Comunicazione sull'applicazione delle regole di concorrenza CE ai sistemi di bonifici transfrontalieri



Gazzetta ufficiale n. C 251 del 27/09/1995 pag. 0003 - 0010

Gazzetta ufficiale n. 251 del 27/09/1995 pag. 0003 - 0010



Comunicazione sull'applicazione delle regole di concorrenza CE ai sistemi di bonifici transfrontalieri (95/C 251/03) INTRODUZIONE 1. La presente comunicazione delinea il metodo che la Commissione intende seguire nel valutare la compatibilità dei sistemi di bonifici transfrontalieri con gli articoli 85 e 86 del trattato CE. 2. L'applicazione delle regole di concorrenza deve tener conto delle politiche generali della Commissione in materia di pagamenti transfrontalieri, in particolare dell'obiettivo che i sistemi di tali pagamenti giungano a medio termine ad eguagliare, quanto a trasparenza, qualità d'esecuzione e stabilità, i migliori sistemi nazionali. I benefici derivanti dal mercato interno e dall'Unione economica e monetaria si potranno infatti realizzare appieno solo se le imprese e i cittadini potranno effettuare trasferimenti di denaro in modo rapido e sicuro da un capo all'altro del territorio dell'Unione. 3. Fino a qualche tempo fa, la maggior parte dei bonifici transfrontalieri veniva eseguita secondo il metodo tradizionale delle banche corrispondenti, per cui ciascun bonifico veniva trattato e regolato separatamente. Per i trasferimenti di piccolo importo, i costi di tali operazioni si traducevano in una percentuale considerevole dell'importo da trasferire. Molte banche dell'UE hanno quindi collaborato al fine di stabilire la connessione transfrontaliera necessaria per i bonifici in questione attraverso nuovi sistemi i quali utilizzano generalmente, per distribuire i bonifici nel paese di destinazione, i sistemi di compensazione nazionali, e possono essere fondati ad esempio: - sul rafforzamento dei rapporti fra banche corrispondenti stabilite in Stati membri diversi; - su associazioni di particolari categorie di enti; - su collegamenti diretti fra stanze di compensazione automatizzate (SCA). 4. Talune fra le banche principali utilizzano come rete di corrispondenti la propria rete di succursali e filiali. Un'altra possibilità è quella di aderire direttamente ad una SCA o ad un altro sistema di compensazione di un diverso Stato membro. 5. La Commissione saluta con favore gli sforzi di cui sopra, compiuti al fine di migliorare la qualità dei servizi offerti ai clienti. Ciononostante, le inchieste condotte per suo conto nel 1993 e nel 1994 indicano che il miglioramento complessivo della trasparenza e della qualità d'esecuzione dei bonifici transfrontalieri permane insufficiente. Essa ha pertanto adottato una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sui bonifici transfrontalieri (1), accompagnata da un progetto della presente comunicazione. 6. La presente comunicazione si propone di assistere gli operatori di mercato, chiarendo l'approccio che la Commissione intende seguire sulle questioni attinenti alla politica di concorrenza. In generale, la Commissione considererà favorevolmente quegli accordi fra le banche che consentano loro di migliorare i sistemi di bonifici transfrontalieri, conformandosi in particolare a quanto prescritto dalla direttiva proposta. Tali accordi devono tuttavia rispettare le disposizioni di cui agli articoli 85 e 86 del trattato CE. L'efficace concorrenza fra le diverse banche e i diversi sistemi svolge un ruolo importante nel migliorare l'efficienza dei servizi prestati e nel ridurre i costi a carico del consumatore. La presente comunicazione mira a chiarire quali forme di cooperazione rappresentino forme indesirabili di collusione, determinando il limite entro il quale è necessaria la cooperazione ed oltre il quale è possibile la concorrenza. 7. La presente comunicazione aggiorna e sostituisce i «Principi in materia di concorrenza» esposti nell'allegato C del documento di lavoro della Commissione del 27 marzo 1992 (2). La Commissione potrà giudicare opportuno modificare la presente comunicazione alla luce di esperienze future o di cambiamenti significativi sopravvenuti dopo la sua redazione. 1. Oggetto e definizioni 8. Nella presente comunicazione, si intende per: a) «stanza di compensazione automatizzata (SCA)»: un sistema di compensazione elettronico, basato su una serie di procedure, attraverso le quali gli enti creditizi e finanziari trasmettono e scambiano dati e/o documenti relativi a bonifici transfrontalieri, soprattutto per mezzo magnetico o attraverso reti di telecomunicazioni, e con l'ausilio di un centro di calcolo; b) «bonifico»: un pagamento consistente in una serie di operazioni, a partire dall'ordine di pagamento dell'ordinante, effettuate allo scopo di porre una somma di denaro a disposizione di un beneficiario. Sia le istruzioni di pagamento che la somma cui si riferiscono vengono trasmessi dalla banca dell'ordinante a quella del beneficiario, eventualmente attraverso più banche, le quali fungono da intermediari, e/o più sistemi di bonifici; c) «bonifico transfrontaliero»: un bonifico effettuato da un ordinante attraverso una banca o una sua succursale in un Stato membro, in favore di un beneficiario presso una banca o una sua succursale in un altro Stato membro; d) «sistema di bonifici transfrontalieri»: un sistema attraverso il quale possono essere trasmesse istruzioni di pagamento e importi relativi a queste ultime, al fine di eseguire bonifici transfrontalieri; e) «strumento di pagamento transfrontaliero»: un mezzo di pagamento (ad esempio un bonifico, una carta di pagamento o un assegno) che può essere usato per effettuare un pagamento transfrontaliero. Tale pagamento può essere eseguito di persona o a distanza, a seconda che l'ordinante e il beneficiario si incontrino fisicamente o meno nel momento in cui viene avviato il pagamento; f) «commissione d'interscambio multilaterale» una commissione di transazione interbancaria, concordata collettivamente. 9. La presente comunicazione riguarda esclusivamente i sistemi di bonifici transfrontalieri. Ai fini della sua applicazione, un sistema di bonifici di un singolo Stato membro è un sistema di bonifici transfrontalieri nella misura in cui tratta bonifici transfrontalieri. 10. Gli articoli 85 e 86 si applicano solo ove vi siano conseguenze per il commercio tra Stati membri. Proprio perché trattano bonifici transfrontalieri, i sistemi in questione comportano tali conseguenze (3). 11. La presente comunicazione è destinata agli enti creditizi e agli altri enti che partecipano ai sistemi di bonifici transfrontalieri e che eseguono tali bonifici. Ai fini della sua applicazione, tali enti sono chiamati «banche». 2. Il mercato 1. Mercato rilevante 12. Per valutare l'incidenza di un accordo sulla concorrenza, ai fini dell'applicazione dell'articolo 85, nonché l'esistenza di una posizione di mercato dominante, ai fini dell'applicazione dell'articolo 86, è necessario definire quale sia il mercato rilevante. 13. Il mercato rilevante sotto il profilo del prodotto (o mercato del prodotto di cui trattasi) comprende tutti i prodotti che sono considerati intercambiabili o sostituibili dal consumatore, in ragione delle caratteristiche dei prodotti, dei loro prezzi e dell'uso al quale sono destinati. Si deve inoltre tener conto della struttura della domanda e dell'offerta che caratterizzano un dato mercato. Il mercato rilevante sotto il profilo geografico comprende il territorio in cui le condizioni di concorrenza sono sufficientemente omogenee e che può essere tenuto distinto dalle zone contigue, in particolare perché in queste ultime le condizioni di concorrenza sono sensibilmente diverse. La Commissione può definire i mercati con precisione sono caso per caso. Essa può tuttavia indicare l'approccio che intende seguire nel definire il mercato per valutare i sistemi di bonifici transfrontalieri. 14. Per ogni dato bonifico transfrontaliero, la banca dell'ordinante non sceglie di norma quella del beneficiario. Ciò non significa tuttavia che non sia possibile la concorrenza fra le banche per assicurarsi i clienti. La concorrenza può esprimersi, in grado diverso, a vari livelli. Al fine di determinare il mercato rilevante in un caso specifico, sarà necessario tener conto dell'intensità di tale concorrenza ai vari livelli. La concorrenza intrasistemica si verifica quando le banche che partecipano ad un determinato sistema si fanno concorrenza per assicurarsi i clienti, offrendo le migliori combinazioni di tariffe e condizioni per l'esecuzione e la ricezione di bonifici transfrontalieri. La concorrenza intersistemica si verifica quando le banche partecipanti a diversi sistemi di bonifici transfrontalieri si fanno concorrenza per assicurarsi i clienti. La concorrenza nell'ambito dello stesso strumento si verifica quando le banche offrono tipi di bonifici transfrontalieri diversi ma intercambiabili fra loro, per esempio bonifici urgenti e non, o bonifici contenenti informazioni supplementari e non. La concorrenza fra strumenti, infine, si verifica ove esistano strumenti di pagamento transfrontaliero diversi dai bonifici transfrontalieri e intercambiabili con questi ultimi. 15. In primo luogo, i prodotti intercambiabili nella misura più ampia con i bonifici transfrontalieri sarebbero altri strumenti di pagamento transfrontaliero a distanza. Infatti, se è vero che il mercato rilevante del prodotto di cui trattasi potrebbe comprendere strumenti di pagamento diversi dai bonifici transfrontalieri, gli strumenti di pagamento che possono essere impiegati per effettuare pagamenti transfrontalieri a distanza hanno caratteristiche e utilizzi finali diversi da quelli degli strumenti di pagamento che possono essere impiegati solo per pagamenti effettuati di persona o per pagamenti nazionali. 16. In secondo luogo, all'interno della categoria dei pagamenti transfrontalieri a distanza (o di quella dei bonifici transfrontalieri) possono benissimo esistere mercati più limitati, distinti l'uno dall'altro. Ad esempio, i sistemi utilizzati per i pagamenti di piccolo importo (al dettaglio) possono non essere intercambiabili con quelli per i pagamenti di grande importo (all'ingrosso). Lo stesso dicasi per i pagamenti a favore dei dettaglianti e di altri fornitori di beni e servizi, rispetto a quelli in favore di privati cittadini, o per i pagamenti urgenti rispetto a quelli non urgenti. 17. In terzo luogo, un mercato rilevante può essere costituito anche da un unico particolare strumento di pagamento, o addirittura da un determinato segmento di quest'ultimo. Ad esempio, nella decisione relativa all'accordo di Helsinki, la Commissione ha giudicato come unico mercato direttamente rilevante quello degli Eurocheques emessi in Francia nel settore commerciale (4). In taluni casi, potrà rivelarsi appropriato considerare che il mercato rilevante sia quello dei bonifici transfrontalieri, o di particolari segmenti di tale strumento, come i bonifici transfrontalieri al dettaglio. 18. Oltre al mercato rilevante sul quale le banche si fanno concorrenza per assicurarsi clienti, esisterà un mercato sul quale i vari sistemi di bonifici transfrontalieri, le varie SCA e le varie banche si fanno concorrenza al fine di offrire alle altre banche diversi canali per l'effettuazione di tali bonifici. Ad esempio, varie banche in uno Stato membro possono farsi concorrenza al fine di fungere da corrispondenti di banche stabilite in altri Stati membri. La banca corrispondente trasmetterà i bonifici in arrivo a quella del beneficiario. Anche la concorrenza per assicurarsi le banche su questo mercato può essere definita concorrenza intersistemica. 19. Il mercato geografico rilevante pare ancora delimitato, in larga misura, dai confini nazionali, poiché le condizioni di concorrenza relative ai pagamenti transfrontalieri differiscono da uno Stato membro all'altro. 2. Concorrenza sui mercati rilevanti 20. La concorrenza fra le banche per assicurarsi clienti sarà efficace solo in condizioni di trasparenza delle tariffe e delle condizioni praticate nei confronti dei clienti. Essa sarà più intensa laddove i clienti di una determinata banca abbiano a sostenere costi limitati per passare ad utilizzare i servizi di un'altra, ad esempio ove le banche offrano servizi d'invio di bonifici anche a coloro i quali non vi siano titolari di alcun conto. 21. Sembra sussistere attualmente un certo livello di concorrenza intersistemica per assicurarsi banche tra i diversi sistemi di bonifici transfrontalieri che trasmettono i bonifici in questione dalla banca dell'ordinante al paese della banca del beneficiario. Allo stesso tempo, in molti Stati membri può non esservi alcuna concorrenza di questo tipo, o esservene solo in misura limitata, fra i sistemi nazionali di compensazione utilizzati per distribuire i bonifici in arrivo in tali Stato membri. 22. La restrizione del gioco della concorrenza intrasistemica in un dato sistema ha conseguenze meno gravi se compensata dalla concorrenza, a un livello più generale, da parte di altri sistemi (concorrenza intersistemica), di altri strumenti o di entrambi. Ove invece tale concorrenza più generale sia debole o manchi del tutto, è particolarmente importante assicurare che la concorrenza intrasistemica non venga ostacolata. Inoltre, qualora restrizioni intrasistemiche del gioco della concorrenza fra loro simili si verifichino anche all'interno di sistemi concorrenti, si potrà essere meno certi dell'esistenza di una concorrenza di livello più generale che compensi la diminuzione di quella intrasistemica. 3. Concorrenza non basata sui prezzi 1. Accesso ai sistemi 23. La questione dell'accesso ai sistemi di bonifici transfrontalieri deve tener conto, oltre che delle regole di concorrenza, anche di altri aspetti del diritto comunitario. In particolare, ove i sistemi in questione siano stati creati attraverso provvedimenti legislativi, ovvero vengano gestiti da pubbliche autorità, trovano applicazione i principi del diritto di stabilimento, della libera prestazione dei servizi e della libera circolazione dei capitali e dei pagamenti, sanciti dal trattato CE e dalla seconda direttiva sugli enti creditizi (5) Siffatti aspetti di regolamentazione pubblica non vengono trattati nel presente documento. 24. Gli accordi privati fra banche che creano o collegano fra loro sistemi esistenti di bonifici transfrontalieri dovranno conformarsi agli articoli 85 e 86 del trattato CE. 25. Se un sistema di bonifici transfrontalieri costituisce uno «strumento essenziale», deve essere aperto ad ulteriori adesioni (cosa diversa dall'aumento del numero dei suoi proprietari), purché i candidati rispettino opportuni criteri di accesso (vedi punto 26 di seguito). Uno strumento essenziale è uno strumento o infrastruttura senza l'accesso al quale o alla quale i concorrenti sono impossibilitati a prestare servizi ai propri clienti (6). Un sistema di bonifici transfrontalieri rappresenta uno strumento essenziale se le banche devono necessariamente parteciparvi al fine di poter operare in modo concorrenziale sul mercato rilevante, ovvero, in altre parole, se la mancanza di accesso al sistema rappresenta una barriera significativa all'ingresso di un nuovo concorrente sul mercato di cui trattasi. Ciò si verificherà quando un nuovo concorrente si trovi nell'impossibilità di accedere ad un altro sistema o di crearne uno proprio al fine di operare in modo concorrenziale sul mercato in questione. 26. Un sistema di bonifici transfrontalieri che costituisca uno strumento essenziale può applicare criteri di accesso, purché siano obiettivamente giustificati. L'adesione può assumere la forma di partecipazione diretta o indiretta (7), ed i criteri di adesione possono differire per i partecipanti diretti e indiretti a seconda delle responsabilità. Dovrà trattarsi di criteri scritti, accessibili e non discriminatori, che possono ad esempio stabilire requisiti concernenti la posizione finanziaria dei partecipanti, le loro capacità tecniche o gestionali e la loro conformità ad un dato livello di credito. Può inoltre essere richiesto il pagamento di una commissione d'accesso, la quale tuttavia non deve essere tanto alta da divenire un ostacolo all'ingresso nel sistema. In ogni caso, l'importo della commissione d'accesso non deve superare una quota equa del costo reale degli investimenti effettuati in passato nel sistema. I criteri di adesione non possono sottoporre la partecipazione al sistema alla condizione dell'accettazione di altri servizi non attinenti. 27. Il requisito di un numero minimo di transazioni potrebbe constituire una barriera all'accesso per le banche di dimensioni più limitate. Un sistema di bonifici transfrontalieri che rappresenti uno strumento essenziale dovrebbe, in ogni caso in cui ciò sia possibile, consentire l'accesso anche alle banche che effettuano un numero ridotto di transazioni. Una soluzione accettabile a tal fine potrebbe essere la partecipazione indiretta delle banche in questione. In assenza della possibilità della partecipazione indiretta, devono esservi giustificati motivi per l'imposizione di qualsiasi condizione relativa ad un numero minimo di transazioni. 28. Il rifiuto d'accesso o l'esclusione definitiva da un sistema di bonifici transfrontalieri che costituisca uno strumento essenziale dovrebbero essere accompagnati da una giustificazione scritta recante i motivi di tale rifiuto o esclusione. Dovrebbero inoltre essere oggetto di una procedura di ricorso indipendente. 29. Un sistema che non sia uno strumento essenziale non è soggetto all'obbligo di essere aperto a nuove adesioni, né a quello di presentare criteri di ammissione obiettivamente giustificati. Che siano o meno strumenti essenziali, i sistemi in questione possono essere in condizione di ottenere un'esenzione ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3, qualora impediscano ai singoli membri di partecipare ad altri sistemi allo scopo di assicurare un adeguato volume di transazioni. 2. Funzionamento dei sistemi 30. Gli accordi fra banche non devono comportare alcun accordo di esclusiva: i clienti devono rimanere liberi di cambiare relazioni bancarie da un ente all'altro, o di utilizzare i servizi di più enti allo stesso tempo. 31. Le banche facenti parte di un sistema possono accordarsi sugli standard relativi al funzionamento del sistema stesso, sul tipo e sulla qualità delle transazioni da trattare nel sistema, nonché sulle regole di sicurezza e di gestione dei rischi. 32. Gli accordi sugli standard di funzionamento non rientrano di norma nell'ambito di applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1. Essi comprendono fra l'altro: - i formati standardizzati di messaggio e i codici di smistamento (bisognerebbe però evitare accordi sull'hardware da utilizzare, a meno che ciò sia necessario per il funzionamento dei sistemi); - le informazioni minime necessarie affinché un bonifico sia inviato attraverso il sistema; - gli accordi di regolamento, per esempio sulle modalità di esecuzione dei regolamenti, di approvazione dei totali da liquidarsi, nonché sulla determinazione del momento in cui un regolamento può considerarsi definitivo. 33. I seguenti accordi sugli standard potrebbero rientrare nell'ambito di applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1. In tal caso, essi potrebbero di norma ottenere un'esenzione a norma dell'articolo 85, paragrafo 3, ove abbiano carattere non discriminatorio e siano limitati a quanto necessario per migliorare il funzionamento del sistema. 1. Accordi relativi agli standard delle transazioni, comprendenti fra l'altro: - le regole sui tempi delle transazioni, le quali stabiliscano, ad esempio, che la banca beneficiaria disporrà dell'importo di un bonifico entro un certo termine ove l'ordine di pagamento pervenga entro una certa ora (tali accordi non devono però condurre, in particolare, a pratiche di concertazione della data di valuta nei confronti dei clienti); - gli importi massimi e minimi che possono essere trattati da un sistema. 2. Accordi concernenti le regole di sicurezza e di gestione dei rischi, comprendenti fra l'altro: - i criteri per il riconoscimento di un regolamento e per la gestione dei conti di regolamento; - gli accordi relativi agli standard di liquidità (per esempio, l'obbligo di costituire garanzie collaterali sufficienti a coprire l'esposizione); - la ripartizione predeterminata delle perdite in caso di insolvenza dei partecipanti. 34. Gli accordi devono essere limitati alle relazioni interbancarie e non tradursi in pratiche concertate nei confronti dei clienti. 4. Concorrenza sotto il profilo dei prezzi 1. Costi inziali dei sistemi e costi operativi degli enti centrali 35. I costi sostenuti per la costituzione di un sistema e quelli derivanti dal funzionamento di un ente centrale (per esempio, una SCA) possono essere ripartiti tra i partecipanti, ad esempio attraverso una tariffa SCA che può variare a seconda dei volumi o di altre condizioni prestabilite. Se le banche partecipanti le quali fungono da banche dei beneficiari hanno necessariamente sostenuto costi iniziali per la costituzione dei sistemi, può essere giustificato rimborsare tali costi attraverso una commissione d'interscambio concordata collettivamente (vedi oltre). 2. Tariffazione nei sistemi di bonifici transfrontalieri 36. La transazione che si verifica nell'ambito di un sistema di pagamento concerne solitamente almeno quattro parti: l'ordinante (cioè il cliente che effettua il pagamento), la sua banca, il beneficiario (cioè il cliente che riceve il pagamento) e la banca di quest'ultimo. Le quattro relazioni reciproche che intercorrono fra l'ordinante e la sua banca, fra il beneficiario e la sua banca, fra la banca dell'ordinante e quella del beneficiario ed infine fra l'ordinante e il beneficiario, costituiscono il quadro entro il quale ha luogo la tariffazione nell'ambito del sistema di pagamento. Gli accordi di tariffazione relativi a tali relazioni interagiscono fra loro. 37. Per l'esecuzione di un bonifico transfrontaliero, la banca dell'ordinante e quella del beneficiario possono non intrattenere alcun rapporto contrattuale diretto. In tal caso, il bonifico viene trattato da una catena di banche. Ogni coppia di banche costituenti la catena è legata da un accordo bilaterale e/o, nel caso di un sistema, multilaterale. La tariffazione interbancaria può far parte dei rapporti che intercorrono fra ogni coppia di banche. a) Tariffe praticate dalle banche ai propri clienti 38. Si riscontrano diversi metodi di tariffazione, utilizzati separatamente o combinati fra loro. Tali metodi comprendono l'applicazione di tariffe esplicite, come quelle legate alle transazioni o quelle annuali, ma anche meno trasparenti, come gli oneri connessi alla data di valuta, agli interessi meno elevati sui saldi positivi dei conti correnti (e/o a quelli più elevati sui prestiti e sugli scoperti di conto), e ai tassi di cambio meno favorevoli. 39. In questo come in altri settori della concorrenza bancaria, le banche partecipanti non devono concludere accordi che fissino il tipo o il livello della tariffazione nei confronti dei clienti. Talvolta, tuttavia, le normative in vigore impongono limiti alle tariffe praticate dalle banche nei confronti dei clienti, tenendo conto della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee circa l'applicazione degli articoli 5, paragrafo 2 e 85 del trattato. b) Commissioni d'interscambio multilaterali 40. La Commissione ritiene che un accordo relativo ad una commissione d'interscambio bilaterale non rientri di norma del campo d'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1. Invece, uno relativo ad una commissione d'interscambio multilaterale rappresenta una restrizione del gioco della concorrenza e rientra nel campo d'applicazione del paragrafo suddetto, poiché limita in misura significativa la libertà delle banche di decidere in modo indipendente la propria politica dei prezzi. Tale restrizione avrà probabilmente anche l'effetto di alterare il comportamento delle banche nei confronti dei clienti. Un'ulteriore restrizione del gioco della concorrenza ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1, si verificherà in caso di accordi o pratiche concordate fra banche al fine di scaricare sulle tariffe praticate ai clienti l'effetto della commissione d'interscambio in questione. 41. L'esistenza di una concorrenza intersistemica sufficientemente intensa potrebbe limitare gli effetti esercitati dalla commissione d'interscambio sulle tariffe praticate nei confronti dei clienti. In tal caso, l'effetto restrittivo esercitato dalla commissione d'interscambio multilaterale nell'ambito di un dato sistema potrebbe non risultare apprezzabile e non rientrare pertanto nell'ambito di applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1, purché i sistemi concorrenti non prevedano anch'essi commissioni simili. 42. Ove la concorrenza intersistemica sia limitata o assente, si considererà di norma che una commissione d'interscambio multilaterale abbia per effetto di restringere il gioco della concorrenza in misura apprezzabile, e che sia pertanto soggetta al divieto di cui all'articolo 85, paragrafo 1. 43. Le intese sulle commissioni d'interscambio multilaterali rientranti nel campo d'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1 possono essere in condizione di ottenere un'esenzione ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3 solo in casi eccezionali, ove si dimostri che dette intese siano effettivamente necessarie per la realizzazione di determinate forme di cooperazione, positive in se stesse. Non spetta alla Commissione imporre alle banche accordi particolari. Ove tuttavia queste ultime concludano accordi relativi alle commissioni d'interscambio multilaterali, essa esaminerà, nell'applicare i criteri previsti dall'articolo 85, paragrafo 3, per la concessione di un'esenzione, quali benefici economici gli accordi intendano realizzare, se ai consumatori ne sia riservata una congrua parte e se per conseguirli siano effettivamente necessari gli accordi in questione. c) Trattamento dei bonifici transfrontalieri 44. Ecco un esempio del trattamento di un bonifico transfrontaliero da parte di una catena di banche: la banca dell'ordinante può trasmettere il bonifico ad una prima banca intermediaria stabilita nello stesso Stato membro, la quale stabilisce la connessione transfrontaliera, trasmettendo il bonifico in questione ad una seconda banca intermediaria (banca corrispondente) stabilita nello Stato membro di destinazione; quest'ultima trasmette il bonifico alla banca del beneficiario, solitamente attraverso un sistema di compensazione nazionale. In tal caso la banca corrispondente funge da punto d'entrata nel sistema suddetto. Il ruolo della prima banca intermediaria, della banca corrispondente o di entrambe può essere svolto da una SCA. 45. La tariffazione interbancaria può far parte dei rapporti che intercorrono fra ogni coppia di banche costituenti la catena. Nell'esempio sopraesposto, sia la prima banca intermediaria, sia la banca corrispondente dovrebbero di norma essere in grado di concordare su base bilaterale, rispettivamente con la banca dell'ordinante e con la prima banca intermediaria, una tariffa per il trattamento dei bonifici transfrontalieri. Tali accordi bilaterali sulle tariffe praticate non rientrano nel campo d'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1. Se invece un gruppo di banche concordasse l'applicazione di una commissione d'interscambio multilaterale ad uno dei due passaggi suddetti nell'ambito della catena, ciò rientrerebbe, in linea di principio, nel campo d'applicazione di detto paragrafo. Ciononostante, l'effetto restrittivo esercitato dalla commissione d'interscambio multilaterale potrebbe non risultare apprezzabile e non rientrare pertanto nell'ambito di applicazione del paragrafo in questione, purché esistano sistemi concorrenti che non prevedano simili commissioni. 46. L'ultima coppia di banche costituenti la catena sono quella corrispondente e quella del beneficiario, le quali possono essere collegate da relazioni di corrispondenza nazionali, ma solitamente partecipano entrambe al sistema di compensazione nazionale (o SCA) impiegato per distribuire i bonifici in arrivo nel paese di destinazione. In questo caso, la concorrenza intersistemica è limitata o inesistente, data la necessità di utilizzare un sistema che assicuri la trasmissione dei bonifici a tutte le possibili banche beneficiarie nel paese di destinazione (naturalmente, se tutte le banche dovessero decidere di usare un solo sistema per il trattamento dei bonifici in arrivo, non vi sarebbe alcuna concorrenza intersistemica). L'applicazione di una commissione d'interscambio multilaterale nell'ambito di un sistema siffatto è destinata a destare preoccupazioni sotto il profilo della concorrenza ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1. d) Doppio addebito 47. Il «doppio addebito» si verifica quando, nonostante l'ordinante di un bonifico abbia richiesto di sostenere tutti gli oneri relativi al trasferimento [un bonifico cosiddetto «OUR» (8)], una banca intermediaria o la banca del beneficiario effettuano una detrazione dalla somma trasferita, ovvero la banca del beneficiario addebita a quest'ultimo un onere superiore a quello che avrebbe addebitato per un bonifico in ambito nazionale. 48. La Commissione ritiene che la possibilità per i clienti di effettuare bonifici OUR costituisca un utile economico ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3. In particolari circostanze, potrà rendersi necessario un accordo su una commissione d'interscambio multilaterale, al fine di evitare la pratica del doppio addebito e di permettere così alle banche di offrire bonifici OUR (vedi oltre, punti 53 e segg.). In tal caso, la commissione predetta godrà di esenzione in conformità del paragrafo accennato. 49. La Commissione reputa che non sarà di norma indispensabile applicare ai bonifici transfrontalieri una commissione d'interscambio multilaterale al fine di consentire alle banche di offrire bonifici transfrontalieri SHARE o BEN. Per quanto riguarda i bonifici SHARE, al fine di coprire i costi rispettivamente sostenuti, la banca dell'ordinante potrà addebitare una tariffa al cliente; le banche intermediarie potranno detrarne una dall'importo del bonifico (o addebitare i costi in questione alla banca dell'ordinante); infine, la banca del beneficiario potrà praticare una tariffa a quest'ultimo. Per quanto riguarda i bonifici BEN, al fine di coprire i costi rispettivamente sostenuti, la banca dell'ordinante e le banche intermediarie potranno detrarre una tariffa dall'importo del bonifico, mentre la banca del beneficiario potrà praticarne una a quest'ultimo. 50. Le banche devono rimanere libere di scegliere, indipendentemente l'una dall'altra, se offrire bonifici transfrontalieri OUR, BEN o SHARE e se offrire più di un tipo o anche tutti i tipi di bonifico in questione (9). e) Costo dei bonifici transfrontalieri 51. L'esecuzione di un bonifico transfrontaliero può richiedere operazioni supplementari rispetto a un bonifico nazionale: 1. in relazione al sistema nel suo complesso, può essere necessario costituire un nuovo sistema, oppure modificarne uno esistente; 2. in relazione al singolo bonifico, può avvenire, ad esempio, che debbano essere svolte le operazioni supplementari seguenti: i) il bonifico transfrontaliero può dover essere segnalato, quale pagamento in entrata, alle autorità che raccolgono i dati statistici relativi alla bilancia dei pagamenti; ii) il pagamento può dover essere convertito nella valuta del beneficiario; iii) la normativa in vigore può richiedere che il beneficiario riceva maggiori informazioni (per esempio, dettagli relativi all'ordine di pagamento) rispetto ai pagamenti nazionali; iv) gli estremi ed il numero di conto corrente del beneficiario, nonché il codice distintivo della banca, necessitano di una verifica, poiché tali informazioni sono spesso incomplete o inesatte; v) l'ordine di pagamento deve essere riformattato, per essere trattato dal circuito di compensazione del paese di destinazione; vi) possono rivelarsi necessarie ulteriori operazioni di compensazione e di regolamento. 52. Ogni volta che la banca dell'ordinante, una banca corrispondente o una SCA siano in grado di eseguire le operazioni supplementari di cui sopra, il trasferimento potrebbe essere inserito nel circuito di compensazione nazionale del paese di destinazione come se fosse un bonifico nazionale. Ciò significa che per la banca del beneficiario non vi sarebbe differenza fra ricevere un trasferimento che ha avuto origine in un altro paese e ricevere un trasferimento puramente nazionale. In tal caso, non dovrebbe sorgere il problema del doppio addebito, e non parrebbero necessarie commissioni d'interscambio multilaterali connesse al carattere transfrontaliero del bonifico. f) Eliminazione del doppio addebito ove i bonifici transfrontalieri diano luogo a costi specifici 53. Ciononostante, la Commissione riconosce che possano continuare a sussistere circostanze nelle quali le banche dei beneficiari si trovino necessariamente a far fronte, per la ricezione di bonifici transfrontalieri, a costi supplementari rispetto alla ricezione di bonifici nazionali. In particolare, ciò si verificherà in quegli Stati membri i quali richiedono che le banche dei beneficiari segnalino i pagamenti in entrata alle autorità competenti per le statistiche della bilancia dei pagamenti, o che i beneficiari ricevano dalle proprie banche informazioni maggiori di quelle normalmente fornite per i pagamenti nazionali. Lo stesso caso si riproporrà ove le banche dei beneficiari abbiano sostenuto i costi della costituzione di nuovi sistemi (e qui ancora la situazione varierà a seconda dei diversi Stati membri). In tali circostanze, può essere giustificato per le banche del paese di destinazione concordare una commissione d'interscambio multilaterale, destinata a coprire tali costi aggiuntivi, al fine di evitare il doppio addebito. Tale commissione d'interscambio può essere concordata fra i partecipanti di una SCA, o più in generale fra tutte o la maggior parte delle banche di un dato paese. 54. Un accordo fra i partecipanti di una SCA coprirebbe i costi supplementari necessariamente sostenuti dalle banche dei beneficiari attraverso una commissione d'interscambio, concordata fra la SCA e le banche dei beneficiari le quali partecipano al sistema. Tale commissione d'interscambio concordata multilateralmente sarebbe basata sui costi supplementari effettivamente sostenuti dalle banche dei beneficiari, e potrebbe essere compresa nella commissione (bilaterale) globale richiesta dalla SCA alle banche mittenti (o alle SCA mittenti). La SCA ripagherebbe le banche dei beneficiari per i costi supplementari necessariamente sostenuti, ridistribuendo ad esse la commissione d'interscambio. 55. Un accordo fra tutte o la maggior parte delle banche di un dato paese coprirebbe anch'esso i costi supplementi cui siano necessariamente soggette le banche dei beneficiari, per mezzo di una commissione d'interscambio concordata fra tutte le banche dei beneficiari le quali partecipano all'accordo. Per ogni trasferimento, una di tali banche fungerebbe da banca corrispondente (punto d'entrata) per la banca dell'ordinante. Anche in questo caso, una commissione d'interscambio concordata multilateralmente sarebbe basata sui costi supplementari effettivamente sostenuti dalle banche dei beneficiari, e potrebbe essere compresa nella commissione (bilaterale) globale richiesta dalle banche corrispondenti alle banche mittenti (o SCA mittenti). Le banche corrispondenti ripagherebbero le banche dei beneficiari per i costi supplementari necessariamente sostenuti, ridistribuendo ad esse la commissione d'interscambio. g) Condizioni da rispettare per l'applicazione di una commissione d'interscambio multilaterale 56. Laddove una commissione d'interscambio multilaterale rientri nell'ambito d'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1, ma possa godere d'esenzione in quanto necessaria ad evitare il doppio addebito, essa dovrebbe soddisfare le seguenti condizioni: 1. l'entità di tale commissione dovrebbe essere fissata (e revista regolarmente) al livello dei costi medi effettivamente sostenuti dalle banche partecipanti che svolgono il ruolo di banche dei beneficiari; 2. detta commissione dovrebbe essere applicata solo in assenza di accordi contrari, lasciando i membri del sistema liberi di negoziare commissione bilaterali superiori o inferiori al livello di riferimento. (1) Comunicazione COM(94) 436 del 18 novembre 1994: «Pagamenti all'interno dell'UE: trasparenza, qualità d'esecuzione e stabilità». (2) SEC(92) 621 def.: «Pagamenti transfrontalieri più facili: come rimuovere gli ostacoli». (3) Causa 172/80, Züchner/Bayerische Vereinsbank, Racc. 1981, pag. 2021 e considerando 18. (4) Decisione della Commissione del 25 marzo 1992, relativa ad un procedimento a norma dell'articolo 35 del trattato CEE (IV/30.717-A - Eurocheque: accordo di Helsinki, GU n. L 95 del 9. 4. 1992, pag. 50), considerandi paragrafi 8-76, confermata sotto questo aspetto dal Tribunale di primo grando, cause riunite T-39/92 e T-40/92, Groupement des cartes bancaires «CB» ed Europay International SA/Commissione, Racc. 1994, II-49, considerando 104. (5) Seconda direttiva 89/646/CEE del Consiglio, del 15 dicembre 1989, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio (GU n. L 386 del 30. 12. 1990, pag. 1). (6) Sul concetto di strumento essenziale, vedi cause riunite 6 e 7/73, Istituto chemioterapico italiano SpA e Commercial Solvents Corporation/Commissione, Racc. 1974, pag. 223; decisione della Commissione del 4 novembre 1988, London European - Sabena (GU n. L 317 del 24. 11. 1988, pag. 47); decisione della Commissione dell'11 giugno 1992, B& I Line/Sealink, Common Market Law Report 1992, pag. 255; decisione della Commissione del 21 dicembre 1993, Porto di Rødby (GU n. L 55 del 26. 4. 1994, pag. 52); IGR Stereo Televisione in stereofonia, Undicesima relazione sulla politica di concorrenza, punto 94; Disma, Ventitreesima relazione sulla politica di concorrenza, punti 223 e 224. (7) La partecipazione indiretta è una forma di adesione la quale conferisce agli enti che la esercitano talune responsabilità proprie della partecipazione diretta, escluse però quelle relative al regolamento, che rimangono riservate ai partecipanti diretti. (8) I bonifici possono essere designati dalle sigle «OUR», «SHARE» o «BEN», a seconda della ripartizione degli oneri richiesta dal cliente: - OUR: tutti gli oneri sono a carico dell'ordinante (our charges); - SHARE: i costi vengono ripartiti fra l'ordinante ed il beneficiario (share costs); - BEN: tutti gli oneri sono a carico del beneficiario (beneficiary). (9) La direttiva proposta, se adottata, renderebbe i bonifici OUR la soluzione generale da applicarsi in mancanza di istruzioni specifiche da parte dell'ordinante.