Parere del Comitato delle regioni in merito al "Libro verde sulla politica integrata relativa ai prodotti"



Gazzetta ufficiale n. C 357 del 14/12/2001 pag. 0053 - 0057



Parere del Comitato delle regioni in merito al "Libro verde sulla politica integrata relativa ai prodotti" (2001/C 357/14) IL COMITATO DELLE REGIONI, vista la Comunicazione della Commissione in merito al "Libro verde sulla politica integrata relativa ai prodotti" (COM(2001) 68 def); vista la decisione della Commissione del 13 febbraio 2001, conformemente al disposto dell'articolo 265, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato delle Regioni su tale tema; vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 13 giugno 2000 di incaricare dell'elaborazione del parere in materia la Commissione 4 "Assetto territoriale, questioni urbane, energia, ambiente"; visto il proprio parere in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori" ed alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua, di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto" (CdR 312/2000 fin)(1); visto il proprio parere in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo sul riesame della strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti" (CdR 339/96 fin)(2); visto il proprio parere in merito alla Comunicazione della Commissione "L'ambiente in Europa: quali direzioni per il futuro? Valutazione globale del programma di politica e azione della Comunità europea a favore dell'ambiente e dello sviluppo sostenibile" (Quinto programma d'azione per l'ambiente) (CdR 12/2000 fin)(3); visto il progetto di parere (CdR 98/2001 riv.) formulato dalla Commissione 4 il 3 maggio 2001(Relatore: Kramer Mikkelsen, DK/PSE), ha adottato all'unanimità il 13 giugno 2001, nel corso della 39a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Posizione del Comitato delle regioni in merito al Libro verde sulla politica integrata relativa ai prodotti 1.1. Il Comitato concorda con la Commissione nel ritenere che una politica integrata relativa ai prodotti debba fondarsi su una serie di strumenti diversi: in questo senso vanno considerati importanti sia gli strumenti volontari sia quelli determinati dal mercato, quali marchi ecologici, dichiarazioni ambientali, appalti pubblici ecologici, gestione ambientale e orientamenti per la progettazione ecologica. 1.2. Il Comitato sottolinea tuttavia che una politica integrata dei prodotti contenente gli elementi analizzati nel Libro verde, deve essere vista come una politica che integra, ma non sostituisce, l'intervento legislativo tradizionale, sotto forma, ad esempio, di prescrizioni minime. 1.3. Gli interventi legislativi sono necessari per definire le priorità, gli obiettivi ed i criteri di valutazione del conseguimento dell'obiettivo. In particolare l'intervento dovrà stabilire le misure cui far ricorso in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati. Il Comitato ritiene che la politica integrata sui prodotti debba essere definita sulla base dei principi su cui si fonda la politica ambientale dell'UE, cioè i principi di precauzione e di sostituzione. 1.4. È particolarmente sentita la necessità di portare avanti l'elaborazione di direttive intese a garantire requisiti minimi per la gestione dei rifiuti e l'uso di prodotti chimici. Quando alla prevenzione in materia di rifiuti ed alla sostituzione di elementi chimici indesiderati in alcuni prodotti specifici, una politica integrata dei prodotti può rappresentare un complemento importante, ma le iniziative volontarie in questi settori non devono ostacolare gli sforzi intesi a garantire l'esistenza di una legislazione di base che tuteli l'ambiente. 1.5. Per garantire che le iniziative volontarie citate nel Libro verde favoriscano lo sviluppo della legislazione e siano in linea con essa, il Comitato propone che tale interazione sia oggetto della futura comunicazione della Commissione. 1.6. Il Comitato ritiene inoltre necessario illustrare come la Politica integrata relativa ai prodotti sia collegata e interagisca con le norme tradizionali che disciplinano il mondo economico e con le iniziative esistenti in materia (direttive IPPC e MTD). 1.7. Il Libro verde della Commissione sulla IPP (Integrated Product Policy - Politica integrata relativa ai prodotti) non risponde alle aspettative del Comitato quanto agli obiettivi ed alle priorità di lungo termine circa la prevenzione in materia di rifiuti, aspettative sorte in seguito all'adozione, da parte della Commissione, del Sesto programma d'azione per l'ambiente, che descrive la prevenzione come un elemento determinante della IPP. 1.8. Il Comitato ha già richiamato l'attenzione (l'ultima volta nel parere sulla valutazione globale del quinto programma d'azione per l'ambiente)(4), sulla necessità di un approccio mirato inteso a garantire la prevenzione in materia di rifiuti. In questa sede il Comitato ribadisce la propria posizione. 1.9. Il Comitato invita pertanto la Commissione ad indicare, nella futura comunicazione, gli obiettivi e le priorità, in modo che le misure intese a prevenire i rifiuti godano della priorità necessaria per limitare la quantità di rifiuti. Gli enti locali e regionali, che quasi ovunque in Europa sono responsabili dello smaltimento dei rifiuti, conoscono molto bene i problemi provocati dal tipo e dalla quantità dell'attuale produzione di rifiuti. Essi sono disposti a mettere a disposizione della Commissione la loro esperienza, e la invitano a coinvolgere da vicino il Comitato delle regioni nel suo futuro lavoro in materia. 1.10. Il Comitato si compiace del fatto che la Commissione desideri coinvolgere tutti gli attori a tutti i livelli, e che intenda fondare la IPP su un dialogo aperto, incoraggiando a tener conto, in tutte le decisioni rilevanti, del ciclo di vita dei prodotti. 1.11. Il Comitato, in particolare, richiama l'attenzione della Commissione sulla necessità di prendere in considerazione, nella prossima comunicazione, il contributo che gli enti locali e regionali possono fornire nel loro ruolo, tra l'altro, di organi preposti alla supervisione delle imprese. 1.12. Il Comitato deplora che il Libro verde trascuri la capacità degli enti locali e regionali di influenzare lo sviluppo dei prodotti attraverso il dialogo con le imprese. Ciò è fonte di rammarico per il fatto che gli enti locali e regionali sono in una posizione favorevole per indurre le imprese, attraverso il dialogo, a concentrarsi sulle caratteristiche ambientali dei prodotti, in funzione del loro ciclo di vita. 1.13. Al momento attuale, la capacità degli enti locali e regionali di promuovere i prodotti ecologici attraverso la politica seguita in materia di appalti dipende, in caso di grossi contratti, dalla possibilità d'includere considerazioni ambientali offerta dalle norme comunitarie sulle gare di appalto. Il Comitato deplora che, qualora si tratti di grossi contratti, il Libro verde lasci dipendere il successo o il fallimento della IPP dal fatto che gli enti locali e regionali possano o meno promuovere la vendita di prodotti meno inquinanti, viste le limitate possibilità degli enti locali e regionali di agire in questo settore. 1.14. A meno che le norme sulle gare d'appalto non prevedano eccezioni che consentano loro di svolgere questo ruolo, gli enti locali e regionali non hanno alcuna possibilità di rispondere a tali aspettative. Quindi, alla luce del ruolo centrale che la Commissione attribuisce ad una politica degli appalti pubblici rispettosa dell'ambiente, si sottolinea che un'efficace attuazione della politica integrata dei prodotti presuppone la necessità di interpretare e modificare le norme che disciplinano gli appalti pubblici. 2. Posizione del Comitato su singoli punti del Libro verde Il meccanismo dei prezzi 2.1. Il Comitato condivide pienamente il principio "chi inquina paga", fondamentale per l'azione di protezione dell'ambiente svolta dall'UE. Condivide inoltre la posizione della Commissione secondo la quale si deve garantire che i costi ambientali reali dell'intero ciclo di vita di un prodotto siano inclusi nel prezzo del prodotto. Attuando il principio "chi inquina paga", in molti casi si è dimostrato difficile, nella pratica, garantire che i costi ambientali vengano inclusi nel prezzo del prodotto. Il Comitato ritiene improbabile che le iniziative proposte si riveleranno sufficienti nell'immediato futuro. 2.2. Il Comitato propone che la futura comunicazione sulla IPP indichi un ventaglio più ampio di iniziative che possano influire sui prezzi dei prodotti, in modo da includere i costi ambientali. Sarebbe opportuno sottolineare l'opportunità di imporre una tassa specifica su determinate materie prime, sostanze chimiche ecc. Si dovrebbe inoltre porre in risalto la possibilità di eliminare i sussidi e gli aiuti di stato esistenti per lo sviluppo di prodotti e di processi in vari settori, tra cui quello dell'agricoltura e dell'energia, incompatibili con lo sviluppo sostenibile. Infine la comunicazione dovrà specificare come l'uso mirato della responsabilità ambientale, tra cui l'obbligo di garanzie contro i danni ambientali, possa portare ad includere i costi ambientali nel prezzo delle merci. 2.3. La responsabilità del produttore può essere uno strumento per integrare nel prezzo dei nuovi prodotti i costi della gestione dei rifiuti dei prodotti usati, dell'eliminazione delle acque di scarico ecc. e può probabilmente incoraggiare a ridurre i rifiuti sin dalla fase di progettazione. Il Comitato vede la responsabilità del produttore come uno strumento per imporre il principio "chi inquina paga". In molti casi i sistemi di gestione dei rifiuti dovrebbero fondarsi sul principio della responsabilità individuale del produttore, in modo che questi si assuma la responsabilità finanziaria esclusiva della raccolta di determinati prodotti e della gestione dei rifiuti che ne derivano. Nella pratica è possibile, e spesso auspicabile, che i rifiuti vengano gestiti nel quadro dei sistemi creati dagli enti locali e regionali, a condizione che i costi vengano sostenuti dal produttore stesso. Il Comitato, nel parere sulla revisione della strategia UE sui rifiuti(5) ha già sottolineato la necessità, in relazione alla responsabilità del produttore, di applicare il principio di suddivisione della responsabilità in una responsabilità finanziaria e in una responsabilità pratica. 2.4. Secondo il Comitato è necessario effettuare singole valutazioni su ogni gruppo di prodotti, per valutare l'opportunità o meno che la responsabilità del produttore comporti per il produttore stesso l'obbligo di ritirare il prodotto. La responsabilità del produttore, come strumento della IPP, è adatta in particolar modo per i prodotti che, in termini di dimensione e valore, consentono una gestione individuale, anche dei rifiuti. I veicoli rottamati sono un esempio di tale tipo di prodotto. Domande di beni di consumo più ecologici 2.5. Il Comitato concorda con la Commissione sull'importanza di promuovere la diffusione di informazioni affidabili, pertinenti e trasparenti sulle caratteristiche ambientali dei prodotti. A questo proposito il Comitato sottolinea che gran parte della diffusione di informazioni ambientali dovrebbe essere inclusa nella responsabilità del produttore. 2.6. Il Comitato rileva la forte esigenza di formazione sia per i consumatori sia per le piccole e medie imprese nelle questioni ambientali, ragion per cui la formazione deve essere inclusa nella IPP. 2.7. Il sistema volontario di etichettatura ambientale UE (Ecolabel) è uno strumento ben noto, che esiste da molti anni. Il Comitato, in linea di principio, lo considera un ottimo sistema, una facile guida all'acquisto per i consumatori. I criteri di assegnazione del marchio ambientale sono differenziati e consentono un continuo adattamento allo sviluppo all'interno dei gruppi di prodotti interessati. Il Comitato ritiene che, in pratica, oltre ad investimenti pubblici più cospicui, occorra un impegno più grande, come riconosce anche il Libro verde della Commissione, per ampliare il sistema fino a comprendere più gruppi di prodotti. Per quanto riguarda diversi gruppi di prodotti, il sistema di etichettatura ambientale UE dovrebbe basarsi sui marchi ambientali esistenti ed efficienti (come il nordico "Svanmärket", ossia marchio del cigno), e affiancarsi a questi ultimi piuttosto che ripartire da zero e porsi in concorrenza con essi. 2.8. Il Comitato ritiene che la proposta del Libro verde circa una strategia di etichettatura più ampia in forma di dichiarazioni ambientali sui prodotti (ISO tipo III) possa essere molto importante anche per i produttori che, non essendo all'avanguardia nello sviluppo di prodotti meno dannosi per l'ambiente, non possono ottenere il marchio ecologico. Dichiarazioni ambientali più dettagliate saranno utilizzabili solo raramente per i singoli consumatori privati, ma possono essere molto importanti per grandi acquirenti pubblici o privati e per gli acquirenti nella catena d'approvvigionamento. Le dichiarazioni ambientali possono inoltre facilitare una migliore consulenza al consumatore da parte delle organizzazioni responsabili. Si dovrebbe dare priorità ad un'azione pragmatica per migliorare la comunicazione piuttosto che rendere le dichiarazioni ambientali più complete e dettagliate. 2.9. Il Comitato giudica opportuno sottolineare l'importanza di sistemi obbligatori di dichiarazione ecologica che, al pari del marchio energetico europeo, sono applicabili a tutti i prodotti in ogni singolo mercato. 2.10. L'informazione sotto forma di dichiarazione o autodichiarazione ecologica (ISO, tipo II) non dovrebbe essere prioritaria, in quanto si considera meno affidabile per il consumatore e rischia di dare origine ad una confusa giungla di marchi. Dichiarazioni del genere "Non contiene ..." possono essere accettate solo in casi eccezionali. Devono invece essere indicate le sostanze utilizzate nel prodotto, assicurando nel contempo che le caratteristiche ambientali dichiarate riguardano il gruppo di prodotto in causa. Politica degli appalti pubblici 2.11. Il Comitato constata con soddisfazione che la Commissione riconosce il grande potenziale insito nella promozione di prodotti compatibili con l'ambiente attraverso una politica degli appalti pubblici specificamente ecologica. Nel contempo il Comitato richiama l'attenzione sulla volontà espressa in diverse aree d'Europa da parte degli enti locali e regionali di attuare una politica degli appalti pubblici rispettosa dell'ambiente. Tali enti hanno contribuito in ampia misura, attraverso la loro politica degli appalti, a promuovere le nuove tecnologie, introducendo veicoli elettrici, aeromotori (energia eolica), ecc. 2.12. Per questo motivo è quanto mai preoccupante che la normativa sulle gare d'appalto venga interpretata in modo tale da recare grave pregiudizio all'attuazione di una politica rispettosa dell'ambiente in questo settore. Richiamando l'attenzione sull'articolo 6 del Trattato, il Comitato fa osservare che non deve esserci contraddizione tra il concetto di libero mercato per le merci e per i servizi e il concetto di appalti pubblici ecologici. Le possibilità attualmente assai limitate in questo campo si rispecchiano nelle azioni legali già ora avviate nei confronti di numerose città che avevano espresso l'intenzione d'inserire l'aspetto ambientale nelle loro politiche di appalto. 2.13. Il Comitato aveva già notato in passato, e più recentemente nel parere del 13 dicembre 2000 sul coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici(6), che la Commissione sembra essere più incline ad irrigidire la normativa in materia che a favorire la possibilità d'includere le esigenze ambientali negli appalti pubblici. 2.14. Gli enti locali e regionali intendono ribadire che le regole sulle gare di appalto devono servire soltanto ad assicurare la coerenza tra le procedure in materia e il principio su cui poggia la realizzazione del mercato unico. È d'importanza decisiva che questa normativa non influisca sul tipo di beni da acquistare (si prenda ad esempio il caso di un committente che intende acquistare ortaggi ecologici oppure carne non contenente ormoni): deve cioè essere possibile imporre requisiti ambientali anche ai processi produttivi. In tale contesto il Comitato richiama nuovamente l'attenzione sul suo parere concernente la valutazione globale del Quinto programma d'azione per l'ambiente(7) in cui sottolineava l'esigenza di promuovere una politica agricola europea che tenga conto dello sviluppo sostenibile. 2.15. Il Comitato è convinto che una riduzione del consumo di risorse, di energia, ecc. nel processo produttivo comporterebbe reali risparmi per i produttori. Esso desidera nondimeno far osservare che, in base all'esperienza degli enti locali e regionali, gli acquisti "ecologici" sono legati a un sovrapprezzo dovuto, tra l'altro, ai costi di sviluppo. 2.16. Secondo il Comitato dev'essere possibile imporre ai fornitori l'obbligo che i loro prodotti siano in possesso del marchio ecologico europeo (Ecolabel). Si potrebbero inoltre esigere altri marchi ecologici nazionali o transnazionali come il nordico "Svanemaerke" (marchio del cigno), a condizione di garantire l'accesso anche alle merci la cui conformità con criteri comparabili possa essere comprovata. 2.17. Il Comitato ritiene che si debba consentire di esigere che i fornitori pubblici di merci e di servizi abbiano introdotto sistemi di gestione ambientale come l'europeo EMAS o l'internazionale ISO 14000. 2.18. Il Comitato considera inoltre opportuno poter escludere dalla possibilità di fornire beni e servizi quei fornitori pubblici che non rispettano le disposizioni ambientali stabilite a livello locale, regionale, nazionale o europeo. 2.19. A giudizio del Comitato, è essenziale che nella prevista comunicazione della Commissione si evidenzi il fatto che le azioni sopra menzionate sono necessarie per sfruttare al massimo il potenziale degli appalti pubblici di ampia portata. 2.20. Considerata l'incertezza che, come detto poc'anzi, caratterizza l'applicabilità delle misure progettate per integrare i costi ambientali nei prezzi dei prodotti, e considerato il ruolo centrale attribuito dal Libro verde agli appalti pubblici "verdi", si deplora fortemente che, a prima vista, non si colga alcun segnale che indichi la volontà di agevolare l'accesso ad una reale integrazione degli aspetti ambientali nei bandi di gara. Preparare le informazioni sui prodotti 2.21. Il Comitato appoggia la proposta della Commissione di obbligare i produttori a fornire informazioni chiave sulle caratteristiche ambientali dei prodotti a tutti gli attori della catena di produzione e ai consumatori finali. Il Comitato considera importante l'elaborazione di direttive vincolanti che garantiscano alla catena di approvvigionamento e ai consumatori l'accesso a informazioni pertinenti, secondo modalità che non infrangano il diritto delle imprese al segreto commerciale. Linee guida per la progettazione dei prodotti 2.22. Il Comitato approva l'intento della Commissione di favorire la preparazione e la divulgazione di linee guida intese a inserire considerazioni ambientali nell'attività di progettazione. Una politica integrata relativa ai prodotti può quindi rappresentare uno strumento valido per promuovere la prevenzione in materia di rifiuti e lo sviluppo sostenibile, nonché per individuare prodotti sostitutivi ai prodotti pericolosi. Le linee guida servirebbero a ridurre sia la quantità sia la pericolosità dei rifiuti. Un'iniziativa intesa a raccogliere le esperienze degli enti locali e regionali in materia di smaltimento dei rifiuti può contribuire a ottenere conoscenze che possono risultare preziose per la prevenzione in materia di rifiuti, sia nella fase di progettazione che in quella di utilizzazione. Normazione e nuovo approccio 2.23. Il Comitato riconosce che l'elaborazione di norme sui prodotti riveste grande interesse per il reale impatto ambientale dei prodotti e rappresenta inoltre un'opportunità per integrare le considerazioni ambientali nell'attività di normazione, com'è avvenuto per l'aspetto della sicurezza dei consumatori. Il problema della sicurezza è però molto meno complesso di quello ambientale, anche per il fatto che occorre prevenire effetti a lungo termine. Il Comitato sostiene che le considerazioni ambientali, molto più che il problema della sicurezza, siano una questione politica prioritaria, data la necessità di prendere in considerazione numerosi parametri differenti, che possono spesso essere contraddittori. 2.24. Il Comitato ascrive le gravi lacune democratiche al trasferimento delle decisioni relative ai livelli di inquinamento ambientale ecc. verso organi quali l'organo europeo di normazione CEN, che non è sottoposto ad un controllo democratico diretto. Le priorità in campo ambientale devono essere stabilite da organi politici e il Nuovo approccio è quindi difficilmente applicabile, come punto di partenza, al settore dell'ambiente. Il Comitato ritiene altresì lecito chiedersi se in base al Trattato sia possibile trasferire competenze politiche ad organi non controllati politicamente, come consentito dal Nuovo approccio. Occorre richiamare l'attenzione sul fatto che le decisioni prese ad esempio dal CEN non sono sottoposte al controllo della Corte di giustizia europea. 2.25. Il Comitato intende quindi far notare che, sebbene la normazione sia un processo determinato dal consenso, detto consenso è influenzato dalla capacità dei partner di stanziare risorse per tale lavoro, e non da un processo democratico. 2.26. Il Comitato si riferisce poi alle esperienze ottenute nell'applicazione del Nuovo approccio in relazione alla direttiva sugli imballaggi. Nonostante il fatto che siano stati stanziati ingenti mezzi finanziari, non si è riusciti a sviluppare le norme raccomandate in merito ai requisiti fondamentali riguardanti tra l'altro la limitazione dell'uso di materiali ecc. nella fabbricazione di imballaggi. 2.27. Partendo da questa ipotesi, il Comitato non crede che le direttive conformi al Nuovo approccio possano sostituire la regolamentazione tradizionale. Se si progetta di applicare il Nuovo approccio al settore dell'ambiente, si deve fare in modo di trovare soluzioni ai problemi summenzionati. Gruppo di studio sui prodotti 2.28. Secondo il Comitato la creazione di gruppi di studio sui prodotti può contribuire all'attuazione dell'IPP. Va tuttavia osservato che il loro contributo sarà positivo solo qualora i produttori siano in grado di impegnarsi reciprocamente e siano interessati a predisporre una rete costruttiva. Ciò rappresenta un requisito specifico nella misura in cui i gruppi di studio vengano istituiti su scala europea. Il Comitato invita ad effettuare una valutazione regolare dei futuri lavori dei gruppi di studio europei. Sistemi di gestione e di audit ambientale 2.29. Il Comitato ritiene che i sistemi di gestione ambientale rappresentino uno strumento efficace per migliorare la definizione delle priorità all'interno delle imprese e per far sì che le imprese producano conformemente alle considerazioni ambientali. Tale strumento può inoltre contribuire a migliorare la diffusione, da parte delle imprese, di informazioni ambientali presso le autorità e organi affini. Per tale motivo il Comitato ritiene che il regolamento EMAS dovrebbe essere integrato nell'IPP e non essere visto esclusivamente come uno strumento di sostegno. I passi successivi 2.30. Il Comitato invita la Commissione a presentare, nella prossima iniziativa in materia di IPP, obiettivi e scadenzari, nonché indicatori per valutarne l'impatto. Bruxelles, 13 giugno 2001. Il Presidente del Comitato delle regioni Jos Chabert (1) GU C 144 del 16.5.2001, pag. 23. (2) GU C 116 del 14.4.1997, pag. 74. (3) GU C 317 del 6.11.2000, pag. 1. (4) COM(1999) 543. (5) COM(96) 399 def. (6) COM(2000) 275 def. 2000/0115 (COD) e COM(2000) 276 def. 2000/0117 (COD). (7) COM(1999) 543 def.