24. 4. 89 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 102/27 
Parere in merito alla proposta di direttiva del Consiglio concernente i viaggi e le vacanze 
« tutto compreso »(1) 
(89/C 102/17) 
Il Consiglio, in data 7 aprile 1988, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 100 A 
del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato 
economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. 
La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in 
materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Vassilaras 
in data 31 gennaio 1989. 
Il Comitato economico e sociale ha adottato il 23 febbraio 1989 nel corso della 263a sessione 
plenaria, con 78 voti favorevoli, 5 contrari e 5 astensioni, il seguente parere. 
1. Osservazioni generali 
1.1. Il Comitato economico e sociale sostiene la pro­
posta di direttiva, perché concorda con il documento 
sul « Nuovo impulso alla politica di tutela dei consuma­
tori» e costituisce la prima di una serie di direttive e 
regolamenti necessari per assicurare la tutela dei consu­
matori in un giusto equilibrio tra gli interessi di questi 
ultimi e il settore del turismo. 
1.2. Esso esprime particolare compiacimento per il 
fatto che sono stati presi in considerazione molti punti 
di precedenti pareri: a) orientamenti preliminari per 
una politica comunitaria nel settore del turismo (2), del 
27 ottobre 1983; e b) azione comunitaria nel campo del 
turismo (3). 
1.3. Il Comitato riconosce che la proposta in parola 
è deliberatamente limitata alla tutela del consumatore 
nel quadro dei viaggi e delle vacanze « tutto compreso » 
ma richiama l'attenzione sulla necessità che siano esa­
minati in modo più dettagliato i problemi connessi, 
quando saranno elaborati i pareri sulle future consulta­
zioni, per esempio quella in merito al « Turismo — 5° 
programma d'azione», che è attesa fra breve. 
1.4. In particolare, il CES è dell'avviso che occorra 
approfondire i seguenti aspetti : 
— la necessità di standard comuni non solo per i viaggi 
e le vacanze « tutto compreso », ma anche per l'inte­
ra gamma delle attività turistiche, come dimostra 
l'esame del sommario delle legislazioni degli Stati 
membri che figura nel documento della Commis­
sione, in particolare le disposizioni concernenti gli 
organizzatori e i venditori di viaggi e vacanze « tutto 
compreso», il problema delYoverbooking e la posi­
zione dell'albergatore che è l'ultimo anello in ogni 
viaggio organizzato, nonché le difficoltà causate 
dall'incremento di agenzie che praticano forti sconti 
per prenotazioni anticipate (bucket shop), 
(!) GU n. C 96 del 12. 4. 1989, pag. 5. 
(2) GUn. C 358 del 31. 12. 1983. 
(3) GU n. C 328 del 22. 12. 1986. — la necessità di una rapida amministrazione della 
giustizia nei confronti del consumatore/turista, da 
un lato, e dell'organizzatore/venditore, dall'altro, e 
specificamente nelle controversie che insorgono tra 
gli stessi operatori professionisti del settore, 
— la copertura degli operatori turistici a livello profes­
sionale che attualmente è affidata alla legislazione 
in materia di contratti, non armonizzata, in vigore 
negli Stati membri, 
— l'introduzione di una procedura più semplice, in 
conformità con la Convenzione dell'Aia, per agevo­
lare l'accesso internazionale alla giustizia, come 
approvato dal CES nel 1987 (4), 
— l'eventuale introduzione di un codice volontario di 
prassi relativo al turismo, nello spirito del parere 
del Comitato sul dialogo produttori/consumato­
ri (5), benché tali codici dovrebbero essere verificati 
attentamente, perché quelli in vigore per il settore 
in parola sono stati oggetto di critiche, 
— l'esame delle misure da adottare per garantire una 
leale concorrenza all'interno del settore stesso dei 
viaggi organizzati, 
— l'istituzione di un fondo di garanzia comunitario, 
dal momento che la gestione di tali fondi in alcuni 
Stati membri è generalmente considerata soddisfa­
cente. 
1.5. Il Comitato insiste sulla necessità di una conti­
nua ricerca per trovare soluzioni eque ai problemi sum­
menzionati e garantire lo svolgimento dell'intero pro­
cesso di armonizzazione nel contesto della realizzazione 
del mercato interno entro il 1992, e tenendo presente la 
considerazione che per l'anno 2000 il turismo costituirà 
una delle più importanti attività economiche della 
Comunità. 
1.6. Esso richiama, inoltre, l'attenzione sull'attuale 
obiettivo della Commissione mirante ad assicurare che 
le politiche relative ai consumatori e all'ambiente siano 
integrate nelle altre politiche comunitarie, come con­
templato nei rispettivi documenti della Commis­
sione (6). 
(4) GU n. C 83 del 30. 3. 1987. 
(5) GU n. C 206 del 6. 8. 1984. 
(6) I) Nuovo impulso per la politica di tutela dei consumatori, 
doc COM(85) 314 def.; II) Quarto programma d'azione per 
l'ambiente 1987-1992, GU n. C 328 del 7. 12. 1987. 
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1.6.1. Nel contesto del turismo, pertanto, la Com­
missione dovrebbe prendere nota del fatto che i viaggi e 
le vacanze « tutto compreso » devono essere considerati 
come un fattore che deve interagire con i diritti e gli 
obblighi sia degli operatori turistici sia dei turisti in 
quanto consumatori (per es.), con la sicurezza dei con­
sumatori, con la prevenzione dei danni alle attrezzature 
turistiche. 
1.6.2. La Commissione dovrebbe anche occuparsi 
dell'esigenza di prevenire i guasti ecologici e culturali 
causati dal turismo, per es. danni alle spiagge e alle 
acque, ai monumenti storici. 
2. Osservazioni specifiche 
2.1. Articolo 1 
La proposta non specifica quali siano le eventuali diffe­
renze per quanto concerne l'applicazione alle seguenti 
categorie di viaggi e vacanze « tutto compreso » : 
— viaggi che hanno inizio in uno Stato membro ma 
con destinazione all'esterno della CE, 
— viaggi che hanno inizio in uno Stato non comunita­
rio ma con destinazione all'interno della CE, 
— viaggi che hanno inizio in uno Stato non comunita­
rio con destinazione in un altro Stato non comunita­
rio, ma pubblicizzati all'interno della CE (per es. 
viaggi dall'America all'Australia oggetto di pubbli­
cità all'interno della CE). 
Il Comitato esprime preoccupazione per il fatto che, se 
l'argomento in parola non sarà chiarito, c'è il rischio 
di una distorsione della concorrenza. 
2.2. Articolo 2 
a) Il Comitato concorda con le definizioni di «tutto 
compreso», «venditore», «consumatore» e «con­
tratto». 
b) Il Comitato reputa insoddisfacente la definizione 
del termine « organizzatore », perché non include gli 
organizzatori non professionali quali i club privati, 
come risulta dalla frase della definizione: l'organiz­
zatore è « la persona che, nell'esercizio della sua 
attività, organizza servizi 'tutto compreso'...». Il 
fatto che tale definizione sia quella della Convenzio­
ne di Bruxelles del 1970 è controbilanciato dalla 
circostanza che detta Convenzione è stata ratificata 
soltanto da due Stati membri (Belgio e Italia) ed è 
descritta negli orientamenti preliminari della Com­
missione sul turismo come « inadeguata ». Il Comita­
to auspica il riesame della definizione di « organizza­
tore ». Inoltre si dovrebbero sopprimere le parole « al 
pubblico», perché escluderebbero dall'applicazione 
della direttiva i viaggi e le vacanze « tutto compreso » 
destinati a particolari gruppi di età o di interessi. 
e) Il Comitato suggerisce anche che la Commissione 
prenda in esame la possibilità di elaborare ed inclu­dere la definizione di «destinazione», che coprireb­
be tutti i servizi di accoglienza previsti nella località 
verso la quale il turista/consumatore è diretto. 
2.3. Articolo 3 
2.3.1. Il Comitato è dell'avviso che la direttiva pro­
posta dovrebbe chiarire se si applica a tutti i viaggi 
«tutto compreso», pubblicizzati o no. 
2.3.2. Laddove i viaggi e le vacanze « tutto compre­
so » sono reclamizzati, il Comitato ritiene indispensabile 
che gli Stati membri garantiscano che tutto il materiale 
descrittivo pubblicato o reclamizzato dall'organizzatore 
o dal venditore in riferimento a vacanze « tutto compre­
so », ecc. sia leggibile, comprensibile ed esatto e conten­
ga le necessarie informazioni precise e aggiornate previ­
ste ai punti a), b), e), d), e), f), dell'articolo in parola. 
Dovrebbero anche essere specificati tutti gli impegni 
straordinari che i turisti devono assumersi (per esempio 
riguardo l'ammissione di animali domestici al seguito). 
Il Comitato considera le organizzazioni turistiche e i 
gruppi di interesse interessati, comprese le organizzazio­
ni di consumatori, nonché i governi, gli organi più 
adeguati per il controllo del materiale descrittivo sud­
detto. Per quanto concerne la pubblicità in televisione, 
il Comitato chiede alla Commissione di esaminare le 
implicazioni legali della vendita di vacanze e viaggi 
« tutto compreso » mediante teleshopping, e specificata­
mente nel contesto del suo precedente lavoro sulla 
vendita porta a porta. 
2.4. Articolo 4 (3) 
2.4.1. Il paragrafo definisce le modalità del trasferi­
mento di prenotazioni da un consumatore a un altro, 
per alcuni specificati «fondati motivi» (quali malattia 
e lutto). 
/ 
Tuttavia, il Comitato valuta possibile il trasferimento 
di prenotazioni da un turista/consumatore ad un altro 
a condizione che siano rimborsati tutti i costi aggiuntivi 
effettivamente sostenuti. 
2.5. Articolo 4 (4)'(a) 
Per quanto riguarda la voce « tassi di cambio », il Comi­
tato è ben consapevole del fatto che il turista/consuma­
tore si ritiene particolarmente danneggiato dagli 
aumenti dei prezzi dovuti alle fluttuazioni dei tassi di 
cambio e agli aumenti dei costi del carburante ed osser­
va che questi non sono mai applicati a favore del 
consumatore. Esorta con urgenza la Commissione a 
riesaminare l'argomento e a presentare proposte tese a 
garantire maggiore trasparenza ed eque soluzioni sia 
per gli organizzatori/venditori sia per i turisti/consuma­
tori. La scelta dell'ECU come base potrebbe forse offrire 
una soluzione. 
2.6. Articolo 4 (5) 
2.6.1. Come indicato nel punto 2.5, il Comitato ritie­
ne che gli aumenti dei prezzi sono raramente, se mai, 
giustificati e confida in una modifica del punto (a) alla 
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luce di un ulteriore esame del problema da parte della 
Commissione. 
2.6.2. La lettera b) dovrebbe essere formulata in 
modo meno globale e riconoscere al consumatore la 
possibilità di rescindere il contratto, nel caso in cui 
prima della partenza e senza il suo consenso intervenga­
no modifiche essenziali relative a parti del contratto, 
quali ad esempio le date di partenza e di ritorno, l'aero­
porto di partenza, la località di vacanze o la categoria 
di albergo originariamente stabilite. 
2.6.3. Il CES approva il punto e), in base al quale il 
consumatore « ha la facoltà di recedere dal contratto 
senza alcuna penalità, « se la partenza subisce un ritardo 
eccessivo per cause non imputabili al consumatore». 
Tuttavia, sarà necessario che le disposizioni legislative 
degli Stati membri, e pertanto la direttiva del Consiglio, 
definiscano con maggior precisione le modalità con cui 
tale principio deve essere applicato. Un ritardo nella 
partenza superiore a 24 ore sarebbe forse sufficiente a 
giustificare la rescissione del contratto, mentre ritardi 
dalle 12 alle 24 ore potrebbero essere oggetto di inden­
nizzo monetario. Il Comitato ammette che ciò possa 
portare pregiudizio all'organizzatore, ma ritiene che in 
tal caso quest'ultimo dovrebbe avere facoltà di presen­
tare reclamo contro il vettore. 
È opportuno anche che la Commissione verifichi la 
formulazione testuale dell'articolo nelle diverse lingue, 
perché in alcune, al posto del termine « eccessivo » figura 
« ingiustificabile». 
2.7. Articolo 4 (6), primo capoverso 
2.7.1. Primo capoverso 
Tale capoverso dovrebbe essere così riformulato (la 
modifica è sottolineata) : 
« se ... l'organizzatore annulla il servizio « tutto com­
preso» prima della partenza, il consumatore ha 
diritto, a sua scelta: ... » 
2.7.2. Articolo 4 (6) (II) 
« Forza maggiore » ha poco significato nelle legislazioni 
degli Stati membri e deve essere definita nella direttiva. 
2.7.3. Articolo 4 (8) 
Alla fine dell'articolo 4 si dovrebbe aggiungere in forma 
di sottoparagrafo (8) il seguente testo : 
« Si dovrebbe stabilire una tabella riconosciuta degli 
indennizzi, entro i limiti concordati a livello comuni­
tario, dovuti al viaggiatore nel caso in cui interven­
gano modifiche delle prenotazioni, e tale tabella 
dovrebbe essere stampata nella pubblicazione rela­
tiva. » 2.8. Articolo 5.2. 
2.8.1. Articolo 5 
Il Comitato accoglie positivamente la proposta che gli 
operatori del settore viaggi accettino la responsabilità, 
civile e generale, per la qualità dei loro servizi, come 
già accade per i fabbricanti e/o i venditori di prodotti. 
Il Comitato riconosce che il facile accesso del consuma­
tore alla giustizia rappresenta un fattore fondamentale 
per il completamento del mercato interno e osserva che 
gli operatori turistici si trovano in una posizione di 
forza ben maggiore rispetto al singolo turista in vacanza 
per quanto riguarda il risarcimento dei danni che si 
verificano a livello di alberghi o di trasporti, in partico­
lare si se tratta della salute o della sicurezza. 
2.8.2. Tuttavia, il Comitato è del parere che nell'arti­
colo 5, paragrafo 2, debba essere chiarito per il consu­
matore chi nei singoli casi deve rispondere sotto il 
profilo giuridico. 
Inoltre, il Comitato si rammarica che né nell'articolo 5, 
né nel memorandum esplicativo la Commissione si 
occupi delle importanti questioni, collegate, della limi­
tazione della responsabilità civile (con un riferimento 
al contratto di trasporto, o con un'unica cifra massima) 
e della pertinenza, o meno, della colpa o negligenza 
dell'operatore turistico o dei suoi subappaltatori. 
2.8.3. Nel « Commento degli articoli » nella parte 
relativa all'articolo 5, si dichiara che l'organizzatore 
deve usare « la dovuta prudenza e perizia » nel seleziona­
re agenzie in un paese non membro della CEE. In alcuni 
casi, l'organizzatore può essere limitato nella scelta 
(per es. l'Intourist in URSS) e non risulta chiaro dalla 
direttiva quali possibilità di risarcimento avrebbe un 
organizzatore della CE di fronte a un'organizzazione 
extracomunitaria. 
2.9. Articolo 6 
2.9.1. Il Comitato riconosce che il principio alla base 
dell'articolo 6, che definisce le modalità per soddisfare 
i reclami dei consumatori, è stato originariamente pro­
posto dal Comitato stesso in un precedente parere. 
2.9.2. Tuttavia, in seguito a riflessione, il Comitato 
è ora dell'avviso che all'organizzatore/venditore 
dovrebbe essere concesso il corrispondente diritto di 
difesa. Chiede pertanto alla Commissione di presentare 
proposte per un arbitraggio internazionale, da effettua­
re forse attraverso un giudice di pace {ombudstnan) che 
sia a disposizione di entrambe le parti in una vertenza, 
pur tuttavia tenendo in considerazione le procedure di 
arbitraggio esistenti a livello dei singoli Stati membri 
e raccomandando che vengano potenziate o istituite 
autorità locali per il settore del turismo allo scopo di 
accertare i reclami. Comunque, il Comitato desidera 
sottolineare il concetto che le limitate risorse finanziarie 
non debbono costituire uno svantaggio per il singolo 
viaggiatore. 
2.10. Articolo 7 
2.10.1. Il Comitato accoglie con favore il disposto 
dell'articolo 7, in base al quale gli Stati membri provve-
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dono affinché l'organizzatore copra mediante assicura­
zione la parte assicurabile della propria responsabilità. 
Il Comitato si chiede se la Commissione non potrebbe 
definire in maniera più precisa che cosa è assicurabile 
e che cosa non lo è, e qual è la posizione dell'organizza­
tore rispetto alla parte non assicurabile della propria 
responsabilità. 
2.11. (a) Il Comitato fa osservare che i viaggi e le 
vacanze «tutto compreso» sono diventati un settore 
commerciale importante, perché offrono una serie di 
opzioni interessanti sotto il profilo economico; tale 
settore continuerà a svilupparsi se continuerà a presen­
tare i vantaggi suddetti e se sarà bene organizzato. 
(b) Il Comitato rileva che la Commissione valuta i costi 
assicurativi per la responsabilità nell'attuale proposta 
come minimi, ma sottolinea che mentre i consumatori 
possono essere disposti a pagare tali costi aggiuntivi 
Fatto a Bruxelles, il 23 febbraio 1989. minimi necessari per assicurare la tutela essenziale del 
consumatore, non esistono tuttora standard riconosciu­
ti in merito a quali costi si debbano intendere come 
« minimi ». La Commissione dovrebbe dedicare un ulte­
riore esame al problema prima di trarre conclusioni 
precise. 
2.12. Il Comitato riconosce l'eventualità che i viaggi 
e le vacanze «tutto compreso» si autoescludano dal 
mercato a causa di eccessivi incrementi dei costi, che 
potrebbero ridurre il turismo all'interno della Comunità 
e avere l'effetto di deviare il turismo di massa dai 
paesi CEE verso destinazioni extracomunitarie, ma non 
ritiene che ciò sia un argomento valido per privare il 
turista/consumatore della tutela delineata nell'attuale 
proposta. 
2.13. Infine, il Comitato esprime l'auspicio che le 
azioni previste per il prossimo anno europeo del turismo 
conducano ad una maggiore trasparenza sui problemi 
dei consumatori e alla loro eventuale soluzione. 
// Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Alberto MASPRONE