Relazione speciale L ’integrità  
e l’attuazione  
dell’ETS dell’UEIT 2015  n. 06
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
CORTE DEI CONTI EUROPEA  
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LUSSEMBURGO
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2015
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PDF ISBN 978-92-872-2369-2 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/78918 QJ-AB-15-005-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-2358-6 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/92672 QJ-AB-15-005-IT-E
© Unione europea, 2015
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Printed in Luxembourg
L ’integrità  
e l’attuazione  
dell’ETS dell’UE
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma, TFUE)Relazione specialeIT 2015  n. 06
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di confor ‑
mità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti 
di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di 
entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit I — presieduta da Augustyn Kubik, membro della 
Corte — la quale è specializzata nei settori di spesa relativi alla tutela e gestione delle risorse naturali. L’audit è stato di ‑
retto da Kevin Cardiff, membro della Corte, coadiuvato da Mary Kerrigan, capo di Gabinetto; Gediminas Macys, attaché di 
Gabinetto; Colm Friel, capo unità; Emese Fésűs, capo équipe; Stefan den Engelsen, vice‑capo équipe; Marco Dentamaro, 
auditor; Andreas Dürrwanger, auditor; María Luisa Gómez‑Valcárcel, auditor; Laura Gores, auditor; Joanna Kokot, auditor; 
Loulla Puisais‑Jauvin, auditor; Frédéric Soblet, auditor e Anna Zalega, auditor.
Da sinistra a destra:  S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff, C. Friel.
03
 Indice
Paragrafi
 Abbreviazioni
 Glossario
I-VII  Sintesi
1-8 Introduzione
1-8 Il sistema di scambio di quote di emissioni dell’Unione europea (ETS dell’UE)
4-6 Attuazione pratica dell’ETS dell’UE dal 2005 al 2012 (fasi I e II)
7-8 L’ETS dell’UE dal 2013 (fase III)
9 -11  Estensione e approccio dell’audit
12-86  Osservazioni
12-41  Il quadro per la protezione dell’integrità dell’ETS dell’UE
14-24  La Commissione ha continuamente migliorato la regolamentazione e la supervisione del mercato 
delle quote di emissioni, ma sono necessari ulteriori progressi
25-28  Timori connessi alla definizione di «quote»
29-41  I sistemi connessi al registro dell’UE per il trattamento di informazioni fondamentali per l’ETS dell’UE 
mostravano alcune carenze
42-86  L ’attuazione dell’ETS dell’UE
46-63  I sistemi usati dagli Stati membri per la registrazione e la comunicazione delle emissioni durante la fase II 
dell’ETS dell’UE non erano sufficientemente sviluppati
64-79  Vi erano lacune negli orientamenti e nel monitoraggio della Commissione sull’attuazione da parte degli 
Stati membri della fase II dell’ETS dell’UE
80-86 Sono state rilevate alcune debolezze nell’attuazione a livello nazionale del regime sanzionatorio dell’ETS 
dell’UE e delle pratiche di restituzione dei crediti internazionali da progetti
04 Indice
87-97  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato  — Informazioni sul contesto
 Risposte della Commissione
05
 Abbreviazioni
CDM : Clean Development Mechanism  (meccanismo di sviluppo pulito)
CER : Certified Emission Reduction  (riduzione certificata delle emissioni)
CF: Compliance Forum  (Forum sul rispetto dell’ETS dell’UE)
CO2: Biossido di carbonio
CO2e: Biossido di carbonio equivalente
DG: Direzione generale
EA: European co‑operation for Accreditation  (Cooperazione europea per l’accreditamento)
ERU : Emission Reduction Unit  (unità di riduzione delle emissioni)
ETS : Emissions Trading System  (sistema di scambio di quote di emissioni)
ETS dell’UE : Sistema di scambio delle quote di emissioni dell’Unione europea
EUA : European Union Allowance  (quota di emissione nell’ambito del sistema di scambio dell’Unione europea)
EUTL : European Union Transaction Log  (Catalogo delle operazioni dell’Unione europea)
GES : Gas a effetto serra
IPCC : Intergovernmental Panel on Climate Change  (Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico)
IPPC : Integrated Pollution Prevention and Control  (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento)
IVA : Imposta sul valore aggiunto
JI: Joint Implementation  (attuazione congiunta)
KYC : Know your customer  (Conosci il tuo cliente)
MAD : Market Abuse Directive  (direttiva sugli abusi di mercato)
MAR : Market Abuse Regulation  (regolamento sugli abusi di mercato)
MiFID : Markets in Financial Instruments Directive  (direttiva relativa ai mercati degli strumenti finanziari)
MRG : Monitoring and Reporting Guidelines  (linee guida per il monitoraggio e la comunicazione [delle emissioni])
NAP : National Allocation Plan  (Piano nazionale di assegnazione)
06 Abbreviazioni
OTC : Over‑the‑counter  ([contratto derivato] negoziato fuori borsa)
RAA : Relazione annuale di attività
SEE‑EFTA : Spazio economico europeo — Associazione europea di libero scambio
UNFCCC : United Nations Framework Convention on Climate Change (Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui 
cambiamenti climatici)
07
 Glossario
Amministratore centrale : secondo la direttiva ETS1, la Commissione affida all’amministratore centrale il compito di 
mantenere un catalogo indipendente delle operazioni che registri il rilascio, il trasferimento e la cancellazione delle 
quote di emissioni, nonché quello di esegue un controllo automatizzato sulle singole operazioni per verificare che 
il rilascio, il trasferimento e la cancellazione delle quote di emissioni non siano viziati da irregolarità. Il regolamento 
che istituisce il registro dell’Unione dispone che quest’ultimo sia gestito e tenuto dall’amministratore centrale2.
Amministratore nazionale : l’amministratore nazionale è il soggetto responsabile di gestire, per conto di uno Stato 
membro, una serie di conti degli utilizzatori che rientrano nella giurisdizione di uno Stato membro depositati nel 
registro dell’Unione.
Attuazione congiunta (JI) : insieme al CDM, questo è uno dei due meccanismi basati su progetti introdotti dal 
Protocollo di Kyoto. I paesi industrializzati realizzano progetti ad attuazione congiunta per la riduzione delle 
emissioni con altri paesi sviluppati per generare unità di riduzione delle emissioni (ERU) negoziabili che possono 
essere usate, a determinate condizioni, nell’ambito dell’ETS dell’UE.
Autorità competente : gli Stati membri nominano una o più autorità competenti per l’attuazione delle disposizioni 
della direttiva sull’ETS dell’UE.
Backloading  (rinvio) : come misura a breve termine, la Commissione ha rinviato la messa all’asta di 900 milioni di 
quote di emissioni al 2019‑2020, per permettere alla domanda di risollevarsi3. Il volume totale di quote di emissioni 
da mettere all’asta nella fase III non cambia a causa di detto rinvio; cambia solo la distribuzione delle quote messe 
all’asta nel corso del periodo 2013‑2020 (il «calendario delle aste»). Il rinvio delle aste è attuato mediante una 
modifica al «regolamento sulle aste» dell’ETS dell’UE4 adottata dalla Commissione nel 2014 previa approvazione del 
Comitato dell’UE sui cambiamenti climatici e previo esame da parte del Parlamento europeo e del Consiglio. Nel 
2013, è stata inoltre modificata la direttiva ETS dell’UE, al fine di chiarire le modalità di tale modifica5.
1 Articolo 20 della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di 
emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275 del 25.10.2003, pag. 32).
2 Articolo 4 del regolamento (UE) n. 389/2013 della Commissione.
3 Commissione europea, DG Azione per il clima: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm
4 Regolamento (UE) n. 176/2014 della Commissione, del 25 febbraio 2014, recante modifica del regolamento (UE) n. 1031/2010 al fine di determinare, in 
particolare, i volumi delle quote di emissioni dei gas a effetto serra da mettere all’asta nel periodo 2013‑2020 (GU L 56 del 26.2.2014, pag. 11).
5 Decisione n. 1359/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante modifica della direttiva 2003/87/CE volta a chiarire le 
disposizioni sul calendario delle aste di quote di gas a effetto serra (GU L 343 del 19.12.2013, pag. 1).
08 Glossario
Cap‑and‑trade  (limitazione e scambio) : l’ETS dell’UE è considerato un sistema di «limitazione e scambio». Ciò 
significa che vi è un limite all’ammontare totale delle emissioni consentite agli impianti coperti dal sistema. Nelle 
fasi I e II dell’ETS dell’UE, i limiti erano fissati a livello nazionale, con l’approvazione della Commissione. Nella fase III, 
il limite è fissato a livello dell’UE. All’interno del limite massimo, le imprese industriali e gli operatori aerei ricevono 
quote di emissioni che possono vendere o comprare gli uni dagli altri come necessario. Anche trader «volontari» 
possono accedere al mercato per comprare e vendere quote. Il limite al numero totale di quote disponibili fa sì che 
esse abbiano un valore.
Direttiva e regolamento sugli abusi di mercato (MAD e MAR) : l’originaria direttiva sugli abusi di mercato, 
ossia la direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, relativa all’abuso di 
informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato (abusi di mercato), nel 2014 è stata abrogata e sostituita 
da nuove disposizioni normative. Si tratta del regolamento (UE) n. 596/2014 sugli abusi di mercato (MAR)6 e della 
direttiva 2014/57/UE relativa alle sanzioni penali in caso di abusi di mercato (MAD)7. Il regolamento sugli abusi 
di mercato si applica a partire dal luglio 2016 e gli Stati membri hanno due anni di tempo per recepire la nuova 
direttiva8 nel rispettivo ordinamento nazionale.
Direttiva relativa ai mercati degli strumenti finanziari (MiFID) : l’originaria direttiva relativa ai mercati degli 
strumenti finanziari, ossia la direttiva 2004/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004, nel 
2014 è stata abrogata e sostituita da nuove disposizioni normative. Si tratta della nuova direttiva 2014/65/UE relativa 
ai mercati degli strumenti finanziari e del regolamento (UE) n. 600/2014 sui mercati degli strumenti finanziari. Le 
nuove disposizioni saranno applicabili a partire dal gennaio 20179.
Emissioni di gas a effetto serra (GES) : i gas atmosferici che si ritiene causino il riscaldamento planetario e i 
cambiamenti climatici. I principali GES sono il biossido di carbonio (CO2), il metano (CH4) e il protossido di azoto 
(N2O). Gas a effetto serra meno presenti  – ma molto potenti  – sono gli idrofluorocarburi (HFC), i perfluorocarburi 
(PFC) e l’esafluoruro di zolfo (SF6)10.
Gestore : La persona11 che gestisce o controlla un impianto o, se previsto dalla normativa nazionale, alla quale 
è stato delegato un potere economico determinante per quanto riguarda l’esercizio tecnico del medesimo.
6 Regolamento (UE) n. 596/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativo agli abusi di mercato (regolamento sugli abusi di 
mercato) e che abroga la direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e le direttive 2003/124/CE, 2003/125/CE e 2004/72/CE della 
Commissione (GU L 173 del 12.6.2014, pag. 1).
7 Direttiva 2014/57/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativa alle sanzioni penali in caso di abusi di mercato (direttiva abusi di 
mercato) (GU L 173 del 12.6.2014, pag. 179).
8 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_en.htm
9 Ibid.
10 Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC), Glossario delle abbreviazioni relative ai cambiamenti climatici.
11 Articolo 3 della direttiva 2003/87/CE.
09 Glossario
Impianto : un impianto è un’unità tecnica permanente12 in cui sono svolte una o più attività che emettono GES 
e altre attività direttamente associate che hanno un collegamento tecnico con le attività svolte in tale sito e che 
potrebbero incidere sulle emissioni e sull’inquinamento.
Meccanismi del Protocollo di Kyoto : il Protocollo di Kyoto (cfr.  riquadro dell’allegato  per maggiori dettagli) ha 
introdotto tre meccanismi che possono essere usati per conseguire i valori‑obiettivo della riduzione di emissioni: 
lo scambio di quote di emissioni, il meccanismo di sviluppo pulito (CDM) e l’attuazione congiunta (JI). Lo scambio 
di quote di emissioni permette ai paesi che detengono unità di emissione non utilizzate di venderle ai paesi che 
eccedono il loro limite massimo. L’attuazione congiunta e il CDM sono meccanismi basati su progetti che generano 
crediti negoziabili per compensare le emissioni.
Meccanismo dell’inversione contabile IVA : detto meccanismo consiste nel trasferire l’onere fiscale dal fornitore 
al destinatario. In altre parole, sarebbe il cliente, quando è identificato come soggetto passivo, a pagare l’IVA invece 
del fornitore. Un sistema di inversione contabile eliminerebbe verosimilmente le frodi IVA «carosello».
Meccanismo di sviluppo pulito (CDM) : i progetti nell’ambito del CDM ai sensi del Protocollo di Kyoto prevedono 
investimenti in progetti di sviluppo sostenibile in paesi in via di sviluppo per ridurre le emissioni. Detti progetti 
generano riduzioni certificate delle emissioni (CER) negoziabili. A determinate condizioni, è permesso l’uso di questi 
cosiddetti «crediti» nell’ambito dell’ETS dell’UE.
Mercato a pronti (spot) : un mercato nel quale i titoli o le merci sono scambiati con consegna immediata, 
contrariamente a un mercato dei future .
Mercato secondario : un mercato nel quale gli investitori comprano titoli o attività da altri investitori e non 
dall’emittente.
Operazione : un’operazione è una procedura13 interna al registro dell’Unione che comprende il trasferimento di una 
quota o di un’unità di Kyoto da un conto verso un altro conto.
OTC : il termine over‑the‑counter  (OTC) fa riferimento a tutte le operazioni dei mercati finanziari che non avvengono 
in borsa o che non sono eseguite su un mercato regolamentato, ma che sono invece negoziate in modo privato tra 
due controparti.
Quota di emissioni : nell’ambito del sistema di scambio delle quote di emissioni dell’Unione europea (ETS dell’UE), 
una quota di emissioni (EUA) corrisponde al diritto di emettere una tonnellata di biossido di carbonio equivalente 
(CO2e) per un periodo determinato14. Le quote di emissione dell’Unione europea possono essere usate dagli 
operatori nell’ambito dell’ETS dell’UE per coprire le loro emissioni verificate o possono essere scambiate con altri 
operatori che necessitano di EUA.
12 Articolo 3 della direttiva 2003/87/CE.
13 Articolo 3 del regolamento (UE) n. 389/2013 della Commissione.
14 Articolo 3 della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di 
emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275 del 25.10.2003, pag. 32).
10 Glossario
Registro dell’Unione : si tratta di un sistema elettronico che tiene traccia della proprietà delle quote. 
L’amministratore centrale15 gestisce e tiene il registro dell’Unione. Il registro16 è accessibile al pubblico e contiene 
una contabilità separata per registrare le quote di emissioni possedute da ciascuna persona alla quale siano state 
rilasciate o dalla quale siano state trasferite quote di emissione. Nel registro dell’Unione qualunque persona può 
detenere quote di emissioni.
Regole di assegnazione armonizzate : nella fase III dell’ETS dell’UE, la Commissione ha sviluppato regole di 
assegnazione armonizzate17, con parametri di riferimento per prodotto basati sulla performance media, in termini 
di emissione di gas a effetto serra, del 10 % più performante degli impianti dell’UE. Detti parametri sono calcolati 
indipendentemente dalla tecnologia applicabile, dal carburante, dalla dimensione dell’impianto e dalla sua 
ubicazione geografica.
Restituzione di quote : entro il 30 aprile di ogni anno, il gestore di ciascun impianto deve restituire un numero 
di quote di emissioni pari alle emissioni totali verificate di tale impianto nel corso dell’anno civile precedente18. 
Nell’ambito della fase II dell’ETS dell’UE, i gestori possono inoltre, entro certi limiti, restituire crediti internazionali 
(CER e ERU) generati dai meccanismi del Protocollo di Kyoto (CDM e JI). Complessivamente, il gestore deve restituire 
EUA, CER e ERU in quantità sufficiente a coprire le proprie emissioni verificate.
Titolare del conto : titolare del conto19 è la persona fisica o giuridica che detiene un conto nel registro dell’Unione.
Tonnellata di biossido di carbonio equivalente (CO2e): una tonnellata metrica di biossido di carbonio o una 
quantità di qualsiasi altro gas a effetto serra che abbia un equivalente potenziale di riscaldamento planetario20.
15 Articolo 4 del regolamento (UE) n. 389/2013 della Commissione.
16 Articolo 19 della direttiva 2003/87/CE.
17 Decisione 2011/278/UE della Commissione, del 27 aprile 2011, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle 
procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo 10  bis della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio 
(GU L 130 del 17.5.2011, pag. 1).
18 Articolo 12, paragrafo 3 della direttiva 2003/87/CE.
19 Articolo 3 del regolamento (UE) n. 389/2013 della Commissione, del 2 maggio 2013, che istituisce un registro dell’Unione conformemente alla 
direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, alle decisioni n. 280/2004/CE e n. 406/2009/CE del Parlamento europeo e del Consiglio 
e che abroga i regolamenti (UE) n. 920/2010 e n. 1193/2011 della Commissione (GU L 122 del 3.5.2013, pag. 1).
20 Allegato II della direttiva 2003/87/CE.
11
 Sintesi
I
Il sistema per lo scambio di quote di emissioni dell’U ‑
nione europea (ETS dell’UE) rappresenta la politica di 
punta dell’UE per contrastare i cambiamenti clima ‑
tici. Si tratta del sistema di limitazione e scambio più 
grande del mondo per le emissioni dei gas a effetto 
serra (GES). Alle emissioni complessive di settori 
industriali ad elevata emissione è stato posto un limite 
massimo che viene ridotto nel tempo. Detta soglia 
limita le emissioni di più di 11 000 impianti che fanno 
un uso intensivo di energia nell’UE, coprendo circa la 
metà delle emissioni di GES. Questi impianti ricevono 
quote di emissione o le acquistano all’asta; se necessa ‑
rio, possono inoltre scambiarle. Ciascuna quota rappre ‑
senta il diritto di emettere una tonnellata di biossido 
di carbonio (CO2) equivalente. Ogni anno, gli impianti 
devono restituire quote equivalenti all’ammontare di 
biossido di carbonio equivalente (CO2e) emesso.
II
L’ETS dell’UE è spesso additato come il modello di 
riferimento per politiche di contrasto ai cambiamenti 
climatici e regimi di scambio delle quote di emis ‑
sioni in via di definizione altrove nel mondo. Questo 
sistema innovativo, introdotto nel 2005 e progressi ‑
vamente migliorato, è adesso nella sua terza fase di 
attuazione. A livello europeo, la finalità ambientale 
dell’ETS dell’UE non consiste nella mera riduzione 
delle emissioni in linea con il limite massimo, ma 
anche nell’assegnare un prezzo al carbonio e attribuire 
un valore economico a ciascuna tonnellata di CO2e 
risparmiata. Il prezzo viene determinato dal mercato 
delle quote di emissione. Ciò spinge gli impianti ad 
applicare le misure di riduzione delle emissioni più 
efficaci rispetto ai costi, e promuove gli investimenti in 
tecnologie a bassa emissione di CO2, specie se i prezzi 
delle quote sono elevati.
III
Affinché l’ETS dell’UE funzioni come desiderato, 
è necessario assicurare l’integrità del sistema, nonché 
la corretta attuazione dello stesso. La Corte ha valu ‑
tato se il sistema di scambio delle quote di emissione 
dell’Unione europea fosse gestito in modo adeguato, 
verificando se fosse stato istituito un quadro appro ‑
priato per la protezione della sua integrità come mec ‑
canismo di mercato ed esaminando la sua effettiva 
attuazione. Per quanto riguarda l’attuazione, la Corte 
ha incentrato il proprio esame sulla fase II dell’ETS 
dell’UE (2008‑2012), in modo che possano essere tratti 
insegnamenti per i futuri sviluppi di questa politica.
12 Sintesi
IV
Nel complesso, la Corte ha concluso che la gestione 
dell’ETS dell’UE da parte della Commissione e degli 
Stati membri non è stata adeguata sotto tutti gli 
aspetti. Detta gestione è stata ostacolata da alcuni 
problemi relativi alla solidità del quadro di protezione 
dell’integrità del sistema, nonché da significative 
debolezze nell’attuazione della fase II dell’ETS dell’UE.
V
Vi sono stati notevoli miglioramenti al quadro di pro ‑
tezione dell’integrità del sistema, in particolare tramite 
l’inclusione della maggior parte del mercato a pronti 
delle quote di emissione nell’ambito di applicazione 
della direttiva relativa ai mercati degli strumenti finan ‑
ziari (MiFID) e del regolamento e della direttiva sugli 
abusi di mercato (MAR e MAD), realizzata attribuendo 
lo status di strumenti finanziari alle quote di emissioni. 
Rimangono da affrontare alcuni problemi per rendere 
il quadro sufficientemente solido, per migliorare la 
regolamentazione e la supervisione, e per stimolare la 
fiducia degli investitori, al fine di sfruttare l’ETS dell’UE 
come strumento di politica ambientale.
a) Permangono problemi concernenti la regolamen ‑
tazione e la sorveglianza del mercato delle emis ‑
sioni connessi a coloro che devono obbligatoria ‑
mente partecipare al mercato ( compliance traders ), 
alla negoziazione a pronti delle operazioni bilate ‑
rali fuori borsa (OTC) ed agli operatori di mercato 
più piccoli.
b) Non vi è una supervisione a livello dell’UE del mer ‑
cato delle emissioni, e non vi è sufficiente coope ‑
razione per la regolamentazione.
c) La definizione giuridica di quote di emissioni non 
è sufficientemente chiara, e vi è inoltre assenza di 
chiarezza riguardo alla creazione e tutela di diritti 
sulla garanzia in quote.d) Il registro dell’Unione tratta dati fondamentali 
dell’ETS dell’UE ed ha un alto profilo di rischio 
a causa degli importi finanziari in gioco e dell’am ‑
pia gamma di titolari di conto. Sebbene la sicurez ‑
za del registro sia stata notevolmente migliorata 
nel corso della fase II dell’ETS dell’UE, sono ancora 
necessari ulteriori progressi. Le procedure appli ‑
cate dagli Stati membri per controllare l’apertura 
dei conti dell’ETS dell’UE, monitorare le operazioni 
e cooperare con le autorità di regolamentazione 
hanno sofferto di significative carenze e la Com ‑
missione non è in grado di monitorare in modo 
appropriato le operazioni per ragioni di prote ‑
zione dei dati. Inoltre, lo sviluppo ed il funziona ‑
mento del registro presso la Commissione sono 
stati ostacolati da problemi di coordinamento 
interno e limitazioni di risorse, come descritto ai 
paragrafi 39 ‑41.
VI
Vi sono state notevoli debolezze nell’attuazione, da 
parte degli Stati membri e della Commissione, del 
quadro di controllo dell’ETS dell’UE nella fase II. Dette 
debolezze devono essere risolte nel corso della fase III, 
in modo che vi sia una sufficiente garanzia circa il fun ‑
zionamento del sistema secondo le modalità previste.
a) I sistemi di monitoraggio, comunicazione e verifica 
delle emissioni non sono stati sufficientemente 
ben attuati o armonizzati. Le autorità competenti 
non hanno controllato in modo adeguato il lavoro 
svolto dai verificatori, ed hanno espletato controlli 
in loco limitati a livello di impianto.
b) Vi erano lacune negli orientamenti della Commis ‑
sione e nel monitoraggio da questa effettuato 
sull’attuazione da parte degli Stati membri nel 
corso della fase II dell’ETS dell’UE, e la valutazione 
condotta dalla Commissione sui piani di assegna ‑
zione nazionali (NAP) degli Stati membri per la 
fase II non è stata sufficientemente trasparente.
c) Alcuni Stati membri non hanno fornito tutte le 
relazioni obbligatorie sul funzionamento dell’ETS 
dell’UE, e la Commissione non ha pubblicato la 
relazione annuale di attuazione prescritta dalla 
direttiva sull’ETS dell’UE.
13 Sintesi
d) L’impatto di preziosi forum di consultazione 
e coordinamento tra la Commissione e gli Stati 
membri è stato limitato a causa del basso livello di 
partecipazione da parte degli Stati membri.
e) La Commissione ha avuto un ruolo limitato nell’as ‑
sicurare l’armonizzazione dei controlli chiave 
concernenti l’attuazione dell’ETS dell’UE da parte 
degli Stati membri.
f) La Corte non ha potuto valutare l’efficacia dei 
diversi sistemi sanzionatori degli Stati membri, 
a causa della mancanza di informazioni consolida ‑
te a livello di Stato membro ed a livello europeo. 
Tra gli Stati membri vi erano prassi divergenti 
riguardo a specifiche disposizioni per la restitu ‑
zione dei crediti internazionali da progetti. Questi 
aspetti influiscono potenzialmente sulla parità di 
condizioni per i gestori.
VII
Al fine di correggere quanto sopra osservato relati ‑
vamente al quadro di protezione dell’integrità del 
sistema ed alla sua attuazione, la Corte formula le 
raccomandazioni seguenti.
1) I rimanenti problemi relativi alla regolamentazio ‑
ne e alla supervisione del mercato delle emissioni 
dovrebbero essere risolti dalla Commissione al fine 
di migliorare ulteriormente l’integrità del mercato 
(cfr. dopo il paragrafo 91 le lettere da a) a c), rivolte 
alla Commissione, della raccomandazione n. 1).
2) Lo status giuridico delle quote di emissione 
dovrebbe essere ulteriormente chiarito, al fine di 
contribuire alla stabilità e alla fiducia (cfr. la racco ‑
mandazione 2 dopo il paragrafo 92).
3) Alcuni aspetti dei sistemi di trattamento di infor ‑
mazioni fondamentali per l’ETS dell’UE (il registro 
dell’Unione e le relative procedure) dovrebbero 
essere ulteriormente migliorati. In particolare, la 
Commissione dovrebbe riflettere su come possa 
essere sviluppato e coordinato a livello dell’UE un 
efficace monitoraggio delle operazioni transfronta ‑
liere, per attenuare i rischi di abusi e attività fraudo ‑
lente ed individuare misure appropriate per raffor ‑
zare il quadro di controllo e promuovere le migliori 
pratiche degli Stati membri in materia di apertura 
dei conti nell’UE. Gli Stati membri dovrebbero far sì 
che detti controlli siano attuati (cfr. dopo il paragra ‑
fo 93 le lettere da a) ad e) della raccomandazione 
n. 3, rivolte alla Commissione ed agli Stati membri).4) Il quadro di controllo a livello degli Stati membri 
dovrebbe essere applicato meglio, per far sì che le 
debolezze individuate siano prese in considerazio ‑
ne per l’attuazione della fase III (cfr. dopo il para ‑
grafo 94 le lettere da a) a f) della raccomandazione 
n. 4, rivolta alla Commissione e agli Stati membri).
5) Nel corso della fase III, il livello degli orientamen ‑
ti e delle informazioni riguardanti l’attuazione 
dell’ETS dell’UE dovrebbe essere migliorato 
(cfr. dopo il paragrafo 96 le lettere da a) a c) della 
raccomandazione n. 5, rivolte alla Commissione 
e agli Stati membri).
6) L’applicazione di sanzioni relativamente all’ETS 
dell’UE dovrebbe essere resa più trasparente. 
A livello di Stato membro e di UE, dovrebbero 
essere disponibili informazioni aggiornate e preci ‑
se sull’attuazione e sui risultati delle procedure di 
ammenda, e la Commissione dovrebbe monitorare 
meglio le pratiche di applicazione nell’UE, nonché 
l’applicazione coerente delle ammende nazionali 
(cfr. , in calce al paragrafo 97, le lettere da a) a c) 
della raccomandazione n. 6 rivolte alla Commissio ‑
ne e agli Stati membri).
14
 Introduzione
Il sistema di scambio 
di quote di emissioni 
dell’Unione europea 
(ETS dell’UE)
01 
L’ETS dell’UE è un componente es ‑
senziale della politica dell’Unione 
europea di contrasto ai cambiamenti 
climatici (per ulteriori informazioni di 
contesto sul quadro internazionale di 
scambio delle quote di emissione, si 
veda la parte I dell’allegato ). Il sistema 
intende promuovere la riduzione delle 
emissioni di gas a effetto serra in un 
modo efficace rispetto ai costi ed 
economicamente efficiente. Rappre ‑
senta una delle principali componenti 
del pacchetto UE sul clima e l’energia21, 
che ha tre obiettivi da raggiungere 
entro il 2020 (i cosiddetti obiettivi 
«20‑20‑20»):
 — riduzione del 20 % delle emissioni 
di gas a effetto serra nell’UE rispet ‑
to ai livelli del 1990;
 — aumento fino al 20 % della quota 
di energia prodotta da fonti rinno ‑
vabili consumata nell’UE;
 — miglioramento del 20 % dell’effi ‑
cienza energetica dell’UE.02 
L’ETS dell’UE è il sistema di limitazio ‑
ne e scambio più grande del mondo 
(cfr.  riquadro 1 ) per le emissioni di 
gas a effetto serra (GES), ed è spesso 
additato come modello di riferimen ‑
to per le politiche di contrasto ai 
cambiamenti climatici e i regimi di 
scambio delle quote di emissioni in via 
di definizione altrove nel mondo. La 
soglia fissata limita le emissioni di più 
di 11 000 impianti che fanno un uso 
intensivo di energia nell’UE22. Dal 2013, 
l’ETS dell’UE copre circa il 50 % delle 
emissioni di gas a effetto serra (GES) 
nell’UE23. Oltre a limitare le emissioni 
complessive tramite un prezzo del 
carbonio sufficientemente elevato, 
l’ETS dell’UE dovrebbe incentivare 
gli impianti ad applicare le misure di 
riduzione delle emissioni più efficaci 
in rapporto ai costi, nonché a promuo ‑
vere gli investimenti nelle tecnologie 
a bassa emissione di CO224.21 «Due volte 20 per il 2020. 
L’opportunità del 
cambiamento climatico 
per l’Europa», 
COM(2008) 30 definitivo del 
23.1.2008.
22 Copre i seguenti principali 
settori: impianti di 
combustione, impianti e cave 
per la produzione di cemento, 
clinker e calce, raffinerie di oli 
minerali, impianti di 
produzione di ghisa greggia 
ed acciaierie. I settori non 
inclusi comprendono il 
trasporto via terra, l’agricoltura 
ed il settore dei servizi.
23 «La situazione del mercato 
europeo del carbonio nel 
2012», COM(2012) 652  final  del 
14.11. 2012.
24 Commissione europea, 
DG Azione per il clima, 
opuscolo The EU Emissions 
Trading System (EU ETS) , 
disponibile al seguente 
indirizzo: http://ec.europa.eu/
clima/publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
L ’ETS dell’UE come sistema di limitazione e scambio
Il sistema di limitazione e scambio prevede la fissazione di un limite alle emissioni complessive causate da set ‑
tori industriali ad elevata emissione. Detto limite viene ridotto nel corso del tempo. Senza oltrepassare detto 
limite, le imprese possono comprare e vendere quote di emissioni a seconda delle necessità. Ciascuna quota 
rappresenta il diritto di emettere una tonnellata di CO2e. La quantità di quote determina la quantità di emis ‑
sioni permesse, in altre parole le emissioni sono «plafonate». Le quote sono distribuite agli impianti, e posso ‑
no essere scambiate liberamente sul mercato25. Ogni anno, gli impianti devono restituire quote equivalenti 
all’ammontare di CO2e emesso. Il prezzo è determinato dal mercato.
25 «Verso un quadro rafforzato di sorveglianza del mercato per il sistema di scambio delle quote di emissioni dell’Unione europea», COM(2010) 796 
definitivo del 21.12.2010.Riquadro 1
15 Introduzione
03 
L’ETS dell’UE è stato istituito dalla di ‑
rettiva 2003/87/CE26. Ai sensi di questa 
direttiva, gli Stati membri devono 
sviluppare e porre in essere i sistemi 
ed i meccanismi amministrativi neces ‑
sari per attuare l’ETS dell’UE a livello 
nazionale. La direttiva assegna inoltre 
alla Commissione una serie di com ‑
petenze specifiche, molte delle quali 
volte ad assicurare un’attuazione coe ‑
rente e coordinata dell’ETS dell’UE. Dal 
momento che l’ETS dell’UE ha creato 
anche un mercato per lo scambio delle 
quote di emissione, gli Stati membri 
e la Commissione devono garantire 
l’integrità e la stabilità dell’ETS dell’UE, 
in modo che esso possa contribuire in 
modo efficace al raggiungimento degli 
obiettivi ambientali prefissati.
Attuazione pratica dell’ETS 
dal 2005 al 2012 (fasi I e II)
04 
Il funzionamento dell’ETS dell’UE è or ‑
ganizzato in periodi o fasi di scambio: 
per le prime due fasi (2005‑2012), il 
limite alle quote è stato fissato a livello 
nazionale tramite piani di assegnazio ‑
ne nazionale (NAP) stabiliti dagli Stati 
membri e valutati dalla Commissione.05 
La prima fase (2005‑2007) dell’ETS 
dell’UE era un periodo pilota di 
tre anni per preparare la seconda 
fase (2008‑2012). Le quote venivano 
distribuite gratuitamente. Dato che 
la maggior parte degli Stati membri 
non disponeva ancora di dati storici 
sulle emissioni degli impianti inclusi 
nell’ETS dell’UE, i limiti alle quote della 
fase I erano basati su studi e previsio ‑
ni. L’obiettivo della prima fase era di 
istituire un mercato funzionante, di 
fissare un prezzo per il carbonio e di 
costruire le infrastrutture necessarie 
per monitorare, comunicare e verifica ‑
re le emissioni effettive. I dati generati 
dalla prima fase hanno poi colmato le 
lacune informative e hanno contribuito 
a fissare i limiti nazionali applicabili 
alla seconda fase.
06 
La seconda fase (2008‑2012)27 è coin ‑
cisa con la prima fase d’impegno 
del Protocollo di Kyoto, il periodo 
quinquennale nel corso del quale 
gli Stati membri dell’UE dovevano 
ridurre le proprie emissioni in base ai 
valori‑obiettivo fissati nell’ambito del 
Protocollo di Kyoto28. Sulla base delle 
emissioni verificate comunicate dalla 
fase I, il volume di quote di emissione 
permesso nella fase II è stato ridotto 
del 6,5 % rispetto al 2005 (ossia, il pri ‑
mo anno di rispetto dell’ETS dell’UE), 
facendo così in modo che avvenissero 
effettive riduzioni di emissioni (per 
maggiori informazioni sugli sviluppi 
della domanda e dell’offerta durante 
la fase II dell’ETS dell’UE, si veda la par ‑
te II dell’allegato ).26 Direttiva 2003/87/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 13 ottobre 2003, 
che istituisce un sistema per lo 
scambio di quote di emissioni 
dei gas a effetto serra nella 
Comunità e che modifica la 
direttiva 96/61/CE del 
Consiglio (GU L 275 del 
25.10.2003, pag. 32).
27 Nella fase II, l’Islanda, il 
Liechtenstein e la Norvegia, 
membri del SEE‑EFTA (Spazio 
economico europeo  — 
Associazione europea di libero 
scambio), hanno aderito 
all’ETS dell’UE.
28 L’Unione europea si 
è impegnata a conseguire una 
riduzione complessiva dell’8 % 
delle emissioni di GES nel 
periodo 2008‑2012 rispetto ai 
livelli del 1990 (il che 
costituisce un obiettivo 
quantificato più elevato di 
quello cui si fa riferimento per 
l’insieme dei paesi 
industrializzati nel  riquadro 
dell’allegato ). Questo 
obiettivo quantificato 
è condiviso dai 15 Stati 
membri dell’epoca tramite un 
accordo giuridicamente 
vincolante, la decisione del 
Consiglio 2002/358/CE, del 
25 aprile 2002, riguardante 
l’approvazione, a nome della 
Comunità europea, del 
protocollo di Kyoto allegato 
alla convenzione quadro delle 
Nazioni Unite sui cambiamenti 
climatici e l’adempimento 
congiunto dei relativi impegni 
(GU L 130 del 15.5.2002, 
pag. 1).
16 Introduzione
L ’ETS dell’UE dal 2013 
(fase III)
07 
Per la fase III (2013‑2020), il sistema dei 
piani nazionali di assegnazione è stato 
abbandonato. Il limite alle emissioni 
degli impianti coperti dall’ETS dell’UE 
viene adesso fissato a livello UE. Per 
quelle quote ancora assegnate gra ‑
tuitamente, si applicano regole di 
assegnazione armonizzate basate su 
ambiziosi parametri di riferimento ot ‑
timali UE in termini di performance di 
emissione. Come nelle fasi precedenti, 
gli impianti ai quali non è assegnata 
alcuna quota o ai quali è assegnato 
un numero di quote gratuite insuffi ‑
ciente per coprire le proprie emissioni 
devono acquistare quote aggiuntive 
sul mercato, oppure ridurre le proprie 
emissioni.
08 
All’inizio della fase III, più del 40 % di 
tutte le quote sono messe all’asta. La 
messa all’asta è ritenuto dalla Com ‑
missione e dalla teoria economica il 
metodo di assegnazione più trasparen ‑
te e mette in pratica il principio «chi 
inquina paga» (la parte III dell’alle ‑
gato  fornisce maggiori informazioni 
di contesto sulla riforma e le future 
prospettive dell’ETS dell’UE).
17
 Estensione e approccio 
dell’audit
09 
Nello stabilire l’estensione e l’approc ‑
cio dell’audit, la Corte ha concentrato 
la propria attenzione sugli aspetti 
fondamentali dell’integrità e dell’at ‑
tuazione del sistema. L’audit non ha 
comportato un esame dell’efficacia 
complessiva dell’ETS dell’UE. L’obietti ‑
vo dell’audit era di rispondere al que ‑
sito seguente: «Il sistema di scambio 
delle quote di emissione dell’Unione 
europea è gestito in modo adeguato 
dalla Commissione e dagli Stati mem ‑
bri?«. A tal fine, si è cercato di rispon ‑
dere ai seguenti due sub‑quesiti:
a) Vi è un quadro appropriato 
per la protezione dell’integrità 
dell’ETS dell’UE?  Per poter rispon ‑
dere a tale quesito, la Corte ha 
esaminato l’appropriatezza delle 
disposizioni sulla regolamentazio ‑
ne e la supervisione del mercato 
che si applicano allo scambio di 
emissioni, lo status giuridico e la 
definizione delle quote, nonché 
il sistema del registro dell’Unione 
per registrare e divulgare i dati 
dell’ETS dell’UE. Questa parte 
dell’audit è stata incentrata su 
una gamma di misure in questi 
ambiti, elaborate e proposte dalla 
Commissione sin dal 2011, com ‑
presi gli sviluppi introdotti fino 
al 30 settembre 2014. L’estensio ‑
ne dell’audit non includeva una 
valutazione delle misure nazionali 
volte a ridurre il rischio di frodi IVA 
«carosello»29.
b) L’ETS dell’UE è correttamente 
attuato?  Per poter rispondere 
a tale quesito, la Corte ha esami ‑
nato l’attuazione dell’ETS dell’UE 
da parte degli Stati membri e della 
Commissione nel corso della fase II 
dell’ETS dell’UE. Questa parte 
dell’audit ha riguardato unicamen ‑
te l’attuazione dell’ETS dell’UE per 
impianti permanenti30.10 
L’audit è stato espletato sia a livello 
della Commissione che degli Stati 
membri. Le attività di audit svolte 
a livello della Commissione miravano 
ad esaminare in che modo la Com ‑
missione avesse orientato l’attuazione 
dell’ETS dell’UE da parte degli Stati 
membri e ad accertare se la Com ‑
missione avesse adempiuto i propri 
obblighi in materia ai sensi del qua ‑
dro normativo applicabile. Sono stati 
raccolti elementi probatori presso 
sette Stati membri. Questi ultimi sono 
stati prescelti in base al volume ed al 
tipo di emissioni. Sono state effettuate 
visite presso le autorità competenti in 
cinque Stati membri (Germania, Fran ‑
cia, Italia, Polonia e Regno Unito). Sono 
stati ottenuti documenti probatori 
dalle autorità di altri due Stati (Grecia 
e Spagna). A livello di Stato membro, 
l’audit è stato incentrato sull’assegna ‑
zione (NAP) e sulla restituzione delle 
quote, sui sistemi di monitoraggio, 
comunicazione e verifica delle emis ‑
sioni e sulle sanzioni applicate in caso 
di violazioni. L’audit non ha riguardato 
la messa all’asta, poiché quest’ultima 
verso la fine della fase II era ancora 
attuata in piccolissima scala e in un 
numero limitato di Stati membri.
11 
Inoltre, sono stati ottenuti elementi 
probatori tramite verifiche di convali ‑
da della documentazione disponibile 
presso le autorità competenti nazionali 
concernente 150 impianti selezionati in 
questi sette Stati membri, nonché tra ‑
mite un’analisi dei dati sugli impianti 
e sul rispetto della normativa discipli ‑
nante il sistema, ottenuti dal Catalogo 
pubblico UE delle operazioni (EUTL, 
cfr.  riquadro 2 ). Gli impianti selezionati 
non sono stati visitati in loco, in quan ‑
to la Corte non disponeva del diritto di 
accedervi.29 Cfr.  riquadro 3  per maggiori 
dettagli sulle questioni relative 
all’IVA.
30 Il settore dell’aviazione è stato 
incluso nell’ETS dell’UE 
a partire dal 2012.
18
 Osservazioni
Il quadro per la 
protezione dell’integrità 
dell’ETS dell’UE
12 
Al fine di assicurare sufficiente liquidi ‑
tà nel mercato delle quote di emissioni 
creato dall’ETS dell’UE, nonché per 
creare un meccanismo ben funzionan ‑
te che contribuisca al conseguimento 
degli obiettivi ambientali della politi ‑
ca, il mercato dovrebbe essere sicuro 
ed attraente31 per i partecipanti volon ‑
tari ( non‑compliance buyers ) nonché 
per i gestori ( compliance buyers )32 che 
ai sensi della direttiva sull’ETS dell’UE 
hanno l’obbligo di partecipare al siste ‑
ma. È dunque importante valutare se 
l’integrità dell’ETS dell’UE sia sufficien ‑
temente tutelata per mantenere la sta ‑
bilità e far sì che gli investitori abbiano 
fiducia nel mercato. Tale tutela richie ‑
de un’opportuna regolamentazione 
e supervisione del mercato, nonché la 
cooperazione tra organismi di regola ‑
mentazione. Inoltre, lo status giuridico 
e la definizione di «quote» dovrebbero 
essere chiari abbastanza da contribuire 
alla stabilità e alla fiducia nel mercato 
delle quote di emissione.13 
Il registro dell’UE (cfr.  riquadro 2 ) è un 
elemento essenziale per la protezione 
dell’integrità dell’ETS dell’UE, poiché 
registra e traccia ogni «operazione 
fisica» di quote e consente la divul ‑
gazione di informazioni essenziali al 
mercato. Oltre al valore ambientale 
dello strumento, gli importi finan ‑
ziari in gioco nell’ETS dell’UE sono 
notevoli. Il valore di tutte le quote di 
emissione e delle altre unità utilizzate 
a fini di conformità iscritte nel registro 
dell’Unione è stimato in oltre 10 mi ‑
liardi di euro, a seconda del prezzo 
di dette unità e del momento della 
misurazione. Inoltre, l’integrità dell’ETS 
dell’UE dovrebbe essere sufficiente ‑
mente protetta contro il tipo di episodi 
negativi verificatisi tra il 2008 e il 2011 
(ossia, furti denunciati di quote, sistemi 
di frodi IVA e minacce cibernetiche 
come il  phishing ). Risulta dunque es ‑
senziale anche l’esistenza di procedure 
efficaci per il controllo dell’apertura 
dei conti e delle operazioni che hanno 
luogo nel registro dell’Unione.
La Commissione ha 
continuamente migliorato 
la regolamentazione e la 
supervisione del mercato 
delle quote di emissioni, 
ma sono necessari ulteriori 
progressi
14 
La Commissione ha riconosciuto33 che 
il rafforzamento della regolamenta ‑
zione e della supervisione del mercato 
ed il miglioramento della sicurezza del 
registro erano necessari per impedire 
che si verificassero nuovamente inci ‑
denti di sicurezza (cfr. anche paragra ‑
fi 12 e 13, nonché il riquadro 2 ) dello 
stesso tipo di quelli accaduti nel corso 
della fase II. La Commissione ha svilup ‑
pato un completo pacchetto di misure 
per affrontare tali rischi (come discusso 
di seguito ai paragrafi 15 e 16).31 Cfr. ad esempio il documento 
COM(2010) 796 definitivo.
32 I trader «volontari» 
(non‑compliance buyers 
o non‑compliance traders ) 
sono entità che partecipano 
volontariamente al mercato 
delle emissioni (ad esempio, 
trader, investitori, individui, 
intermediari finanziari ecc.), 
mentre i  compliance buyers  
sono gestori che debbono 
parteciparvi ai sensi della 
normativa).
33 Cfr.  http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/
faq_en.htm , Ensuring the 
integrity of the European carbon 
market , FAQ, aprile 2014: «Le 
regole [del mercato 
finanziario] mirano altresì 
a fornire un ambiente di 
contrattazione sicuro ed 
efficiente che rafforzi la fiducia 
nel mercato del CO2 dopo una 
serie di inopportune attività 
fraudolente sperimentate dal 
mercato pochi anni fa». 
Cfr. anche il documento 
COM(2010) 796 definitivo, 
in particolare il 
capitolo 1 — Introduzione.
19 Osservazioni
Il sistema di registri nazionali e il registro dell’Unione
Nel corso della fase I e durante la maggior parte della fase II, gli Stati membri gestivano registri nazionali con 
conti presso i quali le quote di emissioni ed i crediti internazionali potevano essere detenuti e trasferiti. Per 
semplificare il sistema e per permettere il futuro collegamento dell’ETS dell’UE con altri sistemi internazionali 
di scambio delle quote di emissioni, nel 2009 i co‑legislatori hanno deciso di centralizzare i registri nazionali in 
un registro dell’Unione tenuto e gestito dalla Commissione europea. Nel periodo 2008‑2011 si è verificata una 
serie di incidenti di sicurezza, consistenti principalmente in frodi IVA e attacchi informatici. Il trasferimento dei 
conti e dei dati ha avuto luogo nel giugno 2012. Nonostante questa centralizzazione del sistema dei registri, 
gli Stati membri continuano ad essere unici responsabili dell’apertura, della gestione e dell’aggiornamento dei 
conti nelle rispettive sezioni nazionali del registro dell’Unione. L’amministratore centrale della Commissione 
non si occupa dello svolgimento di tali attività. Il Catalogo UE delle operazioni (EUTL) verifica, registra e auto ‑
rizza tutte le operazioni iniziate nel registro dell’Unione per assicurare che qualunque trasferimento di quote 
sia coerente con le regole dell’ETS dell’UE34. Una versione pubblica dell’EUTL rende accessibili al pubblico 
i pertinenti dati dell’ETS dell’UE. Il funzionamento del registro (così come quello del precedente sistema di 
registri nazionali) è disciplinato da regolamenti della Commissione35.
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm
35 Si tratta in particolare del regolamento (CE) n. 2216/2004 della Commissione, del 21 dicembre 2004, relativo ad un sistema standardizzato 
e sicuro di registri a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e della decisione n. 280/2004/CE del Parlamento 
europeo e del Consiglio (GU L 386 del 29.12.2004, pag. 1), del regolamento (UE) n. 920/2010 della Commissione, del 7 ottobre 2010, relativo ad un 
sistema standardizzato e sicuro di registri a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e della decisione 
n. 280/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 270 del 14.10.2010, pag. 1), del regolamento (UE) n. 1193/2011 della Commissione 
che istituisce un registro dell’Unione per il periodo di scambio avente inizio il 1° gennaio 2013 e i periodi di scambio successivi e che modifica 
i regolamenti della Commissione (CE) n. 2216/2004 e (UE) n. 920/2010 (che avevano istituito un registro dell’Unione per il periodo conclusosi il 
31 dicembre 2012), ed infine del regolamento (UE) n. 389/2013 della Commissione che istituisce un registro dell’Unione per la fase III.Riquadro 2
20 Osservazioni
15 
La necessità di migliorare la rego ‑
lamentazione del mercato del CO2 
è coincisa con la procedura di revisio ‑
ne del quadro di regolamentazione 
dei mercati finanziari (MiFID/MAD)36. 
Ciò ha costituito per la Commissione 
un’opportunità per riflettere sulla 
regolamentazione del mercato del car ‑
bonio nel contesto della regolamenta ‑
zione generale dei mercati finanziari. 
Secondo la valutazione d’impatto37 che 
correda la proposta di modifica della 
direttiva MiFID presentata nell’ot ‑
tobre 2011, le due opzioni principali 
prese in considerazione dalla Com ‑
missione sono state: creare un sistema 
concepito ad hoc per il mercato del 
carbonio, oppure attribuire alle quote 
di emissioni lo status di strumenti 
finanziari e includerle nell’ambito 
della regolamentazione creata dalle 
direttive MiFID e MAD. La questione di 
quale approccio di regolamentazione 
sia il più adatto al mercato delle quote 
di emissioni esula dall’estensione del 
presente audit. I derivati basati su quo ‑
te di emissioni38, che secondo le stime 
della Commissione rappresentano 
oltre il 90 % del mercato del CO2, sono 
strumenti finanziari, e come tali erano 
già regolamentati dalle direttive MiFID 
e MAD nelle fasi I e II dell’ETS dell’UE 
(2005‑2012). Il mercato secondario del ‑
le quote di emissione «a pronti» non lo 
era. Nel 2011, la Commissione ha pro ‑
posto di estendere e modificare ad hoc 
la direttiva MiFID in modo che coprisse 
anche il mercato secondario di quote 
di emissione «a pronti», conferendo 
espressamente alle quote di emissioni 
lo status di strumenti finanziari. Questa 
proposta è stata adottata nel 201439, 
e riporta inoltre le quote di emissio ‑
ni nell’ambito di applicazione della 
direttiva MAD e del regolamento MAR. 
Queste nuove disposizioni saranno 
applicabili a partire dal gennaio 201740.16 
Altre importanti misure adottate dalla 
Commissione per potenziare l’inte ‑
grità e la sicurezza dell’ETS dell’UE 
includevano:
 — dare agli Stati membri la facoltà 
di applicare un meccanismo di 
inversione contabile dell’IVA per 
contrastare le frodi concernen ‑
ti l’imposta sul valore aggiunto 
(cfr.  riquadro 3 );
 — misure di sicurezza aggiuntive per 
il registro dell’Unione, per contra ‑
stare potenziali reati informatici e il 
«riciclo» dei crediti internazionali 
già restituiti;
 — l’integrazione di disposizioni anti ‑
riciclaggio nei regolamenti con ‑
cernenti il registro, inspirate dalla 
direttiva antiriciclaggio41; e
 — fissare regole di condotta e di par ‑
tecipazione per il mercato primario 
nel regolamento sulla vendita 
all’asta42.
17 
Queste misure costituiscono un 
significativo miglioramento per la 
regolamentazione del mercato del CO2 
e difatti vi è stata una marcata riduzio ‑
ne negli episodi negativi segnalati di 
recente. Nonostante tali sforzi, la Corte 
ha comunque individuato un certo 
numero di debolezze riguardanti l’in ‑
troduzione delle misure, e le rimanenti 
questioni che devono essere conside ‑
rate per rendere il quadro sufficien ‑
temente solido. Tali debolezze sono 
specificate nelle sezioni seguenti.36 La direttiva MiFID e quella MAD 
sono due pilastri fondamentali 
della regolamentazione dei 
mercati finanziari. La direttiva 
relativa ai mercati degli strumenti 
finanziari (MiFID) disciplina la 
fornitura di servizi di investimento 
negli strumenti finanziari, la diret ‑
tiva sugli abusi di mercato (MAD) 
disciplina gli abusi di mercato.
37 Cfr. Valutazione d’impatto che 
accompagna il documento «Pro ‑
posta di direttiva del Parlamento 
europeo e del Consiglio relativa ai 
mercati degli strumenti finanziari 
(rifusione) e la Proposta di rego ‑
lamento del Parlamento europeo 
e del Consiglio relativo ai mercati 
degli strumenti finanziari», docu ‑
mento di lavoro dei servizi della 
Commissione, SEC(2011) 1226  final 
del 20 ottobre 2011.
38 Un prodotto derivato è un con ‑
tratto finanziario legato al valore 
o allo stato futuro dell’attività 
sottostante cui si riferisce (ad 
esempio, l’andamento di tassi 
d’interesse o del valore di una 
valuta, o la possibile bancarotta 
di un debitore) ( http://europa.eu/
rapid/press‑release_MEMO ‑12‑
232_en.htm?locale=en ).
39 Direttiva 2014/65/UE del Parla ‑
mento europeo e del Consiglio, 
del 15 maggio 2014, relativa ai 
mercati degli strumenti finan ‑
ziari e che modifica la direttiva 
2002/92/CE e la direttiva 2011/61/
UE (GU L 173 del 12.6.2014, 
pag. 349).
40 Dal luglio 2016 per il regolamento 
sugli abusi di mercato.
41 Direttiva 2005/60/CE del Parla ‑
mento europeo e del Consiglio, 
del 26 ottobre 2005, relativa alla 
prevenzione dell’uso del sistema 
finanziario a scopo di riciclaggio 
dei proventi di attività criminose 
e di finanziamento del terrorismo 
(GU L 309 del 25.11.2005, pag. 15). 
Nel 2013 la Commissione ha 
adottato proposte per aggior ‑
narla, ed il Parlamento europeo 
e il Consiglio hanno raggiunto un 
accordo politico alla fine del 2014.
42 Regolamento (UE) n. 1031/2010 
della Commissione, del 12 no ‑
vembre 2010, relativo ai tempi, 
alla gestione e ad altri aspetti 
della vendita all’asta delle quote 
di emissioni dei gas a effetto serra 
a norma della direttiva 2003/87/CE 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio che istituisce un 
sistema per lo scambio di quote 
di emissioni dei gas a effetto serra 
nella Comunità (GU L 302 del 
18.11.2010, pag. 1).
21 Osservazioni
Il mercato dell’ETS rimane a rischio di frode IVA
Nella propria relazione generale sulle attività del 2009, Europol stimava che le perdite dovute a frodi relati ‑
ve ai crediti di CO2 (tramite frodi IVA «carosello») fra il giugno 2008 e il dicembre 2009 ammontassero a circa 
cinque miliardi di euro. Il mercato dell’ETS era particolarmente vulnerabile a questo tipo di attività criminosa 
di negoziazione transfrontaliera. In seguito agli episodi fraudolenti, è stata adottata la direttiva 2010/23/UE43, 
per dare agli Stati membri la possibilità di applicare un meccanismo di inversione contabile dell’IVA, ponendo 
l’obbligo di versare l’IVA in capo alla persona alla quale vengono trasferite quote o altre unità utilizzate a fini 
di conformità. Tale disposizione è stata prorogata sino al dicembre 2018 (cfr. direttiva 2013/43/UE)44.
Al momento dell’audit, quasi un terzo degli Stati membri non aveva applicato il meccanismo di inversione 
contabile per le quote di emissioni. Di conseguenza, i rischio che si verifichino frodi concernenti l’imposta 
sul valore aggiunto (IVA) sulle quote di emissioni dell’ETS dell’UE non è ancora del tutto escluso nell’Unione 
europea.
Dei cinque Stati membri visitati dalla Corte, solo l’Italia non aveva ancora applicato il meccanismo di inver ‑
sione contabile al momento dell’audit. L’unica piattaforma di negoziazione per le quote di emissioni in Italia 
ha sospeso le operazioni del mercato delle quote di emissioni nel dicembre 2010, a causa di anomalie rileva ‑
te nelle fluttuazioni della negoziazione. Le operazioni di scambio sono state definitivamente interrotte nel 
marzo 2014. La negoziazione bilaterale di quote che coinvolgono conti italiani nel registro dell’ETS dell’UE 
è ovviamente ancora possibile. Al momento dell’audit, l’autorità competente e l’amministratore del registro 
nazionale ritenevano che in Italia vi fosse un rischio rilevante di frodi IVA «carosello», a causa dell’assenza di un 
meccanismo di inversione contabile dell’IVA.
43 Direttiva 2010/23/UE del Consiglio, del 16 marzo 2010, recante modifica della direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune di imposta sul 
valore aggiunto per quanto concerne l’applicazione facoltativa e temporanea del meccanismo dell’inversione contabile alla prestazione di 
determinati servizi a rischio di frodi (GU L 72 del 20.3.2010, pag. 1).
44 Direttiva 2013/43/UE del Consiglio, del 22 luglio 2013, che modifica la direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune d’imposta sul valore 
aggiunto con riguardo all’applicazione facoltativa e temporanea del meccanismo dell’inversione contabile alla cessione di determinati beni e alla 
prestazione di determinati servizi a rischio di frodi (GU L 201 del 26.7.2013, pag. 4).Riquadro 3
22 Osservazioni
Nonostante alle quote di 
emissioni sia stato attribuito lo 
status di strumenti finanziari, 
dall’audit sono emerse alcune 
questioni pendenti relative 
alla regolamentazione e alla 
sorveglianza del mercato 
delle emissioni
18 
La Corte ha esaminato le modali ‑
tà con cui la proposta di revisione 
della direttiva MiFID presentata dalla 
Commissione nel 2011 affrontasse le 
specificità dello scambio di quote di 
emissioni. Una di queste specificità 
è la presenza di compliance traders  
nel mercato delle emissioni dell’ETS 
dell’UE (che scambiano sia quote «a 
pronti» che derivati). Questo mercato 
è adesso in larga misura un mercato 
finanziario, ma è caratterizzato dalla 
partecipazione dei compliance traders  
e richiede pertanto di essere esamina ‑
to attentamente nel momento in cui si 
procede ad una revisione della regola ‑
mentazione. La proposta di modifica 
presentata dalla Commissione include ‑
va l’esenzione dei compliance traders  
dell’ETS dell’UE dall’obbligo di ottene ‑
re un’autorizzazione MiFID45. La Corte 
ha individuato alcuni aspetti relativi 
all’applicazione della direttiva MiFID al 
mercato delle emissioni che sollevano 
problemi, concernenti la regolamenta ‑
zione e la sorveglianza di quest’ultimo, 
finora non sufficientemente analizzati. 
Tali problemi sono elencati nelle sezio ‑
ni seguenti.19 
Ai sensi della rivista direttiva‑quadro 
MiFID, coloro che devono obbliga ‑
toriamente partecipare al mercato 
(compliance traders ), nonché alcune 
altre entità che scambiano quote di 
emissione46, saranno esenti dall’obbli ‑
go di ottenere un’autorizzazione Mi ‑
FID. In particolare, i grandi compliance 
traders , che spesso hanno ingenti sale 
operative specializzate, saranno esenti 
se scambiano per proprio conto47 per 
l’ETS dell’UE. Anche le piccole entità 
che scambiano volontariamente, per 
proprio conto, quote di emissione 
«a pronti» potrebbero operare senza 
autorizzazione MiFID48. La Corte ritiene 
che vi sia un rischio per l’integrità 
del mercato se tali entità abuseranno 
dell’esenzione introdotta dalla diretti ‑
va MiFID effettuando attività di scam ‑
bio non coperte dalla loro esenzione. 
Inoltre, la Corte ha identificato il ri ‑
schio che l’esenzione dalla direttiva Mi ‑
FID delle entità che sono obbligate 
a partecipare al mercato possa essere 
abusata da soggetti che cercano di 
acquistare impianti con la finalità di 
comprare e vendere quote di emissioni 
«a pronti» senza una licenza MiFID. La 
Corte ha rilevato che la Commissione 
non aveva analizzato l’impatto dei 
compliance traders  sul mercato delle 
emissioni in modo sufficiente a dimo ‑
strare che qualunque rischio derivante 
dall’esentare gruppi di partecipanti al 
mercato non era significativo.45 Per poter offrire servizi di 
investimento, la società di 
investimento deve ottenere 
un’autorizzazione dal 
regolatore nazionale.
46 Ad esempio, articolo 2, 
paragrafo 1, lettera j), punto i) 
della direttiva 2014/65/UE, 
relativo a persone che 
negoziano per conto proprio 
quote di emissione o derivati 
dalle stesse.
47 E rispettano i requisiti stabiliti 
nell’articolo 2, paragrafo 1, 
lettera e) della 
direttiva 2014/65/UE.
48 La relazione del 2012 di un 
esperto incaricato nel 2012 
dalla Commissione su quelle 
parti della valutazione 
d’impatto della direttiva MiFID 
pertinenti per il mercato delle 
emissioni faceva anche 
riferimento alle potenziali 
conseguenze di verosimili 
esenzioni MiFID per gli attori 
di mercato più piccoli, che 
potrebbero inoltre esser stati 
coinvolti in frodi e sospetto 
furto di quote, e che non 
avranno bisogno di 
un’autorizzazione MiFID, 
anche se le quote di CO2 
venissero qualificate come 
strumenti finanziari.
23 Osservazioni
20 
Inoltre, le negoziazioni «fuori borsa» di 
contratti derivati puramente bilaterali, 
incluso lo scambio di quote di emis ‑
sioni, eseguite al di fuori degli ambiti 
regolamentati dalla direttiva MiFID, 
rimarranno al di fuori dell’ambito della 
direttiva MiFID rivista. La consegna 
«materiale» di quote di emissione 
scambiate bilateralmente tra due parti 
presuppone che entrambe le parti 
detengano un conto presso il registro 
dell’Unione previsto dall’ETS dell’UE. 
Tuttavia, come detto in precedenza 
ai paragrafi 37 e 38, queste operazio ‑
ni «fisiche» nel registro dell’Unione 
non sono soggette a supervisione. 
Ciò significa che potrebbero esserci 
attori operanti in parti del mercato 
con limitata visibilità per i regolatori 
e le autorità competenti. La qualifica 
delle quote di emissione come stru ‑
menti finanziari ai sensi della diretti ‑
va MiFID non colmerà dunque questa 
lacuna di regolamentazione. Tuttavia, 
lo scambio bilaterale «a pronti» non 
regolamentato, rispetto allo scam ‑
bio di derivati, costituisce secondo la 
Commissione una piccola parte (circa 
l’1 %) del mercato secondario delle 
emissioni.
21 
Per i partecipanti al mercato più picco ‑
li, la Commissione ha proposto49 inol ‑
tre l’esenzione, soggetta a una soglia, 
dall’obbligo di comunicare informa ‑
zioni privilegiate ai sensi delle riviste 
disposizioni sugli abusi di mercato 
(direttiva MAD e regolamento MAR). 
Dall’audit non sono emersi elemen ‑
ti comprovanti che la Commissione 
abbia analizzato a sufficienza l’identità 
e il comportamento di tali partecipanti 
e delle informazioni da essi detenute, 
nonché il loro potenziale effetto cu ‑
mulato sul mercato delle emissioni. La 
rilevanza di tale questione dipende dal 
modo in cui sono definiti i partecipanti 
«più piccoli», che non era stato ancora 
stabilito al momento dell’audit.Vi sono preoccupazioni circa 
alcuni elementi dell’idoneità 
del quadro di supervisione 
al mercato delle quote 
di emissioni
22 
Come con qualunque altro mecca ‑
nismo di mercato, un’idonea sorve ‑
glianza di mercato è necessaria per 
tutelare l’integrità dell’ETS dell’UE 
(cfr. anche paragrafo 12). Ciò dovreb ‑
be comportare che la Commissione 
consulti i regolatori finanziari nazionali 
per quanto riguarda il funzionamen ‑
to del mercato delle emissioni, e che 
prenda in considerazione la questione 
della cooperazione per la regolamen ‑
tazione del mercato delle emissioni. 
È altresì importante che all’interno 
della Commissione europea, principal ‑
mente tra i servizi responsabili dell’ETS 
dell’UE e della regolamentazione dei 
mercati finanziari, ossia la DG Azione 
per il clima50 e la DG Mercato interno 
e servizi51, si istituisca un sistema di 
continua ed efficace cooperazione 
relativamente al funzionamento del 
mercato del CO2.49 Cfr. Valutazione d’impatto che 
accompagna il documento 
«Proposta di regolamento del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio relativo all’abuso di 
informazioni privilegiate e alla 
manipolazione del mercato 
(abusi di mercato) e la 
proposta di direttiva del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio relativa alle sanzioni 
penali in caso di abuso di 
informazioni privilegiate e di 
manipolazione del mercato», 
documento di lavoro dei 
servizi della Commissione, 
SEC(2011) 1217  final del 
20.10.2011.
50 Direzione generale della 
Commissione responsabile 
dell’azione per il clima.
51 Direzione generale della 
Commissione responsabile del 
mercato interno e dei servizi. 
Dal 2015, essa è denominata 
DG Stabilità finanziaria, servizi 
finanziari e Unione dei mercati 
dei capitali.
24 Osservazioni
23 
Nonostante la loro natura transfron ‑
taliera e le preoccupazioni espresse 
circa le frodi ed altre attività crimino ‑
se (cfr. anche i paragrafi 13 e 14 ed il 
riquadro 2 ), la Corte ha constatato 
che a livello UE non era stata istitui ‑
ta nessuna sorveglianza sul mercato 
delle emissioni. I regolatori finanziari 
nazionali possono chiedere ai rispettivi 
amministratori nazionali o all’ammini ‑
stratore centrale di ricevere informa ‑
zioni contenute nel registro dell’Unio ‑
ne su operazioni in quote di emissioni, 
seguendo procedure rigorose definite 
nel regolamento sul registro. Tuttavia, 
la Corte ha riscontrato che, al momen ‑
to dell’audit, tali procedure venivano 
raramente utilizzate a livello degli Stati 
membri. Inoltre, il registro dell’Unione 
non registra informazioni sul prezzo 
o informazioni finanziarie relative alle 
operazioni. Di conseguenza, i regola ‑
tori nazionali non possono ottenere 
una visione completa relativamente 
ad una operazione transfrontaliera 
che considerano sospetta ed hanno 
a disposizione meno informazioni 
sulle operazioni che potrebbero essere 
sospette. La Commissione non dispo ‑
ne di poteri di supervisione in questo 
campo (cfr. anche paragrafi 37 e 38). 
Ciò accresce l’importanza della coo ‑
perazione tra regolatori nazionali per 
assicurare che lo scambio di quote di 
emissioni sia soggetto ad un adeguato 
livello di supervisione, e che i poten ‑
ziali abusi siano ridotti al minimo.24 
La Corte ritiene che non vi siano proce ‑
dure integrate tra i regolatori nazionali 
per organizzare una supervisione, 
a livello UE, specificamente per il 
mercato delle emissioni, e che riman ‑
gono preoccupazioni circa il quadro 
di supervisione del mercato delle 
emissioni che sarà posto in essere una 
volta entrati in vigore la direttiva MiFID 
rivista ed il regolamento MAR rivisto52. 
All’interno della stessa Commissione, 
la cooperazione tra la DG Azione per il 
clima e la DG Mercato interno e servizi 
è organizzata in maniera informale 
e ad hoc, il che non facilita a sufficien ‑
za un approccio coordinato al moni ‑
toraggio del mercato delle emissioni. 
Le procedure formali esistenti per la 
consultazione inter‑servizi e la pre ‑
disposizione di proposte legislative 
non sono concepite per coordinare la 
regolamentazione ed il monitoraggio 
del mercato delle emissioni.
Timori connessi alla 
definizione di «quote»
25 
Per ben funzionare, il mercato delle 
emissioni necessita di sufficiente liqui ‑
dità (cfr. anche paragrafo 12). A questo 
riguardo, il funzionamento del mercato 
delle emissioni potrebbe migliorare 
se vi fosse maggiore certezza circa la 
definizione valida per l’UE di «quo ‑
te» e se le quote di emissioni fossero 
commercialmente più appetibili per 
i partecipanti volontari, ad esempio 
sostenendo la possibilità di creare 
e tutelare diritti sulla garanzia ( security 
interests ) sicuri e che possano esser 
fatti rispettare53.52 La relazione di un esperto 
incaricato dalla Commissione 
individua inoltre potenziali 
residue lacune nel quadro di 
supervisione delle quote di 
emissione, anche dopo 
l’adozione delle riviste 
disposizioni normative sui 
mercati finanziari. Molteplici 
attori di diversa natura 
condivideranno una parte 
della responsabilità della 
supervisione del mercato del 
CO2. Ciò fa nascere 
preoccupazioni circa le 
restanti lacune, che 
richiederanno potenziali 
future modifiche della 
normativa, nel caso il 
funzionamento del mercato 
dovesse essere perturbato.
53 I diritti sulla garanzia ( security 
interests ) sono diritti giuridici 
di terze parti, quali ipoteche 
o altri vincoli legali.
25 Osservazioni
54 Articolo 40, paragrafo 1, del 
regolamento (UE) n. 389/2013 
della Commissione.
55 La Corte ha ottenuto due 
relazioni di esperti 
commissionate dalla 
Commissione: una sulle parti 
della valutazione d’impatto 
della direttiva MiFID che 
riguardano il mercato delle 
emissioni (2012) ed una 
sull’interrelazione tra il registro 
dell’ETS dell’UE 
e l’infrastruttura di 
post‑trading (2013). Entrambe 
le relazioni individuano rischi 
simili a quelli identificati dalla 
Corte.
56 Cfr. articolo 21, paragrafo 3, del 
regolamento (UE) n. 1193/2011 
della Commissione 
e articolo 23, paragrafo 3, del 
regolamento (UE) n. 389/2013.26 
La direttiva sull’ETS dell’UE non ha de ‑
finito lo status giuridico delle quote. Il 
fatto che nel regolamento sul registro 
dell’UE54 le quote siano definite come 
strumenti fungibili e dematerializzati, 
negoziabili sul mercato, indica solo 
alcuni dei modi in cui le quote posso ‑
no essere utilizzate. Inoltre, qualificare 
le quote come strumenti finanziari 
chiarisce soltanto il modo in cui esse 
dovrebbero essere trattate ai sensi 
della normativa sui servizi finanziari. 
Resta non chiaro quali diritti abbiano 
i detentori delle quote di emissioni. Gli 
Stati membri oggetto dell’audit hanno 
approcci differenti quanto allo status 
giuridico ed alla natura delle quote. In 
Francia e nel Regno Unito, le caratte ‑
ristiche delle quote sono compatibili 
con i connotati giuridici della proprietà 
o sono trattati come tali. Tuttavia, 
nella maggior parte degli Stati mem ‑
bri oggetto dell’audit, non vi è alcuna 
definizione giuridica delle quote di 
emissioni.
27 
A causa della mancanza di certezza 
giuridica a livello di Stato membro 
e dell’UE e dei diversi approcci adot ‑
tati, i problemi giuridici che insorgono 
sono trattati caso per caso. Ciò accre ‑
sce ulteriormente il rischio che vi siano 
definizioni giuridiche e trattamenti 
difformi, non solo tra gli Stati membri 
(la maggior parte dei quali non ha 
ancora definito «quote» nei rispet ‑
tivi ordinamenti giuridici nazionali), 
ma anche all’interno della normativa 
nazionale di un singolo Stato mem ‑
bro. La questione dell’assenza di una 
definizione giuridica di «quote» valida 
per tutta l’UE era già stata sollevata in 
parecchie relazioni redatte da esperti55 
incaricati dalla Commissione. Tuttavia, 
la Commissione non ha ancora adotta ‑
to alcuna misura per risolverla. La Cor ‑
te ritiene che una maggiore chiarezza 
in merito alla definizione giuridica di 
«quote» possa giovare al funzionamen ‑
to del mercato.28 
Inoltre, non è attualmente chiaro, da 
un punto di vista giuridico e pratico, se 
le quote di emissioni possano essere 
usate come garanzia per diritti sulla 
garanzia, come avviene con i tradizio ‑
nali strumenti finanziari aventi valore 
commerciale. Non vi è alcuna esplicita 
disposizione per la registrazione dei 
diritti sulla garanzia in quote. Nell’am ‑
bito del regolamento sul registro 
dell’UE, la soluzione pratica adottata 
per registrare i diritti in quote è quella 
di nominare «rappresentanti autorizza ‑
ti supplementari»56 la cui autorizzazio ‑
ne è necessaria per effettuare opera ‑
zioni che coinvolgono dette quote. 
Una esplicita disposizione a livello UE 
che stabilisca che le quote di emis ‑
sioni possono sostenere l’esistenza di 
diritti sulla garanzia, assieme ad un 
meccanismo di registrazione di tali 
diritti, potrebbero accrescere il valore 
commerciale delle quote di emissioni 
per i partecipanti al mercato.
26 Osservazioni
I sistemi connessi al registro 
dell’UE per il trattamento di 
informazioni fondamentali 
per l’ETS dell’UE mostravano 
alcune carenze
29 
Il registro dell’Unione è il sistema 
elettronico per la registrazione delle 
quote e della loro proprietà e per il 
trattamento dei dati fondamentali 
dell’ETS dell’UE relativi agli impianti 
e alle entità che negoziano (cfr. anche 
paragrafo 13 e  riquadro 2 ). Le norme 
disciplinanti le procedure di apertura 
dei conti sono incluse nel regolamen ‑
to sul registro57 e sono attuate dagli 
amministratori nazionali. Le procedure 
di apertura dei conti per i partecipanti 
volontari (ad esempio, per finalità di 
negoziazione o di investimento) sono 
particolarmente importanti, poiché 
definiscono le condizione alle quali le 
entità diverse dai compliance traders  
possono creare un conto per negozia ‑
re quote di emissioni. Per di più, una 
volta che i trader hanno accesso ad 
un conto, possono avviare operazioni 
transfrontaliere.
30 
Il registro dell’Unione ha un elevato 
profilo di rischio, ed il suo funziona ‑
mento dovrebbe dunque comportare 
l’identificazione ed il tracciamento mi ‑
rato delle operazioni, nonché controlli 
e l’identificazione dei titolari dei conti 
e dei saldi. Per tutelare l’integrità del 
mercato, tutti gli Stati membri dovreb ‑
bero applicare, in maniera coerente, 
rigorose procedure di apertura dei 
conti, e si dovrebbe procedere ad un 
monitoraggio transfrontaliero delle operazioni potenzialmente sospet ‑
te per scoraggiare e rilevare attività 
fraudolente o criminose. Disposizioni 
normative antiriciclaggio e di contra ‑
sto al finanziamento del terrorismo 
sono state incluse nel registro dell’U ‑
nione: esse specificano in che modo 
gli amministratori nazionali debbono 
cooperare con le rispettive autorità 
competenti in questi campi, in partico ‑
lare con le unità di intelligence finan ‑
ziaria e con gli organismi incaricati di 
far rispettare la legge. Dati le elevate 
poste finanziarie in gioco e gli elevati 
rischi per la sicurezza, il corretto fun ‑
zionamento del registro richiede solide 
strutture di governance, con un’ade ‑
guata separazione delle funzioni IT 
e operative nell’organizzazione interna 
della Commissione, nonché risorse 
sufficienti.
31 
Lo sviluppo dell’architettura di si ‑
curezza del registro dell’Unione ha 
tenuto anche conto di episodi negativi 
avvenuti in passato (cfr. paragrafo 13). 
La Corte ha constatato che, sebbene 
i sistemi e i processi del registro siano 
migliorati nel tempo, in essi persisto ‑
no alcune carenze, come di seguito 
illustrato.57 Cfr. regolamento (UE) 
n. 920/2010 della 
Commissione.
27 Osservazioni
Le procedure per l’apertura 
dei conti non erano 
sufficientemente solide
32 
In seguito ad una serie di gravi episodi 
che hanno compromesso la sicurezza 
del sistema dei registri tra il 2008 e il 
2011 (cfr. paragrafo 13 e  riquadro 2 ), nel 
2011 la sicurezza dell’ETS dell’UE è stata 
ulteriormente rafforzata nel 2011. Le 
norme per l’apertura dei conti e l’accet ‑
tazione di rappresentanti autorizzati (le 
cosiddette verifiche KYC58) sono state 
significativamente estese. Il regola ‑
mento sul registro stabilisce norme per 
l’apertura di conti di deposito personali 
presso il registro dell’Unione e fornisce 
i motivi in base ai quali gli amministra ‑
tori nazionali possono rifiutarsi di aprire 
un conto per partecipanti volontari, in 
particolare se la persona che richiede 
l’apertura del conto è oggetto d’indagi ‑
ne perché coinvolta in frodi concernen ‑
ti le quote o unità di Kyoto, riciclaggio 
di denaro, finanziamento del terrorismo 
o altri reati gravi per i quali potrebbe 
usare il conto come strumento. Inol ‑
tre, agli Stati membri è stata data la 
possibilità di definire norme nazionali 
maggiormente dettagliate per il rifiuto 
di aprire conti presso il registro. Vige 
anche l’obbligo di condividere infor ‑
mazioni tra Stati membri sui rifiuti di 
apertura di conti.
33 
Sebbene la centralizzazione del siste ‑
ma del registro sia stata introdotta nel 
giugno 2012, quando i registri naziona ‑
li sono stati trasferiti al nuovo registro 
dell’Unione gestito dalla Commissione, 
la gestione dei conti (e l’accesso delle 
persone fisiche e delle persone giu ‑
ridiche ai conti di negoziazione delle 
emissioni) ricade ancora tra le respon ‑
sabilità esclusive degli Stati membri 
e dei rispettivi amministratori nazio ‑
nali. Analogamente alla situazione 
esistente prima della centralizzazione 
dei registri nazionali, gli amministratori 
nazionali non possono accedere a dati contenuti nelle sezioni del registro 
dedicate ad altri Stati membri.
34 
La Corte ha individuato molte diffe ‑
renze esistenti tra Stati membri nei 
processi, nell’organizzazione interna 
e nella capacità amministrativa riguar ‑
danti i controlli KYC e le prassi di defi ‑
nizione dei profili di rischio; la Francia 
e il Regno Unito sono esempi di Stati 
membri che vanno al di là dei requisiti 
minimi in questo campo. Questi Stati 
membri hanno dimostrato di possede ‑
re estese procedure di valutazione dei 
rischi e dettagliati controlli sui prece ‑
denti personali.
35 
Tuttavia, nonostante il rafforzamen ‑
to, dal 2011, del quadro giuridico per 
l’apertura dei conti, la Corte ha consta ‑
tato che nella maggior parte degli Stati 
membri visitati persistevano le debo ‑
lezze seguenti:
 — le richieste di apertura di un 
conto non venivano rifiutate59, 
persino quando ciò sarebbe stato 
giustificato sulla base dei criteri 
fissati dal regolamento sul registro 
circa il rifiuto di aprire un conto 
(cfr. paragrafo 32);
 — le informazioni su domande di 
apertura di un conto sospette non 
venivano condivise tra gli ammini ‑
stratori nazionali e la Commissione 
in un modo efficace (ad esempio, 
a causa della mancanza di base 
giuridica, non vi è alcun elenco 
permanente a livello UE dei casi 
di rifiuto di apertura di un conto: 
queste informazioni sono condivise 
soltanto in modo temporaneo, ed 
i casi di domande non formalmente 
rifiutate ma ancora pendenti a cau ‑
sa di sospetti dell’amministratore 
nazionale non venivano condivisi 
con altri Stati membri come casi di 
rifiuto di apertura di un conto);58 Know your customer  (Conosci il 
tuo cliente, KYC) è la procedura 
usata da istituzioni finanziarie 
o altre entità per esercitare la 
due diligence  nei confronti della 
clientela (ossia per svolgere 
controlli sui clienti al fine di 
verificare la loro identità, 
l’identità del titolare effettivo, 
per comprendere la natura 
della relazione di affari e per 
assicurarsi che sia monitorata in 
modo continuo). Ciò è richiesto 
per conformarsi alla normativa 
in tema di due diligence  e di 
regolamentazione finanziaria, 
quale quella antiriciclaggio 
(AML) e di lotta al 
finanziamento del terrorismo 
(CFT) (cfr.  http://ec.europa.eu/
internal_market/company/
docs/
financial‑crime/130205_
impact‑assessment_en.pdf ).
59 Nel corso dell’audit, la Corte 
è stata informata di soli tre casi 
di questo tipo (uno in 
Germania e due in Francia), 
due dei quali si riferivano alla 
fase III.
28 Osservazioni
 — la maggior parte degli Stati 
membri visitati non aveva utiliz ‑
zato l’opzione di elaborare norme 
nazionali per l’apertura dei conti;
 — le procedure interne per l’apertura 
dei conti volte a verificare che tutti 
gli elementi necessari delle do ‑
mande dei futuri titolari del conto 
fossero stati raccolti non erano in 
molti casi debitamente documen ‑
tate o soggette al principio del 
doppio controllo (ad esempio in 
Germania, Italia e Polonia); e
 — le relazioni formali delle autorità 
competenti e degli amministratori 
nazionali con le unità nazionali di 
intelligence finanziaria o con gli 
organismi incaricati di far rispet ‑
tare le leggi erano ancora in fase 
di sviluppo e non operative al 
momento dell’audit (specialmente 
in Italia e Polonia).
36 
Le procedure di apertura dei con ‑
ti disciplinano l’accesso al sistema 
tramite la valutazione dell’integrità 
dei partecipanti al mercato. I paesi in 
cui le verifiche per l’apertura dei conti 
sono meno rigorose potrebbero essere 
presi di mira da persone con intenzioni 
criminali. Ciononostante, per quanto 
riguarda queste procedure, il regola ‑
mento sul registro non assegna alla 
Commissione (nel suo ruolo di ammi ‑
nistratore centrale) il potere di imporre 
un’attuazione coordinata dei sistemi 
degli Stati membri.Le operazioni non sono oggetto 
di sufficiente supervisione 
e monitoraggio a livello UE
37 
Eventi criminosi accaduti in passa ‑
to nell’ETS dell’UE (cfr. paragrafo 13 
e riquadro 2 ) hanno causato gravi 
danni finanziari agli Stati membri e ad 
alcuni singoli partecipanti ed hanno 
rappresentato un notevole rischio per 
la reputazione dell’ETS dell’UE e della 
Commissione europea. Di ciò si trova 
eco anche nella riserva contenuta 
nelle relazioni annuali di attività della 
DG Azione per il clima del 2012 e del 
2013, redatte dopo la centralizzazione 
del registro nel 2012 (cfr. anche il para ‑
grafo 41). Nonostante la Commissione 
gestisca il registro dell’UE a livello 
centrale, non dispone di alcuna base 
giuridica per effettuare la supervisione 
e il monitoraggio delle operazioni. Non 
vi è alcun monitoraggio a livello UE 
delle operazioni potenzialmente so ‑
spette nel registro dell’Unione (cfr. an ‑
che paragrafo 23). Questa situazione 
potrebbe compromettere l’integrità 
dell’ETS dell’UE.
29 Osservazioni
38 
Gli amministratori del registro degli 
Stati membri devono informare le au ‑
torità nazionali competenti in materia 
di antiriciclaggio (Unità di intelligence 
finanziaria) circa sospetti di riciclaggio 
di denaro o di altre attività criminali. La 
Corte ritiene che, per far ciò con effica ‑
cia, dovrebbero essere elaborate ade ‑
guate procedure per il monitoraggio di 
operazioni potenzialmente sospette. In 
seguito alla centralizzazione del regi ‑
stro dell’Unione a livello della Commis ‑
sione nel 2012, gli Stati membri non 
dispongono più dell’accesso diretto 
alle banche dati dei rispettivi registri 
nazionali. Gli Stati membri incontrano 
difficoltà nell’analizzare i dati sulle 
operazioni transfrontaliere. Alcuni Stati 
membri60 cooperano fra loro ad hoc  
e sviluppano strumenti comuni al di 
fuori del sistema del registro. Sebbene 
la Commissione gestisca la banca dati 
centralizzata, non può sfruttare ap ‑
pieno i dati a propria disposizione per 
questioni di protezione dei dati e di 
confidenzialità. La Corte ritiene che in 
questa situazione, nella quale gli Stati 
membri e la Commissione debbono far 
fronte a limiti tecnici e vincoli di pro ‑
tezione dei dati, i rischi di abuso che 
si sono già concretizzati non possano 
essere interamente eliminati.
Questioni di coordinamento 
interno e limitatezza delle 
risorse hanno ostacolato la 
gestione e lo sviluppo del 
registro dell’Unione
39 
Come indicato al paragrafo 30, l’effica ‑
ce attuazione del registro necessita di 
un’attenta valutazione degli obiettivi 
e delle priorità, nonché di un’adeguata 
assegnazione delle risorse. In aggiunta, 
dovrebbero essere posti in atto op ‑
portuni meccanismi per la separazione 
delle funzioni IT da quelle operative 
all’interno del competente servizio 
della Commissione.40 
Nel corso della fase II dell’ETS dell’UE, 
la Corte ha osservato che la Com ‑
missione ha preso attivamente parte 
a molte importanti attività (cfr. para ‑
grafo 16) volte ad accrescere la maturi ‑
tà e credibilità dell’ETS dell’UE.
41 
Tuttavia, la Corte ritiene che la strut ‑
tura organizzativa e le risorse a dispo ‑
sizione dei servizi della Commissione 
non abbiano facilitato a sufficienza la 
gestione e lo sviluppo del registro. La 
Corte ha constatato che le competenze 
in tema di IT e quelle operative non 
erano sufficientemente definite e di ‑
stinte presso i servizi della DG Azione 
per il clima, responsabile dell’attuazio ‑
ne dell’ETS dell’UE. Le descrizioni delle 
funzioni dell’équipe della DG Azione 
per il clima che si occupava del regi ‑
stro erano generiche e contenevano 
sovrapposizioni. Il Servizio di audit 
interno della Commissione ha già 
formulato raccomandazioni di audit 
in questo campo61. Sebbene un piano 
d’azione per queste raccomandazioni 
fosse in corso di attuazione al momen ‑
to dell’audit, sono necessari ulteriori 
progressi per accrescere l’efficacia del ‑
la gestione e dello sviluppo del regi ‑
stro. In questo contesto, la Corte attira 
inoltre l’attenzione sulle riserve conte ‑
nute nelle relazioni annuali di attività 
della DG Azione per il clima del 2012 
e del 2013 in merito alle minacce alla 
sicurezza del registro dell’Unione62.60 Secondo la Commissione, circa 
dieci Stati membri al 
momento dell’audit.
61 Le constatazioni della Corte 
sono corroborate da una 
relazione interna della 
Commissione. Per ulteriori 
informazioni, cfr. DG Azione 
per il clima, relazione annuale 
di attività 2013, capitolo 2.3 
Assessments of audit results and 
follow‑up of audit 
recommendations  (Valutazione 
delle risultanze di audit 
e seguito dato alle 
raccomandazioni di audit).
62 Nella relazione annuale di 
attività (RAA) del 2013 della 
DG Azione per il clima, alla 
sezione «Sintesi», si legge 
quanto segue: « La riserva 
concernente le significative 
residue debolezze individuate 
nel registro dell’Unione per il 
sistema di scambio delle quote 
di emissioni (ETS dell’UE), 
formulata per motivi legati alla 
reputazione nelle RAA del 2010, 
201 1 e 2012 viene ribadita nella 
RAA del 2013.  Non è possibile 
fornire una ragionevole 
garanzia che le attuali misure di 
sicurezza possano impedire con 
successo un futuro attacco.  La 
rimozione della riserva dipende 
da tale garanzia in materia di 
sicurezza ». [trad. e corsivo della 
Corte]
30 Osservazioni
L ’attuazione dell’ETS 
dell’UE
42 
L’attuazione dell’ETS dell’UE ha avuto 
inizio nel 2005, ma il primo vero perio ‑
do di adempimento ai sensi del proto ‑
collo di Kyoto è stato dal 2008 al 2012 
(fase II dell’ETS dell’UE). L’attuazione 
dell’ETS dell’UE da parte degli Stati 
membri dovrebbe comportare l’as ‑
segnazione delle quote agli impianti, 
l’attuazione dei piani di assegnazione 
nazionali e delle rispettive disposizioni 
da parte degli Stati membri, procedu ‑
re di monitoraggio, comunicazione 
e verifica delle emissioni, incluso, ove 
applicabile, l’accreditamento o il rico ‑
noscimento dei verificatori.
43 
Il ciclo annuale di adempimento 
dell’ETS dell’UE negli Stati membri 
durante la fase II è illustrato nel riqua ‑
dro 4 . In questo ambito, l’approvazione 
dei piani di monitoraggio rappresenta 
uno dei controlli chiave, poiché l’esat ‑
tezza dei dati e dei parametri inclusi in 
questi piani è di notevole importanza 
per una comunicazione delle emissioni 
attendibile. La direttiva sull’ETS dell’UE 
e le linee guida per il monitoraggio e la 
comunicazione (MRG) emanate dalla 
Commissione per la fase II63 descrive ‑
vano il contenuto delle autorizzazioni 
ad emettere, dei piani di monitoraggio, 
delle comunicazioni sulle emissioni e, 
in una qualche misura, sulle relazioni 
di verifica, nonché sui termini ultimi 
entro cui dovevano essere trasmes ‑
si. La direttiva e le linee guida non 
precisavano quali controlli le autorità 
competenti dovessero effettuare in 
merito. Per la fase III, il quadro di con ‑
trollo è stato modificato, e sono state 
introdotte responsabilità aggiuntive 
per la verifica e per l’accreditamento 
dei verificatori64.44 
La direttiva definiva il ruolo della 
Commissione europea, che include la 
valutazione dei NAP , l’emanazione di 
orientamenti per gli Stati membri, il 
coordinamento dello scambio di infor ‑
mazioni tra autorità competenti ed il 
monitoraggio, in certa misura, dell’at ‑
tuazione da parte degli Stati membri.
45 
Per ottenere una corretta restituzione 
delle quote, dovrebbero operare op ‑
portuni regimi sanzionatori che siano 
efficaci, proporzionati e dissuasivi. 
La direttiva prevedeva una sanzione 
di «100 euro» per tonnellata di CO2e 
per i casi in cui un gestore non avesse 
restituito una quantità di quote suf ‑
ficiente a coprire le proprie emissioni 
nel corso dell’anno65. Gli Stati membri 
dovevano anche stabilire disposizioni 
nazionali sulle sanzioni per altri tipi di 
violazioni delle norme sull’ETS dell’UE.63 In data 18 luglio 2007, la 
Commissione ha adottato la 
decisione 2007/589/CE che 
istituisce le linee guida per il 
monitoraggio e la 
comunicazione delle emissioni 
di gas a effetto serra ai sensi 
della direttiva sull’ETS dell’UE, 
linee‑guida che si applicavano 
e sono state aggiornate nella 
fase II (2008‑2012) (GU L 229 
del 31.8.2007, pag. 1).
64 Regolamento (UE) n. 600/2012 
della Commissione, del 
21 giugno 2012, sulla verifica 
delle comunicazioni delle 
emissioni dei gas a effetto 
serra e delle 
tonnellate‑chilometro 
e sull’accreditamento dei 
verificatori a norma della 
direttiva 2003/87/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio (GU L 181 del 
12.7.2012, pag. 1).
65 Articolo 16 della 
direttiva 2003/87/CE.
31 Osservazioni
Quadro d’insieme del ciclo di adempimento dell’ETS dell’UE nella fase II
Autorità competente : gli Stati membri designano una o più autorità (in quest’ultimo caso, regionali) respon ‑
sabili dell’attuazione dell’ETS dell’UE.
Autorizzazione e piano di monitoraggio : in conformità con la direttiva sull’ETS e con le linee guida sul 
monitoraggio e la comunicazione emanate dalla Commissione, l’autorità competente adotta autorizzazioni 
ad emettere gas a effetto serra per gli impianti dei gestori: tali autorizzazioni includono un piano di monito ‑
raggio che descrive i dettagli tecnici dell’impianto e le modalità con le quali le emissioni verranno monitorate 
(ossia, tramite calcoli e/o misurazioni) e comunicate.
Comunicazione annua delle emissioni e relazione di verifica : sulla base del monitoraggio effettuato nel 
corso dell’anno, i gestori preparano una comunicazione annua delle emissioni che è verificata da un verificato ‑
re indipendente da essi incaricato. Il verificatore controlla la comunicazione annua delle emissioni e produce 
una relazione di verifica comprendente un giudizio di verifica. Questi documenti sono trasmessi all’autorità 
competente entro il 31 marzo dell’anno successivo. Il verificatore redige inoltre un rapporto interno sulla veri ‑
fica, maggiormente dettagliato, che può essere inviato al gestore e/o all’autorità competente.
Restituzione di quote : sulla base delle cifre contenute nelle comunicazioni annue delle emissioni, viene 
restituito il corretto numero di quote dal conto che l’operatore detiene presso il registro, e ciò entro il 30 aprile 
dell’anno successivo.
Fonte: Analisi svolta dalla Corte dei conti europea sulla base del quadro normativo e degli orientamenti in materia di monitoraggio 
e comunicazione.Riquadro 4
In locoApplicazione, 
sanzioni
Presentazione per veriﬁca 
e restituzione quoteApprova e controlla il 
piano di monitoraggioRilascia e riesamina le 
autorizzazioni
Comunicazione annuale 
delle emissioni
VeriﬁcatoreRelazione di veriﬁcaAttua il piano di 
monitoraggio (tutto l'anno)Gestore Autorità competente
32 Osservazioni
I sistemi usati dagli Stati 
membri per la registrazione 
e la comunicazione delle 
emissioni durante la fase II 
dell’ETS dell’UE non erano 
sufficientemente sviluppati
46 
I sistemi usati degli Stati membri per la 
registrazione e la comunicazione delle 
emissioni comprendevano:
 ο procedure per garantire che le 
emissioni degli impianti fossero 
monitorate in modo corretto;
 ο procedure per garantire che le co ‑
municazioni delle emissioni degli 
impianti fossero correttamente 
verificate; ο procedure per garantire la qualità 
del lavoro svolto dai verificatori;
 ο ispezioni degli impianti condotte 
dalle autorità competenti;
 ο comunicazioni sull’attuazione 
dell’ETS dell’UE.
47 
L’ETS dell’UE era stato istituito tra ‑
mite una direttiva basata sul titolo 
del Trattato che tratta di ambiente, 
e quest’area di intervento resta per lo 
più di competenza degli Stati membri. 
Di conseguenza, questi ultimi possono 
attuare il sistema in modi diversi, come 
illustrato nel riquadro 5 .
Diversità dei modelli di attuazione negli Stati membri
In Grecia l’ETS dell’UE è attuato a livello centrale. L’autorità competente per l’ETS dell’UE è l’ufficio Negozia ‑
zione emissioni della direzione generale dell’Ambiente, in seno al ministero dell’Ambiente, dell’energia e dei 
cambiamenti climatici. È responsabile della maggior parte degli elementi del ciclo annuale di adempimento, 
e rilascia autorizzazioni ad emettere, approva i piani di monitoraggio, raccoglie le comunicazioni annuali delle 
emissioni verificate e comunica all’amministratore del registro nazionale le cifre relative alle emissioni verifica ‑
te. È anche responsabile della fissazione di penali e sanzioni.
Anche l’Italia segue un approccio centralistico. Responsabile dell’attuazione dell’ETS dell’UE è un comitato, 
coadiuvato da un segretariato tecnico presso il ministero dell’Ambiente a Roma. Nel corso della fase II, il comi ‑
tato era responsabile dell’approvazione delle autorizzazioni previste dall’ETS dell’UE, dei piani di monitorag ‑
gio, del ciclo di comunicazione e del riconoscimento dei verificatori.
La Spagna attua l’ETS dell’UE in modo largamente decentrato: le competenti autorità delle comunità auto ‑
nome approvano le autorizzazioni e i piani di monitoraggio, ed effettuano anche un monitoraggio del ciclo 
di comunicazione. L’autorità competente a livello centrale, nell’ambito del Ministero dell’Ambiente, è respon ‑
sabile del coordinamento complessivo dell’attuazione dell’ETS dell’UE in Spagna e facilita l’armonizzazione 
emanando linee guida ed organizzando una commissione di coordinamento ad hoc.
In Germania, in Francia ed in Polonia le autorità regionali e/o locali prendevano in genere parte al rilascio 
delle autorizzazioni ad emettere e all’approvazione e al controllo dei piani di monitoraggio, mentre l’autorità 
competente nazionale svolgeva in genere un ruolo guida nella catena di comunicazione delle emissioni e nel 
coordinamento dell’attuazione complessiva dell’ETS dell’UE.Riquadro 5
33 Osservazioni
Vi erano debolezze 
e ritardi nelle procedure 
di approvazione dei piani 
di monitoraggio
48 
L’approvazione dei piani di monitorag ‑
gio degli impianti riveste un’importan ‑
za essenziale per il rilascio agli impianti 
delle autorizzazioni ad emettere, e per 
permettere una futura comunicazione 
attendibile delle emissioni.49 
La Corte ha constatato che le procedu ‑
re di approvazione dei piani di moni ‑
toraggio erano deboli nella maggior 
parte degli Stati membri controllati, 
come illustrato nel riquadro 6 .
Debolezze nelle procedure di approvazione dei piani di monitoraggio
In Francia non vi è alcuna metodologia armonizzata a livello nazionale per analizzare, controllare ed approva ‑
re i piani di monitoraggio. Persino all’interno della stessa regione, gli approcci seguiti possono variare a se ‑
conda del controllore (ispettore ambientale). In Polonia, dall’audit è emerso che i controlli svolti dalle autorità 
locali sui piani di monitoraggio si limitano ad una verifica documentale degli elementi di base dei piani. Non 
viene effettuato nessun altro controllo più approfondito sugli impianti per verificare l’attendibilità dei dati 
trasmessi e garantire che i piani di monitoraggio riflettano con precisione la situazione dell’impianto.
In Germania la Corte ha riscontrato che durante la fase II dell’ETS dell’UE vi sono state differenza tra i  Bundes ‑
länder  nelle modalità di applicazione delle norme disciplinanti la definizione di un impianto. In pratica, un 
dato sito di impianti in un Bundesland  poteva ricevere un’autorizzazione unica per l’intero sito (comprendente 
tutte le strutture), mentre in altri Bundesländer  il sito poteva essere diviso in parecchi impianti con autorizza ‑
zioni distinte. La dimensione di un impianto, definita nell’autorizzazione, potrebbe aver avuto rilevanza in me ‑
rito all’oltrepassamento o meno delle soglia di partecipazione all’ETS dell’UE. Inoltre, durante la prima metà 
della fase II, i  Bundesländer  hanno seguito approcci diversi all’approvazione dei piani di monitoraggio (o «con ‑
cetti», come vengono chiamati in Germania): alcuni di essi hanno approvato l’intero piano di monitoraggio 
dall’inizio della fase II e altri hanno approvato soltanto gli scostamenti dalle linee guida in tema di monitorag ‑
gio. Una sentenza della magistratura66 ha in seguito disposto l’armonizzazione delle prassi di approvazione, 
riconoscendo che l’approvazione di un piano di monitoraggio completo da parte delle autorità competenti 
per l’intera fase II era importante, in quanto riduceva il rischio di erronee comunicazioni delle emissioni.
In Spagna, Italia e Grecia vi sono stati ritardi fino a due anni nell’elaborazione e nell’approvazione dei piani di 
monitoraggio per la fase II, in seguito all’adozione delle MRG della fase II nel luglio 2007. Secondo le autorità 
competenti, i tempi erano troppo stretti per recepire le nuove norme in linee guida o regolamentazioni nazio ‑
nali ed incorporare il nuovo piano di monitoraggio nelle autorizzazioni ad emettere prima dell’inizio del pe ‑
riodo di riferimento. In alcuni casi, i piani di monitoraggio non sono stati formalmente approvati fino al 2010.
66 Bundesverwaltungsgericht  (Corte federale superiore amministrativa) 7 C 10.09 del 18.2.2010.Riquadro 6
34 Osservazioni
La comunicazione delle 
constatazioni da parte dei 
verificatori mancava di 
chiarezza ed il seguito dato 
dalle autorità competenti 
è stato limitato
50 
La direttiva sull’ETS dell’UE assegna 
agli Stati membri la responsabilità 
generale di far sì che le emissioni siano 
monitorate a livello di impianto e veri ‑
ficate, in conformità con le norme sta ‑
bilite dalla direttiva stessa e dalle linee 
guida redatte dalla Commissione67. Le 
principali fasi relative a monitoraggio, 
rendicontazione e verifica nel ciclo 
annuale di adempimento dell’ETS 
dell’UE sono illustrate nel  riquadro 4  
e, nella fase II, erano basate su que ‑
ste linee guida e su questi principi. 
In questo contesto, i controlli delle 
comunicazioni annuali delle emissioni 
verificate trasmesse dai gestori sono 
un elemento centrale del quadro di 
controllo a livello dell’autorità compe ‑
tente. Esaminando la documentazione 
relativa a 150 impianti nei sette Stati 
membri selezionati, la Corte ha rilevato 
molte differenze nelle modalità di 
organizzazione di detti controlli e nel 
livello della loro efficacia.
51 
Nel corso della fase II dell’ETS dell’UE, 
non vi era un modello standard che 
definisse il contenuto obbligatorio di 
una relazione di verifica. In assenza di 
un tale modello o di orientamenti più 
specifici sulla natura ed il contenuto di 
detta relazione, sono stati sviluppati 
molti formati ed approcci differenti, 
e ciò non ha sempre consentito di 
avere una visione d’insieme chiara 
delle constatazioni e conclusioni delle 
verifiche.52 
La Corte ha rilevato che gli elementi 
probatori disponibili presso l’autorità 
competente in merito al corretto svol ‑
gimento della verifica erano a volte in ‑
sufficienti o poco chiari68. Ad esempio, 
vi erano descrizioni limitate di alcune 
constatazioni della verifica, e non 
veniva dato seguito alle constatazioni 
dell’anno precedente o ai risultati delle 
azioni correttive. Nella maggior parte 
degli Stati membri selezionati, non 
è stato possibile ottenere elementi 
comprovanti le azioni intraprese dalle 
autorità competenti in risposta alla 
ripetuta comunicazione delle con ‑
statazioni. Tali ripetute constatazioni 
riguardavano, ad esempio, la mancata 
applicazione del necessario livello di 
dettaglio nel calcolo delle emissioni, la 
mancata calibratura dei dispositivi di 
misura o di peso agli intervalli prescrit ‑
ti o il mancato uso di un laboratorio 
con l’idoneo accreditamento. Nella 
maggior parte degli Stati membri, la 
Corte ha rilevato casi in cui le constata ‑
zioni dei verificatori venivano ripetu ‑
te di anno in anno, senza adeguate 
informazioni sulle ragioni, sul contesto 
o sul seguito alle stesse dato. La Corte 
ha però individuato anche molti casi 
in cui, nella maggior parte degli Stati 
membri, i verificatori non comunicava ‑
no nessuna constatazione, nonostante 
la complessità e la dimensione dei 
singoli impianti o il livello di espe ‑
rienza relativamente basso nel moni ‑
toraggio e nella comunicazione delle 
emissioni nell’ambito dell’ETS dell’UE. 
Il riquadro 7  fornisce ulteriori dettagli 
in merito.67 Decisione 2007/589/CE.
68 La Corte ha altresì constatato 
che nessuno degli Stati 
membri selezionati ha 
usufruito della possibilità 
‑ prevista dalle linee guida ‑ di 
far valutare alle autorità 
competenti il lavoro dei 
verificatori, richiedendo ed 
esaminando i rapporti di 
verifica interni di questi ultimi. 
Di ciò si tratta anche ai 
paragrafi 53 ‑57.
35 Osservazioni Riquadro 7Esempi di incoerenza nella comunicazione delle constatazioni delle verifiche
La Germania utilizza un sistema altamente automatizzato e standardizzato per la presentazione delle co ‑
municazioni annuali delle emissioni verificate. Tale sistema forniva una visione chiara dei risultati del lavoro 
di verifica e del reale giudizio del verificatore in merito ai dati sulle emissioni, ma non forniva informazioni 
dettagliate sulla metodologia utilizzata e sul lavoro svolto dai verificatori. Inoltre, nella sezione dei verificatori, 
i moduli non contenevano specifici campi di testo ove si chiedeva ai verificatori di elencare raccomandazioni 
a fini di miglioramento, o di fornire informazioni specifiche sul seguito dato alle constatazioni ed ai commenti 
dell’anno precedente.
In Francia l’autorità competente riceveva dai verificatori una dichiarazione di affidabilità (ragionevole certez ‑
za) in merito alla comunicazione annuale delle emissioni. In queste dichiarazioni, i verificatori annotano i loro 
commenti e le questioni di non‑conformità. Tuttavia dall’audit è emerso che alcuni verificatori non hanno mai 
comunicato alcun problema nelle loro dichiarazioni, anche se i rapporti di verifica interni contenevano rilievi, 
e che il contento della dichiarazione di affidabilità variava da un verificatore all’altro.
La normativa nazionale italiana prevede l’utilizzo, da parte dei verificatori, di specifici modelli di comunica ‑
zione. Nella catena di comunicazione si consegue pertanto un elevato livello di standardizzazione. Tuttavia, la 
Corte ha osservato che nella maggioranza dei casi i verificatori non comunicavano alcuna constatazione. Ciò 
contrasta con l’esempio del Regno Unito, dove nella maggioranza dei casi i verificatori muovevano rilievi.
In un caso in Italia, un verificatore ha comunicato molte constatazioni per i primi tre anni. La documentazio ‑
ne non indicava se, ed in che modo, fossero state risolte tutte le questioni sollevate, né se fosse intervenuta 
l’autorità competente. Tuttavia, per l’anno di riferimento 2011, il gestore ha incaricato un nuovo verificatore, il 
quale non ha comunicato alcuna constatazione per quell’anno.
In Polonia l’autorità competente utilizza una banca dati elettronica per effettuare controlli incrociati sulle 
emissioni comunicate, ma non dà seguito alle eventuali constatazioni presenti nelle dichiarazioni contenenti 
i giudizi dei verificatori.
36 Osservazioni
69 La Cooperazione europea per 
l’accreditamento  (EA) 
è un’associazione di organismi 
di accreditamento nazionali in 
Europa che sono ufficialmente 
riconosciuti dai rispettivi 
governi nazionali. Essi 
valutano e verificano — nel 
rispetto di standard 
internazionali — le 
organizzazioni che offrono 
servizi di valutazione quali 
certificazione, ispezione, prova 
e calibratura (detti anche 
«servizi di valutazione della 
conformità») (cfr.  http://www.
european‑accreditation.org/
about‑us) .
70 Cfr. decisione 2007/589/CE 
della Commissione, Allegato I, 
punto 10.4.2, lettera d); 
cfr. anche riquadro 4 .
71 Cfr.  riquadro 4  per maggiori 
informazioni.La qualità del lavoro svolto 
dai verificatori non è stata 
sufficientemente controllata
53 
La direttiva sull’ETS dell’UE e le com ‑
plementari linee guida per il monito ‑
raggio e la comunicazione nella fase II 
non hanno introdotto requisiti chiari 
ed espliciti per l’accreditamento di ve ‑
rificatori indipendenti o per il controllo 
sulla qualità del lavoro svolto dai verifi ‑
catori. La direttiva precisava i requisiti 
minimi di competenza per i verificatori, 
e le MRG includevano la definizione di 
«verificatore» e di «accreditamento», 
imponendo agli Stati membri di tener 
conto degli orientamenti emanati dalla 
Cooperazione europea per l’accredita ‑
mento (EA)69. Le MRG davano altresì alle 
autorità competenti ed agli organismi di 
accreditamento la possibilità di valu ‑
tare il rapporto di verifica interno dei 
verificatori70. Gli Stati membri godevano 
di notevole discrezionalità in questi 
campi, e ciò non andava nella direzione 
di un’efficace attuazione delle linee gui ‑
da. I diversi gestori non hanno dunque 
dovuto adempiere ai medesimi obblighi 
in tutta l’UE, e la garanzia ottenuta dalle 
attività di verifica è stata ridotta.
54 
Tutti gli Stati membri selezionati ai 
fini dell’audit disponevano di qualche 
forma di accreditamento o riconosci ‑
mento dei verificatori, al fine di creare 
pool di verificatori approvati che po ‑
tessero essere incaricati dai gestori. In 
Italia, il riconoscimento dei verificatori 
era svolto dall’autorità competente 
nazionale. Quest’ultima ha redatto un 
elenco di 23 verificatori riconosciuti 
per l’ETS dell’UE in Italia, ma non ha 
svolto periodiche valutazioni della 
qualità né esercitato una sorveglianza 
sul loro lavoro. Questo modello è stato 
abbandonato nella fase III. In altri Stati 
membri oggetto di audit, l’accredita ‑
mento o il riconoscimento era conces ‑
so da un organismo di accreditamento 
o riconoscimento esistente.55 
La Corte ha constatato che le autorità 
competenti negli Stati membri selezio ‑
nati facevano molto affidamento sul 
lavoro svolto dai verificatori per otte ‑
nere garanzie circa l’affidabilità delle 
comunicazioni annuali delle emissioni. 
Tuttavia, nessuna delle autorità com ‑
petenti degli Stati membri svolgeva 
controlli specifici sulla qualità e la 
sostanza delle relazioni di verifica e dei 
documenti ad esse associati, in quanto 
ritenevano che ciò fosse di competen ‑
za degli organismi di accreditamento. 
Analogamente, nessuno degli Stati 
membri selezionati ha usufruito della 
possibilità prevista dalle linee guida di 
richiedere i rapporti di verifica interni 
dei verificatori71 e di usarli per valutare 
il lavoro di questi ultimi.
56 
Per di più, in tre dei cinque Stati mem ‑
bri visitati (Germania, Polonia, Regno 
Unito), nei quali i verificatori erano 
accreditati da un organismo indipen ‑
dente, non vi è stato un sufficiente co ‑
ordinamento o un periodico scambio 
di informazioni tra le autorità compe ‑
tenti e gli organismi di accreditamento 
circa la completezza e la qualità delle 
relazioni di verifica e l’affidamento che 
su esse poteva farsi. La Corte osserva 
che solo le autorità competenti dispo ‑
nevano di un accesso diretto e com ‑
pleto alle comunicazioni annuali delle 
emissioni verificate che erano state 
loro trasmesse. La Corte ritiene che 
quanto rilevato (cfr. paragrafi 55 e 56) 
sia stato in parte dovuto alla mancanza 
di disposizioni sulle attività di accredi ‑
tamento e controllo (qualità) nel qua ‑
dro dell’ETS dell’UE ed all’assenza di 
un obbligo per le autorità competenti 
di procedere ad un esame del lavoro 
svolto dai verificatori durante la fase II 
dell’ETS dell’UE.
37 Osservazioni
72 Prevenzione e riduzione 
integrate dell’inquinamento 
(fino al 20013), in base alla 
direttiva 2008/1/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 15 gennaio 2008, 
sulla prevenzione e la 
riduzione integrate 
dell’inquinamento (GU L 24 
del 29.1.2008, pag. 8), 
sostituita dalla 
direttiva 2010/75/UE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 
24 novembre 2010, relativa alle 
emissioni industriali (GU L 334 
del 17.12.2010, pag. 17).
73 Nel Regno Unito, la 
percentuale di impianti 
oggetto di ispezioni 
è diminuita, passando dal 5 % 
circa del 2008 (inizio della 
fase II) all’1 % circa del 2012 
(fine della fase II).57 
Per di più, in nessuno degli Stati membri 
vigeva una politica di rotazione per 
rafforzare l’indipendenza e l’imparziali ‑
tà dei verificatori. In Francia e Polonia, la 
Corte ha individuato casi in cui i veri ‑
ficatori non erano soltanto coinvolti 
nella verifica delle comunicazioni delle 
emissioni, ma anche nell’elaborazione 
del piano di monitoraggio per lo stesso 
impianto o in altre attività correlate 
(quali l’ispezione degli impianti per 
conto dell’autorità competente), il che 
poteva generare un conflitto d’interessi.
Le ispezioni in loco degli 
impianti sono state molto 
limitate
58 
La direttiva sull’ETS dell’UE e le MRG 
non precisano quali controlli debbano 
essere effettuati sugli impianti dalle 
autorità competenti. In particolare, le 
autorità competenti non sono tenute 
ad effettuare ispezioni in loco degli 
impianti per valutare l’attuazione del 
piano di monitoraggio o l’attendibilità 
delle comunicazioni delle emissioni 
verificate.
59 
La Corte ha constatato che negli 
Stati membri visitati, ad eccezione 
del Regno Unito, le autorità compe ‑
tenti non hanno svolto visite in loco 
nell’ambito dell’ETS dell’UE. Altri tipi 
di visite presso gli impianti venivano 
spesso svolte da enti governativi, ad 
esempio nel contesto delle autorizza ‑
zioni IPPC72 o della normativa sui rifiuti 
e sull’ambiente, che erano ritenute 
maggiormente prioritarie (ad esempio, 
in Germania, Francia e Polonia) ma che 
non affrontavano in modo specifico le 
questioni dell’ETS dell’UE. In Germania 
e in Spagna, la Corte ha individuato 
alcuni casi di autorità competenti re ‑
gionali che, solo in alcuni casi, accom ‑
pagnavano i verificatori in loco.60 
Non è stato possibile ottenere statisti ‑
che consolidate a livello centrale sulle 
ispezioni dell’ETS dell’UE da nessuno 
degli Stati membri selezionati, ad ecce ‑
zione del Regno Unito, in cui il numero 
delle visite ispettive è gradualmente 
diminuito73 verso la fine della fase II.
Vi erano lacune nella 
comunicazione in merito 
all’attuazione dell’ETS dell’UE 
da parte degli Stati membri
61 
Come disposto dall’articolo 21 della di ‑
rettiva sull’ETS dell’UE, gli Stati membri 
hanno un obbligo di informativa an ‑
nuale. Ogni anno, ciascuno di essi deve 
presentare alla Commissione una rela ‑
zione annuale su importanti questioni 
riguardanti il rispetto della direttiva. 
Oltre a questo obbligo d’informativa 
annuale, la Corte ritiene che gli Stati 
membri dovrebbero essere tenuti ad 
informare il pubblico in generale circa 
l’attuazione nazionale dell’ETS dell’UE 
ed i suoi risultati.
62 
La Corte ha constatato che l’Italia non 
ha redatto e trasmesso alla Commissio ‑
ne le relazioni previste dall’articolo 21 
per gli anni 2010, 2011 e 2012, e che la 
Francia ha redatto la relazione per il 
2012 solo in seguito alla richiesta della 
Corte.
38 Osservazioni
63 
Per quel che riguarda altri tipi di co ‑
municazione per informare il pubblico 
circa l’attuazione nazionale dell’ETS 
dell’UE, la Germania e la Spagna hanno 
prodotto ampi resoconti annuali 
sull’ETS dell’UE, che includono analisi 
delle tendenze e analisi settoriali delle 
emissioni e dei dati relativi all’adem ‑
pimento. Invece, la Grecia, la Francia 
e l’Italia hanno prodotto pochi docu ‑
menti informativi specifici sull’attua ‑
zione nazionale e sui risultati dell’ETS 
dell’UE. Il Regno Unito ha redatto una 
relazione annuale nazionale sull’ETS 
dell’UE solo fino al 2010.
Vi erano lacune negli 
orientamenti e nel 
monitoraggio della 
Commissione sull’attuazione 
da parte degli Stati membri 
della fase II dell’ETS dell’UE
64 
Per la fase II, le responsabilità della 
Commissione74 includevano la valu ‑
tazione delle regole di assegnazione 
degli Stati membri contenute nei piani 
nazionali di assegnazione, la fornitura 
di orientamenti agli Stati membri ed il 
monitoraggio dell’attuazione della 
politica. Queste funzioni della Com ‑
missione sono principalmente intese 
ad assicurare che l’ETS dell’UE funzioni 
correttamente come sistema europeo, 
che la distorsione della concorrenza 
sia evitata e che altre questioni di 
mancata armonizzazione non inci ‑
dano negativamente sull’efficace 
funzionamento dell’ETS dell’UE come 
strumento basato sul mercato volto 
a conseguire riduzioni di emissioni nel 
modo più efficace in rapporto ai costi. 
La fiducia dei vari portatori di interessi 
nel corretto funzionamento dell’ETS 
dell’UE verrebbe incrementata se si 
rendessero pubbliche periodicamente 
informazioni dettagliate e pertinenti 
sull’attuazione e sul funzionamento 
complessivi del sistema, specie dove 
esso è attuato in modo decentrato.La valutazione operata dalla 
Commissione sui piani nazionali 
di assegnazione della fase II 
non era del tutto trasparente
65 
Per le fasi I e II dell’ETS dell’UE, gli 
Stati membri hanno elaborato i piani 
nazionali di assegnazione dichiaran ‑
do la quantità totale di quote che 
intendevano assegnare ai gestori. In 
merito, la Commissione ha predisposto 
orientamenti specifici75 comprendenti 
descrizioni dei principali fattori che in ‑
fluenzano l’andamento delle emissioni, 
quali la crescita del PIL e l’intensità di 
CO2, nonché delle modalità con cui 
valutare il potenziale di riduzione degli 
Stati membri. Sulla base del potenziale 
di riduzione e delle emissioni di un 
appropriato anno di base, era possibile 
calcolare indicativamente un limite 
massimo.
66 
Dopo aver approvato il primo lotto 
di dieci NAP per la fase II, nel 2006 la 
Commissione ha emanato una comu ‑
nicazione76 nella quale spiegava di 
aver utilizzato la metodologia illustrata 
nel documento European Energy and 
Transport Trends to 2030  (aggiornato al 
2005)77 come base per ottenere i dati 
relativi alla crescita economica e all’in ‑
tensità di CO2 necessari per calcolare 
i limiti massimi alle emissioni. I risultati 
di questa relazione erano stati ottenuti 
applicando il modello Primes78, svilup ‑
pato dall’Università di Atene. Tuttavia, 
questa metodologia di valutazione 
non era stata in precedenza (ossia, 
nelle linee guida sui NAP) comunicata 
agli Stati membri.74 Cfr. articoli 9, 14, 19, 20, 21 e 30 
della direttiva sull’ETS dell’UE.
75 COM(2005) 703 definitivo del 
22 dicembre 2005.
76 COM(2006) 725 definitivo del 
29.11. 20 0 6.
77 Preparata dalla DG Trasporti 
ed energia della Commissione, 
sulla base del modello Primes.
78 European Energy and Transport 
Trends to 2030  (aggiornato al 
2005), preparato dall’Istituto di 
comunicazione e di sistemi 
informatici dell’Università 
tecnica nazionale (ICCS‑NTUA) 
di Atene (Grecia) per la 
Commissione. Il 
modello Primes è un modello 
a finalità generale, concepito 
per proiezioni per il futuro, 
costruzione di scenari e analisi 
dell’impatto delle politiche. Il 
modello prende in 
considerazione tecnologie di 
domanda e offerta di energia 
e tecnologie di riduzione 
dell’inquinamento. Il sistema 
riflette considerazioni relative 
a economia di mercato, 
struttura industriale, politiche 
energetiche/ambientali 
e normativa, che sono 
concepite in modo da 
influenzare il comportamento 
di mercato degli attori del 
sistema dell’energia ( https://
ec.europa.eu/energy/sites/
ener/files/documents/
trends_to_2030_
update_2005.pdf ).
39 Osservazioni
67 
La Corte ha constatato che la Com ‑
missione non era stata trasparente in 
merito alla decisione di utilizzare il 
modello Primes per il calcolo dei limiti 
massimi di emissione per la fase II e di 
utilizzare il 2005 come anno di base 
per questi calcoli; gli Stati membri 
avevano iniziato a sviluppare i propri 
NAP sulla base degli orientamenti di ‑
sponibili in materia, che non facevano 
alcuna menzione del modello Primes. 
Ciò ha comportato notevoli inefficien ‑
ze per gli Stati membri, in quanto essi 
hanno dovuto riscrivere i rispettivi NAP 
utilizzando i nuovi criteri, nonché una 
mancanza di trasparenza nella prepa ‑
razione e nella valutazione dei NAP per 
la fase II.
68 
Al fine di stabilire se i NAP per la 
fase II fossero stati valutati in un modo 
coerente, equo ed ugualmente detta ‑
gliato, la Corte ha richiesto alla Com ‑
missione di fornirle i propri documenti 
interni e documenti di lavoro relativi 
alla valutazione dei NAP della fase II.
69 
Poiché il periodo di conservazione ob ‑
bligatoria dei documenti si era conclu ‑
so, i servizi della Commissione hanno 
potuto fornire unicamente il modello 
per le checklist  utilizzate e le checklist  
completate per due Stati membri. Non 
sono stati in grado di fornire checklist  
completate per gli altri Stati membri. 
Stante l’inesistenza di tale documen ‑
tazione, la Corte non è stata in grado 
di stabilire in conclusione se il lavoro 
svolto dalla Commissione per valutare 
i NAP sia stato ugualmente dettagliato 
e completo per tutti gli Stati membri 
selezionati.La Commissione non ha 
pubblicato le relazioni annuali 
di attuazione previste dalla 
direttiva sull’ETS dell’UE
70 
L’articolo 21 della direttiva sull’ETS 
dell’UE dispone che gli Stati membri 
presentino alla Commissione una rela ‑
zione annuale sul rispetto della diret ‑
tiva (cfr. anche paragrafi 61 e 62). Sulla 
base delle relazioni presentate ogni 
anno dagli Stati membri, la Commis ‑
sione, entro tre mesi da quando le ha 
ricevute, deve pubblicare un rapporto 
annuale consolidato sull’applicazione 
della direttiva sull’ETS dell’UE. Per 
essere in grado di pubblicare un tale 
rapporto, la Commissione dovrebbe 
monitorare la tempestiva presentazio ‑
ne delle relazioni degli Stati membri 
che servono come input per il rappor ‑
to consolidato, e dovrebbe sviluppare 
metodologie per consolidare e sfrut ‑
tare le informazioni contenute in dette 
relazioni.
71 
La Corte ha rilevato che la Commis ‑
sione non ha pubblicato detto rap ‑
porto annuale sull’applicazione della 
direttiva nel corso della fase II dell’ETS 
dell’UE. Ciò significa che, nel corso del ‑
la fase II, la Commissione non ha reso 
disponibile alcuna informazione com ‑
pleta sullo stato di attuazione dell’ETS 
dell’UE in tutti gli Stati membri.
40 Osservazioni
72 
Per di più, la Corte ha riscontrato 
che i servizi della Commissione non 
hanno adeguatamente monitorato la 
tempestiva e completa presentazione 
delle relazioni annuali da parte degli 
Stati membri, né tenuto un registro 
consolidato delle informazioni ricevu ‑
te. La Commissione non ha sfruttato 
in maniera sistematica questa fonte 
d’informazioni sull’attuazione dell’ETS 
dell’UE.
Il monitoraggio della 
Commissione sull’attuazione, 
da parte degli Stati membri, 
dell’ETS dell’UE è stato limitato
73 
Un’attuazione armonizzata, da par ‑
te degli Stati membri, del sistema di 
scambio delle emissioni è imperativa 
per poter sfruttare più efficacemente 
i vantaggi dello scambio delle emissio ‑
ni e per evitare distorsioni nel mer ‑
cato interno79. L’ETS dell’UE è in larga 
misura finanziato ed attuato dagli Stati 
membri, che agiscono con la discrezio ‑
nalità prevista dalla direttiva, e la Corte 
è consapevole dei limitati strumenti 
a disposizione della Commissione per 
imporre l’armonizzazione. Nondimeno, 
per la fase II dell’ETS dell’UE la direttiva 
assegnava alla Commissione una serie 
di specifiche responsabilità quanto agli 
orientamenti, al monitoraggio e all’at ‑
tuazione. Per sapere in quali campi 
è necessaria una maggiore armonizza ‑
zione, la Commissione dovrebbe moni ‑
torare in modo adeguato l’attuazione 
da parte degli Stati membri.74 
La Corte ha rilevato che nei campi in 
cui la Commissione ha attivamente 
tentato di pervenire ad un’armonizza ‑
zione, ad esempio tramite l’adozione 
di linee guida80, sono stati ottenuti 
risultati fino a un certo punto. Invece, 
ogniqualvolta la Commissione non 
aveva adottato linee guida dettagliate, 
aspetti essenziali dell’attuazione non 
sono stati armonizzati: ad esempio, 
l’apertura dei conti (cfr. paragrafi 32 ‑
36), l’analisi delle operazioni (cfr. pa ‑
ragrafi 37 ‑38), la verifica e l’accredi ‑
tamento (cfr. paragrafi 50 ‑57), quadri 
di controllo e regimi sanzionatori 
(cfr. paragrafi 80 ‑85).
75 
Una delle conseguenze della varietà 
dei metodi di attuazione seguiti dagli 
Stati membri è che i gestori e gli altri 
partecipanti al mercato nei diversi Stati 
membri potrebbero trovarsi di fronte 
a obblighi e norme diverse (ad esem ‑
pio, in merito allo status giuridico delle 
quote; all’applicazione delle sanzioni; 
al sistema di monitoraggio e di ve ‑
rifica), a parte quelli specificamente 
definiti dalla normativa e dalle linee 
guida UE.79 Cfr. considerando 8 della 
direttiva 2009/29/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 23 aprile 2009, 
che modifica la 
direttiva 2003/87/CE al fine di 
perfezionare ed estendere il 
sistema comunitario per lo 
scambio di quote di emissione 
di gas a effetto serra (GU L 140 
del 5.6.2009, pag. 63).
80 Ad esempio, le linee guida per 
il monitoraggio e la 
comunicazione (MRG) per le 
fasi I e II.
41 Osservazioni
76 
Un modo per ottenere informazioni 
sul livello di armonizzazione tra Stati 
membri e di imporre l’attuazione di 
pratiche armonizzate è lo svolgimento 
di ispezioni in loco. La Corte è con ‑
sapevole del fatto che la Commis ‑
sione non ha un chiaro mandato per 
effettuare ispezioni a livello di Stato 
membro, ma ha constatato che non 
vi è alcun elemento che provi che la 
Commissione abbia debitamente mo ‑
nitorato e valutato i rischi (ad esempio, 
distorsione della concorrenza) o il po ‑
tenziale impatto di prassi di attuazione 
divergenti sull’efficacia del funziona ‑
mento e sull’integrità dell’ETS dell’UE. 
Sebbene le questioni di mancata 
armonizzazione potrebbero essere 
ritenute una conseguenza dell’attua ‑
zione dell’ETS dell’UE sulla base di una 
direttiva, la Corte ritiene che il monito ‑
raggio da parte della Commissione sul 
livello di armonizzazione dell’attuazio ‑
ne negli Stati membri sia stato limitato 
nel corso della fase II dell’ETS dell’UE.
Lo scambio di informazioni tra 
le competenti autorità degli 
Stati membri sull’attuazione 
dell’ETS dell’UE, organizzato 
dalla Commissione, è stato 
ostacolato dalla bassa 
partecipazione
77 
Come disposto dalla direttiva sull’ETS 
dell’UE, la Commissione deve organiz ‑
zare uno scambio d’informazioni tra le 
autorità competenti degli Stati membri 
sugli sviluppi riguardanti l’assegna ‑
zione delle quote, l’impiego delle ERU 
e delle CER81 nell’ambito del sistema 
comunitario, il funzionamento dei regi ‑
stri, il monitoraggio, la comunicazione 
e la verifica delle emissioni e il rispetto 
della stessa direttiva.78 
Nel 2009, è stato istituito un Forum 
sull’adempimento ( Compliance Forum , 
CF) al fine di creare una piattaforma 
tramite la quale le autorità competenti 
degli Stati membri potessero scambia ‑
re informazioni sulla rispettiva attua ‑
zione dell’ETS dell’UE. Gli obiettivi 
di detto Forum includono il corretto 
funzionamento dei processi nella ca ‑
tena di adempimento dell’ETS dell’UE, 
l’assistenza agli Stati membri nell’at ‑
tuazione dei requisiti e dei processi di 
conformità dell’ETS dell’UE, nonché la 
promozione di una stretta ed efficace 
cooperazione tra le autorità compe ‑
tenti degli Stati membri. Questo Forum 
è stato uno dei principali meccanismi 
con i quali Commissione ha cercato 
di assicurare un’efficace scambio di 
informazioni riguardanti l’ETS dell’UE, 
essenziale per condividere le migliori 
pratiche e per migliorare la gestione 
dell’ETS dell’UE.
79 
Durante la fase II dell’ETS dell’UE, det ‑
to Forum ha gestito il funzionamento 
di quattro task force. Le informazioni 
discusse e sviluppate nel Forum sono 
state condivise tramite uno strumento 
di rete a disposizione di tutte le auto ‑
rità competenti. Sulla base dei verbali 
delle riunioni di queste task force e di 
colloqui con personale delle autorità 
competenti, la Corte ha constatato 
che, nonostante l’importanza del ruolo 
del Forum, la partecipazione degli Stati 
membri è stata bassa (con, in media, 
meno di sei autorità competenti per 
sessione) e solo un numero molto limi ‑
tato di autorità competenti (di solito le 
stesse) ha partecipato con regolarità 
alle riunioni delle task force. Ciò ha 
ridotto le opportunità per condividere 
informazioni tra autorità competenti, 
un elemento essenziale per assicu ‑
rare il conseguimento degli obiettivi 
dell’ETS dell’UE.81 Le ERU sono unità di riduzione 
delle emissioni generate da 
progetti ad attuazione 
congiunta (JI) per ridurre le 
emissioni; le CER sono 
riduzioni certificate delle 
emissioni derivanti da progetti 
del meccanismo di sviluppo 
pulito (CDM).
42 Osservazioni
Sono state rilevate alcune 
debolezze nell’attuazione 
a livello nazionale del regime 
sanzionatorio dell’ETS 
dell’UE e nelle pratiche 
di restituzione di crediti 
internazionali da progetti
80 
Conformemente alla direttiva sull’ETS 
dell’UE, gli Stati membri stabiliscono 
e applicano norme nazionali sulle 
sanzioni applicabili in caso di viola ‑
zione della normativa disciplinante 
l’ETS dell’UE. La direttiva sull’ETS 
dell’UE prevede inoltre una specifica 
ammenda a livello UE per le emissioni 
in eccesso, ferme restando le sanzioni 
aggiuntive eventualmente stabilite 
a livello di Stato membro. Detta am ‑
menda ammonta a 100 euro per ogni 
tonnellata di CO2e per la quale il ge ‑
store non ha restituito quote. Dato che 
detta ammenda eccede di gran lunga 
il prezzo di mercato delle quote, agisce 
come efficace incentivo per gli impian ‑
ti a rispettare i limiti massimi e resti ‑
tuire quote in quantità sufficiente. La 
Corte osserva che, per quanto riguarda 
l’obbligo vigente a livello UE per gli im ‑
pianti di restituire il necessario numero 
di quote a fronte di emissioni verificate 
entro il termine ultimo fissato nell’apri ‑
le di ogni anno, l’ETS dell’UE vanta un 
tasso di adempimento molto elevato 
(99 % secondo informazioni disponibili 
al pubblico nell’EUTL). La Commissione 
non può applicare sanzioni; ciò è pre ‑
rogativa degli Stati membri.L ’ampia diversità, tra uno 
Stato membro e l’altro, delle 
disposizioni sanzionatorie 
nazionali non garantisce 
potenzialmente parità di 
condizioni per i gestori
81 
La Corte ha rilevato che gli Stati mem ‑
bri avevano definito, nella rispettiva 
normativa nazionale, tipi diversi di 
violazioni che potevano essere indivi ‑
duate e successivamente sanzionate 
tramite ammende o altre misure (ad 
esempio, la revoca o la sospensione 
temporanea dell’autorizzazione), oltre 
alla «sanzione dei 100 euro» prevista 
dalla direttiva. La  tabella  contiene un 
elenco non esaustivo di violazioni na ‑
zionali e delle corrispondenti sanzioni 
in alcuni degli Stati membri controllati.
82 
I tipi di violazione che possono dar 
luogo a una sanzione, nonché i corri ‑
spondenti importi delle ammende e le 
corrispondenti sanzioni variano ampia ‑
mente da uno Stato membro all’altro. 
La Corte ritiene che queste pratiche 
non armonizzate possano influire ne ‑
gativamente sulla parità di condizioni 
per i partecipanti.
43 Osservazioni
Elenco non esaustivo delle violazioni nazionali e delle sanzioni corrispondenti 
in alcuni degli Stati membri controllati
Stato membroViolazioni
(elenco non esaustivo)Ammende in euro  
(lire sterline per il Regno Unito) 
minimo-massimoPrigione (mesi)  
minimo-massimo
GermaniaFunzionamento senza autorizzazione ad emettere
5-50  000 n.a. Mancata notifica di modifiche all’impianto
Altro (5)
SpagnaFunzionamento senza autorizzazione ad emettere
50 001-2  000  000 n.a.Inosservanza dell’obbligo di notificare qualunque modifica alla natura, al 
funzionamento o alla dimensione dell’impianto suscettibile di avere un ef -
fetto significativo sulle emissioni o necessitante modifiche al monitoraggio
Mancata presentazione di una comunicazione annuale delle emissioni 
verificate 
Mancata trasmissione di informazioni o trasmissione di informazioni 
modificate nella richiesta delle quote
Aver negato l’accesso all’impianto al verificatore
Inosservanza dell’obbligo di notificare le modifiche all’identità o al luogo 
di residenza del gestore10 001-50  000 n.a.
FranciaFunzionamento senza autorizzazione ad emettere 0-150  000 0-24
Violazione di obblighi di monitoraggio e comunicazione0-75  000 0-6Mancata notifica di modifiche all’impianto
Italia (2010)Funzionamento senza autorizzazione ad emettere 25 000-250  000
n.a. Mancata dichiarazione dei dati storici 2 500-25  000
Mancata dichiarazione di chiusura 1 000-100  000
Regno UnitoFunzionamento senza autorizzazione ad emettere
0Fino a 5 000 GBP a se -
guito di condanna con 
procedimento somma -
rio; ammende più alte in 
caso di incriminazione0-24Violazioni di obblighi di monitoraggio e comunicazione
Mancata notifica di modifiche all’impianto
Altre infrazioni varie, incluso l’uso di informazioni false o fuorviantiTabella
Fonte: Informazioni ottenute dalle relazioni ex articolo 21 degli Stati membri per la fase II.
44 Osservazioni
Mancavano informazioni 
consolidate sull’applicazione 
delle sanzioni da parte degli 
Stati membri
83 
Nella maggior parte degli Stati membri 
controllati, ad eccezione della Ger ‑
mania e del Regno Unito, mancavano 
informazioni aggiornate sullo stato 
di attuazione o l’esito delle sanzio ‑
ni a livello dell’UE e delle sanzioni 
aggiuntive nazionali. Le informazioni 
sul numero di procedure di ammenda 
avviate nel corso della fase II e portate 
a termine con successo (ossia, per le 
quali vi era la conferma dell’avvenuto 
pagamento) erano incomplete. La Cor ‑
te ha osservato che gli Stati membri 
si trovavano spesso di fronte a vincoli 
nei loro stessi ordinamenti giuridi ‑
co‑amministrativi che impedivano di 
applicare con successo le ammende 
dell’ETS dell’UE. Le autorità compe ‑
tenti non avevano il potere di imporre 
sanzioni autonomamente (ad esempio, 
in Italia) oppure dovevano attendere 
l’esito di lunghe procedure giudiziarie 
e ricorsi (ad esempio, in Germania). Ciò 
potrebbe aver scoraggiato le autorità 
competenti dall’intraprendere nuove 
procedure sanzionatorie. Inoltre, l’as ‑
senza di una esaustiva comunicazione 
in merito all’applicazione di sanzioni 
non rafforza la capacità dissuasiva di 
tale sistema.
84 
La Corte ha altresì rilevato che la 
Commissione, ai fini del monitorag ‑
gio dell’attuazione dell’ETS dell’UE, 
non dispone di una visione d’insieme 
aggiornata, propria all’ETS dell’UE, 
delle sanzioni nazionali e non racco ‑
glie statistiche sull’applicazione delle 
sanzioni nell’UE.85 
Nel complesso, la Corte non ha potuto 
valutare l’attuazione delle procedu ‑
re sanzionatorie da parte degli Stati 
membri, a causa dell’assenza di infor ‑
mazioni consolidate a livello di Stato 
membro ed a livello europeo.
Questioni specifiche 
concernenti la restituzione 
dei crediti internazionali 
da progetti
86 
I limiti percentuali applicabili all’uso 
o alla restituzione dei crediti interna ‑
zionali derivanti da progetti ad attua ‑
zione congiunta (ERU da JI) o nell’am ‑
bito del meccanismo di sviluppo pulito 
(CER da CDM) variavano tra gli Stati 
membri (cfr.  parte I  dell’allegato per 
ulteriori informazioni), ma erano stabi ‑
liti nei rispettivi piani di assegnazione 
nazionale per la fase II. Se la rispettiva 
autorità competente nazionale con ‑
sente a singoli gestori di superare per 
i loro impianti il limite alle restituzione 
di crediti internazionali, ciò potrebbe 
influire negativamente sulla parità di 
condizioni tra gestori. Nel 6 %82 dei 
150 casi esaminati dalla Corte, i limi ‑
ti percentuali nazionali fissati per la 
restituzione di crediti internazionali 
da progetti erano stati superati dai 
gestori. Il riquadro 8  fornisce maggiori 
dettagli su alcuni di questi casi:82 Francia (cinque casi), Grecia 
(tre casi) e Regno Unito (un 
caso). Per i gestori, era 
finanziariamente conveniente 
restituire crediti da progetti 
nell’ambito del Protocollo di 
Kyoto piuttosto che quote di 
emissione dell’UE (EUA), 
specie verso la fine della fase II, 
quando erano molto più 
economici rispetto alle EUA. 
Nella fase III, l’utilizzo di questi 
crediti da progetti ai fini del 
rispetto dell’ETS dell’UE è stato 
sottoposto a restrizioni. Di 
conseguenza, il loro uso da 
parte dei gestori è cresciuto 
esponenzialmente verso la 
fine della fase II, cfr.  grafico 
nell’allegato .
45 Osservazioni Riquadro 8Restituzione eccessiva di crediti internazionali
Nella fase II, il limite alla restituzione di crediti derivanti da progetti internazionali era espresso in percentuale 
dell’assegnazione di quote complessiva per un impianto.
In Francia, a seguito di incrementi produttivi per cinque dei 20 impianti esaminati per gli anni 2008‑2010, vi 
è stato un aumento nell’assegnazione delle quote, ma ciò non è stato registrato nell’EUTL. Con l’aumento 
delle quote assegnate, è cresciuto anche l’importo in termini assoluti dei crediti internazionali che potevano 
essere restituiti. Il gestore ha sfruttato tale opportunità, restituendo più crediti internazionali. Tuttavia, poiché 
lo Stato membro non ha notificato alla Commissione tali incrementi di produzione e le successive assegna ‑
zioni dalla riserva per i nuovi entranti nazionali, la Corte ha calcolato, in base ai dati dell’EUTL, che i crediti 
internazionali restituiti superavano il limite del 13,5 % vigente in Francia.
Nel Regno Unito, la Corte ha rilevato un caso in cui il limite alla restituzione di crediti internazionali da proget ‑
ti era stato superato. Quando un gestore ha chiuso uno dei propri impianti (per il quale era stata già concessa 
un’assegnazione di quote), le autorità hanno permesso al gestore di conservare tutte le quote assegnate per 
l’impianto chiuso e di trasferire le quote con il corrispondente limite di crediti da progetti (ossia, l‘8 %) ad un 
altro dei suoi impianti. La Corte ha calcolato che l’impianto che ha ricevuto le quote trasferite ha restituito più 
dell’8 % consentito delle proprie quote assegnate in crediti da progetti. La Corte ha constatato che il gestore 
aveva solo parzialmente mantenuto la capacità dell’impianto chiuso e l’aveva trasferita all’impianto rimanente. 
Poiché al gestore è stato permesso di restituire crediti da progetti per l’intero importo delle quote assegnate, 
il limite è stato superato. La Corte ha rilevato che questa prassi rischiava di dar luogo a disparità nel trattamen ‑
to dei gestori dello stesso settore.
46
 Conclusioni 
e raccomandazioni
87 
L’ETS dell’UE è un componente essen ‑
ziale della politica dell’UE in materia 
di clima, ed è spesso additato come il 
modello di riferimento per politiche di 
contrasto ai cambiamenti climatici e re ‑
gimi di scambio delle quote di emissioni 
in via di definizione altrove nel mondo. 
Questo sistema innovativo, introdotto 
nel 2005 e progressivamente migliorato, 
è adesso nella sua terza fase di attuazio ‑
ne. A livello europeo, la finalità dell’ETS 
dell’UE, in quanto meccanismo basato 
sul mercato, non consiste nella mera 
riduzione delle emissioni in linea con il 
limite massimo, ma anche nell’istituire 
un meccanismo di prezzo per il carbo ‑
nio. Un prezzo più alto crea un maggio ‑
re incentivo ad investire in tecnologie 
a bassa emissione di CO283. Affinché 
l’ETS dell’UE funzioni come desiderato, 
è altresì necessario assicurare l’integrità 
del sistema, nonché la corretta attua ‑
zione dello stesso. Episodi negativi 
avvenuti in passato, inclusi presunti furti 
di quote e frodi IVA «carosello» costitu ‑
iscono un’ulteriore dimostrazione della 
necessità di essere vigili.
88 
Gli auditor della Corte hanno pertanto 
valutato se l’ETS dell’UE fosse gestito 
in modo adeguato, verificando se il 
quadro elaborato per proteggere la 
sua integrità fosse sufficientemente 
solido da permettere il buon funzio ‑
namento dell’ETS dell’UE, e se l’ETS 
dell’UE fosse stato attuato corretta ‑
mente nella fase II.
89 
Nel complesso, la Corte ha concluso 
che la gestione dell’ETS dell’UE da 
parte della Commissione e degli Stati 
membri non è stata adeguata sotto 
tutti gli aspetti. Detta gestione è stata 
ostacolata da alcuni problemi relativi 
alla solidità del quadro di protezione 
dell’integrità del sistema, nonché da 
significative debolezze nell’attuazione 
della fase II dell’ETS dell’UE.90 
Sebbene vi siano stati notevoli mi ‑
glioramenti al quadro di protezione 
dell’integrità del mercato (cfr. pa ‑
ragrafi 14 ‑17), in particolare tramite 
l’inclusione della maggior parte del 
mercato a pronti delle quote di emis ‑
sioni nell’ambito di applicazione della 
direttiva MiFID e della direttiva MAD, 
una serie di debolezze deve essere 
ancora risolta per rendere il quadro 
sufficientemente robusto e per stimo ‑
lare la fiducia degli investitori, al fine di 
sfruttare l’ETS dell’UE come strumento 
di politica ambientale.
91 
Dall’audit è emerso che permangono 
problemi concernenti la regolamen ‑
tazione e la sorveglianza del mercato 
delle emissioni connessi a coloro che 
devono obbligatoriamente partecipare 
al mercato ( compliance traders ), alla 
negoziazione a pronti delle operazioni 
bilaterali fuori borsa (OTC) ed agli ope ‑
ratori di mercato più piccoli (cfr. para ‑
grafi 18 ‑21), nonostante l’attribuzione 
dello status di strumenti finanziari alle 
quote di emissioni. Sebbene il registro 
sia stato centralizzato nel 2012, non vi 
è una supervisione a livello dell’UE del 
mercato delle emissioni, e le procedu ‑
re di cooperazione che coinvolgono 
i regolatori finanziari nazionali e la 
Commissione non sono sufficiente ‑
mente chiare (cfr. paragrafi 22 ‑24). 
Vi è dunque il rischio che distorsioni 
o anomalie di mercato con effetti 
potenzialmente gravi non siano gestite 
adeguatamente.83 Commissione europea, 
DG Azione per il clima, 
opuscolo The EU Emissions 
Trading System (EU ETS) , 
disponibile al seguente 
indirizzo: http://ec.europa.eu/
clima/publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
47 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 1
Al fine di migliorare ulteriormente 
l’integrità del mercato, la Commissione 
dovrebbe risolvere problemi residui 
relativi alla regolamentazione e alla su ‑
pervisione del mercato delle emissioni. 
La Commissione dovrebbe dunque:
a) nel contesto del pertinente futuro 
riesame della normativa MiFID 
e MAR, analizzare i potenziali rischi 
connessi alle esenzioni previste per 
i partecipanti obbligati ( compliance 
traders ) e per i partecipanti più pic ‑
coli al mercato delle emissioni, al 
fine di stabilire se siano necessarie 
azioni correttive;
b) far sì che, tenendo conto dell’e ‑
voluzione della normativa UE sui 
mercati finanziari (ad esempio, 
MiFID e MAR) per quanto attiene al 
mercato delle emissioni, quest’ul ‑
timo sia oggetto di adeguata 
supervisione a livello dell’UE;
c) potenziare i meccanismi di coope ‑
razione in tema di regolamenta ‑
zione per assicurare una migliorata 
sorveglianza del mercato.
92 
La Corte ritiene che una maggiore 
chiarezza nella definizione giuridica di 
«quote di emissioni» possa giovare al 
funzionamento del mercato dell’ETS 
dell’UE (cfr. paragrafi 1 ‑27). Al fine di 
sostenere la liquidità del mercato delle 
emissioni, è necessaria la fiducia, spe ‑
cie quella degli investitori ( investment 
traders ) che non sono obbligati a con ‑
tinuare a partecipare a detto mercato. 
Anche una maggiore chiarezza in meri ‑
to alla creazione e alla tutela dei diritti 
sulla garanzia in quote può contribuire 
a migliorare il funzionamento del mer ‑
cato (cfr. paragrafo 28).Raccomandazione 2
Lo status giuridico delle quote di emis ‑
sione dovrebbe essere ulteriormente 
chiarito, al fine di contribuire alla stabi ‑
lità e alla fiducia.
In questo contesto, la Commissione 
dovrebbe analizzare i vantaggi del 
trattare le quote di emissione come 
diritti di proprietà in tutta l’UE e riflet ‑
tere su come fornire un meccanismo 
di registrazione rapida dei diritti sulla 
garanzia.
93 
Il registro dell’Unione è uno strumen ‑
to essenziale per il trattamento e la 
comunicazione dei dati fondamentali 
dell’ETS dell’UE, nonché per assicurare 
l’integrità del mercato dell’ETS dell’UE. 
Date le notevoli poste in gioco finan ‑
ziarie e l’ampia gamma di partecipanti, 
esso ha un elevato profilo di rischio 
(cfr. paragrafi 29 ‑31). Per rendere il 
mercato sicuro a livello UE, ed alla 
luce dei passati incidenti di sicurez ‑
za che hanno inciso negativamente 
sul mercato stesso, c’è bisogno di un 
approccio armonizzato alle procedure 
di gestione dei rischi. La sicurezza del 
registro è stata notevolmente miglio ‑
rata nel corso della fase II dell’ETS 
dell’UE (cfr. paragrafo 32). Tuttavia, 
nella maggior parte degli Stati membri 
esaminati, le procedure di controllo 
dell’apertura dei conti dell’ETS dell’UE, 
di monitoraggio delle operazioni 
e di cooperazione con le autorità di 
regolamentazione non sono sufficien ‑
temente solide (cfr. paragrafi 33 ‑38). 
Dal momento che, per motivi con ‑
nessi alla protezione dei dati, anche 
la Commissione non può monitorare 
adeguatamente le operazioni, tutto 
ciò costituisce una significativa lacuna 
nella supervisione. Lo sviluppo ed il 
funzionamento del registro presso la 
Commissione hanno rappresentato un 
progetto complesso, che è stato osta ‑
colato da problemi di coordinamento 
interno e limitazioni di risorse (cfr. pa ‑
ragrafi 39 ‑41).
48 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 3
Alcuni aspetti dei sistemi di trattamen ‑
to di informazioni fondamentali per 
l’ETS dell’UE (il registro dell’Unione e le 
relative procedure) dovrebbero essere 
ulteriormente migliorati.
La Commissione dovrebbe:
a) riflettere su come possa essere 
sviluppato e coordinato a livello 
dell’UE un efficace monitoraggio 
delle operazioni transfrontaliere, 
per attenuare i rischi di abusi e at ‑
tività fraudolente;
b) individuare misure appropriate per 
potenziare il quadro di controllo 
e promuovere le migliori prassi 
degli Stati membri in materia di 
apertura dei conti, al fine di ridurre 
ulteriormente i rischi per la sicurez ‑
za e l’integrità, ed assicurarsi che 
detti controlli siano svolti in tutta 
l’UE;
c) mettere a disposizione una strut ‑
tura appropriata per le funzioni IT 
e quelle operative presso il compe ‑
tente servizio della Commissione 
ed assicurare il buon funzionamen ‑
to del sistema del registro.
Gli Stati membri dovrebbero:
d) effettuare i controlli di cui alla 
raccomandazione 3, lettera b); e
e) migliorare la cooperazione tra le 
autorità responsabili del registro 
dell’Unione e le altre autorità 
competenti, specialmente le unità 
di intelligence finanziaria e gli or ‑
ganismi incaricati di far rispettare 
la legge.94 
La Corte conclude che debolezze signi ‑
ficative hanno inciso negativamente 
sull’attuazione dell’ETS dell’UE nella 
fase II. Gli Stati membri hanno scelto 
di applicare la direttiva sull’ETS dell’UE 
in modi diversi (cfr. paragrafo 47). Vi 
sono debolezze nell’attuazione, da 
parte degli Stati membri, del quadro 
di controllo. I sistemi di monitoraggio, 
comunicazione e verifica delle emis ‑
sioni non sono stati sufficientemente 
armonizzati né attuati in modo effica ‑
ce (cfr. paragrafi 48 ‑60). In particolare, 
le autorità competenti non hanno 
controllato in modo adeguato il lavoro 
svolto dai verificatori, ed hanno esple ‑
tato controlli in loco limitati a livello 
di impianto. Alcuni Stati membri non 
hanno neanche fornito tutte le rela ‑
zioni obbligatorie sul funzionamento 
dell’ETS dell’UE (cfr. paragrafi 61 ‑63).
49 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 4
Le debolezze individuate tramite 
l’audit svolto dalla Corte sull’attua ‑
zione, da parte degli Stati membri, 
del quadro di controllo nella fase II 
dovrebbero essere eliminate nel corso 
dell’attuazione del rivisto quadro di 
controllo per la fase III.
La Commissione dovrebbe:
a) considerare se siano necessarie 
ulteriori modifiche al quadro di 
monitoraggio e comunicazione al 
fine di potenziare il monitoraggio, 
la comunicazione e la verifica delle 
emissioni;
b) chiedere alle autorità competenti 
di migliorare le prassi sanziona ‑
torie per fornire garanzie sulla 
qualità del quadro di controllo.
Gli Stati membri dovrebbero:
c) porre in essere quadri di controllo 
coerenti ed efficaci, comprendenti 
ispezioni, per le attività di monito ‑
raggio, comunicazione e verifica;
d) assicurare un miglior coordina ‑
mento ed un miglior scambio di 
informazioni tra le autorità com ‑
petenti e gli organismi di accre ‑
ditamento, al fine di migliorare la 
qualità del processo di verifica;
e) trasmettere alla Commissione le 
relazioni annuali previste dalla 
direttiva nel rispetto dei tempi 
stabiliti;
f) pubblicare periodicamente rap ‑
porti sull’attuazione ed i risultati 
dell’ETS dell’UE, per promuovere la 
trasparenza per i gestori ed i parte ‑
cipanti al mercato.95 
La Corte ha rilevato lacune negli 
orientamenti e nel monitoraggio della 
Commissione sull’attuazione da parte 
degli Stati membri dell’ETS dell’UE 
nella fase II. La Corte ha constatato 
che la mancanza di trasparenza circa 
la decisione della Commissione di uti ‑
lizzare il modello Primes e di scegliere 
il 2005 come anno di base ai fini del 
calcolo dei limiti massimi alle emissioni 
della fase II ha generato inefficienze 
per gli Stati membri ed una mancan ‑
za di trasparenza nella preparazione 
e nella valutazione dei piani di asse ‑
gnazione nazionali della fase II (cfr. pa ‑
ragrafi 65 ‑67). Stante l’inesistenza 
di specifici documenti interni della 
Commissione relativi alla valutazione 
dei NAP , la Corte non è stata in grado 
di stabilire in conclusione se il lavoro 
svolto dalla Commissione per valutare 
i NAP sia stato ugualmente dettagliato 
e completo per tutti gli Stati membri 
selezionati (cfr. paragrafi 68 e 69).
50 Conclusioni e raccomandazioni
96 
La natura dell’ETS dell’UE come mec ‑
canismo basato sul mercato presup ‑
pone la periodica divulgazione di 
informazioni dettagliate e pertinenti 
sull’attuazione ed il funzionamento del 
sistema. Sebbene moltissime informa ‑
zioni siano accessibili al pubblico, la 
Commissione non ha pubblicato un 
documento importante a tal fine, ossia 
la relazione annuale di attuazione, 
al contrario di quanto disposto dalla 
direttiva (cfr. paragrafi 71 e 72). Il coor ‑
dinamento e lo scambio di informazio ‑
ni tra Stati membri sono ugualmente 
essenziali. La Commissione ha avuto 
un ruolo limitato nell’assicurare l’armo ‑
nizzazione dei controlli chiave concer ‑
nenti l’attuazione dell’ETS dell’UE da 
parte degli Stati membri (cfr. paragra ‑
fi 73 ‑76). Sono stati istituiti diversi fo ‑
rum e gruppi di lavoro per condividere 
informazioni, che hanno fornito un 
sostegno essenziale agli Stati membri. 
Tuttavia, il loro impatto è stato in certa 
misura limitato da un livello di parte ‑
cipazione degli Stati membri relativa ‑
mente basso (cfr. paragrafi 77 ‑79).
Raccomandazione 5
Nel corso della fase III, il livello degli 
orientamenti e delle informazioni ri ‑
guardanti l’attuazione dell’ETS dell’UE 
dovrebbe essere migliorato. La Com ‑
missione dovrebbe:
a) migliorare il proprio monitorag ‑
gio sull’attuazione da parte degli 
Stati membri, al fine di individuare 
settori in cui una maggiore armo ‑
nizzazione è imperativa;
b) pubblicare regolarmente, come di ‑
sposto dalla normativa, la relazio ‑
ne sull’attuazione dell’ETS dell’UE, 
affrontando in modo specifico 
questioni di non armonizzazione 
e rischi conseguenti.Gli Stati membri dovrebbero:
c) assicurarsi che dei rappresentanti 
delle autorità competenti parte ‑
cipino regolarmente alle riunioni 
e partecipino allo scambio di infor ‑
mazioni, esperienze e conoscenze 
su questioni relative all’attuazione.
97 
Per quanto riguarda l’obbligo per gli 
impianti, vigente a livello UE, di resti ‑
tuire ogni anno il necessario numero di 
quote, l’ETS dell’UE vanta un tasso di 
adempimento molto elevato. Ciono ‑
nostante, la Corte ha osservato che gli 
Stati membri hanno definito un’ampia 
varietà di disposizioni sanzionatorie 
per altri tipi di violazioni, il che riduce 
potenzialmente la parità di condizioni 
per i gestori (cfr. paragrafi 81 e 82). La 
Corte non ha potuto valutare l’effica ‑
cia dei sistemi sanzionatori degli Stati 
membri, a causa della mancanza di 
informazioni consolidate a livello di 
Stato membro ed a livello europeo. 
L’efficace applicazione delle sanzioni 
è stata a volte ostacolata da vincoli 
nei sistemi giuridico‑amministrativi 
degli Stati membri (cfr. paragrafi 83 ‑
85). Inoltre, vi erano prassi divergenti 
riguardo a specifiche disposizioni per 
la restituzione dei crediti internazionali 
da progetti (cfr. paragrafo 86). Questi 
aspetti influiscono potenzialmente 
sulla parità di condizioni per i gestori.
51 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 6
L’applicazione delle sanzioni relative 
all’ETS dell’UE dovrebbe essere resa 
più trasparente. A livello di Stato mem ‑
bro e di UE, dovrebbero essere dispo ‑
nibili informazioni aggiornate e precise 
sull’attuazione e sui risultati delle 
procedure di ammenda, e la Commis ‑
sione dovrebbe monitorare meglio 
le pratiche di applicazione nell’UE, 
nonché l’applicazione coerente delle 
ammende nazionali.
La Commissione dovrebbe:
a) far sì che gli Stati membri dispon ‑
gano di informazioni aggiornate 
sull’applicazione di tutte le tipo ‑
logie di sanzioni (UE e nazionali) 
e preparare opportune proposte 
e opportuni orientamenti per una 
maggiore trasparenza tra gli orga ‑
nismi competenti.Gli Stati membri dovrebbero:
b) applicare in modo uniforme le 
sanzioni definite a livello nazionale 
nonché l’ammenda prevista dalla 
direttiva; e
c) mantenere informazioni aggior ‑
nate ed esatte sulle sanzioni 
comminate.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Augustyn 
KUBIK, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione del 
15 aprile 2015.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

52
 Allegato
Informazioni sul contesto
PARTE I  — Quadro internazionale per lo scambio di emissioni
1) Vi è un consenso scientifico generale sul fatto che i gas serra generati da attività umane e rilasciati nell’atmo ‑
sfera hanno un impatto diretto sull’effetto serra, causando il riscaldamento globale e conseguenze negative 
per il sistema climatico. Gli esperti sono altresì concordi nel sostenere che, se la temperatura media del globo 
aumenterà di 2 C rispetto a quella del periodo pre‑industriale, vi sarà un rischio molto più elevato che si veri ‑
fichino cambiamenti pericolosi e possibilmente catastrofici nell’ambiente del pianeta. Pertanto, la comunità 
internazionale raccomanda di tenere il riscaldamento globale al di sotto dei 2 C riducendo dette emissioni1.
2) L’Unione europea, con le sue iniziative volte a contrastare i cambiamenti climatici, si è dimostrata leader 
a livello internazionale. L’UE si è impegnata a ridurre le emissioni di GES nell’ambito del Protocollo di Kyoto 
del 1997 (cfr.  riquadro ) alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) del 
1992, che istituisce un quadro globale per le iniziative intergovernative volte ad affrontare la sfida posta dai 
cambiamenti climatici.Allegato
Riquadro  — Il protocollo di Kyoto
Il Protocollo di Kyoto  è stato adottato a Kyoto (Giappone) l‘11 dicembre 1997 ed è entrato in vigore il 16 feb ‑
braio 2005. Il Protocollo è stato firmato da 188 paesi e da una organizzazione regionale di integrazione 
economica (l’Unione europea). Tra i firmatari dell’UNFCCC, solo gli Stati Uniti non hanno ratificato il Protocol ‑
lo. Quest’ultimo fissa un obiettivo per i 37 paesi industrializzati e l’Unione europea: una riduzione obbliga ‑
toria delle emissioni di GES di una media del 5 % rispetto ai livelli del 1990, da conseguire nel quinquennio 
2008‑2012. Il Protocollo di Kyoto ha introdotto tre meccanismi basati sul mercato per contribuire al raggiungi ‑
mento di questi obiettivi: lo scambio di emissioni, il meccanismo di sviluppo pulito e l’attuazione congiunta.
3) La Commissione con la propria tabella di marcia di lungo periodo2 per le emissioni di GES, si prefigge una 
riduzione dell’80 % [rispetto ai livelli del 1990] entro il 2050. Il 23 ottobre 2014, il Consiglio ha convenuto un 
quadro per le politiche del clima e dell’energia a orizzonte 2030 ed ha approvato un obiettivo UE vincolante 
di riduzione delle emissioni nazionali di gas a effetto serra almeno del 40 % entro il 2030 rispetto ai livelli del 
19903. L’ETS dell’UE continuerà a svolgere un ruolo centrale nel conseguimento di questi obiettivi.
1 Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico (IPCC), istituito dal Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente 
e dall’Organizzazione meteorologica mondiale nel 1988 ( www.ipcc.ch ).
2 Cfr. «Una tabella di marcia verso un’economia competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050», COM(2011) 112 definitivo dell’8.3.2011.
3 Cfr. conclusioni del Consiglio europeo del 23 e 24 ottobre 2014 (documento SN 169/14) sul quadro per le politiche del clima e dell’energia 
a orizzonte 2030.
53 Allegato
PARTE II — Offerta e domanda nell’ETS dell’UE durante la fase II (2008‑2012)
4) La crisi economica, che è iniziata intorno al 2008, ha fortemente ridotto le attività industriali e le emissioni4. 
Nella fase II, la domanda di quote è stata quindi minore del previsto, creando un’eccedenza di quote sul mer ‑
cato (cfr.  figura ) e influenzando il prezzo di una tonnellata di CO2 equivalente, che è diminuito fortemente, 
passando dai circa 22 euro dell’inizio della fase II nel 2008 ai 5 euro della fine della fase II nel 2012.Allegato
Eccedenza nella fase IIEmissioni veriﬁcate
nella fase II
Unità di Kyoto restituite nella fase IIQuote messe all'asta per la fase IIQuote assegnate a titolo gratuito per la fase IIOﬀertaTonnellate di CO2 equiv. (migliaia)
DomandaEccedenza 
risultante 442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Figura — Offerta, domanda ed eccedenza nella fase II dell’ETS dell’UE (2008‑2012)
Fonte: Analisi svolta dalla Corte dei conti europea sulla base di dati ricavati dal dispositivo di consultazione dei dati sull’ETS dell’Agenzia europea 
per l’ambiente (giugno 2014) per gli impianti fissi.
4 Il nesso tra la crisi economica e il drastico calo delle emissioni è stato rilevato dalla Commissione («La situazione del mercato europeo del carbonio 
nel 2012», COM(2012) 652  final ) e da molte altre entità (ad esempio, la Banca mondiale nella sua relazione Mapping Carbon Pricing Initiatives  
del 2013).
54 Allegato
PARTE III — Discussioni sulla riforma per ridurre l’eccedenza di quote di emissioni e sulle 
prospettive future
5) Le discussioni su ulteriori modifiche dell’ETS dell’UE e su una riforma strutturale a partire dal 2020 sono an ‑
cora in corso. Nella fase II, vi era poca flessibilità nel sistema per reagire alla mutevole situazione economica, 
alla ridotta domanda di quote e alla crescente eccedenza. La Commissione ha riconosciuto che ciò ha inde ‑
bolito l’efficacia del sistema. La Commissione ritiene inoltre che un più alto prezzo di mercato creerebbe un 
maggiore incentivo ad investire in tecnologie a bassa emissione di CO25. Cercando di ridurre gli effetti dell’ec ‑
cedenza di quote nell’ETS dell’UE (stimata dalla Commissione in quasi due miliardi di quote all’inizio della 
fase III6, cfr. anche la figura ) e di rafforzare il segnale trasmesso dal prezzo delle emissioni di CO2, nel 2012 la 
Commissione ha presentato una proposta per il rinvio delle aste per la fase III. La messa all’asta di 900 milioni 
di quote verrebbe rinviata fino al 2019‑2020. Il rinvio non ridurrebbe il livello complessivo di quote disponibi ‑
li, ma modificherebbe la loro distribuzione nel corso del periodo. Detta proposta normativa è stata accettata 
dal Parlamento e dal Consiglio nel 2013.
6) Al fine di affrontare la questione dell’eccedenza di quote e di rafforzare il positivo impatto del sistema 
sull’ambiente, la Commissione ha ritenuto che fosse necessaria una soluzione sostenibile allo squilibrio tra 
offerta e domanda. Nel gennaio 2014, la Commissione ha dunque proposto, insieme ad un pacchetto per il 
clima e l’energia all’orizzonte 20307, misure di riforma strutturale per l’ETS dell’UE, tra cui l’introduzione, dal 
2021, di una riserva stabilizzatrice del mercato per far fronte all’eccedenza di quote già accumulatasi e per 
migliorare la resistenza del sistema ai più gravi shock, tramite l’aggiustamento automatico dell’offerta di 
quote da mettere all’asta. La proposta normativa è ora all’esame del Parlamento europeo e del Consiglio.
5 Commissione europea, DG Azione per il clima, opuscolo The EU Emissions Trading System (EU ETS) , disponibile al seguente indirizzo:  
http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_en.pdf
6 Commissione europea, DG Azione per il clima ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
7 Cfr. «Quadro per le politiche dell’energia e del clima per il periodo dal 2020 al 2030», COM(2014) 15 final  del 22 gennaio 2014.Allegato
55
V
Qualsiasi altra eventuale questione importante riguar ‑
dante la regolamentazione e la vigilanza del mercato 
delle emissioni dovrà essere affrontata, se necessario, 
al fine di migliorare l’integrità del mercato. Per garan ‑
tire che l’azione dell’UE sia opportuna ed efficace, 
la Commissione valuta l’impatto delle sue politiche 
e proposte in ogni fase: dal progetto, all’attuazione 
e alla revisione. Nel contesto delle relazioni che 
saranno presentate dalla Commissione al Parlamento 
europeo e al Consiglio nel 2019 ai sensi dell’articolo 90 
della direttiva MiFID II1 e dell’articolo 38 del regola ‑
mento MAR2, è possibile procedere a una valutazione 
delle norme recentemente adottate in materia di 
regolamentazione e vigilanza del mercato delle emis ‑
sioni e attualmente in corso di attuazione.
V a)
La Commissione e i colegislatori hanno analizzato 
scrupolosamente i potenziali rischi connessi con la 
regolamentazione e la vigilanza del mercato delle 
emissioni relativamente agli operatori conformi al 
sistema, alle negoziazione a pronti delle operazioni 
bilaterali fuori borsa (OTC) e agli operatori di mercato 
più piccoli nel corso del processo di adozione della 
direttiva MiFID II (di seguito denominata «direttiva 
MiFID»), che pertanto prevede un regime di esenzioni 
ben equilibrato. Le esenzioni di cui agli articoli 2, 
paragrafo 1, lettera e) e lettera j), e all’articolo 3, para ‑
grafo 1, lettera e), della direttiva MiFID sono soggette 
a condizioni e vigilanza regolamentare e non sono 
necessariamente specifiche per le quote di emissione, 
ma valgono anche per i derivati su merci. Le ragioni 
alla base delle esenzioni derivano da una valutazione 
della finalità dell’obbligo di richiedere un’autoriz ‑
zazione MiFID (principalmente al fine di tutelare 
i clienti delle imprese di investimento nelle transazioni 
transfrontaliere), così come della loro proporzionalità 
relativamente al rapporto costi/benefici di tale auto ‑
rizzazione per le persone esentate.
1 Direttiva 2014/65/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, 
del 15 maggio 2014, relativa ai mercati degli strumenti finanziari 
e che modifica la direttiva 2002/92/CE e la direttiva 2011/61/UE.
2 Regolamento (UE) n. 596/2014 del Parlamento europeo 
e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativo agli abusi di mercato 
(regolamento sugli abusi di mercato) e che abroga la direttiva 
2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e le direttive 
2003/124/CE, 2003/125/CE e 2004/72/CE della Commissione.Sintesi
II
L’ETS dell’UE è il caposaldo della politica climatica 
dell’Unione. Il sistema ha stabilito un prezzo per le 
emissioni di carbonio, riuscendo a ridurre le emissioni 
degli impianti come previsto: giunti al 2012 si è regi ‑
strato un calo del 19 % rispetto ai livelli del 1990.
L’ETS dell’UE riesce a ottenere le necessarie riduzioni 
delle emissioni a un costo ridotto. Nessun’altra misura 
politica, sia fiscale che normativa, garantisce il risultato 
ottenuto dallo scambio delle quote di emissioni.
Il successo dell’ETS dell’UE ha ispirato altri sistemi in 
tutto il mondo e la Commissione continuerà a pro ‑
muoverlo come misura politica.
III
Sebbene la Corte abbia concentrato il suo lavoro di 
audit sulla fase II dell’ETS dell’UE (2008‑2012), per la 
fase III (2013 ‑2020) sono già stati messi opera molti 
miglioramenti che rispondono proprio alle osserva ‑
zioni sollevate dalla Corte. Queste ultime sono quindi 
ben accette come sostegno aggiuntivo agli specifici 
sviluppi già messi in atto per la fase III nonché come 
ulteriori spunti di riflessione in altri casi.
IV
La Commissione prende atto delle conclusioni della 
Corte.
La Commissione sottolinea che nella fase II, la 
gestione del sistema ETS dell’UE è stata ostacolata da 
alcuni problemi relativi alla solidità del quadro a tutela 
della sua integrità. La presenza di carenze nell’at ‑
tuazione dell’ETS nella fase II costituisce una delle 
ragioni principali alla base dell’attenta considerazione 
riservata ai nuovi sviluppi e miglioramenti ora in corso 
di attuazione nella fase III.Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 56
VI c)
La Commissione riconosce la presenza di qualche incom ‑
pletezza nella presentazione delle relazioni ex «articolo 21» 
durante la fase II. Sulla base della decisione di esecuzione 
2014/166/UE della Commissione, i requisiti vengono ora 
applicati in maniera più rigorosa per la fase III.
VI d)
La Commissione continua a coordinare frequenti 
scambi con e tra gli Stati membri sotto forma di incon ‑
tri che registrano un buon livello di partecipazione 
e da cui scaturiscono azioni e consultazioni pubbliche.
VI e)
La Commissione ritiene di continuare a svolgere un 
importante ruolo guida per l’armonizzazione dei 
controlli chiave nell’attuazione del sistema ETS dell’UE 
attraverso il quadro normativo così come grazie a orien ‑
tamenti e modelli di sostegno, nonché mediante specifi ‑
che conferenze, riunioni e consultazioni.
VI f)
Il quadro generale dei sistemi sanzionatori dell’ETS 
dell’UE in vigore negli Stati membri viene acquisito 
come parte degli studi di controllo della conformità 
con l’ETS dell’UE degli Stati membri svolti dalla Com ‑
missione e della decisione di esecuzione 2014/166/UE 
della Commissione, che aggiorna il sistema che 
impone agli Stati membri di presentare alla Com ‑
missione relazioni annuali ex «articolo 21» sulla loro 
attuazione della direttiva sull’ETS dell’UE.
Nella fase III, ogni operatore può utilizzare i crediti 
derivanti da progetti internazionali fino a un certo 
limite determinato sulla base delle norme di cui al 
regolamento (UE) n. 1123/2013 della Commissione.
VII 1)
La Commissione accoglie parzialmente le raccomanda ‑
zioni e concorda sulla necessità di affrontare qualsiasi altra 
eventuale questione importante riguardante la regola ‑
mentazione e la vigilanza del mercato delle emissioni al 
fine di migliorare l’integrità del mercato, se necessario.
VII 2)
La Commissione accetta la raccomandazione 
e intende analizzare i benefici derivanti dal chiari ‑
mento dello status giuridico delle quote.V b)
Il quadro di vigilanza istituito dalla normativa sui mercati 
finanziari dell’Unione, utilizzato anche per tutti i derivati 
su merci negoziati nell’UE (ad esempio, la comunicazione 
delle posizioni ai sensi della direttiva MiFID e gli estesi 
meccanismi di cooperazione stabiliti dal regolamento 
MAR) si applica al mercato delle emissioni.
I meccanismi di cooperazione in materia di regolamenta ‑
zione entreranno pienamente in vigore a partire dal 2017.
V c)
L’analisi del mercato del carbonio dell’UE ne dimostra 
generalmente la crescita e la maturazione, nonostante 
l’assenza di una definizione dello status giuridico 
delle quote a livello unionale e la mancata creazione 
e tutela dei diritti sulla garanzia in quote.
V d)
Basandosi sui progressi compiuti nella fase II, la Com ‑
missione intende garantire continui miglioramenti, 
come necessario al fine di mantenere la sicurezza del 
registro dell’Unione al più alto livello.
La normativa non prevede che la Commissione attui 
un monitoraggio delle transazioni che avvengono 
nel registro dell’Unione. La supervisione del mercato 
europeo del carbonio a livello dell’UE può essere 
migliorata al fine di rilevare gli abusi e le attività 
fraudolente, ma si tratta di una questione più ampia 
rispetto alla funzione di tale registro che si occupa di 
riportare esclusivamente i dati relativi ai trasferimenti 
fisici delle unità di carbonio e non gli aspetti finanziari.
VI a)
I regolamenti della Commissione sono stati adottati al fine 
di migliorare ulteriormente l’efficacia, l’efficienza e l’armo ‑
nizzazione delle attività di monitoraggio, comunicazione, 
verifica e accreditamento dell’ETS dell’UE nella fase III.
VI b)
La decisione di esecuzione 2014/166/UE della Commis ‑
sione e una nota esplicativa ad essa afferente hanno 
rilanciato il sistema che impone agli Stati membri di 
presentare alla Commissione le relazioni annuali ex 
«articolo 21» concernenti la loro attuazione della diret ‑
tiva sull’ETS dell’UE. Tali relazioni sono disponibili al 
pubblico attraverso il sistema Reportnet dell’Agenzia 
europea dell’ambiente.
Risposte della Commissione 57
dell’inversione contabile. Diversi registri nazionali 
hanno subito attacchi informatici, quindi la sicurezza 
del sistema di registro è stata potenziata mediante la 
centralizzazione delle operazioni in un unico registro 
dell’Unione. Infine, la regolamentazione e la vigilanza 
del mercato del carbonio sono state rafforzate.
15
La Commissione evidenzia che la Corte ha esplicita ‑
mente affermato che la questione di quale approccio 
normativo sia più adatto al mercato delle emissioni va 
al di là del campo di applicazione del presente audit.
La Commissione ritiene che le rimanenti questioni da 
prendere in considerazione per un ulteriore intervento 
normativo dovranno essere esaminate tenendo conto 
del quadro normativo in materia di quote di emissione 
una volta acquisito lo status di strumenti finanziari 
nel 2017.
16 — Risposta al primo trattino
Su proposta della Commissione, il Consiglio ha 
adottato la direttiva 2010/23/UE del Consiglio3, che 
prevede (all’articolo 199 bis) la possibilità di applicare il 
meccanismo dell’inversione contabile al trasferimento 
di quote di emissioni. Il periodo di applicazione di tale 
direttiva è prorogato fino al 31 dicembre 20184.
16 — Risposta al terzo trattino
Il regolamento (UE) n. 389/2013 della Commissione 
(regolamento sul registro) non contiene alcun rife ‑
rimento diretto alle disposizioni sostanziali della 
direttiva antiriciclaggio, ma prevede un regime 
elaborato specificamente per gli amministratori dei 
registri nazionali basato su un insieme armonizzato 
di controlli legati al cosiddetto «obbligo di conoscere 
i propri clienti» ( know your customer , KYC) e altri requi ‑
siti pertinenti, che stabilisce pertanto norme armoniz ‑
zate a livello di UE direttamente applicabili in questo 
settore.
3 Direttiva 2010/23/UE del Consiglio, del 16 marzo 2010, recante 
modifica della direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune di 
imposta sul valore aggiunto per quanto concerne l’applicazione 
facoltativa e temporanea del meccanismo dell’inversione contabile 
alla prestazione di determinati servizi a rischio di frodi (GU L 72, del 
20.3.2010, pag. 1).
4 Tramite la direttiva 2013/43/UE del Consiglio, del 22 luglio 2013 
(GU L 201, del 26.7.2013, pag. 4).VII 3)
La Commissione accetta le raccomandazioni per ‑
tinenti. La sicurezza del sistema di registro è stata 
notevolmente migliorata dal 2012 e la Commissione 
si adopererà per potenziare ulteriormente il sistema 
relativamente agli aspetti individuati dalla Corte.
VII 4)
La Commissione accetta le raccomandazioni perti ‑
nenti. Gli specifici ruoli e responsabilità di tutte le parti 
coinvolte nel sistema ETS dell’UE vengono chiariti 
a seguito dei regolamenti della Commissione sulle 
attività di accreditamento, verifica, monitoraggio 
e comunicazione adottate per la fase III.
VII 5)
La Commissione accetta le raccomandazioni perti ‑
nenti e ammette che il livello di orientamenti e infor ‑
mazioni circa l’attuazione del sistema ETS dell’UE nella 
fase II avrebbe potuto essere migliore. A suo avviso, 
la situazione è stata debitamente migliorata per la 
fase III.
VII 6)
La Commissione ritiene efficace il sistema sanzionato ‑
rio dell’ETS dell’UE. La penale di 100 euro a tonnellata 
di CO2 emessa per la quale non viene restituita alcuna 
quota entro il 30 aprile ha un forte effetto deterrente. 
Questo è dimostrato soprattutto dagli elevati livelli del 
tasso di conformità.
Gli Stati membri devono essere trasparenti circa le 
sanzioni applicate a livello nazionale nonché rendere 
pubbliche le informazioni riguardanti gli operatori che 
violano l’obbligo di restituzione.
La Commissione accetta la raccomandazione perti ‑
nente e ribadisce l’importanza della trasparenza tra 
le autorità competenti degli Stati membri al fine di 
mantenere gli elevati livelli del tasso di conformità.
Introduzione
Riquadro 2
L’ETS dell’UE ha dovuto affrontare diversi rischi elabo ‑
rando azioni specifiche. Ha fatto fronte alle frodi IVA 
«carosello» nel mercato del carbonio dando la pos ‑
sibilità agli Stati membri di applicare il meccanismo 
Risposte della Commissione 58
e confermato tale approccio, se non addirittura 
ampliando la portata delle esenzioni.
Tenendo conto del principio di proporzionalità, la 
Commissione ritiene che — per la concessione dell’au ‑
torizzazione MiFID — il rispettivo rapporto costi/
benefici, l’onere normativo e le esenzioni per i gestori 
(compliance buyers ) rappresentino i mezzi meno one ‑
rosi per ottenere il risultato desiderato.
Inoltre, le entità esentate rimarranno comunque 
incluse nel campo di applicazione del MAR.
20
In merito agli strumenti derivati OTC, il regolamento 
EMIR impone obblighi ad alcuni partecipanti al mer ‑
cato che prendono parte a negoziazioni di derivati 
e pertanto sono sottoposti a regolamentazione6.
Diversi studi indicano che nel 2010 la quota dei volumi 
di contratti a pronti OTC non liquidati era pari a circa 
l’1%. L’analisi dei dati disponibili sull’evoluzione del 
mercato più recente sostiene la conclusione per cui 
attualmente tale quota sarebbe ancora inferiore7.
Inoltre, le negoziazioni «fuori borsa» puramente bilate ‑
rali rimarranno incluse nel campo di applicazione del 
regolamento MAR, il quale specifica esplicitamente che 
il regolamento si applica a qualsiasi operazione, ordine 
di compravendita o condotta relativi agli strumenti 
finanziari di cui all’articolo 2, paragrafi 1 e 2, indipen ‑
dentemente dal fatto che tale operazione, ordine di 
compravendita o condotta avvenga in una sede di 
negoziazione.
5 Nome completo: regolamento (UE) n. 648/2012 sugli strumenti 
derivati OTC, le controparti centrali e i repertori di dati sulle 
negoziazioni.
6 Quasi tutte le risposte alla consultazione da parte dell’Autorità 
europea degli strumenti finanziari e dei mercati (Aesfem) in merito 
al progetto di definizione delle soglie di compensazione per 
l’applicazione ne suggeriscono l’aumento in quanto le imprese 
non finanziarie presentano un rischio trascurabile di natura 
sistemica per il sistema finanziario a causa della loro mancanza 
di interconnessione. Lo stesso si può dire relativamente alle loro 
negoziazioni a pronti di quote di emissioni fuori borsa puramente 
bilaterali.
7 Calcoli della Commissione effettuati in base ai dati della 
Bloomberg New Energy Finance sulle dimensioni complessive 
del mercato delle quote di emissioni e la sua divisione tra aste, 
scambi e OTC confrontati con le stime della London Energy Brokers 
Association (LEBA) sulla percentuale di transazioni relative alle 
quote di emissioni dell’UE fuori mercato avvenute nel 2010 per 
i prodotti a pronti e con i dati della LEBA relativi al periodo 2010 ‑
2014 sulla percentuale di transazioni fuori mercato non liquidate.Riquadro 3 — Risposta al secondo 
paragrafo
Nel giugno 2011 i commissari responsabili, rispettiva ‑
mente, delle politiche in materia di ETS e IVA hanno 
inviato una lettera congiunta a tutti gli Stati membri che 
ancora non avevano applicato il meccanismo dell’inver ‑
sione contabile, chiedendo loro di mettere in atto delle 
disposizioni nazionali. Questo dimostra che la questione 
è stata affrontata al livello più alto possibile.
Riquadro 3 — Risposta al terzo 
paragrafo
La normativa italiana prevede l’attuazione del mec ‑
canismo dell’inversione contabile per le quote di 
emissione a partire dal 1º gennaio 2015.
18
I gestori ( compliance buyers ) devono partecipare 
al mercato del carbonio, se le loro emissioni sono 
superiori alle loro assegnazioni gratuite. Gli acquisti 
possono avvenire attraverso banche o imprese di inve ‑
stimento, disciplinate dalla direttiva MiFID. La direttiva 
MiFID (in combinato disposto con il regolamento MAR 
e il regolamento sulle infrastrutture del mercato euro ‑
peo, EMIR5) mira a migliorare la stabilità e l’integrità 
del mercato riducendo i rischi sistemici e tenendo al 
contempo in considerazione il rapporto costo/efficacia 
e la proporzionalità della legislazione dell’UE.
19
Le esenzioni riguardano le entità «non finanziarie» che 
commercializzano quote. Sono analoghe alle esen ‑
zioni trattate in altre norme riguardanti i mercati finan ‑
ziari, come l’esenzione dall’obbligo di compensazione 
per le controparti non finanziarie di cui al regolamento 
EMIR o quelle applicate ai derivati su merci. Non si 
tratta di esenzioni generali, ma sono soggette a con ‑
dizioni e/o vigilanza da parte delle autorità nazionali 
competenti così come a livello UE. In alcuni casi le 
esenzioni sono di portata nazionale e non hanno 
alcun effetto transfrontaliero.
Anche se alcune entità sono esenti ai sensi della 
direttiva MiFID, molte di loro rimangono comunque 
soggette agli obblighi di cui al regolamento MAR in 
materia di abuso di informazioni privilegiate e mani ‑
polazione del mercato.
La proposta della Commissione è stata appoggiata 
dai colegislatori, che chiaramente hanno approvato 
Risposte della Commissione 59
Per quanto riguarda il regolamento MAR, le autorità 
competenti svolgono le loro funzioni e i compiti da 
esso derivanti in collaborazione con altre autorità 
o con l’impresa di mercato. Le autorità competenti per 
il MAR sono tenute a cooperare con l’Aesfem, anche 
per lo scambio delle informazioni necessarie, nonché 
con le autorità competenti degli Stati membri dell’UE.
Per quanto riguarda il registro dell’Unione e le com ‑
petenze della Commissione, i regolatori finanziari 
nazionali possono ottenere informazioni sulle transa ‑
zioni riportate nel registro dell’Unione dall’ammini ‑
stratore nazionale competente o dalla Commissione 
in qualità di amministratore centrale (che può fornire 
dati riguardanti alcuni o tutti gli Stati membri), ai sensi 
dell’articolo 110, paragrafo 2, del regolamento (UE) 
n. 389/2013. È altresì interessante notare che il 30 ‑40 % 
delle future quote di emissioni non è detenuto fino 
a scadenza, pertanto non è regolato fisicamente 
e quindi non è visibile nel registro dell’Unione.
24
La Commissione sottolinea che la vigilanza del mer ‑
cato delle emissioni spetta ai regolatori nazionali. La 
nuova versione della direttiva MiFID fissa le procedure 
integrate tra i regolatori nazionali per l’organizzazione 
della vigilanza del mercato delle emissioni a livello 
UE, mentre il regolamento MAR stabilisce norme 
dettagliate per la cooperazione transfrontaliera tra 
le autorità nazionali competenti e tra esse, l’Aesfem 
e l’UE nonché con i paesi terzi a livello mondiale.
Inoltre un ampio quadro di vigilanza, comunicazione 
dei dati e sorveglianza (a livello nazionale e UE) 
sarà attuato nell’ambito delle nuove versioni della 
direttiva MiFID e del regolamento MiFIR9 nonché dei 
regimi MAR/MAD applicabili alle quote di emissioni 
rispettivamente a partire dai mesi di gennaio 2017 
e luglio 2016.
La frequenza e la struttura dei contatti formali e infor ‑
mali già esistenti tra i servizi in seno alla Commissione 
sono sufficienti e proporzionati alle funzioni di regola ‑
mentazione globali.
9 Regolamento (UE) n. 600/2014 del Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 15 maggio 2014, sui mercati degli strumenti finanziari 
e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012.21
Nell’ottobre 2013, la Commissione ha chiesto la consu ‑
lenza dell’Aesfem per l’interpretazione del contenuto 
degli atti delegati previsti da alcune disposizioni del 
MAR, così come riguardo alle soglie in termini di emis ‑
sioni equivalenti di biossido di carbonio e potenza 
termica nominale.
La maggior parte dei partecipanti alla relativa consul ‑
tazione dell’Aesfem sostiene che sono scarse o ine ‑
sistenti le informazioni pertinenti relative alle entità 
che non siano già presenti in altre norme, tra cui in 
particolare il regolamento concernente l’integrità e la 
trasparenza del mercato dell’energia all’ingrosso8.
Qualsiasi potenziale impatto cumulativo sul mercato 
delle emissioni sarebbe rilevante solo nella misura 
in cui una significativa percentuale degli operatori 
di mercato più piccoli abbia coordinato le proprie 
attività; non si tratterebbe solo di una questione di 
antitrust da sottoporre alla relativa autorità di con ‑
trollo, ma sarebbe anche difficile da affrontare a causa 
della sua notevole portata.
22
La Commissione riconosce che si potrebbe fare di più 
per potenziare i meccanismi di cooperazione in mate ‑
ria di regolamentazione nel quadro della vigilanza sul 
mercato delle quote di emissioni. Tuttavia le dispo ‑
sizioni vigenti relative a tali meccanismi entreranno 
pienamente in vigore a tutti gli effetti solo a partire dal 
2017. Di conseguenza, qualsiasi iniziativa futura dovrà 
concentrarsi sulle possibilità di rafforzare i sistemi 
esistenti, ove necessario, sulla base di una chiara valu ‑
tazione dell’entità di qualsiasi rischio residuo per l’ETS 
dell’UE o il mercato europeo del carbonio, agendo nella 
maniera più conveniente e proporzionale possibile.
23
Il quadro di vigilanza istituito dalla normativa sui mer ‑
cati finanziari dell’Unione viene utilizzato anche per 
tutti i derivati su merci negoziati nell’UE (ad esempio 
la comunicazione delle posizioni ai sensi della direttiva 
MiFID e gli estesi meccanismi di cooperazione stabiliti dal 
regolamento MAR). È stata svolta una revisione che non 
ha fornito gli elementi necessari a sostegno della posizione 
per cui tale quadro non sarebbe adatto al mercato delle 
emissioni rispetto ai contratti derivati su merci in generale.
8 Regolamento (UE) n. 1227/2011.
Risposte della Commissione 60
Il diritto di possedere, cedere, restituire e cancel ‑
lare le quote è pienamente garantito dalla diret ‑
tiva 2003/87/CE nonché pienamente sostenuto dal 
registro dell’Unione, che fissa l’ambito entro il quale 
tali diritti possono essere esercitati.
27
Alla luce di quanto sopra, la Commissione ritiene che 
gli interessi giuridici siano debitamente protetti e che 
la contestazione delle quote nei tribunali nazionali 
possa essere qualificata come materia civile. La 
Commissione intende tuttavia analizzare i potenziali 
benefici derivanti da un ulteriore chiarimento dello 
status giuridico delle quote nel diritto dell’UE per il 
funzionamento del sistema ETS dell’UE e del mercato 
europeo del carbonio.
28
La Commissione intende analizzare la fattibilità giuri ‑
dica e tecnica della facilitazione della registrazione dei 
diritti sulla garanzia in quote, alla luce degli obiettivi di 
interesse pubblico del sistema ETS dell’UE.
30
La Commissione ritiene che i miglioramenti introdotti 
dal registro dell’Unione abbiano affrontato carenze 
passate individuate nell’ambito del sistema decentrato 
dei registri nazionali della fase II. Nell’ambito della 
successiva fase III del sistema ETS dell’UE sono state 
intraprese ulteriori azioni a seguito della revisione 
della direttiva sull’ETS dell’UE effettuata nel 2009. Dal 
lancio del registro dell’Unione nel 2012 non è stata 
segnalata alcuna problematica e in caso di indagini 
o procedure giudiziarie, le informazioni contenute nel 
registro dell’Unione o nell’EUTL vengono comunicate 
agli organismi nazionali preposti all’applicazione della 
legge.
La Commissione concorda sulla possibilità di poten ‑
ziare la supervisione del mercato del carbonio. Il regi ‑
stro dell’Unione non contiene informazioni finanziarie 
e pertanto i dati in esso contenuti potrebbero essere 
utilizzati solo in misura limitata per supervisionare le 
operazioni finanziarie.
Inoltre, in conformità con la legislazione primaria per ‑
tinente e con il regolamento (UE) n. 389/2013, la Com ‑
missione non ha alcuna base giuridica per effettuare 
un’analisi dei dati relativi agli Stati membri contenuti 
nel registro dell’Unione.25
Il mercato europeo del carbonio è cresciuto e matu ‑
rato, nonostante l’assenza di una definizione dello 
status giuridico delle quote a livello UE. I fattori che 
determinano la liquidità sono principalmente di 
natura economica piuttosto che giuridica10.
La Commissione ritiene che la direttiva 2003/87/CE 
e la sua normativa di attuazione, in particolare l’arti ‑
colo 40 del regolamento (UE) n. 389/201311, nonché 
l’evoluzione del quadro per la regolamentazione dei 
mercati finanziari dell’UE12 forniscano le basi giuridiche 
necessarie per la trasparenza e liquidità del mercato 
europeo del carbonio, assicurando al contempo la 
stabilità e l’integrità del mercato stesso.
26
Ai sensi dell’articolo 345 del TFUE, il diritto dell’Unione sta ‑
bilisce che il diritto di proprietà sia prerogativa degli Stati 
membri. Questo è tanto più vero in relazione all’incarico 
di creare diritti di proprietà a livello di UE rispetto a una 
classe di attività per cui non esistono diritti di proprietà 
preesistenti negli Stati membri, come rilevato dalla Corte.
L’esistenza di uno specifico regime del diritto di 
proprietà per le attività di negoziazione rappresenta 
più l’eccezione che la regola nella stragrande maggio ‑
ranza delle attività oggetto di transazione, compresi 
gli strumenti finanziari. Ciò non significa tuttavia 
che i normali principi alla base del diritto nazionale 
contrattuale e di proprietà non si applichino neces ‑
sariamente alle transazioni relative a tali attività13. La 
direttiva 2003/87/CE e la sua normativa di attuazione 
disciplinano tutte le principali caratteristiche giuridi ‑
che relative all’esercizio dei diritti sulle indennità.
10 La Commissione ha già proposto la creazione di una riserva 
stabilizzatrice del mercato (COM(2014) 20) per affrontare il 
problema delle quote in eccesso e migliorare la resilienza del 
sistema alle principali scosse regolando l’offerta delle quote da 
mettere all’asta; la proposta è in fase di discussione in seno al 
Parlamento europeo e al Consiglio.
11 Le quote possono essere detenute da chiunque, ma il titolo 
viene determinato facendo riferimento al registro dell’Unione 
in quanto l’iscrizione in tale registro vale presunzione semplice 
e sufficiente della titolarità di una quota.
12 A partire dal 2017 le quote di emissioni acquisiranno lo status 
di strumenti finanziari all’interno dell’UE e saranno soggette al 
quadro per la regolamentazione dei mercati finanziari dell’UE.
13 Ad esempio, non esiste alcun regime giuridico specifico 
applicabile al denaro depositato in un conto bancario. Il titolare 
non possiede necessariamente del denaro sul suo conto ma, in 
quanto tale, può solo rivendicarlo giuridicamente; tuttavia questo 
non ha impedito lo sviluppo di mercati finanziari basati sul denaro, 
non solo nell’UE, ma in tutto il mondo.
Risposte della Commissione 61
37
È possibile migliorare ulteriormente la supervisione 
del mercato europeo del carbonio a livello UE, anche 
mediante l’uso delle informazioni rilevanti contenute 
nel registro dell’Unione. Tuttavia esso non contiene 
dati relativi agli aspetti finanziari delle operazioni, ma 
esclusivamente quelli riguardanti i trasferimenti fisici 
delle unità di carbonio, che non sono sufficienti per 
rilevare eventuali abusi o attività fraudolente.
38
Prima della migrazione verso il registro dell’Unione, 
l’analisi delle transazioni transfrontaliere non era 
possibile, in quanto i registri nazionali erano gestiti dai 
singoli Stati membri e non consolidati.
L’attuale quadro giuridico prevede che la Commis ‑
sione garantisca l’attuazione del registro ma non che 
si occupi di supervisionare attivamente le transazioni 
che avvengono nel registro dell’Unione utilizzando le 
informazioni in esso contenute per conto degli Stati 
membri.
41
La Commissione ritiene che la sua struttura organizza ‑
tiva sia adeguata. La separazione dei ruoli tra impren ‑
ditori/responsabili delle politiche e fornitori di tecno ‑
logia informatica è in vigore dal 2014 in conformità 
con la rilevante metodologia di gestione dei progetti, 
mentre le risorse e le competenze sono state ulterior ‑
mente ottimizzate al fine di garantire un’adeguata 
organizzazione interna.
L’attuazione del piano d’azione conseguente all’audit 
informatico ad opera del servizio di audit interno della 
Commissione mira ad affrontare le carenze identificate 
nonché ad aumentare l’efficacia dello sviluppo e della 
gestione del registro.
50
Il riquadro 4 della relazione della Corte elenca i prin ‑
cipali aspetti relativi alle attività di monitoraggio, 
comunicazione e verifica. Mentre sembra ragionevole 
prevedere da parte dell’autorità competente una qual ‑
che forma di controllo sulle comunicazioni annuali 
delle emissioni verificate, la direttiva 2003/87/CE e le 
misure di attuazione non ne fanno esplicita richiesta. 
Qualsiasi duplicazione delle attività di verifica sarebbe 
controproducente, anche in termini di costi aggiuntivi.La Commissione ha sostenuto attivamente gli Stati 
membri nell’attuazione della cooperazione con le 
unità di informazione finanziaria.
31
La Commissione ritiene che i sistemi di registro siano 
costantemente migliorati nel corso del tempo e che 
molte problematiche rilevate dalla Corte siano state 
risolte nella fase III.
32
Per quanto riguarda le verifiche e le pratiche Know 
your customer  (obbligo di conoscere i propri clienti), 
il regolamento (UE) n. 389/2013 fornisce un elenco 
esaustivo delle condizioni e dei documenti necessari 
per l’apertura di conti per i partecipanti conformi al 
sistema. Tuttavia i requisiti relativi ai conti dei parteci ‑
panti volontari prevedono solo condizioni minime per 
l’apertura di un conto.
34
I requisiti fissati dal regolamento (UE) n. 389/2013 per 
i partecipanti volontari consentono agli Stati membri 
di applicare le appropriate procedure di valutazione 
del rischio.
35 – Risposta al secondo trattino
Il regolamento (UE) n. 389/2013 fornisce un elenco 
delle informazioni relative alle richieste sospette di 
apertura di un conto condivise tra gli amministratori 
nazionali. La creazione di un elenco permanente delle 
richieste respinte a livello UE solleva problemi relativi 
al quadro giuridico per la protezione dei dati personali.
36
Ai sensi della direttiva 2003/87/CE e del regolamento 
(UE) n. 389/2013 della Commissione, la gestione della 
contabilità del registro spetta agli Stati membri in 
linea con il principio di sussidiarietà. In qualità di 
amministratore centrale, la Commissione ha il compito 
di gestire e mantenere il registro dell’Unione. La Com ‑
missione coordina l’attuazione delle disposizioni legi ‑
slative pertinenti organizzando scambi di informazioni 
e migliori pratiche relative ai controlli correlati al cosid ‑
detto «obbligo di conoscere i propri clienti», principal ‑
mente in seno al gruppo di lavoro degli amministratori 
dei registri, ponendo particolare enfasi sui metodi e gli 
strumenti attuabili nel quadro giuridico esistente.
Risposte della Commissione 62
l’accreditamento. Tali linee guida prevedevano altresì 
la possibilità per gli organismi di accreditamento e le 
autorità competenti di accedere a e valutare il rap ‑
porto interno sulla verifica elaborato dal responsabile 
della verifica. Tuttavia, la necessità di garantire una 
maggiore armonizzazione delle attività di verifica 
e accreditamento dell’ETS dell’UE è la ragione prin ‑
cipale per cui nella fase III è stato adottato il regola ‑
mento (UE) n. 600/2012 su questa materia.
56
I ruoli delle singole entità all’interno del sistema ETS 
dell’UE si basano sulle loro rispettive competenze. 
I verificatori (non le autorità di regolamentazione) 
sono competenti soprattutto per quanto riguarda le 
verifiche. L’accreditamento dei verificatori spetta agli 
organismi nazionali di accreditamento (non alle auto ‑
rità di regolamentazione). Alle autorità competenti 
designate spetta l’attuazione generale del sistema ETS 
dell’UE (non ai verificatori o agli organismi nazionali di 
accreditamento). Il coordinamento tra le diverse entità 
è fondamentale per promuovere un’effettiva attua ‑
zione del sistema ETS a livello globale, ma deve essere 
proporzionato alle competenze così come finalizzato 
a evitare inutili e controproducenti duplicazioni ed 
eventuali costi aggiuntivi.
57
La Commissione ritiene che qualsiasi situazione in cui 
un verificatore si trovi contemporaneamente a svol ‑
gere verifiche e a sviluppare piani di monitoraggio per 
lo stesso impianto costituisca un conflitto di interessi. 
Il regolamento (UE) n. 600/2012 (regolamento sull’ac ‑
creditamento e sulla verifica per la fase III) è molto 
chiaro in tal senso e ciò è tra gli aspetti che destano 
maggiore preoccupazione tra gli organismi nazionali 
di accreditamento.
58
La direttiva 2003/87/CE e le misure di attuazione non 
definiscono alcun requisito per le ispezioni in loco da 
parte delle autorità competenti. Questo garantisce 
a tali autorità la flessibilità necessaria per agire in 
maniera proporzionata ed efficace, effettuando i con ‑
trolli nei luoghi e nei momenti più consoni, evitando 
inutili duplicazioni del ruolo del verificatore e riu ‑
scendo ad adempiere ad altri obblighi di legge.51
Con la fase III sono stati stabiliti il contenuto obbliga ‑
torio specifico e un modello standard per le relazioni 
di verifica dell’ETS dell’UE. La legislazione a livello 
europeo per la fase II dell’ETS dell’UE non prevedeva 
alcun modello standard.
52
La Commissione riconosce che durante la fase II il 
seguito dato ai controlli sulle constatazioni dei veri ‑
ficatori era carente. La fase III prevede invece che gli 
operatori sottopongano all’approvazione dell’autorità 
competente una relazione sui miglioramenti riguar ‑
dante tutte le non conformità e le raccomandazioni 
segnalate dal verificatore. La Commissione ha inoltre 
pubblicato una serie di orientamenti volti a istruire 
i verificatori su come agire in caso di constatazioni 
ripetute.
Riquadro 7
Il modello per le relazioni di verifica pubblicato attual ‑
mente dalla Commissione indica il contenuto minimo 
obbligatorio di una relazione di verifica di uno Stato 
membro per la fase III e comprende disposizioni speci ‑
fiche per la compilazione dell’elenco delle raccoman ‑
dazioni da parte del verificatore.
La fase III prevede ulteriori responsabilità per l’accredi ‑
tamento e la verifica e impone agli organismi nazio ‑
nali di accreditamento di esercitare un sorveglianza 
costante sui verificatori. Uno degli scopi principali di 
questa sorveglianza costante è quello di garantire 
il mantenimento delle competenze dei verificatori, 
in particolare di rilevare eventuali carenze come la 
ripetuta mancata notifica di non conformità o di 
raccomandazioni da parte di un verificatore oppure la 
presenza di incoerenze tra la documentazione interna 
di verifica e la relazione di verifica pubblicata.
53
Le linee guida per il monitoraggio e la comunicazione 
nella fase II fornivano le definizioni specifiche sia 
del concetto di «responsabile della verifica» che di 
«accreditamento» (rispettivamente, sezione 2, para ‑
grafo 5, lettera m), e sezione 2, paragrafo 5, lettera k), 
dell’allegato I della decisione 2007/589/CE della Com ‑
missione), prima di far riferimento agli orientamenti 
pertinenti in materia di cooperazione europea per 
Risposte della Commissione 63
In particolare, tutte le decisioni della Commissione sui 
NAP degli Stati membri accessibili al pubblico hanno 
la stessa struttura e forniscono un’ampia giustifica ‑
zione delle ragioni a sostegno dell’approvazione o del 
rifiuto dei NAP nei considerando. Per ciascun aspetto 
che avrebbe dovuto essere esaminato dalla Com ‑
missione ai sensi dell’allegato III della direttiva, viene 
stabilito in maniera dettagliata se i requisiti giuridici 
siano stati rispettati o meno. Essi dimostrano dunque 
che la Commissione ha svolto la valutazione nel modo 
previsto dalla direttiva 2003/87/CE per tutti gli Stati 
membri nella stessa maniera.
Risposta congiunta ai paragrafi 71 e 72
La Commissione riconosce che le comunicazioni ex 
«articolo 21» riguardanti l’attuazione dell’ETS dell’UE 
non sono state sempre completate durante la fase 
II. Al momento i requisiti sono attuati in maniera più 
rigorosa per la fase III sulla base della decisione di ese ‑
cuzione 2014/166/UE della Commissione, in modo da 
soddisfare in futuro le condizioni per la pubblicazione 
di un rapporto annuale consolidato sull’applicazione 
della direttiva.
74
La Commissione ha ulteriormente armonizzato 
l’attuazione dell’ETS dell’UE nella fase III (di conse ‑
guenza l’ETS dell’UE rivisto è stato adottato nel 2009) 
e continua a prendere in considerazioni alternative per 
possibili miglioramenti futuri.
76
Il quadro giuridico assegna agli Stati membri il com ‑
pito di svolgere le ispezioni in quanto parte del loro 
approccio generale all’applicazione della normativa, e, 
in conformità con il principio di sussidiarietà, la Com ‑
missione non svolge alcun ruolo specifico.64
La Commissione concorda sul fatto che fornire con 
regolarità informazioni pertinenti sull’attuazione e il 
funzionamento generali dell’ETS dell’UE contribuisca 
a incrementare la fiducia nel sistema da parte dei 
portatori di interessi. Le comunicazioni previste dalla 
direttiva 2003/87/CE, in particolare ai sensi dei suoi 
articoli 10 e 21, affrontano questa necessità.
67
Nel contesto della valutazione dei NAP degli Stati 
membri, il modello Primes è stato considerato il 
miglior riferimento disponibile, essendo uno stru ‑
mento analitico largamente utilizzato. In particolare, 
gli Stati membri conoscevano il modello, lo consi ‑
deravano affidabile e alcuni lo hanno utilizzato al 
momento della preparazione dei NAP .
La Commissione riconosce che gli orientamenti pub ‑
blicati nel dicembre 2005 non includevano istruzioni 
relative all’utilizzo dei dati sulle emissioni del 2005. 
Tuttavia, le emissioni verificate nel 2005 erano state 
messe a disposizione degli Stati membri a partire dalla 
primavera del 2006 e quindi ben prima della scadenza 
per la presentazione dei NAP e prima che la maggior 
parte degli stessi venisse effettivamente presen ‑
tata. Tenendo in considerazione l’obiettivo alla base 
dell’ETS dell’UE, la Commissione ha dovuto valutare 
i NAP rispetto ai dati sulle emissioni più aggiornati, 
come sottolineato dal Comitato sui cambiamenti 
climatici.
69
La Commissione riconosce che non ha potuto presen ‑
tare alla Corte le checklist complete per tutti gli Stati 
membri. Il periodo di conservazione amministrativa di 
tali documenti si è concluso. Tuttavia, alla Corte sono 
stati inoltrati numerosi altri documenti, quali scambi 
di corrispondenza con gli Stati membri, presentazioni 
e fogli informativi.
Ciononostante, la Commissione ritiene che non ci 
siano ragioni per credere che la valutazione dei NAP 
sia stata in alcun modo non ugualmente dettagliata 
o incompleta.
Risposte della Commissione 64
82
La Commissione osserva che le variazioni riguar ‑
danti le tipologie di violazioni e di sanzioni nazionali 
possono essere giustificate interamente prendendo 
in considerazione le circostanze e i processi ammini ‑
strativi nazionali, tanto più dal momento che i cole ‑
gislatori hanno deciso di rimettere le sanzioni di cui 
all’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2003/87/CE 
alla competenza nazionale nell’ambito del principio di 
sussidiarietà.
83
Il quadro generale dei sistemi sanzionatori dell’ETS 
dell’UE in vigore negli Stati membri viene acquisito 
come parte degli studi di controllo della conformità 
con l’ETS dell’UE degli Stati membri svolti dalla Com ‑
missione e della decisione di esecuzione 2014/166/
UE della Commissione, che aggiorna il sistema che 
impone agli Stati membri di presentare alla Com ‑
missione relazioni annuali ex «articolo 21» sulla loro 
attuazione della direttiva sull’ETS dell’UE.
84
La Commissione intende mantenere una visione 
specifica, propria all’ETS dell’UE, delle sanzioni e delle 
statistiche nazionali sull’applicazione delle sanzioni. 
Svolge già un monitoraggio più sistematico del 
sistema sanzionatorio avendo migliorato le domande 
poste agli Stati membri sulle sanzioni nel contesto 
della relazione ex «articolo 21» della direttiva 2003/87/
CE.
Le autorità degli Stati membri sono responsabili 
dell’applicazione delle disposizioni dell’ETS dell’UE, 
ma la Commissione segue da vicino l’attuazione della 
direttiva sull’ETS dell’UE negli Stati membri. Durante 
la fase II, nel momento in cui sono sorti dei dubbi 
circa la legittimità dell’applicazione delle sanzioni, la 
Commissione ha sempre dato seguito a tali dubbi e, 
ove necessario, ha avuto contatti regolari con gli Stati 
membri. Ad esempio, la Commissione ha costante ‑
mente rammentato che gli Stati membri non pote ‑
vano ridurre le ammende di 100 euro applicate in caso 
di non restituzione delle quote14.
14 Questa interpretazione dell’articolo 16 è stata nel frattempo 
confermata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea.77
La Commissione continua a organizzare esaurienti 
scambi di informazioni tra le autorità competenti degli 
Stati membri in materia di ETS dell’UE, ad esempio 
tramite gli incontri periodici del Comitato sui cambia ‑
menti climatici e del suo gruppo di lavoro 3 dedicato 
allo scambio di quote di emissioni, gruppi di lavoro 
tecnici ad hoc, forum quali il Forum per l’accredita ‑
mento e la verifica e il Forum sull’adempimento con 
le loro task force associate nonché gruppi pertinenti 
come il gruppo di lavoro degli amministratori del 
registro. Le procedure vengono solitamente condivise 
elettronicamente per venire incontro a quanti non 
possono partecipare agli incontri di persona.
79
La Commissione riconosce l’importanza dell’ulteriore 
ruolo svolto dal Forum sull’adempimento dell’ETS 
dell’UE e dalle sue task force nell’attuazione armoniz ‑
zata dell’ETS dell’UE e nello scambio di informazioni 
sulle migliori pratiche tra le autorità competenti degli 
Stati membri. Sebbene la presenza delle autorità 
nazionali sia stata a volte limitata, le informazioni 
discusse e sviluppate nel Forum sull’adempimento 
sono state condivise tramite una piattaforma virtuale 
disponibile online a tutte le autorità competenti.
80
L’elevata percentuale di conformità rappresenta il 
miglior indicatore dell’effetto deterrente del regime 
sanzionatorio dell’ETS dell’UE, soprattutto dell’am ‑
menda a livello unionale prevista nella direttiva 
e applicabile in caso di non restituzione delle quote.
Oltre a questa sanzione armonizzata a livello unionale, 
gli Stati membri stabiliscono e applicano sanzioni per 
alcune violazioni, ad esempio in caso di ritardo nella 
trasmissione di una relazione sulle emissioni, sulla 
base della normativa nazionale pertinente.
Risposte della Commissione 65
89
La Commissione prende atto delle conclusioni della 
Corte.
La Commissione sottolinea che nella fase II l’ETS dell’UE 
è stato ostacolato da alcune questioni riguardanti la 
solidità del quadro per la protezione della sua integrità. 
La presenza di debolezze nell’attuazione dell’ETS nella 
fase II costituisce una delle principali ragioni alla base 
dell’attenta considerazione riservata ai nuovi sviluppi 
e miglioramenti ora in corso di attuazione nella fase III.
91
Per quanto riguarda le constatazioni della Corte, 
secondo la quale permangono problemi concernenti la 
regolamentazione e la sorveglianza del mercato delle 
emissioni connessi a coloro che devono obbligatoria ‑
mente partecipare al mercato ( compliance traders ), alla 
negoziazione a pronti delle operazioni bilaterali fuori 
borsa e agli operatori di mercato più piccoli, la Com ‑
missione e i colegislatori hanno analizzato scrupolosa ‑
mente i potenziali rischi durante il processo di adozione 
della direttiva MiFID, che contiene di conseguenza un 
regime per le esenzioni ben equilibrato. Il quadro di 
controllo stabilito dalla normativa dell’UE relativa ai 
mercati finanziari, utilizzato anche per tutti i derivati su 
merci negoziati nell’UE (ad esempio, la comunicazione 
delle posizioni ai sensi della direttiva MiFID e gli estesi 
meccanismi di cooperazione stabiliti dal regolamento 
MAR) si applica al mercato delle emissioni. I meccanismi 
di cooperazione in materia di regolamentazione entre ‑
ranno pienamente in vigore a partire dal 2017.
Raccomandazione 1
La Commissione concorda sul fatto che dovrebbe 
essere affrontato, ove necessario, ciascun significativo 
problema residuo concernente la regolamentazione 
e la sorveglianza del mercato delle emissioni in modo 
da migliorarne l’integrità. Per assicurare che l’azione 
dell’UE sia necessaria ed efficace, la Commissione valuta 
l’impatto delle sue politiche e delle sue proposte in ogni 
fase, dalla proposta, all’attuazione, alla revisione.
Nel contesto delle relazioni che la Commissione deve 
presentare al Parlamento europeo e al Consiglio 
nel 2019 conformemente all’articolo 90 della diret ‑
tiva MiFID II e all’articolo 38 del regolamento MAR, 
potrebbe essere svolta una valutazione delle norme 
recentemente adottate sulla regolamentazione e sulla 
sorveglianza del mercato delle emissioni, al momento 
in fase di attuazione.86
Nella fase III dell’ETS dell’UE, i gestori non possono 
più utilizzare i crediti internazionali per uniformarsi 
ai requisiti dell’ETS dell’UE. I gestori devono prima 
scambiare i loro crediti internazionali con le quote che 
successivamente possono utilizzate per la conformità.
Il numero di crediti internazionali che un gestore 
più scambiare è limitato. Le norme per determinare 
i diritti di utilizzo di crediti individuali per impianto 
e operatore aereo sono stabilite nel regolamento (UE) 
n. 1123/2013 della Commissione. I gestori ricevono un 
diritto di utilizzo per il periodo 2008 ‑2020, di conse ‑
guenza il loro diritto per la fase III tiene in considera ‑
zione ciò di cui hanno beneficiato durante la fase II.
Riquadro 8  — Risposta al secondo 
paragrafo
Nella fase III dell’ETS dell’UE non dovrebbero più veri ‑
ficarsi problemi simili. Cfr. risposta della Commissione 
al paragrafo 86.
Riquadro 8 — Risposta al terzo 
paragrafo
Nella fase III dell’ETS dell’UE non dovrebbero più veri ‑
ficarsi problemi simili. Cfr. risposta della Commissione 
al paragrafo 86.
Conclusioni e raccomandazioni
87
Al momento dell’introduzione dell’ETS, non esistevano 
esperienze pratiche a livello nazionale o unionale. Di 
conseguenza, la Commissione e gli Stati membri hanno 
perseguito un approccio basato sull’apprendimento 
empirico che ha portato a dei miglioramenti progressivi 
sia nella progettazione sia nell’attuazione.
Per quanto riguarda le frodi relative all’ETS dell’UE e le 
frodi IVA «carosello», la Commissione ha fornito una 
base giuridica per Eurofisc, una rete per lo scambio in 
tempi brevi di informazioni mirate sulle transazioni IVA 
fraudolente in modo da poter far fronte a questo tipo 
di frodi. In questo contesto, gli Stati membri osservano 
anche le nuove tendenze in materia di frode e si avver ‑
tono tempestivamente l’un l’altro se ne emergono di 
nuove. Quello dello scambio delle quote di emissioni 
di carbonio è uno dei settori tenuti sotto stretto con ‑
trollo da parte degli Stati membri in questo contesto.
Risposte della Commissione 66
Raccomandazione 2
La Commissione accetta la raccomandazione 2. Ana ‑
lizzerà i benefici derivanti da una maggiore chiarezza 
della definizione giuridica delle quote di emissione 
e valuterà inoltre se e come possa essere fornito un 
meccanismo di registrazione rapida dei diritti sulla 
garanzia.
Il mercato europeo del carbonio è cresciuto e matu ‑
rato, nonostante l’assenza di una definizione dello 
status giuridico delle quote a livello UE. I fattori che 
muovono la liquidità sono soprattutto economici 
piuttosto che di natura giuridica.
Di conseguenza, la Commissione ha già proposto la 
creazione di una riserva stabilizzatrice del mercato 
(COM(2014) 20) per affrontare il problema delle quote 
in eccesso e migliorare la resilienza del sistema a gravi 
shock regolando l’offerta delle quote da mettere 
all’asta; la proposta è in fase di discussione in seno al 
Parlamento europeo e al Consiglio.
La Commissione ritiene che la direttiva 2003/87/CE e il 
regolamento (UE) n. 389/2013, nonché l’evoluzione del 
quadro per la regolamentazione dei mercati finanziari 
dell’UE, forniscano le basi giuridiche necessarie per la 
trasparenza e liquidità del mercato europeo del carbo ‑
nio assicurandone al contempo la stabilità e l’integrità.
93
La sicurezza del registro è stata notevolmente miglio ‑
rata nel corso della fase III dell’ETS dell’UE. Oltre al 
rafforzamento degli obblighi normativi per l’apertura 
dei conti, la Commissione promuove la cooperazione 
attiva e lo scambio delle migliori pratiche tra gli Stati 
membri. Dal 2012, il continuo miglioramento del 
registro dell’Unione in conformità con la metodologia 
del progetto pertinente ha richiesto delle modifiche in 
seno alla Commissione.Raccomandazione 1 a)
La Commissione accetta la raccomandazione 1, 
lettera a). La Commissione e i colegislatori hanno ana ‑
lizzato scrupolosamente i potenziali rischi durante il 
processo di adozione della direttiva MiFID rivista, che 
contiene di conseguenza un regime per le esenzioni 
ben equilibrato. Essi saranno soggetti a revisione nel 
2019 nell’ambito della normativa pertinente.
Le esenzioni di cui agli articoli 2, paragrafo 1, lettere e) 
e j), e all’articolo 3, paragrafo 1, lettera e), della diret ‑
tiva MiFID sono soggette a condizioni e vigilanza 
regolamentare e non sono necessariamente speci ‑
fiche per le quote di emissione, ma valgono anche 
per i derivati su merci. Le motivazioni delle esenzioni 
derivano da una valutazione dello scopo di richiedere 
un’autorizzazione MiFID (principalmente per proteg ‑
gere i clienti delle imprese di investimento durante le 
operazioni transfrontaliere) nonché dalla loro propor ‑
zionalità per quanto riguarda i costi relativi all’otteni ‑
mento di tale autorizzazione da un lato e i benefici per 
le persone esentate dall’altro.
Raccomandazione 1 b)
La Commissione accetta la raccomandazione 1, let ‑
tera b), poiché tiene conto del corpus della normativa 
relativa ai mercati finanziari dell’Unione che è stata 
adottata ed è al momento in fase di attuazione.
Raccomandazione 1 c)
La Commissione accetta parzialmente la raccomanda ‑
zione 1, lettera c). Sono in atto meccanismi di coope ‑
razione che la Commissione ritiene adeguati per la 
situazione attuale del mercato delle emissioni. I servizi 
della Commissione sono presenti in seno al consiglio 
di amministrazione/ai comitati permanenti nonché nei 
gruppi di lavoro dell’Autorità europea degli strumenti 
finanziari e dei mercati (Aesfem) quando vengono 
discusse questioni politiche e sono in contatto con 
l’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali 
dell’energia (ACER). Tuttavia, la cooperazione in seno 
alla Commissione è stata ulteriormente rafforzata nella 
fase di attuazione della normativa rivista. Per quanto 
riguarda gli altri organismi di regolamentazione e vigi ‑
lanza (incluse le agenzie) e alla luce dei futuri sviluppi 
del mercato, la Commissione valuterà opzioni per la 
promozione delle iniziative per rafforzare ulterior ‑
mente la cooperazione in tema di regolamentazione 
oltre ai meccanismi già in atto.
Risposte della Commissione 67
Raccomandazione 4
Gli specifici ruoli e responsabilità di tutte le parti 
coinvolte nel sistema ETS dell’UE vengono chiariti 
a seguito dei regolamenti della Commissione sulle 
attività di accreditamento, verifica, monitoraggio 
e comunicazione adottate per la fase III.
Raccomandazione 4 a)
La Commissione accetta la raccomandazione 4, 
lettera a).
Raccomandazione 4 b)
La Commissione accetta la raccomandazione 4, let ‑
tera b). La direttiva 2003/87/CE e le misure di attua ‑
zione definiscono il quadro per l’applicazione. Questo 
approccio mantiene la flessibilità per un’applicazione 
proporzionata ed efficace della normativa da parte 
dell’autorità competente, anche in relazione a dove 
e quando le ispezioni sono più produttive, evitando 
inutili duplicazioni del ruolo del verificatore e riu ‑
scendo ad adempiere ad altri obblighi di legge.
Raccomandazione 4 c) ‑f)
Queste raccomandazioni sono indirizzate agli 
Stati membri.
95
La Commissione ha fornito orientamenti completi 
durante la preparazione e l’attuazione dei NAP per 
la fase II. Essa riconosce che questi orientamenti non 
includevano istruzioni per l’utilizzo dei dati relativi alle 
emissioni del 2005, il che, comunque, non ha influito 
sulla qualità della valutazione della Commissione.
Gli orientamenti della Commissione e il monitoraggio 
sull’attuazione da parte degli Stati membri dell’ETS 
dell’UE sono migliorati nella fase III. La decisione di 
esecuzione 2014/166/UE della Commissione e una 
nota esplicativa a essa afferente hanno rilanciato il 
sistema che impone agli Stati membri di presentare 
comunicazioni annuali ex «articolo 21» alla Commis ‑
sione sulla loro attuazione della direttiva 2003/87/CE. 
Queste relazioni sono accessibili al pubblico tramite il 
sistema Reportnet dell’Agenzia europea dell’ambiente.Raccomandazione 3 a)
La Commissione accetta la raccomandazione 3, lettera 
a). Il registro dell’Unione non contiene tutti i dati 
pertinenti per individuare abusi e attività fraudolente. 
Tuttavia, nell’ambito delle direttive e dei regolamenti 
MiFID/MiFIR e MAR/MAD, è già previsto un importante 
esercizio di raccolta di dati in relazione all’aspetto 
finanziario delle transazioni in quote una volta che 
queste saranno completamente attuate nel 2017.
Raccomandazione 3 b)
La Commissione accetta la raccomandazione 3, 
lettera b).
Raccomandazione 3 c)
La Commissione accetta la raccomandazione 3, 
lettera c). Per quanto riguarda la struttura, la Commis ‑
sione ritiene che questa sia già stata attuata. A seguito 
di un audit informatico da parte del suo servizio di 
audit interno, la Commissione ha ulteriormente chia ‑
rito i ruoli dei membri del personale e ottimizzato la 
struttura. La Commissione si impegna ad assicurare il 
buon funzionamento del sistema del registro.
Raccomandazione 3 d) ‑e)
Queste raccomandazioni sono indirizzate agli Stati 
membri.
94
I regolamenti della Commissione adottati prima 
dell’inizio della fase III migliorano l’efficacia, l’effi ‑
cienza e l’armonizzazione dell’attuazione dell’ETS 
dell’UE nella fase III. Questi regolamenti affrontano 
le debolezze descritte dalla Corte. I miglioramenti 
si riferiscono al monitoraggio, alla comunicazione, 
alla verifica e all’accreditamento, a conferma dei 
ruoli e delle responsabilità di tutte le parti incluse le 
autorità competenti, i gestori, i verificatori, gli organi 
nazionali di accreditamento e gli Stati membri.
Risposte della Commissione 68
97
Il quadro generale dei sistemi sanzionatori dell’ETS 
dell’UE all’interno degli Stati membri viene acquisito 
come parte degli studi di controllo della conformità 
con l’ETS dell’UE degli Stati membri svolti dalla Com ‑
missione e della decisione di esecuzione 2014/166/UE 
della Commissione, che aggiorna il sistema che 
impone agli Stati membri di presentare alla Com ‑
missione relazioni annuali ex «articolo 21» sulla loro 
attuazione della direttiva 2003/87/CE.
Raccomandazione 6
La Commissione ritiene efficace il sistema sanzionato ‑
rio dell’ETS dell’UE. La penale di 100 euro a tonnellata 
di CO2 emessa per la quale non viene restituita alcuna 
quota entro il 30 aprile ha un forte effetto deterrente. 
Ciò è dimostrato in particolare dal fatto che ogni 
anno circa il 99% delle emissioni è in realtà coperto 
dal numero di quote richiesto e la penalità di conse ‑
guenza si applica solamente all’1% delle emissioni 
riportate.
Gli Stati membri dovrebbero essere trasparenti sulle 
sanzioni che applicano a livello nazionale per viola ‑
zioni diverse dall’obbligo di restituzione e dovreb ‑
bero altresì pubblicare le informazioni sui gestori che 
violano l’obbligo di restituzione. Occorre osservare, 
tuttavia, che ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della 
direttiva 2003/87/CE, gli Stati membri mantengono il 
diritto di determinare le sanzioni e che le variazioni tra 
il livello delle sanzioni può essere giustificato pren ‑
dendo in considerazione il contesto di un determinato 
Stato membro.
La Commissione attribuisce importanza alla traspa ‑
renza tra le autorità competenti degli Stati membri 
per mantenere l’elevato livello della percentuale di 
conformità.96
La Commissione riconosce che le comunicazioni ex 
«articolo 21» riguardanti l’attuazione dell’ETS dell’UE 
non sono state sempre completate durante la fase 
II. Al momento i requisiti sono attuati in maniera più 
rigorosa per la fase III sulla base della decisione di ese ‑
cuzione 2014/166/UE della Commissione, in modo da 
soddisfare in futuro le condizioni per la pubblicazione 
di un rapporto annuale consolidato sull’applicazione 
della direttiva.
La Commissione continua a organizzare esaurienti 
scambi di informazioni con le autorità competenti 
degli Stati membri in materia di ETS dell’UE, ad 
esempio tramite gli incontri periodici del Comitato sui 
cambiamenti climatici e del suo gruppo di lavoro 3 
dedicato allo scambio di quote di emissioni, gruppi 
di lavoro tecnici ad hoc, forum quali il Forum per 
l’accreditamento e la verifica e il Forum sull’adempi ‑
mento con le loro task force associate nonché gruppi 
pertinenti come il gruppo di lavoro degli amministra ‑
tori del registro e piattaforme per la condivisione dei 
documenti.
Raccomandazione 5 a)
La Commissione accetta la raccomandazione 5, 
lettera a).
L’armonizzazione dell’ETS dell’UE è fondamentale 
nella fase III e la Commissione sta perseguendo il 
monitoraggio dell’attuazione dell’ETS dell’UE da parte 
degli Stati membri in maniera più rigorosa rispetto alla 
fase II.
Raccomandazione 5 b)
La Commissione accetta la raccomandazione 5, let ‑
tera b) riguardante la pubblicazione regolare di una 
relazione sull’attuazione dell’ETS dell’UE.
Raccomandazione 5 c)
Questa raccomandazione è indirizzata agli Stati 
membri.
Risposte della Commissione 69
Raccomandazione 6 a)
La Commissione accetta la raccomandazione 6, 
lettera a). Analizzerà in maniera dettagliata le infor ‑
mazioni che riceve tramite gli studi di controllo della 
conformità con l’ETS dell’UE e le relazioni annuali 
presentate dagli Stati membri conformemente all’arti ‑
colo 21 della direttiva sull’ETS dell’UE e interverrà ove 
riterrà opportuno.
Raccomandazione 6 b) ‑c)
Queste raccomandazioni sono indirizzate agli 
Stati membri.

COME  OTTENERE  LE PUBBLIC AZIONI  DELL’UNIO NE EUROPEA
Pubblic azioni gratuit e:
  una sola copia: 
tramit e EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu);
  più di una copia o post er/car te geog ra/f_iche:  
presso le rappr esen tanz e dell’Unione europea (http://ec .europa.eu/r epresen t_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_it.htm), 
contattando uno dei centri Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_it.htm),  
chiamando il numer o 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamen te e le chiama te sono nella magg ior parte dei casi gratuite  
(con alcuni oper atori e in alcuni alber ghi e cabine telefoniche il servizio potr ebbe esser e a pagamen to).
Pubblic azioni a pagamen to:
 tramit e EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
L’ETS dell’UE è un componente essenziale della politica 
dell’UE in materia di clima ed è spesso additato come 
modello di riferimento per politiche di contrasto ai 
cambiamenti climatici in via di definizione altrove nel 
mondo. La Corte ha riscontrato notevoli debolezze 
nell’attuazione durante la fase  II (2008 -2012), nonché 
problemi relativi alla solidità del quadro di protezione 
dell’integrità del mercato. La regolamentazione e la 
sorveglianza del mercato delle emissioni, lo status giuridico 
delle quote, nonché i sistemi di trattamento di informazioni 
fondamentali per l’ETS dell’UE necessitavano di 
miglioramenti. Gli Stati membri dovrebbero rafforzare la 
propria attuazione del quadro di controllo e l’applicazione 
delle sanzioni. La Corte formula una serie di 
raccomandazioni volte a  migliorare l’integrità e  l’attuazione 
del sistema.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA