IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 241/27

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di decisione del Consiglio che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati per il periodo 2005-2010

(COM(2004) 102 def. – 2004/0032 (CNS))

(2004/C 241/10)

Il Consiglio, in data 23 febbraio 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di decisione del Consiglio che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati per il periodo 2005-2010.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 5 maggio 2004, sulla base del progetto predisposto dalla relatrice CASSINA.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 2 giugno 2004, nel corso della 409a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 184 voti favorevoli, 3 voti contrari e 12 astensioni.

1. Introduzione

1.1 In data 28 settembre 2000, il Consiglio ha adottato la decisione n. 2000/596 che istituiva il Fondo europeo per i rifugiati per il periodo 2000/2005 (in seguito FER I), con una dotazione di 36 milioni di euro su un periodo di 5 anni. Il programma costituiva una prima razionalizzazione e la creazione della struttura necessaria per tutta la serie di azioni che erano state lanciate fin dal 1997, soprattutto per impulso del Parlamento europeo (1), ma sulla base di linee di bilancio annuali. Il CESE si è espresso favorevolmente a suo tempo sulla proposta relativa a tale decisione (2).

1.2 A poco più di un anno dalla scadenza del 31 dicembre 2004 (termine del periodo coperto dal FER I), la Commissione ha proceduto all'analisi dell'esperienza acquisita e negli Stati membri e a livello comunitario, nel corso dell'attuazione del FER I, ha organizzato una conferenza di valutazione (3) e ha fatto eseguire uno studio di impatto (4) in vista di presentare una proposta per una nuova fase del programma. Nella valutazione si è anche tenuto conto degli effetti e delle sinergie con altre azioni e programmi comunitari (5).

1.3 Sulla base dell'esperienza complessiva maturata, la Commissione ha proposto, il 12 febbraio 2004, la «Decisione del Consiglio che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati per il periodo 2005–2010» che è oggetto del presente parere.

2. Contenuto della proposta della Commissione

2.1 La Commissione propone di istituire un fondo (FER II) con una dotazione di 687 milioni di euro su un arco di 6 anni, destinato a sostenere le azioni degli Stati membri volte all'accoglienza, all'integrazione e al rimpatrio volontario dei cittadini di paesi terzi o apolidi in una delle situazioni seguenti: che beneficino dello statuto di rifugiato (6), che godano di un regime di protezione internazionale (nell'ambito di un dispositivo di reinsediamento), che beneficino di una forma di protezione sussidiaria, che abbiano richiesto una delle forme di protezione appena citate o che siano in regime di protezione temporanea (7).

2.2 Azioni ammissibili. Le azioni ammissibili al cofinanziamento del FER II negli Stati membri coprono un ampio spettro, nell'ambito delle operazioni di accoglienza, integrazione e rimpatrio volontario. In particolare possono essere cofinanziate: le infrastrutture di accoglienza; gli aiuti materiali, medici e psicologici; l'assistenza sociale e amministrativa; il sostegno linguistico, l'istruzione e la formazione nonché l'inserimento nel lavoro; il miglioramento dei dispositivi di accoglienza; la condivisione dei valori sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'UE; la promozione dell'informazione della popolazione locale e della partecipazione civile e culturale dei destinatari; la promozione dell'autonomia dei beneficiari finali; le azioni di coinvolgimento delle autorità locali, delle ONG e dei cittadini; l'informazione e la consulenza ai rimpatri e l'aiuto al reinserimento nei paesi d'origine.

2.2.1 In caso di attivazione dei meccanismi di protezione temporanea, possono essere altresì cofinanziate misure urgenti (fino all'80 % del costo) per accoglienza, alloggio, mezzi di sussistenza, assistenza medica e psicologica, spese del personale e amministrative, spese logistiche e di trasporto.

2.2.2 Il 10 % della dotazione del FER II è riservato ad azioni comunitarie, gestite direttamente dalla Commissione e volte a finanziare varie cooperazioni comunitarie, la messa in rete di esperienze, la realizzazione di progetti pilota innovativi, nonché la ricerca sulle nuove tecnologie e sulle loro applicazioni ai rifugiati e alle azioni in loro favore.

2.3 Attuazione del FER II. L'attuazione del FER II si fonda sul principio della responsabilità concorrente degli Stati membri e della Commissione:

2.3.1 La Commissione definisce le linee-guida per i programmi pluriennali, accerta l'esistenza e il buon funzionamento dei sistemi di gestione e controllo dei paesi membri e assicura l'attuazione delle misure comunitarie. La Commissione è assistita da un comitato ai sensi della decisione 1999/468/CE.

2.3.2 Gli Stati membri sono responsabili dell'attuazione delle azioni nazionali; mettono in essere un'«autorità responsabile» con personalità giuridica e capacità gestionale; sono responsabili in via principale del controllo finanziario delle azioni e collaborano con la Commissione per la raccolta dei dati statistici.

2.3.3 Gli Stati membri e la Commissione garantiscono la diffusione dei risultati, assicurano la trasparenza e perseguono la coerenza globale delle azioni e la loro complementarietà con altri strumenti ed iniziative.

2.4 Programmazione. Sono previsti due periodi di programmazione pluriennale (2005-2007 e 2008-2010). Gli Stati membri sottopongono i progetti di programma triennale alla Commissione e la Commissione li approva entro 3 mesi, dopo averne verificato la coerenza con le linee guida, attraverso la procedura di comitato. I programmi pluriennali sono attuati attraverso programmi annuali.

2.5 Ripartizione delle risorse. Ogni Stato membro riceve un importo fisso annuale di 300 mila euro; per i nuovi paesi membri l'importo è invece fissato a 500 mila euro per i primi 3 anni.

2.5.1 Le altre risorse annuali disponibili sono ripartite tra gli Stati membri in proporzione del 35 % del numero delle persone che nei tre anni precedenti hanno goduto dello statuto di rifugiato, di una protezione internazionale nell'ambito di un dispositivo di reinsediamento o di una protezione sussidiaria; la proporzione del 65 % si applica alle persone che nei tre anni precedenti hanno richiesto l'asilo o goduto di protezione temporanea. Una parte della dotazione annuale può essere usata per assistenza tecnica e amministrativa. La partecipazione finanziaria del Fondo costituisce una sovvenzione non rimborsabile, ma in caso di cattivo uso accertato ne è chiesta la restituzione con interesse di mora pari a quello applicato dalla BCE, maggiorato del 3,5 %. Per ottenere le tranches di cofinanziamento successive a quella ottenuta all'inizio del programma, gli Stati membri devono introdurre un rapporto e delle dichiarazioni di spesa certificate da un servizio indipendente dalla Autorità responsabile.

2.5.2 Il contributo comunitario alle azioni degli Stati membri non può superare il 50 % del costo totale; in caso di azioni innovative o transnazionali, esso può arrivare fino al 60 % e fino al 75 % per gli Stati membri beneficiari del Fondo di coesione.

2.6 Valutazione. La Commissione presenterà una prima relazione intermedia entro il 30 aprile 2007 e una seconda relazione intermedia entro il 31 dicembre 2009. Entro il 31 dicembre 2012, essa presenterà infine una valutazione a posteriori.

3. Osservazioni

3.1 Il CESE esprime un giudizio generale molto positivo sulla proposta della Commissione e ritiene che il FER II può rappresentare una tappa significativa verso la realizzazione sia della parte del Titolo IV del Trattato che riguarda il diritto d'asilo, sia delle decisioni del Consiglio europeo di Tampere, nonché degli altri Consigli che hanno specificato orientamenti e modalità di attuazione della politica in materia di visti, asilo e immigrazione. Una mancata applicazione di queste decisioni o il raggiungimento da parte del Consiglio di accordi che indebolissero la proposta originaria e mantenessero la possibilità di ampie differenze normative negli Stati membri, renderebbero quasi certamente il Fondo meno efficace di quanto avrebbe potuto essere. Il CESE nota con disappunto che la direttiva sul contenuto dello statuto di rifugiato adottata recentemente (8) dal Consiglio risulta assai lontana, nei contenuti, sia dalla proposta della Commissione (9), sia da quanto esso stesso aveva auspicato e richiesto nel suo parere sull'argomento (10).

3.1.1 L'importanza del programma non è certo da sottolineare se si pensa che i nuovi richiedenti asilo sono circa 400 mila all'anno (11) e costituiscono una realtà umana spesso contrassegnata da gravi sofferenze. Si tratta di una categoria di persone a cui è prioritario offrire solidarietà, un sostegno materiale, morale e psicologico, un'accoglienza dignitosa, dei servizi adeguati, delle procedure trasparenti ed efficaci, l'opportunità di inserirsi attivamente, attraverso un lavoro o un'attività nel contesto sociale comunitario e, nel caso di un'accertata e cosciente volontà di ritorno, un rimpatrio senza rischi.

3.2 L'aumento della dotazione rispetto al FER I (687 milioni di euro in 6 anni, rispetto ai 36 milioni di euro in 5 anni del programma precedente) appare rilevante ma il CESE ricorda che la dotazione del FER I era molto limitata rispetto alle esigenze della realtà dei rifugiati. Esso nota con soddisfazione che nella proposta per le prospettive finanziarie 2007-2013, il capitolo relativo alla sicurezza, alla giustizia, alle migrazioni e all'asilo gode di una particolare priorità e figura tra quelli destinati ad essere progressivamente dotati di risorse sempre più consistenti: la dotazione del FER II, pertanto, si colloca coerentemente in questa prospettiva.

3.2.1 Il FER II da un lato rappresenta lo sforzo solidale necessario per la realizzazione di una politica importante e, dall'altro, evidenzia la presa di coscienza da parte delle istituzioni comunitarie del fatto che i problemi connessi con il Titolo IV del Trattato non si risolvono senza una forte corresponsabilizzazione di tutti gli attori: azioni strategicamente ben impostate, accuratamente realizzate e sostenute dalla società civile e dalle amministrazioni locali servono, infatti, anche a stabilizzare diritti, strumenti e meccanismi in vista dell'attuazione della politica comune in materia di asilo. Il CESE ricorda che l'attuazione del FER II dovrà andare a completare e potenziare le misure nazionali già in atto e non sostituirsi a quanto fatto finora. In particolare non si dovrà ridurre, bensì aumentare e migliorare il coinvolgimento delle parti sociali e degli attori della società civile.

3.2.2 La parte di risorse riservata alle azioni comunitarie viene giustamente elevata e portata dal 5 % del FER I al 10 % del FER II. Il CESE ricorda che già nel suo parere sul FER I aveva chiesto di riservare il 10 % alle azioni comunitarie e insiste sulla necessità di attestarsi su questa percentuale se si vuole che le azioni possano conseguire perlomeno i due obiettivi seguenti: sostenere lo sviluppo di iniziative transnazionali e innovative (anche da parte della società civile organizzata) e fornire a tutti gli Stati membri un supporto sotto forma di studi, ricerche, momenti di confronto.

3.3 Anche la ripartizione tra le azioni (accoglienza, integrazione e rimpatrio volontario) è equilibrata e corrisponde alla situazione attuale degli Stati membri e al futuro prevedibile dei flussi di richiedenti asilo o di persone soggette ai diversi tipi di protezione. Il cofinanziamento, stabilito in rapporto anche ai cinque gruppi-obiettivo di persone, riflette la realtà attuale dei paesi membri, ma la programmazione pluriennale con l'articolazione esecutiva annuale dei programmi permetterà gli eventuali adattamenti che un evolversi non previsto della situazione potrebbe rendere necessari. La procedura di comitato, inoltre, permetterà un monitoraggio collettivo del processo di applicazione e favorirà la circolazione di buone prassi e azioni innovative. Il CESE ritiene necessario che una parte rilevante di risorse vada ad azioni di accoglienza e di integrazione e auspica che gli Stati membri evitino di spostare troppo, nei programmi pluriennali, il peso delle scelte verso le azioni di rimpatrio.

3.3.1 Il CESE apprezza vivamente che, tra le misure di integrazione sia previsto anche l'inserimento nel lavoro perché è convinto del fatto che la possibilità di sopperire, o di contribuire sostanzialmente, alla propria esistenza accresce in ogni individuo la fiducia e il sentimento di appartenere ad un contesto sociale ed evita inoltre i periodi prolungati di inattività e di scarse risorse che facilmente spingono, soprattutto i giovani, verso attività irregolari o al limite della legge. Il CESE insiste, comunque, sulla necessità di offrire ai destinatari finali del FER II delle condizioni di lavoro che permettano loro di essere parte attiva nelle procedure e nelle attività che li riguardano. Purtroppo, il CESE deve rilevare con disappunto che la recente decisione del Consiglio relativa allo statuto di rifugiato lascia agli Stati membri la responsabilità di decidere se integrare o meno nel lavoro i rifugiati e ricorda di aver sempre insistito nei suoi pareri (12) sulla necessità di favorire l'attività di queste persone. Esso considera infatti la partecipazione al lavoro come un diritto rispetto al quale non dovrebbe esser lecita alcuna discriminazione.

3.3.2 Il CESE suggerisce anche di assegnare una certa priorità ad azioni di formazione culturale e psicologica per il personale dell'amministrazione e delle forze dell'ordine che si trova ad operare con i rifugiati, i richiedenti asilo e le persone protette a diverso titolo. Questo è necessario anche per contrastare l'immagine e gli stereotipi negativi che troppo spesso la stampa e i media danno della realtà dei rifugiati. Anche azioni che promuovano il dialogo e la conoscenza reciproca tra le culture presenti tra i soggetti citati con i cittadini dei paesi ospitanti sono di grande importanza per l'integrazione e il consenso sociale necessario per un'efficace attuazione del FER II.

3.4 Il CESE ritiene valido il percorso strategico complessivo dell'attuazione del programma che prevede linee-guida, programmi pluriennali a esecuzione annuale, due rapporti ad interim della Commissione e un rapporto a posteriori. Tale impianto richiama la logica di altri meccanismi attuativi già realizzati che stanno dimostrando l'efficacia di un metodo che facilita un corretto sharing di responsabilità tra la Comunità e gli Stati membri, in attuazione del principio di sussidiarietà inteso come responsabilità condivisa. Il FER II, infatti, non può essere solo uno strumento di ridistribuzione di risorse tra gli Stati membri, ma deve perseguire l'ambizione – come si diceva al punto 3.1 – di rappresentare un passo in avanti verso l'attuazione di una politica comune di asilo. Se consideriamo, infatti, che non tutti gli strumenti legislativi proposti per costruire tale politica sono stati approvati, l'attuazione del FER II può anche aiutare gli Stati membri a prendere le decisioni che ancora mancano con maggior consapevolezza e serenità.

3.4.1 La costituzione di un'Autorità responsabile in ogni Stato membro risulterà molto utile per dare unità e organicità ai programmi nazionali, per realizzare in piena trasparenza e correttezza le azioni nazionali e per curare l'indispensabile rapporto con la popolazione e la società civile. Il CESE sottolinea la rilevanza che la proposta conferisce alla consultazione, alla partecipazione e alla corresponsabilizzazione dei partner interessati, fin dal primo momento della preparazione dei programmi pluriennali. Questa attenzione al coinvolgimento delle organizzazioni della società civile e delle amministrazioni locali è un principio cruciale per assicurare l'indispensabile presa in conto delle esperienze maturate sul terreno, articolare il dibattito nella società, creare consenso e, conseguentemente, assicurare un buon governo (governance) della materia: il CESE l'ha ribadito molte volte nei suoi pareri e lo ritrova con soddisfazione nel testo della Commissione.

3.4.1.1 Il Comitato ritiene di particolare importanza garantire e facilitare l'accesso delle ONG ai centri di raccolta e di transito affinché esse possano esercitare la loro azione di sostegno alla prima accoglienza. Questi interventi potrebbero utilmente fare l'oggetto di un'azione comunitaria specifica per migliorarne la portata.

3.4.2 Dalle esperienze maturate negli anni passati in tutti gli Stati membri risulta evidente l'efficacia delle partnership tra amministrazioni nazionali e locali e organizzazioni della società civile. Il CESE auspica che tutto questo patrimonio di cooperazione non vada disperso nell'attuazione del FER II ma venga piuttosto dotato di nuovi e più strutturati strumenti.

3.5 L'impianto del FER II assume il problema della differenza di situazioni nei diversi Stati membri e mantiene il criterio centrale della ripartizione delle risorse in base al numero di persone appartenenti ai gruppi-obiettivo che si trovano nei diversi Stati. Il CESE nota che di queste diversità, e soprattutto del diverso grado di maturazione delle politiche degli Stati membri in materia, si dovrà tener conto al momento di proporre le linee-guida per la programmazione pluriennale.

3.5.1 È significativo, anche se poco più che simbolico, che ai nuovi paesi membri sia allocata, nei primi 3 anni del programma, una somma annuale fissa maggiore di quella prevista per i 15 Stati membri attuali dell'UE. Tali paesi, infatti, da un lato non hanno ancora maturato molta esperienza in materia e dall'altro si troveranno, in alcuni casi, alle frontiere esterne dell'UE. La loro integrazione nella dinamica delle politiche di asilo già in atto negli attuali 15 paesi membri e la loro capacità di utilizzare gli strumenti comunitari in materia è, pertanto, cruciale. In particolare, bisognerà mettere a disposizione dei nuovi paesi membri le esperienze dei paesi dell'UE a 15 e sostenerli specificamente, anche dando priorità alle azioni comunitarie volte a sviluppare le capacità amministrative e gestionali in materia di asilo.

3.6 Il CESE insiste sulla necessità di rendere essenziali ed efficaci le procedure di esecuzione finanziaria del FER II e di evitare che la complessità delle procedure o la loro incomprensibilità provochino delle irregolarità. Esso insiste altresì sul fatto che le organizzazioni della società civile che si occupano di rifugiati e di persone che godono di diversi tipi di protezione non devono essere oberate da procedure complesse e/o di difficile attuazione. E ciò sia a livello delle azioni negli Stati membri, sia a livello delle azioni comunitarie. Una ONG, per quanto doverosamente sottomessa a condizioni rigorose di trasparenza, ha un funzionamento e un bisogno di flessibilità ben diversi da quelli di un'impresa edile che vince un appalto per costruire un centro di prima accoglienza. Il rischio che il CESE teme è che nei contratti che le Autorità responsabili firmeranno con le organizzazioni della società civile non sia fatta sufficiente chiarezza sui doveri e sulle responsabilità, costringendo l'organizzazione firmataria a concentrare gli sforzi più sulle pratiche amministrative e le certificazioni di spesa che sulla efficacia dell'azione rivolta al rispetto dei diritti e al soddisfacimento dei bisogni delle persone destinatarie dell'azione.

3.6.1 Inoltre, il CESE ritiene che la maggiorazione dell'interesse sulle somme da restituire in caso di uso indebito dovrebbe essere solo simbolica per evitare il rischio che lo Stato membro per cautelarsi imponga negli appalti procedure giugulatorie, che andrebbero ancora una volta a scapito dell'efficacia dell'azione e del coinvolgimento delle ONG. Il CESE ricorda che in nessuno Stato membro la gestione della politica di asilo è attuata esclusivamente da strutture pubbliche e che in alcuni Stati i rifugiati e le persone con protezione non avrebbero alcuna speranza, se non fosse per l'azione e l'assistenza delle ONG. Il CESE chiede pertanto che le modalità applicative del FER II tengano conto di queste preoccupazioni.

3.7 Il CESE chiede alla Commissione di insistere con gli Stati membri per definire criteri comuni per la rilevazione dei dati. L'aspetto quantitativo nell'attuazione del FER II è altrettanto importante di quello qualitativo, in quanto il FER II basa l'allocazione delle risorse per il cofinanziamento proprio sui dati relativi alle diverse categorie di persone che godono dello statuto di rifugiato o di altra protezione o che ne sono richiedenti.

3.8 In relazione all'articolo 26.2, gli Stati membri dovrebbero, nelle loro valutazioni, consultare le ONG ed i partner sociali.

4. Conclusioni

4.1 Il CESE ritiene che la proposta di un Fondo europeo per i rifugiati (FER II) per il periodo 2005–2010 sia valida, dotata di risorse adeguate e strutturata in modo da esaltare la responsabilità concorrente degli Stati membri e della Commissione. Insiste inoltre sulla necessità che le fasi dell'accoglienza e dell'integrazione continuino ad essere considerate il pilastro di una buona politica di asilo.

4.2 Il CESE apprezza il fatto che la proposta implichi, sia per gli Stati membri che per l'autorità responsabile che questi dovranno istituire, la responsabilità di coinvolgere in una sempre più efficace partnership tutti gli attori interessati, e in particolare le organizzazioni della società civile e le amministrazioni regionali e locali. Segnala, tuttavia, la necessità di dare attuazione al FER II dando priorità all'efficacia delle azioni e rendendo facili e trasparenti le procedure di intervento da parte dei soggetti diversi dagli Stati membri.

4.3 Il CESE insiste sulla necessità di definire criteri comuni per il rilevamento dei dati in materia di rifugiati, anche per assicurare equità e comparabilità alle azioni realizzate nei diversi paesi e chiede che le azioni comunitarie siano indirizzate prioritariamente a sviluppare e sostenere la capacità amministrativa e gestionale dei nuovi paesi membri.

4.4 Il CESE auspica che la proposta del FER II faccia l'oggetto di una decisione rapida, accompagnata da congrue e trasparenti modalità di attuazione.

Bruxelles, 2 giugno 2004. Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Roger BRIESCH

(1) Relatore Gérard Deprez.

(2) GU C 168 del 16.6.2000 (relatrice: zu EULENBURG).

(3) 30 e 31 ottobre 2003.

(4) SEC(2004) 161/COM(2004) 102 def. del 12 febbraio 2004 - «Commission Working Staff Paper — Proposal for a Council Decision establishing the European Refugee Fund for the period 2005-2010 – Extended Impact Assessment».

(5) In particolare le linee di bilancio che, nel 2003 e nel 2004, hanno finanziato progetti pilota di integrazione; la proposta costituzione dell'Agenzia per le frontiere esterne; l'utilizzo del programma EQUAL per l'inserimento professionale dei richiedenti, ecc.

(6) Secondo lo status definito dalla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 modificata dal protocollo del 31 gennaio 1967.

(7) Ai sensi della direttiva 2001/55/CE.

(8) Adottata il 29 aprile 2004.

(9) Proposta di direttiva del Consiglio recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto dello status di protezione, GU C 51 E del 26.2.2002.

(10) Vedi parere CESE nella GU C 221 del 17.9.2002 (relatrice: Le Nouail-Marlière).

(11) Negli ultimi due anni il trend degli arrivi è in diminuzione ma, come è evidente, non si può mai escludere un improvvisa ripresa dei flussi. Va ricordato che, sulla rilevazione dei trend, essendo essa affidata a statistiche nazionali e non armonizzate, possono influire anche molto le diverse politiche applicate dai paesi membri e la loro attuazione sul piano amministrativo.

(12) Vedi parere CESE sulla Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, punto 4.3, in GU C 48 del 21.2.2002 (relatore: MENGOZZI) e il parere sulla summenzionata proposta sullo statuto di rifugiato, punto 3.7.1, in GU C 221 del 17.9.2002 (relatrice: Le NOUAIL-MARLIÈRE).