COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Controllo democratico dell'Europol

INDICE

1. Introduzione

2. Posizione del Parlamento europeo

3. Come funziona attualmente l'Europol

3.1. Funzioni e poteri

3.2. Controlli esistenti

3.2.1. Disposizioni in materia di protezione dei dati

3.2.2. Consiglio di amministrazione

3.2.3. Controllo parlamentare

4. Il futuro

5. Conclusioni e raccomandazioni

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Controllo democratico dell'Europol

1. Introduzione

1.1. L'articolo 29 del trattato di Amsterdam (TUE) fissa come nuovo obiettivo per l'Unione quello di "... fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sviluppando tra gli Stati membri un'azione in comune nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale ..." E aggiunge che tale obiettivo è perseguito prevenendo e reprimendo la criminalità, organizzata o di altro tipo. Fra i mezzi utilizzati a tal fine figura una più stretta cooperazione tra le forze di polizia, le autorità doganali e le altre autorità competenti degli Stati membri, sia direttamente che tramite l'Ufficio europeo di polizia (Europol) [1].

[1] Art. 29 del trattato sull'Unione europea (TUE).

L'articolo 30 contiene la dichiarazione generale secondo cui il Consiglio promuove la cooperazione tramite l'Europol e cita una serie di attività che questo dovrà realizzare entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam [2]. Le conclusioni della riunione straordinaria del Consiglio europeo di Tampere "Giustizia e Affari interni" dell'ottobre 1999 contengono proposte per il potenziamento dell'Europol [3].

[2] Art. 30, paragrafo 2, TUE.

[3] Conclusioni della presidenza del Consiglio europeo di Tampere, 15 e 16 ottobre 1999 (conclusioni di Tampere), nn. 43 e 45.

1.2. L'Europol [4] è entrato in regime di piena operatività solo nel luglio 1999, dopo aver iniziato alcune attività nel 1993 come Unità droghe Europol. Nella strategia di lotta dell'Unione europea contro le forme gravi di criminalità internazionale, il ruolo e il mandato dell'Europol sono oggetto ricorrente di dibattito, anche a livello delle conferenze intergovernative, cui gli eventi di New York e Washington dell'11 settembre e la reazione dell'Unione hanno conferito contorni più netti. Il 6 dicembre 2001, il Consiglio ha deciso, sulla scorta di una proposta presentata dalla Svezia e dal Belgio nel secondo semestre del 2000, di estendere il mandato dell'Europol a tutte le forme gravi di criminalità enumerate nell'allegato della convenzione Europol. Si discute oggi intensamente di quali siano le modalità migliori per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam e le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere relativamente al rafforzamento del ruolo dell'Europol e a una sua maggiore operatività. Di recente sono state ventilate ipotesi più fondamentali sul futuro dell'Europol, quale la possibilità di conferirgli autentici poteri investigativi.

[4] Convenzione Europol, GU C 316/1995, pag. 1.

1.3. Si è discusso inoltre, in particolare in sede di commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni del Parlamento europeo, delle modalità per un adeguato controllo democratico dell'Europol.

Fino a tempi recenti la questione del controllo democratico, più precisamente parlamentare, dell'Europol non era ancora stata dibattuta in profondità. La situazione è cambiata con la presentazione da parte della presidenza svedese, il 14 maggio 2001 [5], di una panoramica delle disposizioni giuridiche vigenti in materia di controllo democratico dell'Europol. All'iniziativa ha fatto seguito, il 7 e l'8 giugno 2001, la prima conferenza interparlamentare dell'Unione europea sull'Europol, organizzata dal parlamento olandese e incentrata sulla questione del controllo parlamentare.

[5] Cfr. documento del Consiglio n. 8677/01 Europol 39.

La questione del controllo democratico sull'Europol presuppone un attento esame di quelli che sono i meccanismi di controllo esistenti, della loro adeguatezza rispetto agli obiettivi o della necessità che siano rafforzati. È fuor di dubbio che occorra garantire un livello sufficiente di controllo dell'Europol. Ai fini del dibattito sull'opportunità di estendere il controllo parlamentare delle attività dell'Europol occorre avere ben presente che l'Europol è un'organizzazione di polizia attiva nel settore altamente sensibile della lotta contro la criminalità organizzata. La difficoltà sta pertanto nel trovare il giusto mezzo fra, da un lato, un livello adeguato di controllo parlamentare e, dall'altro, la segretezza e la libertà d'azione di cui ogni organizzazione di polizia deve disporre per combattere questa forma pericolosa di criminalità. I recenti eventi negli Stati Uniti hanno ancor più evidenziato l'importanza di trovare un tale equilibrio.

1.4. Il quadro di controllo della Commissione europea chiede che si valuti l'opportunità di rivedere la convenzione Europol in modo da ricomprendere la questione del controllo democratico [6], e fissa come termine per questo esercizio la fine del 2001. La rilevanza della questione risulta ancor più chiaramente dalla dichiarazione di Laeken sul futuro dell'Unione europea, adottata dal Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001, dove si richiede alle istituzioni europee di essere meno complesse e rigide, più efficienti e trasparenti. La dichiarazione si rifà inoltre alle aspettative dei cittadini che auspicano un ruolo più importante dell'Unione in materia di giustizia e di sicurezza, di lotta contro la criminalità transfrontaliera. Tali problematiche, che hanno un nesso diretto con questa comunicazione, sono iscritte all'ordine del giorno della convenzione cui è stato affidato l'incarico di preparare la prossima conferenza intergovernativa sul futuro dell'Unione.

[6] COM (2001) 628 def. del 30 ottobre 2001, pag. 44.

1.5. Due aspetti inerenti al controllo democratico non sono trattati in questo ambito: il controllo giudiziario e il finanziamento dell'Europol attraverso il bilancio comunitario. La Commissione ritiene infatti che, ai fini delle funzioni e delle competenze attuali dell'Europol, che, come diremo più avanti, sono di gran lunga più limitate rispetto ai servizi di polizia degli Stati membri, sarebbe più consono approfondire tali due aspetti in un momento successivo, nel contesto dell'attribuzione all'Europol di eventuali poteri investigativi.

2. Posizione del Parlamento europeo

2.1. Il Parlamento europeo ha più volte sollevato il problema del controllo democratico. Nell'aprile 1999 ha adottato una raccomandazione al Consiglio sull'Europol sul rafforzamento del controllo parlamentare e ampliamento dei poteri [7]. Nell'ottobre 2000 ha adottato una relazione sull'iniziativa portoghese intesa ad estendere le competenze dell'Europol al riciclaggio di denaro in generale [8]. Più di recente, nell'ottobre 2001, ha adottato una relazione sull'iniziativa comune belgo-svedese intesa ad estendere la competenza dell'Europol a tutte le forme gravi di criminalità enumerate nell'allegato della convenzione Europol [9].

[7] Raccomandazione del Parlamento europeo al Consiglio su Europol: rafforzamento del controllo parlamentare e ampliamento dei poteri; A4-0064/1999 adottata il 13 aprile 1999 (relatore: Hartmut Nassauer).

[8] Relazione sull'iniziativa della Repubblica portoghese in vista dell'adozione di un atto del Consiglio che stabilisce in base all'articolo 43, paragrafo 1 della convenzione che istituisce un ufficio europeo di polizia (Convenzione Europol) un Protocollo che modifica l'articolo 2 e l'allegato di detta convenzione; A5-0312/2000 adottato il 14 novembre 2000 (relatore: Anna Karamanou).

[9] Relazione sull'iniziativa del Regno del Belgio e del Regno di Svezia intesa all'adozione di una decisione del Consiglio che estende il mandato dell'Europol alle forme gravi di criminalità internazionale enumerate nell'allegato della convenzione Europol; A5-0370/2001 def. del 24 ottobre 2001 adottata il 13 novembre 2001 (relatore: Maurizio Turco).

2.2. Nella raccomandazione del 1999, approvata prima dell'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il Parlamento considera che il controllo parlamentare svolto dai parlamenti nazionali è troppo laborioso e, in considerazione della natura intergovernativa dei meccanismi decisionali in materia di cooperazione di polizia, inefficace. Osserva inoltre che il modo in cui è informato delle attività dell'Europol non costituisce una forma adeguata di controllo parlamentare. E aggiunge, tuttavia, che i nuovi poteri attribuiti all'Europol dal trattato di Amsterdam in materia di coordinamento e sostegno delle operazioni di polizia non modificano sostanzialmente l'approccio sistematico e le necessità del controllo parlamentare [10].

[10] Si vedano i considerando Q e S della raccomandazione del 1999.

In particolare, il Parlamento [11]:

[11] Raccomandazioni 1-3, 5, 6 e 16.

- invita il Consiglio a introdurre nel trattato un completo controllo parlamentare e giurisdizionale dell'Europol a livello europeo e a non conferirgli alcun potere operativo in assenza di un adeguato controllo democratico da parte del Parlamento europeo. Il Parlamento sollecita il Consiglio a rispettare i suoi diritti acquisiti di informazione e di consultazione;

- propone di incorporare il bilancio dell'Europol nel bilancio comunitario;

- invita il Consiglio, a esaminare, nel caso della trasformazione dell'Europol in una forza di polizia dotata di poteri operativi transfrontalieri, l'istituzione di una procura europea o un altro tipo di autorità giudiziaria. In questo caso, l'Europol dovrà fondarsi sulla base del diritto comunitario ed essere sottoposto alla guida responsabile di un membro della Commissione;

- invita i parlamenti degli Stati membri ad assolvere in maniera coerente diritti e doveri inerenti al controllo dell'operato del membro del Consiglio responsabile dell'Europol, nonché dei rispettivi rappresentanti inviati al consiglio di amministrazione dell'Europol. E a cooperare, in tal senso, strettamente con il Parlamento europeo.

2.3. Nella relazione sull'iniziativa della Repubblica portoghese adottata il 14 novembre 2000, il Parlamento ribadisce la sua preoccupazione e propone nuove idee per migliorare il controllo democratico sull'Europol (per es., comparizione del direttore dinanzi la commissione parlamentare competente; diritto del Parlamento di richiedere uno scambio di opinioni sulla relazione annuale speciale; attribuzione alla Corte di giustizia della competenza per le controversie tra Stati membri in materia di interpretazione e applicazione della convenzione Europol) [12].

[12] Relazione del Parlamento europeo; A5-0312/2000, pagg. 6-8.

2.4. I suggerimenti formulati dal Parlamento europeo nell'ambito della relazione, del 13 novembre 2001, sull'iniziativa comune belgo-svedese per estendere la competenza dell'Europol a tutte le forme gravi di criminalità enumerate nell'allegato della convenzione Europol sono altresì volti a potenziare il controllo del Parlamento sull'Europol. Il Parlamento invita pertanto la Commissione a presentare, entro la fine del 2001, una proposta per riformare la convenzione Europol sulla base delle pratiche migliori e i metodi di controllo democratico delle forze di polizia degli Stati membri: "Una proposta di riforma globale degli strumenti di cooperazione giudiziaria e di polizia che includa la revisione della convenzione Europol secondo i migliori standard e metodi di controllo democratico delle polizie negli Stati membri dev'essere presentata su iniziativa della Commissione entro la fine del 2001; tale riforma globale dovrebbe mirare alla progressiva comunitarizzazione di tali strumenti, al rafforzamento del controllo giurisdizionale della Corte di giustizia e al loro finanziamento attraverso il bilancio comunitario." [13]

[13] Relazione del Parlamento europeo; A5-0370/2001 def., pag. 6.

Mentre il Parlamento formulava questa richiesta, il Consiglio aveva già proceduto a stilare un elenco delle modificazioni della convenzione Europol considerate necessarie per migliorare il funzionamento dell'Europol. Gli Stati membri, però, hanno ritenuto utile rinviare la discussione sulla questione del controllo democratico dell'Europol alla comunicazione della Commissione al riguardo. La presente comunicazione rappresenta un primo passo importante verso il miglioramento graduale del controllo democratico dell'Europol; in particolare, tenta di chiarire alcune questioni fondamentali sui compiti e le funzioni esatte dell'Europol rispetto alle polizie nazionali, nonché sui tipi di controllo cui è attualmente soggetta.

3. Come funziona attualmente l'Europol

Per stabilire se le vigenti disposizioni in materia di controllo democratico sull'Europol siano o meno adeguate occorre iniziare da un esame delle sue funzioni e dei suoi poteri.

3.1. Funzioni e poteri

L'articolo 2, paragrafo 1, della convenzione Europol stabilisce che suo obiettivo è "... migliorare l'efficacia dei servizi competenti degli Stati membri e la loro cooperazione, al fine di prevenire e combattere il terrorismo, il traffico illecito di stupefacenti ed altre gravi forme di criminalità internazionale, purché esistano indizi concreti di una struttura o di un'organizzazione criminale e purché due o più Stati membri siano lesi..."

L'articolo 3, paragrafo 1, stabilisce che, per conseguire il suo l'obiettivo, l'Europol svolge prioritariamente le seguenti funzioni:

- agevolare lo scambio di informazioni fra Stati membri;

- raccogliere, riunire ed analizzare informazioni;

- comunicare senza indugio ai servizi competenti degli Stati membri le informazioni che li concernono e informarli immediatamente dei collegamenti constatati tra fatti delittuosi;

- facilitare le indagini negli Stati membri trasmettendo alle unità nazionali tutte le pertinenti informazioni al riguardo;

- gestire raccolte informatizzate di informazioni contenenti dati.

Nello svolgere le sue funzioni, l'Europol poteva, fino a tempi recenti, lottare solo contro le seguenti forme di criminalità: traffico illecito di stupefacenti e di materie nucleari e radioattive, organizzazioni clandestine di immigrazione, tratta degli esseri umani, traffico di autoveicoli rubati, terrorismo e riciclaggio di denaro. [14] Dal 1° gennaio 2002, l'Europol potrà occuparsi di tutte le forme di criminalità enumerate nell'allegato della convenzione Europol. [15]

[14] Art. 2 della convenzione Europol; decisione del Consiglio del 29 aprile 1999 che estende il mandato dell'Europol alla lotta contro la falsificazione di monete e di altri mezzi di pagamento.

[15] Decisione del Consiglio del 6 dicembre 2001; GU C 362/2001, pag. 1.

La convenzione Europol limita pertanto le funzioni dell'organizzazione fondamentalmente allo scambio di informazioni, all'analisi della criminalità e al coordinamento. In altri termini, il suo mandato copre una gamma molto più ristretta di funzioni rispetto a quelle tradizionalmente attribuite alle forze di polizia degli Stati membri, come il mantenimento dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza, il potere di effettuare arresti e il diritto al porto d'armi. I soli poteri di cui dispone l'Europol in virtù della convenzione consistono nel richiedere, trasmettere e trattare informazioni, anche in rete, nel rispetto di disposizioni legali molto vincolanti. A differenza, per esempio, delle polizie nazionali, l'Europol non ha poteri né operativi né investigativi e non ha il diritto di portare armi; non può dunque procedere a intercettazioni telefoniche né eseguire arresti, perquisizioni domiciliari o altre attività di polizia che investano i diritti fondamentali dei cittadini (a esclusione del diritto al rispetto della vita privata; vedi punto 3.2.1) e che, pertanto, oltre a esigere un'adeguata base giuridica, vanno subordinate al controllo giudiziario, per esempio, di una procura o di altra autorità democraticamente responsabile.

3.2. Controlli esistenti

Per stabilire se le disposizioni in materia di controllo dell'Europol siano o meno adeguate rispetto alle sue competenze, è necessario esaminare la convenzione Europol che descrive nel dettaglio quel che l'Europol è autorizzato a fare e come deve agire per svolgere le sue funzioni.

Come illustrato sopra, l'operato dell'Europol consiste prevalentemente nel trattare dati, anche di carattere personale (nel rispetto di disposizioni rigorose). L'Europol raccoglie, tratta, archivia e smista informazioni che riceve dai servizi incaricati dell'applicazione della legge negli Stati membri e che ottiene dalle sue attività di intelligence. Di recente ha concluso accordi di cooperazione con l'Interpol, la Norvegia e l'Islanda, nonché con alcuni paesi candidati all'Unione (Polonia, Ungheria, Estonia e Slovenia), che prevedono la possibilità di scambiare dati personali. Tale scambio non è invece contemplato dall'accordo di cooperazione firmato con gli Stati Uniti nel dicembre scorso. L'Europol continua inoltre a negoziare accordi di cooperazione con tutti gli altri paesi candidati, che andranno a costituire nuove fonti di informazione.

3.2.1. Disposizioni in materia di protezione dei dati

Il principale diritto fondamentale dei cittadini sul quale incide il lavoro attuale dell'Europol è il diritto al rispetto della vita privata [16]. A questo proposito, la convenzione Europol contempla una serie di articoli che riguardano il trattamento dei dati personali e la protezione dei dati [17]. L'articolo 23 della convenzione stabilisce che ciascuno Stato membro designa un'autorità di controllo nazionale incaricata di accertare, nel rispetto della legislazione nazionale, la liceità dell'introduzione, consultazione e trasmissione all'Europol di dati di carattere personale e che non siano lesi i diritti delle persone. L'articolo 24 istituisce inoltre un'autorità di controllo comune indipendente, composta da rappresentanti di ciascuna delle autorità di controllo nazionali e incaricata di garantire che l'Europol rispetti le disposizioni della convenzione in materia di protezione dei dati. In accordo con la convenzione, essa vigila sull'attività dell'Europol per accertarsi che la memorizzazione, il trattamento e l'utilizzazione dei dati detenuti dai servizi dell'Europol non ledano i diritti delle persone e controlla altresì la legittimità della trasmissione dei dati provenienti dall'Europol. L'Europol è tenuto a assistere l'autorità di controllo comune nello svolgimento delle sue funzioni, in particolare a permetterle di accedere in qualsiasi momento a tutti i suoi locali, a fornire le informazioni che essa richiede, a permetterle di accedere a tutti i dati e a eseguire le sue decisioni in materia di ricorsi [18]. Chiunque ha il diritto di chiedere all'autorità di controllo comune di verificare la legittimità e la correttezza del trattamento di dati di carattere personale, effettuato presso l'Europol [19]. In accordo con l'articolo 24, paragrafo 6, della convenzione Europol, l'autorità di controllo comune redige periodicamente relazioni di attività che trasmette al Consiglio.

[16] Si veda anche la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; articolo 8: Protezione dei dati di carattere personale.

[17] Titolo IV, articoli da 13 a 25 della convenzione Europol.

[18] Art. 24, paragrafo 2, della convenzione Europol.

[19] Art. 24, paragrafo 4, della convenzione Europol;

Da ultimo, sempre in materia di protezione dei dati, sia la stessa convenzione Europol che altri atti complementari del Consiglio fissano regole sull'uso e la trasmissione dei dati a Stati e organismi terzi [20].

[20] Per esempio l'atto del Consiglio del 3 novembre 1998 che stabilisce le norme per la ricezione da parte dell'Europol di informazioni provenienti da Stati e organismi terzi (GU C 26/1999, pag. 17); l'atto del Consiglio del 12 marzo 1999 che stabilisce le norme per la trasmissione di dati di carattere personale da parte dell'Europol a Stati o organismi terzi (GU C 88/1999, pag. 1).

3.2.2. Consiglio di amministrazione

Riguardo alle attività correnti dell'Europol, il consiglio di amministrazione svolge un ruolo di vigilanza e orientamento per l'organizzazione. La convenzione contiene un lungo elenco di funzioni affidate al consiglio di amministrazione, il quale in particolare [21]:

[21] Art. 28 della convenzione Europol.

- adotta una relazione generale sulle attività svolte dall'Europol nell'anno trascorso;

- adotta una relazione sulle attività previste dall'Europol che tenga conto delle necessità operative degli Stati membri e delle incidenze sul bilancio e sull'organico dell'Europol;

- provvede alla preparazione delle norme di applicazione sugli archivi;

- approva le decisioni costitutive degli archivi;

- partecipa alla nomina e alla revoca del direttore e dei vicedirettori;

- partecipa all'elaborazione del bilancio;

- adotta il piano finanziario quinquennale;

- nomina il controllore finanziario e ne sorveglia l'attività;

- collabora a un'eventuale modifica della convenzione;

- delibera sulle controversie tra uno Stato membro e l'Europol o tra Stati membri per quanto riguarda i rimborsi da versare a titolo della responsabilità per un trattamento illecito o effettuato in modo non corretto.

Il consiglio di amministrazione è composto da un rappresentante per Stato membro. La Commissione europea ha status di osservatore. Il consiglio deve riunirsi almeno due volte l'anno, ma in pratica si riunisce circa sei volte l'anno. Nell'assolvere i compiti descritti, il consiglio è in grado di sorvegliare con notevole precisione il funzionamento dell'Europol. Attraverso i loro rappresentanti al consiglio di amministrazione, i ministri competenti degli Stati membri sono tenuti puntualmente e continuamente informati del funzionamento dell'Europol.

Considerato pertanto il settore particolare della protezione dei dati e il ruolo di vigilanza svolto dal consiglio di amministrazione, si può affermare che i controlli cui è soggetto l'Europol sono quanto meno paragonabili se non addirittura superiori a quelli previsti negli Stati membri per i servizi nazionali di polizia, anche se le competenze riconosciute a questi ultimi sono di gran lunga più estese rispetto a quelle di cui dispone l'Europol.

3.2.3. Controllo parlamentare

a) La responsabilità di orientare e vigilare sull'Europol è pertanto affidata al consiglio d'amministrazione, che è composto dai rappresentanti degli Stati membri. Il consiglio di amministrazione riferisce al Consiglio. I membri del Consiglio incaricati dell'Europol, ossia i ministri degli Stati membri competenti in materia di polizia criminale, sono sottoposti al controllo dei parlamenti nazionali, in accordo con le rispettive disposizioni costituzionali. Ciascun membro è tenuto a fornire informazioni sufficienti sul funzionamento dell'Europol al proprio parlamento nazionale, dinanzi il quale risponde della politica del ministero relativa all'Europol.

La convenzione Europol contiene anche disposizioni relative al Parlamento europeo. L'articolo 34 stabilisce che la presidenza del Consiglio invia annualmente al Parlamento europeo una relazione speciale sui lavori svolti dall'Europol. Dacché l'Europol è entrato in regime di piena operatività, cioè dal luglio 1999, sono state presentate due relazioni, una per il 1999 e una per il 2000. Queste relazioni sono una versione (solo leggermente) emendata della relazione generale annuale diretta al Consiglio. È lecito chiedersi, pertanto, se esista una qualche ragione imprescindibile per cui la relazione inviata il Parlamento non debba essere perfettamente identica a quella destinata al Consiglio. Presentare un'unica relazione al Parlamento e al Consiglio potrebbe finanche costituire un passo avanti [22].

[22] Il Parlamento europeo non ha ancora emesso alcun parere sulle relazioni dell'Europol.

La convenzione Europol stabilisce inoltre che il Parlamento europeo debba essere consultato in occasione dell'eventuale modifica della convenzione.

Le limitate possibilità di controllo previste, per il Parlamento europeo, dall'articolo 34 della convenzione Europol, entrata in vigore nel 1998, sono oggi indirettamente ampliate dal trattato di Amsterdam, precisamente dall'articolo 39 TUE, che dispone che il Consiglio consulti il Parlamento europeo prima di adottare misure vincolanti come le decisioni quadro, le decisioni e le convenzioni. Pertanto, tale disposto si applica anche all'adozione di atti che coinvolgano l'Europol. Diversi articoli della convenzione Europol stabiliscono che il Consiglio delibera in base alla procedura prevista dal titolo VI del trattato sull'Unione europea. In altri termini, si applica l'obbligo di consultare il Parlamento di cui all'articolo 39 del TUE. È in tal modo garantita la consultazione del Parlamento europeo per ogni decisione importante relativa allo sviluppo dell'Europol, quali l'estensione del suo mandato, la nomina e la revoca del direttore o la fissazione di norme per la trasmissione di dati di carattere personale [23].

[23] La presidenza svedese, in collaborazione con il Segretariato generale del Consiglio, ha presentato di recente una panoramica delle disposizioni giuridiche vigenti in materia di controllo democratico sull'Europol: Cfr. documento del Consiglio n. 8677/01 Europol 39.

L'articolo 39 dispone inoltre che la presidenza del Consiglio e la Commissione informino regolarmente il Parlamento europeo dei lavori svolti nei settori che rientrano nel titolo VI, e che il Parlamento può rivolgere al Consiglio interrogazioni o raccomandazioni e deve procedere a un dibattito sui progressi compiuti nei settori del titolo VI.

Queste disposizioni del trattato di Amsterdam hanno potenziato il ruolo del Parlamento europeo, che resta tuttavia ben inferiore al ruolo conferitogli nelle materie oggetto del trattato che istituisce la Comunità europea. Questa situazione non è tuttavia specifica all'Europol, ma riguarda tutto il settore della cooperazione rientrante nel terzo pilastro.

b) Quanto alle altre disposizioni pertinenti del trattato, l'articolo 41 del TUE stabilisce che alcuni articoli del trattato CE si applichino ai settori di cui al titolo VI del TUE. Uno di questi è l'articolo 195 CE, a norma del quale il mediatore, che è nominato dal Parlamento europeo, è altresì competente per le azioni condotte dalle istituzioni o dagli organi comunitari nell'ambito del terzo pilastro. Egli è pertanto autorizzato a ricevere le denunce riguardanti casi di cattiva amministrazione nell'azione dell'Europol.

c) Il controllo parlamentare dell'Europol è pertanto esercitato, a livello sia nazionale che europeo, in maniera più o meno indiretta, il che è vero però anche per i controlli effettuati sui servizi di polizia in quasi tutti gli Stati membri: questi sono infatti competenza del ministro, quindi in ultima analisi del governo che, essendo politicamente responsabile del funzionamento delle forze di polizia, deve rendere conto al Parlamento. I parlamenti non esercitano di norma alcun controllo diretto sul funzionamento della polizia [24].

[24] Una nota eccezione è il Belgio che sin dagli inizi degli anni Novanta ha istituito il 'Comité P', incaricato di controllare tutte le attività di polizia. Si compone di cinque membri, è presieduto da un magistrato e si avvale dei servizi di un'unità investigativa di trenta persone. Il 'Comité P' riferisce direttamente a una speciale commissione parlamentare.

Oltre ad essere indiretto, dunque, il controllo è anche "frammentario" poiché è condiviso dai 15 parlamenti nazionali e dal Parlamento europeo.

Un primo passo ufficiale verso la valutazione dell'adeguatezza di questi meccanismi di controllo è stato mosso con la Prima Conferenza interparlamentare sull'Europol, organizzata all'Aia, il 7 e l'8 giugno 2001, dal parlamento olandese. La conferenza ha riunito i deputati nazionali e gli eurodeputati competenti in materia di polizia e affari interni. L'obiettivo duplice era accrescere il livello di conoscenza dei parlamentari sull'Europol, e scambiare opinioni sul controllo democratico delle attività di polizia. La conclusione della conferenza è che i parlamenti nazionali non sono in grado di organizzare, presi singolarmente, una vigilanza parlamentare sufficiente delle decisioni del Consiglio in materia di polizia e Europol. Occorrerebbe pertanto istituire una rete di collegamento fra i parlamentari nazionali e gli europarlamentari competenti in materia di giustizia e affari interni [25].

[25] Progetto preliminare di risoluzione della conferenza interparlamentare dell'Aia del 7-8 giugno 2001.

4. Il futuro

Il dibattito, iniziato l'anno scorso, sui poteri e le funzioni che potrebbe assumere, in futuro, l'Europol va assumendo contorni sempre più netti e precisi. Gli eventi dell'11 settembre ne hanno ulteriormente evidenziato l'importanza.

Il dibattito è andato incentrandosi sulle modalità più radicali affinché l'Europol diventi più efficace nella lotta contro le forme gravi di criminalità internazionale. Fra queste, l'eventualità di estendere il mandato dell'Europol a un numero più ampio di forme di criminalità rispetto alle sette categorie citate al paragrafo 3.1. Sulla scorta di questo dibattito è nata quindi l'iniziativa del Belgio e della Svezia per l'estensione delle competenze dell'Europol a tutte le forme gravi di criminalità enumerate nell'allegato della convenzione Europol. Il 6 dicembre 2001 il Consiglio Giustizia e Affari interni ha adottato una decisione in tal senso [26].

[26] Decisione del Consiglio del 6 dicembre 2001; GU C 362/2001, pag. 1.

Il dibattito verte essenzialmente sulle disposizioni dell'articolo 30, paragrafo 2, del TUE, che stabilisce chiaramente che l'Europol dovrebbe, in futuro, svolgere un ruolo più operativo. Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il Consiglio deve mettere l'Europol in condizione di partecipare ad unità miste e richiedere agli Stati membri di svolgere e coordinare le loro indagini. Il Consiglio europeo di Tampere del 1999 ha sottolineato il carattere urgente di queste misure.

Sulla base di un'iniziativa della presidenza belga del 2001, il Consiglio sta considerando di modificare la convenzione Europol per dare attuazione a queste disposizioni. Fra le idee prese in considerazione vi è quella di semplificare l'attuale laboriosa procedura per la modificazione della convenzione Europol, in base alla quale ogni singolo emendamento deve essere ratificato da tutti gli Stati membri [27].

[27] Documento del Consiglio 5455/02 Europol 5; è interessante paragonare questa procedura con la soluzione trovata per Eurojust, rete istituita con decisione del Consiglio.

Tali sviluppi contribuirebbero a fare dell'Europol un organo gradualmente più operativo, da ufficio di polizia di mero sostegno per gli Stati membri quale è, incaricato soprattutto di trattare l'informazione e dell'intelligence. Alcune idee sui poteri e le funzioni future dell'Europol sono più audaci e contemplano finanche la possibilità che l'organizzazione diventi un'autentica forza di polizia europea, dotata di poteri investigativi [28]. Ciò implicherebbe la possibilità per l'Europol di interrogare i sospetti, avviare le indagini, ecc.

[28] Si consulti al riguardo la recente relazione del Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, dal titolo "Justizielle Einbindung und Kontrolle von Europol - Kurzvorstellung der Ergebnisse", pag. 26 l.

In futuro, non appena sarà chiaro che saranno conferiti all'Europol tali poteri operativi, occorrerà esaminare con estrema cura le implicazioni per i controlli che saranno stati sino ad allora esercitati sull'organizzazione e prendere misure che si spingano oltre.

5. Conclusioni e raccomandazioni

Obiettivo fondamentale del presente documento era stabilire se sia o meno necessario rafforzare il controllo dei parlamenti nazionali e del Parlamento europeo sulle attività e il funzionamento dell'Europol, considerando in particolare il suo ruolo in divenire.

Alla luce della disamina che precede, l'attuale sistema di controllo dell'Europol non può essere considerato giuridicamente insufficiente, data la limitatezza dei poteri attribuiti all'organizzazione rispetto alle polizie nazionali. I controlli vigenti (per il tramite dei parlamenti, delle autorità di controllo nazionali, dell'autorità di controllo comune e del consiglio di amministrazione) sono comunque esercitati in maniera indiretta, frammentaria e poco chiara. Tutto ciò suscita la sensazione generale, cui la conferenza dell'Aia del 7 e 8 giugno ha dato voce, che sia necessario qualcosa di più chiaro e trasparente.

Quel che sembra mancare di più, al momento, è anzi tutto uno scambio di informazioni istituzionalizzato e regolare fra i membri competenti dei parlamenti nazionali e del Parlamento europeo. Se tutti i parlamenti fossero a conoscenza delle disposizioni e procedure esistenti, a livello nazionale e europeo, in materia di controllo parlamentare, la situazione migliorerebbe all'istante. Inoltre, non sono al momento previsti scambi ufficiali e regolari fra il Parlamento e l'Europol. Le possibilità per migliorare il grado di informazione del Parlamento europeo in effetti non mancano.

La Commissione ritiene che per ottenere questi miglioramenti basterebbe apportare un numero limitato di modifiche alla convezione Europol, istituendo nel contempo un meccanismo che permetta ai parlamenti nazionali e al Parlamento europeo di esaminare e coordinare i loro ruoli rispettivi.

Se tuttavia, in futuro, l'Europol sarà dotato di poteri investigativi, si renderanno necessarie misure di più ampia portata. Nel contempo, la Commissione chiede che vengano considerate le seguenti raccomandazioni:

(1) che si stabilisca un meccanismo formale di scambio delle informazioni e di coordinamento fra i parlamenti nazionali e il Parlamento europeo. Il controllo attuale, che è frammentario e quindi meno efficace, potrebbe gradualmente diventare strutturato e unificato a livello dell'Unione europea, basandosi su una cooperazione rafforzata fra i parlamenti degli Stati membri e il Parlamento europeo.

A tal fine, si potrebbe istituire una commissione mista, composta dai membri delle commissioni dei parlamenti nazionali e del Parlamento europeo competenti in materia di polizia. Tale commissione mista potrebbe riunirsi due volte all'anno per scambiare informazioni ed esperienze e discutere di materie attinenti all'Europol [29]. Il contatto diretto con l'Europol sarebbe garantito da un organo speciale di circa cinque membri nominati dalla commissione mista alla quale dovrebbe riferire;

[29] Si pensi per esempio alla Conferenza degli organi specializzati negli affari comunitari dei parlamenti nazionali (COSAC). La COSAC è stata istituita nel 1989 per rafforzare il ruolo dei parlamenti nazionali nella Comunità. L'obiettivo è intensificare gli scambi di informazione fra le varie commissioni parlamentari nazionali specializzate negli affari europei e riunirsi due volte l'anno per discutere questioni di interesse comune.

(2) che si modifichi l'articolo 34 della convenzione Europol in modo che sia inviata per informazione, sia al Parlamento europeo che al Consiglio, un'unica relazione annuale sui lavori svolti dall'Europol;

(3) che si modifichi l'articolo 34 della convenzione Europol in modo da conferire al Parlamento europeo il diritto formale di richiedere uno scambio di opinioni con la presidenza del Consiglio sulla relazione annuale dell'Europol;

(4) che si modifichi l'articolo 34 della convenzione Europol in modo da conferire al Parlamento europeo il diritto formale di richiedere la comparizione del direttore dell'Europol dinanzi la commissione parlamentare competente;

(5) che si modifichi l'articolo 24, paragrafo 6, della convenzione Europol in modo da imporre all'autorità di controllo comune di redigere una relazione sull'annuale attività e trasmetterla al Parlamento europeo. Si potrebbe prevedere di includere in queste relazioni le informazioni relative ai controlli svolti dalle autorità di controllo nazionali.