Relazione speciale n. 22/2000

sulla valutazione della procedura riformata di liquidazione dei conti, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2001/C 69/01)

INDICE

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ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

AIMA Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo

AMA Agrarmarkt Austria

Cnasea Centro nazionale per la strutturazione delle aziende agricole

DCCC Direzione compartimentale delle contabilità centralizzate

DDAF Direzione dipartimentale dell'agricoltura e delle foreste

DG Direzione generale

DMNR Dipartimento delle risorse marine e naturali

EDP Elaborazione elettronica dei dati

ENR Ente nazionale risi

EPP Errore più probabile

FEAOG Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia

FEGA Fondo spagnolo di garanzia agricola

FIRS Fondo d'intervento e di regolarizzazione del mercato dello zucchero

Gedidagep Direzione generale per l'amministrazione degli acquisti di prodotti agricoli

IAS Norme di controllo internazionali

IFAC International Federation of Accountants (Federazione internazionale degli esperti contabili)

Ifadap Instituto do Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas

INGA Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agricola

ISA Norme internazionali sul controllo

LASER Dienst Landelijke Service Regelingen

LSE Limite superiore dell'errore

MUS Campionamento in unità monetarie

Ofival Ufficio nazionale interprofessionale delle carni, dell'allevamento e dell'avicoltura

PAC Politica agricola comune

RRV Riksrevisionverket

SDE Servizi decentrati dello Stato

SIGC Sistema integrato di gestione e di controllo

ULAF Ufficio della lotta antifrode

SINTESI

Contesto

La presente relazione ha lo scopo di valutare il funzionamento del sistema di liquidazione dei conti riformato, introdotto nel 1996 per risolvere il problema dei tempi notevoli che trascorrono tra la chiusura dei conti, la loro liquidazione da parte della Commissione e il discarico accordato dalle autorità di bilancio. Le principali caratteristiche del sistema riformato consistono nel riconoscimento degli organismi pagatori da parte degli Stati membri e nella certificazione annuale dei loro conti da parte di un organismo designato dagli Stati membri, la procedura concludendosi con una decisione di liquidazione finanziaria adottata nell'aprile dell'anno successivo. Il certificato deve dichiarare se l'organismo di certificazione ha ottenuto garanzie in merito alla veridicità, completezza ed esattezza dei conti dell'organismo pagatore. La conformità dei pagamenti alle norme comunitarie è esaminata solo per quanto concerne la capacità della struttura amministrativa degli organismi pagatori di verificare tale conformità prima che un pagamento sia eseguito. Le rettifiche fondate sull'esame degli aspetti di conformità da parte della Commissione sono incluse in decisioni di conformità successive. Gli Stati membri possono contestare le rettifiche proposte dalla Commissione rivolgendosi all'organo di conciliazione e hanno in ogni caso il diritto di adire la Corte di giustizia europea.

Il riconoscimento

Il numero di organismi pagatori (91 nel 1998, ridotti a 86 nel settembre 2000) è ancora eccessivo e probabilmente aumenterà a seguito del processo di regionalizzazione in Italia (cfr. il paragrafo 10). Alcuni organismi pagatori non sono entità separate (cfr. il paragrafo 9) e troppi non soddisfano tutti i criteri di riconoscimento (cfr. i paragrafi 14-22). Ciononostante, gli Stati membri non ne hanno revocato il riconoscimento e la Commissione ha fatto ricorso a sanzioni nei confronti di Portogallo e Grecia (cfr. il paragrafo 23).

Gli organismi di certificazione

Sebbene almeno quattro organismi di certificazione non abbiano soddisfatto il requisito dell'indipendenza (cfr. il paragrafo 29), successivamente questo problema è stato risolto dalla Commissione. In molti casi la documentazione sul controllo conservata dagli organismi di certificazione non è risultata conforme alle norme di controllo accettate a livello internazionale (cfr. i paragrafi 31-32). Le informazioni sul campionamento fornite dagli organismi in causa erano particolarmente carenti sotto questo aspetto. La definizione e la classificazione degli errori mancavano di uniformità, l'estrapolazione era inesistente oppure era spesso calcolata in modo erroneo (cfr. i paragrafi 33-47). Inoltre, le risorse di audit interno degli organismi pagatori sono state utilizzate in modo inappropriato per lavori di certificazione.

Nonostante queste deficienze, in generale gli organismi di certificazione sono riusciti a produrre relazioni e certificati entro i termini stabiliti. Dal 1996 la qualità delle relazioni è migliorata notevolmente e, dove necessario, sono stati rilasciati certificati con riserva. Sebbene nel corso del periodo il numero dei conti corredati di riserve sia diminuito, per il 1998 quasi un terzo della spesa complessiva è stato dichiarato da organismi pagatori sui cui conti erano state formulate riserve (cfr. il paragrafo 51).

La procedura di conciliazione

Il ricorso all'organo di conciliazione ha dato agli Stati membri la possibilità di contestare le rettifiche proposte. Di conseguenza, le rettifiche sono diminuite complessivamente di circa 275 milioni di euro (cfr. il paragrafo 65). Nondimeno, l'organo di conciliazione non è riuscito in ampia misura a conciliare le posizioni contrastanti della Commissione e degli Stati membri (cfr. il paragrafo 65). L'organo in causa dovrebbe adottare una posizione chiara in merito a tutti i casi per cui è adito e formulare proposte concrete sull'entità della rettifica da apportare. La Commissione dovrebbe accettare tali proposte, a meno che non sia in grado di dimostrare chiaramente che l'organo di conciliazione si è sbagliato. Ciò potrebbe accrescere il numero di composizioni definitive e ridurre quello dei ricorsi alla Corte di giustizia europea (cfr. il paragrafo 71).

Le decisioni di liquidazione

Rispetto al vecchio sistema, nel regime riformato è diminuito l'importo totale delle rettifiche di un dato anno (cfr. il paragrafo 74). Ciò è parzialmente dovuto al fatto che i dati sono ancora incompleti. Influiscono altresì le seguenti cause: l'impatto di migliori controlli prima dei pagamenti (SIGC); la regola dei 24 mesi; il fatto che gli errori riscontrati dagli organismi di certificazione non sono utilizzati come base delle rettifiche se gli Stati membri hanno adottato le misure opportune e l'operato dell'organo di conciliazione.

La Commissione non ha potuto liquidare i conti di tutti gli organismi pagatori nella decisione finanziaria di aprile. Nel 1996 è stato necessario separare importi consistenti (cfr. il paragrafo 81). Se si considera il primo anno di funzionamento del sistema riformato (1996), sono trascorsi più di tre anni e non è ancora stata adottata la decisione definitiva di conformità.

Conclusione

Nessun elemento probatorio indica che la procedura di liquidazione riformata abbia accelerato i tempi complessivi di liquidazione delle spese in termini sia finanziari, sia di conformità per un dato esercizio FEAOG. Ciononostante, la riforma della procedura di liquidazione ha migliorato l'obbligo di rendiconto a livello degli Stati membri e può ritenersi un notevole progresso (cfr. il paragrafo 90).

INTRODUZIONE

Gli obiettivi

1. La presente relazione ha lo scopo di valutare il funzionamento del sistema riformato di liquidazione dei conti(1) in generale, con particolare attenzione per l'attività degli organismi di certificazione e per la procedura di conciliazione. In passato la Corte ha esaminato alcune caratteristiche del sistema, in specie il riconoscimento degli organismi pagatori nel contesto della liquidazione dei conti del 1996(2). Il periodo esaminato riguarda gli esercizi FEAOG 1991-1998, ma non sono analizzate le decisioni di liquidazione di per sé, poiché le constatazioni della Corte al riguardo sono riportate nelle sue relazioni annuali e in altre pubblicazioni (tabella 1).

Tabella 1

Decisioni di liquidazione e tempi relativi per gli esercizi FEAOG 1991-1998

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Cenni storici sulla procedura di liquidazione dei conti

2. Fino al 1996 la decisione di liquidazione dei conti si fondava principalmente sui controlli eseguiti da un'unità apposita della direzione generale Agricoltura della Commissione e riguardanti in particolare l'attuazione delle misure negli Stati membri. Sebbene non fossero previsti controlli sugli organismi pagatori in quanto tali e i conti di questi ultimi non fossero oggetto di certificazione, tali controlli potevano portare a rettifiche delle spese dichiarate dagli Stati membri. Quando tutte le rettifiche relative a un dato esercizio FEAOG erano note, esse venivano incluse in un'unica decisione di liquidazione dei conti, presa dalla Commissione. Queste procedure causavano notevoli ritardi nell'adozione delle decisioni di liquidazione.

3. Nell'aprile 1991, la Commissione ha creato un gruppo di lavoro, con il compito di proporre una riforma del sistema di liquidazione dei conti. La relazione di questo gruppo, presentata nell'ottobre 1992 (e denominata "relazione Belle" dal nome del presidente del gruppo), ha aperto la strada a due cambiamenti fondamentali: la separazione delle decisioni finanziarie e delle decisioni di conformità e l'introduzione di una procedura di conciliazione. Essa raccomandava un approccio preventivo anziché punitivo e un rapporto tra Commissione e Stati membri ispirato a maggiore cooperazione e spirito di partenariato. Secondo le intenzioni, questa procedura riformata doveva essere applicata con l'esercizio FEAOG 1992 ma, ad eccezione della procedura di conciliazione, la sua applicazione è stata ritardata fino al 1996.

4. Le riforme sono state introdotte con una modifica del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio(3) relativo al finanziamento della politica agricola comune. Nel suo parere del dicembre 1994 sulle proposte di modifica(4), la Corte si dichiarava favorevole al principio di un'unica decisione annuale di liquidazione dei conti, riconoscendo al tempo stesso i problemi connessi al sistema in vigore e cioè i notevoli ritardi nelle decisioni di liquidazione e le deficienze del controllo interno. La Corte riteneva che il nuovo sistema, con la separazione delle decisioni, fosse un compromesso più che una soluzione ai problemi della liquidazione. Essa raccomandava una certa prudenza e suggeriva di sottoporre il sistema a un periodo sperimentale e ad una valutazione completa da parte della Commissione entro il 31 dicembre 1998.

5. La proposta è diventata il regolamento (CE) n. 1287/95 del Consiglio(5). La proposta della Corte di un periodo sperimentale seguito da una valutazione non è stata adottata. I principali cambiamenti hanno riguardato il riconoscimento degli organismi pagatori da parte delle autorità competenti negli Stati membri e la certificazione annuale dei conti degli organismi pagatori, che costituisce la base della decisione di liquidazione finanziaria della Commissione. Il certificato deve indicare se l'organismo di certificazione ha ottenuto adeguate garanzie in merito alla completezza, esattezza e veridicità dei conti dell'organismo pagatore. Esso esamina la conformità dei pagamenti alle norme comunitarie solo per quanto concerne la capacità della struttura amministrativa degli organismi pagatori di garantire che tale conformità sia stata verificata prima dell'esecuzione del pagamento.

6. La relazione Belle raccomandava che la Commissione fosse competente per il riconoscimento degli organismi pagatori e l'approvazione della nomina degli organismi di certificazione, ma il Consiglio non ha accettato la proposta della Commissione.

7. Le modalità di applicazione delle procedure di liquidazione riformate sono state stabilite dal regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione(6), il quale definisce, in un allegato, le linee direttrici relative ai criteri per il riconoscimento degli organismi pagatori da parte degli Stati membri, nonché la natura e i compiti dell'organismo di certificazione. L'organismo di certificazione deve redigere una relazione ed un certificato per ogni organismo pagatore entro il 31 gennaio dell'esercizio successivo all'esercizio di riferimento. Il certificato, la relazione e i conti devono essere presentati entro il 10 febbraio alla Commissione, che li verifica e comunica l'esito del suo esame agli Stati membri entro il 31 marzo.

8. In base alle informazioni di cui sopra, la Commissione adotta una decisione di liquidazione finanziaria entro il 30 aprile. L'articolo 5, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (CEE) n. 729/70(7) dispone che la decisione finanziaria riguarda "la completezza, l'esattezza e la veridicità dei conti trasmessi". L'articolo 5, paragrafo 2, lettera c), autorizza la Commissione a decidere in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario in quanto non erogate in conformità delle norme comunitarie. Queste decisioni di conformità non devono essere adottate entro un termine definito, ma le rettifiche possono essere applicate retroattivamente solo per i due anni(8), al massimo, precedenti la relativa notifica scritta allo Stato membro interessato.

IL RICONOSCIMENTO

Il numero e la natura degli organismi pagatori

9. L'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 729/70 descrive i requisiti generali per il riconoscimento degli organismi pagatori, ma non precisa la forma di questi ultimi, limitandosi ad indicare [articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 729/70] che essi sono "servizi e organismi degli Stati membri". Il riconoscimento degli organismi pagatori è di competenza esclusiva degli Stati membri. Per la maggior parte tali organismi sono strutture indipendenti organizzate per settore di mercato (Francia, Paesi Bassi) oppure secondo criteri geografici (Germania, Spagna, Austria). In alcuni Stati membri esiste un solo organismo pagatore (Danimarca, Grecia, Svezia), oppure un organismo generale con alcuni organismi specializzati di dimensioni molto minori (Belgio, Italia, Portogallo). In alcuni casi l'organismo pagatore è amorfo, nel senso che è costituito da un intero ministero (Irlanda, Lussemburgo, Finlandia, Regno Unito). Ciò può creare problemi quando si tratti di stabilire se gli uffici locali debbano considerarsi o meno organismi delegati. In Germania (Baviera, Baden-Württemberg), l'organismo pagatore consiste in una o più unità specifiche (Baviera), ma il riconoscimento riguarda i ministeri nel complesso e ha implicazioni per l'indipendenza dell'organismo di certificazione.

10. A norma dello stesso articolo, gli Stati membri limitano il numero degli organismi pagatori al minimo necessario. In passato la Corte ha già espresso la sua preoccupazione per il numero crescente di questi organismi ed ha raccomandato una razionalizzazione [relazione speciale n. 21/98(9) e, più recentemente, la relazione annuale 1998(10)]. L'Austria ne ha chiusi tre di piccole dimensioni, ma in altri Stati membri 16 organismi pagatori hanno dichiarato meno di 10 milioni di euro nel 1998. Nello stesso anno questi organismi erano 91 (tabella 2). Questo numero è sceso a 86 nel 2000, ma l'Italia ha dichiarato che intende creare organismi pagatori regionali (fino a 20). Tenuto conto del compito già difficile affidato all'unità di liquidazione dei conti - che deve esaminare e valutare 90 relazioni in sei settimane (da metà febbraio a fine marzo) - un'ulteriore proliferazione degli organismi in causa indurrà la Commissione a dedicare maggiori risorse a tale compito oppure essa rischierà di diluire la propria copertura e/o di ritardare la decisione di liquidazione finanziaria oltre i termini regolamentari.

11. Sebbene nei regolamenti non figuri un'indicazione esplicita in questo senso, per la sua stessa natura il riconoscimento non è trasferibile. Pertanto, la Commissione dovrebbe insistere affinché, quando i nuovi organismi pagatori succederanno all'AIMA in Italia e al Gedidagep in Grecia(11), siano tutti sottoposti alla procedura di riconoscimento.

12. In Irlanda, un nuovo organismo pagatore (DMNR) ha eseguito pagamenti per 33 milioni di euro nel corso del 1998, ma ha ottenuto il riconoscimento soltanto nel dicembre dello stesso anno.

Tabella 2

Organismi pagatori e relativi organismi di certificazione

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L'inosservanza dei criteri di riconoscimento

I criteri

13. Le linee direttrici per i criteri di riconoscimento sono esposte nell'allegato al regolamento (CE) n. 1663/95. Nel contesto dei conti 1996(12), la Corte ha formulato osservazioni su diverse carenze in materia di riconoscimento: deficienze nel controllo interno, mancanza di sicurezza dei sistemi informativi, sorveglianza insufficiente dei servizi delegati e problemi contabili. Nella relazione annuale sull'esercizio 1998, la Corte ha sottolineato in particolare il problema persistente della delega delle funzioni e della tutela degli interessi finanziari della Comunità. Anche se da allora si sono registrati alcuni miglioramenti, permangono notevoli deficienze che sono trattate qui di seguito.

I debitori

14. Il punto 2 dell'allegato al regolamento (CE) n. 1663/95 prescrive inoltre la debita registrazione dei debitori nei libri contabili. La situazione dei debitori è rimasta insoddisfacente nel 1998, anno in cui gli organismi pagatori hanno indicato un totale di crediti da riscuotere pari a circa 1000 milioni di euro (relazione annuale 1998, paragrafo 2.94). Di conseguenza, la Commissione ha diffuso una nuova versione della sua linea direttrice (n. 5) nel luglio 1998 e l'unità di liquidazione dei conti ha intrapreso una serie di visite presso i 9 organismi pagatori con il più alto livello di crediti registrati. La Commissione è giunta alla conclusione che la gestione dei crediti è migliorata dalla riforma della procedura di liquidazione dei conti, ma che i libri mastri dei debitori sono ancora incompleti, un importo elevato non sarà mai recuperato e i crediti di grande entità riguardano per la maggior parte casi segnalati all'ufficio europeo della lotta antifrode (ULAF) a norma dell'articolo 3 del regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio(13).

15. L'ULAF ha il compito di sorvegliare il recupero dei crediti notificati dagli Stati membri. In base alle informazioni pervenute dagli Stati membri, quando i crediti sono considerati irrecuperabili, l'ULAF propone alla Commissione di imputarli al bilancio comunitario oppure allo Stato membro solo se questo abbia dato prova di negligenza nella ricerca dei debitori. Le rettifiche sono notificate agli Stati membri e quindi seguono le normali procedure di liquidazione (conciliazione, decisione formale, ecc.).

16. Le rettifiche più recenti basate sulle notifiche dell'ULAF risalgono al 1994 (decisione del maggio 1998) e al 1995 (decisione del febbraio e luglio 1999 e del marzo 2000). Queste rettifiche ammontano ad appena 1 milione di euro, mentre, secondo l'ULAF, gli importi da recuperare sono pari a 1700 milioni di euro. Nel 1999 l'ULAF ha passato in rassegna tutti i casi notificati prima del 1995 e ancora in sospeso (per un valore di 1000 milioni di euro), per stabilire se imputarli alla Comunità oppure agli Stati membri. Elenchi di crediti e relative proposte di imputazione sono stati inviati a sei Stati membri(14) [2,6 milioni di euro alla Comunità; 57,2 milioni di euro agli Stati membri (di cui il 90 % riguardava la Spagna) e 2,6 milioni di euro per casi da chiarire]. Gli elenchi relativi ad altri Stati membri, comprendenti i due debitori più importanti (Italia e Germania, che rappresentano rispettivamente il 75 % e il 6 % di tutti i crediti prima del 1995), non sono stati ancora comunicati. Le decisioni sulle rettifiche che in definitiva saranno apportate non verranno adottate fino al 2001.

Il controllo interno

17. A norma del punto 3 dell'allegato al regolamento (CE) n. 1663/95, l'organismo pagatore deve dotarsi di un servizio di controllo interno, per garantire l'efficace funzionamento del controllo interno, e di un servizio tecnico per verificare gli elementi che giustificano i pagamenti ai richiedenti.

18. Vari organismi pagatori francesi (Ofival, FIRS, Cnasea) non dispongono di risorse di controllo interno sufficienti per soddisfare i criteri di riconoscimento. L'SDE è composto di 93 DDAF (per le quali è competente il ministero dell'agricoltura) e del Tesoro (parte del ministero delle Finanze), per i quali il controllo interno e il controllo esterno sono insufficienti. Tale situazione è aggravata dal fatto che le DDAF sono responsabili anche dell'amministrazione e delle ispezioni in loco relative a un numero elevato di regimi FEAOG (principalmente SIGC e rappresentanti il 72 % delle spese dichiarate nel 1998) per conto di altri organismi pagatori.

La delega

19. In virtù del punto 2 dell'allegato, l'organismo pagatore esegue e contabilizza i pagamenti. In Danimarca, tuttavia, l'organismo pagatore aveva delegato queste funzioni allo Strukturdirektoratet per quanto riguarda le misure di accompagnamento e allo Skov-og Naturstyrelsen per le misure nel settore della silvicoltura. In Grecia, l'organismo pagatore ha delegato la funzione di pagamento alle cooperative e gli importi vengono spesso versati in contanti ai beneficiari finali. Queste deleghe superano chiaramente i limiti fissati nell'allegato del regolamento.

20. Il punto 4 dell'allegato prevede la delega delle funzioni di autorizzazione e/o del servizio tecnico, purché le responsabilità siano definite chiaramente e gli organismi delegati dispongano di sistemi efficaci per garantire di poter espletare i compiti loro affidati. I risultati dei controlli tecnici precedenti i pagamenti devono essere comunicati regolarmente all'organismo pagatore. Nella maggior parte dei casi questi controlli sono svolti nel contesto dell'SIGC o delle restituzioni all'esportazione.

21. In Francia gli organismi pagatori dovrebbero avere un migliore accesso alle DDAF, per consentire all'organismo di certificazione di accertare che le procedure degli organismi pagatori "offrono adeguate garanzie per quanto riguarda la conformità delle operazioni imputate al Fondo (FEAOG) alle norme comunitarie". Il Regno Unito considera gli uffici regionali degli organismi pagatori come parte integrante di questi ultimi anziché come organismi delegati e questa situazione è stata accettata dalla Commissione, in quanto l'organismo di certificazione ha pieno accesso agli stessi.

22. L'ispezione fisica delle merci che usufruiscono di restituzioni all'esportazione è effettuata dalle autorità doganali nazionali. Queste ultime sono amministrazioni indipendenti, responsabili di un'ampia gamma di controlli sulle esportazioni, compresi quelli relativi ai prodotti della PAC. Come tali, esse non sono organismi delegati e non sono formalmente tenute a fornire agli organismi pagatori informazioni sui controlli eseguiti. Nondimeno, è evidente che gli organismi pagatori necessitano di tali informazioni, per poter garantire che i controlli precedenti il pagamento delle restituzioni all'esportazione sono stati svolti(15). Al riguardo, il flusso di informazioni fra le autorità doganali e gli organismi pagatori è stato generalmente insufficiente e la Commissione ha insistito affinché il problema fosse risolto sotto forma di un protocollo fra le due parti. Nonostante la firma dei protocolli, la qualità e/o il numero delle ispezioni fisiche da parte dei servizi doganali continuano a essere fonte di preoccupazione in alcuni Stati membri (Germania, Italia, Svezia) e i dati forniti sono ancora insufficienti (Grecia, Francia) affinché gli organismi pagatori possano garantire la conformità dei pagamenti delle restituzioni all'esportazione alla normativa comunitaria.

Le sanzioni

23. A norma dell'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 729/70, gli Stati membri, e non la Commissione, hanno la facoltà di revocare il riconoscimento. Come mostra la tabella 3, per i conti di taluni organismi pagatori sono state formulate riserve per più di un esercizio. Gli Stati membri di solito hanno trattato problemi specifici anziché revocare il riconoscimento, benché le relative conseguenze potessero essere molto gravi nel caso in cui l'organismo pagatore in causa fosse molto importante o perfino l'unico esistente. Qualora ritenga che uno Stato membro non si adopera abbastanza per migliorare la situazione, la Commissione può ridurre gli anticipi mensili di cui all'articolo 13 della decisione 94/729/CE del Consiglio(16). Questa sanzione è stata comminata solo al Portogallo (5,3 milioni di euro, deficienze del SICG - 1999) e alla Grecia (105,7 milioni di euro, deficienze dell'SIGC e mancata applicazione di altri criteri di riconoscimento - 1999).

Tabella 3

Riserve sui conti degli organismi pagatori formulate dagli organismi di certificazione dal 1996

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GLI ORGANISMI DI CERTIFICAZIONE

I requisiti

24. A norma dell'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1663/95, l'organismo di certificazione è indipendente dall'organismo pagatore sotto il profilo funzionale e basa la propria certificazione su un esame delle procedure e sull'esame di un campione di operazioni. Il certificato deve dichiarare se i conti siano completi, esatti e veritieri e se le procedure di controllo interno abbiano funzionato in modo soddisfacente. Il certificato deve basarsi su una relazione che espone le constatazioni dell'organismo di certificazione. In ogni caso, per quanto riguarda l'aspetto della conformità, il certificato si limita a garantire che l'organismo pagatore stesso può dimostrare di disporre delle strutture amministrative necessarie a stabilire che la conformità delle domande viene verificata prima dell'esecuzione del pagamento. L'organismo di certificazione effettua l'esame attenendosi alle norme di controllo accettate a livello internazionale.

25. L'unità di liquidazione ha esaminato i lavori degli organismi di certificazione, verificando e analizzando le loro relazioni e discutendo eventuali constatazioni chiave e/o deficienze apparenti nelle relazioni, nel corso di visite a vari organismi pagatori e organismi di certificazione. Benché l'unità abbia esaminato le metodologie degli organismi di certificazione riguardo al campionamento e alla valutazione degli errori, oppure al rispetto delle norme di controllo internazionali, questo aspetto non ha fatto parte sistematicamente dei suoi lavori.

26. In passato, funzionari della DG Controllo finanziario (ora DG Audit) accompagnavano le équipe responsabili della liquidazione nel corso di visite agli organismi di certificazione ed agli organismi pagatori. In alcuni casi, i lavori di riconoscimento/certificazione erano ripartiti fra la DG Agricoltura e la DG Audit. A parere della Corte, la DG Audit non dovrebbe svolgere compiti che sono più appropriatamente assolti dalla DG Agricoltura, ma dovrebbe valutarli.

27. Nel corso del 1999 la Corte ha visitato 18 organismi di certificazione (tabella 2) per esaminare in modo approfondito i lavori da essi svolti in relazione ai conti del 1998 e verificare se tali organismi avessero operato rispettando le norme di controllo internazionalmente accettate. Complessivamente, gli organismi di certificazione visitati erano responsabili della certificazione dei conti di 48 organismi pagatori, che rappresentavano il 70 % circa delle spese complessive dichiarate nel 1998. Risulta dall'esame della Corte che la qualità dei lavori di 11 organismi di certificazione risponde ai requisiti della Commissione e consentirebbe alla Corte di fare assegnamento su di essi (tabella 4(. Giova osservare che la qualità generale delle relazioni prodotte dagli organismi di certificazione per gli anni 1996-1998 è migliorata.

Tabella 4

Risultato della valutazione degli organismi di certificazione svolta dalla Corte

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L'indipendenza

28. Alla certificazione dei conti del 1998 di 91 organismi pagatori hanno provveduto sessanta organismi di certificazione, di cui 41 nelle sole Germania e Spagna a causa della struttura federale di questi paesi. In generale, gli organismi di certificazione sono società private oppure organismi pubblici (tabella 2). Le società private si sono occupate direttamente della certificazione di 9610 milioni di euro (il 25 % delle spese complessive dichiarate). La designazione e l'eventuale remunerazione degli organismi di certificazione sono di competenza degli Stati membri. Le società private sono state incaricate tramite gara oppure per trattativa privata.

29. In Danimarca, fino al 1998 l'unità di audit interno dell'organismo pagatore ha assolto i compiti dell'organismo di certificazione e non era indipendente. In Germania (Baviera, Baden-Württemberg), l'audit interno e l'organismo di certificazione sono riuniti nella stessa unità "combinata", che dipende dal ministero dell'Agricoltura(17). In Austria (Zollamt Salzburg), l'indipendenza dell'organismo di certificazione era compromessa, in quanto esisteva una situazione di conflitto di interessi per uno dei due controllori, che ricopriva incarichi anche all'interno del "Finanzlandesamt Salzburg", responsabile dell'organismo pagatore stesso. Dall'epoca del controllo questi problemi sono stati risolti dalla Commissione.

30. Alcuni organismi di certificazione si sono avvalsi dei servizi responsabili dell'audit interno degli organismi pagatori per svolgere test di convalida su un campione di pagamenti. Si tratta di una percentuale compresa fra il 10 % (Svezia) ed oltre il 50 % (Italia (ENR), Paesi Bassi (Laser), Portogallo (INGA, Ifadap) del complesso dei lavori. Benché gli organismi di certificazione possano fare utilmente assegnamento sui lavori di queste unità, in sede di valutazione dei controlli interni, le risorse di audit interno non dovrebbero essere impegnate nel lavoro di certificazione a tal punto che le unità in causa non sono più in grado di assolvere gli altri compiti loro affidati e pertanto si pregiudica la capacità degli organismi pagatori di rispettare i criteri di riconoscimento.

Le norme di controllo

31. La linea direttrice della Commissione sui "Principi per la certificazione dei conti di un organismo pagatore" (luglio 1997) stabilisce chiaramente che la certificazione deve essere svolta in larga misura in conformità delle norme di controllo internazionali (IAS), ora denominate norme internazionali sul controllo [International Standards on Auditing (ISA)], stabilite dalla Federazione internazionale degli esperti contabili [International Federation of Accountants (IFAC)].

32. Il manuale IFAC dispone che la documentazione relativa al controllo deve consentire a un altro controllore, che non ha alcuna esperienza precedente del controllo in questione, di comprendere i lavori svolti e le motivazioni delle principali decisioni adottate. L'esame eseguito dalla Corte sui documenti di lavoro relativi al controllo, conservati dagli organismi di certificazione a sostegno delle relazioni, ha rivelato che la portata e la qualità degli stessi variavano da insoddisfacenti (Irlanda) a complete (Grecia, Spagna, Paesi Bassi, Portogallo). In molti casi l'organismo di certificazione non ha archiviato debitamente la documentazione, non ha indicato sui documenti di lavoro i nomi degli autori e la data di redazione, o non ha fornito elementi probatori dell'esame gestionale (Francia, Austria, Regno Unito, Svezia). Una particolare deficienza riguarda la documentazione attinente al campionamento.

Il campionamento

Il metodo

33. Secondo la linea direttrice n. 3 della Commissione sui "Principi per la certificazione dei conti di un organismo pagatore" (luglio 1997), l'organismo di certificazione deve prefiggersi di raggiungere un livello di sicurezza del 95 % in merito all'esattezza dei conti. Questo livello di sicurezza può essere ottenuto esaminando il sistema di controllo interno e sottoponendo a test un campione di operazioni. Ai fini del campionamento si raccomanda il metodo MUS.

34. La maggior parte degli organismi di certificazione ha optato per il metodo MUS (tabella 5). Fra quelli che non vi hanno fatto ricorso per il 1998, alcuni [Italia (AIMA), Austria (AMA)] hanno espresso l'intenzione di adottarlo per il 1999. Sebbene il metodo MUS sia stato utilizzato per determinare la dimensione del campione, esso non sempre è stato applicato per selezionare le operazioni [Grecia, Italia (DCCC)].

35. Alcuni organismi di certificazione hanno affidato il campionamento agli organismi di coordinamento/organismi pagatori [Francia, Austria (AMA)], ma ormai svolgono questo compito direttamente. In Spagna, l'organismo di certificazione di quattro comunità autonome ha affidato il campionamento ad un'università e non è stato in grado di fornire una documentazione a sostegno sufficiente.

Tabella 5

Criteri di campionamento per il 1998

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Le popolazioni

36. È essenziale stabilire se la popolazione da cui viene estratto il campione sia completa. Ciò significa che l'organismo di certificazione deve raffrontare i dati relativi alla popolazione con i conti. Gli organismi di certificazione di alcuni organismi pagatori non hanno presentato prove di questo aspetto del loro lavoro (Irlanda, Italia, Regno Unito), mentre altri non sono stati in grado di raffrontare i dati [SDE (Francia)]. In alcuni casi, la popolazione conteneva erroneamente pagamenti che non riguardavano il FEAOG e/o l'elemento nazionale delle misure cofinanziate (Irlanda, Regno Unito), il che può influire sulle conclusioni tratte dai risultati dei sondaggi.

I parametri

37. Il campionamento serve a determinare se gli errori nei conti siano, nel complesso, rilevanti (cioè troppo importanti per essere accettabili). A questo scopo si procede estrapolando gli errori riscontrati nel campione e raffrontando l'errore più probabile risultante e il limite superiore dell'errore(18) con una soglia di rilevanza prestabilita. Se il limite superiore dell'errore è inferiore alla soglia di rilevanza, i conti possono considerarsi accettabili. Tutti gli organismi di certificazione visitati hanno applicato una soglia di rilevanza dell'1 %.

38. Gli organismi di certificazione sono tenuti ad ottenere una sicurezza complessiva del 95 % dai propri controlli, ma essa non deve basarsi unicamente su test di convalida svolti su elementi del campione. Le norme di controllo consentono anche di ottenere parte di tale sicurezza da una valutazione dei rischi intrinseci e di controllo, riducendo pertanto la percentuale relativa ai test di convalida e di conseguenza le dimensioni del campione. Nondimeno, per ottenere la sicurezza valutando i rischi di controllo, il controllore, esaminando e sottoponendo a test il funzionamento del sistema di controllo interno, deve giungere alla conclusione che esso è molto soddisfacente.

39. Due terzi degli organismi di certificazione hanno cercato di ottenere l'intera sicurezza richiesta (il 95 % raccomandato dalla Commissione) da test di convalida su elementi del campione (tabella 5) Alcuni si sono basati sull'esperienza maturata e sul buon livello del controllo interno per ridurre il grado di sicurezza ottenuto dai sondaggi sul campione, di conseguenza riducendo la dimensione di quest'ultimo (tabella 5). In Danimarca, si è valutato il rischio per ciascuna popolazione e si è definito il campione in modo da ottenere l'80 % di sicurezza da test sui campioni per i seminativi e il 90 % per le restituzioni all'esportazione. L'organismo di certificazione dell'ENR (Italia) ha cercato di ottenere l'80 % di sicurezza dal campione e il resto da una propria valutazione delle procedure di controllo interno e, in particolare, dal lavoro svolto dall'unità di audit interno, sebbene la misura relativa agli aiuti per ettaro sia stata introdotta per la prima volta nel 1998 e, di conseguenza, né l'organismo di certificazione, né l'unità di audit interno avevano esperienza in materia di controlli su tale regime. In Irlanda, l'organismo di certificazione ha cercato di ottenere una percentuale di sicurezza del 75 % dal campione per la maggior parte dei regimi controllati. Nel caso del Regno Unito, dal 63 al 74 % della sicurezza è stato ottenuto da test di convalida, mentre il resto proviene da una valutazione dei rischi intrinseci e di controllo. Questi livelli ridotti di sicurezza sono accettabili quando l'organismo di certificazione può dimostrare di essere in grado di ottenere da altre fonti la sicurezza supplementare richiesta.

Le dimensioni del campione

40. Secondo la linea direttrice "Campionamento e valutazione degli errori" diffusa dalla Commissione nel luglio 1998, almeno l'85 % del livello di sicurezza dovrebbe essere ottenuto da test di convalida. Ciò implica una dimensione minima del campione di 223 operazioni, che diventano 406 se l'intero livello di sicurezza deve provenire da test di convalida. Sebbene questa linea direttrice sia stata diffusa troppo tardi per influire sul campionamento effettuato dagli organismi di certificazione per la certificazione del 1998, la maggior parte degli stessi aveva comunque estratto campioni di quest'ordine di grandezza. Alcuni hanno sottoposto a test un numero di operazioni ben superiore a quello risultante dall'applicazione rigorosa del MUS. L'RRV (Svezia), ad esempio, ne ha esaminate il doppio.

41. Per il 1998, gli organismi di certificazione hanno sottoposto a test circa 32000 pagamenti. A livello nazionale le differenze nel numero di operazioni esaminate sono particolarmente evidenti, in una gamma che varia fra 131 per la Grecia e oltre 11000 per la Spagna. Ciò è in larga misura ascrivibile al numero e alla natura degli organismi pagatori stessi, ma è parimenti importante la discrezionalità concessa agli organismi di certificazione nel decidere il numero di popolazioni necessarie ai fini del controllo.

La valutazione degli errori

42. La linea direttrice della Commissione cita la norma IAS n. 19 (sostituita dalla norma ISA n. 530), la quale recita: "Il controllore deve analizzare qualsiasi errore rilevato nel campione e proiettare gli errori riscontrati nel campione sulla popolazione. Egli deve poi raffrontare l'errore proiettato sulla popolazione con l'errore tollerabile". A questo scopo, l'organismo di certificazione deve calcolare l'EPP e l'LSE(19). In senso stretto, soltanto se l'LSE è inferiore alla soglia di rilevanza prestabilita, il controllore sarà sicuro al 95 % che non sussiste una frequenza rilevante dell'errore.

43. Gli errori si suddividono in due categorie principali: sostanziali e formali. Gli errori sostanziali sono errori che hanno una certa incidenza finanziaria e implicano che un importo errato è stato versato al beneficiario e quindi erroneamente rimborsato dalla Commissione. Gli errori formali sono errori che si verificano nel trattamento di una particolare operazione, ma in questo caso l'importo versato al beneficiario e dichiarato alla Commissione è corretto. Sotto il profilo della certificazione dei conti, alla Commissione interessano soltanto gli errori sostanziali. All'interno di questa categoria si distinguono gli errori sistematici e gli errori casuali (non ricorrenti). Gli errori sistematici devono essere oggetto d'indagine per accertarne l'effettiva portata nella popolazione e non devono essere estrapolati. Gli errori casuali riscontrati nel campione devono essere estrapolati.

44. La Corte ritiene che la valutazione degli errori, quale è presentata nelle relazioni degli organismi di certificazione, sia talvolta incompleta o incoerente. In particolare:

a) mentre alcuni Stati membri hanno incluso tutti gli errori riscontrati a prescindere dal loro valore (Germania), altri hanno un livello di tolleranza integrato, per cui gli errori minori sono stati esclusi dall'estrapolazione (Italia);

b) l'organismo di certificazione non ha considerato come errori le detrazioni nazionali dai pagamenti ai beneficiari (Grecia);

c) gli errori sistematici, benché descritti nella relazione dell'organismo di certificazione, non sono stati quantificati, né inclusi nella sintesi della valutazione degli errori e sono stati imputati al bilancio nazionale (Regno Unito);

d) alcuni errori sono stati riclassificati da casuali a sistematici e pertanto non sono stati estrapolati (Germania, Svezia) e, in Italia, un pagamento irregolare riscontrato nel campione esaminato dall'organismo di certificazione non è stato considerato come errore in quanto era stata avviata la procedura di recupero, ma questo si è verificato solo dopo la chiusura dei conti.

45. Per i 37 organismi pagatori (che rappresentano il 36 % delle spese) per i quali gli organismi di certificazione hanno calcolato l'EPP, l'importo totale degli errori ammonta a 43,4 milioni di euro, equivalenti a un tasso d'errore dello 0,2 %. Per altri 17 organismi pagatori (che coprono il 33 % delle spese), gli organismi di certificazione indicano esplicitamente nelle proprie relazioni di non aver rilevato errori. Per i restanti 37 organismi pagatori (31 % delle spese), non è chiaro se siano stati riscontrati errori o se gli errori non siano stati estrapolati.

46. Nel ricalcolare le valutazioni degli errori per la Germania, la Commissione ha riscontrato che tre organismi di certificazione (Baviera, Baden-Württemberg, Bassa Sassonia) avevano erroneamente approvato i conti degli organismi pagatori. Successivamente, due organismi di certificazione (Baviera e Baden-Württemberg) hanno convinto la Commissione dell'esattezza dei loro conti riclassificando alcuni errori casuali come errori sistematici. Analogamente, in Svezia l'organismo di certificazione ha rilevato due errori a causa dei quali avrebbe dovuto esprimere riserve sui conti, ma ha deciso di classificare l'errore più rilevante come sistematico e di svolgere ulteriori lavori. Questa possibilità è prevista nella nuova linea direttrice diffusa nel luglio 1998 e consente in effetti agli Stati membri di evitare la formulazione di riserve procedendo a lavori di controllo supplementari. A parere della Corte, questa scelta è accettabile soltanto se i lavori in causa sono svolti prima della presentazione del certificato.

47. Gli organismi di certificazione visitati non danno seguito agli errori rilevati nel corso dei lavori di certificazione dell'anno precedente. Inoltre, la Commissione non sorveglia i tassi d'errore. Per stabilire se la situazione di un dato organismo pagatore stia migliorando oppure si stia deteriorando, oppure per individuare eventuali anomalie apparenti nei tassi di errore comunicati dagli organismi di certificazione per i vari organismi pagatori nello stesso Stato membro, la Commissione dovrebbe iniziare a creare una base di dati.

Gli uffici locali e i controlli in loco

48. Alcuni organismi di certificazione non hanno controllato a sufficienza gli uffici locali. In Spagna, ad esempio, nelle comunità autonome esistono diversi uffici regionali ed un numero ancor più elevato di uffici locali che trattano le domande, ma pochi sono visitati dall'organismo di certificazione(20).

49. Il regolamento (CE) n. 1663/95 non vieta agli organismi di certificazione di svolgere visite in loco presso i beneficiari finali. Essi sono tenuti a certificare che l'organismo pagatore è in grado di garantire che le domande di pagamento sono conformi alle norme comunitarie prima che il pagamento sia eseguito (cfr. il paragrafo 5). In pratica, per la maggior parte dei regimi si tratta di verificare se l'SIGC sia stato applicato correttamente e siano stati eseguiti i controlli richiesti nelle aziende agricole. La maggior parte degli organismi di certificazione si è limitata a confermare lo svolgimento del numero di controlli in loco richiesto senza ripeterli, né partecipare alle ispezioni dell'SIGC. Per quanto riguarda i tassi di errore e le sanzioni comminate nel contesto dell'SIGC, in generale, gli organismi di certificazione non dispongono o non si avvalgono di tali informazioni quando certificano la conformità alle norme comunitarie. Poiché la Commissione non richiede agli organismi pagatori di presentare chiaramente i risultati dei loro accertamenti in termini di campioni casuali e di campioni basati sul criterio di rischio, né di quantificare le sanzioni comminate, ciò significa che non viene calcolato un fattore fondamentale per misurare il valore effettivo dell'errore per la popolazione SIGC. La Commissione deve insistere affinché questo dato sia fornito e verificato dall'organismo di certificazione.

50. In Svezia l'organismo di certificazione non è autorizzato, per legge, a svolgere controlli in loco presso i beneficiari finali. In altri Stati membri esiste una maggiore elasticità. In Austria, ad esempio, l'organismo di certificazione ha accompagnato gli ispettori dell'SIGC nel corso di 29 visite. In Spagna, in una delle tre comunità autonome visitate dalla Corte, l'organismo di certificazione ha presenziato a 3 delle 10 ispezioni ripetute dai servizi tecnici dell'organismo pagatore. Nei Paesi Bassi l'organismo di certificazione non ha partecipato a nessuna ispezione. A parere della Corte, gli organismi di certificazione dovrebbero dare maggior peso alla loro valutazione dell'efficacia dell'SIGC e procurarsi informazioni di prima mano accompagnando gli ispettori in occasione delle visite sia normali, sia ripetute. Lo stesso vale per i controlli doganali.

La formulazione di riserve sui conti

51. La tabella 3 mostra che il numero di conti su cui gli organismi di certificazione hanno espresso riserve è diminuito del 40 % (da 21 a 13) nel periodo 1996-1998. Tuttavia, le spese incluse nei conti oggetto di riserve nel 1998 restano inaccettabilmente elevate, cioè 11700 milioni di euro (pari al 30 %). Sette organismi pagatori hanno ricevuto certificati con riserve per il 1996 e il 1997, ma successivamente i certificati erano privi di riserve. Tre organismi pagatori continuano a destare preoccupazione in quanto hanno ricevuto certificati con riserve per il 1997 e il 1998 e tra questi si trova la Grecia, il terzo organismo pagatore in ordine d'importanza. Solo i conti del FEGA (Spagna) sono stati certificati con riserva per tre anni consecutivi. Le riserve erano dovute tutte ai limiti posti all'ambito del controllo (l'organismo di certificazione non è riuscito a ottenere tutte le informazioni necessarie) e all'inosservanza dei criteri di riconoscimento - la contabilità relativa alle scorte e ai debitori, il controllo sugli organismi delegati, le prestazioni dei servizi tecnici (SIGC), i sistemi contabili e di controllo interno.

52. Le riserve espresse su un dato conto possono avere come conseguenza che le spese dichiarate dall'organismo pagatore siano separate dalla decisione finanziaria di aprile in attesa di ulteriori chiarimenti/indagini. Il conto è successivamente liquidato con o senza rettifiche dalla Commissione in una seconda decisione. La Commissione accetta alcuni conti oggetto di riserve quando queste ultime non hanno rilevanza finanziaria per l'esercizio in causa.

LE DECISIONI DI CONFORMITÀ

53. La decisione di liquidazione finanziaria adottata per un dato esercizio FEAOG non impedisce alla Commissione di rifiutare in un secondo tempo spese che a suo parere non sono state erogate in conformità delle norme comunitarie. Anche se gli organismi di certificazione non sono tenuti a certificare la legittimità e la regolarità delle spese dichiarate dagli organismi pagatori, nelle loro relazioni spesso formulano osservazioni al riguardo. Le relazioni forniscono pertanto un contributo ai lavori dell'unità della DG Agricoltura, responsabile delle indagini di conformità. Questa unità ha un considerevole programma continuo, inteso a verificare che le disposizioni comunitarie siano state applicate correttamente e che i pagamenti eseguiti a favore dei destinatari finali siano stati esatti. Quando questi controlli evidenziano una gestione insoddisfacente degli aiuti all'agricoltura, la Commissione ha la facoltà di imporre rettifiche, che possono essere forfettarie (2 %, 5 %, 10 % o 25 %) delle spese in questione oppure, se possibile, in base ad una quantificazione specifica dei pagamenti errati a favore dei beneficiari. Qualsiasi rettifica di questo tipo proposta dalla Commissione, a seguito di un'indagine causata dalle osservazioni suddette oppure di proprie indagini, dev'essere notificata agli Stati membri, che hanno il diritto di avvalersi della procedura di conciliazione. Solo una volta esperita questa procedura, la Commissione può adottare una decisione di conformità. La retroattività non può superare i due anni precedenti la data di notifica dei risultati del controllo.

54. La prima decisione di conformità non è stata adottata fino al febbraio 1999 (tabella 1) e consisteva per lo più in rettifiche dovute a carenze ripetute. La seconda decisione riguardava deficienze nell'attuazione del regime per gli animali di età superiore ai trenta mesi (Over Thirty Months Scheme) nel Regno Unito(21), mentre la terza si riferiva a pagamenti tardivi e ad altre correzioni contabili. Il valore complessivo di queste tre decisioni di conformità, adottate nel corso del 1999 e concernenti gli esercizi FEAOG 1996-1998 (tabella 6), è relativamente modesto (207 milioni di euro). Poiché decisioni di conformità successive possono riferirsi anche a spese del 1996, è prematuro trarre conclusioni sul valore totale delle rettifiche perfino per il primo anno (1996) esaminato nell'ambito del sistema riformato di liquidazione.

Tabella 6

Rettifiche apportate nell'ambito della liquidazione dei conti (1991-1998)

>SPAZIO PER TABELLA>

NB:

gli importi in corsivo sono provvisori.

Tassi di cambio

1991: tasso di cambio applicato nella 24a relazione finanziaria, allegato 23 ("Risultati finanziari della decisione di liquidazione dei conti del 1991").

1992, 1993: tassi di cambio applicati nelle relazioni speciali n. 1/97 e 2/98 della Corte dei conti per le rettifiche e gli importi separati, nonché per le spese dichiarate.

Dal 1994: tassi di cambio applicati dalla Commissione nelle sue relazioni di sintesi.

LA PROCEDURA DI CONCILIAZIONE

Descrizione generale

55. La procedura di conciliazione inizia dopo che la Commissione ha inviato le proprie osservazioni agli Stati membri. Di norma, la lettera indica che sono previste rettifiche, ma il relativo importo non è specificato. Gli Stati membri devono rispondere per iscritto ed hanno poi la possibilità di discutere le rettifiche proposte nel corso di incontri bilaterali con la Commissione. Dopo tali incontri, la Commissione comunica allo Stato membro l'importo della rettifica che intende apportare e lo Stato membro dispone di 30 giorni per decidere se adire l'organo di conciliazione. La procedura di conciliazione ha una durata di 4 mesi e non pregiudica il diritto di ricorso dello Stato membro alla Corte di giustizia europea. Gli Stati membri possono anche adire direttamente la Corte di giustizia europea senza rivolgersi all'organo di conciliazione.

56. L'organo di conciliazione è stato istituito nel 1994(22) (ed è operativo dal settembre dello stesso anno) come parte della "riforma Belle", ed è parte integrante della procedura di liquidazione. I pareri dell'organo lasciano impregiudicata la decisione definitiva della Commissione sulla liquidazione dei conti. Esso è composto di cinque membri designati dalla Commissione previa consultazione del comitato del FEAOG.

57. La procedura è stata applicata per la prima volta nella liquidazione dei conti del 1992 e ha pertanto preceduto l'introduzione della decisione separata di liquidazione finanziaria nel 1996. Di fatto, la maggior parte dei 120 pareri formulati entro la fine del 1999 riguarda il periodo 1992-1995.

58. La Corte si è già pronunciata sui lavori dell'organo di conciliazione nelle relazioni speciali relative alla liquidazione dei conti per il 1992 e il 1993(23), ma non ne ha intrapreso in passato un esame completo. Nel 1999, una valutazione è stata svolta dall'unità di liquidazione della DG Agricoltura, in collaborazione con il segretariato dell'organo di conciliazione. Sarebbe stato opportuno affidare tale valutazione a un servizio più indipendente, come la DG Controllo finanziario.

59. La relazione sulla valutazione in causa descrive i lavori dell'organo di conciliazione e i problemi da esso incontrati. Di questi, i principali consistono nella difficoltà di mettere d'accordo, entro il termine di quattro mesi(24), i vari servizi della Commissione e nel trattare le "nuove" informazioni presentate dagli Stati membri all'atto della conciliazione e non prima. La Corte concorda con molte osservazioni esposte nella relazione, ma trae conclusioni diverse dai dati ivi presentati. I motivi di tali divergenze sono descritti nei paragrafi che seguono e si fondano sull'esame di un campione di 50 pareri formulati dall'organo di conciliazione.

Il ruolo dell'organo di conciliazione

60. Il gruppo Belle raccomandava di creare un meccanismo vincolante sotto forma di un organo consultivo indipendente, per consentire alla Commissione e agli Stati membri di negoziare senza promuovere un'azione giudiziaria. Effettivamente, con la decisione 94/442/CE della Commissione(25), è stato istituito un organo di conciliazione incaricato di "conciliare le posizioni divergenti della Commissione e dello Stato membro interessato" in merito alle rettifiche proposte dalla Commissione nel contesto della procedura di liquidazione dei conti.

61. Nel dicembre 1995, il Presidente dell'organo di conciliazione ha presentato una relazione sul primo anno di funzionamento dell'organo. Era già risultato chiaramente che l'organo di conciliazione non era riuscito ad ottenere una composizione definitiva delle controversie. Tale relazione ha contribuito ad un documento di riflessione(26) della Commissione, in cui si riconosceva che la conciliazione era uno strumento in sostanza irrealistico, ma si rifiutava qualsiasi idea di arbitrato, implicante che i pareri dell'organo di conciliazione erano vincolanti. Si proponeva invece che l'organo si concentrasse sulle argomentazioni addotte dalle due parti, ne valutasse la validità e raccomandasse le rettifiche che riteneva opportune. Il documento di riflessione comprendeva una proposta di modifica della decisione relativa all'istituzione dell'organo di conciliazione, intesa a rafforzare il disposto dell'articolo 1, lettera c), che richiede a tale organo di redigere una relazione e di formulare osservazioni nel caso in cui la controversia continui a sussistere. La proposta non è stata adottata. Anche se l'organo di conciliazione si è espresso su rettifiche che considerava eccessive, esso non ha mai dichiarato esplicitamente che tali rettifiche avrebbero dovuto essere superiori, sebbene non ne sia impedito dall'articolo 1, lettera c).

La valutazione dell'efficacia dell'organo di conciliazione

62. La relazione in merito alla valutazione cita vari criteri per misurare il valore aggiunto e l'efficacia dell'organo di conciliazione: rispetto del termine di quattro mesi, risultato, incidenza sul numero di casi sottoposti alla Corte di giustizia europea e impatto finanziario. La Corte ha svolto un'analisi di questi aspetti.

Il termine di quattro mesi

63. Di norma, l'organo di conciliazione dovrebbe redigere una relazione entro un termine di quattro mesi. Tuttavia, in 25 casi su 120 questo termine è stato prorogato di uno o due mesi (in un caso di quattro mesi) quando la Commissione ha accolto la richiesta degli Stati membri che necessitavano di più tempo per presentare i propri elementi probatori. Anche al termine di tali proroghe solo il 20 % dei 25 casi in questione è giunto ad una conclusione effettiva.

64. La Commissione impiega in media altri cinque mesi per adottare una decisione di conformità, che formalizza le rettifiche prese in considerazione dall'organo di conciliazione. In momenti di particolare sovraccarico dell'organo di conciliazione, certi casi possono subire ritardi e quindi non essere presentati come previsto ai fini della decisione di conformità. Ad esempio, è stato necessario escludere 18 casi sottoposti alla procedura di conciliazione (277 milioni di euro) dalla quarta decisione di conformità(27) in quanto ancora all'esame dell'organo di conciliazione. I conti, poi, sono rettificati in media due mesi dopo la data della decisione di conformità. In genere, trascorre pertanto un anno dal momento in cui una rettifica è sottoposta all'organo di conciliazione fino a quello in cui essa è imputata allo Stato membro. La Corte non ha trovato elementi probatori a sostegno di quanto affermato nella relazione sulla valutazione, secondo cui la procedura di conciliazione consente alla Commissione di adottare le decisioni in tempi più brevi.

I risultati

65. Il valore totale delle 279 rettifiche proposte per il periodo esaminato nella relazione sulla valutazione è pari a 2 436,2 milioni di euro; di queste, 125 - rappresentanti 1 636,2 milioni di euro (due terzi del valore complessivo) - sono state sottoposte all'organo di conciliazione. Durante la procedura di conciliazione l'importo totale di cui sopra è diminuito di 275 milioni di euro (17 %).

66. Secondo la relazione sulla valutazione, la procedura di conciliazione ha avuto esito positivo nel 17 % dei 120 casi sottoposti, nel senso che lo Stato membro ha accettato le rettifiche proposte oppure la Commissione le ha ridotte o ritirate. Nondimeno, per quattro rettifiche è stata successivamente adita la Corte di giustizia europea(28) e diverse altre sono state ritirate poiché la Commissione aveva ridotto la rettifica proposta prima dell'audizione prevista nel quadro della conciliazione. Sottraendo questi ultimi casi dal totale, il vero tasso di "successo" scende al 10 % del numero dei casi.

67. Nel 26 % dei casi l'organo di conciliazione concorda con la rettifica proposta dalla Commissione e nel 50 % dei casi ritiene giustificata una rettifica inferiore a quella proposta, ma la Commissione mantiene la propria posizione. Per molti di questi casi è parimenti adita la Corte di giustizia europea.

68. Nel 10 % dei casi l'organo di conciliazione non è in grado di trarre alcuna conclusione in quanto non è competente in questioni giuridiche oppure non dispone di informazioni sufficienti. Ancora una volta, per la maggior parte di queste rettifiche è adita la Corte di giustizia.

Motivi di contestazione delle rettifiche

69. Quattro Stati membri (Grecia, Spagna, Francia e Italia) rappresentano il 70 % di tutti i casi sottoposti all'organo di conciliazione (80 % in valore). Ciò corrisponde anche alla parte di tali paesi nel totale delle rettifiche apportate (grafico 1). I benefici in termini di rettifiche ridotte sono proporzionali, circa 200 milioni di euro (75 %) della riduzione totale.

70. La maggior parte delle rettifiche sottoposte all'organo di conciliazione si basavano su tassi forfettari per il periodo 1992-1995 (60 % in termini di numero e 70 % in termini di valore). I motivi per i quali gli Stati membri adiscono l'organo di conciliazione nel caso di applicazione delle rettifiche forfettarie(29) sono diversi:

a) aumenti delle rettifiche proposte inizialmente dalla Commissione;

b) deficienze regionali: gli Stati membri "centralizzati" (in contrasto con quelli che dispongono di una rete regionale di controlli e di organismi pagatori) risentono particolarmente dell'applicazione delle rettifiche forfettarie, poiché i risultati relativi a una regione particolare sono estrapolati su scala nazionale;

c) miglioramenti successivi ai controlli: prima di istituire il sistema riformato di liquidazione dei conti, la Commissione dava agli Stati membri la possibilità di dimostrare che la situazione su cui si basava la rettifica proposta nel frattempo era migliorata e che, dandone riconoscimento, la Commissione riduceva la penalità, anche se le deficienze rilevate si riferivano chiaramente all'intero periodo di riferimento della rettifica. A seguito delle critiche espresse dalla Corte dei conti europea e dal Parlamento europeo, questo approccio è stato abbandonato. Casi più recenti dimostrano che, se i miglioramenti non hanno avuto gli effetti auspicati, le rettifiche dovute a deficienze possono ripetersi da un anno all'altro.

Grafico 1

Importo totale delle rettifiche nelle decisioni e valore dei casi presentati all'organo di conciliazione, per Stato membro (1992-1995)

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La Corte di giustizia europea

71. Uno dei benefici attesi dall'istituzione della procedura di conciliazione consisteva nella diminuzione del numero di casi deferiti alla Corte di giustizia europea, numero che, però, è rimasto invariato (in media, 5 o 6 casi l'anno). Nel periodo in esame (esercizi FEAOG 1992-1995), la Corte di giustizia europea è stata adita per 25 casi relativi a 54 rettifiche (per 979 milioni di euro, pari al 60 % del totale delle rettifiche sottoposte alla procedura di conciliazione). Nel novembre 1999, erano state pronunciate le sentenze relative a 10 casi concernenti 21 rettifiche (283 milioni di euro), tutte a favore della Commissione(30).

72. In relazione alla causa 347/85(31) si è stabilito che, quando la Commissione ha calcolato le conseguenze finanziarie dell'infrazione, "l'onere di provare che detti calcoli sono errati incombe allo Stato membro". La sentenza cita anche, più in generale, la causa 49/83: "quando la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, spetta a questo Stato dimostrare che sussistono i presupposti del finanziamento negato dalla Commissione".

73. La Corte di giustizia europea può solo confermare o annullare una decisione. Essa non può raccomandare una modifica dell'importo della rettifica, benché in un caso (C-253/97 relativo a 96/IT/044 olio d'oliva) essa abbia dichiarato che sarebbe stata giustificata una rettifica di maggiore entità.

LE DECISIONI DI LIQUIDAZIONE

Le rettifiche come indicatori di efficienza

74. Nel sistema riformato le rettifiche sono state finora notevolmente inferiori a quelle del vecchio sistema (grafico 2). Il Parlamento europeo e il comitato di esperti indipendenti hanno espresso preoccupazione per il calo dell'entità delle rettifiche. Essi lo interpretano come indice del fatto che l'unità di liquidazione dei conti della Commissione è meno efficiente che in passato a causa di una diminuzione della portata e/o della qualità dei controlli. Esistono poche prove a sostegno di questa teoria. Anzi, tutti i segnali vanno nella direzione opposta: nel corso degli anni l'unità di liquidazione è stata notevolmente potenziata e le relazioni prodotte sono per lo più complete e incisive.

Grafico 2

Rettifiche della liquidazione dei conti (1991-1998)

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75. Le decisioni di liquidazione finanziaria pubblicate non sono di facile comprensione. Sebbene coerente, anche la presentazione è complessa. L'informazione essenziale, che non figura nelle decisioni pubblicate, è il valore delle rettifiche, che compare soltanto nel documento di sintesi non pubblicato, mentre le decisioni di conformità indicano chiaramente tale valore. Il punto di partenza di ogni raffronto dovrebbe essere il valore totale delle rettifiche al netto dei pagamenti tardivi e di altre rettifiche "automatiche" (poiché non consentono di valutare l'efficacia dell'unità di liquidazione). La tabella 6 presenta questi importi per gli anni 1991-1998. Solo gli esercizi 1991-1995 sono chiusi, mentre è possibile che le ultime rettifiche relative all'esercizio 1996 non siano decise sino alla fine del 2000. Diversi altri fattori spiegano l'apparente diminuzione del valore annuo delle rettifiche.

76. I dati molto limitati disponibili fanno pensare che le rettifiche apportate nel contesto delle decisioni finanziarie costituiscono una parte minima di quelle totali per un dato anno (grafico 2). In un documento prodotto in risposta a interrogativi sollevati dal comitato di esperti indipendenti, la Commissione ha affermato che le rettifiche di liquidazione finanziaria riguardano "modeste correzioni contabili e altri errori" e che "la procedura riformata causa necessariamente notevoli ritardi nell'esecuzione delle rettifiche di conformità definitive per un dato anno". Le spese sono liquidate nelle decisioni finanziarie senza pregiudicare le successive decisioni di conformità, che generalmente coprono due o tre anni e sono adottate a intervalli irregolari se e quando è stata conclusa la procedura di conciliazione.

77. La certificazione annuale dei conti degli organismi pagatori ha migliorato il livello generale dell'obbligo di rendiconto finanziario. L'esigenza di soddisfare i criteri di riconoscimento, in particolare riguardo al controllo interno, ha aumentato/instillato un maggiore senso di responsabilità ai fini della tutela degli interessi finanziari della Comunità.

78. Indubbiamente, l'attuazione del sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC) ha contribuito in misura notevole a prevenire i pagamenti irregolari. I controlli fisici ex ante nelle aziende agricole (5 % delle domande di aiuto per ettaro e 10 % di quelle di premi per capo di bestiame), hanno come conseguenza che un gran numero di domande è oggetto di sanzioni o respinto dallo Stato membro prima del pagamento. L'uso di tecniche quali il telerilevamento via satellite, la fotografia aerea, l'analisi di rischio e il campionamento casuale hanno un forte effetto deterrente. La possibilità di svolgere verifiche incrociate sulle domande di aiuto rende ancora più probabile l'individuazione di domande fraudolente.

79. La Commissione ha stabilito di apportare rettifiche solo se gli Stati membri stessi non adottano tempestivamente misure correttive riguardo agli errori scoperti dagli organismi di certificazione. Inoltre, le rettifiche di conformità risalgono al massimo a due anni prima della notifica.

80. È possibile che rettifiche rilevanti siano apportate nei due anni successivi (2000-2001) a seguito dei lavori svolti dall'ULAF sui crediti esigibili da molto tempo (cfr. il paragrafo 16). È probabile che altre rettifiche derivanti dai controlli di conformità dell'unità di liquidazione aumentino il valore totale delle rettifiche a breve termine. Il valore delle rettifiche a medio termine dovrebbe diminuire man mano che l'efficacia e il campo di applicazione dell'SIGC aumentano.

La separazione delle spese

81. Una spesa può essere separata dalla decisione di liquidazione finanziaria, che deve essere adottata entro il 30 aprile, per due motivi: l'organismo di certificazione ha emesso un certificato con riserva a causa di gravi deficienze e/o i lavori dell'organismo di certificazione non sono soddisfacenti/sufficienti (la Commissione necessita di ulteriori informazioni su alcuni punti e chiede che siano svolti lavori supplementari). Una volta soddisfatta, la Commissione deve adottare una seconda decisione di liquidazione finanziaria. Per ciascuno degli esercizi dal 1996 al 1998 sono stati separati importi consistenti (in totale 28500 milioni di euro). Il livello molto elevato degli importi in causa è dovuto al fatto che sono separate tutte le spese dichiarate dall'organismo pagatore anche se solo una parte è stata contestata. Il tempo necessario per liquidare le spese separate nell'ambito della decisione finanziaria di aprile è passato da 3 a 10 mesi (tabella 1).

I ritardi nei pagamenti a favore dei beneficiari

82. Il regolamento (CE) n. 296/96 della Commissione(32) illustra le modalità di riduzione dei pagamenti a favore degli Stati membri quando questi ultimi non hanno eseguito i pagamenti entro i termini stabiliti dalla Commissione (il regolamento consente un margine di tolleranza del 4 %). Le correzioni per i pagamenti tardivi sono riportate nella tabella 6. Per gli anni 1994-1998 esse rappresentano appena l'8 % del valore totale determinato inizialmente dal sistema. Gli Stati membri hanno addotto numerose ragioni per dimostrare che non dovevano essere penalizzati per il ritardo nei pagamenti, e la Commissione le ha accettate.

83. Ad esempio, nel 1996, la Commissione ha mantenuto, nella terza decisione di conformità, solo 25,2 milioni di euro sui 271,7 milioni di euro calcolati inizialmente. Riduzioni sono state decise caso per caso sulla base delle informazioni trasmesse dagli Stati membri, che sono state accettate dalla Commissione dopo molte discussioni e dopo un esame dei documenti giustificativi. Le riduzioni si riferivano a errori contabili (53 milioni di euro per la Grecia), una proroga è stata concessa all'Italia per espletare controlli supplementari richiesti dalla Commissione (154 milioni di euro) e sono stati prorogati i termini in relazione a problemi sorti quando il sistema di pagamento è stato cambiato nel Regno Unito.

84. La Commissione ha il compito di valutare le giustificazioni per i ritardi nei pagamenti addotte dagli Stati membri. Tuttavia, essa ritiene questo aspetto dei lavori a basso rischio e pertanto non prioritario. Nonostante il fatto che dal 1996 gli importi inizialmente determinati dal sistema siano di gran lunga superiori al valore totale delle rettifiche apportate, questo aspetto ha ricevuto scarsa attenzione.

Il discarico

85. Una delle principali critiche mosse al vecchio sistema riguardava i tempi di liquidazione dei conti e, di conseguenza, di concessione del discarico. La tabella 1 mostra che l'introduzione del sistema riformato non ha ancora influito sui tempi necessari per la liquidazione dei conti.

86. È troppo presto per valutare l'impatto che la procedura di liquidazione riformata avrà eventualmente sul discarico. Quello per gli esercizi FEAOG 1993-1995 è stato concesso dal Parlamento nel luglio del 2000. L'autorità competente per il discarico non ha ancora esaminato il 1996, benché la liquidazione finanziaria sia stata completata nel luglio 1997.

CONCLUSIONI

87. Il numero degli organismi pagatori è ancora eccessivo e probabilmente aumenterà. La Commissione dovrebbe esortare gli Stati membri a razionalizzare la struttura dei rispettivi organismi pagatori. Alcuni di questi sono mal definiti e troppi non soddisfano i requisiti di riconoscimento (cfr. i paragrafi 9-12). Quest'ultimo aspetto desta particolare preoccupazione quando tali organismi sono fra i più rilevanti in termini di spesa (cfr. i paragrafi 13-25). La delega dei compiti e il conseguimento della sicurezza necessaria sull'espletamento soddisfacente dei controlli doganali continuano a far sorgere gravi problemi (cfr. i paragrafi 20-22).

88. La Corte ritiene che la procedura di conciliazione non sia stata abbastanza efficace e che l'organo di conciliazione dovrebbe assumere una posizione chiara su tutti i casi che gli sono sottoposti e formulare proposte concrete in merito all'entità delle rettifiche da applicare.

89. Finora l'importo totale delle rettifiche per un dato anno è stato inferiore, nel sistema riformato, a quello del precedente (cfr. il paragrafo 74). Ciò è parzialmente dovuto al fatto che non tutte le decisioni di conformità relative al 1996 sono state adottate. Possono avere influito anche altri fattori: migliori controlli prima dei pagamenti (SIGC) (cfr. il paragrafo 78); la regola dei 24 mesi; il fatto che gli errori riscontrati dagli organismi di certificazione non sono utilizzati come base delle rettifiche se gli Stati membri adottano le misure opportune; l'effetto dell'organo di conciliazione. È pertanto inopportuno trarre conclusioni negative dalla minore entità delle rettifiche.

90. Non esistono elementi probatori a sostegno del fatto che la procedura di liquidazione riformata abbia accelerato i tempi di liquidazione delle spese globali di un dato esercizio in termini di esattezza finanziaria e di decisioni di conformità. Sono trascorsi più di tre anni dal primo anno di applicazione del sistema riformato (1996) e la decisione definitiva di conformità non è stata ancora presa. I requisiti di riconoscimento e di certificazione (cfr. il paragrafo 77), hanno notevolmente migliorato l'obbligo di rendiconto degli Stati membri per i fondi FEAOG, anche se la situazione può progredire su entrambi i fronti.

91. La qualità complessiva delle relazioni prodotte dagli organismi di certificazione per gli esercizi 1996-1998 è migliorata. Ciò è imputabile in parte a orientamenti più completi e più precisi da parte della Commissione e anche all'esperienza maturata dagli organismi di certificazione nel corso dei loro lavori. Tuttavia, è possibile compiere ulteriori progressi e giungere ad una maggiore armonizzazione, in particolare per quanto concerne l'applicazione delle tecniche di campionamento e l'individuazione, la classificazione e la valutazione degli errori (cfr. i paragrafi 33-46). Nonostante queste deficienze, la riforma della procedura di liquidazione dei conti è stata un successo.

Questa relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 29 e 30 novembre 2000.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Nell'ambito della politica agricola comune, incombe agli Stati membri garantire la corretta esecuzione dei pagamenti sottoponendoli a meccanismi di controllo sufficientemente rigorosi. In questo ambito, in pratica il 100 % delle spese è di competenza degli Stati membri, mentre la Commissione svolge un ruolo di garante onesto e imparziale della qualità. Se constata che sono stati eseguiti pagamenti errati, la Commissione richiede il recupero degli importi versati in eccesso tramite una procedura denominata "decisione di liquidazione". Lo Stato membro interessato può accettare la decisione oppure contestarla bilateralmente rivolgendosi all'organo di conciliazione o, in caso di insuccesso, alla Corte di giustizia europea, che funge da arbitro di ultima istanza (PE 285788/A).

(2) Relazione speciale n. 21/98 sulla procedura di riconoscimento e di certificazione applicata nell'ambito della liquidazione dei conti 1996 (GU C 389 del 14.12.1998).

(3) Regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio del 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della PAC (GU L 94 del 28.4.1970, pag. 13).

(4) Parere n. 5/94 (GU C 383 del 31.12.1994).

(5) Regolamento (CE) n. 1287/95 del Consiglio del 22 maggio 1995 (GU L 125 dell'8.6.1995, pag.1).

(6) Regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione del 7 luglio 1995 (GU L 158 dell'8.7.1995, pag.6).

(7) Regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio del 21 aprile 1970, come modificato dal regolamento (CE) n. 1287/95 (cfr. la nota 3).

(8) Questo termine non si applica ai casi di frode.

(9) Cfr. nota 2, pag. 5.

(10) GU C 349 del 3.12.1999.

(11) La Grecia si è impegnata a riformare radicalmente il proprio organismo pagatore. Ciò comporterà, fra l'altro, l'abolizione dell'agenzia per l'olio di oliva e di vari organismi (cotone, tabacco e latte). Il Gedidagep sarà sostituito da un organismo pagatore ristrutturato e notevolmente potenziato (con un organico di 1700 persone) e sarà creato un organismo di certificazione pubblico (50 persone).

(12) Cfr. nota 2, pag. 5.

(13) Regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio del 4 marzo 1991, relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate (GU L 67 del 14.3.1991, pag. 11).

(14) Belgio, Grecia, Spagna, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo.

(15) Il punto 4, IV, dell'allegato al regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione dispone che l'organismo pagatore è informato "regolarmente e tempestivamente dei risultati dei controlli effettuati di modo che sia sempre possibile tener conto dell'adeguatezza dei controlli stessi prima di trattare una domanda".

(16) Decisione 94/729/CE del Consiglio del 31 ottobre 1994 (GU L 293 del 12.11.1994, pag. 14).

(17) Per la Danimarca una società privata di revisione contabile è stata designata come organismo di certificazione per il 1999. Riguardo alla Germania, la situazione dovrebbe probabilmente risolversi in tempo per la certificazione dei conti relativi all'esercizio 2000.

(18) L'errore più probabile è un'estrapolazione degli errori rilevati nel campione, che consente di proiettarli sulla popolazione. Il limite superiore dell'errore è l'errore più probabile, più un margine di tolleranza statistica per tener conto del rischio che il campione non sia rappresentativo della popolazione.

(19) EPP = somma dei tassi di errore che inficiano l'operazione (taintings)* IMC (intervallo medio di campionamento).

LSE = precisione di base + somma dei taintings*IMC*CP (coefficiente di Poisson) + errori noti (sistematici).

(20) Nelle tre comunità autonome visitate dalla Corte, 7 dei 18 uffici regionali e 3 dei 169 uffici locali sono stati controllati dagli organismi di certificazione.

(21) Cfr. la relazione speciale n. 19/98 sul finanziamento, da parte della Comunità, di determinate misure adottate a seguito della crisi BSE (GU C 383 del 9.12.1998).

(22) Decisione 94/442/CE della Commissione del 1° luglio 1994 (GU L 182 del 16.7.1994, pag.45).

(23) Relazioni speciali nn. 1/97 (GU C 52 del 12.2.1997) e 2/98 (GU C 121 del 20.4.1998).

(24) Un'osservazione già formulata dal presidente dell'organo di conciliazione nella sua relazione (dicembre 1995) sul primo anno di funzionamento della procedura.

(25) Cfr. nota 1.

(26) FR/06/95/50800000. P00.

(27) Decisione 2000/216/CE della Commissione del 1° marzo 2000 (GU L 67 del 15.3.2000, pag. 37).

(28) Grecia: 28, 48 e 65; Italia: 94.

(29) I tassi forfettari sono del 2 %, 5 %, 10 % e 25 %.

(30) Per altri due casi (C245/97 e C129/99) è stata adita direttamente la Corte di giustizia europea; il primo non è stato ancora giudicato ed il secondo è stato ritirato.

(31) Regno Unito contro Commissione. Liquidazione dei conti del FEAOG. Raccolta della giurisprudenza 1988 della Corte di giustizia europea, pag. 1749.

(32) Regolamento (CE) n. 296/96 della Commissione, del 16 febbraio 1996, relativo ai dati che devono essere forniti dagli Stati membri ed alla contabilizzazione mensile delle spese finanziate dalla sezione garanzia del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che abroga il regolamento (CEE) n. 2776/88 (GU L 39 del 17.2.1996, pag. 5).

Risposte della commissione

SINTESI

Contesto

La riforma della procedura di liquidazione dei conti ha costituito un impegno di notevole portata per la Commissione e gli Stati membri, che in numerosi casi ha imposto a questi ultimi modifiche rilevanti.

La Commissione condivide il parere della Corte in merito ai significativi miglioramenti registrati riguardo all'obbligo di rendiconto, alla trasparenza e al risultato, anche se sono ancora necessari ulteriori miglioramenti. D'altro canto, è estremamente difficile avere un quadro della situazione in un determinato momento, in quanto si registrano continuamente nuovi miglioramenti e sviluppi.

I servizi della Commissione continueranno a tenere sotto controllo il rispetto dei criteri di riconoscimento mediante i propri sforzi, nonché mediante l'esame annuale delle relazioni degli organismi di certificazione, la cui qualità continua a migliorare. Un nuovo modello di relazione introdotto per il 1999 ha consentito di standardizzare e migliorare le relazioni, in particolare per quanto riguarda il campionamento e la valutazione degli errori.

Sotto molti aspetti l'esame della Corte si è rivelato complementare al lavoro in corso alla Commissione. La Corte si è concentrata sui dettagli del funzionamento degli organismi di certificazione, mentre la Commissione si è impegnata maggiormente nell'esame del funzionamento degli organismi pagatori. Nell'esame delle relazioni del 1999 si è tenuto conto delle osservazioni della Corte. La Commissione desidera ringraziare quest'ultima per l'assistenza fornita a questo proposito.

Il riconoscimento

L'autorità legislativa ha stabilito che il numero di organismi pagatori debba essere definito dagli Stati membri. La Commissione sarebbe favorevole a una riduzione del numero di tali organismi, ma la sua influenza è limitata. Essa, tuttavia, ha incoraggiato gli Stati membri ad agire in tal senso e alcuni hanno aderito all'invito.

Gli organismi di certificazione

La Corte dichiara che quattro organismi di certificazione non hanno soddisfatto il requisito di indipendenza. La Commissione, da parte sua, non considera inopportuno l'utilizzo, da parte degli organismi di certificazione, delle verifiche effettuate dal controllo interno degli organismi pagatori; essa ritiene, tuttavia, che ci sia spazio per migliorare il controllo interno, conformandolo alle norme internazionali di controllo e dotandolo di un supporto documentario adeguato. A questo proposito, la Corte ha potuto accertare (cfr. paragrafo 29) che la Commissione ha nel frattempo risolto il problema.

La Commissione ritiene eccessivamente semplicistico utilizzare come criterio di rendimento l'importo della spesa dichiarato da organismi di certificazione includendo i conti corredati di riserve. È importante esaminare singolarmente ciascuna riserva prima di formulare giudizi in merito.

La procedura di conciliazione

Nella procedura di liquidazione dei conti la Commissione dispone di poteri molto rilevanti. In primo luogo, è responsabile della verifica e della valutazione della gestione delle spese del FEAOG-garanzia di competenza degli Stati membri e, in secondo luogo, è l'istituzione che decide unilateralmente in merito agli importi in relazione ai quali rifiutare il finanziamento.

In un sistema di questo tipo, come in qualsiasi sistema di audit, è importante che l'organismo controllato abbia il diritto di esporre il proprio punto di vista e di mettere in discussione la validità degli argomenti dei controllori.

Ciò viene in parte garantito mediante uno scambio di pareri e di informazioni nella procedura bilaterale fra lo Stato membro e la Commissione. L'esame della validità degli argomenti presentati dalla Commissione è ulteriormente garantito dall'esistenza dell'organo di conciliazione, che costituisce anche una sorta di controllo di qualità esterno del lavoro svolto dai controllori della Commissione. La procedura di conciliazione pertanto rappresenta, secondo la Commissione, una parte importante e necessaria della liquidazione dei conti.

L'osservazione secondo cui l'organo di conciliazione non sarebbe riuscito, in ampia misura, a conciliare posizioni contrastanti, può essere considerata eccessivamente negativa. A causa della consistenza degli importi finanziari in gioco, è comprensibile che sia difficile per la Commissione e lo Stato membro raggiungere un accordo. La Commissione è giuridicamente obbligata a escludere dal finanziamento comunitario le spese che non siano state effettuate in conformità con le norme comunitarie e non può pertanto accettare compromessi sul calcolo delle rettifiche non compatibili con detto obbligo. D'altro canto, le autorità nazionali non accetteranno alcuna limitazione del loro diritto di adire la Corte di giustizia, che fornisce un'ulteriore possibilità di cancellare o ridurre la rettifica.

Si dovrebbe sottolineare che le conclusioni dell'organo di conciliazione si basano sempre su relazioni dettagliate e indicano spesso che la Commissione dovrebbe prendere in considerazione alcuni argomenti o elementi di fatti che possono incidere sul livello della rettifica. L'organo di conciliazione, tuttavia, non è sempre in grado di calcolare con precisione l'importo della rettifica modificata.

Nel caso in cui i servizi della Commissione non concordano con le conclusioni dell'organo di conciliazione, tale divergenza viene giustificata nella relazione di sintesi e gli Stati membri hanno la possibilità di discuterne nell'ambito del comitato FEAOG.

Le decisioni di liquidazione

Il tempo disponibile per esaminare i conti e i certificati è limitato. Nel caso di questioni in sospeso o di incertezze, la Commissione ritiene prudente separare i conti.

Conclusione

Per quanto riguarda i tempi complessivi per la procedure di conformità, la Commissione ammette che le ultime rettifiche per il 1996 non saranno più rapide di quanto sarebbe avvenuto con la vecchia procedura. Grazie alla nuova procedura, tuttavia, un numero consistente di rettifiche ha avuto luogo ben prima di quanto sarebbe avvenuto in passato (cfr. paragrafi 54-55).

Il 1996 è stato il primo anno della nuova procedura di liquidazione dei conti - la Commissione prevede che le rettifiche finali per gli anni successivi verranno introdotte ben prima di quanto sarebbe avvenuto con la vecchia procedura. I pieni effetti della riforma non si sono ancora visti. In questo contesto, la Commissione ritiene che la procedura di conciliazione abbia contribuito a questo miglioramento globale.

La Commissione accoglie con favore la conclusione della Corte dei conti secondo cui la riforma della procedura di liquidazione dei conti ha migliorato l'obbligo di rendiconto e questo può ritenersi un notevole progresso (cfr. anche risposta al paragrafo 91).

IL RICONOSCIMENTO

Il numero e la natura degli organismi pagatori

10. Per quanto riguarda l'Italia, non è ancora stato formalmente notificato alla Commissione alcun nuovo organismo pagatore (anche se la possibilità resta).

12. La responsabilità del pagamento di alcune misure di accompagnamento e in materia di pesca è stata trasferita al Dipartimento delle risorse marittime e naturali il 1° gennaio 1998. È stato eseguito un esame del rispetto dei criteri di riconoscimento e, il 13 marzo 1998, è stata presentata una relazione approfondita in cui si proponeva un riconoscimento provvisorio e si forniva un elenco dei miglioramenti necessari.

Il riconoscimento provvisorio è stato concesso il 15 giugno 1998. L'unità per la liquidazione dei conti ha visitato il nuovo organismo pagatore nel giugno 1998 per verificare la correttezza del riconoscimento. I 33 milioni di IEP dichiarati da detto organismo pagatore nel 1998 sono stati oggetto di una certificazione globale e completa.

La Commissione è convinta pertanto che detta spesa sia stata sostenuta correttamente.

Il riconoscimento globale è stato concesso nel dicembre 1998, una volta soddisfatte tutte le condizioni previste.

L'inosservanza dei criteri di riconoscimento

I debitori

14-16. La Commissione condivide la preoccupazione della Corte in merito alla gestione e al recupero del debito FEAOG. Tale questione ha ricevuto maggiore attenzione dall'unità di liquidazione dopo la definizione dei criteri di riconoscimento, che ha condotto all'indagine del 1999.

Il controllo interno

18. A seguito delle raccomandazioni della Commissione e dell'organismo di certificazione, si sono registrati numerosi miglioramenti quanto ai meccanismi di audit interno e di ispezione degli organismi pagatori e dei ministeri francesi.

La delega

19. In alcuni Stati membri, pagamenti di importo modesto relativi alle misure di accompagnamento sono stati eseguiti da organizzazioni esterne agli organismi pagatori. Tale pratica è stata autorizzata dalla Commissione solo in presenza di salvaguardie adeguate, in linea con le dichiarazioni effettuate al Consiglio al momento dell'introduzione del regolamento. L'importo in questione è estremamente modesto.

Lo Strukturdirektoratet costituisce ora parte integrante dell'organismo pagatore danese e il problema pertanto non sussiste più.

La delega, in Grecia, dei pagamenti finali al beneficiario alle cooperative non è mai stata considerata accettabile dalla Commissione. Tuttavia, poiché rappresenta attualmente l'unico modo per garantire che gli agricoltori ricevano le sovvenzioni, la Commissione è stata costretta a tollerare tale sistema.

L'organismo pagatore greco sta sviluppando sistemi di tecnologia dell'informazione capaci di consentire il pagamento diretto ai beneficiari, ma i progressi sono lenti. Una volta individuati altri problemi nel sistema di pagamento greco, la Commissione insisterà perché questo processo venga accelerato.

22. La Commissione è consapevole dei problemi messi in rilievo dalla Corte e, come indicato da quest'ultima, ha insistito perché il flusso di informazioni fra le autorità doganali e gli organismi pagatori venga formalizzato tramite la definizione di protocolli fra le due parti.

La Commissione esamina regolarmente la conformità dei pagamenti delle restituzioni all'esportazione alla normativa comunitaria.

GLI ORGANISMI DI CERTIFICAZIONE

I requisiti

25. È vero che l'unità di liquidazione dei conti non ha esaminato sistematicamente le metodologie di campionamento e di valutazione degli errori adottate dagli organismi di certificazione. Tale unità si è concentrata piuttosto sul rendimento degli organismi pagatori. La Commissione ha pertanto accolto con favore la decisione della Corte di esaminare in dettaglio questo aspetto. Gli esiti di tale lavoro sono stati tenuti in considerazione e miglioramenti sono stati apportati per l'esercizio 1999.

26. Ai sensi del regolamento finanziario, il controllo finanziario ha il diritto di esaminare qualsiasi aspetto desideri della certificazione. Ciò può comportare visite agli organismi pagatori nazionali e agli organismi di certificazione, eventualmente previa consultazione con la DG Agricoltura. Come indicato dalla Corte e nel quadro della revisione del regolamento, la Commissione si propone di rafforzare l'attività di audit, anche per quanto riguarda la liquidazione dei conti FEAOG.

L'indipendenza

30. La Commissione condivide le riserve della Corte quanto all'impiego dei servizi di audit interno nella certificazione. Nel corso della riunione del gruppo di esperti del luglio 2000, i servizi della Commissione hanno insistito che, se gli organismi di certificazione desiderano basarsi sul lavoro di tali servizi, devono però essere rispettate le norme internazionali di controllo vigenti. Questo punto verrà accuratamente verificato dai servizi della Commissione. È chiaro che, qualora i servizi di audit interno siano coinvolti nella certificazione, essi devono comunque essere in grado di eseguire anche i propri compiti.

Le norme di controllo

32. Per quanto concerne l'Irlanda, la Commissione desidera mettere in rilievo che nonostante le carenze individuate, è stata molto soddisfatta della qualità complessiva del lavoro dell'organismo di certificazione.

Il campionamento

Le dimensioni del campione

40-47. La Commissione si è impegnata a fondo per migliorare i rendiconti sui parametri tecnici di campionamento, compresa l'elaborazione di una nuova relazione standard. Attenzione particolare è stata prestata a questo argomento nel corso della liquidazione del 1999 e le carenze individuate dovrebbero ora essere state corrette.

41. La discrezionalità concessa agli organismi di certificazione nell'esecuzione del loro lavoro è una politica deliberata della Commissione.

Considerata la grande varietà degli organismi pagatori, la Commissione ritiene che gli organismi di certificazione siano i più idonei a decidere come svolgere il proprio lavoro, sulla base delle norme di controllo internazionali.

La valutazione degli errori

44. La Commissione si è impegnata a fondo per migliorare i rendiconti sulla valutazione degli errori, compresa l'elaborazione di una nuova relazione standard. Attenzione particolare è stata prestata a questo argomento nel corso della liquidazione del 1999 e le carenze individuate dovrebbero ora essere state corrette.

44 b) La Commissione ritiene che le detrazioni dalle sovvenzioni, in Grecia, relative ai meccanismi SIGC siano irregolari e ha apportato rettifiche finanziarie equivalenti a eventuali detrazioni applicate. Le autorità greche non condividono tale posizione e il caso è attualmente all'esame della Corte di giustizia europea.

Per le misure non-SIGC nuove norme, applicabili dal 1° gennaio 2000, hanno messo chiaramente in rilievo che tutti gli aiuti dovrebbero essere versati per intero al beneficiario. Prima di tale data, non esistevano nella legislazione comunitaria disposizioni formali che imponessero il versamento per intero al beneficiario senza detrazioni. La Commissione non ritiene pertanto che dette detrazioni possano essere trattate come errori. Nella relazione di audit, l'organismo di certificazione greco ha messo chiaramente in rilievo tutte le detrazioni.

47. Con una sola eccezione, tutti gli organismi di certificazione hanno comunicato un tasso totale di errore inferiore all'1 %. La Commissione è d'accordo di esaminare la proposta della Corte in merito alla creazione di una base di dati dei tassi di errore.

Le norme internazionali di controllo non impongono ai controllori di seguire gli errori individuati gli anni precedenti. I servizi della Commissione, tuttavia, hanno incoraggiato gli organismi di certificazione ad andare oltre le norme internazionali di controllo per questo aspetto.

Gli uffici locali e i controlli in loco

48-50. I servizi della Commissione hanno incoraggiato gli organismi di certificazione a eseguire controlli in loco, avvalendosi, ad esempio, di controllori di accompagnamento. Numerosi organismi di certificazione hanno aderito a tale invito.

La formulazione di riserve sui conti

51-52. Ogni riserva viene esaminata attentamente dalla Commissione. Se necessario, vengono intraprese ulteriori indagini, che possono consistere, fra l'altro, in visite all'organismo pagatore e/o all'organismo di certificazione. La Commissione valuta quindi, caso per caso, le misure da adottare, quali, fra l'altro, una rettifica finanziaria, una separazione, la trasmissione ai gruppi di conformità dell'unità di liquidazione per il monitoraggio o la messa in rilievo per un monitoraggio successivo.

In molti casi l'organismo di certificazione avanza dubbi su una certa parte della spesa dell'organismo pagatore ma non può quantificare l'eventuale errore. Spesso questo problema riceve il miglior trattamento nell'ambito della procedura di conformità e in determinati casi vengono proposte rettifiche finanziarie. In altri casi i servizi della Commissione ritengono necessarie informazioni aggiuntive prima di poter accettare i conti - che, in tali casi, vengono separati.

Il mancato rispetto di uno o più dei criteri di riconoscimento non incide necessariamente sulla correttezza dei conti. I conti non vengono pertanto separati per tale motivo, ma le carenze individuate vengono monitorate nel corso di missioni di conformità o di riconoscimento.

Alcuni conti oggetto di riserve vengono accettati dalla Commissione perché, dopo averli esaminati, ritiene che le riserve, anche se pertinenti in relazione al funzionamento dell'organismo pagatore nel suo complesso, non riguardino le spese di un anno specifico.

LE DECISIONI DI CONFORMITÀ

54. La Corte riferisce in merito alle prime tre decisioni di conformità. In seguito, sono state adottate altre due decisioni. Nel marzo 2000 è stato rettificato un totale di 229 milioni di euro, relativo al periodo 1996-1998(1). Nel luglio 2000 è stato rettificato un totale di 351 milioni di euro, relativo al periodo 1996-1999(2).

La Commissione ammette che le ultime rettifiche per il 1996 non verranno effettuate più rapidamente nell'ambito del nuovo sistema di quanto sarebbe avvenuto con quello precedente. Nel vecchio sistema, tuttavia, tutte le rettifiche per il 1996 sarebbero state effettuate nel 2000, quelle per il 1997 nel 2001, ecc. La riforma pertanto ha considerevolmente accelerato il processo di rettifica. La Comunità ha recuperato alcune centinaia di milioni di euro più rapidamente di quanto sarebbe avvenuto con il vecchio sistema.

Infine, la Commissione mette in rilievo che il 1996 è il primo anno della procedura riformata ed è fiduciosa che le rettifiche per i prossimi anni verranno completate più rapidamente.

LA PROCEDURA DI CONCILIAZIONE

Descrizione generale

58. La relazione di valutazione relativa alla procedura di conciliazione è stata elaborata dalla DG Agricoltura.

Il ruolo dell'organo di conciliazione

60. La Commissione è giuridicamente tenuta a escludere dal finanziamento comunitario le spese che non siano state effettuate in conformità con le norme comunitarie; di conseguenza, non può accettare compromessi sul calcolo delle rettifiche che non siano compatibili con tale obbligo. La proposta di raggiungere un compromesso senza promuovere un'azione giudiziaria non è pertanto accettabile.

61. La Commissione attribuisce grande importanza al ruolo svolto dall'organo di conciliazione per garantire il controllo di qualità. Essa, tuttavia può accettare le conclusioni di detto organo solo quando, sulla base dei fatti e degli argomenti esaminati, esse risultano più appropriate della proposta iniziale dei servizi della Commissione stessa.

Al fine di dare maggiore rilievo a questo aspetto del ruolo dell'organo di conciliazione, la Commissione, con la decisione 2000/649/CE (GU L 272 del 25.10.2000, pag. 41), ha modificato la decisione 94/442/CE per facilitare la nomina dei membri specializzati nelle moderne tecniche di revisione contabile, in aggiunta ai membri altamente qualificati in materie di competenze del FEAOG, come avviene attualmente.

Per quanto concerne la possibilità, per l'organo di conciliazione, di proporre aumenti delle rettifiche, essa è sostanzialmente incompatibile con l'idea della conciliazione.

La valutazione dell'efficacia dell'organo di conciliazione

Il termine di quattro mesi

64. La Corte ritiene che la procedura di conciliazione non abbia consentito di accelerare il procedura di liquidazione. La Commissione fa rilevare che i problemi sollevati riguardano sostanzialmente il vecchio metodo di liquidazione dei conti, che prevedeva l'adozione di una decisione per ciascun esercizio finanziario. In base al nuovo sistema, è possibile adottare più decisioni di liquidazione in un solo anno civile.

L'accelerazione della procedura di liquidazione è il risultato della riforma nel suo insieme, da cui la procedura di conciliazione non può essere dissociata.

I risultati

66-68. Le percentuali indicate nella relazione di valutazione dell'organo di conciliazione devono essere mantenute, perché servono esclusivamente a fornire un'indicazione sulla capacità di tale organo di conciliare le posizioni della Commissione e degli Stati membri. In quanto tali, non pregiudicano la soluzione finale delle controversie, in particolare perché il ricorso alla Corte di giustizia resta di competenza esclusiva degli Stati membri e questo diritto è del tutto indipendente dalla procedura di conciliazione.

La Corte di giustizia europea

71. La Commissione naturalmente sperava che l'introduzione della conciliazione avrebbe ridotto il numero di casi deferiti alla CGE, anche se ciò non costituiva un obiettivo ufficiale del sistema poiché la Commissione non ha alcun controllo su tale aspetto. La creazione dell'organo di conciliazione rispondeva in realtà al desiderio di rafforzare il diritto di difesa degli Stati membri e di garantire una maggiore trasparenza dei casi che potevano comportare correzioni finanziare.

La Commissione ricorda che il ricorso alla Corte di giustizia da parte di uno Stato membro è un diritto riconosciuto dal trattato. Essa non può quindi incidere sulle iniziative degli Stati membri a questo proposito.

LE DECISIONI DI LIQUIDAZIONE

Le rettifiche come indicatori di efficienza

74. La Commissione fa notare che obiettivo principale della procedura di liquidazione dei conti non è proporre rettifiche finanziarie, bensì verificare che i pagamenti vengano effettuati in conformità delle norme. La Commissione ritiene che tale conformità sia migliorata grazie allo sviluppo di norme più efficaci e più chiare, nonché al miglioramento dei sistemi di controllo (quali il SIGC).

La Commissione collabora con gli Stati membri per migliorare costantemente l'attuazione della normativa PAC, con l'obiettivo di ridurre, nel corso del tempo, l'entità delle rettifiche, per arrivare alla situazione ideale in cui non siano più necessarie rettifiche.

75. La Commissione accetta l'osservazione della Corte, secondo cui le decisioni di liquidazione finanziaria pubblicate non sono di facile comprensione. Esaminerà la possibilità