"sigarette": in questo caso si trattava di potenziare la capacità dei beneficiari di combattere il contrabbando e la contraffazione di sigarette. Il programma ha fornito tra l'altro fondi per l'acquisto di scanner a raggi X da utilizzare alle frontiere esterne dell'Unione per individuare sigarette di contrabbando e contraffatte nei veicoli o nei container, e per acquistare e addestrare unità cinofile.

"sostegno alle indagini", per la lotta alle frodi e alla corruzione in generale; e

L'assistenza tecnica ha costituito l'azione più cospicua in termini di bilancio e numero di convenzioni di sovvenzione. Le azioni comprendevano il sostegno finanziario all'acquisto di materiale utilizzato dalle amministrazioni nazionali e regionali nelle indagini svolte per tutelare gli interessi finanziari dell'UE. I progetti di assistenza tecnica si sono articolati in due gruppi:

e)moltiplicare e intensificare le misure nei settori individuati come più sensibili, in particolare nel settore del contrabbando e della contraffazione di sigarette".

d)realizzare un equilibrio geografico senza compromettere l'efficacia operativa, inserendo, se possibile, tutti gli Stati membri, i paesi in via di adesione e i paesi candidati conformemente ad un memorandum d'intesa — nelle attività finanziate a titolo del programma; e

b)costruire reti negli Stati membri, nei paesi in via di adesione e nei paesi candidati conformemente ad un memorandum d'intesa — che agevolino lo scambio di informazioni, esperienze e migliori pratiche, nel rispetto allo stesso tempo delle specifiche tradizioni di ciascuno Stato membro;

L'obiettivo generale di Hercule II era istituire un programma d'azione comunitario per la promozione di attività miranti a rafforzare l'azione dell'UE nel settore della prevenzione e della lotta contro le frodi che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, compresa in particolare la lotta contro il contrabbando e la contraffazione di sigarette, segnatamente:

La presente relazione espone i principali risultati del programma Hercule II 2007-2013, adottato nel 2007 per la promozione di azioni nel settore della tutela degli interessi finanziari della Comunità europea. Essa si basa su una valutazione indipendente commissionata dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) della Commissione europea ed effettuata tra marzo e dicembre 2014 da un contraente esterno, con il sostegno e la supervisione di un gruppo direttivo di funzionari dell'OLAF e del segretariato generale della Commissione.

Qualsiasi entità giuridica in grado di soddisfare i pertinenti requisiti giuridici poteva partecipare alle procedure di appalto e presentare domanda per aggiudicarsi un contratto nell'ambito del programma. Gli appalti pubblici sono stati utilizzati per l'acquisto di banche dati (o dell'accesso alle stesse), per la formazione specializzata e per sviluppare specifici strumenti informatici.

b)istituti di ricerca e insegnamento (ai quali non era consentito richiedere sovvenzioni per l'assistenza tecnica, ma che potevano presentare domanda per azioni di formazione, seminari, conferenze, studi e supporto informatico) e

a)amministrazioni nazionali e regionali degli Stati membri o dei paesi in via di adesione (l'assistenza tecnica era limitata a questa categoria);

Le sovvenzioni per l'assistenza tecnica potevano giungere al 50% dei costi ammissibili, quelle per le attività formative all'80% e quelle per la formazione giuridica al 90%. I beneficiari sono stati:

Per il Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2007-2013 il bilancio (stanziamenti d'impegno) si è attestato su 98 525 000 EUR, ossia circa 14,3 milioni di EUR all'anno. La figura 1 illustra la disaggregazione per tipo di azione.

Il programma ha finanziato l'acquisto, da parte della Commissione, di banche dati (o dell'accesso alle stesse) a favore di beneficiari degli Stati membri, come per esempio le autorità doganali o di polizia, che potranno utilizzarle nel corso delle indagini. Tali banche dati contengono informazioni sulle imprese e sul loro assetto proprietario, nonché dati commerciali, movimenti delle navi e dati relativi al manifesto di carico. Il programma ha promosso anche lo sviluppo di specifici strumenti informatici per l'analisi automatizzata di vaste quantità di dati commerciali, i cui risultati vengono poi impiegati per le analisi dei rischi e per aiutare le dogane degli Stati membri a concentrare le loro attività sui settori a rischio.

conferenze, seminari e attività formative, per esempio per la diffusione delle migliori pratiche nel settore della lotta contro le frodi, la contraffazione e il contrabbando di sigarette, nonché per la sensibilizzazione e il miglioramento della prevenzione. È stato erogato un sostegno finanziario anche alla formazione specializzata nel campo dell'informatica forense, destinata a funzionari delle dogane e degli organi di polizia e

Nel 2010 e nel 2011 le dogane danesi hanno ottenuto sovvenzioni per 335 000 EUR, destinate all'acquisto di scanner a raggi X da utilizzare ai valichi di frontiera per intensificare e migliorare i controlli doganali in Danimarca: sono stati acquistati otto scanner a raggi X per individuare le spedizioni illegali di prodotti del tabacco e di eventuali altri componenti utilizzabili nella produzione illegale di tabacco. Nei primi nove mesi i dispositivi sono stati utilizzati per quasi 30 000 scansioni. In questo modo sono stati effettuati quasi 400 interventi, che hanno permesso di individuare 9 000 stecche di sigarette di contrabbando e di sequestrare stupefacenti, alcol e armi.

La valutazione è stata effettuata sulla base di un metodo ("analisi del contributo") elaborato dal contraente, che consiste nel raccogliere informazioni sul programma, sulla sua attuazione e sui risultati raggiunti, per formulare ipotesi sui nessi causali tra le azioni avviate grazie al sostegno finanziario del programma da un lato, e gli output e gli esiti dall'altro. Le ipotesi sono state successivamente verificate sulla base dei nuovi dati raccolti mediante sondaggi, interviste e studi di casi. I risultati di questo esercizio sono a loro volta confluiti in una "teoria del cambiamento" che descrive le modalità con cui le azioni finanziate da Hercule contribuiscono a un impatto di lungo termine fornendo output e garantendo esiti. In tal modo è stato possibile individuare e chiarire i meccanismi di produzione che operano nel programma e i fattori contestuali che lo hanno influenzato. La natura eterogenea delle azioni finanziate dal programma e dei risultati generati da tali azioni hanno imposto l'adozione di un approccio di ampio respiro per analizzare il raggiungimento degli obiettivi del programma. La metodologia del contraente ha consentito di valutare i risultati quantitativi (output) e gli esiti di più lungo periodo comparandoli con le percezioni e i pareri degli esperti e delle parti interessate, raccolti mediante interviste e sondaggi. Interviste e sondaggi contenevano domande e affermazioni relative ai risultati del programma (efficacia) e alla qualità della sua applicazione (efficienza). Il tasso di risposta nei sondaggi è stato soddisfacente: coloro che hanno risposto erano rappresentativi dei beneficiari del programma in termini di diffusione geografica, tipo di attività e strumento di finanziamento. Le interviste sono state effettuate con un numero sufficiente di parti interessate, provenienti da tutti i settori di attività ed estese all'intero periodo. I risultati delle interviste e dei sondaggi hanno permesso di convalidare le ipotesi iniziali e di affinare ulteriormente i risultati del programma.

La valutazione non ha riguardato esplicitamente la rilevanza del programma, che è stata analizzata invece da una valutazione d'impatto allegata alla proposta della Commissione per il programma Hercule III (2014-2020). La valutazione si è estesa a tutte le azioni previste dal programma per il periodo di programmazione 2007-2013, e si è concentrata in particolare sull'assistenza tecnica, i cui risultati erano considerati essenziali per il successo complessivo del programma.

coerenza: in che misura le ripercussioni positive o negative in settori politici collegati, come i programmi Dogana e Fiscalis, sono state valorizzate al massimo o ridotte al minimo?

economia: le risorse per raggiungere gli obiettivi sono state messe a disposizione dei beneficiari a tempo debito e in misura adeguata sotto il profilo qualitativo e quantitativo?

La valutazione indipendente si è posta l'obiettivo principale di valutare l'efficacia del programma, in altri termini in che misura gli obiettivi del programma sono stati raggiunti.

Il programma è stato attuato sulla base di decisioni di finanziamento annuali della Commissione, che approvavano il bilancio annuale e il programma di lavoro. Tali decisioni tracciano un panorama indicativo delle priorità relative alle azioni dell'anno in questione e del bilancio disponibile per ciascun tipo di azione. Ogni anno sono state presentate relazioni sull'attuazione dei programmi di lavoro annuali.

Nel marzo 2014, quando la valutazione ha avuto inizio, molte azioni per le quali erano stati conclusi contratti o convenzioni di sovvenzione erano ancora in corso e non è stato possibile raccogliere informazioni sui risultati ottenuti. Tuttavia, i beneficiari e i contraenti interessati sono stati invitati a esprimente un parere sull'efficienza dell'attuazione del programma.

Tabella 1: Prospetto delle sovvenzioni e dei contratti suddivisi per tipo di azione e per anno

Fonti dei dati

Al valutatore esterno erano state fornite informazioni amministrative e finanziarie, provenienti dalle banche dati della Commissione, in merito al numero, agli importi e alla distribuzione geografica delle sovvenzioni e dei contratti; la documentazione comprendeva altresì copie delle relazioni finali dei beneficiari delle sovvenzioni. Tali relazioni contengono informazioni sui risultati che hanno contribuito alla tutela degli interessi finanziari della Comunità: per esempio il numero e il valore dei sequestri effettuati grazie agli scanner a raggi X, le perdite che i bilanci nazionali e dell'Unione avrebbero potuto subire ma che sono state evitate, e la valutazione, da parte dei partecipanti, dei risultati di conferenze e attività formative.

Il valutatore ha anche ricevuto la relazione sulla valutazione intermedia 2010 del programma e le raccomandazioni e i risultati principali contenuti negli audit effettuati dalla Corte dei conti nel 2005 e nel 2010 sulla gestione dei programmi finanziari da parte della Commissione (OLAF).

Il valutatore ha tratto i dati da sondaggi svolti online tra beneficiari e partecipanti, da 38 interviste con parti interessate e dallo studio di 20 singoli casi. Per il sondaggio tra i beneficiari è stato inviato un questionario a più di 100 organizzazioni, tra cui ONG ed organismi del sistema giudiziario, delle dogane e della polizia, nonché istituti di insegnamento, che avevano ricevuto una sovvenzione o stipulato un contratto per organizzare un evento (per esempio una conferenza, un seminario o un corso di formazione). Il tasso di risposta è stato relativamente alto (il 65%, pari a 68 risposte), ma la maggior parte delle risposte proveniva da organizzazioni che avevano ricevuto di recente il sostegno finanziario del programma. Poche sono state le risposte fornite da organizzazioni che avevano beneficiato del sostegno solo nei primi anni del programma (2007-2010); per gli eventi risalenti a quel periodo è stato arduo individuare e intervistare beneficiari e partecipanti.

Il questionario relativo al sondaggio tra i partecipanti è stato inviato a 1 464 persone che avevano partecipato a conferenze, seminari o corsi di formazione finanziati dal programma. Dopo tre solleciti, il tasso di risposta è stato del 39% (574 risposte): il 90% delle risposte riguarda eventi svoltisi nel 2013 o nel 2014, mentre il 23% (131) riguarda le attività formative nel campo dell'informatica forense.

Il contraente ha dedicato un sondaggio specifico agli utenti delle banche dati, ma in questo caso il tasso di risposta è stato troppo basso per poterne trarre conclusioni valide o attendibili. Negli Stati membri il numero degli utenti è limitato, ed essi sono già stati invitati per due volte a esprimere un parere sull'utilità delle banche dati nell'ambito del loro lavoro. Per quanto riguarda l'utilizzo delle banche dati, le conclusioni del valutatore si fondano unicamente sullo studio di singoli casi.

4. Principali risultati della valutazione esterna

Efficacia

L'efficacia di Hercule II è stata valutata per ciascuno dei cinque obiettivi definiti nella base giuridica del programma (cfr. sopra).

Il programma ha potenziato la cooperazione transnazionale e pluridisciplinare. Dai sondaggi e dalle interviste con le parti interessate emerge che la formazione antifrode, da un lato, e la formazione, i seminari e le conferenze a indirizzo giuridico, dall'altro, si sono rivelati gli strumenti più efficaci per raggiungere questo obiettivo. In alcuni casi un valido contributo è provenuto anche dall'assistenza tecnica (pensiamo per esempio allo sviluppo transfrontaliero dei sistemi di riconoscimento automatizzato della targa (ANPRS)), che però è stata utilizzata quasi sempre all'interno di un singolo Stato membro, anziché tra soggetti di due o più Stati membri. Il programma si è anche dimostrato efficace per migliorare, tra beneficiari e partecipanti, la comprensione dei meccanismi operanti, a livello nazionale e UE, per la tutela degli interessi finanziari dell'Unione; i risultati inducono a credere che esso abbia contribuito a diffondere negli Stati membri la consapevolezza dei vantaggi di una cooperazione più intensa.

I risultati indicano che il programma è stato uno strumento efficace per istituire e potenziare le reti di soggetti che partecipano alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione. Le autorità degli Stati membri, la Commissione e l'OLAF hanno costituito tra loro reti formali e, più spesso, informali, che tra l'altro hanno favorito un più rapido scambio di informazioni tra le autorità nazionali, hanno ampliato l'accesso alle informazioni e migliorato la capacità di risposta alle frodi. Ancora, il programma ha contribuito a migliorare la cooperazione tra gli esperti sul campo e i teorici negli Stati membri. Fra i vari tipi di azioni, la formazione antifrode è quella che si è rivelata maggiormente efficace per la costituzione di reti. Sarebbe possibile migliorare l'efficacia del programma intensificando i contatti diretti tra le amministrazioni, per esempio mediante scambi di personale.

Il programma ha agevolato lo scambio di informazioni, esperienze e migliori pratiche. Numerosi interpellati e intervistati hanno confermato che questa constatazione si è dimostrata valida soprattutto per i partecipanti a seminari, conferenze e attività formative antifrode, in particolare nel corso degli eventi, ma anche dopo il ritorno al proprio consueto ambiente di lavoro.

La valutazione dimostra che il programma ha ottenuto i risultati voluti offrendo sostegno all'assistenza tecnica, in particolare rafforzando la capacità operativa e investigativa dei beneficiari nella lotta contro le attività che danneggiano gli interessi finanziari dell'Unione. I riscontri scaturiti da sondaggi, interviste con le parti interessate e studi di singoli casi inducono a ritenere generalmente improbabile che il materiale in questione sarebbe stato acquistato senza il cofinanziamento dell'UE. Si possono citare molti esempi di assistenza tecnica che ha dotato le agenzie di contrasto di materiale di elevata qualità, grazie al quale è stato possibile migliorare la raccolta di prove di corruzione, frode e contrabbando negli Stati membri. Inoltre, l'assistenza tecnica ha affinato la flessibilità e la capacità investigativa dei beneficiari.

In generale, i risultati dimostrano che i beneficiari hanno considerato utile per il proprio lavoro l'accesso alle banche dati. In alcuni Stati membri il programma ha svolto un ruolo efficace nell'agevolare l'accesso ai dati e alle banche dati, mentre in altri vi ha contribuito solo limitatamente. La Commissione ha gestito l'accesso alle banche dati per i punti di contatto nazionali, che poi si occupavano della successiva distribuzione a livello nazionale. Dai risultati emerge che la distribuzione dell'accesso effettuata unicamente tramite i punti di contatto nazionali non è riuscita a garantire che tutte le autorità competenti degli Stati membri ne beneficiassero. Nell'insieme, l'accesso ha coadiuvato le autorità nazionali nelle loro indagini, che altrimenti sarebbero state meno proficue, e ha consentito ai beneficiari di realizzare economie di scala.

Il programma ha promosso lo sviluppo di strumenti informatici per l'analisi di grandi quantità di dati. Uno di questi strumenti, "Contraffic", fornisce alle autorità doganali informazioni sullo status e sul movimento dei container utilizzando messaggi sullo status dei container provenienti da fonti di pubblico accesso. Contraffic riceve oltre 15 000 richieste di dati all'anno da più di 300 funzionari doganali e ha migliorato la capacità delle autorità doganali di individuare le frodi. Questo strumento ha inoltre reso possibile l'analisi automatizzata di oltre due milioni di dichiarazioni di importazione corredate del documento amministrativo unico (DAU) effettuate da trasportatori marittimi, al fine di individuare false dichiarazioni del paese di origine in un progetto pilota cui hanno partecipato 12 Stati membri. Un altro strumento di supporto informatico è lo strumento di monitoraggio automatico (AMT) che genera allarmi automatici in caso di anomalie nei dati commerciali; può essere utilizzato dalle dogane degli Stati membri per monitorare i flussi commerciali rilevanti per le analisi di intelligence e i controlli mirati. L'AMT ha potenziato la capacità delle autorità di individuare la sottovalutazione delle merci importate, introducendo una maggiore efficienza che ha liberato risorse umane e reso possibile dedicare più tempo ad altre attività investigative. Si prevede comunque che l'AMT raggiungerà il proprio pieno potenziale soltanto grazie ad alcuni miglioramenti, volti a ridurre il numero di allarmi "falsi positivi", che sono stati avviati nell'ambito del programma Hercule III e verranno continuati nel 2015-2016.

L'AMT è stato utilizzato dall'OLAF e dagli Stati membri in un'operazione doganale congiunta intesa a contrastare la sottovalutazione delle merci importate – una pratica che infligge ogni anno gravissime perdite ai bilanci dell'UE e degli Stati membri. L'operazione ha scongiurato la perdita di 80 milioni di EUR di dazi doganali. Durante la pianificazione e la fase operativa dell'operazione si è rivelato essenziale utilizzare le stime di prezzi equi prodotte dal progetto AMT. In un mese l'OLAF e le autorità doganali partecipanti hanno individuato oltre 1 500 container con merci il cui valore dichiarato in dogana era considerevolmente sottovalutato. Ciò comportava false descrizioni di merci, quantità e pesi falsi e merci contraffatte. Inoltre, le autorità hanno individuato numerosi operatori fittizi e importatori inesistenti, dando così l'avvio a varie indagini amministrative e penali in numerosi paesi.

Sono state finanziate azioni di assistenza tecnica, formazione e supporto informatico per sostenere la lotta contro il contrabbando e la contraffazione di sigarette. Rispetto a quello precedente, il programma attuale ha concentrato maggiormente l'attenzione su questo settore dopo la conclusione di accordi con imprese produttrici di tabacco e ciò ha comportato un'intensificazione degli sforzi in tale ambito. Lo confermano sia le numerose azioni che hanno finanziato l'acquisto di materiale tecnico, sia i pareri dei beneficiari: il 75% di quanti hanno risposto al sondaggio ritiene che a questo riguardo il programma sia stato un successo.

I risultati ottenuti grazie ai tre tipi di azioni sono complementari e non è possibile giudicare se uno dei tre abbia contribuito più efficacemente degli altri agli esiti e all'incidenza del programma. L'assistenza tecnica, per esempio, si è dimostrata efficacissima per fornire un sostegno tecnico e operativo potenziato alle autorità doganali e di contrasto, oltre che per affinare le indagini e le attività di monitoraggio e intelligence; essa ha offerto invece un contributo limitato al potenziamento della cooperazione transnazionale e pluridisciplinare fra le autorità degli Stati membri e la Commissione, ma d'altra parte non era questo il suo obiettivo principale. Formazione, seminari e conferenze hanno promosso la cooperazione transnazionale fra le autorità degli Stati membri, rafforzando anche le reti e lo scambio di informazioni, ma hanno avuto meno efficacia nell'armonizzare i livelli di competenze, le attrezzature e la tempestiva capacità degli Stati membri di individuare i prodotti contrabbandati e contraffatti. Il supporto informatico all'assistenza tecnica ha migliorato le indagini e le attività di monitoraggio e intelligence.

In assenza di memorandum d'intesa sulla partecipazione delle autorità nazionali o regionali dei paesi terzi al programma, la distribuzione geografica dei beneficiari è rimasta limitata agli Stati membri (tuttavia, rappresentanti di molti paesi terzi hanno partecipato a eventi come i corsi di formazione in materia di informatica forense). In generale, la distribuzione delle azioni è stata uniforme in tutti gli Stati membri, anche se con qualche evidente differenza: Belgio, Francia e Germania hanno ricevuto la parte più cospicua dei finanziamenti e hanno attuato la maggior parte dei progetti (sovvenzioni e contratti) per tutti i tipi di azioni, ma beneficiari di tutti gli Stati membri hanno ricevuto sovvenzioni per l'assistenza tecnica (in termini monetari i principali beneficiari sono state Spagna, Polonia e Ungheria, seguite da Belgio, Germania, Lituania, Paesi Bassi, Portogallo, Romania e Finlandia). Questi Stati membri sono tutti caratterizzati dalla presenza di porti d'entrata nell'Unione, in cui il traffico è assai intenso, oppure da frontiere esterne terrestri dell'UE verso est. Polonia, Ungheria e Romania hanno ricevuto la maggior parte delle sovvenzioni destinate a formazione, seminari e conferenze. Il Belgio ha ricevuto cospicui finanziamenti per le conferenze, in quanto ospita uno dei contraenti che hanno organizzato conferenze e seminari svolti in altri Stati membri e in paesi terzi. Università e ONG italiane e tedesche sono riuscite ad assicurarsi finanziamenti per conferenze più ridotte e corsi di formazione di argomento giuridico; i partecipanti a questi eventi provenivano peraltro da un ampio ventaglio di Stati membri dell'UE e paesi terzi.

Figura 2: Stanziamenti d'impegno aggregati (2007-2013) per tutti i tipi di azioni (assistenza tecnica, formazione, formazione giuridica e supporto informatico), per Stato membro