Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo - Piano d'azione a favore della biodiversità agricoltura /* COM/2001/0162 def. */





Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Piano d'azione a favore della biodiversità agricoltura INDICE 1. Introduzione 1.1. Inquadramento del problema 1.2. Il concetto di biodiversità 2. Lo stato dell'arte 2.1. Fonti di informazione 2.2. I vantaggi della biodiversità per l'agricoltura 2.3. I vantaggi dell'agricoltura per la biodiversità 2.4. Gli effetti dell'attività agricola sulla biodiversità 3. Il quadro strategico e gli strumenti della PAC per la conservazione e l'uso sostenibile della biodiversità 3.1. Il quadro strategico 3.2. Priorità 3.3. I principi da privilegiare 3.4. Gli strumenti della politica agricola comune che influiscono sulla biodiversità 4. Il piano d'azione come strumento per attuare la strategia comunitaria per la diversità biologica 4.1. Obiettivi orizzontali e settoriali 4.2. Conservazione e uso sostenibile degli ecosistemi agricoli (obiettivo settoriale n. 2) 4.2.1. Il regolamento "orizzontale" 4.2.2. Misure agroambientali 4.2.3. Aree svantaggiate e zone soggette a vincoli ambientali specifici 4.2.4. Altre misure per lo sviluppo rurale 4.2.5. Componenti ambientali delle organizzazioni comuni di mercato (cfr. anche Tab. 1) 4.2.6. Componenti ambientali di strumenti basati su una logica di mercato (politica di qualità) 4.2.7. Legislazione in materia di prodotti fitosanitari 4.2.8. Ampliamento dell'Unione europea e strumento SAPARD 4.3. Risorse genetiche (obiettivo settoriale n.°1) 4.3.1. Regolamento (CE) n. 1467/94 del Consiglio concernente la conservazione, la caratterizzazione, la raccolta e l'utilizzazione delle risorse genetiche in agricoltura 4.3.2. Legislazione in materia di sementi 4.3.3. Organismi geneticamente modificati 4.4. Impatto del commercio sul settore agricolo (obiettivo settoriale n. 3) 4.5. Conseguimento degli obiettivi orizzontali della strategia comunitaria per la diversità biologica 4.5.1. Conservazione e uso sostenibile della diversità biologica 4.5.2. Ripartizione dei vantaggi derivati dall'uso della diversità biologica 4.5.3. Ricerca, individuazione, controllo e scambio di informazioni 4.5.4. Istruzione, formazione e sensibilizzazione 4.6. Monitoraggio e valutazione delle priorità: stato di avanzamento dei lavori 4.6.1. Definizione di un quadro integrato per gli indicatori agroambientali 4.6.2. Monitoraggio e valutazione degli obiettivi inerenti alla biodiversità 5. Coerenza dei vari provvedimenti 5.1. Programmazione integrata 5.2. Ambito di applicazione 5.3. Compatibilità e coerenza 5.4. Conclusioni - Traguardi e calendario Allegato I - Stanziamenti a favore dello sviluppo rurale nell'ambito del FEAOG - Sezione garanzia Allegato II - Politiche in materia di qualità Allegato III - Indicatori di monitoraggio Allegato IV - Indicatori per la valutazione Abbreviazioni e sigle 1. Introduzione 1.1. Inquadramento del problema 1. Il presente documento assolve all'obbligo assunto dalla Commissione di elaborare un piano d'azione per la biodiversità nel settore dell'agricoltura. Come tale deve dunque essere considerato parte integrante del pacchetto di misure comunitarie a sostegno della strategia a favore della biodiversità intese a prevedere, prevenire ed eliminare le cause della diminuzione o perdita significativa della biodiversità. Il documento deve essere collocato nel contesto di altri sviluppi di portata comunitaria che hanno effetti sulla biodiversità, tra cui gli "Orientamenti per un'agricoltura sostenibile" [1], le convenzioni e gli accordi internazionali, in particolare la convenzione sulla diversità biologica, e le strategie nazionali dei singoli Stati membri e relativi piani d'azione. [1] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo. COM (1999) 22 def.; GU C 173 del 19.6.1999, pag. 2. 2. Occorre tuttavia rilevare che il fattore ambientale è una delle principali componenti dei nuovi orientamenti della politica agricola comune, così come sanciti dalle disposizioni del trattato di Amsterdam e confermati dai capi di Stato e di governo in occasione del vertice di Helsinki. Due sono gli aspetti essenziali: l'integrazione delle problematiche ambientali nella normativa che disciplina la PAC e lo sviluppo di pratiche agricole che consentano di conservare l'ambiente e salvaguardare le zone rurali. 3. L'Agenda 2000 e in particolare le disposizioni in materia di sviluppo delle zone rurali forniscono una valida base per l'integrazione delle tematiche ambientali nella politica agricola di cui la diversità biologica rappresenta un aspetto fondamentale e predominante, come ribadito dal Consiglio "Agricoltura" [2]. [2] Strategia del Consiglio sull'integrazione ambientale e lo sviluppo sostenibile nella politica agricola comune definita dal Consiglio "Agricoltura" - Relazione del Consiglio "Agricoltura" al Consiglio europeo di Helsinki (Consiglio dell'Unione europea, AGRI 184 ENV 398, 13078/99). 4. Per raggiungere gli obiettivi inerenti alla biodiversità la strategia punta su misure agroambientali destinate specificatamente alla promozione di pratiche agricole atte a preservare l'ambiente, salvaguardare il contesto rurale e conservare il patrimonio rurale europeo. Tali misure sono elementi vincolanti dei nuovi programmi di sviluppo rurale. 1.2. Il concetto di biodiversità 5. La definizione di biodiversità non dovrebbe limitarsi esclusivamente agli aspetti relativi alle risorse genetiche o alla conservazione delle specie in via di estinzione. Come precisato nella Convenzione sulla diversità biologica e nella Strategia paneuropea sulla diversità biologica e paesaggistica, la biodiversità riflette la varietà della vita e dei suoi processi. Questo concetto comprende tutte le forme di vita, dagli organismi monocellulari a quelli più complessi, nonché i processi, le vie e i cicli che aggregano gli organismi viventi in popolazioni, ecosistemi e paesaggi. 6. È opinione comune che la biodiversità riguardi tre livelli: * diversità genetica: la varietà delle componenti genetiche riscontrate negli individui di una determinata specie; * diversità delle specie: la varietà degli organismi viventi riscontrata in un determinato ambiente; * diversità degli ecosistemi: la varietà di specie, funzioni e processi ecologici (sia a livello quantitativo che qualitativo) che si riscontra in ambienti fisici diversi. 7. Per essere veramente completa una strategia a favore della biodiversità in agricoltura deve tenere conto di tutti questi livelli e utilizzare strumenti adeguati per i tre principali settori della biodiversità: * la varietà genetica delle piante e degli animali addomesticati (pool genetico, patrimonio naturale, paesaggi, ecc.) che si manifesta dopo anni - o meglio secoli - di equilibrio tra le attività umane e gli ecosistemi naturali e che comunque è più semplice della biodiversità "selvatica"; * biodiversità "selvatica" (flora e fauna selvatiche in rapporto all'attività colturale); nel prestare particolare attenzione alle specie e agli ecosistemi in via di estinzione è importante non sottovalutare questo aspetto (cfr. riquadro 1); * i sistemi di supporto alla vita, compresi i microbiota del suolo, gli agenti impollinatori, i predatori e tutti gli organismi che fungono da supporto per la fertilità e la produttività degli ecosistemi agricoli. 1. Da cosa è minacciata la biodiversità- La sopravvivenza di numerose specie selvatiche presenti in Europa è sempre più in pericolo. Circa la metà delle specie note di vertebrati e oltre un terzo delle specie aviarie sono in via di estinzione. Questa tendenza interessa anche habitat di particolare importanza biologica quali le zone umide. Per contro, alcune specie vengono conservate e talvolta riescono persino a ristabilirsi proprio grazie alla continuazione di pratiche agricole estensive e all'introduzione delle colture biologiche. I fattori che incidono maggiormente sulla biodiversità in termini negativi sono l'urbanizzazione, lo sviluppo di infrastrutture, i danni all'ambiente acquatico (eliminazione di zone acquatiche, inquinamento ed eutrofizzazione), l'agricoltura intensiva e l'abbandono delle campagne, la riforestazione troppo uniforme, il cambiamento climatico e i fenomeni atmosferici (riscaldamento e acidificazione), nonché l'impoverimento e l'erosione del suolo. Come già ribadito nella seconda valutazione sull'ambiente in Europa, il diverso utilizzo dei terreni nella maggior parte del territorio europeo ha modificato e ridotto la diversità degli habitat naturali e seminaturali degradando il suolo, inquinando l'ambiente e disturbando l'equilibrio delle specie. Inoltre, numerosi studi scientifici dimostrano chiaramente il nesso tra le pratiche agricole e la biodiversità come rilevabile nei sistemi agricoli tradizionali europei. Se da un lato l'intensificazione delle colture e la marginalizzazione di talune zone coltivate interessano molte aree dell'Unione europea, dall'altro lato nell'Europa orientale i problemi inerenti all'impatto sulla biodiversità sono soprattutto legati al declino delle zone coltivate. Grandi mutamenti possono emergere dalla preparazione all'adesione, atti a ridurre l'importanza dell'agricoltura tradizionale, e quindi la diversità e resistenza delle specie vegetali ed animali, a favore di un'agricoltura più intensiva. 8. La biodiversità agricola, un aspetto della biodiversità in generale, è essenziale per soddisfare i bisogni fondamentali della popolazione umana in termini di sicurezza alimentare. Sono gli agricoltori che la gestiscono spontaneamente, tanto che svariate componenti della biodiversità agricola non sopravviverebbero in assenza di questa interferenza umana. Le conoscenze locali e le tradizioni culturali formano parte integrante della gestione della biodiversità agricola. 9. Tenuto conto del livello di interferenza delle attività umane sulla biodiversità agricola, la sua conservazione nell'ambito dei sistemi di produzione è strettamente legata al concetto di sostenibilità: sviluppare un'agricoltura sostenibile significa che le pratiche colturali e zootecniche devono restare produttive nel lungo periodo nell'ottica non solo ecologica ma anche biologica, economica e sociale. 10. Il fatto che taluni ecosistemi siano minacciati di estinzione a seguito dell'abbandono di forme di agricoltura che sostengono importanti tipi di biodiversità (ad es. l'agricoltura non intensiva) ha dimostrato che la cessazione di alcune pratiche agricole è deleteria per gli ecosistemi seminaturali tanto quanto lo può essere una produzione intensiva. Sebbene il ricorso a tipi di gestione alternativi possa rappresentare una buona soluzione (cfr. riquadro 2) nel caso in cui l'agricoltura non possa più garantire una gestione adeguata (o perché è diventata troppo intensiva oppure perché sta scomparendo), essa rimane comunque nella maggior parte dei casi lo strumento più logico di gestione del territorio. Per contro, in alcune circostanze, l'abbandono dell'agricoltura può essere positivo per la biodiversità (ad es. nelle zone umide). 2. Misure agroambientali, zone svantaggiate e biodiversità Nella maggior parte degli Stati membri sono state attuate misure agroambientali per preservare la biodiversità ai sensi del regolamento (CEE) n. 2078/92 che prevedono ad esempio la riduzione o l'eliminazione graduale dell'impiego di fertilizzanti e pesticidi e il mantenimento della rotazione delle colture. Tra gli esempi è da citare l'introduzione dell'agricoltura biologica, la gestione di tipo estensivo della praticoltura, la lotta biologica integrata, il ritiro dalla produzione delle fasce di delimitazione dei campi e misure specifiche per determinati habitat, la cui efficacia era già stata testata mediante i programmi LIFE. Sono state anche adottate misure per la gestione della superficie boschiva, delle zone umide e delle siepi delle aziende agricole a vantaggio della flora e della fauna nonché provvedimenti relativi alla tutela di varietà vegetali e razze animali minacciate di estinzione. Il sottoimpiego o l'abbandono dei terreni agricoli possono avere conseguenze disastrose per l'intero ambiente naturale circostante. Nelle regioni montane e in altre zone svantaggiate, tra cui le zone con scarse precipitazioni e quelle nordiche, i terreni caratterizzati da grande varietà di piante superiori e prima utilizzati a fini agricoli si ricoprono velocemente di boscaglia e arbusti, con conseguenze negative anche sulle popolazioni di animali vertebrati e invertebrati. È essenziale dunque conservare habitat seminaturali relativamente aperti, che per natura dipendono fortemente dalla continuazione di opportune pratiche agricole. Tuttavia, la conservazione dell'attività agricola può risultare insufficiente per preservare la biodiversità in assenza di altre misure concrete. Va osservato, ad esempio, che la sostituzione della gestione del pascolo con sistemi di allevamento in azienda su vasta scala e incontrollati può danneggiare notevolmente l'ambiente seminaturale. La PAC può contribuire notevolmente a garantire la sopravvivenza di sistemi agricoli in via di estinzione, in particolare tramite misure specifiche per le zone svantaggiate nelle quali l'agricoltura rischierebbe di scomparire completamente. Inoltre, le misure agroambientali rappresentano in tutta l'Unione europea un elemento fondamentale ai fini della conservazione della biodiversità legata all'attività agricola. Di conseguenza, si configurano come uno strumento importante e concreto nell'approccio comunitario al problema della conservazione della biodiversità. Sebbene le misure agroambientali interessino attualmente circa il 20% dei terreni destinati all'agricoltura nel territorio comunitario, superando del 5% l'obiettivo fissato per l'anno 2000 nel Quinto programma d'azione ambientale, l'86% delle spese connesse ricade su soli cinque Stati membri. L'adozione dei programmi avviene spesso con lentezza nelle zone altamente produttive e caratterizzate da pratiche agricole intensive. In queste zone la biodiversità può quindi rischiare di essere sottoposta a notevoli pressioni. L'applicazione degli strumenti previsti nel quadro della PAC deve andare comunque di pari passo con l'attuazione di altri dispositivi comunitari, tra cui Natura 2000. 2. Lo stato dell'arte 2.1. Fonti di informazione 11. In sede di elaborazione di un piano di azione occorre stabilire le priorità anzitutto sulla base delle conoscenze delle interazioni tra l'agricoltura e la diversità biologica e in secondo luogo tenendo conto sia della situazione attuale, sia della probabile evoluzione futura. 12. Nella Comunità sono state pubblicate recentemente due relazioni che forniscono ulteriori informazioni sull'evoluzione e sulle condizioni della biodiversità in Europa in rapporto alle attività umane e alle pratiche di utilizzo del suolo. Si tratta della relazione intitolata "Agriculture, Environment, Rural Development: Facts and Figures" [3] e della relazione dell'Agenzia europea dell'ambiente sulla situazione dell'ambiente nell'Unione europea nel 1998 [4], integrata dalla valutazione intitolata "Europe's Environment: the Second Assessment" [5]. [3] Relazione elaborata da Eurostat in coordinamento con la DG VI e la DG XI. [4] Relazione sulla valutazione ambientale n. 2: "L'ambiente nell'Unione europea all'inizio del terzo millennio", EEA, 1999. [5] Agenzia europea dell'ambiente, 1998. 13. L'attuazione del regolamento (CEE) n. 2078/92 e, prima di questo, dell'articolo 19 del regolamento (CEE) n. 797/85 ha consentito di raccogliere numerose informazioni sugli impatti (positivi e negativi) dell'agricoltura sulla biodiversità. Le relazioni sulla valutazione del regolamento (CEE) n. 2078/92 [6] assieme all'opuscolo intitolato "Agricoltura e Ambiente" [7] e alla recente comunicazione intitolata "Orientamenti per un'agricoltura sostenibile" forniscono un quadro relativamente completo della situazione attuale della biodiversità e dei fattori che la minacciano. [6] Documento di lavoro della Commissione (DG VI) VI/7655/98, 1998. Disponibile sul sito Internet della Commissione al seguente indirizzo: http://europa.eu.int/comm/dg06/envir/programs/index_fr.htm. [7] CAP Working Notes, ediz. speciale, Direzione generale dell'Agricoltura della Commissione europea. 14. L'ambiente rurale è anzitutto uno spazio di vita nel quale la flora, la fauna, gli habitat e le attività agricole si sono sviluppati in maniera interdipendente. Nel corso dei secoli si è venuta a creare una vera e propria simbiosi: il mantenimento di alcune specie ed alcuni ecosistemi dipende dalla continuazione di determinate attività agricole, e l'agricoltura è uno dei primi settori a beneficiare della diversità biologica. 2.2. I vantaggi della biodiversità per l'agricoltura 15. La conservazione della diversità biologica è un fattore determinante per le attività agricole. Essendo all'origine di svariati processi biologici utilizzati in campo agricolo, la biodiversità consente agli agricoltori di produrre alimenti e prodotti non alimentari, oltre che una serie di servizi. Sebbene il tentativo di garantire l'autosufficienza in termini di produzione alimentare abbia riguardato negli ultimi decenni solo un numero limitato di specie vegetali ed animali, la sicurezza degli approvvigionamenti alimentari è stata ottenuta fondamentalmente grazie all'adattamento e al miglioramento del germoplasma che a sua volta ha consentito di sviluppare una produzione agricola adeguata dal punto di vista qualitativo e su scala opportunamente vasta in svariati e talvolta anche difficili ambienti (basti pensare all'estensione delle superfici destinate alla produzione di granturco). L'uso della biodiversità in ambito agricolo consente dunque di creare nuove varietà vegetali e animali per ottenere obiettivi economici, sanitari, tecnici ed ecologici. 16. L'uso sostenibile della diversità biologica nell'ambito dell'agricoltura contribuisce a cambiare determinate pratiche: è il caso ad esempio della riduzione dell'impiego di insetticidi grazie al ricorso ad insetti benefici, della riduzione dell'aratura con il potenziamento dell'attività biologica del suolo e del mantenimento di una resa costante delle colture mediante un aumento dell'impollinazione. 2.3. I vantaggi dell'agricoltura per la biodiversità 17. D'altro canto l'evoluzione delle attività agricole ha contribuito in alcuni casi ad arricchire la biodiversità. In determinate zone si sono creati e mantenuti particolari ecosistemi e habitat, con un mosaico di campi coltivati e la loro delimitazione con siepi e fossati in cui trovano rifugio oppure cibo talune specie di flora, fauna e microfauna. L'agricoltura ha contribuito a modellare un ambiente seminaturale che ha garantito la sopravvivenza di alcune specie endemiche minacciate di estinzione. Basti pensare ad esempio al gracchio corallino (Pyrrhocorax pyrrhocorax), la cui sopravvivenza dipende dalla conservazione dei pascoli tradizionali in talune aree europee, e all'otarda (Otis tarda), una specie aviaria che prospera negli appezzamenti cerealicoli a maggese e nei prati della Spagna e del Portogallo, ma anche a numerose specie di piante e insetti la cui sopravvivenza dipende dai prati seminaturali (e da altri habitat seminaturali). Ad esempio, circa il 70% delle piante vascolari attualmente minacciate di estinzione in Svezia dipende da un paesaggio agricolo variato e "aperto" (cfr. riquadro 2). 18. L'agricoltura non intensiva contribuisce dunque a conservare specie, varietà o razze di piante ed animali sia selvatici che domestici, nonché ecosistemi talvolta in via di estinzione. Grazie alla selezione e alla ricerca di piante e animali addomesticati l'agricoltura non intensiva contribuisce alla variabilità intraspecifica (ad es. tramite la selezione di piante adattate a zone con scarse precipitazioni). 19. Poiché rappresenta una forma di gestione di gran parte del territorio comunitario, in alcuni casi l'agricoltura contribuisce a conservare molti ecosistemi specifici che altrimenti scomparirebbero con l'abbandono di determinate attività agricole. La brucatura del sottobosco e della boscaglia ad opera di ovini nelle aree difficili da raggiungere, la prevenzione dell'erosione per l'azione dell'acqua e del vento grazie alla crescita del soprassuolo, la conservazione della diversità della flora nei prati seminaturali grazie al tappeto erboso, il mantenimento della biodiversità nelle zone alpine ad alta quota e la conservazione delle zone umide sono tutti esempi di come l'agricoltura può tornare a vantaggio della biodiversità. 2.4. Gli effetti dell'attività agricola sulla biodiversità 20. Due fattori di cambiamento nelle pratiche agricole hanno tuttavia sconvolto l'equilibrio tra agricoltura e biodiversità in alcune situazioni: l'intensificazione della produzione e la sottoutilizzazione del suolo (cfr. riquadro 2). I profondi cambiamenti che almeno negli ultimi 50 anni hanno interessato l'uso del suolo e le strutture delle aziende agricole sono stati la causa diretta o indiretta di una notevole riduzione o perdita della biodiversità. La superficie a prato seminaturale è stata ridotta significativamente nelle pianure dell'Europa nordoccidentale e lo stesso si è verificato nelle zone umide a causa dell'intensificazione dell'attività agricola (si pensi ad esempio agli effetti delle bonifiche e dell'uso intensivo di fertilizzanti). 21. Volendo ricercare le cause del deterioramento della biodiversità che possono essere correlate a pratiche agricole inopportune, si osservano una serie di interrelazioni con effetti diretti e indiretti a vario livello. Ad esempio: * a livello genetico la riduzione del numero di specie, razze o varietà utilizzate e il ricorso alle monocolture rappresentano una minaccia per il patrimonio genetico animale e vegetale che riveste di per sé un valore inestimabile; * a livello di specie selvatiche l'uso di erbicidi colpisce tutte le specie erbivore di una determinata zona e l'uso di insetticidi interessa l'intera microfauna, con conseguente destabilizzazione dei cicli di vita naturali e alterazione degli equilibri a causa della meccanizzazione e dell'impiego più intensivo di fertilizzanti (che invece favoriscono le specie più nitrofile); * a livello di habitat ed ecosistemi la scomparsa o il degrado delle zone umide, dei piccoli boschi e delle siepi influisce direttamente sul declino di libellule, beccaccini, usignoli, porcospini e piante idrofile, solo per citare alcuni esempi. 22. D'altro canto la marginalizzazione graduale delle zone coltivate e il loro abbandono, soprattutto in talune aree in cui le condizioni per praticare l'agricoltura sono particolarmente difficili, conducono ad un impoverimento degli ecosistemi altamente dipendenti dalla continuazione delle attività agricole. La sottoutilizzazione del terreno può ridurre progressivamente la flora abbondante dei pascoli estensivi a media altitudine e di quelli delle latitudini settentrionali, favorendo l'invasione e la colonizzazione di questi ambienti da parte di specie semilegnose. 23. Anche l'inquinamento (ad esempio per uso eccessivo di nutrienti o di sostanze agrochimiche) dovuto a fonti agricole ha effetti indiretti e significativi sull'ambiente. 24. Le principali pratiche agricole che esercitano un impatto sulla biodiversità sono: * uso non sostenibile di fertilizzanti e prodotti fitosanitari, * sostituzione di pratiche tradizionali mediante sistemi meccanizzati, * specializzazione di sistemi di produzione e intensificazione di talune pratiche (abbandono dei sistemi di coltivazione mista e cerealicoltura su superfici a pascolo), * riduzione del numero delle specie e delle varietà utilizzate, * conversione di ecosistemi naturali a fini agricoli e abbandono delle campagne, * ricomposizione fondiaria (sovraddimensionamento delle parcelle, scomparsa dei bordi poderali: siepi, fossati, ecc.), * bonifica e irrigazione (soprattutto se le dimensioni non sono adatte alle condizioni ambientali come avviene nel caso dello sfruttamento eccessivo delle falde freatiche o dei corsi d'acqua). Tutto ciò può comportare: * degrado delle condizioni locali, soprattutto degrado del suolo ed erosione (che influiscono sulla fauna del suolo), * semplificazione e omogeneizzazione degli ecosistemi, * sviluppo incontrollato di specie selvatiche ed estranee. 3. Il quadro strategico e gli strumenti della PAC per la conservazione e l'uso sostenibile della biodiversità 3.1. Il quadro strategico 25. I principali elementi alla base del piano d'azione per il settore agricolo sono stati illustrati nella comunicazione della Commissione intitolata "Orientamenti per un'agricoltura sostenibile" [8] e ribaditi nelle decisioni definitive concernenti l'Agenda 2000. Come già accennato in precedenza, l'elemento "ambiente" assume un'importanza rilevante in questo nuovo contesto, in particolare per quanto concerne l'introduzione di pratiche agricole che possono contribuire a preservare l'ambiente e a salvaguardare il contesto rurale. [8] COM(1999) 22 def. del 27 gennaio 1999. 26. Obiettivo dell'Agenda 2000 è promuovere un'agricoltura effettivamente sostenibile facendo fronte alle sfide socioeconomiche che generano competitività nel settore, consentire la gestione sostenibile delle risorse naturali e rispondere alle aspettative della collettività in termini di qualità dell'ambiente e delle aree rurali. L'Agenda 2000, e segnatamente le disposizioni concernenti lo sviluppo rurale, consente dunque di integrare le problematiche ambientali, in particolare quelle inerenti alla biodiversità, nelle politiche agricole. Sulla base di questo quadro operativo è possibile identificare le misure e gli orientamenti cui attribuire la priorità in sede di predisposizione dei piani di azione a favore della biodiversità, tenendo conto anche dei progressi compiuti finora. 3.2. Priorità 27. Garantire lo sviluppo delle attuali pratiche agricole intensive per raggiungere un livello di intensificazione ragionevole o razionale. A tale scopo occorre: * sviluppare solide pratiche agricole che tengano conto della biodiversità (diversificando i tipi di produzione e di varietà coltivate e tenendo conto di tutti gli aspetti inerenti alla rotazione delle colture); * incoraggiare l'uso meno intensivo di determinate sostanze (tra cui fertilizzanti e prodotti fitosanitari) in casi particolari; * promuovere sistemi di produzione coerenti, quali l'agricoltura biologica o la gestione integrata delle colture, che in molti casi favoriscono la biodiversità; * sostenere i metodi di produzione estensivi, in particolare nel settore dell'allevamento; * realizzare una gestione sostenibile delle risorse naturali, soprattutto di quelle idriche. 28. Mantenere un'attività agricola economicamente efficiente e socialmente accettabile introducendo provvedimenti mirati e su misura destinati a salvaguardare la biodiversità, soprattutto in regioni particolarmente ricche da questo punto di vista, nelle quali l'agricoltura è regredita. 29. Utilizzare il potenziale delle misure agroambientali per la conservazione e l'uso sostenibile della biodiversità, in particolare tramite: * la conservazione della flora e della fauna selvatiche nelle regioni ricche sotto il profilo della biodiversità menzionate al punto precedente; * la conservazione della flora e della fauna selvatiche in zone sfruttate più intensivamente e caratterizzate da importanti elementi di pregio, tra cui la presenza di determinate popolazioni animali e/o di caratteristiche paesaggistiche su scala ridotta; * la conservazione della biodiversità di animali e piante domestiche in situ. 30. Garantire l'esistenza di un'infrastruttura ecologica in tutto il territorio. Questo è un elemento essenziale ai fini della conservazione e a tale scopo sarebbe utile propendere per due approcci complementari: (1) l'attuazione della rete Natura 2000 per realizzare una struttura ecologica coerente a livello comunitario; (2) il mantenimento e lo sviluppo di elementi configurati in forma lineare [9] e di aree isolate di varie dimensioni [10] o di piccole dimensioni [11]. Queste zone presentano anche altri vantaggi per l'ambiente, poiché riducono l'inquinamento, conferiscono valore aggiunto al paesaggio e risultano vitali per il mantenimento di determinati spazi aperti. [9] Ad es. siepi e bordi poderali che sono tagliati successivamente, non concimati né trattati con pesticidi, rive e argini di corsi d'acqua inerbati; boschi e strade. [10] Ad es. zone prative e pascoli estensivi, brughiere e vecchi frutteti. [11] Ad es. alberi isolati e piccoli specchi d'acqua. 31. Sostenere misure specifiche connesse all'uso delle risorse genetiche per conservare razze e varietà locali, tradizionali e rustiche, nonché la diversità di varietà utilizzate nell'agricoltura. 32. Introdurre misure specifiche per promuovere la commercializzazione di razze e varietà indigene che si sono adattate naturalmente alle condizioni locali e regionali. I vantaggi che ne derivano sono: un aumento della diversità dei tipi di attività agricola e la resistenza a parassiti e malattie. 33. Attuare misure per prevenire l'invasione e la sovrabbondanza di specie non indigene introdotte e sostenute dalle pratiche agricole. 3.3. I principi da privilegiare 34. L'esperienza acquisita in particolar modo con l'attuazione delle misure agroambientali consente di identificare alcuni principi essenziali per la messa a punto di un piano d'azione: * spesso il mantenimento della biodiversità dipende direttamente dai metodi di produzione agricola che l'hanno generata, così come dalle condizioni effettive degli ecosistemi agricoli, che a loro volta sono influenzati da fattori indipendenti dalle pratiche agricole (cioè l'impatto di altri settori economici, ad esempio l'inquinamento delle acque ad opera di industrie ubicate a monte); * occorre intervenire su tutto il territorio in linea con gli obiettivi definiti nel capitolo 14 (Promozione di un'agricoltura e di uno sviluppo rurale sostenibile) dell'Agenda 21 (Commissione delle NU per lo sviluppo sostenibile). A tale scopo i metodi e gli strumenti adatti possono variare di zona in zona; pertanto l'approccio da adottare deve da un lato superare la mera logica delle "zone protette" per garantire una stretta cooperazione con tutti i soggetti locali e dall'altro lato consentire al settore agricolo di essere all'altezza del suo compito primario, ossia garantire una produzione più intensiva ma sostenibile. L'approccio ecosistemico definito nella decisione V/16 della CBD (Convenzione sulla diversità biologica) deve essere applicato in questa sede; * occorre un approccio decentrato in base al quale ciascuno Stato membro è responsabile delle scelte e dell'attuazione di misure adeguate; * occorre attribuire priorità ad un approccio sistemico e coerente basato su strumenti agricoli e ambientali complementari e intercorrelati a livello comunitario e sull'introduzione di misure nazionali complementari. 35. Occorre coordinare gli interventi in modo più efficace rispetto al passato, in particolare in riferimento ai seguenti aspetti: * rispetto dei principi di sussidiarietà e trasparenza; * controllo dell'attuazione dei progetti; * valutazione intermedia e definitiva e continuità dei finanziamenti; * assenza di sovrapposizioni delle fonti di finanziamento comunitarie. 3.4. Gli strumenti della politica agricola comune che influiscono sulla biodiversità 36. La strategia agroambientale stabilita nell'Agenda 2000 mira in primo luogo a promuovere la sostenibilità di ecosistemi agricoli in particolare mediante misure di sviluppo rurale (comprese le misure agroambientali) e norme comuni applicabili alle somme versate direttamente nel quadro delle organizzazioni comuni di mercato. Tale strategia parte dal presupposto che gli agricoltori devono essere disposti a rispettare una serie di regole ambientali fondamentali senza ricevere in cambio una compensazione. Nel momento in cui forniscono beni o servizi che richiedono un impegno maggiore rispetto alla semplice applicazione delle normali buone pratiche agricole [12] essi possono ricevere un corrispettivo a compensazione quantomeno dei costi sostenuti e del mancato guadagno. [12] Ai fini del regolamento sullo sviluppo rurale (articolo 28 del regolamento (CE) n. 1750/1999 della Commissione recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio) "costituiscono normali buone pratiche agricole l'insieme dei metodi colturali che un agricoltore diligente impiegherebbe nella regione interessata. Gli Stati membri definiscono norme verificabili nei loro piani di sviluppo rurale. Tali norme comprendono, in ogni caso, l'osservanza delle prescrizioni generali vincolanti in materia ambientale." 37. Il piano d'azione è basato sull'uso ottimale dei seguenti strumenti a vantaggio della biodiversità: * il regolamento "orizzontale" [13], [13] Regolamento (CE) n. 1259/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell'ambito della politica agricola comune. * le misure agroambientali per lo sviluppo rurale [14], [14] Regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti. * le altre misure per lo sviluppo rurale, * le componenti ambientali delle organizzazioni comuni di mercato, * il regolamento sulle risorse genetiche nel settore agricolo [15], [15] Regolamento (CE) n. 1467/94 del Consiglio, del 20 giugno 1994, concernente la conservazione, la caratterizzazione, la raccolta e l'utilizzazione delle risorse genetiche in agricoltura, GU L 159 del 26.8.1994, pag. 1. * le componenti ambientali di strumenti basati su una logica di mercato (qualità). 38. I piani per lo sviluppo rurale stabiliti nel pertinente regolamento dovrebbero configurare le priorità per integrare considerazioni di carattere ambientale attinenti alla biodiversità, tenendo conto del tipo di misure finanziate e della loro distribuzione a livello geografico. I piani integrati per lo sviluppo rurale possono contribuire anche alla coerenza tra varie misure ed evitare interventi confliggenti nella medesima area geografica. In sede di progettazione dei piani per lo sviluppo rurale è essenziale dunque che gli Stati membri tengano conto dell'esigenza di tener fede ai loro impegni in riferimento alla biodiversità. A tale scopo, l'ultimo trattino del punto 6.1 dell'allegato al regolamento (CE) n. 1750/1999 [16] stabilisce la necessità di descrivere [in riferimento a ciascun piano individuale per lo sviluppo rurale] "la misura in cui la strategia tiene conto di tutti gli obblighi rilevanti che derivano dalle politiche ambientali internazionali, comunitarie e nazionali, incluse quelle relative allo sviluppo sostenibile, in particolare alla qualità e all'uso delle acque, alla conservazione della biodiversità, inclusa la conservazione nell'azienda di varietà vegetali, ed il cambiamento climatico". [16] Regolamento (CE) n. 1750/1999 della Commissione, del 23 luglio 1999, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), GU L 214 del 13.8.1999, pag. 31. 39. La tabella 1 illustra in forma riassuntiva le principali misure destinate allo sviluppo rurale e stabilite nell'Agenda 2000, comprese quelle più generali della politica agricola comunitaria che possono essere utilizzate a vantaggio della biodiversità. 40. Il capitolo 4 illustra in dettaglio i principali strumenti cui ricorrere per conseguire obiettivi settoriali e orizzontali identificati nella strategia comunitaria per la diversità biologica17. 4. Il piano d'azione come strumento per attuare la strategia comunitaria per la diversità biologica 4.1. Obiettivi orizzontali e settoriali [17] [17] Cfr. la strategia comunitaria per la diversità biologica (COM(98) 42 def. 41. La strategia comunitaria per la diversità biologica (COM(98) 42) verte su quattro tematiche fondamentali, definite anche "obiettivi orizzontali" perché per essere concretizzate necessitano di uno sforzo congiunto tra svariate attività settoriali. Tali tematiche sono: 1) conservazione e uso sostenibile della diversità biologica, tema che a sua volta è articolato in tre sottotemi: conservazione in situ, conservazione ex situ e uso sostenibile delle componenti della diversità biologica; 2) ripartizione dei vantaggi derivati dall'uso della diversità biologica; 3) ricerca, determinazione, controllo e scambio di informazioni; 4) istruzione, formazione e sensibilizzazione. 42. D'altronde, gli obiettivi settoriali sono direttamente correlati alle singole aree di intervento della strategia [18]. Alcuni di questi obiettivi, ad esempio quelli delle risorse genetiche o del commercio, possono però essere conseguiti solo con una cooperazione tra i diversi settori e le diverse politiche comunitarie, compresi i vari piani d'azione a favore della biodiversità, a causa soprattutto della necessità di esperienza in più settori e della sensibilità a livello politico delle questioni. [18] Le aree di intervento della strategia sono: la conservazione delle risorse naturali, l'agricoltura, la pesca, le politiche regionali e la pianificazione territoriale, le foreste, l'energia e i trasporti, il turismo e lo sviluppo e la cooperazione economica. 43. La strategia comunitaria (COM(98) 42 def.) ha individuato tre gruppi di obiettivi settoriali per l'agricoltura. Il primo gruppo si riferisce alle risorse genetiche, il secondo alla conservazione e all'uso sostenibile degli ecosistemi agricoli e il terzo all'impatto delle politiche commerciali sulla produzione agricola e sull'utilizzazione del suolo (cfr. riquadro 3). 44. Nei capitoli che seguono si procederà ad un'analisi specifica per stabilire come i principali strumenti del settore agricolo rispondano alle sfide connesse alla realizzazione degli obiettivi settoriali della strategia. Un capitolo a parte conterrà una valutazione dei progressi nella realizzazione degli obiettivi orizzontali. 4.2. Conservazione e uso sostenibile degli ecosistemi agricoli (obiettivo settoriale n. 2) 4.2.1. Il regolamento "orizzontale" 45. L'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1259/1999 stabilisce in riferimento ai requisiti in materia di protezione ambientale che "gli Stati membri adottano le misure che essi ritengono appropriate in materia ambientale tenuto conto della situazione specifica dei terreni agricoli utilizzati o della produzione interessata, nonché dei possibili effetti sull'ambiente. Tali misure possono comprendere: * l'erogazione di aiuti in cambio di impegni agroambientali, * la fissazione di requisiti ambientali obbligatori di carattere generale, * la fissazione di requisiti ambientali specifici la cui soddisfazione è condizione per poter beneficiare dei pagamenti diretti". 46. Gli Stati membri che decidono di applicare la terza opzione assegnano le risorse finanziarie che non sono state versate agli agricoltori, perché non si sono conformati alle disposizioni in materia ambientale, alle misure di "accompagnamento" della PAC (misure agroambientali, prepensionamento, misure per le zone svantaggiate e rimboschimento). 47. L'applicazione del cosiddetto principio di "compatibilità ecologica" da parte degli Stati membri è uno degli strumenti per garantire un equilibrio tra l'agricoltura intensiva e la conservazione e l'uso sostenibile delle risorse naturali. Occorre infatti impedire che i miglioramenti ottenuti in alcune aziende agricole e regioni vengano vanificati da altre pratiche di produzione che causano degrado nelle medesime. 3 : Obiettivi settoriali per il settore agricolo definiti nella strategia comunitaria per la diversità biologica (COM(1998) 42 def.) 1. Risorse genetiche di organismi animali e vegetali. Obiettivi: 1.1 Elaborare provvedimenti, programmi e progetti per sostenere il Piano generale d'azione per la conservazione e l'uso sostenibile delle risorse genetiche vegetali per l'alimentazione e l'agricoltura. 1.2 Favorire lo sviluppo di tecnologie per la determinazione del livello di diversità delle risorse genetiche. 1.3 Potenziare gli interventi di conservazione in situ ed ex situ di risorse genetiche dotate di valore effettivo o potenziale a fini alimentari e agricoli. 1.4. Promuovere lo sviluppo di adeguate banche di geni utili per la conservazione in situ ed ex situ di risorse genetiche a fini alimentari e agricoli, affinché siano utilizzabili all'occorrenza. 1.5 Evitare che la legislazione ostacoli la conservazione di risorse genetiche. 2. Conservazione e uso sostenibile degli ecosistemi agricoli. Obiettivi: 2.1 Favorire la funzione ecologica delle zone rurali. 2.2 Integrare gli obiettivi relativi alla biodiversità nei pertinenti strumenti della PAC. 2.3 Promuovere pratiche agricole che arricchiscano la biodiversità, eventualmente subordinando i sussidi all'agricoltura al rispetto di condizioni ambientali. 2.4 Promuovere norme di buona pratica agricola al fine di ridurre il rischio di inquinamento e ulteriori danni alla biodiversità. 2.5 Sensibilizzare ulteriormente tutti i produttori circa i potenziali effetti inquinanti di determinate pratiche agricole sul breve e sul lungo periodo e circa la necessità di farli partecipare all'opera di tutela dell'ambiente e della biodiversità. A tale fine occorre sviluppare strategie integrate e sostenibili per l'uso di prodotti fitosanitari. 2.6 Favorire e garantire una produzione rispondente a criteri economici di particolari specie e varietà vegetali e di razze di animali domestici per la conservazione degli ecosistemi di specie selvatiche prioritarie. 2.7 Promuovere e sostenere sistemi agricoli poco intensivi, in particolare in zone di elevato pregio naturale. 2.8 Consolidare le misure agroambientali al fine di ottimizzare i vantaggi per la biodiversità - rafforzando le misure agroambientali mirate, - valutando la loro efficacia in rapporto ad indicatori specifici della biodiversità, - utilizzando correttamente il bilancio e le risorse, come stabilito dalle decisioni dell'Agenda 2000. 2.9 Aumentare la fertilità del suolo a fini di funzionalità degli ecosistemi. 3. Impatto degli scambi sull'agricoltura. Obiettivi: 3.1 Promuovere politiche e regole agricole connesse agli scambi che rispettino la necessità di garantire la conservazione e l'uso sostenibile della biodiversità e i principi dell'Organizzazione mondiale del commercio. 48. Il regolamento orizzontale interessa in particolare gli obiettivi 2.3 e 2.4 (cfr. riquadro 3), ma contribuisce anche al raggiungimento degli obiettivi 2.8, 2.5 e 2.2 e in parte degli obiettivi 2.1, 2.6 e 2.7. 4.2.2. Misure agroambientali 49. L'attuazione di misure agroambientali fin dal 1992 ha interessato un allevatore su sette e oltre il 20% del territorio europeo [19]. Malgrado una distribuzione non uniforme e risultati a volte modesti, i programmi agroambientali hanno comunque prodotto benefici rilevanti per l'ambiente, in particolare per la biodiversità. Numerosi sono gli esempi al riguardo (basti pensare al re di quaglie in Irlanda) che dimostrano come le pratiche di mantenimento e rafforzamento della biodiversità e del paesaggio non debbano necessariamente andare a scapito dei redditi degli agricoltori; anzi, talvolta illustrano concretamente le combinazioni di prodotti che l'agricoltura riesce a fornire. [19] Superando dunque l'obiettivo del 15 % stabilito nel Quinto programma d'azione in materia di ambiente. 50. Le misure agroambientali riguardano l'uso dei terreni agricoli secondo modalità che consentono di tutelare e migliorare l'ambiente, il paesaggio e le sue peculiarità, le risorse naturali, il suolo e le risorse genetiche. Tutto ciò richiede l'applicazione di una serie di strumenti a vantaggio della biodiversità, tra cui piani speciali di tutela della natura (ad es. i "Vertragnaturschutz-Programme" in Germania), l'agricoltura biologica, le tecniche agricole a bassi input, la gestione ecologica dei terreni agricoli ritirati dalla produzione, l'allevamento di specie animali domestiche minacciate di estinzione o la coltivazione di varietà tradizionali locali. Tali misure comportano anche l'erogazione di somme [20] agli agricoltori che, su base volontaria e contrattuale, si impegnano a fornire un servizio di tipo "ambientale" per almeno 5 anni. Le somme, calcolate in base ai costi sostenuti e ai redditi precedenti, vengono corrisposte solamente per le iniziative che vanno al di là della semplice applicazione delle normali buone pratiche agricole e comportano almeno il rispetto di prescrizioni ambientali generali obbligatorie. Sarebbe utile valutare l'opportunità di sviluppare orientamenti o codici che chiariscano quali siano le buone pratiche agricole correlate alla biodiversità in una determinata regione. Gli Stati membri potrebbero assumere direttamente questo importante compito. [20] Gli importi massimi annuali ammissibili ad aiuto comunitario ammontano a 600 euro/ha per le colture annuali, 900 euro/ha per le colture permanenti specializzate e 450 euro/ha per terreni destinati ad altro uso. 51. L'attuazione di misure agroambientali mirate in tutto il territorio comunitario rappresenta il nucleo della strategia comunitaria per l'ambiente. Queste misure sono l'unico elemento obbligatorio di ciascun piano di sviluppo rurale elaborato dagli Stati membri e svolgono un ruolo essenziale per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti dalla Comunità in materia di biodiversità. La tendenza ad allargare la portata del principio di sussidiarietà consentendo a ciascuno Stato membro di sviluppare un sistema di gestione decentrato ha contribuito alla costituzione di un quadro amministrativo flessibile e risponde alla necessità di adottare un approccio mirato. Solo così si potranno sviluppare regimi adeguati e su misura per affrontare le sfide della biodiversità in funzione delle caratteristiche locali. 52. Queste misure sono state concepite per raggiungere in particolare l'obiettivo 2.8, ma al contempo anche gli obiettivi 2.1, 2.2, 2.4, 2.5 e 2.7 (cfr. riquadro 3). Sono inoltre destinate a conseguire gli obiettivi 1.1 e 1.3 del raggruppamento "Risorse genetiche", in riferimento alla conservazione in situ. 4.2.3. Aree svantaggiate e zone soggette a vincoli ambientali specifici 53. Oltre alle misure agroambientali il regolamento sullo sviluppo rurale prevede varie possibilità di intervento a favore della biodiversità. Uno degli strumenti di sostegno più significativi è l'indennità di compensazione. 54. Scopo principale di tale indennità è compensare gli agricoltori per gli svantaggi naturali e strutturali connessi all'esercizio dell'attività agricola su terreni in zone di montagna o comunque svantaggiati utilizzati in modo sostenibile. Questa indennità [21] rappresenta lo strumento comunitario d'elezione per prevenire l'abbandono del suolo agricolo (anche se questo obiettivo viene raggiunto utilizzando una serie complessa di misure secondo i programmi di sviluppo rurale e le disposizioni delle organizzazioni comuni di mercato). Continuare ad utilizzare i terreni agricoli nel rispetto di condizioni locali e buone pratiche agricole compatibili con la necessità di preservare le zone rurali è essenziale allo scopo di salvaguardare il potenziale economico ed ambientale (in particolare in riferimento al paesaggio e alla biodiversità). [21] L'importo delle indennità può variare tra 25 e 200 euro per ettaro. 55. Con la riforma della PAC sono stati introdotti alcuni nuovi elementi che hanno un impatto diretto sulla biodiversità : * il versamento delle indennità compensative è subordinato al rispetto delle buone pratiche agricole; * in passato le somme venivano calcolate in base al numero di capi, mentre ora il conteggio è basato sugli ettari di superficie destinati ad attività agricole; questo metodo potrebbe consentire di sostenere in modo più efficace le aziende agricole a bassi input che in genere contribuiscono in misura sostanziale al mantenimento della biodiversità; * in questo contesto è stato creato un nuovo strumento finalizzato ad un obiettivo ambientale specifico: le indennità di compensazione possono essere destinate anche ad aree soggette a particolari prescrizioni ambientali stabilite dal diritto comunitario. Gli Stati membri possono dunque prevedere indennità compensative anche per le zone designate nell'ambito della rete Natura 2000. L'estensione di queste zone è passata in media dal 4 al 10% della superficie complessiva di ciascuno Stato membro. 56. Le misure destinate alle zone svantaggiate contribuiranno a raggiungere gli obiettivi 2.1, 2.3, 2.4, 2.6, 2.7 e 2.2 (cfr. riquadro 3). 4.2.4. Altre misure per lo sviluppo rurale 57. Gli Stati membri possono ricorrere ad altre misure a favore dello sviluppo rurale per salvaguardare la biodiversità (cfr. tabella 1). Rientrano tra queste misure anche i programmi di formazione che mirano in particolare a: "preparare gli agricoltori al riorientamento qualitativo della produzione, all'applicazione di metodi di produzione compatibili con la conservazione e il miglioramento del paesaggio, con la tutela dell'ambiente,(...)". I programmi di formazione contribuiranno in particolare a raggiungere l'obiettivo n.°5. 58. Tra le varie misure relative alla silvicoltura è bene ricordare le nuove possibilità offerte dall'articolo 32 del regolamento sullo sviluppo rurale che dota gli Stati membri di uno strumento finanziario per conservare le superfici boschive di elevato pregio ambientale e bassa redditività economica, a condizione che venga praticata una gestione sostenibile. 4.2.5. Componenti ambientali delle organizzazioni comuni di mercato (cfr. anche Tab. 1) 59. Nel settore dei seminativi l'obiettivo generale è l'ottimizzazione dei fattori di produzione agricoli avviata nel 1992 con la riduzione dei prezzi, lo sganciamento degli aiuti dalla produzione effettiva e l'introduzione di un programma di ritiro dalla produzione. 60. Più precisamente all'ambiente si riferisce una disposizione generale del regolamento sui seminativi [22]. Le disposizioni in materia di ritiro dei seminativi dalla produzione sono molto utili alla biodiversità. L'accordo di Berlino prevede obblighi di ritiro (percentuale di base del 10%) anche per le campagne di commercializzazione dal 2000/01 al 2006/07. La gestione dei terreni ritirati dalla produzione, che è condizione di versamento delle indennità compensative, è sempre soggetta al rispetto di condizioni ambientali. Inoltre le disposizioni di applicazione introducono una certa flessibilità nelle regole specifiche in materia di ritiro, il che dovrebbe consentire di tenere conto anche di particolari situazioni ambientali (ad es. la gestione degli argini dei corsi d'acqua). I vantaggi per la biodiversità connessi al ritiro dalla produzione su base volontaria sono evidenti. Circa mezzo milione di ettari nell'intera Unione europea sono stati così ritirati per un periodo di almeno 5 anni. [22] L'articolo 8 del regolamento (CE) n. 1251/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi stabilisce che "gli Stati membri adottano le misure necessarie per rammentare ai richiedenti la necessità di rispettare la normativa ambientale". 61. L'organizzazione comune di mercato nel settore delle carni bovine [23] prevede incentivi per l'estensivizzazione degli allevamenti che potrebbe contribuire agli obiettivi della biodiversità. I produttori devono rispondere a requisiti molto severi soprattutto per quanto riguarda la densità di allevamento. Da un lato, per quanto riguarda il premio di base per capo bovino, le somme vengono corrisposte solo fino ad un coefficiente di densità dei capi detenuti nell'azienda pari a 2 UBA/ha (in rapporto alla superficie foraggera aziendale adibita all'alimentazione degli animali presenti nell'azienda stessa). Dall'altro vengono concessi premi all'estensivizzazione ai produttori il cui coefficiente di densità non supera 1,4 UBA/ha nell'azienda zootecnica. Trattasi di 100 euro versati come premio speciale (bovini maschi adulti) e come premio per vacca nutrice. Per calcolare il coefficiente di densità vengono inclusi nel conteggio tutti i bovini di una determinata azienda e la superficie foraggera deve essere adibita per almeno il 50% al pascolo. [23] Regolamento (CE) n.1254/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, GU L 160 del 26.6.1999, pag. 21. 62. Visto che la gestione estensiva dei pascoli ha dimostrato la sua efficacia come strumento per il mantenimento della diversità di flora, fauna e microfauna, assumono particolare importanza in questo contesto le disposizioni che incentivano le pratiche di allevamento estensivo. 63. Gli Stati membri possono concedere ulteriori contributi nell'ambito di questa OCM e di quella nel settore del latte e dei prodotti lattiero caseari [24]. Tali somme, basate su criteri obiettivi, possono essere concesse per capo o per ettaro e conformemente a condizioni che tengano conto dell'impatto sull'ambiente del tipo di produzione in oggetto e della vulnerabilità del terreno in riferimento a parametri ambientali. Pertanto non è esclusa la possibilità di introdurre ulteriori regimi di aiuto a livello nazionale per incoraggiare sistemi di produzione con un impatto ambientale favorevole al mantenimento e al rafforzamento della biodiversità (ad es. allevamenti estensivi nelle zone di montagna). [24] Regolamento (CE) n. 1255/1999 del 17 maggio 1999, GU L 160, pag. 48. 64. Questi provvedimenti contribuiranno nell'insieme a raggiungere numerosi obiettivi raggruppati nella categoria "Conservazione e uso sostenibile degli ecosistemi agricoli", in particolare gli obiettivi 2.2, 2.3, 2.5 e 2.7 (cfr. riquadro 3). Tabella 1: Disposizioni pac che possono essere utilizzate a favore della biodiversità Regolamento (CE) n. 1259/1999 (norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto) Articolo 3 Requisiti in materia di protezione ambientale // Gli Stati membri adottano misure appropriate tenendo conto delle condizioni dei terreni agricoli utilizzati o della produzione, nonché dei possibili effetti di queste attività sull'ambiente. In questo modo gli Stati membri possono subordinare la concessione di aiuti al rispetto di requisiti ambientali concernenti la biodiversità. Possibilità di sanzioni in caso di pratiche che hanno un impatto negativo sulla biodiversità. Regolamento (CE) n. 1257/1999 (sviluppo rurale) : misure di sostegno (le condizioni di ammissibilità sono riportate in corsivo) Titolo II, Capitolo I Investimenti // Investimenti per infrastrutture che svolgono un ruolo positivo in termini ecologici Rispetto dei requisiti minimi in materia di ambiente (per evitare effetti negativi sulla biodiversità) Titolo II, Capitolo II Giovani agricoltori // Rispetto dei requisiti minimi in materia di ambiente Titolo II, Capitolo III Formazione // Conoscenza degli ecosistemi, piani di gestione della fauna e della flora, ecc. Titolo II, Capitolo IV Prepensionamento // Riorientamento delle superfici agricole verso usi che contribuiscono alla tutela degli ecosistemi Titolo II, Capitolo V Zone svantaggiate e zone soggette a vincoli ambientali // Mantenimento di sistemi estensivi Sostegno all'agricoltura nelle zone della rete Natura 2000 Rispetto di prescrizioni ambientali in particolare mediante sistemi di produzione agricola sostenibili Applicazione delle buone pratiche agricole compatibilmente con gli obblighi di conservazione del paesaggio Titolo II, Capitolo VI Misure agroambientali // Riduzione dell'uso di fertilizzanti (mantenimento dell'equilibrio in riferimento alla flora) Riduzione dei rischi complessivi connessi all'uso di prodotti fitosanitari Reintroduzione di talune specie di insetti, piccoli mammiferi, ecc. Estensivizzazione; mantenimento di sistemi estensivi Razze rustiche e specie coltivate in via di estinzione Gestione di elementi configurati in forma lineare e di caratteristiche paesaggistiche su scala ridotta: corridoi inerbati, siepi, rive boscate dei corsi d'acqua, argini di corsi d'acqua, bordi frontali, isole boschive, muretti, ecc. (aree di bilanciamento ecologico) Gestione di pratiche di rotazione, introduzione di talune colture, pratiche adattate alle esigenze locali (taglio tardivo, ecc.) Sistemi di produzione integrata, agricoltura biologica Adozione di sistemi che non si limitino alla mera applicazione delle normali buone pratiche agricole Titolo II, Capitolo VII Trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli // Promozione della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti dell'agricoltura biologica Rispetto delle prescrizioni minime in materia di ambiente Titolo II, Capitolo VIII Silvicoltura // Investimenti per promuovere il valore biologico: miglioramento dei popolamenti esistenti, diversificazione delle specie impiantate, ecc. Gestione polifunzionale per migliorare la biodiversità: criteri per una gestione sostenibile in riferimento all'abbattimento, al diradamento, ecc. Ripristino delle componenti minerali fertili del terreno Piani di gestione Assistenza ai silvicoltori sulle regole di gestione sostenibile Conservazione e miglioramento della stabilità ecologica delle foreste Controllo degli incendi Titolo II, Capitolo IX Sviluppo delle zone rurali // Conservazione di habitat ed ecosistemi Gestione dell'infrastruttura (in particolare lavori per la gestione delle acque) Mantenimento dei sistemi estensivi tradizionali Riparazione dei danni causati da catastrofi naturali Commercializzazione di prodotti di qualità Regolamento (CE) n. 1251/1999 (seminativi) Articolo 2, par. 3 e articolo 6 // Obbligo di ritirare i seminativi dalla produzione per i soggetti richiedenti che hanno una gestione rispondente ai requisiti ambientali Disposizioni aggiuntive che consentono il ritiro senza avvicendamento per un quinquennio, il ritiro volontario, il ritiro di piccoli appezzamenti, l'applicazione di misure agroambientali, ecc. Componenti di reti ecologiche (bordi poderali, piccoli appezzamenti, argini, ecc.) Regolamento (CE) n. 1254/1999 (bovini) Articolo 12 Coefficiente di densità // Incentivi per raggiungere l'obiettivo di 2 UBA/ha di superficie foraggera Articolo 13 Estensivizzazione [25] // Incentivi per ridurre la densità di allevamento o mantenere le pratiche attuali (tetto massimo: 1,4 UBA/ha) [25] Pagamento di 100 euro di premio speciale (bovini maschi adulti) o di premio per vacca nutrice; coefficiente di densità calcolato in riferimento alla consistenza complessiva di capi bovini, ovini e caprini; la superficie a pascolo deve consistere per almeno il 50% di superficie foraggera. Mantenimento dell'equilibrio di flora, fauna e microfauna in relazione alle superfici foraggere Articolo 14 Somme aggiuntive // Le somme versate per capo di bestiame o per superficie possono tenere conto di criteri ambientali Regolamento (CE) n. 2200/1996 (ortofrutticoli) Articolo 15 Fondi di esercizio // Aiuti concessi a gruppi di produttori che attuano misure rispettose dell'ambiente, tra cui l'agricoltura biologica 4.2.6. Componenti ambientali di strumenti basati su una logica di mercato (politica di qualità) 65. Gli strumenti in materia di politica della qualità [26] possono avere un'incidenza indiretta sulla promozione della biodiversità, che però non va sottovalutata. Limitando l'attribuzione di talune denominazioni ad un numero ristretto di prodotti preparati con risorse locali e tradizionali, le politiche in materia di qualità contribuiscono alla conservazione della biodiversità. Le specifiche in materia di qualità incentivano la domanda di questo tipo di prodotti e delle risorse naturali utilizzate per la loro trasformazione. Di conseguenza, usando più di frequente questi prodotti si contribuisce alla conservazione delle risorse alla loro origine. Ad esempio, il farro di Monteleone di Spoleto (Italia) è stato recentemente riconosciuto come prodotto ad indicazione geografica protetta (IGP). In questo modo tale tipo di cereale, per molto tempo dimenticato, è stato riscoperto come fonte di nutrienti naturali e salutari. In questo contesto vale la pena menzionare anche l'agricoltura biologica e i prodotti da essa derivati. L'attribuzione di un'etichetta di qualità ai prodotti alimentari ottenuti mediante pratiche agricole tradizionali nelle zone svantaggiate è un chiaro esempio di come talune combinazioni di prodotti possano favorire sia l'ambiente sia l'occupazione e tornare a vantaggio anche del potenziale di attrattiva turistica della regione e dunque della sopravvivenza delle comunità rurali, tutti elementi essenziali per favorire il persistere del patrimonio della biodiversità. [26] L'allegato II contiene un elenco delle politiche attuate in materia di qualità. 66. Le politiche in materia di qualità contribuiranno in particolare al raggiungimento degli obiettivi 6 e 7 (cfr. riquadro 3). 4.2.7. Legislazione in materia di prodotti fitosanitari 67. Poiché l'introduzione di sostanze agrochimiche negli ecosistemi può provocare danni irrimediabili, l'autorizzazione dei prodotti fitosanitari e del loro uso è un presupposto fondamentale per la conservazione della biodiversità. Per tutelare la salute degli animali e l'ambiente naturale in tutta l'Europa la Comunità ha adottato norme specifiche di controllo dell'immissione in commercio e dell'uso di prodotti fitosanitari [27], nonché degli eventuali residui di tali sostanze nei prodotti alimentari, nelle acque e nell'ambiente. Questa normativa garantisce che gli agricoltori utilizzino solo prodotti che rispondono effettivamente a severi requisiti in termini di efficacia e sicurezza per gli esseri umani e l'ambiente [28], salvaguardando la salute delle piante nel rispetto delle disposizioni stabilite nell'autorizzazione concessa per ogni singolo prodotto. La legislazione comunitaria disciplina rigorosamente l'eventuale presenza di residui di prodotti fitosanitari nelle piante, nei prodotti di origine vegetale ed animale e nelle acque al fine di garantire che i prodotti in questione non costituiscano un pericolo per i consumatori. [27] Direttiva 91/414/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1991, relativa all'immissione in commercio dei prodotti fitosanitari, GU L 230 del 19.8.1991. [28] In particolare la direttiva del Consiglio 97/57/CE, del 22 settembre 1997, che definisce l'allegato VI della direttiva 91/414/CEE relativa all'immissione in commercio dei prodotti fitosanitari (GU L 265 del 27.9.1997) stabilisce criteri per la valutazione dell'impatto sulle specie non bersaglio. 68. Comunque esiste un certo consenso sulla necessità di introdurre ulteriori strumenti che consentano di ridurre il rischio connesso ai prodotti fitosanitari nella Comunità europea [29]. La Commissione intende quindi emanare una comunicazione sull'uso sicuro dei metodi a difesa delle piante, preparata congiuntamente dalle direzioni generali competenti, nella quale verrà analizzato, tra l'altro, il modo con cui garantire l'uso ecologicamente compatibile dei prodotti fitosanitari. [29] Cfr. la raccomandazione formulata nel 2° seminario sul quadro normativo per l'uso sostenibile dei prodotti fitosanitari nell'Unione europea, tenuto a Bruxelles il 12-14 maggio 1998 e organizzato congiuntamente dalla Commissione europea e dal Ministero olandese dell'ambiente. 69. È necessario poter disporre di determinati prodotti fitosanitari per la produzione di svariate colture minori. In effetti la biodiversità nel settore agricolo è strettamente correlata alla diversità delle colture. Questo aspetto non deve essere sottovalutato in sede di predisposizione di nuovi strumenti per la riduzione del rischio, perché l'industria del settore ha già annunciato che in futuro intende concentrare le proprie attività solamente su alcune colture principali. Spetta dunque alla Commissione e agli Stati membri dell'UE elaborare strategie per affrontare questo problema, altrimenti la riduzione dei prodotti fitosanitari disponibili sul mercato per colture minori rappresenterà un ostacolo al mantenimento della biodiversità nel settore agricolo. 4.2.8. Ampliamento dell'Unione europea e strumento SAPARD 70. Dopo lo smantellamento delle economie pianificate al centro, nei 10 paesi dell'Europa centro-orientale attualmente candidati all'adesione all'Unione europea si sono osservati importanti sviluppi nel settore agricolo e in riferimento alla biodiversità. Tali cambiamenti riguardano la destinazione del suolo e le strutture dell'azienda agricola. Se da un lato la conservazione della stabilità ambientale è messa a repentaglio da una serie di sviluppi quali la specializzazione e la concentrazione della produzione vegetale e zootecnica oppure da un rilevante fenomeno di riassetto fondiario, dall'altro la diversità biologica gode comunque di buone prospettive. In primo luogo l'adesione di questi paesi all'UE comporta l'obbligo di prevenire il depauperamento degli habitat e l'estinzione di certe specie all'interno del loro territorio, nonché la preparazione del loro settore agricolo alla concorrenza interna (UE) ed esterna in sede di adozione dell'acquis comunitario. Questa impostazione contribuirà a promuovere un'intensificazione razionale delle attività per l'uso delle risorse naturali. In secondo luogo i 10 paesi candidati all'adesione dispongono di una politica sufficientemente avanzata di conservazione e intendono sviluppare il ricco potenziale naturale delle loro zone rurali come punto di forza per sostenere e accompagnare le strategie di diversificazione. 71. Le forme di utilizzo del suolo che contribuiscono al mantenimento di una elevata biodiversità devono essere considerate con debita attenzione nel momento in cui si definisce l'evoluzione auspicabile dell'agricoltura e la possibilità di consentire eventuali periodi di transizione (e la loro durata) per l'integrazione dei mercati dei paesi candidati nel mercato interno. Analogamente occorre prestare particolare attenzione alla buona qualità generale in termini ambientali delle superfici agricole dell'UE, comprese quelle ubicate al di fuori delle aree ricche dal punto di vista della biodiversità, poiché è strettamente collegata alla qualità delle acque sotterranee e di superficie e dunque alla biodiversità delle zone dipendenti dalle acque di falda, dei fiumi, delle zone umide, del Mar Baltico e del Mar Nero. Su un orizzonte più lontano il settore agricolo dei quindici Stati membri dell'Unione potrebbe anche trovarsi di fronte ad una nuova situazione dovuta all'aumento del 50% delle superfici coltivabili dell'UE. 72. Il programma SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development: Programma speciale di adesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale) [30] riveste dunque un'importanza strategica per l'agricoltura e la biodiversità. Con una dotazione annuale di 529 milioni di euro (prezzi 2000) [31], tale programma verrà gestito in modo assolutamente decentrato e contemplerà numerose azioni. Il problema della tutela dell'ambiente è stato affrontato mediante disposizioni specifiche che tengono conto degli standard comunitari, della valutazione dell'impatto ambientale e della partecipazione degli interessati. Inoltre, in quasi tutti i programmi SAPARD verranno attuati progetti pilota agroambientali. La gestione delle aree naturali da conservare, lo sviluppo e la promozione dell'agricoltura biologica, la prevenzione dell'erosione e dell'inquinamento e il mantenimento dell'attività agricola (in particolare i pascoli estensivi) in zone di elevato pregio naturale sono tutti elementi contemplati dalle disposizioni già messe in conto dai paesi in via di adesione in questo piano agroambientale. In considerazione delle risorse finanziarie disponibili, la definizione e la gestione di misure agroambientali analoghe a quelle sviluppate a livello comunitario nell'ambito della riforma della PAC dovrebbero essere progressive. [30] Regolamento (CE) n°1268/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, relativo al sostegno comunitario per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale da attuare nei paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale nel periodo precedente all'adesione (GU L 161 del 26.6.1999, pag. 87). [31] 1999/595/CE: decisione della Commissione, del 20 luglio 1999, relativa alla ripartizione indicativa dello stanziamento finanziario comunitario annuale nell'ambito delle misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale (GU L 226 del 27.8.1999). 73. Durante il periodo di preadesione occorrerà monitorare opportunamente la stabilità ecologica dei paesi candidati. Anche se i programmi agroambientali nell'ambito dello sviluppo rurale apporteranno benefici concreti alle zone sensibili sul piano ambientale, il successo di queste iniziative dipenderà dalla natura e dall'entità dei finanziamenti destinati al settore agricolo dell'Unione europea. Una delle difficoltà principali è garantire la continuità di attività agricole economicamente convenienti in grado di promuovere una gestione equilibrata dello spazio rurale e del paesaggio. Altro problema sarà l'osservanza delle disposizioni vincolanti in materia di ambiente, generali e specifiche. 4.3. Risorse genetiche (obiettivo settoriale n.°1) 4.3.1. Regolamento (CE) n. 1467/94 del Consiglio concernente la conservazione, la caratterizzazione, la raccolta e l'utilizzazione delle risorse genetiche in agricoltura 74. Il primo programma quinquennale per l'applicazione del regolamento (CE) n. 1467/94, in vigore fino al 1999, ha affrontato essenzialmente il problema della conservazione ex situ delle risorse genetiche e soprattutto della caratterizzazione di quelle disponibili nelle collezioni delle banche dei geni. È questo un aspetto essenziale di qualunque strategia che intenda garantire la conservazione della biodiversità salvaguardando le varietà scarsamente utilizzate dagli agricoltori nella produzione alimentare. Grazie alla ricerca e alla selezione effettuate dalle istituzioni responsabili della conservazione del materiale genetico sono state migliorate le caratteristiche di numerose varietà locali. Senza queste attività non sarebbe possibile garantire la conservazione delle risorse genetiche necessarie per il futuro di un'agricoltura moderna. Questo programma ha fornito risultati particolarmente interessanti e utilizzabili suscitando un profondo interesse da parte di svariati utenti che hanno voluto partecipare attivamente ai progetti. 75. Il primo programma riguardava fondamentalmente le risorse genetiche vegetali (complessivamente 17 progetti su 24), sebbene le istituzioni comunitarie abbiano riconosciuto il ruolo essenziale del regolamento (CE) n. 1467/94 anche ai fini della conservazione di razze di animali da allevamento e di colture agricole. 76. Nella relazione sull'andamento dei lavori per l'attuazione della strategia comunitaria per la diversità biologica [32] si precisa che, in base alle raccomandazioni del Parlamento europeo e del Consiglio formulate in risposta alla relazione intermedia (1997) sul primo programma di lavoro del regolamento (CE) n. 1467/94, in sede di elaborazione del piano d'azione per l'agricoltura sarebbe opportuno confermare la dotazione finanziaria prevista nel regolamento. [32] Documento di lavoro interno della Commissione SEC(1999) 1290 del 4 agosto 1999. 77. Il regolamento intende contribuire a quasi tutti gli obiettivi della strategia comunitaria per la diversità biologica elencati tra le "Risorse genetiche"; pertanto occorre mettere a disposizione sufficienti mezzi finanziari. 78. Affinché il regolamento (CE) n. 1467/92 possa contribuire in modo efficace alla realizzazione degli obiettivi della strategia comunitaria per la diversità biologica, occorre predisporre un programma imperniato soprattutto sulla conservazione in situ e sulla gestione in azienda, in modo da tener conto delle particolarità delle ecoregioni e della conservazione e dell'evoluzione delle specie e delle razze tipiche di tali regioni o di determinati habitat naturali. Tutto ciò implica anche una maggiore partecipazione delle ONG o degli agricoltori al processo di conservazione delle risorse genetiche [33]. [33] Una strategia per mantenere e/o rafforzare la diversità genetica è la conservazione in situ, ossia il mantenimento di una specie nel suo habitat naturale. Diversamente dalla conservazione ex situ, la conservazione in situ consente di mantenere popolamenti vegetali nel loro habitat naturale o agricolo, garantendo così la continuità dei processi evolutivi che determinano la diversità genetica e l'adattabilità dei popolamenti vegetali. Per conservazione nell'azienda (o gestione nell'azienda agricola) si intende una forma di conservazione in situ che implica il mantenimento degli ecosistemi agricoli e dell'elemento umano (ossia i processi di selezione ad opera degli agricoltori) e che lascia spazio dunque al continuo adattamento e miglioramento delle colture. 4.3.2. Legislazione in materia di sementi 79. La conservazione e il miglioramento delle risorse genetiche vegetali in situ e in azienda dipende anche dalla possibilità effettiva di utilizzare tali risorse in modo duraturo e dunque da una legislazione che consenta di commercializzare materiali genetici diversificati. 80. La direttiva 98/95/CE del 14.12.1998 ha definito il quadro giuridico necessario per consentire di commercializzare in futuro varietà provenienti dalla conservazione in situ e non incluse negli elenchi ufficiali delle sementi conformi ai criteri DUS (carattere distintivo, uniformità e stabilità). Questa direttiva contribuisce anche alla conservazione in situ e all'uso sostenibile delle risorse genetiche vegetali mediante la coltivazione e la commercializzazione di sottospecie indigene e varietà che si sono adattate naturalmente alle condizioni locali e regionali e che sono minacciate dall'erosione genetica. 81. Queste condizioni specifiche riguardano in particolare i seguenti aspetti: Le sottospecie e varietà indigene sono incluse nel repertorio conformemente alle disposizioni delle direttive 70/457/CEE e 70/458/CEE del Consiglio. La procedura per l'inclusione ufficiale nel repertorio tiene conto di caratteristiche di qualità e requisiti specifici. Sono presi in considerazione anche i risultati di test non ufficiali e le conoscenze acquisite sulla base di esperienze pratiche di coltivazione, di riproduzione e di uso, nonché le descrizioni dettagliate delle varietà e le loro denominazioni pertinenti notificate agli Stati membri. Solo in presenza di risultati conclusivi si può derogare dall'obbligo di sottoporre una determinata varietà o sottospecie ad un'analisi ufficiale. Una volta accettata la sottospecie o varietà è indicata nei cataloghi comuni come "varietà da conservare". * La provenienza della sottospecie o varietà indigena e le zone di commercializzazione delle relative sementi devono essere chiaramente specificate. * Le sementi di sottospecie o varietà indigene che possono essere commercializzate in determinati periodi sono soggette a opportune restrizioni in termini quantitativi. 82. Potrebbe essere opportuno stabilire condizioni specifiche per la commercializzazione di miscele di sementi di determinate specie, a condizione che tali specie includano una o più specie elencate all'articolo 1 della direttiva 70/457/CEE del Consiglio, se associate a determinati habitat naturali e seminaturali e minacciate dall'erosione genetica. 83. Non è stato ancora adottato un regolamento d'applicazione per rendere concreta tale nuova possibilità. 4.3.3. Organismi geneticamente modificati 84. Il principale atto legislativo comunitario in materia di sicurezza ambientale del rilascio di OGM nell'ambiente è la direttiva sull'emissione deliberata nell'ambiente degli organismi geneticamente modificati [34], mentre la direttiva sull'uso confinato dei microrganismi geneticamente modificati [35] stabilisce disposizioni per evitare il rilascio accidentale o fortuito di microrganismi geneticamente modificati. Queste direttive formano il quadro normativo che disciplina gli OGM in ordine alla tutela della salute e dell'ambiente; ad essa si affianca il regolamento sui nuovi ingredienti e i nuovi prodotti alimentari in materia di sicurezza dei prodotti alimentari [36]. L'adozione del Protocollo di Cartagena sulla biosicurezza impone tuttavia una revisione e modifica dell'intera normativa di questo settore. [34] Direttiva 90/220/CEE del Consiglio, del 23 aprile 1990, sull'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati (GU L 117 dell'8.5.1990). [35] Direttiva 90/219/CEE del Consiglio, del 23 aprile 1990, sull'uso confinato dei microrganismi geneticamente modificati (GU L 117 dell'8.5.1990). [36] Regolamento (CE) n. 258/97 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 gennaio 1997, sui nuovi prodotti e i nuovi ingredienti alimentari (GU L 43 del 14.2.1997). 85. L'uso nell'agricoltura degli OGM è un tema delicato e politicamente sensibile. L'UE deve tenere conto di svariati punti di vista sollevati nel corso del dibattito pubblico e affrontare i conflitti di interesse delle diverse parti in gioco. Gli aspetti fondamentali del dibattito sull'ambiente e in particolare sulla biodiversità sono i seguenti: * vantaggi di conoscenze e tecniche moderne da affiancare a quelle tradizionali per ridurre l'impatto negativo dell'agricoltura sull'ambiente; * uso delle moderne tecniche di biologia molecolare e genetica per identificare e caratterizzare nelle specie coltivate o selvatiche o negli agenti patogeni, geni che potrebbero trovare utile impiego nel settore agricolo; sfruttamento delle nuove conoscenze; * sicurezza ambientale delle colture geneticamente modificate; impatto sugli ecosistemi; * probabilità ed effetti di un trasferimento indesiderato di materiale genetico tra specie coltivate e selvatiche; * elementi transgenici delle colture geneticamente modificate; implicazioni in riferimento all'uso di pesticidi; * impatto sulla conservazione e sull'uso sostenibile della biodiversità; * valutazione dell'impatto (luoghi di origine; aree caratterizzate da biodiversità di pregio) 4.4. Impatto del commercio sul settore agricolo (obiettivo settoriale n. 3) 86. La liberalizzazione graduale dei mercati agricoli esporrebbe il settore agricolo comunitario ad una concorrenza sempre più intensa. Questo fatto favorirebbe la produzione agricola nei terreni a più alto rendimento, mentre gli agricoltori nelle zone marginali subirebbero le conseguenze negative di una compressione dello scarto fra costo e prezzo. Gli adeguamenti che ne deriverebbero nella struttura del settore avrebbero come esito la marginalizzazione o addirittura l'abbandono delle campagne con conseguenti effetti negativi sulla biodiversità e sui paesaggi di grande pregio naturale. 87. È insufficientemente comprovato che la liberalizzazione della politica agricola possa di per sé comportare un miglioramento del patrimonio di biodiversità nelle aziende. Al contrario, poiché sul lungo periodo l'economia reagirà a questa liberalizzazione con un cambiamento strutturale, le conseguenze per l'ambiente saranno negative. Pertanto è essenziale che l'UE adotti opportuni provvedimenti allo scopo di garantire una persistente gestione delle aree rurali e la salvaguardia della biodiversità e delle caratteristiche del paesaggio. 4.5. Conseguimento degli obiettivi orizzontali della strategia comunitaria per la diversità biologica 88. Per raggiungere gli obiettivi orizzontali della strategia occorre coordinare e concertare le iniziative delle diverse politiche comunitarie e delle diverse attività settoriali. 4.5.1. Conservazione e uso sostenibile della diversità biologica 89. Il principale obiettivo della strategia prevede la conservazione in situ ed ex situ e l'uso sostenibile della biodiversità. Per raggiungere tale obiettivo occorre coordinare le politiche di mera conservazione, le altre norme in materia di ambiente e le politiche settoriali, compresa la politica agricola. Ciò non toglie che l'applicazione della direttiva sugli uccelli selvatici e di quella sugli habitat, così come la realizzazione della rete "Natura 2000", debbano rimanere obiettivi prioritari in questo settore. All'inizio del 1999 i contributi proposti a livello nazionale alla realizzazione di questa rete riguardavano il 9% del territorio comunitario. L'elenco dei siti proposti non è stato ancora completato e i lavori procedono più lentamente del previsto. Oltre alla compilazione degli elenchi nazionali dei siti designati occorre procedere senza indugio all'elaborazione di piani di gestione [37] per i quali è necessario un intervento di politiche intersettoriali. Il ricorso al versamento di somme agli agricoltori (misure agroambientali, indennità di compensazione o pagamenti) potrebbe rappresentare uno strumento strategico in determinate circostanze. Va ricordato che su 198 tipi di habitat elencati nell'allegato I della direttiva 92/43/CEE, 65 sono minacciati a causa dell'intensivizzazione delle attività pastorizie, mentre 26 sono a rischio a seguito della cessazione di attività tradizionali [38]. Queste cifre mostrano l'importanza di alcune attività agricole che dovrebbero essere promosse con opportuni strumenti a livello di programmazione regionale e nazionale. [37] Cfr. l'articolo 6 della direttiva sugli habitat (direttiva 92/43/CEE della Commissione). [38] Ostermann, 1998 citato in IUCN, 1999: Background Study for the development of an IUCN policy on agriculture and biodiversity, coordinated by Wye College, University of London, P. Nowicki. 90. L'elaborazione e l'attuazione di una legislazione in materia di ambiente, gestione e tutela delle risorse naturali quali le acque e il suolo rappresenta un ulteriore passo verso il raggiungimento degli obiettivi inerenti alla conservazione del patrimonio naturale. 91. Infine, gli obiettivi generali di obblighi di tutela ambientale e di sostenibilità integrati in politiche settoriali, in particolare nelle politiche agricole, sono un elemento fondamentale per il mantenimento e il miglioramento della diversità biologica. Grazie all'adozione dell'Agenda 2000 la politica agricola comunitaria può definire un quadro normativo adeguato per promuovere un miglior equilibrio globale a favore delle biodiversità, mirando a rendere massimi i vantaggi delle attività agricole, soprattutto dei sistemi agricoli non intensivi, e a rendere minimo l'impatto negativo. Il Consiglio "Agricoltura" ha confermato questa strategia per il Consiglio europeo di Helsinki del dicembre 1999. 4.5.2. Ripartizione dei vantaggi derivati dall'uso della diversità biologica 92. Le zone del mondo con il più alto tasso di biodiversità si trovano nei paesi in via di sviluppo, alcuni dei quali sono i principali fornitori di materiale genetico a livello mondiale a scopo di ricerca e di selezione. Agli agricoltori locali, che sono in definitiva i fornitori del materiale genetico, occorre dunque garantire una compensazione che potrebbe consistere nell'accesso al materiale genetico migliorato e nella condivisione dei vantaggi che derivano da tali miglioramenti, che comunque dovrebbero essere attuati in partecipazione. Andrebbe dunque promosso un collegamento tra gli orientamenti attuali e il piano d'azione a favore della biodiversità nel quadro della cooperazione economica e della cooperazione allo sviluppo. 4.5.3. Ricerca, individuazione, controllo e scambio di informazioni 93. È importante colmare le lacune esistenti sul piano conoscitivo per poter raggiungere concretamente gli obiettivi della strategia comunitaria a favore della diversità biologica. Occorre rafforzare la ricerca di base, in particolare sul monitoraggio e sulla valutazione dello stato di conservazione e dell'evoluzione di componenti della biodiversità, comprese le principali forze trainanti che influiscono su questa evoluzione. Una delle priorità dovrebbe essere la concezione di un sistema di indicatori frutto della collaborazione tra i diversi servizi della Commissione e dell'Agenzia europea dell'ambiente. In questo contesto sarebbe auspicabile coinvolgere anche altri soggetti interessati (OCSE, organizzazioni delle NU, Stati membri, istituti privati e ONG), che detengono gran parte dei dati disponibili e di rilievo oltre che esperienza approfondita. L'integrazione delle azioni di ricerca sulla biodiversità nel Quinto programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico contribuirà certamente a queste esigenze (cfr. riquadro 4). Riquadro 4: Programmi di ricerca in materia di biodiversità e agricoltura * Nel quadro del programma specifico di ricerca intitolato "Qualità della vita e gestione delle risorse biologiche" (priorità RST dell'azione chiave 3 "La cellula come fabbrica") sono in corso azioni di ricerca in materia di "biodiversità e dinamiche ecologiche di popolazioni naturali e di quelle introdotte" (compresa la valutazione e la riduzione dell'impatto ecologico) e di "identificazione e uso sostenibile della diversità metabolica e genetica" come fonte di nuovi prodotti di pregio * Le priorità di RST dell'azione chiave 5 ("Gestione sostenibile dell'agricoltura, della pesca e della silvicoltura e sviluppo integrato dello spazio rurale, incluse le zone montane") riguardano la ricerca sulla tutela e sul miglioramento della diversità genetica nell'agricoltura, la selezione vegetale e zootecnica compresa la ricerca sul genoma orientata ad applicazioni concrete e la diversità delle risorse genetiche, i sistemi di produzione sostenibile con riduzione dell'impatto sugli ecosistemi e diversificazione delle specie coltivate. * Nel programma specifico di ricerca intitolato "Energia, ambiente e sviluppo sostenibile" le azioni di ricerca (azione chiave 2: "Cambiamento globale, clima e biodiversità") sulla vulnerabilità degli ecosistemi mirano a meglio comprendere le interazioni tra impatto antropogenico e mutamenti nella biodiversità. Sono previsti anche studi sulla valutazione e conservazione alla biodiversità per salvaguardarla in un contesto caratterizzato da nuovi criteri di uso del suolo e uso sostenibile di risorse biologiche. Infine in un terzo ambito (conciliazione tra conservazione della biodiversità e sviluppo economico), i progetti svilupperanno e applicheranno strategie volte a riconciliare la conservazione della biodiversità con attività umane potenzialmente confliggenti. 94. L'Agenzia europea dell'ambiente (AEA) sta istituendo un sistema di scambio di informazioni a livello comunitario (Community Clearing-House Mechanism - CHM) per rendere disponibili informazioni concernenti la biodiversità via Internet. Questo elemento contribuirà anche alla attuazione della Convenzione sulla diversità biologica, il cui articolo 18, paragrafo 3 obbliga le parti contraenti a istituire un simile meccanismo. 4.5.4. Istruzione, formazione e sensibilizzazione 95. È importante sensibilizzare il pubblico e (soprattutto) gli agricoltori per garantire il successo delle azioni da intraprendere nell'ambito della presente strategia. A tale scopo il regolamento sullo sviluppo rurale ha introdotto un programma specifico di formazione mirato direttamente al miglioramento dell'ambiente e della biodiversità. Gli Stati membri dovrebbero comunque sostenere e incoraggiare la partecipazione delle ONG all'elaborazione e all'attuazione dei piani di sviluppo rurale. 4.6. Monitoraggio e valutazione delle priorità: stato di avanzamento dei lavori 96. Nel presente documento sono state individuate una serie di priorità in primo luogo allo scopo di rafforzare il ruolo delle attività agricole favorevoli alla biodiversità e in secondo luogo di ridurne gli effetti negativi. La politica agricola comune consente di intraprendere numerose azioni in questo settore, ricorrendo soprattutto agli strumenti della politica di sviluppo rurale. 97. Per monitorare e valutare i piani di sviluppo rurale e le misure agroambientali occorrono strumenti idonei che riflettano le caratteristiche specifiche dei siti in questione e i criteri del programma. Questi indicatori agroambientali devono permettere di valutare l'efficacia della strategia adottata. 4.6.1. Definizione di un quadro integrato per gli indicatori agroambientali 98. Gli indicatori agroambientali dovrebbero consentire di sviscerare la complessa problematica tra agricoltura e ambiente, mostrando le tendenze principali e fornendo dati quantificati. Per l'agricoltura tali indicatori dovrebbero comprendere tutti gli effetti positivi e negativi dell'attività nella regione in questione. Fare riferimento alla sola biodiversità sarebbe riduttivo. Per gli indicatori agroambientali potrebbe rivelarsi utile adottare un approccio sistemico basato sulla nozione di "zona rurale", ossia uno spazio coltivato parzialmente seminaturale in cui ha luogo la produzione agricola e caratterizzato da tutte le sue peculiarità, biofisiche e relative alle colture praticate. 99. La definizione di indicatori per l'agricoltura e l'ambiente richiede un approccio differenziato che tenga conto della diversità regionale delle strutture economiche e delle condizioni naturali. Questa che è una delle priorità dei lavori in corso della Commissione li rende ancora più complessi. La recente comunicazione sugli indicatori agroambientali [39] contiene una breve sintesi di tutte queste iniziative [40], e cerca di identificare le principali carenze delle varie serie esistenti. In questo documento viene proposto un quadro generale e una previsione per completare gli indicatori mancanti. I lavori evidenziano l'importanza di definire indicatori agroambientali relativi alla biodiversità. Occorre comunque evitare un numero eccessivo di indicatori la cui proliferazione rischia di oscurare invece che di chiarire le questioni. [39] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Indicatori per l'integrazione della problematica ambientale nella politica agricola comune, COM(2000) 20 def. [40] I servizi della Commissione, ad es. Eurostat, CCR, Agenzia europea dell'ambiente, progetti di ricerca comunitari tra cui ELISA, stanno sviluppando una serie di indicatori in collaborazione con l'OCSE (Azione concertata FAIR CT96 -3448). 100. Soprattutto per quanto riguarda la biodiversità la discrepanza tra l'elaborazione di un elenco di indicatori auspicabili e una serie finale di indicatori effettivi, corredati di definizioni operative, dati attendibili, ecc. è notevole. Per ovviare a questa divergenza occorre un approccio concertato che comporti la collaborazione e il contributo degli Stati membri, oltre che un aumento delle risorse a livello comunitario e nazionale. Sarà indispensabile una strategia a lungo termine sul fabbisogno di dati/informazioni. 4.6.2. Monitoraggio e valutazione degli obiettivi inerenti alla biodiversità 101. Occorre adottare un approccio per sito per presentare un prospetto preciso delle interrelazioni tra le attività agricole locali e patrimonio specifico di biodiversità. Inoltre tale approccio sarà congruo al livello di definizione e di attuazione delle politiche agroambientali (nell'ambito dei piani di sviluppo rurale). Tuttavia porre l'accento sulla differenziazione solleverà difficoltà specifiche in sede di definizione degli indicatori appropriati, poiché il patrimonio globale di specie o habitat naturali può solo essere l'immagine di un processo cumulativo. Monitoraggio 102. È opportuno menzionare in questo contesto il documento elaborato dalla Commissione sul monitoraggio dei piani di sviluppo rurale. L'articolo 43, paragrafo 1, del regolamento sullo sviluppo rurale stabilisce che tali piani prevedano "provvedimenti che garantiscano l'attuazione efficace e corretta dei piani, compresi il controllo e la valutazione". All'articolo 48, paragrafo 2 il medesimo regolamento recita: "Il controllo si basa su specifici indicatori fisici e finanziari". La Commissione ha dunque proposto agli Stati membri una serie di indicatori comuni e una struttura comune agli stessi (cfr. allegato III). 103. Anche se queste informazioni non possono fornire un quadro completo del probabile impatto sulla biodiversità, rappresentano comunque un insieme di dati di base armonizzati sull'attuazione delle misure di sviluppo rurale nei vari Stati membri e nelle diverse regioni. Le informazioni possono essere aggregate a livello comunitario con un'attenzione particolare alle misure attuate all'interno degli Stati membri per sviluppare e salvaguardare la biodiversità. Tutto ciò consentirà di evidenziare a quale punto siano le misure applicate negli Stati membri e nelle regioni e di elaborare relazioni annuali sullo stato di avanzamento. 104. Il regolamento orizzontale (regolamento (CE) n. 1259/1999) obbliga inoltre gli Stati membri ad informare la Commissione in maniera dettagliata sulle misure adottate a seguito del medesimo segnalando inoltre i casi di mancato rispetto delle prescrizioni per l'ambiente. Occorre ancora un certo lavoro per armonizzare quanto finora fatto per definire indicatori che siano significativi a livello comunitario. Valutazione 105. Benché i piani di sviluppo rurale siano lo strumento principale per l'attuazione delle misure a favore della biodiversità nell'agricoltura, le informazioni fornite dal monitoraggio devono essere corroborate da indicatori relativi alla valutazione delle varie misure adottate e degli obiettivi fissati in materia di biodiversità. I programmi di sviluppo rurale e le somme corrisposte nell'ambito dei regimi di sostegno sono pertanto soggetti a valutazioni (ex ante, a medio termine ed ex post) destinate a valutarne l'impatto anche in riferimento alla biodiversità. 106. L'elaborazione di indicatori appropriati per valutare l'efficacia di questi programmi e di strategie imperniate su risultati e impatto è stata decisa dalla Commissione e dagli Stati membri. Nel settore dell'ambiente la biodiversità rappresenta uno degli aspetti fondamentali ritenuti prioritari. Gli obblighi relativi alla valutazione ex ante, a medio termine ed ex post dei vari programmi sono specificati negli articoli da 42 a 45 del regolamento (CE) n. 1750/1999 della Commissione, le cui disposizioni applicano il dettato generale sulla valutazione dell'articolo 43, paragrafo 1 e soprattutto dell'articolo 49 del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio sul sostegno per lo sviluppo rurale nell'ambito del FEAOG. Tali obblighi sono specificati negli orientamenti per la valutazione dei programmi di sviluppo rurale 2000-2006 finanziati dal FEAOG (doc. VI/8865/99 - rev.); al momento è in fase di elaborazione una serie di questioni e corrispondenti indicatori (cfr. allegato IV). 107. Il monitoraggio e la valutazione da effettuare nel settore dello sviluppo rurale serviranno a misurare il raggiungimento dei traguardi fissati nel presente piano d'azione a favore della biodiversità unitamente al quadro generale definito nella Comunità o in altri ambiti (ad es. OCSE). 5. Coerenza dei vari provvedimenti 5.1. Programmazione integrata 108. Per sfruttare pienamente il potenziale insito negli strumenti di sviluppo rurale (comprese le misure agroambientali) occorre definire in via prioritaria una pertinente strategia che deve, tuttavia, essere più di una semplice serie slegata di misure di sostegno. La politica di sviluppo rurale deve cercare di definire dei programmi di sviluppo integrato che affianchino e completino le politiche di mercato. 109. In questo contesto l'elemento chiave è appunto la progettazione e l'attuazione di piani di sviluppo rurale estesi su un periodo di sette anni a decorrere dal 1º gennaio 2000 [41] e elaborati al livello geografico ritenuto più opportuno [42]. Per la stesura dei piani è necessario coinvolgere tutte le autorità competenti, comprese quelle preposte all'ambiente. È essenziale individuare chiaramente le possibili interazioni tra i vari provvedimenti in materia di biodiversità, in modo da sviluppare sinergie ed evitare approcci contraddittori. La coerenza generale di ciascun piano potrà essere valutata solo su scala regionale, se deve essere tenuto conto delle problematiche specifiche e locali suscitate in genere dalla conservazione della biodiversità. [41] Articolo 42 del regolamento (CE) n. 1257/1999. [42] Articolo 41 del regolamento (CE) n. 1257/1999. 110. I piani di sviluppo rurale devono prevedere in via prioritaria una strategia regionale per l'agricoltura che promuova la biodiversità (abbinata a misure agroambientali e, se del caso, a misure per le zone svantaggiate e per le aree soggette a vincoli ambientali). È importante che questa priorità rimanga in primo piano anche in riferimento all'obiettivo 1 (e all'obiettivo 2) [43]. [43] Le misure per lo sviluppo rurale finanziate dal FEAOG - Sezione orientamento - sono inserite nella programmazione per le regioni dell'obiettivo 1, conformemente al regolamento (CE) n. 1260/1999. Talune misure (diverse dalle cosiddette "misure di accompagnamento") possono essere inserite anche nella programmazione delle regioni dell'obiettivo 2. 111. Le disposizioni in materia di contenuti dei piani di sviluppo rurale [44] promuovono la programmazione di misure che tengano conto delle condizioni ambientali al livello geografico più appropriato. Gli Stati membri sono anche espressamente tenuti a dichiarare "la misura in cui la strategia tiene conto di tutti gli obblighi rilevanti che derivano dalle politiche ambientali internazionali, comunitarie e nazionali, incluse quelle relative allo sviluppo sostenibile, in particolare alla qualità e all'uso delle acque, alla conservazione della biodiversità, inclusa la conservazione nell'azienda di varietà vegetali" [45]. [44] Cfr. l'articolo 43 del regolamento (CE) n. 1257/1999 e l'articolo 33 del regolamento di applicazione (CE) n. 1750/1999. [45] Cfr. punto 6.1 dell'allegato al regolamento (CE) n. 1750/1999 della Commissione. 5.2. Ambito di applicazione 112. È importante che gli orientamenti per il sostegno a favore della biodiversità riguardino l'insieme delle zone rurali della Comunità. La politica di sviluppo rurale attuate a decorrere dal 2000 copre tutte le zone rurali (cfr. allegato I). Inoltre, nei loro piani gli Stati membri predispongono misure agroambientali per il territorio nazionale e in funzione delle loro esigenze specifiche [46]. Occorre anche riservare attenzione a instaurare un certo equilibrio tra le varie misure di sostegno previste dai piani nazionali. [46] Cfr. articolo 43, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 1257/1999. 113. Queste disposizioni rientrano in un approccio integrato plurifunzionale allo sviluppo rurale che riconosce il ruolo essenziale dell'agricoltura per il mantenimento del patrimonio socioeconomico, culturale ed ambientale delle regioni e sottolinea la necessità di porre in essere fonti alternative di reddito per accrescere la convenienza delle attività che forniscono un reddito agli agricoltori. 5.3. Compatibilità e coerenza 114. Il sostegno per lo sviluppo rurale è concesso solo per le misure conformi al diritto comunitario e dunque anche alla legislazione in materia di ambiente. Pertanto, i piani e i programmi per il periodo 2000-2006 dovranno tenere conto anche della legislazione in materia di biodiversità. A livello comunitario il quadro normativo in materia di biodiversità è incentrato sulla realizzazione di una rete europea dei siti protetti (Natura 2000) che comprende anche le zone protette designate conformemente alle direttive sugli habitat e sugli uccelli selvatici [47]. [47] Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche. Direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici. 115. Non è possibile il versamento di somme nell'ambito della medesima misura in forza del regolamento sviluppo rurale e in virtù di altri regimi di sostegno comunitari [48]. Tuttavia questa d