LA RIFORMA DELLA COMMISSIONE Documento di consultazione

(presentato dalla Commissione)

Indice

LA RIFORMA DELLA COMMISSIONE

- Documento di consultazione -

Prefazione a cura del Vicepresidente Kinnock

I Il Contesto della Riforma

II Una cultura fondata sul servizio

III Definizione delle priorità, stanziamento ed uso efficiente delle risorse

III.1 Gestione basata sulle attività

III.2 Uso più efficiente delle risorse interne ed esterne

III.3 Metodi di lavoro più efficienti e orientati ai risultati

IV Risorse umane

IV. 1 Dirigenza

IV.2 Sviluppo della carriera fondato sul merito

IV.3 Personale non permanente

IV.4 Contesto di lavoro e pari opportunità

IV.5 Trasparenza in materia di diritti e doveri

V Audit, Controllo e Gestione finanziaria

V.1 Definire le responsabilità degli ordinatori e dei dirigenti

V.2 Riforma dell'audit, della gestione finanziaria e del controllo finanziario nella Commissione

V.3 Tutelare gli interessi finanziari della Comunità

VI Avviare e sostenere la riforma

VII Conclusioni

Allegati

Allegato 1 Al documento di consultazione sulla riforma della Commissione - Punti principali della riforma -

Allegato 2: Calendario delle principali azioni della riforma

Tabella I: Ciclo di pianificazione strategica e programmazione annuale

Tabella II: Schema della nuova struttura della gestione finanziaria, del controllo finanziario e dell'audit interno

Piano d'Azione (documento a parte)

Prefazione a cura di neil kinnock

I Consigli europei di Berlino e di Colonia hanno conferito al Presidente Prodi e alla Commissione da lui presieduta l'incarico di procedere alla riforma e all'ammodernamento della Commissione stessa.

Il presente documento di consultazione espone la strategia che si intende seguire per adempiere tale mandato. Esso viene pubblicato a fini di consultazione con il personale e i suoi rappresentanti, con il Parlamento europeo e il Consiglio, nonché ad informazione del pubblico in generale. I risultati di queste consultazioni saranno presi in considerazione nella stesura del Libro bianco che sarà sottoposto all'esame del Collegio il 1° marzo.

L'obiettivo della strategia di riforma è chiaro: si tratta d'introdurre cambiamenti atti a garantire che l'efficienza, il dovere di rendere conto, la trasparenza, la responsabilità e il servizio diventino i normali metodi di lavoro a tutti i livelli di quest'amministrazione multinazionale senza confronto. Nel presente documento sono illustrate le azioni necessarie al raggiungimento di tale obiettivo, i tempi di attuazione delle medesime, nonché i dispositivi di sorveglianza e di avanzamento di quello che sarà inevitabilmente un processo continuo e duraturo di miglioramento della prassi di quest'istituzione.

La necessità di realizzare un simile obiettivo è manifesta e lampante. Nel corso dei decenni, la Commissione si è vista affidare sempre più responsabilità e funzioni, soprattutto d'ordine esecutivo. Su questo sfondo, i metodi e le procedure in uso presso l'istituzione sono diventati antiquati, il carico di lavoro è stato distribuito inegualmente, le responsabilità disseminate e talvolta offuscate, le capacità manageriali non sempre sono state premiate a giusto titolo. Nonostante tutti questi problemi, il personale della Commissione ha lavorato con impegno in circostanze difficili.

Di fronte alle nuove sfide, tuttavia, la Commissione non si è evoluta di pari passo con le trasformazioni in atto nell'Unione, che essa è chiamata a servire. L'accumularsi dei ritardi ha generato insoddisfazione professionale tra i funzionari più capaci e ha deluso la fiducia del pubblico.

Da più parti si levano voci per chiedere un "cambiamento di cultura" in seno alla Commissione. Ma per forgiare nuovi comportamenti, instaurare nuove abitudini e cambiare la mentalità non bastano le esortazioni, occorre anche modernizzare i metodi di lavoro, creare nuovi sistemi ed introdurre nuove norme.

Le proposte formulate nel presente documento sono ancorate a questa realtà. In primo luogo, conformemente alle raccomandazioni del comitato di esperti indipendenti, della Corte dei conti e alle analisi interne, viene prospettata una riforma urgente e radicale della gestione e del controllo delle finanze, che permetterà di ottenere decisioni fondate su migliori premesse, un accresciuto rendimento delle risorse investite, un più alto grado di responsabilizzazione. La Commissione, consapevole dell'urgenza di una simile svolta, ne porrà le fondamenta - tra l'altro, con l'istituzione di un servizio di audit interno - entro il 1° maggio 2000. In secondo luogo, viene esaminato come integrare efficacemente le decisioni sulle priorità positive e, a maggior ragione, negative con una valutazione delle risorse. Infine, viene delineata una politica globale delle risorse umane che, migliorando i sistemi di assunzione e di promozione, la formazione professionale, la gestione e l'infrastruttura sociale, consentirà a tutti coloro che lavorano per la Commissione di avanzare nella carriera e di realizzarsi professionalmente.

Tutti questi mutamenti sarebbero necessari in ogni caso, ma l'imminente allargamento dell'Unione li rende ancora più urgenti e indispensabili.

La riforma rappresenta un'operazione di vasta portata. In quarant'anni - nonostante ripetuti, sporadici sforzi per cambiare le cose - certe abitudini hanno messo radici profonde.

Per affrontare questo compito impegnativo, la Commissione dispone tuttavia di alcune armi infallibili. Innanzitutto, la nuova Commissione di Romano Prodi alla riforma ci tiene veramente. Il Consiglio europeo ha emesso un mandato inequivocabile in direzione del cambiamento e il Parlamento europeo ha manifestato un chiaro interesse in proposito.

Ma il mezzo più potente è rappresentato dai meriti professionali della stragrande maggioranza del personale della Commissione, che ha capito perfettamente l'importanza della riforma sia per gli interessi dell'Unione che per la propria carriera e soddisfazione professionale.

I primi passi sulla via dell'ammodernamento risalgono, indubbiamente, già alla Commissione precedente o al periodo iniziato nel settembre 1999. Lo slancio dev'essere ora mantenuto con le azioni proposte nel documento di consultazione e nei relativi allegati. Quelle che comportano modifiche del regolamento finanziario o dello statuto del personale dovranno, beninteso, percorrere l'iter legislativo e, dal momento che non si possono ottenere miglioramenti operativi senza nuovi investimenti, richiederanno il benestare e la collaborazione del Consiglio e del Parlamento.

Soprattutto, per una riforma riuscita occorre, come in ogni altro caso, la partecipazione attiva dei quadri dirigenti a tutti i livelli della gerarchia e dell'insieme del personale dell'istituzione.

Tra i funzionari della Commissione esiste una vera dedizione alla costruzione dell'Unione europea e al servizio dei suoi cittadini, nonché un sincero desiderio di riacquistare fiducia nella Commissione.

Sono pertanto certo che il personale della Commissione esplicherà il necessario impegno, conferendo all'Unione il lustro di possedere la migliore amministrazione internazionale del mondo. Continueremo ad adoperarci per questo obiettivo.

I Il Contesto della Riforma

In Europa come altrove, i mutamenti politici, economici, sociali e tecnologici si susseguono ininterrottamente. Per far fronte a questa realtà senza esserne superate, tutte le organizzazioni devono tenersi al passo, sia che si tratti di competere sul mercato o di soddisfare le esigenze della pubblica amministrazione. L'incapacità di prevedere e di reagire positivamente ai cambiamenti può comportare gravi conseguenze per le amministrazioni, le imprese e le persone che vi lavorano.

Questo dato di fatto che caratterizza la nostra società moderna ha ovvie implicazioni per la Commissione europea, tanto più che in Europa la sfida del cambiamento è particolarmente gravida di conseguenze. L'imminente allargamento dell'Unione, per esempio, eserciterà una pressione enorme sulla Commissione in quanto ente esecutivo che ha il dovere di tutelare il trattato, la missione di promuovere la costruzione dell'Europa e la responsabilità di servire i cittadini dell'Unione in modo efficiente e affidabile.

I compiti legati a tali funzioni sono considerevolmente aumentati, in numero e complessità, nel corso degli ultimi decenni. L'amministrazione, tuttavia, non ha tenuto il passo con questo moltiplicarsi di sollecitazioni. I sistemi e le procedure appaiono ormai obsoleti e inadatti alla mole di lavoro, soprattutto di carattere esecutivo, di cui il Consiglio e il Parlamento hanno oberato la Commissione. In particolare, i sistemi di controllo finanziario, di verifica contabile, di programmazione e di amministrazione del personale si sono dimostrati i più antiquati, inidonei alle moderne esigenze e bisognosi di una profonda revisione. Ecco perché occorre attualmente una riforma radicale, da realizzarsi nell'ambito di una strategia di ammodernamento a lungo termine. Anche nell'interesse dell'Unione in generale, uno dei primi obiettivi della riforma dev'essere quello di ottenere una migliore corrispondenza tra risorse e compiti della Commissione, obiettivo al quale contribuirà certamente il vantaggio derivante da una maggiore efficienza. Tuttavia, laddove le analisi indicano che le risorse non sono commisurate ai compiti, si dovrà provvedere o a procurare nuove risorse - eventualmente attraverso priorità negative - o a dispensare la Commissione dai compiti eccessivi. Tutte le istituzioni dovranno porsi lealmente davanti a questa scelta.

Gli avvenimenti del 1999, tra cui le dimissioni del collegio dei commissari, hanno dimostrato senza veli la necessità urgente di una riforma. Le due relazioni del comitato di esperti indipendenti hanno fornito utili orientamenti per pianificare le necessarie ristrutturazioni. Anche i precedenti tentativi di riforma possono rivelarsi istruttivi per noi oggi. Dal canto loro, la relazione Williamson e l'operazione DECODE offrono, in quanto strumenti analitici, una base di partenza essenziale per l'odierna riforma; ulteriori insegnamenti si possono trarre, infine, dai programmi SEM 2000 e MAP 2000.

Prima di mettere mano alla riforma, dobbiamo cercare di rispondere a due quesiti: quali sono i compiti e le funzioni della Commissione di domani- E come deve essere organizzata la Commissione per assolvere tali compiti e funzioni-

Ovviamente, la Commissione deve continuare ad essere la pubblica amministrazione dell'Unione europea, ossia ad esercitare il diritto d'iniziativa per contribuire allo sviluppo dell'Unione, a gestire le politiche comuni, ad attuare la normativa, a garantire il rispetto del diritto comunitario e ad amministrare i programmi decisi dal Consiglio e dal Parlamento. In particolare, dobbiamo riconoscere che il ruolo di gestione assegnato alla Commissione dal Consiglio e dal Parlamento europeo ha assunto proporzioni ingenti.

Molte delle pratiche amministrative in uso sono diventate un vero e proprio ostacolo all'espletamento efficiente e responsabile di tali funzioni. Si pensi, ad esempio, alle difficoltà incontrate dalla Commissione nel formulare chiaramente le priorità e, in particolare, nell'identificare le priorità negative. Il presente documento traccia un programma di ammodernamento con obiettivi ben precisi, indicando gli interventi necessari per realizzarli e i tempi di attuazione. Esso viene distribuito per consultazione, in preparazione di un Libro bianco che verrà presumibilmente adottato il 1° marzo 2000.

Questo programma è inteso a fare della Commissione un'organizzazione in grado di superare per qualità i migliori esempi di amministrazioni internazionali paragonabili e di far fronte, ininterrottamente e con competenza, ai futuri mutamenti del contesto politico, economico, sociale e giuridico in cui opera. Le misure attuative saranno basate sulle migliori pratiche. Una simile evoluzione, di per sé necessaria, servirà inoltre a ripristinare la fiducia dei cittadini nell'Unione di oggi e di domani.

Dal momento che la riforma è un processo durevole e non un avvenimento singolo, il suo successo dipende dalla definizione di tempi realistici, di tappe precise e di responsabilità chiaramente circoscritte. Il piano di azione allegato al presente documento e il relativo calendario intendono rispondere a questi requisiti primordiali. Ciò premesso, la Commissione mira alla completa attuazione del programma presentato in questo documento entro la seconda metà del 2002. Lo stato di avanzamento sarà oggetto di continua sorveglianza e nel dicembre 2002 ne verrà steso un bilancio. I primi effetti della riforma saranno avvertibili già a breve scadenza, mentre altri si andranno evidenziando col tempo, dato che alcune delle misure proposte richiedono modifiche legislative che dovranno essere varate dal Parlamento e dal Consiglio. Questo calendario ambizioso potrà quindi essere rispettato soltanto se vi collaborano pienamente tutte le istituzioni europee.

Il processo di riforma si articola in tre pilastri, che corrispondono alla struttura del presente documento.

- Riforma radicale delle modalità di fissazione delle priorità politiche e di ripartizione delle risorse. Con opportuni meccanismi decisionali e un adeguato scadenzario, si farà in modo che le attività intraprese dalla Commissione poggino sulle necessarie risorse umane, amministrative e finanziarie. Il principio di una rigorosa valutazione delle azioni verrà integrato nella gestione quotidiana.

- Incisivo rimaneggiamento della politica delle risorse umane, ponendo l'accento sulla formazione permanente, la qualità della gestione e migliori procedure di assunzione e di avanzamento di carriera. Si baderà particolarmente anche a rendere più gradevole l'ambiente di lavoro, ad applicare le pari opportunità, a migliorare il sistema di valutazione dei singoli e a trattare in opportuna sede e nei dovuti modi le questioni disciplinari o i casi d'inefficienza sul lavoro.

- Riforme lungimiranti nel settore della gestione finanziaria, con la possibilità conferita a ciascun servizio di istituire il proprio sistema di controllo interno, confacente alle proprie esigenze, avvalendosi della consulenza dei servizi specializzati della Commissione. Ciò presuppone una chiara definizione delle responsabilità di ciascun soggetto e regolari verifiche da parte del servizio di audit interno - attualmente in via di costituzione - circa la qualità e l'affidabilità dei singoli sistemi di controllo.

Il sistema di organizzazione proposto è ambizioso, ma assolutamente realizzabile. Esso si basa sulla qualità del personale, che già in più occasioni ha dimostrato la propria flessibilità all'evoluzione dei metodi di lavoro.

Queste riforme comprendono alcune attività già in corso, ma che ora vengono inserite in un quadro organico. A prescindere dalle nuove regole e strutture, il profondo mutamento di mentalità che verrà operato si tradurrà in una fattiva assunzione di responsabilità e di iniziative da parte di ogni singolo funzionario.

Il documento si chiude con un capitolo in cui viene spiegato l'ulteriore svolgimento della riforma e come la Commissione intende agire dopo aver presentato il presente progetto. Gli orientamenti proposti nei vari capitoli possono essere riassunti in 84 azioni distinte, che vengono esposte in forma più particolareggiata e uniforme nel piano d'azione. Quest'ultimo è strutturato in base al presente documento, sicché gli interventi sono raggruppati in capitoli per renderne più agevole la consultazione.

La riforma richiede anche trasformazioni tecniche. Per descriverle, è inevitabile il ricorso ad un certo gergo tecnico. Ci auguriamo che esso non occulterà il senso profondo delle proposte che la Commissione porta avanti.

II Una cultura fondata sul servizio

La Commissione è al servizio dei cittadini europei e trasforma in azioni concrete gli obiettivi per essi definiti dai loro rappresentanti al Consiglio e al Parlamento. Privilegiare la nozione di servizio - ovvero orientarsi verso il cliente - rientra nel quadro di una relazione in cui una delle parti esprime le proprie necessità in forma realistica e realizzabile e l'altra si sforza di soddisfarle al meglio, compatibilmente con le proprie capacità. Questo tipo di comportamento svolge un ruolo determinante sia nelle relazioni tra funzionari e tra servizi all'interno della Commissione, sia nei contatti della Commissione con i cittadini europei e i loro rappresentanti in altre istituzioni. Un'impostazione che privilegia la nozione di servizio è fondata sulla fiducia e sul rispetto reciproco.

Principi

Al fine di consolidare l'impegno della Commissione in favore del servizio al cittadino, e in linea con le regole di una buona gestione, la riforma si basa sui seguenti principi.

Il dovere di rendere conto

La Commissione in quanto istituzione deve rendere conto del proprio operato di fronte ai cittadini europei. Ciò avviene in vari modi: essa presenta ad esempio relazioni al Consiglio e al Parlamento sulle proprie attività. Ma questo dovere si spinge oltre: per gestire correttamente le risorse di cui dispone, la Commissione deve garantirne un utilizzo realmente efficace in tutti i settori.

La responsabilità

Il dovere di rendere conto va di pari passo con l'esercizio delle responsabilità. Ciascun funzionario della Commissione deve poter assumere tranquillamente la responsabilità delle proprie azioni e renderne conto. La complessità e la lunghezza delle procedure di approvazione in seno alla Commissione, anche per le questioni più semplici, sono divenute quasi leggendarie. Se in origine ciò rispondeva a un desiderio di accuratezza, l'effetto è ormai quello di ridurre e occultare le responsabilità. E la nozione di responsabilità è determinante quando sono in gioco le finanze dell'UE.

Se ci si aspetta che ciascuno si assuma le proprie responsabilità occorre d'altra parte garantire che chi è chiamato ad agire in un modo che ritiene inopportuno disponga dei mezzi per poter esprimere le proprie perplessità. Più in generale, quando si tratta di applicare istruzioni poco soddisfacenti agli occhi di alcuni, è particolarmente importante definire con chiarezza la ripartizione delle responsabilità.

Le responsabilità devono essere assunte a tutti i livelli, a partire dal collegio dei commissari che decide l'operato della Commissione e le relative modalità. Le responsabilità politiche sono assunte dai membri della Commissione, quelle legate alla gestione quotidiana sono assunte dalle DG. Una più chiara definizione dei compiti, sia a livello di unità che di individui, consentirà di ridurre le ambiguità; è inoltre essenziale definire chiaramente le responsabilità rispettive dei commissari e dei servizi. La Commissione Prodi ha d'altronde già adottato un codice di condotta in materia.

L'efficacia

La Commissione ha sempre sostenuto con convinzione l'utilità pubblica di un uso ottimale delle risorse e della redditività in generale. Essa è stata tuttavia più lenta nel modificare le proprie procedure, in particolare quelle interne, per conseguire tale obiettivo. La validità in termini di costi/benefici deve essere premiata. In quest'ambito, un'importanza particolare è assunta anche dalla semplificazione, poiché le procedure semplificate risultano più comprensibili e dunque più efficaci. Tuttavia, semplificare non è sempre facile: le norme si accumulano nel corso degli anni e possono diventare così complesse, a seguito di successivi adeguamenti e modifiche, da occultare completamente l'obiettivo iniziale. Non si rimettono in causa tali norme e la gente che le ha elaborate se ci si interroga sistematicamente sulla loro ragion d'essere e si tenta, ove del caso, di semplificarle.

La trasparenza

L'apertura di un'amministrazione costituisce un segno essenziale della fiducia che essa ripone nei propri dipendenti e in coloro ai quali deve rendere conto. La trasparenza nell'ambito dell'amministrazione della Commissione è un presupposto indispensabile ai fini della maggiore apertura verso il mondo esterno richiesta dal trattato. Tale trasparenza deve essere sia interna - in termini di comunicazione efficace a tutti i livelli, ricettività verso le nuove idee e atteggiamento positivo nei confronti delle critiche - che esterna, trattandosi di un'organizzazione totalmente esposta allo sguardo del pubblico.

Azioni specifiche

I principi sopra illustrati forniscono la base esplicita per una nuova cultura della Commissione orientata sul servizio.

Sebbene il processo di riforma contribuisca nel suo insieme allo sviluppo di questa cultura, la Commissione metterà in atto una serie di azioni specifiche - esaminate in dettaglio nell'allegato del presente documento - che includono quanto segue:

- la creazione di un comitato interistituzionale per le norme di comportamento nella vita pubblica che sovrintenda al rispetto del codice generale di condotta applicabile all'insieme delle istituzioni europee, sorvegli l'applicazione del codice di condotta specifico di ciascuna istituzione ed esprima pareri;

- un codice di buona condotta amministrativa, che orienti i funzionari della Commissione nei loro contatti con i cittadini, le altre istituzioni e le parti interessate;

- nuove norme per promuovere l'accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni comunitarie, in linea con le nuove disposizioni in materia di trasparenza previste dal trattato di Amsterdam;

- l'elaborazione di un codice di condotta per le relazioni con il Parlamento europeo che faciliti la collaborazione tra questo e la Commissione;

- l'ulteriore sviluppo dei siti Internet "Europa" e "Europa-plus" con informazioni relative alle attività della Commissione, essendo tali siti un mezzo efficace ed economico di comunicazione con i cittadini e tutti gli interessati;

- misure destinate a ridurre i termini di pagamento affinché gli importi dovuti dalla Commissione vengano versati quanto prima, conformemente alla buona prassi, e il problema degli arretrati esistenti venga risolto efficacemente.

Le misure proposte nel presente capitolo sono illustrate in dettaglio al capitolo II del piano di azione (azioni 1 - 7, schede I - VI).

III Definizione delle priorità, stanziamento ed uso efficiente delle risorse

In passato la Commissione non ha né definito secondo criteri rigorosi le sue priorità, né provveduto affinché alla programmazione delle attività corrispondesse un'adeguata assegnazione delle risorse umane e finanziarie. Le decisioni relative alle attività della Commissione sono state anzi generalmente adottate del tutto a prescindere da quelle in materia di assegnazione delle risorse: di qui la mancata concentrazione sui compiti fondamentali e l'incapacità di tradurre adeguatamente le priorità politiche in decisioni sulle strutture organizzative e sull'assegnazione delle risorse. Inoltre, non sempre le responsabilità sono state adeguatamente definite o assegnate: la conseguente deresponsabilizzazione ha ulteriormente aggravato il problema.

La Commissione Prodi ha già riconosciuto che l'aumento della capacità di programmazione è cruciale ai fini della riforma. Addizionare questa capacità di pianificazione a lungo termine a quello che è attualmente un processo legislativo annuale può richiedere un certo tempo; la Commissione sta già comunque esaminando le proprie priorità e i propri obiettivi strategici a più lungo termine e la definizione di obiettivi fondamentali per le aree programmatiche nei casi in cui ciò risulta possibile. Un altro progresso è rappresentato dall'istituzione di dibattiti d'orientamento annuali a livello di Collegio che vertono sulle priorità politiche e di bilancio. La Commissione ha inoltre deciso di procedere all'introduzione dell'Activity Based Budgeting (ABB: bilancio di previsione sulla base delle attività) che associa direttamente gli obiettivi e le attività alle risorse di bilancio.

Questi fattori di maggiore efficienza e omogeneità vanno ora integrati in un quadro orientato ai risultati e che privilegi un utilizzo delle risorse efficace dal punto di vista finanziario. Le principali azioni proposte sono le seguenti:

- L'istituzione di un sistema globale, a livello dell'intera Commissione, di "gestione basata sulle attività" (Activity Based Management, ABM) per la definizione, il controllo e l'esecuzione delle priorità politiche e per la comunicazione dei rendiconti. Nell'ABM rientra anche l'ABB, la cui graduale introduzione è già stata decisa dalla Commissione.

- Realizzare un miglior equilibrio tra gestione interna ed esterna delle attività.

- Promuovere metodi di lavoro più efficienti e orientati ai risultati.

III.1 Gestione basata sulle attività

La gestione basata sulle attività (ABM) pone i risultati al centro del funzionamento della Commissione e costituisce un sistema che integra le decisioni in materia di input e output ad ogni livello dell'organizzazione: dalla pianificazione strategica delle politiche - in cui il Collegio sarà molto più direttamente coinvolto di quanto sia mai avvenuto in passato - all'assegnazione del personale e di altre risorse ai singoli servizi e alle singole unità. Una tale impostazione favorirebbe l'efficacia in termini di costo perché integrerebbe le decisioni in materia di priorità, di obiettivi programmatici, di attività e di assegnazione delle risorse umane, amministrative e finanziarie. È chiaro che essa si presterebbe anche ad aumentare la trasparenza e il controllo da parte del Collegio e a consentire una più chiara attribuzione delle responsabilità, anche nel senso di una maggiore flessibilità per i responsabili della gestione nell'uso di bilanci ben definiti. Infine essa consentirebbe ai responsabili della gestione, a tutti i livelli, un accesso senza precedenti ad informazioni che attualmente si trovano disperse su un ambito molto vasto e presentate in formati assai diversi. Sarebbe così possibile al Collegio e ai singoli servizi predisporre rendiconti molto più rigorosi e dettagliati, aumentando così in misura significativa la trasparenza della Commissione. Si tratta di cambiamenti di grande portata: l'obiettivo perseguito è rappresentato dalla graduale ma immediata introduzione dell'ABM, così che essa risulti pienamente operativa per tutta la Commissione entro il luglio 2002.

Per realizzare la gestione basata sulle attività sono necessari i seguenti interventi:

- L'istituzione di nuovo Ciclo di programmazione e pianificazione strategica (SPP) sincronizzato con il processo di elaborazione del bilancio e tale da costituire una base operativa per il dialogo con il Consiglio e il Parlamento europeo sulle attività prioritarie e le implicazioni in termini di risorse. La figura 1 presenta una descrizione schematica dell'evoluzione del ciclo nel tempo.

Il ciclo di programmazione e pianificazione strategica sarebbe dettato da considerazioni di carattere politico e avrebbe inizio con una circolare diramata su iniziativa del Presidente successivamente ad un dibattito collegiale, in cui si inviterebbero le direzioni generali ad elaborare proposte in materia di obiettivi e priorità politiche, attività strategiche e relative risorse per settore d'intervento, entro il quadro finanziario rappresentato dal bilancio per un determinato anno. Questa preparazione inizia 13 mesi prima dell'avvio dell'anno di programmazione (ad esempio per l'anno 2002 avrebbe inizio nel dicembre 2000).

Questo processo sfocerebbe nel progetto di strategia politica annuale (APS), un documento d'insieme nel quale dovrebbero rientrare gli obiettivi programmatici, le politiche proposte e le relative risorse umane e finanziarie per settore. Esso rappresenterebbe il principale strumento di decisione della Commissione in materia di priorità positive e (aspetto altrettanto cruciale) negative. I risultati dell'APS e l'orientamento sulle priorità di bilancio per settore sarebbero esaminati con il Consiglio e il PE e costituirebbero la base per la preparazione del progetto preliminare di bilancio (PPB) basato sulle attività.

Parallelamente all'elaborazione e trasmissione del PPB all'autorità di bilancio, le direzioni generali avvierebbero la programmazione delle attività operative (mandati e programmi di lavoro delle DG); allo stesso tempo esse elaborerebbero le proprie proposte per il programma di lavoro della Commissione dell'anno seguente. Infine, successivamente all'adozione del bilancio, la Commissione adotterebbe il proprio programma di lavoro. Il sistema sarà improntato ad una certa flessibilità in modo che sia possibile modificare le priorità e le risorse necessarie in funzione delle esigenze e della loro evoluzione nel corso dell'anno. Sarà offerta la possibilità di adeguare in tal senso la strategia politica annuale e il programma di lavoro mediante una procedura accelerata.

Con questi presupposti, la strategia politica annuale, il bilancio e il programma di lavoro darebbero modo a tutte le istituzioni della Comunità di valutare con maggiore chiarezza il costo di tutte le politiche comunitarie in termini di risorse umane e amministrative.

- L'istituzione di un Servizio di programmazione e pianificazione strategica nel Segretariato generale, che sarebbe incaricato della supervisione del ciclo SPP. Il suo ruolo comprenderebbe:

- la diramazione della circolare politica annuale successiva al dibattito orientativo e l'elaborazione della strategia politica annuale della Commissione e del programma di lavoro in stretta collaborazione con la DG Bilancio e altre DG. Il Servizio di programmazione e pianificazione strategica riunirebbe le informazioni disponibili, comprese le valutazioni politiche ex-ante ed ex-post, e le relative implicazioni in termini di risorse umane e finanziarie, facilitando così una discussione integrata fra le istituzioni sulle politiche e le relative implicazioni di bilancio,

- la valutazione dell'organicità delle attività proposte per l'attuazione del programma di lavoro,

- la promozione della gestione orientata ai risultati mediante l'adozione di orientamenti per i servizi operativi nel processo di pianificazione e programmazione.

- La riuscita dell'ABM dipenderà in misura cruciale dallo sviluppo di un potente sistema informatico destinato a conservare e trasmettere le informazioni sulla gestione ai livelli strategici e operativi. È stato messo a punto un prototipo denominato Sistema di gestione integrata delle risorse (IRMS). Il campo d'applicazione di questo strumento va ora adattato così che esso possa diventare il principale veicolo di informazione dell'ABM. L'IRMS dovrà integrare sia i sistemi di informazione per la gestione del bilancio e delle risorse umane e finanziarie che quelli necessari alle nuove entità organizzative previste dalla riforma (Servizio di programmazione e pianificazione strategica, Servizio di audit interno, Servizio finanziario centrale: cfr. capitolo V). Non si tratta di installare un sistema informatico munolitico e centralizzato, la cui messa a punto sarebbe troppo costosa anche in termini di tempo, bensì di assicurare l'accessibilità degli indicatori di base per l'ABM. Si presterà pertanto attenzione a che lo sviluppo dell'IRMS possa essere adattato alle esigenze fondamentali a tutti i livelli della Commissione, evitando così la proliferazione di sistemi fra loro non collegati. La disponibilità dell'IRMS costituirà un presupposto fondamentale per l'introduzione dell'ABM nei singoli servizi. L'attuazione del sistema verrà estesa alle delegazioni della Commissione dei paesi terzi in modo da consentire un decentramento valido ed efficace della gestione dei programmi d'aiuto esterno.

- La creazione di adeguati meccanismi di valutazione e di rendiconto al fine di stimare nella dovuta misura l'efficacia e i costi delle attività rappresenterebbe uno strumento essenziale di «feedback» al processo di programmazione e pianificazione strategica. Risulterebbe così facilitata l'individuazione delle attività da considerarsi come priorità negative. La valutazione sarebbe effettuata da nuclei specializzati all'interno delle DG operative, che farebbero capo alla DG Bilancio. Il Servizio di programmazione e pianificazione strategica sintetizzerebbe le informazioni disponibili. Una relazione annuale elaborata da ciascuna DG riunirebbe i risultati del controllo delle sue attività (output e risultati raffrontati con gli obiettivi; uso delle risorse umane, amministrative e finanziarie) e offrirebbe una valutazione della qualità del servizio fornito.

III.2 Uso più efficiente delle risorse interne ed esterne

Com'è ovvio, il conseguimento di un equilibrio ottimale tra risorse interne ed esterne è strettamente connesso all'ABM, nella quale le decisioni sull'assegnazione delle risorse sono integrate con la programmazione e la definizione delle priorità.

Nel corso più o meno dell'ultimo decennio la maggior parte delle grandi amministrazioni pubbliche e delle imprese private è passata dalla centralizzazione ad un sempre maggiore decentramento sia all'interno dell'organizzazione che al di là dei suoi confini, e ciò per motivi di gestione e di efficacia in termini di costo. La Commissione è decisa a portare avanti il decentramento al proprio interno nei casi in cui una tale strategia può dimostrarsi efficace. Si dovrà inoltre riflettere all'opportunità di promuovere un'impostazione basata sui programmi, nei casi in cui questa può utilmente sostituire i sistemi di gestione dei progetti individuali. A livello di Commissione si è inoltre verificato un processo di delega esterna che non è stato però frutto di una strategia complessiva: la Commissione ha sempre più spesso fatto ricorso agli uffici di assistenza tecnica, prassi che si è spesso tradotta nei gravi e noti problemi di perdita di responsabilità e di controllo. Nell'elaborare una nuova politica la Commissione non intende pertanto procedere ad un'esternalizzazione generalizzata delle sue attività ma, al contrario, cerca di introdurre affidabilità e ordine nel funzionamento attuale ed è decisa ad escogitare metodi più efficaci di gestione dei programmi di intervento finanziario. Si tratterà in particolare di compiere rapidi progressi nel collaudo di un nuovo tipo di organo di esecuzione diretto da personale della Commissione.

Uno dei principi fondamentali a questo proposito è che non devono essere esternalizzate le attività di tipo normativo o negoziale e le azioni di stanziamento di fondi che comportano l'esercizio dei poteri discrezionali di cui viene investita un'amministrazione pubblica. Inoltre la Commissione dovrebbe rifiutare di assumersi compiti non essenziali che non ritenga di poter gestire entro un margine di rischio accettabile, indipendentemente dal fatto che tali compiti debbano essere gestiti all'interno o all'esterno dell'istituzione. A motivare eventualmente la scelta dell'esternalizzazione dovrebbe essere la sua maggiore efficienza ed efficacia nel fornire il servizio o i beni in questione. L'esternalizzazione non dev'essere mai utilizzata per gestire compiti mal definiti e non deve mai andare a scapito della trasparenza. Un'attenzione particolare verrà prestata alla definizione dei compiti essenziali che resteranno appannaggio della Commissione.

Il 14 dicembre 1999 (SEC(1999) 2051/7) la Commissione ha deciso di presentare una strategia globale di esternalizzazione entro il settembre 2000. Così facendo la Commissione metterà a punto un modello di delega esterna (ossia di esternalizzazione) basato sui vari tipi di attività, una prima versione del quale è acclusa al piano d'azione in appendice al presente documento (Azione 13), nonché una chiara definizione dei compiti che possono essere svolti da vari strumenti di esternalizzazione definiti sulla base di un'analisi approfondita, fra cui la nuova categoria di organismi comunitari. L'applicazione di una strategia avveduta aumenterebbe l'efficacia in termini di costo e migliorerebbe la trasparenza.

III.3 Metodi di lavoro più efficienti e orientati ai risultati

La Commissione è caratterizzata da un'eccessiva burocrazia e, spesso, dall'esistenza di troppe istanze decisionali. Questa impostazione è stata probabilmente motivata in origine dalla prudenza, ma ne derivano spesso procedure lente e inefficienti; essa ha inoltre avuto l'effetto di ridurre la motivazione e il senso di responsabilità individuale dei funzionari della Commissione. Pochi sono i servizi della Commissione in cui ogni funzionario possiede una descrizione chiaramente definita delle sue mansioni, con obiettivi annuali specifici rispetto ai quali viene valutato equamente. L'insufficiente definizione delle responsabilità fa poi sì che i gabinetti (gli uffici privati dei commissari) siano spesso chiamati a svolgere attività di coordinamento che potrebbero essere più utilmente effettuate dai servizi della Commissione.

Lo sviluppo di metodi di lavoro efficienti non ha sempre rappresentato una priorità sufficientemente imperiosa per la Commissione; di conseguenza l'istituzione non ha investito le risorse necessarie all'elaborazione di tali metodi: ciò spiega in parte perché i precedenti tentativi di riforma non hanno incontrato il dovuto successo.

Per dare risposta a questi problemi la Commissione Prodi ha già adottato una serie di misure, compresa la definizione di norme chiare sulla responsabilità dei commissari, dei loro gabinetti e dei servizi della Commissione, oltre a rafforzare il ruolo del Segretariato generale nel potenziare il coordinamento interno, il controllo della qualità e la valutazione della sussidiarietà e della proporzionalità. Oltre al nuovo Servizio di programmazione e pianificazione strategica (cfr. Capitolo III.1), andrà intrapresa una nuova iniziativa di semplificazione globale delle procedure amministrative e dei metodi di lavoro, così da realizzare gli obiettivi nel modo più rapido, semplice e trasparente.

A tal fine verrà predisposto entro la fine del 2000 un piano d'azione che dovrebbe, fra l'altro, sia misurarsi con il problema della definizione degli orientamenti per i mandati e la descrizione delle mansioni, nonché con quello del sempre più frequente ricorso ai sistemi informatici, sia individuare e cercare di diffondere pratiche amministrative ottimali all'interno dell'organizzazione. Il Segretariato generale sarà incaricato dell'elaborazione e dell'attuazione di questo piano d'azione. Il Servizio di programmazione e pianificazione strategica e il mandato di semplificazione amministrativa costituiscono nuovi compiti importanti per il Segretariato generale. Di qui la necessità di compiere un ulteriore passo in avanti e designare a tal fine un secondo segretario generale aggiunto con responsabilità specifiche per quanto riguarda la progettazione di metodi e procedure di lavoro più efficaci e orientati ai risultati, fra cui nuove norme sulla delega delle responsabilità in sede di Collegio e la promozione di un'attuazione fattiva delle riforme effettuate.

Le misure proposte nel presente capitolo sono illustrate in dettaglio al capitolo III del piano di azione (azione da 8 a 17, schede da VII a X).

IV RISORSE UMANE

Il personale è la risorsa più preziosa della Commissione e nella grande maggioranza esso ha svolto e svolge correttamente i compiti assegnati anche in condizioni talora difficili. Tuttavia, se da dieci o quindici anni a questa parte la natura e i compiti affidati alla Commissione hanno registrato un'evoluzione considerevole, pochi sono stati i cambiamenti in relazione alla politica e alle regole applicabili alle risorse umane. Il risultato è una politica obsoleta nei settori della gestione, della formazione, dello sviluppo della carriera, della valutazione del personale e dell'azione sociale nonché delle procedure disciplinari. Le disposizioni applicabili al personale che denuncia comportamenti scorretti sono state recentemente migliorate grazie al regolamento del 1999 che istituisce l'Ufficio antifrode (OLAF), ma sono tuttora incomplete. Tali carenze hanno influito negativamente sull'efficacia del sistema e ridotto la motivazione del personale in vari modi. La necessità di riforme strutturali significative in materia è stata ampiamente riconosciuta e evidenziata sia nella relazione Williamson che nella seconda relazione del comitato di esperti indipendenti.

Scopo dell'attuale processo di riforma è di garantire una funzione pubblica europea indipendente, permanente e altamente qualificata che consenta alla Commissione di svolgere i propri compiti in quanto organizzazione di rango mondiale. Il conseguimento di questo obiettivo richiede una politica integrata delle risorse umane, dall'assunzione fino al pensionamento per consentire al personale di sviluppare pienamente il suo potenziale e alla dirigenza, a prescindere dal livello, di assicurare una gestione efficace.

Ciò richiede anche un buon adattamento del personale in funzione dei compiti assegnati alla Commissione. È innegabile che la riforma comporterà una maggiore efficacia e libererà delle risorse. La semplificazione dei metodi di lavoro e una gestione più efficace delle risorse saranno i frutti della riforma ma questo non basta. Un compito fondamentale sarà di identificare le priorità negative e di prendere le decisioni difficili ma necessarie in materia di assegnazione delle risorse. Inoltre, gli stessi Stati membri hanno potuto sperimentare che per ottenere risultati da una riforma è anzitutto indispensabile investire La Commissione tratterà la questione nel corso di una prima valutazione - già annunciata per settembre 2000 - sulle ripercussioni dei suoi attuali compiti in termini di risorse umane alla luce del programma di riforma. Inoltre, il prossimo allargamento costituisce una sfida notevole per la politica del personale nella misura in cui richiederà che l'integrazione di funzionari originari dei nuovi Stati membri non avvenga a scapito dello sviluppo della carriera del personale in servizio. La Commissione dovrà riflettere su misure appropriate, incluso il prepensionamento.

Le misure proposte si fondano sulle seguenti considerazioni:

- La Commissione deve fare in modo di disporre del personale necessario per svolgere i suoi compiti, ciò che presuppone l'ammodernamento delle politiche di assunzione, formazione e sviluppo della carriera;

- Impostare la politica delle risorse umane, a tutti i livelli, sul potenziamento delle capacità del personale e sul riconoscimento del merito;

- Precisare i diritti e i doveri del personale e adattarli al quadro sociale e deontologico dell'UE.;

- Trattare, nel quadro della riforma, l'insieme delle pratiche obsolete o inefficaci per realizzare una nuova politica integrata delle risorse umane;

- Integrare la nozione di mobilità, incoraggiarla e considerarla come un fattore di sviluppo della carriera.

- Organizzare una vasta consultazione sui cambiamenti prima di applicarli facendo in modo che i miglioramenti siano realizzati progressivamente secondo un ritmo accelerato.

La Commissione Prodi ha sin d'ora avviato una serie di azioni su questa base. A titolo di esempio, ha adottato il principio della mobilità per i funzionari che hanno raggiunto il grado più elevato (A1) ed ha deciso, in data 18 settembre, di applicare il principio della rotazione ad un numero elevato di funzionari. L'8 dicembre ha adottato le linee direttrici per la nomina ai posti di grado A1 (direttore generale) e A2 (direttore) che prevedono meccanismi seri di valutazione del merito, nel rispetto degli equilibri geografici e del principio delle pari opportunità. Nuovi programmi di formazione per la dirigenza intermedia e superiore sono stati avviati di recente.

Queste iniziative devono ora essere seguite da una vasta riforma della politica delle risorse umane che abbracci i settori della gestione, dello sviluppo della carriera, del ricorso al personale contrattuale, delle regole che disciplinano le condizioni di lavoro e delle misure destinate a precisare i diritti e i doveri dei funzionari. Le proposte sono illustrate ai capitoli che seguono e dettagliate nell'allegato.

IV.1 Dirigenza

Una dirigenza di qualità è indubbiamente una condizione fondamentale per il successo di qualsiasi organizzazione. Anche se, in generale, la riforma favorirà il miglioramento della gestione grazie a nuove regole più trasparenti e ad una migliore definizione delle responsabilità, un'azione specifica in tale settore è inoltre necessaria per migliorare il livello generale di gestione della dirigenza a tutti i livelli della Commissione.

Pertanto la Commissione attribuirà maggiore importanza al criterio delle attitudini manageriali nel contesto delle procedure di selezione e di nomina. Applicherà la sua decisione dell'8 dicembre 1999 relativa alla nomina ai posti A1/A2 introducendo valutazioni sulle prestazioni individuali per i funzionari dei gradi A1 (direttore generale) e A2 (direttore). Le regole di mobilità introdotte per i funzionari di grado A1 saranno estese ai posti A2 nell'intento di garantire una rotazione periodica.

Il rendimento della dirigenza a tutti i livelli, A1 e A2 inclusi, sarà oggetto di valutazione sistematica. Inoltre, la partecipazione soddisfacente ai corsi all'uopo previsti condizionerà l'esercizio di una responsabilità manageriale. Infine, sarà introdotto il principio della reversibilità: la dirigenza che non soddisfa le esigenze prescritte potrà essere riassegnata a un posto non manageriale.

Sarà varato un programma sistematico di formazione per l'intera dirigenza e solo i funzionari che avranno seguito gli appositi corsi con risultati soddisfacenti saranno ammessi ad esercitare tale funzione. Sarebbe opportuno prevedere un sistema di formazione specificamente destinato agli alti dirigenti. L'accesso a tali corsi sarebbe riservato - nella trasparenza - ai dirigenti migliori e più promettenti senza perdere di vista la necessità di garantire gli equilibri geografici e il rispetto del principio delle pari opportunità.

IV.2 Sviluppo della carriera fondato sul merito

Assunzione

La politica di assunzione e i metodi di selezione attuali si sono rivelati onerosi e superati. È quindi necessario ripartire da zero. Si propone di impostare la nuova politica di assunzione della Commissione tenendo conto delle seguenti considerazioni:

- Nel quadro della programmazione delle attività della Commissione e della definizione di profili delle competenze normalizzati, fondati sull'analisi dei compiti, programmare le esigenze in termini di risorse umane e in termini di qualità e di quantità.

- Definire e organizzare efficacemente, tenendo conto del rapporto costo-efficacia, le procedure di selezione concepite per attrarre e nominare i candidati il cui profilo corrisponde maggiormente alle competenze necessarie, con particolare riguardo alla capacità.

- L'assunzione rappresenta per la Commissione una sfida considerevole ed è quindi opportuno che quest'ultima possa controllare pienamente le procedure di selezione le quali devono inoltre essere quanto più eque possibile e presentare il miglior rapporto costo-efficacia. Qualsiasi decisione sull'organizzazione, e segnatamente sulla deconcentrazione del processo di selezione, dovrebbe essere presa alla luce degli obiettivi precitati.

Orientamento della carriera e mobilità

Un Servizio centrale di orientamento della carriera sarà messo a disposizione di tutti i funzionari durante l'intera carriera per assisterli e per garantire un miglior adattamento fra risorse disponibili e compiti da svolgere, per valutare e orientare la mobilità all'interno dell'istituzione e fornire la formazione appropriata.

Dopo la fase di assunzione, la Commissione deve poter utilizzare in misura ottimale le capacità dei nuovi funzionari e aiutarli a sviluppare il loro potenziale nell'ambiente internazionale della Commissione. Si propone pertanto che la gran maggioranza dei funzionari appena assunti segua un programma specifico di entrata in servizio («New Officials Programme») della durata di 18 mesi che include una formazione e un inquadramento supplementari. Questi funzionari verrebbero assunti su base temporanea, seguirebbero corsi di formazione intensivi e verrebbero assegnati almeno a due servizi della Commissione. Assunzioni definitive saranno in genere proposte solo per i funzionari che hanno completato siffatto programma di formazione. Verrebbero tuttavia adottate disposizioni ad hoc per consentire alla Commissione di continuare ad assumere personale specializzato che dovrà ricevere una formazione obbligatoria appropriata. Tenendo conto pienamente del tempo destinato al programma di introduzione specifico, il periodo di prova verrà ampliato per tutti i funzionari per individuare persone probabilmente inadatte a diventare effettivamente produttive nel quadro delle loro funzioni.

Formazione

L'obiettivo generale è di fornire la formazione appropriata alle persone giuste e al momento opportuno con il miglior rapporto costo-efficacia nel quadro di una strategia globale di ottimizzazione della gestione e di sviluppo delle risorse umane in seno alla Commissione.

In tale settore sono stati registrati taluni progressi significativi ma occorre fare di più per sviluppare un tipo di formazione concepita come parte integrante della valutazione, dell'orientamento e dello sviluppo della carriera per poter così migliorare la soddisfazione sul lavoro e prevenire casi di incompetenza e di insufficienza professionale. In talune fasi della carriera del funzionario una serie di azioni specifiche potrebbero rivelarsi utili (rafforzamento delle capacità redazionali o «gestione della diversità»), mentre altre dovrebbero essere rese obbligatorie (ad esempio corsi all'entrata in servizio, formazione alle questioni di bilancio e finanziarie, sviluppo delle capacità di gestione). Sarà messo a punto un elenco prioritario delle azioni di formazione obbligatorie, raccomandate e facoltative. La dotazione attualmente riservata alla formazione nella Commissione è sensibilmente inferiore alle migliori pratiche negli Stati membri. Occorre quindi garantire un incremento considerevole delle risorse finanziarie previste in materia.

Struttura della carriera

L'attuale distinzione fra diverse categorie di personale si fonda principalmente sulle qualifiche e sulla formazione al momento dell'assunzione. Tale classificazione è imperfetta per garantire una corrispondenza precisa fra capacità individuali e esigenze dell'istituzione e non tiene conto di altre competenze di carattere più generale quale la capacità di prendere delle decisioni o la capacità di gestione. Inoltre non tiene neppure conto in misura sufficiente delle qualifiche acquisite dai funzionari delle categorie B, C e D dopo l'assunzione e neppure delle loro competenze individuali o della realtà dei compiti che svolgono. È difficile passare da una categoria all'altra e la frequenza dei concorsi interni è irregolare. Il numero limitato di gradi è causa di strozzature importanti negli scatti superiori delle categorie B, C e D e al grado A4. Il sistema ostacola artificialmente l'avanzamento di elementi particolarmente validi a scapito di questi ultimi e a scapito dell'istituzione.

Si propone pertanto di creare un sistema di carriera lineare senza categorie che conti un numero di gradi superiore al sistema attuale ma un numero di scatti più limitato per grado. Nel quadro di siffatto sistema, l'assunzione dei funzionari ai vari livelli avverrebbe in funzione delle qualifiche e dell'esperienza professionale minima richiesta. Inoltre, i funzionari chiamati ad assumere responsabilità particolari connesse a una funzione ben definita beneficerebbero, a titolo di ricompensa, della rimunerazione corrispondente a un grado superiore durante la durata della loro funzione sempreché abbiano esercitato tale funzione in modo soddisfacente. L'anzianità sarà presa in considerazione con il progredire degli scatti nel grado. Infine, il sistema dovrebbe riservare buone prospettive di carriera ai funzionari che non fanno parte della dirigenza ma che hanno le conoscenze e le competenze utili per l'istituzione.

Valutazione

Tenuto conto del ruolo fondamentale che sarà riconosciuto al merito, è primordiale mettere a punto un sistema di valutazione rigoroso, concepito come la chiave di volta della nuova politica in materia di risorse umane. Ciò richiede ovviamente la definizione e la descrizione precise dei compiti e dei posti di tutti i funzionari. Occorre fare in modo che la messa a punto di siffatta nomenclatura si concili con l'istituzione del sistema di gestione basata sulle attività (vedere capitolo III) e che i due includano gli stessi elementi nella prospettiva di migliorare la pianificazione e la programmazione.

Sarebbe opportuno elaborare un sistema annuo di valutazione basato su dialoghi approfonditi e ricorrere a metodi moderni quali la comunicazione reciproca delle rispettive reazioni. Tale sistema avrebbe due funzioni distinte:

- Fornirebbe anzitutto al personale una descrizione oggettiva e un riscontro sul lavoro svolto e lo incoraggerebbe a lavorare meglio grazie a una valutazione qualitativa dettagliata del rendimento di ciascuno in funzione della descrizione dei propri compiti e dei pertinenti obiettivi. I rapporti valutativi dovrebbero anzitutto essere fattuali ed illustrare in modo assai dettagliato il lavoro svolto dai funzionari nonché i risultati conseguiti. Il sistema comporterebbe altresì un esame degli aspetti legati allo sviluppo della carriera quali la formazione e la mobilità.

- Consentirebbe in secondo luogo all'amministrazione di valutare equamente il rendimento dimostrato come pure l'eventuale capacità dell'interessato ad assumere altre responsabilità e/o responsabilità più importanti. Il merito dovrebbe svolgere un ruolo molto più determinante in materia di promozioni e la valutazione dovrebbe pertanto comportare l'attribuzione di un voto (o voti). Essendo il merito una nozione relativa, il sistema incoraggerebbe la dirigenza a valutare la maturità alla promozione rispetto ai colleghi di pari grado. Per evitare la tendenza ad assegnare voti troppo alti, ogni direzione generale o servizio equivalente otterrebbe un contingente fisso o "pacchetto" di voti. La mobilità verrebbe considerata positivamente ai fini della carriera. Infine, il sistema dei rapporti informativi dovrebbe includere un elemento di valutazione della dirigenza da parte del personale da essa dipendente, fornendo tutte le garanzie necessarie a coloro che valutano la dirigenza.

Come indicato sopra, sarà elaborato un sistema specifico di valutazione per i funzionari di grado A1 e A2 che aiuterà la Commissione a giudicare i funzionari di grado A2 ai fini della promozione . Occorre inoltre approfondire la questione della valutazione e dell'apprezzamento del lavoro dei valutatori. Questo sistema di valutazione migliorato svolgerà un ruolo molto più importante rispetto al passato in sede di promozione.

Procedure per aiutare il personale dal rendimento insufficiente

Il servizio di orientamento della carriera avrà segnatamente il compito di consigliare i funzionari con un rendimento insufficiente e di mettere a punto un bilancio delle loro capacità, eventualmente con il contributo di esperti esterni. Una migliore valutazione consentirà di evitare i casi di insufficienza professionale, ciò che è ovviamente nell'interesse del personale e della Commissione. Sarà istituito un sistema di segnalazione tempestiva per individuare i casi potenziali di rendimento insufficiente e applicare le misure di sostegno (ad esempio formazione, riassegnazione a un altro posto).

Una definizione chiara dei compiti assegnati ad ogni funzionario consentirà al funzionario stesso e al suo superiore una valutazione concertata del rendimento. Un vademecum fornirà una definizione esatta della nozione di rendimento insufficiente nonché delle pertinenti procedure.

Inoltre, un'apposita procedura, distinta dalla procedura di disciplina, sarà messa a punto per trattare equamente i casi accertati di incompetenza professionale.

IV.3 Personale non permanente

Nel corso della storia della Commissione, in particolare negli ultimi decenni, si è assistito ad una proliferazione delle categorie di personale contrattuale che non ha lo statuto di funzionario titolare. Questa situazione è confusa, manca di trasparenza ed è onerosa. Inoltre, non garantisce che i compiti essenziali saranno svolti da quei membri del personale che rispondono alle norme elevate previste dallo Statuto. La Commissione presenterà quindi una proposta di riassegnazione di parte del bilancio riservato al personale contrattuale per la creazione di posti permanenti nell'intento di incrementare la trasparenza e migliorare il rapporto costo-efficacia.

La chiarificazione e semplificazione delle regole che disciplinano l'attività del personale contrattuale è di fondamentale importanza per ovviare alla mancanza di trasparenza. Inoltre, nuove regole offrirebbero la flessibilità necessaria per realizzare talune politiche con il personale contrattuale, ad esempio per far fronte alla necessità di attirare persone che dispongono di conoscenze tecniche specifiche. Sarebbe inoltre opportuno offrire, sia ai funzionari degli Stati membri che a quelli della Commissione, più ampie possibilità di rotazione fra l'amministrazione europea e le singole amministrazioni nazionali. Esiste un nesso stretto fra queste regole, da un lato, e la politica di esternalizzazione (vedere III.2) e la gestione basata sulle attività, dall'altro: le regole applicabili al personale contrattuale dovrebbero variare in funzione del tipo di attività contemplato dall'ABM in quanto il ricorso a personale contrattuale in seno alla Commissione incide ovviamente sulla delega esterna.

IV.4 Contesto di lavoro e pari opportunità

Contesto di lavoro

L'eredità del passato spiega che l'organizzazione del lavoro all'interno della Commissione è caratterizzata da una grande rigidità e da una sovrapposizione onerosa di strati gerarchici. Inoltre, il modo in cui la diversità culturale caratteristica della Commissione può influire sulle relazioni di lavoro non è stato sufficientemente compreso. Il futuro ampliamento dell'Unione europea farà aumentare questa diversità. Infine, la cultura di lavoro della Commissione consente difficilmente a numerosi funzionari di conciliare vita professionale e vita privata.

Obiettivo di qualsiasi azione in questo settore è di fare della Commissione un datore di lavoro modello che offre al proprio personale un buon ambiente di lavoro. Sarà posto maggiormente l'accento sulla formazione connessa al lavoro in un ambiente multiculturale e sulla gestione della diversità.

Vi è una crescente domanda di maggiore flessibilità dell'orario di lavoro da parte dei funzionari a prescindere dal grado Nel quadro di un'organizzazione maggiormente orientata verso il rendimento, queste aspirazioni devono essere soddisfatte in quanto possono aumentare la flessibilità e la produttività in seno alla Commissione e incrementare la motivazione e la soddisfazione sul lavoro dei singoli. Saranno adottate misure che potrebbero contribuire a rendere più duttili le condizioni di lavoro, incluso l'orario mobile, la ripartizione del lavoro, il lavoro a tempo parziale nonché il telelavoro. Per consentire ai genitori di conciliare vita professionale e obblighi familiari, il diritto al congedo parentale sarà introdotto per i due genitori. Inoltre, le disposizioni vigenti sul congedo di maternità saranno migliorate.

Pari opportunità

I miglioramenti perseguiti in relazione all'ambiente di lavoro della Commissione potrebbero contribuire ampiamente a promuovere le pari opportunità.

Inoltre, la Commissione si è già impegnata ad affrontare l'attuale squilibrio nella struttura del personale per quanto concerne il rapporto uomini/donne, ad esempio accordando la preferenza alle donne nelle nomine ai posti superiori quando i candidati di sesso maschile e femminile hanno meriti uguali. Essa ha inoltre fissato l'obiettivo minimo di raddoppiare, entro la fine del suo mandato, il numero di donne nell'alta dirigenza. In nessun caso l'equilibrio geografico deve costituire un ostacolo per le nomine. A livello di assunzioni, l'organizzazione dei concorsi incoraggerà la partecipazione delle donne e un migliore accesso a corsi di formazione per funzioni direttive dovrebbe inoltre incrementare le possibilità di promozione.

IV.5 Trasparenza in materia di diritti e doveri

Disciplina

Rari sono gli agenti della Commissione che hanno avuto a che fare con il sistema disciplinare; tuttavia, le procedure disciplinari vigenti impediscono alla Commissione di mettere a punto una politica veramente efficace di prevenzione e trattamento dei comportamenti scorretti che si verificano in questa organizzazione come in qualsiasi altra. Il sistema reagisce troppo lentamente, tenuto conto dei numerosi livelli procedurali ed è caratterizzato da una commissione di disciplina la cui composizione varia e della quale non fanno parte elementi esterni. Inoltre, il personale non è sufficientemente ben informato circa i propri doveri e sulle possibili conseguenze delle infrazioni.

Un'azione in questo settore avrà l'obiettivo di rendere il sistema più efficace e meno lento, grazie fra l'altro all'istituzione di una commissione di disciplina interistituzionale e della funzione di "rappresentante" della Commissione incaricato di presentare e di difendere gli interessi dell'amministrazione dinanzi alla commissione di disciplina.. Saranno fornite al personale informazioni chiare sui doveri e sulle sanzioni.

Denuncia delle irregolarità («whistleblowing»)

Tutte le organizzazioni responsabili, e segnatamente le amministrazioni pubbliche, devono fare in modo che siano adottate disposizioni intese a garantire che i membri del personale che hanno fondate ragioni per ritenere che sia stata commessa, che venga commessa o che potrebbe essere commessa un'azione scorretta possano manifestare le loro preoccupazioni e ottenere la garanzia di un'indagine approfondita e di una risposta valida. In seno alla Commissione vi è l'esigenza di precisare i diritti e i doveri dei funzionari che notificano presunte scorrettezze e di prevedere un sistema attuabile ed equo applicabile ai denunziatori, alle persone accusate di scorrettezza nonché nei confronti dell'istituzione e compatibile con la necessità di garantire che, quando sono avviate procedure giuridiche o amministrative, le persone di cui trattasi non siano compromesse dalla rivelazione intempestiva delle prove.

Il regolamento OLAF, che è entrato in vigore nel giugno 1999, forniva indicazioni più precise sulle procedure da seguire per segnalare le irregolarità. La gerarchia diretta, il Segretario generale e l'OLAF hanno un ruolo importante da svolgere in questo contesto.

Tutte queste regole vanno ora integrate per mettere a punto un insieme di disposizioni chiare destinate ai denunziatori. Sono segnatamente necessarie misure per definire più chiaramente i diritti e i doveri dei funzionari per quanto concerne la segnalazione responsabile di irregolarità tramite canali interni (ma non esclusivamente per via gerarchica) e anche per definire regole appropriate per i canali di notifica esterni. Un Servizio centrale del mediatore rafforzato dovrebbe fungere da punto di contatto per i casi di presunta irregolarità che non implicano presunzione di frode o azioni che potrebbero pregiudicare gli interessi finanziari della Comunità.

Rispettando le buone pratiche negli Stati membri, la protezione necessaria, compatibile con le disposizioni previste nel regolamento OLAF, sarà accordata ai funzionari che informano con mezzi legalmente riconosciuti: saranno inoltre attuati sistemi di protezione contro affermazioni fantasiose o denigratorie.

Retribuzioni e pensioni

Scopo della riforma è di garantire che la Commissione sia un'amministrazione pubblica internazionale al livello più elevato di rendimento, integrità e servizio. La qualità dovrebbe essere opportunamente rimunerata e le condizioni generali d'impiego del personale della Commissione non dovrebbero quindi subire deterioramenti.

Per conseguire tutti questi obiettivi si dovranno affrontare grandi sfide per quanto concerne il sistema delle retribuzioni e delle pensioni. Innanzitutto il sistema attuale di adattamento delle retribuzioni scade nel giugno 2001. In secondo luogo, esiste un obbligo legale di mettere a punto un bilancio attuariale del regime delle pensioni. La Commissione presenterà una proposta integrata sulle retribuzioni e sulle pensioni dalla quale risulterà come questi obiettivi possano essere effettivamente conseguiti nell'interesse della Comunità e del personale delle istituzioni.

Messa a punto di uno Statuto trasparente

L'applicazione dello Statuto vigente e delle sue disposizioni di esecuzione è complessa e quindi non è trasparente. Ciò è dovuto principalmente al fatto che, nel corso degli anni, lo Statuto ha subito numerose modifiche e che sono stati adottati moltissimi testi giuridici interistituzionali, decisioni della Commissione e procedure amministrative per cui non è possibile disporre di un insieme di regole chiare e consolidate. Alcune delle regole esistenti sono decisamente superate. Occorre uno sforzo per semplificare e consolidare tali testi e renderli più trasparenti.

Parecchi miglioramenti possono essere apportati con modifiche delle procedure amministrative e delle modalità di esecuzione. Questi cambiamenti saranno effettuati nel quadro dell'impegno attuale di semplificazione e di chiarificazione dei diritti e dei doveri del personale.

È meno facile cambiare lo Statuto stesso nella misura in cui si tratta di testi di natura interistituzionale che possono essere modificati solo seguendo una procedura complessa. È quindi difficile per la Commissione adattare alcune sue regole interne ad un ambiente in trasformazione e in funzione di nuovi compiti. Il problema è aggravato dal fatto che lo Statuto contiene tutta una serie di disposizioni particolareggiate non necessarie. Si potrebbe pertanto prevedere l'introduzione di un regolamento quadro più leggero, per la cui attuazione ogni istituzione sarebbe libera di adottare norme più particolareggiate.

È ovvio che i principi comuni fondamentali della funzione pubblica europea (ad esempio il diritto di rappresentanza, le regole in materia di disciplina, la struttura della carriera eccetera), devono continuare a figurare nello Statuto interistituzionale per garantirne il carattere obbligatorio per il personale tutto. Qualsiasi decisione nel senso di un accordo quadro andrebbe presa solo se è possibile dimostrare un valore aggiunto reale. Non si può cambiare tanto per cambiare.

Conclusioni

L'attuazione di talune delle misure sopra descritte può essere avviata in un futuro prossimo in quanto non è necessario modificare lo statuto. Ciò vale segnatamente per le misure fondamentali di seguito elencate:

- introduzione di un sistema migliorato di valutazione,

- rivalorizzazione dell'importanza della formazione, e

- una serie di miglioramenti proposti per l'ambiente di lavoro.

Altre misure non possono essere realizzate integralmente nel quadro delle disposizioni vigenti e richiederebbero una modifica dello Statuto. Si tratta segnatamente delle seguenti:

- introduzione di una nuova struttura di carriera,

- miglioramento del regime disciplinare;

- ammodernamento delle disposizioni statutarie sui congedi di maternità e di paternità.

La Commissione si propone di affrontare queste sfide nel modo seguente: presenterà le sue proposte sui settori evidenziati in una serie di comunicazioni che saranno pubblicate nel corso del 2000. Sulla base degli orientamenti che figurano nel presente documento, tali comunicazioni elaboreranno proposte politiche intese a stimolare buone pratiche negli Stati membri e in altre organizzazioni internazionali sottolineando le modifiche dello Statuto necessarie per una realizzazione completa. Esse potranno essere consultate e trattate rapidamente nel rispetto degli obblighi giuridici esistenti. Una volta ultimato l'insieme del processo di consultazione (suddiviso in due tappe che prevedono la partecipazione dei sindacati della Commissione e del comitato interistituzionale dello Statuto, una proposta di Statuto consolidata e integrata contenente tutte le modifiche sarà presentata al Consiglio nel 2001. Dopo l'adozione di tale proposta, prevista per il secondo semestre del 2002, la riforma della politica del personale potrà essere integralmente attuata.

Le misure proposte nel presente capitolo sono illustrate in dettaglio al capitolo IV del piano di azione (azione da 18 a 53, schede da XI a XXII).

V Audit, Controllo e Gestione finanziaria

Uno degli obiettivi principali della riforma è la creazione di una cultura amministrativa che incoraggi i funzionari ad essere responsabili delle iniziative delle quali hanno il controllo e a controllare le iniziative delle quali sono responsabili. La Commissione è un'istituzione chiamata, tra l'altro, a gestire ingenti somme di denaro dei contribuenti europei. Il miglioramento e l'ammodernamento della gestione finanziaria sono quindi provvedimenti necessari di per sé, che potranno inoltre contribuire, in maniera tangibile e diretta, ad innalzare il livello qualitativo del funzionamento dell'istituzione.

I sistemi di gestione finanziaria e di controllo della Commissione non sono più commisurati alla natura e al numero di transazioni che è chiamata ad eseguire. All'epoca in cui furono istituiti i sistemi centralizzati attuali, la Commissione gestiva somme di denaro assai modeste rispetto ad oggi. Da allora, il numero delle transazioni finanziarie è aumentato in maniera esponenziale, raddoppiando nell'arco degli ultimi cinque anni. Si prevede che gli stanziamenti per le azioni di aiuto esterne, che sono quadruplicati negli ultimi due anni, aumenteranno del 46% tra il 1999 e il 2000. È indispensabile quindi che le procedure siano più semplici, rapide, trasparenti e decentrate. Occorre inoltre una ripartizione chiara dei compiti e delle responsabilità tra tutti coloro che partecipano, sia a livello finanziario che "tecnico", alla gestione delle operazioni che hanno incidenze finanziarie e disporre quindi di strutture organizzative commisurate a tali compiti.

Un elemento fondamentale per migliorare la gestione finanziaria è rappresentato dalla nuova disciplina introdotta dalla "gestione basata sulle attività" (descritta nella parte II del presente Libro bianco) in materia di assegnazione delle risorse di ogni tipo alle priorità individuate dalla Commissione. Questo permetterà di evitare che la Commissione si trovi nella condizione di essersi assunta determinati compiti senza disporre delle risorse necessarie per la loro corretta esecuzione.

E' inoltre necessario dare attuazione alle seguenti iniziative:

- garantire che gli ordinatori e tutti i protagonisti del processo di gestione si assumano la responsabilità della qualità, regolarità ed efficienza delle loro azioni. E' quindi necessario che le regole siano comunicate a tutti i funzionari in forma completa, semplificata e maneggevole;

- riformare radicalmente la gestione finanziaria e il sistema di controllo e di audit della Commissione, che devono essere ammodernati e armonizzati con le migliori pratiche. Per mettere a frutto in maniera ottimale le risorse e le competenze e tener conto dei diversi profili di spesa di cui la Commissione è responsabile, occorre creare nuove strutture organizzative in seno alla Commissione ed eliminarne progressivamente altre. Si deve inoltre intervenire per ridurre i ritardi nei pagamenti e migliorare il processo di recupero delle somme indebitamente versate;

- adottare una serie di misure volte a tutelare meglio gli interessi finanziari della Comunità, rendendo la legislazione impermeabile alle frodi, dalla fase di elaborazione e durante l'intero processo legislativo, migliorando la cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri, nei quali, secondo le indicazioni della Corte dei Conti, si trova la maggior parte delle spese che non vengono utilizzate e/o giustificate correttamente.

V.1 Definire le responsabilità degli ordinatori e dei dirigenti

Il primo presupposto su cui si fonda un autentico senso di responsabilità finalizzato ad una corretta gestione finanziaria è una chiara definizione delle mansioni. In secondo luogo occorre assicurasi che ciascuno conosca e comprenda le proprie responsabilità. In terzo luogo, il controllo della qualità deve essere parte integrante del processo di gestione e, infine, occorre disporre di strumenti equi ed affidabili per affrontare i casi di infrazione alle regole.

La gestione finanziaria è soltanto uno degli aspetti della gestione operativa. La delega del potere di autorizzare le spese deve essere compatibile con la ripartizione delle responsabilità all'interno dell'intero processo di gestione, dal semplice funzionario, al direttore generale fino alla Commissione.

La Commissione deve pertanto stabilire regole precise che definiscono le responsabilità dei funzionari con poteri finanziari di ogni livello, ai quali queste regole saranno comunicate all'atto della nomina e successivamente nell'ambito di un'adeguata formazione. Il mancato rispetto delle regole comporterà la revoca delle responsabilità affidate al funzionario. Sarà inoltre impartita una formazione specifica al personale operativo responsabile dei programmi che comportano l'esecuzione di spese, in particolare nel quadro della gestione dei progetti, delle procedure di appalto e della concessione di sovvenzioni.

Nell'ambito di queste regole sulla responsabilità degli ordinatori saranno inoltre specificate le procedure relative alla delega del potere di autorizzare le spese all'interno dei servizi. Per quanto possibile, la persona che prende la decisione concreta di avviare un'iniziativa che comporta l'esecuzione di spese deve essere la stessa che autorizza la spesa, ma questo presuppone l'esistenza di un sistema efficiente di controllo della regolarità delle operazioni.

Il modo migliore per garantire il rispetto delle regole e delle procedure è di renderle facilmente accessibili a tutti i funzionari in una forma completa, semplificata e maneggevole. Le regole dovranno quindi essere codificate e raccolte in manuali di agevole consultazione, che saranno aggiornati in funzione delle necessità.

La necessità di disporre di regole e di procedure consolidate più semplici è particolarmente urgente nel settore delle sovvenzioni e degli appalti pubblici. Le procedure di gara per la concessione di fondi, un'informazione completa riguardo alle possibilità di finanziamento, il trattamento equo di tutti gli offerenti, la trasparenza delle procedure di selezione, la pubblicazione dei risultati nonché una sorveglianza e valutazione adeguate sono tutti principi che vanno applicati con rigore. Occorre risolvere il problema della distinzione precisa tra la concessione di una sovvenzione e una spesa da effettuare nell'ambito di un appalto pubblico. Per decidere il tipo di procedura da seguire gli ordinatori devono potersi consultare con l'unità "Contratti" del Servizio finanziario centrale (cfr. V.2). La questione sarà esaminata più approfonditamente in un capitolo a parte della proposta di revisione del regolamento finanziario. Infine, la Commissione propone di migliorare le proprie procedure di aggiudicazione degli appalti, ad esempio creando un organismo indipendente incaricato di esaminare i ricorsi contro le procedure di aggiudicazione.

Per i casi di errori finanziari o di presunte irregolarità che non comportano frode, fermo restando il ruolo dell'OLAF, il direttore generale, prima di avviare un procedimento disciplinare, dovrà consultare un apposito comitato, che sarà insediato entro il 1° luglio 2000, con funzioni di consulenza sulle eventuali irregolarità finanziarie. Tale comitato avrà esclusivamente una funzione consultiva. Naturalmente, il funzionario coinvolto potrà essere sentito dal comitato consultivo, la cui attività si situa ad un livello intermedio tra il rilevamento di un'irregolarità e l'avvio, se del caso, di un procedimento disciplinare formale. Nella misura del possibile, il comitato consultivo proporrà al direttore generale l'adozione di misure correttive e preventive.

V.2 Riforma dell'audit, della gestione finanziaria e del controllo finanziario nella Commissione

L'attuale sistema di gestione finanziaria della Commissione è stato oggetto di aspre critiche, sia dall'interno che dall'esterno, in quanto non ha permesso di prevenire gravi malversazioni in un certo numero di casi significativi (cfr. le relazioni del comitato di esperti indipendenti). In pratica, l'attuale sistema di controllo finanziario ex-ante consiste in una verifica centralizzata della rispondenza delle operazioni finanziarie con le norme procedurali definite nel regolamento finanziario, il cosiddetto "visto ex-ante", che si è rivelato inadeguato ai fini di un esame globale del valore aggiunto e della regolarità delle operazioni finanziarie. Da questo sistema i dirigenti ricavano una falsa sensazione di sicurezza, che nella prassi non fa che "deresponsabilizzarli". Nel contempo la sua particolare complessità, soprattutto in materia di procedure, ostacola l'esecuzione efficace del bilancio.

Infine, il regolamento finanziario attribuisce la responsabilità della verifica preliminare (visto) e della valutazione ex-post dei sistemi (audit) al controllore finanziario, generando in tal modo un potenziale conflitto di interessi in seno alla DG Controllo finanziario.

Riforme proposte

La soluzione proposta nel presente Libro bianco - presentata schematicamente nella figura 2 - consiste nel decentrare nelle DG le attività di controllo, che attualmente competono al controllore finanziario della Commissione, nell'attribuire ai direttori generali la responsabilità diretta dell'esecuzione dei controlli interni nei loro servizi e nel rendere i dirigenti pienamente responsabili delle decisioni finanziarie che prendono. Attraverso una modifica del regolamento finanziario il "visto ex-ante" sarà abbandonato e la DG Controllo finanziario cesserà di esistere.

Le unità finanziarie all'interno delle direzioni generali dovranno fornire assistenza e consulenza alle unità operative. Poiché i profili di spesa e le condizioni della gestione finanziaria variano da un servizio all'altro, sarà il direttore generale a stabilire le procedure finanziarie che i suoi servizi dovranno seguire e a tal fine sarà elaborata una serie di norme minime applicabili a tutti i servizi, in armonia con i principi enunciati nel presente documento.

Si ravvisa la necessità di creare un Servizio finanziario centrale incaricato di fornire consulenza ai servizi operativi della Commissione e, se del caso, degli Stati membri. Il servizio, alle dirette dipendenze del commissario per il bilancio, avrà il compito di definire le norme minime e di fornire consulenza sull'applicazione delle norme e delle procedure finanziarie stabilite dal regolamento finanziario.

Occorre altresì creare un Servizio di audit interno, alle dirette dipendenze del vicepresidente per la riforma, incaricato della verifica ex post dei sistemi di gestione e di controllo interni dei servizi della Commissione nonché del loro operato e della loro efficienza. Tale servizio fornirà inoltre la propria consulenza ai dirigenti dei servizi della Commissione in base ad una valutazione dei rischi.

Si propone infine di creare un Organo di vigilanza per l'audit, incaricato di assegnare, all'interno della Commissione, le responsabilità riguardo al seguito da dare alle relazioni del Servizio di audit, di sorvegliare i progressi compiuti e di adoperarsi affinché le attività del Servizio di audit siano pienamente integrate nell'operato della Commissione. L'Organo di vigilanza sarà presieduto dal commissario per il bilancio e sarà inoltre composto dal vicepresidente per la riforma, da altri due commissari ed eventualmente da un membro esterno. I nuovi servizi e l'Organo di vigilanza saranno insediati entro il 1° maggio 2000.

Queste proposte consentiranno un'attribuzione adeguata delle responsabilità ai dirigenti chiamati a prendere decisioni che hanno incidenze finanziarie, i quali a loro volta potranno avvalersi della consulenza e di orientamenti provenienti da un'istanza finanziaria centrale. Per completare questo meccanismo, il Servizio di audit interno svolgerà un'importante funzione di sorveglianza e le sue raccomandazioni non resteranno lettera morta grazie all'intervento dell'Organo di vigilanza. Questa strategia permette di risolvere appieno il problema della "deresponsabilizzazione" e dei conflitti di interessi che potrebbe sorgere, nell'ambito del sistema attuale, tra controllo finanziario e audit interno.

La transizione

La transizione verso il sistema sopra descritto sarà molto complessa e non potrà essere realizzata a breve termine. Il quadro giuridico attuale, in particolare il regolamento finanziario, vincola la Commissione al mantenimento del visto ex ante e sancisce il ruolo del controllore finanziario quale responsabile del controllo finanziario ex ante e dell'audit interno. Pertanto non è possibile, per il momento, porre fine alla procedura del visto ex ante concesso dalla DG Controllo finanziario, né sostituirla con un visto tecnico automatico su tutte le transazioni.

La Commissione intende affrontare il problema con un duplice intervento. In primo luogo, per limitare al massimo il periodo di transizione tra il vecchio e il nuovo sistema, intende presentare, nel quadro della revisione del regolamento finanziario, una proposta che consenta di scindere le responsabilità relative, rispettivamente, al controllo finanziario e all'audit. La Commissione potrebbe così sollevare il controllore finanziario dalla responsabilità dell'audit interno, che sarebbe trasferita ad un altro alto funzionario, che beneficerà di altrettanta indipendenza, (il revisore interno). La Commissione si augura che questa parte della riformulazione del regolamento finanziario possa essere completata rapidamente e adottata entro breve.

In secondo luogo, in attesa che sia adottata la rifusione del regolamento finanziario, la Commissione potrebbe iniziare a decentrare da subito le mansioni di controllo, attualmente di competenza della DG Controllo finanziario, affidandole alle DG operative che dispongono di sistemi di controllo idonei. Un'altra iniziativa da intraprendere nell'immediato è l'uso molto più radicale dei metodi di campionamento per il controllo attraverso i visti ex ante e il rafforzamento dei controlli interni nei diversi servizi. Infine, il controllore finanziario dovrebbe rendere conto direttamente al vicepresidente per la riforma in materia di audit interno, il che ridurrebbe immediatamente il rischio di un conflitto di interessi.

V.3 Tutelare gli interessi finanziari della Comunità

E' necessario adottare una serie di misure per rendere quanto più efficace la prevenzione delle irregolarità e per rendere il più possibile impermeabili alle frodi la legislazione, le regole e le procedure in materia di gestione finanziaria. Di seguito presentiamo alcune delle iniziative che la Commissione intende intraprendere:

- Elaborazione di orientamenti per una corretta gestione dei progetti

- Miglior coordinamento tra l'ufficio indipendente antifrode (OLAF) e gli altri servizi

- Partecipazione dell'OLAF allo sforzo di rendere la legislazione a prova di frode e alla stesura degli appalti e dei contratti

- Gestione più efficace del recupero dei fondi indebitamente versati

Sarà inoltre necessario definire meglio la cooperazione tra i servizi della Commissione e tra la Commissione e gli Stati membri, particolarmente per quanto riguarda i Fondi strutturali e la procedura di verifica dei conti del FEAOG, per garantire una maggiore efficacia nella prevenzione e individuazione dei casi di irregolarità, frode e corruzione.

Le misure proposte nel presente capitolo sono illustrate in dettaglio al Capitolo V del piano di azione (azioni 54 - 84, pagg. XXIII - XXVIII).

VI Avviare e sostenere la riforma

Il presente documento è diffuso in forma di progetto per consentire un ampio dibattito e la consultazione del personale e dei suoi rappresentanti, del Parlamento europeo, del Consiglio e di altri interlocutori fino a metà febbraio. Su tale base, la Commissione organizzerà un seminario per esaminare quali conclusioni trarre dalle consultazioni, e giungere successivamente all'adozione del Libro bianco sulla riforma il 1° marzo 2000.

L'attuazione di molte misure avrà inizio subito dopo, secondo il calendario previsto dal presente documento e dal piano d'azione allegato. In aprile verrà pubblicata una proposta di modifica del regolamento finanziario. La Commissione presenterà inoltre comunicazioni che esporranno l'impostazione proposta per settori sui quali il presente documento fornisce orientamenti generali; è il caso in particolare dell'«esternalizzazione» e di varie decisioni importanti in materia di politica delle risorse umane, ad esempio struttura e sviluppo della carriera, disciplina, assunzioni ecc. Alcune di queste misure richiedono ovviamente modifiche sostanziali dello Statuto, in merito alle quali seguirà nel 2001 una proposta globale al Consiglio.

La Commissione aumenterà le risorse interne già mobilitate per portare avanti la riforma e nominerà un segretario generale aggiunto cui spetterà il compito di rendere più efficienti i metodi di lavoro della Commissione, ridurre la burocrazia e semplificare i sistemi. Si tratta di un provvedimento inteso a potenziare il coordinamento, non ad aumentare i controlli. Molti servizi verranno coinvolti nella preparazione delle azioni proposte dal presente documento. Il gruppo di commissari responsabili della riforma è mantenuto e continuerà a condurre il processo di riforma e preparare il dibattito mensile su questo argomento in sede di collegio. La Task-force per la riforma è mantenuta per agevolare l'attuazione della riforma e fornire chiarimenti e assistenza alle singole DG. Inoltre, sono istituiti quattro gruppi di programmazione e coordinamento, presieduti ciascuno da un direttore generale, che collaborano con i servizi operativi e la task-force nell'elaborazione delle varie proposte fornendo il "punto di vista dell'utente" e mobilitando il personale di numerosi servizi della Commissione. Tali gruppi si occuperanno, rispettivamente, della costituzione di un servizio di audit interno, della revisione del circuito finanziario, dell'esternalizzazione e della politica delle risorse umane. I commissari RELEX continueranno ad operare per migliorare la gestione e l'attuazione di programmi di aiuto esterno, coadiuvati dal gruppo di studio istituito a tal fine, e presenteranno una comunicazione in materia nella primavera 2000. Infine, il vicepresidente per la riforma costituirà un gruppo di consulenti esterni composto di dirigenti dell'industria e delle amministrazioni pubbliche che gli forniranno una consulenza aggiuntiva sul processo di riforma.

La Commissione, tuttavia, non può realizzare l'obiettivo di una riforma generale da sola. La riforma può avere veramente successo soltanto se ad essa si accompagna un mutamento parallelo in sede di Consiglio e di Parlamento i quali, quando chiederanno alla Commissione di assumere nuovi compiti, dovranno essere consapevoli della loro incidenza sulla capacità della Commissione di far fronte alle responsabilità già assunte. La Commissione potrebbe anche essere costretta a rifiutare tali nuovi compiti. In tal caso le altre istituzioni non dovranno considerare il rifiuto come la negazione della volontà democratica, bensì come un comportamento responsabile e ragionevole, necessario per salvaguardare gli interessi dei cittadini e dei contribuenti dell'UE. Tuttavia, una migliore pianificazione e programmazione delle attività e un maggiore dialogo tra le istituzioni dovrebbero evitare situazioni di questo tipo.

Infine, il Consiglio e il Parlamento europeo, in quanto organi legislativi, dovranno occuparsi della revisione del regolamento finanziario e dello Statuto. Per realizzare integralmente entro il secondo semestre del 2002 il programma d'azione esposto nel presente Libro bianco occorrono pertanto il sostegno e l'impegno di tutte le istituzioni europee, ciascuna delle quali ha sottolineato il suo desiderio di un'efficace riforma globale.

VII Conclusioni

Il presente documento illustra il programma completo di riforma che inizierà nel marzo 2000 per concludersi nel secondo semestre del 2002. La Commissione continuerà per tutto il suo mandato ad ammodernare e migliorare la propria organizzazione, ma ritiene che se il presente programma verrà realizzato secondo i tempi previsti saranno già state apportate le modifiche operative e procedurali necessarie per allineare l'organizzazione alle migliori pratiche a livello mondiale.

Per la fine del 2001 la Commissione prevede di aver compiuto progressi significativi nell'attuazione di molte delle priorità principali definite nel presente documento. Il processo continuerà nel 2002, secondo le disposizioni vigenti. Se il Consiglio e il Parlamento giungeranno rapidamente ad un accordo sulle proposte legislative della Commissione, quest'ultima prevede di poter mettere in atto entro la metà del 2002 una pianificazione e una strategia globale per far corrispondere priorità e risorse e darle la possibilità di conoscere come assolvere i compiti presenti e futuri. Grazie a tale meccanismo la Commissione potrà garantire al Parlamento, al Consiglio e ai cittadini europei che ciascuna mansione da essa accettata verrà svolta in maniera efficace, efficiente, affidabile e responsabile.

La Commissione applicherà inoltre una politica delle risorse umane che consenta al personale di essere soddisfatto e appagato del proprio lavoro, e alla gerarchia di utilizzare le risorse umane in modo efficace, flessibile ed equo. Tale obiettivo verrà realizzato mediante una politica globale del personale dal momento dell'assunzione fino alla pensione, passando per la formazione e lo sviluppo della carriera. Sarà una politica fondata sul merito, che porrà l'accento in particolare sulla valutazione e sulla motivazione del personale. La Commissione intende continuare a raffrontare le proprie prassi in materia di personale con quelle di altre organizzazioni comparabili per garantire l'allineamento alle prassi migliori e non rimanere indietro.

La gestione finanziaria può essere migliorata fin da ora avviando l'attuazione di una serie di provvedimenti illustrati nel presente documento. Una volta apportate le modifiche giuridiche necessarie al regolamento finanziario, la Commissione potrà realizzare entro il 2002 una revisione sostanziale dei propri sistemi di gestione finanziaria per rendere pienamente responsabile il personale e garantire prassi operative efficaci e trasparenti.

La piena attuazione delle summenzionate misure farà sì che le prassi operative della Commissione siano improntate ai principali fondamentali della responsabilità, dell'efficienza e della trasparenza, valorizzerà il servizio di qualità e il rapporto costi/benefici; la Commissione si meriterà così la rinnovata fiducia dei cittadini europei.

Nessuna modifica, per quanto importante, delle prassi e delle procedure può tuttavia sostituire l'impegno incondizionato del personale di tutti i livelli ad attuare i summenzionati principi e a fornire un servizio pubblico efficiente e trasparente. Dando prova di professionalità, molti si dichiarano sin d'ora pronti a imboccare tale via; gran parte dei mutamenti che costituiscono il processo di riforma è finalizzata ad incoraggiare tali persone e a metterle in condizione di farlo.

La pubblicazione del presente documento rappresenta soltanto l'inizio. L'opera più impegnativa è l'attuazione delle 84 azioni di seguito illustrate. Per poterle realizzare, tutti - in primo luogo i commissari - dovranno essere pienamente coinvolti nella più importante sfida interna cui l'organizzazione si sia mai trovata di fronte: quella di fornire un servizio pubblico internazionale veramente all'altezza dell'Unione europea attuale e futura.

ALLEGATO 1 AL DOCUMENTO DI CONSULTAZIONE SULLA RIFORMA DELLA CommissionE

( PUNTI PRINCIPALI DELLA RIFORMA (

I. Principali modifiche alle strutture e alle funzioni amministrative introdotte dalla riforma [1]

[1] Per un panorama completo delle strutture e delle funzioni amministrative, cfr. piano d'azione.

A. Novità

Presso il Segretariato generale, il Servizio di pianificazione strategica e programmazione, facente capo al Presidente, coadiuva il collegio nella definizione delle priorità, nell'assegnazione delle risorse e nella promozione di una gestione efficace; un secondo segretario generale aggiunto avrà la responsabilità specifica di elaborare metodi operativi più efficienti, ridurre la burocrazia e semplificare i sistemi.

Il Servizio di audit interno, sotto la responsabilità del vicepresidente per la riforma, effettua l'analisi ex-post dei sistemi interni di gestione e controllo dei servizi della Commissione nonché dei risultati conseguiti e presta la necessaria consulenza ai dirigenti. Il Comitato di accompagnamento dell'audit, sotto la responsabilità del commissario per il Bilancio, garantirà che venga dato seguito alle raccomandazioni.

Il Comitato interistituzionale per le regole di condotta pubblica sovrintende al codice generale di condotta applicabile a tutte le istituzioni europee, sorveglia l'attuazione del codice di condotta specifico di ciascuna istituzione e si pronuncia su questioni etiche.

B. Adattamenti

Sulla base della struttura esistente, il Servizio centrale di orientamento della carriera permette alla Commissione di garantire una maggiore corrispondenza tra personale e posti, di valutare e orientare la mobilità e di provvedere alla formazione necessaria.

Riunendo funzioni esistenti ed altre nuove, il Servizio finanziario centrale, che opera sotto la responsabilità del commissario per il Bilancio, definisce le procedure e le norme finanziarie, fornisce consulenza ai servizi operativi, sviluppa e gestisce sistemi informatici comuni di gestione finanziaria.

Sulla base della struttura esistente, è istituito il Servizio centrale del mediatore per assistere il personale che denunzi presunte irregolarità che non implichino frodi o atti aventi incidenza sugli interessi finanziari della Comunità.

L'attuale commissione di disciplina è sostituita dalla Commissione interistituzionale di disciplina e dal rappresentante della Commissione (che rappresenta l'Amministrazione dinanzi alla Commissione di disciplina).

C. Abolizione

Abolizione dell'attuale DG Controllo finanziario a seguito dell'accorpamento delle sue attività di audit interno presso il Servizio di audit interno e della soppressione, nel nuovo regolamento finanziario, del visto ex ante da parte del controllore finanziario.

Abolizione dell'Ispettorato generale dei servizi a seguito dell'accorpamento delle sue attività presso il servizio di audit interno.

Nel quadro del programma di semplificazione amministrativa, il secondo segretario generale aggiunto, il Servizio di pianificazione strategica e programmazione e il Servizio di audit interno esamineranno le ulteriori possibilità di semplificazione delle strutture e dei servizi esistenti.

II. CALENDARIO DELLE PRINCIPALI AZIONI DELLA RIFORMA [2]

[2] Per il calendario completo di tutte le azioni, cfr. allegato II.

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TABELLA II: SCHEMA DELLA NUOVA STRUTTURA DELLA GESTIONE FINANZIARIA, DEL CONTROLLO

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FINANZIARIO E DELL'AUDIT INTERNO

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Allegato 2 del documento di consultazione sulla riforma della Commissione

SCADENZARIO DELLE AZIONI

AZIONI 2000 / 2001

II. UNA CULTURA FONDATA SUL SERVIZIO

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III. DEFINIZIONE DELLE PRIORITÀ E DESTINAZIONE DELLE RISORSE

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IV. SVILUPPO DELLE RISORSE UMANE

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IV. SVILUPPO DELLE RISORSE UMANE (segue)

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IV. SVILUPPO DELLE RISORSE UMANE (segue)...

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IV. SVILUPPO DELLE RISORSE UMANE (segue)

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V. GESTIONE FINANZIARIA E CONTROLLO

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