COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO circa l'opportunità di proseguire la realizzazione di un programma d'azione comunitario inteso a migliorare i sistemi di imposizione nel mercato interno

1. Necessità di un programma continuo e moderno

Il programma Fiscalis [1], programma d'azione comunitario quinquennale inteso a migliorare i sistemi di imposizione indiretta nel mercato interno, è stato adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio nel 1998. Esso è stato oggetto di una valutazione intermedia basata sulle relazioni provvisorie degli Stati membri. Ai sensi dell'articolo 12 della decisione Fiscalis, la Commissione è tenuta a presentare al Parlamento europeo e al Consiglio, sulla base di tale valutazione, una comunicazione circa l'opportunità di proseguire la realizzazione del programma, corredata, se necessario, di una proposta adeguata.

[1] Decisione n. 888/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio recante adozione di un programma d'azione comunitario inteso a migliorare i sistemi di imposizione indiretta nel mercato interno (Programma Fiscalis), GU L 126 del 28.4.1998, pag. 1.

Secondo la valutazione intermedia [2], l'impatto a breve termine del programma Fiscalis è incoraggiante; il programma è considerato uno strumento valido e indispensabile a sostegno della politica fiscale dell'UE e gli Stati membri lo hanno fortemente appoggiato.

[2] SEC(2001) 1328.

Poiché la valutazione è basata sui risultati dei primi tre anni, è già possibile sia vedere che misurare l'impatto del programma a breve termine. Esso ha notevolmente ampliato la conoscenza e accresciuto l'esperienza dei partecipanti su temi specifici, ha reso possibile migliorare il controllo e la lotta contro la frode nel campo dell'imposizione indiretta e ha consentito ai funzionari di adottare nuove pratiche amministrative nel quadro della collaborazione con le altre amministrazioni fiscali. Inoltre il programma, fornendo la base giuridica per il finanziamento di una parte consistente delle operazioni comunitarie di sostegno informatico, ha consentito di incoraggiare una migliore utilizzazione e distribuzione dei sistemi di controllo esistenti - strumenti di controllo fondamentali per l'IVA intracomunitaria e le accise - ed ha anche contribuito a nuovi progetti di informatizzazione nel campo delle accise. Inoltre, grazie alla sua apertura ai paesi candidati, ha consentito a questi ultimi di trarre fin da ora vantaggio dalla partecipazione a seminari e scambi. Le attività del programma si sono dimostrate un investimento valido e dovrebbero pertanto proseguire. La maggior parte di esse, dato il loro esito positivo, dovrebbero essere mantenute, come pure la struttura generale del programma.

Il proseguimento del programma quindi non è necessario soltanto ai fini del controllo dell'IVA all'interno della Comunità, ma anche per aprire la strada all'adesione dei nuovi Stati membri. Se i nuovi Stati membri non conoscessero già prima dell'adesione le necessarie modalità di cooperazione amministrativa, avrebbero difficoltà nell'adattare i rispettivi sistemi amministrativi e di controllo in modo da poter operare nel contesto, per loro nuovo, di un mercato interno senza frontiere. Offrire a questi paesi la possibilità di far pienamente partecipare i funzionari delle loro amministrazioni fiscali al programma è importante ai fini della creazione di una loro nuova capacità amministrativa, e anche ai fini degli obiettivi generali della Comunità in materia di allargamento.

Tuttavia al tempo stesso, occorre anche tener conto dei nuovi sviluppi nel campo della politica fiscale nonché degli sviluppi generali in Europa. Le nuove tecnologie, ad esempio, contribuiscono in misura considerevole alla modernizzazione sia dei sistemi impositivi che delle amministrazioni fiscali, consentono di raggiungere una maggiore efficienza e creano strumenti per una migliore cooperazione tra gli Stati membri. Un nuovo programma dovrebbe beneficiare di questa evoluzione. Pertanto, la proposta ha per oggetto un programma notevolmente modificato e modernizzato (Fiscalis 2007), il cui scopo è quello di continuare a fornire il miglior sostegno possibile al lavoro svolto dalla Comunità in campo fiscale.

A tal fine, rispetto alla decisione Fiscalis la proposta contiene i seguenti miglioramenti:

- gli obiettivi del programma saranno direttamente connessi a quelli della politica fiscale;

- il programma sarà esteso all'imposizione diretta;

- il programma risponderà meglio alle speciali esigenze dei paesi candidati, in quanto in esso è stato appositamente inserito un obiettivo specifico; sarà inoltre possibile includervi nuove attività in funzione delle esigenze di questi paesi;

- è stato adottato un approccio concertato riguardo ai sistemi di comunicazione e di scambio delle informazioni, che saranno tutti compresi nel programma;

- sono infine previste regole più strutturate in materia di valutazione.

2. Obiettivi globali del programma

L'obiettivo principale del programma Fiscalis, come pure del programma ad esso parallelo in campo doganale (Dogana 2002), era il funzionamento efficiente del mercato interno e pertanto la decisione Fiscalis è stata adottata sulla base dell'articolo 100a (attuale articolo 95) del trattato. La presente proposta, pur avendo lo stesso obiettivo globale, è modificata per tener conto delle esigenze derivanti dai nuovi sviluppi in materia di politica fiscale intervenuti nella Comunità. L'obiettivo globale è quello di migliorare il funzionamento dei sistemi di imposizione nel mercato interno accrescendo la cooperazione tra i paesi partecipanti, le loro amministrazioni e i loro funzionari, e di identificare e adeguare settori, quali la legislazione e le pratiche amministrative, che rendono tale cooperazione più difficile. Pertanto, la base giuridica dovrebbe essere l'articolo 95 del trattato.

Occorre notare in particolare che la frode fiscale dà luogo a significative distorsioni del funzionamento del mercato interno: danneggia gli scambi commerciali legittimi, influisce negativamente sull'occupazione e compromette la fiducia nei sistemi impositivi della Comunità. Una delle finalità del programma è pertanto la protezione degli interessi finanziari comunitari e nazionali contro la frode.

Tale compito spetta in primo luogo agli Stati membri, che tuttavia non possono prevenire efficacemente la frode se non agiscono su basi di cooperazione e assistenza reciproca. Se non si adottano misure di controllo e antifrode efficaci, il funzionamento del mercato interno può essere fortemente compromesso. Il programma Fiscalis 2007 mira pertanto a contribuire ad un miglior funzionamento del mercato interno rafforzando l'impegno della Comunità e degli Stati membri nella creazione di una rete di amministrazioni fiscali operanti in collaborazione, come se costituissero un'unica amministrazione fiscale europea, al fine di far fronte al problema delle frodi, per le quali la nozione stessa di frontiere è totalmente scomparsa.

3. Gli obiettivi generali del programma

Il nuovo programma deve tener conto degli sviluppi intervenuti in materia di politica fiscale sia nella Commissione che negli Stati membri dopo l'inizio del programma Fiscalis. La valutazione evidenzia inoltre la necessità che gli obiettivi siano collegati alle politiche fiscali elaborate dagli Stati membri in collaborazione con la Commissione e al lavoro operativo che ne deriva. Questa indicazione è stata presa in considerazione. In particolare, poiché nel corso del tempo potrebbe risultare necessario modificare gli obiettivi politici, la Commissione propone un sistema più flessibile, in funzione di tale eventualità.

3.1. Obiettivo generale in materia di IVA

La Commissione ha lavorato molto e a lungo sull'IVA, cercando di apportare al sistema i miglioramenti necessari per adeguarlo interamente alle esigenze del mercato interno. Nel corso del 2000, essa ha proposto una nuova strategia intesa a migliorare globalmente il funzionamento del sistema IVA attuale. Per attuare tale strategia, ha stabilito quattro obiettivi principali: semplificazione e modernizzazione delle norme attuali (compreso l'adeguamento delle amministrazioni fiscali all'era del commercio elettronico), maggiore uniformità nell'applicazione di tali norme e un nuovo approccio alla cooperazione amministrativa. Questi obiettivi dovrebbero costituire la base della parte di un nuovo programma relativa all'IVA.

3.2. Obiettivo generale in materia di imposizione diretta

Perché l'UE possa raggiungere l'obiettivo strategico fissato dal Consiglio europeo di Lisbona, ossia diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica al mondo, il corretto funzionamento dei sistemi impositivi è essenziale, sia per l'efficienza del mercato del lavoro, che del mercato dei beni, dei servizi e dei capitali. Tale esigenza vale non solo per le imposte indirette, l'imposta sul valore aggiunto e le accise, settori che sono tutti contemplati dal programma Fiscalis attuale, ma anche per l'imposizione diretta, settore nel quale praticamente non esistono misure di armonizzazione o coordinamento a livello comunitario.

3.3. Obiettivo generale in materia di accise

In materia di accise, la Commissione intende garantire un più agevole funzionamento del mercato interno e nello stesso tempo raggiungere i più ampi obiettivi del trattato relativi alle ecotasse e ad altre accise. Pertanto, le finalità del programma dovrebbero essere migliorare la cooperazione tra gli Stati membri ai fini di una più coerente applicazione delle norme attuali e elaborare un approccio comune riguardo agli aspetti giuridici e amministrativi delle accise.

3.4. Obiettivo generale riguardo ai paesi candidati

Nella comunicazione della Commissione relativa agli obiettivi strategici 2000-2005 [3] l'allargamento figura come una priorità fondamentale. Condurre positivamente a termine tale processo e sviluppare un'autentica politica di cooperazione con i nuovi vicini è una parte essenziale dei quattro principali obiettivi strategici della Commissione per il quinquennio considerato. Nel programma di lavoro della Commissione per il 2001 [4] è previsto che la Commissione presti particolare attenzione alla strategia di adesione nonché alla capacità dei paesi candidati di attuare l'acquis comunitario e ai passi che essi stanno compiendo in tale direzione. Nel contesto di questo settore prioritario il proseguimento del programma potrebbe dare un contributo significativo. Durante il processo di allargamento sarà essenziale far sì che le attività del programma forniscano una nuova base comune atta ad agevolare l'adesione nel corso del periodo 2003-2008 e che i paesi candidati mantengano la possibilità di partecipare al programma. Tuttavia, per garantire ulteriormente l'effettiva applicazione dell'acquis comunitario in campo fiscale da parte dei paesi candidati, il nuovo programma comprende un apposito obiettivo generale che è quello di tener conto delle specifiche esigenze di tali paesi, di rafforzare la loro capacità amministrativa e di aiutarli ad attuare le necessarie misure legislative, amministrative, organizzative e tecniche. Il programma pertanto sarà per i paesi in questione un elemento indispensabile nel processo di allargamento.

[3] COM(2000)154 def.

[4] COM(2001)28 def.

3.5. Obiettivi specifici

La nuova proposta introduce anche una maggiore flessibilità, consentendo alla Commissione e agli Stati membri di ripartire gli obiettivi generali in obiettivi mirati corrispondenti alle effettive esigenze. Il comitato di gestione, che per il programma Fiscalis era il comitato permanente per la cooperazione amministrativa, sarà mantenuto in forma analoga. Si propone un riesame degli obiettivi specifici su base annua. In tal modo sarà garantito il collegamento tra le attività del programma e i lavori degli Stati membri e della Commissione in materia di politica fiscale.

4. Conclusioni

Il primo programma Fiscalis ha migliorato la cooperazione amministrativa tra le amministrazioni fiscali e i loro funzionari nel mercato unico e ha dato vita ad una regolare cooperazione nel settore della fiscalità che prima di allora era frammentato e non strutturato. I sistemi computerizzati di controllo finanziati nel quadro di Fiscalis intesi a sostituire i controlli alle frontiere sono unanimemente considerati elementi indispensabili dei sistemi di controllo nel campo dell'imposizione indiretta. Senza di essi, i controlli fiscali e la lotta antifrode non funzionerebbero. È evidente che occorre continuare questo programma fornendo le risorse necessarie.

Vi sono tuttavia nuove sfide cui far fronte, quali l'allargamento dell'Unione europea, l'adeguamento delle amministrazioni fiscali all'economia elettronica ecc.. Il nuovo programma pertanto dovrebbe tener conto anche di queste esigenze.