Parere del Comitato delle regioni sugli Aspetti istituzionali dell'ampliamento «Le amministrazioni locali e regionali al centro dell'Europa"



Gazzetta ufficiale n. C 374 del 23/12/1999 pag. 0015 - 0024



Parere del Comitato delle regioni sugli Aspetti istituzionali dell'ampliamento "Le amministrazioni locali e regionali al centro dell'Europa" (1999/C 374/05) IL COMITATO DELLE REGIONI, vista la decisione dell'Ufficio di Presidenza del 15 luglio 1998, conformemente al disposto dell'art. 198 C, quarto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di elaborare un parere al riguardo, e d'incaricare la Commissione "Affari istituzionali" della preparazione di detto documento; visto il progetto di parere formulato dalla Commissione "Affari istituzionali" il 6 luglio 1999 (CdR 52/99 riv. 2) (relatori: Lord Hanningfield DL e Louppen-Laurant), ha adottato il 15 settembre 1999, nel corso della 30a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione La prossima adesione dei nuovi Stati membri rappresenterà il maggiore ampliamento mai verificatosi nella storia dell'Unione, sia per quanto riguarda il numero dei nuovi Stati membri che in termini di aumento della popolazione. È generalmente riconosciuto che le strutture create quarant'anni fa per un'Unione economica a sei non sono più adeguate per un'Unione a quindici, per non parlare di un'Unione a venti o più Stati membri. Le recenti vicende hanno mostrato chiaramente la necessità di procedere con urgenza a un riesame delle istituzioni e dell'apparato amministrativo dell'Unione, nonché l'esigenza di una maggiore democrazia e trasparenza. Inoltre, la "trama" dell'Unione risulta oggi molto più compatta di quanto non fosse quarant'anni fa. L'Unione non è più un'associazione tra capitali, ma è divenuta altresì un'Europa delle regioni e dei comuni. Tale dato di fatto è stato riconosciuto da ultimo con la creazione del Comitato delle regioni. Le regioni e le città possono essere considerate parti costitutive dell'Unione e svolgono un ruolo cruciale nel continuo processo di sviluppo dell'Unione europea. Dalla prossima Conferenza intergovernativa deve emergere un'Unione europea democratica, decentrata ed efficiente, con istituzioni strutturate in modo da soddisfare le esigenze di oltre 500 milioni di cittadini europei nel 21o secolo. Chiaramente, la prospettiva di un ulteriore ampliamento dell'UE offre la possibilità di riesaminare i ruoli delle diverse istituzioni UE, incluso il Comitato. 1.1. Il presente parere verte sugli aspetti istituzionali dell'ampliamento, relativamente al Comitato delle regioni (CdR). Esso si sofferma su due ambiti di interesse principali: - l'incidenza diretta dell'ampliamento sulle attività del Comitato e - il ruolo e le funzioni del Comitato rispetto alle altre istituzioni dell'Unione europea. 1.1.1. Il parere si configura decisamente come un documento di lavoro, in quanto il processo che porta a un'Unione europea ampliata è di tipo evolutivo, e al momento non è ancora dato conoscere con esattezza i particolari e il calendario dell'ampliamento. 1.1.2. Il Comitato prevede che, una volta chiariti i tempi e le modalità dell'ampliamento dell'UE, sarà opportuno procedere all'elaborazione di un ulteriore parere. 1.1.3. Il Comitato ha un ruolo chiave da svolgere nella promozione del principio di sussidiarietà nell'Unione europea. 2. Il Comitato e l'ampliamento: la situazione attuale 2.1. Da molto tempo le amministrazioni locali e regionali intrattengono relazioni con i paesi extracomunitari. Il Comitato ha anche assunto un ruolo guida nell'ambito delle comunicazioni tra gli enti locali e regionali nei paesi che hanno espresso il desiderio di aderire all'UE, attraverso i vari programmi comunitari. 2.1.1. Il Comitato ha già costituito un "gruppo di contatto" per avviare un dialogo tra esso e gli enti locali e regionali nei PECO e a Cipro. L'Ufficio di presidenza del Comitato ha creato tale gruppo di contatto il 13 maggio 1998, e da allora esso ha tenuto una serie di riunioni e convegni nei vari paesi candidati. Inoltre, nel novembre 1999 avrà luogo un importante convegno per presentare le conclusioni del gruppo di contatto. 2.1.2. Parallelamente al lavoro svolto dal Comitato, le altre istituzioni dell'Unione europea hanno portato avanti per un certo tempo un dialogo con i diversi paesi candidati, e anche i singoli Stati membri dell'UE hanno avuto contatti bilaterali con tali paesi. 2.1.3. Il Comitato pensa che, in linea con l'adeguamento delle istituzioni all'ampliamento dell'UE, sarebbe opportuno procedere altresì a un ulteriore rafforzamento del proprio ruolo. Del pari, sarebbe necessario apportare alle altre istituzioni UE dei cambiamenti tali da rispecchiare gli ulteriori mutamenti sopraggiunti nei ruoli e nelle relazioni, derivanti a loro volta dall'aumento dei componenti delle varie istituzioni e dalla sempre maggiore integrazione dell'Unione europea. Tuttavia, ciò che più conta per il Comitato è che l'UE continui ad attribuire grande importanza al principio di sussidiarietà. Ciò dovrebbe portare a un ruolo di maggiore rilievo per il Comitato nell'ambito del processo decisionale e ad un suo potere di controllo nell'applicazione di tale principio. 2.1.4. Il 25 marzo 1998, la Commissione ha approvato i partenariati per l'adesione per 10 paesi candidati dell'Europa centrale e orientale. Il Comitato ritiene di avere un ruolo da svolgere nell'ambito di tali partenariati di adesione, al fine di sviluppare la democrazia locale e regionale nei paesi candidati e di rafforzare il principio di sussidiarietà. 3. L'incidenza diretta dell'ampliamento sulle attività del Comitato Questo capitolo evidenzia le principali riforme interne a cui il Comitato dovrebbe procedere prima dell'ulteriore ampliamento dell'UE. 3.1. I membri del Comitato 3.1.1. In base al Trattato di Maastricht, il Comitato delle regioni venne istituito con 189 membri, al fine di ricalcare le dimensioni e la struttura del Comitato economico e sociale. Questo numero è stato successivamente aumentato a quello attuale di 222 membri, in concomitanza con il passaggio da 12 a 15 Stati membri. Il prossimo ampliamento dell'UE potrebbe rendere necessario accrescere ulteriormente le dimensioni del Comitato. L'attuale numero di membri per ciascuna delegazione nazionale figura all'Allegato 1. 3.2. Le dimensioni delle istituzioni e l'ampliamento 3.2.1. Il Trattato di Amsterdam limita a 700 il numero di membri del Parlamento europeo. Il numero dei membri della Commissione è tuttora oggetto di discussione. 3.3. L'ampliamento e le dimensioni del Comitato Il Comitato ha a disposizione una serie di possibilità. 3.3.1. La prima possibilità è che prevalga il principio dello status quo e i membri del Comitato restino 222: in tal caso, il numero dei componenti di ciascuna delegazione nazionale verrebbe ridotto per tenere conto dell'ingresso dei nuovi Stati membri. Ogni fase successiva dell'ampliamento condurrebbe alla riduzione dei membri di ciascuna delegazione nazionale. 3.3.2. La seconda opzione consiste nel consentire l'aumento dei membri del Comitato, con l'ingresso di nuove delegazioni nazionali di dimensioni analoghe a quelle attuali. Il numero dei membri delle delegazioni dei paesi candidati sarebbe stabilito in base agli stessi criteri utilizzati per determinare le dimensioni delle altre delegazioni (cfr. Allegato 2). Ne risulterebbe un totale di 351 membri. 3.3.3. La terza opzione consiste nel procedere a un radicale ripensamento dell'attuale sistema, e modificarlo in modo che il numero di membri di ciascuna delegazione sia più strettamente correlato alla popolazione, come avviene con il Parlamento europeo. Ne risulterebbe un totale di 206 o 318 membri (cfr. Allegato 3). 3.3.4. Il Comitato ritiene che con l'aumento del numero complessivo dei membri, i nuovi paesi aderenti all'UE avrebbero l'opportunità di garantire una rappresentanza adeguata di membri delle amministrazioni locali e regionali. 3.3.5. Il Comitato suggerisce di limitare il numero dei propri membri a circa 350. Le delegazioni nazionali presenterebbero in tal modo dimensioni ragionevoli, e ne risulterebbe una rappresentanza adeguata dei membri delle amministrazioni locali e regionali, anche sotto il profilo della ripartizione geografica nell'ambito degli Stati membri. Occorre in particolare tenere conto del fatto che una rappresentanza e una ripartizione adeguate devono essere possibili anche nelle delegazioni nazionali più piccole. 3.3.6. Il Comitato ha elaborato due scenari per mostrare in che modo potrà aumentare il numero dei propri membri in base alle previste due "ondate" dell'ampliamento. Tali scenari intendono fornire delle indicazioni sul modo in cui l'ampliamento potrebbe incidere sulle dimensioni complessive del Comitato. Si veda al riguardo l'Allegato 4. 3.4. Il numero di membri e la composizione del Comitato 3.4.1. Le procedure di designazione dei membri del Comitato andrebbero ripensate. Le prassi attualmente in vigore variano considerevolmente da uno Stato membro all'altro. In vista dell'adesione dei nuovi Stati membri, il Comitato reputa che tale importante questione necessiti di una discussione approfondita, al fine di elaborare una posizione per la prossima Conferenza intergovernativa. I paesi candidati vanno associati a tale dibattito. 3.4.2. I paesi candidati all'UE dispongono di un ampio ventaglio di strutture, le quali dovrebbero consentire il coinvolgimento delle autorità locali e regionali, indipendentemente dalle riforme apportate in seno al Comitato. 3.4.3. Per definizione, la composizione del Comitato dipende dal suo ruolo e dalle sue funzioni. A misura che il Comitato consolida il proprio ruolo di organo politico nell'Unione europea e che negli Stati membri continua il processo di regionalizzazione, di decentramento e di crescente autonomia degli enti locali e regionali, è necessario che il dibattito sul numero dei membri e sulla composizione del Comitato resti aperto. Al riguardo bisogna tenere conto dell'organizzazione interna nei futuri Stati membri e seguire da presso il dibattito sui mutamenti istituzionali nell'UE. 3.4.4. Già nel parere del Comitato sulla Conferenza intergovernativa del 1996 (Relatore: Pujol)(1) si chiedeva di precisare esplicitamente il mandato politico e la legittimazione politica dei membri, come anche il fatto che essi sono designati su proposta degli enti da essi rappresentati. La Conferenza intergovernativa non ha dato seguito a tale richiesta. Il Comitato intende ora ripresentare la richiesta di precisare il mandato politico dei propri membri. 3.4.5. In caso di ulteriori revisioni dei Trattati o dell'elaborazione di una Costituzione dell'Unione europea, come anche di eventuali iniziative verso una maggiore armonizzazione dell'Unione europea, il Comitato dovrà elaborare e precisare il proprio ruolo e la propria posizione, coinvolgendo strettamente i paesi candidati all'UE in tale dibattito. 3.4.6. Qualsiasi revisione delle procedure di designazione dovrà comprendere l'aspetto delle pari opportunità. 3.4.7. I Relatori propongono che, una volta chiarito quali paesi sono prossimi all'adesione, si estenda ad essi lo statuto di "osservatori". I paesi osservatori avrebbero il diritto di inviare una rappresentanza alle riunioni del Comitato per rendersi conto delle sue attività. 3.5. Questioni operative e organizzative 3.5.1. Ogni eventuale mutamento apportato al Comitato farebbe ovviamente emergere numerose questioni operative. 3.5.2. Sarebbe necessario esaminare le strutture interne, le dimensioni e il numero delle Commissioni, le dimensioni e la composizione dell'Ufficio di presidenza, la composizione del personale, nonché altre disposizioni interne. Tali questioni sono attualmente oggetto di discussione nell'ambito della Commissione ad hoc "Regolamento interno". 3.5.3. Man mano che vanno chiarendosi le modalità e il calendario della prossima fase dell'ampliamento, il Comitato raccomanda al Segretariato di adoperarsi per garantire che le ripercussioni dell'ampliamento sul bilancio siano esaminate prima possibile dall'Ufficio di presidenza del Comitato. Bisogna predisporre una programmazione a medio termine che tenga conto delle possibili conseguenze dell'ampliamento. 3.5.4. Come le altre istituzioni, anche il Comitato dovrà prendere una decisione in merito al problema delle lingue di lavoro. Attualmente, i servizi di traduzione e di interpretazione sono previsti per undici lingue. La questione va esaminata nel quadro della cooperazione interistituzionale e tenendo conto delle lingue regionali esistenti. 3.5.5. Bisognerebbe considerare la possibilità, sia per i membri che per il personale dell'amministrazione, di partecipare a corsi di lingue, programmi di scambio e attività congiunte. In tal modo si garantirà un'adesione senza attriti e si consentirà una migliore comunicazione all'interno delle singole istituzioni e tra di loro. 4. Il Comitato, il suo ruolo e la sua identità rispetto alle altre istituzioni UE Questo capitolo verte sugli aspetti interistituzionali dell'impatto dell'ampliamento sul Comitato. 4.1.1. L'ampliamento dell'UE porterebbe a riesaminare alcune importanti questioni inerenti al funzionamento del Comitato. Un'UE allargata dovrebbe prendere in considerazione una serie di aspetti, come possibilmente la ponderazione dei voti in seno al Consiglio, il ruolo della Commissione e delle sue strutture, e così via. Il presente capitolo si sofferma su alcune delle questioni principali legate al ruolo del Comitato tra le istituzioni UE. 4.1.2. Il Comitato ritiene al momento che nella prospettiva di una nuova tornata di adesioni e delle previste riforme istituzionali dell'Unione, il proprio ruolo e la propria posizione andrebbero rafforzati, e che esso dovrebbe esercitare una maggiore influenza nell'ambito dei processi politici e decisionali nell'UE. Attualmente, a livello infranazionale si registra l'adozione di un crescente numero di decisioni su numerose questioni politiche, e sta crescendo l'importanza e l'influenza delle amministrazioni locali e regionali nell'UE. Il ruolo del Comitato deve riflettere tale situazione. 4.1.3. In vista della prossima Conferenza intergovernativa, è auspicabile che ci si adoperi per promuovere un ruolo di maggiore rilievo per il Comitato in una serie di ambiti. 5. Ambiti di competenza 5.1. L'ampliamento offrirà la possibilità di procedere a un nuovo esame e a una nuova valutazione degli ambiti su cui il Comitato può essere attualmente consultato. L'adesione dei nuovi paesi giustifica evidentemente un potenziamento delle competenze del Comitato in una serie di ambiti di particolare rilevanza per i nuovi Stati membri. 5.2. Tenuto conto del ruolo di crescente rilievo svolto dalle amministrazioni locali e regionali riguardo alla sicurezza della collettività, il Comitato ritiene che questo dovrebbe essere considerato un ambito di competenza da includere nella prossima Conferenza intergovernativa. La criminalità e la sicurezza della società sono questioni che vedono il coinvolgimento sempre maggiore degli enti locali e regionali e che spesso possono essere gestite con successo operando all'interno degli enti locali, al fine di individuare le soluzioni maggiormente adeguate ai problemi specifici di una particolare regione o località. Il Comitato riconosce inoltre che gli enti locali e regionali sono coinvolti in una gamma sempre più ampia di altri settori, come ad esempio l'energia, la tecnologia dell'informazione e le PMI. 5.3. Il carattere generico e "universale" delle norme del Trattato consente al Comitato di essere consultato su nuovi ambiti che dovessero emergere in futuro e che non sempre sono agevoli da definire. L'ampliamento determinerà problemi e risvolti di politica comunitaria nuovi e finora imprevisti, ragion per cui la flessibilità in base alla quale il Comitato è consultabile su un'ampia gamma di ambiti dovrebbe essere mantenuta. 6. Il Comitato e il processo decisionale UE 6.1. Il Trattato CE indica i casi in cui il Comitato può formulare un parere su un progetto di normativa comunitaria, nel lasso di tempo compreso tra la pubblicazione della proposta della Commissione e la sua adozione da parte del Consiglio dei Ministri. Per tenere conto del continuo processo di regionalizzazione e decentramento, nonché dei mutamenti in atto nei rapporti tra Stati-nazione ed enti locali e regionali, sia negli Stati membri UE che nei paesi terzi, sarebbe opportuno rafforzare il ruolo del Comitato nell'ambito del processo legislativo UE. In questo senso, il Comitato desidera ribadire la richiesta formulata nel parere CdR 136/95 (Relatore: Pujol), per essere riconosciuto come un'istituzione UE a tutti gli effetti. Inoltre, qualora la Commissione o il Consiglio decidessero di non seguire le raccomandazioni del Comitato, tale decisione andrebbe motivata. 6.2. L'intensificarsi della cooperazione tra il Comitato e le istituzioni UE viene sostenuto. Nel documento "Le priorità politiche del Comitato delle regioni" (adottato il 18.11.1998), si riconosce che lo sviluppo dei contatti al livello di Commissioni (con le relative Commissioni del PE), Relatori, gruppi politici e delegazioni nazionali rappresenta uno strumento chiave per migliorare la cooperazione tra le istituzioni. In casi particolari, si potrebbe considerare la creazione di gruppi di lavoro interistituzionali ad hoc. 7. Il Comitato e le altre istituzioni dell'Unione europea Per quanto l'ampliamento non sia l'unico motivo a giustificazione di una riforma radicale delle strutture dell'Unione, è certamente vero che se la situazione rimane inalterata, le attuali fondamenta crolleranno sotto il peso di un'Unione allargata. Le prime crepe sono già visibili. L'imminente Conferenza intergovernativa può determinare ulteriori mutamenti nel funzionamento e nell'articolazione dell'Unione europea, ivi inclusa la possibile elaborazione di una Costituzione dell'Unione europea. La separazione dei poteri sarà indubbiamente uno degli argomenti al centro del dibattito. Una nuova costruzione per l'Unione europea dovrà tenere conto del ruolo e delle competenze importanti delle regioni e dei comuni d'Europa. In un'Europa così decentrata, il Comitato avrà un'importante funzione da svolgere, e le sue relazioni con le altre istituzioni dovranno essere chiaramente definite. 8. Conclusioni 8.1. L'adesione all'Unione europea implica l'accettazione, da parte dei paesi candidati, del principio di sussidiarietà. Di conseguenza, il Comitato considera importante il rafforzamento della democrazia locale e regionale in detti paesi in quanto contribuisce a garantire il funzionamento di un'Unione allargata che risulti più vicina possibile ai cittadini. Pertanto, il Comitato esorta l'Unione europea a incoraggiare nei paesi candidati lo sviluppo della democrazia nell'ambito della strategia di preadesione. 8.2. Numero dei membri Il Comitato ritiene che l'ampliamento dell'Unione renda necessario un ulteriore incremento delle proprie dimensioni. Al riguardo, reputa adeguato un numero massimo di 350 membri e considererà diversi scenari sul modo per giungere a una rappresentanza adeguata. 8.3. Composizione In vista dell'ampliamento dell'Unione e dell'imminente Conferenza intergovernativa, il Comitato ritiene che i principi su cui si basano le designazioni andrebbero riveduti. Al dibattito sulla composizione e sul numero di membri del Comitato vanno associati i rappresentanti dei paesi candidati. 8.4. Il Comitato ribadisce la richiesta formulata nel parere Pujol, affinché un nuovo Trattato faccia riferimento al mandato politico e alla legittimazione politica dei membri. 8.5. I paesi candidati alla prima fase di adesione godranno dello statuto di osservatori e potranno inviare un loro rappresentante alle riunioni del Comitato. 8.6. Verranno elaborate nuove procedure di nomina che tengano conto del principio delle pari opportunità. 8.7. Questioni operative e organizzative Bisogna formulare quanto prima una strategia a medio termine su questioni di bilancio e di organizzazione. Tale strategia deve vertere tra l'altro sui seguenti punti: - dimensioni e composizione degli organi del Comitato (Ufficio di presidenza, Commissioni, ecc.); - ripercussioni sul bilancio; - attività preparatorie, ad es. corsi di lingua; - traduzione e interpretazione. 8.8. Il Comitato e il processo decisionale Il Comitato caldeggia un ulteriore rafforzamento del proprio ruolo nel processo di elaborazione della legislazione UE. Pertanto, andrebbero estesi i settori su cui il Comitato può essere consultato, mentre quelli su cui attualmente verte l'attività del Comitato dovrebbero essere definiti in maniera più esplicita negli accordi relativi al Trattato. La possibilità di essere consultati su altri ambiti dovrebbe rimanere immutata. 8.9. Il Comitato ribadisce la raccomandazione formulata nel rapporto Pujol, affinché esso venga riconosciuto in quanto istituzione. Inoltre, ogniqualvolta la Commissione e il Consiglio decidessero di non attenersi alle raccomandazioni del Comitato, essi dovrebbero essere tenuti a motivare tale decisione. 8.10. La posizione del Comitato nel quadro istituzionale dell'UE Il Comitato intende intensificare la cooperazione con le altre istituzioni UE, in particolare in vista dell'ampliamento e della Conferenza intergovernativa. Un sistema pratico a tal fine sarebbe quello di costituire dei comitati congiunti con il Parlamento europeo. I Relatori suggeriscono al riguardo che il Segretariato del Comitato si adoperi affinché queste riunioni possano iniziare a svolgersi quanto prima. Inoltre, il Comitato continuerà a definire ulteriormente e a sottolineare il proprio ruolo e la propria posizione, specie per quanto attiene alle possibilità di ampliamento dell'integrazione europea. 8.11. Il Comitato deve continuare a assistere i paesi che cercano di aderire all'Unione europea, fornendo loro sostegno, aiuto e informazioni, e affiancando con il suo lavoro le altre istituzioni UE. Gli enti locali e regionali dei paesi candidati devono essere coinvolti appieno nel processo di ampliamento sin dalle prime fasi. A tal fine saranno costituite commissioni miste nel cui ambito andranno discusse problematiche inerenti agli enti locali e regionali. Bruxelles, 15 settembre 1999. Il Presidente del Comitato delle regioni Manfred DAMMEYER (1) CdR 136/95 fin - GU C 100 del 2.4.1996, pag. 1. ALLEGATO I al parere del Comitato delle regioni Qui di seguito figurano le attuali dimensioni delle delegazioni nazionali. Dimensioni attuali delle delegazioni nazionali presso il Comitato >SPAZIO PER TABELLA> Gli attuali membri del Comitato sono in totale 222. ALLEGATO II al parere del Comitato delle regioni Dimensioni delle delegazioni dei paesi candidati, tenuto conto delle delegazioni di dimensioni analoghe e in base alle disposizioni attualmente in vigore. Popolazione dei paesi candidati - Stime del luglio 1998 >SPAZIO PER TABELLA> Si tratta delle dimensioni approssimative delle delegazioni, calcolate in base alla popolazione totale dei paesi candidati. Qualora tali cifre fossero confermate, il numero totale dei membri del Comitato sarebbe pari a 351. ALLEGATO III al parere del Comitato delle regioni Calcolo del numero di membri delle delegazioni in base alla formula utilizzata dal Parlamento europeo >SPAZIO PER TABELLA> La tabella mostra quali sarebbero le dimensioni del Comitato qualora ciascun membro delle delegazioni nazionali rappresentasse una parte di popolazione pari a due o tre volte quella rappresentata dai parlamentari europei degli attuali Stati membri. Opzione 1: numero di cittadini per ciascun deputato europeo, moltiplicato per 2 Opzione 2: numero di cittadini per ciascun deputato europeo, moltiplicato per 3 ALLEGATO IV al parere del Comitato delle regioni Il presente allegato illustra come il numero dei membri del Comitato potrebbe aumentare qualora vi fossero due ulteriori fasi di adesioni all'UE. Ovviamente si tratta di dati in qualche modo speculativi, poiché la situazione nei paesi candidati potrebbe subire dei mutamenti. Tali dati potrebbero tuttavia aiutare i membri del Comitato a inquadrare gli aspetti legati alle dimensioni del CdR. >SPAZIO PER TABELLA> Ne risulterebbe un totale di 222+ 69 = 291 membri del Comitato. >SPAZIO PER TABELLA> Ne risulterebbe un totale di 222+ 129 (60+ 69) = 351 membri del Comitato. ALLEGATO V al parere del Comitato delle regioni Struttura delle amministrazioni locali e regionali nei paesi candidati >SPAZIO PER TABELLA>