Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito:

- alla "Proposta di regolamento del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell'ambito della politica agricola comune e istituisce regimi di sostegno a favore dei produttori di talune colture" (2003/0006 (CNS)), e

- alla "Proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 1257/1999 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG) e abroga il regolamento (CE) n. 2826/2000" (2003/0007 (CNS))

(COM(2003) 23 def. - 2003/0006 + 0007 (CNS))

(2003/C 208/17)

Il Consiglio, in data 10 febbraio 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 37 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alle proposte di cui sopra.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere sulla base del progetto predisposto dal relatore Strasser e dal correlatore Kienle, in data 25 aprile 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato in data 14 maggio 2003, nel corso della 399a sessione plenaria, con 82 voti favorevoli, 27 voti contrari e 15 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Consiglio europeo di Berlino (marzo 1999), con le decisioni prese in materia di agricoltura nel quadro dell'Agenda 2000, ha proseguito il processo di riforma iniziato nel 1992 e ha posto i presupposti per l'evoluzione della politica agricola comune (PAC) nel periodo 2000-2006. A Berlino si è deciso per un maggiore orientamento al mercato mediante la riduzione dei prezzi istituzionali, per il passaggio a una partecipazione finanziaria sotto forma di pagamenti diretti e per l'inclusione delle esigenze ambientali. Inoltre il Consiglio europeo di Berlino, impartendo diverse scadenze e diversi mandati, ha incaricato la Commissione europea di sottoporre la politica agricola a una valutazione intermedia (midterm review, MTR(1)) qualora l'evoluzione dei mercati lo rendesse necessario.

1.2. Nella comunicazione del 10 luglio 2002 sulla MTR la Commissione ha sottolineato tra l'altro che, nel corso del processo di riforma iniziato nel 1992, erano stati realizzati numerosi obiettivi, l'equilibrio dei mercati era migliorato e si erano gettate basi solide per l'allargamento e per i negoziati in corso con l'OMC.

2. Contenuto delle proposte di riforma

2.1. Il 22 gennaio 2003 la Commissione europea ha presentato le proprie proposte legislative per una nuova riforma della PAC, tenendo conto delle conclusioni del Consiglio europeo di Bruxelles dell'ottobre 2002 e dell'intenso dibattito che la pubblicazione della propria comunicazione sulla revisione intermedia aveva suscitato, tra l'altro, in sede di Consiglio, al Parlamento europeo e al CESE. Con ciò la Commissione ha inteso fornire agli agricoltori "prospettive politiche a lungo termine per un'agricoltura sostenibile". Le proposte sono suddivise nelle seguenti categorie:

- stabilizzazione dei mercati e miglioramento delle organizzazioni comuni di mercato;

- disaccoppiamento degli aiuti diretti - introduzione di un "pagamento unico per azienda", condizionalità;

- decrescenza e modulazione dei pagamenti diretti;

- consolidamento e rafforzamento dello sviluppo rurale.

2.2. Le disposizioni relative ai pagamenti compensativi sarebbero riunite in un nuovo regolamento che abrogherebbe numerosi regolamenti esistenti. Le nuove norme dovrebbero entrare in vigore già il 1o gennaio 2004, tranne la modulazione che è prevista solo nel 2006.

2.3. Quanto alle modifiche annunciate alle organizzazioni comuni di mercato nei settori dei cereali, del riso, dei foraggi essiccati, del latte e dei prodotti lattiero-caseari, la Commissione ha presentato proposte legislative distinte che il Comitato valuta in appositi pareri(2).

2.4. Per beneficiare del "pagamento unico per azienda", gli agricoltori sarebbero tenuti a ritirare dalla produzione per dieci anni il 10 % della propria superficie agricola (senza la possibilità, oggi prevista, di applicare una rotazione o produrre colture proteiche). Le aziende con superficie non superiore a 20 ha e quelle che praticano l'agricoltura biologica sarebbero esentate da questo obbligo. Al fine di promuovere la produzione di colture energetiche è previsto un pagamento di 45 EUR/ha (per una superficie massima garantita di 1,5 milioni ha).

2.5. Il nucleo centrale delle proposte di riforma presentate dalla Commissione è il disaccoppiamento di quasi tutti i pagamenti diretti dalla loro attuale base di calcolo (p.es. per capo di bestiame o per ettaro di superficie agricola). I pagamenti per i seminativi (con una serie di deroghe), per i bovini, per gli ovini e, a partire dalla campagna 2004/2005, anche quelli per il latte verrebbero accorpati in un unico pagamento basato in prevalenza su valori storici di riferimento (media degli anni 2000, 2001 e 2002). A differenza di quanto proposto nell'estate 2002, per le patate da fecola la Commissione propone ora solo un disaccoppiamento parziale del 50 %.

2.6. Per i frutti a guscio la Commissione propone di sostituire il sistema attuale con un pagamento annuale forfetario di 100 EUR/ha, che gli Stati membri possono integrare.

2.7. Il pagamento per azienda disaccoppiato sarebbe suddiviso in "diritti all'aiuto" per facilitarne il trasferimento. Ciascun "diritto" si calcolerebbe dividendo l'importo del pagamento disaccoppiato per il numero di ettari (compresa la superficie foraggera) che hanno dato diritto a pagamenti nel corso del periodo di riferimento. La Commissione propone di rendere tali "diritti" (quasi dei pagamenti per superficie) trasferibili tra agricoltori di uno stesso Stato membro, con o senza terreni, e pertanto negoziabili.

2.8. L'erogazione alle aziende del pagamento per unità di superficie e di altri pagamenti diretti sarebbe subordinata sia al rispetto di una serie di norme obbligatorie in materia di protezione ambientale, benessere degli animali, sicurezza alimentare e sul lavoro (allegato III), sia al mantenimento di "buone condizioni agronomiche" (allegato IV) che dovrebbero essere determinate dai singoli Stati membri (condizionalità).

2.9. Verrebbe introdotto un sistema di consulenza aziendale, vincolante dapprima solo per le aziende beneficiarie di pagamenti diretti per oltre 15000 EUR all'anno o aventi una cifra d'affari annua superiore a 100000 EUR. Questo sistema dovrebbe aiutare gli agricoltori a rispettare le norme caratteristiche di un'agricoltura moderna, che mette al primo posto l'aspetto della qualità.

2.10. Tenuto conto delle decisioni del Consiglio europeo di Bruxelles, la Commissione propone di introdurre dal 2007 (inizio delle prossime prospettive finanziarie) un regime obbligatorio di "decrescenza e modulazione" diverso da quello proposto nel luglio 2002. Tale regime consentirebbe non solo di trasferire risorse verso il secondo pilastro (sviluppo rurale), ma anche di soddisfare il bisogno di ulteriori finanziamenti derivante da nuove riforme dei mercati agricoli. Le attuali proposte prevedono una riduzione "progressiva" e "differenziata" dei pagamenti diretti (cfr. tabella in appresso). Non si è dato seguito alla proposta di limitare i pagamenti diretti a un importo massimo di 300000 EUR per azienda. Secondo la proposta di regolamento, dapprima tutti i pagamenti diretti verrebbero ridotti in ragione di un tasso di riduzione generale, poi le aziende più piccole verrebbero parzialmente rimborsate.

>SPAZIO PER TABELLA>

2.11. Nel quadro del regime di decrescenza previsto, una percentuale variabile dell'importo risparmiato con la riduzione degli aiuti - dall'1 % nel 2006 al 6 % nel 2011 - sarebbe messa a disposizione di misure per lo sviluppo rurale. La maggior parte dell'importo sarebbe però destinata a nuove riforme dei mercati agricoli e al finanziamento di situazioni particolari.

2.12. La Commissione propone di aumentare il volume degli aiuti per lo sviluppo rurale e di ampliare il campo di applicazione di questa politica comunitaria introducendo nuove misure destinate agli agricoltori.

2.13. La Commissione esorta a stanziare fondi per l'incentivazione di una produzione di qualità e a fornire alle organizzazioni di produttori un sostegno finanziario per le loro attività di informazione dei consumatori e di promozione dei prodotti ottenuti nell'ambito di "programmi qualità".

2.14. La Commissione propone infine di erogare agli agricoltori un sostegno temporaneo e decrescente per agevolare l'adeguamento delle loro aziende alle norme previste dalla legislazione comunitaria in materia di protezione ambientale, sicurezza alimentare, benessere degli animali e sicurezza sul lavoro (fino a 10000 EUR all'anno per azienda, per un massimo di 5 anni, a scalare). Sono inoltre previsti un contributo per il ricorso ai servizi di consulenza aziendale (fino a un massimo di 1500 EUR) e un altro per il miglioramento del benessere degli animali (fino a 500 EUR all'anno per capo di bestiame per un massimo di 5 anni).

3. Osservazioni generali

3.1. Il presente parere verte sugli aspetti generali delle proposte di riforma (trattati nel regolamento orizzontale) e sulle nuove misure proposte a sostegno dello sviluppo delle zone rurali.

3.2. Per una serie di osservazioni critiche sulla revisione intermedia della PAC, il Comitato rinvia al parere adottato l'11 dicembre 2002. Le proposte della Commissione vanno ben oltre i mandati di verifica conferiti dal Consiglio europeo di Berlino e neanche l'evoluzione attesa sui mercati di gran parte dei prodotti permette di giustificare una riforma radicale della PAC.

3.3. Nel proporre la sua riforma radicale, la Commissione si riallaccia anche a decisioni prese dal Consiglio europeo di Goteborg del 16 giugno 2001 (strategia di sviluppo sostenibile dell'UE) e dal Consiglio europeo di Bruxelles del 24 e 25 ottobre 2002 (accordo sull'introduzione degli aiuti diretti nei nuovi Stati membri).

3.4. Il Comitato reputa essenziale che, nelle ulteriori riforme, si sostenga il compito multifunzionale dell'agricoltura europea. Occorre garantire uno sfruttamento sostenibile dei terreni anche nelle zone svantaggiate, in modo da evitare una perdita funzionale con pesanti ricadute sull'occupazione, l'economia e l'insediamento regionali.

3.5. Da un lato, la decisione del Consiglio europeo di Bruxelles di fissare il quadro finanziario delle misure comprese nella categoria 1.A (organizzazioni di mercato) fino al 2013 incluso apporta maggiore certezza e prevedibilità. D'altro canto, però, il bilancio agricolo è stato contenuto entro limiti precisi e, di conseguenza, è nettamente ridotto anche il margine disponibile per ulteriori operazioni di riforma della PAC, cosa che presuppone un uso efficiente delle risorse. Questa limitazione è stata motivata esclusivamente da ragioni finanziarie e non già da considerazioni di politica agricola; a giudizio del Comitato essa non corrisponde al tetto massimo di bilancio pari all'1,27 % del PIL e quindi non è determinata da questo. Tutto ciò va visto e valutato anche nell'ottica dell'allargamento, delle future operazioni di riforma del sistema delle organizzazioni di mercato per effetto dei negoziati dell'OMC e del necessario rafforzamento della politica per lo sviluppo rurale.

3.6. Il Comitato riconosce che, in alcuni punti, sono state apportate modifiche che rappresentano un miglioramento rispetto alle proposte formulate nella comunicazione del 10 luglio 2002 (per esempio, nel caso della modulazione e del sistema di consulenza aziendale).

3.7. Il Comitato prende atto del fatto che la Commissione abbia presentato, insieme alle sue proposte legislative, alcune analisi degli effetti delle riforme. Si tratta nella fattispecie di sei valutazioni d'impatto (impact studies), che però fanno ancora riferimento alle proposte formulate nella comunicazione sulla revisione intermedia. Nel marzo 2003 esse sono state integrate da altri due studi interni, che tengono conto delle modifiche determinate dalle proposte legislative. Questi studi partono tuttavia da una presunta stabilità difficile da garantire, mentre non sono state eseguite analisi specifiche su base regionale, per esempio sui possibili effetti nelle regioni meno favorite.

3.8. Dagli studi presentati in gennaio la Commissione trae la conclusione che le riforme proposte migliorerebbero sensibilmente l'equilibrio dei mercati, avrebbero un impatto positivo sul reddito delle aziende agricole, consentirebbero di semplificare la procedura per l'erogazione dei pagamenti e, nel caso delle carni bovine, migliorerebbero gli introiti di mercato.

3.9. Gli ultimi studi presentati confermano tra l'altro il timore, già manifestato più volte, che l'aumento delle quote proposto avrebbe come conseguenza una corrispondente diminuzione dei prezzi per gli agricoltori e che potrebbe verificarsi un ulteriore calo della produzione di semi oleosi. È interessante anche rilevare che, nel caso in cui le proposte vengano attuate, l'incremento reale del reddito per unità lavorativa pronosticato fino al 2009 sarebbe più contenuto che in caso contrario. In tale contesto va anche tenuto conto del fatto che la previsione di un aumento dei redditi è legata soprattutto al calo dell'occupazione.

3.10. Nel giustificare la necessità di questa nuova riforma della PAC, la Commissione afferma tra l'altro che l'attuale regime di premi dissuade gli agricoltori dal produrre ciò che richiede il mercato, non offre incentivi sufficienti per una produzione di qualità e induce alla sovrapproduzione. Queste giustificazioni sono tuttavia in contraddizione con quanto affermato dalla Commissione altrove, e cioè che con le riforme attuate finora sono stati compiuti notevoli progressi ed è migliorato l'equilibrio dei mercati. Non va peraltro dimenticato che, negli ultimi anni, la stragrande maggioranza degli agricoltori ha già compiuto sforzi consistenti per imporsi in un contesto di concorrenza sempre più accesa e per essere all'altezza delle elevate richieste rivolte dai consumatori sul piano della qualità e della sicurezza degli alimenti.

3.11. Tra gli obiettivi essenziali è citata la semplificazione dell'esecuzione della PAC e, in particolare, della gestione dei pagamenti. Pur condividendo l'obiettivo, il Comitato nutre seri dubbi in proposito e teme che le aziende agricole e la gestione del settore sarebbero gravate da un carico burocratico ben maggiore, cosa che vale soprattutto per il nuovo pagamento unico per azienda, le norme sulla trasferibilità e i requisiti previsti nel quadro della condizionalità. Imponendo agli agricoltori considerevoli impegni e costi aggiuntivi, tutto ciò potrebbe comportare una flessione della redditività e, in casi specifici, anche la chiusura di aziende di piccole dimensioni. Il Comitato auspica che l'applicazione pratica delle nuove misure non faccia sorgere un eccessivo carico burocratico.

3.12. In diversi pareri di iniziativa il Comitato ha sottolineato la necessità di garantire la multifunzionalità e si è dichiarato favorevole al principio di una base funzionale per i pagamenti diretti. Ciò rende necessario sottoporre ogni tanto a verifica i diversi strumenti della PAC e adattarli, eventualmente, alle mutate esigenze. Il Comitato ritiene invece che alcuni elementi essenziali del progetto di riforma, come il pagamento aziendale proposto o l'ulteriore riduzione dei prezzi nel settore lattiero, non permettano di garantire la multifunzionalità dell'agricoltura europea.

3.13. Il Comitato fa notare che una sensibile contrazione della produzione agricola o addirittura, in alcune regioni, l'abbandono della coltivazione avrebbero notevoli conseguenze a lungo termine per i comparti dell'economia situati a monte e a valle. Col tempo ciò si ripercuoterebbe anche sulla forza economica regionale e sull'occupazione nel suo complesso, e rischierebbe quindi di aggravare sensibilmente il problema dell'alto tasso di disoccupazione che affligge molte regioni rurali. Queste ripercussioni negative non solo ostacolerebbero il potenziale di sviluppo di molte di esse ma, di conseguenza, relativizzerebbero l'importanza dell'obiettivo della coesione sociale e avrebbero riflessi sul fronte della protezione della natura e dell'ambiente e sul paesaggio rurale.

3.14. Il Comitato segnala che gli strumenti da utilizzare per raggiungere gli obiettivi della riforma non sarebbero adeguati alla situazione particolare dell'agricoltura e dell'allevamento delle regioni ultraperiferiche dell'UE, per cui è indispensabile realizzare uno studio specifico che proponga delle misure adeguate a questi territori.

3.15. Dall'attuazione delle sue proposte di riforma la Commissione si attende effetti positivi sulla qualità e sulla sicurezza degli alimenti. Il Comitato ha evidenziato, in numerosi pareri, che la produzione di alimenti deve rispondere alle aspettative della società e ha chiarito che l'intera catena alimentare è soggetta a un'unica responsabilità indivisibile.

3.16. Il Comitato reputa che la Commissione dovrebbe tener conto delle conclusioni del vertice del 24 e 25 ottobre 2002. In esse si sottolinea infatti la necessità di salvaguardare le esigenze dei produttori che vivono nelle regioni svantaggiate dell'Unione europea attuale. Sull'intero territorio europeo dovrà vigere un'agricoltura multifunzionale in sintonia con le conclusioni del Consiglio europeo di Lussemburgo del 1997 e di quello di Berlino del 1999.

3.17. Il Comitato ravvisa un conflitto di obiettivi difficilmente risolvibile nel fatto che, da un lato, si vogliano avvicinare sempre più i prezzi alla produzione a quelli dei mercati mondiali e, dall'altro, si introducano standard di produzione sempre più severi. Il Comitato ha già sottolineato(3) che è sempre più difficile garantire la multifunzionalità dell'agricoltura negli Stati membri dell'UE, date le condizioni del mercato mondiale e i requisiti imposti alla produzione. Gli standard più elevati e il requisito della multifunzionalità della produzione agricola vanno tutelati in modo adeguato anche dalle importazioni che, non essendo conformi agli standard e ai requisiti europei, determinano una distorsione della concorrenza. A giudizio del Comitato, ciò può fornire una giustificazione sociale a lungo termine per trasferimenti finanziari (non già disaccoppiati, bensì riaccoppiati) alle aziende agricole europee multifunzionali nel quadro della PAC. Il Comitato sottolinea inoltre l'importanza di un'efficace protezione internazionale delle indicazioni di origine geografica (DOP, IGP) contro le imitazioni che nuocciono all'agricoltura europea.

3.18. Per quanto riguarda i negoziati commerciali dell'OMC, il Comitato ha auspicato tra l'altro la difesa di importanti misure comprese nella blue box(4). È un controsenso che la Commissione prima dichiari di voler difendere le misure "blue box" e poi, malgrado ciò, raccomandi il disaccoppiamento richiamandosi a vincoli imposti dall'OMC.

3.19. Il Comitato sottolinea che è importante difendere gli strumenti indispensabili della PAC, per esempio un livello sufficiente di protezione esterna, perché contribuiscano a garantire la multifunzionalità dell'agricoltura europea.

4. Osservazioni specifiche

4.1. Disaccoppiamento

4.1.1. Il disaccoppiamento, nucleo centrale delle proposte di riforma, è al centro del dibattito politico. Il Comitato segnala di avere ampiamente motivato il suo scetticismo e le sue critiche in proposito nel suo parere dell'11 dicembre 2002 e di avere formulato, in numerosi pareri, considerazioni di massima in merito all'ulteriore sviluppo dei pagamenti diretti, senza ricevere alcuna risposta soddisfacente. Deplora inoltre che la Commissione non abbia proposto di discutere alcuna alternativa realmente europea alla proposta del pagamento unico per azienda(5): la possibilità di cui all'articolo 58 sarebbe infatti applicabile solo al livello regionale.

4.1.2. Il disaccoppiamento proposto può senza dubbio consentire agli agricoltori una maggiore libertà nelle decisioni (non più basate unilateralmente sui premi), una maggiore flessibilità e una certa semplificazione. Il Comitato reputa tuttavia che comporterebbe anche notevoli svantaggi che occorre valutare:

- il pagamento previsto, essendo riferito a un periodo già trascorso, non eliminerebbe gli attuali squilibri e penalizzazioni, anzi li consoliderebbe;

- la proposta della Commissione penalizzerebbe le aziende che devono espandersi, il che potrebbe ostacolare gravemente soprattutto i giovani agricoltori quando rilevano un'azienda;

- il disaccoppiamento previsto si ripercuoterebbe negativamente, in seguito all'aumento della speculazione, sui diritti di produzione e sul mercato della vendita fondiaria e farebbe inoltre sorgere nuovi diritti, affini alla proprietà, il che provocherebbe tensioni sociali nel settore agricolo;

- il mantenimento della produzione in determinati settori e/o determinate regioni (p. es. l'allevamento di bovini in zone adibite a pascolo e in regioni svantaggiate) sarebbe messo a repentaglio e ciò comprometterebbe l'obiettivo di uno sfruttamento agricolo sostenibile diffuso sull'intero territorio;

- sarebbero da prevedere distorsioni della concorrenza nel settore agricolo nel momento in cui agricoltori beneficiari di un pagamento unico elevato decidessero di passare a settori di produzione per i quali il sistema attuale non prevede l'erogazione di premi, per es. dall'allevamento di bovini da macello a quello di suini oppure dalla produzione di cereali alla coltivazione di ortaggi;

- le organizzazioni comuni di mercato e, soprattutto, i meccanismi di regolazione quantitativa perderebbero la propria funzione di indirizzo in quanto, tra l'altro, il previsto pagamento unico per azienda non sarebbe più in relazione a quantità di riferimento. Di conseguenza vi sarebbe il pericolo di importanti fluttuazioni della produzione e dei prezzi;

- l'industria agroalimentare ed in particolare le PMI esprimono preoccupazione per l'approvvigionamento in materie prime a livello locale, che in caso di disaccoppiamento sarebbe soggetto al rischio di scomparsa o di riduzione significativa in alcune zone;

- l'accettabilità sociale dei trasferimenti finanziari all'agricoltura non sarebbe rafforzata nella misura auspicata perché i cittadini non riuscirebbero a capire a quali prestazioni imputare i futuri pagamenti, che rappresenterebbero "buoni finanziari" privi di una relazione adeguata con l'attività agricola effettivamente svolta in ciascuna azienda.

4.1.3. I pagamenti diretti hanno anche la funzione di remunerare le prestazioni che la società si attende dagli agricoltori ma che non sono compensate da introiti di mercato, o lo sono solo in parte. Gran parte di queste, essendo in rapporto causale con la produzione, ne sono conseguenze automatiche (ad esempio: mantenere il paesaggio aperto tramite la coltivazione, applicare norme di produzione elevate, ecc.). Le soluzioni nazionali previste dall'articolo 5 della proposta di regolamento e basate sullo schema dell'allegato IV non sono idonee a rappresentare una soluzione europea.

4.1.4. Nel parere sul tema "Il futuro della PAC"(6) il Comitato ha evidenziato il legame causale esistente tra la produzione e la multifunzionalità e ha rilevato che, nell'ambito di un ulteriore sviluppo dei pagamenti diretti, se ne dovrà tener conto come giustificazione decisiva. Il Comitato condivide la posizione della Commissione secondo la quale i pagamenti diretti devono essere sufficientemente motivati e accettati dalla società. Per tale motivo si è pronunciato ripetutamente a favore di pagamenti diretti a base funzionale e della necessità di adeguare la struttura di questo importante strumento in caso di sostanziali cambiamenti delle condizioni e dei requisiti.

4.1.5. Nella pratica, il pagamento aziendale proposto porterebbe in molti casi a remunerare in misura molto diversa prestazioni identiche rese alla società. A questo proposito va considerato che un agricoltore che continui a produrre, pur essendo obbligato a rispettare le norme della condizionalità per avere diritto al pagamento unico, rischia di percepire un importo esiguo per effetto del riferimento storico della sua azienda. Viceversa, un agricoltore che cessi la produzione, pur essendo soggetto a obblighi limitati, troppo generici e talvolta differenziati per regione per il mantenimento delle "superfici agricole in buone condizioni agronomiche", potrebbe avere diritto a un importo elevato per effetto del sistema. Il Comitato teme che l'attività agricola e, di conseguenza, la produzione risulterebbero sempre più svalutate.

4.1.6. Con l'articolo 58 della proposta di regolamento la Commissione intende concedere agli Stati membri "la facoltà di definire un certo equilibrio tra i diritti individuali e le medie regionali o nazionali". Una simile ipotesi potrebbe semplificare il calcolo e la gestione degli aiuti o, in alcuni casi, alleviare i problemi che il pagamento proposto comporterebbe per il mercato fondiario. A quanto pare, però, la Commissione ha preso atto dell'impossibilità di imporre politicamente un regime del genere a livello europeo, in quanto ne deriverebbero drastici mutamenti dei flussi finanziari tra gli Stati membri e della situazione di reddito tra le diverse aziende e regioni.

4.1.7. Il Comitato segnala il pericolo che, nonostante la proposta di un disaccoppiamento solo parziale per le patate da fecola, molte imprese agricole rinuncino alla produzione e scelgano settori meno rischiosi e caratterizzati da un minore impiego di capitale, il che, in talune regioni, potrebbe avere importanti conseguenze negative. Il Comitato si oppone alla riduzione degli aiuti al settore del grano duro, ritenendoli indispensabili per il mantenimento della produzione in zone tradizionali di coltivazione che dispongono di poche alternative. Analogamente, si schiera anche a favore di un nuovo strumento per il sostegno alla produzione di frutti a guscio. In ogni caso, a giudizio del Comitato il livello di sostegno proposto non basta a consentire ai prodotti europei di competere con quelli importati da paesi terzi.

4.1.8. I problemi esposti figurano tra le giustificazioni addotte dal Comitato per la sua ripetuta proposta di esaminare più attentamente possibilità alternative di sviluppo dei pagamenti diretti. Il Comitato chiede nuovamente per quale motivo la Commissione non abbia valutato l'ipotesi di un regime di aiuti costituito da un sostegno di base e da elementi legati ai vari prodotti. Ciò permetterebbe sia di remunerare le prestazioni multifunzionali in modo sostenibile, sia di salvaguardare la funzione economico-produttiva delle aziende agricole, cosa molto importante soprattutto per le regioni svantaggiate. Con un regime del genere si potrebbero evitare molti dei problemi legati alla proposta della Commissione.

4.2. Condizionalità (cross compliance)

4.2.1. Il Comitato ha esortato ripetutamente ad attuare meglio e in modo uniforme in tutta l'UE le norme in materia di sicurezza alimentare, protezione sul lavoro, tutela ambientale e benessere degli animali. Ritiene che ciò debba valere anche per le norme sulla sicurezza e la salute sul luogo di lavoro, sulla protezione dei giovani sul lavoro e sulla protezione dai rischi. La regola della condizionalità proposta dalla Commissione può essere uno strumento utile nel perseguire tale obiettivo.

4.2.2. Il Comitato ha chiesto ripetutamente che gli standard previsti fossero chiari e univoci e che venissero applicati realmente in modo uniforme in tutta l'UE. Al tempo stesso è necessario che le norme previste dalla condizionalità siano adeguate alla realtà, che gli oneri amministrativi si mantengano entro limiti accettabili e che si evitino i doppi controlli.

4.2.3. La Commissione propone di subordinare l'erogazione dei pagamenti diretti al rispetto di trentotto disposizioni legislative comunitarie e al mantenimento delle superfici agricole "in buone condizioni agronomiche". In caso di violazione si procederebbe a una riduzione dei pagamenti compresa tra il 10 e il 100 %, a seconda della gravità dell'inottemperanza.

4.2.4. Il Comitato segnala che alcune disposizioni, ad esempio quelle previste dalle direttive "habitat" o "uccelli selvatici" o quelle di sanità pubblica, non si applicano in uguale misura a tutti gli agricoltori. Si pone quindi il problema della parità di trattamento e della certezza giuridica nel settore agricolo, tanto più che, nei controlli effettuati sulle aziende, può essere verificato il rispetto solo di una parte di tali norme.

4.2.5. Il Comitato segnala che, per poter dimostrare il rispetto degli standard previsti nel quadro della condizionalità, gli agricoltori dovrebbero probabilmente compiere notevoli sforzi. In ogni caso aumenterebbero sensibilmente anche gli oneri diretti delle aziende nonché quelli legati alla documentazione. Il Comitato reputa pertanto che sia necessario e giustificato un adeguato periodo transitorio per l'adeguamento delle aziende al nuovo regime di condizionalità.

4.2.6. Con la proposta in esame la Commissione si prefigge una semplificazione amministrativa, mediante l'adeguamento dell'attuale sistema integrato di gestione e controllo alle disposizioni sugli aiuti diretti e il suo completamento con i controlli relativi alla condizionalità e alle buone pratiche agricole. Il Comitato osserva tuttavia che l'impegno richiesto dalle attività di gestione e controllo ha piuttosto l'effetto di appesantire i procedimenti amministrativi. Quanto alle norme da rispettare, conformemente all'obiettivo di ridurre gli oneri burocratici, ci si dovrebbe limitare a quelle importanti e assolutamente indispensabili per realizzare gli obiettivi degli standard previsti dalla condizionalità.

4.2.7. Lo stesso dicasi per i requisiti relativi alle "buone condizioni agronomiche". Anche in questo caso dovrebbero essere obbligatorie le disposizioni necessarie al mantenimento di un'agricoltura multifunzionale e oggettivamente verificabili nella pratica, mentre alcuni dei criteri proposti sembrano di più difficile attuazione (p. es. il mantenimento della fertilità dei terreni e della struttura del suolo).

4.2.8. Ai fini della semplificazione risulta dunque essenziale individuare priorità nei controlli e coinvolgere le rappresentanze agricole e professionali per sviluppare forme di assistenza e consulenza a supporto delle aziende, che cooperino con le amministrazioni e incoraggino forme volontarie di certificazione.

4.2.9. In tale contesto il Comitato ricorda anche che gli elevati standard della produzione agricola comunitaria non devono essere aggirati da importazioni che configurino una distorsione della concorrenza. Ciò significa che anche i prodotti provenienti dai paesi terzi dovrebbero permettere di perseguire in modo coerente gli obiettivi di condizionalità, benessere degli animali e sicurezza alimentare.

4.3. Sistema di consulenza aziendale (farm advisory system)

4.3.1. La Commissione ha sviluppato ulteriormente la proposta di un audit delle aziende agricole (farm audit) di cui nella sua comunicazione sulla revisione intermedia e propone ora di introdurre un sistema di consulenza aziendale obbligatorio.

4.3.2. Il Comitato condivide la proposta di lasciare agli Stati membri un certo margine per decidere come strutturare il sistema di consulenza proposto, tuttavia esso aveva esortato a prevedere sistemi simili solo su base volontaria e a creare piuttosto un sistema di incentivi. La consulenza non dovrebbe essere finalizzata solo al rispetto dei requisiti normativi, ma anche a un continuo miglioramento delle condizioni economiche, ecologiche e sociali delle aziende.

4.3.3. Il Comitato sottolinea che la partecipazione degli agricoltori al sistema di consulenza aziendale comporterebbe costi aggiuntivi. È quindi importante che vi sia la possibilità di un sostegno finanziario, come previsto dalla proposta della Commissione in merito allo sviluppo rurale. Nell'ambito della consulenza aziendale, il Comitato invita a prestare particolare attenzione agli strumenti di formazione e qualificazione ad uso del lavoro autonomo e del lavoro dipendente. Sottolinea inoltre il ruolo essenziale che deve essere attribuito alle organizzazioni socioprofessionali agricole e ai sindacati nell'ambito dell'offerta di formazione, aggiornamento e consulenza agli agricoltori e ai lavoratori agricoli.

4.4. Decrescenza e modulazione

4.4.1. Rispetto alle proposte del luglio 2002 sono state apportate sostanziali modifiche. Oltre al trasferimento di fondi al secondo pilastro della politica agricola (modulazione) ora è previsto anche un trasferimento all'interno del primo pilastro (decrescenza). Il Comitato deplora l'assenza di una decisione del Consiglio sulla scheda finanziaria corrispondente al secondo pilastro della PAC; date le circostanze risulta futile parlare di una percentuale concreta per il trasferimento di fondi dal bilancio agricolo al secondo pilastro. Nella riduzione dei pagamenti diretti è prevista una maggiore differenziazione a seconda dell'importo percepito; è stata però ritirata la proposta originaria di fissare un tetto massimo e ciò andrebbe a vantaggio delle aziende di grandi dimensioni. Ciò significa che, come aveva proposto il Comitato, almeno in sede previsionale si terrebbe conto degli effetti determinati dalle dimensioni aziendali, ad esempio delle economie di scala. Inoltre, in sede di applicazione della riduzione bisognerebbe tenere conto del criterio dell'occupazione nelle aziende.

4.4.2. La Commissione propone di esentare i nuovi Stati membri dal regime di decrescenza e modulazione fino al 2012 incluso. Il Comitato presume quindi che i fondi ottenuti grazie alla modulazione per il secondo pilastro sarebbero impiegati esclusivamente nei 15 "vecchi" Stati membri.

4.4.3. Conformemente all'articolo 10, è previsto che il comitato di gestione dei pagamenti diretti sia autorizzato a modificare le percentuali fissate nel quadro della decrescenza, secondo la procedura di cui all'articolo 82, paragrafo 2. Tuttavia, dato che qualsiasi modifica avrebbe ampie ripercussioni, il Comitato esprime perplessità su questa autorizzazione.

4.4.4. Il Comitato fa osservare che vi è un rapporto diretto tra le proposte sulla decrescenza e le riduzioni dei prezzi previste. A livello microeconomico, in molti casi entrambe le misure, congiuntamente, determinerebbero sensibili perdite di reddito, che toccherebbero in modo particolare gli agricoltori il cui reddito deriva esclusivamente dalla produzione agricola.

4.5. Messa a riposo (ritiro dalla produzione) e credito energetico

4.5.1. Il sistema attualmente vigente, che prevede la rotazione e la possibilità di adibire le superfici messe a riposo alla coltura di materie prime rinnovabili, ha consentito un notevole decongestionamento dei mercati agricoli "classici". La riforma proposta dalla Commissione prevede invece la messa a riposo dei terreni per dieci anni e non consente più la rotazione né la coltivazione di materie prime rinnovabili.

4.5.2. Il Comitato è favorevole al mantenimento della possibilità di messa a riposo a rotazione. Come avvenuto finora, anche in futuro andrebbe permessa la produzione di colture energetiche come alternativa al ritiro dalla produzione. Qualora, per motivi di tutela ambientale, sia necessaria una messa a riposo non rotazionale su base pluriennale, il Comitato reputa opportuno che vi siano delle offerte pertinenti nel quadro delle misure agroambientali.

4.5.3. A giudizio del Comitato il sostegno previsto per la coltivazione di colture energetiche, pari a 45 EUR all'ettaro, è un primo segnale positivo. Tuttavia, dati l'importo ancora troppo esiguo e il mancato sfruttamento dei terreni messi a riposo, sarebbe difficile riuscire a raggiungere il traguardo indicato di 1,5 milioni di ettari.

4.5.4. Il Comitato reputa giusto che le aziende con superficie coltivata non superiore a 20 ettari e quelle che producono secondo criteri ecologici continuino ad essere esentate dall'obbligo di messa a riposo.

4.6. Nuove misure a favore dello sviluppo rurale

4.6.1. Il Comitato ha ripetutamente esortato a potenziare le misure per lo sviluppo rurale. A questo proposito ritiene essenziale, tra l'altro, sfruttare le possibilità offerte da tutti i fondi strutturali, anche perché, ai fini di uno sviluppo complessivamente positivo, la politica delle zone rurali deve essere oggetto di un approccio globale.

4.6.2. Il Comitato raccomanda di adottare un regolamento di ampia portata che faccia seguito al regolamento (CE) n. 2826/2000 relativo ad azioni di informazione e di promozione dei prodotti agricoli sul mercato interno. La promozione contemplata dalla Commissione nel quadro dello sviluppo rurale risulterebbe infatti troppo restrittiva e sarebbe per lo più incentrata su microprogetti.

4.6.3. Il Consiglio europeo di Bruxelles (ottobre 2002) ha definito il quadro finanziario per la spesa agricola fino al 2013, fissando un massimale per la rubrica 1 a) (spese relative alle organizzazioni dei mercati) ma non per le rubriche 1 b) e 2 (sviluppo rurale).

4.6.4. Il Comitato deplora il fatto che, con il trasferimento previsto dal primo al secondo pilastro, anche a sei anni dall'introduzione della modulazione l'importo aggiuntivo disponibile per lo sviluppo rurale sarebbe di appena 1,5 miliardi di EUR. A condizione che vi sia la volontà politica di farlo, si potrebbero destinare allo sviluppo rurale fondi più consistenti mediante l'utilizzo di tutti gli stanziamenti disponibili (negli scorsi anni mai utilizzati fino in fondo), conseguendo così un maggiore equilibrio.

4.6.5. Le nuove misure proposte dalla Commissione per lo sviluppo rurale sono sostanzialmente intese ad aiutare gli agricoltori a conformarsi agli standard e a indirizzarsi maggiormente verso una produzione di qualità. Hanno quindi una funzione importante. Il Comitato segnala però che gli stanziamenti previsti non sono sufficienti per attuare misure in questo senso.

4.6.6. In linea di principio il Comitato si compiace che siano state proposte nuove misure di accompagnamento volte a promuovere la qualità degli alimenti, ad aiutare gli agricoltori ad adempiere agli obblighi connessi alla produzione e a promuovere il benessere degli animali conformemente a misure agroambientali di provata efficacia.

4.6.7. Tuttavia, nell'ipotesi in cui gli agricoltori facessero effettivamente ricorso alle nuove misure conformemente alla loro finalità, è verosimile che i fondi aggiuntivi, pari a un massimo di 1,5 miliardi di EUR, risulterebbero insufficienti. Ciò vuol dire che uno degli obiettivi indicati dalla Commissione, "rafforzare lo sviluppo rurale", non potrebbe essere conseguito.

4.6.8. Il Comitato si compiace del fatto che il testo proposto per l'articolo 16 del regolamento (CE) n. 1257/1999 consenta già ora pagamenti volti a compensare gli agricoltori per l'attuazione delle disposizioni "Natura 2000". È però del parere che in futuro andrebbe concesso lo stesso trattamento ad altre fattispecie equivalenti, per es. nel caso dell'attuazione della direttiva quadro sull'acqua.

4.6.9. L'istituzione di un nuovo aiuto destinato ai produttori che seguano sistemi di qualità non deve creare incompatibilità ai fini del beneficio di altri aiuti già esistenti nell'ambito dei programmi e delle misure di accompagnamento.

5. Sintesi

5.1. Il Comitato è favorevole ad adeguare la politica agricola comune al mutamento delle esigenze e, in pareri specifici, ha trattato in modo approfondito la questione di un ulteriore sviluppo dei pagamenti diretti nel settore agricolo. Esso è però contrario a cambiare repentinamente il regime applicato, come proposto dalla Commissione con il passaggio dagli attuali premi per animale e per superficie al "pagamento unico per azienda", in quanto, allentando il legame tra regolazione dei mercati e attività produttiva, si andrebbe necessariamente a turbare maggiormente l'attività agricola, in particolare nelle zone svantaggiate. Il Comitato deplora che la Commissione non abbia accolto né dato seguito al suo invito a valutare l'ipotesi di introdurre un sostegno di base integrato da pagamenti legati ai prodotti.

5.2. Il Comitato rileva con rammarico che le proposte relative al pagamento per azienda e alla condizionalità non costituiscono una risposta soddisfacente alla questione di come remunerare i notevoli sforzi che la società chiede all'agricoltura (considerati gli elevati standard europei) in mercati agricoli che al tempo stesso vengono liberalizzati (obiettivo dei negoziati OMC). Permane quindi il timore che, in molte regioni europee, continuerà l'attuale tendenza all'abbandono del settore agricolo da parte dei giovani. Inoltre, è lecito dubitare che le proposte presentate godranno di un sostegno duraturo e a lungo termine da parte dell'opinione pubblica.

5.3. Il Comitato reputa che il nuovo strumento proposto, la condizionalità, possa contribuire ad un'applicazione uniforme in tutta l'UE della legislazione in materia di sicurezza alimentare, protezione sul lavoro, tutela ambientale e benessere degli animali. Tuttavia è anche necessario che le norme previste dalla condizionalità siano adeguate alla realtà e che gli oneri amministrativi non siano eccessivi.

5.4. Il Comitato ritiene inoltre che, nelle proposte di riforma, andrebbero evidenziati maggiormente gli incentivi e le misure volontarie. La partecipazione al sistema di consulenza aziendale, ad esempio, dovrebbe avvenire su base volontaria. Inoltre, la riforma non dovrebbe comportare una messa a riposo obbligatoria e non rotazionale per dieci anni, quanto piuttosto mantenere il principio della messa a riposo volontaria con possibilità di rotazione, tanto più che quest'ultima è ben accetta tanto agli agricoltori quanto alla società.

5.5. Il Comitato esorta vivamente a potenziare il secondo pilastro della PAC, relativo allo sviluppo rurale. Su questo punto le proposte di riforma presentate sono decisamente meno ambiziose di quelle contenute nella comunicazione del luglio 2002 sulla revisione intermedia. Tra l'altro un potenziamento del secondo pilastro ottenuto solo mediante la modulazione diminuirebbe la complementarità tra i due pilastri della PAC. Il Comitato ritiene che, in relazione al miglioramento della qualità delle produzioni, alla sicurezza alimentare e alla tutela dell'ambiente, le misure proposte vadano nella giusta direzione. Deplora tuttavia la mancanza di risorse adeguate a questi obiettivi, pur ritenendo possibile un aumento delle stesse nel quadro della prossima riforma dei fondi strutturali.

Bruxelles, 14 maggio 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) Parere del CESE sul tema "Revisione intermedia della politica agricola comune", GU C 85 dell'8.4.2003.

(2) GU C 85 dell'8.4.2003.

(3) Parere di iniziativa del CESE sul tema "Una politica per il consolidamento del modello agricolo europeo", GU C 368 del 20.12.1999, pagg. 76-86.

(4) Parere del CESE sul tema "Revisione intermedia della politica agricola comune", GU C 85 dell'8.4.2003.

(5) La denominazione "pagamento unico per azienda", scelta dalla Commissione, si presta a confusione. L'importo percepito, infatti, non sarebbe lo stesso per tutte le aziende ma varierebbe in funzione del riferimento storico.

(6) GU C 125 del 27.5.2002.