17.2.92 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee N.C40/91
3.Conclusioni
3.1.IlComitatoapprovapienamentelaraccomanda­
zionefattisalviritocchisecondari.Essosicompiace
dellaproposta,formulatanelTerzoprogrammad'azio­
nesullaparitàdiopportunità,difarseguireallaracco­
mandazionelamessaapuntodiuncodicedicomporta­
mentosull'assistenzaelacustodiadeibambini.L'esamedeiprovvedimentiadottatidagliStatimembriperappli­
carelaraccomandazione offriràun'opportunitàprezio­
sadistudiarequalialtreeventualimisuresirendano
necessariealivellocomunitario .IlComitatoauspica
chesianoresidisponibilifondiadeguatiperapprofondi­
relasituazioneesistentenegliStatimembriinmodo
chel'esamedellemisureadottateoffrapoiinformazioni
preziose.
FattoaBruxelles,il28novembre1991.
IlPresidente
delComitatoeconomicoesociale
FrançoisSTAEDELIN
Parereinmeritoallapropostadiraccomandazione delConsigliorelativaallaconvergenza
degliobiettiviedellepolitichedellaprotezionesociale
92/C40/22)
Il12agosto1991,ilConsigliodelleComunitàeuropeehadeciso,conformemente aldisposto
dell'articolo198delTrattatocheistituiscelaComunitàeconomicaeuropea,diconsultareil
Comitatoeconomicoesocialeinmeritoallapropostadicuisopra.
LaSezione«Affarisociali,famiglia,istruzioneecultura»,incaricatadipreparareilavoridel
Comitatoinmateria,haelaboratoilproprioparereil14novembre1991(relatore:Pasquali).
IlComitatoeconomicoesocialehaadottatoil28novembre1991,nelcorsodella291a
sessioneplenaria,amaggioranzae12astensioni,ilseguenteparere.
1.3.Unaprassi,peraltro,consolidataalivellocomu­
nitarioeches'ispiraallaconcezionedominantediSozial
VersicherungundVersorgungssysteme (Sistemidell'As­
sicurazioneeprevidenzasociale)laidentifica,comun­
que,conlasicurezzasocialeinsensolato(2).1.Introduzione
1.1.Coniltermine«protezionesociale»,comprensi­
vodellasicurezzasociale,siesprimeunsignificatonon
sempreunivoco.Nonèuncaso,infatti,chesulpiano
internazionale ecomunitariononesistaunadefinizione
inproposito(1).
1.2.Radicateedifferentitradizionidicaratterestori­
co-culturale ,unitamenteasistemifinanziari,economici
edamministrativi anch'essidiversineivariStatimem­
bri,nonhannofavoritoildeterminarsidiunaconcezio­
neunitariainmateria.1.4.Sicurezzasocialeinsensolatodaintenderecome
«coperturasociale»basatasullasolidarietà,edestesa
adognipersona,legalmenteresidentenellaComunità,
quandovengaatrovarsiinunasituazionedibisogno,
meritevolediesseretutelatacontrotalunirischi.
(i)D.Pieters,IntroductionintotheSocialSecurityLawofThe
MemberStatesoftheEuropeanCommunity,Ed.Bruylant,
Bruxelles.«...Illettoresacheanchenell'ambitodelsuo
stessosistemanonc'èalcunaidentitàdivendutecircail
significatodellanozione«sicurezzasociale.» (2)VedereEuR.4/1989,pag.306,F.Ruland(inlinguatedesca).

17.2.92 N.C40/92 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee
2.Sintesidellaproposta
2.1.Lapropostadiraccomandazione s'inquadrain
unacorrettavisionedellaprotezionesociale,intesain
sensolatocomesicurezzasociale.
2.2.Basatasulprincipiodisolidarietàefinalizzataa
garantirel'esigenza,peraltrocrescenteconl'imminente
realizzazionedelmercatointerno,digarantireuna
coperturasocialeallepersonelegalmenteresidentiin
unoStatomembro,lapropostasiconcretizzainuna
raccomandazione .
2.3.L'elevatadiversità,checaratterizza isistemidi
protezionesocialeneivariStati,ètaledafarescludere
allaCommissione ,nellafaseattuale,l'adozionedipro­
cedurevolteall'armonizzazione deglistessi(8).1.5.Taletutela,cheintervieneneicasidimalattia
0infortunio,maternità,disoccupazione ,incapacitàdi
lavoro,vecchiaiaedifficoltàd'ordinefamiliare,assicura
1mezziidoneialmantenimento diunsufficientelivello
divitainmododaprevenirel'esclusionesocialedei
soggetticolpiti.
1.6.Irischisopraelencaticostituiscono ,dunque,
l'oggettodellaprotezionesociale,allacuiindividuazio­
nehannocontribuitoancheconvenzioniepareri,elabo­
ratisulpianointernazionale ecomunitario (1).
1.7.Cosìidentificata,laprotezionesocialesicolloca
nelnoverodellemateriechecostituiscono laconsiddetta
«politicasociale»,intesacome«lapoliticacheriguarda
l'assiemedellemisurevolteamigliorarelecondizioni
divitaedilavorodeicittadini(2)edindicataagli
articoli117e118delTrattatodiRoma.
1.8.Comuneallematerieoggettodipoliticasocialeè
l'insufficienzadellabasegiuridica(3),chenonconsente,
pertanto,efficaciinterventilegislatividapartecomuni­
taria.
1.9.Lamancataproduzionedieffettidirettidella
protezionesocialesullarealizzazionedelmercatointer­
noancheinpresenzadicostidiversineivariStati(4),
hacondannatolastessa,sullabasedell'uttualediritto
primariocomunitario ,aimarginidelprocessodicostru­
zioneeuropea.
1.10.Unataleconcezione,risultataprevalente(5)ha
dunqueconsentitolastesuradegliarticoli117e100del
TrattatodiRomachemantengonofermalacompetenza
deglistatinazionaliinmateria(é)(7).2.4.Sulpresuppostodellaforteanalogiadeiproble­
michecaratterizzano laprotezionesocialenegliStati
membri,laCommissione ,nell'ambitodelpiùvasto
programmad'azionerelativoallaCartasociale,propo­
neunastrategiadiconvergenza,opportunamente elasti­
caeprogressiva .
2.5.D'altrocanto,inconsiderazione dell'esiguità
dellabasegiuridicaprevistadalTrattato,laCommis­
sionenonpuòavvalersidiunostrumentodiversodalla
raccomandazione (9).
2.6.Raccordataconl'evoluzionedellepoliticheeco­
nomichedeivariStatimembri,unatalestrategiapreve­
delafissazionediobiettivicomuni,sottoponibiliperio­
dicamenteavalutazioniecontrolli.
(*)VeditraglialtrilaConvenzione n.102,Organizzazione
internazionale dellavoro;laCartadeidirittisocialifonda­
mentalideilavoratori,adottataaStrasburgoil9dicembre
1989edilpareredelComitatoeconomicoesocialesuidiritti
fondamentali del22febbraio1989.2.7.CiascunoStatomembro,infunzionedell'evolu­
zionedeipropriproblemieconomiciesociali,dovrebbe
garantireunsufficientelivellodivitaadogniresidente
legale,assicurandounaiutoallepersonesprovvistedi
risorseperevitarelaloroesclusionesocialeecure
essenzialiperlasalute.(2)A.Bleckmann,Europarecht,Teillil,pag.722.Verlag
C.Heymanns.
(3)Traglialtrivedisuprapag.730.
(4)VedasiH.Deleeck,Lasécuritésocialefaceàl'Europe'92.
Droitsocialn°2,février1991.
(5)Aquestaconcezioneun'altrasen'eracontrappostacheindica­
vaneicostisocialidifferenziati,unelementodiconcorrenza
slealeperleimpreseoperantinelMercatounico.
(6)EWGVKommentarJansen1Grdlfg.XII/83.Commento (in
linguatedesca)aiTrattaticheistituisconoleComunitàeuro­
pee.«Ilrisultatodelcompromesso èchel'articolo117,da
solo,nonistituiscealcunacompetenzaperlaComunità.»
(7)LeunichenormevincolantiemanateinsedeCEEriguardano,
infatti,aspettidellasicurezzasocialedirettamenteincidenti
sullacreazionedelMercatounico.Regolamento (CEE)
n.1408/71,n.574/72en.1612/68relativiailavoratori
migrantielorofamiglie.Ledirettiveemanateinmateriadi
paritàditrattamentotrauominiedonne(Direttive75/117/
CEE,76/207/CEE,79/7/CEE,86/378/CEEe86/613/CEE)
costituiscono uncasoaséstante.(8)Asostegnodellabontàditaletesivedasitraglialtri:F.
Ruland,EurHeft4/1989«...cheun'armonizzazione deisiste­
midisicurezzasocialeattualmentenonènédesiderabilené
conseguibile».
(9)Inpropositovedasi,fraglialtri:A.Bleckmann,citato:«...ma
invecegliStatimembrirestanotitolaridellapoliticasociale»;
H.Deleeck,citato:«IlTrattatononoffrebasigiuridiche
peruninterventodellaComunitànelsettoredellasicurezza
sociale,amenochenoncisiaunadirettaconnessionecon
l'integrazioneeconomica .»Quest'ultimaipotesièstataperò
esclusa,comesièvisto,all'attodellaredazionedegliarticoli
relativiallaPoliticasocialecontenutinelTrattatodiRoma.

17.2.92 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee N.C40/93
2.8.Taliprestazionidicaratteresocialedovranno,
inoltre,uniformarsiaiprincipidiparitàditrattamento
ediequità.
2.9.Piùspecificamente ,laCommissione suggerisce
misuredaadottare,inparticolare,perisettori:della
malattiaeinfortuni,dellamaternità,delladisoccupa­
zione,dell'incapacitàdilavoro,dellavecchiaiaedinfine
dellafamiglia.
3.Osservazionigenerali
3.1.LapropostadellaCommissione ,basatasuuna
visionecomplessivadellapoliticasocialeestremamente
realistica,inragionedellalimitatacompetenzaedegli
esiguipoteridelleistituzioniCEEinmateria,sipone
unobiettivominimo.
3.2.D'altraparte,ciòchehacaratterizzato insede
comunitaria iproblemidinaturasocialeèstato,spesso,
loscartotrarisultatiraggiuntieproclamazioni diprin­
cipio,affidateadunlinguaggiononsemprechiaro,per
nondirecontraddittorio (1).
3.3.Lamancanzadiun'adeguatastrumentazione
giuridicainmateriaconsentedunqueallaCommissione
solopropostelimitate,nonostantel'importanzadella
materia,cuiilComitatoeconomicoesocialehagià
fornitoperaltrocopioseedimportantiindicazioni (2).infortunio,prestazioniragionevolmente proporzionali
alredditoanterirore,ecomunquenoninferioreallo
standardsocialeminimodefinitonegliStatimembri».
Èauspicabilechiarirenellapropostadiraccomandazio­
neilconcettodi«incapacitàdilavoro».Taleconcetto
dovrebbecopriresial'inabilitàinsortainunsecondo
tempo,sial'invaliditàoglihandicaporiginari.
4.2.1.Sarebbe,invece,opportunoinpropositosotto­
linearel'esigenzadigarantireun'adeguatatutelasociale
asecondadelrischioetenereneldebitocontol'esigenza
dellaprevenzione .
4.3.Perquantoriguardalamaternità,siritiene
opportunoprecisarechelaprotezionesocialedeve
intendersiriferitaperlecureutili,almenoprima,duran­
teedopoilparto,neiconfrontidellemadri(3).
4.4.IlComitatoeconomicoesociale,nelsottolineare
l'importanzadimisureidoneeagarantireunacopertura
socialeneiconfrontidellepersonesenzalavoro,sottoli­
neal'esigenzachelestessepossanoessereprofessional­
menteriqualificateegarantiteperquantoriguarda
anchelemalattieel'assicurazioneperlavecchiaia.
4.5.Sarebbeopportunochiarirechelemisureriferite
alparagrafo«incapacitàdilavoro»devonoriferirsi
ancheadinvaliditàohandicaporiginari.Ciòalfine
dievitareduplicazioniconilparagrafo«malattiee
infortuni».
4.6.Inmeritoalsettore«vecchiaia»ilComitato
ritieneopportunofissareunlivellominimodiretribu­
zionepensionisticaneivariStatimembri,adeguatoin
mododinamicoalletendenzedeiredditioalcostodella
vita.
4.6.1.Purseapparecondivisibilelapropostadella
Commissionediconsentire,subasevolontaria,l'eserci­
ziodell'attivitàlavorativaoltrel'etàminima,fissataper
iltrattamentodiquiescenza,occorrerealizzareuna
talemisuraconladovutacautela,inmododanon
pregiudicare,inparticolare,igiovaniincercadiprima
occupazione .
4.6.2.IlComitatoesprimeparticolaresoddisfazione
perlapropostacontenutanelparagrafoinesame,di
estendereildirittoallapensioneneiconfrontidichiè
statocostrettoalasciareilpropriolavoroperassistere
unapersonaanziana,invlidaoperallevareunbambino.
Talemisurarappresenta ,infatti,unopportunorico­
noscimento achiassolveun'utilefunzionedinatura
sociale,supplendoloStatonellanecessariaassistenzae
relativicosti.
Infine,l'acquisizionedeldirittoallapensionediquie­
scenzadovrebberaggiungersi indipendentemente4.Osservazioniparticolari
4.1.IlComitatoeconomicoesociale,purcondivi­
dendoleaffermazionidiprincipio,volteafissareobiet­
tivicomuniaisingoliStatimembriinmateria,sottolinea
unacertacontraddizione fral'enfasiditaluneenuncia­
zioniel'eseguitàdiindicazioniconcretevoltearealiz­
zarle.
4.2.Nelcasodi«malattiaoinfortunio»(intesonel
sensodiincapacitàdilavorodilungadurata)iltesto
dellaCommissione suggerisced'accordarealmenola
metàdelredditoanteriore.Vistocheinquasituttigli
Statimembrivigononormepiùgenerose,èpreferibilela
seguenteformulazione «accordare,incasodimalattiao
(1)Unaconsolidataletteraturacomunitariafausospesso,con
risultatiscarsamentecomprensibili ,diunaoscillantetermino­
logiacheannoveraespressioniquali:politicasociale,sicurez­
zasociale,protezionesociale,spaziosociale,dialogosociale,
coesionesociale,modellosociale,dimensionesociale,affari
sociali,piattaformasociale,zoccolosociale.
(2)GUn.C225del10.9.1990,pag.44;GUn.C191del
22.7.1991,pag.28.Doc.CES270/89«Idirittisocialifonda­
mentalicomunitari»;Relazioneinformativa,doc.CES225/
87«Aspettisocialidelmercatointerno». (3)GUn.C41del18.2.1991,pag.29.

N.C40/94 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee 17.2.92
5.5.IlComitatoeconomicoesociale,cheassegna
allatematicainesamegrandeimportanza,auspicarapi­
dienecessarimutamenti,ingradod'influirepositiva­
mentesullarealizzazionedeglistessiobiettiviproposti
dallaCommissione .
5.6.Nonvièdubbiochenell'ambitodelmercato
interno,finalmenterealizzato,siassisteràconprobabi­
litàadunaumentodelnumerodeilavoratori
migranti(1).
5.7.Ilpermaneredisistemidiprotezionesociale
differenziatipotràcontribuireafavorireildeterminarsi
diungeneralesquilibriosulpianodellaconcorrenza (2).
5.8.Ilproblemadellaprotezionesociale,certamente
complesso,deveessereinquadratoinunavisionereali­
sticamasoprattuttodinamica,legataalprocessod'inte­
grazionegeneraleesenzaescludereinprospettivala
stessaarmonizzazione deivarisisteminazionali.Armo­
nizzazionedaintenderecomeunpiùintensoravvicina­
mentodeivariordinamentinazionaliinmateria.
5.9.Incasocontrario,assisteremoallacreazionedi
«areedidiversitànazionaliinunospaziogiuridico
europeoperilrestoampiamentearmonizzato »(3).
5.10.Questorischiopuòessereevitatosesivedràla
protezionesocialenoncomeunproblemacherappre­
sentiunamancanzainterminid'efficaciapergliStati
membri,quantopiuttostocomeun'occasioneperrealiz­
zareunimpegnodisolidarietàcomunetratuttigliStati
membri.dallafinalitàdi«eliminaregliostacoliallamobilita»
comeè,invece,propostoneltestodellapropostadella
Commissione .
4.7.Leproposterelativealparagrafofamiglia
dovrebberoincluderemisurefinalizzateafavorireanche
l'educazionedeifigli.
4.7.1.L'espressione «famigliepiùsprovvedute »(nel
testoitaliano)dovrebbesostituirsicon:«famigliemeno
abbienti».
4.7.2.Iparagrafidedicatiaquestotemacontengono,
comunque,espressioni,cheseppuregiusteinlineadi
principio,appaionogenericheenonsorrettedaindica­
zioniemisureconcrete.
5.Considerazioni conclusive
5.1.IlComitatoeconomicoesocialeesprimeuna
valutazionepositivaperquantoriguardaicontenuti
dellaproposta.
5.2.Inparticolare,ritienecondivisiblel'impostazio­
necomplessivadellastrategia,basatasuunprogramma
graduale,finalizzatoafarconvergerelevariepolitiche
diprotezionesocialedegliStatimembrisuobiettivi
comuni.
5.3.Unatalestrategia,comunque,sicaratterizzaper
unacertastaticitàinquantononèsufficientemente
valutatochel'attualefasedivitadellaComunitàè
inpienomovimentoecheleimplicazionilegatealla
realizzazione dell'Unioneeconomicaemonetariaedella
futuraintegrazionepoliticapossonoprodurreeffetti
nuoviediunacertaampiezza.
5.4.L'imminentemodificadeiTrattatidovrebbe
assegnarenuovoemaggiorespazioallapoliticasociale
e,alsuointerno,allaprotezionesociale,dotandole
istituzionicomunitariedicompetenzegiuridichepiù
esteseedistrumentipiùefficaci.(*)...«Laliberacircolazionedeilavoratorinonsiaostacolatada
tendenzedivergentidovuteallediversepolitichediprotezione
socialedegliStatimembri.»(VassoPapandreou).
(2)M.Falise,L'avenirdelaprotectionsociale:Congrèsde
l'AssociationInternationale desEconomistesdelanguefran­
çaise,(Congressodell'Associazioneinternazionale deglieco­
nomistidilinguafrancese),Lille,1°giugno1988.
(3)VedasiSozialeSicherheitinderE.G.Introduzione,
pag.XVIII,Ed.C.H.Beck.
FattoaBruxelles,il28novembre1991.
IlPresidente
delComitatoeconomicoesociale
FrançoisSTAEDELIN