Parere n. 1/2000

su una proposta di regolamento del Consiglio, che modifica il regolamento finanziario, del 21 dicembre 1977, riguardante la separazione della funzione di audit interno e della funzione di controllo finanziario ex-ante (articolo 24, paragrafo 5, del regolamento finanziario)

(presentato in virtù dell'articolo 279 CE)

(2000/C 327/01)

LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare gli articoli 248, paragrafo 4, e 279,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, in particolare gli articoli 45 C, paragrafo 4, e 78 nono,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, in particolare gli articoli 160 C, paragrafo 4, e 183,

visto il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee(1), modificato da ultimo dal regolamento (CE, CECA, Euratom) n. 2673/1999 del Consiglio, del 13 dicembre 1999(2), in particolare gli articoli 21, 24, 139 e 142,

visto il regolamento (Euratom, CECA, CE) n. 3418/93 della Commissione, del 9 dicembre 1993, che stabilisce le modalità di esecuzione di alcune disposizioni del regolamento finanziario, del 21 dicembre 1977(3), in particolare gli articoli da 34 a 43,

vista la proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 riguardante la separazione della funzione di audit interno e della funzione di controllo finanziario ex-ante presentata dalla Commissione(4),

vista la richiesta di parere su tale proposta presentata dal Consiglio alla Corte dei conti il 14 giugno 2000 e pervenuta a quest'ultima in data 21 giugno 2000,

considerando che la Commissione ha previsto nel suo progetto di creare al suo interno un "Servizio di Audit interno,...incaricato di facilitare la gestione... per quanto riguarda 1) il controllo dei rischi, 2) il controllo di conformità, 3) la formulazione di un parere indipendente circa la qualità dei sistemi di gestione e di controllo e 4) le raccomandazioni volte a migliorare l'efficienza delle operazioni e promuovere un uso economicamente valido delle risorse della Commissione ('utilizzazione del denaro per gli scopi previsti e valido rapporto costi/benefici').",

considerando che il sistema così delineato prevede parallelamente che: "Ciascuna DG allestirà una struttura di audit specializzata (composta da una o più persone che si appoggino sul lavoro del Servizio di Audit interno o da una vera e propria unità), che renderà conto direttamente al direttore generale e sarà incaricata di fare periodicamente il punto sul sistema di controllo interno della direzione generale e sull'utilizzazione e la gestione dei fondi della Commissione versati a beneficiari esterni.",

considerando che "Verrà creato un Comitato di vigilanza per l'audit, incaricato di sorvegliare 1) lo svolgimento dei controlli alla Commissione in base all'esito degli audit del Servizio di Audit interno e della Corte dei conti, 2) l'attuazione delle raccomandazioni emerse dagli audit, comprese quelle formulate dalla Corte dei conti e accettate dalla Commissione, nonché 3) la qualità delle operazioni di audit...",

considerando che, secondo la Commissione, questo sistema "dovrebbe permettere di risolvere appieno il problema della 'deresponsabilizzazione' e dei conflitti di interessi che potrebbero sorgere, nell'ambito del sistema attuale, tra controllo finanziario e audit interno."(5),

considerando che la proposta della Commissione, che consiste nel separare le funzioni di controllore finanziario e di revisore (auditor) interno in attesa di un riordinamento più completo del regolamento finanziario, si iscrive nell'evoluzione da lungo tempo auspicata dalla Corte,

HA ADOTTATO IL PRESENTE PARERE:

1. Sin dal 1981(6), la Corte ha segnalato un conflitto latente tra il potere del controllore finanziario di concedere un visto, e quindi di autorizzare una spesa, e l'incarico, che costituiva in pratica una funzione di revisione interna, di valutare la spesa ex post, segnatamente in base ai criteri della sana gestione finanziaria.

2. Più di recente, la Corte ha fatto osservare che «La regolamentazione finanziaria dovrebbe mirare in sostanza ad aiutare le Comunità a raggiungere in modo efficiente i loro obiettivi politici con un'assegnazione ottimale delle loro risorse di bilancio, a garantire il rispetto della legittimità e della regolarità delle loro azioni, a tutelare i loro interessi patrimoniali ed a garantire la pubblicità e la trasparenza delle loro operazioni finanziarie. In quest'ottica, un nuovo regolamento finanziario dovrebbe comprendere, in particolare, i princìpi e le disposizioni seguenti:

- ridefinire lo status e le attribuzioni del controllore finanziario, in una prospettiva in cui egli eserciterebbe le funzioni di [auditor] interno dell'istituzione;

- indicare con maggiore chiarezza il tenore delle attribuzioni degli ordinatori in materia di gestione finanziaria e di controllo finanziario. Infatti, nella prospettiva di una riduzione significativa della procedura del visto preliminare, se non addirittura, a termine, della sua abolizione, sono necessarie disposizioni supplementari per garantire la legittimità, la regolarità e la sana gestione finanziaria delle azioni comunitarie e tutelare gli interessi finanziari delle Comunità, in particolare per evitare ai funzionari ogni situazione di conflitto fra gli interessi del servizio e gli interessi di terzi;

- nella stessa prospettiva rafforzare le attribuzioni del contabile»(7).

3. In particolare, la Corte ha sottolineato che il suggerimento di attribuire al controllore finanziario la funzione di auditor interno, con conseguenze organizzative e operative non chiaramente descritte, non può costituire - in mancanza di precisazioni e garanzie - una compensazione sicura che protegga il sistema finanziario dalla carenza di controllo interno che potrebbe derivare dall'abolizione del visto preventivo. La soppressione totale del visto preventivo non sarebbe più accettabile, a meno che non fosse sostituita da altre procedure che offrano garanzie perlomeno equivalenti e che possano coinvolgere anche altri responsabili oltre al controllore finanziario(8).

4. Le raccomandazioni formulate dalla Corte riguardavano una riforma profonda del ruolo del controllore finanziario, associata ad una maggiore responsabilizzazione dell'ordinatore e del contabile, nonché alla creazione di una vera e propria funzione di auditor interno(9).

5. A tale proposito, è opportuno sottolineare che l'Organizzazione internazionale delle istituzioni superiori di controllo ritiene che: "Spesso la direzione costituisce, come parte della sua struttura di controllo interno, un'unità di audit interno. Benché gli auditor interni costituiscano una risorsa preziosa per impartire insegnamenti e fornire consulenza in materia di controlli interni, essi non devono sostituirsi ad una valida struttura di controllo interno(10)".

6. Sarebbe quindi auspicabile che il sistema in via di elaborazione fosse completo, rigoroso e coerente, tanto più che non è possibile escludere il rischio che la soluzione, proposta per un periodo transitorio, resti in vigore più a lungo di quanto previsto dalla Commissione.

Campo d'applicazione della riforma

7. L'audit interno è definito "un'attività indipendente e obiettiva di garanzia della qualità e di consulenza intesa a conferire un valore aggiunto che migliori il funzionamento di un'organizzazione. Essa aiuta l'organizzazione a conseguire i propri obiettivi attraverso un approccio sistematico e rigoroso per la valutazione ed il miglioramento delle procedure di gestione dei rischi, di controllo e di gestione ('corporate governance')(11). Di conseguenza, 'l'ambito e gli obiettivi dei lavori di audit interno variano notevolmente in funzione delle dimensioni e della struttura dell'organismo, nonché delle esigenze della direzione'(12)."

8. Il concetto generale della funzione di audit interno deve essere incluso nel regolamento finanziario, ma le modalità di designazione dell'auditor interno, sia esso un singolo individuo o un servizio, gli obiettivi precisi di tale funzione, l'ambito dei lavori e le modalità di attuazione di tale compito possono essere decise dalle istituzioni stesse in funzione della loro specificità e delle loro esigenze, nel rispetto delle norme internazionali vigenti in materia di audit interno. Il testo dell'articolo 24 del regolamento finanziario dovrebbe essere modificato in tal senso. In allegato, viene proposta una stesura alternativa dell'articolo 2 della proposta della Commissione.

Incompatibilità tra la funzione di revisore (auditor) interno e altre funzioni

9. La riforma proposta prevede che ai responsabili che di norma intervengono nella procedura finanziaria delle Comunità, vale a dire ordinatore, controllore finanziario e contabile, si aggiunga il revisore interno.

10. L'articolo 24 bis dispone che il revisore interno sia indipendente dal controllore finanziario. Nondimeno, per garantire appieno il necessario equilibrio del sistema di controllo interno nel suo insieme, è opportuno che alle misure già proposte dalla Commissione, si aggiunga una modifica dell'articolo 21, quarto comma, del regolamento finanziario, in cui si sancisca il principio dell'incompatibilità di funzioni non solo tra ordinatore, controllore finanziario e contabile, ma anche tra queste funzioni e quella di revisore interno.

Indipendenza del revisore interno

11. La proposta conferisce al revisore interno uno status funzionale analogo a quello del controllore finanziario. Nondimeno, data l'importanza che riveste il principio dell'indipendenza dell'auditor nei confronti delle entità controllate, tale principio dovrebbe essere incluso nel regolamento finanziario stesso, il quale dovrebbe sancire, senza ambiguità, che nell'esercizio delle sue funzioni il revisore interno è responsabile unicamente dinanzi all'istituzione che l'ha designato, alla quale rende direttamente conto.

Compiti del revisore interno

12. Il progetto di articolo 24 bis enumera due tipi di compiti affidati al revisore interno. Come già precedentemente affermato al paragrafo 7, l'obiettivo, la natura e l'elenco dei compiti del revisore interno possono variare in funzione dell'istituzione per cui viene realizzato l'audit interno.

13. È quindi opportuno definire i compiti del revisore interno in maniera più globale, con riferimento alle norme internazionali vigenti in materia.

Creazione di un nuovo titolo nel regolamento finanziario

14. Il revisore interno, contrariamente ai tre pilastri rappresentati dall'ordinatore, dal contabile e dal controllore finanziario, non dispone di alcuna competenza in materia di esecuzione del bilancio. Di conseguenza, la modifica del regolamento finanziario proposta dalla Commissione non dovrebbe essere inclusa nel titolo III del regolamento finanziario, bensì costituire un titolo distinto.

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 5 ottobre 2000.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) GU L 356 del 31.12.1977, pag. 1.

(2) GU L 326 del 18.12.1999, pag. 1.

(3) GU L 315 del 16.12.1993, pag. 1.

(4) Documento della Commissione, rif. 2000/135 (CNS) - COM (2000) 341 def.

(5) La riforma della Commissione - Libro bianco - parte I - COM(2000) 200 def./2, pag. 26 - 27.

(6) Indagine sui sistemi d'organizzazione finanziaria delle Comunità europee, paragrafo 6.10.2, GU C 342 del 31.12.1981.

(7) Parere n. 4/97 sulla proposta di regolamento (Euratom, CECA, CE) del Consiglio che modifica il regolamento finanziario, del 21 dicembre 1977, applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, paragrafo 16, primo comma, e paragrafo 16, lettera c), GU C 57 del 23.02.1998, pag. 4.

(8) Parere n. 4/97 sopra citato, paragrafo 15, quindicesimo trattino, e paragrafo 5.5 dell'allegato.

(9) Parere n. 4/97 sopra citato, paragrafo 5.10 dell'allegato.

(10) Comitato delle norme di controllo interno dell'Intosai - Criteri guida per le norme di audit interno - giugno 1992 - paragrafo 74.

(11) Definizione dell'Institute of internal auditors (IIA) (Istituto degli auditor interni) approvata dal Consiglio dei direttori dell'IIA il 26 giugno 1999.

(12) International Federation of accountants (IFAC) (Federazione internazionale degli esperti contabili) - Handbook 1999 - Technical pronouncements, ISA

610, paragrafo 5.

Allegato

PROPOSTA DI STESURA ALTERNATIVA DELL'ARTICOLO 2 DELLA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE

[rif. 2000/0135(CNS)]

«Articolo 2

Si aggiunge un nuovo titolo al regolamento finanziario:

IL REVISORE INTERNO

1. Ogni istituzione costituisce al suo interno una funzione di audit interno indipendente dal controllore finanziario.

L'audit interno è un'attività di garanzia della qualità e di consulenza intesa a conferire un valore aggiunto che migliori il funzionamento dell'istituzione e che aiuti quest'ultima a conseguire i propri obiettivi attraverso un approccio sistematico e rigoroso per la valutazione e il miglioramento delle procedure di gestione e di controllo.

2. Ogni istituzione designa il revisore interno secondo modalità adeguate alla sua specificità e alle sue esigenze.

Nell'esercizio delle sue funzioni, il revisore interno è responsabile unicamente dinanzi all'istituzione che l'ha designato, alla quale rende direttamente conto.

Gli obiettivi dettagliati e le modalità di attuazione del compito di revisore interno, nonché l'ambito dei lavori, sono definiti da ciascuna istituzione in funzione della sua specificità e delle sue esigenze, nel rispetto delle norme internazionali vigenti in materia di audit interno.

3. Il revisore interno deve beneficiare delle garanzie d'indipendenza e di accesso all'informazione necessarie all'assolvimento del suo compito. In particolare, quando il revisore interno è funzionario o agente dell'istituzione che l'ha designato, nell'esercizio delle sue funzioni beneficia dello stesso diritto di accesso alle informazioni riconosciuto al controllore finanziario e, al fine di garantire la propria indipendenza, delle stesse norme e disposizioni particolari applicabili al medesimo, ai sensi dei paragrafi 8 e 9 dell'articolo 24.»