializzato in un determinato settore (ad esempio negozi, uffici, attività ricreative) o in concorrenza con gli altri. Ci sono inoltre sempre più collegamenti tra zone urbane limitrofe che danno vita a reti di città. Una delle sfide della progettazione urbana è dunque l'esigenza di rispondere a questi nuovi modelli e risolverne gli aspetti negativi come l'eccessiva dipendenza dai mezzi di trasporto privati e il fenomeno della proliferazione urbana (cfr. la prospettiva europea per una progettazione urbana sostenibile che viene proposta nell'allegato II), oltre che lo sviluppo della necessaria cooperazione tra autorità contigue.

La presenza di spazi verdi in una città influenza fortemente la qualità della vita dei cittadini, perché tali spazi consentono l'esercizio fisico, l'interazione sociale, la possibilità di rilassarsi e di godere di pace e tranquillità. Gli spazi verdi, i parchi e i boschi ben gestiti possono diventare caratteristiche molto apprezzate e distintive di una zona urbana: per questo dovrebbero essere protetti e occorre prendere in considerazione la possibilità di creare nuovi spazi verdi e altri spazi pubblici procedendo a riutilizzare i terreni abbandonati. Gli spazi verdi sono inoltre importanti per la biodiversità urbana: la progettazione urbana dovrebbe pertanto difendere gli habitat importanti dai rischi dell'urbanizzazione e incentivare la biodiversità integrandola nel tessuto cittadino. Non bisogna dimenticare che è fondamentale consentire agli abitanti delle città di entrare in contatto con la flora e la fauna selvatiche per sensibilizzarli alle tematiche ambientali di più ampio respiro.

Oltre agli aspetti illustrati, l'utilizzazione del territorio in tutte le città europee assumerà sempre maggiore importanza con l'evoluzione a livello demografico e ambientale. I cittadini europei vivono più a lungo e aumenta la domanda di abitazioni individuali destinate a persone sole: la popolazione complessiva in Italia, Grecia, Spagna e Portogallo sta diminuendo, ma il numero di nuclei familiari sta aumentando drasticamente. Una tale domanda di alloggi deve essere gestita all'insegna della sostenibilità: l'espansione delle città va pianificata e inserita in una strategia globale di lungo termine, nella quale vengano individuati e ridotti al minimo gli impatti ambientali, e non deve essere un processo senza pianificazione che degenera nella proliferazione. I cambiamenti climatici che potrebbero verificarsi in futuro potrebbero far sì che i piani attuali relativi a nuove aree di insediamento non risultino più adeguati, ad esempio se aumenta il rischio di inondazioni.

Un esempio di buona pratica nella progettazione urbana sostenibile

La città di Vitoria-Gasteiz (Spagna) ha sistematicamente applicato una politica che ha favorito la destinazione mista del territorio, un'elevata densità lungo i corridoi di trasporto pubblico, il ripristino dei quartieri storici, il decentramento dei servizi sociali, un accesso equilibrato agli spazi verdi, lo sviluppo del trasporto pubblico, le piste ciclabili e le zone pedonali nonché altri principi basilari della progettazione urbana e dello sviluppo sostenibile come gli investimenti nei programmi sociali. In questo modo, e nonostante la popolazione sia quasi quadruplicata dal 1950, la città è riuscita a mantenere e a sviluppare un ambiente urbano compatto e di qualità elevata, circondato da una cintura verde.

I centri cittadini devono diventare luoghi piacevoli in cui vivere; in caso contrario, e nonostante le ragioni di ordine ambientale che depongono a favore di città ad alta densità, gli abitanti continueranno a trasferirsi nelle periferie o nella campagna circostante. Sia la comunicazione del 1999 "Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea" che il rapporto del 2001 del gruppo di esperti UE sull'ambiente urbano dal titolo Towards More Sustainable Land Use (cfr. allegato I) sottolineano l'importanza che riveste l'utilizzazione del territorio per realizzare un ambiente urbano sostenibile per i motivi già espressi in precedenza. L'utilizzazione del territorio svolge inoltre un ruolo decisivo per la sostenibilità dell'ambiente costruito: ad esempio consente un allineamento adeguato per sfruttare al massimo il riscaldamento solare passivo. La progettazione urbana sostenibile sarà pertanto un elemento chiave della strategia tematica sull'ambiente urbano.

2.4.2. Iniziative comunitarie in corso sulla progettazione urbana

La prospettiva europea per lo sviluppo del territorio (European Spatial Development Perspective - ESDP) [54] elaborata nel 1999 dal Comitato sullo sviluppo del territorio è stata adottata da tutti gli Stati membri su base volontaria. Il documento definisce obiettivi e linee guida per uno sviluppo del territorio equilibrato e sostenibile, nell'ambito del quale un terzo delle 60 soluzioni di indirizzo politico approvate affronta il problema di come circoscrivere l'espansione fisica delle città. Sulla scia dell'ESDP, il programma ESPON, la rete europea di osservatori della programmazione territoriale, mette in atto e coordina le attività di ricerca sulla pianificazione del territorio e realizza un quadro di riferimento per la raccolta e l'analisi dei dati territoriali.

[54] ESDP: European Spatial Development Perspective - Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union, 1999, ISBN 92-828-7658-6.

Varie direttive incidono sull'uso del territorio, in particolare le direttive sulla valutazione d'impatto ambientale (VIA) [55] e sulla valutazione ambientale strategica (VAS) [56], senza contare la direttiva quadro sulle acque [57]. L'articolo 12 della direttiva sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose [58] (direttiva "Seveso II") stabilisce che gli Stati membri provvedano affinché nelle rispettive politiche in materia di controllo dell'urbanizzazione, destinazione e utilizzazione dei suoli e/o in altre politiche pertinenti si tenga conto degli obiettivi di prevenire gli incidenti rilevanti e limitarne le conseguenze. La partecipazione del pubblico al processo decisionale in materia di ambiente è un elemento importante delle procedure indicate, come previsto dalla convenzione di Aarhus.

[55] Direttiva 85/337/CEE, modificata dalla direttiva 97/11/CE.

[56] Direttiva 2001/42/CE.

[57] Direttiva 2000/60/CE.

[58] Direttiva 96/82/CE.

La Commissione sta preparando una proposta di direttiva quadro per istituire un quadro normativo e di indirizzo politico per l'istituzione e la gestione di un'infrastruttura per l'informazione territoriale (INSPIRE [59]). L'iniziativa renderà facilmente disponibili informazioni territoriali (geografiche) armonizzate e di qualità elevata che serviranno a formulare, attuare, monitorare e valutare le politiche comunitarie e a informare i cittadini su numerosi settori a livello locale, regionale