Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Valutazione e futuro orientamento del regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio relativo alla politica e alla gestione dell'aiuto alimentare e ad azioni specifiche di sostegno alla sicurezza alimentare /* COM/2001/0473 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Valutazione e futuro orientamento del regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio relativo alla politica e alla gestione dell'aiuto alimentare e ad azioni specifiche di sostegno alla sicurezza alimentare Indice 1. Introduzione 2. Valutazione del regolamento 2.1 Quadro generale 2.2. Risultati e raccomandazioni della valutazione 2.3. Risposta della Commissione alla valutazione 3. Futura applicazione del regolamento 3.1. Contesto 3.2. Cambiamenti nel contesto dello sviluppo 3.3. Ruolo del regolamento e relazione con gli altri strumenti comunitari 3.4. Applicazione del regolamento e relativi strumenti 3.5. Programmazione e gestione dei programmi Allegato 1: CONTESTO E OBIETTIVI DEL REGOLAMENTO N. 1292/96 Allegato 2: DOTAZIONI FINANZIARIE AI SENSI DEL REGOLAMENTO 1292/96 (1993-1999) Allegato 3: PRINCIPALI RISULTATI DELLA VALUTAZIONE Allegato 4: OBIETTIVI INTERNAZIONALI IN MATERIA DI SVILUPPO (IDTs) Allegato 5: CONVENZIONE SULL'AIUTO ALIMENTARE Allegato 6: PROBLEMATICHE IN MATERIA DI SICUREZZA ALIMENTARE 1. Introduzione In conformità dell'articolo 32 del regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio relativo alla politica e alla gestione dell'aiuto alimentare e ad azioni specifiche di sostegno alla sicurezza alimentare [1], la Commissione ha effettuato una valutazione globale [2] delle azioni finanziate dalla Comunità nel quadro di tale regolamento. La presente comunicazione contiene i risultati di tale valutazione, unitamente a una serie di proposte relative alla futura applicazione del regolamento. [1] GU L 166/1, 5.7.1999. [2] Evaluation of EC Food Aid, Food Security Policy, Food Aid Management and Programmes in Support of Food Security, Synthesis Report, Dicembre 2000, Natural Resources Institute, England, Netherlands Economic Institute, The Netherlands. Sulla base della suddetta valutazione, la Commissione ha concluso che non vi è alcuna necessità di modificare il contenuto del regolamento. Occorre, tuttavia, chiarire il ruolo svolto dal regolamento in relazione alle priorità esposte nella politica di sviluppo della Comunità europea [3] e ai progressi verso lo sviluppo di un quadro generale per la riduzione della povertà. Nella comunicazione verranno definiti più chiaramente i seguenti aspetti: [3] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo 'La politica di sviluppo della Comunità europea', COM (2000) 212, 26 aprile 2000. - ruolo del regolamento e relativa coerenza con le altre politiche e gli altri strumenti adottati dalla Commissione; - obiettivi specifici e applicazioni dei vari strumenti previsti dal regolamento; - azioni necessarie per migliorare l'efficienza e la qualità della gestione dei programmi durante tutte le fasi della programmazione e del ciclo dei progetti. 2. Valutazione del regolamento 2.1 Quadro generale Il regolamento n. 1292/96 consente alla Commissione di fornire assistenza ai paesi in via di sviluppo, al fine di colmare eventuali deficit alimentari temporanei, gestire interventi di riabilitazione e rilancio in seguito a situazioni di crisi, e affrontare problemi di insicurezza alimentare a lungo termine (allegato 1). La strategia di attuazione del regolamento pone in evidenza le seguenti considerazioni: (i) l'aiuto e la sicurezza alimentare devono essere integrati in una politica di sviluppo globale; (ii) le responsabilità per la programmazione dell'aiuto alimentare e della sicurezza alimentare spettano ai governi dei paesi beneficiari, mentre la CE svolge un ruolo di sostegno. Il regolamento prevede tre tipologie di sostegno: - Aiuto alimentare. L'aiuto alimentare in natura rappresenta ancora una componente significativa del regolamento, pur essendo diminuito dal 90% dei fondi stanziati nel 1993 fino a circa il 40% nel 1999. L'aiuto alimentare in natura è infatti in fase di progressiva riduzione e sostituzione con l'aiuto finanziario a sostegno delle operazioni di sicurezza alimentare. - Azioni a sostegno della sicurezza alimentare. Comprendono un ampio numero di programmi e progetti (anche in materia di assistenza tecnica) intesi a rafforzare la sicurezza alimentare. Tali interventi hanno rappresentato il 57% dei fondi stanziati nel 1999. - Sistemi di allarme rapido e programmi di stoccaggio. Poiché molti di questi programmi sono stati tradizionalmente realizzati con altri strumenti, le dotazioni a favore di questa componente sono limitate e rappresentano soltanto il 2% dei finanziamenti complessivi. Per ciascuno dei suddetti strumenti sono previsti due canali di attuazione dei programmi: aiuto diretto, gestito dal governo beneficiario, che può sottoscrivere accordi di partenariato con altri soggetti locali (ONG e settore privato) nel quadro di una strategia di sostegno nazionale concordata; e aiuto indiretto, fornito mediante contratto tra la CE e le organizzazioni incaricate dell'attuazione, comprese le agenzie ONU e le ONG. Nel corso degli ultimi anni, i finanziamenti sono stati erogati soprattutto a favore delle misure di aiuto diretto, che sono quindi aumentate dal 25% a quasi il 60% degli importi complessivamente stanziati tra il 1993 e il 1999. Tale cambiamento riflette la crescente importanza delle strategie nazionali in materia di sviluppo/sicurezza alimentare e delle strategie comunitarie a sostegno dei paesi (CSS), che rappresentano la base per l'elaborazione dei programmi di sicurezza alimentare. L'allegato 2 contiene una sintesi delle dotazioni finanziarie relative al periodo 1993-2000, ripartite per (i) tipo di strumento e per (ii) canale di finanziamento. 2.2. Risultati e raccomandazioni della valutazione Il regolamento ha formato oggetto di una valutazione esterna, iniziata nel novembre 1999 e protrattasi per un periodo di un anno. La relazione dei consulenti è stata presentata alla Commissione nel dicembre 2000. Nella valutazione sono stati inseriti studi approfonditi realizzati sul campo e a tavolino. [4] [4] In sei paesi: Bangladesh, Bolivia, Haiti, Kirghizistan, Liberia e Mozambico. Tali paesi coprono il 24% degli impegni complessivi a titolo del presente regolamento. Dalla valutazione è emerso che gli obiettivi del regolamento riflettono lo stretto legame esistente tra insicurezza alimentare e povertà. I valutatori hanno concluso che "l'impatto [del programma] è difficilmente valutabile poiché il programma è relativamente nuovo e molte delle attività intendono affrontare il problema dell'insicurezza alimentare mediante soluzioni strutturali a lungo termine. L'elaborazione di politiche e programmi è considerata un strumento potenzialmente adeguato per produrre risultati favorevoli. Un rischio potenziale è tuttavia rappresentato dall'impatto dei problemi operativi ancora irrisolti. I principali risultati della valutazione sono descritti nell'allegato 3, mentre le raccomandazioni fondamentali sono riportate nel riquadro qui in appresso. Raccomandazioni della valutazione La relazione di valutazione raccomanda alla Commissione di provvedere alla realizzazione delle seguenti operazioni: 1. Mantenere il regolamento, in quanto rappresenta uno strumento appropriato per la riduzione della povertà. 2. Eseguire un'ulteriore valutazione tra 2-3 anni, quando l'attuazione del regolamento del 1996 sarà sufficientemente avanzata da poterne valutare i risultati. 3. Sviluppare criteri specifici e indicatori verificabili per l'insieme dei progetti e dei programmi. Garantire la sistematica esecuzione sul campo delle operazioni di controllo e valutazione, in modo da rendere disponibili le informazioni per la valutazione dei progetti e dei programmi. 4. Assicurare che all'adeguatezza delle procedure di attuazione e alla capacità di assorbimento delle risorse da parte della CE e dei paesi beneficiari corrisponda un'adeguata disponibilità di risorse e impegni. Fintanto che non viene soddisfatta tale condizione, non vale la pena di aumentare gli impegni. 5. Garantire che, laddove non siano già state attuate, le strategie nazionali coprano tutti gli strumenti (non solo l'aiuto alimentare) relativi a un determinato paese in maniera coerente e complementare. 6. Stimolare gli acquisti locali e le operazioni triangolari. 7. Semplificare la catena di comando, da Bruxelles fino alle operazioni sul campo. 8. Definire più dettagliatamente il mandato della rete RESAL a livello nazionale. 9. Rafforzare il ruolo del comitato per la sicurezza e l'aiuto alimentare, orientandolo maggiormente verso le problematiche strategiche e settoriali. 10. Esaminare il sostegno agli obiettivi di sicurezza alimentare mediante l'assistenza di bilancio come contropartita di aiuto in valuta nell'ambito del disavanzo alimentare e come strumento a se stante di sostegno ai programmi settoriali. 2.3. Risposta della Commissione alla valutazione Tenuto conto delle limitate risorse finanziarie e del tempo concesso per lo svolgimento del compito estremamente complesso e impegnativo, la Commissione si ritiene soddisfatta della relazione ricevuta. Sebbene la valutazione non esamini in maniera approfondita il più ampio contesto concettuale e strategico nell'ambito del quale viene fornito il sostegno della Commissione all'aiuto alimentare e alla sicurezza alimentare, essa offre un contributo decisivo agli attuali tentativi di rafforzamento della coerenza delle politiche e di miglioramento dell'efficienza dei programmi, nel quadro di una strategia globale di alleviamento della povertà. Inoltre, la Commissione concorda che essendo il regolamento entrato in vigore da soli tre anni, sia ancora troppo presto per valutarne in maniera completa l'impatto e l'efficacia. In questa fase, la Commissione ritiene che il regolamento possieda caratteristiche distinte e specifiche, estremamente adeguate per affrontare il problema della sicurezza alimentare, che rappresenta la dimensione primaria del fenomeno della povertà nei paesi altamente vulnerabili e interessati da situazioni di insicurezza alimentare, ma che al tempo stesso occorrano un ulteriore approfondimento e riflessione per integrare/fondere completamente sia l'obiettivo che lo strumento della sicurezza alimentare nel dispositivo di sviluppo globale della Commissione. Tuttavia, al fine di assicurare coerenza e complementarità con le altre politiche e programmi comunitari, occorre definire tempestivamente e in maniera più chiara il ruolo del regolamento e dei relativi strumenti. Inoltre, occorre migliorare l'efficienza e la qualità della gestione dei programmi durante tutte le fasi di programmazione e del ciclo progettuale. Le proposte formulate dalla Commissione circa la futura applicazione del regolamento, in risposta ai risultati e alle raccomandazioni della valutazione, sono descritte qui di seguito nella sezione 3. 3. Futura applicazione del regolamento 3.1. Contesto La politica comunitaria in materia di aiuto alimentare è divenuta oggetto di un intenso dibattito con l'adozione del Piano Pisani nel 1986, che ha concentrato la discussione sulle strategie di sicurezza alimentare, dissociando per la prima volta l'aiuto alimentare dalla gestione delle eccedenze agricole europee e collegandolo più saldamente alle problematiche dello sviluppo. Nel novembre 1994, il Consiglio europeo ha adottato una risoluzione sulla sicurezza dell'approvvigionamento alimentare che ha sottolineato la necessità di realizzare i seguenti obiettivi: - adottare una strategia a lungo termine in grado di collegare la sicurezza dell'approvvigionamento alimentare con gli ampi obiettivi di sviluppo; - rafforzare complessivamente la coerenza tra le politiche e le strategie comunitarie e, in particolare, colmare il divario tra le azioni di soccorso e l'aiuto allo sviluppo. Il problema della responsabilità per l'attuazione dell'aiuto alimentare e delle operazioni di sicurezza alimentare è stato ulteriormente approfondito da una decisione della Commissione, che ha stabilito che la responsabilità per l'attuazione del programma dev'essere suddivisa tra la DG DEV (attività di sviluppo) ed ECHO (operazioni di emergenza). [5] [5] Decisione della Commissione del dicembre 1994 SEC(94)2164. Il processo di riforma è stato completato legalmente nel giugno 1996, con l'adozione del regolamento n. 1292/96 del Consiglio relativo alla politica e alla gestione dell'aiuto alimentare e ad azioni specifiche di sostegno alla sicurezza alimentare. La nuova politica rappresenta un potente strumento che consente di prestare assistenza a circa 25 paesi prioritari nel mondo, al fine di superare i problemi derivanti da eventuali deficit alimentari temporanei, gestire interventi di risanamento alimentare in seguito a situazioni di crisi e, infine, affrontare problemi strutturali di sicurezza alimentare. Nell'ambito del processo di riforma, nel 1988, la Commissione e gli Stati membri dell'UE hanno definito e approvato una serie di principi fondamentali in merito all'impiego dell'aiuto alimentare in natura [6]. I concetti principali del cosiddetto «codice di condotta in materia di aiuti alimentari» sono stati inseriti nella nuova convenzione sull'aiuto alimentare (allegato 5), che fa parte dell'accordo internazionale sui cereali [7]. [6] Proposta del gruppo del Consiglio per l'aiuto alimentare per un codice di condotta dell'UE in materia di aiuti alimentari. [7] Accordo interregionale sui cereali (1995) composto da due strumenti legali separati: i) Convenzione sul commercio dei cereali, ii) Convenzione sugli aiuti alimentari. 3.2. Cambiamenti nel contesto dello sviluppo Recenti cambiamenti di orientamento in materia di sviluppo Dal 1996 gli orientamenti in materia di sviluppo adottati dall'insieme della comunità dei donatori hanno subito cambiamenti radicali. Le principali modifiche possono essere così sintetizzati: - attenzione al fenomeno della povertà e agli obiettivi internazionali in materia di sviluppo (IDT), in quanto obiettivi globali per la cooperazione allo sviluppo (cfr. allegato 4); - elaborazione da parte di numerosi paesi in via di sviluppo di documenti strategici sulla riduzione della povertà (PRSP), che contengono un'analisi dettagliata sulla natura della povertà in ciascun paese e stabiliscono gli obiettivi e gli interventi di politica necessari per ridurre il tasso di povertà; - maggiore attenzione al più ampio contesto favorevole, nonché alla politica e riforma istituzionale necessarie per promuovere una crescita economica sostenuta e per alleviare il fenomeno della povertà; - più chiara definizione dei ruoli svolti dai soggetti pubblici e privati nei processi di sviluppo; - particolare attenzione alle soluzioni di collaborazione e al coinvolgimento locale nella definizione degli obiettivi prioritari di sviluppo; - globalizzazione e rafforzamento dell'integrazione dei mercati mondiali in termini di tecnologia, competenze, capitali e prodotti di base (compresi i generi alimentari); - pressioni a favore della riforma dei regimi commerciali, per garantire ai paesi poveri un maggior accesso ai mercati, per i prodotti nei quali possiedono un vantaggio comparativo e la cui promozione contribuisce alla diffusione di modelli di crescita economica favorevoli ai poveri. In tale contesto, la sicurezza dell'approvvigionamento alimentare si è orientata verso un concetto molto più ampio. L'insicurezza alimentare a livello nazionale è generalmente dovuta allo sviluppo incerto e alla debole posizione commerciale di un paese. A livello domestico, l'insicurezza alimentare è fondamentalmente una conseguenza della povertà. Pertanto, gli obiettivi di sicurezza alimentare sono soddisfatti al meglio se integrati in politiche/strategie di eliminazione della povertà a lungo termine, a livello regionale e nazionale. Politica di sviluppo della CE L'obiettivo generale della politica di sviluppo della Comunità consiste nel promuovere lo sviluppo sostenibile finalizzato all'alleviamento della povertà nei paesi in via di sviluppo. Riconoscendo la complessità dei fattori responsabili del fenomeno della povertà, la politica di sviluppo promossa dalla CE pone l'accento su una strategia integrata, che comprende, tra l'altro, i seguenti obiettivi: - azioni di sostegno volte ad aiutare i paesi in via di sviluppo a combattere la povertà in maniera autonoma; - combinazione dei seguenti strumenti: dialogo politico, cooperazione allo sviluppo e operazioni commerciali; - sviluppo di politiche in materia di sicurezza alimentare, prevenzione dei conflitti e gestione delle situazioni di crisi, attenuazione delle catastrofi e preparazione a tali evenienze; - concentrazione degli aiuti su un numero limitato di attività centrali, in funzione del relativo impatto sull'alleviamento della povertà e lo sviluppo sostenibile, del valore aggiunto e del vantaggio comparativo derivante dalla loro promozione da parte della CE. In quest'ottica, la sicurezza alimentare viene confermata, nell'ambito della politica di sviluppo della CE, come uno dei sei settori prioritari del sostegno comunitario a favore degli obiettivi di alleviamento della povertà. Oltre alle suddette politiche, il regolamento deve altresì risultare coerente con gli impegni esterni della CE, quali gli obblighi previsti dalla convenzione sull'aiuto alimentare e il codice di condotta associato, la rete globale di associazioni per la cooperazione allo sviluppo istituita dalla Commissione e le relazioni commerciali in seno all'OMC. 3.3. Ruolo del regolamento e relazione con gli altri strumenti comunitari Come indicato nella sezione precedente, la sicurezza alimentare viene confermata, nell'ambito della politica di sviluppo della Commissione, come uno dei sei settori prioritari del sostegno comunitario allo sviluppo. Poiché la cooperazione allo sviluppo è sempre più frequentemente inquadrata nel contesto delle strategie di sviluppo nazionali, emerge l'esigenza di una risposta coerente e olistica da parte della Commissione. Sebbene sia concettualmente possibile conseguire obiettivi comuni quali la sicurezza alimentare mediante il ricorso a strumenti complementari, in pratica tale strategia si è rivelata difficile da attuare. Pertanto, allo scopo di massimizzare il livello di coerenza, complementarità ed efficienza, la Commissione provvederà alla completa integrazione degli obiettivi e delle strategie di sicurezza alimentare nel proprio quadro di cooperazione allo sviluppo, sia a livello globale di politica sia a livello specifico di strategia nazionale (Documenti CE di strategia nazionale). Inoltre, la Commissione prenderà in esame le opzioni disponibili per fondere lo strumento di sicurezza alimentare con i suoi principali strumenti di sviluppo a lungo termine. Nel frattempo, è necessario definire più chiaramente il ruolo del regolamento e dei suoi diversi strumenti, oltre a migliorare l'efficienza e la qualità della gestione dei programmi durante tutte le fasi del ciclo progettuale. Ruolo del regolamento In questa fase, il mantenimento di un'attenzione specifica in materia di sicurezza alimentare, mediante il regolamento 1292/96, è giustificato dalle seguenti motivazioni: - necessità di uno strumento di sviluppo specifico per sostenere i tentativi della CE di far fronte ai seguenti problemi: (i) insicurezza alimentare strutturale, come primo passo verso la riduzione della povertà a lungo termine in alcuni paesi; (ii) situazioni di crisi in materia di approvvigionamento alimentare a livello nazionale e regionale; (iii) problemi specifici di tipo nutrizionale. - necessità di colmare il divario tra soccorsi, ricostruzione e sviluppo; - impegni assunti dalla CE nell'ambito di accordi internazionali e iniziative multilaterali finalizzate alla definizione di quadri strategici utili per combattere la povertà. Alcuni esempi principali sono il sostegno al conseguimento degli obiettivi internazionali in materia di sviluppo (IDT) e la convenzione sull'aiuto alimentare (allegati 4 e 5). Relazione con gli altri strumenti comunitari Occorre distinguere con chiarezza le responsabilità dello strumento di sicurezza alimentare e degli strumenti di sviluppo a lungo termine della CE (FES, ALA, MEDA, TACIS e prestiti macrofinanziari), da un lato, e le responsabilità dello strumento di aiuto alimentare gestito da DEV/AIDCO e dei programmi di assistenza umanitaria a breve termine gestiti da ECHO, dall'altro lato. Gli interventi in materia di sicurezza alimentare mirano ad affrontare le cause strutturali alla base dell'insicurezza alimentare che operano ai seguenti tre livelli: 1. Insufficiente disponibilità di prodotti alimentari a livello nazionale; 2. Insufficiente accesso ai prodotti alimentari a livello di nucleo familiare, a causa della povertà; 3. Impiego degli alimenti e sufficiente apporto nutritivo a livello individuale. Mentre le più ampie politiche di sviluppo della Commissione (ad es: politica commerciale, gestione macroeconomica, sviluppo rurale, sviluppo sociale, trasporti e infrastrutture) mirano prevalentemente al conseguimento degli obiettivi a lungo termine di sicurezza alimentare e alleviamento della povertà, gli interventi di sicurezza alimentare si occupano generalmente dell'insicurezza alimentare strutturale come tappa iniziale del processo sostenibile di alleviamento della povertà a lungo termine in un certo numero di paesi particolarmente vulnerabili. L'aiuto alimentare in natura fornito nell'ambito del regolamento in materia di aiuto/sicurezza alimentare e convogliato soprattutto attraverso programmi diretti dei governi, EuronAid/ONG e PAM, dev'essere mobilizzato in presenza delle seguenti situazioni: 1. in complementarità con ECHO, per fornire assistenza in situazioni di grave crisi [8]; [8] L'aiuto alimentare in natura per gli interventi di emergenza verrà sistematicamente programmato/diretto da DEV/AIDCO e in stretta collaborazione con ECHO. 2. a titolo di contributo alle riserve strategiche e alle reti di sicurezza; 3. per garantire il collegamento tra soccorsi, ricostruzione e sviluppo. Al contrario, i programmi di aiuto alimentare di ECHO sono fondamentalmente un esempio di riposta rapida alle emergenze umanitarie. 3.4. Applicazione del regolamento e relativi strumenti Principi guida L'attuazione del regolamento e i relativi strumenti si baseranno sui seguenti principi generali. - Gli interventi a favore della sicurezza alimentare verranno concepiti e realizzati in modo da risultare coerenti con la politica di sviluppo della CE e con le strategie di sostegno nazionali e regionali (Documenti di strategia nazionale e regionale). - Nei limiti del possibile, le misure di sostegno alla sicurezza e all'aiuto alimentare porranno l'accento su una strategia di concertazione e verranno concepite nel contesto di sistemi nazionali di alleviamento della povertà. - I programmi di sicurezza alimentare favoriranno i cambiamenti nel più ampio contesto politico e istituzionale, necessari per promuovere una crescita economica sostenuta e per alleviare il fenomeno della povertà. - Tutti gli interventi verranno valutati in funzione del loro impatto diretto e indiretto sui redditi dei poveri. - In seguito a situazioni di crisi, le azioni a sostegno della sicurezza alimentare avranno come obiettivo principale il collegamento tra soccorsi, aiuto umanitario e sviluppo a lungo termine. - Le azioni di aiuto alimentare saranno coerenti con il codice di condotta in materia di aiuti alimentari concordato tra UE e Stati membri. In particolare: - Le argomentazioni a favore o contro l'utilizzo dell'aiuto alimentare verranno formulate sulla base della efficacia di tale strumento in termini di risoluzione dei problemi nutrizionali e ampliamento dell'accesso ai prodotti alimentari. - Verrà assegnata la priorità agli acquisti locali e regionali al fine di soddisfare le esigenze di aiuto alimentare. - L'attuazione del regolamento si baserà sui vantaggi comparativi e sulle capacità esistenti della Comunità e dei partner responsabili dell'attuazione. La complementarità verrà assicurata mediante lo stretto coordinamento durante tutte le fasi di programmazione e del ciclo progettuale con gli Stati membri dell'UE e gli altri finanziatori principali. Strumenti specifici del regolamento La Commissione manterrà la distinzione tra strumenti diretti e indiretti di aiuto e sicurezza alimentare, allo scopo di rispondere in maniera flessibile all'ampia diversità di situazioni e problemi di sicurezza alimentare dei paesi in via di sviluppo, a livello domestico, locale, nazionale e regionale e per tenere conto dei diversi contesti politici, sociali ed economici nazionali. Complessivamente, dovrebbe continuare la tendenza a favore dell'aiuto diretto e strutturale. Sostegno alle politiche e alle strategie di governo Aiuto ai programmi Mediante l'aiuto ai programmi (disponibilità di valuta [9]) viene fornita assistenza finanziaria dal bilancio di governo a sostegno dei seguenti quattro obiettivi: [9] Lo strumento di aiuto sotto forma di disponibilità di valuta è contemplato dall'articolo 12 del regolamento 1292/96 sull'aiuto/sicurezza alimentare. L'articolo 2, par. 5 stabilisce che, conformemente alle pertinenti risoluzioni del Consiglio, per i paesi in cui è in atto un adeguamento strutturale i fondi di contropartita risultanti dai diversi strumenti di aiuto allo sviluppo costituiscono risorse da gestire come parte di un'unica e coerente politica di bilancio nell'ambito di un programma di riforme di governo concordato. Inoltre, la gestione di tali fondi dovrà essere coerente con le politiche e i programmi di sicurezza alimentare. Il regolamento prevede, tuttavia, la possibilità di passare dalla destinazione limitativa dei fondi di contropartita ad un'assegnazione più globale dei fondi al bilancio. In tal modo, invece della destinazione dei fondi di contropartita, verranno ulteriormente evidenziati la definizione e i risultati degli indicatori di efficienza relativi alla sicurezza alimentare. Per ragioni di efficienza, i fondi di contropartita verranno sempre più spesso generati mediante contributi in valuta piuttosto che attraverso la vendita dell'aiuto alimentare. - politica di sostegno e riforma istituzionale in materia di sicurezza alimentare; - facilitazione dell'importazione di prodotti alimentari da parte del settore privato; - promozione dell'occupazione e generazione di reddito per migliorare l'accesso ai prodotti alimentari; - sostegno delle reti di sicurezza. Questa forma di assistenza sta gradualmente sostituendo l'aiuto ai progetti e il tradizionale aiuto alimentare in natura. Essa, infatti, offre una serie di importanti vantaggi in quanto: - rafforza il ruolo della CE nel dialogo macroeconomico, ampliando il ventaglio dei settori interessati (sicurezza alimentare, occupazione e reddito, oltre alla salute e all'istruzione) al di là di quelli connessi con i risultati economici; - riflette le intenzioni esposte nella politica di sviluppo della Commissione a favore degli aiuti al bilancio; - facilita il coinvolgimento dei paesi partner; - consente di affrontare, mediante una strategia mirata, le dimensioni di insicurezza alimentare specifiche di ciascun paese; - contrariamente all'aiuto alimentare in natura, esercita un impatto favorevole sui mercati alimentari locali; - trasferisce la responsabilità per gli acquisti locali di prodotti alimentari dalle agenzie internazionali agli agenti locali, aumentando in tal modo l'efficienza e promuovendo lo sviluppo del settore privato; - incoraggia gli scambi commerciali multilaterali in prodotti alimentari, incentivando in tal modo le relazioni commerciali regionali e l'integrazione economica. La valutazione, oltre a confermare l'impatto positivo di questo tipo di aiuto finanziario, sottolinea la necessità di applicare gli aiuti ai programmi soltanto in situazioni specifiche e in presenza di condizioni ben definite: - basso reddito e paesi meno sviluppati; - paesi con un solido quadro macroeconomico, in grado di dimostrare la sostenibilità fiscale; - paesi caratterizzati da una corretta gestione pubblica, compresa una solida gestione delle finanze pubbliche e un efficace settore pubblico e privato; - esistenza di politiche e programmi comprovatamente favorevoli alla promozione della sicurezza alimentare e all'alleviamento della povertà. La futura applicazione dello strumento comprenderà altresì una serie di misure volte a migliorare i sistemi di controllo e valutazione dei risultati dei programmi. Sostegno ai progetti La Commissione manterrà il sostegno ai progetti laddove il contesto delle politiche non consenta aiuti al bilancio e, più in generale, al fine di conseguire i seguenti obiettivi: - assicurare la destinazione del sostegno finanziario ai gruppi vulnerabili in condizioni di insicurezza alimentare; - garantire la corretta gestione dell'aiuto allo sviluppo, in presenza di una debole e inaccettabile gestione del settore pubblico e di una mancanza di prospettive realistiche di miglioramento; - sperimentare le strategie pilota per la gestione delle situazioni di insicurezza alimentare; - attuare azioni specifiche in grado di affrontare le principali strozzature a livello di disponibilità degli alimenti e accesso ai prodotti alimentari; - assicurare una più attiva partecipazione dei beneficiari durante le fasi di elaborazione e attuazione dei progetti. Inoltre, i progetti di sicurezza alimentare possono essere sostenuti per un periodo di tempo limitato durante le situazioni di transizione dagli interventi di soccorso alle azioni di sviluppo a lungo termine o in condizioni di insicurezza alimentare strutturale. L'attenzione dev'essere rivolta al miglioramento dell'accesso agli alimenti, mediante il sostegno ai sistemi di produzione, le altre attività generatrici di reddito e le reti di sicurezza sociali. Aiuto alimentare in natura L'aiuto alimentare in natura non è uno strumento adeguato per garantire la sicurezza alimentare a lungo termine. Tuttavia, in talune situazioni di deficit alimentare, durante la transizione dal soccorso alla ricostruzione e allo sviluppo a lungo termine, l'aiuto alimentare resta un elemento fondamentale delle strategie delle reti di sicurezza per alcuni gruppi vulnerabili della popolazione. L'assistenza deve adeguarsi alle direttive del codice di condotta in materia di aiuti alimentari e dev'essere rivolta ai gruppi vulnerabili, rispettandone il fabbisogno nutrizionale e le abitudini alimentari. Potenziamento delle capacità Una delle principali limitazioni nella formulazione e attuazione di efficaci strategie e programmi nazionali contro l'insicurezza alimentare e la povertà è rappresentata dalla debole capacità tecnica e amministrativa a livello locale. A causa di tale situazione, la capacità di assorbimento resta debole e le amministrazioni nazionali e locali non sono in grado di assumere il pieno controllo dei programmi. Di conseguenza, la Commissione annetterà maggiore importanza al rafforzamento delle capacità locali mediante l'adozione di programmi in materia di sostegno dell'assistenza tecnica, formazione nazionale e riforma amministrativa. Particolare attenzione verrà attribuita al potenziamento delle capacità locali di analisi e controllo delle situazioni di sicurezza alimentare a livello nazionale e regionale, e di formulazione di politiche, strategie e programmi in materia di sicurezza alimentare e lotta alla povertà. Canali di intervento non governativi Il Programma alimentare mondiale (PAM) è attualmente il maggiore partner singolo non governativo responsabile della concessione di aiuti. Le ONG rappresentano la seconda maggiore categoria all'interno di questo gruppo di partner. Tali canali di intervento, verranno utilizzati secondo le esigenze e le necessità, sulla base dei rispettivi vantaggi comparativi. L'aiuto alimentare in natura per interventi di emergenza verrà sistematicamente programmato/diretto da DEV/AIDCO e in stretta collaborazione con ECHO. Programma alimentare mondiale I contributi al PAM continueranno ad essere forniti sotto forma di aiuti alimentari in natura e verranno concentrati sulle operazioni di emergenza e sugli interventi a favore dei profughi, in situazioni di particolare gravità e in seguito a situazioni di crisi. Le operazioni del PAM dovranno essere programmate e attuate in maniera coerente e complementare ad altri interventi realizzati dalla CE negli stessi paesi. ONG Al momento i progetti delle ONG possono beneficiare di aiuti alimentari in natura o di aiuti in contante, oppure una combinazione di entrambi. - L'aiuto alimentare in natura alle ONG viene fornito esclusivamente tramite EuronAid, che provvede a organizzare (i) il trasporto verso il paese beneficiario e all'interno di quest'ultimo e (ii) gli acquisti locali. - L'aiuto in contanti viene concesso alle ONG sulla base di "inviti a presentare proposte" banditi annualmente. [10] Le proposte di progetti verranno valutate sulla base di strategie nazionali o regionali chiaramente definite. [10] Conformemente al Vademecum sulla gestione delle sovvenzioni, approvato nel luglio 1999 e finalizzato ad armonizzare le procedure tra la Commissione e i suoi partner operativi. In pratica, è risultato difficile combinare questi due strumenti in un unico progetto a causa delle difficoltà di sincronizzazione dei due canali di distribuzione. Ciò contribuisce a limitare la capacità di (i) soddisfare le esigenze reali della popolazione e (ii) collegare le attività di soccorso, ricostruzione e sviluppo. Per ovviare a tale problema, la Commissione intende rafforzare ulteriormente il ricorso all'aiuto in contanti, lasciando in tal modo alle ONG la possibilità di acquistare gli alimenti a livello locale, in maniera autonoma o avvalendosi dei servizi offerti da EuronAid. Per favorire la promozione di progetti in grado di conseguire gli obiettivi di sicurezza alimentare a lungo termine, viene proposto di estendere la durata massima dei progetti delle ONG oltre l'attuale limite di tre anni. 3.5. Programmazione e gestione dei programmi Programmazione generale delle risorse Al fine di garantire un quadro di programmazione più dinamico e sensibile la Commissione avanza le seguenti proposte. - Aggiornare il numero dei paesi ammissibili secondo l'elenco del CAS/OCSE dei paesi in via di sviluppo. - Nell'elenco dei paesi ammissibili, la Commissione continuerà a individuare i paesi prioritari, al fine di evitare dispersioni di risorse e fornire mezzi adeguati per garantire un impatto significativo in termini di sicurezza alimentare. I paesi prioritari verranno scelti sulla base dei seguenti criteri: - paesi con un elevato tasso di povertà, la cui dimensione di sicurezza alimentare sia calcolata mediante indicatori relativi al consumo e alla nutrizione; - nel paese beneficiario è stata adottata una politica di sicurezza alimentare a lungo termine e sussistono le condizioni per l'efficace impiego dei fondi CE; - il fenomeno dell'insicurezza alimentare viene affrontato nella strategia comunitaria a sostegno dei paesi; - paesi in cui la CE possiede esperienza e può trarre un vantaggio comparativo in caso di intervento. Inoltre, la priorità potrà essere accordata a qualsiasi paese ammissibile [11], in caso di gravi crisi alimentari o in seguito a situazioni di crisi. [11] Regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio del giugno 1996: elenco dei paesi ammissibili (PMS, PBR, PRMB). - Applicare a tutti i paesi beneficiari il principio della programmazione pluriennale in materia di sicurezza alimentare, al fine di assicurare una pianificazione a lungo termine e un'equa ripartizione dei fondi disponibili, tranne che nelle situazioni di crisi. - Estendere il periodo di attuazione dei programmi per l'insieme degli strumenti possibilmente fino a cinque anni. Programmazione a livello nazionale Gli obiettivi di sicurezza alimentare devono essere integrati in un unico contesto strategico, ovvero i documenti CE di strategia nazionale. È a questo livello che vengono espresse le priorità e le preoccupazioni della CE, unitamente a quelle del governo partner, degli Stati membri dell'Unione e di altre agenzie internazionali e che possono essere individuati i punti di accordo e di dissenso e risolti gli eventuali problemi. Allo scopo di rendere accessibile il sostegno sulla linea di bilancio aiuto/sicurezza alimentare, i documenti di strategia nazionale devono basarsi su una serie di principi descritti in appresso. - Concordanza tra i governi beneficiari e la CE in materia di priorità da accordare all'alleviamento della povertà e al sostegno della sicurezza alimentare. La strategia deve essere incentrata sul documento strategico nazionale per la riduzione della povertà compilato dal governo. - Dialogo con il governo partner e con la società civile sulle priorità in materia di spesa pubblica e le riforme di politica favorevoli ai poveri. - Coordinamento con gli Stati membri dell'UE e con gli altri finanziatori, per quanto concerne le strategie nazionali, al fine di minimizzare gli oneri a carico dei governi partner. Elaborazione, valutazione e attuazione dei programmi Per quanto concerne l'elaborazione dei programmi, la Commissione propone che i futuri programmi attuati ai sensi del regolamento debbano rispettare le seguenti condizioni. - Essere sempre più frequentemente basati sulle strategie nazionali o regionali, in modo da risolvere i problemi di coerenza e complementarità con gli altri programmi finanziati dalla CE, dagli Stati membri dell'UE e da altri finanziatori. - Concentrarsi sui problemi di sicurezza alimentare più importanti, affrontare le cause di fondo di tali problemi e gli aspetti relativi alla definizione degli obiettivi, prestare maggiore attenzione agli studi di base, alle relazioni tra uomini e donne, alle problematiche ambientali e agli indicatori di controllo. - Le proposte di finanziamento saranno sistematicamente basate su un quadro logico, in conformità dei principi di gestione del ciclo progettuale applicabili a tutti i progetti della CE. Fintanto che la capacità di progettazione delle amministrazioni nazionali risulterà insufficiente, l'assistenza tecnica continuerà a svolgere un ruolo significativo nell'elaborazione dei programmi. Con la scadenza dei contratti della rete europea di sicurezza alimentare (RESAL) [12], verranno adottate nuove disposizioni per garantire una continua capacità analitica e di consulenza, attraverso le seguenti iniziative, finanziate sulla linea di bilancio B7-20: [12] Rete europea per la sicurezza alimentare istituita nel 1998 e finanziata sulla linea di bilancio B7-20. I membri incaricati dell'attuazione sono i seguenti: ADE, DRN, GOPA, IRAM-AEDES, MTL, SOLAGRAL and TRANSTEC. - il personale chiave di RESAL verrà integrato nell'AIDCO e nelle delegazioni; - verranno sempre più frequentemente mobilitati esperti regionali e internazionali di alto livello attraverso centri regionali costituiti da diversi finanziatori [13]; [13] Centri regionali di ricerca/consulenza che ricevono sostegno da più finanziatori e forniscono consulenza coordinata e avanzata a governi e organi regionali, in materia di politiche e strategie di sviluppo rurale e sicurezza alimentare. - le unità locali responsabili della sicurezza alimentare verranno gradualmente trasferite e integrate nelle istituzioni nazionali. È stato riscontrato un divario eccessivo tra il momento in cui vengono impegnati i fondi e l'avvio dell'attuazione dei progetti, dovuto fondamentalmente alla mancanza di un approfondimento nel processo di valutazione. Una volta approvati i programmi/progetti, sono di norma necessari ulteriori sforzi consistenti per definire una serie di aspetti concettuali, questioni politiche, condizionalità e modalità di attuazione. Si propongono i seguenti provvedimenti correttivi: - completare il processo di programmazione nove mesi prima di un determinato esercizio finanziario; - avviare il processo di individuazione e valutazione immediatamente dopo il completamento del processo di programmazione, al fine di concedere il tempo necessario per l'analisi, la progettazione e la valutazione dei programmi e progetti. - impegnarsi in maniera crescente nella programmazione pluriennale. Procedura di approvazione dei programmi Allo scopo di migliorare la coerenza e la complementarità con i programmi degli Stati membri dell'UE, viene proposto che il comitato per l'aiuto e la sicurezza alimentare svolga un ruolo più significativo in seno alle questioni strategiche e alla programmazione pluriennale, analogamente a quanto stabilito per i comitati regionali della Commissione (FES, ALA, MEDA, TACIS). Infine, occorre affidare i compiti dell'attuale comitato per l'aiuto alimentare ai comitati regionali della Commissione, al fine di assicurare una maggiore coerenza in termini di politica e consentire una razionalizzazione della comitologia. Controllo e valutazione dell'impatto Verranno sistematicamente introdotti sistemi di verifica per l'insieme dei progetti e programmi di sicurezza alimentare, almeno a livello intermedio e a completamento dei progetti. I progetti di aiuto in contanti promossi dalle ONG continueranno a formare oggetto di verifiche annuali, conformemente alle procedure relative alla gestione delle sovvenzioni. La Commissione intende introdurre un sistema di controllo sistematico dei progetti di sicurezza alimentare, al fine di valutarne l'impatto e la destinazione. Sebbene sia difficile misurare direttamente il grado di sicurezza alimentare, gli indicatori di povertà e nutrizione possono contribuire a tale scopo a vari livelli, dal singolo individuo fino all'intero paese. Durante l'attività di controllo, la Commissione cercherà di assicurare il coordinamento con le attività degli altri finanziatori e il controllo del processo di elaborazione dei documenti strategici per l'alleviamento della povertà (PRSP). A tal fine, la Commissione contribuirà al consolidamento delle capacità per la realizzazione di sistemi nazionali durevoli per il controllo del livello di povertà e di sicurezza alimentare. La Commissione rafforzerà il proprio processo di valutazione dei programmi di sicurezza alimentare, allo scopo di valutare gli strumenti di aiuto diretto annualmente. Tenuto conto del numero e della diversità di strumenti di aiuto indiretto, le valutazioni periodiche si baseranno su un campione rappresentativo di progetti. * Una seconda valutazione dell'attuazione del regolamento (CE) n. 1292/96 relativo alla politica e alla gestione dell'aiuto alimentare e ad azioni specifiche di sostegno alla sicurezza alimentare, nel suo insieme verrà effettuata nel 2003-2004. Tale valutazione dovrà esaminare in profondità un quadro di sviluppo concettuale e strategico quanto più ampio possibile e nel cui ambito la Commissione deve fornire aiuto/sicurezza alimentare e alla sicurezza alimentare nonché tener conto della coerenza politica. In particolare, prenderà in considerazione le opzioni possibili che consentiranno di integrare/fondere completamente sia l'obiettivo che lo strumento della sicurezza alimentare nel dispositivo di sviluppo globale della Commissione. Vorrà anche esaminare la possibilità di definire più chiaramente la ripartizione delle responsabilità fra DEV/AIDCO e ECHO per quanto riguarda la programmazione, gli obiettivi e la gestione dell'aiuto alimentare in natura. Fatto a Bruxelles, Per il Consiglio Il presidente ALLEGATO Allegato 1: CONTESTO E OBIETTIVI DEL REGOLAMENTO N. 1292/96 Contesto del regolamento 1292/96 L'aiuto alimentare europeo in cereali è iniziato nel 1967 nel quadro della convenzione internazionale sul commercio del grano. Nella fase iniziale, l'aiuto alimentare europeo è stato ampiamente condizionato dalla gestione delle scorte comunitarie. C'è voluto del tempo prima che emergessero le limitazioni di una politica così orientata verso l'offerta. Nel quadro degli accordi di Yaoundé e, successivamente, di Lomé, l'obiettivo di tale politica consisteva nella promozione dell' "autosufficienza alimentare", sulla base dell'aiuto alimentare e dell'assistenza tecnica e finanziaria. Quando le strategie di sviluppo hanno iniziato a focalizzarsi maggiormente sui concetti di 'sicurezza alimentare', le politiche comunitarie si sono orientate verso una concezione strumentale dell'aiuto alimentare, nell'ambito di un processo di miglioramento della sicurezza alimentare in un quadro di sviluppo generale. Durante gli anni '80, il quadro della politica di sviluppo auspicato dal piano Pisani ha contribuito all'adozione dei seguenti principi: - concentrazione finanziaria su tutti gli aspetti della sicurezza alimentare; - definizione e attuazione congiunta delle politiche con i paesi ACP; - maggiore integrazione delle diverse tipologie di aiuto; - più stretto coordinamento tra finanziatori; - separazione dell'aiuto alimentare dalla gestione delle scorte alimentari eccedentarie della CE; - incentivazione del ricorso progressivo agli acquisti locali e triangolari; Nelle successive decisioni del Consiglio dei ministri, sono stati aggiunti i seguenti principi: - aumento della copertura nutrizionale delle popolazioni beneficiarie (1982); - aiuto in situazioni di emergenza (1982); - promozione di uno sviluppo economico e sociale equilibrato (1982); - riduzione dei deficit della bilancia dei pagamenti (1983); - promozione della sicurezza alimentare nelle regioni e nei paesi beneficiari (1986); - sostegno all'aumento delle produzioni alimentari locali (1986); - adozione di una politica di aiuto umanitario e istituzione di ECHO (1992). Dopo la crisi alimentare del 1991-92, la Commissione ha eseguito una valutazione esterna delle proprie politiche e strumenti. La valutazione ha evidenziato le limitazioni dell'aiuto alimentare (costi elevati, risultati a breve termine), constatando che l'insicurezza alimentare era ormai divenuta l'indicatore fondamentale del sottosviluppo e sottolineando la necessità di una maggiore attenzione alle cause strutturali dell'insicurezza alimentare. Più recentemente, le azioni in materia di aiuto e sicurezza alimentare hanno assunto un'importanza crescente nel quadro del processo di alleviamento della povertà. La sicurezza alimentare, in quanto priorità fondamentale per la riduzione della povertà, ha formato l'oggetto di una risoluzione del Consiglio dei ministri del novembre 1994, nella quale è stata sottolineata l'importanza dell'adozione di una politica di sicurezza alimentare a lungo termine a livello regionale, nazionale e domestico. Il regolamento (CE) n. 1292 del Consiglio, del 27 giugno 1996, inserisce la sicurezza alimentare tra gli obiettivi della politica comunitaria in materia di sviluppo e più in particolare nel quadro del processo di lotta alla povertà. Obiettivi del regolamento 1292/96 Le azioni di aiuto alimentare nonché le azioni di sostegno alla sicurezza alimentare, compreso lo strumento di aiuto in valuta, si prefiggono gli obiettivi seguenti (descritti nell'articolo 1, par. 3 del regolamento): - promuovere la sicurezza alimentare a livello familiare, locale, nazionale e regionale, tenendo conto delle condizioni di povertà della popolazione nei paesi e nelle regioni in via di sviluppo; - elevare il livello nutrizionale delle popolazioni beneficiarie e favorire il loro accesso a un'alimentazione equilibrata; - considerare l'obiettivo di garantire l'approvvigionamento di acqua potabile della popolazione; - promuovere la disponibilità e l'accesso delle popolazioni ai prodotti alimentari; - contribuire ad uno sviluppo socioeconomico equilibrato dei paesi beneficiari nelle aree rurali e urbane, accordando particolare attenzione al rispettivo ruolo delle donne e degli uomini nell'economia familiare e nella struttura sociale; l'obiettivo finale delle azioni dell'aiuto comunitario è la trasformazione dei beneficiari in soggetti attivi del loro stesso sviluppo; - appoggiare le iniziative dei paesi beneficiari al fine di migliorarne la produzione alimentare a livello regionale, nazionale, locale e familiare; - ridurre la loro dipendenza dall'aiuto alimentare; - promuovere la loro indipendenza alimentare sia aumentando la produzione sia migliorando e aumentando il potere d'acquisto; contribuire alle iniziative di lotta contro la povertà in una prospettiva di sviluppo. Allegato 2: DOTAZIONI FINANZIARIE AI SENSI DEL REGOLAMENTO 1292/96 (1993-1999) Fonte: NRI; NEI. Evaluation of EC Food Aid, Food Security Policy, Food Aid Management and Programmes in Support of Food Security, Synthesis Report, November 2000. Dotazione per strumento , 1993-1999 (mio EUR) >SPAZIO PER TABELLA> Dotazione per canale di intervento , 1993-1999 (mio EUR) >SPAZIO PER TABELLA> Nota: Tutti i dati si riferiscono esclusivamente agli stanziamenti. Non sono disponibili dati relativi agli impegni e agli esborsi effettivi. Dalla valutazione esterna, tuttavia, è emerso che i livelli degli esborsi sono ampiamente inferiori alle aspettative, con conseguenti livelli elevati di fondi non spesi. La Commissione utilizza le seguenti linee di bilancio per finanziare l'attuazione del regolamento: - B7-200: per prodotti mobilizzati nel quadro della convenzione sull'aiuto alimentare (obbligatoria e collegata con gli impegni comunitari internazionali); - B7-201: per interventi connessi con i programmi di sicurezza alimentare; - B7-202: per i costi sostenuti durante le operazioni di trasporto, distribuzione, logistica, controllo e valutazione. Allegato 3: PRINCIPALI RISULTATI DELLA VALUTAZIONE Obiettivi politici - Il regolamento tiene conto delle recenti teorie relative alle cause dell'insicurezza alimentare e rappresenta un'importante manifestazione della politica comunitaria di aiuto e sicurezza alimentare. Gli obiettivi del regolamento riflettono lo stretto legame esistente tra insicurezza alimentare e povertà. - Con l'attuale evoluzione dei criteri di definizione delle politiche, l'insicurezza alimentare non viene più percepita come una carenza nella disponibilità alimentare (soprattutto a livello nazionale) ma come una vera e propria dimensione della povertà (soprattutto a livello familiare). Tuttavia, a livello nazionale, le politiche sulla sicurezza alimentare si concentrano principalmente sulla produzione agricola e sulla crescita economica, mentre gli aspetti relativi alla generazione del reddito e le tematiche sociali risultano spesso meno elaborati. - Il regolamento sostituisce i precedenti strumenti di aiuto e sicurezza alimentare con i quali rimane coerente. È altresì coerente con i vari regolamenti sulla cooperazione allo sviluppo, mentre dimostra una minore coerenza con i regolamenti commerciali e con alcuni regolamenti in materia di appalti. - Occorre sviluppare una strategia comunitaria integrale a livello nazionale, che prenda in considerazione tutti i vari strumenti adottati dalla CE. - L'aiuto alimentare in natura, pur essendo uno strumento costoso, risulta comunque giustificato in mancanza di alternative, ad esempio in situazioni di emergenza, in assenza di un governo effettivo o laddove sia in grado di produrre vantaggi comparativi, rispetto ad altre tipologie di aiuto, nei confronti di particolari gruppi vulnerabili. - Il passaggio dall'aiuto in natura al contributo sotto forma di disponibilità di valuta e alle operazioni a sostegno della sicurezza alimentare rappresenta un'evoluzione logica che consente di evitare costi elevati, oltre a conferire maggiore flessibilità ai programmi, in modo da rispondere alle reali esigenze e aspettative dei beneficiari. - La maggior parte dei documenti dei progetti non contiene alcun riferimento specifico alle questioni di genere. Inoltre, gli studi d'impatto o le indagini di base non risultano sufficienti per trarre conclusioni in merito all'impatto relativo alla tematica uomo-donna. Operazioni e procedure di gestione - Un importante problema in termini di efficienza è rappresentato dai consistenti ritardi tra gli stanziamenti e gli impegni. Gravi ritardi interessano altresì gli esborsi e l'attuazione dei contratti. Inoltre, a causa della debole capacità istituzionale e di gestione vi sono spesso ritardi anche nell'attuazione dei progetti e dei programmi. - Uno dei principali risultati consiste nell'aver constatato che le capacità di attuazione e di assorbimento della Commissione e dei paesi beneficiari sono state sovrastimate. Il personale assegnato alle unità responsabili della sicurezza alimentare presso la CE e a livello nazionale non è sufficiente per garantire la tempestiva elaborazione delle proposte e un adeguato controllo dei programmi in corso di svolgimento. - I principali problemi segnalati riguardano i ritardi nell'approvazione dei progetti e negli esborsi relativamente alle ONG. - Molte ONG svolgono attività i cui risultati si manifestano soltanto dopo diversi anni. Il periodo massimo stipulato di tre anni è spesso ritenuto eccessivamente breve. Pertanto, in futuro la durata massima dei contratti dovrà essere estesa a cinque anni. - Sono emerse alcune difficoltà nel tentativo di sincronizzare la componente dell'aiuto in contanti dei progetti delle ONG con l'aiuto alimentare in natura distribuito tramite EuronAid. - L'assenza di studi di base e di più efficienti sistemi di controllo impedisce l'efficace valutazione dell'impatto dei programmi e non offre adeguati orientamenti per la definizione di nuove politiche e programmi. A ciò si aggiunge la scarsa disponibilità di valutazioni. - Manca un decentramento del processo decisionale dalla DG DEV alle delegazioni. - Dalla valutazione è emerso che gli acquisti locali e le operazioni triangolari sono diminuiti a favore delle consegne dall'Europa. A causa della presenza di una normativa comunitaria sugli appalti pubblici e dell'applicazione di norme sanitarie europee, nonché, probabilmente, delle dimensioni dei contratti, risulta estremamente difficile per i commercianti locali competere con gli operatori europei nel mercato europeo. La procedura per il raggruppamento delle offerte per gli appalti per EuronAid si è tradotta in un aumento delle commesse in Europa. - A livello globale, RESAL sta iniziando a rivelarsi uno strumento adeguato benché discutibile sotto il profilo della redditività. - Il comitato per l'aiuto e la sicurezza alimentare offre un importante contributo ai fini del coordinamento, della coerenza e dell'efficacia dei programmi di aiuto alimentare della CE. Tuttavia, il comitato dedica gran parte del proprio tempo alla discussione dei vari progetti proposti dalla Commissione, mentre una parte di questo tempo potrebbe essere più utilmente impiegata per discutere concretamente delle problematiche strategiche e settoriali esposte nei programmi realizzati sia dalla CE che dagli Stati membri. Allegato 4: OBIETTIVI INTERNAZIONALI IN MATERIA DI SVILUPPO (IDTs) Si tratta degli obiettivi adottati nel 1996 dal comitato per l'assistenza allo sviluppo (CAS) dell'OCSE, che prevedevano la realizzazione di un accordo di partenariato globale, al fine di perseguire una strategia di sviluppo incentrata su importanti obiettivi di sviluppo. I direttori delle agenzie di aiuti e i ministri dello Sviluppo membri del CAS si sono impegnati a conseguire i seguenti obiettivi. Benessere economico: - dimezzare, entro il 2015, la percentuale di coloro che vivono in condizioni di povertà estrema. Sviluppo sociale: - garantire l'istruzione primaria universale in tutti i paesi entro il 2015; - conseguire progressi comprovati in materia di parità tra uomini e donne e rafforzamento dei poteri di queste ultime, eliminando le disparità nell'istruzione primaria e secondaria entro il 2005; - ridurre di due terzi i tassi di mortalità infantile per i bambini al di sotto dei 5 anni di età e di tre quarti la mortalità materna, entro il 2015; - garantire l'accesso attraverso il sistema sanitario di base ai servizi di assistenza sanitaria connessa alla procreazione per tutti gli individui di età appropriata, quanto prima e comunque non oltre il 2015. Sostenibilità ambientale e risanamento - attuale esecuzione delle strategie nazionali di sviluppo sostenibile in tutti i paesi entro il 2005, in modo da assicurare che le attuali tendenze nella perdita di risorse ambientali siano decisamente invertite sia a livello globale che a livello nazionale entro il 2015. Allegato 5: CONVENZIONE SULL'AIUTO ALIMENTARE L'Unione europea, compresi sia la Comunità che i suoi Stati membri, è cofirmataria della convenzione sull'aiuto alimentare. [14] La convenzione, successivamente rinegoziata nel 1999, si propone come finalità il conseguimento della sicurezza alimentare nel mondo ed il miglioramento della capacità della comunità internazionale di far fronte a situazioni di emergenza alimentare e di sopperire al fabbisogno alimentare dei paesi in via di sviluppo nei seguenti modi: [14] Decisione 1999/576 CE del Consiglio del 29 giugno 1999 relativa alla firma e alla notifica di applicazione provvisoria, in nome della Comunità europea, della convenzione sull'aiuto alimentare del 1999, articolo I (GU L 222/38 del 24.8.1999). Cfr. anche la decisione del Consiglio 2000/421/CE del 13 giugno 2000 sulla conclusione, a nome della Comunità europea, della Convenzione sull'aiuto alimentare 1999, (GU L 163/37 del 4.7.2000). - rendendo disponibili, in condizioni affidabili e secondo le modalità indicate nella presente convenzione, aiuti alimentari di entità appropriata; - incoraggiando i membri a provvedere acciocché l'aiuto alimentare fornito sia particolarmente diretto ad attenuare la povertà e la fame delle popolazioni più vulnerabili e sia compatibile con lo sviluppo dell'agricoltura nei paesi beneficiari; - disponendo gli opportuni principi che consentano di massimizzare l'impatto, l'efficacia e la qualità dell'aiuto alimentare come mezzo di promozione della sicurezza alimentare; - definendo un quadro idoneo alla cooperazione, al coordinamento e allo scambio di informazioni tra i membri in materia di aiuto alimentare, onde accrescere l'efficienza delle operazioni di aiuto alimentare sotto tutti gli aspetti e renderle più coerenti con gli altri strumenti politici adoperati. Tali orientamenti politici pongono l'aiuto alimentare nel più ampio contesto della sicurezza alimentare e dell'alleviamento della povertà e della fame. Recentemente alla Convenzione sono altresì state apportate le seguenti modifiche: - ampliamento del numero di prodotti ammissibili; - sistematica inclusione dei costi di trasporto nella consegna degli aiuti alimentari; - possibilità per i finanziatori di esprimere i rispettivi impegni in tonnellate, valore oppure in entrambi; - obbligo per i membri di erogare almeno l'80% dell'aiuto alimentare sotto forma di doni; - incentivazione del ricorso alle operazioni triangolari e agli acquisti locali. Codice di condotta in materia di aiuti alimentari La Commissione e gli Stati membri dell'UE hanno approvato una serie di principi fondamentali in merito all'impiego dell'aiuto alimentare in natura. Tali principi sono stati incorporati in un codice di condotta in materia di aiuti alimentari, attualmente incluso nella convenzione sull'aiuto alimentare. - L'aiuto alimentare deve essere fornito soltanto quando esso rappresenta il mezzo di assistenza più efficace ed opportuno, sulla base della valutazione del fabbisogno. - L'aiuto alimentare da distribuirsi gratuitamente deve essere destinato alle popolazioni vulnerabili e rispettare le abitudini alimentari e le esigenze nutrizionali dei beneficiari. - La fornitura di aiuti alimentari in situazioni di emergenza deve accordarsi agli obiettivi di recupero e di sviluppo a lungo termine dei paesi beneficiari. - L'aiuto alimentare fornito ai paesi meno sviluppati deve essere erogato sotto forma di doni. - L'aiuto alimentare erogato, ai sensi della convenzione sull'aiuto alimentare, sotto forma di doni deve rappresentare almeno l'ottanta per cento del contributo di un donatore. - Le operazioni di aiuto alimentare verranno effettuate in modo da evitare qualsiasi interferenza con le normali strutture della produzione e degli scambi internazionali. Le politiche sugli aiuti alimentari devono essere coerenti con le politiche relative allo sviluppo e ad altri settori, quali l'agricoltura e il commercio. - Si studierà il modo di integrare l'aiuto alimentare con altri mezzi (contributi finanziari e assistenza tecnica) in modo da accrescerne l'efficacia ai fini della sicurezza alimentare e da potenziare la capacità dei governi e della società civile di elaborare strategie di sicurezza alimentare a tutti i livelli (possibilmente nell'ambito del processo di elaborazione dei documenti PRSP). - Al fine di promuovere lo sviluppo agricolo locale, consolidare i mercati regionali e locali e potenziare la sicurezza alimentare a lungo termine, verrà presa in considerazione l'opportunità di utilizzare i doni in denaro per l'acquisto di prodotti alimentari nel paese beneficiario o da altri paesi in via di sviluppo. - Se l'aiuto alimentare viene venduto nel paese beneficiario, la vendita sarà effettuata per quanto possibile attraverso il settore privato, in base ad un'analisi di mercato. I proventi di tali vendite saranno devoluti di preferenza a favore di progetti intesi a migliorare la sicurezza alimentare dei beneficiari. Allegato 6: PROBLEMATICHE IN MATERIA DI SICUREZZA ALIMENTARE Oltre che in situazioni di emergenza, come guerre o calamità naturali di ampia portata, dove la preoccupazione immediata è garantire la sopravvivenza delle persone, i problemi di sicurezza alimentare si manifestano a tre livelli. - Disponibilità di alimenti di qualità accettabile. La disponibilità è in relazione con l'offerta aggregata di alimenti a livello nazionale e mondiale. A livello mondiale, si teme che la produzione alimentare non riesca a mantenere lo stesso ritmo della crescita demografica. A livello nazionale, la disponibilità di prodotti alimentari può essere garantita combinando la produzione interna con il commercio regionale e internazionale. Per i paesi caratterizzati da un promettente sviluppo economico, una solida posizione commerciale esterna e mercati perfettamente funzionanti, le preoccupazioni riguardo alla disponibilità globale di prodotti alimentari sono minime. L'assistenza finalizzata a promuovere un efficace sviluppo globale rappresenta quindi la soluzione migliore per favorire la disponibilità globale di prodotti alimentari. Occorre sottolineare che, a livello nazionale, sicurezza alimentare e autosufficienza alimentare non sono sinonimi. La promozione dell'autosufficienza come obiettivo in sé può risultare in contrasto con il miglioramento della sicurezza alimentare qualora ostacoli le riforme politiche e istituzionali finalizzate a stimolare la crescita globale o aumenti i prezzi dei prodotti alimentari. - Accesso ai prodotti alimentari da parte dei nuclei familiari. L'accesso è collegato alla domanda e al potere d'acquisto dei consumatori sia urbani che rurali. Il nucleo familiare è un'unità economica e sociale costituita da un certo numero di persone al fine di accordarsi circa il consumo di alimenti. La mancanza di accesso ai prodotti alimentari, che può essere transitoria o cronica, è fondamentalmente una conseguenza della povertà. È quindi necessario rifocalizzare le problematiche relative alla sicurezza alimentare nel più ampio contesto delle strategie di alleviamento della povertà. - Impiego degli alimenti e sufficiente apporto nutritivo a livello individuale. L'uso dei prodotti alimentari è collegato agli aspetti relativi al consumo e alla nutrizione e risente delle pratiche nutrizionali. All'interno dei nuclei familiari, ad esempio, la distribuzione intrafamiliare degli alimenti, i metodi di alimentazione madre-bambino e la preparazione dei cibi influiscono sugli aspetti relativi alla qualità. Taluni programmi mirati, ad esempio in materia di educazione alimentare o trasferimenti di reddito, destinati alle donne possono fungere da necessaria integrazione alle più ampie strategie di alleviamento della povertà. Una preoccupazione associata riguarda la qualità e la sicurezza degli alimenti, soprattutto in relazione all'impatto dei regimi dietetici sulla salute. Fondamentalmente, la sicurezza alimentare rappresenta una dimensione centrale della povertà. Di conseguenza, il metodo migliore per conseguire gli obiettivi di sicurezza alimentare a lungo termine consiste nella loro integrazione all'interno di politiche di alleviamento della povertà a lungo termine, in grado di fornire un quadro coerente per le strategie di sviluppo nazionale. Fonte: Integrazione degli obiettivi di sicurezza alimentare in un quadro generale per la riduzione della povertà, Documento programmatico della Commissione, DEV/A/1/uw D (99)