Parere del Comitato economico e sociale sulla «XXVIIa Relazione sulla politica di concorrenza 1997»



Gazzetta ufficiale n. C 101 del 12/04/1999 pag. 0001



Parere del Comitato economico e sociale sulla «XXVIIa Relazione sulla politica di concorrenza 1997» (1999/C 101/01) La Commissione, in data 24 aprile 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla «XXVIIa Relazione sulla politica di concorrenza 1997». La Sezione «Mercato unico, produzione e consumo», incaricata dell'elaborazione dei lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere in data 19 gennaio 1999 in base al rapporto introduttivo del relatore Sepi. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 27 gennaio 1999, nel corso della 360a sessione plenaria, con 37 voti favorevoli, 3 contrari e 4 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Il Comitato economico e sociale esprime innanzitutto il suo apprezzamento per il fatto che il XXVII° Rapporto sulla concorrenza sia preceduto da una introduzione del commissario Van Miert che indica le prospettive, il ruolo e gli obiettivi generali di questo settore. 1.2. Il Comitato è stato, infatti, sempre favorevole a concepire l'attività della Commissione sulla politica della concorrenza come uno strumento per perseguire gli obiettivi generali di politica economica dell'UE e non come un fine in sé. 1.3. In numerosi pareri () relativi ai rapporti passati è stato sottolineato come si dovevano evitare concezioni troppo giuridiciste e formali di questa politica, per puntare ad una maggiore aderenza alla dinamica della vita economica e della società europea. 1.4. Per questo va sottolineata questa innovazione, che riteniamo non sia solo formale, tesa a fare di questo rapporto non soltanto un rendiconto di comportamenti degli organi responsabili, ma anche ad indicare le prospettive future entro cui intende muoversi la Commissione. 1.5. Ci sembra infatti questo un messaggio importante per gli operatori economici e più in generale per i cittadini europei che ne possono tenere conto nelle loro scelte. 1.6. Una impostazione di questo genere è d'altro canto essenziale nel momento in cui l'integrazione economica fa un salto di qualità attraverso l'UME, il completamento del mercato interno e mentre si profila all'orizzonte l'allargamento dell'UE. 1.7. È altrettanto importante in questa prospettiva, che continui l'opera di sistemazione «legislativa» per perfezionare e rendere più coerente l'applicazione del Trattato. 1.8. Va infine sottolineato, in questi punti introduttivi, l'importanza crescente per alcuni prodotti e servizi della globalizzazione dei mercati di cui bisogna sempre di più tener conto nel valutare l'applicazione effettiva degli articoli del Trattato in quanto essa era appena agli inizi quando gli articoli del Trattato furono redatti. 1.9. La Commissione perciò deve tenere conto delle imprese europee che operano sul mercato internazionale, per cui è necessario applicare la normativa tenendo conto di questo quadro più ampio. 1.10. Il Comitato rileva che il suo parere viene deliberato in tempi troppo lontani dagli avvenimenti contenuti nel rapporto della Commissione, auspica perciò una riduzione dei tempi della presentazione e della comunicazione tra Commissione e CES al fine di rendere più tempestivo ed efficace l'impatto del parere sulle altre istituzioni. 2. Il Rapporto 2.1. Come si è già detto esso è preceduto da una introduzione politica del Commissario responsabile Van Miert, che sottolinea il rapporto tra politica della concorrenza e gli obiettivi economici complessivi dell'UE. 2.2. Il rapporto prende atto del nuovo quadro offerto dal Trattato di Amsterdam e in particolare il nuovo articolo 7d relativo ai servizi di interesse generale ed alla loro funzione per favorire la coesione economica e sociale. 2.3. La Commissione sottolinea la necessità di ammodernamento della politica della concorrenza che resta «sostanzialmente ancorata ..... agli albori del mercato comune». 2.4. Per quanto riguarda la politica antitrust, il rapporto sottolinea lo sforzo di ammodernamento, sia per quanto riguarda le restrizioni verticali della concorrenza che dovrebbero concludersi nel 1998 con concrete misure legislative, sia per quanto riguarda gli accordi orizzontali, su cui si è appena avviato l'iter. Tre sono gli obiettivi: «l'adeguamento degli strumenti giuridici e l'aumento della loro efficacia, la trasparenza e il principio di sussidiarietà». 2.5. Sulle concentrazioni il rapporto indica la revisione del regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio che lo semplifica e lo rende più efficiente, in particolare definendo una nuova nozione di «impresa comune», e ribadendo il principio, per le concentrazioni transfrontaliere, dell'unicità di competenza. 2.6. Va sottolineata l'importanza della comunicazione sulla nuova definizione degli accordi di «importanza minore» che non ricadono «normalmente» nell'ambito dell'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1 del Trattato CE. 2.7. Un altro aspetto innovativo è stato la fissazione dei criteri e delle pratiche di collaborazione della Commissione con le autorità nazionali sulla concorrenza, che ribadisce il principio di unicità dell'autorità competente. 2.8. Per quanto riguarda gli aiuti di Stato, l'iniziativa normativa è stata importante, con una proposta di regolamento sugli aiuti di Stato orizzontali ed una poi pubblicata nel 1998 sulle procedure applicabili agli aiuti di Stato. Sempre a proposito degli aiuti di Stato la Commissione ha pubblicato una comunicazione per «chiarire e rafforzare l'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato in relazione ai regimi fiscali in modo da ridurre le distorsioni della concorrenza nel mercato unico» (). 2.9. La Commissione dichiara che l'allargamento dell'UE porterà inevitabilmente ad affrontare ardue difficoltà nel controllo degli aiuti di stato. 2.10. L'anno 1997 ha visto «un'attività di controllo» particolarmente intensa. Sono stati 1338 i casi di cui la Commissione si è occupata con un aumento significativo di 92 casi rispetto al 1996, anche se, mentre i casi di aiuti di Stato sono rimasti sostanzialmente stabili, quelli relativi alle concentrazioni sono cresciuti del 31 %. Del totale dei casi sono stati portati a soluzione 1165. 2.11. La Commissione sottolinea a più riprese i successi ottenuti nel settore della liberalizzazione dei servizi pubblici, «nel rispetto del principio di accessibilità a tutti i cittadini dell'Unione europea». In particolare i progressi si sono registrati nei trasporti e nelle telecomunicazioni. Il problema essenziale per il futuro è individuato nella liberalizzazione del settore dell'energia. 2.12. Per quanto riguarda le relazioni internazionali, la Commissione nel suo rapporto sottolinea i due problemi essenziali e cioè l'introduzione della normativa sulla concorrenza nei paesi candidati e la collaborazione con le autorità della concorrenza extraeuropea e in particolare con la commissione antitrust USA. 3. Alcune osservazioni generali 3.1. L'introduzione politica, nel sottolineare l'impegno della DG IV a perseguire attraverso la politica della concorrenza anche gli obiettivi sociali generali dell'UE, fa emergere come nel passato questa prospettiva fosse stata talvolta trascurata. Pur ribadendo i grandi meriti della DG IV nel suo sforzo di modernizzazione delle economie e delle società europee, e anche per i vantaggi apportati ai consumatori, il CES ha rilevato a sua volta un eccessivo formalismo e chiede inoltre alla Commissione d'impegnarsi ulteriormente per pubblicizzare nell'opinione pubblica i risultati delle sue attività. 3.2. L'UEM, come afferma l'introduzione, e anche, aggiungiamo, il Mercato unico, punteranno ad una vasta ristrutturazione delle strutture economiche; ciò non potrà non determinare la crescita di concentrazioni, d'altro canto non sempre negativa per la competitività europea in alcuni mercati globalizzati, di qui la necessità di una più dinamica vigilanza per impedire svantaggi per i consumatori e gli altri soggetti che intervengono sul mercato. 3.3. Il Comitato intende sottolineare che nei prossimi anni mutamenti interni (UEM, Mercato unico, ecc.) ed esterni (allargamento, cooperazione internazionale) imporranno una riflessione sul rapporto tra i nuovi compiti e le risorse necessarie ad affrontarli, nel senso che i nuovi compiti e la crescente complessità di quelli già svolti richiederanno maggiori capacità di intervento. 3.4. Il Comitato ritiene che questa congiuntura richiede uno sforzo di riforma in quattro direzioni: una organizzazione del lavoro da rendere più efficiente, una selezione adeguata dei casi da trattare a livello europeo, un decentramento alle autorità nazionali e infine il varo di una normativa più chiara e coerente. 3.5. Un controllo più efficace è infatti condizione necessaria, anche se non sufficiente, per «una convergenza dei prezzi verso il basso», un vantaggio che si attendono i cittadini e i consumatori europei dalla unificazione monetaria. 3.6. Inoltre il Comitato richiama l'attenzione della Commissione sul fatto che il previsto aumento delle concentrazioni e delle fusioni rende ineludibile la messa in atto di nuove norme; l'approntamento di strumenti sociali in grado di rendere più agevoli e meno traumatiche sul piano sociale le conseguenti ristrutturazioni; il controllo sulla creazione di cartelli, più o meno espliciti, che la moneta unica potrebbe rendere più facili. 3.7. Il vertice di Lussemburgo indica, per una efficace politica dell'occupazione, di «orientarsi su regimi di aiuti che favoriscano l'efficienza economica e l'occupazione senza peraltro comportare distorsioni della concorrenza». Alla definizione di questi orientamenti è urgente che la Commissione, anche sotto l'aspetto della politica della concorrenza, formuli le sue idee e definisca gli strumenti adeguati a perseguirli. 3.8. Nell'introduzione si prende atto di questa esigenza senza indicare come affrontarla, in particolar modo non è chiaro se si intende collocare questo obiettivo come risultato indiretto dell'aumento di competitività o se invece, come sembra indicare il vertice di Lussemburgo, si stanno elaborando alla luce dell'obiettivo occupazione nuovi criteri per gli interventi della Commissione. 3.9. La necessità di un ammodernamento degli strumenti e delle procedure è per altro presente anche per quanto riguarda la liberalizzazione dei servizi pubblici, in cui l'equilibrio tra mercato e accessibilità ai servizi da parte dei cittadini ha bisogno di ulteriori approfondimenti per l'applicazione dell'articolo 7d del Trattato di Amsterdam. 3.10. Un capitolo lasciato in passato alla esclusiva sovranità degli Stati membri, ma oggi di notevole interesse per l'avvento della moneta unica e la crescita della concorrenza, è quello della fiscalità e dei contributi sociali. Alcuni Stati chiedono di procedere ad un coordinamento. Il Comitato ritiene che senza di essa si possono determinare gravi distorsioni della concorrenza e di una evoluzione nei carichi fiscali che favorisce l'aumento dell'imposizione sul lavoro, riducendola sulle rendite finanziali. 3.11. In ogni caso su questi nuovi temi della politica comunitaria, diventa sempre più necessario l'allargamento del dialogo tripartito tra tutte le parte interessate anche sotto l'aspetto della concorrenza sulle politiche sociali e industriali dell'UE. 3.12. La politica di concorrenza dell'Unione europea deve essere uno strumento vivo, in piena sintonia con il mercato e la sua evoluzione, e di conseguenza vigile all'analisi ed alla presa di decisioni per poter reagire al mutare delle circostanze (come ammette la stessa Commissione al punto 2.3). A titolo esemplificativo, giova evidenziare la concentrazione nel settore della distribuzione di prodotti di consumo e la relazione di dipendenza economica che detta situazione sta creando nei confronti dell'industria, la posizione dell'industria della difesa o ancora taluni accordi tra categorie professionali sulle tariffe minime; anche se questi settori presentano aspetti delicati, possono avere effetti sulla competitività generale. 3.13. Dopo la vicenda McDonnell Douglas/Boeing, riappare in ben altri settori il problema dei controlli internazionali per alcune materie prime e per alcuni settori a tecnologia avanzata, una politica della concorrenza globale richiede anche strumenti di controllo internazionali. Il Comitato incoraggia la Commissione a proseguire in tal senso i negoziati in corso. 3.14. In alcuni settori tecnologici, in aree economiche extraeuropee vigono pratiche di sostegno pubblico molto più estese e variegate che nella UE. Il Comitato ritiene che la Commissione deve interrogarsi sulla necessità di dotarsi di strumenti di politica industriale simili, per evitare che in questi settori, strategici per l'economia (spazio, difesa, aeronautica) e, che hanno un mercato globale, l'industria europea sia sfavorita. 4. Osservazioni particolari 4.1. Numerosi pareri () (aiuti di Stato, regolamento sulle restrizioni verticali, ecc.) del Comitato hanno già definito una posizione sui singoli atti normativi e sulle comunicazioni della Commissione. Questo parere su di essi non si esprime riconfermandone la validità. Va tuttavia sottolineato che l'importanza delle iniziative «legislative» (regolamenti e direttive) o quasi legislative (comunicazioni) della Commissione sta prevalendo su quella «giurisprudenziale», come aveva chiesto il Comitato in precedenti pareri (). 4.2. È in atto una tendenza a decentrare una parte della politica della concorrenza sulle autorità nazionali. Il Comitato è d'accordo per evitare un affollamento delle pratiche a Bruxelles; ritiene tuttavia che ciò implichi un processo di armonizzazione delle regole e la costituzione di autorità della concorrenza in tutti i paesi con gli stessi poteri sostanziali attribuiti alla Commissione dai Trattati; gli Stati membri devono evitare che il decentramento determini sfasature e incoerenze nell'applicazione della normativa. 4.3. Il Comitato fa notare a questo proposito che la Comunicazione della Commissione, di cui al paragrafo 12 del rapporto, non ha carattere obbligatorio nei confronti degli Stati membri, per cui è necessaria la massima attenzione soprattutto in quei casi in cui le autorità nazionali non dispongono di strumenti adeguati per far rispettare la normativa europea. 4.3.1. A questo proposito le nuove proposte di regolamento e la politica relativa alle restrizioni verticali, devono dare, a parere del Comitato, maggiore rilevanza ai dati di mercato, piuttosto che ad astratte definizioni giuridiche. 4.4. Il Comitato sottolinea la necessità di dare luogo ad un vasto progetto di rinnovamento delle regole che dia sostanza legislativa alla prassi della Commissione e alla giurisprudenza della Corte per offrire razionalità e trasparenza ai cittadini europei e permettere agli Stati candidati di adeguarsi rapidamente. In questo senso vanno valutate con favore le proposte della Commissione, in particolare quella relativa alle procedure per il controllo e le sanzioni sugli aiuti di stato illegittimi perché indica un metodo di intervento teso ad ovviare alle differenze nei diritti commerciali degli Stati membri. 4.5. Sulla fiscalità o i contributi sociali è invece necessario, alla luce di quanto detto sopra e delle posizioni assunte dalla Commissione, di avviare una riflessione approfondita che punti ad un progetto di regolamentazione sotto l'aspetto della concorrenza del «codice di condotta» recentemente preannunciato dalla Commissione. Il Comitato si appresta a fornire da parte sua un contributo a questo dibattito che spera si concluda rapidamente con risultati concreti. 4.6. I tempi delle decisioni sono a volte eccessivi: il Comitato sottolinea la necessità di stabilire perciò dei tempi perentori per la conclusione del loro iter in tutti i campi di applicazione di questa politica. 4.7. Per quanto riguarda il bilancio statistico il Comitato fa notare che i casi di notifica di concentrazioni sono aumentati ma è diminuito il numero delle violazioni rispetto al 1996; il contrario è successo per gli aiuti di Stato. Ciò dipende ovviamente dalle accelerazioni di alcuni processi economici, tuttavia ci si può domandare se non è il caso di riesaminare i problemi degli aiuti di Stato, soprattutto alla luce dei fenomeni di ristrutturazione cui si è accennato. 4.8. Per quanto riguarda gli aiuti di Stato a finalità regionale di cui all'articolo 92, paragrafo 3, del Trattato, il Comitato prende atto della proposta della Commissione secondo la quale le aree ammissibili al finanziamento a titolo degli obiettivi 1 e 2 dei fondi strutturali dovrebbero coincidere con le aree assistite dagli Stati membri. Pur ammettendo che questa dovrebbe essere la regola generale, il Comitato riconosce altresì che un maggiore sostegno nazionale può essere un corollario dell'intensificazione del grado di concentrazione nell'applicazione degli aiuti strutturali dell'UE e pertanto desidera sottolineare il fatto che gli aiuti di Stato a finalità regionale in forza dell'articolo 92, paragrafo 3, rappresentano uno strumento a sé di politica economica nazionale al quale uno Stato membro dovrebbe poter ricorrere, a sua discrezione, qualora vi siano valide ragioni per farlo. 4.9. In questo quadro non va sottaciuto il fatto che gli aiuti di Stato, con l'attuale regime e malgrado gli sforzi rigorosi della Commissione, restano molto squilibrati a favore dei paesi più grandi. 4.10. Dando seguito a quanto annunciato nella relazione annuale (), e posto che taluni aiuti alla formazione possono essere equiparati ad aiuti di Stato, nel novembre 1998 la Commissione ha pubblicato una «disciplina» in materia di aiuti alla formazione professionale che prevede nuove regole e nuove procedure. Il documento della Commissione introduce un concetto vago, quello della «formazione nell'interesse dell'impresa». 4.11. Nell'attuale società dell'informazione, in cui la formazione lungo tutto l'arco della vita riveste importanza essenziale, ridurre o ostacolare la formazione dei lavoratori, malgrado gli obiettivi di occupazione e formazione affermati dal Consiglio in diversi vertici, potrebbe rendere ancora più arduo il rispetto degli impegni entro la fine del 1999, ultimo anno dell'attuale periodo di programmazione dei fondi strutturali. 4.12. Va favorito inoltre lo spostamento qualitativo degli aiuti pubblici su obiettivi orizzontali, come la ricerca, le PMI e la formazione professionale, e la riduzione nel contempo degli aiuti pubblici al funzionamento. 4.13. La recente conclusione di un accordo con le autorità antitrust americane è accolta con soddisfazione dal Comitato; resta tuttavia da completare a livello di OCSE e di OMC uno sforzo che porti ad una regolamentazione veramente internazionale, ed alla sua applicazione effettiva. 4.14. La Commissione dovrebbe dotarsi, per far fronte ai suoi compiti sempre più estesi in questo campo, di un apparato di ricerca sulla materia sia al suo interno che attraverso la promozione di ricerche specifiche all'esterno. 4.15. Oltre al rapporto annuale, che sembra sempre più fruibile da parte degli interessati, va aumentato il flusso dell'informazione durante l'anno per illustrare iniziative particolarmente significative e per rendere noti gli studi che sono stati fatti al fine di definire i casi più importanti. 4.16. Il Comitato è convinto che resta molto arduo il compito di dotare i paesi candidati delle politiche della concorrenza applicate nei paesi membri, malgrado gli sforzi che la Commissione sta facendo in questo senso. Se infatti esse venissero attuate troppo rigorosamente determinerebbero conseguenze sociali drammatiche; d'altronde se tali politiche non fossero attuate, ci sarebbero distorsioni molto estese della concorrenza. Si richiede perciò una fase di transizione che tenga conto non solo degli aspetti economici, ma anche di quelli sociali dell'allargamento anche in questo settore. 4.17. Per quanto riguarda le trattative nell'ambito dell'OMC e negli accordi bilaterali va tenuto conto sempre delle convenzioni sulle condizioni di lavoro dell'OIL che devono trovare un collegamento con le regole del commercio internazionale. Bruxelles, 27 gennaio 1999. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice RANGONI MACHIAVELLI () «Rapporti politica di concorrenza»: GU C 73 del 9.3.1998; GU C 75 del 10.3.1997 e GU C 39 del 12.2.1995. () GU C 384 del 10.12.1998. () GU C 129 del 27.4.1998; GU C 295 del 29.9.1997; GU C 129 del 27.4.1998; GU C 284 del 14.9.1998; GU C 287 del 22.9.1997. () GU C 129 del 27.4.1998; GU C 295 del 29.9.1997. () Punto 293.