COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Strategia di allargamento e sfide principali per il periodo 2011-2012

1. Introduzione

Il processo di allargamento dell'Unione europea è entrato in una nuova fase. Il completamento dei negoziati di adesione con la Croazia, che apre la strada all'ingresso del paese nell'UE nel primo semestre del 2013, conferma la linea politica adottata all'indomani dei conflitti degli anni '90 che hanno devastato i Balcani, una politica mirata ad assicurare la pace, la stabilità, la democrazia e in ultima istanza l'adesione dell'intera regione all'Unione. Ulteriore riprova del potere di trasformazione della politica di allargamento dell'UE, l'esito dei negoziati dà nuovo slancio al processo di riforma in tutti i paesi interessati.

La politica di allargamento, sancita dal trattato sull'Unione europea[1], è la risposta alle legittime aspirazioni dei popoli del nostro continente di unirsi nello sforzo di unificare l'Europa. Nell'ultimo decennio l'integrazione dei paesi d'Europa centrale e orientale ha dimostrato che l'allargamento è vantaggioso per l'Unione nel suo insieme, che si trova così meglio posizionata per far fronte alle sfide mondiali.

La politica di allargamento si è rivelata un potente strumento di trasformazione sociale. Le riforme democratiche ed economiche stimolate dall'adesione hanno prodotto cambiamenti fenomenali nei paesi già membri all'UE e in quelli che sono sulla strada dell'adesione. Il processo di adesione deve il suo successo alle tre parole d'ordine: impegno, condizionalità e credibilità.

Alla base della strategia di allargamento dell'UE vi sono il consenso rinnovato sull'allargamento, approvato dal Consiglio europeo a dicembre 2006 e fondato sul consolidamento degli impegni, su condizioni eque e rigorose e su una buona comunicazione con il pubblico, e la capacità dell'Unione di ricevere nuovi membri.

La politica di allargamento consente all'Unione di estendere l'area di pace, stabilità, democrazia e prosperità, nozioni che hanno acquisito nuova centralità alla luce dei recenti sviluppi:

- i tragici eventi a Sud del Mediterraneo e in Medio Oriente, e la fragilità delle realtà che da essi sono scaturite, sottolineano l'importanza del polo di stabilità e democrazia rappresentato dell'Europa sud-orientale, solidamente ancorata al processo di allargamento dell'Unione;

- la crisi finanziaria mondiale e le attuali difficoltà dell'eurozona sottolineano l'interdipendenza delle economie nazionali, sia all'interno dell'Unione che oltre i suoi confini. Questi eventi illustrano quanto sia importante consolidare ulteriormente la stabilità economica e finanziaria e sostenere la crescita, anche nei paesi dell'allargamento. Il processo di allargamento si rivela un potente strumento a questo scopo.

Dall'adozione dell'ultimo pacchetto allargamento, i Balcani occidentali hanno registrato ulteriori sviluppi positivi. L'arresto e il deferimento al Tribunale penale internazionale per l’ex Iugoslavia (ICTY) di Ratko Mladić e Goran Hadžić hanno rimosso il principale ostacolo sul cammino europeo della Serbia, segnando una tappa importante verso la riconciliazione. Il dialogo intavolato tra Belgrado e Pristina, mirante tra le altre cose a compiere progressi nel cammino verso l'UE, sta già dando i primi frutti. In quasi tutti i paesi dell'allargamento si segnalano progressi nelle riforme connesse all'Unione. L'esenzione dal visto è stata concessa ai cittadini di altri due paesi dei Balcani occidentali: Albania e Bosnia-Erzegovina.

Tuttavia in una serie di paesi sono state rimandate riforme importanti, spesso a seguito di sviluppi politici o conflitti interni. Ritardi e blocchi particolarmente gravi si sono verificati in Bosnia-Erzegovina e in Albania. In molti paesi il buon governo, lo Stato di diritto, la capacità amministrativa, la disoccupazione e la riforma economica e sociale rimangono sfide fondamentali. Si è assistito ad una serie di sviluppi preoccupanti per quanto riguarda la libertà di espressione dei media. Sul Kosovo[2] e sulla regione continuano ad incidere negativamente i disaccordi relativi allo status. I recenti avvenimenti nel Kosovo settentrionale suscitano grande apprensione e la denominazione dell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia resta una questione pendente.

Nell'ultimo anno l'Islanda è andata avanti nel processo di adesione. I progressi dei negoziati sono dovuti all'elevato livello di integrazione dell'Islanda in termini strutturali, al fatto che l'Islanda è una democrazia di lunga data, alla sua partecipazione allo Spazio economico europeo e allo spazio Schengen e all'alto profilo della sua pubblica amministrazione.

In Turchia il processo di adesione rimane l'ambito più efficace per promuovere le riforme connesse all'UE, per sviluppare il dialogo sulle questioni di politica estera e di sicurezza, per intensificare la competitività economica e per diversificare le fonti di approvvigionamento energetico. Nell'ambito dei negoziati di adesione, per oltre un anno non è stato purtroppo possibile aprire un nuovo capitolo negoziale e bisogna rilanciare le relazioni con la Turchia su una nuova base costruttiva che tenga conto di tappe concrete nei settori di comune interesse.

La prossima adesione della Croazia dimostra in che misura il processo di allargamento sia concepito in modo da massimizzarne gli effetti di trasformazione nei paesi interessati. Nel 2006 il consenso rinnovato sull'allargamento ha apportato miglioramenti al processo che sono stati messi in pratica con la Croazia dimostrando la loro validità. I negoziati in corso e futuri con gli altri paesi dell'allargamento dovrebbero fare tesoro di questa esperienza. Soprattutto capitoli negoziali difficili, come quelli su sistema giudiziario e diritti fondamentali e su giustizia, libertà e sicurezza, andrebbero affrontati quanto prima possibile per lasciare al paese interessato il tempo sufficiente per costruire il necessario track record delle riforme.

L'adesione della Croazia segnerà una tappa importante del progetto storico di inglobare i Balcani occidentali nell'Unione europea. L'UE ha puntualmente sostenuto il carattere inclusivo della sua linea politica nei confronti dei Balcani occidentali, a cominciare dall'"approccio regionale" a metà degli anni '90 e, in modo più determinante, attraverso il processo di stabilizzazione e associazione avviato nel 1999 e il vertice di Salonicco del 2003 che ha ribadito il futuro dei Balcani occidentali all'interno dell'Unione. L'intento non è tracciare uno spartiacque attraverso i Balcani ma piuttosto incentivare e catalizzare il resto della regione perché acceleri il percorso verso l'Unione. Nell'ottica degli impegni dell'UE, e alla luce del carattere storico e geografico della regione, l'opera rimarrà incompiuta fino a quando i Balcani occidentali non saranno integralmente inglobati, una volta soddisfatte le condizioni stabilite.

Dati questi presupposti, la Commissione rimane fortemente ancorata al principio secondo il quale ogni paese sarà valutato in base ai propri meriti. Il ritmo di avanzamento di ciascun paese verso l'adesione dipende in larga misura dalla sua capacità di rispettare i criteri e le condizioni stabilite.

Il successo dell'esperienza croata è un messaggio forte rivolto agli altri paesi dell'allargamento:

· quando le condizioni risultano raggiunte, l'Unione tiene fede ai propri impegni;

· l'adesione pone criteri e condizioni rigorosi il cui rispetto viene monitorato in modo sempre più attento. Più che ostacolare il processo, questa caratteristica fa sì che lo Stato candidato raggiunga un più alto grado di preparazione, il che, ad adesione avvenuta, avvantaggia non solo il paese stesso ma l'intera Unione;

· le controversie bilaterali tra paesi vicini possono e devono essere risolte tramite il dialogo e il compromesso, nel rispetto dei principi posti.

Continuare a garantire la credibilità del processo di allargamento è un elemento importante per il progresso delle riforme nei paesi dell'allargamento e per ottenere il sostegno degli Stati membri. Gli sviluppi dell'ultimo anno confermano che risultati tangibili nel percorso verso l'Unione sono realizzabili anche prima dell'adesione, nel rispetto delle rispettive condizioni. Le raccomandazioni che la Commissione formula nella presente comunicazione per passare alle prossime fasi del processo di adesione e l'estensione dell'esenzione dal visto a Albania e Bosnia-Erzegovina ne sono un esempio eloquente. Quando invece la volontà e l'impegno politico per realizzare risultati concreti vengono a mancare o sono insufficienti, il processo di adesione rallenta o rischia di stagnare.

La presente comunicazione valuta lo stato attuale del programma di allargamento dell'Unione che interessa i Balcani occidentali, la Turchia e l'Islanda. Sulla base dell'allegata analisi approfondita della situazione nazionale[3], la comunicazione rende conto di quanto realizzato da ciascun paese nel prepararsi all'adesione e a che punto è oggi, ne valuta le prospettive per i prossimi anni e formula a tal fine una serie di raccomandazioni. Come in passato, viene prestata particolare attenzione ad una serie di sfide fondamentali.

2. Sfide principali

2.1. Un'attenzione maggiore al potenziamento dello Stato di diritto e alla riforma della pubblica amministrazione

Il potenziamento dello Stato di diritto si conferma una sfida di calibro e una condizione essenziale per i paesi che si muovono verso l'adesione all'UE. Negli ultimi anni queste questioni sono state oggetto di maggiore attenzione in tutte le fasi del processo di adesione, in linea con il consenso rinnovato sull'allargamento.

L'enfasi sullo Stato di diritto ha fatto sì che questi temi fossero presi ampiamente in considerazione nei negoziati di adesione con la Croazia, soprattutto nell'ambito dei capitoli negoziali sul sistema giudiziario e i diritti fondamentali e su giustizia, libertà e sicurezza. L'importanza assegnata alle questioni inerenti lo Stato di diritto nel contesto delle principali priorità poste come condizione all'avvio dei negoziati di adesione con Albania e Montenegro è un ulteriore esempio di come questo settore possa acquisire centralità prima dell'avvio dei negoziati veri e propri.

L'esperienza acquisita nell'ambito dei negoziati di adesione con la Croazia verrà messa a frutto nei negoziati in corso e futuri con altri paesi. A tal fine la Commissione proporrà un nuovo approccio per le questioni connesse al sistema giudiziario e i diritti fondamentali e a giustizia e affari interni: data la necessità di stabilire track record convincenti, le suddette questioni andranno abbordate in una prima fase del processo di adesione e i capitoli corrispondenti dovranno essere aperti conseguentemente, sulla base di piani d'azione. La Commissione renderà regolarmente conto, in tutte le fasi del processo, dei progressi riguardanti questi due settori e le tappe dei piani d'azione, proponendo eventualmente le necessarie misure correttive. Il processo si avvarrà dei fondi IPA.

Nell'ambito del processo di preadesione, la Commissione incoraggia i paesi a creare sistemi giudiziari indipendenti e efficienti e a risolvere le carenze esistenti. In tal senso la Croazia ha potenziato il sistema di nomina dei giudici, la Serbia ha varato un riesame della procedura di riconferma di giudici e pubblici ministeri, il Montenegro ha avviato una revisione delle principali norme costituzionali e disposizioni di legge sul sistema giudiziario e il Kosovo ha portato a termine il processo di riconferma di giudici e pubblici ministeri.

La lotta alla corruzione è una delle sfide principali dello Stato di diritto nella maggior parte dei paesi dell'allargamento. La corruzione rimane un problema serio, che incide non solo sulla vita dei cittadini in settori vitali quali sanità e istruzione, ma si ripercuote anche pesantemente sugli investimenti e sull'attività produttiva, con effetti negativi sul bilancio dello Stato, specie per quanto riguarda gli appalti pubblici e le privatizzazioni. Da qualche anno la Commissione presta particolare attenzione alla lotta contro la corruzione nei paesi dell'allargamento.

L'importante esperienza acquisita con i paesi dell'allargamento ha permesso all'Unione di sviluppare un proprio approccio alla lotta anticorruzione in diversi ambiti di intervento, sia interni che esterni[4]. La Commissione, che sta mettendo a punto un meccanismo di monitoraggio anticorruzione per gli Stati membri, intende continuare a dare massima priorità al monitoraggio delle politiche di lotta alla corruzione nei paesi dell'allargamento, soffermandosi in particolare, già dalle prime fasi dei preparativi all'adesione, sui risultati e sulla sostenibilità. La Commissione intende inoltre promuovere una più stretta collaborazione tra i donatori internazionali per garantire un uso ottimale delle risorse.

La lotta alla criminalità organizzata resta un'importate priorità per i paesi dell'allargamento, strettamente legata alla lotta anticorruzione e all'indipendenza dei sistemi giudiziari. La natura transfrontaliera di molte attività criminali è una sfida fondamentale nella lotta contro la criminalità organizzata. La cooperazione regionale tra agenzie di contrasto e organi giudiziari, anche tramite la creazione di reti di professionisti, è particolarmente importante per farvi fronte. La Commissione sostiene la creazione di una rete regionale di pubblici ministeri assistita da esperti distaccati degli Stati membri e dalle agenzie europee competenti. La Commissione assiste inoltre la creazione nella regione di sistemi armonizzati di protezione dei testimoni.

Nell'ultimo anno la Commissione ha intensificato il dialogo sullo Stato di diritto con i paesi dei Balcani occidentali allo scopo di intensificare i preparativi già dalle prime fasi del processo di preadesione, partendo da un'analisi approfondita dei settori della giustizia e degli affari interni. A tal fine sono state inviate missioni di esperti nella maggior parte dei paesi dell'allargamento. La Commissione ha potenziato la cooperazione e lo scambio di informazioni con le agenzie UE competenti, tra cui Europol, Frontex, Eurojust e l'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze, e con le iniziative regionali, il Consiglio d'Europa e le altre organizzazioni internazionali. Dove opportuno, si è proceduto all'analisi comparativa (benchmarking) già nelle prime fasi del processo. Con la Bosnia-Erzegovina è stato intavolato un dialogo strutturato sulla giustizia e la Commissione propone di fare altrettanto con il Kosovo avviando un dialogo strutturato sullo Stato di diritto inteso ad affrontare le sfide del settore e sostenere la riforma del sistema giudiziario.

La riforma della pubblica amministrazione verso una maggiore trasparenza, responsabilità e efficacia è un requisito essenziale per la democrazia e lo Stato di diritto e continua ad essere una priorità chiave nell'ambito dei criteri politici nella maggior parte dei paesi dell'allargamento. Procedure amministrative adeguate, anche per quanto riguarda la gestione delle risorse umane e delle finanze pubbliche, sono imprescindibili per garantire l'attuazione dell'acquis. I paesi devono impegnarsi maggiormente per migliorare gli apparati amministrativi in base a strategie nazionale globali.

In alcuni paesi dell'allargamento si evidenzia sempre più la mancanza di rispetto per la distinzione di ruoli tra partiti al governo e Stato. Queste pratiche rischiano di minare alle basi lo Stato di diritto e il funzionamento della democrazia.

2.2. Garantire la libertà di espressione dei media

La libertà di espressione è un diritto fondamentale, tutelato dall'ordinamento internazionale, su cui si fonda il funzionamento del pluralismo democratico. I criteri politici di Copenaghen individuano nella libertà di espressione un elemento centrale del processo di adesione.

Il pluralismo dei media è nell'insieme una caratteristica comune dei paesi dell'allargamento, anche se in alcuni di essi si è assistito di recente a sviluppi negativi in questo ambito, circostanza questa che suscita grande apprensione. La libertà di espressione è esaminata più in dettaglio nelle relazioni allegate che illustrano la situazione in ciascun paese.

Sulla libertà di opinione gettano ombra le interferenze politiche, che a volte si manifestano anche tramite il sistema giuridico, le pressioni economiche, il ricorso alla criminalità e alla corruzione per influenzare i media, e la scarsa protezione garantita ai giornalisti contro atti intimidatori e episodi di violenza. Economicamente i problemi consistono nella concentrazione e nella scarsa trasparenza della proprietà, nella mancanza di concorrenza e nella scarsa indipendenza degli organi di regolamentazione del mercato. In una serie di paesi dell'allargamento, l'attuazione della normativa sui media è nell'insieme insoddisfacente. Rimangono irrisolti, anche a distanza di anni, un numero di casi di atti di violenza (compresi omicidi) perpetrati contro giornalisti. In Turchia, la libertà di espressione non è ancora sufficientemente garantita dal quadro legislativo. Il gran numero di cause e indagini contro giornalisti e la pressione indebita sui media è fonte di seria preoccupazione.

Questi fattori esercitano gravi restrizioni alla libertà di opinione dei media critici verso il potere e scoraggiano il giornalismo investigativo. I media e i giornalisti sono spesso costretti ad autocensurarsi.

È fondamentale che i paesi dell'allargamento garantiscano il carattere aperto e pluralista dei media, come fondamento di una cultura giornalistica critica e indipendente. Per assolvere alla loro funzione, le emittenti pubbliche devono godere di un profilo economico e di un'autonomia maggiori. Al tempo stesso la professione giornalistica deve impegnarsi a definire norme di autoregolamentazione basate su codici etici e standard professionali globali.

A maggio 2011 la Commissione ha organizzato una conferenza sulla libertà di espressione che ha visto riuniti rappresentanti dei media e della società civile dei Balcani occidentali e della Turchia. Scopo della conferenza era interloquire con le parti direttamente interessate per raccoglierne punti di vista e esperienze, al di là degli interlocutori governativi ufficiali. Le conclusioni della conferenza continueranno ad alimentare il lavoro della Commissione in questo ambito.

La Commissione continuerà a monitorare attentamente gli sviluppi nell'ambito degli accordi e dei dialoghi strutturati esistenti con i paesi dell'allargamento e ingloberà ulteriormente questi temi nei negoziati di adesione, soprattutto nel quadro del capitolo su sistema giudiziario e diritti fondamentali. La Commissione intende individuare le priorità e spronare i governi ad impegnarsi a raggiungere gli standard europei a garanzia della libertà di espressione. A tal fine verrà potenziata la cooperazione con i partner nazionali e le organizzazioni internazionali competenti, in particolare con il Consiglio d'Europa e con l'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa. Il dialogo con i giornalisti e con le rispettive associazioni verrà ulteriormente approfondito.

2.3. Potenziare la cooperazione regionale e la riconciliazione nei Balcani occidentali

La cooperazione e le relazioni di buon vicinato sono elementi essenziali del processo di stabilizzazione e associazione e in quanto tali vengono monitorate attentamente dalla Commissione in tutte le fasi del processo di adesione. La cooperazione regionale suffraga e agevola la riconciliazione in una regione che, nel passato recente, è stata teatro di dolorosi conflitti. La cooperazione e gli scambi regionali non solo sono in grado di apportare ulteriori benefici economici alla regione ma rientrano anche a pieno titolo nel processo di integrazione all'Unione, che spesso fa appello a approcci e misure regionali.

Nell'ultimo decennio si è assistito a notevoli progressi in questo senso, cui si aggiungono i passi importanti di quest'ultimo anno. Le visite di leader regionali, soprattutto serbi e croati, a paesi vicini e le dichiarazioni rese sulle guerre degli anni '90 hanno contribuito notevolmente alla riconciliazione regionale. Nei prossimi giorni verrà condotto felicemente in porto il processo di Sarajevo sul rientro dei profughi, che vede coinvolti Serbia, Croazia, Bosnia-Erzegovina e Montenegro. Iniziative condotte da ONG e associazioni della società civile, quali Youth Initiative for Human Rights, Truth and Reconciliation Commission (RECOM) e Igman Initiative, svolgono un ruolo importante nel favorire la riconciliazione tra i popoli della regione, al di là dei loro governi.

La cooperazione nell'ambito di settori specifici è ben rodata e va avanti, anche tramite la Comunità dell'energia e lo Spazio aereo comune europeo, e la scuola regionale dell'amministrazione pubblica (ReSPA) è oramai pienamente operativa con l'offerta di formazioni congiunte. A dicembre 2010 la Commissione ha proposto una strategia per rilanciare lo sviluppo della regione del Danubio, che è stata adottata dagli Stati membri[5]. Nel frattempo si sviluppano gli scambi regionali nel quadro dell'accordo centroeuropeo di libero scambio (CEFTA) che si è esteso a nuovi ambiti: politica della concorrenza, ulteriore abolizione delle barriere doganali, liberalizzazione dei servizi. Il Consiglio di cooperazione regionale (CCR) ha cominciato ad attuare la strategia e il programma di lavoro triennali, muovendosi verso un'azione più orientata ai risultati.

Al tempo stesso le questioni risalenti ai conflitti passati, al pari di altre questioni bilaterali pendenti, rimangono problematiche cruciali per la stabilità nei Balcani occidentali, con ripercussioni sulla cooperazione regionale e sulle relazioni tra i paesi, nonché sul funzionamento e sul processo di riforma interni ai paesi stessi. Le questioni pendenti vanno affrontate urgentemente e la loro risoluzione permetterà di rimuovere un ostacolo fondamentale sul cammino dei Balcani occidentali verso l'Unione.

In particolare le vertenze su questioni interetniche o sullo status, segnatamente in Bosnia-Erzegovina e Kosovo, che continuano ad ostacolare il regolare funzionamento delle istituzioni e a frenare il processo di riforma e il programma europeo, possono avere a volte più vaste implicazioni regionali. La Commissione è persuasa che il modo migliore per risolvere questi problemi è proseguire sulla strada dell'Unione. I recenti sviluppi, soprattutto nell'ambito del dialogo Belgrado-Pristina agevolato dall'Unione, sono fondamentali in questo senso. Le celebrazioni del 10° anniversario della firma dell'accordo quadro di Ohrid, tenutesi ad agosto, hanno ricordato in che misura il dialogo e il compromesso siano in grado risolvere felicemente questioni etniche difficili.

Sebbene di recente si siano registrati risultati positivi verso la risoluzione di problemi riguardanti il funzionamento inclusivo delle iniziative regionali e dettati da divergenze di vedute sullo status del Kosovo, molto rimane ancora da fare. Nell'ambito del dialogo Belgrado-Pristina è stato raggiunto un accordo sull'accettazione da parte della Serbia dei timbri doganali del Kosovo che dovrebbe permettere di ripristinare il commercio regionale nell'ambito del CEFTA. Già in precedenza erano riprese, in presenza di tutte le parti, le riunioni del CEFTA e del CCR ed è stata firmata la convenzione regionale sulle norme di origine preferenziali paneuromediterranee. Ciò nonostante i dissidi sullo status del Kosovo continuano ad ostacolare la conclusione e la firma del trattato che istituisce la Comunità dei trasporti e l'estensione delle misure commerciali autonome a favore del Kosovo e altri partner dei Balcani occidentali. Questi dissidi continuano ad intralciare lo sviluppo delle relazioni contrattuali tra l'UE e il Kosovo.

Nell'ambito del dialogo Belgrado-Pristina manca ancora una soluzione globale delle questioni connesse alla cooperazione regionale. La Commissione fa appello a tutte le parti interessate perché continuino a cercare soluzioni pratiche e pragmatiche per garantire il carattere inclusivo della cooperazione regionale, a prescindere dalle posizioni divergenti sulla questione dello status del Kosovo. I progressi compiuti negli ultimi anni dimostrano che questa strada è percorribile.

Per garantire una riconciliazione duratura è essenziale completare il processo consistente nel rendere giustizia per i crimini commessi durante le guerre nell'ex Iugoslavia. La piena cooperazione con l'ICTY rimane una condizione imprescindibile del processo di adesione nei Balcani occidentali. Il recente arresto e il trasferimento all'Aia degli ultimi due ricercati dell'ICTY hanno segnato una tappa fondamentale in questa direzione. La Commissione fa inoltre appello ai governi interessati perché assicurino con maggior rigore il corretto svolgimento dei processi nazionali contro i crimini di guerra.

La Commissione prende molto sul serio la relazione sottoscritta dall'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa di gennaio (relazione Marty) sui presunti crimini commessi durante e dopo il conflitto in Kosovo, compreso l'espianto coatto di organi umani. La Commissione, che accorda pieno sostegno alle indagini condotte da EULEX, prende nota dell'importanza di proteggere i testimoni in questo contesto e si compiace per la creazione di una task force EULEX con base a Bruxelles e della collaborazione dei governi interessati con la task force.

Nell'insieme è importante che i governi e le organizzazioni della società civile della regione si sforzino di spiegare ai cittadini che la riconciliazione è parte integrante del futuro europeo e che la giustizia sui crimini di guerra è un elemento indispensabile di questo processo. I leader politici dovrebbero astenersi dal fare affermazioni o adottare provvedimenti che potrebbero mettere in dubbio questi importanti principi.

Quanto alle questioni bilaterali pendenti, è necessario che le parti coinvolte arrivino quanto prima a una soluzione durante il processo di allargamento, mostrandosi determinate, agendo in uno spirito di buon vicinato e tenendo conto degli interessi generali dell'Unione. La Commissione le esorta ad impegnarsi al massimo per risolvere le vertenze frontaliere pendenti, in linea con i principi stabiliti e i mezzi disponibili, anche rivolgendosi alla Corte internazionale di giustizia se necessario. Le questioni bilaterali non devono ostacolare il processo di adesione. La Commissione è disposta a contribuire alla mobilitazione del necessario slancio politico per cercare soluzioni e sostenere le relative iniziative.

L'accordo per un arbitrato internazionale sui confini tra Slovenia e Croazia, che dovrebbe entrare in vigore nei prossimi mesi, spiana la strada alla soluzione delle questioni bilaterali. La Commissione incoraggia caldamente le parti in conflitto sul nome dell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia a dar prova dello stesso spirito costruttivo anche nei colloqui condotti attualmente dalle Nazioni Unite.

2.4. Perseguire una ripresa economica sostenibile e sottoscrivere la strategia Europa 2020

Tutti i paesi dell'allargamento sono oramai sul cammino della ripresa, sebbene con ritmi diversi. La Turchia è riemersa dalla crisi con un'economia rafforzata e un tasso di crescita tuttora molto sostenuto, sebbene i segni di surriscaldamento siano in aumento. Anche le economie dei Balcani occidentali sono in fase di ripresa, sebbene ci vorrà del tempo prima che ritornino ai livelli pre-crisi. L'economia islandese continua a riemergere dalle forti turbolenze economiche subite durante la crisi.

I paesi dell'allargamento si confrontano tuttavia con sfide socioeconomiche importanti. La disoccupazione rimane elevata e continua ad aumentare in molti paesi. Kosovo, Bosnia-Erzegovina e ex Repubblica iugoslava di Macedonia hanno tuttora il tasso di disoccupazione più elevato d'Europa. Il tasso di partecipazione della forza lavoro è basso, specie tra le donne e i giovani, e la diffusa occupazione informale rimane un problema. Le esportazioni dai Balcani occidentali, che contribuiscono alla ripresa, sono tuttora dominate da prodotti a basso valore aggiunto, compresi quelli di base, esposti alla volatilità dei prezzi e alla forte concorrenza dei mercati emergenti.

La maggior parte dei paesi dell'allargamento ha mantenuto politiche macroeconomiche globalmente prudenti. A breve termine il risanamento di bilancio e la riforma dei mercati del lavoro rimangono le priorità più urgenti, essenzialmente sulla falsariga di sfide simili presenti nell'Unione. Per rilanciare la competitività e migliorare il clima degli investimenti si rendono tuttavia necessarie ulteriori riforme strutturali in grado di attrarre investimenti esteri diretti, stimolare la creazione di posti di lavoro e garantire una crescita sostenibile. Aumentare la capacità della pubblica amministrazione e potenziare lo Stato di diritto, anche tramite la riforma del sistema giudiziario e la lotta alla corruzione imperante, sono sfide particolarmente pressanti nei Balcani occidentali. I progressi in questo ambito favorirebbero anche il clima degli affari. Sono inoltre carenti i servizi pubblici alle imprese e gli investimenti in infrastrutture.

Le riforme del mercato del lavoro, anche tramite una revisione dei sistemi di trasferimento degli utili, le questioni fiscali e l'ammodernamento dei sistemi di istruzione dovrebbero contribuire a risolvere le principali carenze strutturali nei Balcani occidentali e a superare gli ostacoli al conseguimento di una crescita più forte, sostenibile e inclusiva.

Abbracciare gli obbiettivi della strategia Europa 2020

Europa 2020 è la strategia di crescita dell'Unione europea per il decennio in corso, elaborata allo scopo di guidare l'UE verso un'economia intelligente, sostenibile e inclusiva in un mondo che si trasforma. I paesi dell'allargamento sono incoraggiati ad associarsi alla strategia Europa 2020 e alle iniziative faro ivi previste[6] quale utile ancoraggio per le riforme.

Gli obiettivi della strategia si riflettono, a seconda delle necessità, nei dialoghi in materia di politica economica, occupazione e politiche sociali tra la Commissione e i paesi dell'allargamento. La Commissione indirizza la programmazione dell'assistenza finanziaria verso gli obiettivi Europa 2020, soprattutto per quanto riguarda lo sviluppo socioeconomico. Gli obiettivi sono inoltre presi in considerazione nell'ambito della cooperazione tra la Commissione e le istituzioni finanziarie internazionali.

L'attuale crisi del debito in Europa evidenzia quanto sia importante garantire la solidità delle finanze pubbliche e la Commissione condivide alcuni dei meccanismi di verifica inter pares con i paesi candidati effettivi e potenziali. La vigilanza di bilancio multilaterale dell'Unione, importante strumento a questo fine, verrà progressivamente adattata in funzione del prossimo potenziamento della governance economica nell'UE.

Per quanto riguarda lo sviluppo del settore privato, il coordinamento politico con i Balcani occidentali e con la Turchia è regolato dallo "Small Business Act” per l’Europa[7]. Il coordinamento, incentrato su valutazioni regolari in base a parametri stabiliti dall'Unione, ha permesso di elaborare raccomandazioni collaudate che tengono conto delle specificità nazionali dei paesi dell'allargamento. La Commissione propone che i risultati dello "Small Business Act" servano da riferimento per le future attività nella regione rivolte alle piccole e medie imprese (PMI).

Nell'ambito del Quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali, la Commissione incoraggia le istituzioni finanziarie internazionali partner a sostenere nuove forme di finanziamenti alle PMI, soprattutto capitale netto, capitale di rischio e meccanismi di garanzia. La Commissione cofinanzierà una piattaforma per le PMI nei Balcani occidentali che servirà a rendere più accessibili i finanziamenti alle PMI tramite garanzie e capitale di rischio.

In materia di ricerca e innovazione, la cooperazione tra i paesi dell'allargamento e l'UE è già avanzata per quanto riguarda l'ammissibilità a partecipare alle iniziative dell'Unione. I paesi dell'allargamento partecipano al 7° programma quadro di ricerca e al programma per la competitività e l'innovazione, anche se gli indicatori in vigore mostrano che nella maggior parte dei casi il livello di investimento e di elaborazione di politiche in materia di ricerca e innovazione nei paesi dell'allargamento è notevolmente inferiore alla media dell'Unione. I leader regionali sono incoraggiati ad impegnarsi, anche in occasione delle prossime conferenze ministeriali, ad aumentare gli investimenti in ricerca, innovazione e capitale umano.

È necessario che i paesi dell'allargamento si attrezzino meglio per far fronte al cambiamento climatico e si uniscano agli sforzi dell'Unione per rispondere a questa sfida, anche tramite campagne di sensibilizzazione. Oltre a portare benefici in termini di sviluppo a basse emissioni di carbonio, gli interventi graduali a favore del clima possono favorire la creazione di posti di lavoro.

La ripresa economica che va affermandosi non ha ancora prodotto un miglioramento della situazione sociale. La popolazione al di sotto della soglia di povertà è ancora elevata e continua a crescere nei Balcani occidentali. L'alto tasso di occupazione informale incide negativamente sulla situazione sociale, specie tra i giovani.

Assicurare l'occupazione e l'inclusione sociale dei gruppi più vulnerabili è una priorità, anche se sono stati realizzati pochi investimenti reali in ambito sociale e la cooperazione con i donatori internazionali ha trovato ostacoli nella pianificazione strategica. La Commissione, che nell'ambito del dialogo politico pone l'accento sulle politiche occupazionali e sociali, sprona i paesi a definire obiettivi chiari e realistici in questi due settori e a far sì che la spesa sociale sia meglio mirata e persegua priorità precise. A seconda delle necessità, i paesi dell'allargamento dovrebbero fare propri gli obiettivi della Piattaforma europea contro la povertà e l'esclusione sociale.

Occorre adottare misure incisive che favoriscano l'inclusione di tutti i gruppi vulnerabili nella società civile. Per quanto riguarda la minoranza Rom, particolarmente svantaggiata, la Commissione ha invitato i Balcani occidentali e la Turchia a cooperare nell'ambito delle piattaforme dell'Unione sui Rom che monitorizzano sistematicamente l'inclusione e propongono relative azioni. Alle questioni dei Rom la Commissione ha dedicato una serie di seminari intesi ad incoraggiare i paesi della regione a rivedere e rafforzare i piani d'azione nazionali contro la discriminazione e per l'integrazione dei Rom e a potenziarne l'attuazione, specie in materia di istruzione, impiego, alloggi e salute. I paesi dei Balcani occidentali devono impegnarsi a fondo per facilitate l'iscrizione all'anagrafe degli sfollati.

Un'istruzione e una formazione migliori sono fattori essenziali del cambiamento strutturale verso la crescita sostenibile e inclusiva. Fino ad oggi si è investito tipicamente poco in istruzione, competenze e qualifiche e a livello regionale il riconoscimento delle qualifiche nazionali rimane limitato. I sistemi e le infrastrutture dell'istruzione pubblica vanno riformati e occorrono programmi d'istruzione e formazione professionale internazionalmente comparabili per risolvere l'attuale squilibrio tra domanda e offerta di competenze.

La Commissione ha ammesso i paesi candidati, tra cui non rientrano ancora l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia e il Montenegro, a partecipare al quadro "Istruzione e formazione 2020" e ha proposto di sviluppare una piattaforma dei Balcani occidentali su istruzione e formazione, improntata al metodo aperto del coordinamento, che permetta a tutti i paesi dell'allargamento di partecipare. L'intento è intensificare il dialogo sulle principali sfide strategiche e assicurare l'attuazione e il monitoraggio. I paesi dei Balcani occidentali sono stati invitati a partecipare alle attività centralizzate del programma di apprendimento permanente dell'Unione.

2.5. Espandere le reti di trasporto e energia

Una migliore cooperazione con i paesi dell'allargamento su trasporti e energia va a diretto beneficio dei cittadini e delle imprese europee. L'interconnessione energetica e dei trasporti, elemento fondamentale della cooperazione tra l'Unione e tutti i paesi della politica di vicinato, mira a promuovere la crescita economica sostenibile, gli scambi commerciali e culturali e l'occupazione, e a migliorare le condizioni di vita. Nel caso dei paesi dell'allargamento, questa cooperazione mira anche a prepararli a recepire e attuare pienamente l'acquis in materia di trasporti e energia.

In una posizione strategica al crocevia tra Europa, Medio Oriente e Caucaso, la Turchia ha sviluppato e approfondito stabilmente i legami con l'Unione, come mostrano i recenti sviluppi nel settore dell'aviazione e il suo ruolo nella creazione del corridoio meridionale di trasporto del gas. L'ulteriore sviluppo di questi legami andrebbe a beneficio di entrambe le parti. Il corridoio meridionale, destinato a contribuire considerevolmente all'espansione delle rotte di approvvigionamento e a stimolare la concorrenza sul mercato internazionale del gas, potrà rendere più sicura la fornitura di gas naturale in Europa. La Commissione sostiene finanziariamente l'ulteriore sviluppo delle reti di trasporto in Turchia, soprattutto le connessioni ferroviarie ad alta velocità, e l'ammodernamento delle infrastrutture portuali. La Turchia andrebbe al tempo stesso incoraggiata ad espandere il mercato nazionale del gas, aumentando la liquidità e la flessibilità contrattuale. Un tale processo potrebbe favorire la nascita di un "polo dell'energia", che garantirebbe una maggiore sicurezza energetica.

Nell'ambito dell’Osservatorio sui trasporti dell'Europa sudorientale (SEETO), è stata definita una rete di trasporto regionale nei Balcani occidentali che individua i progetti prioritari di interesse regionale. I paesi dei Balcani occidentali partecipano, assieme agli Stati membri dell'Unione e a altri paesi europei, all'accordo sullo Spazio aereo comune europeo firmato nel 2006. La cooperazione nel settore dei trasporti è prevista inoltre dalla strategia del Danubio.

Dal 2008 la Commissione negozia con i paesi dei Balcani occidentali l'istituzione di una Comunità dei trasporti mirata a creare un mercato integrato per le infrastrutture e il trasporto terrestre, marittimo e di navigazione interna. I negoziati, in dirittura di arrivo, sono bloccati per via dei dissidi sulla denominazione del Kosovo. La Commissione esorta le parti interessate a predisporre quanto necessario per permettere una rapida conclusione dei negoziati e la firma del trattato.

La Commissione ha proposto di riesaminare le reti transeuropee dei trasporti dell'Unione (TEN-T) per migliorare i collegamenti con i paesi interessati dalla politica di allargamento e dalla politica di vicinato[8].

In materia di energia, l'Unione sta inoltre provvedendo all'integrazione delle reti, soprattutto con il sostegno della Comunità dell'energia cui partecipano l'UE e gli Stati membri, tutti i paesi dei Balcani occidentali e alcuni paesi della politica di vicinato[9]. La Comunità dell'energia, basata sulle norme dell'Unione in materia, istituisce un mercato regionale aperto, trasparente e competitivo che aiuta ad attrarre gli investimenti. L'acquis della Comunità dell'energia, che copre già il mercato interno dell'energia, l'efficienza energetica, le fonti rinnovabili e particolari settori dell'acquis ambientale, sociale e della concorrenza, sarà esteso anche alle scorte obbligatorie di petrolio, oltre ai mercati dell'elettricità e del gas.

3. Progressi nei paesi dell’allargamento e programma per il 2011-2012

3.1. Balcani occidentali

Croazia

I negoziati di adesione con la Croazia si sono conclusi a giugno, dopo che, durante lo scorso anno, il paese aveva raggiunto i parametri di chiusura nei settori rimasti in sospeso, anche per quanto riguarda capitoli difficili come quello su sistema giudiziario e diritti fondamentali e quello sulla politica di concorrenza. La Croazia ha realizzato notevoli risultati nella lotta anticorruzione, ha introdotto un nuovo sistema di nomina di giudici e pubblici ministeri obiettivo e trasparente e ha compiuto grandi passi avanti nella realizzazione dei programmi di fornitura di alloggi per i rifugiati rientrati in patria. È inoltre progredita notevolmente la ristrutturazione dei cantieri navali in difficoltà.

L'esito dei negoziati di adesione verrà inglobato nel trattato di adesione che, secondo le previsioni del Consiglio europeo di giugno, dovrà essere firmato entro fine anno, permettendo così alla Croazia di aderire all'Unione a partire dal 1° luglio 2013, purché siano espletate le necessarie procedure di ratifica. La Croazia ha conseguito un elevatissimo grado di preparazione per poter assolvere alle responsabilità di Stato membro, ad adesione avvenuta. Il paese, che soddisfa i criteri politici di Copenaghen, dovrà raggiungere, entro il 1° luglio 2013, i criteri economici e quelli connessi all'acquis. È importante mantenere questo ritmo.

La Croazia deve continuare a costruire sulle riforme attuate e sulle capacità sviluppate nel corso dei negoziati di adesione. La Commissione sottoporrà ad attento monitoraggio il rispetto da parte del paese di tutti gli impegni sottoscritti e lo svolgimento dei preparativi per assumere le responsabilità di Stato membro, ad adesione avvenuta. Il monitoraggio si concentrerà in particolare sugli impegni che la Croazia ha sottoscritto nei seguenti settori: sistema giudiziario e diritti fondamentali; giustizia, libertà e sicurezza; politica di concorrenza.

Il monitoraggio verrà condotto in base a tabelle di controllo regolarmente aggiornate e tramite il dialogo nell'ambito dell'accordo di stabilizzazione e associazione, missioni di verifica inter pares, il programma economico di preadesione e le notifiche di bilancio. Ogni sei mesi fino all'adesione della Croazia, la Commissione pubblicherà una relazione di valutazione sul conseguimento degli impegni presi dal paese in questi capitoli. Nell'autunno 2012 la Commissione presenterà al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione di monitoraggio globale.

Qualora durante il processo di monitoraggio emergessero aspetti problematici cui la Croazia non pone rimedio, la Commissione invierà se necessario lettere di avvertimento alle autorità croate e potrà proporre al Consiglio di adottare tutte le misure del caso già prima dell'adesione. Inoltre, come nel caso del quinto allargamento, il trattato di adesione contemplerà una clausola generale di salvaguardia economica, una clausola di salvaguardia relativa al mercato interno e una clausola di salvaguardia nel settore giustizia, libertà e sicurezza.

Si prevede che la Croazia continui a svolgere un ruolo attivo nell'ambito della cooperazione regionale nei Balcani occidentali. La Commissione, che attende con ansia l'attuazione dell'accordo per un arbitrato internazionale sui confini tra Slovenia e Croazia, sosterrà l'istituzione e il funzionamento del collegio arbitrale, come previsto dall'accordo. La Commissione si compiace per la dichiarazione con cui il governo croato ha affermato di sostenere gli altri paesi della regione nel percorso verso l'Unione e sollecita la Croazia a risolvere prima dell'adesione le ultime questioni bilaterali pendenti con i paesi confinanti. Al tempo stesso i leader politici dovranno astenersi dal fare dichiarazioni o prendere misure che potrebbero rimettere in discussione l'importanza della riconciliazione o sottovalutare la gravità dei crimini di guerra.

Ex Repubblica iugoslava di Macedonia

Le elezioni parlamentari di giugno sono risultate essenzialmente in linea con le norme internazionali e l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia continua sulla strada delle riforme connesse all'adesione. La coalizione di governo è stabile e il paese continua a soddisfare in misura sufficiente i criteri politici. Malgrado i progressi rilevati nella riforma del parlamento, del sistema giudiziario, della pubblica amministrazione e nel rispetto e la tutela delle minoranze, le principali problematiche rimangono. Occorre un ulteriore impegno soprattutto per quanto riguarda la libertà di espressione dei media, l'indipendenza del sistema giudiziario, la riforma della pubblica amministrazione e la lotta anticorruzione. Va inoltre potenziato l'impegno delle forze politiche teso alla cooperazione.

Il paese continua a rispettare gli impegni sottoscritti in forza dell'accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA). La Commissione ribadisce la proposta di passare alla seconda fase del processo di associazione come previsto dall'ASA e sollecita il Consiglio ad agire in tal senso senza ulteriori indugi.

La Commissione constata che il Consiglio non è stato in grado di dare seguito alla raccomandazione da essa formulata già nel 2009 per l'avvio dei negoziati di adesione con l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia. Il passaggio alla fase successiva del processo di adesione darà ulteriore slancio alle riforme, andrà a beneficio delle relazioni interetniche e inciderà positivamente sulla regione.

Il contenzioso tra la Grecia e l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia sulla denominazione del paese è pendente da almeno due decenni. Dagli anni 1990 è in corso un dialogo sotto l'egida delle Nazioni Unite e dal 2009 si tengono contatti bilaterali, anche a livello di Primi ministri. Tuttavia questi processi non hanno ancora dato risultati. Rimane essenziale mantenere relazioni di buon vicinato e trovare una soluzione negoziata e accettabile da entrambe le parti sulla questione del nome, sotto gli auspici dell'ONU. La Commissione sottolinea la necessità di raddoppiare gli sforzi perché si trovi quanto prima una soluzione e ricorda che è necessario astenersi da azioni o dichiarazioni che potrebbero incidere negativamente sulle relazioni di buon vicinato. Una soluzione alla questione del nome è attesa da tempo.

Montenegro

A dicembre 2010 il Consiglio europeo ha riconosciuto al Montenegro lo status di paese candidato e ha approvato le sette priorità chiave per l'avvio dei negoziati di adesione individuate dalla Commissione nel parere sulla domanda di adesione del Montenegro all'Unione.

Dall'adozione del parere, il Montenegro ha compiuto buoni progressi verso la realizzazione dei criteri politici di Copenaghen, con risultati nell'insieme soddisfacenti, soprattutto per quanto riguarda le principali priorità individuate. Si è assistito ad un miglioramento del quadro legislativo e istituzionale finalizzato a potenziare l'operato del parlamento e la normativa elettorale, a professionalizzare e depoliticizzare la pubblica amministrazione, a garantire l'indipendenza e la responsabilità del potere giudiziario, la lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata, la libertà dei media e la cooperazione con la società civile. Occorre però maggiore impegno per sviluppare ulteriormente un track record sullo Stato di diritto, specie per quanto riguarda l'elevato grado di corruzione e criminalità organizzata. Ci sono stati miglioramenti anche per quanto riguarda le politiche antidiscriminazione e la situazione degli sfollati. Questi risultati devono ora tradursi in una diminuzione effettiva della discriminazione nei confronti dei gruppi vulnerabili, sfollati compresi.

La Commissione monitorerà con particolare attenzione i progressi del Montenegro su Stato di diritto e antidiscriminazione, per tenere viva la spinta riformista in questi settori, e continuerà a sostenere il Montenegro nella realizzazione delle riforme connesse all'UE.

Albania

La scena politica albanese è largamente dominata dallo stallo politico e da ulteriori conflitti interni. Scontri violenti tra contestatori antigovernativi e polizia hanno causato la morte di quattro persone, esacerbando il clima di diffidenza tra le forze politiche e nei confronti di alcune istituzioni. Per quanto giudicate concorrenziali e trasparenti, le elezioni locali di maggio sono state decisamente segnate da carenze che vanno risolte; in particolare la disputa sul conteggio controverso dei voti delle schede messe nelle urne sbagliate per l'elezione del sindaco di Tirana ha esacerbato la polarizzazione tra maggioranza al governo e opposizione.

A questo punto le forze politiche in Albania devono urgentemente ripristinare e mantenere un livello di dialogo politico che assicuri il regolare funzionamento delle principali istituzioni democratiche, nello specifico il parlamento, e il progresso verso l'integrazione con l'UE. Le gravi deficienze individuate nelle ultime due tornate elettorali rendono necessaria una riforma globale del sistema elettorale che si basi su un parere esterno indipendente e sul consenso tra i partiti politici.

I due principali partiti politici hanno accettato la proposta dell'UE di rimpegnarsi costruttivamente a realizzare le priorità del paese verso l'integrazione europea. È essenziale ora che i partiti politici albanesi si impegnino a seguire un processo strutturato e duraturo di collaborazione verso le riforme europee. La strada maestra prevede un processo di revisioni comuni, l'adozione di un piano d'azione in risposta alle raccomandazioni formulate nel parere della Commissione e un calendario per le principali riforme, anche per quanto riguarda il funzionamento del parlamento e le elezioni.

L'Albania ha conseguito nell'insieme scarsi progressi nella realizzazione dei criteri politici per l'adesione e delle dodici priorità chiave per l'avvio dei negoziati di adesione individuate nel parere della Commissione approvato dal Consiglio a dicembre 2010. C'è stato qualche passo avanti nella lotta contro la criminalità organizzata, nel trattamento dei detenuti nelle carceri e in materia di diritti del minore, ma i progressi rimangono insufficienti per quanto riguarda il sistema giudiziario, la politica anticorruzione, i diritti di proprietà e il miglioramento delle condizioni di vita dei Rom, che si aggiungono a quanto resta da fare in materia di procedure parlamentari e elezioni. L'Albania ha cominciato ad attuare un piano d'azione per dar seguito alle raccomandazioni espresse nel parere della Commissione. Tuttavia occorrono ulteriori sforzi per garantire l'efficacia e la completezza delle azioni previste, anche in termini di una più stretta cooperazione con l'opposizione. Prima che la Commissione raccomandi di concedere al paese lo status di candidato e di avviare i negoziati di adesione con l'Unione, l'Albania dovrà impegnarsi a fondo e conseguire progressi tangibili su tutti questi fronti.

L'Albania ha continuato ad attuare regolarmente l'accordo di stabilizzazione e associazione. A dicembre 2010 i cittadini albanesi hanno ottenuto l'esenzione dal visto per recarsi nello spazio Schengen grazie all'esito soddisfacente del dialogo sulla liberalizzazione del visto.

La Commissione è impegnata a continuare a sostenere l'Albania nel conseguimento delle riforme connesse all'Unione e delle principali priorità individuate nel parere.

Bosnia-Erzegovina

L'azione dei rappresentanti politici in Bosnia-Erzegovina continua a riflettere una mancanza di visione comune sulla direzione generale, sul futuro e sull'assetto istituzionale del paese. Non è stata raggiunta una base consensuale per garantire e migliorare il funzionamento istituzionale salvaguardando al tempo stesso gli interessi dei popoli costituenti, soprattutto in vista delle aspirazioni verso l'Unione largamente condivise nel paese. Dopo le elezioni di ottobre 2010 non è ancora terminato il processo di insediamento del potere esecutivo e legislativo e la formazione del governo federale centrale. Questo grande ritardo ha ostacolato le tanto necessarie riforme che permetterebbero alla Bosnia-Erzegovina di compiere ulteriori progressi sulla strada verso l'UE. Il processo di adesione all'Unione richiede istituzioni funzionali a tutti i livelli e un efficace dispositivo di coordinamento per gestire i rapporti con l'UE che permettano al paese di parlare con una sola voce.

L'andamento generale delle riforme è stato quindi molto limitato. I risultati conseguiti riguardano segnatamente le realizzazioni che a dicembre 2010 hanno permesso di ottenere l'esenzione dal visto per i cittadini della Bosnia-Erzegovina che si recano nell'Unione. A giugno i leader nazionali hanno convenuto di impegnarsi con l'UE, nell'ambito del processo di stabilizzazione e associazione, in un dialogo strutturato sulla giustizia mirato a garantire l'indipendenza, l'efficacia, l'imparzialità e la responsabilità del sistema giudiziario.

Il rispetto della Convenzione europea dei diritti dell'uomo è un requisito essenziale dell'accordo interinale e dell'accordo di stabilizzazione e associazione. In questo senso, il costante rinvio della modifica della costituzione per tener conto della sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo sulla discriminazione etnica per quanto riguarda la rappresentazione nelle istituzioni del paese è una questione che continua a suscitare grande allarme[10]. Occorre avviare un processo credibile per tener conto della decisione della CEDU e il governo centrale dovrà adottare una legge sugli aiuti di Stato. È inoltre necessario portare avanti l'adozione di una legge sul censimento a livello statale e velocizzare le riforme per agevolare l'integrazione del paese nell'UE. L'adozione del quadro di bilancio globale è prioritaria per la sostenibilità finanziaria.

Il sistema di governo della Bosnia-Erzegovina rende tuttora necessaria una presenza internazionale con mandato esecutivo. Quanto al processo di definizione dello status di Brčko, che figura tra gli obiettivi e le condizioni da raggiungere per la chiusura dell'ufficio dell'Alto rappresentante[11], sono stati fatti progressi verso la soluzione della questione elettricità. Occorrono maggiori sforzi per raggiungere gli altri obiettivi in sospeso, per facilitare la transizione da un paese con un sistema di governo e sicurezza internazionale verso un paese con istituzioni nazionali pienamente padrone del processo politico e legislativo, conformemente ai requisiti che un paese che aspira ad essere membro dell'Unione deve rispettare. Tutti questi requisiti fanno capo alla necessità di creare un contesto politico stabile.

La creazione di un dialogo strutturato sulla giustizia e l'esperienza tratta da riforme realizzate nell'ambito del processo di liberalizzazione del visto mostrano la strada da seguire: adottando un approccio europeo di dialogo e compromesso e concentrandosi sul programma verso l'Unione, il paese sarà in grado di passare gradualmente dalla paralisi e lo scontro alla cooperazione e dalla supervisione internazionale al futuro con l'UE.

L'Unione, che ha potenziato il proprio ruolo nel paese con l'entrata in funzione del primo rappresentate unico dell'Unione europea in Bosnia-Erzegovina, continuerà ad aumentare il sostegno alle istituzioni nazionali nel perseguimento degli obiettivi del programma verso l'UE, in linea con le conclusioni del Consiglio di marzo 2011.

Serbia

Parallelamente alla presente comunicazione, la Commissione ha adottato il parere sulla domanda di adesione all'UE della Serbia. Le conclusioni e le raccomandazioni contenute nel parere figurano nell'allegato della presente comunicazione.

Kosovo

In un periodo caratterizzato da elezioni parlamentari anticipate e dal lungo processo di elezione del nuovo presidente da parte del parlamento, il programma di riforme ha realizzato scarsi progressi. Le stesse elezioni sono state caratterizzate da serie falle che vanno risolte. La corte costituzionale ha svolto un ruolo positivo nell'esercizio delle proprie responsabilità.

Il nuovo governo ha mostrato il proprio impegno verso la prospettiva europea del Kosovo, anche profondendo sforzi sostenuti in materia di visti e scambi e con la creazione di un consiglio nazionale per l’integrazione europea. Il nuovo parlamento ha cominciato da poco ad adottare la normativa per il varo di riforme chiave. Rimane comunque ancora molto da fare per contrastare la criminalità organizzata e la corruzione. La pubblica amministrazione resta debole e l'attuazione della riforma del sistema giudiziario rimane una sfida.

In seguito alla risoluzione dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite di settembre 2010, è stato intavolato un dialogo, agevolato dall'Unione, tra Pristina e Belgrado che mira a promuovere la cooperazione, a realizzare progressi sulla strada verso l'Unione e a migliorare le condizioni di vita della popolazione. Fino a settembre il dialogo si è generalmente svolto in uno spirito costruttivo e ha permesso di raggiungere accordi su diverse questioni: libera circolazione di beni e persone, anagrafe e catasto. Questi sforzi costruttivi devono andare avanti e consentire di compiere ulteriori passi nella normalizzazione delle relazioni. Gli accordi conclusi dovranno essere attuati in buona fede.

L'integrazione dei serbi kosovari a sud del fiume Ibër/Ibar ha fatto progressi. I serbi kosovari, che hanno partecipato al censimento in Kosovo, hanno partecipato più numerosi alle recenti elezioni generali. Persistono però le tensioni e gli incidenti interetnici nel Kosovo del nord. Strutture serbe distinte, sostenute da Belgrado, si sono opposte al censimento e hanno incoraggiato il boicottaggio delle elezioni indette dalle autorità kosovare. La Commissione esorta tutti gli interessati in Kosovo a smorzare i toni e a collaborare pienamente con EULEX.

Per il Kosovo l'unica base per andare avanti è la ricerca di soluzioni tramite il dialogo e la condanna degli atti unilaterali e della violenza. La Commissione fa appello a tutti gli attori perché ripudino la violenza e si astengano da adottare provvedimenti che possono minacciare la stabilità.

Il Kosovo condivide la prospettiva europea dei Balcani occidentali. A marzo la Commissione ha presentato la proposta di un accordo quadro che consente al Kosovo di partecipare ai programmi dell'Unione, una delle iniziative chiave annunciate dalla comunicazione del 2009 sul Kosovo[12]. La Commissione continuerà a sostenere gli sforzi del Kosovo per realizzare gli altri due obiettivi chiave: la liberalizzazione del visto e un accordo commerciale con l'UE, insieme ad altri sforzi riformisti che ne sottolineano la prospettiva europea. La Commissione intende rivedere la comunicazione sul Kosovo del 2009 per garantire al paese di beneficiare ulteriormente del processo di adesione all'Unione e propone di avviare con il paese un dialogo strutturato sullo Stato di diritto. La Commissione sottolinea inoltre quanto sia importante che il Kosovo avvii un programma globale per il nord.

3.2. Turchia

Con un'economia dinamica e un ruolo regionale importante, e grazie al suo contributo alla politica estera e alla sicurezza energetica dell'Unione, la Turchia è un paese chiave per la sicurezza e la prosperità dell'UE. In termini di scambi e investimenti esteri, il paese è già in larga misura integrato nell'Unione grazie all'unione doganale. La Turchia, che è diventata un'importante piattaforma industriale per una serie di imprese leader europee, è una componente preziosa della competitività europea. La forte crescita del PIL, che ha raggiunto quasi il 9% nel 2010 e dovrebbe attestarsi quest'anno al 6,1%, e l'adesione al G-20 non faranno che accrescere l'importanza economica del paese.

Il contributo della Turchia all'Unione europea in una serie di settori cruciali potrà essere pienamente effettivo solo grazie ad un processo di adesione attivo e credibile, che rispetti gli impegni presi con l'UE e le condizioni poste.

È essenziale che la Turchia continui le riforme connesse ai criteri politici di adesione. La creazione di un ministero degli affari con l'UE è un segnale incoraggiante in tal senso. La Turchia, che nell'ultimo decennio ha compiuto progressi notevoli, deve impegnarsi ancora molto per garantire nella pratica la tutela dei diritti fondamentali, soprattutto la libertà di espressione, i diritti delle donne e la libertà di religione. La recente adozione della legge sulle fondazioni religiose, in forza della quale queste possono recuperare i beni loro confiscati, è un notevole passo avanti. La Commissione è pronta a prestare ulteriore assistenza alla Turchia per far avanzare le necessarie riforme, compreso un profondo riordino costituzionale.

Dagli eventi in Africa del nord e Medio Oriente, la Turchia è andata rafforzando l'azione diplomatica e si conferma peraltro un partner costruttivo nei Balcani occidentali. Quale Stato stabile con istituzioni democratiche e un'economia in forte crescita e quale paese candidato che negozia l'adesione all'UE, la Turchia può svolgere un ruolo di rilievo esportando stabilità e sostegno riformatore ai suoi vicini, che sono anche i vicini dell'Unione europea. L'Unione sta approfondendo ulteriormente il dialogo politico con la Turchia su questioni di politica estera di interesse reciproco. Nell'attuale contesto è importante che il dialogo si sviluppi ulteriormente come complemento al processo di adesione e miri a raggiungere un maggior coordinamento.

Alla luce dei progressi raggiunti tra i leader delle due comunità sotto i buoni uffici del Segretario generale delle Nazioni Unite per trovare una soluzione globale alla questione cipriota, la Turchia è incoraggiata a potenziare concretamente l'impegno e il contributo ai colloqui in corso. Una soluzione globale è nell'interesse di tutte le parti perché garantirebbe maggiore stabilità nel Mediterraneo meridionale, offrirebbe nuove opportunità economiche e darebbe un forte impulso ai negoziati di adesione, attualmente in fase di stallo.

La Commissione teme per le recenti tensioni nelle relazioni tra Turchia e Cipro e ricorda l'appello del Consiglio ad astenersi da qualsiasi tipo di minaccia, fonte di attrito o azione che potrebbe nuocere alle relazioni di buon vicinato e alla soluzione pacifica delle controversie. L'Unione sottolinea peraltro tutti i diritti sovrani degli Stati membri, tra cui quello di concludere accordi bilaterali, conformemente all'acquis e al diritto internazionale, compresa la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare. In linea con le posizioni reiterate del Consiglio e della Commissione negli scorsi anni, la Commissione ribadisce l'urgenza per la Turchia di ottemperare all'obbligo di attuare pienamente il protocollo aggiuntivo e realizzare progressi verso la normalizzazione delle relazioni bilaterali con la Repubblica di Cipro. La Commissione sottolinea inoltre la necessità di astenersi da qualsiasi tipo di minaccia, fonte di attrito o azione che potrebbe nuocere alle relazioni di buon vicinato e alla soluzione pacifica delle controversie. L'Unione continuerà a seguire e esaminare i progressi compiuti in questi ambiti, in linea con le pertinenti decisioni del Consiglio.

La Turchia deve intensificare gli sforzi per risolvere le questioni bilaterali pendenti con i paesi vicini, tra cui le vertenze frontaliere. La Grecia ha presentato un gran numero di reclami formali contro la Turchia per violazione delle acque territoriali e dello spazio aereo, fra l'altro per i voli sulle isole greche.

La Commissione si adopererà per dar vita ad un nuovo circolo virtuoso nel processo di adesione della Turchia. Occorre elaborare un nuovo programma fattivo in grado di instaurare relazioni migliori e più costruttive secondo un approccio pragmatico che tenga conto delle realizzazioni concrete nei settori di comune interesse, partendo da una comprensione comune dei vincoli e dalla volontà di compiere progressi nel processo di allineamento della Turchia con l'UE.

Un tale programma dovrebbe spaziare su un'ampia gamma di settori: il dialogo e la cooperazione rafforzati su riforme politiche, visti, mobilità, migrazione, energia, lotta contro il terrorismo, l'ulteriore partecipazione della Turchia a programmi UE quali "L'Europa per i cittadini", i gemellaggi tra città, il commercio e l'Unione doganale per dirimere gli attuali contrasti commerciali, cercare una più stretta cooperazione nei negoziati sugli accordi di libero scambio e esplorare nuove strade per sfruttare al massimo il potenziale economico comune dell'Unione e della Turchia. In parallelo ai negoziati di adesione, la Commissione intende approfondire la cooperazione con la Turchia a sostegno degli sforzi del paese nel realizzare le riforme e allinearsi con l'acquis, anche per quanto riguarda i capitoli su cui non è ancora possibile avviare negoziati di adesione. La Commissione continuerà ad informare il Consiglio, appena ritiene che la Turchia abbia soddisfatto importanti parametri[13].

3.3. Islanda

L'Islanda si sta ancora riprendendo dal tracollo economico e finanziario del periodo 2008-2009. La situazione politica è rimasta stabile, sebbene il governo di coalizione sia stato messo alla prova in diverse occasioni e la maggioranza di governo in parlamento si sia ridotta.

Il processo di adesione dell'Islanda è andato avanti ed è stata portata a termine la verifica della normativa islandese. In una vasta gamma di settori il paese gode già di un elevato grado di integrazione con l'Unione, circostanza decisamente vantaggiosa per il processo. La Commissione tiene conto delle specificità e delle aspettative dell'Islanda nell'ambito dell'attuale impostazione dei negoziati di adesione e nel pieno rispetto dei principi e dell'acquis dell'Unione. Continuare a collaborare in modo aperto e costruttivo porterà a soluzioni che rispecchiano l'elevato livello di cooperazione tra l'Unione e le autorità islandesi.

Sulla base di queste considerazioni sono stati avviati i negoziati di adesione su capitoli specifici. Dei quattro capitoli aperti, due sono stati provvisoriamente chiusi. Dato il grado di allineamento complessivamente buono, soprattutto per i capitoli riguardanti lo Spazio economico europeo (SEE) e gli accordi Schengen, i negoziati dovrebbero poter avanzare senza intoppi. L’Islanda dovrà ancora ottemperare agli obblighi esistenti, fra cui quelli individuati dall'Autorità di vigilanza EFTA a norma dell'accordo SEE.

Sono state avviate iniziative di comunicazione per promuovere un dibattito informato sul processo di adesione dell'Islanda. L'adesione all'UE rimane infatti un tema controverso nel paese. La Commissione continuerà a fornire sostegno per quanto riguarda l'informazione e i contatti interpersonali.

4. Sostenere il processo di allargamento

4.1. Assistenza finanziaria

La Commissione fornisce sostegno tecnico e finanziario ai paesi dell'allargamento che si preparano all'adesione, essenzialmente a titolo dello strumento di assistenza preadesione (IPA), che per il periodo 2007-2013 ha una dotazione totale di 11,6 miliardi di euro[14].

Dal 2010 la Commissione è andata spostando gradualmente l'assistenza finanziaria dal sostegno a singoli progetti verso un approccio più globale e settoriale concentrato sui settori chiave del programma di riforma del paese beneficiario. I governi dei paesi dell'allargamento vengono spronati ad adottare politiche globali e sostenibili in ambiti prioritari quali giustizia e affari interni, pubblica amministrazione, sviluppo del settore privato, trasporti, energia, ambiente e cambiamento climatico, sviluppo sociale, agricoltura e sviluppo rurale.

I documenti di programmazione indicativa pluriennale (MIPD) per il periodo 2011-2013 individuano i settori chiave nazionali in funzione della specifica situazione e dello stadio di avanzamento del processo di adesione di ciascun paese. Viene data particolare attenzione alla lotta anticorruzione, allo sviluppo della società civile e alla libertà di espressione. Circa il 10% dei fondi IPA disponibili sarà destinato a progetti multinazionali nei Balcani occidentali e in Turchia. La Commissione ha adottato oggi la revisione annuale del quadro finanziario indicativo pluriennale per l'assistenza IPA, a copertura del periodo 2012-2013.

In linea con la comunicazione di giugno 2011 dal titolo "Un bilancio per la strategia 2020"[15], la Commissione sta mettendo a punto il quadro normativo dell'assistenza preadesione nell'ambito del quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020, come parte del pacchetto di strumenti nel settore dell'azione esterna.

L'assistenza a titolo del regolamento IPA attualmente in vigore si è dimostrata efficiente e efficace. La proposta di un nuovo strumento finanziario che verrà presentata a dicembre 2011 si basa sull'esperienza acquisita nell'attuazione dello strumento vigente. Su questa base, il nuovo strumento contempla il sostegno sia per il raggiungimento dei criteri di adesione che per lo sviluppo socioeconomico.

In consultazione con i paesi beneficiari, con gli altri donatori e con la società civile e basandosi sull'esperienza fin qui acquisita, la Commissione ha riflettuto su come rafforzare il nesso tra l'assistenza finanziaria e le priorità della strategia di allargamento, su come rendere l'assistenza finanziaria più strategica, mirata e flessibile e su come semplificare le procedure. Gli elementi presi in considerazione in questo senso sono una pianificazione più globale e di più lungo respiro dell'assistenza in tutte le aree di intervento, una maggiore attenzione per i bisogni e le priorità dei paesi beneficiari, ricompensare i progressi nel processo di adesione, utilizzare i fondi IPA per attrarre ulteriori fondi da parte di altri donatori e del settore privato e potenziare il ruolo della società civile.

4.2. Liberalizzazione del visto e mobilità

Il processo di adesione prevede l'esenzione dal visto verso l'Unione, fattore della massima importanza per i cittadini di tutti i paesi dell'allargamento. Le tappe verso la liberalizzazione sono tuttavia soggette al raggiungimento, da parte del paese interessato, delle condizioni a tutela della sicurezza interna e degli interessi dell'Unione in materia di politica migratoria.

L'Islanda fa già parte dello spazio Schengen. Nei Balcani occidentali, i cittadini croati possono recarsi da sempre nell'Unione senza bisogno del visto. I cittadini dell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia, del Montenegro e della Serbia hanno ottenuto l'esenzione dal visto per lo spazio Schengen a dicembre 2009 e lo stesso status è stato concesso l'anno dopo all'Albania e alla Bosnia-Erzegovina.

Le recenti decisioni di esentare dal visto i cittadini dei paesi dei Balcani occidentali si sono basate sul fatto che questi paesi rispettavano i parametri delle roadmap stabilite nell'ambito dei dialoghi sulla liberalizzazione del visto condotti dalla Commissione. I dialoghi hanno agito da forte incentivo per le riforme mirate al raggiungimento delle norme dell'UE in materia di giustizia e affari interni, specie per quanto riguarda il potenziamento della capacità amministrativa per la gestione delle frontiere e per la sicurezza dei documenti, ma anche per il rafforzamento dello Stato di diritto e della lotta alla criminalità transfrontaliera, alla corruzione e alla migrazione illegale.

Tuttavia, dopo l'abolizione dell'obbligo del visto, alcuni Stati membri hanno registrato un aumento significativo delle richieste di asilo da parte dei cittadini dei paesi interessati, in particolare Serbia e ex Repubblica iugoslava di Macedonia, il che indica un uso abusivo del regime di esenzione dal visto. La Commissione è intervenuta istituendo, a gennaio 2011, un meccanismo di controllo post-liberalizzazione del visto nell'ambito del processo di stabilizzazione e associazione, intavolando con i paesi interessati un dialogo volto a valutare l'attuazione coerente delle riforme e misure correttive efficaci. Da allora i paesi in questione hanno potenziato i controlli sul posto e hanno condotto campagne per informare i cittadini sui diritti e gli obblighi di chi viaggia in esenzione dal visto. La Commissione invita le autorità di questi paesi a provvedere a quanto ulteriormente necessario per garantire il buon funzionamento del regime di esenzione dal visto. Per garantire il successo di questi interventi occorrerà inoltre fornire maggior sostegno e migliori condizioni di vita ai gruppi più vulnerabili, tra cui i Rom.

Nel quadro di una più vasta revisione della politica dei visti dell'Unione, la Commissione ha presentato al Consiglio un progetto di modifica del regolamento sui visti che prevede la sospensione temporanea del regime di esenzione in vigore con un paese terzo ove si verifichi un afflusso improvviso di persone[16].

La liberalizzazione del visto per il Kosovo completerebbe il processo nei Balcani occidentali. A dicembre 2010 il Consiglio ha confermato questa prospettiva una volta che risulteranno soddisfatte tutte le condizioni. In questa ottica, il Kosovo ha adottato un quadro giuridico per la riammissione, ha firmato accordi bilaterali di riammissione con 13 Stati dello spazio Schengen, ha adottato piani di reintegrazione e ne ha continuato l'attuazione. Verso la fine dell'anno la Commissione avvierà quindi con il Kosovo un dialogo sui visti.

L'Unione e la Turchia hanno cominciato a rafforzare la cooperazione sui visti, mentre la Commissione ha avviato un dialogo con il paese su visti, mobilità e migrazione, in linea con le conclusioni del Consiglio di febbraio 2011. Questo processo, che ha cominciato a dare i primi frutti per quanto riguarda il rilascio del visto ai cittadini turchi e la lotta all'immigrazione irregolare verso l'Unione, servirà ad individuare le misure concrete che la Turchia dovrà adottare in vista della futura liberalizzazione del visto. In tal senso la Turchia potrebbe fare un passo importante disponendo quanto necessario per concludere al più presto l'accordo di riammissione.

4.3. Informazione e comunicazione

Il sostegno dei cittadini è fondamentale per il successo della politica di allargamento. Le autorità degli Stati membri e dei paesi dell’allargamento a livello centrale, regionale e locale sono chiamate a svolgere un ruolo importante nell’azione di informazione e di comunicazione a tal fine.

La Commissione è impegnata a facilitare un dialogo pubblico informato sul processo di allargamento, diffondendo attraverso tutti i tipi di media informazioni fattuali e di immediata fruizione. Le informazioni devono essere rivolte in via prioritaria ai giovani e ai principali opinionisti, quali giornalisti e rappresentati del mondo imprenditoriale e delle associazioni della società civile. Gli scambi in ambito parlamentare possono svolgere anch'essi un ruolo importante nell'alimentare il dibattito informato e la comprensione del processo di allargamento da entrambe le parti.

Nel prossimo periodo verranno discussi i passi successivi del processo di adesione con i paesi dell'allargamento. I risultati tangibili sono il miglior biglietto da visita per la politica di allargamento dell'Unione. L'esito positivo dei negoziati con la Croazia può essere un ottimo esempio, al pari della capacità di resistenza delle economie dell'Europa sud-orientale e delle realizzazioni concrete su questioni fondamentali quali l'approvvigionamento energetico o le reti di trasporto. È essenziale spiegare all'opinione pubblica come il proseguimento del programma di allargamento possa aiutare l'Unione a raggiungere gli obiettivi posti in ambiti quali la crisi economica, l'occupazione, l'ambiente e il cambiamento climatico, la sicurezza e la migrazione, accelerando al tempo stesso il programma di riforma e migliorando le condizioni di vita nei paesi dell'allargamento.

5. Conclusioni e raccomandazioni

Sulla base dell'analisi di cui sopra, la Commissione propone le seguenti conclusioni e raccomandazioni:

1. Scopo dell'allargamento è estendere l'area di pace, stabilità, democrazia e prosperità dell'Unione. L'allargamento giova all'Unione nel suo insieme, che si ritrova così meglio posizionata per far fronte alle sfide mondiali. Con il completamento a giugno dei negoziati di adesione con la Croazia, il processo di allargamento dell'Unione europea è entrato in una nuova fase.

2. La politica di allargamento si è dimostrata un potente strumento di trasformazione sociale. Grazie alle riforme democratiche ed economiche stimolate dall'adesione, i paesi già membri all'UE e quelli che sono sulla strada dell'adesione hanno registrato cambiamenti fenomenali. Lo sviluppo realizzato dalla Croazia dal momento in cui si è avviata sulla strada dell'adesione conferma ancora una volta il potere di trasformazione della politica di allargamento dell'UE.

3. Nell'ambito della politica di allargamento, basata sul consenso rinnovato approvato dal Consiglio europeo a dicembre 2006, l'Unione pone condizioni rigorose e monitorizza i progressi in modo sempre più accurato. Questa circostanza fa sì che gli Stati candidati raggiungano un livello maggiore di preparazione, a beneficio non solo degli stessi interessati ma anche dell'Unione.

4. L'esperienza acquisita nell'ambito dei negoziati con la Croazia verrà messa a frutto nei negoziati in corso e futuri con altri paesi. A tal fine la Commissione proporrà un nuovo approccio alle questioni riguardanti sistema giudiziario e diritti fondamentali e giustizia, libertà e sicurezza: data la necessità di stabilire track record convincenti, queste andranno abbordate in una prima fase del processo di adesione e i capitoli corrispondenti dovranno essere aperti conseguentemente, sulla base di piani d'azione. La Commissione renderà regolarmente conto, in tutte le fasi del processo, dei progressi realizzati in questi due settori e delle tappe riguardanti i piani d'azione, proponendo eventualmente le necessarie misure correttive. Il processo si avvarrà dei fondi IPA.

5. Un processo di allargamento credibile, che offra una prospettiva di adesione chiara basata su condizioni rigorose, è essenziale per promuovere le riforme nei paesi dell'allargamento e fornire ai loro cittadini risultati tangibili già mentre si preparano ad entrare nell'Unione. Le condizioni per avanzare verso l'UE sono una forte motivazione per intraprendere riforme difficili e sono fondamentali per assicurarsi il sostegno degli Stati membri.

6. Il successo dell'esperienza croata mostra la strada agli altri paesi dell'allargamento. Con l'adesione all'Unione del primo paese dei Balcani occidentali, il futuro europeo della regione diventa realtà.

7. Il potenziamento dello Stato di diritto rimane una sfida di calibro per la maggior parte dei paesi dell'allargamento e una condizione essenziale per intraprendere la strada dell'adesione all'UE. La Commissione continua a dare priorità alla riforma della giustizia e della pubblica amministrazione, alla lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione, anche tramite un monitoraggio regolare, dialoghi strutturati, revisioni inter pares, potenziamento istituzionale, gemellaggi e assistenza finanziaria.

8. Alcuni paesi dell'allargamento hanno registrato sviluppi negativi per quanto riguarda la libertà di espressione. È essenziale che i paesi dell'allargamento garantiscano il carattere aperto e pluralista dei media, fondamento di un giornalismo critico e indipendente. La Commissione monitorerà da vicino gli sviluppi in questo ambito e ingloberà ulteriormente questi temi nei negoziati di adesione, soprattutto nel quadro del capitolo sul sistema giudiziario e i diritti fondamentali.

9. La cooperazione regionale, fondamento della riconciliazione e dell'integrazione nell'UE, rimane un elemento essenziale del processo di stabilizzazione e di associazione. Per quanto la cooperazione sia andata ulteriormente avanti in una serie di settori, questioni risalenti essenzialmente ai conflitti del passato continuano ad incidere negativamente e gettare ombra sulla stabilità nei Balcani occidentali. Le questioni rimaste irrisolte vanno affrontate urgentemente. È soprattutto prioritario assicurare il carattere inclusivo della cooperazione regionale. Indipendentemente dai dissidi sullo status del Kosovo, vi si può pervenire se tutte le parti adottano un approccio costruttivo e pragmatico.

10. Le parti interessate devono risolvere le questioni bilaterali con determinazione, in uno spirito di buon vicinato e tenendo conto degli interessi globali dell'UE. Occorre porvi rimedio al più presto possibile per evitare di bloccare il processo di adesione. I blocchi dovuti alle questioni bilaterali possono compromettere il potere di trasformazione del processo di allargamento. La Commissione esorta le parti interessate a fare il possibile per risolvere le vertenze frontaliere pendenti, in linea con i principi stabiliti e i mezzi disponibili, anche rivolgendosi alla Corte internazionale di giustizia se necessario. Le relazioni di buon vicinato restano fondamentali. L’UE è pronta a facilitare la ricerca di soluzioni e a sostenere le iniziative connesse.

11. L'esenzione dal visto verso l'Unione è fattore della massima importanza per i cittadini di tutti i paesi dell'allargamento. La liberalizzazione dal visto, che rientra nel processo di adesione, ha registrato ulteriori progressi a dicembre 2010 con l'abolizione del visto per i cittadini della Bosnia-Erzegovina e dell'Albania, una volta rispettate le condizioni stabilite. La Commissione invita le autorità dei paesi dei Balcani occidentali a fare quanto necessario per scongiurare l'abuso del regime di esenzione dal visto. Dal canto suo la Commissione ha potenziato il controllo post-liberalizzazione del visto istituendo un meccanismo di dialogo con i paesi interessati, che comprende misure per porre rimedio agli abusi.

12. Tenuto conto dei progressi del Kosovo nella riammissione e nel reinserimento dei rimpatriati, in linea con le conclusioni del Consiglio di dicembre 2010, verso la fine dell'anno la Commissione avvierà con il paese un dialogo sui visti. L'Unione e la Turchia hanno intensificato la cooperazione sui visti e la Commissione, che ha avviato con il paese un dialogo su visti, mobilità e migrazione, intende individuare le misure concrete che la Turchia dovrà adottare in vista della futura liberalizzazione del visto. La Turchia potrebbe fare un passo importante disponendo quanto necessario per concludere e far entrare in vigore al più presto l'accordo di riammissione.

13. All'indomani della crisi economica globale, tutti i paesi dell'allargamento sono oramai sul cammino della ripresa economica, sebbene con ritmi diversi. La Turchia è riemersa dalla crisi con un'economia rafforzata e con un forte tasso di crescita. Tutti i paesi dell'allargamento si confrontano tuttavia con sfide importanti. I tassi di disoccupazione sono elevati e continuano ad aumentare in molti paesi. Risanamento di bilancio, riordino strutturale e miglior clima per gli affari, anche tramite il potenziamento dello Stato di diritto e la riforma del mercato del lavoro, sono le principali priorità per garantire la sostenibilità della ripresa e pervenire ad una crescita inclusiva. In questo contesto la Commissione invita i paesi dell'allargamento ad abbracciare gli obiettivi della strategia Europa 2020 come ancoraggio per le riforme.

14. A dicembre 2011 la Commissione presenterà il nuovo strumento per l'assistenza finanziaria preadesione nell'ambito del quadro finanziario pluriennale 2014-2020, basandosi sull'esperienza positiva acquisita nell'attuazione dello strumento in vigore. Facendo tesoro di questa esperienza, la Commissione potenzierà il legame tra l'assistenza e le priorità della strategia di allargamento, mettendo l'accento sullo sviluppo socioeconomico, rendendo più flessibile l'assistenza e semplificando le procedure.

15. Il sostegno dei cittadini è fondamentale per il successo della politica di allargamento. Le autorità degli Stati membri e dei paesi dell’allargamento a livello centrale, regionale e locale sono chiamate a svolgere un ruolo importante nell’azione di informazione e di comunicazione a tal fine. La Commissione è impegnata a facilitare un dialogo pubblico informato sul processo di allargamento, sulla base di informazioni fattuali e di immediata fruizione. La Commissione incoraggia lo sviluppo di una società civile attiva come elemento essenziale della democrazia, che sia anche in grado di facilitare un dibattito informato sull'allargamento dell'UE.

16. La Commissione ha adottato un parere favorevole sull'adesione della Croazia all'Unione entro il 1° luglio 2013. Il completamento dei negoziati di adesione è stato possibile grazie al raggiungimento da parte della Croazia degli ultimi parametri di chiusura in sospeso, anche in capitoli difficili come il sistema giudiziario e i diritti fondamentali e la politica di concorrenza. La Croazia dovrà continuare a consolidare le riforme, nel rispetto degli impegni assunti durante i negoziati di adesione. La Commissione monitorerà attentamente gli ulteriori preparativi del paese in vista delle responsabilità che dovrà assumere in qualità di Stato membro, ad adesione avvenuta. La Croazia dovrà continuare a sostenere il processo di adesione degli altri paesi dei Balcani occidentali.

17. Con un'economia dinamica e un ruolo regionale importante, la Turchia è un paese chiave per l'Unione europea, come sottolineato dagli attuali sviluppi politici e economici a livello regionale e mondiale. La Turchia, che ha continuato le riforme connesse all'Unione, dovrà impegnarsi ancora molto, specie per garantire i principali diritti fondamentali. I negoziati di adesione sono fermi purtroppo da più di un anno. La Commissione lavorerà per rilanciare le relazioni UE-Turchia in base ad un nuovo programma costruttivo che continui a sostenere le riforme, soprattutto una riforma globale della costituzione, e l'integrazione economica. Il programma potrà spaziare su una ampia gamma di settori di interesse comune: riforme politiche, dialogo sulla politica estera, allineamento con l'acquis, visti, mobilità e migrazione, energia, lotta al terrorismo, commercio e partecipazione ai programmi UE. Il contributo del paese all'Unione potrà essere pienamente effettivo solo nell'ambito di un prospettiva di adesione credibile e attiva.

La Commissione teme per le recenti tensioni nelle relazioni tra Turchia e Cipro e ricorda l'appello del Consiglio affinché la Turchia eviti qualsiasi tipo di minaccia, motivo di attrito o azione che potrebbe nuocere alle relazioni di buon vicinato e alla soluzione pacifica delle controversie frontaliere. L'Unione ha inoltre sottolineato tutti i diritti sovrani degli Stati membri, tra cui quello di concludere accordi bilaterali, conformemente all'acquis e al diritto internazionale, compresa la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare.

L'Unione ha ripetutamente sottolineato l'urgenza per la Turchia di rispettare l'obbligo di attuare pienamente, in maniera non discriminatoria, il protocollo aggiuntivo all’accordo di associazione e di progredire verso la normalizzazione delle relazioni bilaterali con la Repubblica di Cipro. Una tale attuazione potrebbe dare una svolta positiva al processo di adesione. L'UE continuerà a seguire e valutare i progressi compiuti sulle questioni contemplate dalla dichiarazione del 21 settembre 2005, in linea con le relative conclusioni del Consiglio. In assenza di progressi, la Commissione raccomanda di mantenere in vigore le misure adottate dall'Unione nel 2006.

18. Quanto alla questione cipriota, i leader della comunità greco-cipriota e della comunità turco-cipriota hanno intensificato, sotto l'egida dell'ONU, i negoziati per trovare una soluzione complessiva. La Commissione, che sostiene pienamente questo impegno e fornisce consulenza tecnica sulle questioni di competenza dell’UE, esorta entrambi i leader a fare i compromessi necessari per condurre felicemente in porto i negoziati e sollecita tutti gli altri attori coinvolti a focalizzare gli sforzi e le energie per una soluzione globale della questione cipriota. Durante l'attuale fase di intensi colloqui su Cipro, è essenziale che tutte le parti interessate diano prova di moderazione e facciano del loro meglio per garantire un clima positivo che faciliti la felice conclusione del processo, contribuendo in termini concreti ad una soluzione complessiva.

19. Il processo di adesione dell'Islanda prende piede e sono stati avviati i negoziati su capitoli specifici dell'acquis. In una vasta gamma di settori il paese gode di un elevato grado di integrazione con l'Unione, circostanza notevolmente vantaggiosa. La Commissione tiene conto delle specificità e delle aspettative dell'Islanda, nel pieno rispetto dell'impostazione stabilita per i negoziati di adesione, dei principi e dell'acquis dell'Unione e del quadro negoziale. La Commissione continuerà ad alimentare il dibattito pubblico nazionale sull'adesione con informazioni fattuali s cosa significa essere membro dell'Unione.

20. L’ex Repubblica iugoslava di Macedonia continua a soddisfare in misura sufficiente i criteri politici. Si registra qualche progresso per quanto riguarda le principali riforme. Tuttavia l'attuazione della legislazione adottata, la tutela della libertà di espressione dei media, l'indipendenza del sistema giudiziario, la riforma della pubblica amministrazione e la lotta anticorruzione sono tuttora punti particolarmente problematici.

La Commissione ribadisce la raccomandazione di avviare i negoziati con l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia per l’adesione all’Unione europea. La Commissione ribadisce inoltre la proposta di passare senza ulteriori indugi alla seconda fase del processo di associazione, come previsto dall'accordo di stabilizzazione e associazione.

Quanto alla questione del nome, è fondamentale mantenere relazioni di buon vicinato e pervenire, sotto l’egida dell’ONU, ad una soluzione accettabile per entrambe le parti. Che non vada sprecato un altro anno.

21. Il Montenegro ha conseguito con successo le principali priorità poste dall'UE nel 2010 come prerequisito all'apertura dei negoziati di adesione. Il consenso nazionale sull'integrazione europea nel paese si è consolidato. Alla luce dei progressi compiuti, la Commissione ritiene che il Montenegro abbia raggiunto il livello necessario di conformità ai criteri di adesione e in particolare ai criteri politici di Copenaghen. È tuttavia essenziale che il Montenegro continui a realizzare le riforme, concentrandosi in particolare sull'attuazione delle norme e delle politiche connesse allo Stato di diritto. A tal fine la Commissione intende proporre di applicare al Montenegro il nuovo approccio per i capitoli negoziali su sistema giudiziario e diritti fondamentali e su giustizia, libertà e sicurezza di cui al punto 4.

Alla luce di queste considerazioni e tenuto conto delle conclusioni del Consiglio di dicembre 2010, la Commissione raccomanda di aprire i negoziati di adesione con il Montenegro.

22. Nell'ultimo anno la scena politica albanese è stata largamente dominata dallo stallo politico tra maggioranza al governo e opposizione e da ulteriori scontri interni. A questo punto, partendo dai recenti segnali incoraggianti, le forze politiche nazionali devono urgentemente ripristinare e mantenere un livello di dialogo politico che assicuri il funzionamento delle principali istituzioni democratiche, il miglioramento delle norme elettorali e la realizzazione delle riforme più importanti. La Commissione sollecita i principali attori a stabilire di concerto metodi concreti per risolvere le controversie nazionali perché il paese possa realizzare la prospettiva europea.

23. La Commissione ha presentato quest'oggi il parere sulla domanda di adesione della Serbia con cui raccomanda al Consiglio europeo di concedere alla Serbia lo status di paese candidato, alla luce dei progressi finora realizzati e dell'impegno serbo di riaprire il dialogo con il Kosovo e garantire un'attuazione pronta e in buona fede degli accordi raggiunti finora.

La Serbia è ben avviata verso il sufficiente raggiungimento dei criteri politici posti nel 1993 dal Consiglio europeo di Copenaghen e il rispetto delle condizioni del processo di stabilizzazione e associazione, purché continui a compiere progressi e trovi soluzioni pratiche ai problemi con il Kosovo.

La Commissione raccomanda quindi di avviare i negoziati per l'adesione della Serbia all'Unione europea non appena il paese abbia compiuto ulteriori progressi significativi nel raggiungimento della priorità illustrata di seguito.

- Ulteriori passi avanti nel normalizzare le relazioni con il Kosovo, in linea con le condizioni del processo di stabilizzazione e associazione: provvedendo al pieno rispetto dei principi di una cooperazione regionale inclusiva e delle disposizioni del trattato che istituisce la Comunità dell'energia; trovando soluzioni per le telecomunicazioni e il reciproco riconoscimento dei diplomi; continuando ad attuare in buona fede tutti gli accordi raggiunti; continuando a cooperare attivamente con EULEX onde consentire il pieno esercizio delle sue funzioni in tutte le parti del Kosovo.

La Commissione presenterà una relazione sull'attuazione da parte della Serbia di questa priorità non appena saranno compiuti sufficienti progressi.

24. L’UE continuerà a facilitare il dialogo tra Belgrado e Pristina per promuovere la cooperazione, conseguire progressi sul cammino verso l’UE e migliorare le condizioni di vita della popolazione. Il dialogo, che è stato finora un valido strumento per risolvere i dissidi tra le due parti, ha prodotto diversi accordi, tra cui quelli sulla libera circolazione di beni e persone, sull'anagrafe e sul catasto.

25. In quest'ultimo anno, contrassegnato da processi elettorali lenti, il Kosovo ha realizzato limitati progressi nel programma di riforme. Il presidente e il governo hanno dimostrato impegno verso la prospettiva europea del Kosovo permettendo di avviare alcune riforme iniziali. I problemi legati alla lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione e al potenziamento della pubblica amministrazione rimangono irrisolti. La Commissione propone di avviare con il Kosovo un dialogo strutturato sullo Stato di diritto volto ad affrontare queste problematiche e a sostenere la riforma del sistema giudiziario.

L'integrazione dei serbi kosovari, migliorata nel sud del paese, provoca crescenti tensioni al nord. Anche le popolazioni della parte settentrionale del Kosovo devono poter beneficiare della prospettiva europea e la Commissione sottolinea quanto sia importante che il Kosovo avvii, a tal fine, un programma globale per il nord.

La Commissione continuerà a sostenere i futuri sforzi del Kosovo per realizzare ulteriormente la prospettiva europea, soprattutto in materia di visti, di un accordo commerciale e della partecipazione del paese ai programmi UE, in linea con la comunicazione sul Kosovo del 2009. A tal fine la Commissione intende rivedere la comunicazione perché il Kosovo possa beneficiare ulteriormente del processo di adesione all'Unione. La Commissione incoraggia gli sforzi tesi a superare gli ostacoli allo sviluppo delle relazioni tra l'UE e il Kosovo dovuti ai dissidi sullo status.

26. La Bosnia-Erzegovina continua a trovarsi in una situazione di stallo politico-istituzionale che impedisce il funzionamento dello Stato e la realizzazione delle riforme connesse all'Unione. La formazione di un governo federale centrale è una priorità urgente per garantire una governance effettiva a livello statale. L'avanzamento verso l'Unione è bloccato in attesa della modifica della costituzione che tenga conto della sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo sull'eliminazione della discriminazione etnica per quanto riguarda la rappresentazione nelle istituzioni statali, e dell'adozione di una legge sugli aiuti di Stato. Si attende inoltre l'adozione di una legge sul censimento. L'impegno del paese in un dialogo strutturato sulla giustizia nell'ambito del processo di stabilizzazione e associazione mostra che la strada da seguire deve basarsi sul dialogo e il compromesso e concentrarsi sul programma UE.

È inoltre essenziale che il paese progredisca verso il conseguimento degli obiettivi e il rispetto delle condizioni fissati per la chiusura dell'ufficio dell'Alto rappresentante. La nomina del primo rappresentante unico dell'Unione in Bosnia-Erzegovina potenzia la presenza dell'UE e sostiene il paese nella transizione dalla supervisione internazionale al futuro europeo, in linea con le conclusioni del Consiglio di marzo 2011.

27. La politica di allargamento dell'Unione ha indotto profonde trasformazioni democratiche e economiche nei paesi desiderosi dei aderire all'UE. I risultati dell'ultimo anno sottolineano il valore della politica di allargamento. Quando però la volontà o l'impegno politico per realizzare risultati concreti vengono a mancare o sono insufficienti, il processo di adesione rallenta o rischia di stagnare. Ponendo in atto riforme difficili, i paesi dell'allargamento diventano più stabili, meglio preparati, più prosperi e più vicini all'Unione.

ALLEGATO 1

Conclusioni e raccomandazioni del parere della Commissione sulla candidatura della Serbia

Considerate le riforme sostanziali attuate negli ultimi anni, la Serbia ha fatto notevoli progressi verso la conformità con i criteri politici connessi alla stabilità istituzionale necessaria per garantire la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani e il rispetto e la tutela delle minoranze, definiti nel 1993 dal Consiglio europeo di Copenaghen, e con le condizioni legate al processo di stabilizzazione e di associazione. La Serbia dispone di un quadro costituzionale, legislativo e istituzionale globale che corrisponde nel complesso agli standard europei e internazionali. L'attività legislativa del parlamento è diventata nettamente più efficace nel corso della legislatura attuale. Il quadro legislativo e istituzionale per lo Stato di diritto è completo, anche per quanto riguarda la lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata che ha dato i primi risultati. Si è iniziato ad applicare il quadro legislativo per la tutela dei diritti umani delle minoranze, che è stato sviluppato in misura positiva. La collaborazione della Serbia con l'ICTY ha raggiunto un livello del tutto soddisfacente e il paese sta svolgendo un ruolo sempre più attivo per favorire la riconciliazione nella regione. La Serbia ha acconsentito e partecipato a un processo di dialogo con il Kosovo volto a facilitare la vita della popolazione e da cui sono scaturiti diversi accordi (libera circolazione delle persone e delle merci, anagrafe e catasto) e ha preso i primi provvedimenti in vista dell'attuazione.

Per quanto riguarda i criteri economici, la Serbia ha adottato misure importanti per instaurare un'economia di mercato funzionante e ha raggiunto un certo grado di stabilità macroeconomica nonostante la crisi economica e finanziaria mondiale. Occorreranno però ulteriori sforzi per ristrutturare l'economia e migliorare il clima imprenditoriale, in particolare consolidando lo Stato di diritto e riducendo le formalità burocratiche, promuovendo la concorrenza e il ruolo del settore privato e ovviando alle rigidità del mercato occupazionale. Per potere far fronte a medio termine alle pressioni della concorrenza e alle forze di mercato all'interno dell'Unione, la Serbia deve portare avanti le riforme strutturali onde incrementare la capacità produttiva dell'economia e creare un clima favorevole ad un maggiore afflusso di investimenti esteri.

Il bilancio della Serbia è positivo per quanto riguarda l’adempimento degli obblighi assunti a norma dell'accordo di stabilizzazione e di associazione e dell'accordo interinale.

La Serbia potrebbe adempiere, a medio termine, agli obblighi che comporta l’adesione in quasi tutti i settori dell’acquis, a condizione di proseguire il processo di allineamento e di adoperarsi ulteriormente per garantire l’attuazione e l’applicazione delle leggi. Va rivolta