COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - AGGIORNAMENTO SEMESTRALE DEL QUADRO DI CONTROLLO PER L'ESAME DEI PROGRESSI COMPIUTI NELLA CREAZIONE DI UNO SPAZIO DI "LIBERTÀ, SICUREZZA E GIUSTIZIA" NELL'UNIONE EUROPEA - (I SEMESTRE 2001)

INDICE

1. Introduzione

2. Politica comune dell'UE in materia di asilo e migrazione

2.1. Partenariato con i paesi d'origine

2.2. Il regime europeo comune in materia di asilo

2.3. Equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi

2.4. Gestione dei flussi migratori

3. Un autentico spazio di giustizia europeo

3.1. Migliore accesso alla giustizia in Europa

3.2. Reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie

3.3. Maggiore convergenza nel settore del diritto civile

4. Lotta a livello dell'unione contro la criminalità

4.1. Prevenzione della criminalità a livello dell'Unione

4.2. Potenziamento della cooperazione contro la criminalità

4.3. Lotta contro determinate forme di criminalità

4.4. Azione specifica antiriciclaggio

5. Questioni connesse alle frontiere interne ed esterne e alla politica dei visti, attuazione dell'art. 62 TCE e conversione dell'Acquis di Schengen

6. Cittadinanza dell'Unione

7. Cooperazione nella lotta contro la droga

8. Azione esterna di maggiore incisività

9. Ulteriori iniziative in corso

1. Introduzione

Il Consiglio europeo riunitosi a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999 ha invitato la Commissione a presentare una proposta per un "adeguato quadro di controllo" che "esamini puntualmente i progressi compiuti per attuare le misure necessarie e rispettare le scadenze" fissate dal trattato di Amsterdam, dal piano d'azione di Vienna e dalle conclusioni di Tampere per la creazione di uno "spazio di libertà, sicurezza e giustizia". Nel marzo 2000, in risposta a tale invito, la Commissione ha presentato una comunicazione (COM(2000) 167 del 24 marzo 2000) al Consiglio e al Parlamento europeo intitolata "Quadro di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di «libertà, sicurezza e giustizia» nell'Unione europea". Il 29 maggio 2000 è stata resa disponibile una versione consolidata che ha introdotto una serie di precisazioni redatte sulla base dei commenti degli Stati membri formulati nella sessione del Consiglio del 27 marzo 2000 e successivamente.

Conformemente all'impegno assunto dalla Commissione di riesaminare il documento nel corso di ciascuna presidenza, il primo aggiornamento semestrale del quadro di controllo è stato presentato nel novembre 2000, sotto presidenza francese (COM(2000)782 del 30.11.2000). Al pari dell'edizione del novembre 2000, il presente aggiornamento semestrale non apporta alcuna modifica sotto gli aspetti della presentazione o degli obiettivi del campo di applicazione.

Alla presente edizione del maggio 2001 è stato tuttavia aggiunto un nuovo capitolo nel quale figurano talune iniziative avviate dagli Stati membri in relazione alle conclusioni di Tampere e al piano d'azione di Vienna.

Le principali modifiche riguardano la colonna "situazione attuale" che rappresenta l'obiettivo flessibile, fissato dalle conclusioni di Tampere per tutte le istituzioni e gli Stati membri, e che consente di verificare i progressi compiuti nella realizzazione dell'obiettivo di creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea.

La presente versione dello "Scoreboard" o "quadro di controllo", pur mantenendo invariata la struttura, avvia la riflessione che dovrà accompagnare le istituzioni fino al Consiglio europeo di Laeken nel dicembre 2001, occasione in cui, conformemente alle conclusioni di Tampere, riprese anche dal Consiglio europeo di Stoccolma nel marzo 2001, dovranno essere valutati i progressi registrati nella creazione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia nell'Unione europea.

Dall'ultima edizione del novembre 2000, i lavori delle istituzioni sono proseguiti. La Commissione ha presentato, tra l'altro, delle proposte legislative e/o delle comunicazioni relative al modello uniforme di visto, alle norme minime relative alle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo, allo status dei cittadini dei paesi terzi residenti da lunga data, al riconoscimento reciproco delle decisioni in materia di potestà dei genitori, alla nuova versione degli strumenti comunitari in materia di diritto di soggiorno e di permanenza in un altro Stato membro, al rafforzamento della sicurezza della società dell'informazione, alle definizioni, penalizzazioni e sanzioni comuni in materia di traffico di sostanze stupefacenti.

Da parte loro, anche alcuni Stati membri hanno presentato varie iniziative, che sono attualmente all'esame del Consiglio.

Il Parlamento europeo, da parte sua, ha espresso pareri sulle diverse proposte di atti comunitari che gli sono stati sottoposti e non ha esitato ad esprimere un parere negativo quando ha ritenuto che il contenuto non corrispondesse affatto o corrispondesse soltanto parzialmente agli orientamenti politici desiderati.

Per quanto riguarda gli strumenti adottati, o dei quali si prevede l'adozione sotto presidenza svedese, si può citare ad esempio la decisione-quadro relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale, l'istituzione dell'unità provvisoria Eurojust che dovrebbe essere sostituita nel dicembre 2001 dall'unità definitiva, la protezione temporanea, la rete giudiziaria europea in materia civile e la rete di prevenzione della criminalità.

Dal bilancio che si può trarre emergono però già alcuni ritardi e si riscontra la mancanza di azioni visibili e concrete in alcuni settori. Inoltre, bisogna riconoscere che la scadenza fissata dal piano d'azione di Vienna e dalle conclusioni di Tampere per diverse azioni (aprile 2001) non è stata rispettata. Ciò riguarda, ad esempio, alcuni strumenti in materia di asilo e la lotta contro talune forme di criminalità, quali la corruzione, il traffico di droga e la criminalità informatica. Ritardo si deve registrare anche nella ratifica delle convenzioni sull'estradizione e nell'applicazione della convenzione di reciproca assistenza giudiziaria e in altri elementi relativi alla reciproca assistenza.

Ciascuna istituzione ha una parte di responsabilità; certamente la Commissione ha presentato alcune proposte con ritardo rispetto alle sue intenzioni iniziali. Si possono citare, ad esempio, la revisione della convenzione di Roma sulle obbligazioni contrattuali, la proposta relativa alla definizione, incriminazione e sanzioni comuni in materia di traffico di droga, o la proposta concernente la revisione della convenzione di Dublino. Ad ogni modo, la Commissione sarà in grado di presentare entro l'estate tutte le proposte relative alla definizione di una politica in materia di asilo e di immigrazione, in linea con i principi convenuti a Tampere. Quanto al Consiglio, non si è ancora giunti ad un accordo, tra l'altro, sulla proposta della Commissione relativa al ricongiungimento familiare, e numerose convenzioni non sono ancora state ratificate da tutti i 15 Stati membri.

Eppure, come già menzionato, i lavori sono proseguiti incessantemente. Una parte degli stessi è stata però incentrata su alcune azioni puntuali che hanno apportato un valore aggiunto molto parziale. Si prevede che il Consiglio di Laeken valuterà non solo i progressi compiuti, ma prenderà altresì in considerazione le azioni non ancora intraprese.

Il "Quadro di controllo" riporta anche i casi nei quali le azioni previste non hanno trovato piena realizzazione, come avviene ad esempio nella lotta contro le frodi fiscali e gli strumenti intesi a completare la lotta contro il riciclaggio di proventi illeciti.

Appare pertanto necessario approfondire la riflessione, da un lato, sulle priorità e, dall'altro, sul modo più efficace per raggiungere gli obiettivi entro le scadenze fissate, in modo da dare quindi il necessario impulso all'accelerazione dei lavori nei settori nei quali si registrano i ritardi più consistenti.

2. Politica comune dell'UE in materia di asilo e migrazione

Gli aspetti separati ma strettamente connessi dell'asilo e della migrazione richiedono la definizione di una politica comune dell'UE che comprenda gli elementi seguenti:

2.1. Partenariato con i paesi d'origine

Verrà sviluppata un'impostazione organica del problema della migrazione che abbracci le questioni connesse alla politica, ai diritti umani e allo sviluppo dei paesi e delle regioni di origine e transito, sulla base di un rapporto di partenariato con tali paesi e regioni ed al fine di promuovere lo sviluppo comune.

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2.2. Il regime europeo comune in materia di asilo

L'obiettivo è di assicurare l'applicazione della Convenzione di Ginevra in ogni sua componente, garantendo in tal modo che nessuno venga esposto nuovamente alla persecuzione, ossia mantenendo il principio di non-refoulement.

A lungo termine si dovrà definire una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme per la concessione dell'asilo valido in tutta l'Unione.

Si dovranno limitare i "movimenti secondari" dei richiedenti asilo tra gli Stati membri.

Sarà attivamente perseguito un accordo per la protezione temporanea degli sfollati, basato sulla solidarietà tra gli Stati membri.

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2.3. Equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi

Si procederà a un ravvicinamento delle condizioni di ammissione e soggiorno dei cittadini dei paesi terzi in base a una valutazione comune sia degli sviluppi economici e demografici all'interno dell'Unione sia della situazione nei paesi di origine.

Una politica di integrazione dovrebbe mirare a garantire ai cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro (in particolare a coloro che soggiornano in maniera prolungata) diritti e obblighi analoghi a quelli dei cittadini dell'UE e a rafforzare la non discriminazione e la lotta contro il razzismo e la xenofobia.

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2.4. Gestione dei flussi migratori

La gestione dei flussi migratori deve essere migliorata in tutte le sue fasi in stretta cooperazione con i paesi di origine e transito.

La lotta contro l'immigrazione illegale dovrà essere intensificata combattendo le organizzazioni criminali coinvolte e garantendo i diritti delle vittime.

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3. Un autentico spazio di giustizia europeo

L'intento è di infondere nei cittadini un sentimento comune di giustizia in tutta l'Unione. Compito della giustizia è facilitare la vita quotidiana dei cittadini e far sì che vengano deferiti agli organi giurisdizionali quanti mettano a repentaglio la libertà e la sicurezza dei singoli e della società. Ciò presuppone che vengano migliorate le possibilità di accesso alla giustizia e che venga attuata tra gli Stati membri una piena cooperazione giudiziaria .

3.1. Migliore accesso alla giustizia in Europa

Un autentico spazio di giustizia deve far sì che i singoli e le imprese possano rivolgersi agli organi giurisdizionali e alle autorità di qualsiasi Stato membro con la stessa facilità che nel loro e che la complessità dei sistemi giuridici e amministrativi degli Stati membri non costituisca un impedimento o un ostacolo all'esercizio dei loro diritti.

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3.2. Reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie

Un autentico spazio di giustizia europeo deve assicurare la certezza del diritto ai cittadini in genere e agli operatori economici. A tal fine le sentenze e le decisioni devono essere rispettate ed eseguite in tutta l'Unione.

Il rafforzamento del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze e il necessario ravvicinamento delle legislazioni faciliterebbero la cooperazione tra le autorità come pure la tutela giudiziaria dei diritti dei singoli. A tal fine il principio del reciproco riconoscimento dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione europea tanto in materia civile quanto in materia penale.

Per quanto riguarda la materia civile:

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Per quanto riguarda la materia penale:

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3.3. Maggiore convergenza nel settore del diritto civile

Al fine di facilitare la cooperazione giudiziaria e migliorare l'accesso alla legislazione gli ordinamenti giuridici dovranno diventare più compatibili e convergenti.

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4. Lotta a livello dell'unione contro la criminalità

Si dovrebbe raggiungere l'obiettivo dell'elaborazione equilibrata di misure a livello di Unione contro qualsiasi forma di criminalità ed in particolare contro le forme gravi di criminalità organizzata e transnazionale, proteggendo nel contempo la libertà e i diritti dei cittadini e degli operatori economici.

In questo contesto, una particolare attenzione è rivolta alla "Strategia dell'Unione per l'inizio del nuovo Millennio" sulla prevenzione ed il controllo della criminalità organizzata. In questo capitolo sono state introdotte alcune azioni complementari che vanno oltre le conclusioni di Tampere e che sono richieste dalle raccomandazioni della suddetta strategia.

4.1. Prevenzione della criminalità a livello dell'Unione

Una politica efficace di lotta contro qualsiasi forma di criminalità organizzata e non organizzata deve prevedere anche misure preventive a carattere multidisciplinare.

Occorre integrare gli aspetti relativi alla prevenzione della criminalità nelle azioni e nei programmi contro la criminalità a livello di Unione e di Stati membri.

Occorre incoraggiare la cooperazione tra le organizzazioni nazionali impegnate nella prevenzione individuando alcuni settori prioritari.

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4.2. Potenziamento della cooperazione contro la criminalità

In un autentico spazio di giustizia i delinquenti non devono poter sfruttare le differenze esistenti tra i sistemi giudiziari degli Stati membri.

L'obiettivo di garantire ai cittadini un livello elevato di protezione presuppone una maggiore cooperazione tra le autorità incaricate dell'applicazione della legge. A tal fine si dovrebbe trarre il massimo vantaggio dalla cooperazione tra le autorità degli Stati membri nell'ambito delle indagini su casi transfrontalieri.

Estendendo le competenze di Europol il trattato di Amsterdam ha riconosciuto il ruolo centrale da esso svolto nel coadiuvare la cooperazione europea per la prevenzione e la repressione della la criminalità organizzata .

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4.3. Lotta contro determinate forme di criminalità

Per quanto riguarda le legislazioni penali nazionali, gli sforzi intesi a concordare definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni dovrebbero incentrarsi in primo luogo su un numero limitato di settori di particolare importanza. È necessario giungere a definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni per quanto riguarda la criminalità grave, organizzata e transnazionale al fine di proteggere la libertà e i diritti dei cittadini e degli operatori economici.

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4.4. Azione specifica antiriciclaggio

Il riciclaggio dei capitali è il nucleo stesso della criminalità organizzata. Per questo motivo esso dovrebbe essere sradicato ovunque si manifesti, al fine di assicurare che siano intraprese iniziative concrete per rintracciare, sequestrare e confiscare i proventi di reato.

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5. Questioni connesse alle frontiere interne ed esterne e alla politica dei visti, attuazione dell'art. 62 TCE e conversione dell'Acquis di Schengen

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6. Cittadinanza dell'Unione

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7. Cooperazione nella lotta contro la droga

In quanto minaccia sia collettiva che individuale, il problema della droga deve essere affrontato in modo globale, pluridisciplinare e integrato. La strategia europea contro la droga per il periodo 2000-200 verrà valutata a metà periodo e alla conclusione, con l'aiuto dell'Europol e dell'Osservatorio europeo per le droghe e le tossicodipendenze (OEDT).

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8. Azione esterna di maggiore incisività

L'Unione europea sottolinea che tutte le competenze e gli strumenti di cui essa dispone, in particolare nel campo delle relazioni esterne, devono essere sfruttati in maniera integrata e coerente per istituire lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Le tematiche della giustizia e degli affari interni devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione di altre politiche e attività dell'Unione.

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9. Ulteriori iniziative in corso

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