Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "XXVIII Relazione sulla politica di concorrenza (1998)"

(2000/C 51/01)

La Commissione, in data 31 maggio 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla "XXVIII Relazione sulla politica di concorrenza (1998)".

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Bagliano in data 25 novembre 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato l'8 dicembre 1999, nel corso della 368a sessione plenaria, con 97 voti favorevoli, 1 voto contrario e 2 astensioni, il seguente parere.

1. La "XXVIII Relazione annuale sulla politica di concorrenza" è molto importante, non soltanto perché documenta una eccezionale attività amministrativa e normativa della Commissione, ma anche e soprattutto perché già interpreta - nell'azione e nelle iniziative - la svolta e il cambiamento che caratterizzano ormai con forza la nuova politica di concorrenza comunitaria. Due sono le "chiavi di lettura" di questo rapporto 1998: la prima è l'"ammodernamento", la seconda la "cooperazione": chiavi di lettura che sono le due linee di forza della visione prospettica che la Commissione assume come scenario di una nuova politica di concorrenza.

1.1. Sia l'azione di controllo sia le iniziative e proposte della Commissione sono nel 1998 già nell'ottica della nuova filosofia della "modernizzazione" che la globalizzazione ormai impone: occorre cioè tenere conto del mondo esterno che evolve e rapidamente cambia, più rapidamente che nel passato. Questa consapevolezza la Commissione l'ha pienamente manifestata già nella nuova impostazione regolamentare e normativa degli "accordi verticali" nonché nella preparazione di un Libro Bianco, altamente innovativo, adottato poi formalmente agli inizi del '99.

1.2. Questa modernizzazione è d'altra parte anche necessaria e urgente - in questa importante e delicata fase di completamento del "mercato unico" - per la forte incidenza sulla politica di concorrenza degli effetti delle numerose ristrutturazioni in corso nel mercato europeo, conseguenti anche alle crescenti iniziative di fusioni fra imprese. A ciò si devono aggiungere gli effetti positivi, e di grosso stimolo per l'economia comunitaria, derivanti dall'introduzione della "moneta unica" e dagli accelerati processi di liberalizzazione del settore pubblico.

1.3. La strada da percorrere è quindi ben tracciata, in coerenza con il passato ma soprattutto nella prospettiva di rapido e costante adeguamento ai cambiamenti in atto e a quelli a venire: fra questi, prioritari sono i numerosi problemi connessi all'"allargamento" dell'Unione europea. Per far fronte a questi nuovi impegni e maggiori responsabilità è essenziale anche un nuovo modo di concepire e realizzare la "cooperazione", non solo "con" le Autorità e Giudici nazionali e "con" gli Stati membri ma anche "fra" di essi. Tutti i soggetti, in qualche modo coinvolti, devono poter cooperare fra loro nell'ottica di una competizione leale delle imprese sui mercati che la "politica di concorrenza" ha appunto la missione di garantire. Ma ogni prospettiva e ogni azione vanno oggi calate in un "quadro internazionale".

2. La "XXVIII Relazione annuale sulla politica di concorrenza", è preceduta da una "introduzione" che per sommi capi riassume e anticipa il contenuto della Relazione stessa. Ma il tema della cooperazione internazionale viene trattato a parte nella "prefazione" del Commissario Van Miert. II Comitato interpreta ciò come una sottolineatura particolare - e forte - dell'aspetto internazionale della politica di concorrenza e si augura che questo testo costituisca parte integrante della Relazione e non una cornice, se pure di prestigio e firmata.

2.1. Il Comitato condivide pienamente la decisione di dedicare quest'anno l'introduzione/prefazione al tema dell'azione della Commissione a livello internazionale, e ciò in considerazione della crescente importanza che la dimensione internazionale ha ormai raggiunto. Come riconosciuto dal Commissario, l'esigenza di inserire la politica di concorrenza in una "prospettiva" più ampia corrisponde ad una preoccupazione costantemente manifestata anche dal Comitato.

2.2. È infatti esatto il rilievo che la crescente integrazione dell'economia mondiale dà luogo a una interdipendenza fra i vari Paesi mai riscontrata in passato. Questa interdipendenza non soltanto è ormai diventata uno degli aspetti caratterizzanti dell'attuale fase economica, ma è anzi destinata a crescere sensibilmente con il progredire del processo di globalizzazione, ormai divenuto irreversibile. In questo contesto anche i problemi connessi alla concorrenza assumono necessariamente una dimensione globale. La via della cooperazione internazionale è perciò obbligata.

2.3. La cooperazione con gli Stati Uniti, nel quadro di un accordo che risale al 1991 (in vigore dal '95, precisa il Commissario), conferma che gli accordi bilaterali possono essere molto efficaci. Anche le azioni intraprese ed i risultati ottenuti nella Cooperazione bilaterale in vista dell'ampliamento confermano che la Commissione è sulla strada giusta. Ma il Comitato è d'accordo con il Commissario nel ritenere che occorre al più presto imboccare la strada degli accordi multilaterali. È una strada molto più difficile ma è anch'essa obbligata ed in questa direzione devono essere moltiplicati gli sforzi.

2.4. In questo contesto diventa primario l'obbiettivo di "istituire ... un ampio quadro normativo multilaterale che consenta di applicare a livello mondiale un insieme basilare di regole di concorrenza comuni". Il gruppo di lavoro, costituito in seno all'OMC, sta studiando per suggerire l'orientamento migliore. Deve essere incoraggiato e appoggiato con ogni mezzo.

Nel suo "parere" sulla XIX Relazione annuale(1) il Comitato concludeva le proprie riflessioni così:

"Anche se il traguardo appare forse lontano, si deve continuare a lavorare per un'internazionalizzazione delle norme antitrust, o per un'armonizzazione (anche parziale o graduale) delle regole del gioco negli scambi internazionali". Quasi un decennio è passato. La politica dei piccoli passi deve adeguarsi all'accelerazione dei tempi.

A questo riguardo occorre oggi una volontà politica più forte. Anche questa è una sfida, che va affrontata con gradualità ma con determinazione.

2.5. Nel frattempo "perturbazioni" e "incertezze" fanno aumentare i "pericoli derivanti dalle pratiche anticoncorrenziali". Nel paragrafo così intitolato, il Commissario fa una affermazione coraggiosa oltre che significativa: "il cosiddetto 'capitalismo dei compari' ha fatto sì che la concorrenza fra imprese sia stata spesso disattesa a favore di oscuri accordi che poco hanno a che fare con le forze di mercato. Sono convinto che la conduzione di una politica di concorrenza energica, sia a livello nazionale che internazionale, possa fornire un potente antidoto contro tali tendenze, promuovendo la competitività dell'industria, decentralizzando l'assunzione delle decisioni commerciali, incoraggiando l'innovazione e valorizzando al massimo i benefici per i consumatori".

Il ruolo dell'OMC sarà indispensabile e centrale a questo riguardo. Il Comitato si augura che questa consapevolezza del Commissario uscente sia partecipata totalmente sia dal nuovo Commissario responsabile sia dalla Commissione nella pienezza dei suoi poteri.Non dovrebbe essere più tollerata la fissazione di prezzi attraverso cartelli internazionali, per limitarci al caso più noto, e fortemente incidente sull'economia comunitaria, del petrolio, con effetti negativi anche sulla maggioranza dei paesi in via di sviluppo.

3. L'attività della Commissione nel 1998 è stata molto intensa, a livello sia normativo sia amministrativo, nel quadro di un "programma di ammodernamento del diritto comunitario della concorrenza". Una sfida anche questa. Non si tratta soltanto di sostituire una norma con un'altra. Contro la compartimentazione dei mercati, i cartelli dei prezzi, gli abusi di domini sul mercato, la Commissione ha anche inflitto severe sanzioni. L'"ammodernamento" - che è anche sinonimo di "riorientamento" - consiste, a livello operativo, nel concentrarsi sui casi "che rivestono un reale interesse a livello comunitario". È una politica che ormai si sta consolidando e sviluppando anche in progetti ambiziosi di cambiamento. Il Comitato considera con interesse, e appoggia, l'azione e le iniziative della Commissione in tal senso.

4. La "comunicazione" sulla cooperazione tra la Commissione e le Autorità garanti della concorrenza negli Stati membri sembra dare i primi frutti, nel senso di una effettiva collaborazione (scambio di informazioni sulle notifiche, esame congiunto). Rimane peraltro non risolta la anomala situazione che vede ancora sette Autorità nazionali non legittimate ad applicare gli articoli 81 e 82. Il Comitato insiste a questo riguardo nel sottolineare ancora una volta la necessità e l'urgenza di una armonizzazione delle legislazioni nazionali della concorrenza per l'applicazione degli articoli 81 e 82, presupposto di ogni miglioramento della collaborazione ma soprattutto presupposto per un efficace decentramento. Auspica altresì che questa "armonizzazione" possa comprendere anche i principi ispiratori delle normative nazionali sulla concorrenza.

4.1. Nella Relazione annuale la Commissione dovrebbe dedicare un capitolo (con tabelle di raffronto) alla situazione di applicazione del diritto "comunitario" (oltre a quello "nazionale") della concorrenza in ciascun Paese membro, anche per valutare il grado di effettivo recepimento, e anche decentramento raggiunto. In proposito il Comitato si chiede quali siano gli effetti più dannosi di una insufficiente armonizzazione nei diversi Paesi membri. Occorre tenere presente che i mercati sono ancora segmentati, le diversità nazionali ancora forti, alcune posizioni dominanti nazionali ancora sussistono, con importanti e gravi conseguenze distorsive della concorrenza, effetti distorsivi forse non trascurabili. A questo proposito sarà necessaria una attenta azione di informazione, anche per raggiungere una maggiore trasparenza. L'armonizzazione implica tempo. In attesa di raggiungere traguardi più apprezzabili sarà forse necessario studiare quanto meno specifici strumenti di controllo, sempre per evitare distorsioni o situazioni di ingiustificato privilegio.

5. È proseguito il processo di liberalizzazione nel settore delle telecomunicazioni, ma più a rilento in quello dell'"energia". Trattasi di settori che il Comitato considera ad alto potenziale di spinta alla competitività e di consolidamento e dinamismo del mercato interno.

5.1. A questo riguardo la Commissione dovrebbe anche verificare gli effetti complessivi delle liberalizzazioni, e della fine di alcuni monopoli. Ciò non certamente per tornare indietro ma per affinare i controlli e percepire con tempestività nuove tendenze o segnali di cambiamento nonché per tenere sotto controllo le eventuali ripercussioni, alcune volte non secondarie, sull'occupazione. Il Comitato suggerisce che dopo una approfondita indagine "ad hoc", la Commissione pubblichi rapporti periodici di informazione e aggiornamento, che saranno molto utili anche agli operatori economici oltre che alle istituzioni e autorità nazionali.

6. Molto intensa è stata l'attività normativa in materia di "accordi verticali"(2). È stata impostata una vera e propria "riforma" nel quadro della più ampia "riforma" contenuta nel Libro bianco sulla "modernizzazione" adottato nei primi mesi del '99(3). Si tratta di una anticipazione normativa del nuovo criterio interpretativo delle norme di concorrenza che dovrà privilegiare d'ora innanzi gli aspetti economici rispetto a quelli giuridico-formali. Il Comitato, che ha già espresso il suo "parere" favorevole sulle corrispondenti "opzioni" del Libro verde, sta elaborando un definitivo "parere" al riguardo, riconoscendo comunque fin d'ora alla Commissione una coerenza e una chiara e responsabile visione dei problemi veramente apprezzabile.

7. Nell'applicazione del Regolamento sul controllo delle concentrazioni la Commissione è pervenuta a decisioni importanti, sempre ricche di contenuto documentale, di approfondite analisi e di apprezzabili argomentazioni economico-giuridiche, a supporto delle sue conclusioni.

7.1. Anche a questo proposito il Comitato ritiene però essere giunto il momento di verificare, anche a livello internazionale, gli effetti di queste operazioni, che possono generare nuove forme oligopolistiche, o addirittura di monopolio, con ripercussioni sul mercato comunitario. Il Comitato invita la Commissione a completare il suo "rapporto annuale" includendo anche i risultati delle sue verifiche circa gli effetti degli impegni formali assunti dalle imprese nella I e II fase delle operazioni di concentrazione autorizzate sotto condizione. Con particolare riguardo al mercato del lavoro - che trova sempre molto attento e sensibile il Comitato - non si può dimenticare che gli occupati nei settori tradizionali sono in diminuzione, decimati - da tempo - dall'automazione e - più recentemente - dagli inarrestabili processi di delocalizzazione, cioè dal trasferimento delle fabbriche, in toto o in parte, in Paesi a minor costo del lavoro, conseguente al non rispetto delle norme minime ed essenziali dell'OIL. La politica di concorrenza non può ignorare questi aspetti e deve pertanto arricchirsi e integrarsi - anch'essa attraverso lo strumento della "cooperazione", in primo luogo all'interno stesso della Commissione - affinché l'applicazione delle regole di concorrenza sia il risultato di una vera "politica" comunitaria.

7.2. A tal fine sotto controllo devono essere tenuti anche i singoli mercati dei Paesi membri per evitare che l'attenzione alla dimensione mondiale mortifichi l'importanza - che rimane ovviamente prioritaria - della efficienza, competitività e crescita del Mercato interno. Per l'avvenire molte altre operazioni di fusione e concentrazione sono facilmente prevedibili, e a ritmi accelerati. Questa velocità nei cambiamenti delle strutture di mercato e produttive, all'interno del Mercato unico e all'esterno, richiede altrettanta velocità nell'adeguare norme e controlli.

8. In materia di aiuti di Stato la Commissione si prefigge l'obiettivo "di rafforzare la trasparenza e la certezza del diritto, migliorare l'efficienza del sistema ... intensificare il controllo, in particolare per i casi di aiuti 'ad hoc' di entità rilevante e di semplificare il sistema di controllo per i casi meno incisivi". Obiettivo senz'altro da condividere.

8.1. Al riguardo la Commissione ha attuato una intensa attività regolamentare. Un Regolamento volto a codificare i diversi aspetti della procedura di controllo, e rafforzarlo, è stato proposto ed è oggi già in vigore. Sarà senz'altro un utile strumento nella gestione di una politica della concorrenza, circa gli "aiuti di Stato", molto delicata. La Commissione ha comunque sempre dimostrato una serena obiettività e un pragmatico realismo. Anche la innovativa proposta di un Regolamento di abilitazione, per dispensare alcune categorie di aiuti "orizzontali" dall'obbligo di notifica, appare ispirata ad un sano pragmatismo ed è senz'altro da condividere.

8.2. Analoga valutazione positiva il Comitato fa circa la nuova disciplina in materia di formazione. Agevolare iniziative in tema di formazione è fare un investimento sicuro, a medio termine, che tra l'altro costituirà anche un fattore di stabilità sociale ed economica all'interno dei Paesi membri. Ma occorre fare di più. Agevolare ogni iniziativa volta a favorire e stimolare l'occupazione è praticare una "politica" di concorrenza in linea con i tempi e le necessità stesse dell'integrazione europea.

8.3. In linea di principio gli "aiuti" dovrebbero via via ridursi e a questo riguardo il Comitato ha sempre fatto le sue raccomandazioni. Ma il Trattato li prevede nel quadro di una "politica" di concorrenza che è anche strumento per realizzare gli obiettivi di coesione che anche altre politiche comunitarie perseguono.

8.4. Per quanto riguarda la politica regionale la Commissione ha adottato nel marzo 1998 un importante documento: "Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale", che semplifica e aggiorna i criteri di applicazione delle norme del Trattato. Trattasi di un documento condivisibile sia nei principi, sia nei meccanismi di valutazione e controllo.

8.5. Il Comitato non può tuttavia mancare di segnalare ancora una volta la molto differenziata situazione fra i Paesi membri, che continua a contraddire ogni politica di coesione, con ovvie ripercussioni sulla concorrenza.

8.6. Anche il Rapporto annuale sulla concorrenza dovrebbe fare una valutazione, sotto questo aspetto, degli effetti degli "aiuti" comunitari, che si sono moltiplicati nel corso degli ultimi anni e che rappresentano ormai un montante apprezzabile degli aiuti pubblici in seno all'UE. Si dovrebbe ormai adottare un nuovo concetto di "aiuto pubblico", che includa non soltanto gli aiuti di Stato - a livello nazionale e regionale - ma anche gli aiuti comunitari.

8.7. Discorso a parte deve ancora farsi per i Paesi PECO. La stessa Commissione dice: "Diversamente dalla politica antitrust, l'introduzione del controllo degli aiuti di Stato nei PECO si è rivelata molto più controversa e difficoltosa ... molto resta da fare. ... La priorità più urgente è di creare trasparenza." (XXVIII Relazione annuale sulla politica di concorrenza, paragrafo 300). La situazione è anche molto differenziata; una situazione limite riguarda l'industria pesante, per l'80 % in mano allo Stato. Il processo di adeguamento sarà lungo. Il Comitato si rende conto di queste situazioni e di queste difficoltà, ma proprio per questo stimola anche quest'anno la Commissione a mantenere un forte controllo su questi problemi e una vigile presenza e forte partecipazione in ogni occasione di contatto o negoziazione.

9. Le "prospettive" della politica di concorrenza, di fronte alla doppia sfida dell'ampliamento e della globalizzazione, possono essere ragionevolmente favorevoli se si prosegue con maggior decisione e incisività nelle azioni di semplificazione e ammodernamento. L'occasione di una riflessione globale, che la proposta di riforma e modernizzazione impone, deve essere utile anche per mettere in essere nuove iniziative volte a favorire l'attività di formazione, le iniziative nei settori più innovativi e di tecnologie avanzate, l'inquadramento di nuove figure professionali.

9.1. Il Comitato è convinto che la forte accelerazione del processo di globalizzazione dei mercati ha accentuato il ruolo dell'innovazione come fattore chiave, e vincente, dei sistemi economici più avanzati, i quali devono contrastare le politiche aggressive dei Paesi di recente industrializzazione basate sul fattore costo. In questo contesto solo la presenza di forti investimenti per l'innovazione può mettere al riparo i Paesi sviluppati dalla competitività basata sul prezzo e sulla crescente qualità dei prodotti dei nuovi concorrenti. Tuttavia, nonostante l'ampia consapevolezza del valore strategico dell'innovazione e delle nuove tecnologie, il Comitato registra un certo ritardo nel cogliere le opportunità di modernizzazione e di crescita ad esse connesse. La politica comunitaria di concorrenza deve cercare gli spazi che le competono per esercitare un ruolo propulsivo e di sostegno e per creare il più favorevole quadro di riferimento alle imprese che devono scegliere, decidere, investire e rischiare. È proprio su questo terreno che la politica di concorrenza si congiunge e si lega con le altre politiche comunitarie.

10. La politica di concorrenza non è solo giudiziaria, di repressione, di controllo. E non è avulsa dalle altre politiche comunitarie. Non deve essere isolata e non si deve isolare. All'interno della Commissione deve crescere la concertazione e la cooperazione. Bisogna capire il senso del nuovo. La Commissione, attraverso la Direzione Generale della Concorrenza, ha uno strumento collaudatissimo per conoscere e capire i cambiamenti e per "riorientare" in modo coerente e tempestivo tutte le proprie politiche. Le sfide dell'ampliamento, della globalizzazione, della moneta unica, esigono una politica di concorrenza più rigorosa e nello stesso tempo più lungimirante, nel quadro di una rafforzata e attiva presenza istituzionale della Commissione europea a tutti i livelli internazionali.

Bruxelles, 8 dicembre 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) GU C 60 dell'8.3.1991, pag. 19.

(2) GU C 270 del 24.9.1999, pag. 7.

(3) COM(1999) 101 def. del 12 maggio 1999.