Parere del Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione della Commissione «L'attuazione della normativa comunitaria in materia d'ambiente»

(97/C 206/02)

La Commissione, in data 5 novembre 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Sanchez Miguel, in data 1° aprile 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 23 aprile 1997, nel corso della 345a sessione plenaria, con 106 voti favorevoli, 3 contrari e 6 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La normativa comunitaria in materia d'ambiente presenta attualmente un saldo attivo considerevole con l'adozione di più di 200 strumenti legislativi. In gran parte si tratta di direttive, ragion per cui il recepimento non è avvenuto in modo uniforme negli ordinamenti nazionali dell'assieme degli Stati membri. La Commissione ha dovuto pertanto prestare maggiore attenzione a un più efficace controllo dell'attuazione e del recepimento della normativa in questione.

1.2. Il controllo dell'attuazione della normativa ambientale persegue l'obiettivo finale di un'efficace tutela dell'ambiente in tutti gli Stati membri e le regioni dell'Unione europea, al fine di poter elaborare le future strategie in modo omogeneo, senza che le differenze attualmente esistenti possano implicare distorsioni della concorrenza tali da pregiudicare il corretto funzionamento del mercato interno.

1.3. In questa nuova fase la Commissione sollecita una serie di misure che, senza inficiare la sovranità degli Stati nazionali in materia, possano rendere più efficace la normativa in materia d'ambiente, creando nuovi campi d'azione e, soprattutto, rafforzando i sistemi attualmente esistenti, il tutto allo scopo di far funzionare meglio la normativa ambientale europea.

1.4. Tuttavia la Commissione deve tener conto delle azioni intraprese nell'ambito del Quinto programma d'azione comunitario in materia di ambiente e sviluppo sostenibile (), recentemente riveduto (), per integrarle tutte nello sviluppo sostenibile, scopo della sua realizzazione.

1.5. È altresì opportuno osservare, sotto questo profilo, che la Commissione, in preparazione dell'ampliamento dell'Unione, sta collaborando con le autorità dei paesi candidati e che, secondo il Comitato, l'applicazione della legislazione in materia d'ambiente è un tema essenziale per la loro futura integrazione. In tal senso si propone alla Commissione di adottare le misure ambientali che, nell'ambito delle sue attribuzioni, possano servire agli altri paesi europei.

2. Osservazioni generali

2.1. Alla Commissione spetta la responsabilità di garantire l'applicazione della normativa comunitaria, in forza degli articoli 169 e 171 del Trattato, anche se va ricordato che tali articoli, e soprattutto l'articolo 169, non vennero certo stilati allo scopo di proteggere l'ambiente, dato che le procedure lunghe e formalistiche da essi previste fanno sì che le decisioni si trascinino nel tempo e che, di conseguenza, la loro efficacia si riduca, dato che, per quanto riguarda l'ambiente, sarebbero necessarie misure atte ad evitare danni maggiori.

2.2. Non bisogna dimenticare che l'attuazione della normativa in materia d'ambiente presenta notevoli disparità nei vari Stati membri, vuoi per le diverse situazioni climatiche, geografiche ed ambientali, vuoi per le relazioni esistenti tra le misure proposte e le realtà economiche (popolazione, reddito, ecc.). Ad ogni modo questi motivi non giustificheranno mai la non osservanza delle norme ambientali, però attraverso il principio di sussidiarietà le autorità competenti potranno adeguarle alle diverse situazioni.

2.3. L'esistenza di diverse strutture amministrative competenti in materia d'ambiente, dai governi nazionali agli enti locali, ha inoltre complicato l'attuazione della normativa e, dato che negli Stati membri non vi è un modello uniforme di relazioni politiche, rende difficile stabilire un unico sistema di controllo dell'applicazione pratica delle disposizioni in materia di ambiente.

2.4. Dall'esame della complessità della normativa in materia di ambiente si può desumere la necessità di redigere in modo chiaro e preciso la legislazione in materia, cercando di semplificarla consolidando le norme e raggruppandole poi per temi, tenendo ben presenti i principi della precauzione e dell'azione preventiva, riconosciuti nell'articolo 130 R (2° paragrafo) del Trattato, che ne faciliterebbero una miglior attuazione.

2.5. Qualsiasi politica in materia d'ambiente dell'Unione europea dovrà comunque rispettare il contenuto dei Trattati e delle convenzioni internazionali sottoscritte dall'Unione.

3. Misure proposte per l'attuazione della normativa in materia di ambiente

3.1. Le misure elencate nella comunicazione presentata dalla Commissione si possono dividere in due gruppi; da un lato, vengono presentate misure riguardanti gli Stati membri, affinché vengano elaborati orientamenti che facilitino il controllo del rispetto della normativa ambientale e permettano di creare una procedura per le denunce ed il ricorso in giustizia; dall'altro lato, si chiede il rafforzamento del sistema normativo comunitario attualmente esistente.

3.2. Misure riguardanti gli Stati membri

3.2.1. Per quanto riguarda le misure che interessano gli Stati membri, è opportuno sottolineare che, essendo la direttiva lo strumento legislativo più utilizzato, il loro recepimento nelle legislazioni nazionali può essere soggetto a variazioni significative, il che a sua volta crea di fatto differenze reali tra i vari paesi, senza che ciò rifletta una mancata attuazione. La Commissione dispone delle facoltà conferitele dall'articolo 155 del Trattato, che in forma generica la incarica di vigilare sull'applicazione delle disposizioni adottate.

3.2.2. Il primo degli orientamenti proposti agli Stati membri è che, avvalendosi della facoltà conferita loro dall'articolo 5 del Trattato - adottare tutte le misure atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi comunitari - vengano creati organismi d'ispezione in materia d'ambiente con competenze generali di vigilanza e controllo dell'attuazione della normativa, dando particolare importanza ai controlli riguardanti le emissioni industriali e la qualità dell'ambiente.

3.2.3. Tale misura trova la propria giustificazione nelle difficoltà che i sistemi vigenti incontrano per controllare efficacemente l'attuazione della normativa ambientale. Saranno tuttavia gli Stati membri a decidere se i sistemi attuali, qualora esistano, siano sufficienti o no a realizzare questo obiettivo, secondo i criteri adottati a livello comunitario.

3.2.4. Il Comitato giudica positivamente la proposta della Commissione di formulare raccomandazioni per armonizzare il sistema di controllo ambientale. Tuttavia, perché questa proposta venga attuata in modo efficace, bisognerà analizzare le condizioni già esistenti e, per effettuare questo compito, gli organi più adatti sono certamente l'IMPEL () e l'Agenzia europea dell'Ambiente.

3.2.5. Secondo il Comitato, affinché le misure d'ispezione proposte agli Stati membri siano effettive, occorre che la Commissione consolidi le proprie attribuzioni in materia di controllo e d'ispezione di tali Stati, in base all'articolo 155 del Trattato e, se necessario, si doti anche di strumenti che ne facilitino l'attuazione.

3.2.6. Per quanto concerne la seconda proposta, cioè la formulazione delle denunce e le procedure d'indagine, vengono elencati i criteri minimi che, secondo la Commissione, devono essere previsti da tutti i sistemi stabiliti negli Stati membri.

3.2.7. I sistemi attualmente esistenti variano, si va dall'ombudsman al difensore civico, al procuratore, ecc. e ci sono paesi che non dispongono di un organo proprio. Anche i risultati differiscono a seconda delle competenze che le legislazioni nazionali assegnano a tali organi.

3.2.8. La procedura di denuncia in materia d'ambiente, effettuata al di fuori dell'ambito giudiziario, serve a stabilire, attraverso le raccomandazioni ambientali, una serie di criteri minimi per la risoluzione delle denunce stesse e le indagini necessarie al mantenimento del controllo di attuazione delle norme. In tal modo gli organi istituiti godrebbero del pubblico riconoscimento, in quanto le loro risoluzioni sarebbero rispettate dalle varie parti.

3.2.9. È opportuno mettere in evidenza che, mentre per i consumatori è stata dimostrata l'efficacia dell'intervento degli organi di denuncia, in campo ambientale risulta invece difficile prevederne il risultato, tenuto conto dell'entità del danno, della dispersione delle persone lese e, soprattutto, della mancanza di una normativa comunitaria che disciplini il risarcimento dei danni in campo ambientale.

3.2.10. La terza misura proposta consiste nell'agevolare l'accesso alla giustizia per le denunce relative all'ambiente come ultima possibilità di ottenere un risultato concreto. Tale misura è attualmente di difficile attuazione a causa delle formalità procedurali e dei ritardi che ne derivano.

3.2.10.1. Per rendere efficace l'accesso alla giustizia, è opportuno prevedere una serie di riforme, in primo luogo l'ampliamento della legittimazione attiva, analogamente a quella applicabile all'«actio popularis» (azione collettiva) che può essere portata davanti ai tribunali amministrativi e alla Corte di giustizia di Lussemburgo; in questo modo le azioni potrebbero essere intraprese non solo da quanti siano direttamente danneggiati, ma anche da qualsiasi organizzazione socio-economica e/o ambientale.

3.2.11. D'altro canto, affinché l'azione possa essere efficace, sarebbe opportuno conseguire minori costi per il ricorso in giustizia, il cui livello elevato assai spesso dissuade dalla denuncia () le organizzazioni che non dispongono di bilanci sufficienti, come le ONG, le associazioni di quartiere, ecc. A questo stesso scopo si dovrebbero limitare i termini d'intermediazione procedurale, evitando però che ne risulti la mancata difesa delle parti.

3.3. Misure di rafforzamento dei sistemi comunitari esistenti

3.3.1. La comunicazione presenta sei misure che tendono a rafforzare i sistemi normativi comunitari in materia di ambiente:

- Qualità della normativa comunitaria;

- Trasparenza;

- Miglioramento della cooperazione;

- Relazioni, monitoraggio e valutazione;

- Divulgazione tra i cittadini della normativa comunitaria in materia di ambiente;

- Finanziamento comunitario.

3.3.2. Tali misure intendono tutte migliorare l'applicazione della normativa comunitaria in materia di ambiente poggiando sulla collaborazione tra le autorità degli Stati membri e la Commissione e, in particolare, la sua divulgazione tra i cittadini dell'Unione permettendone la partecipazione nell'iter delle proposte e delle procedure in materia di ambiente.

3.3.3. La prima misura proposta (qualità della normativa ambientale) prevede due azioni, quella relativa al processo legislativo e quella relativa alle sanzioni nazionali.

3.3.4. Per quanto concerne il processo legislativo, la Commissione propone una maggiore partecipazione degli organi esistenti, tra questi il Parlamento, ma non fa menzione del CES, come previsto all'articolo 130S, secondo comma, del Trattato. Si invita pertanto la Commissione a fare esplicito riferimento al CES nel testo della proposta. Nel contempo si chiede di riconoscere la necessità di consultare le organizzazioni nazionali ed internazionali (a livello europeo) attive in campo ambientale.

3.3.5. Per migliorare la qualità della normativa ambientale, sono inoltre necessarie regole semplici e chiare, che possano essere comprese da tutti i cittadini interessati, semplificandone altresì il contenuto senza però ridurne il carattere scientifico e il rigore, in modo da diminuire il numero di disposizioni applicabili ricorrendo, nei limiti del possibile, a direttive quadro.

3.3.6. Per quanto riguarda le sanzioni applicabili a livello nazionale, si ribadiscono i principi generali stabiliti a tale scopo, in particolare il principio «chi inquina paga». Ciononostante, per essere più efficaci, queste sanzioni devono essere accompagnate da altre misure (), quali la sospensione delle autorizzazioni amministrative alle imprese o agli organismi che non rispettino le norme ambientali. Nello stesso ordine di idee, si dovrebbe contemplare la sospensione degli aiuti comunitari ai beneficiari, siano essi autorità amministrative o imprese private.

3.3.7. Nel contesto delle sanzioni, a livello d'Unione, potrebbe essere previsto un registro nel quale elencare le imprese e gli organismi che abbiano trasgredito le norme comunitarie in materia di ambiente, in modo da impedire loro di percepire aiuti dall'Unione europea per un periodo determinato, in funzione dell'entità della trasgressione.

3.3.8. Il Comitato invita inoltre la Commissione a concretare le sue riflessioni sulla questione del risarcimento dei danni la quale riguarda sia l'aspetto della responsabilità dello stato in caso di mancato o insufficiente recepimento delle direttive, sia la responsabilità di chi inquina (normativa sulla responsabilità in materia di ambiente).

3.3.9. Il Comitato approva le misure volte al rafforzamento della trasparenza nell'applicazione della normativa, nonché tutto ciò che potrà servire ad ampliare la partecipazione di tutti gli interessati - e non solo degli enti ufficiali - e quanto potrà risultare utile per aumentare la qualità e - soprattutto - la cooperazione con la Commissione.

3.3.10. L'utilizzazione di reti già esistenti rappresenta un altro modo per migliorare la cooperazione, per tal motivo sembra appropriato utilizzare IMPEL come rete di coordinamento tra Stati e, specialmente, come organismo d'informazione e consultazione sui temi ambientali.

3.3.11. L'Agenzia europea dell'Ambiente è un altro organismo di notevole importanza in materia di coordinamento, informazione e consultazione. Per tal motivo il Comitato ritiene necessario potenziarne la funzione, non soltanto nelle sue relazioni con la Commissione bensì anche nei confronti delle organizzazioni ambientali.

Bruxelles, 23 aprile 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU n. C 138 del 17. 5. 1993; GU n. C 287 del 4. 11. 1992.

() GU n. C 140 dell'11. 5. 1996; GU n. C 212 del 22. 7. 1996.

() Rete informale UE per l'attuazione ed il controllo dell'applicazione delle norme comunitarie in materia di ambiente.

() Cfr. parere del CES in merito al «Programma di azione comunitario per la promozione delle organizzazioni non governative attive principalmente nel campo della protezione ambientale» GU n. C 204 del 15. 7. 1996.

() Cfr. al riguardo il progetto di «Convenzione del Consiglio d'Europa sulla protezione dell'ambiente attraverso la legislazione penale» (CM 96/99).