Parere del Comitato delle regioni sulla "Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri"

(2002/C 107/26)

Il Comitato delle regioni,

vista la "Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri" (COM(2001) 181 def. - 2001/0091 CNS);

vista la decisione del Consiglio, in data 6 giugno 2001, di consultare il Comitato delle regioni su tale argomento, conformemente al disposto dell'art. 265, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 12 giugno 2001 di assegnare alla Commissione 7 "Istruzione, formazione professionale, cultura, gioventù, sport, diritti dei cittadini" la preparazione del parere in materia;

visto il progetto di parere adottato dalla Commissione 7 in data 1o ottobre 2001 CdR 214/2001 riv. 2 (Relatore: Theódoros Georgákis (EL/PSE));

visti gli articoli 61-63 del Trattato di Amsterdam,

viste le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere dell'ottobre 1999,

vista la "Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato" (COM(2000) 578 def.);

vista la "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo" (COM (2000) 755 def.);

visto il parere del Comitato delle regioni dell'11 marzo 1999 sul "Piano di azione contro il razzismo" (COM(98) 183 def.) (CdR 369/98 fin(1));

visto il parere del Comitato delle regioni del 18 novembre 1999 sul tema "Flussi migratori in Europa" (CdR 227/1999 fin(2));

visto il parere del Comitato delle regioni del 18 novembre 1999 in merito alla "Proposta di decisione del Consiglio relativa ad un programma d'azione comunitario a favore dell'inserimento dei rifugiati" (COM(98) 731 def.) (CdR 347/1999 fin(3));

visto il parere del Comitato delle regioni del 14 giugno 2000 in merito alla "Proposta di decisione del Consiglio che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati" (COM(1999) 686 def.) (CdR 80/2000 fin(4));

visti il progetto di parere del Comitato delle regioni del 20 settembre 2001 in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo" (COM(2000) 755 def.) e alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo su una politica comunitaria in materia di immigrazione" (COM(2000) 757 def.) (CdR 90/2001)(5);

visti i pareri del Comitato economico e sociale del 12 luglio 2001, in merito alla Comunicazione della Commissione, al Consiglio ed al Parlamento europeo - Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le personale alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo COM(2000) 755 def. e alla "Comunicazione della Commissione, al Consiglio e al Parlamento europeo su una politica comunitaria in materia di immigrazione" COM(2000) 757 def. (CES 938/2001 e CES 939/2001);

viste le osservazioni dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) sulla proposta di direttiva del Consiglio sui requisiti minimi per l'accettazione dei richiedenti asilo negli Stati membri (UNHCR, Ginevra, luglio 2001),

ha adottato all'unanimità il 15 novembre 2001, nel corso della 41a sessione plenaria, il seguente parere.

1. I punti di vista del Comitato delle regioni in merito alla proposta di direttiva

1.1. Il Comitato giudica positivamente la proposta di direttiva della Commissione europea intesa ad armonizzare la situazione giuridica e le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri dell'Unione europea, garantendo loro un livello di vita dignitoso e il rispetto dei diritti dell'uomo per tutto il tempo in cui essi mantengono tale status. Sebbene la proposta di direttiva sia degna di sostegno nelle sue linee generali, certi punti vanno ancora limitati per garantire che la direttiva sia efficace conformemente al principio di sussidiarietà.

1.2. Il Comitato ritiene inoltre che un obiettivo dell'armonizzazione delle norme minime per l'accoglienza dei richiedenti asilo sia quello di limitare i movimenti secondari dovuti alla diversità delle norme vigenti negli Stati membri in materia di condizioni di accoglienza. La direttiva in esame lascia ampi margini di manovra agli Stati membri nella definizione delle norme minime e non impedisce di adottare ulteriori disposizioni, anche più favorevoli, sulle condizioni di accoglienza. Vi è quindi il rischio di non riuscire ad evitare i movimenti secondari, qualora non venga garantito il rispetto delle norme minime in tutti gli Stati membri e non vengano rigorosamente osservate le misure intese a migliorare l'efficacia del sistema di accoglienza previste dalla proposta di direttiva.

1.3. Per quanto concerne la definizione del concetto di richiedente asilo, che rientra nel campo di applicazione della proposta di direttiva e ha diritto alle condizioni di accoglienza previste, il Comitato approva l'interpretazione del termine in senso lato, in accordo con la Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati, come d'altronde viene specificato nella proposta di direttiva sulle procedure applicate ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato. In altri termini, i richiedenti asilo dovrebbero beneficiare delle condizioni di accoglienza dal momento in cui la domanda di asilo viene presentata in qualunque luogo del paese di accoglienza (persino alle frontiere o negli spazi internazionali degli aeroporti) fino alla decisione definitiva nella valutazione della domanda.

1.4. Il Comitato giudica ragionevole ed evidente concedere una carta di identità speciale ai richiedenti asilo, che indichi il loro status e riconosca loro il diritto a spostarsi legalmente nel paese di accoglienza.

1.5. Il Comitato concorda con il divieto di trattenimento dei richiedenti asilo e con la possibilità di derogare a tale divieto solo in via eccezionale e a condizioni molto limitate, mentre approva in linea di principio il diritto alla libera circolazione per i richiedenti asilo che soggiornano legalmente nel territorio di ciascuno Stato membro. La totale libertà di scelta del domicilio meriterebbe tuttavia una profonda riflessione. Si è visto che il trattamento rapido delle domande d'asilo è notevolmente agevolato quando il richiedente asilo risiede in una località prossima alla sede dell'autorità competente.

1.6. Per quanto riguarda il periodo di tempo in cui gli Stati membri devono garantire le condizioni materiali di accoglienza (ossia alloggio, vitto, vestiario, sussidio finanziario) ai richiedenti asilo e ai familiari al seguito, il Comitato ritiene che sarebbe necessario coprire il periodo complessivo che intercorre tra il riconoscimento come richiedenti asilo e la decisione definitiva circa la domanda presentata. La proposta di direttiva consente agli Stati membri la scelta tra fornire tali condizioni in natura o in forma di sussidi economici o buoni. L'applicazione uniforme della regolamentazione in tutti gli Stati membri eviterebbe la diversità di trattamento dei richiedenti asilo nell'Unione europea, mentre, allo stesso tempo, costituirebbe anche uno strumento di "pressione" sui governi nazionali, affinché l'esame delle domande di asilo venga portato avanti in tempi ragionevoli, anche conformemente alle disposizioni della proposta di direttiva in materia. La possibilità di prescrivere un contributo finanziario ai sensi dell'articolo 19 non dovrebbe dar luogo ad un prelievo a posteriori. Sembra più ragionevole accordare in anticipo, a titolo esclusivamente integrativo e complementare, le prestazioni da erogare in base alle condizioni finanziarie dei richiedenti asilo.

1.7. Il Comitato ritiene che l'erogazione delle condizioni materiali di accoglienza non dovrebbe essere revocata dopo la concessione dell'accesso al mercato del lavoro. Il riconoscimento del diritto al lavoro non comporta automaticamente che il richiedente asilo trovi un'occupazione in grado di offrire condizioni di vita dignitose a lui e ai suoi familiari. Perciò il Comitato ritiene che in un primo momento si dovrebbe prevedere soltanto una riduzione delle condizioni materiali di accoglienza, mentre esse potrebbero essere revocate solo dopo una valutazione delle condizioni di vita del richiedente asilo e, in ogni caso, non prima che siano trascorsi sei mesi dalla presentazione della domanda. Rammenta che, secondo la proposta di direttiva in esame, gli Stati membri non possono vietare l'accesso al mercato del lavoro e la formazione professionale ai richiedenti asilo per un periodo superiore a sei mesi dalla presentazione della domanda di asilo. Dato che l'accesso al lavoro presenta molte differenze tra gli Stati membri, il Comitato ne chiede un'applicazione più uniforme possibile.

1.8. La proposta di direttiva riconosce agli Stati membri la possibilità di scegliere, tra diverse alternative, sotto quale forma fornire le condizioni materiali di accoglienza. Così l'offerta di un tetto, ad esempio, può consistere nell'alloggio in locali specificamente destinati a tale scopo, o in centri di accoglienza, o in case, appartamenti o alberghi privati, oppure essere garantita tramite la concessione di un sussidio finanziario. Lo stesso vale per la regolamentazione proposta per quanto riguarda il vitto, il vestiario e il sussidio per le spese giornaliere. Allo stesso tempo è necessario tenere conto delle possibilità delle regioni e degli enti locali nelle cui società si inseriscono e vivono i richiedenti asilo.

1.9. Il Comitato approva le proposte della Commissione relative all'offerta di un'assistenza di base sanitaria e psicologica per la durata della procedura regolare e di appello, nonché per affrontare le emergenze sanitarie e psicologiche nel corso dell'esame dell'ammissibilità o durante le procedure accelerate. Allo stesso modo approva l'accesso obbligatorio dei minori all'istruzione pubblica finché non diventi esecutivo un provvedimento di espulsione nei loro confronti.

1.10. L'articolo 22 della proposta di direttiva prevede la possibilità di ridurre o revocare le condizioni di accoglienza in determinati casi a seguito di comportamenti negativi da parte del richiedente asilo. Il Comitato vorrebbe sottolineare la necessità di un'applicazione seria e rigorosa di tale disposizione specifica, conformemente allo spirito della Convenzione di Ginevra, della Carta sociale europea e di altri documenti internazionali connessi, che tutelano i diritti fondamentali, vietano le discriminazioni razziali e hanno come oggetto le minoranze e i gruppi vulnerabili.

1.11. Per quanto riguarda le disposizioni a favore delle persone portatrici di esigenze particolari, il Comitato approva la valutazione individuale per ciascun richiedente asilo al fine di verificarne l'appartenenza a questa categoria (non ci si può limitare alla registrazione dei minori non accompagnati, degli anziani, delle donne in stato di gravidanza, ecc.), mentre la riabilitazione e il reinserimento di coloro che hanno subito torture e maltrattamenti, sono stati sottoposti a comportamenti disumani, sono vittime di violenza ecc. devono essere affidati a centri speciali con personale specializzato.

1.12. Particolare importanza rivestono le disposizioni riguardanti l'adozione di misure per migliorare l'efficacia del sistema di accoglienza (articoli 27-31 della proposta di direttiva). Il Comitato dà particolare risalto al ruolo centrale delle regioni e degli enti locali che, tenendo conto della competenza e dell'esperienza dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati e delle organizzazioni non governative, si assumerebbero la responsabilità di garantire relazioni armoniose tra le comunità nazionali e i centri di accoglienza dei richiedenti asilo, così da evitare atti di razzismo e xenofobia ed agevolare una regolare procedura di esame delle domande.

2. Raccomandazioni del Comitato delle regioni sull'accoglienza delle persone che chiedono asilo negli Stati membri

2.1. Il Comitato condivide il principio secondo cui occorre garantire ai richiedenti asilo condizioni di vita dignitose e approva l'iniziativa della Commissione volta ad istituire misure per evitare i movimenti secondari dei richiedenti asilo, dovuti all'eterogeneità esistente tra i diversi Stati membri per quanto concerne le condizioni di accoglienza.

2.2. Il Comitato chiede di instaurare una stretta collaborazione con la Commissione europea per l'attuazione della proposta di direttiva (ad es. scambio di opinioni e di esperienze da parte delle società locali nazionali, elaborazione di relazioni in base ai problemi e ai dati registrati nelle regioni degli Stati membri dove esistono centri di accoglienza per i richiedenti asilo, ecc.).

2.3. Il Comitato delle regioni è favorevole ad una procedura unica per la concessione dello statuto di rifugiato che si compia velocemente e, comunque, in un lasso di tempo ragionevole. Giudica la questione delle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo di grande importanza e appoggia caldamente l'idea che venga seguita in modo sistematico e costante dalle regioni sia a livello nazionale che europeo.

2.4. L'accoglienza dei richiedenti asilo è direttamente collegata con le società locali e i centri di accoglienza che esistono sul loro territorio. Per questo motivo la Commissione, il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali devono concentrare la propria attenzione sulle buone pratiche delle politiche di integrazione locali e regionali. A questo fine contribuirebbe anche il lancio, da parte della Commissione europea, di programmi transnazionali di cooperazione tra organismi locali e regionali sul tema delle buone pratiche relative alle condizioni e alle procedure di accoglienza dei richiedenti asilo.

2.5. Il Comitato ritiene che le singole questioni connesse con l'asilo e oggetto di numerose proposte di direttiva, data l'unità del tema, come pure le sovrapposizioni e le integrazioni tra i diversi aspetti, dovranno essere esaminate in modo complessivo e globale nel prossimo futuro.

2.6. Come osservazioni specifiche sulla proposta di direttiva, il Comitato vorrebbe proporre quanto segue.

2.6.1. In diversi punti la proposta prevede la possibilità che i richiedenti asilo presentino ricorso dinanzi ad un'autorità giudiziaria (ad es., se vengono imposte restrizioni alla libera circolazione, articolo 7 della proposta; qualora venga richiesto un contributo economico da parte dei richiedenti asilo, articolo 19; nel caso in cui l'assistenza sanitaria e psicologica non sia offerta gratuitamente, articolo 20; ecc.). Il Comitato ritiene fondamentalmente giusta la proposta di offrire una protezione giudiziaria ai richiedenti asilo rispetto a singole decisioni dell'amministrazione che, senza dubbio, devono essere pienamente motivate. Ciononostante nutre alcune riserve per quanto riguarda la rapidità di giudizio dei casi da parte dei tribunali ordinari negli Stati membri. Propone per questo motivo che la proposta preveda espressamente che i tribunali giudichino i ricorsi in materia in un lasso di tempo ragionevole caso per caso. Tale regolamentazione contribuirebbe ad evitare l'immotivata presentazione di ricorsi giudiziari dovuti all'emanazione tardiva delle decisioni (data la validità cronologicamente limitata delle condizioni materiali di accoglienza), nonché il protrarsi dell'incertezza per i richiedenti asilo, con tutto quello che ciò comporta.

2.6.2. L'ufficio indipendente previsto all'articolo 18 della proposta, competente a ricevere i reclami e a comporre le controversie relative alle condizioni materiali di accoglienza, deve avere un corrispettivo in tutti gli Stati. Gli argomenti su cui verte la proposta in esame rientrano in gran parte nelle competenze delle regioni e degli enti locali. Le controversie relative alle condizioni materiali di accoglienza vanno trattate in ogni Stato in base al proprio ordinamento nazionale. Il Comitato propone che venga previsto specificamente di affidare tali competenze ad un organo indipendente, del quale faccia parte anche l'amministrazione locale. Tale organo esaminerà i reclami in modo imparziale e obiettivo, rispettando il diritto alla diversità e il divieto delle discriminazioni, come d'altronde è previsto all'articolo 32 della proposta di direttiva.

2.6.3. Il Comitato sostiene la necessità di imporre allo Stato l'obbligo di fornire risorse necessarie alle regioni e pure a quegli organismi degli enti locali che sono coinvolti nella relativa procedura come sono in gran parte gli organismi competenti in materia per natura e funzionamento, al fine di rendere possibile l'attuazione delle disposizioni nazionali della proposta di direttiva in esame (articolo 31 della proposta).

2.7. Il Comitato delle regioni appoggia la possibilità di accesso dei richiedenti asilo a servizi di sostegno adeguati che comprendano la formazione e che facilitino nel contempo l'inserimento nella società nazionale dopo l'accettazione della loro richiesta d'asilo.

Bruxelles, 15 novembre 2001.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Jos Chabert

(1) GU C 198 del 14.7.1999, pag. 48.

(2) GU C 57 del 29.2.2000, pag. 67.

(3) GU C 57 del 29.2.2000, pag. 71.

(4) GU C 317 del 6.11.2000, pag. 7.

(5) GU C 19 del 22.1.2002, pag. 20.