A norma dell'articolo 17, paragrafo 1, della direttiva, gli Stati membri sono tenuti a presentare alla Commissione relazioni sull'applicazione della stessa. Per agevolare l'elaborazione di tali relazioni, nell'aprile 2020 la Commissione ha trasmesso agli Stati membri un questionario concordato con il gruppo di esperti della Commissione sulla restituzione dei beni culturali. Tra il 27 agosto 2020 e il 29 gennaio 2021 sono pervenute risposte da 21 Stati membri, da due Stati membri dell'EFTA e dal Regno Unito, che sono state successivamente discusse dal gruppo di esperti. Le relazioni nazionali sull'applicazione della direttiva di cui all'articolo 17, paragrafo 1, presentate sotto forma di risposte al suddetto questionario, hanno costituito la base per l'elaborazione della prima relazione di valutazione dell'applicazione e dell'efficacia della direttiva 2014/60/UE, che la Commissione è tenuta a presentare ogni cinque anni al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale, conformemente all'articolo 17, paragrafo 2, della direttiva.

Insieme al regolamento (CE) n. 116/2009 relativo all'esportazione di beni culturali e al regolamento (UE) 2019/880 relativo all'introduzione e all'importazione di beni culturali, la direttiva 93/7/CEE (di cui la direttiva 2014/60/UE costituisce una rifusione) ha predisposto il quadro normativo dell'UE per la prevenzione del traffico illecito di beni culturali nell'Unione europea, prevedendo meccanismi e una procedura per garantire il rientro di beni del patrimonio nazionale che siano usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro. Mentre l'obiettivo del regolamento (CE) n. 116/2009 è evitare che beni appartenenti ai patrimoni degli Stati membri escano dal territorio dell'UE senza controlli, la direttiva ha istituito meccanismi di cooperazione amministrativa tra le autorità nazionali e ha introdotto la possibilità di avviare dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali un'azione di restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro. Inoltre il regolamento (UE) 2019/880 punta a vietare e impedire l'introduzione nel territorio doganale dell'Unione di beni culturali esportati illecitamente dai paesi terzi in cui sono stati creati o scoperti e stabilisce procedure per l'importazione legale di beni culturali nell'Unione.

Nel complesso, le risposte degli Stati membri hanno messo in luce l'impatto positivo della direttiva sulla sensibilizzazione dei portatori di interessi in merito alla tutela dei beni culturali nell'UE e allo sviluppo del commercio delle opere d'arte. Tuttavia le risposte degli Stati membri hanno evidenziato anche che sussiste ulteriore margine di miglioramento nell'attuazione della direttiva, ad esempio rafforzando la cooperazione amministrativa e giudiziaria tra le autorità degli Stati membri e promuovendo una comprensione condivisa delle disposizioni della direttiva.

La relazione prende in esame il periodo compreso tra il 2015 e il 2020 e si basa sui dati forniti dagli Stati membri in risposta a un questionario inviato dalla Commissione europea, che contempla vari aspetti dell'applicazione e dell'efficienza della cooperazione amministrativa e giudiziaria negli Stati membri in relazione ai beni culturali usciti illecitamente. La relazione fornisce inoltre informazioni sull'uso del sistema di informazione del mercato interno ("IMI") ai fini della direttiva.

La presente relazione (in appresso "la relazione") valuta l'applicazione e l'efficacia della direttiva 2014/60/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro, come disposto dall'articolo 17, paragrafo 2. La relazione è la prima a essere elaborata dopo l'entrata in vigore della direttiva e segue le quattro relazioni presentate dalla Commissione europea sull'applicazione della precedente direttiva 93/7/CEE (di cui la direttiva 2014/60/UE costituisce una rifusione), l'ultima delle quali riguardava il periodo 2008-2011.



L'oggetto della direttiva rifusa sono i beni culturali, ossia ogni "bene che è classificato o definito da uno Stato membro, prima o dopo essere illecitamente uscito dal territorio di tale Stato membro, tra i beni del "patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale" secondo la legislazione nazionale o delle procedure amministrative nazionali, ai sensi dell'articolo 36 TFUE" (articolo 2, punto 1), della direttiva). In base al considerando 9 della direttiva, questa dovrebbe contemplare pertanto beni aventi interesse storico, paleontologico, etnografico o numismatico o valore scientifico, siano essi parte di collezioni pubbliche o di altro tipo oppure singoli elementi, siano essi provenienti da scavi regolari o clandestini, purché siano classificati o definiti come patrimonio nazionale.

Secondo la maggior parte delle risposte al questionario fornite dagli Stati membri, la definizione a livello dell'UE del termine "bene culturale" costituisce un miglioramento significativo e contribuisce all'obiettivo di rafforzare la tutela dei beni culturali in quanto categoria specifica di beni. Andrebbe tuttavia migliorata la comprensione reciproca delle definizioni nazionali, in modo che ciascuno Stato membro riconosca e protegga i beni culturali tutelati degli altri Stati membri.

Sebbene la definizione di "beni culturali" di cui all'articolo 2 della direttiva sia considerata soddisfacente dalla maggior parte degli Stati membri che hanno risposto al questionario, persistono alcune difficoltà per quanto riguarda la determinazione del paese d'origine dei beni archeologici razziati e sottratti illecitamente dal luogo in cui si trovavano. Mentre la provenienza e lo Stato membro d'origine di beni culturali unici nel proprio genere possono essere facilmente identificabili, lo stesso non vale per altri beni culturali appartenenti, ad esempio, a civiltà che hanno prosperato in un'ampia area geografica o per beni culturali seriali (quali monete o gioielli che possono essere separati). Non esistono infatti elenchi dei beni di questo tipo che sono andati dispersi o sono stati rubati da collezioni ed è piuttosto difficile stabilirne la provenienza se non sono mai stati registrati in cataloghi museali o quando viene rivendicata la loro appartenenza a collezioni private che non sono mai state inventariate.

Dieci Stati membri hanno sottolineato che la direttiva dovrebbe riguardare anche i beni culturali esportati illecitamente da uno Stato membro senza che essi si qualifichino necessariamente come "patrimonio nazionale", in quanto alcuni organi giurisdizionali nazionali tendono a interpretare in maniera restrittiva la categoria dei beni culturali di cui sarebbe potrebbe esigere la restituzione in virtù della direttiva.

Cinque Stati membri non hanno evidenziato la necessità di elaborare una definizione comune a livello europeo del termine "bene culturale" senza fare riferimento all'ordinamento nazionale e di termini quali "oggetti d'antiquariato" e "reperti archeologici".

Tre risposte hanno sottolineato che è preferibile fare riferimento alla definizione armonizzata di beni culturali di cui al regolamento (CE) n. 116/2009 e al regolamento (UE) 2019/880, al fine di evitare divergenze tra le legislazioni nazionali per quanto riguarda concetti quali "oggetti d'antiquariato" e "reperti archeologici".

Alla luce delle risposte fornite dagli Stati membri si osserva che, in generale, la direttiva è facilmente applicabile ai beni culturali dal valore commerciale tipicamente elevato e ai beni culturali che costituiscono opere d'arte e che sono registrati in collezioni museali o nell'ambito di altre collezioni. Sarebbero invece necessari ulteriori sforzi per tutelare i "beni del patrimonio nazionale" di valore commerciale inferiore, in particolare i reperti archeologici, dato il loro valore inestimabile per la storia della cultura.

b)Valutazione di cosa si qualifica come "uscita illecita" di beni culturali dal territorio di uno Stato membro



L'obbligo di restituzione sancito dalla direttiva si applica unicamente ai beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro. A norma dell'articolo 2, punto 2), della direttiva, per "bene uscito illecitamente dal territorio di uno Stato membro" si intende un bene "a) uscito dal territorio di uno Stato membro in violazione delle norme di detto Stato membro sulla protezione del patrimonio nazionale oppure in violazione del regolamento (CE) n. 116/2009, o b) non rientrato dopo la scadenza del termine fissato per una spedizione temporanea lecita o un bene che si trova in situazione di violazione di una delle altre condizioni di tale spedizione temporanea". Quasi tutte le risposte pervenute hanno tuttavia confermato che le autorità nazionali degli Stati membri incontrano difficoltà nell'effettuare ricerche e utilizzarne i risultati in relazione al controllo della protezione dei beni del patrimonio nazionale contemplati dagli ordinamenti di altri Stati membri.

A causa di tali difficoltà, i beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro (ai sensi della direttiva) potrebbero essere considerati come commercializzati lecitamente in un altro Stato membro se la legislazione nazionale non impone a tal proposito alcun requisito concernente la provenienza. Tali difficoltà non sono affrontate dall'articolo 10 della direttiva nella sua formulazione attuale, poiché esso fa riferimento alla "provenienza" solo quando stabilisce il diritto del possessore a ricevere un indennizzo. Data la crescente diffusione del commercio online, sussiste anche una crescente incertezza circa la provenienza lecita dei beni culturali immessi nel mercato unico, che costituisce un ostacolo alla crescita sostenibile del mercato delle opere d'arte nell'UE.

Inoltre nessuna delle relazioni trasmesse dagli Stati membri sull'applicazione della direttiva nega la necessità di imporre un obbligo di diligenza ai commercianti di opere d'arte a livello dell'UE. Almeno otto Stati membri hanno già adottato disposizioni giuridiche specifiche riguardanti il dovere di diligenza dei commercianti di opere d'arte e oggetti d'antiquariato e i requisiti obbligatori in materia di diligenza che devono essere soddisfatti per poter immettere beni culturali sul mercato. Quattro Stati membri ritengono che l'istituzione di norme dell'UE obbligatorie per quanto concerne il dovere di diligenza dei commercianti di opere d'arte contribuirebbe a un'intensificazione degli sforzi volti a rafforzare la trasparenza e promuovere la parità di condizioni nel mercato delle opere d'arte, a condizione che tali norme si basino sulle più rigorose prescrizioni vigenti, in modo da non compromettere il livello già raggiunto in alcun ordinamento nazionale. Tredici Stati membri hanno inoltre sottolineato che l'elemento decisivo per consolidare il dovere di diligenza dei professionisti del mercato delle opere d'arte attraverso un codice deontologico dell'UE è rappresentato dalla necessità di monitorare l'applicazione di tale codice e di prevedere sanzioni specifiche in caso di violazioni.

Tenendo conto di questi aspetti, uno studio della Commissione europea sul commercio illecito di beni culturali in Europa pubblicato nel 2019 fornisce un'analisi dettagliata e raccomandazioni volte a migliorare le ricerche sulla provenienza e a consolidare il dovere di diligenza dei commercianti di opere d'arte, promuovendo un commercio lecito, responsabile ed etico dei beni culturali quale categoria specifica di beni. Quando è stato presentato ai membri del gruppo di esperti della direttiva nell'ottobre 2019, lo studio è stato accolto positivamente dai delegati degli Stati membri.

3.3. Definizione di "beni culturali" – ambito di applicazione temporale (articoli 14 e 15)



La direttiva si applica ai beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro a decorrere dal 1º gennaio 1993 (articolo 14).

L'articolo 15, paragrafo 2, lascia agli Stati membri la possibilità di estendere l'ambito di applicazione della direttiva alle richieste relative a beni culturali usciti illecitamente prima di tale data, senza che ciò comporti una violazione del principio generale della certezza del diritto. Ad oggi solo tre Stati membri hanno ampliato l'ambito di applicazione temporale della direttiva nei propri ordinamenti, due dei quali non hanno previsto alcuna limitazione temporale, fatte salve le norme procedurali nazionali, mentre il terzo ha fissato il limite temporale al 1º gennaio 1960. Un caso particolare è rappresentato da uno Stato membro che, avendo riacquistato la propria statualità nel 1990, valuta in casi specifici la possibilità di estendere l'obbligo di restituzione oltre l'ambito di applicazione temporale della direttiva, senza prevedere tuttavia un obbligo per il periodo antecedente l'esistenza dello Stato.

Inoltre uno Stato membro è favorevole a una norma generale a livello dell'UE che elimini il riferimento al 1993 come limite temporale, in particolare per quanto riguarda i reperti archeologici rinvenuti nell'ambito di scavi clandestini ed esportati illecitamente.

Gli altri 19 Stati membri hanno dichiarato nelle proprie risposte che non prevedono di ampliare l'ambito di applicazione temporale della direttiva, sottolineando che, in assenza di una clausola di reciprocità, non sarebbe conveniente per uno Stato membro ampliare unilateralmente l'ambito di applicazione materiale e temporale della direttiva a esclusivo vantaggio degli altri Stati membri. Tutt'al più può essere presa in considerazione l'ipotesi di concedere deroghe in casi specifici, tenendo anche conto delle convenzioni internazionali che forniscono un quadro di riferimento adeguato. Il divieto costituzionale di retroattività sembra costituire il principale ostacolo a un ampliamento generale dell'ambito di applicazione temporale dell'obbligo di restituzione.

Alcuni Stati membri hanno confermato il loro impegno a trovare una soluzione condivisa in tutti i singoli casi in cui venga fornita prova dell'uscita illecita del bene, anche se anteriore al limite temporale stabilito.

Il principale ostacolo incontrato dagli Stati membri in relazione all'ambito di applicazione temporale della direttiva è l'onere di dimostrare quanto è avvenuta l'uscita del bene. In base alla formulazione attuale della direttiva, l'onere della prova incombe allo Stato membro richiedente. Tuttavia, in caso di furto o di scavo, l'azione di restituzione incontra spesso un ostacolo nel fatto che lo Stato richiedente non è in grado di fornire alcuna prova circa il momento in cui il bene è stato rinvenuto ed esportato dal suo territorio. Nella maggior parte delle risposte il ricorso a norme procedurali uniformi è ritenuto il modo più adatto per superare le attuali difficoltà legate all'onere della prova e garantire pari protezione ai beni culturali in tutti gli Stati membri.