GLOSSARIO

Accessibilità economica : principio in virtù del quale, nel determinare i prezzi dell’acqua intesi a coprire il costo dei servizi, si tiene conto della capacità della popolazione di sostenerli. Può essere misurata come rapporto tra la spesa per il consumo idrico delle famiglie e il loro reddito disponibile.

Acqua non fatturata : differenza tra il volume d’acqua estratto e il consumo fatturato, conosciuta anche come acqua non contabilizzata. È dovuta a perdite, consumo abusivo, inesattezze nella misurazione e uso gratuito dei servizi idrici. Le perdite possono solo essere stimate; l’acqua non fatturata, invece, rappresenta un parametro misurabile per il quale sono disponibili dati in quasi tutti i sistemi di approvvigionamento idrico. Nella presente relazione, essa viene utilizzata quale indicatore della resa delle reti idriche.

Analisi costi-benefici (ACB) : tecnica che si propone di confrontare l’insieme dei costi e dei benefici di un intervento, in modo da determinare se questi ultimi siano superiori ai costi e, in caso affermativo, in quale proporzione.

Azioni strutturali : nella presente relazione, interventi del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo di coesione.

Bacino idrico : lago artificiale creato tramite la costruzione di una diga in un fiume o in un torrente.

Canale idrico : corso d’acqua, a cielo aperto o coperto, fluente in un canale di cemento o altro materiale. Nella presente relazione il termine è utilizzato solo in riferimento a corsi che trasportano acqua per diversi usi (ad esempio, irriguo e domestico).

Consumo pro capite : a livello di un’area, un comune o una regione, il volume d’acqua, misurato in litri al giorno e per individuo, necessario alle normali attività domestiche e industriali. I documenti di pianificazione idrica stabiliscono i valori del consumo pro capite di acqua sulla base delle caratteristiche residenziali locali e del livello di sviluppo industriale.

Condotta idrica : tubazioni diverse per diametro e materiale utilizzate per il trasporto di acqua all’interno di un sistema di approvvigionamento idrico all’ingrosso.

Efficacia : rapporto tra gli obiettivi stabiliti e i risultati ottenuti.

Efficienza : rapporto tra le risorse utilizzate e i risultati ottenuti. Nella presente relazione esprime il rapporto tra il costo d’investimento e, ad esempio, l’aumento dei volumi d’acqua forniti o il miglioramento della qualità dell’acqua.

Fondo di coesione (FC) : strumento finanziario destinato a rafforzare la coesione economica e sociale tramite il finanziamento di progetti in ambito ambientale e nel settore dei trasporti negli Stati membri con un PNL pro capite inferiore al 90 % della media UE.

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) : strumento finanziario destinato a promuovere la coesione economica e sociale tra le regioni dell’UE. Gli interventi del FESR vengono attuati principalmente per mezzo di programmi operativi che comprendono un gran numero di progetti.

Hm3 : ettometro cubo, pari a un milione di m3.

Orizzonte temporale : un anno nel futuro per il quale l’investimento relativo all’approvvigionamento idrico è pianificato sulla base della domanda stimata.

Periodo di programmazione : quadro pluriennale all’interno del quale sono programmate e attuate le spese a titolo dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione.

Principio del recupero dei costi :

principio in virtù del quale i costi di un particolare bene o servizio devono essere coperti dalle entrate.

In materia di acque, gli Stati membri sono tenuti ad adottare politiche dei prezzi dell’acqua che tengano conto del principio del recupero di tutti i costi al fine di incentivare gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente (cfr. articolo 9 della direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque (GU L 327 del 22.12.2000, pag. 1).

Programma operativo (PO) : documento approvato dalla Commissione costituito da un insieme coerente di priorità articolate in misure pluriennali.

Rete di distribuzione : insieme delle attività e delle infrastrutture che consentono la distribuzione di acqua proveniente da serbatoi municipali o locali a utenti domestici e ad altri utenti.

Serbatoio idrico : cisterna in cemento o altro materiale utilizzata per l’immagazzinamento dell’acqua.

Sistema di approvvigionamento idrico all’ingrosso : insieme delle infrastrutture che consentono l’adduzione di acqua in serbatoi comunali/locali, comprese le operazioni di estrazione e produzione dell’acqua, trasferimento a lunga distanza dell’acqua non depurata, trattamento e trasporto sino ai serbatoi. L’acqua è in seguito fornita agli utenti tramite la rete di distribuzione.

Tariffe idriche (spese) : prezzi dell’acqua corrisposti dagli utenti ai fornitori dei servizi. Le tariffe idriche possono variare a seconda della tipologia di utenti (famiglie, industria e agricoltura) e sono in genere fatturate assieme alle tariffe relative alle acque reflue.

SINTESI

I. L’acqua rappresenta una delle principali risorse per lo sviluppo economico e sociale e l’approvvigionamento idrico destinato al consumo domestico assume un ruolo di primaria importanza per la salute e il benessere dell’uomo.

II. Gli investimenti nel settore dell’approvvigionamento idrico sono intesi a soddisfare diverse esigenze, quali: l’aumento della disponibilità idrica a fronte di un incremento della domanda, l’espansione della copertura geografica, il miglioramento della qualità dell’acqua distribuita, dell’efficienza dei sistemi di approvvigionamento idrico e della qualità del servizio fornito.

III. Nell’espletare l’audit, la Corte ha concentrato la propria attenzione sulle infrastrutture adibite esclusivamente all’approvvigionamento idrico domestico cofinanziate dal Fondo di coesione e dal FESR e completate nel corso del periodo di programmazione 2000-2006 in Spagna, Grecia, Portogallo e Italia, principali beneficiari dei finanziamenti erogati in questo settore. Le risultanze di audit sono basate su un esame diretto di 29 progetti — 11 approvati dalla Commissione e 18 dalle autorità di gestione negli Stati membri — e su un’analisi dei sistemi utilizzati dalla Commissione e dagli Stati membri per la gestione e il monitoraggio dei fondi UE.

IV. Scopo principale dell’audit era valutare se la spesa sostenuta dall’UE per l’approvvigionamento idrico sia utilizzata in modo ottimale, esaminando se:

- siano state adottate le soluzioni più appropriate per rispondere ai bisogni delle aree interessate;

- i progetti cofinanziati siano riusciti a migliorare l’approvvigionamento idrico;

- i risultati siano stati raggiunti al minor costo per il bilancio dell’UE.

V. La Corte ha constatato che, sebbene la spesa per gli interventi strutturali abbia contribuito a migliorare l’approvvigionamento idrico destinato al consumo domestico, si sarebbero potuti conseguire migliori risultati a un costo minore. In particolare:

- le previsioni relative al futuro fabbisogno idrico non hanno considerato né la tendenza alla diminuzione della domanda, né tutte le risorse già disponibili; inoltre, si è concentrata l’attenzione sullo sfruttamento di nuove fonti idriche senza contemplare soluzioni alternative, quali la riduzione delle perdite idriche e il ricorso ad altre fonti vicine; infine, il valore aggiunto apportato dalla valutazione condotta dalla Commissione e dalle autorità di gestione degli Stati membri è stato limitato;

- sono stati conseguiti miglioramenti misurabili in termini di aumento del volume d’acqua disponibile, espansione della copertura della rete pubblica, miglioramento della qualità dell’acqua, potenziamento della resa della rete e della continuità del servizio; alcuni progetti non erano però operativi a causa della mancanza di infrastrutture complementari; il monitoraggio dei risultati ha presentato un livello di qualità variabile e, laddove le decisioni di concessione delle sovvenzioni imponevano delle condizioni, non sempre si è provveduto a verificarne il rispetto;

- in tutti i progetti si sono registrati incrementi dei costi e ritardi; inoltre, da una valutazione condotta in base ai due principali parametri di efficienza (tasso di utilizzo della capacità e acqua non fatturata) è emerso che il funzionamento di diversi progetti era caratterizzato da scarsa efficienza; significative debolezze sono state riscontrate nel processo di determinazione dell’ammontare delle sovvenzioni; la Commissione e le autorità di gestione degli Stati membri, infine, non hanno tenuto sufficientemente conto della capacità dei progetti di generare entrate.

VI. La Corte formula le seguenti raccomandazioni:

- gli Stati membri dovrebbero migliorare le analisi ex ante e le previsioni relative ai futuri fabbisogni utilizzando dati recenti e precisi, ampliare l’inventario di tutte le risorse idriche disponibili e infine prestare maggiore attenzione alle soluzioni alternative a quelle sul fronte dell’offerta (quali le misure intese a ridurre le perdite idriche) nonché alle misure volte a preservare la qualità delle acque;

- la Commissione dovrebbe incoraggiare gli Stati membri ad attuare un’efficiente gestione delle risorse idriche e a tenere conto degli effetti di quest’ultima nella pianificazione delle infrastrutture di approvvigionamento idrico cofinanziate;

- sin dalla fase di pianificazione, gli Stati membri dovrebbero garantire che le infrastrutture complementari necessarie all’entrata in funzione dei progetti siano realizzate in tempo utile; è necessario porre in essere strumenti più efficaci per il monitoraggio dei risultati e delle condizioni stabilite;

- durante la fase di pianificazione, gli Stati membri dovrebbero prestare maggiore attenzione a fattori che sono spesso causa di ritardi; nella concezione di nuove infrastrutture, dovrebbero basarsi sui risultati di analisi ex ante di migliore qualità;

- la Commissione e gli Stati membri dovrebbero migliorare la qualità delle analisi costi-benefici nonché delle stime relative al gap finanziario e riservare la dovuta considerazione alla capacità dei progetti di generare entrate.

INTRODUZIONE

L’APPROVVIGIONAMENTO IDRICO NELL’UE

1. L’acqua è un bene essenziale per la salute umana e rappresenta una delle principali risorse naturali necessarie allo sviluppo economico e sociale; nello specifico, la distribuzione di una quantità sufficiente di acqua di buona qualità destinata al consumo domestico costituisce un importante prerequisito per detto sviluppo.

2. Nell’UE la percentuale di popolazione servita da un sistema di approvvigionamento idrico pubblico e il consumo idrico pro capite variano considerevolmente tra i vari Stati membri e tra le diverse regioni di uno stesso Stato. Significative differenze sussistono anche sotto il profilo dell’efficienza delle reti idriche, del prezzo dell’acqua e della percentuale della spesa per l’acqua all’interno del reddito familiare complessivo (cfr. tabella 1).

TABELLA 1

PRINCIPALI CARATTERISTICHE DELL’APPROVVIGIONAMENTO IDRICO PER USO DOMESTICO NELL’UE — VALORI MEDI A LIVELLO DI STATI MEMBRI [1]

| Minimo | Massimo |

Copertura della popolazione (% della popolazione totale) | 70 | 100 |

Consumo pro capite (litri/giorno) | 70 | 270 |

Acqua non fatturata (% del totale dell’acqua estratta) | 7 | 55 |

Prezzo dell’acqua (euro/m3) | 0 | 2,1 |

Percentuale della spesa per il consumo idrico sul reddito familiare complessivo (%) | 0 | 2,5 |

3. I trattati sanciscono che l’uso prudente e razionale delle risorse naturali è uno degli obiettivi della politica ambientale. Il principale strumento giuridico in materia di acqua è la direttiva quadro sulle acque, il cui fine è garantire la protezione e l’utilizzo sostenibile di tale bene. La direttiva, entrata in vigore nel 2000, doveva essere recepita entro dicembre 2003. Essa ha stabilito dei sistemi di classificazione per la qualità dell’acqua e imposto la messa a punto, per il 2006, di una rete di monitoraggio, la pubblicazione nel 2009 di piani di gestione dei bacini idrografici e, in linea di massima, il conseguimento degli obiettivi ambientali entro il 2015. La direttiva quadro ha imposto inoltre agli Stati membri di adottare politiche dei prezzi dell’acqua che incentivino gli utenti a usare tale risorsa in modo efficiente, con un adeguato contributo al raggiungimento di tale obiettivo da parte dei vari settori di impiego dell’acqua (principio del recupero dei costi). Gli Stati membri avrebbero dovuto adempiere a tale obbligo entro il 2010 [2].

4. È inoltre in vigore una direttiva del Consiglio sulla qualità dell’acqua potabile, il cui fine è tutelare la salute umana, nello specifico fissando valori massimi per alcuni parametri microbiologici, chimici e organolettici [3].

COFINANZIAMENTO DI INFRASTRUTTURE PER L’APPROVVIGIONAMENTO IDRICO TRAMITE GLI INTERVENTI STRUTTURALI DELL’UE

5. Gli investimenti nei sistemi di approvvigionamento idrico sono determinati dalla necessità di rispondere a una o più esigenze specifiche, quali:

a) l’aumento della disponibilità idrica, reso necessario da incrementi demografici o dalla crescita economica;

b) l’estensione della copertura geografica a fasce della popolazione prima non raggiunte dai servizi idrici pubblici;

c) il miglioramento della qualità dell’acqua distribuita, sia tramite lo sviluppo di nuove risorse idriche che attraverso il trattamento delle acque provenienti dalle risorse disponibili, laddove ad esempio le fonti esistenti siano state contaminate da attività agricole o industriali;

d) il potenziamento dell’efficienza dei sistemi di approvvigionamento idrico al fine di rispondere al problema delle perdite idriche o dell’obsolescenza delle attrezzature;

e) il miglioramento della qualità del servizio tramite la riduzione del numero e della durata delle limitazioni e delle interruzioni.

6. I costi per la costruzione dei sistemi di approvvigionamento idrico possono beneficiare, nell’ambito della politica di coesione, dei contributi del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e del Fondo di coesione (FC), il cui importo può variare dal 25 % fino all’85 % delle spese ammissibili [4].

7. Per il periodo di programmazione 2000-2006, il sostegno finanziario dell’UE per progetti finalizzati esclusivamente all’approvvigionamento idrico domestico e cofinanziati dai suddetti fondi è ammontato a 4,05 miliardi di euro [5], 3,62 miliardi dei quali (89,4 % del totale) destinati a quattro Stati membri (Spagna, Grecia, Portogallo e Italia). È probabile che la spesa sostenuta in questo settore resti significativa anche nel periodo di programmazione 2007-2013: si stima infatti che i 15 Stati membri ammissibili al finanziamento dell’FC debbano ancora investire circa 25 miliardi di euro nell’approvvigionamento idrico [6].

8. I progetti cofinanziati sono attuati mediante gestione concorrente dagli Stati membri e dalla Commissione, alla quale spetta la responsabilità finale per l’esecuzione del bilancio [7]. I rispettivi ruoli variano a seconda del Fondo che fornisce il contributo finanziario e dal livello dei costi del progetto:

a) per i progetti dell’FC e i grandi progetti del FESR [8], la Commissione esamina la qualità dei progetti da cofinanziare, ovvero se i progetti siano conformi alle direttive europee applicabili e alle priorità dei Fondi suddetti nonché potenzialmente efficaci per lo sviluppo regionale, e se necessitino della partecipazione finanziaria dell’UE per la loro realizzazione. La decisione della Commissione di cofinanziare un progetto definisce l’importo della sovvenzione e le condizioni a cui è soggetta l’erogazione della stessa. Nel caso dei progetti dell’FC, vige l’obbligo di inviare alla Commissione una relazione finale, comprendente la descrizione del lavoro svolto e una valutazione iniziale relativa al conseguimento dei risultati attesi [9]. Per i grandi progetti del FESR, non è invece richiesta la presentazione di relazioni finali specifiche;

b) per gli altri progetti del FESR, il ruolo della Commissione si limita alla valutazione e approvazione dei programmi operativi a cui i progetti appartengono e alla realizzazione dei cui obiettivi generali essi concorrono; le autorità di gestione degli Stati membri hanno invece il compito di valutare le domande di sovvenzione, determinare l’importo del contributo finanziario e monitorare l’attuazione dei progetti.

9. Per ogni periodo di programmazione, la Commissione formula linee direttrici relative all’attuazione dei Fondi; per il periodo 2000-2006, le linee direttrici emanate nel 1999 indicano fra gli obiettivi prioritari quello di promuovere il rispetto delle norme ambientali previste dalle direttive UE applicabili. Esse specificano che i progetti nel settore idrico "dovranno risultare coerenti con i principi contenuti nella proposta di direttiva quadro sull’acqua" e che "occorre prestare maggiore attenzione al miglioramento dell’efficienza delle infrastrutture esistenti, allo scopo di limitare le perdite (fuoriuscite)" [10]. Inoltre, la guida relativa al Fondo di coesione indica che tutti gli investimenti nel settore dell’approvvigionamento idrico devono essere accompagnati da un piano d’azione concreto volto a ridurre le perdite d’acqua dalla rete di distribuzione fino a raggiungere una percentuale ottimale per l’efficace funzionamento del sistema [11].

10. Le infrastrutture cofinanziate dai Fondi possono essere di vario tipo: lo schema "Sistemi di approvvigionamento idrico", di cui all’allegato I, illustra le principali componenti dei sistemi idrici, dalla fase di estrazione (sistemi di approvvigionamento idrico all’ingrosso) fino alla distribuzione agli utenti finali (reti di distribuzione), mentre il riquadro 1 fornisce alcuni esempi di progetti cofinanziati. Gli elementi più comuni che costituiscono i sistemi di approvvigionamento idrico sono: dighe, impianti di desalinizzazione, impianti di trattamento delle acque, condotte idriche, stazioni di pompaggio, bacini, serbatoi, reti di distribuzione e sistemi di controllo a distanza e di individuazione di perdite e guasti.

RIQUADRO 1

ESEMPI DI PROGETTI COFINANZIATI DALL’UE

Uno dei progetti, finalizzato all’estensione della rete pubblica di distribuzione idrica alla popolazione dei distretti rurali servita da fonti private disseminate sul territorio, prevedeva la costruzione di 11 serbatoi idrici, 32,6 km di tubazioni per il collegamento della nuova rete al sistema di approvvigionamento idrico all’ingrosso, 10 stazioni di pompaggio e circa 87 km di tubazioni per la nuova rete di distribuzione. Il costo del progetto ammissibile al contributo dell’UE è ammontato a 4,28 milioni di euro, di cui 3,21 milioni cofinanziati dal FESR.

Diversi progetti sono stati concepiti al fine di reperire nuove fonti idriche e migliorare il trattamento delle acque in un sistema destinato all’approvvigionamento all’ingrosso di un’area di 11000 km2 e 2,5 milioni di abitanti. Si tratta di una serie di progetti cofinanziati comprendente: la costruzione di un impianto di desalinizzazione con una capacità di 65000 m3 di acqua al giorno a un costo ammissibile di 55,10 milioni di euro, di cui 46,86 milioni cofinanziati dall’FC; il rinnovo di un impianto di trattamento con una capacità di 116640 m3 di acqua al giorno a un costo ammissibile di 5,38 milioni di euro, di cui 3,50 milioni cofinanziati dal FESR, e infine la realizzazione di una condotta idrica di 27 km e di tre corrispondenti serbatoi per il collegamento del sistema di approvvigionamento idrico all’ingrosso con un altro impianto di desalinizzazione a un costo ammissibile di 19,17 milioni di euro, di cui 12,81 milioni cofinanziati dal FESR.

ALCUNI PROGETTI COFINANZIATI DALL’UE

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Figura 1: stazione di pompaggio in Portogallo

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Figura 2: impianto di desalinizzazione in Spagna

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Figura 3: diga in Spagna

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Figura 4: impianto di trattamento in Grecia

ESTENSIONE E OBIETTIVI DELL’AUDIT

11. Obiettivo principale dell’audit era valutare se i fondi spesi dall’UE per interventi strutturali relativi all’approvvigionamento idrico per il consumo domestico siano utilizzati in modo ottimale.

12. I sotto-quesiti cui l’audit della Corte doveva rispondere erano i seguenti:

a) sono state adottate le soluzioni più appropriate per rispondere ai bisogni delle aree interessate?

b) i progetti hanno raggiunto l’obiettivo di migliorare l’approvvigionamento idrico destinato al consumo domestico?

c) i risultati sono stati conseguiti al minor costo per il bilancio dell’UE?

13. L’audit è stato realizzato presso la Commissione e nei quattro Stati membri destinatari della maggior parte della spesa nel settore delle infrastrutture adibite esclusivamente all’approvvigionamento idrico domestico: Spagna, Grecia, Portogallo e Italia.

14. Esso si è svolto tra febbraio 2009 e marzo 2010, sulla base di un campione di 29 progetti finanziati nell’ambito del periodo di programmazione 2000-2006 e materialmente completati. Tre di essi sono stati approvati dalla Commissione prima del 2000, ma tutti e tre sono stati sostanzialmente modificati mediante decisioni della Commissione nel corso del periodo 2000-2006. I progetti sono stati selezionati in funzione dell’entità del contributo finanziario totale erogato a favore di ognuno dei quattro Stati membri. Nove di essi sono stati cofinanziati dall’FC e 20 (di cui due grandi progetti) dal FESR (cfr. allegato II).

15. I fascicoli dei progetti sono stati esaminati a tutti i livelli e sono state organizzate riunioni con i rappresentanti di varie autorità locali e società pubbliche o miste incaricate della concezione, realizzazione e gestione delle infrastrutture relative ai progetti selezionati. La Corte si è inoltre avvalsa della consulenza di esperti nel campo dell’ingegneria dell’approvvigionamento idrico.

OSSERVAZIONI

SONO STATE ADOTTATE LE SOLUZIONI PIÙ APPROPRIATE PER RISPONDERE AI BISOGNI DELLE AREE INTERESSATE?

16. L’impegno di risorse finanziarie destinate alla costruzione di nuove infrastrutture, che spesso si prevede di utilizzare per diversi decenni, dovrebbe essere preceduto da un’analisi intesa a individuare la soluzione migliore per rispondere al fabbisogno locale di approvvigionamento idrico. Le principali componenti di tale analisi sono le previsioni di domanda, elaborate principalmente in base all’entità della popolazione e al consumo pro capite atteso, e il livello di disponibilità e la qualità delle risorse idriche esistenti. Alcuni di questi elementi, quali il consumo pro capite e la qualità delle risorse idriche esistenti, possono essere influenzati, rispettivamente, da misure sul versante della domanda e da azioni per la protezione delle risorse idriche.

17. La Corte ha valutato se:

a) le stime relative al fabbisogno idrico all’origine dei progetti di infrastruttura cofinanziati fossero basate su ipotesi valide circa l’evoluzione della domanda e la disponibilità di acqua nell’area interessata;

b) le varie possibili soluzioni, tra cui quali l’adozione di misure volte a intervenire sulla domanda o a preservare o migliorare la qualità delle risorse idriche attualmente utilizzate, fossero state adeguatamente vagliate al fine di selezionare l’opzione migliore;

c) le autorità incaricate della valutazione delle domande e dell’approvazione delle sovvenzioni avessero apportato valore aggiunto ai progetti proposti.

IN QUASI TUTTI I CASI, LE PREVISIONI RELATIVE AI FABBISOGNI NON HANNO TENUTO CONTO DELLA TENDENZA ALLA DIMINUZIONE DEL CONSUMO IDRICO PRO CAPITE E, IN ALCUNI CASI, NON HANNO CONSIDERATO TUTTE LE RISORSE GIÀ DISPONIBILI

18. In tutti i progetti, tranne tre, la decisione di costruire nuove infrastrutture per l’approvvigionamento idrico si è basata su stime relative alla domanda futura e al fabbisogno di risorse idriche supplementari. Nelle tre eccezioni, tali stime non sono state necessarie in quanto l’investimento consisteva semplicemente nell’aggiunta o nella sostituzione di un elemento all’interno di un sistema preesistente.

19. In 21 casi, la domanda è stata stimata sulla base del consumo pro capite teorico suggerito dai documenti di pianificazione idrica, a causa dell’indisponibilità di dati sui consumi e le perdite dalle reti relativi agli anni passati. La domanda così calcolata è stata a volte rivista verso l’alto, sulla base di fattori di difficile valutazione, quali l’effetto della popolazione temporanea [12] e il tasso di industrializzazione.

20. Negli altri cinque casi, le previsioni relative al fabbisogno idrico sono state formulate sulla base di dati riguardanti i consumi storici effettivi, ma ricorrendo a metodi diversi. In tre dei casi citati, il valore del consumo pro capite utilizzato per giustificare la necessità di realizzare il progetto è risultato superiore a quello suggerito dai documenti di pianificazione idrica.

21. Inoltre, in quasi tutti i progetti, le stime relative alla domanda non riflettono la tendenza alla diminuzione che tra la fine degli anni novanta e i primi anni 2000 ha interessato il consumo pro capite e, in alcuni casi, le perdite idriche, nella maggior parte delle aree in cui sono stati realizzati i progetti [13]. Tale tendenza è il risultato di miglioramenti nelle reti [14], dell’installazione di contatori domestici e delle campagne di sensibilizzazione promosse dalle autorità competenti e dagli operatori nel settore delle risorse idriche. Considerata la sempre più diffusa attuazione di tali misure a livello di domanda, vi sono poche probabilità che il consumo pro capite tenda ad aumentare [15].

22. Di conseguenza, dal confronto tra le previsioni sulla domanda futura e il consumo effettivo, molto spesso emerge che (cfr. esempi nella tabella 2):

a) il consumo pro capite effettivo per il 2008 [16] è notevolmente inferiore a quello stimato per l’orizzonte temporale e, in diversi casi, è persino inferiore alla metà di tale stima;

b) il consumo effettivo totale per il 2008 è notevolmente inferiore alle stime.

TABELLA 2

CONSUMO IDRICO STIMATO ED EFFETTIVO NEL 2008 PER ALCUNI DEI PROGETTI ESAMINATI

Progetto | Consumo pro capite in l/giorno | Consumo totale in hm3/anno |

Paese | Orizzonte temporale | Consumo stimato ex ante per l'orizzonte temporale [1001] | Consumo effettivo nel 2008 [1001] | Consumo stimato ex ante | Consumo effettivo |

Per l'orizzonte temporale | Per il 2008 [1002] | Nel 2008 |

ES | 2027 | 530 | 286 | 26 | 24 | 14 |

GR | 2020 | 375-609 | 197 | 219 | 180 | 90 |

IT | 2040 | 432 | 360 | 178 | 149 | 90 |

PT | 2030 | 154-300 | 34-66 | 25 | 15 | 6 |

PT | 2038 | 150 | 74 | 0,6 | 0,4 | 0,1 |

ES | 2030 | 350 | 201-291 | 8,5 | dati non disponibili | 4,3 |

23. In sei casi, le risorse già disponibili non sono debitamente considerate nella progettazione delle nuove infrastrutture (cfr. riquadro 2). In particolare, laddove l’acqua era di scarsa qualità, ad esempio a causa dell’elevato contenuto di nitrati o solfati, non si è analizzato se l’acqua in questione avrebbe potuto essere miscelata ad acqua di buona qualità al fine di rispettare le norme vigenti relative all’acqua potabile, anziché essere completamente sostituita da acqua proveniente da un’altra fonte [19].

24. Una migliore stima del fabbisogno e delle carenze d’acqua per il futuro avrebbe consentito di vagliare soluzioni alternative non prese in considerazione e di costruire infrastrutture a capacità più ridotta.

RIQUADRO 2

ESEMPI DI PROGETTI PER I QUALI, NELLA FASE DI PIANIFICAZIONE, NON SI È TENUTO CONTO DELLE RISORSE DISPONIBILI

In Spagna, il FESR ha cofinanziato un progetto finalizzato al miglioramento della qualità dell’acqua fornita a diversi comuni limitrofi in quanto la fornitura idrica esistente non era conforme ai parametri normativi. Le stime del volume idrico che le nuove infrastrutture avrebbero dovuto fornire erano basate sulle previsioni relative al futuro fabbisogno idrico totale dell’area; eppure, alcuni dei comuni interessati disponevano di acqua di eccellente qualità e non avevano problemi di carenza idrica. Pertanto, il progetto avrebbe potuto fondarsi sulla stima della quantità di acqua di buona qualità necessaria ad ottenere la migliore miscela con l’acqua di scarsa qualità già disponibile. A quattro anni dalla messa in uso, il tasso di utilizzo del nuovo impianto è del 16 % circa.

Nell’ambito di un altro progetto cofinanziato dall’FC in Spagna, è stata costruita una diga destinata a coprire il futuro fabbisogno dell’area, pari, secondo le stime, a 13,9 hm3/anno, senza che venissero prese in considerazione le risorse già disponibili (8 hm3/anno). In realtà, al momento dell’audit, la costruzione di tale diga non era necessaria per coprire il fabbisogno dell’area (8 hm3/anno) in quanto le risorse disponibili erano già sufficienti. L’infrastruttura cofinanziata sarà utilizzata come riserva o per servire altre aree e non come inizialmente previsto.

L’ATTENZIONE È INCENTRATA SULLA COSTRUZIONE DI INFRASTRUTTURE DESTINATE ALLO SFRUTTAMENTO DI NUOVE FONTI IDRICHE, MENTRE RARAMENTE VENGONO CONSIDERATE ALTRE SOLUZIONI, COME LA RIDUZIONE DELLE PERDITE IDRICHE...

25. In tutti i casi esaminati dalla Corte, la soluzione adottata per far fronte al deficit d’acqua stimato è consistita nello sfruttamento di nuove risorse idriche e nel trasporto dell’acqua alle aree interessate [20].

26. Laddove vi erano elevate quantità di acqua non fatturata, il possibile miglioramento delle reti di distribuzione è stato raramente preso in considerazione quale strumento per ridurre il futuro fabbisogno idrico, escludendo così l’eventuale costruzione di infrastrutture di capacità più ridotta (cfr. riquadro 3).

27. In due casi, tuttavia, le amministrazioni comunali hanno adottato misure intese a ridurre la domanda con risultati talmente positivi da far sì che l’infrastruttura cofinanziata si sia nel breve termine rivelata non necessaria o sovradimensionata (cfr. riquadro 4).

RIQUADRO 3

IMPATTO POTENZIALE DELLA RIDUZIONE DELL’ACQUA NON FATTURATA SUL FABBISOGNO IDRICO

Uno degli obiettivi di un progetto cofinanziato, l’aumento del volume idrico messo a disposizione di una città italiana, avrebbe potuto essere conseguito riducendo l’acqua non fatturata all’interno della rete idrica urbana dal 44,5 % all’11,5 %, una percentuale raggiungibile, già ottenuta in alcuni settori della stessa città.

La progettazione di un’infrastruttura per l’approvvigionamento idrico all’ingrosso in Grecia si è basata su stime relative al fabbisogno futuro e su un elevato tasso di perdite idriche (30 %) che, nonostante gli investimenti finalizzati al miglioramento della rete di distribuzione (anch’essi cofinanziati dai fondi dell’UE), è rimasto pressoché invariato. Se fossero state attuate misure efficaci volte alla riduzione delle perdite idriche, sarebbe risultata sufficiente una nuova infrastruttura per l’approvvigionamento idrico di dimensioni più ridotte.

… O IL RICORSO A RISORSE PIÙ ACCESSIBILI

28. È possibile che le risorse idriche siano richieste per soddisfare esigenze in concorrenza tra loro, legate, ad esempio, all’agricoltura e al consumo domestico. Nel caso dei progetti esaminati, la possibilità di destinare al consumo umano l’acqua riservata a fini agricoli non è stata esplorata (cfr. riquadro 5). Alcune buone pratiche sono state tuttavia osservate in alcune regioni spagnole nelle quali vige un sistema di scambio flessibile relativo ai diritti di utilizzo dell’acqua che, se necessario, consente di destinare l’acqua ad uso irriguo al consumo domestico.

RIQUADRO 4

ESEMPI DI COMUNI BENEFICIARI CHE HANNO ADOTTATO MISURE INTESE A RIDURRE LE PERDITE IDRICHE

La costruzione di una diga (cofinanziata dall’FC) al fine di fornire 34 hm3/anno di acqua a una città spagnola e alla zona limitrofa è stata giustificata sulla base di una domanda stimata a 158 hm3/anno entro il 2012. La città ha predisposto, al contempo, un piano d’azione che prevedeva l’installazione di contatori individuali nelle abitazioni e il miglioramento della rete di trasporto e di distribuzione (condizione quest’ultima imposta dalla Commissione al momento dell’approvazione della sovvenzione nel 2000). Il piano d’azione ha conseguito risultati migliori di quelli richiesti dalla Commissione: la percentuale di acqua non fatturata è attualmente intorno al 20 %, rispetto al precedente 36 %. Inoltre, nonostante un consistente aumento demografico, la domanda complessiva è diminuita da 142 hm3 nel 1997-1998 (quando il progetto è stato approvato) a circa 120 hm3 nel 2008.

Nel caso di un’altra città spagnola, l’FC ha cofinanziato la realizzazione di un sistema di approvvigionamento idrico all’ingrosso nel cui progetto era stimata una domanda futura per la città di 113 hm3. Nella sua decisione di cofinanziamento del 2001, la Commissione ha imposto l’attuazione di un piano volto a ridurre le perdite, che si è tradotto in una diminuzione dell’acqua non fatturata dal 50 % al 30 %. Nonostante l’incremento demografico verificatosi, la domanda complessiva è diminuita da 81 hm3 nel 1996 a 61 hm3 nel 2008.

RIQUADRO 5

L’USO DI RISORSE IDRICHE VICINE

Nelle aree interessate da due dei progetti cofinanziati in Spagna, vari comuni distribuivano acqua con un contenuto di nitrati notevolmente superiore al limite massimo fissato dalla direttiva sulla qualità dell’acqua potabile, a causa di contaminazioni dovute all’agricoltura. La possibilità di utilizzare per il consumo domestico acque superficiali di buona qualità disponibili nelle vicinanze, anziché acqua di scarsa qualità, non è stata tuttavia presa in considerazione dal promotore del progetto in quanto i diritti di utilizzo delle prime erano stati concessi agli agricoltori. Per ciascun progetto, sono stati costruiti pozzi per estrarre le acque sotterranee e condutture di trasporto della lunghezza di circa 50 km. Nel caso di uno dei progetti, invece, le autorità incaricate della gestione delle risorse idriche non avevano ancora concesso un permesso di estrazione e hanno chiesto alle autorità locali di individuare una soluzione che consentisse di utilizzare le acque superficiali destinate all’agricoltura. Ciò richiederebbe comunque la costruzione di infrastrutture supplementari.

IL VALORE AGGIUNTO APPORTATO DALLA VALUTAZIONE DELLE DOMANDE DI SOVVENZIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE E DELLE AUTORITÀ DI GESTIONE DEGLI STATI MEMBRI È LIMITATO

29. Il campione sottoposto ad audit comprende 9 progetti dell’FC e 2 grandi progetti del FESR che sono stati esaminati e approvati dalla Commissione. Gli altri 18 progetti sono stati cofinanziati dal FESR e approvati dalle autorità di gestione degli Stati membri (cfr. paragrafo 8).

30. Come già constatato in altre relazioni della Corte [21], l’assenza di linee guida e di liste di controllo per la valutazione delle domande di sovvenzione nel periodo di programmazione 2000-2006 non ha consentito di identificare i controlli effettuati dalla Commissione.

31. In nessun caso la Commissione ha sollevato dubbi circa le previsioni relative alla domanda futura o le soluzioni adottate, né ha richiesto informazioni in merito alle possibili alternative, quali l’estrazione e il trattamento delle risorse idriche presenti nelle vicinanze piuttosto che il ricorso ad altre fonti più lontane.

32. A seguito dell’esame effettuato, la Commissione ha imposto a quattro progetti il rispetto di alcune condizioni legate alla riduzione delle perdite idriche, sebbene in un caso essa non abbia quantificato gli obiettivi da raggiungere. In un altro caso, invece, il termine per il raggiungimento dei risultati è stato fissato per una data successiva a quella di completamento del progetto, entro cui sarebbe stato versato il saldo della sovvenzione. In nessun caso gli effetti della riduzione delle perdite idriche richiesta sono stati presi in considerazione nel calcolo del fabbisogno idrico.

33. In due di questi progetti, la decisione di sovvenzione conteneva anche una disposizione in virtù della quale le autorità erano tenute a monitorare l’applicazione delle direttive sulla protezione delle acque superficiali e sotterranee [22] e a informare il comitato di sorveglianza dell’FC. Questa disposizione aveva il merito di stabilire un legame specifico fra il pagamento della sovvenzione e l’azione richiesta. Il problema della contaminazione da nitrati e delle acque reflue ha tuttavia interessato anche altri progetti, in parte intesi a sostituire le fonti contaminate, che erano stati approvati dalla Commissione senza l’imposizione di alcuna condizione. Non è mai stata imposta alcuna ulteriore misura volta ad accelerare il recupero ambientale per beneficiare della sovvenzione UE.

34. Dalla verifica condotta dalla Corte è emerso che, negli Stati membri, le autorità di gestione non hanno, in nessun caso, proposto o apportato cambiamenti alle proposte di progetto, né tantomeno hanno imposto condizioni relative alle perdite e al risparmio di acqua o misure volte a proteggere la qualità dell’acqua non depurata.

35. Per il periodo di programmazione 2007-2013, la modalità di gestione dei progetti di approvvigionamento idrico è cambiata:

a) a livello della Commissione, sono esaminati solo i progetti il cui costo totale supera i 50 milioni di euro. Sono state predisposte nuove procedure di valutazione: le domande di progetto devono comprendere i risultati degli studi di fattibilità nonché un’analisi delle soluzioni alternative; inoltre, è stata messa a punto una lista di controllo al fine di valutare le domande di progetto, in particolare sotto il profilo dell’efficienza della gestione delle risorse idriche (ad esempio, gli interventi per ridurre il consumo o riutilizzare le acque reflue) nelle aree interessate dai progetti. Ad ogni modo, l’uso di criteri di valutazione potrebbe migliorare l’efficacia di queste procedure e la coerenza dei loro risultati;

b) per quanto concerne gli Stati membri visitati, sono state adottate alcune iniziative positive: in tre regioni, uno dei criteri per l’assegnazione del contributo del FESR è che il progetto proposto sia inserito in un piano strategico relativo all’area interessata e che sia complementare ai sistemi di approvvigionamento idrico all’ingrosso già costruiti o in fase di progettazione. In Italia, le nuove procedure prevedono un aumento delle dotazioni per quei programmi operativi regionali che raggiungano i migliori risultati in termini di riduzione delle perdite idriche.

I PROGETTI HANNO RAGGIUNTO L’OBIETTIVO DI MIGLIORARE L’APPROVVIGIONAMENTO IDRICO DESTINATO AL CONSUMO DOMESTICO?

36. Vari possono essere i motivi all’origine della costruzione di una nuova infrastruttura (cfr. paragrafo 5): di conseguenza, anche gli obiettivi perseguiti dai progetti possono differire notevolmente tra loro. Al fine di garantire un monitoraggio e una valutazione efficaci, tali obiettivi dovrebbero essere definiti e quantificati nelle domande di sovvenzione e nelle decisioni di finanziamento, in termini di realizzazioni e di risultati.

37. Diversi indicatori possono essere utilizzati per valutare in quale misura siano stati raggiunti gli obiettivi: mentre gli indicatori di realizzazione devono essere definiti in termini di realizzazioni materiali (chilometri di condotte, numero di serbatoi ecc.), gli indicatori di risultato devono essere definiti in modo da riflettere la misura in cui sono state soddisfatte le esigenze specifiche all’origine dei progetti:

a) disponibilità: il volume d’acqua aggiuntivo che confluisce nel sistema di approvvigionamento grazie alla nuova infrastruttura;

b) copertura: l’incremento del numero di persone e della percentuale della popolazione serviti dalla rete di distribuzione idrica;

c) qualità dell’acqua: la percentuale dei test in esito ai quali l’acqua è stata giudicata non conforme alle norme UE, nazionali o locali e il miglioramento dei valori dei parametri prima non conformi;

d) efficienza del sistema: la riduzione della quantità di acqua non fatturata;

e) qualità del servizio: la riduzione del numero e della durata delle limitazioni e delle interruzioni del servizio.

38. La Corte ha valutato se:

a) gli obiettivi siano stati definiti e quantificati;

b) gli obiettivi siano stati conseguiti;

c) le realizzazioni siano state monitorate dalle autorità responsabili dell’approvazione delle sovvenzioni.

GLI OBIETTIVI DEI PROGETTI NON SONO SEMPRE STATI QUANTIFICATI IN TERMINI DI RISULTATI ATTESI

39. Nelle domande e nelle decisioni di sovvenzione erano contemplate realizzazioni misurabili da conseguire; tuttavia, per alcuni dei progetti esaminati, data l’assenza di domande e decisioni specifiche, le realizzazioni sono state definite e quantificate negli studi di progetto.

40. La maggior parte dei progetti esaminati prevedeva il conseguimento di obiettivi generali misurabili fissati in termini di copertura della popolazione e di volume d’acqua da fornire. Non tutti i risultati attesi (quali la riduzione della quantità di acqua non fatturata e il miglioramento della continuità del servizio nonché della qualità dell’acqua) sono stati tuttavia quantificati.

I PROGETTI HANNO DETERMINATO MIGLIORAMENTI MISURABILI NELL’APPROVVIGIONAMENTO IDRICO DESTINATO AI CITTADINI DELL’UE, MA…

41. Tutti i progetti sottoposti ad audit, nonostante i ritardi e i casi di superamento dei costi (cfr. paragrafi 51 e 52), sono stati materialmente realizzati come da programma, con lievi variazioni sotto il profilo, ad esempio, della lunghezza delle condotte o della capacità e dell’ubicazione dei serbatoi, concordate durante i lavori di costruzione.

42. In termini di risultati, i progetti hanno contribuito a migliorare l’approvvigionamento idrico destinato al consumo domestico, tramite un aumento del volume d’acqua disponibile, l’estensione della rete pubblica ad aree in precedenza non servite e il miglioramento della qualità dell’acqua, dell’efficienza della rete e della continuità del servizio (cfr. riquadro 6).

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Figura 5: acqua che alimenta una nuova condotta per l'aumento della disponibilità idrica in una regione italiana | Figura 6: nuovo impianto di trattamento per il miglioramento della qualità dell’acqua in una grande città della Grecia |

RIQUADRO 6

ESEMPI DI RISULTATI POSITIVI

Al fine di sopperire alla carenza idrica in un’area della Spagna, l’FC ha cofinanziato la realizzazione di un impianto di desalinizzazione con una capacità produttiva di 22 hm3 di acqua potabile all’anno. Dal 2006 l’impianto opera a circa il 90 % della sua capacità, contribuendo a ovviare alla carenza d’acqua dei tre maggiori comuni serviti. Rispetto alla situazione precedente, si è inoltre ottenuto un significativo miglioramento della qualità dell’acqua distribuita alla popolazione in relazione a talune norme fissate dalla direttiva UE (conduttività e contenuto di trialometani e solfati).

Al fine di soddisfare il fabbisogno di un’area urbana italiana colpita da problemi di carenza idrica, il FESR ha cofinanziato la costruzione di una condotta idrica per convogliare l’acqua da una nuova diga a diversi comuni. Per il periodo 2004-2008, il volume idrico disponibile per l’area in questione è stato pari a 14,5 hm3. La nuova condotta ha fornito ai comuni risorse idriche supplementari e ha consentito di diminuire la portata di altre fonti sotto pressione.

... ALCUNI DI ESSI NON ERANO OPERATIVI A CAUSA DELLA MANCANZA DI INFRASTRUTTURE COMPLEMENTARI…

43. Cinque progetti, seppur materialmente completati nel periodo 2005-2008, al momento dell’audit non avevano ancora prodotto alcun risultato [23]. Altri due progetti, completati nel medesimo periodo, sono divenuti parzialmente operativi, ma con scarsi risultati, principalmente a causa della mancanza di infrastrutture complementari, la cui costruzione o entrata in funzionamento hanno subito ritardi (cfr. riquadro 7).

... MENTRE ALTRI PRESENTAVANO LIMITI INTRINSECI

44. In alcuni casi, il conseguimento dei risultati è compromesso dai limiti intrinseci in alcuni progetti: ad esempio, in uno dei progetti intesi a migliorare la qualità dell’acqua distribuita in una grande città, il raggiungimento del livello massimo di qualità è subordinato alla realizzazione di altri progetti controversi dal punto di vista ambientale. In altri due casi, gli impianti di trattamento costruiti sono alimentati da canali a cielo aperto che espongono maggiormente l’afflusso d’acqua al rischio di contaminazione. In un altro caso, l’acqua prodotta da un impianto di desalinizzazione raggiunge i serbatoi comunali a una temperatura troppo elevata per il consumo domestico (a volte superiore ai 30 gradi).

RIQUADRO 7

ESEMPI DI PROGETTI NON OPERATIVI A CAUSA DELLA MANCANZA DI INFRASTRUTTURE COMPLEMENTARI

In Spagna, a quattro anni dal suo completamento, un impianto di desalinizzazione operava a meno del 20 % della sua capacità. Nonostante la domanda fosse sufficiente a giustificare un incremento della produzione di acqua, al momento dell’audit il sistema di adduzione e le reti di distribuzione urbana (e di irrigazione), anch’essi cofinanziati dai Fondi UE, non erano stati realizzati.

Quattro anni dopo la costruzione di una diga in Grecia, l’impianto di trattamento complementare necessario all’operatività del progetto deve essere riprogettato e costruito, con conseguente rallentamento del funzionamento dell’intero sistema.

LE RELAZIONI PRESENTATE SUI RISULTATI RAGGIUNTI SONO STATE DI SCARSA UTILITÀ

45. L’erogazione del pagamento finale nel caso dei progetti dell’FC gestiti dalla Commissione (cfr. paragrafo 29) è subordinata alla presentazione, al completamento degli stessi, di una relazione finale; nel caso dei grandi progetti del FESR, invece, il regolamento si limita a disporre che vengano fornite informazioni nelle relazioni riguardanti il programma operativo di cui tali progetti fanno parte.

46. Tali relazioni forniscono informazioni parzialmente utili circa i risultati conseguiti: solo nel caso di un progetto essi sono descritti in termini di volume d’acqua prodotto e fornito ai comuni. In due casi, le relazioni finali si limitano a riportare che i risultati sono stati raggiunti mentre, in un caso, non viene fornita alcuna informazione in merito. In cinque casi non è stato possibile indicare alcun risultato in quanto i progetti, pur essendo stati completati, non erano ancora operativi al momento della presentazione della relazione finale.

47. Per quanto concerne le condizioni supplementari sulla riduzione delle perdite idriche imposte dalla Commissione (cfr. paragrafo 32), in uno dei quattro casi, la relazione non contiene alcuna informazione circa la misura in cui la condizione imposta dalla Commissione sia stata rispettata. Ciononostante, la Commissione ha eseguito i pagamenti finali. Nei due casi in cui la Commissione aveva disposto il rispetto di specifici requisiti in materia di follow-up, in particolare riguardo all’adozione di misure volte a impedire la contaminazione dovuta all’agricoltura o alle acque reflue (cfr. paragrafo 33), non è stata fornita alcuna informazione.

48. Per quanto riguarda i progetti sottoposti esclusivamente all’approvazione degli Stati membri, solo in due degli Stati membri oggetto dell’audit i beneficiari erano tenuti a presentare una relazione finale congiuntamente alla richiesta di pagamento finale. Tali relazioni, inoltre, indicano i principali cambiamenti che influiscono sul progetto in termini di costi e ritardi, ma non forniscono alcuna informazione circa i risultati raggiunti. Negli altri due Stati membri, invece, le richieste di pagamento finale sono accompagnate solo da documenti giustificativi delle spese sostenute.

I RISULTATI SONO STATI CONSEGUITI AL MINOR COSTO PER IL BILANCIO DELL’UE?

49. La maggior parte dei progetti cofinanziati ha contribuito al miglioramento della fornitura di acqua ai cittadini dell’UE. Al fine di valutare se tale risultato avrebbe potuto essere conseguito a un costo minore per il bilancio dell’UE, la Corte ha esaminato se:

a) le infrastrutture cofinanziate siano state realizzate al minor costo possibile;

b) le infrastrutture funzionino in maniera efficiente, ossia abbiano un tasso di utilizzo soddisfacente e la percentuale di acqua non fatturata nella rete di distribuzione idrica dipendente sia accettabile;

c) la sovvenzione UE sia stata fissata a un livello appropriato, tenendo in considerazione la capacità dei progetti cofinanziati di generare entrate.

IL RISPETTO DEL PRINCIPIO DI ECONOMIA RISENTE DEI RITARDI VERIFICATISI E DEL SUPERAMENTO DEI COSTI

50. In diversi casi, le procedure di appalto sono risultate non conformi alla normativa europea in materia. In tali casi, però, la Commissione e le autorità di controllo nazionali hanno apportato le dovute rettifiche alla spesa cofinanziata.

51. Per tutti i progetti, la costruzione ha subito ritardi di durata variabile tra alcuni mesi e oltre tre anni. Nella maggior parte dei casi, i ritardi dovuti a condizioni aggiuntive imposte dalle valutazioni d’impatto ambientale, a difficoltà nell’ottenere permessi amministrativi e a stime o calcoli imprecisi avrebbero potuto in parte essere evitati grazie a una migliore pianificazione.

52. Inoltre, in tutti i progetti si sono registrati incrementi dei costi che, nel 20 % dei casi, hanno superato del 30 % il prezzo iniziale, fino a giungere, in un caso, a un aumento massimo dell’80 %. I casi di superamento dei costi sono riconducibili perlopiù a una pianificazione carente, tradottasi in ritardi, e successive sanzioni a carico dei promotori dei progetti, nonché in aumenti dei prezzi.

IL FUNZIONAMENTO DI DIVERSI PROGETTI È CARATTERIZZATO DA SCARSA EFFICIENZA

53. Due importanti parametri di efficienza impiegati nell’audit sono stati il tasso di utilizzo delle infrastrutture e la percentuale di acqua non fatturata nelle reti di distribuzione dipendenti:

a) un basso tasso di utilizzo della capacità indica che un’infrastruttura meno costosa e di dimensioni più ridotte sarebbe stata in grado di offrire lo stesso livello di servizio;

b) un’elevata percentuale di acqua non fatturata nelle reti di distribuzione dipendenti è, nello specifico, indicativa della presenza di perdite. Se gli investimenti avessero affrontato con successo il problema delle perdite idriche, una minore quantità d’acqua avrebbe dovuto essere estratta, trattata e addotta dalla nuova infrastruttura che, di conseguenza, avrebbe potuto essere di dimensioni minori o addirittura non necessaria.

54. Al momento dell’audit, 21 progetti cofinanziati erano operativi da uno a quattro anni, tre erano appena entrati in funzione, mentre cinque erano materialmente completati ma non operativi. La tabella 3 fornisce una valutazione di tali progetti rispetto ai due principali parametri di efficienza.

55. Per quanto concerne i progetti operativi, vi sono notevoli variazioni sia nel tasso di utilizzo delle infrastrutture cofinanziate (compreso tra il 16 % e il 100 %) che nella percentuale di acqua non fatturata nelle reti di distribuzione dipendenti (compresa tra il 13 % e il 55 %). Ai fini della presente analisi, i progetti con caratteristiche simili sono stati inseriti in una delle tre categorie seguenti (cfr. tabella 4).

56. Le ipotesi relative ai progetti con una maggiore vita utile sono di per sé meno affidabili di quelle riguardanti cicli di vita di durata inferiore. Nel caso dei progetti la cui realizzazione è suddivisibile in fasi, l’attuazione potrebbe procedere in funzione del fabbisogno.

TABELLA 3

VALUTAZIONE DEI PROGETTI OPERATIVI RISPETTO AI PRINCIPALI PARAMETRI DI EFFICIENZA

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| Tasso di utilizzo elevato (x ≥ 70 %) o bassa percentuale di acqua non fatturata (x ≤ 25 %). | | Tasso di utilizzo medio (40 % ≤ x < 70 %) o percentuale media di acqua non fatturata (25 % < x ≤ 40 %). | | Tasso di utilizzo basso (x < 40 %) o percentuale alta di acqua non fatturata (x > 40 %). |

N.A. = Non applicabile: progetti in cui le dimensioni minime delle condotte sono determinate da norme tecniche.

Tipo di progetto | Data effettiva di entrata in funzione | Orizzonte temporale del progetto | Tasso di utilizzo dell'infrastruttura cofinanziata (%) | Percentuale di acqua non fatturata nelle reti di distribuzione dipendenti (%) |

A | 2006 | 2018 | 91,3 | 21,0 |

A / B | 2004 | 2020 | 82,4 | 20,6 | 26,0 |

A | metà 2008 | 2028 | 63,2 | 16,8 |

A | 2005 | 2015 | 73,0 | 55,5 |

A | 2005 | 2021 | 65,9 | alta [1003] |

A | parzialmente metà 2005 | 2012 | 16,8 | dati non disponibili |

|

B | fine 2000 | 2020 | 100,0 | 26,0 |

B | metà 2006 | 2027 | 52,8 | 27,0 |

B | 2008 | 2030 | 50,6 | 25,8 |

B | novembre 2008 | 2015 | 58,3 | alta [1003] |

B | 2004 | 2015 | 31-64 | 43,5 |

B / A | 2004 | 2030 | 22,7 | 50,0 | 29,6 |

B / C | 2006-2009 | 2038 | 20,0 | N.A. | 13,0 |

B | 2005 | 2016 | 16,2 | 39,0 |

B / C | metà 2008 | 2040 | 32,6 | N.A. | 55,3 |

B | 2004 | 2040 | 20-34 | 43,5 |

B | metà 2008 | 2029 | 20,3 | dati non disponibili |

B | 2008 | 2028 | 34,8 | dati non disponibili |

|

C | 2006 | 2038 | N.A. | 33,0 |

C | 2003 | 2040 | N.A. | 43,5 |

C | 2005 | 2022 | N.A. | dati non disponibili |

TABELLA 4

TIPOLOGIA DEI PROGETTI AI FINI DELLA VALUTAZIONE DELL’EFFICIENZA

| Descrizione | Vita utile | Possibilità di attuazione in fasi |

Tipo A | Impianti di trattamento e di desalinizzazione | 15-20 anni | sì |

Tipo B | Infrastrutture di estrazione e di trasporto | 30-50 anni | no |

Tipo C | Reti di distribuzione | 30-50 anni | no |

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Figura 7: impianto di desalinizzazione (tipo A)

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Figura 8: infrastruttura di trasporto dell’acqua (tipo B)

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Figura 9: rete di distribuzione (tipo C)

57. In riferimento ai sette progetti di tipo A o costituiti da elementi di tipo A, in funzione da almeno un anno:

a) capacità: tre progetti funzionano a capacità buona, tre a capacità media e uno a capacità ridotta. Considerato il ciclo di vita relativamente ridotto di questo tipo di infrastrutture, i progetti attualmente sottoutilizzati hanno minori probabilità di raggiungere un tasso di utilizzo accettabile. Tale problema avrebbe potuto essere evitato attraverso un’attuazione per fasi dei progetti relativi all’impianto di desalinizzazione o di trattamento;

b) acqua non fatturata: due dei progetti presentano una quantità di acqua non fatturata molto elevata. In un caso la percentuale è superiore al 50 % e in un altro, sebbene l’acqua distribuita ai consumatori non sia conteggiata, un consumo pro capite di 550 litri al giorno lascia presumere una quantità considerevole di perdite all’interno della rete [24].

58. In riferimento ai 13 progetti di tipo B o costituiti da elementi di tipo B in funzione da oltre un anno:

a) capacità: un progetto funziona al massimo della capacità, quattro a capacità media e otto a capacità ridotta. All’origine di tale performance vi sono le elevate stime relative al fabbisogno futuro (cfr. tabella 2) e la mancanza di coordinamento tra le varie autorità responsabili dei sistemi di approvvigionamento idrico (cfr. riquadro 8). Vi sono inoltre diversi casi in cui, nonostante la sottoscrizione di accordi, la fornitura non è utilizzata o i comuni hanno revocato il proprio impegno a utilizzare l’acqua;

b) acqua non fatturata: tranne che in un caso, l’efficienza è seriamente compromessa da una performance media o ridotta; in altri due casi, invece, non vi erano dati disponibili.

59. Infine, per i cinque progetti di tipo C o costituiti da elementi di tipo C, il tasso di utilizzo dell’impianto non ha formato oggetto di valutazione a causa dello scarso margine di modifica delle dimensioni delle condotte dovuto a ragioni tecniche. Per quanto concerne la percentuale di perdite, le sezioni di nuova installazione della rete raggiungono buoni valori pari al 10 % circa. In tre casi, la percentuale di acqua non fatturata all’interno della rete generale di distribuzione urbana continua tuttavia ad attestarsi su valori elevati o medi (dal 30 % circa al 45 %), in quanto solo una parte limitata della rete è stata rinnovata.

IL PROCESSO DI DETERMINAZIONE DEI TASSI DI SOVVENZIONE PRESENTA SIGNIFICATIVE DEBOLEZZE…

60. I regolamenti che disciplinano i Fondi strutturali e il Fondo di coesione stabiliscono le norme per la definizione degli interventi finanziari comunitari. La sovvenzione UE non può superare limiti specifici [25] entro i quali l’importo del contributo comunitario nei progetti generatori di entrate è determinato sulla base del metodo del financing gap: l’ammontare della sovvenzione non può superare la differenza tra il costo d’investimento scontato e le entrate nette scontate del progetto. Lo scopo è di garantire che il progetto riceva le risorse necessarie alla sua attuazione, evitando l’eventualità di un finanziamento eccessivo e ingiustificato.

RIQUADRO 8

ESEMPI DI BASSO TASSO DI UTILIZZO DELLE INFRASTRUTTURE DOVUTO ALLA MANCANZA DI COORDINAMENTO TRA LE AUTORITÀ

Un’autorità regionale ha promosso il rinnovo di una condotta all’interno di un sistema di approvvigionamento idrico all’ingrosso che forniva acqua a diversi comuni ed era cofinanziato dal FESR. Al contempo, il principale comune coinvolto ha costruito un impianto di desalinizzazione, anch’esso cofinanziato dal FESR. Nel primo anno di funzionamento la condotta è stata utilizzata solo in misura del 58 %. Per questo motivo, nel maggio 2010, a soli quattro anni dalla messa in uso, è stata presa la decisione di interrompere il funzionamento dell’impianto di desalinizzazione.

In un altro Stato membro, una società pubblica ha promosso la costruzione di un nuovo sistema di approvvigionamento idrico all’ingrosso, cofinanziato dall’FC. I comuni destinati a essere serviti hanno tuttavia richiesto che le proprie infrastrutture locali fossero integrate nel nuovo sistema. Alla fine, però, il comune più esteso ha rifiutato di essere rifornito dalla nuova infrastruttura cofinanziata, il cui tasso di utilizzo, di conseguenza, è attualmente inferiore al 25 %.

61. Nel caso di tutti i progetti dell’FC e dei grandi progetti del FESR esaminati, le domande di sovvenzione presentate alla Commissione dagli Stati membri (cfr. paragrafo 8) richiedevano il contributo sulla base del tasso di gap finanziario risultante dall’analisi finanziaria costi-benefici (ACB) [26] in esse contenuta. L’UE ha concesso sovvenzioni di importo variabile tra il 40 % e l’85 % del totale dei costi ammissibili dei progetti.

62. Per quanto riguarda gli altri progetti del FESR esaminati (per i quali non è prevista l’approvazione individuale delle sovvenzioni da parte della Commissione), soltanto la Grecia e il Portogallo hanno richiesto che i promotori dei progetti trasmettessero un’ACB quale parte della documentazione di supporto alle domande; tuttavia, il tasso di cofinanziamento è stato determinato indipendentemente dalle analisi costi-benefici. Nella maggior parte dei casi, ai progetti è stato assegnato il tasso massimo di cofinanziamento concesso alla misura del programma operativo in cui erano inclusi. Tali progetti hanno beneficiato di un tasso di sovvenzione compreso tra il 40 % e l’80 % del totale dei costi ammissibili.

63. Nel corso dell’audit la Corte ha rilevato significative debolezze nelle analisi finanziarie fornite dagli Stati membri a supporto delle domande di sovvenzione [27]:

a) in quattro delle 11 analisi costi-benefici fornite alla Commissione, contrariamente alle regole del metodo del financing gap, gli ammortamenti erano stati inclusi nel calcolo delle spese operative: di conseguenza, in due casi il tasso di sovvenzione era fissato a circa il doppio del dovuto e, negli altri due, superava tale livello di circa il 50 %;

b) nella maggior parte dei casi in cui i progetti erano parte di un più ampio sistema di approvvigionamento idrico non è stata fornita alcuna visione d’insieme dell’intero sistema, nonostante essa fosse necessaria alla valutazione finanziaria dell’infrastruttura per la quale era stata presentata la domanda di cofinanziamento. Inoltre, i costi di gestione e le entrate utilizzati nelle analisi sono stati calcolati proporzionalmente ai sistemi più ampi a cui i progetti cofinanziati appartenevano; solo in un caso le previsioni erano basate sui dati effettivi riguardanti il sistema di approvvigionamento idrico;

c) alcuni dei dati forniti nelle analisi costi-benefici non erano realistici; ad esempio, valori costanti di volumi e prezzi erano utilizzati in quasi tutti i casi. Inoltre, la Commissione non ha valutato la fondatezza delle stime dei costi di funzionamento presentati nelle analisi costi-benefici.

... E NON TIENE SUFFICIENTEMENTE CONTO DELLA CAPACITÀ DEI PROGETTI DI GENERARE ENTRATE

64. Nel settore dell’approvvigionamento idrico le entrate sono rappresentate dalle tariffe e altri oneri a carico delle varie tipologie di utenti. Essi incidono sul tasso della sovvenzione comunitaria in quanto contribuiscono a ridurre il gap finanziario di un progetto. Pertanto, al fine di valutare se il tasso sia stato fissato a un livello tale da evitare un finanziamento eccessivo e da garantire l’uso efficiente delle risorse UE, è necessario tenere conto della capacità di un progetto di generare entrate.

65. Nel 2000 la Commissione ha deciso che il tasso di sovvenzione concesso doveva essere aggiustato al fine di promuovere l’introduzione di sistemi di tariffazione in grado di coprire le spese di funzionamento, manutenzione e sostituzione delle infrastrutture nonché di abbattimento dell’inquinamento [28].

66. Dall’esame svolto dalla Corte sui progetti selezionati è emerso che, nella maggior parte dei casi, il tasso concesso corrispondeva esattamente a quello richiesto. Tranne che in un caso (cfr. riquadro 9), non è stata prestata alcuna attenzione ai sistemi di tariffazione, che consentivano tassi di recupero molto bassi. Nella maggior parte dei casi, le tariffe coprivano esclusivamente i costi di gestione e non il costo d’investimento totale sostenuto dai finanziamenti pubblici nazionali e dell’UE.

RIQUADRO 9

UN CASO IN CUI NON SI È TENUTO CONTO DEL PRINCIPIO DEL RECUPERO DEI COSTI

Uno Stato membro aveva spiegato, nella propria domanda di sovvenzione, di aver instaurato un sistema per recuperare dagli utenti una parte significativa dei costi. Riconoscendo lo sforzo compiuto, la Commissione ha deciso di concedere il cofinanziamento a un tasso del 75 %, nonostante il gap finanziario risultante dall’analisi finanziaria fosse stato fissato al 52 %; il surplus finanziario sarebbe stato destinato al miglioramento di un’altra struttura idrica.

La decisione della Commissione, seppure intesa a promuovere le buone pratiche, non è coerente con il metodo del financing gap utilizzato per la fissazione dell’entità del contributo finanziario dell’UE.

67. Dall’esame condotto dalla Corte sulle tariffe dei servizi idrici è inoltre emerso che:

a) gli Stati membri tendono a massimizzare il contributo finanziario dell’UE mantenendo bassi i livelli delle tariffe (in un caso le tariffe non erano state aggiornate dagli anni novanta). In altri casi, invece, le autorità nazionali hanno fissato le tariffe idriche solo dopo aver determinato l’importo massimo previsto del contributo finanziario dell’UE. Di conseguenza, le analisi costi-benefici presentate alla Commissione giustificano ex post l’importo della sovvenzione prevista, anziché determinarne l’ammontare quale risultato delle analisi effettuate;

b) in termini relativi, le tariffe fissate nelle aree servite dai progetti sottoposti ad audit rappresentano meno dell’1 % del reddito familiare disponibile. La Commissione non ha mai messo in discussione il potenziale di recupero dei costi dagli utenti quale prospettato nelle domande, né indicato alcun valore di riferimento specifico per valutare l’adeguatezza dei prezzi dell’acqua proposti. Inoltre, non risulta esserci alcun collegamento tra l’ammontare del reddito familiare utilizzato per il pagamento dei servizi idrici e il tasso di cofinanziamento. Tassi di cofinanziamento più elevati si osservano sia nelle aree in cui la spesa degli utenti per il consumo idrico è inferiore in relazione al reddito, sia nelle aree in cui tale rapporto è più alto, senza alcuna particolare giustificazione (cfr. grafico 1 e allegato III).

GRAFICO 1

RAPPORTO TRA SPESA PER IL CONSUMO IDRICO FAMILIARE E REDDITO DISPONIBILE E TASSO DI COFINANZIAMENTO

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Nota: La spesa per il consumo idrico è stata calcolata sulla base di un consumo delle famiglie pari a 120 m3 all’anno per tutti i comuni situati nell’area servita da un progetto.

68. Il principio dell’imputazione dei costi dell’acqua agli utenti è rafforzato dalla direttiva quadro, che stabilisce l’obbligo di recuperare i costi relativi ai servizi idrici quale incentivo ad un consumo idrico sostenibile da parte degli utenti. Tale obbligo deve essere assolto al più tardi nel 2010. Il recupero dei costi può tuttavia essere modulato tenendo conto di vari fattori quali "[le] ripercussioni sociali, ambientali ed economiche del recupero, nonché [le] condizioni geografiche e climatiche" delle regioni in questione [29], il che in sostanza implica che non è necessario recuperare dagli utenti il 100 % dei costi [30].

69. Nel 2006 la Commissione ha fissato norme più esplicite [31], conformemente al regolamento n. 1083/2006 del Consiglio sui Fondi strutturali. [32] Nei nuovi orientamenti si specifica che l’ideale sarebbe che "le tariffe coprissero almeno le spese di gestione e di manutenzione nonché una parte significativa degli ammortamenti". Occorre strutturare adeguatamente le tariffe in modo da massimizzare le entrate del progetto prima del versamento di sovvenzioni pubbliche, pur tenendo conto dell’aspetto dell’accessibilità economica. Ad esempio, un tasso di accessibilità economica pari al 4 % del reddito familiare è generalmente accettato nel settore dell’approvvigionamento idrico e del trattamento delle acque reflue [33].

70. Per quanto concerne il nuovo periodo di programmazione, i quattro Stati membri oggetto dell’audit hanno tutti messo a punto procedure in virtù delle quali le proposte relative a infrastrutture idriche il cui costo totale supera il milione di euro devono essere accompagnate da un’analisi finanziaria costi-benefici. In tre delle regioni in cui sono state effettuate visite in loco, le nuove procedure nazionali dispongono che le analisi costi-benefici comprendano un esame specifico dei livelli delle tariffe idriche. Solo il Portogallo ha però fissato regole chiare per la determinazione dell’importo della sovvenzione, basate sulle modalità con cui il principio del recupero dei costi è applicato dai comuni interessati. Il livello di accessibilità economica dei servizi idrici è stato definito sia in termini relativi (tariffe espresse in percentuale del reddito familiare) che assoluti (prezzo massimo per m3).

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

71. Sebbene i fondi spesi per interventi strutturali abbiano contribuito a migliorare l’approvvigionamento idrico destinato al consumo domestico, si sarebbero potuti conseguire migliori risultati a un costo minore per il bilancio dell’UE.

SOLUZIONI ADOTTATE

72. Tutti i progetti esaminati sono stati concepiti sulla base di studi relativi al fabbisogno idrico presente e futuro; analisi più accurate avrebbero tuttavia consentito di costruire infrastrutture con capacità più ridotta e di prendere in considerazione soluzioni alternative che avrebbero potuto conseguire risultati migliori:

a) le stime relative ai futuri fabbisogni idrici non hanno tenuto conto né delle tendenza alla diminuzione del consumo idrico, né dell’insieme delle risorse già disponibili (cfr. paragrafi da 18 a 24);

b) in generale, le analisi delle possibili soluzioni si limitavano ad azioni sul fronte dell’offerta, riservando scarsa considerazione alla riduzione delle perdite idriche o al ricorso a risorse più accessibili (cfr. paragrafi da 25 a 28);

c) i controlli effettuati dalla Commissione si sono a volte tradotti nell’aggiunta di nuove condizioni (relative perlopiù alla riduzione delle perdite idriche) alle decisioni di sovvenzione; il suo intervento avrebbe tuttavia potuto essere più efficace. Inoltre, le autorità di gestione degli Stati membri hanno apportato uno scarso valore aggiunto. Per il periodo 2007-2013, diminuiranno i progetti esaminati dalla Commissione e aumenteranno quelli vagliati dalle autorità di gestione (cfr. paragrafi da 29 a 35).

RACCOMANDAZIONE 1

a) Gli Stati membri dovrebbero:

i) migliorare le analisi ex ante e le previsioni relative al fabbisogno idrico futuro utilizzando dati recenti e precisi (considerando nello specifico la tendenza alla diminuzione del consumo pro capite) e migliorare l’inventario e l’esame di tutte le risorse idriche disponibili;

ii) prestare maggiore attenzione alle soluzioni alternative a quelle sul fronte dell’offerta, tenendo conto ad esempio della possibile riduzione delle perdite idriche, intervenendo a livello della domanda e adottando misure per preservare la qualità delle acque.

b) La Commissione dovrebbe:

i) nel decidere in merito alla concessione o meno del contributo finanziario ai progetti, valutare sistematicamente se, nelle aree interessate, siano state adottate tutte le misure necessarie a consentire l’efficiente gestione delle risorse idriche. Essa dovrebbe inoltre garantire che gli effetti di tali misure siano presi in considerazione nella formulazione delle previsioni relative al fabbisogno idrico e nella valutazione delle alternative alla base dei progetti;

ii) incentivare le autorità di gestione degli Stati membri a tener debitamente conto dell’efficienza della gestione delle risorse idriche nelle aree servite dall’infrastruttura idrica cofinanziata.

RAGGIUNGIMENTO DEGLI OBIETTIVI

73. I progetti cofinanziati stanno contribuendo a migliorare la fornitura d’acqua ai cittadini dell’UE nelle aree interessate; tuttavia, alcuni di essi, seppur completati diversi anni prima che fosse svolto l’audit, non erano operativi a causa della mancanza di infrastrutture complementari nelle rete di approvvigionamento idrico (cfr. paragrafi da 41 a 44).

74. Le procedure e gli strumenti di monitoraggio attualmente utilizzati consentono solo parzialmente di informare la Commissione e le autorità di gestione degli Stati membri circa i risultati dei progetti. La Commissione, pur avendo in taluni casi imposto particolari condizioni, non sempre ne ha verificato adeguatamente l’effettiva applicazione (cfr. paragrafi da 45 a 48).

RACCOMANDAZIONE 2

a) Gli Stati membri dovrebbero:

i) garantire, sin dalla fase di pianificazione, che le infrastrutture complementari necessarie all’entrata in funzione dei progetti siano realizzate per tempo;

ii) instaurare strumenti di monitoraggio più efficaci per valutare i risultati raggiunti dai progetti;

b) La Commissione dovrebbe:

i) definire le informazioni di cui necessita da parte degli Stati membri per valutare l’impatto dei progetti;

ii) valutare attentamente l’applicazione delle condizioni stabilite nelle decisioni di sovvenzione.

COSTO PER IL BILANCIO DELL’UE

75. I risultati avrebbero potuto essere conseguiti a un costo minore per il bilancio dell’UE:

a) in diversi progetti si sono registrati ritardi e superamenti dei costi che avrebbero potuto, almeno in una certa misura, essere evitati (cfr. paragrafi da 50 a 52);

b) diversi progetti funzionano a capacità troppo ridotta a causa di una richiesta d’acqua inferiore alle previsioni e dei livelli elevati di acqua non fatturata nei sistemi di approvvigionamento dipendenti (cfr. paragrafi da 53 a 59);

c) il processo di determinazione dell’ammontare delle sovvenzioni ha evidenziato significative debolezze e non è stata effettuata alcuna valutazione delle possibilità di recupero dei costi presso gli utenti (cfr. paragrafi da 60 a 70).

RACCOMANDAZIONE 3

a) Gli Stati membri dovrebbero:

i) durante la fase di pianificazione, prestare maggiore attenzione ai fattori che sono spesso causa di ritardi, quali le valutazioni d’impatto ambientale, i permessi amministrativi e le stime e i calcoli relativi ai progetti;

ii) migliorare la qualità delle analisi ex ante dei progetti e tener conto dei relativi risultati nel determinare le dimensioni delle nuove infrastrutture;

iii) analizzare sistematicamente l’opportunità della costruzione per fasi della nuova infrastruttura, al fine di fare un miglior uso della capacità dell’impianto e svilupparlo in funzione dell’evoluzione del fabbisogno.

b) La Commissione dovrebbe:

i) prestare maggiore attenzione alla qualità delle analisi finanziarie presentate congiuntamente alle domande di sovvenzione e richiedere le informazioni di cui necessita per fissare la sovvenzione a un livello appropriato;

ii) garantire un’adeguata applicazione del principio del recupero dei costi al fine di favorire un uso più efficiente dei fondi UE.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Morten Levysohn, membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione dell’ 8 settembre 2010.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Le presenti informazioni provengono da diverse fonti: Eureau, Eurostat, OCSE, International Benchmarking Network for Water and Sanitation Utilities (Rete internazionale di benchmarking per i servizi di approvvigionamento idrico e di trattamento delle acque reflue) e Commissione europea (direzione generale Politica regionale).

[2] Direttiva 2000/60/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque (GU L 327 del 22.12.2000, pag. 1), in particolare l’articolo 9 relativo al recupero dei costi dei servizi idrici. Tale direttiva quadro è stata adottata successivamente ad altre direttive specifiche, quali la direttiva sulla qualità dell’acqua potabile.

[3] Direttiva 98/83/CE del Consiglio, del 3 novembre 1998, concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano (GU L 330 del 15.12.1998, pag. 32), che sostituisce la direttiva 80/778/CEE del Consiglio.

[4] Per ulteriori informazioni, si veda l’articolo 29 del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161 del 26.6.1999, pag. 1) e l’articolo 7 del regolamento (CE) n. 1164/94 del Consiglio, del 16 maggio 1994, che istituisce un Fondo di coesione (GU L 130 del 25.5.1994, pag. 1), modificato dal regolamento (CE) n. 1265/1999 (GU L 161 del 26.6.1999, pag. 62).

[5] Importi stimati dalla Corte. L’UE ha inoltre concesso un significativo contributo finanziario alla realizzazione di progetti per l’approvvigionamento idrico che comprendono anche il trattamento delle acque reflue.

[6] Strategic Evaluation on Environment and Risk Prevention under Structural and Cohesion Funds for the Period 2007-2013, relazione di sintesi commissionata dalla direzione generale Politica regionale, 7.11.2006, pag. 19.

[7] Articolo 274 del trattato che istituisce la Comunità europea (ex articolo 205).

[8] Nell’ambito del periodo di programmazione 2000-2006, per "grandi progetti" si intendono quei progetti "il cui costo totale considerato al fine di determinare l’importo della partecipazione dei Fondi supera i 50 milioni di euro" (cfr. articolo 25 del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999). Per ulteriori informazioni sull’argomento, si veda la relazione speciale n. 1/2008 della Corte sul processo di istruzione e di valutazione dei grandi progetti di investimento dei periodi di programmazione 1994-1999 e 2000-2006.

[9] Articolo F, paragrafo 4, dell’allegato II del regolamento (CE) n. 1164/94, modificato dal regolamento (CE) n. 1265/1999.

[10] Comunicazione della Commissione relativa ai Fondi strutturali e coordinamento con il Fondo di coesione — Linee direttrici per i programmi del periodo 2000-2006 (GU C 267 del 22.9.1999, pag. 2). Citazione tratta dalla pagina 6.

[11] Guida al Fondo di coesione 2000-2006, CE, allegato A, versione 1.0, febbraio 2000, pagg. 9-10.

[12] La popolazione temporanea (transitoria) comprende i turisti, i pendolari e i lavoratori stagionali, ossia tutti i non residenti.

[13] Ad esempio, in quattro grandi città, la tendenza alla diminuzione del consumo pro capite è talmente netta che, nonostante l’aumento demografico, il consumo idrico totale è diminuito di una percentuale compresa tra l’1 % e il 29 % dalla fine degli anni novanta. La stessa tendenza è stata osservata in un’area costiera densamente popolata a partire dai primi anni 2000. Otto dei progetti esaminati si svolgono in tali aree.

[14] I miglioramenti nelle reti di distribuzione si traducono in una riduzione delle perdite (che sono incluse nel calcolo della domanda, in quanto devono essere coperte dalla produzione idrica totale).

[15] Si vedano inoltre la comunicazione della Commissione "Affrontare il problema della carenza idrica e della siccità nell’Unione europea", COM(2007) 414 definitivo e la relazione di follow-up della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla comunicazione "Affrontare il problema della carenza idrica e della siccità nell’Unione europea", COM(2008) 875.

[16] I dati più recenti disponibili al momento dell’audit.

[1001] Il consumo pro capite comprende i picchi, le perdite e la costante relativa al grado di industrializzazione.

[1002] Le stime del consumo totale per il 2008 sono state presentate negli studi di progetto o elaborate dalla Corte sulla base delle tendenze demografiche e dell’andamento del consumo pro capite in essi illustrati.

[19] La direttiva 98/83/CE fissa valori di parametro relativi alla presenza di sostanze quali i sali nitrati e solfati nelle acque destinate al consumo umano. Quando la concentrazione di sali supera tali valori è prassi comune diluire l’acqua con altra acqua (disponibile) proveniente da fonti a basso tenore di salinità.

[20] Va inoltre sottolineato che il trasporto di acqua per distanze superiori ai 100 km è particolarmente dispendioso. Oltre all’elevato costo d’investimento, i costi di gestione rappresentano fino al 50 % del costo totale dell’approvvigionamento idrico (A. Gee, EC Competition Newsletter n. 2, estate 2004).

[21] Cfr. in particolare il paragrafo 41 della relazione speciale n. 3/2009 sull’efficacia della spesa nell’ambito delle azioni strutturali relative al trattamento delle acque reflue per i periodi di programmazione 1994-1999 e 2000-2006.

[22] Direttiva 91/676/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1991, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati e direttiva 91/271/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1991, concernente il trattamento delle acque reflue urbane.

[23] Un caso simile è stato riscontrato nel quadro della dichiarazione di affidabilità (cfr. relazione annuale 2008, paragrafo 6.19). Esso riguarda una condotta idrica materialmente completata nel 2004, ma non operativa all’inizio del 2009 a causa della mancanza d’acqua nel bacino destinato alla sua alimentazione.

[1003] Non vi sono dati disponibili circa il volume di acqua non fatturato a causa dell’assenza di contatori. Altre informazioni indicano tuttavia una scarsa efficienza delle reti di distribuzione.

[24] La norma internazionale relativa al consumo domestico è di 120-150 m3 per famiglia all’anno, che equivale a 132-164 litri per abitante al giorno.

[25] Articolo 7 del regolamento (CE) n. 1164/94 e articolo 29 del regolamento (CE) n. 1260/1999.

[26] Fatti salvi due progetti presentati prima del 1999 per i quali il metodo del financing gap non era applicabile.

[27] Tale problema è già stato evidenziato in una precedente relazione della Corte; cfr. in particolare i paragrafi 21-34 della relazione speciale n. 1/2008 sul processo di istruzione e di valutazione dei grandi progetti di investimento dei periodi di programmazione 1994-1999 e 2000-2006.

[28] Cfr. Guida al Fondo di coesione 2000-2006, CE, allegato C, versione 1.0, febbraio 2000.

[29] Articolo 9, paragrafo 1, della direttiva quadro sulle acque (direttiva 2000/60/CE).

[30] Cfr. Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive, Guidance Document n. 1, 2004.

[31] Commissione europea, Nuovo periodo di programmazione 2007-2013 — Orientamenti metodologici per la realizzazione delle analisi costi-benefici — Documento di lavoro no 4, 8/2006. Tali orientamenti sono stati formulati in conformità dell’articolo 40, lettera e), del regolamento n. 1083/2006. Cfr. inoltre "Guidance note on Article 55 of Council Regulation (EC) No 1083/2006: Revenue Generating Projects".

[32] Articolo 55 del regolamento (CE) n. 1083/2006, dell’ 11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (GU L 210 del 31.7.2006, pag. 25).

[33] Da un’analisi condotta dalla BERS risultano valori di riferimento che vanno dal 2,5 % negli USA fino al 5 % per la Banca mondiale. Cfr. Fankhauser S. e Tepic S. (2007), "Can Poor Consumers Pay for Energy and Water? An Affordability Analysis for Transition Countries", BERS Working paper n. 92, 2005. Politica energetica. 35:1038-1049.

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ALLEGATO I

SISTEMI DI APPROVVIGIONAMENTO IDRICO

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ALLEGATO II

PROGETTI SELEZIONATI PER L’AUDIT

Paese | Denominazione del progetto | Fondo UE | Totale costo ammissibile (milioni di euro) | Contributo FESR/FC (milioni di euro) |

Grecia | ΥΔΡΕΥΣΗ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΑΠΟ ΤΟΝ ΠΟΤΑΜΟ ΑΛΙΑΚΜΟΝΑ (Approvvigionamento idrico di Salonicco dal fiume Aliakmon) | FC | 79,42 | 60,88 |

Grecia | ΑΝΑΚΑΙΝΙΣΗ ΕΞΩΤΕΡΙΚΟΥ ΥΔΡΑΓΩΓΕΙΟΥ ΥΔΡΕΥΣΗΣ ΣΥΝΔΕΣΜΟΥ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ ΝΟΜ. ΠΙΕΡΙΑΣ (Rinnovamento dell'acquedotto esterno dei comuni nella prefettura di Pieria) | FESR - PO Macedonia centrale | 4,69 | 3,75 |

Grecia | ΥΔΡΕΥΣΗ - ΑΠΟΧΕΤΕΥΣΗ ΛΙΤΟΧΩΡΟΥ (Approvvigionamento idrico a Litohoro) | FESR - PO Macedonia centrale | 1,48 | 1,11 |

Grecia | ΕΣΩΤΕΡΙΚΑ ΚΑΙ ΕΞΩΤΕΡΙΚΑ ΔΙΚΤΥΑ ΥΔΡΕΥΣΗΣ ΔΗΜΟΥ ΚΟΖΑΝΗΣ, ΤΗΛΕΕΛΕΓΧΟΣ, ΤΗΛΕΧΕΙΡΙΣΜΟΣ ΚΑΙ ΕΛΕΓΧΟΣ ΔΙΑΡΡΟΩΝ (Rete esterna e interna di approvvigionamento idrico a Kozani) | FC | 18,60 | 13,90 |

Grecia | ΥΔΡΕΥΣΗ ΔΕΣΚΑΤΗΣ (Approvvigionamento idrico a Deskati) | FESR - PO Macedonia occidentale | 4,02 | 3,21 |

Grecia | ΤΡΟΦΟΔΟΤΙΚΟΣ ΑΓΩΓΟΣ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΔΙΚΤΥΟΥ ΥΔΡΕΥΣΗΣ Δ.Δ. ΠΤΟΛΕΜΑΪΔΑΣ ΚΑΙ ΕΞΩΤΕΡΙΚΟ ΔΙΚΤΥΟ ΥΔΡΕΥΣΗΣ ΟΙΚΙΣΜΩΝ ΜΑΥΡΟΠΗΓΗΣ, ΑΣΒΕΣΤΟΠΕΤΡΑΣ ΚΑΙ ΠΡΟΑΣΤΙΟΥ ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ ΠΤΟΛΕΜΑΪΔΑΣ (Rete interna di distribuzione idrica di Ptolemaida e rete esterna di distribuzione idrica a Mavropigi, Asvestopetra e Proastio) | FESR - PO Macedonia occidentale | 2,40 | 1,92 |

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Italia | Adduttrice Acque Grezze Rosamarina | FESR - PO Sicilia | 13,69 | 6,16 |

Italia | Completamento collegamenti esterni tra i serbatoi di Palermo | FESR - PO Sicilia | 12,34 | 5,14 |

Italia | Rete di distribuzione, sottorete 5 Libertà | FESR - PO Sicilia | 13,00 | 5,42 |

Italia | Rifacimento Acquedotto Favara di Burgio | FESR - PO Sicilia (GP) | 32,96 | 13,28 |

Italia | 5o modulo bis Dissalatore di Gela | FESR - PO Sicilia | 32,86 | 14,79 |

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Portogallo | 2a Fase do Sistema multimunicipal de abastecimento de água à Área Sul do Grande Porto - Grupo I: Alargamento à região do Vale do Sousa | FC | 49,88 | 42,40 |

Portogallo | Abastecimento de água ao Sector Norte do concelho e reforço do abastecimento à sede do concelho de Arcos de Valdevez | FESR - PO Norte | 4,28 | 3,21 |

Portogallo | Abastecimento de água da Área a Sul da cidade de Barcelos - 4a Fase | FESR - PO Norte | 3,54 | 2,30 |

Portogallo | Abastecimento de Água a Guimarães - Sistemas de Adução e Reservas - Fase II | FESR - PO Norte | 2,43 | 1,58 |

Spagna | Abastecimiento a Zaragoza y corredor del Ebro | FC | 79,86 | 67,88 |

Spagna | Abastecimiento a Lleida y su zona desde el embalse de Santa Ana | FC | 24,50 | 12,24 |

Spagna | Abastecimiento y planta potabilizadora de Jaca | FESR - PO Aragón | 4,73 | 2,36 |

Spagna | Desaladora de Cartagena (también conocida como San Pedro del Pinatar 1) | FC | 55,10 | 46,90 |

Spagna | Conexión de la desaladora del Campo de Cartagena (también conocida como Valdelentisco) con el Canal de Cartagena | FESR - PO Murcia | 19,71 | 12,81 |

Spagna | Mejora de la potabilizadora de Campotejar | FESR - PO Murcia | 5,38 | 3,50 |

Spagna | Abastecimiento al Alfoz de Murcia, conducción Este | FESR - PO Murcia | 1, 89 | 1,23 |

Spagna | Abastecimiento a Sevilla (presa de Melonares) | FC | 64,60 | 54,90 |

Spagna | Abastecimiento a la zona Norte de Córdoba (presa de La Colada) | FC | 20,60 | 15,48 |

Spagna | Norte de Córdoba | FESR - PO Andalusia (GP) | 22,20 | 15,54 |

Spagna | Desaladora de Carboneras | FESR - PO Andalusia | 115,30 | 57,60 |

Spagna | Abastecimiento a las comarcas de la Ribera (parcial no 2) | FC | 15,13 | 12,10 |

Spagna | Depósito de agua potable de Carcaixent (Ribera) | FESR - PO Valencia | 0,49 | 0,31 |

Spagna | Abastecimiento de la Plana Baixa de Castellón | FESR - PO Valencia | 10,08 | 6,55 |

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ALLEGATO III

SPESA PER IL CONSUMO IDRICO FAMILIARE E REDDITO DISPONIBILE NELLE AREE SERVITE DAI PROGETTI

Progetto | Area/Comune interessato | Tasso di cofinanziamento del progetto (%) | Spesa per consumo familiare annuale standard di 120 m3, IVA compresa [1] [2] | Prezzo per m3 (basato su un consumo di 120 m3 all'anno) in EUR, IVA compresa | Reddito familiare disponibile annuo [3] | Costo dell'acqua (IVA compresa) in % del reddito familiare disponibile |

EL 1 | Salonicco | 77 | 97,30 | 0,81 | 30168 | 0,32 |

EL 2 | Pidna | 80 | 89,02 | 0,74 | 30168 | 0,30 |

Elafina | 77,62 | 0,65 | 30168 | 0,26 |

Methoni | 62,23 | 0,52 | 30168 | 0,21 |

EL 3 | Litohoro | 75 | 35,21 | 0,29 | 30168 | 0,12 |

EL 4 | Kozani (città) [4] | 75 | 149,76 | 1,25 | 31665 | 0,47 |

Kozani (prefettura) [4] | 105,61 | 0,88 | 31665 | 0,33 |

EL 5 | Deskati | 80 | 44,60 | 0,37 | 31665 | 0,14 |

EL 6 | Ptolemaida [4] | 80 | 159,96 | 1,33 | 31665 | 0,51 |

Mavropigi | 72,11 | 0,60 | 31665 | 0,23 |

Asvestopetra | 90,90 | 0,76 | 31665 | 0,29 |

Proastio | 55,20 | 0,46 | 31665 | 0,17 |

| | | | | | |

IT 1 | Palermo (area) | 45 | 85,84 | 0,72 | 40617 | 0,21 |

IT 2, 3 | Palermo (città) | 42 | 85,84 | 0,72 | 40617 | 0,21 |

IT 4, 5 | Agrigento | 40 | 176,88 | 1,47 | 32725 | 0,54 |

IT 4, 5 | Caltanissetta | 45 | 197,27 | 1,64 | 37288 | 0,53 |

| | | | | | |

PT 1 | Felgueiras | 85 | 88,83 | 0,74 | 33086 | 0,27 |

Lousada | 134,97 | 1,12 | 24557 | 0,55 |

Paços de Ferreira | 202,73 | 1,69 | 26928 | 0,75 |

Paredes | 113,27 | 0,94 | 27446 | 0,41 |

PT 2 | Arcos de Valdevez | 75 | 101,68 | 0,85 | 17548 | 0,58 |

PT 3 | Barcelos | 65 | 165,94 | 1,38 | 29066 | 0,57 |

PT 4 | Guimarães | 65 | 145,26 | 1,21 | 31672 | 0,46 |

Vizela | 145,26 | 1,21 | 28337 | 0,51 |

ES 1 | Saragozza | 85 | 71,07 | 0,59 | 43738 | 0,16 |

ES 2 | Lleida | 50 | 70,66 | 0,59 | 44839 | 0,16 |

ES 3 | Jaca | 50 | 63,56 | 0,53 | 48494 | 0,13 |

ES 4 | FC Cartagena | 85 | 219,36 | 1,83 | 34597 | 0,63 |

Torre Pacheco | 150,54 | 1,25 | 34597 | 0,44 |

San Javier | 164,80 | 1,37 | 34597 | 0,48 |

ES 5 | Cartagena - Mazarrón | 65 | 219,36 | 1,83 | 34597 | 0,63 |

Mazarrón | 97,98 | 0,82 | 34597 | 0,28 |

ES 6, 7 | Murcia | 65 | 207,47 | 1,73 | 34597 | 0,60 |

ES 8 | Siviglia | 85 | 119,56 | 1,00 | 36201 | 0,33 |

ES 9 | FC Nord di Cordoba | 75 | 92,91 | 0,77 | 34257 | 0,27 |

ES 10 | Nord di Cordoba | 70 | 92,91 | 0,77 | 34257 | 0,27 |

ES 11 | Carboneras | 50 | 122,69 | 1,02 | 40619 | 0,30 |

ES 12 | Alzira | 80 | 45,56 | 0,38 | 37178 | 0,12 |

Cuillera | 98,46 | 0,82 | 37178 | 0,26 |

ES 13 | Carcaixent | 80 | 53,25 | 0,44 | 37178 | 0,14 |

ES 14 | Moncofa | 65 | 194,78 | 1,62 | 39618 | 0,49 |

Burriana | 108,82 | 0,91 | 39618 | 0,27 |

Vilarreal | 73,50 | 0,61 | 39618 | 0,19 |

Vall d'Uixo | 132,83 | 1,11 | 39618 | 0,34 |

Nules | 92,73 | 0,77 | 39618 | 0,23 |

Betxi | 157,02 | 1,31 | 39618 | 0,40 |

Onda | 53,59 | 0,45 | 39618 | 0,14 |

[1] Secondo studi internazionali, un consumo standard equivale a 120 m3/anno/famiglia (circa 132 l/giorno/persona). Calcoli basati sui prezzi del 2008 e del 2009 per la Grecia.

[2] Alle tariffe idriche si applica un’IVA del 10 % in Italia, del 7 % in Spagna e Portogallo, del 9 % in Grecia; un’aliquota del 19 % è applicata all’imposta fissa e speciale.

[3] Risultato del prodotto tra reddito disponibile pro capite (a livello NUTS 2, o NUTS 3 se disponibile) e numero medio dei componenti di una famiglia.IT: Numero medio dei componenti di una famiglia — Fonte: Struttura familiare in Sicilia, ISTAT 2003. Reddito disponibile pro capite — Fonte: Valore aggiunto per abitante, ISTAT 2006.EL: Reddito famiilare disponibile nel 2006 (a livello NUTS 2, in standard di potere d’acquisto) — Fonte: Eurostat 2009. Dimensione media delle famiglie — Fonte: Indagine sui bilanci delle famiglie 2004, Ufficio statistico greco.PT: Dimensione media delle famiglie in base ai dati del censimento 2001. Reddito disponibile calcolato sulla base del potere d’acquisto pro capite 2005 nelle regioni e di un reddito medio di (1032=100) — Fonte: Istituto statistico nazionale, Portogallo. ES: Dimensione media delle famiglie a livello NUTS3 — Fonte: Indagine continua sui bilanci delle famiglie, dati 2005. Reddito lordo disponibile delle famiglie nel 2006; conti regionali per la Spagna, Istituto statistico nazionale, Spagna.ES: Dimensione media delle famiglie a livello NUTS3 — Fonte: Indagine continua sui bilanci delle famiglie, dati 2005. Reddito lordo disponibile delle famiglie nel 2006; conti regionali per la Spagna, Istituto statistico nazionale, Spagna. Dati relativi a Jaca — Fonte: Instituto Aragonés de Estadística (dati 2005).Dati relativi a Jaca — Fonte: Instituto Aragonés de Estadística (dati 2005).

[4] Per il calcolo della spesa relativa al consumo idrico totale, nel caso di Kozani e Ptolemaida, si è tenuto conto di metà di un’imposta speciale oltre alle imposte fisse e quella sul consumo (la legge sulla DEYA prevede la corresponsione di un’imposta speciale pari all’80 % della tariffa dell’acqua destinata a futuri investimenti in infrastrutture fognarie e per l’approvvigionamento idrico).

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