COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI sul Sesto programma di azione per l'ambiente della Comunità europea "Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra scelta" - Sesto programma di azione per l'ambiente

(presentata dalla Commissione)

Relazione

Il contesto del nuovo programma

Un ambiente sano è essenziale per la prosperità e la qualità della vita a lungo termine e i cittadini europei esigono un elevato livello di tutela ambientale. In futuro, l'ulteriore sviluppo economico e l'aumento del benessere metteranno alla prova la capacità del pianeta di continuare a far fronte al fabbisogno di risorse e di assorbire l'inquinamento. Al tempo stesso una rigorosa legislazione ambientale può fungere da motore per l'innovazione e creare sbocchi economici. A livello generale, la società deve riuscire a sganciare l'impatto e il degrado ambientale dalla crescita economica; è necessario che l'industria operi in modo più efficiente sotto il profilo ecologico, cioè produca la stessa o una maggior quantità di prodotti a partire da una minore quantità di risorse e generando meno rifiuti, e che i modelli di consumo divengano più sostenibili.

Nell'Unione europea trent'anni di politica ambientale hanno dato vita ad un ampio sistema di controlli ambientali. Il Quinto programma di azione per l'ambiente (1992-1999), 'Per uno sviluppo durevole e sostenibile', introduceva nuove misure e segnava un più ampio impegno nei confronti dell'integrazione delle istanze ambientali in altre politiche. La valutazione globale del programma ha concluso che, nonostante gli attuali progressi nell'abbattimento dei livelli di inquinamento in alcune aree, i problemi sussistono e l'ambiente continuerà a deteriorarsi a meno di:

- ulteriori progressi nell'attuazione della legislazione ambientale negli Stati membri;

- una migliore e approfondita integrazione dell'ambiente nelle politiche economiche e sociali che esercitano pressioni sull'ambiente;

- una maggior responsabilizzazione di cittadini e parti interessate nei confronti dell'ambiente;

- un rinnovato impulso a tutte le misure volte ad affrontare una serie di problemi ambientali gravi e persistenti, nonché i problemi emergenti.

È questo il contesto in cui si è sviluppato il Sesto programma di azione per l'ambiente, il quale fissa gli obiettivi e le priorità ambientali che faranno parte integrante della strategia della Comunità europea per lo sviluppo sostenibile. Il programma fissa le principali priorità e i principali obiettivi della politica ambientale nell'arco dei prossimi cinque-dieci anni e illustra in dettaglio le misure da intraprendere.

Un approccio strategico per conseguire i nostri obiettivi ambientali

La politica ambientale deve assumere un approccio innovativo e cercare nuovi modi di collaborare con un ampio spaccato della società.

Occorre migliorare l'applicazione della legislazione ambientale esistente. Alla vigorosa azione legale attraverso la Corte di giustizia europea deve essere abbinato un supporto alle buone prassi e una politica di informazione pubblica nella quale inadempienti e non sono segnalati per nome e lodati o biasimati secondo i casi ('name, fame and shame').

L'integrazione delle tematiche ambientali nelle altre politiche va approfondita: vale a dire che tutte le iniziative politiche della Commissione devono essere analizzate a fondo in questa luce. I progressi dovranno essere misurati mediante appositi indicatori e analisi comparata.

La collaborazione con il mercato attraverso le imprese e gli interessi dei consumatori contribuirà a creare modelli di produzione e consumo più sostenibili: non si tratta semplicemente di penalizzare le imprese inadempienti, ma di introdurre regimi che permettano di premiare i migliori; di informare i consumatori perché possano scegliere i prodotti più ecologici orientando così il mercato in una certa direzione; di sopprimere i sussidi pubblici a favore di pratiche nocive per l'ambiente; di incoraggiare le imprese ad innovare, magari cogliendo le opportunità offerte dall'uso, dallo sviluppo e dalla diffusione di tecnologie pulite.

I singoli cittadini operano quotidianamente decisioni che hanno un impatto diretto o indiretto sull'ambiente: un'informazione di miglior qualità e più facilmente accessibile in materia di ambiente e di questioni pratiche contribuirà a plasmarne le opinioni e quindi ad influenzarne le decisioni.

Le decisioni in materia di assetto e gestione territoriale negli Stati membri possono esercitare un forte influsso sull'ambiente, poiché possono frammentare le aree rurali ed esercitare pressioni sulle aree urbane e costiere. La Comunità può fornire un utile supporto promuovendo le buone prassi e mediante i Fondi strutturali.

Questi approcci dovranno applicarsi lungo tutto lo spettro delle tematiche ambientali. Inoltre sarà dedicata la massima attenzione a quattro aree di azione prioritarie.

Cambiamento climatico

Obiettivo - stabilizzare le concentrazioni atmosferiche di gas di serra ad un livello che non generi variazioni innaturali del clima terrestre.

A livello scientifico è ormai appurato che il cambiamento climatico è una realtà e che l'attività umana causa un aumento delle concentrazioni di gas di serra all'origine del problema. La priorità assoluta per il Sesto programma sarà la ratifica e l'attuazione del protocollo di Kyoto sull'abbattimento delle emissioni di gas di serra dell'8% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2008-2012. Questo deve essere considerato un primo passo verso l'obiettivo a lungo termine di un abbattimento del 70%.

Natura e biodiversità: proteggere una risorsa unica

Obiettivo: proteggere e ripristinare il funzionamento dei sistemi naturali ed arrestare la perdita di biodiversità nell'Unione europea e nel mondo; proteggere il suolo dall'erosione e dall'inquinamento.

Dei sistemi naturali sani ed equilibrati sono essenziali per la vita e il funzionamento della società. È necessario sanare gli squilibri generati dall'inquinamento, dall'uso non sostenibile del territorio e del mare e dai potenziali rischi per la biodiversità. La completa attuazione della legislazione ambientale è la chiave di volta per risolvere la minaccia dell'inquinamento. La rete comunitaria Natura 2000 si prefigge di tutelare alcune aree importanti dal punto di vista ambientale e va realizzata nella sua interezza. Per estendere la tutela alle aree rurali in senso lato è necessario incorporare in modo più saldo ed efficace l'ambiente e la biodiversità nelle politiche agricole, territoriali, di silvicoltura e marine; ciò va fatto in abbinamento a nuove iniziative, come ad esempio lo sviluppo di una strategia di protezione del suolo in Europa. Sarà dedicata maggiore attenzione alla protezione dell'ambiente marino.

Ambiente e salute

Obiettivo: ottenere una qualità dell'ambiente in virtù della quale il livello dei contaminanti di origine antropica, compresi i diversi tipi di radiazioni, non dia adito ad impatti o a rischi significativi per la salute umana.

Vi è una crescente consapevolezza ed evidenza del fatto che la salute umana è colpita da problemi ambientali correlati all'inquinamento atmosferico ed idrico, alle sostanze chimiche pericolose e al rumore. È quindi necessario un approccio olistico ed esaustivo all'ambiente e alla salute, incentrato sulla precauzione e sulla prevenzione dei rischi e attento alle esigenze dei gruppi di popolazione particolarmente sensibili, come bambini e anziani. Nelle singole aree di intervento sarà indispensabile garantire l'applicazione della legislazione esistente e intraprendere ulteriori azioni.

Uso sostenibile delle risorse naturali e gestione dei rifiuti

Obiettivo: garantire che il consumo delle risorse rinnovabili e non rinnovabili non superi la capacità di carico dell'ambiente; ottenere lo sganciamento dell'uso delle risorse dalla crescita economica mediante un significativo miglioramento dell'efficienza delle risorse, la dematerializzazione dell'economia e la prevenzione dei rifiuti.

Le risorse del pianeta, soprattutto quelle rinnovabili come il suolo, l'acqua, l'aria e le foreste, sono soggette a forti pressioni esercitate dalla società umana. È necessaria una strategia che, mediante strumenti fiscali ed incentivi, possa garantire un uso più sostenibile delle risorse.

Secondo le previsioni i volumi di rifiuti sono destinati ad aumentare se non saranno intraprese azioni di rimedio. La prevenzione costituirà un elemento fondamentale della politica integrata dei prodotti. Urgono ulteriori misure per incoraggiare il riciclaggio e il recupero dei rifiuti.

L'Unione europea nel contesto mondiale

L'attuazione del Sesto programma sarà intrapresa nel contesto di un'Unione europea allargata, e le successive misure dovranno tener conto di questa prospettiva più ampia.

Naturalmente l'attuazione della legislazione ambientale comunitaria costituirà il compito principale dei paesi candidati, che potranno avvalersi dell'aiuto di programmi di finanziamento comunitari. Questi paesi avranno l'opportunità di muoversi in direzione di uno sviluppo economico che risulti sostenibile e che eviti il tipo o la portata dei problemi ambientali con cui l'Europa occidentale è oggi costretta a confrontarsi.

Sul piano internazionale sarà essenziale che le problematiche ambientali siano adeguatamente e perfettamente integrate in tutti gli aspetti delle relazioni esterne della Comunità. L'ambiente merita la massima attenzione e finanziamenti adeguati da parte degli organismi internazionali. È importante dare sostegno ed applicazione alle diverse convenzioni internazionali, in particolare quelle relative a cambiamento climatico, biodiversità, sostanze chimiche e desertificazione.

La partecipazione e una solida conoscenza alla base del processo politico

Un aspetto centrale del Sesto programma, nonché il fattore determinante per il suo successo, sarà il coinvolgimento delle parti interessate, che dovrà permeare ogni fase del processo politico, dalla fissazione degli obiettivi alla concretizzazione delle misure. L'elaborazione, l'attuazione e la valutazione della politica ambientale si baseranno sulle più recenti conoscenze scientifiche ed economiche, su dati ed informazioni ambientali affidabili e aggiornati e sull'uso di appositi indicatori.

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La proposta decisione relativa al Sesto programma di azione per l'ambiente fornirà alla Comunità allargata l'orientamento, l'impulso e gli strumenti di cui necessita per ottenere un ambiente pulito e sicuro. Coinvolgendo cittadini e imprese in questo processo, contribuirà in modo decisivo allo sviluppo sostenibile.

Indice

1. Il contesto del nuovo programma di azione per l'ambiente 9

1.1. Una solida base da cui muovere 10

1.2. Le condizioni dello sviluppo sostenibile 11

1.3. Caratteristiche del programma 12

2. Un approccio strategico per il conseguimento dei nostri obiettivi ambientali 13

2.1. Migliorare l'attuazione della normativa vigente 13

2.2. Integrazione delle tematiche ambientali nelle altre politiche 14

2.3. Indurre il mercato a lavorare per l'ambiente 15

2.4. Partecipazione dei cittadini e modifiche comportamentali 20

2.5. Pianificazione e gestione del territorio più ecologiche 21

3. Il cambiamento climatico 24

3.1. Il problema 24

3.2. Obiettivi e traguardi 26

3.3. Approccio politico 26

4. Natura e biodiversità - una risorsa unica da salvaguardare 31

4.1. Il problema 31

4.2. Obiettivi e traguardi 32

4.3. Approccio politico 32

4.4. Il percorso futuro 33

4.5. Azione internazionale 38

4.6. Strategia e piani di azione per la biodiversità: una lacuna da colmare 38

5. Ambiente e salute 40

5.1. Il problema 40

5.2. Obiettivo generale ambiente-salute 41

5.3. Approccio politico generale 41

5.4. Sostanze chimiche: verso un ambiente non tossico 43

5.5. Pesticidi 44

5.6. Garantire l'uso sostenibile e una qualità elevata delle risorse idriche 46

5.7. Inquinamento atmosferico 48

5.8. Riduzione dell'inquinamento acustico a livelli accettabili 50

6. Uso sostenibile delle risorse naturali e gestione dei rifiuti 51

6.1. Efficienza e gestione delle risorse 51

6.1.1. Il problema 51

6.1.2. Obiettivi 52

6.1.3. Approccio politico 52

6.2. Prevenzione e gestione dei rifiuti 53

6.2.1. Il problema 53

6.2.2. Obiettivi e traguardi 54

6.2.3. Approccio politico 54

7. L'Unione europea nel contesto mondiale 58

7.1. Un'Unione europea allargata 58

7.2. Contribuire a risolvere i problemi internazionali 59

8. La partecipazione e una solida conoscenza alla base del processo politico 63

8.1. Migliore regolamentazione 63

8.2. Informazione per l'attività politica e valutazione 65

8.3. Principi guida della politica ambientale dell'UE 67

"Ambiente 2010 - Il nostro futuro, la nostra scelta" Un programma di azione per l'ambiente dell'Europa agli inizi del XXI secolo

1. Il contesto del nuovo programma di azione per l'ambiente

Un ambiente sano e pulito fa parte integrante della prosperità e della qualità della vita che desideriamo per noi stessi oggi come per i nostri figli nel futuro. Esigiamo che l'aria che respiriamo, l'acqua che beviamo ed il cibo che consumiamo siano privi di inquinanti e contaminanti; vogliamo vivere senza il fastidio del rumore e desideriamo poter ammirare la bellezza di una natura intatta nelle campagne, lungo le coste e in montagna. Vogliamo poi un mondo libero dalla minaccia dal cambiamento climatico.

La popolazione mondiale è destinata a crescere ancora. Si stima che nel mondo occidentale ogni persona consumi fino a 50 volte più risorse nel corso della sua vita rispetto ad una persona di un paese in via di sviluppo. La costante crescita economica dei paesi industrializzati, abbinata alla crescita demografica e al naturale desiderio dei paesi in via di sviluppo di raggiungere lo stesso nostro livello di benessere materiale, può portare ad una crescita smisurata del fabbisogno di risorse. Se non troveremo modi nuovi e diversi di far fronte a tale fabbisogno, dovremo affrontare pressioni ed impatti senza precedenti sull'ambiente mondiale.

La tutela dell'ambiente, per quanto problematica, schiude anche delle opportunità: è certo vero che le persone aspirano a vivere in un ambiente pulito e sano, ma bisogna anche riconoscere che i danni, economici e non, legati all'inquinamento e al cambiamento climatico sono ragguardevoli. Tutelare il nostro ambiente non significa necessariamente operare dei tagli alla crescita e ai consumi: gli elevati standard ambientali possono anche rivelarsi un motore di innovazione, capace di schiudere nuovi mercati e nuovi sbocchi economici, e si tratta piuttosto di cercare di migliorare la qualità della crescita economica e delle altre attività umane in modo da conciliare ad un tempo sia il nostro fabbisogno di beni e servizi che l'esigenza di un ambiente sano e pulito. Dobbiamo riuscire a sganciare dalla crescita economica l'impatto ed il degrado ambientale, ad esempio aumentando in misura significativa l'ecoefficienza, ovvero diminuendo la quantità di risorse naturali utilizzate in ingresso per produrre una data quantità di beni o servizi. I modelli di consumo devono diventare più sostenibili.

Insomma dobbiamo incoraggiare un modello di società in cui le automobili che guidiamo siano ecologiche, i rifiuti che produciamo siano riciclati o smaltiti senza rischi, le fonti e le tecnologie energetiche cui ricorriamo non provochino il riscaldamento del pianeta, i prodotti che fabbrichiamo, dai computer ai giocattoli, non disperdano sostanze chimiche pericolose nell'ambiente, nel cibo e nel corpo umano, ed in cui l'attività economica, turistica, edilizia ed agricola sia organizzata in modo da proteggere la biodiversità, gli habitat naturali e il paesaggio.

1.1. Una solida base da cui muovere

Molto è stato fatto nel corso degli ultimi trent'anni per approdare ad un sistema completo di controlli ambientali nell'UE. La valutazione globale [1] del Quinto programma d'azione per l'ambiente, lanciato nel 1992, conclude che in molte aree sono stati compiuti progressi, sia mediante nuove misure ambientali, soprattutto in materia di inquinamento atmosferico ed idrico, sia per il rinnovato impegno verso l'integrazione degli obiettivi ambientali in altre aree politiche. Dalla relazione sullo stato dell'ambiente dell'Agenzia europea per l'ambiente [2] e da altri dati emerge che ciò ha prodotto una serie di importanti miglioramenti, per esempio:

[1] "L'ambiente in Europa: quali direzioni per il futuro-", COM (1999) 543 def.

[2] "L'ambiente nell'Unione europea alle soglie del 2000", Agenzia europea per l'ambiente, 1999.

- le emissioni industriali nell'atmosfera di sostanze tossiche quali il piombo e il mercurio sono state significativamente ridotte;

- l'acidificazione di aree boschive e corsi d'acqua, causata dalle emissioni di biossido di zolfo (SO2), è stata fortemente ridotta;

- la depurazione delle acque reflue ha migliorato lo stato di salute di molti laghi e fiumi.

Anche in molte altre aree sono stati compiuti passi avanti e si preparano ulteriori miglioramenti sotto il profilo ambientale indotti dalla legislazione comunitaria. Purtroppo però la Valutazione globale dimostra anche che spesso gli Stati membri tardano ad attuare quanto deciso a livello europeo, cosicché i cittadini e l'ambiente non traggono il dovuto beneficio da queste decisioni. È necessaria da parte degli Stati membri una costante opera di recepimento delle norme comunitarie nel diritto nazionale e di applicazione sul campo.

Il Quinto programma di azione per l'ambiente ha anche rinnovato l'approccio nei confronti dei problemi ambientali sul piano politico, sottolineando l'esigenza di integrare gli obiettivi ambientali nelle altre politiche, come ad esempio quella dei trasporti, dell'industria o dell'agricoltura. Nella stessa ottica ha motivato la comunità imprenditoriale, le autorità regionali e locali e ovviamente i cittadini a battersi per un ambiente migliore. A questo fine il Quinto programma ha cercato di ampliare la gamma di strumenti, al di là della legislazione ambientale, per comprendere gli strumenti di mercato, le campagne di sensibilizzazione e la pianificazione territoriale. Questi orientamenti restano di attualità e mantengono il loro carattere prioritario nel programma attuale.

Nonostante i progressi su alcuni fronti, però, sussiste una serie di problemi: tra i più inquietanti vi sono il cambiamento climatico, la perdita di biodiversità e habitat naturali, l'erosione e degradazione del suolo, i volumi crescenti di rifiuti, l'accumulo di sostanze chimiche nell'ambiente, l'inquinamento acustico e alcuni inquinanti atmosferici ed idrici. Siamo anche confrontati da una serie di tematiche emergenti, come gli inquinanti che alterano il nostro equilibrio ormonale. Stando alle attuali previsioni, se si manterranno inalterate le attuali politiche e tendenze socio-economiche, molti dei fattori di pressione all'origine di questi problemi, come i trasporti, il consumo energetico, il turismo, l'uso del territorio a scopi di infrastruttura, ecc. saranno esacerbati nel prossimo decennio. Non è quindi il caso di compiacersi.

Inoltre nel corso dei prossimi dieci anni la Comunità accoglierà al suo interno nuovi paesi e intesserà più stretti legami con altri paesi vicini. Dovrà continuare ad assistere questi paesi nella tutela del loro ambiente, garantendo al tempo stesso che le sue politiche, ad esempio in materia di trasporti ed agricoltura, siano improntate sullo sviluppo sostenibile. Per la Comunità i vantaggi dell'allargamento sono notevoli sul piano ambientale: con l'adesione di nuovi Stati membri, la Comunità arricchirà la propria biodiversità, amplierà l'estensione delle zone naturali intatte e guadagnerà nuove opportunità di migliorare l'ambiente dell'Europa nel suo complesso.

In quanto europei e membri di una delle società più ricche del mondo siamo pienamente consapevoli del nostro ruolo e delle nostre responsabilità a livello internazionale. Da un lato siamo, al pari di altri paesi industrializzati, fra i principali artefici di problemi planetari quali le emissioni di gas di serra e del consumo di un'enorme quota, che si potrebbe definire esagerata, delle risorse rinnovabili e non rinnovabili del pianeta, come minerali, fauna ittica e legname; dall'altro l'Europa è stata uno dei grandi propugnatori dell'azione e della cooperazione internazionale, come lo sviluppo di Agenda 21 [3] e del protocollo di Montreal [4] per la protezione dello strato di ozono, volti a garantire una crescita sostenibile.

[3] Adottata da più di 178 governi alla Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo (UNCED) tenutasi a Rio de Janeiro, Brasile, dal 3 al 14 giugno 1992.

[4] Protocollo di Montreal sulle sostanze che riducono lo strato di ozono, adottato nel 1987.

1.2. Le condizioni dello sviluppo sostenibile

Un uso razionale delle risorse naturali del pianeta e la salvaguardia dell'ecosistema globale sono presupposti essenziali dello sviluppo sostenibile, assieme alla prosperità economica e ad un'equilibrata organizzazione sociale. Dallo sviluppo sostenibile dipendono, in Europa come nel resto del mondo, il nostro benessere a lungo termine e l'eredità che lasceremo alle generazioni future.

Il nuovo programma identifica quegli aspetti dell'ambiente che devono assolutamente essere affrontati per ottenere uno sviluppo sostenibile: cambiamento climatico, uso esagerato delle risorse naturali rinnovabili e non, perdita di biodiversità, accumulo di sostanze chimiche tossiche persistenti nell'ambiente. Determina quindi gli obiettivi e i traguardi da perseguire, descrive come si intende utilizzare gli strumenti della politica ambientale comunitaria per questi fini e sottolinea la necessità di intervenire anche in altre aree politiche. Per cambiare ad esempio il modo in cui oggi pratichiamo l'agricoltura, distribuiamo l'energia, forniamo i trasporti ed utilizziamo il territorio occorre rinnovare le politiche relative a queste aree; il presupposto di fondo è che la tutela ambientale sia integrata nelle altre aree politiche, ma occorre anche che la Comunità riformi il proprio sistema di governance in modo da riuscire a conciliare non solo gli obiettivi socio-economici con quelli ambientali ma anche le diverse vie per conseguirli.

Lo sviluppo sostenibile rappresenta al tempo stesso una notevole opportunità per un'Europa post-industriale che si affaccia sull'economia della conoscenza o sulla "e-economy". Se riusciremo ad appoggiare e favorire lo sviluppo di un mercato più "verde", le imprese e i cittadini risponderanno con innovazioni tecnologiche e manageriali che sproneranno crescita, competitività, redditività ed occupazione. Una politica ambientale progressista potrà così contribuire all'obiettivo che il Consiglio europeo di Lisbona si è prefisso: rendere l'Europa l'economia della conoscenza più competitiva al mondo. Le principali società ed imprese stanno già integrando i principi dello sviluppo sostenibile nelle loro strategie aziendali primarie.

Sviluppo sostenibile, tuttavia, significa ben più di un ambiente pulito: qualsiasi intervento mosso in nome dello sviluppo sostenibile deve tener conto delle possibili implicazioni socio-economiche che comporta. Per questo il programma di azione, pur concentrandosi sulla dimensione ambientale dello sviluppo sostenibile, non tralascia l'obiettivo di una migliore qualità della vita in senso generale per i cittadini dell'Unione europea.

In vista del Consiglio europeo di Göteborg del giugno 2001 la Commissione sta elaborando una strategia UE sullo sviluppo sostenibile che affronterà aspetti ambientali, sociali ed economici. Il programma qui presentato non pregiudica in alcun modo ulteriori elementi eventualmente contenuti in detta strategia.

1.3. Caratteristiche del programma

Questo nuovo programma determina gli obiettivi ambientali per i prossimi 10 anni ed oltre ed illustra le azioni che devono essere intraprese nei prossimi 5-10 anni per conseguirli. Pur concentrandosi sulle azioni e gli impegni che devono essere intrapresi a livello comunitario, esso identifica anche misure e responsabilità che spettano agli organismi nazionali, regionali e locali nonché ai diversi settori economici; queste azioni sono state identificate a fronte della necessità di ricercare il massimo livello possibile di armonizzazione e ravvicinamento delle legislazioni per poter garantire il funzionamento del mercato interno. Ciò comprende un numero esiguo di strategie tematiche (cioè strumenti di vario tipo, che spaziano dalle proposte legislative, che devono essere adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio dei ministri, a iniziative di stampo divulgativo) per le aree in cui solo un complesso di misure coordinate potrà dare risultati. Le strategie tematiche definiscono l'approccio politico generale ed il pacchetto di misure proposto per conseguire in modo economicamente efficiente gli obiettivi e i traguardi ambientali. Questi saranno a loro volta determinati sulla base di fondate analisi scientifico-economiche e di un processo di consultazione e di dialogo aperto con le diverse parti interessate.

In esito alle conclusioni della valutazione globale e alle relazioni sullo stato e sulle tendenze dell'ambiente, il programma è stato imperniato sulle seguenti tematiche prioritarie, suddivise in quattro voci principali:

(i) cambiamento climatico;

(ii) natura e biodiversità: salvaguardare una risorsa unica;

(iii) ambiente e salute;

(iv) garantire la gestione sostenibile delle risorse naturali e dei rifiuti.

Il programma andrà soggetto a riesame nel 2005 e sarà riveduto e corretto, ove necessario, per dare riscontro di nuovi sviluppi e nuove informazioni eventualmente in nostro possesso.

2. Un approccio strategico per il conseguimento dei nostri obiettivi ambientali

La legislazione in materia ambientale è e resterà un pilastro fondamentale dell'approccio comunitario per il perseguimento degli obiettivi ambientali; una delle priorità strategiche fissate per il prossimo decennio è affrontare le notevoli falle attuative riscontrate in numerose aree.

Tuttavia le odierne sfide ambientali impongono di guardare oltre l'approccio strettamente normativo e di assumere un strategia su più fronti capace di indurre i necessari cambiamenti dei nostri modelli di produzione e consumo. Dobbiamo mettere a profitto tutta una serie di strumenti e misure che ci permettano di influenzare le decisioni operate da imprese, consumatori, cittadini e responsabili delle politiche in altre aree, come accade ad esempio per le decisioni in materia di pianificazione e gestione territoriale, prese a livello locale.

Ecco perché questo programma propone cinque indirizzi prioritari di azione strategica, che potranno essere di ausilio nel perseguimento dei nostri obiettivi ambientali: il primo è migliorare l'attuazione della normativa vigente; il secondo mira ad integrare le problematiche ambientali nelle decisioni prese in seno ad altre politiche; il terzo si concentra su una nuova, più stretta collaborazione con il mercato per il tramite di imprese e consumatori; il quarto mira a responsabilizzare il privato cittadino e ad aiutarlo a modificare il proprio comportamento; infine il quinto vuole incoraggiare una migliore pianificazione e gestione territoriale.

2.1. Migliorare l'attuazione della normativa vigente

L'attuazione dell'estesa normativa ambientale comunitaria e del programma LIFE ha contribuito in modo decisivo ai miglioramenti elencati al capitolo 1. Lo stesso vale per i primi dispositivi di autoregolamentazione introdotti su scala comunitaria, il sistema di ecogestione e audit (EMAS) [5] e il marchio ecologico europeo. Questi strumenti e dispositivi giuridici, che costituiscono la dorsale della politica di protezione ambientale della Comunità, hanno recentemente subito una parziale revisione volta a migliorarne la coerenza e l'efficacia.

[5] Il riferimento all'EMAS sarà inserito appena disponibile.

L'attuazione nel diritto nazionale, l'applicazione e la garanzia di applicazione di tutta la normativa vigente costituiscono una priorità strategica per il periodo contemplato dal programma; la Commissione continuerà quindi ad avviare procedimenti di infrazione nei confronti degli Stati membri inadempienti e, ove necessario, ad adire la Corte di giustizia europea per garantire il rispetto degli obblighi che gli Stati stessi hanno assunto adottando la normativa. Il problema è che il sistema ha tempi estremamente lunghi, cosicché per un esito concreto possono volerci molti anni.

Il procedimento legale, però, non è necessariamente l'unico modo per garantire l'osservanza delle norme comunitarie: la trasparenza può essere un potente mezzo per spronare gli Stati membri e le autorità in ritardo nell'attuazione e nell'applicazione pratica della normativa comunitaria, ad esempio perché mette in mostra i casi di attuazioni particolarmente riuscite, che possono fungere da modello esemplare per altri paesi. Per determinati dispositivi e ove possibile in collaborazione con il Parlamento europeo, la Commissione intende appunto perseguire una strategia nella quale gli inadempienti e gli adempienti sono segnalati per nome e lodati o biasimati secondo i casi ('name, fame and shame'); queste informazioni saranno accessibili grazie ad un "tabellone" aggiornato sull'applicazione. Su un piano più generale, anche con la ratifica e l'applicazione della Convenzione di Aarhus sull'accesso all'informazione, sulla partecipazione all'attività decisoria e sull'accesso alla giustizia in materia ambientale si otterrà una miglior attuazione della normativa comunitaria da parte degli Stati membri.

Il crimine ambientale, inteso come violazione della normativa comunitaria e delle eventuali misure di attuazione nel diritto nazionale a seguito di dolo o negligenza grave, ed il crimine organizzato vanno combattuti con vigore. La Commissione incoraggerà un approccio bifronte, consistente da una parte nello stabilire sanzioni penali a livello nazionale, ai sensi del pilastro CE, per i casi in cui la normativa comunitaria viene deliberatamente evasa, e dall'altra nel ravvicinare le disposizioni nazionali in materia di crimine organizzato e nel rafforzare la cooperazione giudiziaria ai sensi del terzo pilastro UE.

Svolge infine un importante ruolo di supporto al processo di applicazione lo scambio di esperienze e di buone prassi per l'attuazione della legislazione comunitaria in seno alla rete delle autorità di attuazione degli Stati membri (IMPEL).

Azioni

- Ulteriore supporto alla rete IMPEL per lo scambio fra Stati membri di buone prassi sull'applicazione ed estensione della rete ai paesi candidati.

- Relazione sull'attuazione mediante sia la relazione annuale della Commissione sul controllo dell'applicazione della normativa CE sia il sondaggio annuale sull'applicazione della normativa ambientale CE, e presentazione di tali dati sotto forma di "tabellone" di attuazione.

- Strategia di informazione e segnalazione 'Name, shame and fame' organizzati dalla Commissione in merito a specifiche direttive.

- Promozione di migliori standard ispettivi da parte degli Stati membri.

- Lotta al crimine ambientale.

- Ove necessario, ricorso alla Corte di giustizia contro gli inadempienti.

2.2. Integrazione delle tematiche ambientali nelle altre politiche

C'è un limite a quello che le politiche che dipendono dalle autorità ambientali possono fare in direzione degli obiettivi ambientali: per esempio i necessari cambiamenti nel modo in cui pratichiamo l'agricoltura, distribuiamo l'energia, forniamo i trasporti ed utilizziamo le risorse rinnovabili e il territorio passano anche attraverso il rinnovamento delle relative politiche settoriali oltre che delle politiche ambientali generali. Ciò presuppone l'integrazione degli obiettivi ambientali sin dalla fase embrionale del processo decisionale e la capacità di giudicare ed operare scelte informate lungo orizzonti temporali molto più ampi.

La Comunità ha già dato atto dell'importanza dell'integrazione della protezione ambientale nelle altre politiche inserendo questo obiettivo nell'articolo 6 del trattato.

Il Consiglio europeo di Cardiff del 1998 ha cercato di dare un'applicazione pratica a detto articolo richiedendo ai diversi Consigli settoriali di elaborare strategie e programmi finalizzati ad integrare le tematiche ambientali nelle rispettive aree di interesse. Questo processo va appoggiato mediante un'efficace valutazione ambientale di tutte le nuove proposte mosse dalla Commissione e mediante un'ulteriore opera di definizione di indicatori per misurare i progressi nei settori che sono già molto avanzati in questa direzione.

I capitoli che seguono danno alcuni orientamenti sui punti in cui l'integrazione dell'ambiente nelle altre politiche è necessaria per conseguire gli obiettivi relativi ai temi prioritari. Il capitolo 8 prevede l'ulteriore sviluppo di indicatori dell'integrazione quale importante strumento di monitoraggio. Inoltre la Commissione rafforzerà i propri meccanismi interni al fine di garantire che tutte le sue iniziative tengano conto delle problematiche ambientali.

Azioni

- Istituire ove necessario ulteriori meccanismi interni di "integrazione" in seno alla Commissione che garantiscano, tra l'altro, che la tutela ambientale sia valutata appieno nella fase di preparazione di tutte le iniziative politiche della Commissione.

- Proseguire nell'azione di stimolo all'applicazione delle norme del trattato sull'integrazione dell'ambiente, come l'iniziativa avviata al vertice di Cardiff, e garantire che le strategie elaborate siano tradotte in azioni concrete.

- Ulteriore sviluppo di indicatori atti a controllare e descrivere il processo di integrazione settoriale.

2.3. Indurre il mercato a lavorare per l'ambiente

Fino ad oggi l'approccio nei confronti delle imprese è stato fondamentalmente incentrato sulla fissazione di norme ed obiettivi e sul far sì che le aziende li rispettino. A ciò gli Stati membri hanno in misura crescente aggiunto strumenti di mercato, come le "ecotasse" su determinati prodotti, finalizzati a modificare i segnali di prezzo sul mercato a favore di prodotti, processi e servizi più ecologici. Molti Stati membri hanno anche intrapreso riforme fiscali ambientali, che associano ad imposte ambientali nuove o maggiorate una riduzione del carico fiscale sui redditi da lavoro al fine di stimolare l'occupazione. Se inserite nel giusto contesto, le ecotasse possono essere estremamente efficaci in termini sia economici che ambientali [6], come dimostrano le aliquote differenziate per la benzina con e senza piombo; esse incentivano molto le imprese a ricercare ed investire in tecnologie più ecologiche o a minore intensità di risorse (efficienza dinamica), e questo le rende particolarmente interessanti per la soluzione di problemi di lungo respiro. Un esempio di strumento di mercato utilizzato dalla Comunità è il contratto agro-ambientale firmato con gli agricoltori, che ricevono incentivi pecuniari se assumono specifici impegni ambientali.

[6] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Conciliare bisogni e responsabilità - l'integrazione delle questioni ambientali nella politica economica, COM(2000) 576 def. del 20.9.2000.

Poiché l'introduzione delle ecotasse è spesso avversata dall'industria, che teme cali di competitività, la maggior parte di queste imposte è accompagnata da numerose deroghe. Per scacciare i timori relativi alla competitività è necessario un approccio armonizzato a livello comunitario: è questo il principio ispiratore della proposta della Commissione del 1997 relativa all'imposta sui prodotti energetici, che mira ad aumentare le aliquote minime applicate ai prodotti energetici attualmente soggetti a imposta (oli minerali) e a tassare quei prodotti energetici che fino ad ora in alcuni o in tutti gli Stati membri sono esentasse (gas, elettricità, carbone), incoraggiando al tempo stesso gli Stati membri a ridurre altri carichi fiscali, in particolare sui redditi da lavoro. Fino ad oggi questa proposta non ha ottenuto il necessario consenso unanime degli Stati membri.

I mercati e la domanda dei consumatori possono essere orientati verso prodotti e servizi ecologicamente superiori ai prodotti concorrenti mediante l'informazione e l'educazione e garantendo che, per quanto possibile, il prezzo dei prodotti incorpori il reale costo ambientale. Ciò spingerà le imprese a reagire con innovazioni ed iniziative manageriali che sproneranno crescita, redditività, competitività ed occupazione; permetterà inoltre ai consumatori di adottare uno stile di vita più ecologico operando scelte informate.

La collaborazione con il mondo imprenditoriale

La Comunità ha già sviluppato una serie di programmi ed iniziative finalizzati a migliorare la collaborazione fra pubbliche autorità e industria e ad incoraggiare da parte di quest'ultima l'autoregolamentazione verso un più elevato livello di tutela ambientale. Per esempio il programma comunitario di ecogestione e audit (EMAS) incoraggia l'industria ad istituire, su base volontaria, sistemi di gestione e di audit ambientali per singole aziende o intere società e a pubblicare periodicamente relazioni sulla prestazione ambientale, poi verificate da revisori contabili accreditati indipendenti. Sebbene l'attenzione nei confronti dell'EMAS da parte delle imprese sia stata incoraggiante, occorre studiare misure supplementari che aiutino ad accrescere in modo significativo il numero di aziende che pubblicano relazioni rigorose e certificate in materia di ambiente o più generali di sviluppo sostenibile (ad esempio misure simili alla Global Reporting Initiative [7] (GRI) che dà orientamenti alle imprese su come riferire in merito ai progressi verso gli obiettivi di sviluppo sostenibile). Il programma comunitario LIFE resta un prezioso strumento per illustrare le opportunità e i vantaggi offerti da una miglior prestazione ambientale da parte di imprese e autorità locali.

[7] Istituita dalla Coalition for Environmentally Friendly Economies e dal programma per l'ambiente delle Nazioni Unite nel 1987, vedi www.globalreporting.org.

Rimangono poi molte altre opportunità per rafforzare la partecipazione e l'impegno della comunità imprenditoriale. Un primo semplice passo sarà quello di sviluppare un programma di assistenza all'osservanza: la Commissione, in cooperazione con i gruppi industriali, svilupperà una gamma di strumenti atti ad aiutare le imprese a comprendere le norme ambientali CE e come conformarvisi. Questo esercizio potrà comprendere, ad esempio, linee guida sull'osservanza dei diversi dispositivi di legge, compendi di normativa, "appunti" sulle buone prassi e sulle tecnologie pulite nei diversi settori imprenditoriali, la compilazione di un repertorio dei prestatori di servizi ambientali e pacchetti applicativi di gestione ambientale direttamente scaricabili da Internet.

Sarà dedicata particolare attenzione all'adeguamento di questi strumenti alle esigenze delle piccole e medie imprese (PMI). La Commissione esaminerà ad esempio le possibilità di sviluppare un programma che incoraggi le PMI ad effettuare un'autoverifica dell'osservanza ed a migliorare i propri sistemi di ecogestione. Migliorare la partecipazione delle PMI al programma comunitario EMAS costituisce un obiettivo prioritario. A mo' di incentivo per le PMI, gli Stati membri possono essere incoraggiati a snellire le proprie procedure di autorizzazione e relazione per le aziende accreditate ai sensi del programma. Per una migliore comprensione degli effetti positivi che i principi di efficienza ambientale possono avere sul risultato dell'impresa, vanno incoraggiati programmi come la European Eco-Efficiency Initiative (EEEI).

Un altro modo per rafforzare la cooperazione con la comunità imprenditoriale è il ricorso ad accordi di autoregolamentazione in materia ambientale. Gli accordi devono rispettare severi criteri quanto a chiarezza di obiettivi, trasparenza e monitoraggio e devono essere efficaci nel conseguire obiettivi ambientali ambiziosi; le regole per le procedure di negoziazione e conclusione di tali accordi devono essere ben definite; ma, se ben concepiti, gli accordi ambientali possono produrre miglioramenti in modo rapido ed economicamente efficiente.

Le imprese che non soddisfano i requisiti ambientali di legge sono punite; quelle che raggiungono prestazioni ancora migliori, però, solitamente non vengono ricompensate né dalle pubbliche autorità né dal mercato. In collaborazione con le autorità degli Stati membri, la Commissione promuoverà lo sviluppo di regimi nazionali ed armonizzati di identificazione e premiazione per la buona prestazione ambientale delle imprese. A ciò si abbineranno procedure di autorizzazione e relazione semplificate.

Nel quadro del proposto approccio di politica integrata dei prodotti (IPP), la Commissione cercherà di migliorare l'ecologicità dei prodotti per tutto il loro ciclo di vita. Lo scopo è soddisfare il fabbisogno dei consumatori utilizzando meno risorse, ponendo minori rischi per l'ambiente e prevenendo alla fonte la generazione di rifiuti. Saranno previsti incentivi economici per i prodotti ecologici, la promozione di una domanda "verde" mediante una migliore informazione ai consumatori, lo sviluppo di una base oggettiva per una politica "verde" di approvvigionamenti pubblici e l'incoraggiamento di una progettazione più ecologica dei prodotti. Ciò implica un dialogo con le parti interessate al fine di migliorare la progettazione dei prodotti in base ad iniziative volontarie dell'industria e dei settori merceologici e sarà accompagnata, se necessario, da strumenti normativi e legislativi.

Il potenziale di miglioramento ambientale ottenuto mediante tecnologie, processi di produzione e materiali più ecologici è enorme, ma spesso la disinformazione o altre barriere di mercato ne ostacolano l'applicazione da parte delle imprese ed in particolare delle piccole e medie imprese. Oltre al supporto di tecnologie avanzate "verdi" mediante un programma di assistenza all'osservanza e la politica integrata dei prodotti, altri modi per superare queste barriere sono le fiere tecnologiche e gli inventari tecnologici su Internet. La Commissione esaminerà questi ed altri aspetti specifici per garantire che sia l'industria europea che l'ambiente traggano pieno beneficio dalle opportunità tecnologiche esistenti.

Azioni

- Incoraggiare una più ampia adozione del programma comunitario di eco-gestione e audit (EMAS) e sviluppare misure che incoraggino un maggior numero di imprese a pubblicare relazioni rigorose e certificate da esperti indipendenti in materia ambientale o di sviluppo sostenibile.

- Istituire un programma di assistenza all'osservanza, con specifico ausilio per le PMI.

- Introdurre programmi di ricompensa per le aziende con le migliori prestazioni ambientali.

- Incoraggiare impegni e accordi di autoregolamentazione per conseguire chiari obiettivi ambientali.

- Adottare azioni specifiche, ai sensi di un approccio di politica integrata dei prodotti, per promuovere un'evoluzione verso prodotti e processi più verdi.

Aiuto ai consumatori per una scelta informata

Le persone, in quanto consumatori, hanno bisogno di informazioni pertinenti e comprensibili sulle credenziali ambientali di un prodotto per poter operare scelte informate a supporto delle iniziative ecologiche dell'industria. Delle stesse informazioni hanno bisogno anche gli addetti agli approvvigionamenti pubblici o privati. La Commissione esaminerà le opzioni per garantire che le imprese forniscano tutte le informazioni necessarie ai consumatori mediante pagine web o altri mezzi di comunicazione.

Al fine di influenzare la scelta del consumatore in direzione di prodotti più ecologici e di aiutare l'evoluzione verso approvvigionamenti pubblici verdi, alcuni Stati membri e la Comunità hanno sviluppato programmi che prevedono l'attribuzione di un marchio ecologico ai prodotti. La Commissione esaminerà i progressi e l'efficacia del programma comunitario e alla luce di tale esame apporterà le eventuali modifiche necessarie. Inoltre, nel quadro della proposta politica integrata dei prodotti, la Commissione esaminerà le possibilità di incoraggiare l'adozione di quei tipi di marchi ecologici che permettono ai consumatori di confrontare i prodotti fra loro; ne è un valido esempio la classificazione di frigoriferi e congelatori in base all'efficienza energetica e delle lavatrici in base all'efficienza idro-energetica. Abbinati agli incentivi finanziari delle autorità nazionali, come gli sconti parziali sui prodotti che rispondono ai più elevati criteri ambientali, questi possono essere strumenti estremamente efficaci. La Commissione indagherà anche su come possa essere introdotta nel mercato interno una formazione dei prezzi più competitiva per i prodotti verdi in generale.

Avranno la loro efficacia anche le informazioni sul contenuto (o sull'assenza) di talune sostanze pericolose, sull'origine dei materiali utilizzati per fabbricare il prodotto, sulla riciclabilità del prodotto ecc. Negli anni a venire gli Stati membri e le imprese dovranno cercare di introdurre programmi di informazione per tutti i tipi di prodotti e la Commissione incoraggerà questa tendenza mediante la già citata politica integrata dei prodotti. Anche la direttiva sulla pubblicità ingannevole, attualmente in fase di revisione, trova applicazione nelle autodichiarazioni sulle caratteristiche ambientali del prodotto. La Commissione sviluppa linee guida per aiutare le imprese a osservare il disposto della direttiva; spetta poi alle autorità nazionali istituire adeguati meccanismi di controllo della veridicità di tali asserzioni.

L'approvvigionamento pubblico costituisce circa il 14% della domanda sul mercato e i "purchasers" delle imprese e degli organismi governativi e non governativi possono contribuire a "rinverdire" il mercato adottando tra i criteri di acquisto anche quello ambientale. La Commissione, nel garantire l'omogeneità del mercato interno, continuerà ad incoraggiare l'adozione di pratiche di approvvigionamento verdi inserendo, in una base di dati, linee guida che aiuteranno imprese e autorità locali a istituire sistemi validi e ad evitare di reinventare la ruota ogni volta. Sarà anche presa in esame la possibilità di promuovere l'approvvigionamento verde introducendo l'obbligo di effettuare, prima dell'acquisto, una valutazione dell'impatto ambientale delle diverse offerte conformi ai requisiti delle autorità aggiudicanti. In tal modo la scelta sarà operata con perfetta cognizione delle sue conseguenze ambientali. Per dare l'esempio, la Commissione ed altre istituzioni ed organismi comunitari procederanno ad un riesame approfondito delle proprie pratiche di approvvigionamento ed intraprenderanno i passi necessari per migliorarle.

Azioni

- Valutazione dei progressi e dell'efficacia del programma comunitario di attribuzione del marchio ecologico.

- Misure e, ove appropriato, incentivi fiscali volti ad incoraggiare l'adozione di marchi ecologici che permettano ai consumatori di confrontare prodotti analoghi in base alla prestazione ambientale (ad es. all'efficienza energetica).

- Promozione dell'approvvigionamento verde mediante linee guida e riesame dei metodi di approvvigionamento all'interno delle istituzioni comunitarie, che "daranno l'esempio".

Sussidi ed aiuti di Stato con effetti nocivi per l'ambiente

Un'altra area di attività economica che merita attenzione è quella dei sussidi statali che danno luogo a conseguenze ambientali impreviste. I sussidi per l'industria carbonifera rallentano il passaggio a fonti più pulite di produzione energetica come il gas o l'energia eolica perché l'uso del carbone è mantenuto artificialmente meno caro. I sussidi ai prezzi agricoli e determinati pagamenti legati ai prodotti possono incoraggiare lo sviluppo di pratiche agricole antiecologiche. All'interno di Agenda 2000 sono stati compiuti notevoli passi avanti nel riesame e nella revisione dei sussidi applicati ai termini della politica agricola comune della CE e dei fondi strutturali e di coesione; ma occorre fare di più al momento in cui questi programmi dovranno essere riveduti verso la metà del decennio.

D'altro canto il ricorso ai sussidi può anche risultare vantaggioso quando esso sia finalizzato a lanciare lo sviluppo di processi di produzione e prodotti ecologici, sempre che tali sussidi rispettino le regole comunitarie in materia di aiuti di Stato. La Commissione ha recentemente adottato nuovi orientamenti in materia di aiuti di Stato ambientali che massimizzeranno il potenziale di uso dei sussidi per scopi ambientali minimizzando al contempo l'impatto sulla concorrenza nel mercato interno.

Un settore finanziario più verde

Le attività del settore finanziario in materia di crediti e di investimenti hanno un notevole impatto ambientale indiretto, poiché determinano quali imprese ed attività abbiano accesso al capitale e a quali condizioni. Facilitare l'informazione in merito da parte del settore finanziario e delle imprese può creare un incentivo verso un comportamento "più verde". Inoltre sempre più azionisti e consumatori vogliono non solo sapere che una società fornisce prodotti e servizi validi ad un prezzo equo, ma vogliono anche la garanzia che la produzione sia avvenuta in maniera responsabile sotto il profilo ambientale e sociale. La Commissione aiuterà il settore finanziario incoraggiando un riferimento sistematico agli elementi di costo ambientali nelle relazioni finanziarie.

Laddove il settore finanziario offre al pubblico fondi di investimento verdi, possiamo lavorare in direzione di un accordo volontario circa la definizione di "investimento verde". Inoltre, in cooperazione con la Banca europea per gli investimenti e la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo, possiamo avere un impatto più diretto sul flusso di fondi erogati ad attività ecologiche.

Azioni

- Promuovere lo scambio di buone prassi politiche tra gli Stati membri.

- Studiare un accordo volontario con il settore finanziario che contempli ad esempio lo scambio di buone prassi, l'accordo su norme armonizzate per la compilazione di relazioni da parte delle imprese del settore finanziario, l'erogazione di crediti, i fondi di investimento verdi, ecc.

- Rafforzare l'integrazione di obiettivi e considerazioni ambientali nei crediti erogati dalla Banca europea per gli investimenti.

Istituzione di un regime comunitario di responsabilità ambientale

In generale la normativa ambientale CE tende a incentrarsi sulla disciplina di alcune attività o sostanze che pongono rischi per la salute umana e per l'ambiente. Questo corpus legislativo affronta di rado la questione di cosa accadrebbe se, malgrado la normativa, dovesse verificarsi un danno alle persone, ai beni materiali o all'ambiente. Il trattato prevede che la politica ambientale comunitaria si basi su determinati principi fondamentali, tra cui il principio "chi inquina paga" ed il principio di azione preventiva [8]. Pertanto uno dei principali compiti della Comunità è garantire che chi causa danno alla salute umana o all'ambiente risponda delle proprie azioni e che comunque ove possibile tale danno sia evitato.

[8] Articolo 174, paragrafo 2 del trattato che istituisce la Comunità europea.

Nel Libro bianco sulla responsabilità ambientale del febbraio 2000 [9], la Commissione propone un regime che ponga l'onere della responsabilità in capo alle parti che causano danni alle persone o ai beni materiali, che contaminano siti o danneggiano la biodiversità. La legislazione sulla responsabilità ambientale è attualmente in fase di elaborazione.

[9] COM(2000) 66 def. del 9 febbraio 2000.

Azione

- Legislazione in materia di responsabilità ambientale.

2.4. Partecipazione dei cittadini e modifiche comportamentali

Gli europei sono fortemente impegnati nella tutela dell'ambiente e negli ultimi anni hanno iniziato a svolgere un ruolo più attivo a livello individuale in questo campo: molti hanno cominciato a sforzarsi di cambiare il proprio comportamento personale e familiare, per esempio riciclando, acquistando prodotti ecologici e installando sistemi ad alta efficienza energetica nella propria abitazione. Inoltre i cittadini più informati ed attivamente impegnati nel processo decisionale in campo ambientale costituiscono una forza nuova e potente, che permette di ottenere risultati ambientali. La gente esige di avere più voce in capitolo nelle decisioni operate a livello municipale, regionale, nazionale ed internazionale che si ripercuotono sulla salute e sulla qualità dell'ambiente. Per poterlo fare tuttavia ha bisogno di informazioni di qualità, fruibili e comprensibili, e deve poter avvicinare i responsabili delle decisioni per poter esprimere le proprie opinioni.

Ai sensi della Convenzione di Aarhus, le istituzioni della Comunità e degli Stati membri hanno ratificato una serie di impegni relativi ad una maggiore trasparenza, all'accesso all'informazione ambientale e alla partecipazione dei cittadini nel processo decisionale in materia di ambiente. È già in corso la revisione di norme e procedure comunitarie, che sarà completata nei prossimi anni. La Commissione è anche impegnata a migliorare la partecipazione delle parti interessate all'elaborazione delle politiche e alla fissazione degli obiettivi di cui al capitolo 8. La piena attuazione della direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale e della proposta valutazione ambientale strategica contribuirà a dare potere ai cittadini, offrendo loro migliori opportunità di esprimersi nel processo decisionale di piani, progetti e politiche.

Per poter esercitare il proprio potere di votanti e di soggetti interessati alle decisioni operate a tutti i livelli di governo, i cittadini devono conoscere e capire i problemi in questione, le soluzioni necessarie e il contributo che possono apportare. Pertanto l'educazione ambientale, l'informazione mediante indicatori e mappe e le campagne di sensibilizzazione saranno elementi essenziali di questo processo. Sono già in corso iniziative volte a sviluppare un insieme di indicatori ambientali coerente e facilmente comprensibile a livello europeo e a migliorare la presentazione delle informazioni mediante mappe. L'educazione spetta essenzialmente ai singoli Stati membri, che sono incoraggiati ad inserire elementi di disciplina ambientale nei programmi scolastici.

Probabilmente l'informazione ai cittadini che promuove uno stile di vita più sostenibile si presta meglio ad essere fornita a livello locale, regionale e nazionale attraverso una serie di enti, dalle pubbliche autorità alle ONG, che incutono rispetto e fiducia. Devono essere date informazioni pratiche che aiutino la gente a usare e acquistare prodotti e servizi alternativi più efficienti dal punto di vista energetico, riciclabili o per altro verso ecologici. Sono già in atto diverse iniziative di questo tipo, ad esempio i siti web e i programmi educativi del Regno Unito e della Svezia. La Comunità può contribuire a quest'opera di divulgazione fornendo informazioni sulle buone prassi e strumentari pratici capaci di mettere in moto le iniziative delle autorità locali e di altri enti.

L'ampia diffusione di iniziative locali a favore dell'ambiente sta ad indicare che la gente ha a cuore lo stato del luogo in cui vive e la salvaguardia della campagna circostante, della fauna e della flora. La partecipazione pubblica al processo decisionale può essere migliorata mediante un'informazione più accessibile e di miglior qualità. Le relazioni ambientali delle imprese e delle autorità devono mettere a disposizione le informazioni a livello locale, cosicché i cittadini possano facilmente ottenere dati relativi alle emissioni delle fabbriche o degli impianti della loro zona. Questa è già prassi normale negli Stati Uniti, in cui le mappe che evidenziano queste informazioni sono consultabili in rete. Il riesame del sistema delle relazioni ambientali, trattato al capitolo 8, si prefigge un accesso pubblico di questo tipo ad informazioni di pertinenza locale di agevole comprensione.

Azioni

- Misure volte a migliorare accessibilità e qualità delle informazioni sull'ambiente fornite ai cittadini (ad es. i carichi di emissioni inquinanti a livello locale).

- Preparazione di strumentari pratici rivolti al livello regionale o locale per consentire ai cittadini di confrontare il proprio comportamento ecologico individuale o familiare e per dare suggerimenti su come migliorarlo.

2.5. Pianificazione e gestione del territorio più ecologiche

Nel complesso gioco di forze e pressioni contrastanti che danno adito ai problemi ambientali il ruolo della pianificazione e della gestione del territorio è fondamentale: esse coprono un'ampia gamma di decisioni, solitamente operate a livello locale o regionale, che determinano il carattere e l'intensità dell'uso del territorio e di attività che spesso hanno un notevole impatto sulle condizioni ambientali. Questo impatto può essere diretto, per esempio perché distrugge un habitat o una zona paesaggistica, o indiretto, poiché genera traffico supplementare e quindi contribuisce al congestionamento, all'inquinamento atmosferico e ai gas di serra. Questi impatti sono particolarmente preoccupanti nelle aree urbane e costiere, ove si esercitano le maggiori pressioni e sorgono i maggiori conflitti in materia di assetto territoriale.

La direttiva comunitaria relativa alla valutazione di impatto ambientale [10] (VIA) e la proposta sulla valutazione ambientale strategica (VAS), volte a garantire che le implicazioni ambientali dei progetti di infrastrutture e della pianificazione siano debitamente affrontate, contribuiranno anche a garantire che le considerazioni di ordine ambientale siano meglio integrate nelle decisioni di pianificazione.

[10] Direttiva 97/11/CE del Consiglio, del 3 marzo 1997, che modifica la direttiva 85/337/CEE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, GU L 73 del 13.3.1997, pag. 5.

Al di là di questo la Comunità può solo svolgere un ruolo di promozione e di incitamento ad una pianificazione efficace e a politiche appropriate a livello locale e regionale. Un imminente Libro verde sui trasporti urbani analizzerà le buone prassi e opererà un'analisi comparata nell'ottica di un trasporto più pulito grazie alla razionalizzazione dell'uso delle autovetture e alla promozione del trasporto pubblico. Le iniziative quali la rete delle città sostenibili e il programma pilota sulla gestione integrata delle zone costiere vanno ulteriormente approfondite ed estese. La Commissione lancerà anche un programma specifico rivolto ad architetti, urbanisti, funzionari pubblici, imprese edili, gruppi ambientalisti e cittadini per incoraggiare le buone prassi urbanistiche e lo sviluppo di città sostenibili. Si concentrerà sullo sviluppo di reti di buone prassi, ad esempio tramite un sito web, che fungerà da forum per lo scambio di idee e di esperienze e da strumentario per favorire il passaggio ad uno sviluppo urbano sostenibile. Lo sviluppo di reti fra destinazioni turistiche permetterà di incoraggiare lo scambio di esperienze e di buone prassi riguardanti modalità sostenibili di turismo.

I programmi comunitari, soprattutto le politiche regionali, potranno svolgere un importante ruolo di stimolo alla gestione ambientale. La politica agricola comune offre un crescente margine di stimolo alla gestione ecologica del territorio per mezzo di programmi agro-ambientali. Ciò sarà utile per assistere nell'applicazione della rete Natura 2000 e, più in generale, in direzione della salvaguardia della biodiversità e del paesaggio.

Azioni

- Attrarre l'attenzione mediante una comunicazione sulla pianificazione e l'ambiente - la dimensione territoriale.

- Migliorare l'applicazione della direttiva sulla valutazione di impatto ambientale e garantire una corretta e capillare introduzione delle valutazioni ambientali strategiche dopo la loro adozione a livello comunitario.

- Preparare un programma di lavoro della Commissione finalizzato a divulgare le buone prassi di pianificazione sostenibile, con sviluppo di un sito web e di strumenti correlati.

- Ulteriore supporto a programmi e reti che favoriscono lo scambio di esperienze e l'elaborazione di buone prassi in materia di sviluppo urbano sostenibile.

- La politica comunitaria di coesione, e soprattutto l'uso dei fondi comunitari, devono contribuire a garantire che la pianificazione sostenibile del territorio e lo sviluppo urbano siano affrontati in modo adeguato.

- Maggiori risorse ed più ampio ambito di azione delle misure agro-ambientali in seno alla politica agricola comune.

- Promozione e sviluppo di reti di mete turistiche al fine di promuovere sinergie attive a favore di un turismo sostenibile.

3. Il cambiamento climatico

3.1. Il problema

Gli elementi in nostro possesso indicano nel complesso che il cambiamento climatico è una realtà. Sebbene le variazioni di clima possano verificarsi naturalmente, è chiaro che l'attività umana sta generando un aumento delle concentrazioni di gas di serra nell'atmosfera. La comunità scientifica è ora fermamente convinta che ciò induce un aumento delle temperature terrestri con serie conseguenze per la stabilità e l'equilibrio del clima. A chiara riprova del problema vi sono i seguenti elementi, classificati nelle relazioni di valutazione del Gruppo intergovernativo di esperti sui cambiamenti del clima (IPCC):

- nel corso degli ultimi 100 anni la temperatura media in Europa è aumentata di 0,8° circa;

- l'ultimo decennio è stato il più caldo in assoluto e il 1998 l'anno più caldo;

- mentre in Europa settentrionale piove sempre di più, in Europa meridionale piove sempre meno.

Le attuali previsioni [11] suggeriscono che il cambiamento climatico indurrà un aumento della temperatura tra 1 e 6 gradi centigradi entro il 2100, con conseguenti innalzamenti del livello del mare fino a 90 cm e notevoli modifiche dei modelli climatici, con più frequenti siccità, inondazioni, ondate di freddo e forti tempeste. In Europa le regioni settentrionali diventeranno più calde e più umide e registreranno sempre più inondazioni e violente tempeste, mentre le aree meridionali andranno incontro a sempre maggior siccità, con notevoli conseguenze per l'agricoltura, la silvicoltura, le risorse idriche e il turismo. Se non sarà arrestata, questa tendenza continuerà ad un ritmo tale che le specie vegetali ed animali delle diverse zone climatiche non saranno in grado di effettuare i movimenti migratori di pari passo con il mutamento. Le conseguenze per la biodiversità, già sottoposta ad enormi pressioni su altri fronti, possono essere disastrose.

[11] Terza relazione di valutazione, IPPC, (2000).

Tutto questo ha implicazioni potenzialmente devastanti per la società: per esempio in certe regioni del mondo l'aumento della siccità e la distruzione dell'agricoltura possono minacciare la sicurezza e la stabilità sociale; in tutto il mondo potranno esserci inoltre ripercussioni a livello sanitario, poiché con l'aumento della temperatura e delle piogge potranno diffondersi malattie tropicali e subtropicali. I costi economici di questi sviluppi saranno di gran lunga superiori ai costi del risanamento [12].

[12] European Environmental Priorities: An Integrated Economic and Environmental Assessment, DG Ambiente, (2000).

I gas di serra problematici sono il biossido di carbonio (CO2), il metano (CH4), l'ossido di azoto (N2O), e i cosiddetti gas fluorurati [13]. La principale causa dell'aumento delle emissioni dei gas di serra è la combustione di combustibili fossili per automobili, automezzi pesanti, aeroplani, centrali elettriche, sistemi di riscaldamento domestico, ecc. Tra le altre fonti di gas di serra vi sono le emissioni di metano del bestiame, gli ossidi di azoto dei terreni agricoli, le emissioni di metano generate dai rifiuti in discarica e le emissioni di gas fluorurati dei processi di produzione. La deforestazione e le modifiche dell'assetto territoriale sono ulteriori importanti fattori che contribuiscono al rilascio di CO2 nell'atmosfera. È viceversa possibile ridurre la concentrazione di CO2 nell'atmosfera mediante tecniche di isolamento geologico e catturando il carbonio nella biomassa (foreste) e nel suolo mediante la modifica dei modelli e delle pratiche di utilizzo del territorio.

[13] Oltre a questi gas, le sostanze che impoveriscono lo strato di ozono (come i CFC) costituiscono gas di serra estremamente potenti. Essendo queste in fase di progressivo abbandono ai sensi del protocollo di Montreal, la politica sul clima non si concentra più su di esse.

L'effetto dei gas di serra può ritardare ulteriormente il risanamento dello strato di ozono, che a sua volta influenza il clima mondiale. È necessario approfondire le nostre conoscenze dell'atmosfera e delle sue leggi chimiche e dinamiche.

L'UE ha assolto al suo impegno di stabilizzare le emissioni di CO2 nel 2000 al livello del 1990, sebbene ciò si debba principalmente a riduzioni sporadiche in Germania e nel Regno Unito. Di qui al 2010 tuttavia non sono previste ulteriori riduzioni delle emissioni di gas di serra a meno che non siano intraprese ulteriori misure. È prevista una forte crescita delle emissioni di CO2, fino al 40%, nel settore dei trasporti, che già oggi è responsabile quasi del 30% delle emissioni totali di CO2 nell'UE. Il grafico sottostante raffigura il modo in cui sarà presumibilmente ripartita la crescita nei principali settori economici.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Ripartizione fra i diversi settori responsabili delle emissioni di gas di serra Cifre in Mt CO2 equivalenti [14]

[14] Valutazione economica degli obiettivi di riduzione delle emissioni di ciascun settore per il cambiamento climatico (gennaio 2001), DG Ambiente.

La prevenzione del cambiamento climatico non deve necessariamente comportare una riduzione dei livelli di crescita e di prosperità; significa piuttosto rimodellare l'economia in modo da sganciare le emissioni dalla crescita economica. Il cambiamento climatico costituisce una potente forza di stimolo all'innovazione tecnologica e ad una maggiore efficienza economica.

3.2. Obiettivi e traguardi

Obiettivi

In sintonia con la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, stabilizzare la concentrazione atmosferica di gas di serra ad un livello che non causi variazioni innaturali del clima della Terra.

Traguardi

Secondo gli scienziati per conseguire questo obiettivo le riduzioni mondiali di gas di serra devono essere ridotte nel lungo periodo del 70% circa rispetto ai livelli del 1990.

Dato l'obiettivo di lungo respiro, l'obiettivo cui mirare dovrà essere una riduzione globale entro il 2020 dell'ordine del 20-40% (a seconda dei reali tassi di crescita economica e quindi di emissioni di gas di serra e del successo delle misure intraprese per contrastare il cambiamento climatico) rispetto ai livelli del 1990, grazie ad un efficace accordo in sede internazionale.

Nel breve termine l'UE è impegnata, ai sensi del protocollo di Kyoto, a conseguire entro il 2008-2012 una riduzione delle emissioni di gas di serra dell'8% rispetto ai livelli del 1990.

3.3. Approccio politico

Contrastare il cambiamento climatico

Per affrontare il cambiamento climatico è necessaria una stretta cooperazione internazionale. Per parte sua l'Unione europea è responsabile del 15% circa delle emissioni di gas di serra nel mondo pur contando solo il 5% della popolazione mondiale; dobbiamo pertanto assumere un ruolo leader nella riduzione delle emissioni. Un primo importante passo è conseguire gli obiettivi fissati a Tokyo, che per la Comunità consistono in una riduzione dell'8% entro il 2008 - 2012 rispetto ai livelli del 1990. Questo quantitativo, seppur modesto, richiederà grossi sforzi da parte dei diversi comparti economici responsabili delle emissioni. In parallelo la Comunità dovrà premere per accordi internazionali su riduzioni più ambiziose.

Nell'intento di preparare un'efficace azione comunitaria contro il cambiamento climatico, la Commissione europea ha pubblicato una Comunicazione sulle politiche e misure dell'Unione europea volte a ridurre le emissioni di gas di serra ed un Libro verde sullo scambio dei diritti di emissione di gas ad effetto serra all'interno dell'Unione europea [15]. In questo contesto ha anche lanciato il programma europeo per il cambiamento climatico (ECCP) [16]. I risultati dell'ECCP daranno fondamento a proposte politiche concrete nei settori dell'energia, dei trasporti, dell'industria e dell'agricoltura e di un regime interno UE di scambi di emissioni.

[15] Libro verde sullo scambio dei diritti di emissione di gas ad effetto serra all'interno dell'Unione europea, COM (2000) 87 def.

[16] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulle politiche e misure dell'Unione europea per ridurre le emissioni di gas di serra: verso un programma europeo per il cambiamento climatico (ECCP), COM (2000) 88 def.

L'azione si svilupperà lungo diversi assi di intervento:

- misure specifiche per aumentare l'efficienza energetica, il risparmio energetico, l'uso più consistente delle energie e delle materie prime rinnovabili e la riduzione di gas di serra diversi dal CO2, ad esempio mediante dispositivi specifici (come la normativa integrata in materia di inquinamento, prevenzione e controllo), accordi ambientali con l'industria, uso di strumenti di mercato e supporto all'applicazione di tecnologie avanzate;

- integrazione degli obiettivi relativi al cambiamento climatico nelle politiche settoriali della Comunità quali i trasporti, l'energia, l'industria, la politica regionale e l'agricoltura, in base ad obiettivi specifici, identificando azioni concrete da intraprendere e sviluppando indicatori pertinenti;

- le modifiche strutturali del settore dei trasporti per far fronte alla domanda di trasporti, la promozione del passaggio alla ferrovia, alle vie navigabili e al trasporto pubblico e una migliore efficienza dei trasporti sono fattori di importanza capitale in questo contesto. I combustibili alternativi e le tecnologie di propulsione più efficienti o generanti emissioni di carbonio basse o nulle devono essere studiati e sfruttati nell'ottica di renderli commerciabili. Si presterà attenzione alle emissioni dell'aviazione, dalle quali si attende un aumento pari quasi al 100% tra il 1990 e il 2010.

- in campo energetico, dobbiamo promuovere l'ulteriore conversione dalla generazione di elettricità a partire dal carbone o dal petrolio verso fonti a minori emissioni di CO2, soprattutto gas naturale, e decarbonizzare l'uso dei combustibili fossili. La conversione dovrebbe sempre più orientarsi verso le fonti di energia rinnovabili, con l'obiettivo di arrivare al 12% di elettricità generata a partire da queste fonti entro il 2010. Man mano che le centrali nucleari giungono al termine del loro ciclo di vita e vengono chiuse, dovranno essere sostituite con alternative a tenore di carbonio basso o nullo. L'uso di impianti a produzione combinata di calore e di energia elettrica (che distribuiscono il calore generato con la produzione di elettricità alle utenze industriali e domestiche) offre un potenziale di maggiore efficienza e di riduzione delle emissioni di CO2; entro il 2010 questo tipo di impianti combinati dovrebbe costituire il 18% dell'approvvigionamento elettrico. La gestione del fabbisogno energetico costituirà un elemento fondamentale della politica energetica;

- in altri settori, l'agricoltura dovrà ottenere notevoli diminuzioni delle emissioni di ossidi di azoto e metano, e la cattura di carbonio va sfruttata mediante tecniche che potenziano i "bacini di assorbimento del carbonio" in agricoltura e silvicoltura e mediante l'uso di prodotti derivati dal legno per le utenze domestiche e industriali. L'industria deve puntare ad una maggiore efficienza energetica, prefiggendosi almeno l'aumento annuale dell'1% previsto nel piano di azione dell'Unione europea sull'efficienza energetica;

- sviluppo di approcci transettoriali, con istituzione di un regime di scambio dei contingenti di emissioni a livello UE entro il 2005 e di un regime fiscale sull'energia che produca aumenti costanti e prevedibili dei prezzi energetici;

- potenziamento della ricerca, soprattutto su tecnologie e materiali innovativi, fonti e bacini di assorbimento di carbonio oceanici nonché effetti delle caratteristiche chimiche dell'atmosfera; preparare la strada per drastiche riduzioni del consumo energetico;

- miglior informazione a cittadini e imprese in materia di cambiamento climatico, delle implicazioni che esso può avere a livello locale, e di come sia possibile contribuire ad affrontare il problema. La determinazione dell'inquinamento a livello regionale, che mostra l'impatto diretto sulle comunità locali, farà comprendere la necessità di cambiare e contribuirà a sensibilizzare l'opinione pubblica.

Deve essere esaminata la tematica della cattura di CO2 nei vecchi giacimenti di gas e petrolio e nelle falde acquifere, che dovrà essere sfruttato ogniqualvolta ciò sia fattibile dal punto di vista ambientale ed economico.

Nel quadro del Programma europeo sul mutamento climatico (ECCP) [17], la Commissione elaborerà politiche e misure comunitarie che ruoteranno intorno a questi assi e il cui processo decisionale coinvolgerà numerose parti interessate. Restano tuttavia a carico degli Stati membri e delle autorità regionali e locali numerosi altri passi, ad esempio nel settore della politica dei trasporti, della pianificazione territoriale e delle campagne di sensibilizzazione.

[17] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulle politiche e misure dell'Unione europea per ridurre le emissioni di gas di serra: verso un programma europeo per il cambiamento climatico (ECCP), COM (2000) 88 def.

Man mano che l'Unione europea si espanderà verso l'Europa centrale e orientale, si schiuderanno opportunità di ridurre le emissioni migliorando l'efficienza energetica in queste regioni ed assicurando che i prezzi dell'energia riflettano i costi ambientali. Sarà importante garantire che l'applicazione della politica agricola comune in questi paesi non comporti un aumento delle emissioni di metano ed ossido di azoto.

Azioni

- Istituzione di un regime di scambio di quote di emissioni di CO2 a livello di UE.

- Inventario e riesame dei sussidi all'energia negli Stati membri, con riferimento alla compatibilità con gli obiettivi relativi al cambiamento climatico.

- Sostegno alle fonti di energia rinnovabili mediante la nuova direttiva e adeguati finanziamenti all'interno del mercato energetico liberalizzato.

- Uso di strumenti di mercato, anche mediante l'adozione di proposte sulle imposte energetiche.

- Promozione del risparmio energetico sia nel riscaldamento che nel condizionamento degli edifici.

- Accordo ambientale con l'industria automobilistica sull'efficienza energetica e sulla riduzione di emissioni specifiche.

- Azioni specifiche di riduzione delle emissioni di gas di serra dell'aviazione in mancanza di un accordo in seno all'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (ICAO) entro il 2002.

- Fare del cambiamento climatico uno dei principali temi della politica comunitaria di ricerca e sviluppo tecnologico, in coordinamento con le attività di ricerca degli Stati membri.

Prepararsi al cambiamento climatico

Il lasso di tempo che intercorre fra la riduzione delle emissioni di gas di serra e l'effettiva riduzione delle concentrazioni è lungo. È probabile che anche se riusciremo ad abbattere le emissioni a livelli sostenibili, assisteremo comunque ad un certo grado di mutamento climatico indotto dall'accumulo di gas di serra nell'atmosfera avvenuto finora. Abbiamo quindi bisogno di identificare ed attuare interventi di adattamento agli effetti del cambiamento di clima.

Dagli studi emerge già una serie di aree problematiche, tra cui ad esempio:

- sistemi ed infrastrutture di trasporto ed energia, che dovranno resistere a condizioni meteorologiche estreme;

- l'urbanistica dovrà favorire lo sviluppo di aree verdi nelle città ed incoraggiare l'uso di materiali edili che contribuiscano a rendere le città più fresche;

- le pratiche agricole e di utilizzo del territorio dovranno adattarsi a modelli climatici diversi;

- la sanità pubblica dovrà combattere malattie come i disturbi gastrici, la cui gamma è destinata ad aumentare in tutta Europa a causa del clima più umido e caldo;

- i servizi di emergenza dovranno adattarsi e modernizzarsi con attrezzature e procedure adeguate e produrre stime realistiche dei potenziali rischi del cambiamento climatico.

Le politiche di adeguamento al mutamento climatico spettano in prima istanza agli Stati membri e alle autorità regionali locali. La Comunità può tuttavia sostenerne l'opera.

Azioni

- Riesame delle politiche comunitarie, soprattutto in materia di coesione, per garantire che l'adeguamento alle conseguenze del cambiamento climatico sia debitamente considerato nelle decisioni di investimento.

- Sviluppo di strumenti di modellazione e determinazione del clima regionale per elaborare misure di adeguamento regionali e favorire la sensibilizzazione di cittadini e imprese.

Il ruolo leader dell'Unione europea per gli interventi internazionali

L'Unione europea dovrà continuare a fare da leader internazionale del processo di definizione e controllo di obiettivi che diano riscontro della necessità di un intervento efficace contro il cambiamento climatico e a premere per la loro osservanza. Un primo passo sarà la ratifica del protocollo di Kyoto in tempo per la sua entrata in vigore nel 2002.

I futuri accordi internazionali sull'abbattimento delle emissioni di gas di serra dovranno comprendere i paesi non ancora impegnati a tali riduzioni nel protocollo di Kyoto, soprattutto quelli il cui sviluppo e i cui livelli di reddito sono già relativamente alti. I traguardi degli accordi futuri dovranno tra l'altro essere guidati da considerazioni relative ad un'equa distribuzione delle emissioni di gas di serra.

Azione

- Ratifica ed attuazione del protocollo di Kyoto.

Il cambiamento climatico rappresenta una sfida notevole per la società moderna, che deve essere affrontata a livello internazionale mediante azioni concertate e pianificazione a lungo termine. È lecito presumere che, se affrontati nel giusto modo, i nostri sforzi per contrastare il cambiamento climatico potranno generare notevoli opportunità e benefici per le imprese, nonché l'effetto collaterale positivo di un minor inquinamento atmosferico. L'industria sarà spinta ad innovare, sviluppare nuovi prodotti e servizi e conquistare nuovi mercati su scala mondiale ma, cosa molto più importante, il successo di quest'opera garantirà che le generazioni future ereditino un ambiente vivibile ed una società sostenibile.

4. Natura e biodiversità - una risorsa unica da salvaguardare

4.1. Il problema

L'esistenza di sistemi naturali sani ed equilibrati è essenziale per la vita su questo pianeta. La società si affida alla natura perché fornisca le risorse necessarie alla nostra sopravvivenza: aria, acqua, cibo, fibre, farmaci e materiali da costruzione. La natura è apprezzata anche in sé e per sé, in quanto prestatore di servizi, fonte di piacere estetico e di interesse scientifico. I bambini devono crescere consapevoli della natura che li circonda. Come specie abbiamo il dovere di preservare il valore intrinseco della natura sia per noi stessi che per le generazioni future.

Ciò significa che dobbiamo trovare una risposta alle pressioni esercitate dall'attività umana sulla natura e sulla biodiversità da essa supportata. Tali pressioni possono essere classificate come segue.

- L'inquinamento generato da trasporti, industria e agricoltura continua a minacciare le aree naturali, la flora e la fauna selvatiche. L'inquinamento può provenire da incidenti diretti e drammatici come il disastro di Baia Mare in Romania, in cui il cianuro e i metalli pesanti fuorusciti da una miniera d'oro e finiti nel fiume hanno causato una distruzione massiccia della flora e della fauna. Oppure gli effetti possono accumularsi nel tempo, come nel caso delle piogge acide che rovinano terreni, foreste e laghi, o delle sostanze chimiche che minacciano la capacità riproduttiva di uccelli ed altri animali. L'"eutrofizzazione", o eccesso di nutrienti nell'acqua, che causa l'eccessiva crescita di alghe o di altre piante, può costituire una minaccia per le forme di vita marine e di acqua dolce. Le radiazioni ionizzanti costituiscono per la flora e la fauna una potenziale minaccia che va tenuta sotto sorveglianza.

- Altre pressioni provengono dal modo in cui utilizziamo il territorio, e dal fatto che sfruttiamo le risorse naturali ad un ritmo troppo veloce rispetto alla loro capacità di rigenerarsi, come nel caso degli stock ittici. La costruzione di nuove strade e insediamenti residenziali o di altro tipo frammenta la campagna in aree sempre più piccole, rendendo difficile la sopravvivenza delle specie. Tutte le tendenze indicano che la perdita di aree in aperta campagna a favore di insediamenti continuerà nel futuro.

- Sono emerse inquietudini circa i potenziali rischi per la biodiversità generati da conseguenze indesiderate ed impreviste dell'introduzione di determinate specie non indigene ed inadatte alle condizioni locali e/o dell'uso degli OGM.

Dallo sfruttamento del mare e dalle varie pressioni sull'ambiente marino derivano analoghe pressioni di origine antropica.

Quando gli habitat sono degradati o perduti, la fauna e la flora sono messe sotto pressione o addirittura minacciate di estinzione. In Europa il 38% delle specie di uccelli e il 45% di tutte le farfalle sono in pericolo. In Europa settentrionale ed occidentale è stato perduto circa il 60% delle zone umide. Circa i due terzi degli alberi dell'Unione europea sono sotto stress e gli incendi boschivi costituiscono un problema per l'Europa meridionale. Alcuni stock ittici rischiano il collasso e persino alcune forme di vita marina non commerciabili sono state decimate. Su scala mondiale, lo sfruttamento delle foreste e l'esbosco illegale hanno causato la perdita del 90% delle foreste tropicali atlantiche del Sud America, punto focale della biodiversità. È noto infine che il commercio internazionale di esemplari della flora e della fauna selvatiche minaccia circa 30.000 specie [18].

[18] "L'ambiente nell'Unione europea alle soglie del 2000", Agenzia europea per l'ambiente, 1999.

La salvaguardia della natura e della biodiversità non significa necessariamente l'assenza di attività umane. Gran parte dell'assetto paesaggistico e degli habitat seminaturali di oggi sono un retaggio delle nostre pratiche agricole. Tuttavia anche la stabilità ecologica del paesaggio moderno, con la sua varietà di flora e fauna, è minacciata man mano che i terreni sono abbandonati o marginalizzati. Il mantenimento di questo assetto paesaggistico implica adeguate attività gestionali.

Il suolo costituisce una risorse esauribile vitale per l'agricoltura ed è sotto pressione. L'erosione generata dal clima e dalle condizioni meteorologiche rappresenta un problema particolarmente scottante nell'Europa meridionale, ma sempre più anche al nord. L'erosione è spesso legata ad un ridotto tenore di materia organica nel terreno e ciò può condurre alla desertificazione; alcune pratiche agricole e l'abbandono della terra costituiscono fattori predisponenti. Tra le altre minacce vi sono l'inquinamento e l'occupazione del terreno per la costruzione di insediamenti umani.

Il turismo e l'ambiente naturale sono strettamente interconnessi. Al pari del patrimonio culturale, la natura e la biodiversità, se non sono gestite in modo corretto, possono essere seriamente danneggiate da uno sviluppo incontrollato del turismo. Le aree fragili come le isole, le zone costiere e montagnose contengono una ricchezza di biodiversità che merita particolare attenzione ed appositi mezzi di gestione integrata quando si ha a che fare con sviluppi turistici.

Diversità, distribuzione, composizione in termini di dimensioni ed età ed abbondanza delle varie specie sono indicatori del benessere dei sistemi naturali della Terra da cui la società dipende. Dobbiamo agire prima che sia troppo tardi per preservare le risorse insostituibili della natura e della biodiversità.

4.2. Obiettivi e traguardi

Proteggere e, ove necessario, risanare il funzionamento dei sistemi naturali ed arrestare la perdita di biodiversità sia nell'Unione europea che su scala mondiale.

Proteggere il suolo dall'erosione e dall'inquinamento.

4.3. Approccio politico

La tutela della natura e della biodiversità nella Comunità segue un approccio pluridisciplinare e può fondarsi sulle politiche e sugli strumenti esistenti:

- l'istituzione della rete Natura 2000, mirante all'identificazione delle aree naturali e degli ecosistemi più rappresentativi, che necessitano di tutela e gestione;

- il contributo dei progetti del programma LIFE all'attuazione della politica comunitaria per la natura;

- la strategia comunitaria per la biodiversità; è in corso di elaborazione una serie di piani di azione che affronteranno i principali problemi nei vari settori di politica economica e sociale;

- la legislazione comunitaria per la salvaguardia della qualità delle acque e delle risorse idriche, la riduzione dell'inquinamento atmosferico, l'acidificazione e l'eutrofizzazione, l'obbligatorietà delle valutazioni di impatto ambientale dei progetti e (in futuro) di piani e programmi per l'assetto del territorio;

- lo sviluppo dal 1992, all'interno della politica agricola comune, di misure agro-ambientali e di piani di sviluppo rurale con forte contenuto ambientale per il periodo 2000-2006 in risposta all'Agenda 2000. Inoltre le nuove norme di tutela ambientale per i settori agricoli (con possibilità di revoca o taglio ai pagamenti diretti in caso di inosservanza), istituite dall'Agenda 2000, forniscono sia l'obbligo sia l'opportunità per gli Stati membri di ottenere un migliore equilibrio tra agricoltura e ambiente;

- il riesame della politica comune della pesca dopo il 2002, con maggior integrazione dei problemi ambientali;

- la Commissione ha inoltre proposto raccomandazioni per l'attuazione di una gestione integrata delle zone costiere: questa iniziativa propone un approccio integrato ed aperto alle parti interessate per molti complessi problemi cui sono confrontate le zone costiere.

4.4. Il percorso futuro

Il pericolo dell'inquinamento

Attuazione

La natura e la biodiversità trarranno già beneficio dell'attuazione pratica della legislazione ambientale negli Stati membri, sebbene in alcuni casi questa dovrà essere rafforzata. Tra le aree di intervento importanti vi sono l'aria e l'acqua.

Catastrofi e protezione civile

La Comunità necessità di una politica coerente e consolidata per far fronte a catastrofi naturali e a rischi di incidenti. La Comunità può essere di ausilio agli Stati membri nella prevenzione di lungo termine, fornendo ad esempio strumenti di pianificazione territoriale, di valutazione ed allarme precoce e di perfezionamento della gestione delle emergenze mediante sorveglianza via satellite (grazie al sistema di navigazione satellitare Galileo) e con lo scambio di esperienze.

La direttiva Seveso II [19] offre una valida base per la gestione dei rischi di origine industriale, ma dev'essere estesa a nuove attività come gli incidenti nel settore dell'estrazione e degli oleodotti. Da studi recenti [20] emerge che vi sono ampie variazioni nel grado in cui gli Stati membri controllano i rischi di incidente grave provenienti dagli oleodotti e che vi sono importanti lacune da colmare.

[19] Direttiva del Consiglio 96/82/CE sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose, GU L 10 del 14.1.1997.

[20] "Regulatory benchmark for the control of major accidental hazards involving pipelines", CCR (1999).

Azioni

- Coordinamento comunitario degli interventi degli Stati membri in materia di incidenti e catastrofi naturali.

- Misure di prevenzione degli incidenti industriali, con estensione della direttiva Seveso II a oleodotti ed estrazione mineraria, e misure sui rifiuti da estrazione.

Radioprotezione

L'attuale sistema di radioprotezione si basa sulla protezione dell'uomo. Si è aperto un dibattito internazionale sulla necessità di proteggere anche animali e piante, al quale la Comunità deve partecipare.

Azione

- Esame della necessità di proteggere animali e piante dalle radiazioni ionizzanti e di sviluppare a tal fine norme di qualità ambientale.

Utilizzo del territorio

La tutela delle aree naturali, sia marine che terrestri, e della biodiversità da esse supportata presuppone di gestire le diverse esigenze di uso e sviluppo delle aree stesse. Si tratta di prendere atto dell'importanza delle problematiche ambientali e della necessità di garantire un'economia ed una struttura sociale sane nelle nostre aree rurali e costiere.

Le componenti di tale approccio sono le seguenti.

Tutela e gestione delle aree di particolare importanza - Natura 2000

La chiave di volta della politica europea di salvaguardia della biodiversità e degli ecosistemi che la supportano resta la piena realizzazione della rete Natura 2000. Il primo passo sarà la gestione degli elenchi dei siti da parte della Commissione; come seconda tappa, gli Stati membri dovranno puntare ad istituire piani di gestione per ciascun sito entro il 2004.

Gestione delle aree rurali

Agricoltura

Le riforme della politica agricola comune hanno e continueranno ad avere un impatto positivo sull'ambiente rurale. Esso può tuttavia ricevere ulteriore impulso se si farà in modo di destinare una più ampia quota dei fondi PAC a misure di stampo ecologico.

Nell'Europa centrale e orientale la politica agricola comune può contribuire all'ammodernamento del settore agricolo ma deve essere introdotta in modo sensibile, con enfasi sullo sviluppo rurale. Andrebbe valutata la possibilità di designare una quota significativa del territorio come area agro-ambientale.

L'uso delle misure di sviluppo rurale, tra cui il finanziamento comunitario ai sensi del Programma speciale di adesione per lo sviluppo agricolo e rurale (SAPARD), devono mirare alla promozione di agricoltura biologica, colture energetiche ed altri servizi di conservazione del terreno nonché allo sviluppo di attività "non agricole" nelle aziende agricole.

Paesaggio

Ogni paesaggio è un sistema caratterizzato da geologia, assetto territoriale, caratteristiche naturali e antropiche, fauna, flora, corsi d'acqua e clima propri. È plasmato e caratterizzato da fattori socioeconomici e modelli abitativi. La salvaguardia e il miglioramento del paesaggio sono importanti per la qualità della vita, il turismo rurale ed il funzionamento dei sistemi naturali. Tuttavia lo sviluppo di alcuni tipi di agricoltura può mettere a repentaglio la redditività e l'esistenza delle campagne. Pertanto la politica agricola comune incoraggia oggi metodi di coltivazione più favorevoli alla salvaguardia di paesaggi tradizionali. Su scala più ampia, la "European Landscape Convention" [21] prevede misure atte ad identificare e valutare i paesaggi, al fine di definire obiettivi qualitativi e mettere a punto gli interventi necessari.

[21] L'"European Landscape Convention", adottata dalla commissione ministeriale del Consiglio d'Europa il 19 luglio 2000, è stata firmata il 20 ottobre 2000 da 18 paesi nel corso di una riunione ministeriale a Firenze.

A livello comunitario, le politiche regionali ed agricole devono garantire che la tutela, la salvaguardia e il risanamento del paesaggio siano adeguatamente integrati negli obiettivi, nelle misure e nei meccanismi di finanziamento.

Il programma di gestione integrata delle zone costiere è un esempio dell'intervento e degli approcci necessari per conciliare il benessere economico e sociale con la salvaguardia della natura e del paesaggio.

Protezione e sviluppo sostenibile del patrimonio boschivo

Boschi e foreste costituiscono una risorsa naturale fondamentale ed un importante patrimonio economico. L'esistenza di zone boschive ben preservate e gestite in modo sostenibile contribuisce in modo decisivo alla biodiversità e allo sviluppo rurale. La gestione sostenibile crea una barriera contro il rischio di degrado e il pericolo di incendi. È necessario intervenire per garantire che boschi e foreste possano sostenere non solo le attività commerciali ma anche funzioni più ampie connesse alle risorse idriche e alla loro qualità, alla protezione e stabilità dei suoli e alla prevenzione di frane e valanghe. Tutto questo deve avvenire nel quadro della strategia sulla silvicoltura del 1998, che sostiene in particolare gli interventi di carattere regionale e locale.

Da quando, nel 1992, si tenne a Rio la Conferenza delle Nazioni Unite per l'ambiente e lo sviluppo (UNCED), sono stati compiuti notevoli sforzi a livello mondiale per applicare il concetto di sostenibilità al patrimonio boschivo. All'interno del gruppo intergovernativo di esperti sulle foreste sono state concordate raccomandazioni specifiche sulle foreste, l'accordo internazionale sui legni tropicali, la Convenzione sulla diversità biologica ed altro ancora. In Europa, la conferenza ministeriale sulla protezione delle foreste in Europa (MCPFE) ha istituito una piattaforma per lavorare in direzione della gestione sostenibile e della protezione di boschi e foreste. Nella sua risoluzione del 15 dicembre 1998 su una strategia di silvicoltura per l'Unione europea il Consiglio ha sottolineato il ruolo plurimo di boschi e foreste ed ha valutato l'attuazione degli impegni internazionali assunti dagli Stati membri e dalla Comunità europea.

Occorre incoraggiare l'ulteriore sviluppo della silvicoltura all'interno dei piani di sviluppo rurale, con particolare enfasi su una gestione polifunzionale che si prefigga al tempo stesso obiettivi di biodiversità, conservazione del patrimonio naturale, tutela ambientale e scopi ricreativi. Devono essere elaborati a livello nazionale e regionale, in base ad appositi orientamenti, programmi di promozione della gestione sostenibile di boschi e foreste contenenti traguardi ambientali qualitativi in materia di produzione, biodiversità, impatto sulle risorse idriche e funzioni ricreative.

Mediante la certificazione è possibile mostrare ai consumatori che il legno o i prodotti in legno provengono da zone boschive il cui sfruttamento commerciale è effettuato all'insegna della sostenibilità e delle buone prassi ambientali. Devono essere incoraggiati regimi di certificazione credibili.

Protezione del suolo

Poco è stato fatto finora per la protezione dei suoli in termini di rilevamento dati e ricerca. Tuttavia le crescenti inquietudini a riguardo dell'erosione e della perdita di terreno a favore degli sviluppi urbanistici e dell'inquinamento del suolo indicano l'esigenza di un approccio sistematico alla tutela del suolo, che deve contemplare:

- erosione e desertificazione;

- inquinamento generato da discariche di rifiuti e da attività industriali e minerarie;

- inquinamento atmosferico, idrico e generato da alcune pratiche agricole e dallo spargimento per concimazione di fanghi di depurazione contaminati da metalli pesanti;

- perdita di superficie, e quindi di terreno, a scopi edilizi;

- ruolo del suolo come bacino di assorbimento del carbonio in relazione al cambiamento climatico.

Data la complessa natura delle pressioni esercitate sui terreni e la necessità di elaborare una politica dei suoli in base a dati e valutazioni scientifici, si propone una strategia tematica per la salvaguardia del suolo. I programmi di ricerca dell'UE devono supportare questo lavoro.

Ambiente marino

Malgrado la sua importanza per la catena alimentare, a fini ricreativi e per il clima, la struttura e il funzionamento dell'ambiente marino sono tuttora in gran parte sconosciuti; restano molto limitate anche le nostre conoscenze e previsioni dell'impatto umano sugli ecosistemi marini. Eppure la nostra società provoca un enorme impatto sull'ambiente marino e la sua biodiversità, soprattutto a causa dell'inquinamento di fiumi, coste e mari da fonti industriali e urbane. A ciò si aggiungono i versamenti in mare delle petroliere, gli incidenti navali e lo sfruttamento intensivo delle zone costiere. Anche l'introduzione di specie non indigene (alloctone) in ambienti marini diversi è fonte di stress ambientale.

Tutto questo ha provocato un crescente grado di sollecitazione e inquinamento dei nostri mari, con effetti negativi sugli habitat e la vita marini.

Quasi tutti i mari regionali denunciano un calo del pescato e molte popolazioni ittiche sono sovrautilizzate. È necessario ridurre la pressione esercitata dalla pesca, perché così facendo si avranno effetti positivi sugli stock ittici e sulle popolazioni di mammiferi, rettili e uccelli marini nonché sugli habitat marini. La politica comune della pesca sarà aggiornata nel 2002 e le problematiche ambientali non connesse all'uso sostenibile delle popolazioni sfruttate saranno integrate nell'analisi e nelle eventuali raccomandazioni per il futuro.

Tuttavia la tutela dell'ambiente marino e della sua biodiversità va ben al di là dello sfruttamento sostenibile delle risorse marine rinnovabili e presuppone una strategia integrata capace di contrastare l'inquinamento e il degrado degli habitat sottomarini e delle coste. La Comunità ha bisogno di azioni concertate di identificazione e quantificazione dei problemi, per poi porre in essere misure atte ad affrontare le molteplici pressioni esercitate dalle diverse attività economiche dell'uomo:

- aumento demografico ed urbanizzazione delle aree costiere;

- eccessivo tenore di azoto e fosforo indotto dalle attività a terra e dall'inquinamento atmosferico, con possibile conseguente eutrofizzazione;

- sviluppo del turismo a terra non rispondente a criteri di sostenibilità;

- inquinamento generato da incidenti, soprattutto di petroliere e chimichiere;

- inquinamento generato dalle attività navali, ad esempio per la pulizia delle cisterne delle petroliere;

- inquinamento di fiumi e porti;

- problemi di cablaggi e condotte;

- inquinamento prodotto dal rilascio di sostanze radioattive legato a pratiche che comportano un possibile rischio di radiazioni ionizzanti;

- scarico in mare di fanghi e sedimenti dei porti;

- pressione esercitata dalla pesca, che minaccia la redditività a lungo termine degli stock ittici e di altre componenti biotiche.

Un'adeguata e completa applicazione della direttiva sulle acque reflue urbane e della direttiva sui nitrati segnerà un importante passo verso la riduzione dell'eutrofizzazione, che costituisce una seria minaccia per l'ambiente marino.

Azioni

- Strategia tematica sul suolo.

- Inserimento della tutela e del risanamento dei paesaggi nelle politiche agricole e regionali.

- Estensione della rete Natura 2000 all'ambiente marino.

- Promozione di regimi credibili di certificazione di boschi e foreste.

- Ulteriore sviluppo della silvicoltura e della sana gestione del patrimonio boschivo ai sensi dei piani di sviluppo rurale.

- Ulteriore opera di integrazione dell'ambiente nelle politiche in materia di agricoltura, pesca e silvicoltura.

- Riesame della politica comune della pesca.

- Sviluppo di una strategia di protezione marina.

- Attuazione della gestione integrata delle zone costiere.

Maggiori controlli, monitoraggio, etichettatura e tracciabilità degli OGM

Le moderne biotecnologie facilitano l'identificazione e la caratterizzazione della biodiversità a livello genetico, offrendo opportunità di sviluppo e uso di prodotti e processi più ecologici.