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COMC93) 560 def . 
Bruxelles, 19 novembre 1993 
QUADRO GENERALE PER L'AZIONE 
DELLA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
NEL SETTORE DELLA SICUREZZA E DELLA SALUTE 
SUL LUOGO DI LAVORO 
[1994 - 2000] 
(presentato dalla Commissione) 
QUADRO GENERALE PER L'AZIONE 
DELLA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
NEL SETTORE DELLA SICUREZZA E DELLA SALUTE 
SUL LUOGO DI LAVORO 
[1994 2000] 
Pagina 
SOMMARIO 2 
1. INTRODUZIONE 3 
2. OBIETTIVI - DURATA - BASE GIURIDICA 6 
3. REALIZZAZIONI A TUTT'OGGI 7 
3.1 II terzo programma d'azione 7 
3.2 L'Anno europeo della sicurezza, dell'igiene 9 
e della salute sul luogo di lavoro 
4. IL RUOLO DELLA COMUNITÀ NEL SETTORE DELLA SICUREZZA 10 
E DELLA SALUTE SUL LUOGO DI LAVORO 
5. QUADRO GENERALE PER LE AZIONI 11 
5.1 Dialogo sociale 11 
5.2 Connessioni con altri programmi 12 
5.3 Impatto economico e sociale delle misure tendenti 12 
a migliorare la sicurezza e la salute sul luogo 
di lavoro - Piccole e medie imprese 
5.4 Le azioni 13 
5.4.1 Attuazione, consolidamento, razionalizzazione 13 
e completamento 
5.4.2 Promozione dei lavori della Comunità europea 14 
nel settore della sicurezza e della salute sul 
luogo di lavoro al di fuori della Comunità 
e collaborazione internazionale 
5.4.3 Informazione, formazione, istruzione 15 
5.4.4 Sviluppo delle iniziative non legislative 16 
di accompagnamento tendenti in modo particolare 
a completare e a sostenere gli obiettivi legislativi 
6. DEFINIZIONE DELLE PRIORITÀ 17 
SOMMARIO 
L'obiettivo della politica condotta dalla Commissione nel settore della 
salute e della sicurezza sul luogo di lavoro nel corso degli ultimi 30 anni è 
stato di ridurre il più possibile sia gli infortuni di lavoro, sia le 
malattie professionali. Tuttavia, malgrado i progressi compiuti e nonostante 
gli sforzi intrapresi da tutte le parti interessate, sia il numero degli 
infortuni di lavoro, sia l'incidenza delle malattie professionali rimangono 
tuttora troppo elevati. Secondo le statistiche degli Stati membri, ancora 
oggi circa 8.000 persone muoiono ogni anno nella Comunità a causa di 
infortuni sul lavoro. Dei circa 120 milioni di lavoratori occupati nella 
Comunità, circa 10.000.000 sono vittime ogni anno di infortuni sul lavoro o 
di malattie professionali. 
Senza tener conto degli aspetti umani, e in special modo delle sofferenze 
causate alle persone e alle loro famiglie, le conseguenze economiche sono 
considerevoli; le somme spese ogni anno come conseguenza diretta di infortuni 
sul lavoro e di malattie professionali nell'insieme della Comunità europea 
sono state valutate nel 1991 in 26 miliardi di ecu. 
Alcuni studi hanno mostrato che gli infortuni e le malattie professionali 
sono spesso associate a metodi di gestione mediocri. Una buona gestione 
presuppone un utilizzo ottimale delle risorse disponibili, cosa che richiede 
un luogo di lavoro sicuro, in grado di proteggere la salute dei lavoratori, 
di migliorare il loro morale e la loro motivazione, di promuovere la qualità 
della produzione e di conseguenza di contribuire alla riuscita economica 
dell'impresa. 
L'azione comunitaria 
Le attività della Comunità europea nel settore della salute e della sicurezza 
sul luogo di lavoro hanno avuto inizio nel 1957 nel quadro del Trattato CECA. 
In seguito, sono stati condotti due programmi d'azione, rispettivamente nel 
1979 e nel 1994, e si sono adottate un certo numero di misure legislative. 
Tuttavia, è attraverso l'introduzione nell'Atto Unico europeo, nel 1987, di 
una base giuridica specifica il'articolo H8a) che un nuovo impulso è stato 
dato ai lavori della Comunità. Un terzo programma d'azione, basato su questo 
articolo, è sfociato nell'adozione di una massa considerevole di nuove leggi 
in materia di salute e di sicurezza e in una nuova consapevolezza dei 
problemi esistenti in questo settore. 
Il terzo programma d'azione è culminato con l'Anno Europeo della sicurezza, 
dell'igiene e della salute sul luogo di lavoro, che si è appena concluso. Le 
numerose iniziative prese negli Stati membri e a livello comunitario hanno 
consentito di promuovere la sensibilizzazione dei lavoratori e dei datori di 
lavoro, in specie nelle piccole e medie imprese, ai rischi professionali e al 
modo in cui evitarli. 
L'azione futura 
Negli anni futuri, la Commissione perseguirà l'obiettivo che si è prefissato 
al fine di migliorare ulteriormente la salute e la sicurezza sul luogo di 
lavoro. 
A questo scopo, la Commissione intende: 
assicurare che gli Stati membri recepiscano correttamente le direttive 
comunitarie e adottino le disposizioni necessarie per garantire 
l'applicazione di queste legislazioni; 
promuovere, nei paesi terzi, i lavori della Commissiono in queuto 
settore; 
continuare a promuovere la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro 
nella Comunità. 
La Commissione ha identificato i problemi e i temi seguenti che meritano una 
particolare attenzione, per definire azioni specifiche: 
attuazione, consolidamento, razionalizzazione e completamento della 
legislazione comunitaria; 
promozione dei lavori comunitari in materia di salute e di sicurezza .'-.ul 
luogo di lavoro al di fuori della Comunità nonché cooperazione 
internazionale ; 
informazione, formazione e istruzione, con particolare attenzione per le 
PMI; 
elaborazione di misure di accompagnamento non legislative miranti a 
completare e a consolidare gli obiettivi legislativi. 
Inoltre, 1•efficacia dell'azione comunitaria nel settore della salute e de Lia 
sicurezza sul luogo di lavoro verrà migliorata rafforzando i legami con './li 
altri settori della politica comunitaria. 
La base giuridica principale dell'azione comunitaria nel settore della salute 
e della sicurezza sul luogo di lavoro continuerà ad essere l'articolo H8a, 
il quale fissa i ruoli rispettivi degli Stati membri e della Comunità, tenuto 
conto del principio di sussidiarietà. In questo contesto, la Commissione 
continuerà a promuovere e a sviluppare il dialogo tra le parti sociali a 
livello comunitario. 
Il Consiglio europeo, nella riunione di Bruxelles del 29 ottobre 1993, ha 
confermato l'istituzione di un'Agenzia per la sicurezza e la salute sul 
lavoro, che in futuro avrà un ruolo fondamentale in questo settore. 
1. INTRODUZIONE 
L'obiettivo della politica della Commissione in materia di sicurezza, di 
igiene e di salute sul luogo di lavoro (in appresso denominato salute e 
sicurezza sul luogo di lavoro) è, e continuerà ad essere la riduzione al 
minimo degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali. La 
Commissione, sulla base della sua esperienza di più di 30 anni in questo 
settore, nonché di quanto acquisito nel campo comunitario, si propone di 
perseguire e di consolidare questa politica nel rispetto del principio di 
sussidiarietà. 
Nonostante gli sforzi effettuati dall'insieme delle parti interessate, il 
numero degli infortuni di lavoro e delle malattie professionali è ancora 
elevato e il loro costo è sempre considerevole sia per le imprese, sia per la 
società. Dai dati statistici disponibili a livello degli Stati membri risulta 
che, ancora oggi, ogni anno, nella Comunità europea, circa 8.000 persone 
muoiono in seguito a infortuni sul luogo di lavoro, e ciò malgrado una 
diminuzione costante degli infortuni stessi. Sui circa 120 milioni di 
lavoratori esistenti nella Comunità, circa 10 milioni sono ogni anno vittime 
di un infortunio di lavoro o di una malattia professionale. 
Oltre gli aspetti umani e le sofferenze causate ai lavoratori e alle loro 
famiglie, il bilancio economico negativo è considerevole: si valutano a 26 
miliardi di ecu, nel 1991, le indennità versate ogni anno nella Comunità 
europea a titolo di infortuni e di malattie professionali, e questa somma non 
comprende i costi indiretti dovuti al tempo perso, all'aumento delle spese 
amministrative, ai danni materiali ecc. Inoltre, la perdita definitiva o 
momentanea di lavoratori altamente qualificati o competenti costituisce un 
onere, sia per l'impresa interessata, sia per la collettività. 
Alcuni studi hanno dimostrato che gli infortuni di lavoro e le malattie 
professionali sono spesso associati a metodi di gestione mediocri. Dna buona 
'•est ione comport, i un utilizzo ottimali* (ielle i isorsi* disponibili, «* in 
special modo dell.» manodopera, cosa che i i.chiede MIÌ luogo di lavoro sicuro in 
grado di proteggere la salute dei lavoratori, di migliorare il loro morale e 
la loro motivazione, di promuovere la qualità della produzione, e, di 
conseguenza, di contribuire alla riuscita economica dell'impresa. La 
formazione in materia di salute e di sicurezza è un mezzo per sensibilizzare 
maggiormente alla qualità e per promuovere la professionalità, e costituisce 
pertanto una buona probabilità di successo nello sviluppo delle risorse 
umane. 
In breve, occorre perseguire lo sforzo mirante a ridurre il numero degli 
infortuni di lavoro e delle malattie professionali, al fine di proteggere i 
lavoratori, di ridurre i costi annessi e di migliorare la competitività delle 
imprese. 
Le attività comunitarie nel settore della sicurezza e della salute sul luogo 
di lavoro hanno avuto inizio nel 1957. Azioni "pilota" sono state lanciate 
dalla Commissione nel quadro del Trattato CECA al fine di promuovere la 
ricerca sulla sicurezza e la salute dei lavoratori nel settore 
carbosiderurgico, e il Consiglio ha istituito l'Organo pei manente per 
promuovere la sicurezza e la salute dei Lavoratori nelle industrie estratt ive 
e il Comitato consultivo per la sicurezza, l'igiene e la tutela della salute 
sul luogo di lavoro (in appresso denominato "Comitato consultivo"). Due 
programmi d'azione hanno fatto seguito nel 1979 e nel 1994, e un certo numero 
di disposizioni legislative sono state adottate. 
Nel 1987, l'introduzione nell'Atto Unico europeo di una base giuridica 
specifica per la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, 
l'articolo 118a, ha conferito uno slancio notevole all'azione comunitaria. Su 
questa base, la Commissione ha adottato, nel 1988, un terzo programma 
d'azione in questo settore, che il Consiglio ha riconosciuto come un quadro 
utile per l'inizio dell'attuazione a liveLlo comunitario dell'articolo 118a. 
Inoltre, nel contesto del mercato unico e della libera circolazione dei 
lavoratori, l'obiettivo della legislazione comunitaria è di fornire una base 
di norme minime che garantiscano un livello sufficiente di protezione contro 
gli infortuni di lavoro e le malattie professionali e che faciliti la 
circolazione dei lavoratori. 
Esiste un largo consenso di pubblico per le azioni della Commissione in 
questo settore. Ad esempio, un'indagine Eurobarometro effettuata nel quadro 
dell'Anno europeo della sicurezza, dell'igiene e della salute sul luogo di 
lavoro, ha dimostrato che il 94% della popolazione attiva nella Comunità è 
favorevole all'attuazione di disposizioni minime comuni a livello 
comunitario, e che circa i due terzi ritengono che ciò si tradurrà in un 
miglioramento delle loro condizioni di salute e di sicurezza sul luogo di 
lavoro. 
L'Anno Europeo della sicurezza, dell'igiene e della salute sul luogo di 
lavoro, che si è appena concluso e le numerose iniziative intraprese negli 
Stati membri e a livello comunitario, hanno consentito di sensibilizzare i 
lavoratori, i datori di lavoro, in particolare quelli delle piccole e medie 
imprese (PMI) e le autorità, ai rischi connessi con l'attività professionale 
e ai mezzi per porvi rimedio. La Commissione ha sostenuto in particolare, 
tramite un aiuto finanziario, progetti e iniziative delle autorità pubbliche, 
delle associazioni professionali e delle parti sociali negli Stati membri. I 
principi di sussidiarietà e di valore aggiunto comunitario hanno sotteso 
l'azione della Commissione. 
Nel corso degli ultimi anni, un lavoro legislativo notevole è stato compiuto 
a livello comunitario con l'adozione, da parte del Consiglio, su proposta 
della Commissione, di una direttiva-quadro e di una serie di direttive 
particolari, alcune a complemento di quelle che avevano formato oggetto di 
un'armonizzazione tecnica per il completamento del mercato interno, ed altre 
per coprire rischi specifici e settori ad elevato rischio. Le direttive che 
sono state adottate sono attualmente in via di recepimento nella legislazione 
degli Stati membri. 
A livello comunitario, è di particolare importanza garantire la trasparenza e 
la visibilità delle azioni della Commissione. Queste saranno assicurate 
principalmente attraverso l'informazione, confermando così l'obiettivo comune 
della Comunità europea, degli Stati membri, delle parti sociali e 
dell'insieme dei lavoratori per quanto riguarda il miglioramento della 
sicurezza e della salute degli stessi. Come primo passo, l'informazione 
relativa alle prospettive fissate da questo documento verrà largamente 
diffusa. 
Nella sua riunione di Bruxelles del 29 ottobre 1993, il Consiglio europeo ha 
deciso l'istituzione dell'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul 
lavoro proposta dalla Commissione'1'. L'Agenzia dovrà raccogliere e 
analizzare le informazioni, incluse quelle relative alla formazione e ai 
programmi didattici, promuovere lo scambio e la diffusione dei risultati 
delle ricerche, sviluppare e sostenere la cooperazione tra gli Stati membri, 
nonché fornire alla Commissione elementi tecnici in materia di salute e 
sicurezza sul lavoro. La Commissione prenderà non appena possibile le 
disposizioni necessarie per facilitare l'istituzione dell'Agenzia, la quale 
svolgerà in futuro, lavorando in stretta collaborazione con la Commissione, 
un ruolo fondamentale in questo settore. 
2. OBIETTIVI - DURATA - BASE GIURIDICA 
Gli obiettivi dell'azione che la Commissione prevede di intraprendere sono i 
seguenti : 
assicurare che gli Stati membri recepiscano correttamente le direttive 
comunitarie e prendano le disposizioni necessarie per un'applicazione 
adeguata del diritto derivato; 
promuovere nei paesi terzi i lavori della Comunità europea in questo 
settore; 
continuare a promuovere la sicurezza e la salute sul luogo di lavoro 
nella Comunità. 
L'attuazione di questi obiettivi dovrebbe comprendere azioni miranti a: 
consolidare, razionalizzare ed estendere la legislazione comunitaria in 
materia, quando ciò si riveli necessario; 
completare la legislazione tramite mezzi idonei di informazione, di 
formazione e di promozione di un ambiente di lavoro sano, con particolare 
attenzione alle PMI; 
promuovere studi e ricerche, codici di buone prassi ed altri strumenti al 
fine di migliorare le conoscenze e i mezzi d'azione in questo settore; 
valutare l'impatto socioeconomico dell'insieme delle disposizioni prese 
in questo settore e sviluppare delle reti in collegamento con altre 
politiche comunitarie. 
Dopo una vasta consultazione sulla base di questo documento, la Commissione 
fisserà le priorità da attuare fino all'anno 2000 e presenterà in seguito 
proposte dettagliate d'azione. Dette priorità terranno conto delle urgenze e 
delle risorse disponibili, sia umane che finanziarie, al fine di permettere 
di incorporare le nuove azioni e di modificare gli obiettivi in funzione 
delle nuove conoscenze acquisite, delle nuove tecniche e dei mutamenti 
dell'ambiente socioeconomico. 
(l) COM (90) «564 def 
La base giuridica delle azioni in questo settore è costituita principalmente 
dagli articoli 118 e 118a del Trattato, che riguardano la politica sociale, e 
la necessità di migliorare l'ambiente di lavoro al fine di tutelare la 
sicurezza e la salute dei lavoratori, tenendo conto delle misure prese in 
virtù dell'articolo 100a, miranti anch'esse a fissare un livello di 
protezione elevata in materia di salute e sicurezza. L'articolo 118b servirà 
ugualmente come base per la promozione del dialogo in questo settore con le 
parti sociali. 
3. REALIZZAZIONI A TUTT'OGGI 
La Comunità è stata attiva nel settore della tutela della salute e della 
sicurezza sul luogo di lavoro fin dal 1957. Ê tuttavia a partire 
dall'introduzione dell'articolo 118a nel Trattato, che le attività hanno 
preso uno slancio considerevole con il terzo programma d'azione che si è 
tradotto, nel 1992, nell'Anno Europeo. 
3.1 II terzo programma d'azione 
Nel l'>88, la Commissione ha adottato un terzo programma d'aziono nel settore 
della sicurezza, dell'igiene e della salute sul luogo di lavoro, che il 
ConsigLio ha riconosciuto come un quadro utile per l'inizio dell'attuazione a 
livello comunitario dell'articolo 118a. Il programma è stato articolato 
attorno a cinque temi : 
sicurezza ed ergonomia sul luogo di lavoro; 
salute e igiene sul luogo di lavoro; 
informazione e formazione dei lavoratori; 
piccole e medie imprese; 
dialogo sociale. 
Quando essa ha deciso di proporre una base di prescrizioni minime comuni a 
tutti gli Stati membri, sulla base dell'articolo 118a, la Commissione si è 
prefissa di rispettare i seguenti principi, che sottendono la sua azione 
sociale: 
La specificità dell'intervento comunitario a complemento del ruolo di*>|li 
Stati membri e la messa in risaLto del valore aggiunto di questo 
intervento senza pregiudizio delle norme più severe esistenti in taluni 
Stati mebri; 
la diversità dei sistemi e delle prassi nazionali ,-
la valutazione dell'impatto eventuale delle direttive sulle PMI; 
il contributo alla riduzione delle differenze dei livelli di protezione 
tra g Li Stati membri, stabilendo un insieme di prescrizioni minime 
attraverso la Comunità. 
L'approccio della Commissione nel terzo programma d'azione si è basato su tre 
idee fondamentali: in primo luogo, la necessità di far progredire la tutela 
della sicurezza e della salute dei lavoratori, in secondo luogo l'obbligo di 
garantire l'uguaglianza dei lavoratori di fronte ai rischi di infortuni e 
delle malattie professionali, e in terzo luogo la volontà di evitare una 
minaccia per la tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori 
risultante dalle conseguenze del mercato interno. In considerazione di questi 
tre obiettivi, la Commissione si è sforzata di: 
coprire un massimo di rischi con un minimo di direttive, al fine di 
evitale una frammentazione della leqislazione: 
La Commissione ha elaborato una .struttura legislativa caratterizzata 
dalla prima direttiva adottata sulla base dell'articolo 118a. Si tratta 
di una direttiva "quadro", che mira a promuovere il miglioramento della 
sicurezza e della salute dei lavoratori in tutti i settori di attività, 
pubblici o privati. Questa direttiva fissa i principi generali in materia 
di obblighi e di responsabilità del datore di lavoro per quanto riguarda 
la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, e definisce le 
procedure di informazione, di formazione, di consultazione e di 
partecipazione dei lavoratori in questo settore. La direttiva-quadro è 
anche una direttiva "programma", poiché essa prevede espressamente un 
completamento tramite direttive particolari. La maggior parte delle 
direttive particolari adottate dal Consiglio possono essere qualificate 
come orizzontali, poiché spesso esse coprono in modo globale la sicurezza 
e la salute dei lavoratori in questo settore specifico di attività, 
risponderà alle specificità di talune attività o settori identificati 
come ad elevato rischio nonché ai bisogni di talune categorie di 
lavoratori particolarmente vulnerabili: 
Talune direttive particolari e proposte di direttiva tengono conto delle 
attività economiche che presentano i maggiori rischi di infortuni e di 
malattie professionali per i lavoratori, come ad esempio il settore 
dell'edilizia e l'esposizione agli agenti cancerogeni. Altre coprono 
esigenze specifiche di talune categorie di lavoratori, quali le donne 
incinte e i lavoratori che operano su videoterminali. 
Assicurare la coerenza tra le disposizioni comunitarie adottate nel 
quadro della realizzazione del mercato interno (articolo 100a), che 
definiscono le esigenze essenziali in materia di sicurezza e di salute da 
rispettare durante la fané di progettazione, di fabbricazione e di 
immissioni: sul mercato dei prodotti nonché le direttive adottate sulla 
base dell'articolo USa riguardanti il loro utilizzo sui luoghi di 
lavoro. 
A titolo d'illustrazione di questa fase convergente delle politiche 
legate alla realizzazione del mercato unico e di una politica sociale, 
giova citare le direttive riguardanti, da un lato, le macchine (articolo 
100a) e dall'altro, l'utilizzo da parte dei lavoratori di queste macchine 
(articolo 118a), nonché le attrezzature di protezione individuale e i 
prodotti chimici. Le norme europee fissate a sostegno delle direttive 
basate sull'articolo 100a svolgono un ruolo importante nel miglioramento 
della salute e della sicurezza sul lavoro. 
Queste direttive, che formano attualmente un notevole corpus legislativo, 
fissano le condizioni generali e specifiche che si impongono 
progressivamente, a datare dal 1° gennaio 1993, all'insieme delle attività 
professionali nella Comunità. Le condizioni minime che esse precisano, 
presentano in numerosi casi un sensibile progresso rispetto alle situazioni 
esistenti. 
Sebbene durante il terzo programma d'azione l'elaborazione di proposte di 
direttive cosi itui.ioe una priorità, le attività della Commissione non ni sono 
limitate a questo. Essa ha ugualmente attuato una serie di a/, ioni 
complementari dirette agli Stati membri, alle imprese, ai datori di Lavoro e 
ai lavoratori, tra cui figurano in primo luogo le iniziative miranti a una 
migliore informazione e a un miglior orientamento delle parti interessate. 
La Commissione ha istituito un sistema comunitario di scambio di informazioni 
tra gli Stati membri, di cui la pubblicazione trimestrale "JANUS" costituisce 
un supporto regolare. Un'edizione speciale della rivista "Europa sociale", 
interamente consacrata alla salute e alla sicurezza sul luogo di lavoro, 
nonché numerose relazioni tecniche e scientifiche, rispondono alla 
preoccupazione di trasparenza e di visibilità. 
Da un lato, l'attività del "Comitato degli ispettori del lavoro ad alto 
livello" istituito nel 1982, si è fortemente ampliata, consentendo così uno 
sviluppo degli scambi di informazioni e di esperienze^), 
Da ultimo, giova notare che il metodo seguito dalla Commissione è 
caratterizzato da un largo ricorso alla consultazione, sia dei rappresentanti 
dei governi degli Stati membri, sia delle parti sociali. 
3,2 Anno Europeo della sicurezza, dell'igiene e della salute sul luogo di 
lavoro 
Il Consiglio(3** , con l'appoggio del Parlamento europeo e del Comitato 
economico e sociale, ha deciso che il 1992 sarebbe stato l'"Anno Europeo 
della sicurezza, dell'igiene e della salute sul lavoro". Il Consiglio ha 
fondato la sua decisione sul fatto che occorreva redigere il bilancio del 
terzo programma, dimostrare la coerenza e sottolineare l'importanza 
dell'impegno dei lavoratori e dei datori di lavoro nel settore della 
sicurezza, dell'igiene e della salute sul luogo di lavoro. 
La decisione del Consiglio era pertinente sotto vari punti di vista: 
in primo luogo, sul piano della sicurezza e della salute sul luogo di 
lavoro, poiché il numero degli infortuni sul lavoro e delle malattie 
professionali è ancora elevato; 
in secondo luogo, sul piano economico, poiché nel contesto attuale è 
d'importanza primaria frenare il peso sempre crescente degli oneri 
costituiti dagli infortuni di lavoro e dalle malattie professionali sui 
bilanci sociali degli Stati membri e sulle finanze delle imprese; 
in terzo luogo, poiché gli studi in questo settore accordano 
un'importanza primaria alla sensibilizzazione dell'opinione pubblica e 
all'informazione dei lavoratori e dei datori di lavoro; 
infine, a causa della mancanza d'informazione sul coinvolgimento della 
Comunità in questo settore. 
Pertanto, questa decisione si iscriveva perfettamente nello spirito della 
successiva dichiarazione relativa al diritto d'accesso all'informazione 
allegata al Trattato dell'Unione europea, nonché alla dichiarazione "Una 
Comunità vicina ai cittadini" adottata nel 1992 dal Consiglio europeo di 
Birmingham. 
(2) GU C49 del 19.2.1993, p. 6. 
(3) GU L214 del 2.8.1991, p. 77 
La campagna si è articolata, da un lato, attorno alle direttive comunitarie 
elaborate nel quadro del terzo programma d'azione della Commissione e, 
dall'altro, su progetti miranti a migliorare la sicurezza e la salute sul 
luogo di lavoro. Attraverso indagini e dibattiti condotti in occasione 
dell'Anno Europeo, il terzo programma d'azione e i progressi realizzati hanno 
risposto pienamente all'attesa della popolazione attiva degli Stati membri. 
Grazie all'informazione diffusa, circa un lavoratore europeo su quattro sa 
ora che la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro costituiscono le 
preoccupazioni prioritarie per la Comunità europea. Con la diffusione 
massiccia di opuscoli informativi generici o di documentazione tecnica, il 
ricorso a numerose emissioni televisive sui grandi canali nazionali, ma 
soprattutto lo sviluppo di 2.600 azioni negli Stati membri e da parte degli 
Stati membri, questa campagna di sensibilizzazione, di ampiezza senza 
precedenti, ha non soltanto raggiunto più di un quinto della popolazione, 
ossia circa 60.000.000 di cittadini, ma anche confermato il bisogno di 
informazione in materia, e di conseguenza la necessità di continuare gli 
sforzi comunitari in questo settore in futuro. Circa due terzi dei lavoratori 
ritengono che la Comunità debba prendere tutte le disposizioni necessarie al 
fine di garantire la sicurezza, l'igiene e la salute sul luogo di lavoro e 
pensano anche che l'informazione in questo settore sia prioritaria. 
Questa campagna ha consentito anche la convergenza tra la ricerca del miglior 
rapporto costo/efficacia nell'applicazione della nozione di sussidiarietà. La 
Commissione ha garantito la coerenza dell'insieme delle operazioni, e gli 
Stati membri hanno messo a punto le iniziative ritenute le migliori. Più di 
due terzi dei crediti destinati a questa campagna sono stati consacrati a 
queste iniziative nazionali, che conferiscono chiaramente la priorità 
all'attuazione delle azioni a livello delle imprese, in specie delle PMI. Vi 
sono pertanto buone ragioni per considerare che l'Anno, basato su quanto 
acquisito sul piano comunitario in questo settore, ha costituito un 
investimento che ha consentito una profonda sensibilizzazione dell'opinione 
pubblica e ha conferito un nuovo slancio nel settore della sicurezza e della 
salute sul luogo di lavoro. 
L'impatto dell'Anno Europeo, in particolar modo sulla popolazione dei 
lavoratori e dei datori di lavoro, ha aperto un vasto campo di riflessione 
per il proseguimento delle azioni comunitarie in questo settore. In questo 
senso, l'Anno si presenta come il cardine tra i risultati dei programmi 
precedenti e la definizione di una politica per il futuro. 
4. IL RUOLO DELLA COMUNITÀ NEL SETTORE DELLA SICUREZZA E DELLA SALUTE SUL 
LUOGO DI LAVORO 
La sicurezza e la salute sul luogo di lavoro riguardano non soltanto tutti 
gli Stati membri, ma soprattutto oltre 120 milioni di lavoratori nella 
Comunità, una percentuale dei quali lavora regolarmente in uno Stato membro 
diverso dal proprio paese d'origine. Prima dell'Atto Unico esistevano 
considerevoli differenze nelle legislazioni degli Stati membri. L'articolo 
118a sottolinea la necessità di promuovere il miglioramento della sicurezza e 
della salute sul luogo di lavoro attraverso uno sforzo congiunto degli Stati 
membri e della Commissione. 
10 
Giova sottolineare che l'azione comunitaria in questo settore, dopo 
l'adozione dell'Atto Unico non è stata di natura esclusivamente legislativa 
(direttive); anzi, raccomandazioni e codici di buone prassi, documenti 
informativi e contributi finanziari sono stati utilizzati per sostenere e 
completare l'azione legislativa. Ad esempio, la Commissione, organizzando nel 
1992 l'"Anno Europeo", si è impegnata a sostenere le iniziative intraprese 
dagli Stati membri e a conferir loro un valore aggiunto comunitario. 
La base principale dell'azione comunitaria nel settore della salute e della 
sicurezza sul luogo di lavoro è costituita dall'articolo 118a. Esso fissa i 
ruoli rispettivi degli Stati membri e della Comunità in conformità al 
principio di sussidiarietà. In effetti, l'articolo specifica che è compito 
degli Stati membri promuovere il miglioramento, in specie dell'ambiente di 
lavoro, al fine di proteggere la sicurezza e la salute dei lavoratori. Gli 
Stati membri si fissano anche come obiettivo l'armonizzazione nel progresso 
delle condizioni esistenti in questo settore. Lo stesso articolo indica che 
la Comunità deve contribuire alla realizzazione di questo obiettivo, e a 
questo scopo, lo strumento giuridico idoneo a livello comunitario è 
costituito dalla direttiva,- tali direttive devono fissare prescrizioni minime 
applicabili progressivamente, tenuto conto delle condizioni e della 
regolamentazione tecnica esistenti in ciascuno Stato membro. 
L'articolo 118a ribadisce pertanto la necessità dell'intervento comunitario 
in questo settore e precisa che esso deve avvenire attraverso direttive. 
Tuttavia, le azioni comunitarie che non si basano sull'articolo 118a possono 
rivestire altre forme, quali raccomandazioni pratiche, consigli e 
informazioni ecc.. Inoltre, le norme basate sull'articolo 100a svolgono un 
ruolo importante nel miglioramento della salute e della sicurezza sul luogo 
di lavoro. 
Il Consiglio di Copenaghen nel giugno 1993 ha sottolineato l'importanza del 
ravvicinamento delle legislazioni, incluse quelle nel settore della tutela 
dei lavoratori rispetto ai paesi dell'Europa centrale e orientale con i quali 
sono stati conclusi accordi d'associazione. 
Come in passato, si dedicherà particolare attenzione al principio di 
sussidiarietà al momento della valutazione dell'opportunità di proposte 
legislative o di altri tipi di azione a livello comunitario. Quando le 
direttive già adottate formeranno oggetto di aggiornamento e di 
consolidamento, la Commissione dedicherà particolare attenzione alle 
possibilità di semplificazione nel contesto della sussidiarietà. 
5. QUADRO GENERALE PER LE AZIONI FUTURE 
5.1 Dialogo sociale 
Fin dalla loro costituzione, il Comitato consultivo e l'Organo permanente 
sono i principali consiglieri della Commissione per tutte le azioni che 
questa intraprende a livello comunitario o propone al Consiglio nel settore 
della salute e della sicurezza sul luogo di lavoro. Il Comitato consultivo è 
stato particolarmente consultato per la prepazione della presente 
comunicazione al fine di tener conto, sul piano comunitario, dei desiderata 
delle parti sociali in questo settore che li riguarda in modo particolare. 
11 
Al momento della definizione delle priorità e delle azioni specifiche, la 
Commissione consulterà e informerà anche il Comitato consultivo e l'Organo 
permanente. 
Al fine di facilitare questa consultazione e di evitare doppioni, si dovrà 
prevedere una stretta collaborazione tra queste due strutture. In questo 
stesso contesto, la Commissione continuerà ad incoraggiare e a sviluppare il 
dialogo tra le parti sociali a livello europeo nel settore specifico della 
sicurezza, dell'igiene e della salute sul luogo di lavoro. 
5.2 Collegamenti con altri programmi 
In talune politiche e programmi comunitari, quali la tutela dell'ambiente e 
dei consumatori, l'agricoltura e la ricerca, questi problemi di sicurezza e 
di salute sul luogo di lavoro sono spesso trattati in modo implicito. Il 
documento di lavoro della Commissione [COM(43)459 def.J concernente il quarto 
programma quadro per le azioni comunitarie di ricerca e di sviluppo tecnico 
prevede esplicitamente, nel suo capitolo sulla ricerca in materia di 
biomedicina e di salute, un settore di ricerca riguardante la prevenzione, la 
medicina del lavoro e i fattori di rischio. 
L'efficacia dell'azione comunitaria in materia di sicurezza e di salute sul 
lavoro sarà rafforzata tenendo maggior conto, da un lato, di quest'attività 
comunitaria nelle altre politiche, programmi, azioni e fondi comunitari e, 
dall'altro, attraverso un'appropriata integrazione delle esigenze delle altre 
politiche nelle azioni e proposte della Commissione in questo settore 
riguardante la sicurezza e la salute sul luogo di lavoro. A questo scopo, 
verranno esaminate le misure necessarie per rafforzare i legami esistenti, in 
particolare attraverso la costituzione di reti. 
Le reti telematiche e transeuropee potranno servire a rafforzare lo scambio 
di informazioni, a creare basi di dati generali in materia di infortuni sul 
lavoro e malattie professionali e a migliorare la formazione. Si terrà 
egualmente conto dei problemi di salute e di sicurezza sul luogo di lavoro 
per stimolare la cooperazione e sviluppare gli scambi di informazioni e di 
esperienze tra i sistemi di formazione degli Stati membri. 
5.3 Impatto socioeconomico delle misure miranti a migliorare la sicurezza 
e la salute sul luogo di lavoro - Piccole e medie imprese 
La creazione delle piccole e medie imprese costituisce un elemento chiave 
dello sviluppo socioeconomico degli Stati membri. L'obbligo di evitare di 
imporre vincoli amministrativi, finanziari e giuridici tali da ostacolare la 
creazione e lo sviluppo delle piccole e medie imprese, pur assicurando la 
protezione della salute e della sicurezza di tutti i lavoratori, ha 
costituito una delle maggiori preoccupazioni della Commissione fin 
dall'inizio dell'attuazione dell'articolo 118a. 
12 
Le proposte della Commissione sono state accompagnate da studi di impatto che 
hanno cercato di determinare se dette proposte comportassero vincoli per le 
PMI. Altri studi hanno permesso di evidenziare lo stretto legame esistente 
tra la buona gestione di un'impresa e la presa in conto delle misure di 
sicurezza e di salute sul lavoro. Giova ammettere tuttavia che individuare 
metodi per valutare non soltanto i costi delle misure di sicurezza e di 
salute sul lavoro per le imprese ma anche i benefici in termini umani e 
materiali che risulterebbero da queste misure, costituisce un compito 
difficile. La Commissione continuerà tuttavia i propri sforzi in questo 
campo. 
Occorrerà approfondire questa metodologia e utilizzarla, in accordo con gli 
Stati membri, per valutare l'impatto a livello delle imprese, 
dell'applicazione delle direttive "salute e sicurezza sul luogo di lavoro" 
una volta recepite nelle legislazioni nazionali; si potranno selezionare 
settori pilota, con particolare attenzione alle PMI, in accordo con gli Stati 
membri. 
Questi lavori consentiranno pertanto di affinare la metodologia degli studi 
di impatto che devono accompagnare le proposte di direttive che la 
Commissione potrebbe essere indotta a proporre al Consiglio in questo 
settore, sia per aggiornare la legislazione esistente, oppure per 
completarla. 
Le PMI non dispongono spesso di personale specializzato per l'attuazione 
pratica di una politica in questo settore a livello dell'impresa. Verrà 
accordata particolare attenzione alle misure di informazione 
(raccomandazioni, codici di buone prassi, documentazione, messa in rete) e di 
formazione che possono facilitare l'attuazione, da parte delle PMI, del 
diritto nazionale derivato dalle direttive comunitarie, tenendo conto dei 
problemi specifici ai quali le PMI potrebbero dover far fronte. 
5.4 Le azioni 
La Commissione ha identificato i seguenti problemi e temi che meritano un 
esame e un'attenzione approfonditi, al fine di definire eventuali azioni. 
5.4.1, Attuazione, consolidamento, razionalizzazione e completamento 
L'importanza del lavoro legislativo condotto dalla Comunità nel corso degli 
ultimi anni nel settore della sicurezza e della salute sul lavoro, implica 
che si debba dedicare particolare attenzione alle condizioni di attuazione 
delle direttive adottate, per assicurare un'applicazione efficace ed 
equivalente del diritto comunitario derivato, cosa che è stata sottolineata 
nelle conclusioni del Consiglio del 21 dicembre 1992 riguardanti l'attuazione 
e l'esecuzione efficaci della legislazione comunitaria nel settore degli 
affari sociali. 
Quest'obiettivo prioritario necessiterà in primo luogo la verifica del 
recepimento delle direttive, nella costante preoccupazione di instaurare un 
dialogo costruttivo con le autorità competenti degli Stati membri. 
13 
La Commissione proseguirà peraltro la sua collaborazione con gli Stati membri 
nel settore della sicurezza e della salute sul luogo di lavoro, in 
particolare in applicazione dell'articolo 4(2) della direttiva 89/391/CEI che 
esige un controllo e una sorveglianza appropriati dell'attuazione del diritto 
comunitario derivato. Per assistere gli Stati membri, le attività del 
Comitato degli ispettori del lavoro ad alto livello verranno formalizzate. 
ALla luce dell'evoluzione delle conoscenze e del progresso tecnico, per 
colmare talune lacune e sulla base dei risultati ottenuti nel corso dei 
lavori condotti dalla Commissione stessa, talune direttive potrebbero 
richiedere un aggiornamento, un ampliamento oppure una revisione. Questo 
esercizio consentirà di meglio definire talune disposizioni esistenti oppure 
di includervi elementi indispensabili alla loro attuazione. Particolare 
attenzione verrà dedicata alle sostanze cancerogene, tossiche o altre 
sostanze nocive nonché ad altre attività ad elevato rischio. 
Nel contempo, e alla luce dell'attuazione pratica del diritto nazionale 
derivato negli Stati membri, saranno intrapresi lavori e verranno presentate 
proposte per consolidare, nei limiti del possibile, i testi esistenti al fine 
di razionalizzarli e di renderli più accessibili all'insieme degli utenti. 
Da ultimo, converrà considerare in questo quadro i problemi riguardanti la 
sicurezza e la salute sul luogo di lavoro che potrebbero derivare dalle nuove 
forme di lavoro e dalle nuove tecnologie, ivi comprese le tecnologie pulite. 
5.4.2 Promozione dei lavori della Commissione europea in materia di 
sicurezza e di salute sul luogo di lavoro al di fuori della Comunità 
e collaborazione internazionale 
Occorre adoperarsi affinché le differenze di livello di tutela della 
sicurezza e de Lia salute sul luogo di lavoro su scala internazionale non 
suscitino problemi in materia commerciale e di concorrenza, sforzandosi allo 
stesso tempo di raggiungere una protezione minima uguale per i lavoratori 
esposti agli stessi rischi nei paesi terzi e nella Comunità. 
N<-'1 quadro degli accordi di associazione tra la Comunità e taluni paesi 
dall'Europa centrale e orientale, e tenuto conto delle conclusioni della 
Presidenza del Consiglio di Copenaghen (1993), la Commissione veglierà, nella 
prospettiva dell'adesione, affinché vengano realizzati progressi nel settore 
della tutela dei lavoratori, e in particolare attraverso l'attuazione di 
azioni miranti al miglioramento della sicurezza e della salute sul lavoro 
sulla base della legislazione comunitaria esistente in materia. Analogamente, 
nel quadro degli accordi di partnership e di cooperazione tra la Comunità 
europea e i paesi dell'Europa centrale e orientale e di quelli della Comunità 
degli Stati indipendenti, verrà dedicata particolare attenzione 
all'attuazione degli elementi degli accordi relativi alla sicurezza e alla 
salute sul lavoro. 
Per i paesi in via di sviluppo, e in particolare quelli legati alla Comunità 
tramite accordi, i bisogni in materia di sicurezza e di salute sul lavoro 
verranno esaminati con attenzione alla luce delle nuove pressioni economiche 
e della ristruttazione delle loro attività; verrà stabilita una 
collaborazione al fine di garantire l'attuazione progressiva di misure di 
protezione adeguate per i lavoratori di detti paesi. 
14 
A livello internazionale, e in particular modo nell'ambito delle Nazioni 
Unite, vi è una pressione politica considerevole per migliorare il 
coordinamento e l'efficacia dei vari organismi alla luce degli impegni presi 
dai Capi di Stato e di Governo nel corso della Conferenza di Rio del 1992, 
relativa all'ambiente e allo sviluppo, e comprendente vari aspetti relativi 
alla sicurezza e alla salute sul lavoro. La cooperazione con le 
organizzazioni internazionali, quali il BIT e l'OMS, è attualmente molto 
importante e assume forme diverse, ivi comprese attività congiunte. Questa 
cooperazione verrà ancora accresciuta, non solo al fine di facilitare lo 
scambio di informazioni e di evitare duplicati, ma soprattutto per assicurare 
la coerenza delle azioni e garantirne così la loro efficacia. 
5.4.3 Informazione, formazione, istruzione 
Tre sono i requisiti fondamentali sui quali si può costruire una politica 
efficace in materia di sicurezza e di salute sul lavoro. L'informazione e la 
formazione devono raggiungere tutti i lavoratori ai livelli idonei. 
L'istruzione in materia di sicurezza e di salute deve essere integrata nei 
programmi scolastici, affinché il riflesso di sicurezza e di salute diventi 
parte integrante della persona. L'istruzione degli specialisti in questo 
campo è ugualmente fondamentale. Le attività della Commissione in questi 
settori avverranno in stretto collegamento e collaborazione con gli Stati 
membri. 
Per garantire che l'informazione sia un pilastro efficace della politica di 
sicurezza e di salute sul lavoro, potranno essere contemplate le seguenti 
misure e azioni, tenendo conto dell'insieme delle attività già intraprese, e 
in particolare dell'"Anno Europeo" e dell'esperienza acquisita in taluni 
settori : 
promuovere, a livello comunitario e nella misura del possibile nei paesi 
terzi, la conoscenza dei fabbisogni di informazione, dei comportamenti e 
delle attese dei vari gruppi di popolazione, dei lavoratori e delle 
imprese ; 
rafforzare le reti specifiche a livello comunitario (quali JANUS) per 
favorire lo scambio di informazioni, di esperienze nonché la sinergia tra 
gli Stati membri e le altre parti sociali ed evitare quindi la 
duplicazione dei lavori. I settori che possono essere coperti sono: 
* legislazione, esperienze pratiche e risultati di ricerche; 
* rischi chimici, fisici e biologici e mezzi di prevenzione; 
* aspetti tecnici, psicologici e organizzazione dell'ambiente di 
lavoro; 
* dati statistici; 
fornire un'informazione regolare e organizzare campagne tematiche sui 
vari aspetti della sicurezza e della salute sul lavoro sotto forma, ad 
esempio, di settimane o di giornate europee, e promuovere l'utilizzo di 
tecniche audiovisive ed altre tecniche nuove; 
ricreare i mezzi appropriati per sensibilizzale e facilitare l'accesso 
all'informazione in questo settore ai non specialisti. 
15 
Nel campo della formazione, l'istituzione di una rete di centri e di 
istituzioni consacrate all'insegnamento delle varie discipline e alla 
formazione dei lavoratori e dei quadri potrebbe facilitare questo compito 
importante che è principalmente di competenza degli Stati membri. 
L'elaborazione di modelli e di moduli di formazione in stretta collaborazione 
con gli Stati membri e la Commissione potrebbe essere perseguita sull'esempio 
dei moduli di formazione istituiti nei settori di attività ad elevato rischio 
e per gli ispettori del lavoro. Nel quadro generale delle attività relative 
alla formazione, potrebbe essere accordata priorità alla formazione dei 
formatori. 
L'istruzione alla sicurezza e alla salute a livello dell'insegnamento 
obbligatorio ha già formato oggetto di numerosi lavori della commissione. Il 
Consiglio ha sottolineato anche l'importanza che esso accorda all'istruzione 
e alla promozione della salute. La Commissione continuerà nei propri sforzi 
per sostenere le iniziative prese dagli Stati membri, possibilmente tramite 
reti e/o raccomandazioni pratiche. 
5.4.4 Sviluppo delle iniziative non legislative di accompagnamento miranti 
in particolar modo ad integrare e consolidare gli obiettivi 
legislativi 
L'acquisizione delle conoscenze e delle esperienze necessarie alla 
Commissione per avviare le proprie attività verrà sviluppata in modo 
programmatico nel quadro delle varie iniziative. I risultati più pertinent i 
di questi studi e ricerche verranno resi disponibili agli ambienti 
interessati, nell'interesse della trasparenza e della collaborazione. 
GLi studi e i lavori comuni con gli Stati membri verranno continuati al fine 
di stabilire una metodologia mirante a consentire una miglior raffrontabilità 
delle statistiche sugli infortuni di lavoro e le malattie professionali nella 
Comunità. Questa raffrontabilità faciliterà la preparazione e la convalida di 
misure di prevenzione e la fissazione delle priorità d'azione. 
Si procederà allo studio delle esperienze disponibili e dei problemi che si 
pongono riguardanti la creazione di servizi pluridisciplinari di prevenzione 
e di protezione per tutti i lavoratori nei vari settori di attività. 
È di primaria importanza definire a livello comunitario le condizioni e i 
mezzi che consentono la valutazione dei rischi, punto di partenza della 
gestione dei rischi, eventualmente tramite ad esempio la redazione di guide. 
16 
Vi sono parecchie attività che richiedono, a causa delle loro condizioni 
particolari di lavoro, di essere trattate in modo specifico. In questo 
quadro, si prevede di approfondii •* o di iniziare l'esame: 
di taluni set,tori di attività a rischio elevato; 
dell'esposizione a talune sostanze chimiche tossiche; 
dei problemi propri a gruppi specifici, quali i giovani e i lavoratori 
autonomi ; 
dei problemi riguardanti il benessere sul lavoro e in particolare la 
prevenzione delle tensioni fisiche, nervose e mentali eccessive, nonché 
dello stress; 
delle conseguenze etiche, sociali, psicomediche e giuridiche eventuali di 
talune forme di sorveglianza della salute dei lavoratori. 
6. DEFINIZIONE DELLE PRIORITÀ 
Il presente documento deve consentire un'ampia consultazione delle altre 
istituzioni comunitarie, degli Stati membri e delle parti sociali. La 
Commissione terrà conto di tutte le osservazioni nel corso dell'elaborazione 
dell'insieme delle disposizioni prioritarie da attuare dal 1994 all'anno 
2000. 
17 
Articolo 118 A 
Protezione 
della donna 
in gravidanza 
00 
Sostanze 
chimiche Giovani Condizioni 
di salubrità 
e sicurezza 
Direttiva quadro 
89/391/CEE 
Informazione Lavoratori affetti 
da menomazioni Assistenza medica 
sui pescherecci 
Lavoratori temporanei 
Attrezzature 
di lavoro Situazioni 
di lavoro Agenti fisici > 
Agenti biologici 
valori limite 
Agenti cancerogeni 
Divieti specifici 
Amianto 
Piombo 
Cloruro di vinile monomero 
Misure di protezione generale Segnaletica di sicurezza Attrezzature di lavoro 
Mezzi di protezione 
Individuale 
Schermi di visualizzazione 
Movimentazione di carichi 
pesanti Luogo di lavoro 
Cantieri mobili o provvisori 
Industria estrattiva 
Pescherecci 
Trasporti Rumori 
Vibrazioni 
Rauiazioni non 
ionizzanti 
Voci in corsivo: lavori in via di ultimazione. 
ISSN 0254-1505 
COM (93) 560 def. 
DOCUMENTI 
IT 04 
N. di catalogo : CB-CO-93-601-IT-C 
ISBN 92-77-61154-5 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo