Parere del Comitato delle regioni in merito a «le conseguenze regionali della riforma della PAC» CdR 17/96



Gazzetta ufficiale n. C 129 del 02/05/1996 pag. 0015



Parere del Comitato delle regioni in merito «a le conseguenze regionali della riforma della PAC» (96/C 129/04) Il Comitato delle regioni, in data 27 settembre 1994, ha deciso, conformemente all'articolo 10, 1° comma del Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa in merito al tema di cui sopra. La Commissione 2 «Assetto dello spazio, agricoltura, caccia, pesca, foreste, mare e montagna», incaricata dei lavori in materia, ha elaborato il parere in data 13 dicembre 1995, sulla base del rapporto introduttivo dei relatori Bocklet e Saraiva. Il Comitato delle regioni ha adottato all'unanimità, il 18 gennaio 1996, nel corso dell'11a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione Considerando che le politiche comunitarie nel settore agricolo (PAC, politica strutturale, politica della qualità) hanno tra gli altri obiettivi: - quello d'incrementare la competitività dell'agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera, - quello di assicurare, in tal modo, un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano in agricoltura, - quello di prendere in considerazione, nella sua elaborazione e nei metodi speciali che essa può implicare, la natura particolare dell'attività agricola che deriva dalla struttura sociale dell'agricoltura e dalle disparità strutturali e naturali tra le diverse regioni agricole (art. 39 del Trattato della CE); Considerando, che dopo circa due anni di applicazione della riforma della PAC, sono già evidenti, in molte regioni dell'UE, ripercussioni che vanno valutate alla luce delle considerazioni precedenti e degli obiettivi perseguiti con la riforma, il Comitato delle regioni, conformemente all'articolo 198 C del Trattato CE ha considerato opportuno elaborare, di propria iniziativa, un parere sulle «Conseguenze regionali della riforma della PAC» (decisione dell'Ufficio di presidenza riunitosi il 27 settembre 1994, su proposta della Commissione 2). 2. Obiettivi della riforma Nel 1991, quando pubblicò le sue proposte di riforma, la Commissione mise in evidenza che l'agricoltura comunitaria avrebbe potuto reggere all'inevitabile concorrenza sui mercati interni ed esterni solo grazie ad una politica di prezzi competitivi. Al contempo sarebbe stato necessario ridurre i quantitativi prodotti, mentre l'impatto sociale del calo dei prezzi controllati sarebbe stato attutito con trasferimenti diretti. Così si sarebbe spezzato il circolo vizioso dei prezzi elevati e dell'eccesso di produzione. Gli obiettivi principali di tale impostazione sono i seguenti: - difesa della posizione della Comunità in quanto esportatrice di prodotti agricoli; - controllo della produzione per ripristinare l'equilibrio sui mercati; - aiuti mirati per compensare il calo dei prezzi; - riconoscimento della necessità di legare un numero sufficiente di agricoltori alla terra e di un modello di agricoltura basato sull'azienda familiare e, in certa misura, cooperativa; - riconoscimento della dipendenza dell'ambiente rurale, a prescindere dall'agricoltura, da altre attività capaci di contribuire alla fissazione della popolazione in loco e al rafforzamento delle economie regionali; - incentivo a passare a colture estensive per ridurre le eccedenze produttive nell'ambito di una politica di tutela ambientale. D'altro canto, si riafferma la continuità dei principi fondamentali che hanno orientato la PAC: l'unità del mercato, la preferenza comunitaria e la solidarietà finanziaria. Le spese per l'organizzazione del mercato, che si sono rivelate in passato via via sempre meno efficaci rispetto all'effetto di sostegno dei prezzi voluto, saranno sostituite da trasferimenti diretti ai produttori con un maggiore impatto sul reddito, tanto più che negli ultimi dieci anni le spese comunitarie di sostegno ai mercati sono raddoppiate passando da 18 miliardi ECU agli oltre 33 miliardi ECU nel 1994. All'inizio anche la riforma, però, non consentirà di arrestare del tutto l'aumento delle spese. Ciò dovrebbe tuttavia essere possibile in forma graduale trascorso il periodo di transizione alla fine della terza fase della riforma, quando si farà sentire l'azione delle misure volte a limitare la produzione e delle nuove preferenze della domanda determinate dalla flessione dei prezzi. Tale insieme di orientamenti, dovrebbe informare l'applicazione della riforma della PAC attualmente in corso, la quale avrà necessariamente conseguenze differenziate sulle varie regioni dell'UE, ove si registrano ancora forti disparità nello sviluppo agricolo. Nei due anni successivi alla riforma è stato possibile un netto miglioramento della situazione del mercato dei cereali. Non si è però ancora raggiunto l'equilibrio nel mercato delle carni bovine e i redditi degli agricoltori non hanno ancora colmato il divario rispetto alla dinamica dei redditi nei settori non agricoli. Solo in determinati Stati membri si registrano tendenze positive, fatto dovuto, almeno in parte, ad aumenti di prezzi originati dagli andamenti dei cambi. Comunque, non è affatto certo che si tratti di una tendenza destinata a continuare, soprattutto a causa delle limitazioni che si sono rese necessarie in seguito agli accordi del GATT. 3. Le decisioni più importanti e le ripercussioni della riforma Le misure messe in atto riguardano soprattutto il settore dei cereali e la produzione di semi oleosi, le colture proteiche, le carni bovine e il settore lattiero. 3.1. L'organizzazione del mercato dei cereali 3.1.1. I minori introiti dei produttori di cereali vengono compensati sotto forma di aiuti diretti e le compensazioni vengono calcolate sulla base delle rese medie delle rispettive regioni. Come prima conseguenza delle misure introdotte si può registrare il declino del prezzo dei cereali che metterà i produttori cerealicoli della CE nella condizione di riconquistare, nel settore dei cereali foraggeri, quote di mercato fino a 10 milioni di tonnellate. Secondo certe stime, già nel 1993 sono state smerciate come foraggi 6-7 milioni di tonnellate di cereali in più, in sostituzione di succedanei. Si è mantenuta la tendenza manifestatasi nel primo anno della riforma. La produzione di cereali che, data la dinamica seguita finora, senza la riforma avrebbe superato i 180 milioni di tonnellate, è diminuita lo scorso anno passando a 162 milioni di tonnellate. Tale stabilizzazione si deve, in gran parte, alla messa a riposo di terre: tenendo conto del regolamento precedente relativo al ritiro dalla produzione dei seminativi, adottato nel 1988, come parte integrante dei meccanismi di stabilizzazione per un periodo quinquennale, la superficie totale di terre messe a riposo nel 1994 è stata di 7,2 milioni di ettari. Va inoltre notato che, alla fine dell'attuale campagna, le scorte di cereali, inferiori a 9 milioni di tonnellate, si sono ridotte a meno di un terzo rispetto a quelle che si registravano prima della riforma. Al contrario di quanto accadeva in precedenza, non si è più intervenuti per il frumento per l'alimentazione animale, e i cereali di buona qualità commerciale sono stati venduti sul mercato senza difficoltà. Il grano duro è addirittura diventato particolarmente scarso. È da notare che in alcuni settori dell'agricoltura esiste un'alta interdipendenza. Una diminuzione delle scorte di cereali può portare ad una diminuzione delle quantità di paglia. Ciò, a sua volta, può avere delle ripercussioni sulla funghicoltura. 3.1.2. L'introduzione di pagamenti compensativi, calcolati sulla base delle rese medie può avere un impatto positivo sulla vitalità delle aziende, anche di quelle che costituiscono per il proprietario un'attività collaterale, garantendo alle aziende agricole un reddito minimo fisso. 3.1.3. Va valutata in modo positivo anche la possibilità di coltivare materie prime rinnovabili, in superfici che per motivi congiunturali erano state ritirate, utilizzando così il terreno in maniera adeguata e creando nuove opportunità di reddito per i produttori agricoli. In tal modo, la messa a riposo delle terre può servire a incentivare la produzione di materie prime per l'industria, per la produzione d'energia o per altri scopi, contribuendo a ridurre la dipendenza dalle materie prime minerali e fossili e l'emissione di gas con effetto serra. 3.1.4. Va rilevato tuttavia che le regioni cerealicole a struttura monocolturale e specializzate dei vari Stati membri saranno quelle più duramente colpite dalla riforma sotto il profilo economico. L'abbassamento dei prezzi d'intervento e la loro sostituzione con pagamenti compensativi generalmente calcolati sulla base delle rese medie è a svantaggio delle aziende a resa elevata. 3.2. L'organizzazione del mercato dei semi oleosi e delle piante proteiche 3.2.1. Le piante proteiche sono state abbinate, per quanto riguarda i pagamenti compensativi previsti dalla riforma della PAC, al regime dei cereali. Con ciò, a partire dalla campagna 1993/1994 il sistema degli aiuti ai trasformatori e dei prezzi minimi è stato sostituito da un sistema di aiuti a sostegno del reddito dei produttori proporzionali al numero di ettari. Per le piante proteiche vigono le stesse condizioni di messa a riposo che per le altre «colture arabili». Per il calcolo della compensazione del prezzo per ettaro è stato fissato un importo compensativo pari a 65 ECU per tonnellata. Tale importo viene moltiplicato per la resa cerealicola regionale media. 3.2.2. Pur tuttavia la Comunità europea è ancora importatrice netta di semi oleosi, di oli vegetali e di panelli di semi oleosi. Il volume annuale delle importazioni dipende in grande misura dai prezzi rispettivi dei semi oleosi, dei panelli di semi oleosi e dei prodotti concorrenti per l'alimentazione degli animali, nonché dalle possibilità di esportare olio e panelli di semi oleosi verso paesi terzi. Solo per l'olio di colza il grado di autoapprovvigionamento dell'UE si situa intorno al 139 %, mentre tutti gli altri tipi di oli e/o di panelli oleosi sono deficitari. L'importazione di semi di soia dagli USA, nonché dal Brasile e dall'Argentina è aumentata dall'1989 al 1992 del 50 % (13,6 milioni di t.). La produzione comunitaria di semi oleosi si è attestata nel 1992/1993 a poco meno di 11,5 milioni di tonnellate contro i 13 milioni dell'anno precedente. Per la campagna 1994/1995 si prevede un raccolto di circa 12,4 milioni di tonnellate. 3.3. L'organizzazione di mercato delle carni bovine 3.3.1. Anche i produttori di carni bovine ricevono pagamenti compensativi, in quanto anche i prezzi d'intervento delle carni bovine registreranno una flessione del 15 %, fino alla campagna 1995/1996. 3.3.2. Anche su tale mercato le conseguenze della riforma sono già evidenti. Nel 1993 e nel 1994 la produzione è regredita del 10 %, per cui i prezzi di mercato non hanno seguito il calo dei prezzi d'intervento e sono rimasti sostanzialmente stabili fino alla metà del 1994. È inoltre stato possibile eliminare quasi completamente le scorte in magazzino, grazie al fatto che gli acquisti d'intervento sono stati quasi completamente sospesi dalla fine del 1992. Le scorte ammontano attualmente a circa 15 000 tonnellate. Tuttavia, il mercato delle carni bovine è afflitto anche da problemi di sbocco, in quanto a causa della concorrenza di altri tipi di carni più convenienti in una congiuntura economica sfavorevole, di abitudini di consumo alimentare in via di trasformazione e delle negative ripercussioni della discussione relativa alle «vacche impazzite» sull'immagine delle carni bovine, il consumo attualmente non mostra propensione all'aumento. Ciò è stato dimostrato ancora di più dalla considerevole flessione del mercato recentemente verificatasi, che ha fatto sì che l'andamento dei prezzi dalla metà dell'anno fosse nettamente negativo. Oltre alle regioni cerealicole, la riforma colpisce duramente quelle specializzate nell'allevamento di bovini. 3.4. Vacche nutrici 3.4.1. Il premio alle vacche nutrici viene portato, in tre fasi, da 70 a 120 ECU. Gli Stati membri possono continuare inoltre ad erogare un premio supplementare fino a un massimo di 25 ECU per vacca. Diversamente da quanto accade nel regime dei premi speciali per gli animali maschi, nel cui ambito la scelta della dimensione di riferimento dell'azienda è facoltativa, nel caso delle vacche nutrici il diritto ai premi viene stabilito per singola azienda, prendendo come anno di riferimento il 1992. Il diritto al premio è cedibile insieme o indipendentemente dall'azienda. 3.5. Carni ovine 3.5.1. Nel settore delle carni ovine gli aiuti esistenti restano sostanzialmente immutati: - il limite stabilito per l'erogazione del premio (1 000/500 capi) è stato abrogato a partire dalla campagna 1995 ed è stato incluso nei limiti massimi garantiti per ogni singola azienda; - il diritto ai premi viene stabilito per ogni singola azienda, prendendo come anno di riferimento il 1991; - nel 1993 il premio comunitario ammontava a 20,898 ECU per pecora e nel 1994 a 17,78 ECU. A causa della difficile situazione del mercato, il premio garantito a favore dello sviluppo del mondo rurale per le zone svantaggiate è stato portato da 5,5 a 7 ECU per pecora. 3.6. L'organizzazione del mercato del latte 3.6.1. Nel settore del latte le decisioni in merito alla riforma della politica agraria CE non hanno determinato mutamenti sostanziali del sistema. Il prelievo di corresponsabilità, che era stato aumentato a partire dal 16 settembre 1977, è stato soppresso il 1° aprile 1993. L'elemento essenziale e saliente è la conferma del regime delle quote fino all'anno 2000. Con l'eliminazione del vincolo della quota della superficie sarà facilitata la necessaria trasformazione strutturale nel settore della produzione lattiera e si contribuirà alla creazione di aziende competitive. 3.6.2. La produzione complessiva di latte è diminuita nel 1992 di 1,75 milione di tonnellate: ciò è da ricondurre alla riduzione dell'1 % della quota per quest'anno e alle corrispondenti minori consegne di latte (- 1,6 milione di t.). Nel 1993 la produzione e le consegne sono rimaste stabili rispetto all'anno precedente. Globalmente la Comunità nel 1992 è riuscita a conservare la sua quota nel mercato mondiale. Le esportazioni sono aumentate a 13,9 milioni di tonnellate equivalenti latte. Con ciò la Comunità si colloca al primo posto mondialmente per le esportazioni in questo settore. I costi dell'organizzazione del mercato per i prodotti lattieri si sono potuti ridurre da 5,8 miliardi di ECU nel 1985 a 4,2 miliardi di ECU nel 1994 3.7. Misure di accompagnamento 3.7.1. Dell'importanza del pacchetto di misure di accompagnamento che promuoveranno metodi di produzione maggiormente compatibili con l'ambiente (riduzione della densità del bestiame, rinuncia ad antiparassitari e ai concimi) e una migliore gestione del territorio, con le quali saranno finanziati programmi di riforestazione e verranno curati i terreni agricoli e boschivi ritirati dalla produzione, è testimone il gran numero di programmi presentati dagli Stati membri e dalle regioni per la loro applicazione: - 160 programmi per metodi di produzione agricoli compatibili con l'ambiente naturale e la sua salvaguardia a norma del Regolamento (CEE) n. 2078/92; - 41 programmi riguardanti il regime degli aiuti comunitari per misure di rimboschimento di terreni agricoli a norma del Regolamento (CEE) n. 2080/92; - 10 programmi riguardanti il regime degli aiuti comunitari al prepensionamento in agricoltura a norma del Regolamento (CEE) n. 2079/92. Dei 238 programmi complessivi, circa il 90 % sono stati presentati dalle regioni. La Comunità promuove inoltre l'introduzione di regole per il prepensionamento degli agricoltori che hanno compiuto i 55 anni e cedono le loro aziende ad agricoltori più giovani. 3.7.2. Andrebbero tuttavia affrontate anche le conseguenze che tali misure potrebbero eventualmente avere in certe regioni. Le misure di accompagnamento (i programmi forestali, di pensionamento anticipato ed i metodi di produzione agricola compatibili con l'ambiente) favoriscono effettivamente una riduzione dell'attività agricola, intesa nel senso più ampio, compresi i settori a monte e a valle. Nelle regioni sfavorite o in ritardo di sviluppo, dove non è facile trovare linee alternative di sviluppo sostenibile, ciò potrebbe sollevare alcune questioni che vanno urgentemente affrontate, vale a dire: - la riduzione di posti di lavoro in agricoltura e nei settori collegati a monte e a valle, senza una contropartita in altre attività economiche (aumento della disoccupazione); - lo spopolamento delle aree rurali che determina migrazioni verso i centri o le regioni più sviluppate; - l'aggravarsi della dipendenza in campo alimentare di alcuni Stati membri. Si aggiunga inoltre che le misure di accompagnamento, che dovrebbero risultare importanti in termini di integrazione del reddito degli agricoltori, non rappresentano necessariamente un'alternativa alla perdita di posti di lavoro, soprattutto nel contesto di un'economia regionale depressa in cui l'agricoltura continua ad avere una funzione economica e sociale determinante. Sarebbe perciò doveroso introdurre nelle regioni, dove ciò risulta necessario, una politica di stabilimento attiva per i giovani agricoltori nella pianificazione del programma e nei progetti di promozione. In alcune regioni invece, dove ci sono zone particolarmente sensibili sotto il profilo ambientale, le misure di accompagnamento hanno senz'altro contribuito al mantenimento delle forme estensive di agricoltura che sarebbero state altrimenti abbandonate con conseguente perdita dei posti di lavoro. Il rimboschimento del territorio comunitario è ancora ridotto. I rapporti tra agricoltura e silvicoltura si limitano, come in precedenza, al rimboschimento delle superfici agricole. Gli aspetti di seguito elencati devono rimanere nella sfera di competenza degli Stati membri o delle regioni: - il progetto di assetto del territorio nel lungo periodo, requisito indispensabile per qualunque politica di rimboschimento, con il relativo impiego dello spazio a lungo termine; - lo sfruttamento economico della foresta come garanzia di uno sfruttamento sostenibile dei suoi ecosistemi; ciò presuppone lo sviluppo delle industrie di trasformazione del legno e l'organizzazione tecnica e commerciale dei produttori, tenendo presente i mercati di sbocco; - i programmi forestali e di rimboschimento possono anche essere utilizzati per ottenere, mediante boscaglia a crescita rapida, la biomassa necessaria alla generazione di elettricità ed alla fabbricazione di prodotti in legno. Anche in questo modo si può dare un contributo alla salvaguardia di posti di lavoro potenzialmente minacciati; - la formazione dei produttori deve limitarsi ai progetti pilota; un primo progetto finanziato dall'Unione europea (PEE V), relativo al rimboschimento delle superfici agricole ed alle misure prioritarie di informazione e formazione andrebbe esteso a tutte le regioni interessate dal rimboschimento. 3.8. Amministrazione e controllo 3.8.1. Per l'applicazione della riforma è stato istituito un nuovo sistema di amministrazione e controllo che comprende i regolamenti di sostegno per diverse colture e quelli relativi alla produzione animale, la promozione di un'agricoltura compatibile con l'ambiente, misure specifiche a favore delle zone agricole di montagna e di certe regioni svantaggiate. Le misure amministrative di ordine tecnico si basano essenzialmente sui seguenti elementi: - l'istituzione di una efficiente banca dati informatizzata tale da consentire in particolare l'effettuazione senza problemi dei controlli; - l'introduzione di un sistema integrato di amministrazione e controllo con l'elaborazione di relazioni esaurienti e controlli fisici in azienda; - l'istituzione di un sistema numerico di identificazione delle parcelle e degli animali; - una dichiarazione annuale del titolare dell'azienda contenente tutti i dati necessari; - la possibilità di ammettere più richieste. Il sistema presenta nella sua forma attuale regolamentazioni molto dettagliate che si traducono in un'amministrazione complessa che richiederà maggiori risorse umane e mezzi tecnici da parte delle regioni. 3.8.2. Vanno accettati certo sistemi di rilevazione dei parametri allo scopo di far fronte agli oneri amministrativi derivanti dai programmi che prevedono pagamenti diretti. Sistemi del genere dovrebbero tuttavia essere decentrati onde rendere possibile un'esecuzione conforme al diritto amministrativo degli Stati membri e delle regioni. Obiettività e uguali condizioni di base devono però essere garantite in tutta la Comunità. Solo così possono essere utilizzati in modo flessibile ed efficiente le capacità e i sistemi di esecuzione esistenti. I parametri da rilevare in un sistema decentrato di questo tipo non dovrebbero soltanto essere riferiti agli aiuti recentemente decisi con la riforma della politica agraria, ma dovrebbero costituire la base di tutte le misure. Solo attraverso l'unificazione a livello europeo possono essere ridotti nel lungo periodo gli oneri per le misure di rilevazione/amministrazione/controllo. Un numero elevato di singoli programmi non coordinati non solo pesa sull'esecuzione ben oltre la misura necessaria, ma riduce anche l'accettazione della politica agraria presso gli interessati. Il volume estremamente elevato dei parametri da rilevare dà un'immagine completa disponibile in ogni momento delle aziende agricole, compresa la situazione personale dei titolari dell'azienda. Ciò pare preoccupante sotto il profilo della tutela giuridica dei dati. Anche riconoscendo la necessità di controlli efficaci è lecito chiedersi se la rilevazione totale sia ancora compatibile con il principio della proporzionalità e con il diritto alla protezione dei dati personali. 3.9. Va certamente riconosciuto infine che il pacchetto di riforma comporta soprattutto, rispetto al mantenimento senza modifiche della politica agraria un aumento contenuto delle spese. 4. Accordo GATT e ampliamento dell'UE ai PECO 4.1. Accordo GATT Con l'Uruguay Round la Comunità ha assunto i seguenti impegni: - riduzione degli aiuti interni (AMS = aggregate measurement of support-misure aggregate di sostegno) per un totale del 20 %; - conversione in dazi di tutte le restrizioni alle importazioni (tariffazione) e loro riduzione progressiva del 36 %, in media (per prodotti sensibili del 20 %); - sono previste eccezioni per produzioni cerealicole importanti, per il riso e gli ortofrutticoli, per i quali anche in futuro verranno percepiti dazi all'importazione variabili; - miglioramento dell'accesso al mercato tramite agevolazioni doganali per determinati quantitativi di importazioni (accesso minimo al mercato) stabiliti in modo vincolante negli elenchi GATT dell'UE; - riduzione delle esportazioni sovvenzionate (del 21 % per i quantitativi, del 36 % rispetto alle spese in bilancio). Il calo dei prezzi collegato alla riforma della politica agraria comunitaria ha già determinato una riduzione degli aiuti interni. I premi previsti dalla riforma per le superfici e gli animali non rientrano nel calcolo degli aiuti interni, e perciò sono esclusi dall'obbligo della riduzione. In tal modo, la riforma della PAC è garantita nel GATT anche a livello internazionale. Tuttavia, anche dopo la tariffazione e la riduzione dei dazi doganali, è essenziale che il livello di protezione esterna rimanga sufficientemente elevato. L'applicazione della clausola di salvaguardia dovrebbe permettere eventualmente la riscossione di altri dazi all'importazione. La liberalizzazione del commercio a livello mondiale ha migliorato l'accesso ai mercati di paesi terzi offrendo di conseguenza nuove possibilità di sbocco. L'impegno a ridurre i prodotti sovvenzionati inoltre, può causare problemi se nell'Unione europea si creano o già esistono eccedenze di produzione che superano le possibilità di esportazioni sovvenzionate limitate, in futuro, dall'accordo GATT. In segmenti produttivi importanti come, ad esempio, quello del latte, delle carni bovine, ma anche dei cereali, si prevedono difficoltà a causa dei volumi di produzione già esistenti e delle probabili ripercussioni del progresso tecnicobiologico. 4.2. Ampliamento dell'UE Malgrado le ripercussioni della riforma della PAC e delle delibere del GATT non si siano ancora completamente dispiegate sui mercati, l'Unione europea ha dovuto sviluppare una strategia per l'adesione dei PECO. Il settore agrario, compresa l'industria alimentare, svolge un ruolo chiave nelle relazioni tra l'Unione Europea ed i PECO. Ciò vale in ugual misura sia per la fase preparatoria già avviata che per i futuri negoziati di adesione. Nei negoziati sull'attuazione della strategia decisa dal Consiglio di Essen, dal punto di vista della politica agraria e regionale devono essere tenuti in considerazione i seguenti punti: - il quadro di riferimento per l'evoluzione, fino ad oggi positiva, del commercio di prodotti agricoli con i PECO non dovrà subire un peggioramento unilaterale, ai danni delle regioni esportatrici dell'UE; - è necessario continuare a rispettare bilateralmente le condizioni preferenziali in tutti i settori produttivi. Non è ammissibile alcuna erosione dei margini di preferenza. Non dovranno essere perturbati i flussi commerciali tradizionali; - data la particolare sensibilità del mercato e a causa delle eccedenze di diversi prodotti, è necessario trovare una soluzione che limiti le importazioni globali ad un livello tale da impedire perturbazioni del mercato interno e, contemporaneamente, da salvaguardare gli interessi dei paesi associati. Ciò vale in particolare per il settore delle carni bovine, per i frutti di bosco e gli ortofrutticoli; - d'altra parte deve essere garantito che i PECO non introducano nuovi dazi d'importazione, né altri con il medesimo effetto, e che non aumentino quelli esistenti; - il miglioramento della posizione dei PECO nel commercio agricolo dovrebbe essenzialmente avvenire rafforzando la regolamentazione delle quantità e l'applicazione complessiva di metodi di produzione estensivi ed ecologici, come ad esempio il cambiamento di destinazione delle superfici utili a fini ambientali. L'acquis communautaire nel campo del diritto ambientale, della tutela della flora e del diritto veterinario dovrebbe essere adottato da questi paesi già prima dell'adesione; - inoltre è necessario impegnarsi a riallacciare le tradizionali relazioni commerciali agricole di questi Stati e a svilupparle. L'Unione europea da sola non potrà mai diventare un mercato di sbocco sufficiente per l'enorme potenziale produttivo di questi paesi; - in questi paesi gli aiuti alla ristrutturazione dell'agricoltura devono mirare a promuovere lo sviluppo di principi economici e di strutture aziendali che si incentrino sui produttori agricoli; - la fase di transizione dovrebbe evitare, da entrambe le parti, difficoltà di adattamento dovute a ragioni di ordine strutturale e di politica di mercato; - i principi della riforma della politica agraria e la struttura di massima degli interventi devono essere mantenuti anche durante e dopo la fase di transizione. Per garantire in futuro la finanziabilità del sistema, è necessario verificare in quale modo gli Stati membri e le regioni possano essere coinvolti molto più di quanto lo siano stati finora nella responsabilità per il progetto globale; - è inoltre necessario verificare le possibilità di delega delle funzioni agli Stati membri e, in base alle disposizioni dell'ordinamento vigente, alle regioni, per mantenere fondamentalmente, il sistema della politica agricola e, contemporaneamente, evitare impegni finanziari non più sostenibili; - la protezione esterna garantita nell'ambito della riforma della politica agraria comunitaria e dell'accordo GATT per i prodotti dell'UE deve anche essere mantenuta dopo l'adesione dei PECO. 5. L'evoluzione della riforma e lo sviluppo sostenibile del mondo rurale 5.1. Ovviamente non è possibile dare una valutazione globale della riforma della PAC, visto il breve lasso di tempo trascorso dalla sua entrata in vigore. La riforma della politica agraria comunitaria ha come primo obiettivo quello di ridurre la produzione e di ripristinare l'equilibrio sui mercati, nonché di garantire il reddito dei produttori agricoli. La politica regionale non costituisce in tale contesto un obiettivo di primo piano, anche se la riforma della politica agraria ha ripercussioni di rilievo anche sulle regioni. La posizione di alcune regioni in determinati mercati agricoli può subire modifiche determinate dall'obiettivo della riforma che è quello di rafforzare le regole e le forze di mercato di importanti settori produttivi agricoli (la prima parte comprendeva le colture, le carni bovine e il latte, la seconda parte, ancora in corso, riguarda il vino e gli ortofrutticoli). Per esempio la produzione può concentrarsi e divenire più intensiva in un minor numero di zone: le terre possono essere lasciate a maggese. La riforma dell'organizzazione del mercato del vino e degli ortofrutticoli ha ripercussioni speciali per i paesi mediterranei. La politica agricola comune, con i suoi strumenti di sostegno del mercato dei prezzi e dei redditi, non è finalizzata a conseguire una perequazione tra regioni con diverso potenziale economico e differente livello di benessere, ed a compensare ritardi dello sviluppo economico, bensì mira a preservare l'attività agricola. Sarebbe pertanto non corretto giudicare la politica agraria in base alla sua capacità di ridistribuire risorse a favore delle regioni meno sviluppate. La promozione dello sviluppo di tali regioni deve avvenire in primo luogo attraverso l'azione dei vari fondi strutturali, ma questo tipo di assistenza non deve portare a ridurre le altre forme di aiuto che le regioni ricevono tramite i fondi strutturali. I fondi strutturali non servono a supplire alle carenze della PAC, ma nondimeno i risultati della PAC devono anche essere rapportati all'obiettivo generale di coesione economica e sociale. 5.2. Prescindendo per il momento dai già menzionati aspetti oggettivi, si delineano comunque già alcuni sviluppi di fondo, che si esplicano in modo e con caratteristiche diverse a seconda delle regioni. Per esempio si può stabilire, sulla base delle informazioni fornite dalle regioni, che non sempre le elaborazioni delle diverse politiche settoriali con ripercussioni regionali sono attualmente conformi agli intenti dichiarati dalla Commissione nel suo documento di riflessione. In effetti, si deve rilevare in diverse regioni agricole della Comunità l'aggravarsi delle ripercussioni negative, economiche, sociali o ambientali, che a seconda delle differenti realtà regionali, trovano la loro origine, verosimilmente, nelle seguenti situazioni: 5.2.1. il progressivo declino di numerosi ambienti rurali che accresce il divario tra le aree rurali e quelle urbane e tra i produttori agricoli indipendenti e la restante popolazione attiva; 5.2.2. la crescente presenza nell'attività agricola e d'allevamento di grandi industrie agricole e di imprese di distribuzione la cui filosofia economia e le cui modalità di azione determinano l'emarginazione di vasti settori della società rurale e di numerose regioni; 5.2.3. il perseguimento di strategie pregiudizievoli agli interessi di alcune regioni, specie degli Stati membri mediterranei. Infatti, la prima parte della riforma riguardava esclusivamente i seminativi, i cereali caratteristici dell'Europa centrale e settentrionale e la produzione di carni bovine e ovine. Con la riforma dell'organizzazione di mercato del vino e di quella del mercato degli ortofrutticoli che sono in corso di negoziazione, l'Unione europea deve proseguire la riforma della PAC e dare un contributo durevole al ripristino dell'equilibrio di mercato delle economie agrarie delle regioni dell'Europa meridionale ed ad una maggiore efficienza delle organizzazioni di mercato; essa dovrebbe inoltre incentivare l'agricoltura. 5.2.4. il fatto che alcune delle ragioni addotte per motivare la riforma della PAC (equilibrio dei mercati, eliminazione delle eccedenze, tutela ambientale e preservazione della natura), rivestono per alcune regioni una minore importanza; ciò vale specie per quelle che denunciano un disavanzo nel settore agricolo ed alimentare e il cui rapporto prezzo/produzione certamente non è un fattore determinante per la formazione di eccedenze, e dove i pericoli ambientali non vengono accresciuti da una certa intensificazione dell'attività agricola dato che vi predominano metodi estensivi; 5.2.5. l'incapacità di correggere la distribuzione delle risorse finanziarie fin qui favorevole ai paesi più ricchi, mantenuta ora mediante la fissazione di sussidi essenzialmente basati sulla produttività; con tale misura si è causato l'ampliamento del divario tra piccole e grandi aziende e tra regioni più o meno competitive; 5.2.6. l'incapacità di attenuare le disuguaglianze sociali. 5.3. Per quanto riguarda la motivazione delle misure, emergono inoltre, a seconda della dimensione e della rilevanza regionale dei rispettivi settori, alcune incongruenze: 5.3.1. aiuti al reddito per alcuni settori e non per altri; 5.3.2. limitazione della produzione in determinati settori a causa delle eccedenze e contemporanea imposizione di restrizioni in un altro settore (il settore dei prodotti ortofrutticoli) in cui la UE è uno dei maggiori importatori netti mondiali. 5.4. Inoltre, malgrado l'argomento della tutela dell'ambiente venga continuamente citato, non si tiene evidentemente abbastanza conto del fatto che le politiche restrittive possono involontariamente costituire un incentivo a produrre applicando tecniche intensive ed a concentrare la produzione nelle regioni più competitive, fenomeni che sono già all'origine di più elevati costi ambientali. La parallela incentivazione all'abbandono dell'attività agricola in regioni in cui lo sfruttamento è meno intensivo favorisce l'industria del settore forestale, accelerando così la desertificazione di altri territori. Va tuttavia accolta favorevolmente l'introduzione di misure di accompagnamento, volte a promuovere l'estensivizzazione della produzione agricola ed un'attività economica compatibile con l'ambiente, misure che integrano opportunamente la riforma della PAC. Esse non solo contribuiscono al miglioramento dell'ambiente, bensì garantiscono la conservazione del paesaggio culturale e servono a retribuire le prestazioni degli agricoltori. Esse hanno pertanto anche una grande importanza per la conservazione del peculiare carattere paesaggistico delle regioni. 5.5. Infine, esiste il pericolo che la preferenza comunitaria, un pilastro centrale della PAC, venga vieppiù sacrificata a favore degli interessi internazionali della liberalizzazione dell'agricoltura e del settore alimentare. Si afferma la tendenza ad un'integrazione dell'agricoltura comunitaria nella crescente economia globale che avviene sotto l'egida ed in funzione degli interessi delle grandi potenze economiche. 5.6. Si possono quindi già trarre alcune conclusioni in base alle quali, si potranno apportare le correzioni necessarie nel corso dell'ulteriore elaborazione della riforma della PAC. 5.6.1. La riforma della PAC non tiene conto delle notevoli differenze riscontrabili all'interno dell'agricoltura comunitaria. In futuro dovrà rispondere meglio alle esigenze regionali senza pregiudicare il mercato comune permettendo all'agricoltura di promuovere in tal modo la vitalità delle zone rurali grazie alla varietà ed all'interazione delle sue funzioni. 5.6.2. Una riforma della PAC che sia basata prevalentemente sulla logica di mercato e che fissi come criterio fondamentale di sviluppo la competitività, rischia di ostacolare lo sviluppo di diverse e valide funzioni dell'attività agricola: il contributo che essa dà all'equilibrio demografico, la sua funzione economico/sociale, il suo contributo alla tutela ambientale ed alla conservazione della natura, il mantenimento del retaggio culturale, tutti elementi basilari ed imprescindibili per la vitalità del mondo rurale. 5.6.3. Neanche in occasione della riforma della PAC, a quanto pare, è stato preso in considerazione il fatto che l'agricoltura, oltre alla sua funzione produttiva, può aiutare ad assicurare un futuro stabile a tutte le zone rurali della Comunità. 5.6.4. Gli strumenti d'intervento della politica agricola comune devono favorire i gruppi di produttori agricoli che si stabiliscono nelle zone produttive dell'Unione che presentano gravi ostacoli naturali. Gli aiuti diretti, le quote di produzione e gli altri eventuali strumenti devono essere gestiti in questo senso. 5.6.5. Il principio di sussidiarietà deve essere applicato rigorosamente fino al livello delle regioni e delle comunità autonome. La Commissione deve stabilire una normativa di carattere generale sugli aiuti che deve essere poi sviluppata dalle regioni, sulla base delle loro proprie linee di politica agricola. 6. Parere del Comitato delle regioni Il Comitato delle regioni 6.1. condivide gli obiettivi ed i principi della riforma della PAC contenuti nella proposta della Commissione presentata nel 1991 e riconosce gli effetti positivi già operanti sui mercati dei prodotti interessati e sull'agricoltura in generale, ma ritiene, nondimeno, che ai fini di una valutazione della riforma, sarebbe necessario un approfondito esame delle diverse situazioni che si sono venute a creare nelle singole regioni della Comunità (compresi i nuovi Stati membri); 6.2. chiede espressamente che nell'elaborazione dell'ulteriore riforma della PAC si applichino i seguenti criteri: 6.2.1. considerazione delle diverse circostanze in cui si svolgono l'attività agricola e la silvicoltura nell'UE e applicazione di un progetto più ampio ai fini di un ordinamento armonioso del territorio, attraverso uno sviluppo integrato e sostenibile delle regioni rurali e un'agricoltura forte e prospera che utilizzi tale territorio; 6.2.2. centralità non solo della produzione agricola, che resta l'elemento prioritario dello sviluppo dello spazio, ma anche dello sviluppo rurale e della tutela ambientale sulla base dei principi fondamentali della sussidiarietà e della cooperazione, della preservazione e dell'integrazione; 6.2.3. riconoscimento del fatto che una agricoltura sempre più orientata al mercato non risolverà, con tutta probabilità, i problemi strutturali del mondo rurale, ma che invece va profuso il massimo impegno nel progetto di una politica agraria di orizzonte ancor più vasto finalizzata, oltre che alla produzione di beni alimentari, allo sviluppo sostenibile delle regioni rurali e, in ultima analisi, al loro elemento più importante, le persone, cioè i produttori agricoli e, in particolare, i giovani agricoltori; 6.3. invita la Commissione a introdurre tutte le misure necessarie per schiudere nuovi mercati, specie di prodotti non alimentari, e incentivare il consumo; 6.4. sollecita la Commissione ad adottare misure di regolamentazione quantitativa equilibrate, ove necessario, per dare all'agricoltura prospettive di andamento dei prezzi positive e redditizie e per garantire le condizioni concorrenziali necessarie affinché possa sostenere la concorrenza; 6.5. sollecita la Commissione a rivedere annualmente la percentuale di terre messe a riposo obbligatoriamente, in funzione dell'andamento del mercato, e a comunicare tempestivamente le modifiche di tale percentuale, dato che i produttori agricoli devono poter programmare le colture a più lungo termine; 6.6. i fondi previsti dall'UE per il ritiro congiunturale delle terre dalla produzione, vanno messi a disposizione delle regioni, affidando a queste la scelta delle misure di decongestionamento del mercato e la ripartizione delle corrispondenti risorse finanziarie; 6.7. reputa che in futuro, nel quadro di un'ulteriore evoluzione della riforma, agli Stati membri ed alle regioni debbano essere attribuite responsabilità maggiori di quante ne abbiano avute finora; 6.8. considera che la politica della Commissione per la riforma dei fondi strutturali (1988) che consiste in un approccio «dal basso» attraverso «single programming documents» delle regioni faccia sì che i trasferimenti effettuati nel quadro della PAC siano più efficaci e tengano conto delle specificità regionali; 6.9. un'impostazione siffatta potrebbe anche, e soprattutto, dare un impulso decisivo alla promozione della produzione e allo sviluppo di materie prime rinnovabili come contributo specifico delle regioni per assicurare il reddito degli agricoltori, ma anche per la protezione dell'ambiente e del clima, per la salvaguardia delle materie prime non rinnovabili e per la riduzione delle eccedenze agricole; 6.10. chiede che, i meccanismi e le misure più semplici e coerenti ancora da mettere a punto compensino le riduzioni di prezzo, esaminando vari livelli della soglia di intervento; 6.11. esige che le misure d'accompagnamento - in particolare il complesso delle misure d'incentivazione di metodi di produzione compatibili con l'ambiente e di promozione della cura del paesaggio - vengano mantenute come strumento autonomo (anche dopo il 1997), siano meglio definite sotto il profilo giuridico e che la loro dotazione finanziaria venga ulteriormente incrementata; 6.12. ritiene che le possibilità offerte dal Regolamento (CEE) n. 2078/92 siano già idonee a sviluppare un sistema di remunerazione delle prestazioni dell'agricoltura a favore della società che non sono collegate alla produzione e non hanno un valore commerciale immediato; 6.13. si rammarica della complessità amministrativa delle misure adottate nonché della loro applicazione, e invita pertanto la Commissione a fare ampio uso delle proposte avanzate dagli Stati membri per semplificarne l'esecuzione; 6.14. conviene sulla necessità di garantire negli Stati membri un'applicazione e controlli adeguati del sistema di aiuti compensativi e strutturali previsto nel quadro della riforma della PAC, dovendosi semplificare il sistema di sanzioni; 6.15. chiede alla Commissione di sviluppare il sistema in modo tale che esso sia più rispondente alle esigenze tecniche e amministrative. In tal senso la Comunità dovrebbe limitarsi all'emanazione di norme e criteri minimi ed ai controlli, lasciando la configurazione dei sistemi d'attuazione nel quadro di tali norme agli Stati membri ed alle regioni; 6.16. pensa che i rischi relativi all'esecuzione e quindi anche le imputazioni finanziarie possano essere ridotti solo attraverso una semplificazione mirata del sistema degli aiuti che dovrebbe andare di pari passo con una corrispondente semplificazione della loro amministrazione: bisognerebbe esaminare, invece di premi per animale, la possibilità di concedere premi per superficie di pascolo e di colture foraggere per bovini ed ovini e per i pagamenti da fare a ciascuna azienda la possibilità di tener conto della diminuzione dei costi unitari. La politica strutturale deve continuare ad avere come obiettivo un'agricoltura competitiva, incentrata sull'azienda agricola familiare; 6.17. ritiene indispensabile che la Commissione si basi per le sue ulteriori decisioni su un bilancio esauriente delle conseguenze della riforma sui mercati dei settori interessati e dell'evoluzione delle spese, nonché della loro ripartizione regionale; 6.18. chiede alla Commissione di essere consultato su tale relazione come pure su altre relazioni intermedie dirette al Consiglio e/o al Parlamento dell'UE; 6.19. comunica che intende seguire direttamente la futura evoluzione della riforma della PAC ed incarica la sua Commissione 2, in virtù dei vincoli che legano i suoi membri alle regioni, di promuovere eventualmente un'indagine approfondita sulle conseguenze regionali dell'applicazione della riforma della PAC, di esaminare i problemi del sistema agro-monetario e di esprimersi in merito, eventualmente, in una fase successiva; 6.20. invita ad analizzare attentamente le ripercussioni attese dell'adesione dei paesi mediterranei e dell'Europa centrorientale all'Unione europea e a prendere in esame opzioni di politica commerciale ed agraria che non solo consentano l'integrazione politica ed economica dei candidati all'adesione, ma difendano gli interessi e salvaguardino l'equilibrio delle attuali regioni agricole dell'UE, soprattutto in riferimento alle regioni frontaliere. Per tale motivo, il Comitato delle regioni esaminerà attentamente il documento che contiene la strategia della Commissione concernente l'ulteriore sviluppo dei rapporti dell'UE con i Paesi associati dell'Europa centrale ed orientale nel settore agricolo; 6.21. invita a salvaguardare i principali interessi di politica agraria e regionale della Comunità nell'applicazione dell'Uruguay-Round e di garantire che gli impegni internazionali della Comunità rimangano compatibili con la PAC. L'Uruguay-Round non può avere come conseguenza la messa in discussione diretta o indiretta della stabilità della politica agraria comune e dell'osservanza dei suoi principi generali. Ciò vale anche per le esportazioni della Comunità ed il mantenimento della sua posizione sul mercato mondiale dei prodotti agricoli. Bruxelles, 18 gennaio 1996. Il Presidente del Comitato delle regioni Jacques BLANC