IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 191/38

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1084/2006 del Consiglio

COM(2011) 612 definitivo — 2011/0274 (COD)

2012/C 191/07

Relatore: CEDRONE

Il Parlamento europeo, in data 25 ottobre 2012, e il Consiglio, in data 27 ottobre 2011, hanno deciso, conformemente al disposto degli articoli 177 e 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1084/2006 del Consiglio

COM(2011) 612 final — 2011/0274 (COD).

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 3 aprile 2012.

Alla sua 480a sessione plenaria, dei giorni 25 e 26 aprile 2012 (seduta del 25 aprile), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 180 voti favorevoli, 9 voti contrari e 7 astensioni.

1. Conclusioni e proposte

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE), in linea di massima, condivide l'approccio della Commissione riguardo alla nuova proposta di regolamento inerente il Fondo di coesione (FC), in particolare condivide lo sforzo di armonizzare le procedure riguardanti i vari fondi con quelle previste dal regolamento generale, anche se ne rileva diversi punti critici (sopraindicati) che andrebbero approfonditi e migliorati, in particolare alla luce del periodo che la UE sta vivendo, a causa della crisi finanziaria e del debito sovrano.

1.2 Ritiene positivo comunque che il fondo possa essere utilizzato per la promozione della produzione e la diffusione di fonti di energia rinnovabili, per promuovere l'efficienza energetica, per proteggere l'ambiente e promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, ripristinare la biodiversità e rinnovare l'ambiente urbano. Ciò potrebbe avere un impatto positivo su altri settori come, ad esempio, il turismo. Tutti elementi che favoriscono uno sviluppo sostenibile.

1.3 Il CESE ritiene importante che la Commissione sia orientata a una riduzione degli interventi attraverso una concentrazione delle aree tematiche, in questo periodo di crisi - una via importante per ridurre gli sprechi, concentrare le risorse su attività specifiche ed aumentare l'effetto moltiplicativo e trainante a favore della crescita e dell'occupazione.

1.4 Il CESE condivide la proposta di finanziare il progetto «Meccanismo per collegare l'Europa» ma evitando che possa diventare uno specifico fondo a sé, perché ciò potrebbe portare a sovrapposizioni di cui non si vede la necessità.

1.5 Grande preoccupazione e riserve vengono espresse dal CESE anche per le proposte attuali riguardante il principio di condizionalità (in particolare quella macroeconomica) che non può essere ispirato all'etica della punizione, come strumento di penalizzazione, ma a quella della responsabilità e del «premio», evitando così di minare e di compromettere l'obiettivo della «convergenza».

1.6 Il CESE ritiene che sia indispensabile migliorare il coordinamento dei diversi tipi di fondi ed il coordinamento tra l'insieme della politica di coesione e le altre politiche economiche della UE, compresa la PAC, dentro il quadro rafforzato di una politica di bilancio comune. Ciò provocherebbe un effetto moltiplicatore e darebbe una maggiore incisività agli investimenti. Si dovrebbe arrivare, opportunamente, a una cooperazione rafforzata in materia di politica economica, compresa la politica di coesione, per una «governance economica comune», almeno nella zona euro, come più volte richiesto dal CESE - questione che il vertice di dicembre 2011, erroneamente, non ha risolto.

1.7 È indispensabile inoltre migliorare il «partenariato istituzionale», cioè tra Commissione, Stati e regioni, oggi sbilanciato, in cui la Commissione dovrebbe «riacquistare» un ruolo di sostegno e di guida. Un partenariato che va accompagnato in ogni fase da quello definito nell'articolo 5, paragrafo 1, della proposta di regolamento recante le disposizioni comuni, spesso ancora oggi relegato ad un ruolo consultivo o informativo, definendo un codice di condotta per tutta la UE e dei parametri di valutazione sul valore aggiunto del partenariato.

1.8 Per il CESE un valore assolutamente prioritario assume la questione della semplificazione a monte ed a valle sia per il Fondo di coesione che per tutti i fondi strutturali, in particolare per quanto riguarda la riduzione degli oneri amministrativi prevedendo possibilmente un forfait per alcune tipologie di progetti. Andrebbe comunque applicato il principio «una sola volta».

1.9 Per gli Stati membri più colpiti dalla crisi, la politica di coesione costituisce uno degli strumenti più importanti a loro disposizione per ridurre le disparità sociali, economiche e territoriali, nonché per rilanciare la crescita e garantirne la sostenibilità.

1.10 Cofinanziamento: occorre valutare più attentamente e rivedere i criteri del cofinanziamento, che dovrebbero essere legati alle condizioni reali di bilancio degli enti territoriali per evitare che i più deboli non abbiano accesso ad alcun finanziamento.

1.11 Il CESE ritiene, che stante l'attuale situazione legata alle riforme e al risanamento del debito, ispirata alla politica dei «due tempi» (prima l'«austerità», come minaccia, poi la crescita), non ci siano margini per una politica degli investimenti e della crescita. Ritiene inoltre che crescita e austerità dovrebbero procedere in parallelo. Perciò sarebbe opportuno orientare la politica di coesione in questa direzione, ad esempio sostenendo quelle imprese che hanno una maggiore componente tecnologica e un forte impatto sull'occupazione giovanile.

1.12 Il CESE ritiene che le politiche economiche in atto nell'UE (austerità, ristrettezze finanziarie dei paesi, limiti del bilancio UE, patto fiscale, limiti della BCE, ecc.) stiano innescando un processo di recessione, dagli effetti imprevedibili, quando invece sarebbe necessario il contrario, cioè bisognerebbe sostenere, almeno contemporaneamente, se non prima, la crescita e l'occupazione con una proposta più coraggiosa e incisiva. Un contributo importante in tal senso può venire proprio dai fondi strutturali (ed in parte, temporaneamente, da quelli della PAC), come ha indicato anche il vertice del 30 gennaio 2012, sebbene in una forma limitata.

1.12.1 Occorre, cioè, lanciare, un «Piano europeo per la crescita», (New Deal) (1) con grandi progetti mirati, coinvolgendo alcuni settori chiave in grado di rimettere in moto l'economia della UE in tempi relativamente brevi. Tale piano, da intendersi come complementare alla Strategia Europa 2020, che è invece orientata piuttosto verso risultati a medio termine, può essere:

— finanziato utilizzando, da subito, i fondi residui 2007-2013 a cui aggiungere, appena possibile, una parte di quelli previsti per il 2014-2020, per un tempo limitato;

— realizzato attraverso progetti cantierabili nell'immediato, attraverso una procedura accelerata basata sul principio di sussidiarietà o attraverso una radicale modifica «temporanea» degli attuali regolamenti, che ne consentano una rapida applicazione;

— sostenuto e potenziato dall'intervento della BEI, attraverso l'emissione di obbligazioni (articolo 87 del nuovo regolamento). Ciò avrebbe un effetto moltiplicativo sugli investimenti perché attrarrebbe capitali dall'esterno e produrrebbe un effetto positivo sul debito sovrano e sull'euro, rafforzandolo.

1.12.2 Questo piano per la crescita dovrebbe essere applicato con gli stessi criteri almeno per il primo triennio della prossima programmazione.

2. Introduzione

2.1 Il CESE ha richiamato più volte nei suoi precedenti pareri i principi e l'importanza della politica di coesione economica e sociale e della solidarietà così come inseriti nel Trattato e più volte richiamati anche nei documenti della Commissione.

2.1.1 Mai tali principi sono stati di grande attualità come oggi e forse mai hanno corso rischi così grandi come quelli attuali; nemmeno con la politica di allargamento, quando i vecchi Stati della UE temevano di perdere fondi, mentre i nuovi si preoccupavano di non averne a sufficienza per far fronte alle esigenze della coesione.

2.2 Ciò nonostante è positivo lo sforzo della Commissione di tener conto dei diversi parametri contestuali alla modifica dei regolamenti, come la proposta sul futuro bilancio dell'UE, la Strategia Europa 2020 e la crisi del debito sovrano, dopo quella finanziaria, che sta mettendo a dura prova la stessa sopravvivenza del mercato interno e, quindi, della stessa Unione.

3. La nuova politica di coesione: contesto, interrogativi, osservazioni e punti strategici

3.1 Com'è noto la Commissione, sin dal giugno 2011, ha adottato un pacchetto di proposte sul quadro finanziario pluriennale che saranno alla base dei futuri finanziamenti della UE dal 2014 al 2020: un quadro inteso a sostenere principalmente la Strategia Europa 2020, che dovrebbe prevedere finanziamenti aggiuntivi al bilancio, eventualmente anche attraverso la BEI (project bond e/o euro-obbligazioni).

3.2 Inoltre bisogna tener conto che, con la crisi economica in atto, molti Stati membri sono costretti ad adottare misure di risanamento draconiane e quindi, a bloccare gli investimenti pubblici e privati per le infrastrutture, con gravi ripercussioni sulla crescita e l'occupazione. In più, al momento della pianificazione, gli Stati membri finiscono col dare priorità a «progetti nazionali» e non a quelli transfrontalieri, con valenza europea.

3.3 Il contesto della discussione sui nuovi regolamenti della politica di coesione, quindi, è molto particolare, eccezionale, e come tale andrebbe affrontato. Ad esempio bisognerebbe valutare se mantenere così frammentata la politica di coesione e se sia sufficiente ed utile porre la questione della condizionalità per migliorare la coesione ed aiutare gli Stati membri più in crisi.

3.4 Forse sarebbe meglio, invece, di fronte alle difficoltà estreme in cui si trova oggi l'Unione, con poche risorse da destinare alla crescita, evitare di rincorrere regolamenti e controlli, che andrebbero dimezzati per lasciar completare i progetti avviati. Valorizzare e razionalizzare le risorse attraverso un nuovo piano straordinario europeo per la crescita, un «New Deal europeo» (2).

3.5 Se non ci saranno cambiamenti radicali nell'attuale strategia dell'UE, che il vertice dell'8 e 9 dicembre 2011 non ha affrontato, anche la politica di coesione è destinata a subire cambiamenti profondi; ma la cosa più preoccupante è che non sarà più in grado di adempiere alla sua funzione prioritaria, di ridurre cioè la forbice economica e sociale tra le aree e le regioni della UE, destinata invece ad allargarsi per gli effetti recessivi indotti dalle politiche di contenimento dei disavanzi pubblici. L'UE avrebbe bisogno perciò di un radicale cambiamento e di un «governo economico» unico.

3.6 In merito alla metodologia suggerita dalla Commissione nella sua proposta di riforma dei regolamenti relativi alla gestione della politica di coesione per il periodo 2014-2020, in particolare, per quanto riguarda le disposizioni comuni che disciplinano tutti i fondi QSC, le principali osservazioni del CESE concernono:

3.6.1 La definizione del quadro strategico comune (QSC): il CESE è in attesa di esaminare la nuova proposta di QSC che sarà presentata dalla Commissione nel 2012. Resta tuttavia da definire, anche in base alle considerazioni svolte in tema di politica di coesione dal Consiglio europeo del 7 dicembre scorso (3), in che modo la Commissione intende collegare «gli obiettivi generali e specifici della strategia dell'Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva in azioni chiave per il FESR, il FC, l'FSE, il FEASR e il FEAMP».

3.6.1.1 In pareri precedenti del CESE si era fatta presente la necessità che la politica di coesione, ancorché allineata e necessariamente coerente con gli obiettivi della Strategia Europa 2020, mantenesse intatte le sue caratteristiche di politica rivolta al rafforzamento della coesione sociale, economica e territoriale negli Stati membri dell'UE.

3.6.1.2 Il raccordo tra questi obiettivi è un fattore essenziale per il successo della Strategia Europa 2020; ma «come» assicurare in modo funzionale, coordinato e finanziariamente sostenibile, tale raccordo tra le strategie definite nel QSC ed i programmi di riforma perseguiti a livello nazionale, non è stato ancora esplicitato dalla Commissione.

3.6.2 Il contratto di partenariato (CP): il CESE condivide l'opinione espressa dal Parlamento europeo e dal Comitato delle regioni secondo cui il contratto deve essere prima negoziato tra gli Stati membri e le regioni e successivamente discusso dagli Stati con la Commissione.

3.6.2.1 Il CESE sottolinea l'importanza, nell'ambito dei negoziati che si apriranno con gli Stati membri, dell'approccio di governance multilivello suggerito dalla Commissione, ma al tempo stesso chiede una migliore definizione dei soggetti istituzionali (a livello nazionale e locale) chiamati a definire e firmare con la Commissione i contratti di partenariato ed un'ampia partecipazione dei rappresentanti della società civile nell'elaborazione di questi documenti.

3.6.3 La concentrazione tematica: il CESE condivide la proposta della Commissione di ridurre il numero degli interventi finanziati dalla politica di coesione attraverso la concentrazione delle risorse finanziarie su progetti strategici, considerati vitali per la sostenibilità della coesione e dei processi di sviluppo economico da attivare nelle regioni meno sviluppate, in transizione e più sviluppate.

3.6.3.1 La scelta delle aree tematiche sulle quali investire nel prossimo settennio di programmazione deve essere lasciata all'autonomia decisionale degli Stati membri, anche se va decisa congiuntamente con la Commissione dopo un attenta valutazione della coerenza di tali proposte con la Strategia Europa 2020.

3.7 La condizionalità: il CESE, nel riconoscere che questo è uno dei temi sui quali più ampio è il disaccordo delle istituzioni europee (Parlamento, Consiglio, Comitato delle regioni, ecc.) con la proposta avanzata dalla Commissione, ritiene che non sia stata fatta sufficientemente chiarezza sul significato, le finalità e le modalità di applicazione del concetto di condizionalità. Mentre possono essere considerate opportune alcune proposte ex ante, alle quali andrebbe aggiunta la condizionalità sociale, il CESE ritiene non condivisibile invece la condizionalità macroeconomica così come formulata.

3.7.1 Ferma restando la necessità di garantire alla Commissione che l'utilizzo delle risorse dei fondi strutturali avvenga nel rispetto dei principi, degli obiettivi e dei tempi definiti dai regolamenti comunitari, il CESE è dell'avviso che la Commissione debba rivedere la sua proposta alla luce delle seguenti considerazioni:

— la condizionalità è uno strumento che deve essere concepito e costruito metodologicamente per aiutare gli Stati membri ad utilizzare le risorse nelle modalità previste dalla Commissione più di quanto non venga utilizzata come strumento di «penalizzazione» degli Stati membri;

— per quanto riguarda principi di condizionalità (ex ante, macroeconomica), l'attenzione va posta, dunque, prioritariamente sulle misure che possono stimolare gli Stati membri a spendere meglio (in termini di efficacia ed efficienza) e più velocemente le risorse attribuite alle regioni più divergenti rispetto alla media dell'UE;

— una maggiore attenzione da parte della Commissione deve essere rivolta soprattutto alla fase di preparazione dei programmi, nella fase cioè di programmazione strategica nella quale vengono definiti le priorità e le responsabilità delle istituzioni nazionali e regionali nel perseguimento degli obiettivi di sviluppo territoriale. La Commissione dovrebbe esercitare un ruolo più attivo per assistere i paesi e le regioni nell'utilizzo dei fondi;

— altrettanta attenzione deve essere dedicata alla fase di verifica delle condizionalità ex ante nella quale occorrerà accertare l'esistenza negli Stati membri dei requisiti necessari ad assicurare, nell'implementazione della politica di coesione, il rispetto dei principi di proporzionalità e di sussidiarietà. Anche in questo caso, il CESE intende riaffermare l'utilizzo del principio di condizionalità come strumento valido per stimolare gli Stati membri ad una corretta applicazione delle normative relative ai fondi strutturali. Solo in casi del tutto eccezionali e per una manifesta e reiterata volontà dello Stato membro a ritardare le riforme richieste dalla Commissione è possibile applicare politiche punitive.

3.7.2 Relativamente alla condizionalità macroeconomica, il CESE condivide i timori espressi dal PE e da alcuni Stati membri circa la possibilità che le regioni ed i beneficiari dei programmi comunitari possano essere penalizzati a causa di inadempienze/inefficienze dei governi centrali in merito alle politiche di rientro del debito pubblico. Soluzioni alternative devono essere trovate per evitare di attribuire responsabilità per le politiche nazionali di bilancio ad istituzioni regionali ed operatori privi di influenza su tali decisioni. A questo fine sarebbe opportuno un maggior coordinamento tra e dentro gli Stati membri.

3.8 La politica di coesione quindi, oltre alla condizionalità, ha perciò bisogno di affrontare alcuni nodi fondamentali, che interessano tutti i fondi. In particolare:

— il coordinamento e la complementarità dei fondi e il coordinamento tra questi e le altre politiche economiche europee;

— il coordinamento istituzionale delle politiche di coesione, anche attraverso la cooperazione rafforzata;

— la semplificazione radicale delle procedure e dei regolamenti a monte e a valle, che oggi si sono complicate;

— un partenariato economico-sociale (oltre a quello istituzionale) reale ed incisivo;

— la modulazione del cofinanziamento sulla base delle condizioni degli enti territoriali;

— il rilancio del ruolo della Commissione e una priorità ai progetti a valenza europea o macroregionale;

— i possibili oneri amministrativi che potrebbe generare la riserva di efficacia ed efficienza («premialità») e i ritardi che ne potrebbero derivare nell'immissione di risorse in progetti indispensabili ai fini della coesione;

— l'applicabilità dell'imposta sul valore aggiunto.

4. Obiettivi essenziali del Fondo di coesione

4.1 Il Fondo di coesione, istituito nel 1993, per quegli Stati che hanno un reddito nazionale lordo (RNL) inferiore al 90 % della media europea, è destinato principalmente alle infrastrutture dei trasporti e dell'ambiente, all'efficienza energetica e alle energie rinnovabili. Gli investimenti sono rivolti perciò alla realizzazione di reti transeuropee dei trasporti e dell'energia, a sostenere l'efficienza energetica, l'utilizzo delle energie rinnovabili ed il rafforzamento del trasporto pubblico.

4.2 Esso rappresenta circa il 18 % di tutta la spesa per la politica di coesione e concorre alla realizzazione di quest'ultima nello spirito del Trattato. Occorre rilevare però che i risultati sono andati anche al di là, in quanto il Fondo di coesione ha rappresentato un valore aggiunto rispetto agli investimenti, favorendo la crescita e l'occupazione nelle regioni in cui è intervenuto, anche se molti sono stati gli effetti dispersivi dovuti ad una quantità eccessiva di progetti finanziati (1 192 per il periodo 2000-2006).

4.3 Il nuovo regolamento rappresenta ben poco: con l'art. 2 si limita ad indicare l'ambito di intervento del Fondo facendo due liste: una positiva ed una negativa, indicando, cosa strana, quello che non si può fare, come lo smantellamento delle centrali nucleari e gli interventi di edilizia abitativa; con l'art. 3 indica le priorità di investimento: quattro aree di intervento, con ulteriori specificazioni, senza chiarire se vengono fatte solo a titolo indicativo o sono invece prescrittive, anche se questo tipo di indicazioni rende più flessibile e facilita l'uso dei fondi; con l'art. 4 e relativo allegato parla degli indicatori.

4.4 Per gli Stati membri più colpiti dalla crisi, la politica di coesione costituisce uno degli strumenti più importanti a loro disposizione per ridurre le disparità sociali, economiche e territoriali, nonché per rilanciare la crescita e garantirne la sostenibilità.

5. La nuova proposta di regolamento: osservazioni

5.1 Le nostre osservazioni, oltre a quelle del punto 3.3, riguardano principalmente i criteri di selezione dei progetti, le risorse attribuite al fondo «Collegare l'Europa» per il finanziamento delle principali reti di trasporto e gli indicatori.

5.2 Relativamente alla selezione dei progetti da finanziare, ferma restando la loro coerenza e conformità agli orientamenti adottati dal Parlamento e dal Consiglio in tale area (reti transeuropee di trasporto, progetti ambientali e progetti in campo energetico), il CESE ritiene che la Commissione debba sia indicare le tipologie specifiche delle attività finanziabili con le risorse del FC, sia stabilire criteri che aiutino gli Stati destinatari a selezionare i progetti ritenuti più idonei a realizzare gli obiettivi del FC, che sono comunque troppi (undici!).

5.3 Il CESE ritiene, in particolare, che le risorse utilizzate dal FC nelle precedenti fasi di programmazione dei fondi siano state distribuite su un numero troppo elevato di progetti, riducendone così l'impatto complessivo auspicato sul rafforzamento delle infrastrutture di trasporto. Sarebbe opportuno tener conto della situazione specifica degli Stati membri per una selezione più attenta e più concentrata di progetti di maggiore dimensione e impatto, sia nel settore dei trasporti che dell'ambiente e dell'energia. Ciò potrebbe contribuire più efficacemente alla riduzione dei divari infrastrutturali ancora esistenti tra le regioni dell'Unione.

5.4 Relativamente alle risorse attribuite al fondo «Collegare l'Europa» (Connecting Europe Facility) per il finanziamento di progetti nel campo dei trasporti, energia e comunicazioni, complessivamente 50 miliardi di euro, di cui 10 provenienti dal Fondo di coesione che già persegue questi obiettivi (principio di proporzionalità), il CESE ritiene che questa decisione debba essere ulteriormente approfondita perché non si comprendono i motivi che hanno indotto la Commissione a:

— creare un ulteriore fondo gestito centralmente da un'agenzia esecutiva che dovrà necessariamente coordinarsi con tutti gli altri programmi strategici di settore, sia europei che nazionali, oltre che con il quadro strategico comune della politica di coesione ed i contratti di partenariato con gli Stati membri. Dunque una sovrapposizione di attività e di competenze di cui non si sente il bisogno;

— destinare a tale fondo risorse comunque elevate, anche se modeste se confrontate con quelle stimate dalla stessa Commissione, e necessarie a soddisfare i bisogni futuri di trasporto di merci e passeggeri (500 miliardi di euro al 2020), energetici (1,5 trilioni di euro nel periodo 2010-2030) e di comunicazione (250 miliardi di euro), sottraendole sia ai fondi strutturali sia, seppure in quota ridotta, al FC. Ciò ridurrebbe l'importo a disposizione per le infrastrutture dei trasporti e dell'ambiente con complicazioni inutili. L'impatto di queste risorse, considerando che sono molte le regioni che possono avere accesso a questi finanziamenti, non sembra poter avere l'effetto moltiplicatore (nuovi progetti e nuovi finanziamenti, anche da parte di privati) auspicato dalla Commissione e finirebbe col creare una ulteriore frammentazione dei fondi stessi. In proposito, il CESE è favorevole a che, per realizzare l'effetto desiderato, si attinga a risorse provenienti dal settore privato e si eviti la frammentazione.

5.5 Il CESE valuta positivamente l'introduzione degli indicatori da parte della Commissione, anche se ritiene che siano alquanti generici ed insufficienti; ad esempio non viene detto nulla sull'impatto ambientale, ci si riferisce solo a valori («indicatori») quantitativi: vale per i rifiuti, come per i km di strade realizzate, ecc.

Bruxelles, 25 aprile 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Vedi parere del CESE sul tema Crescita e debito pubblico nell'UE: due proposte innovative, GU C 143 del 22.05.2012, pag. 10.

(2) Ibidem.

(3) COM(2011) 615 final - 2011/0276 (COD).