COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 30.9.2020 SWD(2020) 311 final DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Relazione sullo Stato di diritto 2020







Capitolo sulla situazione dello Stato di diritto in Italia che accompagna il documento COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Relazione sullo Stato di diritto 2020



La situazione dello Stato di diritto nell'Unione europea {COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}



Sintesi Il sistema giudiziario italiano dispone di un solido quadro legislativo a salvaguardia dell'indipendenza della magistratura, compresa quella dei pubblici ministeri. Nell'agosto 2020 il Governo ha proposto una riforma del Consiglio superiore della magistratura e di altri componenti dell'ordinamento giudiziario. È importante che tale riforma garantisca l'indipendenza della magistratura, rafforzando nel contempo la trasparenza e l'integrità. Per quanto riguarda l'efficienza, il sistema giudiziario continua a dover far fronte a notevoli difficoltà. Sono in discussione in Parlamento nuove riforme intese a snellire le procedure civili e penali, che, unite a un incremento delle risorse umane e della digitalizzazione, dovrebbero permettere di recuperare i ritardi. Nel 2019 l'Italia ha continuato a rafforzare il quadro istituzionale e legislativo per la lotta alla corruzione. Facendo seguito a precedenti iniziative, la legge anticorruzione adottata nel gennaio 2019 ha ulteriormente inasprito le sanzioni per i reati di corruzione e sospeso i termini di prescrizione dopo la sentenza di primo grado. È stata inoltre estesa ai reati di corruzione l'applicabilità degli strumenti di indagine per la lotta contro la criminalità organizzata. L'Autorità Nazionale Anticorruzione ha potenziato la sua sfera di intervento a favore di una cultura di prevenzione della corruzione, mantenendo parallelamente la sua funzione di vigilanza e regolamentazione dei contratti pubblici. È stato adottato un quadro per la protezione degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità. L'Italia non ha ancora adottato una legge generale che disciplini l'attività di lobbying e le norme sul conflitto di interessi sono frammentate. La capacità di accertare, indagare e perseguire i reati di corruzione è molto efficace e beneficia delle competenze acquisite dalle autorità di contrasto nella lotta contro la criminalità organizzata. L'efficacia delle misure repressive è tuttavia ostacolata dall'eccessiva durata dei procedimenti penali. Il Parlamento sta discutendo una riforma globale intesa a razionalizzare la procedura penale. La Costituzione italiana sancisce la libertà di espressione e di informazione così come il principio della trasparenza della proprietà dei media. L'autorità italiana di regolamentazione dei media audiovisivi è considerata indipendente ed efficace. Sussistono preoccupazioni in merito all'indipendenza politica dei media italiani poiché mancano disposizioni efficaci per la prevenzione dei conflitti di interesse, specialmente nel settore dei media audiovisivi. L'Italia ha istituito un Centro di coordinamento contro le intimidazioni ai giornalisti, che definisce le misure di protezione necessarie per rispondere ai problemi relativi alla sicurezza dei giornalisti. Alcune sentenze di condanna a pene detentive per il reato di diffamazione sono state impugnate sulla base della Costituzione e della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo in materia di libertà di espressione. La questione è attualmente al vaglio del Parlamento. Per quanto riguarda il bilanciamento dei poteri, la Corte costituzionale continua a svolgere un ruolo importante e recentemente ha incoraggiato una maggiore partecipazione della società civile e del pubblico ai suoi lavori. Le valutazioni dell'impatto normativo e le consultazioni dei portatori d'interessi sono migliorate, ma potrebbero essere ulteriormente incrementate. Sono all'esame del Parlamento riforme volte a creare un'istituzione nazionale per i diritti umani, tuttora assente. La società civile è vivace, anche se alcune ONG sono oggetto di campagne denigratorie, specialmente su questioni come la migrazione.



I.Sistema giudiziario Il sistema giudiziario è definito dalla Costituzione , che ne sancisce l'indipendenza e l'autonomia . I tribunali ordinari sono competenti in materia civile e penale e sono organizzati secondo un sistema strutturato in tre gradi di giudizio. La giurisdizione è esercitata in primo grado da giudici di pace, tribunali ordinari e tribunali per i minorenni, in secondo grado dalla Corte d'appello e in ultimo grado dalla Corte di cassazione. La giustizia amministrativa è esercitata da organi giurisdizionali di primo grado (tribunali amministrativi regionali) e di secondo grado (Consiglio di Stato e Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia). La giurisdizione in materia di contabilità pubblica è esercitata dalla Corte dei conti (sezioni regionali e centrali). In materia tributaria, gli organi competenti in primo e secondo grado sono le Commissioni tributarie provinciali e regionali, in ultimo grado la Corte suprema di cassazione. La struttura della Procura rispecchia quella dei tribunali. Per la criminalità organizzata e altri reati gravi, le funzioni requirenti sono esercitate dalle Direzioni distrettuali antimafia. In virtù del principio dell'unità del sistema giudiziario, i giudici ordinari e i pubblici ministeri sono tutti magistrati, hanno una struttura di carriera comune e sono disciplinati dal Consiglio superiore della magistratura . I magistrati amministrativi, contabili e tributari hanno i loro rispettivi organi di autogoverno (Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, Consiglio di Presidenza della Corte dei conti e Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria). Il Consiglio Nazionale Forense è un organo indipendente e autonomo istituito per legge. Indipendenza È in vigore un solido quadro legislativo a salvaguardia dell'indipendenza della magistratura, sia per i giudici che per i pubblici ministeri. Il potere giudiziario è pienamente separato dagli altri poteri costituzionali. L'indipendenza della magistratura è garantita dal Consiglio superiore della magistratura. Ogni decisione riguardante le assunzioni, i trasferimenti, le promozioni, le valutazioni professionali e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati è soggetta a controllo giurisdizionale. I pubblici ministeri, in quanto membri della magistratura, sono indipendenti e godono delle stesse garanzie dei giudici. Questa situazione è in linea con la tendenza diffusa in Europa ad accordare maggiore indipendenza alla Procura, rilevata dalla commissione di Venezia. Il Procuratore generale presso la Corte di cassazione, nominato dal Consiglio superiore della magistratura, non esercita poteri gerarchici sui vari uffici requirenti. Il livello di indipendenza della magistratura percepito in Italia è basso. È considerato buono o molto buono soltanto dal 31 % dei cittadini e dal 36 % delle imprese, percentuali diminuite tra il 2019 e il 2020. Le ragioni principali per cui i cittadini e le imprese avvertono una mancanza di indipendenza sono le interferenze o le pressioni esercitate dal Governo, dai politici e dai rappresentanti di interessi economici o di altri interessi specifici. Il Governo ha proposto una riforma del Consiglio superiore della magistratura e di altri componenti del sistema giudiziario. La Costituzione ha istituito il Consiglio superiore della magistratura (CSM) come organismo indipendente e autonomo, i cui membri sono per due terzi magistrati eletti dai loro pari tra gli appartenenti a tutte le categorie della magistratura, per un terzo eletti dal Parlamento tra professori di università in materie giuridiche e avvocati dopo quindici anni di esercizio professionale. Ne fanno parte di diritto il Presidente della Repubblica (che presiede anche il CSM) e il Primo Presidente e il Procuratore generale della Corte di cassazione. I magistrati membri del CSM sono eletti in tre collegi nazionali. Nel 2019 il CSM ha dovuto affrontare problemi di integrità in seguito a gravi accuse relative alla nomina di procuratori di alto livello, formulate a seguito di un'indagine penale che ha portato alle dimissioni di cinque membri del CSM. Per sostituire alcuni di questi membri si sono tenute nuove elezioni. Sono stati avviati dieci procedimenti disciplinari e sono state adottate alcune misure precauzionali. Inoltre, l'Associazione Nazionale Magistrati ha espulso uno dei magistrati. Le preoccupazioni sollevate da tale indagine penale hanno indotto il Governo a proporre, il 7 agosto 2020, un progetto di legge di riforma del CSM, che prevede un aumento dei suoi membri, la costituzione di 19 collegi territoriali di magistrati e l'istituzione di un nuovo comitato disciplinare. Il progetto di riforma introduce inoltre nuove norme per aumentare la trasparenza nella nomina di giudici e pubblici ministeri di alto livello, con la possibilità di introdurre un sorteggio per la selezione dei candidati al CSM. È importante che qualsiasi riforma tenga conto delle raccomandazioni del Consiglio d'Europa relative ai Consigli di giustizia, anche per quanto riguarda la selezione dei membri . Inoltre, il progetto di riforma intende rendere più rigorosi i requisiti che i magistrati devono soddisfare per esercitare un'attività politica. A questo proposito, sono stati recentemente rafforzati gli obblighi di dichiarazione della situazione patrimoniale e sono state messe in atto iniziative mirate per accrescere la consapevolezza dell'etica giudiziaria e dell'indipendenza della magistratura, anche se il GRECO ha sollevato la questione della mancanza di un'adeguata regolamentazione dell'attività politica dei magistrati. Qualità Sono state stanziate risorse per assumere magistrati e personale amministrativo. La Legge di Bilancio 2019 prevede l'assunzione di 600 nuovi magistrati per gli organi giurisdizionali civili e penali, suddivisi tra la Corte di cassazione e gli organi giurisdizionali di grado inferiore, e per i servizi della Procura. Le assunzioni, da completare entro la fine del 2021, dovrebbero permettere di aumentare l'efficienza in tempi di trattazione dei procedimenti. La Legge di Bilancio 2020 introduce maggiore flessibilità nell'assegnazione dei giudici e permette a questi ultimi di lavorare su base volontaria presso "task force" flessibili incaricate di smaltire determinati arretrati. Recentemente, fino a 850 giudici ausiliari sono stati incaricati di trattare procedimenti eccessivamente lunghi, anche presso gli organi giurisdizionali di appello. Si prevede che nel 2020 saranno coperti numerosi posti vacanti nel personale amministrativo e che nel 2021 si terranno nuovi concorsi. Inoltre, grazie alle misure straordinarie introdotte per accelerare la definizione delle cause pendenti e aumentare la digitalizzazione dei procedimenti penali, sono state assunte 1 000 unità di personale per un periodo di due anni. Nel settore della giustizia amministrativa, la Legge di Bilancio 2018 ha aumentato il numero di magistrati di 20 unità e nel febbraio 2020 sono state istituite una nuova sezione del Consiglio di Stato e due nuove sezioni del tribunale di primo grado (TAR Lazio). Continua però a costituire un problema il numero elevato di posti vacanti nella magistratura, specialmente negli organi giurisdizionali di primo grado. Sono in corso riforme destinate ad aumentare la digitalizzazione del sistema giudiziario. La digitalizzazione dei procedimenti presso gli organi giurisdizionali civili di primo e secondo grado è avanzata, mentre è oggetto di verifiche quella presso la Corte di cassazione (sezione civile). Attualmente, nel primo e nel secondo grado di giudizio ogni atto è redatto, firmato, inviato e archiviato, ai fini dell'estrazione e della consultazione, in formato digitale. Il progetto di riforma del processo civile in discussione in Parlamento intende migliorare ulteriormente la digitalizzazione stabilendo che il deposito di documenti e atti abbia luogo esclusivamente con modalità telematiche e introducendo una più ampia gamma di strumenti elettronici, unitamente al pagamento telematico del contributo per i procedimenti e all'estensione della digitalizzazione ai giudici di pace. Nei procedimenti penali la digitalizzazione è parziale e riguarda le notifiche e le comunicazioni, i registri elettronici e i collegamenti elettronici con l'associazione forense che permette di accedere ai difensori d'ufficio. Il progetto di riforma del processo penale in discussione in Parlamento prevede la possibilità di presentare comunicazioni e notifiche online con una vasta gamma di strumenti telematici. Presso i tribunali amministrativi la digitalizzazione è avanzata. Una recente modifica ha abolito l'obbligo di produrre una copia cartacea in aggiunta a quella elettronica. Le soluzioni digitali già esistenti e il quadro giuridico vigente hanno consentito di proseguire alcune delle attività degli organi giurisdizionali durante la pandemia di COVID-19. Nel contesto della pandemia di COVID-19 il Governo ha adottato misure organizzative da attuare in cooperazione con i capi degli uffici giudiziari e il Consiglio superiore della magistratura, che hanno permesso lo svolgimento di udienze civili e penali mediante collegamenti da remoto. La crisi ha accelerato la digitalizzazione dei processi penali, nel cui contesto al pubblico ministero è stata concessa la possibilità di effettuare le audizioni dei testimoni e l'esame degli imputati mediante videoconferenza, così come di nominare esperti. È stato inoltre firmato un protocollo d'intesa tra la Corte suprema di cassazione, la Procura generale presso la Corte di cassazione e il Consiglio Nazionale Forense per la digitalizzazione degli atti. Nei tribunali amministrativi le udienze sono state inizialmente sospese e poi organizzate da remoto. È stato firmato anche un protocollo d'intesa tra il Consiglio di Stato e le associazioni forensi per quanto riguarda le udienze da remoto. L'accesso online alle sentenze è in fase di miglioramento. L'accesso online alle sentenze civili e penali è pienamente disponibile per le decisioni degli organi giurisdizionali di più alto grado, mentre per quelle degli organi di primo e secondo grado sono in corso di attuazione le delibere sulla pubblicazione delle sentenze adottate dal Consiglio superiore della magistratura . Sono ancora pendenti in Parlamento le riforme dirette a ristrutturare gli organi di giurisdizione tributaria di primo e secondo grado e aumentarne la specializzazione. Un forte aumento dei casi in entrata nella sezione dei contenziosi tributari in ultima istanza solleva preoccupazioni in merito alla qualità del sistema della giustizia tributaria italiana nel primo e secondo grado di giudizio . La questione è stata sollevata dal GRECO, che ha preso atto di alcuni miglioramenti, ma ha sottolineato la mancanza di corsi di formazione regolari e di una supervisione sistematica, anche attraverso valutazioni periodiche, nonché di un codice deontologico . Sono state introdotte norme per migliorare la qualità delle decisioni giudiziarie. Le norme, fissate grazie alla cooperazione tra la magistratura e gli avvocati, con il sostegno del ministero della Giustizia , mirano a migliorare la chiarezza e la sinteticità degli atti processuali. Hanno inoltre preparato il terreno a un processo completo di digitalizzazione fino alla Corte di cassazione in materia civile. I controlli della qualità delle decisioni contribuiscono a garantire un elevato livello di qualità.

Sono stati istituiti uffici di prossimità per rendere più accessibili gli organi giurisdizionali. Il progetto, attuato dal ministero della Giustizia nell'ambito del programma operativo nazionale Governance e capacità istituzionale 2014-2020, intende migliorare l'accesso agli organi giurisdizionali rendendo il servizio della giustizia più vicino ai cittadini, compresi i gruppi vulnerabili. Istituisce inoltre una rete di uffici che forniscono servizi omogenei nel settore della giurisdizione volontaria, con l'obiettivo di migliorare l'accesso agli organi giurisdizionali mediante la partecipazione delle autorità locali e l'uso del processo civile telematico. Efficienza Il sistema giudiziario continua a sperimentare gravi difficoltà legate alla durata dei procedimenti. Malgrado un tasso di ricambio costante superiore al 100 % nel settore civile, il tempo stimato per risolvere i contenziosi civili e commerciali rimane tra i più lunghi dell'UE . Nel 2019 i tempi di trattazione dei procedimenti hanno continuato a diminuire nel primo e secondo grado di giudizio . Presso la Corte di cassazione, la tendenza positiva osservata nel 2018 si è invertita a causa del marcato aumento delle cause in entrata nel settore della protezione internazionale e del numero ancora notevole di cause in entrata nella sezione tributaria, con tassi di inammissibilità molto elevati . Nel 2019 i tribunali amministrativi, invertendo una tendenza negativa, hanno iniziato a ridurre i tempi di trattazione dei procedimenti in tutti i gradi di giudizio, che comunque rimangono superiori alla media. Si constatano inoltre risultati positivi nel settore degli appalti pubblici. L'Italia rimane soggetta alla sorveglianza rafforzata del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa per la durata dei procedimenti amministrativi. Nei procedimenti penali si registra una durata superiore alla media a livello di appello, nonostante un'ulteriore diminuzione nel periodo 2018-2019. Proseguono comunque i risultati positivi nel contenimento della durata dei processi presso gli organi giurisdizionali di primo grado e la Corte di cassazione, malgrado un lieve aumento rispetto all'anno precedente. L'Italia rimane soggetta alla sorveglianza rafforzata del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa per la durata dei procedimenti penali. Nel gennaio 2020 è entrata in vigore una riforma che interrompe il decorso della prescrizione dopo una sentenza di primo grado, in linea con una raccomandazione specifica per paese formulata da tempo nel contesto del semestre europeo. È pertanto urgente introdurre misure destinate ad aumentare l'efficienza, specialmente a livello di appello. Il Parlamento sta discutendo su riforme intese a colmare le carenze di efficienza dei procedimenti civili e penali. Attualmente è in discussione in Parlamento un progetto generale di riforma per razionalizzare il processo civile, raccomandato fin dal 2013 nel contesto del semestre europeo , il cui scopo è aumentare l'efficienza semplificando le procedure, rendendo più celere il processo e aumentando la digitalizzazione. Il disegno di legge estende l'uso delle procedure semplificate e aumenta la gamma dei casi in cui il giudice decide in composizione monocratica; riduce inoltre i termini per lo svolgimento delle procedure, obbliga il giudice a fissare un calendario per la raccolta delle prove e obbliga le parti a depositare in via telematica tutti gli atti e i documenti rilevanti; modifica la procedura di appello e le norme sulla risoluzione alternativa delle controversie, e introduce l'obbligo di depositare le memorie con modalità esclusivamente telematiche; accelera inoltre il processo esecutivo riformando la procedura di esecuzione forzata. Il Parlamento sta inoltre discutendo su una riforma generale della procedura penale destinata a rafforzare l'efficienza dei processi penali e ad accelerare i procedimenti in appello. La riforma prevede una revisione del sistema di notifica, un uso più ampio delle procedure semplificate, l'introduzione della composizione monocratica (giudice unico) in secondo grado per la citazione diretta, l'uso ampliato del deposito telematico dei documenti, norme semplificate in materia di elementi probatori, la definizione di termini per la durata delle indagini preliminari e misure per evitare la stagnazione nella fase investigativa. Prevede inoltre che la sospensione della prescrizione dalla data di emissione della sentenza in primo grado (derivante da una recente riforma) sia applicabile soltanto in caso di sentenza di condanna e non in caso di assoluzione. La rapida adozione di queste riforme potrebbe contribuire ad accrescere l'efficienza. D'altra parte, è importante che le disposizioni dirette a introdurre nuovi reati disciplinari per i magistrati in caso di durata eccessiva dei procedimenti tengano conto delle raccomandazioni del Consiglio d'Europa e tutelino l'indipendenza della magistratura. II.Quadro anticorruzione Il quadro giuridico e istituzionale per la lotta alla corruzione è sostanzialmente funzionante. Sono entrate in vigore nuove leggi che aumentano le sanzioni per reati di corruzione. La prevenzione della corruzione e la lotta contro la stessa sono suddivise tra diverse autorità. L'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è competente principalmente per prevenire la corruzione all'interno della pubblica amministrazione, definire la strategia anticorruzione e vigilare sull'adozione dei piani triennali. Il nucleo anticorruzione della Guardia di Finanza indaga e previene la corruzione in qualità di autorità di contrasto specializzata. Inoltre, i servizi specializzati della polizia e delle Procure intensificano gli sforzi per combattere l'infiltrazione della criminalità organizzata nella pubblica amministrazione. L'Unità di informazione finanziaria per l'Italia, autorità indipendente che opera presso la Banca d'Italia, presta sostegno alla Procura competente e collabora con la Guardia di Finanzia in quanto autorità competente per ricevere le segnalazioni di transazioni sospette. L'Italia ha ricevuto un punteggio di 53/100 nell'indice di Transparency International sulla percezione della corruzione e si è classificata al 15° posto nell'UE e al 51° posto a livello mondiale . Secondo un sondaggio speciale Eurobarometro del 2020, l'88 % degli intervistati considera la corruzione diffusa (contro una media UE del 71 %) e il 35 % si sente personalmente danneggiato dalla corruzione nella vita quotidiana (contro una media UE del 26 %) . Tra le imprese, il 91 % ritiene che la corruzione sia diffusa (contro una media UE del 63 %), mentre il 54 % ritiene che la corruzione rappresenti un problema nell'attività imprenditoriale (contro una media UE del 37 %). Il 42 % degli intervistati ritiene che l'efficacia dei procedimenti penali sia sufficiente per dissuadere dalle pratiche di corruzione (contro una media UE del 36 %), mentre il 25 % delle imprese ritiene che le persone e le imprese che corrompono un alto funzionario siano punite in modo adeguato (contro una media UE del 31 %) . È stata condotta di recente una revisione del livello delle sanzioni per i reati di corruzione. La legislazione ha elevato i livelli delle sanzioni per quasi tutti i reati di corruzione, allo scopo di renderle più efficaci e dissuasive. Sono state notevolmente inasprite le sanzioni per i reati di corruzione attiva e passiva di funzionari sia nazionali che stranieri. All'inizio del 2019 è stato ulteriormente rafforzato il regime sanzionatorio per la corruzione impropria. La legge ha inoltre inasprito il regime delle pene accessorie, ampliando il campo di applicazione dell'interdizione perpetua e temporanea dai pubblici uffici per una vasta gamma di reati di corruzione. Nel maggio 2019 sono state modificate le disposizioni pertinenti sullo scambio elettorale politico-mafioso allo scopo di colpire eventuali reti di organizzazioni criminali, politici, imprenditori e amministrazioni. L'Italia ha un efficace sistema di recupero dei beni, fondamentale per integrare il regime sanzionatorio anticorruzione. Il regime italiano di recupero dei beni, che comprende sia la confisca in seguito a sentenza di condanna che la confisca a prescindere dalla condanna, è ampiamente riconosciuto come una buona prassi a livello internazionale . Sono stati rafforzati i poteri e le capacità dell'Autorità Nazionale Anticorruzione per quanto riguarda il suo ruolo preventivo nella lotta alla corruzione. In materia di prevenzione della corruzione, l'approccio dell'Italia è cambiato con la creazione, nel 2012, dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), che negli ultimi anni ha visto accrescersi il suo ruolo e i suoi poteri, principalmente in materia di prevenzione della corruzione all'interno della pubblica amministrazione. L'ANAC è un'autorità indipendente. Il Consiglio dell'ANAC è composto di cinque membri nominati con un incarico di sei anni non rinnovabile. Le nomine, proposte dal ministro per la Pubblica amministrazione di concerto con il ministro della Giustizia e il ministro dell'Interno, sono approvate dal Consiglio dei Ministri e i candidati sono nominati dal Presidente della Repubblica. L'ANAC ha un organico di 350 dipendenti. È responsabile anche della vigilanza e della regolamentazione dei contratti pubblici, competenza integrata dalla raccolta di dati sugli appalti pubblici e sulle società che operano nel settore pubblico. A questo scopo l'ANAC gestisce l'Osservatorio dei contratti pubblici. L'ANAC è inoltre destinataria delle segnalazioni di illeciti commessi nelle amministrazioni pubbliche in virtù del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90. È altresì incaricata di definire la strategia anticorruzione e di monitorare l'adozione dei piani triennali di prevenzione della corruzione. La strategia anticorruzione si basa sul Piano nazionale anticorruzione e su piani triennali di prevenzione della corruzione e codici di comportamento che devono essere adottati dalle amministrazioni pubbliche e dalle imprese controllate dallo Stato. Se da un lato può imporre sanzioni in caso di mancata adozione dei piani triennali e/o dei codici di comportamento, dall'altro l'ANAC ha investito ampiamente nella promozione di una cultura preventiva, fornendo consulenza e orientamento alle amministrazioni pubbliche e definendo linee guida e norme per i codici di comportamento in specifici settori amministrativi. L'autonomia e l'indipendenza dell'ANAC sono ulteriormente garantite dal suo sistema di risorse finanziarie: le risorse proprie ammontano all'incirca all'87 % del suo bilancio . Le istituzioni anticorruzione cooperano per contrastare l'infiltrazione della criminalità organizzata nella pubblica amministrazione. La direzione distrettuale antimafia (DDA), ovvero la componente della magistratura che forma la "procura distrettuale antimafia", è competente per la mafia e altri reati gravi. Si tratta dell'unica procura specializzata dell'ordinamento italiano. Per quanto riguarda i reati contro la pubblica amministrazione, tra cui la corruzione, le Procure nazionali, in particolare quelle di medie e grandi dimensioni, si affidano alle indagini di gruppi di lavoro specializzati, competenti anche per i reati economici che possono essere collegati alla corruzione. Per lottare contro i reati di corruzione è particolarmente importante il ricorso a sistemi e protocolli investigativi sviluppati nell'ambito della lotta contro la criminalità organizzata, in particolare l'istituzione di un gruppo di forze di polizia giudiziaria (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza e Procura generale) e di gruppi della polizia giudiziaria specificamente dedicati a tali reati. Nel novembre 2017 la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo (DNAA) e l'Autorità Nazionale Anticorruzione hanno firmato un protocollo d'intesa per consentire alla DNAA di accedere alle informazioni disponibili presso il Casellario delle Imprese e la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, gestiti dall'ANAC. Le organizzazioni criminali ricorrono sempre più a pratiche corruttive per conseguire i loro obiettivi. L'ANAC e la Procura hanno rilevato che i gruppi della criminalità organizzata di stampo mafioso ricorrono sistematicamente alla corruzione e alla concussione nei confronti della pubblica amministrazione, soprattutto nel contesto degli appalti pubblici. Come ha sottolineato l'ANAC nella relazione annuale del 2020 al Parlamento , la tendenza è in costante aumento. Nel 2019 sono state adottate 633 misure interdittive antimafia rispetto alle 573 nel 2018 (con un aumento annuo del 10 %); dal 2015 ne sono state adottate in tutto 2 600. La polizia specializzata, la Guardia di Finanza, è specificamente incaricata di contrastare la corruzione. La Guardia di Finanza (GdF) è un corpo di polizia militare che fornisce sostegno alla Procura competente e collabora con l'Autorità Nazionale Anticorruzione. È l'autorità competente per ricevere segnalazioni di operazioni sospette e, insieme alla Direzione antimafia, svolge le conseguenti indagini, con la facoltà di accedere a informazioni bancarie. Secondo la GdF, tra agosto 2016 e agosto 2019 sono state avviate 339 azioni giudiziarie relative a reati di corruzione e sono state emesse dalle autorità giudiziarie 117 ordinanze di custodia cautelare correlate al solo settore degli appalti pubblici. Il 74 % dei casi (113) riguardava l'aggiudicazione di appalti pubblici. I Comuni sono gli enti più esposti ai rischi di infiltrazione della criminalità organizzata e all'uso di metodi di corruzione e concussione per orientare gli appalti pubblici. La GdF può sostenere l'ANAC nell'esercizio delle sue competenze sia nel settore degli appalti pubblici che nel settore generale delle misure di prevenzione della corruzione. La GdF collabora anche con l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), con cui ha recentemente avviato un'azione di monitoraggio per individuare vendite online di dispositivi medici e sanitari. La legislazione sulla segnalazione di illeciti nel settore privato si fonda su programmi di conformità su base volontaria. A seguito della revisione del quadro giuridico in materia condotta nel 2017, le segnalazioni di illeciti nel settore pubblico sono aumentate. La protezione degli autori di segnalazioni nel settore privato rimane invece meno efficace a causa del carattere volontario del programma di conformità. Secondo l'ultima relazione annuale dell'ANAC, il ricorso allo strumento della segnalazione ha avuto una crescita esponenziale negli ultimi anni, passando da 125 casi nel 2015 a 873 nel 2019, per un totale di 2 330 segnalazioni nel periodo 2015-2019 . Il regime relativo al conflitto di interesse è frammentato. L'Italia regola i conflitti di interesse nell'ambito della pubblica amministrazione e del Governo stabilendo casi di inconferibilità e incompatibilità per legge. Spetta all'ANAC interpretare il quadro giuridico in materia di "inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni" e di vigilare sulla corretta applicazione della normativa. Una disposizione sul conflitto di interesse è compresa nel codice di comportamento generale. Per alcuni funzionari pubblici, le attività o gli incarichi esterni assunti dopo la conclusione del servizio pubblico sono soggetti a restrizioni. L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato è competente per verificare eventuali incompatibilità in seguito all'assunzione di una funzione governativa, come pure durante il mandato e dopo la sua fine. Norme di prevenzione del conflitto di interesse sono comprese anche nel decreto presidenziale del 2013. Nel 2019 l'ANAC ha formulato linee guida per regolare il conflitto di interesse. Tuttavia il regime di inconferibilità e incompatibilità applicabile ai funzionari pubblici eletti è frammentato e privo di un sistema completo di applicazione. Per quanto riguarda la dichiarazione della situazione patrimoniale, i membri del Governo e i titolari di incarichi dirigenziali sono tenuti per legge a compilare un modulo che indica le fonti di reddito, i beni e le funzioni esterne, corredato da una copia della dichiarazione dei redditi. I deputati e i senatori devono presentare una relazione che indica le proprietà, i beni iscritti in pubblici registri, le azioni e le quote di partecipazione in società, insieme a una copia della dichiarazione dei redditi più recente. Alcune di queste informazioni sono disponibili sul sito web del Parlamento e sulla pagina di profilo di ciascun parlamentare. I magistrati sono tenuti a presentare al Consiglio superiore della magistratura dichiarazioni contenenti lo stesso tipo di informazioni che devono presentare i parlamentari. Occorre prestare attenzione al lobbying e alla pratica del "pantouflage". La decisione n. 208/2017 sulle attività di lobbying presso la Camera dei deputati istituisce un registro pubblico dei rappresentanti di interessi, a cui ogni persona fisica o giuridica che rappresenti interessi collettivi è tenuta a iscriversi. L'obbligo si applica anche agli ex parlamentari ed ex membri del Governo che intendono svolgere attività di rappresentanza di interessi. Ai membri del Governo non si applica un obbligo analogo di riferire sulle riunioni svolte con terzi. Per quanto riguarda la pratica detta "pantouflage" o "revolving doors" (per cui ex funzionari pubblici assumono incarichi presso soggetti privati destinatari dell'attività della pubblica amministrazione), sono in vigore disposizioni specifiche. Nell'ottobre 2019 il Consiglio di Stato ha stabilito la competenza dell'Autorità Nazionale Anticorruzione in merito alla vigilanza delle fattispecie di "pantouflage", attribuendole i relativi poteri sanzionatori. All'Autorità è stato conferito il potere di accertare le violazioni, stabilire la nullità dei contratti e adottare misure sanzionatorie. Le disposizioni sul "pantouflage" sono attualmente in vigore solo per i funzionari pubblici e non per i titolari di cariche pubbliche. L'Autorità Anticorruzione ha esortato il Governo a migliorare la legislazione in materia. III.Pluralismo dei media La libertà di espressione e la libertà di stampa sono sancite dall'articolo 21 della Costituzione. La legislazione secondaria stabilisce un solido quadro volto a garantire il pluralismo dei media nel paese. È istituito per legge un organismo indipendente, l'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM), dotata di poteri di regolazione, controllo, applicazione e sanzione nel settore dei media. La Corte costituzionale sta attualmente riesaminando le pene per il reato di diffamazione, che possono arrivare fino a un anno di reclusione. I giornalisti devono essere iscritti all' Ordine dei Giornalisti , che provvede all'autodisciplina della professione. Sono inoltre vincolati da norme deontologiche, in particolare il Testo unico dei doveri del giornalista . L'AGCOM ha una funzione di vigilanza nel settore dei media e svolge attività di monitoraggio della professione tramite il suo Osservatorio sul giornalismo, che dedica una relazione specifica alle minacce nei confronti dei giornalisti. L'autorità di regolamentazione dei servizi di media audiovisivi è indipendente. Secondo la legge, l'AGCOM "opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione". A partire dalla Legge di Bilancio del 2020, l'AGCOM gestisce in autonomia il suo bilancio ed è finanziata interamente da imprese che operano nel suo settore di competenza, che forniscono una percentuale delle loro entrate annuali sulla base di norme di contabilizzazione rigorose. Le procedure di designazione e nomina del Presidente e dei membri del Consiglio dell'AGCOM sono stabilite per legge e vigono norme rigorose per prevenire i conflitti di interesse. Il mandato dei membri del Consiglio è intenzionalmente ed esplicitamente svincolato dai cicli elettorali, mentre non è previsto il licenziamento del Presidente e dei membri del Consiglio dell'AGCOM. L'AGCOM applica norme rigorose in termini di assunzione delle risorse umane e prevede un periodo di due anni durante il quale gli ex dirigenti non possono avere rapporti diretti o indiretti con imprese che operano nei settori regolamentati. L'indipendenza dell'AGCOM è pertanto garantita. L'Ordine dei giornalisti italiano è un organismo di diritto pubblico senza scopo di lucro fondato nel 1963 che rappresenta la professione giornalistica. Gestisce l'Albo dei giornalisti, a cui è obbligatorio iscriversi per esercitare la professione, e controlla e tutela il lavoro dei suoi membri. Il Consiglio nazionale dell'Ordine può emanare avvertimenti, censure, sospensioni e radiazioni dall'esercizio professionale. L'Ordine opera in linea con il "Testo unico dei doveri del giornalista" (codice deontologico consolidato), che è stato adottato nel 2016. L'Osservatorio del pluralismo dei media (MPM) del 2020 nota che questo requisito, anche se è sempre meno rispettato nella pratica, fa sì, specialmente in Italia, che l'accesso alla professione non sia interamente aperto. Il principio della trasparenza della proprietà dei media è sancito dalla Costituzione. La legge fissa le seguenti soglie anticoncentrazione: il numero limitato di licenze che un singolo fornitore di contenuti può detenere, i limiti fissati per i ricavi totali che un singolo operatore può conseguire, il controllo esercitato dall'AGCOM su fusioni e acquisizioni nel settore, le restrizioni alla proprietà incrociata di media e il divieto di posizioni dominanti nei singoli mercati rilevanti. Nel 1997 è stato istituito un registro degli operatori di comunicazione (ROC) al quale gli operatori si devono iscrivere compilando una serie di moduli indicanti il loro assetto proprietario e le persone che hanno responsabilità editoriali sui mezzi di comunicazione. Il ROC può acquisire in maniera semiautomatica le catene di proprietà dei soggetti iscritti dalle Camere di Commercio nazionali. È possibile accedere alle informazioni sugli assetti proprietari delle imprese di comunicazione iscritte al ROC sul portale delle Camere di Commercio o inviando all'AGCOM una richiesta di accesso motivata. Tuttavia l'MPM del 2020 rileva alcuni limiti nella concreta applicazione di questo sistema e nota che non tutte le informazioni di cui sopra sono direttamente accessibili al pubblico, in particolare quelle sulla proprietà effettiva. Valuta pertanto che questo indicatore dimostri un rischio medio.

Sono in vigore norme rigorose sulla pubblicità di amministrazioni ed enti pubblici. Le autorità pubbliche che acquistano spazi pubblicitari nei mezzi di comunicazione di massa devono comunicare all'AGCOM le spese pubblicitarie sostenute nel precedente esercizio finanziario tramite uno strumento elettronico introdotto dalla stessa AGCOM; sono fissati i criteri di spesa e sono previste pesanti sanzioni in caso di violazione. Inoltre, tutti i dati relativi alle spese per la comunicazione istituzionale sono pubblicati nella sezione del sito web del Governo dedicata alla trasparenza. Di conseguenza, l'MPM 2020 considera questo settore a basso rischio. L'indipendenza politica dei media italiani continua a destare preoccupazione. Questo aspetto rimane ancora problematico 15 anni dopo che il quadro normativo in materia è stato indicato come fonte di preoccupazione dalla commissione di Venezia per quanto riguarda l'indipendenza politica dei media, a causa della mancanza di disposizioni efficaci sulla prevenzione del conflitto di interesse. L'MPM 2020 classifica l'Italia a medio rischio a tale riguardo e conclude che nel settore audiovisivo l'influenza politica continua a essere notevolmente avvertita. In misura minore, questa valutazione si applica anche al settore dei giornali, a causa delle relazioni indirette tra gli interessi degli editori e il Governo, a livello sia nazionale che locale. Le leggi sulla diffamazione sono attualmente sotto esame. L'articolo 595 del codice penale, che punisce la diffamazione con la reclusione fino a un anno, è stato oggetto recentemente di sentenze cruciali. Nel 2019 la Corte di Cassazione, citando sentenze emesse dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nei confronti dell'Italia, ha statuito che in caso di offese verbali la pena detentiva dovrebbe essere contemplata soltanto in circostanze eccezionali, per esempio l'incitamento all'odio, e che pertanto infliggere pene detentive per diffamazione comporta una violazione della libertà di espressione. Nel 2020 la Corte costituzionale ha stabilito che spetta al Parlamento trovare un bilanciamento tra la libertà di espressione e il diritto penale vigente in materia di diffamazione. Ha rinviato l'udienza al 21 giugno 2021 per consentire al Parlamento di riflettere sul rispetto del principio costituzionale quale interpretato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Sono in vigore norme sulla trasparenza amministrativa e sull'accesso alle informazioni pubbliche. Il quadro giuridico assicura la trasparenza amministrativa e l'accesso alle informazioni pubbliche, sia su richiesta che in base agli obblighi di pubblicità sull'attività amministrativa. La legge sulla libertà d'informazione (FOIA) riconosce la libertà di accesso alle informazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche come diritto fondamentale e stabilisce il principio secondo cui le amministrazioni devono dare la precedenza al diritto di conoscere e di accedere alle informazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche da parte di chiunque, senza dover dimostrare alcun interesse qualificato in materia. Tuttavia, secondo relazioni indipendenti non sempre le amministrazioni pubbliche rispettano l'obbligo di soddisfare le richieste formulate in base alla FOIA. Destano preoccupazione le aggressioni fisiche e le minacce di morte subite dai giornalisti. Nel 2019 e nel 2020 la piattaforma del Consiglio d'Europa per la protezione del giornalismo e la sicurezza dei giornalisti ha pubblicato 12 segnalazioni relative all'Italia (7 nel 2019 e 5 nel 2020), che riferivano tra l'altro diversi casi di aggressioni fisiche, minacce di morte da parte di gruppi mafiosi e aggressioni verbali da parte di funzionari e dipendenti governativi. Di conseguenza l'MPM giudica questo indicatore relativo alla professione, alle norme e alla tutela dei giornalisti a rischio medio. I portatori di interessi hanno confermato questo fenomeno e segnalato altri casi di minacce. È stato istituito un Centro di coordinamento sul fenomeno degli atti intimidatori nei confronti dei giornalisti. Il Centro è stato creato nel 2017 dal ministro dell'Interno per monitorare le minacce ai cronisti e mettere a punto le necessarie misure di tutela e costituisce la prima iniziativa in Europa intesa a creare un meccanismo di sicurezza di questo tipo. Un Comitato parlamentare ad hoc su "Mafia, giornalisti e informazione" è stato incaricato di comprendere, monitorare e valutare la relazione tra mafia e informazione. I portatori di interessi hanno apprezzato il Centro, pur esprimendo preoccupazione per il fatto che spesso non viene dato seguito a minacce di minore gravità. IV.Altre questioni istituzionali relative al bilanciamento dei poteri L'Italia è una Repubblica parlamentare unitaria con elezione indiretta del Presidente . Il Parlamento è bicamerale: si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, ai quali sono assegnati identici poteri. Hanno diritto di iniziativa legislativa il Governo, i parlamentari, 50 000 cittadini, il Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro e ciascuna Assemblea regionale. La Corte costituzionale esercita un controllo di costituzionalità delle leggi. Diversi mediatori regionali sono competenti per la tutela della libertà e dei diritti delle persone. Il Comitato interministeriale diritti umani (CIDU) interagisce con la società civile, il mondo accademico e tutti i portatori di interessi per promuovere e tutelare i diritti umani. Il Garante nazionale dei diritti delle persone detenute è un'autorità indipendente incaricata di vigilare sui luoghi in cui sono detenute le persone private della libertà personale. Il Governo ha dichiarato lo stato di emergenza sanitaria e ha fatto ricorso a decreti legge per affrontare la pandemia di COVID-19. Le misure volte a contrastare la pandemia di COVID-19 sono state adottate nell'ambito di uno stato di emergenza sanitaria, dichiarato dal Governo il 31 gennaio 2020. In tale contesto sono stati adottati decreti legge che hanno costituito la base di una serie di misure amministrative. Il decreto legge è un provvedimento con valore di legge adottato dal Governo in casi di urgenza, che dev'essere convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni, altrimenti perde efficacia. Tutti i decreti legge riguardanti la pandemia sono stati convertiti in legge e potrebbero essere impugnati dinanzi alla Corte costituzionale. Dall'inizio dell'attuale legislatura, nel 2018, sono state adottate 121 leggi, 45 decreti legge sono stati approvati dal Parlamento e convertiti in legge, mentre otto hanno perso efficacia. Il 29 luglio 2020 il Governo ha prorogato la situazione di emergenza fino al 15 ottobre 2020. Le valutazioni dell'impatto normativo e le consultazioni dei portatori di interessi sono migliorate, ma devono diventare più sistematiche. Nel settembre 2017 il Governo italiano ha introdotto una nuova serie di procedure per la valutazione dell'impatto normativo, la valutazione ex-post, la partecipazione dei portatori di interessi e la pianificazione normativa. Tuttavia, la partecipazione dei cittadini e dei portatori di interessi non è ancora pienamente integrata nei processi decisionali. L'analisi dell'impatto delle leggi effettive e alternative è in aumento, ma continua a essere poco frequente e prevalentemente incentrata sugli aspetti economici piuttosto che su quelli sociali e ambientali. Le valutazioni ex post e le consultazioni non sono ancora utilizzate in modo sistematico e coerente dai vari ministeri. È all'esame la creazione di un'istituzione indipendente per i diritti umani. Nel 2018 sono state presentate al Parlamento due proposte di legge, attualmente all'esame della Camera dei deputati, che propongono l'istituzione di un'autorità nazionale indipendente per i diritti umani . Entrambe le proposte prevedono l'autonomia di tale autorità. La rapida istituzione di un'autorità nazionale indipendente per i diritti umani in linea con i principi di Parigi risponderebbe alle raccomandazioni delle Nazioni Unite. È stato inoltre raccomandato di rendere l'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza pienamente indipendente e autonoma e di aumentarne le risorse. La Corte costituzionale ha adottato norme interne per promuovere la partecipazione della società civile e del pubblico ai suoi lavori. La delibera del gennaio 2020 ha introdotto l'istituto dell'amici curiae e la possibilità di consultare esperti e ha codificato la giurisprudenza relativa all'intervento del terzo nel procedimento. Sono state inoltre adottate misure per consentire alla Corte di proseguire le sue attività durante la pandemia di COVID‑19, pur limitando la presenza fisica. La procedura di nomina dei membri della Corte costituzionale è concepita in modo da garantire una composizione diversificata, comprendente membri nominati dai giudici, dal Parlamento e dal Presidente della Repubblica in uguali proporzioni. L'Italia ha una società civile vivace e diversificata. Sono state tuttavia espresse preoccupazioni per la complessità del processo di registrazione delle ONG e per i ritardi nell'attuazione della legge che armonizza le norme relative al settore non profit . Inoltre, il contesto in cui operano le ONG attive nel settore della migrazione e dell'asilo è influenzato da pregiudizi negativi e lo spazio civico è considerato ristretto . Il Consiglio d'Europa ha raccomandato di abrogare le leggi e le politiche che impediscono alle ONG di svolgere il loro legittimo lavoro, mentre le Nazioni Unite hanno raccomandato di garantire i diritti e la libertà di azione della società civile e hanno espresso preoccupazione per le campagne denigratorie contro le ONG attive nel settore della migrazione e dell'asilo .



Allegato I: Elenco delle fonti in ordine alfabetico* * L'elenco dei contributi ricevuti nel contesto della consultazione per la relazione sullo Stato di diritto del 2020 è disponibile al seguente indirizzo: (sito web di COM). Atto Senato n. 1662: http://www.senato.it/leg/18/BGT/Schede/Ddliter/52664.html . Autorità Nazionale Anticorruzione (2019), "Sentenza del Consiglio di Stato sulle competenze dell'ANAC in materia di pantouflage": http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Comunicazione/News/_news?id=1cf74b9f0a77804237e6dc1369ece3ce . Autorità Nazionale Anticorruzione (2020), Atto di segnalazione n. 6 del 27 maggio 2020 concernente proposte di modifica alla disciplina del pantouflage di cui all'art. 53, comma 16-ter, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165: https://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/anacdocs/Attivita/Atti/attiDiSegnalazione/2020/AttoSegnalazione.n.6.2020.del.448.2020.pdf . Autorità Nazionale Anticorruzione (2020), Relazione annuale del 2019: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Attivitadocumentazione/Pubblicazioni/RelazioneParlamento/_relazioni?id=ebd7f2f20a7780421a927869bf5987c8 .

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