1.Introduzione

L'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 596/2014 relativo agli abusi di mercato (in appresso "il MAR") esonera gli Stati membri, compresi, nel caso di uno Stato membro a struttura federale, i membri che hanno posto in essere tale struttura federale, i membri del Sistema europeo delle banche centrali (SEBC), i ministeri, agenzie o società veicolo di uno o più Stati membri, o i soggetti che agiscono per loro conto, dall'applicare il MAR alle operazioni, ordini o condotte attuate nella conduzione della politica monetaria, dei cambi o della gestione del debito pubblico.

Ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 5, del MAR, alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati conformemente all'articolo 35 dello stesso per estendere eventualmente tale esenzione dall'applicazione del MAR a taluni organismi pubblici incaricati della gestione del debito pubblico o che intervengono nella medesima e alle banche centrali dei paesi terzi.

La presente relazione valuta il trattamento internazionale degli organismi pubblici incaricati della gestione del debito pubblico o che intervengono nella medesima e delle banche centrali dei paesi terzi allo scopo di verificare l'adeguatezza dell'estensione della suddetta esenzione.

2.Base giuridica della relazione

A norma dell'articolo 6, paragrafo 5, secondo comma, del MAR la Commissione prepara e presenta al Parlamento europeo e al Consiglio, entro il 3 gennaio 2016, una relazione che valuta il trattamento internazionale degli organismi pubblici incaricati della gestione del debito pubblico o che intervengono nella medesima e delle banche centrali di paesi terzi. Sotto il profilo del contenuto, a norma dell'articolo 6, paragrafo 5, terzo comma, del MAR la relazione della Commissione dovrebbe comprendere un'analisi comparata del trattamento riservato a detti organismi e alle banche centrali nel contesto giuridico dei paesi terzi e degli standard di gestione del rischio applicabili alle operazioni poste in essere da tali organismi e da banche centrali in tali giurisdizioni. Inoltre, sempre a norma dell'articolo 6, paragrafo 5, terzo comma, del MAR, se la relazione conclude, specie con riguardo all'analisi comparata, che è necessario esonerare le operazioni collegate alle responsabilità monetarie delle banche centrali di tali paesi terzi dagli obblighi e dai divieti di cui al MAR, la Commissione dovrebbe estendere l'esenzione anche alle banche centrali di tali paesi terzi.

3.Contributo tecnico dell'ESMA e giurisdizioni considerate

In considerazione della natura globale dei mercati finanziari e dei differenti quadri giuridici dei paesi terzi, nonché degli standard di gestione del rischio applicabili alle operazioni che coinvolgono le giurisdizioni di paesi terzi, il 21 ottobre 2013 la Commissione ha chiesto all'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA) di individuare le giurisdizioni dei paesi terzi più rilevanti da sottoporre a valutazione. La Commissione ha invitato l'ESMA a tenere conto, nella compilazione di tali elenchi di paesi terzi, del contributo delle autorità competenti e dei partecipanti al mercato, se opportuno, e, nel caso dell'elenco dei paesi terzi prioritari, a considerare soltanto i paesi con un volume di operazioni significativo nell'ambito di applicazione del MAR. Il 25 novembre 2013 l'ESMA ha trasmesso alla Commissione un contributo tecnico contenente i criteri per stilare un elenco nominativo dei paesi terzi, con l'indicazione delle priorità, nonché raccomandazioni per la definizione di una procedura di selezione e per gli elementi da considerare nella valutazione dei paesi terzi.

Ai fini della valutazione dei paesi terzi, l'ESMA ha ritenuto appropriato prendere in considerazione e utilizzare il metodo del Fondo monetario internazionale (FMI) per individuare le giurisdizioni con un settore finanziario di importanza sistemica soggette obbligatoriamente al programma di valutazione del settore finanziario (FSAP) dell'FMI. A parere dell'ESMA, il metodo dell'FMI, combinando le dimensioni e la capacità di interconnessione del settore finanziario di ciascun paese, tiene conto della dimensione dei mercati finanziari. Secondo l'FMI questo gruppo di paesi rappresenta quasi il 90% del sistema finanziario globale e l'80% dell'attività economica globale e comprende la maggioranza dei paesi del G20 e dei membri del Consiglio per la stabilità finanziaria. Inoltre, l'ESMA ha applicato due criteri aggiuntivi: primo, figurare nell'elenco della task force "Azione finanziaria" delle "giurisdizioni ad alto rischio e non cooperative" che individua i paesi le cui misure per la lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo presentano carenze strategiche e, secondo, non essere un paese firmatario del memorandum multilaterale d'intesa della IOSCO.

Dopo aver escluso dallo studio i paesi che sono membri dell'Unione europea e del SEE e avervi incluso la Turchia come paese candidato all'Unione, la Commissione ha redatto un elenco comprendente tredici giurisdizioni (Australia, Brasile, Canada, Cina, Corea del Sud, Giappone, India, Messico, Regione amministrativa speciale di Hong Kong, Singapore, Stati Uniti d'America, Svizzera e Turchia). La Commissione ha deciso di incentrare la propria relazione su queste giurisdizioni in quanto prioritarie per verificare l'adeguatezza dell'estensione dell'esenzione dagli obblighi e dai divieti previsti dal MAR.

4.Studio esterno

Al fine di eseguire una valutazione complessiva del trattamento internazionale degli organismi pubblici dei paesi terzi, la preparazione della valutazione è stata affidata, in qualità di contraenti indipendenti, al Centro di studi politici europei (CEPS) e all'Università di Bologna (in appresso "i contraenti esterni"). Il 12 giugno 2015 i contraenti esterni hanno sottoposto alla Commissione la relazione intitolata "Study on exemptions for third-country central banks and other entities under the Market Abuse Regulation and the Markets in Financial Instruments Regulation" (Studio sull'esenzione delle banche centrali e di altri organismi di paesi terzi ai sensi del regolamento relativo agli abusi di mercato e del regolamento sui mercati degli strumenti finanziari, in appresso "lo studio esterno"). Ai fini dell'esecuzione dello studio esterno, i contraenti esterni hanno compiuto un'indagine tra le banche centrali dei paesi terzi e somministrato un questionario, hanno condotto ricerche giuridiche ed economiche e analizzato i rispettivi dati. Lo studio esterno era basato, inoltre, su un'analisi economica dei mandati e delle procedure operative delle banche centrali e degli uffici di gestione del debito (in appresso "i DMO"), nonché su un'analisi giuridica del contesto del mercato e dei quadri operativi e giuridici applicabili alle banche centrali e ai DMO dei paesi terzi.

Per valutare l'opportunità di concedere alle banche centrali e ai DMO l'esenzione dall'applicazione dei requisiti del MAR, i contraenti esterni hanno confrontato le norme applicabili in ciascuna giurisdizione considerata con le disposizioni del MAR. Lo studio esterno ha stabilito il contesto e il quadro per ciascuna giurisdizione e ha individuato il livello di trasparenza e protezione del sistema tenendo conto, tra l'altro, delle norme che vietano e puniscono l'abuso di informazioni privilegiate da parte del personale delle banche centrali o dei DMO, dell'esenzione dall'applicazione del MAR alla politica monetaria, dei cambi o di gestione del debito pubblico praticata dalle banche centrali o dai DMO e dei codici di condotta per il personale relativi all'uso di informazioni riservate, alle operazioni in attivi a fini di interesse privato e all'indipendenza e ai conflitti di interesse.

5.Analisi delle giurisdizioni

Tenendo conto del mandato conferito dall'articolo 6, paragrafo 5, del MAR per la preparazione della presente relazione, l'analisi comparata delle giurisdizioni individuate non è assolutamente esaustiva e si basa, in particolare, sull'analisi dei codici di condotta e/o etici interni applicabili alle banche centrali e ai DMO, sulle norme che limitano l'uso di informazioni riservate a fini personali, la negoziazione di attivi da parte del personale per conto proprio, le misure che promuovono l'indipendenza del personale, gli standard di gestione del rischio e i codici di condotta e/o etici applicabili al personale e l'effettiva applicazione delle norme da parte della funzione di controllo interno della conformità.

Australia

Reserve Bank of Australia (RBA – Banca centrale dell'Australia): l'abuso di informazioni privilegiate, la comunicazione illecita di informazioni privilegiate e tutte le forme di manipolazione del mercato sono vietati e costituiscono sia illeciti amministrativi che reati. La Reserve Bank of Australia non è formalmente esonerata dalle norme in materia di abuso di informazioni privilegiate, comunicazione illecita di informazioni privilegiate e manipolazione del mercato. Analogamente, non sono previste esenzioni per le banche centrali dei paesi terzi. Nell'esecuzione delle operazioni la RBA applica standard di gestione del rischio. Il personale è soggetto all'obbligo del segreto professionale sulla base di varie disposizioni giuridiche e del codice di condotta interno applicabile, nonché al divieto di negoziare attivamente strumenti finanziari a fini personali. Inoltre, il personale ha l'obbligo di mantenere l'indipendenza da interessi di terzi e di evitare conflitti di interesse. Al momento dell'assunzione il personale è reso edotto dell'esistenza e dell'applicabilità di un codice di condotta interno ed è sottoposto a verifiche periodiche della conoscenza di tale codice. A seconda della gravità dell'irregolarità commessa, le sanzioni disciplinari possono arrivare fino alla cessazione del rapporto di lavoro.

Australian Office of Financial Management (Ufficio australiano per l'amministrazione finanziaria): il personale del DMO è soggetto alle norme pertinenti in materia di abuso di informazioni privilegiate, comunicazione illecita di informazioni privilegiate e manipolazione del mercato. Né il DMO australiano né i DMO dei paesi terzi sono esonerati dalle norme in materia di informazioni privilegiate, comunicazione illecita di informazioni privilegiate e manipolazione del mercato. Il personale è soggetto alle disposizioni generali per l'applicazione degli standard di gestione del rischio agli organismi statali, nonché all'obbligo del segreto professionale. Il personale è altresì soggetto al divieto di utilizzare informazioni privilegiate e di negoziare strumenti finanziari emessi dal DMO; inoltre, ha l'obbligo di mantenere l'indipendenza da interessi di terzi e di evitare conflitti di interesse. La funzione di controllo interno della conformità ha il compito di vigilare sull'applicazione del codice di condotta interno, indagare sulle violazioni e, laddove richiesto, relazionare le autorità esterne. A seconda della gravità del caso, le sanzioni disciplinari possono andare dalla nota di biasimo al licenziamento.

Brasile