COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 30.07.1996 
COM(%) 399 del". 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
sul riesame della strategia comunitaria 
per la gestione dei rifiuti 
PROGETTO 
RISOLUZIONE DEL CONSIGLIO 
sulla politica in materia di rifiuti 
(presentato della Commissione) 

INDICE 
Sommario 
1. INTRODUZIONE 
2. CONTESTO 
3. OBIETTIVI 
3.1 FILOSOFIA GENERALE DELLA POLITICA COMUNITARIA SULLA 
GESTIONE DEI RIFIUTI 
3.1.1 Gerarchia dei principi della politica sulla gestione dei rifiuti 
3.1.2 La responsabilità del produttore 
3.2 OBIETTIVI SPECIFICI 
3.2.1 Prevenzione 
3.2.2 Recupero 
3.2.3 Smaltimento finale 
3.3 FLUSSI DI RIFIUTI PRIORITARI 
3.4 SPEDIZIONI DI RIFIUTI 
4. STRUMENTI 
4.1 STRUMENTI REGOLATORI 
4.2 STRUMENTI ECONOMICI 
4.3 STATISTICHE SUI RIFIUTI 
4.4 ALTRI STRUMENTI DI GESTIONE 
4.4.1 Attuazione, esecuzione e controllo delle disposizioni esistenti 
4.4.2 Piani di gestione 
4.4.3 Comitati 
4.4.4 Analisi del ciclo di vita, ecobilanci 
5. SOGGETTI 
6. CONCLUSIONI 
Sommario 
Il riesame stabilisce come obiettivo generale della politica comunitaria sulla gestione 
dei rifiuti, la necessità di garantire un elevato livello di protezione ambientale senza 
provocare distorsioni al funzionamento del mercato interno, nell'ottica di 
promuovere lo sviluppo sostenibile. Per conseguire questo duplice obiettivo, sono 
di particolare importanza gli elementi seguenti: 
* un quadro giuridico globale e integrato, 
* opportune definizioni in materia di rifiuti, 
* regole e principi adeguati: prossimità e autosufficienza, 
* dati affidabili e comparabili. 
Il riesame conferma l'ordine gerarchico dei principi figurante nel documento 
strategico del 1989 secondo cui la prevenzione dei rifiuti permane l'assoluta 
priorità, seguita dal recupero e, infine, dallo smaltimento in condizioni di 
sicurezza. L'attuazione di tale ordine gerarchico deve basarsi sul principio della 
migliore opzione ambientale, tenendo conto dei costi economici e sociali. 
* Per quanto riguarda la prevenzione, si dovrebbero privilegiare le misure seguenti : 
promozione di tecnologie e prodotti puliti, riduzione della pericolosità dei rifiuti, 
elaborazione di norme tecniche e, se possibile, di regole comunitarie per limitare 
la presenza di talune sostanze pericolose nei prodotti, promozione di sistemi di 
reimpiego e riciclo, uso oculato di strumenti economici, ecobilanci, sistemi di 
eco-audit, analisi del ciclo di vita dei prodotti, azioni di informazione e di 
sensibilizzazione dei consumatori, nonché sviluppo del sistema di marchio 
ecologico. 
* Per l'opzione recupero, ove valido dal punto di vista ambientale, la preferenza 
dovrebbe essere data al recupero di materiali anziché ad operazioni di recupero 
di energia. Ciò rispecchia il maggiore effetto, in materia di prevenzione dei 
rifiuti, del recupero di materiali rispetto al recupero dell'energia. 
* Nello smaltimento finale, si dovrebbero evitare il più possibile le operazioni di 
incenerimento senza recupero di energia. Le discariche incontrollate e contaminate 
sono due problemi che richiedono interventi decisi e speciali a diversi livelli. 
La strategia tratta la questione della responsabilità del produttore. Il ciclo di vita 
di un prodotto inizia alla fabbricazione e va fino alla fine della sua durata di vita utile 
e, di conseguenza, i produttori, i fornitori di materiali, i negozianti, i consumatori 
e le autorità pubbliche condividono responsabilità specifiche nella gestione dei rifiuti. 
Il fabbricante del prodotto ha però un ruolo predominante in quanto prende decisioni 
fondamentali relative al prodotto prima di commercializzarlo. Questo principio sarà 
quindi integrato nelle misure future, caso per caso, tenendo conto delle responsabilità 
specifiche dei diversi operatori economici. 
La strategia riveduta sui flussi di rifiuti prioritari indica che il tentativo di sostituire 
la fase preparatoria tradizionale del processo decisionale a livello istituzionale non ha 
dato i frutti sperati e, di conseguenza, non saranno di massima avviati nuovi progetti 
specifici. I flussi di rifiuti e i flussi di materiale saranno piuttosto esaminati caso per 
caso. 
La strategia ribadisce la necessità di un opportuno controllo delle spedizioni di rifiuti 
nell'ambito del quadro giuridico stabilito dal regolamento (CEE) n. 259/93. È 
conferita un'attenzione particolare al raggiungimento del duplice obiettivo di garantire 
un elevato livello di protezione ambientale senza compromettere il funzionamento del 
mercato interno. Occorre un'adeguata applicazione dei principi di prossimità e di 
autosufficienza, secondo i quali i rifiuti devono essere smaltiti in uno degli impianti 
appropriati più vicini e i rifiuti prodotti nella Comunità non devono essere smaltiti 
altrove. Questi principi devono però concernere unicamente i rifiuti destinati allo 
smaltimento e non quelli oggetto di recupero. 
Il nuovo documento include un capitolo sugli strumenti da usare, ai vari livelli, per 
conseguire gli obiettivi fissati dalla strategia, e cioè strumenti regolamentari ed 
economici, statistiche affidabili e comparabili sui rifiuti ed altri strumenti di gestione, 
quali i piani di gestione dei rifiuti, un'opportuna attuazione della legislazione e il 
ricorso imparziale all'analisi del ciclo di vita e agli ecobilanci. 
Per i soggetti, la strategia riconosce la necessità di un ruolo attivo da parte di tutti 
gli operatori economici che perseguono obiettivi politici in materia di rifiuti. Questi 
obiettivi non possono essere raggiunti senza la partecipazione delle autorità pubbliche, 
delle imprese pubbliche e private, delle organizzazioni ambientali e, in particolare, 
delle persone come cittadini e consumatori. 
1. INTRODUZIONE 
1. I rifiuti sono una fonte di inquinamento che desta crescente preoccupazione. Tuttavia, 
politiche di gestione dei rifiuti ben fondate ed adeguatamente programmate possono 
contribuire alla conservazione delle limitate risorse naturali e proteggere la qualità 
dell'ambiente, concorrendo in modo efficace ad uno sviluppo sostenibile. 
2. Nel settembre 1989, la Commissione ha presentato al Consiglio e al Parlamento 
europeo una strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti (SEC(89) 934 def. del 18 
settembre 1989). Il Consiglio e il Parlamento hanno approvato questa strategia nelle 
rispettive risoluzioni del 7 maggio 1990 (GU n. C 122, del 18 maggio 1990, pag. 2) 
e del 19 febbraio 1991 (GU n. C 72 del 18 marzo 1991, pag. 34). Il Parlamento, in 
una seconda risoluzione del 22 aprile 1994, ha insistito sulla necessità di sviluppare 
ulteriormente la strategia comunitaria sulla gestione dei rifiuti (GU n. C 128 del 9 
maggio 1994, pag. 471). 
3. La presente comunicazione sulla strategia comunitaria concernente i rifiuti ha 
l'intento di aggiornare la comunicazione della Commissione del 1989 alla luce degli 
sviluppi degli ultimi cinque anni1. A partire da tale anno, infatti, diversi avvenimenti 
e fattori hanno influenzato l'atteggiamento delle amministrazioni nazionali e 
comunitarie e degli operatori economici nel settore dei rifiuti ed è quindi opportuno 
che la Commissione riconfermi e/o adegui i principi che ispirano la sua politica in 
materia di rifiuti. 
4. Innanzitutto, la Comunità ha adottato un gran numero di nuovi strumenti giuridici con 
riferimento ai rifiuti. In secondo luogo, la Corte di giustizia delle Comunità europee 
ha emesso varie sentenze in concomitanza di cause concernenti i rifiuti che 
contribuiscono ad orientare le misure nazionali e comunitarie sulla gestione dei rifiuti. 
Inoltre, il trattato sull'Unione europea e l'adozione del Quinto programma di azione 
a favore dell'ambiente, attualmente in fase di riesame, hanno determinato il quadro 
operativo delle attività in materia di gestione dei rifiuti a livello comunitario. 
L'evoluzione dei fattori economici, sociali, tecnici ed ambientali ha, in aggiunta, 
influenzato notevolmente la politica di gestione dei rifiuti. D'altra parte, l'Unione 
europea si sta preparando all'ampliamento verso taluni paesi dell'Europa centrale e 
orientale, Cipro e Malta. A livello internazionale infine, il rapporto della Conferenza 
delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo (Agenda 21) e le conclusioni della 
Convenzione di Basilea sul controllo delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti 
pericolosi e il loro smaltimento, hanno ribadito la necessità di prevenire e/o 
minimizzare la produzione di rifiuti pericolosi, nonché quella di gestire tali rifiuti in 
maniera non nociva per la salute e per l'ambiente. 
Questo riesame non comprende i rifiuti radioattivi. 
Sette anni dopo la prima comunicazione sulla strategia in materia di rifiuti, è giunto 
il momento di informare il Parlamento europeo e il Consiglio, nonché il Comitato 
economico e sociale, il Comitato delle Regioni, le autorità pubbliche, gli operatori 
economici, le organizzazioni ambientali e dei consumatori in merito alla revisione 
della strategia dei rifiuti del 1989. La Commissione ha recentemente adottato e 
trasmesso al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulle misure prese dopo 
l'adozione della prima comunicazione (COM(95) 522 def. dell'8 novembre 1995). 
Neil'attuare la presente comunicazione, si terrà pienamente conto degli obblighi della 
Comunità a livello di diritto internazionale, in particolare per quanto riguarda il 
commercio, come pure i principi che orientano le politiche comunitarie. 
2. CONTESTO 
7. I rifiuti sono oggetti materiali. La Comunità europea ha realizzato un mercato interno 
nel quale le frontiere nazionali non costituiscono più frontiere economiche e dove la 
libera circolazione delle merci è di primaria importanza. Nell'applicazione e 
nell'interpretazione della legislazione comunitaria, gli Stati membri sono tenuti a 
rispettare le disposizioni del trattato CE, comprese quelle sulla libera circolazione 
delle merci di cui agli articoli da 30 a 36, anche a livello di norme e prassi 
amministrative nazionali. La Corte di giustizia delle Comunità europee ha sentenziato 
che, ai fini del Trattato, il termine "merci" comprende tutte le merci, a prescindere 
da elementi quale il valore, la natura, le caratteristiche o l'utilizzo previsto. In tale 
contesto, i rifiuti devono essere considerati come merci ai sensi dell'articolo 30, 
indipendentemente dal fatto che siano o no riciclabili, riutilizzabili o destinati allo 
smaltimento (causa C-2/90, Commissione contro Belgio). Tuttavia, la Corte di 
giustizia delle Comunità europee ha osservato che i rifiuti sono merci particolari, che 
possono costituire un rischio per l'ambiente. Di conseguenza, alla luce degli articoli 
da 30 a 36, e in considerazione del principio che i danni ambientali devono, quando 
possibile, essere corretti alla fonte, la libera circolazione dei rifiuti può essere limitata 
per motivi di protezione ambientale in conformità della legislazione vigente. 
8. Un passo in tal senso è stato compiuto con l'introduzione, nella strategia sui rifiuti 
del 1989, di elementi del principio di prossimità. Ciò significa che i rifiuti devono 
essere smaltiti "in uno degli impianti idonei più vicini". La strategia proclamava, 
inoltre, il principio dell'autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti, anzitutto 
per la Comunità nel suo insieme, riflettendo l'opinione generale secondo cui i rifiuti 
prodotti nella Comunità non devono essere smaltiti al di fuori di essa. Le disposizioni 
di legge attuate da allora tengono in debito conto questi principi e li applicano allo 
smaltimento di tutti i tipi di rifiuti, ma non ai rifiuti destinati al recupero. 
9. In passato, diversi Stati membri hanno fatto ampiamente affidamento sui principi di 
prossimità e di autosufficienza per creare e mantenere sistemi di gestione dei rifiuti 
adeguati e sostenibili. La Commissione ritiene che tali considerazioni e prassi 
nazionali possono dimostrarsi valide, a patto che rispettino, i principi stabiliti nel 
trattato, e quando applicabili, quelli concernenti il mercato interno. 
10. Nella legislazione sui rifiuti, la Comunità ha cercato di realizzare un equilibrio tra 
la necessità di garantire un elevato livello di protezione ambientale - come richiesto 
dall'articolo 130 R del trattato CE - e quella di garantire un adeguato livello di 
regolamentazione, per assicurare il buon funzionamento del mercato interno. Ciò 
consentirebbe agli operatori economici di svolgere la propria attività nella Comunità 
sulla base di una piattaforma regolamentare comune, pur rispettando il legittimo 
desiderio degli Stati membri di definire ed attuare politiche e misure di gestione in 
materia di rifiuti a livello nazionale. Il fatto che varie direttive comunitarie sui rifiuti 
siano basate sull'articolo 100 A del trattato CE ed altre invece abbiano come base 
giuridica l'articolo 130 S, riflette questa diversità di obiettivi. La finalità perseguita 
dalla strategia è di contribuire, nel settore dei rifiuti, a conseguire un livello elevato 
di protezione dell'ambiente nell'ambito di un mercato interno. 
11. La politica ambientale della Comunità intende fornire un elevato livello di 
protezione. Ne consegue che le emissioni degli impianti nell'ambiente (aria, acqua, 
terreno) devono essere ridotte quanto possibile, e nel modo più efficiente dal punto 
di vista economico. L'impatto ambientale di una data emissione ha lo stesso 
potenziale, a prescindere dal processo di emissione. Di conseguenza, non vi è motivo 
per stabilire norme diverse per settori diversi (industria e impianti di trattamento dei 
rifiuti), nella misura in cui i materiali e i processi sono comparabili. Le stesse norme 
rigorose dovrebbero, generalmente, essere applicate ai rifiuti, sia che essi siano 
trattati in impianti industriali oppure in impianti di trattamento dei rifiuti (recupero 
o smaltimento). La Commissione si adopererà in tal senso. Si dovrà inoltre garantire 
che le norme fissate per limitare le emissioni in un ambiente naturale (aria, acqua 
o terreno) non portino ad un aumento delle emissioni negli altri ambienti. Tale 
presupposto, definito nella proposta per una direttiva sulla prevenzione e il controllo 
integrato dell'inquinamento industriale, compresi gli impianti di trattamento dei 
rifiuti, deve orientare ogni strategia comunitaria in materia di rifiuti. 
12. La Commissione è convinta che soltanto norme ambientali molto severe per tutti gli 
impianti di gestione dei rifiuti contribuiranno a superare le preoccupazioni diffuse 
della popolazione che si traducono in pratica nell'atteggiamento NIMBY ("not in my 
back yard" -"non nel mio cortile"). 
13. La polemica sulla distinzione tra rifiuti e prodotti dura da quasi vent'anni e non è 
stata ancora trovata una definizione soddisfacente per stabilire a quale momento un 
prodotto diventa un rifiuto e quando un rifiuto diventa nuovamente un prodotto. 
Secondo una soluzione cui talvolta si fa ricorso, un materiale è considerato un 
prodotto quando ha un valore economico. Questa interpretazione non sarebbe in linea 
con la definizione comunitaria di rifiuti, né con il parere della Corte di giustizia la 
quale ha specificato che la definizione di rifiuti è indipendente dal valore economico 
legato all'oggetto scartato e ha dichiarato che i rifiuti privi di valore economico sono 
dei prodotti ai sensi dell'articolo 30 del trattato CE, anche se di natura specifica. Si 
tratta di una questione complessa ma, per ragioni pratiche, tutte le parti interessate, 
comprese le organizzazioni internazionali, devono continuare ad impegnarsi per 
trovare questa definizione. 
14. Le definizioni di "rifiuti" e "rifiuti pericolosi", figuranti nelle direttive del Consiglio 
75/442/CEE, modificata dalla direttiva 91/156/CEE, e 91/689/CEE, non hanno 
risolto tutti i casi dove la distinzione tra rifiuti e prodotti è problematica, ma hanno 
cercato di contribuire al duplice obiettivo della protezione ambientale e del mercato 
interno. < 
15. Neil'applicare la legislazione comunitaria, gli Stati membri hanno adottato concetti 
piuttosto diversi per definire i rifiuti e i rifiuti pericolosi ed hanno stabilito elenchi 
diversi di rifiuti. Per questo motivo, secondo la Commissione, gli obiettivi di cui 
sopra saranno raggiunti soltanto se tutti gli Stati membri riprendono nella loro 
legislazione nazionale le definizioni comunitarie dei rifiuti e dei rifiuti pericolosi e 
i relativi elenchi. Ciò eviterebbe l'impiego di termini disparati - rifiuti industriali, 
rifiuti finali, materie prime secondarie, rifiuti speciali, ecc. - che creano soltanto 
difficoltà agli operatori economici e alle amministrazioni. Inoltre, esisterebbe di 
massima soltanto un elenco comunitario dei "rifiuti" e dei "rifiuti pericolosi", cosa 
che migliorerebbe notevolmente la trasparenza, la pianificazione e la sicurezza 
economica per tutte le parti interessate. 
Nel contesto della strategia di preparazione all'adesione, dovrà essere dedicata 
particolare attenzione ai paesi dell'Europa centrale e orientale che si preparano a 
divenire membri dell'Unione. Oltre all'adattamento della legislazione al livello 
comunitarie, si dovranno adottare misure più severe per il rispetto e l'applicazione 
delle norme. 
16. Se gli Stati membri ritengono che gli elenchi non siano completi o non contemplino 
correttamente i vari "rifiuti" o "rifiuti pericolosi", essi sono attualmente autorizzati 
ad adottare o a mantenere disposizioni nazionali più rigorose; da notare inoltre che 
un rifiuto che non figura sull'elenco comunitario, può essere oggetto di altre 
pertinenti disposizioni comunitarie. Le misure comunque devono essere notificate alla 
Commissione. Esiste una procedura di comitato specifica e semplificata per adattare 
gli elenchi comunitari ad ogni nuova esigenza. 
17. Secondo la recente pubblicazione dedicata all'ambiente europeo: Compendio 
statistico per la valutazione Dobris, nel 1990 il quantitativo totale di rifiuti prodotto 
nei 15 Stati membri si presumeva essere di circa 910 milioni di tonnellate (esclusi 
i rifiuti agricoli), di cui 22 milioni di tonnellate di rifiuti pericolosi. L'impatto 
potenziale per l'ambiente di questi quantitativi è enorme. È tuttavia estremamente 
difficile, se non impossibile, avere un quadro generale coerente per i vari paesi in 
un periodo specificato e determinare tendenze precise in termini di quantitativi dei 
rifiuti negli ultimi 10 anni. Prima del 1985 esistono pochi dati e quelli più recenti 
non sono uniformi e sono difficili da paragonare o da aggregare. Ciò rispecchia 
l'assenza di una raccolta sistematica dei dati a livello comunitario uniforme quanto 
a portata, copertura, definizione e nomenclatura. La questione dei dati statistici è 
trattata più in dettaglio nel capitolo 4.3. 
3. OBIETTIVI 
3.1 LA FILOSOFIA GENERALE DELLA POLITICA COMUNITARIA SULLA GESTIONE DEI 
RIFIUTI 
3.1.1 Gerarchia dei principi della politica sulla gestione dei rifiuti 
18. Malgrado la loro importanza per qualsiasi politica sui rifiuti, il recupero e lo 
smaltimento non ne sono gli elementi essenziali. La produzione di rifiuti è infatti una 
forma di inquinamento e al tempo stesso uno "spreco" di risorse. Pertanto, 
l'obiettivo chiave di qualsiasi politica comunitaria sui rifiuti, basata sul principio di 
precauzione e di prevenzione, deve essere quello di prevenire la produzione di rifiuti 
e ridurre in essi la percentuale di materiali pericolosi. Ciò permette, al contempo, 
di evitare qualsiasi rischio per la salute umana e per l'ambiente. A lungo termine, 
una tale politica presuppone l'integrazione di qualsiasi problema legato ai rifiuti già 
nella fase di produzione, promuovendo così lo sviluppo sostenibile. 
19. Il concetto di recupero deve essere visto nella sua triplice dimensione: reimpiego, 
riciclo e recupero di energia. I rifiuti che non possono essere evitati dovrebbero 
essere recuperati secondo uno di questi metodi. Lo smaltimento finale deve essere 
sicuro e limitato ai rifiuti per cui non esiste possibilità di recupero. 
20. La Commissione confenna quindi la gerarchia di principi figurante nel documento 
strategico del 1989, secondo cui la priorità assoluta permane la prevenzione della 
produzione di rifiuti, seguita dal recupero e, infine, dallo smaltimento sicuro. Questa 
sequenza gerarchica deve chiaramente essere applicata con una certa elasticità. 
L'applicazione di questa gerarchia deve quindi essere guidata dal principio della 
migliore opzione per l'ambiente, tenendo conto dei costi economici e sociali. Una 
buona strategia di gestione dei rifiuti deve prevedere l'utilizzo di tecniche analitiche 
e decisionali quali la valutazione dei costi e dei benefici per l'ambiente nelle ipotesi 
di azione e di inazione. In ogni caso, la Commissione ritiene che la prevenzione dei 
rifiuti sia sempre preferibile a qualsiasi altra soluzione. 
21. In tale contesto può risultare utile il cosiddetto approccio della "internalizzazione dei 
costi esterni (ambientali)". I costi esterni sono quelli relativi alle risorse naturali e 
materiali non ancora ripercossi sui loro prezzi di mercato, e i costi (danni) in termini 
di qualità dell'ambiente prodotti durante l'intero ciclo di vita del prodotto, compresa 
la gestione dei flussi di rifiuti. La monetizzazione e l'internalizzazione di tali costi 
esterni nel prezzo dei prodotti nelle rispettive fasi del ciclo di vita dovrebbe in linea 
di massima determinare, tramite il meccanismo di mercato, un sistema di gestione 
dei rifiuti ottimale dal punto di vista ambientale ed economico. Nella pratica, 
tuttavia, una serie di difficoltà di ordine pratico limita attualmente le possibilità di 
applicazione di una strategia globale di internalizzazione dei costi. 
22. La Commissione continuerà a promuovere questa gerarchia nei prossimi anni 
introducendo strumenti giuridici, economici ed amministrativi che consentano 
l'applicazione di questi principi in tutta la Comunità. I vari aspetti di questa 
gerarchia sono analizzati in maniera più approfondita più avanti. 
23. Al fine di ridurre sostanzialmente la quantità di rifiuti prodotti e di raggiungere 
importanti obiettivi generali in materia di recupero, la Commissione formulerà 
proposte in settori nei quali possono essere fissati obiettivi quantitativi a livello 
comunitario. In tale contesto, sarà molto importante garantire che i quantitativi di 
rifiuti prodotti dai vari processi industriali siano oggetto di un attento controllo per 
chiarirne l'esatto volume, onde poter valutare l'efficacia delle varie misure. Gli 
operatori economici, inoltre, dovrebbero essere incoraggiati a stabilire obiettivi 
quantificati per la riduzione dei rifiuti a livello delle singole unità di produzione. 
Infine, si può fare molto per rendere più sostenibile la riduzione e il recupero dei 
rifiuti urbani; anche in questo settore, saranno fissati nuovi obiettivi. 
3.1.2 La responsabilità del produttore 
24. Una politica preventiva intesa ad evitare la produzione di rifiuti deve incorporare il 
prodotto e il suo processo di fabbricazione. La problematica della gestione dei rifiuti 
deve essere pienamente considerata fin dalla fase di progettazione o di ideazione del 
prodotto. Ai fini dell'efficacia, occorre intervenire in tutte le fasi del ciclo di vita di 
un prodotto: produzione, impiego, raccolta, reimpiego, riciclo e smaltimento finale. 
25. In passato, i costi e le responsabilità dello smaltimento dei prodotti, una volta che 
essi erano diventati rifiuti, erano tradizionalmente a carico dell'ambiente stesso o del 
contribuente. Questo approccio non è compatibile con i principi dell'articolo 130 R 
del trattato CE, in particolare i principi di precauzione e di prevenzione, nonché il 
principio di "chi inquina paga" e quello secondo cui bisogna correggere alla fonte 
ciò che è nocivo per l'ambiente. 
26. Questi principi essenziali mirano a coprire tutto il ciclo di vita di sostanze, 
componenti e prodotti, dalla produzione, per tutta la loro vita utile, fino al momento 
in cui diventano rifiuti. Questo principio può essere conseguito soltanto se la 
responsabilità incombe agli operatori economici che possono apportare il contributo 
maggiore alla protezione, alla tutela e al miglioramento della qualità dell'ambiente. 
10 
27. Se si considera l'intero ciclo di vita di un prodotto, dalla sua fabbricazione alla fine 
della sua vita utile, i produttori, i fornitori di materiale, i commercianti, i 
consumatori e i pubblici poteri condividono precise responsabilità di gestione dei 
rifiuti. Tuttavia, il fabbricante del prodotto ha il ruolo predominante. È infatti il 
fabbricante che prende decisioni fondamentali relative al potenziale di gestione dei 
rifiuti del suo prodotto, in particolare la progettazione, l'ideazione, l'impiego di 
materiali specifici, la composizione e la commercializzazione. Il fabbricante quindi 
può, non soltanto evitare rifiuti grazie ad un impiego oculato delle risorse naturali, 
delle materie prime rinnovabili o di materiali non pericolosi, ma anche concepire i 
prodotti in maniera da facilitarne un adeguato reimpiego e recupero, grazie alla 
marcatura, all'etichettatura, alle istruzioni per l'uso, a schede tecniche, ecc. 
28. Questo approccio è compatibile con il concetto di "responsabilità condivisa", 
proposto nel Quinto programma d'azione a favore dell'ambiente. Secondo questo 
concetto, le politiche ambientali realizzeranno dei progressi soltanto con una 
partecipazione coerente di tutti i soggetti interessati. 
29. La Commissione intende integrare e mettere in pratica, caso per caso, i principi di 
cui sopra in tutte le misure che essa proporrà o attuerà nel settore dei rifiuti, tenendo 
conto delle responsabilità specifiche dei vari operatori economici. 
3.2 OBIETTIVI SPECIFICI 
3.2.1 Prevenzione 
30. L'impatto ambientale di un prodotto o di un impianto non si limita alla produzione 
di rifiuti. Di conseguenza, l'impatto di uno specifico oggetto materiale sull'ambiente 
deve essere valutato durante l'intero ciclo di vita. La sollecitazione sull'ambiente 
dovrebbe di norma essere definito secondo un approccio detto "dalla culla alla 
tomba", cioè valutando l'impatto durante l'estrazione delle materie prime vergini, 
la trasformazione, la fabbricazione, il trasporto, l'impiego e il trattamento come 
rifiuto, nell'ottica di conservare le materie prime e l'energia e ridurre la produzione 
di rifiuti, in particolare la loro pericolosità. A lungo termine, si dovrebbe arrivare 
ad un livello più elevato di smaterializzazione nei processi, nei prodotti e nei servizi. 
31. Non esistono ancora metodi sufficientemente consolidati di analisi del ciclo di vita 
dei prodotti. Tuttavia, in futuro tali metodi potranno rivelarsi molto utili per la 
pianificazione strategica in materia di rifiuti. 
11 
32. Secondo la strategia del 1989, la prevenzione della produzione di rifiuti dovrebbe 
essere garantita soprattutto dall'impiego di tecnologie pulite nei processi di 
produzione e da un'azione sui prodotti e a tal fine era stata proposta l'introduzione 
a livello comunitario di un sistema di marchio ecologico. 
33. Non vi è dubbio che i risultati ottenuti dalla Comunità nel prevenire la produzione 
di rifiuti sono insoddisfacenti e il quantitativo di rifiuti in media ha continuato ad 
aumentare. 
34. La Commissione intende continuare a promuovere le tecnologie pulite nel contesto 
dei vari meccanismi di finanziamento disponibili (quali LIFE, il programma 
Ambiente e clima, il programma Tecnologie industriali e dei materiali) e, quando 
possibile, promuoverne l'adozione da parte degli Stati membri e degli operatori 
economici, ad esempio con strumenti quale la proposta di una direttiva sulla 
prevenzione e il controllo integrato dell'inquinamento. Nel quadro del Comitato 
europeo di normalizzazione (CEN), la Commissione cercherà di migliorare la 
dimensione ambientale delle norme tecniche per garantire che le norme sui prodotti 
tengano già conto dei problemi che si presenteranno alla fine della loro durata di vita 
utile. La Commissione promuoverà e favorirà il reimpiego e il riciclo, quando 
opportuno dal punto di vista ambientale, ed economicamente giustificato, in quanto 
queste operazioni riducono la necessità di produrre nuovi prodotti e quindi nuovi 
(futuri) rifiuti. 
35. In determinati casi, potrà essere necessario prevedere regole comunitarie per limitare 
la presenza di metalli pesanti o di altre sostanze nei prodotti o nel processo di 
produzione, onde evitare in una fase successiva la produzione di rifiuti pericolosi, 
ad esempio qualora il reimpiego o il recupero o lo smaltimento in condizioni di 
sicurezza di una data sostanza non rappresentano una soluzione accettabile per 
l'ambiente. 
36. I prezzi hanno senza dubbio una funzione importante per promuovere la prevenzione 
dei rifiuti. Quando il prezzo delle risorse naturali è basso, vengono prodotti più 
rifiuti; se i prezzi dello smaltimento di rifiuti sono elevati, i produttori tenderanno 
ad evitarli adoperandosi per produrre meno rifiuti. Alcuni Stati membri, infine, 
applicano strumenti economici, quali tasse sui prodotti non riutilizzabili o riciclabili, 
per indurre i consumatori a preferire altri prodotti. La Commissione si sforzerà di 
promuovere l'utilizzo di strumenti economici nel settore dei rifiuti nel quadro 
normativo del mercato interno. 
37. Altre maniere per contribuire alla prevenzione dei rifiuti sono i sistemi di eco-audit 
per gli operatori economici, che sensibilizzano in merito ai quantitativi di rifiuti 
prodotti e rappresentano pertanto un incentivo ad elaborare strategie di prevenzione 
dei rifiuti. Il regolamento comunitario sull'eco-audit rappresenta uno strumento di 
base cui gli Stati membri possono ispirarsi. Anche il regolamento sul marchio 
ecologico può essere applicato al settore della gestione dei rifiuti per favorire 
prodotti che generano meno rifiuti. Tuttavia si riconosce che, per quanto riguarda 
questo tipo di strumenti, devono essere presi in considerazione i problemi particolari 
delle piccole e medie imprese. 
12 
38. Più in generale, è possibile realizzare considerevoli progressi al riguardo, 
incoraggiando i consumatori ad acquistare prodotti che inquinano meno, che sono 
ricavati da materiali di recupero, oppure che possono essere reimpiegati o riciclati. 
La Commissione si adopererà per promuovere l'informazione e la sensibilizzazione 
dei consumatori al riguardo, onde contribuire ad un graduale cambiamento delle 
modalità di consumo. 
39. La Commissione continuerà l'istituzione, a livello comunitario, di un quadro 
giuridico e istituzionale appropriato per promuovere la prevenzione della produzione 
di rifiuti. Tuttavia, il successo di questa strategia richiede la determinazione degli 
Stati membri, degli operatori economici, e dei consumatori. Le autorità regionali e 
locali devono unire i loro sforzi per dimostrare che la prevenzione dei rifiuti è una 
buona soluzione in termini di prezzo, soddisfazione dei consumatori e protezione 
dell'ambiente. 
3.2.2 Recupero 
40. Il recupero dei rifiuti è il fondamento di qualsiasi politica di gestione dei rifiuti 
sostenibile. Di conseguenza, nei casi in cui non è possibile evitare la produzione di 
rifiuti, essi devono essere recuperati in forma materiale o di energia. 
41. Il reimpiego di un prodotto dovrebbe essere ulteriormente promosso, nei casi in cui 
ciò sia valido per l'ambiente, in quanto contribuisce ad evitare la formazione di 
rifiuti. I rifiuti possono essere recuperati soprattutto mediante il recupero, parziale 
o totale, dei materiali in essi contenuti per fabbricare nuovi prodotti oppure mediante 
procedimenti di recupero dell'energia, dove i rifiuti sono usati come combustibile. 
42. Il recupero del materiale comporta la cernita dei rifiuti alla fonte. Ciò coinvolge gli 
utilizzatori finali e i consumatori nella catena di gestione dei rifiuti, sensibilizzandoli 
alla necessità e alle possibilità di diminuire la produzione di rifiuti. Effettivamente, 
toccherebbe agli utilizzatori finali e ai consumatori effettuare di norma la separazione 
dei rifiuti prima del loro smaltimento, al fine di reintrodurre nel ciclo di produzione 
rifiuti riciclabili. Inoltre, le strategie che fanno affidamento sulle forniture di rifiuti 
non devono nuocere ai principi della prevenzione e del recupero di materiali. In 
molti casi si può considerare che, mantenendo la struttura esistente del materiale dei 
rifiuti ricuperabili, sia possibile minimizzare il materiale e l'energia supplementari 
necessari per ottenere un nuovo prodotto. Inoltre, il recupero dei materiali riduce le 
preoccupazioni sulle emissioni degli impianti di incenerimento. 
Alla luce di quanto precede, ove ciò sia valido per l'ambiente, si dovrebbe dare la 
preferenza al recupero di materiale rispetto alle operazioni di recupero dell'energia. 
Questo principio si basa sul fatto che il recupero del materiale ha un maggiore effetto 
rispetto al recupero dell'energia sulla prevenzione dei rifiuti. Comunque, sarà 
necessario tener conto degli effetti ambientali, economici e scientifici delle due 
opzioni. La valutazione di tali effetti potrebbe portare, in taluni casi, a preferire 
l'opzione di recupero dell'energia. 
13 
Recupero del materiale 
43. Circa il recupero del materiale, si può ragionevolmente affermare che la complessità 
dei prodotti, in termini di composizione e di struttura, è notevolmente aumentata nel 
corso degli anni. L'industria del riciclo, però, spesso tratta soltanto prodotti 
particolarmente semplici e si deve pertanto sviluppare un'industria del riciclo basata 
su metodi e tecnologie moderni, che consenta un ritrattamento economicamente 
redditizio dei prodotti scartati. 
44. È opportuno stabilire legami più stretti tra tutti gli operatori economici lungo la 
catena di produzione e distribuzione, onde migliorare e promuovere la riciclabilità 
di materiali e prodotti. In particolare, i materiali dovrebbero essere facilmente 
separabili e compatibili una volta riciclati e i prodotti dovrebbero essere concepiti 
in maniera da essere disassemblati facilmente. 
45. In tutta la Comunità si deve anche promuovere la creazione di sbocchi per i materiali 
e i prodotti derivanti dalle attività di riciclo. Gli operatori economici e i consumatori 
devono quindi essere convinti che i materiali e i prodotti derivati in parte o 
completamente da materiale riciclato soddisfino le stesse norme in materia di salute, 
sicurezza e ambiente dei prodotti "nuovi". Gli appalti possono avere un'importante 
funzione nel promuovere i prodotti riciclati. 
Recupero dell'energia 
46. Il recupero dei rifiuti in quanto risorsa energetica sta acquistando importanza, ma 
permangono ancora notevoli difficoltà. Alcuni Stati membri hanno adottato 
definizioni differenti per quanto riguarda la distinzione tra incenerimento di rifiuti 
con e senza recupero dell'energia. La Commissione prevede quindi ulteriori azioni 
per chiarire le definizioni in questo campo. In tale ambito si dovrà esaminare 
l'opportunità di requisiti comunitari di qualità onde definire quando una determinata 
operazione di incenerimento costituisce un'operazione di recupero o di smaltimento. 
Per quanto riguarda la terminologia, infine, il concetto di "riciclo" dovrebbe essere 
limitato al recupero del materiale e, come già indicato nella direttiva 94/62/CE sugli 
imballaggi e i rifiuti di imballaggio, non dovrebbe comprendere i procedimenti di 
recupero dell'energia. 
47. Le operazioni di recupero dell'energia dovrebbero essere effettuate utilizzando nella 
maniera più efficiente l'energia prodotta. Si dovrà quindi riflettere sulla questione 
se soltanto i rifiuti atti a fornire un utile calorifico netto debbano essere considerati 
rifiuti da destinare al recupero dell'energia. 
48. Le emissioni degli impianti di recupero dell'energia devono essere ridotte al minimo 
e rispettare i regolamenti comunitari; un'attenzione particolare dovrà essere conferita 
agli impianti che non sono stati inizialmente progettati per utilizzare rifiuti come 
combustibile di sostituzione. In tutti gli impianti, l'incenerimento deve aver luogo in 
maniera tale che i residui possano essere smaltiti senza nuocere all'ambiente. 
14 
3.2.3 Smaltimento finale 
49. Lo smaltimento finale si effettua principalmente mediante incenerimento senza 
recupero di energia e la messa a discarica. Lo scarico dei rifiuti in mare è a volte 
considerato un'opzione. Conformemente a varie convenzioni internazionali, la 
Commissione ritiene che lo scarico di rifiuti in mare o sul fondo marino non sia una 
buona soluzione e che debba essere evitato. Ciò si applica a tutte le forme di rifiuti, 
ivi compresi le navi non più utilizzabili ed altri rifiuti ingombranti. 
50. La direttiva 75/442/CEE invita gli Stati membri a prendere misure appropriate al 
fine di dotarsi di una rete di impianti di smaltimento dei rifiuti onde permettere alla 
Comunità di diventare autosufficiente in materia. I piani di gestione dei rifiuti, che 
tutti gli Stati membri devono elaborare, contribuiranno senza dubbio alla 
realizzazione progressiva di questa rete comunitaria. 
51. Il costo delle discariche spesso non rispecchia i costi effettivi che esse comportano. 
Ad esempio, spesso non vengono presi in considerazione i costi per l'intera durata 
di vita di una discarica, cioè cento anni o più. I bassi prezzi per la messa a discarica 
incoraggiano questa forma di smaltimento finale e non motivano ad operazioni di 
recupero o di pretrattamento. Gli Stati membri dovrebbero quindi, a lungo termine, 
garantire che il prezzo fissato per le discariche sia più trasparente, con l'obiettivo in 
particolare che esso rifletta fedelmente i costi effettivi di questa operazione, 
soprattutto con riferimento alla chiusura e alla sorveglianza delle discariche. Ciò 
ristabilirà l'equilibrio tra i costi delle discariche, attualmente troppo bassi, e quelli 
di altre forme di smaltimento, come l'incenerimento in condizioni rispettose 
dell'ambiente, che sono relativamente elevati. 
52. L'incenerimento dei rifiuti ne riduce i! volume. Tuttavia, l'incenerimento senza 
recupero di energia non contribuisce a risparmiare risorse. Di conseguenza, il 
recupero di energia deve essere promosso per tutti gli impianti di incenerimento. Nel 
corso di questo processo, si devono ridurre al minimo le emissioni di sostanze 
inquinanti, in particolare metalli pesanti, diossina e furano ed occorre un severo 
controllo degli impianti per verificarne la conformità alla legislazione esistente e in 
particolare alla direttiva 94/67/CE adottata recentemente. Soprattutto gli impianti non 
inizialmente concepiti per incenerire rifiuti, devono essere oggetto di un'attenzione 
particolare. 
53. Le discariche, di massima, dovrebbero essere considerate l'ultima soluzione e la 
meno valida. Esse hanno un impatto negativo sull'ambiente, soprattutto in relazione 
agli effetti a lungo termine. Ciò non esclude il fatto che in determinati casi le 
discariche costituiscono l'unica forma ragionevole di smaltimento dei rifiuti. Le 
strategie sui rifiuti dovrebbero comunque evitare e, ove ciò non sia possibile, ridurre 
il più possibile i quantitativi di rifiuti destinati alle discariche, facendo ricorso alla 
prevenzione dei rifiuti e ad operazioni di recupero. Prima di finire nelle discariche, 
i rifiuti dovrebbero essere smistati e/o trattati per ridurne il quantitativo e/o eliminare 
i rifiuti pericolosi. Secondo la Commissione, a medio termine, si dovrebbero 
destinare alle discariche soltanto i rifiuti non ricuperabili e il materiale inerte. 
15 
54. In seguito alla bocciatura da parte del Parlamento europeo della posizione comune 
del Consiglio in merito a una direttiva sulle discariche, la Commissione presenterà 
prossimamente un nuova proposta per stabilire requisiti rigorosi per l'autorizzazione 
dei siti di discarica. La direttiva sarà attuata progressivamente negli Stati membri e 
permetterà una migliore protezione dell'ambiente dalla contaminazione e dagli altri 
rischi legati alle discariche. Nel corso dei prossimi anni, la Commissione garantirà 
la piena attuazione di questa direttiva. 
55. Siti contaminati quali vecchie discariche, discariche abusive, siti industriali o militari 
abbandonati, ecc. rappresentano per l'ambiente un pericolo potenziale considerevole. 
Si dovrà prestare particolare attenzione e compiere sforzi per bonificare tali siti. 
Inoltre, dovranno essere controllate con attenzione le miniere abbandonate, dove il 
deposito permanente di rifiuti può, dal punto di vista ecologico, rappresentare per 
l'ambiente un rischio ancora più grave delle discariche normali. 
56. Alcuni Stati membri hanno avviato misure di risanamento dei siti contaminati che 
spesso risultano costose e difficili. Secondo la Commissione, l'identificazione e il 
risanamento di questi siti contaminati è in primo luogo compito degli Stati membri 
che dovranno anche esaminare in che misura si applica a questi siti il principio "chi 
inquina paga". Per il futuro, è auspicabile uno scambio di esperienze, know-how e 
tecnologie di bonifica tra gli Stati membri. Questo problema potrebbe assumere 
un'importanza particolare nell'Europa centrale ed orientale. 
3.3 FLUSSI DI RIFIUTI PRIORITARI 
57. Dopo la risoluzione del Consiglio del 7 maggio 1990, dove si chiedeva un'azione su 
scala comunitaria per particolari tipi di rifiuti, la Commissione ha elaborato un 
programma sui flussi di rifiuti prioritari. L'azione si è concentrata sui pneumatici 
usati, i veicoli a fine vita, i rifiuti sanitari, quelli provenienti dalla costruzione e dalla 
demolizione e i rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche. 
58. Il metodo di lavoro si è ispirato all'esperienza dei Paesi Bassi, cioè accordi specifici 
su determinati tipi di rifiuti. Si tratta di accordi tra il governo, gli operatori 
economici ed eventualmente le organizzazioni non governative che si impegnano a 
raggiungere obiettivi di riduzione o recupero dei rifiuti stabiliti dal governo. A 
livello comunitario, però, non sono stati fissati degli obiettivi. I gruppi di lavoro 
comprendevano rappresentanti dei governi nazionali, dei servizi della Commissione, 
dei produttori di materie prime, dei fabbricanti, dei commercianti, delle associazioni 
ambientali e di protezione dei consumatori, ecc. 
16 
59. L'iniziale aspirazione di raggiungere un consenso dei partecipanti su obiettivi 
quantificati per i vari flussi di rifiuti è stata realizzata solo in parte. Tra i motivi, 
citiamo: mancanza di statistiche adeguate a livello comunitario sui quantitativi e sulla 
qualità dei rifiuti in questione e il loro impatto sull'ambiente, preparazione non 
omogenea delle parti neH'esaminare tutti gli aspetti della gestione dei rifiuti e le 
implicazioni dei flussi, mancanza o insufficienza di una metodologia per valutare gli 
aspetti economici e stabilire quindi i costi e i benefici ambientali dei rifiuti, nonché 
l'assenza di un mandato per autorizzare i rappresentanti degli Stati membri, 
dell'industria e delle ONG a negoziare, accettare e approvare talune decisioni. 
60. Per quanto riguarda i progetti sui flussi di rifiuti prioritari si può concludere, in 
generale, che essi hanno contribuito ad una migliore comprensione e conoscenza dei 
vari flussi di rifiuti e delle possibili soluzioni, compresi processi migliorati di 
progettazione e fabbricazione dei prodotti. Tuttavia, l'approccio specifico adottato 
nell'ambito del progetto sui flussi di rifiuti prioritari non ha dato risultati tali da 
sostituire la fase preparatoria tradizionale del processo decisionale a livello 
istituzionale. Non si può negare che, sebbene interessante, tale strategia necessita di 
molto tempo e di molto impegno. 
61. Alla luce di quanto precede la Commissione, di massima, non avvierà nuovi progetti 
specifici in questa stessa ottica. Essa però esaminerà altri flussi di rifiuti o di 
materiali, quali i metalli pesanti o taluni composti organici, caso per caso. Si 
garantirà un adeguato controllo dei progetti esistenti. 
3.4 SPEDIZIONI DI RIFIUTI 
62. La Comunità, con l'adozione del regolamento del Consiglio (CEE) n. 259/93 e la 
ratifica della Convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti transfrontalieri di 
rifiuti pericolosi e del loro smaltimento, si è dotata di normative particolareggiate in 
materia di spedizione dei rifiuti. La Comunità, inoltre, sta curando l'integrazione 
nella legislazione comunitaria degli accordi sul trasporto internazionale di merci 
pericolose, rifiuti compresi, conclusi nel quadro delle raccomandazioni delle Nazioni 
Unite al riguardo. Chiaramente, occorreranno notevoli lavori per organizzare 
attentamente le spedizioni di rifiuti nella CE e le spedizioni di rifiuti da e verso altri 
Stati. Si dovrà prestare particolare attenzione per assicurare che i paesi che hanno 
chiesto di diventare Stati membri dell'UE cooperino pienamente all'applicazione e 
al rispetto delle norme comunitarie e internazionali applicabili alle spedizioni di 
rifiuti, 
63. Il principio dell'autosufficienza, già trattato, si applica soltanto all'attività di 
smaltimento e mira soprattutto a garantire che i rifiuti non siano trasportati al di 
fuori della CE. All'interno della CE, il principio mira anche ad evitare spedizioni 
per lo smaltimento tra gli Stati membri. Dipende in gran parte da essi se e in che 
misura fare ricorso a questa possibilità; per il momento, non sembrano necessari altri 
interventi regolamentari per questo tipo di spedizioni. 
17 
64. Le spedizioni di rifiuti destinati al recupero, come già indicato, sono in forte misura 
soggette ai principi del mercato interno. In talune circostanze specifiche, gli Stati 
membri possono opporsi a queste spedizioni. Non è possibile giustificare il rifiuto 
ad autorizzare spedizioni per il recupero in nome della sicurezza 
dell'approvvigionamento di rifiuti agli impianti nazionali. Comunque, deve essere 
anche garantita la gestione corretta dai punto di vista ambientale dei rifiuti destinati 
al recupero. A tal fine, è essenziale che le norme per il trattamento dei rifiuti si 
basino sugli stessi standard rigorosi in tutta la Comunità. Bisogna quindi garantire 
una uniformità di condizioni per le operazioni di recupero, al fine di impedire la 
spedizione di rifiuti verso regioni della Comunità dove norme ambientali meno 
severe permettono costi di trattamento minori. Di conseguenza, la Commissione 
ritiene opportuno aumentare gli sforzi nel settore del ravvicinamento delle norme 
ambientali al fine di fissare, dove possibile, standard ambientali comuni per le 
operazioni di recupero. Secondo la Commissione, queste regole sono un'ottima 
soluzione per conciliare la dimensione ambientale e la libera circolazione delle 
merci. 
65. In tale contesto, la Commissione osserva che nella Comunità si dibatte attualmente 
sul fatto se i rifiuti destinati all'incenerimento con recupero di energia debbano 
seguire i principi della libera circolazione, oppure se gli Stati membri possano essere 
autorizzati a vietare in genere la spedizione di rifiuti per tali scopi. Si noti, tuttavia, 
che ulteriori restrizioni alla circolazione dei rifiuti destinati al recupero potrebbero 
richiedere la modifica dell'attuale legislazione comunitaria. Si dovrà inoltre vigilare 
affinché le disposizioni sulle spedizioni di rifiuti siano applicate correttamente in 
modo da ridurre le spedizioni clandestine e le attività criminali ad esse connesse, 
soprattutto per quanto riguarda le spedizioni da un paese all'altro. 
66. La CE ha già vietato le esportazioni di tutti i rifiuti per lo smaltimento in altri paesi, 
ad eccezione degli Stati EFTA che ne hanno autorizzato specificamente per iscritto 
l'importazione. Le esportazioni di rifiuti pericolosi a fini di recupero verso paesi non 
OCSE saranno gradualmente soppresse entro il 1998, a seguito di una decisione 
presa nel 1995 nel contesto della terza conferenza delle parti contraenti della 
Convenzione di Basilea sui movimenti di rifiuti pericolosi. 
67. Diversi paesi terzi hanno obiettato che questa decisione può avere ripercussioni 
economiche e sugli scambi e per questo motivo, soprattutto per evitare confusioni 
tra gli esportatori e gli importatori circa i rifiuti effettivamente contemplati dal 
divieto di esportazione, la Convenzione di Basilea ha adottato per il 1997 elenchi di 
rifiuti pericolosi ed elenchi di rifiuti cui non si applica la Convenzione. 
68. Resta da vedere in che misura elenchi di questo tipo possono offrire il giusto 
equilibrio tra i rifiuti che possono essere spediti sotto controllo e i rifiuti pericolosi 
che non potranno più essere spediti da paesi industrializzati verso paesi non 
industrializzati. È nell'interesse della Comunità evitare eccessivi ostacoli al 
commercio di rifiuti ricuperabili ed occorre, in particolare, evitare che siano 
esportati sotto la copertura di "spedizioni per recupero", rifiuti pericolosi il cui 
trattamento supera la capacità dei paesi non OCSE. 
18 
4. STRUMENTI 
4.1 STRUMENTI REGOLATORI 
69. Secondo la teraiinologia delia Corte di giustizia, i rifiuti sono dei "prodotti" che 
presentano determinate caratteristiche specifiche. È difficile concepire un mercato 
interno di merci/prodotti che possono circolare liberamente nella CE, senza 
normative comunitarie applicabili a questi prodotti al termine della loro durata di vita 
utile. Restano quindi necessarie delle regole sui rifiuti, applicabili in tutta la 
Comunità. Tali regole dovrebbero tenere conto dello sviluppo economico e sociale 
delia Comunità nel suo insieme, come pure di uno sviluppo equilibrato delle sue 
regioni. Dato che gli Stati membri sono a loro volta tenuti a proteggere l'ambiente, 
bisognerà vigilare affinché le regole sui rifiuti a livello comunitario rispettino il 
principio di sussidiarietà e garantiscano al tempo stesso un elevato livello di 
protezione ambientale in tutta la Comunità. È anche importante un'applicazione 
armonizzata delle regole comunitarie per facilitare gli scambi di rifiuti ricuperabili. 
Ciò incoraggerà un'industria europea del riciclo concorrenziale, in grado di mettere 
gradualmente a punto migliori tecnologie. 
70. La Comunità e gli Stati membri dovranno stabilire obiettivi di riduzione o di 
recupero dei rifiuti. Gli obiettivi traducono i principi chiave della politica sui rifiuti 
in obblighi quantificabili e consentono di conseguire un obiettivo specifico, ad 
esempio il recupero o il riciclo entro un periodo predeterminato. Essi non 
costituiscono un fine in sé stesso, bensì fanno parte di un quadro più generale e 
inviano segnali precisi e affidabili alle amministrazioni e agli operatori economici che 
possono così impostare la loro politica nell'ottica di raggiungere questi obiettivi. Le 
decisioni sulla fissazione di obiettivi sono di natura essenzialmente politica e devono 
basarsi su dati di carattere ambientale ed economico affidabili e aggiornati. Queste 
decisioni dovrebbero essere periodicamente rivedute ai fini di un adeguamento 
costante delie politiche sui rifiuti. Per questo motivo, la direttiva del Consiglio 
94/62/CE, che per la prima volta stabilisce a livello comunitario obiettivi per il 
recupero dei rifiuti di imballaggio, prevede un meccanismo di revisione entro cinque 
anni. 
71. Finora, la maggior parte degli strumenti comunitari e nazionali per influenzare il 
comportamento in materia di rifiuti, si limitava a misure regolamentari. A livello 
comunitario, esiste soltanto una raccomandazione sui rifiuti (raccomandazione del 
Consiglio del 3 dicembre 1981 concernente il riutilizzo della carta straccia e 
l'impiego di carta riciclata) che fa appello all'azione volontaria. Purtroppo, questa 
raccomandazione è pressoché sconosciuta, praticamente non rispettata e priva di un 
impatto effettivo sugli operatori economici o sui consumatori. 
72. Recentemente ha suscitato interesse la possibilità di accordi tra le autorità pubbliche 
e gli operatori economici per conseguire obiettivi ambientali. Questa possibilità deve 
essere esplorata anche con riferimento al settore dei rifiuti. Gli accordi possono 
essere considerati uno strumento per attuare determinati obiettivi stabiliti dalla 
legislazione comunitaria, oppure come programmi adottati su scala comunitaria per 
conseguire determinati obiettivi. Bisognerà prestare particolare attenzione alle 
condizioni che garantiscono una partecipazione sufficiente in tutta la Comunità per 
evitare abusi e speculazioni e garantire un controllo ed una verifica indipendenti. 
19 
73. La Commissione è interessata al potenziale che rappresenta la conclusione di accordi 
nel settore dei rifiuti, a condizione che gli accordi siano abbinati a clausole di 
salvaguardia sufficienti a garantire il conseguimento di risultati concreti. Questi 
accordi possono presentare dei vantaggi rispetto alle forme tradizionali di 
regolamentazione, quali una maggiore partecipazione ed integrazione degli operatori 
economici all'elaborazione dell'accordo, una maggiore accettabilità degli obiettivi 
stabiliti, mezzi più flessibili per garantire l'osservanza e quindi, in ultima analisi, 
risultati più validi e rapidi per una migliore protezione dell'ambiente. 
Prossimamente, la Commissione indirizzerà, a tale riguardo, una comunicazione al 
Parlamento e al Consiglio. 
4.2 STRUMENTI ECONOMICI 
74. Il Quinto programma di azione a favore dell'ambiente promuove il ricorso a 
strumenti economici nella politica ambientale. Nel settore dei rifiuti, gli strumenti 
economici consentono di rispecchiare nei prezzi del mercato la penuria di risorse 
naturali e i costi esterni legati alla produzione e alla gestione dei rifiuti. Dato che gli 
operatori economici prendono decisioni sulla base di considerazioni economiche, una 
politica di questo tipo può indurre i produttori e i consumatori ad adottare un 
comportamento più rispettoso nei riguardi dell'ambiente. 
75. Gli strumenti economici possono assumere varie forme: misure fiscali, incentivi 
finanziari o sistemi di restituzione e possono contribuire notevolmente a realizzare 
i vari obiettivi della strategia sui rifiuti. Questi strumenti possono essere usati per 
incoraggiare gli sforzi di prevenzione oppure per scoraggiare i tipi di smaltimento 
meno auspicabili, colmare il divario di prezzo tra il recupero e lo smaltimento, 
nonché evitare che le conseguenze negative di un trattamento e di tipi di smaltimento 
negativi per l'ambiente siano a carico della società nel suo insieme, in contraddizione 
del principio "chi inquina paga". 
76. Nel settore dei rifiuti, le direttive comunitarie hanno preconizzato il ricorso a 
strumenti economici soltanto in casi eccezionali e in termini generali. L'esperienza 
nazionale però insegna che essi possono essere utili per influenzare il comportamento 
degli operatori economici e dei consumatori; ad esempio, le politiche a favore di 
sistemi di restituzione contribuiscono a garantire che i prodotti, alla fine della loro 
durata di vita utile, siano effettivamente restituiti e convogliati in un opportuno 
impianto di recupero, trattamento o smaltimento finale. La Commissione si adopererà 
per promuovere il ricorso agli strumenti economici nel settore dei rifiuti, anche se, 
chiaramente, molti strumenti economici - soprattutto tariffe e tasse, incentivi o 
disincentivi fiscali o finanziamenti statali - saranno applicati innanzitutto a livello 
degli Stati membri. 
77. Chiaramente, però, il ricorso a questi strumenti a livello nazionale può avere un 
impatto sul mercato interno, in quanto le misure economiche possono incidere sulle 
transazioni commerciali, alla stregua delle misure tecniche. Fintanto che non sarà 
generalmente accettata la necessità di azioni concertate a livello comunitario, gli 
orientamenti comuni potrebbero rappresentare uno strumento efficace per garantire 
l'utilizzo coerente di tali mezzi da parte degli Stati membri, tutelando al contempo 
il funzionamento del mercato interno ed evitando distorsioni della concorrenza. 
20 
78. I finanziamenti comunitari a favore delle misure per l'ambiente - sotto forma di 
assistenza dei fondi strutturali, del fondo di coesione o del fondo per l'ambiente 
LIFE - rappresentano un complemento finanziario relativamente ridotto rispetto ai 
finanziamenti statali a favore del settore. È opportuno adoperarsi maggiormente per 
promuovere le tecnologie pulite per i prodotti, le possibilità di riciclo per i vari tipi 
di rifiuti, metodi di risanamento per i siti contaminati e altri progetti dimostrativi o 
pilota. Il successo di questi sforzi dipende però anche dal sostegno degli operatori 
economici che sono invitati ad apportare un ulteriore contributo ad una politica 
moderna di gestione dei rifiuti. 
79. Nel 1983, la Commissione ha proposto l'adozione di regole comunitarie in materia 
di responsabilità per i danni causati dai rifiuti. Il Consiglio non ha raggiunto un 
accordo sulla proposta ed ha dichiarato che avrebbe deciso su un sistema di 
responsabilità per i rifiuti, sulla base di una nuova proposta della Commissione, 
entro la fine del 1987. La proposta è stata presentata nel 1989, ma non è stata mai 
praticamente discussa al Consiglio. Nel 1993, la Commissione ha presentato un 
Libro verde sulla responsabilità ambientale, non più limitato soltanto ai danni 
prodotti dai rifiuti, ma comprendente tutti i settori dell'ambiente. Alla luce di questa 
impostazione più globale, la Commissione non intende per il momento continuare il 
suo operato soltanto nel settore dei rifiuti, anche se resta convinta che le disposizioni 
in materia di responsabilità siano estremamente importanti ai fini di una protezione 
efficace dell'ambiente. 
4.3 STATISTICHE SUI RIFIUTI 
80. Le statistiche sui rifiuti sono un importante strumento di gestione. L'esistenza di dati 
affidabili consente di formulare obiettivi realistici e di valutare la situazione attuale, 
soprattutto con riferimento al conseguimento degli obiettivi. 
81. Attualmente, solo una serie limitata di statistiche sui rifiuti è notificata su base 
volontaria all'Istituto statistico delle Comunità europee (Eurostat) attraverso il 
questionario comune Eurostat-OCSE che è inviato agli Stati membri ogni due anni 
(1990, 1992, 1994, 1996 ....). In risposta all'ultimo questionario i cui dati sono già 
stati elaborati (1994), gli Stati membri sono stati in grado di fornire dati fino al 
1992, 1993 o 1994. I dati nazionali si basano su una combinazione di rilevamenti 
periodici, rilevamenti ad hoc e dati amministrativi legati alle normative sui rifiuti. 
Questi dati non sono armonizzati tra gli Stati membri ed esistono notevoli differenze 
tra i paesi a livello di copertura, livello di approfondimento, e precisione. 
21 
82. Per quanto riguarda i dati disponibili più recenti (1990), la situazione è la seguente, 
sono disponibili dati su tutti i 15 Stati membri soltanto per i rifiuti dell'industria 
manifatturiera e quelli urbani. I dati sui rifiuti agricoli vanno esclusi, in quanto basati 
su definizioni discordanti. Per questi motivi, non è possibile aggiungere queste cifre 
al totale di tutti i rifiuti prodotti nei quindici Stati membri dell'Unione. In ordine 
decrescente, nel 1990, i seguenti settori hanno contribuito al totale dei rifiuti (in 
milioni di tonnellate): 352 rifiuti di miniere e cave, 336 rifiuti industriali, 132 rifiuti 
urbani, 57 rifiuti della produzione di energia, 33 da altri settori economici e 22 
rifiuti pericolosi di tutti i settori. La suddivisione in smaltimento e recupero indica 
che, nel 1990, il 68% dei rifiuti urbani è stato interrato, il 18% incenerito, il 5% 
compostato e soltanto il 2% riciclato. I rifiuti pericolosi rappresentano il 2,4% del 
totale dei rifiuti. Il 10% dei rifiuti pericolosi sono classificati come oli usati, il 7% 
come rifiuti ospedalieri e farmaceutici, il 4% come solventi organici ed un altro 4% 
come resine e lattice. Il resto dei rifiuti pericolosi è prodotto da fonti diverse. 
83. I problemi più gravi per quanto riguarda le statistiche sono: in primo luogo, la non 
armonizzazione del loro campo di applicazione e, in secondo luogo, le differenti 
definizioni dei sistemi di classificazione usati negli Stati membri. Alla fine del 1993 
e alla fine del 1994, sono stati adottati rispettivamente il catalogo europeo dei rifiuti 
ed un elenco comunitario dei rifiuti pericolosi. Inoltre, dal 1990, la Commissione ha 
realizzato vari studi nell'ottica di elaborare un sistema comunitario di statistiche 
periodiche ed armonizzate sui rifiuti. La Commissione esaminerà gli strumenti più 
idonei da utilizzare onde stabilire un flusso regolare di dati sulla produzione e lo 
smaltimento dei rifiuti da parte delle imprese e dei nuclei familiari. Il conseguente 
sistema dovrebbe fornire statistiche comparabili di qualità accettabile, a costi non 
superiori rispetto all'attuale serie di statistiche nazionali non coordinate sui rifiuti. 
L'Eurostat, insieme all'Agenzia europea dell'ambiente, continuerà ad elaborare un 
sistema di statistiche sui rifiuti che fornisca le informazioni necessarie per le 
decisioni politiche, sulla base di costi pubblici e privati il più possibile contenuti. È 
indispensabile al riguardo un'attiva cooperazione degli Stati membri. 
4.4 ALTRI STRUMENTI DI GESTIONE 
4.4.1 Attuazione, esecuzione e controllo delle disposizioni esistenti 
84. Negli ultimi vent'anni sono state elaborate varie disposizioni comunitarie sui rifiuti. 
Nei prossimi anni si dovrà garantire che le disposizioni vigenti siano effettivamente 
e completamente applicate senza che esse creino discrepanze con le disposizioni della 
normativa comunitaria sui rifiuti, né con altre normative comunitarie. Nulla infatti 
è più negativo per la credibilità di una politica sui rifiuti, dell'adozione di regole che 
non sono poi rispettate. La Commissione si adopererà pertanto affinché vi sia una 
sufficiente trasparenza in materia di osservanza delle disposizioni. 
22 
85. A tal fine, saranno pubblicate relazioni sull'attuazione delle varie direttive sui rifiuti. 
Queste relazioni avrebbero dovuto essere pubblicate periodicamente dal 1978, ma 
non è mai stata pubblicata una relazione concernente una direttiva specifica. La 
Commissione ovvierà a questa situazione e pubblicherà relazioni, sollecitando gli 
Stati membri a comunicare le informazioni necessarie sulla loro situazione nazionale. 
La concentrazione di definizioni ed elenchi di rifiuti, armonizzati e regolarmente 
aggiornati, nonché la disponibilità di dati utili ed affidabili su tutti gli aspetti della 
gestione dei rifiuti contribuiranno a rendere più trasparenti la politica e la 
legislazione sui rifiuti. 
86 Le varie misure di gestione dei rifiuti adottate a livello comunitario devono essere 
attuate dagli Stati membri. La Commissione deve garantire l'applicazione delle 
disposizioni comunitarie e accertarsi inoltre che le politiche nazionali di gestione dei 
rifiuti non creino conflittualità con gli obiettivi generali della Comunità, quali il 
funzionamento del mercato interno nel settore dei beni e dei servizi o un sistema di 
concorrenza privo di distorsioni. I principali strumenti cui la Commissione può 
ricorrere in questo contesto sono il controllo dell'osservanza delle disposizioni 
comunitarie esistenti da parte dei comitati e la pubblicazione periodica di relazioni 
sull'attuazione della legislazione in vigore. 
4.4.2 Piani di gestione 
87. Dal 1975, le direttive CE impongono agli Stati membri di elaborare piani di gestione 
dei rifiuti. In passato, gli Stati membri erano riluttanti a rispettare questo obbligo e 
ancora oggi è piuttosto eccezionale che uno Stato membro si sia dotato di piani di 
gestione aggiornati per tutto il suo territorio. Gli eventuali piani elaborati assumono 
talvolta la forma di documenti di politica generale che definiscono una politica sui 
rifiuti, oppure piani operativi che trattano dettagli. La Commissione intensificherà 
i suoi sforzi affinché tutti gli Stati membri elaborino questi piani di gestione, i quali 
dovranno contenere tutti gli elementi richiesti dalle disposizioni comunitarie e 
dovranno essere utilizzati e periodicamente aggiornati. Ove necessario, la 
Commissione prenderà delle iniziative per sviluppare questi piani in uno strumento 
di gestione, onde conseguire gli obiettivi della politica sui rifiuti. Per quanto riguarda 
l'Europa centrale e orientale, il programma Phare della Commissione aiuta diversi 
paesi candidati a far parte dell'Unione europea a definire strategie di gestione dei 
rifiuti. Tali sforzi verranno ancora intensificati e, se del caso, estesi ad altri paesi 
candidati. 
4.4.3 Comitati 
88. La politica comunitaria sui rifiuti non comprende soltanto strumenti legislativi, quali 
regolamenti e direttive. Poiché questa politica comporta un periodico controllo degli 
sviluppi giuridici, economici e politici all'interno e - sempre di più - all'esterno della 
Comunità, sono stati istituiti a livello comunitario diversi comitati per promuovere 
una gestione integrata dei rifiuti nella Comunità. La divisione teorica del lavoro tra 
i vari comitati è chiara: alcuni comitati hanno il compito di adeguare la legislazione 
sui rifiuti in funzione degli sviluppi tecnici e scientifici, il comitato sulla gestione dei 
rifiuti consiglia la Commissione su questioni di politica o gestione dei rifiuti, e i 
comitati dell'industria e delle ONG fungono da collegamento con gli operatori 
economici e le organizzazioni ambientali. 
23 
89. In pratica, la rappresentatività di questi comitati potrebbe essere nettamente 
migliorata. Sembra che la necessità di concepire, elaborare ed attuare una politica 
integrata di gestione dei rifiuti a livello comunitario avente l'obiettivo di realizzare 
un elevato livello di protezione ambientale nell'ambito del mercato interno, non sia 
stata recepita dappertutto. Ciò provoca carenze di comunicazione che 
successivamente rendono più difficile raggiungere soluzioni su scala comunitaria. 
90. La Commissione, convinta della necessità e della possibilità di ottimizzare la 
comunicazione tra i diversi comitati, cercherà di migliorarne l'impatto e le 
prestazioni. 
4.4.4 Analisi del ciclo di vita, ecobilanci 
91. La gerarchia delle priorità nel settore della gestione dei rifiuti - prevenzione, 
recupero, smaltimento finale - è in genere accettata. In tale contesto, può essere 
opportuno valutare l'impatto ambientale di un prodotto durante il suo intero ciclo di 
vita, onde individuare la soluzione di gestione migliore per l'ambiente in 
un'impostazione "dalla culla alla tomba". In questo sistema integrato, le fasi di 
progettazione e produzione sono centrali in quanto determinano l'impatto generale 
di un prodotto o di un'attività sull'ambiente. 
92. Gli ecobilanci della gestione dei rifiuti, abbinati all'analisi del ciclo di vita di un 
prodotto, sono molto utili per valutare e studiare alternative gestionali e possono 
contribuire notevolmente a ridurre l'impatto sull'ambiente dei prodotti e dei loro 
rifiuti. 
93. La direttiva del Consiglio 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio 
comprende un considerando sulla necessità di portare a termine il più presto possibile 
valutazioni del ciclo di vita per valutare meglio la gerarchia tra imballaggi 
riutilizzabili, riciclabili e ricuperabili. La direttiva stabilisce che il Parlamento 
europeo e il Consiglio esaminino i risultati della ricerca scientifica e delle tecniche 
di valutazione, come gli ecobilanci. Questi strumenti di valutazione sono anche 
considerati un elemento centrale per trattare i flussi di rifiuti prioritari. 
94 Questi strumenti, infine, possono contribuire a migliorare l'attuazione delle priorità 
gestionali. Il potenziale di queste tecniche di valutazione deve ancora essere 
sviluppato, ma è particolarmente promettente. La Commissione promuoverà il loro 
sviluppo e verificherà che essi siano applicati in maniera imparziale. 
24 
5. SOGGETTI 
95. Il Quinto programma di azione a favore dell'ambiente riconosce la necessità della 
partecipazione attiva di tutti gli operatori economici interessati allo sviluppo 
sostenibile. Gli obiettivi sopra menzionati non potrebbero infatti essere raggiunti 
senza la cooperazione dei poteri pubblici, delle imprese pubbliche e private, delle 
organizzazioni ambientali e, soprattutto, delle persone, come cittadini e consumatori. 
96. Con la presente comunicazione, la Commissione rivolge un appello a tutte le autorità 
comunitarie, nazionali, regionali e locali affinché attestino la loro volontà politica e 
forniscano adeguate risorse per realizzare una politica valida in materia di gestione 
dei rifiuti. Anche gli organismi locali e regionali che si occupano di ambiente e di 
energia possono svolgere un ruolo importante in tale ambito. È fondamentale che i 
piani di gestione dei rifiuti siano stabiliti e applicati con efficacia. 
97. L'industria, considerato il suo ruolo chiave per la gestione dei rifiuti dovrebbe, 
insieme a tutti gli altri operatori interessati, assumere pienamente le sue 
responsabilità per quanto riguarda la riduzione e il recupero dei rifiuti 
concentrandosi, tra l'altro, sullo sviluppo di tecnologie e prodotti puliti e 
partecipando attivamente alla gestione dei rifiuti. È doveroso riconoscere che le 
piccole e medie imprese, tanto produttrici quanto operatrici economiche nel settore 
della distribuzione e del commercio al dettaglio, possono contribuire efficacemente 
al perseguimento degli obiettivi in materia di gestione dei rifiuti, a patto che ricevano 
un'adeguata assistenza e non vengano oberate da troppi vincoli amministrativi. 
98. I rifiuti concernono tutti i cittadini, sempre più consapevoli della dimensione 
ambientale della società moderna. I cittadini contribuiscono notevolmente al successo 
dei programmi di riciclo e di reimpiego, soprattutto con la cernita dei rifiuti alla 
fonte e assumendo così la loro parte di responsabilità nella gestione dei rifiuti. Essi 
devono pertanto essere correttamente ed ampiamente informati dagli operatori 
economici e dai pubblici poteri. 
25 
6. CONCLUSIONI 
99. La politica di gestione dei rifiuti è uno dei principali settori identificati dal Quinto 
programma d'azione a favore dell'ambiente, il cui obiettivo principale è lo sviluppo 
sostenibile. La strategia comunitaria in materia di gestione dei rifiuti stabilisce gli 
orientamenti della politica della Comunità in tale settore, ovvero priorità alla 
prevenzione, promozione del recupero, riduzione al minimo dello smaltimento finale, 
e regolamentazione delle spedizioni di rifiuti. Le future azioni della Comunità 
dovranno concentrarsi sull'idonea attuazione e il rispetto della legislazione esistente, 
sulla promozione e l'utilizzo di un'ampia gamma di strumenti non legislativi, e 
l'esplorazione di altri campi d'azione quali la promozione di mercati per prodotti 
riciclati, la riduzione al minimo e la prevenzione di specifici flussi di rifiuti, ecc. 
100. I principi e gli orientamenti sopra illustrati intendono essere la base per future 
azioni comunitarie nel settore dei rifiuti e per la definizione di strategie corrette dal 
punto di vista ambientale in tutta l'Unione europea. La loro effettiva attuazione 
richiederà il pieno sostegno e coinvolgimento di tutte le parti interessate. 
26 
PROGETTO 
RISOLUZIONE DEL CONSIGLIO 
sulla politica in materia di rifiuti 
27 
RISOLUZIONE DEL CONSIGLIO 
del 
sulla politica in materia di rifiuti 
(../C ../..) 
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, 
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, 
vista la risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, 
riuniti in sede di Consiglio, del 1° febbraio 1993, su un programma comunitario di 
politica e d'azione a favore dell'ambiente (Quinto programma di azione per l'ambiente)1, 
vista la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo su una 
strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti del IB settembre 19892 e il riesame di 
questa strategia del 3, 
vista la risoluzione del Consiglio del 7 maggio 1990, sulla politica in materia di rifiuti4 
e le relative risoluzioni del Parlamento europeo del 19 febbraio 1991 e del 22 aprile 
19945, 
considerata la legislazione comunitaria vigente nel settore della gestione dei rifiuti, in 
particolare la direttiva del Consiglio 75/442/CEE, relativa ai rifiuti6, quale modificata dalla 
direttiva 91/156/CEE7, la direttiva del Consiglio del 91/689/CEE, del 12 dicembre 1991, 
relativa ai rifiuti pericolosi8, il regolamento (CEE) n. 259/93 del Consiglio, del 1° 
febbraio 1993, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno 
della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio9, e la decisione del 
Consiglio del 1° febbraio 1993 relativa alla conclusione, in nome della Comunità, della 
Convenzione sul controllo delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi e il loro 
smaltimento (Convenzione di Basilea)10, 
8 
9 
10 GUC138del 17.5.1993, pag. 1. 
SEC(89) 934 def. del 18.9.1989. 
COM(96)... def.del.. .. 1996. 
GU C 122 del 18.5.1990, pag. 2. 
GU C 72 del 18.3.1991, pag. 34 e GU C 128 del 9.5.1994, pag. 471. 
GU L 194 del 25.7.1975, pag. 39. 
GU L 78 del 26.3.1991, pag. 32. 
GU L 377 del 31.12.1991, pag. 20. 
GUL 30 del 6.2.1993, pag. 1. 
GUL39del 16.2.1993, pag. 1. 
28 
vista la relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla politica 
di jgPittJUMt* ttei rifiuti ftelr* tiOVPtfltw» )Q0S,,i 
considerando che la Comunità deve mirare a stabilire una politica di gestione dei rifiuti 
coerente e generalmente accettata, razionale sotto il profilo ecologico e economicamente 
redditizia, nella prospettiva della promozione dello sviluppo sostenibile; che questa 
politica deve essere basata su una terminologia armonizzata circa le definizioni e la 
classificazione dei rifiuti nonché sui principi comuni che assegnano la priorità alla 
prevenzione, alla promozione del recupero, allo smaltimento dei rifiuti in condizioni 
sicure per l'ambiente e al controllo e alla riduzione al minimo delle spedizioni di rifiuti; 
considerando che questa politica deve fornire un elevato livello di protezione 
dell'ambiente in tutta l'Unione europea e consentire il funzionamento del mercato interno, 
se del caso nei confronti delle transazioni transfrontaliere di rifiuti; che questo duplice 
obiettivo non può essere conseguito senza un'adeguata attuazione dei principi di 
prossimità e di autosufficienza; che tali principi presuppongono che i rifiuti destinati allo 
smaltimento devono essere smaltiti in uno degli impianti di smaltimento più vicini, e che 
i rifiuti prodotti all'interno della Comunità non devono essere smaltiti altrove; che occorre 
realizzare un'adeguata rete integrata su scala comunitaria di impianti di smaltimento e di 
trattamento; 
considerando che devono essere usati razionalmente a livello locale, regionale, nazionale 
e comunitario vari strumenti legislativi, economici e gestionali per risolvere la 
problematica dei rifiuti; che un'attenzione particolare va conferita all'attuazione e alla 
concreta applicazione della legislazione in vigore, all'adozione e all'opportuna 
realizzazione di piani di gestione dei rifiuti e all'elaborazione di statistiche comunitarie 
sui rifiuti; 
1. accoglie favorevolmente e sostiene la comunicazione della Commissione sul riesame 
della strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti e la considera un valido 
orientamento per le azioni da intraprendere nei prossimi anni in tutta l'Unione 
europea nel settore dei rifiuti; 
2. considera che, dopo l'adozione della prima strategia comunitaria in materia di 
gestione dei rifiuti nel settembre 1989, sono avvenuti in questo settore progressi a 
livello istituzionale, legislativo, economico e tecnico che hanno influenzato le 
amministrazioni nazionali e della Comunità nonché gli operatori economici e i 
consumatori; 
3. riconosce che, malgrado i considerevoli sforzi degli ultimi anni, la produzione dei 
rifiuti ha continuato in media ad aumentare; 
4. prende atto delle crescenti preoccupazioni dei cittadini e le condivide circa i problemi 
legati ai rifiuti nell'Unione europea; 
COM(95) 522 def. dell'8.11.1995. 
29 
5. sottolinea l'importante funzione delle statistiche per individuare i problemi legati ai 
rifiuti, valutare priorità di gestione e formulare e conseguire obiettivi realistici nel 
quadro di politiche di gestione dei rifiuti; 
deplora che non siano stati finora elaborati dati su base regolare e armonizzata, sui 
rifiuti a livello comunitario; 
esorta la Commissione ad introdurre, in collaborazione con l'Agenzia europea 
dell'ambiente e gli Stati membri, un sistema affidabile su scala comunitaria di 
raccolta di dati sui rifiuti che dovrebbe essere basato su una terminologia, definizioni 
e classificazioni comuni, nonché su una metodologia armonizzata, prendendo in 
considerazione le preoccupazioni e le specifiche difficoltà che le piccole e medie 
imprese potrebbero incontrare a riguardo; 
6. considera che qualsiasi strategia per la gestione dei rifiuti dovrebbe essere guidata 
dalla considerazione della migliore soluzione dal punto di vista ambientale che tenga 
conto dei potenziali costi e benefici nei confronti dell'ambiente nel caso di azione o 
di inazione; 
considera che si debba tenere pienamente conto delle soluzioni in materia di gestione 
dei rifiuti già nella fase di progettazione di un prodotto; 
ritiene che, fatto salvo il principio "chi inquina paga" da applicare pienamente, il 
fabbricante di un prodotto abbia responsabilità specifiche nella catena di gestione dei 
rifiuti; 
invita la Commissione a presentare al Consiglio proposte onde tradurre queste 
responsabilità in azioni pratiche; 
7. ribadisce la propria convinzione secondo cui la prevenzione dei rifiuti debba figurare 
come priorità assoluta in qualsiasi politica razionale sui rifiuti, per quanto riguarda 
sia la produzione dei rifiuti che, se del caso, il loro carattere pericoloso; 
considera che si debbano aumentare gli sforzi al riguardo; 
invita gli Stati membri e gli operatori economici a stabilire obiettivi quantitativi per 
la prevenzione dei rifiuti e a perseguire questa finalità, in particolare promuovendo 
le tecnologie pulite e i prodotti che possono essere recuperati, migliorando la 
dimensione ambientale delle norme tecniche, riducendo la presenza di sostanze 
pericolose nei prodotti, ricorrendo a strumenti economici e a sistemi di audit 
ambientale e promuovendo, grazie all'informazione e alla sensibilizzazione dei 
consumatori, nuove abitudini di consumo; 
8. insiste sulla necessità di promuovere il recupero dei rifiuti onde ridurne il quantitativo 
e risparmiare risorse naturali, in particolare mediante reimpiego, riciclo, compostaggio 
e recupero dell'energia dai rifiuti; 
ritiene che attualmente e in attesa di progressi scientifici e tecnici nonché di un 
ulteriore sviluppo delle analisi del ciclo di vita, nelle operazioni di recupero, siano in 
generale da preferire in termini di impatto ambientale il reimpiego e il recupero di 
materiali, ove ecologicamente accettabili, rispetto ad altre forme di recupero e di 
smaltimento; 
30 
chiede alla Commissione di promuovere l'elaborazione di una metodologia 
comunitaria scientificamente valida per l'analisi dei cicli di vita e in materia di 
ecobilanci al fine di migliorare l'identificazione di future priorità di gestione dei 
rifiuti; 
chiede agli Stati membri di promuovere sistemi di restituzione, raccolta e recupero; 
chiede alla Commissione e agli Stati membri di intraprendere azioni concrete onde 
promuovere mercati per i prodotti riciclati che siano conformi ai requisiti comunitari, 
soprattutto in materia di sicurezza, salute e protezione ambientale; 
9. sottolinea la necessità di norme comunitarie per le operazioni di trattamento dei 
rifiuti, in particolare le operazioni di recupero dell'energia, onde predisporre una 
piattaforma operativa ed omogenea nel settore dei rifiuti e garantire così un elevato 
livello di protezione dell'ambiente in tutta la Comunità, rispettando al contempo le 
regole del mercato intemo per i rifiuti destinati al recupero, e al riguardo 
identifica l'importanza di norme concernenti l'impiego di rifiuti, in particolare come 
combustibile o altra fonte di energia; 
è del parere che, nell'ambito di materiali e di procedure comparabili, le norme sulle 
emissioni dovute all'incenerimento dei rifiuti debbano essere le stesse, a prescindere 
che i rifiuti siano inceneriti in impianti di incenerimento o in altri impianti; 
10. richiama l'attenzione sulla necessità di ridurre al minimo lo smaltimento dei rifiuti 
e di stabilire pertanto un'opportuna rete integrata di impianti di smaltimento, come 
previsto dalla direttiva 91/156/CEE relativa ai rifiuti; 
conclude che le norme comunitarie relative alle emissioni nell'aria, nell'acqua e nel 
terreno provenienti da impianti di incenerimento devono essere rispettate 
rigorosamente; che, per quanto riguarda gli impianti di incenerimento esistenti, si 
devono prevedere particolari misure di controllo; che la popolazione interessata deve 
essere debitamente informata; che, ove possibile, si devono evitare le operazioni di 
incenerimento che non comprendono il recupero di energia, 
IL considera che in futuro nella Comunità debbano essere espletate unicamente 
operazioni di discarica in maniera sicura e controllata, rispettando i requisiti della 
prossima direttiva sulle discariche; 
chiede agli Stati membri di adottare le misure necessarie per garantire il corretto 
risanamento delle vecchie discariche e dei siti contaminati; 
12. prende nota delle conclusioni cui sono giunti i vari gruppi di progetto nel quadro del 
programma sui flussi di rifiuti prioritari avviato dalla Commissione sui veicoli alla 
fine del loro ciclo di vita, i pneumatici usati, i rifiuti sanitari, i rifiuti della 
demolizione e della costruzione nonché i rifiuti delle apparecchiature elettriche ed 
elettroniche, e a tale proposito 
invita la Commissione a presentare il più presto possibile proposte onde dare un 
opportuno seguito a tali progetti; 
31 
invita la Commissione ad esaminare ulteriormente se e come altri flussi di rifiuti, 
quali i metalli pesanti, la plastica, i tessili o i rifiuti di navi, debbano essere trattati 
a livello comunitario; 
13. ritiene che il regolamento (CEE) n. 259/93, del Consiglio, sia un importante 
strumento giuridico per controllare e ridurre al minimo le spedizioni di rifiuti; 
invita gli Stati membri ad accrescere e migliorare la cooperazione, soprattutto in 
materia di spedizioni clandestine e nella lotta contro i crimini ambientali; 
ribadisce l'impegno assunto nell'ambito della Convenzione di Basilea di vietare, oltre 
al divieto già in vigore delle spedizioni di rifiuti pericolosi per lo smaltimento finale, 
le spedizioni di rifiuti pericolosi destinati al recupero verso paesi in via di sviluppo, 
e pertanto 
invita la Commissione a presentare una proposta per ratificare il pertinente 
emendamento alla Convenzione di Basilea; 
14. invita la Commissione a garantire che la legislazione vigente e futura sia pienamente 
attuata dagli Stati membri e applicata in tutta l'Unione europea; 
15. sottolinea l'importanza di un'adeguata pianificazione della gestione dei rifiuti a tutti 
i competenti livelli; 
esorta gli Stati membri che non lo hanno ancora fatto ad elaborare, comunicare alla 
Commissione e attuare piani di gestione dei rifiuti come previsto dalla direttiva 
91/156/CEE relativa ai rifiuti; 
16. incoraggia gli Stati membri a ricorrere ad un'ampia serie di strumenti, in particolare 
quelli economici, onde conseguire i loro obiettivi in materia di politica sui rifiuti nel 
modo più coerente possibile e nel pieno rispetto delle disposizioni del trattato CE; 
17. riconosce, in linea con il libro bianco della Commissione "Crescita, competitività ed 
occupazione", il potenziale che presentano per la creazione di posti di lavoro la 
protezione dell'ambiente, e in particolare una politica di gestione dei rifiuti coerente 
e razionale e pertanto 
invita gli Stati membri ad orientare le loro politiche di gestione dei rifiuti onde 
attivare queste potenzialità; 
riconosce la necessità di istituire misure di sostegno a favore delle piccole e medie 
imprese al fine di incoraggiare politiche responsabili di gestione dei rifiuti; 
18. invita la Commissione a riferire al Consiglio sui progressi compiuti nei campi 
contemplati nella presente risoluzione al più tardi entro la fine del 2000. 
32 

ISSN 0254-1505 
COM(96) 399 def. 
DOCUMENTI 
IT . 14 
N. di catalogo : CB-CO-96-426-IT-C 
ISBN 92-78-07988-X 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo