Parere n. 1/2001

su una proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio relativo al finanziamento della politica agricola comune nonché diversi altri regolamenti riguardanti la politica agricola comune

(presentato in virtù dell'articolo 279 CE)

(2001/C 55/01)

LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare gli articoli 248, paragrafo 4, e 279,

visto il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee(1), modificato da ultimo dal regolamento (CE, CECA, Euratom) n. 2673/1999 del Consiglio, del 13 dicembre 1999(2), in particolare gli articoli 4, 19, paragrafo 6, e 102, paragrafo 3,

vista la proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 1258/1999 relativo al finanziamento della politica agricola comune nonché diversi altri regolamenti riguardanti la politica agricola comune(3),

vista la richiesta di parere su questa proposta presentata dal Consiglio alla Corte dei conti il 13 settembre 2000, e pervenuta a quest'ultima in data 19 settembre 2000,

HA ADOTTATO IL SEGUENTE PARERE:

Proposta della Commissione

1. Le spese negative esistenti nel settore agricolo si dividono in cinque categorie: gli importi recuperati a seguito di frodi o irregolarità, le correzioni sugli anticipi effettuate a norma dell'articolo 7, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1258/1999, gli "utili" che possono risultare dalle vendite nell'ambito dell'ammasso pubblico, il prelievo supplementare sulla produzione eccedentaria di latte e le conseguenze finanziarie delle decisioni in materia di liquidazione dei conti(4).

2. Secondo la Commissione, queste spese negative sono ammontate, per l'esercizio 1999, a complessivi 1576 milioni di EUR, pari al 3,9 % della spesa agricola e all'1,7 % del bilancio globale(5).

3. La Commissione propone di trattare d'ora in poi queste spese negative come entrate assegnate e di imputarle in modo indistinto al FEAOG per finanziare qualsiasi spesa, di qualunque natura, a condizione che sia imputabile alla sezione garanzia.

Le spese negative

4. Nel 1997, la Corte aveva fatto osservare che "Il bilancio comprende una serie di (...) spese negative che sono in realtà entrate (...). Talvolta questi importi negativi sono autorizzati dall'attuale regolamento finanziario: è il caso (...) della liquidazione dei conti del FEAOG-garanzia (articolo 102, paragrafo 3). Tal'altra questi importi negativi sono stati creati nell'ambito della procedura di bilancio senza alcuna disposizione in merito nel regolamento finanziario: è il caso dei prelievi di corresponsabilità percepiti nell'ambito di alcune organizzazioni di mercato (...)".

5. "Ogni importo negativo ha l'effetto di rendere il bilancio meno trasparente e di aumentarne la difficoltà di lettura e di comprensione. Inoltre, quando questi importi negativi hanno una destinazione speciale e servono a ridurre gli importi di rubriche positive, vi è compensazione tra talune entrate e talune spese, con conseguente violazione del principio dell'universalità del bilancio... L'esistenza di un qualsiasi importo negativo nel bilancio deve, pertanto, essere vietata..."(6).

6. La proposta della Commissione che mira a sopprimere le spese negative del FEAOG fornisce quindi una risposta, sia pur parziale, alla questione degli importi negativi sollevata in precedenza dalla Corte.

Entrate assegnate

7. L'articolo 268 CE sancisce i principi dell'universalità e dell'unità del bilancio, cioè un bilancio unico senza assegnazione predefinita delle risorse alle spese e senza compensazione tra entrate e spese.

8. In applicazione del trattato, l'articolo 4, paragrafo 2, del regolamento finanziario dispone che "Il complesso delle entrate copre il complesso degli stanziamenti per pagamento". Tuttavia, lo stesso articolo 4 enumera in modo esplicito, anche se non esaustivo, alcune eccezioni a tale disposizione. A queste deroghe esplicite se ne aggiungono altre che possono essere dedotte dagli articoli 7 (riversamento di acconti percepiti da beneficiari di aiuti comunitari) e 27 del regolamento finanziario (riutilizzo di stanziamenti). Inoltre, altre entrate assegnate sono previste da alcuni regolamenti specifici(7).

9. Al fine di eliminare la pratica delle spese negative che nuoce alla trasparenza del bilancio e della contabilità, la Commissione propone quindi di introdurre nuove eccezioni al principio dell'universalità del bilancio.

10. Propone altresì di introdurre tali eccezioni non nel regolamento finanziario stesso, ma in normative settoriali, sostenendo che, poiché la sostituzione delle spese negative con le entrate assegnate riguarda unicamente il settore agricolo e rende necessaria la modifica di diversi regolamenti agricoli specifici, è opportuno introdurre tali entrate assegnate non nel regolamento finanziario ma nei regolamenti agricoli specifici(8).

11. È giocoforza constatare che l'attuale proposta non contribuisce a semplificare la normativa finanziaria del FEAOG-Garanzia, già di difficile applicazione per i responsabili della gestione.

Conseguenze della proposta della Commissione

Neutralità del bilancio

12. La Commissione fa riferimento all'articolo 10 dell'accordo interistituzionale del 6 maggio 1999 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio e sul miglioramento della procedura di bilancio(9). Questo articolo stabilisce che le prospettive finanziarie non devono tener conto delle linee di bilancio finanziate con entrate assegnate ai sensi dell'articolo 4 del regolamento finanziario. La Commissione aggiunge che "In tali condizioni, la soppressione delle spese negative potrebbe essere realizzata rispettando la neutralità del bilancio".

13. Nondimeno, per quanto riguarda la spesa agricola, il problema sta nel fatto che il principio delle nuove entrate assegnate non sarebbe incluso nell'articolo 4 del regolamento finanziario, ma in regolamenti settoriali, e che inoltre le entrate non verrebbero assegnate a specifiche linee, ma ad una sottosezione del bilancio.

14. Per tale motivo, nella proposta di revisione del regolamento finanziario, la Commissione afferma che "la proposta di soppressione delle spese negative non creerebbe dunque nessun problema per il finanziamento dell'agricoltura", ma aggiunge, sostanzialmente, che in un intento di chiarezza, il Parlamento europeo e il Consiglio sono invitati ad approvare una dichiarazione interpretativa che confermi l'applicabilità del punto 10.2 dell'accordo alle nuove entrate con destinazione specifica(10).

15. Tuttavia, se si tratta di garantire la sorveglianza delle entrate del settore agricolo al fine di determinare il fabbisogno netto di finanziamento della politica agricola, si potrebbe instaurare un sistema adeguato di sorveglianza e di presentazione di relazioni senza che sia necessario minare il principio dell'universalità del bilancio con la creazione di entrate assegnate.

La natura delle spese da finanziare con le entrate assegnate

16. La scelta della Commissione di ricorrere alla tecnica delle entrate assegnate è motivata dal fatto che "Per evitare che venga effettuata una compensazione a livello degli Stati membri tra le spese del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia, e le entrate assegnate destinate al finanziamento di tali spese, è necessario che le entrate siano versate e utilizzate nell'ambito della politica agricola comune"(11).

17. In pratica, l'effetto di tale proposta sarà, in particolare, che le nuove entrate assegnate potrebbero finanziare, in parte, sia spese di mercato (spese obbligatorie - SO) che misure di sviluppo rurale (spese non obbligatorie - SNO), giacché le spese per lo sviluppo rurale sono finanziate dal FEAOG-Garanzia. Parimenti, entrate riconducibili ad una organizzazione comune di mercato potrebbero essere assegnate a spese agricole riguardanti un'altra organizzazione comune di mercato.

18. L'assegnazione delle entrate così concepita consentirebbe alla Commissione di riservarsi un margine di flessibilità per la spesa agricola, tanto più che la proposta non precisa in che modo avverrà la ripartizione tra, da un lato, le entrate destinate a finanziare le spese della politica agricola comune e, dall'altro, quelle destinate a finanziare le misure di sviluppo rurale e le misure di accompagnamento.

Le procedure contabili e di bilancio

19. L'espressione "versati al Fondo" utilizzata, in particolare, all'articolo 1, paragrafo 3, della proposta, non è appropriata in quanto il FEAOG non ha né personalità giuridica, né autonomia di bilancio. Costituisce soltanto una parte della sezione "Commissione" del bilancio generale.

20. La proposta della Commissione contiene inoltre un paradosso intrinseco: introduce un'eccezione al principio dell'universalità, ma estende l'assegnazione di un'entrata stimata pari all'1,7 % del bilancio comunitario ad un insieme di spese che, in totale, rappresentano circa il 43 % di questo stesso bilancio.

21. Inoltre, né la relazione, né il testo della proposta della Commissione precisano secondo quali modalità queste "entrate assegnate" saranno iscritte in bilancio, né le procedure con cui saranno accertate.

22. Infine, se non si può escludere a priori l'esistenza di un saldo di bilancio delle entrate a fine esercizio, la Commissione non menziona le disposizioni che saranno adottate per evitare tale situazione, né come saranno trattati eventuali saldi.

Trattamento contabile e di bilancio adeguato degli importi in causa

23. È possibile stabilire un paragone, da un lato, con i diritti agricoli riscossi a favore delle Comunità a titolo degli scambi con paesi terzi e, dall'altro, con i prelievi basati e riscossi sulla produzione e sull'ammasso di zucchero, isoglucosio e inulina. In effetti, queste entrate, anche se provenienti dal settore agricolo, sono destinate al finanziamento generale di tutte le spese comunitarie.

24. Le entrate attualmente in causa, tuttavia, non possono essere assimilate alle "risorse proprie tradizionali", costituite dai diritti agricoli e dai contributi zucchero. Esiste infatti una stretta correlazione tra gli incassi a cui la Commissione vuole conferire lo status di entrate assegnate e gli obblighi o le spese sostenute dal FEAOG nell'esercizio finanziario corrente o in quelli precedenti, che si tratti della liquidazione concernente essenzialmente rettifiche di spese operate a titolo di esercizi precedenti, multe, penalità e interessi di mora riscossi o di garanzie e cauzioni incamerate.

25. Nel caso specifico dei prelievi supplementari latte che, per loro natura, sono destinati a garantire l'equilibrio dell'OCM nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, si nota che i ritardi consistenti e ricorrenti nella registrazione delle spese negative relative al prelievo supplementare non consentono di assicurare la coincidenza esatta tra le spese della campagna di commercializzazione ricollegabile all'esercizio di bilancio e le entrate corrispondenti.

26. Per quanto riguarda le correzioni sugli anticipi effettuate a norma dell'articolo 13 della disciplina di bilancio, esse consistono in sospensioni o riduzioni di anticipi effettuate d'ufficio e a titolo provvisorio, salvo contestazione. Queste correzioni non costituiscono entrate. In effetti, se la Commissione versa allo Stato membro un importo inferiore a quello richiesto ("riduzione di anticipi") o non versa anticipi ("sospensione di anticipo"), gli stanziamenti non utilizzati restano disponibili e, in linea di principio, non dovrebbero esserci né importi da recuperare né importi da riassegnare. In pratica, trattandosi di annullamenti di scritture contabili dell'esercizio di bilancio in corso, questi potrebbero essere legittimamente trattati come correzioni di spese.

27. Per quanto riguarda i saldi creditori dei conti relativi all'ammasso pubblico registrati in ciascun capitolo specifico, questi sono essenzialmente il risultato di una sopravvalutazione di eventuali primi deprezzamenti al momento dell'acquisto e dei deprezzamenti complementari calcolati al 30 settembre. Dal momento che questi deprezzamenti sono stati, per lo più, iscritti come spese negli esercizi precedenti, sarebbe del tutto logico che le plusvalenze derivanti dalle vendite di giacenze che possono essere assimilate a riprese su accantonamenti siano iscritte come entrate varie, giacché gli oneri all'origine dei proventi provengono da esercizi precedenti. Questo ragionamento è applicabile anche alla liquidazione, nonché alla maggior parte degli importi recuperati a seguito di irregolarità e frodi.

28. Di conseguenza, la soluzione conforme all'ortodossia di bilancio consiste nell'iscrivere le entrate agricole in causa nello stato generale delle entrate. L'articolo 613 e la voce 7001 dello stato generale delle entrate potrebbero essere utilizzati come struttura di bilancio in cui iscrivere queste nuove entrate, a condizione che vengano adattati e aggiornati la denominazione e il commento. All'occorrenza, e al fine di facilitare l'elaborazione e la sorveglianza delle prospettive finanziarie nel settore agricolo, l'autorità di bilancio potrebbe, qualora lo ritenesse opportuno, aggiungere alla nomenclatura di bilancio un tipo di entrata supplementare.

Conclusione

29. Secondo la Corte, le entrate agricole che sono state finora iscritte in bilancio come spese negative devono d'ora in poi essere iscritte nello stato generale delle entrate. Questa soluzione non richiede alcuna modifica del regolamento finanziario: soltanto le disposizioni dei regolamenti (CE) n. 1258/1999, (CEE) n. 3950/92, (CEE) n. 3492/90 e (CEE) n. 352/78 che menzionano le spese negative devono essere abrogate o adattate di conseguenza.

30. Inoltre, non è necessaria alcuna disposizione legislativa per far sì che le attuali spese negative siano prese in considerazione nel calcolo delle prospettive finanziarie.

31. Si possono verificare delle circostanze in cui talune entrate specifiche, che non rientrano nel campo del FEAOG-Garanzia, potrebbero consentire alle istituzioni di spendere gli importi corrispondenti per fini correlati, senza dover richiedere una nuova autorizzazione di bilancio. Qualsiasi eccezione di questo tipo ai principi che disciplinano le finanze pubbliche comunitarie deve essere inserita solo nel regolamento finanziario, nella misura in cui risulti, sostanzialmente, giustificata.

32. Infine, la Corte prende atto delle proposte della Commissione relative agli adeguamenti normativi conseguenti alla decisione 1999/468/CE del Consiglio del 28 giugno 1999 recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione(12).

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 24 e 25 gennaio 2001.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) GU L 356 del 31.12.1977, pag. 1.

(2) GU L 326 del 18.12.1999, pag. 1.

(3) Documento della Commissione 2000/0204 (CNS) - COM(2000) 494 def.

(4) Relazione, paragrafo 1, del documento della Commissione 2000/0204 (CNS) - COM(2000) 494 def., pag. 2.

(5) Relazione della proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1258/1999, paragrafo 1, e conto di gestione e bilancio finanziario relativi alle operazioni del bilancio dell'esercizio1999 - Stanziamenti per impegni dell'esercizio 1999.

(6) Parere n. 4/97 sulla proposta di regolamento (Euratom, CECA, CE) del Consiglio che modifica il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, paragrafi da 1.11 a 1.14 dell'allegato (GU C 57 del 23.2.1998, pag. 9).

(7) Per quanto riguarda le eccezioni al principio dell'universalità, la proposta di revisione del regolamento finanziario presentata dalla Commissione raccomanda la parziale soppressione delle restituzioni di acconti e la riclassificazione in entrate con destinazione specifica della maggior parte dei casi attuali di riutilizzo, e mantiene alcune altre entrate con destinazione specifica. Sono quindi previste "d'ora in poi due categorie di entrate con destinazione specifica: quelle definite nel regolamento finanziario stesso e quelle previste nei regolamenti specifici, come le attuali spese negative"; cfr. in proposito la proposta di regolamento (CE, CECA, Euratom) del Consiglio recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee; documento della Commissione 2000/0203 (CNS) - COM(2000) 461 def., pag. 11.

(8) Quarto considerando della proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1258/1999; documento della Commissione 2000/0204 (CNS) - COM(2000) 494 def., pag. 4.

(9) GU C 172 del 18.6.1999, pag. 1.

(10) Op. cit: COM(2000) 461 def., pag. 14; il punto 10.2 corrisponde in realtà al terzo comma del paragrafo 10.

(11) Quinto considerando della proposta; COM(2000) 494 def.

(12) GU L 184 del 17.7.1999, pag. 23.