relativa alla posizione da adottare a nome dell’Unione europea in seno al gruppo di lavoro sulle questioni doganali relative ai trasporti e in seno al comitato per i trasporti interni della Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite, relativamente alla prevista adozione di una nuova convenzione sulla semplificazione delle procedure di attraversamento delle frontiere per i passeggeri, i bagagli e i bagagli non accompagnati nel quadro del trasporto ferroviario internazionale

RELAZIONE

1.Oggetto della proposta

La presente proposta verte sulla decisione che stabilisce la posizione da adottare a nome dell’Unione in seno al gruppo di lavoro della Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite (UNECE) sulle questioni doganali relative ai trasporti e, eventualmente, in seno al comitato per i trasporti interni della Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite, in merito alla prevista adozione di una nuova convenzione sulla semplificazione delle procedure di attraversamento delle frontiere per i passeggeri, i bagagli e i bagagli non accompagnati trasportati nel quadro del trasporto ferroviario internazionale.

2.Contesto della proposta

2.1.Convenzione sulla semplificazione delle procedure di attraversamento delle frontiere per i passeggeri, i bagagli e i bagagli non accompagnati trasportati nel quadro del trasporto ferroviario internazionale

La proposta di progetto di convenzione sulla semplificazione delle procedure di attraversamento delle frontiere per i passeggeri, i bagagli e i bagagli non accompagnati trasportati nel quadro del trasporto ferroviario internazionale (“il progetto di convenzione proposto”) è stata promossa dall’Organizzazione per la cooperazione ferroviaria (Organization for Cooperation between Railways, OSJD), di cui sono membri nove Stati membri dell’Unione (Bulgaria, Repubblica ceca, Slovacchia, Polonia, Lituania, Lettonia, Ungheria, Estonia e Romania) ed è stata quindi trasmessa alla Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite dal governo della Federazione russa.

Una convenzione con un campo di applicazione simile - la Convenzione internazionale del 1952 per facilitare l’attraversamento delle frontiere per i passeggeri e i bagagli trasportati per ferrovia - è già in vigore e ne sono parti contraenti otto Stati membri dell’Unione (Austria, Belgio, Francia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo e Svezia). A causa di una serie di difficoltà giuridiche e procedurali, non si è rivelato fattibile modificare tale convenzione per modernizzarla. Inoltre, i paesi membri dell’Organizzazione per la cooperazione ferroviaria si sono espressi a favore dell’idea di elaborare una nuova convenzione piuttosto che aderire alla convenzione del 1952, ormai obsoleta.

Il progetto di convenzione proposto copre tre grandi settori di intervento dell’Unione, ovverosia le ferrovie, le dogane e l’acquis dell’Unione in materia di gestione delle frontiere. Scopo della convenzione è accelerare e semplificare i controlli alle frontiere dei treni passeggeri. I principali nuovi aspetti del progetto di convenzione sono la realizzazione di controlli congiunti coordinati alle frontiere, invece di due o più controlli consecutivi su entrambi i lati della frontiera, la realizzazione di controlli sui treni in movimento, se gli orari e le fermate dei treni lo consentono, e la definizione delle modalità dettagliate di collaborazione mediante accordi bilaterali o multilaterali. La presente proposta riguarda due ambiti di intervento dell’Unione, le ferrovie e le dogane. L’aspetto dell’acquis dell’Unione in materia di gestione delle frontiere sarà oggetto di una proposta separata.

2.2.Il gruppo di lavoro dell’UNECE sulle questioni doganali relative ai trasporti

Il gruppo di lavoro sulle questioni doganali relative ai trasporti si occupa delle politiche della Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite, sotto la supervisione generale del comitato per i trasporti interni. Il ruolo del gruppo di lavoro consiste nell’avviare e portare avanti iniziative volte all’armonizzazione e alla semplificazione dei regolamenti, delle norme e dei documenti che riguardano le procedure di attraversamento delle frontiere, per le varie modalità di trasporto terrestre.

L’Unione è rappresentata nel gruppo di lavoro, di cui tutti gli Stati membri dell’Unione europea sono membri con diritto di voto.

2.3.Il previsto atto del gruppo di lavoro sulle questioni doganali relative ai trasporti

Nel 2018, il gruppo di lavoro sulle questioni doganali relative ai trasporti si riunirà il 1214 giugno e il 16-19 ottobre. In una di queste riunioni, il gruppo di lavoro deve adottare una decisione sull’approvazione della proposta di convenzione e, ai fini dell’approvazione formale di quest’ultima, sulla sua trasmissione al comitato dei trasporti interni, che si riunisce una volta all’anno, in febbraio.

L’atto previsto diventerà vincolante per le parti ai sensi dell’articolo 22 del progetto di convenzione, il quale dispone: ‘1. La presente convenzione entrerà in vigore tre mesi dopo la data in cui cinque Stati avranno depositato il loro strumento di ratifica, di accettazione, di approvazione o di adesione. 2. Per ogni Stato che ratifichi, accetti o approvi la presente convenzione oppure che vi aderisca dopo il deposito del quinto strumento di ratifica, accettazione, approvazione o adesione, la convenzione entrerà in vigore tre mesi dopo che tale Stato avrà depositato il proprio strumento di ratifica, accettazione, approvazione o adesione’.

3.La posizione che dovrà essere assunta a nome dell’Unione

3.1.Posizione dell’Unione

L’Unione condivide gli obiettivi del progetto di convenzione e sostiene il concetto di facilitazione del trasporto ferroviario di passeggeri, ma non ha individuato alcun valore aggiunto o beneficio che il progetto di convenzione può apportare all’Unione o ai suoi Stati membri. Il nuovo progetto di convenzione non renderebbe superflui gli accordi bilaterali o multilaterali esistenti né, probabilmente, faciliterebbe la conclusione di nuovi accordi bilaterali o multilaterali, in quanto non contiene un modello per tali accordi. Molte disposizioni del progetto di convenzione hanno carattere non vincolante e non possono essere attuate senza la conclusione di accordi distinti tra le parti interessate. Per il momento, l’unica funzione che il progetto di convenzione potrebbe svolgere sarebbe quella di servire da riferimento per la conclusione di futuri accordi multilaterali e bilaterali.

Dal punto di vista della politica ferroviaria dell’Unione, il progetto di convenzione non avrebbe effetti concreti all’interno dell’Unione, in particolare all’interno dello spazio Schengen. Inoltre, l’esame del progetto di convenzione in un contesto più ampio ha permesso di stabilire che, pur essendo il suo obiettivo principale la definizione di riferimenti per gli accordi bilaterali, esso non si prefigge tuttavia di istituire un quadro giuridico internazionale coerente per la facilitazione del traffico passeggeri. Pertanto, il progetto di convenzione, nella sua forma attuale, non risulta idoneo ad apportare alcun beneficio all’Unione e ai suoi Stati membri.

Dal punto di vista delle norme doganali dell’UE, il progetto di convenzione nella sua forma attuale non apporta benefici o valore aggiunto all’Unione e ai suoi Stati membri. Ad esempio, le disposizioni del progetto di convenzione non consentono alle autorità doganali di effettuare i controlli dei passeggeri e del loro bagaglio sui treni in movimento dopo l’attraversamento della frontiera, se non esistono accordi bilaterali con i paesi confinanti. Dal punto di vista doganale, il progetto di convenzione non arreca pregiudizi né contribuisce alla facilitazione. Tuttavia, l’adesione ad una nuova convenzione internazionale ha un senso soltanto se apporta un valore aggiunto, ma dal punto di vista dell’Unione non è questo il caso della proposta in oggetto.