IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 13/2

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Esperienze dello Small Business Act negli USA e nell’UE: migliori pratiche per azioni innovative in materia di PMI»

(parere d’iniziativa)

(2016/C 013/02)

Relatore: Ullrich SCHRÖDER

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 10 luglio 2014, ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema:

Esperienze dello Small Business Act negli USA e nell’UE: migliori pratiche per azioni innovative in materia di PMI (parere d’iniziativa).

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 14 luglio 2015.

Alla sua 510a sessione plenaria, dei giorni 16 e 17 settembre 2015 (seduta del 16 settembre), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 207 voti favorevoli e 6 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

Nell’Unione europea vi sono circa 21 milioni di PMI, che occupano quasi 90 milioni di persone e generano oltre 3 600 miliardi di euro di valore aggiunto. Espresso in altro modo, il 99 % delle imprese europee è di piccole o medie dimensioni, 2 dipendenti di imprese su 3 lavorano in una PMI e il 58 % del valore aggiunto è generato da tali imprese. Da qui la necessità di uno Small Business Act veramente efficace.

Il CESE desidera formulare le raccomandazioni che seguono in merito ad alcuni importanti capitoli della revisione dello Small Business Act (SBA) dell’UE, sulla scorta delle esperienze della Small Business Administration degli Stati Uniti d’America (l’agenzia federale competente in materia di PMI, che ha lo stesso acronimo della normativa europea ma si basa su un approccio completamente diverso).

1.1. Il riesame dello SBA è un passo necessario.

La Commissione europea aveva espresso l’intenzione di pubblicare un riesame nel primo semestre del 2015, ma ha poi rimandato tale passo. Dato che è possibile apportare miglioramenti in una serie di ambiti importanti (cfr. più avanti), la comunità delle PMI si aspetta che, dopo le audizioni, si proceda al riesame; riesame che, data la vitale importanza di queste imprese, dovrebbe essere pubblicato quanto prima.

1.2. Status giuridico ed attuazione

Lo SBA deve essere migliorato conferendogli un carattere maggiormente vincolante e un approccio più ambizioso, come chiesto anche dal CESE nel 2008 e nel 2011, ma non messo in pratica dalla Commissione europea.

Quest’ultima dovrebbe, ove opportuno, introdurre ulteriori meccanismi giuridici, ad esempio per quanto riguarda gli appalti, il «pensare anzitutto in piccolo» (think small first), le valutazioni d’impatto e i «test PMI». Tutto ciò dovrebbe essere attuato a livello sia dell’UE che dei singoli Stati membri, e comporterà un ruolo più incisivo per il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali. I principi del «pensare anzitutto in piccolo» e dell’«una sola volta» (only once) devono essere inclusi nell’accordo interistituzionale «Legiferare meglio» delle istituzioni dell’UE.

1.3. Status politico

Nell’Unione europea, lo SBA ha uno status politico inferiore rispetto a quello della Small Business Administration negli Stati Uniti. Per rafforzare tale status nell’Unione europea, il CESE raccomanda:

— di istituire a livello dell'UE, come già suggerito nel proprio parere del 2011, un consiglio Competitività specifico per le PMI e lo SBA che si riunisca una volta all’anno (1),

— che, in seno al Consiglio, il gruppo ad alto livello «Competitività e crescita» esamini i progressi compiuti in fatto di azioni nazionali per l’attuazione di priorità dello SBA, rifletta sulle misure aggiuntive da adottare a livello dell'UE e trasmetta i risultati di questo suo esame-riflessione al Consiglio Competitività annuale per le PMI e lo SBA,

— di potenziare la Rete europea dei rappresentanti delle PMI, innalzando il livello dei suoi partecipanti a quello dei direttori generali dei ministeri dell’Economia, in modo da assicurare un coordinamento migliore e più forte tra l’UE e gli Stati membri.

1.4. Governance ed efficienza

1.4.1. Bisogna che l’UE presenti una relazione annuale sull’attuazione dello SBA che comprenda anche un rapporto, basato su dati, sulla gestione, da parte della Commissione, dello SBA stesso e del funzionamento dei singoli programmi.

1.4.2. La Corte dei conti europea dovrebbe essere incoraggiata a pubblicare relazioni periodiche sul funzionamento dei programmi e delle misure rilevanti in materia di PMI, come fa, negli Stati Uniti, un’autorità indipendente, esterna alla Small Business Administration, come il Servizio di valutazione dei programmi governativi federali (US Government Accountability Office — GAO). Un ufficio indipendente all’interno della Commissione europea dovrebbe occuparsi della governance interna, sul modello dell’Ispettorato generale (Office of the Inspector General) istituito all’interno della Small Business Administration degli Stati Uniti.

1.4.3. Lo SBA non riuscirà nel suo scopo se non sarà stato creato un partenariato di governance multipartecipativa (con le parti sociali e gli altri soggetti pubblici e privati interessati). Pertanto, bisogna che il gruppo consultivo sullo SBA (cfr. il punto 4.3.4), che avrebbe dovuto essere creato nel 2011 ma non è mai stato istituito, sia reso operativo e venga consultato nella fase che precede l’assunzione delle decisioni.

1.4.4. Il sistema dei piani nazionali e locali di attuazione dello SBA (cfr. il punto 4.3.3) deve essere migliorato e completato mediante il ricorso sistematico ai quadri di valutazione.

Utilizzo di obiettivi

Si consiglia di fare più ampio ricorso a obiettivi indicativi — al fine di incrementare la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici — nonché ad obiettivi vincolanti relativi ai programmi di R&S (a livello sia europeo che nazionale). Adoperando questo meccanismo, i livelli dovrebbero essere aumentati nel corso degli anni.

Convegno annuale dei rappresentanti delle piccole imprese

Negli Stati Uniti e nell’UE esiste un patrimonio di know-how ed esperienze considerevole riguardo alle politiche e ai programmi a favore delle PMI, ma in materia non vengono organizzate discussioni strutturali e sistematiche che coinvolgano le parti interessate. A tal fine potrebbe essere utile un convegno annuale, tenuto alternativamente negli Stati Uniti e nell’UE, sulla base dei migliori esempi esistenti. Al convegno dovrebbero partecipare i soggetti interessati di entrambe le sponde dell’Atlantico: esponenti della politica e della pubblica amministrazione, la Rete dei rappresentanti delle PMI e le organizzazioni delle piccole imprese. E, dato che queste ultime organizzazioni dispongono di mezzi assai limitati, i costi della loro partecipazione dovrebbero essere compensati. In tale sede, a margine delle discussioni di carattere generale, ogni anno si potrebbe affrontare un tema specifico: finanziamento, innovazione, commercio (compreso il TTIP), imprenditorialità femminile ecc.

2. Introduzione e scopo del parere

2.1. Lo Scopo di questo parere è fare un raffronto tra l’impostazione generale e le azioni per le PMI adottate dalla Small Business Administration degli Stati Uniti e quelle adottate dallo Small Business Act dell’UE.

Negli Stati Uniti e nell’UE il contesto politico e imprenditoriale è molto diverso, e in entrambe queste regioni del mondo esistono molte misure a favore delle PMI a livello nazionale e locale, in aggiunta a quelle dello SBA (2).

2.2. Pertanto, le conclusioni del presente parere (cfr. la sezione 1) non vertono sul confronto tra i singoli programmi adottati nelle due regioni, bensì sui miglioramenti che si potrebbero apportare allo status giuridico e politico, alla governance e all’uso degli obiettivi dello Small Business Act dell’UE.

3. La Small Business Administration negli Stati Uniti

3.1. La Small Business Administration degli Stati Uniti è un’agenzia federale indipendente che fornisce sostegno alle piccole imprese. È stata istituita dal presidente Eisenhower nel 1953, dopo l’adozione dello Small Business Act, con il compito di consigliare ed assistere le piccole imprese e di proteggerne gli interessi. Nel 2013 il suo bilancio era pari a circa 1 miliardo di dollari statunitensi (USD), senza contare le attività non rivolte specificamente alle imprese. Alcune delle misure da essa adottate sono giuridicamente vincolanti. La Small Business Administration ha uffici in ogni Stato degli Stati Uniti e 1 000 centri locali, e il presidente Obama ha elevato il suo direttore generale al rango di membro del proprio Gabinetto.

3.2. Secondo la complessa definizione adottata dalla Small Business Administration, per essere tale una piccola impresa deve essere sostanzialmente autonoma in termini di proprietà, gestione e organizzazione ed avere scopo di lucro. A seconda del settore, del prodotto o del servizio, le dimensioni standard si basano sul numero dei dipendenti o sul volume delle vendite. Se si considera il numero dei dipendenti, il numero massimo varia da circa un centinaio a 1 500.

3.3. Panoramica delle attività e dei programmi della Small Business Administration statunitense (3)

3.3.1. Finanziamento: prestiti e capitale di rischio

3.3.1.1. La Small Business Administration offre garanzie alle piccole imprese che non possono ottenere credito altrove. In genere tali prestiti sono erogati da partner dell’agenzia federale (banche e altri istituti finanziari) e garantiti da quest’ultima.

Il programma di microcredito della Small Business Administration si rivolge alle imprese nuove o comunque in fase iniziale che operano su mercati poco serviti, mentre con i prestiti «lampo» (express loans) si mira a rispondere alle richieste entro 36 ore. Il programma di prestiti in caso di catastrofe (Disaster Loan Programme) eroga prestiti alle piccole imprese che subiscono gli effetti di catastrofi generali entro 45 giorni,

3.3.1.2. e la Società per gli investimenti delle piccole imprese (Small Business Investment Company — SBIC) migliora l’accesso di queste ultime ai capitali di rischio.

3.3.2. Programmi per l’aggiudicazione di appalti alle piccole imprese

3.3.2.1. Diversi programmi di appalti consentono alle piccole imprese (di proprietà di persone svantaggiate o in settori sottoutilizzati) di competere solo con aziende simili per l’aggiudicazione di importanti appalti pubblici.

Vengono stabiliti obiettivi annuali complessivi riguardo agli appalti dell’amministrazione federale da aggiudicare alle piccole imprese, con sotto-obiettivi differenziati per singoli ministeri e singole agenzie. Attualmente l’obiettivo complessivo è aggiudicare loro almeno il 23 % del valore totale degli appalti federali. Nell’UE tale quota è più elevata (29 %), ma include anche gli appalti aggiudicati dagli enti regionali e locali, senza contare che l’obiettivo fissato negli Stati Uniti in futuro potrebbe essere innalzato.

3.3.3. Programmi di R&S: una strategia per incrementare la partecipazione delle PMI ponendo obiettivi più ambiziosi

3.3.3.1. Il programma per la partecipazione delle piccole imprese all’innovazione e alla ricerca (Small Business Innovation Research — SBIR) mira ad incrementare la partecipazione delle piccole imprese ad alta tecnologia alle attività di R&S dell’amministrazione federale nei ministeri federali con un bilancio per la R&S pari ad almeno 100 milioni di USD. Una quota del bilancio della R&S deve essere utilizzata per coinvolgere le piccole imprese: tale percentuale, che nel 1983 era dello 0,2 %, è cresciuta costantemente fino ad arrivare al 2,7 % nel 2013 (con un nuovo obiettivo del 3,2 % entro il 2017).

3.3.3.2. Il programma per i trasferimenti di tecnologia alle piccole imprese (Small Business Technology Transfer — STTR) eroga finanziamenti per la ricerca federale alle piccole imprese, le quali però, per ottenerli, devono cooperare con istituti di ricerca senza scopo di lucro: lo 0,35 % nel 2013, passato allo 0,45 % nel 2016.

3.3.4. Programmi per lo sviluppo dell’imprenditorialità

Tali programmi offrono formazioni per piccole imprese in un migliaio di centri. L’associazione SCORE raggruppa 50 organizzazioni indipendenti senza fine di lucro ed impegna 13 000 volontari.

3.3.5. Ufficio del commercio internazionale

Questo ufficio offre assistenza in materia di esportazione. Tra le altre cose, esso concede prestiti «lampo» (entro 36 ore) e sovvenzioni per la partecipazione a fiere campionarie all’estero, oltre a fornire documentazione e materiale audiovisivo.

3.3.6. Uffici speciali

L’Ispettorato generale ha il compito di migliorare la gestione e l’efficacia della Small Business Administration, di lottare contro le frodi nei programmi per le PMI e di riesaminare la legislazione vigente o proposta. È un ufficio indipendente all’interno di tale agenzia, diretto da un Ispettore generale.

L’Office of Avocacy funge da portavoce indipendente delle piccole imprese in seno al governo federale, e ha il compito di promuovere politiche di sostegno per tali imprese intervenendo sui processi di regolamentazione da parte delle agenzie federali e studiando l’impatto della normativa federale.

4. Gli sviluppi nell’UE: dalla Carta per le piccole imprese allo Small Business Act (4)

4.1. Carta europea per le piccole imprese (2000)

La Carta, adottata nel 2000 dai leader dell’UE, sanciva l’impegno volontario — privo di cogenza giuridica — degli Stati membri a migliorare il contesto imprenditoriale per le piccole imprese in ciascuno di essi e a livello dell’UE. La Carta riguarda specificamente le piccole imprese con meno di 50 dipendenti.

4.2. Lo Small Business Act dell’UE (SBA) (2008)

4.2.1. La Commissione ha studiato l’impostazione della Small Business Administration degli Stati Uniti, e nel 2008 ha pubblicato la comunicazione Pensare anzitutto in piccolo (Think Small First) — Uno Small Business Act per l’Europa (5), che si rivolge ad una gamma di imprese più ampia (le PMI con meno di 250 dipendenti).

Tuttavia, finora sono state elaborate solo poche nuove proposte legislative.

La maggior parte dello SBA concerne un nuovo quadro strategico, che integra le politiche già esistenti a favore delle imprese e si basa sulla Carta europea per le piccole imprese,

4.2.2. introducendo dieci principi che dovrebbero guidare la formulazione e l’attuazione delle politiche in materia di PMI sia a livello dell'UE che degli Stati membri e riguardano tra l’altro il contesto imprenditoriale, l’imprenditorialità, il «pensare anzitutto in piccolo», gli appalti, la puntualità dei pagamenti, il miglioramento del mercato unico, le competenze e l’innovazione.

4.2.3. Nel 2008 il CESE (6) ha proposto di adottare uno SBA più ambizioso, facendo espresso riferimento all’attività della Small Business Administration statunitense.

4.2.4. Le principali raccomandazioni formulate in tale parere includono: — l’adozione di uno strumento giuridico vincolante che garantisca l’applicazione del principio «pensare anzitutto in piccolo», — l’istituzione di un «comitato dello SBA», di cui facciano parte rappresentanti degli Stati membri e delegati delle associazioni imprenditoriali rappresentative europee, — la nomina di un «rappresentante nazionale delle PMI» in ciascuno Stato membro.

Purtroppo, le prime due raccomandazioni non sono state seguite dalla Commissione europea.

4.3. Riesame dello Small Business Act dell’UE (2011)

4.3.1. Nel 2011 la Commissione ha pubblicato la comunicazione dal titolo Riesame dello «Small Business Act» per l’Europa (7), nella quale conclude che sono certo stati compiuti dei progressi, ma che è necessario fare di più.

4.3.2. Per quanto concerne gli sviluppi negli Stati membri, la Commissione dà un giudizio meno positivo quanto ai progressi compiuti: — sul fronte della riduzione degli oneri amministrativi e dell’integrazione dei test PMI nel processo decisionale nazionale, — nel promuovere il Codice europeo di buone pratiche, — in fatto di semplificazione delle procedure fallimentari.

4.3.3. Tale comunicazione propone che, nel riesaminare lo SBA, si adottino misure per rispondere alla crisi economica in tutta una serie di aree d’intervento: regolamentazione, finanziamento, accesso al mercato, imprenditorialità (compresa quella femminile), creazione di posti di lavoro e crescita inclusiva (è prevista anche un’iniziativa specifica per le imprese sociali).

4.3.4. I miglioramenti della strategia comportano un rafforzamento della governance: — la Commissione continuerà a elaborare relazioni annuali generali sui singoli Stati membri in linea con la strategia UE 2020, indicandovi anche i progressi compiuti riguardo allo SBA, — bisogna che il gruppo consultivo sullo SBA, che avrebbe dovuto essere creato nel 2011 ma non è mai stato istituito, sia reso operativo e venga consultato nella fase che precede l’assunzione delle decisioni, — è stata introdotta la Rete dei rappresentanti delle PMI, comprendente i rappresentanti della Commissione europea e delle PMI nazionali, che dovrebbe stabilire un legame diretto fra la Commissione, le amministrazioni nazionali e le organizzazioni imprenditoriali nazionali, — sono stati varati piani nazionali di attuazione dello SBA, sostenuti da un forte meccanismo di monitoraggio e in coordinamento con gli Stati membri e le organizzazioni imprenditoriali. (tuttavia, il CESE deplora che tutto ciò non sia stato messo in pratica nel modo più efficiente possibile).

4.3.5. Nel 2001 il CESE (8) ha riconosciuto che le PMI hanno beneficiato di una maggiore attenzione.

Tra le principali conclusioni formulate in tale parere, merita ricordare qui le seguenti:

— il Comitato reputa che lo SBA dovrebbe assumere una forma maggiormente vincolante,

— lo SBA non riuscirà nel suo scopo se non sarà stato creato un partenariato di governance multipartecipativa (con le parti sociali e gli altri soggetti pubblici e privati interessati),

— si è trascurato il ruolo essenziale delle organizzazioni intermediarie dei settori pubblico e privato che offrono servizi personalizzati,

— il CESE chiede al Consiglio di prevedere ogni anno un consiglio Competitività specifico per le PMI, le microimprese e lo SBA.

Il CESE si rammarica che queste raccomandazioni non siano state seguite dalla Commissione europea.

4.4. Consultazione pubblica sullo SBA (2014)

4.4.1. Nel settembre 2014 la Commissione ha avviato una consultazione sulle modalità della revisione dello SBA, denominata Una forte politica a sostegno delle PMI e degli imprenditori 2015-2020.

4.4.2. La Commissione è giunta alla conclusione che in molti Stati membri lo SBA non sia stato attuato pienamente.

Gli ambiti prioritari di intervento proposti sono:

— la riduzione degli oneri amministrativi,

— l’accesso ai finanziamenti e ai mercati,

— il potenziale in termini di imprenditorialità e innovazione,

— l’impulso all’ulteriore sviluppo delle competenze (nuovo).

4.4.3. Nell’aprile 2015, la Commissione ha pubblicato una relazione sui risultati della consultazione. La presentazione di una proposta di SBA riveduto è stata inizialmente prevista per il primo semestre del 2015, ma è stata ora prorogata al 2016. Le organizzazioni imprenditoriali europee hanno espresso la loro delusione per tale rinvio e hanno sollecitato la Commissione ad adottare provvedimenti già nel 2015.

Bruxelles, 16 settembre 2015 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Henri MALOSSE

(1) GU C 376 del 22.12.2011, pag. 51.

(2) Un più completo raffronto di tali misure sarebbe troppo complesso per il presente parere.

(3) Quella che segue è una panoramica generale delle attività più interessanti. Per maggiori dettagli, si rinvia al sito www.sba.gov o alla relazione del Congresso degli Stati Uniti del 2013 Small Business Administration, A Primer on programs, disponibile online sul sito www.crs.gov. Una panoramica dei programmi della Small Business Administration figura nella relazione della GAO n. 819 del 2012, intitolata Entrepreneurial Assistance e consultabile sul sito www.gao.gov.

(4) Quella che segue è una sintesi dei principali sviluppi dello Small Business Act. Per una panoramica più dettagliata, si rinvia al documento informativo disponibile sul sito del CESE.

(5) COM(2008) 394 final.

(6) GU C 182 del 4.8.2009, pag. 30.

(7) COM(2011) 78 final.

(8) GU C 376 del 22.12.2011, pag. 51.