COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Tutela degli interessi finanziari delle Comunità - Lotta contro la frode - Per un approccio strategico globale

INDICE

Per un approccio strategico globale

1. Prima sfida: una politica legislativa antifrode globale

1.1. Sviluppare una cultura della prevenzione e rafforzare i testi normativi

1.1.1. Associare l'OLAF alla politica di prevenzione

1.1.2. Associare le autorità nazionali alle attività antifrode

1.1.3. Associare gli ambienti professionali a una politica di trasparenza

1.2. Potenziare gli strumenti di indagine, di controllo e di sanzionamento

1.2.1. Per una definizione puntuale di condotta irregolare e attività illecita

1.2.2. Ampliare lo scambio di informazioni e le misure di controllo

1.2.3. Per un'estensione del sistema di sanzioni amministrative comunitarie

1.3. Garantire una gestione più efficace della risposta amministrativa e finanziaria

1.4. Chiarire le regole della cooperazione

1.4.1. Tutela degli interessi finanziari

1.4.2. Tutela degli interessi comunitari connessi alla lotta contro la frode

1.4.3. Intensificazione della cooperazione con i paesi candidati e con i paesi terzi

2. Seconda sfida: una nuova cultura della collaborazione operativa

2.1. Migliorare lo sfruttamento e l'analisi dell'informazione («intelligence»)

2.2. Per un nuovo partenariato operativo con gli Stati membri e una piattaforma comunitaria di servizi

2.3. Per una cooperazione rafforzata con i paesi candidati all'adesione

2.4. Una politica di valutazione permanente delle azioni contro la frode

3. Terza sfida: strategia interistituzionale per prevenire e combattere la corruzione

3.1. Valorizzare una cultura della cooperazione su tutti i livelli

3.1.1. Servizi della Commissione, altre istituzioni, organi o organismi

3.1.2. Formazione adeguata e sensibilizzazione permanente

3.2. Trasparenza, obbligo di comunicazione

3.3. Indagini amministrative indipendenti: sanzioni giuste ed efficaci

4. Quarta sfida: potenziamento della dimensione giudiziaria in materia penale

4.1. Quadro giuridico

4.2. Campo d'applicazione e mezzi d'azione comunitari

Prospettive

Verso l'istituzione di un procuratore europeo per la tutela degli interessi finanziari

La presente comunicazione fa seguito alle conclusioni dei capi di Stato e di governo riuniti a Helsinki il 10-11 dicembre 1999, precisamente al punto «Attività di lotta contro la frode» [1], in base al quale: "L'istituzione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) costituisce un nuovo importante passo nella lotta contro le frodi. La Commissione presenterà entro il giugno 2000 una comunicazione intesa a sviluppare ulteriormente una strategia globale per tutelare gli interessi finanziari della Comunità".

[1] Conclusioni del Consiglio europeo di Helsinki del 10 e 11 dicembre 1999, punto 24.

La tutela degli interessi finanziari è un problema che riguarda tutti, le istituzioni e i loro membri sul piano politico, la funzione pubblica europea come le amministrazioni pubbliche nazionali e i loro agenti, nell'esercizio quotidiano delle rispettive missioni. È una preoccupazione che nasce sin dalla concezione delle politiche comunitarie e si osserva ad ogni fase della loro attuazione, specie sul piano delle conseguenze finanziarie o delle implicazioni di bilancio.

In linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Helsinki, gli orientamenti della presente comunicazione si intendono complementari alle misure già adottate per garantire una gestione finanziaria sana e rigorosa delle diverse politiche dell'Unione europea e per prevenire i rischi di infrazione o distrazione dei fondi. Il libro bianco sulla riforma della Commissione [2] ha fatto di tale obiettivo una preoccupazione fondamentale per tutti i servizi dell'istituzione che partecipano all'attuazione delle politiche , all'attività di controllo ed all'adozione dei relativi provvedimenti conseguenziali, preoccupazione che va inserita in una dinamica di costante miglioramento delle misure in vigore, in base a una valutazione regolare della loro efficacia. La Commissione ha d'altro canto già iniziato, nel quadro di questa riforma, a riplasmare i suoi metodi di gestione e di controllo finanziario e le procedure amministrative (modifica dello statuto dei funzionari e degli agenti della Comunità, rafforzamento delle procedure disciplinari, ecc.). All'atto pratico, la riforma del regolamento finanziario e la creazione di un servizio di controllo interno e di un servizio finanziario centrale sono tutti elementi che concorrono a potenziare la tutela degli interessi finanziari [3].

[2] Libro bianco - Riforma della Commissione . COM (2000) 200 def. del 5 aprile 2000.

[3] Queste azioni proprie della riforma, per cui si rimanda più nel dettaglio al libro bianco, sono oggetto di un piano d'azione specifico e pertanto non saranno trattate nella presente comunicazione il cui obiettivo è, invece, completare l'attività di tutti i servizi impegnati nella tutela degli interessi finanziari.

La presente comunicazione si inserisce nello processo di potenziamento delle finanze pubbliche e costituisce l'approccio che la Commissione intende sottoporre al Consiglio e al Parlamento europeo in materia di lotta contro la frode, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari comunitari. In quanto tale, si fonda sul nuovo quadro istituzionale e sulla complementarità tra il lavoro svolto dagli Stati membri e dalle istituzioni.

Per un approccio strategico globale

Le finanze pubbliche comunitarie sono disciplinate da disposizioni [4] contenute nel trattato. La responsabilità della preparazione, esecuzione e tutela del bilancio dell'Unione appartiene alle istituzioni comunitarie e agli Stati membri. Parlamento europeo, Consiglio e Commissione hanno competenze specifiche al riguardo. Il Parlamento europeo e il Consiglio, in quanto autorità di bilancio, definiscono il bilancio ma spetta al Parlamento constatarne per ciascun esercizio la definitiva adozione. Il Parlamento esamina, successivamente al Consiglio, i conti e il bilancio finanziario, quindi dà atto alla Commissione dell'esecuzione del bilancio. La Corte dei conti, invece, esamina la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese e accerta la sana gestione finanziaria.

[4] Articoli da 274 a 280 CE.

Il nuovo articolo 280 del trattato fissa l'obiettivo di una protezione efficace e equivalente in tutti gli Stati membri e invita l'insieme delle autorità nazionali competenti a organizzare una stretta e regolare cooperazione con la Commissione. Nel contempo, introduce una nuova base giuridica che permette al Parlamento europeo e al Consiglio di adottare, in codecisione, misure atte a prevenire e reprimere la frode contro gli interessi finanziari della Comunità [5]. L'articolo 280 promuove da ultimo una politica di valutazione permanente e di trasparenza da attuare in base a una relazione che la Commissione elabora, ogni anno, in cooperazione con gli Stati membri.

[5] La Corte dei conti partecipa al processo legislativo in forza dell'articolo 280, emettendo pareri.

Questioni finanziarie importanti e delicate per le istituzioni e gli Stati membri

Mano a mano che si è sviluppata la costruzione europea, le spese dell'Unione sono andate crescendo notevolmente fino a rappresentare, per l'esercizio 2000, 93 miliardi di euro. Oltre agli aspetti di bilancio relativi alle entrate e alle spese, gli interessi finanziari della Comunità comprendono l'insieme del patrimonio e delle attività da questa possedute o gestite. Tali interessi finanziari sono esposti alla criminalità, soprattutto transnazionale, ed è importante che le autorità nazionali e comunitarie attuino una stretta e regolare cooperazione, per garantirne la tutela. In tal modo, esse concorreranno a creare condizioni equanimi di concorrenza fra gli operatori economici e a garantire il pari trattamento degli Stati membri. La fiducia dei cittadini europei e degli operatori economici nelle istituzioni ne risulterà pertanto rafforzata.

Quadro istituzionale e legislativo attuale

Dal 1994, l'approccio comunitario in materia di tutela degli interessi finanziari e lotta contro la frode è informato a una dinamica di sviluppo [6] del quadro legislativo, che investe tutti i settori della tutela degli interessi finanziari [7] e mira a moltiplicare le esperienze sul campo della Commissione, in partenariato con gli Stati membri e nel rispetto dei diritti fondamentali e della protezione dei dati personali [8]. Riguardo alla tutela penale degli interessi finanziari, il quadro giuridico sarà completo non appena saranno ratificati la convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari e i suoi protocolli [9]. L'impostazione pratica adottata nel dopo Maastricht ha introdotto cambiamenti significativi nel quadro del trattato di Amsterdam, che chiariscono la suddivisione delle responsabilità fra la Comunità e gli Stati membri (articolo 280 CE).

[6] Tali risultati sono stati presentati nelle relazioni annuali della Commissione e nel bilancio redatto nel 1996. Da ultimo: COM(1999) 590 def. del 17.12.1999 e COM(1997) 200 def. del 6.5.1997.

[7] Regolamento (Euratom, CE) n. 2988/95 del Consiglio relativo alla tutela degli interessi finanziari; regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione (GU L 292 del 15.11.1996); regolamenti settoriali in materia di obbligo di comunicazione e di controllo.

[8] Articolo 286 CE e direttiva 95/46/CE (GU L 281 del 23.11.1995).

[9] Convenzione del 26.7.1995; primo protocollo del 27.9.1996; secondo protocollo del 19.6.1997; protocollo concernente l'interpretazione in via pregiudiziale della Corte di Giustizia delle Comunità europee del 29.11.1996; convenzione sulla corruzione del 26.5.1997.

Già nel maggio 1999, la Comunità traeva le conseguenze [10] dell'entrata in vigore dell'articolo 280 procedendo a una riforma ambiziosa della lotta contro la frode e la corruzione, sancita dall'istituzione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) [11]. Il libro bianco sulla riforma della Commissione giunge a completare queste iniziative mobilitando tutti i servizi della Commissione per tutelare al meglio gli interessi finanziari della Comunità. A tal fine, la Commissione intende integrare il suo approccio strategico potenziando le azioni già svolte dai servizi, che impegnano molto personale e puntando su una gestione finanziaria più rigorosa, specie mediante il decentramento della funzione di controllo finanziario e l'attuazione di un servizio di controllo interno, ma anche attraverso la creazione di gruppi di lavoro comuni all'OLAF e alla totalità dei servizi della Commissione.

[10] Consiglio Ecofin del 25 maggio 1999 e Consiglio europeo di Colonia del giugno 1999.

[11] Servizio della Commissione indipendente nell'esercizio della sua attività operativa, posto sotto il controllo di un comitato di vigilanza (cfr. decisione della Commissione del 28 aprile 1999; regolamento (CE) n. 1073 e regolamento (Euratom) n. 1074/1999. GU L 136 del 31 maggio 1999).

Cambia la dimensione dei problemi e insorgono nuovi obblighi

La richiesta del Consiglio europeo di Helsinki cade in un momento di svolta storica per l'Europa. I lavori della conferenza intergovernativa (CIG 2000), il progetto di allargamento a nuovi paesi, la dimensione globale degli obiettivi comunitari, dal mercato interno all'unione monetaria, si collocano in uno spazio economico che si libera progressivamente delle barriere nazionali. Continuano tuttavia a sussistere alcune frontiere giuridiche che ostacolano la funzione delle forze di polizia e della giustizia, senza peraltro impedire l'attività dei criminali.

Il trattato di Amsterdam ha fissato come obiettivo la creazione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia le cui priorità ed il cui calendario di realizzazione sono stati precisati dal Consiglio europeo di Tampere nell'ottobre 1999. Fino alla creazione di questo nuovo spazio, occorrerà seguire un approccio fondato tanto sul primo quanto sul terzo pilastro [12] per prevenire e reprimere la frode, la corruzione e ogni altro illecito lesivo degli interessi finanziari delle Comunità. In tal senso vanno interpretati i termini « frode » e « corruzione » in tutto il corpo del documento.

[12] Trattasi di un approccio incrociato ("transpilastri"), consistente cioè nell'integrare le iniziative comunitarie (primo pilastro) con azioni intraprese nel quadro del trattato UE (terzo pilastro).

Fondamenti e obiettivi di un approccio globale e integrato

Per onorare gli obiettivi fissati dal trattato (articolo 280), il nuovo approccio [13] deve poggiare su una cultura di cooperazione rafforzata fra i livelli nazionale e comunitario e comportare, nel contempo, una politica di prevenzione, una strategia di controllo finanziario e sanzioni efficaci. A tal fine, è necessario mobilitare tutti gli strumenti d'azione amministrativa ma anche avvalersi degli strumenti d'azione giudiziaria.

[13] Il bilancio dell'applicazione dell'ex articolo 209A, le relazioni annuali e i lavori avviati dalla Commissione per la tutela penale degli interessi finanziari, le conclusioni del Comitato di esperti indipendenti, la relazione Dehaene, von Weizsäcker e Simon sulle implicazioni istituzionali dell'allargamento, i lavori delle istituzioni, del Parlamento europeo, del Consiglio e della Corte dei conti in particolare, sono la base su cui si è innestata la riflessione per definire il nuovo approccio.

L'azione di livello nazionale e quella comunitaria sono infatti necessariamente complementari. La Commissione, in altri termini, deve enucleare un certo numero di temi o azioni importanti su cui concentrare gli sforzi per garantire la convergenza delle strategie nazionali e comunitarie, a livello tanto operativo che legislativo, nel caso tanto del primo che del terzo pilastro. Nell'approccio della Commissione rientrerà anche il valore aggiunto di una cooperazione rafforzata sia con i paesi candidati nell'ambito della strategia di preadesione, sia con i paesi terzi, specie nel contesto della politica commerciale e di aiuto allo sviluppo.

Le grandi linee dell'approccio strategico globale

Perché tale progetto di strategia globale sia duraturo e si ottengano risultati tangibili e misurabili, la Comunità e gli Stati membri devono agire con determinazione e pianificare gli sforzi secondo una prospettiva pluriennale (2001-2005), improntata ai quattro seguenti orientamenti strategici:

* una politica legislativa antifrode globale (sviluppare una regolamentazione più efficace e coerente)

* una nuova cultura della collaborazione operativa (partecipare e impegnarsi sul campo, in accordo reciproco fra autorità nazionali e comunitarie);

* una strategia interistituzionale per prevenire e combattere la corruzione (rinsaldare la credibilità delle istituzioni europee)

* potenziamento della dimensione giudiziaria (adeguare le politiche nazionali in materia penale ai nuovi obblighi imposti dal trattato).

Questi orientamenti strategici altro non sono se non quattro grandi sfide in funzione delle quali andranno organizzate tutte le iniziative e azioni prioritarie da attuare nel quadro di una programmazione annuale.

1. Prima sfida: una politica legislativa antifrode globale

Nell'ambito della sua politica antifrode, la Commissione ha cominciato a definire, sin dal 1994, un approccio legislativo orizzontale "transpilastri". Per potersi ritenere completa e globale, la lotta antifrode deve comportare quattro sezioni: prevenzione (1.1), indagine (1,2), controllo (1.3) e cooperazione (1.4), integrando tutti i settori in cui può manifestarsi una caso di frode. Tale prima sfida deve portare all'elaborazione di regole precise, relative in particolare allo scambio di informazioni, al controllo ed a una cooperazione stretta e regolare fra le autorità nazionali e fra queste e la Commissione. La cooperazione è premessa necessaria per rafforzare la fiducia reciproca. Essa è lungi dall'essere perfetta e va intensificata in particolare al livello dei testi normativi, in modo che tutti siano nelle condizioni di assolvere al meglio le proprie obbligazioni.

1.1. Sviluppare una cultura della prevenzione e rafforzare i testi normativi

Per avere efficacia duratura, la politica di difesa degli interessi e dei fondi pubblici deve fondarsi su una normativa chiara, di facile applicazione e intesa a rafforzare la sana gestione finanziaria e il controllo efficace delle politiche comunitarie. Le disposizioni ivi contenute dovranno essere sufficientemente dissuasive da scoraggiare al massimo ogni comportamento illecito. Dovrà altresì essere contemplata la possibilità di migliorare i testi legislativi con regolarità, avvalendosi di una valutazione permanente delle difficoltà, anche pratiche, in modo da prevenire ogni eventuale rischio di inosservanza o elusione delle norme.

Un tale approccio va applicato sin dalla concezione dei testi legislativi e delle stesse politiche comunitarie e deve perdurare lungo tutto il processo legislativo. La tutela degli interessi finanziari è un compito che investe tutti i servizi della Commissione, dai servizi responsabili della concezione delle politiche e della normativa comunitaria fino ai servizi incaricati della sua attuazione e del controllo della sua corretta applicazione.

La Commissione, nell'ambito della sua riforma interna, intende responsabilizzare ulteriormente i servizi competenti e organizzarsi in modo da rendere più efficace la capacità di controllo e la funzione di controllo delle direzioni generali. In questo spirito, i direttori generali saranno tenuti a dichiarare nella rispettiva relazione annuale di aver fatto espletare i controlli interni e utilizzato le risorse per i fini previsti. Saranno definite apposite norme sul controllo interno; sono da poco operativi un servizio indipendente di controllo interno e un gruppo specializzato negli errori finanziari che non configurano irregolarità; sarà da ultimo rafforzata la responsabilità dei funzionari.

Il tema della prevenzione della criminalità resta fonte principale di preoccupazione per la Commissione; è peraltro stato oggetto delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, che ha ribadito la necessità di seguire un approccio "transpilastri".

Inoltre, al fine di assistere i servizi responsabili della concezione o dell'attuazione delle politiche comunitarie nello svolgimento della loro funzione di tutela, la Commissione provvederà a istituire sistemi di cooperazione per fare tesoro dei risultati ottenuti nel settore della lotta antifrode e anticorruzione, garantire la massima "impermeabilità" e perfezionare le procedure e le misure di gestione.

1.1.1. Associare l'OLAF alla politica di prevenzione

È importante mobilitare i servizi della Commissione e il legislatore affinché elaborino, propongano e adottino normative economiche e finanziarie che resistano alla frode in tutti i campi. In ossequio agli obiettivi della riforma, la Commissione farà in modo che l'OLAF possa essere consultato nella fase preparatoria e in quelle successive del processo decisionale per le iniziative legislative che incidono, direttamente o indirettamente, sulla tutela degli interessi finanziari comunitari, così da garantirne una maggiore impermeabilità alla frode e alla corruzione sfruttando la buona conoscenza del settore e i risultati del lavoro svolto a livello operativo.

1.1.2. Associare le autorità nazionali alle attività antifrode

L'esperienza delle autorità nazionali va messa a frutto per rafforzare il livello di tutela delle politiche comunitarie, specie per quanto riguarda la loro incidenza finanziaria. Al riguardo, la Commissione ha istituito organi ad hoc per tutti i settori delle politiche comunitarie. Per la tutela degli interessi finanziari in particolare, esiste il comitato consultivo per il coordinamento della lotta contro le frodi (COCOLAF). Di impostazione orizzontale, permette una visione d'insieme della problematica e poiché riunisce i responsabili ad alto livello degli Stati membri deve essere coinvolto più attivamente nella riflessione. Il testo della decisione istitutiva del COCOLAF sarà modificato in modo da integrare i cambiamenti indotti dalla creazione dell'OLAF. A composizione specifica saranno organizzate riunioni per trovare soluzioni concrete. La Commissione sarà così nelle condizioni di proporre le iniziative necessarie, integrando in esse il valore aggiunto apportato dagli esperti.

1.1.3. Associare gli ambienti professionali a una politica di trasparenza

Il modo in cui le organizzazioni criminali si spartiscono i compiti, si fanno gioco delle frontiere e combinano attività legali a attività sotterranee, utilizzando in particolare diverse imprese sul mercato o determinate professioni (depositari, trasformatori, trasportatori, negozianti, ecc. professioni liberali, consulenti e revisori, esperti giuridici e contabili, ecc.) e società di comodo con sede in territori in cui la repressione è minore, rende difficoltosa la comprensione globale dei comportamenti illeciti e l'identificazione dell'intera struttura criminale. Considerata l'abilità propria della criminalità organizzata di sfruttare le strutture legali per commettere illeciti, la lotta contro la frode deve coinvolgere tutti. La Commissione intende varare una riflessione e azioni specifiche per sensibilizzare i settori economici più vulnerabili. Più del dispositivo esistente in materia agricola [14], che sino ad oggi ha incontrato difficoltà di tipo operativo, potrebbe rivelarsi utile lasciare che gli ambienti professionali interessati elaborino essi stessi dei regolamenti interni, pur prevedendo un controllo pubblico che corregga, se necessario, le carenze dei sistemi così istituiti. Tale iniziativa potrebbe avvalersi del lavoro svolto nel quadro della Carta con le associazioni professionali [15].

[14] Regolamento (CE) n. 1469/95 e regolamento (CE) n. 745/96 (GU L 145 del 29.6.1995 e L 102 del 25.4.1996) relativi ai provvedimenti da prendere nei confronti di taluni beneficiari di operazioni finanziate dal FEAOG, sezione "garanzia". È prevista una relazione della Commissione sull'applicazione di tali regolamenti.

[15] Carta con le associazioni professionali per la lotta contro la criminalità organizzata del 27 luglio 1999.

1.2. Potenziare gli strumenti di indagine, di controllo e di sanzione

La tutela degli interessi finanziari della Comunità presuppone la corretta applicazione della normativa e una sana gestione delle politiche e dei fondi comunitari. Questi principi sono fonte principale di preoccupazione per tutti i servizi dell'istituzione coinvolti nell'attuazione delle politiche e nell'attività di prevenzione.

Occorre anzitutto proseguire lo sforzo di gestione e integrare la normativa vigente in materia di controllo nelle diverse politiche comunitarie con misure più specifiche. Perché la lotta contro la frode e la corruzione sia efficace, specie nei settori più esposti, è in effetti necessario rafforzare i mezzi e gli strumenti giuridici di indagine, controllo e le sanzioni. Soprattutto, occorrerà potenziare il quadro giuridico che disciplina lo scambio delle informazioni.

1.2.1. Per una definizione puntuale di condotta irregolare e attività illecita

Nel varare la politica antifrode, la Commissione ha cominciato a definire le nozioni di irregolarità, abuso di diritto, frode, corruzione e riciclaggio. Tale approccio va proseguito. Sul fronte penale, infatti, la mancata ratifica degli strumenti adottati e il persistere di sistemi giuridici diversi sono causa di grandi divergenze nella definizione delle attività che concorrono alla frode e alle altre attività illegali. La creazione di definizioni comuni agevolerà lo scambio d'informazioni e la cooperazione e renderà più efficace l'applicazione di sanzioni. Al riguardo, la Commissione ha annunciato, nel suo programma di lavoro per il 2000, una proposta legislativa che riprenderà alcune disposizioni della convenzione e dei protocolli relativi alla tutela degli interessi finanziari. Per quanto riguarda le indagini all'interno delle istituzioni, organi e organismi (indagini interne), occorrerà in particolare dare una definizione più precisa di comportamento illecito, così da garantire l'efficacia delle indagini amministrative.

1.2.2. Ampliare lo scambio di informazioni e le misure di controllo

Nell'ambito della sua politica antifrode, la Commissione ha messo a punto un quadro giuridico specifico per lo scambio di informazioni [16] e per le misure di controllo. Attualmente, sono coperti tutti i settori del bilancio. La Commissione, sulla base del bilancio ripreso nella sua relazione annuale, potrà inoltre trarre insegnamenti utili e proporre eventuali miglioramenti. Sono comunque in corso iniziative complementari nei settori connessi o in quelli più vulnerabili, quali il riciclaggio del denaro [17], gli appalti pubblici [18] e le sovvenzioni.

[16] Cfr. in particolare i regolamenti n. 1150/2000 (GU L 130 del 31.5.2000), n. 515/97 (GU L 82 del 22.3.1997), n. 595/91 (GU L 67 del 14.3.1991), n. 1681/94 e n. 1831/94 (GU L 178 del 12.7.1994 e L 191 del 27.7.1994).

[17] Il riciclaggio dei proventi delle attività illecite avviene attraverso delle reti, veri elementi strutturali della criminalità senza i quali non potrebbe organizzarsi su ampia scala. Smantellare una rete senza annientarne i mezzi di finanziamento è del tutto inefficace. La lotta contro il riciclaggio deve diventare una componente principale della lotta contro la frode. La normativa che fa obbligo alla Commissione e agli Stati membri di scambiare informazioni relativamente alla frode non si applica alle operazioni di riciclaggio dei proventi della frode. Nella proposta di modifica della direttiva del 1991, la Commissione ha pertanto incluso la possibilità di essere associata al sistema di scambio d'informazioni. I legami fra il riciclaggio e i principali reati sottesi consentiranno di individuare più facilmente le reti e di risalire fino al mandante per il sequestro e la confisca dei proventi del reato. La Commissione esaminerà la possibilità di completare tale dispositivo.

[18] Il settore degli appalti pubblici è vulnerabile alla frode e alla corruzione. A norma della proposta di direttiva consolidata sugli appalti pubblici, adottata dalla Commissione nel maggio 2000, è escluso dalla gara di appalto il candidato che sia stato oggetto di condanna penale definitiva per un certo tipo di reati. Intensificare lo scambio di informazioni permetterebbe peraltro di individuare, ed eventualmente scartare dai regimi di aggiudicazione degli appalti e delle sovvenzioni comunitarie, candidati e operatori a rischio, il tutto nel rispetto delle disposizioni in materia di garanzia alle persone (ricorso) e protezione dei dati personali.

1.2.3. Per un'estensione del sistema di sanzioni amministrative comunitarie

Per evitare l'insorgere di illeciti e consolidare il rispetto della normativa comunitaria, è essenziale disporre di un sistema di sanzioni amministrative a complemento delle disposizioni sul controllo amministrativo. Questo sistema, che in linea di massima esiste a livello nazionale ed è applicato a livello comunitario in alcuni settori come l'agricoltura, lascia ovviamente impregiudicate le disposizioni nazionali vigenti in materia penale.

Quale strumento dissuasivo a complemento di una politica di indagine e di controllo è essenziale disporre di un autentico sistema di sanzioni amministrative [19]. La Commissione, conformemente al quadro istituito dal regolamento n. 2988/95 del Consiglio, estenderà le sanzioni amministrative ai settori più esposti, ispirandosi al sistema applicato per la politica agricola comune.

[19] Riguardo alle sanzioni disciplinari, vedi terza sfida, punto 3.3.

1.3. Garantire una gestione più efficace della risposta amministrativa e finanziaria

Come hanno più volte ribadito la Corte dei conti e il Parlamento europeo e conformemente al libro bianco sulla riforma della Commissione, saranno avviate delle azioni intese a migliorare il recupero delle somme indebitamente versate o evase. Oltre a prendere adeguate misure legislative a tal fine, la Commissione intende rafforzare, in linea con gli orientamenti del libro bianco, la cooperazione fra i servizi interessati. Occorre infatti recuperare presso i trasgressori le somme indebitamente versate o evase prima di esperire le procedure comunitarie che, secondo disposizioni precise prescritte per le singole politiche, chiamano in causa la responsabilità finanziaria della Comunità e degli Stati membri.

La Comunità dispone infatti di strumenti di rettifica finanziaria nei confronti degli Stati membri che è doveroso applicare, specie per indurli a istituire dei sistemi di controllo nazionali efficaci [20].

[20] Liquidazione dei conti delle spese per il FEAOG, sezione "garanzia"; settore delle risorse proprie. In preparazione le modalità di applicazione nel settore dei fondi strutturali, in linea con il regolamento n. 1260/99 (GU L 161 del 26.6.1999).

Obiettivo di tali rettifiche non è sostituirsi a una politica di recupero o di sanzioni amministrative a carico degli operatori economici colpevoli di illeciti accertati. La Commissione, nel quadro della relazione annuale elaborata in cooperazione con gli Stati membri a norma dell'articolo 280, verificherà la corretta applicazione delle sanzioni amministrative esistenti a livello comunitario negli Stati membri.

1.4. Chiarire le regole della cooperazione

Nell'ambito del mercato interno e delle diverse politiche comunitarie, la Commissione ha messo gradualmente a punto delle regole amministrative di cooperazione con le autorità nazionali, per una migliore attuazione della normativa economica e finanziaria. L'articolo 280 del trattato raccomanda il potenziamento della cooperazione fra le autorità nazionali e la Commissione. Al riguardo, saranno adottate disposizioni specifiche tese a favorire lo sviluppo di una cooperazione antifrode, in un contesto giuridico certo e fondato su un approccio globale, qualora talune forme di delinquenza transnazionale o organizzata mettano a repentaglio gli interessi comunitari.

1.4.1. Tutela degli interessi finanziari

In materia di cooperazione e controllo in loco, di concerto fra le autorità nazionali e gli agenti della Commissione, le disposizioni comunitarie vigenti sono adattate alla specificità di ciascun settore. È un fatto che, nella lotta antifrode, il ricorso da parte degli agenti OLAF alle varie basi giuridiche non ha sempre contribuito a facilitare la cooperazione con le autorità competenti, ma rischia anzi di inficiare l'affidabilità del lavoro operativo e la risposta amministrativa, finanziaria o penale. Sarà varata una riflessione sulla creazione di una base unica, in modo da semplificare e chiarire le regole della cooperazione o della partecipazione alle indagini nazionali nei casi di frode o corruzione, ferme restando le diverse basi giuridiche che gli altri servizi della Commissione sono tenuti a utilizzare per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità.

1.4.2. Tutela degli interessi comunitari connessi alla lotta contro la frode

In alcuni settori (politica agricola e doganale [21]), la normativa dispone chiaramente in materia di cooperazione e reciproca assistenza fra la Commissione e gli Stati membri nella lotta contro la frode e le irregolarità. La Commissione valuterà se è possibile estendere le disposizioni vigenti o prevederne di analoghe, per rendere meno aleatorio l'operato dell'OLAF e migliorare la repressione della criminalità organizzata, specie se transnazionale e lesiva degli interessi comunitari legati alla lotta antifrode e corruzione. L'esperienza acquisita nel campo della tutela degli interessi finanziari potrebbe servire per migliorare la cooperazione con gli Stati membri in alcuni settori precisi per cui già esiste una politica comune o una normativa di base [22].

[21] La Commissione valuterà, insieme alle autorità doganali degli Stati membri, la possibilità di estendere la cooperazione doganale in base all'articolo 135 CE.

[22] Cfr. i lavori in atto per la protezione dell'euro e le azioni di lotta alla contraffazione e alla pirateria (regolamenti (CE) n. 3295/94 e n. 1367/95, GU L 341 del 30.12.1994 e L 133 del 17.6.1995; libro verde sulla lotta alla contraffazione e alla pirateria nel mercato interno - COM(98)569 def.).

1.4.3. Intensificazione della cooperazione con i paesi candidati e con i paesi terzi

La politica dell'allargamento, le politiche di aiuto allo sviluppo e la politica commerciale sono tendenzialmente esposte al rischio di esser deviate dai loro obiettivi principali, specie quando i fondi gestiti sono ingenti. È pertanto essenziale innalzare il livello di cooperazione con le autorità dei paesi interessati.

Per agevolare gli scambi di informazione e i controlli necessari, la Commissione esaminerà sistematicamente la possibilità di concludere accordi di cooperazione amministrativa o protocolli d'intesa con le autorità competenti [23] di questi paesi, in modo da garantire la corretta applicazione della normativa e controllare l'ammissibilità e l'impiego corretto dei fondi. Tali accordi dovranno contenere disposizioni specifiche e consentire in particolare all'OLAF di svolgere controlli antifrode direttamente in loco.

[23] Accordi analoghi esistono già per l'agricoltura (programma Sapard).

Nell'intento di migliorare il livello di tutela delle politiche comunitarie relative ai paesi terzi, specie nel contesto commerciale e di aiuto allo sviluppo, la Commissione continuerà ad attuare una strategia analoga, modulata secondo priorità da definire, con tutti i partner dell'Unione europea.

2. Seconda sfida: una nuova cultura della collaborazione operativa

A livello operativo, l'obiettivo è riunire i mezzi necessari per promuovere un orientamento più dinamico dell'attività sul campo. Per questa seconda sfida, la Commissione dovrà disporre di una visione globale del contesto economico e dell'ambito criminale (2.1) ed essere in grado di elaborare una nuova cultura della cooperazione con le autorità nazionali (2.2). La sfida riguarda anche la cooperazione con le autorità dei paesi candidati all'adesione (2.3). Il conseguimento di questi obiettivi dovrà avvenire in regime di trasparenza e valutazione permanente (2.4).

2.1. Migliorare lo sfruttamento e l'analisi dell'informazione («intelligence»)

Per un'azione efficace di lotta in più paesi contro la frode o la corruzione, è indispensabile acquisire una conoscenza quanto più precisa del contesto economico e del tipo di criminalità che li contraddistinguono. La complessità e sofisticatezza delle attività illecite, il loro carattere transnazionale in aggiunta alla dimensione clandestina dei comportamenti fraudolenti ne rendono l'individuazione alquanto difficile.

Per poter vantare un servizio specializzato nella lotta contro la frode che sia efficace e dinamico a livello transnazionale, occorre ampliare gradualmente la gamma delle fonti d'informazione disponibili e garantire che all'OLAF siano trasmessi i dati specifici utili per la sua funzione [24], di concerto con le istituzioni e gli organismi che li posseggono. Sarà inoltre opportuno sviluppare una tecnologia e i mezzi tecnici per la raccolta, l'archiviazione e il trattamento delle informazioni in base alle pratiche migliori. Questo progetto sarà attuato secondo modalità da valutare alla luce delle disposizioni in materia di protezione dei dati personali, in particolare degli articoli 287 e 296 CE . La raccolta e l'analisi delle informazioni andranno poste sotto il controllo dell'organo di controllo indipendente di cui all'articolo 286 CE.

[24] Che provengano dai servizi della Commissione, da altre istituzioni, organi o organismi, (BCE, Corte dei conti, ecc.), dalle autorità nazionali o altri organi come Europol, Interpol, l'OMD, l'OMC, la Banca mondiale, il FMI, l'OCSE. A tale attività si affiancheranno i lavori svolti nell'ambito del programma «Dogana 2002» in materia di analisi del rischio applicata ai controlli doganali e i lavori relativi al sistema integrato di gestione e controllo (SIGC) e al sistema d'informazione geografica (SIG) per quanto riguarda la politica agricola comune.

Per beneficiare di una visione globale pertinente è bene distinguere due livelli d'attività informativa («intelligence»). Questi, pur avvalendosi di specializzazioni diverse, devono potersi articolare nell'ambito di uno stesso servizio dotato dei mezzi e delle risorse necessarie.

Approfondendo la conoscenza delle circostanze che favoriscono la frode e la corruzione, la Comunità potrà dotarsi di una vera « intelligence » strategica. Le informazioni sugli ambienti economici, amministrativi, sociali e giuridici su scala nazionale, comunitaria e finanche mondiale richiedono particolare attenzione. Il lavoro di analisi deve spaziare su tutti i dati disponibili, di natura statistica e contabile, relativi agli scambi commerciali, alle operazioni che implicano finanze comunitarie, ai risultati dei controlli e delle verifiche ispettive svolti da altri servizi, autorità o istituzioni. Resta inteso che l'analisi di tali dati dovrà essere funzione della loro incidenza sugli interessi finanziari delle Comunità.

La criminalità si appoggia a persone e reti, strutturate o meno, le cui attività vanno dapprima conosciute per poter essere prevenute. La funzione di « intelligence » operativa consiste proprio nell'identificare i meccanismi fraudolenti e la struttura delle reti criminali, che appartengano o meno alla criminalità organizzata. Le informazioni al riguardo provengono da fonti accessibili o da fonti più limitate, come i servizi informativi o di polizia o anche da autorità che dispongono di elementi su illeciti lesivi degli interessi finanziari comunitari.

L'analisi combinata delle due attività d'informazione, strategica e operativa, è una premessa necessaria per facilitare l'orientamento e fissare priorità operative.

La Commissione farà in modo che l'OLAF sia nelle condizioni di fungere da punto di scambio dei dati e diventi un vero e proprio «osservatorio della frode e della corruzione» che assicuri agli Stati membri e alle istituzioni un adeguato sostegno logistico. L'OLAF provvederà a sua volta ad informare i servizi interessati sull'esito del lavoro operativo in modo da contribuire, se del caso, a perfezionare le procedure e le misure di gestione, le misure di controllo e le misure conseguenziali intese a prevenire irregolarità, frodi e corruzione.

2.2. Per un nuovo partenariato operativo con gli Stati membri e una piattaforma comunitaria di servizi

La lotta contro la frode e la corruzione è una responsabilità condivisa. Nel settore delle politiche interne e delle azioni esterne, la Commissione, in quanto responsabile della loro gestione diretta, procurerà di adottare tutte le misure necessarie in fatto di prevenzione e lotta contro la frode e la corruzione. Quanto agli altri settori, sarà fonte costante di preoccupazione per tutte le parti interessate (istituzioni, autorità politiche, amministrative e giudiziarie degli Stati membri e dei paesi terzi, rappresentanti delle professioni e operatori economici o finanziari).

In applicazione dell'articolo 280 CE e a norma dell'articolo 1 del regolamento n. 1073/1999 e n. 1074/1999, l'OLAF apporta il contributo della Commissione agli Stati membri per organizzare una collaborazione stretta e regolare tra le loro autorità competenti, al fine di coordinare la loro azione mirante a proteggere dalla frode gli interessi finanziari della Comunità europea. Grazie ai mezzi e alle prerogative riconosciutigli dalla Commissione e dal legislatore, l'OLAF si organizza in modo da fungere da autentica «piattaforma di servizi». In tal modo, sarà in grado di fornire prestazioni per tutte le sue competenze, mettendo know-how e esperienza pluridisciplinare a disposizione dell'insieme degli organi e delle autorità nazionali competenti. Una siffatta piattaforma di servizi contribuirà, su base regolare, certa e flessibile, a nuove forme di collaborazione operativa in tutte le discipline della lotta antifrode o anticorruzione. Dal canto loro, gli Stati membri potranno adeguare la loro struttura organizzativa o prendere le disposizioni necessarie per garantire maggiori sinergie con l'OLAF.

Resta inteso che la missione dell'OLAF lascia impregiudicata la competenza degli altri servizi della Commissione per il controllo dell'applicazione e sana gestione finanziaria delle politiche economiche e finanziarie della Comunità e per l'adozione dei relativi provvedimenti conseguenziali. La Commissione farà in modo di agevolare l'OLAF nell'adempimento della sua funzione affinché possa integrare l'azione dei servizi che, come quello di controllo interno, concorrono alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e possa migliorare il valore aggiunto da questi apportato creando gruppi di lavoro misti che associno l'OLAF e la totalità dei servizi a questa lotta.

2.3. Per una cooperazione rafforzata con i paesi candidati all'adesione

La criminalità non limita il suo campo d'azione al territorio dell'Unione. L'Unione europea deve aiutare i paesi candidati a raggiungere un livello equivalente di tutela degli interessi comunitari. È questa una delle priorità fissate dalla Commissione nell'ambito dei negoziati con i paesi candidati che devono tener conto della specificità della lotta contro la frode per la tutela degli interessi comunitari. Nell'ambito della strategia preadesione, la Polonia ha dato concretezza a tale priorità istituendo una struttura pluridisciplinare analoga all'Ufficio europeo per la lotta antifrode [25], che potrà essere estesa anche agli altri paesi candidati.

[25] Trattasi di una struttura centrale e pluridisciplinare (dogane, polizia, giustizia), istituita con il patrocinio del Primo ministro polacco, per la tutela degli interessi comunitari. Per tutto il periodo di avviamento (2 anni almeno) potrà avvalersi del sostegno di una squadra di agenti degli Stati membri assunti dall'OLAF. La struttura è stata cofinanziata nell'ambito del programma PHARE.

Sarà inoltre intensificata la cooperazione con i paesi terzi e con alcune organizzazioni internazionali.

2.4. Una politica di valutazione permanente delle azioni contro la frode

Sarà attuata una politica di valutazione permanente delle azioni della Comunità e degli Stati membri, intesa ad valutare i progressi compiuti e fondata su autentici quadri sintetici della situazione. Le relazioni periodiche dell'OLAF alle istituzioni e la relazione annuale della Commissione (art. 280) saranno strumenti privilegiati di questa politica. Va peraltro ricordato che la Commissione e il legislatore hanno istituito un comitato di vigilanza incaricato di controllare l'esercizio della funzione operativa dell'OLAF. Il comitato viene regolarmente informato delle attività dell'OLAF, delle indagini svolte e delle relative risultanze e conseguenze e riferisce, almeno una volta l'anno, alle istituzioni. La Commissione confida di ricevere informazioni dettagliate da parte degli Stati membri su quanto è stato fatto a livello nazionale. Il partenariato in materia di comunicazione deve poter funzionare nei due sensi, allo scopo di raggiungere gli obiettivi del trattato.

3. Terza sfida: strategia interistituzionale per prevenire e combattere la corruzione

La terza sfida consiste nel rinsaldare la credibilità delle politiche comunitarie, tutelando maggiormente l'integrità della funzione pubblica europea e dei membri delle istituzioni [26]. Proprio per questo il legislatore comunitario ha conferito all'OLAF un compito interistituzionale di tutela della funzione pubblica contro i giochi di potere che possono intaccare la lealtà delle decisioni, dei pareri o degli atti legislativi comunitari. Questo compito, definito dai regolamenti n. 1073/1999 e n. 1074/1999, dalla decisione della Commissione del 28 aprile 1999 e dall'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999, sarà assolto nello spirito della riforma della Commissione. L'OLAF dovrà collaborare su base stretta e regolare con le istituzioni, gli organi e organismi comunitari e contribuire meglio alle azioni di formazione (3.1) e favorire la trasparenza e l'obbligo di comunicazione (32.). L'esercizio dei suoi compiti di indagine amministrativa devono essere completati da una politica di sanzioni giuste ed efficaci (3.3).

[26] È ovvio che l'attività in questo campo è legata alle azioni di prevenzione e alle iniziative legislative che rientrano nella prima sfida e implicano la totalità dei servizi della Commissione.

3.1. Valorizzare una cultura della cooperazione su tutti i livelli

3.1.1. Servizi della Commissione, altre istituzioni, organi o organismi

Perché sia efficace, l'azione in materia di prevenzione e lotta contro i comportamenti gravi che potrebbero ledere gli interessi finanziari della Comunità e intaccare la credibilità delle istituzioni deve poggiare su una cooperazione leale con le stesse istituzioni, organi e organismi. È quindi indispensabile garantire la coerenza dei doveri dei pubblici funzionari, pur nel rispetto dei diritti della persona.

In ossequio agli obblighi posti in essere dalla nuova normativa [27], l'OLAF è tenuto a consolidare rapporti stretti con tutti i servizi della Commissione e con i servizi delle altre istituzioni, degli altri organi e degli altri organismi. La valutazione degli esiti della riforma sarà oggetto di una profonda riflessione in seno alla Commissione nel quadro del seguito dato al libro bianco, che ne valuterà portata e pertinenza.

[27] Di cui, in particolare, all'articolo 4, paragrafo 6, lettera a) dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999.

3.1.2. Formazione adeguata e sensibilizzazione permanente

Le azioni di formazione e sensibilizzazione della funzione pubblica, europea e nazionale, dovranno riguardare la totalità del personale, dall'entrata in servizio e per tutto lo svolgersi della carriera. Più in particolare, saranno rivolte ai responsabili delle procedure di aggiudicazione degli appalti e delle sovvenzioni e saranno integrate nei programmi stabiliti dai servizi della Commissione. In tal modo, sarà possibile promuovere un sistema di valori su cui fondare l'amministrazione comunitaria. La Commissione elaborerà principi etici e disposizioni sul conflitto di interessi, dettate da motivazioni di trasparenza e sicurezza e intese a evitare che il processo decisionale sia turbato da interferenze irregolari.

3.2. Trasparenza, obbligo di comunicazione

L'obiettivo è riuscire a creare un clima di lavoro in cui ciascun impiegato sia consapevole delle sue responsabilità, specie del dovere di lealtà nei confronti delle istituzioni e degli obblighi di cooperare per prevenire le irregolarità. Occorrerà quindi sincerarsi che il dispositivo antifrode adottato il 25 maggio 1999 sia completato da decisioni interne alle istituzioni, organi e organismi, per l'attuazione della nuova normativa e dell'accordo interistituzionale, conformemente alle richieste reiterate dal Consiglio del 25 maggio 1999 e dal Consiglio europeo di Colonia [28].

[28] Risultano attualmente alcune divergenze quanto all'attuazione da parte delle diverse istituzioni, organi e organismi dell'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999.

3.3. Indagini amministrative indipendenti: sanzioni giuste ed efficaci

Il legislatore ha assegnato all'OLAF l'incarico di svolgere indagini amministrative all'interno delle istituzioni, degli organi e organismi comunitari per «accertare i fatti gravi, connessi all'esercizio di attività professionali, che possono costituire un inadempimento degli obblighi dei funzionari e degli agenti delle Comunità perseguibile in sede disciplinare o penale, oppure un inadempimento di obblighi analoghi dei membri del personale cui non si applica lo statuto». Compito dell'OLAF è quindi orientare la sua azione verso una politica di "tolleranza zero", come voluto dalla riforma della Commissione. Non avendo tuttavia la facoltà di effettuare controlli sistematici propria di altri servizi, l'efficacia dell'attività dell'Ufficio dipenderà dal rispetto dell'obbligo d'informazione cui sono tenuti tutti i membri e impiegati delle istituzioni, degli organi e degli organismi, in ossequio al loro dovere di lealtà. Dal canto suo l'OLAF, nel rispetto degli obblighi posti in essere dalla nuova normativa, comunicherà alle istituzioni, agli organi e agli organismi i risultati delle sue indagini. Le istituzioni, gli organi e gli organismi comunitari dovranno dare un seguito disciplinare o giudiziario adeguato alle indagini svolte dall'OLAF, pur restando competenti per le indagini amministrative che non rientrano nei compiti dell'Ufficio.

La revisione delle disposizioni statutarie sulle procedure disciplinari voluta dal libro bianco sulla riforma della Commissione [29], insieme alla proposta di chiarire diritti e doveri del personale, dovrebbe consentire di gettar luce sulla ripartizione delle responsabilità e far sì che le istituzioni comunitarie adottino provvedimenti giusti ed efficaci in conseguenza delle indagini svolte dall'OLAF.

[29] COM (2000) 200 def. del 5 aprile 2000.

4. Quarta sfida: potenziamento della dimensione giudiziaria in materia penale

Gli sviluppi della criminalità e della situazione economica, sociale e politica degli Stati membri sono fattori importanti che svolgono un ruolo saliente nel processo di elaborazione e adattamento delle legislazioni penali nazionali. Date le condizioni, non sorprende che l'emergere di una criminalità specifica, in un contesto politico che oltrepassa le frontiere nazionali, renda necessarie azioni più incisive che consentano sia di integrare con efficacia la dimensione giudiziaria in materia penale nella definizione di un approccio strategico globale sia di prevenire e reprimere la frode lesiva degli interessi comunitari e la corruzione.

Adeguare le politiche nazionali in materia penale ai nuovi obblighi del trattato (art. 280 CE) e avvalersi delle istituzioni europee per migliorare la cooperazione dell'OLAF con le autorità giudiziarie è l'ultima sfida di questo approccio strategico. Forte del quadro giuridico esistente (4.1) e dei mezzi di cui dispone insieme all'OLAF (4.2), la Commissione si ripropone di lanciare una azione nuova e potenziata.

4.1. Quadro giuridico

Le iniziative varate dal 1995 [30] hanno permesso di iniziare un processo di dinamica legislativa globale per la tutela giuridica degli interessi finanziari delle Comunità. L'inserimento nel trattato di Amsterdam dell'art. 280 CE, i regolamenti adottati in codecisione nel maggio 1999, l'accordo interistituzionale e la creazione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode sono elementi tangibili che avviano il processo di integrazione della dimensione giudiziaria nazionale nella lotta contro la frode e la corruzione. Completerà l'intera struttura l'importante dispositivo concretizzatosi con la convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari e i suoi tre protocolli [31].

[30] Cfr. i regolamenti (Euratom, CE) n. 2988/95 e n. 2185/96, la convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari e i suoi protocolli.

[31] Vedi in particolare l'articolo 7 e segg. del secondo protocollo che contemplano esplicitamente l'assistenza tecnica e operativa della Commissione (OLAF) a beneficio delle autorità giudiziarie e lo scambio di informazioni fra queste e la Commissione (OLAF). Cfr. Relazione esplicativa del secondo protocollo, GU C 91 del 31 marzo 1999.

Esistono già a livello comunitario strumenti adeguati per agevolare il processo di individuazione delle infrazioni e mettere a disposizione delle autorità giudiziarie nazionali nuovi mezzi per garantire il trattamento penale della frode [32]. L'uso di tali strumenti si scontrerà ancora con ostacoli ma queste sono difficoltà che bisognerà appianare. Spesso legate all'incompatibilità dei sistemi giuridici nazionali, alla gestione di pratiche complesse, alla mancanza di risorse ma anche a questioni tecniche e linguistiche, tali difficoltà inducono le autorità nazionali ad avvalersi dei soli elementi nazionali a disposizione, mentre solo una conoscenza globale della situazione, una visione globale e una cooperazione stretta e regolare permettono di muovere oltre, verso un sistema globale più atto a tutelare gli interessi finanziari delle Comunità.

[32] A parte gli aspetti relativi all'individuazione delle infrazioni e alla cooperazione, il legislatore ha stabilito che le relazioni comunitarie costituiscono elementi di prova nei procedimenti giudiziari al medesimo titolo delle relazioni nazionali.

4.2. Campo d'applicazione e mezzi d'azione comunitari

Il legislatore comunitario ha stabilito, in codecisione, il campo d'applicazione del dispositivo comunitario. I settori di competenza sono essenzialmente [33] la tutela degli interessi finanziari e la lotta contro la corruzione. Vi rientrano tutte le forme di delinquenza, sempre e quando ledano interessi finanziari delle Comunità in uno o più Stati membri o in paesi terzi [34], o vi siano implicate le istituzioni. Ben note sono anche le dimensioni del fenomeno da quando (sono ormai 10 anni) la Commissione promuove azioni in questo campo e i testi legislativi ne definiscono le competenze.

[33] A norma della decisione della Commissione, del 28 aprile 1999, già citata, queste competenze si estendono anche alla tutela degli interessi comunitari contro comportamenti irregolari perseguibili in sede amministrativa o penale.

[34] Azioni esterne o politica commerciale.

Riguardo ai mezzi d'azione, dal 1996 la Commissione è investita di importanti poteri di indagine e l'OLAF interviene [35] per apportare un valore aggiunto all'azione nazionale di accertamento di fatti che possono costituire reato . L'azione penale contro tali fatti resta tuttavia disciplinata dall'ordinamento degli Stati membri, ossia da quindici ordinamenti giuridici diversi. Ai fini di una protezione equivalente negli Stati membri, è essenziale migliorare i mezzi della cooperazione e del coordinamento ricorrendo a un approccio pragmatico in grado di correggere carenze e lacune degli strumenti attuali dell'assistenza giudiziaria, inadeguati a far fronte al carattere transnsazionale e organizzato della frode e delle altre attività illegali lesive degli interessi finanziari comunitari.

[35] In linea di principio, agisce o reagisce a input informativi il cui flusso è garantito da diverse fonti, in particolare dalle autorità nazionali interessate (cfr. seconda sfida).

Sebbene la soluzione definitiva del problema stia in un'armonizzazione dei reati specifici alle attività lesive degli interessi finanziari comunitari e nell'istituzione di adeguate norme di procedura penale, occorre al momento abbandonare ogni indugio e avvalersi dei mezzi a disposizione, in particolare del sostegno e dell'aiuto dell'OLAF, per migliorare le condizioni in cui opera l'assistenza giudiziaria. Perché la cooperazione possa poggiare su un sostrato concreto, uniforme e certo, occorrerà elaborare una guida delle buone pratiche di cooperazione fra l'OLAF e le autorità giudiziarie degli Stati membri [36]. Questo approccio pragmatico rafforzerà il processo di reciproca fiducia, specie attraverso la creazione di una rete giudiziaria europea [37] di cui sia parte anche la Commissione. A tal fine, l'OLAF metterà a punto la sua funzione di collegamento e consulenza giudiziaria in materia penale per dare sostegno concreto alla realizzazione degli obiettivi antifrode e anticorruzione. In tal modo, esso potrà perfezionare il ruolo di consulenza, assistenza e coordinamento a sostegno e complemento dell'azione nazionale nei procedimenti giudiziari contro le infrazioni gravi, lesive degli interessi finanziari delle Comunità.

[36] Sulla base dell'articolo 280, dei nuovi regolamenti, della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari e in particolare del suo secondo protocollo

[37] Azione comune del 29 giugno 1998. GU L 191 del 7.7.1998.

Prospettive

Raccogliendo queste quattro sfide la Comunità riuscirà a innalzare notevolmente il livello di tutela dei suoi interessi finanziari. Le azioni varate in tal senso si intendono complementari alle misure già adottate per garantire la corretta applicazione della normativa e una gestione finanziaria sana e rigorosa, in ossequio agli obiettivi della riforma. L'attuazione dei presenti orientamenti strategici consentirà di rafforzare la capacità di controllo e la funzione di controllo dei servizi della Commissione, mirando nel contempo all'efficacia e alla trasparenza. Tali obiettivi rispondono globalmente alla raccomandazione, più volte ribadita dai capi di Stato [38] e di governo alle istituzioni e agli Stati membri, di adottare le misure necessarie per garantire un elevato livello di tutela degli interessi finanziari equivalente in tutta la Comunità e di prevenire e combattere la corruzione con il massimo vigore e impegno.

[38] Cfr. anche le risoluzioni del Parlamento europeo sulla tutela degli interessi finanziari e sull'Ufficio europeo per la lotta antifrode, la relazione del Comitato di esperti indipendenti, i pareri del comitato di vigilanza dell'OLAF, la relazione Dehaene, von Weizsäcker e Simon sulle implicazioni istituzionali dell'allargamento.

È in base a questa esperienza sul campo, ai risultati ottenuti, ai mezzi di assistenza tecnica e operativa e alla concreta attuazione di tali nuove prerogative che la Commissione e il legislatore potranno fare evolvere l'attuale stato giuridico dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode.

Verso l'istituzione di un procuratore europeo per la tutela degli interessi finanziari

Con il consolidamento dell'integrazione europea, va progressivamente delineandosi un insieme politico corrispondente a un'autentica comunità di valori ed a un nuovo ordine pubblico emergente, di natura comunitaria. Nel richiedere l'elaborazione di una carta dei diritti fondamentali, il Consiglio europeo di Colonia ha messo in evidenza questa nuova realtà.

Dal canto loro, il Parlamento europeo e la Commissione hanno già presentato rispettivamente una risoluzione e un parere dinanzi la conferenza intergovernativa (CIG 2000) per proporre di modificare il trattato e permettere l'istituzione di un pubblico ministero europeo incaricato di proteggere gli interessi finanziari delle Comunità. Tale obiettivo risponde anche alla posizione della Corte dei conti che, in un suo contributo alla conferenza intergovernativa, sottolinea i problemi che derivano dall'assenza di armonizzazione delle legislazioni e dall'inesistenza di strumenti di cooperazione adeguati per le autorità giudiziarie nazionali.

L'istituzione di un procuratore europeo segnerà un passo avanti verso la coerenza delle indagini sull'insieme del territorio comunitario, coerenza che risulterebbe sempre più difficile a fronte dell'aumento sensibile del numero di Stati membri; inoltre, essa permetterà di rinsaldare la credibilità delle istituzioni e garantire l'integrità dei membri e dei dipendenti delle istituzioni, organi e organismi nell'esercizio delle loro funzioni, contro ogni intervento illecito esterno che possa perturbare il processo decisionale. Da ultimo, costituirà un ulteriore mezzo di tutela dei diritti personali, sinora sanciti in maniera diversa dai diversi ordinamenti nazionali, innalzando allo stesso livello, quello comunitario, il potenziamento delle garanzie giudiziarie e il controllo giurisdizionale permanente dell'attività investigativa.

La Commissione dovrà sin d'ora provvedere, insieme all'OLAF, a gettare solide fondamenta sulle quali potrà fondarsi la futura autorità giudiziaria europea per la protezione degli interessi finanziari comunitari. A tal fine la Comunità e gli Stati membri avranno bisogno del sostegno dell'opinione pubblica, che dovrà essere sensibilizzata a tale cambiamento.