30.3.2004 IT C 80/139 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «La fiscalità nell’Unione europea:
principi comuni, convergenza delle norme fiscali e possibilità di introdurre il voto a maggioranza
qualificata»
(2004/C 80/33)
Il Comitato economico sociale europeo, in data 17 luglio 2003, ha deciso, in conformità dell’articolo 29,
paragrafo 2, del Regolamento interno di elaborare un parere d’iniziativa sul tema «La fiscalità nell’Unione
europea: principi comuni, convergenza delle norme fiscali e possibilità di introdurre il voto a maggioranza
qualificata».
La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica sociale, incaricata di
preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatoreNyberg, in data 26 novembre 2003.
Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 10 dicembre 2003, nel corso della 403
asessione
plenaria, con 78 voti favorevoli, 23 contrari e 15 astensioni, il seguente parere.
1. Introduzione
1.1. La politica fiscale è un aspetto della politica macroeco-
nomica costantemente al centro del dibattito politico, a livello
sia nazionale che comunitario. Tra le politiche fiscali dei variStati membri vi sono notevoli differenze e non solo a livello di
aliquote fiscali, ma già nelle modalità di calcolo della base
imponibile e di organizzazione dei sistemi fiscali in termini diriscossione dell’imposta, ispezione fiscale, ecc.
1.2. I differenti partiti politici hanno concezioni diverse su
come i regimi fiscali dovrebbero cambiare. Questa diversità hauna duplice ricaduta sul dibattito fiscale all’interno dell’Unione
europea, dal momento che le differenze non sono solo tra i
partiti politici, ma anche in conseguenza dei diversi quadri diriferimento e dei regimi fiscali nazionali. In aggiunta le
discussioni possono essere portate avanti, da un lato, con tutti
gli Stati membri e, dall’altro, solo con i paesi appartenentiall’area dell’euro.
1.3. Questo spiega perché è difficile fare in modo che vi sia
un approccio comune alla fiscalità. Le difficoltà sorgono già almomento di descrivere i diversi sistemi fiscali, a causa delle
diverse definizioni della fiscalità e del fatto che non tutte le
forme di imposizione esistono necessariamente in tutti i paesi.Confidiamo tuttavia nel fatto che questo parere darà unimpulso al dibattito e contribuirà ad avvicinarci a un approccio
più omogeneo alla fiscalità e alla sua evoluzione.
1.4. Il nostro punto di partenza saranno le norme di politica
fiscale previste dal Trattato e i dibattiti e le proposte in
materia della Convenzione sul futuro dell’Europa. Si descriveràbrevemente la maniera in cui si sono sviluppati i quindiciregimi fiscali dell’Unione europea. Pur pienamente consapevoli
del prossimo allargamento dell’UE del 2004, la mancanza di
materiale ci ha obbligati a circoscrivere la nostra analisi agliattuali Stati membri.2. Competenza e norme decisionali — il Trattato di
Roma e la Convenzione sul futuro dell’Europa
2.1. Le attuali norme sulle imposte e sui dazi sono contenu-
te negli articoli 90, 91, 92 e 93 del Trattato di Roma. Per
quanto riguarda le norme relative alle decisioni all’articolo 93
si legge:
2.1.1. «Il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta
della Commissione e previa consultazione del Parlamentoeuropeo e del Comitato economico sociale, adotta le disposi-
zioni che riguardano l’armonizzazione delle legislazioni relati-
ve alle imposte sulla cifra d’affari, alle imposte di consumo edaltre imposte indirette, nella misura in cui detta armonizzazio-
ne sia necessaria per assicurare l’instaurazione e funzionamento
del mercato interno entro il termine previsto dall’articolo 14».
2.2. La Convenzione sul futuro dell’Europa ha preso in
esame diverse nuove procedure decisionali nel campo delle
imposte. Essa non ha modificato gli articoli 90, 91 e 92, se
non rivedendo la numerazione. Nel testo trasmesso allaConferenza intergovernativa le norme riguardanti le decisioni
sono contenute in due articoli.
2.2.1. « Articolo III-62
1. Una legge o una legge quadro europea del Consiglio dei
Ministri stabilisce le misure riguardanti l’armonizzazione delle
legislazioni relative alle imposte sulla cifra d’affari, alle impostedi consumo ed altre imposte indirette, sempre che detta
armonizzazione sia necessaria per assicurare il funzionamento
del mercato interno ed evitare le distorsioni di concorrenza. IlConsiglio dei ministri delibera all’unanimità previa consultazio-ne del Parlamento europeo e del Comitato economico sociale.
2. Qualora il Consiglio dei ministri, che delibera all’unani-
mità su proposta della Commissione, constati che le misure dicui al paragrafo 1 riguardano la cooperazione amministrativa
o la lotta contro la frode fiscale e l’elusione fiscale illecita,
delibera, in deroga al paragrafo 1, a maggioranza qualificataquando adotta la legge o la legge quadro europea che stabiliscetali misure.»
C 80/140 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
2.2.2. « Articolo III-63
1. Qualora il Consiglio dei Ministri, che delibera all’unani-
mità su proposta della Commissione, constati che misure
relative all’imposta sul reddito delle società riguardano la
cooperazione amministrativa o la lotta contro la frode fiscalee l’elusione fiscale illecita, adotta, a maggioranza qualificata,
una legge o una legge quadro europea che stabilisce tali
misure, sempre che esse siano necessarie per assicurare ilfunzionamento del mercato interno ed evitare le distorsioni diconcorrenza.
2. Questa legge o legge quadro è adottata previa consulta-
zione del Parlamento europeo del Comitato economico e
sociale.»
2.3. Il primo di questi due articoli (articolo III-62) contiene
due paragrafi, il primo dei quali sostituisce l’articolo 93. La
formulazione è stata rivista e l’articolo usa la terminologia
proposta dalla Convenzione in altri articoli. Una modificasostanziale, oltre al collegamento stabilito con il mercato
interno, è l’inclusione del riferimento alla necessità dell’armo-
nizzazione per evitare distorsioni della concorrenza tra impre-se. Gli articoli III-62 e III-63 usano ambedue la parola «ed» nel
brano «per assicurare il funzionamento del mercato interno ed
evitare le distorsioni di concorrenza.» Allo scopo di evitaresituazioni in cui questa frase potrebbe essere interpretata in
senso restrittivo, il Comitato propone che «ed» sia modificato
in «o».
2.3.1. Il secondo paragrafo costituisce chiaramente non
un’estensione delle competenze, ma della possibilità dellavotazione a maggioranza qualificata. Tuttavia, per tutte le
questioni relative alla base imponibile e alle aliquote fiscali,
continua ad essere necessaria l’unanimità.
2.4. L’articolo III-63 consente un maggior impiego del
voto a maggioranza qualificata introducendo una nuova
competenza nel campo della cooperazione amministrativa,
delle frodi fiscali e dell’elusione fiscale illecita (evasione fiscale)in rapporto con l’imposta sul reddito delle società. Ciò
rappresenta un’estensione della sfera di competenza precedente
che riguardava soltanto l’imposizione indiretta.
2.5. Tutti e due gli articoli introducono una disposizione
che prevede il voto a maggioranza qualificata in certi casi
limitati, ma il Consiglio deve sempre decidere all’unanimità
che si tratta di casi di cooperazione amministrativa, frodefiscale o evasione fiscale. Queste decisioni sono in linea
generale, materia di responsabilità della Commissione. Sia
l’articolo III-62 che l’articolo III-63 dovrebbero pertantocominciare con le parole «Qualora misure relative all’imposta
sul reddito delle società riguardino...», con la conseguente
eliminazione della parte della frase «il Consiglio dei ministri,che delibera all’unanimità su proposta della Commissione,constati che».
2.6. I dibattiti in seno alla Convenzione hanno fatto
emergere proposte di modifiche più radicali degli articoli delTrattato riguardanti la fiscalità, in particolare proposte volte adestendere la competenza oltre l’imposizione indiretta e ad
abbandonare il criterio dell’unanimità in favore del voto a
maggioranza qualificata per diverse questioni fiscali.
2.7. Gli articoli 94 e 95 (III-60 e III-65) contengono
disposizioni per l’avvicinamento della legislazione relativa
al mercato interno. Il voto a maggioranza qualificata è
esplicitamente escluso per le questioni fiscali. L’articolo 96 (III-66) stabilisce che le decisioni possono essere prese con voto a
maggioranza qualificata nei casi in cui la legislazione di uno
Stato membro possa provocare distorsioni della concorrenzanel mercato interno. Dal momento che la politica fiscale
non è espressamente esclusa, sarebbe interessante che la
Commissione mettesse alla prova questo articolo nel settoredell’imposizione sulle società, per esempio.
2.8. L’articolo 175 (III-180) fornisce la base giuridica per le
decisioni all’unanimità sulle tasse e sugli oneri ambientali,
mentre si può ricorrere al voto a maggioranza qualificata nel
caso di decisioni generali relative alla politica ambientale.
3. Imposte dirette e indirette
3.1. Il fatto che l’imposizione indiretta sia disciplinata dal
Trattato si spiega con la sua importanza fondamentale per ilfunzionamento del mercato interno. Tuttavia in tutti gli altricontesti si opera una distinzione tra l’imposizione diretta e
quella indiretta.
3.2. Un’altra distinzione che di solito viene usata è quella
tra lavoro, capitale e consumo, essendo i primi due soggetti
all’imposizione diretta. Il quadro è ulteriormente complicato
dal fatto che il reddito da lavoro è soggetto sia all’imposta sulreddito sia ai contributi sociali. Date le notevoli differenze nei
coefficienti imposta sul reddito/contributi sociali, i confronti
dovrebbero sempre tener conto di questi due aspetti.
3.3. Le imposte poi possono essere nazionali, regionali o
locali. Esistono grandi differenze nel modo in cui l’imposizione
è distribuita tra questi tre livelli.
3.4. Un tipo di imposta che ha visto crescere alquanto la
sua importanza, ma che non si inserisce nelle classificazioni
summenzionate è l’imposta ambientale. Essa può essere appli-
cata tanto allo stadio della produzione come a quello delconsumo e quindi può essere diretta o indiretta. Lo stessonome comporta che a volte essa sia esclusa dai confronti fiscali
perché spesso la si considera una «tassa». Indipendentemente
dal nome, queste «tasse» dovrebbero essere incluse nei dati sulprelievo fiscale.
30.3.2004 IT C 80/141 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
4. Confronti tra Stati membri
4.1. I nostri dati provengono da una pubblicazione di
Eurostat intitolata «Structures of the taxations systems in theEuropean Union». Si tratta di dati particolarmente utili per una
comparazione perché non solo sono basati sulle aliquote fiscali
attualmente applicate, ma fanno anche riferimento al prelievofiscale complessivo. Per ciascuna forma di imposta, l’importo
effettivamente riscosso è dato in proporzione della base
imponibile. Si tratta di una grandezza nota come «aliquotaimplicita dell’imposta». Ciò significa che sia l’aliquota fiscale
sia il modo in cui la base imponibile è calcolata hanno un
impatto sul dato. In effetti è probabile che i confronti basatisolo sulle aliquote di imposta siano fuorvianti, poiché le regoleper il calcolo della base imponibile variano considerevolmente.
Un’elevata aliquota di imposta può produrre un gettito fiscale
basso se al momento di calcolare la base imponibile si puòprocedere ad ampie detrazioni.
4.2. I dati Eurostat si riferiscono al periodo 1995-2001,
rivelando alcune tendenze generali: (a) una tendenza verso la
riduzione della quota di imposta prelevata sul lavoro (dopo un
periodo in cui questa quota era cresciuta); (b) dei tentatividi ridurre le aliquote dell’imposta sul reddito delle società
accrescendo nel contempo la base imponibile; e (c) degli
aumenti dell’imposizione indiretta come parte della crescitadelle imposte «verdi». Questi ultimi si sono spesso combinati
con una diminuzione dell’imposizione sul lavoro. Anche se
queste tendenze esistono, esse si sviluppano in modo moltodiverso da uno Stato membro a un altro e per questo motivo
vanno evitate tutte le decisioni che potrebbero aggravare le
differenze tra gli Stati membri.
4.3. Se si vuole dividere gli Stati membri in categorie,
possiamo dire che nei paesi nordici le imposte dirette rappre-sentano una larga parte del gettito fiscale, mentre in Portogallo
e Grecia si può dire lo stesso dell’imposizione indiretta. In
Danimarca, Gran Bretagna e Irlanda, i contributi socialirappresentano solo una piccola parte delle entrate fiscali.
4.4. I confronti nel tempo devono anche tener conto del
fatto che non tutti i cambiamenti che si verificano sono
necessariamente dovuti a modifiche reali dei regimi fiscali.
Durante la seconda metà degli anni ’90, un periodo di crescita,sono aumentati sia i redditi delle famiglie che quelli delle
società. Ciò ha determinato entrate maggiori derivanti dall’im-
posizione diretta in tutti e due i casi, come risulta chiaramentedalla tabella II — 4.2 di Eurostat, senza che vi siano staticambiamenti delle aliquote fiscali o nelle regole di calcolo della
base imponibile. Ciò è cambiato con la fine di questo periodo
di crescita nel 2001 e si è probabilmente passati ad unasituazione in cui il gettito fiscale è in calo, ancora una volta
senza che si debbano rilevare modifiche dei regimi.
4.5. Vi sono differenze riguardo al livello di governo
responsabile per la riscossione delle imposte. In Grecia gli enti
locali riscuotono l’1 % del prelievo fiscale, quota che sale a unterzo del totale in Danimarca. Il livello locale rappresenta unalarga parte delle entrate fiscali in tutti i paesi nordici. Il livello
regionale riscuote una parte particolarmente ampia nei paesi
«federali», come la Germania, il Belgio, la Spagna e l’Austria.
Queste differenze sono importanti, ma non incidono sullerelazioni tra gli Stati membri. Gli Stati federali potrebberoavere problemi nell’applicare le decisioni fiscali comunitarie se
le decisioni in materia venissero prese a livello federale.
4.6. Spesso si raggruppano gli Stati membri in funzione
della dimensione del prelievo fiscale. Un quadro più complesso
emerge quando si guarda al prelievo fiscale sul lavoro, sulcapitale e sul consumo. In Svezia e Finlandia il prelievo fiscale
appare alto in tutti e tre e i casi, mentre la Danimarca presenta
aliquote fiscali particolarmente elevate per i consumi, ma nonper il capitale. Regno Unito e Irlanda, paesi con un basso
prelievo fiscale, hanno in realtà aliquote relativamente alte per
i consumi ed il capitale. La Grecia, paese a bassa fiscalità, haun’aliquota particolarmente alta per i consumi, che rappresenta
il 40 % di tutte le imposte. In generale, se si è presa in
considerazione solo l’aliquota normale dell’IVA, allora il prelie-vo fiscale sui consumi apparirà sorprendentemente elevato. Sesi includono altre imposte sulle vendite, insieme con l’effetto
delle aliquote IVA ridotte, le differenze tra i paesi si presentano
in modo alquanto diverso. Fino ad un terzo del gettito fiscaledel Lussemburgo deriva dalle imposte sul capitale, mentre la
Danimarca e i Paesi Bassi presentano la più alta proporzione
di imposte ambientali.
4.7. Per determinare l’efficacia dell’imposizione fiscale, dob-
biamo comparare i dati dei prelievi fiscali reali con le aliquote
fiscali. Se un paese con un’aliquota fiscale relativamente alta
non ha allo stesso tempo un prelievo fiscale elevato, ciò vuoldire o che la base imponibile è soggetta ad ampie detrazioni
oppure che la riscossione delle imposte è inefficiente. Poiché
la Commissione ed Eurostat hanno usato basi imponibili cosìvaste come lavoro, capitale e consumi, è difficile comparare lealiquote reali, dato che queste spesso incidono solo parzial-
mente su queste tre aree importanti dell’imposizione.
4.7.1. In merito all’imposta sul capitale esiste il problema
delle basi imponibili che sono più sensibili alle norme fiscali dialtri paesi. Risulta tuttavia estremamente complicato compara-
re l’imposizione del capitale per valutare quando l’effetto su
altri paesi sia maggiore. Tale effetto comprende quattro aspettiprincipali: l’imposta sul reddito delle società, l’imposta sui
redditi da interessi, le imposte sui dividendi e sui guadagni in
conto capitale. Anche in questo caso non è possibile limitare ilconfronto di questi aspetti alle aliquote fiscali, poiché esistono
differenze anche nella portata delle detrazioni ecc. Non è
possibile considerare solo uno di questi aspetti; devono ancheesse essere prese in considerazione le situazioni in cui unamodesta imposta sul reddito delle società si combina con
un’elevata imposizione dei dividendi e dei guadagni in conto
capitale. Tutti questi aspetti dell’imposizione hanno un impattosulle relazioni con i sistemi fiscali di altri paesi.
C 80/142 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
4.8. Infine, va ricordato che i prelievi fiscali descritti sono
basati soltanto sulle aliquote fiscali e sulle corrispondenti basi
imponibili. Molte differenze tra i diversi paesi sono il risultato
di altre decisioni politiche. Una detrazione fiscale per i figli acarico determina un prelievo fiscale totale più basso rispetto aun’indennità per figli a carico, sebbene il livello reale di
sostegno sia lo stesso. Ridurre l’aliquota IVA sull’abbigliamento
per bambini ha un impatto differente sul gettito fiscale diindennità per figli a carico. Un deficit di bilancio comporterà
oggi una più bassa pressione fiscale, che dovrà però aumentare
quando il deficit verrà gradualmente assorbito.
5. Perché le imposte?
5.1. I sistemi fiscali si sono sviluppati nel corso di un lungo
periodo storico. Essi sono ora accettati come parte integrante
di una società democratica ben funzionante sotto il profilosociale, ma non vi è una unica ragione alla base dell’imposizio-
ne fiscale ve ne sono, in effetti, molte.
— La ragione principale consiste ovviamente nel raccogliere
denaro per il settore pubblico e per i servizi pubblici, per
fornire così dei servizi sociali di buon livello L’importo
delle imposte raccolte e le procedure per farlo dipendonoquindi in gran parte dalle tradizioni diverse e dal desiderio
di affidare compiti diversi al settore pubblico,
— la decisione di scegliere una forma di imposizione
piuttosto che un’altra per finanziare il settore pubblico ha
un impatto sulla distribuzione del reddito e sull’allocazio-
ne delle risorse economiche,
— le modalità di organizzazione dei regimi fiscali e la
relazione tra tali regimi e i sistemi di previdenza socialepossono avere un impatto sui livelli della forza lavoro e
anche sulle decisioni individuali riguardanti la quantità di
lavoro che si vuole prestare,
— a parte le misure di politica monetaria, le variazioni delle
imposte costituiscono la misura di politica economicapiù importante e più rapida che si ha a disposizione
quando si cerca di influire sulla situazione economica,
— talune forme d’imposta mirano a influenzare direttamente
il funzionamento del mercato. L’esempio più ovvio èl’utilizzo delle imposte o degli oneri su attività checostituiscono un pericolo per l’ambiente, nel tentativo di
ridurre la produzione o i consumi. Un altro esempio è
l’uso di tasse specifiche per far diminuire il consumo ditabacco e alcool.6. Basi imponibili e aliquote fiscali
6.1. La decisione di Eurostat di dar conto delle entrate
fiscali in termini di una «aliquota fiscale implicita», che prende
in considerazione sia la base imponibile che l’aliquota fiscale,mostra chiaramente che ambedue sono cruciali ai fini del
prelievo fiscale. Il dibattito generale sull’imposizione fiscale si
è invece concentrato eccessivamente sulle aliquote fiscali.
6.2. Dato che le aliquote fiscali sono politicamente più
controverse, si propone di partire da uno studio delle differenze
nel calcolo delle basi imponibili. Ciò ci permetterà, nella
seconda fase, di proporre regole comuni al fine di allinearemaggiormente i metodi di calcolo. Nella terza fase, dove
le differenze nel prelievo dovrebbero essere essenzialmente
imputabili alle aliquote fiscali, il dibattito potrebbe accentrarsisulla questione se debba o no esservi un’aliquota fiscale
minima.
6.3. Tuttavia, vi sono alcuni problemi puramente statistici
che sorgono quando si esaminano le aliquote fiscali isolata-
mente. Per esempio, vi sono variazioni considerevoli tra gli
Stati membri per quanto riguarda le deroghe all’aliquotanormale dell’IVA. Conseguentemente, vi sono differenze nella
misura in cui i paesi sfruttano il margine di manovra offerto
loro dalla base imponibile e ciò influenza l’importo del gettitofiscale dell’IVA, indipendentemente dal livello dell’aliquotanormale dell’IVA (
1). Nondimeno, la ripartizione delle esenzio-
ni risulta importante a causa delle sue notevoli ripercussioni
sulla distribuzione dei redditi e sul livello di ridistribuzione deiregimi fiscali.
6.3.1. La Commissione ha affermato che «La politica fiscale
dell’UE dovrebbe continuare a favorire gli interventi finalizzatia ridurre i tassi nominali ampliando nel contempo la base
imponibile, con conseguente riduzione delle distorsioni econo-
miche derivanti dai regimi fiscali degli Stati membri» (
2). Questo
tipo di politica fiscale non deve applicarsi solo all’IVA, ed è
persino forse più importante per altre forme di imposta come
l’imposta sul reddito delle società e le imposte ambientali.
6.3.2. Un’altra differenza di base imponibile tra gli Stati
membri consiste nel fatto che solo certi settori di attività
dell’amministrazione pubblica sono soggetti all’IVA. Se un
paese con un ampio settore pubblico vuole avere un gettitoIVA uguale a quello di un paese con un settore pubblico
ristretto, esso deve fissare un’aliquota IVA più elevata. Ne
consegue che l’aliquota IVA deve essere fissata a livellonazionale.
(1) Uno studio svedese mostra che se se l’aliquota normale dell’IVA si
applicasse a tutti i beni e i servizi, potrebbe essere ridotta dal 25 %al 21-22 %. Poiché una delle aliquote ridotte dell’IVA si applica aiprodotti alimentari, una modifica del genere potrebbe avere uneffetto considerevole sulla distribuzione del reddito.
(
2) COM(2001) 260 def.
30.3.2004 IT C 80/143 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
6.4. A giudicare dalle tabelle sulla tassazione dei fattori
ambientali contenute nell’appendice, vi sono considerabili
differenze anche nel modo in cui la base per queste imposte o
tasse viene calcolata. Non tutti i paesi che generalmente siconsidera tassino in modo particolarmente pesante le attivitàpericolose dal punto di vista ambientale sono inseriti nell’elen-
co dei paesi con un elevato gettito fiscale proveniente da queste
forme di imposizione. Alla base di questo fenomeno vipotrebbero essere due ragioni: potrebbe esservi, in molti paesi,
un’ampia possibilità di evitare questo tipo di imposizione
oppure l’imposta è così elevata che i consumatori cercanoeffettivamente di evitare questi prodotti pericolosi. Il principio
«chi inquina paga» avrebbe però un effetto maggiore se vi fosse
una maggiore uniformità della base imponibile invece chesoltanto aliquote fiscali sufficientemente alte. Questo è impor-
tante non solo dal punto di vista ambientale, ma anche per
giungere a un contesto più uniforme ( level playing field ).
6.5. Sebbene le statistiche siano più facilmente disponibili
per la base imponibile e le aliquote fiscali, vi è una terza area
in cui si rilevano differenze tra gli Stati membri: l’organizzazio-ne dei sistemi fiscali. Come vengono riscosse le imposte, vale a
dire chi è responsabile della loro riscossione? Quando ha luogo
e quanto spesso? Quali sono le procedure d’ispezione? Si usala moderna tecnologia informatica e le procedure possono
essere considerate semplici oppure vi è ancora molta burocra-
zia inutile?
6.6. È fondamentale dare risposte a queste domande a
livello nazionale allo scopo di definire le entrate veramentegenerate da una certa aliquota fiscale e i costi che ne
derivano. Ma è anche importante garantire una maggiore
standardizzazione delle varie procedure per agevolare il funzio-namento del mercato interno. È spesso difficile imparare a
trattare con un sistema nazionale, ma quando si ha a che fare
con il commercio internazionale si deve essere capaci diaffrontare diversi sistemi nazionali. In molti casi questo puòessere un ostacolo più grande di ogni differenziale delle
aliquote e può rivelarsi insormontabile per le PMI.
6.6.1. Questo tipo di problemi deve essere al centro degli
sforzi che la Commissione sta portando avanti. È essenziale sesi vuole che gli Stati membri accettino un calcolo più
standardizzato delle basi imponibili. Vi è anche da sperare che
il nuovo concetto di «cooperazione amministrativa» copriràtutte le forme di cooperazione che possono eliminare differen-ze inutili e intralci burocratici.
6.6.2. La possibilità di introdurre la concorrenza tra i vari
sistemi fiscali è fonte di accese discussioni, per cui bisogna
essere molto espliciti sul tipo di concorrenza che si intende. Èerroneo, infatti, presumere che quest’ultima debba essere
orientata in ogni caso alle aliquote fiscali e alle basi imponibili;
d’altro canto, una concorrenza che porti a una maggioreefficienza e a una minore burocraticità dei sistemi dovrebbeessere sempre ben accetta. Per conseguire una concorrenza che
riesca a diffondere le migliori prassi, proponiamo che si
consideri un nuovo metodo di coordinamento aperto perquesti aspetti della politica fiscale.7. L’interdipendenza e la necessità di sistemi più standar-
dizzati
7.1. Al crescere dell’integrazione economica degli Stati
membri assumono maggiore significato le differenze nei lorosistemi fiscali. Lì dove la situazione è statica le differenze non
hanno conseguenze importanti. Esse sono sorte perché le
tradizioni sono diverse e anche perché alcuni paesi hannoscelto di fornire una proporzione maggiore di servizi sociali
attraverso il settore pubblico ed hanno quindi una percentuale
di imposte totale più elevata nell’economia. Le tradizioni sonoormai di lunga data e le economie si sono adattate nel tempo.
In un’economia più dinamica, e in particolare quando il
dinamismo è il risultato in parte di un’integrazione rapida didiversi paesi, alcune delle disparità dei regimi fiscali possonoavere un impatto maggiore sul modo in cui le economie
interagiscono.
7.1.1. L’integrazione dei mercati è stata agevolata dalla
decisione di lanciare il mercato interno e dalla creazionedell’UEM. Il processo potrebbe continuare con un coordina-mento ancora maggiore, anche nel campo della politica
economica di cui la politica fiscale è parte integrante. L’integra-
zione va di pari passo con una concorrenza accresciuta e ciòmigliora l’efficienza e il potenziale economico. Quando una
maggiore concorrenza conduce a una più elevata produttività,
il risultato può essere solo positivo per le imprese, i lavoratorie l’economia nel suo insieme.
7.1.2. Il processo di integrazione tuttavia presenta rischi
intrinseci se invece vengono adottati altri metodi per affrontare
l’accresciuta pressione da parte dei concorrenti. Potrebbe essere
più facile accettare una protezione sociale o ambientaleinferiore ovvero ricorrere alla politica fiscale quando si è
incapaci di realizzare guadagni di produttività per affrontare la
concorrenza. Questo tipo di cambiamenti cancella i vantaggidell’accresciuta concorrenza. Una competitività inadeguata
porta a cambiamenti per i lavoratori e l’ambiente ovvero è
trasferita ad altri paesi attraverso il dumping fiscale. La normati-
va sul mercato interno è spesso, ma non sempre, riuscita a
reprimere questa tendenza verso una protezione sociale e
ambientale minore. Tuttavia nel campo dell’imposizione fiscalequesto è stato raramente il caso.
7.1.3. La correlazione tra la politica fiscale e l’incapacità di
creare un level playing field non è presa abbastanza sul serio. La
relazione Primarolo descrive per esempio una serie di misure
fiscali riguardanti le società che hanno effetti distorsivi sullaconcorrenza e gli Stati membri si sono impegnati a eliminare
le più dannose di queste misure (circa 66 misure). La Commis-
sione dovrebbe produrre una relazione intermedia su questoaspetto. Questi errori della politica fiscale devono essereeliminati.
C 80/144 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
7.2. La creazione del mercato interno e l’introduzione della
moneta unica hanno già creato tuttavia un effettivo level playing
field . Le misure politiche hanno così fissato dei limiti per il
funzionamento dell’economia di mercato. Mentre non tuttisono d’accordo nel giudicare adeguato questo processo osempre ottimale il contenuto reale delle norme, vi è un largo
consenso sul fatto che questo sviluppo è stato vantaggioso per
il funzionamento del mercato interno. Eliminare gli ostacolirisulta particolarmente importante per le piccole e medie
imprese in modo che esse possano sfruttare meglio il commer-
cio «internazionale» nell’ambito del mercato interno.
7.2.1. Si deve continuare ad applicare l’approccio del tipo
«quadro fisso» al funzionamento dell’economia di mercato, che
punta a creare un effettivo level playing field in cui gli
Stati membri possano competere. È tuttavia particolarmentenecessario un processo decisionale più rapido nel settore della
politica fiscale, in quanto si tratta di un elemento fondamentale
per garantire un contesto concorrenziale. Detto questo, dob-biamo essere sicuri che le decisioni in materia fiscale non
soffochino la crescita del mercato interno. Eppure, come si
afferma al punto 5.1, la fiscalità contiene anche, in quantostrumento di politica economica, un elemento di promozione
(o di penalizzazione) di determinati comportamenti economici,
in particolare se si adotta un approccio favorevole a unosviluppo sostenibile che tenga conto dei fattori ambientali:
di conseguenza bisogna prevedere un’eccezione alla regola,
quando cioè si giustifichi l’utilizzazione delle imposte ambien-tali per impedire che lo sviluppo prenda una direzionepoliticamente non desiderabile. Le imposte che provocano
distorsioni della concorrenza dovrebbero essere considerate
alla stregua degli aiuti di Stato diretti, poiché l’impatto sullaconcorrenza nel mercato interno è lo stesso.
7.2.2. Se non vengono prese decisioni politiche il contesto
concorrenziale più difficile creato dall’integrazione eserciterà
una pressione per la diminuzione delle imposte e degli
oneri che influiscono più direttamente sulle società. Livelli diimposizione più bassi, al pari di ogni riaggiustamento tra i varitipi di imposta, costituiscono un errore se sono indotti dal
mercato. Le più recenti riforme delle imposte societarie nei
vari Stati membri sono andate tutte nel senso del calo dei tassid’imposizione, facendo scendere la media dell’Unione europea
a 15 dal 32,42 % al 29,70 %. Se tali modifiche sono desiderate,
esse devono risultare da decisioni politiche in cui i sistemifiscali di altri paesi non rappresentino il fattore decisivo.
7.3. Mentre i tipi di imposta, in generale, non hanno un
impatto diretto o decisivo sul mercato interno, essi possono,ovviamente, svolgere un ruolo molto importante nel funziona-
mento dei mercati nazionali. La necessità di sistemi più
uniformi dovrebbe quindi essere considerata solo in relazioneal funzionamento del mercato interno.
7.4. Il Trattato di Roma fa dell’imposizione indiretta una
sfera di responsabilità dell’Unione europea precisamente
perché essa si ripercuote sul mercato interno. La Convenzione
vi ha aggiunto un certo grado di competenza per le impostesul reddito delle società. Tuttavia tale competenza si limitasolo alla cooperazione amministrativa, alle frodi fiscali e
all’evasione fiscale. Si tratta di misure importanti, ma di gran
lunga troppo limitate per coprire tutti gli effetti immaginabilisul mercato interno delle imposte sul reddito delle società.7.4.1. Vengono accolti con grande favore i riferimenti al
funzionamento del mercato interno e alle misure per evitare
distorsioni della concorrenza. Il concetto di «distorsioni della
concorrenza» sarà molto importante e la discussione all’internodel gruppo Primarolo potrà essere un valido punto di partenzaal riguardo.
7.4.2. Solo quando si capirà pienamente quale sia il suo
effettivo campo di applicazione, potremmo dire con certezza
se «cooperazione amministrativa» sia un’espressione appro-
priata. Se l’intento è cercare di garantire una maggiorestandardizzazione per le regole relative alla riscossione e al
recupero delle imposte, alle ispezioni fiscali, ai modelli dei
formulari e così via, allora il termine è accettabile. Se però sitratta soltanto di precisare l’entità di cooperazione che si
realizzerà per assistere persone che si spostano da un paese ad
un altro o svolgono operazioni in diversi paesi per una ragioneo un’altra, allora si è in presenza di un concetto troppo
restrittivo.
7.4.3. Oltre alla formulazione restrittiva, il difetto maggiore
è quello di non prevedere un approccio unificato ai tipi di
imposta che hanno probabilmente un impatto sul mercatointerno e sulla concorrenza. Ci si riferisce con questo, da
un lato, all’imposizione del reddito da capitale, che è di
considerevole importanza per lo sviluppo del mercato finan-ziario europeo comune e per facilitare l’accesso ai capitali
d’investimento in ogni paese e, dall’altro, alla mancanza di
ogni riferimento alla tassazione volta a proteggere l’ambiente.
7.5. L’Unione europea deve avere competenza per tutte
quelle aree che influenzano il mercato interno e le condizioni
di concorrenza tra gli Stati membri. Tra queste vi sono tutte le
imposte e gli oneri che hanno un impatto del genere. L’UE nondeve essere obbligata a ricorrere all’articolo che le dà il dirittodi decidere all’unanimità di affrontare questioni specifiche a
livello europeo. Oltre ad ampliare i settori di competenza, è
anche necessario specificare quali aree sono interessate (ilmercato interno e le condizioni di concorrenza) e se le
decisioni debbano essere prese all’unanimità o a maggioranza
qualificata. Un elemento che deve incidere nella scelta dellaprocedura decisionale deve essere la considerazione della
difficoltà accresciuta a raggiungere una decisione unanime in
un’Unione di 25 Stati membri.
8. Decisioni attualmente vigenti
8.1. Malgrado i difetti della formulazione del Trattato,
questioni importanti sotto il profilo fiscale sono state messe
all’ordine del giorno e negli anni recenti sono state anche presetalune decisioni.
30.3.2004 IT C 80/145 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
8.2. Il 3 giugno 2003, dopo un dibattito durato quattordici
anni e dopo molti compromessi, il Consiglio ha adottato un
pacchetto di misure fiscali riguardanti i redditi da interessi e le
imposte sul reddito delle società. Probabilmente è più facilecriticare il modo in cui la decisione è stata presa che i suoi realicontenuti.
8.2.1. Per quanto riguarda i redditi da interessi, è una
decisione di grande portata. La regola di base è che ogni paese
deve comunicare gli interessi versati ai cittadini stranieri alloro paese di origine, in modo che possano esservi tassati. I
dieci nuovi Stati membri cominceranno a fare questo nel
2007. Sono previste deroghe per il Lussemburgo, il Belgio el’Austria e per i «paradisi fiscali» (Svizzera, Monaco, Liechten-stein, Andorra, San Marino, Gibilterra e le Isole della Manica).
Questi ultimi paesi tasseranno i risparmi dei cittadini stranieri,
versando tre quarti dell’imposta riscossa al paese d’origine delrisparmiatore. Tutte queste regole entreranno in vigore nel
2005. L’aliquota fiscale nei paesi che beneficiano dell’esenzione
sarà del 15 % e salirà al 20 % nel 2008 e al 35 % nel 2011. GliStati Uniti inoltre hanno accettato di fornire informazioni su
richiesta.
8.2.2. In ordine al reddito da interessi la decisione può
essere considerata di ampia portata. Gli effetti tuttavia sonolimitati nella misura in cui non vi sono incluse altre forme di
reddito da capitale, come i dividendi azionari, né altri prodotti
assicurativi.
8.2.3. Il pacchetto contiene anche disposizioni sul paga-
mento di royalties in modo che non vengano tassate due volte.
L’imposta sul reddito delle società è anch’essa inclusa attraverso
un codice di condotta in base al quale gli Stati membri siimpegnano ad abolire 66 misure specifiche allo scopo di
evitare una concorrenza sleale. Nondimeno, questa parte del
pacchetto fiscale non fa nessun riferimento alle aliquotedell’imposta sul reddito delle società. Per questo è necessario
rendersi conto che, allo stato attuale, il pacchetto fiscale resta
incompleto, specie per quanto concerne la fiscalità delleimprese.
8.3. Le imposte e le tasse ambientali sono state anch’esse
all’ordine del giorno negli ultimi anni. L’articolo 175 (III-130)
stabilisce che le decisioni sulle imposte ambientali debbanoessere prese all’unanimità. Le proposte avanzate durante la
Convenzione per introdurre il voto a maggioranza qualificata
in questo articolo sono state sconfitte. Resta ancora daprendere una decisione finale su molte proposte della Commis-
sione, incluse la tassazione del gasolio e le direttive sui
biocarburanti. Il 27 ottobre 2003 il Consiglio ha preso unadecisione sulla tassazione dei prodotti energetici, che entreràin vigore il 1
ogennaio 2004 e ridurrà le disparità fiscali per i
vari tipi di prodotti energetici; nel corso degli ultimi dieci anni
sono state fatte diverse promesse di portare la questione allivello di Consiglio europeo.8.3.1. Il requisito dell’unanimità costituisce probabilmente
la ragione per cui la Commissione non ha presentato proposte
formali sugli imballaggi, sulle emissioni di anidride carbonica
da parte dei veicoli a motore, sul carburante per aerei. Inoltrenon vi sono proposte per graduare l’imposizione dei prodottiin funzione della loro pericolosità.
8.4. La Commissione ha nel frattempo presentato anche
proposte di regole più standardizzate per stabilire aliquote
IVA ridotte su certi prodotti. Secondo la Commissione una
differenza del 10 % (15 %-25 %) è accettabile nel mercatointerno, ma per alcune aliquote ridotte dell’IVA la differenzapuò diventare troppo grande, variando dallo 0 % al 25 % (
1).
9. Voto a maggioranza qualificata e livelli minimi
9.1. Per tutte le decisioni fiscali nell’UE è richiesta l’unani-
mità. La Convenzione ha proposto di allentare leggermente
questa regola, ma questa proposta non copre il calcolo dellabase imponibile né quello delle aliquote fiscali. Il Comitato ha
affermato in diverse occasioni precedenti che il requisito
dell’unanimità per le questioni fiscali deve essere riesaminato.
9.1.1. Il requisito dell’unanimità significa non solo che un
numero inferiore di proposte si tradurrà in decisioni, ma anche
che, come si è visto con i redditi da risparmio, per arrivare auna decisione unanime occorreranno tempi estremamente
lunghi. Questo caso particolare inoltre mostra come i diversi
attori possano sfruttare il requisito dell’unanimità per promuo-vere le loro idee relativamente ad altre politiche. Un’altraconseguenza è che la Commissione, troppo consapevole delle
esigenze di unanimità, sceglie di non presentare proposte per
cui ci si attende un’opposizione da uno Stato membro, perchéin effetti una decisione alla quale aderiscono tutti gli Stati
membri è sempre preferibile. D’altro canto, continueranno a
sussistere ineguaglianze se il requisito dell’unanimità fa sì chele decisioni siano prese dai paesi della zona euro o in base alla
cooperazione rafforzata.
9.1.2. Come si vede, c’è un solo modo per sciogliere tutti
questi nodi. L’Unione europea deve avere la competenza ed
essere effettivamente in grado di decidere a maggioranzaqualificata in campo fiscale ogniqualvolta la capacità di un
paese di fissare le proprie imposte dipenda in larga misura dal
comportamento degli altri Stati membri in un mercato internodi 25 paesi. È a causa di questa situazione, in cui la politica di
un paese si ripercuote sugli altri, che la CIG deve sfruttare il
suo margine di manovra per estendere il campo di applicazionedel voto a maggioranza qualificata sulla politica fiscale. Lasovranità nazionale per alcune decisioni fiscali risulta essere
un’illusione quando, nei fatti, è il mercato interno che fissa i
vincoli per le decisioni fiscali nazionali. Un diritto a prenderedecisioni che è solo teorico non si traduce affatto in una
sovranità reale.
(1) Cfr. il parere del Comitato economico sociale europeo sul
documento COM(2003) 397 — GU C 32 del 5.2.2004.
C 80/146 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
9.2. Se la base imponibile mobile diventa meno facile da
tassare perché la concorrenza nel mercato interno ha portato
all’armonizzazione delle aliquote verso il basso, allora la
pressione fiscale sui redditi da lavoro aumenterà fino adiventare insostenibile nello scenario demografico che ciattende. La necessità di regimi fiscali trasparenti che siano
percepiti come equi diventerà così ancora più importante
in futuro, quando l’evoluzione demografica comporterà unriduzione della quota di popolazione attiva che versa i
contributi per la previdenza sociale.
9.3. Se vengono adottate le regole sul voto a maggioranza
qualificata, il tipo di imposte interessate dovrà essere definito
con estrema chiarezza. Ovviamente, l’imposta sul reddito dellesocietà e l’imposizione sui redditi da capitale e sulle attività
pericolose per l’ambiente rientrano in tale categoria. Non vi
sono argomenti per stabilire un diritto generale ad adottaredecisioni fiscali con il voto a maggioranza qualificata. Talevoto deve essere limitato, come ha proposto la Convenzione,
a imposte che hanno un impatto sul funzionamento del
mercato interno o possono verosimilmente causare distorsionidella concorrenza. L’imposizione del reddito e, per esempio, le
imposte fondiarie devono rimanere quindi di competenza dei
singoli Stati membri e ogni decisione a livello UE su di essedeve essere adottata all’unanimità. Risulta pertanto difficile
stabilire dei confini chiari poiché vi sono imposte come l’IVA
e altre imposte sulle vendite che influenzano il mercato internoper taluni aspetti, ma il cui impatto eventuale non rappresenta
una chiara distorsione della concorrenza del mercato interno.
9.4. La restrizione riguardante il tipo di imposta interessato
è solo una di due limitazioni. La seconda è rappresentata dal
fatto che non si tratta di armonizzare, ma solo di fissare i livelli
minimi. La capacità di un paese di fissare le sue aliquote fiscalicome desidera viene frustrata quando certi paesi tagliano le
loro imposte a livelli così bassi che gli altri sono obbligati a
fare altrettanto per difendere la loro competitività. Se, dopoche sono stati fissati livelli minimi, un paese sceglie di
mantenere un livello più elevato di imposte o addirittura di
aumentarle siamo nel campo di una decisione nazionale, chepuò avere un impatto soltanto interno, vale a dire un impattonegativo sulla capacità di un paese di essere competitivo.
10. Sintesi e conclusioni
10.1. Le differenze tra le politiche fiscali degli Stati membri
non si limitano alle aliquote fiscali, ma anche ai criteri dicalcolo della base imponibile e al modo in cui i sistemi fiscali
sono organizzati. Di conseguenza, le difficoltà incontrate nel
raggiungere una posizione comune sulle questioni fiscali nonsono solo imputabili a posizioni politiche divergenti.10.2. Secondo le modifiche della politica fiscale proposte
dalla Convenzione sul futuro dell’Europa, l’UE può legittima-
mente agire non solo per le esigenze del mercato interno,
ma anche per affrontare distorsioni della concorrenza. LaConvenzione propone il passaggio a un voto a maggioranzaqualificata per la cooperazione amministrativa, le frodi fiscali
e l’evasione fiscale e propone anche che esso si applichi
all’imposta sul reddito delle società oltre che alle imposteindirette.
10.3. Un confronto degli oneri fiscali sul lavoro, sul capitale
e sui consumi, e del ricorso alle tasse ambientali negli Statimembri mostra un quadro complesso. Anche i dati relativi
all’imposta sul reddito delle società mostrano che le entrate
fiscali possono variare come conseguenza della situazioneeconomica anche in assenza di una modifica delle regole
fiscali.
10.4. Oltre all’obiettivo principale di finanziare il settore
pubblico, le imposte sono usate per incidere sulla distribuzione
del reddito, sul mercato (per esempio sull’uso di prodottipericolosi), sull’offerta di lavoro e come parte della politicaeconomica per influenzare il ciclo economico.
10.5. Per quanto riguarda la politica fiscale si dovrebbe
prima di tutto cercare di garantire regole più uniformi per
calcolare le imposte, le detrazioni ecc., e a livello di gestione e
d’efficienza di sistemi prima di affrontare le decisioni sullealiquote fiscali. Le disparità, diverse da quelle aliquote, possono
essere spesso fonte di grandi problemi, particolarmente per le
piccole aziende che intendono lanciare i loro prodotti sulmercato interno.
10.6. All’accelerarsi dell’integrazione economica tra gli Stati
membri l’importanza delle differenze tra i sistemi fiscali cresce.
L’integrazione va di pari passo con un’accresciuta concorrenza,
che può migliorare l’efficienza ed il potenziale economico.Tuttavia, quando non si è capaci di affrontare la concorrenzaattraverso guadagni di produttività, vi è il rischio che si ricorra
ad una protezione ambientale o sociale inferiore o a tagli
delle imposte allo scopo di proteggere aziende esposte allaconcorrenza.
10.6.1. Le misure che provocano distorsioni della concor-
renza in settori come l’imposizione sulle società devono essere
eliminate e per tale motivo occorre sviluppare la politica fiscale
e accelerare le decisioni per creare un effettivo level playing field .
Le imposte che hanno effetti distorsivi della concorrenza
hanno lo stesso impatto sul mercato interno degli aiuti di Stato
diretti.
10.6.2. Le proposte della Convenzione volte a creare proce-
dure decisionali più semplici per la cooperazione amministrati-va e per le misure destinate a combattere le frodi fiscali el’evasione fiscale avranno senso solo se saranno interpretate in
modo abbastanza ampio da ridurre differenze inutili nei
sistemi fiscali allo scopo di migliorare il funzionamento delmercato interno.
30.3.2004 IT C 80/147 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
10.7. Dopo un dibattito durato 14 anni si è finalmente
decisa la graduale introduzione, entro il 2011, di un sistema
più equo per l’imposizione dei redditi da interessi. In seguito
alla decisione dell’autunno 2003, la tassazione dell’energia saràpiù uniforme, mentre per la maggior parte dei temi dellatassazione ambientale gli ingranaggi del processo decisionale
sembrano essersi bloccati. In ordine all’imposta sul reddito
delle società, sono stati fatti alcuni progressi sulle regolepuramente dannose, ma resta ancora molto da fare prima di
avere una regolamentazione più completa.
10.8. L’Unione europea deve essere competente e veramen-
te in grado di decidere con il voto a maggioranza qualificata le
questioni fiscali quando la capacità di un paese di fissare le
Bruxelles, 10 novembre 2003.
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Roger BRIESCHproprie imposte dipende in larga misura dal comportamento
degli altri Stati membri. Se la base imponibile mobile diventaimpossibile da tassare, allora aumenterà la pressione fiscalesulla base imponibile fissa, vale a dire sui redditi da lavoro.
10.8.1. Il voto a maggioranza qualificata deve essere ristret-
to a certi tipi di imposte, come l’imposta sul reddito dellesocietà, l’imposizione sui redditi da capitale e sulle attivitàpericolose per l’ambiente. Dovrebbe anche applicarsi alleimposte che influiscono sul funzionamento del mercato inter-no o sono causa di distorsioni della concorrenza. Non deveinvece applicarsi a differenze nazionali che non incidono sulmercato o sulla concorrenza. Oltre ad applicarsi solo a talunitipi di imposta, il voto a maggioranza qualificata deve essereusato solo per fissare i livelli minimi.