IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 228/141

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sui risultati dei negoziati relativi alle strategie e ai programmi della politica di coesione per il periodo di programmazione 2007-2013

COM(2008) 301 def.

2009/C 228/26

La Commissione europea, in data 14 maggio 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 93 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

«Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sui risultati dei negoziati relativi alle strategie e ai programmi della politica di coesione per il periodo di programmazione 2007-2013»

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 5 marzo 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore CEDRONE.

Alla sua 452a sessione plenaria, dei giorni 24 e 25 marzo 2009 (seduta del 25 marzo 2009), il Comitato economico e sociale europeo a adottato il seguente parere con 40 voti favorevoli, nessun voto contrario e 1 astensione.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Strategia di Lisbona: il Comitato economico e sociale europeo (CESE) valuta positivamente il collegamento tra fondi strutturali e strategia di Lisbona, ivi compreso il finanziamento di alcune politiche da questa previste, ma alle condizioni indicate nel punto 5.1.2. Bisogna evitare però che Lisbona alla fine continui a restare priva di finanziamenti autonomi.

1.2 Tempi: occorre fare di tutto per rispettare i tempi di attuazione dei programmi evitando accavallamenti e ritardi che alla fine impediscono il raggiungimento degli obiettivi prefissati. Bisogna tener conto inoltre delle diverse scadenze dei programmi comunitari.

1.3 Scadenze e strumenti: occorre valutare se non convenga unificare le scadenze, portandole a 10 anni. A questo proposito il CESE ribadisce ancora una volta le difficoltà e gli ostacoli indicati per un uso congiunto e coordinato degli strumenti attivabili ai vari livelli da parte dei singoli operatori, per cui questi vanno meglio precisati (base giuridica, specializzazione tematica, aree geografiche, modalità di attuazione), in particolare: transnazionalità o meno dei progetti, sincronia dei tempi di attivazione, di attuazione e di erogazione del sostegno finanziario, possibilità di scomporre un progetto globale in sottoprogetti.

1.4 Parametri: prevederne altri, insieme al PIL, per avere un quadro più oggettivo di valutazione rispetto ai bisogni dei territori (punto 5.9).

1.5 Approccio integrato: il CESE ritiene necessario valutare le prospettive finanziarie dell'UE - in un'ottica di aumento dei fondi - e prestare più attenzione al co-finanziamento dei singoli Stati, unitamente a quelli di altri istituti europei. Oggi le somme stanziate appaiono irrisorie rispetto ai miliardi di euro destinati al salvataggio delle banche. Il CESE ritiene necessario rafforzare l'approccio integrato che va reso obbligatorio e recuperare l'approccio strategico alla politica di coesione.

1.6 Coordinamento: il CESE raccomanda un miglior coordinamento tra le strategie ed i programmi della politica di coesione ed i programmi quadro comunitari per la ricerca e lo sviluppo (7PQ), per l'innovazione e la competitività (PIC) oltre il rafforzamento dei loro meccanismi a rete transnazionale ed internazionale, per favorire la competitività, l'innovazione e l'occupazione. È indispensabile creare interfacce permanenti tra obiettivi e procedure della politica di coesione e quelli della politica di ricerca e innovazione.

1.7 Risultati: il CESE ritiene che una maggiore attenzione vada prestata non solo al controllo finanziario, ma anche alla qualità dei risultati raggiunti, in particolare per quanto riguarda la crescita e l'occupazione generata dall'attuazione dei programmi, a partire da quelli del 2000-2006.

1.8 Valutazione: per migliorare ancora l'efficacia e il funzionamento della politica di coesione, il CESE ritiene opportuno perseguire una maggiore selettività degli interventi per ottenere risultati migliori sul territorio a favore dello sviluppo e potenziare il processo di monitoraggio e di valutazione, anche attraverso l'istituzione di appositi comitati indipendenti e sovranazionali dove ancora non esistono. I meccanismi di controllo e di valutazione delle varie fasi che contraddistinguono la politica di coesione devono essere più trasparenti ed accessibili agli attori economici e sociali interessati.

1.9 Trasparenza e comunicazione: il CESE ritiene fondamentale la questione della trasparenza dei fondi, dell'informazione, della condivisione delle scelte e dei risultati da parte dell'opinione pubblica locale. È il miglior modo per dare visibilità e avvicinare i cittadini all'UE. La trasparenza deve essere un obiettivo prioritario dell'UE e deve essere applicata in tutte le fasi che riguardano la politica di coesione.

1.10 Unicità: è indispensabile mantenere un rapporto ed una visione unica tra le diverse fasi che contraddistinguono i fondi: la preparazione, l'attuazione, l'utilizzo, la sorveglianza, il monitoraggio e la valutazione.

1.11 Semplificazione: bisogna prendere in seria considerazione la possibilità di semplificare le procedure, spesso causa dei ritardi o della mancata attuazione dei programmi, spostando l'attenzione sulla valutazione dei risultati attraverso sistemi chiari ed efficaci, valutando la possibilità di introdurre sanzioni per chi non rispetta metodo, contenuti e tempi, a cominciare, ad esempio, dalla mancata restituzione agli Stati membri degli stanziamenti non utilizzati, vista l'esiguità del bilancio comunitario.

1.12 Moltiplicatore: la politica di coesione, insieme alla politica economica dell'Unione e degli Stati membri, non può limitarsi a ridistribuire solo risorse, ma deve essere mirata a produrre un effetto moltiplicatore sul territorio; attrarre altri investimenti al fine di produrre sviluppo, competitività ed occupazione, promuovendo ricerca ed innovazione e mirando in primo luogo al miglioramento dei cosiddetti «beni pubblici» (acqua, rifiuti, servizi alle persone anziane, formazione, asili, ecc.), come politiche dell'eccellenza, per rendere più attrattive le regioni interessate.

1.13 A seguito della crisi finanziaria internazionale e delle conseguenze in atto; alla luce del piano approvato dal Consiglio europeo dell'11 e 12 dicembre 2008 per fronteggiare la recessione economica, comprese le proposte di modifica ai vari regolamenti dei fondi comunitari, il CESE ritiene che sia arrivato il momento di procedere, finalmente, ad una profonda revisione dei meccanismi che regolano l'utilizzo delle risorse destinate alla politica di coesione, per renderle più consone alla crescita ed al rilancio della politica economica europea.

1.14 Ingegneria finanziaria: bisogna evitare la concessione a pioggia delle sovvenzioni. Sarebbe necessario apportare modifiche profonde all'ingegneria finanziaria dei fondi, in particolare garantendo la ripresa delle linee di credito soprattutto verso le PMI (1) e gli enti locali, con la scelta di politiche più appropriate, con l'aggiunta dei contributi del Fondo europeo per gli investimenti (FEI), della BEI.

1.15 Clientelismo: la Commissione deve adottare strumenti atti ad eliminare le forme di clientelismo che gravano attorno alla politica di coesione. In particolare vanno eliminate o quantomeno ridotte le varie forme di subappalto, per evitare sprechi o abusi.

1.16 Politica sociale e di coesione: è necessario inoltre rimettere la politica sociale al centro della politica di coesione come uno dei suoi obiettivi principali. Ciò è reso tanto più necessario in una fase in cui la crisi economica e sociale seguita a quella finanziaria sta producendo gravi conseguenze sulle fasce più deboli della popolazione.

1.17 Mercato del lavoro: la politica di coesione deve favorire una maggiore integrazione del mercato del lavoro europeo, con particolare riferimento alle donne, anche attraverso la sperimentazione di nuove forme di rapporto di lavoro che facilitino la crescita e l'occupazione.

1.18 Buone pratiche: la Commissione deve favorire la diffusione dei programmi che hanno raggiunto i migliori risultati nelle varie regioni europee. Non sarebbe inutile portare a conoscenza anche i programmi che non hanno raggiunto gli effetti auspicati, al fine di evitare che vengano reiterati.

1.19 Piccole e medie imprese: le PMI devono essere sempre al centro, come principali destinatari, della politica di coesione in un'ottica di evoluzione e di crescita della competitività, ivi comprese quelle di economia sociale. Le PMI, infatti, costituiscono il nucleo della crescita e dell'occupazione; è perciò fondamentale facilitare loro l'accesso al credito in questa fase di recessione.

1.20 Partenariato: la Commissione deve rivolgere maggiore attenzione alla questione del partenariato sociale. Non si può limitare all'interpretazione formale dell'art. 11 del regolamento, ma deve recuperare l'essenza della concezione di partenariato, il cuore della cultura sociale europea. Il partenariato non deve perciò essere praticato come una concessione, come una semplice formalità, ma va svolto come una vera e propria concertazione sulle procedure, sui contenuti, sulla realizzazione e sulla valutazione dei programmi, nonché sulla trasparenza degli stessi.

1.21 L'Europa politica: resta una raccomandazione, rispetto a quelle già fatte, ma è la più importante: la Commissione, gli Stati membri, le regioni, le parti sociali possono e debbono fare ancora molto per migliorare la politica di coesione; si stanno adoperando per farlo.

1.22 Il CESE deve aiutare l'Unione europea a decidere il suo futuro, ad individuare gli strumenti giuridici e politici per dotarsi di potere decisionale su alcune politiche, per dare più efficacia alla sua azione, ponendo fine ad una illusione, quella di poter restare immune da tutto, rimanendo a guardare dalla finestra.

2. Proposte

2.1 Emanare regole per migliorare la governance istituzionale elaborando procedure che facilitino la realizzazione di partenariati efficaci per la concertazione con le parti sociali e civili, stabilendo degli indicatori per le procedure di concertazione, anche sulla base dell'esperienza esistente al fine di discutere e negoziare programmi, contenuti, procedure, ecc.;

2.2 introdurre nuovi criteri di valutazione per aiutare gli operatori del settore, tali da consentire una valutazione più oggettiva, attraverso appositi comitati, dei risultati e della qualità degli interventi, da valere per tutti i paesi, facendo dell'efficacia uno strumento per la misurazione degli effetti della politica di coesione;

2.3 promuovere perciò una formazione comune, europea, per la creazione di operatori della coesione, in grado di intervenire con lo stesso metodo, in tutte le fasi delle operazioni previste per l'utilizzo dei fondi. È opportuno inoltre generalizzare i meccanismi di assistenza tecnica, come Jaspers, a tutte le regioni della convergenza e per tutti i soggetti interessati;

2.4 semplificare e snellire le procedure in tutte le fasi che coinvolgono i fondi, come il CESE ha più volte chiesto, ma quasi sempre inutilmente;

2.5 prevedere sanzioni in caso di inadempienza e/o di mancato raggiungimento dei risultati, al fine di evitare gli sprechi, la ripetizione degli errori e le varie pratiche di clientelismo;

2.6 attivare una clausola di salvaguardia per le regioni più povere e meno strutturate al fine di utilizzare al meglio le risorse a loro destinate;

2.7 favorire una cittadinanza più inclusiva ed una maggiore coesione economica e sociale per tutti, mediante la politica di coesione con il contributo delle politiche nazionali.

2.8 Il CESE chiede che venga distinto il partenariato istituzionale tra Commissione europea, Stati membri e regioni da quello con le parti sociali e civili. Quest'ultimo va praticato in maniera attiva a tutti i livelli: europeo, nazionale e regionale con un coinvolgimento reale e non formale delle parti.

2.9 Costituire una commissione (gruppo di lavoro) composto da rappresentanti delle varie istituzioni comunitarie (CE, PE, CESE, CdR) per studiare e proporre una radicale revisione degli attuali meccanismi che regolano la politica di coesione.

3. Introduzione

3.1 Il principio della coesione sociale è uno dei pilastri delle politiche dell'UE, art. 158 del Trattato, che Lisbona ha esteso anche alle politiche territoriali. Esso coniuga coesione economica e coesione sociale in una sintesi che rappresenta l'essenza dei fondamenti sui cui è basata l'UE. Un principio, spesso dimenticato, che dovrebbe valere in tutte le occasioni, in tutte le sedi e per tutte le politiche. Coesione e solidarietà politica dovrebbero contraddistinguere ogni azione dell'UE: cosa che spesso non è, come dimostrano anche i fatti recenti di questi giorni legati alla crisi finanziaria.

3.2 La politica di coesione, così come viene presentata, appare ancora come una semplice politica ridistributiva, e non come un valore aggiunto alla politica economica, alla politica monetaria e al mercato unico, affinché si riducano le distanze tra regioni e paesi e non si alimentino competizioni distruttive.

3.3 I limiti della politica di coesione, che emergono chiaramente dalla comunicazione, dipendono, oltre che dai limiti di bilancio, dalla mancata integrazione tra le politiche di coesione e le altre politiche economiche ancora in mano agli Stati membri, per cui spesso non si va al di là di un'azione di coordinamento tra politiche europee e politiche nazionali. La comunicazione risente di tali debolezze, che purtroppo sono intrinseche al sistema decisionale e quindi alla capacità di azione della stessa Commissione europea.

3.4 La Commissione ora si limita a fare da «guardiano» e a far funzionare i meccanismi procedurali, a rappresentare gli aspetti formali (una semplice compliance), quando invece ci sarebbe bisogno di un ruolo guida più pertinente e più finalizzato al raggiungimento di risultati concreti ed efficaci. Un ruolo capace di reinterpretare lo spirito originale della politica di coesione, quando invece la Commissione svolgeva un ruolo guida al fine di migliorare la professionalità di coloro che dovevano utilizzare i fondi.

3.5 La comunicazione, insieme al V rapporto sulla coesione, ne rappresenta un emblema. Perciò il CESE deve compiere uno sforzo per ridare alla coesione un approccio strategico, formulando suggerimenti e proposte concrete; ma ancor più deve adoperarsi affinché esse vengano accolte.

3.6 Questo parere vuole evitare di prendere in considerazione tutti gli aspetti della coesione, come è già stato fatto in tante occasioni precedenti. Si vuol limitare ad alcune osservazioni di fondo ed alla formulazione di alcune proposte operative.

4. Comunicazione della Commissione: sintesi

4.1 A conclusione del processo di consultazione e di negoziato svoltosi ai vari livelli sui programmi relativi al piano 2007-2013, la Commissione ha presentato un rapporto che sottolinea «i successi» conseguiti dal negoziato e nessun punto di criticità.

4.2 La relazione mette in risalto gli aspetti quantitativi (347 miliardi di investimento), e «qualitativi» delle scelte fatte, sempre in maniera molto formale, con schemi e diagrammi «perfetti». Sono quattro gli assi su cui si basa la politica di coesione 2007-2013 per raggiungere gli obiettivi prefissati: — politica di coesione e agenda di Lisbona, — globalizzazione e cambiamenti strutturali, — cambiamenti demografici, mercato del lavoro, società ed economie più inclusive, — sviluppo sostenibile, cambiamenti climatici ed energia. In più si parla della governance e del negoziato fatto (il metodo).

4.3 Vengono citati gli obiettivi specifici dei programmi, i dati numerici, la ripartizione dei fondi (2), ecc. Per sommi capi: — la priorità viene assegnata alla ricerca ed innovazione (86 miliardi), pari al 25 % delle risorse stanziate, — servizi ed infrastrutture con 15 miliardi, — sostegno alle PMI con 27 miliardi (l'8 %), — istruzione e formazione con 26 miliardi, — le politiche a sostegno della occupazione, in particolari per giovani, donne, migranti, ecc., — aiuti alle persone sotto la soglia di povertà che non riescono a rientrare nel circuito lavorativo, — ambiente e sviluppo sostenibile con una destinazione di 102 miliardi di spesa.

5. Osservazioni

5.1 Le politiche

5.1.1 La prima parte della comunicazione della Commissione si riferisce alla strategia di Lisbona considerata quale elemento centrale della politica di coesione. Il CESE ritiene che sarebbe difficile trovare oggi un'istituzione nazionale o internazionale che non condivida in pieno una strategia di politica economica incentrata sulla realizzazione di un livello soddisfacente di crescita economica unitamente ad una elevata occupazione della forza lavoro. Il documento in questione, tuttavia, non entra mai nel merito di come assicurare, in una realtà europea rappresentata da 27 paesi tra loro molto diversi quanto a disponibilità di risorse economiche, finanziarie e sociali e soprattutto molto divergenti nello sviluppo territoriale, il perseguimento di tale strategia anche se ciò non era previsto.

5.1.2 La strategia di Lisbona per essere condivisa deve essere necessariamente adattata alle diverse realtà territoriali prese a riferimento dalla politica di coesione e per ciascuna di esse devono essere individuate azioni di politica economica che, a partire dalle risorse disponibili (umane, infrastrutturali, ecc.) presenti nell'area, sappiano promuovere la crescita del reddito e dell'occupazione. Il che significa avere non solo una visione dello sviluppo di questi territori nel breve e medio periodo (per la diversificazione e riqualificazione produttiva, per il rafforzamento delle istituzioni locali, per il reperimento e la formazione del capitale umano necessario a gestire il cambiamento, per l'attrazione di nuovi investimenti ecc.), ma anche la capacità di fare ricorso a strumenti di politica economica, sia normativi che operativi, in grado di produrre gli effetti attesi sui sistemi economici territoriali.

5.1.3 Inoltre la comunicazione parla, ed in modo molto generico, dei successi, limitandosi ad elencare le risorse finanziarie stanziate dalla politica di coesione per ciascun settore di attività (accessibilità del mercato europeo, spese in R&S e nell'innovazione, imprenditorialità, mercato del lavoro, ambiente, ecc.). Sarebbe stato opportuno fare riferimento, partendo da quanto avvenuto nel passato o negli anni più recenti per i 12 nuovi paesi membri, all'effettiva capacità di spesa dimostrata dai singoli territori e sull'impatto determinato dall'impiego delle risorse comunitarie sulle principali macrovariabili (crescita del reddito e degli investimenti, aumento dell'occupazione, riduzione dell'inflazione).

5.1.3.1 La disponibilità di risorse destinate ad uno specifico obiettivo è la condizione necessaria per assicurare il cambiamento, ma non è sufficiente a garantirne la realizzazione. Inoltre, sarebbe stato opportuno menzionare anche le criticità emerse nella gestione della politica di coesione a partire dalla complessità delle procedure impiegate per la gestione dei programmi comunitari ma anche far riferimento al peggioramento del quadro macroeconomico internazionale che non ha certamente favorito lo sviluppo delle regioni europee più deboli.

5.1.4 Un semplice dato serve, inoltre, ad attenuare l'enfasi posta sui successi della politica di coesione. Negli ultimi anni, nonostante le rilevanti risorse investite dai fondi strutturali nel periodo 2000-2006 (260 miliardi di euro), il tasso di sviluppo dei paesi europei è stato di gran lunga inferiore a quello dei principali paesi concorrenti (Stati Uniti, Canada ed in parte Giappone) e questo fenomeno è risultato particolarmente marcato nelle regioni più divergenti dalla media comunitaria. I primi due anni del nuovo ciclo programmatorio (2007-2013), a causa dell'ulteriore peggioramento della crisi economica e finanziaria, confermano il permanere di situazioni di forte rallentamento della crescita, se non addirittura di stagnazione, in molte economie regionali europee.

5.1.5 Partendo da queste osservazioni, il CESE ritiene che la politica di coesione per il periodo 2007-2013 avrebbe dovuto proporre non un'unica strategia articolata indistintamente per tutti i paesi membri nei tre obiettivi indicati dalla programmazione comunitaria (convergenza, competitività regionale e cooperazione territoriale europea), ma una duplice strategia, la prima diretta principalmente verso le regioni europee più distanti dalla media comunitaria (le regioni dei 12 paesi del nuovo allargamento, per intenderci) la seconda rivolta alle regioni che, se pure ancora distanti dalla media, hanno fatto registrare negli ultimi anni successi significativi in direzione di una maggiore convergenza verso le regioni più evolute dell'UE.

5.1.5.1 Il motivo della proposta di una strategia diversificata rispetto alle condizioni di sviluppo prevalenti nelle regioni dei 27 paesi membri risiede nella considerazione che le regioni che si trovano ben al di sotto della soglia del 75 % richiedono linee di intervento ed azioni molto diverse da quelle che al contrario si sono avvicinate di più al livello medio comunitario, ed il fatto di essere tutte considerate «regioni dell'obiettivo convergenza» non facilità la comprensione della diversa intensità, direzione e flessibilità che deve essere assicurata alle politiche di intervento proposte.

5.1.5.2 Stessa considerazione può essere avanzata per le regioni interessate all'obiettivo «competitività» e «cooperazione territoriale». Un'analisi differenziata per regioni, supportata da indicatori di sviluppo più rappresentativi di quelli considerati dalla politica di coesione (come già fatto presente nel parere del CESE relativo alla quarta relazione sulla coesione economica e sociale) potrebbe portare a rivedere sostanzialmente la distribuzione delle risorse operate per ciascun obiettivo, e quindi a dare una diversa caratterizzazione alle politiche di sviluppo individuate per ciascuna regione. Si ritiene che questa considerazione debba ricevere maggiore attenzione nel dibattito aperto dalla Commissione sulle priorità, l'organizzazione e la governance della politica di coesione.

5.1.6 Nell'ottica di assicurare la migliore funzionalità ed efficacia nell'impiego delle risorse comunitarie sarebbe stato opportuno prevedere, specie per le regioni che non hanno saputo utilizzare al meglio le risorse messe a disposizione dalla politica di coesione o che sono ancora in fase di transizione, una qualche forma di «intervento sostitutivo e/o integrativo» da parte della Commissione stessa nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà.

5.1.6.1 Il riferimento in questo caso è ai rischi che le regioni più povere e meno strutturate (istituzionalmente, politicamente, culturalmente) per «amministrare» le risorse comunitarie possono correre, sia in termini di impieghi non efficienti delle risorse o restituzione delle risorse impegnate ma non spese, con grave danno economico e sociale per le popolazioni interessate da tali fondi.

5.1.6.2 Per le regioni che si trovano in tali condizioni una «clausola di salvaguardia» da attivare con il concorso della Commissione per assicurare una gestione più efficiente delle risorse comunitarie sarebbe socialmente ed economicamente molto più utile che non rischiare di vederle sprecate perché gestite male o addirittura restituite.

5.1.7 Un'ulteriore considerazione riguarda gli investimenti previsti dal FSE per il miglioramento della qualità e dell'offerta di istruzione e formazione. Il CESE è del parere che occorra un aumento delle competenze, una maggiore integrazione dei vari strumenti comunitari e l'accrescimento della partecipazione al mercato del lavoro, per assicurare la crescita della competitività e della produttività dei sistemi economici e territoriali locali.

5.1.7.1 I risultati ottenuti in quest'area sono stati inferiori alle attese come più volte si è letto nei documenti comunitari. Anche in questo settore vanno ripensati gli schemi formativi e di accrescimento delle competenze attuati in molte regioni europee.

5.1.7.2 Le risorse destinate a tale settore dalla nuova programmazione sono molte ed i rischi derivanti da un loro impiego non ottimale inducono a prevedere misure correttive in grado di salvare l'autonomia delle amministrazioni locali laddove siano presenti livelli di professionalità ed organizzazione amministrativa capaci. Inoltre si rende necessario valorizzare le risorse disponibili, ma anche intervenire con proposte alternative (minore formazione locale e più formazione «al centro» presso le istituzioni comunitarie, creare migliori e più estesi collegamenti con le accademie nazionali ed estere, effettuare iniziative congiunte con partner qualificati per la diffusione di best practices, ecc.) là dove non sono presenti le condizioni di base necessarie ad assicurare una gestione efficiente dei programmi di formazione.

5.2 Il piano inoltre persegue un cambiamento di rotta rispetto ai principi originali della coesione definiti nel Trattato, una linea guida che andrebbe invece mantenuta. Sotto la spinta dei governi nazionali stiamo assistendo ad una sorta di delegittimazione di tali principi, con il pretesto di inseguire il «nuovo», le «sfide» contingenti.

5.3 Si rischia così di derubricare la coesione a salvadanaio di altre agende o politiche europee senza fondi, come un menu che varia a seconda delle esigenze del momento. La coesione sta diventando così una politica ridistributiva dei fondi, depotenziando qualunque approccio strategico.

5.4 È passata perciò la filosofia della concessione a pioggia delle sovvenzioni, quando invece sarebbe stato e sarebbe necessario apportare modifiche profonde all'ingegneria finanziaria dei fondi, per facilitarne l'effetto moltiplicatore con la scelta di politiche più appropriate, con l'aggiunta dei contributi del Fondo europeo per gli investimenti (FEI), della BEI, per garantire il credito alle imprese.

5.5 Occorre mettere la politica di coesione in condizioni di contribuire all'aumento della crescita, della competitività delle regioni interessate, intervenendo sì su ricerca ed innovazione, ma mirando in primo luogo al miglioramento dei cosiddetti «beni pubblici» (acqua, rifiuti, servizi alle persone anziane, formazione, asili, ecc.), come politiche dell'eccellenza, per rendere più attrattive le regioni interessate.

5.6 L'identificazione delle scelte evidenziate a livello nazionale e regionale non può calare dall'alto con meccanismi top-down, prescindendo dai bisogni e dalle realtà territoriali, ricorrendo spesso a semplificazioni che rischiano di essere preclusive per molte realtà regionali, portando all'allargamento del gap di sviluppo e a vanificare lo sforzo finanziario comunitario. La politica di coesione ha come caratteristica, invece, proprio quella di adattarsi ai bisogni reali dei territori, senza dimenticare le azioni innovative ed il coordinamento con altri programmi comunitari.

5.7 La Commissione ha avuto un ruolo importante nella fase iniziale della politica di coesione. Ha aiutato gli Stati e le regioni a migliorare il loro approccio e gli interventi nel merito delle scelte e degli obiettivi. Oggi questo approccio sembra rovesciato: la forma prevale sulla sostanza con un dispendio di energie e di spesa sproporzionato che viene sottratto agli investimenti.

5.8 Il CESE ritiene che il controllo è importante, ma non a discapito dei contenuti, distinguendo tra irregolarità e frodi (dovrebbe farlo anche la Corte dei conti), ed evitando che questo appaia come l'unica preoccupazione della CE, vista spesso, insieme ad altre istituzioni, come agente indagatore. Inoltre non si possono adoperare due pesi e due misure, a seconda della politica di cui l'UE si occupa.

5.9 Il PIL non può essere l'unico criterio per stabilire se una regione è in ritardo di sviluppo o meno; in particolare ciò e più valido a seguito dell'allargamento a Est; occorrerebbe tener conto di altri parametri, quali la propensione alla crescita, la competitività, il tasso di occupazione, le condizioni dei servizi pubblici, dell'università e della scuola, il tasso di invecchiamento, la condizione dei giovani e della popolazione femminile, i tassi di attività e inattività, le condizioni generali degli Stati membri, ecc.

6. Il metodo: governance e partenariato

6.1 Il CESE ritiene che sarebbe più opportuno distinguere in maniera chiara il partenariato istituzionale o governance che rimane ancora debole, dal negoziato vero e proprio con le parti sociali e la società civile. Così come descritto nella comunicazione si ha l'impressione che sia la stessa cosa.

6.2 Altrettanta confusione viene fatta a proposito della partecipazione dei partner, dei soggetti interessati alla politica di coesione: è come se la «democrazia» partecipativa dipendesse dal numero delle sigle coinvolte nelle riunioni, spesso ridotte ad una sorta di generico «assemblearismo». In sintesi la procedura attuale della governance e del partenariato è del tutto insufficiente. Ha bisogno di una profonda revisione. È essenziale applicare efficacemente il requisito della partecipazione di un ampio partenariato alla preparazione, all'attuazione e alla valutazione dei programmi dei fondi strutturali, ai sensi dell'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1083/2006. La procedura della governance e del partenariato dovrebbe quindi essere soggetta a una valutazione, cosa che consentirebbe di modificarla in vista di una partecipazione più estesa e concreta della società civile organizzata.

6.3 Il partenariato socioeconomico è «un valore», un'opportunità, una necessità, non è una concessione o un favore che viene fatto alle parti. Se il partenariato, e anche il negoziato, vengono rispettati e praticati in maniera attiva, a tutti livelli, nelle varie fasi che contraddistinguono il piano, si ottiene quasi sempre un miglioramento delle scelte, dei programmi, dei progetti e dei risultati. Inoltre ciò contribuisce ad una maggiore informazione dei cittadini, e ad un maggior sostegno delle comunità locali e nazionali alle politiche di coesione.

6.4 Purtroppo finora, al di là delle formalità, non è stato così, come invece si evince dalla comunicazione, fatte salve poche eccezioni. Spesso si è trattato solo di un'audizione, di incontri informativi e non di una vera e propria concertazione per sviluppare un negoziato; molte volte le parti sociali e civili non sono state nemmeno coinvolte; perché si è preferito «rinviare» alle prassi nazionali, spesso inesistenti o non praticate. Si potrebbe ricorrere, ad esempio, come avvenuto in Francia e Portogallo, anche al coinvolgimento dei CES nazionali, per garantire e rafforzare il processo negoziale. Buoni esempi di partecipazione delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile si riscontrano anche in altri paesi, ad esempio in Svezia, ecc.

6.5 Occorre rilevare inoltre le grandi disparità esistenti o emerse tra i diversi paesi, in particolare in quelli dell'allargamento dove i sindacati e gli imprenditori non sono stati praticamente coinvolti. Il CESE ritiene che il meccanismo negoziale vada adattato alle diverse realtà nazionali, reso più flessibile, a patto però che sia reale, concreto e fatto da organizzazioni rappresentative. Non ci si può limitare quindi al solo «dialogo», alla semplice consultazione, anche in presenza di difficoltà oggettive o ai cosiddetti «forum» dei partner. L'UE «deve» promuovere il partenariato, fare un vero e proprio negoziato con le parti sociali e civili in tutte le sedi, a partire da quella europea, per le ragioni ben note.

6.6 La preparazione dei piani operativi poteva rappresentare l'occasione per misurare la validità di una concertazione con le parti, invece è proprio in questa sede che i problemi si sono rilevati acuti: — mancanza di coerenza tra i tempi ridotti di consultazione delle parti e tempi lunghi per l'implementazione dei programmi, — assenza di riscontri del processo di consultazione senza indicazione dei motivi dei cambiamenti attuati, — assenza di accordi formalizzati di partenariato, specie a livello regionale, — sistema di consultazione (negoziato?) farraginoso e sensazione diffusa che i punti avanzati siano stati scarsamente presi in considerazione; insufficiente coinvolgimento nell'implementazione dei programmi specie a livello regionale, — necessità di capacity building di maggiore expertise delle parti sociali (in diversi paesi), adeguata al confronto con le istituzioni.

6.7 Anche in questo caso riemerge la questione della partecipazione al negoziato di parti e soggetti rappresentativi. Il CESE ritiene che bisogna tener conto delle parti sociali (associazioni imprenditoriali e sindacati) e civili, che vanno coinvolte a seconda della specificità dei loro interessi e della loro rappresentatività, come sostiene la relazione del Parlamento europeo. Gli Stati membri invece devono essere obbligati a praticare un corretto e reale partenariato tra tutte le parti interessate.

6.8 Il partenariato, inoltre, va praticato ai vari livelli, sia europeo che nazionale e regionale; a livello orizzontale e verticale ed in tutte le fasi che riguardano il piano (preparazione, realizzazione, verifica dei programmi, dei progetti e dei risultati). Il metodo adottato per il FSE potrebbe essere preso ad esempio, con gli opportuni adattamenti, anche per le politiche regionali e gli altri fondi.

6.9 La Commissione, come avveniva nel passato, deve promuovere un'attività di formazione anche per i partner sociali ed ONG interessati, per rendere produttivo il loro intervento, in particolare nelle regioni e nei nuovi Stati membri.

Bruxelles, 25 marzo 2009 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) Vedi programma della Commissione Jeremie.

(2) Vedi allegato.