IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea CE 45/41

Valutazione e sviluppo futuro dell'Agenzia FRONTEX e del sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR)

P6_TA(2008)0633

Risoluzione del Parlamento europeo del 18 dicembre 2008 sulla valutazione e sullo sviluppo futuro dell'Agenzia FRONTEX e del sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR) (2008/2157(INI))

(2010/C 45 E/08)

Il Parlamento europeo,

— vista la comunicazione della Commissione, del 13 febbraio 2008, intitolata «Relazione sulla valutazione e sullo sviluppo futuro dell'Agenzia FRONTEX» (COM(2008)0067),

— vista la comunicazione della Commissione, del 13 febbraio 2008, intitolata «Esame della creazione di un sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR)» (COM(2008)0068),

— vista la comunicazione della Commissione, del 13 febbraio 2008, intitolata «Preparare le prossime fasi della gestione delle frontiere nell'Unione europea» (COM(2008)0069),

— visto il regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio, del 26 ottobre 2004, che istituisce un'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea (1),

— visto il patto europeo sull'immigrazione e l'asilo, adottato a Parigi dai 27 Stati membri il 7 luglio 2008 e approvato in occasione del Consiglio europeo del 15 e 16 ottobre 2008,

— viste le conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo del 15 e 16 dicembre 2005, riguardanti l''Approccio globale sulla questione dell'immigrazione: priorità d'azione concentrate sull'Africa e il Mediterraneo, figuranti nelle conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo del 14 e 15 dicembre 2006,

— visto il regolamento (CE) n. 863/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 luglio 2007, che istituisce un meccanismo per la creazione di squadre di intervento rapido alle frontiere (2),

— vista la sua risoluzione del 26 settembre 2007 sulle priorità politiche nel quadro della lotta contro l'immigrazione clandestina di cittadini di paesi terzi (3),

— visto l'articolo 45 del suo regolamento,

— visti la relazione della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni e il parere della commissione per lo sviluppo (A6-0437/2008),

A. considerando che la lotta contro l'immigrazione clandestina e, più specificatamente, la gestione integrata di tutte le frontiere dell'Unione europea deve svolgersi nel quadro di un approccio globale ed armonizzato dei fenomeni migratori, comprendente altresì l'organizzazione dell'immigrazione legale, l'integrazione dei migranti legali e la cooperazione con i paesi di origine e di transito,

B. considerando che l'immigrazione illegale costituisce una sfida comune per l'Europa e richiede quindi una politica europea comune,

C. considerando che tali fenomeni migratori perdureranno fintantoché persisteranno divari di sviluppo tra le varie regioni del mondo e che è opportuno, per tale motivo, organizzare la gestione dei flussi migratori in sinergia con le politiche di sviluppo e di cooperazione con i paesi terzi,

D. considerando che l'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea (FRONTEX) non è una panacea per tutti i problemi provocati dalla migrazione irregolare,

E. considerando che la sorveglianza delle frontiere esterne dell'Unione rappresenta un elemento chiave nella lotta contro l'immigrazione clandestina, accanto al quale devono essere attuate le politiche repressive complementari destinate ad esaurirne la fonte, quale la lotta contro il lavoro illegale, in particolare mediante l'adozione della direttiva che introduce sanzioni contro i datori di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente nell'Unione europea (COM(2007)0249) e contro le reti di trafficanti appartenenti alla criminalità organizzata,

F. considerando l'elevato tasso di mortalità legato all'immigrazione clandestina e la necessità di svolgere campagne informative con i paesi di origine e di transito sui rischi e le conseguenze fatali di questo tipo di immigrazione,

G. considerando che, sebbene a ciascuno Stato membro incomba il controllo della sua parte di frontiera, la pressione migratoria esercitata sulle frontiere orientali e meridionali dell'Unione richiede che sia sviluppato uno spirito di corresponsabilità e di solidarietà obbligatoria tra Stati membri onde facilitare la messa in comune delle risorse materiali ed umane mobilizzabili per lottare contro tale fenomeno,

H. considerando che l'obiettivo a lungo termine cui mirano tutti questi strumenti (FRONTEX, EUROSUR, il sistema elettronico di autorizzazione di viaggio (ESTA), il sistema di entrata/uscita o fast track) è la graduale creazione di un sistema europeo integrato di gestione delle frontiere,

I. considerando che sono disponibili i primi risultati quantificabili di FRONTEX dalla sua entrata in funzione nell'ottobre 2005, e che è necessario determinare una strategia a medio e lungo termine, resa indispensabile in questa fase del suo sviluppo,

J. considerando che FRONTEX, in qualità di organismo comunitario del primo pilastro, è soggetto ai principi del pieno controllo democratico e della trasparenza e ha l'obbligo di sostenere e promuovere i valori fondamentali dell'Unione,

K. considerando che le operazioni di intelligence e coordinamento svolte da FRONTEX si basano sull'analisi dei rischi e la valutazione delle minacce effettuate a norma del principio di segretezza,

L. considerando che la strategia di sviluppo di FRONTEX deve essere considerata come l'occasione di testare la validità del principio di «solidarietà obbligatoria» tra Stati membri (cui già si è fatto riferimento nel quadro del regolamento (CE) n. 863/2007 che coordina le capacità di reazione rapida dell'Unione in caso di emergenza) al fine di scegliere il modus operandi pertinente per garantire la messa a disposizione incondizionata delle risorse materiali (censite nel repertorio centrale delle attrezzature tecniche (CRATE — Centralised Records of Available Technical Equipment)) ed umane necessarie ad un'azione efficace di FRONTEX,

M. considerando che il Parlamento ha sempre sostenuto FRONTEX e ha votato a favore di un significativo aumento della sua dotazione di bilancio affinché essa disponesse delle risorse finanziarie sufficienti allo svolgimento dei propri compiti,

N. considerando che FRONTEX si è impegnata in missioni marittime al largo delle coste degli Stati membri meridionali, il cui diverso grado di successo è dipeso dal livello di cooperazione dei paesi terzi di origine degli immigranti; considerando che la missione Hera al largo delle isole Canarie è stata coronata da successo e ha condotto a una riduzione significativa del numero degli arrivi, mentre la missione Nautilus nell'area del Mediterraneo centrale si è rivelata di scarsa efficacia, come dimostrato dal fatto che gli arrivi sono aumentati piuttosto che diminuiti,

O. considerando che i punti caldi per l'immigrazione nelle regioni marittime meridionali rendono necessario il pattugliamento ininterrotto da parte delle missioni marittime che sono stanziate su base permanente,

P. considerando che qualsiasi azione messa a punto da FRONTEX deve essere in tutti i casi conforme alle norme del diritto internazionale, in particolare a quelle relative al diritto del mare e ai diritti umani, alla dignità della persona umana e dei rifugiati, segnatamente al diritto di asilo e al principio di non respingimento,

Q. considerando che FRONTEX deve tener presente la necessità di adottare le precauzioni e i mezzi necessari al rispetto delle persone più vulnerabili, ossia le donne (in particolare le donne gestanti), i bambini (in particolare i minori non accompagnati), gli anziani e le persone affette da disabilità o malattia grave,

R. considerando che la dimensione umanitaria dell'azione di FRONTEX deve accompagnarsi ad una sicurezza giuridica massima, sia nel quadro delle operazioni di salvataggio che essa è chiamata a condurre che in quello delle operazioni congiunte di ritorno cui potrebbe essere chiamata a contribuire,

S. considerando che, a seguito del successo riportato, le operazioni di formazione del personale specializzato coinvolto nel funzionamento di FRONTEX meritano di essere continuate e dovrebbero soprattutto essere estese al personale dei paesi terzi che coopera quotidianamente con FRONTEX, per impartire loro una formazione per operazioni di soccorso in mare e il recupero di corpi in caso di naufragio,

T. considerando che la sorveglianza delle frontiere non si limita a perseguire il passaggio non autorizzato delle frontiere ma anche gli altri aspetti connessi alla criminalità transfrontaliera, quali la tratta di esseri umani o il traffico illegale di sostanze stupefacenti e di armi, contribuendo in tal modo ad aumentare la sicurezza interna nel suo complesso,

U. considerando che l'azione di FRONTEX non può essere efficace in mancanza di una politica europea di gestione delle frontiere che includa i nuovi sistemi europei proposti per il controllo delle frontiere, come il sistema elettronico di autorizzazione di viaggio (ESTA), il sistema di entrata/uscita o fast track;

1. invita gli Stati membri a considerare la sfida delle migrazioni attraverso un approccio globale che faccia progredire con la stessa energia il rafforzamento dei controlli alle frontiere dell'Unione, la lotta contro l'immigrazione clandestina e il ritorno nel loro paese di origine degli stranieri in situazione irregolare, la lotta contro il lavoro illegale e la tratta degli esseri umani, nonché l'organizzazione dell'immigrazione legale e le misure atte ad agevolare l'integrazione dei migranti legali, il rafforzamento di un partenariato globale con i paesi terzi al fine di favorire una relazione positiva tra migrazione e sviluppo e l'attuazione di una politica omogenea in materia di diritto di asilo a livello comunitario;

2. reputa che FRONTEX sia uno strumento essenziale nella strategia globale dell'Unione sull'immigrazione e invita la Commissione a presentare proposte di revisione del suo mandato al fine di rafforzarne il ruolo e di aumentarne l'efficacia;

3. insiste sulla presa di coscienza dell'assoluta necessità per FRONTEX di poter contare, sia per il suo coordinamento delle operazioni puntuali congiunte che per le sue missioni permanenti sulla disponibilità dei mezzi messi a disposizione dagli Stati membri, segnatamente tramite CRATE; si rammarica che fino ad ora taluni Stati membri non abbiano dimostrato una sufficiente volontà di fornire a FRONTEX le necessarie risorse e li esorta a farlo;

4. plaude all'approvazione del patto europeo sull'immigrazione e l'asilo da parte del Consiglio europeo e alle sue richieste di rafforzare FRONTEX;

5. sottolinea che FRONTEX dovrebbe integrare nelle sue attività misure preposte alla lotta contro la tratta di esseri umani, in particolare alle frontiere esterne dell'Unione;

6. esorta a tal fine gli Stati membri a formalizzare quanto prima, sulla base dei criteri di fattibilità e delle necessità specifiche attuali di ogni paese partecipante, un sistema di «solidarietà obbligatoria e irrevocabile» che consenta a FRONTEX, nella preparazione e nell'adempimento delle proprie missioni, di eliminare l'incertezza che pesa sull'estensione dei mezzi su cui può far affidamento in tempo reale;

7. chiede che siano istituite pattuglie di vigilanza congiunte, permanenti e operative durante tutto l'anno in tutte le zone ad alto rischio, in particolare alle frontiere marittime dove il rischio di perdite umane è elevato, essendo il diritto alla vita il primo dei diritti fondamentali inviolabili;

8. sottolinea l'importanza di armonizzare il diritto comunitario con le altre disposizioni del diritto internazionale applicabile in tale ambito, in modo che l'Unione possa contribuire efficacemente agli sforzi necessari per aiutare i rifugiati in difficoltà;

9. invita gli Stati membri ad impegnarsi quanto prima possibile a dare concretamente forma a tale principio di solidarietà, aumentando notevolmente i mezzi materiali, in particolare in termini di risorse di superficie, da essi messi a disposizione di FRONTEX e assicurando tempestivamente, sul piano pratico, la loro piena disponibilità;

10. invita FRONTEX a presentare una relazione al Parlamento e al Consiglio in cui precisi in particolare l'uso effettivo e la disponibilità reale dei materiali inventariati nella base CRATE ed evidenzi, se del caso, le difficoltà riscontrate, riferendo in modo esaustivo quali Stati membri stanno mettendo a disposizione detti mezzi e quali no;

11. invita gli Stati membri, nell'ipotesi che persista un'insufficiente disponibilità di mezzi, a provvedere rapidamente ad un cambiamento sostanziale di scala del bilancio di FRONTEX per consentirle di portare a compimento le proprie missioni, e a esaminare eventualmente gli aspetti giuridici di una futura locazione e/o acquisto dei materiali per tale fine;

12. ricorda che il Parlamento, in veste di autorità di bilancio, ha già aumentato il bilancio di FRONTEX successivamente alla sua istituzione e vigilerà sulla corretta esecuzione di esso nonché sul suo aggiustamento all'evoluzione delle funzioni;

13. ricorda che la cooperazione dell'Unione europea con gli Stati terzi deve essere basata sul rispetto degli obblighi internazionali in materia di protezione dei rifugiati e dei richiedenti asilo e, in particolare, sul rispetto delle disposizioni della Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati (1951);

14. si compiace degli importanti sforzi di cooperazione compiuti dalla quasi totalità dei paesi terzi con i quali FRONTEX è chiamata ad operare quotidianamente e che si sono tradotti in risultati estremamente positivi, come quelli conseguiti nelle isole Canarie; si rammarica, tuttavia, del fatto che in altri paesi la cooperazione in materia di immigrazione sia ancora carente, ad esempio in Turchia e in Libia;

15. invita l'Unione europea ad inserire nel quadro dei negoziati con i paesi terzi la necessità di intensificare la cooperazione in materia di immigrazione da parte di questi ultimi ed esorta i paesi terzi la cui cooperazione è insufficiente, se non addirittura inesistente, a fare del loro meglio per agevolare il lavoro di FRONTEX, in particolare garantendo una cooperazione più efficace da parte dei loro servizi in materia di prevenzione;

16. esorta la Commissione e gli Stati membri a raddoppiare i propri sforzi per il conseguimento di un più elevato livello di cooperazione da parte dei paesi terzi, specificatamente tramite i negoziati sugli accordi di riammissione; ritiene che l'immigrazione dovrebbe costituire una parte intrinseca di ogni processo di negoziato sugli accordi con quei paesi terzi che sono paesi di origine o di transito;

17. sottolinea la necessità che FRONTEX, congiuntamente con i paesi terzi, tenga in debito conto i pareri degli Stati membri che hanno una maggiore esperienza in materia di lotta alle problematiche relative all'immigrazione clandestina connesse con i paesi in questione; la partecipazione di un paese terzo alle operazioni congiunte degli Stati membri coordinate da FRONTEX necessita la previa approvazione dello Stato membro sul cui territorio si svolge l'operazione;

18. chiede che il mandato di FRONTEX includa esplicitamente l'obbligo di rispettare gli standard internazionali in materia di diritti umani e il dovere verso i richiedenti asilo nelle operazioni di salvataggio in alto mare e che la cooperazione con l'Alto Commissario dell'ONU per i rifugiati (UNHCR) e le altre organizzazioni non governative pertinenti sia formalizzata nel quadro del mandato;

19. teme che i cittadini dei paesi terzi possano mancare dei mezzi adeguati per accertarsi che i loro dati personali raccolti nel «sistema di sistemi» dell'Unione europea previsto siano trattati conformemente ai principi della normativa sulla tutela dei dati, vigente nell'Unione; invita la Commissione a chiarire in quale misura i dati personali saranno messi a disposizione delle amministrazioni dei paesi terzi;

20. chiede che le competenze di FRONTEX siano estese per incoraggiare l'agenzia a eseguire progetti e operazioni nei paesi terzi affinché, tra l'altro, l'efficacia degli accordi operativi ne risulti rafforzata e si identifichi quanto necessario ai fini dello sviluppo delle capacità per quanto riguarda la gestione delle frontiere nei paesi terzi;

21. esorta FRONTEX a rafforzare e svolgere il proprio ruolo essenziale di supporto alle operazioni congiunte di ritorno e a tutti gli aspetti connessi con tali procedure e, in uno spirito di solidarietà, invita gli Stati membri a coinvolgere FRONTEX nella pianificazione e organizzazione dei voli di rimpatrio congiunti e nell'identificazione di quanto necessario ai fini delle operazioni di ritorno congiunte;

22. invita gli Stati membri a consentire a una revisione del mandato di FRONTEX al fine di colmare i vuoti giuridici che potrebbero ostacolare la sua azione, integrando in particolare le condizioni giuridiche precise dei suoi interventi di salvataggio in mare nonché quelle relative al suo contributo alle operazioni di ritorno, nonché la possibilità di ricorso alle sue attrezzature da parte di paesi terzi, in particolare attraverso progetti pilota di cui sarebbero beneficiari;

23. esorta la Commissione a valutare pienamente le attività di FRONTEX per quanto riguarda l'impatto che hanno sulle libertà fondamentali e sui diritti, compresa la «responsabilità di proteggere» le persone;

24. sollecita la formazione del personale di FRONTEX in merito alle varie dimensioni in materia di genere che emergono nel quadro della sua attività;

25. ritiene che l'ampliamento dei compiti di FRONTEX e il suo contributo nella lotta quotidiana contro l'immigrazione clandestina potrebbero giustificare uno sviluppo strutturale delle sue capacità logistiche e amministrative nel rispetto del principio di proporzionalità;

26. ritiene in particolare che, benché il ritmo e i mezzi impiegati non giustifichino ancora la moltiplicazione di agenzie decentrate, si potrebbe prevedere sin d'ora l'istituzione di due sedi esterne — una che coordini l'attività alle frontiere terrestri e l'altra le operazioni marittime — tenendo presente che in futuro le rotte migratorie via terra alla frontiera orientale costituiranno sempre più una sfida di prim'ordine e meriterebbero di ricevere maggiore attenzione e mezzi più consistenti;

27. chiede alla Commissione e agli Stati membri di riflettere sulla fattibilità di un sistema europeo di guardie di frontiera;

28. insiste sulla necessità di intraprendere azioni di formazione destinate al personale mobilitato nel quadro delle operazioni di FRONTEX, in particolare in materia di diritto del mare, di diritto d'asilo e di diritti fondamentali, includendo, dopo l'estensione del mandato dell'agenzia, anche il personale dei paesi terzi coinvolti; incoraggia a tal fine FRONTEX a cooperare con altri organismi, come l'Organizzazione internazionale per le migrazioni, l'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali e l'Ufficio dell'UNHCR, l'Agenzia delle Nazioni Unite responsabile del diritto del mare, e le ONG, nonché con altre associazioni dotate di esperienza e di know-how in tali campi;

29. esorta la Commissione a organizzare campagne informative sui rischi dell'immigrazione clandestina, in linea con le migliori prassi degli Stati membri;

30. si compiace della discussione in corso in seno al Consiglio al fine di istituire il sistema di sorveglianza delle frontiere EUROSUR onde garantire una gestione ottimale di tutti i dispositivi di monitoraggio, estendendo essenzialmente la loro copertura attuale, che riguarda oggi solo una parte delle zone soggette allo svolgimento delle operazioni;

31. insiste pertanto perché sia avviata senza indugio l'omologazione dei sistemi nazionali di monitoraggio e la loro interconnessione in rete e perché — ai fini della coerenza — sia affidato a FRONTEX il raggruppamento degli strumenti disponibili, in particolare la gestione della rete di informazione e coordinamento sicura per i servizi di gestione dell'immigrazione degli Stati membri (ICONET) (4) e la ripresa delle attività del Centro di informazione, di riflessione e di scambi in materia di attraversamento delle frontiere e di immigrazione (CIREFI), come citato nelle conclusioni del Consiglio del 30 novembre 1994;

32. invita FRONTEX ad intensificare la cooperazione sull'analisi dei rischi con Europol e altre agenzie europee nonché altri organismi internazionali e autorità di controllo delle frontiere dei paesi terzi, in particolare per bloccare le reti internazionali della tratta di esseri umani e per consegnare alla giustizia le persone coinvolte nella tratta degli immigranti illegali; ritiene inoltre indispensabile che esista uno strumento volto a rendere possibile il trasferimento di informazioni (intelligence) da FRONTEX a coloro che possono usarle al meglio;

33. invita gli Stati membri a provvedere a che le attività di ricerca tengano conto specificatamente dei bisogni concreti dei servizi responsabili dei controlli alle frontiere;

34. reputa che una gestione delle frontiere dell'Unione europea effettivamente integrata sia un obiettivo legittimo e concorda sull'importanza di sviluppare e rafforzare continuamente la politica comune dell'Unione europea in materia di gestione delle frontiere; pone tuttavia l'accento sulla necessità di valutare e analizzare i sistemi, esistenti e in preparazione, prima di superare una nuova tappa con i nuovi strumenti proposti dalla Commissione nella summenzionata comunicazione «Preparare le prossime evoluzioni della gestione delle frontiere nell'Unione europea»; insiste inoltre sulla necessità di un piano esaustivo dettagliato che stabilisca l'architettura generale della strategia comunitaria di gestione delle frontiere, fornisca dettagli sulle modalità di interfunzionamento di vari programmi e piani connessi e sul modo di ottimizzarne l'interazione fra tali programmi;

35. invita FRONTEX ad assumere l'iniziativa di istituire un ambiente comune di condivisione dell'informazione tra le autorità nazionali competenti onde ottimizzare la raccolta, l'analisi e la diffusione dei dati sensibili; chiede al Foro europeo per la ricerca e l'innovazione in materia di sicurezza (ESRIF — European Security Research and Innovation Forum) di fornire il suo contributo alla realizzazione di tale obiettivo, privilegiando nei suoi lavori le applicazioni comuni in materia di perfezionamento e di innovazione nel settore degli strumenti di sorveglianza;

36. chiede un rafforzamento del controllo democratico di FRONTEX da parte del Parlamento, e invita FRONTEX a informarlo sui negoziati volti a concludere accordi con i paesi terzi, a presentare valutazioni tattiche imperniate su regioni frontaliere specifiche e a rendere pubblici i rapporti di valutazione sulle operazioni congiunte e altre missioni coordinate, nonché le analisi dei rischi, gli studi di fattibilità e le statistiche sui movimenti migratori; sottolinea che un controllo democratico dell'attività di FRONTEX conferirebbe alla stessa una maggiore legittimità; precisa tuttavia che le informazioni pubblicate nei rapporti non devono contenere dati riservati, suscettibili di compromettere le operazioni in corso;

37. invita la Commissione a far sapere quale tipo di supporto logistico è previsto per la sorveglianza delle frontiere con i paesi terzi limitrofi, come citato alla tappa 3 della fase 1 di EUROSUR;

38. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione, ai governi e ai parlamenti degli Stati membri nonché all'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati e all'Organizzazione internazionale per le migrazioni.

(1) GU L 349 del 25.11.2004, pag. 1.

(2) GU L 199 del 31.7.2007, pag. 30.

(3) GU C 219 E del 28.8.2008, pag. 223.

(4) Decisione 2005/267/CE del Consiglio, del 16 marzo 2005 (GU L 83 dell’1.4.2005, pag. 48).