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/' "A" ',,..pJ COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 22.10.1996 
COM(96) 500 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
L'ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA 
COMUNITARIA IN MATERIA DI AMBIENTE 

ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA COMUNITARIA IN MATERIA DI 
AMBIENTE 
Parte I : Introduzione 
Premesse 
Situazione attuale per quanto riguarda l'attuazione della normativa comunitaria in materia 
di ambiente 
Natura specifica della normativa comunitaria in materia di ambiente 
Poteri di attuazione 
Portata e obiettivi 
Struttura della comunicazione 
Parte II: Nuovi campi di azione 
Compiti di ispezione degli Stati membri 
Denunce e procedure di indagine in materia di ambiente negli Stati membri 
Accesso alla giustizia 
Parte III: Rafforzamento dei sistemi esistenti 
77 processo legislativo 
Sanzioni a livello degli Stati membri 
Trasparenza 
Consultazioni cui è tenuta la Commissione 
Consultazioni cui sono tenuti gli Stati membri 
Strategie di informazione per la politica e la normativa comunitaria in materia di 
ambiente 
Miglioramento della cooperazione 
Relazioni, monitoraggio e valutazione 
Valutazione dell 'efficacia delle misure 
Agenzia europea dell'ambiente 
Maggiore conoscenza della normativa comunitaria in materia di ambiente 
Finanziamento comunitario e attuazione delle norme comunitarie in materia di ambiente 
Parte IV: Conclusione 
Allegato I: Definizioni 
Allegato II: Problemi di attuazione per settore 
1-. 3 
PARTE I - INTRODUZIONE 
Premesse 
1. La Comunità è a un punto cruciale nell'elaborazione della sua politica per 
l'ambiente. La prima fase, quella di legiferare sui principali problemi 
dell'ambiente cui si trova confrontata l'Europa, si è sviluppata sostanzialmente a 
seguito dei lavori della Comunità negli ultimi due decenni, lavori finalizzati a 
porre in essere un quadro giuridico atto a garantire un elevato livello di tutela per 
l'ambiente in tutte le sue manifestazioni. Sono stati così adottati più di 200 testi 
normativi della Comunità in materia di ambiente. In gran parte si tratta di direttive 
che è stato necessario recepire2 negli ordinamenti nazionali; tale processo ha 
suscitato inizialmente problemi di conformità mentre ora, essendo le direttive in 
gran parte già recepite, le questioni sul tappeto sono piuttosto relative 
all'applicazione pratica3 e al controllo dell'applicazione4; per i regolamenti invece 
si tratta soltanto di questioni di applicazione pratica e di controllo 
dell'applicazione. 
2. L'Unione europea sta ora passando alla seconda fase di rafforzamento e 
consolidamento del corpus di norme comunitario che comporta la revisione delle 
attuali tendenze, pratiche e mentalità. Il Quinto programma di azione comunitario 
in materia di ambiente e sviluppo sostenibile, che è stato recentemente riesaminato 
e per il quale la Commissione ha presentato una proposta al fine di accelerarne 
l'attuazione5, ha stabilito una serie di priorità per i suoi lavori. Applicare e far 
applicare tali norme in forza di un principio di responsabilità condivisa è una delle 
componenti chiave insieme al riesame e/o alla semplificazione di talune norme in 
vigore e ad una più ampia combinazione di strumenti attraverso iniziative 
comunitarie in materia di convenzioni volontarie e in materia di strumenti fiscali 
ed economici. 
3. Il conseguimento dell'obiettivo di un elevato livello di tutela ambientale è 
possibile soltanto se il quadro giuridico è stato correttamente realizzato. 
Se il corpus giuridico comunitario in materia di ambiente non è adeguatamente 
rispettato e fatto valere in misura equivalente in tutti gli Stati membri, le future 
politiche della Comunità in materia di ambiente non possono essere efficaci e gli 
obiettivi del trattato non possono essere realizzati integralmente e durevolmente. 
L'ambiente rimarrà privo di tutela oppure il livello della tutela nei vari Stati 
membri e regioni della Comunità sarà ineguale con la conseguenza, tra l'altro, di 
possibili distorsioni della concorrenza. 
Cfr. definizione nell'allegato. 
Cfr. definizione nell'allegato. 
Cfr. definizione nell'allegato. 
Relazione della Commissione sull'applicazione del programma comunitario di politica ed 
azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile "Per uno sviluppo durevole 
e sostenibile" COM(95) 624 def. e proposta di decisione del Parlamento europeo e del 
Consiglio sul suo riesame COM(95) 647 del 24.1.1996. 
4. Sotto questo profilo è anche importante osservare che, in preparazione 
dell'ampliamento dell'Unione, la Commissione sta lavorando in stretto 
coordinamento con le autorità dei paesi candidati per fornice loro sostegno 
nell'adozione e nell'attuazione delle norme comunitarie per l'ambiente6. 
Situazione attuale per quanto riguarda l'attuazione della normativa comunitaria in 
materia di ambiente 
5. In tale contesto poiché non poche parti della Comunità presentano carenze per 
quanto riguarda l'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente, 
è necessario intensificare l'azione per migliorare l'attuale situazione. Secondo le 
statistiche della Commissione sull'attuazione nel 1995 gli Stati membri hanno 
notificato misure di attuazione per il solo 91% delle direttive comunitarie in 
materia di ambiente, il che significa che restano ancora da recepire, in alcuni 
Stati membri, circa 20-22 direttive7. Nel medesimo anno la Commissione ha 
registrato complessivamente 265 infrazioni presunte delle norme comunitarie in 
materia di ambiente, a seguito di denunce, interrogazioni parlamentari, petizioni 
e casi individuati dalla Commissione: rispetto al totale delle infrazioni registrate 
dalla Commissione nell'anno in questione trattasi di una percentuale superiore 
al 20%8. Nell'ottobre 1996 erano pendenti oltre 600 denunce e casi di infrazione 
in materia di ambiente nei confronti degli Stati membri e t'85% delle pratiche 
d'infrazione erano in attesa di una decisione della Corte di giustizia. 
6. Le procedure della Commissione per le infrazioni forniscono informazioni sui 
modi in cui possono insorgere problemi di attuazione nella Comunità. 
Talune norme suscitano difficoltà analoghe nella maggior parte degli Stati membri: 
la Commissione è stata costretta aJ avviare nei confronti di molti Stati membri 
azioni "orizzontali" in ordine alla notifica degli habitat in forza della 
direttiva 92/43/CHE9 e ada direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle 
acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole10. 
Altre procedure di infrazione testimoniano la varietà dei problemi di natura 
ambientale nella Comunità: benché i rifiuti costituiscano un t.ìma che tocca da 
vicino i cittadini dell'Unione europea e diano luogo a molte denunce presentate 
alla Commissione, in alcuni Stati membri l'oggetto principale di preoccupazione 
è rappresentato dalle discariche illegali mentre in altri è rappresentato dalle 
9 
10 Attraverso il programma Phare sono assegnati ai progetti in materia ambientale nell'Europa centro-
orientale circa 100 milioni di ECU all'anno che consentono alie autorità nazionali e locali di 
recepire e porre in vigore le norme comunitarie in materia di ambiente grazie a programmi di 
formazione e alla fornitura di infrastrutture. Per quanto riguarda Cipro e Malta la Commissione 
continuerà a fornire il suo sostegno all'armonizzazione della normativa nel settore dell'ambiente 
nel quadro del corpus giuridico comunitario e ai preparativi per la loro adesione all'Unione. 
Tredicesima Relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (1995), 
Bruxelles, 29.5.1996 COM(96) 600 def. 
Dati per il 1994 e 1993: 359 e 383 infrazioni presunte registrate, pari al 25% e al 28,5% 
rispettivamente del totale delle infrazioni presunte registrate. Fonte: Dodicesima relazione annuale 
sul controllo del diritto comunitario (1994), Bruxelles, 7.6.1995 COM(95) 500 def. 
GU L 206 del 22.7.1992, pag. 7. 
GUL 375 del 31.12.1991, pag. 1. 
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emissioni degli incineratori. Le procedure di infrazione riflettono altresì la 
difficoltà di risolvere taluni problemi ecologici. Molti casi attuali riguardano le 
direttive adottate negli anni '70: la direttiva 76/170/CEE concernente la qualità 
delle acque di balneazione11 e la direttiva 76/464/CEE concernente l'inquinamento 
provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della 
Comunità12 sono due esempi di settori nei quali persistono i problemi di 
conformità alla normativa in alcuni Stati membri. L'allegato II alla presente 
comunicazione fornisce altri esempi analitici di problemi di attuazione per settore. 
Natura specifica della normativa comunitaria in materia di ambiente 
7. La natura intrinseca della tutela dell'ambiente dà luogo a difficoltà che sono 
peculiari alla normativa in materia ambientale, diversamente da altri settori di 
regolamentazione. La tutela dell'ambiente deve tener conto di complesse 
interdipendenze e interrelazioni tra elementi ambientali (aria, acqua, suolo) e della 
biodiversità: se non si fa attenzione, un'iniziativa volta a proteggere un elemento 
può incidere negativamente su un altro. Occorre tenere presenti le variazioni 
climatiche, stagionali e geografiche nelle condizioni ambientali13 (un approccio che 
può essere adatto in una parte della Comunità, non sempre lo è in un'altra). La 
protezione dell'ambiente deve dare riscontro a uno stato delle conoscenze in 
permanente evoluzione (che spesso implica la necessità di innovazioni rilevanti ed 
urgenti, adattamenti e mutamenti di impostazione). A causa delle conseguenze 
potenzialmente molto gravi di un'insufficiente preveggenza, essa dev'essere basata 
in misura rilevante, tanto a livello formazione che a livello interpretazione, sui 
principi14 della precauzione e dell'azione preventiva piuttosto che su interventi di 
rimedio. Poiché essa riguarda chiunque, deve prevedere la partecipazione di 
un'ampia serie di soggetti, dalle autorità pubbliche, industrie ed imprese al 
pubblico in genere ed implica di frequente delicatissimi esercizi di dosaggio. 
Poiché si riferisce agli interessi generali che spesso esulano dalla sfera della 
proprietà privata (aria ed acqua pulita, una sana biodiversità) deve prendere in 
considerazione metodi per garantirne un rispetto efficace diversi dai metodi che 
sono adeguati in altri settori normativi. 
8. Queste caratteristiche contribuiscono a spiegare perché attuare e far applicare la 
normativa comunitaria in materia di ambiente sia un compito complesso e spesso 
realizzato in modo insoddisfacente. Trattasi di caratteristiche che potrebbero essere 
riscontrate anche in altri settori della normativa comunitaria, ma sono 
particolarmente evidenti in campo ecologico. Esse sono principalmente correlate 
alla complessità giuridica e tecnica della materia che suscita numerose questioni 
di interpretazione e problemi di applicazione tecnica, nonché difficoltà per 
GU L 31 del 5.2.1976, pag. 1. 
GU L 129 del 18.5.1976, pag. 23. 
Cfr. articolo 130 R, paragrafi 2 e 3 del trattato: "La politica della Comunità in materia ambientale 
mira ad un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni 
della Comunità". "Nel predisporre la sua politica in materia ambientale, la Comunità tiene 
conto ... delle condizioni dell'ambiente nelle varie regioni". 
Cfr. articolo 130 R, paragrafo 2 del trattato. Tali principi evolvono secondo le circostanze e i nuovi 
strumenti di analisi multidisciplinare. 
garantire l'opportuno coordinamento delle varie autorità nazionali che partecipano 
al processo di recepimento, applicazione pratica e controllo dell'esecuzione. 
9. Infatti gran parte della normativa comunitaria in materia di tutela ambientale è 
adottata sotto forma di direttive che debbono essere recepite negli ordinamenti 
nazionali lasciando agli Stati membri la libertà di porre in vigore la normativa di 
recepimento nella forma più appropriata alle condizioni nazionali. A prescindere 
dal fatto che la normativa comunitaria sia o non sia adottata sotto forma di 
direttive, gli organismi e le istituzioni competenti nelle amministrazioni nazionali 
sono responsabili in via prioritaria per l'applicazione effettiva e quotidiana, sotto 
ogni aspetto, tanto delle misure comunitarie direttamente applicabili (regolamenti) 
che delle disposizioni nazionali di recepimento. Negli Stati membri, siano essi 
unitari o federali, la competenza per applicare e far applicare la normativa 
comunitaria in materia di ambiente è frequentemente condivisa o deferita a vari 
livelli della pubblica amministrazione. Tale decentramento del processo di 
attuazione contribuisce in misura considerevole alla complessità della realizzazione 
della politica comunitaria in materia di ambiente e quindi è necessario un 
coordinamento attraverso la "sequenza di regolamentazione"15 per far sì che 
l'esecuzione sia completa e fedele. Inoltre la complessità a livello funzioni 
ispettive e di sanzionamento che comporta il controllo di una molteplicità di casi 
individuali richiede organici sufficienti con qualifiche professionali adeguate e con 
le risorse necessarie. Non tutti gli Stati membri sono in questa situazione. 
Poteri di attuazione 
10. La Commissione in veste di custode del trattato istitutivo della Comunità europea 
ha la responsabilità di garantire l'applicazione della normativa comunitaria16. Essa 
adempie alla propria responsabilità principalmente esercitando il potere di avviare 
nei confronti degli Stati membri procedure di infrazione in forza dell'articolo 169 
. del trattato. Tale potere è estremamente importante e necessario per la 
Commissione per far applicare la normativa, come risulta dalle statistiche sopra 
fornite per quanto riguarda le infrazioni. La Commissione intende continuare ad 
avvalersi integralmente dei poteri ad essa conferiti dall'articolo 169. 
11. Il trattato di Maastricht ha tentato di migliorare l'efficacia della procedura 
ex articolo 169 introducendo sanzioni inflitte agli Stati membri in forza 
dell'articolo 171 e tale disposizione comincia ora ad essere applicata. 
La Commissione intende ricorrere anche all'articolo 171 per garantire l'integrale 
adempimento da parte degli Stati membri dei loro obblighi in materia di ambiente 
come definiti dalla Corte di giustizia nelle sue sentenze riguardanti le cause 
avviate ai sensi dell'articolo 169 e suscitare così un forte effetto dissuasivo. 
Altri miglioramenti nel ricorso all'articolo 169 dovrebbero derivare dalle proposte 
contenute nel recente riesame della Commissione del suo regolamento interno per 
Cfr. definizione dell'allegato. 
Articolo 155: "Al fine di assicurare il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune nella 
Comunità, la Commissione... vigila sull'applicazione delle disposizioni del presente trattato e delle 
disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù del trattato stesso". 
quanto riguarda il ricorso agli articoli 169 e 17117. Tale importante riesame della 
prassi e delle procedure della Commissione dovrebbe considerevolmente 
accrescere la rapidità e l'efficacia del suo ricorso ai poteri ad essa conferiti da tali 
articoli. 
12. Tuttavia va riconosciuto che la procedura ex articolo 169 può essere lunga e 
formalistica e non particolarmente adatta alle vertenze relative all'ambiente. Poiché 
essa si applica ex post alle decisioni ed alle eventuali azioni, anche se il diritto 
comunitario viene in ultima analisi applicato, non è sempre il modo migliore per 
prevenire il degrado e i danni all'ambiente. 
13. Il ricorso all'articolo 169 e all'articolo 171 presenta altri problemi sostanziali se 
deve essere l'unico mezzo di far valere il diritto comunitario in materia di 
ambiente, a parte i limiti sopra menzionati. Molti regolamenti e direttive 
sull'ambiente devono essere applicati quotidianamente da moltissimi soggetti in 
tutti gli Stati membri. Non sarebbe né possibile né pratico incanalare tutti i ricorsi 
che possono eventualmente derivare dalle circostanze di fatto attraverso un'unica 
autorità preposta a far applicare le norme, cioè la Commissione, ed un solo organo 
giurisdizionale, la Corte di giustizia. Inoltre l'articolo 169 pone in essere un 
"meccanismo di applicazione" che riguarda esclusivamente i governi centrali e gli 
Stati membri: sostanzialmente la Commissione non è in grado di vigilare 
sull'applicazione delle decisioni individuali (facoltative o vincolanti) richiesta per 
ottemperare alla legislazione comunitaria. 
14. Non è neppure possibile per un unico sistema giurisdizionale, competente per 
l'intera Comunità, tener conto delle strutture giuridiche ed amministrative ai vari 
livelli nazionale, regionale e locale esistenti nei singoli Stati membri, attraverso 
il quale le misure della Comunità in materia di ambiente vengono applicate. 
Il ricorso a strutture di questo tipo è essenziale per incorporare il diritto 
comunitario in materia di ambiente nei sistemi nazionali e per la sua applicazione 
pratica. Di conseguenza, sono assolutamente indispensabili metodi alternativi per 
far applicare con piena efficacia tali prescrizioni nazionali e locali, che sono 
essenziali per una valida tutela dell'ambiente. Sono quindi necessarie soluzioni pili 
ambiziose di quelle che possono essere realizzate attraverso mutamenti apportati 
alle pratiche e alle procedure disciplinate dagli articoli 169 e 171 per garantire una 
corretta attuazione delle misure della Comunità in materia di ambiente. 
15. Infine va rilevata l'ampia disparità tra gli Stati membri per quanto riguarda i 
meccanismi di vigilanza sull'ambiente. Benché la Commissione in quanto custode 
del trattato abbia il compito di garantire che gli Stati membri si conformino alle 
disposizioni comunitarie in materia di ambiente, non esistono meccanismi 
generalmente applicabili a livello comunitario per il controllo dell'applicazione 
pratica di tali disposizioni negli Stati membri. Quindi la Commissione ha soltanto 
limitati poteri per vigilare sulla corretta applicazione del diritto comunitario in 
materia di ambiente. Essa dipende quasi completamente dalle informazioni di cui 
17 Cfr. anche la comunicazione sull'applicazione dell'articolo 171 del trattato, GU C 242 
del 21.8.1996, pag. 6. 
viene in possesso su base ad hoc a seguito di denunce, petizioni e interrogazioni 
scritte e orali del Parlamento europeo, di organismi non governativi, dei media e 
degli Stati membri. Benché tali informazioni siano estremamente utili per la 
Commissione nell'attuale situazione, il fatto di basarsi soltanto su sistemi e fonti 
di informazione del tutto specifiche e inverificabili nel lungo periodo potrebbe 
avere conseguenze estremamente negative per l'ambiente. 
Portata e obiettivi 
16. Come è già stato illustrato in precedenza18 e sarà meglio posto in luce nelle 
parti II e III della presente comunicazione, la specificità delle disposizioni 
comunitarie in materia di ambiente dà luogo a particolari difficoltà e problemi per 
quanto riguarda la loro attuazione ed è quindi necessario porre grande attenzione 
alle soluzioni che potrebbero essere previste per la loro risoluzione. 
La Commissione ritiene che una attuazione efficace del suo diritto in materia di 
ambiente sia un elemento irrinunciabile poiché in caso contrario sarebbe 
pregiudicata la credibilità della Comunità nell'opinione dei suoi cittadini per 
quanto riguarda l'elaborazione e l'attuazione della sua futura politica in materia 
di ambiente. 
17. Inoltre, nel contesto internazionale, l'attuazione delle disposizioni e delle politiche 
in materia di ambiente sarà un importante campo di discussione in sede di riesame 
dell'Agenda 21 che avrà luogo nel quadro del seguito da dare nel 1997 al Vertice 
della Terra di Rio. Dovendo dare un efficace contributo a tale dibattito, la 
Comunità per quel momento dovrà disporre di politiche di attuazione solidamente 
radicate. 
18. La presente comunicazione è il contributo iniziale della Commissione per portare 
avanti gli obiettivi della Comunità in tale settore. Con tale documento essa cerca 
di garantire che le disposizioni in materia di ambiente siano integralmente e 
fedelmente recepite nei paesi della Comunità a tutti i livelli e che siano applicate 
e fatte applicare in modo uniforme in tutta la Comunità e quindi siano atte a 
salvaguardare l'ambiente in Europa. La Commissione in quanto custode del 
trattato in forza dell'articolo 155 ha il compito, grazie ad un approccio globale, 
di migliorare la loro attuazione ed osservanza e di fare proposte per introdurre 
miglioramenti a tutti i livelli appropriati; la presente comunicazione risponde alle 
richieste dell'opinione politica e pubblica che invita la Commissione ad intervenire 
in tal senso19. Il Parlamento europeo, in particolare, ha sempre caldeggiato 
vigorosamente una più efficace azione della Commissione sotto questo profilo; tale 
impegno è stato ancora una volta posto in risalto nell'audizione congiunta "Sfide 
per la tutela dell'ambiente: elaborare la normativa" organizzata dal Parlamento e 
19 Cfr. precedenti punti 7-9. 
L'importanza dell'attuazione delle disposizioni comunitarie è stata sottolineata dagli Stati membri 
nella 19a Dichiarazione al trattato dell'Unione europea e dal presidente Santer nel suo discorso di 
investitura pronunciato dinanzi al Parlamento europeo nonché nella proposta della Commissione 
di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio sul riesame del programma comunitario di 
politica ed azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile: "Per uno sviluppo durevole 
e sostenibile". 
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dalla Commissione e tenuta il 30 maggio 1996. La comunicazione segue 
un'impostazione di largo respiro e presenta un "quadro globale" delle 
problematiche di attuazione, applicazione ed osservanza deile disposizioni 
comunitarie in materia di ambiente. L'approccio adottato dalla presente 
comunicazione tiene altresì conto della metodologia della "sequenza di 
regolamentazione" che evidenzia in fasi successive tutti i problemi connessi con 
l'attuazione (legiferazione, recepimento, applicazione pratica e controllo 
dell'applicazione). 
19. La presente comunicazione vuole presentare una chiara analisi dei problemi 
compresi in tale largo approccio e suscitare la consapevolezza della loro esistenza 
(a tutti i livelli - cittadini, ONG, autorità regionali, governi degli Stati membri e 
istituzioni comunitarie). Alla luce dell'analisi essa mira a consolidare gli obblighi 
che incombono ai vari soggetti della sequenza di regolamentazione (Commissione, 
Stati membri, autorità regionali e locali, industria, cittadini e organizzazioni non 
governative) in quanto investiti di una "responsabilità condivisa"20 per 
l'applicazione di norme comunitarie in materia di ambiente al fine di accrescere 
l'efficacia e l'efficienza della politica e delle disposizioni in questione, con il 
conseguente miglioramento del contesto ambientale europeo. In funzione di questa 
soluzione la presente comunicazione presenta inoltre gli orientamenti che 
miglioreranno a tutti i livelli l'attuazione e il controllo dell'applicazione delle 
disposizioni comunitarie in materia di ambiente e consentiranno la realizzazione 
degli obiettivi di tutela dell'ambiente assegnati alla Comunità dal trattato. 
Struttura della comunicazione 
20. I problemi in tema di attuazione, applicazione e controllo di essa sono stati 
esaminati nel quadro rappresentato dalla sequenza di regolamentazione. Tale 
analisi ha indicato che esiste la necessità di una serie più ampia di azioni 
comprendenti aspetti che possono essere considerati innovativi, volti a garantire 
la realizzazione di obiettivi specifici per i quali i meccanismi esistenti non 
sembrano pienamente adeguati o efficienti, richiamando altresì l'attenzione sui 
meccanismi e sulle procedure esistenti per rafforzarne e accrescerne l'efficacia. Le 
parti II e III della presente comunicazione esaminano rispettivamente "l'approccio 
innovativo" e "l'azione di rafforzamento" che sono strettamente connesse per la 
realizzazione dell'obiettivo generale previsto, vale a dire una valida attuazione ed 
esecuzione delle disposizioni comunitarie in materia di ambiente. 
21. I nuovi campi cui fa riferimento la parte II devono essere analizzati e, se 
selezionati, riconosciuti oggetto di intervento grazie ad appropriate procedure 
decise in una fase successiva ove riguardino: 
20 Programma della Comunità europea di politica ed azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo 
sostenibile "Per uno sviluppo durevole e sostenibile"; GU C 138 del 17.5.1993, pag. 1. Cfr. anche 
relazione della Commissione sull'attuazione del Quinto programma di azione COM(95) 624 def. 
del 10.1.1996. 
10 
l'elaborazione di criteri minimi a livello comunitario per l'esercizio di 
compiti di vigilanza da parte delle autorità degli Stati membri; 
l'introduzione di procedure di denuncia e di accertamento relative 
all'ambiente negli Stati membri cui incomberà ricevere ed esaminare le 
denunce del pubblico in materia di attuazione delle disposizioni 
comunitarie sull'ambiente; 
l'allargamento delle possibilità di deferire al giudice nazionale le questioni 
in materia di ambiente grazie ad un più ampio accesso alla giustizia su 
questioni di diritto comunitario in materia di ambiente. 
22. Un'azione in questi tre campi costituirà un importante progresso verso 
un'applicazione uniforme del diritto comunitario in materia d'ambiente negli Stati 
membri e darà ai cittadini europei migliori fonti di informazione e soluzioni per 
far fronte alle preoccupazioni che possono avere nel campo della tutela 
ambientale. In un certo senso essa renderà anche gli Stati membri maggiormente 
consapevoli delle loro responsabilità in materia di tutela ambientale ove siano 
chiamati ad applicare effettivamente e a far applicare in loco le disposizioni in 
materia di ambiente. 
23. Il rafforzamento del sistema esistente, in particolare le questioni citate nella 
parte III è anch'esso una priorità in quanto rappresenta la base essenziale per 
ottenere che le norme siano attuate e fatte applicare in modo tempestivo e corretto. 
Gran parte delle azioni che sono necessarie sotto questo profilo possono essere 
prese dalla Commissione e/o dagli Stati membri senza bisogno di approvare 
misure formali. La Commissione adotterà con la massima rapidità le iniziative 
idonee alla loro attuazione. 
PARTE II: NUOVI CAMPI DI AZIONE 
24. Il recepimento costituisce una fase estremamente importante nel processo di 
attuazione delle direttive. La maggior parte delle disposizioni comunitarie in 
ma»eria di ambiente sono configurate come direttive che, in linea di massima, non 
sono direttamente applicabili negli Stati membri e quindi richiedono misure 
addizionali di attuazione che sono applicabili in quanto disposizioni nazionali di 
origine comunitaria. Di conseguenza la tempestività del recepimento garantisce che 
il diritto comunitario divenga applicabile in tutti gli Stati membri più o meno 
contemporaneamente e la correttezza (conformità) del recepimento garantisce che 
la normativa nazionale abbia più o meno il medesimo contenuto e produca i 
risultati dettati dalle direttive comunitarie. 
25. In forza dell'articolo 155 la Commissione è tenuta a garantire un recepimento 
tempestivo e fedele da parte degli Stati membri e a tal fine può esercitare 
pressioni politiche e, se necessario, adire la Corte di giustizia ai sensi degli articoli 
169 e 171 dei trattato. Inoltre deve vigilare da un punto di vista generale 
sull'applicazione pratica della normativa e sul controllo di essa per garantire che 
11 
esse avvengano in modo soddisfacente. Trattasi peraltro di un meccanismo 
comunitario di controllo dell'applicazione operante soltanto nei confronti del 
potere esecutivo degli Stati membri. La Commissione non può evidentemente 
seguire le migliaia di decisioni individuali adottate ogni anno conformemente alle 
norme recepite o direttamente applicabili in materia di ambiente nelle varie parti 
e ai vari livelli di competenza degli Stati membri. Applicare quotidianamente e far 
applicare dette disposizioni in casi specifici è compito affidato integralmente alle 
autorità degli Stati membri che vi provvedono grazie a meccanismi che 
rafforzeranno il controllo nell'applicazione e nel contempo agevoleranno la 
vigilanza sugli Stati membri esercitata dalla Commissione. 
Compiti di ispezione degli Stati membri 
26. L'articolo 5 del trattato, nell'interpretazione data dalla Corte di giustizia nella 
causa 68/8821 vincola gli Stati membri ad adottare tutte le misure di carattere 
generale e particolare atte ad assicurare un controllo dell'applicazione efficace, 
proporzionata ed equivalente a quella del diritto interno degli Stati membri. Tale 
principio generale di diritto comunitario, ancorché fondamentale, ha dato luogo 
ad un'ampia disparità per quanto riguarda le autorità e i meccanismi preposti al 
controllo dell'applicazione nei vari Stati membri, alcuni dei quali hanno investito 
considerevoli risorse in ispettorati od altri enti ben attrezzati che controllano 
l'applicazione pratica delle disposizioni comunitarie in materia di ambiente, mentre 
altri hanno provveduto in misura limitata o hanno omesso semplicemente di 
provvedere. Inoltre, dove esistono strutture a tale scopo, la situazione è alquanto 
diversificata: le competenze di vigilanza non sono sempre esercitate da un 
organismo unico nazionale, ma spesso sono decentrate o condivise a vari livelli 
di autorità (locale, regionale, nazionale, ecc.). In numerosi casi l'attività ispettiva 
in materia di ambiente costituisce soltanto una parte delle responsabilità delle 
competenti autorità. In alcuni Stati membri, ad esempio in Danimarca o nel 
Regno Unito, l'autorità competente, oltre ad accertare l'osservanza delle 
disposizioni prende anche decisioni sulla concessione di permessi o sul ricorso agli 
organi giurisdizionali per far applicare le disposizioni, mentre in altri 
Stati membri, ad esempio nei Paesi Bassi, tali compiti sono tenuti distinti. 
27. Queste notevoli disparità non possono essere considerate soddisfacenti per quanto 
riguarda l'obiettivo di una osservanza delle norme corretta ed uniforme a livello 
comunitario. È sentita la necessità di garantire che venga attuato un minimo di 
vigilanza, ad esempio i controlli sulla pratica applicazione dei requisiti prescritti 
dalle disposizioni comunitarie in materia di ambiente, in particolare quelli che 
riguardano le emissioni industriali e le norme di qualità a tutela dell'ambiente. 
È inoltre indispensabile garantire che ciò avvenga in tutti gli Stati membri. 
28. Considerata la varietà delle situazioni esistenti nei vari Stati membri, come sopra 
indicato, la realizzazione di detto obiettivo può essere ottenuta grazie alla 
definizione di orientamenti che lasciano agli Stati membri la scelta delle strutture 
o dei meccanismi che vogliono utilizzare per conformarvisi. 
21 Sentenza del 21.9.1989, causa 68/88, Raccolta 1989, pag. 2965, motiv. 23 e 24. 
12 
La Commissione potrebbe definire, di concerto con gli Stati membri, tali 
orientamenti ed emanare raccomandazioni a questo scopo. La rete IMPEL, 
che sarà descritta più avanti, potrebbe anche contribuire a definire i criteri minimi 
per l'attività ispettiva e fornire un contributo nella predisposizione delle capacità, 
ad esempio per quanto riguarda le competenze necessarie per procedere all'attività 
ispettiva. 
Su detta base, laddove esistano e siano già operativi ispettorati o organismi 
equivalenti che lavorano secondo le modalità previste da tali orientamenti, 
non sarà necessario modificare le strutture esistenti. Ove viceversa tali ispettorati 
non esistano, la Commissione prenderebbe in esame gli eventuali strumenti, 
se disponibili, per fornire un sostegno alla predisposizione di capacità che 
permettano di realizzarli. 
29. Le autorità ispettive potrebbero elaborare e pubblicare relazioni annuali 
sull'esperienza acquisita durante l'esecuzione dei loro compiti. Sarebbero così 
fornite informazioni utili circa i problemi incontrati e risolti, i miglioramenti 
conseguiti, informazioni che potrebbero rappresentare una base importante per 
un'azione futura. 
Di fatto, queste relazioni annuali, che sarebbero trasmesse alla Commissione, 
potrebbero essere utilizzate da quest'ultima per accertare se l'obiettivo di 
un'applicazione uniforme è stato raggiunto e valutare se sia necessaria un'ulteriore 
azione. Quest'ultima potrebbe, ad esempio, consistere nell'instaurazione futura a 
livello comunitario di un organismo incaricato esclusivamente di compiti di audit 
sull'adempimento da parte degli organismi nazionali della loro attività ispettiva. 
La Commissione esaminerà l'opportunità di fare raccomandazioni per fornire 
un sostegno agli Stati membri nella realizzazione dei loro compiti ispettivi 
grazie alla definizione di orientamenti, riducendo in tal modo le ampie 
disparità esistenti attualmente tra Fattività ispettiva svolta dagli 
Stati membri. Sarà altresì esaminata l'eventuale esigenza di un organismo 
comunitario avente esclusivamente competenze di audit. 
Denunce e procedure di indagine in materia di ambiente negli Stati membri 
30. L'esperienza a livello comunitario sui problemi di applicazione e di controllo di 
applicazione delle disposizioni in materia di ambiente nella Comunità è stata 
maturata in vari modi. Numerose denunce sono presentate alla Commissione da 
cittadini e da associazioni ambientaliste non governative. Anche il Parlamento 
europeo è notevolmente attivo a questo proposito: non mancano le petizioni rivolte 
alle sue commissioni per le petizioni e un numero crescente di interrogazioni orali 
e scritte presentate da parlamentari europei denunciano situazioni negative sotto 
il profilo ambientale. Altri esposti sono trasmessi al mediatore europeo, spesso su 
materie che sono già state non soltanto oggetto di esame della Commissione, 
ma segnalate anche all'attenzione del Parlamento. Molti dei problemi ecologici di 
cui vengono informate le istituzioni comunitarie per tale via derivano dalla 
mancanza di informazioni o da carente comprensione (da parte di cittadini o di 
organismi amministrativi) di questioni principalmente procedurali. I meccanismi 
13 
di cui dispongono le istituzioni comunitarie per esaminare tali denunce non sono 
necessariamente i più appropriati al problema. Esse possono anche essere 
esaminate in modo più efficiente a livello degli Stati membri, là dove nasce il 
problema e dove le circostanze sono più facilmente elucidabili. 
31. Il ricorso al giudice per far applicare le disposizioni della Comunità in materia di 
ambiente negli Stati membri presenta vari svantaggi che ne impediscono un uso 
efficace per la tutela dell'ambiente. Alcuni di questi problemi derivano dalle 
difficoltà di adire il giudice, difficoltà che sono discusse nella sezione successiva. 
Tuttavia, anche a prescindere da questioni di accesso, i problemi sono inerenti agli 
ordinamenti giuridici, non ultimi ad esempio i costi ed i tempi che possono 
rendere il ricorso al giudice un mezzo poco utile per i soggetti singoli al fine di 
ottenere l'applicazione delle disposizioni comunitarie in materia di ambiente: 
il processo dovrebbe essere la soluzione di ultima istanza. Una procedura di 
investigazione extragiudiziaria potrebbe avere il vantaggio di evitare questo tipo 
di problemi e potrebbe contribuire ad una soluzione rapida e poco costosa del 
problema, oltre ad essere accessibile al cittadirìo senza bisogno di ricorrere ad 
avvocati. 
32. Il vantaggio di prendere in considerazione i problemi relativi all'ambiente a livello 
locale piuttosto che comunitario, abbinato alla rapidità, bassa onerosità e facilità 
d'uso per i cittadini e le associazioni ambientaliste, se divenisse un sistema 
applicato in tutta la Comunità, potrebbe portare a notevoli miglioramenti per 
quanto riguarda una corretta attuazione delle disposizioni comunitarie in materia 
di ambiente. La Commissione pertanto intende esaminare se sia necessario stabilire 
criteri minimi per un meccanismo procedurale che tratti le denunce relative 
all'ambiente e effettui indagini (una funzione che potrebbe essere analoga al ruolo 
svolto da un difensore civico) nei casi in cui sorgono problemi per applicare e far 
applicare le norme comunitarie in materia d'ambiente da parte delle autorità 
pubbliche. Tali compiti potrebbero essere svolti o nell'ambito delle strutture 
esistenti degli Stati membri o costituendo organismi ad hoc. 
33. È necessario esaminare con la dovuta attenzione gli orientamenti che definiscono 
tali criteri minimi: essi potrebbero, ad esempio, riguardare la competenza a 
ricevere denunce (ad es.: da singoli soggetti o da associazioni ambientaliste non 
governative) in materia di procedure per le decisioni amministrative che incidono 
sul contesto ambientale, il potere di chiedere informazioni ad organismi 
amministrativi indisposta a tali denunce e di emanare raccomandazioni (che sono 
atti di natura persuasiva piuttosto che di carattere giuridicamente vincolante). 
Per un meccanismo di questo tipo non sarebbe necessario pronunciarsi su questioni 
di sostanza che sono prese in esame in modo più appropriato o dall'autorità 
amministrativa o dall'autorità giurisdizionale, secondo il sistema amministrativo 
e giuridico degli Stati membri. 
34. In alcuni Stati membri esistono già procedure informate a questa concezione che 
possono assumere forme molto varie. I due modelli principali riscontrati negli 
Stati membri sono la costituzione di un "difensore civico" indipendente e 
dispositivi di controllo delle decisioni nell'ambito delle strutture amministrative: 
gli Stati membri dotati di sistemi di questo tipo in linea di massima non 
14 
dovrebbero modificarli. Soltanto negli Stati membri in cui non sono presenti 
meccanismi del tipo indicato, sarebbe necessario introdurre modelli equivalenti 
conformemente ai criteri mirrimi stabiliti in aderenza agli orientamenti per colmare 
la lacuna. 
35. Gli organi predisposti per rispondere alle denunce ed investigare in materia di 
ambiente potrebbero anche avere competenza ad emanare raccomandazioni volte 
a risolvere i problemi o migliorare il funzionamento dell'amministrazione per 
quanto riguarda l'applicazione della normativa comunitaria in materia di ambiente. 
Anche in questo caso le raccomandazioni non sarebbero vincolanti, ma avendo una 
forte autorità morale sarebbero rispettate da tutti. 
La Commissione intende esaminare la possibilità di fare raccomandazioni per 
la definizione di criteri minimi da seguire in sede di esame delle denunce e 
in caso di investigazioni in materia di ambiente negli Stati membri in cui tali 
procedure/meccanismi sono carenti. 
Accesso alla giustizia 
36. Il processo è la soluzione di ultima istanza. Tuttavia una Comunità basata sul 
diritto deve garantire che le norme vengano rispettate e, se necessario, siano fatte 
rispettare. Il ruolo del giudice è sotto questo profilo essenziale, soprattutto in 
materia ambientale dove la fonte del problema o del danno è geograficamente 
definita, ma gli effetti possono essere ampiamente diffusi. L'accesso alla giustizia, 
in genere, è garantito in misura sufficiente laddove sussista un interesse 
economico. Un sistema per far rispettare le norme atto a porre in essere un quadro 
di prospere attività economiche, ad esempio nel settore industriale, commerciale 
o agricolo, può ottenere il sostegno degli operatori economici e risorso sufficienti 
per un controllo dell'osservanza. Questa affermazione non è necessariamente 
valida laddove si tratti di interessi ecologici. Gli operatori economici non si 
rendono conto che anche a loro spetta verificare il rispetto della normativa in 
materia di ambiente da parte di altri settori di attività. 
37. Far applicare le norme in materia di ambiente, diversamente da altri campi di 
diritto comunitario, ad esempio il mercato interno e la concorrenza, resta quindi 
compito delle autorità pubbliche e dipende dai loro poteri, dalle loro risorse e dal 
loro zelo. La loro capacità di tener conto della necessità di tutelare l'ambiente può 
essere limitata da uno qualsiasi di questi fattori. È quindi importante disporre di 
altre vie per migliorare il controllo dell'osservanza della normativa comunitaria 
in materia di ambiente. In particolare per la tutela dell'ambiente sarebbero utili 
azioni da parte di organismi non governativi e/o cittadini in relazione 
all'applicazione e al controllo dell'applicazione delle disposizioni in materia di 
ambiente (davanti agli organi di giustizia amministrativa, agli organi 
giurisdizionali civili o penali, conformemente alle strutture dello Stato membro in 
questione). 
38. Come già indicato, un'importante caratteristica delle disposizioni in materia di 
ambiente è la frequente mancanza di interesse dei singoli che possa spingere a far 
applicare le norme. Spesso si parla dell'ambiente come del nostro "retaggio 
15 
comune". Ciò implica anche che in genere non esiste un diritto reale del singolo 
sulle sue componenti, ad esempio sull'aria, sui mari, sulla flora e fauna naturali. 
Di conseguenza, capita spesso che il deterioramento dell'ambiente non provoca 
una reazione immediata e, anche se sorge un problema, non esistono i mezzi con 
i quali i singoli possono invocare disposizioni di legge per ovviare al problema o 
non sono disponibili rimedi giuridici appropriati. Persino per le disposizioni 
comunitarie in materia di ambiente può capitare che importanti principi generali 
non possano essere fatti valere dai singoli (ad esempio il principio "chi inquina 
paga", il principio della precauzione e dell'azione preventiva). 
39. L'importanza di una partecipazione più larga del pubblico per configurare la 
politica dell'ambiente nel suo insieme è comunemente riconosciuta22 e in tutti gli 
Stati membri esistono organismi non governativi che hanno alcune competenze in 
materia di ambiente. Tuttavia la capacità del singolo cittadino in quanto tale di 
intervenire nelle procedure per applicare e far applicare le disposizioni in materia 
di ambiente della Comunità è notevolmente diversa nei vari Stati membri e va 
dalla partecipazione a talune procedure di autorizzazione al diritto di organismi 
riconosciuti di impugnare e chiedere l'annullamento di decisioni amministrative, 
alla "actio popularis" (azione collettiva) a scopi di tutela dell'ambiente. Peraltro 
il pubblico e i gruppi costituiti per la difesa del pubblico interesse in linea di 
massima non hanno un accesso sufficiente al sistema giudiziario degli 
Stati membri per quanto riguarda l'ambiente. 
40. Un migliore accesso agli organi giurisdizionali per gli organismi non governativi 
e per i singoli cittadini avrebbe vari effetti positivi per quanto riguarda 
l'attuazione delle disposizioni comunitarie in materia di ambiente. In primo luogo 
sarebbe più probabile che, all'occorrenza, talune vertenze individuali relative a 
oroblemi di attuazione del diritto comunitario fossero risolte conformemente a 
X 
quanto prescritto dalle norme della Comunità. In secondo luogo, forse di maggiore 
rilevanza, ciò avrebbe un effetto generale positivo sull'applicazione pratica e sul 
controllo dell'osservanza della normativa comunitaria in materia di ambiente, 
poiché i soggetti potenzialmente responsabili tenderebbero a conformarsi alle 
disposizioni onde evitare la maggiore probabilità di processi. 
41. Infine l'accesso al sistema giurisdizionale degli Stati membri avrebbe l'effetto 
positivo di incanalare le vertenze per far applicare le disposizioni comunitarie 
sull'ambiente al livello più appropriato, vale a dire regionale e nazionale. 
Il ricorso al giudice nazionale per ottenere il controllo dell'osservanza delle misure 
comunitarie in materia di ambiente è opportuno per varie ragioni. In primo luogo, 
è infatti impossibile che le risorse in termini di tempo e di persone disponibili 
presso la Commissione e la Corte di giustizia a Lussemburgo siano sufficienti per 
assicurare l'esame anche solo di una parte delle vertenze in materia di ambiente 
che sorgono in tutti gli Stati membri, attraverso le azioni dirette con cui la 
Commissione adisce la Corte di giustizia. Inoltre i giudici degli Stati membri sono 
22 Principio 10 della Dichiarazione di Rio sull'ambiente e lo sviluppo che proclama tra l'altro: 
"Il miglior modo di trattare le questioni ambientali è quello di assicurare la partecipazione di tutti 
i cittadini interessati, al livello adatto. ... Deve essere anche assicurato un accesso effettivo ad 
azioni giudiziarie ed amministrative, ivi compresi la riparazione e il risarcimento del danno." 
16 
in migliore posizione della Corte di giustizia per tener conto durante il 
procedimento dei particolare contesto giuridico, amministrativo e ambientale dei 
provvedimenti in materia di ambiente nella forma in cui si applicano in ciascuno 
Stato membro e per avere un quadro più chiaro delle circostanze di fatto grazie 
alle prove testimoniali e alla designazione di periti. I giudici nazionali sono anche 
in migliore posizione per l'adozione di misure provvisorie che sono uno strumento 
estremamente utile al fine di prevenire i danni all'ambiente. 
42. Le restrizioni all'accesso agli organi giurisdizionali sorgono principalmente in due 
modi. In primo luogo derivano da procedure giuridiche degli Stati membri che 
suscitano ostacoli alla presentazione di azioni intese a far applicare le norme in 
materia di ambiente. Ad esempio è necessario fornire la prova di un interesse 
specifico per stare in giudizio. Per motivi di tradizioni giuridiche tale interesse 
specifico è di solito facilmente dimostrabile per il titolare di un diritto reale di 
proprietà o un soggetto economico, ma difficilmente dimostrabile per associazioni 
ambientaliste. Un ulteriore esempio è l'inesistenza di appropriate procedure 
giurisdizionali atte a garantire la tutela degli interessi ambientalisti. 
Talune procedure giurisdizionali che sono principalmente destinate a tutelare gli 
interessi economici non sempre sono appropriate ad azioni e ricorsi in materia di 
ambiente. In secondo luogo il costo del processo a tutela di interessi ecologici può 
essere proibitivo. 
43. Varie opzioni sono aperte alla Commissione per progredire in materia, compresi 
alcuni tipi di approccio cosiddetti di "soft-law" (atti non vincolanti) come prima 
iniziativa. Analoghi problemi di accesso alla giustizia esistono nel contesto 
dell'azione della Comunità relativa all'accesso alla tutela giurisdizionale per i 
consumatori23. La Commissione ha inoltre inserito disposizioni in materia di 
accesso alla giustizia in varie proposte di direttive comunitarie24. Per garantire un 
controllo dell'applicazione più efficace della normativa in materia di ambiente 
della Comunità25 è necessario guardare al di là del diretto interesse del soggetto 
singolo e tener conto degli organismi rappresentativi che cercano di tutelare 
l'ambiente. Di conseguenza, un modo possibile per realizzare una migliore 
applicazione e controllo dell'osservanza della normativa comunitaria in materia di 
ambiente sarebbe quello di garantire che le associazioni ambientaliste non 
governative riconosciute dagli Stati membri siano legittimate a proporre azioni in 
giudizio contro le autorità pubbliche degli Stati membri. Se apparisse opportuno 
un sistema di questo tipo, un primo passo in tale direzione potrebbe essere una 
raccomandazione che incoraggi gli Stati membri ad estendere alle organizzazioni 
non governative la legittimazione a stare in giudizio. 
La Commissione intende esaminare la necessità di orientamenti su un accesso 
agli organi giurisdizionali aperto alle organizzazioni rappresentative al fine 
23 
24 
25 COM(95) 712 def. GU C 107 del 13.4.1996, pag. 3. 
Cfr. ad esempio l'articolo 4 della direttiva 90/313/CEE concernente la libertà di accesso 
all'informazione in materia di ambiente (GU L 158 del 23.6.1990, pag. 56). 
Le disposizioni comunitarie garantiscono già che i soggetti direttamente e singolarmente interessati 
da una decisione di un'istituzione comunitaria possano adire la Corte di giustizia europea, ma in 
campo ambientale è spesso difficile identificare tali soggetti. 
17 
di incoraggiare ad applicare e a far applicare la normativa comunitaria in 
materia di ambiente alla luce del principio di sussidiarietà, tenendo conto dei 
diversi sistemi giuridici degli Stati membri. 
—00000O00000— 
PARTE III: RAFFORZAMENTO DEI SISTEMI ESISTENTI 
44. Le proposte presentate nella parte rimanente della presente comunicazione sono 
intese a migliorare le aree del diritto comunitario in materia di ambiente e la 
relativa politica, aree nelle quali le attuali pratiche si discostano dagli elevati 
standard richiesti per un'effettiva tutela dell'ambiente: la qualità della normativa, 
la trasparenza, la cooperazione a livello comunitario e degli Stati membri, 
il rrfbnitoraggio e la valutazione degli effetti delle norme adottate, la conoscenza 
del diritto comunitario in materia di ambiente tra gli addetti ai lavori, nonché 
l'integrazione di risorse comunitarie nell'attuazione delle norme comunitarie per 
l'ambiente. 
Qualità della normativa comunitaria 
Il processo legislativo 
45. La chiarezza letterale delie norme è un prerequisito per un recepimento tempestivo 
e conforme, nel senso che obblighi chiaramente formulati possono essere recepiti 
facilmente e correttamente. Disposizioni ambigue, poco chiare o complicate 
causeranno ritardi, problemi di conformità e di pratica applicazione che daranno 
luogo ad un'attuazione incompleta o non uniforme nella Comunità. Avendo il 
diritto esclusivo di iniziativa in materia di norme comunitarie per l'ambiente, la 
Commissione è in grado di tener conto delle difficoltà potenziali che gli 
Stati membri possono incontrare nel recepire le misure comunitarie. Il fatto di 
redigere le proposte con chiarezza e adottando un approccio trasparente rende 
l'iter di recepimento più facile per gli Stati membri. Ad esempio è possibile 
garantire così che la normativa che dipende dalla successiva adozione di misure 
tecniche sia redatta in modo che i termini di adozione delle misure tecniche in 
questione non impongano agli Stati membri scadenze impossibili di attuazione 
come è capitato recentemente per quanto riguarda le disposizioni tecniche relative 
agli organismi geneticamente modificati26. I nuovi indirizzi di massima in materia 
di politica normativa adottati dalla Commissione nel gennaio 1996, 
che costituiscono un complemento alle regole della Commissione dettate in tema 
di tecnica legislativa ("Regole di tecnica legislativa"), dovrebbero accrescere la 
coerenza nell'ambito della Commissione per quanto riguarda la stesura degli atti 
tanto da far ritenere fondamentale una loro rigorosa applicazione. 
46. È particolarmente importante che il testo iniziale delle proposte sia quanto più 
chiaro possibile. Una stesura redazionale complicata o poco chiara può rendere più 
26 Linee direttrici della Commissione sulla classificazione adottata in forza della direttiva 94/5 I/CE 
sull'impiego confinato di microorganismi geneticamente modificati. 
18 
difficile la negoziazione della proposta ed accrescere la probabilità che la norma 
adottata in definitiva manchi di chiarezza e susciti difficoltà di attuazione da parte 
degli Stati membri. Questa affermazione vale tanto per la negoziazione in seno al 
Consiglio quanto per gli emendamenti proposti dal Parlamento europeo. Benché 
la responsabilità della stesura e della proposta di una nuova direttiva incomba alla 
. Commissione europea, il resto dell'iter legislativo passa attraverso il Consiglio 
dell'Unione europea e il Parlamento europeo. Una redazione poco chiara ed 
ambigua delie norme in materia di ambiente è spesso il risultato di compromessi 
necessari al livello del Consiglio o successivi alle letture del Parlamento europeo27. 
Persino nelle ultime fasi dell'iter legislativo la Commissione dovrebbe garantire 
la coerenza, l'efficienza e la praticabilità delle proposte, se necessario modificando 
le proprie proposte o ritirando le proposte che non rispondono più agli obiettivi 
perseguiti. 
47. Un ultimo elemento rilevante è la circostanza che gli atti normativi di per sé 
dovrebbero contribuire alla trasparenza del processo di attuazione. Ciò è possibile 
includendo nei testi normativi comunitari disposizioni che garantiscano la 
pubblicazione di informazioni sull'attuazione da parte degli Stati membri oppure 
da parte della Commissione. Alcune disposizioni di questa natura sono già 
previste, ad esempio per quanto riguarda la pubblicazione di relazioni o la 
disponibilità per il pubblico di informazioni sull'applicazione della misura28. 
Per realizzare la massima trasparenza nell'attuazione delle norme comunitarie in 
materia di ambiente può tuttavia essere opportuno che tali testi comprendano 
disposizioni che prescrivano agli Stati membri la pubblicazione di informazioni 
addizionali sull'attuazione, ad esempio tabelle di recepimento menzionanti gli atti 
legislativi nazionali di attuazione delle corrispondenti disposizioni delle direttive. 
La Commissione garantirà che tutte le proposte di nuove misure comunitarie 
in materia di ambiente o di modifica di misure esistenti siano redatte 
conformemente ai principi di massima chiarezza, trasparenza e certezza, 
al fine di rendere il processo di attuazione più semplice e più rapido. 
Durante l'iter legislativo la Commissione cercherà di cooperare con il 
Consiglio dell'Unione europea e con il Parlamento europeo sulle questioni di 
redazione e proporrà le proprie modifiche redazionali agli atti quando 
risultino necessarie in funzione delle osservazioni sollevate o delle alterazioni 
ai testo originale apportate durante la negoziazione. 
Sanzioni a livello degli Stati membri 
48. Secondo l'interpretazione della Corte di giustizia l'articolo 5 del trattato CE 
prescrive agli Stati membri di adottare sanzioni effettive, proporzionate e 
dissuasive che garantiscano l'osservanza delle disposizioni comunitarie. Benché ciò 
27 
28 Trattasi di problemi dovuti alla necessità di prevedere norme per tutta la Comunità, valide in tutte 
le undici lingue comunitarie: i compromessi raggiunti in una lingua possono essere di difficile 
traduzione in tutte le altre lingue. 
Ad esempio la relazione sull'attuazione della direttiva 85/337/CEE, articolo 11, paragrafo 3. 
19 
consenta agli Stati membri una certa discrezionalità per quanto riguarda le 
sanzioni da questi previste, dette sanzioni devono essere equivalenti a quelle 
utilizzate per dissuadere dall'attuazione di infrazioni alla legislazione nazionale 
equivalente29. Come la Commissione ha sottolineato nella sua comunicazione al 
Consiglio e al Parlamento sulla funzione delle sanzioni per l'attuazione della 
normativa comunitaria nel settore del mercato interno30, i sistemi nazionali di 
sanzionamene) per il mancato adempimento ad obblighi prescritti dalle norme 
comunitarie devono essere trasparenti. La trasparenza non è soltanto la chiave di 
volta per una reciproca fiducia, ma consente anche alla Commissione di valutare 
i sistemi e limitare l'azione della Comunità sotto questo profilo a quanto è 
strettamente necessario. 
49. La Commissione ha quindi deciso di inserire nelle sue proposte relative al 
mercato interno disposizioni esplicite in forza delle quali le misure nazionali di 
attuazione devono prevedere sanzioni che gli Stati membri sono tenuti ad applicare 
in caso di mancata osservanza dei dettami della direttiva da parte di soggetti 
singoli o di persone giuridiche ed ha prescritto l'obbligo di notificare alla 
Commissione le norme relative a queste sanzioni. Questi obblighi dovrebbero 
essere estesi anche al settore dell'ambiente. L'obiettivo sarebbe quello di far sì che 
in tutti gli Stati membri esista un sistema adeguato di sanzioni, siano esse 
amministrative, civili o penali, o una loro combinazione, conformemente alla 
scelta effettuata dalle autorità nazionali, ed esso sia applicato in pratica in modo 
che venga garantita un'uniforme controllo dell'applicazione concreta delle norme 
comunitarie in materia di ambiente. Il loro effetto dissuasivo sarebbe intensificato 
dalla pubblicità data all'applicazione di tali sanzioni negli Stati membri e a livello 
comunitario. 
50. Disposizioni generali per l'applicazione di sanzioni sono già state inserite negli atti 
normativi comunitari in materia di ambiente, come nel caso dei regolamenti di 
attuazione della convenzione CITES sul commercio di specie in pericolo e della 
convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti trasfrontalieri di scorie 
tossiche. Ove appropriato, nelle misure comunitarie relative all'ambiente 
potrebbero anche esse essere inserite disposizioni più specifiche, ad esempio 
l'applicazione di sanzioni amministrative nonché la revoca di licenze. 
La Commissione includerà nelle sue proposte di misure a favore 
dell'ambiente una disposizione che impone l'inserimento negli atti nazionali 
di attuazione di sanzioni con funzione adeguatamente dissuasiva in caso di 
inosservanza delle prescrizioni della direttiva in questione. 
Trasparenza 
Consultazioni cui è tenuta la Commissione 
90 
Sentenza del 21.9.1989, causa 68/88, Raccolta 1989, pag. 2965, motiv. 23 e 24. 
30 COM(95) 162 del 3.5.1995. 
20 
51. La Commissione è consapevole della necessità di applicare, in sede di 
formulazione della normativa in materia di ambiente, procedure aperte e basate 
sulla consultazione nelle fasi di proposta preliminare e stesura del testo. 
Tra le varie modalità per realizzare questa esigenza, va menzionato il ricorso ai 
Libri verdi, ad esempio il Libro verde sul risarcimento dei danni all'ambiente31, 
la consultazione di reti formali ed informali, ad esempio il grappo consultivo 
sull'ambiente32, il Gruppo di esame della politica ambientale33, IMPEL34, 
la convocazione di riunioni con esperti degli Stati membri ed organismi non 
governativi per discutere di sviluppi della politica, la pubblicazione del programma 
di lavoro e le audizioni pubbliche tenute su iniziativa propria, ad esempio quella 
sulla futura politica della Commissione in materia di risorse idriche del 28 e 29 
maggio 1996, o congiuntamente con il Parlamento, ad esempio quella relativa a 
"Sfide per la tutela dell'ambiente: elaborare la normativa" del 30 maggio 1996. 
La Commissione deve garantire che queste consultazioni siano effettuate su base 
più sistematica e insieme a tutti i soggetti ed organismi che hanno interesse ad una 
particolare proposta. Sarà importante per la Commissione coinvolgere nelle sue 
consultazioni l'Agenzia europea dell'ambiente che può fornire inestimabili 
informazioni e pareri tecnici sulla situazione dell'ambiente in Europa e sugli effetti 
delle misure comunitarie adottate per tutelare l'ambiente. 
La Commissione procederà a consultazioni quanto più ampie possibili sulla 
formulazione di nuove proposte di misure comunitarie in materia di 
ambiente. Le consultazioni comprenderanno tutti i soggetti che saranno 
interessati da una particolare misura. 
Consultazioni cui sono tenuti gli Stati membri 
52. L'attuazione delle norme comunitarie in materia di ambiente può facilmente 
interessare una serie molto ampia di soggetti. La mancanza di consultazioni negli 
Stati membri può significare che i soggetti interessati dalla proposta o non sono 
al corrente della misura o ritengono che non risponda alle loro esigenze e 
preoccupazioni. È quindi probabile che possano ostacolare un recepimento idoneo 
e tempestivo e l'applicazione della misura all'interno degli Stati membri. 
Tale fenomeno può essere attenuato in parte da ampie consultazioni sulle misure 
condotte dagli Stati membri immediatamente dopo l'adozione del provvedimento 
comunitario. Se tali consultazioni non hanno luogo o sono insufficienti, l'iter di 
recepimento a livello nazionale può risultare più difficile per effetto delle proteste 
che insorgono soltanto in una fase successiva. Se la Commissione instaura contatti 
preliminari più sistematici con le parti interessate (Stati membri, IMPEL, ONG, 
industria, ecc.) in sede di elaborazione delle proposte, l'attuazione dovrebbe essere 
facilitata perché viene circoscritto l'impatto di questi problemi, ma le consultazioni 
a livello dello Stato membro sono comunque necessarie sulla versione finale del 
testo. L'aggiunta di elementi supplementari sulla portata probabile e sull'impatto 
31 
32 
33 
34 COM(93) 47 def. del 14.5.1993. 
Cfr. capitolo 9 del Quinto programma di azione (cfr. supra nota 20). 
Cfr. capitolo 9 del Quinto programma di azione (cfr. supra nota 20). 
Cfr. infra punto 55. 
21 
di una proposta nella relazione introduttiva che accompagna già le proposte di 
norme della Commissione dovrebbe essere un valido aiuto per gli Stati membri 
per tenere tali consultazioni successive. 
G!i Stati membri dovrebbero garantire l'adozione di meccanismi di 
coordinamento che permettano una corretta consultazione anteriormente 
all'adozione delle misure di recepimento nazionali. Per fornire un aiuto agli 
Stati membri a questo proposito, la Commissione inserirà nelle relazioni 
introduttive a corredo delle sue proposte di norme i riferimenti alla portata 
potenziale della misura proposta e al suo impatto negli Stati membri. 
Strategie di informazione per la politica e la normativa comunitaria in materia di 
ambiente 
53. Moltissime informazioni sulle attività diplomatiche, politiche e regolamentari della 
Comunità nel loro insieme sono fornite al pubblico dalla Relazione generale 
sull'attività dell'Unione europea e dalla Relazione annuale sul controllo 
dell'applicazióne del diritto comunitario. La Commissione pubblica altresì 
relazioni settoriali sulla politica di concorrenza e sul mercato interno, l'ultima 
delle quali è particolarmente importante poiché esamina le questioni relative 
all'ambiente nella misura in cui sono strettamente connesse con la realizzazione 
del mercato interno. Il Bollettino, che è pubblicato mensilmente, fornisce tra 
l'altro informazioni sulle nuove norme e sulle procedure di infrazione in tutti i 
settori disciplinati dal diritto comunitario. Per completare le informazioni relative 
al controllo dell'applicazione del diritto comunitario in materia di ambiente fornite 
dalla già citata relazione annuale della Commissione, quest'ultima comprenderà 
nella sua quattordicesima edizione (relativa al 1996) i seguenti dati: 
Riferimenti alla normativa notificata dagli Stati membri che recepisce le 
direttive comunitarie in materia di ambiente, comprese le tavole di attuazione 
che indicano come le norme adottate abbiano recepito le disposizioni delle 
direttive sulla base di informazioni fornite dagli Stati membri 
Informazioni sull'azione avviata dagli Stati membri per applicare le norme 
comunitarie in materia di ambiente, comprese le notiti she delle autorità 
competenti, la predisposizione e notifica di programmi in ottemperanza a 
norme comunitarie in materia di ambiente e i risultati realizzati. 
La relazione annuale della Commissione sul controllo dell'applicazione del 
diritto comunitario dovrà contenere (dalla sua quattordicesima edizione 
relativa al Ì996) informazioni sulle norme notificate dagli Stati membri ed 
adottate per recepire le disposizioni della Comunità in materia di ambiente 
e le azioni intraprese dagli Stati membri per applicare tali normative. 
Le questioni trattate nella presente comunicazione che non riguardano il 
controllo del diritto comunitario e le procedure di infrazione, ad esempio le 
questioni di politica e di procedura, possono essere oggetto di un seguito in 
un "Rapporto annuale". 
Miglioramento della cooperazione 
22 
54. Una buona cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri è essenziale per 
realizzare gli ambiziosi obiettivi perseguiti dalla politica comunitaria in materia 
di ambiente. A livello nazionale il legislatore dovrebbe operare in stretto 
coordinamento con gli organismi chiamati ad applicare e a far applicare le norme 
in questione affinché l'intero sistema funzioni efficientemente. Ciò vale anche per 
la Commissione e le competenti autorità nazionali che dovrebbero migliorare la 
loro cooperazione al fine di accrescere la loro efficacia nella condivisione della 
responsabilità di attuazione. La diretta cooperazione tra autorità nazionali di vari 
Stati membri dovrebbe essere auspicata anche per quanto riguarda i problemi di 
controllo di attuazione a livello transnazionale, ad esempio l'individuazione del 
traffico illegale dei rifiuti pericolosi o per le specie in pericolo. 
55. Le preoccupazioni degli Stati membri per quanto riguarda la comparabilità degli 
standard di applicazione e di controllo dell'osservanza delle norme comunitarie in 
materia di ambiente nei vari paesi ha portato a costituire nel 1992 una rete 
informale di agenzie nazionali competenti nel settore denominata Rete Chester. In 
parallelo il Quinto programma di azione per l'ambiente ha riconosciuto l'esigenza 
ancora insoddisfatta di un idoneo controllo dell'applicazione delle norme 
comunitarie in materia di ambiente annunciando la costituzione di una rete di 
attuazione che comprende rappresentanti delle competenti autorità nazionali e della 
Commissione nel settore dell'applicazione pratica delle misure comunitarie35. La 
Rete Chester è stata poi modificata per costituire la rete informale UE per 
l'attuazione e il controllo dell'applicazione delle norme in materia di ambiente 
(IMPEL). Composta da rappresentanti degli Stati membri e presieduta 
congiuntamente dalla Commissione e dallo Stato membro che esercita la 
presidenza del Consiglio dell'Unione europea, IMPEL ha il mandato piuttosto 
ampio di trattare ciò che riguarda l'attuazione delle norme in materia di ambiente, 
in particolare le questioni relative alle modalità per garantire un migliore controllo 
dell'esecuzione da parte degli organismi nazionali, regionali e locali. Il concetto 
di controllo dell'esecuzione (applicazione, osservanza, attuazione) potrebbe essere 
esteso fino a comprendere i problemi di attuazione e di politica giuridica. I lavori 
finora attuati hanno interessato le seguenti materie36: 
Confronto di norme tecniche e tecnologia di controllo dell'inquinamento per 
vari tipi di impianti in ciascuno degli Stati membri che ha dato luogo ad 
orientamenti tecnici destinati agli organismi di regolamentazione per vari 
rami industriali, ad esempio, impianti di produzione di energia, inceneritori, 
raffinerie, produzione di cemento, vetro e pannelli truciolari. 
Scambio di informazioni e confronto di esperienze sull'autorizzazione di 
impianti industriali negli Stati membri, esame dell'applicazione delle norme 
CE negli Stati membri e aspetti pratici dell'iter regolamentare, ad esempio 
relazioni sulla valutazione nei vari ambienti dell'impatto ambientale di 
35 
36 GU C 138 del 17.5.1993, pag. 80. 
I documenti elaborati da IMPEL sono divulgati tramite il segretariato IMPEL che ha sede presso 
la DG XI della Commissione europea. 
23 
impianti industriali e sull'applicazione delle direttive CE agli inceneritori 
municipali e ai grandi impianti di combustione. 
Confronto delle disposizioni di applicazione negli Stati membri riguardanti la 
valutazione di conformità e l'ispezione, ad esempio nella seconda metà 
del 1996 deve essere pubblicata una relazione sulla legislazione degli 
Stati membri, sugli organismi e meccanismi di ispezione, sul monitoraggio e 
sul controllo dell'applicazione, comprese le statistiche, sulle ispezioni e sulle 
azioni di controllo. 
- ' Programmi di scambio per ispettori al fine di una conoscenza approfondita dei 
sistemi di regolamentazione di ciascun paese e più facili scambi futuri di 
informazioni tra ispettorati, nonché preparazione di manuali di "competenze 
e gestione" per ispettori riguardanti l'iter di regolamentazione e le ispezioni 
sugli impianti. 
Esame e pubblicazione di una relazione sui meccanismi di monitoraggio e di 
controllo di esecuzione per il trasporto transfrontaliero di rifiuti pericolosi 
nell'ambito dell'UE. 
56. IMPEL può svolgere un ruolo importante al fine di migliorare la cooperazione sul 
tema dell'attuazione tra la Commissione e gli Stati membri, tra gli Stati membri 
e all'interno di questi ultimi, oltre a migliorare il coordinamento tra vari organismi 
aventi competenza a far applicare le norme all'interno di ciascuno Stato membro, 
grazie ad un coordinamento interno in preparazione delle posizioni degli Stati 
membri nell'ambito di IMPEL, Proprio come a questo proposito esiste una 
necessità di coordinamento a livello della Comunità e degli Stati membri, 
il bisogno di coordinamento esiste spesso anche all'interno degli Stati membri. Le 
reti potrebbero contribuire a ridurre i problemi che derivano da ur' attuazione e di 
controllo di essa decentrata delle norme comunitarie in materia di ambiente cui si 
è fatto cenno in precedenza3". Se queste reti38 esistessero o fossero insediate in 
ciascuno Stato membro dai governi nazionali in collaborazione con le competenti 
autorità nazionali e regionali, IMPEL potrebbe allora servire a coordinare dette reti 
degli Stati membri a livello comunitario con l'obiettivo di sfruttare utilmente le 
risorse disponibili a ciascun livello pertinente degli Stati membri. Considerato il 
fatto che per far applicare le norme in materia di ambiente si fa completo 
affidamento su enti finanziati dallo Stato, tale coordinamento permetterebbe 
economie di scala e contribuirebbe a rendere massimi i vantaggi ottenuti 
dall'esperienza maturata in un particolare Stato membro. Inoltre, la designazione 
di punti focali in tali reti nazionali potrebbe prevedibilmente migliorare la 
comunicazione tra la Commissione e le varie autorità nazionali competenti. 
La Commissione esaminerà l'attuale situazione della rete informale IMPEL 
sotto il profilo della sua utilità come strumento di cooperazione e creazione 
37 
38 Cfr. supra punti 13 e 14. 
In questo contesto sarebbe necessario indagare se la rete telematica EIONET dell'Agenzia europea 
dell'ambiente possa svolgere un ruolo utile per quanto riguarda l'attuazione. 
24 
di capacità e farà proposte per migliorare, sviluppare e riorganizzare i suoi 
compiti. Essa incoraggerà la costituzione di reti nazionali di coordinamento 
da collegare ad IMPEL tramite coordinatori nazionali. 
Relazioni, monitoraggio e valutazione 
Valutazione dell'efficacia delle misure 
57. È interessante osservare che nonostante la notevole quantità di misure per 
l'ambiente che sono state poste in vigore dalla Comunità, sotto alcuni aspetti i 
miglioramenti all'ambiente non sono progrediti ad un ritmo conforme alle 
aspettative e sotto altri aspetti le condizioni dell'ambiente si sono di fatto 
deteriorate. Le iniziative adottate in passato per controllare l'efficacia delle misure 
comunitarie sono state ostacolate dalla mancanza di informazioni su una corretta 
attuazione: può essere difficile sapere se gli insufficienti progressi in un campo 
particolare siano dovuti all'inefficacia dei provvedimenti attuativi degli 
Stati membri o all'inefficacia delle disposizioni previste dalla direttiva. 
Una valutazione dell'efficacia pratica di una misura dipende quindi in primo luogo 
dalle informazioni relative all'attuazione di tale misura. Una volta che le 
informazioni sono state ottenute, è possibile accertare se le disposizioni contenute 
nella misura siano efficaci e, in caso contrario, se le disposizioni esistenti debbano 
essere rafforzate o se sia opportuno un approccio alternativo al problema. 
58. Nelle norme comunitarie in materia di ambiente è sempre più spesso inserita una 
clausola di riesame e tale esercizio permette di trarre notevoli risultati in termini 
di esperienza e di miglioramento del quadro normativo. Sulla base dell'esperienza 
conseguibile nell'applicazione delle prescrizioni che impongono la stesura di 
relazioni, ad esempio la prima relazione che la Commissione deve pubblicare in 
ottemperanza alla direttiva in materia di relazioni che riguarda il settore delle 
acque, prevista soltanto per il giugno 1997, resta da vedere se le disposizioni 
pratiche da adottare dagli Stati membri al fine di rilevare le informazioni 
pertinenti funzionino effettivamente e i dati rilevati siano attendibili. 
Una valutazione approfondita degli effetti di una misura impone la rilevazione di 
informazioni e di dati pertinenti e delle esperienze conseguite. La direttiva in 
materia di relazioni39 e la nuova rete sulle informazioni in materia di ambiente 
costituita a livello comunitario e coordinata dall'Agenzia dell'ambiente40 
potrebbero risultare estremamente utili sotto questo profilo, specie se si considera 
il fatto che la valutazione scientifica e tecnica è della massima importanza quando 
si giudica l'efficacia e l'efficienza di una normativa in materia di ambiente. 
Altre vie da esplorare sono tutti quei mezzi che garantiscono informazioni di 
ritorno provenienti dagli Stati membri e dai soggetti interessati dalla normativa e 
trasmessi alla Commissione. 
39 
40 Direttiva 91/692/CEE del Consiglio, del 23 dicembre 1991, per la standardizzazione e la 
razionalizzazione delle relazioni relative all'attuazione di alcune direttive concernenti l'ambiente 
(GU L 377 del 31.12.1993, pag. 48). 
Regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio, del 7 maggio 1990, sull'istituzione dell'Agenzia 
europea dell'ambiente e della rete europea d'informazione e di osservazione in materia ambientale 
(GU L 120 dell* 11.5.1990, pag. 1). 
25 
Grazie ad un ricorso più efficace alla direttiva in materia di relazioni e ad 
una stretta cooperazione con l'Agenzia europea dell'ambiente la Commissione 
garantirà che siano disponibili le migliori informazioni possibili per quanto 
riguarda l'efficacia delle misure comunitarie in materia di ambiente e che 
esse possano essere utilizzate nella formulazione delle sue politiche per la 
tutela dell'ambiente. La Commissione lancerà e coordinerà studi di casi per 
valutare il recepimento, l'applicazione e il controllo dell'applicazione di 
determinate disposizioni della Comunità in materia di ambiente. Essa 
cercherà di garantire un'ampia divulgazione delle informazioni tratte dagli 
studi di casi citati. 
Agenzia europea dell'ambiente 
59. L'Agenzia europea dell'ambiente è stata costituita nel 199041 per dotare la 
Comunità e gli Stati membri di informazioni obiettive, attendibili e comparabili 
a livello europeo che consentissero loro di adottare le misure necessarie per la 
tutela dell'ambiente, di valutarne i risultati e di garantire che il pubblico venisse 
adeguatamente informato sullo stato dell'ambiente. L'Agenzia ha quindi un ruolo 
fondamentale da svolgere nella fornitura di informazioni che consentiranno di 
valutare l'efficacia delle misure della Comunità in materia di ambiente. Questo 
ruolo è altrettanto importante per quanto riguarda i lavori della Commissione in 
ordine alla formulazione ed adozione di norme comunitarie in materia di ambiente 
e sulla loro attuazione: fornire informazioni e pareri tecnici sulle nuove proposte 
della Commissione relative alla tutela ambientale. L'Agenzia è quindi un nesso 
vitale nella sequenza di regolamentazione e il suo ruolo consiste nel collegare le 
tappe conclusive della medesima e riguardanti le misure che sono state adottate 
e attuate, alle tappe iniziali relative alle misure che sono derivate da disposizioni 
precedenti, modificandole ove necessario in modo da poter tutelare l'ambiente in 
misura più efficace ed efficiente. L'AEA potrebbe anche partecipare più 
attivamente alla valutazione e al seguito dato alle relazioni pervenute in forza della 
direttiva in materia di relazioni e di altre direttive che prescrivono particolari 
obblighi di relazione (la direttiva uccelli). 
La Commissione inviterà l'Agenzia a partecipare strettamente alla 
valutazione degli effetti di misure comunitarie e garantirà che le 
informazioni, conoscenze e competenze dell'Agenzia siano integralmente 
utilizzate per assistere la Commissione nel suo ruolo di formulazione di 
proposte di nuove misure comunitarie in materia di ambiente e di riesame 
della normativa in vigore. 
Maggiore conoscenza della normativa comunitaria in materia di ambiente 
60. L'attuazione incomincia con la conoscenza delle disposizioni da attuare. 
Le direttive comunitarie sono di solito applicate sulla base di un atto interno di 
recepimento, atto che in linea di massima è ben conosciuto dalle autorità nazionali 
competenti ed ha una forma che è loro familiare. Un recepimento tempestivo e 
41 Regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio, del 7 maggio 1990 (cfr. nota precedente). 
26 
corretto è di conseguenza essenziale per una pratica applicazione della direttiva. 
Inoltre occorrerebbe garantire che le misure nazionali di attuazione facciano 
chiaramente riferimento alla loro origine comunitaria, consentendo in tal modo al 
giudice nazionale di interpretarle conformemente al diritto europeo e di garantire 
il primato della norma comunitaria rispetto alla disposizione nazionale 
confliggente. La situazione è tuttavia ben diversa se il recepimento è carente, 
incompleto o errato. Come ha affermato la Corte nella sentenza Costanzo/Milano42, 
non soltanto il giudice nazionale, ma qualsiasi autorità nazionale è tenuta ad 
applicare le disposizioni del diritto europeo aventi efficacia diretta, ignorando le 
norme incompatibili di diritto interno. Di fatto trattasi di un compito difficile, 
come ha sottolineato l'avvocato generale nelle sue conclusioni pronunciate nella 
causa sopra menzionata. Anche se le competenti autorità sono a conoscenza delle 
disposizioni pertinenti, non è esclusa una certa tendenza ad evitarne l'applicazione. 
Benché il diritto comunitario abbia un primato sulla legislazione nazionale e sia 
parte integrante degli ordinamenti giuridici nazionali, non è esclusa una certa 
resistenza degli addetti ai lavori all'applicazione di normative configurate a volte 
in modo estremamente diverso da quello seguito di solito negli Stati membri. 
La Commissione prenderà in considerazione iniziative finalizzate ad un 
sostegno finanziario e tecnico per accrescere l'attenzione nei confronti del 
diritto comunitario in materia di ambiente, in particolare presso i giudici, 
le professioni forensi e i funzionari degli Stati membri. Un finanziamento 
comunitario nel quadro di "Life 2" può anche contribuire a misure 
orizzontali quali le reti telematiche o la formazione per quanto riguarda il 
miglioramento dell'applicazione e di controllo dell'applicazione della 
normativa in materia di ambiente. 
Finanziamento comunitario e attuazione delle norme comunitarie in materia di ambiente 
61. Le fonti e le modalità del finanziamento comunitario in materia di ambiente sono 
varie. I finanziamenti del programma "Life"43 contribuiscono esclusivamente allo 
sviluppo e all'attuazione della politica dell'ambiente, ma altri strumenti finanziari 
hanno stanziato rilevanti finanziamenti per l'ambiente anche se non sono specifici 
al medesimo. Il Fondo di coesione44, che prevede un sostegno ai progetti di 
infrastrutture per l'ambiente e per i trasporti, considera sowenzionabili le misure 
che comprendono progetti finalizzati a conformarsi integralmente alla normativa 
comunitaria in materia di ambiente, in particolare in tre settori: 
approvvigionamento idrico e qualità dell'acqua, trattamento delle acque reflue e 
rifiuti solidi. Per gli Stati membri che possono ottenere finanziamenti del Fondo 
citato, le risorse comunitarie destinate ai progetti in materia di ambiente possono 
risultare importanti per contribuire ad un'applicazione ed esecuzione delle norme 
42 
43 
44 Sentenza del 22.6.1989, Causa C-103/88, Raccolta 1989, pag. 1839 (1870). 
Regolamento (CEE) n. 1973/92 del Consiglio, del 21 maggio 1992, che istituisce uno strumento 
finanziario per l'ambiente (GU L 206 del 22.7.1992). 
Regolamento (CE) n. 566/94 del Consiglio, del 10 marzo 1994, recante proroga del 
regolamento (CEE) n. 792/93 che istituisce uno strumento finanziario di coesione (GU L 72 
del 16.3.1994). Le prospettive finanziarie per i progetti per l'ambiente nel 1996 si aggirano intorno 
ad 1,7 miliardi di ECU. 
27 
comunitarie per l'ambiente. Inoltre il sostegno fornito dai Fondi strutturali45, 
che consiste principalmente nel cofinanziamento di programmi operativi e di 
regimi di aiuto nazionali, può comprendere progetti che riguardano aspetti relativi 
all'ambiente. 
62. Il finanziamento comunitario46, conformemente al principio di integrazione, deve 
prendere in considerazione le norme della Comunità in materia di ambiente47. 
La Commissione non dovrebbe nemmeno cofinanziare progetti che hanno impatto 
negativo su interessi ambientali tutelati in forza della normativa comunitaria, ad 
esémpio le aree speciali di conservazione che sono protette in forza della direttiva 
sugli habitat, a meno che il progetto si conformi nei principi e in pratica con le 
prescrizioni della normativa citata. È anche importante che tutti i fondi comunitari 
siano erogati in un contesto di politica adeguato. Nella concessione ed erogazione 
dei fondi comunitari48 va presa in considerazione non soltanto la normativa 
comunitaria in materia di ambiente, ma anche la politica comunitaria in materia 
di ambiente. Qualsiasi proposta di finanziamento comunitario dovrebbe essere 
valutata tenendo conto della politica e della normativa comunitaria in materia di 
ambiente alla quale deve conformarsi. 
63. Una volta adottata la decisione di concedere un finanziamento comunitario, deve 
essere garantita l'osservanza delle prescrizioni in forza della normativa e della 
politica comunitaria in materia di ambiente. I regolamenti comunitari che 
concedono un sostegno > finanziario agli Stati membri impongono in linea di 
principio alle competenti autorità di garantire che il beneficiario dell'aiuto 
ottemperi agli obblighi della politica e della normativa comunitaria sull'ambiente. 
Tale principio si applica a prescindere dal fatto che esistano procedure di 
infrazione in relazione al progetto che ottiene il finanziamento comunitario, poiché 
è la decisione della Commissione che concede il finanziamento che impone 
l'osservanza della normativa e della politica comunitaria in materia di ambiente. 
La possibilità di sospendere il pagamento dei fondi o di richiederne il rimborso 
è un importante strumento che garantisce il rispetto della politica e delle norme 
comunitarie in materia di ambiente per quanto riguarda il finanziamento 
comunitario. La Commissione dovrebbe promuovere i suoi controlli e il 
monitoraggio in materia relativamente ai progetti finanziati dalla Comunità. 
45 
46 
47 
48 Regolamento (CEE) n. 2081/93 del Consiglio, del 20 luglio 1993, che modifica il 
regolamento (CEE) n. 2052/88 relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro 
efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti 
e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 193 del 31.7.1993). 
Ivi compresi gli interventi del FEAOG che riguardano il finanziamento strutturale, vale a dire la 
sezione orientamento del Fondo. 
Ad esempio la Comunità non dovrebbe in linea di massima finanziare progetti di smaltimento di 
acque reflue se lo Stato membro che ottiene i finanziamenti non ha recepito la direttiva riguardante 
il trattamento delle acque reflue urbane, poiché in tal caso il quadro giuridico che definisce le 
modalità pratiche per i progetti individuali non esiste. 
Cfr. ad esempio articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1164/94 che istituisce un Fondo 
di coesione (GU L 130 del 25.5.1994, pag. 1). 
28 
La Commissione prenderà in considerazione misure addizionali per garantire 
che gli obiettivi della Comunità in materia di ambiente e gli obblighi delle 
disposizioni comunitarie per l'ambiente siano pienamente integrati nelle 
decisioni che concedono un sostegno finanziario agli Stati membri e nel 
monitoraggio di progetti finanziati dalla Comunità. 
00000O00000 
PARTE IV: CONCLUSIONE 
64. La Commissione ritiene necessario riconoscere priorità alle misure che migliorano 
l'attuazione delle norme comunitarie in quanto la Comunità entra in un periodo 
di consolidamento del corpus giuridico comunitario finora realizzato nel settore 
dell'ambiente. 
65. Inoltre la Commissione, basandosi sull'esperienza accumulata, ritiene che gli 
attuali strumenti per garantire l'attuazione della normativa, che si fondano 
principalmente sub" utilizzo della procedura stabilita dagli articoli 169 e 171 del 
trattato, ancorché importanti, validi e necessari, siano risultati alla prova dei fatti 
insufficientemente rapidi e idonei a rappresentare una tutela per l'ambiente nei 
confronti delle infrazioni alle norme comunitarie. È certo che alcuni dei problemi 
connessi con le connotazioni specifiche delle norme in materia di ambiente 
possono essere attenuati ampliando la combinazione di strumenti per l'ambiente, 
ma esiste anche la necessità di una maggiore diversità e di un maggiore 
decentramento dei meccanismi di controllo. 
66. Di conseguenza la Commissione introduce nella presente comunicazione un nuovo 
approccio di largo respiro che comprende l'intera sequenza di regolamentazione 
e tutti i soggetti interessati. Essa suggerisce varie nuove proposte volte a 
migliorare la situazione sotto il profilo dell'attuazione delle norme comunitarie in 
materia di ambiente a tutti i livelli. 
67. La Commissione auspica di suscitare a tutti i livelli attenzione nei confronti del 
quadro generale di attuazione e di controllo -dell'attuazione della normativa 
tracciato nella presente comunicazione e intende quindi esercitare pienamente il 
suo diritto di iniziativa alla luce delle risposte alla comunicazione e al dibattito 
sugli interventi che occorrerebbe intraprendere per migliorare la situazione da 
parte di tutti i soggetti interessati, a tutti i vari livelli. 
29 
ALLEGATO I: DEFINIZIONI 
La "sequenza di regolamentazione" è l'intero processo attraverso il quale gli atti normativi 
sono concepiti, delineati, presentati in bozza, adottati, posti in applicazione, e fatti 
rispettare fino al momento di valutarne l'efficienza. Trattasi di uno strumento 
metodologico che consente un approccio olistico agli strumenti di politica ambientale. 
"Recepimento" nella presente comunicazione indica qualsiasi misura legislativa, 
regolamentare o amministrativa di natura vincolante adottata dalla competente autorità di 
uno Stato membro per introdurre nell'ordinamento giuridico nazionale obblighi, diritti e 
doveri contenuti nelle direttive della Comunità in materia di ambiente. Il recepimento 
comprende così non soltanto la riproduzione letterale di una direttiva nella legislazione 
nazionale, ma anche qualsiasi disposizione aggiuntiva, ad esempio l'emendamento o 
l'abrogazione di disposizioni nazionali configgenti necessari per garantire al diritto 
nazionale nel suo complesso di dare riscontro adeguato alle disposizioni di una direttiva. 
In alcuni Stati membri le misure di recepimento devono essere adottate esclusivamente 
a livello nazionale/centrale, mentre in altri le autorità regionali hanno competenza 
esclusiva in alcuni settori della politica dell'ambiente (ad esempio la conservazione della 
natura rientra nelle competenze dei Lànder tedeschi ed austriaci). Può anche capitare che 
ad entrambi i livelli sia necessario adottare misure di recepimento nel caso di competenze 
condivise. 
Per "applicazione pratica" si intènde l'incorporazione delle norme comunitarie da parte 
delle autorità competenti in decisioni individuali, ad esempio quando viene rilasciato un 
permesso o viene deliberata l'esecuzione di un piano o programma. La normativa 
comunitaria è direttamente applicata dalle autorità nazionali nel caso dei regolamenti e 
di disposizioni direttamente applicabili di direttive. Tuttavia, una volta che una direttiva 
è correttamente recepita, essa è applicata attraverso le misure di attuazione nazionali. Tale 
concetto comprende anche la predisposizione dell'infrastruttura e delle disposizioni 
necessarie per dar modo alle autorità competenti di conformarsi ai loro obblighi in forza 
del diritto comunitario e di adottare le decisioni adeguate. 
Per "controllo dell'applicazione" si intendono tutti gli interventi delle autorità competenti 
volti ad incoraggiare o obbligare a conformarsi alla normativa in vigore (ad esempio 
monitoraggio, controlli puntuali, sanzioni e misure correttive vincolanti) per potenziare 
i risultati della politica in materia di ambiente, con l'obiettivo finale di migliorare la 
qualità generale dell'ambiente. 
30 
ALLEGATO II: PROBLEMI DI ATTUAZIONE PER SETTORE 
I problemi di attuazione e controllo di essa esistono in tutti i settori nei quali la Comunità 
ha adottato norme in materia di ambiente. Il presente allegato fornisce ulteriori 
delucidazioni circa i tipi di problemi di attuazione e di controllo dell'attuazione che si 
manifestano in soli quattro settori: acqua, rifiuti, tutela della natura e valutazione 
dell'impatto ambientale. 
Acqua 
In relazione al miglioramento della qualità dell'acqua, l'entità e la complessità degli 
obblighi imposti dall'approccio tradizionale delle norme comunitarie nel settore, che si 
basano principalmente sulla fissazione di obiettivi di qualità, introducendo programmi di 
depurazione e sistemi di autorizzazione preventiva, nonché la stesura di relazioni, suscita 
ancora problemi considerevoli per le autorità amministrative degli Stati membri. 
Alcuni paesi membri hanno grande difficoltà ad applicare in modo soddisfacente le 
direttive comunitarie in proposito. 
A titolo esemplificativo sarà menzionato il caso della direttiva 76/464/CEE concernente 
l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della 
Comunità. La Commissione ha avviato procedure di infrazione nei confronti di molti Stati 
membri per mancata notifica dei programmi di riduzione dell'inquinamento per le 
sostanze dell'elenco II allegato alla direttiva. L'applicazione della direttiva 76/160/CEE 
concernente la qualità delle acque di balneazione continua a suscitare problemi in 
numerosi Stati membri. 
Per quanto riguarda la direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque 
dall'inquixiamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, vari Stati membri 
non hanno ancora notificato le loro misure nazionali di recepimento. Molti incontrano 
problemi per quanto riguarda l'applicazione della direttiva (mancanza di designazione 
delle zone vulnerabili, carenza di codici di buone pratiche agricole, inadempimento ad 
introdurre programmi di sorveglianza, mancata comunicazione alla Commissione di 
relazioni prescritte dall'articolo 10 della direttiva). La Commissione sta seguendo da 
vicino i problemi di applicazione della predetta direttiva negli Stati membri e sta avviando 
procedure di infrazione nei casi opportuni. 
La Commissione riceve altresì denunce sulla qualità delle acque destinate al consumo 
umano (direttiva S0/7n%/CEE): spesso tali denunce sono connesse alla mancanza di 
un'adeguata infrastruttura tecnica. Alla Commissione spetta garantire il rispetto degli 
standard comunitari, compito a volte reso più diffìcile dai metodi seguiti in alcuni 
Stati membri per far applicare gli standard relativi alla qualità dell'acqua. 
Rifiuti 
La normativa comunitaria sulla gestione dei rifiuti si applica ad un grande numero di 
operazioni di recupero e di discarica di rifiuti effettuate da operatori economici; ciascuna 
di queste operazioni dovrebbe in linea di massima essere conforme alle norme comunitarie 
in materia di rifiuti e alle disposizioni nazionali di recepimento; le discariche sono 
subordinate ad un sistema di autorizzazioni e gli impianti di recupero dovrebbero almeno 
31 
essere registrati. Un regolamento comunitario disciplina anche il trasporto di rifiuti tra gli 
Stati membri. 
L'intero sistema quindi è basato in grandissima misura sull'attività svolta dalle autorità 
nazionali, regionali e/o locali per trattare le numerose domande di autorizzazione, 
rilasciare le autorizzazioni alle condizioni prescritte dalle leggi e dai regolamenti, 
verificare il rispetto da* parte degli operatori economici delle autorizzazioni e delle relative 
condizioni e, in caso di inadempimento, prendere le misure correttive e sanzionare il 
mancato rispetto. Inoltre le autorità competenti sono anche responsabili di far applicare 
le norme- in materia di rifiuti per quanto riguarda le attività che sono intrinsecamente 
illegali ili mancanza di rilascio dell'autorizzazione (ad esempio discariche abusive di 
rifiuti). 
Gran parte dei più diffìcili problemi di attuazione nel settore dei rifiuti riguarda 
inadempimenti degli Stati membri a livello dell'applicazione delle misure: discariche 
abusive, pratiche scorrette di smaltimento dei rifiuti ed inquinamento dell'acqua dovuto 
allo scarico diretto dei rifiuti nell'acqua. A fini di efficacia, l'intero sistema impone una 
rete decentrata di autorità competenti impegnate attivamente a svolgere le loro funzioni; 
il decentramento costituisce una risposta più efficace sotto il profilo dei costi alla sfida 
posta all'ambiente dai rifiuti poiché una conoscenza molto buona della situazione effettiva 
in loco è assolutamente necessaria per applicare correttamente ed efficientemente le norme 
in funzione delle circostanze di fatto. 
Natura 
Gli strumenti comunitari più importanti nel settore delle risorse naturali sono la 
direttiva 79/409/CEE concernente la conservazione degli uccelli selvatici e la 
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali della 
flora e della fauna selvatiche. Tali direttive suscitano considerevoli problemi di attuazione 
ed entrambe danno luogo ogni anno a numerose denunce. 
LÌ Commissione occupa una posizione che le consente di svolgere un importante ruolo 
per assicurare l'adozione e la conformità delle norme nazionali, nonché la realizzazione 
di importanti obiettivi comunitari quali l'introduzione della rete Natura 2000 (una rete 
comunitaria di siti protetti). Tuttavia gran parte delle denunce presentate in relazione a 
queste due direttive riguardano minacce a siti individuali, campo in cui la Commissione 
incontra considerevoli difficoltà. Le denunce riguardanti un determinato sito spesso 
impongono l'esame di complessi fattori specificamente locali e di frequente inoltre si 
riferiscono a circostanze in rapida evoluzione (ad esempio possono riguardare progetti 
pregiudizievoli che sono già in corso di esecuzione). Il meccanismo centralizzato 
attualmente disponibile alla Commissione per far applicare le norme non è adatto per 
trattare tali denunce, particolarmente sotto il profilo della velocità di reazione, del ricorso 
ad esperti con conoscenze relative alla località e delle visite al sito. 
Valutazione dell'impatto ambientale 
La direttiva 85/337/CEE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati 
progetti pubblici e privati costituisce una delle basi giuridiche più frequenti di denunce, 
petizioni, interrogazioni parlamentari, procedure di infrazione. 
32 
Le procedure di infrazione avviate dalla Commissione sono in gran parte dovute ad un 
recepimento non corretto negli ordinamenti giuridici nazionali: sussistono ancora problemi 
di conformità in numerosi Stati membri, specie per quanto riguarda il recepimento nella 
normativa nazionale delle categorie di progetti elencate all'allegato II della direttiva. 
Le denunce e le petizioni tendono soprattutto a concentrarsi sulla qualità degli studi di 
valutazione dell'impatto, sull'esame delle opzioni alternative e sull'astensione delle 
autorità competenti a conformarsi a pareri validamente formulati in inchieste pubbliche. 
È molto difficile per la Commissione investigare ed intervenire in tali casi poiché la 
direttiva è innanzitutto uno strumento di natura procedurale e non dà alia Commissione 
poteri esecutivi per accertare la qualità delle valutazioni o monitorare i risultati del 
processo di valutazione. 
33 


ISSN 0254-1505 
COM(96) 500 def. 
DOCUMENTI 
IT 14 06 
N. di catalogo : CB-CO-96-540-IT-C 
ISBN 92-78-10644-5 
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L-2985 Lussemburgo