Parere del Comitato economico e sociale in merito:

- alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione delle Direttive 96/92/CE e 98/30/CE relative a norme comuni per i mercati interni dell'energia elettrica e del gas naturale", e

- alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica"

(2002/C 36/03)

Il Consiglio, in data 22 maggio 2001, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 47, paragrafi 2, 55 e 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra.

La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Hernández Bataller, in data 25 settembre 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 17 ottobre 2001, nel corso della 385a sessione plenaria, con 84 voti favorevoli e 9 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. I primi passi normativi verso un mercato unico dell'elettricità e del gas nell'Unione europea sono stati compiuti con le direttive sul transito del gas e dell'elettricità attraverso le grandi reti del 1990 e 1991(1). Nei rispettivi pareri, il Comitato economico e sociale si è pronunciato sul contenuto di queste direttive, esprimendo il proprio accordo su diversi distinguo riguardanti in particolare la sicurezza dell'approvvigionamento a lungo termine.

1.2. Il passo successivo lungo questo percorso è dato dall'approvazione delle direttive sulle regole comuni per il mercato interno dell'elettricità e del gas naturale, la cui adozione ha richiesto un complicato iter fin dai primi progetti elaborati dalla Commissione. L'obiettivo delle direttive era aprire i mercati dell'elettricità e del gas attraverso l'introduzione graduale della concorrenza, con il conseguente aumento dell'efficienza del settore energetico e della competitività dell'intera economia europea.

1.3. Nel gennaio 1993, il Comitato ha approvato il parere(2) in merito nel quale, pur formulando consistenti riserve, esprimeva nuovamente appoggio alle direttive. Il parere esponeva in concreto talune critiche su aspetti rilevanti della proposta di direttiva, quali le modalità e i tempi per l'introduzione del sistema di accesso alla rete da parte di terzi, la sicurezza dell'approvvigionamento, la capacità delle reti di interconnessione, l'armonizzazione delle politiche energetiche degli Stati membri e gli obblighi di servizio pubblico.

1.4. Nel 1996 e nel 1998 sono state infine adottate le direttive sulle regole comuni per il mercato interno dell'elettricità e del gas naturale, da allora progressivamente recepite, non senza difficoltà, negli ordinamenti degli Stati membri.

2. Fondamento delle proposte della Commissione

2.1. Stando alle informazioni fornite dalla Commissione, con l'attuazione delle direttive 96/92/CE e 98/30/CE l'apertura dei mercati del gas e dell'elettricità negli Stati membri si è notevolmente approfondita superando ampiamente, a fine 2000, gli obiettivi stabiliti nelle direttive. Il grado di apertura dei mercati varia tuttavia molto a seconda degli Stati membri (la forcella spazia dal 30 % al 100 % per l'elettricità e dal 20 % al 100 % per il gas naturale) e si prevede che questa tendenza si accentui in futuro, a meno che non si adottino correttivi. La Commissione ritiene che le differenze fra Stati membri siano d'ostacolo alla creazione di un vero e proprio mercato unico in Europa.

2.2. Dopo l'avvio dei processi di liberalizzazione nei vari Stati membri è stato riscontrato un consistente calo dei prezzi dell'elettricità per i grandi consumatori (dell'ordine del 15 %-35 % secondo i dati forniti dalla Commissione), con ribassi dei prezzi maggiori nei paesi più avanzati nel processo di apertura dei mercati. Le utenze domestiche e le PMI invece non hanno tratto vantaggi significativi dal calo dei prezzi dell'elettricità. Le riduzioni dipendono infatti dalla facilità di cambiare fornitore, che rimane per loro molto limitata fino al completamento del processo di apertura del mercato.

2.3. I prezzi del gas naturale non hanno conosciuto un andamento altrettanto favorevole soprattutto in conseguenza delle tensioni nel prezzo del barile di petrolio cui sono collegati i prezzi di base del gas naturale. Anche in questo caso la Commissione riconduce comunque le differenze nella media dei prezzi fra i vari paesi al grado di apertura dei rispettivi mercati.

2.4. L'attuazione delle direttive si è ripercossa in maniera tangibile sulla definizione di obblighi di servizio pubblico, in passato assolti per lo più da imprese pubbliche o soggette a un regime di pubblica concessione e responsabili della fornitura di gas ed elettricità. L'apertura dei mercati, unita alla privatizzazione di molte di queste imprese, ha obbligato i vari Stati membri a sancire determinati livelli minimi di servizio pubblico e a stabilire controlli per verificarne il rispetto. La Commissione ritiene tuttavia che occorrono ulteriori interventi volti a potenziare le norme vigenti nel settore.

2.5. D'altro canto, la maggior parte degli Stati membri ha preferito regolamentare il sistema di accesso alla rete da parte di terzi, definire procedure di autorizzazione per costruire nuove centrali elettriche, stabilire la piena separazione delle attività dei gestori delle reti di trasmissione e trasporto e creare autorità di regolamentazione indipendenti. In tale contesto, la Commissione ritiene che si possano eliminare alcune procedure inizialmente proposte e non sufficientemente sviluppate dagli Stati membri, mentre vale la pena di consolidare la garanzia di indipendenza dei gestori delle reti.

2.6. Un ulteriore effetto del processo di apertura dei mercati, di per sé indicatore di prima grandezza del grado di consolidamento del mercato interno, è dato dagli scambi commerciali fra paesi. Secondo i dati della Commissione, gli scambi di elettricità ammontano all'8 % del totale dell'elettricità generata nell'Unione europea, percentuale inferiore a quella registrata in altri settori e ben al di sotto delle legittime aspettative per un mercato integrato europeo. Al fine di accrescere il commercio internazionale di elettricità, la Commissione propone di emanare un regolamento che disciplini a livello europeo aspetti concreti che incidono negativamente su questi scambi.

2.7. Il Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000 ha incaricato la Commissione di elaborare proposte volte ad accelerare il processo e raggiungere quanto prima la piena operatività del mercato interno.

2.8. A sua volta, nella "Dichiarazione relativa ai servizi di interesse economico generale" il Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000 ha evidenziato che l'assolvimento dei compiti dei servizi d'interesse economico generale deve realizzarsi nel rispetto delle legittime aspettative dei consumatori e dei cittadini che ambiscono ad ottenere prezzi abbordabili, in un sistema di prezzi trasparente, e che sono interessati a pari opportunità di accesso a servizi di qualità indispensabili al loro inserimento economico, territoriale e sociale.

2.9. Il Consiglio europeo di Stoccolma del 23 e 24 marzo 2001 ha ribadito la necessità di aprire i mercati dell'elettricità e del gas naturale "tenendo conto del requisito di soddisfare le esigenze degli utenti e della necessità di trasparenza nel mercato mediante gli opportuni strumenti normativi".

3. La proposta di direttiva

3.1. Il documento elaborato specifica le modifiche da apportare a ciascuna direttiva. Le modifiche attinenti alle Direttive 96/92/CE e 98/30/CE sono molto simili e, come precisa il preambolo del documento, in entrambi i casi si articolano in proposte quantitative e proposte qualitative.

3.2. Le proposte quantitative comprendono i tempi previsti per consentire a tutti gli utenti dell'energia elettrica e del gas naturale, indipendentemente dai loro consumi, di scegliere liberamente le imprese dalle quali farsi erogare detti servizi. Nel settore dell'elettricità, per tutte le utenze non domestiche vi sarà così libertà di scelta a partire dal 1o gennaio 2003; il mercato sarà aperto completamente due anni dopo. Nel settore del gas naturale, la data limite di apertura del mercato per le utenze non domestiche verrebbe posticipata al 1o gennaio 2004, mentre resterebbe l'obiettivo del 1o gennaio 2005 per consentire a tutti i clienti di scegliere liberamente l'impresa erogatrice.

3.2.1. A loro volta, le proposte qualitative si esprimono principalmente in due aspetti: procedura di accesso da parte di terzi alle reti di gas ed elettricità e separazione delle attività delle imprese di questi settori.

3.2.2. La proposta procedura di accesso alle reti da parte di terzi si basa su un sistema di tariffe pubblicate e regolamentate da applicarsi a tutti gli utenti delle reti di trasmissione e distribuzione a condizioni non discriminatorie. Il sistema viene a sostituirsi alle altre procedure alternative definite nelle direttive in vigore, che si basavano su un accesso negoziato fra l'impresa erogatrice e i clienti qualificati oppure sull'esistenza della figura dell'acquirente unico.

3.2.3. Gli interventi relativi alla separazione delle attività sono a loro volta tesi a stabilire un quadro nel quale l'attività di ogni gestore di rete si sviluppi indipendentemente dagli interessi commerciali del gruppo cui appartiene. A tal fine viene esteso il principio di separazione delle attività, che ora comprenderebbe tutti i gestori delle reti di distribuzione e di trasmissione di elettricità nonché quelle di trasporto del gas, mentre si specificano i criteri volti a disciplinare l'attività dei gestori onde garantire l'indipendenza della loro attività rispetto al gruppo cui appartengono. La proposta di direttiva stabilisce un termine per rendere effettiva la separazione delle attività nelle reti di distribuzione, che fissa al gennaio 2003 per l'elettricità e a un anno più tardi per il gas naturale.

3.3. Il documento presentato approfondisce la definizione degli obblighi di servizio pubblico e di autorità nazionale di regolazione dei settori dell'elettricità e del gas, proponendo modifiche a determinate procedure, fra cui quelle relative alla costruzione di nuovi impianti di generazione di elettricità.

3.3.1. La definizione di obblighi di servizio pubblico specifica in dettaglio gli aspetti da includere nel concetto, fra cui figurerebbero chiaramente gli obblighi di servizio universale per l'elettricità (comportante una fornitura di qualità a tutti i clienti) e altri aspetti relativi alla fornitura di gas naturale e di elettricità riguardanti la tutela dei consumatori domestici, la coesione economica e sociale, la tutela dell'ambiente e la sicurezza dell'approvvigionamento.

3.3.2. La nuova direttiva propone di designare autorità nazionali di regolazione indipendenti incaricate di stabilire le tariffe e le condizioni di accesso alla rete e di definire i meccanismi volti a evitare distorsioni della concorrenza. Propone altresì la creazione di un organismo che possa monitorare la sicurezza dell'approvvigionamento di elettricità e di gas naturale.

3.3.3. Quanto alla costruzione di nuove centrali per generare elettricità, il nuovo testo contempla soltanto la procedura di autorizzazione, ossia quella adottata attualmente da tutti gli Stati membri, riservando la procedura di gara solo quale salvaguardia nei casi in cui la capacità raggiungibile attraverso la via dell'autorizzazione non basti a garantire l'approvvigionamento.

3.4. La proposta di direttiva contempla la possibilità di derogare alle direttive sul transito del gas e dell'elettricità(3), al fine di non mantenere in vigore procedure diverse che potrebbero ingenerare confusione nei vari interlocutori operanti su questi mercati.

4. La proposta di regolamento

4.1. Il testo elaborato dalla Commissione propone interventi da attuarsi in tre direzioni:

- definizione dei meccanismi di compensazione per i flussi di elettricità;

- definizione di principi armonizzati per le tariffe applicate alla trasmissione transfrontaliera, e

- assegnazione delle capacità disponibili di interconnessione fra le reti nazionali di trasmissione.

4.2. Il documento parte dalla mutevole realtà di questi settori, alla quale le regole del gioco devono adeguarsi con la massima tempestività per evitare che la ritardata approvazione delle modifiche del quadro definito possa dare luogo a future distorsioni del mercato. La proposta di regolamento prevede pertanto la messa a punto di una serie di orientamenti da adottare ed emendare senza necessità di modificare il regolamento. Le modifiche di questi orientamenti, subordinate sempre ai principi stabiliti nel regolamento, sarebbero a cura della Commissione, previa consultazione di un "comitato di regolamentazione" formato da rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione. Questo comitato verrebbe creato nell'ambito del disposto dell'articolo 5 (Procedura di regolamentazione) della Decisione 1999/468/CE recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione.

4.3. In base a tale procedura, spetterà alla Commissione stabilire gli aspetti fondamentali del regolamento, comprendenti l'assegnazione delle responsabilità e la relativa procedura per il pagamento delle compensazioni per il transito dell'elettricità; la metodologia per determinare i quantitativi di elettricità interessati e i costi associati al loro transito; i criteri di armonizzazione degli oneri applicati dai gestori delle reti nazionali; i metodi di assegnazione della capacità di interconnessione disponibile nonché le regole comuni sulla sicurezza e il funzionamento delle reti.

4.4. La Commissione si riserva altresì la facoltà di determinare i quantitativi da pagare a titolo di compensazione per i flussi di elettricità in transito attraverso le reti transnazionali. A tal fine si avvarrà del sostegno di un "comitato consultivo" basato sulla procedura di cui all'articolo 3 (Procedura consultiva) della Decisione 1999/468/CE il quale, come il comitato di regolamentazione, sarà formato da rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione.

4.5. La proposta di regolamento definisce i principi basilari volti a disciplinare gli scambi internazionali di elettricità e comprende un allegato contenente gli orientamenti per la gestione e l'assegnazione della capacità di interconnessione fra reti nazionali, nel quale si stabiliscono i criteri relativi alla gestione delle reti congestionate e la capacità di trasmissione eccedentaria, i contratti a lungo termine, lo scambio di informazioni fra gestori di rete e la procedura di asta esplicita della capacità disponibile. Gli orientamenti sono improntati a criteri di libero mercato e di non discriminazione e cercano di sfruttare in maniera ottimale le infrastrutture esistenti.

5. Osservazioni di carattere generale

5.1. Il Comitato economico e sociale intende evidenziare che le iniziative proposte rientrano nel quadro della strategia di creazione del mercato unico europeo cui ha più volte dato il proprio sostegno in quanto contribuisce complessivamente alla realizzazione dei principi del Trattato in materia di promozione dello sviluppo economico, di livelli occupazionali, competitività, qualità di vita e coesione economica e sociale.

5.2. Il Comitato appoggia pertanto queste proposte, in quanto condivide l'interesse della Commissione a procedere verso un vero e proprio mercato interno dell'elettricità e del gas naturale in seno all'Unione europea quale strumento per conseguire una maggiore concorrenza fra le imprese, che si traduca in termini di cali dei prezzi energetici per le imprese e i consumatori domestici, aumentando così la competitività dell'intera economia europea e migliorando al contempo il livello della qualità della vita di tutta la popolazione.

5.3. Tuttavia, alla luce delle esperienze raccolte in alcuni Stati dentro e fuori la Comunità europea, il processo di apertura dei mercati e l'esistenza stessa di un mercato unico per l'elettricità e il gas naturale generano talune incertezze con effetti indiretti in ambito sociale e/o geografico che meritano commenti specifici. Tutte le istituzioni vincolate a questo processo devono cooperare per raggiungere l'obiettivo del mercato unico, riducendone al minimo le ricadute negative. Di conseguenza, vanno evidenziati gli inconvenienti che si presentano e vanno proposte soluzioni per superarli quanto prima. Il Comitato si augura di ritrovare tutti gli aspetti delineati nel presente parere nella prossima relazione di valutazione del mercato unico dell'elettricità e del gas.

5.4. Il Comitato chiede anche alla Commissione di vigilare attentamente sul processo di apertura dei mercati, affinché esso vada veramente a beneficio delle utenze domestiche e non si generino distorsioni della concorrenza, in particolare perché le imprese fornitrici che prima godevano di una situazione di monopolio sia di nome che di fatto sui rispettivi mercati nazionali non approfittino indebitamente della situazione e non provochino situazioni di abuso di posizione dominante individuale o collettiva.

5.5. D'altro canto, il Comitato lamenta una certa incongruenza interna nella proposta di direttiva, in quanto si mantengono sistemi e procedure da intendersi sostituiti, non si sviluppano le premesse annunciate nel preambolo, si ripetono relazioni che avrebbero dovuto essere elaborate all'atto dell'approvazione delle direttive oppure si fa riferimento a termini e articoli che scompaiono nel nuovo testo. Le osservazioni specifiche che seguono contengono obiezioni concrete su questi aspetti.

6. Osservazioni specifiche

6.1. Piena apertura dei mercati

6.1.1. Il Comitato condivide pienamente la proposta della Commissione di stabilire una data il più possibile ravvicinata e comunque non successiva al 1o gennaio 2005 per consentire a tutti i consumatori di scegliere liberamente il fornitore di elettricità.

6.1.2. L'apertura completa dei mercati dell'elettricità e del gas consentirà di eliminare la coesistenza di regole del gioco diverse nei vari Stati membri che attualmente sta provocando distorsioni della concorrenza e ostacoli alla creazione del mercato unico.

6.1.3. Il provvedimento ridurrà inoltre gli inconvenienti che gravano sulle PMI, le quali spesso devono pagare per le forniture di gas ed elettricità più di quanto paghino le imprese più grandi, quale conseguenza delle maggiori opportunità di cambiare fornitore di gas ed elettricità esistenti per le grandi imprese nell'attuale situazione di parziale apertura dei mercati.

6.1.4. In tal senso occorre adottare provvedimenti affinché l'accelerazione del processo di apertura dei mercati non aggravi il processo di distruzione di posti di lavoro in atto nelle imprese dei settori interessati.

6.2. Salvaguardie per garantire un'offerta sufficiente

6.2.1. Il Comitato esprime le proprie preoccupazioni per i problemi emersi in alcune aree del mondo, ad esempio in California, dove è stato avviato un processo di liberalizzazione fortemente inadeguato che ha determinato una riduzione sostanziale della qualità del servizio per gli utenti e un consistente aumento dei prezzi finali. Anche considerando che si tratta di processi diversi, il processo di apertura del mercato nell'ambito europeo deve avvenire imparando dagli errori altrui e adottando le misure necessarie per evitare che si verifichino situazioni di mancato approvvigionamento o tensioni artificiali dei prezzi.

6.2.2. Il Comitato accoglie pertanto con favore le misure proposte dalla Commissione per stabilire salvaguardie che scongiurino il rischio del verificarsi di queste situazioni. Gran parte dei provvedimenti in questione sono raccolti nel Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico, che ha ottenuto l'appoggio del Comitato(4). In tal senso, la direttiva proposta comprende anche misure concrete, quali l'incarico conferito ad autorità nazionali di regolazione indipendenti di monitorare l'equilibrio fra domanda/offerta e il mantenimento del sistema di gara per le centrali elettriche quando non sia stata coperta la necessaria capacità di generazione, oppure l'assegnazione della responsabilità per la manutenzione e lo sviluppo delle reti ai gestori.

6.2.3. L'esistenza di una sufficiente capacità di riserva è vitale ai fini del funzionamento del sistema elettrico: questa capacità eccedentaria ha un costo che deve andare a carico dell'insieme del sistema, a livello nazionale oppure, eventualmente, mediante un sistema comunitario. La realizzazione di un vero e proprio mercato interno, nel quale gli scambi internazionali di elettricità raggiungano dimensioni adeguate, consentirà di ottimizzare su scala europea il livello di capacità di riserva necessaria.

6.3. Separazione delle attività

6.3.1. Il Comitato valuta positivamente l'approfondimento previsto nella proposta e relativo alla separazione delle attività delle imprese nei settori dell'elettricità e del gas, in quanto comprende la necessità di rendere indipendenti i gestori delle reti di distribuzione rispetto ad altre attività del gruppo imprenditoriale cui appartengono e specifica le condizioni che i gestori delle reti devono rispettare per garantire l'effettività di detta indipendenza.

6.3.2. Tuttavia, questi provvedimenti devono essere proporzionali all'obiettivo che si intende realizzare, evitando oneri amministrativi al di là di ogni ragionevolezza a carico degli operatori economici.

6.4. Obblighi di servizio pubblico

6.4.1. Avendolo reiteratamente segnalato fin dal parere del 1993(5), il Comitato esprime soddisfazione perché la Commissione dimostra di aver capito che approfondire il mercato unico è compatibile con il raggiungimento degli obiettivi di servizio pubblico.

6.4.2. Di conseguenza, si compiace che nella proposta presentata la Commissione consideri il raggiungimento degli obiettivi di servizio pubblico come una delle premesse fondamentali in materia, e che si concretino le garanzie associate a questi obiettivi, le quali sono legate alla soddisfazione degli utenti, alla tutela dell'ambiente e alla coesione economica e sociale, oltre all'obbligo di fornitura universale di elettricità. Il Comitato vorrebbe tuttavia che fra gli obiettivi della direttiva figurasse anche l'istituzione di alcuni servizi pubblici per l'elettricità e il gas naturale i quali, nel garantire un elevato grado di qualità e prezzi competitivi, possano contribuire a migliorare la salute, la certezza della fornitura e il benessere economico dei cittadini europei.

6.4.3. Il Comitato ritiene che il raggiungimento degli obiettivi essenziali di servizio pubblico debba comportare l'adozione di disposizioni tali da garantire un elevato livello di tutela dei consumatori domestici, con speciali provvedimenti a favore dei più vulnerabili, ad esempio misure sociali per consentire a determinati gruppi la fornitura a un prezzo equo.

6.4.4. Analogamente, dovranno essere adottati condizioni contrattuali minime e requisiti di trasparenza dell'informazione, nonché meccanismi trasparenti e pratici per la risoluzione dei conflitti. Di conseguenza, il Comitato ribadisce l'importanza che gli organi di composizione rispettino i criteri della Raccomandazione 98/257/CE(6) e, laddove possibile, utilizzino il "Formulario europeo di reclamo" elaborato dalla Commissione. Sarebbe altresì opportuno che, per migliorare la qualità della vita dei consumatori domestici la Commissione cercasse di instaurare a livello europeo il concetto di profili standard di potenza(7).

6.4.5. D'altro canto, la proposta rispetta i progressi già compresi nelle versioni originarie delle direttive. Restano così le deroghe previste relativamente alla preferenza dell'inserimento nella rete elettrica dell'energia proveniente da fonti rinnovabili, da residui o impianti di cogenerazione. Tuttavia, occorre mantenere sistemi di aiuto alle fonti rinnovabili, come si prevede nell'attuale direttiva sulla promozione dell'elettricità generata a partire da fonti di energia rinnovabili che consentano a queste energie di sostenere la concorrenza in un mercato liberalizzato, in linea con quanto espresso dal Comitato nel suo parere(8).

6.4.6. Un'adeguata manutenzione delle reti è essenziale per garantire un servizio continuativo e di qualità, e permette al contempo di ridurre le perdite di energia a livello di trasmissione e distribuzione. Il Comitato ritiene che il principio fondamentale contenuto nella proposta di direttiva e consistente nell'attribuire la responsabilità della manutenzione ai gestori della rete dovrebbe trovare chiara e precisa formulazione in sede di recepimento della direttiva negli ordinamenti nazionali. A questo scopo, i livelli di investimento dovrebbero essere tali da consentire ai gestori delle reti di ottemperare a tutti i requisiti economici dell'utenza, al fine di fornire l'infrastruttura necessaria per garantire la sicurezza dell'approvvigionamento a prezzi competitivi.

6.4.7. Coesione territoriale e sociale

6.4.7.1. Per quanto attiene alla coesione territoriale, aspetto essenziale ai fini dell'esistenza stessa dell'Unione, varrebbe la pena di approfondire la problematica derivante dalla creazione del mercato a carico delle regioni meno favorite, isolate, insulari e ultraperiferiche.

6.4.7.2. È prevedibile che la dimensione stessa di alcune di queste regioni non consenta di conseguire gli effetti benefici della concorrenza per i consumatori domestici; di conseguenza, esse potranno essere costrette a mantenere prezzi energetici sostanzialmente superiori a quelli in vigore nelle regioni centrali dell'Europa dalla maggiore densità abitativa, dove di conseguenza sono inferiori i costi infrastrutturali per unità di energia fornita. Ciò creerebbe condizioni di concorrenza estremamente sfavorevoli e una sensazione di maggiore onere comparativo per gli utenti finali abituati a tariffe praticamente identiche in ogni Stato membro fin dall'inizio della fornitura.

6.4.7.3. Per evitare questo squilibrio, occorre istituire meccanismi di compensazione su scala nazionale basati su criteri obiettivi e stabili nel tempo nonché compatibili con il sistema di aiuti di Stato a livello comunitario. Inoltre, come ha affermato il Comitato nel parere sulla politica energetica comunitaria del 1993, all'inizio si potrà avvalersi dei fondi a finalità strutturale per compensare il maggior costo di sviluppo di queste infrastrutture, riducendo così notevolmente l'esigenza di compensazioni durante la vita utile di detti impianti.

6.4.7.4. La Direttiva 96/92/CE prevede già una procedura per le piccole reti elettriche isolate, in base alla quale gli Stati membri potranno chiedere determinate deroghe alla direttiva qualora dimostrino che nelle reti sono emersi problemi sostanziali. Il Comitato ritiene che si dovrebbe poter ricorrere al meccanismo di deroga prima che si creino situazioni di squilibrio, previa comunicazione alla Commissione, la quale comunque veglierà all'adeguamento della situazione al diritto comunitario.

6.4.7.5. Per quanto attiene al gas naturale, anche la Direttiva 98/30/CE prevede una procedura di deroga, peraltro destinata ai mercati emergenti e applicabile soltanto agli Stati in cui la prima fornitura di gas risalga a meno di dieci anni. Occorre estendere la definizione per farvi rientrare le regioni isolate che disponevano di forniture di gas prima di quel periodo.

6.4.7.6. Il Comitato ritiene che la creazione del mercato interno dell'elettricità e del gas non debba comportare ostacoli ai progressi sulla via della realizzazione degli obiettivi di coesione economica e sociale nelle regioni meno favorite della Comunità.

6.4.8. Per evitare disposizioni giuridiche divergenti negli Stati membri in materie che possono rientrare nel concetto di servizio pubblico per i settori dell'elettricità e del gas naturale, che falsino la concorrenza e creino distorsioni da eliminare, basterebbe che la Commissione si proponesse di elaborare una normativa specifica che armonizzasse i diritti degli utenti (in particolare delle imprese) e gli obblighi delle imprese di distribuzione dell'energia in vista del buon funzionamento del mercato unico.

6.4.9. Effetti sull'ambiente

6.4.9.1. L'ambiente appare come uno degli ambiti più colpiti in questo processo di apertura del mercato, benché l'Unione europea e gli Stati membri abbiano adottato provvedimenti volti a ridurre gli effetti ambientali della produzione e del consumo energetico, fra i quali vale la pena di ricordare quelli volti a lottare contro il cambiamento climatico incentivando l'utilizzo delle energie rinnovabili e l'efficienza energetica.

6.4.9.2. Se, quale risultato del mercato interno, calassero i prezzi dell'elettricità e del gas, aumenterebbero probabilmente di conseguenza i consumi. I miglioramenti a livello di efficienza del sistema conseguenti all'introduzione della concorrenza nel settore potranno difficilmente compensare gli aumenti del consumo energetico, per cui il risultato finale potrebbe essere la crescita del consumo di energia primaria, il che provocherebbe un aumento delle emissioni inquinanti ostacolando il rispetto degli impegni di Kioto.

6.4.9.3. Occorre adottare provvedimenti urgenti sulla scia di quelli in corso d'adozione da parte della Commissione con la direttiva sul rendimento energetico degli edifici oppure con il programma SAVE, sia su scala europea che nazionale, al fine di incentivare l'uso efficiente dell'energia e compensare così i possibili aumenti della domanda. Una soluzione potrebbe consistere nel destinare parte dei risparmi generati nel processo di liberalizzazione allo stesso programma SAVE oppure a nuovi programmi di gestione della domanda, di istruzione e formazione degli utenti domestici, di riduzione dei processi energetici. In alternativa, si potrebbero potenziare il programma SAVE o creare nuovi programmi.

6.4.9.4. Il necessario aumento della capacità di trasmissione che farà aumentare gli scambi internazionali di elettricità e di gas provocherà impatti sull'ambiente che dovranno essere contenuti al minimo per superare la sempre crescente opposizione dei cittadini, in particolare laddove possano interessare siti di tutela speciale dal punto di vista ambientale.

6.5. Ricadute occupazionali nei settori del gas e dell'elettricità

6.5.1. Il Comitato intende esprimere la propria preoccupazione per la soppressione di posti di lavoro che si sta registrando nei settori dell'elettricità e del gas naturale, quale conseguenza della liberalizzazione dei mercati e della tendenza al subappalto e all'esternalizzazione di determinati costi delle imprese.

6.5.2. Ciò sembra indicare che i costi del passaggio alla concorrenza vadano principalmente a carico dei lavoratori delle imprese di questi settori, senza che sia stato dimostrato che la creazione diretta di posti di lavoro nelle nuove attività collegate all'apertura del mercato compensi completamente le perdite registrate nelle imprese tradizionali. Affinché i lavoratori del settore possano accettare il processo di deregolamentazione, occorre predisporre un sistema di sicurezza sociale con misure innovative e che prevede una stabilità economica anche per i lavoratori che avessero perso i loro posti di lavoro. Analogamente si dovrebbero istituire sistemi di formazione continua nel settore e politiche efficaci per la costituzione di banche dati sul mercato del lavoro.

6.5.3. L'eventuale perdita di posti di lavoro in questi settori assume una portata tale che è consigliabile tenerne conto in sede di ideazione e messa a punto dei diversi piani nazionali per l'occupazione. In tal modo sarà possibile mettere in pratica azioni volte a ridurne al minimo gli effetti, soprattutto alla luce del fatto che buona parte dei posti di lavoro persi riguardano persone con formazione e qualifiche di alto livello, la cui esperienza può tornare utile in altri ambiti.

6.5.4. È comunque essenziale che i processi di liberalizzazione siano gestiti in un'ottica di prevenzione e soprattutto attuando le migliori pratiche di informazione, consultazione, partecipazione e formazione dei lavoratori, al fine di prevedere un adeguato reimpiego della manodopera in esubero.

6.5.5. Il Comitato chiede alla Commissione di impegnarsi per porre rimedio a questa situazione e di sforzarsi, nell'ambito delle proprie competenze, di sviluppare una strategia volta a potenziare, nei processi di apertura dei mercati, l'adozione di provvedimenti comunitari che abbiano come obiettivo lo sviluppo di una strategia coordinata per raggiungere un elevato livello occupazionale.

6.6. Effetti sui paesi candidati

6.6.1. Il Comitato nutre numerose riserve anche rispetto alle ripercussioni della liberalizzazione dei mercati sui paesi che entreranno a far parte dell'Unione europea nel prossimo futuro.

6.6.2. I settori dell'elettricità e del gas naturale dei paesi candidati si caratterizzano in generale per l'elevato grado di sostegno e intervento pubblico e per infrastrutture e metodi di gestione poco competitivi.

6.6.2.1. La conseguenza immediata può essere un forte taglio di posti di lavoro nelle imprese di questi settori, tale da generare tensioni sociali insopportabili nei paesi candidati, in particolare in quelli che non dispongono di un sistema di sicurezza sociale simile a quello degli Stati membri.

6.6.2.2. L'Unione europea dovrebbe pertanto mettere a disposizione di questi paesi le esperienze raccolte nei processi di liberalizzazione in atto in Europa, e fornire finanziamenti destinati all'ammodernamento delle imprese. Occorre pertanto adeguare l'apertura di questi nuovi mercati alla ristrutturazione dei loro settori energetici, in modo che le imprese dei paesi candidati siano in grado di competere a parità di condizioni.

6.7. Autorità nazionali di regolazione

6.7.1. Il Comitato ritiene che la creazione, in tutti gli Stati membri, di autorità nazionali di regolazione competenti a determinare o approvare le tariffe per l'accesso da parte di terzi alla rete, possa costituire un'importante garanzia di trasparenza e assenza di discriminazioni, e degna quindi del proprio sostegno. Si aspettano comunque i risultati della relazione che verrà presentata al Consiglio europeo di Barcellona.

6.7.2. L'utilità dell'esistenza di questa figura è confermata dal fatto che praticamente tutti i paesi dell'Unione europea hanno creato le proprie autorità di regolazione nazionali che consentono interventi "ex ante" (e a volte di propria iniziativa), diversamente da altri tipi di organismo che intervengono soltanto una volta commessa l'infrazione.

6.7.3. Le funzioni che la proposta di direttiva attribuisce alle autorità di regolazione nazionali sono sufficientemente ampie da comprendere, oltre alla determinazione o all'approvazione delle tariffe di accesso alla rete, la garanzia del rispetto degli obblighi di servizio pubblico da parte delle imprese e la gestione della congestione su scala nazionale.

6.7.4. Dovrebbe tuttavia porsi l'esigenza di dare un funzionamento più trasparente e democratico a questi enti, facendo partecipare al processo decisionale i vari soggetti coinvolti nei mercati dell'elettricità e del gas naturale (consumatori, lavoratori e imprese).

6.7.5. Il Comitato si compiace per la creazione del Consiglio europeo delle autorità nazionali di regolazione dell'energia e invita la Commissione a studiare, in futuro e sulla base delle rispettive esperienze di funzionamento, la possibilità di trasformare questo Consiglio in un'Agenzia europea o entità simile con competenze in materia di trasporto internazionale di elettricità e gas naturale.

6.8. Ricadute sui consumatori e le PMI

6.8.1. La creazione del mercato interno dell'energia non è andata tanto a vantaggio dei consumatori domestici e delle PMI quanto delle grandi imprese. Come già detto in precedenza, questa situazione assume particolare rilevanza nel periodo transitorio di apertura graduale del libero accesso al fornitore, che vede le PMI penalizzate in termini di competitività.

6.8.2. Il Comitato reputa che per compensare tali differenze occorra incentivare la creazione di organizzazioni per la gestione dell'acquisto congiunto per PMI e utenze domestiche. Queste organizzazioni possono negoziare un contratto quadro con varie imprese fornitrici a nome di un insieme di clienti, il quale eviti loro la trattativa con ogni singolo cliente e consenta a questi di trarre vantaggio a migliori condizioni di fornitura.

6.8.3. In questa stessa linea, occorrerà stabilire meccanismi agili e trasparenti di risoluzione delle controversie fra le imprese fornitrici e le imprese clienti.

6.9. Sistemi di accesso alla rete

6.9.1. L'esistenza di diverse procedure di accesso alle reti nei vari Stati membri può provocare situazioni di squilibrio in tema di accesso reciproco delle imprese di diversi paesi alle reti nazionali.

6.9.2. La maggior parte degli Stati membri ha adottato il sistema di accesso regolamentato attraverso tariffe pubblicate che, a loro avviso, garantisce meglio la libertà di accesso evitando distorsioni della concorrenza e/o la possibilità di abuso di posizione dominante. Considerare queste tariffe come prezzi massimi può contribuire a superare le esitazioni ancora esistenti in alcuni Stati membri al riguardo. Non è stata peraltro ancora effettuata nessuna valutazione della capacità di funzionamento degli attuali sistemi, né della concorrenza effettiva nei vari Stati membri, per cui la Commissione è stata incaricata di presentare al Vertice di Barcellona un rapporto di valutazione comparativa.

6.9.3. Il Comitato ritiene che la proposta della Commissione di stabilire un unico sistema di accesso alle reti basato su tariffe pubblicate costituisce un progresso nell'armonizzazione del settore. Il Comitato è comunque a favore dell'esistenza di qualsiasi sistema di accesso di terzi alle reti purché neutro, trasparente, equo e non discriminatorio.

6.9.4. Occorrono tuttavia interventi concreti per assicurare che l'accesso avvenga a condizioni di non discriminazione; bisognerà fra l'altro stabilire una scadenza di risposta alla domanda di accesso e prevedere meccanismi agili per la risoluzione di eventuali conflitti.

6.10. Aspetti relativi alla concorrenza

6.10.1. Il processo di creazione del mercato interno implica in molti casi il venire meno dei monopoli nazionali e la deregolamentazione dei settori per lasciare il passo ad un mercato nel quale le imprese possano competere a parità di condizioni.

6.10.2. La ricerca di nuovi mercati e di economie di scala nelle imprese può tuttavia portare a un processo di concentrazione in cui spariscano man mano le piccole imprese, molte delle quali sono di proprietà comunale. Il mercato europeo dell'elettricità e del gas può così passare sotto il controllo di un ristretto numero di grandi imprese, che in pratica esercita la propria attività nell'ambito delle rispettive zone di influenza falsando la concorrenza attraverso l'abuso del potere di mercato individuale o collettivo.

6.10.3. In situazioni tali da configurare un funzionamento monopolistico, anche se in un mercato aperto e deregolamentato, le imprese potrebbero tendere ad ottimizzare i propri utili attraverso tagli di qualità nel servizio e aumenti dei prezzi che andrebbero a scapito della competitività dell'economia europea e, in generale, di tutti i consumatori.

6.10.4. Al fine di evitare questa situazione, le autorità responsabili della concorrenza sia a livello nazionale che comunitario devono vigilare in particolare a che i processi di concentrazione imprenditoriale o che danno luogo a situazioni di abuso di posizione dominante individuale e o collettiva non finiscano per attentare ai principi di un'economia di mercato aperta e improntata alla libera concorrenza.

6.11. Osservazioni specifiche sulla proposta di regolamento

6.11.1. La proposta di regolamento presentata dalla Commissione intende incentivare gli scambi internazionali di elettricità e stabilire la cornice necessaria per disciplinare detti scambi.

6.11.2. Il Comitato condivide l'esigenza di elaborare provvedimenti per incrementare gli scambi internazionali di elettricità e ritiene che la proposta di regolamento sia un valido strumento per farlo. I principi definiti nella proposta di regolamento sono adeguati e incidono su aspetti del problema fondamentali per conseguire un notevole aumento del volume degli scambi internazionali di elettricità, qualora entrino in vigore contemporaneamente alla modifica della direttiva. In caso contrario, potrebbe verificarsi una distorsione della concorrenza che comporterebbe gravi ripercussioni dati i diversi livelli di apertura dei mercati.

6.11.3. Tuttavia, un ricorso così massiccio al disposto degli articoli 3 e 5 della Decisione 1999/468/CE comporta l'attribuzione alla Commissione di competenze molto maggiori di quelle che vanta in queste materie. La giustificazione di una delega così estesa risiede probabilmente nella complessità tecnica delle decisioni da adottare e nella necessità di adeguare con efficacia le regole all'eventuale mutare del contesto.

6.11.4. Il Comitato riconosce l'esigenza di delegare queste competenze alla Commissione, ma ritiene che la delega debba comprendere soltanto la facoltà di modificare gli orientamenti e le norme precedentemente raccolte e approvate a livello di regolamento, ma non la possibilità per la Commissione di stabilire queste premesse al margine della procedura legislativa.

6.11.5. In tal senso, il Comitato chiede alla Commissione che la presente proposta di regolamento tenga conto del principio di sussidiarietà e giustifichi quanto segue:

- la questione presenta aspetti transnazionali che non possono trovare soluzione soddisfacente attraverso l'intervento degli Stati membri;

- eventuali interventi dei soli Stati membri, oppure l'assenza di intervento comunitario, entrerebbero in conflitto con i requisiti del Trattato (quali l'esigenza di correggere distorsioni della concorrenza, evitare restrizioni occulte del commercio, rafforzare la coesione economica e sociale, ecc.) e potrebbero pregiudicare notevolmente gli interessi degli Stati membri;

- l'intervento comunitario porterebbe chiari vantaggi data la scala su cui avverrebbe e i suoi effetti rispetto all'intervento a livello di Stati membri.

6.11.6. La Commissione dovrebbe altresì tenere conto di quanto segue:

- le modalità dell'intervento comunitario dovrebbero essere più semplici possibile e coerenti con il raggiungimento soddisfacente dell'obiettivo dell'intervento e,

- gli interventi comunitari dovrebbero lasciare un margine talmente ampio da consentire di adottare decisioni a livello nazionale compatibili con il duplice obiettivo di raggiungere gli scopi degli interventi e di rispettare i requisiti del Trattato.

6.11.7. Ciò nondimeno, il Comitato valuta positivamente il contenuto della proposta di regolamento in materia di creazione del comitato consultivo e del comitato di regolazione, nella misura in cui questi possono contribuire alla piena realizzazione del mercato interno. Ricorda tuttavia l'opportunità di presentare relazioni periodiche al Consiglio, al Parlamento e al Comitato economico e sociale.

7. Osservazioni specifiche riferite alla modifica della Direttiva 96/92/CE

7.1. Come ricordato nei precedenti punti, la proposta di direttiva definisce un sistema di accesso alla rete da parte dei terzi basato sulle tariffe pubblicate, che devono essere determinate o approvate da parte dell'autorità nazionale di regolazione. Tuttavia, l'intero testo alimenta dubbi sull'esclusività del sistema e sulla possibile coesistenza con l'"accesso negoziato" per autoproduttori e produttori indipendenti, di cui all'articolo 20, paragrafo 1, che non è stato modificato nella proposta presentata dalla Commissione. Nel secondo paragrafo dello stesso articolo figura anche un nuovo riferimento, generico, alla trattativa. In tal senso sarebbe necessario chiarire se si intende mantenere questa modalità di accesso negoziato e, in tale ipotesi, quali sarebbero le sue possibili ripercussioni quanto alle discriminazioni fra gli utenti della rete.

7.2. Anche il testo dell'articolo 21, che non è stato modificato dalle proposte, induce a confusione, dati i reiterati riferimenti agli articoli 17 e 18 della Direttiva 96/92/CE. Questi due articoli sono stati eliminati nella nuova versione del testo e fanno specifico riferimento ai sistemi di accesso negoziato alla rete o basato sulla figura dell'acquirente unico. È pertanto necessario modificare il testo dell'articolo 21 riprendendo le modifiche proposte dalla Commissione rispetto al sistema di accesso da parte di terzi alle reti.

7.3. Più volte nel testo si parla di "cliente qualificato", nella fattispecie agli articoli 3, 16, 19 e 21. Alcuni di questi articoli conservano il testo originario, mentre altri sono stati riformulati. All'articolo 19, paragrafo 3, l'attuale testo della Direttiva 96/92/CE demanda agli Stati membri la responsabilità di pubblicare a cadenza annua i criteri per la definizione dei clienti qualificati. Questo paragrafo tuttavia scompare nel nuovo testo della direttiva, per cui il concetto di "cliente qualificato" rimane indefinito.

7.4. Il testo presentato dalla Commissione considera necessario che gli Stati membri garantiscano la risposta alle domande di accesso entro un termine ragionevole da parte dei gestori delle reti di trasmissione e distribuzione. Sarebbe tuttavia opportuno che nella direttiva si facesse figurare un termine concreto per evitare possibili elementi di arbitrarietà.

8. Osservazioni specifiche riferite alla modifica della Direttiva 98/30/CE

8.1. Negli impianti di stoccaggio del gas naturale si verifica l'unica eccezione al sistema di accesso stabilito dalle due direttive. In questo caso, oltre all'accesso regolamentato è ammesso l'accesso negoziato (articolo 15). L'interpretazione può essere che gli impianti di stoccaggio di gas naturale liquefatto (GNL) possono essere oggetto di accesso negoziato oppure no, dato che per gli impianti di GNL l'articolo 14 ammette soltanto la procedura di accesso regolamentato.

8.2. Così come nella Direttiva 96/92/CE, il concetto di "cliente qualificato" resta indefinito essendo stata modificata la redazione dell'articolo 18 ove si stabiliscono requisiti minimi e si demanda agli Stati membri la definizione della portata.

8.3. La direttiva non demanda agli Stati membri la designazione dei gestori delle reti di distribuzione di gas naturale, cosa invece prevista per le reti di trasmissione e, nella Direttiva 96/92/CE, anche per le reti di trasmissione e di distribuzione di elettricità. Ciò sembra indicare che la Commissione intenda assimilare le funzioni di gestore della rete di distribuzione di gas naturale all'impresa proprietaria della stessa. Tuttavia, i paragrafi 4 e 5 dell'articolo 10 parlano specificamente dei gestori delle reti di distribuzione, il che potrebbe voler significare che si tratta di entità diverse dalle imprese di distribuzione. Ai fini della coerenza dei testi, si dovrebbe stabilire un'analogia quanto al funzionamento delle reti attraverso le figure di gestori.

8.4. Nel documento figurano alcuni rinvii incrociati che nascono dal testo originario della direttiva, ma il cui contenuto attuale non è più valido o varrebbe la pena di modificare, per esempio i rinvii all'articolo 18 di cui agli articoli 20, paragrafo 1 e 23, paragrafo 1, ormai privi di senso alla luce del nuovo testo in quanto si riferiscono nuovamente alla portata del concetto di "cliente qualificato". Analogamente, ai paragrafi 1, 2 e 3 dell'articolo 26 figurano rinvii ai paragrafi 3, 4 e 6 dell'articolo 18, venuti meno nel nuovo testo. L'articolo 25 riprende anche un rinvio all'articolo 16 che è stato eliminato dal testo proposto.

8.5. La direttiva sul mercato unico dell'elettricità stabilisce una salvaguardia di gara relativamente alla sicurezza dell'approvvigionamento, in quanto contempla un sistema di gara per la creazione di nuova capacità di generazione elettrica laddove quella da installare attraverso la procedura di autorizzazione si dimostri insufficiente a soddisfare la domanda. Converrebbe valutare la possibilità di contemplare una procedura simile per impianti di GNL.

Bruxelles, 17 ottobre 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) GU C 75 del 26.3.1990.

(2) Parere del CES in merito alla proposta di direttiva concernente norme comuni per il mercato interno dell'elettricità e in merito alla proposta di direttiva concernente norme comuni per il mercato interno del gas naturale del 27 gennaio 1993, GU C 73 del 15.3.1993; parere del CES sulla proposta modificata di direttiva concernente le norme comuni per il mercato interno dell'elettricità e la proposta modificata di direttiva concernente norme comuni per il mercato interno del gas naturale del 28 aprile 1994. GU C 195 del 18.7.1994.

(3) Direttive 90/547/CEE e 91/286/CEE.

(4) GU C 221 del 7.8.2001, pag. 45.

(5) GU C 75 del 26.3.1990.

(6) Raccomandazione riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo, GU L 115 del 17.4.1998, pagg. 31-34.

(7) Secondo la Commissione, il profilo standard di potenza fornita consente di ipotizzare un certo consumo di elettricità di un piccolo consumatore, in volume e secondo orari di domanda. Gli scostamenti dalla curva di carico sono oggetto di conguaglio a seguito di letture periodiche del contatore, eliminando così la necessità di costose letture istantanee del consumo effettivo e di compensazioni rispetto alla quantità oggetto del contratto.

(8) GU C 367 del 20.12.2000, pag. 5.