PARERE n. 9/98 della Corte dei conti delle Comunità europee sulla proposta di regolamento (CE, CECA, Euratom) del Consiglio che modifica il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee [Proposta presentata dalla Commissione con il documento COM(1998) 206 def. del 3 aprile 1998]



Gazzetta ufficiale n. C 007 del 11/01/1999 pag. 0001 - 0004



PARERE n. 9/98 della Corte dei conti delle Comunità europee sulla proposta di regolamento (CE, CECA, Euratom) del Consiglio che modifica il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee [Proposta presentata dalla Commissione con il documento COM(1998) 206 def. del 3 aprile 1998] (1999/C 7/01) LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 209, visto il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, in particolare l'articolo 78 nono, visto il trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, in particolare l'articolo 183, visto il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 2444/97 del Consiglio, del 22 settembre 1997 (2), e in particolare l'articolo 140, vista la proposta della Commissione del 3 aprile 1998 (3), vista la richiesta di parere su questa proposta rivolta dal Consiglio alla Corte dei conti il 26 maggio 1998, considerando che il regolamento citato nel quinto considerando della proposta, e che non era stato ancora adottato dal Consiglio al momento della pubblicazione della stessa, nel frattempo è stato adottato (4); considerando che la proposta della Commissione mira di fatto a trarre le conseguenze, per il regolamento finanziario, di tre eventi ben distinti: l'introduzione dell'euro come moneta unica di taluni Stati membri delle Comunità; la soppressione della struttura organizzativa comune al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni; l'adozione del patto di stabilità e crescita, in particolare della procedura riguardante i disavanzi eccessivi che esso comporta; che è opportuno trattare questi tre argomenti in modo distinto, HA ADOTTATO IL SEGUENTE PARERE: CONSEGUENZE DELLA SOPPRESSIONE DELLA STRUTTURA ORGANIZZATIVA COMUNE AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE ED AL COMITATO DELLE REGIONI 1. Se viene ratificato, il trattato di Amsterdam avrà l'effetto di abrogare il protocollo n. 16 del trattato di Maastricht, che prevede una struttura organizzativa comune al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni. Nella sua proposta la Commissione ha tratto le giuste conseguenze di questa abrogazione. 2. Per quanto riguarda l'entrata in vigore del regolamento proposto, la data del 1° gennaio 1999 è opportuna riguardo all'introduzione dell'euro ed all'attuazione del patto di stabilità e crescita, poiché entrambe dipendono unicamente dal passaggio alla terza fase dell'Unione economica e monetaria, che avrà luogo a tale data. Per quanto riguarda, invece, le disposizioni relative alle conseguenze della sparizione della struttura organizzativa comune, le modifiche proposte restano in sospeso fino all'entrata in vigore del trattato di Amsterdam. Tutte queste disposizioni possono entrare in vigore il 1° gennaio 1999, a meno che a tale data il trattato di Amsterdam non sia stato ratificato e, in tal caso, esse dovrebbero entrare in vigore il 1° gennaio successivo a tale ratifica. Ora, prima della ratifica, il trattato di Amsterdam non costituisce un fondamento giuridico e pertanto non può costituire il motivo di un regolamento che modifica il regolamento finanziario. D'altronde, la Commissione ha sottolineato nella sua relazione che sarà opportuno far coincidere l'entrata in vigore del regolamento portante modifica con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam ed il secondo considerando della sua proposta postula che questo fondamento giuridico esisterà all'atto dell'adozione del regolamento del Consiglio, cosa che non si può ancora affermare. Tuttavia, essa non ne ha tratto le conseguenze nell'articolo 2 della proposta. Pertanto, sarebbe opportuno dissociare le disposizioni relative ai due primi quesiti e quelle relative al terzo e di farne due proposte, dato che il Consiglio può adottare sin d'ora solo un regolamento relativo all'introduzione dell'euro ed al patto di stabilità. L'INTRODUZIONE DELL'EURO 3. L'articolo 2, paragrafi 1 e 3 del regolamento (CE) n. 1103/97 del Consiglio, del 17 giugno 1997, relativo a talune disposizioni per l'introduzione dell'euro (5) dispone: «qualunque riferimento all'ecu ai sensi dell'articolo 109 G del trattato, contenuto in uno strumento giuridico, è sostituito da un riferimento all'euro ad un tasso di un euro per un ecu». «Il presente articolo è applicabile a decorrere dal 1° gennaio 1999», data di inizio della terza fase dell'Unione economica e monetaria. Ora, il regolamento finanziario costituisce uno «strumento giuridico» comunitario ai sensi dell'articolo 1 del regolamento (CE) n. 1103/97. Pertanto, è necessario che qualsiasi riferimento all'ecu nel regolamento finanziario sia sostituito da un riferimento all'euro. 4. Tuttavia, dato che alcuni Stati membri non adotteranno l'euro; che, inoltre, sarà necessario continuare a tener conto delle monete degli Stati terzi, è opportuno redigere in modo distinto le disposizioni relative: - all'euro; - alle monete nazionali degli Stati membri che non partecipano all'euro; - alle monete degli Stati terzi. Per questa ragione, l'articolo 111, paragrafo 3 proposto richiede una piccola modifica. L'articolo 11, paragrafo 4 proposto, che tratta delle modalità di conversione da una moneta all'altra, omette di considerare le monete dei paesi terzi. In realtà, una formulazione molto più semplice di questo paragrafo consentirebbe di coprire tutti i casi. 5. Analogamente, la redazione proposta dell'articolo 35 tralascia di menzionare l'euro e di prevedere che gli Stati membri che hanno adottato l'euro, siano informati sui trasferimenti eseguiti fra l'euro e le monete nazionali dei paesi non partecipanti. Inoltre, anziché informare uno Stato membro dei trasferimenti che riguardano solo la sua moneta, sarebbe preferibile informare tutti gli Stati membri in merito a tutti i trasferimenti effettuati dall'Unione europea. 6. Con la stessa sollecitudine per una buona informazione e poiché l'utilizzazione dei tassi di cambio quotidiani rimarrà la norma e quella dei tassi mensili l'eccezione, la creazione dell'euro non rende meno necessaria che in precedenza una pubblicazione quotidiana dei tassi di cambio rilevati quotidianamente sui mercati dei cambi. È necessario ristabilire, dopo averle adattate, le disposizioni costituite attualmente dall'articolo 11, paragrafo 3, secondo e terzo comma. 7. L'articolo 11, paragrafo 4 proposto stabilisce il principio secondo cui le conversioni fra l'euro e le monete nazionali degli Stati membri che non hanno adottato l'euro sono effettuate al corso del giorno ed aggiunge che si può derogare a questo principio solo in casi «eccezionali», elencati tassativamente nelle modalità di esecuzione del regolamento finanziario. Ora, il testo in vigore delle modalità di esecuzione non menziona le risorse proprie fra le deroghe, mentre per queste i tassi di cambio utilizzati resteranno mensili. È difficile ammettere che una deroga riguardante l'insieme delle risorse proprie costituisca «un caso eccezionale». Per questa ragione, piuttosto che completare le modalità di esecuzione, sarebbe meglio colmare questa lacuna nel regolamento finanziario stesso. LE CONSEGUENZE DEL PATTO DI STABILITÀ E DI CRESCITA 8. In virtù del patto di stabilità e di crescita (PSC), tratteggiato a grandi linee in occasione del Consiglio europeo del 13 e 14 dicembre 1996 a Dublino e precisato in occasione del Consiglio europeo del 16 e 17 giugno 1997 ad Amsterdam, il Consiglio dei ministri, quando ha «deciso» che uno Stato membro presenta un disavanzo eccessivo, formula raccomandazioni allo stesso, poi, se a queste non viene dato seguito, gli ingiunge di adottare le misure opportune per ridurre questo disavanzo. In mancanza di tali provvedimenti, il Consiglio dei ministri irroga sanzioni contro lo Stato membro in causa, consistenti in particolare in uno o più depositi successivi infruttiferi, depositi convertiti dal Consiglio dei ministri in pure e semplici ammende se, trascorso un certo lasso di tempo, la situazione di disavanzo eccessivo non è stata corretta. Se, al contrario, progressi sono stati compiuti per correggere il disavanzo eccessivo, il Consiglio dei ministri abroga le sanzioni inflitte in precedenza, ad eccezione delle ammende che non sono rimborsabili. Le disposizioni relative alle ingiunzioni ed alle sanzioni sono applicabili solo agli Stati membri che partecipano all'area euro. 9. La proposta di modifica del regolamento finanziario presentata dalla Commissione cerca di precisare le modalità concrete dell'attuazione finanziaria e di bilancio del PSC. Il sistema sviluppato nella proposta può essere sintetizzato come segue: - non appena una sanzione è divenuta definitiva, non essendo più suscettibile di essere annullata dalla Corte di giustizia, essa è contabilizzata nelle entrate su una linea ad hoc dello stato delle entrate; - stanziamenti di spesa per lo stesso importo, sia d'impegno, sia di pagamento, sono iscritti su una linea ad hoc dello stato delle spese. Queste entrate e spese sono così incorporate puramente e semplicemente nel bilancio. Si tratta di un sistema di spese a fronte di entrate aventi una destinazione specifica. 10. Talune giustificazioni sviluppate dalla Commissione nella sua relazione non si riflettono in modo del tutto soddisfacente nel testo della proposta: a) sotto certi aspetti la soluzione proposta manca di trasparenza, nella misura in cui l'identificazione distinta ed esaustiva di tutti i movimenti dei fondi e dei valori generati dall'attuazione del PSC non può essere ottenuta con la sola iscrizione in bilancio. b) Analogamente, la «neutralità di bilancio», cioè l'uguaglianza rigorosa delle entrate e delle spese (delle spese piuttosto che degli stanziamenti, come prevede la Commissione) presenta, nel sistema proposto, incertezze dovute principalmente ai problemi posti dagli interessi prodotti dai depositi (paragrafi 15 e 16). 11. La soluzione raccomandata non è in armonia con alcune considerazioni e principi finanziari di carattere generale. a) Il bilancio generale è il bilancio «dell'Unione europea», che si compone di tutti gli Stati membri. Il dispositivo finanziario del PSC, invece, riguarda solo gli Stati membri che partecipano all'area euro. b) Il bilancio generale è previsto, eseguito e questa esecuzione è contabilizzata su base annuale. Ora, né i depositi, né le ammende, né i trasferimenti effettuati a favore degli Stati membri non deficitari possono essere previsti, eseguiti e contabilizzati su tale base. c) Le spese comunitarie corrispondono a politiche che comportano la realizzazione di programmi e di azioni. Anche se il bilancio è adottato annualmente, esso si iscrive in una continuità di obiettivi che generalmente oltrepassano l'orizzonte annuale. Invece, i flussi finanziari generati dall'attuazione del PSC non corrispondono ad una politica continua di spesa e rappresenterebbero dei picchi che hanno l'effetto di gonfiare l'importo del bilancio in modo erratico ed eccezionale. Questi accrescimenti occasionali ostacolerebbero la percezione dell'evoluzione degli importi di bilancio globali. 12. Nella sua relazione la Commissione afferma che il sistema, sotto il profilo del bilancio, è neutro poiché l'iscrizione nelle entrate delle somme versate a titolo di sanzioni da parte degli Stati membri deficitari dà luogo all'apertura di stanziamenti di pari importo nello stato delle spese. Il nuovo articolo 126 bis proposto mira a concretare nei testi questa uguaglianza. Nello stato delle spese gli stanziamenti aperti sarebbero destinati a finanziare «i rimborsi di cui all'articolo 16 del regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio», cioè i trasferimenti delle ammende ed interessi agli Stati membri che non presentano disavanzi. Lo stato delle entrate, però, dovrebbe accogliere «gli importi di ogni sanzione imposta dal Consiglio», cioè, secondo la sezione 4 del regolamento (CE) n. 1467/97, i depositi e le ammende. 13. Nello stato delle entrate menzionato all'articolo 126 bis proposto, sarebbe quindi opportuno sostituire l'espressione «di ogni sanzione» con l'espressione «delle ammende e degli interessi sui depositi e sulle ammende». 14. Se il deposito, in conformità dell'articolo 16 del regolamento n. 1467/97, non deve essere considerato come un'entrata, né il suo eventuale rimborso allo Stato membro «riabilitato» come una spesa, resta il fatto che vi sono movimenti di tesoreria che devono essere registrati e identificabili in modo trasparente e distinto come di pertinenza del PSC. 15. Qual è la sorte degli interessi prodotti da un deposito o da un'ammenda che formasse oggetto di annullamento da parte della Corte di giustizia in virtù dell'articolo 28 bis proposto? Questo prevede che «le entrate riscosse a titolo di ammende, penali e sanzioni, comminate dalla Commissione o dal Consiglio dei ministri . . . nonché gli interessi eventualmente prodotti», non saranno registrate come entrate fino a che non potranno più essere annullate dalla Corte di giustizia. È necessario concluderne che, in caso di annullamento della sanzione da parte della Corte di giustizia, gli interessi non sono registrati come entrate perché sono versati allo Stato membro indebitamente sanzionato. Una disposizione esplicita dovrebbe togliere ogni dubbio in proposito. 16. Per migliorare il testo proposto, la Corte dei conti raccomanda una soluzione che le sembra tale da migliorare la trasparenza: - Viene creato un allegato al bilancio, che sarà ripreso anche nel conto di gestione, destinato a rappresentare tutti i movimenti di fondi causati dal PSC. Questo allegato illustra, da un lato, le entrate e le spese, dall'altro gli altri movimenti di tesoreria che non costituiscono entrate e spese di bilancio. - Gli interessi prodotti dai depositi e dalle ammende non sfuggirebbero al loro inserimento nel sistema, ma il loro trattamento contabile sarebbe diverso a seconda della natura dei flussi finanziari. 17. I movimenti di tesoreria causati dal sistema PSC inciderebbero sui conti del bilancio annuale consolidato dell'Unione. Il bilancio dovrebbe metterli chiaramente in evidenza. 18. La Commissione propone di inserire le disposizioni relative alla struttura di integrazione nel bilancio in una nuova sezione I bis del titolo XI del regolamento finanziario. La natura delle sanzioni comminate in virtù del regolamento (CEE) n. 1467/97 non corrisponde alle operazioni disciplinate dal titolo XI, titolo dedicato alle disposizioni particolari applicabili alle partecipazioni di terzi o di organismi diversi ad attività della Comunità. Pertanto, la Corte raccomanda di inserire le disposizioni in causa come articolo 132 bis sotto un nuovo titolo XI bis intitolato «Disposizioni particolari applicabili alle sanzioni di cui alla sezione 4 del regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio». Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 22 ottobre 1998. Per la Corte dei conti Bernhard FRIEDMANN Presidente (1) GU L 356 del 31.12.1977, pag. 1. (2) GU L 340 dell'11.12.1997, pag. 1. (3) Documento COM(1998) 206 def. e GU C 149 del 15.5.1998, pag. 21. (4) Regolamento (CE) n. 974/98 del Consiglio, del 3 maggio 1998, relativo all'introduzione dell'euro (GU L 139 dell'11.5.1998, pag. 1). (5) GU L 162 du 19.6.1997, pag. 1.