Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio sull'incenerimento dei rifiuti"

(1999/C 116/10)

Il Consiglio, in data 30 novembre 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 130 S del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Sirkeinen, in data 4 febbraio 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 25 febbraio 1999, nel corso della 361a sessione plenaria, con 85 voti favorevoli, 17 contrari e 12 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

La proposta è intesa a modificare due direttive del Consiglio:

- la Direttiva 89/369/CEE dell'8 giugno 1989 concernente la prevenzione dell'inquinamento atmosferico provocato dai nuovi impianti di incenerimento dei rifiuti urbani;

- la Direttiva 89/429/CEE del 21 giugno 1989 concernente la riduzione dell'inquinamento atmosferico provocato dagli impianti esistenti di incenerimento dei rifiuti urbani.

Nella "Risoluzione del 24 febbraio 1997 sulla strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti" (97/C76/01) il Consiglio propone un riesame della politica comunitaria in materia di rifiuti. Al punto 22, il Consiglio:

"... riconosce, per quanto riguarda le operazioni di recupero, che la scelta delle opzioni, in qualsiasi caso specifico, deve tener conto degli effetti ambientali ed economici, ma ritiene che attualmente, ed in attesa di progressi scientifici e tecnologici nonché di un ulteriore sviluppo delle analisi del ciclo di vita, il reimpiego e il recupero dei materiali dovrebbero essere considerati in generale preferibili quando rappresentano le opzioni migliori sotto il profilo ambientale."La direttiva sull'incenerimento dei rifiuti è legata al resto della legislazione comunitaria, e deve essere esaminata alla luce di una serie di direttive(1).

La Commissione ritiene necessario rivedere la legislazione esistente in materia di incenerimento dei rifiuti urbani, nella misura in cui essa presenta delle lacune. Infatti:

- le disposizioni legislative comunitarie riguardano solo l'incenerimento di alcuni rifiuti;

- le prescrizioni relative al coincenerimento dei rifiuti sono a volte meno severe; si registra pertanto un aumento delle quantità di rifiuti destinati agli impianti di coincenerimento;

- l'Unione europea è ricorsa a vari mezzi al fine di limitare le emissioni di metalli pesanti, diossine e furani; tuttavia solo le direttive relative all'incenerimento dei rifiuti pericolosi fissano limiti di emissione per le diossine e i furani;

- l'adozione di prescrizioni più severe in materia di impianti di incenerimento può dare luogo al trasferimento di sostanze inquinanti provenienti dall'incenerimento di rifiuti dall'aria verso le risorse idriche;

- la proposta di direttiva della Commissione è intesa a colmare le lacune della legislazione esistente in materia di incenerimento dei rifiuti, in particolare rendendo più severi i requisiti cui gli impianti di incenerimento devono corrispondere al fine di contribuire al raggiungimento degli obiettivi di qualità dell'aria; la Commissione ha inoltre l'obiettivo di stabilire disposizioni in materia di coincenerimento comuni all'intero SEE;

- la Commissione ritiene che il recupero quanto più possibile efficace dell'energia prodotta dall'incenerimento dei rifiuti sia di fondamentale importanza;

- la Commissione ha più volte manifestato preoccupazione per l'aumento dei rifiuti nell'Unione; un obiettivo prioritario della politica comunitaria di gestione dei rifiuti consiste nel capovolgere la situazione, ossia diminuire la quantità di rifiuti.

2. Osservazioni generali

2.1. Necessità di una direttiva sull'incenerimento dei rifiuti

2.1.1. Lo smistamento dei rifiuti alla fonte, se effettuato correttamente, contribuisce al rispetto della gerarchia delle misure da adottare in materia di gestione dei rifiuti. In via prioritaria si cerca di evitare la produzione di rifiuti. Quando ciò è impossibile, occorre anzitutto recuperare i rifiuti come materiali, prima di prevederne il recupero energetico. In ultima istanza occorre effettuare un trattamento adeguato nelle discariche. Lo smistamento alla fonte è indispensabile per applicare ai vari tipi di rifiuti il trattamento più appropriato.

2.1.2. L'incenerimento dei rifiuti permette di limitare la quantità di rifiuti messi a discarica riducendo, è questa attualmente l'ipotesi dominante, le emissioni di gas ad effetto serra provenienti dalle discariche stesse, che contribuiscono ad aggravare il cambiamento climatico; esso consente anche di economizzare i combustibili fossili non rinnovabili. Il Comitato condivide il giudizio della Commissione, secondo cui si dovrebbe limitare l'incenerimento di rifiuti senza recupero energetico nella produzione di calore o di elettricità.

2.1.3. La direttiva relativa agli imballaggi e ai rifiuti di imballaggio(2) impone che il volume di tali rifiuti sia ridotto, e che essi siano recuperati in modo efficace e riciclati. Le prossime direttive in materia di gestione dei rifiuti dovrebbero perseguire obiettivi analoghi. Secondo la nuova strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti(3), il recupero dei rifiuti in quanto materiali costituisce un obiettivo fondamentale. Tuttavia è accertato che tale tipo di recupero dei rifiuti permette di rispondere solo in parte agli obiettivi stabiliti dalla direttiva, a causa della scarsa domanda di materiali riciclati. Inoltre il recupero dei rifiuti che per ragioni tecniche non possono essere recuperati in quanto materiali aumenta di pari passo con la raccolta di rifiuti. Per tale genere di rifiuti non vi sono altre possibilità di recupero che l'incenerimento attualmente praticato.

2.1.4. Il Comitato valuta positivamente il proposito della Commissione di controllare le emissioni dovute all'incenerimento dei rifiuti, e appoggia la proposta della Commissione intesa a garantire uno sviluppo sostenibile. Le azioni in questo settore devono permettere di raggiungere un livello elevato di protezione dell'ambiente e della salute, e di limitare il trasporto, non auspicabile, di rifiuti a livello internazionale. La proposta, pur andando nella giusta direzione, presenta delle lacune. Al fine di colmarle, il Comitato formula le osservazioni e le precisazioni che seguono.

2.2. Armonizzare le disposizioni e le pratiche per rafforzare il mercato interno

2.2.1. Il Comitato condivide il giudizio della Commissione secondo cui è necessario combattere gli effetti ambientali negativi delle emissioni di sostanze inquinanti e ritiene che in tali condizioni sia indispensabile introdurre disposizioni adeguate per la protezione dell'ambiente e della salute delle persone. Al fine di armonizzare le disposizioni relative all'incenerimento di rifiuti e le relative misure di controllo, nonché di evitare una concorrenza sleale, lo Spazio economico europeo deve dotarsi di disposizioni comuni. Il Comitato desidera tuttavia segnalare che l'adozione di nuove disposizioni non è sempre sufficiente per realizzare l'armonizzazione auspicata. L'armonizzazione delle procedure dipende infatti anche dal controllo della trasposizione e dell'attuazione di dette disposizioni.

2.2.2. La definizione del termine "rifiuto" fornita dalla direttiva quadro relativa ai rifiuti(4) si presta purtroppo a diverse interpretazioni, e i tentativi di chiarificazione non hanno conseguito gli effetti previsti. Sebbene le linee direttrici dell'OCSE(5) appaiano molto promettenti, esse non permettono realmente di definire senza ambiguità, in caso di dubbio, il limite tra prodotti e rifiuti. Dal momento che non esistono disposizioni comuni in materia, gli Stati membri applicano, nei casi controversi, criteri differenti per stabilire se un materiale appartiene alla categoria dei rifiuti o no.

2.2.3. Il Comitato appoggia energicamente la proposta della Commissione in merito al regime delle autorizzazioni per gli impianti di incenerimento dei rifiuti. Tale regime permette alle autorità di controllare tanto gli inceneritori specifici quanto gli impianti di coincenerimento.

2.3. Assicurare la coerenza con la direttiva IPPC e la direttiva sui grandi impianti di combustione

2.3.1. La direttiva IPPC è intesa ad uniformare, conformemente al Quinto programma di azione in favore dell'ambiente, le procedure di autorizzazione e la sorveglianza delle emissioni tossiche provenienti dalle attività industriali. Tale armonizzazione, che dovrà essere realizzata entro il 30 ottobre 1999 in tutti gli Stati membri, ha l'obiettivo di conseguire un livello elevato di protezione dell'ambiente su tutto il territorio dell'Unione, grazie a condizioni di autorizzazione basate sulle migliori tecniche disponibili e tenendo conto delle caratteristiche tecniche dell'impianto in questione, della sua posizione geografica e delle condizioni ambientali locali.

2.3.2. Nella Direttiva 88/609/CEE sulla limitazione delle emissioni di inquinanti originati dai grandi impianti di combustione vengono definiti valori di emissione differenti per gli impianti nuovi e per quelli esistenti. Per contro, ai fini del calcolo dei valori limite di emissione per il coincenerimento, nell'attuale proposta della Commissione non vengono prese in considerazione le differenze tecniche tra gli impianti nuovi e quelli esistenti, vale a dire quelli autorizzati anteriormente al 1o luglio 1987 conformemente alla direttiva in vigore fino ad oggi. Il Comitato raccomanda di sviluppare le tecnologie di lotta contro l'inquinamento atmosferico negli impianti meno recenti, in modo che essi soddisfino prima possibile ai requisisti tecnici validi per gli impianti nuovi.

2.3.3. A quanto pare, i valori limite di emissione proposti dalla Commissione nella direttiva non sono fondati sulle migliori tecniche disponibili bensì su un'analisi costo/efficacia. La precisione e la validità dell'analisi rivestono pertanto grande importanza. Dalla descrizione presentata dalla Commissione nella relazione non risultano in modo chiaro né le basi né il campo di analisi. Ciò vale per gli esempi di calcolo forniti dalla Commissione, relativi ai soli impianti siti nelle grandi metropoli europee, in zone caratterizzate da un'alta densità di popolazione.

2.4. Smistare i rifiuti per destinarli agli impianti più appropriati

2.4.1. Il Comitato desidera sottolineare che per garantire un incenerimento sicuro dei rifiuti nonché la protezione dell'ambiente e della salute, i rifiuti destinati all'incenerimento dovrebbero essere, se necessario, smistati e sottoposti ad un trattamento preliminare prima dell'incenerimento. Quando sia possibile, occorre separare i materiali considerati come rifiuti non nocivi dai rifiuti pericolosi e dai rifiuti non nocivi ma che possono causare emissioni tossiche. In generale i rifiuti industriali vengono sottoposti ad un rigoroso smistamento. I produttori ed i detentori di rifiuti devono fornire agli impianti di incenerimento e in special modo agli impianti di coincenerimento informazioni più precise sulla qualità e la natura dei rifiuti, in modo che i responsabili degli impianti di incenerimento siano in grado di valutare se i rifiuti che devono trattare siano adatti ad essere inceneriti nell'impianto in questione. Nel caso dell'incenerimento di rifiuti non nocivi che possono provocare emissioni tossiche, in particolare di diossine, di furani o di metalli pesanti indesiderabili dal punto di vista ambientale, si giustificano dei requisiti severi in materia di emissioni.

2.4.2. Il legno ed i residui agricoli e forestali, con l'eccezione di quelli che possono contenere composti organici alogeni o metalli pesanti a causa del trattamento ricevuto, sono esclusi dal campo di azione della proposta di direttiva. Il Comitato chiede alla Commissione di studiare la possibilità di escludere dal campo di azione anche altri materiali non riciclabili che sono classificati come rifiuti ma non provocano emissioni dannose quando vengono inceneriti. Tali materiali sono per esempio materiali plastici non alogenati, carta, cartone e prodotti tessili.

2.5. Necessità di limitare le emissioni di diossine e di furani

2.5.1. Le diossine ed i furani sono sostanze estremamente nocive che, a differenza di altre sostanze, provengono principalmente dall'incenerimento dei rifiuti urbani non pericolosi. Dato che le emissioni di diossine e di furani, anche in modeste quantità, comportano dei rischi per la salute e per l'ambiente, il Comitato ritiene che occorra insistere perché si evitino tali emissioni. A tal fine, il modo migliore consiste nell'investire nella separazione dei rifiuti alla fonte. Il Comitato ritiene che occorra imporre dei limiti all'incenerimento dei rifiuti contenenti cloro o anche alogeni negli impianti di incenerimento che utilizzano tecnologie superate o insufficienti, le quali non riducono in misura sufficiente le emissioni di diossine e furani nell'ambiente circostante.

2.6. Il coincenerimento come condizione per la realizzazione degli obiettivi di recupero dei rifiuti

2.6.1. Il Comitato ritiene che le infrastrutture esistenti debbano essere sfruttate in modo tale da garantire una gestione dei rifiuti efficace rispetto ai costi e da rafforzare la competitività delle imprese sul territorio dell'UE. Si dovrebbe evitare di costruire nuovi impianti di incenerimento quando le industrie e gli impianti di produzione di calore e di energia esistenti offrono possibilità di incenerimento pratiche e sicure.

2.6.2. Le condizioni di incenerimento degli attuali forni per cemento e degli impianti termici ed energetici sono a volte migliori di quelle dei più recenti impianti di incenerimento dei rifiuti. Nei forni per cemento la temperatura dei materiali presenti può raggiungere circa 1450° C. Numerosi nuovi impianti o tecniche di produzione di calore o di elettricità hanno raggiunto un tale grado di sviluppo che il rispetto delle prescrizioni in materia di incenerimento dei rifiuti non presenta più alcun problema, anche qualora tali prescrizioni siano severe.

2.6.3. Il Comitato ritiene che la proposta della Commissione, di autorizzare il coincenerimento, meriti attenzione, pur rimanendo insufficiente. Per quanto riguarda in particolare i rifiuti di imballaggio plastici non clorati e quelli a base di fibre che non si prestano ad essere recuperate, le modalità previste dalla direttiva non possono essere rispettate se non ricorrendo all'incenerimento. Negli Stati membri dove gli impianti specifici di incenerimento sono pochi o non esistono affatto, in particolare Irlanda, Austria, Grecia, Portogallo, Finlandia e Regno Unito, il rispetto degli obiettivi di recupero fissati dalla direttiva sui rifiuti di imballaggio comporta un ricorso considerevole al coincenerimento. Un'altra opzione consisterebbe nel mettere a discarica i rifiuti che non possono essere recuperati in quanto materiali, o nel trasportarli per incenerirli in altri Stati membri. Il Comitato considera che quest'ultima opzione non sia auspicabile dal punto di vista della valutazione del ciclo di vita.

2.6.4. Le centrali elettriche e termiche nonché alcune industrie con attrezzature adeguate hanno annunciato di essere disposte a ricorrere al coincenerimento per i rifiuti pericolosi. Il Comitato ritiene che le proposte della Commissione riguardo al coincenerimento favoriscano questa disponibilità, pur salvaguardando la necessità di tutelare l'ambiente e la salute pubblica.

2.6.5. Nel caso del coincenerimento di rifiuti non pericolosi che rispetta gli attuali, rigidi valori limite di emissione applicati ai gas di combustione del combustibile ordinario, sembra necessario studiare ulteriormente le possibilità di sviluppare le proposte della direttiva in merito al coincenerimento per rispettare dei rigidi livelli di protezione della salute e dell'ambiente e al tempo stesso utilizzare in maniera ottimale la capacità di incenerimento esistente.

2.6.6. Dato che la durata della vita economica della maggior parte delle centrali elettriche e termiche e dei forni per cemento può talvolta arrivare a vari decenni, la loro sostituzione con impianti nuovi non è auspicabile dal punto di vista economico. Il Comitato propone che, per il coincenerimento negli impianti esistenti, vale a dire in quelli meno recenti, di rifiuti non nocivi e che provocano emissioni non tossiche, il valore limite di emissione stabilito nell'autorizzazione degli impianti in questione serva, durante un periodo di transizione abbastanza lungo, da Cprocesso nel calcolo dei valori limite presentati nell'Allegato II della proposta di direttiva della Commissione . Per i nuovi impianti è invece giustificata l'applicazione, proposta dalla Commissione, del valore limite di emissione dei nuovi impianti di incenerimento previsto dalla direttiva sulla limitazione delle emissioni originate dai grandi impianti di combustione.

2.7. Esame degli obblighi in materia di controllo alla luce dei rischi esistenti

2.7.1. Numerosi impianti di incenerimento specifici bruciano materiali la cui composizione è eterogenea e a volte indeterminata. Il Comitato approva pertanto la proposta della Commissione relativa ad obblighi di controllo piuttosto estesi.

3. Osservazioni particolari

3.1. Articolo 4 - Richiesta e autorizzazione

Occorre predisporre una procedura di autorizzazione per il controllo dell'incenerimento dei rifiuti, come proposto dalla Commissione. È particolarmente importante che il permesso accordato elenchi specificamente le categorie di rifiuti che possono essere trattati, conformemente all'articolo 4, numero 4, primo paragrafo.

3.2. Articolo 7, Allegato II - Valori limite di emissione nell'atmosfera

Per realizzare gli obiettivi della strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti, il Comitato propone di prevedere, per l'incenerimento di rifiuti non nocivi che producono emissioni non tossiche nelle caldaie e nei forni ritenuti conformi alle disposizioni della direttiva sui grandi impianti di combustione, dei requisiti meno severi in materia di emissioni, simili a quelli validi per i nuovi impianti, secondo quanto prevede la suddetta direttiva. In pratica il Cprocesso utilizzato per stabilire i valori limite (vedere l'Allegato II della proposta) può essere sostituito, per un periodo transitorio, ad esempio di 10 anni, dal valore limite di emissione stabilito nell'autorizzazione.

3.3. Articolo 13 - Condizioni anomale di funzione

Talune circostanze eccezionali hanno un impatto non auspicabile sulle emissioni provenienti dall'incenerimento dei rifiuti. Il Comitato approva la proposta della Commissione che consiste nello stabilire dei limiti più rigidi per l'incenerimento dei rifiuti quando non vi sono le condizioni di una buona combustione.

4. Conclusioni

4.1. Occorre ridurre l'impatto negativo dell'incenerimento di rifiuti sull'ambiente e la salute e recuperare nel modo più efficace possibile l'energia prodotta nell'incenerimento. Ciò può essere garantito grazie ad una procedura di autorizzazione comune e a un controllo minuzioso da parte delle autorità.

4.2. L'incenerimento dei rifiuti ha un impatto positivo sulla protezione dell'ambiente, dato che provoca una sensibile riduzione del volume di rifiuti e che è praticamente sempre possibile recuperare l'energia contenuta nei rifiuti. La maggior parte degli studi in materia dimostra che l'incenerimento dei rifiuti permette indirettamente di ridurre le emissioni nell'atmosfera di gas a effetto serra più tossici dell'anidride carbonica, e contribuisce quindi alla lotta contro l'intensificazione del cambiamento climatico.

4.3. L'incenerimento di rifiuti non smistati o di rifiuti il cui trattamento lascia a desiderare può tuttavia essere accompagnato dalla dispersione nell'ambiente di emissioni tossiche, e nuocere sia all'ambiente che alla salute umana. Il Comitato ritiene pertanto che sia estremamente importante garantire nell'UE un controllo dell'incenerimento dei rifiuti armonizzato, efficace, e rispettoso della direttiva IPPC ai fini di uno sviluppo sostenibile e della protezione dell'ambiente e della salute. Il Comitato sottolinea l'esigenza di smistare i rifiuti all'origine. Tuttavia un'interpretazione ambigua, e quindi differente da uno Stato membro all'altro, della definizione di rifiuto può comportare svantaggi per gli Stati dell'UE.

4.4. Il ricorso al coincenerimento dei rifiuti negli impianti di produzione di calore ed energia e nelle caldaie industriali riduce l'esigenza di nuovi investimenti in impianti di incenerimento dei rifiuti. Il Comitato propone di tenere conto di tale considerazione nel seguito dei lavori relativi alla direttiva.

Bruxelles, 25 febbraio 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Direttiva del Consiglio del 18.3.1991 che modifica la Direttiva 75/442/CEE, relativa ai rifiuti; Direttiva 88/609/CEE del Consiglio del 24.11.1988 concernente la limitazione delle emissioni nell'atmosfera di taluni inquinanti originati dai grandi impianti di combustione e Proposta di direttiva del Consiglio recante modificazione della Direttiva 88/609/CEE, del Consiglio (98/C300/004, settembre 1998); Direttiva 94/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20.12.1994, sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio; Direttiva 96/61/CE del Consiglio del 24.9.1996 sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (IPPC); Direttiva 94/67/CE del Consiglio, del 16.12.1994, sull' incenerimento dei rifiuti pericolosi.

(2) Direttiva 94/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20.12.1994, sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio.

(3) Risoluzione del Consiglio del 24.2.1997 sulla strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti.

(4) Direttiva del Consiglio del 18.3.1991 che modifica la Direttiva 75/442/CEE sui rifiuti, articolo 1, primo paragrafo, lettera a).

(5) "OECD Guidance document for distinguishing waste from non-waste", 1998.