Parere del Comitato economico e sociale sul tema "La politica europea di cooperazione transfrontaliera e l'esperienza del programma Interreg"



Gazzetta ufficiale n. C 155 del 29/05/2001 pag. 0012 - 0016



Parere del Comitato economico e sociale sul tema "La politica europea di cooperazione transfrontaliera e l'esperienza del programma Interreg" (2001/C 155/04) Il Comitato economico e sociale, in data 11 luglio 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo paragrafo, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema "La politica europea di cooperazione transfrontaliera e l'esperienza del programma Interreg". La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale" incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Barros Vale in data 13 marzo 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 28 e 29 marzo 2001 (seduta del 28 marzo 2001), nel corso della 380a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Con il presente parere, il Comitato economico e sociale intende analizzare l'esperienza pratica maturata nell'applicazione dell'iniziativa comunitaria di cooperazione transfrontaliera Interreg, in modo da verificare l'efficacia di tale programma, apportando, se necessario, misure correttive in futuro. 1.2. Nel dicembre 1999, il Comitato ha avuto l'occasione di esprimersi in merito alla proposta della Commissione relativa al programma Interreg III(1), adottando sull'argomento un parere(2); a causa delle scadenze ravvicinate imposte per la sua elaborazione, tale parere richiedeva uno studio complementare, segnatamente in riferimento all'esperienza pratica nella precedente applicazione di questo tipo d'iniziativa comunitaria. È per questo che il Comitato ha deciso di elaborare il presente documento. 1.3. Per formulare il presente parere, il Comitato ha voluto conoscere sia l'opinione degli enti regionali che negli Stati membri gestiscono il Programma, sia quella di diversi operatori finali, raccogliendo a tale scopo le esperienze effettuate di alcuni di essi. Il documento tiene conto non solo delle loro preoccupazioni, ma anche dei risultati dell'audizione organizzata il 19 dicembre scorso e del questionario preparato in tale occasione. 2. Osservazioni generali 2.1. Per quanto concerne le varie fasi del programma, dalla concezione al tipo di progetti, passando per la gestione e le procedure utilizzate, il Comitato riscontra una netta distinzione tra gli Stati membri più sviluppati e quelli meno avanzati. La valutazione sul funzionamento e sui risultati di Interreg I e II, da un punto di vista complessivo, si divide pertanto in due grandi blocchi, corrispondenti ai paesi più sviluppati e/o centralizzati e a quelli che lo sono meno. 2.2. Un'altra caratteristica che il Comitato rileva sono i notevoli requisiti imposti dal programma alle istituzioni promotrici; i promotori devono infatti poter vantare una grande esperienza di lavoro, specie per quanto concerne l'applicazione, il monitoraggio e la gestione di progetti, soprattutto di progetti nel campo della cooperazione. Tale esigenza, pur comprensibile ed auspicabile, implica l'esclusione di istituzioni giovani e con pochi progetti all'attivo, le quali si astengono dall'ideare e presentare progetti che spesso potrebbero essere di elevata qualità. 2.3. Il Comitato ritiene che la Commissione debba stabilire metodologie più semplici che consentano alle istituzioni giovani di accedere al programma. In caso contrario, saranno sempre le stesse istituzioni a promuovere progetti di cooperazione, impedendo l'accesso di altre istituzioni, altrettanto valide o forse migliori. 2.4. Il Comitato ha rilevato l'esistenza di progetti nei quali i promotori e gli enti coinvolti hanno effettuato investimenti ingenti prima della presentazione della loro candidatura a Interreg che non sono stati presi in considerazione nella candidatura. Trattandosi di costi non materiali inerenti alla preparazione del progetto, il Comitato ritiene che tali enti debbano essere compensati con effetto retroattivo, anche se gli investimenti sono stati effettuati prima della presentazione della candidatura, sempre che si dimostri la relazione con il progetto in questione e siano rispettate le regole generali della Commissione in materia di ammissibilità. La mancata considerazione delle somme investite può escludere progetti che richiedano l'investimento di risorse proprie prima della presentazione della candidatura, ad esempio per l'elaborazione di studi, a causa della scarsa capacità finanziaria dei promotori, che non consente loro di sostenere tali costi. 2.5. Un'altra osservazione del Comitato riguarda l'inadeguatezza ed il ritardo dell'informazione fornita dalle autorità pubbliche degli Stati membri in merito al programma ed al suo funzionamento. L'informazione anche se diffusa non giunge ai promotori in tempo utile, il che comporta ritardi nell'esecuzione del programma. Il Comitato ritiene pertanto necessario che gli Stati membri si impegnino maggiormente nel rendere disponibile tempestivamente l'informazione agli utilizzatori finali. 3. Osservazioni particolari 3.1. Dall'analisi dell'esperienza maturata nell'applicazione dei programmi Interreg I e II emerge, per la sua importanza, un insieme di questioni concernenti le varie fasi e componenti del programma sulle quali, secondo il Comitato, occorre che la Commissione, rifletta adeguatamente. 3.1.1. Effettivo e adeguato coinvolgimento delle varie regioni che partecipano ad uno stesso progetto, specie in relazione all'intervento dei diversi soggetti regionali 3.1.1.1. Vi sono regioni in cui esistono "agenzie transfrontaliere", vale a dire istituzioni che si occupano della problematica transfrontaliera nei suoi diversi aspetti, in particolare della promozione della cooperazione tra regioni di frontiera, costituite da un ampio ventaglio di rappresentanti di soggetti regionali. In queste regioni, il ruolo svolto dalle agenzie è stato fondamentale, sia in ambito procedurale sia, soprattutto, a favore dell'effettivo coinvolgimento delle regioni in progetti per esse chiaramente rilevanti. 3.1.1.2. Nei paesi in cui tali agenzie non esistono le difficoltà sono maggiori, in quanto l'inquadramento e il monitoraggio del programma da parte dei promotori sono nettamente inferiori, il che rende difficile individuare i potenziali partner dall'altro lato della frontiera. Ciò porta a scegliere molte volte un partner con caratteristiche differenti, soprattutto in termini di capacità finanziaria, il che implica, ovviamente, diversi livelli di coinvolgimento delle regioni nei progetti. 3.1.1.3. In molti casi sembra essere particolarmente difficile coinvolgere i diversi soggetti regionali, in mancanza di un organo transfrontaliero di coordinamento. 3.1.1.4. L'esperienza delle regioni in cui esistono agenzie transfrontaliere permette di capire facilmente i vantaggi che ne derivano e sarebbe pertanto consigliabile che la Commissione esplorasse questa problematica con la prospettiva di incentivare la creazione di tali agenzie anteriormente all'applicazione del programma. 3.1.1.5. La partecipazione più o meno effettiva delle regioni si basa sui loro interessi specifici, ma dipende anche dagli interessi politici nazionali che determinano il tipo di progetti che viene scelto, nei casi in cui il processo decisionale sia estremamente centralizzato. 3.1.1.6. Il Comitato ritiene inoltre auspicabile un intervento effettivo e predominante dei soggetti regionali in progetti Interregionali all'interno dell'Unione europea, con un intervento più articolato a livello nazionale, nel caso di regioni situate ai confini dell'Unione europea, dato che l'esperienza nel campo della cooperazione è in questi casi ancora molto limitata e talvolta inesistente. 3.1.2. Determinazione delle regioni ammissibili, (in)adeguatezza di tale sistema e sue conseguenze sulla scelta dei progetti 3.1.2.1. Il Comitato è totalmente d'accordo con la scelta delle zone ammissibili sulla base della NUTS, sia per motivi di semplificazione procedurale all'interno della Commissione sia per ragioni concernenti l'utilizzazione di una nomenclatura istituita, già usata e conosciuta da tutti gli Stati membri. 3.1.2.2. Tuttavia, si constata che in alcuni casi il ricorso alla NUTS per definire le zone ammissibili al programma Interreg non è appropriato, risultando esclusi in tal modo progetti rilevanti e di elevata qualità per il fatto che i promotori hanno la loro sede fuori delle zone ammissibili. 3.1.2.3. Pertanto, il Comitato ritiene che il principio da applicare in questo caso dovrebbe essere quello della(e) regione(i) beneficiaria(e) del progetto, il che significa che il progetto rispetterebbe il criterio di ammissibilità regionale, nel momento in cui i benefici ricadessero in regioni ammissibili. Questo criterio è stato applicato per alcune regioni nel corso dei programmi precedenti, con risultati abbastanza positivi. 3.1.2.4. Tuttavia, il carattere degli interventi dev'essere garantito, in modo da non disattendere i principi e gli obiettivi del programma, vale a dire la cooperazione transfrontaliera. 3.1.3. Ambito d'intervento dei diversi capitoli e trasversalità dei progetti 3.1.3.1. Il Comitato ha rilevato l'esistenza di progetti che per la loro trasversalità non "rientravano" perfettamente in nessuno dei capitoli, ma che presentavano caratteristiche corrispondenti alle specificità di vari capitoli. Questa trasversalità ha comportato, nella maggior parte dei casi, la bocciatura di alcuni progetti o la loro suddivisione in vari progetti, ciascuno dei quali candidato nell'ambito del corrispondente capitolo, a riprova della rigidità dei criteri di selezione. 3.1.3.2. Il Comitato ritiene che procedure di questo tipo non contribuiscano affatto al successo del programma, a volte togliendo efficacia agli obiettivi dei progetti e addirittura abbassandone il livello qualitativo. (Non bisogna inoltre dimenticare le maggiori difficoltà create dalla necessità di gestire più progetti invece di un unico progetto integrato). 3.1.3.3. D'altro canto, il Comitato ritiene che la creazione di ostacoli all'iter delle candidature e all'analisi dei progetti scoraggi i promotori, i quali vedono così aumentare ulteriormente le difficoltà di una procedura già di per sé lenta e complessa. Ancora una volta questo può portare all'eliminazione di progetti di elevata qualità e importanza, con enormi potenzialità di successo nell'ambito degli obiettivi di Interreg. 3.1.3.4. Il Comitato sottolinea ancora una volta la necessità di rendere maggiormente flessibili i criteri di selezione dei progetti, per non correre il rischio di respingere progetti validi e rilevanti. 3.1.4. Ostacoli creati da diversi modelli di organizzazione economica, disposizioni giuridiche, norme amministrative e procedurali, tra regioni che partecipano ad uno stesso progetto 3.1.4.1. Dall'esperienza maturata, il Comitato ha potuto osservare che la diversità delle normative dei paesi creano difficoltà di fatto nell'applicazione dei progetti. Il Comitato ritiene che i responsabili dell'applicazione del programma dovrebbero essere invitati a creare norme comuni tali da permettere l'uso di linee direttrici e procedure concertate tra i diversi Stati membri, in modo da garantire procedure ottimali, specie per quanto concerne l'iter delle candidature, l'analisi e la decisione in merito ai progetti approvati. 3.1.4.2. Anche le differenze che esistono tra i modelli di organizzazione economica creano degli ostacoli, specie per l'impossibilità di adottare approcci identici di sviluppo che permettano di definire progetti veramente comuni. 3.1.4.3. Il Comitato ha potuto inoltre constatare che le differenze nelle procedure e nelle regole adottate dai paesi hanno comportato, in alcuni casi, ritardi procedurali e, in altri casi, la rinuncia a progetti che erano già arrivati alla fase di analisi e selezione. 3.1.4.4. Secondo il Comitato per garantire un'effettiva cooperazione, è opportuno definire norme comuni che facilitino i rapporti tra le regioni. Risulta pertanto necessario che la Commissione promuova il ravvicinamento delle regioni per quanto concerne non solo i procedimenti e le procedure adottate, ma anche la normativa. La promozione, da parte della Commissione, di accordi tra regioni di frontiera perché definiscano norme comuni nell'ambito di Interreg, è un approccio da esplorare che è già stato sperimentato con successo in alcune regioni. 3.1.4.5. Il Comitato osserva inoltre che questa situazione è ancor più grave nelle regioni che sono ai confini dell'Unione, in quanto esistono regole e disposizioni applicate a tutti gli Stati membri che non sono condivise dai paesi limitrofi. Secondo il Comitato, la Commissione deve impegnarsi maggiormente nei confronti di tali regioni per rendere effettiva la cooperazione. 3.1.4.6. Per il Comitato, l'esistenza di strutture comuni di cooperazione (più precisamente per la gestione, il pagamento e il sostegno al programma), permettendo di definire norme comuni per la gestione dei progetti, è una maniera di ridurre le differenze attuali ed aumentare l'efficacia del programma. 3.1.5. Intervento della Commissione nelle varie fasi del programma, dalla sua concezione alla selezione e al monitoraggio dei progetti 3.1.5.1. Per il Comitato, il decentramento delle procedure nell'ambito di Interreg consente un'applicazione efficace ed efficiente del programma. L'intervento della Commissione e delle amministrazioni centrali degli Stati membri deve pertanto concentrarsi più sulla fase di concezione del programma e meno su quella di selezione dei progetti. 3.1.5.2. Al tempo stesso, un intervento esagerato delle amministrazioni centrali degli Stati membri provoca un effetto inibitore sui soggetti regionali. 3.1.5.3. Tuttavia, il Comitato ritiene necessario in alcuni casi un ruolo più incisivo della Commissione in modo da mantenere intatti gli obiettivi del programma, ostacolando l'uso dei fondi per altri scopi, specie da parte delle amministrazioni centrali degli Stati membri. 3.1.5.4. Un maggiore intervento della Commissione nella fase di concezione è per il Comitato importante dato che Interreg è un altro strumento di applicazione della politica e dei principi comunitari che deve rispecchiare in ogni momento gli orientamenti dell'Unione europea. 3.1.5.5. Il Comitato giudica necessario rafforzare la presenza della Commissione anche a livello di attività di coordinamento e di consulenza nei confronti dei responsabili regionali del programma. 3.1.6. Velocità di attuazione del programma, dalla fase di concezione a quella finale di realizzazione dei progetti 3.1.6.1. Basandosi sull'esperienza derivante dall'applicazione di Interreg, il Comitato constata l'esistenza di ritardi a diversi livelli, che comportano una maggiore lentezza delle procedure rispetto a quanto è necessario e auspicabile. 3.1.6.2. La messa a disposizione non tempestiva delle informazioni relative al programma ha causato all'epoca ritardi nell'applicazione del programma stesso. Il Comitato riafferma l'assoluta necessità di uno sforzo volto a fornire agli Stati membri informazioni di qualità in tempo utile. 3.1.6.3. Il Comitato osserva inoltre che un altro fattore importante di ritardo è dovuto alle differenze procedurali tra i paesi, e dunque chiede nuovamente alla Commissione di prestare una particolare attenzione a tale problema e di cercare di risolverlo. 3.1.6.4. I ritardi maggiori si sono verificati nella fase d'istruzione dei progetti, a causa delle già citate differenze procedurali tra le regioni, e nella fase di controllo del versamento dei finanziamenti assegnati. 3.1.6.5. Oltre ad un'unica autorità di gestione, il Comitato ritiene che forse sarebbe necessario prevedere un'unica autorità preposta al pagamento, per consentire uno snellimento delle procedure. 3.1.6.6. Il Comitato sottolinea che nei paesi in cui il processo decisionale è maggiormente accentrato, il tempo necessario per l'approvazione dei progetti si allunga ulteriormente; per tale motivo il Comitato ribadisce l'opportunità di un maggior decentramento del programma. 3.1.6.7. Resta da sottolineare, a questo proposito, che la lentezza delle procedure implica necessariamente la riduzione del tempo disponibile per la realizzazione dei progetti, a danno dell'intero programma. La Commissione deve pertanto riflettere su questi problemi al fine di accelerare, e dunque rendere più efficiente, il programma. 3.1.7. Distribuzione delle risorse Interreg tra i diversi tipi di promotori 3.1.7.1. Il Comitato ha rilevato nel periodo di applicazione dei precedenti programmi Interreg, il grande peso delle amministrazioni centrali sul totale dei promotori dei progetti nei paesi meno sviluppati. 3.1.7.2. Il Comitato ritiene che le candidature presentate dalle amministrazioni centrali a Interreg dovrebbero essere oggetto di un rigoroso esame in maniera di garantire la trasparenza nell'utilizzazione dei fondi, dato che molte volte tali progetti disattendono l'obiettivo principale del programma, vale a dire la cooperazione transfrontaliera. È importante che gli obiettivi fondamentali di Interreg non siano subordinati alle priorità delle amministrazioni centrali. Anche in questo caso, è nei paesi in cui la gestione del programma è più accentrata che il problema si fa sentire nella sua forma più acuta. 3.1.7.3. Occorre inoltre sottolineare, per quanto concerne tale problema, l'enorme difficoltà di accesso al programma da parte di giovani istituzioni private, le quali vengono molto spesso respinte per scarsa esperienza nella gestione, nel monitoraggio e nell'esecuzione dei progetti. Come già affermato precedentemente, il Comitato considera importante definire metodologie più semplificate per l'analisi dei promotori più giovani e per il monitoraggio, eventualmente più attento, dei progetti da essi promossi. 3.1.8. Continuità dei progetti, al di là della scadenza del programma Interreg 3.1.8.1. Il Comitato osserva che la grande maggioranza dei progetti finanziati a titolo del programma Interreg non proseguono dopo la scadenza del programma. 3.1.8.2. Il Comitato sottolinea inoltre che una parte dei progetti che proseguono oltre la scadenza del programma fa ricorso a finanziamenti pubblici. 3.1.8.3. Per il Comitato, un criterio determinante nella scelta dei progetti dev'essere la loro capacità di sostenersi da soli. Infatti, è risaputo che, se si permette la realizzazione di progetti "aiuti-dipendenti", i promotori si deresponsabilizzano, cosa che non contribuisce in alcun modo allo sviluppo dello spirito di iniziativa né ad un'effettiva cooperazione. 3.1.8.4. Il Comitato ritiene che il programma Interreg debba servire per creare strutture, in questo caso specifico nelle regioni di frontiera, che possano proseguire il lavoro di cooperazione al di là di qualsiasi programma comunitario o finanziamento pubblico, in quanto sono capaci di autosostenersi, facendo sì che gli effetti del programma si prolunghino nel tempo. 3.1.9. Coinvolgimento delle parti economiche e sociali nelle diverse fasi del programma 3.1.9.1. Il Comitato ha rilevato, nei vari Stati membri, una scarsa partecipazione delle parti economiche e sociali al programma, dalla fase di concezione a quella di attuazione pratica. 3.1.9.2. Per avvicinare realmente il programma, e i suoi progetti, alla realtà economica e sociale di cui intende essere al servizio, il Comitato giudica indispensabile il sistematico coinvolgimento delle parti economiche e sociali delle diverse regioni interessate. La Commissione deve pertanto garantire che gli Stati membri creino le condizioni di tale partecipazione. 4. Conclusioni 4.1. Il Comitato desidera mettere in evidenza alcuni problemi fondamentali che sono emersi analizzando le esperienze maturate nell'applicazione del programma Interreg. 4.1.1. Nei vari aspetti relativi al programma e alla sua applicazione, si nota chiaramente una distinzione tra i paesi più sviluppati e quelli meno avanzati, nei quali i problemi di applicazione e gestione del programma sono più gravi. Per il Comitato, s'impone urgentemente un'attenta riflessione della Commissione su questo argomento, al fine di consentire la preparazione dei paesi meno sviluppati ad una corretta applicazione del programma, cosa che avrebbe ripercussioni dirette sulla sua efficienza ed efficacia. 4.1.2. Il secondo problema riguarda la scarsa flessibilità dei criteri di selezione dei progetti, che può causare, come è già stato osservato, l'eliminazione di progetti e di promotori validi in grado di dare un importante contributo. Secondo il Comitato, la Commissione deve prestare attenzione a questo problema e dare maggiore flessibilità al programma. 4.1.3. Il decentramento del programma è un'altra questione importante, in quanto consente ai soggetti regionali, che meglio conoscono la loro realtà locale, una gestione più efficace operando in modo più diretto e consapevole nel campo della cooperazione. Un maggiore decentramento permette d'altro canto di risolvere il problema dello svuotamento degli obiettivi di Interreg da parte delle amministrazioni centrali. 4.1.4. Il Comitato infine ritiene che la cooperazione sia sempre di più un fattore di successo, e l'Unione europea non fa eccezione alla regola. Promuovere l'incontro di regioni storicamente divise da frontiere, nel momento in cui si tende ad una vera e propria unione tra i paesi, è un fattore cruciale. In tale contesto, il Comitato ricorda anche le conclusioni e le analisi cntenute nel parere elaborato di recente sulle iniziative transfrontaliere - PRISM(3). Il programma Interreg è uno strumento importante e poderoso per l'effettivo raggiungimento di questi obiettivi. Il programma va ideato in modo attento e consapevole con la partecipazione, sin dall'inizio, dei soggetti regionali, senza dimenticare le differenze tra i vari paesi, sia in materia di modelli economici, sia sotto il profilo legislativo e procedurale, sia infine quanto al loro stadio di sviluppo. Bruxelles, 28 marzo 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) COM(1999) 479 def. (2) GU C 51 del 23.2.2000, pag. 92. (3) GU C 116 del 20.4.2001.