Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul rendimento energetico nell'edilizia"



Gazzetta ufficiale n. C 036 del 08/02/2002 pag. 0020 - 0026



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul rendimento energetico nell'edilizia" (2002/C 36/04) Il Consiglio, in data 6 giugno 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Levaux, in data 25 settembre 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 17 e 18 ottobre 2001, nel corso della 385a sessione plenaria, con 133 voti favorevoli, e 2 astensioni, il seguente parere. 1. La proposta della Commissione 1.1. La proposta di direttiva della Commissione europea mira in via primaria a creare un quadro comune destinato a promuovere il miglioramento delle prestazioni energetiche degli edifici all'interno dell'Unione europea. Gli edifici oggetto della direttiva interessano i settori residenziale e terziario, mentre è escluso, ad esempio, quello industriale. 1.2. La direttiva sancisce l'obbligo da parte degli Stati membri di predisporre una metodologia comune per il calcolo integrato del rendimento energetico degli edifici. 1.3. La direttiva impone altresì agli Stati membri di fissare limiti minimi di rendimento energetico per gli edifici di nuova costruzione. 1.4. Per gli edifici nuovi di metratura totale superiore a 1000 m2 gli Stati membri devono provvedere affinché i sistemi di fornitura energetica decentrata basati su energie rinnovabili, riscaldamento a distanza, ecc., siano sottoposti a una valutazione della fattibilità. 1.5. Per gli edifici già esistenti di metratura superiore a 1000 m2 sottoposti a ristrutturazione gli Stati membri devono provvedere affinché il loro rendimento energetico sia innalzato in modo da soddisfare i limiti minimi di rendimento. Questo principio si applica a tutti i casi in cui il costo totale della ristrutturazione supera del 25 % il valore per cui l'edificio è assicurato. 1.6. La direttiva prevede che, all'atto della compravendita o della locazione di un edificio, un attestato di certificazione energetica di non più di 5 anni sia messo a disposizione del potenziale acquirente o locatario; nel caso di un edificio pubblico, tale attestato va esposto al pubblico e rinnovato ogni 5 anni. 1.7. La direttiva fissa norme specifiche relative all'ispezione periodica di caldaie (potenza nominale utile > 10 kW) e impianti di condizionamento d'aria (potenza effettiva > 12 kW). 1.8. La certificazione degli edifici e l'ispezione degli impianti di riscaldamento e condizionamento sono affidate a personale qualificato e indipendente. 2. Rassegna degli orientamenti e delle raccomandazioni principali già formulati in pareri precedenti 2.1. Il Comitato ha già emesso numerosi pareri in materia. In questa sede ne vengono citati quattro, di recente elaborazione, che confermano l'orientamento costante e motivato seguito dal Comitato stesso. 2.1.1. La prima misura da adottare per ridurre i rischi legati all'approvvigionamento consiste nel diversificare ed equilibrare per quanto possibile i tipi e le forme di energia utilizzata. 2.1.2. Circa le economie di energia negli edifici, se le norme di costruzione finalizzate all'efficienza energetica costituiscono un importante strumento di orientamento, le specificità non soltanto climatiche di ciascun paese rendono impossibile adottare norme unitarie a livello comunitario(1). 2.1.3. Il Comitato considera che l'imposizione di obiettivi vincolanti in materia di energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili potrebbe essere in conflitto con il principio di sussidiarietà applicato alle azioni intese a raggiungere gli obiettivi di Kyoto(2). 2.1.4. Le disposizioni giuridiche in materia di edilizia devono tracciare una chiara distinzione tra gli edifici di nuova costruzione (scindendo le opere finanziate dallo Stato da quelle frutto di iniziativa privata) e gli edifici già esistenti. Per questi ultimi andranno definiti criteri specifici in materia di risanamento dei centri storici delle città(3). 2.1.5. In caso di compravendita o locazione occorre fornire informazioni complete per gli edifici sia nuovi che preesistenti. Vanno potenziati in tal caso il controllo ed il monitoraggio dei regolamenti sui materiali, l'isolamento e la costruzione esistenti in tutti i paesi(4). 2.1.6. Occorre migliorare la manutenzione preventiva e la conservazione degli impianti nell'industria, nell'edilizia residenziale e nei trasporti onde garantirne il rendimento e controllarne i livelli delle emissioni. Va promossa l'introduzione di incentivi fiscali per gli investitori che propongono soluzioni di minor consumo energetico. 3. Osservazioni generali 3.1. È opportuno esaminare la proposta di direttiva della Commissione nel contesto più generale della politica energetica comunitaria, di fronte, in particolare, alla necessità di contenere il consumo energetico per i seguenti fattori: - possibilità limitate d'influire sull'offerta di energia d'importazione, - dipendenza dell'UE dalle importazioni energetiche pari, attualmente, al 50 %, - ampliamento dell'UE destinato ad aumentare tale dipendenza, che nel 2030 raggiungerà il 70 % se non si provvederà al riassetto delle centrali nucleari, - rispetto degli impegni di Kyoto, - importanza del consumo energetico negli edifici(5). 4. Osservazioni specifiche 4.1. Limiti minimi di rendimento energetico 4.1.1. Per gli edifici di nuova costruzione la direttiva prevede il rispetto di limiti minimi di rendimento energetico, senza però definire, nel testo o negli allegati, tali limiti comuni a tutta l'UE o propri di una singola realtà nazionale. 4.1.2. Il Comitato è un fautore del principio di sussidiarietà e ritiene che sia opportuno lasciare a ciascuno Stato membro il compito di stabilire i limiti minimi applicabili a livello nazionale in funzione delle sue condizioni geografiche e climatiche specifiche. Ritiene tuttavia necessario che la direttiva riproponga con maggior esattezza gli obiettivi e gli impegni di Kyoto per sollecitare gli Stati membri a fissare livelli e scadenze ragionevoli e compatibili. 4.1.3. Ritiene inoltre che, nella prospettiva dell'ampliamento, sia auspicabile definire con ciascun paese candidato degli obiettivi da raggiungere entro termini precisi, per poi fornire assistenza sotto forma di informazione e sensibilizzazione dell'opinione pubblica ai fini del rispetto di tali termini. 4.1.4. Il Comitato constata che la direttiva chiama in causa gli aspetti energetici solo per la definizione dei limiti minimi da parte di ciascuno Stato membro. Suggerisce pertanto alla Commissione di considerare, eventualmente, se al momento di costruire o ristrutturare un edificio una visione allargata ad altri aspetti - come l'isolamento acustico - non presenti alcuni vantaggi in termini sia economici che di benessere per gli utilizzatori finali(6). 4.2. Categorie di edifici escluse dal campo d'applicazione della direttiva 4.2.1. La direttiva consente agli Stati membri di escludere dal suo campo d'applicazione gli edifici storici, i fabbricati temporanei, i siti industriali, le officine e gli edifici residenziali non utilizzati come residenza abituale, come le seconde case. 4.2.2. Il Comitato approva in linea di principio l'esclusione di tali categorie, tra cui suggerisce di inserire anche i fabbricati agricoli, ma si chiede se siano pertinenti e se le definizioni fornite non consentano un'interpretazione troppo libera autorizzando così un'applicazione a volte disomogenea della direttiva a livello nazionale. 4.3. Edifici nuovi e preesistenti 4.3.1. La direttiva opera una distinzione tra edifici nuovi ed edifici preesistenti che devono rispettare limiti minimi di rendimento energetico. Il Comitato auspica che tali limiti possano essere specifici per gli edifici nuovi o, viceversa, per quelli esistenti, con alcune differenze che tengano conto sia dello stato di conservazione del patrimonio edilizio sia delle diverse tecniche utilizzabili per migliorarne il rendimento energetico. 4.3.2. La direttiva opera una netta distinzione tra edifici residenziali ed edifici pubblici, ma secondo il Comitato sarebbe opportuno inserire un'ulteriore distinzione tra case unifamiliari e multifamiliari. 4.4. Tipologia dei massimali 4.4.1. Il testo della direttiva fa riferimento a massimali espressi in m2. Dato che ci si propone di migliorare il rendimento energetico degli edifici, il Comitato ritiene che il riferimento alla metratura dei locali non sia sempre appropriato. 4.4.2. Circa il riscaldamento e il condizionamento d'aria, che sono determinanti per il bilancio energetico, il rendimento è legato alla cubatura dei locali, la quale dipende a sua volta da due fattori: le altezze dei diversi piani e le rispettive superfici. 4.4.3. Nell'edilizia residenziale la distanza tra pavimento e soffitto è in genere di 2,50 m circa. In tal caso risultano indicati dei massimali espressi in m2. 4.4.4. Nel caso, invece, degli edifici pubblici secondo la definizione di cui all'articolo 2 della direttiva, l'altezza dei soffitti può variare e sarebbe di conseguenza più opportuno esprimere i massimali in m3. 4.5. Massimali di 1000 m2 4.5.1. La direttiva introduce due massimali di 1000 m2, uno per gli edifici di nuova costruzione e l'altro per gli edifici esistenti (articoli 4 e 5). 4.5.2. Per il rilascio di una licenza edilizia, nel caso di un edificio di nuova costruzione che superi i 1000 m2 scatta l'obbligo di effettuare una valutazione della fattibilità tecnica, ambientale ed economica dell'installazione di sistemi di fornitura energetica decentrata basati su energie rinnovabili, cogenerazione, riscaldamento a distanza o, in determinate condizioni, pompe di calore. 4.5.2.1. Il Comitato ritiene che tale obbligo possa a giusto titolo applicarsi agli edifici pubblici di cui all'articolo 2 della direttiva, sempre che s'introduca un massimale di 2500 m3 per tener conto dell'osservazione formulata al precedente punto 4.4.4. 4.5.2.2. Il Comitato conviene sull'opportunità di non applicare tale obbligo alle case unifamiliari, visto il massimale di 1000 m2. 4.5.2.3. A suo avviso, il massimale per i condomini dovrebbe essere portato a 2500 m2, in modo da prendere in considerazione complessi di dimensioni tali da rendere sostenibili i costi aggiuntivi. 4.5.2.4. Il Comitato ritiene d'altro canto che, qualora all'atto della costruzione di un edificio non si possano soddisfare gli obiettivi formulati dalla proposta di direttiva, dovrebbe essere fatto obbligo di inserire nei relativi progetti la possibilità di realizzare agevolmente tali obiettivi in occasione di successivi lavori di ristrutturazione di un certo rilievo. 4.5.3. Per gli edifici esistenti in fase di ristrutturazione la direttiva prevede un unico massimale di 1000 m2, superato il quale occorre provvedere affinché i fabbricati in questione rispettino i limiti minimi di rendimento energetico. 4.5.3.1. Come già in precedenza, il Comitato ritiene che tale obbligo debba applicarsi: - agli edifici pubblici secondo la definizione di cui all'articolo 2, con un massimale di 2500 m3, - ai condomini con un massimale da portare a 2500 m2. 4.5.3.2. Il Comitato prende atto che il principio di cui all'articolo 5 della direttiva si applica a tutti i casi in cui il costo totale della ristrutturazione supera del 25 % "il valore per cui l'edificio è assicurato". Quanto però alla nozione stessa di "valore assicurato", il Comitato rileva che gli Stati membri non adottano gli stessi criteri (in materia di edilizia pubblica gli approcci differiscono in quanto i criteri di calcolo del valore patrimoniale non sono tra loro comparabili). 4.6. Certificazione (etichetta) di rendimento energetico 4.6.1. Il Comitato ritiene che il termine "certificazione" sottintenda un controllo obbligatorio o il riconoscimento di una conformità a certe norme. Per una maggiore aderenza alle intenzioni espresse dalla Commissione, il Comitato raccomanda di sostituire il termine "certificazione" con "etichetta", che consente di specificare delle prestazioni in base a una scala di valori. 4.6.2. All'articolo 6, paragrafo 1, la direttiva prevede che, all'atto della costruzione, compravendita o locazione di un edificio, si porti a conoscenza dell'acquirente o del locatario la relativa certificazione (o etichetta) di rendimento energetico risalente a non più di 5 anni prima. 4.6.3. Il Comitato ritiene che, nel caso di un edificio di nuova costruzione, tale obbligo, che costituisce una garanzia sia per l'acquirente che per il locatario, possa essere soddisfatto agevolmente al momento della consegna dell'edificio. Il certificato di conformità e di rispetto delle prescrizioni minime rilasciato a compimento dei lavori consente infatti di attribuire agevolmente un'etichetta di rendimento energetico senza rendere necessarie ulteriori formalità. 4.6.4. Nel caso di un edificio di nuova costruzione, il Comitato giudica troppo breve il termine di 5 anni e suggerisce di portarlo a 10 o 15 anni, trascorsi i quali solo dei lavori di ristrutturazione consentiranno di aggiornare la certificazione (etichetta). 4.6.5. Nel caso di un edificio già esistente, se la certificazione (etichetta) di rendimento energetico attesta la conformità alle prescrizioni minime dell'edificio considerato, la durata della sua validità dovrà essere portata anch'essa a 10 o 15 anni. Solo una modifica delle prescrizioni renderebbe necessario un aggiornamento della certificazione (etichetta). La direttiva prevede l'obbligo di presentare tale certificazione (etichetta) solo all'atto della vendita o della locazione di un edificio, altrimenti tale obbligo non esiste. Per favorire il risparmio energetico, il Comitato suggerisce di concedere un periodo transitorio di circa 15 anni per rendere obbligatoria la certificazione (etichetta) per tutti gli edifici esistenti che rientrano nel campo d'applicazione della direttiva. 4.6.6. Se dalla certificazione di rendimento energetico emergono delle carenze che, in conformità all'articolo 5, si possono colmare solo in occasione di lavori importanti di ristrutturazione, i 5 anni di validità di tale certificazione non appaiono giustificati. 4.6.7. Il Comitato ritiene che sulla certificazione (etichetta), oltre a dati di riferimento, quali i valori vigenti a norma di legge, debba figurare un riepilogo delle migliori prassi d'uso in termini di consumo energetico o dispersione termica. 4.6.8. Il Comitato rileva che, all'articolo 6, paragrafo 2, della direttiva, la Commissione propone che la certificazione (etichetta) sia accompagnata da raccomandazioni su come migliorare le prestazioni energetiche. Il Comitato giudica insufficiente tale disposizione in quanto, per ottenere un effettivo miglioramento e una riduzione del consumo energetico destinata a durare nel tempo, è essenziale modificare i comportamenti collettivi e individuali della popolazione. Il Comitato auspica pertanto che la direttiva impegni gli Stati membri a mettere a punto e ripetere periodicamente delle campagne d'informazione e di formazione destinate al grande pubblico perché ogni cittadino valuti l'impatto del proprio comportamento all'interno di un edificio ai fini di un contenimento del consumo energetico. 4.6.9. Il Comitato rileva che l'articolo 9 della direttiva prevede che la certificazione (etichettatura) degli edifici e l'ispezione degli impianti di riscaldamento e condizionamento siano effettuate da personale qualificato e indipendente. Secondo il Comitato, il personale incaricato di tali operazioni non dev'essere necessariamente indipendente, ma autorizzato da una struttura ufficiale in virtù delle sue competenze, da acquisire eventualmente nell'ambito di una formazione specifica. 4.7. Ispezione delle caldaie e degli impianti di condizionamento d'aria (articoli 7 e 8) 4.7.1. La direttiva prevede l'ispezione periodica delle caldaie di potenza nominale utile superiore a 10 kW e degli impianti centralizzati di condizionamento d'aria di potenza effettiva superiore a 12 kW. 4.7.2. Questi limiti particolarmente bassi comportano l'ispezione quasi sistematica di tutti i tipi di edificio, ivi incluse le abitazioni unifamiliari. Il Comitato constata che la direttiva non stabilisce un termine per l'effettuazione delle prime ispezioni in base al patrimonio edilizio esistente e alla durata della loro validità. 4.7.3. Auspica pertanto che agli Stati membri venga consentito di organizzare le ispezioni scaglionandole su 15 anni. Nei primi 5 anni dovranno essere ispezionati gli impianti di potenza nominale o effettiva superiore a 70 kW. Nei 10 anni successivi andrà ispezionata la totalità degli impianti di potenza superiore a 10 kW e inferiore a 70 kW. 4.7.4. Nell'allegato alla direttiva si specifica che le caldaie la cui potenza nominale supera i 100 kW saranno ispezionate almeno ogni due anni. Termini per effettuare le ispezioni delle caldaie e degli impianti di condizionamento >SPAZIO PER TABELLA> 4.7.5. Per gli impianti termici dotati di caldaie di potenza superiore a 10 kW e di più di 15 anni, gli Stati membri dovranno adottare le disposizioni necessarie per un'ispezione una tantum dell'impianto termico complessivo come previsto nell'allegato alla direttiva. Il Comitato auspica che tali ispezioni, volte a verificare in particolare le emissioni di gas a effetto serra, vengano organizzate entro i termini previsti al punto 4.7.3 qui sopra. Tali ispezioni potranno essere effettuate in occasione degli abituali interventi di manutenzione preventiva. 4.7.6. Le ispezioni avranno una validità di 10 anni a decorrere dalla data in cui viene constatata la messa in atto delle raccomandazioni o delle istruzioni formulate in occasione delle ispezioni stesse. 4.7.7. Il Comitato giudica che, al momento dell'installazione di caldaie o impianti di condizionamento, il certificato di conformità rilasciato contestualmente alla ricezione della merce dovrebbe avere una validità di 10 anni, anche nel caso in cui le prescrizioni in materia subiscano un'evoluzione. 5. Incentivi per favorire il risparmio energetico 5.1. Il Comitato è dell'avviso che non si debba escludere alcuna misura atta a favorire il risparmio energetico, il ricorso a energie rinnovabili e la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. La direttiva pone l'accento sulla possibilità da parte dei proprietari di immobili di ammortizzare i costi con i canoni di locazione, ambizione, questa, di portata limitata visto che in alcuni paesi le modalità di fissazione dei canoni sono regolamentate. 5.2. Come già espresso nel parere del 30 maggio 2001(7) il Comitato ricorda che "incentivi fiscali per promuovere l'innovazione tecnologica e indirizzare i processi industriali ad un maggiore rispetto ambientale sono ugualmente opportuni, purché non comportino distorsioni di mercato". 5.2.1. Il Comitato suggerisce pertanto che gli Stati membri privilegino misure fiscali e incentivi quali: - applicazione di un'aliquota IVA ridotta, in conformità alla Decisione del Consiglio, del 28 febbraio 2000, che autorizza gli Stati membri ad applicare un'aliquota IVA ridotta su "taluni servizi ad alta intensità di lavoro", quali i lavori di riparazione e ristrutturazione di abitazioni private, ivi inclusi gli interventi per migliorare il rendimento energetico, - per i proprietari locatori, la detrazione dai loro redditi da locazione delle spese derivanti dall'applicazione della direttiva, - la detrazione di tali spese dal reddito imponibile. 6. Conclusioni 6.1. Il Comitato richiama l'attenzione della Commissione sulla prassi corrente negli Stati membri di tassare sistematicamente tutte le forme di energia in uso, specie quelle fossili. Qualunque politica di incentivazione del risparmio energetico o di trasferimento verso altre energie (che producono meno gas ad effetto serra) si fonda pertanto su modelli economici che non considerano l'eventualità di una riduzione della base imponibile. Si prenda l'esempio, in Danimarca, di 160000 abitazioni il cui tasso di rendimento sugli investimenti, pari al 13 %, riduce la relativa imposta della stessa percentuale. 6.2. Nel ribadire il proprio sostegno all'iniziativa della Commissione e alla sua volontà di sviluppare una metodologia comune in materia di bilancio e controllo costante del rendimento energetico dei fabbricati, il Comitato rammenta che è opportuno: - evitare limitazioni insostenibili per gli Stati membri di fronte alla concorrenza internazionale; l'UE deve pertanto adattare la propria politica alla volontà di applicazione del protocollo di Kyoto da parte dei paesi interessati, - fare in modo che i paesi candidati all'adesione adottino (specie per gli edifici di nuova costruzione) norme compatibili con gli obiettivi degli Stati membri per limitare al minimo l'aumento della dipendenza energetica dell'UE all'indomani dell'ampliamento e per mettersi rapidamente al passo con gli attuali Stati membri, - non addossare ai proprietari che locano od occupano un'abitazione di proprietà oneri eccessivi rispetto alle loro effettive possibilità, con il risultato di vanificare gli obiettivi della direttiva e di indurre i cittadini a respingere l'Europa unita. 6.3. Il Comitato auspica che nell'articolo 3 della direttiva si consideri che l'elaborazione della metodologia di calcolo del rendimento energetico degli edifici non va affidata a un comitato istituito secondo la procedura di cui all'articolo 11, ma deve essere oggetto di una direttiva separata la cui stesura consentirà una discussione aperta capace di coinvolgere maggiormente gli interessati. Bruxelles, 17 ottobre 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Parere GU C 221 del 7.8.2001, pag. 6 in merito al "Libro verde - Verso una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico" (COM(2000) 769 def.). (2) Parere CES in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità". COM(2000) 279 def., GU C 367 del 20.12.2000. (3) Parere CES in merito alla Comunicazione della Commissione "L'efficienza energetica nella Comunità europea - Verso una strategia per l'uso razionale dell'energia" (COM(98) 246 def.), GU C 407 del 28.12.1998, pag. 176. (4) Parere CES d'iniziativa sul tema "Le politiche d'uso razionale dell'energia (URE) nell'Unione europea e nei paesi candidati a una prossima adesione", GU 407 del 28.12.1998, pag. 160. (5) Cfr. allegata Tabella 1: Fabbisogno energetico finale dell'Unione europea per settore e per combustibile nel 1997. (6) Parere CES in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale"GU C 116 du 20.4.2001, pag. 48. (7) Parere GU C 221 del 7.8.2001, pag. 8 in merito alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma comunitario di azione in materia di ambiente 2001-2010", 30.5.2001. ALLEGATO I al parere del Comitato economico e sociale Tabella 1: Fabbisogno energetico finale dell'Unione europea per settore e per combustibile nel 1997 (milioni di tonnellate)(("Energy in Europe - European Union Energy Outlook to 2020", Edizione speciale novembre 1999, Shared Analysis Project, Commissione europea.)) >SPAZIO PER TABELLA> ALLEGATO II al parere del Comitato economico e sociale Figura 1: Consumo energetico nel settore residenziale(1) >PIC FILE= "C_2002036IT.002602.TIF"> Figura 2: Consumo energetico nel settore terziario(2) >PIC FILE= "C_2002036IT.002603.TIF"> (1) COM(2000) 769 del 29.11.2000. (2) COM(2000) 769 del 29.11.2000.