GLOSSARIO

Centrale nucleare : Centrali elettriche che usano come combustibile materiali fissili nucleari.

Infrastrutture e tecnologie per la gestione dei rifiuti radioattivi : Per infrastrutture e tecnologie per la gestione dei rifiuti radioattivi si intendono le attrezzature, le competenze ingegneristiche e gli impianti necessari per il recupero, il condizionamento, il trattamento, il trasporto, lo stoccaggio e (se possibile) lo smaltimento dei rifiuti radioattivi.

Materiali di risulta derivanti dal processo di disattivazione :

Dalla disattivazione di una centrale nucleare derivano differenti materiali di risulta. Si possono distinguere le seguenti categorie generali:

Materiali non contaminati aventi valore commerciale

In questa categoria rientrano di norma le apparecchiature tecnologiche specifiche, i combustibili e le materie prime quali ferro o acciaio.

Rifiuti convenzionali

Previa ver ifica della mancanza di contaminazione radioattiva, questi sono smaltiti nei normali centr i ed impianti per il trattamento dei r ifiuti.

Rifiuti radioattivi

In questa categor ia r ientrano tutti i mater iali che hanno subito una contaminazione radioattiva. Essi vengono ulter iormente suddivisi in base al livello di radioattività (molto basso, basso, medio o elevato) e al loro stato (liquido, solido o gassoso). Ciascuna categor ia di r ifiuti deve essere smaltita attraverso specifici flussi per i prodotti radioattivi.

Combustibile nucleare

In qualsiasi centrale nucleare, il combustibile nucleare, sia esso fresco (non utilizzato) o esaur ito (utilizzato), accumula la maggior par te della radioattività. I l combustibile r ichie - de il r itrattamento presso impianti specializzati.

Percorso critico :

La pratica comune applicata alla gestione di progetto prevede la preparazione di calendari dettagliati che identificano tutti i compiti richiesti per conseguire gli obiettivi del progetto entro le scadenze stabilite e le interrelazioni tra i compiti così identificati.

Nell’ambito questi calendari, il percorso critico copre quei compiti la cui attuazione può influire sulla tabella di marcia complessiva relativa all’attuazione del progetto.

Piano di disattivazione : Il piano di disattivazione è il documento chiave che supporta l’intero processo di disattivazione. Contiene le informazioni che descrivono il concetto di disattivazione proposto dalla centrale nucleare. Viene di norma preparato prima che l’impianto cessi permanentemente l'attività e richiede l’approvazione dell’organismo di regolamentazione.

Principio "chi inquina paga" :

Il principio "chi inquina paga" trae origine dalla conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e sullo sviluppo del 1992, che sancì quanto segue: le autorità nazionali devono sforzarsi di promuovere l’internalizzazione dei costi ambientali e l’uso di strumenti economici, tenendo conto dell’approccio in base al quale chi inquina dovrebbe, in principio, sostenere i costi dell’inquinamento, nel rispetto dell’interesse pubblico e senza falsare gli scambi internazionali e gli investimenti.

Tale principio fa parte del quadro giuridico dell’UE (cfr. articolo 191, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea).

Prova di stress : Riesame mirato dei margini di sicurezza delle centrali nucleari operanti nell’UE in caso di eventi estremi che mettono a repentaglio le funzioni di sicurezza dell’impianto e che possono causare un incidente grave.

Reattori nucleari non ammodernabili coperti dai programmi che sono stati controllati :

A seguito di uno studio condotto dalla Commissione nel 1993 [COM(93) 635 def.], sono stati considerati non sufficientemente sicuri e non ammodernabili due tipi specifici di reattore: i reattori nucleari RBMK e VVER 440/230:

"RBMK" è l ’acronimo di Reaktor Bolschoi Moschnosti Kanalnij (ovvero, reat tore di grande potenza a canali). Si tratta del tipo di reattore che ha registrato un incidente nucleare presso la centrale nucleare di Chernobyl.

"VVER" è l ’ac ronimo di Vodo-Vodyanoi Energetichesky Reaktor (ov vero, reat tore energet i co acqua-acqua).

SINTESI

I. In sede di negoziati di adesione all’UE e al fine di accrescere la sicurezza nucleare, la Bulgaria, la Lituania e la Slovacchia si erano impegnate a procedere alla chiusura anticipata e alla successiva disattivazione di otto reattori nucleari non ammodernabili. Riconoscendo l’eccezionale onere sociale, economico e finanziario che comportava tale impegno, l’Unione europea decise di fornire un contributo finanziario a questi tre paesi.

II. Il principale obiettivo dell’audit della Corte è stato di valutare l’efficacia dei programmi finanziati dall’UE (1999-2010) nel contribuire alla disattivazione dei reattori nucleari e nel far fronte alle conseguenze della loro chiusura anticipata.

III. La Corte ha concluso quanto segue:

a) in ragione di un quadro politico relativamente fluido, i programmi non beneficiano di una valutazione completa dei bisogni, né di una fissazione delle priorità né di una definizione di obiettivi e risultati specifici da conseguire. Le responsabilità sono diluite, in particolare per quanto riguarda il monitoraggio ed il perseguimento degli obiettivi dei programmi nel loro insieme. La supervisione della Commissione si concentra sull’esecuzione del bilancio e sull’attuazione dei progetti.

b) Non vi è una valutazione complessiva sull’andamento del processo di disattivazione dei reattori e di attenuazione delle conseguenze della loro chiusura anticipata. Per molti progetti infrastrutturali fondamentali sono stati rilevati ritardi e sovraccosti.

c) Anche se i reattori sono stati chiusi tra il 2002 e il 2009, i programmi non hanno determinato i cambiamenti organizzativi richiesti per permettere agli operatori di trasformarsi in efficaci organizzazioni incaricate della disattivazione.

d) Le risorse finanziarie attualmente disponibili (compreso un contributo UE per un importo di 2,85 miliardi di euro sino al 2013) non saranno sufficienti e il deficit di finanziamento è rilevante (2,5 miliardi di euro circa).

IV. La Corte formula le seguenti raccomandazioni:

a) La Commissione dovrebbe creare le condizioni per un uso efficace, efficiente ed economico dei fondi UE. Essa dovrebbe realizzare una dettagliata valutazione dei bisogni indicando i progressi sinora compiuti dai programmi, le attività che restano da effettuare ed un piano finanziario complessivo che identifichi le fonti di finanziamento. Prima di effettuare ulteriori spese, la Commissione dovrebbe analizzare le risorse disponibili e i benefici attesi. Ciò dovrebbe portare all’allineamento degli obiettivi con le risorse di bilancio messe a disposizione e alla definizione di indicatori di performance significativi che possano in seguito essere monitorati e dar luogo a relazioni a seconda delle necessità.

b) Nel caso in cui l’UE dovesse decidere, come proposto dalla Commissione, di fornire ulteriore assistenza finanziaria nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale, l’erogazione di tale sostegno dovrebbe essere subordinata ad una valutazione ex ante del valore aggiunto UE di tale intervento, che identifichi le attività specifiche da finanziare tramite il bilancio UE e che prenda in considerazione altri meccanismi di finanziamento quali, ad esempio, i Fondi strutturali.

INTRODUZIONE

CONTESTO

1. La disattivazione rappresenta la fase finale del ciclo di vita di una centrale nucleare, la cui durata è normalmente di 30-40 anni e che può giungere a 60 anni per gli impianti più moderni (cfr. allegato I). La disattivazione comprende le attività preparatorie precedenti la chiusura definitiva (quali l’elaborazione di un piano di disattivazione, la preparazione della documentazione per le autorizzazioni e i progetti di infrastrutture per la gestione dei rifiuti) nonché tutte le attività successive allo spegnimento dei reattori, quali la rimozione degli elementi di combustibile esaurito, la decontaminazione, lo smantellamento e/o la demolizione dell’installazione nucleare, lo smaltimento dei restanti materiali radioattivi di scarto e il risanamento ambientale del sito contaminato. Il processo di disattivazione si conclude quando l’impianto è dispensato da qualsivoglia controllo regolamentare e restrizione in materia di protezione radiologica.

2. Il processo di disattivazione produce grandi quantità di materiali di risulta. Il loro smaltimento come rifiuti ha costi ambientali e finanziari molto rilevanti [1]. Per tale motivo, in base al principio "chi inquina paga" e in base alla pratica accettata a livello internazionale, si raccomanda che al momento della chiusura definitiva di un impianto nucleare, gli esercenti garantiscano la disponibilità di risorse finanziarie adeguate ai fini di una disattivazione in condizioni di sicurezza. Tali risorse dovrebbero essere destinate a coprire tutti gli aspetti delle attività di disattivazione, dalle specifiche operazioni tecniche relative all’impianto fino alla gestione dei rifiuti. Qualora, nel corso della sua esecuzione, il progetto di disattivazione dovesse risultare più costoso della stima approvata dei costi, l’esercente deve provvedere alle spese supplementari [2].

3. In caso di chiusura anticipata, i paesi si trovano confrontati ad ulteriori conseguenze sul piano sociale, economico e finanziario. Ciò è sostanzialmente dovuto ad una caduta della produzione e delle vendite previste di energia elettrica e alla necessità di finanziare fonti alternative.

4. La disattivazione dei reattori nucleari assumerà una rilevanza crescente negli anni a venire. In tutta Europa, vi è un numero crescente di centrali nucleari che sono già in fase di disattivazione o che lo saranno a breve/medio termine. A fine giugno del 2011, nell’Unione europea vi erano 220 reattori nucleari. Come indicato nel grafico 1, 77 di questi reattori erano spenti e la maggior parte di essi erano in fase di disattivazione. Inoltre, circa un terzo dei 143 reattori in attività in 14 Stati membri dell’UE dovranno essere spenti entro il 2025 [3]. È infine possibile che gli Stati membri e gli esercenti dovranno affrontare la chiusura anticipata di altri impianti a seguito delle "prove di stress" che devono essere effettuate sui reattori nucleari entro la fine del 2011 [4].

GRAFICO 1

REATTORI NUCLEARI NELL’UE (SITUAZIONE A GIUGNO 2011)

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Fonte: Agenzia internazionale per l'Energia Atomica — Power Reactor Information System.

ASSISTENZA FINANZIARIA DELL’UE A SOSTEGNO DELLA DISATTIVAZIONE NUCLEARE IN BULGARIA, LITUANIA E SLOVACCHIA

5. Nel 1986, l’incidente di Chernobyl e il suo impatto transfrontaliero evidenziarono l’importanza globale della sicurezza nucleare. Tale evento ingenerò una grande preoccupazione riguardo al funzionamento di reattori nucleari non ammodernabili in Europa centrale e orientale. Al fine di accrescere la sicurezza nucleare, la comunità internazionale, e l’Unione europea in particolare, decisero pertanto, all'inizio degli anni '90, di accordare varie forme di assistenza finanziaria a diversi paesi [5].

6. Nell’ambito dei negoziati di adesione all’Unione europea, la Bulgaria, la Lituania e la Slovacchia si erano impegnate a procedere alla chiusura anticipata e alla successiva disattivazione di otto reattori nucleari (cfr. tabella 2).

TABELLA 2

CENTRALI NUCLEARI SOGGETTE A CHIUSURA ANTICIPATA

Fonte: Corte dei conti europea, in base al Power Reactor Information System dell’Agenzia internazionale per l'energia atomica e alla documentazione tecnica raccolta nel corso dell’audit.

Centrale nucleare | Unità del reattore (e tipo) | Inizio dello sfruttamento commerciale | Data teorica di chiusura (secondo il progetto) | Data effettiva di chiusura (in base agli accordi) | Termine della disattivazione (previsione corrente) |

Kozloduy (Bulgaria) | Unità 1 (VVER 440 / 230) | 1974 | 2004 | 2002 | 2035 |

Unità 2 (VVER 440 / 230) | 1975 | 2005 | 2002 | 2035 |

Unità 3 (VVER 440 / 230) | 1981 | 2011 | 2006 | 2035 |

Unit 4 (VVER 440 / 230) | 1982 | 2011 | 2006 | 2035 |

Ignalina (Lituania) | Unità 1 (RBMK 1500) | 1984 | 2013 | 2004 | 2029 |

Unità 2 (RBMK 1500) | 1987 | 2017 | 2009 | 2029 |

Bohunice V1 (Slovacchia) | Unità 1 (VVER 440 / 230) | 1980 | 2008 | 2006 | 2025 |

Unità 2 (VVER 440 / 230) | 1981 | 2010 | 2008 | 2025 |

7. L’UE riconosceva che, data la significativa perdita in percentuale di capacità produttiva, tale impegno rappresentava un onere eccezionale per i paesi interessati. Pertanto, al fine di aiutarli a rispettare l’impegno assunto, l’UE decideva di fornire un contributo finanziario con il duplice obiettivo di:

a) sostenere gli sforzi dei paesi beneficiari per disattivare i reattori nucleari chiusi ("misure per la disattivazione"), e

b) contribuire a far fronte alle conseguenze della chiusura anticipata ("misure di attenuazione").

8. Il regime di finanziamento proposto dalla Commissione non beneficiava di una valutazione completa ex ante [6]. Il finanziamento doveva essere messo a disposizione come un’allocazione generale basata sulle necessità di finanziamento e sulle capacità di assorbimento reali dei paesi beneficiari. I programmi erano definiti per sostenere priorità stabilite nelle loro grandi linee: disattivazione, miglioramento ambientale, ammodernamento e sostituzione della capacità di produzione convenzionale, altre misure conseguenti per contribuire all’ammodernamento della produzione di energia, alla trasmissione e distribuzione e all’accrescimento della sicurezza dell’approvvigionamento energetico e al miglioramento dell’efficienza energetica. Non erano definiti il costo totale e l’importanza relativa di queste priorità, la quota dei costi a carico dell’UE ed i limiti temporali dell’intervento UE. Per ciascun quadro finanziario sono stati definiti i massimali per i finanziamenti disponibili [7].

UTILIZZO E GESTIONE DELL’ASSISTENZA FINANZIARIA UE

9. Come indicato nella tabella 3, il finanziamento totale dell’UE ammonta, per il periodo 1999-2013, a 2850 milioni di euro. Al 31 dicembre 2010, la Commissione aveva impegnato oltre il 70 % del contributo finanziario UE (ossia 2066 milioni di euro). I pagamenti ai contraenti ammontavano a 1030 milioni di euro, che rappresentano quasi la metà degli importi impegnati [8]. All’incirca il 60 % ed il 40 % di tale importo sono andati, rispettivamente, a misure di disattivazione e di attenuazione. L’allegato II fornisce una sintesi dei flussi finanziari dei programmi.

10. La Commissione, in linea con le pertinenti disposizioni [9], ha delegato la gestione della maggior parte (83 %) dell’assistenza finanziaria UE per i programmi nazionali alla Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) che aveva gestito i progetti di sicurezza nucleare e la disattivazione degli impianti sin dall’inizio degli anni ‘90. A tal fine, nel 2001 la Commissione ha creato, unitamente ad alcuni Stati europei, tre Fondi internazionali di sostegno alla disattivazione [10]. È stato stipulato un accordo quadro tra i paesi beneficiari, la BERS e i donatori dei fondi (cfr. nota 10).

TABELLA 3

RIPARTIZIONE PER PROGRAMMA DEL SOSTEGNO UE

Fonte: Basi giuridiche e contabilità della Commissione.

Programma | Programma Contributo UE (milioni di euro) | Percentuale del totale |

Kozloduy | 870 | 30,5 % |

Ignalina | 1367 | 48,0 % |

Bohunice | 613 | 21,5 % |

Totale | 2850 | 100 % |

11. Nel quadro dei regolamenti del Consiglio, la BERS deve gestire i fondi pubblici assegnati ai programmi di disattivazione degli impianti nucleari e monitorare la gestione finanziaria di questi programmi per ottimizzare l’utilizzazione dei fondi pubblici. La BERS deve inoltre eseguire le operazioni di bilancio assegnatele dalla Commissione conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario [11].

12. Per la Lituania, inoltre, la Commissione ha delegato una parte dell’assistenza ad una struttura parallela, l’Agenzia centrale di gestione dei progetti [12] (Centrinė projektų valdymo agentūra, CPVA). Ciò è avvenuto in considerazione del fatto che il paese aveva un’appropriata struttura nazionale di esecuzione. Le responsabilità di gestione dell’Agenzia sono simili a quelle della BERS.

13. I tre paesi beneficiari propongono progetti di assistenza in consultazione con la BERS o la CPVA. Nel caso dei tre fondi di sostegno, le assemblee dei donatori (in cui è rappresentata la Commissione) approvano i progetti. Nel caso del canale CPVA, la Commissione approva direttamente i progetti. Nel 2007, è stato istituito un comitato di gestione degli Stati membri per coadiuvare la Commissione nell’attuazione dei programmi di assistenza. Il contributo può arrivare fino al 100 % dei costi del progetto. Ci si attende comunque che venga profuso il massimo impegno per continuare la pratica del cofinanziamento stabilita nel quadro dell’assistenza di preadesione [13].

14. I contraenti esterni eseguono di solito i progetti sotto la responsabilità dei beneficiari della sovvenzione [14]. Il monitoraggio dell’esecuzione dei progetti viene svolto dalle autorità nazionali competenti, dalla BERS o dalla CPVA. In base alle loro relazioni, le assemblee dei donatori e la Commissione controllano, rispettivamente, l’attuazione dei progetti.

15. La Commissione è responsabile, in ultima istanza, dell’utilizzo dei fondi UE, che sono gestiti dalla direzione generale dell’Energia.

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL'AUDIT

16. L’audit della Corte ha riguardato l’attuazione dei tre programmi di disattivazione dal 1999 sino alla fine del 2010. Il principale obiettivo era di valutare l’efficacia dei programmi di disattivazione dei reattori nucleari finanziati dall’UE rispetto al loro duplice obiettivo (cfr. paragrafo 7). L’audit si è prefisso di rispondere ai tre seguenti quesiti:

a) Le azioni dei programmi di disattivazione sono state definite in base ai bisogni individuati e sono state sinora eseguite come previsto?

b) Le azioni dei programmi intesi ad attenuare le conseguenze della chiusura anticipata dei reattori sono state definite in base ai bisogni individuati e sono state sinora eseguite come previsto?

c) Le disposizioni in materia di obbligo di rendere conto e di governance sono state adeguate per garantire un efficace utilizzo dei fondi UE?

17. I lavori di audit hanno compreso quanto segue:

un esame della documentazione preparatoria e legislativa relativa ai programmi e un’analisi delle specifiche informazioni tecniche e finanziarie;

interviste con rappresentanti della Commissione, della BERS e della CPVA, dei ministeri competenti nei paesi beneficiari e delle centrali nucleari;

l’esame delle norme internazionali e dei casi di pratiche migliori, in particolare per quel che riguarda il processo di disattivazione della centrale nucleare di Greifswald [15];

la consultazione di esperti nel campo dei progetti di disattivazione;

l'esame della portata e dei tempi dei 149 progetti attualmente in portafoglio rispetto ai bisogni individuati e agli obiettivi complessivi del programma;

la valutazione dei risultati di un campione discrezionale di 22 progetti (16 concernenti la disattivazione e 6 relativi a misure di attenuazione) con visite in tutti e tre i paesi beneficiari [16].

OSSERVAZIONI

PROGRESSI REALIZZATI NELLA DISATTIVAZIONE DEI REATTORI

18. Come indicato al paragrafo 6, l’obiettivo di migliorare la sicurezza nucleare doveva essere raggiunto mediante la chiusura anticipata e la successiva disattivazione di otto reattori nucleari non ammodernabili. La Bulgaria, la Lituania e la Slovacchia hanno chiuso tali reattori in conformità ai rispettivi impegni. Per quanto riguarda la disattivazione sono stati conseguiti risultati importanti, ma il processo principale è ancora di là da venire.

L’INDIVIDUAZIONE DELLE ATTIVITÀ DI DISATTIVAZIONE È TUTTORA IN CORSO

19. Una dettagliata pianificazione e gestione di tutte le attività da intraprendere nel processo di disattivazione rappresenta un fattore chiave per la riuscita dello stesso. Le norme internazionali richiedono che prima dell’avvio della fase di attuazione delle misure di disattivazione, venga predisposto un piano di disattivazione per definire le modalità di gestione del progetto. Il piano deve basarsi su una strategia di disattivazione e identificare le successive azioni da intraprendere, dalla chiusura dei reattori sino allo smaltimento o allo stoccaggio definitivo dei rifiuti [17].

20. La tabella 4 fornisce una valutazione sintetica dei documenti di pianificazione della disattivazione per le tre centrali. Sono state rilevate diverse debolezze:

a) deve essere preparata una classificazione ed una quantificazione dei rifiuti da trattare che serva da base per un’adeguata identificazione delle attività di disattivazione. Nel caso della centrale V1 di Bohunice, un inventario dei rifiuti radioattivi è stato completato nel luglio 2010. Nel caso delle centrali di Ignalina e Kozloduy, tuttavia, gli inventari dei rifiuti radioattivi erano incompleti in quanto non erano ancora stati indicati i quantitativi reali di ciascun tipo di materiale radioattivo da trattare (la caratterizzazione radiologica delle centrali non era stata ultimata). La documentazione della pianificazione utilizzata dagli operatori delle centrali si basava ancora, per i rifiuti radioattivi, su dati provvisori.

b) I piani di disattivazione devono comprendere dei piani di gestione dei rifiuti radioattivi che identifichino le attività specifiche, le infrastrutture e le tecnologie richieste per lo smantellamento, il trattamento, il trasporto, lo stoccaggio e lo smaltimento finale dei rifiuti di ogni tipo, in special modo per quel che riguarda i materiali più critici (contenitori dei reattori, circuiti primari di raffreddamento, altri componenti attivati di grande volume e rifiuti altamente radioattivi). Anche nel solo caso in cui è stato completato (Bohunice V1), l'inventario non è stato ancora integrato in un piano dettagliato di disattivazione che definisca in dettaglio come i rifiuti identificati verranno trattati e smaltiti per tutta la durata del processo di disattivazione. Il piano attuale si concentra solo sulla prima fase della disattivazione, che riguarda quasi esclusivamente i materiali non radioattivi.

c) I piani di disattivazione dovrebbero stimare l’intero costo del processo di disattivazione nel suo insieme ed essere aggiornati con la frequenza necessaria a garantire la validità delle stime. Tuttavia, le stime contenute nei piani di disattivazione alla fine del 2010 non sono complete, in quanto mancano informazioni accurate sulle quantità di ciascun tipo di rifiuti radioattivi da trattare e/o le infrastrutture e le tecnologie necessarie per il loro trattamento non sono disponibili. Inoltre, tali piani non coprono interamente i processi di disattivazione.

d) Per monitorare adeguatamente il processo di disattivazione, dovrebbe esserci un collegamento tra i singoli progetti, le attività previste nei piani di disattivazione e i loro costi stimati. Nessuno dei tre programmi rispetta tale norma.

TABELLA 4

VALUTAZIONE DELLA PIANIFICAZIONE DELLA DISATTIVAZIONE

Quesito di audit | VALUTAZIONE DELLA CORTE |

PROGRAMMA KOZLODUY | PROGRAMMA IGNALINA | PROGRAMMA BOHUNICE V1 |

È stato redatto un inventario completo dei rifiuti? | No | No | Sì |

Sono stati definiti piani per la gestione dei rifiuti? | Parzialmente | Parzialmente | Parzialmente |

Sono stati adeguatamente stimati i costi della disattivazione? | Parzialmente | Parzialmente | Parzialmente |

Vi erano disposizioni soddisfacenti per quanto riguarda il monitoraggio dell’attuazione dei piani per la disattivazione? | No | No | No |

I GRANDI PROGETTI INFRASTRUTTURALI REGISTRANO RITARDI E SOVRACCOSTI

21. Alla data del 31 dicembre 2010, i programmi avevano avviato 101 progetti che contribuivano alla disattivazione di otto reattori. Il valore totale di questi progetti, finanziati quasi esclusivamente dall’UE, era di 1125 milioni di euro. La tabella 5 fornisce un quadro d’insieme dei progetti di disattivazione finanziati dai programmi controllati dalla Corte.

22. L’analisi dei progetti infrastrutturali visitati in loco (cfr. allegato III) indica ritardi generalizzati e sovraccosti. In particolare, subiscono ritardi dei progetti chiave rientranti nel percorso critico del processo di disattivazione, quali ad esempio le infrastrutture per il combustibile esaurito e la gestione dei rifiuti radioattivi (cioè, gli impianti di stoccaggio del combustibile esaurito e quelli per il trattamento, stoccaggio e smaltimento finale dei rifiuti radioattivi).

TABELLA 5

QUADRO D’INSIEME DEI PROGETTI DI DISATTIVAZIONE ARTICOLATO PER PROGRAMMA E CANALE FINANZIARIO

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalla BERS e dalla CPVA.

Programma | Canale finanziario | Numero di progetti | Valore totale dei progetti (milioni di euro) | Totale del sostegno da parte dell’UE (milioni di euro) |

Kozloduy | KIDSF | 30 | 334,1 | 318,4 |

Ignalina | IIDSF CPMA | 17 21 | 421,9 146,9 | 390,7 135,3 |

Bohunice V1 | BIDSF | 33 | 222,2 | 203,7 |

| Totale | 101 | 1125,1 | 1048,1 |

IL DEFICIT DI FINANZIAMENTO È SIGNIFICATIVO

23. A marzo 2011, gli Stati membri beneficiari hanno aggiornato le proprie stime dei costi di disattivazione, che hanno raggiunto i 5,3 miliardi di euro [18]. Il confronto con i finanziamenti attualmente disponibili per la disattivazione a livello nazionale e di programma sembrerebbe indicare un deficit di circa 2,5 miliardi di euro (cfr. tabella 6).

24. La Slovacchia si è impegnata ad integrare le risorse finanziarie necessarie alla disattivazione [19] ed ha creato un meccanismo specifico di finanziamento (una tassa sulla trasmissione di energia elettrica) per contribuire a ridurre il deficit di finanziamento. La Lituania e la Bulgaria non hanno creato nessun meccanismo equivalente. La mancanza di meccanismi di finanziamento sufficienti mette a rischio il completamento dei processi di disattivazione.

PROGRESSI REALIZZATI PER QUEL CHE RIGUARDA GLI INTERVENTI VOLTI A MITIGARE GLI EFFETTI DELLA CHIUSURA DELLE CENTRALI

VALUTAZIONE INADEGUATA DEI BISOGNI IN TERMINI DI ATTENUAZIONE

25. Conformemente ai principi della sana gestione finanziaria, è buona prassi, per qualsiasi programma di spesa, stabilire gli obiettivi da perseguire in base ad una valutazione dei bisogni [20]. Nel caso specifico, ciò richiede una valutazione, in base a norme internazionali, delle conseguenze della chiusura anticipata (ad esempio, perdite di energia elettrica, sicurezza dell’approvvigionamento). La definizione delle potenziali misure da adottare dovrebbe tener conto del loro costo in rapporto all’effetto di attenuazione delle stesse [21]. Al fine di stabilire se si possano ritenere raggiunti gli obiettivi di attenuazione, deve essere valutato il grado di attenuazione conseguito dai progetti finanziati.

RIQUADRO 1

RITARDI E SOVRACCOSTI

In Bulgaria, a Kozloduy è stata scelta una tecnologia sperimentale di fusione a plasma senza un’adeguata dimostrazione della sua efficacia e senza tener debitamente conto dei costi di progettazione e costruzione (circa 30 milioni di euro rispetto a un quinto di tale importo per le tecnologie tradizionali).

In Lituania, al momento della visita di audit, i principali progetti infrastrutturali, che rappresentano un prerequisito per la disattivazione della centrale nucleare di Ignalina, erano in notevole ritardo rispetto alle date di conclusione dei lavori indicate nei contratti iniziali. Ciò riguarda in particolare i seguenti impianti: impianto intermedio per il combustibile esaurito (ritardo di oltre 32 mesi); impianto di recupero dei rifiuti solidi (44 mesi); impianto di trattamento e stoccaggio dei rifiuti solidi per la gestione dei rifiuti radioattivi a vita lunga e breve con un livello di radioattività basso e intermedio (34 mesi). Il costo totale del progetto relativo all’impianto intermedio per il combustibile esaurito era cresciuto di 22 milioni di euro (15,6 %).

In Slovacchia, lo stoccaggio intermedio di rifiuti radioattivi presso il sito di Bohunice, che inizialmente avrebbe dovuto essere operativo nel 2010, era ancora in fase di aggiudicazione al momento dell’audit. Di conseguenza, la disponibilità di depositi intermedi per lo stoccaggio è stata identificata come una potenziale strozzatura. L’impianto per il controllo delle emissioni libere dei materiali di disattivazione ha subito un ritardo di oltre un anno. Fino a quando l’impianto non sarà operativo, non potrà essere trasferito alcun materiale dalla centrale nucleare Bohunice V1.

TABELLA 6

DEFICIT DI FINANZIAMENTO PER LA DISATTIVAZIONE

Fonte: Piani di disattivazione e informazioni fornite nel corso della riunione di marzo 2011 del comitato per il programma di assistenza per la disattivazione nucleare.

| Stime fornite nei piani di disattivazione (milioni di euro) | Stima dei costi più recente (milioni di euro) | Finanziamenti disponibili (tutte le fonti) (milioni di euro) | Deficit di finanziamento (milioni di euro) |

Centrale di Kozloduy Unità 1-4 | 1118 | 1243 | 664 | 579 |

Centrale di Ignalina Unità 1 e 2 | 2019 | 2930 | 1450 | 1480 |

Bohunice V1 Unità 1 e 2 | 950 | 1146 | 720 | 426 |

TOTALE | 4087 | 5319 | 2834 | 2485 |

26. La tabella 7 sintetizza le risultanze dell’esame, da parte della Corte, delle valutazioni dei bisogni che sono alla base dei piani strategici definiti per i programmi controllati. Una valutazione dei bisogni a livello di programma per addivenire ad una strategia concreta di attenuazione è stata inizialmente effettuata solo per il programma Kozloduy. Tale valutazione dei bisogni è tuttavia obsoleta e non è più pertinente. Pertanto, qualunque progetto in linea con la strategia nazionale in materia energetica viene considerato, per definizione, una conseguenza della chiusura delle centrali.

27. Una stima del potenziale impatto dei progetti programmati è stata svolta dalla BERS solo nel caso di Kozloduy. Per quanto riguarda i risultati effettivamente conseguiti dalle azioni di attenuazione e il loro contributo agli obiettivi del programma, né gli organismi di esecuzione (BERS, CPVA) né la Commissione hanno proceduto ad una loro valutazione.

TABELLA 7

VALUTAZIONE DELLA PIANIFICAZIONE DELLE MISURE DI ATTENUAZIONE

Quesito di audit | VALUTAZIONE DELLA CORTE |

PROGRAMMA KOZLODUY | PROGRAMMA IGNALINA | PROGRAMMA BOHUNICE |

È stata effettuata una valutazione dei bisogni a livello del programmma? | Sì | No | No |

È stato valutato l’effetto di attenuazione conseguito dai programmi? | Parzialmente | No | No |

RIQUADRO 2

SCARSA CORRELAZIONE TRA LE MISURE DI ATTENUAZIONE E LA CHIUSURA ANTICIPATA DEI REATTORI

In Bulgaria, il programma ha finanziato miglioramenti dell’efficienza energetica negli edifici pubblici (scuole, ospedali, ministeri, teatri). Il nesso con la chiusura delle unità 1-4 della centrale di Kozloduy è che il miglioramento energetico compenserà in piccola misura la perdita produttiva, a condizione di mantenere i modelli di consumo.

In Lituania, il programma ha concesso un contributo al meccanismo per la riabilitazione di edifici residenziali multifamiliari dell’Agenzia per l’edilizia abitativa e lo sviluppo urbano, creata per migliorare l’efficienza energetica di 24000 edifici residenziali. Il programma Ignalina ha sostenuto un terzo dei circa 570 progetti specifici effettivamente avviati dall’Agenzia nell’ambito di questo meccanismo. Il nesso con la chiusura della centrale nucleare di Ignalina è che i miglioramenti energetici ridurranno i consumi e compenseranno pertanto una parte della perdita produttiva. A settembre 2009, il meccanismo è stato chiuso e sostituito da uno strumento di ingegneria finanziaria finanziato dai Fondi strutturali.

In Slovacchia, l’ammodernamento della rete di trasmissione a 220kV è stato finanziato dal programma in considerazione del fatto che Bohunice V1 ne era la principale fornitrice di energia. Tuttavia, la rete era già obsoleta nel momento in cui era stata decisa la chiusura e l’ammodernamento si sarebbe reso necessario anche nel caso in cui la centrale fosse stata mantenuta in attività. Dell’ammodernamento hanno beneficiato soprattutto altre centrali che contribuiscono alla rete (ad esempio, le altre centrali nucleari).

È STATA FINANZIATA UNA GRANDE VARIETÀ DI MISURE DI ATTENUAZIONE

28. I programmi hanno sostenuto una serie di misure volte ad attenuare gli effetti della perdita di produzione di energia elettrica derivante dalla chiusura anticipata delle centrali nucleari. Alla data del 31 dicembre 2010, i programmi avevano avviato 48 progetti che contribuivano all’attenuazione degli effetti derivanti dalla chiusura anticipata delle tre centrali. Il valore totale di questi progetti era di 1,34 miliardi di euro. L’UE ha finanziato oltre la metà di tale importo. La tabella 8 fornisce un quadro d’insieme dei progetti di attenuazione finanziati dai tre programmi controllati dalla Corte.

29. Le visite in loco hanno confermato che i singoli progetti rispettavano le priorità dei programmi definite a grandi linee e contribuivano ad attenuare gli effetti della chiusura anticipata degli otto reattori nucleari (cfr. allegato IV). Non è noto, tuttavia, il grado di attenuazione raggiunto. Inoltre, non sempre è stato possibile stabilire un nesso diretto con la chiusura anticipata dei reattori né si è è potuta dimostrare l’esistenza di un ordine di priorità per le misure di attenuazione (cfr. riquadro 2). In una situazione in cui le risorse sono già insufficienti, ciò rischia di compromettere il raggiungimento degli obiettivi dei programmi e ritarda il completamento del processo di disattivazione.

TABELLA 8

QUADRO D’INSIEME DEI PROGETTI DI ATTENUAZIONE ARTICOLATO PER PROGRAMMA E CANALE FINANZIARIO

Fonte: Corte dei conti europea, in base alle informazioni fornite dalla BERS e dalla CPVA.

Programma | Canale finanziario | Numero di progetti | Valore tototale dei progetti (milioni di euro) | Totale del sostegno da parte dell’UE (milioni di euro) |

Kozloduy | KIDSF | 28 | 454,8 | 241,8 |

Ignalina | IIDSF CPMA | 3 10 | 475,5 36,1 | 260,4 36,1 |

Bohunice V1 | BIDSF | 7 | 376,8 | 190,4 |

| Totale | 48 | 1343,2 | 728,8 |

OBBLIGO DI RENDICONTO PER IL PROGRAMMA E ORGANIZZAZIONE DELLA GESTIONE

SCARSO RISPETTO DELL’OBBLIGO DI RENDICONTO DEI RISULTATI DEI PROGRAMMI

30. Una gestione efficace richiede una chiara definizione dei profili di responsabilità per l’uso delle risorse dei programmi ed il perseguimento dei loro obiettivi. Qualunque sia il metodo di gestione, la Commissione deve essere in grado di esercitare la sua responsabilità finale per l’attuazione dei programmi ed essere tenuta a rispondere dell’uso dei fondi [22].

31. La gestione dei programmi comprende diversi livelli. In particolare, la responsabilità della definizione dei programmi concerne la Commissione, la BERS, la CPVA, l’assemblea dei contribuenti ai Fondi internazionali di sostegno alla disattivazione, gli esercenti delle centrali nucleari e gli Stati membri interessati. La Commissione non ha fatto in modo che le priorità generali definite nei trattati di adesione e nei successivi regolamenti del Consiglio (cfr. paragrafo 8) si traducessero in un insieme coerente di obiettivi e indicatori dettagliati.

32. Nessuno degli organismi menzionati sopra ha messo in opera un sistema informativo per monitorare e valutare i progressi compiuti nella realizzazione degli obiettivi generali dei programmi, la disattivazione degli otto reattori e l’attenuazione degli effetti della loro chiusura anticipata. Pertanto, è stato difficile procedere, a tutti i livelli, al monitoraggio e alla presentazione di relazioni sui risultati dei programmi.

33. Nel luglio 2011, la Commissione ha presentato una relazione sul programma di disattivazione per Lituania, Slovacchia e Bulgaria, in particolare per quanto riguarda la gestione, le spese sostenute e i progressi conseguiti dai progetti chiave [23]. Sono state inoltre fornite a sostegno delle decisioni annuali di finanziamento della Commissione alcune informazioni sullo stato di avanzamento dei tre programmi di disattivazione, nonché riguardo a due relazioni sull’utilizzo delle risorse finanziarie destinate alle operazioni di disattivazione delle centrali nucleari in tutti i 27 Stati membri [24].

34. La relazione del 2011 costituisce la prima valutazione consolidata dell’uso delle risorse finanziarie destinate alla Bulgaria, alla Lituania e alla Slovacchia o sul progresso dei programmi. Essa non indica però chiaramente se gli obiettivi generali perseguiti dalla disattivazione e dalle misure di attenuazione siano stati raggiunti. Prima della pubblicazine di questa relazione, la sola fonte disponibile in proposito era una valutazione intermedia pubblicata nel 2007 [25] che escludeva il programma Kozloduy in quanto aveva una base giuridica diversa.

35. La mancanza di informazioni sufficienti e la quantità dei livelli di gestione hanno determinato una diluizione delle responsabilità. Non era chiaro a chi competesse la responsabilità generale per l’attuazione del programma, né, in particolare, se i fondi dell’UE stessero producendo gli effetti desiderati. La supervisione della Commissione si è concentrata sull’esecuzione degli stanziamenti di bilancio e sull’attuazione dei progetti anziché sui progressi conseguiti in merito agli obiettivi del programma nel suo insieme.

36. La misurazione insufficiente dei progressi compiuti nella realizzazione degli obiettivi dei programmi e un monitoraggio inadeguato sull’uso efficace delle risorse indicano che nessuno è responsabile dei risultati globali del programma.

I CAMBIAMENTI ORGANIZZATIVI SONO INCOMPLETI

37. Il successo del processo di disattivazione nel conseguire i risultati attesi rispettando i tempi e a costi ragionevoli dipende dalla capacità di adattarsi ad esigenze mutevoli. Nel caso specifico, per quel che riguarda l’organizzazione delle centrali nucleari, ciò significa realizzare una graduale transizione da un modello operativo ad uno orientato alla disattivazione [26]. A tal fine, la struttura di gestione interna dovrebbe:

definire le priorità per quel che riguarda l'allocazione delle risorse disponibili;

coordinare e monitorare tutte le attività sino al completamento del processo di disattivazione;

dirigere le équipe incaricate della disattivazione per garantire la sicurezza e l’efficacia del progetto sotto il profilo dei costi.

38. Una percentuale significativa della spesa dei programmi (26 %) è stata destinata a promuovere la pianificazione e l'attuazione del processo di disattivazione, in particolare:

coprendo integralmente i costi dei servizi di consulenza specializzati nella disattivazione già facenti parte delle organizzazioni degli esercenti delle centrali, per un importo di 125 milioni di euro, e

finanziando spese per il personale per circa 1500 dipendenti in tutte e tre le centrali, per un importo di 147 milioni di euro.

Tali costi si sommano ai costi operativi della BERS (16,8 milioni di euro) e della CPVA (1,5 milioni di euro).

39. I reattori sono stati chiusi tra il 2002 e il 2009. Tuttavia, i programmi non hanno ancora condotto ai cambiamenti organizzativi richiesti per trasformare gli operatori delle centrali in efficaci organizzazioni incaricate della loro disattivazione. In particolare, si rileva quanto segue:

le organizzazioni o i servizi incaricati della disattivazione hanno un’influenza limitata sulla definizione delle priorità e sulla successiva ripartizione delle risorse disponibili;

a causa della mancanza di strumenti adeguati per la pianificazione e il monitoraggio, non è possibile per esse valutare i progressi compiuti nell’attuazione dei piani di disattivazione, e che

i servizi competenti dipendono ancora in misura rilevante dal lavoro dei consulenti esterni, anche per compiti di natura puramente amministrativa.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

40. L’assistenza finanziaria dell’UE a sostegno delle misure "disattivazione" e "attenuazione" in Bulgaria, Lituania e Slovacchia ha aiutato questi Stati membri a far fronte ai propri impegni in merito alla chiusura anticipata di otto reattori nucleari. I reattori sono attualmente chiusi e parzialmente svuotati del combustibile, sono state attuate importanti attività preparatorie e sono stati avviati i lavori di smantellamento. Tuttavia, dopo oltre dieci anni di assistenza UE, i progressi sono stati lenti, in quanto molti progetti comportano ancora attività preparatorie. Inoltre, la situazione è ancora piuttosto incerta per quel che riguarda i bisogni cui si deve far fronte a seguito della chiusura anticipata delle centrali, in quanto non esiste una valutazione esauriente dei bisogni stessi.

41. In ragione di un quadro politico relativamente fluido, i programmi non beneficiano di una valutazione completa dei bisogni, di una fissazione delle priorità e di una definizione di obiettivi e risultati specifici da conseguire. I dati di base sugli inventari relativi alla gestione dei rifiuti radioattivi (e sulla loro caratterizzazione) sono mancanti oppure non sono ancora stati utilizzati quale base per redigere piani dettagliati sulla disattivazione. Non sono ancora state pienamente sviluppate le tecnologie e le infrastrutture necessarie per il trattamento e lo stoccaggio dei rifiuti radioattivi. Le responsabilità sono diluite. La supervisione della Commissione si concentra sull’esecuzione del bilancio e sull’attuazione dei progetti anziché sul conseguimento degli obiettivi del programma nel suo insieme.

42. Anche se non si conoscono i costi complessivi per il completamento dei programmi, è tuttavia chiaro che vi è un notevole deficit di finanziamento. Ciò pone a rischio il completamento della disattivazione.

RACCOMANDAZIONE – DEFINIRE LA PORTATA DEL SOSTEGNO UE MEDIANTE UN APPROCCIO ORIENTATO AI RISULTATI

a) La Commissione dovrebbe creare le condizioni per un uso efficace, efficiente ed economico dei fondi UE. A tale fine:

essa dovrebbe realizzare una dettagliata valutazione dei bisogni indicando i progressi sinora compiuti dai programmi, le attività che restano da effettuare ed un piano finanziario complessivo che identifichi le fonti di finanziamento dei differenti soggetti interessati.

Prima di effettuare ulteriori spese, la Commissione dovrebbe analizzare le risorse disponibili e i benefici attesi. Ciò dovrebbe portare all’allineamento degli obiettivi con le risorse di bilancio messe a disposizione e alla definizione di indicatori di performance significativi che possano in seguito essere monitorati e dar luogo a relazioni, all’occorrenza, ai fini dell’attuazione complessiva del programma.

b) Nel caso in cui l’UE dovesse decidere, come proposto dalla Commissione, di fornire ulteriore assistenza finanziaria nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale, l’erogazione del sostegno dovrebbe essere subordinata ad una valutazione ex ante del valore aggiunto UE di tale intervento, che indichi le attività specifiche da finanziare tramite il bilancio UE, tenendo conto di altri strumenti di finanziamento quali, ad esempio, i Fondi strutturali, e delle condizioni per gli esborsi da parte dell’UE.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Harald NOACK, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo nella riunione del 26 ottobre 2011.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Secondo la Commissione, l’importo necessario per il ripristino del sito di una centrale nucleare corrisponde all’incirca al 10-15 % del costo dell’investimento iniziale per ciascun reattore da disattivare [cfr. COM(2004) 719 def. del 26 ottobre 2004, "Relazione sull’utilizzo delle risorse finanziarie destinate alle operazioni di disattivazione delle centrali nucleari di potenza"].

[2] Cfr. paragrafi 3, 4 e 13 della raccomandazione 2006/851/Euratom della Commissione del 24 ottobre 2006 concernente la gestione delle risorse finanziarie destinate alla disattivazione di installazioni nucleari e alla gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi (GU L 330 del 28.11.2006, pag. 31). A luglio 2003, una dichiarazione interistituzionale del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione sottolineava la necessità di assicurare adeguate risorse finanziarie per le attività legate alla disattivazione e alla gestione dei rifiuti (cfr. GU L 176 del 15.7.2003, pag. 56). Cfr. anche il documento tecnico n. 1476 dell’Agenzia internazionale per l’Energia Atomica (IAEA) sugli aspetti finanziari della disattivazione (http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/te_1476_web.pdf).

[3] COM(2007) 794 def. del 12 dicembre 2007, pag. 11, "Seconda relazione sull’utilizzo delle risorse finanziarie destinate alla disattivazione delle installazioni nucleari e alla gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi".

[4] A seguito dell’incidente alla centrale nucleare di Fukushima Daiichi nel marzo 2011, il Consiglio europeo ha deciso che debba essere riesaminata la sicurezza di tutte le centrali nucleari dell’UE sulla scorta di una valutazione esauriente e trasparente dei rischi e della sicurezza ("prove di stress"). Il Consiglio europeo ha deciso di valutare le prime conclusioni entro la fine del 2011 sulla base di una relazione della Commissione (cfr. Conclusioni della Presidenza 24- 25 marzo 2011, paragrafo 31).

[5] I finanziamenti UE sono stati principalmente veicolati dal programma Tacis (destinato a fornire assistenza tecnica agli Stati partner dell’Europa orientale e dell’Asia centrale) e dal programma Phare (inteso a sostenere la cooperazione finanziaria e tecnica con i paesi candidati dell’Europa centrale ed orientale). Una serie di paesi hanno beneficiato di tale assistenza (Bulgaria, Repubblica ceca, Ungheria, Lituania, Romania, Slovacchia, Slovenia, Armenia, Kazakhstan, Russia e Ucraina). La Corte ha riferito sull’impiego di tali fondi nella sua relazione speciale n. 25/98 (GU C 35 del 9.2.1999, pag. 1).

[6] La normativa dell’Unione europea esige che la mobilitazione di risorse dell’Unione sia preceduta da una valutazione in modo da garantire che i benefici che ne derivano siano proporzionali alle risorse allocate [cfr. regolamento (CE, Euratom, CECA) n. 2333/95 del Consiglio, del 18 settembre 1995, che modifica il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 240 del 7.10.1995, pag. 1); cfr. anche art. 27, paragrafo 4, del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1)].

[7] Nel suo documento "Un bilancio per la strategia 2020", parte I, COM(2011) 500 def. del 29 giugno 2011, la Commissione propone la prosecuzione del sostegno finanziario UE per la disattivazione per il periodo 2014 - 2020 (rubrica "Crescita intelligente e inclusiva").

[8] La Commissione assegna gli stanziamenti agli accordi specifici firmati con gli organismi intermedi (o, in certi casi, con i beneficiari) mediante l’autorizzazione di impegni specifici. Su tale base, vengono poi autorizzati i pagamenti agli organismi intermedi, che a loro volta assegnano tali risorse a progetti e contratti specifici. In definitiva, le risorse vengono erogate ai contraenti dagli organismi intermedi.

[9] Il regolamento finanziario n. 1605/2002 (cfr. articoli 53 - 57) prevede che, a certe condizioni, la Commissione possa delegare le proprie funzioni di esecuzione. Inoltre, i trattati di adesione e i regolamenti pertinenti del Consiglio prevedono specificamente che la Commissione possa farlo.

[10] L’UE è il principale contribuente dei tre Fondi internazionali di sostegno alla disattivazione (96 % del totale). Altri donatori europei hanno contribuito per un totale di 60 milioni di euro: Belgio, Danimarca, Germania, Irlanda, Grecia, Spagna, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Polonia, Finlandia, Svezia, Regno Unito, Norvegia e Svizzera. Dal 2004, la UE è il solo contribuente.

[11] Regolamento n. 647/2010 del Consiglio del 13 luglio 2010 (Bulgaria), regolamento n. 1990/2006 del Consiglio del 21 dicembre 2006 (Lituania) e regolamento n. 549/2007 del Consiglio del 14 maggio 2007 (Slovacchia). La BERS gestisce i fondi UE nel quadro della modalità di gestione congiunta prevista per l’esecuzione del bilancio, che implica la delega di funzioni di gestione a organizzazioni internazionali. La delega è soggetta all’applicazione, da parte di tali organizzazioni, di norme in materia di contabilità, di revisione contabile, di controllo interno e di aggiudicazione degli appalti, che offrano garanzie equivalenti a quelle delle norme internazionalmente riconosciute (articolo 53 quinquies del regolamento n. 1605/2002).

[12] La CPVA gestisce i fondi UE nel quadro della modalità di gestione centralizzata indiretta prevista per l’esecuzione del bilancio, che implica la delega di determinati compiti della Commissione ad una agenzia nazionale. La delega è soggetta all’applicazione, da parte di tale agenzia, di norme in materia di contabilità, di revisione contabile, di controllo interno e di aggiudicazione degli appalti, che offrano garanzie equivalenti a quelle delle norme internazionalmente riconosciute (articoli 53 bis e 54 - 57 del regolamento n. 1605/2002). La CPVA gestisce 332 milioni di euro, corrispondenti al 16 % del sostegno totale impegnato sino alla fine del 2010 per i tre paesi.

[13] I regolamenti del Consiglio adottati nel 2006, 2007 e 2010 prevedono tale possibilità (cfr. nota 11).

[14] Gli operatori dell’impianto sono i principali beneficiari della sovvenzione per quel che riguarda i progetti di disattivazione. Nel caso dei progetti di attenuazione, i principali beneficiari sono gli enti pubblici o le aziende private.

[15] La disattivazione della centrale di Greifswald (Germania) viene considerata come la pratica migliore da una serie di organizzazioni internazionali (Agenzia internazionale per l’energia atomica, Agenzia per l’energia nucleare e la Commissione).

[16] Le procedure di aggiudicazione hanno fatto oggetto di un esame limitato basato sulle procedure proprie degli organismi incaricati dell’esecuzione. Per i contratti finanziati tramite i Fondi internazionali di sostegno alla disattivazione gestiti dalla BERS, le gare d’appalto sono esperite dai beneficiari della sovvenzione. Le aziende sono selezionate in base alle norme in materia di appalti della BERS. In qualità di amministratore del Fondo, la BERS controlla la procedura. La CPVA svolge le gare d’appalto in base alle norme nazionali in materia di appalti pubblici.

[17] Il piano di disattivazione comprende il piano di gestione del sito, la definizione dei ruoli e delle responsabilità delle organizzazioni interessate, le misure di sicurezza e protezione dalle radiazioni, la garanzia della qualità, un piano di gestione dei rifiuti, i requisiti in materia di documentazione e di tenuta della stessa, una valutazione di sicurezza ed una valutazione ambientale con l’illustrazione dei relativi criteri, le misure di sorveglianza nel corso della fase di attuazione, le eventuali misure di protezione fisica e gli eventuali altri requisiti definiti dall’organismo di regolamentazione (cfr. Agenzia internazionale per l’energia atomica, Safety requirementsNo WS-R-5Decommissioning of facilities using radioactive material, pag. 10, Vienna, 2006) e il documento tecnico n. 1394 "Planning, managing and organizing the decommissioning of nuclear facilities: lessons learned", Vienna, maggio 2004).

[18] Comunicazioni presentate alla riunione del comitato per il programma di assistenza per la disattivazione nucleare del 16 marzo 2011.

[19] COM(2004) 624 def. del 29.9.2004, pag. 3.

[20] Nota 9.

[21] Raccomandazione 2006/851/Euratom della Commissione.

[22] Il trattato dispone che la Commissione dia esecuzione al bilancio UE sotto la propria responsabilità (articoli 17, paragrafo 1, del TUE e 317 del TFUE). Sin dal 1990, la regolamentazione UE prescrive la quantificazione degli obiettivi e il monitoraggio dei progressi compiuti nella realizzazione degli stessi [cfr. regolamento (Euratom, CECA, CEE) n. 610/90 del Consiglio, del 13 marzo 1990, che modifica il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee]. Il concetto è stato ulteriormente sviluppato nel 2002 con l’introduzione della norma SMART (cfr. articolo 27, paragrafo 3, del regolamento n. 1605/2002).

[23] Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’uso, nel periodo 2004-2009, delle risorse finanziarie fornite a Lituania, Slovacchia e Bulgaria a sostegno della disattivazione di centrali nucleari chiuse anticipatamente come previsto dagli atti di adesione [COM(2011) 432 def.].

[24] COM(2004) 719 e COM(2007) 794. Una terza relazione è attualmente in fase di redazione.

[25] Valutazione intermedia dell’assistenza alla disattivazione erogata alla Lituania e alla Slovacchia nel quadro dei protocolli all’atto di adesione (Mid-term evaluation of the decommissioning assistance to Lithuania and Slovakia provided under the protocols to the Treaty of Accession, Final Report), relazione finale, settembre 2007. La sua conclusione generale è che il programma di assistenza UE alla disattivazione nei programmi interessati rappresenta "a mixed bag" (un insieme di risultati positivi e negativi). Emerge un elemento chiave, ovvero che l’assistenza UE alla disattivazione non è basata su di una strategia coerente.

[26] Cfr. IAEA, Organization and management for decommissioning of large nuclear facilities, Technical reports series No. 399, (Organizzazione e gestione della disattivazione di grandi impianti nucleari), serie relazioni tecniche n. 399, Vienna 2000; Planning, managing and organizing the decommissioning of nuclear facilities:lessons learned (Pianificazione, gestione e organizzazione della disattivazione di impianti nucleari: insegnamenti tratti), IAEA-TECDOC-1394, Vienna, maggio 2004; Decommissioning of facilities using radioactive material, Safety requirements (Disattivazione degli impianti che utilizzano materiale radioattivo, norme di sicurezza), n. WS-R-5, Vienna, 2006.

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ALLEGATO I

CICLO DI VITA DI UNA CENTRALE NUCLEARE

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Fonte: Corte dei conti europea, in base al materiale generale di istruzione pubblicato dall’Agenzia internazionale per l’energia atomica e dall’Agenzia per l’energia nucleare.

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ALLEGATO II

SCHEMA DEI FLUSSI FINANZIARI AL 31 DICEMBRE 2010

Programma Kozloduy (Bulgaria)

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Programma Ignalina (Lituania)

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Programma Bohunice V-1 (Slovacchia)

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ALLEGATO III

VALUTAZIONE DI 16 PROGETTI "DISATTIVAZIONE"

Centrale | Progetto | Valutazione della Corte |

Bohunice | Progetto controllato 1 Unità di gestione del progetto – Servizi di consulenza per assistere l’Unità di gestione del progetto della centrale nucleare di Bohunice V1 nell’attuare in modo sicuro e economicamente efficace tutte le attività di supporto alla disattivazione finanziate dal BIDSF nel periodo 2003-2011 e per continuare nello sviluppo sistematico di una riserva di progetti di sostegno alla disattivazione della centrale nucleare di Bohunice V1 NPP, con particolare enfasi sul periodo 2007-2013. | La consulenza all’Unità di gestione del progetto ha svolto un ruolo chiave nella progettazione e nell’attuazione della disattivazione, ma ha consentito progressi insufficienti per quanto riguarda la formulazione e l’attuazione della strategia di disattivazione. Sono state inoltre rilevate carenze nella struttura organizzativa. |

Progetto controllato 2 Sistema di riscaldamento e distribuzione del vapore affidabile e ricostruzione del generatore di vapore ausiliario presso il sito di Bohunice: modifica dei sistemi ausiliari di distribuzione del vapore per garantire un sistema di riserva per la centrale nucleare Bohunice V2 (la centrale in funzione), Bohunice A1 (una centrale nucleare distinta in fase di disattivazione) e le strutture esistenti per i rifiuti radioattivi e il combustibile esausto dopo la chiusura della centrale nucleare Bohunice V1. | Il progetto ha pienamente raggiunto gli obiettivi. Tuttavia esso non è direttamente collegato al processo di disattivazione, in quanto riguarda più il funzionamento della centrale nucleare di Bohunice V2 che la chiusura della centrale nucleare Bohunice V1. |

Progetto controllato 3 Castelli di stoccaggio per il combustibile esausto: fornitura di 26 castelli di stoccaggio compatti per il combustibile nucleare esaurito e eventuali servizi associati alla produzione, al trasporto, alla verifica e all’accettazione dei castelli. | L’audit conferma il pieno raggiungimento degli obiettivi del progetto, nel rispetto dei costi e dei tempi previsti. Va detto però che i castelli acquistati non verranno utilizzati per il combustibile esausto proveniente dalle unità della centrale nucleare V1 di Bohunice, per cui non erano necessari per far progredire la disattivazione della centrale. |

Progetto controllato 4 Studio di fattibilità sull’ampliamento del deposito nazionale di Mochovce. | Questo progetto ha registrato notevoli ritardi dovuti alla mancata messa a disposizione da parte della centrale nucleare di Bohunice V1 delle informazioni richieste per lo studio. Molti fattori rischiano di limitare l’uso potenziale dello studio di fattibilità. |

Progetto controllato 5 Attuazione del programma di disattivazione con le risorse umane disponibili presso la centrale nucleare Bohunice V1: finanziamento del personale che partecipa alla preparazione e all’attuazione delle attività di disattivazione, allo scopo di preservare l’esperienza e le conoscenze del personale della centrale. | Il finanziamento di personale che ha contributo all’attuazione delle attività di predisattivazione non ha determinato una modifica dell’organizzazione, tale da consentire: una chiara demarcazione tra il personale che ha partecipatoalla fase di transizione verso un’organizzazione impegnata nella disattivazionee un monitoraggio centralizzato ed adeguato delle attività di predisattivazione. |

Ignalina | Progetto controllato 6 (IIDSF) Stoccaggio provvisorio degli elementi di combustibile esauriti delle unità 1 e 2 della centrale nucleare di Ignalina: progettazione e costruzione di una struttura di deposito provvisorio per il combustibile nucleare esaurito per i 19000 elementi di combustibile esauriti presenti presso le unità 1 e 2 da stoccare in castelli (progettati e costruiti nel quadro del progetto stesso). | Notevoli ritardi nell’attuazione del progetto. Tali ritardi hanno un notevole impatto sulla sicurezza nucleare, fino a quando gli elementi di combustibile esausto non saranno stati posti nei castelli, nonché sui costi operativi della centrale (costi di manutenzione aggiuntivi). |

Progetto controllato 7 (IIDSF) Struttura di gestione e stoccaggio dei rifiuti solidi: progettazione, assistenza relativa al rilascio delle autorizzazioni, appalti, costruzione e messa in funzione delle nuove strutture per la gestione e lo stoccaggio dei rifiuti solidi che verranno costruite presso la centrale nucleare di Ignalina. | Ci sono notevoli ritardi nell’attuazione del progetto (il sottoprogetto B2 , Struttura di recupero dei rifiuti solidi, ha accumulato un ritardo di 44 mesi e il sotto progetto B3/4, Struttura di trattamento e stoccaggio dei rifiuti solidi, ha accumulato un ritardo di 34 mesi). Questi ritardi sono critici per l’attuazione dell’intero programma di disattivazione, dal momento che è necessario stabilire da subito l’iter da seguire per ciascun tipo di rifiuto, al fine di attuare i primi progetti di smantellamento e disattivazione; i ritardi rischiano quindi di rendere necessari ulteriori finanziamenti IIDSF per il completamento del programma di disattivazione. |

Progetto controllato 8 (IIDSF) Sistema affidabile di riscaldamento e distribuzione del vapore per la centrale nucleare di Ignalina e la città di Visaginas: il ripristino/sostituzione ed estensione del generatore ausiliario di vapore e calore temporaneo obsoleto al fine di garantire, dopo la chiusura dell’unità 2, l’affidabilità dell’approvvigionamento continuo di vapore e riscaldamento alla centrale nucleare di Ignalina durante la disattivazione nonché al sistema di teleriscaldamento della città di Visaginas. | Il progetto ha raggiunto gli obiettivi prefissi per quanto riguarda l’oggetto, i tempi e i costi e contribuisce all’attuazione del processo di disattivazione. Il progetto era innanzitutto necessario, data l’obsolescenza dei sistemi esistenti. La partecipazione dell’Unità di gestione del progetto di disattivazione a questo progetto non era necessaria, dato che la costruzione non era direttamente collegata alla disattivazione della centrale nucleare. |

Progetto controllato 9 (IIDSF) Ingegnerizzazione, pianificazione, rilascio delle autorizzazioni per le attività di smantellamento e strumenti per lo smantellamento e la decontaminazione dell’edificio della turbina dell’unità 1 della centrale nucleare di Ignalina: preparazione delle principali opere di ingegnerizzazione, documenti di pianificazione e per il rilascio delle autorizzazioni per l’attuazione delle attività di smantellamento e decontaminazione dell’edificio della turbina dell’unità 1 della centrale nucleare di Ignalina, ed individuazione e reperimento degli strumenti necessari per svolgere queste attività di smantellamento e decontaminazione. | L’esternalizzazione delle attività di questo progetto non è stata decisa né in base ad un’adeguata valutazione delle competenze e delle capacità tecniche necessarie disponibili presso il personale della centrale nucleare, né in base ad una valutazione dell’efficienza economica dell’opzione di esternalizzazione. |

Ignalina | Progetto controllato 10 (IIDSF) Sostegno all’Unità di gestione del progetto: assistenza alla gestione e all’ingegnerizzazione per l’unità di gestione del progetto - servizio disattivazione della centrale nucleare di Ignalina. | Il consulente dell’unità di gestione del progetto ha contribuito significativamente all’evoluzione del progetto di disattivazione. Sono state però individuate diverse carenze: l’ambito dell’attività di consulenza contribuisce ad aumentarne i costi (sono inclusi compiti amministrativi e gestionali generali invece di limitarsi a richiedere una consulenza relativamente a competenze tecniche specifiche sulla disattivazione di centrali nucleari);sviluppo insufficiente della struttura organizzativa della centrale nucleare di Ignalina. |

Progetto controllato 11 (CPVA) Infrastrutture del sito della centrale nucleare di Ignalina: preparazione del sito e sviluppo di infrastrutture (sgombero del sito, fornitura di elettricità e riscaldamento, telecomunicazioni, approvvigionamento idrico) a supporto dell’attuazione dei principali progetti di disattivazione. | Questo progetto è stato, in genere, attuato in modo soddisfacente. Tuttavia, i significativi ritardi accumulati nell’attuazione dei progetti principali di disattivazione (e in particolare il sottoprogetto B3/4, relativo alla struttura di trattamento e stoccaggio dei rifiuti solidi, cfr. progetto controllato 7) hanno inciso sull’attuazione dei sottoprogetti relativi alle infrastrutture per il sito in causa. |

Progetto controllato 12 (CPVA) Discarica per rifiuti radioattivi di basso livello: la progettazione, costruzione e autorizzazione per una discarica per rifiuti radioattivi di bassissimo livello a vita breve. | Si osserva che: l’ambito del progetto non include tutte le fasi necessarie per lo stoccaggio di rifiuti radioattivi nella discarica, ma solo la progettazione della discarica e la costruzione di una zona di stoccaggio temporaneo, destinata all’accumulo ed allo stoccaggio provvisorio delle scorie radioattive tra due campagne di smaltimento;il progetto ha accumulato ritardi significativi nelle fasi di rilascio dell’autorizzazione di costruzione. |

Kozloduy | Progetto controllato 13 Unità di gestione del progetto – Servizi di consulenza: consulenza alla centrale nucleare di Kozloduy per le attività di sostegno alla disattivazione delle unità 1 - 4. | Sebbene la consulenza dell’Unità di gestione di questo progetto abbia svolto un ruolo fondamentale nella modifica della strategia di disattivazione, la gestione di questo progetto presenta diverse carenze: ritardi;stime sui costi della disattivazione non abbastanza attendibili;insufficiente individuazione delle attività da attuare per la disattivazione;assenza di inventari dei rifiuti radioattivi;una parte molto significativa dell’attività di consulenza ha riguardato l’amministrazione del progetto invece della consulenza tecnica sull’attuazione del processo di disattivazione. |

Progetto controllato 14 Struttura per stoccaggio a secco del combustibile esausto: la progettazione e la costruzione di una struttura per lo stoccaggio a secco del combustibile esausto nei castelli. | Si registrano significativi ritardi e superamenti dei costi previsti per questo progetto: il completamento della struttura per stoccaggio a secco del combustibile esausto è in ritardo di 2,5 anni;le modifiche ai requisiti iniziali hanno comportato aumenti di prezzo e una modifica dei prezzi base per il contratto, con un superamento della dotazione fino ad ora del 19 %. |

Progetto controllato 15 Struttura per il trattamento e il condizionamento dei rifiuti solidi con un’alto fattore di riduzione del volume: progettazione, costruzione e attivazione di una struttura per la fusione a plasma in grado di raggiungere un alto fattore di riduzione del volume per i rifiuti nucleari a livello di radioattività basso e intermedio. | Il rischio principale di questo progetto è costituito dal superamento dei costi previsti: è stata scelta una tecnologia sperimentale senza: un’adeguata dimostrazione della sua efficacia esenza tener debitamente conto dei costi di gestione della struttura. |

Progetto controllato 16 Risorse umane: promozione di un uso efficiente delle risorse umane disponibili presso le unità 1 - 4 della centrale nucleare di Kozloduy per l’attuazione della strategia aggiornata di disattivazione, mantenendo le conoscenze del personale in loco, e garantendo una transizione dinamica dalla fase operativa a quella di disattivazione. | Il finanziamento di personale che ha contributo all’attuazione delle attività di predisattivazione non ha determinato una modifica dell’organizzazione, tale da consentire: una chiara demarcazione tra il personale che ha partecipato alla fase di transizione verso un’organizzazione impegnata nella disattivazionee un monitoraggio centralizzato ed adeguato delle attività di predisattivazione. |

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ALLEGATO IV

VALUTAZIONE DI 6 PROGETTI "ATTENUAZIONE"

Centrale | Progetto | Valutazione della Corte |

Bohunice | Progetto controllato 1 Ricostruzione della sottostazione di Križovany: fornitura sicura e affidabile di elettricità al sistema nazionale di trasmissione dopo la chiusura definitiva della centrale nucleare di Bohunice V1, con la ricostruzione di una sottostazione da 400 kV a Križovany e la fornitura di attrezzature, l’installazione, la verifica e l’attivazione della sottostazione, nonché la prestazione di servizi tecnici e ingegneristici nel periodo 2004-2009. | L’audit ha confermato l’effettivo completamento dei lavori di ricostruzione programmati nel rispetto dei tempi e dei costi previsti. Il collegamento tra questo progetto e la chiusura della centrale nucleare di Bohunice V1 è però debole. |

Ignalina | Progetto controllato 2 (IIDSF) Potenziamento della centrale nucleare Lituana e costruzione di una turbina a gas per ciclo combinato: miglioramento della compatibilità ambientale, dell’efficienza energetica e dell’affidabilità della centrale nucleare lituana da 1800 MWe per prolungarne la vita attiva e aumentare la sicurezza dell’approvvigionamento e la stabilità dei prezzi dell’elettricità in Lituania. | L’audit ha confermato che il progetto ha prodotto i risultati attesi, anche se l’ambito del progetto è stato ridotto (riduzione del potenziamento delle unità della centrale nucleare lituana). Si rileva che eventi successivi all’avvio del progetto hanno modificato i fattori inizialmente considerati strategici per i progetti di attenuazione. Di conseguenza, la centrale nucleare lituana funzionerà soltanto come riserva di capacità di produzione, invece di sostituire la capacità di produzione, come inizialmente previsto. |

Progetto controllato 3 (CPMA) Montaggio delle sottostazioni per il teleriscaldamento nelle zone residenziali 1 e 2+3 di Visaginas: trasformazione del sistema di teleriscaldamento della città di Visaginas da "tipo aperto" a "tipo chiuso", al fine di migliorare l’efficienza e la sicurezza della distribuzione del riscaldamento dopo la chiusura definitiva della centrale nucleare di Ignalina. | Dall’audit sono emersi notevoli ritardi nell’attuazione del progetto. In particolare, la seconda fase relativa alle zone residenziali 2 + 3 di Visaginas ha accumulato un ritardo di quasi 18 mesi rispetto al programma, per cui la CPMA ha considerato chiuso il progetto nella sua forma attuale. |

Progetto controllato 4 (CPMA) Contributo al meccanismo dell’Agenzia per lo sviluppo abitativo e urbano per sostenere il miglioramento dell’efficienza energetica dei complessi residenziali a più appartamenti. | Le visite in loco hanno confermato i risultati positivi riferiti dall’Agenzia: i progetti cofinanziati hanno permesso di ottenere risparmi energetici tra il 30 % e il 60 % del consumo iniziale. Tuttavia, la modesta quota del contributo UE destinata al dispositivo attraverso il canale CPMA, rispetto a quella assegnata al meccanismo nel suo complesso, (180 complessi multifamiliari, a fronte di una popolazione obiettivo di 24000 edifici residenziali) ha ridotto la rilevanza di questi risultati positivi. |

Kozloduy | Progetto controllato 5 Meccanismo di credito a favore dell’efficienza energetica e delle energie rinnovabili: creazione di un meccanismo di credito destinato a finanziare le imprese del settore privato che investono in progetti di efficienza energetica nell’industria e in piccoli progetti sulle energie rinnovabili. | Il meccanismo di credito ha prodotto risultati in linea con gli obiettivi fissati, contribuendo ad attenuare gli effetti della chiusura anticipata delle unità 1- 4 della centrale nucleare di Kozloduy. Tuttavia, la necessità di assegnare ulteriori finanziamenti del fondo internazionale di sostegno per la disattivazione della centrale di Kozloduy (KIDSF) al meccanismo non è del tutto giustificata, dal momento che i sottoprogetti finanziati sono economicamente in grado di sussistere e altri programmi europei perseguono obiettivi analoghi. Le autorità pubbliche competenti in Bulgaria non sono state coinvolte nella gestione del meccanismo di credito. La totale esternalizzazione della gestione del progetto limita il coordinamento tra le misure adottate nell’ambito del meccanismo e quelle attuate nel contesto di altri programmi nazionali o europei. |

Progetto controllato 6 Misure per favorire l’efficienza energetica negli edifici pubblici agendo sulla domanda: miglioramento dell’efficienza energetica degli edifici pubblici (ospedali, scuole ecc.). | Il progetto ha prodotto risultati che hanno contribuito a limitare le conseguenze della chiusura anticipata dei reattori 1- 4 della centrale nucleare di Kozloduy. Tuttavia, l’esistenza di altri programmi nazionali o europei che perseguono gli stessi obiettivi rimette in discussione la necessità di destinare i finanziamenti del KIDSF al miglioramento dell’efficienza energetica degli edifici pubblici. |

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