Relazione speciale n. 6/2003

sul gemellaggio, quale principale strumento di supporto al potenziamento delle istituzioni nei paesi candidati, corredata delle risposte della Commissione

(in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2003/C 167/02)

INDICE

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SINTESI

I. Il rafforzamento della capacità amministrativa (potenziamento delle istituzioni) nei paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale è indispensabile per poter adottare e far rispettare la legislazione comunitaria ("l'acquis comunitario"), uno dei criteri di adesione. La Commissione ha avviato il gemellaggio nel 1998, quale principale strumento di assistenza ai paesi candidati, affinché potenzino la loro capacità amministrativa. Il gemellaggio consiste nel mettere a disposizione dei paesi candidati esperti nazionali degli Stati membri. Fino al febbraio 2002, erano stati approvati complessivamente 503 progetti di gemellaggio, per un bilancio totale di 471 milioni di euro.

II. Le amministrazioni e le istituzioni pubbliche degli Stati membri dispongono di conoscenze uniche e di esperienze specifiche in materia di applicazione ed osservanza del diritto comunitario. La creazione, nel 1998, dello strumento del gemellaggio ha consentito il trasferimento di conoscenze ed esperienze dal settore pubblico degli Stati membri ai paesi candidati. Il gemellaggio è pertanto un'iniziativa positiva della Commissione, di assistenza ai paesi candidati, perché acquisiscano la capacità di adottare, applicare e far rispettare l'acquis comunitario(1).

III. I progetti di gemellaggio hanno svolto un ruolo di catalizzatore; essi hanno dato avvio alla riforma nei paesi candidati, riunito specialisti delle amministrazioni degli Stati membri e dei paesi candidati e promosso il recepimento dell'acquis comunitario nella legislazione nazionale. I progressi sono stati invece piuttosto limitati nell'applicare e far rispettare l'acquis. Gli obiettivi dichiarati nelle convenzioni di gemellaggio [i cosiddetti risultati "garantiti"(2)] sono stati spesso poco realistici e solo parzialmente realizzati nel corso del progetto. In pratica, è stato troppo ottimistico aspettarsi che un progetto di gemellaggio della durata media di 18 mesi (cfr. paragrafi 16-22) potesse, in un dato settore, creare nei paesi candidati un'organizzazione pienamente operativa, efficiente e sostenibile.

IV. Il gemellaggio è un'attività complessa che comprende tutta una serie di funzioni e partecipanti [gli esperti nazionali o consulenti preadesione (CPA)], varie amministrazioni degli Stati membri e dei paesi candidati nonché la Commissione (Bruxelles e delegazioni). È possibile conseguire i risultati auspicati solo se tutte le parti apportano il loro contributo. Dal controllo è emerso che i risultati sono in genere modesti a causa di una combinazione di fattori che interessano tutte le parti (cfr. paragrafi 23-24):

- la fissazione di obiettivi non realistici,

- scarso impegno ed identificazione con l'obiettivo da parte del paese candidato,

- carenze nella gestione a livello delle amministrazioni degli Stati membri e della Commissione.

V. Il gemellaggio costituisce un approccio relativamente nuovo in materia di assistenza ai paesi candidati per il potenziamento delle istituzioni. Uno degli aspetti positivi è che la Commissione si è assunta la responsabilità di organizzare un processo di apprendimento; successivamente essa ha apportato molte modifiche volte a migliorare lo strumento (cfr. paragrafi 25-32). Viceversa, un aspetto collaterale negativo è stata la maggiore complessità del sistema, con nuove norme che sostituivano le precedenti per i nuovi progetti (cfr. paragrafo 43).

VI. L'interazione delle numerose amministrazioni pubbliche partecipanti al gemellaggio ha comportato una burocrazia complessa, riducendo l'efficienza e l'efficacia dello strumento. Troppo tempo è speso in questioni puramente amministrative, a detrimento del compito principale, quello di prestare consulenza ai paesi candidati che vogliono potenziare le loro istituzioni. I periodi, ancora eccessivi, che intercorrono tra la valutazione dei bisogni e la realizzazione del progetto, nonché i sistemi di pagamento estremamente complessi, sono due delle principali difficoltà attuali (cfr. paragrafi 33-44). Vi è stata anche la tendenza a dare troppa importanza al gemellaggio rispetto ad altri meccanismi che pure possono beneficiare di aiuti. Ci si è così talora allontanati dall'obiettivo iniziale dello strumento, facendo un uso insufficientemente selettivo del gemellaggio (cfr. paragrafi 45-51).

VII. Lo strumento ha certamente contribuito a potenziare la capacità istituzionale ed amministrativa del paese candidato perché possa soddisfare le condizioni di adesione all'UE, ma molti sono ancora i progressi possibili. La Corte formula le seguenti raccomandazioni (cfr. paragrafi 60-64):

- aumentare il tasso di esecuzione attraverso un approccio veramente volto ai risultati. Occorre una migliore identificazione delle componenti di base per una capacità di esecuzione efficace e una definizione più realistica e precisa degli obiettivi dei singoli progetti,

- percorrere i vari stadi, dalla valutazione dei bisogni fino alla realizzazione del progetto, con maggiore rapidità e meno burocrazia,

- semplificare ed accelerare le procedure di pagamento,

- considerare il ricorso a contratti a prezzo fisso o contratti forfettari, che impongono prestazioni precise,

- ricorrere al gemellaggio dopo aver operato una scelta consapevole tra i vari strumenti: la Commissione dovrebbe intensificare i suoi sforzi ed ottimizzare la combinazione dei diversi strumenti disponibili per il potenziamento delle istituzioni,

- far sì che la Commissione crei una rete di CPA per conservare le conoscenze specifiche, diffondere le buone pratiche e ridurre il rischio di ripetere gli errori.

INTRODUZIONE

1. Uno dei criteri, stabilito dal Consiglio europeo di Copenaghen nel 1993, per l'adesione dei paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale, è la loro capacità di adottare ed applicare la legislazione comunitaria (l'acquis comunitario). A tal fine è stato istituito nel 1998 il gemellaggio, quale strumento dell'Unione per assistere i paesi candidati nel potenziamento della loro capacità amministrativa.

2. Nel novembre 1999, la Commissione ha adottato nuovi orientamenti per l'attuazione del programma PHARE nel periodo 2000-2006. Due sono le priorità principali dell'aiuto PHARE:

a) il potenziamento delle istituzioni (circa il 30 % delle risorse PHARE);

b) l'aiuto agli investimenti (circa il 70 % delle risorse PHARE).

3. La prima priorità, il potenziamento delle istituzioni, è il processo grazie al quale i paesi candidati sono assistiti nello sviluppo delle strutture, strategie, risorse umane e capacità di gestione necessarie per rafforzare le loro capacità economiche, sociali, normative ed amministrative. PHARE contribuisce al finanziamento del potenziamento delle istituzioni in tutti i settori.

4. Lo strumento principale per il potenziamento delle istituzioni è il gemellaggio. Nell'ambito del gemellaggio le amministrazioni pubbliche degli Stati membri dell'UE comandano nei paesi candidati esperti a tempo pieno e a lungo termine(3). Lo scopo generale è quello di aiutare i paesi candidati a creare o potenziare le istituzioni necessarie per recepire l'acquis comunitario(4), attraverso il trasferimento di conoscenze ed esperienze dalle amministrazioni e dalle istituzioni pubbliche degli Stati membri. Un esperto nazionale a lungo termine o un consulente preadesione (CPA)(5) è il caposaldo del progetto; ma il progetto di gemellaggio può anche comprendere altri esperti a breve o medio termine nonché la formazione e in casi debitamente giustificati piccoli elementi di attrezzature per ufficio (il costo unitario non può superare i 5000 euro). Il paese candidato sceglie il suo partner per il gemellaggio.

5. Gli elementi chiave dello strumento del gemellaggio sono le convenzioni di gemellaggio firmate dai paesi candidati e dagli Stati membri, e approvate dalla Commissione perché possano beneficiare del finanziamento PHARE. Le convenzioni contengono gli obiettivi specifici dei rispettivi progetti di gemellaggio che, nei settori scelti, comprendono una vasta gamma di aspetti (per esempio, organizzazione, formazione, legislazione, informazione, tecnologia ecc.). Esse costituiscono la base giuridica che impegna le due parti a conseguire i risultati auspicati attraverso il comando di esperti dello Stato membro presso le amministrazioni del paese candidato.

6. La gestione del gemellaggio è complessa. La Commissione è responsabile della gestione globale e del finanziamento di questo strumento, e anche le sue delegazioni svolgono un ruolo nella preparazione e nel monitoraggio delle singole convenzioni (cfr. grafico 1). La principale responsabilità in materia di attuazione delle singole convenzioni incombe tuttavia agli Stati membri ed ai paesi candidati.

Grafico

Principali fasi e responsabilità in materia di gemellaggio

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Abbreviazioni:

PC: Paese candidato

SM: Stato membro

UCFC: Unità centrale finanze e contratti del PC

SC: Sede centrale

Fonte:

Commissione europea.

7. La Commissione ha elaborato un manuale del gemellaggio(6), che stabilisce dettagliatamente il quadro giuridico, finanziario e procedurale dei progetti di gemellaggio.

DESCRIZIONE DEI PROGETTI E LORO IMPORTANZA FINANZIARIA

8. Non esiste un articolo specifico per il gemellaggio nel bilancio generale dell'Unione europea. Lo strumento è finanziato dal capitolo B7-0 3 (Strumento PHARE "Preadesione") assieme a progetti di infrastruttura/investimento.

9. La Commissione ha elaborato il concetto di gemellaggio nel 1998 e i primi progetti sono stati avviati nell'estate del 1999. Fino al febbraio 2002, la Commissione aveva approvato complessivamente 503 progetti di gemellaggio, per un bilancio totale di 471 milioni di euro (cfr. tabella 1), con una media per progetto di quasi 1 milione di euro.

Tabella 1

Bilancio generale dei progetti di gemellaggio 1998-2001

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Fonte:

Commissione europea.

10. L'unità centrale di gestione della Commissione a Bruxelles dispone di tutte le informazioni sugli importi impegnati per ogni progetto di gemellaggio. All'inizio del controllo della Corte, essa, invece, non disponeva di informazioni aggiornate sui pagamenti realmente effettuati, perché intendeva aspettare la chiusura della prima procedura di selezione dei progetti di gemellaggio. Nel corso del controllo della Corte, l'unità centrale di gestione ha ottenuto tali informazioni dalle delegazioni. Per i pagamenti nell'ambito dei progetti di gemellaggio sono responsabili le unità centrali di finanziamento e stipulazione dei contratti (UCFC), presso il ministero delle Finanze, e altre agenzie di attuazione in ciascuno dei paesi candidati.

11. La tabella 2 illustra i progetti di gemellaggio per paese candidato e settore (agricoltura, ambiente ecc.). Il numero più elevato di progetti di gemellaggio si riscontra in Polonia, Romania e nella Repubblica ceca. Ad un progetto possono partecipare più Stati membri, come leader del progetto o come partner (cfr. tabella 3).

Tabella 2

Progetti di gemellaggio, per settore, nei paesi candidati 1998-2001

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Fonte:

Commissione europea.

Tabella 3

Numero dei progetti di gemellaggio cui partecipano gli SM (come leader o partner)

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Fonte:

Commissione europea.

L'AUDIT DELLA CORTE

12. L'obiettivo principale del controllo era quello di valutare se l'attuazione dello strumento del gemellaggio da parte della Commissione, degli Stati membri e dei paesi candidati fosse efficiente ed efficace. Il controllo non prevedeva la valutazione della legittimità e regolarità degli impegni e dei pagamenti. A sostegno della valutazione della Corte sull'efficacia della gestione, da tutti i progetti completati fino al febbraio 2002, che erano 98, è stato prelevato un campione di 45, che copre molti settori dell'acquis comunitario, al fine di esaminare in che misura fossero stati raggiunti gli obiettivi stabiliti nelle convenzioni. La maggior parte di questi progetti completati è stata iniziata nel 1998, anno in cui è stato lanciato lo strumento del gemellaggio. Particolare attenzione è stata prestata al settore della "Preparazione ai Fondi strutturali", in quanto avrà un impatto specifico sulla futura assegnazione dei fondi comunitari. Nel quadro di un controllo separato sulle misure ambientali finanziate con gli strumenti di preadesione(7) sono stati esaminati alcuni progetti di gemellaggio di questo settore; i principali risultati sono inclusi nella presente relazione.

13. Per poter valutare l'efficienza dell'attuazione dello strumento del gemellaggio, sono state analizzate le procedure e le strutture, in particolare per i progetti iniziati nella seconda metà del 2001 ed all'inizio del 2002. È stata parimenti valutata la disponibilità della Commissione a trarre lezioni dall'esperienza acquisita e a prendere misure correttive.

14. Il controllo ha compreso l'esame di fascicoli di gestione della Commissione a Bruxelles, di fascicoli di progetti che avevano formato oggetto di selezione negli anni 1998, 1999 e 2000, nonché di relazioni esterne di monitoraggio da parte del Consorzio OMAS(8). I controllori hanno assistito ad una riunione CPA a Bruxelles nel febbraio 2002. Essi hanno anche intervistato i rappresentanti di tutte le parti interessate [delegazione, CPA, leader di progetti, punti di contatto nazionali (PCN)(9) e UCFC] in Estonia, Ungheria e Polonia. Visite sono state effettuate anche presso i PCN in Finlandia (particolarmente attivi in progetti negli Stati del Baltico) e ed i partner del gemellaggio nel Regno Unito (che svolgono un ruolo di primo piano nel settore del controllo esterno). Il controllo delle misure ambientali ha compreso visite a tutti e dieci i paesi candidati che beneficiano di aiuti PHARE ed ISPA.

15. La Corte ha esaminato le risposte ai questionari pervenuti dai PCN di otto Stati membri e sei paesi candidati, nonché 54 risposte separate ai questionari ricevute dai CPA e leader di progetti in occasione di visite della Corte in Estonia, Ungheria e Polonia. Altre informazioni sono state fornite da SIGMA(10). La Corte ha considerato anche le relazioni sullo stato di avanzamento diffuse dalla Commissione nel febbraio 2002.

CONSEGUIMENTO DEI RISULTATI

16. La maggior parte dei progetti di gemellaggio della prima selezione nel 1998 sono iniziati nella seconda metà del 1999. Circa un quarto di essi è cominciato all'inizio del 2000. Poiché la durata media di un progetto è di circa 18 mesi, la maggior parte dei progetti di gemellaggio della prima selezione sono stati ultimati nella seconda metà del 2001 o all'inizio del 2002. La Commissione si è così vista costretta a differire al 31 marzo 2002 il termine di pagamento per alcuni progetti di gemellaggio PHARE del 1998. La valutazione fatta dalla Corte dei risultati finali dei progetti ha avuto per oggetto i progetti dichiarati terminati dalla Commissione entro il febbraio 2002 (cfr. paragrafo 12).

Il concetto di risultati "garantiti"

17. L'elemento fondamentale dei progetti di gemellaggio è che essi devono sfociare in progressi specifici e "garantiti" sul piano della capacità istituzionale ed amministrativa del paese candidato nell'adottare, applicare e far rispettare l'acquis comunitario. I paesi candidati devono creare un'amministrazione moderna ed efficiente ed istituzioni capaci di applicare l'acquis secondo le norme vigenti per gli attuali Stati membri. Il manuale del gemellaggio dispone che le organizzazioni del paese candidato devono essere pienamente operative, efficienti e sostenibili dopo il gemellaggio, anche se non specifica i criteri per definire una "forte capacità amministrativa".

18. Al fine di sottolineare questo obiettivo di un risultato reale, operativo e sostenibile in un determinato settore, la Commissione ha creato il termine risultati "garantiti". Un progetto di gemellaggio dovrebbe essere ideato in modo da portare a risultati sicuri o "garantiti". In realtà, tuttavia, la Commissione non ha alcune mezzo specifico per ottenere effetivamente risultati "garantiti". Essa ha solo la possibilità di trattenere il 10 % del bilancio fino a che la relazione finale sul progetto sia approvata dalla delegazione. Perfino questa disposizione non si è rivelata molto efficace, in quanto i bilanci assegnati ai progetti sono stati calcolati con generosità, cioè i tassi di esecuzione sono rimasti al di sotto del 90 % in molti casi. Di conseguenza, le ripercussioni finanziarie di un risultato parziale o di risultati "garantiti" non conseguiti sono di scarso rilievo. In pratica, l'approvazione della relazione finale non dipende dal successo o dall'insuccesso del progetto.

Conseguimento limitato di obiettivi ambiziosi

19. In generale, i progetti di gemellaggio hanno agito da catalizzatori; essi hanno dato avvio alla riforma dei paesi candidati e riunito specialisti delle amministrazioni degli Stati membri e dei paesi candidati. I principali progressi realizzati concernono il recepimento dell'acquis comunitario nella legislazione. I progressi sono stati invece molto più modesti per quanto riguarda l'applicazione e l'osservanza. Dall'analisi di 45 progetti completati, svolta dalla Corte, è emerso che gli obiettivi stabiliti nelle convenzioni spesso sono stati conseguiti solo in parte nei tempi previsti; è stato così necessario prorogare o integrare i progetti. In genere la prospettiva di porre in essere nel paese candidato un'organizzazione pienamente funzionante, efficiente e sostenibile in un determinato settore con un unico progetto di gemellaggio, si è rivelata troppo ottimistica. Qui di seguito sono elencati i risultati conseguiti in alcuni settori importanti:

- nel settore "Preparazione ai Fondi strutturali" non è stato possibile conseguire una parte importante degli obiettivi dichiarati intesi a pervenire a una sana gestione dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione prima dell'adesione all'Unione europea (per maggiori dettagli cfr. l'allegato),

- nel settore ambientale i risultati sono stati spesso al di sotto delle aspettative. Non è stato possibile elaborare, come programmato e "garantito" nella convenzione di gemellaggio, i piani settoriali di attuazione,

- altri settori, quali l'Agricoltura e la Pesca, o la Giustizia e gli Interni, forniscono esempi di progetti troppo ambiziosi nella loro concezione e/o che non hanno raggiunto gli obiettivi stabiliti.

Le preoccupazioni relative alla sostenibilità dei progetti

20. Molti progetti prevedevano la formazione, su vasta scala, del personale nelle amministrazioni dei paesi candidati. I CPA e i leader dei progetti hanno tuttavia rilevato che molti funzionari, soprattutto quelli più giovani, avrebbero lasciato il servizio pubblico al termine della formazione per passare al settore privato. Anche se la situazione è recentemente migliorata, l'impiego nel settore pubblico rimane relativamente poco interessante nei paesi candidati, a causa degli stipendi non competitivi e della cattiva gestione(11). Anche se in casi di questo genere i progetti di gemellaggio hanno dato i risultati "garantiti" (per esempio, la formazione di un determinato numero di funzionari), l'impatto a lungo termine sul rafforzamento della capacità amministrativa può mancare a causa dell'elevato ricambio del personale.

21. L'impatto del gemellaggio è limitato, se non si presta sufficiente attenzione al miglioramento generale dell'amministrazione pubblica nei paesi candidati. Nella maggior parte di questi ultimi, la funzione pubblica non è ancora sufficientemente sviluppata perché il gemellaggio possa dare tutti i suoi frutti. La Commissione stessa ha rilevato nel suo Esame 2000 del programma PHARE che gli strumenti utilizzati nel programma PHARE rischiano di essere minati dalle carenze dei sistemi delle amministrazioni nazionali nei paesi candidati. Il Consorzio OMAS ha dichiarato nell'ottobre 2001 che il perdurare dell'inadeguatezza della cultura, dei sistemi e del finanziamento(12) dell'amministrazione pubblica nei paesi candidati riduceva l'impatto e la sostenibilità dei risultati del gemellaggio.

22. Anche la sostenibilità è potenzialmente a rischio quando Stati membri con culture ed approcci differenti partecipano ad uno stesso progetto di gemellaggio. Il rischio, per esempio, era evidente all'inizio del progetto polacco "Miglioramento del controllo finanziario interno della spesa pubblica". Il progetto è stato ostacolato da punti di vista diversi sul modo di porre in essere adeguati sistemi di controllo interno nel settore pubblico.

Le ragioni dei successi limitati

23. È possibile conseguire i risultati "garantiti" solo se tutte le parti svolgono la loro funzione. Il controllo ha evidenziato che un successo limitato è in genere dovuto ad un insieme di fattori attribuibili a tutti i principali interessati:

a) non sempre le amministrazioni degli Stati membri erano dotate dei mezzi necessari per poter adempiere i numerosi obblighi derivanti dalla normativa del gemellaggio. Le risorse necessarie al coordinamento sono state sottovalutate, in particolare nel caso di progetti implicanti un consorzio (due o più Stati membri). In alcuni casi, i CPA non hanno dato i risultati auspicati per motivi di lingua e di integrazione. Anche ritardi nell'assunzione degli assistenti dei CPA(13) hanno talora avuto effetti negativi sull'avanzamento dei progetti di gemellaggio. Inoltre, i CPA non sempre sono stati sufficientemente sostenuti dal capofila del progetto dello Stato membro e la frequente rotazione degli esperti con contratti di breve durata ha inciso negativamente sull'attuazione del progetto;

b) l'impegno e l'identificazione con il progetto da parte del paese candidato non sempre erano soddisfacenti. A volte i paesi candidati non hanno sufficientemente promosso le riforme e i cambiamenti necessari. I CPA non sempre disponevano di adeguati uffici e materiale all'inizio del progetto. In alcuni casi i funzionari di alto livello del paese candidato non erano in grado di dedicare tempo sufficiente alle attività legate al progetto a causa del loro lavoro abituale;

c) la Commissione, che in ultima analisi è responsabile del gemellaggio, ne stabilisce il quadro ma non partecipa direttamente alla gestione dei progetti. La Commissione si trova tuttora in un processo di ristrutturazione e tenta di ottimizzare il suo sistema di ripartizione dei compiti di gestione tra gli uffici centrali e le delegazioni. Gli sforzi congiunti di consulenza a singoli progetti sono stati talora ostacolati da scambi inefficaci e da conflitti di competenze. La Commissione non ha sempre tenuto conto delle preferenze espresse dal paese candidato, una delle condizioni basilari del gemellaggio (principio della partnership): essa ha promosso con insistenza il gemellaggio anche quando il paese candidato era convinto che esso non costituiva la soluzione migliore. Un'altra critica mossa dai paesi candidati era che la Commissione non sempre si è adoperata a sufficenza per contrastare la pressione politica degli Stati membri; ne è conseguito che il paese candidato non era del tutto libero di scegliere il suo partner per il gemellaggio. È mancato un seguito adeguato della qualità e specificità delle relazioni sui progetti; le informazioni fornite alle DG competenti erano poco chiare. La Commissione aveva così difficoltà a formulare raccomandazioni pratiche ed efficaci per migliorare i risultati. I CPA, inoltre, hanno criticato il fatto che la Commissione non ha instaurato una rete di CPA.

24. Complessivamente, un effetto della situazione sopradescritta è che l'efficienza e l'efficacia sono ridotte (cfr. paragrafi 33-44). Il gemellaggio è comunque un'iniziativa relativamente nuova e tutte le parti stanno traendo insegnamenti dall'esperienza.

VALUTAZIONE ESTERNA NEL 2000

25. Un aspetto positivo è che la Commissione si è assunta la responsabilità di organizzare questo processo di apprendimento commissionando una valutazione esterna(14) dello strumento del gemellaggio all'inizio del 2000, anche se all'epoca nessuno dei progetti era stato completato e la maggior parte di questi era operativa da meno di 12 mesi.

26. Nel luglio 2000 un gruppo di quattro esperti indipendenti provenienti dalle amministrazioni di diversi Stati membri ha redatto una "relazione su una valutazione dello strumento del gemellaggio nell'ambito di PHARE". Sulla base dell'esame di 18 progetti di gemellaggio e della consultazione di tutte le parti interessate, gli esperti hanno concluso che tre aspetti principali potevano essere migliorati:

a) rendere lo strumento più maneggiabile: sono stati criticati i ritardi nei pagamenti e nell'adozione delle decisioni, nonché la lentezza e la complessità del processo di stipulazione delle convenzioni, giudicato burocratico, rigido, pesante e troppo particolareggiato;

b) facilitare la partecipazione delle amministrazioni degli Stati membri alle attività legate al gemellaggio;

c) rafforzare l'impegno delle amministrazioni dello Stato candidato nel programma di gemellaggio.

MISURE CORRETTIVE DELLA COMMISSIONE A SEGUITO DELLA VALUTAZIONE ESTERNA

27. La Corte riconosce che la Commissione ha apportato molti miglioramenti a seguito della valutazione esterna. Le misure correttive adottate hanno dato luogo a diverse importanti revisioni del manuale per il gemellaggio, di cui le ultime due sono entrate in vigore nel giugno 2001 e nel febbraio 2002 (cfr. paragrafo 43).

28. Per migliorare la stesura delle convenzioni [cfr. paragrafo 26.a)], nella valutazione esterna si raccomandava di finanziare i costi di elaborazione della convenzione con i fondi del programma PHARE. La revisione del giugno 2001 ha dato questa possibilità e ha anche introdotto una maggiore flessibilità, soprattutto per quanto concerne le norme di bilancio e l'introduzione delle procedure "Twinning light"(15).

29. L'ultima revisione del febbraio 2002 prevede altre misure a favore dell'utente:

a) i nuovi CPA sono invitati dalla Commissione ad assistere ad un seminario di due giorni nella sede della Commissione a Bruxelles; i relativi costi possono essere imputati al bilancio del programma di gemellaggio;

b) l'organismo dello Stato membro responsabile dell'attuazione del progetto può richiedere un anticipo più elevato che in passato.

30. Per quanto concerne l'interesse delle amministrazioni degli Stati membri al programma di gemellaggio [cfr. paragrafo 26.b)], la Commissione ha inoltre consentito di demandare a un numero sempre più elevato di organismi privati, che operano per conto delle amministrazioni pubbliche, l'attuazione di progetti di gemellaggio. Questa definizione meno restrittiva tiene conto della tendenza generale alla privatizzazione delle attività pubbliche in alcuni Stati membri (cfr. tuttavia paragrafi 46-48) ed ha fatto crescere l'interesse di questi Stati membri ad una partecipazione ai programmi di gemellaggio.

31. Per quanto concerne l'impegno delle amministrazioni del paese candidato [cfr. paragrafo 26.c)], la Commissione ha preso misure per garantire che le risorse umane messe a disposizione dal paese candidato siano specificate dettagliatamente nella convenzione di gemellaggio. La revisione del manuale nel giugno 2001 ha introdotto l'obbligo dell'approvazione preliminare sia della Commissione che dell'UCFC per ogni eventuale sostituzione del capofila del progetto del paese candidato o del CPA.

32. In breve, la Commissione ha individuato e risolto molti problemi iniziali e d'avvio; permangono tuttavia ancora seri problemi di natura più strutturale, che vengono descritti nei seguenti paragrafi.

IL PERMANERE DI PROBLEMI STRUTTURALI

Complessità amministrativa

33. Molti nuovi CPA che avevano iniziato la loro attività nel 2001 continuavano ad esprimere la loro frustrazione per l'eccesso di burocrazia in tutte le fasi, dalla programmazione iniziale del progetto alla sua attuazione. A loro giudizio i lavori puramente amministrativi richiedevano troppo tempo, a scapito del compito principale, quello di fornire consulenza ai paesi candidati per il potenziamento delle istituzioni. L'interazione tra le numerose amministrazioni che partecipano al gemellaggio (la Commissione a Bruxelles, le delegazioni della Commissione, vari organismi pubblici negli Stati membri e nei paesi candidati), ciascuna con una propria cultura amministrativa, crea una complessità amministrativa che riduce l'efficacia e l'efficienza dello strumento. I tempi eccessivi che intercorrono tra la valutazione dei bisogni e la realizzazione dei progetti (cfr. paragrafi 34-36), nonché i sistemi di pagamento molto complicati (cfr. paragrafi 37-44) costituiscono due esempi delle difficoltà incontrate.

Procedure inefficienti, dalla valutazione dei bisogni alla realizzazione del progetto

34. Prima che il CPA possa iniziare il suo lavoro in un paese candidato, il progetto deve passare per diversi stadi (cfr. grafico). Questo comporta tempi lunghi tra la valutazione iniziale dei bisogni e l'azione pratica successiva per far fronte a questi ultimi. Il 30 % di tutti i progetti della selezione 2000 non erano ancora stati avviati nel febbraio 2002. Sono stati necessari due anni, in questi casi, per ultimare le varie fasi (identificazione dei bisogni, successiva elaborazione di un abbozzo di progetto, richiesta di proposte, selezione dei partner del gemellaggio, stesura della convenzione di gemellaggio, approvazione del finanziamento da parte del comitato direttivo della Commissione, firma della convenzione, convalida della Commissione, notifica della convenzione ed, infine, inizio dei lavori del CPA nel paese candidato). Di conseguenza, alcuni elementi del progetto sono spesso già superati al momento in cui esso può essere avviato, per cui fin dall'inizio è necessario apportare modifiche alla convenzione. Un'altra conseguenza seria della lentezza delle procedure è il rischio reale che il CPA designato e altro personale chiave si ritirino dal progetto prima del suo inizio.

35. Molti CPA hanno criticato l'eccessiva precisione richiesta nella procedura di programmazione. A loro giudizio era uno spreco di risorse e tempo il requisito di specificare nei minimi particolari, con mesi di anticipo, elementi quali il luogo della formazione, il numero dei partecipanti, il costo d'affitto dei locali, le spese di viaggio, le indennità giornaliere o il numero di pagine da tradurre per le dispense. In caso di modifica del programma previsto si devono seguire lunghe procedure per emendare la convenzione. Se le modifiche riguardano clausole obbligatorie (per esempio, un articolo relativo ai risultati "garantiti"), esse prendono forma di una clausola aggiuntiva alla convenzione(16), che richiede l'approvazione formale della Commissione. Allegati devono essere redatti per modificare le clausole non vincolanti della convenzione. In passato sono state presentate molte clausole aggiuntive o allegati nel corso di un progetto.

36. In Polonia la pianificazione esatta di tutti gli elementi del costo dei progetti di gemellaggio è stata vanificata nel luglio 2001 da un aumento del 60 % delle indennità giornaliere per gli esperti dello Stato membro (da 229 euro a 367 euro). Il sensibile aumento delle indennità giornaliere nel corso dei progetti di gemellaggio ha seriamente perturbato la loro gestione finanziaria. Il Fondo nazionale polacco ha ritenuto l'aumento ingiustificato e in contrasto con la realtà economica.

Sistemi di pagamento complicati

37. Inizialmente, i pagamenti della Commissione a titolo del gemellaggio, per rifondere i costi degli Stati membri, erano direttamente effettuati a questi ultimi. La responsabilità dei pagamenti è stata successivamente trasferita ai paesi candidati nell'ambito della politica generale di decentramento della Commissione (maggiore responsabilità dei paesi candidati). Il principale flusso dei fondi è ora da Bruxelles verso i paesi candidati e poi dai paesi candidati verso gli Stati membri. Le indennità dei CPA e le loro spese sono direttamente corrisposte dall'UCFC del paese candidato, che è l'organismo pagatore per la partecipazione UE ai progetti di gemellaggio.

38. Le amministrazioni degli Stati membri continuano a deplorare il fatto che le carenze dei sistemi di pagamento comportano ritardi, talora di parecchi mesi, nel rimborso delle loro spese. Anche i CPA sono stati pagati con notevoli ritardi. In alcuni casi gli anticipi non sono pervenuti nei tempi previsti, per cui essi hanno dovuto ricorrere a fondi propri all'inizio dei progetti per pagare le spese di trasferta e pernottamento o il costo degli assistenti.

39. Il sistema, nel suo complesso, non ha funzionato come dovuto, a causa dell'interrelazione di procedure eccessivamente complesse. La coesistenza di norme finanziarie per il gemellaggio e altre norme finanziarie o di bilancio ai vari livelli della Commissione, degli Stati membri e dei paesi candidati dà luogo a gravi disfunzioni.

40. In Ungheria i fondi PHARE sono gestiti nell'ambito del bilancio centrale. La procedura di pagamento al Tesoro ungherese prevede 27 fasi, che hanno comportato notevoli ritardi nell'esecuzione dei pagamenti PHARE, quelli per il gemellaggio compresi. Per far fronte a questi problemi di pagamento la delegazione in questo paese ha creato nel 2001 una task force.

41. Le UCFC devono controllare se le dichiarazioni di spesa presentate dai partner del gemellaggio degli Stati membri siano esatte e conformi alla normativa del gemellaggio. L'UCFC polacca in particolare è stata criticata dagli Stati membri partner del gemellaggio di svolgere questi controlli con eccessivo rigore, causando così ritardi nei pagamenti. L'UCFC ha replicato che molte dichiarazioni di spesa risultavano inesatte. Una causa dei problemi risiede nelle interpretazioni diverse della normativa del gemellaggio. La Corte ha constatato carenze da ambo le parti.

42. I lavori preparatori eseguiti negli Stati membri non vengono retribuiti sulla base dei costi reali. Viene invece corrisposta una compensazione forfettaria, calcolata sulla base del lavoro svolto nel paese candidato. Indipendentemente dalla natura del progetto o dal lavoro di preparazione necessario, questo importo forfettario corrisponde sempre al 150 % degli onorari versati per le prestazioni degli esperti a breve termine nel paese candidato. Se è giusto che gli Stati membri vengano retribuiti per i lavori preparatori di base svolti dagli esperti nello Stato membro, la Commissione non ha esaminato la fondatezza del tasso del 150 % da quando è stato introdotto nel 2000. Dalla valutazione esterna risulta che il sistema della compensazione forfettaria crea incentivi perversi. Poiché spetta principalmente ai responsabili della gestione del progetto nello Stato membro valutare quanto tempo trascorrere nel paese candidato, gli esperti sono incoraggiati a svolgere il loro lavoro di preparazione nel paese candidato anziché nello Stato membro.

43. L'applicazione delle norme finanziarie del gemellaggio costituisce una sfida per le amministrazioni negli Stati membri e nei paesi candidati. La Commissione ha modificato a più riprese le norme, per migliorare questo strumento. Tuttavia, è aumentata anche la complessità delle norme, che sono diverse in funzione dei progetti nuovi o vecchi. Un'altra causa di confusione deriva dal fatto che alcune modifiche ("chiarimenti") erano retroattive(17), mentre altre non lo erano. La Commissione non sempre ha impartito istruzioni coerenti, per cui alcune norme finanziarie del gemellaggio non sono state sempre applicate in modo uniforme(18).

44. In generale, le complicate procedure amministrative del gemellaggio richiedono risorse sproporzionate da parte delle delegazioni, delle UCFC e dei CPA.

Importanza eccessiva data al gemellaggio

45. Il potenziamento delle istituzioni non è sinonimo di gemellaggio. Tuttavia, alcuni rappresentanti dei paesi candidati hanno criticato la tendenza della Commissione a sopravvalutare il gemellaggio a spese di altri meccanismi intesi a potenziare le istituzioni e ammissibili all'aiuto (aiuto orizzontale generale al servizio pubblico(19) (cfr. paragrafo 21), contratti di servizi al settore privato, partecipazione a programmi comunitari). La grande importanza attribuita dalla Commissione al gemellaggio ha talora sviato dall'obiettivo originale e ha comportato un uso insufficientemente selettivo di questo strumento.

Ricorso diffuso al gemellaggio da parte degli organismi delegati

46. Il gemellaggio simboleggia la cooperazione tra le amministrazioni pubbliche. Il CPA dovrebbe disporre di conoscenze specifiche in materia di applicazione dell'acquis comunitario nell'amministrazione pubblica di uno Stato membro, che mancano nel settore privato. Secondo la Commissione, il gemellaggio dovrebbe offrire quello che nessun altro strumento è in grado di fornire, cioè un aiuto in quei settori che sono di esclusiva competenza dello Stato. Il gemellaggio va usato quando non esiste un'alternativa con il ricorso a consulenti privati. Per questa ragione il gemellaggio deroga dalle procedure di gara normalmente applicabili nel quadro di PHARE, lasciando al paese candidato la possibilità di scegliere gli Stati membri partner, indipendentemente dal costo.

47. Sempre più Stati membri partner del gemellaggio sono in realtà cosiddetti organismi delegati, cioè organismi incaricati di agire per conto delle pubbliche amministrazioni. L'elenco degli organismi delegati approvati dalla Commissione è aumentato considerevolmente superando le 300 unità. In tal modo la Commissione ha preso atto della tendenza degli Stati membri ad affidare servizi pubblici ad organismi privati. Non vi è stata alcuna decisione formale della Commissione di accettazione o di rifiuto di un'organizzazione come organismo delegato.

48. Questi organismi delegati sono spesso privati; essi possono pertanto perseguire interessi commerciali e partecipare anche ad appalti commerciali (anche a quelli banditi dalla Commissione nell'ambito dell'assistenza tecnica). Lo status di organismo delegato consente di fatturare onorari superiori di oltre il 100 % agli onorari normali per gli esperti delle amministrazioni pubbliche. Nell'ambito del gemellaggio non esiste l'obbligo della procedura di gara. Viene così meno l'obiettivo iniziale del gemellaggio ed è lecito chiedersi se la deroga alle normali procedure PHARE sia opportuna.

Uso automatico del gemellaggio

49. La Corte ha constatato che il gemellaggio è stato spesso una soluzione di comodo e non il risultato di una valutazione approfondita dei vari strumenti disponibili. Non sempre è stato sufficientemente considerato se esistevano le premesse per un successo del gemellaggio. L'esperienza insegna che le attività connesse al gemellaggio non sono adatte ai progetti per i quali il paese candidato non ha ancora nominato i ministeri responsabili o non ha ancora adottato la necessaria normativa. A volte è stato scelto il gemellaggio anche quando era ovvio che non vi era la necessità di una presenza permanente per almeno 12 mesi consecutivi del CPA (una condizione di base dello strumento del gemellaggio).

50. In alcuni casi, dopo un intenso lavoro di preparazione, i progetti di gemellaggio selezionati non sono stati intrapresi e sono stati annullati. La Commissione ha allora fatto ricorso a contraenti privati. Questo prova che il gemellaggio e la consulenza privata erano in pratica talora intercambiabili. Nei singoli casi non si è sufficientemente considerato se fosse più indicato il gemellaggio o il ricorso ad operatori privati per ottenere l'expertise necessaria.

51. Il gemellaggio da solo non basta. In alcuni casi mancavano complementarità e sincronizzazione con il contributo del settore privato. Il gemellaggio non ha potuto svilupparsi perché le relative procedure di gara, di selezione e di stipulazione dei contratti per l'acquisto di attrezzature non erano coordinate o in ritardo. Due esempi illustrano questa mancanza di coordinamento nell'utilizzazione dei diversi strumenti destinati al rafforzamento delle istituzioni:

a) nel progetto polacco "Controllo finanziario interno a livello regionale" (durata del progetto: ottobre 2001 - ottobre 2003) la gara per una base dati ha subìto ritardi. La base dati doveva coprire gli interventi strutturali UE, con particolare accento sullo sviluppo di un sistema di monitoraggio dell'aiuto comunitario a livello regionale e locale;

b) l'elemento "gemellaggio" del progetto ungherese nel settore della preparazione ai Fondi strutturali (cfr. allegato 1, paragrafo 4) non era coordinato con la componente "consulenza privata", aumentando così il rischio di sovrapposizioni e inutile duplicazione degli sforzi.

52. In generale, si può sostenere che il rapporto costo/efficacia del gemellaggio non è necessariamente migliore di quello dei contratti di assistenza tecnica stipulati in base a gara. I seguenti fattori hanno ostacolato un rapporto costo/efficacia ottimale del gemellaggio:

a) anche se le parti contraenti sono gli Stati membri e i paesi candidati, i fondi provengono dalla Commissione. Gli Stati membri e i paesi candidati non hanno pertanto un interesse finanziario a porre termine a un contratto quando una delle parti è inadempiente. In alcuni casi, contratti eseguiti male sono stati mantenuti per evitare problemi politici e i pagamenti finali sono stati effettuati anche quando i risultati non erano stati raggiunti;

b) a causa del numero delle funzioni e dei partecipanti a un progetto, è diffusa la mancanza di responsabilità delle carenze (cfr. paragrafi 23-24), il che aumenta il rischio di insuccesso e scarso rendimento;

c) ai progetti di gemellaggio partecipano molte amministrazioni a diversi livelli; i fondi sono così impiegati per compiti burocratici, a detrimento dell'obiettivo principale, cioè la consulenza ai paesi candidati in merito al potenziamento delle istituzioni (cfr. paragrafi 33-44);

d) una presenza ininterrotta di 12 mesi del CPA non è auspicabile o necessaria per ogni progetto (cfr. paragrafo 49). Soluzioni rapide, flessibili e tagliate su misura per problemi specifici sono molto difficili da integrare nel gemellaggio. Le procedure "Twinning light", tuttavia, hanno apportato maggiore flessibilità (cfr. paragrafo 28).

IL GEMELLAGGIO E I NUOVI PIANI D'AZIONE 2002

53. Nel suo documento 2001 sulla strategia dell'ampliamento la Commissione ha annunciato l'intenzione di rafforzare le azioni di potenziamento delle istituzioni nel 2002 attraverso un piano d'azione per ciascuno dei dieci paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale. Nel giugno 2002 la Commissione ha dichiarato(20) che questi piani d'azione erano pronti e che la loro attuazione era in corso. Ulteriori 250 milioni di euro saranno messi a disposizione per potenziare le istituzioni nell'ambito del programma PHARE.

54. I piani d'azione sono ora considerati dalla Commissione uno strumento importante e uno strumento chiave per aiutare i paesi candidati a rafforzare la loro capacità amministrativa e giudiziaria. Resta ancora da decidere quale sarà il ruolo preciso del gemellaggio nell'ambito di questo aiuto supplementare.

55. Le relazioni regolarmente presentate nel 2002 dalla Commissione sui progressi compiuti dai paesi candidati verso l'adesione hanno identificato i bisogni ancora esistenti in termini di potenziamento delle istituzioni prima dell'adesione. Nell'ambito del sistema attuale, i nuovi progetti di gemellaggio non potrebbero contribuire a tal fine prima del 2005. Pertanto, il meccanismo del gemellaggio non è certamente indicato per rispondere ai bisogni immediati di potenziamento delle istituzioni.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Un'iniziativa positiva

56. Il rafforzamento della capacità amministrativa (potenziamento delle istituzioni) è divenuto una priorità dell'assistenza PHARE nel novembre 1998. Una forte capacità amministrativa è d'importanza vitale per i paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale, non solo a causa dei bisogni specifici dell'adesione all'UE, ma anche del processo generale di transizione a una maggiore competitività nell'economia globale. Il gemellaggio è il principale strumento PHARE per rafforzare la capacità amministrativa nel contesto dell'adesione.

57. Le amministrazioni e le istituzioni pubbliche degli Stati membri hanno particolari conoscenze ed esperienze specifiche in materia di applicazione e di osservanza dell'acquis comunitario. Prima del 1998 la Commissione ricorreva per la consulenza soprattutto al settore privato. Il processo di potenziamento delle istituzioni richiede tuttavia i migliori servizi di consulenza pubblica e privata; il gemellaggio è pertanto una lodevole iniziativa della Commissione, volta ad aiutare i paesi candidati a pervenire alla capacità di adottare, applicare e far rispettare l'acquis.

58. La Commissione ha la responsabilità finale per il programma del gemellaggio, ma non è direttamente coinvolta nei progetti del gemellaggio ed ha pertanto possibilità limitate di influenzarli. Il concetto di gemellaggio, benché globalmente positivo, comporta che la responsabilità congiunta della Commissione, dei paesi candidati e degli Stati membri impedisce una definizione chiara e trasparente delle rispettive responsabilità (cfr. paragrafi 23-24).

Risultati limitati di obiettivi ambiziosi

59. In genere, i progetti di gemellaggio hanno svolto un ruolo di catalizzatore; essi hanno dato avvio alla riforma nei paesi candidati, riunito specialisti delle amministrazioni degli Stati membri e dei paesi candidati e promosso il recepimento dell'acquis comunitario nella legislazione nazionale. I progressi sono invece più limitati per quanto riguarda l'applicazione e il rispetto dell'acquis. L'analisi dei progetti terminati, effettuata dalla Corte, indica che, nel complesso, i risultati sono stati inferiori agli obiettivi dichiarati. I cosiddetti "risultati garantiti" spesso sono stati conseguiti solo in parte nei tempi previsti. È stato troppo ottimistico attendersi un'organizzazione del paese candidato pienamente operativa, efficiente e sostenibile in un dato settore al termine di un solo progetto di gemellaggio della durata media di 18 mesi. Il successo è stato spesso ostacolato dalla molteplicità delle funzioni e dal numero dei partecipanti nonché dallo scarso obbligo di rendere conto (cfr. paragrafi 19-24). L'effetto della complessità amministrativa ha pure ostacolato il raggiungimento dei risultati auspicati. Troppo tempo è stato dedicato a problemi puramente amministrativi, a scapito del compito principale, quello di prestare ai paesi candidati consulenza in materia di potenziamento delle istituzioni (cfr. paragrafi 33-44).

Migliorare le prestazioni

60. Per un migliore rapporto costo/efficacia e risultati migliori, il gemellaggio dovrebbe concentrarsi maggiormente sul conseguimento rapido dei risultati, ad esempio, nel modo seguente:

a) prestare maggiore attenzione alla formulazione di un numero limitato di obiettivi realistici e raggiungibili volti a combattere concretamente le carenze individuate a livello della capacità amministrativa;

b) le procedure di valutazione dei risultati ottenuti dovrebbero essere definite in ogni convenzione, possibilmente mediante indicatori di rendimento o criteri di valutazione;

c) le convenzioni dovrebbero inoltre disporre una valutazione della sostenibilità dei risultati a progetto ultimato. Il termine risultati "garantiti" è fuorviante finché i pagamenti non saranno subordinati al conseguimento degli obiettivi e si raccomanda di cessare l'uso del termine "garantiti";

d) le delegazioni dovrebbero monitorare con maggiore tempestività il raggiungimento dei criteri di riferimento, in modo da consentire un pronto intervento che, ad esempio, dia al progetto un nuovo orientamento o vi ponga fine.

Per un gemellaggio più rapido e meno complesso

61. Il gemellaggio è stato caratterizzato da procedure lunghe; troppo tempo è stato dedicato alla pianificazione dettagliata dei costi. Il 30 % di tutti i progetti della selezione 2000 non erano ancora stati avviati nel febbraio 2002 (cfr. paragrafo 34). La Commissione ha già espresso la sua disponibilità a prendere misure correttive (cfr. paragrafi 27-32). Altri miglioramenti, tuttavia, sono ancora necessari, per semplificare le lunghe procedure nelle varie fasi, dalla valutazione dei bisogni fino al completamento del progetto:

a) tutte le fasi di elaborazione del progetto (alle quali partecipano i paesi candidati, gli Stati membri e la Commissione) dovrebbero essere razionalizzate, senza compromettere l'osservanza delle procedure di sana gestione amministrativa;

b) la Commissione dovrebbe accelerare le proprie procedure di consultazione interna tra i suoi servizi centrali, le delegazioni e le DG responsabili, rispettando i termini stabiliti;

c) la Commissione dovrebbe semplificare ed accelerare le procedure di pagamento, senza trascurare i rischi connessi;

d) in genere, la Commissione dovrebbe considerare l'applicazione di prezzi fissi o di contratti forfettari, con prestazioni chiaramente specificate.

Scegliere il gemellaggio in modo più selettivo

62. Il potenziamento delle istituzioni non è solo il gemellaggio. In mancanza di una soluzione migliore si ricorre spesso al gemellaggio per potenziare le istituzioni (cfr. paragrafi 45-51). La Commissione dovrebbe intensificare i suoi sforzi per un impiego coordinato ed equilibrato dei vari strumenti di potenziamento delle istituzioni (aiuto generale orizzontale al servizio pubblico (cfr. paragrafo 21), contributo del settore privato, partecipazione a programmi comunitari).

63. Quando organismi delegati possono fungere da partner del gemellaggio, la Commissione dovrebbe stabilire una procedura che le consenta di prestare più attenzione ai costi che ne derivano (cfr. paragrafi 46-48).

Messa a profitto delle conoscenze ed esperienze

64. Quattro anni di gemellaggio hanno creato una riserva di conoscenze specifiche e di contatti. I CPA dei primi progetti partono e nuovi CPA arrivano. La Commissione dovrebbe creare una rete di CPA (forse tramite Internet) per salvaguardare le conoscenze acquisite, diffondere le buone pratiche e ridurre il rischio del ripetersi degli errori.

Prospettive

65. Il gemellaggio continuerà ad essere utile anche dopo l'adesione. I progetti che iniziano poco prima dell'adesione continueranno per altri due anni. La normale assistenza PHARE dovrà essere continuata per i paesi candidati che non fanno parte del primo gruppo. La Commissione, inoltre, prevede di finanziare uno strumento di transizione per il potenziamento delle istituzioni (a cui i nuovi Stati membri potranno accedere dopo l'adesione), che coprirà azioni che non possono beneficiare dei Fondi strutturali. Vale pertanto la pena di migliorare questo strumento, visto che il gemellaggio probabilmente continuerà ancora per un tempo consideravole.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 10 aprile 2003.

Per la Corte dei conti

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Il diritto comunitario nel suo insieme, come formulato nei trattati, nella legislazione derivata e nelle politiche dell'Unione, nonché nella giurisprudenza della Corte di giustizia europea.

(2) La Commissione ha coniato il termine risultati "garantiti" per sottolineare che l'obiettivo perseguito è un risultato concreto di piena operatività in un determinato settore. Non vi sono, tuttavia, conseguenze finanziarie se i risultati "garantiti" non sono conseguiti o lo sono solo in parte.

(3) La Commissione ha disposto che gli esperti degli Stati membri siano funzionari statutari o equiparati (manuale del gemellaggio, parte A, articolo 5.3.2). I CPA possono tuttavia provenire anche da organismi non amministrativi designati, solitamente quelli ai quali uno Stato membro ha delegato i poteri.

(4) Cfr. nota precedente.

(5) I CPA assistono l'amministrazione o altri organismi pubblici nel paese candidato nell'ambito di un programma di lavoro prestabilito.

(6) L'ultima versione è del febbraio 2002.

(7) Relazione speciale n. 5/2003 relativa a PHARE e ai programmi ambientali ISPA.

(8) Il Consorzio OMAS è stato incaricato dalla Commissione di valutare i lavori in corso nel quadro dei programmi comunitari PHARE.

(9) Ogni paese candidato e ogni Stato membro ha un PCN per le attività connesse con il potenziamento delle istituzioni.

(10) SIGMA - Supporto per il miglioramento della governabilità e della gestione nei paesi dell'Europa centrale ed orientale; è un'iniziativa comune dell'OCSE e dell'UE principalmente finanziata con il programma PHARE dell'UE.

(11) Cfr. pubblicazioni SIGMA sull'osservanza delle norme nella funzione pubblica dei paesi candidati.

(12) Relazione ad hoc sullo strumento del gemellaggio, Consorzio OMAS, 24 ottobre 2001.

(13) Per facilitare il lavoro del CPA, può essere messo a disposizione un assistente a tempo pieno (cittadino del paese candidato), per far fronte ai problemi di traduzione/interpretazione e per svolgere altri compiti inerenti alla gestione del progetto.

(14) Relazione su una valutazione dello strumento del gemellaggio nell'ambito di PHARE, luglio 2000, Commissione europea.

(15) "Twinning light" è stato introdotto nel giugno 2001 per progetti di portata limitata. Il massimale finanziario dei progetti "Twinning light" è stato fissato a 150000 euro e la loro durata è stata limitata a sei mesi. In casi eccezionali essa può essere portata a otto mesi.

(16) La delegazione ha il potere di accettare o rifiutare le clausole aggiuntive a nome della Commissione. Prima di consentire, per esempio, una modifica dei risultati "garantiti" essa deve richiedere agli uffici centrali della Commissione l'approvazione. Se la Commissione dà il suo accordo, la delegazione deve anche richiedere l'approvazione scritta dell'UCFC.

(17) Per ogni modifica la Commissione ha precisato che "i chiarimenti delle norme di attuazione potevano applicarsi, se del caso, a convenzioni precedenti o richiedere l'approvazione preliminare dell'UCFC".

(18) La revisione, per esempio, del manuale nel giugno 2001 ha stabilito tassi massimi per gli onorari dei capi progetto e degli esperti a breve/medio termine nello Stato membro. Secondo l'amministrazione di uno Stato membro, questi tassi massimi sono a volte rispettati e a volte non rispettati nell'ambito dei progetti della selezione 2000, secondo il giudizio espresso dalle varie delegazioni.

(19) Un aiuto orizzontale al servizio pubblico è dato da SIGMA e TAIEX (Ufficio per lo scambio di informazioni sull'assistenza tecnica). TAIEX è un ufficio della Commissione e fa parte della DG ELARG (Allargamento).

(20) Comunicazione della Commissione riguardante i piani d'azione per rafforzare la capacità amministrativa e giudiziaria e la verifica degli impegni assunti dai paesi coinvolti nei negoziati di adesione, COM (2002) 256 def. del 5 giugno 2002.

ALLEGATO

RISULTATI LIMITATI DI OBIETTIVI AMBIZIOSI

1. Il gemellaggio ha favorito l'incontro di specialisti delle amministrazioni degli Stati membri e dei paesi candidati, ha creato nuove reti di conoscenze tecniche in Europa e compiuto i primi passi verso il rafforzamento della capacità amministrativa nei paesi candidati. I principali progressi sono stati compiuti nel recepimento dell'acquis comunitario nella legislazione nazionale; il 50 % circa riguarda il settore dell'agricoltura. In questo settore il gemellaggio ha favorito il recepimento e l'adozione della normativa, ad esempio in materia di "Sistemi di gestione e controllo integrati" (IACS), "organismi pagatori" e "amministrazione veterinaria". Anche in altri settori, il gemellaggio ha contribuito a rafforzare il quadro legale ed istituzionale, soprattutto nei settori "controllo e gestione alle frontiere", "audit esterno" e "migrazione ed asilo".

2. Gli esempi che seguono mostrano tuttavia che molti obiettivi dichiarati nelle convenzioni del gemellaggio si sono rivelati irrealistici ed hanno potuto essere raggiunti solo in parte.

Esempio: preparazione ai Fondi strutturali

3. I "Programmi speciali di preparazione ai Fondi strutturali" (PSP) nei paesi candidati solitamente includono gemellaggi. Nel 1998, per esempio, il programma nazionale PHARE per l'Estonia ha destinato un importo di 3 milioni di euro ai PSP, di cui il 21 % ad un progetto di gemellaggio e il rimanente 79 % ad altre azioni. Sia le azioni di gemellaggio che le altre perseguivano l'obiettivo generale dei PSP, cioè di elaborare e porre in atto, in tempo per l'adesione all'UE, le strutture necessarie in seno all'amministrazione estone per la sana gestione dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione.

4. Il principale CPA ha concluso che gli obiettivi stabiliti per il progetto di gemellaggio erano irrealistici e che i criteri di valutazione non erano sufficientemente precisi. La convenzione comprende, infatti, su 30 pagine, un elenco confuso di ben 70 obiettivi, spesso poco precisi, mete da raggiungere, contenuti, compiti, risultati attesi, finalità specifiche, criteri di valutazione ed attività. Questo rende la successiva valutazione dei risultati estremamente difficile. Di conseguenza, la relazione finale sul progetto di gemellaggio non confrontava sistematicamente i risultati con gli obiettivi stabiliti e i risultati descritti nella convenzione, e non distingueva tra i risultati ottenuti grazie al gemellaggio e quelli attribuibili all'assistenza tecnica.

5. Anche il progetto di gemellaggio PSP ungherese (2,6 milioni di euro) era molto ambizioso in termini di contenuto e tempi. Dei 40 obiettivi o risultati delle quattro componenti portate a termine, solo 15 erano descritti dalla delegazione come interamente raggiunti. I risultati erano particolarmente carenti per le componenti "Fondo sociale europeo" e "Sapard"(1). L'obiettivo della componente Sapard era quello di consentire al ministero dell'Agricoltura e dello Sviluppo rurale (MASR) di gestire la misura di preadesione Sapard. Alla fine del progetto (gennaio 2001 per la componente Sapard), l'Agenzia Sapard non era stata ancora provvisoriamente riconosciuta e molto restava ancora da fare perché potesse esserlo. La causa principale era la decisione di spostare, ancora nel corso del progetto, l'Agenzia dal Centro d'intervento agricolo al MASR. Solo la metà degli obiettivi dichiarati ha così potuto essere conseguita per quanto concerne la componente Sapard.

6. Il progetto PSP in Polonia (6,75 milioni di euro per le fasi uno e due) non solo era molto ambizioso ma anche estremamente complesso (8 CPA, 6 Stati membri, tre componenti comprendenti 16 azioni). Alcuni degli obiettivi del progetto, soprattutto per quanto concerne la seconda componente che prevedeva la creazione di una base giuridica ed amministrativa per i Fondi strutturali/Fondo di coesione, ISPA e Sapard compresi, non sono stati conseguiti a causa, in parte, di questa complessità. In particolare non erano chiare le procedure, le capacità amministrative e il ruolo delle organizzazioni a livello regionale.

7. Irregolarità commesse nell'Agenzia per la ristrutturazione e l'ammodernamento dell'Agricoltura [Agency for Restructuring and Modernisation of Agriculture (ARMA)] hanno avuto ripercussioni molto negative sul conseguimento degli obiettivi per entrambi i progetti di gemellaggio agricoli(2). Un controllo esterno (ottobre 2001) ed indagini di ULAF e della Corte suprema dei conti polacca (Polish Supreme Chamber of Audit) (febbraio 2002) hanno evidenziato casi importanti di cattiva gestione all'interno di ARMA: attrezzature pagate con fondi UE e personale formato nell'ambito del progetto di gemellaggio sono stati trasferiti dalla pubblica amministrazione ad un'impresa privata. La Commissione ha emesso un ordine di riscossione di 2,8 milioni di euro nel febbraio 2002. Dato che i CPA non occupavano funzioni importanti presso ARMA, essi non si sono resi conto di questo trasferimento ad una impresa privata.

8. Alcuni criteri di valutazione sono stati tolti dal progetto PSP in Lituania, in particolare quelli relativi alla verifica dei sistemi e delle procedure amministrative esistenti. Nel corso dell'attuazione è emerso che non era possibile creare prima della fine del progetto tutte le strutture necessarie per utilizzare i fondi di preadesione.

9. In gran parte i risultati "garantiti" non hanno potuto essere conseguiti per i progetti PSP/1 in Bulgaria (secondo la Commissione, a causa dello scarso impegno del beneficiario, inesperienza del CPA e sostegno carente della sua amministrazione d'origine) e in Lettonia (rapporti di lavoro molto scarsi tra i partner e gestione carente del progetto).

(1) Programma d'azione speciale per l'Agricoltura e lo Sviluppo rurale, lo strumento di preadesione per questo settore.

(2) PL98/IB/AG-01 (Introduzione di un sistema integrato di gestione e controllo) e PL98/IB/AG-03 (Sistema di identificazione e registrazione degli animali).

Risposte della commissione

SINTESI

I-II. La Commissione prende atto della valutazione favorevole e costruttiva della Corte in materia di gemellaggi, visti come iniziativa positiva per il potenziamento delle istituzioni. I gemellaggi sono stati creati quale nuovo strumento per una cooperazione amministrativa internazionale/europea mirata. Prima dell'avvio di tale iniziativa, il sostegno alla riforma della pubblica amministrazione nei paesi candidati veniva offerto attraverso contratti di consulenza, che non attingevano all'esperienza pratica e non comportavano un effettivo trasferimento di conoscenze pratiche. Molto spesso, tali contratti sono sfociati semplicemente in relazioni teoriche, prive di rilevanza concreta. Dal 1998, quindi, i gemellaggi sono stati sviluppati come esperimento. Tali elementi sottolineano la necessità di analizzare i gemellaggi (e più in particolare i loro aspetti principali: programmazione e attuazione mirate attraverso il ricorso ad esperti del settore pubblico) quale alternativa all'assistenza tecnica tradizionale.

III. Il concetto di "risultati garantiti" era la caratteristica principale dei gemellaggi. I partner del progetto si impegnano a collaborare per conseguire un risultato deciso di comune accordo nell'ambito di un processo d'attuazione congiunta del progetto. La Commissione ha indicato fin dall'inizio che i progetti di gemellaggio avrebbero dovuto concentrarsi su obiettivi istituzionali limitati e ben definiti. Questa impostazione realistica, tuttavia, ha contrastato talvolta con le profonde ambizioni dei paesi beneficiari. Non si contesta pertanto che i primi progetti in particolare fossero troppo ambiziosi e che talvolta non siano riusciti a conseguire i loro obiettivi. Ciononostante, anche questi progetti ambiziosi sono serviti come catalizzatore per avviare il processo di riforma e, rispetto ai risultati conseguiti attraverso l'impostazione basata sull'assistenza tecnica dal 1990 al 1996, i risultati dei gemellaggi sono positivi.

Infine, la reazione positiva delle amministrazioni che hanno partecipato ai gemellaggi è stata essenziale per promuovere la fiducia degli Stati membri e garantire la chiusura dei negoziati a Copenaghen. Questo successo ampiamente riconosciuto è stato l'ultimo risultato garantito dei gemellaggi.

IV. Due dei risultati più importanti, non misurabili ma visibili, dei gemellaggi sono la costruzione di reti e la modifica di atteggiamenti e comportamenti. Durante i quattro anni di attuazione, i gemellaggi hanno riunito specialisti delle amministrazioni degli Stati membri e dei paesi candidati, raramente esperti internazionali, costituendo una rete di conoscenze tecniche in tutta Europa. Si tratta di un processo fondamentale per creare un'Europa ampliata e per avvicinare l'Europa ai cittadini. La maggior parte degli esperti degli Stati membri e dei funzionari pubblici dei paesi candidati ha partecipato per la prima volta ad un progetto dell'UE e, per la prima volta, ha avuto la responsabilità di gestire fondi comunitari. In numerosi casi, gli Stati membri e i paesi candidati, nonché le varie amministrazioni nazionali hanno mantenuto le relazioni instaurate anche dopo l'esecuzione del progetto.

V. Nel 1998, non si disponeva di conoscenze sufficienti delle norme e dei principi specifici dei gemellaggi con le varie parti interessate (delegazioni della CE, Stati membri o paesi candidati). Successivamente, l'elaborazione e l'attuazione di progetti di gemellaggio hanno subito un'evoluzione attraverso un processo di apprendimento sul campo. Il manuale sui gemellaggi rappresenta l'evoluzione di una pratica ormai ben consolidata. Tutte le modifiche apportate a tale manuale intendevano mantenere i gemellaggi quale strumento pragmatico e semplificare il più possibile le procedure.

VI. Far collaborare in maniera efficienti esperti provenienti da diversi paesi e con culture amministrative diverse, senza alcuna esperienza in materia di cooperazione internazionale, è stato e continua ad essere un compito complesso e difficile. Numerose norme che disciplinano i progetti di gemellaggio sono state introdotte per garantire un impiego opportuno dei fondi PHARE concessi ai gemellaggi. La Commissione ha inoltre insistito più volte con i responsabili dei gemellaggi presso le delegazioni e in sede affinché mantenessero un'impostazione flessibile ma solida durante l'attuazione dei progetti. È stato fatto tutto il possibile per accelerare i pagamenti. Un impiego più selettivo dei gemellaggi può essere affrontato in fase di programmazione. A questo proposito, la Commissione rinvia all'allegato 3 degli orientamenti per la programmazione annuale PHARE interamente dedicato alla programmazione adeguata e mirata dei gemellaggi e dei gemellaggi parziali.

VII. Attraverso i gemellaggi, la Commissione ha favorito un trasferimento senza precedenti di know-how su questioni complesse e tecniche dalle diverse tradizioni amministrative degli Stati membri a paesi candidati altrettanto diversi. Ciò è stato fondamentale anche per stimolare la volontà politica e mobilitare risorse nei paesi candidati.

- Grado di esecuzione. Pur approvando la raccomandazione della Corte, la Commissione ritiene che i progetti di gemellaggio non siano assimilabili ad accordi di forniture o investimenti. Il conseguimento degli obbiettivi dei gemellaggi dipende spesso da fattori esterni, politici.

- Calendario delle diverse fasi del progetto. Il manuale sui gemellaggi prevede un termine generale di sei mesi tra la selezione del progetto e il suo avvio. Tutti gli altri termini procedurali, compresi quelli fissati per le attività del comitato direttivo dei gemellaggi, non superano dieci giorni lavorativi.

- La Commissione ha già adottato misure volte a semplificare le procedure di pagamento, aumentando l'importo degli anticipi.

- La raccomandazione relativa all'introduzione di contratti a prezzo fisso o di contratti forfetari, che impongono prestazioni precise, non è applicabile a tutte le situazioni, poiché il finanziamento di progetti di gemellaggio si basa sul recupero delle spese effettuate dalle amministrazioni o dagli organi delegati.

- L'identificazione e l'elaborazione di progetti di gemellaggio volti al potenziamento delle istituzioni sono il risultato di un processo ben equilibrato e di un dialogo tra la Commissione e il paese candidato, e sono soggette all'esame finale e all'approvazione del comitato di gestione PHARE. Una programmazione adeguata è estremamente importante, come viene debitamente sottolineato negli orientamenti per la programmazione PHARE almeno dal 2000.

- Rete CPA. La Commissione accoglie il suggerimento della Corte ed è disposta a perfezionare la propria base dati che contiene già tutti i dati e i contatti professionali relativi ai CPA, in modo da poter costituire una rete.

INTRODUZIONE

4. I consulenti preadesione (CPA) sono il "caposaldo" dei progetti di gemellaggio, ma occorre sottolineare che anche i responsabili del progetto (uno proveniente dallo Stato membro e l'altro dal paese candidato) svolgono un ruolo di primissimo piano per garantire il successo di un progetto di gemellaggio.

6. La Commissione progetta lo strumento di gemellaggio, fornisce finanziamenti e consulenze e garantisce il controllo e la valutazione. Tuttavia, l'attuazione del progetto spetta esclusivamente ai partner. Tale situazione mette in risalto due caratteristiche essenziali dei gemellaggi: i) la strettissima cooperazione tra le amministrazioni dello Stato membro e del paese candidato e ii) il tradizionale ruolo di promotore e coordinatore della Commissione.

7. È stato ampiamente riconosciuto che il manuale sui gemellaggi rappresenta una raccolta estremamente utile di buone pratiche in materia di gemellaggi, che fornisce orientamenti fermi ma flessibili per un'efficace gestione del progetto.

CONSEGUIMENTO DEI RISULTATI

16. La Commissione è consapevole del fatto che, soprattutto durante il periodo di avvio relativo al campione di progetti esaminato dalla Corte, alcuni progetti di gemellaggio hanno richiesto notevoli attività preparatorie. Ciononostante, in Polonia, ad esempio, otto delle nove convenzioni di gemellaggio sono state approvate entro ottobre 1999. L'ultima è stata approvata nel febbraio 2000.

L'ultima revisione del manuale sui gemellaggi, del febbraio 2002, ha semplificato il processo di conclusione delle convenzioni, accelerando notevolmente l'avvio effettivo dei progetti di gemellaggio.

17-22. L'adeguata attuazione dell'acquis comunitario in un determinato settore o in un determinato campo può effettivamente richiedere più di un progetto di gemellaggio. I "risultati garantiti" possono quindi rappresentare un parametro intermedio, che costituisce un criterio specifico per quanto riguarda la capacità amministrativa, purché esista un obiettivo concordato. Tale obiettivo dev'essere misurabile e preciso.

18. L'attuazione di un progetto di gemellaggio poggia sul recupero delle spese sostenute.

Il livello dei fondi che possono essere trattenuti qualora la relazione finale venga respinta è stato portato a 20 % (revisione del manuale sui gemellaggi del febbraio 2002). La mancata approvazione della relazione finale rappresenterebbe infatti soltanto una sanzione per lo Stato membro che partecipa al progetto di gemellaggio, mentre più parti, comprese le autorità del paese candidato, sono responsabili dell'attuazione del progetto. Le conseguenze di un insuccesso per il paese candidato sono più indirette. Qualora un progetto di gemellaggio non sia riuscito a creare le istituzioni indispensabili per l'attuazione dell'acquis comunitario, oppure a recepire parti dell'acquis nella legislazione nazionale, tale insuccesso viene sottolineato nelle relazioni periodiche sui progressi compiuti dal paese candidato e incide pertanto sui negoziati di adesione.

Inoltre, il manuale sui gemellaggi contiene disposizioni volte a riorientare il progetto (segnatamente dopo i primi sei mesi) o ad interromperlo prima del termine in caso di inefficacia o di insuccesso. Tanto i paesi candidati quanto gli Stati membri fanno il possibile per evitare a tutti i costi una situazione di questo tipo, che potrebbe influenzare negativamente la percezione del loro impegno nei confronti del processo di ampliamento. La Commissione ha deciso di interrompere due progetti prima del termine ultimo (BG99/IB-CO-02 Fondo nazionale per l'assicurazione sanitaria e BG99/IB-CO-01 Coordinamento di programmi di previdenza sociale).

19. Soprattutto durante il periodo di avvio, i beneficiari hanno assunto notevoli impegni nel quadro dei negoziati, la cui portata e la cui importanza emergono da alcune convenzioni di gemellaggio estremamente ambiziose, talvolta troppo ambiziose. Non si discute quindi che la concezione dei primi progetti in particolare sia stata eccessivamente ambiziosa. Ciononostante, anche questi progetti ambiziosi sono serviti come catalizzatore per avviare il processo di riforma.

- La programmazione di progetti nel settore dei Fondi strutturali rappresenta in generale un'operazione più complessa rispetto ad altri progetti collegati all'acquis, poiché riguarda "pratiche" anziché direttive o regolamenti specifici. Inoltre, l'elaborazione di una scheda di progetto nel settore dei Fondi strutturali richiede consultazioni orizzontali approfondite. Dopo che l'attuazione di un progetto è stata affidata a uno Stato membro, spetta al beneficiario e al partner selezionato dello Stato membro elaborare le attività/la strategia adeguate per conseguire i risultati garantiti. La Commissione rinvia alla sua risposta dettagliata all'allegato.

- Il potenziamento delle istituzioni rappresenta un compito particolarmente impegnativo nel settore ambientale, poiché i ministeri dell'Ambiente sono relativamente nuovi ed anche le autorità regionali locali o le agenzie per l'ambiente hanno bisogno di assistenza per far fronte alle loro responsabilità nel settore dell'acquis. Il coordinamento tra il ministero dell'Ambiente e queste altre istituzioni e un coordinamento tra il ministero ed altri ministeri risultano spesso difficili e devono essere ancora sviluppati.

20. e 21. Il problema della sostenibilità non è un problema specifico dei gemellaggi, ma è legato al contesto generale della pubblica amministrazione dei paesi candidati, caratterizzato da un'elevata rotazione del personale, da retribuzioni poco elevate e, talvolta, da una cattiva gestione. Le forti limitazioni dell'amministrazione pubblica in termini di risorse umane potranno essere pienamente superate soltanto attraverso la crescita e lo sviluppo, sostenuti dalla sicurezza economica e dalla solidarietà garantite dall'adesione. Ciononostante, la Commissione non tralascia il contesto generale dell'amministrazione pubblica, oggetto del programma SIGMA (sostegno all'amministrazione e alla gestione nei paesi candidati PHARE).

22. La partecipazione di più di uno Stato membro ad un determinato progetto di gemellaggio presenta anche un aspetto estremamente positivo, poiché tale partecipazione offre al paese candidato diverse alternative anziché un unico modello nazionale. Le diverse impostazioni servono anzi spesso ad arricchire il progetto.

Per quanto riguarda il progetto specifico di gemellaggio al quale si riferisce la Corte, i beneficiari polacchi si sono dichiarati in definitiva soddisfatti del fatto che i partner degli Stati membri avessero applicato un'impostazione combinata franco-svedese. Per garantire una gestione efficiente del progetto, la Commissione ha limitato tuttavia il numero degli Stati membri (al massimo due) che partecipano al medesimo progetto e le dimensioni dei progetti stessi.

23. a) Durante la fase di avvio, le amministrazioni degli Stati membri hanno dovuto familiarizzarsi con questo nuovo strumento e adattare le proprie strutture per fornire assistenza in maniera efficiente. Col tempo, sono stati effettuati gli adeguamenti necessari e la maggior parte delle amministrazioni degli Stati membri ha creato e gestito progetti di sviluppo con grande efficienza.

Conformemente all'ultima revisione del manuale sui gemellaggi (febbraio 2002), l'assistente può essere selezionato prima della notifica della convenzione, mentre il contratto di servizi dev'essere firmato con l'assistente selezionato dopo la notifica. Tale innovazione fa parte delle iniziative volte ad accelerare le procedure amministrative.

b) L'impegno e l'identificazione con il progetto da parte dei paesi candidati sono migliorati nel tempo. La firma congiunta richiesta per tutte le relazioni trimestrali è uno dei requisiti volti a consolidare tale impegno.

La delegazione della CE ha ritardato l'attuazione di alcuni progetti in determinate situazioni in cui non si rilevavano segni tangibili di un impegno adeguato da parte del beneficiario.

c) Ruolo della Commissione.

L'identificazione e l'elaborazione di progetti di gemellaggio volti al potenziamento delle istituzioni sono il risultato di un processo ben equilibrato e di un dialogo tra la Commissione e il paese candidato, e sono soggette all'esame finale e all'approvazione del comitato di gestione PHARE.

La Commissione elabora gli strumenti di gemellaggio, fornisce finanziamenti e consulenze e garantisce il controllo e la valutazione. L'attuazione del progetto spetta tuttavia esclusivamente ai partner del progetto (cfr. la risposta al paragrafo 6).

Pressione politica nel corso del processo di selezione

Dalle delegazioni giunge il medesimo messaggio: le amministrazioni di alcuni Stati membri hanno esercitato pressioni politiche durante il processo di selezione. La Commissione ha attivamente scoraggiato questo tipo di pressione.

Qualità delle relazioni

Le delegazioni si rivolgono spesso per iscritto ai responsabili dei progetti di gemellaggio per richiamare la loro attenzione sulla qualità e sulla puntualità di trasmissione delle relazioni trimestrali, formulando raccomandazioni in merito ad eventuali miglioramenti. La Commissione sostiene tali iniziative chiedendo alle delegazioni di aggiungere la propria valutazione concisa su ciascuna relazione.

Trasparenza della selezione

Per evitare la mancanza di trasparenza durante la procedura di selezione, la Commissione richiede ai beneficiari di compilare una tabella standard indicando i vantaggi e gli svantaggi di ciascuna proposta presentata dallo Stato membro. Tale tabella viene poi inviata agli Stati membri le cui proposte non sono state accettate per spiegare loro perché non sono stati selezionati. Dato che le istituzioni beneficiarie sanno già prima che la loro "tabella di valutazione" verrà divulgata agli Stati membri concorrenti, si presuppone che la loro valutazione/motivazione sia obiettiva e dettagliata.

24. Confronta le risposte ai paragrafi 33 e 34.

VALUTAZIONE ESTERNA NEL 2000

26. La Commissione ha debitamente avviato le azioni necessarie in seguito alle raccomandazioni formulate nella relazione.

a) Nelle revisioni 2001 e 2002 del manuale sui gemellaggi, la Commissione ha introdotto anticipi più cospicui (punto 7.2 del manuale), un termine generale per la stesura della convenzione (punto 3.6 del manuale) e un certificato di revisione contabile per limitare le formalità amministrative (punto 7.3.2 del manuale).

b) Sono state previste la possibilità di rimborso delle spese sostenute per la preparazione della convenzione attraverso il bilancio per i gemellaggi (punto 5.2 del manuale) e disposizioni finanziarie più chiare per la formazione dei CPA (punto 5.2.2 del manuale).

c) Sono state organizzate sessioni informative sui gemellaggi nella maggior parte dei paesi candidati. La Corte riconosce pienamente che sono state adottate misure correttive, come indicato ai punti seguenti.

MISURE CORRETTIVE DELLA COMMISSIONE A SEGUITO DELLA VALUTAZIONE ESTERNA

29. b) Una delle principali misure adottate per rendere i gemellaggi più accessibili è consistita effettivamente nella modifica delle procedure di pagamento nel febbraio 2002: il partner dello Stato membro responsabile del gemellaggio può ormai richiedere all'UCFA un anticipo per un importo pari al totale dei fondi per l'esecuzione del progetto per nove mesi.

30. L'equiparazione di alcuni organi non amministrativi ad organi amministrativi nasce dal fatto che alcuni Stati membri hanno delegato o sono in procinto di delegare ad enti esterni e di privatizzare parti delle loro amministrazioni. In questi casi, il know-how necessario per la realizzazione di un progetto di gemellaggio si trova talvolta al di fuori dell'amministrazione centrale.

Fin dall'inizio, la Commissione ha fissato quattro criteri che gli organi delegati devono soddisfare: 1) possedere una competenza comprovata nel campo dell'acquis comunitario, 2) essere un organo senza scopo di lucro, senza fini commerciali; 3) essere di proprietà pubblica e 4) essere sotto il controllo di un organo amministrativo. In alcuni casi, qualora i criteri 2 e 3 fossero soltanto parzialmente soddisfatti, il mandato è ristretto ed escluso dagli appalti commerciali previsti per la valutazione diretta del progetto di gemellaggio.

La Commissione ha applicato coerentemente tali criteri con la trasparenza e l'obiettività necessarie.

IL PERMANERE DI PROBLEMI STRUTTURALI

33. Le osservazioni formulate da alcuni CPA dovrebbero essere controbilanciate dal fatto che alcuni di essi non hanno l'esperienza sufficiente in materia di gestione di progetti e non beneficiano talvolta di un sostegno adeguato da parte della propria amministrazione nazionale. La maggior parte degli esperti degli Stati membri e dei funzionari pubblici dei paesi candidati ha partecipato per la prima volta ad un progetto di gemellaggio e, per la prima volta, è stata responsabile della gestione di fondi comunitari.

Far collaborare in maniera efficiente esperti di diversi paesi e con culture amministrative diverse, senza esperienza precedente in materia di cooperazione internazionale, è in generale un compito complesso e difficile. Numerose norme sono state introdotte per garantire un impiego adeguato dei fondi comunitari.

34. L'ultima revisione del manuale sui gemellaggi impone un termine generale di 6 mesi per il negoziato, la presentazione e l'approvazione della convenzione di gemellaggio da parte dei partner del progetto selezionati. Pertanto, il processo di conclusione delle convenzioni è stato notevolmente accelerato durante l'esercizio di gemellaggi 2002.

Rispetto ai gemellaggi, i progetti di assistenza tecnica o d'investimento richiedono in generale una procedura di avvio più lunga. Talvolta, ciò è dovuto a fattori esterni (mancanza di volontà politica, assenza di condizioni adeguate per avviare il progetto, cattiva programmazione, elezioni nel paese candidato, cambio di personale, ecc.). La Commissione ha adottato alcune misure per evitare i ritardi:

- la Polonia e la Romania ad esempio, hanno deciso di introdurre un termine nel memorandum di finanziamento (i partner hanno tre mesi per presentare una convenzione concordata),

- i costi di preparazione vengono rimborsati soltanto per un periodo limitato di tempo,

- le delegazioni della CE si sono impegnate a sostenere i partner durante la procedura di elaborazione, organizzando incontri e formulando osservazioni e orientamenti dettagliati.

Si sono registrati notevoli progressi rispetto ai progetti di gemellaggio del 2001.

35. La presentazione di un piano di lavoro dettagliato si è dimostrata l'unico modo per indurre i partner a guardare avanti e definire la propria metodologia di lavoro. La mancanza di un siffatto piano di lavoro negoziato comporterebbe incertezze ed eventualmente dissensi durante l'attuazione del progetto.

Il manuale sui gemellaggi prevede una struttura flessibile per modificare le convenzioni approvate. Come in tutte le relazioni contrattuali, le modifiche proposte devono essere notificate in anticipo. Si tratta di un requisito logico, giacché tali modifiche comprendono molto spesso un adeguamento della struttura di spesa dei fondi comunitari.

36. Nel caso della Polonia, l'aumento delle indennità giornaliere ha provocato un disagio generale. Si è deciso pertanto che le indennità giornaliere fissate per tale paese candidato venissero ridotte dalla metà di settembre 2002.

38. Il rimborso delle spese sostenute segue il calendario di spesa. È logico pertanto che i rimborsi siano scaglionati nel tempo. La lentezza dei pagamenti effettuati dall'UCFA è dovuta talvolta alla presentazione insoddisfacente di fatture da parte delle amministrazioni degli Stati membri.

La Commissione consiglia ai CPA di attendere il proprio anticipo prima di entrare in servizio.

39. La Commissione desidera sottolineare nuovamente che:

- sono state introdotte numerose norme per garantire l'impiego adeguato dei fondi PHARE,

- i progetti esaminati appartengono alla primissima serie di progetti, e da allora essa ha adottato misure correttive, come riconosciuto dalla Corte.

Il gemellaggio è stato sviluppato come strumento completamente nuovo di cooperazione amministrativa mirata per promuovere la preparazione dell'ampliamento.

40. La delegazione di Budapest ha effettivamente creato una task force nel 2001 per far fronte ai problemi di pagamento. Seguendo i consigli della task force, l'ufficio dell'ordinatore nazionale ungherese ha elaborato alcuni orientamenti destinati ai ministeri e ad altre parti coinvolte nelle procedure di pagamento relative ai gemellaggi, onde semplificare le misure necessarie per garantire un'esecuzione regolare dei pagamenti. Sono state organizzate azioni di formazione e fornite consulenze sullo stesso tema. In caso di ulteriori problemi, la task force può riunirsi in qualsiasi momento.

41. Fin dall'inizio, il manuale sui gemellaggi ha voluto fissare norme chiare e coerenti per l'attuazione concreta dei progetti di gemellaggio. Sono state portate avanti iniziative volte a semplificare l'attuazione. A titolo di esempio, la Commissione pubblica regolarmente orientamenti concisi e pratici sotto forma di notizie sui gemellaggi inviate per e-mail a tutte le delegazioni.

42. L'assegnazione di una compensazione forfetaria agli esperti è stata introdotta per alleggerire l'onere amministrativo rappresentato dal controllo dei costi delle attività preparatorie realizzate nello Stato membro. La compensazione forfetaria è giustificata, tenuto conto della struttura di spesa dei contratti di assistenza tecnica. Va inoltre considerato che la compensazione forfetaria rappresenta un elemento di flessibilità, che semplifica le procedure. L'importo forfetario (150 %) è stato calcolato sulla base di un'analisi dettagliata della percentuale degli onorari degli esperti corrisposti in precedenza per le attività preparatorie nello Stato membro e dell'importo medio addebitato per le spese generali relative al lavoro degli esperti al progetto.

43. Le modifiche apportate al manuale hanno sempre avuto lo scopo di garantire una maggiore chiarezza. Il manuale specifica a quali convenzioni debbono applicarsi le norme modificate ma, per mantenere la flessibilità, esso sancisce che "i chiarimenti riguardanti le norme di attuazione dei progetti di gemellaggio sono applicabili alle convenzioni di gemellaggio precedenti, se del caso o previo accordo con l'UCFA". Tali norme intendono proprio garantire un'applicazione uniforme ma flessibile delle norme in materia di gemellaggi.

44. I fondi PHARE assegnati ai progetti di gemellaggio sono oggetto di contratti senza gara d'appalto e quindi senza che il prezzo venga determinato attraverso un processo concorrenziale. È pertanto opportuno definire e attuare un insieme chiaro di norme amministrative che disciplinino la determinazione dei prezzi dei servizi del settore pubblico. Durante l'attuazione dei progetti di gemellaggio, occorre pertanto verificare se i partner del progetto osservino tali norme. Tale operazione risulta talvolta complessa, poiché molti partner dei gemellaggi non hanno esperienza - o hanno un'esperienza estremamente limitata - in materia di norme finanziarie di questo tipo.

Inoltre, i progetti di gemellaggio sono stati, e continuano ad essere, estremamente importanti per la preparazione all'adesione. È quindi logico che la Commissione assegni risorse adeguate alla gestione di tali progetti.

45. Tale questione potrebbe essere affrontata in fase di programmazione. L'identificazione e l'elaborazione di progetti di gemellaggio volti al potenziamento delle istituzioni è il risultato di un processo ben equilibrato e di un dialogo tra la Commissione e un paese candidato, e sono soggette al controllo finale e all'approvazione del comitato di gestione PHARE.

Per quanto riguarda, in particolare, l'eccessiva importanza annessa al gemellaggio, si tenga presente che nel 1998 e nel 1999 è stato messo in evidenza il gemellaggio quale nuovo strumento per avviare il processo.

46. La Commissione sottolinea che la selezione delle proposte di gemellaggio poggia anche su un processo concorrenziale, che tiene conto delle peculiarità delle amministrazioni pubbliche.

È opportuno ricorrere al gemellaggio qualora esso risulti più efficace del know-how commerciale, tenendo presente l'esperienza precedente, insoddisfacente, dei progetti PHARE relativi all'amministrazione pubblica.

47. Il coinvolgimento di organismi delegati tiene conto delle strutture amministrative diverse di alcuni Stati membri, che tendono a devolvere servizi pubblici ad organismi pubblici o semipubblici in un'ottica di recupero dei costi (principio di sussidiarietà). Inoltre, tenuto conto del numero crescente di progetti di gemellaggio, la possibilità di ricorrere ad organismi delegati rafforza la capacità degli Stati membri di presentare proposte adeguate e complete. Alcuni Stati membri più piccoli possono presentare carenze in termini di capacità, che impedirebbero loro di formulare offerte relative al crescente numero di progetti di gemellaggio in assenza di organismi delegati.

48. La Commissione ha invitato ripetutamente gli Stati membri a mantenere la compatibilità tra il ruolo del settore pubblico e l'attuazione di progetti di gemellaggio, e ha chiesto di limitare il ricorso ad esperti del settore privato, attraverso l'UCFA oppure attraverso nomine temporanee presso organismi delegati, per non compromettere l'obiettivo generale dei gemellaggi, che consiste nell'instaurazione di relazioni strutturali tra le amministrazioni.

49. Confronta le osservazioni al paragrafo 45 per quanto riguarda la programmazione dei progetti di gemellaggio.

La versione aggiornata degli orientamenti relativi alla programmazione PHARE per il 2001 e gli anni successivi ha attenuato il requisito riguardante la durata minima del soggiorno dei CPA. Fino all'esercizio di programmazione 2001 la Commissione ha insistito che i CPA lavorassero per almeno 12 mesi consecutivi nel paese candidato. In vista dell'imminente adesione dei 10 nuovi membri, la durata della presenza del CPA potrebbe venire ridotta in alcuni casi, garantendo ad esempio una presenza iniziale costante del CPA per un periodo di circa 4-6 mesi per l'avvio del progetto, seguita da una visita mensile di una settimana circa del medesimo esperto al fine di garantire che il progetto non perda slancio.

La decisione relativa alla durata della permanenza del CPA nel paese candidato va adottata al momento della programmazione e l'attuazione dev'essere oggetto di una stretta sorveglianza da parte della Commissione.

50. In termini di insuccesso, i progetti di gemellaggio corrono gli stessi rischi di qualsiasi progetto d'assistenza tecnica o di altro tipo. Se la convenzione di gemellaggio è ben definita e comprende parametri corretti e un piano di lavoro ben definito, con una valutazione realistica dei compiti, il rischio di insuccesso è anzi, in molti casi, nettamente inferiore a quello corso da un progetto di assistenza tecnica. Il fattore politico è molto importante per prevenire eventuali insuccessi. Nella maggior parte dei casi, l'amministrazione dello Stato membro è orgogliosa del successo di un progetto. La partecipazione e la motivazione del beneficiario possono rappresentare un fattore positivo o negativo, ma sarebbero identiche in qualsiasi tipo di progetto.

51. Il gemellaggio da solo non basta. In numerosi casi, il progetto di gemellaggio comporta investimenti e talvolta anche un progetto di assistenza tecnica. Questi sono complementari, e una siffatta programmazione dimostra proprio che ciascuno strumento è stato destinato a un obiettivo specifico. Occorrono uno sforzo di coordinamento e una programmazione adeguata affinché l'aggiudicazione dei contratti avvenga al momento opportuno. I ritardi accusati nella stipulazione dei contratti hanno indicato che, nella maggior parte dei casi, il gemellaggio era il primo a venire avviato e che gli appalti (per l'assistenza tecnica o gli investimenti) correvano maggiori rischi di insuccesso dei gemellaggi. Occorre coordinare le attività di gemellaggio e le componenti "investimento", nonché sostenere la valutazione della qualità tecnica delle offerte.

a) Per quanto riguarda il progetto di gemellaggio PL00/IB/FI03, l'assistenza era chiaramente descritta nella convenzione. I ritardi subiti dalla gara d'appalto non erano imputabili al gemellaggio e non dovrebbero quindi essere presi in considerazione per valutare lo strumento di gemellaggio in quanto tale. Gli interventi strutturali dell'UE figureranno nella base di dati citata soltanto quando la Polonia riceverà una siffatta assistenza in quanto Stato membro, quindi non prima del 1o maggio 2004. Si può altresì sostenere che il ritardo accusato dalla gara d'appalto per il software TI al quale fa riferimento la Corte è risultato nella fattispecie positivo, poiché ha consentito agli esperti in materia di gemellaggi di contribuire all'elaborazione delle modalità d'esecuzione di questa gara d'appalto particolarmente importante.

b) Durante l'attuazione del progetto il coordinamento è stato effettuato nel modo seguente:

- i partner del gemellaggio e quelli non coinvolti nei progetti di gemellaggio e la delegazione di Budapest hanno partecipato alle riunioni ufficiali del comitato interministeriale di coordinamento o del comitato di controllo, svoltesi su base trimestrale,

- il gruppo dei Fondi strutturali non coinvolto nei gemellaggi ha organizzato riunioni mensili alle quali sono stati invitati i partner del gemellaggio,

- sono state organizzate riunioni professionali tra gli esperti a breve termine e i CPA; alcuni risultati sono frutto della cooperazione tra i due gruppi,

- eventuali problemi sorti non sono imputabili alla mancanza di coordinamento durante l'attuazione del progetto, ma essenzialmente alla concezione del programma.

52. La ragione di fondo per cui i gemellaggi sono stati preferiti ai contratti di assistenza tecnica per l'attuazione di alcuni progetti relativi al potenziamento delle istituzioni consiste nel fatto che i progetti di gemellaggio mobilitano esperti dotati di una maggiore esperienza pratica, più adeguata all'effettiva soluzione delle questioni relative all'acquis.

a) Il manuale sui gemellaggi contiene disposizioni volte a riorientare il progetto (soprattutto dopo i primi sei mesi) o ad interromperlo prima del termine in caso di inefficacia o di insuccesso. Tanto i paesi candidati quanto gli Stati membri fanno il possibile per evitare una siffatta situazione, che potrebbe influenzare negativamente la percezione del loro impegno nei confronti del processo di ampliamento. La Commissione ha in effetti deciso di interrompere due progetti prima della conclusione (BG99/IB-CO-02 Fondo nazionale per l'assicurazione sanitaria e BG99/IB-CO-01 Coordinamento di programmi di previdenza sociale).

b) L'insuccesso o le carenze di alcuni progetti di gemellaggio hanno avuto e continuano ad avere conseguenze quasi dirette sui progressi compiuti nei negoziati di adesione con i paesi candidati interessati. Inoltre, il rischio di insuccesso corso da uno Stato membro partecipante ad un determinato progetto di gemellaggio potrebbe comprometterne la possibilità di essere selezionato per un successivo progetto di gemellaggio.

c) Qualsiasi progetto dev'essere gestito e presuppone l'esistenza di una serie di norme, che può comportare un certo grado di complessità. I gemellaggi richiedono la collaborazione di diverse amministrazioni, anche se queste applicano le proprie norme. Tale impostazione può sembrare difficile all'inizio ma si è rivelata fattibile e gestibile negli ultimi due anni, soprattutto nei casi in cui gli Stati membri hanno mobilitato un sostegno adeguato.

d) Confronta l'allegato 3 agli orientamenti per la programmazione PHARE (Istruzioni per l'elaborazione di progetti volti al potenziamento delle istituzioni, basate sulle informazioni fornite dalla pubblica amministrazione degli Stati membri - gemellaggi e gemellaggi parziali), che consentono in effetti la flessibilità necessaria per quanto riguarda la durata del distacco dei CPA dal 2002.

IL GEMELLAGGIO E I NUOVI PIANI D'AZIONE 2002

54. L'aiuto supplementare fornito nell'ambito dei piani d'azione può essere utilizzato per finanziare altre iniziative volte al potenziamento delle istituzioni compresi, all'occorrenza, progetti di gemellaggio.

55. Come indicato in precedenza, la Commissione ha adottato numerose misure per accelerare le procedure, segnatamente i) termini per l'elaborazione della convenzione di gemellaggio e ii) l'introduzione dei gemellaggi parziali, con la possibilità di destinare la dotazione finanziaria non assegnata al potenziamento delle istituzioni ad esigenze impreviste sorte improvvisamente per misure a breve e lungo termine.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

57. La Commissione prende atto della valutazione positiva e costruttiva della Corte relativa ai gemellaggi, definiti una lodevole iniziativa per il potenziamento delle istituzioni. Attraverso i gemellaggi, la Commissione ha favorito un trasferimento senza precedenti di know-how su questioni complesse e tecniche dalle diverse tradizioni amministrative degli Stati membri a paesi candidati altrettanto diversi. La Commissione sottolinea ancora una volta l'origine specifica dei gemellaggi quale strumento nuovo ed unico per una cooperazione amministrativa internazionale/europea mirata.

58. Il concetto di gemellaggio, benché globalmente positivo, comporta la cooperazione e l'impegno di numerosi partner amministrativi; ciò può spiegare a sua volta una certa complessità amministrativa, soprattutto nel periodo iniziale oggetto della presente relazione.

59. I paesi candidati hanno compiuto effettivamente progressi più rapidi nell'adozione dell'acquis comunitario attraverso la legislazione piuttosto che attraverso l'attuazione amministrativa. È discutibile concludere che i risultati complessivi dei gemellaggi sono inferiori alle aspettative, soprattutto se si tiene conto delle conclusioni della valutazione interna della DG Ampliamento per quanto riguarda i progetti di gemellaggio 1998 e 1999. Il gemellaggio non è mai stato considerato come l'unica soluzione definitiva e generale a tutte le esigenze in materia di capacità amministrativa dei paesi candidati. Esso può sortire i propri effetti (limitati) purché venga utilizzato correttamente e nell'ambito del sostegno generale ai paesi candidati. La Commissione sottolinea che il concetto di risultati garantiti è stato l'elemento chiave dei gemellaggi fin dall'inizio. Nei gemellaggi, i partner del progetto si impegnano a collaborare per conseguire un risultato convenuto di comune accordo in un processo comune di attuazione dei progetti, possibilmente con la definizione di parametri intermedi. È proprio questo impegno comune precedentemente convenuto che distingue i gemellaggi PHARE dagli altri strumenti di assistenza amministrativa e di potenziamento delle istituzioni. Se si considerano i risultati conseguiti dal gemellaggio rispetto a quelli ottenuti nell'ambito della vecchia impostazione basata sull'assistenza tecnica negli anni 1990-1996, si può affermare che i gemellaggi hanno dato risultati positivi.

I gemellaggi poggiano, per definizione, sulla cooperazione tra partner amministrativi degli Stati membri, dei paesi candidati e della Commissione, il che comporta inevitabilmente una certa complessità amministrativa.

Le norme procedurali in vigore sono state introdotte per garantire un impiego adeguato dei fondi PHARE. All'occorrenza, tali norme sono state modificate.

60. a) Tale aspetto viene trattato durante la fase di programmazione. L'identificazione e l'elaborazione di progetti di gemellaggio volti al potenziamento delle istituzioni sono il risultato di un processo ben equilibrato e di un dialogo tra la Commissione e il paese candidato, e sono soggette all'esame finale e all'approvazione del comitato di gestione PHARE.

b) I partner dei progetti di gemellaggio vengono invitati