[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 22.2.2006

SEC(2006) 232 definitivo

Raccomandazione di

PARERE DEL CONSIGLIO

previsto all'articolo 5, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997 sul programma di stabilità aggiornato del Portogallo, 2005-2009

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Contesto

Il patto di stabilità e crescita, entrato in vigore il 1° luglio 1998, si fonda sull'obiettivo dell'equilibrio delle finanze pubbliche quale strumento per rafforzare le condizioni favorevoli alla stabilità dei prezzi e ad una crescita vigorosa e sostenibile, che promuova la creazione di posti di lavoro. Il patto è stato modificato per la prima volta nel 2005. La riforma ha riconosciuto l'utilità del patto ai fini del consolidamento della disciplina di bilancio, ma ha inteso rafforzarne l'efficacia e i fondamenti economici e garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche a lungo termine.

Il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche[1], che è parte integrante del patto, stabilisce che gli Stati membri devono presentare al Consiglio e alla Commissione programmi di stabilità o convergenza e i relativi aggiornamenti annuali (gli Stati membri che hanno già adottato la moneta unica presentano programmi di stabilità (aggiornati) e gli Stati membri che non l'hanno ancora adottata presentano programmi di convergenza (aggiornati)). Il primo programma di stabilità del Portogallo è stato presentato nel dicembre 1998. A norma del regolamento, il Consiglio ha formulato un parere in merito l’8 febbraio 1999, sulla base di una raccomandazione della Commissione e previa consultazione del comitato economico e finanziario. Secondo la medesima procedura, gli aggiornamenti dei programmi di stabilità e di convergenza sono valutati dalla Commissione ed esaminati dal comitato di cui sopra; se necessario, possono essere esaminati anche dal Consiglio.

In questi programmi gli Stati membri devono specificare il loro obiettivo a medio termine per la posizione di bilancio e definire le misure per conseguire e mantenere tale obiettivo, incluse le ipotesi economiche su cui si basano. Successivamente alla riforma del patto, considerata l'eterogeneità economica e finanziaria nell'Unione, l'obiettivo a medio termine dovrebbe essere differenziato per ogni singolo Stato membro, per tener conto anche del rischio finanziario con riferimento alla sostenibilità delle finanze pubbliche. Altri elementi della riforma prevedono di porre in essere un approccio più simmetrico alle politiche di bilancio nel corso del ciclo mediante una migliore disciplina di bilancio nei periodi di congiuntura favorevole e di tenere conto, in relazione ad una deviazione temporanea dall'obiettivo di bilancio a medio termine o al percorso di aggiustamento verso tale obiettivo, delle "riforme sostanziali" che producano un impatto quantificabile sulla sostenibilità a lungo termine.

Tenendo presenti le previsioni economiche dell'autunno 2005 dei servizi della Commissione, il codice di condotta[2], la metodologia concordata per la stima del prodotto potenziale e dei saldi corretti per il ciclo e gli indirizzi di massima per le politiche economiche inclusi negli orientamenti integrati per il periodo 2005-2008, la Commissione ha esaminato l'aggiornamento del programma di stabilità del Portogallo presentato recentemente e, sulla base della valutazione seguente, ha adottato una raccomandazione per un parere del Consiglio sul programma aggiornato.

Valutazione

1. Le autorità portoghesi hanno presentato l'aggiornamento più recente del programma di stabilità il 15 dicembre 2005[3]. L’aggiornamento riguarda il periodo 2005-2009. Il programma fornisce i dati obbligatori richiesti dal nuovo codice di condotta per la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza, pur scostandosi su parecchi punti importanti dal modello di struttura raccomandato[4].

2. Il 20 settembre 2005 il Consiglio ha deciso che il Portogallo aveva un disavanzo eccessivo. Conformemente alla raccomandazione del Consiglio della stessa data ai sensi dell’articolo 104, paragrafo 7, il disavanzo eccessivo deve essere corretto entro il 2008. Alla scadenza del periodo di sei mesi previsto nella raccomandazione, la Commissione deve effettuare una valutazione delle azioni intraprese dalle autorità portoghesi per raggiungere l’obiettivo di disavanzo fissato per il 2006. Nel suo parere del 12 luglio 2005 sul precedente aggiornamento del programma di stabilità riguardante il periodo 2005-2009, il Consiglio ha invitato il Portogallo a limitare il deterioramento della sua posizione di bilancio nel 2005, a pervenire ad una correzione rilevante del disavanzo eccessivo adottando misure incisive nel 2006, a ricondurre il rapporto tra debito lordo e PIL verso un durevole ribasso, a controllare l’evoluzione delle spese e a migliorare la qualità delle finanze pubbliche garantendone la sostenibilità a lungo termine, nonché a perfezionare ulteriormente il trattamento dei dati relativi alle amministrazioni pubbliche.

3. Dopo aver fatto registrare una progressione annua media del 4% nel periodo 1995-2000 contestuale ad un’espansione di bilancio prociclica, il tasso di crescita portoghese si è notevolmente ridotto a soltanto l’½% all’anno tra il 2001 e il 2005, il che rappresenta un livello inferiore alla media della zona euro. Espresso in parità di potere d’acquisto, il PIL pro capite è sceso al di sotto del 70% della media della zona nel 2005. Oltre all’impatto negativo della congiuntura mondiale, tali risultati mediocri rispecchiano la debole competitività del paese, il che spiega anche il rilevante disavanzo con l’estero e una bassa crescita potenziale. La posizione di bilancio si è rivelata debole sin dall’inizio del decennio con un disavanzo strutturale persistente e marcato. La sfida per la politica economica consiste nell’incrementare il potenziale di crescita e facilitare in tal modo la correzione dei principali squilibri in cui versa l’economia.

4. Le proiezioni dello scenario macroeconomico presentato nell’aggiornamento prospettano un’accelerazione della crescita del PIL reale nel periodo coperto dal programma: dallo 0,5% nel 2005 il tasso di crescita passerebbe all’1,1% nel 2006, all’1,8% nel 2007 e successivamente al 3% nel 2009. Si presume che la crescita sia sostenuta dalla domanda interna e dalle esportazioni, sebbene si preveda che il contributo esterno resti praticamente neutro nel periodo coperto dal programma. Il divario tra prodotto effettivo e potenziale dovrebbe prevedibilmente ridursi dal -2½% del PIL nel periodo 2006-2007 a meno del -1% a fine periodo. Le ipotesi di crescita per il 2006 e il 2007 sono superiori a quelle delle previsioni dell’autunno 2005 elaborate dai servizi della Commissione. Per gli anni successivi, la crescita del PIL prevista è nettamente superiore al potenziale stimato dai servizi della Commissione applicando la metodologia concordata basata sul programma. La tendenza alla crescita della domanda interna potrebbe rivelarsi meno sostenuta di quanto previsto nel programma, tenuto conto di un contesto di indebitamento privato relativamente elevato e dei possibili rischi di restrizioni delle condizioni finanziarie. Il contributo del settore esterno alla crescita del PIL rappresenta un motivo non indifferente di incertezza in quanto, a causa della debole competitività, sarà difficile aumentare, o anche solo conservare, le quote di mercato delle esportazioni previste nel programma. In generale, le ipotesi di crescita del programma sono favorevoli, in particolare per gli ultimi anni coperti. Secondo le previsioni, le pressioni inflazionistiche dovrebbero restare moderate; esistono però rischi per il 2006, a causa dei recenti aumenti dei tassi di imposizione, nonché per gli ultimi anni coperti dal programma. Il notevole disavanzo con l’estero dovrebbe restare nel complesso invariato.

5. Nel 2005, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche è stato stimato al 6% del PIL nelle previsioni dell’autunno 2005 elaborate dai servizi della Commissione, a fronte dell’obiettivo del 6,2% del PIL fissato nel precedente aggiornamento del giugno 2005. Questa lieve divergenza è interamente dovuta ad una revisione verso l’alto delle serie statistiche del PIL. Oltre al consistente incremento delle spese nel 2005, il deciso deterioramento rispetto agli anni precedenti è dovuto al fatto che il governo non ha fatto più ricorso a misure una tantum di rilievo per raccogliere entrate supplementari.

6. Il programma si prefigge di correggere su base durevole il notevole squilibrio di bilancio riducendo il disavanzo delle amministrazioni pubbliche al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL entro il 2008 e continuando successivamente gli sforzi di risanamento del bilancio. Il programma prevede che il risanamento delle finanze pubbliche si realizzi grazie all’adozione, su base annuale, di importanti misure strutturali. In tal modo, dopo aver raggiunto il 6% del PIL nel 2005, il disavanzo pubblico dovrebbe diminuire nel modo seguente: 4,6% del PIL nel 2006, 3,7% nel 2007, 2,6% nel 2008 e 1,5% PIL nel 2009. Sono previste scadenze analoghe per il saldo primario, che dovrebbe passare da un disavanzo del 3,2% del PIL a un’eccedenza dell’1,5% del PIL nel periodo 2005-2009. L’aggiustamento di bilancio viene realizzato tramite misure riguardanti nel contempo le entrate e le spese. A breve termine, in particolare per il 2006, il risanamento si fonda principalmente sulle entrate supplementari generate dall’aumento delle aliquote impositive e dal miglioramento del sistema di esazione. Una serie di misure di controllo delle spese riguardanti tutte le principali categorie di spese primarie contribuirà progressivamente allo sforzo di risanamento nel periodo coperto; i risparmi più rilevanti proverranno dalle riforme introdotte nell’amministrazione pubblica, personale compreso, e nei regimi di previdenza sociale. Secondo il programma, gli obiettivi di bilancio non comprendono operazioni di riduzione del disavanzo una tantum o temporanee. Rispetto all'aggiornamento precedente, il programma di stabilità aggiornato del dicembre 2005 conferma il progettato aggiustamento ad ipotesi di crescita meno elevate, quantunque favorevoli sulla base delle informazioni attualmente disponibili.

7. In base ai calcoli che i servizi della Commissione hanno effettuato facendo riferimento al programma e utilizzando la metodologia concordata, il saldo strutturale (ovvero il saldo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee) dovrebbe registrare un miglioramento di circa 3½ punti percentuali nel periodo coperto dal programma. Si prevede che durante tutto il periodo del programma prevarranno orientamenti di bilancio restrittivi, più marcati nei primi anni: il disavanzo strutturale dovrebbe passare dal 5% del PIL nel 2005 a circa il 3½% del PIL nel 2006, per poi continuare con il 2½% nel 2007, l’1¾% nel 2008 e l’1¼% nel 2009. Gli sforzi programmati in materia di bilancio dovrebbero essere realizzati in un contesto di diminuzione del divario negativo tra prodotto effettivo e potenziale. Il programma identifica un obiettivo a medio termine di miglioramento della posizione di bilancio di “almeno il -0,5% del PIL”, come stipulato nel patto di stabilità e di crescita, che non si prevede tuttavia di raggiungere nel periodo coperto dal programma. Poiché l’obiettivo a medio termine del programma è più ambizioso del parametro minimo di riferimento (stimato pari ad un disavanzo di circa l’1% del PIL), il suo conseguimento dovrebbe raggiungere lo scopo di fornire un margine di sicurezza nell’eventualità di un disavanzo eccessivo. L’obiettivo a medio termine del programma è ad un livello adeguato, in quanto per gli Stati membri della zona euro e dell’ERM II si situa nella forcella indicata dal patto di stabilità e crescita e dal codice di condotta e riflette adeguatamente il rapporto tra debito e PIL e la crescita media del prodotto potenziale a lungo termine.

8. L'esame del programma di stabilità evidenzia vari rischi che la situazione di bilancio possa rivelarsi più sfavorevole di quanto ivi ipotizzato. Mentre le ipotesi del programma in materia di intensità fiscale dell’attività economica sembrano globalmente plausibili, le prospettive di crescita alla base degli obiettivi di bilancio appaiono per contro ottimistiche, in particolare per gli ultimi anni del periodo interessato. D'altra parte, se da un lato l’aggiornamento presenta un piano ambizioso a medio termine destinato a ridurre l’aumento delle spese - in base al quale sono già state adottate di recente misure - dall’altro occorre constatare che altre misure connesse a tale strategia sono tuttora in attesa di definizione o di applicazione, in particolare le ristrutturazioni dell’amministrazione pubblica, che prevedibilmente dovrebbero consentire notevoli economie a decorrere dal 2007. Di conseguenza la piena attuazione di tali misure è indispensabile alla realizzazione degli obiettivi di bilancio. Infine, il programma prevede misure destinate a migliorare il quadro di esecuzione e di controllo del bilancio; se attuate in modo adeguato, esse dovrebbero facilitare la realizzazione degli obiettivi di bilancio.

9. Presumendo alla lettera gli obiettivi di bilancio del programma e partendo dal principio che (i) si realizzi integralmente l’attuazione delle misure annunciate nel programma per il 2006 e (ii) siano adottate misure supplementari di livello significativo nel 2007 e negli anni seguenti, anche per tener conto di una crescita economica eventualmente inferiore al previsto, gli orientamenti della politica di bilancio del programma sembrano coerenti con una correzione del disavanzo eccessivo entro il 2008, come raccomandato dal Consiglio nella sua raccomandazione del 20 settembre 2005 a titolo dell'articolo 104, paragrafo 7. A condizione che ai rischi per gli obiettivi di bilancio segnalati in precedenza venga data una risposta adeguata, la cadenza di aggiustamento all’obiettivo a medio termine del programma è pienamente coerente con il patto di stabilità e di crescita. Quest’ultimo specifica che, per la zona euro e per gli Stati membri partecipanti all’ERM II, il miglioramento annuo del saldo strutturale deve avere come parametro di riferimento lo 0,5% del PIL e che l’aggiustamento deve essere superiore o inferiore, a seconda che la congiuntura sia favorevole o sfavorevole. Peraltro l’orientamento di bilancio del programma non sembra sufficiente a conseguire l’obiettivo a medio termine entro la fine del periodo interessato. Inoltre esso non sembra offrire un margine di sicurezza sufficiente a impedire che il disavanzo superi il limite del 3% del PIL in caso di fluttuazioni macroeconomiche normali nell’anno successivo alla prevista correzione del disavanzo eccessivo.

10. Si stima che nel 2005 il rapporto tra debito e PIL abbia raggiunto un livello pari al 65,5%, superiore al parametro di riferimento del 60% del PIL statuito dal trattato. Il programma ipotizza che l’aumento continuerà fino a raggiungere il 69% del PIL nel 2007, per diminuire in seguito e stabilizzarsi lievemente al di sopra del 66% del PIL nel 2009. I fattori che incrementano il rapporto tra debito e PIL sono il disavanzo primario e un consistente aggiustamento positivo stock/flussi. La sua riduzione negli anni finali sarà determinata dal ritorno ai saldi primari eccedentari, dall’accelerazione della crescita del PIL e dalla fine degli aggiustamenti stock/flussi, grazie anche alle entrate provenienti dalle privatizzazioni. L’evoluzione del rapporto tra debito e PIL potrebbe, tuttavia, essere meno favorevole di quanto ipotizzato nel programma, tenuto conto dei rischi che gravano sugli obiettivi di bilancio menzionati in precedenza, delle incertezze riguardo all'aggiustamento stock/flussi e della possibilità di una crescita economica meno sostenuta di quanto previsto. Quantunque nell’aggiornamento la strategia di riduzione del debito sia conforme alla raccomandazione del Consiglio a titolo dell’articolo 104, paragrafo 7, del 20 settembre 2005, dato che l'evoluzione del debito rispecchia i progressi realizzati nella riduzione del disavanzo e in un minore ricorso a operazioni finanziarie che comportano un aggravamento del debito, a breve termine il rapporto tra debito e PIL continuerà ad aumentare. Di conseguenza, tenendo conto della presente valutazione dei rischi, appare indispensabile realizzare gli obiettivi di bilancio definiti nel programma per giungere ad una diminuzione adeguata del rapporto tra debito e PIL, che lo avvicini al valore di riferimento.

11. L’invecchiamento demografico sembra rappresentare un elevato fattore di rischio per la sostenibilità delle finanze pubbliche portoghesi a causa del suo costo previsto a carico del bilancio. Il livello attualmente elevato del debito lordo e la fragile situazione di bilancio rendono indispensabili un’attuazione rigorosa delle misure di risanamento delle finanze pubbliche a medio termine e la realizzazione degli obiettivi di bilancio al fine di ridurre i rischi che gravano sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. Peraltro, gli aumenti ipotizzati della spesa pensionistica e sanitaria nel periodo coperto dalle proiezioni confermano chiaramente la necessità di adottare una strategia globale per far fronte alla sfida posta dall’invecchiamento demografico, che va al di là del semplice miglioramento dell’attuale fragile situazione di bilancio. Le modifiche attualmente introdotte nei regimi pensionistici e sanitari dovrebbero rafforzare la sostenibilità di tali sistemi, sebbene siano necessarie altre riforme per frenare la crescita prevista delle spese connesse alla vecchiaia.

12. Le misure previste nel settore delle finanze pubbliche sono sostanzialmente coerenti con gli indirizzi economici di massima inclusi negli orientamenti integrati per il periodo 2005-2008. In particolare, esse mirano a correggere il disavanzo eccessivo a livello strutturale come specificato in modo più approfondito nella raccomandazione del Consiglio del 20 settembre 2005, a titolo dell’articolo 104, paragrafo 7, e la politica di bilancio descritta potrà prevedibilmente contribuire alla correzione del disavanzo con l’estero. Tuttavia, l’evoluzione pianificata del debito pubblico nella prima metà del periodo coperto rappresenta una notevole deviazione rispetto alle previsioni degli orientamenti.

13. Il programma nazionale di riforme del Portogallo, presentato il 21 ottobre 2005 nel contesto della rinnovata strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione, identifica le sfide seguenti in materia di finanze pubbliche: (i) rafforzamento della crescita economica e promozione della sostenibilità delle finanze pubbliche; (ii) riforma dell’amministrazione pubblica. Le misure previste nel programma di stabilità sono in linea con le azioni definite nel programma nazionale di riforme nel settore delle finanze pubbliche. In effetti quest’ultimo è in sintonia con l’aggiornamento del giugno 2005. L’aggiornamento più recente del programma di stabilità conferma tale strategia, pur non chiarendo le implicazioni di bilancio delle azioni definite nel programma nazionale di riforme nei vari settori della politica economica.

Alla luce della valutazione precedente, il programma è nel complesso compatibile con l’obiettivo di una correzione del disavanzo eccessivo entro il 2008, fatte salve la piena attuazione delle misure previste e l’adozione di misure supplementari ancora necessarie per sostenere in modo adeguato la strategia di bilancio. Tenuto conto delle raccomandazioni del 20 settembre 2005, a titolo dell’articolo 104, paragrafo 7, si considera adeguato per il Portogallo:

(i) adottare e attuare rigorosamente le misure strutturali previste nel programma per provvedere alla correzione del disavanzo eccessivo entro il 2008 in modo credibile e sostenibile; creare margini di manovra per neutralizzare l’impatto sul bilancio di una crescita eventualmente inferiore alle previsioni;

(ii) applicare risolutamente le misure di controllo della spesa programmate, migliorare la procedura di bilancio a tutti i livelli dell’amministrazione pubblica, eventualmente ricorrendo più ampiamente a massimali di spesa vincolanti e rafforzando, come previsto nel programma, i meccanismi di accompagnamento, controllo e dichiarazione delle spese e delle entrate;

(iii) migliorare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, in particolare attuando le misure già previste nel programma e adottando riforme supplementari nel campo delle pensioni e della sanità;

(iv) ricondurre il rapporto tra debito pubblico lordo e PIL verso un durevole ribasso, facendo sì che esso rispecchi nel contempo i progressi realizzati nella riduzione del disavanzo pubblico e le eventuali entrate a seguito delle privatizzazioni, nonché valutando attentamente l’impatto sul debito dei principali progetti pubblici di investimento, compresi quelli realizzati in compartecipazione con il settore privato.

Raccomandazione di

PARERE DEL CONSIGLIO

previsto all'articolo 5, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997 sul programma di stabilità aggiornato del Portogallo, 2005-2009

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche[5], in particolare l'articolo 5, paragrafo 3,

vista la raccomandazione della Commissione,

previa consultazione del comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

14. Il [xx marzo 2006] il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato del Portogallo per il periodo 2005-2009.

15. Dopo aver fatto registrare una progressione annua media del 4% nel periodo 1995-2000, caratterizzata da una politica di bilancio prociclica, il tasso di crescita portoghese si è notevolmente ridotto a soltanto l’½% all’anno tra il 2001 e il 2005, il che rappresenta un livello inferiore alla media della zona euro. Espresso in parità di potere d’acquisto, il PIL pro capite è sceso al di sotto del 70% della media della zona nel 2005. Oltre all’impatto negativo della congiuntura mondiale, tali risultati mediocri rispecchiano la debole competitività del paese, il che spiega anche il rilevante disavanzo con l’estero e una bassa crescita potenziale. La posizione di bilancio si è rivelata debole sin dall’inizio del decennio con un disavanzo strutturale persistente e marcato.

16. Il 20 settembre 2005 il Consiglio ha deciso che il Portogallo aveva un disavanzo eccessivo. Conformemente alla raccomandazione del Consiglio della stessa data ai sensi dell’articolo 104, paragrafo 7, il disavanzo eccessivo deve essere corretto entro il 2008. Alla scadenza del periodo di sei mesi previsto nella raccomandazione, la Commissione deve effettuare una valutazione delle azioni intraprese dalle autorità portoghesi per raggiungere l’obiettivo di disavanzo fissato per il 2006. Nel suo parere del 12 luglio 2005 sul precedente aggiornamento del programma di stabilità riguardante il periodo 2005-2009, il Consiglio ha invitato il Portogallo a limitare il deterioramento della sua posizione di bilancio nel 2005, a pervenire ad una correzione rilevante del disavanzo eccessivo adottando misure incisive nel 2006, a ricondurre il rapporto tra debito lordo e PIL verso un durevole ribasso, a controllare l’evoluzione delle spese e a migliorare la qualità delle finanze pubbliche garantendone la sostenibilità a lungo termine, nonché a perfezionare ulteriormente il trattamento dei dati relativi alle amministrazioni pubbliche.

17. Nel 2005, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche è stato stimato al 6% del PIL nelle previsioni dell’autunno 2005 elaborate dai servizi della Commissione, a fronte dell’obiettivo del 6,2% del PIL fissato nel precedente aggiornamento del giugno 2005. Questa lieve divergenza è interamente dovuta ad una revisione verso l’alto delle serie statistiche del PIL. Oltre al consistente incremento delle spese nel 2005, il deciso deterioramento rispetto agli anni precedenti è dovuto al fatto che il governo non ha fatto più ricorso a misure una tantum di rilievo per raccogliere entrate supplementari.

18. Il programma fornisce i dati obbligatori richiesti dal nuovo codice di condotta per la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza, pur scostandosi su parecchi punti importanti dal modello di struttura raccomandato[6].

19. Le proiezione dello scenario macroeconomico presentato nell’aggiornamento prospettano un’accelerazione del PIL reale nel periodo coperto dal programma: dallo 0,5% nel 2005 il tasso di crescita passerebbe all’1,1% nel 2006, all’1,8% nel 2007 e successivamente al 3% nel 2009. Si presume che la crescita sia sostenuta dalla domanda interna e dalle esportazioni, sebbene si preveda che il contributo esterno resti praticamente neutro nel periodo coperto dal programma. Il divario negativo tra prodotto effettivo e potenziale dovrebbe prevedibilmente ridursi dal -2½% del PIL nel periodo 2006-2007 a meno del -1% a fine periodo. Sulla scorta delle informazioni attualmente disponibili generale, le ipotesi di crescita del programma sono favorevoli, in particolare per gli ultimi anni coperti. Secondo le previsioni, le pressioni inflazionistiche dovrebbero restare moderate; esistono però rischi per il 2006, a causa dei recenti aumenti dei tassi di imposizione, nonché per gli ultimi anni coperti dal programma. Il notevole disavanzo con l’estero dovrebbe restare nel complesso invariato.

20. Il programma si prefigge di correggere su base durevole il notevole squilibrio di bilancio riducendo il disavanzo delle amministrazioni pubbliche al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL entro il 2008 e continuando successivamente gli sforzi di risanamento del bilancio. Il programma prevede che il risanamento delle finanze pubbliche si realizzi grazie all’adozione, su base annuale, di importanti misure strutturali. In tal modo, dopo aver raggiunto il 6% del PIL nel 2005, il disavanzo pubblico dovrebbe diminuire nel modo seguente: 4,6% del PIL nel 2006, 3,7% nel 2007, 2,6% nel 2008 e 1,5% PIL nel 2009. Sono previste scadenze analoghe per il saldo primario, che dovrebbe passare da un disavanzo del 3,2% del PIL a un’eccedenza dell’1,5% del PIL nel periodo 2005-2009. L’aggiustamento di bilancio viene realizzato tramite misure riguardanti nel contempo le entrate e le spese. A breve termine, in particolare per il 2006, il risanamento si fonda principalmente sulle entrate supplementari generate dall’aumento delle aliquote impositive e dal miglioramento del sistema di esazione. Una serie di misure di controllo delle spese riguardanti tutte le principali categorie di spese primarie contribuirà progressivamente allo sforzo di risanamento nel periodo coperto; i risparmi più rilevanti proverranno dalle riforme introdotte nell’amministrazione pubblica, personale compreso, e nei regimi di previdenza sociale. Rispetto all'aggiornamento precedente, il programma di stabilità aggiornato del dicembre 2005 conferma il prospettato aggiustamento ad ipotesi di crescita meno elevate, quantunque favorevoli sulla base delle informazioni attualmente disponibili.

21. In base ai calcoli che i servizi della Commissione hanno effettuato facendo riferimento al programma e utilizzando la metodologia concordata, il saldo strutturale (ovvero il saldo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee) dovrebbe registrare un miglioramento di circa 3½ punti percentuali nel periodo coperto dal programma. Si prevede che durante tutto il periodo del programma prevarranno orientamenti di bilancio restrittivi, più marcati nei primi anni: il disavanzo strutturale dovrebbe passare dal 5% del PIL nel 2005 a circa il 3½% del PIL nel 2006, per poi continuare con il 2½% nel 2007, l’1¾% nel 2008 e l’1¼% nel 2009. Gli sforzi programmati in materia di bilancio dovrebbero essere realizzati in un contesto di diminuzione dello divario negativo tra prodotto effettivo e potenziale. Il programma identifica un obiettivo a medio termine di miglioramento della posizione di bilancio di “almeno il -0,5% del PIL”, come stipulato nel patto di stabilità e di crescita, che non si prevede tuttavia di raggiungere nel periodo coperto dal programma. Poiché l’obiettivo a medio termine del programma è più ambizioso del livello di riferimento minimo (stimato pari ad un disavanzo di circa l’1% del PIL), il suo conseguimento dovrebbe raggiungere lo scopo di fornire un margine di sicurezza nell’eventualità di un disavanzo eccessivo. L’obiettivo a medio termine del programma è ad un livello adeguato, in quanto per gli Stati membri della zona euro e dell’ERM II si situa nella forcella indicata dal patto di stabilità e crescita e dal codice di condotta e riflette adeguatamente il rapporto tra debito e PIL e la crescita media del prodotto potenziale a lungo termine.

22. La situazione di bilancio potrebbe essere più sfavorevole di quanto ipotizzato nel programma. Mentre le ipotesi del programma in materia di intensità fiscale dell’attività economica sembrano globalmente plausibili, le prospettive di crescita alla base degli obiettivi di bilancio appaiono per contro ottimistiche, in particolare per gli ultimi anni del periodo interessato. D'altra parte, se da un lato l’aggiornamento presenta un piano ambizioso a medio termine destinato a ridurre l’aumento delle spese - in base al quale sono già state adottate di recente misure - dall’altro occorre constatare che altre misure connesse a tale strategia sono tuttora in attesa di definizione o di applicazione, in particolare le ristrutturazioni dell’amministrazione pubblica, che prevedibilmente dovrebbero consentire notevoli economie a decorrere dal 2007. Di conseguenza la piena attuazione di tali misure è indispensabile alla realizzazione degli obiettivi di bilancio. Infine, il programma prevede misure destinate a migliorare il quadro di esecuzione e di controllo del bilancio; se attuate in modo adeguato, esse dovrebbero facilitare la realizzazione degli obiettivi di bilancio.

23. Tenuto conto dell’insieme dei rischi, la correzione del disavanzo eccessivo entro il 2008, termine fissato dal Consiglio, dipenderà dall’efficace attuazione di tutte le misure annunciate nel programma per il 2006 e dall’adozione di importanti provvedimenti correttivi per il 2007 e gli anni successivi. A condizione che ai rischi per gli obiettivi di bilancio segnalati in precedenza venga data una risposta adeguata, la cadenza di aggiustamento all’obiettivo a medio termine del programma è pienamente coerente con il patto di stabilità e di crescita. Peraltro l’orientamento di bilancio del programma non sarà sufficiente a conseguire l’obiettivo a medio termine entro la fine del periodo interessato. Inoltre esso non sembra offrire un margine di sicurezza sufficiente a impedire che il disavanzo superi il limite del 3% del PIL in caso di fluttuazioni macroeconomiche normali nell’anno successivo alla prevista correzione del disavanzo eccessivo.

24. Si stima che nel 2005 il rapporto debito-PIL abbia raggiunto un livello pari al 65,5% del PIL, superando il parametro del 60% del PIL statuito dal trattato. Il programma ipotizza che l’aumento continuerà fino a raggiungere il 69% del PIL nel 2007, per diminuire in seguito e stabilizzarsi lievemente al di sopra del 66% del PIL nel 2009. L’evoluzione del rapporto tra debito e PIL potrebbe, tuttavia, essere meno favorevole di quanto ipotizzato nel programma, tenuto conto dei rischi che gravano sugli obiettivi di bilancio menzionati in precedenza, delle incertezze riguardo all'aggiustamento stock/flussi e della possibilità di una crescita economica meno sostenuta di quanto previsto. Tenendo conto della presente valutazione dei rischi, appare indispensabile realizzare gli obiettivi di bilancio definiti nel programma per giungere ad una diminuzione adeguata del rapporto tra debito e PIL, che lo avvicini al valore di riferimento.

25. L’invecchiamento demografico sembra rappresentare un elevato fattore di rischio per la sostenibilità delle finanze pubbliche portoghesi a causa del suo costo previsto a carico del bilancio. Il livello attualmente elevato del debito lordo e la fragile situazione di bilancio rendono indispensabili un’attuazione rigorosa delle misure di risanamento delle finanze pubbliche a medio termine e la realizzazione degli obiettivi di bilancio al fine di ridurre i rischi che gravano sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. Peraltro, gli aumenti ipotizzati della spesa pensionistica e sanitaria nel periodo coperto dalle proiezioni confermano chiaramente la necessità di adottare una strategia globale per far fronte alla sfida posta dall’invecchiamento demografico, che va al di là del semplice miglioramento dell’attuale fragile situazione di bilancio. Le modifiche attualmente introdotte nei regimi pensionistici e sanitari dovrebbero rafforzare la sostenibilità di tali sistemi, sebbene siano necessarie altre riforme per frenare la crescita prevista delle spese connesse alla vecchiaia.

26. Le misure previste nel settore delle finanze pubbliche sono sostanzialmente coerenti con gli indirizzi economici di massima inclusi negli orientamenti integrati per il periodo 2005-2008. In particolare, esse mirano a correggere il disavanzo eccessivo a livello strutturale come specificato in modo più approfondito nella raccomandazione del Consiglio del 20 settembre 2005, a titolo dell’articolo 104, paragrafo 7, e la politica di bilancio descritta potrà prevedibilmente contribuire alla correzione del disavanzo con l’estero. Tuttavia, l’evoluzione pianificata del debito pubblico nella prima metà del periodo coperto rappresenta una notevole deviazione rispetto alle previsioni degli orientamenti.

27. Il programma nazionale di riforme del Portogallo, presentato il 21 ottobre 2005 nel contesto della rinnovata strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione, identifica le sfide seguenti in materia di finanze pubbliche: (i) rafforzamento della crescita economica e promozione della sostenibilità delle finanze pubbliche; (ii) riforma dell’amministrazione pubblica. Le misure previste nel programma di stabilità sono in linea con le azioni definite nel programma nazionale di riforme nel settore delle finanze pubbliche. In effetti quest’ultimo è in sintonia con l’aggiornamento del giugno 2005. L’aggiornamento più recente del programma di stabilità conferma tale strategia, pur non chiarendo le implicazioni di bilancio delle azioni definite nel programma nazionale di riforme nei vari settori della politica economica.

Alla luce della valutazione precedente, il Consiglio rileva il programma è nel complesso compatibile con l’obiettivo di una correzione del disavanzo eccessivo entro il 2008, fatte salve la piena attuazione delle misure previste e l’adozione di misure supplementari ancora necessarie per sostenere in modo adeguato la strategia di bilancio. Tenuto conto delle raccomandazioni del 20 settembre 2005, a titolo dell’articolo 104, paragrafo 7, il Consiglio invita il il Portogallo a:

(i) adottare e attuare rigorosamente le misure strutturali previste nel programma per provvedere alla correzione del disavanzo eccessivo entro il 2008 in modo credibile e sostenibile; creare margini di manovra per neutralizzare l’impatto sul bilancio di una crescita eventualmente inferiore alle previsioni;

(ii) applicare risolutamente le misure di controllo della spesa programmate, migliorare la procedura di bilancio a tutti i livelli dell’amministrazione pubblica, eventualmente ricorrendo più ampiamente a massimali di spesa vincolanti e rafforzando, come previsto nel programma, i meccanismi di accompagnamento, controllo e dichiarazione delle spese e delle entrate;

(iii) migliorare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, in particolare attuando le misure già previste nel programma e adottando riforme supplementari nel campo delle pensioni e della sanità;

(iv) ricondurre il rapporto tra debito pubblico lordo e PIL verso un durevole ribasso, facendo sì che esso rispecchi nel contempo i progressi realizzati nella riduzione del disavanzo pubblico e le eventuali entrate a seguito delle privatizzazioni, nonché valutando attentamente l’impatto sul debito dei principali progetti pubblici di investimento, compresi quelli realizzati in compartecipazione con il settore privato.

Confronto tra le principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

PIL in termini reali (variazione %) | PS dic. 2005 | 1,2 | 0,5 | 1,1 | 1,8 | 2,4 | 3,0 |

COM nov. 2005 | 1,2 | 0,4 | 0,8 | 1,2 | n.d. | n.d. |

PS giugno 2005 | 1,0 | 0,8 | 1,4 | 2,2 | 2,6 | 3,0 |

Inflazione IPCA (%) | PS dic. 2005* | 2,4 | 2,3 | 2,3 | 2,2 | 2,2 | 2,1 |

COM nov. 2005 | 2,5 | 2,2 | 2,7 | 2,2 | n.d. | n.d. |

PS giugno 2005 | 2,5 | 2,5 | 2,9 | 2,5 | 2,5 | 2,4 |

Divario tra prodotto effettivo e potenziale (% del PIL potenziale) | PS dic. 20051 | -1,5 | -2,3 | -2,7 | -2,5 | -1,8 | -0,7 |

COM nov. 20056 | -1,3 | -2,0 | -2,4 | -2,6 | n.d. | n.d. |

PS giugno 20051 | -2,1 | -2,7 | -2,8 | -2,3 | -1,6 | -0,7 |

Saldo di bilancio delle pubbliche amministrazioni (% del PIL) | PS dic. 2005 | -3,0 | -6,0 | -4,6 | -3,7 | -2,6 | -1,5 |

COM nov. 2005 | -3,0 | -6,0 | -5,0 | -4,8 | n.d. | n.d. |

PS giugno 2005 | -2,9 | -6,2 | -4,8 | -3,9 | -2,8 | -1,6 |

Saldo primario (% del PIL) | PS dic. 2005 | -0,3 | -3,2 | -1,7 | -0,6 | 0,6 | 1,5 |

COM nov. 2005 | -0,3 | -3,1 | -2,0 | -1,6 | n.d. | n.d. |

PS giugno 2005 | -0,1 | -3,3 | -1,6 | -0,5 | 0,7 | 1,8 |

Saldo corretto per il ciclo (% del PIL) | PS dic. 20051 | -2,3 | -5,0 | -3,4 | -2,6 | -1,8 | -1,2 |

COM nov. 2005 | -2,4 | -5,1 | -3,8 | -3,6 | n.d. | n.d. |

PS giugno 20051 | -2,2 | -5,3 | -3,8 | -3,1 | -2,3 | -1,4 |

Saldo strutturale2 (% del PIL) | PS dic. 20053 | n.d. | -5,0 | -3,4 | -2,6 | -1,8 | -1,2 |

COM nov. 20054 | -4,6 | -5,5 | -4,2 | -3,7 | n.d. | n.d. |

PS giugno 20055 | -4,5 | -5,5 | -3,8 | -3,1 | -2,3 | -1,4 |

Debito pubblico lordo (% del PIL) | PS dic. 2005 | 59,4 | 65,5 | 68,7 | 69,3 | 68,4 | 66,2 |

COM nov. 2005 | 59,4 | 65,9 | 69,8 | 72,1 | n.d. | n.d. |

PS giugno 2005 | 61,9 | 66,5 | 67,5 | 67,8 | 66,8 | 64,5 |

Note: 1 Calcoli dei servizi della Commissione sulla base delle informazioni contenute nel programma. 2Saldo corretto per il ciclo (come nelle righe precedenti) escluse le misure una tantum e temporanee. 3 Nel programma non figurano misure una tantum ed altre misure temporanee. 4Misure una tantum e temporanee desunte dalle previsioni elaborate dai servizi della Commissione nell’autunno 2005: 2,2% del PIL nel 2004, 0,4% del PIL nel 2005, 0,4% del PIL nel 2006 e 0,1% del PIL nel 2007; tutte a riduzione del disavanzo. 5Operazioni una tantum desunte dal programma del giugno 2005: 2,3% del PIL nel 2004 e 0,2% del PIL nel 2005; tutte a riduzione del disavanzo. 6Sulla base di una crescita potenziale stimata rispettivamente dell'1,3%, dell’1,1%, dell’1,2% e dell’1,4% nel periodo 2004-2007. *Deflatore dei consumi privati Fonte: Programma di stabilità (PS); previsioni dell'autunno 2005 elaborate dai servizi della Commissione (COM); calcoli dei servizi della Commissione. |

[1] GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. Regolamento modificato dal regolamento (CE) n. 1055/2005 (GU L 174 del 7.7.2005, pag. 1). I documenti citati nel presente testo sono disponibili sul sito:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] “Specifiche sull'attuazione del Patto di stabilità e crescita e linee direttrici sulla presentazione e il contenuto dei programmi di stabilità e convergenza", approvate dal Consiglio Ecofin l’11 ottobre 2005.

[3] Il codice di condotta consente al Portogallo di presentare il suo programma entro e non oltre il 15 dicembre.

[4] In particolare, il programma non segue la struttura tipo del nuovo codice di condotta e presenta piuttosto quattro sezioni: relazione, contesto economico e di bilancio, prospettive economiche e di bilancio e sostenibilità delle finanze pubbliche. Il programma contiene la totalità dei dati obbligatori e la maggior parte dei dati facoltativi previsti dal nuovo codice di condotta.

[5] GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. Regolamento modificato dal regolamento (CE) n. 1055/2005 (GU L 174 del 7.7.2005, pag. 1). I documenti citati nel presente testo sono disponibili sul sito:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] In particolare, il programma non segue la struttura tipo del nuovo codice di condotta e presenta piuttosto quattro sezioni: relazione, contesto economico e di bilancio, prospettive economiche e di bilancio e sostenibilità delle finanze pubbliche. Il programma contiene la maggior parte dei dati obbligatori e opzionali previsti dal nuovo codice di condotta.