Parere in merito alla quinta relazione periodica sulla situazione socioeconomica e sullo sviluppo delle regioni della Comunità (95/C 236/07)

La Commissione, in data 28 ottobre 1994, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla quinta relazione periodica sulla situazione socioeconomica e sullo sviluppo delle regioni della Comunità.

La Sezione « Sviluppo regionale, assetto territoriale e urbanistica », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Christie in data 19 maggio 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 31 maggio 1995, nel corso della 326a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La quinta relazione periodica offre un quadro particolareggiato della recente evoluzione degli indicatori economici regionali e presenta un'analisi delle forze che contribuiscono allo sviluppo economico delle regioni della Comunità. Inoltre la relazione addita tutta una serie di problemi cui le regioni saranno confrontate di qui alla fine del decennio.

1.2. Il Comitato si compiace della presentazione della quinta relazione periodica in quanto offre l'opportunità di riflettere sull'evolvere dei risultati conseguiti dalle economie regionali dell'intera Unione europea. Contiene inoltre informazioni preziose sullo sviluppo delle politiche intese ad assicurare una maggiore coesione economica e sociale nell'Unione europea, obiettivo che il Comitato giudica capitale per il processo d'integrazione economica e politica in Europa.

1.3. Al tempo stesso la Commissione sottopone un'analisi che formula anche interrogativi fondamentali circa le difficoltà che l'allargamento dell'Unione europea ai paesi dell'Europa centrale ed orientale e gli sforzi per realizzare l'Unione monetaria di qui alla fine del decennio presenteranno per la coesione economica e sociale. Si tratta qui di problemi di particolare rilievo, e la quinta relazione identifica una serie di nodi che dovranno essere sciolti in entrambi i contesti.

1.4. La quinta relazione periodica è presentata in un momento che vede l'economia dell'Unione europea uscire da una recessione particolarmente grave. Viene quindi al momento giusto per rammentare che i risultati economici conseguiti dalle regioni dipendono più dalle condizioni macroeconomiche generali dell'intera economia dell'Unione europea che dall'efficacia dei fondi strutturali in quanto tali.

1.5. Il Comitato coglie tuttavia l'opportunità per ribadire l'importanza di questi fondi, che a suo giudizio rappresentano uno degli strumenti chiave dello sviluppo dell'Unione europea. È importante sottolineare la natura complementare dei fondi strutturali, cioè che essi possono risultare veramente proficui solo se integrano politiche regionali attuate in maniera efficace a livello nazionale.

2. Struttura della relazione

2.1. La quinta relazione periodica si articola in quattro « sezioni ».

La prima « sezione » (A) illustra le principali tendenze emerse di recente nelle regioni, proiettandole in una prospettiva a più lungo termine. In particolare, come già è avvenuto in precedenti relazioni, vengono presentate statistiche sulle tendenze regionali relative alla produzione, all'occupazione e alla disoccupazione.

La seconda « sezione » (B) esamina i fattori all'origine delle disparità economiche fra le regioni e valuta i fattori che, combinati, contribuiscono alla competitività delle regioni. Spiegando l'evoluzione della prosperità relativa delle diverse economie regionali, evidenzia quindi la dotazione d'infrastrutture e di capitale umano, gli investimenti esteri diretti, come pure il ruolo della ricerca e dello sviluppo tecnologico (RST).

Nella terza « sezione » (C) la relazione esamina i risultati conseguiti dalle regioni assistite dai fondi strutturali in termini di sviluppo economico e fornisce anticipazioni circa l'evoluzione dei fondi strutturali di qui alla fine del decennio.

L'ultima parte della relazione (D) analizza le implicazioni che avranno per le prospettive economiche delle regioni ulteriori iniziative dirette ad approfondire ed ampliare l'integrazione europea, e studia in particolare le conseguenze dell'Unione monetaria e di un eventuale nuovo allargamento.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Il quadro generale tracciato nella relazione evidenzia che dalla metà degli anni '80 si è registrato solo un grado di convergenza ridotto al livello degli Stati membri. Particolare successo nella convergenza reale è stato conseguito in Irlanda, Spagna e Portogallo, ma non in Grecia. In Irlanda il successo consistente in un aumento del PIL pro capite è attribuibile all'evoluzione nella politica macroeconomica, agli investimenti esteri diretti, all'emigrazione e all'impiego dei fondi strutturali. Sia la Spagna che il Portogallo hanno inoltre beneficiato dell'attuazione dei programmi di stabilizzazione macroeconomica e di un aumento delle esportazioni. Rimane comunque il fatto che la convergenza reale, perlomeno a livello nazionale, è realizzabile soprattutto in periodi di espansione economica.

3.2. Il Comitato rileva d'altro canto che a livello regionale il quadro appare più sfumato, in quanto le regioni svantaggiate non riescono a ridurre il divario che le separa da quelle più ricche. Ciò rende ancora più importante concentrare gli aiuti sulle regioni più povere dell'Unione. È un fatto però che, nonostante l'allocazione di massicci finanziamenti a queste regioni dell'obiettivo 1, la convergenza sembra realizzarsi con estrema lentezza persino in periodi caratterizzati da tassi di espansione economica complessivamente elevati nell'intera Unione europea. La relazione dimostra chiaramente che sono proprio queste le regioni meno provviste dei fattori indispensabili per conferire competitività all'economia regionale.

3.3. Come prevedibile durante periodi di recessione, sin dal 1991, la disoccupazione è andata aumentando nell'intera Unione europea aggravando le disparità regionali sul fronte dei tassi di disoccupazione. A ciò si aggiunge un ulteriore problema : il numero di persone che si affacciano al mercato del lavoro nell'Unione europea aumenta ad un ritmo più rapido del previsto, e ciò soprattutto nelle regioni già afflitte dai livelli di disoccupazione più elevati.

3.4. La relazione sottolinea che le prospettive di riduzione della disoccupazione e di attenuazione delle disparità regionali sempre relative alla disoccupazione dipendono dai risultati economici globali conseguiti al livello dell'Unione europea. Il Comitato condivide questo punto di vista pur dando atto che un certo grado di disparità è fisiologico in una società dinamica, orientata al mercato. Esso invita in ogni caso a prestare attenzione ai riflessi che altre importanti politiche dell'Unione europea avranno sul fronte della disoccupazione.

3.5. È chiaro che, nonostante i fondi strutturali emersi dalla riforma abbiano nel complesso effetti positivi per la coesione, ciò avviene con estrema lentezza e con il rischio di interruzioni e di inversioni di tendenza durante i periodi di recessione. Per accelerare il processo di coesione e favorire un miglioramento prolungato delle condizioni economiche nelle regioni meno sviluppate o in declino può essere necessario un aumento sensibile della dotazione dei fondi strutturali.

3.6. È erroneo pensare che questi siano di per sé sufficienti a far fronte alle esigenze di sviluppo di zone con strutture particolarmente deboli. È per questo che talvolta gli interventi nazionali e regionali intesi ad assicurare la coesione economica e sociale non ricevono un sostegno sufficiente. Come evidenziato nella quinta relazione, molto dipende dall'efficacia dei programmi regionali o nazionali e dall'andamento generale dell'economia (cicli economici). Pur continuando a favorire gli sforzi intesi ad assicurare un maggior grado di coesione, i fondi strutturali agiscono entro i limiti costituiti dai programmi nazionali di politica economica e dal più ampio contesto esterno.

3.7. Il Comitato auspica che in future relazioni periodiche la Commissione formuli osservazioni di carattere generale circa l'impatto delle politiche nazionali sul fronte della coesione economica e sociale. Occorre prestare maggiore attenzione a due aspetti in particolare. Anzitutto, in quale misura i provvedimenti adottati a livello nazionale per promuovere lo sviluppo economico interno rischiano di contravvenire ai rigorosi principi della politica di concorrenza dell'Unione europea. Se taluni Stati membri intraprenderanno politiche del genere la coesione risulterà più difficile da realizzare. In secondo luogo, pur sottolineando l'importanza di una politica fiscale sana per l'Europa, sia per i suoi meriti intrinsechi sia in vista della realizzazione di un'Unione monetaria, il Comitato tiene a far presente il pericolo che, ove alcuni Stati membri attuino programmi intesi ad agevolare la realizzazione di un'unione monetaria vera e propria, la conseguente riduzione della spesa fiscale potrebbe compromettere ulteriormente le prospettive economiche delle regioni più povere, pregiudicando a sua volta il varo di misure nazionali a favore dello sviluppo economico regionale.

3.8. Nonostante la relazione includa effettivamente osservazioni sulle possibili conseguenze dell'Unione monetaria e dell'ampliamento per le regioni, la sua analisi presenta varie lacune di rilievo. È inevitabile che la riforma della PAC abbia contraccolpi notevoli sulle prospettive economiche delle regioni più deboli dell'UE, quelle cioè in cui l'occupazione e i redditi dipendono dalle attività agricole. Inoltre, l'ulteriore liberalizzazione degli scambi internazionali prevista dall'accordo definitivo dell'Uruguay Round avrà inevitabilmente ripercussioni negative su varie regioni più povere dell'Unione europea, specie quelle con un'industria tessile consistente. Circa la relazione globale sulla coesione che la Commissione dovrà presentare entro la fine del 1996 il Comitato sottolinea che tale documento dovrà esaminare appieno gli effetti sia della riforma della PAC che della liberalizzazione degli scambi. È inoltre necessario che esso analizzi a fondo le conseguenze dell'Unione monetaria e dell'allargamento sulla coesione. Le riforme della PAC, i nuovi accordi in sede GATT, l'unione monetaria e l'ampliamento potrebbero tutti ostacolare sensibilmente gli sforzi di coesione nell'ambito dell'Unione europea. È pertanto necessario che la relazione sulla coesione analizzi questi problemi ed evidenzi in qual modo la coesione possa essere realizzata nel contesto di tali nuovi sviluppi.

4. Osservazioni particolari

4.1. Come indicato nella relazione in esame, nel 1991, escludendo i nuovi Laender della Repubblica federale, il PIL pro capite delle dieci regioni più prospere era di 3,6 volte superiore a quello delle dieci regioni più povere. L'attuale divario è più profondo di quello riscontrato nel 1980, essenzialmente a causa del secondo e del terzo allargamento della CEE. Se nell'analisi si tiene conto dei nuovi Laender tedeschi le disparità regionali salgono 4,5 volte.

4.2. Considerando i tassi di disoccupazione i divari interregionali sono più accentuati di quelli in termini di PIL pro capite. In effetti, il tasso di disoccupazione delle dieci regioni maggiormente afflitte da tale fenomeno supera di 7/8 volte quello delle dieci regioni meno colpite. Non esiste pertanto alcuna convergenza nelle tendenze regionali in materia di disoccupazione; è inoltre dimostrato che in termini di posti di lavoro la crescita economica presenta forti disparità regionali.

Di per sé queste statistiche offrono un quadro abbastanza deludente. Il documento presenta tuttavia ben pochi elementi esplicativi della causa dell'apparente aggravarsi delle disparità regionali sotto il profilo dell'occupazione, e, anche se in misura inferiore, dei redditi pro capite. In particolare è lecito chiedersi in quale misura le tendenze constatate sono attribuibili a problemi inerenti ai fondi strutturali (ad esempio : dotazione insufficiente, necessità di mirare ancor più gli aiuti, programmazione insoddisfacente, utilizzo inefficiente delle risorse finanziarie, inadeguata valutazione dei progetti, ecc.), in quale misura queste tendenze rispecchiano le influenze esterne (ad esempio l'impatto delle politiche economiche perseguite a livello nazionale, la bassa produttività, le forze recessive, ecc.) ?

4.3. Il Comitato si compiace dell'attenta analisi nella seconda parte della relazione. Esaminando da vicino le infrastrutture, le risorse umane, gli investimenti esteri diretti e la ricerca e sviluppo tecnologico la Commissione ha effettivamente puntato l'attenzione sui principali fattori che hanno contribuito ai risultati conseguiti dalle economie regionali. Inoltre, evidenziando la diversa disponibilità di questi fattori produttivi all'interno dell'Unione europea la relazione mostra chiaramente che cosa sia necessario affinché le regioni più deboli siano in grado di ottenere una crescita economica durevole.

Ciò che la quinta relazione espone con chiarezza ancor minore sono i meccanismi, a livello nazionale e comunitario, necessari affinché le regioni più deboli possano procurarsi una maggiore quantità dei fattori produttivi indispensabili.

4.4. Il Comitato rileva che per vari aspetti quest'analisi dei principali fattori che influiscono sui risultati economici conseguiti dalle regioni (capitoli 4, 5 e 6) utilizza informazioni riferite unicamente al livello nazionale e talvolta si limita a quattro paesi : l'Irlanda, il Portogallo, la Spagna e la Grecia. Per quanto possa essere difficile ottenere statistiche regionali, il Comitato invita la Commissione a cercare di ovviare a questa lacuna in future relazioni procurandosi informazioni riguardanti le regioni, comprese tutte le regioni dell'Obiettivo 1.

4.5. Manifestamente, molti dei fattori che favoriscono una forte espansione sono autopropulsivi. Esistono interazioni manifeste, che si rafforzano in maniera autonoma, tra, da un lato, le infrastrutture e lo sviluppo del capitale umano e, dall'altro, gli investimenti dall'esterno e la RST. Ne consegue che lo sviluppo delle economie regionali sarà probabilmente caratterizzato sia da circoli virtuosi che da circoli viziosi. In pratica, regioni attualmente afflitte dall'assenza di fattori produttivi dovranno compiere sforzi sempre maggiori per uscire dal circolo vizioso, mentre è altrettanto probabile che alle regioni forti risulterà sempre più agevole attrarre nuovi fattori produttivi.

Il Comitato si rammarica che la relazione non additi alcun orientamento per creare meccanismi atti ad arrestare queste tendenze che si accentuano in maniera autonoma. Per quanto sia manifestamente possibile puntare in una certa misura sul tipo di riforme del mercato del lavoro proposte nel documento della Commissione dal titolo « Crescita, competitività e occupazione », permane anche chiaramente l'esigenza d'interventi pubblici intesi a promuovere il potenziale economico delle regioni meno favorite.

4.6. Il Comitato riconosce l'importanza degli IED (investimenti esteri diretti) come strumento per promuovere la crescita e l'occupazione nelle regioni meno favorite della Comunità. Tuttavia, è pure opportuno rilevare che di per sé tali investimenti non saranno probabilmente in grado di accrescere le capacità locali di RST. È molto verosimile che interventi pubblici risultino necessari per assicurare la diffusione delle capacità tecnologiche fra le regioni e per consentire alle imprese locali, ogniqualvolta possibile, di adottare le tecnologie relative alle migliori prassi. È opportuno sottolineare che l'applicazione della RST presenta uguale importanza sia per i settori dell'economia tradizionale che per le industrie a tecnologia avanzata.

4.7. Esaminando i fattori della competitività la relazione si concentra sul volume e sulla disponibilità degli elementi chiave. Tuttavia, la localizzazione viene anche decisa in base a semplici considerazioni riguardanti i costi di produzione, per cui l'intervento pubblico deve essere diretto a procurare fattori produttivi chiave a costi competitivi.

4.8. Il Comitato si rammarica che la relazione non fornisca informazioni contestualmente alla Tabella A. 19 (andamento dei tassi di disoccupazione) che illustra le variazioni subite di recente dai livelli occupazionali nelle regioni dell'Obiettivo 1. Alcune regioni presentano ben poche correlazioni fra l'evolvere dei livelli dell'occupazione e della disoccupazione; nei casi in cui ve ne siano, un commento può essere utile per valutare l'efficacia delle politiche perseguite. Il Comitato auspica inoltre che vengano pubblicate informazioni sull'evoluzione del valore aggiunto per persona occupata nelle regioni dell'Obiettivo 1 in modo da poter esaminare le tendenze della produttività.

4.9. A giudizio del Comitato occorre sottolineare maggiormente il ruolo dei servizi nella creazione di attività economiche durevoli. Il settore dei servizi in quanto tale può costituire una fonte importante d'occupazione e di reddito. Ciò vale soprattutto per il settore del turismo, il quale ha un ruolo chiave in numerose zone rurali e periferiche. Si ritiene inoltre che la disponibilità di servizi di qualità elevata (servizi finanziari, consulenza manageriale, assistenza al marketing, tecniche di controllo della qualità, formazione dei manager, ecc.) costituisca un elemento indispensabile per lo sviluppo d'industrie manifatturiere, specie di quelle con una produzione ad elevato valore aggiunto.

Il Comitato auspica che una successiva relazione periodica approfondisca il tema del settore dei servizi.

4.10. Affrontando i problemi della perifericità la relazione trascura un aspetto : ciò che conta non è tanto il fatto che una zona sia periferica, quanto piuttosto la posizione di svantaggio in cui le zone periferiche vengono a trovarsi rispetto alle zone « centrali » dell'Unione per procurarsi opportunità economiche. Le parti centrali dell'Unione beneficiano di tutta una serie di vantaggi economici legati al fattore di agglomerazione e alla vicinanza ad un grande mercato, due aspetti per i quali le regioni periferiche si trovano d'altro canto in una posizione di grave svantaggio. Anche se probabilmente gli investimenti effettuati nelle infrastrutture di trasporto e di comunicazione delle zone periferiche ne accresceranno le opportunità economiche, conterà soprattutto il livello della produttività della manodopera e il relativo tasso di crescita. Di qui la necessità di attribuire maggiore importanza alle politiche che accrescono direttamente la produttività della manodopera, ad esempio la formazione e l'insegnamento. Gli investimenti pubblici nei trasporti e nelle comunicazioni vanno pertanto considerati come una condizione necessaria ma non sufficiente per la crescita economica nelle zone periferiche dell'Unione europea.

4.11. La relazione constata che la transizione verso l'Unione monetaria imporrà probabilmente ulteriori vincoli alle regioni, con possibili conseguenti ripercussioni sulla coesione economica e sociale. L'Unione monetaria comporta in effetti dei rischi per le regioni e gli Stati membri più deboli. È una preoccupazione ben fondata cui la Commissione non ha ancora prestato tutta l'attenzione necessaria. La quinta relazione non valuta neppure appieno le possibili conseguenze che l'Unione monetaria comporterà per le economie regionali. Inoltre, la Commissione dovrebbe anche esaminare le incidenze sulla coesione economica e sociale di un passaggio solo parziale all'unione monetaria, cioè solo da parte di alcuni Stati membri del cosiddetto « nocciolo », escludendo i paesi con un grado minore di coesione.

Il Comitato è preoccupato per due aspetti. Come già si è detto, teme che i provvedimenti nazionali necessari per soddisfare i criteri di convergenza comportino sforzi particolari di adeguamento per i paesi più deboli dell'Unione europea. È ad esempio difficile immaginare che in alcune economie più deboli la politica fiscale possa soddisfare i criteri di convergenza senza ricorrere a tagli drastici della spesa pubblica. È probabile che una tale politica produca sulle regioni più deboli un impatto negativo che sarebbe proporzionale ai tagli della spesa pubblica normalmente destinata a promuovere le economie regionali.

Un secondo punto che sta a cuore al Comitato sono le conseguenze, per i paesi membri all'Unione monetaria e per quelli che desiderano aderirvi, di un possibile shock esterno che colpisse un unico paese. In una tale eventualità il paese interessato non potrebbe reagire modificando la propria politica monetaria (tassi di cambio inclusi). Si pone qui un interrogativo difficile : quali altre contromisure potranno essere adottate dal paese in questione ? Praticamente in tutte le unioni monetarie si può parare a questo tipo di problema di adeguamento con un trasferimento interregionale automatico di fondi attraverso la politica fiscale. Però, i fondi strutturali non si prestano affatto ad assolvere questa funzione. Rimane quindi da risolvere un problema importante : in quale modo, cioè, singoli paesi potranno portare a termine in maniera soddisfacente un processo di aggiustamento che potrebbe risultare estremamente difficile.

4.12. Manifestamente, un futuro ampliamento dell'Unione europea a paesi dell'Europa centrale e orientale costituirà un problema non trascurabile per i fondi strutturali, nonostante i notevoli progressi che, stando alle previsioni, le economie di tali paesi realizzeranno nei prossimi anni. È assolutamente indispensabile che la Commissione fornisca stime particolareggiate dei fondi strutturali supplementari necessari a seguito dell'ampliamento.

Inoltre, come implica la 5a relazione, i paesi di Visegrad presentano già tendenze « dualistiche », che vedranno lo sviluppo economico più rapido in pochissime zone centrali, mentre soprattutto le zone dell'entroterra dipendenti dall'agricoltura conosceranno un notevole ritardo di sviluppo. Pertanto, oltre ai problemi regionali in genere associati ai paesi di Visegrad, si presenteranno quasi inevitabilmente ulteriori difficoltà dovute all'adesione di aree dipendenti dalle attività agricole in concomitanza con riforme radicali della politica agricola comune.

4.13. L'allargamento all'Est produrrà un impatto più sensibile per gli Stati membri dell'UE le cui produzioni sono simili a quelli dei paesi di nuova adesione. Ciò vale in particolare per gli Stati membri che dipendono in misura notevole dall'agricoltura e dalle industrie tradizionali. Nella misura in cui ciò si verificherà, e interverrà un trasferimento delle attività economiche da uno degli attuali Stati membri verso un nuovo Stato membro si farà anche affidamento su maggiori interventi dei fondi strutturali.

4.14. Non va inoltre dimenticato che l'allargamento avrà ripercussioni sui paesi che rimarranno al di fuori dell'UE e perturberà inevitabilmente i flussi tradizionali degli scambi con tali paesi, molti dei quali occupano un posto privilegiato nella gerarchia delle relazioni economiche esterne dell'UE.

5. Conclusioni

5.1. Pur esauriente per vari aspetti, la quinta relazione risulta troppo descrittiva e analizza in maniera insufficiente le tendenze segnalate. Il Comitato auspica una spiegazione più approfondita dell'attuale modello di sviluppo economico nelle regioni degli obiettivi 1 e 2 per migliorare l'impostazione e l'attuazione dei provvedimenti intrapresi nel quadro dei fondi strutturali.

5.2. Il contributo dei fondi strutturali va inquadrato nel contesto sia dei provvedimenti economici nazionali, sia degli sviluppi economici esterni. Il Comitato auspica una valutazione più completa dei fondi strutturali alla luce di tali vincoli per evitare che si suscitino aspettative poco realistiche circa i risultati conseguibili grazie ai fondi.

5.3. Tenuto conto che la fine del decennio offrirà la prossima opportunità per riforme del funzionamento dei fondi strutturali, è importante che ancor prima di tale scadenza la Commissione presti grande attenzione alle esigenze delle regioni più deboli. È quindi opportuno che la prossima relazione periodica offra un'analisi più ampia delle incidenze dell'Unione monetaria e dell'allargamento sulle regioni, e ciò non solo all'interno dell'Unione europea ma anche nei paesi terzi suoi partner.

5.4. Di qui alla prossima relazione periodica dovrebbero risultare più chiare le conseguenze che la riforma della PAC e le misure di liberalizzazione degli scambi decisi durante l'Uruguay Round avranno per le regioni. In tale occasione occorrerà approfondire queste problematiche.

5.5. Il Trattato prevede che la Commissione riferisca sulla coesione entro la fine del 1996. Il documento da predisporre dovrà affrontare con franchezza i problemi che la coesione incontrerà a seguito delle riforme della PAC, dei nuovi accordi GATT, dell'unione monetaria e dei futuri ampliamenti : tutti problemi importanti per la situazione economica e sociale delle regioni della Comunità.

Bruxelles, 31 maggio 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER