IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 107/21

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e alla Banca centrale europea — Regolamentare i servizi finanziari per garantire una crescita sostenibile»

COM(2010) 301 definitivo

2011/C 107/04

Relatore: IOZIA

La Commissione europea, in data 2 giugno 2010, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e alla Banca centrale europea — Regolamentare i servizi finanziari per garantire una crescita sostenibile

COM(2010) 301 definitivo.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 1o febbraio 2011.

Alla sua 469a sessione plenaria, dei giorni 16 e 17 febbraio 2011 (seduta del 16 febbraio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 164 voti favorevoli e 1 astensione.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 «Bisogna fare molto di più per quanto riguarda la vigilanza sul settore bancario. Si possono avere le migliori regole del mondo ma se non si vigila sulla loro attivazione, allora è tutto inutile» (1).

1.2 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE), accoglie con favore la comunicazione della Commissione e individua nella nuova regolamentazione dei mercati finanziari lo strumento indispensabile per rilanciare un'economia sostenibile.

1.3 Il CESE ritiene che l'attenzione su questi problemi stia progressivamente diminuendo, la percezione della necessità di provvedere urgentemente all'adozione dei provvedimenti proposti è distinta da Stato a Stato e non sembra più essere una priorità comune.

1.4 Il CESE sottolinea e ribadisce l'importanza di addivenire ad un accordo internazionale, intensificando gli sforzi, ma considera comunque essenziale ed imprescindibile che il percorso avviato dalle istituzioni europee si concluda rapidamente e positivamente, non subordinandolo ad un quadro di accordi internazionali, che, come si è potuto purtroppo constatare anche recentemente, sono ben lontani dall'essere raggiunti.

1.5 Il CESE esprime un giudizio positivo sulle misure proposte attendendo quelle che sono in corso di definizione, come la prevista revisione della MiFID (importante per garantire la solidità e la trasparenza dei mercati, nonché la fiducia degli investitori), e sulle quali sarà chiamato ad esprimersi.

1.6 Il CESE sostiene attivamente gli sforzi della Commissione a vedere compiuto il percorso legislativo. La Commissione potrebbe affidare al CESE la responsabilità di promuovere presso le organizzazioni sociali ed economiche e le organizzazioni degli utenti e dei consumatori dei servizi finanziari a livello nazionale le proposte in discussione e i progetti di nuove regolamentazioni.

1.7 Gli Stati Uniti con la promulgazione del Dodd-Frank Act, la legge di regolamentazione dei mercati finanziari americani, hanno dato un grande impulso, creando le premesse per una più forte convergenza a livello globale. Molti punti sono trattati solo con una cornice regolatoria, delegando ad autorità competenti o a successivi provvedimenti di dettaglio la definizione delle normative, mentre la Commissione europea propone i singoli provvedimenti già nella fase di dettaglio. Alla fine i due percorsi dovrebbero raggiungere gli obiettivi parallelamente.

1.8 Il CESE valuta positivamente alcune scelte originali della normativa americana e propone alla Commissione di avviare uno studio approfondito sulla proposta di insediare un'autorità di protezione dei consumatori dei servizi finanziari. Il CESE ritiene tuttavia che si debba valutare se una tale autorità non debba invece avere una collocazione più autonoma.

1.9 Interessanti e da valutare anche le decisioni di oltre Atlantico su come affrontare il too big to fail, che può portare all'azzardo morale nella gestione dei rischi. Il CESE chiede alla Commissione di valutare attentamente la possibilità di adottare misure analoghe, che appaiono incisive e deterrenti rispetto a comportamenti imprudenti e particolarmente rischiosi di alcuni manager di istituzioni finanziarie e che possono essere utili ai fini di una migliore gestione del rischio degli istituti finanziari.

1.10 Il complesso della revisione normativa si dovrebbe concludere entro il 2011 e diventare completamente operativo a partire dal 2013. Questo sarà possibile se non accadranno problemi e la tabella di marcia sarà rispettata da tutti. Il CESE è preoccupato e teme che questo non accada. La Commissione dovrebbe richiedere al Parlamento e al Consiglio una corsia preferenziale per tutti gli atti connessi alla regolamentazione dei mercati finanziari. La crisi finanziaria è iniziata nel 2007 e già allora si palesava la necessità di porre mano seriamente alla regolamentazione dei mercati. La voragine ha ingoiato oltre duemila miliardi di dollari, ha causato numerosi fallimenti e almeno trenta milioni di posti di lavoro persi, con una prospettiva di ulteriori perdite per 400 milioni secondo il direttore del FMI. Solo nel settore finanziario almeno 500 000 persone hanno perso il loro lavoro in tutto il mondo. E altre continuano e continueranno a perderlo.

1.11 Il CESE chiede una regolamentazione solida, completa, efficiente ed equilibrata. Il CESE raccomanda che, onde evitare conseguenze negative, sia condotto uno studio approfondito sugli effetti cumulativi delle iniziative regolatorie per le misure necessarie relative al sistema finanziario e al mercato dei capitali. Un sistema stabile ed efficiente dovrebbe promuovere la stabilità finanziaria e la liquidità per l'economia reale.

1.12 La società civile a livello europeo e nazionale deve continuare a incalzare le autorità e i pubblici poteri per un rapido completamento dell'adozione delle nuove regole in campo finanziario. La Commissione potrebbe incaricare il CESE di assumere l'iniziativa per diffondere negli Stati membri la necessità di adottare rapide e complessive decisioni sul tema dell'ordinamento dei mercati finanziari, attraverso iniziative pubbliche sul territorio, coinvolgendo le parti sociali, le forze economiche, le organizzazioni degli utenti e dei consumatori dei servizi finanziari.

2. La comunicazione della Commissione

2.1 Nella comunicazione Regolamentare i servizi finanziari per garantire una crescita sostenibile, la Commissione presenta gli obiettivi acquisiti e una tabella di marcia per le future iniziative legislative, prospettando i quattro principi guida sui quali ispira la sua attività: trasparenza, efficacia della vigilanza, maggiore resilienza e stabilità finanziaria e tutela del consumatore.

2.2 «Un sistema finanziario più sicuro, più solido, più trasparente e più responsabile, che operi per l'insieme dell'economia e della società e sia in grado di finanziare l'economia reale, è il presupposto di una crescita sostenibile e costituisce il complemento essenziale agli sforzi intrapresi dall'Europa per risanare le finanze pubbliche e avviare le riforme strutturali che garantiranno in futuro un'economia dinamica». Queste le direttrici dell'attività legislativa della Commissione.

2.3 La Commissione in questo documento ricorda i passaggi che hanno portato, a partire dai giorni della grande crisi nel settembre 2008, alla realizzazione di un nuovo e articolato quadro regolamentare.

2.4 Già nel novembre del 2008 viene insediato il gruppo presieduto da Jacques de Larosière e sono prese alcune iniziative urgenti, come la revisione della direttiva sui requisiti patrimoniali e quella sui sistemi di garanzia dei depositi. È stato altresì adottato un regolamento sulle agenzie di rating del credito e sono state presentate due raccomandazioni sui principi di remunerazione.

2.5 A seguito delle proposte contenute nel rapporto del gruppo, la Commissione ha adottato una serie di proposte di cui molte sono ancora in fase di discussione nelle istanze politiche dell'Unione, Consiglio e Parlamento.

2.6 La Commissione auspica un impegno legislativo coerente con l'esigenza di concludere l'iter di tutti i provvedimenti proposti e il loro recepimento entro la fine del 2012.

3. Osservazioni del CESE

3.1 Il CESE ha espresso in molteplici pareri la sua opinione circa i provvedimenti che la Commissione ha inteso adottare, iniziando dal pacchetto suggerito dal gruppo de Larosière e in seguito sui singoli provvedimenti.

3.2 In diversi casi molti suggerimenti ed osservazioni del Comitato sono stati accolti e il risultato finale che ne è scaturito appare congruo e sufficiente: ma tutto questo riuscirà a far ritornare la fiducia nei mercati e nelle istituzioni di vigilanza, nonché nelle pubbliche autorità, che hanno in qualche modo nel passato sostenuto un modello iperliberista, convinte che il mercato si sarebbe autoregolamentato? Questa illusione l'hanno avuta oltre che la maggioranza degli Stati membri, anche importanti esponenti della Commissione europea. I mercati sono inclini a endogene oscillazioni irrazionali di avversione al rischio o di propensione al rischio. Il compito difficile è smorzare queste oscillazioni senza distruggere i mercati.

3.3 La Commissione con questa comunicazione indirettamente riconosce gli errori del passato, errori che il CESE aveva prontamente indicato, e traccia una road map virtuosa e sostanzialmente completa per ridisegnare l'architettura regolamentare di vigilanza, di stabilità e di trasparenza dei mercati. È un lavoro importante e il Comitato riconosce volentieri la qualità del lavoro finora svolto.

3.4 Il Parlamento europeo ha dato un grande contributo per rafforzare e migliorare i testi proposti, a volte sostenendo le stesse modifiche avanzate dal Comitato e ha consentito l'emanazione di regolamenti e direttive che appaiono efficaci e coerenti.

3.5 Nella fase applicativa si assiste però ad alcuni problemi. Ad esempio nell'Autorità EIOPA, che sovrintende il mercato assicurativo e i fondi pensioni è fondamentale che le specificità dei due settori siano riconosciute e tutelate; in particolare, è essenziale che al settore della previdenza complementare sia garantita pari dignità rispetto a quello assicurativo.

3.6 Il Consiglio, inaspettatamente, ha giocato un ruolo meno positivo, costringendo la Commissione a rivedere alcune buone proposte, come nel caso delle autorità di vigilanza. Il compromesso raggiunto, grazie al lavoro del Parlamento e della Commissione, è stato comunque positivo, ma si sarebbe potuto fare meglio e prima, senza i veti incrociati che sono stati posti sui singoli provvedimenti.

3.7 Ma è stato fatto tutto quello che era opportuno fare e nei tempi dovuti?

3.8 Gli Stati Uniti d'America, con il Dodd-Frank act (2), emanato il 21 luglio 2010, hanno dato una risposta che appare più complessiva e più pronta alla domanda di regolamentazione e di protezione proveniente dalla parte più debole del mercato, i consumatori. Ovviamente occorre tener conto del processo decisionale più lento in Europa e del fatto che i provvedimenti europei affrontano in dettaglio i singoli aspetti, mentre nella legge americana, si rinvia a successive leggi e regolamentazioni. È importante che i processi avanzino in modo equilibrato tra loro e con tempi simili, per dare una risposta organica alla nuova regolamentazione.

3.9 Il CESE, nell'analizzare le proposte della Commissione, intende mettere a confronto le due discipline che emergono, valutare le diverse risposte date ai singoli temi e considerare se in qualche caso alcuni esempi di oltre oceano possano essere utilmente adottati nella nostra regolamentazione.

3.10 Un esempio da studiare è la costituzione di un'autorità federale di protezione dei consumatori (Bureau of Consumer Financial Protection). Il CESE richiede alla Commissione di sottoporre a uno studio approfondito la possibilità di introdurre una autorità analoga nell'ordinamento europeo.

3.10.1 L'autorità prevista negli Stati Uniti è collocata all'interno della Federal Reserve ed è dotata di ampi poteri che riassumono buona parte delle funzioni in precedenza già svolte da altri regulators ai sensi della legislazione in materia di protezione del consumatore. L'autorità avrà esclusivi poteri di vigilanza del rispetto della normativa con riguardo alle attività svolte da intermediari il cui attivo supera i 10 miliardi di dollari, mentre i suoi poteri saranno congiunti con quelli delle altre Autorità di supervisione se l'attivo degli intermediari è inferiore ai 10 miliardi.

3.10.2 Il CESE ritiene che si debbano analizzare principalmente i punti seguenti:

— negli Stati Uniti il Bureau è collocato all'interno della Federal Reserve. Ciò può essere giustificato dall'esigenza di contenere i costi amministrativi dell'autorità: tuttavia potrebbe in qualche modo pregiudicarne l'autonomia e l'indipendenza. Il CESE ritiene pertanto che si debba valutare se una tale autorità non debba invece avere una collocazione più autonoma,

— i poteri dell'autorità potrebbero in alcune circostanze entrare in conflitto con quelli delle autorità di controllo degli intermediari finanziari. È necessario stabilire ex ante una gerarchia delle priorità che contribuirà a dirimere le eventuali controversie tenendo presente che, sebbene la stabilità degli intermediari e dei mercati sia un tema di primaria importanza, lo è anche la protezione degli investitori al dettaglio. L'esigenza di tutela dell'investitore non può essere posposta a nessun altro principio. La crescita può infatti essere definita come sostenibile solo se pone al centro del sistema i bisogni e la tutela degli individui più deboli,

— è importante che il focus sia posto sui servizi e prodotti finanziari piuttosto che semplicemente sulle istituzioni finanziarie. L'autorità deve potere avere una giurisdizione e intervenire ogni volta sui servizi o prodotti finanziari offerti al pubblico anche quando questi non coinvolgono principalmente intermediari finanziari già sottoposti ad altre forme di vigilanza.

3.11 Un altro importante punto su cui soffermarsi è il complesso delle norme rivolte a contrastare l'azzardo morale del too big to fail. Le scelte effettuate in materia dal legislatore americano sono incisive e penetranti: la possibilità di intervenire preventivamente, ordinando la vendita di parti dell'impresa, per evitare rischi sistemici, l'obbligo di predisporre un piano di smantellamento delle conglomerate con molteplici attività o con dimensioni tali da rendere problematico ogni intervento. L'assoggettamento alle stesse misure è previsto anche per le partecipate residenti in altri paesi; saranno quindi influenzate le attività di alcuni importanti attori con sede nell'UE.

3.11.1 La creazione dell'European Systemic Risk Board (ESRB) va in questa direzione. La limitazione del potere dei grandi gruppi è salutare da molti punti di vista. Oltre a ridurre il rischio sistemico, permettendo alle banche mal gestite di fallire, aiuterebbe la concorrenza, che a sua volta dovrebbe tenere sotto controllo i tassi d'interesse rendendo il credito più accessibile per i clienti. Queste considerazioni erano note già in passato e, probabilmente, i regolatori avrebbero dovuto approfondirle di più, soprattutto considerando la particolarità del business «finanza» che non ha nemmeno le limitazioni fisiche di altre produzioni.

3.11.2 Sebbene la dimensione sia un aspetto d'importanza primaria, si deve tenere presente che la rilevanza sistemica di un intermediario non dipende soltanto dalle sue dimensioni, ma anche dalle funzioni svolte all'interno del sistema, dalla sua insostituibilità nonché dal grado d'interrelazione del gruppo sul piano nazionale e internazionale. Alcuni intermediari a prescindere dalla loro eccessiva grandezza potrebbero fallire assieme perché sottoposti agli stessi rischi.

3.11.3 Per quanto riguarda la regolamentazione finanziaria, il CESE insiste sulla necessità di adottare un approccio equilibrato. Inoltre pone l'accento sui notevoli benefici derivanti nel lungo termine da una più rigida regolamentazione delle istituzioni finanziarie, in termini di stabilità finanziaria, crescita economica ed efficienza dell'economia.

3.12 Un sistema avanzato di allarme per i grandi rischi sistemici, la regolazione del sistema delle non-banche, la creazione di un consiglio per la stabilità finanziaria, una legislazione efficace sulle agenzie di rating di credito (CRA), misure di trasparenza e garanzie di serietà per gli strumenti non usuali, compresi i mercati OTC (mercati Over the Counter), le cartolarizzazioni attraverso gli asset-backed securities (ABS) e gli Hedge Funds, sono alcuni dei provvedimenti contenuti nella nuova regolazione finanziaria statunitense.

L'Unione europea ha reagito per prima alla crisi e ha sostenuto la necessità di un coordinamento internazionale, un requisito indispensabile per garantire parità di condizioni a livello internazionale.

3.13 Occorre domandarsi se le risposte che complessivamente stanno venendo dalle autorità nei diversi paesi siano omogenee e coerenti, considerato che uno dei maggiori problemi è stato causato dall'asimmetria regolatoria esistente nei diversi mercati finanziari.

3.14 L'Europa dovrebbe evitare di accumulare ulteriori ritardi nel completamento del suo processo di riforma, che dovrebbe essere recepito negli ordinamenti nazionali dal 2013, per non penalizzare le imprese e il sistema finanziario europeo, che agli occhi degli investitori internazionali non riesce ad essere governato efficacemente, a causa dei contrasti esistenti tra gli Stati membri e per l'inefficienza del modello legislativo.

3.15 Nonostante tutto l'impegno della Commissione di cercare di regolare in modo uniforme il mercato interno, fortissimi interessi economici e politici rendono sempre più difficile la realizzazione di un sistema efficace e penetrante di supervisione europea.

3.16 Il CESE anche recentemente ha ribadito l'esigenza di rafforzare in tempi rapidi il quadro normativo e regolamentare e sostiene lo sforzo della Commissione in tal senso. La società civile a livello europeo e nazionale deve continuare ad incalzare le autorità e i pubblici poteri per un rapido completamento dell'adozione delle nuove regole in campo finanziario. Il CESE ha un ruolo veramente importante da giocare, direttamente e attraverso le organizzazioni di appartenenza dei propri componenti, che dovrebbero stimolare un dibattito attento e consapevole negli Stati membri. Il futuro di una nuova economia sostenibile, di mercati finanziari dedicati allo sviluppo equilibrato, alla crescita durevole dipenderà in massima parte dalla qualità della regolazione finanziaria. Servono migliori e più forti regole per un mercato che ritrovi l'etica negli affari come stella polare dei propri comportamenti.

4. Osservazioni specifiche

4.1 La comunicazione non dice nulla circa il coinvolgimento delle parti interessate nel processo di valutazione d'impatto e circa le misure che sono state adottate, salvo che questo è stato fatto. Ma quali sono le parti interessate? Se ci si riferisce alla solita consultazione elettronica, che certamente ha interessato l'industria ma molto marginalmente il mondo del lavoro e i consumatori, a qualche gruppo di esperti, nominati sempre dal sistema finanziario, manca ancora un equilibrio vero tra interessi diversi da coinvolgere fin dal primo momento nell'attività di riforma.

4.2 Il CESE chiede alla Commissione un'attenzione maggiore verso le istanze della società civile ed un suo reale coinvolgimento. Il CESE invita la Commissione a diffondere in modo più efficace i propri sforzi per un migliore coordinamento internazionale tra le istanze democratiche di tutti i paesi membri dell'UE. Occorre un serio programma, adeguatamente finanziato per coinvolgere i cittadini europei ed informarli anche su alcuni problematici ma necessari cambiamenti.

4.3 Gli effetti cumulativi delle diverse iniziative legislative non sono segnalati con chiarezza, anche perché le misure non sono prese contestualmente ed alcune (Basilea 3, futuri principi contabili internazionali), saranno assunte da organismi terzi, quali il Comitato di Basilea e lo IASB (3).

4.4 Il CESE chiede una regolamentazione solida, completa, efficiente ed equilibrata. Il CESE raccomanda che, onde evitare conseguenze negative, sia condotto uno studio approfondito sugli effetti cumulativi delle iniziative regolatorie per le misure necessarie relative al sistema finanziario e al mercato dei capitali. Un sistema stabile ed efficiente dovrebbe promuovere la stabilità finanziaria e la liquidità per l'economia reale. La Commissione dovrà affrontare il difficile compito, in un contesto di revisione complessiva dell'intera architettura della regolazione dei mercati, di ricercare il miglior equilibrio tra misure prudenziali, incremento dei requisiti di capitale, maggior copertura e classificazione dei rischi e sviluppo dell'economia. Questo in un contesto nel quale la crisi finanziaria ed economica è stata pesantemente aggravata dalle misure di aggiustamento dei bilanci pubblici.

4.5 Il CESE invita la Commissione a intensificare gli sforzi per raggiungere un indirizzo comune con le autorità dei principali paesi, specialmente con quelli del G20.

4.6 Trenta nuove proposte legislative attendono di essere discusse e approvate, secondo la Commissione entro la fine del prossimo anno, ma non sono ancora calendarizzate nei lavori parlamentari. Il CESE esprime grande preoccupazione e forti perplessità che il programma potrà essere effettivamente compiuto. La prossima presidenza dell'Unione e quella successiva avranno un compito molto complesso da svolgere e ancora non decolla il ruolo del Presidente dell'Unione che dovrebbe garantire continuità ed efficacia alle azioni. La Commissione dovrebbe richiedere al Parlamento europeo e al Consiglio una corsia preferenziale per i provvedimenti di regolamentazione dei mercati, attesi ormai da troppo tempo.

4.7 Il CESE è disponibile a sostenere la Commissione in questo processo e a contribuire alla migliore regolamentazione, attraverso i suoi pareri e una continua e diretta consultazione. La Commissione potrebbe incaricare il CESE di assumere l'iniziativa per diffondere negli Stati membri la necessità di adottare rapide e complessive decisioni sul tema dell'ordinamento dei mercati finanziari, attraverso iniziative pubbliche sul territorio, coinvolgendo le parti sociali, le forze economiche, le organizzazioni degli utenti e dei consumatori dei servizi finanziari. Il CESE, insieme alla rete dei CES nazionali ed internazionali può aiutare sostanzialmente il positivo andamento del processo con un'azione mirata a:

— tenere alta l'attenzione,

— rafforzare il coordinamento europeo e internazionale,

— diffondere le proposte in discussione nel dibattito europeo,

— dare il proprio contributo di esperienza e di competenza.

Bruxelles, 16 febbraio 2011 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) D. Strauss- Kahn, Agadir 1o novembre 2010.

(2) Pub.L. 111-203, H.R. 4173.

(3) International Accounting Standards Board.