Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Libro verde sulla tutela dei minori e della dignità umana nei servizi audiovisivi e di informazione»

(97/C 287/04)

La Commissione europea, in data 12 novembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al tema di cui sopra.

La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Dame Jocelyn Barrow in data 7 maggio 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 maggio 1997, nel corso della 346a sessione plenaria, con 90 voti favorevoli, 2 contrari e 1 astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

Grazie ai servizi forniti dai nuovi media è possibile valersi di un flusso di informazioni senza precedenti e pertanto di notevoli opportunità sul piano sociale, culturale e dell'istruzione. Considerando i contenuti pubblicati e distribuiti tramite i servizi forniti dai nuovi media nella loro globalità, la percentuale delle informazioni da cui occorre tutelare i minori e la dignità umana anche se relativamente limitata è tuttavia significativa. I contenuti illeciti e nocivi pubblicati e distribuiti da tali servizi costituiscono comunque una notevole fonte di preoccupazione.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. I servizi forniti dai nuovi media sollevano due questioni fondamentali, ovvero la selezione del contenuto autorizzato e le modalità per regolamentare tale contenuto.

2.2. È generalmente riconosciuto a livello nazionale, europeo ed internazionale come il principio della tutela dei minori e della dignità umana sia di fondamentale importanza. Il contenuto attualmente pubblicato e distribuito tramite i servizi forniti dai nuovi media pregiudica in modo particolare la tutela dei minori e della dignità umana. Dovendo assicurare la tutela dei minori e della dignità umana in relazione a tali servizi, è essenziale che essi forniscano mezzi di comunicazione sicuri e non pericolosi consentendo allo stesso tempo un libero flusso di informazioni e la libertà di espressione.

2.3. Per creare questo genere di ambiente, è necessario esercitare un controllo sui contenuti illeciti e nocivi per mezzo di disposizioni legislative e regolamentari: a tal fine, sarà necessario stabilire quali contenuti siano illeciti () e, pertanto, soggetti ad interdizione assoluta, e quali siano invece giudicati nocivi e quindi soggetti a restrizioni. La distinzione tra contenuti illeciti e nocivi () dovrebbe fondarsi sui principi riconosciuti che sono alla base della tutela dei minori e della dignità umana. Le disposizioni previste dagli attuali quadri legislativi e regolamentari concernenti i media tradizionali andrebbero applicate anche ai contenuti dei servizi forniti dai nuovi media. Sarà tuttavia necessario chiarire lo status del quadro giuridico e regolamentare che disciplina tali contenuti. Per le reti chiuse, quali i sistemi VOD (), delle classificazioni dei contenuti saranno già disponibili (per la televisione, ad esempio) e potrebbero essere facilmente estese ai sistemi VOD. Queste classificazioni potrebbero inoltre essere adottate nell'impiego dei sistemi più «aperti» quali Internet ed i servizi in linea. Le definizioni dei contenuti illeciti e nocivi andrebbero adottate a livello internazionale e indi applicate sul piano nazionale, con delle leggere variazioni per tener conto delle norme e delle sensibilità di ciascun paese.

3. Osservazioni particolari

3.1. Contenuto illecito - è essenziale per la tutela dei minori e della dignità umana che i contenuti illeciti vengano definiti in modo specifico, benché, come si accennava sopra, ciascuna di tali definizioni possa essere soggetta a variazioni nei diversi paesi e relativamente ai diversi tipi di media. I contenuti giudicati illeciti nei servizi forniti dai nuovi media richiederanno disposizioni legislative e sanzioni specifiche derivanti dall'introduzione di una nuova legislazione/regolamentazione o dalla modifica di una legislazione/regolamentazione già esistente allo scopo di estendere la pubblicazione, la distribuzione od il possesso di contenuti illeciti ai servizi forniti dai nuovi media (). Il carattere globale dei servizi forniti dai nuovi media è causa di problemi sia di giurisdizione che di applicazione; si renderà necessario collaborare a livello internazionale per rendere efficaci le sanzioni.

3.2. Contenuto nocivo

La deviazione della definizione di contenuto nocivo sarà soggetta a variazioni, condizionate dalle norme culturali e sociali dei diversi paesi. A differenza dei contenuti illeciti, tuttavia, i contenuti nocivi non saranno soggetti a interdizione totale, bensì subiranno solamente delle restrizioni secondo determinati parametri, quali la tutela dei minori e della dignità umana. Rispetto alla diversità delle norme sociali e culturali, l'auto-regolamentazione (un organismo indipendente è previsto per legge) costituirà la soluzione più adeguata per la regolamentazione del contenuto nocivo.

La regolamentazione del contenuto illecito e nocivo non dovrebbe portare a restrizioni nei contenuti dei servizi forniti dai nuovi media che sarebbero comunque ammessi in altri tipi di media.

3.3. Tutela dei minori

La questione della tutela dei minori comporta innanzitutto la necessità di dare una definizione del termine «minore». Nel Libro verde si fa specificamente riferimento a «minori» invece che a «bambini» o a «giovani» e probabilmente ciò è dovuto alle notevoli discordanze di ordine giuridico, non solo sul piano nazionale ma anche su quello europeo ed internazionale, sulla linea di demarcazione tra «bambini» e «giovani» (). L'impiego del termine «minore» comunque non risolve la questione visto che l'età dello stesso varia da un paese all'altro. Tuttavia, nel caso di contenuti nocivi, la definizione di minore sarà sovente rigorosamente riferita ad un'età di 18 o 21 anni. Come accennato più sopra, sono le caratteristiche dei servizi forniti dai nuovi media che rendono particolarmente difficile la tutela dei minori. Ad esempio, mentre la pornografia infantile è illegale nella maggior parte dei paesi, non lo sono la violenza e la pornografia che riguardano soggetti adulti, per quanto vi sia un generale consenso sulla loro nocività per i minori e sulla necessità di sottoporle a restrizioni. In reti «chiuse» quali i sistemi VOD, vi sono diverse possibilità di controllare l'accesso dei minori a tali contenuti; il settore più problematico è costituito dalle reti «aperte» come Internet: non solo risulta molto più difficoltoso controllare l'accesso a queste ultime, ma sembra anche esservi una scarsa consapevolezza da parte dei genitori/educatori riguardo al tipo e alla quantità delle informazioni fornite da tale mezzo.

3.4. Tra tutti i meccanismi a disposizione degli utenti dei servizi forniti dai nuovi media, i sistemi di classificazione e di etichettatura (ovvero classificazione/codificazione), sembrano offrire i mezzi più efficaci per il controllo del contenuto in quanto indicano se uno spazio in generale presenta contenuti illeciti e/o nocivi e di che genere di contenuto illecito e/o nocivo si tratta. La natura globale dei servizi forniti dai nuovi media renderà necessaria la classificazione/etichettatura di tutti i contenuti (compresi quelli illeciti e nocivi) perché, come si è detto precedentemente, il contenuto giudicato illecito nel Regno Unito potrebbe non essere considerato tale in Svezia. Il meccanismo della dichiarazione territoriale () od un sistema analogo contribuirebbe a ridurre il rischio che il contenuto considerato illecito in un paese sia ricevuto ed utilizzato nel paese medesimo.

3.5. Sia i sistemi di classificazione ufficiali che quelli definiti dall'utente, se disponibili simultaneamente, consentiranno agli utenti di servirsi delle classificazioni conformi alla piattaforma PICS () al fine di adeguare la natura del contenuto a loro disposizione alle loro particolari sensibilità.

3.6. I fornitori dei servizi dovrebbero essere tenuti a svolgere un ruolo più rilevante nella tutela dei minori e della dignità umana dal contenuto illecito e/o nocivo dei servizi forniti dai nuovi media promuovendo software PICS, richiedendo la classificazione degli utenti, eliminando i contenuti che vengono costantemente e deliberatamente spostati di sito, eliminando i contenuti illeciti e/o nocivi qualora non dovesse farlo il fornitore dei contenuti.

3.7. Oltre ai meccanismi di controllo dei contenuti applicati dalle industrie della comunicazione, è indispensabile che gli utenti possano usufruire di mezzi supplementari per tutelarsi dal contenuto illecito e nocivo secondo i propri criteri individuali.

3.8. Di pari importanza rispetto alla soluzione di adottare controlli tecnici sarà l'impegno a rendere i genitori/educatori più consapevoli del tipo e della quantità di servizi accessibili, non solo ai minori, ma a tutti, nei servizi forniti dai nuovi media, specialmente dalle reti «aperte». Per quanto le soluzioni di carattere tecnico siano efficaci, non possono, né tantomeno dovrebbero svolgere le funzioni dei genitori/educatori; oppure sostituirsi alla legislazione o alla regolamentazione.

3.9. I distributori/editori dei contenuti disponibili nei servizi forniti dai nuovi media devono essere tutti considerati responsabili ed ogni loro azione deve essere rintracciabile. Il principio della rintracciabilità giuridica va incorporato nel quadro legislativo/regolamentare che verrà istituito per regolare i servizi forniti dai nuovi media. La possibilità di rintracciare i responsabili dei contenuti illeciti e nocivi è essenziale per lo sviluppo dei suddetti servizi (soprattutto dei sistemi «aperti»). Per quanto l'anonimato possa essere utile in determinate circostanze, è rischioso concedere l'anonimato assoluto ai distributori/editori.

3.10. La pubblicità - per quanto costituisca evidentemente un tema che interessa direttamente la tutela dei minori e della dignità umana nei servizi forniti dai nuovi media, la Commissione sottolinea che il contenuto dei programmi e la pubblicità dovrebbero costituire due aspetti separati; le normative in vigore operano una distinzione tra le due cose. Né il «Libro verde sulla tutela dei minori e della dignità umana nei servizi audiovisivi e di informazione» né la Comunicazione della Commissione dal titolo «Informazioni di contenuto illecito e nocivo su Internet» dovrebbero occuparsi della pubblicità, poiché quest'ultima viene, al momento, trattata separatamente nel quadro della normativa comunitaria in materia di pubblicità.

4. Quadro regolamentare

4.1. Per quanto riguarda la questione della regolamentazione dei contenuti, è evidente che non è possibile affrontare isolatamente il problema della tutela dei minori e della dignità umana nei nuovi servizi forniti dai media ed i contenuti illeciti e nocivi su Internet. Un approccio individuale adottato in un singolo paese non consentirà di risolvere in maniera valida questi problemi. Non è possibile garantire un'efficace tutela dei minori e della dignità umana se si consente che i servizi forniti dai nuovi media si evolvano senza specifici interventi legislativi, regolamentari e sanzioni. Infine, è necessario affrontare tali questioni a livello internazionale. L'immediatezza dei problemi sollevati dai servizi forniti dai nuovi media rende imperativo un intervento normativo a medio e lungo termine coordinato a livello europeo.

4.2. La regolamentazione dei servizi forniti dai nuovi media dovrebbe essere attuata adottando un quadro comune (cioè, a livello europeo) sostenuto dall'introduzione di un nuovo organismo di regolamentazione indipendente a livello europeo, incaricato di applicare la legislazione, le normative e le sanzioni di volta in volta pertinenti in relazione al contenuto dei nuovi media: al momento non esiste alcun organo di questo tipo. Un approccio di questo tipo garantirebbe la flessibilità richiesta e un riesame degli organismi di regolamentazione esistenti potrebbe fornire indicazioni utili cui attenersi. Tale organismo di regolamentazione deve poter imporre sanzioni rigorose per garantire l'applicazione delle norme giuridiche e regolamentari: queste ultime devono tuttavia garantire un equilibrio tra la tutela dei minori e della dignità umana da un lato, e la libertà di espressione e di scambio intellettuale e culturale dall'altro. A meno che non si raggiunga un consenso guidato dal settore dei media e che non si realizzi un quadro normativo e un organismo di regolamentazione, è probabile che si impongano controlli nazionali meno accettabili e più rigidi, tali da provocare la frammentazione del settore dei servizi audiovisivi e di informazione e conflitti tra operatori di rete, fornitori dei servizi, fornitori dell'accesso e utenti.

4.3. Bisognerebbe istituire un organismo indipendente di autoregolamentazione europea sorvegliato/amministrato da un organismo internazionale. Questo organismo di autoregolamentazione dovrebbe essere competente in materia di reclami concernenti contenuti illeciti e/o nocivi e dell'individuazione dei trasgressori; spetterebbe inoltre a tale organismo richiedere l'eliminazione del contenuto oltraggioso e citare in giudizio i trasgressori, qualora questi non dovessero collaborare.

4.4. Se il contenuto illecito e/o nocivo ricevuto o cui si ha avuto accesso in un determinato paese proviene da uno Stato diverso, l'organismo di regolamentazione competente ha l'obbligo di trasmettere le informazioni pertinenti al fornitore straniero del servizio nel paese di provenienza del contenuto in esame.

4.5. I fornitori di servizi stabiliti in un determinato paese dovrebbero considerare le leggi/regolamenti di quel paese vincolanti per i propri operatori attivi in quel paese. Tuttavia le leggi e/o i regolamenti adottati da fornitori del servizio che risiedono, ad esempio, nel Regno Unito possono applicarsi solo al contenuto illecito/nocivo nel Regno Unito se il contenuto è stato collocato in un sito da un utente britannico.

5. Responsabilità in generale e responsabilità penale

5.1. Per quanto riguarda i problemi concernenti la responsabilità in generale e la responsabilità prettamente penale, la natura stessa dei nuovi servizi forniti dai media e la notevole quantità di contenuti disponibili su di essi non consentono l'attribuzione della responsabilità penale ad un unico gruppo, quali i fornitori della rete, i fornitori del servizio oppure i fornitori dell'accesso, che non dovrebbero essere responsabili del contenuto nella sua globalità. Sarà altrettanto importante garantire che gli utenti si assumano la responsabilità per i contenuti da loro collocati in un sito.

5.2. Dovrebbero tuttavia esservi dei parametri ben definiti per quanto riguarda la responsabilità in generale e la responsabilità prettamente penale di operatori di rete, fornitori dell'accesso ed utenti nei confronti del contenuto illecito e nocivo da loro collocato in un sito e/o trasmesso tramite i servizi forniti dai nuovi media. Ciò è particolarmente importante per i sistemi «aperti» quali Internet. Prima di poter procedere alla definizione dei parametri concernenti la responsabilità in generale e la responsabilità penale, è necessario discuterne con i responsabili della regolamentazione del settore, gli operatori di rete, i fornitori del servizio, i fornitori dell'accesso, le organizzazioni per la tutela dei bambini e quella per la tutela dei consumatori, e gli utenti, sebbene nel settore in questione si sia generalmente concordi sul fatto che i fornitori del servizio dovrebbero essere i primi ad assumere un approccio responsabile nei confronti della tutela dei minori e della dignità umana e del controllo del contenuto illecito e nocivo dei servizi forniti dai nuovi media.

5.3. È necessario attuare provvedimenti adeguati e realizzabili allo scopo di impedire che questi servizi vengano utilizzati per fini illeciti e/o nocivi. Il raggiungimento di un'intesa a livello di settore sulle misure adeguate e realizzabili contribuirà a tutelare i fornitori della rete, i fornitori del servizio, i fornitori dell'accesso e gli utenti legittimi da un procedimento giudiziario per aver consapevolmente consentito l'uso di servizi per pubblicare e/o distribuire contenuti illeciti e/o nocivi.

5.4. Infine, le questioni riguardanti la tutela dei minori e della dignità umana nei servizi forniti dai nuovi media ed il contenuto illecito e nocivo su Internet si evolveranno con l'evoluzione dei servizi medesimi. Quindi qualsiasi sia l'approccio adottato, esso deve non solo risolvere efficacemente i problemi attuali ma anche essere sufficientemente flessibile da comprendere i fornitori attuali e da introdurre norme aggiuntive che si applichino a questioni ancora in evoluzione. È importante opporsi alle soluzioni permanenti e definitive.

6. Conclusioni e raccomandazioni

6.1. Per quanto riguarda la tutela dei minori e della dignità umana, il quadro giuridico e regolamentare concernente i contenuti illeciti e nocivi forniti dai servizi dei nuovi media, che vengono pubblicati e distribuiti tramite sistemi «chiusi» quali i sistemi VOD, dovrebbe rientrare nell'ambito degli attuali principi legislativi e regolamentari e nel quadro dei media già esistenti, come la televisione, oppure essere ampiamente fondato su di essi. I contenuti illeciti e nocivi () forniti dai servizi dei nuovi media, pubblicati e diffusi per mezzo di sistemi «aperti» come Internet, dovrebbero essere soggetti a specifiche leggi, regolamenti e sanzioni.

6.2. Sarà necessario potenziare la collaborazione internazionale per ciò che concerne lo sviluppo, il coordinamento e l'applicazione delle leggi, dei regolamenti e delle sanzioni. Per affrontare la questione dei contenuti nocivi, si dovrà, da un lato, indurre i genitori/educatori ad una maggiore consapevolezza rispetto a tali contenuti e, dall'altro, introdurre dispositivi tecnici di controllo.

6.3. È indispensabile valutare quali principi legislativi, quali regolamenti e quale tipo di quadro di riferimento siano appropriati per disciplinare i servizi forniti dai nuovi media. Si dovrebbe inoltre procedere ad un riesame dei contenuti televisivi offerti ai bambini prestando particolare attenzione alle iniziative attuate in Germania, nel Regno Unito ed in Francia dove si sono creati dei canali/programmi televisivi destinati esclusivamente ai bambini.

6.4. Bisognerebbe studiare una metodologia comune per definire l'approccio da adottare a livello nazionale, europeo e anche internazionale per l'elaborazione del quadro giuridico e regolamentare.

6.5. Sarebbe opportuno istituire un Comitato o un gruppo di esperti costituito tra l'altro da rappresentanti degli organi di regolamentazione nazionali, dei governi e delle parti interessate allo scopo di effettuare controlli, migliorare il coordinamento e l'informazione a livello europeo. Quale forma e statuto dovrebbe adottare questo comitato o gruppo?

Bruxelles, 28 maggio 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Illecito - contrario o non consentito dalla legge; illegale: non autorizzato o non consentito da un codice di norme ufficiale o generalmente accettate.

() Nocivo: che provoca o tendente a provocare un danno (pregiudizio o danno fisico, morale o mentale); pregiudizievole, lesivo.

() VOD = Video on Demand - video a richiesta.

() Nel Regno Unito, ad esempio, l'«Obscene Publications Act» del 1959 è stato emendato in modo che ora la definizione di «pubblicazione» di materiale osceno comprende la trasmissione di dati memorizzati elettronicamente che si rivelano osceni una volta convertiti in forma leggibile per l'uomo. La «Protection of Children Act» del 1978, secondo cui costituisce reato la «distribuzione», «l'esposizione», il «possesso» o la «pubblicazione» di una «pseudo fotografia» indecente di un bambino, è stata emendata in modo che per pseudo fotografia si intendano ora anche i dati memorizzati elettronicamente.

() Occorrerebbe che le regolamentazioni che disciplinano il contenuto illecito e nocivo nei servizi audiovisivi e di informazione includessero criteri per la protezione dei minorati mentali.

() Una dichiarazione territoriale stabilisce che l'accesso ad un sito o l'impiego di determinati contenuti sono circoscritti a certi paesi.

() PICS = Platform for Internet Content Selection.

() Malgrado lievi variazioni del concetto di dignità umana derivanti dalle diverse norme nazionali, la tutela della dignità umana prescrive che i contenuti vengano proibiti qualora:

(i) risultino discriminanti per ragioni di razza, sesso o nazionalità;

(ii) risultino offensivi nei confronti di convinzioni religiose o politiche;

(iii) incoraggino un comportamento che può recar danno alla salute e/o alla sicurezza;

(iv) incoraggino un comportamento che può mettere in forse la tutela dell'ambiente.

È necessario evitare che tali disposizioni vengano interpretate in maniera eccessivamente ampia, con il rischio che l'intera impostazione divenga troppo soggettiva e pertanto inutilizzabile.