1. INTRODUZIONE

Il meccanismo di cooperazione e verifica (MCV) è stato istituito nel 2007, quando la Romania ha aderito all'Unione europea , per ovviare alle carenze riscontrate nella riforma giudiziaria e nella lotta contro la corruzione. A partire da quel momento le relazioni dell'MCV hanno formulato raccomandazioni specifiche per orientare gli sforzi delle autorità rumene e descritto i progressi compiuti. A dieci anni dall'istituzione dell'MCV, la Commissione fa un bilancio dei risultati ottenuti, delle sfide che ancora rimangono e delle ulteriori misure che devono essere adottate per realizzare gli obiettivi del meccanismo.

Come è stato ribadito più volte dal Consiglio , l'MCV cesserà di funzionare quando tutti i quattro parametri di riferimento applicabili alla Romania saranno stati adeguatamente soddisfatti. I parametri, definiti al momento dell'adesione, riguardano aspetti di fondamentale importanza per il funzionamento degli Stati membri: indipendenza ed efficienza del sistema giudiziario, integrità e lotta contro la corruzione. Il rispetto di questi parametri richiede una combinazione di misure legislative e istituzionali. Inoltre, per una valutazione completa di queste misure occorre verificare se vi sia una percezione concreta della loro finalità, se possano considerarsi integrate nel quadro giuridico e istituzionale della Romania e se siano irreversibili. Questo permette di rassicurare i cittadini sul fatto che le decisioni e le prassi adottate in Romania rispettino pienamente lo Stato di diritto e crea i presupposti per la fiducia reciproca necessaria ai fini di un'attuazione efficace del diritto dell'Unione.

Negli ultimi dieci anni la riforma giudiziaria e la lotta alla corruzione hanno costituito questioni fondamentali per la società rumena . L'MCV svolge un ruolo importante in Romania in quanto motore di riforma e strumento per valutare i progressi compiuti. Le conclusioni e la metodologia dell'MCV sono state costantemente appoggiate dal Consiglio e hanno beneficiato della collaborazione e dei contributi di numerosi Stati membri. La cooperazione è stata altresì rafforzata grazie al sostegno mirato fornito alla Romania nell'ambito dei fondi UE.

Oltre a monitorare i progressi compiuti da dieci anni a questa parte, dal 2014 in poi le relazioni dell'MCV hanno sottolineato come la coerenza dei progressi iniziasse a creare i presupposti per la sostenibilità. Le misure legislative e istituzionali hanno dato risultati grazie all'impegno di molti giudici e pubblici ministeri, al lavoro di attuazione da parte dei ministri della Giustizia e alla buona cooperazione tra le autorità rumene e la Commissione. Il forte coinvolgimento della società civile è stato anch'esso determinante per promuovere la riforma del sistema giudiziario e l'adozione di misure concrete per contrastare la corruzione a tutti i livelli. Al tempo stesso, le relazioni dell'MCV hanno continuato a evidenziare ambiti in cui l'attuazione di ulteriori riforme incontrava difficoltà e, a volte, resistenza. Questioni di fondo come la messa in discussione dell'indipendenza della giustizia e dell'autorità delle decisioni giudiziarie e, a volte, tentativi specifici di invertire il corso delle riforme, hanno inevitabilmente rallentato i progressi verso la realizzazione degli obiettivi dell'MCV.

La presente relazione analizza gli sviluppi verificatisi in Romania dal 2007. Come gli anni scorsi, essa è il risultato di un'analisi rigorosa da parte della Commissione, basata su una stretta collaborazione con le istituzioni rumene e sugli elementi forniti dalla società civile e dalle altre parti interessate, compresi gli altri Stati membri.

A tale riguardo, è importante delimitare chiaramente l'ambito di applicazione dell'MCV. Le decisioni istitutive dell'MCV ne definiscono l'ambito di applicazione per quanto riguarda la riforma giudiziaria e la lotta contro la corruzione. Gli interventi in base a questi criteri permetteranno di stabilire, a tempo debito, che i parametri di riferimento sono stati rispettati. Tuttavia, il ritmo e la portata delle riforme sono stati necessariamente condizionati dal contesto sociale, giuridico e politico generale della Romania in cui era possibile progredire in merito alle questioni specifiche contemplate dall'MCV. Ad esempio, gli sforzi profusi negli ultimi anni in Romania per costruire una capacità amministrativa sono ancora in corso, e questo incide sul processo di riforma. Le prassi legislative consentono di introdurre repentinamente modifiche attraverso il Parlamento, senza tener conto dei principi di migliore regolamentazione e consultazione, il che rende più difficile dimostrare la sostenibilità del quadro giuridico in ambiti come la corruzione. Il rispetto dei principi di cooperazione leale fra le istituzioni e del principio dell'indipendenza giudiziaria deve ancora essere rafforzato, visti gli attacchi contro giudici e pubblici ministeri veicolati dai media rumeni e la necessità di meccanismi di ricorso più efficaci. Pur esulando dal campo di applicazione dell'MCV, le questioni suddette hanno un'incidenza diretta sulla capacità di realizzare le riforme e, in particolare, hanno reso più difficile per la Romania dimostrare che le riforme si erano radicate in modo permanente.

La trasparenza è un aspetto per il quale si è registrata un'evoluzione positiva del contesto generale. In molti ambiti contemplati dall'MCV è stata osservata, anche nell'ultimo anno, una palese tendenza a migliorare la qualità delle informazioni sul sistema giudiziario e sulla corruzione e una maggiore disponibilità a rendere accessibili tali informazioni. L'adozione di ulteriori misure in tal senso da parte di un maggior numero di istituzioni rumene consoliderebbe questo cambiamento nella pratica, contribuendo a dimostrare i progressi compiuti. Negli ambiti contemplati dall'MCV, la presente relazione formula pertanto una serie di raccomandazioni per rafforzare la rendicontazione e la trasparenza. A breve termine, questo aiuterebbe la Commissione a raggiungere conclusioni definitive e, dopo la cessazione dell'MCV, contribuirebbe alla sostenibilità della riforma rafforzando la responsabilità.

Va sottolineato infine che la natura specifica dell'ambito di applicazione dell'MCV non favorisce i collegamenti con altri settori. La Commissione non ritiene quindi opportuno collegare l'MCV alle decisioni in altri ambiti come l'ammissibilità ai Fondi strutturali e di investimento europei o l'accesso allo spazio Schengen.

La presente relazione utilizza una prospettiva a lungo termine per individuare le misure fondamentali che devono ancora essere adottate per conseguire gli obiettivi dell'MCV. L'impegno costruttivo dimostrato finora permette di spostare l'attenzione sulle misure fondamentali che devono ancora essere adottate. Quando saranno state adottate le misure definite in base ai parametri di riferimento contenuti nella presente relazione, si considererà che i rispettivi parametri siano provvisoriamente soddisfatti. Una volta raggiunto questo stadio per tutti i parametri di riferimento, l'MCV cesserà di funzionare. Si può quindi considerare che le raccomandazioni formulate siano sufficienti per conseguire questo obiettivo - salvo sviluppi che invertano palesemente il corso dei progressi. La Commissione ritiene che questo dovrebbe anche condurre a un'accelerazione del processo da parte delle autorità rumene e dell'UE nel suo insieme. Secondo la Commissione, un'attuazione risoluta, che mantenga il ritmo e l'orientamento coerente della riforma, permetterebbe di chiudere rapidamente i parametri di riferimento in merito ai quali si osservano progressi sostanziali, mentre per gli altri questo comporterebbe maggiori difficoltà. La Commissione intende pertanto anticipare la prossima relazione alla fine del 2017 ed è pronta a fornire ulteriore assistenza per contribuire a rafforzare il carattere irreversibile dei progressi e, di conseguenza, a porre fine al meccanismo.

2. VALUTAZIONE DEI PROGRESSI COMPIUTI NEL RISPETTO DEI PARAMETRI DI RIFERIMENTO DALL'AVVIO DELL'MCV

Oltre ad esaminare i progressi compiuti nell'attuare le raccomandazioni formulate nella relazione 2016 dell'MCV, la presente sezione esegue una valutazione globale di dieci anni di riforme. Gli sviluppi e i risultati più salienti sono esposti in dettaglio nella relazione tecnica di accompagnamento. Sebbene i singoli parametri siano autonomi, vi sono anche importanti interconnessioni che incidono sulla loro realizzazione. La valutazione dei progressi ha comportato l'esame delle condizioni strutturali (leggi, istituzioni, risorse, ecc.), dei risultati ottenuti, della casistica costituita e del carattere irreversibile dei progressi. Va osservato inoltre che, da quando sono stati concordati i parametri di riferimento dell'MCV, vi sono stati sviluppi fondamentali nella giurisprudenza della CEDU, nelle norme e prassi internazionali e nelle informazioni comparative sui sistemi giudiziari nazionali all'interno dell'UE, che hanno guidato le autorità rumene nell'attuazione delle riforme e contribuiscono a misurare in modo obiettivo e raffrontabile l'evoluzione del sistema giudiziario rumeno e della lotta alla corruzione negli ambiti contemplati dai quattro parametri di riferimento.

2.1 Il processo giudiziario

Il primo parametro di riferimento, che riguarda il sistema giudiziario, mira in particolare a creare un sistema indipendente, imparziale ed efficiente, a rafforzare la coerenza dei procedimenti giudiziari e a migliorare la trasparenza e la responsabilità. In questo settore sono stati compiuti progressi sostanziali sul piano istituzionale e legislativo. Dal 2012 il Consiglio superiore della magistratura (CSM) si è affermato come istituzione apicale del sistema giudiziario e si è mostrato sempre più intenzionato a svolgere il suo ruolo costituzionale, specie per quanto riguarda la difesa dell'indipendenza della giustizia, un ruolo fondamentale che ora spetterà al Consiglio superiore appena eletto. I sondaggi condotti nel 2016 hanno confermato la forte percezione dell'indipendenza della magistratura da parte dei cittadini e la loro fiducia nel sistema giudiziario. Tuttavia, come evidenziato dalle precedenti relazioni dell'MCV, vi sono state anche reazioni a questa tendenza, con attacchi da parte di politici e media contro i magistrati e le istituzioni giudiziarie. Nel 2016 gli attacchi contro la Direzione generale anticorruzione sono stati particolarmente intensi.

L'introduzione di cambiamenti significativi grazie ai progressi registrati nell'attuazione delle riforme strutturali in termini di efficienza, risorse e carico di lavoro è stata più lenta, anche se la qualità delle informazioni che il ministero della Giustizia ha fornito alla Commissione negli ultimi anni dimostra l'evoluzione delle informazioni sul funzionamento del sistema giudiziario di cui dispongono il ministero e il CSM. Negli ultimi tre anni il ministero della Giustizia, il CSM e la magistratura hanno dato prova della loro volontà e capacità di collaborare e trovare soluzioni per portare avanti la riforma, usufruendo a tal fine delle maggiori risorse assegnate al settore giudiziario, in particolare dagli ultimi due governi. I progressi, tuttavia, sono stati lenti per quanto riguarda, ad esempio, le misure volte a riequilibrare il carico di lavoro fra i tribunali e al loro interno, ovviando alle disparità fra grandi e piccoli tribunali e rivedendo la ripartizione dei compiti tra giudici e cancellieri. Nel 2016 non si sono registrati sviluppi legislativi volti ad affrontare questi problemi e le sole misure gestionali non sono bastate a risolverli. I progressi principali in questo campo consistono nel fatto che il paese dispone ora di tutti gli strumenti necessari per monitorare il funzionamento dei tribunali e che è stata elaborata una strategia globale 2015-2020 per lo sviluppo del settore giudiziario.

Si ritiene inoltre che le rigorose condizioni di ingresso nella magistratura, a cui si aggiunge la formazione obbligatoria presso l’Istituto nazionale della magistratura, abbiano svolto un ruolo importante per consolidare la professionalità e l'indipendenza della categoria. Secondo l'ultima relazione dell'MCV, il 2016 sarebbe stato un anno test per le nomine dei giudici e pubblici ministeri di grado più elevato. Questo si è verificato, in particolare, per le nomine dei vertici delle procure e dei rispettivi supplenti. In termini di risultato, nessuno dei candidati nominati ha posto problemi di integrità e di professionalità o dato adito a controversie con la magistratura o la società civile, e alcuni di essi vantavano già una solida e comprovata esperienza. L'approccio adottato, tuttavia, non ha permesso di instaurare una procedura chiara, aperta e trasparente per la selezione di tutti i candidati né di consolidarla in un sistema stabile e permanente.

Il CSM ha anche il compito di sanzionare gli illeciti professionali e i reati disciplinari commessi dai magistrati, mentre le relative indagini sono affidate all'ispettorato giudiziario. Nel 2012 è stata attuata una riforma radicale dell'ispettorato giudiziario che lo ha consolidato in quanto istituzione indipendente e professionale. Questo ha reso l'ispettorato più efficiente e autorevole, come ha nuovamente confermato il suo bilancio per il 2016. Le decisioni disciplinari del CSM possono essere impugnate dinanzi all'Alta Corte di cassazione e di giustizia e la relazione 2016 dell'MCV rilevava una maggiore prevedibilità e coerenza della catena decisionale.

La Romania ha adottato e messo in vigore i nuovi codici civili e penali nell'intento di modernizzare il diritto sostanziale e di migliorare l'efficienza e la coerenza del processo giudiziario. Il nuovo codice civile è entrato in vigore nel 2011, il codice di procedura civile nel 2013 e i nuovi codici penali nel 2014. Il passaggio ai nuovi codici civili è stato graduale; ora essi si applicano praticamente a tutti i casi. Per quanto riguarda i codici penali, tutte le disposizioni erano immediatamente applicabili, per cui gli anni 2014, 2015 e 2016 sono stati dedicati a garantirne un'applicazione coerente in tutti i tribunali e in tutte le procure e a stabilizzarne le disposizioni giuridiche. La capacità dell'intero sistema giudiziario di adeguarsi a queste profonde riforme è una dimostrazione della sua professionalità. Si dispone di elementi concreti da cui risulta che le riforme hanno accelerato in una certa misura i procedimenti giudiziari, rafforzato il rispetto dei diritti a un equo processo e migliorato la coerenza delle decisioni giudiziarie. Queste riforme fondamentali dei codici sono in fase di completamento. Tuttavia la loro finalizzazione, raccomandata nella relazione 2016 dell'MCV, si è rivelata difficile e dimostra che permangono carenze. Nel caso del codice civile, si è dovuta rinviare l'introduzione delle disposizioni che richiedevano nuove infrastrutture, il che denota carenze a livello di programmazione. Nel caso dei codici penali, l'inevitabile processo di perfezionamento attraverso le sentenze della Corte costituzionale è stato ulteriormente complicato dall'approccio legislativo imprevedibile del Parlamento. Alla fine del mandato parlamentare, nel dicembre 2016, non erano ancora state adottate le importanti modifiche dei codici penali presentate dal governo per allinearne le disposizioni con le sentenze della Corte costituzionale, mentre l'attenzione si è concentrata su emendamenti discussi in Parlamento che hanno dato adito a controversie in quanto rischiavano di indebolire il quadro giuridico sulla corruzione, anche se poi non sono stati adottati. Il 18 gennaio 2017 il governo ha sottoposto a consultazione due progetti di decreti di emergenza, uno sull'indulto e uno volto a modificare il codice penale e il codice di procedura penale.

La Corte costituzionale ha svolto un ruolo importante nell'ulteriore sviluppo dello Stato di diritto e nel consolidamento di un sistema giudiziario indipendente. Dopo la crisi costituzionale del 2012, molte decisioni della Corte costituzionale hanno contribuito a sostenere l'indipendenza della giustizia e hanno cercato di dirimere questioni collegate all'equilibrio dei poteri e al rispetto dei diritti fondamentali che non avrebbero potuto essere risolte dal solo sistema giudiziario. La maggior parte delle 12 decisioni adottate dalla Corte costituzionale nel 2016 per annullare disposizioni del nuovo codice penale e del nuovo codice di procedura penale si basavano sul rispetto della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.