Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Proposta di decisione del Consiglio relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione" (COM(2003) 176 def. — 2003/0068 (CNS))



Gazzetta ufficiale n. C 208 del 03/09/2003 pag. 0058 - 0063



Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Proposta di decisione del Consiglio relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione" (COM(2003) 176 def. - 2003/0068 (CNS)) (2003/C 208/16) Il Consiglio, in data 22 aprile 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra. Il Comitato ha deciso di nominare Christóforos Koryfîdis relatore generale. Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 14 maggio 2003, nel corso della 399a sessione plenaria, con 87 voti favorevoli, 4 contrari e 23 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. In data 8 aprile 2003 la Commissione europea ha approvato per la prima volta contemporaneamente le proposte relative, da un lato, agli indirizzi di massima delle politiche economiche e, dall'altro, agli orientamenti e alle raccomandazioni in materia d'occupazione. 1.2. Il presente parere del Comitato economico e sociale europeo costituisce il seguito di quello sulla strategia europea per l'occupazione (SEO), adottato dall'assemblea plenaria(1) lo scorso marzo. 1.3. Parallelamente all'elaborazione del presente parere, il Comitato ne ha predisposto un altro sugli indirizzi di massima della politica economica per il 2003. 2. La proposta della Commissione 2.1. Nella relazione che precede la proposta, la Commissione precisa i motivi che hanno condotto a una sostanziale revisione degli orientamenti, definendo il nuovo quadro in cui questi ultimi si inseriscono e mettendone in risalto le priorità. 2.1.1. La revisione degli orientamenti è motivata tra l'altro dalle sfide cui l'Europa deve attualmente far fronte, in particolare "l'accelerazione dei cambiamenti a livello economico, sociale e demografico, la globalizzazione, le esigenze di un'economia moderna e l'imminente allargamento dell'Unione", come pure la necessità "di realizzare meglio la strategia di Lisbona". 2.1.2. Il quadro in cui si inseriscono gli orientamenti viene determinato e delimitato dalla Commissione in base ai seguenti fattori: - la richiesta di orientamenti più stabili, imperniati sui risultati e sulla realizzazione di obiettivi intermedi e a medio termine, nel contesto delle sfide fondamentali e del relativo calendario decennale definito a Lisbona; - un'accurata valutazione delle esperienze relative ai primi cinque anni della strategia per l'occupazione; - le conclusioni del dibattito e della consultazione svoltisi finora con tutte le istituzioni dell'Unione europea e gli altri principali soggetti interessati, compresa la società civile; - l'ampliamento; - i contributi ricevuti, specie da parte del Parlamento europeo(2). 2.1.3. Le dieci priorità d'azione specifiche proposte dalla Commissione puntano ad affrontare le sfide esistenti e future e a favorire il perseguimento dei tre obiettivi complessivi della strategia di Lisbona: la piena occupazione, il miglioramento della qualità e della produttività sul posto di lavoro e il rafforzamento della coesione e dell'integrazione sociale. 2.2. La Commissione propone una serie di obiettivi quantitativi al livello comunitario e nazionale che serviranno da base per misurare i progressi compiuti. Alcuni di essi sono stati indicati dallo stesso Consiglio europeo o rientravano nei precedenti orientamenti, mentre altri sono nuovi. 2.3. Nella proposta, infine, la Commissione presenta gli orientamenti suddividendoli in tre parti(3), in modo da evidenziare la responsabilità degli Stati membri nella conduzione delle politiche dell'occupazione al fine di: - assicurare la continuità degli obiettivi e delle priorità; - registrare progressi nel conseguimento degli specifici obiettivi quantitativi previsti; - garantire la buona gestione delle politiche in materia di occupazione, tra l'altro attraverso una cooperazione efficace tra i principali soggetti interessati; - badare alla coerenza tra orientamenti per l'occupazione e indirizzi di massima delle politiche economiche, indirizzi che gli Stati membri sono altresì invitati ad applicare fino in fondo. 3. Osservazioni generali 3.1. Il Comitato si associa alle argomentazioni sviluppate dalla Commissione nella relazione che accompagna la proposta in esame. In particolare, condivide i passaggi relativi ai seguenti aspetti: - la strategia a medio termine per affrontare le nuove sfide del mercato del lavoro; - il sostegno agli obiettivi di Lisbona; - il miglioramento della gestione, della cooperazione e della realizzazione (governance) delle relative politiche; - la necessità di un rapporto tra orientamenti per l'occupazione e indirizzi di massima delle politiche economiche improntato alla coerenza e alla complementarità. 3.1.1. Il Comitato attribuisce particolare importanza alla necessità di un rapporto coerente tra orientamenti per l'occupazione e indirizzi di massima delle politiche economiche; considera infatti tale rapporto bidirezionale ed equivalente, oltre che tale da favorire il conseguimento degli obiettivi complessivi di Lisbona, così come sono chiaramente formulati. 3.1.1.1. A tale proposito, il Comitato sottolinea la necessità che gli Stati membri guardino al pacchetto di proposte relative alle politiche economica e occupazionale come a un quadro unico e vincolante, finalizzato al raggiungimento degli obiettivi di Lisbona. 3.1.1.2. Ritiene inoltre che la sincronizzazione di orientamenti e indirizzi e la durata triennale degli orientamenti rappresentino due progressi di particolare rilevanza per il futuro della SEO e per la sua efficacia, nel quadro della strategia di Lisbona e delle nuove circostanze legate all'ampliamento dell'UE a 25 membri. 3.1.1.3. Ciò nonostante, desidera ribadire alcune valutazioni già espresse in altra sede(4): - la strategia di Lisbona appare in difficoltà; - senza una crescita economica forte e sostenibile, sarà difficile raggiungere gli altri obiettivi concordati a Lisbona; - negli ultimi due anni la situazione economica si è deteriorata; - le attuali tensioni internazionali non sono favorevoli alla ripresa. 3.1.1.4. La realtà di cui sopra rende gli orientamenti per l'occupazione difficili da applicare. Per questo motivo si suggerisce agli Stati membri e all'UE di valorizzare tutte le possibilità e tutti gli strumenti di cui dispongono - compresi i fondi strutturali - per intensificare gli sforzi in questo senso. 3.1.1.5. I nuovi orientamenti per l'occupazione costituiscono una sfida di rilievo anche per i nuovi Stati membri dell'UE. Infatti, oltre a tutti gli altri problemi che dovranno affrontare, si tratterà per questi paesi di applicare per la prima volta gli orientamenti della politica occupazionale. La situazione tratteggiata poc'anzi conferisce alla Commissione una particolare responsabilità, quella di sostenere gli sforzi dei nuovi Stati membri per rispondere alle attese dell'intera UE. 3.2. Nel parere sulla nuova SEO, il Comitato ha osservato: "La nuova SEO potrà contribuire alla realizzazione della strategia di Lisbona, che prevede obiettivi intermedi concreti, solo se sarà accompagnata da orientamenti stabili e integrati la cui efficacia venga sottoposta a una verifica sistematica(5)." 3.2.1. Alla luce di tale posizione, ma anche della sua adesione più generale ai tre obiettivi fondamentali di Lisbona(6) in materia di occupazione, il Comitato sottoscrive altresì gli approcci seguiti, le osservazioni formulate e tutti gli obiettivi elencati dalla Commissione nella parte A della proposta (dal titolo "Gli obiettivi complessivi"). 3.2.1.1. In particolare, concorda: - con l'esortazione della Commissione agli Stati membri affinché, in relazione all'obiettivo della piena occupazione, fissino "obiettivi nazionali corrispondenti, in linea col risultato previsto a livello UE"; - con l'analisi della Commissione sul passaggio a un'economia basata sulla conoscenza, il cui obiettivo deve essere il miglioramento della qualità e della produttività sul posto di lavoro; - con l'obiettivo di rafforzare la coesione e l'integrazione sociale attraverso politiche occupazionali che contribuiscano "a ottenere una sostanziale riduzione entro il 2010 della percentuale di lavoratori poveri in tutti gli Stati membri". Il Comitato insiste inoltre sulla necessità che gli orientamenti vengano corredati di obiettivi quantitativi a livello non solo nazionale, ma anche regionale e locale, che si attribuisca maggiore importanza all'applicazione, al risultato e alla valutazione di ciascuna azione specifica, e che gli orientamenti siano in ogni caso integrati con una serie di raccomandazioni. 3.3. Il Comitato nota l'assenza di una priorità specifica e distinta in materia di immigrazione, come pure di qualsiasi riferimento a tale fenomeno nell'ambito delle altre priorità. Ciò nonostante, continua a sostenere la necessità che l'UE metta a punto, anche nel quadro delle politiche occupazionali, una politica unica dell'immigrazione per la gestione dei flussi migratori. 4. Osservazioni specifiche 4.1. Per quanto riguarda le "priorità d'azione", il Comitato formula le seguenti osservazioni e proposte: 4.1.1. Priorità 1: Misure attive e preventive per le persone disoccupate e inattivi 4.1.1.1. Nel recente parere sulla nuova SEO, il Comitato osserva: "Uno degli orientamenti dovrà riguardare il rafforzamento delle misure preventive e attive a favore dei disoccupati di lunga durata, degli inoccupati, dei disabili, delle donne, dei giovani e delle minoranze etniche, al fine di rimuovere gli ostacoli che si frappongono al loro ingresso e alla loro permanenza sul mercato occupazionale, nonché al loro accesso a posti di lavoro duraturi. In questo contesto è particolarmente importante anche individuare precocemente le necessità delle persone in cerca di lavoro e mettere a loro disposizione appositi piani di assistenza e di reintegrazione(7)." 4.1.1.2. Ciò detto, il Comitato si chiede se a livello nazionale non sarebbe preferibile - mediante il coinvolgimento delle parti sociali e, più in generale, della società civile organizzata e delle amministrazioni locali e regionali - integrare in un unico orientamento tutte le misure volte a eliminare i fattori che ostacolano l'accesso al mercato del lavoro, comprese le discriminazioni a scapito dei lavoratori originari di paesi terzi e le disparità regionali. 4.1.1.2.1. Si noti che un orientamento unico volto a eliminare i fattori che ostacolano l'accesso al mercato del lavoro sarebbe tale da spostare l'angolatura da cui si considera il tema dell'occupazione e fornirebbe quindi un'immagine globale più netta e precisa delle sue prospettive. Così facendo, tutti gli sforzi acquisirebbero un carattere preventivo, riguarderebbero tutti i cittadini e assumerebbero una dinamica sociale diacronica, con tutto ciò che ne consegue ai fini della risoluzione del problema a medio e lungo termine. 4.1.2. Priorità 2: Promuovere l'imprenditorialità e la creazione di nuovi posti di lavoro 4.1.2.1. Pur concordando con le proposte della Commissione, e in linea con le proprie posizioni in materia(8), il Comitato rileva in particolare la necessità di coltivare lo spirito imprenditoriale in modo sistematico e integrato attraverso l'istruzione e di definire un quadro d'azione favorevole alle imprese che sia compatibile con i tradizionali modelli sociali europei. 4.1.2.1.1. Per quanto concerne più in particolare l'imprenditorialità, il Comitato ricorda che: - l'attività imprenditoriale, inclusa quella intesa a creare servizi di mutuo soccorso e/o di interesse generale, è il vero volano dell'occupazione; - le piccole imprese sono spesso caratterizzate da un'alta intensità di manodopera e creano un maggior numero di posti di lavoro rispetto alle grandi, che presentano, piuttosto, un'elevata intensità di capitale; - il semplice aumento del numero delle piccole e medie imprese nell'UE non costituisce di per sé un indicatore sufficiente del successo delle politiche a favore dell'imprenditorialità; - bisogna assicurarsi non solo che il numero delle piccole imprese sia in crescita, ma anche che i cittadini non finiscano per optare per un'attività imprenditoriale autonoma solo perché il mercato del lavoro tradizionale non offre loro opportunità o prospettive di lavoro dipendente(9); - le imprese che operano nei settori tradizionali restano tra le principali fonti di occupazione e, in quanto tali, devono essere integrate nelle politiche europee e nazionali di aiuti alle imprese; - è necessario migliorare la qualità del processo di creazione delle imprese, sia attraverso un'adeguata formazione degli aspiranti imprenditori sia tramite l'offerta di servizi di sostegno e di accompagnamento. 4.1.3. Priorità 3: Affrontare il cambiamento e promuovere l'adattabilità sul lavoro 4.1.3.1. Alla luce di quanto già osservato al riguardo(10), il Comitato concorda con le proposte della Commissione, ma sottolinea in particolar modo il ruolo delle parti sociali nel perseguimento di questa priorità. Tale ruolo richiede una loro partecipazione dinamica e attiva a tutti i livelli (europeo, nazionale e locale), dalla fase di definizione delle politiche sino a quella di applicazione e di valutazione. 4.1.3.2. A tal fine si rende necessario realizzare quanto prima la collaborazione tripartita in materia di sviluppo e di occupazione suggerita dalle parti sociali, come pure la proposta successiva della Commissione di tenere un vertice sociale tripartito prima del Consiglio europeo di primavera. 4.1.4. Priorità 4: Investimenti maggiori e migliori per capitale umano e strategie di apprendimento lungo tutto l'arco della vita 4.1.4.1. Il Comitato attribuisce notevole importanza alla questione degli investimenti nelle risorse umane. Al riguardo ha infatti affermato: "Il Comitato, che considera l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita un orientamento prioritario, sottolinea con forza la necessità di accrescere in misura sostanziale gli investimenti in tale ambito, ricorrendo a risorse sia pubbliche che private. Nel contempo rileva la necessità di studiare e mettere a punto un modello più agile ed efficace per l'utilizzo di tali risorse e a questo proposito pone l'accento sul ruolo e sul contributo che i fondi strutturali e, in particolare, il Fondo sociale europeo possono dare a tal fine(11)." 4.1.4.2. Il Comitato considera di particolare rilievo il principio dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita; a suo giudizio, pertanto, l'obiettivo secondo cui il tasso di partecipazione degli adulti all'istruzione e alla formazione dovrebbe raggiungere il 15 % nella media dell'UE e almeno il 10 % in ciascuno Stato membro entro il 2010, non corrisponde appieno(12) alle grandi esigenze della società della conoscenza. 4.1.5. Priorità 5: Aumentare la disponibilità di manodopera e promuovere l'invecchiamento attivo 4.1.5.1. Il Comitato, che attribuisce grande importanza anche a questa priorità, "sottolinea la necessità di conciliare le politiche a favore dell'invecchiamento attivo con il riconoscimento dell'esistenza di condizioni di lavoro difficili e di situazioni economiche che portano a profonde ristrutturazioni delle imprese e al conseguente licenziamento - fin troppo frequente - dei lavoratori più anziani. A tale riduzione del personale si deve poter far fronte con piani sociali ambiziosi, misure di riclassamento e riqualificazione, lasciando però aperte le attuali possibilità di prepensionamento(13)". 4.1.5.2. L'istruzione e soprattutto l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita possono agire da catalizzatori, consentendo di valorizzare il potenziale offerto dalle donne, dai lavoratori anziani e dalle persone svantaggiate per accrescerne la familiarità con la società della conoscenza. 4.1.6. Priorità 6: Parità uomo-donna 4.1.6.1. Il Comitato si associa alle proposte della Commissione, ma nota che il problema della parità tra i sessi in relazione all'occupazione investe, da un lato, la rimozione dei fattori che ostacolano l'accesso al mercato del lavoro e, dall'altro, la politica salariale. 4.1.6.2. In particolare, concorda con il tentativo di conciliare vita lavorativa e vita familiare e con la proposta di mettere a disposizione servizi di custodia dei bambini, oltre che di assistenza alle altre persone a carico. Se tale prospettiva si accompagnerà a misure intese a rimuovere i fattori che ostacolano l'accesso al mercato del lavoro, oltre che a ridurre il divario retributivo tra i sessi, è lecito attendersi che essa contribuirà in modo decisivo alla realizzazione dei relativi obiettivi(14) per il 2010. 4.1.7. Priorità 7: Promuovere l'integrazione delle persone svantaggiate sul mercato del lavoro e combattere la discriminazione nei loro confronti 4.1.7.1. Il Comitato sottoscrive anche in questo caso le proposte specifiche della Commissione, pur ribadendo che sarebbe preferibile un orientamento unico volto a eliminare i fattori che ostacolano l'accesso al mercato del lavoro, come proposto al punto 4.1.1.2. Al riguardo considera particolarmente interessante la definizione di obiettivi quantitativi per le categorie svantaggiate; tali obiettivi potranno infatti contribuire in modo determinante a condurre la necessaria valutazione comparativa in una fase successiva. 4.1.7.2. Si osserva comunque che il termine "categorie svantaggiate" spesso comprende gruppi di persone che versano in situazioni differenti sul piano occupazionale. Per quanto riguarda in special modo gli individui con particolari esigenze è necessario un approccio più preciso dal punto di vista dei termini e dei concetti afferenti alla categoria e all'occupazione, in quanto molte di queste persone, e magari anche diverse altre fasce della popolazione, non possono neanche aspirare a un posto sul mercato del lavoro. Tale situazione ovviamente non deve precludere loro la possibilità di acquisire una formazione o un'esperienza professionale nel quadro dei piani d'azione per l'occupazione. 4.1.7.3. Il Comitato propone di definire obiettivi quantitativi per le persone svantaggiate che, data la loro condizione, sono considerate non attive. 4.1.8. Priorità 8: Far sì che il lavoro paghi attraverso incentivi finanziari per aumentare l'attrattiva del lavoro 4.1.8.1. Il Comitato, concordando con la proposta della Commissione, fa presente che la durata della vita lavorativa di un individuo è anche legata alla dimensione qualitativa del posto di lavoro; di conseguenza sarebbe importante strutturare i piani d'azione nazionali in materia di occupazione tenendo conto anche di tale dimensione. 4.1.9. Priorità 9: Trasformare il lavoro nero in occupazione regolare 4.1.9.1. La posizione espressa dal Comitato nel parere sulla nuova SEO(15) è chiara e conforme a quella della Commissione. In particolare il Comitato concorda con la proposta di creare le condizioni necessarie per misurare l'entità del problema e di controllare i progressi conseguiti avvalendosi di una migliore base statistica. 4.1.10. Priorità 10: Promuovere la mobilità professionale e geografica e migliorare la corrispondenza tra domanda e offerta di lavoro 4.1.10.1. Nel riconoscere l'importanza della mobilità nell'UE e nel settore dell'occupazione, il Comitato sostiene l'insieme delle proposte avanzate in tal senso dalla Commissione. Considera però particolarmente positivo il provvedimento volto a consentire al cittadino europeo, entro il 2005, di consultare tutte le offerte di lavoro pubblicizzate dai servizi di collocamento degli Stati membri. 4.2. Per quanto riguarda l'obiettivo della "promozione di una gestione, cooperazione e realizzazione migliori", si osserva quanto segue: 4.2.1. il Comitato, nel riconoscere la necessità di migliorare la gestione e l'esecuzione della SEO attraverso i piani d'azione nazionali per l'occupazione, concorda con la proposta della Commissione secondo cui, "nel dovuto rispetto delle diverse tradizioni e pratiche nazionali, occorre assicurare un coinvolgimento da vicino degli organismi parlamentari competenti nell'esecuzione degli orientamenti", e insiste nell'invitare gli Stati membri a conferire ai parlamenti nazionali un ruolo importante nella gestione dei relativi piani d'azione. Per questo ribadisce la propria proposta, affinché, conformemente alle pratiche nazionali, "i piani di azione nazionali [vengano] esaminati e valutati dai parlamenti nazionali nel quadro dei bilanci nazionali annuali per la politica dell'occupazione"(16). 4.2.2. Il Comitato sottoscrive l'affermazione secondo cui "tutti i principali soggetti interessati, compresa la società civile, dovrebbero svolgere appieno il proprio ruolo nella strategia europea per l'occupazione". Concorda inoltre con la posizione della Commissione secondo cui "la partecipazione dei soggetti regionali e locali allo sviluppo e all'attuazione degli orientamenti dovrebbe essere sostenuta in particolare attraverso cooperazioni a livello locale, mediante la diffusione di informazioni e tramite la consultazione". 4.2.2.1. Allo stesso scopo e in armonia con quanto espresso nel suo precedente parere, il Comitato insiste sulla necessità che gli orientamenti vengano accompagnati da una serie di obiettivi quantitativi a livello non solo nazionale, ma anche regionale e locale, in funzione del carattere specifico conferito loro dagli Stati membri. Invita pertanto questi ultimi ad attribuire particolare rilievo all'applicazione, al risultato e alla valutazione di ciascuna azione specifica e a integrare comunque gli orientamenti con una serie di raccomandazioni. 4.2.3. I dati statistici costituiscono un presupposto fondamentale per l'attuazione efficace di una politica integrata fondata su una serie di orientamenti. Il Comitato torna a sottolinearne l'importanza e invita la Commissione ad agire in coordinamento con tutte le sue forze per garantire tempestivamente la disponibilità di dati statistici autorevoli, basati su indicatori comparabili e attendibili per tutti gli Stati membri. 4.2.4. La cooperazione e la sinergia tra le amministrazioni, le parti sociali e la società civile organizzata, specie a livello regionale e locale, ai fini dell'applicazione degli orientamenti costituiscono la chiave del loro successo; di conseguenza, il ruolo delle parti sociali e, più in generale, della società civile organizzata a livello locale e regionale va rafforzato sia nella fase di definizione delle politiche e di determinazione degli obiettivi, sia in quella di attuazione e di valutazione delle singole azioni specifiche. Bruxelles, 14 maggio 2003. Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Roger Briesch (1) GU C 133 del 6.6.2003. (2) Cfr., in particolare, le risoluzioni del 25 settembre e del 5 dicembre 2002, nonché la risoluzione del febbraio 2003 sulla preparazione del vertice europeo di primavera. (3) "Gli orientamenti per l'occupazione dunque sono presentati in tre parti, che riguardano rispettivamente i tre obiettivi complessivi per la strategia, le dieci priorità chiave per la riforma strutturale, e la necessità di migliorare la realizzazione e la gestione del processo. Tutti e tre gli elementi degli orientamenti meritano di essere accolti dai piani nazionali per l'occupazione e monitorati a livello UE." (4) GU C 95 del 23.4.2003. (5) GU C 133 del 6.6.2003. (6) Piena occupazione, miglioramento della qualità e della produttività sul posto di lavoro e rafforzamento della coesione e dell'integrazione sociale. (7) GU C 133 del 6.6.2003. (8) "Anche la creazione di condizioni favorevoli allo sviluppo delle imprese e al rafforzamento dell'imprenditorialità dovrebbe essere oggetto di un orientamento specifico, specie per le piccole e medie imprese e per le società di persone (cooperative, associazioni, mutue), sempre con l'obiettivo principale di creare posti di lavoro più numerosi, qualitativamente migliori e duraturi." (9) GU C 368 del 20.12.1999, (Allegato). (10) GU C 133 del 6.6.2003. (11) GU C 133 del 6.6.2003. (12) GU C 133 del 6.6.2003. (13) GU C 133 del 6.6.2003. (14) Tali obiettivi consistono nell'eliminare il divario tra i sessi in materia di disoccupazione e nel dimezzare il divario retributivo entro il 2010. (15) GU C 133 del 6.6.2003. (16) GU C 133 del 6.6.2003.