COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 10.12.1996 
COM(96) 649 def. 
PROGETTO DI 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
SULL'APPLICAZIONE DELLE REGOLE DI CONCORRENZA 
AGLI ACCORDI IN MATERIA DI ACCESSO 
NEL SETTORE DELLE TELECOMUNICAZIONI 
Quadro normativo, mercati rilevanti e principi 

Avviso della Commissione riguardante un progetto di comunicazione 
sull'applicazione delle regole di concorrenza agli accordi in materia di accesso 
nel settore delle telecomunicazioni 
La Commissione ha approvato un progetto di comunicazione sull'applicazione delle regole di 
concorrenza agli accordi in materia di accesso nel settore delle telecomunicazioni. 
La Commissione intende adottare la comunicazione in questione dopo aver ricevuto i commenti 
dalle parti interessate. 
La Commissione invita pertanto le parti interessate a presentare le eventuali osservazioni in merito 
al progetto di comunicazione pubblicato qui di seguito. 
Le osservazioni devono pervenire alla Commissione entro e non oltre due mesi dalla data di 
pubblicazione del presente progetto di comunicazione a mezzo fax (+32 2 296 98 19) o per posta 
al seguente indirizzo: 
Commissione europea 
Direzione generale Concorrenza (DG IV) 
Direzione C 
Ufficio 3/48 
150 Avenue de Cortenberg / Kortenberglaan 150 
B-1049 Bruxelles 
email: access.notice@dg4.cec.be 
PREFAZIONE 
Nel settore delle telecomunicazioni, gli accordi in materia di accesso rivestono un'importanza 
fondamentale per permettere agli operatori del mercato di beneficiare della liberalizzazione. 
Con la presente comunicazione vengono perseguiti tre scopi principali: 
• fissare principi per l'accesso sulla base del diritto della concorrenza dell'Unione europea, 
come indicato in numerose decisioni della Commissione, al fine di conferire maggiore 
sicurezza al mercato e di creare condizioni di stabilità per gli investimenti e l'iniziativa 
commerciale nei settori delle telecomunicazioni e della multimedialità; 
• definire e chiarire il rapporto tra diritto della concorrenza e legislazione specifica del 
settore nel quadro dell'articolo 100A (in particolare per quanto si riferisce al rapporto 
tra regole di concorrenza e legislazione relativa alla fornitura di una rete aperta); 
• illustrare come le regole di concorrenza saranno applicate in maniera coerente in tutti 
i settori principali coinvolti nella fornitura dei nuovi servizi multimediali, esaminando 
in particolare problemi e possibili soluzioni in materia di accesso nell'ambito di questo 
contesto. 
Il presente progetto di comunicazione viene pubblicato esclusivamente ai fini di una consultazione 
generale. La versione finale della comunicazione sarà adottata solo successivamente 
all'approvazione definitiva della direttiva sull'applicazione dell'ONP all'interconnessione da parte del 
Parlamento e del Consiglio. Tale procedura garantirà piena coerenza tra il regime ONP in materia 
di interconnessione e l'applicazione delle regole di concorrenza definite nel presente progetto di 
comunicazione e consentirà di tener conto della versione finale della direttiva summenzionata al 
fine di assicurare la certezza del contesto di mercato prima della scadenza prevista per la 
liberalizzazione ossia il 1° gennaio 1998. 
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INDICE 
PREFAZIONE i 
Introduzione 1 
PARTE I: QUADRO NORMATIVO 4 
1. Regole di concorrenza e normativa specifica del settore 4 
2. Azione della Commissione riguardo agli accordi di accesso 7 
3. Denunce 8 
3.1 Applicazione delle procedure nazionali e di fornitura di una rete aperta 
(ONP) 9 
3.2 Salvaguardia dei diritti della parte ricorrente 10 
3.3 Provvedimenti provvisori 10 
4. Accertamenti d'ufficio e inchieste per settore economico 11 
5. Ammende 11 
PARTE II: MERCATI RILEVANTI 13 
1. Mercato rilevante del prodotto 13 
1.1 Mercato dei servizi 14 
1.2 Accesso alle infrastrutture 14 
2. Mercato geografico rilevante 15 
PARTE III: PRINCIPI 16 
1. Posizione dominante (Articolo 86) 17 
1.1 Mercato dei servizi 18 
1.2. Accesso alle infrastrutture 18 
1.3 Posizione dominante congiunta 19 
2. Abuso di posizione dominante 21 
2.1 Rifiuto di concedere l'accesso a infrastrutture essenziali e applicazione di 
condizioni sfavorevoli 21 
2.2 Altre forme di abuso 25 
2.3 Abuso di posizione dominante congiunta 28 
3. Accordi di accesso (Articolo 85) 29 
4. Effetti sul commercio tra Stati membri 31 
Conclusioni 32 
Introduzione 
È stato fissato il calendario per la completa liberalizzazione del settore delle 
telecomunicazioni, in base al quale gli Stati membri devono provvedere entr# il 1 ° gennaio 
1998 ad eliminare gli ultimi ostacoli relativi alla fornitura di servizi di telecomunicazioni ai 
consumatori in un contesto concorrenziale1 . Come conseguenza di tale liberalizzazione 
emergerà un secondo gruppo di prodotti o servizi correlati nonché l'esigenza dell'accesso alle 
infrastrutture necessarie alla prestazione di detti servizi. In questo settore l'interconnessione 
alla rete pubblica commutata di telecomunicazioni costituisce un tipico esempio di tale 
accesso. La Commissione ha dichiarato la sua intenzione di definire il trattamento degli 
accordi di accesso nell'ambito delle regole di concorrenza2. La presente comunicazione 
affronta quindi la questione delle modalità di applicazione delle regole e delle procedure in 
materia di concorrenza agli accordi di accesso nel contesto della normativa armonizzata 
comunitaria e nazionale nel settore delle telecomunicazioni. 
Il quadro normativo per la liberalizzazione delle telecomunicazioni è costituito dalle direttive 
in materia di liberalizzazione emanate nel quadro dell'art. 90 del trattato CE e del regime di 
fornitura di una rete aperta (Open Network Provision - ONP) . Detto regime ONP stabilisce 
regole armonizzate per l'accesso e l'interconnessione alle reti di telecomunicazioni e ai servizi 
di telefonia vocale degli organismi di telecomunicazioni. Qualsiasi azione compiuta dalla 
Commissione nell'applicazione delle regole di concorrenza si colloca nel contesto normativo 
stabilito dalla legislazione sulla liberalizzazione e sull'armonizzazione. Sia la legislazione in 
materia di liberalizzazioneJ sia la legislazione in materia di armonizzazione4 sono dirette a 
In conformità delle direttive 96/19/CE e 96/2/CE, taluni Stati membri possono chiedere una 
deroga alla completa liberalizzazione per periodi di tempo limitati. Cfr. decisione della 
Commissione del 27 novembre 1996 relativa alla proroga richiesta dall'Irlanda dei termini 
per l'attuazione delle direttive 90/388/CEE e 96/2/CE della Commissione per quanto riguarda 
la piena concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni: la presente comunicazione 
lascia impregiudicate tali deroghe di cui la Commissione terrà conto in sede di applicazione 
delle regole di concorrenza agli accordi in materia di accesso, oggetto di questa 
comunicazione. 
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, consultazione sul 
Libro Verde sulla liberalizzazione delle infrastrutture di telecomunicazione e delle reti 
televisive via cavo, COM (95) 158 def. del 3 maggio 1995. 
Direttiva 88/301/CEE della Commissione relativa alla concorrenza sui mercati dei terminali 
di telecomunicazioni, GU L 131 del 1988, pag.73; 
direttiva 90/388/CEE della Commissione relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi 
di telecomunicazioni, GU L 192 del 1990, pag.10; 
direttiva 94/46/CE della Commissione che modifica la direttiva 88/301/CEE e la 
direttiva 90/388/CEE in particolare in relazione alle comunicazioni via satellite, 
GU L 268 del 1994, pag.15; 
direttiva 95/51/CE della Commissione che modifica la direttiva 90/388/CEE in 
relazione all'eliminazione delle restrizioni riguardanti l'uso di reti televisive via 
cavo per la fornitura di servizi di telecomunicazioni già liberalizzati, GU L 256 del 
1995, pag.49; 
direttiva 96/2/CE della Commissione che modifica la direttiva 90/388/CEE in relazione 
alle comunicazioni mobili e personali, GU L 20 del 1996 p. 59; 
direttiva 96/19/CE della Commissione che modifica la direttiva 90/388/CEE al fine 
della completa apertura alla concorrenza dei mercati delle telecomunicazioni, GU L 
74 del 1996, pag.13. 
Gli accordi di interconnessione costituiscono la forma più significativa di accordi di 
accesso nel settore delle telecomunicazioni. Le regole relative alla fornitura di una rete 
aperta (ONP) stabiliscono un quadro normativo di base per gli accordi di interconnessione 
e l'applicazione delle regole di concorrenza deve essere considerata in questo contesto: 
direttiva 90/387/CEE del Consiglio sull'istituzione del mercato interno per i servizi 
delle telecomunicazioni mediante la realizzazione della fornitura di una rete aperta 
di telecomunicazioni (Open Network Provision - ONP), GU L 192 del 1990, pag. 1; 
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garantire il raggiungimento degli obiettivi della Comunità, secondo quanto stabilito all'art. 3 
del trattato CE, in particolare mediante l'introduzione di "un regime inteso a garantire che la 
concorrenza non sia falsata nel mercato interno" e "un mercato interno caratterizzato 
dall'eliminazione, fra gli Stati membri, degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle 
persone, dei servizi e dei capitali". 
3. La presente comunicazione è intesa a completare le linee direttrici sull'applicazione delle 
regole di concorrenza della CEE nel settore delle telecomunicazioni pubblicate dalla 
Commissione nella GU C 233 del 1991, pag. 2, nelle quali non sono trattate esplicitamente 
le questioni relative all'accesso. 
4. Nel settore delle telecomunicazioni la legislazione in materia di liberalizzazione e di 
armonizzazione consente alle imprese comunitarie, attraverso procedure semplificate, di 
impegnarsi senza troppe difficoltà in nuove attività all'interno di nuovi mercati, offrendo di 
conseguenza agli utenti i vantaggi apportati da una maggiore concorrenza. Tali vantaggi non 
devono essere messi a repentaglio da pratiche restrittive o da abusi ad opera delle imprese: 
le regole comunitarie in materia di concorrenza sono quindi essenziali per consentire il 
completamento di questa evoluzione. Ai nuovi gestori deve essere garantito, nelle fasi iniziali, 
il diritto di accedere alle reti dei principali organismi di telecomunicazioni (OT). Numerose 
autorità, a livello regionale, nazionale e comunitario, si occupano della regolamentazione di 
questo settore. Perché il processo della concorrenza funzioni in modo adeguato nel mercato 
interno, occorre instaurare un efficace coordinamento tra queste istituzioni. 
5. La parte I della presente comunicazione definisce il quadro normativo ed elenca le modalità 
specifiche che la Commissione intende seguire nell'intento di evitare un'inutile duplicazione 
di procedure, salvaguardando nel contempo i diritti delle imprese e degli utenti nell'ambito 
delle regole di concorrenza. In questo contesto, gli sforzi della Commissione volti ad 
incoraggiare un'azione decentrata per l'applicazione delle regole di concorrenza da affidare ai 
giudici nazionali ed alle autorità competenti intendono garantire rimedi a livello nazionale, a 
meno che non entri in gioco, in un caso specifico, un interesse particolare per la Comunità. 
Nel settore delle telecomunicazioni, le procedure definite nel quadro del regime ONP mirano 
• anch'esse a risolvere in primo luogo i problemi di accesso a livello decentrato (nazionale) con 
una successiva possibilità di conciliazione a livello comunitario. La parte II specifica 
l'approccio della Commissione alla definizione dei mercati in questo settore. La parte III 
espone i principi che la Commissione intende seguire nell'applicazione delle regole di 
concorrenza, con l'intento di aiutare gli operatori del mercato delle telecomunicazioni nella 
definizione dei loro accordi di accesso spiegando le condizioni poste dal diritto della 
concorrenza. 
direttiva 92/44/CEE del Consiglio sull'applicazione dslla fornitura di una rete 
aperta (Open Network Provision - ONP) alle linee affittate, GU L 165 del 1992, pag. 
27; 
direttiva 95/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sull'applicazione del 
regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale, GU L 321 del 
1995, pag.6; 
posizione comune in vista dell'adozione della direttiva del Parlamento europeo e del 
Consiglio sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a 
garantire il servizio universale e 1'interoperabilità attraverso l'applicazione dei 
principi di fornitura di una rete aperta (ONP), GU C 220 del 29 luglio 1996, pag. 13. 
proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le 
direttive del Consiglio 90/387/CEE e 92/44/CEE per adeguarle al contesto 
concorrenziale delle telecomunicazioni, COM (95) 543 def del 14.11.95. 
6. La presente comunicazione è basata sull'esperienza della Commissione in numerosi casi5 e 
su alcuni studi svolti in questo settore per conto della Commissione6. 
7. La presente comunicazione non limita in alcun modo i diritti conferiti a privati o imprese dalla 
normativa comunitaria e lascia impregiudicata l'eventuale interpretazione delle regole 
comunitarie in materia di concorrenza data dal Tribunale di primo grado o dalla Corte di 
giustizia delle CE. 
Nel settore delle telecomunicazioni, confrontare in particolare la decisione della 
Commissione del 18 ottobre 1991, Eirpaqe, GU L 306 del 1991, pag. 22, e le decisioni della 
Commissione del 17 luglio 1996, Atlas e Phoenix, GU L 2-9 del 1996, pagg.23 e 57. 
Esistono inoltre alcuni casi relativi a problemi di accesso ancora da definire. 
Competition aspects of interconnection agreements in the telecommunications sector (Aspetti 
relativi alla concorrenza negli accordi di interconnessione per il settore delle 
telecomunicazioni), giugno 1995; Competition aspects of access by service providers to the 
resources of telecommunications operators (Aspetti relativi alla concorrenza per l'accesso 
da parte dei fornitori di servizi alle risorse dei gestori delle telecomunicazioni), 
dicembre 1995. 
PARTE I: QUADRO NORMATIVO 
1. Regole di concorrenza e normativa specifica del settore 
8. I problemi di accesso nel significato più ampio del termine (ossia fornitura di linee affittate, 
interconnessione alle reti, accesso a dati riguardanti gli abbonati ai servizi di telefonia vocale) 
possono essere trattati a diversi livelli e sulla base di una serie di disposizioni legislative, di 
origine sia nazionale che comunitaria. Un prestatore di servizi confrontato ad un problema 
di accesso quale un rifiuto ingiustificato da parte di un OT di fornire (o di farlo a condizioni 
ragionevoli) una linea affittata necessaria per prestare servizi ai propri clienti potrebbe pertanto 
prendere in considerazione un certo numero di soluzioni per ottenere rimedio. In linea di 
massima, la parte lesa può ricavare alcuni vantaggi, almeno in una fase iniziale, da un 
procedimento a livello nazionale. A livello nazionale, infatti, il richiedente dispone di due 
alternative principali e precisamente (1) una serie di procedure nazionali specifiche in campo 
normativo stabilite in conformità del diritto comunitario e armonizzate nel quadro del regime 
di fornitura di una rete aperta (cfr. nota 4) e (2) un'azione in virtù del diritto interno e/o 
comunitario dinanzi ad un giudice nazionale o ad una autorità nazionale garante della 
concorrenza7. 
Le denunce presentate alla Commissione in forza delle regole di concorrenza in sostituzione 
o in aggiunta a quelle pervenute ai giudici nazionali, alle autorità nazionali garanti della 
concorrenza e/o alle autorità nazionali di regolamentazione a norma delle procedure ONP 
vanno trattate in funzione della priorità assegnata in considerazione dell'urgenza, della novità 
e della natura transnazionale del caso esaminato e tenendo conto della necessità di evitare 
doppioni procedurali (cfr. infra, punto 13 e seguenti). 
9. La Commissione riconosce che le autorità nazionali di regolamentazione8 hanno compiti 
differenti ed operano in un contesto giuridico diverso. In primo luogo, le autorità nazionali 
Nel caso della direttiva sull'applicazione dell'ONP alle linee affittate, è prevista una 
prima fase che consente all'utente "leso" di ricorrere all'autorità nazionale di 
regolamentazione. Questo elemento può offrire alcuni vantaggi. Nel settore delle 
telecomunicazioni in cui l'esperienza ha dimostrato che le società sono spesso riluttanti 
a sporgere denuncia contro l'OT nei confronti del quale sono in posizione di dipendenza non 
soltanto per il punto specifico di conflitto ma anche in un contesto molto più ampio e di 
vasta portata, le procedure previste nel quadro del regime ONP rappresentano un'alternativa 
valida. Inoltre, le procedure ONP possono coprire una più ampia gamma di problemi in 
materia di accesso rispetto a quelli affrontabili sulla base delle regole di concorrenza. 
Infine queste procedure possono offrire agli utenti il vantaggio della vicinanza e della 
familiarità con le procedure amministrative nazionali; anche la lingua è un fattore 
importante da non trascurare. 
In base alle procedure ONP, se i problemi non possono essere risolti a livello nazionale 
è prevista una seconda fase a livello europeo (procedura di conciliazione). A norma della 
direttiva sull'applicazione dell'ONP alle linee affittate, un accordo tra le parti in causa 
deve essere raggiunto nell'arco di due mesi con un'eventuale proroga di un mese stabilita 
di comune accordo. 
E' opportuno rilevare che nella proposta di direttiva sull'applicazione dell'ONP 
all'interconnessione, rispetto alla direttiva sull'applicazione dell'ONP alle linee 
affittate, la procedura di conciliazione delle controversie è prevista esclusivamente per 
i casi transfrontalieri, ossia per controversie in cui sono coinvolte più autorità 
nazionali di regolamentazione. Se le autorità nazionali di regolamentazione competenti in 
materia di interconnessione non pervengono ad una soluzione del problema, una di esse può 
inviare una notificazione alla Commissione, invocando la procedura di conciliazione 
(Articolo 17 della proposta di direttiva). 
Le autorità nazionali di regolamentazione sono organismi normativi delle telecomunicazioni 
istituiti a livello nazionale dagli Stati membri in settori specifici nel contesto della 
direttiva sui servizi e sue successive modifiche e del regime di fornitura di una rete 
aperta (ONP). 
di regolamentazione agiscono in forza del diritto interno, sebbene quest'ultimo recepisca spesso 
il diritto comunitario. In secondo luogo, detto diritto, basato su considerazioni in materia di 
politica delle telecomunicazioni, persegue obiettivi diversi ma coerenti con quelli ispirati dalla 
politica comunitaria nel campo della concorrenza. La Commissione collabora per quanto 
possibile con le autorità nazionali di regolamentazione e nel contempo invita dette autorità alla 
massima collaborazione tra di loro. Ai sensi del diritto comunitario, le autorità nazionali, 
comprese quelle di regolamentazione e di concorrenza, hanno l'obbligo di non avallare una 
pratica o un accordo contrario al diritto comunitario sulla concorrenza. 
10. Le regole comunitarie in materia di concorrenza non sono sufficienti ad ovviare ai vari 
problemi esistenti nel settore delle telecomunicazioni. La autorità nazionali di 
regolamentazione dispongono pertanto di un campo d'azione notevolmente più ampio e 
svolgono una funzione essenziale e di vasta portata in materia di regolamentazione del 
settore. E' opportuno rilevare inoltre che, in quanto argomento disciplinato dal diritto 
comunitario, le autorità nazionali di regolamentazione devono essere indipendenti 9. 
11. E' inoltre importante rilevare che il regime ONP impone ai gestori nazionali delle 
telecomunicazioni taluni obblighi che vanno al di là di quanto disposto dall'articolo 86 del 
trattato CE. Le autorità nazionali di regolamentazione possono richiedere norme rigorose in 
materia di trasparenza, obblighi di fornitura e fissazione delle tariffe. Tali obblighi possono 
essere fatti rispettare da dette autorità che hanno inoltre la facoltà di prendere le azioni 
necessarie atte a garantire una concorrenza effettiva 10. 
12. Per motivi pratici la presente comunicazione è impostata per molti aspetti come se la 
normativa riguardasse un unico gestore delle telecomunicazioni in grado di controllare l'unica 
rete pubblica commutata di telecomunicazioni a copertura nazionale in ogni Stato membro. 
Ciò non trova necessariamente riscontro ovunque in quanto si stanno progressivamente 
sviluppando nuove reti di telecomunicazioni in grado di offrire una sempre maggiore copertura 
. Queste reti alternative di telecomunicazioni possono, in ultima analisi, essere 
sufficientemente ampie ed estese da sostituire in tutto o in parte le reti nazionali esistenti e 
tale elemento non deve quindi essere trascurato. 
13. In qualità di autorità responsabile della politica di concorrenza della Comunità, la 
Commissione deve tutelare l'interesse generale della Comunità. Per l'esercizio della sua 
funzione la Commissione dispone di risorse amministrative necessariamente limitate, che non 
può destinare a tutti i casi portati alla sua conoscenza. La Commissione è quindi tenuta a 
prendere, in generale, tutti i provvedimenti organizzativi necessari all'assolvimento della sua 
funzione e, in particolare, deve stabilire delle priorità". 
14. Di conseguenza, la Commissione ha dichiarato che nell'esplicazione dei suoi poteri decisionali 
intende dare la priorità alle notifiche, alle denunce o ai procedimenti avviati d'ufficio che 
Cfr. articolo 7 della direttiva sui servizi (direttiva 90/388/CEE della Commissione di cui 
alla nota 3) e comunicazione 95/C 275/02 della Commissione al Parlamento europeo ed al 
Consiglio sulla situazione attuale e l'attuazione della direttiva 90/388/CEE relativa alla 
concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni, GU C 275 del 20.10.1995, pag. 
9 e segg. Cfr. anche causa C-91/94, Thierry Tranchant e Telephones Stores SARL, sentenza 
della Corte di Giustizia del 9 novembre 1995 non ancora pubblicata. 
Proposta di direttiva sull'applicazione dell'ONP all'interconnessione citata alla nota 4, 
articolo 9, paragrafo 3. 
Causa T-24/90, Automec/Commissione, Raccolta 1992 pag. 11-2223, punto 77; e causa T-114/92 
BEMIM, Raccolta 1995, pag. 11-147. 
presentano un interesse politico, economico o giuridico particolare per la Comunità12. Nei casi 
che non rivestono tale carattere, le notifiche possono essere normalmente trattate mediante 
invio di lettere amministrative (fatto salvo il consenso delle parti) piuttosto che mediante 
decisioni formali, e le denunce dovrebbero in linea di principio essere esaminate dai giudici 
nazionali o da altre autorità competenti. In questo contesto, è opportuno notare che le regole 
di concorrenza hanno efficacia diretta 13 e pertanto i giudici nazionali possono far rispettare 
il diritto comunitario in materia di concorrenza. Anche in caso di osservanza di principi 
sanciti dalla legislazione comunitaria vigente in altri settori non viene escluso l'obbligo di 
conformarsi alle regole comunitarie in materia di concorrenza14. 
15. Altre autorità nazionali, in particolare le autorità nazionali di regolamentazione attive 
nell'ambito del regime di fornitura di una rete aperta (ONP), sono competenti per taluni 
accordi di accesso (che devono essere ad esse notificati). Tuttavia la notifica di un accordo 
ad un'autorità nazionale di regolamentazione non elimina l'obbligo di notificare l'accordo alla 
Commissione. Le autorità nazionali di regolamentazione sono tenute a garantire che le proprie 
azioni siano conformi al diritto comunitario della concorrenza15; tale obbligo implica 
l'impegno ad evitare qualsiasi azione che possa mettere a rischio l'effettiva tutela dei diritti 
sanciti dalla legislazione comunitaria nel quadro delle regole di concorrenza16. Esse non 
possono pertanto approvare accordi contrari alle regole di concorrenza17. Se le autorità 
nazionali agiscono in modo da minare tali diritti, lo Stato membro può essere passibile della 
corresponsione di un risarcimento dei danni alle parti lese da questa azione18. Inoltre, le 
autorità nazionali di regolamentazione, in base alle direttive sulla fornitura di una rete aperta 
(ONP), sono competenti per l'adozione di iniziative atte a garantire una concorrenza effettiva 
19 
16. In linea di principio gli accordi di accesso disciplinano la fornitura di taluni servizi tra imprese 
Comunicazione relativa alla cooperazione tra i giudici nazionali e la Commissione 
nell'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato CEE, GU C 39 del 1993, pag. 6, 
paragrafo 14. 
Comunicazione concernente la cooperazione tra la Commissione e le autorità garanti della 
concorrenza degli Stati membri, GU C 262 del 10 settembre 1996, pag.5. 
Causa 127/73, BRT/SABAM, Raccolta 1974, pag. 51. 
Causa 66/86, Ahmed Saeed, Raccolta 1989, pag. 838. 
Non devono, ad esempio, incentivare, rafforzare o avallare i risultati di comportamenti 
anticoncorrenziali: cfr. causa Ahmed Saeed, nota 14; causa 153/93, Repubblica federale di 
Germania/Delta Schiffahrts, Raccolta 1994, pag. 1-2517; causa 267/86, Van Eycke, Raccolta 
1988, pag. 4769. 
Causa 13/77, GB-Inno-BM/ATAB, Raccolta 1977 pag. 2115, paragrafo 31: "di conseguenza, se 
è innegabile che l'art.86 si rivolge alle imprese, è altrettanto vero che il trattato 
obbliga gli Stati membri ad astenersi dall'emanare o dal mantenere in vigore provvedimenti 
che possano rendere praticamente inefficace tale norma". 
In merito agli altri obblighi delle autorità nazionali cfr. causa 103/88, Fratelli Costanzo 
SpA, Raccolta 1989, pag. 1839 e causa Ahmed Saeed, nota 14: "gli artt. 5 e 90 del trattato 
devono essere interpretati nel senso che (i) vietano alle autorità nazionali di favorire 
la conclusione di accordi tariffari che siano in contrasto con l'art. 85, n. 1, o, 
eventualmente, con l'art. 86 del trattato; (ii) ostano all'approvazione da parte di dette 
autorità di tariffe derivanti da tali accordi". 
Cause riunite C-6 e 9/90, Francovich, Raccolta 1991, pag. 1-5357; cause riunite C-46/93, 
Brasserie du Pêcheur SA/Repubblica federale di Germania e C-48/93, The Queen/Secretary of 
State for Transport, ex parte: Factortame Ltd e a., sentenza del 5 marzo 1996, non ancora 
pubblicata nella Raccolta. 
Per esempio, considerando 18 della direttiva sulle linee affittate di cui alla nota 4 e 
articolo 9, paragrafo 3 della proposta di direttiva sull'applicazione dell'ONP 
ali'interconnessione. 
indipendenti e non hanno come risultato la creazione di un'entità autonoma distinta dalle parti 
dell'accordo. Generalmente gli accordi di accesso non rientrano quindi nell'ambito di 
applicazione del regolamento sulle operazioni di concentrazione tra imprese20. 
17. Tuttavia, nel quadro del regolamento n. 17 21 la Commissione può essere informata di una 
questione riguardante gli accordi di accesso mediante notifica di un accordo di accesso ad 
opera di una o più parti interessate22, mediante denuncia relativa ad un accordo ai accesso di 
natura restrittiva o al comportamento di un'impresa dominante nel concedere o rifiutare 
l'accesso23, mediante procedura d'ufficio relativa a tale concessione o rifiuto, o mediante 
un'inchiesta di settore24. Inoltre, chi sporge denuncia può chiedere alla Commissione di 
adottare provvedimenti provvisori qualora sussista un rischio imminente di danno grave e 
irreparabile al ricorrente o al pubblico interesse25. E' opportuno rilevare, tuttavia, che nei casi 
della massima urgenza i procedimenti dinanzi ai giudici nazionali possono di norma 
concludersi molto più rapidamente con l'ingiunzione di porre fine alle infrazioni rispetto ai 
procedimenti dinanzi alla Commissione26. 
18. In numerosi settori gli accordi saranno soggetti sia alle regole di concorrenza sia alle 
normative nazionali o europee specifiche del settore, in particolare alla regolamentazione in 
materia di mercato interno. Nel settore delle telecomunicazioni, le direttive sulla fornitura di 
una rete aperta (ONP) intendono istituire un regime atto a disciplinare gli accordi di accesso. 
In considerazione della natura oltremodo particolareggiata delle norme ONP e del fatto che 
possono andare al di là del disposto dell'articolo 86, le imprese che operano nel settore delle 
telecomunicazioni devono sapere che l'osservanza delle regole comunitarie in materia di 
concorrenza non le esime dal dovere di attenersi agli obblighi imposti dal regime ONP e 
viceversa. 
2. Azione della Commissione riguardo agli accordi di accesso 27 
19. Gli accordi di accesso, considerati nel loro insieme, sono particolarmente importanti ed è 
quindi opportuno che la Commissione specifichi il più chiaramente possibile la disciplina 
comunitaria nell'ambito della quale devono essere stipulati tali accordi. Gli accordi di accesso 
contenenti clausole restrittive rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 85, mentre gli 
accordi cui partecipano imprese in posizione dominante, o monopoliste, rientrano nell'ambito 
di applicazione dell'articolo 86: nel contesto di un accordo particolare i problemi derivanti 
Regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio del 21 dicembre 1989 relativo al controllo delle 
operazioni di concentrazione tra imprese, GU L 395 del 1989, pag.1. 
Regolamento n. 17/62 del Consiglio del 6 febbraio 1962, primo regolamento d'applicazione 
degli articoli 85 e 86 del trattato, GU 13 del 1962, pag.204 e successive modifiche. 
Articoli 2 e 4, paragrafo 1 del regolamento n. 17. 
Articolo 3 del regolamento n. 17. 
Articoli 3 e 12 del regolamento n. 17. 
Causa 792/79R, Camera Care/Commissione, Raccolta 1980, pag. 119. Cfr. anche causa T-44/90, 
La Cinq/Commissione, Raccolta 1992, pag. II-l. 
Cfr. punto 16 della comunicazione sulla cooperazione tra i giudici nazionali e la 
Commissione citata alla nota 12. 
Articolo 2 e 4, paragrafo 1 del regolamento n. 17. 
dalla posizione dominante di una o più parti saranno di norma più rilevanti rispetto a quelli 
di cui all'articolo 85. 
20. Nell'applicare le regole di concorrenza, la Commissione si baserà sui principi della fornitura 
di una rete aperta (ONP) e sulle deliberazioni delle autorità nazionali di regolamentazione 
nell'ambito di tale regime. Qualora gli accordi rientrino nel campo di applicazione dell'articolo 
85, paragrafo 1, devono essere notificati alla Commissione per poter beneficiare di 
un'esenzione a norma dell'articolo 85, paragrafo 3. Qualora gli accordi vengano notificati, la 
Commissione intende trattare una o più notifiche mediante decisioni formali, previa 
pubblicazione in forma adeguata nella Gazzetta Ufficiale e in conformità dei principi sotto 
esposti. Dopo aver fissato chiaramente gli indirizzi giuridici, la Commissione propone di 
trattare le altre eventuali notifiche riguardanti le medesime questioni mediante lettere 
amministrative. 
28 3. Denunce 
21. Le persone fisiche o giuridiche aventi un interesse legittimo possono, in taluni casi, presentare 
una denuncia alla Commissione, chiedendo a quest'ultima di obbligare, mediante decisione, 
le imprese interessate a porre fine ad una infrazione alle disposizioni dell'articolo 85 o 
dell'articolo 86 del trattato CE. Inoltre, chi sporge denuncia può chiedere alla Commissione 
di adottare provvedimenti provvisori nei casi in cui sussista un rischio imminente di danno 
grave e irreparabile29. I ricorrenti potenziali dispongono di altre opzioni, di efficacia analoga 
se non addirittura superiore, tra cui quella di intraprendere un'azione dinanzi al giudice 
nazionale. A questo proposito è opportuno precisare che i procedimenti dinanzi ai giudici 
nazionali possono presentare notevoli vantaggi per i singoli e le imprese, in particolare30 : 
il giudice nazionale è competente in materia e può concedere agli interessati il 
risarcimento del danno subito a causa di una violazione delle regole di concorrenza; 
il giudice nazionale può di solito adottare provvedimenti provvisori e ordinare la 
cessazione delle infrazioni più rapidamente di quanto non sia in grado di fare la 
Commissione; 
dinanzi ai giudici nazionali è possibile far valere congiuntamente pretese basate sul 
diritto comunitario e pretese fondate sul diritto nazionale; 
la parte soccombente dinanzi al giudice nazionale può essere condannata alla rifusione 
delle spese legali . 
Inoltre, il regime normativo specifico degli Stati membri armonizzato in base ai principi della 
fornitura di una rete aperta (ONP) può garantire il diritto di ricorso a livello nazionale e, ove 
necessario, a livello comunitario. 
Articolo 3, paragrafo 2 del regolamento n. 17. 
Cause Camera Care e La Cinq, citate alla nota 25. 
Cfr. comunicazione relativa alla cooperazione tra i giudici nazionali e la Commissione 
citata alla nota 12, punto 16. 
3.1 Applicazione delle procedure nazionali e di fornitura di una rete aperta 
(ONP) 
22. Come già menzionato31, la Commissione intende prendere in considerazione l'interesse che 
ciascun caso portato alla sua conoscenza presenta per la Comunità. Nel valutare tale interesse 
la Commissione esamina: 
"... la rilevanza dell'asserita infrazione per il funzionamento del mercato comune, la 
probabilità di poterne accertare l'esistenza e la portata delle misure istruttorie 
necessarie al fine di adempiere, nel miglior modo possibile, al proprio compito dì 
vigilanza sul rispetto degli artt.85 e 86"n 
Un altro elemento essenziale di tale valutazione è la misura in cui il giudice nazionale è in 
grado di garantire efficaci rimedi giuridici in presenza di un'infrazione agli articoli 85 o 86. 
Detta azione può risultare difficile, per esempio, nei casi riguardanti elementi extraterritoriali. 
23. L'articolo 85, paragrafo 1 e l'articolo 86 del trattato CE producono effetti diretti sui rapporti 
tra singoli che devono essere salvaguardati dai giudici nazionali33. Per quanto riguarda le 
azioni dinanzi all'autorità nazionale di regolamentazione, la direttiva concernente la fornitura 
di una rete aperta (ONP) stabilisce per tale autorità il diritto di intervenire e di esigere 
modificazioni in relazione all'esistenza stessa ed al contenuto degli accordi di accesso. Le 
autorità nazionali di regolamentazione devono tenere in considerazione "la necessità di 
stimolare un mercato competitivo " e possono, tra l'altro, imporre ad una o più parti condizioni 
"atte a garantire una concorrenza effettiva"^. 
24. Alla Commissione può essere sottoposto l'esame di una controversia in virtù delle regole di 
concorrenza o in seguito ad una procedura di conciliazione nel quadro della fornitura di una 
rete aperta. L'esistenza di più procedimenti contemporanei può portare ad inutili doppioni in 
relazione agli accertamenti della Commissione e delle autorità nazionali. Qualora vengano 
presentate denunce alla Commissione ai sensi dell'articolo 3 del regolamento n. 17 mentre 
sono in corso azioni correlate dinanzi ad un'autorità o un tribunale nazionale o europeo, di 
norma la Direzione generale per la concorrenza non procede inizialmente ad alcun 
accertamento in relazione all'esistenza di un'infrazione al disposto degli articoli 85 o 86 del 
trattato CE. Tuttavia ciò è subordinato ai seguenti punti. 
J.Z Salvaguardia dei diritti della parte ricorrente 
!5. Le imprese devono beneficiare di un'efficace tutela dei diritti loro conferiti dalla normativa 
comunitaria35. Questi diritti potrebbero essere messi a repentaglio qualora i procedimenti 
Cfr. paragrafo 14. 
Cfr. Automec, nota 11, paragrafo 86. 
Cfr. BRT/SABAM, nota 13. 
Articolo 9, paragrafi 1 e 3 della proposta di direttiva sull'applicazione dell'ONP 
ali'interconnessione. 
Causa 14'83, Von Colson, Raccolta 1984, pag. 1891. 
nazionali fossero tali da causare un ritardo eccessivo nell'azione della Commissione, senza 
peraltro giungere ad una soluzione soddisfacente della questione a livello nazionale. Nel 
settore delle telecomunicazioni i cicli delle innovazioni sono relativamente brevi e qualsiasi 
ritardo sostanziale nel dirimere una controversia in materia di accesso equivarrebbe in pratica 
ad un rifiuto dello stesso e pregiudicherebbe in tal modo un'adeguata risoluzione del caso. 
26. La Commissione ritiene quindi che una controversia in materia di accesso dinanzi ad una 
autorità nazionale di regolamentazione debba essere risolta entro un periodo di tempo 
ragionevole, di norma non superiore a sei mesi dal momento in cui il caso è stato sottoposto 
all'attenzione di tale autorità o dall'avvio delle procedure nel quadro ONP, ivi compresa la 
procedura di conciliazione36. Tale risoluzione può assumere la forma di una decisione 
definitiva o di un altro provvedimento in grado di tutelare i diritti del ricorrente. Se la 
controversia non giunge in tal modo ad una risoluzione, risulta evidente, a prima vista, che 
i diritti delle parti non sono efficacemente tutelati e in linea di massima la Commissione 
provvede, su richiesta della parte ricorrente, ad avviare gli accertamenti del caso secondo le 
sue normali procedure, previa consultazione e in cooperazione con l'autorità nazionale in 
questione. 
3.3 Provvedimenti provvisori 
27. Per quanto attiene alle richieste di provvedimenti provvisori, l'esistenza di procedimenti in 
corso a livello nazionale è pertinente alla questione della presenza o meno di un rischio di 
danno grave e irreparabile. Tali procedimenti debbono presumibilmente eliminare il rischio 
di tale danno e non sarebbe pertanto opportuno che la Commissione concedesse misure 
provvisorie qualora non esistessero prove relative al permanere di tale rischio. 
28. L'esistenza nonché i criteri relativi ai mezzi di impugnazione costituiscono un fattore 
importante che la Commissione deve tenere in considerazione nel giungere a questa 
conclusione preliminare. Se non fossero disponibili mezzi di impugnazione o se tali rimedi 
giuridici non fossero verosimilmente adeguati a tutelare opportunamente i diritti della parte 
ricorrente in termini di legislazione comunitaria, la Commissione considererebbe i 
procedimenti nazionali insufficienti ad eliminare il rischio di danno e avvierebbe quindi 
immediatamente gli accertamenti del caso. 
4. Accertamenti d'ufficio e inchieste per settore economico 
29. Qualora si renda necessario, la Commissione può procedere ad un accertamento d'ufficio. 
Può inoltre avviare un'inchiesta di settore, previo parere del Comitato consultivo delle autorità 
competenti in materia di concorrenza degli Stati membri. 
Telecomunicazioni: Fornitura di una rete aperta (Open Network Provision - ONP) alle linee 
affittate; procedura di conciliazione; 94/C 214/04, GU C 214 del 1994, pag. 4. 
10 
5. Ammende 
30. La Commissione può infliggere ammende fino ad un massimo del 10% del volume d'affari 
globale annuo alle imprese quando intenzionalmente o per negligenza commettano 
un'infrazione alle disposizioni dell'articolo 85, paragrafo 1, o dell'articolo 8637. Qualora gli 
accordi siano stati notificati conformemente al regolamento n. 17 al fine di ottenere 
un'esenzione ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3, la Commissione non può infliggere 
ammende in relazione alle attività descritte nella notificazione38 per il periodo posteriore a 
quest'ultima. Tuttavia la Commissione può considerare inapplicabile tale disposizione, ossia 
l'esenzione da ammende, dal momento in cui ha informato le imprese interessate di ritenere, 
sulla base di un esame provvisorio, che sussistono le condizioni di cui all'articolo 85, 
paragrafo 1 del trattato e che l'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3, non è giustificata39. 
31. La direttiva sull'interconnessione nell'ambito della fornitura di una rete aperta (ONP) contiene 
due disposizioni specifiche che devono essere tenute in considerazione nei confronti della 
questione delle ammende da infliggere in base alle regole di concorrenza. Innanzitutto 
stabilisce che venga data comunicazione degli accordi di interconnessione alle competenti 
autorità nazionali di regolamentazione e che questi siano resi disponibili alle parti interessate, 
ad esclusione degli aspetti relativi alla strategia commerciale delle parti40. In secondo luogo, 
prevede per l'autorità nazionale di regolamentazione una serie di poteri dei quali può avvalersi 
per definire o modificare gli accordi di interconnessione41. Queste disposizioni assicurano che 
gli accordi siano resi disponibili al pubblico in forma adeguata e consentono all'autorità 
nazionale di regolamentazione di adottare, ove necessario, misure atte a garantire una 
concorrenza effettiva sul mercato. 
32. Nel caso di un accordo notificato all'autorità nazionale di regolamentazione ma non alla 
Commissione, quest'ultima non ritiene generalmente appropriato, per motivi strategici, 
infliggere un'ammenda nei confronti dell'accordo, anche se quest'ultimo, in base agli 
accertamenti, risultasse contenere condizioni tali da costituire una violazione delle disposizioni 
dell'articolo 85. Un'ammenda sarà tuttavia applicabile in alcuni casi, per esempio qualora: 
a. l'accordo risulti contenere condizioni tali da rappresentare un'infrazione alle disposizioni 
dell'articolo 86; e/o 
b. l'infrazione alle disposizioni dell'articolo 85 sia particolarmente grave. 
L'ammontare dell'ammenda dipenderà dalla gravità e dalla durata dell'infrazione. 
33. La notifica all'autorità nazionale di regolamentazione non si sostituisce alla notifica alla 
Articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17. 
Articolo 15, paragrafo 5, del regolamento n.17. 
Articolo 15, paragrafo 6, del regolamento n. 17. 
Articolo 6, lettera e, della proposta di direttiva sull'applicazione dell'ONP 
all'interconnessione. 
Cfr. tra l'altro l'articolo 9 della proposta di direttiva sull'applicazione dell'ONP 
all' interconnessione. 
11 
Commissione e non preclude alle parti interessate la possibilità di presentare una denuncia alla 
Commissione né a quest'ultima di avviare un accertamento d'ufficio sugli accordi di accesso. 
Analogamente, detta notifica lascia impregiudicati i diritti delle parti ad un'azione dinanzi ai 
giudici nazionali volta ad ottenere il risarcimento dei danni causati da accordi contrari alla 
concorrenza 42. 
Cfr. nota 18 del presente documento. 
12 
PARTE II: MERCATI RILEVANTI 
34. Nel corso degli accertamenti previsti nel quadro delle procedure esposte nella parte I del 
presente documento, la Commissione adotterà il seguente approccio alla definizione dei 
mercati rilevanti in questo settore. 
35. Le imprese sono soggette a restrizioni di concorrenza riconducibili a tre fonti principali: 
sostituibilità della domanda, sostituibilità dell'offerta e concorrenza potenziale; tra di esse la 
prima costituisce l'elemento disciplinare con le ripercussioni più immediate e consistenti per 
i fornitori di un dato prodotto o servizio. La sostituibilità della domanda è quindi il principale 
strumento utilizzato per definire il mercato rilevante del prodotto, in base al quale è possibile 
identificare le restrizioni in materia di concorrenza ai fini dell'articolo 85, paragrafo 1 e 
dell'articolo 86. 
36. La sostituibilità dell'offerta non è generalmente utilizzata per definire i mercati rilevanti, 
poiché in pratica non è possibile distinguerla con sufficiente chiarezza dalla concorrenza 
potenziale. Questi due fattori, sostituibilità dell'offerta e concorrenza potenziale, sono impiegati 
come strumenti per determinare l'eventuale posizione dominante di un'impresa o una 
restrizione significativa della concorrenza ai sensi dell'articolo 85 oppure una possibile 
eliminazione della concorrenza. 
37. Nel valutare il mercato rilevante è necessario prendere in considerazione gli sviluppi a breve 
termine del mercato. 
1. Mercato rilevante del prodotto 
38. La sezione 6 del modulo A/B dà la seguente definizione di mercato rilevante del prodotto: 
"Il mercato rilevante del prodotto di cui trattasi comprende tutti i prodotti e/o servizi 
che sono considerati intercambiabili o sostituibili dal consumatore, in ragione delle 
caratteristiche dei prodotti, dei loro prezzi e dell 'uso al quale sono destinati. " 
39. La fine dei monopoli legali nel settore delle telecomunicazioni, che consentirà ai terzi 
interessati di prestare servizi agli utenti finali, porterà alla creazione di un secondo tipo di 
mercato, collegato al mercato per la fornitura di servizi, vale a dire quello dell'accesso alle 
infrastrutture attualmente necessarie per prestare tali servizi. In questo settore, un tipico 
esempio di accesso è costituito dall'interconnessione alla rete pubblica commutata di 
telecomunicazioni. Senza interconnessione i terzi interessati non potranno fornire, ad esempio, 
a livello commerciale servizi completi di telefonia vocale. 
40. È chiaro, dunque, che nel settore delle telecomunicazioni esistono almeno due tipi di mercati 
rilevanti del prodotto da prendere in considerazione - quello della fornitura di servizi agli 
utenti finali e quello dell'accesso alle infrastrutture necessarie per poter prestare tali servizi 
agli utenti finali (informazione, rete fisica, ecc.). Nel contesto specifico di ciascun caso 
occorrerà definire i mercati rilevanti dell'accesso e dei servizi, quali, rispettivamente, 
l'interconnessione alla rete pubblica di telecomunicazioni e la fornitura di servizi pubblici di 
telefonia vocale. 
41. Ogniqualvolta risulti necessario, la Commissione può ricorrere ad una verifica del mercato 
13 
rilevante, effettuata valutando se un aumento dei prezzi del 5 - 10% da parte di tutti i fornitori 
dei servizi in questione comporterebbe un incremento dei loro profitti globali. Secondo questa 
verifica, in presenza di Un aumento di tali profìtti, il mercato preso in considerazione è un 
mercato rilevante separato. 
42. La Commissione ritiene che i principi definiti nel quadro del diritto della concorrenza al fine 
di disciplinare detti mercati debbano rimanere invariati ed essere applicati indipendentemente 
dal mercato specifico in questione. Considerato il ritmo dell'evoluzione tecnologica in questo 
settore, qualsiasi definizione si tentasse di fornire nella presente comunicazione relativamente 
ai mercati del prodotto di cui trattasi rischierebbe di risultare in breve tempo inesatta o 
irrilevante. La definizione dei mercati del prodotto di cui trattasi può essere effettuata più 
accuratamente alla luce di un esame approfondito di un singolo caso. 
1.1 Mercato dei servizi 
43. Può essere definito a grandi linee come la fornitura di qualsiasi servizio di telecomunicazioni 
agli utenti. Servizi di telecomunicazioni differenti sono considerati sostituibili se mostrano un 
sufficiente grado di intercambiabilità per l'utente finale, ossia se esiste una effettiva 
concorrenza tra i diversi prestatori di detti servizi. 
1.2 Accesso alle infrastrutture 
44. Per la fornitura dei servizi agli utenti finali un prestatore di servizi dovrà spesso disporre 
dell'accesso ad una o più infrastrutture (a monte o a valle). Per esempio, per poter fornire 
materialmente un servizio agli utenti finali necessiterà dell'accesso ai punti terminali della 
rete di telecomunicazioni alla quale detti utenti sono collegati. Tale accesso può essere 
ottenuto a livello fisico attraverso infrastrutture locali dedicate o condivise, proprie o affittate 
da un gestore locale di infrastrutture. Può inoltre essere conseguito tramite un prestatore di 
servizi che annoveri già tra i suoi abbonati questi utenti finali, oppure tramite un gestore di 
servizi di interconnessione con accesso diretto o indiretto ai punti terminali in questione. 
45. Oltre all'accesso fisico, un prestatore di servizi può aver bisogno dell'accesso ad altre strutture 
che gli consentano di commercializzare il servizio all'utente finale: ossia, deve poter informare 
l'utente circa l'esistenza dei propri servizi. Quando, come spesso accade per esempio con le 
informazioni contenute negli elenchi degli abbonati, tale struttura può essere messa a 
disposizione esclusivamente dal gestore delle telecomunicazioni, sorgono problemi analoghi 
a quelli relativi all'accesso fisico. 
46. In molti casi la Commissione esaminerà le questioni relative all'accesso fisico, per il quale 
risulta necessaria l'interconnessione alla rete del gestore delle telecomunicazioni4"1. 
L'interconnessione viene definita nella direttiva 96/19/CE come: 
"...Il collegamento fisico e logico delle infrastrutture di telecomunicazioni degli 
organismi che forniscono reti e/o servizi di telecomunicazioni onde consentire agli 
utenti di un organismo di comunicare con gli utenti dello stesso organismo o di un 
altro o di accedere ai servizi prestati da organismi terzi". 
Nella direttiva relativa alla completa apertura alla concorrenza e nelle direttive 
concernenti la fornitura di una rete aperta (ONP) i servizi di telecomunicazioni sono 
14 
47. È possibile che un gestore principale delle telecomunicazioni sia tentato di opporre resistenza 
alla concessione dell'accesso ad organismi terzi per la fornitura di servizi o ad altri operatori 
di rete, specialmente nei settori in cui il servizio proposto si mette in concorrenza con un 
servizio prestato dallo stesso gestore. Tale resistenza assumerà spesso la forma di una certa 
riluttanza a concedere l'accesso oppure di una disponibilità ad assicurare detto accesso solo 
a condizioni svantaggiose. La funzione svolta dalle regole di concorrenza è quella di garantire 
a questi futuri mercati dell'accesso la possibilità di svilupparsi, impedendo ai gestori principali 
di avvalersi del loro controllo in materia di accesso per frenare l'evoluzione dei mercati dei 
servizi. 
E* opportuno rilevare che nel settore delle telecomunicazioni si può prevedere che la completa 
apertura alla concorrenza porti allo sviluppo di nuove reti alternative le quali, in ultima analisi, 
avranno un impatto sulla definizione del mercato dell'accesso nei confronti del gestore 
principale delle telecomunicazioni. 
2. Mercato geografico rilevante 
48. Nel modulo A/B viene data la seguente definizione di mercato geografico rilevante: 
"// mercato geografico rilevante comprende il territorio in cui le imprese interessate 
contribuiscono ali 'offerta di beni o servizi, ove le condizioni di concorrenza sono 
sufficientemente omogenee e che si può distinguere dalle zone limitrofe in particolare 
perché in queste ultime le condizioni di concorrenza sono sensibilmente diverse ". 
49. Per quanto riguarda la fornitura di servizi di telecomunicazioni ed i mercati dell'accesso, il 
mercato geografico rilevante sarà il territorio in cui le condizioni obiettive di concorrenza per 
i prestatori di servizi sono omogenee. Sarà pertanto necessario esaminare la possibilità per 
questi prestatori di servizi di garantire l'accesso ad un utente finale in qualsiasi punto di tale 
! territorio, in condizioni equivalenti ed economicamente sostenibili. Sono di particolare 
rilevanza le condizioni di carattere normativo ossia quelle relative alle licenze e qualsiasi 
diritto esclusivo o speciale detenuto da concorrenti nella fornitura dell'accesso a livello 
locale44. 
definiti come: 
WI servizi che consistono totalmente o parzialmente nella trasmissione e/o 
nell'instradamento di segnali sulle reti di telecomunicazioni". 
Comprendono quindi la trasmissione di segnali radiotelevisivi e le reti televisive via cavo. 
Una rete di telecomunicazioni è definita come: 
"Le apparecchiature di trasmiss ione e, se del caso, le apparecchiature di 
commutazione e altre risorse che permettono la trasmissione di segnali tra punti 
terminali definiti mediante filo, radio, mezzi ottici o altri mezzi 
elettromagnetici". 
Eurotunnel, GU L 354 del 1994, pag.66. 
15 
PARTE III: PRINCIPI 
50. La Commissione applicherà i seguenti principi nei casi ad essa presentati. 
51. La Commissione ha riconosciuto che: 
"Gli articoli 85 e 86 ... sono diritto vigente applicabile in tutta la Comunità. Conflitti 
con altre disposizioni comunitarie non dovrebbero sorgere poiché il diritto comunitario 
forma un sistema regolamentare coerente. ...È evidente che atti comunitari adottati nel 
settore delle telecomunicazioni vanno interpretati in conformità delle norme di 
concorrenza, alfine di assicurare la migliore realizzazione possibile di tutti gli aspetti 
della politica comunitaria delle telecomunicazioni. ... Ciò si applica, tra l'altro, al 
rapporto tra le regole di concorrenza applicabili alle imprese e la normativa ONP. "45 
52. Di conseguenza, le regole di concorrenza sono valide anche nei casi in cui siano applicabili 
altre disposizioni del trattato o altro diritto derivato. Nel contesto degli accordi di accesso le 
disposizioni del diritto comunitario sia in materia di mercato interno sia in materia di 
concorrenza sono importanti e contribuiscono in ugual misura al buon funzionamento del 
settore. La Commissione, quindi, nel compiere una valutazione in virtù delle regole di 
concorrenza, cercherà di basarsi per quanto possibile sui principi sanciti dalla legislazione in 
materia di armonizzazione. E' opportuno inoltre tener presente che numerosi principi contenuti 
nel diritto sulla concorrenza e ripresi qui di seguito sono inglobati in norme specifiche nel 
quadro del regime ONP. La corretta applicazione di dette norme dovrebbe spesso eliminare 
la necessità di far valere le regole in materia di concorrenza. 
53. Per quanto riguarda il settore delle telecomunicazioni, risulta opportuno dedicare particolare 
attenzione al costo legato agli obblighi di servizio universale. A norma dell'articolo 90, 
paragrafo 2, possono essere giustificate deroghe ai principi enunciati dagli articoli 85 e 86 del 
trattato CE. I particolari relativi agli obblighi di servizio universale sono oggetto di normativa. 
Il campo di applicazione dell'articolo 90, paragrafo 2, è stato precisato nelle direttive ex 
articolo 90 emanate nel settore delle telecomunicazioni e la Commissione è tenuta ad applicare 
le regole di concorrenza in tale contesto. 
54. Gli articoli 85 e 86 del trattato CE si applicano di norma ad accordi o pratiche approvate o 
autorizzate da un'autorità nazionale46 o nei casi in cui l'autorità nazionale abbia chiesto di 
inserire in un accordo particolari condizioni su domanda di una o più parti interessate. 
55. Tuttavia, se un'autorità nazionale di regolamentazione dovesse richiedere l'inserimento di 
condizioni contrarie alle regole di concorrenza, non potrebbero, in pratica, essere inflitte 
ammende alle imprese interessate, pur in presenza di un'infrazione commessa dallo Stato 
membro alle disposizioni degli articoli 3, lettera g, e 5 del trattato CE47 che comporta 
l'emissione nei suoi confronti di un parere motivato della Commissione, ai sensi dell'articolo 
169 del trattato CE. Inoltre, se un'impresa cui siano stati riconosciuti diritti speciali o esclusivi 
in virtù dell'articolo 90 o un'impresa pubblica venisse obbligata o autorizzata da un organismo 
Linee direttrici sull'applicazione delle regole di concorrenza della CEE nel settore delle 
telecomunicazioni, cfr. punto 3 supra, paragrafi 15 e 16. 
Decisione 82/896/CEE della Commissione, BNIC/AROW, GU L 379 del 1982, pag. 1. 
Cfr. nota 15. 
16 
nazionale di regolamentazione ad adottare comportamenti tali da costituire un abuso di 
posizione dominante, lo Stato membro commetterebbe un'infrazione anche alle disposizioni 
dell'articolo 90, paragrafo 1, e la Commissione potrebbe adottare una decisione atta a porvi 
termine48. 
56. Le autorità nazionali di regolamentazione possono fissare condizioni rigorose in materia di 
trasparenza, obblighi di fornitura e pratiche relative alla fissazione dei prezzi sul mercato, in 
particolare ove si renda necessario nelle fasi iniziali della liberalizzazione. Ogniqualvolta 
risulti opportuno, è possibile avvalersi della legislazione esistente, compresa la normativa in 
matèria di ONP, quale strumento di aiuto nell'interpretazione delle regole di concorrenza49. 
Poiché alle autorità nazionali di regolamentazione incombe l'obbligo di garantire una 
concorrenza effettiva, l'applicazione delle regole di concorrenza è richiesta parimenti per 
un'adeguata interpretazione dei principi in materia di ONP. E' opportuno inoltre tener presente 
che molti aspetti ripresi qui di seguito sono inglobati nelle norme sancite dalla direttiva sulla 
completa apertura alla concorrenza e dalle direttive proposte nel quadro del regime ONP, in 
materia di concessione di licenze e protezione dei dati: un'efficace applicazione di detto 
contesto normativo dovrebbe impedire l'insorgere di numerosi problemi esposti nella presente 
comunicazione. 
1. Posizione dominante (Articolo 86) 
57. Al fine di poter fornire servizi all'interno del mercato dei servizi di telecomunicazioni, 
un'impresa dovrà ottenere l'accesso a varie infrastrutture: ad esempio, per la prestazione di 
detti servizi di telecomunicazioni sarà necessaria di norma l'interconnessione alla rete pubblica 
commutata di telecomunicazioni. L'accesso a questa rete sarà quasi sempre in mano al gestore 
principale delle telecomunicazioni. In relazione agli accordi di accesso, l'elemento più 
rilevante in sede di valutazione della Commissione sarà la posizione dominante riguardo al 
controllo delle infrastrutture. 
58. Il fatto che un'impresa sia o meno dominante non dipende unicamente dai diritti ad essa 
concessi a norme di legge. Non basta eliminare un monopolio legale per porre fine ad una 
posizione dominante. Infatti, malgrado le direttive in materia di liberalizzazione, lo sviluppo 
di un'effettiva concorrenza da parte dei fornitori di reti alternative con capacità e copertura 
geografica adeguate richiederà un certo periodo di tempo. 
59. Nel settore delle telecomunicazioni, il concetto di "infrastruttura essenziale" sarà in molti casi 
di diretta rilevanza nella determinazione degli obblighi dei gestori principali delle 
telecomunicazioni. Il termine "infrastruttura essenziale" può essere usato per definire 
un'infrastruttura o un impianto che risulti essenziale per raggiungere gli utenti e/o consentire 
ai concorrenti di svolgere la loro attività e che non possa essere duplicato in modo adeguato50. 
Cause riunite C-48 e 66/90, Paesi Bassi e altri/Commissione, Raccolta 1992, pag. 1-565. 
Cfr. Causa Ahmed Saeed (v. nota 14), per la quale si è fatto ricorso alla legislazione sul 
mercato interno in materia di fissazione dei prezzi a sostegno della determinazione del 
livello dei prezzi da considerarsi non equo ai fini dell'articolo 86. 
Cfr. anche la definizione contenuta nel documento "Impegno complementare in materia di 
principi normativi da parte delle Comunità europee e degli Stati membri" utilizzato dal 
gruppo sulle telecomunicazioni di base nel contesto dei negoziati dell'Organizzazione 
Mondiale per il Commercio (OMO : 
per infrastruttura essenziale si intende una rete di trasmissione e un servizio pubblico 
di telecomunicazioni che 
17 
Un'impresa in grado di controllare l'accesso ad un'infrastruttura essenziale gode di una 
posizione dominante ai sensi dell'articolo 86. Per contro, un'impresa può godere di una 
posizione dominante a norma dell'articolo 86 anche senza controllare un'infrastruttura 
essenziale. 
Attualmente, le seguenti infrastrutture possono essere considerate come infrastrutture essenziali 
nel settore delle telecomunicazioni: per esempio, le reti pubbliche di telecomunicazioni per 
i servizi di telefonia vocale e/o trasmissione dati, i circuiti affittati e/o la relativa 
apparecchiatura terminale di rete, i dati di base riguardanti gli abbonati al servizio pubblico 
di telefonia vocale, i sistemi di numerazione e altre informazioni sui clienti o sulle 
caratteristiche tecniche. 
1.1 Mercato dei servizi 
60. Uno dei fattori impiegati per valutare la forza di mercato di un'impresa può escere costituito 
dalle vendite ad essa attribuibili, espresse come percentuale delle vendite complessive sul 
mercato dei servizi sostituibili nel territorio geografico in questione. Per quanto riguarda il 
mercato dei servizi, la Commissione valuterà, tra l'altro, il volume d'affari generato dalla 
vendita di servizi sostituibili, ad esclusione della vendita o dell'uso interno di servizi di 
interconnessione e della vendita o dell'uso interno di infrastrutture locali51, tenendo in debita 
considerazione le condizioni di concorrenza e lo schema della domanda e dell'offerta su tale 
mercato. 
1.2. Accesso alle infrastrutture 
61. Il concetto di "accesso", definito in precedenza al punto 45, può riguardare un'ampia gamma 
di situazioni, comprendente la disponibilità di linee affittate che consentono ad un prestatore 
di servizi di sviluppare la propria rete e i problemi di interconnessione nel senso stretto del 
termine ossia l'interconnessione a due reti di telecomunicazioni, la rete mobile e quella fissa. 
In materia di accesso, i gestori principali occupano spesso una posizione di monopolio ed è 
probabile che in futuro continueranno a mantenere una posizione dominante, anche in aree in 
cui è già stata avviata la liberalizzazione del quadro normativo. Il gestore principale, che 
controlla le infrastrutture, spesso è anche il principale fornitore di servizi; in passato, infatti, 
non era necessario distinguere tra il trasporto dei servizi di telecomunicazioni e la fornitura 
di questi servizi agli utenti finali. Oggi, dunque, un gestore che sia anche fornitore di servizi 
non richiede alla propria divisione operativa a valle alcun pagamento per l'accesso e per 
questo motivo non è facile calcolare i ricavi da imputare all'infrastruttura in questione. Qualora 
un gestore fornisca sia l'accesso che i servizi, è necessario separare per quanto possibile i 
ricavi realizzati nei due mercati prima di far riferimento a detti ricavi come base di calcolo 
della quota di mercato della società su ogni singolo mercato interessato. L'articolo 8, 
paragrafo 2, della proposta di direttiva sull'interconnessione dovrebbe risultare utile in questo 
contesto in quanto richiede una contabilità separata, da un lato, "per le attività svolte in 
relazione all'interconnessione - compresi sia i servizi di interconnessione offerti all'interno che 
quelli forniti a terzi - e, dall'altro, per attività di natura diversa". 
a) siano prestati esclusivamente o prevalentemente da un fornitore unico o da un numero 
limitato di fornitori, e 
b) non possano essere adeguatamente sostituiti in termini economici o tecnici onde poter 
prestare un servizio. 
Causa 6/72 Continental Can, Raccolta 1973, pag. 215. 
18 
62. L'importanza in termini economici di poter ottenere l'accesso dipende anche dalla copertura 
della rete con la quale si richiede l'interconnessione. Pertanto, oltre ad avvalersi delle cifre 
relative al volume d'affari, la Commissione terrà conto, ove possibile, del numero di clienti 
abbonati a servizi paragonabili a quelli che intende fornire il prestatore di servizi che ha 
richiesto l'accesso. Analogamente, la forza di mercato detenuta da una determinata impresa 
sarà misurata in parte in base al numero di abbonati collegati ai punti terminali della rete di 
telecomunicazioni di tale impresa, espresso come percentuale del numero complessivo di 
abbonati collegati ai punti terminali nell'area geografica in questione. 
Sostituibilità dell'offerta 
63. Come affermato in precedenza (cfr. punto 36), anche la sostituibilità dell'offerta costituisce 
un elemento rilevante in termini di posizione dominante. Tuttavia, una quota di mercato 
superiore al 50%52 è solitamente sufficiente a dimostrare una posizione dominante, sebbene 
sia necessario analizzare altri fattori. Per esempio, la Commissione procederà ad esaminare 
l'eventuale esistenza di altri fornitori di reti nell'area geografica rilevante per determinare se 
tali infrastrutture alternative siano sufficientemente estese da mettersi in concorrenza con la 
rete del gestore principale e valutare in che misura i nuovi prestatori di servizi potrebbero 
accedere al mercato. 
Altri fattori rilevanti 
64. Per determinare se un gestore sia dominante, oltre ai dati sulle quote di mercato e sulla 
sostituibilità dell'offerta, la Commissione accerterà anche l'esistenza o meno di un accesso 
privilegiato alle infrastrutture che, sotto il profilo giuridico o per i costi troppo elevati, non 
possono essere duplicate. 
65. A mano a mano che emergeranno concorrenti nella fornitura dell'accesso, sfidando la 
posizione dominante del gestore principale, la portata dei diritti conferiti loro dalle autorità 
degli Stati membri, e in particolare la loro copertura del territorio, assumerà un ruolo 
importante per la determinazione della forza di mercato. La Commissione seguirà da vicino 
l'evoluzione del mercato in relazione a questi fattori e terrà nel debito conto qualsiasi 
variazione delle condizioni di mercato nel quadro* della sua valutazione delle questioni relative 
all'accesso in base alle regole di concorrenza. 
1.3 Posizione dominante congiunta 
66. Dalla formulazione dell'articolo 86 risulta chiaramente che detto articolo è valido anche 
quando più imprese condividono una posizione dominante. Le circostanze in cui sussiste una 
posizione dominante congiunta e un abuso di tale posizione, non sono ancora state del tutto 
chiarite dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e del Tribunale di primo grado o dalla 
prassi consolidata della Commissione e la legislazione è ancora in evoluzione. 
È opportuno notare in questo contesto che ai sensi della normativa in materia di ONP un 
organismo può essere notificato quale detentore di una notevole forza di mercato. La 
determinazione dell'esistenza o meno di una notevole forza di mercato da parte di un 
organismo dipende da un certo numero di fattori, ma si può partire dal presupposto che un 
organismo avente una quota di mercato superiore al 25% sia considerato di norma come 
detentore di una notevole forza di mercato. Nella sua valutazione condotta nel quadro delle 
regole di concorrenza la Commissione terrà conto del fatto che un'impresa sia stata 
notificata o meno come organismo detentore di una notevole forza di mercato ai sensi della 
normativa ONP. 
19 
67. Il testo dell'articolo 86 ("sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese") delinea una 
situazione leggermente differente dal divieto relativo agli accordi e alle pratiche concordate 
di natura anticoncorrenziale di cui all'articolo 85. Darne una valutazione diversa sarebbe 
contrario ai normali principi di interpretazione del trattato e renderebbe tale formulazione priva 
di senso e di efficacia concreta. Ciò non esclude tuttavia l'applicazione in parallelo degli 
articoli 85 e 86 allo stesso accordo o pratica come è stato sostenuto dalla Commissione e dalla 
Corte in un certo numero di casi 53, né esiste alcun elemento che impedisca alla Commissione 
di procedere esclusivamente in virtù di uno dei due articoli, qualora siano entrambi 
applicabili. 
68. La situazione di due imprese, ciascuna in posizione dominante su un mercato nazionale 
separato, non equivale a quella di due imprese che condividono una posizione dominante sullo 
stesso mercato. I gestori nazionali delle telecomunicazioni nel settore della telefonia vocale 
pubblica non hanno molte probabilità di condividere una posizione dominante se non dopo 
l'avvenuta liberalizzazione nella Comunità. Perché due o più imprese detengano una posizione 
dominante congiunta, devono avere globalmente, in rapporto ai loro clienti e concorrenti, una 
posizione sostanzialmente equivalente a quella di un'impresa singola in posizione dominante. 
Con particolare riferimento al settore delle telecomunicazioni, una posizione dominante 
congiunta potrebbe essere raggiunta da due gestori delle infrastrutture di telecomunicazioni 
operanti nello stesso mercato geografico. 
69. Inoltre, affinché due o più imprese detengano una posizione dominante congiunta, è 
necessario, ma non sufficiente, che le imprese stesse non siano effettivamente concorrenti sul 
mercato rilevante. Questa mancanza di concorrenza può essere dovuta in pratica al fatto che 
le imprese sono legate tra loro da accordi di cooperazione, di interconnessione o di roaming. 
La Commissione, tuttavia, non ritiene che sulla base della teoria economica o del diritto 
comunitario tali legami siano necessari da un punto di vista giuridico per determinare 
l'esistenza di una posizione dominante congiunta 54. Il tipo di interdipendenza che spesso 
deriva in presenza di situazioni oligopolistiche rappresenta un legame economico sufficiente. 
Non sembra sussistere alcuna motivazione a livello giuridico o economico a sostegno della 
necessità di altri legami economici tra le imprese in questione. Ciò premesso, tali legami 
esistono spesso all'atto pratico nel settore delle telecomunicazioni, in quanto i gestori nazionali 
delle telecomunicazioni sono quasi inevitabilmente legati tra loro da rapporti di vario genere. 
70. Per esempio, nel prossimo futuro il mercato dell'accesso al circuito locale potrebbe essere 
controllato in alcuni Stati membri da due operatori - il gestore principale delle 
telecomunicazioni e un cablodistributore. Al fine di fornire servizi specifici agli utenti, è 
necessario l'accesso al circuito locale del gestore delle telecomunicazioni o del 
cablodistributore. In funzione delle circostanze specifiche, ed in particolare dei rapporti 
reciproci, nessuno dei due operatori può detenere singolarmente una posizione dominante: 
insieme, tuttavia, possono mantenere un duopolio nell'accesso a tali infrastrutture. 
Causa 85/76, Hoffmann La Roche, Raccolta 1979, pag.461, 
Racal Decca, Decisione della Commissione del 21 dicembre 1988, GU L 43 del 1989, pag. 27. 
Nestlé/Perrier, Decisione della Commissione del 22 luglio 1992, GU L 356 del 1992, pag.1 
20 
2. Abuso di posizione dominante 
2.1 Rifiuto di concedere l'accesso a infrastrutture essenziali e applicazione di 
condizioni sfavorevoli 
71. Il rifiuto di concedere l'accesso può risultare incompatibile con le disposizioni 
dell'articolo 86 se esso proviene da un'impresa dominante a causa del suo controllo sulle 
infrastrutture, come lo saranno prevedibilmente nel prossimo futuro i gestori principali delle 
telecomunicazioni. Un rifiuto può avere: 
"come effetto di ostacolare la conservazione del grado di concorrenza ancora esistente 
sul mercato o lo sviluppo di detta concorrenza"55. 
Un rifiuto si può configurare come abuso soltanto se è tale da pregiudicare la concorrenza. 
Nel settore delle telecomunicazioni i mercati dei servizi potranno contare inizialmente su un 
numero limitato di concorrenti e pertanto un rifiuto avrà in genere effetti sulla concorrenza 
in tali mercati. In tutti i casi di rifiuto, le singole motivazioni saranno esaminate 
accuratamente al fine di accertarne l'obiettività. 
72. In linea di massima si possono prevedere tre scenari: 
a. rifiuto di concedere l'accesso per un servizio da prestare nell'ambito dello stesso 
mercato dei servizi in cui opera un altro gestore che ha ottenuto l'accesso da parte del 
fornitore interessato; 
b. rifiuto di concedere l'accesso per un servizio da prestare nell'ambito di un mercato dei 
servizi in cui nessun altro gestore ha ottenuto l'accesso da parte del fornitore interessato 
per potervi operare; 
e. revoca della fornitura di accesso ad un cliente. 
73. Riguardo al primo scenario sopra delineato, è evidente che negare l'accesso ad un nuovo 
cliente nei casi in cui il principale detentore delle infrastrutture avesse già uno o più clienti 
operanti nello stesso mercato a valle costituirebbe un trattamento discriminatorio che si 
configurerebbe come abuso se avesse l'effetto di restringere il gioco della concorrenza in tale 
mercato. Gli operatori di rete che offrono servizi uguali o simili a quelli offerti dalla parte che 
richiede l'accesso potrebbero infatti avere sia l'incentivo sia la possibilità di limitare la 
concorrenza e di abusare in questo modo della propria posizione dominante. Naturalmente il 
rifiuto potrebbe essere giustificato - ad esempio nei confronti di richiedenti che presentano un 
rischio potenziale in termini di affidabilità finanziaria - ma, in assenza di motivazioni 
obiettive, un rifiuto si configurerebbe di norma come abuso di posizione dominante sul 
mercato dell'accesso. 
74. In generale, l'impresa dominante ha l'obbligo di fornire l'accesso in modo tale che i beni e 
i servizi offerti alle imprese a valle siano disponibili a condizioni altrettanto favorevoli di 
Causa 85/76 Hoffmann La Roche, Raccolta 1979, pag. 461, 
21 
quelle concesse ad altre parti, ivi compresi i propri servizi operativi a valle. 
75. Per quanto concerne il secondo scenario, si pone la questione riguardo all'opportunità o meno 
di obbligare il fornitore dell'accesso a firmare un contratto con il prestatore dei servizi allo 
scopo di consentire a quest'ultimo di operare in un nuovo mercato dei servizi. Qualora i limiti 
di capacità non costituiscano un problema e l'impresa che rifiuta di concedere l'accesso alle 
proprie infrastrutture non abbia ancora dato l'accesso in questione alle proprie divisioni 
operative a valle o a qualsiasi altra impresa operante in detto mercato dei servizi non risulta 
chiara quale altra motivazione obiettiva potrebbe essere addotta. 
76. Se da un punto di vista commerciale non vi fossero alternative possibili all'accesso oggetto 
della richiesta, l'eventuale rifiuto relativo alla concessione di tale accesso impedirebbe alla 
parte richiedente di operare sul mercato dei servizi ed in questo caso limiterebbe quindi lo 
sviluppo di nuovi mercati o di nuovi prodotti su tali mercati, in violazione delle disposizioni 
dell'articolo 86, lettera b. Nel settore dei trasporti56 la Commissione ha stabilito che 
un'impresa in grado di controllare una infrastruttura essenziale debba concedere l'accesso in 
presenza di determinate circostanze57. Gli stessi principi si applicano al settore delle 
telecomunicazioni. 
77. Il principio in base al quale le imprese dominanti sono tenute in talune circostanze ad impegni 
contrattuali sarà spesso rilevante nel settore delle telecomunicazioni. Attualmente, esistono 
monopoli o monopoli di fatto nella fornitura di infrastrutture di rete per la maggior parte dei 
servizi di telecomunicazioni all'interno dell'UE. Persino laddove si è già provveduto, o si 
provvederà al più presto, all'abolizione delle restrizioni, la concorrenza nei mercati a valle 
continuerà a dipendere dalla fissazione delle tariffe e dalle condizioni di accesso ai servizi di 
rete a monte, che rifletteranno solo gradatamente le libere forze di mercato. Considerato il 
ritmo dell'evoluzione tecnologica nel settore delle telecomunicazioni, è possibile prevedere 
situazioni in cui le imprese tentino di promuovere nuovi prodotti o servizi non in concorrenza 
con i prodotti o i servizi già offerti dal fornitore principale dell'accesso, ma per i quali 
quest'ultimo possa essere comunque restio a concedere l'accesso. 
78. La Commissione deve garantire che il controllo sulle infrastrutture detenuto dai gestori 
principali non sia usato per ostacolare lo sviluppo di un mercato concorrenziale nel settore 
delle telecomunicazioni. Un'impresa dominante su un mercato dei servizi che commetta su 
detto mercato un abuso ai sensi dell'articolo 86 può essere obbligata, al fine di porre termine 
all'abuso in questione, a concedere l'accesso della propria infrastruttura ad uno o più 
Decisione 94/19/CE della Commissione, Sea Containers/Stena Sealink, GU L 15 del 1994, pag.8; 
decisione 94/119/CE della Commissione relativa al rifiuto di accesso alle installazioni del 
porto di Redby, GU L 55 del 1994, pag. 52. 
Cfr. anche (tra l'altro): 
Sentenze della Corte: 
Cause 6 e 7/73, Commercial Solvents/Commissione, Raccolta 1974, pag. 223; 
Causa 311/84, Télémarketing, Raccolta 1985, pag. 3261; 
Causa C-18/88 RTT/GB-Inno, Raccolta 1991, pag. 1-5941; 
Causa C-260/89, Elliniki Radiophonia Teleorassi, Raccolta 1991, pag. 1-2925; 
Cause T-69, T-70 e T-76/89, RTE, BBC e ITP/Commissione, Raccolta 1991, pag. 11-485, 535, 
575; 
Causa C-271/90, Spagna/Commissione, Raccolta 1992, pag. 1-5833; 
Cause C-241 e 242/91P, RTE e ITP Ltd/Commissione (Magill), Raccolta 1995, pag. 1-743. 
Decisioni della Commissione: 
76/185/CEE - National Carbonizing Company, GU L 35 del 1976, pag.6; 
88/589/CEE - London European - Sabena, GU L 317 del 1988, pag.47; 
92/213/CEE - British Midland/Aer Lingus, GU L 96 del 1992, pag.34; 
B & I/Sealink, (1992) 5 CMLR 255; Bollettino CE N' 6 - 1992, punto 1.3.30. 
22 
concorrenti su tale mercato. In particolare, un'impresa può abusare della propria posizione 
dominante qualora con la propria azione impedisca la messa a punto di un nuovo prodotto o 
servizio. 
79. Il punto di partenza per l'analisi della Commissione consisterà nell'individuare un mercato 
esistente o potenziale cui si riferisce la richiesta di accesso. Al fine di determinare la 
necessità o meno di imporre la concessione dell'accesso in conformità delle regole di 
concorrenza, è necessario tener conto di un'eventuale violazione dell'obbligo posto a carico 
dell'impresa dominante di evitare qualsiasi discriminazione (cfr. infra) o dei seguenti 
elementi, considerati nel loro insieme: 
a. l'accesso all'infrastruttura in questione è essenziale in linea di massima per permettere 
la concorrenza tra le imprese in tale mercato collegato58. 
La questione chiave è quindi stabilire quali siano gli elementi essenziali. Non è 
sufficiente affermare che la posizione dell'impresa che richiede l'accesso sarebbe più 
vantaggiosa se l'accesso venisse concesso, ma bisogna dimostrare che il rifiuto di fornire 
l'accesso renderebbe le attività proposte impossibili o gravemente e inevitabilmente 
antieconomiche. 
A titolo di esempio, sebbene a partire dal 1 ° luglio 1996 sia possibile utilizzare 
infrastrutture alternative per i servizi liberalizzati, sarà necessario un certo periodo di 
tempo prima che questa diventi in molti casi un'alternativa soddisfacente alle 
infrastrutture del gestore principale. Tali infrastrutture alternative, infatti, non offrono 
per il momento la stessa copertura geografica capillare della rete del gestore principale 
delle telecomunicazioni. 
b. è a disposizione una capacità sufficiente per consentire l'accesso. 
e. il detentore dell'infrastruttura non è in grado di soddisfare la domanda su un mercato già 
esistente di servizi o prodotti, blocca la comparsa di un potenziale servizio o prodotto 
nuovo oppure impedisce la concorrenza su un mercato già esistente o potenziale di 
servizi o prodotti; 
d. l'impresa che richiede l'accesso è disposta a pagare una tariffa equaenon 
discriminatoria e ad accettare comunque sotto tutti gli aspetti condizioni di accesso non 
discriminatorie. 
e. non vi è alcuna giustificazione obiettiva per rifiutare la fornitura dell'accesso. 
In questo contesto le motivazioni potrebbero riguardare una difficoltà estrema nel fornire 
l'accesso all'impresa richiedente o l'esigenza da parte del detentore deirinfrastruttura che 
ha effettuato un investimento destinato all'introduzione di un nuovo prodotto o servizio 
di disporre del tempo sufficiente e della possibilità di sfruttare tale infrastruttura per 
poter immettere sul mercato il nuovo prodotto o servizio previsto. Tuttavia, qualsiasi 
Il diritto comunitario protegge la concorrenza e non le imprese concorrenti; non sarebbe 
quindi sufficiente dimostrare che un'impresa necessita dell'accesso ad una infrastruttura 
allo scopo di entrare in concorrenza nel mercato a valle. Perché la fornitura dell'accesso 
venga resa obbligatoria occorrerebbe dimostrarne la necessità per tutte le imprese 
interessate ad esclusione dei concorrenti occasionali. 
23 
giustificazione deve essere esaminata accuratamente su base individuale. E' 
particolarmente importante nel settore delle telecomunicazioni che i vantaggi a favore 
degli utenti finali derivanti da un contesto concorrenziale non vengano compromessi dal 
comportamento del gestore nazionale, operante in precedenza in condizioni di 
monopolio, che potrebbe impedire la comparsa e lo sviluppo della concorrenza. 
Nel determinare l'esistenza o meno di un'infrazione al disposto dell'articolo 86 è necessario 
tener conto della situazione di fatto nelle varie aree geografiche e, ove necessario, del rapporto 
tra l'accesso richiesto e la configurazione tecnica dell'infrastruttura. 
80. La questione della giustificazione obiettiva richiederà un'analisi particolarmente attenta in 
questo settore. Oltre a determinare per ogni singolo caso se le difficoltà citate siano abbastanza 
gravi da giustificare il rifiuto dell'accesso, le autorità competenti dovranno decidere anche se 
dette difficoltà siano di entità tale da superare il danno provocato in termini di concorrenza 
qualora l'accesso venisse negato o reso più difficile, portando quindi ad una limitazione del 
mercato dei servizi a valle. 
81. Tre elementi importanti in materia di accesso che potrebbero essere manipolati dal fornitore 
dall'accesso allo scopo di opporre di fatto un rifiuto alla concessione di detto accesso sono i 
tempi, la configurazione tecnica e le tariffe. 
82. I gestori principali delle telecomunicazioni hanno l'obbligo di evadere le domande di accesso 
con la massima efficienza: ritardi indebiti e immotivati nel rispondere ad una richiesta di 
accesso possono costituire un abuso. In particolare, la Commissione opererà comunque un 
raffronto tra la risposta ad una domanda di accesso e: 
a. il tempo solitamente impiegato e le condizioni applicabili nei casi in cui la parte 
interpellata concede l'accesso alle proprie infrastrutture ad una sua controllata o 
divisione operativa; 
b. le risposte alle richieste di accesso ad infrastrutture analoghe in altri Stati membri; 
e. le spiegazioni fornite per l'eventuale ritardo nell'evasione delle richieste di accesso. 
83. Analogamente saranno esaminate con particolare attenzione le questioni attinenti alla 
configurazione tecnica, allo scopo di determinare se siano effettive. In linea di massima, le 
regole di concorrenza dispongono che alla parte richiedente sia concesso l'accesso al punto 
più idoneo per quest'ultima, a condizione che sia tecnicamente fattibile per il fornitore 
dell'accesso. Giustificazioni obiettive per il rifiuto possono essere questioni di fattibilità 
tecnica (ad esempio, il traffico per cui è richiesto l'accesso deve soddisfare i relativi standard 
tecnici delle infrastrutture in questione) oppure questioni concernenti limiti di capacità, che 
possono dare origine a problemi di razionamento59. 
84. L'imposizione di tariffe eccessive per l'accesso, oltre a costituire in sé un abuso60, può di fatto 
equivalere ad un rifiuto in materia di concessione dell'accesso. 
Come menzionato al precedente paragrafo 80 
Cfr. successivo paragrafo 91. 
24 
85. Alcuni elementi di queste verifiche richiedono un'attenta valutazione. La risposta alle questioni 
relative alla fissazione dei prezzi nel settore delle telecomunicazioni sarà agevolata dalle 
disposizioni stabilite dalle direttive ONP in materia di adozione di sistemi trasparenti di 
contabilità. 
86. Riguardo al terzo scenario delineato al punto 72, alcune decisioni precedenti della 
Commissione e la giurisprudenza della Corte hanno esaminato la revoca della fornitura ad 
imprese concorrenti a valle (il terzo caso sopraesposto). Nella causa Commercial Solvents, la 
Corte ha decretato che: 
"// detentore dì una posizione dominante sul mercato delle materie prime che, 
nell'intento di riservare tali materie prime alla propria produzione di prodotti finiti, 
rifiuti di rifornirne un proprio cliente, anch'esso fabbricante di prodotti finiti, col rischio 
di eliminare del tutto dal mercato il cliente e concorrente, ai sensi dell'art. 86 sfrutta 
in modo abusivo la propria posizione dominante'^. 
87. Sebbene questo caso riguardasse il rifiuto relativo ad un prodotto, in linea di principio non 
esiste alcuna differenza tra questo e la revoca dell'accesso. Porre fine unilateralmente agli 
accordi di accesso solleva problemi sostanzialmente analoghi a quelli esaminati in relazione 
al rifiuto. La revoca dell'accesso ad un cliente costituisce di norma una pratica abusiva. Anche 
in tal caso è possibile fornire giustificazioni obiettive ai fini della risoluzione dell'accordo, 
tenendo presente che esse devono essere proporzionate agli effetti sulla concorrenza provocati 
dalla revoca. 
2.2 Altre forme di abuso 
88. Il rifiuto di concedere l'accesso rappresenta soltanto una forma di abuso possibile in questo 
campo, in quanto si possono configurare abusi anche dopo aver garantito detto accesso. Si 
verifica tra l'altro un abuso quando l'operatore adotta un comportamento discriminatorio o le 
sue azioni limitano gli sbocchi o lo sviluppo tecnico. Vengono citati a titolo di esempio i 
seguenti casi di pratiche abusive. 
Configurazione di rete 
89. Una configurazione di rete realizzata da un operatore principale di rete in modo da rendere 
l'accesso oggettivamente più difficile ai prestatori di servizi62 può costituire un abuso, a meno 
che non sussistano giustificazioni obiettive, come nel caso in cui detta configurazione serva 
a migliorare in generale l'efficienza della rete. 
Imposizione di vincoli 
90. Possono sorgere problemi particolari qualora il gestore delle telecomunicazioni subordini la 
prestazione dei servizi per i quali detiene una posizione dominante all'accettazione di altri 
Causa 6 e 7/73, Commercial Solvents, Raccolta 1974, pag. 223 
Ossia per raggiungere i propri clienti attraverso la rete. 
25 
servizi per i quali opera in regime di concorrenza63. Imponendo alla parte che richiede 
l'accesso di acquistare uno o più servizi64 senza adeguate giustificazioni, l'operatore principale 
di rete, verticalmente integrato, può di fatto impedire ai concorrenti del fornitore principale 
dell'accesso di offrire indipendentemente questi elementi del pacchetto. Tali vincoli possono 
dunque costituire un abuso ai sensi dell'articolo 86. 
Determinazione delle tariffe 
91. I problemi di tariffazione correlati all'accesso da parte dei fornitori di servizi alle infrastrutture 
(essenziali) di un gestore principale ruotano spesso attorno a prezzi eccessivamente elevati65: 
in assenza di un'alternativa valida all'infrastruttura alla quale i prestatori dei servizi chiedono 
l'accesso, il gestore principale o in regime di monopolio può essere indotto a praticare tariffe 
eccessive. 
Il problema dei prezzi ingiustamente bassi si può verificare nel contesto della concorrenza tra 
diverse reti di infrastrutture per le telecomunicazioni qualora un gestore principale tenda a 
praticare tariffe di accesso ingiustamente basse al fine di eliminare la concorrenza da parte di 
altri fornitori emergenti di infrastrutture, in violazione dell'articolo 86, lettera a. In linea di 
massima, una tariffa si può considerare abusiva se va al di sotto dei costi variabili medi 
dell'impresa dominante o se risulta inferiore ai costi complessivi medi e rientra pertanto in un 
piano anticoncorrenziale66. 
Qualora risulti necessario, la normativa ONP relativa ai requisiti in materia di contabilità e 
di trasparenza contribuisce a garantire l'effettiva applicazione dell'articolo 86 in questo 
contesto. 
92. Laddove il gestore sia dominante nel mercato del prodotto o dei servizi, il margine tra la 
tariffa praticata per l'accesso a tutti i concorrenti nel mercato a valle (comprese le eventuali 
divisioni operative a valle dell'impresa dominante) e la tariffa fissata dall'operatore della rete 
nel mercato a valle deve essere sufficientemente ampio per consentire ad un fornitore di 
Il problema è esaminato anche nel quadro del regime ONP: cfr. articolo 7, paragrafo 4 della 
direttiva in materia di interconnessione, articolo 12, paragrafo 4 della direttiva sulla 
telefonia vocale e allegato II della direttiva quadro ONP. 
Ivi compresi servizi superflui per quest'ultimo, o proprio quei servizi che il richiedente 
dell'accesso intende fornire direttamente ai suoi clienti. 
La Comunicazione della Commissione sui criteri di valutazione dei regimi nazionali per la 
determinazione dei costi e per il finanziamento del servizio universale nonché gli 
Orientamenti per la gestione di tali regimi saranno rilevanti in termini di definizione 
della misura in cui è possibile avvalersi dell'obbligo di servizio universale per 
giustificare i prezzi praticati. Cfr. anche il riferimento all'obbligo di servizio 
universale di cui al punto 53. 
Cfr. AKZO, causa C-62/86, Raccolta 1991, pag. 3359. 
Tuttavia, la regola basata sui costi variabili medi non può essere applicata in molti casi 
nel settore delle telecomunicazioni, in quanto i costi variabili relativi alla fornitura 
dell'accesso ad una rete già esistente sono quasi pari a zero. Di conseguenza, la 
Commissione ritiene utile effettuare la prova esposta qui di seguito al fine di verificare 
se per beni e servizi - diversi da prodotti o servizi nuovi - un'impresa pratica un prezzo 
o una tariffa che, pur essendo superiore al costo variabile medio di fornitura dei beni o 
servizi specifici ai quali viene applicato il prezzo o la tariffa in questione, risulta 
talmente basso per cui i ricavi complessivi per tutti i beni o i servizi interessati 
sarebbero inferiori ai propri costi medi totali di fornitura qualora vendesse la stessa 
quota di prodotto allo stesso prezzo su base continua anche se non fosse provata 
l'intenzione di escludere un concorrente. 
26 
servizi abbastanza efficiente nel mercato a valle di operare con normali livelli di profitto a 
meno che l'impresa dominante non possa dimostrare che le proprie divisioni operative a valle 
sono eccezionalmente efficienti67. In caso contrario i concorrenti nel mercato a valle si 
trovano di fronte ad una "compressione dei prezzi" che potrebbe costringerli ad uscire dal 
mercato. 
Discriminazione 
93. Un fornitore principale di accesso non può effettuare discriminazioni tra diversi accordi di 
accesso qualora detta discriminazione comporti una restrizione della concorrenza. Qualsiasi 
differenziazione basata sull'impiego previsto in materia di accesso oppure su differenti 
transazioni nei confronti del fornitore stesso dell'accesso risulta contraria al disposto 
dell'articolo 86 qualora la discriminazione possa verosimilmente restringere o falsare la 
concorrenza effettiva o potenziale. Detta discriminazione si può concretare nell'imposizione 
di condizioni differenti, inolusa l'applicazione di tariffe differenti, oppure in una 
differenziazione di altro tipo tra accordi di accesso, fatta salva l'esistenza di giustificazioni 
obiettive alla base della discriminazione, per esempio in termini di costo, per considerazioni 
di natura tecnica o per il fatto che gli utenti operino a livelli differenti. Tale discriminazione 
può verosimilmente restringere la concorrenza nel mercato a valle in cui intende introdursi 
l'impresa che chiede l'accesso in quanto può limitare la possibilità di accesso al mercato o di 
espansione delle proprie attività su tale mercato da parte dell'operatore in questione68. 
94. Per quanto riguarda la discriminazione in materia di prezzi, l'articolo 86, lettera e, vieta ad 
un'impresa dominante qualsiasi comportamento discriminatorio tra i clienti di detta impresa69, 
comprese le discriminazioni tra i clienti operate in base alla disponibilità di trattare in 
esclusiva con tale impresa dominante. 
95. In assenza di giustificazioni obiettive, la discriminazione può costituire una pratica abusiva in 
relazione a qualsiasi aspetto o condizione di un accordo di accesso. Un comportamento 
discriminatorio può riguardare tra l'altro elementi quali le tariffe, i ritardi, gli aspetti tecnici 
dell'accesso, l'instradamento70, la numerazione, le restrizioni d'impiego della rete al di là dei 
requisiti essenziali e l'utilizzo dei dati di rete relativi ai clienti. Tuttavia, l'esistenza di una 
discriminazione può essere determinata esclusivamente su base individuale. La discriminazione 
è contraria alle disposizioni dell'articolo 86 indipendentemente dal fatto che derivi o risulti 
evidente dalle condizioni di uno specifico accordo di accesso. 
Decisione 88/518/CEE della Commissione, Brown Napier/British Sugar, GU L 284 del 1988, 
pag.41: il margine tra i prezzi industriali e i prezzi al dettaglio era stato ridotto al 
punto che l'acquirente all'ingrosso, pur con operazioni di confezionamento efficienti quanto 
quelle del fornitore all'ingrosso, non riusciva a servire il mercato al dettaglio ricavando 
utili sufficienti. Cfr. anche National Carbonising, nota 57. 
Tuttavia, se la capacità dell'infrastruttura risulta sottoutilizzata, l'imposizione di una 
tariffa di accesso differenziata in funzione della domanda sui diversi mercati a valle può 
essere giustificata nella misura in cui detta differenziazione consente un migliore 
sfruttamento dell'infrastruttura ed un più ampio sviluppo di alcuni mercati e qualora essa 
non provochi una restrizione o distorsione della concorrenza. In tal caso la Commissione 
analizzerà gli effetti globali di tale differenziazione tariffaria su tutti i mercati a 
valle. 
Causa C-310/93 P, BPB Industries PLC e British Gypsum Ltd/Commissione, Raccolta 1995, pag. 
1-865 - 904, relativa alla discriminazione tra i clienti compiuta da BPB nel mercato 
collegato del gesso. 
Per esempio verso un elenco preferenziale di operatori corrispondenti di rete. 
27 
96. In questo contesto l'operatore di rete è tenuto a rispettare l'obbligo generale di trattare i clienti 
indipendenti secondo le stesse modalità applicate alle sue consociate o divisioni operative a 
valle. Il tipo di cliente e le sue esigenze possono avere un ruolo significativo nell'accertare se 
le transazioni siano comparabili. La fissazione di tariffe diverse per clienti a livelli diversi (ad 
esempio all'ingrosso e al dettaglio) non costituisce necessariamente una discriminazione. 
97. Questioni in materia di discriminazione possono sorgere in relazione alla configurazione 
tecnica dell'accesso, data la sua importanza in detto contesto. 
Grado di sofisticazione tecnica dell'accesso: le restrizioni sul tipo o sul 'livello' nella 
gerarchia di rete delle centrali interessate all'accesso o sulle capacità tecniche di tali centrali 
hanno un'incidenza diretta sulla concorrenza. Si può trattare ad esempio delle infrastrutture 
disponibili come supporto alla connessione o del tipo di interfaccia e di sistema di 
segnalazione impiegato per determinare il tipo di servizio a disposizione della parte che 
richiede l'accesso (ad esempio servizi di rete intelligenti). 
Numero e/o ubicazione dei punti di connessione: raccogliere e distribuire il traffico per zone 
specifiche al punto di commutazione che serve direttamente la zona in questione piuttosto che 
ad un livello più alto della gerarchia di rete può essere un requisito importante. La parte che 
richiede l'accesso è esposta a spese supplementari dovendo provvedere a collegamenti su 
distanze maggiori dal proprio centro di commutazione o al pagamento di oneri di trasmissione 
più elevati . 
Parità di accesso: per i clienti della parte che richiede l'accesso la possibilità di ottenere i 
servizi offerti dal fornitore dell'accesso digitando lo stesso numero di cifre utilizzato dai clienti 
di quest'ultimo fornitore costituisce un fattore di importanza cruciale per la concorrenza nel 
settore delle telecomunicazioni. 
Giustificazioni obiettive 
98. Possono comprendere qualsiasi fattore relativo al funzionamento effettivo della rete 
appartenente al fornitore dell'accesso oppure restrizioni inerenti alla concessione di licenze 
coerentemente, per esempio, con il principio dei diritti di proprietà intellettuale. 
2.3 Abuso di posizione dominante congiunta 
99. In caso di posizione dominante congiunta (cfr. punto 66 e segg.) il comportamento di una 
delle imprese che detengono congiuntamente una posizione dominante può configurarsi come 
pratica abusiva anche se le altre imprese non agiscono allo stesso modo. 
100. Oltre ai rimedi in virtù delle regole di concorrenza, se nessun operatore fosse disposto a 
concedere l'accesso, e se non esistessero ragioni tecniche o commerciali tali da giustificare 
detto rifiuto, l'autorità nazionale di regolamentazione potrebbe risolvere il problema 
imponendo ad una o più imprese di garantire l'accesso in forza delle disposizioni della 
direttiva sulla fornitura di una rete aperta (ONP) o del diritto interno. 
28 
3. Accordi di accesso (articolo 85) 
101. Le restrizioni in materia di concorrenza derivanti da accordi di accesso possono avere due 
effetti distinti: limitare la concorrenza tra le due parti all'accordo di accesso oppure restringere 
la concorrenza di terzi, ad esempio attraverso il conferimento di diritti esclusivi ad una o 
entrambe le parti dell'accordo. Inoltre, qualora una parte detenga una posizione dominante, 
le condizioni dell'accordo di accesso possono avere l'effetto di rafforzare detta posizione 
dominante o di estenderla ad un mercato collegato, oppure costituire uno sfruttamento abusivo 
di tale posizione dominante mediante l'imposizione di condizioni non eque. 
102. Gli accordi di accesso, laddove l'accesso sia in linea di principio illimitato, non costituiscono 
verosimilmente una restrizione della concorrenza ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1. Gli 
obblighi di esclusiva contenuti nei contratti che concedono l'accesso ad una impresa possono 
probabilmente rappresentare una restrizione della concorrenza in quanto limitano l'accesso 
all'infrastruttura da parte di altre imprese. Poiché la maggior parte delle reti disporrà di 
capacità sufficienti a soddisfare le possibili esigenze di più di un singolo utente, si prevede 
che questa situazione possa costituire la norma nel settore delle telecomunicazioni. 
103. Gli accordi di accesso possono avere importanti effetti positivi sulla concorrenza poiché sono 
in grado di migliorare l'accesso al mercato a valle. Gli accordi di accesso nel contesto 
dell'interconnessione sono essenziali per l'interoperabilità dei servizi e delle infrastrutture, in 
quanto rafforzano la concorrenza nel mercato a valle dei servizi, con la conseguenza probabile 
di comportare un valore aggiunto più elevato rispetto alle infrastrutture locali. 
104. Taluni accordi di accesso o clausole in essi contenute possono, tuttavia, presentare effetti 
potenziali contrari alla concorrenza. Gli accordi di accesso possono ad esempio: 
a. servire da strumento per la fissazione concordata dei prezzi 
b. o per la ripartizione dei mercati; 
e. avere effetti di esclusione nei confronti di terzi71; 
d. portare ad uno scambio di informazioni delicate in termini commerciali tra le parti. 
105. Il rischio della fissazione concordata dei prezzi è particolarmente acuto nel settore delle 
telecomunicazioni in quanto gli oneri di interconnessione spesso ammontano al 50% o più del 
costo complessivo dei servizi prestati e di solito è necessaria l'interconnessione con un gestore 
principale. In tali circostanze risulta limitato il gioco della concorrenza in materia di prezzi 
e pertanto maggiore il rischio (e la gravità) di una fissazione concordata dei prezzi. 
106. Inoltre, gli accordi di interconnessione tra i gestori delle reti possono, in alcuni casi, essere 
uno strumento per la ripartizione dei mercati tra il gestore della rete che fornisce l'accesso e 
il gestore della rete che lo richiede senza dar origine ad una concorrenza reciproca in materia 
di reti. 
107. Con la liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni, i vari tipi di restrizioni della 
concorrenza sopra menzionati saranno tenuti sotto controllo dalle autorità nazionali e dalla 
Commissione nel quadro delle regole in materia di concorrenza. La normativa nazionale lascia 
Decisione della Commissione, Night Services, GU L 259 del 1994, pag.20; decisione della 
Commissione, Eurotunnel, GU L 3 54 del 1994, pag.66. 
29 
impregiudicato il diritto delle parti lese da qualsiasi comportamento anticoncorrenziale di 
sporgere denuncia alla Commissione. 
Clausole che ricadono nel campo di applicazione dell'articolo 85. 
paragrafo 1 
108. La Commissione ha identificato alcuni tipi di restrizioni che potrebbero potenzialmente 
costituire infrazione alle disposizioni dell'articolo 85, paragrafo 1 del trattato CE e che 
richiederebbero quindi un'esenzione individuale. Queste clausole sono quasi sempre correlate 
alle condizioni commerciali relative all'accesso. 
109. Nel settore delle telecomunicazioni, le parti destinate all'interconnessione potrebbero voler 
scambiare informazioni sui clienti e sul traffico. Tale scambio può facilmente incidere sul 
comportamento in materia di concorrenza delle imprese interessate ed essere utilizzato dalle 
parti per pratiche collusive, quale la ripartizione dei mercati72. Saranno pertanto necessarie 
opportune misure cautelative atte a garantire che le informazioni riservate siano rivelate 
soltanto ai settori dell'impresa impegnati nella conclusione degli accordi di interconnessione 
e che tali informazioni non siano impiegate per scopi contrari alla concorrenza. 
110. Gli accordi di esclusiva, ad esempio, in base ai quali il traffico sarà instradato esclusivamente 
attraverso la rete di telecomunicazioni di una o entrambe le parti e non attraverso la rete di 
altre parti con le quali siano stati conclusi accordi di accesso, richiederanno anch'essi un 
attento esame ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3. In assenza di una giustificazione 
riguardante tale instradamento, le clausole in questione vengono vietate. 
111. È estremamente improbabile che gli accordi di accesso conclusi con intento anticoncorrenziale 
soddisfino i criteri previsti per un'esenzione a norma dell'articolo 85, paragrafo 3. 
112. In ogni caso gli accordi di accesso possono avere un impatto sulla struttura del mercato sotto 
il profilo della concorrenza. Le tariffe per l'accesso locale spesso incidono in maniera 
considerevole sul costo complessivo dei servizi forniti agli utenti finali dalla parte che richiede 
l'accesso, lasciando quindi un margine ridotto alla concorrenza in materia di prezzi. Poiché 
esiste l'esigenza di tutelare la concorrenza, proprio laddove essa risulti limitata, la 
Commissione presta particolare attenzione all'esame degli accordi di accesso nel contesto dei 
loro probabili effetti sui mercati rilevanti al fine di assicurare che tali accordi non 
rappresentino un mezzo occulto e indiretto per fissare o concordare le tariffe praticate agli 
utenti finali, in quanto ciò costituisce una delle più gravi infrazioni alle disposizioni 
dell'articolo 85 del trattato CE73. 
113. Inoltre, clausole basate su una discriminazione collettiva con conseguente esclusione di terzi 
costituiscono anch'esse restrizioni della concorrenza. La più importante è la discriminazione 
in relazione ai prezzi, alla qualità o ad altri aspetti commerciali significativi dell'accesso a 
svantaggio della parte che richiede l'accesso; tale discriminazione intende in genere favorire 
ingiustamente le attività del fornitore dell'accesso. 
Causa T-34/92, Fiatagri UK Ltd e New Holland Ford Ltd/Commissione 
Causa T-35/92, John Deere Ltd/Commissione 
entrambe dinanzi alla Corte di giustizia europea avverso la decisione della Commissione, 
UK Agricultural Tractor Registration Exchange, GU L 68 del 1992, pag.19. 
Causa 8/72 Vereniging van Cementhandelaaren/Commissione, Raccolta 1972, pag. 977; 
causa 123/83 Bureau National Interprofessionnel du Cognac/Clair, Raccolta 1985, pag. 391, 
30 
4. Effetti sul commercio tra Stati membri 
114. L'applicazione degli articoli 85 e 86 è condizionata dall'esistenza di ripercussioni sul 
commercio tra Stati membri. 
115. Perché un accordo abbia ripercussioni sul commercio tra Stati membri, deve apparire alla 
Commissione: 
"ragionevolmente probabile, in base ad un complesso di elementi oggettivi di diritto o 
di fatto, che l'accordo eserciti un'influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale, sulle 
correnti degli scambi fra Stati membri. "74 
Non è necessario che nel quadro dell'accordo ogni singola restrizione di concorrenza sia tale 
da pregiudicare gli scambi75 purché l'accordo nel suo insieme abbia tale effetto. 
116. Per quanto riguarda gli accordi di accesso nel settore delle telecomunicazioni, la Commissione 
deve prendere in considerazione non solo l'effetto diretto delle restrizioni di concorrenza sul 
commercio tra Stati membri nei mercati dell'accesso, ma anche gli effetti sugli scambi tra Stati 
membri nei servizi di telecomunicazioni a valle. La Commissione è tenuta altresì a considerare 
l'eventualità che questi accordi possano precludere un determinato mercato geografico alle 
imprese già consolidate in altri Stati membri, impedendo loro di entrare come concorrenti in 
tale mercato. 
117. Gli accordi di accesso nel settore delle telecomunicazioni incidono di norma sul commercio 
tra Stati membri in quanto i servizi prestati attraverso una rete vengono commercializzati in 
tutta l'UE e gli accordi di accesso possono condizionare la capacità di fornire un determinato 
servizio da parte di un prestatore di servizi o di un operatore76. Anche in presenza di mercati 
a carattere essenzialmente nazionale, situazione esistente di solito nell'attuale fase di 
evoluzione del processo di liberalizzazione, gli abusi di posizione dominante influiscono in 
genere sulla struttura del mercato ed hanno ripercussioni sul commercio tra Stati membri. 
118. In questo settore, i casi relativi a questioni che rientrano nel campo di applicazione 
dell'articolo 86 possono riguardare clausole abusive contenute negli accordi di accesso oppure 
il rifiuto di concludere un accordo di accesso o di concluderlo in base a condizioni corrette. 
A questo proposito possono essere applicati i criteri sopra elencati per determinare se un 
accordo di accesso possa incidere sul commercio tra Stati membri. 
Causa 56/65, STM, Raccolta 1966, pag. 281. 
Causa 193/83, Windsurfing International Inc./Commissione, Raccolta 1986, pag. 611, 
Cfr. Linee direttrici nel settore delle telecomunicazioni, punto 3. 
31 
Conclusioni 
119. La Commissione ritiene che le regole di concorrenza e la normativa specifica del settore 
formino un insieme coerente di misure atte a garantire un ambiente liberalizzato e 
concorrenziale per i mercati delle telecomunicazioni nell'Unione europea. 
120. Neil'intervenire in questo settore la Commissione intende evitare un'inutile duplicazione di 
procedure, in particolare in materia di concorrenza e di regolamentazione a livello nazionale 
e europeo, come stabilito dal regime sulla fornitura di una rete aperta (ONP). 
121. Ogniqualvolta siano invocate le regole di concorrenza, la Commissione provvede ad esaminare 
i mercati rilevanti e ad applicare gli articoli 85 e 86 conformemente ai principi sopra esposti. 
32 


ISSN 0254-1505 
COM(96) 649 def. 
DOCUMENTI 
IT 08 15 10 
N. di catalogo : CB-CO-96-712-IT-C 
ISBN 92-78-13839-8 
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