Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Patti territoriali per l'occupazione»



Gazzetta ufficiale n. C 407 del 28/12/1998 pag. 0066



Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Patti territoriali per l'occupazione» (98/C 407/13) Il Comitato economico e sociale, in data 11 dicembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, punto 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema: «Patti territoriali per l'occupazione». La Sezione «Sviluppo regionale, assetto territoriale e urbanistica» incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Masucci, in data 17 luglio 1998. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 9 settembre 1998, nel corso della 357a sessione plenaria, con 108 voti favorevoli, 2 contrari e 4 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. L'iniziativa della Commissione volta a incoraggiare i Patti Territoriali per l'Occupazione è stata avviata nel 1997 con apprezzamento generale e con l'impegno partecipativo degli Stati membri. 1.1.1. La selezione dei 10 progetti inglesi ha completato la presentazione da parte di tutti i Paesi, portando a 89 i PTO che riceveranno 200 mila ECU di finanziamento comunitario per l'assistenza tecnica e saranno oggetto di monitoraggio. 1.1.2. La Commissione ha scelto di accompagnare la realizzazione di questi PTO, non limitandosi al sostegno economico, proprio per dare a questa iniziativa un valore esemplare e di sperimentazione, nella ricerca dei migliori strumenti per lottare contro la disoccupazione e per utilizzare più efficacemente i fondi strutturali nei prossimi anni. 1.2. In questo impegnativo programma, la Commissione ha invitato anche il Comitato a svolgere un ruolo attivo nella promozione dei Patti, all'interno di un Forum interistituzionale attualmente non ancora funzionante. 1.2.1. Il Comitato ha già elaborato e discusso una Relazione informativa, col proposito di «contribuire alla promozione dei PTO, fornendo informazioni sulla metodologia di costruzione, sulle procedure di realizzazione e di funzionamento». 1.2.2. Nel documento si affermava che «lo sviluppo territoriale sarà un elemento importante, per la tenuta dell'Unione e la sua capacità di essere competitiva, perché i suoi contenuti sono la partecipazione democratica, il coinvolgimento delle parti sociali, la formazione di nuovo management, l'impegno di tutti i cittadini nell'organizzazione del territorio, delle attività produttive e commerciali, la solidarietà sociale». 1.2.3. Il Comitato ha sottolineato altresì che la scelta di seguire con particolare attenzione e di monitorare i PTO va inquadrata in una strategia generale per l'occupazione che riguardi le politiche macroeconomiche e le politiche del lavoro, il funzionamento del mercato del lavoro e lo sviluppo territoriale dell'occupazione. Questa strategia deve coordinare i vari livelli nazionali, regionali e locali, avendo come obiettivi l'incentivazione e la formazione di nuova imprenditoria, soprattutto giovanile; l'ottimizzazione dell'uso delle risorse finanziarie disponibili; la realizzazione di nuovi prodotti e nuovi servizi per le imprese e per le persone; la creazione di posti di lavoro aggiuntivi, reali e duraturi. Coordinare queste risorse tra loro, integrandole con quelle private, può avere come risultato l'ottimizzazione degli impieghi e un effetto moltiplicatore. Il PTO deve rappresentare un «salto di qualità» nella progettazione e nella realizzazione degli interventi, nell'utilizzo efficace delle risorse, nei risultati concreti e misurabili in termini di occupazione creata. «Quanto ai contenuti, devono essere realmente e realisticamente mirati alla creazione di nuova occupazione. Realmente, in quanto non si tratta soltanto di creare le condizioni favorevoli, ma di costruire effettive opportunità lavorative; realisticamente, in quanto nell'elaborare il PTO si devono inseguire obiettivi proporzionati rispetto alle risorse disponibili, partendo dalle specifiche condizioni del territorio interessato.» «L'azione di monitoraggio e di diffusione delle buone prassi non servirà ad elaborare il "modello" ideale del PTO, ma potrà aiutare coloro che partecipano alla definizione dei PTO perché "consentono di capire meglio le sfide, le opportunità e le limitazioni che risultano dall'associazione, dall'innovazione e dall'approccio dal basso verso l'alto".» 1.2.3.1. In questo documento, particolare attenzione è stata rivolta al partenariato, come naturale ambito di preminente interesse delle parti sociali di cui il Comitato è espressione. 1.2.3.2. Si proponeva altresì che l'azione attiva del Comitato sia in vista del Forum che nel prosieguo dell'esperienza, si indirizzasse soprattutto su tre obiettivi: - un'ampia informazione e promozione sulla strategia dei PTO, come momento esemplare di concertazione per lo sviluppo economico e sociale; - un monitoraggio specifico sul funzionamento del partenariato; - la verifica sulla valorizzazione di azioni innovative che creino posti di lavoro effettivi e durevoli, sfruttando le possibilità dei «nuovi giacimenti occupazionali» dello sviluppo locale. 1.3. Questo parere vuole approfondire la riflessione su questi obiettivi e individuare azioni positive che il Comitato potrà realizzare in vista del Forum e durante tutto il periodo di accompagnamento dei patti pilota. 2. Le prime verifiche sui contenuti dei PTO 2.1. Nel novembre scorso la Commissione ha presentato alcuni contenuti dei PTO selezionati (). Le misure concrete progettate sono particolarmente interessanti e varie. 2.1.1. Parecchi progetti puntano alla diversificazione del tessuto produttivo locale, alla creazione di PMI e alla promozione dei prodotti regionali e locali (Patti del Molise e dell'Alto Belice in Italia, che puntano a creare nuove imprese e marchi di qualità per la valorizzazione dei prodotti agroalimentari locali; Patto di Clabecq in Belgio, con un fondo di sostegno al capitale di rischio delle PMI). 2.1.2. Nella formazione professionale e nell'inserimento lavorativo, la tendenza è di preparare dei percorsi personalizzati (Patti di Schirmeck in Alsazia, di Westmeath in Irlanda, di Flevoland nei Paesi Bassi, con misure di formazione e integrazione individuale). A Marinha Grande in Portogallo si punta alla formazione di qualità nel settore tradizionale del vetro. 2.1.3. Diversi progetti sono finalizzati a favorire la nascita di nuovi mestieri, come nel Patto di Ponte delle Ardenne, Roubaix e St. Herbali in Francia, che valorizza i servizi al turismo e alla valorizzazione del patrimonio culturale, mentre il Patto di Lahti in Finlandia prevede un centro specializzato per prestazione di servizi a persone anziane e con handicap. 2.1.4. Si cerca anche di rendere attivi i sostegni finanziari alla disoccupazione o i redditi sociali minimi trasformandoli in «aiuti per il lavoro», come nel Patto di Jamtland in Svezia e in quello di Barnsley in Gran Bretagna. 2.1.5. La promozione delle pari opportunità è un altro obiettivo importante di molti Patti, come in Spagna nel Patto delle Asturie, che prevede misure per l'imprenditoria femminile. Sostegno al rientro nel mondo del lavoro dopo congedi parentali e per maternità è invece previsto dal Patto di Vienna, in Austria. 2.1.6. Infine, le tematiche dell'organizzazione del lavoro e del tempo di lavoro sono oggetto di attenzione particolare, come nel Patto di Brema, in Germania e in parecchi Patti francesi, come in quello di Ussel e di Albertville, che cercano di assicurare ai lavoratori stagionali l'impiego per tutto l'anno. 2.2. In tutti i progetti, come ha affermato il Commissario responsabile della politica regionale Wulf-Mathies, si cerca di perseguire i due obiettivi di fondo dei PTO: «affrontare il problema alla radice, creando prospettive reali di occupazione a livello locale, e generare nuove idee attraverso lo scambio di esperienze» (). 2.3. Nei primi mesi di quest'anno sono stati completati, quasi per tutti i PTO, i piani d'azione, che la Commissione ha iniziato ad esaminare per la definitiva approvazione e il successivo finanziamento dei PTO. 2.3.1. Dai rapporti intermedi redatti dagli esperti (), emergono notevoli dati positivi e stati di avanzamento apprezzabili, ma anche molte carenze e insufficienze, dovute a mancanza di cultura della concertazione, all'assoluta novità dell'iniziativa per alcuni paesi, a problemi organizzativi, gestionali e finanziari. 2.3.2. Gli aspetti positivi sono: - buone diagnosi del contesto socioeconomico e delle situazioni di crisi occupazionale; la forte dinamica innovativa che è stata innescata dai PTO, anche in termini di contenuti e di azioni previste; - la valorizzazione forte delle risorse umane e della formazione; - buona partecipazione delle PMI, delle cooperative e del terzo settore. 2.3.3. I rilievi più importanti degli esperti riguardano: a) quanto ai contenuti: - la mancanza di quantificazione degli obiettivi occupazionali dei PTO; - insufficiente elaborazione per molte azioni previste; - non ci sono sistemi di indicatori dei risultati e gli interventi non sono quantificati; - i Piani di azione non sono sufficientemente dettagliati; - non sono indicati i mezzi finanziari disponibili o le linee di finanziamento da attivare; così pure, si indica genericamente un impegno al cofinanziamento, senza precisarne le proporzioni; - non ci sono calendari per le misure e le azioni previste; - mancano i profili professionali necessari; - le misure di formazione non includono le metodologie e i processi di selezione degli allievi; b) quanto al partenariato: - debolezza del partenariato, per scarsa tradizione a lavorare e cooperare insieme; - mancanza di cultura della concertazione negoziata; - mancanza di cultura dello sviluppo locale; - mancanza di informazione e di esperienza sui vantaggi che i PTO potranno offrire sul piano locale; - il partenariato è molto centrato sulle istituzioni pubbliche centrali e locali; - l'iniziativa privata in alcuni casi, anche se presente, non è visibile, mancando quasi del tutto in alcuni paesi la previsione di soggetti privati tra i realizzatori del PTO; - se c'è una partecipazione delle PMI, mancano del tutto i grandi soggetti industriali; - il mondo della ricerca universitaria è scarsamente coinvolto; c) quanto ai finanziamenti: - mancanza di informazioni sui finanziamenti e sui finanziatori nazionali, pubblici e privati; d) quanto alle procedure: - non definizione della natura giuridica delle obbligazioni dei sottoscrittori del partenariato; - difficoltà nel realizzare l'approccio «bottom up»; - la conflittualità politica locale ha ritardato o rimesso in discussione ripetutamente i contenuti del PTO. 2.4. Queste difficoltà e insufficienze hanno fatto partire con molto ritardo in alcuni paesi i PTO, molti dei quali peraltro sono ancora alla ricerca di fondi di finanziamento. Gli esperti prevedono che prima del prossimo anno diversi PTO non riusciranno a colmare queste lacune. 3. Migliore informazione e promozione 3.1. In vista della conferenza che presenterà all'esterno le esperienze dei PTO «modellizzati», in previsione del nuovo regime dei Fondi strutturali che prevede l'inserimento dei PTO come possibile strumento di utilizzo dei finanziamenti, si moltiplicano le iniziative di studio, approfondimento e discussione sui Patti, nei vari paesi membri, su sollecitazione della Commissione stessa, dei governi, dei comitati economici e sociali nazionali e delle singole forze sociali. 3.2. Indubbiamente l'iniziativa della Commissione ha suscitato un particolare interesse nei riguardi dei Patti territoriali e la discussione su questi strumenti ha superato i confini stretti degli specialisti per diventare oggetto di partecipe dibattito nelle sedi istituzionali, negli ambienti politici ed economici, nella società civile. Quest'ultima è stata sensibilizzata e coinvolta soprattutto con l'estendersi del partenariato orizzontale, uno degli scopi e dei presupposti principali dei Patti territoriali. 3.3. Ma diversi indicatori fanno pensare che l'azione di informazione e promozione debba essere ulteriormente rafforzata, mirata meglio e organizzata più sistematicamente. 3.3.1. Ad esempio, l'apertura del sito Internet della Commissione dedicato ai Patti () non ha prodotto ancora risultati soddisfacenti. La partecipazione al Forum telematico è limitata, almeno sul piano qualitativo: non si è ancora attivato quello scambio di esperienze e informazioni che è tra gli obiettivi dell'iniziativa. Manca soprattutto la partecipazione dei protagonisti: i PTO, molti dei quali non sembrano ancora aver recepito l'importanza di mettere in comune esperienze, problemi e buone pratiche. 3.3.2. Le stesse «schede» proposte dalla Commissione per illustrare gli 89 Patti sono diverse per ampiezza e livello di approfondimento. Alcune sono molto accurate e dettagliate riguardo ai contenuti e agli obiettivi del Patto, ai soggetti del partenariato e ai finanziamenti. Inoltre, sono possibili collegamenti con siti telematici specifici del Patto stesso. Altre invece si limitano a poche righe di informazione sommaria e generica. 3.3.3. I contenuti dei Seminari tematici tenuti in Svezia a Ostersund sull'istruzione e la formazione, in Portogallo a Porto sui servizi alle persone e sui servizi in ambiente urbano e rurale e in Italia a Viareggio su cultura, ambiente e turismo, invece, sono reperibili nel sito Internet. 3.3.4. Ampia e dettagliata è anche l'informazione disponibile sui seminari di Roma (maggio 1997) e Brema (gennaio 1998) riguardanti le «buone pratiche», a cui hanno partecipato i coordinatori di progetto designati a livello locale. 3.3.5. Va invece rimarcata l'assoluta mancanza, nel sito sui Patti, di riferimenti alle analisi e alle proposte elaborate in questi anni dal Comitato (come anche da altre istituzioni comunitarie), che ha prodotto un importante volume di lavoro sui Patti stessi, sul partenariato, sul ruolo della pubblica amministrazione e sulle iniziative locali di sviluppo. 3.4. Il Comitato quindi rivolge anzitutto una viva esortazione ai Servizi della Commissione affinché preparino al più presto una pubblicazione su tutti i PTO finanziati e integrino le informazioni presenti sul sito Internet, offrendo effettivamente per tutti i Patti approvati un quadro dettagliato e approfondito sulla strategia del progetto, le misure previste, i gruppi sociali interessati, il partenariato e l'assistenza tecnica, i risultati attesi. 3.5. Sembra molto apprezzabile invece un'iniziativa che la Commissione ha annunciato per il prossimo ottobre 1998. Al seminario che si svolgerà a Turku, in Finlandia, sarà organizzata una «Borsa di scambio», col duplice obiettivo di dare visibilità a progetti che si sono già dimostrati efficaci, qualitativamente validi e di provata trasferibilità, e di permettere ai responsabili dei PTO il confronto sulle rispettive esperienze in contatti bilaterali. 3.6. I servizi della Commissione stanno identificando e modellizzando circa 20 progetti esemplari, scelti tra quelli che già sono stati valutati dagli esperti soprattutto in merito alla loro «replicabilità» e «trasferibilità». Questi progetti coprono una dozzina di temi legati alla creazione di occupazione e sono stati sperimentati nei programmi europei o nazionali. 3.7. Questo Seminario segnerà l'inizio di un processo che sarà sempre più intenso e generalizzato, cioè il trasferimento di metodologie sperimentate verso i PTO. I coordinatori potranno confrontarsi direttamente sulla base di progetti concreti e di esperienze fatte, esponendo le difficoltà incontrate, i risultati ottenuti, le buone pratiche di cui si vuol proporre la valorizzazione. 4. Rafforzare il partenariato 4.1. Uno degli obiettivi essenziali che il monitoraggio di questi 89 patti dovrà realizzare sarà quello di rafforzare il partenariato, individuando le insufficienze e le vie per superarle. Non è una questione semplice, perché non esiste un modello unico di partenariato. Come è stato ampiamente dimostrato al seminario di Roma, e ripetutamente sottolineato nei pareri del Comitato, «differenti modelli si applicano a situazioni diverse e rispondono a una molteplicità di bisogni locali» (). Queste differenze attengono al modo stesso della creazione e dell'evoluzione del partenariato, alla sua composizione, alla rappresentanza a livello locale, alle motivazioni della partecipazione dei vari soggetti in funzione dei benefici attesi e del valore aggiunto apportato. 4.2. Particolare attenzione va data alla partecipazione del partenariato privato, se si vuole affrontare il problema dello sviluppo di un'area locale costruendo opportunità di lavoro durevoli e non assistite. 4.2.1. L'apporto di soggetti privati al partenariato è importante sotto diversi aspetti (): - per l'apporto delle risorse finanziarie; - per la rappresentazione delle necessità reali di manodopera con la qualificazione giusta; - perché possono suggerire i modi migliori per il sostegno pubblico alle imprese; - perché possono offrire nuove idee e punti di vista originali sul ruolo del settore privato e pubblico nella creazione di nuove imprese e di nuova occupazione; - infine, la loro stessa presenza legittima dà consistenza al partenariato, che non avrebbe senso se fatto solo da partner pubblici. 4.2.2. Le imprese private mostrano sempre maggiore interesse a partecipare al partenariato nelle iniziative di sviluppo locale, perché hanno compreso l'importanza, anche per i loro interessi oltre che per una logica economica più generale, di creare opportunità per qualificare la mano d'opera e rafforzare il sostegno alle imprese. 4.3. L'altro soggetto, che si aggiunge a quelli pubblici e privati, è il cosiddetto «terzo settore», di cui più avanti vedremo ruoli ed efficacia nell'ambito dei PTO. Qui si deve sottolineare come esso sia diventato importante nell'economia locale, creando nuova occupazione in funzione delle specifiche esigenze della popolazione di una determinata area: è su questo che si fonda anche la necessaria partecipazione del terzo settore al partenariato dei PTO. 4.4. Altri soggetti che molto positivamente si sono aggiunti alle istituzioni pubbliche, alle parti sociali e ai privati sono le università e gli istituti di alta formazione. Ad esempio, nel PTO del sito industriale di Hennuyer, in Belgio, 3 università hanno effettuato uno studio preventivo degli obiettivi del Patto. Complessivamente però sono soltanto 9 i PTO (esclusi quelli inglesi sui quali al momento della redazione ancora non abbiamo informazioni dettagliate circa la composizione del partenariato) che hanno visto la partecipazione delle università. 4.4.1. Come nel caso di Hennuyer, non si tratta di aggiungere altri studi e ricerche statistiche sulla disoccupazione o sulla politica occupazionale, di cui le biblioteche sono ormai ricche, ma invece di utilizzare le competenze scientifiche per costruire un piano di azione coerente. 4.5. Più tempo e più attenzione si dedicano nella fase preparatoria del PTO, maggiori sono le probabilità di riuscita. Il partenariato nei PTO pone problemi nuovi per tutti i soggetti coinvolti, dalle istituzioni pubbliche alle imprese private, dalle parti sociali al terzo settore. L'amministrazione pubblica si trova davanti a problemi mai affrontati e a modalità di confronto che non le sono abituali; i partner sociali devono andare oltre la concertazione per diventare veri e propri partner dello sviluppo; gli istituti di studio e formazione devono misurare le loro conoscenze con la concretezza di una situazione reale. Questo aumenta l'importanza di una adeguata preparazione nella fase preliminare e di una continua assistenza, anche attraverso l'informazione e la formazione, per i soggetti protagonisti del partenariato per i PTO. 4.5.1. Merita un approfondimento l'approccio del tutto nuovo che soprattutto le imprese (in genere PMI) e le associazioni imprenditoriali da una parte, il sindacato dall'altra, si trovano ad avere davanti al partenariato per i PTO. È la stessa filosofia d'impresa e dell'azione sindacale che può esserne segnata, in senso molto positivo: l'imprenditore si abitua a confrontarsi e a muoversi non più soltanto nella logica naturale dell'interesse d'impresa, ma in un interesse più ampio di sviluppo dell'intera area; il sindacato si responsabilizza partecipando a decisioni che hanno certamente caratteristiche di scelte imprenditoriali e di logica costi-ricavi. Si realizza così una felice «contaminazione» dei ruoli che può avere effetti molto positivi nella concertazione per tutti gli altri problemi dell'economia di una regione e per le relazioni d'impresa in sé. 4.6. Un altro aspetto del partenariato che potrebbe essere valorizzato è quello della collaborazione tra regioni forti e regioni deboli di ciascun paese. In questo caso si tratta di un partenariato nuovo, che coniuga quello orizzontale già conosciuto ad una dimensione geografica di solidarietà ma anche di convenienza economica e sociale. 4.6.1. Ci sono in quasi tutti i paesi dell'Unione aree che sfiorano la piena occupazione ed altre che invece registrano tassi molto alti di disoccupati, soprattutto giovani e di lunga durata. All'interno dei PTO, possono essere previste forme di partenariato tra parti sociali delle aree forti e di quelle deboli, con l'intervento dei governi centrali e delle amministrazioni regionali e locali, che invece di portare i lavoratori dove c'è il lavoro portino questo dove c'è la manodopera. Questo va realizzato in un quadro di stretta collaborazione che includa agevolazioni finanziarie per le imprese che accettano di aderire, intense azioni di formazione della manodopera e anche per sviluppare una nuova imprenditoria, scambio e integrazione di esperienze e di competenze tra le amministrazioni pubbliche. 5. Un nuovo mercato del lavoro 5.1. I PTO, nei loro progetti, si propongono in maniera ampia di creare nuovi posti di lavoro nei settori dei nuovi giacimenti occupazionali. Lo stesso è stato verificato in occasione della revisione intermedia 1996 dei Programmi Ob. 2 e della valutazione sulla realizzazione dei Programmi «B2.605» - Azioni pilota in favore dei disoccupati di lunga durata. Le iniziative locali di sviluppo suscitano un interesse crescente tra le autorità nazionali, regionali e locali, ma la nuova realtà che cominciano a rappresentare o di cui delineano la tendenza, si scontra con i ritardi culturali, con gli ostacoli giuridici e con le strutture esistenti. È questo il caso del mercato del lavoro. 5.2. L'incontro tra le iniziative di sviluppo locale - che fanno riferimento ai giacimenti occupazionali nell'ambito del cosiddetto terzo settore dell'economia sociale e mista pubblico-privato - e le misure di politica dell'occupazione, che consistono anche in misure finanziarie, ha l'effetto di creare un secondo mercato del lavoro. 5.3. Se lo scopo principale dei PTO è quello di creare sviluppo e occupazione durevole, è legittimo chiedersi se il tipo di attività creato risponda effettivamente a questo obiettivo. Sono frequenti infatti obiezioni relativamente al fatto che, in fondo, le azioni di sviluppo locale, sia per le modalità di creazione che per i settori in cui si realizzano, si configura più come assistenza che come reali opportunità di sviluppo. 5.3.1. Certamente va riconosciuto che le Iniziative di sviluppo locale hanno bisogno di un sostegno pubblico nella fase di lancio. Ma è altrettanto vero che esse possono consolidarsi e occupare spazi di mercato non coperti e quindi diventare autosufficienti. Già i primi risultati dei progetti pilota articolo 10 FESR «Nuovi bacini occupazionali» autorizzano questa visione positiva (). Anzitutto questo tipo di interventi risponde ad esigenze che non vengono soddisfatte, o non in misura sufficiente, da altri soggetti, e quindi rispondono ad una domanda effettiva. Inoltre esse partono proprio da queste esigenze e quindi ad esse si adattano perfettamente: i posti di lavoro creati in questo modo si configurano quindi come «occupazioni su misura», secondo una felice espressione che si sta imponendo nella letteratura sul tema. 5.3.2. I 19 bacini occupazionali individuati negli ultimi anni, e che naturalmente possono aumentare di fronte a nuove esigenze, rappresentano davvero i bisogni emergenti delle comunità locali e le attività create devono soddisfarli con figure professionali e modalità organizzative «su misura» per ogni singola situazione. Queste caratteristiche possono tendere a far diventare le iniziative create autosufficienti e capaci di stare sul mercato. 5.4. Va considerato anche un altro aspetto positivo: le azioni di sviluppo locale creano una mentalità nuova e un protagonismo diretto nelle persone coinvolte. 5.4.1. Ad esempio, il coinvolgimento diretto nella gestione di una piccola cooperativa, può essere molto più formativo del lavoro temporaneo in un'amministrazione pubblica o certamente più utile, sia per il lavoratore che per la collettività, del sussidio di disoccupazione. 5.4.2. La pratica delle azioni di sviluppo locale e più ampiamente i PTO possono contribuire, quindi, anche ad un adattamento del mercato del lavoro alle realtà locali e del rapporto tra disoccupati e sistema del welfare. 5.5. Si affianca di fatto al mercato del lavoro tradizionale quello che è stato chiamato «mercato di intermediazione del lavoro» (), cioè un quadro di iniziative lavorative che impegnano il disoccupato in attività lavorative che inizialmente sono assistite ma che devono abilitarlo a continuare autonomamente o ad inserirsi nel mercato del lavoro con una qualificazione spendibile. 5.5.1. Questo secondo mercato del lavoro - non assimilabile al lavoro nero in quanto è palese e sostenuto - è accettabile solo in quanto sia, appunto, «intermedio», cioè o costituisca una passerella verso il mercato tradizionale per il lavoratore che acquisisce un nuovo mestiere o sia un modo per la nuova attività di diventare capace di stabilizzarsi sul mercato. Condizione essenziale perché non si traduca in una forma di nuovo sfruttamento e di deregolamentazione è che questo processo sia controllato e regolato in stretta concertazione tra le parti sociali e la pubblica amministrazione attraverso la contrattazione e la legislazione previdenziale. 5.5.2. In questa logica, anche i servizi di collocamento e le attività di formazione devono essere profondamente modificati. I PTO possono costituire anche un momento di discussione, analisi e intervento in questa direzione. 6. Il ruolo del Comitato economico e sociale nei PTO 6.1. Il Comitato, secondo quanto richiesto dal Presidente Santer, dovrebbe svolgere un ruolo di monitoraggio sul funzionamento del partenariato nei PTO. Questo compito non può certo essere svolto seguendone la dinamica nel corso del processo, date le limitate risorse finanziarie e umane di cui il Comitato attualmente dispone. 6.1.1. Ma il Comitato non può rinunciare a questa sfida. Bisogna individuare le modalità migliori per un effettivo ruolo del Comitato nel monitoraggio dei PTO, limitandolo ad un bilancio intermedio e ad un verifica del funzionamento del partenariato. Ciò potrebbe essere realizzato attraverso l'organizzazione di alcune audizioni per macroregioni, alle quali invitare le parti sociali, le pubbliche amministrazioni e tutti gli altri soggetti coinvolti nel partenariato dei PTO. 6.1.2. Il risultato finale potrebbe essere la proposta di un «Forum europeo sul partenariato», a cui invitare i soggetti firmatari dei Patti pilota. In questa occasione si potranno affrontare le difficoltà di attuazione del partenariato, la qualità della partecipazione, gli ostacoli di natura burocratica o politica o culturale che impediscono o condizionano il partenariato, i rapporti tra i vari soggetti pubblici e privati, il ruolo delle pubbliche amministrazioni, ecc. 6.2. Un'altra questione è rappresentata dalla verifica sull'occupazione creata. 6.2.1. Per una valutazione adeguata sull'efficacia dei PTO, è fondamentale avere dati precisi sulle effettive ricadute occupazionali. È difficile, se non impossibile, per il Comitato effettuare verifiche dirette sull'occupazione reale e durevole creata dai PTO. Anzitutto per i motivi già accennati di insufficienza di risorse umane e finanziarie, in questo caso ancora più necessarie per una rilevazione e valutazione di tanti progetti e in tanti diversi ambiti. Ma anche perché una verifica del genere non sarà facile anche per gli stessi servizi della Commissione. 6.2.2. Nei documenti del «Nucleo di prospettiva» () si ribadisce spesso la difficoltà di definire un criterio statistico per il calcolo dell'occupazione creata dalle iniziative di sviluppo locale, ad esempio in settori come quello dei beni culturali o dell'ambiente. Queste difficoltà sono confermate anche nei documenti della Commissione sui fondi strutturali, come già rilevato dal Comitato nel parere sulla comunicazione sui nuovi programmi regionali 1997-1999 dell'obiettivo 2 (). Si tratta di una questione non facile da risolvere, perché l'esperienza dei fondi strutturali ha messo in evidenza differenti metodologie di valutazione o addirittura l'assenza di tali verifiche. 6.2.3. È opportuno che la Commissione affini le metodologie di calcolo e rediga un rapporto annuale sui PTO, in cui l'occupazione creata, soprattutto come posti di lavoro durevoli, venga adeguatamente analizzata. Ciò permetterebbe anche al Comitato di effettuare una valutazione approfondita, che acquisterebbe maggiore valore se affiancata ai risultati del «Forum sul partenariato». 7. Conclusioni 7.1. Dall'esame dei Piani di azione e dalle lacune registrate - come anche dai ritardi nella messa in opera - risulta evidente l'utilità della sperimentazione in corso ai fini di far diventare i PTO uno strumento normale di programmazione. Essa infatti sta consentendo di individuare quali sono le maggiori difficoltà da superare in vista della prossima generazione dei PTO nella Programmazione 2000-2006. 7.1.1. Come già precedentemente affermato, il CES ribadisce che indubbiamente i PTO possono costituire una «importante occasione per coordinare e integrare le varie forme di sostegno comunitario, nazionale, regionale e locale, pubbliche e private, su obiettivi compresi in una strategia unificata di sviluppo per creare occupazione». 7.2. Innanzitutto va rilevato che i tempi ristretti inizialmente previsti per la selezione e la necessità di rispondere ai criteri stabiliti dalla Commissione per una efficace sperimentazione, non hanno permesso una vera e propria costruzione dal basso. 7.2.1. Sono molte le proposte che non hanno potuto essere accolte a livello nazionale ed è questo un limite che dovrebbe essere più facile da superare una volta che i PTO diventeranno strumenti normali di programmazione. 7.2.2. È forse proprio per questo che la fase iniziale di costruzione del partenariato e del contenuto del Patto è diventata ancora più importante, ma resta comunque anche per il futuro una fase delicata e difficile. 7.2.3. La sua importanza varia comunque da Patto a Patto, come anche si differenziano, a volte notevolmente, le dimensioni e la complessità delle aree, il numero degli abitanti e i contenuti dei Piani di azione. 7.2.4. Per questo motivo appare superata la dotazione fissa di 200 000 ECU per l'assistenza tecnica, che in realtà dovrebbe essere decisa caso per caso. 7.3. Il Comitato ritiene che sia determinante costruire strutture permanenti di comunicazione e cooperazione, che permettano ai soggetti che operano localmente di scoprire e promuovere i potenziali economici e occupazionali. Le iniziative promosse con questa procedura dovrebbero avere priorità rispetto ad interventi di corto respiro nell'utilizzo dei mezzi finanziari dell'UE. 7.4. Proprio per la loro natura di sviluppo locale i PTO necessitano di coerenza con le strategie di sviluppo regionale e nazionali, particolarmente con le politiche dell'occupazione. È quindi consigliabile evitare il loro isolamento, inserendo i coordinatori nei Comitati di sorveglianza e promuovendo dei momenti periodici di incontro e scambio di esperienze. 7.5. Il Comitato approva la decisione della Commissione di realizzare nel mese di ottobre un seminario che funzioni anche da borsa di scambio tra i PTO, proponendo dei modelli che abbiano avuto successo. Ritiene che questo appuntamento debba diventare periodico e prende l'impegno ad essere presente per portare un contributo di analisi e proposte, in particolare sul Partenariato e sull'occupazione. 7.6. L'interesse suscitato dall'iniziativa del Presidente Santer fa ritenere al Comitato che le potenzialità di un utilizzo dei PTO ai fini dello sviluppo dell'occupazione siano molto più ampie di quanto non si pensasse all'inizio e che sia necessaria una maggiore e sistematica azione di informazione diretta alle amministrazioni regionali e locali, alle parti sociali e ai vari gruppi di interesse. Bruxelles, 9 settembre 1998. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () IP/97/984 del 13 novembre 1997, Comunicato stampa sulla conferenza stampa del Commissario Wulf-Mathies, che ha presentato un primo bilancio degli 89 PTO. () Queste informazioni sono state ricavate dai Rapporti intermedi presentati a «Europe Innovation 2000», la società incaricata dalla Commissione dell'assistenza tecnica ai PTO. () http://europa.eu.int/comm/pacts. () Seminario sulle buone pratiche di Roma, maggio 1997. () Seminario sulle buone pratiche di Brema, gennaio 1998. () «Seconda relazione sulle ILSE», cit. pag. 8. () Particolarmente significativa in questo senso è l'esperienza del gruppo Wise, che ha proposto l'idea del mercato di intermediazione come una soluzione temporanea per i disoccupati di lunga durata e per le persone senza qualifica, per metterle gradualmente in condizione di entrare nel mercato del lavoro. Cfr. su questi temi la «Seconda relazione sulle ILSE», cit. () Cfr. soprattutto la «Seconda relazione sulle ILSE» SEC(98) 25 dell'8.1.1998. () GU C 235 del 27.7.1998.