COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
COM(90) 572 def. 
Bruxelles, 31 gennaio 1991 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE 
L'UNIONE DOGANALE NEL QUADRO DEL GRANDE MERCATO 
E&EM£2SA 
La realizzazione del mercato Interno Implica il perfezionamento dell'Unione 
doganale e l'adozione delle disposizioni necessarie per provvedere alia sua 
gestione omogena. La soppressione di qualsiasi intervento doganale negli 
scambi all'interno della Comunità rende oltremodo necessario tale 
adeguamento. All'avvicinarsi della prevista scadenza e tenuto conto del 
contesto internazionale In continuo mutamento, i compiti che spetteranno 
all'unione doganale, su cui si basano gli scambi tra la Comunità e l paesi 
terzi, devono essere pertanto rldeflnitl In un quadro comunitario ampliato. 
A tal fine, la Commissione ha approntato la presente comunicazione che, 
dopo alcune considerazioni sulla natura dell'unione doganale, uno dei 
fondamenti della Comunità, e una precisa descrizione dei suoi compiti, 
evidenzia l'assoluta necessità di un suo funzionamento efficace, omogeneo e 
coerente. 
Questa evoluzione presuppone un salto di qualità sul plano sia normativo 
che funzionale. 
Sul piano normativo occorrerà, In particolare : 
- adottare un codice doganale comunitario per conferire una concezione 
unitaria alla legislazione doganale, che merita di essere completata, 
migliorata e semplificata; 
- adeguare la normativa doganale a motivo della soppressione delle 
frontiere interne; 
- perfezionare I meccanismi doganali delle politiche comuni; 
- predisporre, per tappe, un diritto di sanzioni; 
-migliorare i meccanismi decisionali. 
- 2 -
Sul plano funzionale si dovranno adeguare le strutture amministrative per 
meglio gestire l'unione doganale. Questi adeguamenti riguardano, In 
particolare, la definizione del compiti, l'organizzazione dei servizi, la 
formazione degli agenti, I metodi di lavoro e I mezzi sia umani che 
materiali. 
Inoltre, una delle condizioni fondamentali per il buon funzionamento 
dell'unione doganale è lo sviluppo della cooperazlone tra le varie 
amministrazioni ad essa preposte. 
Infine, dovrà essere Intensificato li dialogo con gli ambienti economici, 
dal momento che l'unione doganale è stata creata essenzialmente nel loro 
Interesse. 
SOMMAR IO 
INTRODUZIONE 1 
I. QUADRO ISTITUZIONALE ED ECONOMICO DELL'UNIONE DOGANALE 1 
A. Portata dell'unione doganale nella Comunità 2 
1) pò 1111 che comunI 3 
2) interpretazione comune delle norme applicabili. 5 
B. L'unione doganale nel contesto internazionale 6 
C. L'unione doganale e II mercato Interno 6 
II. L'ATTUAZIONE DELL'UNIONE DOGANALE NEL QUADRO DEL GRANDE 
MERCATO 7 
A. Aspetto Interno dell'unione doganale 7 
B. Aspetto esterno dell'unione doganale 8 
1) Aspetti normativi: 9 
a) completamento della legislazione doganale 9 
b) perfezionamento del meccanismi doganali delle 
pò 1111 che comunI 11 
e) applicazione di un diritto di sanzioni 12 
d) miglioramento del meccanismi decisionali 12 
- 2 -
2) Aspetti funzionali : 13 
a) organizzazione 13 
b) adeguamento dei metodi di lavoro 14 
e) adeguamento dei mezzi 16 
d) formazione 17 
e) sviluppo della cooperazlone amministrativa 19 
f) finanziamento dei mutamenti 20 
g) relazioni con gli ambienti economici 21 
CONCLUSIONE 21 
- 1 -
ITR0DU2IONL 
La realizzazione, nel 1993, del mercato interno costituirà una nuova sfida 
per l'unione doganale. 
Per quanto riguarda le dogane, esse non Interverranno più alle frontiere 
Intracomunitarle, ma continueranno ad esplicare le loro tradizionali 
attività negli scambi esterni. E la nozione di scambi esterni, diventata 
priva di oggetto in termini nazionali, assumerà il suo pieno significato in 
termini comunitari, In quanto II suo ruolo verrà esplicato alla frontiera 
esterna della Comunità. Questo stato di cose rafforzerà la necessità di 
un'azione omogenea a tale frontiera. 
L'unione doganale s'inquadra In un contesto mondiale che non può essere 
ignorato. Sul plano esterno si deve tener conto dell'evoluzione 
dell'economia In generale, della costituzione di grandi raggruppamenti 
regionali (vedasi, In particolare, Il negoziato In corso con I paesi membri 
dell'EFTA su uno spazio economico europeo, l'accordo di libero scambio tra 
gli Stati Uniti e II Canada, ...), senza dimenticare I mutamenti in corso 
In Europa. 
Occorre quindi analizzare attentamente quello che è realmente l'unione 
doganale, su cui si basa la Comunità, prima di prevedere ulteriori sviluppi 
sul plano sia normativo che funzionale, In modo da non intaccare la 
specificità stessa della Comunità. La coerenza e l'omogeneità che l'unione 
doganale dovrà raggiungere avranno conseguenze Importanti anche all'esterno 
delia Comunità. Occorre pertanto creare le condizioni ottimali per un 
mercato aperto sull'economia mondiale. 
I. QUADRO ISTITUZIONALE ED ECONOMICO DELL'UNIONE DOGANALE 
Il trattato di Roma stabilisce, all'articolo 9, che "la Comunità è 
fondata su un'unione doganale che si estende al complesso degli scambi 
di merci e comporta II divieto, fra gli Stati membri, di dazi doganali 
all'Importazione e all'esportazione e di quallasi tassa di effetto 
eau'vaiente e l'adozione di una tariffa doganale comune nei loro 
rapporti con I paesi terzi." 
- 2 -
Il GATT, da parte sua, stabilisce, all'articolo XXIV, la differenza tra 
zona di libero scambio ed unione doganale, nei senso che nella prima I 
paesi membri sopprimono i dazi doganali fra loro ma conservano la 
propria tariffa nel confronti del paesi terzi, mentre nella seconda I 
paesi membri sopprimono I dazi doganali fra loro ma adottano una 
tariffa comune nel confronti dell'esterno. 
Queste definizioni non possono essere interpretate stricto sensu per 
descrivere quello che è oggi, nell'ambito della Comunità, l'unione 
doganale. Il concetto di unione doganale comunitaria non può limitarsi 
ad una semplice unione tariffarla. Quello che è vero oggi lo sarà, a 
maggior ragione, In futuro e II completamento del mercato interno e la 
soppressione delle frontiere Interne esigono un approccio 
qualitativamente diverso da quello adottato finora. 
A. Portata dell'unione doganale nella Comunità 
Quando nel 1968 venne realizzata l'unione tariffarla ci si rese presto 
conto che non ci si poteva limitare al risvolti tariffari se si 
volevano eliminare tutte le cause di distorsioni di trattamento o di 
deviazioni di traffico. L'obbligo di garantire la lealtà degli scambi e 
di offrire a tutti gli operatori economici della Comunità uguali 
condizioni di concorrenza hanno reso necessario predisporre una 
legislazione doganale omogenea e vincolante. 
La necessità di assicurare una riscossione corretta e uniforme delle 
risorse proprie provenienti dai dazi doganali e dal prelievi agricoli, 
che costituiscono un terzo delle entrate del bilancio comunitario, ha 
rafforzato questa esigenza. 
Orbene, a causa del mancato completamento dell'unione doganale, in 
varie normative specifiche hanno dovuto essere previsti meccanismi 
doganali che dipendono segnatamente dalla politica agricola comune o 
dalla politica commerciale comune. In mancanza di un piano globale sono 
emerse alcune disparità a livello della tecnica doganale. 
- ó 
La libera circolazione delle merci, che è una delle quattro grandi 
libertà riconosciute dal Trattato, richiede una maggiore coerenza 
dell'Unione doganale. Inoltre, l'esperienza ha dimostrato che, 
indipendentemente dalla tecnica e dalle procedure, l'unione doganale 
richiede anche un elevato grado di omogeneità in settori in cui 
l'intervento della dogana si rivela determinante. E' Il caso delle 
politiche comuni, da perfezionare, la cui corretta applicazione è 
subordinata all'esistenza di uno strumento doganale che preveda precise 
norme da applicare In modo uniforme. 
L'unione doganale non è quindi un semplice strumento di politica 
finanziaria, ma costituisce, Innanzitutto, una della pietre angolari 
della costruzione della Comunità sul plano economico. 
1) Politiche comuni : 
A livello comunitario vengono praticate, In particolare, le seguenti 
pò 1111 che : 
- Politica commerciale : 
In materia commerciale la Comunità ha esplicato un ruolo sempre più 
importante, tenuto conto dell'evoluzione del commercio internazionale 
e della necessità per gli Stati membri di creare e poi di rafforzare, 
in proposito, la loro solidarietà. Solo una risposta sul piano 
comunitario ha consentito di far fronte in modo efficace al problemi 
sorti. L'attuazione di misure di politica commerciale o li ricorso 
agli strumenti di difesa contro le pratiche commerciali Illecite (In 
particolare misuro antidumping) e d'embargo (cfr. Il regolamento 
adottato per l'Iraq e II Kuwait^)) si basa ampiamente sulla tecnica 
doganale, da cui è Inscindibile. La corretta applicazione del sistema 
delle preferenze generalizzate è anch'essa fondata su questi 
principi. 
(1) Regolamento (CEE) n. 2340/90 - GU n. L 213, pag. 1, del 2.8.1990 
- 4 -
Lo stesso dicasi per I regimi doganali economici (perfezionamento 
attivo, ...), I contingenti e le sospensioni tariffarie. Alla stessa 
stregua la soppressione delle frontiere fisiche tra gli Stati membri 
Implica l'abolizione delle restrizioni quantitative nazionali ancora 
In vigore. 
- Politica agricola e politica della pesca : 
Nei settori In cui esiste un'organizzazione comune dei mercati i 
meccanismi Interni hanno necessariamente come complemento misure che 
disciplinano In modo uniforme gli scambi internazionali dei prodotti 
contemplati. La politica agricola comune ha Infatti integrato nelle 
proprie normative alcune disposizioni di carattere doganale. 
- Politica di sviluppo : 
Anche in questo settore l'unione doganale ha grande importanza, 
permettendo l'accesso al mercato comunitario a tassi preferenziali, 
e perfino in esenzione dal dazi doganali, a prodotti originari di 
paesi in via di sviluppo. Questa politica di aiuto allo sviluppo 
economico si basa, In materia di scambi, sull'elaborazion di norme di 
origine particolari, proprie di questo tipo di rapporti (convenzione 
di Lomé, politica mediterranea, ...). Trattasi d'incoraggiare, con 
queste norme, le produzioni locali per garantire un minimo d'introito 
dalle esportazioni oppure d'Incitare I paesi Interessati a sviluppare 
un'Industria di trasformazione In modo da Integrarli in modo duraturo 
ed economicamente soddisfacente nel commercio mondiale. 
- Politica ambientale : 
Questo settore non ha, per definizione, alcuna frontiera, in quanto 
Interessa l'intero pianeta. La Comunità ha adottato alcune misure, 
sia nell'ambito di normative internazionali che In via autonoma, la 
cui applicazione si basa, In gran parte, su un intervento doganale. 
Si possono citare, ad esemplo : 
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la protezione di talune specie di flora e di fauna minacciate di 
estinzlone; 
la sorveglianza del trasporti Internazionali di sostanze pericolose 
o di scorie tossiche o radioattive, per I quali, tenuto conto della 
soppressione del controlli alle frontiere interne, devono poter 
essere garantiti in qualsiasi punto della frontiera esterna della 
Comunità livelli di controllo Identici; 
nel settore della pubblica sanità e della protezione dei 
consumatori, le misure adottate per tener conto delle conseguenze 
della catastrofe di Cernobil sulla qualità dei prodotti alimentari. 
- sorveglianza di taluni prodotti serial bill 
Questo settore, che comprende In particolare le merci di carattere 
strategico, le armi e i prodotti d'alta tecnologia, è il più delle 
volte di competenza della cooperazione politica. 
Di recente II Consiglio ha adottato un regolamento sul l'esportazione 
di prodotti che possono servire alla fabbricazione di armi 
chimiche*1*. Ciò dimostra come, a prescindere dalle passate 
opposizioni sulle competenze delle Istituzioni comunitarie, il 
comune interesse e la necessità spingano, talvolta, ad agire. 
Orbene, in tal caso, Il controllo di queste restrizioni o di questi 
divieti si basa ancora una volta sull'unione doganale. 
2) interpretazione comune delle norme applicabili 
La Commissione ha anche il compito di vigilare alla corretta 
applicazione del diritto comunitario sotto II controllo della Corte di 
giustizia delle Comunità europee che ha elaborato una notevole 
giurisprudenza nel settore degli scambi. Il numero e la diversità 
delle sentenze pronunciate non mancano d'Impressionare e la loro 
applicazione Impone agli Stati membri un'autodisciplina per 
r[spettarle. 
(1) Regolamento (CEE) n. 428/89 del Consiglio, dei 20.2.1989, 
relativo all'esportazione di taluni prodotti chimici (GU L 50 del 
22.2.1989, pag. 1) 
- 6 -
Questa funzione fondamentale esplicata dalla Corte ha permesso un 
funzionamento coerente dell'unione doganale che, diversamente, non 
sarebbe stata che una costruzione squilibrata e prettamente teorica. 
B. L'unione doganale nel contesto Internazionale 
Tra I gruppi commerciali di livello mondiale la Comunità è la sola 
entità ad avere previsto un trasferimento di sovranità ad Istituzioni 
appositamente create. L'unione doganale ne ò un valido esempio. 
L'attuale unione doganale deve ulteriormente progredire, essendo 
incompleta. Ciò non Impedisce, ovviamente, che siano mantenute, anzi 
sviluppate, forme concrete di cooperazione con paesi o gruppi di paesi 
terzi. La realizzazione di uno spazio economico europeo con i paesi 
membri dell'EFTA progredisce In tal senso. L'evolversi della situazione 
nell'Europa orientale Induce anche a ricercare form? di cooperazione 
atte a promuovere gli scambi commerciali con tali paesi e a rafforzare 
le loro strutture economiche. 
C. L'unione doganale e II mercato Interno 
La soppressione delle frontiere Interne costituisce uno degli obiettivi 
fondamentali dell'attuazione del grande mercato. 
I compiti esplicati oggi dal doganieri alle frontiere sia Interne che 
esterne sono molteplici. 
a 
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Essi spaziano dalla riscossione dei dazi e delle tasse all'applicazione 
di svariate normative (statistiche, trasporti, fiscalità, ...). 
Parecchie di queste normative sono oggetto al momento di 
armonizzazione, al fini dell'effettiva libera circolazione nella 
Comunità. 
L'unione doganale si baserà allora unicamente sulle frontiere esterne e 
il suo ruolo diventerà fondamentale In quanto occorrerà garantire, nel 
grande mercato, l'applicazione uniforme della normativa comunitaria. 
L'Impiego delle apparecchiature informatiche e telematiche contribuirà 
a facilitare II raggiungimento di questo obiettivo. 
II. L'ATTUAZIONE DELL'UNIONE DOGANALE NEL QUADRO DEL GRANDE MERCATO 
L'unione doganale ha una duplice dimensione: Interna ed esterna. 
A. Aspetto Interno dell'unione doganale: SOPPreselOne delle frontiere 
Interne 
È, a priori, uno degli aspetti più visibili, sia per I cittadini 
europei che viaggiano da uno Stato membro all'altro che per gli 
operatori economici che effettuano transazioni intracomunitarle. 
Il libro bianco della Commissione ha distinto tra frontiere fisiche, 
tecniche e fiscali. La realizzazione di un'effettiva libera 
circolazione delle merci nella Comunità dovrà fondarsi su questi tre 
elementi. Infatti : 
- la soppressione delle frontiere fisiche è necessaria ma non basta a 
sopprimere, agli occhi di tutti, le frontiere Interne, 
- la soppressione delle frontiere tecniche, ponendo fine alle 
specificità nazionali, è indispensabile all'attuazione di quelle 
economie di scala che ci si aspetta dal grande mercato, 
- 8 -
- la soppressione delle frontiere fiscali implica la soppressione dei 
controlli e delle formalità connessi all'attraversamento di queste 
frontiere. 
Il grande mercato Interno esige la soppressione di queste tre 
"frontiere" e di qualsiasi controllo o formalità che esse comportano 
In pratica, le condizioni di circolazione intracomunltarla delle merci 
saranno comparabili a quelle attualmente esistenti sul plano nazionale, 
senza documenti o procedure di carattere doganale. 
E' vero che vi sono delle situazioni In cui sarà Impossibile non 
ricorrere ad una procedura amministrativa per far circolare le merci 
comunitarie fra gli Stati membri, ad es. le merci sottoposte al 
controllo dell'utilizzazione finale, I prodotti agricoli che hanno 
formato oggetto di domande di restituzioni e le mer-l spedite da uno 
Stato membro In un altro attraverso un paese terzo (in genere 
attraverso un paese dell'EFTA). Alla stessa stregua, le merci non 
comunitarie continueranno a circolare, vincolate ad una procedura 
doganale di transito. Ma situazioni e procedure del genere esistono in 
qualsiasi Stato e nell'ambito di qualsiasi mercato interno e nella 
Comunità del 1993 non si dovrà più espletare alcuna formalità alle 
frontiere interne in quanto saranno scomparse. 
B. Aspetto esterno dell'unione doganale 
Il rapporto Cecchini sul costo della non-Europa ha posto fra l'altro 
l'accento sull'incidenza, In termini di costi amministrativi, della 
mancanza di trasparenza delle procedure doganali che falsano, 
segnatamente, la concorrenza. E' inconcepibile che In un mercato 
unico gli operatori economici siano sottoposti a condizionamenti 
diversi da uno Stato membro all'altro. Oltre agli effetti perturbatori 
propri di questo tipo di situazioni (rischi di deviazioni di traffico, 
di applicazione di clausole di salvaguardia, ), una siffatta 
situazione traduce soprattutto una mancanza di presa in considerazione 
degli Interessi e delle preoccupazioni degli operatori economici. 
L'indispensabile omogeneità derivante da queste considerazioni si 
esprime In termini sia normativi che funzionali. 
•3 
- 9 -
1) Aspetti normativa 
a) Completamento della legislazione doganale 
Il completamento di questa normativa assume, in particolare, le 
seguenti forme: 
- Codice doganale comunitario 
La trasformazione delle direttive in regolamenti ha costituito un 
passo In avanti verso una più soddisfacente applicazione del diritto 
doganale comunitario. Ma la dispersione di ques'ultimo in una 
moltitudine di testi non costituisce una garanzia di trasparenza, né 
di semplicltà. 
Solo la codificazione di questa normativa, comprendente disposizioni 
di applicazione e comuni Istruzioni, consentirà di superare tali 
difficoltà. 
Questo lavoro di codificazione consentirà anche di semplificare 
l'Intera normativa. I testi finora adottati, in particolare quelli 
che, essendo fondati sugli articoli 100 o 235 del trattato, 
richiedevano l'unanimità, consacravano, spesso, talune pratiche o 
deroghe nazlonalI. 
D'ora In poi tutte le decisioni possono essere adottate a maggioranza 
qualificata sulla base degli articoli 28, 100A e 113, conformemente 
all'Atto unico europeo. 
- Procedure semplificate 
Il ricorso a procedure semplificate dovrà essere più omogeneo di 
quanto non sia oggi e venir esteso a tutti gli Stati membri. Per 
garantire la necessaria convergenza, a livello comunitario dovranno 
essere definite procedure tipo più precise di quelle attuali, con 
vantaggi per tutti gli operatori economici della Comunità, onde 
evitare deviazioni I traffico e facilitare gii scambi. 
A 
- 10 -
- Gestione delle normativa. 
Per garantire, su questo plano, sia la parità di trattamento di tutti 
gli operatori economici che l'ottimale applicazione delle 
legislazioni di carattere comunitario, dovranno essere uniformati 
alcuni elementi. 
La gestione del contingenti tariffari dovrà, ad esempio, essere 
operata dalla Commissione, conformemente, peraltro, alla 
giurisprudenza della Corte di giustizia. Pur trattandosi di un quadro 
giuridico distinto, quest'obblIgo si applica anche al prodotti CECA 
In libera pratica ed, eventualmente, In un Intento di efficacia, al 
prodotti CECA In regime d'importazione diretta. 
- informatizzazione 
E' impensabile procedere alla gestione delle normative sopra 
descritte senza un'adeguata Informatizzazione. L'impiego 
dell'Informatica costituisce infatti In proposito un fattore di 
omogeneità delle normative. Dal momento che le formalità doganali 
sono Indissociabili dalla documentazione commerciale vanno 
privilegiate le azioni che integrino maggiormente I meccanismi e le 
necessità delle imprese. Non è più concepibile sviluppare o mantenere 
un'informatica amministrativa svincolata da quella degli operatori 
economici. Oltre che modificare I metodi di lavoro (sviluppo 
del l'audit) occorre fare in modo che, con Iniziative di carattere 
normativo da attuare sul piano internazionale, siano applicate norme 
comuni agli scambi di dati e alla trasmissione di messaggi 
elettronici. Ciò consentirà d'Integrare completamente 
quest'evoluzione non soltanto in sede applicativa ma anche in sede di 
concezione della legislazione doganale. 
- 11 
- Mut tu 
Su una base convenzionale la Comunità dovrà sviluppare un "volet" 
esterno, dipendente dal settore doganale, per concludere accordi di 
mutua assistenza amministrativa con paesi terzi, onde garantire la 
corretta applicazione della normativa doganale e la scoperta di 
eventuali Irregolarità. Questi accordi sono necessari, tenuto conto 
della complessità dei circuiti economici e finanziari e dello 
svIIuppo degII scambi Internazionali. 
Le clausole di cooperazione amministrativa attualmente esistenti nel 
quadro degli accordi di libero scambio, della Convenzione di Lomé, 
del sistema delle preferenze generalizzate o dell'accordo multifibre 
riguardano unicamente determinate categorie di merci. Esse coprono 
quindi solo una parte delle necessità della Comunità che, 
nell'attuale contesto, deve poter cooperare In quanto tale e su una 
base di reciprocità con I suol partner commerciali. 
- Azioni aoevolatrlcl 
La soppressione delle frontiere interne della Comunità non significa 
che essa si rinchiuderà in se stessa. In questo contesto dovranno 
essere definite talune linee di azione per agevolare gli scambi tra 
la Comunità e I suoi partner. Dovrà essere in particolare attivamente 
perseguito II negoziato di accordi, segnatamente con i paesi 
limitrofi della Comunità. Verrà quindi agevolato il libero scambio, 
con vantaggio di tutti. 
b) Perfezionamento del meccanismi doganali delle politiche comuni 
Oltre alle normative di cui sopra è Indispensabile armonizzare anche le 
normative contemplate dalle politiche comuni la cui messa in opera 
richiede un intervento della dogana. Le due nozioni di mercato interno 
e di unione doganale sono infatti Indissociabili in quanto, venendo 
soppressa qualsiasi "frontiera" interna, non sarà più possibile 
avvalersi di tali frontiere per ostacolare la commercializzazione di un 
U 
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prodotto non appena sarà stato importato In un punto qualsiasi dell», 
Comunità. Lo etesso ragionamento vale, d'altro canto, per 
I'esportazione. 
e) Applicazione progressiva di una politica coordinata delle sanzioni 
In proposito si pongono due problemi: occorre sia garantire la parità 
di trattamento dei cittadini di fronte all'azione delle 
amministrazioni, nel quadro delle Irregolarità accertate, sia evitare 
deviazioni di traffico Imputabili ad un'insufficiente armonizzazione 
del le disposizioni applicabili ai contravventori. 
Il problema non consiste unicamente nella corretta riscossione de! dazi 
doganali, risorse proprie della Comunità, ma anche, e soprattutto, 
nella necessità di garantire agli operatori economici della Comunità 
quelle condizioni di concorrenza sana e leale che legittimamente 
attendono. 
E' cosi che, al fine di chiarire la situazione al riguardo e di trarne 
le eventuali conseguenze, la Commissione ha appena avviato uno studio 
che ha per oggetto l'armonizzazione delle sanzioni alle Infrazioni del 
diritto comunitario". 
d) Miglioramento del meccanismi decisionali 
Nei rapporti con i paesi terzi, in particolare nelle convenzioni 
internazionali, si tende ad inserire una clausola di unione doganale 
che attesta la posizione e la specificità della Comunità nei confronti 
dell'esterno. L'unione solidale, costituita dalla Comunità, rafforza 
anche la sua capacità di negoziato, con vantaggio di tutti gli Stati 
membri. Negli ultimi anni questa procedura ò stata tuttavia 
contraddistinta da una certa rigidità, propria della Comunità, In 
quanto vigeva l'obbligo di rispettare la regola dell'unanimità per 
adottare la posizione comune da assumere in riunioni internazionali. 
L'evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia delle 
Comunità europee, concretatasi, da ultimo, nella sentenza 275/87, ha 
permesso, nel settore degli accordi Internazionali di carattere 
doganale, di concedere largo spazio all'articolo 113 del trattato che 
richiede unicamente la maggioranza qualificata. 
- 13 -
L'entrata In vigore dell'Atto unico ha migliorato tale situazione 
poiché in tutti I casi in cui l'articolo 100 A, ma anche l'articolo 28, 
é (sono) chiamatoci) In causa, si applica la regola della maggioranza 
qualificata, il che semplifica e accelera notevolmente M processo 
decisionale. 
Per quanto riguarda invece la gestione degli atti adottati dal 
Consiglio non ci si può che rammaricare che la concessione della 
procedura del Comitato consultativo, prevista nel quadro dell'Atto 
unico, non sia ancora diventata consueta per il Consiglio. Orbene, più 
Il tempo passa più la Comunità, ovvero, in definitiva, gli operatori 
economici e gli utenti del servizi pubblici hanno bisogno di decisioni 
rapide, connesse con la loro attività quotidiana. 
2) Aspetti funzionali 
In proposito vanno esaminati vari aspetti : 
a) l'organizzazione 
L'attuazione del mercato interno provocherà profondi cambiamenti in 
seno alle amministrazioni delle dogane. Tenuto conto della crescente 
importanza delle disposizioni regolamentari adottate dalla Comunità, 
molti si chiedono quale sarà la suddivisione dei compiti tra le 
amministrazioni nazionali ed i servizi della Commissione. 
E indispensabile, In proposito, applicare il principio di sussidiarietà 
secondo cui l'autonomia decisionale, sul plano sia locale che 
decentrato, dovrà essere limitata ed attuata solo quando lo richieda 
l'interesse comune e la ricerca di omogeneità. Occorrerà pertanto 
definire per ciascun tipo di situazione l'impostazione più appropriata, 
In termini comunitari, per il buon funzionamento dell'unione doganale. 
L'unione doganale sarà imperniata unicamente sugli scambi con i paesi 
terzi. Ciò implicherà II reimpiego dei dipendenti delle amministrazioni 
delle dogane degli Stati membri, re imp lego che consentirà loro di 
meglio far fronte al propri compiti, a vantaggio dell'unlono ^sanale. 
4 
14 
In quest'ambito, l'esperienza che gli Interessati hanno dagli scarab! 
internazionali e la loro grande pratica del lavoro in comune 
costituiscono delle ottime carte che la Comunità potrà giocare per 
realizzare I suol obiettivi. 
Nel settore della cooperazlone amministrativa e delia lotta contro le 
frodi dovrà essere consueta la complementarità e dovrà instaurarsi una 
vera e propria partnership tra le amministrazioni nazionali e tra 
queste e la Commissione. 
Non si tratta più di amministrare territori nazionali giustapposti, 
bensì un'unione doganale, senza frontiere interne, fondata 
sul I'Interdipendenza di quanti la compongono. Occorre pertanto 
accelerare la riflessione sul necessari adeguamenti dei servizi 
doganali, per garantire un'efficace gestione dell'unione doganale nel 
quadro del grande mercato. Per far questo, I risultati dello studio 
affidato di recente dalla Commissione all'Istituto europeo di pubblica 
amministrazione di Maastricht, accogliendo un'iniziativa del Parlamento 
europeo, potrebbero costituire una valida base di lavoro. 
Senza aspettare la creazione di una struttura comunitaria si potrebbe 
non di meno prevedere, come simbolo del carattere unitario di 
quest'unione doganale, che I funzionari delle dogane degli Stati membri 
che operano in uniforme portino il medesimo distintivo. 
b) l'adeguamento del metodi di lavoro 
Il buon funzionamento di un'unione doganale deve mantenere un certo 
equilibrio tra agevolazione del commercio internazionale e lotta contro 
le frodi. 
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L'aumentato volume degli scambi, la crescente Importanza della burotica 
e degli scambi elettronici di dati, nonché la generale evoluzione di 
tutto il contesto In cui gli scambi vengono effettuati fan si che 
l'amministrazione dell'unione doganale deve poter pienamente avvalersi 
delle nuove tecnologie per accrescere la propria efficacia e in partico 
Lare disporre di reali reti telematiche. 
La necessità di rispettare l'equilibrio succitato rende necessario 
ridefinire i metodi di lavoro. 
L'estensione delle procedure semplificate, sopra citata, indurrà le 
autorità doganali che non l'abbiano ancora sufficientemente fatto a 
ravvicinarsi alle Imprese e ad essere veramente al servizio del 
commercio esterno della Comunità. 
I controlli dovranno quindi essere più omogenei e più selettivi di 
quanto non lo siano oggi. Ciò non significa che debba essere mutato il 
grado di protezione generale contro la frode ma, basandosi su 
un'Impostazione più scientifica, dovranno essere definiti In comune, a 
fini di controllo, taluni criteri selettivi, da riesaminare, peraltro, 
ad intervalli regolari, applicabili, in particolare, ai sistemi 
informatici nazionali. La Comunità costituisce una "rete" e la sua 
protezione contro le frodi non può essere superiore a quella della 
maglia più debole. In proposito, l'attività del servizi dovrà essere 
orientata in modo da Integrare maggiormente gli aspetti economici, 
fiscali e finanziari degli scambi, il che obbligherà a ricorrere più di 
prima al controllo a posteriori delle scritture delle imprese o 
al l'audit Informatico. Questa maggiore selettività degli Interventi 
doganali consentirà di accelerare lo svincolo delle merci sotto 
controllo doganale, permettendo al funzionari interessati di esplicare 
un efficace controlio. Una buona formazione dovrebbe consentir loro di 
tener ampiamente conto, a questo riguardo, della dimensione economica 
della missione loro affidata. 
- 18 -
e) I 'adeguamento dai —zzi 
Esso presuppone l'uso delle tecnologie dell'informazione sia per le 
procedure di sdoganamento (che fin dalla loro concezione dovranno 
maggiormente Integrare la dimensione informatica) che per la gestione 
delle regolamentazioni o la creazione di sistemi di comunicazione e di 
trasferimento di dati. 
Per quanto concerne le procedure negli scambi con i paesi terzi, 
l'utilizzazione di procedure computerizzate di dichiarazioni 
d'Importazione dovrà contemplare non soltanto gli sdoganamenti di 
ordinaria amministrazione, ma anche le procedure semplificate. 
Negli scambi all'Interno della Comunità, ove l movimenti di merci 
saranno liberi come in un mercato nazionale, occorrerà tuttavia 
sviluppare del sistemi che permettano di controllare gli scambi di 
merci che non sono in libera pratica o vengono spedite, sotto controllo 
doganale, da uno Stato membro in un altro. 
Oltre a questi problemi, connessi con le procedure doganali, dovranno 
essere migliorati, estesi e resi più accessibili alle amministrazioni 
degli Stati membri e agli operatori I sistemi d'informazione che la 
gestione diretta di talune normative da parte della Commissione 
presuppone (ad es. contingenti e classificazioni tariffarie, ...). Ciò 
implica la creazione di nuove Infrastrutture negli Stati membri e in 
seno alla CommI ss Ione. 
Tutto ciò deve inserirsi in un quadro di miglioramento generale del 
sistemi di comunicazione. Attualmente taluni sistemi comunitari 
sviluppati nel quadro del programma CADOIA (Cooperazione 
nell'Automatizzazione della Documentazione e dei Dati per 
l'Importazione, l'Esportazione e l'Agricoltura) si avvalgono delle 
possibilità offerte dalla telematica. E' Il caso, In particolare, dei 
sistema SCENT (Rete doganale per la lotta contro la frode), che, nel 
settore della lotta alle frodi In cui la rapida circolazione 
dell'Informazione costituisce un fattore essenziale, collega I servizi 
centrali competenti negli Stati membri a quelli che hanno una funzione 
operativa in seno alla Commissione. Gli attuali sistemi sono stati 
21 
- 17 -
tuttavia sviluppati senza una visione globale e senza l'ausilio di una 
solida Infrastruttura In materia di telecomunicazioni e di 
trasferimento di dati per cui, d'ora In poi, dovranno evolvere su basi 
più omogenee. Questo è l'obiettivo perseguito, segnatamente nel quadro 
del lavori In corso sulle reti transeuropee e per quanto riguarda gli 
aspetti della ricerca, nell'ambito del programma specifico "Sviluppo dei 
sistemi telematici d'interesse generale" del programma quadro del R&D 
1990 - 1994. 
In proposito si pone anche II problema, di primaria Importanza, delle 
norme e della concezione dei sistemi. I settori commerciati si sono 
Infatti rapidamente adeguati all'evoluzione tecnologica computerizzando 
I propri sistemi su scala Internazionale. L'unione doganale deve 
tenerne conto per non trovarsi In una situazione di squilibrio tra il 
mondo commerciale e II mondo amministrativo. Ne risulterà che ciascuna 
amministrazione doganale non potrà più stabilire unilateralmente propri 
criteri, essendo di primaria Importanza che I vari sistemi possano 
comunicare tra loro. 
La norma EDI FACT (scambio di dati computerizzati per le 
amministrazioni, Il settore commerciale e I trasporti), adottata 
dall'ISO, dovrà essere Introdotta nel settore doganale. Saranno 
approntati taluni progetti per passare, entro il 1992,' dagli attuali 
sistemi alle nuove norme. 
d) la formazione 
La creazione del mercato Interno obbliga a rldeflnlre li ruolo, nella 
Comunità, del funzionari delle dogane per garantire II buon 
funzionamento dell'unione doganale. In proposito occorrerà mettere a 
punto una vera e propria politica coordinata di formazione. 
Le azioni avviate da ciascuna amministrazione Interessata non 
basteranno, da sole, a realizzare gli obiettivi perseguiti. Se é 
auspicabile la graduale creazione di una scuola doganale comunitaria, 
nell'Immediato futuro sarà necessario rafforzare e coordinare gli 
sforzi nazionali con azioni comuni volte ad accrescere la presa di 
coscienza dei funzionari doganali della dimensione sempre più 
comunitaria della loro missione e della necessità di una più stretta 
collaborazione fra loro, anche se continueranno a far parte delle 
rispettive amministrazioni. 
M 
- 1t -
Questo programma di formazione, denominato "Programma Matthaeus", 
avviato dalla Commissione nel 1989, forma attualmente oggetto di 
un'azione pilota sul plano comunitario riguardante : 
- I formatori delle scuole doganali nazionali, 
- I funzionari nazionali Incaricati di attuare le misure da cui dipende 
il buon funzionamento dell'unione doganale e 
-gli scambi di funzionari. 
La Commissione, In base all'esperienza acquisita in questa prima fase, 
presenterà al Consiglio un progetto di decisione che fisserà una 
politica di formazione a più lungo termine. Questa politica dovrà 
comprendere azioni a livello sia comunitario che nazionale, anzi 
locale. Ampio spazio sarà dato allo studio di altre lingue e 
all'apprendimento dell'Informatica e delle tecniche di controllo. 
Questa azione fungerà anche da catalizzatore, contribuendo a far 
comprendere e a far sentire agli interessati che, pur rimanendo 
funzionari nazionali, diventeranno sempre di più agenti della Comunità. 
Nel quadro del programma che verrà proposto dalla Commissione al 
Consiglio occorrerà sviluppare non soltanto gli scambi di funzionari 
tra le singole amministrazioni ma anche tra queste e la Commissione. 
Sarà anche necessario continuare le azioni di formazione a favore dei 
settori economici interessati dalle operazioni commerciali 
Internazionali e di taluni funzionari provenienti da paesi terzi, 
associati ai meccanismi doganali comunitari. 
Infine, dovranno essere Intensificati I programmi di formazione e di 
cooperazione con I paesi terzi, in particolare nel quadro degli accordi 
europei con I paesi dell'europa centrale ed orientale. 
ò 
19 
e) lo SYMUPPQ della cooperazlone amministrativa 
il trasferimento dei controlli dalie frontiere Intracomunitarle alla 
frontiera esterna della Comunità dovrà godere della massima fiducia tra 
le amministrazioni nazionali. Più l'integrazione della Comunità 
diventerà una realtà, più II buon funzionamento dell'unione doganale e 
pertanto del mercato interno si avvarrà di un'accresciuta 
collaborazione tra le amministrazioni nazionali e tra queste e la 
Commissione. Questa maggiore collaborazione riguarderà sia la lotta 
alle frodi e alle irregolarità che la corretta applicazione della 
normativa. 
Sul plano della ripartizione dei compiti va applicato II principio 
della complementarità. In concreto, la ricerca dei casi di frode e le 
relative indagini spettano Innanzi tutto agli Stati membri; l servizi 
della Commissione debbono però agire in modo complementare, coordinando 
i casi che hanno una dimensione o un interesse comunitario, dando un 
costante Impulso e apportando, all'occorrenza, un aiuto specifico ed 
efficace. Trattasi quindi di lavorare maggiormente insieme, 
quotidianamente, con contatti diretti e personalizzati, tenendo 
presente II comune Interesse e sviluppando ancor più nei funzionari 
Interessati "riflessi" comunitari. 
Questa necessità Impone in un futuro abbastanza vicino anche dei 
miglioramenti, per consentire di : 
- banalizzare il funzionamento della mutua assistenza rendendo meno 
rigorose le procedure interne necessarie per la sua attuazione; 
- intercollegare gli schedari approntati In materia di lotta contro le 
frodi di carattere doganale, rispettando la necessaria salvaguardia 
del datI personal I ; 
- rinunciare, per quanto possibile, alle deroghe all'obbligo di 
assistenza tra Stati membri. 
^ 
La cooperazione non riguarda soltanto le frodi e le Irregolarità, ma 
anche II controllo dell'applicazione della normativa comunitaria © 
della ricerca di eventuali lacune. Per sottolineare la complementarità 
del rapporti Stati membrI/Commi ss Ione potrebbe essere costituito un 
corpo di ispettori comunitari raggruppante funzionari della Commissione 
e funzionari degli Stati membri, Incaricato di accertare, In casi 
specifici, l'applicazione delle disposizioni doganali comunitarie. 
Avvalendosi di questa formula mista Commissione/Stati membri, questa 
creazione costituirebbe un utile complemento alle disposizioni adottate 
dal Consiglio in materia di controllo delle risorse proprie 
(regolamento 1552/89 del 29 maggio 1989). 
f) Il finanziamento del mutamenti 
GII aspetti succitati si ripercuoteranno sui costi. Dovranno essere 
rapidamente predisposte nuove infrastrutture, in particolare nel 
settore dell'informatizzazione degli uffici doganali, per raggiungere 
un auspicabile grado di omogeneità alle frontiere esterne della 
Comunità. 
Orbene, non tutti gli Stati membri dispongono di mezzi comparabili, 
neppure in valore relativo. Inoltre, non tutti dispongono dello stesso 
livello d'infrastruttura. 
In effetti, taluni Stati membri, I cui traffici sono rilevanti, 
dispongono di un'Infrastruttura concentrata in alcuni grandi uffici, 
mentre altri, soprattutto per motivi geografici, sono obbligati a 
garantire II funzionamento di un gran numero di punti di sdoganamento e 
ad assicurare la protezione di una frontiera esterna la cui 
sorveglianza è particolarmente difficile. Inoltre, emergono problemi 
di finanziamento, ad esempio per l'acquisto di moderni apparecchi di 
rilevamento, in taluni Stati membri che, con la soppressione delle 
2% 
- 21 -
frontiere Interne della Comunità, avranno maggiori responsabilità, a 
causa della loro posizione geografica, per sventare Importazioni di 
droga. Questi paesi provvedono Infatti a tutelare l'intera Comunità. 
g) Le relazioni con gli ambienti economici 
L'unione doganale è al servizio del cittadini e delle Imprese. 
L'Importanza del mutamenti in corso nella Comunità e la necessità di 
tenere maggiormente conto delle esigenze degli operatori economici 
rendono Indispensabile intensificare le relazioni tra questi ultimi e 
le autorità competenti. 
in proposito vanno rafforzate le possibilità di accesso diretto degli 
utenti al servizi interessati. GII operatori economici devono poter 
disporre direttamente, in termini compatibili con l'espletamento della 
loro attività e con una sufficiente sicurezza giuridica, di tutte le 
informazioni di cui hanno bisogno per espletare personalmente, se lo 
vogliano, le formalità necessarie o far valere I loro diritti, quando 
si ritengano lesi. 
L'attuale Comitato consultivo per le questioni doganali, sede di 
dialogo tra l rappresentanti dei vari settori professionali e i servizi 
della Commissione, dovrebbe essere ridefinlto nelle finalità, nella 
struttura e nell'organizzazione. 
CONCLUSIONE 
Per garantire II buon funzionamento del mercato interno e per permettere, 
In particolare, alla soppressione delle frontiere Interne di produrre i 
suol effetti, la Comunità ha bisogno di dotarsi di strumenti di politica 
doganale coerenti, utilizzati In modo uniforme alla frontiera esterna 
comune. 
La creazione, alla fine del 1992, del grande mercato unico della Comunità 
non ò infatti concepibile senza un'unione doganale ben strutturata, 
omogenea e dotata di mezzi appropriati per far fronte alle nuove sfide, il 
li 
- 22 
mantenimento, anzi il rafforzamento, del l'alto grado di condizionamenti che 
essa Impone, costituisce anch'esso un'occasione favorevole per garantire, 
nel nuovo contesto, un'attuazione ottimale delle varie politiche comuni che 
si basano, in toto o In parte, su di essa nonché uno sviluppo armonioso 
degli scambi con I paesi terzi, a vantaggio della crescita e della 
competitività dell'economia europea. 
Nel quadro comunitario l'unione doganale appare quindi come un concetto che 
va ben oltre le definizioni datele finora. 
La sua attuazione garantirà la parità di trattamento nella Comunità degli 
operatori economici, conferendo al mercato interno una funzione 
stabilizzatrice. Questa constatazione Implica che, Indipendentemente 
dall'adozione delle disposizioni basilari necessarie all'attuazione del 
mercato Interno, devono essere avviate o proseguite, secondo i casi, 
azioni di accompagnamento per: 
completare la normativa doganale con l'adozione, in particolare, di un 
codice doganale comunitario, e semplificarla, 
adeguare la normativa doganale per trarre le debite conseguenze dalla 
soppressione delle frontiere interne, 
favorire lo sviluppo e l'utilizzazione, su scala comunitaria, 
dell'informatica e della telematica, 
attuare, per tappe, una politica coordinata di sanzioni, 
sviluppare una politica coordinata di formazione e di scambi dei 
funzionari delle dogane, 
rafforzare la cooperazione amministrativa, 
rldeflnire l'organizzazione amministrativa e I metodi di lavoro dei 
servizi Interessati, e 
intensificare il dialogo con gli ambienti economici. 
zi 
- 23 -
Dette azioni si Integrano nel programma di lavoro della Commissione, sia 
che si tratti delle misure necessarie a garantire l'effettivo funzionamento 
del mercato unico (adeguamento delle disposizioni legate alla soppressione 
usile frontiere interne), della gestione della legislazione comunitaria nei 
campi in cui la Commissione si appresta ad assumere nuovi incarichi 
(management, cooperazione amministrativa, reti informatizzate, ...) sia che 
si tratti delle azioni concernenti la protezione delie finanze comunitarie 
(semplificazione della normativa, diritto delle sanzioni, cooperazlone 
rafforzata tra gli Stati membri, ...). Per alcuni elementi la Commissione 
ha di già trasmesso delle proposte al Consiglio (codice doganale, 
adeguamento della normativa doganale alla soppressione delie frontiere 
interne, programma Matthaeus per la formazione professionale), mentre altri 
sono in corso di realizzazione nel quadro di un'azione continua 
(informatica, cooperazlone amministrativa). Le altre azioni In progetto 
saranno avviate progressivamente a partire dal 1992. 
Questi sono i punti essenziali del programma d'azione specifico che la 
Commissione intende seguire per garantire il buon funzionamento dell'unione 
doganale nel quadro del mercato Interno. 
La Commissione avvi era anche una riflessione sul finanziamento del 
necessario adeguamento delle strutture amministrative degli Stati membri 
nel quadro del grande mercato, che arrecherà vantaggi all'Intera Comunità. 
ISSN 0254-1503 
COM(90) 572 def. 
DOCUMENTI 
IT 02 
N. di catalogo : CB-CO-90-663-IT-C 
ISBN 92-77-67675-2 
PREZZO DI VENDITA fino a 30 pagine: 3,50 ECU ogni 10 pagine in più: 1,25 ECU 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
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