COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 23.9.2019 COM(2019) 615 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Risultati della valutazione intermedia del programma ISA² {SWD(2019) 1615 final}



Indice 1. Introduzione 2. Contesto 3. Nozione comune di interoperabilità 4. Metodologia 5. Questioni relative alla valutazione e domande 6. Risultati 6.1. Pertinenza 6.2. Efficacia 6.3. Efficienza 6.4. Coerenza 6.5. Valore aggiunto europeo 6.6. Utilità 6.7. Sostenibilità 7. Raccomandazioni 7.1. Sensibilizzazione al di fuori delle amministrazioni nazionali 7.2. Dalle soluzioni user-centric alle soluzioni user-driven 7.3. Spianare la strada a una maggiore sostenibilità 8. Prossime tappe



1.Introduzione A norma della decisione ISA2 il 1º gennaio 2016 è stato varato il programma quinquennale sulle soluzioni di interoperabilità e sui quadri comuni per le pubbliche amministrazioni, le imprese e i cittadini europei (programma ISA2) quale prosecuzione del programma ISA . La presente relazione illustra i risultati e le raccomandazioni a seguito della valutazione intermedia del programma ISA2 . Ai sensi dell'articolo 13, paragrafo 3, della decisione ISA2, la Commissione è tenuta a effettuare tale valutazione e comunicarne i risultati al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 30 settembre 2019. La Commissione ha effettuato la valutazione avvalendosi di un gruppo di esperti indipendenti di una società di consulenza . La valutazione è stata condotta sotto la supervisione di un gruppo direttivo interservizi . 2.Contesto L'obiettivo ultimo del programma ISA2 è promuovere la modernizzazione basata sulle TIC del settore pubblico europeo e venire incontro alle esigenze delle imprese e dei cittadini grazie ad una migliore interoperabilità delle pubbliche amministrazioni europee. Più precisamente, il programma è finalizzato a: –agevolare l'efficiente ed efficace interazione elettronica transfrontaliera e intersettoriale fra le pubbliche amministrazioni, le imprese e i cittadini europei; –contribuire allo sviluppo di un'amministrazione elettronica più efficace, snella e accessibile a livello nazionale, regionale e locale; –promuovere un approccio globale all'interoperabilità nell'UE mediante l'individuazione, la creazione e la gestione di soluzioni di interoperabilità, e facilitandone il riutilizzo da parte delle amministrazioni pubbliche europee. Tale approccio sosterrà l'attuazione di varie attività e politiche dell'UE. Per conseguire questi obiettivi il programma si basa sui risultati del precedente programma ISA ponendo nel contempo l'accento su un'agevole integrazione nel quadro politico più ampio della digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche nell'UE. Sotto questo aspetto, il programma ISA2 è lo strumento principale a sostegno dell'attuazione del quadro europeo di interoperabilità (QEI), che è stato aggiornato e ampliato come previsto dalla comunicazione sulla strategia per il mercato unico digitale in Europa . Il programma ISA2 contribuisce anche ad altre iniziative strategiche, tra cui il piano d'azione per l'e-Government 2016-2020 , la dichiarazione di Tallinn sull'e‑Government del 2017 e il regolamento sullo sportello digitale unico . In concreto, il programma ISA2 è operativo dal 1º gennaio 2016 al 31 dicembre 2020 con una dotazione complessiva di 130,9 milioni di EUR, e finanzia azioni definite su base annuale nell'ambito del programma di lavoro "a staffetta" annuale. I responsabili della gestione del programma promuovono inoltre sinergie con altri programmi UE, quali il meccanismo per collegare l'Europa (CEF) e il programma di sostegno alle riforme strutturali . I principali portatori di interessi del programma sono le amministrazioni pubbliche europee a tutti i livelli: europeo, nazionale, regionale e locale. Tuttavia il programma ha un impatto su un gruppo di portatori d'interessi ben più ampio, che include i cittadini e le imprese dell'UE. Al programma ISA2 possono partecipare gli Stati membri dell'UE, altri paesi dello Spazio economico europeo e i paesi candidati. Oltre ai 28 Stati membri dell'UE, al programma partecipano altri tre paesi: Islanda, Norvegia (dal 2016) e Montenegro (dal 2018). Il programma incoraggia inoltre la cooperazione con altri paesi terzi e con organizzazioni e organismi internazionali. 3.Nozione comune di interoperabilità Conformemente all'articolo 1, paragrafo 2, della decisione ISA2, "il programma assicura una nozione comune di interoperabilità attraverso il QEI e la sua applicazione presso le amministrazioni degli Stati membri. La Commissione, attraverso il programma ISA2, controlla l'attuazione del QEI." A tale proposito, il programma ISA2 sta predisponendo un quadro integrato per il monitoraggio, la valutazione e la rendicontazione dei progressi compiuti nell'attuazione del QEI da parte degli Stati membri e della Commissione. Le attività di progettazione e di attuazione sono di competenza dell'Osservatorio dei quadri nazionali di interoperabilità (NIFO) e sono finanziate dal programma ISA². I risultati dell'attuazione del QEI in tutta l'UE saranno presentati con cadenza annuale mediante un quadro di valutazione online, al fine di orientare meglio il processo decisionale e comunicare a un pubblico più vasto e in modo più intuitivo e con un maggiore impatto visivo . In pratica, il quadro di valutazione punta a migliorare la comunicazione e il rafforzamento delle capacità per consentire agli Stati membri di avere una visione più chiara della propria situazione nell'attuazione del QEI e aiutarli a ottemperare più agevolmente alle raccomandazioni del quadro europeo di interoperabilità. Per raggiungere questi obiettivi saranno messi a disposizione degli Stati membri una serie di strumenti che forniscono, sotto forma di buone pratiche e soluzioni, orientamenti pratici per l'attuazione del QEI. Il quadro di monitoraggio per l'attuazione del QEI ha lo scopo di fornire elementi di prova per la futura valutazione dello stesso, inizialmente prevista entro la fine del 2019 . Appare, tuttavia, necessario rimandare la valutazione del QEI al 2021 per concedere agli Stati membri un lasso di tempo realistico per l'adeguamento al quadro europeo di interoperabilità delle rispettive politiche nazionali in materia di e‑Government, servizi digitali e interoperabilità, visto anche che l'ambito di applicazione più ampio del nuovo QEI richiede un ulteriore coordinamento interno ed esterno per il completamento di un quadro di monitoraggio comunemente accettato e integrato. Per questi motivi il rilevamento dei dati ha avuto inizio soltanto nel 2019, pertanto i dati disponibili non sono sufficienti per la valutazione dell'attuazione del QEI nel medesimo anno.

Inoltre, il fatto di effettuare la valutazione del QEI a ridosso della valutazione finale del programma ISA2 nel 2021 può dar luogo a varie sinergie, dal momento che il programma rappresenta il principale strumento a sostegno dell'attuazione del QEI. 4.Metodologia La valutazione intermedia del programma ISA2 si è basata su dati quantitativi e qualitativi rilevati con vari metodi, quali ricerche documentali, consultazioni pubbliche, indagini online mirate, colloqui approfonditi e un workshop iniziale. Le attività di consultazione hanno consentito di interpellare vari portatori di interessi del programma ISA2, che vanno dai rappresentanti degli Stati membri e dei servizi della Commissione ai cittadini e agli organismi di normazione. Per orientare meglio il rilevamento dei dati, dalle 53 azioni finanziate dal programma ISA2 fino al 2018, raggruppate in 9 pacchetti, è stato selezionato un campione di 20 azioni. La campionatura si è basata su quattro criteri predefiniti al fine di garantire che le azioni selezionate fossero ampiamente rappresentative del programma. Inoltre, il rilevamento complessivo dei dati è stato integrato da una valutazione del programma svolta da quattro esperti di interoperabilità. 5.Questioni relative alla valutazione e domande La valutazione si è incentrata sui sette criteri principali elencati di seguito : –Pertinenza — in quale misura gli obiettivi del programma ISA² sono ancora pertinenti rispetto all'evoluzione delle esigenze e delle problematiche a livello nazionale e dell'UE? –Efficacia — in quale misura i risultati del programma ISA² stanno contribuendo alla realizzazione degli obiettivi del programma? Vi sono aspetti che sono più o meno efficaci di altri e, in caso affermativo, quale insegnamento se ne può trarre? –Efficienza — in quale misura il programma è stato efficiente sotto il profilo dei costi? Quali aspetti del programma sono risultati più efficienti e quali meno efficienti, in particolare in termini di risorse mobilitate? Rispetto al lavoro pianificato e al bilancio che risultati sta ottenendo il programma? –Coerenza — in quale misura le azioni ISA² contribuiscono ad un approccio "olistico" nel quadro del programma (coerenza interna)? In quale misura il programma ISA² è coerente con altre iniziative UE che perseguono obiettivi simili e con iniziative globali nel medesimo ambito (coerenza esterna)? –Valore aggiunto europeo — qual è il valore aggiunto derivante dal programma ISA² rispetto a quanto ci si poteva ragionevolmente aspettare qualora gli Stati membri avessero agito a livello nazionale, regionale e/o locale? –Utilità — in che misura le azioni e i risultati, ottenuti o previsti, del programma ISA² rispondono alle esigenze che dovrebbero soddisfare? –Sostenibilità — in quale misura è garantita la sostenibilità finanziaria, tecnica e operativa delle soluzioni messe a punto, così come sono state gestite e impiegate nell'ambito del programma ISA²? 6.Risultati In base ai dati rilevati presso i 129 portatori di interessi consultati , ai risultati tratti da un'ampia ricerca documentale e dalle valutazioni degli esperti, la valutazione intermedia conferma che il programma ISA2 consegue buoni risultati secondo tutti i criteri di valutazione. La valutazione tuttavia si limita alle azioni finanziate tra il 2016 e il 2018; i risultati delle azioni in corso e gli esiti a più lungo termine del programma ISA2 potranno pertanto essere valutati soltanto dopo la conclusione del programma. 6.1.Pertinenza Gli obiettivi perseguiti dal programma ISA2 sono tuttora pertinenti rispetto all'evoluzione delle esigenze e delle problematiche in materia di interoperabilità dei servizi pubblici digitali, il che conferma la pertinenza del programma. La maggior parte dei portatori di interesse interpellati convengono che il problema delle barriere elettroniche (e-barriers) a livello amministrativo e le esigenze connesse, inizialmente identificate dal programma, esistono tuttora. Tuttavia, alcuni soggetti interpellati (46 su 129) hanno in questo momento alcune esigenze (quali un approccio più prescrittivo per la progettazione di servizi pubblici interoperabili) e problematiche aggiuntive (tra cui la carenza di risorse) cui il programma ISA2 può far fronte solo in parte. Un'esigenza aggiuntiva che merita un'attenzione particolare è la necessità di garantire una maggiore collaborazione e maggiori scambi con le amministrazioni regionali e locali al fine di sensibilizzarle in merito all'interoperabilità e di diffondere più ampiamente le soluzioni ISA2 a livello infranazionale. La prima delle tre raccomandazioni formulate nella valutazione finale del programma ISA riguardava una maggiore sensibilizzazione delle amministrazioni pubbliche in materia di interoperabilità. Il programma ISA2 ha rispettato questa indicazione e nel 2017 ha adottato una strategia di comunicazione e un piano di impegno, e tra il 2016 e il 2018 ha organizzato dieci grandi eventi con una partecipazione media di 211 partecipanti per ciascun evento. I rappresentanti del programma ISA2 inoltre hanno partecipato attivamente a 60 eventi organizzati nel medesimo periodo. Dalla valutazione intermedia emerge che tale impegno ha dato i suoi frutti, dal momento che la maggior parte dei portatori di interessi interpellati ha affermato di possedere conoscenze specialistiche in materia di interoperabilità (91 su 128) e sul programma ISA2 (81 su 128). Nonostante questa consapevolezza generale, la nuova esigenza già menzionata indica che il programma dovrebbe portare avanti le attività di sensibilizzazione rivolte alle amministrazioni regionali e locali e, possibilmente, anche ai beneficiari indiretti quali cittadini e imprese. 6.2.Efficacia

I risultati conseguiti finora dal programma ISA2 sono in linea con gli obiettivi prefissati ma non corrispondono ancora esattamente ai risultati previsti, dal momento che la maggior parte delle azioni sono ancora in corso e le soluzioni sono in fase di elaborazione. Anche la durata del programma incide sul tasso di adozione delle soluzioni: ad esempio le soluzioni nate da azioni avviate nelle edizioni precedenti del programma oggi risultano più diffuse rispetto alle soluzioni derivanti da azioni predisposte nell'ambito del programma ISA2. Dalla valutazione risulta che il programma ISA2 da solo è meno efficace in relazione ad un obiettivo specifico: lo sviluppo di un'amministrazione elettronica più efficace, snella e accessibile a livello nazionale, regionale e locale. In questo ambito gli Stati membri possono, di fatto, avere un impatto considerevole e integrare le iniziative dell'UE sull'interoperabilità e la digitalizzazione. I fattori esterni possono migliorare, ma anche compromettere, il modo in cui il programma raggiunge i propri obiettivi e produce i relativi risultati. La richiesta delle pubbliche amministrazioni di disporre di quadri e norme comuni rappresenta un fattore esterno che contribuisce al buon esito del programma. D'altro canto, la complessità istituzionale potrebbe ostacolare il conseguimento dell'interoperabilità transfrontaliera e transettoriale. Da ultimo, dalla valutazione è emerso che le azioni del programma ISA2 sono perlopiù conformi ai principi generali di cui all'articolo 4 della decisione ISA2 per effetto del programma di lavoro "a staffetta" che garantisce la sistematica considerazione di tali principi nell'elaborazione del programma di lavoro. 6.3.Efficienza L'attuazione del programma procede come previsto; tutte le azioni sono ben avviate o hanno quasi raggiunto il livello di lavoro preventivato. Tuttavia, tenuto conto dell'eterogeneità degli indicatori di risultato è difficile trarre conclusioni sull'efficienza generale del programma in termini di costi. Per i pacchetti ISA2 per i quali è stato possibile aggregare gli indicatori di risultato di diverse azioni, sono stati stimati costi molto contenuti per l'utilizzatore finale (imprese e cittadini). Il processo di selezione delle azioni finanziate dal programma ISA2 è considerato relativamente efficiente. I costi sostenuti per l'elaborazione di una proposta sono piuttosto ridotti e variano dallo 0,07 % allo 0,4 % dei fondi che potrebbero essere destinati alla proposta, una volta accettata. Tuttavia si potrebbe ulteriormente migliorare il processo di selezione con una semplificazione del programma di lavoro a staffetta (ad esempio rendendo il modello più flessibile) e con il ricorso a inviti tematici, garantendo così che il processo di selezione sia guidato dagli obiettivi. 6.4.Coerenza Secondo i portatori di interessi interpellati le azioni ISA2 sono caratterizzate da sinergie sostanziali e sovrapposizioni limitate. La forte coerenza interna è in linea con la seconda raccomandazione della valutazione finale del programma ISA, che invitava a un approccio olistico all'interoperabilità nell'ambito del programma ISA2. Per quanto riguarda la coerenza esterna, il programma ISA2 si è attenuto alla terza (e ultima) raccomandazione della valutazione finale del programma ISA, e ha instaurato una stretta collaborazione con altre politiche e iniziative dell'UE. Ha promosso ad esempio sinergie con il CEF, con Orizzonte 2020 e con il programma di sostegno alle riforme strutturali. Il programma ISA2 interagisce inoltre con iniziative quali lo sportello digitale unico, la strategia per il mercato unico digitale, il piano d'azione per l'e-Government, la dichiarazione di Tallinn sull'e-Government e il piano continuativo per la normazione delle TIC . Tuttavia, sono state rilevate alcune sovrapposizioni tra soluzioni specifiche del programma ISA2 e del CEF, che potrebbero essere risolte con una definizione più accurata della portata di ciascuna soluzione. 6.5.Valore aggiunto europeo Il livello di coordinamento garantito dal programma ISA2 è fondamentale per il miglioramento dell'interoperabilità generale tra le amministrazioni pubbliche europee. Inoltre, 91 dei 109 soggetti interpellati hanno sottolineato che il programma ISA2 è in grado di conseguire i propri obiettivi a fronte di costi inferiori rispetto a iniziative analoghe a livello nazionale o subnazionale. Si rileva che il programma ISA2 ha contribuito al miglioramento dell'interoperabilità transfrontaliera nell'UE in quanto: i) aumenta la consapevolezza in materia di interoperabilità negli Stati membri; ii) favorisce l'inserimento di questo tema tra le priorità nazionali; e iii) contribuisce alla creazione di reti e agevola gli scambi. Il programma ISA2 ha contribuito ad approfondire le politiche comuni dell'UE: svolge un ruolo cruciale nell'attuazione del QEI e sostiene l'istituzione del mercato unico digitale. 6.6.Utilità La soddisfazione dell'utente rispetto alle soluzioni del programma ISA2 è tendenzialmente positiva, con appena 7 parti interessate su 110 che riferiscono una "soddisfazione limitata". Poiché il programma è tuttora in corso, si prevede un aumento dell'adozione delle soluzioni ISA2, con un conseguente miglioramento della capacità delle soluzioni di rispondere alle esigenze dell'utente e, pertanto, un aumento della soddisfazione generale degli utilizzatori. 6.7.Sostenibilità La sostenibilità delle soluzioni ISA2 ha ottenuto un feedback eterogeneo da parte dei portatori di interessi interpellati. Da una parte 66 intervistati su 84 ritengono che i risultati del programma sarebbero duraturi anche in assenza di finanziamenti futuri, ma al contempo più di 55 intervistati su 85 reputano che le esigenze operative e i costi di manutenzione delle soluzioni potrebbero compromettere la capacità delle soluzioni ISA2 di conseguire i risultati previsti qualora il programma fosse interrotto. I portatori di interessi riconoscono comunque che il programma ISA2 svolge un ruolo cruciale nel miglioramento del paesaggio dell'interoperabilità nell'UE e che la sua interruzione comprometterebbe l'impegno delle amministrazioni pubbliche europee per il miglioramento dell'interoperabilità e per la promozione della modernizzazione del settore pubblico in Europa basata sulle TIC. 7.Raccomandazioni Dalla valutazione intermedia emerge un quadro positivo dei risultati conseguiti finora dal programma ISA2, ma anche l'esistenza di aree di possibile miglioramento. Le raccomandazioni riportate di seguito riguardano questi aspetti del programma e delineano provvedimenti a breve e a lungo termine. Per provvedimenti a breve termine si intendono le misure che possono essere adottate nell'ultimo programma di lavoro a staffetta ISA2 nel 2020 e durante il periodo di transizione fino all'istituzione del nuovo quadro finanziario pluriennale (QFP) . I provvedimenti a lungo termine produrrebbero risultati sono dopo vari anni.