COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Recenti progressi nella realizzazione del mercato interno dell'elettricità I. Introduzione Il Consiglio europeo di Lisbona ha chiesto di accelerare la liberalizzazione nei settori dell'elettricità e del gas per realizzare un mercato interno completamente operativo in questi settori. Il Consiglio europeo valuterà i progressi realizzati in questo campo, nel marzo 2001 a Stoccolma, sulla base di una relazione e di proposte della Commissione. L'apertura completa dei mercati dell'energia è un fattore chiave per la competitività europea. L'elettricità è la fonte di energia più importante nell'Unione europea: l'industria elettrica rappresenta uno dei maggiori settori dell'economia europea, con una produzione annua di circa 2500 terawattora [1] e un fatturato annuale di circa 150 miliardi di EUR. Negli ultimi due anni l'introduzione progressiva della concorrenza in questo settore ha già fatto abbassare notevolmente i prezzi dell'elettricità. [1] Ossia 2500 miliardi di chilowattora. Parallelamente bisogna garantire, come condizione preliminare per la completa liberalizzazione, il mantenimento e lo sviluppo di norme di servizio pubblico e tener conto delle implicazioni occupazionali nel settore. A seguito del mandato di Lisbona, la Commissione presenterà proposte alla luce dei risultati del processo detto di Firenze per definire misure concrete atte a facilitare il funzionamento del mercato interno. La presente comunicazione analizza in modo succinto la situazione attuale ed esamina, con riferimento agli ultimi risultati del processo di Firenze, le azioni che saranno attuate dagli operatori e dalle autorità di regolamentazione, sotto il controllo della Commissione, per garantire il buon funzionamento del mercato dell'elettricità. II. L'apertura dei mercati dell'elettricità: situazione attuale Tutti gli Stati membri, salvo il Lussemburgo [2], hanno ora recepito nel loro diritto nazionale le disposizioni della direttiva concernente norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica (96/92/CE). In alcuni Stati (Francia e Belgio) gli atti normativi secondari (disposizioni regolamentari) necessari per dare applicazione alle legi di recepimento non sono tuttavia ancora stati adottati. La Commissione continuerà a vegliare per assicurare che vengano recepite tutte le disposizioni della direttiva. [2] In base alle informazioni disponibili, il Lussemburgo adotterà la legge di attuazione il 23/24 maggio 2000. La direttiva fissa un grado minimo di apertura del mercato corrispondente al 30% del consumo nel 2000 e al 35% del consumo nel 2003. Questa apertura consente ai grandi consumatori di scegliere liberamente i loro fornitori. Numerosi Stati membri vanno oltre questi requisiti, L'attuazione della direttiva ha quindi portato a un grado di apertura del mercato pari a due terzi del consumo di elettricità nell'UE. (allegato I). Nei casi in cui la direttiva ha lasciato agli Stati membri la scelta tra meccanismi comparabili, la maggior parte degli Stati ha inoltre optato per l'approccio atto a creare gli effetti più positivi per il funzionamento del mercato. A titolo di esempio, l'accesso regolamentato di terzi alla rete, la procedura di autorizzazione per la costruzione di nuove capacità di produzione e la dissociazione legale completa tra il gestore della rete e il produttore/distributore, l'istituzione di autorità indipendenti di regolamentazione sono le opzioni scelte dalla maggior parte degli Stati membri. Questi sistemi sono infatti i più adatti per evitare discriminazioni nei confronti dei nuovi soggetti sul mercato. Di conseguenza, la diminuzione dei prezzi dell'elettricità, uno degli effetti più visibili, diventerà realtà (allegato II). Le statistiche sull'evoluzione dei prezzi dell'elettricità nell'Unione europea tra il 1996 e il 1999 mostrano - in media - un calo di circa il 6% [3] che in certi casi arriva fino al 20%. Questa evoluzione è positiva per tutti i consumatori di elettricità - nuclei domestici, PMI e industria - una tendenza che si è notevolmente rafforzata nel 1999. [3] Media aritmetica semplice; fonte: EUROSTAT. Anche il commercio transfrontaliero, un altro aspetto essenziale della liberalizzazione, registra progressi: il volume totale degli scambi di elettricità corrisponde a circa il 10% della produzione totale di elettricità nella Comunità. Questi sviluppi sono incoraggianti, anche se comparati a quelli di altre regioni del mondo, come gli Stati Uniti. L'Unione europea è la regione più avanzata nello sviluppo di un mercato regionale integrato dell'elettricità, precedentemente basato su settori nazionali separati e dominati da monopoli. Tuttavia l'obiettivo finale di creare un mercato pienamente integrato non è ancora stato realizzato. Di fatto, tutti gli operatori di tale mercato riconoscono però che per realizzare un effettivo mercato interno, si devono riesaminare le due questioni seguenti: - dissociazione tra il gestore della rete e il produttore/distributore (« unbundling ») L'accesso al mercato, in particolare per i nuovi soggetti, è condizionato ad un accesso alla rete concesso sulla base di regole eque e non discriminatorie. L'esperienza mostra che la realizzazione di questo obiettivo è molto facilitata quando i gestori delle reti di trasmissione e distribuzione (che in pratica appartengono spesso ad imprese esistenti verticalmente integrate) sono separati dagli altri interessi dell'industria, in particolare la produzione e la distribuzione/commercializzazione. Gli Stati membri devono vigilare affinché gli interessi commerciali della società madre siano effettivamente e completamente distinti dalle attività di funzionamento delle reti. - accesso di terzi regolamentato L'esperienza acquisita conferma che il sistema di accesso di terzi regolamentato sulla base di prezzi pubblicati è il metodo di accesso alla rete più indicato per evitare discriminazioni. Questo sistema, oltre a prevenire la discriminazione, consente anche alle imprese di pianificare i loro acquisti di elettricità conoscendo in anticipo le tariffe. Con il regime di accesso negoziato invece, l'obbligo di rinegoziate i prezzi e le condizioni di accesso a ogni scadenza di contratto costituisce un onere per le imprese. Gli Stati membri dovrebbero quindi esaminare le misure da imporre per garantire la regolamentazione, in maniera trasparente, di ogni accesso di terzi, onde escludere qualsiasi forma di discriminazione. In ultima analisi sembra opportuno sottolineare che l'apertura del mercato, quale prevista nelle leggi che recepiscono la direttiva, non basta a creare un effettivo mercato unico. Lo scopo finale è infatti un mercato realmente integrato e non una sovrapposizione di quindici mercati più o meno liberalizzati. III. Misure e meccanismi per facilitare il funzionamento del mercato Le tariffe transfrontaliere di trasmissione non discriminatorie e un sistema efficace di gestione della congestione sono due aspetti essenziali per imprimere un impulso decisivo allo sviluppo di un mercato europeo dell'energia. L'obiettivo è pervenire rapidamente a un regime di scambi semplice, trasparente, obiettivo, non discriminatorio che rispecchi i costi in modo da creare un effettivo mercato interno dell'energia per creare un effettivo mercato dell'energia, al posto di quindici mercati liberalizzati ma ancora troppo frammentati. Il processo detto "di Firenze" è stato istituito per facilitare questa evoluzione. Riunisce in un forum attorno alla Commissione rappresentanti delle amministrazioni nazionali, del Consiglio delle autorità europee di regolamentazione e dell'Associazione europea degli operatori del sistema di trasporto (ETSO). È anche assicurata la rappresentanza dei produttori, dei consumatori, degli operatori di mercato e del Parlamento europeo. I lavori del foro mirano a preparare e a facilitare in un quadro informale, che riunisce tutte le parti interessate, decisioni o proposte di natura tecnica, quali la tariffazione di trasmissione e la gestione transfrontaliera della congestione. Queste misure tecniche hanno il vantaggio di essere rapidamente applicabili dalle autorità di regolamentazione negli Stati membri senza attendere una nuova direttiva. 1. Tariffazione del trasporto transfrontaliero Le caratteristiche dell'elettricità rendono particolarmente difficile lo sviluppo di un sistema di tariffazione trasparente, obiettivo e non discriminatorio che rifletta al contempo i costi. I flussi fisici di elettricità non coincidono infatti con le relazioni contrattuali tra venditore e acquirente: se un generatore nell'Europa settentrionale vende elettricità ad un consumatore nell'Europa meridionale, ciò non significa che gli elettroni prodotti dal generatore circoleranno effettivamente da nord verso sud. Tuttavia, anche se non è possibile imputarli in modo preciso alle diverse transazioni economiche, gli scambi di elettricità si traducono in flussi fisici tra i sistemi di trasmissione. La produzione di elettricità in un paese A transiterà quindi in un certo caso attraverso il sistema di trasmissione di un paese B per arrivare al consumatore situato nel paese C. Di conseguenza occorre prevedere una compensazione dei costi per gli operatori del sistema di trasmissione che garantiranno questi flussi di transito. Questa compensazione deve essere a carico dagli operatori dei sistemi dove hanno origine questi flussi. Alla riunione del marzo 2000, i partecipanti al processo di Firenze hanno raggiunto un accordo di massima su un meccanismo provvisorio di tariffazione transfrontaliera e ciò rappresenta un importante passo in avanti. Questo meccanismo dovrebbe entrare in vigore il 1º ottobre 2000 per un periodo iniziale di un anno e prevedere compensazioni per gli operatori del sistema. A questa data saranno ritirate tutte le imposizioni all'importazione e all'esportazione esistenti a livello nazionale. Questo sistema comprende gli elementi seguenti: - Determinazione dei costi totali a carico dell'insieme degli operatori del sistema di trasmissione (Transmission System Operator - TSO) che possono essere attribuiti ai flussi transfrontalieri dell'elettricità (sulla base della quantità di flussi fisici misurati in un periodo determinato): questi costi totali determinano il "Fondo di compensazione" - la somma totale disponibile per indennizzi tra TSO relativi ai flussi di transito dell'elettricità. - Determinazione dei contributi che ogni TSO nazionale deve apportare al Fondo di compensazione, sulla base dei flussi fisici in uscita, meno i flussi fisici in entrata (misurati in passato): se un operatore registra un numero maggiore di esportazioni fisiche di elettricità che di importazioni fisiche, deve contribuire al fondo. - Determinazione della compensazione che ogni TSO riceve sulla base dei flussi di transito (misurati in passato). Sulla base dei contributi e delle compensazioni determinati per ciascun TSO, è redatta la lista dei contributori netti e dei beneficiari netti. Il livello dei costi di trasmissione transfrontaliera - per i quali saranno effettuati indennizzi tra gli operatori del sistema - sarà determinato, per un periodo sperimentale di un anno, usando le informazioni provvisorie disponibili presso ETSO (Associazione europea degli operatori del sistema di trasporto). Questa cifra provvisoria dovrà essere precisata; il livello degli indennizzi totali determinerà il livello delle tariffe reali per il commercio transfrontaliero. Questo calcolo preciso è quindi molto importante per sviluppare gli scambi di elettricità. La Commissione e le autorità nazionali di regolamentazione vigileranno affinché sia sviluppata una metodologia di calcolo per i costi di transito che rispecchi interamente i costi. La metodologia che sarà utilizzata da ciascun TSO per riflettere i contributi apportati e le compensazioni ricevute nel loro sistema di tariffazione nazionale dovrebbe, perlomeno a breve termine, rientrare in una certa misura nella sfera della sussidiarietà. Ciascun operatore determinerà quindi il metodo più adatto alla sua situazione specifica. Questo metodo sarà sottoposto all'approvazione dell'autorità nazionale di regolamentazione. Le metodologie nazionali saranno però trasmesse alla Commissione per approvazione prima della loro attuazione. La Commissione verificherà che gli approcci, potenzialmente diversi a livello nazionale, non provochino distorsioni del mercato interno. I lavori dovranno continuare in vista di realizzare un sistema più perfezionato che esprima la ripartizione dei costi tra produttori e consumatori. L'obiettivo è realizzare questo sistema verso il mese di ottobre 2001. Su questo punto esiste un consenso generale tra tutte le parti interessate che va rafforzato in modo che il rapporto (ratio) tra gli oneri sulla produzione [4] e quelli sul consumo [5] sia armonizzato per giungere ad una soluzione stabile a lungo termine per il problema della tariffazione transfrontaliera. L'armonizzazione del livello relativo dell'onere sulla produzione è giustificata in particolare dalla necessità di garantire la parità di accesso al mercato europeo a tutti i produttori attraverso l'uso della rete. Sulla base di una proposta delle autorità nazionali di regolamentazione, la Commissione valuterà i progressi e presenterà eventualmente entro la fine del 2000 proposte concrete per garantire un'attuazione in tempo utile di un approccio comunitario. [4] Ossia gli oneri su G (Generazione) nella terminologia usata dagli operatori. [5] Ossia gli oneri su L (Load). 2. Gestione della congestione Sono stati compiuti notevoli progressi. Conformemente a quanto richiesto dal Consiglio e alle conclusioni dell'ultimo forum di Firenze, ETSO ha presentato i risultati dei suoi lavori sulle questioni specifiche seguenti: - capacità disponibili di trasporto: ETSO definirà la capacità disponibile di interconnessioni su base regolare e pubblicherà questi dati a partire dalla primavera 2000; - scambio di informazioni tra i TSO per garantire la sicurezza del sistema: è stato sviluppato ed è operativo un meccanismo adeguato; - creazione di nuove capacità di interconnessione: è stato deciso di analizzare le strozzature esistenti in termini di interconnessioni tra i sistemi. La Comunità ha un ruolo chiave al riguardo per garantire che il funzionamento del mercato non sia ostacolato da limitazioni fisiche. Al riguardo, sembra necessario preparare, previa consultazione degli Stati membri, un piano di interconnessione di interesse europeo. Spesso la creazione di nuove capacità di interconnessione non è un problema in termini di livello di finanziamento o di redditività (il mercato esiste), bensì si tratta di conciliare le reticenze a livello locale nei confronti di nuove infrastrutture e l'interesse generale. - meccanismi per attribuire capacità disponibili di trasporto: sono stati sviluppati i meccanismi di attribuzione per le linee specifiche in sovraccarico, in particolare Francia-Spagna e Germania-Danimarca. Il sistema si basa su vendite all'asta non discriminatorie, con l'obiettivo di adottare orientamenti comuni in questo campo, alla luce dell'esperienza acquisita. IV. Azioni complementari Il buon funzionamento del mercato interno dell'elettricità dipenderà dalla soluzione apportata a varie questioni molto tecniche. Queste soluzioni dovranno comunque essere completate da azioni a carattere più generale per sostenere il buon funzionamento del mercato. 1. Livello delle prestazioni di servizio pubblico Bisogna evitare che il livello di servizio nel settore dell'elettricità sia negativamente influenzato dal processo di liberalizzazione. Questo principio deriva chiaramente dallo spirito e dalla lettera della direttiva che prevede misure per garantire l'osservanza di regole essenziali di servizio pubblico in un mercato concorrenziale. Queste regole assicurano in genere a tutti i cittadini il diritto ad una fornitura di elettricità a prezzi equi, stipulano talvolta una protezione particolare per le categorie più vulnerabili (persone anziane, disabili) e prevedono anche la protezione dell'ambiente e la sicurezza dell'approvvigionamento. L'esperienza finora acquisita mostra che la qualità dei servizi pubblici non è influenzata dall'introduzione della concorrenza, a condizione che le amministrazioni o le autorità di regolamentazione impongano condizioni specifiche, ad esempio al momento della concessione o della proroga di una licenza di vendita di elettricità. La Commissione presenterà nella prospettiva del Consiglio europeo di Stoccolma una comunicazione per descrivere le misure adottate dagli Stati membri a tutela dei consumatori. Le informazioni disponibili saranno messe a frutto per avviare un esercizio di valutazione comparativa sulle migliori prassi. In associazione con gli Stati membri e le altre parti interessate, la Commissione elaborerà eventualmente proposte di orientamenti per sviluppare il servizio pubblico. Analogamente al rafforzamento del "servizio universale" nel settore delle telecomunicazioni, si tratta di garantire nella Comunità il livello di qualità più elevato possibile dei servizi pubblici. 2. Effetti della liberalizzazione sull'occupazione Il processo di apertura dei mercati deve tener conto dell'evoluzione del mercato del lavoro nel settore. Una valutazione globale deve tener conto non soltanto delle ristrutturazioni, ossia determinate perdite occupazionali specifiche del settore, ma anche dell'insieme degli effetti positivi sull'economia e l'occupazione derivanti dall'aumento di competitività e dal calo dei costi, in particolare per l'industria a forte consumo energetico. La Commissione ha avviato uno studio sulle esperienze registrate nei paesi più avanzati in materia di liberalizzazione. I risultati, attesi prima dell'estate 2000, consentiranno di presentare un'analisi delle principali tendenze e delle misure qualitative da prendere. 3. Valutazione comparativa ("benchmarking") Gli Stati membri hanno aperto il loro mercato dell'elettricità in misura più ampia di quanto previsto dalla direttiva. L'esperienza ha comunque mostrato che il grado di liberalizzazione previsto negli atti giuridici non corrisponde necessariamente agli sviluppi reali sul mercato. La Commissione pertanto, con il sostegno di EUROSTAT, svilupperà indicatori per valutare il grado reale di concorrenza sui mercati nazionali e sul mercato della Comunità nel suo insieme. Sarà anche avviato nelle prossime settimane uno studio sui sistemi di tariffazione di accesso alle reti applicati dagli Stati membri i cui risultati saranno disponibili per il Consiglio europeo di Stoccolma. Lo scopo è ottenere una panoramica generale del funzionamento dei mercati ed evidenziare le prassi migliori nella Comunità. 4. Importazioni/esportazioni Le regole commerciali permettono di massima ai paesi terzi di vendere elettricità nell'Unione europea e alcuni di essi cercano già di utilizzare questo diritto. A tale proposito due punti sembrano particolarmente importanti: - l'accesso reciproco ai mercati; - l'osservanza delle norme ambientali. Un netto progresso in materia potrebbe essere la conclusione di accordi regionali o bilaterali - o una dichiarazione interpretativa comune, come attualmente in corso di preparazione tra la Svizzera e l'UE. Accordi di questo tipo sarebbero conclusi tra l'UE e i paesi per garantire l'accesso al mercato sulla base della reciprocità e l'osservanza di norme ambientali equivalenti. Nei prossimi mesi la Commissione proporrà un mandato di negoziato. 5. Assistenza tecnica ai paesi candidati La Commissione ha redatto un piano d'azione per fornire a tutti i paesi candidati l'assistenza tecnica necessaria alla transizione verso un mercato dell'energia concorrenziale. I paesi candidati all'adesione devono allineare la loro legislazione sulle pertinenti direttive dell'UE. Per aiutarli, il piano di azione evidenzia il fabbisogno reale di un'assistenza in materia di questioni di regolamentazione, redazione della legislazione, funzionamento del mercato e del sistema di trasporto, istituzione di autorità nazionali di regolamentazione. Sono elaborate azioni specifiche per facilitare il processo di transizione. 6. Produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili Nel 1997 la Commissione ha presentato il Libro bianco sulle fonti energetiche rinnovabili che ne sottolinea il ruolo fondamentale per la sicurezza dell'approvvigionamento e la protezione dell'ambiente. Il Libro bianco propone come obiettivo indicativo il raddoppio della quota delle risorse energetiche rinnovabili nel bilancio energetico dell'Unione europea per raggiungere il 12% nel 2010. Un crescente uso dell'elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili contribuirà notevolmente a realizzare questo obiettivo e a rispettare gli impegni assunti dall'Unione europea a Kyoto in materia di riduzione dei gas a effetto serra. Per raggiungere l'obiettivo del 12%, si ritiene quindi necessario un contributo del settore dell'elettricità che porti al 22% la quota delle fonti energetiche rinnovabili nel consumo totale di elettricità. Di conseguenza, si deve incoraggiare una massa critica del mercato in modo che l'elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili raggiunga un livello di competitività che ne permetta l'integrazione nel mercato interno. La Commissione ha presentato al riguardo una proposta di direttiva al Consiglio del 30 maggio 2000. V. Conclusioni Sono stati compiuti alcuni progressi verso la realizzazione del mercato dell'elettricità, in termini di grado di apertura e diminuzione dei prezzi per i consumatori industriali e domestici. Per realizzare pienamente nella Comunità un mercato concorrenziale e dinamico, l'accelerazione della liberalizzazione deve essere di natura quantitativa e qualitativa, in vista di una situazione dove tutti i consumatori finiscano per avere diritto di scegliere il loro fornitore. Per garantire questo diritto, l'accesso equo alla rete deve essere garantito da regole obiettive e trasparenti e da tariffe non discriminatorie. Parallelamente, va mantenuto e migliorato il livello di servizio pubblico e si deve tener conto degli effetti sull'occupazione e sull'ambiente. L'attuale direttiva stabilisce i principi essenziali per le condizioni, le modalità e il ritmo della liberalizzazione. Sono però indispensabili misure complementari per il funzionamento di un effettivo mercato unico dell'elettricità, in particolare a livello di aspetti transfrontalieri e di gestione della congestione. Il processo di Firenze è stato istituito per rispondere a questa esigenza. Basato sulla concertazione tra i soggetti, esso rappresenta un approccio originale a livello istituzionale e di "governabilità". La Commissione ha associato a questo processo gli Stati membri e tutti i soggetti chiave, pur tutelando le rispettive competenze. Il processo di Firenze presenta anche indubbi vantaggi in termini di efficacia e rapidità, considerato il tipo di questioni in causa. Alla riunione del forum del marzo 2000 sono stati compiuti reali progressi a livello della tariffazione transfrontaliera e della trasparenza del mercato. La Commissione - in stretto contatto con le autorità nazionali di regolamentazione - vigilerà affinché il meccanismo di tariffazione preliminare previsto per l'ottobre 2000 rispetti gli obiettivi perseguiti - la corrispondenza ai costi, l'obiettività, la trasparenza e la non discriminazione. Questo sistema transitorio permetterà di istituire un dispositivo stabile e armonizzato. La Commissione assicura l'inquadramento dei lavori. Si terrà conto, eventualmente adattandoli, degli ultimi risultati del processo di Firenze, concernenti in particolare i principi di tariffazione transfrontaliera al momento della revisione della direttiva "mercato interno dell'elettricità" che la Commissione presenterà nel quadro della sua comunicazione in vista del Consiglio europeo di Stoccolma. La Commissione potrebbe in tale occasione presentare proposte complementari sul mercato interno dell'elettricità, concernenti in particolare l'aumento significativo e più rapido del numero di clienti idonei e il rafforzamento della separazione operativa e contabile e dell'accesso regolamentato di terzi alla rete. Infine, per la congestione e la mancanza di grandi reti di interconnessione, essa intende proporre un meccanismo di concertazione tra parti interessate in vista di definire un piano europeo di grandi infrastrutture di interconnessione mancanti. Allegato I (Grado di apertura dei mercati per Stato membro) Allegato II (Evoluzione dei prezzi) ALLEGATO I GRADO DI APERTURA PER STATO MEMBRO >SPAZIO PER TABELLA> Nota: il Lussemburgo non aveva ancora attuato la direttiva al momento dell'elaborazione della presente tabella. ALLEGATO II EVOLUZIONE DEI PREZZI 1996 - 1999 Tasse escluse. (Fonte: Eurostat) >SPAZIO PER TABELLA> N.B : Elementi dei cui tenere conto nell'interpretare la presenta tabella: - è stato scelto il 1996 come anno a partire dal quale osservare gli sviluppi successivi al recepimento della direttiva, trattandosi presumibilmente dell'anno nel quale l'attesa della liberalizzazione ha cominciato a produrre effetti; - il fatto che Belgio, Grecia ed Irlanda dispongono di un termine supplementare (rispettivamente di un anno, due anni ed un anno) per dare applicazione alla direttiva dovrebbe presumibilmente aver ritardato l'impatto sui prezzi; - in alcuni paesi (ad esempio il Regno Unito) la liberalizzazione dei mercati era stata già avviata prima dell'adozione della direttiva e quindi il potenziale effetto riduttivo sui livelli di prezzo si era già in parte concretizzato prima del 1996; - in linea di principio, la creazione di un mercato interno comporta un ravvicinamento dei prezzi applicati dai diversi produttori di energia elettrica: la portata delle diminuzioni di prezzo indotte dipenderà perciò dai livelli di prezzo esistenti prima dell'entrata in vigore della direttiva; - alcuni produttori di energia elettrica hanno subito provveduto ad aprire completamente il mercato, stabilendo inoltre una "borsa" dell'energia elettrica: tali produttori sono in generale quelli che maggiormente hanno ridotto i propri livelli di prezzo.