COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI sull'attuazione pratica delle disposizioni delle direttive concernenti la salute e la sicurezza sul lavoro 89/391 (direttiva quadro), 89/654 (luoghi di lavoro), 89/655 (attrezzature di lavoro), 89/656 (attrezzature di protezione individuale), 90/269 (movimentazione manuale di carichi) e 90/270 (attrezzature munite di videoterminale)

Sommario

La prevenzione è il principio guida della legislazione dell'Unione europea sulla salute e la sicurezza sul lavoro. Per ridurre il numero degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali, sono state adottate a livello comunitario prescrizioni minime per la tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro.

La presente relazione esamina le modalità di recepimento e di attuazione, all'interno degli Stati membri, della direttiva quadro del 1989 e di cinque direttive particolari. Sulla base dell'applicazione e, in alcuni casi, dell'inadeguatezza dell'applicazione, fa un bilancio della legislazione europea sulla salute e sulla sicurezza e sugli effetti prodotti sull'economia e sulla società.

La direttiva del 1989 stabilisce i principi per l'introduzione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori e fornisce un quadro per specifici ambienti di lavoro, delineato nelle direttive particolari. L'obiettivo di diffondere una cultura della prevenzione si fonda su una doppia base: le prescrizioni minime creano una condizione di parità per le aziende che operano nel grande mercato interno europeo e forniscono un alto livello di tutela dei lavoratori, evitando dolori e sofferenze e riducendo al minimo le perdite per le imprese, attraverso la prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali.

Dalle relazioni risulta che la legislazione comunitaria ha influenzato positivamente le normative nazionali per la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro. Inoltre, le relative misure hanno ampiamente contribuito a migliorare le condizioni di lavoro, favorendo la produttività, la competitività e l'occupazione.

Le statistiche e le relazioni nazionali sui risultati evidenziano un importante miglioramento sul fronte della tutela della salute e della sicurezza e dimostrano che l'attuazione e l'applicazione della legislazione comunitaria hanno svolto un ruolo decisivo per la riduzione delle cifre. I dati sono convincenti: è stato promosso un vero cambiamento strutturale.

Le stime preliminari per il 2000, basate su dati Eurostat, evidenziano che, su 100.000 lavoratori, il numero di infortuni che comportavano più di tre giorni di assenza dal lavoro è sceso da 4.539 nel 1994 a circa 4.016 nel 2000. La netta diminuzione di questo indicatore chiave mette chiaramente in evidenza i miglioramenti compiuti in direzione di una riduzione degli infortuni, pur tenendo conto dei mutamenti intervenuti nella struttura economica e della tipologia delle occupazioni e considerando i nuovi rischi.

In ogni caso, in valori assoluti, sono circa 5.200 i lavoratori che ogni anno perdono la vita in infortuni connessi al lavoro e ogni anno si verificano ancora circa 4,8 milioni di infortuni, di cui circa due terzi portano a un'assenza dal lavoro di oltre tre giorni. Pressoché il 14% dei lavoratori subisce più di un infortunio all'anno, per un totale di circa 158 milioni di giornate di lavoro perse ogni anno.

Le aree ad alto rischio coincidono ampiamente con i settori e i tipi di occupazione in cui l'applicazione della normativa è risultata più carente, sottolineando la necessità di rafforzare l'adozione dell'acquis in materia di salute e sicurezza al fine di ridurre ulteriormente il numero di infortuni.

In questo quadro si distinguono soprattutto le piccole e medie imprese, ma anche il settore pubblico presenta notevoli carenze. Tra i lavoratori ad alto rischio rientrano anche i giovani, i soggetti che lavorano con contratti a tempo determinato e i soggetti scarsamente qualificati. Questi dati mettono chiaramente in evidenza la portata e l'importanza della priorità assegnata alla qualità del lavoro come veicolo dell'azione politica svolta in attuazione dell'agenda della politica sociale dell'UE.

Il fatto che circa il 7% dei soggetti coinvolti in un infortunio non possa riprendere lo stesso lavoro e che circa il 4% debba ridurre le ore lavorative o non possa più lavorare, rappresenta un grosso ostacolo alla realizzazione dell'obiettivo della piena occupazione fissato a Lisbona e dimostra inoltre che "più posti di lavoro e di miglior qualità" sono due facce della stessa medaglia. Ogni anno circa 300.000 lavoratori subiscono invalidità permanenti di gradi diversi dovute a infortuni sul lavoro o malattie professionali.

Si stima che i costi totali per l'economia ammontino a una cifra compresa tra il 2,6% e il 3,8% del PNL. Tutti questi dati testimoniano gli alti costi economici della mancanza di un'adeguata politica sociale. Le cifre relative a infortuni e malattie, tuttora elevate a causa del persistere di un'ampia serie di lacune, come documentato in dettaglio nella presente relazione, sottolineano la necessità di una maggiore attenzione per i settori e i lavoratori interessati, al fine di introdurre i cambiamenti necessari.

Questo aspetto è fondamentale, poiché l'allargamento dell'UE introdurrà paesi in cui la cultura della prevenzione non è ancora radicata.

Chiarire e risolvere i malintesi e correggere le inadeguatezze che si verificassero nel corso dell'attuazione della legislazione è un compito urgente. Gli ispettorati del lavoro svolgono un ruolo decisivo: i loro funzionari saranno impiegati come agenti del cambiamento per promuovere una migliore osservanza della normativa comunitaria da parte delle PMI, dapprima attraverso l'educazione, la persuasione e l'incoraggiamento e, ove necessario, attraverso misure più rigorose per garantire l'applicazione delle leggi.

Un alto livello di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, che è l'obiettivo generale della direttiva quadro 89/391 e delle cinque direttive particolari, può essere realizzato solo se tutte le parti interessate, datori di lavoro, lavoratori, rappresentanti dei lavoratori, organi esecutivi competenti, si impegnano a garantire la corretta applicazione della normativa e a interagire in un'ottica di collaborazione. La comunicazione della Commissione - Adattarsi alle trasformazioni del lavoro e della società: una nuova strategia comunitaria per la salute e la sicurezza 2002-2006 [1] - contiene chiare indicazioni a riguardo.

[1] COM(2002) 118

Il rinnovato impegno ad affrontare le svariate carenze individuate nella presente relazione determinerà i cambiamenti destinati a migliorare i livelli di attuazione e applicazione delle direttive sulla salute e la sicurezza, facendo della tutela di queste ultime una realtà tangibile per tutti i lavoratori, contribuendo così al miglioramento della produttività e della qualità del lavoro.

Questa azione sarà al centro delle priorità più urgenti per il consolidamento dell'acquis, come delineato nella revisione intermedia dell'agenda per la politica sociale [2] per i prossimi anni.

[2] COM(2003) 312

1. Introduzione

La presente relazione è stata redatta dalla Commissione ai sensi delle disposizioni finali delle direttive 89/391, 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 [3], in base alle quali "la Commissione presenta periodicamente al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale una relazione sull'attuazione della presente direttiva".

[3] Art. 18 della direttiva 89/391/CEE del Consiglio, del 12 giugno 1989, concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro; art. 10 della direttiva 89/654/CEE del Consiglio, del 30 novembre 1989, relativa alle prescrizioni minime di sicurezza e di salute per i luoghi di lavoro (prima direttiva particolare ai sensi dell'art. 16, par. 1 della direttiva 89/391/CEE), art. 10 della direttiva 89/655/CEE del Consiglio, del 30 novembre 1989, relativa ai requisiti minimi di sicurezza e di salute per l'uso delle attrezzature di lavoro da parte dei lavoratori durante il lavoro (seconda direttiva particolare ai sensi dell'art. 16, par. 1 della direttiva 89/391/CEE), art. 10 della direttiva 89/656/CEE del Consiglio, del 30 novembre 1989, relativa alle prescrizioni minime in materia di sicurezza e salute per l'uso da parte dei lavoratori di attrezzature di protezione individuale durante il lavoro (terza direttiva particolare ai sensi dell'art. 16, par. 1 della direttiva 89/391/CEE), l'art. 9 della direttiva 90/269/CEE del Consiglio, del 29 maggio 1990, relativa alle prescrizioni minime di sicurezza e di salute concernenti la movimentazione manuale di carichi che comporta tra l'altro rischi dorso-lombari per i lavoratori (quarta direttiva particolare ai sensi dell'art.16, par. 1 della direttiva 89/391/CEE) e l'art. 11 della direttiva 90/270/CEE del Consiglio, del 29 maggio 1990, relativa alle prescrizioni minime in materia di sicurezza e di salute per le attività lavorative svolte su attrezzature munite di videoterminali (quinta direttiva particolare ai sensi dell'art. 16, par. 1 della direttiva 89/391/CEE).

La comunicazione attinge principalmente alle relazioni che gli Stati membri [4] presentano ai sensi delle direttive, in base alle quali "ogni cinque anni (quattro anni per le direttive 90/269 e 90/270) gli Stati membri presentano una relazione sull'attuazione pratica delle disposizioni della presente direttiva indicando i punti di vista delle parti sociali". Essa attinge inoltre a una relazione di esperti indipendenti che analizza l'attuazione delle direttive in tutti i settori, compreso il settore pubblico. Infine, illustra le esperienze acquisite dalla Commissione durante il controllo del recepimento delle direttive nelle legislazioni nazionali e della loro applicazione in tutti i settori dell'economia.

[4] Le relazioni nazionali sono redatte in base a un modello concordato. Il grado di partecipazione delle parti sociali nella stesura delle relazioni varia notevolmente da uno Stato membro all'altro a seconda delle prassi nazionali. Tutti gli Stati membri hanno trasmesso la relazione sulla direttiva quadro 89/391. Per quanto riguarda le prime cinque direttive particolari, Francia e Irlanda non hanno presentato tutte le relazioni. Le relazioni nazionali sono state trasmesse al Consiglio e al Parlamento europeo.

L'analisi riguarda il recepimento e l'applicazione della direttiva quadro 89/391 concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro e delle prime cinque direttive particolari, riguardanti specifici ambienti di lavoro e rischi. Le direttive particolari riguardano nello specifico:

* le prescrizioni minime per i luoghi di lavoro (89/654)

* l'uso delle attrezzature di lavoro ( 89/655)

* le attrezzature di protezione individuale (89/656)

* la movimentazione manuale di carichi (90/269)

* le attrezzature munite di videoterminali (90/270)

La relazione esamina innanzitutto gli effetti prodotti a livello legislativo dall'introduzione della direttiva quadro e delle direttive particolari negli Stati membri. In seguito illustra l'azione di controllo esercitata sul recepimento della legislazione, mettendo in luce i ritardi e gli effetti ottenuti dal controllo della conformità sulla qualità delle legislazioni nazionali.

Un'ampia sezione è dedicata all'attuazione in tutti i settori dell'economia, fornendo per ogni settore un quadro dettagliato delle caratteristiche centrali della nuova legislazione e soffermandosi in modo particolare sulla situazione nelle piccole e medie imprese e nel settore pubblico.

Il capitolo successivo riassume i principali elementi positivi e le principali difficoltà incontrate dagli Stati membri nel corso dell'attuazione.

Il quadro della situazione e la relativa valutazione sono quindi messi a confronto con i dati statistici sulla legislazione comunitaria in materia di salute e sicurezza.

Al termine, si fornisce una panoramica dei suggerimenti proposti dagli stessi Stati membri nelle relazioni nazionali per favorire una corretta applicazione. Per concludere, la relazione esamina i passi ancora da compiere in vista di una piena e corretta applicazione nell'Unione europea allargata.

2. Effetti legislativi negli Stati membri

Prima dell'adozione della direttiva quadro e delle sue prime cinque direttive particolari, vi erano notevoli differenze tra gli Stati membri in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro negli ambienti di lavoro interessati. La direttiva 89/391 ha modificato l'approccio pratico alla tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori negli Stati membri, definendo una nuova impostazione di tipo preventivo e integrato, volta a favorire un miglioramento continuo delle condizioni di salute e sicurezza. Le chiavi di volta su cui è basato il nuovo approccio sono: la responsabilità del datore di lavoro, i principi di prevenzione adottati, così come l'informazione, la formazione, la consultazione e la partecipazione equilibrata dei lavoratori. I principi basilari della salute e della sicurezza sul lavoro istituiti dalla direttiva quadro sono stati successivamente definiti e integrati nelle direttive particolari. Di conseguenza, le prescrizioni minime dovrebbero essere garantite in tutta Europa, mentre gli Stati membri hanno facoltà di mantenere o adottare livelli di protezione più elevati [5].

[5] Si veda a questo proposito la decisione della Corte di giustizia del 12 novembre 1996, Regno Unito c. Consiglio, causa C-84/94, punto 17: "Occorre rilevare al riguardo che l'art. 118 A, nell'attribuire al Consiglio il potere di adottare prescrizioni minime, non pregiudica l'intensità dell'azione che questa istituzione può ritenere necessaria per assolvere il compito che la disposizione controversa le assegna espressamente, che consiste nell'adoperarsi per promuovere il miglioramento in una prospettiva di progresso delle condizioni relative alla sicurezza e alla salute dei lavoratori. L'espressione "prescrizioni minime" di cui all'art. 118 A significa soltanto, come è peraltro confermato dal n. 3 della medesima disposizione, che essa consente agli Stati membri di adottare norme più rigorose di quelle che sono oggetto dell'intervento comunitario (v., in particolare, parere 2/91, citato, punto 18)".

Le ripercussioni della direttiva quadro e delle sue prime cinque direttive particolari sui sistemi legislativi nazionali rientrano in tre categorie.

* La direttiva quadro ha avuto notevoli conseguenze a livello giuridico nei paesi [6] che, al momento dell'adozione di questa direttiva, avevano una legislazione obsoleta o inadeguata in materia.

[6] Grecia, Irlanda, Portogallo, Spagna, Italia, Lussemburgo

* In altri Stati membri [7] la direttiva è servita a completare o a perfezionare la legislazione nazionale vigente.

[7] Austria, Francia, Germania, Regno Unito, Paesi Bassi, Belgio

Infine, in pochi Stati membri [8] il recepimento non ha richiesto grossi adeguamenti perché era già in vigore una normativa in linea con le direttive in questione. Gli Stati membri che hanno tratto il maggior beneficio dalla nuova legislazione, modernizzando la propria normativa in materia di salute e sicurezza, sottolineano i seguenti aspetti innovativi della direttiva quadro: l'ampio campo di applicazione, che interessa anche il settore pubblico, il principio della responsabilità oggettiva del datore di lavoro, l'obbligo alla redazione e alla documentazione della valutazione dei rischi, l'obbligo di istituire un programma di prevenzione basato sui risultati della valutazione dei rischi, il ricorso a servizi di prevenzione e protezione e i diritti dei lavoratori all'informazione, alla consultazione, alla partecipazione e alla formazione.

[8] Danimarca, Finlandia, Svezia

Essi segnalano inoltre i seguenti punti di forza risultanti dalle direttive particolari:

* Direttiva 89/654: la descrizione del termine "luogo di lavoro", che si estende anche alle eventuali modifiche o trasformazioni, nonché agli ampliamenti dello stesso, così come l'introduzione di prescrizioni specifiche per le uscite di emergenza, la disponibilità di spazi sufficientemente ampi, condizioni ambientali adeguate, locali di riposo e per la tutela delle lavoratrici in stato di gravidanza.

* Direttiva 89/655: ha avuto un profondo effetto unificante sulle legislazioni nazionali concernenti le attrezzature di lavoro. In generale, pur non avendo introdotto grosse innovazioni, ha contribuito alla razionalizzazione e generalizzazione delle normative nazionali vigenti. La maggioranza degli Stati membri ha riferito che il recepimento delle prescrizioni minime riguardanti le attrezzature di lavoro ha ampliato il campo di applicazione della legislazione nazionale a tutti i settori di attività. Questi effetti a livello giuridico sono stati maggiori in alcuni paesi, come ad esempio in Grecia, in cui la nuova direttiva ha rappresentato un notevole passo avanti, mentre in altri [9] sono stati meno pronunciati.

[9] Per esempio Danimarca e Paesi Bassi.

* Direttiva 89/656: l'introduzione di determinati obblighi per il datore di lavoro, come la valutazione, la selezione, la fornitura e la manutenzione di attrezzature di protezione individuale per i lavoratori. Altri elementi importanti sono: l'ampliamento delle responsabilità del datore di lavoro per quanto riguarda questo aspetto, così come il suo obbligo di valutazione dei rischi nella scelta delle attrezzature di protezione individuale. In generale, il recepimento della direttiva ha ampliato il campo di applicazione della legislazione nazionale esistente [10].

[10] Attrezzature di protezione individuale nelle imbarcazioni in Danimarca

* Direttiva 90/269: ha unificato la legislazione esistente, semplificando e completando la normativa vigente in materia di lesioni derivanti dalla movimentazione di carichi. Nella maggior parte degli Stati membri l'ambito di applicazione è stato esteso a tutti i settori di attività e l'obbligo alla determinazione e alla valutazione dei rischi associati con la movimentazione manuale di carichi è stato riconosciuto come un'innovazione. Alcuni paesi hanno sottolineato l'importanza del principio di evitare la movimentazione manuale di carichi e l'obbligo da parte del datore di lavoro di ridurre i rischi adottando misure organizzative o tecniche appropriate.

* Direttiva 90/270: l'introduzione di disposizioni concernenti le attività lavorative svolte su attrezzature munite di videoterminali e la considerazione degli aspetti ergonomici. Gli Stati membri indicano come maggiori innovazioni introdotte nella legislazione nazionale dalla direttiva anche l'interruzione periodica del lavoro quotidiano con pause o cambiamenti di attività per i lavoratori che utilizzano videoterminali e il diritto a esami della vista e, ove necessario, la fornitura di dispositivi di correzione. Le prescrizioni in materia di emissioni, di attrezzature e ambiente di lavoro e di interfaccia elaboratore/uomo hanno contribuito a modernizzare la legislazione nazionale.

Dalle relazioni nazionali e dalle analisi svolte dalla Commissione risulta che la direttiva quadro 89/391 e le direttive 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 hanno avuto un effetto trainante per la nascita di una cultura della prevenzione in tutta l'Unione, così come sulla razionalizzazione e la semplificazione del corpus legislativo nazionale in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Risulta evidente che l'impatto è stato maggiore negli Stati membri che avevano una legislazione meno sviluppata in materia o basata su misure correttive, piuttosto che su un approccio preventivo alla lotta contro i rischi professionali.

La svolta imposta dalla legislazione comunitaria in materia di salute e sicurezza sul lavoro, che ha significato l'allontanamento da un approccio alla prevenzione degli infortuni trainato dalla tecnologia a favore di una politica di sicurezza e salute sul lavoro molto più incentrata sul comportamento del lavoratore e sulle strutture organizzative, è stata riconosciuta come l'elemento che ha influenzato maggiormente i sistemi legislativi nazionali. Nel suo recepimento, gli Stati membri hanno dovuto passare da una legislazione dettagliata di tipo prescrittivo a una legislazione volta al raggiungimento di un obiettivo. Questa ha avuto a sua volta ripercussioni sull'interpretazione giurisprudenziale e sulla sua applicazione.

3. Controllo del recepimento

Il presente capitolo riguarda il controllo del recepimento delle direttive nella legge nazionale e considera in particolare il lungo processo necessario per la trasposizione delle stesse. Inoltre descrive nel dettaglio i successi ottenuti grazie all'impegno degli Stati membri, nonostante le carenze incontrate in tutta l'Unione europea, come ha rivelato l'analisi di conformità.

3.1. Tempi di recepimento

Il recepimento della direttiva quadro 89/391 e delle sue cinque prime direttive particolari 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 nel quadro legislativo nazionale degli Stati membri è stato un processo piuttosto lungo. I ritardi nel recepimento hanno avuto notevoli ripercussioni sui livelli dell'attuazione pratica nei luoghi di lavoro.

Nonostante tutte le direttive fossero precedentemente state oggetto di approfondite consultazioni con le parti sociali a livello europeo e nazionale, e nonostante siano state tutte adottate dal Consiglio con voto unanime, la maggior parte degli Stati membri non ha soddisfatto gli impegni presi per quanto riguarda i tempi del recepimento. Finlandia, Austria e Svezia hanno attuato i necessari cambiamenti in parte prima dell'adesione e in parte poco dopo l'ingresso nell'Unione europea [11].

[11] Vedere nell'allegato l'elenco delle disposizioni nazionali comunicate dagli Stati membri concernenti la direttiva quadro 89/391 e le sue prime cinque direttive particolari 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270.

Già nel 1993 la Commissione aveva avviato procedimenti di infrazione contro gli Stati membri che non avevano comunicato entro i termini dovuti l'adozione della legislazione nazionale che recepiva le direttive. A seguito dell'apertura di questi procedimenti di infrazione, gli Stati membri hanno accelerato la propria attività legislativa, adottando le necessarie misure per il recepimento delle direttive prima della conclusione del procedimento. In un caso, quello della Spagna, il procedimento d'infrazione avviato a seguito della mancata comunicazione delle misure nazionali di recepimento delle direttive 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 è sfociato in una sentenza di condanna da parte della Corte di giustizia [12].

[12] Sentenza della Corte del 26 settembre 1996, Commissione c. Regno di Spagna, causa C-79/95.

3.2. Controllo della conformità

Successivamente al recepimento nelle legislazioni nazionali, la Commissione ha svolto un controllo di conformità delle stesse. Anziché aprire immediatamente i procedimenti d'infrazione, la Commissione ha affrontato le questioni aperte con le autorità nazionali per chiarire e risolvere malintesi e correggere le irregolarità. I reclami presentati alla Commissione dai singoli paesi hanno svolto un ruolo molto importante, evidenziando i punti deboli.

3.2.1. La direttiva quadro

Pur mettendo in luce l'efficacia dell'impegno profuso, l'analisi di conformità del recepimento della direttiva quadro 89/391 nelle legislazioni nazionali ha rivelato anche carenze praticamente in tutti gli Stati membri.

La Commissione ha avviato procedimenti di infrazione per non conformità contro tutti gli Stati membri, ad eccezione della Grecia (contro la quale è tuttavia stato aperto un procedimento di infrazione concernente le carenze di applicazione della legislazione greca che recepisce la direttiva 89/391). A seguito dell'invio delle lettere di notifica formale e dei pareri motivati, undici Stati membri (Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Irlanda, Lussemburgo, Portogallo, Paesi Bassi, Svezia e Regno Unito) hanno emendato la propria legislazione, ponendo rimedio alle carenze individuate. I casi degli Stati membri che non hanno riconosciuto tutte le carenze evidenziate sono stati deferiti dalla Commissione alla Corte di giustizia [13].

[13] Commissione c. Germania, causa C-5/00; Commissione c. Italia, causa C-49/00; Commissione c. Portogallo, causa C-425/01; Commissione c. Paesi Bassi, causa C-441/01; Commissione c. Lussemburgo, causa C-335/02. Si segnala che sono ancora in corso procedimenti di infrazione contro alcuni Stati membri (Austria, Francia, Finlandia, Irlanda, Spagna, Svezia e Regno Unito).

Di seguito si elencano gli aspetti che hanno creato i maggiori problemi di conformità nel recepimento della direttiva quadro 89/391.

* Campo di applicazione (articolo 2): diversi Stati membri lo hanno limitato nella legislazione nazionale. In questo contesto va citata la sentenza del 3 ottobre 2000, emessa dalla Corte di giustizia nella causa C-303/98, Sindicato de Médicos de Asistencia Pública (Simap) contro Conselleria de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana, che esamina il campo di applicazione della direttiva quadro 89/391 specificando che "...Occorre rilevare, da un lato, come, tanto dall'oggetto della direttiva di base, ossia la promozione del miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori sul lavoro, quanto dal dettato del suo art. 2, n. 1, emerga che il suo campo di applicazione dev'essere inteso in modo ampio." e che "Ne consegue che le eccezioni al campo di applicazione della direttiva di base, ivi comprese quelle di cui al suo art. 2, n. 2, devono essere interpretate in senso restrittivo" [14].

[14] Vedere in tal senso il parere dell'Avvocato generale del 6 maggio 2003 nelle cause congiunte C-397/01-C-403/01, Bernhard Pfeiffer e a. c. Deutsches Rotes Kreuz Kreisverband Waldshut eV., punto 22.

* Responsabilità del datore di lavoro (articolo 5).

* Principi generali della prevenzione (articolo 6, paragrafo 2).

* Portata dell'obbligo di valutazione dei rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori (articolo 6, paragrafo 3, lettera a)): il recepimento da parte dell'Italia ha sollevato un problema di conformità (la legislazione italiana imponeva ai datori di lavoro solo la valutazione di rischi specifici), chiarito dalla Corte di giustizia nella sentenza del 15 novembre 2001 [15]. In particolare al punto 12, la Corte afferma che "In via preliminare, si deve constatare come risulti sia dall'obiettivo della direttiva, che si applica, ai sensi del suo quindicesimo considerando, a tutti i rischi, sia dal tenore letterale dell'art. 6, n. 3, lett. a), della medesima che i datori di lavoro sono tenuti a valutare l'insieme dei rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori." Il punto 13 di questa sentenza è particolarmente importante: "Inoltre, è importante precisare che i rischi professionali che devono essere oggetto di una valutazione da parte dei datori di lavoro non sono stabiliti una volta per tutte, ma si evolvono costantemente in funzione, in particolare, del progressivo sviluppo delle condizioni di lavoro e delle ricerche scientifiche in materia di rischi professionali".

[15] Causa C-49/00, Commissione c. Italia.

* Servizi di prevenzione e protezione (articolo 7). Sono state sollevate varie questioni:

- diversi paesi hanno messo in discussione l'obbligo di dare priorità ai servizi interni. La maggior parte degli Stati membri ha successivamente emendato le proprie disposizioni nazionali, ma in un caso la Commissione ha deferito la questione alla Corte di giustizia, che il 22 maggio 2003 [16] ha sentenziato che "(...) Non avendo recepito, nella sua normativa nazionale, il carattere subordinato del ricorso alle competenze esterne ad un'impresa al fine di garantire le attività di protezione e di prevenzione nei confronti dei rischi professionali nell'impresa stessa, il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in forza del Trattato CE e dell'art. 7, n. 3, della direttiva del Consiglio 12 giugno 1989, 89/391/CEE";

[16] Causa C-441/01, Commissione c. Paesi Bassi.

- il recepimento di questo articolo ha creato gravi problemi di conformità anche per la Francia, che sosteneva che la 'médecine du travail' avrebbe correttamente recepito tale disposizione. La Commissione non ha accettato questo punto di vista e ha aperto un procedimento di infrazione, a seguito del quale la Francia ha adottato una legislazione nazionale che recepiva l'articolo 7 con un approccio pluridisciplinare [17];

[17] Vedere Loi de modernisation sociale del 17 gennaio 2002.

- altre carenze erano state evidenziate in relazione all'obbligo del datore di lavoro di fare ricorso a servizi o persone esterne competenti nel caso in cui le misure protettive e preventive non potessero essere organizzate internamente per mancanza di personale competente nell'impresa e/o nello stabilimento (articolo 7, paragrafo 3). La Corte ha stabilito nella summenzionata sentenza del 15 novembre 2001 [18] che "È particolarmente importante, per garantire l'esigenza di certezza del diritto, che i singoli possano contare su una situazione giuridica chiara e precisa, che consenta loro di sapere esattamente quali sono i loro diritti e gli obblighi e di farli valere, se del caso, dinanzi ai giudici nazionali." (punto 22) e che "A tale proposito va ricordato che l'art. 7, nn. 1 e 3, della direttiva prevede l'obbligo del datore di lavoro di organizzare un servizio di protezione e di prevenzione dei rischi professionali all'interno dell'impresa ovvero, se le competenze all'interno della medesima sono insufficienti, di far ricorso a competenze esterne" (punto 23);

[18] Causa C-49/00.

- infine, in diversi Stati membri sono state rilevate carenze nel recepimento dell'articolo 7, paragrafo 8, primo sottoparagrafo: "Gli Stati membri definiscono le capacità e le attitudini necessarie di cui al paragrafo 5" (riferito ai lavoratori designati e ai servizi o alle persone esterne incaricati dell'attuazione delle misure protettive e preventive). Nella sentenza del 15 novembre 2000 [19], la Corte di giustizia ha sostenuto che "L'esecuzione di tale obbligo implica l'adozione da parte degli Stati membri di provvedimenti legislativi o regolamentari conformi ai requisiti della direttiva e portati a conoscenza delle imprese interessate con mezzi adeguati al fine di consentire a queste ultime di conoscere i loro obblighi in materia e alle autorità nazionali competenti di verificare che tali provvedimenti vengano osservati" (punto 36). Questa disposizione della direttiva 89/391 è stata ancora oggetto di una sentenza della Corte del 22 maggio 2003 [20].

[19] Causa C-49/00.

[20] Commissione c. Lussemburgo, causa C-335/02.

* Pronto soccorso, lotta antincendio ed evacuazione dei lavoratori (articolo 8): in alcuni casi le difficoltà incontrate nel recepimento delle disposizioni riguardanti questi aspetti erano dovute essenzialmente al fatto che le competenze relative alla loro attuazione erano state suddivise tra diversi ministeri (Irlanda, Regno Unito, Finlandia).

* Obbligo di documentazione della valutazione dei rischi in tutti i tipi di impresa (articolo 9): la Corte di giustizia ha considerato nella sua sentenza del 7 febbraio 2002 [21] che "Anzitutto occorre osservare che l'art. 9, n. 1, lett. a), della direttiva stabilisce l'obbligo per il datore di lavoro di disporre di documenti che contengano una valutazione dei rischi per la sicurezza e la salute durante il lavoro, documenti ai quali i lavoratori o i loro rappresentanti che abbiano una funzione specifica in materia di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori devono avere accesso in forza dell'art. 10, n. 3, lett. a), della direttiva" (punto 24) e che "A tal proposito, occorre dichiarare che una disposizione che per taluni tipi di imprese, in particolare in funzione del numero di lavoratori alle loro dipendenze, conceda al Ministro federale competente il potere di esentare i medici aziendali ed il personale specializzato in materia di sicurezza del lavoro dalla redazione di relazioni sulla valutazione delle condizioni di lavoro risulta chiaramente contraria agli artt. 9, n. 1, lett. a), e 10, n. 3, lett. a), della direttiva, dal momento che talune imprese che impiegano dieci lavoratori o meno potrebbero così vedersi dispensate dall'obbligo di disporre di documenti contenenti una valutazione dei rischi" (punto 35).

[21] Commissione c. Germania, causa C-5/00.

* Informazione dei lavoratori (articolo 10): in alcuni Stati membri la legislazione limitava originariamente questo diritto ai lavoratori delle aziende con una determinata soglia di dipendenti o a un determinato grado di informazione.

* Consultazione, partecipazione e formazione dei lavoratori (articoli 11 e 12): nella maggior parte dei casi, gli Stati membri hanno accettato il parere della Commissione, ponendo rimedio alle carenze ed emendando di conseguenza la propria legislazione.

3.2.2. Le direttive particolari

Quanto al recepimento delle prime direttive particolari 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270, la situazione dal punto di vista della conformità è stata fin dall'inizio decisamente più semplice per il fatto che gli Stati membri avevano in genere integrato alla lettera le prescrizioni minime nelle proprie legislazioni nazionali. Inoltre, la maggior parte delle carenze rilevate sono state risolte senza che occorresse avviare procedimenti di infrazione. La Commissione ha tuttavia dovuto ricorrere alla Corte di giustizia in alcuni casi [22].

[22] Commissione c. Italia, causa 65/01, (trasposizione della direttiva 89/655), Commissione c. Italia, causa C-455/00 (direttiva 90/270); Commissione c. Spagna, causa C-168/03 (direttiva 89/655). Si rammenta che sono tuttora in corso procedimenti di infrazione contro alcuni Stati membri (Austria, Germania e Svezia).

La maggior parte delle carenze rilevate nel corso del controllo di conformità riguardava la direttiva 89/654 sui luoghi di lavoro, la direttiva 89/655 sulle attrezzature di lavoro e la direttiva 90/270 sulle attrezzature munite di videoterminali e interessava i requisiti tecnici di cui agli allegati. Per quanto riguarda la direttiva 90/270 sulle attrezzature di lavoro munite di videoterminali, in alcuni Stati membri hanno creato difficoltà di recepimento anche le disposizioni relative all'interruzione periodica del lavoro quotidiano con pause e alla sorveglianza sanitaria.

4. Azione sul campo: l'attuazione pratica

I ritardi nel recepimento, così come i problemi di conformità, in particolare per la direttiva quadro, hanno avuto ripercussioni notevoli sul grado di attuazione pratica, così come sulla qualità della stessa, perché è stata ritardata anche l'attuazione delle iniziative di sostegno (informazione, formazione, assistenza tecnica, ecc.) volte a creare una cultura della sicurezza.

L'analisi della situazione a livello dei luoghi di lavoro fornisce un quadro ambiguo, con aziende in cui la legislazione è ampiamente recepita e applicata, con effettivi benefici in termini di riduzione dei rischi per la salute e la sicurezza e di prevenzione degli infortuni sul lavoro, e altre in cui sono ancora necessari notevoli sforzi per ottemperare alla normativa e fare in modo di raccogliere tutti i frutti auspicati a livello di prevenzione.

Ciò significa che se da un lato gli obiettivi principali di garantire ai lavoratori dell'Unione europea un livello di protezione basato su requisiti minimi comuni, armonizzando i requisiti di salute e sicurezza, e di ridurre il numero degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali sono stati realizzati, dall'altro la difformità di applicazione di tale normativa nei diversi settori di attività e nelle imprese di diverse dimensioni ha precluso ulteriori riduzioni degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali.

Il livello di attuazione pratica nei luoghi di lavoro è stato influenzato da una serie di fattori concomitanti. I prossimi paragrafi documentano i fatti rilevanti per quanto attiene ai seguenti aspetti chiave: pubblicizzazione e sostegno della legislazione; sensibilizzazione; valutazione, documentazione e supervisione dei rischi; servizi di protezione e prevenzione; informazione, consultazione, partecipazione e formazione; organizzazione e gestione della salute e della sicurezza sul lavoro; attuazione; PMI; settore pubblico.

4.1. Pubblicizzazione e sostegno della nuova legislazione che recepisce le direttive concernenti la salute e la sicurezza sul lavoro

Già nel 1992, la Commissione e gli Stati membri avevano avviato una serie di azioni, tra cui la proclamazione del 1992 come anno europeo della salute e della sicurezza sul lavoro e, successivamente, delle settimane europee per la salute e la sicurezza, così come l'organizzazione di campagne a livello nazionale in vista della promozione e diffusione della nuova legislazione sulla salute e la sicurezza sul lavoro, fornendo consulenza per l'attuazione delle direttive sui luoghi di lavoro. A livello europeo, questa attività di informazione viene svolta dall'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro, istituita nel 1994 [23].

[23] Regolamento del Consiglio (CE) n. 2062/94 CE del 18 luglio 1994 relativo all'istituzione di un'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro, GU L 216 del 20.8.1994, pag. 1, modificato dal Regolamento del Consiglio (CE) n. 1643/95 del 29 giugno 1995, GU L 156 del 7.7.1995, pag. 1.

A seguito dell'adozione delle direttive, gli Stati membri hanno varato ampi piani d'azione intesi a promuovere un atteggiamento attivo nei confronti della prevenzione, a sensibilizzare il pubblico nei confronti del concetto della prevenzione integrata e ad elaborare orientamenti pratici per aiutare i datori di lavoro e i lavoratori a ottemperare agli obblighi previsti dalla nuova legislazione.

Gli Stati membri riferiscono in genere che le misure adottate sono sufficienti e soddisfacenti, sebbene diversi paesi [24] mettano in luce l'esigenza di ampliare le attività di informazione e consulenza al fine di indurre le piccole imprese e i lavoratori autonomi a perseguire livelli di salute e sicurezza più elevati, riconoscendone i vantaggi a livello economico e sociale.

[24] Lussemburgo, Regno Unito, Irlanda.

Sebbene le attività svolte a livello nazionale e comunitario abbiano dato un contributo notevole alla comprensione della nuova legislazione, rendendo i datori di lavoro e i lavoratori più consapevoli dei loro diritti e obblighi, gli effetti di tali misure variano nei diversi settori dell'economia. Ad esempio, il successo nelle imprese più grandi coesiste con una situazione a livello delle PMI in cui, in tutta l'Unione, deve ancora essere compiuto il salto di qualità necessario a innescare lo sviluppo del senso di sicurezza, della volontà di controllare i rischi e della partecipazione dei soggetti coinvolti nel controllo dei rischi sul luogo di lavoro.

4.2. Sensibilizzazione

Nonostante il grande volume di materiale informativo disponibile, il livello di informazione dei datori di lavoro e dei lavoratori, in particolare nelle piccole e medie imprese, risulta insufficiente al raggiungimento di tutti i gruppi destinatari, come dimostrano gli esempi forniti di seguito.

- Gli studi condotti nei Paesi Bassi indicano che occorre migliorare il livello di informazione dei datori di lavoro. Tra le imprese che non avevano ottemperato all'obbligo di svolgere la valutazione dei rischi, il 9% ha riferito di non essere a conoscenza di tale obbligo e l'8% di non sapere di dover effettuare un'analisi delle condizioni di lavoro e la valutazione dei rischi sul luogo di lavoro. Si trattava prevalentemente di piccole e medie imprese.

- Da un'indagine svolta in Spagna emerge che il 68% delle imprese ha difficoltà a comprendere gli obblighi dei datori di lavoro. Per il 16%, il livello di informazione in materia di sicurezza e salute sul lavoro era insufficiente. Il 59% dei datori di lavoro ha affermato di non essere a conoscenza dell'obbligo di sviluppare e attuare misure necessarie a garantire la sicurezza e la tutela della salute dei lavoratori. Il 18% ha riferito di avere solo un'idea molto vaga di queste misure e il 13% non ha intrapreso alcuna azione pur essendo informato degli obblighi vigenti.

- In Svezia, le piccole imprese hanno difficoltà a comprendere le disposizioni. L'informazione raggiunge gli specialisti e le associazioni che si occupano di salute e sicurezza ma non i maggiori attori della prevenzione: i datori di lavoro e i lavoratori.

- Nel Regno Unito, un'indagine empirica ha confermato che i datori di lavoro delle piccole imprese hanno difficoltà a comprendere il materiale informativo fornito dalle autorità preposte all'attuazione delle disposizioni in materia di sicurezza e salute sul lavoro.

La difficoltà di comprensione è dovuta alla natura stessa delle disposizioni, che definiscono un obiettivo senza fornire, a livello nazionale, le informazioni necessarie ai datori di lavoro per istituire piani di prevenzione adeguati ad affrontare i rischi evidenziati dalla relativa valutazione. In particolare, i datori di lavoro delle piccole imprese ritengono che lo sviluppo di questi piani di prevenzione sia un compito molto impegnativo.

Per quanto riguarda la motivazione dei datori di lavoro, l'unico studio empirico sulla salute e la sicurezza sul lavoro disponibile è stato svolto dal Regno Unito e induce a concludere che la ragione principale per cui il datore di lavoro adotta nuove misure è la necessità di ottemperare alle disposizioni di legge (80% dei datori di lavoro). Lo studio consente di distinguere tre modelli di comportamento di base:

1. l'atteggiamento più ampiamente diffuso tra i datori di lavoro consiste nel limitarsi ad ottemperare alle norme di legge e a garantire il superamento delle ispezioni, ma senza considerare minimamente i vantaggi ottenibili attraverso un miglioramento della sicurezza e della salute sul lavoro. Il cosiddetto 'comportamento legalista' mira pertanto a contenere il più possibile i costi di attuazione, pur garantendo l'osservanza delle prescrizioni di legge;

2. una seconda categoria di datori di lavoro è genuinamente interessata ai costi e ai benefici della sicurezza e della salute sul lavoro di cui tiene conto nell'ottimizzazione dei processi di produzione e dei sistemi di gestione integrati, e introduce le relative misure sulla base di quella che può essere definita una 'motivazione intrinseca'. Poiché tuttavia si tratta di un gruppo piuttosto esiguo, i programmi basati sugli "esempi di migliori pratiche" hanno una risonanza molto limitata;

3. un terzo gruppo è costituito dalle imprese che attuano misure di sicurezza e salute sul lavoro perché rientrano nei requisiti richiesti da clienti importanti, oppure imposti dalle gare d'appalto pubbliche, oppure per evitare sanzioni da parte delle autorità preposte all'attuazione, ecc. In altre parole, vi è una cosiddetta 'spinta dall'esterno' a impegnarsi nell'applicazione delle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro.

4.3. Valutazione, documentazione e supervisione dei rischi

Una delle più importanti innovazioni introdotte dalla legislazione comunitaria in materia di salute e sicurezza sul lavoro è stata la valutazione dei rischi e la documentazione dei risultati, da utilizzarsi come base per l'istituzione di un programma di misure tecniche e/o organizzative di carattere preventivo, comprendente anche la regolare verifica dell'efficienza delle misure adottate e il continuo miglioramento delle condizioni di sicurezza e di salute sul lavoro ai sensi della direttiva quadro 89/391. I programmi di prevenzione devono essere dinamici, ossia continuamente aggiornati finché persistono le condizioni di rischio.

Risulta che le attività di valutazione, documentazione e supervisione dei rischi non sono universalmente praticate, neppure negli Stati membri in cui la cultura della prevenzione è tradizionalmente diffusa. Seguono alcuni risultati empirici:

- in Danimarca, uno studio del 1998 ha evidenziato che quasi la metà delle imprese non aveva effettuato alcuna valutazione dei rischi. Tra quelle con 5-19 dipendenti, solo il 27% aveva condotto uno studio sulla valutazione dei rischi. Tra quelle con 20-49 dipendenti la percentuale era già salita al 61% e in quelle con 50-199 dipendenti al 67%. Il 95% delle imprese di grandi dimensioni con oltre 200 dipendenti aveva condotto studi sulle condizioni sul luogo di lavoro;

- studi svolti in Germania indicano che da un quarto a un terzo delle imprese ha svolto in maniera sistematica e completa le valutazioni dei rischi. Date le dimensioni di tali imprese, l'attività ha interessato il 75% del totale dei posti di lavoro;

- nei Paesi Bassi, il 58% delle imprese ottempera all'obbligo, introdotto di recente, di compiere un'analisi dei rischi presenti sul luogo di lavoro. Nelle imprese con oltre 20 dipendenti la cifra sale a oltre l'80% e in quelle con oltre 100 dipendenti al 96%. Per le piccole imprese la percentuale è più bassa. Tra quelle più piccole, con 2-9 dipendenti, solo il 52% ha ottemperato agli obblighi di legge. Le ragioni per cui non hanno svolto la valutazione dei rischi sono le seguenti: il 30% dei datori di lavoro è dell'opinione che non sia necessaria, il 21% non ha ancora trovato il tempo per svolgerla, il 9% non conosce i propri obblighi, l'8% non ne ha mai sentito parlare e il 7% è dell'opinione che sia troppo dispendiosa in termini di tempo e costosa. I Paesi Bassi hanno presentato anche i dati relativi alle misure attuate sulla base della valutazione dei rischi, da cui risulta che circa due terzi delle imprese che avevano svolto le valutazioni hanno cominciato a elaborare misure appropriate e due terzi hanno già attuato misure concrete di sicurezza e salute sul lavoro;

- nel Regno Unito, il 30% delle imprese informate sulle nuove disposizioni aveva svolto analisi delle condizioni sul luogo di lavoro già prima dell'entrata in vigore della normativa comunitaria. Circa la metà ha svolto per la prima volta una valutazione dei rischi dopo l'attuazione delle direttive europee. In totale, oltre l'80% delle imprese ha svolto la valutazione dei rischi. Il 22% delle imprese non conserva alcuna documentazione dei principali risultati di tali valutazioni. Tra queste vi sono molte piccole imprese (con meno di 5 dipendenti) esonerate dall'obbligo di documentazione, ma anche il 3% delle grandi imprese e il 24% delle imprese con meno di 50 dipendenti non ottemperano agli obblighi documentali.

Per quanto riguarda la qualità delle valutazioni dei rischi, delle valutazioni delle condizioni sul luogo di lavoro e della relativa documentazione, così come quella della supervisione dell'efficienza delle misure attuate, risulta chiaramente che sono finalizzate a ottemperare agli obblighi di legge.

A livello di supervisione dell'efficienza delle misure adottate nelle imprese, la situazione è poco omogenea. Ad esempio, i risultati per la Germania mostrano che l'84% delle imprese con oltre 250 dipendenti supervisiona gli effetti delle misure adottate a tutela della sicurezza e della salute, ma la cifra scende a meno del 30% per le imprese con meno di 10 dipendenti.

In breve, gli aspetti da migliorare per quanto riguarda l'attuazione pratica delle disposizioni in materia di valutazione dei rischi sono i seguenti:

- le procedure sono superficiali e schematiche e riguardano essenzialmente i rischi evidenti. Gli effetti a lungo termine (ad esempio, i fattori mentali) così come i rischi non facilmente osservabili, come ad esempio quelli causati dalle sostanze chimiche, vengono trascurati;

- i fattori di rischio psicosociale e quelli legati all'organizzazione del lavoro non vengono praticamente presi in considerazione;

- i rischi non sono analizzati e valutati globalmente. Di conseguenza, vengono attuate misure separate e non si applica un metodo integrato per l'analisi delle condizioni sul luogo di lavoro;

- la valutazione dei rischi è spesso considerata un obbligo cui ottemperare una tantum e manca di continuità;

- l'efficienza delle misure adottate non è supervisionata in modo sufficiente dai datori di lavoro.

4.4. Servizi di protezione e prevenzione

La direttiva quadro 89/391 prevede che ogni datore di lavoro designi uno o più dipendenti per occuparsi delle attività di protezione e di prevenzione dei rischi professionali nell'impresa e/o nello stabilimento e, qualora le competenze interne siano insufficienti per organizzare dette attività, che il datore di lavoro faccia ricorso a competenze (persone o servizi) esterne. In altri termini, le valutazioni dei rischi e l'introduzione di misure preventive devono essere svolte da personale dell'impresa con le necessarie attitudini oppure essere affidate a servizi esterni.

Stabilendo la regola di dare priorità all'utilizzo di un servizio di prevenzione interno rispetto a un servizio di prevenzione esterno [25], il legislatore intendeva garantire che le imprese che già avevano istituito servizi di protezione e prevenzione interni li conservassero, dando contemporaneamente la possibilità a quelle che non ne disponevano di accedere a servizi di protezione e prevenzione di qualità.

[25] Si veda, in tal senso, la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-441/01, Commissione c. Paesi Bassi.

Le cifre relative alla fornitura di servizi di protezione e prevenzione costituiscono un indicatore importante per la valutazione dell'attuazione pratica perché riflettono la portata e la qualità dei servizi di prevenzione in atto.

Il Comitato consultivo per la sicurezza, l'igiene e la tutela della salute sul luogo di lavoro ha adottato un parere sui servizi pluridisciplinari di protezione e di prevenzione / sorveglianza medica al 15 maggio 2001 [26] in cui si afferma che gli Stati membri devono garantire il controllo di qualità, mentre ai datori di lavoro, responsabili dell'attuazione delle misure di sicurezza, è richiesta la capacità di garantire la partecipazione dei lavoratori e di fare appello a un'assistenza qualificata e competente per lo svolgimento di questi compiti.

[26] COM(2003) 346 def. del 12.06.2003

Sebbene la copertura dei servizi di protezione e prevenzione (sia per gli aspetti tecnici, sia per quelli sanitari e psicologici) sia ancora notevolmente carente, sono stati compiuti notevoli passi avanti nell'istituzione di servizi di prevenzione esterni.

I dati forniti di seguito offrono un quadro della situazione in alcuni Stati membri.

- Belgio: circa il 91% delle imprese ha firmato contratti con fornitori di servizi di prevenzione esterni. In linea di principio, tutte le imprese, ivi incluse le PMI, devono ricorrere a servizi esterni (esistono 27 SEPR - Servizi esterni di protezione e prevenzione) mentre, in generale, le grandi imprese organizzano questi servizi internamente.

- Danimarca: la valutazione condotta dal Servizio danese per la salute sul lavoro rivela che nel 1994 solo il 12% delle aziende con meno di 10 dipendenti si è rivolta a un Servizio nazionale per la salute sul lavoro (Servizio danese per l'ambiente di lavoro, 1995). Da uno studio svolto nel 1999 emerge che il 38% delle piccole imprese non ha fatto uso di servizi di prevenzione e un altro 21% ha usato questi servizi meno di una volta l'anno [27].

[27] Tyberg, A. et al: Evaluation of experiences with the current Occupational Health Service-system, Tastrup 2000.

- Germania: nella metà circa delle piccole e medie imprese tedesche con meno di 20 dipendenti non vi è un responsabile della sicurezza e/o un esperto in igiene e salute sul lavoro. Queste PMI rappresentano il 90% delle imprese tedesche e occupano dal 20% al 25% dei lavoratori nel settore privato.

- Per la Grecia, gli esperti segnalano che i servizi di prevenzione offerti alle imprese con oltre 150 dipendenti sono soddisfacenti. Le piccole e medie imprese (fino a 150 dipendenti) non hanno accesso a servizi di prevenzione.

- Finlandia: la stragrande maggioranza dei lavoratori è coperta da servizi di prevenzione. Solo l'8% dei lavoratori non dispone di alcuna forma di assistenza medica sul luogo di lavoro. Le maggiori carenze si registrano tra le imprese con meno di 10 dipendenti, il 44% delle quali non dispone di servizi di prevenzione.

- Fino a poco tempo fa la Francia affermava che l'attuale legge sulla medicina del lavoro, istituita nel 1946, ottemperava alle disposizioni dell'articolo 7 della direttiva quadro. In questa sede sono stati considerati solo i servizi per la tutela della salute sul lavoro a disposizione dei lavoratori, formalmente garantita a circa l'85% della forza lavoro.

- In Lussemburgo quasi tutte le imprese di grandi dimensioni forniscono servizi di protezione e prevenzione ai propri dipendenti. Tuttavia, gli esperti stimano che circa la metà delle imprese che occupano da 50 a 250 dipendenti e la maggioranza delle piccole imprese con meno di 50 dipendenti non fa uso di servizi di prevenzione nella misura prevista dalla legge. Di conseguenza, circa 100.000 dei 190.000 lavoratori lussemburghesi risultano non adeguatamente coperti da servizi di protezione e prevenzione.

- Nei Paesi Bassi il 97% delle imprese ha firmato il previsto contratto per la fornitura di servizi di sicurezza e di assistenza sanitaria sul lavoro con un'impresa esterna certificata.

- Austria: il 70% dei lavoratori ha accesso ai servizi di prevenzione, con una copertura piuttosto superficiale nelle piccole imprese.

- Portogallo: solo una minoranza di imprese dispone di competenze preventive.

- La Svezia ha riferito che il 72% delle imprese e delle aziende pubbliche dispone di servizi di prevenzione. Tra le piccole imprese con meno di 10 dipendenti la percentuale degli assistiti si aggira intorno a un rispettabile 45%. Questa cifra sale all'88% nelle imprese con oltre 50 dipendenti.

- In Spagna, l'analisi delle condizioni di lavoro svolta nell'ambito dell'Indagine sulle forze di lavoro (1999) ha segnalato che il 24% delle imprese non aveva organizzato attività di prevenzione [28].

[28] Relazione: resultados Estadisticos del Plan de Visitas a Empresas (risultati statistici del piano di visite alle imprese)

- Nel Regno Unito, l'85% delle imprese dispone di uno specialista in sicurezza e salute sul lavoro interno all'impresa o ha stipulato un contratto con un fornitore esterno.

In via preliminare, si conclude che non tutte le imprese attuano questa disposizione designando un dipendente a svolgere le attività connesse con la prevenzione dei rischi professionali o, in caso di mancanza di personale competente, ricorrendo a un servizio di protezione e prevenzione esterno. Il settore più carente è quello delle piccole e medie imprese in tutti i paesi europei.

Uno dei problemi incontrati nell'organizzazione di servizi di protezione e prevenzione è la mancanza di personale adeguatamente qualificato. Questo vale soprattutto per i servizi organizzati esternamente e per gli aspetti sanitari sul luogo di lavoro. La direttiva quadro non definisce le attitudini e le competenze dei servizi di prevenzione, demandando questo compito agli Stati membri, ma dalle disposizioni della direttiva quadro risulta logicamente che debbano essere di natura pluridisciplinare.

Gli Stati membri hanno definito queste attitudini e capacità in maniera differente, e questo si riflette sulla qualità dei servizi forniti nei diversi Stati membri.

Le cifre relative alla percentuale di copertura (per imprese, enti pubblici e lavoratori) non sono sufficienti di per sé a consentire una valutazione dei servizi di protezione e prevenzione forniti. Infatti occorre tenere conto anche degli aspetti qualitativi (programmi di formazione per i lavoratori, livello dei servizi, miglioramenti introdotti). Da questo punto di vista, vi sono notevoli carenze, tra cui l'attenzione unilaterale per gli aspetti tecnici, mentre la sorveglianza medica è troppo incentrata sulla prevenzione e vi è la tendenza da parte dei datori di lavoro a ridurre al minimo il livello dei servizi offerti.

Poiché non esiste una norma generalmente accettata per la valutazione della qualità, è molto difficile valutare la qualità dei servizi di prevenzione forniti. In questo contesto è lecito domandarsi se i periodi minimi di riposo, fissati dai singoli Stati membri, saranno effettivamente sufficienti a garantire l'offerta di un servizio di tutela efficace. Occorre tener conto del fatto che i datori di lavoro adottano come regola generale per la fornitura di servizi ai lavoratori quasi esclusivamente i periodi minimi e difficilmente sono disponibili a fornire qualsiasi servizio aggiuntivo.

La certificazione dei fornitori di servizi di prevenzione rappresenta un modo per garantire un elevato livello di qualità. In alcuni degli Stati membri, tutti i fornitori di servizi esterni devono disporre di un'apposita certificazione, come ad esempio in Belgio (dal 2002), Grecia, Portogallo e Paesi Bassi. In altri paesi non occorre alcun tipo di certificazione e si richiede semplicemente di dimostrare le proprie competenze, ad esempio con referenze e diplomi. L'autocertificazione è una soluzione di compromesso recentemente introdotta in Germania.

Il dibattito sulla certificazione come strumento per garantire un elevato livello di qualità non è ancora concluso. Occorre infatti considerare che le certificazioni si basano soltanto su un'analisi delle strutture, ma non aiutano a valutare la qualità dei processi e dei risultati.

Va tuttavia detto che la certificazione dei servizi di protezione e prevenzione può contribuire a garantire la libera circolazione delle persone e dei servizi in questo settore.

Riepilogando:

- al momento non tutte le imprese accedono sistematicamente ai servizi di protezione e prevenzione. La situazione è particolarmente grave nelle piccole e medie imprese, in tutta Europa. Oltre a ciò, specialmente nei paesi dell'Europa meridionale e in Irlanda, un gran numero di imprese opera senza alcun servizio di prevenzione;

- molte difficoltà sono dovute al fatto che in alcuni paesi, come la Grecia e il Portogallo, il numero di fornitori di servizi di prevenzione è troppo limitato per soddisfare la domanda, in particolare di servizi di medicina del lavoro;

- praticamente tutti gli Stati membri lamentano problemi di qualità dei servizi esterni. Ciò è dovuto principalmente alla tendenza, da parte delle imprese, ad acquistare questi servizi a costi il più possibile contenuti, a discapito della qualità, che non viene sufficientemente valorizzata;

- risulta evidente che i servizi di protezione e prevenzione non sono in grado di affrontare i rischi professionali con un approccio olistico (pluridisciplinare);

- occorre rafforzare le misure adottate per garantire la qualità dei fornitori di servizi preventivi esterni: l'ispettorato del lavoro può svolgere un ruolo importante in questo contesto.

4.5. Informazione, consultazione, partecipazione e formazione

L'informazione, la consultazione, la partecipazione e la formazione dei lavoratori rappresenta una delle chiavi di volta della politica di prevenzione avviata dalla legislazione comunitaria sulla salute e la sicurezza sul lavoro. Le relative direttive contengono regole dettagliate sull'informazione, la consultazione e la formazione. A questo proposito occorre sottolineare l'importanza del ruolo svolto dall'educazione a tutti i livelli per garantire che ogni soggetto acquisisca le necessarie conoscenze nel campo della salute e della sicurezza sul lavoro.

Per quanto riguarda l'attività di informazione, i dati raccolti finora sono molto pochi. Possono tuttavia essere forniti alcuni esempi.

- In Finlandia, le associazioni di lavoratori e gli organi esecutivi riferiscono che vi sono notevoli disparità tra le imprese e lamentano problemi per quanto riguarda l'informazione dei lavoratori. Vi sono carenze anche per quanto riguarda i luoghi di lavoro in cui operano dipendenti di imprese diverse. Le opinioni circa la qualità dell'addestramento e la formazione dei lavoratori sono molto divergenti: mentre i datori di lavoro e gli organi politico-amministrativi sono dell'opinione che il livello raggiunto sia accettabile, i sindacati e gli organi esecutivi ritengono che non lo sia.

- Tre quarti delle imprese del Regno Unito hanno dichiarato che, in attuazione delle nuove disposizioni, forniscono ora molte più informazioni ai lavoratori, e metà delle imprese attua programmi di formazione continua. Per quanto riguarda le prime direttive particolari, la richiesta di informazioni riguardava soprattutto le disposizioni concernenti l'uso di attrezzature di protezione individuale e la movimentazione manuale di carichi. La percentuale delle imprese che hanno segnalato problemi di informazione e qualificazione ammonta a meno del 20% e per queste imprese i problemi principali incontrati riguardano i tempi per la compilazione del materiale e la predisposizione delle strutture organizzative per l'addestramento.

- L'Italia e il Portogallo hanno riferito che vi sono notevoli carenze per quanto riguarda l'informazione e l'addestramento dei lavoratori, compresa una scarsa osservanza delle prescrizioni di base.

La raccolta di dati da cui trarre conclusioni sul livello d'informazione è difficoltosa. Ciò vale sia per le indagini condotte tra i datori di lavoro e i responsabili dell'applicazione della normativa sulla sicurezza e la salute sul lavoro, sia soprattutto per le indagini tra i lavoratori. Solo pochi Stati membri dispongono di dati rilevanti su questo aspetto, che possono essere riepilogati come segue:

- nella Renania-Westfalia (Germania) solo un terzo dei lavoratori è stato in grado di rispondere affermativamente alla domanda se sul loro posto di lavoro fosse stata svolta una valutazione dei rischi. Circa un terzo ha risposto negativamente e circa un terzo non è stato in grado di rispondere. Si può supporre che questo ultimo gruppo non conosca i propri diritti e doveri ai sensi delle disposizioni in materia di sicurezza e salute sul lavoro. Un quarto dei medici del lavoro tedeschi non è stato in grado di fornire alcuna informazione riguardo ai temi in questione;

- in una serie di interviste condotte nel 1999, il 90% dei datori di lavoro spagnoli ha dichiarato di non aver informato i propri dipendenti. Un'indagine svolta in Spagna nello stesso anno ha confermato che solo l'11% dei datori di lavoro aveva informato o addestrato i propri dipendenti;

- l'informazione e la qualificazione dei lavoratori sono state identificate come problemi anche negli studi di casi condotti nelle imprese. Quelli condotti in Finlandia evidenziano un interesse molto scarso da parte dei lavoratori, che non vedono vantaggi o benefici evidenti nell'accesso a queste informazioni e istruzioni.

L'obbligo di informare i lavoratori riguarda anche i dipendenti di altre imprese che lavorano nelle stesse sedi. L'attuazione pratica di questa disposizione è molto più arretrata della media degli altri obblighi dei datori di lavoro. Il problema sussiste in pratica in tutti i settori dell'industria, in tutti gli Stati membri e nelle imprese di tutte le dimensioni e riveste particolare importanza per i lavoratori temporanei.

Nella maggioranza dei casi, i lavoratori temporanei vengono utilizzati per lo svolgimento dei lavori meno qualificati e fisicamente gravosi. Poiché questi lavoratori temporanei cambiano frequentemente lavoro passando da un'impresa all'altra, non conoscono i rischi potenziali dei processi produttivi.

Molti datori di lavoro non ritengono necessario o semplicemente dimenticano di informare e formare i lavoratori temporanei. Il fatto che questi lavoratori prestino la loro opera presso l'impresa solo per un breve periodo di tempo, lo sforzo da compiere per informarli e addestrarli o semplicemente la considerazione che "tutto è sempre andato bene finora", sono solo alcune delle ragioni che possono spiegare la riluttanza di molti datori di lavoro ad adottare le opportune misure.

Per quanto riguarda la partecipazione dei lavoratori, in generale le imprese non sono ancora organizzate in maniera soddisfacente.

La direttiva quadro ha ampliato le possibilità di partecipazione dei lavoratori, da un lato attribuendo loro il ruolo di attori nella strategia di prevenzione e, dall'altro, imponendo loro l'obbligo di collaborare con il datore del lavoro nel continuo miglioramento delle condizioni di salute e di sicurezza. Di conseguenza, in molti Stati membri sono state notevolmente ampliate le possibilità di partecipazione degli organismi che rappresentano gli interessi dei lavoratori. Questo vale anche per i paesi in cui per tradizione è sempre stato dato ampio spazio alla partecipazione dei lavoratori, come la Germania e i Paesi Bassi.

Per quanto riguarda i comitati aziendali, gli studi empirici e le interviste svolti indicano che essi colgono con una certa riluttanza queste nuove occasioni.

I motivi di questa carenza di partecipazione da parte dei lavoratori sono svariati e possono essere riepilogati come segue:

- generale mancanza di conoscenza dei nuovi diritti di partecipazione;

- prevalenza dell'interesse per le soluzioni pratiche e le attività quotidiane: i rappresentanti degli interessi dei lavoratori nelle imprese sono molto pragmatici e falliscono nel tentativo di sviluppare un approccio olistico, concentrandosi invece solo sui problemi più evidenti;

- l'adozione di ulteriori misure viene considerata troppo dispendiosa e si teme l'aumento degli oneri amministrativi;

- la delega della responsabilità ai rappresentanti dei lavoratori e/o ai comitati per la salute e la sicurezza riduce la disponibilità da parte dei singoli lavoratori a interessarsi delle questioni della sicurezza e della salute sul lavoro e di assumersene personalmente la responsabilità;

- disparità in fatto di perizia e conoscenze generali: in genere, i membri dei comitati aziendali devono compiere uno sforzo notevole per acquisire la perizia e le conoscenze necessarie ad affrontare i datori di lavoro o lo specialista in sicurezza e salute sul lavoro dell'impresa. In generale, i lavoratori o i loro rappresentanti per la salute e la sicurezza non sono preparati a dibattere l'argomento con i datori di lavoro;

- mancanza di interesse, da parte dei lavoratori, per le questioni concernenti la propria sicurezza.

In questa sede vanno citati gli organismi specificamente responsabili della salute e della sicurezza sul lavoro. Può trattarsi di comitati in cui, oltre ai lavoratori, sono rappresentati anche il datore di lavoro o i responsabili della salute e della sicurezza, oppure di organismi che rappresentano esclusivamente i lavoratori. L'attività di queste organizzazioni in tutti i paesi dell'UE è scarsamente nota. Gli esperti francesi stimano che solo un quinto dei comitati per la salute, la sicurezza e le condizioni di lavoro esistenti attui misure preventive efficaci.

Negli Stati membri con una cultura di co-gestione formalmente definita è stata osservata una tendenza negativa per quanto riguarda le forme istituzionali di rappresentanza degli interessi. Più chiaramente sono definiti i rapporti di lavoro e maggiore è il numero di istituzioni e comitati che si occupano di sicurezza e salute sul lavoro, più è probabile che i lavoratori stessi non partecipino attivamente alla definizione della politica di prevenzione all'interno dell'impresa.

Per quanto riguarda la formazione, i livelli di educazione e formazione nelle grandi aziende sono considerati adeguati. Vi è tuttavia una generale carenza di educazione e formazione dei lavoratori, dei rappresentanti della sicurezza e dei datori di lavoro per quanto riguarda la gestione dei rischi per la salute e la sicurezza nelle piccole e medie imprese. Questa situazione ostacola l'applicazione della relativa legislazione.

4.6. Organizzazione e gestione della salute e della sicurezza sul lavoro

La tutela della salute e della sicurezza sul lavoro rappresenta un obbligo permanente e complesso, che richiede un approccio trasparente e sistematico.

La sempre crescente complessità dei sistemi di lavoro e delle variazioni delle condizioni di lavoro, così come i rischi nuovi o modificati che ne risultano, richiedono un approccio nuovo e integrato alle questioni della salute e della sicurezza sul lavoro. Occorrono soluzioni intelligenti e metodi che consentano al datore di lavoro di tenere conto dei principi di sicurezza e salute sul lavoro a tutti i livelli operativi e per tutte le attività, e di convertirli in misure appropriate. Tali misure devono svolgere un ruolo sempre più decisivo nella definizione delle condizioni di lavoro e nell'ottimizzazione dei processi e delle procedure, influenzando gli atteggiamenti al fine di prevenire i rischi per la salute connessi con l'attività lavorativa e proseguire l'opera di promozione della salute nelle organizzazioni.

La gestione della salute e della sicurezza sul lavoro deve formare parte integrante della gestione globale dell'impresa.

Molto spesso le imprese giustificano l'assenza di una gestione della salute e della sicurezza adducendo i costi di attuazione. Il legislatore non ha tuttavia imposto sistemi di gestione sofisticati, bensì ha semplicemente invocato l'applicazione di principi gestionali basilari anche nel campo della salute e della sicurezza sul lavoro.

In Germania, ad esempio, è stata lanciata nell'industria tessile una campagna per sostenere le imprese nell'integrazione degli aspetti di salute e sicurezza sul lavoro nella gestione globale dell'azienda. Al termine della campagna, quattro quinti delle imprese avevano integrato completamente i principi di sicurezza e salute sul lavoro nei loro processi di gestione delle attività operative, mentre in media questo avviene solo in circa un terzo delle imprese.

Ad eccezione delle grandi imprese, l'organizzazione e la gestione della salute e della sicurezza sul lavoro risultano carenti perché non vengono considerati elementi integranti di tutte le attività dell'organizzazione. Questo costituisce un grosso ostacolo a un'adeguata attuazione della legislazione sulla salute e la sicurezza.

4.7. Attuazione

Ai sensi dell'articolo 4 della direttiva quadro 89/391/CEE, gli Stati membri devono adottare le disposizioni necessarie per garantire che i datori di lavori, i lavoratori e i rappresentanti dei lavoratori siano sottoposti alle disposizioni giuridiche necessarie per l'attuazione della direttiva e, in particolare, assicurino una vigilanza e una sorveglianza adeguate. È quindi essenziale che la normativa venga attuata in modo corretto ed equivalente in tutti gli Stati membri al fine non solo di adempiere gli obblighi imposti dal succitato articolo 4, ma anche di garantire l'applicazione uniforme delle disposizioni delle direttive e assicurare così lo stesso livello di protezione ai lavoratori di tutta l'Unione europea. È quindi importante analizzare l'impegno profuso dagli Stati membri per l'attuazione nonché l'effetto della nuova legislazione comunitaria sugli ispettorati del lavoro e l'efficacia delle misure impositive.

Gli ispettorati del lavoro rappresentano il principale organismo responsabile dell'applicazione delle norme in materia di sicurezza e salute. Esistono anche altri organismi di controllo specializzati con diverse competenze in particolari settori di attività o la cui azione influisce anche sull'attuazione delle norme relative alla sicurezza e alla salute (ispettorati delle miniere, nucleari, marittimi, sorveglianza del mercato delle attrezzature di lavoro, ecc.).

Gli indicatori normalmente utilizzati per valutare le modalità di attuazione sono il numero di ispettori del lavoro presenti in ogni Stato membro e il numero di ispezioni effettuate ogni anno. All'interno dell'Unione europea circa 12.000 ispettori compiono 1.400.000 ispezioni all'anno. I dati disponibili sull'attività ispettiva e la popolazione attiva interessata da tali ispezioni (ispettori/popolazione attiva) variano notevolmente da un paese all'altro, in base alla struttura socio-economica e al tipo di sistema di applicazione delle misure vigente. Nella pratica l'importanza relativa di determinati settori economici e la specificità dei rischi ad essi associati hanno dato origine, nella maggior parte dei paesi, alla creazione di organismi ispettivi specializzati (nucleari, delle miniere, marittimi, ecc.) competenti per i diversi aspetti della normativa comunitaria sulla sicurezza e la salute.

D'altro canto le ispezioni generiche non si limitano a far applicare la normativa sulla sicurezza e la salute, ma anche altre norme di diritto del lavoro e di sicurezza sociale. Poiché spesso, negli Stati membri, le competenze per l'applicazione delle varie disposizioni della stessa legge nazionale sono suddivise tra vari organismi ispettivi, è molto difficile differenziare l'attività ispettiva specificamente svolta nel settore della sicurezza e della salute.

L'entrata in vigore della nuova normativa europea in tema di sicurezza e salute non sembra aver portato a un aumento dell'attività di controllo a cura degli Stati membri. Di conseguenza, dalle relazioni nazionali emerge che agli ispettorati del lavoro mancano le risorse necessarie a coprire tutti gli aspetti della nuova legislazione, soprattutto per quanto riguarda le PMI.

Per rispondere in modo costruttivo all'inadeguatezza delle risorse, gli ispettorati del lavoro hanno adottato metodiche di controllo innovative, istituendo pratiche come la programmazione delle ispezioni in base al livello di rischio e la valutazione della disponibilità e della propensione delle società ad applicare le norme. In alcuni casi è stata introdotta una netta distinzione tra ispezioni e fornitura di informazioni e consulenza, per la quale sono stati creati organismi separati con competenze distinte.

Gli Stati membri citano gli investimenti effettuati nella formazione degli ispettori necessaria per affrontare la strategia di prevenzione pluridisciplinare prevista dalla normativa europea e controllare i rischi derivanti dall'uso di nuove tecnologie o da nuove forme di organizzazione del lavoro.

A questo proposito è importante notare l'evoluzione subita dalle due tradizionali forme di ispettorati del lavoro: generici, che trattano tutti gli aspetti del diritto del lavoro, e specialisti che applicano esclusivamente le norme relative alla sicurezza e alla salute sul lavoro.

Considerata la necessità di controllare l'attuazione di piani di prevenzione basati sulle valutazioni dei rischi, che possono riguardare non solo rischi tecnologici (derivanti, ad esempio, da attrezzature di lavoro), ma anche rischi di altro tipo associati a determinati rapporti di lavoro o forme di organizzazione del lavoro, le ispezioni specialistiche hanno iniziato a concentrarsi maggiormente sul controllo dei rischi associati all'organizzazione del lavoro, mentre le ispezioni generiche hanno intensificato la sorveglianza dei rischi tecnologici. Si è venuta così a creare l'esigenza di ampliare le competenze degli ispettori, con effetti anche sul loro reclutamento, il livello di istruzione e la formazione.

È difficile determinare con precisione assoluta l'efficienza dell'attività degli ispettorati in termini di contributo alla riduzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali. La loro efficienza può essere dimostrata solo attraverso gli effetti di azioni concrete (ad esempio, campagne di ispezione o programmi specifici), sebbene in alcuni casi sia difficile distinguere gli effetti dovuti a una maggiore sensibilizzazione, da quelli prodotti da ingiunzioni o sanzioni.

Sembra quindi essenziale stabilire, a livello europeo, una metodologia adeguata, oltre a una serie di criteri e indicatori per la valutazione dell'efficienza dell'ispezione. Questi fornirebbero anche un'indicazione dei modi e dei mezzi più efficaci da utilizzare, nonché un'adeguata giustificazione alla necessità di disporre di ulteriori risorse di controllo. I risultati del lavoro avviato in quest'ambito dal Comitato degli Alti Responsabili dell'Ispettorato del lavoro (SLIC) sono particolarmente importanti.

L'efficienza degli ispettorati del lavoro va valutata, oltre che in termini di quantità e qualità delle ispezioni, anche in base al modo in cui migliora le conoscenze dei soggetti interessati e influisce sulle trasformazioni dell'atteggiamento e dell'organizzazione delle imprese in favore del miglioramento dell'ambiente di lavoro. In particolare è essenziale che i lavoratori e/o i loro rappresentanti possano far valere il loro diritto di ricorrere agli organi esecutivi competenti e che i rappresentanti dei lavoratori abbiano l'opportunità di proporre le proprie osservazioni durante le ispezioni.

Dall'analisi effettuata emerge che l'azione degli ispettorati del lavoro comunitari contribuisce attivamente alla riduzione delle assenze dovute a infortuni sul lavoro e a malattie professionali, oltre che ai cambiamenti comportamentali dei responsabili della prevenzione sul luogo di lavoro.

Da alcuni reclami indirizzati alla Commissione emerge che occorrono altri miglioramenti per affinare i controlli sulle PMI e sui settori di attività ad alto rischio e per aumentare il potere dissuasivo di ingiunzioni e sanzioni. In tal senso sarebbe opportuno fare un confronto tra le sanzioni comminate, quelle applicate e quelle eseguite, ed esaminare i motivi per cui esiste tanta sproporzione quantitativa.

Una più stretta collaborazione tra ispettorati del lavoro e autorità giudiziarie potrebbe contribuire a ridurre la percentuale delle procedure non eseguite o facilitare l'applicazione di sanzioni in ambito transnazionale.

Occorre aumentare il coordinamento tra le autorità preposte alle varie ispezioni a livello nazionale e gli ispettorati del lavoro degli Stati membri al fine di garantire criteri minimi per i controlli all'interno dell'UE. I principi comuni di ispezione nel settore della sicurezza e della salute sul lavoro stabiliti dallo SLIC devono costituire la base da cui partire per attuare in modo corretto e uniforme la normativa europea ed evitare di dar luogo a una concorrenza a scapito della sicurezza e della salute.

4.8. Due casi specifici

L'attuazione pratica della direttiva quadro 89/391 e delle sue prime cinque direttive particolari 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 nelle piccole e medie imprese (PMI) e nel settore pubblico merita particolare attenzione.

Le direttive comunitarie in materia di sicurezza e salute si applicano alle PMI e tengono conto delle loro specifiche esigenze al fine di facilitarne l'applicazione ed evitare oneri amministrativi.

Anche il settore pubblico rientra esplicitamente nel campo di applicazione di queste direttive. Questa innovazione ha avuto effetti di vasta portata sia per i lavoratori interessati sia per le amministrazioni nazionali.

4.8.1. Piccole e medie imprese (PMI)

Negli ultimi dieci anni si è verificata una riduzione delle dimensioni medie delle imprese dell'Unione europea che, nel 90% dei casi, hanno meno di 20 dipendenti. Oltre a crescere numericamente, le PMI hanno un tasso di ricambio del personale molto elevato e vivono un fenomeno da cui deriva una certa instabilità delle condizioni di lavoro.

La maggior parte di queste piccole aziende inoltre ha una struttura organizzativa di tipo informale. Spesso il titolare/direttore tratta tutti gli aspetti commerciali e si occupa di vendite, marketing, finanza, produzione, personale, gestione delle scorte e molto altro ancora, oltre che essere responsabile della sicurezza e della salute che sono spesso considerate un costoso sovrappiù piuttosto che una parte integrante di una buona politica gestionale.

Il modo migliore per ridurre il livello degli infortuni nelle piccole imprese consiste quindi nel fornire tutte le informazioni necessarie a chi le dirige, convincendoli che la gestione della sicurezza e della salute costituisce una parte integrante dell'attività di gestione di un'impresa.

A differenza delle aziende più grandi, molte piccole imprese non hanno una lunga storia alle spalle e non hanno mai avuto casi di infortunio. Quando però gli infortuni si verificano in aziende molto piccole, spesso il lavoratore coinvolto è un amico o un parente e, date le dimensioni dell'azienda, un componente fondamentale del personale. Gli infortuni possono comportare gravi conseguenze per l'impresa, ad esempio possono addirittura causarne il fallimento.

Da un confronto effettuato in tutti i settori tra piccole e grandi aziende dello stesso settore sono emersi livelli di rischio simili. Secondo l'analisi, i rischi dipendono più dal tipo di attività che dalle dimensioni della società. In altre parole, le dimensioni di un'azienda sono irrilevanti in termini di rischio intrinseco.

Gli studi condotti mettono in luce notevoli carenze relativamente al rispetto degli elementi essenziali della normativa comunitaria sulla sicurezza e la salute, sia da parte delle PMI (soprattutto in tema di valutazione dei rischi, partecipazione e formazione dei lavoratori) sia nei settori agricolo ed edilizio che, per tradizione, sono considerati ad alto rischio.

Questa scarsa conformità alle norme è imputabile ai seguenti motivi:

- mancanza di informazioni e orientamenti specifici e comprensibili

- scarse abilità e capacità di gestire la sicurezza e la salute

- mancanza di risorse atte a garantire un'adeguata formazione di base al personale e ai dirigenti

- difficoltà di accesso a un'assistenza tecnica competente specifica e specializzata.

Interpellate su questi argomenti, le PMI hanno dichiarato di poter condividere queste opinioni, aggiungendo i seguenti commenti:

- l'attuale normativa in materia di sicurezza e salute presuppone che tutte le aziende abbiano la struttura gestionale delle grandi società

- la sicurezza e la salute devono riguardare tutti i luoghi di lavoro e tutti i lavoratori (quindi non dovrebbero esistere deroghe per le aziende di piccole dimensioni)

- le capacità gestionali (di cui la sicurezza e la salute sono considerate parte integrante) vanno migliorate

- la formazione deve essere impartita a livello locale

- formazione e consulenza devono essere fornite da chi conosce l'attività e non da esperti chiusi in "torri d'avorio"

- gli intermediari (ad esempio, organizzazioni di categoria, banche, compagnie di assicurazione, ecc.) devono svolgere un ruolo importante nella fornitura di informazioni e assistenza

- non si tratta di carenza di informazioni disponibili; ciò che serve sono informazioni facilmente accessibili, specifiche per un determinato settore, mirate e prive di tecnicismi.

Il livello di informazione e conoscenza dei datori di lavoro è estremamente importante per l'attuazione dei nuovi regolamenti nazionali che recepiscono le direttive comunitarie. Da alcuni studi empirici e studi di casi è emerso che, tra le PMI, il livello di applicazione è notevolmente basso. Nella maggior parte degli Stati membri il problema non è tanto la disponibilità delle informazioni quanto l'incapacità dei datori di lavori di comprenderle. Spesso il materiale informativo destinato alle PMI è eccessivamente teorico e si ritiene che non sia facilmente comprensibile per i datori di lavoro delle PMI.

Dalle relazioni nazionali degli Stati membri emerge tuttavia che una delle loro attività più diffuse a favore delle PMI è stata la distribuzione di informazioni specifiche e comprensibili con l'intento di facilitare l'applicazione delle norme. Alcuni Stati membri [29] hanno inoltre eliminato una serie di formalità amministrative o semplificato alcuni obblighi a carico delle aziende con un numero limitato di dipendenti, senza per questo pregiudicare la protezione dei lavoratori.

[29] Regno Unito, Austria, Grecia, Portogallo

Allo stesso tempo, in molte relazioni nazionali sono state evidenziate le difficoltà economiche incontrate dalle PMI nella fase di adeguamento delle attrezzature di lavoro esistenti ai requisiti della direttiva 89/655 o nella fase di sostituzione delle stesse al fine di soddisfare i requisiti di sicurezza essenziali della direttiva concernente il mercato interno (ex direttiva 89/392, attuale direttiva 98/37).

Per questo motivo alcuni Stati membri hanno adottato misure specifiche per contenere o ridurre il costo economico dell'attuazione di queste direttive. La Germania ha elaborato alcuni programmi di revisione dei vecchi macchinari, mentre Francia e Belgio propongono piani di investimento e sovvenzioni per l'acquisto di macchinari nuovi. Alcuni Stati membri citano inoltre le difficoltà poste dal settore dell'artigianato, dal punto di vista sia informativo sia finanziario: a questo proposito è stata avviata un'iniziativa [30] per varare piani congiunti a cura del settore industriale.

[30] Francia.

La comunicazione della Commissione su una nuova strategia per la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro 2002-2006 [31] raccomandava già alle PMI una serie di strumenti atti a garantire livelli elevati di conformità alla normativa sulla sicurezza e la salute:

[31] COM(2002) 118

- diffusione di buone prassi a livello locale

- formazione di dirigenti e lavoratori

- creazione di strumenti semplici per facilitare la valutazione dei rischi

- fornitura di informazioni e orientamenti facili da seguire e da comprendere, elaborati in un linguaggio semplice

- migliore pubblicità e maggiore accesso a fonti consultive

- accesso garantito a servizi esterni di protezione e prevenzione qualitativamente buoni ed economicamente accessibili

- impiego degli ispettori del lavoro come agenti del cambiamento, al fine di favorire un maggiore rispetto delle norme nelle PMI, in primo luogo attraverso l'istruzione, la persuasione e l'incoraggiamento e, ove necessario, attraverso misure di attuazione più rigorose.

4.8.2. Il settore pubblico

L'inclusione del settore pubblico nel campo di applicazione della normativa sulla sicurezza e la salute rappresenta una novità nella maggior parte degli Stati membri.

Nonostante in alcuni Stati membri siano sorti dei problemi (in particolare nel settore militare) [32] che sono ancora al vaglio della Commissione, è possibile affermare che nel settore pubblico la normativa sia stata recepita in modo generalmente corretto sebbene sussistano alcuni problemi circa il livello di applicazione che spesso si rivela insufficiente.

[32] Ad es. Spagna.

In effetti la convinzione diffusa nella pubblica amministrazione che i livelli di rischio siano insignificanti rispetto a quelli che si incontrano nell'industria e un'organizzazione del lavoro molto gerarchica, in cui il principio di responsabilità del datore di lavoro risulta indebolito, portano a una situazione paradossale in cui gli Stati membri non applicano nelle rispettive amministrazioni le norme da loro stessi concordate e adottate per promuovere il benessere dei lavoratori sul luogo di lavoro. Lo stesso vale anche per le istituzioni europee e i relativi servizi.

I rischi contemplati nella direttiva quadro 89/391 e nelle sue prime cinque direttive particolari 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 sono presenti nel settore pubblico e nel settore privato allo stesso livello. È indiscutibile che i rischi associati ad aspetti ergonomici, condizioni del luogo di lavoro, movimentazione di carichi e impiego di attrezzature munite di videoterminali, o gli aspetti organizzativi che comportano rischi psicosociali siano ampiamente presenti nel settore pubblico. I reclami presentati alla Commissione dai dipendenti del settore pubblico confermano la scarsa qualità delle condizioni di lavoro associate a tali rischi e lo scarso livello di applicazione delle norme.

Nella maggior parte degli Stati membri manca una cultura della sicurezza, e il grado di consapevolezza e di motivazione da parte dei lavoratori e dei loro dirigenti sono insufficienti a favorire il miglioramento delle condizioni di sicurezza e salute nel settore pubblico. Inoltre la disponibilità di risorse adeguate per l'attuazione delle disposizioni della normativa sulla sicurezza e la salute viene spesso ridotta dalle limitazioni imposte nei bilanci nazionali.

È raro che le amministrazioni nazionali svolgano valutazioni dei rischi, dispongano di servizi preventivi o attuino meccanismi per la sistematica formazione, informazione e partecipazione dei lavoratori, relativamente alla sicurezza e alla salute sul luogo di lavoro.

L'attuazione della normativa sulla sicurezza e la salute nel settore pubblico rappresenta un ulteriore problema in termini di garanzia del rispetto delle norme in esame. Nella maggior parte degli Stati membri l'ispettorato del lavoro non è competente dell'applicazione della normativa nella pubblica amministrazione (funzione che spetta a un servizio interno privo dell'indipendenza gerarchica necessaria) oppure la sua facoltà di far rispettare le norme viene sminuita dalla difficoltà di portare a termine i procedimenti ingiuntivi e l'imposizione di sanzioni.

Il gran numero di lavoratori del settore pubblico, il fatto che tradizionalmente i dipendenti pubblici trascorrano tutta la loro vita professionale in questo settore e siano quindi esposti agli stessi rischi, l'effetto che le loro condizioni lavorative e le condizioni dei loro luoghi di lavoro (scuole, ospedali, servizi pubblici) hanno sulla sicurezza e sulla salute dei cittadini e l'obbligo morale del settore pubblico di dare il buon esempio rendono auspicabile che gli Stati membri si impegnino a migliorare il livello di applicazione delle norme sulla sicurezza e la salute.

5. Valutazione dell'efficacia

Dalle relazioni nazionali emerge che la maggioranza degli Stati membri [33] ritiene che non sia ancora trascorso un periodo di tempo sufficiente per fare una valutazione adeguata e completa dell'efficacia della normativa. Sebbene quasi tutti gli Stati membri siano convinti che essa abbia avuto un effetto positivo [34], non dispongono ancora di dati o risultati statistici per dimostrare in modo diretto gli effetti della direttiva nella pratica. Tuttavia i dati statistici generali sulla sicurezza e la salute sul lavoro sono già sufficienti a confermare che la normativa ha contribuito a rendere il luogo di lavoro più sicuro.

[33] Germania, Belgio, Danimarca, Regno Unito, Irlanda, ecc.

[34] Particolari ripercussioni in Grecia

5.1. Effetti sugli infortuni sul lavoro e sulle malattie professionali

Le ultime cifre [35] disponibili relative agli infortuni sul lavoro risalgono all'anno 2000 [36]. Secondo queste informazioni, il numero di incidenti per 100.000 lavoratori (tasso di infortuni sul lavoro) rispetto al 1994 è passato da 4.539 a circa 4.016. [37]

[35] Si osserva che le informazioni non sono del tutto confrontabili dato che i criteri di raccolta dei dati non sono completamente compatibili e nei sistemi volontari per la registrazione degli infortuni sul lavoro la reale entità del problema rimane sottovalutata.

[36] Statistiche europee sugli infortuni sul lavoro (SETA). Per le malattie professionali, Eurostat ha elaborato le statistiche europee sulle malattie professionali (EODS).

[37] Calcoli elaborati sulla base di dati (preliminari) provenienti da NewCronos, il database di Eurostat.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Per quanto riguarda il tasso di infortuni mortali, si evidenzia un netto miglioramento nel periodo 1994-2000 a livello europeo: esso è infatti diminuito costantemente registrando nel periodo di riferimento una riduzione del 25%. Nello stesso periodo si osserva anche una riduzione dei valori assoluti, passati da 6.423 a 5.237.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Le attività in cui opera una percentuale elevata di donne hanno invece registrato un aumento, seppur minimo, degli infortuni: ad esempio, l'industria tessile e dell'abbigliamento, le attività commerciali e di riparazione, il settore alberghiero e della ristorazione, le attività finanziarie e imprenditoriali.

Un'altra fonte di dati, questa volta soggettivi (percezione dei lavoratori e dei datori di lavoro), sugli sviluppi delle condizioni di lavoro è rappresentata dall'Indagine sulle forze di lavoro del 1999 e dalle indagini condotte dalla Fondazione europea per le condizioni di vita e di lavoro.

Nonostante i dati statistici mostrino una continua riduzione del numero e della gravità degli infortuni sul lavoro, la popolazione attiva in generale non percepisce alcun miglioramento delle condizioni di lavoro. Di seguito sono illustrati i risultati principali delle indagini.

Aumenta il numero di lavoratori che lamentano dolori alla schiena, sebbene la direttiva 90/269 sulla movimentazione manuale dei carichi e la direttiva 90/270 sul lavoro svolto su attrezzature munite di videoterminali avrebbero dovuto avere un effetto preventivo. Secondo quanto riferito, è aumentato anche il numero dei lavoratori addetti alla movimentazione manuale di carichi pesanti il che contrasterebbe con una corretta applicazione della direttiva 90/269 intesa a favorire una riduzione del numero di lavoratori interessati. In effetti gli Stati membri considerano tuttora la movimentazione manuale di carichi un problema grave. [38]

[38] Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro): Der Stand von Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit in der Europäischen Union - Pilotstudie (Stato della sicurezza e della salute sul lavoro nell'Unione europea), Lussemburgo 2000, progetto di relazione di sintesi pag. 29.

Queste indicazioni potrebbero suggerire che la direttiva 90/269 e la direttiva 90/270 non vengano pienamente applicate. Non esistono tuttavia prove convincenti in grado di determinare in quale misura l'aumento dei lavoratori con dolori alla schiena sia dovuto a una scorretta applicazione della normativa, o piuttosto ad attività non legate alla professione o a rischi non contemplati dalle direttive in esame. In ogni caso le rimostranze dei lavoratori meritano di essere approfondite in modo da individuare le cause reali di questo problema.

Un problema altrettante grave è rappresentato dai movimenti ripetitivi, come confermato anche dagli Stati membri e dall'Agenzia europea [39]. Il numero di patologie causate da questi tipi di movimenti è aumentato sebbene una programmazione e un'organizzazione migliori potrebbero contribuire in molti casi a evitare questi disturbi.

[39] Ibid, pag. 30.

L'organizzazione dei processi operativi non è evidentemente in linea con l'esigenza di ridurre in modo significativo il numero di lavoratori soggetti a condizioni lavorative dannose. Attualmente il numero di lavoratori soggetti a particolari tipi di sollecitazione (ad esempio, posizioni fisicamente dolorose o stancanti) sembrerebbe maggiore rispetto a cinque o dieci anni fa. I più colpiti sono i lavoratori che operano in situazioni atipiche o delicate.

Nelle relazioni nazionali gli Stati membri hanno inoltre affermato che, relativamente alla direttiva 90/270, una corretta applicazione delle norme dovrebbe contribuire a rendere queste postazioni di lavoro più idonee dal punto di vista ergonomico. La questione dei disturbi causati dal lavoro svolto al videoterminale è controversa. Secondo alcuni Stati membri [40], i rischi delle attività che prevedono l'uso di videoterminali sono di natura secondaria. Essi ritengono che determinati problemi alla vista vengano ingiustamente imputati al lavoro su videoterminale e che i disturbi caratteristici di questo tipo di lavoro (affaticamento della vista e dolori posturali) siano facilmente reversibili, ad esempio facendo delle pause o adeguando l'ambiente di lavoro. Altri Stati membri riconoscono che determinati sintomi quali stress, emicrania, irritazione agli occhi e stanchezza diffusa, nonché altri problemi più gravi (radiazioni elettromagnetiche, laser e campi magnetici) sono associati all'uso di terminali [41].

[40] Francia e Regno Unito

[41] Finlandia e Paesi Bassi

In conclusione, le affermazioni della popolazione indicano che vi è ancora molto da fare in materia di controllo e organizzazione del lavoro per prevenire ritmi stressanti, lavoro ripetitivo e rischi psicosociali, suggerendo che alcuni dei principi generali di prevenzione previsti nella direttiva quadro 89/391 e nelle sue prime cinque direttive particolari non siano stati applicati correttamente.

5.2. Costi e benefici per le imprese

Le aziende sanno che gli infortuni costano. Quando un dipendente subisce una lesione, l'impianto o i macchinari vengono danneggiati o il prodotto viene sprecato, le organizzazioni subiscono una perdita economica. Una buona gestione della sicurezza e della salute porta vantaggi economici. Sono stati elaborati alcuni modelli che contribuiscono a quantificare con precisione i costi e i benefici per le imprese, purtroppo però si sono rivelati molto complessi e non trovano quindi un'applicazione pratica immediata. Per questo solo in un numero limitati di casi le imprese sono riuscite a eseguire un'analisi economica in tema di sicurezza e salute sul luogo di lavoro.

Nelle loro relazioni nazionali gli Stati membri hanno affermato di non poter fare una valutazione completa non disponendo di indicatori, sebbene sia evidente che una riduzione degli infortuni sul lavoro e delle assenze comporti una netta riduzione dei costi aziendali, con conseguente incremento della produttività.

Da alcuni studi empirici emerge la necessità di sviluppare indicatori economici in grado di dimostrare in modo convincente l'utilità della sicurezza e della salute sul luogo di lavoro per le imprese. È inoltre emerso che i benefici sono da ricercarsi nei cosiddetti "fattori non quantificabili".

- In Germania ai datori di lavoro è stato chiesto cosa si aspettassero da un moderno sistema di sicurezza e salute sul luogo di lavoro: il 26% auspicava una riduzione dei costi per i lavoratori assenti per malattia e una percentuale altrettanto elevata sperava che venisse garantito il regolare svolgimento dei processi operativi senza interferenze, il 25% auspicava una maggiore motivazione da parte dei lavoratori e il 13% un miglioramento dei processi produttivi e dei servizi forniti nelle imprese. Il rimanente 10% aveva altre aspettative.

- Da un'indagine condotta nei Paesi Bassi nel 1996 è emerso che il 36% delle aziende intervistate ritiene che gli investimenti destinati a migliorare le condizioni di lavoro abbiano portato a un (notevole) incremento della produttività. In alcuni settori industriali, ad esempio quello alimentare o manifatturiero, si raggiunge una percentuale superiore al 40%. Allo stesso tempo, il 32% degli intervistati ha dichiarato che il miglioramento delle condizioni di lavoro dei propri dipendenti ha (considerevolmente) contribuito a un aumento del reddito.

- Nel Regno Unito, solo il 15% dei datori di lavoro ha dichiarato che la nuova normativa ha influito sugli indicatori dei costi / benefici. Secondo la maggior parte dei datori di lavoro vi sono state ripercussioni positive soprattutto per quanto riguarda la motivazione dei lavoratori. La valutazione soggettiva dei datori di lavoro ha portato alla conclusione che i benefici superano i costi, relativamente alla direttiva 90/269 sulla movimentazione manuale dei carichi, alla direttiva 90/270 sul lavoro su attrezzature munite di videoterminali, alla direttiva 89/655 sull'uso delle attrezzature di lavoro e alla direttiva 89/656 sull'uso di attrezzature di protezione individuale. Per quanto riguarda le prescrizioni minime per i luoghi di lavoro, di cui alla direttiva 89/654, e i requisiti organizzativi, di cui alla direttiva quadro 89/391, i costi e i benefici sono ritenuti quasi equivalenti.

Le perdite su larga scala, derivanti ad esempio da incendi o esplosioni di grande entità o che implicano la perdita di vite umane, sono molto