IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 68/56

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Gli OGM nell'UE» (supplemento di parere)

(2012/000/)

Relatore: SIECKER

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 16 marzo 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, lettera A), delle Modalità d'applicazione del Regolamento interno, di elaborare un supplemento di parere sul tema:

Gli OGM nell'UE.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 21 dicembre 2011.

Alla sua 477a sessione plenaria, dei giorni 18 e 19 gennaio 2012 (seduta del 18 gennaio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 160 voti favorevoli, 52 voti contrari e 25 astensioni.

1. Gli organismi geneticamente modificati nell'UE: orientamenti per il futuro dibattito

1.1 Gli organismi geneticamente modificati (OGM) costituiscono un tema di discussione delicato: l'ingegneria genetica suscita infatti grande interesse ma anche profonda inquietudine. Il dibattito è spesso emotivo e polarizzato, e, quando è razionale, sia i fautori che gli oppositori tendono a interpretare la realtà in maniera selettiva, con scarsa attenzione per le sfumature. Inoltre, al di là delle divergenze di opinione sui vantaggi e gli svantaggi dell'ingegneria genetica, persino in seno al Comitato economico e sociale europeo (CESE) esistono numerose incertezze e supposizioni in merito, tra l'altro, alla natura e alla portata della disciplina giuridica degli OGM nell'UE. Tutto ciò è deplorevole, poiché un tema così importante e politicamente sensibile merita ed esige un dibattito di ben altra qualità.

1.2 Il quadro giuridico attuale dell'UE in materia di OGM è in fase di modifica. In tale contesto, nel prossimo futuro il CESE formulerà più spesso dei pareri sulla politica e la normativa in materia di OGM; e, per orientare e preparare tale futuro dibattito, il presente parere traccia, a grandi linee, un quadro della situazione attuale e del dibattito in corso sugli OGM e sulla loro disciplina all'interno dell'UE. In questa analisi entrano in gioco diversi aspetti, in particolare questioni etiche, ecologiche, tecnologiche, (socio)economiche, giuridiche e politiche. Tutti gli interrogativi che vengono sollevati dalle possibilità quasi illimitate offerte dall'ingegneria genetica e dalla rapida evoluzione delle applicazioni OGM devono essere esaminati in un contesto sociale ampio. Il presente parere mira in definitiva a offrire un sistema di orientamento per condurre una discussione politica equilibrata e pertinente in merito a queste importanti questioni.

1.3 Il presente parere si limita peraltro a mettere in luce solo i punti principali di tale dibattito e a menzionare soltanto alcuni dei dilemmi maggiori che circondano gli OGM e la loro disciplina nell'UE. Per molti di questi aspetti il CESE sarà chiamato a formulare ulteriori pareri (esplorativi), che esso si propone di elaborare nei mesi a venire. Al riguardo, meritano priorità in particolare la valutazione della normativa UE vigente in materia di OGM, la sua eventuale revisione e la correzione delle lacune esistenti nella disciplina in vigore, evidenziate nel presente parere. Il CESE si impegna ad adottare, nel prossimo futuro, supplementi di parere in merito a questi importanti dossier.

2. Storia dell'ingegneria genetica

2.1 L'ingegneria genetica suscita opinioni divergenti persino in merito alla sua storia. Mentre gli oppositori parlano di una tecnologia fondamentalmente nuova che comporta rischi non certi e solleva riserve etiche, i fautori collocano l'ingegneria genetica in una continuità di tradizioni secolari in materia di selezione delle piante e di processi di trattamento biologico mediante lieviti, batteri e funghi. Tuttavia, sulla base di elementi obiettivi si può concludere che l'ingegneria genetica si discosta in maniera fondamentalmente nuova da queste applicazioni storiche. L'avvento della genetica segna infatti una cesura definitiva tra la biotecnologia di «vecchia» concezione e quella moderna. Con la scoperta, avvenuta nel 1953 ad opera di Watson e Crick, della struttura a doppia elica del DNA è stato rivelato il codice genetico degli esseri umani e di tutta la flora e la fauna attorno a noi, consentendo agli scienziati di compiere manipolazioni rivoluzionarie a livello dei geni, ossia degli «elementi di base» della vita.

2.2 L'ingegneria genetica fa la sua comparsa nel 1973, quando alcuni scienziati statunitensi portano a termine con successo i primi esperimenti su batteri utilizzando frammenti di DNA ricombinante. La possibilità di individuare, isolare, moltiplicare e trapiantare geni specifici in un altro organismo vivente ha consentito agli scienziati di modificare per la prima volta in maniera specifica le caratteristiche genetiche ereditarie di organismi viventi per giungere a risultati impossibili da ottenere in natura attraverso la riproduzione e/o la ricombinazione naturale. Prima di allora, con i metodi di ibridazione classici si combinavano interi genomi (di specie simili) per poi cercare di conservarne le caratteristiche positive attraverso la riselezione. Benché l'ingegneria genetica consenta di effettuare manipolazioni più precise, l'introduzione di geni in un altro organismo (o in un'altra specie) rimane un processo instabile e insicuro, con effetti secondari e conseguenze difficilmente prevedibili sul genoma ricevente e sulle interazioni con l'ambiente circostante. Gli effetti a lungo termine, in particolare, restano ancora largamente sconosciuti.

2.3 Dopo il 1975 lo sviluppo dell'ingegneria genetica fa registrare una forte accelerazione. I primi prodotti (farmacologici) geneticamente modificati vengono commercializzati già a partire dal 1982; all'inizio degli anni '90 seguono le piante e gli animali transgenici. Nel corso degli anni viene infranto anche il confine tra le specie: vengono introdotti, ad esempio, un gene di suino in una varietà di pomodoro, un gene di lucciola in una pianta di tabacco e un gene umano in un toro. L'abbattimento dei confini naturali tra le specie, l'imprevedibilità degli effetti a lungo termine e l'irreversibilità delle potenziali conseguenze (sull'ambiente) fanno dell'ingegneria genetica una tecnologia fondamentalmente nuova e potenzialmente rischiosa. È dunque importante che la normativa in materia di OGM nell'UE e nei suoi Stati membri, in molti paesi terzi e nei trattati internazionali si basi su questa realtà.

3. Settori interessati dagli OGM e accettazione sociale di questi ultimi

3.1 I principali settori di applicazione degli OGM sono il settore agricolo e quello alimentare (soprattutto resistenza ai pesticidi), quello medico e farmaceutico (medicinali, diagnostica genetica e terapia genetica) e quello (petrol)chimico e degli armamenti. Questi diversi settori sono spesso definiti rispettivamente biotecnologie «verdi», «rosse» e «bianche».

3.2 Non in tutti questi settori l'ingegneria genetica è oggetto di acceso dibattito nella stessa misura. Le preoccupazioni e le riserve del mondo politico e dell'opinione pubblica sembrano essere riconducibili non tanto all'ingegneria genetica come tale, quanto piuttosto a determinate sue applicazioni: in genere, le applicazioni mediche sono accolte positivamente, mentre i toni del confronto si fanno più aspri soprattutto quando quest'ultimo verte sui settori agricolo e alimentare. Un elemento centrale del dibattito è costituito dalla ponderazione tra l'utilità e la necessità, da un lato, e i possibili rischi e le riserve, dall'altro. Molti cittadini ritengono, ad esempio, che l'ingegneria genetica fornisca un contributo importante e promettente al trattamento di malattie umane gravi, mentre nel settore agroalimentare i benefici apportati dagli OGM (della generazione attuale) ai consumatori sono molto meno evidenti (per il momento, infatti, essi consistono in caratteristiche meramente agronomiche, vantaggiose per i produttori). Del resto, le norme in materia di sicurezza e le sperimentazioni cliniche antecedenti al rilascio dell'autorizzazione per applicazioni mediche sono sempre state molto più rigorose ed estese delle procedure necessarie per l'introduzione di OGM nell'ambiente o negli alimenti.

3.3 Inoltre, da un punto di vista sia sociale che regolamentare, è importante operare una distinzione tra, da un lato, le applicazioni di ingegneria genetica che hanno luogo in ambienti chiusi e isolati, come laboratori, fabbriche e serre, in condizioni efficaci di contenimento e con adeguate misure di sicurezza atte a prevenire dispersioni accidentali di OGM, e, dall'altro, le applicazioni in cui vengono rilasciati nell'ambiente, senza possibilità di contenimento, piante o animali geneticamente modificati, in grado di riprodursi, diffondersi e propagarsi in maniera incontrollata e irreversibile nella biosfera, con effetti imprevedibili sulla biodiversità circostante e sulle interazioni con quest'ultima.

3.4 Tuttavia, nel caso di vegetali introdotti in uno spazio aperto, occorre fare una distinzione tra due situazioni: da un lato, la possibilità che la specie vegetale coltivata si incroci con una specie selvatica per la presenza di quest'ultima nelle vicinanze e, dall'altro, l'impossibilità che ciò accada per l'assenza, nell'ambiente, di specie selvatiche in prossimità della pianta geneticamente modificata. È importante tener conto di questa distinzione nell'elaborazione del quadro normativo concernente l'introduzione di piante geneticamente modificate in uno spazio agricolo aperto.

3.5 Qui non si tratta, per definizione, di distinguere tra biotecnologia «rossa» e biotecnologia «verde». Anche nel settore agroalimentare, infatti, la ricerca di base può essere svolta in modo sicuro e innovativo all'interno di laboratori isolati, in maniera analoga a quella accettata ormai da tempo nel caso della biotecnologia medica. Gli enzimi geneticamente modificati sono inoltre utilizzati su vasta scala nella produzione alimentare in ambienti isolati, senza rimanere presenti in forma di organismi viventi nel prodotto finale o finire nell'ambiente esterno. La distinzione tra utilizzo in ambiente confinato e immissione in campo aperto, come anche quella tra ricerca scientifica di base e applicazioni commerciali, rappresentano due importanti elementi del dibattito politico sugli OGM, della loro percezione da parte dell'opinione pubblica e della reazione dei consumatori verso queste sostanze.

3.6 Come emerge costantemente da numerosi sondaggi, in particolare di Eurobarometro (1), nonché dalla letteratura accademica, la maggioranza crescente della popolazione dell'UE si mostra assai scettica, se non addirittura contraria, agli OGM, in particolare negli alimenti, nei mangimi e nell'agricoltura. Anche nei governi degli Stati membri si osservano opinioni e politiche divergenti in merito agli OGM. Contro oppositori convinti come Austria, Ungheria, Italia, Grecia, Polonia e Lettonia, si schierano fautori dichiarati come i Paesi Bassi, il Regno Unito, la Svezia, la Spagna, il Portogallo e la Repubblica ceca, mentre molti altri Stati membri si astengono dal prendere una posizione.

3.7 Queste divisioni complicano e rallentano notevolmente il processo decisionale democratico in materia di OGM. Le autorizzazioni di nuovi OGM vengono di norma rilasciate in maniera unilaterale dalla Commissione, in seguito all'incapacità degli Stati membri di prendere in merito una decisione a maggioranza qualificata, secondo la procedura di comitato. Benché tra il 1999 e il 2004 vi sia di fatto stata una moratoria sulle autorizzazioni di nuovi OGM mentre si procedeva alla revisione della normativa in materia, non si è riusciti a cogliere tale opportunità per condurre un dibattito di fondo che portasse a un approccio più consensuale in materia di OGM nell'UE. Negli ultimi anni, il numero di Stati membri che vietano la coltivazione di OGM sul proprio territorio è aumentato, e la recente proposta della Commissione a favore di una maggiore libertà di decisione a livello (sub)nazionale per quanto concerne la possibilità di vietare la coltivazione di piante geneticamente modificate è stata accolta in maniera estremamente critica dagli Stati membri, dal Parlamento europeo, da diverse organizzazioni della società civile e dalle imprese, nonché in un recente parere del CESE (2). È comunque frustrante, da tutti i punti di vista, che su un tema così interessante come quello degli OGM l'UE rischi di entrare in un'impasse politica.

3.8 Diverse organizzazioni della società civile e parti interessate hanno sollevato riserve sull'ingegneria genetica in relazione all'ambiente, al benessere degli animali, alla tutela dei consumatori, all'agricoltura, all'apicoltura, allo sviluppo rurale e mondiale, all'etica, alla religione ecc. Anche il Parlamento europeo si è espresso più volte in maniera critica nei confronti degli OGM e della loro disciplina, come hanno fatto anche il CESE e varie autorità nazionali, regionali e locali nonché alcuni scienziati indipendenti. I principali fautori sono invece le grandi imprese titolari dei brevetti nel campo degli OGM e altri soggetti interessati, tra cui alcuni coltivatori di specie OGM e alcuni scienziati, nonché partner commerciali internazionali con forti interessi economici per una disciplina più flessibile di questa materia nell'UE. Per l'esame di alcuni dei principali vantaggi attribuiti agli OGM, si rimanda al punto 5.

3.9 Le resistenze (politiche e sociali) verso gli OGM negli alimenti e nell'ambiente si incontrano anche fuori dell'UE, in particolare in paesi come il Giappone, la Corea del Sud, la Nuova Zelanda, il Messico, le Filippine e diversi Stati africani. Esistono però anche paesi terzi in cui le specie OGM sono coltivate su vasta scala: nel 2010 le varietà geneticamente modificate (soprattutto di soia, mais e cotone) sono state seminate da oltre 15 milioni di agricoltori su una superficie di circa 150 milioni di ettari. Va tuttavia osservato che il 90 % di questi ettari erano concentrati in soltanto cinque paesi: Stati Uniti, Canada, Argentina, Brasile e India. Eppure, malgrado tale impiego su larga scala, neanche in questo secondo gruppo di paesi il tema degli OGM è esente da controversie: negli ultimi tempi sembrano infatti essere in aumento le critiche che si levano dalla società, soprattutto a causa di incidenti legati alla disseminazione involontaria di varietà geneticamente modificate di colture come mais e riso, e di decisioni giudiziarie in materia di coesistenza. Al riguardo va osservato che in questi paesi non esiste alcun obbligo di etichettatura, il che significa che i consumatori non sono informati della presenza di OGM nei prodotti e non possono quindi compiere una scelta consapevole.

4. Interessi economici, proprietà intellettuale e concentrazione del mercato

4.1 Gli interessi economici potenziali in relazione agli OGM nel campo del miglioramento genetico delle piante sono considerevoli. Il fatturato mondiale annuo del mercato delle sementi ha ormai superato i 35 miliardi di euro e rappresenta la base di un mercato di prodotti ancora maggiore, con un giro d'affari di diverse centinaia di miliardi di euro.

4.2 L'ingegneria genetica e la commercializzazione di prodotti OGM hanno conosciuto uno sviluppo straordinario, il che ha notevolmente influenzato il contesto in cui operano le imprese di questo comparto. La tutela della proprietà intellettuale nel campo del miglioramento genetico delle piante è assicurata da oltre mezzo secolo dal diritto di «privativa per ritrovati vegetali», sanciti in diversi accordi internazionali. Alle norme che attribuiscono tale diritto esclusivo temporaneo ai selezionatori di nuove varietà deroga la cosiddetta «esenzione a favore dei costitutori», grazie alla quale altri selezionatori possono utilizzare liberamente le varietà protette senza bisogno di autorizzazione da parte del costitutore originario, al fine di sviluppare nuove varietà ancora migliori. Tale esenzione, che non esiste in nessun altro settore, è dettata dalla consapevolezza che le nuove varietà non possono essere create dal nulla.

4.3 Gli sviluppi nella biologia molecolare, che è nata al di fuori dell'agricoltura, hanno portato all'introduzione di diritti di brevetto nel campo della selezione dei vegetali. Il diritto di brevetto e il diritto di privativa per ritrovati vegetali sono, per diverse ragioni, in conflitto tra loro. Innanzitutto, perché il primo non prevede alcuna esenzione a favore dei costitutori: il titolare del brevetto può, infatti, rivendicare un diritto esclusivo sul materiale genetico e vietarne l'utilizzo ad altri o subordinarlo a costose licenze. A differenza del diritto di privativa, il diritto di brevetto non favorisce l'innovazione aperta né consente di combinare gli incentivi economici all'innovazione con la tutela di altri interessi pubblici.

4.4 La disputa per i diritti va però ancora più lontano. La direttiva europea sulla brevettabilità delle invenzioni biotecnologiche (3) adottata nel 1998 consente la protezione mediante brevetto delle invenzioni collegate alle piante. Diversamente dalle piante come tali, i geni o le sequenze di geni vegetali possono quindi essere brevettati, ma questa interpretazione non trova unanimità di consensi. Alcune multinazionali leader nel campo del miglioramento genetico dei vegetali ritengono che, se le caratteristiche genetiche sono brevettabili, allora anche le varietà rientrano indirettamente nel campo di applicazione del diritto di brevetto (4). In tal caso le varietà coperte da brevetto non possono più essere utilizzate da altri a scopo di ulteriore innovazione, il che ha effetti negativi sulla biodiversità agricola e impedisce che le piante con caratteristiche interessanti siano accessibili ad altri a scopo di ulteriore innovazione. Gli sviluppi nella biotecnologia medica mettono in evidenza le conseguenze negative che possono derivare da questa interpretazione: la rigida tutela garantita dai brevetti e i prezzi elevati fanno sì che i nuovi prodotti possano essere acquistati soltanto da persone che hanno i mezzi per farlo e non siano invece accessibili a quelle svantaggiate che ne hanno maggiore bisogno. Le medesime conseguenze indesiderabili potrebbero verificarsi nel campo del miglioramento genetico delle piante.

4.5 Negli ultimi decenni questo comparto ha fatto registrare un'enorme concentrazione del mercato, soprattutto per effetto della protezione mediante brevetto e di requisiti normativi. Mentre in passato in questo settore operavano centinaia di imprese, oggi il mercato mondiale è dominato soltanto da una manciata di grandi operatori. Nel 2009, quasi l'80 % del mercato mondiale delle sementi era controllato da appena dieci società, le prime tre delle quali si dividevano addirittura il 50 %. Le medesime multinazionali controllavano anche il 75 % circa del settore agrochimico mondiale. Non si tratta più di imprese specializzate esclusivamente nel miglioramento genetico delle piante, bensì di grandi multinazionali che operano nei settori alimentare, fitosanitario, chimico, energetico e farmaceutico. Esse, inoltre, producono spesso prodotti complementari come piante geneticamente modificate rese resistenti a un determinato pesticida commercializzato dalla stessa impresa. Tale concentrazione consente a un esiguo gruppo di multinazionali di esercitare un notevole controllo sull'intera filiera di produzione delle derrate alimentari e dei prodotti collegati, mettendo così a rischio la libertà di scelta, l'accessibilità dei prezzi, l'innovazione aperta e la diversità genetica. Un simile grado di concentrazione del mercato e di monopolio è in ogni caso indesiderabile, soprattutto in settori così fondamentali come l'agricoltura e l'approvvigionamento alimentare, e merita un'attenzione prioritaria da parte del CESE e dell'UE.

5. Altre problematiche legate agli OGM

5.1 Attorno agli OGM ruotano molte questioni di varia natura. In merito ai vantaggi e agli svantaggi vi sono notevoli divergenze di opinione, e il dibattito è fortemente polarizzato e dominato dall'emotività. Il breve spazio di questo parere non consente di esporre in maniera esaustiva tutti gli aspetti del dibattito, ma solo di enucleare alcune questioni cruciali meritevoli di particolare attenzione. Tra le argomentazioni addotte più di frequente a sostegno dell'uso degli OGM vi è la necessità di combattere la fame, di garantire l'approvvigionamento alimentare a una popolazione mondiale in forte crescita e di lottare contro i cambiamenti climatici. In tutti questi campi vi è un grande bisogno di ricerca scientifica indipendente, e il CESE sottolinea l'importanza di garantire un finanziamento strutturale (costante) da parte dell'UE a queste attività, non solo per promuovere l'innovazione scientifica e commerciale ma anche per studiare le ricadute socioeconomiche, ambientali e di altra natura dei progressi tecnologici.

5.2 Le piante geneticamente modificate non potranno mai risolvere i problemi collegati alla fame nel mondo e alla povertà. Per giungere a una migliore distribuzione delle risorse alimentari non basta semplicemente aumentare la produttività. Purtroppo, per affrontare efficacemente il grave problema della sicurezza alimentare è prioritario migliorare l'accesso alla terra, promuovere una più equa distribuzione della ricchezza, rafforzare la sostenibilità degli accordi commerciali e ridurre la volatilità dei prezzi delle materie prime. La biotecnologia non è certamente la panacea, tuttavia nelle sue più recenti relazioni la FAO ha affermato che essa offre agli agricoltori dei paesi terzi, in particolare ai piccoli coltivatori, notevoli vantaggi agronomici ed economici. Fin dalla nascita dell'ingegneria genetica, però, i suoi fautori hanno sostenuto che le piante geneticamente modificate sono indispensabili per risolvere il problema della fame nel mondo e combattere la povertà. Secondo le loro previsioni, le piante con un tenore elevato di vitamine o altri elementi nutritivi contribuirebbero a lottare contro la fame e le malattie nel Terzo mondo. Inoltre, l'aggiunta di caratteristiche potenziali come la resistenza alla siccità, alla salinizzazione, al gelo o ad altri «agenti di stress» consentirebbe la coltivazione anche laddove prima non era possibile, con previsioni di un incremento della resa per ettaro. Tuttavia, nonostante decenni di ipotesi promettenti, a tutt'oggi non è stata sviluppata commercialmente nessuna di queste caratteristiche che aumenterebbero la resa. La motivazione economica alla base dello sviluppo di queste varietà è in effetti ridotta, dal momento che esse sarebbero destinate alle fasce più sfavorite e indigenti della popolazione mondiale. Anche se la futura generazione di OGM realizzasse la promessa di aumentare la resa dei raccolti e la resistenza agli agenti di stress, ciò non basterebbe a debellare la fame nel mondo: la maggior parte dei suoli agricoli nei paesi in via di sviluppo viene utilizzata per produrre prodotti di alta gamma da esportare in Occidente. Inoltre, la stragrande maggioranza delle varietà geneticamente modificate attualmente sul mercato è coltivata per produrre foraggio e mangimi per bestiame da carne e da latte da consumare nel mondo occidentale (è il caso, ad esempio, del 90 % delle importazioni europee di soia), oppure per produrre biocarburante o materie plastiche. L'aumento dell'uso non alimentare di prodotti agricoli commestibili ha fatto salire i prezzi delle materie prime e delle derrate alimentari sul mercato mondiale, il che non ha fatto altro che aggravare ulteriormente l'insicurezza alimentare e la povertà nel mondo (5).

5.3 I problemi dell'approvvigionamento alimentare mondiale derivano da difficoltà non tanto di produzione quanto di distribuzione (la produzione globale equivale a oltre il 150 % del consumo mondiale) e richiedono quindi una soluzione politico-economica piuttosto che sul piano dell'innovazione agricola. Il CESE riconosce che il problema della sicurezza alimentare mondiale sarà reso ancora più acuto dal rapido aumento della popolazione mondiale. Anche organizzazioni internazionali come l'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO), grandi ONG come Oxfam, e la recente relazione di un autorevole gruppo di esperti agroalimentari dell'ONU nel quadro della Valutazione internazionale delle scienze e tecnologie agricole al servizio dello sviluppo (International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development - IAASTD), sottolineano tutte l'importanza dell'agricoltura sostenibile come soluzione per garantire la sicurezza e l'autonomia alimentare. Queste autorevoli analisi mettono in evidenza la necessità di pratiche e tecniche agricole sostenibili ed ecologiche, ma non prevedono necessariamente un ruolo per gli OGM quanto piuttosto per altre tecniche alternative. Tra queste ultime, l'esempio più importante citato dalla relazione IAASTD e da altri è quello della selezione assistita da marcatori (marker assisted selection), che consiste nell'impiego di marcatori genetici per selezionare in maniera mirata ed efficace determinate caratteristiche senza però ricorrere a manipolazioni genetiche o transgeniche rischiose o dagli effetti imprevedibili. Questa tecnica di selezione, di comprovata efficacia e meno costosa rispetto all'ingegneria genetica, potrebbe rappresentare un'alternativa non controversa agli OGM, e i suoi minori costi potrebbero creare meno problemi in termini di concentrazione di brevetti e di quote di mercato. Benché non sia affatto da escludere che in futuro gli OGM possano offrire soluzioni interessanti, la scelta deliberata di sviluppare le tecniche non OGM e le pratiche agricole sostenibili potrebbe offrire all'UE considerevoli vantaggi concorrenziali, che sono invece andati perduti nel contesto degli OGM. Investendo intensamente nell'agricoltura sostenibile, l'UE può conquistare una posizione di primo piano a livello mondiale unica e innovatrice, con ricadute positive per l'economia e l'occupazione, l'innovazione e la competitività dell'Unione stessa. Inoltre, questo approccio sarebbe maggiormente in linea con il modello di agricoltura europea, benefico per la biodiversità, prospettato nel quadro della futura PAC.

5.4 Gli OGM sono inoltre considerati dai loro fautori un potenziale strumento atto a favorire sia l'adattamento ai cambiamenti climatici che la mitigazione dei loro effetti. Tuttavia, anche in questo ambito l'attuale generazione di varietà geneticamente modificate in commercio non offre alcuna delle caratteristiche necessarie a tal fine. Infatti, una delle applicazioni di maggior rilievo, ossia la produzione di biocarburanti a partire da piante (alimentari) geneticamente modificate, influisce già in maniera negativa sui prezzi mondiali delle materie prime e dei generi alimentari e sull'approvvigionamento di questi, continuando peraltro a comportare una forte dipendenza dai combustibili fossili.

5.5 Se non si può escludere con certezza che gli OGM possano contribuire a lottare contro minacce di portata mondiale come la fame, la povertà, i cambiamenti climatici e i problemi ambientali, non si può fare a meno di constatare che l'attuale generazione di OGM non è né adatta né destinata a questi scopi. Le caratteristiche che essa possiede sono ancora troppo limitate ai vantaggi per i produttori in termini di resa, come la resistenza ai pesticidi. Se le colture OGM abbiano portato a un minore o, al contrario, maggiore impiego di pesticidi è (scientificamente) opinabile; certo è invece che il loro contributo non sembra del tutto positivo. Sempre più ricerche mettono in evidenza le conseguenze da esse prodotte a lungo termine, tra cui l'aumento di monocolture intensive, lo sviluppo di resistenza ai pesticidi, l'infiltrazione nelle falde freatiche e i danni gravi alla biodiversità circostante nonché i rischi per la salute umana derivanti dall'esposizione a lungo termine a determinati pesticidi impiegati insieme agli OGM. Alcuni di questi effetti possono essere riconducibili a cattive pratiche agricole; tuttavia, considerato che l'attuale generazione di OGM viene commercializzata in combinazione con i pesticidi corrispondenti, occorre che tali prodotti e il loro impatto sull'ambiente e sulla società siano valutati congiuntamente (6).

5.6 Un'altra problematica importante legata agli OGM, che si pone sia all'interno dell'Unione che al di fuori di essa, è rappresentata dalla libertà di scelta dei consumatori e degli agricoltori. Nei paesi in via di sviluppo, i prezzi elevati delle sementi brevettate, associati all'obbligo di acquisto e al divieto della pratica tradizionale consistente nel conservare le sementi delle stagioni precedenti, creano notevoli dilemmi socioeconomici e culturali tra gli agricoltori, e in particolare tra i piccoli agricoltori poveri. Nei paesi nei quali la coltivazione di OGM è prevalente, come Stati Uniti, Canada, Argentina e Brasile, la diversità delle colture ha subito una drastica riduzione. A livello mondiale, circa l'80 % di tutta la soia prodotta è geneticamente modificata, cui si aggiungono il 50 % del cotone, oltre il 25 % del mais e oltre il 20 % della colza. Nell'UE si presume che la libertà di scelta dei consumatori e degli agricoltori sia tutelata dai requisiti in materia di etichettatura, ma, affinché i consumatori e gli agricoltori possano continuare a esercitare tale libertà, è necessario garantire una separazione completa e affidabile tra le filiere produttive OGM e quelle non OGM. Un aspetto importante di questa separazione è rappresentato dall'introduzione di una normativa rigorosa in materia di coesistenza, comprendente disposizioni efficaci in merito alla responsabilità e all'indennizzo in caso di danni ambientali e/o economici conseguenti a una contaminazione accidentale, sistemi di certificazione della filiera e di separazione nonché requisiti in materia di purezza e di etichettatura per la presenza di materiale OGM in sementi non geneticamente modificate e nei prodotti derivati.

6. Legislazione e revisione della politica in materia

6.1 Fin dal 1990 l'UE si è dotata di un ampio quadro normativo in materia di OGM che, come la tecnologia stessa, è in costante evoluzione, avendo formato oggetto di numerose modifiche. Nel corso di questi 20 anni, quindi, è andato sviluppandosi un complesso mosaico normativo composto da diversi regolamenti e direttive, i cui elementi principali sono i seguenti:

— la direttiva 2001/18/CE sull'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati e che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio (7),

— il regolamento (CE) n. 1829/2003 relativo agli alimenti e ai mangimi geneticamente modificati (8),

— il regolamento (CE) n. 1830/2003 concernente la tracciabilità e l'etichettatura di organismi geneticamente modificati e la tracciabilità di alimenti e mangimi ottenuti da organismi geneticamente modificati (9),

— il regolamento (CE) n. 1946/2003 sui movimenti transfrontalieri degli organismi geneticamente modificati (che dà attuazione al protocollo di Cartagena sulla biosicurezza della convenzione sulla diversità biologica) (10), e

— la direttiva 2009/41/CE sull'impiego confinato di microrganismi geneticamente modificati (11).

6.2 Le disposizioni vigenti in materia di autorizzazione e utilizzo di OGM si basano su una serie di principi (giuridici) fondamentali, e in particolare:

— l'indipendenza e la fondatezza scientifica delle valutazioni alla base dell'autorizzazione all'introduzione di OGM,

— un elevato livello di tutela della salute e del benessere delle persone e degli animali, nonché di protezione dell'ambiente, conformemente ai principi di precauzione e «chi inquina paga»,

— la libertà di scelta e la trasparenza lungo l'intera filiera alimentare, nonché la tutela degli altri interessi dei consumatori in particolare attraverso l'informazione e la partecipazione del pubblico,

— il rispetto del mercato interno e degli obblighi internazionali,

— la certezza del diritto, e

— la sussidiarietà e la proporzionalità.

6.3 Permangono tuttavia delle lacune, poiché manca ancora una legislazione o una politica unionale specifica in merito ad alcuni aspetti importanti collegati all'introduzione degli OGM, in particolare per quanto riguarda:

— la coesistenza tra le forme di agricoltura transgenica, biologica e convenzionale,

— le norme in materia di responsabilità e indennizzo in caso di danni ambientali e/o economici conseguenti all'introduzione di OGM o a una contaminazione accidentale dei prodotti dell'agricoltura biologica o di quella convenzionale, e sistemi di compensazione dei costi sostenuti in relazione alla coesistenza e alla certificazione della filiera allo scopo di prevenire la contaminazione,

— i requisiti in materia di purezza e di etichettatura per la presenza di materiale OGM in sementi e materiali di moltiplicazione vegetativa non geneticamente modificati,

— i requisiti in materia di etichettatura, in particolare delle carni e dei latticini provenienti da animali nutriti con mangimi geneticamente modificati, e norme armonizzate per l'etichettatura di prodotti esenti da OGM,

— un rafforzamento generale dei requisiti in materia di etichettatura dei prodotti OGM, allo scopo di garantire al consumatore la libertà di scelta, in particolare in relazione alla chiarificazione giuridica del concetto di «presenza accidentale» e all'eventuale abbassamento dei valori limite,

— la disciplina in materia di animali transgenici o clonati e di prodotti (alimentari) derivati, in particolare in relazione alla loro autorizzazione ed etichettatura,

— una base giuridica solida che consenta agli Stati membri e/o alle regioni autonome di emanare divieti parziali o totali alla coltivazione di OGM per svariate ragioni legate a preoccupazioni di ordine ambientale, socioeconomico, etico o di altra natura.

6.4 Sebbene, nel luglio 2010, la Commissione abbia presentato una proposta legislativa volta a consentire limitazioni o divieti a livello (infra)nazionale alla coltivazione di OGM, il testo di tale proposta sembra aver sollevato più questioni di quante ne abbia risolte, soprattutto a causa delle ambiguità e delle contraddizioni giuridiche in esso contenute, e dell'esclusione di giustificazioni, in particolare di ordine ambientale, all'imposizione di restrizioni. Se l'idea di base di aumentare la sovranità (sub)nazionale in materia di coltivazioni OGM ha incontrato un largo sostegno, l'attuale versione della proposta, con le carenze sopra accennate, ha dato luogo a una prima lettura critica da parte del Parlamento europeo, accompagnata da emendamenti sostanziali, dopo essere stata oggetto di un parere critico del CESE (12). La proposta è adesso all'esame del Consiglio, il quale però non è ancora riuscito a raggiungere una posizione comune. Ora, il CESE ritiene che si tratti di un dossier molto importante, che merita priorità e che deve essere in ogni caso tenuto in considerazione in una futura revisione del quadro giuridico globale che disciplina gli OGM. Esso invita pertanto la Commissione a cooperare attivamente, attraverso un dialogo costruttivo, con il Parlamento europeo e il Consiglio onde pervenire a una base giuridica solida che garantisca l'autonomia (infra)nazionale in materia di coltivazioni OGM fondata su motivazioni legittime, di ordine ambientale, socioeconomico, etico e culturale in senso ampio, e associata all'obbligo giuridico per gli Stati membri e/o le regioni di stabilire norme vincolanti in materia di coesistenza volte a evitare la contaminazione accidentale tra le zone coltivate con varietà OGM e quelle con colture convenzionali.

6.5 Negli ultimi anni, il Comitato si è espresso ripetutamente a favore dell'adozione di una normativa UE in materia di coesistenza, di responsabilità e di un'etichettatura più completa dei prodotti OGM (13). Inoltre, l'importanza di colmare le restanti lacune legislative con una politica europea armonizzata è stata recentemente ribadita dalla Corte di giustizia dell'UE in una sentenza del 6 settembre 2011 in merito alla questione della coesistenza. In essa la Corte ha confermato che, in caso di presenza non autorizzata di OGM - nella fattispecie, si trattava di contaminazione accidentale di miele da parte di polline di mais transgenico -, il diritto dell'UE prescrive la tolleranza zero (14). Questa sentenza sottolinea l'importanza di una politica efficace, coerente e stringente in materia di coesistenza e di separazione delle filiere volta a prevenire la contaminazione tra prodotti non geneticamente modificati e prodotti OGM, in combinazione con norme adeguate in materia di responsabilità e di indennizzo in caso di danni nonché di rifusione dei costi connessi alle misure in materia di coesistenza e alla certificazione della filiera. La sentenza menziona inoltre la possibilità di vietare la coltivazione di OGM in campo aperto in determinate regioni (ad esempio quelle in cui si produce miele) per mezzo della zonizzazione.

6.6 Benché la raccomandazione della Commissione in materia di coesistenza pubblicata nel luglio 2010 rappresenti un'attenuazione rispetto alla precedente raccomandazione del 2003, il CESE sottolinea espressamente che né l'una né l'altra ha carattere vincolante e quindi può imporre alcun limite inderogabile all'ampia competenza di cui dispongono gli Stati membri in questo ambito, ma anche che né l'una né l'altra pone gli obblighi giuridici necessari in materia di coesistenza. La prevista introduzione di varietà vegetali non alimentari (ad esempio per applicazioni farmaceutiche, industriali o per la produzione di carburanti) accanto alle colture alimentari rafforzerà ulteriormente la necessità di una normativa efficace in materia di coesistenza e di responsabilità, e il CESE ritiene che sia importante prepararsi e affrontare fin d'ora tali questioni, in uno stadio precoce.

6.7 Nel dicembre 2008, il Consiglio Ambiente ha esortato a rafforzare il quadro giuridico attuale in materia di OGM e a migliorarne l'applicazione. In particolare ha reputato necessario apportare dei miglioramenti in relazione alla valutazione dei rischi ambientali da parte dell'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA), al controllo successivo all'introduzione degli OGM e ai protocolli di monitoraggio, accrescendo l'importanza della consultazione di esperti esterni provenienti dagli Stati membri e di scienziati indipendenti; alla valutazione degli effetti socioeconomici dell'introduzione e della coltivazione di OGM; ai valori soglia per l'etichettatura delle tracce di OGM nelle sementi; e a una migliore protezione delle zone sensibili e/o protette e la possibilità di creare delle zone senza OGM a livello locale, regionale o nazionale.

6.8 Sebbene la Commissione abbia intrapreso azioni in alcuni di questi campi, le richieste del Consiglio non sono ancora state sufficientemente tradotte in risultati concreti. Il Comitato mette in risalto l'importanza di compiere, a breve termine, passi concreti e sostanziali per definire una legislazione e una politica adeguate in relazione a ciascuno dei punti e a ciascuna delle lacune legislative di cui sopra. Per quanto riguarda la revisione delle procedure in materia di valutazione e di gestione dei rischi nonché di autorizzazione di OGM, il CESE, come anche il Consiglio e il Parlamento europeo, raccomanda di consultare, oltre agli esperti in scienze naturali, anche quelli in scienze sociali, diritto ed etica, nonché i rappresentanti delle organizzazioni della società civile, in modo da tenere conto, nel processo decisionale, non solo della valutazione scientifica dei rischi per l'uomo e l'ambiente ma anche di «altri fattori legittimi», come ad esempio considerazioni di ordine socioeconomico, culturale ed etico e valori sociali. In questo modo si potrebbe anche contribuire a superare sia le divergenze presenti nella società in relazione agli OGM sia lo stallo politico che impedisce di prendere decisioni al riguardo.

6.9 Un'attività importante che va però a rilento è quella della valutazione del quadro giuridico vigente in materia di OGM e prodotti geneticamente modificati destinati all'alimentazione umana e animale, valutazione avviata nel 2008 dalla Commissione su incarico del Consiglio e i cui risultati dovevano essere presentati all'inizio del 2011. La Commissione ha promesso al Consiglio che entro il 2012 si sarebbero prese iniziative tese a rivedere la normativa in materia, e il Comitato ha sottolineato quanto sia importante che tale scadenza venga rispettata. Nel quadro di questa revisione, occorrerà assolutamente colmare le lacune giuridiche di cui si è detto. La Commissione dovrà anzitutto organizzare un'ampia consultazione pubblica sulla base della relazione di valutazione pubblicata (15) affinché la società possa dare il suo contributo alla revisione del quadro normativo. Ciò contribuirà certamente a rispondere alle preoccupazioni dell'opinione pubblica e potrebbe migliorare la fiducia dei cittadini verso i legislatori.

6.10 Uno degli aspetti che dovrebbero essere in ogni caso affrontati in futuro è quello della definizione stessa del termine OGM. Sebbene la scienza e le applicazioni dell'ingegneria genetica abbiano conosciuto uno sviluppo rapidissimo nel corso degli ultimi decenni, la definizione giuridica del termine OGM è rimasta invariata rispetto alla prima normativa UE in materia, adottata nel 1990. Secondo la definizione in vigore, un organismo geneticamente modificato (OGM) è «un organismo, diverso da un essere umano, il cui materiale genetico è stato modificato in modo diverso da quanto avviene in natura con l'accoppiamento e/o la ricombinazione genetica naturale» (16). Da tale definizione vengono però espressamente escluse determinate tecniche di ingegneria genetica, che vengono così svincolate dall'applicazione della normativa in materia di OGM.

6.11 Tuttavia, nel corso degli anni sono state sviluppate numerose nuove tecniche di miglioramento genetico delle piante che non erano state previste all'epoca in cui è stato definito il quadro normativo attualmente in vigore. Si tratta tra l'altro di tecniche come la cisgenesi, che consiste nell'impiantare in un organismo geni della stessa specie mediante la tecnica del DNA ricombinante. Queste tecniche di nuovo tipo inducono a chiedersi in che misura esse rientrino nell'attuale definizione di ingegneria genetica e se gli organismi ottenuti mediante tali tecniche siano disciplinati o meno dal quadro normativo in vigore in materia di OGM. Considerati gli oneri amministrativi, ma anche la stigmatizzazione degli OGM da parte del mondo politico e dell'opinione pubblica, la deroga a tale normativa è di notevole importanza economica per il settore del miglioramento genetico delle piante. In questo modo, tali innovazioni potrebbero essere commercializzate più rapidamente senza che l'obbligo di etichettatura possa indurre i consumatori a reazioni negative. Tuttavia, queste tecniche suscitano le medesime riserve di ordine etico, ecologico, socioeconomico e politico della generazione attuale di OGM, poiché in sostanza utilizzano le stesse tecnologie di ingegneria genetica, per le quali si dispone di esperienze ancora limitate e avvolte da notevoli incertezze.

6.12 Per garantire un approccio regolamentare uniforme in tutti gli Stati membri nei confronti di queste nuove tecniche di miglioramento genetico delle piante e dei prodotti derivati, nel 2008 la Commissione ha istituito un gruppo di lavoro scientifico, che sarà seguito da un gruppo di lavoro politico, allo scopo di fornire raccomandazioni in merito all'approccio giuridico da adottare. Le relazioni dei due gruppi, previste per l'estate 2011, dovranno essere prese in considerazione nella revisione del quadro giuridico in programma per il 2012. Il Comitato ritiene essenziale mantenere l'attuale approccio normativo dell'UE, basato sulle procedure utilizzate, e assoggettare quindi, in linea di principio, queste nuove tecniche di miglioramento genetico delle piante al quadro giuridico dell'UE in materia di OGM. Ciò a causa della tecnica di ingegneria genetica impiegata (DNA ricombinante), e anche nel caso in cui le piante così ottenute o i prodotti finiti derivati non presentino in quanto tali differenze dimostrabili rispetto ai loro equivalenti convenzionali.

Bruxelles, 18 gennaio 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Cfr. il recente sondaggio Europeans and Biotechnology in 2010 («I cittadini europei e le biotecnologie nel 2010»), disponibile in inglese sul sito http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_341_winds_en.pdf.

(2) CESE, GU C 54 del 19.2.2011, pag. 51.

(3) Direttiva 98/44/CE del 6 luglio 1998 sulla protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche, GU L 213 del 30.7.1998, pag. 13.

(4) Cfr. la causa C-428/08, Monsanto Technology.

(5) Come emerso in occasione di un'audizione sul tema Le biotecnologie agroalimentari: dettate alimentari e mangimi geneticamente modificati nell'UE, CESE, Bruxelles, 20 ottobre 2011.

(6) Cfr. la nota 5.

(7) GU L 106 del 17.4.2001, pag. 1.

(8) GU L 268 del 18.10.2003, pag. 1.

(9) GU L 268 del 18.10.2003, pag. 24.

(10) GU L 287 del 5.11.2003, pag. 1.

(11) GU L 125 del 21.5.2009, pag. 75.

(12) Cfr. nota 2.

(13) Cfr., tra gli altri, i pareri: CESE, GU C 54 del 19.2.2011, pag. 51; CESE, GU C 157 del 28.6.2005, pag. 155; CES, GU C 125 del 27.5.2002, pag. 69; CES, GU C 221 del 17.9.2002, pag. 114-120 ecc.

(14) Causa C-442/09, Karl Heinz Bablok e a. contro Land Baviera e Monsanto.

(15) http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/index_en.htm.

(16) Cfr. ad esempio l'articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2001/18/CE e l'articolo 2, lettera b), della direttiva 2009/41/CE, nei quali per «organismo» si intende un «ente biologico capace di riprodursi o di trasferire materiale genetico».