IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 72/1

RELAZIONE SPECIALE N. 10/2004

sulla deconcentrazione, a favore delle delegazioni della Commissione, della gestione degli aiuti esterni comunitari, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2005/C 000/01)

SOMMARIO

I-IX SINTESI

1-14 INTRODUZIONE

1-5 Antefatto

6-14 L'audit della Corte

15-63 OSSERVAZIONI

15-38 Il processo di deconcentrazione

15-18 Gestione globale della deconcentrazione

19-26 Preparazione delle delegazioni

27-38 Preparazione dei servizi centrali al ruolo di monitoraggio e di sostegno

39-63 Risultati della deconcentrazione

39-42 Indicatori di misura dei risultati

43-55 Rapidità

56-60 Qualità

61-63 Solide procedure finanziarie

64-73 CONCLUSIONI

74-82 RACCOMANDAZIONI

ALLEGATO

Risposte della Commissione

GLOSSARIO

ACP Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico ALAT Agente locale addetto all'assistenza tecnica CRIS Common Relex Information System (Sistema integrato di gestione dell'informazione) CE Comunità europea FES Fondo europeo di sviluppo EuropeAid Ufficio di cooperazione EuropeAid F & C Unità Finanze e contratti RF Regolamento finanziario SAI Servizio di audit interno ONG Organizzazione non governativa OLAS On Line Accounting System (Sistema contabile in linea) RAC «Restant à contracter» (Impegni ancora da contrarre) RAL «Restant à liquider» (Impegni ancora da liquidare) RELEX Direzione generale Relazioni esterne SINCOM Sistema contabile della Commissione UAT Ufficio di assistenza tecnica

SINTESI

I. Nel maggio 2000, la Commissione ha annunciato un'importante riforma della gestione del suo programma di aiuto esterno, volta principalmente a migliorare in misura radicale la rapidità e la qualità degli aiuti esterni della CE, garantendo al contempo solide procedure finanziarie. Un elemento chiave della riforma è il trasferimento ad ampio raggio, alle delegazioni della Commissione, di compiti e responsabilità relativi alla gestione dell'aiuto. A seguito di tale deconcentrazione, le delegazioni sono attualmente responsabili della preparazione dei progetti, dell'aggiudicazione degli appalti e dell'esecuzione tecnica e finanziaria, e beneficiano di un supplemento considerevole di risorse umane e tecniche. La deconcentrazione comporta inoltre conseguenze importanti per i servizi centrali dell'Ufficio di cooperazione EuropeAid (in prosieguo «EuropeAid») con sede a Bruxelles, in quanto il loro ruolo passa dalla gestione diretta dei progetti al monitoraggio e al sostegno delle delegazioni (cfr. paragrafi 1-5).

II. La Corte ha visitato dieci delegazioni e i servizi centrali di Bruxelles per valutare se la Commissione abbia gestito il processo di deconcentrazione con esito positivo e se la gestione deconcentrata, da parte delle delegazioni, cominci a produrre i risultati previsti (avendo le delegazioni assunto la responsabilità della gestione soltanto da poco tempo) (cfr. paragrafi 6-14).

III. Il trasferimento delle responsabilità relative alla gestione dell'aiuto a 78 delegazioni ha comportato un'importante riorganizzazione dei servizi della Commissione nell'ambito degli aiuti esterni; la sua attuazione rappresenta un notevole traguardo, dal momento che nell'estate 2004, quasi tutte le delegazioni operavano in un regime di gestione deconcentrata (cfr. paragrafi 15-17).

IV. La gestione del processo di deconcentrazione da parte della Commissione può essere considerata positivamente, almeno per quanto concerne le delegazioni stesse. Il processo di pianificazione, invece, non ha previsto una serie di elementi che avrebbero agevolato il controllo della deconcentrazione; alcuni aspetti problematici richiedono inoltre maggiore attenzione (cfr. paragrafo 18).

V. In generale, le delegazioni hanno ricevuto una preparazione sufficiente per operare in un regime di gestione deconcentrata, malgrado i problemi incontrati nell'occupare i posti vacanti e il persistere della necessità di formazione. La preparazione dei servizi centrali non è stata pianificata con altrettanta efficacia, essendo mancate analisi e consultazioni. Le delegazioni necessitano ancora di un notevole sostegno per adattarsi al loro nuovo ruolo e i servizi centrali hanno difficoltà a fornire alle delegazioni il sostegno necessario, essendo le competenze tematiche sempre più frammentate nelle direzioni geografiche a causa delle riduzioni di personale operate presso i servizi centrali. Benché questi ultimi abbiano sviluppato una serie di strumenti di monitoraggio e fornito un sostegno considerevole alle delegazioni, tali aspetti possono essere ulteriormente migliorati (cfr. paragrafi 19-38).

VI. Per quanto riguarda i risultati della deconcentrazione, è ancora troppo presto, dopo meno di due anni di gestione deconcentrata, per constatare i miglioramenti previsti nella rapidità e nella qualità dell'aiuto esterno della CE. Inoltre, data l'assenza di una serie completa di indicatori di funzionamento nella fase iniziale del processo di deconcentrazione, è difficile misurare i progressi rispetto agli obiettivi principali (cfr. paragrafi 39-42, 48-51, 53, 56 e 57).

VII. Tuttavia, nella maggior parte delle delegazioni visitate, sembra che la gestione deconcentrata sia sulla buona strada per conseguire i risultati previsti. La rapidità e la qualità della gestione dei progetti stanno traendo beneficio dall'accresciuta capacità delle unità operative delle delegazioni e dalla disponibilità in loco del personale che si occupa di finanze e contratti. Ciò porta ad una migliore capacità di risolvere i problemi all'interno delle delegazioni e a maggiori contatti con i beneficiari ed altre parti interessate, nonché ad una migliore comprensione delle condizioni, dei rischi e delle opportunità locali. Le procedure di gestione finanziaria stabilite nell'ambito della deconcentrazione sono in generale solide, ma non ancora sufficientemente sviluppate per quanto concerne il monitoraggio finanziario degli organismi esecutivi (cfr. paragrafi 43, 46, 54, 58, 61 e 62).

VIII. Attualmente, i problemi relativi all'assunzione di personale con competenze adeguate e all'uso ottimale di tali competenze, le difficoltà incontrate dai servizi centrali nel fornire sostegno alle delegazioni, nonché l'inadeguatezza dei sistemi di informazione finanziaria e la complessità delle procedure ostacolano il conseguimento dei risultati attesi dalla deconcentrazione in termini di una maggiore rapidità e qualità della gestione dei progetti (cfr. paragrafi 44, 45, 47, 52, 55, 59, 60 e 63).

IX. Le principali raccomandazioni formulate sulla base delle osservazioni e delle conclusioni della Corte sono le seguenti: — è necessario introdurre l'uso di indicatori appropriati, per quanto riguarda sia la tempestività sia la qualità dell'aiuto fornito, che consentano di valutare annualmente i progressi compiuti secondo norme da stabilire, — i costi effettivi della deconcentrazione dovrebbero essere monitorati a fronte dei costi stimati, — la Commissione dovrebbe fare in modo che le proprie procedure di assunzione, le retribuzioni ed altre condizioni di impiego attirino personale con competenze adeguate, per rispondere al crescente fabbisogno delle proprie delegazioni, — è necessario organizzare le competenze tematiche presenti all'interno dei servizi centrali, per fornire alle delegazioni, in modo efficiente, un supporto di qualità, — il ruolo di monitoraggio e di sostegno dei servizi centrali dovrebbe essere ulteriormente sviluppato, segnatamente migliorando i sistemi di informazione finanziaria e rispondendo alle considerevoli esigenze in materia di formazione, — la Commissione dovrebbe intensificare i propri sforzi volti a ridurre i tempi di esecuzione dei progetti, in particolare i ritardi nei pagamenti che si verificano all'esterno delle delegazioni, — per ottimizzare i risultati della deconcentrazione, la Commissione dovrebbe continuare a prestare particolare attenzione alla semplificazione, armonizzazione e chiarificazione delle procedure contrattuali e finanziarie.

INTRODUZIONE

Antefatto

1. Nel maggio 2000, la Commissione ha annunciato un'importante riforma della gestione del suo programma di aiuto esterno (1), basata sui principi enunciati nel Libro bianco sulla riforma generale della Commissione (2). Il suo obiettivo principale, come asserito nella comunicazione della Commissione, è di migliorare radicalmente la rapidità, la qualità ed il profilo dell'assistenza esterna della CE. Nello specifico, gli obiettivi principali sono i seguenti: — ridurre sostanzialmente i tempi di attuazione dei progetti, — migliorare in maniera significativa la qualità e l'adattabilità della gestione dei progetti, — garantire solide procedure di gestione finanziaria, tecnica e contrattuale, conformi ai migliori principi internazionali di correttezza e responsabilità, — migliorare l'impatto e la visibilità della cooperazione e dell'assistenza allo sviluppo da parte della CE.

2. Un elemento chiave della riforma è la deconcentrazione, ossia il trasferimento di compiti e responsabilità, riguardanti la gestione delle attività di cooperazione finanziate dalla CE, dai servizi centrali della Commissione situati a Bruxelles (EuropeAid) alle sue delegazioni nei paesi beneficiari di tutto il mondo (3). La responsabilità finale incombe ai servizi centrali della Commissione di Bruxelles. Altri elementi importanti della riforma in questione sono i seguenti: rafforzamento della programmazione pluriennale; integrazione del ciclo progettuale; creazione di un unico organismo incaricato di attuare i progetti (EuropeAid); sviluppo di una cultura amministrativa comune all'interno dei servizi responsabili delle relazioni esterne e misure volte ad eliminare impegni obsoleti e pendenti.

3. Il senso del principio guida della deconcentrazione, quale formulato nella comunicazione del maggio 2000, era che «tutto ciò che può essere gestito e deciso meglio in loco, vicino al luogo di attuazione dei progetti, non dovrebbe essere deciso né gestito a Bruxelles». In termini operativi, i cambiamenti più significativi derivanti dalla deconcentrazione consistono nell'affidare alle delegazioni il compito di definire i progetti/programmi e di preparare proposte di finanziamento (previa approvazione dei servizi centrali), nonché di stipulare contratti e di procedere all'esecuzione finanziaria e tecnica (4). Il processo di deconcentrazione è servito inoltre ad affrontare il problema della generale carenza di personale nelle delegazioni, per consentire a queste ultime di svolgere funzioni operative in maniera più efficace o di assumere funzioni relative alla gestione dell'aiuto espletate in precedenza dagli uffici di assistenza tecnica (UAT) (5).

4. La deconcentrazione comporta inoltre conseguenze di rilievo per i servizi centrali di Bruxelles, il cui ruolo passa dalla gestione diretta dei progetti al monitoraggio e al sostegno delle delegazioni (compreso il coordinamento, il controllo della qualità e il miglioramento delle prassi di lavoro).

5. Il processo di deconcentrazione interessa tutte le aree geografiche cui si applica il programma di aiuto esterno della Commissione, sia esso finanziato dal bilancio della Commissione o dai Fondi europei di sviluppo. La deconcentrazione è stata programmata in tre «turni», a ciascuno dei quali partecipano circa 20-30 delegazioni nell'arco degli anni 2001-2003, per un totale di 78 delegazioni (6). Il primo gruppo, composto di 21 delegazioni, ha cominciato ad operare nel regime di gestione deconcentrata all'inizio del 2002, il secondo gruppo (26 delegazioni, più l'ufficio di Kabul) alla fine del 2002/inizio 2003 ed il terzo gruppo (30 delegazioni, tutte presenti nei paesi ACP) alla fine del 2003/inizio 2004. La deconcentrazione riguarderà tutti i programmi, ma prioritariamente i programmi geografici (7); seguono i programmi «orizzontali», riguardanti la sicurezza alimentare, i diritti umani, il cofinanziamento delle ONG, ed i programmi regionali (ad esclusione degli aiuti umanitari, cui non si applica la deconcentrazione). Secondo la Commissione, alla fine del 2003, era soggetto alla gestione deconcentrata un importo complessivo di 14 miliardi di euro di impegni finanziari ancora da liquidare, relativi ai programmi geografici. Tale importo rappresenta circa il 72 % del totale degli impegni finanziari in questione.

L'audit della Corte

6. L'audit della Corte intendeva rispondere a due quesiti fondamentali: — la Commissione è riuscita a gestire con esito positivo il processo di deconcentrazione? — la gestione deconcentrata presso le delegazioni sta cominciando a produrre i risultati attesi?

7. Per rispondere al primo quesito, l'audit ha esaminato le modalità di preparazione delle delegazioni alla gestione deconcentrata e dei servizi centrali al ruolo di monitoraggio e di sostegno.

8. Riguardo al secondo quesito, l'audit ha esaminato in maniera specifica i risultati in termini di maggiore rapidità e qualità dell'assistenza, nonché di applicazione di solide procedure finanziarie.

9. La Corte riconosce che il processo di deconcentrazione non era ancora concluso all'epoca dell'audit (ottobre 2003 — maggio 2004) e che le delegazioni operavano nell'ambito della gestione deconcentrata da relativamente poco tempo. Tuttavia, si è ritenuto che la preparazione e l'attuazione della deconcentrazione fossero sufficientemente avanzate dall'avvio del processo nel 2000, tanto da permettere alla Corte di espletare l'audit e di produrre risultati pertinenti, in particolare per quanto concerne il processo di deconcentrazione.

10. Anziché attendere il manifestarsi, in un così breve lasso di tempo, di netti miglioramenti in materia di qualità, la Corte ha cercato, in primo luogo, segni di un maggior coinvolgimento del personale delle delegazioni nelle varie fasi ed attività del ciclo progettuale. Per lo stesso motivo, l'audit non ha prestato particolare attenzione ad un altro obiettivo principale della riforma, ossia quello di migliorare l'impatto e la visibilità dell'aiuto comunitario.

11. Nell'ambito del presente audit sono state visitate dieci delegazioni (8), sette delle quali appartenevano al primo turno e tre al secondo, mentre non sono state scelte delegazioni del «terzo turno», in quanto queste ultime non avrebbero iniziato ad operare in regime di gestione deconcentrata prima della fine del 2003.

12. A livello centrale, si sono svolti colloqui approfonditi presso EuropeAid (che hanno interessato tutte le direzioni geografiche) e presso le direzioni generali Relazioni esterne e Sviluppo.

13. Contemporaneamente all'audit della Corte, i servizi della Commissione hanno svolto una valutazione del processo di deconcentrazione. Il progetto di relazione sulla valutazione è stato messo a disposizione della Corte alla fine del 2003, subito dopo il termine della prima tornata di visite della Corte presso (sei) delegazioni. La relazione è stata analizzata e confrontata con le constatazioni fatte dalla Corte nella fase suddetta; ne è emerso che non vi erano differenze significative tra i risultati principali dei due esami (in particolare riguardo ai principali fattori di rischio in causa). La relazione finale sulla valutazione della Commissione è stata fornita nel maggio 2004 (9).

14. Nel 2003 la Commissione ha svolto un audit approfondito di EuropeAid. L'audit aveva un obiettivo diverso, ossia fornire una ragionevole garanzia riguardo al sistema di controllo interno di EuropeAid; esso ha dato adito, tuttavia, ad alcune osservazioni che sono pertinenti all'audit della Corte, in quanto confermano diversi rilievi espressi dalla Corte, specie riguardo al sistema integrato di gestione dell’informazione.

OSSERVAZIONI

Il processo di deconcentrazione

Gestione globale della deconcentrazione

15. La preparazione dettagliata del processo di deconcentrazione è stata avviata dopo la comunicazione della Commissione del maggio 2000. Un elenco delle azioni e delle date chiave relative al processo preparatorio generale della deconcentrazione figura nell'allegato.

16. Secondo quanto inizialmente pianificato, il processo di deconcentrazione verso tutte le 78 delegazioni doveva essere portato a termine entro la fine del 2003. Per rendere tale processo più agevole e affinché ci si potesse avvalere dell'esperienza acquisita, il trasferimento delle competenze alle delegazioni sarebbe avvenuto in tre turni. La «deconcentrazione» di ciascuna delegazione ha richiesto una serie di consultazioni per valutarne le esigenze, seguite dall'assunzione e dalla formazione di personale autorizzato, dall'ampliamento dello spazio uffici e dall'incremento dell'attrezzatura informatica, nonché dalla creazione di connessioni informatiche. I progressi compiuti da ciascuna delegazione nel conseguimento di tali obiettivi sono stati monitorati utilizzando piani d'azione. In aggiunta, si è proceduto alla pianificazione e all'attuazione di cambiamenti riguardanti il personale e la struttura dei servizi centrali.

17. Esaminando l'intero periodo di preparazione e la relativa documentazione disponibile, si rileva chiaramente che, durante l'anno e mezzo trascorso tra la decisione ufficiale del maggio 2000 e l'avvio effettivo, all'inizio del 2002, della gestione deconcentrata per le prime delegazioni, si è svolta un'ampia azione di pianificazione, consultazione ed applicazione, specie da parte di EuropeAid e delle direzioni generali Relazioni esterne e Sviluppo, coordinati dal gruppo di lavoro interservizi «Deconcentrazione». Da allora, un processo di preparazione analogo è stato attuato per le delegazioni del secondo e terzo turno. Ad aprile 2004, la deconcentrazione era operativa in 66 delegazioni e la deconcentrazione delle 12 rimanenti appartenenti al terzo turno era prevista entro la metà del 2004.

18. Il processo di pianificazione non ha tuttavia previsto una serie di elementi che avrebbero potuto agevolare il controllo, da parte della Commissione, dell'attività di deconcentrazione. Ad esempio, sebbene la decisione della Commissione del maggio 2000 comprendesse un piano d'azione, questo non indicava i risultati attesi dalle attività di deconcentrazione. Nella comunicazione alla Commissione del gennaio 2002 (10), si stima che il costo annuale complessivo delle delegazioni nel 2005, anno in cui sarà portata a termine la deconcentrazione, supererà di circa 177 milioni di euro il costo precedente alla deconcentrazione. Tale stima non tiene conto dei risparmi derivanti dalle riduzioni del personale nei servizi centrali. Il monitoraggio dei costi effettivi rispetto ai costi stimati non è stato effettuato in modo da permettere una chiara comprensione dell'evoluzione complessiva dei costi (e del personale) nelle delegazioni e nei servizi centrali. Altri elementi assenti, di natura simile, che sono esaminati in maniera più approfondita nella presente relazione, sono le norme di riferimento per l'assegnazione delle risorse alle delegazioni (cfr. paragrafi 19-21), il piano e la definizione globali del nuovo ruolo dei servizi centrali (cfr. paragrafi 27-28) e gli indicatori di funzionamento per la rapidità e la qualità della gestione dell'aiuto (cfr. paragrafi 39-42).

Preparazione delle delegazioni

19. Le delegazioni scelte per il «primo turno» sono state informate dai servizi centrali nel novembre 2000 ed invitate a preparare una stima delle proprie esigenze in termini di risorse supplementari (personale, spazi per uffici, attrezzature). Un approccio simile è stato adottato nel dicembre 2001 per le delegazioni del «secondo turno», alle quali è stato chiesto di tener conto di alcuni indicatori, quali l'entità dell'aiuto o il numero di progetti e pagamenti, ma anche di particolari condizionamenti come l'ambiente di lavoro locale e la qualità dell'amministrazione pubblica locale. Alle delegazioni non sono state indicate le modalità pratiche per tradurre tali fattori in una valutazione delle risorse supplementari necessarie.

20. L'audit ha rivelato che le delegazioni, in generale, non erano in grado di effettuare tale analisi autonomamente; le richieste pervenute non contenevano alcuna spiegazione chiara delle modalità di calcolo delle cifre indicate. Le stime relative agli spazi aggiuntivi per uffici, alle apparecchiature informatiche e ad altre attrezzature per uffici erano più semplici da effettuare, in quanto basate, solitamente, su una stima delle risorse umane necessarie.

21. Benché non corroborate da una metodologia specifica per valutare le risorse necessarie, si sono svolte ampie consultazioni tra i servizi centrali e le delegazioni, conclusesi con un'udienza finale tra il capo delegazione e i direttori generali delle principali direzioni interessate (Relazioni esterne, Sviluppo ed EuropeAid). A conclusione di tale processo, le richieste delle delegazioni sono state ampiamente accolte e il personale delle delegazioni è aumentato considerevolmente. In generale, le delegazioni hanno ottenuto due funzionari e diversi agenti di supporto per la nuova unità Finanze e contratti (F & C) e l'unità o le unità operative responsabili delle attività di cooperazione (11) sono state notevolmente rafforzate.

22. Nell'ambito del processo preparatorio, i servizi centrali hanno svolto due verifiche distinte per tutte le delegazioni contemplate dal processo di deconcentrazione, al fine di accertare il rispetto di tutte le condizioni essenziali. La prima verifica ha permesso al direttore geografico di EuropeAid di delegare la responsabilità degli impegni e dei pagamenti al capo delegazione. In occasione della seconda verifica, svolta alcuni mesi dopo, sono state compiute visite presso le delegazioni per accertare il funzionamento soddisfacente della gestione «deconcentrata».

23. Benché le delegazioni visitate durante l'audit della Corte fossero in genere soddisfatte del numero di posti supplementari concessi, sei delle dieci delegazioni avevano incontrato problemi nell'occupare i posti per tempo e/o con personale in possesso delle competenze necessarie. A tali difficoltà hanno contribuito alcuni fattori: — la lunghezza della procedura di assunzione (per i funzionari, i singoli esperti (12) e gli agenti ALAT (13)), — le condizioni poco allettanti (ad es. livelli retributivi, congedi per gli agenti ALAT), — carenza di alcuni tipi di competenze (personale F & C, ingegneri civili), — restrizioni dovute alla normativa locale (possibilità limitate di rinnovo dei contratti temporanei), — incertezza riguardo alle possibilità e alle condizioni future del personale temporaneo, derivante dalla nuova categoria di «agente contrattuale» prevista dal nuovo Statuto entrato in vigore il 1o maggio 2004.

24. Altre categorie di risorse necessarie, quali le infrastrutture per uffici, le attrezzature informatiche e di comunicazione, sono state fornite alle delegazioni, salvo alcune eccezioni, senza grossi problemi.

25. Notevoli sforzi sono stati intrapresi per offrire al personale delle delegazioni la formazione necessaria, ossia corsi di formazione destinati ai funzionari (in particolare al personale F & C) prima che assumessero le rispettive funzioni all'interno delle delegazioni, corsi formativi impartiti dal personale dei servizi centrali presso le delegazioni e destinati a tutto il personale di queste ultime, nonché corsi specialistici su base regionale. Oggetto dei corsi erano, in particolare, le procedure finanziarie e contrattuali della Commissione, il sistema d'informazione finanziaria CRIS e il rafforzamento delle capacità manageriali.

26. Gli audit svolti presso le delegazioni hanno mostrato tuttavia che, malgrado tutti gli sforzi intrapresi sul piano della formazione professionale, considerati per la maggior parte molto utili, permangono necessità formative non ancora soddisfatte, in parte a causa dell'avvicendamento regolare del personale e, in parte, a causa delle dotazioni di bilancio inadeguate di cui dispongono le delegazioni per la formazione locale e le relative spese di trasferta. Di recente, a causa della riduzione del personale nei servizi centrali, il programma di formazione professionale previsto per il 2004 nella regione asiatica era stato ridotto. Le esigenze di una maggiore formazione presso le delegazioni riguardano in particolare il sistema CRIS, i nuovi regolamenti finanziari (14) e le loro implicazioni, l'attuazione e il monitoraggio dei progetti, nonché la gestione del personale.

Preparazione dei servizi centrali al ruolo di monitoraggio e di sostegno

Struttura e organico dei servizi centrali

27. L'Ufficio EuropeAid è stato istituito nel gennaio 2001. La descrizione dettagliata del ruolo dei servizi centrali in un regime di gestione deconcentrata è stata fornita, per la prima volta, nel novembre 2002 (15), a seguito di seminari e gruppi di lavoro svoltisi nel corso del 2002, e successivamente sviluppata nel luglio 2003 (16).

28. Nessuno dei documenti suddetti analizzava e quantificava le risorse necessarie ai servizi centrali per assolvere le nuove funzioni e responsabilità a seguito della deconcentrazione, quali il monitoraggio (cfr. paragrafi 34-35) e il sostegno (cfr. paragrafi 36-38). Benché anche la valutazione delle esigenze delle delegazioni non contenesse un'analisi quantitativa del fabbisogno di personale presso queste ultime in relazione alle funzioni da espletare, si trattava tuttavia di un processo iterativo basato su ampie discussioni e consultazioni tra le delegazioni e i servizi centrali, inteso a garantire l'assunzione di responsabilità da parte della delegazione. Non si è svolta tuttavia alcuna procedura comparabile, con la partecipazione dei capi unità, per valutare le esigenze dei servizi centrali; ai fini di tale valutazione non sono state quindi effettuate né analisi né consultazioni.

29. La comunicazione del gennaio 2002 sull'attuazione e sul finanziamento della deconcentrazione assicurava il finanziamento di 1 400 agenti supplementari nelle delegazioni (tra cui 375 funzionari), senza però indicare quanti agenti dei servizi centrali avrebbero formato oggetto di una nuova assegnazione. Tuttavia, secondo la Commissione, i nuovi posti di funzionari concessi a titolo della deconcentrazione sono appena 158 (44 per la prima fase nel 2001 e 114 per la seconda fase nel 2002). I 217 posti assegnati alle delegazioni nel 2003 e nel 2004 sono stati ridistribuiti dai servizi centrali, benché non sia chiaro su che tipo di analisi si sia basata la decisione di ridurre i posti dei servizi centrali.

30. Alle direzioni geografiche di EuropeAid è stato chiesto di contribuire alla riduzione di 217 posti nel 2003 e nel 2004. La maggior parte di tali riduzioni riguarderanno le unità tematiche e le unità Finanze e contratti. Dall'audit è emerso che, a seguito di tali riduzioni, alcune unità tematiche non sono più in grado di offrire un supporto efficace alle delegazioni.

31. Per realizzare la propria quota di riduzione dei posti, talvolta le unità tematiche non sono state in grado di offrire posti a personale esperto di ritorno dalle delegazioni. Può accadere che taluni agenti rimasti nelle unità tematiche, responsabili in precedenza della gestione e del trattamento dei fascicoli sui progetti, non riescano ad adattarsi facilmente al nuovo ruolo, che consiste nel fornire supporto, conoscenze e consulenze settoriali.

32. La Commissione non ha ritenuto realistico l'approccio consistente nella pianificazione globale della struttura dei servizi centrali, adottando invece un approccio pragmatico ed evolutivo. Tuttavia, benché all'epoca dell'audit non vi fosse un piano globale per la ristrutturazione di EuropeAid, era stata contemplata la possibilità di riorganizzare le unità tematiche per concentrare le competenze settoriali. In tal modo, le conoscenze e l'esperienza dei servizi centrali possono essere trasmesse alle delegazioni in maniera più razionale ed efficiente.

33. Per quanto concerne le unità Finanze e contratti delle diverse direzioni di EuropeAid, una valutazione comparativa del carico di lavoro ha posto in luce la notevole variazione fra le unità riguardo al rapporto fra numero di posti e numero ed entità dei pagamenti.

Il ruolo di monitoraggio dei servizi centrali

34. Con il trasferimento delle competenze alle delegazioni, in particolare quelle relative all'esecuzione dei programmi di cooperazione, il ruolo dei servizi centrali della Commissione sta evolvendo verso un ruolo di monitoraggio e di supporto delle delegazioni, come descritto in maniera dettagliata nel documento di EuropeAid Mission statement, Responsabilités et Tâches des Services del luglio 2003. Per quanto concerne il monitoraggio, i servizi centrali utilizzano una serie di strumenti per sorvegliare le attività delle delegazioni, principalmente: — le relazioni sulla gestione dell'aiuto esterno, preparate dalle delegazioni ogni quattro mesi, — il calendario trimestrale degli impegni, dei pagamenti, dei RAC e dei RAL (17), — il piano di gestione annuale preparato dalle delegazioni, — il prospetto dei progetti in corso di preparazione, — le relazioni di monitoraggio dei progetti incentrate sui risultati, — i sistemi d'informazione finanziaria, CRIS e per il FES, OLAS, — le visite in loco, — l'audit dei sistemi di controllo interno, — le valutazioni del carico di lavoro.

35. Benché tali strumenti di monitoraggio forniscano ai servizi centrali informazioni utili sul funzionamento delle delegazioni, a causa della mancanza di istruzioni operative non sempre l'applicazione di questi strumenti era chiara, per il personale interessato, circa l'ambito e l'ampiezza necessari del monitoraggio, pertanto sono stati riscontrati dei problemi: a) le valutazioni del carico di lavoro mirano a definire gradualmente le norme di riferimento interno per il rapporto tra risorse e carico di lavoro presso le delegazioni, come proposto dalla comunicazione del gennaio 2002. Tuttavia, a causa del numero ristretto di delegazioni visitate e della varietà delle condizioni locali, le norme di riferimento non sono state ancora definite. Pertanto, le valutazioni del carico di lavoro svolte fino ad ora non provano se le risorse umane delle delegazioni siano adeguate sulla base di fattori quali le funzioni e le competenze delle delegazioni, l'entità dell'aiuto gestito, il numero e l'importo dei pagamenti effettuati e la qualità dell'amministrazione nazionale, né indicano se sarebbe stato opportuno dedicare più o meno tempo ad un particolare compito o processo, se tutti i compiti fossero pertinenti o se sarebbe stato necessario svolgere compiti supplementari; b) inizialmente non vi era alcun obbligo di fornire alle delegazioni un feedback sulle loro relazioni concernenti la gestione dell'aiuto esterno, benché talvolta venisse dato loro riscontro. Questo aspetto è stato ora affrontato e, dalla fine del 2003, vige l'obbligo di fornire alle delegazioni che operano in regime di gestione deconcentrata un riscontro sulle loro relazioni. Tuttavia, è difficile, talvolta, per EuropeAid individuare, in base alle relazioni sulla gestione dell'aiuto esterno, quali misure debbano essere eventualmente adottate dai servizi centrali (18); c) nel sistema CRIS mancano strumenti di informazione di facile uso, al punto che diverse delegazioni avevano creato proprie banche dati parallele, con conseguente duplice registrazione dei dati relativi ai progetti finanziari. In una determinata area geografica, l'assenza o l'introduzione errata nel CRIS dei codici dei paesi ha reso tale sistema inaffidabile come fonte di informazioni gestionali. Il potenziale del sistema CRIS come strumento di monitoraggio non è stato ancora pienamente realizzato per i paesi ACP. Si è deciso che le informazioni previsionali saranno inserite nel CRIS alla fine del 2004, mentre la completa integrazione dell'OLAS nel sistema CRIS è programmata per il 2006. L'audit della Commissione (cfr. paragrafo 14) concludeva, a tale proposito, che il CRIS non era ancora un sistema di «reporting» maturo.

Il ruolo di sostegno dei servizi centrali

36. Con il trasferimento delle responsabilità di esecuzione alle delegazioni, il nuovo ruolo dei servizi centrali, oltre a procedere al monitoraggio, consiste nel fornire sostegno alle delegazioni nella preparazione, esecuzione e valutazione dei progetti. Le unità di coordinamento geografico di EuropeAid, in particolare, saranno il punto focale per le richieste delle delegazioni, coadiuvate dalle unità tematiche.

37. Dall'audit è emerso che le delegazioni hanno beneficiato di un supporto considerevole da parte dei servizi centrali, ad esempio nei seguenti settori: — un'ampia gamma di azioni di formazione relative alla gestione dell'aiuto e alle procedure, ai sistemi e agli audit finanziari, sia prima del trasferimento del personale alle delegazioni, sia durante la loro permanenza presso le stesse: ad esempio, corsi sulle modalità di distribuzione dell'aiuto come la gestione del ciclo progettuale, il sostegno di bilancio ed approcci settoriali, — assistenza considerevole nella preparazione dei progetti, compresi i contributi da parte dei gruppi di sostegno della qualità (19), — reti tematiche destinate a svolgere un ruolo determinante nel sostegno della qualità alle delegazioni (20). Il loro obiettivo è fornire orientamenti e strumenti pratici per la definizione di progetti, — importante sostegno finanziario e contrattuale, tra cui un helpdesk per il CRIS, una casella di posta elettronica per porre domande e la redazione di manuali e orientamenti.

38. Tuttavia, il passaggio dei servizi centrali al nuovo ruolo di sostegno in regime di gestione deconcentrata può essere ulteriormente migliorato, ad esempio: a) i siti web delle reti tematiche presentano stadi di sviluppo diversi e molti necessitano di importanti lavori di aggiornamento; b) non tutte le esigenze di formazione delle delegazioni sono state soddisfatte (cfr. paragrafo 26); c) il gruppo di sostegno della qualità per i paesi ACP è in grado, allo stato attuale, di esaminare solo un campione pari al 20 % delle proposte di finanziamento; d) EuropeAid non sempre ha messo a disposizione orientamenti nella lingua di lavoro della delegazione. Ora esistono chiare istruzioni al riguardo, benché persistano ritardi nella traduzione; e) la Commissione è stata lenta nel chiarire alle delegazioni in che modo i paesi beneficiari avrebbero dovuto attuare la gestione decentrata dell'aiuto comunitario nel quadro del nuovo regolamento finanziario, nonché nel fornire orientamenti sulle procedure di finanziamento per il 9o FES; f) le risorse insufficienti di cui dispone la direzione responsabile per le relazioni esterne hanno comportato ritardi nell'approvazione delle proposte di assunzione di personale provenienti dalle delegazioni.

Risultati della deconcentrazione

Indicatori di misura dei risultati

39. La comunicazione alla Commissione del 16 maggio 2000 sulla riforma relativa alla gestione dell'aiuto esterno stabiliva che sarebbero stati introdotti indicatori di funzionamento per misurare i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi della riforma (maggiore rapidità di esecuzione, miglioramento della qualità della gestione dell'aiuto e solidità delle procedure finanziarie) e per garantire che la buona riuscita dei programmi non fosse più valutata in termini di utilizzo della dotazione di bilancio in un dato esercizio.

40. Nel 2001 la Commissione ha adottato un serie di indicatori, basati principalmente sui dati finanziari disponibili, che comprendevano gli impegni e i pagamenti, i relativi RAC e RAL, la percentuale di fatture pagate entro 60 giorni, la ripartizione di impegni e pagamenti nell'arco dell'esercizio e il numero di anni necessari per completare un progetto.

41. Gli indicatori suddetti possono essere utili a lungo termine e a livello globale, ma dovrebbero essere integrati da altri indicatori per fornire un quadro completo della rapidità e della qualità della preparazione dei progetti e dell'esecuzione in loco. Alla fine del 2003, EuropeAid stava ancora vagliando altri indicatori di funzionamento che rispondessero a questo obiettivo.

42. La tardiva introduzione di questi indicatori ha causato difficoltà nello stabilire dati di base sulla situazione all'inizio della deconcentrazione (o della riforma). Inoltre, è difficile definire indicatori che distinguano l'impatto della deconcentrazione da quello degli altri elementi della riforma. Gli indicatori, per giunta, possono essere influenzati da altre iniziative della Commissione (come l'introduzione della gestione del ciclo progettuale, gli approcci settoriali o i nuovi regolamenti finanziari), nonché dagli sviluppi nei paesi beneficiari (quali i cambiamenti nell'ambiente politico locale o nella qualità dell'amministrazione nazionale).

Rapidità

43. Attraverso l'audit, la Corte ha pertanto cercato un riscontro dei progressi compiuti in termini di rapidità nelle varie attività del ciclo progettuale, di cui la delegazione è ora responsabile, in particolare per la preparazione delle proposte di finanziamento, la stipula dei contratti, il pagamento delle fatture e l'esecuzione dei progetti. La prima fase del ciclo progettuale, ossia la programmazione, non viene trattata nella presente relazione in quanto rimane di competenza dei servizi centrali, quantunque sia previsto un maggiore coinvolgimento delle delegazioni.

Preparazione delle proposte di finanziamento

44. Benché il calendario della riserva di progetti in corso di preparazione sia strettamente monitorato per accertare il rispetto delle scadenze, in alcuni casi la deconcentrazione ha rallentato la preparazione dei progetti, essendo le delegazioni nella necessaria fase di apprendimento. Ad esempio, nel 2003, i servizi generali che si occupano delle delegazioni hanno dovuto assistere alcune delegazioni in Asia nel redigere progetti di proposte di finanziamento; le scadenze hanno dovuto essere posticipate e, alla fine, la percentuale di impegni contratti nel quarto trimestre è risultata più elevata rispetto agli anni precedenti (80-90 % rispetto a circa il 50 % precedente).

45. Varie delegazioni visitate nel corso dell'audit avevano incontrato, nel 2003, problemi specifici nel preparare nuove proposte di finanziamento, dopo l'introduzione del nuovo regolamento finanziario applicabile al bilancio generale a partire dal 1o gennaio 2003. Le delegazioni non erano certe di come interpretare ed applicare le nuove disposizioni del regolamento finanziario relative al concetto di «gestione decentrata» delle attività di aiuto da parte dei paesi beneficiari. Ripetute richieste di chiarimenti rivolte ai servizi centrali sono rimaste senza risposta, laddove l'argomento in questione costituiva, a quanto pare, ancora oggetto di studio durante la seconda tornata di missioni di audit della Corte presso le delegazioni nel marzo 2004. Di conseguenza, non è stato possibile finalizzare una serie di proposte di progetti per la mancanza di una comprensione e di un accordo chiari sui meccanismi di esecuzione da porre in atto.

Aggiudicazione di contratti e pagamenti

46. Sulla base delle visite svolte presso le delegazioni, si è giunti alla conclusione generale che le procedure ordinarie per la stipula dei contratti e i pagamenti sono gestite adeguatamente dalle delegazioni. A ciò ha contribuito soprattutto il fatto che il personale adeguatamente qualificato ed esperto è stato assegnato, in particolare, alle delegazioni del primo turno (il più consistente) per le unità Finanze e contratti, agevolando l'introduzione dei principali sistemi e procedure finanziarie.

47. Nei paesi dove l'amministrazione nazionale svolge un ruolo importante nel processo di stipulazione dei contratti e di pagamento (21), i ritardi all'interno di queste amministrazioni rappresentano a volte ostacoli più seri all'esecuzione rapida dei progetti che non i ritardi verificatisi a livello delle delegazioni (22).

48. Molte delegazioni non monitorano gli indicatori specifici al fine di quantificare i tempi impiegati per effettuare i pagamenti o per stipulare i contratti, né si prefiggono, di norma, obiettivi specifici al riguardo, al di là delle scadenze obbligatorie stabilite dal regolamento finanziario, dai contratti o dalle procedure di gare pubblicate (23).

49. I sistemi di informazione finanziaria utilizzati presso le delegazioni, ossia CRIS e (per il FES) OLAS, consentono sostanzialmente di calcolare il periodo impiegato per effettuare un pagamento, ma i controlli eseguiti presso alcune delegazioni rivelano un numero di errori nei dati sottostanti (24). L'affidabilità dell'indicatore di funzionamento di EuropeAid, che mostra la percentuale globale delle fatture pagate entro 60 giorni, è pertanto dubbia.

50. Nel periodo precedente alla deconcentrazione, gli indicatori della celerità dei pagamenti non sono disponibili. È stata pertanto eseguita in due delegazioni una verifica manuale, ai fini della quale sono stati selezionati una serie di pagamenti simili, alcuni effettuati prima della deconcentrazione (quindi dai servizi centrali) ed alcuni dopo la deconcentrazione, confrontando i tempi impiegati per il loro trattamento. I risultati non hanno permesso di giungere ad una conclusione, poiché indicavano un miglioramento nel caso di una delegazione (il tempo medio impiegato è sceso dai 61 giorni registrati prima della deconcentrazione a 47 giorni), ma nessun cambiamento tangibile nel caso di un'altra delegazione (il tempo medio impiegato è rimasto intorno ai 50 giorni).

51. Diverse delegazioni hanno avuto difficoltà a gestire i pagamenti e i contratti, a causa dei molti errori riscontrati nei dati inseriti precedentemente nel sistema di informazione finanziaria CRIS, dopo che tale sistema è divenuto operativo nel corso del 2002.

52. Le procedure comunitarie in materia di gare d'appalto e di contratti sono complesse. L'audit indica che il personale delle delegazioni, il personale incaricato del progetto e gli agenti del governo locale incontrano a volte serie difficoltà al riguardo, anche quando sono possibili deroghe o un'interpretazione più flessibile. Spesso è necessario annullare e riavviare le procedure di appalto, a causa della mancanza di un numero sufficiente di parti interessate o di offerte valide. Le deroghe non sono facilmente approvate dai servizi centrali e in taluni casi non sono nemmeno possibili, in quanto norme specifiche stabiliscono che la procedura di gara venga ripetuta fino a che non si raggiunge un numero sufficiente di offerte valide. In questi casi, la preparazione o l'attuazione dei progetti sono seriamente ostacolate.

Esecuzione dei progetti

53. L'impatto della deconcentrazione sulla rapidità dell'esecuzione complessiva dei progetti non può essere facilmente misurato (come dimostrano le missioni di audit al livello delle delegazioni), di certo non per il momento, essendo le delegazioni passate al regime di gestione deconcentrata da relativamente poco tempo (25). Per oltre la metà delle delegazioni visitate, l'audit ha concluso che gli effetti positivi della deconcentrazione sono controbilanciati da altri fattori.

54. Una constatazione comune scaturita dalle missioni di audit è che la disponibilità in loco del personale dell'unità Finanze e contratti e le maggiori competenze delle unità operative delle delegazioni agevolano l'esecuzione dei progetti. Entrambi i fattori contribuiscono ad una migliore comprensione delle condizioni locali ed insieme migliorano la capacità di risolvere eventuali problemi attinenti ai progetti e ai programmi. I colloqui svoltisi con le controparti delle delegazioni (funzionari di governo, personale addetto ai progetti e rappresentanti di altri donatori) confermano che le delegazioni dispongono di maggiori competenze dopo la deconcentrazione, il che consente contatti più stretti con il personale delle delegazioni ed un maggiore coinvolgimento di quest'ultimo.

55. Tuttavia, i problemi esaminati in paragrafi precedenti della presente relazione, incontrati nella preparazione delle delegazioni e dei servizi centrali alla deconcentrazione, possono annullare i progressi compiuti attraverso la deconcentrazione in termini di rapidità [cfr. paragrafi 23, 26, 35, lettera c) e 38].

Qualità

56. Riguardo al secondo obiettivo principale della riforma e della deconcentrazione, ossia migliorare radicalmente la qualità dell'aiuto esterno della CE, è troppo presto, dopo meno di due anni di gestione deconcentrata, per constatare pienamente l'effetto potenziale della deconcentrazione sulla qualità dell'aiuto nell'intero ciclo progettuale. Ci vorrebbero almeno 4-5 anni perché un numero significativo di progetti e programmi preparati nell'ambito della gestione deconcentrata venissero attuati.

57. Inoltre, sarebbe necessario definire sin dall'inizio gli indicatori più appropriati per determinare la qualità dell'aiuto. Il sistema di monitoraggio basato sui risultati, esteso dalla Commissione nel 2002 a tutte le regioni interessate dai programmi di cooperazione esterna della CE, è inteso a valutare il funzionamento di un progetto o di un programma. A più lungo termine, tali valutazioni potrebbero costituire un indicatore importante del livello di qualità dell'aiuto comunitario e, purché le relazioni abbiano una struttura uniforme per essere confrontabili nel tempo, di qualsiasi eventuale miglioramento sul piano qualitativo.

58. I fattori positivi sopra menzionati riguardo alla rapidità di esecuzione dei progetti agiscono anche in correlazione all'aspetto qualitativo. Dall'audit è emerso che, nella maggioranza delle delegazioni visitate, si osserva una maggiore capacità di trattare i diversi aspetti delle attività di sviluppo; ne conseguono maggiori contatti con i beneficiari e con altre parti interessate, nonché una migliore comprensione delle condizioni, dei rischi e delle opportunità locali. Gli esami dei fascicoli svolti durante l'audit confermano anche un maggiore coinvolgimento del personale delle delegazioni nelle attività di monitoraggio dei progetti, che si esplica nell'esaminare e commentare i piani di lavoro dei progetti e le relazioni sull'andamento dei lavori.

59. L'esistenza di alcuni ostacoli, esaminati precedentemente nella relazione (cfr. paragrafo 56), può tuttavia controbilanciare i miglioramenti qualitativi derivanti dalla deconcentrazione.

60. Inoltre, nella maggior parte delle delegazioni visitate, vi sono diverse categorie di personale (esperti individuali, agenti ALAT e agenti locali) che lavorano nelle unità operative e che dividono il carico di lavoro, di solito in modo che ciascuno di essi sia responsabile di un certo numero di progetti. Tale pratica non garantisce un impiego ottimale delle risorse, poiché talvolta accade che gli esperti con maggior esperienza trascorrano una parte considerevole del loro tempo svolgendo compiti amministrativi relativamente semplici.

Solide procedure finanziarie

61. Secondo il parere globale espresso a seguito delle missioni di audit svolte presso le delegazioni e relative alla deconcentrazione, suffragato dagli esiti di una serie di audit finanziari concomitanti nelle stesse delegazioni (26), nell'ambito della gestione deconcentrata vigono in generale solide procedure di gestione finanziaria. Tuttavia, il monitoraggio finanziario degli organismi esecutivi non è ancora sufficientemente sviluppato. In particolare, benché il sistema di audit degli organismi attuatori sia migliorato dal 2002, sono ancora in corso dibattiti sul tipo di approccio da adottare e, in generale, l'uso ed il seguito dato alle relazioni di audit non consentono ancora di ottenere una garanzia globale riguardo alla legittimità e alla regolarità delle operazioni gestite dagli organismi attuatori.

62. La deconcentrazione sembra avere un effetto positivo che si riflette in un miglioramento dei sistemi di supervisione e di controllo. La creazione tempestiva, in seno alla delegazione, di un'unità Finanze e contratti, dotata di un'équipe solida ed esperta, ha indotto molte delegazioni a prestare particolare attenzione alle procedure finanziarie. Essa ha inoltre contribuito ad una risoluzione più rapida dei problemi e all'adozione di pratiche migliori, ad esempio attraverso l'introduzione di documenti o formati standard per gli elenchi di verifica, di schede indicanti l'iter che un documento deve seguire e degli orientamenti da utilizzare sia all'interno della delegazione che da parte dei responsabili della gestione progettuale. In almeno due delegazioni visitate, le unità Finanze e contratti hanno cominciato ad affrontare il problema del monitoraggio degli organismi esecutivi, sviluppando un approccio per gli audit esterni dei progetti, compreso il loro sistematico follow-up.

63. Tuttavia, l'esistenza di procedure complesse (cfr. paragrafo 52) e gli orientamenti inadeguati sulle questioni finanziarie (cfr. paragrafo 45) hanno avuto, in alcuni casi, un effetto negativo sul conseguimento degli altri due obiettivi, ossia migliorare la rapidità e la qualità dell'aiuto.

CONCLUSIONI

Conclusioni sul processo di deconcentrazione

64. Il trasferimento a 78 delegazioni delle responsabilità relative alla gestione dell'aiuto ha comportato un'importante riorganizzazione dei servizi della Commissione nel campo degli aiuti esterni. La sua realizzazione — considerato che quasi tutte le delegazioni operano dall'estate 2004 in un regime di gestione deconcentrata — rappresenta un notevole traguardo (cfr. paragrafi 15-17).

65. La gestione del processo di deconcentrazione da parte della Commissione può considerarsi ragionevolmente riuscita, almeno per quanto concerne le delegazioni. Il processo di pianificazione, tuttavia, non ha incluso una serie di elementi che avrebbero agevolato il controllo della Commissione sulla deconcentrazione; alcuni aspetti problematici richiedono maggiore attenzione (cfr. paragrafo 18).

66. In generale, le delegazioni hanno ricevuto una preparazione sufficiente per operare nell'ambito della gestione deconcentrata, malgrado i problemi incontrati nell'occupare i posti vacanti e la persistente necessità di formazione in materia di sistemi finanziari e gestione dei progetti, nonostante gli sforzi intrapresi in campo formativo (cfr. paragrafi 19-26).

67. La preparazione dei servizi centrali non è stata pianificata con altrettanta efficacia, essendo mancate analisi e consultazioni. Le delegazioni necessitano ancora di un notevole sostegno per adattarsi al nuovo ruolo e i servizi centrali hanno difficoltà a fornire loro il supporto necessario, dato che le competenze tematiche sono sempre più frammentate nelle direzioni geografiche a causa delle riduzioni di personale operate presso i servizi centrali (cfr. paragrafi 27-33).

68. Benché i servizi centrali abbiano sviluppato degli strumenti per monitorare le delegazioni, come le relazioni sulla gestione dell'aiuto esterno, il loro ruolo di monitoraggio ed i relativi strumenti non sono ancora pienamente sviluppati (cfr. paragrafi 34-35).

69. Parimenti, sebbene i servizi centrali abbiano fornito un supporto considerevole alle delegazioni attraverso iniziative incentrate sulla formazione, gruppi di supporto della qualità, reti tematiche e helpdesk, permangono carenze nell'emanazione di orientamenti e nel soddisfare le esigenze in materia di formazione (cfr. paragrafi 36-38).

Conclusioni sui risultati della deconcentrazione

70. Dopo meno di due anni di gestione deconcentrata, è ancora troppo presto per constatare i miglioramenti previsti nella rapidità e nella qualità dell'aiuto esterno comunitario. Inoltre, data l'assenza di una serie completa di indicatori di funzionamento nella fase iniziale del processo di deconcentrazione, è difficile misurare i progressi compiuti rispetto agli obiettivi principali. Nel frattempo, la Commissione continua ad utilizzare prevalentemente, come indicatori di rapidità, dati finanziari (quali il livello di impegni e di pagamenti), benché questi possano variare per ragioni indipendenti dalla deconcentrazione o dalla riforma e costituiscano proprio i criteri di valutazione dell'aiuto comunitario che la riforma intendeva sostituire (cfr. paragrafi 39-42, 53, 56 e 57).

71. Tuttavia, nella maggior parte delle delegazioni visitate, sembra che la gestione deconcentrata sia sulla buona strada per conseguire i risultati previsti. L'accresciuta capacità delle unità operative delle delegazioni e la disponibilità in loco del personale che si occupa di finanze e contratti incidono positivamente sulla rapidità e sulla qualità della gestione dei progetti. Ciò porta ad una migliore capacità di risolvere i problemi all'interno delle delegazioni e a maggiori contatti con i beneficiari ed altre parti interessate, nonché ad una migliore comprensione delle condizioni, dei rischi e delle opportunità locali. Nell'ambito della deconcentrazione, vigono in generale solide procedure di gestione finanziaria. Tuttavia, esse non sono ancora sufficientemente sviluppate per quanto attiene al monitoraggio finanziario degli organismi esecutivi (cfr. paragrafi 54, 58, 61 e 62).

72. Attualmente, i problemi connessi all'assunzione di personale con competenze adeguate e all'uso ottimale di tali competenze, le difficoltà incontrate dai servizi centrali nel fornire sostegno alle delegazioni, nonché l'inadeguatezza dei sistemi di informazione finanziaria e la complessità delle procedure ostacolano il conseguimento dei risultati attesi dalla deconcentrazione in termini di una maggiore rapidità e qualità della gestione dei progetti (cfr. paragrafi 52, 55, 59, 60 e 63).

73. Vi sono inoltre indicazioni di un possibile rallentamento, a breve termine, della preparazione dei progetti, finché le delegazioni non si saranno adattate alle nuove responsabilità in questo campo. Benché l'affidabilità degli indicatori sulla rapidità dei pagamenti sia incerta, a causa di errori nei dati sottostanti, i contratti ed i pagamenti sono gestiti, di norma, in maniera tempestiva dalle delegazioni. Tuttavia, si verificano ancora seri ritardi all'esterno delle delegazioni, ad esempio a livello dell'amministrazione nazionale e delle unità di gestione dei programmi (cfr. paragrafi 43-51).

RACCOMANDAZIONI

74. Sarebbe opportuno instaurare un sistema di indicatori adeguati, basato su dati affidabili e riguardante sia la rapidità sia la qualità dell'aiuto, che misuri annualmente i progressi compiuti sulla base di norme da stabilire, a livello globale e delle singole delegazioni.

75. I costi annuali effettivi della deconcentrazione dovrebbero essere monitorati in relazione ai costi stimati.

76. La Commissione dovrebbe fare in modo che le sue procedure di assunzione, le retribuzioni ed altre condizioni di impiego possano attirare personale in possesso di competenze adeguate per rispondere ai bisogni crescenti delle delegazioni in termini di personale.

77. È necessario organizzare le competenze tematiche nell'ambito dei servizi centrali, onde fornire alle delegazioni, in modo efficiente, un supporto di qualità.

78. Il ruolo di monitoraggio dei servizi centrali dovrebbe essere sviluppato stabilendo norme di riferimento per valutare il livello dell'organico presso le delegazioni, fornendo a queste ultime un feedback più sistematico e costruttivo e continuando a migliorare i sistemi di informazione finanziaria.

79. Il ruolo di sostegno dei servizi centrali dovrebbe essere sviluppato, in particolare fornendo maggiori chiarimenti in merito al nuovo regolamento finanziario (applicabile al bilancio generale), garantendo la pronta disponibilità di orientamenti nella lingua di lavoro della delegazione e continuando a far fronte alle necessità persistenti in materia di formazione.

80. La Commissione dovrebbe intensificare i propri sforzi nel tentativo di ridurre i ritardi nell'esecuzione dei progetti che si verificano all'esterno delle delegazioni, a livello dell'amministrazione nazionale o delle unità dei progetti, in particolare i ritardi nei pagamenti.

81. Il buon esempio dato da alcune delegazioni «deconcentrate» nello sviluppare un approccio completo e sistematico in materia di audit esterni degli organismi esecutivi, compreso il follow-up sistematico degli stessi, dovrebbe essere seguito da tutte le delegazioni.

82. Per ottimizzare i risultati della deconcentrazione, la Commissione dovrebbe continuare a prestare particolare attenzione alla semplificazione, all’armonizzazione e alla chiarificazione delle procedure contrattuali e finanziarie.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussembrugo, nella riunione dell'8-9 dicembre 2004. Per la Corte dei conti Juan Manuel FABRA VALLÉS Presidente

(1) Comunicazione alla Commissione sulla riforma della gestione dell'aiuto esterno, 16 maggio 2000, denominata anche SEC(2000) 814/5.

(2) COM(2000) 200.

(3) In passato, la Corte ha criticato in diverse occasioni la gestione eccessivamente centralizzata della Commissione relativamente ai programmi di aiuto esterno e la mancanza di responsabilità e di risorse delle sue delegazioni. Cfr., ad esempio, le seguenti relazioni della Corte:

— Relazione speciale n. 21/2000 sulla gestione dei programmi di aiuti esterni della Commissione, in particolare per quanto riguarda la programmazione per paese, l'elaborazione dei progetti e il ruolo delle delegazioni, paragrafi 51-53 (GU C 57 del 22.2.2001, pag. 1).

— Relazione speciale n. 1/98 sulla cooperazione finanziaria e tecnica bilaterale con i paesi terzi del Mediterraneo, paragrafo 39 (GU C 98 del 31.3.1998, pag. 1).

— Relazione speciale n. 3/97 sul sistema decentrato di realizzazione del programma PHARE, paragrafi 2.13-2.22 (GU C 175 del 9.6.1997, pag. 4).

— Relazione annuale 1997, paragrafo 5.23 (GU C 349 del 17.11.1998, pag. 1).

(4) Nel caso dell'aiuto al bilancio, la situazione è diversa: spetta alle delegazioni preparare le proposte di finanziamento e valutare le condizioni per l'erogazione dei fondi, mentre l'autorizzazione dei pagamenti rimane di competenza dei servizi centrali.

(5) Gli UAT partecipavano, ad esempio, alla preparazione delle proposte di finanziamento e al monitoraggio dell'esecuzione dei progetti. La loro graduale abolizione è stata ultimata alla fine del 2001.

(6) Nel febbraio 2004, la Commissione ha adottato anche una decisione per trasferire alcune responsabilità gestionali alla delegazione di Israele; se si tiene conto della delegazione in Bosnia, cui tali responsabilità erano già state trasferite prima che iniziasse il processo di deconcentrazione, il numero complessivo delle delegazioni che operano secondo tale regime ammonta a 80.

(7) I programmi geografici sono destinati a regioni geografiche specifiche, come TACIS (ex Unione sovietica), CARDS (Balcani), MEDA (paesi mediterranei), ALA (Asia ed America Latina), FES (paesi ACP) e PERS (Sudafrica).

(8) Le dieci delegazioni visitate (nel novembre 2003 o nel marzo 2004) sono le seguenti: Indonesia, Kenya, Mali, Marocco, Russia, Senegal, Sudafrica (tutte del primo turno) ed Albania, Etiopia e Uruguay (secondo turno). Le delegazioni in Nicaragua ed in Tunisia sono state visitate agli inizi del 2003, nel quadro dello studio preliminare di preparazione dell'audit.

(9) Valutazione del processo di deconcentrazione: relazione finale — 6.5.2004 — SEC(2004) 561.

(10) Comunicazione alla Commissione da parte dei Commissari Patten, Nielsen, Kinnock e Schreyer: Réforme de l'aide communautaire: Plan de mise en œuvre et de financement de la déconcentration. SEC(2002) 85, adottato dalla Commissione il 30.1.2002.

(11) A titolo esemplificativo, la delegazione in Indonesia che, prima della deconcentrazione, era composta di 25 persone, ha ricevuto in un primo tempo 14 agenti supplementari, sei per l'unità F & C, tre esperti per l'unità di cooperazione e cinque agenti amministrativi e di sostegno.

(12) Gli esperti individuali sono professionisti con un'esperienza considerevole (in settori quali sanità, silvicoltura, settore privato), assunti con un contratto a tempo determinato, con condizioni più o meno simili a quelle dei funzionari.

(13) L'acronimo ALAT sta per 'agente locale assistenza tecnica' e designa agenti temporanei, di nazionalità europea, con contratto locale, aventi gradi di esperienza diversi, ma solitamente in possesso di un'esperienza professionale inferiore a quella degli esperti.

(14) Il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale e il regolamento finanziario del 9o FES.

(15) Définition des fonctions du Siège d'EuropeAid dans le cadre d'un environnement déconcentré (Definizione delle funzioni della sede di EuropeAid in un ambiente deconcentrato).

(16) Mission statement, Responsabilités et Tâches des Services (Obiettivi, responsabilità e compiti dei servizi).

(17) RAC = «Restant à contracter» = impegni ancora da contrarre.

RAL = «Restant à liquider» = impegni ancora da liquidare.

(18) Come dimostra la nota in cui un direttore di EuropeAid chiedeva ad un capo delegazione un'indicazione chiara sul periodo in cui i servizi centrali avrebbero dovuto intervenire.

(19) Presso EuropeAid, per le direzioni A-F, vi sono sei gruppi di sostegno della qualità, il cui compito è di monitorare due volte tutti i nuovi progetti — prima, durante la fase di definizione, e, successivamente, durante la fase relativa alla proposta di finanziamento.

(20) Le reti tematiche risalgono al 2001, anno della creazione di EuropeAid; attualmente vi sono 11 reti tematiche e 3 reti di corrispondenti. La comunicazione con le delegazioni avviene principalmente attraverso i siti web, creati nel luglio 2003.

(21) È il caso, in particolare, dei paesi ACP, ma anche di altri paesi, in cui viene esercitata una gestione decentrata dei progetti, come in Marocco.

(22) Dall'audit presso la delegazione in Senegal, ad esempio, è emerso che, laddove il tempo impiegato all'interno della delegazione per trattare un pagamento era sceso a circa 20 giorni, esso rappresentava solamente una frazione del tempo impiegato dalle unità di gestione dei progetti o dall'amministrazione nazionale per eseguire la propria parte del processo di pagamento, misurabile in mesi anziché in giorni. In Marocco, le procedure dell'amministrazione nazionale per trattare i pagamenti o stipulare i contratti richiedevano tempi lunghi, tanto che la delegazione, anziché cercare di aiutare il governo a migliorare le proprie procedure locali, aveva deciso di assumersi la completa responsabilità di tutti i pagamenti e gli impegni al fine di ridurre i ritardi.

(23) Un'eccezione è stata riscontrata nel Senegal, dove le schede che indicavano l'iter dei visti per i pagamenti contenevano un numero preciso di giorni lavorativi per ciascuna fase del processo di verifica pari, complessivamente, a 21 giorni lavorativi per trattare una fattura di pagamento presso la delegazione.

(24) Gli errori riscontrati comprendevano la data errata dell'emissione di una fattura, la mancata indicazione del periodo durante il quale è stata sospesa una richiesta di pagamento, ad esempio per la mancanza di documenti giustificativi, la doppia registrazione nel sistema di un pagamento effettuato una sola volta.

(25) Un progetto in corso, ad esempio, potrebbe risentire di carenze a livello di concezione o di un cambiamento delle circostanze, cui la deconcentrazione non può (facilmente) rimediare.

(26) Ai fini del presente audit, sono stati espletati audit finanziari in tutti i paesi visitati, tranne in Etiopia ed in Uruguay. Per maggiori dettagli, cfr. la relazione annuale 2003 della Corte, in particolare il capitolo 7 sull'azione esterna e la relazione sulle attività dei FES. In tale contesto, si osserva anche che, malgrado la Commissione abbia adottato le norme di controllo interno nel 2001, queste verranno applicate nelle delegazioni solamente a partire dal 2004.

ALLEGATO Elenco delle azioni e delle date chiave relative al processo preparatorio della deconcentrazione — Lavoro preparatorio sulla deconcentrazione avviato nel 1999 (questionario inviato alle delegazioni), — comunicazione della Commissione riguardante la riforma generale dell'aiuto esterno nel maggio 2000, — inizio delle riunioni del gruppo di lavoro interservizi nell'ottobre 2000, — annuncio del primo turno di 22 delegazioni nel novembre 2000, — adozione del «Concetto operativo di deconcentrazione» nel marzo 2001, — udienze sulle risorse supplementari per le delegazioni del primo turno nel marzo-maggio 2001, — avvio della gestione deconcentrata per le delegazioni del primo turno a partire dal gennaio 2002, — comunicazione della Commissione sul piano di attuazione e di finanziamento della deconcentrazione (Plan de mise en oeuvre et financement de la déconcentration) nel gennaio 2002, — seminario EuropeAid sul ruolo dei servizi centrali nell'ambito della gestione deconcentrata, febbraio 2002, — documento di riferimento interno EuropeAid che presenta una definizione delle funzioni della sede centrale di EuropeAid nell'ambito della gestione deconcentrata (Définition des fonctions du Siège d'EuropeAid dans le cadre d'un environnement déconcentré), novembre 2002, — riorganizzazione di EuropeAid, a seguito del processo di deconcentrazione, febbraio 2003, — Ufficio per la cooperazione EuropeAid: Obiettivi, responsabilità e compiti dei servizi (Mission Statement, Responsabilités et Tâches des Services), 25 luglio 2003.