COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 18.9.2022 COM(2022) 485 final 2022/0295(NLE) Proposta di DECISIONE DI ESECUZIONE DEL CONSIGLIO relativa a misure di protezione del bilancio dell'Unione da violazioni dei principi dello Stato di diritto in Ungheria



RELAZIONE 1.CONTESTO DELLA PROPOSTA (1)Il regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2020, relativo a un regime generale di condizionalità per la tutela del bilancio dell'Unione ("regolamento sulla condizionalità") prevede, all'articolo 4, paragrafo 1, che "sono adottate opportune misure qualora siano accertate, ai sensi dell'articolo 6, violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro che compromettono o rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del bilancio dell'Unione o la tutela degli interessi finanziari dell'Unione". (2)L'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento sulla condizionalità prevede che "se conclude che vi sono motivi fondati per ritenere che le condizioni di cui all’articolo 4 siano soddisfatte, la Commissione, a meno che non ritenga che altre procedure previste dalla legislazione dell’Unione le consentano di proteggere più efficacemente il bilancio dell’Unione, trasmette allo Stato membro interessato una notifica scritta in cui espone gli elementi di fatto e i motivi specifici sui quali ha fondato la propria conclusione". (3)A norma dell'articolo 6, paragrafo 9, del regolamento sulla condizionalità, "se la Commissione ritiene che le condizioni di cui all’articolo 4 siano soddisfatte e che le eventuali misure correttive proposte dallo Stato membro ai sensi del paragrafo 5 non tengano adeguatamente conto delle conclusioni contenute nella sua notifica, essa presenta al Consiglio una proposta di una decisione di esecuzione sulle opportune misure entro un mese dal ricevimento delle osservazioni dello Stato membro o, in assenza di osservazioni, senza indebito ritardo e in ogni caso entro un mese dal termine stabilito". (4)Il 24 novembre 2021 la Commissione ha inviato all'Ungheria una richiesta di informazioni (la "richiesta di informazioni") a norma dell'articolo 6, paragrafo 4, del regolamento sulla condizionalità, cui le autorità ungheresi hanno risposto il 27 gennaio 2022. (5)Il 27 aprile 2022 la Commissione ha trasmesso all'Ungheria una notifica scritta (la "notifica") a norma dell'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento sulla condizionalità. La notifica presentava le conclusioni della Commissione su una serie di questioni relative al sistema degli appalti pubblici in Ungheria, tra cui irregolarità, carenze e debolezze sistemiche nelle procedure di appalto pubblico; un'elevata percentuale di procedure di gara con offerta unica e una bassa intensità della concorrenza nelle procedure di appalto; problemi relativi all'uso di accordi quadro; problemi relativi all'individuazione, alla prevenzione e alla risoluzione dei conflitti di interesse; preoccupazioni relative all'utilizzo dei fondi dell'Unione da parte di trust di interesse pubblico. Tali questioni e la loro ricorrenza nel tempo dimostrano un'incapacità, un'inadempienza o una indisponibilità sistemica delle autorità ungheresi nel prevenire decisioni che violano il diritto applicabile in materia di appalti pubblici e conflitti di interessi, e quindi nell'affrontare adeguatamente i rischi di corruzione. Ciò costituisce una violazione del principio dello Stato di diritto, in particolare dei principi della certezza del diritto e del divieto di arbitrarietà del potere esecutivo, e desta preoccupazioni in merito alla separazione dei poteri. La notifica ha inoltre presentato le conclusioni in merito alle indagini e alle azioni penali nonché al quadro anticorruzione: vi sono ulteriori questioni che riguardano la limitata efficacia delle indagini e del perseguimento di presunte attività criminali, l'organizzazione delle procure e l'assenza di un quadro anticorruzione funzionante ed efficace. Anche tali questioni costituiscono violazioni dei principi dello Stato di diritto, in particolare per quanto riguarda la certezza del diritto, il divieto di arbitrarietà del potere esecutivo e la tutela giurisdizionale effettiva. Come specificato nella notifica, tali violazioni pregiudicano o rischiano seriamente di ledere gli interessi finanziari dell'Unione, e altre procedure previste dalla legislazione dell'Unione non consentirebbero di proteggerli più efficacemente rispetto al regolamento sulla condizionalità. Con la notifica la Commissione ha inoltre chiesto all'Ungheria di fornire alcune informazioni e dati relativi agli elementi di fatto e ai motivi sui quali aveva fondato le proprie conclusioni nel rispondere alla richiesta di informazioni. Sono state inoltre poste domande riguardanti questioni potenzialmente correlate all'indipendenza del potere giudiziario. Nella notifica la Commissione ha accordato alle autorità ungheresi due mesi per presentare osservazioni. (6)Il 27 giugno 2022 l'Ungheria ha risposto alla notifica (la "prima risposta"). Con lettere del 30 giugno e del 5 luglio 2022, il ministro della Giustizia ungherese ha presentato ulteriori informazioni a integrazione della prima risposta. Il 19 luglio 2022 l'Ungheria ha inviato un'ulteriore lettera in cui proponeva una serie di misure correttive per dare una risposta alle conclusioni della notifica - misure correttive che, a causa della presentazione in tale fase molto avanzata della procedura, ossia poco prima che la Commissione adottasse la fase successiva della procedura, non hanno potuto essere prese in considerazione ai fini della valutazione della prima risposta. La Commissione ha tenuto conto di tutti gli elementi pertinenti contenuti in tali lettere aggiuntive nel corso della successiva fase della procedura prevista dal regolamento sulla condizionalità, conformemente al principio di leale cooperazione con gli Stati membri. (7)La Commissione ha ritenuto che né la prima risposta né le lettere aggiuntive del 30 giugno e del 5 luglio 2022 contenessero adeguate misure correttive, opportunamente sostenute da impegni nel contesto del regolamento sulla condizionalità. (8)In linea con l'articolo 6, paragrafo 7, del regolamento sulla condizionalità, il 20 luglio 2022 la Commissione ha inviato una lettera all'Ungheria ("lettera d'intenti") per informare lo Stato membro della sua valutazione a norma dell'articolo 6, paragrafo 6, del regolamento sulla condizionalità e delle misure che, in assenza di misure correttive adeguate, intendeva proporre all'adozione del Consiglio a norma dell'articolo 6, paragrafo 9, di tale regolamento. A norma dell'articolo 6, paragrafo 7, del regolamento sulla condizionalità, l'Ungheria è stata pertanto invitata a presentare le proprie osservazioni, in particolare sulla proporzionalità delle misure previste, entro un mese. (9)L'Ungheria ha risposto alla lettera d'intenti il 22 agosto 2022 (la "seconda risposta"), quindi entro il termine di un mese di cui all'articolo 6, paragrafo 7, del regolamento sulla condizionalità. (10)Nella sua seconda risposta l'Ungheria ha ribadito le argomentazioni contenute nella sua prima risposta e ha criticato il modo in cui è stata condotta la procedura. Inoltre ha contestato la proporzionalità delle misure previste nella lettera d'intenti, ma nel contempo ha presentato diciassette misure correttive. Tale presentazione è avvenuta a seguito di discussioni tecniche, condotte a livello dei servizi, tra la Commissione e le autorità ungheresi, conformemente al principio di leale cooperazione con gli Stati membri. Il 13 settembre 2022 l'Ungheria ha inviato alla Commissione una lettera contenente chiarimenti e ulteriori impegni nell'ambito delle misure correttive proposte (la "lettera di settembre"). 2.Questioni indicative di violazioni dei principi dello Stato di diritto 2.1. Irregolarità, carenze e debolezze sistemiche negli appalti pubblici 2.1.1.Conclusioni della Commissione (11)La Commissione ha riscontrato nella sua notifica e ha confermato nella lettera d'intenti la presenza di irregolarità, carenze e debolezze sistemiche nelle procedure di appalto pubblico in Ungheria. Tali irregolarità sono state individuate a seguito di audit consecutivi, condotti dai servizi della Commissione per i periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020, e di diverse indagini dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) che hanno dato luogo a raccomandazioni finanziarie per il recupero di importi considerevoli. Vista la natura sistemica delle irregolarità, del loro ripetersi nel tempo e dell'entità delle rettifiche finanziarie decise, la Commissione ha ritenuto, tra l'altro, di avere fondati motivi per ritenere che le condizioni di cui all'articolo 4 del regolamento sulla condizionalità fossero soddisfatte. (12)Inoltre i dati disponibili indicano percentuali insolitamente elevate di appalti aggiudicati a seguito di procedure di appalto pubblico cui aveva partecipato un unico offerente, l'attribuzione di contratti a imprese specifiche, che gradualmente guadagnano ampie parti del mercato, nonché gravi carenze nell'attribuzione degli accordi quadro. La Commissione ha ritenuto che tali elementi fossero indicatori di un evidente rischio per la trasparenza e la concorrenza a danno della sana gestione finanziaria dei fondi dell'Unione utilizzati nelle procedure in questione, come pure un indicatore, in determinate circostanze, di un maggiore rischio di corruzione e conflitto di interessi. (13)Inoltre la Commissione ha fatto riferimento alle gravi carenze individuate dai servizi della Commissione in materia di appalti pubblici nell'ambito di taluni accordi quadro e ha riscontrato questioni che destano serie preoccupazioni in merito ai futuri accordi quadro. 2.1.2.Osservazioni presentate dall'Ungheria

(14)L'Ungheria ha presentato una descrizione della sua legislazione e delle sue pratiche in materia di appalti pubblici. L'Ungheria ha sottolineato che, a suo avviso, il suo sistema di appalti pubblici è operativo e in linea con le direttive dell'Unione europea in materia di appalti pubblici. A tale riguardo l'Ungheria ha fatto riferimento a talune disposizioni della legge CXLIII del 2015 sugli appalti pubblici, modificata a seguito degli audit dei servizi della Commissione, e a una serie di elementi di tale sistema di appalti pubblici, nonché alle azioni intraprese negli ultimi anni per promuovere la concorrenza e aumentare la trasparenza. Su tale base l'Ungheria ha sostenuto che le sue pratiche in materia di appalti pubblici sarebbero ora in linea con le prescrizioni dell'Unione europea in termini di prevenzione e individuazione delle irregolarità negli appalti pubblici. (15)Per quanto riguarda le irregolarità citate dalla Commissione, l'Ungheria ha sostenuto che le corrispondenti rettifiche finanziarie erano connesse solo in parte alle debolezze del sistema di appalti pubblici, che le carenze individuate nel corso degli audit non erano di natura sistemica e che non comportavano l'interruzione o la sospensione dei pagamenti. (16)Inoltre secondo l'Ungheria, visto che il regolamento sulla condizionalità si applica solo a decorrere dal 1º gennaio 2021, le presunte irregolarità individuate prima di tale data non possono essere attribuite a violazioni dei principi dello Stato di diritto ai sensi di tale regolamento. L'Ungheria ha inoltre sostenuto che per stabilire che le carenze e le irregolarità sistemiche individuate nel corso degli audit dei servizi della Commissione costituiscono violazioni dei principi dello Stato di diritto ai sensi dell'articolo 2, lettera a), in combinato disposto con l'articolo 4, paragrafo 2, lettera a), del regolamento sulla condizionalità, occorre altresì stabilire che le decisioni delle autorità o degli enti interessati non possono essere oggetto di un effettivo controllo giurisdizionale. (17)Secondo l'Ungheria, il fatto che la quota delle procedure di appalto pubblico con offerte uniche per i fondi dell'Unione sia inferiore a quella per i fondi nazionali dimostra che, nel contesto dei fondi dell'Unione, essa è in grado di contrastare efficacemente i fattori alla base della limitata concorrenza negli appalti pubblici. (18)L'Ungheria contesta inoltre la veridicità e l'affidabilità della metodologia e dei dati sottostanti contenuti negli studi sull'intensità della concorrenza negli appalti pubblici e sulla concentrazione delle aggiudicazioni a un numero limitato di imprese e indicati dalla Commissione nella notifica e nella lettera d'intenti. (19)Per quanto riguarda gli accordi quadro, l'Ungheria ha sostenuto che è garantito un elevato livello di concorrenza. La procedura di appalto è suddivisa in due fasi per l'effettiva aggiudicazione del contratto: nella prima, gli offerenti competono per il diritto di partecipare all'accordo quadro; nella seconda, qualora contratti specifici siano aggiudicati in seguito alla riapertura del confronto competitivo, gli operatori economici si confrontano nuovamente in condizioni di concorrenza di mercato. Secondo l'Ungheria, non è stata presa alcuna decisione a livello di governo centrale che imponga a chiunque di applicare accordi quadro nell'attuale periodo del quadro finanziario pluriennale (QFP). 2.1.3.Valutazione della Commissione (20)Sebbene l'Ungheria abbia introdotto talune modifiche nella sua legislazione e nella gestione del sistema di appalti pubblici, in base ai dati disponibili tali modifiche non sembrano aver portato a miglioramenti per quanto riguarda il risultato delle procedure di appalto pubblico. Nonostante le azioni intraprese negli ultimi anni, non è ancora stata raggiunta una sufficiente trasparenza e non è possibile l'attuazione di un controllo esterno efficace ed efficiente, che è uno degli scopi della trasparenza. (21)Contrariamente alle argomentazioni dell'Ungheria, le rettifiche finanziarie richieste per il periodo 2014-2020 erano principalmente connesse a carenze sistemiche nella gestione degli appalti pubblici, come documentato dai risultati dei pertinenti audit effettuati. In detto periodo tali rettifiche finanziarie sono state le più elevate tra gli Stati membri dell'Unione, un fatto non contestato dall'Ungheria. Inoltre tali audit riguardavano anche il funzionamento del sistema di gestione e di controllo per garantire il rispetto delle norme in materia di appalti pubblici. Quindi riguardavano questioni sistemiche. La Commissione non può condividere l'argomentazione dell'Ungheria secondo cui l'assenza di interruzione o sospensione dei pagamenti significherebbe che la Commissione non ha rilevato la presenza di una carenza grave. A tal riguardo occorre ricordare che anche un rischio superiore al 5 % della spesa, che corrisponde alla prima rettifica finanziaria forfettaria stabilita nel regolamento delegato, può essere connessa a una grave carenza. Una carenza grave nel sistema di gestione e di controllo non è definita solo sulla base di soglie quantitative, ma anche e specificamente in questo caso in base alle violazioni, con potenziali effetti sistemici, delle prescrizioni fondamentali o di una combinazione di prescrizioni contenute nelle norme applicabili. (22)Per quanto riguarda l'ambito di applicazione temporale del regolamento sulla condizionalità, le violazioni sistemiche dei principi dello Stato di diritto che sono state accertate precedentemente al 1º gennaio 2021 e che non sono state risolte e sono ricorrenti e continuano oltre quella data possono rientrare nell'ambito di applicazione del regolamento sulla condizionalità alla luce della natura sistemica e ricorrente o continua delle violazioni e del grave rischio che esse rappresentano per la sana gestione finanziaria del bilancio dell'Unione e per la tutela degli interessi finanziari dell'Unione dopo il 1º gennaio 2021. (23)La Commissione non può condividere l'argomentazione dell'Ungheria secondo cui le carenze e le irregolarità sistemiche possono costituire violazioni dei principi dello Stato di diritto ai sensi del regolamento sulla condizionalità solo se le decisioni delle autorità o degli organismi interessati non possono essere oggetto di un effettivo controllo giurisdizionale. In base al regolamento sulla condizionalità, è chiaro che le carenze e le irregolarità sistemiche indicative di violazioni dei principi dello Stato di diritto rilevate dalla Commissione sono autonome e possono rientrare nell'ambito di applicazione del regolamento sulla condizionalità. Di conseguenza, nessuna situazione indicativa di una violazione dei principi dello Stato di diritto necessita di una condizione supplementare di cui tenere conto ai sensi del regolamento sulla condizionalità. (24)La Commissione non può condividere neppure l'argomento addotto dall'Ungheria secondo cui, dato che la quota delle procedure di appalto pubblico con offerte uniche per i fondi dell'Unione sembra essere inferiore a quella per i fondi nazionali, si deve concludere che il sistema di controllo ungherese, nel contesto dei fondi dell'Unione, è in grado di contrastare efficacemente i fattori alla base della concorrenza limitata negli appalti pubblici. Il fatto che il tasso di procedure con un'offerta unica sia inferiore per gli appalti che coinvolgono fondi dell'Unione rispetto agli appalti che coinvolgono fondi nazionali non significa di per sé che i controlli sugli appalti che coinvolgono fondi dell'Unione funzionino correttamente. Questa riflessione trova riscontro anche nella raccomandazione del Consiglio sul programma nazionale di riforma 2022 dell'Ungheria, che conferma che le questioni richiamate restano valide per il futuro, . (25)L'Ungheria non ha fornito alcuna prova dei recenti miglioramenti del sistema degli appalti (soprattutto per quanto riguarda la trasparenza, l'intensità della concorrenza, i controlli sui conflitti di interessi). I dati a disposizione della Commissione mostrano non solo un aumento della concentrazione delle aggiudicazioni negli appalti pubblici, ma anche un aumento delle probabilità di aggiudicazione ad imprese che possono essere considerate con legami politici ad attori del partito ungherese al governo ("con legami politici"). La direzione generale del Bilancio ha commissionato uno studio che ha fornito un'analisi empirica statistica di oltre 270 000 contratti di appalto pubblico ungheresi del periodo compreso tra il 2005 e il 2021. Lo studio dimostra che nel periodo 2005-2010 la probabilità di ottenere appalti pubblici (finanziati sia a livello nazionale che dall'UE) per le imprese che possono essere considerate con legami politici era da 1,5 a 2,1 volte superiore rispetto alla probabilità di successo per le imprese che non sono considerate con legami politici. Tale differenza è aumentata significativamente nel periodo 2011-2021. Considerando solo i contratti finanziati dall'UE per il periodo successivo al 2011, la probabilità per le imprese che possono essere considerate con legami politici di aggiudicarsi gli appalti era da 3,3 a4,4 volte superiore a quella delle imprese che non sono considerate con legami politici. Nello stesso periodo, considerando sia i contratti finanziati a livello nazionale che quelli finanziati dall'UE, la probabilità di ottenere appalti pubblici per le imprese che possono essere considerate con legami politici era di 2,5 - 3 volte superiore a quella delle imprese che non sono considerate con legami politici. Lo studio conclude che i legami politici diretti o indiretti di alcune imprese che possono essere considerate con legami politici sono un fattore decisivo per aumentare le loro probabilità di successo nelle procedure di gara rispetto alle imprese che non sono considerate con legami politici e per ottenere un valore aggregato più elevato di appalti aggiudicati. Lo studio dimostra inoltre che l'effetto è più forte a seconda della vicinanza di un operatore economico al partito al potere. In alcuni casi, nel periodo successivo al 2011 la probabilità di aggiudicazione di appalti pubblici per le imprese che possono essere considerate con legami politici è stimata fino al 130 % più elevata rispetto alle imprese che non sono considerate con legami politici. Questi dati manifestano una tendenza costante alla crescita e includono l'anno 2021. Le osservazioni sono state corroborate dalle conclusioni di un esame di alcuni dati relativi agli appalti aggiudicati a determinate imprese identificate come imprese che possono essere considerate con legami politici. Sono state inoltre raccolte relazioni dei media e dei portatori di interessi nel settore del turismo, della comunicazione e dello sport, che puntano nella stessa direzione. (26)Per quanto riguarda gli accordi quadro, la Commissione osserva che dalla natura dell'accordo quadro deriva che, una volta che un accordo è stato firmato, le imprese che non hanno partecipato al processo iniziale che ha portato all'accordo non possono presentare offerte. Pertanto, date le gravi irregolarità nello svolgimento delle procedure di appalto pubblico di tali accordi, accertate negli audit dei servizi della Commissione, e dati gli importi significativi associati ad accordi quadro previsti in settori come quello informatico e la loro lunga durata, è molto probabile che tutti i contratti che coinvolgono fondi dell'Unione nel settore in questione per il periodo 2021-2027 sarebbero aggiudicati solo a determinate società raggruppate in determinati consorzi che partecipano a ciascuno dei diversi accordi. 2.2.Individuazione, prevenzione e rettifica dei conflitti di interessi; preoccupazioni riguardanti i "trust di interesse pubblico" 2.2.1.Conclusioni della Commissione (27)La Commissione ha espresso preoccupazioni in merito alla capacità dell'Ungheria di migliorare i controlli sui conflitti di interessi nell'utilizzo dei fondi dell'Unione con strumenti informatici specifici, come Arachne (lo strumento unico di estrazione di dati e valutazione del rischio che la Commissione mette a disposizione degli Stati membri), a causa delle caratteristiche di tali strumenti e dei dati che le autorità ungheresi vi caricano a fini analitici. (28)La Commissione ha inoltre espresso preoccupazioni in merito al fatto che i trust di interesse pubblico non siano soggetti alle norme previste dalle direttive dell'UE in materia di appalti pubblici. Ha inoltre espresso preoccupazioni su questioni relative ai conflitti di interessi e alla trasparenza per i trust di interesse pubblico, comprese l'esplicita eccezione giuridica prevista per i membri dei consigli di amministrazione di tali trust dal conformarsi alle prescrizioni sui conflitti di interessi e la non applicabilità delle norme sui conflitti di interessi ai membri del parlamento, ai segretari di Stato e ad altri funzionari pubblici del governo che possono fungere al tempo stesso da membri dei consigli di amministrazione di tali trust. 2.2.2.Osservazioni presentate dall'Ungheria (29)Per quanto riguarda i controlli sui conflitti di interessi, l'Ungheria non ha presentato le informazioni richieste dalla Commissione, ma ha comunicato che trasmette regolarmente dati ad Arachne e lo utilizza in una certa misura, ricordando al tempo stesso che l'uso di Arachne non è obbligatorio ai sensi del diritto dell'UE. Pur contestando l'utilità di Arachne e sostenendo che il sistema informatico ungherese (FAIR EUPR) è più efficiente, ha fatto riferimento ai negoziati in corso sul suo piano per la ripresa e la resilienza (PNRR) in relazione all'impegno a favore di un ampio uso di Arachne a tale riguardo.

(30)Quanto all'applicabilità delle norme in materia di appalti pubblici ai trust di interesse pubblico, l'Ungheria ha sostenuto che le preoccupazioni sono puramente teoriche, in quanto detti trust sono già considerati "amministrazioni aggiudicatrici" ai fini degli appalti pubblici in base alle norme attualmente applicabili (in particolare quelle della legge ungherese sugli appalti pubblici). Per quanto attiene alle prescrizioni sui conflitti di interessi per i membri dei consigli di amministrazione di tali trust, l'Ungheria sostiene che le preoccupazioni della Commissione sono solo ipotetiche, pur indicando chiaramente che i membri del consiglio di amministrazione di tali trust sono espressamente esclusi dall'applicazione delle norme sui conflitti di interessi. Ha inoltre richiamato una serie di norme sull'esclusione e sui conflitti di interessi che sarebbero contenute negli statuti di tutti questi enti. 2.2.3.Valutazione della Commissione (31)Per quanto riguarda le argomentazioni espresse dall'Ungheria in merito ad Arachne, la Commissione osserva che, a seguito dell'audit preventivo dei sistemi del 2016, i servizi della Commissione hanno concluso che il sistema informatico ungherese FAIR EUPR non può essere considerato dotato di funzionalità equivalenti ad Arachne e che i dati caricati dalle autorità ungheresi non comprendono determinate categorie di dati necessarie per le funzionalità che servono a testare il rischio. (32)La Commissione ritiene che anche nel caso in cui i trust di interesse pubblico possano essere considerati amministrazioni aggiudicatrici in quanto soddisfano i requisiti di cui all'articolo 2, punto 1, punto 4, della direttiva 2014/24/UE, ciò non significa che essi siano considerati amministrazioni aggiudicatrici in tutti i casi. Date le regole di nomina dei membri del consiglio di amministrazione, vi può essere incertezza per quanto riguarda il criterio del "controllo statale" stabilito dalla direttiva, mentre la soglia relativa al 50 % di finanziamenti statali potrebbe non applicarsi sempre. I trust di interesse pubblico non saranno pertanto considerati amministrazioni aggiudicatrici ai sensi delle direttive sugli appalti pubblici in tutti i casi. (33)Per quanto riguarda le questioni relative ai conflitti di interessi e alla trasparenza dei trust di interesse pubblico, l'Ungheria non ha formulato alcuna argomentazione in merito all'esplicita eccezione giuridica prevista per i membri dei consigli di amministrazione dei trust dal conformarsi alle prescrizioni sui conflitti di interessi. L'Ungheria non ha inoltre fornito informazioni più dettagliate su questi statuti (ad esempio, se tali disposizioni debbano essere incluse per legge negli statuti di tutti i trust di interesse pubblico), né ha fornito prove di possibili controlli condotti in relazione ai conflitti di interessi dei membri dei consigli di amministrazione dei trust di interesse pubblico, come specificamente richiesto. La Commissione osserva a tale proposito che l'istituzione di enti di diritto privato ai quali lo Stato ha donato importanti beni pubblici può comportare una mancanza di controllo pubblico sul funzionamento e sulla governance di tali enti. In particolare, a seguito del trasferimento dei diritti del fondatore dal ministro competente al consiglio di amministrazione, lo Stato sembra perdere qualsiasi forma di controllo su tali trust. Inoltre, nella relazione sullo Stato di diritto 2022 la Commissione osserva altresì che le norme sui conflitti di interessi non sono applicabili ai membri del parlamento, ai segretari di Stato e ad altri funzionari pubblici del governo che fungono al tempo stesso da membri dei consigli di amministrazione di trust di interesse pubblico, benché tali enti ricevano finanziamenti pubblici significativi, con un conseguente aumento del rischio di corruzione. 3.Motivi aggiuntivi riguardanti le indagini, l'azione penale e il quadro anticorruzione 3.1.Indagini e azione penale 3.1.1.Conclusioni della Commissione (34)La notifica e la lettera d'intenti hanno evidenziato il grave rischio che uno svolgimento efficace delle indagini e azioni penali nei casi che coinvolgono fondi dell'Unione risulti indebolito a causa di aspetti quali la concentrazione dei poteri nella sola procura generale, l'organizzazione strettamente gerarchica della procura, la mancanza di un obbligo di giustificare l'attribuzione o la riassegnazione delle cause, l'assenza di norme per impedire decisioni arbitrarie che potrebbero ostacolare un'efficace politica di indagine e azione penale e la mancanza di controllo giurisdizionale sulle decisioni delle autorità inquirenti o della procura di non avviare un procedimento. A tale riguardo la Commissione ha fatto riferimento al capitolo sull'Ungheria della relazione della Commissione sullo Stato di diritto 2021, in cui sono richiamate le raccomandazioni relative ai pubblici ministeri formulate dal gruppo di Stati del Consiglio d'Europa contro la corruzione (GRECO) sin dal 2015 e la mancanza di mezzi di ricorso efficaci contro le decisioni della procura di non sottoporre a indagini o perseguire presunte attività criminose lesive dell'interesse pubblico, comprese la corruzione, la frode che lede gli interessi finanziari dell'UE e l'appropriazione indebita di fondi pubblici. (35)Poiché l'Ungheria coopera solo bilateralmente con la Procura europea (EPPO) e non è uno Stato membro partecipante, l'OLAF rimane l'unico organismo amministrativo d'indagine dell'Unione competente a indagare su accuse di frode, corruzione o qualsiasi altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell'Unione. 3.1.2.Osservazioni presentate dall'Ungheria (36)L'Ungheria ha contestato il riferimento della Commissione alle raccomandazioni del GRECO che rimangono senza seguito e ha presentato un confronto tra il tasso di attuazione dell'Ungheria con quello di altri Stati membri sulla base degli ultimi dati del GRECO disponibili. (37)L'Ungheria ha inoltre osservato che non è obbligata a partecipare all'EPPO, sottolineando di aver concluso con essa un accordo di cooperazione; ha inoltre comunicato che il procuratore capo europeo ha dichiarato in un'intervista che la procura ungherese ha risposto a tutte le richieste dell'EPPO. L'Ungheria ha sostenuto che l'EPPO, negli Stati membri che partecipano alla cooperazione rafforzata sull'istituzione dell'EPPO, è un organo a sé stante che agisce indipendentemente dalle autorità investigative e dalle procure nazionali. Per questo motivo le autorità di contrasto nazionali non si occupano di questioni che rientrano nelle competenze dell'EPPO. Al contrario, la cooperazione con l'OLAF può veramente avere un effetto di incremento dell'efficienza, in quanto l'OLAF coopera con le autorità nazionali, integrandone le capacità. L'Ungheria ha anche sottolineato che, oltre all'Ungheria, altri quattro Stati membri dell'UE non sono membri dell'EPPO e che l'efficienza delle procure di tali paesi non è motivo di preoccupazione per la Commissione. (38)Per quanto riguarda i) la possibilità che il procuratore generale impartisca direttamente o indirettamente istruzioni ai pubblici ministeri e assegni le cause o modifichi le assegnazioni, e ii) la serie di criteri per la riassegnazione delle cause tra pubblici ministeri subordinati, l'Ungheria ha fatto riferimento alle pertinenti disposizioni del diritto nazionale e ha sostenuto che la struttura gerarchica della procura non può di per sé essere una questione inerente allo Stato di diritto, contestando l'affermazione della Commissione secondo cui tale struttura potrebbe incidere sull'efficacia del giudizio nelle cause penali. L'Ungheria ha inoltre dichiarato che, durante il suo mandato, l'attuale procuratore generale non ha revocato l'assegnazione di cause a pubblici ministeri. L'Ungheria ha inoltre segnalato che l'Unione può agire in qualità di parte lesa in un procedimento penale relativo a frodi che ledono gli interessi finanziari dell'Unione e ha richiamato la possibilità di presentare una denuncia contro atti dell'autorità investigativa o di esercitare l'azione penale privata sussidiaria. L'Ungheria ha inoltre dichiarato che, per quanto riguarda le cause avviate a seguito della trasmissione di una raccomandazione giudiziaria dell'OLAF, la procura ungherese invierebbe sempre all'OLAF le decisioni di archiviazione di procedimenti penali, sulla base dell'accordo di cooperazione concluso con l'OLAF l'11 febbraio 2022. L'Ungheria ha aggiunto che il fatto che l'Unione non impugni le decisioni pertinenti o non eserciti l'azione penale privata sussidiaria indicherebbe la sua accettazione di tali decisioni o la non obiezione alle stesse. 3.1.3.Valutazione della Commissione (39)La Commissione ha esposto i motivi riguardanti le indagini e l'azione penale in relazione alle altre questioni sollevate nel presente caso, in particolare le irregolarità, le carenze e le debolezze negli appalti pubblici: motivi che non si basavano quindi esclusivamente sulle preoccupazioni espresse nelle raccomandazioni del GRECO. Un confronto tra la performance dell'Ungheria e quella di altri Stati membri nel dare seguito alle raccomandazioni pertinenti del GRECO non risponde alle preoccupazioni espresse dalla Commissione. Al riguardo la Commissione osserva inoltre che ai sensi del regolamento sulla condizionalità la valutazione di ciascun caso, della gamma e della portata degli elementi di prova è effettuata nel merito del singolo caso, tenendo conto di tutte le circostanze pertinenti. Inoltre, per quanto la più recente valutazione GRECO del grado di attuazione delle raccomandazioni pertinenti da parte dell'Ungheria abbia rilevato un lieve miglioramento, una serie di raccomandazioni pertinenti in relazione alla prevenzione della corruzione per quanto riguarda i pubblici ministeri rimangono inattuate o sono state attuate solo parzialmente. (40)Contrariamente a quanto sembra sostenere l'Ungheria nella sua seconda risposta, la Commissione non ha lasciato intendere che l'Ungheria sarebbe obbligata ad aderire all'EPPO. La Commissione è inoltre pienamente consapevole della cooperazione bilaterale tra l'Ungheria e l'EPPO e accoglie con favore il buon grado di risposta dell'Ungheria alle richieste dell'EPPO, in linea con il suo dovere di leale cooperazione. Ciò premesso, dato che l'Ungheria non partecipa all'EPPO la procura ungherese è l'unico ufficio che conduce indagini penali su reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. Il fatto che l'Ungheria non partecipi all'EPPO è pertanto rilevante alla luce delle preoccupazioni relative all'efficace funzionamento della procura ungherese. Per l'Ungheria inoltre, come indicato anche nella notifica, l'OLAF rimane l'unico organismo amministrativo d'indagine dell'Unione competente a indagare su accuse di frode, corruzione o qualsiasi altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell'Unione. Indipendentemente dal fatto che uno Stato membro partecipi o meno all'EPPO, rimane essenziale disporre di una procura nazionale efficace e indipendente, di un quadro anticorruzione solido e di una cooperazione efficace con l'OLAF. (41)In merito alle osservazioni che l'Ungheria ha presentato sulla sua procura, la Commissione ha preso atto delle informazioni ricevute, che hanno confermato la struttura rigidamente gerarchica della procura, descritto le condizioni per la cancellazione dal ruolo e la riassegnazione delle cause e indicato le norme sui procedimenti disciplinari. L'Ungheria non ha fornito risposte complete sull'organizzazione e sul funzionamento della procura, anche per quanto riguarda i procedimenti inerenti alle raccomandazioni giudiziarie dell'OLAF, che avrebbero dissipato le preoccupazioni della Commissione. Permangono pertanto preoccupazioni in merito a questioni sistemiche inerenti all'effettivo corretto funzionamento delle autorità d'indagine e della procura in relazione alle indagini e all'azione penale in caso di reati o violazioni del diritto dell'Unione che riguardano l'esecuzione del bilancio dell'Unione o la tutela dei suoi interessi finanziari, in quanto i poteri discrezionali della procura sono accentuati dalla sua struttura rigidamente gerarchica. La Commissione ritiene che gli ampi poteri del procuratore generale, associati all'assenza di controlli e forme di bilanciamento dei poteri all'interno della procura, possano incidere sull'efficace funzionamento del servizio, con ripercussioni sulla tutela degli interessi finanziari dell'Unione. (42)La Commissione non concorda con l'argomentazione dell'Ungheria secondo cui la mancata impugnazione di una decisione o il mancato esercizio di un'azione penale privata sussidiaria indicherebbero l'accettazione di, o la non obiezione a, una decisione di chiusura del procedimento. Non solo tale argomentazione non tiene conto delle decisioni di non indagare o di chiudere le indagini su reati rilevanti per la tutela degli interessi finanziari dell'Unione, ma essa mira anche a trasferire la responsabilità dell'azione penale sull'Unione, in contraddizione con la ripartizione delle competenze tra l'Unione e gli Stati membri, di cui l'articolo 325 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) è espressione esplicita. Analogamente, la norma relativa alla decisione di chiusura di un procedimento basata sull'accordo di cooperazione amministrativa con l'OLAF non può essere intesa come accettazione di, o non obiezione a, una decisione di chiusura del procedimento. (43)A tale riguardo, la Commissione ribadisce la propria valutazione, avvalorata dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2022, secondo la quale "[m]ancano sistematicamente interventi decisi nelle indagini e nelle azioni penali in caso di accuse gravi di corruzione nei confronti di funzionari di alto livello o della loro cerchia immediata. La responsabilità per le decisioni di chiudere le indagini si conferma motivo di preoccupazione, in quanto non vi sono mezzi di ricorso efficaci contro le decisioni della Procure di non perseguire una presunta attività criminale", da cui deriva la raccomandazione di "potenziare il quadro anticorruzione, anche migliorando gli sforzi a livello di azione penale [...]". La Commissione osserva inoltre che, nel contesto della relazione sullo Stato di diritto 2022 riguardante l'Ungheria, è stato raccomandato a tale paese di migliorare i propri risultati per quanto riguarda indagini, azioni penali e sentenze nei casi di corruzione ad alto livello.

3.2. Quadro anticorruzione 3.2.1.Conclusioni della Commissione (44)La Commissione ha osservato che né la strategia per la lotta alla corruzione né il più ampio quadro normativo (comprese, ad esempio, le norme sui conflitti di interessi, sulla titolarità effettiva, sulle attività di lobbying e sulle dichiarazioni patrimoniali) sembravano contenere disposizioni o attività riguardanti la prevenzione e la repressione efficaci dei reati che potrebbero pregiudicare la sana gestione finanziaria del bilancio dell'Unione o la tutela dei suoi interessi finanziari. Ha inoltre fatto riferimento alle persistenti preoccupazioni in merito alla prevenzione e alla correzione della corruzione ad alto livello e ha osservato come le autorità ungheresi non abbiano fornito informazioni in merito alle misure adottate per recuperare gli importi interessati da irregolarità che hanno causato l'esclusione di progetti dal finanziamento dell'Unione, né abbiano fornito dati sui recuperi. Nello stesso contesto, la Commissione ha altresì sottolineato i limiti della normativa nazionale in materia di cooperazione qualora vi siano resistenze degli operatori economici tali da pregiudicare l'efficacia della cooperazione con l'OLAF. 3.2.2.Osservazioni presentate dall'Ungheria (45)L'Ungheria ha contestato il riferimento della Commissione all'indice di percezione della corruzione (Corruption Perceptions Index - CPI) secondo il quale (insieme ad altri indicatori) l'Ungheria si collocherebbe tra gli ultimi Stati membri nella classifica dei risultati in materia di prevenzione, individuazione e correzione della corruzione. A tale riguardo, l'Ungheria ha citato l'analisi del Centro comune di ricerca (JRC) pubblicata nel 2018, che esortava alla cautela nell'interpretazione dei risultati del CPI. L'Ungheria ha fatto riferimento inoltre all'Eurobarometro 502 sulla percezione della corruzione (un indicatore non menzionato nella notifica) pubblicato nel giugno 2020, dal quale emerge che l'Ungheria ha ottenuto un punteggio migliore rispetto ad altri otto Stati membri. Inoltre l'Ungheria ha citato una relazione di Eurojust del maggio 2022 a conferma del fatto che l'Ungheria si colloca a metà classifica in termini di coinvolgimento in casi di corruzione. (46)Per quanto riguarda il quadro anticorruzione, l'Ungheria ha fatto riferimento alla strategia di prevenzione della corruzione 2020-2022 e ha contestato la conclusione della Commissione secondo cui sarebbe stato prorogato il termine per l'attuazione (di quasi la metà) delle misure. Secondo l'Ungheria la causa del ritardo consisterebbe nel fatto che la pandemia di COVID-19 ha reso impossibile lo svolgimento delle attività fisiche di formazione, consultazione o ricerca, e sarebbe questo il motivo per cui l'attuazione è stata prorogata fino al 30 giugno 2023. L'Ungheria ha inoltre indicato che le misure specifiche di intervento e il calendario della strategia per la lotta alla corruzione 2020-2022 sono stati inclusi nella decisione governativa n. 1328/2020 del 19 giugno 2020. (47)L'Ungheria ha inoltre contestato l'asserzione secondo cui le segnalazioni delle autorità amministrative su possibili irregolarità denunciate da informatori svolgerebbero un ruolo minore nelle indagini penali, osservando che il servizio di protezione nazionale ("NVSZ") non ha poteri di indagine ma verifica se le accuse sono fondate e dà avvio all'opportuno seguito. Il paese ha inoltre contestato la conclusione della Commissione secondo cui l'autorità fiscale e doganale nazionale può avviare un procedimento solo se anche le autorità d'indagine hanno aperto indagini penali e ha rimandato alle disposizioni pertinenti della legislazione nazionale. (48)Per quanto riguarda le dichiarazioni patrimoniali l'Ungheria ha dichiarato che il sistema nazionale di dichiarazioni patrimoniali vigente per gli eletti all'Assemblea nazionale e gli alti dirigenti politici è una trasposizione del sistema adottato dal Parlamento europeo in quanto buona pratica internazionale. (49)Sebbene avesse inizialmente sostenuto che il diritto dell'UE e la normativa degli Stati membri non definiscono specificamente il concetto di corruzione ad alto livello, nella seconda risposta l'Ungheria ha poi rimandato alle risposte fornite nel contesto della relazione sullo Stato di diritto 2022 per quanto riguarda la lotta contro la corruzione ad alto livello. Essa ha però anche contestato la portata del concetto di corruzione nel diritto dell'Unione. 3.2.3.Valutazione della Commissione (50)Va osservato che i) la Commissione ha indicato chiaramente che il CPI è stato preso in considerazione come indicatore complementare, ii) l'Ungheria stessa ha riconosciuto di collocarsi tra i paesi con i peggiori risultati (al penultimo posto) nella classifica CPI del 2021 e, soprattutto, iii) la metodologia per calcolare il punteggio del CPI è stata modificata subito dopo l'analisi del JRC per essere resa conforme alle raccomandazioni della Commissione. Per quanto riguarda l'argomentazione dell'Ungheria che richiama l'Eurobarometro speciale, la Commissione osserva che secondo l'Eurobarometro speciale sulla corruzione 523, pubblicato il 13 luglio 2022, il 91 % dei rispondenti ungheresi ritiene che la corruzione sia diffusa nel proprio paese, ben al di sopra della media dell'UE che è il 68 %. Emerge inoltre come un numero sempre maggiore di persone ritenga che vi sia corruzione tra le imprese e i politici: il 74 % degli intervistati ritiene che l'unico modo per avere successo in un'attività economica consista nell'avere legami politici. Per quanto riguarda il riferimento alla relazione di Eurojust, la Commissione ricorda che Eurojust registra solo i casi transfrontalieri; di conseguenza, la relazione di per sé costituisce solo un indicatore, alla pari di altri, del livello di corruzione rilevato in un singolo Stato membro e dell'efficacia delle autorità nazionali nella lotta alla corruzione in assenza di aspetti transfrontalieri. (51)Per quanto riguarda l'argomentazione che cita le misure della strategia per la lotta alla corruzione, la relazione per paese nel contesto del semestre europeo 2022 afferma che "[s]e fossero state attuate, tali misure avrebbero contribuito a individuare e perseguire più efficacemente la corruzione nelle istituzioni pubbliche e nelle imprese statali". Anche la relazione sullo Stato di diritto 2022 nella parte sull'Ungheria fa riferimento a tale questione. A parere della Commissione, inoltre, diverse misure il cui termine di attuazione è stato prorogato al 2023 non sarebbero state ostacolate dalla pandemia di COVID-19. (52)La Commissione osserva che, per quanto riguarda il "ruolo relativamente minore" svolto dagli strumenti di prevenzione nelle indagini penali, le informazioni pertinenti sono state fornite dalla procura ungherese nel contesto della preparazione delle relazioni sullo Stato di diritto della Commissione sia per il 2021 che per il 2022. La procura ritiene che il Servizio di protezione nazionale sia la fonte principale e indispensabile per la raccolta delle prove al fine di avviare indagini e azioni penali in materia di corruzione. Nello stesso contesto, le stesse autorità ungheresi hanno indicato che i procedimenti penali per reati di corruzione sono avviati principalmente sulla base delle indagini penali svolte dalle autorità inquirenti, e la maggior parte dei casi oggetto di indagine è stata individuata dal Servizio di protezione nazionale (o grazie alla sua sorveglianza segreta). Le informazioni provenienti da strumenti di accertamento, quali le dichiarazioni patrimoniali, le segnalazioni di informatori e i registri, svolgono un ruolo relativamente minore nelle indagini sulla corruzione. (53)Per quanto riguarda l'autorità fiscale e doganale nazionale, la Commissione osserva come l'Ungheria stessa ammetta che i controlli possono essere effettuati solo qualora l'autorità inquirente sospetti la presenza di reati, il che conferma le conclusioni della notifica. (54)È inoltre importante osservare che si è assistito a nomine politiche in organi statali con funzioni di vigilanza, fatto che solleva interrogativi circa la loro imparzialità nell'individuare i casi di corruzione. La carenza di meccanismi di controllo indipendenti e le strette interconnessioni tra il potere politico e alcune imprese nazionali favoriscono la corruzione. (55)Per quanto riguarda l'argomentazione dell'Ungheria sulle dichiarazioni patrimoniali, la Commissione osserva che permangono annose preoccupazioni per quanto riguarda la vigilanza, la verifica e l'applicazione efficaci e trasparenti delle norme dei codici di condotta e di quelle sui conflitti di interessi e sulle dichiarazioni patrimoniali per i parlamentari e altri funzionari ad alto rischio. Le modifiche delle norme in materia di dichiarazioni patrimoniali per i parlamentari introdotte nel luglio 2022 non sono finalizzate a dare risposta a tali preoccupazioni. Le nuove norme impongono obblighi in materia di dichiarazioni patrimoniali ancora meno rigorosi di quelli precedenti, applicabili fino al 31 luglio 2022, in quanto i parlamentari non sono più tenuti a dichiarare il loro patrimonio. Per valutare l'efficacia di un sistema di dichiarazione patrimoniale è opportuno tenere conto della situazione generale a cui tale sistema si applica. Come spiegato nella notifica, nella lettera d'intenti e sopra, il contesto ungherese desta preoccupazioni e rende pertanto indispensabile un sistema di dichiarazione patrimoniale più completo. (56)Nella seconda risposta l'Ungheria ha fatto riferimento a indagini in corso su casi di corruzione ad alto livello, già menzionate dallo stesso paese nel contesto della relazione sullo Stato di diritto 2022. Tale fatto indica che il paese ha sostanzialmente compreso il concetto di corruzione ad alto livello e la differenza con la piccola corruzione, a prescindere dalla definizione del reato di corruzione nel diritto dell'UE o nazionale. Allo stesso tempo, nonostante l'apprezzamento espresso dalla Commissione, le informazioni fornite non equivalgono ad aver dimostrato solidi risultati per quanto riguarda le indagini su accuse di corruzione che riguardano funzionari di alto livello e la loro cerchia immediata, sulle quali permane grave preoccupazione. Non si può pertanto ritenere che l'Ungheria abbia dato risposta alle preoccupazioni in materia di prevenzione e correzione della corruzione ad alto livello. 4.Conclusioni della valutazione della Commissione per quanto riguarda le violazioni dei principi dello Stato di diritto (57)Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che le questioni individuate nella notifica e ribadite nella lettera d'intenti siano ancora valide e costituiscano violazioni sistemiche dei principi dello Stato di diritto ai sensi dell'articolo 2, lettera a), del regolamento sulla condizionalità, in particolare dei principi di certezza del diritto e divieto di arbitrarietà del potere esecutivo, a norma dell'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento sulla condizionalità alla luce dell'articolo 3, lettera b), del medesimo regolamento. Le preoccupazioni riguardano diverse situazioni fra quelle elencate all'articolo 4, paragrafo 2, del summenzionato regolamento, in particolare: ·a) il corretto funzionamento delle autorità che eseguono il bilancio dell'Unione, [...], in particolare nell'ambito delle procedure di appalto pubblico;

·b) il corretto funzionamento delle autorità preposte al controllo, alla sorveglianza e all'audit finanziari, nonché il corretto funzionamento di sistemi efficaci e trasparenti di gestione e responsabilità finanziarie; ·e) la prevenzione e la sanzione delle frodi, [...], della corruzione o di altre violazioni del diritto dell'Unione che riguardano l'esecuzione del bilancio dell'Unione o la tutela dei suoi interessi finanziari [...]; ·h) altre situazioni [...] rilevanti per la sana gestione finanziaria del bilancio dell'Unione o per la tutela dei suoi interessi finanziari, rappresentate in questo caso dalla costante incapacità di garantire che il quadro normativo e la disciplina in materia di appalti pubblici evitino rischi di corruzione e altre irregolarità nella gestione dei fondi dell'Unione. 5.Altre procedure non consentono di proteggere più efficacemente il bilancio dell'Unione 5.1. Valutazione iniziale della Commissione (58)La Commissione ritiene che nessun'altra procedura a norma del diritto dell'Unione le consentirebbe di proteggere più efficacemente il bilancio dell'Unione rispetto alla procedura stabilita dal regolamento sulla condizionalità. Le carenze, le debolezze, i limiti e i rischi individuati sono diffusi e interconnessi. Per tale motivo non vi sono altre procedure più efficaci di quelle previste dal regolamento sulla condizionalità. Da oltre dieci anni l'Ungheria è destinataria di raccomandazioni e rettifiche dovute a debolezze e gravi irregolarità, in particolare nel settore degli appalti pubblici. Sebbene la Commissione abbia adottato misure ogniqualvolta individuava violazioni delle norme in materia di appalti pubblici o del diritto applicabile per proteggere il bilancio dell'Unione sulla base delle procedure stabilite nella legislazione dell'Unione, anno dopo anno, e in ogni periodo di programmazione che si succedeva, gli appalti pubblici in Ungheria hanno continuato a presentare carenze e debolezze che compromettevano la sana gestione finanziaria del bilancio dell'Unione e la tutela degli interessi finanziari dell'Unione. (59)Dall'approccio preventivo degli audit dei servizi della Commissione è emerso, da un lato, che l'Ungheria non è stata in grado di garantire l'efficace funzionamento delle autorità incaricate dell'esecuzione e del controllo del bilancio dell'Unione e, dall'altro, che è necessaria un'azione costante, diffusa e lungimirante della Commissione per proteggere tale bilancio. (60)Per quanto riguarda le recentissime riforme relative ai trust di interesse pubblico, il carattere retroattivo delle procedure stabilite in altre normative dell'Unione, unitamente al grave rischio che i fondi dell'Unione possano essere stanziati ed erogati senza verificare i conflitti di interessi e non necessariamente nel rispetto delle norme in materia di appalti, rende la procedura istituita dal regolamento sulla condizionalità lo strumento più efficace per proteggere il bilancio dell'Unione. (61)Anche se fosse possibile prevedere il ricorso a taluni altri mezzi disponibili nell'ambito delle norme settoriali, come gli audit effettuati dai servizi della Commissione, che potrebbero individuare irregolarità non prevenute, individuate o corrette dalle autorità ungheresi, tali misure riguardano generalmente le spese già dichiarate alla Commissione. Nel caso in esame anche le rettifiche finanziarie non costituiscono un rimedio sufficiente, dato che, in linea di principio, non sono di natura preventiva e non sempre sono riferite a questioni sistemiche. (62)Anche un approccio proattivo da parte della Commissione, come gli audit preventivi dei servizi della Commissione, resterebbe limitato ai fondi specifici interessati dalle norme settoriali applicabili. Inoltre un tale approccio non consentirebbe alla Commissione di proteggere il bilancio in modo più efficace o sufficientemente efficace, poiché si concentrerebbe su programmi specifici senza porre rimedio all'intera portata delle debolezze individuate. (63)A dette debolezze si aggiungono le preoccupazioni in materia di indagini e azione penale e quelle relative ai limiti del quadro anticorruzione. Tali preoccupazioni e limiti sono particolarmente rilevanti nel caso in cui i progetti oggetto di indagine dell'OLAF siano esclusi dal finanziamento dell'Unione: di norma ciò comporta infatti che la causa principale della debolezza, cui non si è posto rimedio, si ripeterà. (64)In pratica, circostanze di questo genere inducono a concludere che le irregolarità possano riguardare anche una parte significativa delle operazioni che non sono state oggetto di indagini o audit, tenendo conto del fatto che, quando le irregolarità sono effettivamente accertate, i fondi dell'Unione sono sostituiti da fondi nazionali che possono raggiungere i destinatari designati, possibilmente senza conseguenze concrete per le irregolarità amministrative o penali commesse, consentendo il proseguimento o la reiterazione delle irregolarità in altre operazioni che non sono oggetto di indagini o audit, e senza l'adozione di misure efficaci e dissuasive, come disposto dall'articolo 325, paragrafo 1, TFUE. (65)Analogamente, accordi, piani d'azione e altri strumenti potrebbero, in linea di principio, migliorare adeguate indagini in materia di frodi, corruzione o altre pertinenti violazioni del diritto dell'Unione o di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. Tuttavia, data la mancanza di elementi di prova in merito alla loro effettiva attuazione, non possono di per sé essere considerati in grado di proteggere da gravi rischi per la sana gestione finanziaria del bilancio dell'Unione e per gli interessi finanziari dell'Unione. (66)In conclusione, le preoccupazioni della Commissione nel caso dell'Ungheria riguardano una serie di settori chiave per l'esecuzione del bilancio dell'Unione e la conformità ai principi di sana gestione finanziaria e, complessivamente, comportano gravi rischi per gli interessi finanziari dell'Unione. In effetti, nell'esecuzione del bilancio dell'Unione in Ungheria sussistono problemi che non sembrano essere oggetto di indagini adeguate a causa di limiti od ostacoli strutturali, giuridici o pratici nell'individuazione, nell'indagine e nella rettifica di frodi e altre irregolarità; si tratta di una situazione globale che rischia di ledere direttamente e seriamente gli interessi finanziari dell'Unione. A tale riguardo, le questioni individuate sono talmente diffuse e gravi che i rischi finanziari complessivi per il bilancio dell'Unione e gli interessi finanziari dell'Unione superano i rischi che possono essere affrontati con altre procedure stabilite in diversi strumenti settoriali. Di conseguenza, secondo la Commissione, a motivo della complessità e della natura interconnessa di tali questioni, nessun'altra procedura prevista dalla legislazione dell'Unione le consentirebbe di proteggere più efficacemente il bilancio dell'Unione. 5.2. Osservazioni presentate dall'Ungheria (67)L'Ungheria ha sostenuto che il regolamento (UE) 2021/1060 (RDC) comprende misure quali l'interruzione dei termini di pagamento, la sospensione dei pagamenti e le rettifiche finanziarie, che sono efficaci e adeguate per tutelare il bilancio dell'Unione. L'Ungheria ha inoltre fatto riferimento ad altri mezzi a disposizione della Commissione per garantire la tutela degli interessi finanziari dell'Unione nel contesto dell'adozione dell'accordo di partenariato, dei programmi per i fondi strutturali e del dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF). L'Ungheria ha inoltre sostenuto che, per quanto riguarda le norme in materia di appalti pubblici e la loro interpretazione e applicazione pratica, la Commissione potrebbe intervenire anche attraverso procedure di infrazione. 5.3. Valutazione della Commissione (68)La Commissione non concorda con l'Ungheria sul fatto che altre misure dell'Unione potrebbero proteggere meglio il bilancio dell'Unione. Per quanto riguarda l'applicazione delle misure finanziarie di cui al regolamento (UE) 2021/1060 (RDC), la Commissione osserva che dette misure sono per definizione limitate all'ambito di applicazione di tale regolamento settoriale e ai criteri in esso contenuti e non possono conseguire la protezione preventiva e sistemica generale consentita dal regolamento sulla condizionalità. L'importanza di questa dimensione preventiva generale del regolamento sulla condizionalità è stata confermata dalla Corte di giustizia. Per quanto riguarda l'osservanza e il monitoraggio delle condizioni abilitanti sancite nell'RDC, la Commissione desidera innanzitutto far notare che, mentre l'unica conseguenza, a norma dell'articolo 15 dell'RDC, dell'inosservanza di una condizione abilitante è il mancato rimborso da parte della Commissione delle spese dichiarate, il regolamento sulla condizionalità offre una gamma più ampia di possibilità per proteggere il bilancio dell'Unione, compresa la sospensione dell'approvazione di uno o più programmi, nonché la sospensione degli impegni in regime di gestione concorrente. Contrariamente alla procedura di cui all'articolo 15 dell'RDC, vi sono inclusi anche i prefinanziamenti. Inoltre la portata delle condizioni abilitanti che potrebbero essere rilevanti nel caso di specie, in particolare "gli efficaci meccanismi di controllo del mercato degli appalti pubblici" e "l'effettiva applicazione e attuazione della Carta dei diritti fondamentali", è diversa e più restrittiva rispetto a quella del regolamento sulla condizionalità. (69)Per quanto riguarda le procedure di infrazione relative all'applicazione delle norme in materia di appalti pubblici e la loro interpretazione, il considerando 17 del regolamento sulla condizionalità chiarisce che la "legislazione" cui fa riferimento l'articolo 6, paragrafo 1, del medesimo regolamento è la normativa finanziaria e settoriale. Le procedure di infrazione che non si basano su un atto legislativo ma direttamente sul diritto primario (articolo 258 TFUE) non possono essere considerate pertinenti ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento sulla condizionalità. (70)Per quanto riguarda il dispositivo per la ripresa e la resilienza, il regolamento (UE) 2021/241 comprende disposizioni connesse alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione che lo Stato membro deve rispettare nell'attuare le misure a norma del dispositivo. Inoltre la responsabilità primaria di rispettare il diritto dell'Unione e il diritto nazionale nell'attuare tali misure spetta agli Stati membri, a norma dell'articolo 22, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2021/241, mentre la Commissione può adottare misure correttive ex-post in caso di frode, corruzione e conflitto di interessi che ledano gli interessi finanziari dell'Unione qualora non vi sia stata rettifica da parte dello Stato membro, o in caso di una grave violazione di un obbligo derivante dall'accordo di prestito o dall'accordo di finanziamento a norma dell'articolo 22, paragrafo 5, di tale regolamento. Cosa ancora più importante, il PNRR dell'Ungheria non è stato ancora adottato; inoltre il suo contenuto e la sua capacità di tutelare gli interessi finanziari dell'Unione dipendono dalle misure effettive che conterrà, ma anche dalle modalità di attuazione di queste misure da parte dell'Ungheria.

(71)Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che nessun'altra procedura a norma del diritto dell'Unione le consentirebbe di proteggere più efficacemente il bilancio dell'Unione rispetto alla procedura stabilita dal regolamento sulla condizionalità. 6.Osservazioni generali presentate dall'Ungheria (72)Oltre alle argomentazioni addotte sulle questioni specifiche sollevate dalla Commissione, l'Ungheria ha altresì presentato osservazioni generali con cui ha contestato diversi elementi della procedura. In particolare, essa ha sostenuto che l'avvio da parte della Commissione della procedura nei confronti dell'Ungheria non si basava su sufficienti motivi di fatto o di diritto, contestando in particolare l'affidabilità delle fonti utilizzate dalla Commissione. Ha inoltre affermato che la Commissione non ha garantito la non discriminazione e la parità di trattamento tra gli Stati membri, facendo riferimento in particolare alla performance di altri Stati membri nel quadro di valutazione del mercato unico e alle raccomandazioni nell'ambito del semestre europeo sul rafforzamento del quadro in materia di appalti pubblici, sull'istituzione di quadri anticorruzione e sulla garanzia dell'indipendenza delle procure. Ha altresì argomentato che la Commissione non ha tenuto debitamente conto delle specificità dell'ordinamento giuridico ungherese, che prevede un margine di discrezionalità nell'attuazione dei principi dello Stato di diritto. In aggiunta, ha sostenuto che i principi dei diritti della difesa nei procedimenti penali, nonché nel diritto della concorrenza, dovrebbero applicarsi in tale contesto e che la Commissione non ha rispettato questi diritti. (73)Nella sua seconda risposta l'Ungheria ha criticato il fatto che la lettera d'intenti del 20 luglio fosse stata inviata senza tenere conto delle 14 misure correttive presentate alla Commissione il 19 luglio. L'Ungheria si è impegnata a mantenere incondizionatamente e a tempo indeterminato 12 di queste misure. Essa ha pertanto asserito che la Commissione avrebbe dovuto tenere conto di questi impegni nella sua valutazione prima di inviare tale lettera, in particolare anche perché il termine di un mese fissato dal regolamento sulla condizionalità per l'invio della lettera era indicativo. Ha inoltre ritenuto che le misure proposte in riferimento ai progetti di target intermedi del progetto di PNRR avrebbero dovuto essere accettate come misure correttive, sostenendo che né il regolamento sulla condizionalità né gli orientamenti relativi alla sua applicazione richiedono una forma specifica per proporre le misure correttive nel corso della procedura. Su tale base, ha argomentato che la Commissione violava gravemente il principio di leale cooperazione tra la Commissione e lo Stato membro, come pure il requisito relativo a una valutazione oggettiva, imparziale ed equa stabilito dal regolamento sulla condizionalità. Osservazioni della Commissione (74)La Commissione ritiene che le argomentazioni presentate dall'Ungheria siano infondate, in quanto la Commissione ha effettuato un'approfondita valutazione qualitativa che è oggettiva, imparziale, equa e rispettosa dell'uguaglianza tra gli Stati membri. La Commissione ha tenuto debitamente conto delle informazioni provenienti da diverse fonti disponibili per individuare, sottoporre a controllo incrociato e valutare le pertinenti violazioni dei principi dello Stato di diritto, in linea con il regolamento sulla condizionalità come interpretato dalla Corte di giustizia dell'Unione europea, comprese le informazioni presentate dall'Ungheria nella sua risposta alla richiesta di informazioni. La Commissione sottolinea in tale contesto che la valutazione di ciascun caso, della gamma e della portata degli elementi di prova è effettuata nel merito del singolo caso, tenendo conto di tutte le circostanze pertinenti. Sebbene sia vero che, esaminando singoli indicatori, altri Stati membri potrebbero in alcuni casi ottenere risultati peggiori rispetto all'Ungheria per quanto riguarda taluni aspetti, la valutazione della Commissione è una valutazione qualitativa globale, che tiene conto del contesto giuridico e istituzionale pertinente e riunisce informazioni, indicatori e osservazioni provenienti da molteplici fonti per ricavare un quadro più completo della situazione in Ungheria rispetto a quello che potrebbe essere fornito da singoli indicatori. (75)Nella notifica e nella lettera d'intenti è stato chiarito che il protrarsi per oltre dieci anni delle problematiche in questione indica l'esistenza di un rischio costante per la sana gestione finanziaria dei fondi dell'UE, in violazione del diritto dell'Unione, e una persistente incapacità delle autorità pubbliche ungheresi di prevenire o correggere tali violazioni e di tutelare efficacemente gli interessi finanziari dell'Unione. Sulla base di quanto precede la Commissione ha ritenuto che, in assenza di ulteriori misure volte a dare urgentemente risposta alla questione in modo efficace, non vi siano motivi per presumere che la situazione migliorerà sensibilmente. (76)Infine la Commissione ha debitamente rispettato i diritti di difesa dell'Ungheria, in linea con i requisiti del regolamento sulla condizionalità, e i principi del diritto dell'Unione, in quanto ha chiaramente espresso le proprie preoccupazioni e i motivi dell'avvio della procedura, ha previsto per l'Ungheria la possibilità di presentare osservazioni in ogni fase della procedura e ha tenuto debitamente conto delle osservazioni da quest'ultima inoltrate, nonché delle misure correttive da essa proposte nella prima e nella seconda risposta. (77)Per quanto riguarda le misure o azioni proposte dall'Ungheria il 19 luglio 2022, le argomentazioni presentate dall'Ungheria sono infondate per diversi motivi. Innanzitutto le misure correttive non sono state presentate con le osservazioni indicate nella lettera di notifica né entro i termini ivi specificati come previsto dall'articolo 6, paragrafi 5 e 9, del regolamento sulla condizionalità, bensì in una fase successiva del processo. In secondo luogo, il fatto che il termine di cui all'articolo 6, paragrafo 6, del regolamento sulla condizionalità sia indicativo non significa che la Commissione sia tenuta a estenderlo se ciò non è necessario. Una tale estensione è possibile se giustificata al fine di consentire l'analisi delle osservazioni e dell'adeguatezza delle misure correttive, le quali devono essere presentate in tempo utile. Nella lettera d'intenti la Commissione ha invitato l'Ungheria a presentare quanto prima ulteriori dettagli relativi sia alla natura delle misure correttive proposte, sia ai diversi strumenti utilizzabili per la loro attuazione. In particolare per quanto riguarda la misura correttiva relativa alla modifica del controllo giurisdizionale delle decisioni assunte dalla procura, che era in discussione nel contesto del PNRR, la Commissione ha chiaramente affermato di nutrire diverse riserve su aspetti tecnici che potrebbero comprometterne l'efficacia. Pertanto, in tale fase, la Commissione non aveva motivo di ritardare l'invio della lettera d'intenti. Infine tali misure correttive sono ora completamente sostituite da quelle formalmente presentate con la seconda risposta, compresi gli impegni aggiuntivi inclusi nella lettera di settembre. (78)Nella sua lettera d'intenti la Commissione ha inoltre spiegato chiaramente che, per essere considerate adeguate ai fini del regolamento sulla condizionalità, le misure correttive, compresi eventuali progetti di atti normativi, dovrebbero essere proposte incondizionatamente nel quadro della procedura a norma del regolamento sulla condizionalità ed essere sufficientemente precise in termini di contenuto e calendario di attuazione e non limitate nel tempo. In diversi casi la prima risposta conteneva riferimenti a proposte prese in considerazione nel contesto del progetto di PNRR ungherese. Tuttavia semplici riferimenti a progetti di target intermedi del PNRR non possono essere considerati misure correttive presentate nel contesto della procedura a norma dell'articolo 6, paragrafo 5, del regolamento sulla condizionalità. Allo stesso tempo la Commissione non è stata in grado di valutare se questi fossero adeguati a dare risposta alle conclusioni che figurano nella notifica al fine di tenerne conto nelle misure che ha proposto con la sua lettera d'intenti. 7.Misure correttive presentate dall'Ungheria e analisi della loro adeguatezza ai sensi del regolamento sulla condizionalità 7.1. Misure correttive presentate dall'Ungheria (79)A norma dell'articolo 6, paragrafo 6, del regolamento sulla condizionalità, "[a]l momento di decidere se presentare una proposta di una decisione di esecuzione sulle opportune misure, la Commissione tiene conto delle informazioni ricevute e delle eventuali osservazioni formulate dallo Stato membro interessato, nonché dell'adeguatezza delle misure correttive proposte." (80)Nella sua prima risposta e nelle lettere aggiuntive del 30 giugno e del 5 luglio 2022 l'Ungheria non ha presentato misure correttive adeguate, sostenute da un impegno adeguato a norma del regolamento sulla condizionalità. (81)Il 19 luglio 2022 l'Ungheria ha inviato un'ulteriore lettera in cui proponeva una serie di misure correttive per dare risposta alle conclusioni della notifica che però, a causa della presentazione in tale fase molto avanzata della procedura, non hanno potuto essere prese in considerazione ai fini della valutazione della prima risposta. (82)Nella sua seconda risposta l'Ungheria ha presentato una serie di misure correttive, integrandole con ulteriori impegni nella lettera di settembre, sostenendo che sarebbero state affrontate adeguatamente tutte le questioni sollevate dalla Commissione nella notifica. Tali misure correttive sono le seguenti: i. rafforzamento della prevenzione, individuazione e rettifica delle illegalità e delle irregolarità riguardanti l'esecuzione dei fondi dell'Unione attraverso un'Autorità per l'integrità di nuova istituzione; ii. task force anticorruzione; iii. rafforzamento del quadro anticorruzione; iv. garanzia di trasparenza nell'uso del sostegno dell'Unione da parte delle fondazioni di interesse pubblico per la gestione del patrimonio;

v. introduzione di una procedura specifica in caso di reati speciali connessi all'esercizio dell'autorità pubblica o alla gestione del patrimonio pubblico; vi. rafforzamento dei meccanismi di audit e controllo per garantire un uso corretto del sostegno dell'UE; vii. riduzione della percentuale di procedure di gara con offerte uniche finanziate con fondi dell'Unione; viii. riduzione della percentuale di procedure di gara con offerte uniche finanziate tramite il bilancio nazionale; ix. sviluppo di uno strumento di segnalazione delle offerte uniche per monitorare e riferire in merito agli appalti pubblici chiusi con offerte uniche; x. sviluppo di un sistema elettronico per gli appalti pubblici (EPS) per aumentare la trasparenza; xi. elaborazione di un quadro di misurazione della performance che valuti l'efficienza degli appalti pubblici e la loro efficacia in termini di costi; xii. adozione di un piano d'azione per aumentare il livello di concorrenza negli appalti pubblici; xiii. attività di formazione destinate alle micro, piccole e medie imprese in materia di pratiche nel settore degli appalti pubblici; xiv. istituzione di un regime di sostegno per compensare i costi connessi alla partecipazione delle micro, piccole e medie imprese agli appalti pubblici; xv. applicazione di ARACHNE; xvi. rafforzamento della cooperazione con l'OLAF; e xvii. adozione di un atto legislativo che garantisca una maggiore trasparenza della spesa pubblica. 7.2.Valutazione delle misure correttive da parte della Commissione (83)La Commissione accoglie con favore il fatto che l'Ungheria abbia presentato misure correttive per tenere conto delle questioni sollevate nella notifica in relazione alle irregolarità, alle carenze e alle debolezze sistemiche negli appalti pubblici, ai rischi di conflitti di interesse e alle preoccupazioni riguardanti i "trust di interesse pubblico", nonché in relazione ai motivi aggiuntivi riguardanti le indagini, le azioni penali e il quadro anticorruzione. In generale, l'Ungheria si è impegnata (come indicato nella sua seconda risposta) a mantenere incondizionatamente in vigore le misure correttive (e le relative normative) senza limiti di tempo e a far rispettare debitamente le norme ivi stabilite. (84)Per quanto riguarda la valutazione delle misure correttive proposte, la Commissione ritiene che, poiché le questioni specifiche individuate in Ungheria riguardano sia il quadro giuridico che, in larga misura, le pratiche, la loro adeguatezza per conseguire l'obiettivo di porre fine alle violazioni dei principi dello Stato di diritto e/o ai relativi rischi per la sana gestione finanziaria del bilancio dell'Unione e gli interessi finanziari dell'Unione non può essere valutata adeguatamente senza una piena conoscenza dei dettagli delle misure concrete e prima che taluni elementi chiave siano attuati in modo efficace. A tale riguardo, l'Ungheria deve definire entro il 19 novembre 2022 (data in cui è prevista l'entrata in funzione dell'Autorità per l'integrità) ulteriori dettagli e fasi principali di attuazione per molte delle misure correttive proposte di cui sopra, come indicato nei calendari delle misure correttive presentate dall'Ungheria il 22 agosto. 7.2.1.Valutazione di ciascuna misura correttiva i. Autorità per l'integrità (85)Il governo ungherese si è impegnato a istituire un'Autorità per l'integrità con l'obiettivo di rafforzare la prevenzione, l'individuazione e la rettifica delle frodi, dei conflitti di interessi e della corruzione nonché di altre illegalità e irregolarità riguardanti l'attuazione di qualsiasi sostegno finanziario dell'Unione. (86)Si tratta di una misura correttiva fondamentale volta ad affrontare le questioni e i motivi aggiuntivi di cui sopra (cfr. sezioni 2 e 3). La misura correttiva proposta contiene norme specifiche relative alla nomina del consiglio dell'Autorità per l'integrità e al coinvolgimento di un "comitato sull'ammissibilità" per garantire la piena indipendenza dell'Autorità per l'integrità e dei membri del suo consiglio di amministrazione, che saranno selezionati, tramite un invito aperto a presentare candidature, in base alle qualità professionali dei candidati, alle loro qualifiche, alla loro reputazione - anche internazionale - e alla loro esperienza ampia e accertata nelle questioni legali e finanziarie legate agli appalti pubblici e alla lotta alla corruzione, nonché alla loro provata competenza in detti settori. I membri del consiglio di amministrazione saranno nominati solo previo parere vincolante del comitato sull'ammissibilità. Sia i membri del comitato sull'ammissibilità che i membri del consiglio di amministrazione saranno soggetti a rigorose norme sui conflitti di interessi. All'Autorità per l'integrità saranno inoltre conferiti ampi poteri, tra cui: il potere di incaricare le amministrazioni aggiudicatrici di sospendere una procedura di appalto (per un massimo di due mesi); il potere di richiedere agli organismi amministrativi d'indagine di svolgere indagini; il potere di raccomandare l'esclusione di specifici operatori economici dal finanziamento dell'Unione per un determinato periodo di tempo; il potere di incaricare le autorità o gli organismi nazionali competenti di svolgere le loro funzioni di supervisione o controllo, in particolare per quanto riguarda le procedure per verificare le dichiarazioni sui conflitti di interessi e i sospetti in relazione alla gestione dei fondi dell'Unione; il diritto di chiedere l'accesso a tutti i fascicoli pertinenti, comprese le procedure di appalto pubblico in corso o future; il potere di raccomandare alle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a una procedura specifica in un appalto specifico o in una categoria di procedure di appalto; il diritto di avviare procedimenti dinanzi alle autorità o agli organismi nazionali competenti al fine di accertare presunte illegalità o irregolarità; la competenza a verificare le dichiarazioni patrimoniali; il diritto di chiedere un riesame giudiziario di tutte le decisioni delle autorità in materia di procedure di appalto pubblico che ricevono un qualsiasi sostegno dell'Unione e che possono essere soggette a controllo giurisdizionale ecc. L'Autorità redigerà inoltre relazioni annuali sulle sue attività che comprenderanno, tra l'altro, un'analisi della concentrazione delle aggiudicazioni, una valutazione della pratica relativa all'uso di accordi quadro, un'analisi del modo in cui il sistema di controllo esistente contribuisce a individuare e prevenire in modo efficace i rischi di corruzione, frode e conflitto di interessi (e di come individuare e affrontare casi del genere) e raccomandazioni sui problemi individuati. La relazione annuale sarà pubblicata e il governo avrà l'obbligo di spiegare per iscritto in che modo intende dare risposta alle conclusioni dell'Autorità per l'integrità. Infine la misura correttiva proposta contiene anche un calendario dettagliato con diverse fasi di attuazione, compresa la consultazione della Commissione e dell'OCSE sul progetto o sui progetti di testo legislativo che istituirà l'Autorità per l'integrità e comprenderà ulteriori dettagli necessari in merito agli elementi di cui sopra. L'avvio delle attività dell'Autorità per l'integrità, che costituisce un principale passaggio attuativo di questa misura correttiva, come indicato nell'allegato, è previsto per il 19 novembre 2022.

(87)Data l'importanza dell'Autorità quale nuovo elemento costitutivo della governance del sistema, se correttamente definita in norme dettagliate e attuata di conseguenza, come previsto nella misura correttiva presentata dall'Ungheria (compresi gli ulteriori impegni inclusi nella lettera di settembre), in modo da garantire la piena indipendenza e i poteri effettivi e concreti per quanto riguarda tutte le procedure che possono effettivamente o potenzialmente incidere sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell'Unione o sugli interessi finanziari dell'Unione, l'Autorità per l'integrità contribuirebbe, in linea di principio, ad aumentare il livello di concorrenza nelle procedure di appalto pubblico, a prevenire o ridurre i rischi di conflitto di interessi e, più in generale, a rafforzare la prevenzione, l'individuazione e la rettifica di frodi, corruzione, conflitti di interessi e altre irregolarità in violazione del diritto dell'Unione nel sistema ungherese degli appalti pubblici, a vantaggio di un uso più sano ed efficiente dei finanziamenti dell'Unione. L'Autorità per l'integrità si baserà su fatti accertati da decisioni giudiziarie, potrà adire gli organi giurisdizionali e le sue decisioni saranno soggette a controllo giurisdizionale. Per questo motivo la Commissione accoglie con favore l'ulteriore impegno assunto dall'Ungheria con la lettera di settembre di far sì che tutti i tribunali ungheresi che si occupano di cause civili, amministrative e penali, comprese quelle pertinenti per la tutela degli interessi finanziari dell'Unione, rispettino i requisiti di indipendenza e imparzialità e siano costituiti per legge conformemente all'articolo 19, paragrafo 1, del trattato sull'Unione europea e al pertinente acquis dell'UE. ii. Task force anticorruzione (88)Il governo ungherese si è impegnato a istituire entro il 1º dicembre 2022 una task force anticorruzione che avrà i seguenti compiti: a) esaminare le misure anticorruzione esistenti ed elaborare proposte per il miglioramento delle attività di individuazione, indagine, azione penale e imposizione di sanzioni contro le pratiche di corruzione, b) proporre misure tese a migliorare la prevenzione e l'individuazione dei casi di corruzione e c) redigere una relazione annuale che analizzi i rischi e le tendenze dei casi e delle pratiche di corruzione e proponga contromisure efficaci e migliori pratiche per la loro attuazione e la valutazione di tale attuazione. Il governo dovrà discutere la relazione e le proposte ivi contenute entro due mesi e, qualora non si pronunci in merito a una proposta, invierà una motivazione dettagliata della sua decisione al presidente della task force. Il quadro normativo della task force sarà incluso nella legge che istituisce l'Autorità per l'integrità (cfr. misura correttiva i. sopra descritta) e il presidente dell'Autorità per l'integrità sarà il presidente della task force. Saranno coinvolti nelle attività della task force attori non governativi di cui sia comprovata l'indipendenza dal governo, dalle autorità pubbliche, dai partiti politici e dagli interessi commerciali e che si siano dimostrati attivi nel settore della lotta alla corruzione, e sarà garantita la loro piena, strutturata ed effettiva partecipazione: il numero di tali membri sarà pari al 50 % dei membri della task force, escluso il presidente, e avranno il diritto di redigere una relazione ombra. Se non è possibile raggiungere la rappresentanza del 50 %, il potere di voto di tali membri sarà modulato in modo da esprimere il 50 % dei voti, escluso il presidente. La task force dovrà tenere la sua prima riunione prima del 15 dicembre 2022 e adottare la sua prima relazione per l'anno 2022 e trasmetterla al governo entro il 15 marzo 2023. La task force anticorruzione istituita con decisione governativa 1337/2022 del 15 luglio 2022 sarà sciolta e la decisione governativa abrogata. Elemento chiave di questa misura è la decisione governativa che abroga la precedente e stabilisce il calendario e i compiti connessi all'istituzione dell'Autorità per l'integrità e della task force anticorruzione. Analogamente, la presentazione all'Assemblea nazionale di un progetto di legge sull'istituzione dell'Autorità entro il 30 settembre 2022 costituisce un principale passaggio attuativo di questa misura correttiva, come indicato nell'allegato, in quanto definirà il quadro normativo per la task force. (89)La Commissione osserva con soddisfazione che la misura correttiva mira a garantire una partecipazione piena, strutturata ed efficace di attori non governativi realmente attivi nel settore anticorruzione insieme ai rappresentanti del governo, il che per la Commissione rappresenta un elemento chiave. L'Ungheria si impegna inoltre a svolgere ampie e significative consultazioni con i portatori di interessi nazionali e internazionali, compresa la Commissione, durante la preparazione del progetto di atto normativo. Se correttamente definita in norme dettagliate e attuata di conseguenza, tale misura correttiva sarebbe in grado di dare risposta, in linea di principio, alle questioni sollevate in merito all'inefficacia delle indagini e dell'azione penale o delle sanzioni delle violazioni del diritto connesse alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione, nonché quelle relative alle debolezze sistemiche del sistema degli appalti pubblici. iii. Rafforzamento del quadro anticorruzione (90)Con tale misura correttiva (compresi gli impegni supplementari contenuti nella lettera di settembre) il governo ungherese si è impegnato ad adottare entro il 30 settembre 2022 strategie antifrode e anticorruzione che definiscano i compiti degli enti coinvolti nell'attuazione di qualsiasi sostegno finanziario dell'Unione in relazione alla prevenzione, all'individuazione e alla rettifica di frodi, conflitto di interessi e corruzione. Le strategie comprendono la valutazione dei principali rischi, fattori e pratiche di frode, conflitto di interessi e corruzione. Il governo ungherese si impegna inoltre ad adottare una nuova strategia nazionale anticorruzione (NACS) e un piano d'azione entro il 30 giugno 2023, prestando particolare attenzione al rafforzamento del quadro istituzionale e normativo per la lotta contro la corruzione ad alto livello mediante il miglioramento della trasparenza del lavoro delle autorità pubbliche, anche a livello politico di alto livello. La task force anticorruzione sarà coinvolta nella preparazione della NACS e del piano d'azione, nonché nel monitoraggio della loro attuazione. Conformemente agli impegni contenuti nella lettera di settembre, il piano d'azione comprende azioni specifiche volte a introdurre, entro il 1º ottobre 2023, un regime sanzionatorio effettivo, proporzionato e dissuasivo, comprendente sanzioni amministrative e penali per le violazioni gravi connesse agli obblighi previsti dal sistema di dichiarazione della situazione patrimoniale. L'Ungheria si impegna inoltre ad attuare pienamente entro il 30 giugno 2023 tutte le azioni della strategia nazionale anticorruzione per il periodo 2020-2022. Nella lettera di settembre l'Ungheria ha inoltre assunto ulteriori impegni in merito all'ambito di applicazione personale e materiale delle dichiarazioni patrimoniali. A tale riguardo l'Ungheria si è impegnata a presentare all'Assemblea nazionale un progetto di atto normativo (che entrerà in vigore a decorrere dal 1º novembre 2022) che estende l'ambito di applicazione personale del sistema di dichiarazione della situazione patrimoniale i) alle persone incaricate di alte funzioni politiche a norma degli articoli 183 e 184 della legge CXXV del 2018 sull'amministrazione pubblica e ai familiari che vivono nello stesso nucleo familiare della persona interessata e ii) ai membri dell'Assemblea nazionale e ai familiari che vivono nello stesso nucleo familiare della persona interessata. Per quanto riguarda l'ambito di applicazione materiale, l'Ungheria si è impegnata ad ampliarlo per includervi non solo le entrate ma anche il patrimonio. Inoltre, con la lettera di settembre, l'Ungheria si è impegnata a istituire (entro il 31 marzo 2023) un sistema di dichiarazioni patrimoniali presentate elettronicamente in formato digitale, da archiviare in una banca dati che sarà consultabile gratuitamente e senza necessità di registrazione. Nella lettera di settembre l'Ungheria si è inoltre impegnata a svolgere ampie consultazioni con la Commissione durante la preparazione di tutti i progetti di atti normativi relativi ai punti di cui sopra. L'Autorità per l'integrità sarà infine incaricata di riesaminare il quadro normativo e il funzionamento del sistema di dichiarazione patrimoniale, compresi l'ambito di applicazione e i processi di verifica, che saranno oggetto di una relazione entro il 31 dicembre 2023. I principali passaggi di tale misura correttiva, come indicato nell'allegato, sono l'adozione di efficaci strategie antifrode e anticorruzione entro il 30 settembre 2022, e l'adozione da parte dell'Assemblea nazionale di norme relative all'estensione dell'ambito di applicazione personale e materiale delle dichiarazioni patrimoniali (come descritto nella misura correttiva e nella lettera di settembre), che entreranno in vigore il 1º novembre 2022. (91)Secondo la Commissione, tale misura correttiva, integrata dagli impegni aggiuntivi contenuti nella lettera di settembre, comprende molti elementi positivi, quali l'impegno ad adottare strategie antifrode e anticorruzione che riguardano anche tutti gli organismi coinvolti nell'attuazione dei fondi dell'Unione, la presentazione di un resoconto sullo stato di attuazione dell'attuale strategia per la lotta alla corruzione 2020-2022, l'ampliamento dell'ambito di applicazione personale e materiale delle dichiarazioni patrimoniali, l'introduzione di sanzioni, azioni specifiche per aumentare la trasparenza delle dichiarazioni patrimoniali. A tal proposito la suddetta banca dati dovrebbe essere accessibile al pubblico. Inoltre l'Autorità per l'integrità dovrebbe in tutti i casi avere il potere di avviare un processo di verifica della situazione patrimoniale, anche di propria iniziativa. Nel complesso, secondo la Commissione, se correttamente definita in norme dettagliate e attuata di conseguenza, tale misura correttiva sarebbe in grado di dare risposta, in linea di principio, alle questioni sollevate in merito all'inefficacia delle indagini e dell'azione penale o delle sanzioni per le violazioni del diritto connesse alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione, nonché quelle relative alle debolezze sistemiche del sistema degli appalti pubblici. iv. Fondazioni di interesse pubblico per la gestione (o trust di interesse pubblico) (92)Con tale misura correttiva il governo ungherese si è impegnato, entro il 30 settembre 2022, a: a) adottare un atto modificativo per garantire l'applicazione generalizzata delle norme in materia di appalti pubblici alle fondazioni di interesse pubblico per la gestione del patrimonio che svolgono attività di interesse pubblico e alle persone giuridiche da queste istituite o partecipate, b) adottare un atto modificativo al fine di garantire la piena conformità all'articolo 61 del regolamento finanziario nonché l'allineamento delle istruzioni e delle pratiche alla comunicazione di orientamento della Commissione sulla prevenzione e sulla gestione dei conflitti di interessi a norma del regolamento finanziario, al fine di migliorare e chiarire le norme generali sui conflitti di interessi relative alle fondazioni di interesse pubblico per la gestione del patrimonio. Il principale passaggio attuativo di tale misura correttiva, come indicato nell'allegato, è l'adozione di entrambi i suddetti atti modificativi entro il 30 settembre 2022. (93)La Commissione ritiene che la misura correttiva proposta dall'Ungheria, se correttamente definita in norme dettagliate e attuata di conseguenza, sarebbe in grado di dare risposta, in linea di principio, alle questioni sollevate, in quanto consentirebbe l'applicazione generalizzata e incondizionata delle norme in materia di appalti pubblici ai trust di interesse pubblico e agli enti da questi partecipati o gestiti (vale a dire che tutti sarebbero considerati amministrazioni aggiudicatrici ai fini delle norme in materia di appalti pubblici), e in quanto la misura correttiva stabilirebbe norme chiare sui conflitti di interessi per tali enti e i membri dei relativi consigli di amministrazione. v. Controllo giurisdizionale delle decisioni dei pubblici ministeri (94)Il governo ungherese si è impegnato a modificare il codice di procedura penale al fine di istituire una procedura relativa ai reati speciali connessi all'esercizio dell'autorità pubblica o alla gestione del patrimonio pubblico. La procedura prevede il controllo giurisdizionale della decisione con cui la procura o l'autorità inquirente archivia una denuncia di reato o chiude il procedimento penale (ossia pone fine all'indagine penale senza rinvio a giudizio). In base al controllo giurisdizionale, il giudice istruttore avrà il potere di ordinare l'avvio o la prosecuzione dei procedimenti penali. La procedura può essere avviata da qualsiasi persona; le persone fisiche e le persone giuridiche, ad eccezione delle autorità pubbliche, possono presentare istanze nell'ambito di tale procedura. Alla fine la procedura potrebbe sfociare nella presentazione di un'istanza di rinvio a giudizio dinanzi a un tribunale. (95)La Commissione osserva che l'Ungheria ha incluso nella misura correttiva (e nei relativi impegni aggiuntivi assunti con la lettera di settembre) diversi elementi relativi alla nuova procedura di controllo giurisdizionale rispetto alle decisioni dei pubblici ministeri, quali la possibilità per le persone giuridiche (ossia non solo le persone fisiche) di avviare tale procedura, una posizione procedurale privilegiata garantita per la persona che segnala un reato, un riferimento al fatto che la competenza esclusiva a giudicare nelle cause nell'ambito della nuova procedura sarà attribuita a un tribunale specializzato (ossia il tribunale distrettuale centrale di Buda), un riferimento al fatto che tutti gli organi giurisdizionali e i giudici inquirenti coinvolti nella nuova procedura rispetteranno l'articolo 19 TUE e il pertinente acquis dell'UE, e un termine ragionevole per la procedura in generale, che ne garantirebbe l'efficacia. Si è inoltre impegnata a svolgere ampie consultazioni con la Commissione sul progetto di testo legislativo di cui sarà proposta l'adozione in linea con la misura correttiva e che conterrà ulteriori importanti dettagli che sono pertinenti ai fini della valutazione. In tale contesto il progetto di legge imporrebbe in particolare che l'organo giudicante non si pronunci sul merito del rinvio a giudizio senza aver esaminato le prove. L'Ungheria si impegna a effettuare un riesame del funzionamento della procedura entro il 31 dicembre 2023 e, se necessario, ad adottare modifiche del quadro legislativo (previa consultazione della Commissione europea) entro il 30 giugno 2024. I principali passaggi attuativi e ulteriori dettagli su questa misura correttiva, come indicato nell'allegato, sono la messa a punto e l'adozione del progetto di testo dei regolamenti di esecuzione (necessari per l'applicazione della procedura di riesame) entro il 31 ottobre 2022, l'avvio di un riesame ex ante della legge da parte della Corte costituzionale e l'entrata in vigore della nuova legge che modifica il codice di procedura penale entro il 15 novembre 2022. (96)Secondo la Commissione, la misura correttiva presentata dall'Ungheria contiene diversi elementi volti a garantire l'efficacia della procedura. L'Ungheria si è inoltre impegnata a riesaminare la procedura entro un termine ragionevole. Ciò dovrebbe tuttavia essere confermato una volta che i dettagli del progetto di atto normativo pertinente saranno stati presentati alla Commissione e da questa esaminati. Se correttamente definita in norme dettagliate e attuata di conseguenza, tale misura correttiva sarebbe in grado di dare risposta, in linea di principio, alle questioni sollevate in merito all'inefficacia delle indagini e dell'azione penale o delle sanzioni delle violazioni del diritto connesse alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione, nonché quelle relative alle debolezze sistemiche del sistema degli appalti pubblici. vi. Rafforzamento dei meccanismi di audit e controllo per l'attuazione dei fondi dell'Unione (97)Con tale misura correttiva il governo ungherese si è impegnato a istituire, entro il 31 agosto 2022, un gruppo di lavoro incaricato di elaborare disposizioni, da includere nei pertinenti decreti governativi sull'attuazione del sostegno dell'Unione (ad esempio il dispositivo per la ripresa e la resilienza, i fondi in regime di gestione concorrente, ecc.), finalizzate a rafforzare le norme e le procedure per prevenire, individuare e rettificare in modo più efficace i conflitti di interessi, conformemente alla definizione di cui all'articolo 61 del regolamento finanziario, e ad aumentare le capacità procedurali delle autorità di gestione e degli organismi intermedi, come pure dell'autorità nazionale di attuazione del PNRR ungherese per rafforzare la gestione e la prevenzione dei rischi, l'individuazione e la rettifica delle frodi, della corruzione e della duplicazione dei finanziamenti, e per mantenere incondizionatamente in vigore e applicare tali disposizioni per un periodo di tempo illimitato. Le disposizioni garantiscono inoltre un meccanismo di controllo efficace della validità delle dichiarazioni sui conflitti di interessi. Il gruppo di lavoro svolge ampie consultazioni con la commissione responsabile del sostegno finanziario dell'Unione al fine di ottenere un riscontro e tenerne conto nei pertinenti decreti governativi. Nella lettera di settembre l'Ungheria si è inoltre impegnata a fornire all'EUTAF le risorse finanziarie e umane necessarie, che saranno ulteriormente specificate dal gruppo di lavoro istituito con la misura correttiva, al fine di garantire un uso corretto del sostegno dell'Unione, salvaguardare la sua indipendenza e consentirle di svolgere i suoi compiti attuali e i compiti supplementari che si prevede le saranno assegnati da una serie di misure correttive presentate dall'Ungheria il 22 agosto 2022. I principali passaggi attuativi di tale misura correttiva, come indicato nell'allegato, sono l'istituzione del gruppo di lavoro entro il 31 agosto 2022, l'istituzione della direzione sull'audit interno e sull'integrità ("DIAI") presso la Presidenza del Consiglio dei ministri entro il 30 settembre 2022 e l'adozione delle pertinenti modifiche ai pertinenti decreti governativi (413/2021 e 256/2021) entro il 30 settembre 2022. Il gruppo di lavoro è stato istituito dall'Ungheria in linea con l'impegno assunto con la misura correttiva e, alla seconda settimana di settembre, si era già riunito quattro volte: l'8, il 9, il 13 e il 16 settembre. (98)Se correttamente definita in norme dettagliate e attuata di conseguenza, tale misura correttiva contribuirebbe a rispondere, in linea di principio e insieme alle altre misure correttive, alle preoccupazioni espresse in merito alle debolezze sistemiche del sistema degli appalti pubblici nonché alle preoccupazioni espresse in merito all'efficace prevenzione, individuazione e rettifica di eventuali conflitti di interesse, in quanto mira all'adozione di disposizioni volte a rafforzare le norme e le procedure per prevenire, individuare e risolvere in modo più efficace i conflitti di interessi nell'utilizzo dei fondi dell'Unione, compreso un meccanismo di controllo efficace della validità delle dichiarazioni sui conflitti di interessi. vii. Riduzione delle offerte uniche nelle procedure di appalto che coinvolgono fondi dell'Unione (99)Con tale misura correttiva il governo ungherese si è impegnato a: a) entro il 31 dicembre 2022, ridurre a meno del 15% la quota delle procedure di appalto pubblico finanziate con fondi dell'Unione e chiuse nell'anno 2022 con offerte uniche, misurata in linea con la metodologia del quadro di valutazione del mercato unico, b) raggiungere incondizionatamente l'obiettivo di cui sopra e mantenerlo senza limiti di tempo, e c) qualora la quota di offerte uniche superasse il 15 % in un dato anno civile, adottare ulteriori misure entro quattro mesi per facilitare la riduzione degli appalti con un'offerta unica per riportarli al di sotto della soglia del 15 % e informarne l'Autorità per l'integrità e la Commissione. Il principale passaggio attuativo di tale misura, come indicato nell'allegato, è l'effettuazione del primo audit sulla conformità alla metodologia del quadro di valutazione del mercato unico, come pure sulla comunicazione dei singoli dati al riguardo alla Commissione e al pubblico da parte della direzione generale ungherese per l'audit dei fondi europei ("EUTAF"), anche per i valori di riferimento, entro il 30 settembre 2022. (100)Poiché mira chiaramente ad aumentare la trasparenza e la concorrenza negli appalti pubblici, la Commissione accoglie con favore anche questa misura correttiva, che, se correttamente attuata, può essere ritenuta idonea, in linea di principio, a dare risposta alle preoccupazioni espresse dalla Commissione a tale riguardo.

viii. Riduzione delle offerte uniche nelle procedure di appalto che coinvolgono fondi nazionali (101)Come per la misura correttiva di cui sopra, il governo ungherese si è impegnato a: a) entro il 31 dicembre 2024 ridurre gradualmente (in tre passaggi) a meno del 15% la quota delle procedure di appalto pubblico finanziate con fondi del bilancio nazionale e chiuse in un dato anno civile con offerte uniche, misurata in linea con la metodologia del quadro di valutazione del mercato unico, b) raggiungere incondizionatamente l'obiettivo di cui sopra per gli anni successivi e man