Parere della Commissione sulla domanda di modifica dello statuto della Corte di giustizia, presentata dalla Corte sulla base dell'articolo 245, secondo comma, del trattato CE al fine di stabilire le condizioni e i limiti per il riesame da parte della Corte di giustizia delle decisioni emesse dal Tribunale di primo grado ai sensi dell'articolo 225, paragrafi 2 e 3, del trattato CE /* SEC/2005/0207 def. */





[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE | Bruxelles, 11.2.2005 SEC(2005) 207 definitivo PARERE DELLA COMMISSIONE sulla domanda di modifica dello statuto della Corte di giustizia, presentata dalla Corte sulla base dell'articolo 245, secondo comma, del trattato CE al fine di stabilire le condizioni e i limiti per il riesame da parte della Corte di giustizia delle decisioni emesse dal Tribunale di primo grado ai sensi dell'articolo 225, paragrafi 2 e 3, del trattato CE. PARERE DELLA COMMISSIONE sulla domanda di modifica dello statuto della Corte di giustizia, presentata dalla Corte sulla base dell'articolo 245, secondo comma, del trattato CE al fine di stabilire le condizioni e i limiti per il riesame da parte della Corte di giustizia delle decisioni emesse dal Tribunale di primo grado ai sensi dell'articolo 225, paragrafi 2 e 3, del trattato CE. 1. La Corte propone d’inserire fra gli articoli 62 e 63 del protocollo sullo statuto della Corte, tre articoli numerati 62 bis - 62 quater[1], che stabiliscano rispettivamente: a) il carattere non sospensivo della procedura di riesame, “salvo quanto disposto dagli articoli 242 e 243 del Trattato CE,”[2] , b) i termini fondamentali della procedura di riesame La Corte prevede a questo proposito i) l’organizzazione di una procedura scritta che comprenda il deposito di memorie o osservazioni - entro un termine stabilito a tal fine, delle parti della controversia dinanzi al Tribunale di primo grado (TPG), in caso di riesame di una sentenza per cassazione del TPG, e delle parti di una controversia pendente presso la giurisdizione nazionale, in caso di riesame di una sentenza pregiudiziale del TPG, - in entrambe le ipotesi da parte degli Stati membri e delle istituzioni alle condizioni previste dall'articolo 23 dello statuto, in merito alle procedure pregiudiziali; ii) la possibilità per la Corte di aprire una procedura orale, c) gli effetti del riesame sulle sentenze del TPG che potrebbero compromettere l’unità o la coerenza del diritto comunitario: - in relazione a una sentenza per cassazione, il dispositivo si ispira all’articolo 61 dello statuto in merito agli atti di impugnazione, - in relazione a una sentenza pregiudiziale, previsto che “la soluzione formulata dalla Corte in merito alle questioni che hanno costituito oggetto di riesame si sostituisce a quella del Tribunale”. 2. La Corte precisa che le disposizioni complementari al presente dispositivo saranno inserite nei regolamenti di procedura della Corte e del TPG in applicazione dell’articolo 63 dello statuto. Essa precisa inoltre che “riguardo ai rinvii pregiudiziali, sarà indispensabile, in particolare, prevedere le modalità per rendere noti al giudice del rinvio l'avvio e lo svolgimento del procedimento di riesame, affinché il detto giudice, debitamente informato, attenda di conoscere la posizione della Corte prima di statuire sulla causa principale”. 3. Oggetto della domanda della Corte dare seguito alle dichiarazioni n. 13, 14 e 15 adottate il 26 febbraio 2001, in occasione del vertice di Nizza. Osservazioni preliminari 4. Le disposizioni del trattato di Nizza relative alle giurisdizioni dell’Unione si inscrivono nel quadro di un doppio obiettivo, vale a dire - modificare l’architettura dei poteri giurisdizionali al fine di alleggerire la Corte e il TPG, - e conservare il ruolo della Corte come organo giurisdizionale supremo unico dell'Unione, indipendentemente dalla natura delle competenze conferite al TPG. La procedura di riesame risponde al secondo obiettivo, nei casi in cui il TPG statuisce nel quadro dei poteri di cassazione o di competenze pregiudiziali[3]. 5. La procedura di riesame inedita in quanto instaura un controllo giurisdizionale posteriore all’esercizio di un potere di cassazione o di una competenza pregiudiziale. Essa riflette la volontà degli estensori del trattato di non creare, a livello della Corte, un terzo grado di giurisdizione in materia di ricorsi diretti, né un secondo grado di giurisdizione in materia pregiudiziale. 6. Secondo il parere della Commissione, il carattere deliberatamente eccezionale di tale procedura impone l’adozione di disposizioni statutarie specifiche. I. La proposta di riesame e la decisione di apertura del procedimento di riesame dovrebbero avere effetto sospensivo 7. La procedura di riesame non può essere paragonata a un ricorso o a un’impugnazione presentati da una parte della controversia secondo motivi di diritto da essa liberamente definiti. Per questo motivo la Commissione ritiene che non ci sia motivo a questo proposito di allineare la procedura di riesame alle disposizioni che disciplinano i ricorsi o le impugnazioni ordinari[4]. 8. È opportuno osservare che il carattere non sospensivo dei ricorsi e delle impugnazioni ordinari giustificato essenzialmente dall’esigenza di evitare ricorsi o impugnazioni abusivi presentati dalle parti della controversia al solo scopo di ritardare l’applicazione dell’atto contestato o l’esecuzione della decisione giurisdizionale. Il procedimento di riesame, però, non corre questo rischio perché, in virtù dell’articolo 62 dello statuto, viene avviato su iniziativa esclusiva del primo avvocato generale della Corte. 9. Dall’articolo 225, paragrafi 2 e 3, del trattato risulta peraltro che le sentenze soggette a eventuale riesame della Corte sono sentenze per cassazione e sentenze pregiudiziali del TPG e che il riesame può intervenire solo “eccezionalmente (…) ove sussistano gravi rischi che l'unità o la coerenza del diritto comunitario siano compromesse”. 10. Da tali disposizioni discende che la procedura di riesame una procedura eccezionale in quanto mira a evitare una perturbazione grave dell’ordine comunitario che potrebbe derivare dall’esecuzione di una sentenza del TPG. 11. Secondo il parere della Commissione, va messo in rilievo il fatto che il riesame della Corte verte su sentenze per cassazione e sentenze pregiudiziali. Tali sentenze hanno l’obiettivo di garantire l’unità dell’interpretazione e l’uniformità dell’applicazione del diritto e adempiono pertanto a una funzione essenziale per l’ordinamento giuridico dell’Unione europea. In linea di principio, inoltre, poteri di cassazione o di competenze pregiudiziali sono esercitati a titolo esclusivo e definitivo. 12. Considerato però che, come eccezione a tale principio, le sentenze del TPG possono essere oggetto di un controllo della Corte in quanto potrebbero comportare un rischio per l’unità o la coerenza del diritto comunitario, tali sentenze non possono più essere considerate come emanate a titolo definitivo e non dovrebbero quindi essere notificate né immediatamente applicate. La Commissione ritiene che la loro esecuzione dovrebbe essere prevista solo allo scadere del termine di un mese di cui all’articolo 62 dello statuto, se il primo avvocato generale non ha presentato domanda di riesame, o, in caso di domanda a tale effetto, allo scadere di un secondo termine di un mese previsto dalla stessa disposizione, se la Corte decide di non aprire la procedura di riesame. 13. Il fatto che la procedura di riesame abbia luogo solo molto raramente non invalida tale osservazione. A parere della Commissione, importante vigilare a che qualsiasi ricorso per cassazione e questione pregiudiziale riceva una risposta in diritto unica per salvaguardare la sicurezza giuridica ed evitare ogni rischio di incoerenza nell’applicazione del diritto comunitario. 14. Tenuto conto delle considerazioni che precedono, la Commissione ritiene che il carattere sospensivo della procedura di riesame dovrebbe essere considerato inerente ad essa e, di conseguenza, riconosciuto come tale nello statuto. 15. La Corte propone una soluzione meno automatica, consistente nel sospendere l'esecuzione della sentenza del TPG solo su richiesta presentata dal primo avvocato generale a titolo dell’articolo 242 del trattato. 16. Secondo il parere della Commissione, tale soluzione presenta qualche rischio in quanto non consente di tenere conto di tutte le ipotesi in cui il riesame della Corte potrebbe condurre a una modifica della sentenza del TPG. Sarebbe dunque opportuno evitare che, non essendo stata oggetto di una domanda di sospensione, una sentenza del TPG suscettibile di creare la perturbazione summenzionata sia temporaneamente attuata per dovere in seguito essere modificata, a conclusione del riesame della Corte. 17. Per tutti i motivi che precedono la Commissione ritiene che il carattere sospensivo della procedura di riesame permetterebbe di salvaguardare più efficacemente le finalità di tale procedura eccezionale. Esso consentirebbe inoltre di semplificare, e di conseguenza accelerare, la procedura stessa in quanto il primo avvocato generale e la Corte potrebbero pronunciarsi subito sul merito senza dovere preventivamente esaminare la necessità di un’eventuale sospensione della sentenza del TPG o di provvedimenti provvisori che, in base al dispositivo proposto, possono essere proposti dal primo avvocato generale, ai sensi dell’articolo 242 o dell’articolo 243 del trattato. 18. La Commissione ritiene infine che il riconoscimento del carattere sospensivo della procedura di riesame sia preferibile al fine di preservare - da un lato, l’autorità “della norma di diritto enunciata”, che rischia di essere compromessa in caso di notificazione, per una stessa causa, di più decisioni aventi l’unico obiettivo di enunciare la norma di diritto, - dall’altro lato, la specificità di tale procedura che mira non solo a definire la giurisprudenza per il futuro, come un ricorso nell’interesse della legge, ma anche a portare vantaggio alle parti della controversia. Questi ultimi due punti impongono le seguenti osservazioni complementari. In materia di ricorsi diretti 19. Con decisione del 2 novembre 2004, il Consiglio ha istituito il Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (di seguito TFP), conformemente all’articolo 225A del trattato. È opportuno ricordare quanto segue: - in virtù dell’articolo 11 dell’allegato a tale decisione, le domande di impugnazione introdotte dinanzi al TPG contro decisioni del TFP devono limitarsi ai motivi di diritto, - e in virtù dell’articolo 13 dello stesso allegato[5], quando l'impugnazione accolta e di conseguenza la decisione del TFP annullata, il TPG può statuire definitivamente sulla controversia oppure, qualora lo stato degli atti non lo consenta, rinviare la causa al TPF. 20. Da quanto precede risulta che se, come propone la Corte, il riesame non dovesse avere effetto sospensivo, il TFP sarebbe chiamato a giudicare la controversia sulla base della norma di diritto enunciata dal TPG, allorquando tale norma di diritto può ancora essere modificata dalla Corte. 21. Occorre osservare d’altro canto che, al termine del riesame, la Corte prevede di rinviare la causa al TPG, tranne nel caso in cui la soluzione emerga dagli accertamenti in fatto sui quali basata la decisione del TPG. In quest’ultimo caso, essa statuirebbe in via definitiva (articolo 62 quater della proposta). Il sistema proposto rischia pertanto di condurre alla pronuncia, per una stessa causa, di più decisioni giurisprudenziali aventi l’oggetto di “enunciare la norma di diritto”, in primo luogo a livello della cassazione (decisione del TPG, seguita eventualmente da una decisione del TFP) e in seguito a livello del riesame (decisione della Corte, seguita eventualmente da una decisione del TPG). 22. Tale sequenza rischia dunque di ricreare un appesantimento giurisprudenziale - proprio quello che il trattato di Nizza mirava a correggere - e rischia soprattutto di compromettere l’autorità “della norma di diritto enunciata”. In materia pregiudiziale 23. In questa fase, al TPG non attribuita alcuna competenza pregiudiziale. Poiché tuttavia la proposta della Corte copre anche il riesame di sentenze pregiudiziali del TPG, la Commissione sottolinea che il carattere sospensivo del riesame della Corte si impone in particolare a tale proposito. La procedura di riesame non dovrebbe in realtà essere attuata come se si trattasse di un secondo grado pregiudiziale. È in gioco qui sia la credibilità della procedura pregiudiziale che quella dell’economia e dell’efficacia della procedura di riesame. 24. La credibilità della procedura pregiudiziale e, più specificamente, il senso dell’obbligo di rinvio delle giurisdizioni di ultima istanza risiedono fondamentalmente nel fatto che i giudici nazionali sono tenuti a rivolgersi alla Corte di giustizia, in quanto organo unico, regolatore e specializzato in materia di interpretazione e valutazione della validità del diritto comunitario. Il giudice nazionale, dal canto suo, non dovrebbe ricevere notificazione di due risposte pregiudiziali diverse, nella fattispecie una prima risposta formulata dal TPG, quindi una seconda formulata dalla Corte che, secondo la presente proposta, “si sostituirebbe” a quella del TPG. 25. Il sistema proposto rischia inoltre di rivelarsi difficile da gestire per il giudice nazionale e di ridurre considerevolmente l’efficacia della procedura di riesame. La Corte viene adita nell’ambito di una sospensione del giudizio pronunciata dal giudice nazionale e tale sospensione termina normalmente con la notifica della risposta pregiudiziale, nella fattispecie la notifica della sentenza del TPG. Il giudice nazionale può dunque trovarsi obbligato a dare esecuzione alla sentenza del TPG. In tali condizioni, l’informazione che la Corte intende fornire al giudice nazionale “affinché il detto giudice, debitamente informato, attenda di conoscere la posizione della Corte prima di statuire sulla causa principale”, in altri termini affinché non tenga conto della sentenza del TPG notificatagli in precedenza, rischia di non potere essere tenuta in considerazione e di privare, di conseguenza, la procedura di riesame dell’efficacia voluta per le parti della controversia. 26. Come osserva la Corte, dai termini del trattato e dalle dichiarazioni succitate emerge che il “riesame” non un ricorso nell’interesse della legge, nel senso tradizionale del termine, in quanto dai dibattiti della conferenza intergovernativa (CII) emerso che tale ricorso non poteva essere trasposto nel quadro dell’architettura giurisdizionale allora prevista. Il ricorso nell’interesse della legge previsto di norma per evitare che la decisione di una giurisdizione di grado inferiore faccia giurisprudenza nei casi in cui le parti decidono di non portare la controversia dinanzi alla giurisdizione di ultima istanza, unica competente per statuire su talune questioni[6]. In tale contesto, perfettamente accettabile che la decisione emessa su ricorso nell’interesse della legge abbia l’unico effetto di correggere non la sentenza passata in giudicato[7], ma la giurisprudenza per il futuro. Il caso in questione diverso perché l’intervento della Corte riguarda una sentenza per cassazione o una sentenza pregiudiziale del TPG, in tale contesto cioè le parti della controversia si sono già rivolte a tutti i gradi di giurisdizione a loro disposizione. Tenuto conto di questa situazione specifica, la CII ha dovuto concludere che l’intervento della Corte non debba limitarsi a correggere la giurisprudenza per il futuro, ma debba portare anche un vantaggio concreto alle parti della controversia, quando il riesame della Corte conduce a una soluzione diversa da quella adottata dal TPG. 27. Occorre pertanto che le disposizioni statutarie relative alla procedura di riesame garantiscano che l’effetto della decisione della Corte non si riduca a quello di un ricorso presentato nell'interesse della legge, ma porti reali vantaggi alle parti della controversia. 28. Dall’insieme delle considerazioni che precedono discende che le disposizioni statutarie relative al riesame dovrebbero stabilire il carattere sospensivo della domanda di riesame e della decisione di apertura del procedimento di riesame, affinché sia formulata una soluzione unica ai ricorsi per cassazione limitati ai motivi di diritto e sia data una risposta pregiudiziale unica ai rinvii pregiudiziali dinanzi al TPG. II. Il riesame dovrebbe aver luogo nel quadro di una procedura di urgenza 29. L’organizzazione di tale procedura richiesta dalla dichiarazione n. 15 al trattato di Nizza, in materia pregiudiziale. Una procedura accelerata apparirebbe ugualmente giustificata in materia di ricorsi diretti, in quanto il riesame dovrebbe avere luogo solo in casi del tutto eccezionali e su punti specifici della sentenza del TPG, il cui fascicolo completo compreso l’insieme delle argomentazioni già scambiate dovrebbe essere trasmesso alla Corte. 30. La procedura prevista dalla Corte sembra andare in tale direzione in quanto l’organizzazione di una procedura orale non sarebbe automatica. 31. Le disposizioni relative alla procedura scritta meriterebbero però alcuni chiarimenti. Il dispositivo proposto prevede che le parti della controversia abbiano il diritto di depositare osservazioni entro un termine fissato dalla Corte, mentre gli Stati membri e le istituzioni potrebbero depositarle alle condizioni previste all’articolo 23 dello statuto, vale a dire nel termine di due mesi dalla notificazione dei punti della sentenza da sottoporre a riesame. 32. La Commissione del parere che il termine per la presentazione delle memorie o osservazioni scritte dovrebbe essere identico per le parti, gli Stati membri e le istituzioni e non superare un massimo di due o tre settimane. 33. Sarebbe inoltre utile prevedere un termine appropriato per la pronuncia della sentenza definitiva da notificare alle parti o alla giurisdizione nazionale. III. Conclusioni 1. Alla luce di quanto precede, la Commissione del parere che le disposizioni statutarie relative alla procedura di riesame dovrebbero a ) stabilire il carattere sospensivo della domanda di riesame e della decisione di apertura del procedimento di riesame; b ) precisare che le decisioni adottate dal TPG a titolo dell’articolo 225, paragrafo 2 o paragrafo 3, del trattato saranno considerate definitive - allo scadere del termine di un mese previsto all’articolo 62, secondo comma dello statuto, quando il primo avvocato generale non propone il riesame della decisione, - e, in caso di proposta in tal senso formulata dal primo avvocato generale, allo scadere del secondo termine di un mese previsto all’articolo 62, secondo comma dello statuto, quando la Corte decide di non aprire il procedimento di riesame; c ) prevedere una procedura d’urgenza; d ) e fissare un termine appropriato per la pronuncia della sentenza da notificare alle parti o alla giurisdizione nazionale. 2. Conformemente con la dichiarazione n. 14 al trattato di Nizza, la Commissione ritiene che sarebbe opportuno introdurre un meccanismo di valutazione della procedura di riesame. [1] Doc. del Consiglio n. 12464/03 JUR 359 COUR 24 del 12.9.2003. [2] Dispositivo analogo a quello di cui all’articolo 60 dello statuto in materia di impugnazioni. [3] Il controllo della Corte sulla competenza di prima istanza del TPG viene esercitata mediante cassazione. [4] Articolo 242 del trattato e articolo 60 dello statuto della Corte (che prevede il carattere non sospensivo di ricorsi e impugnazioni). [5] Che riproduce i termini dell’articolo 61 dello statuto relativo alle impugnazioni contro decisioni del TPG. [6] Cfr. l’articolo 68, paragrafo 1, del trattato CE, in virtù del quale le giurisdizioni nazionali di ultima istanza possono adire la Corte di giustizia a titolo pregiudiziale. [7] Cfr. l’articolo 68, paragrafo 3, del trattato CE.