RELAZIONE SPECIALE N. 1/2005

sulla gestione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2005/C 202/01)

SOMMARIO

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

ALLEGATO I: Organigramma dell’OLAF

ALLEGATO II: Principali carenze rilevate in occasione dell’audit

Risposte della Commissione

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

SINTESI

Lo status ibrido dell’Ufficio, indipendente per quanto riguarda le indagini ma soggetto all’autorità della Commissione per le altre funzioni, non ha pregiudicato l’indipendenza della funzione d’indagine. Il collegamento alla Commissione ha permesso all’Ufficio di avvalersi non solo di un ampio sostegno amministrativo e logistico, ma anche dei poteri conferiti ai servizi della Commissione dalle disposizioni normative antifrode. Una modifica dello status dell’Ufficio non sembra quindi opportuna (1) .

Le modalità stabilite nel 2001 per dotare l’Ufficio di personale competente per l’esercizio della funzione investigativa hanno raggiunto i propri limiti. La forte percentuale di agenti i cui contratti non possono essere rinnovati oltre una certa scadenza (da sei a otto anni, a seconda dei casi) nuoce ormai al consolidamento del patrimonio di conoscenze. In tale contesto, gli sforzi compiuti dall’Ufficio in materia di formazione sono ancora insufficienti.

Il controllo della legalità degli atti delle indagini in fase di esecuzione e del rispetto dei diritti fondamentali delle persone sottoposte a indagine non è garantito in modo indipendente. L’assenza di una chiara codificazione degli atti d’indagine diventa fonte di contenzioso. Le disposizioni normative in materia si sono rivelate insufficienti.

Per evitare che l’Ufficio si disperda in attività che, anche se in rapporto con la lotta antifrode, non riguardano tuttavia direttamente le indagini e per garantire che tutte le risorse siano destinate ad una lotta efficace contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione europea, sarebbe opportuno riesaminare in profondità i compiti affidati all’Ufficio. Una maggiore concentrazione delle attività dell’Ufficio sulla funzione d’indagine permetterebbe una migliore mobilitazione delle sue risorse, specie in vista dell’apertura di indagini mirate in ambiti in cui i rischi di frode appaiono particolarmente elevati.

INTRODUZIONE

La missione dell’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF)

Con la creazione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (2) , le istituzioni europee hanno voluto rendere più efficace la lotta contro le attività illecite lesive degli interessi finanziari dell’Unione. All’Ufficio sono stati pertanto conferiti nuovi poteri rispetto ai suoi predecessori (3) . In particolare, gli è stato attribuito il compito di svolgere indagini amministrative all’interno di tutte le istituzioni e di tutti gli organismi dell’Unione europea. Il potere d’indagine è stato rafforzato dalla garanzia d’indipendenza nell’esercizio di tale attività. Tale indipendenza doveva, a sua volta, essere tutelata con l’istituzione di un comitato di vigilanza, composto da personalità esterne alle istituzioni comunitarie. Al direttore dell’Ufficio, entrato in carica nel marzo 2000, è stato attribuito il potere di nomina del personale dei suoi servizi, affinché potesse rispondere meglio alle particolari esigenze dell’Ufficio in materia d’indagini.

La normativa non definisce alcun criterio di priorità per queste diverse attività.

l’assistenza tecnica, in particolare in materia di formazione, prestata agli altri servizi o istituzioni comunitarie, nonché alle autorità nazionali competenti per la tutela degli interessi finanziari comunitari.

La Commissione, pur sottolineando l’importanza della funzione d’indagine (cfr. paragrafo 12), ha attribuito all’OLAF anche una vasta gamma di compiti connessi alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea (4) . Tali attività, raggruppate in parte in quella che l’Ufficio definisce una «piattaforma di servizi», riguardano:

L’Ufficio interviene in un quadro istituzionale complesso e si colloca al centro di un insieme di altri attori che hanno competenza, diretta o indiretta, in materia di lotta contro la frode. Poiché la ripartizione delle competenze tra tutti questi attori non è sempre precisa, vi è il rischio di sovrapposizioni e di carenze. Si possono distinguere tre categorie di attori:

Sebbene sia un nuovo organismo, l’OLAF ha dovuto proseguire le operazioni intraprese dal suo predecessore, l’UCLAF. L’Ufficio ha quindi rilevato circa 1 400 casi pendenti (6) , che rappresentano un’eredità molto pesante data la gestione disordinata di molte di queste indagini (7) . Contemporaneamente, il personale dell’UCLAF è stato assegnato in blocco all’Ufficio, limitando in tal modo, sino alla modifica della tabella dell’organico del 2001, il margine di manovra del nuovo direttore (8) .

L’organizzazione dell’OLAF

L’Ufficio ha uno status ambivalente: indipendente per le sue indagini, ma soggetto all’autorità della Commissione per tutte le altre funzioni. Tale status ibrido, che non ha influito sull’indipendenza della funzione d’indagine, comporta alcuni vantaggi. Ad esempio, dal punto di vista giuridico, l’Ufficio, che fa parte della Commissione, ha potuto utilizzare i poteri conferiti a quest’ultima in virtù di diversi regolamenti generali e settoriali (9) soprattutto per svolgere controlli in loco negli Stati membri. L’annessione alla Commissione ha inoltre facilitato il funzionamento corrente dell’OLAF che ha potuto fare appello al sostegno amministrativo dei servizi generali della Commissione.

L’audit della Corte

L’obiettivo dell’audit era di valutare la qualità della gestione dell’OLAF in materia di indagini, esaminando in particolare:

Per quanto riguarda le indagini, l’audit, svolto nel periodo aprile-ottobre 2004, ha preso le mosse dalle osservazioni precedentemente formulate dalla Corte (14) . Esso ha riguardato i sistemi, le strutture e le disposizioni relative al personale. È stata presa in esame anche l’attività dei servizi dell’OLAF che non sono direttamente incaricati delle indagini. Sebbene l’audit abbia analizzato l’organizzazione recente dell’Ufficio e un campione di 117 operazioni effettuate o chiuse verso la fine del 2003, è risultato che, a tale data, l’Ufficio stava ancora terminando la liquidazione di numerose operazioni iniziate dal suo predecessore e che le misure di riorganizzazione avviate nel corso del periodo 2002-2003 cominciavano appena a sortire i primi effetti. Le carenze rilevate nel corso dell’audit sono esposte nell’allegato II.

LE INDAGINI DELL’OLAF

Le procedure in materia di indagini

«monitoraggio» (si tratta, per i casi importanti, di dare la possibilità all’Ufficio di controllare se gli Stati membri rispettino gli obblighi che competono loro in virtù dell’articolo 280 del trattato).

I casi in fase d’indagine attiva (475 al 30 settembre 2004) comprendono le indagini propriamente dette (252) e le operazioni di coordinamento e di assistenza (223). Nel campo delle entrate e delle spese a gestione concorrente, le operazioni di coordinamento sono particolarmente frequenti. Infatti, solamente quattro dei 23 casi esaminati in occasione dell’audit nei settori doganale e commerciale erano indagini svolte dall’Ufficio.

Questo raggruppamento delle indagini e delle operazioni di coordinamento e di assistenza in seno alle stesse unità della direzione delle Investigazioni rende più difficile la gestione delle risorse. In effetti, il ruolo svolto dall’Ufficio in ciascuno dei due casi è sostanzialmente diverso. Per le indagini, ogni fase della procedura deve essere documentata, giustificata e registrata in maniera tale da permettere l’utilizzo del fascicolo come elemento di prova in sede giudiziaria. Per le operazioni di coordinamento e di assistenza, l’Ufficio deve invece fornire un sostegno rapido ed efficace alle autorità nazionali, senza essere sottoposto a stretti vincoli procedurali. In questi casi, il ricorso alle procedure investigative non sembra essere sempre appropriato, in quanto grava sulle risorse che potrebbero essere destinate alle indagini e comporta rischi di duplicazione con alcune responsabilità delle unità di seguito.

L’Ufficio può svolgere unicamente indagini amministrative. A tale titolo, non può intraprendere azioni che richiedono poteri di polizia. Benché possa, ad esempio, prendere copia di documenti nei locali degli operatori economici, l’Ufficio non può invece effettuare perquisizioni presso il domicilio privato dei proprietari o del loro personale, nemmeno qualora vi si possano reperire prove importanti. L’Ufficio non può nemmeno avere accesso ai conti bancari di un operatore economico o di un privato cittadino, anche se agente di una istituzione comunitaria. Gli atti investigativi che l’Ufficio può compiere sono pertanto soggetti a limiti precisi che influiscono sulla portata delle sue conclusioni. Inoltre, quando gli Stati membri non forniscono all’Ufficio l’assistenza richiesta, l’efficacia pratica della fase d’indagine può essere ridotta.

una fase d’indagine, nel corso della quale il caso viene istruito, in linea di massima, a carico e a favore, in base a procedure definite nel manuale dell’Ufficio. Al termine dei lavori, gli inquirenti presentano un progetto di relazione al comitato esecutivo che valuta se sia il caso trasmettere il fascicolo alle autorità competenti, giudiziarie o disciplinari, se darvi un seguito per il recupero dei fondi oppure se archiviarlo. La decisione viene presa dal direttore, alla luce del parere espresso dal comitato esecutivo. Alla data del 30 settembre 2004, 475 casi erano in fase d’indagine attiva;

una fase di valutazione, al termine della quale la direzione responsabile delle indagini presenta una relazione succinta (17) che, nel caso in cui le allegazioni formulate appaiano sufficientemente solide (18) , propone l’apertura di un’indagine. La relazione di valutazione viene sottoposta per parere ad un comitato esecutivo composto da rappresentanti delle unità associate alle indagini dell’Ufficio. Spetta poi al direttore dell’Ufficio decidere se sia opportuno avviare un’indagine. Al 30 settembre 2004, erano in fase di valutazione 194 casi (cfr. tabella 1);

La creazione, nel 2002, da parte dell’Ufficio, di un sistema di gestione dei casi (CMS), ha permesso un miglior inventario delle indagini (19) . Sebbene nel 2003 siano stati apportati dei miglioramenti, occorre valutare con la massima prudenza le informazioni provenienti da tale sistema, in quanto l’audit ha rivelato che numerosi fascicoli subiscono ritardi nel trattamento o nell’aggiornamento e che i dati finanziari che vi figurano non sono coerenti e non vengono sempre accertati. Accade infatti che delle indagini siano classificate tra le operazioni ancora in corso di esecuzione, mentre invece non è più stato effettuato alcun atto investigativo ed il fascicolo avrebbe dovuto essere chiuso, con o senza seguito. Accade anche che delle indagini siano chiuse senza che siano stati liquidati gli importi in questione. In alcuni casi, è risultato che gli inquirenti avevano differito la chiusura delle indagini per potersi occupare essi stessi del seguito, benché, in principio, ciò non rientri nei loro compiti.

La definizione delle priorità della funzione d’indagine

La politica dichiarata dalla direzione dell’OLAF consiste nel dare priorità alle indagini interne e, per quanto riguarda in particolare l’allargamento, a quelle nel campo delle spese dirette.

In realtà, le risorse di cui dispone l’Ufficio permetterebbero di dare seguito a tutte le denunce serie pervenute senza che sia necessario operare una scelta tra le indagini possibili. La tabella 2 riporta la frequenza delle denunce per settore.

La fase di valutazione

per metà delle valutazioni esaminate, vi sono stati sensibili ritardi che non sono stati giustificati.

per un terzo delle valutazioni esaminate, gli obiettivi stabiliti per le indagini sono rimasti imprecisati;

In generale, imponendosi una scadenza standard di quindici giorni a decorrere dalla designazione del valutatore, l’Ufficio ha notevolmente ridotto il tempo dedicato alle valutazioni. Benché, tra l’ottobre 2002 ed il settembre 2004, la percentuale delle valutazioni in corso da più di quattro mesi fosse sensibilmente diminuita, passando dal 62 % al 35 %, il totale era tuttavia ancora di 68. Trattandosi di campi in cui la documentazione necessaria alla relazione di valutazione deve essere reperita al di fuori delle istituzioni comunitarie, un termine standard di quindici giorni sembra troppo stretto (20) . Per la maggior parte delle valutazioni esaminate, le decisioni di apertura delle indagini sono apparse fondate alla luce dei criteri stabiliti dall’Ufficio. L’audit ha tuttavia rivelato che talune pratiche (cfr. allegato II) potevano essere migliorate. Ad esempio:

Sebbene l’Ufficio debba interessarsi in primo luogo alla frode finanziaria, in pratica è stata spesso privilegiata la dimensione penale. L’impatto finanziario potenziale, che avrebbe permesso di fissare gli orientamenti da dare ai lavori d’indagine, come la liquidazione degli importi distratti, è stato considerato secondario.

La natura delle indagini dell’OLAF è innegabilmente tale da non permettere di prevedere tutti gli aspetti di ciascuna fase. Tuttavia, per evitare il rischio di una dispersione delle risorse, può essere utile cercare di definire, a grandi linee, l’organizzazione e la pianificazione delle indagini. A tale proposito, spesso le relazioni di valutazione contengono solamente elementi rudimentali di pianificazione senza che ciò sia compensato, in una fase successiva dell’indagine, dall’elaborazione di piani di lavoro più dettagliati. È emerso inoltre che talune valutazioni avrebbero potuto essere migliori se i servizi incaricati del seguito e l’unità magistrati fossero stati consultati, sin dall’inizio, riguardo agli obiettivi, alle scelte da fare e ai mezzi da mobilitare per l’indagine. In certi casi, inoltre, i valutatori avrebbero potuto trarre maggior profitto dai mezzi tecnici d’informazione disponibili se avessero consultato la direzione C (incaricata dell’analisi e dell’informazione) (cfr. allegato II).

La fase d’indagine

Mentre nell’ottobre 2002 il 51 % delle indagini erano in corso da oltre 12 mesi, nel settembre 2004 tale percentuale era salita al 62 %, anche se la durata media delle indagini si è ridotta a seguito della liquidazione dei vecchi casi dell’UCLAF. Come nel caso delle valutazioni, il tempo necessario agli Stati membri per trasmettere la documentazione richiesta dall’Ufficio è stato una causa frequente di ritardi (21) (cfr. allegato II). In alcuni casi, i ritardi sono anche riconducibili al fatto che l’OLAF, come altri servizi della Commissione, ha spesso adottato un approccio burocratico nelle proprie comunicazioni, comportando lunghi tempi morti che si sarebbero potuti evitare visitando i servizi interessati. L’audit ha evidenziato che taluni ritardi sono attribuibili alla moderata sollecitudine degli investigatori, sebbene l’articolo 6, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1073/1999 imponga che le indagini dell’Ufficio si svolgano «in modo continuativo».

Il personale di supervisione dell’Ufficio ha esercitato uno scarso controllo sulla durata delle indagini. Ci si sarebbe potuti attendere che i vari fascicoli d’indagine spiegassero e giustificassero i ritardi, ma ciò non è avvenuto. Mentre le relazioni che l’Ufficio deve trasmettere al comitato di vigilanza dopo nove mesi d’indagine forniscono alcune indicazioni, oltre tale termine non vi è più nessun obbligo di giustificare i ritardi (qualunque ne sia la durata) o di fare regolarmente rapporto al comitato esecutivo. In molti casi i ritardi sono inesplicabili.

In linea di massima, le relazioni di valutazione classificano le indagini in funzione del grado d’urgenza. L’impatto di tale classificazione sul seguito dei lavori non è chiaro. Infatti, non vi sono norme che precisino le risorse da destinare all’indagine o il termine entro cui si prevede che i lavori siano conclusi in funzione del livello d’urgenza.

La registrazione dei tempi di lavoro degli investigatori costituisce uno strumento di gestione essenziale per controllare l’esecuzione delle indagini. Sebbene tale sistema sia già stato raccomandato dalla Corte (22) , l’Ufficio non lo ha ancora adottato. A livello della direzione B, non vi è peraltro nessuno strumento generalizzato per l’analisi del carico di lavoro degli investigatori.

Le indagini dell’Ufficio hanno sofferto della mancata codificazione degli atti d’indagine, necessaria sia per gli inquirenti che per gli indagati (23) , soprattutto nel caso di indagini interne. La mancanza di un codice determina un duplice rischio: quello che, nel corso dell’indagine, insorgano conflitti di procedura con le persone indagate e quello dell’annullamento dei procedimenti giudiziari avviati a seguito di un’indagine per vizio di forma riferito all’applicazione dei principi di trasparenza e del contraddittorio (24) .

Più in generale, come nel caso delle valutazioni, il campione di indagini esaminato mostra che l’effettiva attività d’indagine dell’OLAF era spesso abbastanza limitata. L’utilizzo da parte dell’Ufficio dei poteri di indagine sul posto, di audizione dei testimoni e d’interrogatorio dei sospetti, resta un’eccezione. Il settore in cui si è fatto maggiormente ricorso a questi specifici atti d’indagine è quello doganale. Per contro, l’Ufficio procede abbastanza spesso a richieste di informazioni presso i servizi d’indagine di taluni Stati membri, in particolare in Italia. Per quanto riguarda le indagini nel campo delle spese a gestione concorrente, l’Ufficio generalmente chiede che gli venga trasmessa la documentazione che ritiene necessaria, per poi procedere allo spoglio e all’analisi della stessa, effettuando, se necessario, missioni sul posto (25) . Anche per le indagini riguardanti le spese gestite direttamente, per le quali esso è il principale incaricato delle indagini, l’Ufficio si limita spesso ad esaminare la documentazione raccolta presso i servizi di gestione della Commissione, basandosi in particolare sulle relazioni dei revisori indipendenti incaricati nel quadro delle convenzioni di finanziamento. In tale caso, l’Ufficio elabora e spiega gli elementi del fascicolo da trasmettere alle autorità giudiziarie degli Stati membri, senza tuttavia fornire prove complementari rispetto a quelle di cui già disponevano i servizi di gestione. Il lavoro di preparazione del fascicolo viene svolto, nella maggior parte dei casi, con il sostegno dell’unità magistrati.

L’Ufficio deve poter produrre le relazioni di chiusura delle indagini nel quadro di procedure giudiziarie, mentre, nel caso di operazioni in gestione concorrente, dette relazioni sono destinate alle autorità degli Stati membri incaricate della gestione (servizi doganali, organismi pagatori, ecc.). Esse devono pertanto essere redatte in maniera chiara e contenere conclusioni pertinenti, precise ed equilibrate. In diversi casi tra quelli presi in esame nell’ambito del campione, è emerso che la qualità delle relazioni finali lasciava a desiderare. Sebbene le indagini vertano, il più delle volte, sulla distrazione di fondi, la carenza più frequentemente rilevata riguarda la quantificazione delle frodi.

La fase del seguito

Il tempo effettivamente dedicato al seguito è difficilmente calcolabile. Le indicazioni raccolte mostrano tuttavia che non si tratta dell’attività principale delle unità interessate. In generale, il valore aggiunto del seguito effettuato dall’Ufficio è risultato modesto, specie nei casi di coordinamento o di assistenza (cfr. allegato II). Nel caso del seguito finanziario, il ruolo dell’Ufficio dovrebbe limitarsi alla liquidazione delle somme da recuperare. Una volta accertate tali somme, spetta agli ordinatori delle direzioni generali operative e alle autorità degli Stati membri emettere gli ordini di recupero e accertare l’effettivo incasso dei fondi alla scadenza prevista. La DG Bilancio deve, da parte sua, garantire la registrazione degli ordini di recupero dal momento in cui vengono emessi e vigilare sul rispetto dello scadenzario degli incassi da parte degli ordinatori. In caso di negligenza da parte di questi ultimi, è suo compito sottoporre il caso all’IDOC. Pertanto, la mobilitazione dell’OLAF al di là della liquidazione degli importi da recuperare rappresenta un’evidente duplicazione della funzione degli ordinatori.

Nel caso particolare della procedura di mutua assistenza (27) nei settori doganale ed agricolo, il seguito assicurato dall’Ufficio non è stato sistematico. L’Ufficio non ha fissato alcuna norma per garantire una vigilanza costante e coerente dei progressi registrati nell’ambito delle procedure di mutua assistenza richieste agli Stati membri e i risultati delle azioni intraprese sono difficilmente determinabili.

Le procedure per il controllo della qualità

Il manuale dell’OLAF

Il manuale dell’OLAF descrive l’attività di ciascun servizio e la maggior parte delle procedure amministrative in vigore. Solo una piccola parte del manuale riguarda le attività d’indagine elencando le pratiche esistenti, in particolare facendo riferimento alle fasi del sistema di documentazione delle indagini (CMS). Viene dedicata un’attenzione eccessiva agli aspetti puramente giuridici delle operazioni, a scapito di quelli pratici riguardanti l’organizzazione e la conduzione delle indagini, nonché del ruolo che devono svolgere le diverse parti interessate, in particolare i servizi degli Stati membri e, soprattutto, la dirigenza dell’Ufficio. Dovrebbe essere chiarito, in particolare, il ruolo del comitato esecutivo, elemento cruciale nella gestione delle indagini.

La vigilanza sulla gestione delle indagini

L’OLAF ha ereditato la cultura organizzativa dell’UCLAF, ove gli investigatori svolgevano la maggior parte delle indagini in isolamento, senza una vera supervisione. Se è vero che la segretezza dei lavori d’indagine è indispensabile per evitare pressioni nocive per le indagini, è altrettanto essenziale che la dirigenza di un ufficio investigativo eserciti la propria vigilanza per verificare non solo che l’investigatore non si discosti dagli obiettivi prefissi, ma anche che agisca con la dovuta diligenza. Questo non è sempre avvenuto. Tale vigilanza è inoltre indispensabile per garantire un buon impiego delle risorse.

Il sistema di gestione dei casi (CMS) e la creazione di una cancelleria hanno ristabilito l’ordine mancante all’inventariazione, alla localizzazione fisica e alla struttura dei fascicoli d’indagine; ora occorre trasformare tale sistema in un vero strumento di gestione che permetta ai responsabili della direzione Investigazioni di conoscere meglio lo stato delle operazioni di cui sono incaricati, di preparare le azioni da intraprendere e di assicurarsi della loro esecuzione nei tempi previsti. A tale proposito, occorrerebbe estendere a tutte le unità della direzione Investigazioni la pratica dei «quadri di controllo» mensili, avviata, a titolo sperimentale, in alcune di esse, per seguire non solo il carico di lavoro degli investigatori, ma anche il reale impatto finanziario delle indagini chiuse.

La questione dei risultati delle indagini non è ancora risolta. L’apertura di un seguito non conduce automaticamente ad un risultato concreto (28) (recupero di fondi oppure sanzione penale o disciplinare). In altri termini, l’apertura di un seguito non rappresenta un indicatore pertinente di risultato. Anche la trasmissione di fascicoli alle autorità giudiziarie non è di per sé significativa. In effetti, gli elementi probatori presentati dall’Ufficio possono essere giudicati insufficienti dalle autorità nazionali, oppure i fatti che costituiscono l’infrazione possono cadere in prescrizione. Nel caso delle indagini interne, quando l’Ufficio ha potuto raccogliere le prove d’infrazioni commesse da agenti delle istituzioni comunitarie, spesso è risultato assai difficile fare istruire il caso dalle autorità giudiziarie dei paesi presso cui hanno sede le istituzioni in cui sono state commesse le infrazioni (29) , o perché dette autorità non dispongono di procedure chiare che permettono di deferire tali casi alla loro giurisdizione, o perché non accordano a tali casi la priorità auspicata dall’Ufficio (30) . A Bruxelles e a Lussemburgo, principali sedi di lavoro delle istituzioni, sarebbe utile che l’Ufficio chiarisse nuovamente con le autorità giudiziarie competenti le modalità pratiche da seguire affinché i casi trasmessi non cadano nell’oblio. Le raccomandazioni dell’Ufficio in materia disciplinare non vengono peraltro sempre seguite dalle istituzioni o dagli organismi interessati.

L’audit interno

L’unità di audit interno, che comprende due agenti temporanei, è alle dirette dipendenze del direttore dell’Ufficio. Essa ha il compito principale d’informare il direttore sull’efficacia delle procedure di controllo interno. Dal 2001, data della sua creazione, l’unità è intervenuta essenzialmente sugli aspetti della gestione amministrativa dell’Ufficio e sulle sue attività non investigative. L’unità è stata inoltre interpellata per diverse attività di sostegno ai servizi della direzione oltre che, a partire dal luglio 2003, per rafforzare la task force costituita per trattare i fascicoli del caso Eurostat.

L’unità di audit interno non ha presentato nessuna relazione sull’attività d’indagine, in particolare per quel che riguarda la valutazione del buon funzionamento del CMS o l’affidabilità e la pertinenza degli indicatori di risultato. Nonostante le proprie analisi di rischio, alla fine del 2004 il servizio di audit interno non aveva ancora contribuito in maniera significativa al miglioramento dei sistemi di gestione della funzione d’indagine.

Il comitato esecutivo (Board) dell’OLAF

Nel 2002 è stato istituito un comitato esecutivo, presieduto dal direttore per le indagini e composto dalla maggior parte dei capi unità incaricati, direttamente o indirettamente, delle indagini. Il comitato si riunisce settimanalmente per esaminare le relazioni presentate ad ogni fase delle indagini (valutazione, chiusura, fine del seguito). La sua creazione rispondeva a due grandi obiettivi:

Sebbene tale innovazione rappresenti un innegabile progresso nel trattamento dei casi, il suo successo in termini di strumento di controllo della gestione delle indagini è ancora modesto, soprattutto a causa della scarsità di tempo a disposizione dei membri del comitato per esaminare tutti i fascicoli. Di conseguenza, nonostante l’intervento del comitato, alcune indagini sono state aperte in base a valutazioni insufficienti, non viene dato seguito ai ritardi di esecuzione, fatta salva la comunicazione al comitato di vigilanza, mentre altre indagini possono essere trasmesse alle unità di seguito senza che siano stati ultimati taluni lavori per la raccolta di elementi probatori.

Le relazioni di attività

La presentazione delle relazioni di attività dell’Ufficio è andata migliorando nel corso degli anni. Da quando sono basati sui dati statistici del CMS e le analisi vertono meno su questioni giuridiche o di politica investigativa e maggiormente sugli studi di casi, i resoconti hanno guadagnato in chiarezza. L’affidabilità dei dati statistici deve ancora essere migliorata con un inventario più preciso delle operazioni ed un più rapido aggiornamento dei fascicoli. Parimenti, le ultime relazioni sono suscettibili di miglioramento, dal momento che l’attività è ancora analizzata in termini di volume anziché di risultati ottenuti. A tale proposito, l’articolo 12, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1073/1999 stabilisce che il direttore riferisca «[…] sui risultati delle indagini svolte dall’Ufficio». Le informazioni sui recuperi di fondi sono poco affidabili in quanto le informazioni provenienti dagli Stati membri non sono né omogenee né documentate (31) . Per quanto riguarda le azioni giudiziarie, i ritardi non permettono di valutare l’efficacia dei lavori dell’Ufficio, mentre il numero di procedure disciplinari relative alle indagini interne resta poco significativo. Per rendere conto della propria attività in maniera trasparente e pertinente, l’Ufficio dovrebbe definire, e aggiornare, una serie di indicatori basati non solo sul volume di attività ma anche sui risultati (successi o insuccessi) delle indagini (32) (cfr. paragrafo 39), comprese quelle condotte in collaborazione con i servizi degli Stati membri. I risultati effettivi delle indagini restano sempre difficili da determinare.

L’APPORTO DEI SERVIZI DELL’OLAF ALLA FUNZIONE D’INDAGINE

Introduzione

Intelligence, strategia operativa e servizi dell’informazione

La direzione C comprende tre unità (cfr. allegato I). La prima è incaricata delle strategie di lotta contro la frode, dell’analisi delle tendenze e dei rischi a lungo termine, nonché delle banche dati sulle irregolarità comunicate dagli Stati membri. La seconda è responsabile delle tecnologie dell’informazione e della cancelleria. Questa unità, in particolare, ha instaurato il sistema di gestione dei casi (CMS) (cfr. paragrafo 17) e ne assicura il funzionamento. La terza unità fornisce il sostegno tecnico e il software per le indagini svolte dagli agenti della direzione Investigazioni. Essa può anche fornire un sostegno operativo (34) ai servizi investigativi degli Stati membri.

L’unità incaricata dell’analisi strategica dovrebbe permettere all’Ufficio di avviare determinate indagini, non più soltanto a partire dalle denunce, ma basandosi su analisi di rischi mirate, svolte dall’Ufficio stesso con l’eventuale collaborazione delle sue controparti degli Stati membri. Sebbene tale unità operi già da due anni, i suoi interventi non hanno fornito un apporto diretto all’attività d’indagine (35) .

Tra i diversi canali che possono condurre all’apertura d’indagini, l’unità ha esaminato le informazioni che gli Stati membri comunicano a titolo dei regolamenti (CEE) n. 595/91 (36) e (CE) n. 1681/94 sulle irregolarità rilevate nei settori dell’agricoltura e dei Fondi strutturali, giungendo alla conclusione che, in generale, la qualità dei dati non era ancora tale da consentirne l’utilizzo.

Per quanto riguarda le analisi strategiche, l’unità è ostacolata dalla difficoltà di accesso a diverse banche dati delle istituzioni. I servizi di queste ultime si dichiarano infatti preoccupati per l’uso che l’Ufficio potrebbe fare di un accesso esteso a banche dati soggette alle disposizioni in materia di sicurezza dei dati personali [regolamento (CE) n. 45/2001]. Su tale questione delicata, d’importanza cruciale se si vuole che l’Ufficio adotti un approccio più sistematico e inquisitivo nell’apertura delle indagini interne, non vi è stata alcuna discussione approfondita con il comitato di vigilanza.

Benché recente, l’aumento delle domande di assistenza da parte dei servizi d’indagine in materia di analisi operativa sembra costante, specie per quanto riguarda la consultazione di banche dati. A metà 2004, gli interventi dell’unità di analisi operativa riguardavano per lo più i settori agricolo e doganale, che non figurano tra le priorità d’indagine fissate dal direttore dell’OLAF.

Nell’ambito di quella che viene definita dall’Ufficio la sua «piattaforma di servizi», l’unità di analisi operativa dedica una parte cospicua delle proprie risorse alle attività di assistenza a favore degli Stati membri in campo doganale ed agricolo. Due di queste attività potrebbero essere svolte in maniera più idonea da altri servizi della Commissione. Esse riguardano:

Politica, legislazione e pareri giuridici

Per quanto riguarda le indagini, le tre unità suddette forniscono le analisi relative alla normativa settoriale. Esse assicurano inoltre il seguito delle irregolarità notificate dagli Stati membri alla Commissione. I pareri in materia giuridica o finanziaria formulati da tali unità, in particolare quelli espressi nella fase di valutazione dei casi, hanno contribuito a migliorare la qualità delle indagini, soprattutto nel campo delle spese dirette e delle azioni esterne.

Al paragrafo 53 della relazione speciale sul recupero dei pagamenti irregolari a titolo della politica agricola comune (38) , la Corte ha concluso che il ruolo dell’OLAF nel seguito delle irregolarità segnalate dagli Stati membri rimaneva confuso a causa di una ripartizione poco chiara delle responsabilità tra la DG Agricoltura e l’Ufficio, che ha ridotto l’efficacia del sistema di recupero degli importi indebitamente imputati al bilancio comunitario. Sebbene l’audit della Corte abbia riguardato in misura limitata il seguito delle irregolarità notificate nel settore doganale e in quello dei Fondi strutturali, per quanto riguarda la ripartizione delle responsabilità, si pongono gli stessi problemi. In generale, le operazioni di seguito finiscono con il sottrarre risorse all’Ufficio, a vantaggio delle direzioni generali operative della Commissione, ma a scapito della funzione d’indagine dell’OLAF.

Quanto alle altre tre unità della direzione A, circa un terzo delle risorse dell’unità che si occupa delle questioni giuridiche (12 agenti) è destinato ai pareri giuridici generali (non settoriali) per la direzione Investigazioni. Si tratta di una funzione utile in quanto completa i pareri settoriali forniti dalle unità che si occupano del seguito. Tuttavia, non è altrettanto chiaro se le altre attività di tale unità, in particolare quelle che si riferiscono alla strategia di tutela degli interessi finanziari, corrispondano alla missione principale dell’Ufficio e se quest’ultimo sia nella posizione migliore per trattarle. Lo stesso vale per le altre due unità (protezione dell’euro e sostegno ai comitati consultivi in materia di tutela degli interessi finanziari).

Le unità alle dirette dipendenze del direttore dell’Ufficio

L’unità magistrati

L’unità incaricata della formazione e del sostegno ai paesi candidati

Nel quadro dell’allargamento dell’Unione, un’unità speciale è stata incaricata dell’attuazione di un programma da 15 milioni di euro finanziato dal programma Phare. Tale attività deve svolgersi, in principio, sino al 2006. Nel 2004, è stato ad essa affidato un altro programma di sostegno ai nuovi Stati membri (programma Hercules: 11,7 milioni di euro). Come nel caso della lotta contro la falsificazione monetaria, l’Ufficio non mira a divenire gestore di programmi di spesa.

L’unità incaricata del bilancio e del personale

La dimensione di questa unità e, in maniera più generale, le spese amministrative dell’OLAF risultano inferiori rispetto a quanto potrebbero essere nel caso in cui l’Ufficio non dipendesse amministrativamente dalla Commissione. L’OLAF realizza, in tal modo, notevoli risparmi beneficiando di un gran numero di servizi della DG Personale e amministrazione, senza per questo che l’indipendenza della sua funzione d’indagine ne risenta.

Le risorse umane

Il forte aumento, dal 1999, del numero dei posti in organico rispecchia la volontà dell’autorità di bilancio di rafforzare la funzione d’indagine dell’Ufficio. Tuttavia, il numero di nuovi posti non si basa su alcuna ricerca effettuata per stabilire i fabbisogni in funzione della strategia adottata dall’Ufficio e del suo carico di lavoro.

i contratti temporanei attualmente in corso giungono per lo più al termine del loro secondo, ed ultimo, periodo di tre anni tra il 2007 ed il 2009 (41) . Se gli agenti interessati saranno obbligati a lasciare l’Ufficio, il rischio di veder scomparire, in un breve arco di tempo, l’esperienza accumulata ed il know-how acquisito è elevato.

A causa della complessità del contesto comunitario, gli investigatori devono dare prova di polivalenza e mostrare buone capacità di adattamento. La difficoltà di riunire tali requisiti costituisce un serio motivo per accordare, in futuro, una priorità più elevata alla stabilità delle assunzioni e ai programmi di formazione. In una tale situazione, sarebbe opportuno riesaminare la questione della tabella dell’organico per garantire agli investigatori condizioni meno precarie e reali opportunità di carriera. Ciò può essere realizzato gradualmente, trasformando determinati posti nella misura in cui lo consentono le future procedure di bilancio.

IL COMITATO DI VIGILANZA

Il comitato di vigilanza è stato creato dai testi istitutivi dell’OLAF (42) . «Il comitato di vigilanza, controllando regolarmente l’esecuzione della funzione di indagine, garantisce l’indipendenza dell’Ufficio» (43) . Esso doveva, inoltre, su richiesta del direttore, o di propria iniziativa, «[…] [sottoporre] al direttore dei pareri in merito alle attività dell’Ufficio, senza tuttavia interferire nello svolgimento delle indagini in corso» () . In pratica, basandosi sul considerando 10 del regolamento (CE) n. 1073/1999, il comitato si è fortemente concentrato su una disposizione del proprio regolamento interno in cui precisa che vigilerà acciocché le attività dell’OLAF, soprattutto in materia di indagini interne (44) , siano espletate nel pieno rispetto dei diritti personali e delle libertà fondamentali.

L’esercizio del mandato del comitato di vigilanza è, per vari aspetti, delicato. Il comitato deve essere al tempo stesso il garante dell’indipendenza dell’Ufficio e dei diritti degli indagati. Per fare ciò, la legislazione non gli conferisce alcun potere decisionale. Poiché si pronuncia soltanto su questioni di principio, stabilisce una dottrina che resta priva di effetti diretti sulle indagini. Infine, non potendo intervenire nello svolgimento di queste ultime, non rappresenta in alcun modo un elemento di controllo della legalità degli atti d’indagine nel corso della loro esecuzione.

Per quanto riguarda il controllo della procedura adottata in materia di indagini, diversi casi recenti mostrano l’esistenza di sovrapposizioni tra gli interventi del comitato di vigilanza e quelli del mediatore. Tra il settembre 2003 ed il maggio 2004, ad esempio, il comitato ha discusso, nel corso di sette riunioni, sugli interventi del mediatore in merito ad indagini individuali dell’Ufficio. Il comitato non viene peraltro consultato a proposito dei reclami presentati dagli indagati al direttore dell’Ufficio, il quale rimane libero di dare loro il seguito che ritiene necessario.

deve esaminare annualmente, in maniera dettagliata, il progetto di bilancio dell’Ufficio (45) , benché esso riguardi anche attività diverse dalle indagini. Questo esame costituisce per lo più una formalità in quanto il comitato, non essendo un organo ausiliare dell’autorità di bilancio, non ha alcuna responsabilità in materia;

deve essere informato delle indagini non terminate entro nove mesi dalla loro apertura. In pratica, tali informazioni del comitato non producono, il più delle volte, alcun effetto concreto;

Il comitato non deve interferire nella gestione dell’Ufficio, non deve cioè intervenire né nelle attività extrainvestigative dell’Ufficio, né nello svolgimento delle indagini stesse. Il comitato tuttavia:

Dalla sua nomina, l’indipendenza del direttore dell’Ufficio non è mai stata veramente minacciata (53) . In pratica, il comitato ha ampiamente concentrato l’attenzione sulle questioni relative al rispetto, da parte dell’Ufficio, dei diritti personali nelle indagini interne e ha deplorato l’assenza di un codice di procedura che regoli in maniera indiscutibile gli atti d’indagine. L’aver concentrato l’attenzione del comitato sulle indagini interne e sui diritti personali ha influito sui rapporti tra la direzione dell’Ufficio ed il comitato.

In base alla strategia scelta dall’Ufficio, il comitato di vigilanza ha attribuito la priorità alla destinazione penale delle indagini interne a scapito di quelle esterne mentre, invece, la lotta contro la frode ai danni degli interessi finanziari comunitari va ben al di là del quadro delle istituzioni e un elevato numero di frodi sono perpetrate senza alcuna connivenza con agenti delle istituzioni o di organismi assimilati. Sebbene il regolamento (CE) n. 1073/1999 richieda (articolo 7, paragrafi 1 e 3) che «le istituzioni, gli organi e gli organismi [comunichino] senza indugio all’Ufficio qualsiasi informazione relativa a eventuali casi di frode o di corruzione» e che «gli Stati membri nei limiti consentiti dal diritto nazionale, trasmettano […] ogni documento e informazione […] ritenuti pertinenti, relativi alla lotta contro le frodi […] o contro ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari delle Comunità», il comitato di vigilanza non ha mai esaminato le condizioni in cui gli organismi o gli Stati membri assolvono tale obbligo, peraltro essenziale ai fini dell’attività d’indagine dell’Ufficio (54) .

Affinché i problemi legati alla conduzione delle indagini possano essere discussi con cognizione di causa, il segretariato del comitato esamina alcuni fascicoli di indagini concluse selezionati in base a criteri definiti in accordo con il presidente. I fascicoli esaminati recentemente sono stati 17 (55) nel 2003 e 7 nel primo semestre del 2004. Tali esami danno luogo a schede di valutazione circostanziate che spesso contengono raccomandazioni pertinenti o serie questioni di principio. Tali schede non sono trasmesse all’Ufficio. Un atteggiamento più aperto gioverebbe non solo ai rapporti tra i servizi, ma permetterebbe anche di trarre vantaggio dalle migliori pratiche, contribuendo così al potenziamento della funzione d’indagine.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Efficienza ed efficacia delle indagini

Una volta precisati i principi guida delle indagini in termini di risultati da conseguire, e non più soltanto in funzione dei campi in cui si concentrano le attività, l’uso di indicatori di performance (anziché di semplici indicatori di attività) permetterebbe di valutare la fondatezza delle opzioni scelte dall’Ufficio.

La politica investigativa dell’Ufficio, che si tratti di interventi di sua iniziativa, della gestione delle priorità, delle modalità di collaborazione con le autorità degli Stati membri oppure del controllo delle proprie scadenze, resta incerta. Anche gli orientamenti sui risultati da conseguire restano imprecisi, in quanto gli aspetti finanziari o disciplinari delle indagini possono venirsi a trovare in secondo piano rispetto a procedure giudiziarie la cui conclusione è spesso lontana ed incerta (cfr. paragrafi 19, 20 e 25).

Sarebbe opportuno rivedere l’organizzazione dell’Ufficio in materia di operazioni di coordinamento e di assistenza e valutare l’opportunità di creare una unità specifica per questo tipo di operazioni nell’ambito della piattaforma di servizi.

Il fatto che le operazioni di assistenza e di coordinamento siano equiparate alle indagini rende difficile esercitare un controllo sulle risorse e porta ad un uso del sistema CMS che si rivela dispendioso in termini di tempo, tanto più che, nel caso del coordinamento e dell’assistenza, non compete all’Ufficio raccogliere e produrre direttamente gli elementi probatori (cfr. paragrafi 13 e 14).

È necessario motivare meglio alcuni atti d’indagine, chiarire gli obiettivi che gli investigatori devono conseguire per ciascun caso e insistere affinché le decisioni proposte siano corroborate da piani di lavoro. Quanto al comitato esecutivo, sarebbe opportuno prevedere attività di formazione più circoscritte che riuniscano ogni volta i responsabili incaricati del trattamento di fascicoli simili (56) . Tale approccio, riducendo la gravosità dell’analisi dei fascicoli per i partecipanti, favorirebbe un’analisi più approfondita dei progetti di decisione. Ciò permetterebbe inoltre di istituire un seguito generale sul complesso dei fascicoli in corso e di gestire le priorità. In caso di necessità, si potrebbero riunire tutte le formazioni del comitato esecutivo per trattare questioni di principio riguardanti tutti i servizi.

Per quanto riguarda i lavori preliminari (valutazioni), le analisi sono ancora rudimentali. Le unità di sostegno (magistrati, seguito, analisi operativa) hanno contribuito poco alla definizione degli obiettivi e all’elaborazione della strategia da seguire per ogni indagine. Il comitato esecutivo non ha insistito abbastanza sulla necessità di formulare chiaramente gli obiettivi delle indagini ed i risultati attesi (cfr. paragrafi 20 e 22).

Non esiste un sistema per misurare il carico di lavoro reale degli investigatori o il tempo che essi dedicano alle indagini (cfr. paragrafo 26).

Il seguito finanziario non dovrebbe essere affidato all’Ufficio. Alla fine delle indagini, l’organizzazione del recupero delle somme liquidate spetta agli ordinatori della Commissione e agli Stati membri. Gli ordinatori e gli Stati membri dovrebbero informare immediatamente l’OLAF dei recuperi incassati o delle rinunce a riscuotere constatate. Il seguito giudiziario dovrebbe essere limitato ai soli casi in cui, alla fine di una procedura penale, l’ordinatore della spesa iniziale debba avviare una procedura civile di recupero dei fondi. Il seguito legislativo dovrebbe rimanere di competenza delle direzioni generali operative che potrebbero basarsi su note di sintesi inviate loro dall’Ufficio.

La codifica delle procedure deve garantire che gli atti d’indagine siano prevedibili, che i termini relativi alle audizioni siano certi e che, in ogni fase cruciale dell’indagine, siano tutelati i diritti della difesa e che ad essa venga garantito l’accesso al fascicolo. Il codice deve anche rafforzare il rispetto del principio del segreto dei lavori d’indagine e prevedere le procedure di controllo della legalità degli atti delle indagini in corso. Tale codice dovrebbe acquisire valore legale, essere pubblicato e permettere un’applicazione trasparente dei principi fondamentali su cui si fondano le indagini dell’OLAF, in particolare quelli della trasparenza e del contraddittorio.

Il controllo della legalità degli atti delle indagini in corso non viene effettuato in maniera indipendente (57) . Gli atti procedurali relativi alle indagini restano solo parzialmente codificati (cfr. paragrafo 27).

Le banche dati CMS dovrebbero essere utilizzate per trasformare il sistema di documentazione in un vero e proprio sistema di gestione delle indagini e di ausilio alla decisione. Tale trasformazione, unita ad un chiarimento della responsabilità gestionale degli investigatori, permetterebbe di migliorare l’efficacia delle indagini e di evitare i ritardi. Su tali punti, il manuale dell’OLAF deve essere completato e le responsabilità gestionali devono essere precisate. Per rendere più operativo il manuale sarebbe opportuno accorpare in un volume separato tutte le istruzioni riguardanti l’organizzazione, la conduzione e la supervisione delle indagini. Deve inoltre essere fatto uno sforzo particolare per la formazione degli investigatori (tecniche d’indagine, normativa settoriale nazionale e comunitaria, capacità di espressione, ecc.).

Sebbene vi sia necessità di strumenti di tale tipo per gestire la direzione Investigazioni, le banche dati del CMS non sono utilizzate per realizzare un vero sistema di gestione delle indagini e di sostegno alle decisioni (cfr. paragrafi 34 e 36).

La rendicontazione assorbe un volume di risorse considerevole e non sempre apporta informazioni sufficientemente chiare che consentano di valutare l’efficacia dell’Ufficio in mancanza di indicatori di risultato pertinenti (cfr. paragrafi 37, 39 e 43).

Mobilitazione delle risorse a sostegno delle indagini

Sarebbe auspicabile organizzare il seguito del carico di lavoro dei servizi e definire un vero piano direttivo per la gestione del personale in modo da risolvere le difficoltà strutturali di gestione dell’organico. Una buona gestione delle équipe di investigatori richiederebbe inoltre unità più equilibrate in termini numerici, affinché i capi unità possano monitorare più da vicino le indagini.

Le attività di assistenza sembrano utili quando si tratta di fornire agli Stati membri un sostegno concreto, di coordinamento o di analisi, nel campo delle indagini transfrontaliere. Le attività periferiche dell’Ufficio, in particolare quelle legate alla politica di protezione degli interessi finanziari in senso lato, rappresentano invece elementi che distolgono la direzione dal suo ruolo di sorveglianza e di supporto della funzione d’indagine. Quando si tratta di assumere responsabilità che incombono in generale ai servizi operativi della Commissione (ad esempio, la gestione di programmi) la mobilitazione delle risorse dell’Ufficio non rappresenta la migliore soluzione (cfr. paragrafi 55 e 59).

Rapporti tra l’OLAF ed il comitato di vigilanza

Il ruolo del comitato di vigilanza dovrebbe essere riesaminato per evitare ogni rischio d’ingerenza nelle indagini in fase di esecuzione.

Per dirigere un organismo come l’Ufficio sono necessarie linee guida in materia di responsabilità di gestione e un meccanismo di sorveglianza chiari. Il mandato del comitato di vigilanza appare ora confuso. Inoltre, il comitato di vigilanza non fornisce alla direzione dell’Ufficio tutto il sostegno di cui necessita (cfr. paragrafo 70).

L’attività dell’Ufficio deve essere incentrata sulla funzione d’indagine

Il collegamento dell’OLAF alla Commissione non ha pregiudicato l’indipendenza della funzione d’indagine dell’Ufficio, anche se si sono potute constatare difficoltà di comunicazione. Non sembra quindi necessario rimettere in discussione lo status dell’Ufficio. La regolamentazione della funzione d’indagine avrebbe dovuto, al contrario, essere seguita con la massima attenzione per garantire la qualità dei risultati ed evitare sovrapposizioni con i compiti affidati ad altri servizi della Commissione. Così, l’esperienza dei primi cinque anni di attività dell’Ufficio tende a mostrare la necessità di una riflessione per garantire maggiormente che le indagini producano effettivamente risultati concreti, che si tratti del recupero di fondi distratti o dell’effettiva applicazione di sanzioni disciplinari o penali.

(1) Cfr. la relazione di valutazione delle attività dell’OLAF (articolo 15), COM(2003) 154 def. del 2 aprile 2003.

(2) Decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 28 aprile 1999 (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 20); regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999 (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 1).

(3) Task force coordinamento della lotta antifrode (sino al 1987), Unità di coordinamento della lotta antifrode (UCLAF: 1987-1999). Si veda in proposito la relazione speciale della Corte n. 8/98 (GU C 230 del 22.7.1998) le cui conclusioni hanno contribuito alla decisione di creare l’Ufficio europeo per la lotta antifrode.

(4) Decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom, articolo 2, paragrafi da 3 a 7. Nel quadro delle attività connesse alla protezione degli interessi finanziari dell’Unione europea, la Commissione ha designato l’OLAF capofila per 31 delle 37 azioni definite nel suo piano d’azione 2004-2005.

(5) Creato nel febbraio 2002 per svolgere le indagini e organizzare le procedure disciplinari della Commissione (IDOC: Investigation and Discipline Office of the Commission). I rapporti tra l’Ufficio e l’IDOC dovevano essere definiti mediante un accordo, che non è stato però ancora finalizzato.

(6) Cfr. tabella n. 3 della valutazione complementare delle attività dell’OLAF, SEC(2004) 1370, del 26 ottobre 2004. Secondo tale tabella al 30 giugno 2004 nove casi erano ancora aperti, mentre 280 casi si trovavano in fase di seguito.

(7) Cfr. relazione speciale n. 8/89, paragrafo 1.6 (GU C 230 del 22.7.1998).

(8) Cfr. paragrafo 7.42 della relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2000 (GU C 359 del 15.12.2001).

(9) Ad esempio, il regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312 del 23.12.1995, pag. 1), il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio relativo ai controlli e alle verifiche sul posto (GU L 292 del 15.11.1996, pag. 2), o i regolamenti specifici relativi alle risorse proprie, ai Fondi strutturali, al Fondo europeo di sviluppo.

(10) All’inizio del 1999, la tabella dell’organico UCLAF prevedeva 149 posti.

(11) Tra cui 13 esperti nazionali distaccati (END).

(12) Valutazione presentata in virtù delle disposizioni dell’articolo 15 del regolamento (CE) n. 1073/1999.

(13) Valutazione complementare delle attività dell’OLAF, SEC(2004) 1370 del 26 ottobre 2004.

(14) Cfr. in particolare la relazione speciale n. 8/98 (GU C 230 del 22.7.1998) e le osservazioni del capitolo 7 della relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2000 (GU C 359 del 15.12.2001).

(15) COM(2004) 103 def. del 10 febbraio 2004.

(16) Sistema di gestione dei casi (case management system, CMS).

(17) I capitoli tipo delle relazioni di valutazione sono i seguenti: 1) antefatto; 2) denuncia; 3) affidabilità, fonte e plausibilità delle informazioni; 4) competenza dell’OLAF; 5) approccio previsto; 6) impatto finanziario e prospettive di recupero dei fondi; 7) livello di priorità; 8) programma di lavoro proposto; 9) allocazione delle risorse.

(18) Quando l’allegazione è talmente fragile da rendere persino inutile una valutazione, il fascicolo viene chiuso senza nessun seguito (prima facie non case).

(19) Cfr. paragrafi 1.5 e 1.6 della relazione speciale della Corte dei Conti n. 8/98 (GU C 230 del 22.7.1998).

(20) I Fondi strutturali costituiscono un problema particolare in quanto la documentazione ed i dati finanziari dettagliati non sono disponibili né a livello comunitario né a livello nazionale, ma soltanto a livello regionale.

(21) La trasmissione delle informazioni da parte delle autorità degli Stati membri è esplicitamente prevista dall’articolo 7 del regolamento (CE) n. 1073/1999.

(22) Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2000, paragrafo 7.49 (GU C 359 del 15.12.2001).

(23) Le disposizioni relative alle procedure d’indagine sono disperse in diversi testi e sarebbe utile consolidarle [regolamento (CE) n. 1073/1999; regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96; regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95; accordi interistituzionali; memorandum IDOC; statuto dei funzionari].

(24) La seconda raccomandazione della relazione di valutazione della Commissione dell’ottobre 2003 concerne la definizione di un corpus di norme amministrative che precisi le modalità delle misure d’indagine.

(25) Le disposizioni dell’articolo 7 del regolamento (CE) n. 1073/1999 prevedono espressamente la trasmissione delle informazioni necessarie per le indagini dell’OLAF.

(26) Le disposizioni dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1073/1999 sulle indagini dell’Ufficio obbligano le istituzioni o gli organismi comunitari ad informare l’Ufficio sul seguito dato alle sue raccomandazioni in campo disciplinare.

(27) Regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio, del 13 marzo 1997 (GU L 82 del 22.3.1997, pag. 1).

(28) Cfr. sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 10 luglio 2003, causa Commissione/BEI, paragrafo 164.

(29) In particolare, Belgio e Lussemburgo.

(30) Cfr. in proposito l’analisi fatta dall’Ufficio al paragrafo 1.3.2 della sua relazione di valutazione complementare, SEC(2004) 1370 del 26 ottobre 2004.

(31) Nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2000, la Corte segnalava (paragrafo 7.49) l’inesistenza di un sistema completo per registrare l’esito delle varie indagini e gli importi recuperati.

(32) Sarebbe opportuno fare una distinzione, in proposito, tra le raccomandazioni espresse nelle relazioni d’indagine e le azioni giudiziarie o disciplinari poste effettivamente in atto. Sarebbe altresì opportuno distinguere tra i recuperi richiesti e quelli effettivamente incassati.

(33) Dichiarazione del presidente Prodi alla commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento europeo del 18 novembre 2003.

(34) Sostegno fornito mediante la gestione dei sistemi di registrazione e di comunicazione delle frodi riscontrate dagli Stati membri (AFIS, ECR, ecc.).

(35) Quinta relazione dell’Ufficio per la lotta antifrode (luglio 2003-giugno 2004), paragrafo 3.1.1.

(36) Cfr. relazione speciale n. 3/2004 del 10 giugno 2004 (GU C 269 del 4.11.2004).

(37) L’unità C.2 partecipa alla gestione tecnica del sistema AFIS cui l’Ufficio dovrebbe avere accesso anche nel caso in cui fosse gestito da un altro servizio della Commissione.

(38) Cfr. relazione speciale n. 3/2004.

(39) Il numero dei posti permanenti di categoria A e B è invece passato da 107 nel 1999 a 143 nel 2000 per poi essere ridotto a 109 nel 2001.

(40) Queste direzioni generali della Commissione fanno un ampio ricorso a équipe d’investigatori di alto livello.

(41) La Corte aveva già segnalato, nella relazione speciale n. 8/98, che l’elevata percentuale di agenti temporanei comportava una mancanza di continuità nell’organizzazione.

(42) Decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom, articolo 4.

(43) Regolamento (CE) n. 1073/1999, articolo 11, paragrafo 1.

(44) Regolamento interno del 17 novembre 1999, articolo 2 (GU L 41 del 15.2.2000).

(45) Consultazione del comitato da parte del direttore, in virtù dell’articolo 6, paragrafo 2, della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom che non richiede un parere formale.

(46) Mentre il regolamento (CE) n. 1073/1999 prevede la comunicazione da parte del direttore dell’Ufficio dei casi trasmessi alle autorità giudiziarie senza precisare il momento di tale comunicazione, il regolamento interno del comitato stabilisce (articolo 22, paragrafo 5) il principio della comunicazione preventiva.

(47) Articolo 22, paragrafo 6.

(48) Articolo 22, paragrafo 7.

(49) Articolo 3, lettera b).

(50) Articolo 4, paragrafo 5, articolo 19, paragrafo 7, e articolo 25.

(51) Articolo 19, paragrafi 1 e 2.

(52) Articolo 19, paragrafo 4.

(53) Anche nella fase più acuta della crisi Eurostat, nel 2003, la Commissione si è impegnata a non interferire con lo svolgimento delle indagini.

(54) Cfr. anche le disposizioni dell’articolo 9 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 che, nel quadro della tutela degli interessi finanziari, impongono agli Stati membri di prestare alla Commissione tutta l’assistenza necessaria.

(55) Di cui 14 indagini interne.

(56) Ad esempio, entrate e spese a gestione concorrente, spese a gestione diretta, indagini interne, ecc.

(57) Cfr. articolo 14 del regolamento (CE) n. 1073/1999. Le disposizioni dell’articolo 90 bis del nuovo statuto non risolvono la questione dell’indipendenza del ricorso precontenzioso a proposito degli atti d’indagine dell’Ufficio.

(58) Un accordo di questo tipo è stato concluso con la Guardia di finanza italiana.

(59) Regolamento (CE) n. 1073/1999 relativo alle indagini dell’Ufficio; decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom che istituisce l’Ufficio; decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom, della Commissione (GU L 149 del 16.6.1999, pag. 57) riguardante le condizioni e le modalità delle indagini interne.

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

In allegato alle sue risposte la Commissione trasmette le risposte del comitato di vigilanza dell’OLAF ai paragrafi 66-72 e 93. La Commissione e l’OLAF fanno rilevare che essi non condividono talune opinioni espresse dal comitato.

SINTESI

III. Attualmente l’OLAF, grazie a una selezione delle informazioni (1), è in grado di dar seguito a qualunque denuncia seria riceva. In futuro l’Ufficio intende potenziare l’efficacia e il seguito delle indagini sviluppando un’analisi strategica più incisiva e potrebbe essere indotto ad adeguarsi ad eventuali nuove priorità.

IV. Le indagini e le operazioni di assistenza e coordinamento hanno un medesimo obiettivo, la tutela degli interessi finanziari. La loro distinzione è inequivocabile: è fondata sul regolamento (CE) n. 1073/1999 e si traduce nel ruolo che l’Ufficio è chiamato a svolgere in funzione delle sue facoltà, dei suoi poteri e del suo statuto di indipendenza. Nel quadro di un’eventuale riforma della struttura dell’Ufficio a seguito delle decisioni delle istituzioni (2), si potrebbe prevedere una più marcata distinzione di queste diverse categorie sul piano organizzativo.

V. Le osservazioni concernenti la supervisione gerarchica si applicano al campione di casi analizzati dalla Corte, la cui gestione non riflette ancora i progressi compiuti dopo il 2003. Pertanto, l’osservazione della Corte relativa alla carenza di supervisione dovrebbe essere relativizzata: dal luglio 2000 al giugno 2003 sono stati conclusi 957 casi ereditati dall’UCLAF e nel corso degli ultimi tre anni la durata media delle indagini è passata da 33 a 22 mesi nel 2004. Inoltre, la proposta della Commissione prevede la determinazione della durata massima delle indagini [cfr. proposta di modifica dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 (3)].

VI. Dopo una prima tappa realizzata attraverso la cancelleria, l’OLAF garantisce ormai un controllo di qualità e di legalità attraverso i suoi responsabili gerarchici, il comitato esecutivo e le unità magistrati e seguito. Inoltre, presta maggiore attenzione alla pianificazione delle proprie attività di indagine mediante i piani di lavoro. La cooperazione con gli Stati membri richiede ad entrambe le parti continui e costanti sforzi. L’OLAF l’ha inserita tra le sue priorità e, poiché tale cooperazione costituisce un elemento essenziale anche per la Commissione, è stata definita quale piattaforma di servizi multidisciplinari nella raccomandazione n. 14 della relazione della Commissione sulle attività dell’OLAF (4).

VII. L’efficacia dell’OLAF può essere solo parzialmente valutata sulla base del seguito concreto dato alle indagini, quali la trasmissione alle autorità giudiziarie o il recupero di fondi. Difatti, spetta alle autorità nazionali, e in alcuni casi alle istituzioni comunitarie, decidere in merito al seguito da dare quando questo esula dalle competenze dell’OLAF. Benché la definizione e l’applicazione di indicatori di performance sia complessa, l’OLAF ha avviato un processo di riflessione prendendo in considerazione l’esperienza dei servizi investigativi nazionali. L’OLAF sta attualmente esplorando la possibilità di ottenere un riscontro da parte degli Stati membri sull’utilità delle proprie relazioni.

VIII. Il vasto numero di posti di agente temporaneo nell’organigramma dell’OLAF ha consentito all’Ufficio, in occasione dell’istituzione delle sue strutture, di dotarsi piuttosto rapidamente di investigatori esperti. Consapevole del rischio segnalato dalla Corte, l’Ufficio — su riserva dell’accordo delle autorità di bilancio — intende trasformare gradualmente una percentuale significativa di questi posti temporanei in posti permanenti, la qual cosa dovrebbe consentire di consolidare il patrimonio di abilità e conoscenze acquisite. D’altro canto, l’Ufficio intende dedicare un’attenzione particolare alla formazione del suo personale, soprattutto a quella degli investigatori e dei nuovi agenti.

IX. L’attuale quadro giuridico dell’OLAF contiene già disposizioni sostanziali volte a tutelare i diritti umani. La proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999 (5) prevede una codificazione dei diritti di difesa degli indagati. Il controllo interno della qualità e della legalità compete attualmente ai responsabili gerarchici e al comitato esecutivo, quantunque si intenda effettuare una riflessione a tale proposito. Inoltre, onde garantire ulteriormente la legalità delle indagini e assicurare una maggiore trasparenza delle procedure dell’Ufficio, la nuova versione del manuale dell’OLAF contiene un corpus di norme amministrative (che in futuro potrebbe essere ulteriormente sviluppato secondo modalità distinte da quelle attuali).

X. La Commissione condivide il parere della Corte in merito alla revisione della governance dell’Ufficio ed ha presentato varie possibilità di soluzione nel quadro della sua proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999.

XI. L’attività dell’OLAF è incentrata sulla tutela degli interessi finanziari nel loro insieme. In relazione a tale obiettivo la priorità alla mobilitazione delle risorse costituisce la parte operativa. La Corte constata d’altronde al punto III che l’Ufficio, con le risorse di cui dispone, è attualmente in grado di far fronte alle sfide poste dalla propria attività operativa. La Commissione accoglie favorevolmente le osservazioni della Corte dei conti, ma si riserva di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF.

INTRODUZIONE

4. L’Ufficio ha constatato che per svolgere correttamente la propria missione è necessario collaborare con le varie autorità degli Stati membri, in particolare accordando un’importanza adeguata alle attività di coordinamento e di assistenza e procedendo all’assunzione di agenti delle amministrazioni nazionali specializzate.

7. L’OLAF desidera far riferimento alla valutazione complementare delle attività dell’Ufficio (2004) (6), dalla quale risulta che circa il 60 % delle risorse è destinato a mansioni operative. Ciò è giustificato dal fatto che un’importante percentuale delle risorse destinate alle unità che non fanno capo alla direzione Investigazioni e operazioni (B) è strettamente connessa all’attività investigativa.

8. La Commissione ammette che attualmente possa essere difficile valutare l’efficacia dell’azione dell’OLAF. In un primo tempo l’Ufficio non disponeva degli strumenti necessari ad effettuare tale valutazione, ma l’istituzione di un sistema di gestione dei casi permette ormai di recensire le sue azioni. Tale sistema ha consentito una prima descrizione dei risultati in termini finanziari e in termini di cooperazione con le autorità giudiziarie [cfr. relazione di valutazione complementare delle attività dell’OLAF (7)], quantunque i termini previsti dalle procedure nazionali non consentano di conoscere rapidamente il seguito concreto dato alle indagini. Pertanto, al fine di migliorare la valutazione delle proprie azioni, l’Ufficio s’impegna ad effettuare uno studio volto ad identificare gli indicatori di performance più adeguati tenendo conto delle esperienze dei servizi nazionali. È comunque difficile misurare gli aspetti preventivi e dissuasivi dell’attività dell’OLAF, che costituiscono una parte sostanziale dei suoi risultati.

10. La Commissione ha già sottolineato l’importanza dell’impatto derivante dalla necessità di smaltire il peso del passato e dei ritardi accumulati per varie ragioni nell’istituzione dell’Ufficio (cfr. relazione annuale 2000 della Corte — punto 7.41) e non è pertanto sorprendente che le conseguenze siano ancora evidenti nel 2004 (cfr. punto 73). Le carenze rilevate all’allegato II devono quindi essere relativizzate in quanto concernono essenzialmente indagini avviate prima della riorganizzazione dell’Ufficio nel novembre 2003. Infine, l’Ufficio ha tenuto conto delle precedenti osservazioni della Corte e l’istituzione del sistema di gestione dei casi (CMS) è un esempio dei progressi compiuti dall’OLAF in ordine alle raccomandazioni della relazione speciale della Corte n. 8/98.

LE INDAGINI DELL’OLAF

13. La differenza tra indagini e operazioni si traduce nel ruolo svolto dall’Ufficio (in funzione delle sue facoltà/poteri). Il quadro giuridico nel quale si iscrive l’azione dell’OLAF fa sì che l’intervento diretto mediante un’indagine dell’Ufficio sia meno frequente nei settori doganale e commerciale (cfr. risposte ai punti IV, 4 e 12).

14. Le azioni di coordinamento e di assistenza sono effettuate con l’obiettivo, fissato dal legislatore, di garantire una protezione efficace degli interessi finanziari. L’Ufficio si prefigge di identificare la procedura appropriata alle specificità di ciascun caso. Nessun tipo di intervento è privilegiato, ed è pertanto fuori discussione la mobilitazione di risorse a detrimento delle inchieste. Inoltre, poiché tali operazioni sono spesso complesse e coinvolgono vari Stati membri, è indispensabile che siano soggette a procedure rigorose. La norma in virtù della quale tutte le attività operative dell’OLAF sono soggette alle medesime procedure interne di rendicontazione garantisce inoltre una maggiore trasparenza (cfr. risposta al punto 76). Una procedura semplificata potrebbe tuttavia essere prevista per i casi di reciproca assistenza.

15. La collaborazione dei servizi nazionali richiede una fiducia reciproca che si costruisce e si consolida anche grazie al sostegno (coordinamento e assistenza) che l’Ufficio è in grado di fornire agli Stati membri. L’Ufficio persegue una politica di miglioramento dei contatti operativi, e a tal fine ha provveduto ad iscriverla tra le sue priorità per il 2005.

16. a) In occasione della valutazione delle informazioni, l’Ufficio si assicura che le allegazioni formulate: i) concernano violazioni che rientrano nell’ambito di competenza dell’OLAF; ii) siano di natura sufficientemente grave (8); iii) concernano fatti la cui natura corrisponde ai criteri di priorità stabiliti (9). Le priorità della funzione di indagine sono determinate in esito a una riflessione approfondita effettuata dall’Ufficio e ad un dialogo con il comitato di vigilanza. c) Una decisione dell’Ufficio di archiviare un fascicolo senza seguito è di per sé una conclusione importante, tanto per l’istituzione quanto per le persone interessate, nella misura in cui essa consente di respingere le allegazioni iniziali.

17. Agli inizi del 2003 l’Olaf ha introdotto importanti modifiche al CMS che hanno dato luogo ad un sostanziale miglioramento del suo funzionamento e ad un rafforzamento dell’affidabilità delle informazioni. È difficile effettuare una stima ex ante dell’impatto finanziario, e pertanto l’OLAF intende istituire un gruppo di esperti incaricato di rivedere le linee direttrici in ordine alla stima del «pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione europea» all’inizio di un’indagine. Gli importi che figurano nel CMS rappresentano la stima più accurata alla fine dell’indagine; spetta all’ordinatore competente determinare l’importo esatto ed emettere la relativa nota di riscossione.

19. Il numero di informazioni archiviate senza seguito dall’Ufficio è aumentato notevolmente a partire dal 2002, a seguito dell’introduzione di un sistema di priorità che si applica fin dalla ricezione delle denunce [cfr. risposte ai punti 16 a) e III]. La vera sfida consiste nel fornire all’OLAF informazioni iniziali di qualità concernenti fatti gravi suscettibili di dar luogo a indagini che producono risultati. L’OLAF intende sviluppare inchieste e operazioni più proattive e basate sull’intelligence, secondo il disposto del nuovo regolamento (CE) n. 1073/1999 (cfr. risposta al punto 74).

20. Nel nuovo manuale dell’OLAF, adottato il 25 febbraio 2005, si è tenuto conto dell’impossibilità di portare a compimento una valutazione entro un termine di 15 giorni in campi in cui è necessaria la cooperazione con gli Stati membri. Pertanto, la scadenza prevista per la valutazione è ormai di due mesi (10), con una possibilità di proroga previo accordo dei capi unità. b) Le osservazioni della Corte concernenti la supervisione devono essere relativizzate tenendo conto delle condizioni in cui l’esecutivo dell’OLAF ha dovuto operare. Soltanto dopo aver smaltito il peso del passato l’Ufficio potrà intraprendere una fase di formazione dei suoi dirigenti. c) Inoltre, per quanto concerne i ritardi evocati è necessario ricordare che considerevoli risorse sono state utilizzate per smaltire il peso del passato (dal luglio 2000 al giugno 2003 sono stati chiusi 957 «casi UCLAF»).

21. Sin dalla fase di valutazione dei casi l’Ufficio tiene conto del loro aspetto finanziario, che rientra tra i criteri di priorità menzionati nell’ambito della risposta al punto 16 a). L’OLAF persegue obiettivi del tutto complementari adottando un approccio al contempo finanziario (orientato al recupero dei fondi) e repressivo (sanzioni amministrative, disciplinari o penali). Inoltre, in base al dispositivo di cooperazione tra la Commissione e l’OLAF istituito nel 2003, l’Ufficio fornisce le informazioni necessarie all’adozione di misure cautelari (11) nel corso delle indagini onde tutelare gli interessi finanziari dell’Unione.

22. L’obiettivo della proroga del periodo di valutazione, prevista nella nuova versione del manuale (cfr. punto 20), è quello di consentire una migliore pianificazione dei lavori. Dal 2005 la consultazione dei magistrati e delle unità di seguito, come anche la richiesta di ulteriore assistenza alle unità di analisi e di informazione (Intelligence), sono diventate la regola fin dalla fase di valutazione.

23. Come affermato nell’ambito della valutazione complementare (12), la durata media delle indagini OLAF è passata da 33 mesi nel 2002 a 22 mesi nel 2004 (cfr. risposta al punto 78).

24. La Commissione, nella proposta di modifica dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 (articolo 6, paragrafo 7) propone di consolidare la gestione delle indagini istituendo termini massimi di durata delle indagini. Inoltre, nel piano di attività 2005 l’OLAF prevede di istituire un controllo dei tempi di lavoro dei suoi investigatori per permettere un miglior controllo della durata delle inchieste (cfr. risposte ai punti 26 e 80).

25. Tale controllo dei tempi di lavoro consentirà altresì di contribuire ad un maggior rispetto del grado di urgenza delle inchieste.

26. Onde istituire un sistema di controllo dei tempi di lavoro adeguato a un servizio investigativo, l’OLAF esamina le esperienze in tal campo di servizi nazionali analoghi. Parallelamente, è in fase di sperimentazione la registrazione dei tempi di lavoro da parte delle unità di seguito. È opportuno tuttavia rilevare che il CMS permette di conoscere il numero di casi per investigatore.

27. La proposta in ordine alla modifica di regolamento (CE) n. 1073/1999 prevede una codificazione dei diritti di difesa delle persone indagate. Inoltre, il nuovo manuale dell’OLAF integra in un corpus di norme amministrative le norme interne esistenti esplicitando le modalità di esercizio delle proprie facoltà/poteri nel rispetto dei diritti fondamentali nel corso delle inchieste. Nel gennaio 2005 l’Ufficio ha commissionato uno studio comparativo in 8 Stati per determinare il livello adeguato di garanzie da applicare alle indagini.

28. Per quanto concerne i poteri dell’Ufficio, è importante operare una distinzione tra quelli che concernono le indagini interne e quelli relativi alle indagini esterne. Nei casi concernenti l’agricoltura e le dogane, il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 non conferisce potere coercitivo ai fini dei colloqui verbalizzati con gli operatori economici. Pertanto, l’OLAF intende appoggiarsi agli Stati membri e agli altri servizi che dispongono di mezzi adeguati. Infine, l’intervento dell’OLAF nella redazione formale dei fascicoli prima della loro trasmissione alle autorità giudiziarie nazionali è estremamente importante affinché queste ultime possano effettuare un trattamento ottimale.

29. Per il 2005 l’OLAF ha programmato una formazione specifica per gli inquirenti onde migliorare la qualità delle relazioni di inchiesta. Il nuovo formato della relazione finale prevista nel manuale adottato nel febbraio 2005 prevede la quantificazione dell’impatto finanziario (malgrado le difficoltà di effettuare una valutazione esatta, come già accennato nella risposta al punto 17) e la qualificazione dei comportamenti irregolari sul piano penale, amministrativo e disciplinare.

31. Per quanto concerne il seguito finanziario, la Commissione ritiene che la ripartizione delle responsabilità tra l’OLAF e gli altri servizi della Commissione interessati (ordinatori, direzione generale Bilancio e servizio giuridico) sia chiara e non vi siano sovrapposizioni [cfr. disposizioni pertinenti (13)]. Essa si riserva tuttavia di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF. Per quanto concerne la spesa agricola, è già in opera un meccanismo in base al quale il seguito per il recupero di fondi pagati illegalmente è assicurato dalla direzione generale dell'Agricoltura mediante il processo di liquidazione dei conti. Le unità di seguito dell’OLAF si sono viste assegnare altre specifiche mansioni antifrode (connesse a: sistema d’informazione delle dogane, reciproca assistenza amministrativa, protocolli con paesi terzi; task force recupero nel settore agricolo; chiusura dei programmi nel settore delle azioni strutturali che hanno connessioni con talune azioni operative dell’OLAF; ricerca dei debitori a nome degli ordinatori).

32. Per quanto concerne la reciproca assistenza, l’OLAF sta attualmente sviluppando un modulo di messaggeria elettronica che dovrebbe migliorare significativamente le attività di trattamento e di seguito dei casi.

33. L’OLAF ha iscritto il controllo di qualità tra le sue priorità per il 2005, e a tal fine ha istituito varie azioni di formazione (cfr. risposta al punto 29). Il comitato esecutivo si orienta sempre più verso l’esercizio di tale controllo, e in futuro l’audit interno sarà maggiormente incentrato sul controllo della sua applicazione (cfr. risposta al punto 39).

34. Gli aspetti legali dell’attività investigativa sono intenzionalmente sottolineati nel manuale, giacché il mancato rispetto degli obblighi legali dell’OLAF inficerebbe qualunque risultato. Il manuale dell’OLAF è continuamente aggiornato e migliorato. Il nuovo manuale dell’OLAF (25 febbraio 2005) fornisce ulteriori chiarimenti in merito alla maggior parte delle questioni menzionate dalla Corte, tra cui il ruolo del comitato esecutivo. È attualmente in fase di elaborazione un nuovo manuale CMS, distinto dal manuale dell’OLAF, volto a fornire una descrizione approfondita della funzionalità del sistema di gestione delle indagini. Analogamente, l’OLAF intende raccogliere tutto il materiale connesso allo svolgimento delle indagini in un manuale separato.

35. I responsabili gerarchici garantiscono la gestione dei casi su base di continuità. Nel 2005 tale supervisione non era ancora documentata in modo uniforme, ma sono stati istituiti strumenti — in particolare a livello di Case Management System (CMS) — al fine di uniformare e agevolare tale supervisione mediante dei quadri di valutazione.

36. L’Ufficio riconosce che in passato il sistema di gestione delle indagini era incentrato sulla corretta classificazione e registrazione delle informazioni, assunte quali priorità assoluta dell’OLAF a seguito delle carenze identificate dalla Corte a tale riguardo (cfr. relazione n. 8/98). Nel frattempo sono stati compiuti notevoli progressi: la descrizione del CMS nel nuovo manuale dell’OLAF dimostra che molti dei problemi sollevati dalla Corte sono già stati risolti. I dirigenti competenti ricevono mensilmente relazioni che segnalano i casi suscettibili di richiedere il loro intervento. Sono stati sviluppati nuovi moduli che consentono la gestione di richieste di supporto informativo, è stato istituito un sistema per le comunicazioni AM e si sta attualmente sperimentando un modulo analogo per tutte le richieste di consulenza giuridica e giudiziaria. Il sistema CMS si sta pertanto evolvendo, da semplice sistema di gestione dei fascicoli (quale descritto dalla Corte) si sta convertendo in un effettivo sistema di gestione dei casi.

37. Nel valutare le attività dell’OLAF è necessario tener conto del fatto che una volta accertato che una frode/irregolarità ha avuto luogo, l’indagine richiede un ulteriore seguito da parte delle autorità competenti. Ma il successo del seguito dipende da vari fattori che sfuggono al controllo dell’OLAF. L’OLAF ha già provveduto a stabilire regolari contatti con le autorità giudiziarie belghe e lussemburghesi, pur rispettandone l’autonomia decisionale. Ulteriori iniziative sono state avviate presso le autorità belghe (designazione del procuratore federale belga quale punto di contatto per i casi OLAF e adozione di una circolare in data 22 maggio 2003 nell’ambito del Collegio belga dei procuratori generali) e nel 2005 è stata organizzata una formazione per procuratori che intendono specializzarsi in reati economici e cooperare con l’OLAF. In materia di perseguimento e sanzioni, le istituzioni dispongono di un ampio ventaglio decisionale basato sul nuovo allegato IX dello statuto. La politica di «tolleranza zero» deve essere applicata al rispetto del principio della proporzionalità e dei diritti della difesa, e ciascuna situazione richiede non solo una reazione da parte dell’autorità investita del potere di nomina ma anche una sanzione adeguata alle particolarità del caso.

39. La struttura «Audit interno e valutazione» in futuro eserciterà il controllo dell’esecuzione delle procedure e delle inchieste, ed effettuerà una revisione della qualità dei casi (aspetti procedurali) su base campione.

41. Onde consentire al comitato esecutivo di effettuare un controllo più adeguato della qualità delle relazioni e di apportare una maggiore trasparenza alla gestione delle decisioni relative alle attività operative, nel gennaio 2005 è stato istituito un modulo elettronico di CMS. Tuttavia, l’OLAF non esclude la possibilità di modificare l’organizzazione del comitato esecutivo al fine di rendere più efficace la procedura di consultazione (cfr. risposte ai punti 77 e 58).

42. La Commissione ritiene che sia necessario tener conto delle varie finalità delle relazioni di attività dell’Ufficio, definite dalle rispettive basi giuridiche. Si potrebbe tuttavia avviare un processo di razionalizzazione, e a tal fine è già stato compiuto un primo passo con il proposto allineamento delle date e dei periodi di talune relazioni. La Commissione e l’Ufficio sono disposti a portare avanti il dialogo su tali questioni con le istituzioni interessate.

43. Onde migliorare anche queste relazioni di attività, l’OLAF intraprende una riflessione approfondita sugli adeguati indicatori di perfomance tenendo conto dell’esperienza dei servizi investigativi nazionali. Per le indagini interne, ad esempio, un indicatore efficace potrebbe basarsi sulle misure adottate dalle istituzioni a seguito degli interventi dell’OLAF (misure cautelative o suscettibili di consentire un miglior controllo). In tal modo si completerebbero le indicazioni fornite dal numero di azioni disciplinari e relativi risultati. Al fine di valutare più accuratamente i seguiti giudiziari dati alle raccomandazioni dell’OLAF è stato elaborato un resoconto coerente del CMS dal 2004 in merito alle informazioni pertinenti concernenti il seguito giudiziario e disciplinare e relativi risultati alla fine della procedura di follow-up (cfr. altresì risposta al punto 37 concernente la carenza di controllo dell’OLAF in relazione alle procedure nazionali o disciplinari). La valutazione complementare delle attività dell’Ufficio dà alcune prime indicazioni in merito ai risultati dell’OLAF in termini di attività operativa, di impatto finanziario e di cooperazione con le attività giudiziarie (14) (cfr. risposta al punto 8).

L’APPORTO DEI SERVIZI DELL’OLAF ALLA SUA FUNZIONE DI INDAGINE

46. L’obiettivo principale dei servizi di analisi strategica (intelligence) è accrescere il livello di comprensione del fenomeno della frode, in particolare mediante l’analisi dei rischi. Ciò rafforza il contributo dell’OLAF alla definizione delle politiche e al processo legislativo, mentre l’identificazione di nuove possibilità di indagine costituisce un prodotto secondario di tale processo. La proposta di modifica dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 chiarirebbe il proposito dell’OLAF di dare priorità alle indagini basate su tale analisi (cfr. risposta al punto 90).

47. In esito a un miglioramento della qualità del sistema di comunicazione, dal 2004 i dati concernenti le irregolarità comunicate dagli Stati membri sono stati sfruttati ai fini dell’analisi dei rischi. Va sottolineato che laddove gli Stati membri hanno identificato una possibile frode (a fronte della maggioranza delle irregolarità che concernono errori piuttosto che frodi) i rispettivi servizi nazionali dovrebbero intraprendere le azioni opportune.

50. a) L’OLAF utilizza il sistema AFIS come strumento di comunicazione sicuro con i partner esterni (servizi doganali e altre autorità di contrasto) nel quadro del coordinamento delle missioni di inchiesta nei paesi terzi previsto dal regolamento (CE) n. 515/97. b) Parimenti, l’OLAF ritiene necessario partecipare ai programmi destinati a rafforzare le attrezzature dei servizi doganali degli Stati membri, in quanto tale gestione richiede una perizia tecnica specifica e un ambiente sicuro di cui l’Ufficio dispone.

54. Per quanto concerne il recupero dei fondi e il seguito dato alle irregolarità, la Commissione ritiene che la ripartizione delle responsabilità tra le direzioni generali e l’OLAF sia sufficientemente chiara. Essa si riserva tuttavia di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF. Nel settore agricolo (per quanto attiene alla PAC) le responsabilità dell’OLAF e della DG Agricoltura sono definite ai sensi dell’allegato 2 della relazione della Commissione SEC(95) 249 del 10 febbraio 1995 (cfr. altresì la risposta della Commissione alla relazione speciale della Corte dei conti n. 3/2004). L’OLAF è attualmente responsabile delle questioni attinenti al recupero relativo a tutte le irregolarità notificate dagli Stati membri ai sensi del regolamento (CEE) n. 595/91. Qualunque decisione di abbonare un importo non recuperabile deve essere adottata dalla Commissione mediante la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, gestita dalla DG Agricoltura e cui l’OLAF collabora nelle varie fasi. Per quanto concerne i settori azioni strutturali e dogane, le competenze dei vari servizi sono chiaramente definite. Per il settore delle azioni strutturali l’OLAF è responsabile di tutte le notifiche di irregolarità da parte degli Stati membri ai sensi dei regolamenti (CE) n. 1681/94 e (CE) n. 1831/94; l’OLAF opera in collaborazione con la direzione generale ordinatrice (Agricoltura e sviluppo rurale, Politica regionale, Occupazione affari sociali e pari opportunità, Pesca e affari marittimi). Nel settore doganale, le decisioni della Commissione del 1995 e del 1999 hanno chiaramente definito le responsabilità dell’UCLAF/OLAF e della DG Fiscalità e unione doganale. Le funzioni svolte dalle unità di seguito permettono agli investigatori di dedicarsi interamente alla loro attività senza doversi occupare altresì di mansioni amministrative necessarie ai fini del seguito (finanziario, amministrativo e legislativo) (cfr. risposta al punto 82).

55. La Commissione ha affidato all’OLAF la concezione della sua politica di lotta antifrode. La funzione di indagine, missione principale, contribuisce in modo concreto all’elaborazione della strategia antifrode. È utile mantenere stretti contatti in loco con le autorità incaricate della lotta contro le varie forme di criminalità, giacché la buona conoscenza delle pratiche nazionali ha ricadute positive sulle pratiche dell’OLAF. Due esempi illustrano il reciproco arricchimento delle funzioni di concezione e di indagine: 1) la concezione del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 «controlli in loco», seguita dallo sviluppo di una strategia; 2) la riflessione sul procuratore europeo, alimentata dall’attuale pratica dell’OLAF e dalla necessità di tener conto dei principi dell’inchiesta penale (ad esempio, la tutela dei diritti della difesa) (cfr. risposta al punto 91).

58. L’unità magistrati è ormai attiva sin dalla fase iniziale della procedura di valutazione dei casi, di qualunque settore, suscettibili di dar luogo a una procedura penale (cfr. risposta al punto 77).

59. L’OLAF assiste la DG Allargamento, amministratrice del programma PHARE, istituendo strutture antifrode e sviluppando programmi di formazione ad essa destinati. L’esperienza dell’OLAF è utile anche nell’ambito dell’assistenza ai paesi candidati ai fini di un’efficace adozione dell’acquis comunitario nel settore della tutela degli interessi finanziari della Comunità, ai sensi dell’articolo 280 del trattato CE. I programmi Hercule e Pericles affidati all’OLAF mobilitano risorse finanziarie e umane di modesta entità. Il loro trasferimento ad altri servizi potrebbe causare più danni a tali programmi che benefici all’OLAF. Nel quadro delle sue riflessioni sulle attività dell’Ufficio, la Commissione potrebbe comunque approfondire questo argomento.

60. Nel 2005 si è prestata particolare attenzione alla formazione di nuovo personale [cfr. risposta al punto 63, lettera a)], ma l’OLAF intende potenziare la formazione interna e integrare nella propria struttura una funzione di formazione più visibile.

63. La Commissione è consapevole del numero di agenti temporanei in seno all’OLAF, e ha proposto di modificare sensibilmente l’organigramma dell’Ufficio nel senso preconizzato dalla Corte nel quadro del progetto preliminare di bilancio 2006. a) Nel 2005 l’OLAF ha istituito alcune azioni di formazione iniziali per i nuovi inquirenti e alcune formazioni su base di continuità. Queste concernono più specificamente gli appalti, le formazioni linguistiche e giuridiche specialistiche, laboratori sulle tecniche d’indagine e azioni di formazione continua volte a migliorare la redazione delle relazioni. Nel 2005 i capi unità hanno assistito a corsi di management organizzati dalla Commissione. b) Consapevole del rischio di partenze «ad ondate» degli agenti temporanei alla scadenza dei contratti, per poter disporre del tempo necessario ad organizzare concorsi specifici e a modificare l’organigramma, l’OLAF ha previsto una durata globale massima di 8 anni del contratto dei suoi agenti (cfr. risposte ai punti 63 e 64). La Commissione è aperta al dialogo finalizzato a trovare un equilibrio che risponda alle esigenze specifiche dell’OLAF nel quadro dello statuto.

64. L’Ufficio intende organizzare concorsi interni specifici per la lotta antifrode che daranno la possibilità agli agenti più qualificati di diventare funzionari, e di preservare in tal modo le conoscenze e l’esperienza acquisite.

65. L’Ufficio impiega attualmente 25 esperti nazionali distaccati (END). Un rafforzamento di questo numero non è escluso, ma è opportuno notare che, in virtù del loro statuto, gli END non possono svolgere talune funzioni sensibili. Inoltre, l’esperienza dell’OLAF dimostra che ai fini dell’analisi di intelligence è più opportuno impiegare agenti temporanei specializzati, in quanto gli Stati membri non sono propensi a rendere disponibile un numero sufficiente di agenti END, mentre le autorità degli Stati membri che generalmente sono inclini a distaccare agenti END non dispongono della necessaria perizia in materia di programmi concernenti le spese dirette. È opportuno altresì segnalare che si porrebbe un problema di equilibrio geografico.

IL COMITATO DI VIGILANZA

66. Per quanto concerne il comitato di vigilanza, nella sua relazione sulla valutazione delle attività dell’OLAF (15) la Commissione ha reso noto che sono emersi vari problemi sul fronte organizzativo, tra cui l’esecuzione di stanziamenti amministrativi e la sede del segretariato del comitato. La Commissione adotterà un atteggiamento costruttivo e pragmatico nel discutere con il (nuovo) comitato di vigilanza in ordine alla soluzione di tali problemi nel pieno rispetto della normativa.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

74. Il quadro giuridico nel quale l’attività dell’OLAF si iscrive attualmente, e la natura stessa di tale attività, rendono problematica la questione della gestione delle priorità e degli orientamenti dei risultati. La Commissione ha tuttavia invitato le istanze interessate ad operare una riflessione sulle priorità strategiche dell’Ufficio (cfr. raccomandazione 11 della relazione di attività dell’Ufficio) (16). Tale questione sarà altresì affrontata dalla Commissione nel quadro delle discussioni in corso sulla riforma del funzionamento dell’Ufficio. Per quanto concerne l’orientamento dei risultati, l’OLAF intende promuovere le sinergie esistenti tra le varie procedure (giudiziarie, di recupero dei fondi e disciplinari), adottando al contempo le necessarie misure cautelative, e privilegiare le modalità più efficaci di tutela degli interessi finanziari. Per quanto concerne gli indicatori di performance volti a quantificare i risultati dell’Ufficio, la Commissione sottolinea che si tratta di una questione complessa che richiede una riflessione approfondita, tanto più che l’Ufficio non controlla tutti i fattori che determinano l’esito favorevole dei casi, il cui seguito compete alle autorità nazionali o alle istituzioni comunitarie interessate. L’OLAF ha tuttavia proceduto ad una prima analisi dei suoi risultati nella valutazione complementare delle attività dell’OLAF (2004). L’Ufficio intende approfondire tale analisi e si impegna ad effettuare una riflessione sugli indicatori di performance tenendo conto delle esperienze acquisite (best practices) dai servizi nazionali (cfr. risposte ai punti VII e 8).

76. L’Ufficio ritiene necessario che tutte le attività operative dell’OLAF siano soggette alle medesime procedure interne di gestione, al fine di garantire un resoconto trasparente e stabilire, al suo interno, una cultura e pratiche d’azione comuni. Ciò consente altresì un impiego flessibile delle risorse e permette di evitare la chiusura tra i vari settori operativi. Inoltre, le operazioni di assistenza e di coordinamento, spesso complesse, richiedono l’applicazione di procedure interne rigorose (cfr. risposte ai punti 13 e 14). Nel quadro dei lavori preparatori della riforma del funzionamento dell’OLAF e della sua esecuzione sul piano organizzativo, l’OLAF potrebbe prendere in considerazione una struttura amministrativa che rifletta più accuratamente la distinzione tra le operazioni di assistenza e di coordinamento e le inchieste.

77. Dalla fine del 2003 l’OLAF promuove l’associazione delle unità seguito e magistrati nell’apertura, esecuzione e conclusione delle indagini, in quanto ha un impatto positivo sull’efficacia delle inchieste e il relativo seguito. Il modulo CMS adottato nel 2005 facilita quest’associazione. L’OLAF ha già tenuto conto delle osservazioni della Corte concernenti la motivazione degli atti di indagine, e dal 2005 nelle relazioni di valutazione dei casi si stabilisce un piano di lavoro. Per quanto concerne la riorganizzazione del comitato esecutivo, l’OLAF è disposto a prendere in considerazione una composizione più ristretta suscettibile di permettere un orientamento più efficace delle sue attività (cfr. risposte ai punti 41 e 58).

78. A partire dal 2004, la supervisione gerarchica e la gestione dei casi dell’Ufficio sono stati agevolati dal sistema informatizzato di gestione dei fascicoli. La durata media delle indagini è in costante diminuzione (22 mesi nel 2004) [cfr. punto V, punto 20, lettera b), punto 23, punto 33, punto 35, punto 36 e punto 87]. Onde consentire ai capi unità di gestire più efficacemente le priorità da conferire alle indagini, l’OLAF sta mettendo a punto un sistema di registrazione dei tempi di lavoro degli investigatori (cfr. risposte ai punti 25 e 79). Inoltre, l’Ufficio ha istituito delle azioni di formazione iniziale per i nuovi arrivati e di formazione continua specializzata per gli agenti investigativi finalizzata al perfezionamento della qualità del loro lavoro mediante la sensibilizzazione ai mezzi disponibili suscettibili di incrementare l’efficacia dell’azione [cfr. risposta al punto 29 e al punto 63, lettera a)].

79. Nel 2004, il CMS permetteva già di rilevare il numero di indagini in corso per agente investigativo (cfr. risposte ai punti 26 e 14). Nel 2005 l’OLAF esamina le esperienze di altri servizi investigativi nazionali in merito alla registrazione dei tempi di lavoro degli inquirenti, prima di istituire un sistema che terrà conto della durata delle indagini prevista dal piano di lavoro. Parallelamente, è in fase di sperimentazione la registrazione del tempo di lavoro da parte delle unità di seguito (cfr. risposte ai punti 24, 25 e 26).

80. La Commissione ha affrontato la questione della durata massima delle inchieste nella proposta di modifica dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 ( 17 ) , che prevede una durata di 12 mesi con possibilità di varie proroghe di 6 mesi decise dal direttore dell’Ufficio previo parere del comitato di vigilanza.

81. Cfr. risposte ai punti 37 e 43. L’Ufficio non può essere ritenuto responsabile del seguito dato dalle autorità giudiziarie e disciplinari, tuttavia si adopera per rafforzare la cooperazione (nel 2002 creazione dell’IDOC, con il quale l’OLAF ha concluso un memorandum d’intesa). La Commissione e l’OLAF ritengono che la cooperazione con l’IDOC sia soddisfacente. Cfr. altresì risposta al punto 29.

82. Il plusvalore del seguito giudiziario non si limita al contributo dei magistrati in occasione della trasmissione dei fascicoli alle autorità giudiziarie, ma si sviluppa nel quadro di tutte le questioni complementari connesse alle varie procedure disciplinari o giudiziarie (domanda in ordine alla revoca dell’immunità o all’obbligo di riservatezza dei funzionari, in particolare richiesta di assistenza legale). Per quanto concerne talune mansioni connesse al seguito finanziario, la Commissione ha fatto la scelta di associare la competenza dell’OLAF a quella degli ordinatori per il recupero. Cfr. risposte ai punti 31 e 54. La Commissione si riserva di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF. Per quanto concerne le spese agricole, esiste già un meccanismo in base al quale il seguito in ordine al recupero dei fondi corrisposti illegalmente è garantito dalla DG Agricoltura mediante il processo di liquidazione dei conti. Il seguito giudiziario non può essere limitato ai soli casi in cui, in esito a una procedura penale, l’ordinatore della spesa iniziale deve avviare una procedura civile di recupero. Difatti, le diverse autorità cui i casi sono trasmessi si rivolgono all’OLAF affinché li assista nella comunicazione con le istituzioni. Inoltre, per valutare e migliorare la propria azione l’Ufficio ritiene necessario seguire i casi trasmessi alle varie autorità al fine di conoscerne l’esito. Per quanto concerne il seguito legislativo, spetta alle direzioni generali operative prendere le iniziative necessarie dando seguito alle raccomandazioni formulate in esito ad un’indagine dell’OLAF. L’Ufficio fa rilevare di essere attivo sin dalla fase iniziale del processo legislativo nel quadro del «fraud-proofing» (cfr. risposta al punto 91).

83. L’Ufficio fa osservare come sia normale prassi che un reclamo concernente una decisione amministrativa sia inizialmente indirizzato all’amministrazione interessata, prima di procedere a un ricorso giudiziario. La proposta in ordine alla modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999 (18) prevede una codificazione dei diritti di difesa delle persone indagate, in particolare del diritto di essere ascoltato, nonché di altre importanti precisazioni concernenti le procedure relative alle indagini dell’OLAF.

84. L’OLAF ritiene che sarebbe possibile consolidare le relazioni operative con gli Stati membri e i paesi terzi; la raccomandazione 6 della relazione della Commissione in base all’articolo 15 mira a definire una guida delle buone pratiche al fine di rafforzare l’efficacia della funzione consultiva e del seguito giudiziario. L’Ufficio ha iscritto fra le sue priorità per il 2005 una politica per il migli