GLOSSARIO

ACP : Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico.

AGP : Agricultural Growth Programme (Piano per lo sviluppo dell’agricoltura).

AGRI : Agricoltura.

APS : Aiuto pubblico allo sviluppo

CAADP : Comprehensive Africa Agriculture Development Programme (Programma globale di sviluppo agricolo dell’Africa)

CARS : Collegamento tra aiuto, risanamento e sviluppo

CBT : Community Based Treatment (Approccio a livello di comunità locale)

DCI : Strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo

DEVCO : Direzione generale dello Sviluppo e della cooperazione — EuropeAid

DPRPR : Decentralised Programme for Rural Poverty Reduction (Programma decentrato per la riduzione della povertà rurale)

DSN : Documenti di strategia nazionale

ECHO : Direzione generale per gli Aiuti umanitari e la protezione civile

EDPRS : Economic Development and Poverty Reduction Strategy (Strategia per lo sviluppo economico e la riduzione della povertà)

FAO : Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura

FES : Fondo europeo di sviluppo

FIDP : Farm Income Diversification Programme (Programma di diversificazione del reddito agricolo)

FISP : Farm Input Subsidy Programme (Programma di sussidio dei fattori di produzione agricoli)

FSTP : Food Security Thematic Programme (Programma tematico sulla sicurezza alimentare)

GHI : Global Hunger Index (Indice globale della fame)

HIV/AIDS : Virus dell’immunodeficienza umana/sindrome da immunodeficienza acquisita

IFPRI : International Food Policy Research Institute (Istituto internazionale di ricerca sulle politiche alimentari)

INFSSS : Integrated Nutrition and Food Security Surveillance System (Sistema integrato di controllo in materia di nutrizione e sicurezza alimentare)

LBSA : Linea di bilancio per la sicurezza alimentare

MOR : Monitoraggio orientato ai risultati

OCSE : Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico

OSM : Obiettivo di sviluppo del millennio

OSM 1 : Obiettivo di sviluppo del millennio 1 (eliminare la povertà e la fame estreme)

OSM 4 : Obiettivo di sviluppo del millennio 4 (ridurre la mortalità infantile)

OSM 5 : Obiettivo di sviluppo del millennio 5 (migliorare la salute delle madri)

ONG : Organizzazione non governativa

ONU : Organizzazione delle Nazioni Unite

Pasdep : Plan for Accelerated Sustained Development to End Poverty (Piano per lo sviluppo durevole accelerato per la lotta alla povertà)

PIN : Programma indicativo nazionale

PTOM : Paesi e territori d’oltremare

SA : Sicurezza alimentare

SBG : Sostegno al bilancio generale

SBS : Sostegno al bilancio settoriale

SNNPR : Regione delle nazioni, nazionalità e popoli del Sud

SPTA : Strategic Plan for the Transformation of Agriculture (Piano strategico per la trasformazione dell’agricoltura)

SR : Sviluppo rurale

SINTESI

I. La sicurezza alimentare è uno dei principali problemi dell’Africa subsahariana, dove il 30 % della popolazione soffre la fame.

II. La Corte ha inteso verificare l’efficacia degli aiuti allo sviluppo forniti dall’Unione europea (UE) in materia di sicurezza alimentare nell’Africa subsahariana, esaminando in concreto: se gli aiuti allo sviluppo per la sicurezza alimentare sono in linea con le necessità e le priorità dei paesi e se gli interventi dell’UE sono efficaci. L’attività di audit si è concentrata sul sostegno diretto dell’UE allo sviluppo con riferimento alle tre dimensioni della sicurezza alimentare: disponibilità alimentare, accesso ai generi alimentari e utilizzo degli alimenti/nutrizione. Non ha esaminato se il tema della sicurezza alimentare fosse integrato in tutti gli ambiti in cui interviene la cooperazione UE, come la salute, l’istruzione o l’accesso ad acqua e a strutture igienico-sanitarie.

III. La Corte ritiene che gli aiuti UE allo sviluppo per la sicurezza alimentare nell’Africa subsahariana siano in gran parte efficaci e contribuiscano in modo determinante al conseguimento della sicurezza alimentare. Individua tuttavia notevoli margini di miglioramento sotto diversi profili.

IV. In paesi dove la sicurezza alimentare è parte della strategia di cooperazione del Fondo europeo di sviluppo (FES), gli aiuti UE allo sviluppo sono assolutamente in linea con le necessità e le priorità. La Commissione ha concentrato i propri aiuti allo sviluppo in paesi con il più alto tasso di popolazione sottonutrita. Tuttavia non ha tenuto sufficientemente conto del potenziale margine di sostegno UE in altri paesi, anch’essi afflitti da insicurezza alimentare cronica e in ritardo o fuori strada nel raggiungimento dell’obiettivo di sviluppo del millennio 1 (eliminare la povertà e la fame estreme) (OSM1).

V. Il FES e il programma tematico sulla sicurezza alimentare (FSTP) sono complementari. Diversamente, lo Strumento alimentare, istituito per reagire all’impatto della crisi dei prezzi alimentari nel periodo 2007-2008, non era concepito per rispondere alla volatilità dei prezzi dei prodotti alimentari sul lungo periodo.

VI. Gli aiuti dell’UE sono opportunamente mirati alle necessità e alle priorità dei paesi per quanto attiene alla disponibilità alimentare e all’accesso ai generi alimentari. La Commissione non ha posto, però, adeguatamente in rilievo il tema della nutrizione e avrebbe potuto fare di più per incoraggiare i paesi a introdurre più precocemente opportune politiche e adeguati programmi nutrizionali. Di recente la Commissione ha intrapreso una serie di iniziative per affrontare questo problema.

VII. Gli interventi dell’UE sono in buona parte efficaci. Sono ben configurati, sono basati su un’approfondita conoscenza delle esigenze e delle priorità e implicano una stretta collaborazione con i governi dei paesi partner coinvolgendo anche una fitta rete di parti interessate. Spesso, però, gli interventi non pongono obiettivi sufficientemente chiari e talvolta appaiono eccessivamente ambiziosi, in particolare nel caso di progetti di organizzazioni non governative (ONG). Gli interventi mirano a conseguire risultati sostenibili nel lungo periodo, coinvolgendo la popolazione locale nel contrastare le cause dell’insicurezza alimentare, principalmente aumentando la produzione agricola e promuovendo attività generatrici di reddito.

VIII. Nella maggioranza dei casi gli interventi migliorano la disponibilità alimentare e l’accesso ai generi alimentari per i beneficiari. Aiutano a incrementare e a diversificare la produzione e i redditi agricoli e sostengono reti di assistenza per i soggetti più vulnerabili. La metà degli interventi appare ragionevolmente sostenibile, mentre l’altra metà ha dubbie prospettive di produrre risultati durevoli. Gli ambiziosi programmi governativi per l’agricoltura e di trasferimenti sociali non sono economicamente sostenibili e dipendono in larga parte dal continuo sostegno dei donatori.

IX. Per migliorare l’efficacia degli aiuti UE allo sviluppo per la sicurezza alimentare nell’Africa subsahariana, la Corte formula le seguenti raccomandazioni:

a) per il periodo di programmazione successivo al 2013, la Commissione e il servizio europeo per l’azione esterna dovrebbero svolgere una valutazione strutturata della situazione della sicurezza alimentare in ciascun paese e considerare sistematicamente il potenziale margine di sostegno UE in questo ambito;

b) la Commissione dovrebbe verificare, possibilmente insieme ad altri partner di sviluppo, la fattibilità di uno strumento permanente dedicato al finanziamento di misure urgenti e integrative eventualmente necessarie per affrontare le conseguenze di potenziali crisi alimentari future nei paesi in via di sviluppo;

c) la Commissione e il servizio europeo per l’azione esterna dovrebbero attribuire la dovuta priorità il tema della nutrizione nel definire la strategia di cooperazione, identificare e progettare gli interventi e discutere le politiche con i governi partner, segnatamente nel quadro dei programmi di sostegno al bilancio;

e) la Commissione dovrebbe definire obiettivi di intervento sufficientemente precisi e misurabili mediante indicatori di performance. Dovrebbe garantire la realizzabilità degli obiettivi, valutando meglio i rischi e i presupposti di un’efficace attuazione degli interventi;

f) La Commissione dovrebbe favorire la sostenibilità economica dei programmi agricoli e di trasferimenti sociali. Nel far ciò la Commissione dovrebbe:

i) porre maggiormente l’accento sullo sviluppo di efficaci servizi per l’espansione agricola, di infrastrutture post-raccolto e del credito rurale;

ii) far sì che i programmi di protezione sociale forniscano adeguato sostegno allo sviluppo delle capacità di reddito dei beneficiari.

INTRODUZIONE

DEFINIZIONE DI SICUREZZA ALIMENTARE

1. La sicurezza alimentare è definita come una condizione in cui ogni individuo, in ogni momento, ha accesso sul piano fisico, sociale ed economico a un’alimentazione sufficiente, sana e nutriente, in grado di soddisfare il proprio fabbisogno nutrizionale e le proprie preferenze alimentari a beneficio di una vita attiva e sana [1]. In generale si distinguono tre esigenze distinte, che devono essere soddisfatte in modo simultaneo e stabile nel tempo:

a) disponibilità alimentare a livello nazionale e regionale;

b) accesso fisico ed economico ai generi alimentari a livello di nuclei familiari e

c) nutrizione, ovvero utilizzo degli alimenti a livello individuale.

PERSISTENTE INSICUREZZA ALIMENTARE NELL’AFRICA SUBSAHARIANA

2. La sicurezza alimentare è stata per lungo tempo, ed è ancora oggi, un problema globale, con un miliardo di persone nel mondo che, secondo le stime, soffrono la fame [2] (cfr. figura 1). Questo dato è sceso nei primi anni novanta e verso la metà dello stesso decennio si attestava poco sopra 800 milioni. Purtroppo, nel corso dell’ultimo decennio, il numero è tornato a salire, soprattutto in seguito alla repentina impennata dei prezzi dei generi alimentari globali nel 2007 e 2008 e alla successiva crisi economica del 2008-2009.

FIGURA 1

NUMERO DI PERSONE CHE SOFFRONO LA FAME

+++++ TIFF +++++

Fonte: FAO.

3. Il problema è ancora particolarmente grave e persistente nell’Asia meridionale e nell’Africa subsahariana. Il maggior numero di persone colpite dal problema vive nell’Asia meridionale, dove sono comunque stati registrati progressi, soprattutto nel corso degli anni novanta. Il margine di miglioramento è maggiore nell’Africa subsahariana, dove il numero di coloro che soffrono la fame è salito dal 1990 fino a toccare 239 milioni (il 30 % della popolazione totale) nel 2010 (cfr. carta nell’allegato I).

4. Nel settembre 2011, dopo due stagioni consecutive di scarse precipitazioni, il Corno d’Africa è stato colpito dalla peggiore siccità degli ultimi 60 anni, con conseguente grave crisi alimentare e condizioni di pre-carestia in alcune regioni di Kenya e Somalia. L’impennata dei prezzi alimentari, unita all’eccessiva mortalità del bestiame, alle situazioni di conflitto e alla difficoltà degli interventi umanitari, ha peggiorato la situazione di sicurezza alimentare per oltre 12 milioni di persone e aumentato i tassi di malnutrizione e mortalità infantile.

FIGURA 2

MALNUTRIZIONE DEI BAMBINI SOTTO I CINQUE ANNI NELL’AFRICA SUBSAHARIANA: PREVALENZA DI SOTTOPESO

+++++ TIFF +++++

Fonte: CCE in base a dati della Organizzazione delle Nazioni Unite per l’Alimentazione e l’Agricoltura.

5. Nell’Africa subsahariana si registra una situazione di malnutrizione cronica con tassi costantemente elevati, soprattutto tra i bambini (cfr. figura 2) [3]. Le ultime indagini condotte dall’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura (FAO) rivelano che in media il 47 % dei bambini sotto i cinque anni soffre di malnutrizione cronica (ritardo nella crescita) [4], il 30 % è sottopeso [5], mentre una grave malnutrizione calorico-proteica (deperimento [6]) — associata a un alto tasso di mortalità — colpisce il 9 % dei bambini. Anche la popolazione adulta soffre di malnutrizione, che interessa in media il 12 % delle donne. La malnutrizione produce gli effetti più dannosi durante la gravidanza e nei primi due anni di vita. Il suo impatto sullo sviluppo fisico e cognitivo è irreversibile ed è la prima causa di mortalità materna e infantile, nonché di malattia tra i bambini al di sotto dei cinque anni.

6. Gli allegati da II a IV illustrano sinteticamente la situazione della sicurezza alimentare in Etiopia, Malawi e Ruanda, paesi visitati dalla Corte nell’ambito del presente audit (cfr. paragrafo 16).

PRINCIPALI FATTORI DI INSICUREZZA ALIMENTARE

7. Molti fattori, tutti causa di povertà e scarso sviluppo, contribuiscono all’insicurezza alimentare:

a) Bassa produttività agricola: nell’Africa subsahariana tra il 70 % e l’80 % della popolazione è rurale e vive di agricoltura di sussistenza [7]. La produttività cresce solo dell’1-2 % annuo, un ritmo nemmeno sufficiente a tenere il passo con una crescita demografica annuale del 2,2 % [8]. Tra le principali cause della bassa produttività vi sono le ridotte dimensioni delle aziende agricole, l’eccessiva dipendenza dall’irrigazione con acqua piovana e l’inadeguato accesso a fattori di produzione (sementi, fertilizzanti, pesticidi).

b) Bassa percentuale di investimenti e riduzione della quota degli aiuti dei donatori destinata all’agricoltura: i paesi in via di sviluppo stanziano in media il 5 % del proprio bilancio nazionale a sostegno dell’agricoltura e allo sviluppo rurale, quindi una percentuale molto inferiore all’obiettivo del 10 % stabilito dalla dichiarazione di Maputo (cfr. paragrafo 9) [9]. Nell’Africa subsahariana anche i donatori hanno ignorato il settore, tanto che nel 2009 l’agricoltura ha ricevuto solo l’8 % dell’aiuto pubblico allo sviluppo con priorità settoriali, rispetto al 16 % nel 1996 (cfr. figura 3).

c) Scarso potere d’acquisto: le scarse opportunità occupazionali e di reddito, nonché l’assenza di meccanismi per i trasferimenti sociali fanno sì che le classi indigenti spesso non abbiano i mezzi per acquistare generi alimentari.

d) Infrastrutture inadeguate per lo stoccaggio, la lavorazione e la distribuzione: questi fattori ostacolano l’accesso fisico agli alimenti a livello dei nuclei familiari.

e) Insufficiente assunzione di cibo e abitudini alimentari inadeguate: questi fattori contribuiscono alla malnutrizione. Sono dovuti a una scarsa educazione su una corretta alimentazione o a una scarsa varietà di risorse alimentari, alla poca attenzione alla salute, a un inadeguato accesso all’acqua potabile e a strutture igieniche, o all’analfabetismo tra le donne.

f) Fattori che in gran parte sfuggono al controllo dei singoli paesi in via di sviluppo:

i) le vittime di disastri naturali o provocati dall’uomo sono spesso costrette ad abbandonare le proprie abitazioni e aziende agricole e a confrontarsi con la minaccia non solo della fame, ma anche della carestia;

ii) i legami tra mercati finanziari e speculazioni sul mercato dei futures agricoli, nonché lo sviluppo di biocarburanti, contribuiscono all’indisponibilità di cibo e innescano aumenti dei prezzi. Comportano anche acquisizioni su larga scala di terreno coltivabile nell’Africa subsahariana da parte di società e stati esteri [10], che non garantiscono necessariamente la tutela degli interessi nazionali africani.

FIGURA 3

IMPEGNI ANNUALI DI AIUTO PUBBLICO ALLO SVILUPPO (APS) NELL’AFRICA SUBSAHARIANA: TENDENZE GENERALI E QUOTA DESTINATA ALL’AGRICOLTURA

+++++ TIFF +++++

Fonte: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE).

AGENDE INTERNAZIONALI E DELL’UNIONE EUROPEA IN MATERIA DI SICUREZZA ALIMENTARE

8. Nel novembre 1996, il vertice mondiale sull’alimentazione tenutosi a Roma ha adottato una dichiarazione e un piano d’azione sulla sicurezza alimentare mondiale che suggellava uno sforzo costante per eliminare la fame in tutti i paesi, con l’obiettivo di dimezzare il numero di persone sottoalimentate entro il 2015. Il ruolo centrale occupato dalla sicurezza alimentare nell’agenda della cooperazione allo sviluppo è stato riconosciuto nell’OSM 1 adottato nel settembre 2000 dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite [11].

9. In occasione della seconda sessione ordinaria dell’Assemblea dell’Unione africana tenutasi nel luglio 2003, i capi di Stato o di governo africani hanno sottoscritto la dichiarazione di Maputo sull’agricoltura e la sicurezza alimentare in Africa. Si sono così impegnati a incoraggiare lo sviluppo dell’agricoltura e delle relative attività a valore aggiunto, lo sviluppo rurale e la sicurezza alimentare a livello nazionale e regionale, promettendo di destinare il 10 % del proprio bilancio nazionale all’agricoltura entro il 2008. Il programma globale di sviluppo agricolo dell’Africa (CAADP) mira a eliminare la fame e a ridurre la povertà attraverso l’agricoltura e stabilisce un obiettivo di crescita annuo nel settore agricolo del 6 %.

10. Il consenso europeo in materia di sviluppo del dicembre 2005 [12] (nel prosieguo, "il consenso europeo") indica l’agricoltura, lo sviluppo rurale e la sicurezza alimentare come le aree su cui verranno concentrati gli aiuti UE allo sviluppo. Per quanto riguarda l’agricoltura, l’impegno si concentra sull’accesso alle risorse (terra, acqua, risorse finanziarie), sulla competitività sui mercati regionali e internazionali e sulla gestione dei rischi, nonché sulla ricerca agricola a livello globale. In tema di sicurezza alimentare, l’accento viene posto su prevenzione, reti di sicurezza, miglioramento dell’accesso alle risorse, qualità nutrizionale e sviluppo delle capacità.

11. Nel marzo 2010, la Commissione ha indirizzato una comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio su un quadro strategico dell’UE per aiutare i paesi in via di sviluppo ad affrontare i problemi della sicurezza alimentare [13]. A fronte di progressi ritenuti irregolari e insufficienti verso il conseguimento della sicurezza e dell’OSM 1, il documento intende delineare un approccio generale per l’UE e i suoi Stati membri nella lotta contro la fame e la malnutrizione nel mondo, al fine di:

a) accelerare la crescita della produzione agricola, enfatizzando l’intensificazione di un’agricoltura ecologicamente efficiente per i piccoli agricoltori, in particolare per le donne;

b) migliorare l’accesso al cibo attraverso opportunità di impiego e di reddito;

c) formulare politiche e strategie in materia di nutrizione e definire dei meccanismi di coordinamento tra i settori agricolo, sanitario, dell’istruzione e della protezione sociale e

d) migliorare la prevenzione e la gestione delle crisi, in particolare stabilendo stretti collegamenti tra operatori umanitari e di sviluppo ed efficaci sistemi nazionali o regionali di rapida allerta.

12. Dal 1996, nell’Africa subsahariana la Commissione utilizza prevalentemente quattro strumenti per finanziare interventi in materia di sicurezza alimentare (cfr. figura 4):

FIGURA 4

SCHEMA DELLE PRINCIPALI FONTI DI FINANZIAMENTO UE PER LA SICUREZZA ALIMENTARE NELL’AFRICA SUBSAHARIANA (PERIODI IN CUI I FONDI SONO STATI IMPEGNATI)

+++++ TIFF +++++

Fonte: Corte dei conti europea.

a) in quanto strumento geografico, il FES [14] è il quadro di riferimento privilegiato per la cooperazione con singoli paesi subsahariani. Offre sostegno diretto in materia di sicurezza alimentare a paesi che, nel quadro del DSN [15] e del programma indicativo nazionale (PIN), hanno come settore focale il tema della sicurezza alimentare, dell’agricoltura o dello sviluppo rurale. Possono essere concessi finanziamenti, benché in misura minore, anche a sostegno di tematiche non focali nel quadro del FES o per la cosiddetta "assegnazione B", destinata a coprire necessità impreviste;

b) tre strumenti tematici sono stati finanziati attraverso il bilancio generale dell’Unione europea (il "bilancio generale"):

i) durante il periodo 1996-2006 è stata istituita una linea di bilancio per la sicurezza alimentare (LBSA) [16] per finanziare tre principali tipi di intervento a livello di paese:

- aiuti alimentari, con operazioni sostanzialmente a breve termine;

- assistenza finanziaria o tecnica a lungo termine a sostegno della sicurezza alimentare (ad esempio, fornitura di sementi, strumenti e altri fattori di produzione essenziali per colture alimentari);

- sistemi di rapida allerta e sistemi di stoccaggio;

+++++ TIFF +++++

ii) l’FSTP nell’ambito dello Strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo (DCI) [17] riguarda il periodo 2007-2013. La caratteristica principale dello strumento è l’orientamento a livello regionale, continentale e globale, adottato per sostenere la ricerca e la tecnologia in materia di agricoltura e gestione sostenibile di risorse naturali ed ecosistemi, rafforzare i collegamenti tra i sistemi di informazione di allerta precoce sulla sicurezza alimentare e l’elaborazione di strategie di risposta efficaci e sfruttare il potenziale degli approcci continentali e regionali per la sicurezza alimentare. In alcune circostanze può anche intervenire a livello di paese;

iii) a dicembre 2008 è stato istituito lo strumento alimentare [18] per garantire una risposta rapida alla crisi provocata dalla volatilità dei prezzi alimentari nei paesi in via di sviluppo. Gli obiettivi primari dello strumento alimentare erano: incrementare la produzione agricola, attenuare gli effetti negativi dell’aumento dei prezzi alimentari sulle popolazioni locali e rafforzare le capacità produttive e la governance del settore agricolo, ai fini di una maggiore sostenibilità degli interventi. Lo strumento offre sostegno per migliorare l’accesso a fattori di produzione e servizi agricoli nonché a misure di sicurezza.

13. Come illustrato nel figura 5, gli stanziamenti per la sicurezza alimentare nell’Africa subsahariana, concessi nel periodo 2002-2010 attraverso i quattro strumenti menzionati al paragrafo 12, ammontano a 3177 milioni di euro.

FIGURA 5

AIUTI UE PER LA SICUREZZA ALIMENTARE NELL’AFRICA SUBSAHARIANA DAL 2002 AL 2010

+++++ TIFF +++++

Fonte: Corte dei conti europea.

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

14. L’audit della Corte si proponeva di valutare l’efficacia degli aiuti allo sviluppo forniti dall’UE per la sicurezza alimentare nell’Africa subsahariana, regione in cui l’insicurezza alimentare è particolarmente grave (cfr. paragrafi da 4 a 6). L’audit si è concentrato su due questioni fondamentali:

a) gli aiuti dell’UE allo sviluppo per la sicurezza alimentare sono in linea con le necessità e le priorità dei paesi?

b) gli interventi dell’UE sono efficaci?

15. L’attività di audit si è concentrata sul sostegno diretto dell’UE allo sviluppo in relazione alle tre dimensioni della sicurezza alimentare: disponibilità alimentare, accesso ai generi alimentari e utilizzo degli alimenti/nutrizione, nel periodo 2002-2010. Si è focalizzata sugli interventi a livello di paese sostenuti attraverso i quattro strumenti geografici e tematici menzionati al paragrafo 12. L’audit non ha esaminato:

a) se la sicurezza alimentare fosse integrata negli interventi in altri settori (come salute, istruzione, accesso ad acqua e a strutture igienico-sanitarie, pace e stabilità o commercio);

b) interventi a livelli regionale, continentale e globale e

c) aiuti di emergenza e umanitari.

16. L’audit è stato condotto tra maggio 2010 e aprile 2011. Ha comportato:

a) una disamina dei documenti strategici e colloqui presso la Commissione a Bruxelles;

b) un esame della progettazione e attuazione dell’FSTP e dello strumento alimentare [19];

c) visite in tre paesi che avevano come settore focale la sicurezza alimentare, l’agricoltura e/o lo sviluppo rurale sia nel nono sia nel decimo FES: Etiopia, Malawi e Ruanda. Durante queste visite, gli auditor della Corte hanno sentito il personale delle delegazioni UE, i rappresentanti di autorità nazionali, altri donatori, ONG e beneficiari. Hanno altresì esaminato 22 interventi per valutarne la pertinenza rispetto alle esigenze e alle priorità dei beneficiari e accertare il raggiungimento o il probabile raggiungimento dei rispettivi obiettivi; agli interventi è stato assegnato un punteggio elaborato con il metodo di monitoraggio orientato ai risultati (MOR) della Commissione (cfr. allegato V);

d) un esame della documentazione relativa a strategie di cooperazione UE in materia di sicurezza alimentare attuate in altri tre paesi che avevano come settore focale la sicurezza alimentare, l’agricoltura e/o lo sviluppo rurale sia nel nono che nel decimo FES: Burundi, Eritrea e Niger;

e) un esame del sostegno UE per la sicurezza alimentare in altri dieci paesi, anch’essi afflitti da insicurezza alimentare cronica, ma che non avevano come settore focale la sicurezza alimentare, l’agricoltura e/o lo sviluppo rurale sia nel nono che nel decimo FES: Botswana, Camerun, Repubblica democratica del Congo, Gambia, Lesotho, Liberia, Mali, Swaziland, Tanzania e Zambia.

17. La tabella 1 riporta gli importi degli aiuti UE allo sviluppo per la sicurezza alimentare finanziati nei 16 paesi inclusi nel campione di audit, dal 2002 al 2010, attraverso i quattro strumenti di cui al paragrafo 12.

+++++ TIFF +++++

TABELLA 1

AIUTI ALLO SVILUPPO FORNITI DALL’UE PER LA SICUREZZA ALIMENTARE DAL 2002 AL 2010 NEI 16 PAESI INCLUSI NEL CAMPIONE DI AUDIT

Fonte: Corte dei conti europea.

(milioni di euro) |

Paese | 9o FES | 10o FES | LBSA | Strumento alimentare | FSTP | Altre linee di bilancio | Totale |

Paesi dove la sicurezza alimentare è sostenuta come settore focale nel 9o e nel 10o FES

Etiopia | 78,0 | 146,2 | 36,2 | 44,6 | 2,2 | 3,7 | 310,9 |

Malawi | 76,3 | 62,0 | 63,7 | 18,5 | 3,3 | — | 223,8 |

Niger | 53,1 | 39,4 | 21,8 | 19,6 | — | 4,9 | 138,8 |

Ruanda | 64,0 | 40,0 | 4,4 | 15,6 | — | 12,1 | 136,2 |

Burundi | 74,8 | 6,1 | 9,2 | 14,4 | 9,1 | 3,0 | 116,6 |

Eritrea | 7,9 | 4,9 | 20,4 | 13,6 | 6,3 | 13,6 | 66,6 |

Paesi dove la sicurezza alimentare non è sostenuta come settore focale nel 9o e nel 10o FES

RD Congo | 34,7 | — | 26,3 | 39,8 | 21,6 | 2,3 | 124,8 |

Zambia | 16,6 | 26,6 | 4,3 | 15,4 | 2,0 | — | 64,9 |

Mali | 1,8 | 20,5 | 8,0 | 26,3 | 0,1 | 2,0 | 58,7 |

Liberia | — | 22,7 | 5,7 | 14,1 | 8,0 | 2,7 | 53,3 |

Tanzania | 8,0 | 5,0 | — | 31,7 | — | — | 44,6 |

Camerun | 10,4 | 18,7 | — | 2,5 | — | 1,3 | 32,9 |

Swaziland | 25,7 | 0,9 | — | — | — | 3,0 | 29,6 |

Gambia | — | 2,6 | — | 5,5 | — | — | 8,1 |

Lesotho | 2,0 | — | — | 5,4 | — | — | 7,4 |

Botswana | 4,0 | — | — | — | — | — | 4,0 |

TOTALE | 457,2 | 395,7 | 200,0 | 266,9 | 52,6 | 48,7 | 1421,1 |

OSSERVAZIONI

GLI AIUTI ALLO SVILUPPO FORNITI DALL’UNIONE EUROPEA PER LA SICUREZZA ALIMENTARE SONO PERTINENTI MA NECESSITANO DI UN APPROCCIO PIÙ GLOBALE

18. Questa sezione intende valutare se gli aiuti UE allo sviluppo per la sicurezza alimentare siano in linea con le necessità e le priorità dei paesi. La Corte ha esaminato se:

a) le strategie di cooperazione del FES tengono conto della situazione della sicurezza alimentare nei paesi interessati;

b) la Commissione ricorre all’FSTP e allo Strumento alimentare in modo complementare al FES e

c) gli interventi UE sono in linea con le necessità e le priorità dei paesi.

LA COMMISSIONE SI È CONCENTRATA SUI PAESI INTERESSATI, MA NON HA TENUTO SUFFICIENTEMENTE CONTO DELLA SICUREZZA ALIMENTARE AL MOMENTO DI APPRONTARE STRATEGIE DI COOPERAZIONE DEL FES PER ALTRI PAESI CON PROBLEMI DI INSICUREZZA ALIMENTARE

19. La tabella 2 di seguito mostra qual è la situazione di insicurezza alimentare e i progressi compiuti nel raggiungimento dell’OSM 1 nei paesi subsahariani. Indica anche in quali paesi sono stati forniti aiuti diretti allo sviluppo per la sicurezza alimentare, nell’ambito del settore focale sicurezza alimentare, agricoltura e/o sviluppo rurale per il nono e decimo FES.

20. Per il periodo dal 1996 al 2006, la LBSA era il principale strumento attraverso il quale la Commissione offriva assistenza per la sicurezza alimentare, e circa l’80 % del finanziamento nel quadro della LBSA veniva erogato sulla base di convenzioni di finanziamento con governi nazionali [20]. Contemporaneamente, però, alcuni paesi beneficiari di fondi LBSA avevano scelto la sicurezza alimentare o un’area affine anche come settore focale nel proprio DSN e pertanto ricevevano significativi finanziamenti anche dal FES.

TABELLA 2

SETTORI FOCALI RELATIVI ALLA SICUREZZA ALIMENTARE NELLA COOPERAZIONE UE NEL NONO E DECIMO FES E STATO DI INSICUREZZA ALIMENTARE NELL’AFRICA SUBSAHARIANA

Paese | Persone sottonutrite | GHI 2010 | Trend di OSM 1 | Settore focale nel 9o FES | Settore focale nel 10o FES |

Milioni | % |

RD Congo | 41,9 | 69 | Estremamente allarmante | Non conforme | AGRI | - |

Etiopia | 31,6 | 41 | Allarmante | Conforme | SA | SR-SA |

Tanzania | 13,7 | 34 | Allarmante | Non conforme | — | — |

Kenya | 11,2 | 31 | Grave | In ritardo | SR | AGRI-SR |

Nigeria | 9,2 | 6 | Grave | Raggiunto | — | — |

Sudan | 8,8 | 22 | Allarmante | Conforme | SA | — |

Mozambico | 8,1 | 38 | Allarmante | Conforme | SA-AGRI | AGRI-SR |

Angola | 7,1 | 41 | Allarmante | Conforme | SA | SR |

Uganda | 6,1 | 21 | Grave | Non conforme | SR | SR |

Zambia | 5,2 | 43 | Allarmante | Non conforme | — | — |

Burundi | 4,7 | 62 | Estremamente allarmante | Non conforme | SR | Risan.-SR |

Madagascar | 4,5 | 25 | Allarmante | Non conforme | SR | SR-AGRI-SA |

Camerun | 3,9 | 21 | Grave | Conforme | — | — |

Malawi | 3,9 | 28 | Grave | Conforme | SR | AGRI-SA |

Ciad | 3,8 | 37 | Estremamente allarmante | Conforme | — | — |

Zimbabwe | 3,7 | 30 | Allarmante | In ritardo | — | — |

Ruanda | 3,1 | 34 | Allarmante | In ritardo | SR | SR |

Eritrea | 3,0 | 64 | Estremamente allarmante | In ritardo | — | SA |

Costa d’Avorio | 2,8 | 14 | Grave | In ritardo | SR | — |

Niger | 2,7 | 20 | Allarmante | Conforme | SR-SA | SR |

Senegal | 2,0 | 17 | Grave | In ritardo | — | — |

Togo | 1,8 | 30 | Allarmante | Conforme | — | — |

Sierra Leone | 1,8 | 35 | Allarmante | In ritardo | — | — |

Rep. centrafricana | 1,7 | 40 | Allarmante | In ritardo | — | — |

Guinea | 1,6 | 17 | Grave | In ritardo | — | — |

| | | | | | |

| In aumento / peggioramento / non conforme | SA: sicurezza alimentare |

| In diminuzione / miglioramento | AGRI: agricoltura |

| Nessun incremento | SR: sviluppo rurale |

| | | | | GHI: indice globale della fame |

| | | | | Risan.: risanamento |

TABELLA 2

SETTORI FOCALI RELATIVI ALLA SICUREZZA ALIMENTARE NELLA COOPERAZIONE UE NEL NONO E DECIMO FES E STATO DI INSICUREZZA ALIMENTARE NELL’AFRICA SUB SAHARIANA

Fonte: Corte dei conti europea in base a dati sullo Stato di insicurezza alimentare nel mondo 2010. L’indice globale della fame 2010, il "Progress on MDG 1" (progresso nell’OSM 1) della FAO e i DSN per il nono e il decimo FES.

http://www.fao.org/fileadmin/templates/es/Hunger_Portal/MDG_Progress_per_country.pdf

Paese | Persone sottonutrite | GHI 2010 | Trend di OSM 1 | Settore focale nel 9o FES | Settore focale nel 10o FES |

Milioni | % |

Mali | 1,5 | 12 | Grave | Raggiunto | — | — |

Ghana | 1,2 | 5 | Grave | Raggiunto | SR | — |

Burkina Faso | 1,2 | 9 | Allarmante | Conforme | SA | — |

Liberia | 1,2 | 33 | Allarmante | Non conforme | — | — |

Benin | 1,0 | 12 | Grave | Conforme | — | — |

Botswana | 0,5 | 25 | Grave | Non conforme | — | — |

Congo | 0,5 | 15 | Grave | Raggiunto | — | — |

Namibia | 0,4 | 19 | Grave | Conforme | SR | SR |

Lesotho | 0,3 | 14 | Grave | In ritardo | — | — |

Gambia | 0,3 | 19 | Grave | Non conforme | SR | — |

Swaziland | 0,2 | 18 | Grave | Non conforme | — | — |

Mauritania | 0,2 | 7 | Grave | Conforme | — | — |

Mauritius | 0,1 | 5 | Moderate | Conforme | — | — |

Capo Verde | Nessun dato | Nessun dato | Nessun dato | — | — |

Comore | Nessun dato | Allarmante | Nessun dato | — | — |

Gibuti | Nessun dato | Allarmante | Nessun dato | — | — |

Guinea Equatoriale | Nessun dato | Nessun dato | Nessun dato | — | — |

Guinea Bissau | Nessun dato | Allarmante | Nessun dato | — | — |

Sao Tome e Princ. | Nessun dato | Nessun dato | Nessun dato | — | — |

Seychelles | Nessun dato | Nessun dato | Nessun dato | — | — |

Somalia | Nessun dato | Nessun dato | Nessun dato | — | — |

Sudafrica | Nessun dato | Nessun dato | Nessun dato | — | — |

| | | | | | |

| In aumento / peggioramento / non conforme | SA: sicurezza alimentare |

| In diminuzione / miglioramento | AGRI: agricoltura |

| Nessun incremento | SR: sviluppo rurale |

| | | | | GHI: Indice globale della fame |

| | | | | Risan.: risanamento |

21. Dal 2007, invece, il nuovo approccio prevede che il finanziamento UE per la sicurezza alimentare a livello di paese provenga da strumenti geografici, ossia dal FES nel caso specifico dei paesi dell’Africa subsahariana. Ai paesi si chiede di integrare le rispettive politiche di sicurezza alimentare nel piano generale di sviluppo nazionale, mentre la Commissione indirizza la propria strategia di risposta a livello nazionale attraverso un documento di pianificazione (il DSN) anziché attraverso una serie di strumenti frammentati. Questo approccio dà attuazione a una raccomandazione formulata nella relazione speciale della Corte n. 2/2003 sull’attuazione della politica di sicurezza alimentare nei paesi in via di sviluppo finanziata dal bilancio generale dell’Unione europea [21].

22. Come illustrato nella tabella 2, la sicurezza alimentare è stata sistematicamente integrata nella strategia di cooperazione del FES in 11 paesi sia nel nono che nel decimo FES. Questa attenzione è giustificata, visto che si tratta dei paesi con il maggior numero di persone sottonutrite, tra cui quelli con il maggior numero di casi da "allarmanti" fino a "estremamente allarmanti", come da classificazione nell’Indice globale della fame [22]. Circa la metà di questi paesi è anche in ritardo o fuori strada nel conseguimento dell’obiettivo OSM 1.

23. Da questa tabella si evince anche che sicurezza alimentare, agricoltura e sviluppo rurale è stato scelto come settore focale meno frequentemente per il decimo FES (12 paesi) che per il nono FES (17 paesi). Questa evoluzione non è compatibile né con la criticità della situazione riguardo all’OSM 1 (che tra gli OSM è quello più a rischio), né con la convinzione che il FES avrebbe attribuito una maggiore priorità alla sicurezza alimentare allorché si decise di abbandonare il livello nazionale di sostegno fornito nel quadro della LBSA.

24. In alcuni paesi, come Repubblica democratica del Congo, Sudan, Ciad, Zimbabwe, Sierra Leone e Liberia, il sostegno UE per la sicurezza alimentare veniva sostanzialmente erogato tramite l’FSTP. Si ritiene che questi paesi vivano in uno stato di crisi permanente e lo scopo dell’FSTP è quello di sostenere il processo di "Collegamento tra aiuto, risanamento e sviluppo" (CARS) o di intervenire in paesi dove lo strumento geografico non funziona come dovrebbe a causa di circostanze eccezionali (cfr. paragrafi 29 e 30).

25. Tuttavia, molti altri paesi che non si trovano in una situazione altrettanto grave, ma che soffrono comunque di insicurezza alimentare cronica e sono fuori strada o in ritardo nel conseguimento dell’OSM 1, ricevono pochi o nessun aiuto UE allo sviluppo per la sicurezza alimentare. È ad esempio il caso di Tanzania, Zambia, Botswana, Lesotho, Gambia e Swaziland. La divisione dei compiti con altri partner di sviluppo non è una spiegazione soddisfacente, dato che è ampiamente riconosciuto [23] che l’agricoltura e la nutrizione non ricevono sufficienti attenzione e finanziamenti dalla comunità dei donatori.

26. La Corte riconosce che la Commissione non è l’unica responsabile della definizione della strategia di cooperazione del FES e della selezione degli interventi, che devono avvenire in collaborazione con il paese partner e in modo coordinato e complementare con altri partner di sviluppo. Tuttavia, la Corte ritiene che la Commissione non abbia prestato sufficiente attenzione al tema della sicurezza alimentare nel predisporre la strategia di cooperazione del FES nei paesi menzionati al paragrafo 25, in particolare nel quadro del decimo FES. Come rilevato nella sua relazione speciale n. 2/2003 (paragrafo 90), la Corte ritiene che i DSN dovrebbero includere, in forma esplicita, il concetto di sicurezza alimentare. Questo però non avviene per i DSN dei paesi sopra menzionati, che non forniscono una valutazione appropriata dello stato di insicurezza alimentare, delle sue cause e delle necessità del paese in riferimento a tutte e tre le dimensioni della sicurezza alimentare (cfr. riquadro 1).

RIQUADRO 1

VALUTAZIONI INADEGUATE DELLA SICUREZZA ALIMENTARE NELLA MAGGIOR PARTE DEI DSN

Dei dieci DSN esaminati, due (Zambia e Repubblica democratica del Congo) non menzionano neppure la situazione di insicurezza alimentare del paese, rispettivamente allarmante ed estremamente allarmante. L’importanza dell’agricoltura per il sostentamento rurale viene evidenziata in diversi DSN, ma non viene messa in relazione con la sicurezza alimentare al fine di individuare le principali problematiche strategiche in termini di disponibilità alimentare, in che misura le famiglie riescano a permettersi un’alimentazione di base e quale impatto eserciti l’insufficiente produzione agricola sullo stato nutrizionale. Mentre tutti i DSN dedicano una sezione all’analisi della povertà, solo due (Lesotho e Mali) valutano l’impatto della povertà sull’accesso ai generi alimentari. Per quanto riguarda la nutrizione, il tasso di malnutrizione nella popolazione al di sotto dei cinque anni viene indicato solo in tre DSN (Mali, Tanzania e Zambia). Le necessità e le priorità in tema di sicurezza alimentare vengono citate raramente e solo due DSN (Libera e Mali) descrivono le azioni necessarie per migliorare la sicurezza alimentare nazionale.

27. Nella riunione di alto livello dell’Assemblea generale dell’ONU tenutasi nel settembre 2010, il presidente Barroso ha annunciato il lancio di un’iniziativa OSM dell’Unione europea nei paesi ACP, per un totale di un miliardo di euro finanziato con riserve del FES non assegnate, tesa ad accelerare il conseguimento degli OSM che sembrano più in ritardo, tra cui l’OSM 1 [24]. Benché adeguato, questo ritrovato interesse per la sicurezza alimentare conferma che ad essa poteva essere attribuita una priorità maggiore in fase di programmazione del decimo FES.

+++++ TIFF +++++

IL PROGRAMMA TEMATICO SULLA SICUREZZA ALIMENTARE OFFRE UN BUON GRADO DI COMPLEMENTARITÀ CON IL FES, MA PRESENTA LIMITI IN TERMINI DI PROGETTAZIONE DELLO STRUMENTO ALIMENTARE DOVUTI ALLA CONTINUA VOLATILITÀ DEI PREZZI ALIMENTARI

IL PROGRAMMA TEMATICO SULLA SICUREZZA ALIMENTARE

28. L’FSTP è dotato di un campo d’applicazione più ristretto rispetto alla precedente LBSA, per una maggiore coerenza con gli strumenti UE di assistenza esterna, quindi per una migliore complementarità con il FES. La caratteristica principale del nuovo approccio adottato per l’FSTP è il suo orientamento a livello regionale, continentale e globale.

29. L’FSTP è stato utilizzato prevalentemente per sostenere il processo "Collegamento tra aiuto, risanamento e sviluppo" (CARS) a livello di paese al fine di integrare gli interventi di soccorso della direzione generale per gli Aiuti umanitari e la protezione civile (ECHO) e stabilire così un collegamento con interventi di sviluppo futuri (ad esempio, Sudan, Sierra Leone). Rappresenta una fonte di finanziamento più flessibile rispetto ai DSN nel quadro del FES, che invece hanno un orizzonte di programmazione lungo e un margine solitamente ristretto per apportare modifiche alla strategia in fase di revisione intermedia.

30. L’FSTP interviene anche in paesi che soffrono particolarmente di insicurezza alimentare, ma dove il mancato funzionamento del FES, a causa di circostanze politiche, ha comportato l’impossibilità di elaborare un DSN (ad esempio, Somalia e Zimbabwe), o dove in pratica il governo nazionale non esercita autorità su tutto il suo territorio (ad esempio, la Repubblica democratica del Congo).

31. Per il periodo del programma indicativo pluriennale 2011-2013 [25], l’FSTP ha assunto un nuovo ruolo complementare a livello di paese. Viene usato per fornire ulteriori finanziamenti ad alcuni paesi afflitti da insicurezza alimentare cronica, ma che non hanno scelto la sicurezza alimentare come settore focale nel quadro del decimo FES. La Commissione ora è pronta ad assegnare fondi dell’FSTP a questi paesi, purché la politica di sicurezza alimentare costituisca una priorità per il governo e possa verosimilmente essere selezionata come priorità nella cooperazione UE del prossimo periodo di programmazione, che inizierà nel 2014. Questo approccio tiene conto del fatto che, dopo la chiusura della LBSA, la sicurezza alimentare e/o le aree affini sono state selezionate come settore focale meno frequentemente del previsto (cfr. paragrafi 23 e 25).

LO STRUMENTO ALIMENTARE

32. Lo strumento alimentare è stato concepito per garantire una pronta risposta alla crisi del 2007-2008 provocata dalla volatilità dei prezzi alimentari nei paesi in via di sviluppo. Considerati il cospicuo lavoro preparatorio che la Commissione ha dovuto realizzare e le procedure interistituzionali richieste per la definizione dello strumento, l’adozione dello strumento alimentare in dieci mesi è stata un’impresa notevole da parte della Commissione [26]. D’altro canto, in una situazione di crisi internazionale molto può cambiare nel corso di dieci mesi e i prezzi alimentari sono di fatto scesi bruscamente durante la seconda metà del 2008, prima che lo strumento alimentare fosse attuato (cfr. figura 6).

33. Inoltre, lo strumento alimentare era previsto unicamente per un breve periodo di tempo (dal 2008 al 2010) benché si fosse riconosciuto che "tutti i dati sulle prospettive dei mercati dei prodotti alimentari inducono a concludere che l’alta volatilità dei prezzi dei prodotti alimentari potrebbe continuare negli anni a venire" [27]. Infatti, sebbene i prezzi alimentari fossero bruscamente scesi nella seconda metà del 2008, da allora sono tornati a crescere incessantemente fino a raggiungere punte record nei primi mesi del 2011 (cfr. figura 6). Ci si chiede quindi se una risposta ad hoc "una tantum" a un incremento dei prezzi alimentari fosse la soluzione appropriata per gestire simili incrementi, che non sembrano rappresentare una crisi a breve termine, ma piuttosto elementi di una netta tendenza rialzista nel lungo periodo.

FIGURA 6

INDICE DEI PREZZI ALIMENTARI DELLA FAO 2002-2011

+++++ TIFF +++++

Fonte: Indici mensili dei prezzi alimentari reali FAO da gennaio 2002 a settembre 2011.

34. La logica dello strumento alimentare prevede di integrare gli strumenti UE di politica dello sviluppo, occupandosi principalmente del periodo intercorrente tra gli aiuti di emergenza e l’avvio della cooperazione allo sviluppo a medio e lungo termine [28]; ciononostante, il periodo definito per lo strumento alimentare richiedeva che gli interventi iniziassero nel periodo 2009-2010. Nella cooperazione UE allo sviluppo vi è stato così un vuoto di almeno due anni, fino al periodo di programmazione successivo per la cooperazione allo sviluppo a lungo termine nel quadro dei DSN del FES. Un periodo di attuazione più lungo sarebbe stato più appropriato visti gli obiettivi dello strumento alimentare.

GLI INTERVENTI UE SONO IN LINEA CON LE NECESSITÀ E LE PRIORITÀ DEI PAESI, MA TRASCURANO LA NUTRIZIONE

35. Nei sei paesi presi in esame, che avevano scelto come settore focale per la cooperazione UE sia nel nono sia nel decimo FES la sicurezza alimentare, l’agricoltura o lo sviluppo rurale [29], la Corte ha esaminato se gli interventi dell’UE:

a) affrontino le necessità e le priorità del paese in relazione alle tre dimensioni della sicurezza alimentare e

b) si rivolgano ai gruppi più vulnerabili. La pertinenza dei 22 interventi esaminati è stata giudicata con un punteggio, assegnato adottando il metodo di monitoraggio orientato ai risultati (MOR) della Commissione (cfr. allegato V). I punteggi sono riportati nell’allegato VI.

LE TRE DIMENSIONI DELLA SICUREZZA ALIMENTARE

36. In tutti e sei i paesi, gli interventi finanziati nel quadro del FES e del bilancio generale erano in linea con le necessità e le priorità definite nelle strategie nazionali di riduzione della povertà e nelle strategie settoriali collegate alla sicurezza alimentare. Nel complesso, ci si è concentrati sulla disponibilità alimentare e sull’accesso ai generi alimentari. Si è prestata poca attenzione alla nutrizione.

DISPONIBILITÀ ALIMENTARE

37. Per quanto riguarda la disponibilità, gli interventi mirano a sostenere gli sforzi nazionali volti a incrementare la produzione di colture alimentari aumentando la produttività, soprattutto attraverso un uso maggiore e migliore dei fattori di produzione agricoli essenziali (fertilizzanti e sementi migliorate), la diversificazione agricola, modelli di irrigazione su piccola scala, la gestione sostenibile delle risorse naturali (per esempio, acqua) e l’accesso più agevole al credito rurale e ai servizi per l’espansione agricola. In Etiopia, Malawi e Niger, il sostegno si è esteso anche ai meccanismi di prevenzione e gestione di crisi nazionali (cfr. riquadro 2).

38. Le strategie di cooperazione nel quadro del nono e del decimo FES non affrontano la dimensione della disponibilità in Etiopia, sebbene i DSN riconoscano che aumentare la produttività e la produzione agricola sia un pilastro fondamentale della politica statale in materia di sicurezza alimentare e del Piano per lo sviluppo durevole accelerato per la lotta alla povertà (Pasdep), a favore della sicurezza alimentare sostenibile e della crescita economica a lungo termine. Va inoltre ricordato che sono pochi i donatori che sostengono il piano per lo sviluppo dell’agricoltura (AGP), che presenta un notevole deficit di finanziamenti. La Commissione ha finanziato alcuni progetti di ONG nel quadro della LBSA e dello strumento alimentare, tuttavia si tratta sempre di risposte a breve termine e su piccola scala, non commisurate alle reali esigenze del paese.

RIQUADRO 2

DISPONIBILITÀ ALIMENTARE

Una priorità strategica del Malawi è stimolare la produzione agricola attraverso la diversificazione in colture maggiormente resistenti alla siccità, l’irrigazione su piccola scala e un migliore funzionamento della National Food Reserve Agency (Agenzia nazionale per le riserve alimentari). L’UE e altri partner di sviluppo sostengono il programma di sussidio dei fattori di produzione agricoli (FISP), il maggiore programma statale del paese, che rappresenta circa il 10 % del bilancio nazionale. Il FISP aiuta i piccoli proprietari e gli agricoltori di sussistenza, che rappresentano il 90 % della popolazione, fornendo loro fertilizzanti e sementi di granoturco migliorate. Ciò ha contribuito a incrementare la produzione di granoturco e, negli ultimi quattro anni, a rendere il paese autosufficiente nell’approvvigionamento di tale risorsa.

ACCESSO AI GENERI ALIMENTARI

39. Gli interventi mirano a migliorare l’accesso sul piano economico, fisico e sociale ai prodotti alimentari. In generale sostengono lo sviluppo di attività generatrici di reddito nel settore agricolo e non agricolo, lo sviluppo di organizzazioni di agricoltori e il miglioramento dell’infrastruttura rurale, in particolare strutture viarie e di mercato. La Commissione sostiene inoltre interventi volti a creare una rete di sicurezza, come appalti di opere pubbliche che creano opportunità di reddito per le famiglie proprietarie o meno di piccoli appezzamenti agricoli. Per i nuclei familiari più vulnerabili, spesso senza capacità lavorativa, la Commissione sostiene programmi di trasferimenti sociali che prevedono trasferimenti di denaro su base non contributiva (per esempio, in Etiopia e Ruanda) (cfr. riquadro 3).

NUTRIZIONE

40. In nessuno dei sei paesi in esame viene affrontato il tema della nutrizione nel quadro delle strategie e degli interventi di cooperazione del nono e del decimo FES. Questa lacuna è particolarmente preoccupante nel caso di Etiopia, Eritrea, Malawi e Niger, paesi in cui la sicurezza alimentare è un settore focale della cooperazione UE [30] e un ambito in cui è impossibile conseguire progressi se non si presta la dovuta attenzione a tutte e tre le sue dimensioni.

RIQUADRO 3

ACCESSO AI GENERI ALIMENTARI

Il Productive Safety Net Programme (PSNP) (Programma di assistenza produttiva) in Etiopia garantisce trasferimenti stabili e prevedibili di denaro e cibo a 8,3 milioni di beneficiari in aree di deficit alimentare cronico, al fine di agevolare l’accesso al cibo e ridurre la dipendenza del paese da aiuti alimentari di emergenza. I trasferimenti sono subordinati all’obbligo per i beneficiari di lavorare per i programmi per la realizzazione di opere pubbliche, salvo che per i gruppi vulnerabili, che invece godono di trasferimenti incondizionati. Il costo del PSNP per il periodo 2005-2014 è di 3600 milioni di dollari, finanziato principalmente dai partner di sviluppo.

In Ruanda, il programma di sostegno al bilancio settoriale per la protezione sociale finanziato dal decimo FES sostiene l’attuazione della strategia di protezione sociale. Un obiettivo di questa strategia è istituire un sistema di programmi di trasferimento di denaro su base non contributiva in grado di a) garantire a tutte le persone anziane e alle loro famiglie un reddito minimo; b) offrire assistenza finanziaria essenziale alle famiglie più vulnerabili che non ricevono sostegno da altri programmi di trasferimento di denaro e c) consentire all’amministrazione statale di rispondere tempestivamente e in modo efficiente alle emergenze.

41. Inoltre, se si escludono poi Malawi e Niger, nel contesto dei programmi tematici sono stati finanziati pochi interventi. Non è la prima volta che negli aiuti esterni dell’UE viene mostrata scarsa attenzione e vengono concessi insufficienti finanziamenti in tema di nutrizione. Il problema era già stato sollevato nel luglio 2004 nella valutazione della LBSA [31] e nel settembre 2009 nella revisione intermedia del FSTP [32]. Il problema è particolarmente preoccupante se si considerano i dannosi effetti della malnutrizione (cfr. paragrafo 5).

42. La lotta contro la malnutrizione è stata spesso trascurata dai governi di questi sei paesi, che hanno iniziato a introdurre politiche e programmi in questo ambito solo dal 2007-2009 [33]. La Commissione non è stata sufficientemente attiva nell’incoraggiarli a introdurre prima simili politiche e programmi e nell’aumentare le opportunità di sostegno UE. I DSN del nono e del decimo FES sono generalmente carenti nella valutazione della malnutrizione cronica; alcuni DSN menzionano il problema, ma non ne analizzano le cause, le necessità e le priorità da affrontare.

43. La Commissione, inoltre, ha sollevato il problema della malnutrizione con i governi partner nell’ambito del dialogo sulle politiche. Ciò può essere più difficile in alcuni paesi, dove fame e malnutrizione sono argomenti politicamente molto sensibili e dove i governi sono poco propensi a unire i propri sforzi a quelli dei partner di sviluppo su queste questioni (ad esempio, Eritrea e Niger). Sarebbe invece possibile in altri paesi, dove il dialogo sulle politiche è buono, soprattutto dove sono stati definiti appositi protocolli di dialogo su programmi di sostegno al bilancio (ad esempio, il Ruanda).

44. La Commissione ha recentemente intrapreso una serie di iniziative per affrontare meglio la questione della nutrizione. Nel marzo 2010 ha adottato una Comunicazione che prevede un approccio di ampio respiro al problema della sicurezza alimentare (cfr. paragrafo 11), mette in evidenza il grado di malnutrizione e fissa, come priorità del sostegno UE, la formulazione di politiche e strategie nutrizionali e l’approntamento di meccanismi di coordinamento tra i settori agricolo, sanitario, dell’istruzione e della protezione sociale. La Commissione ha anche redatto orientamenti per il proprio personale su come integrare la nutrizione nella programmazione degli aiuti e nella progettazione degli interventi [34], e nel 2010 ha istituito un team di assistenza tecnica specialistica con compiti di consulenza.

45. Nei casi in cui la Commissione ha sostenuto la nutrizione, l’assistenza viene generalmente fornita attraverso il sistema dell’ONU oppure, nella maggior parte dei casi, progetti delle ONG. Gli obiettivi dei progetti si riferiscono alla prevenzione e all’individuazione di casi di malnutrizione a livello di nuclei familiari e comunità. I progetti promuovono attività formative sulla diversificazione della dieta, corsi di cucina, cucine comunitarie, giardini per la coltivazione di erbe aromatiche e piante medicinali, orti scolastici, lezioni di misurazione per bambini, nonché centri comunitari di alimentazione supplementare. Alcuni progetti curano la malnutrizione attraverso un approccio a livello di comunità (CBT) [35] o servizi sanitari. Altri progetti si concentrano sulla malnutrizione urbana attraverso approcci innovativi come orticoltura biointensiva e produzione casearia su piccola scala (cfr. riquadro 4).

INDIRIZZARE GLI AIUTI AI GRUPPI PIÙ VULNERABILI

46. In paesi dove la maggioranza della popolazione dipende da agricoltura di sussistenza ed è esposta al problema dell’insicurezza alimentare non è semplice rivolgersi in modo mirato a coloro che hanno più bisogno di sostegno. Spesso, i paesi in via di sviluppo non dispongono di dati demografici e finanziari affidabili sui singoli nuclei familiari e mancano di capacità amministrativa per implementare procedure mirate. Esiste anche il rischio che i programmi statali scelgano il proprio target in base a criteri non legati alla povertà. Alcuni tra i più bisognosi potrebbero restare esclusi dagli interventi a livello di comunità locale a causa della minore integrazione nella comunità o perché vivono in zone remote.

RIQUADRO 4

NUTRIZIONE

"Green health — back yard gardening to increase food production among vulnerable households" (Orticoltura domestica per aumentare la produzione alimentare tra le famiglie più vulnerabili) è un progetto ONG finanziato dallo strumento alimentare nell’area rurale del distretto di Zomba in Malawi. Il progetto è rivolto a 5000 persone affette da virus dell’immunodeficienza umana/sindrome da immunodeficienza acquisita (HIV/AIDS), particolarmente vulnerabili in caso di scarsa/inadeguata alimentazione. L’obiettivo è quello di promuovere l’orticoltura domestica per aumentare la produzione alimentare propria e migliorare il grado nutrizionale e la salute in generale. Le attività prevedono corsi che insegnano semplici sistemi a basso costo e sostenibili per aumentare la produzione alimentare, la gestione di risorse idriche e l’approvvigionamento di fattori di produzione per l’orticoltura. Per quanto concerne la nutrizione, il progetto insegna come coltivare verdura, frutta, piante ed erbe nutrienti e in grado di aumentare le difese immunitarie. Ci sono poi orti dimostrativi e si tengono lezioni di cucina per promuovere nuove colture e nuovi modi di usare quelle tradizionali.

47. In considerazione di queste limitazioni, la Corte ha ritenuto maggiormente efficaci i meccanismi di individuazione del target adottati dai tre paesi visitati durante l’audit (Etiopia, Malawi e Ruanda) (cfr. riquadro 5). Gli interventi della Commissione si concentrano sulle regioni e sui segmenti di popolazione maggiormente esposti all’insicurezza alimentare. Gli interventi nel settore agricolo sono tutti ben mirati a piccole aziende agricole povere, che hanno la volontà e il potenziale per incrementare e diversificare la propria produzione; tuttavia a volte non valutano adeguatamente se i beneficiari dispongono della capacità tecnica e finanziaria per esercitare le auspicate attività di impresa agricola. Le reti di assistenza, i programmi di protezione sociale e gli interventi legati alla nutrizione sono rivolti alle esigenze dei gruppi più poveri e vulnerabili, per esempio donne, orfani, famiglie rette da bambini, comunità emarginate e nuclei familiari con persone infette e affette da HIV/AIDS.

GLI INTERVENTI DELL’UNIONE EUROPEA SONO SOSTANZIALMENTE EFFICACI, MA SPESSO POCO SOSTENIBILI

48. Questa sezione intende accertare se nei tre paesi visitati i) gli interventi dell’UE sono ben progettati; ii) sono stati conseguiti i risultati pianificati; e iii) i risultati sono o è probabile che siano sostenibili. Progettazione, risultati e sostenibilità dei 22 interventi sono stati giudicati assegnando loro un punteggio, calcolato con il metodo di monitoraggio orientato ai risultati (MOR) della Commissione (cfr. allegato V). I punteggi sono riportati nell’allegato VI.

RIQUADRO 5

INDIVIDUAZIONE DEI BENEFICIARI DEGLI INTERVENTI

Il governo del Ruanda è fortemente determinato a ridurre la povertà e ha rafforzato questo impegno nella sua strategia per lo sviluppo economico e la riduzione della povertà (EDPRS) adottata nel 2007. L’individuazione dei beneficiari degli interventi nel quadro del Programma decentrato di riduzione della povertà rurale (DPRPR) finanziato dal nono FES segue un approccio che esalta il ruolo della comunità locale ("Ubudehe") e si ispira al tradizionale sistema di solidarietà ruandese. Segue un processo collettivo a livello di villaggio, al fine di classificare le famiglie in base a sette livelli di povertà e selezionare quelle più bisognose di sostegno. Il governo ora adotta questo approccio per i suoi programmi di protezione sociale.

GLI INTERVENTI DELL’UNIONE EUROPEA SONO COMPLESSIVAMENTE BEN PROGETTATI, ANCHE SE SPESSO HANNO OBIETTIVI POCO CHIARI O ECCESSIVAMENTE AMBIZIOSI

49. Quasi tutti gli interventi esaminati si basano su un’approfondita conoscenza della situazione, delle principali cause di carenza alimentare e malnutrizione croniche, dei settori e dei segmenti della popolazione più interessati e vulnerabili e delle principali necessità e priorità da affrontare:

a) gli interventi statali sono elaborati in stretta collaborazione tra i ministeri coinvolti e la delegazione UE, e in alcuni casi altri donatori;

b) la lunga esperienza maturata sul campo dalle ONG è strumentale nella progettazione degli interventi, che segue un approccio molto partecipativo e orientato alle reali esigenze, coinvolgendo numerose parti interessate, come i dipartimenti decentrati dell’amministrazione statale, le autorità e le comunità locali;

c) in molti casi si organizzano seminari per valutare le esigenze e discutere e spiegare le attività previste, i ruoli e le responsabilità dei partner principali nonché le tempistiche e le procedure di attuazione.

50. I programmi di sostegno al bilancio generale (SBG) e sostegno al bilancio settoriale (SBS) attuati in Ruanda si basano su un’approfondita valutazione della politica macroeconomica del governo, del programma di riforma della gestione delle finanze pubbliche e delle politiche e strategie settoriali in tema di agricoltura e protezione sociale. Per quanto riguarda il programma SBG finanziato dallo strumento alimentare in Malawi, esiste una valida analisi dei costi di bilancio supplementari derivanti dall’incremento dei prezzi dei fertilizzanti, ma non esiste alcuna analisi sulla situazione della sicurezza alimentare.

51. La qualità degli obiettivi stabiliti nella fase di progettazione degli interventi non è omogenea. Spesso gli obiettivi non sono conformi a tutti i criteri SMART [36] e, in particolare, sono raramente misurabili, per l’assenza di indicatori di performance che indichino il punto d’arrivo e/o la situazione di partenza a fronte della quale misurare i progressi compiuti. Ciò impedisce di accertare il conseguimento di questi obiettivi. Tuttavia in alcuni casi la definizione degli obiettivi è migliorata durante la fase di avvio dell’attuazione.

52. Talvolta gli obiettivi sono anche eccessivamente ambiziosi, soprattutto nel caso di progetti di ONG che dispongono di budget modesti e di un periodo di attuazione relativamente breve. Questo vale per i progetti di ONG finanziati attraverso lo strumento alimentare: la loro attuazione era prevista in circa 20 mesi, che in pratica si riducevano più verosimilmente a 15 mesi, poiché i primi mesi venivano dedicati agli appalti e ad altre attività preparatorie. In alcuni casi, gli interventi si fondano su presupposti poco plausibili, per quanto riguarda i requisiti per attuare efficacemente i progetti: ad esempio, le capacità istituzionali e gestionali delle autorità nazionali o locali, la qualità dell’infrastruttura rurale o la disponibilità di personale adeguato (per esempio, nutrizionisti ed agronomi).

53. I programmi di sostegno al bilancio in Malawi e Ruanda rimandano agli obiettivi delle strategie nazionali di riduzione della povertà e delle politiche e dei programmi settoriali. Non dichiarano come intendano contribuire agli obiettivi definiti dai governi. Nella sua relazione speciale n. 11/2010 [37], la Corte consigliava alla Commissione di migliorare la definizione degli obiettivi dei programmi SBG.

54. Gli indicatori di performance utilizzati per i programmi di sostegno al bilancio in Ruanda sono specifici, misurabili, realizzabili e corredati di un termine. Sono anche pertinenti, ma si rileva una sovrapposizione tra i diversi programmi di sostegno al bilancio, che sono tutti concentrati su un unico programma nel piano strategico per la trasformazione dell’agricoltura (SPTA), nell’ambito del quale sono stati compiuti grandi progressi. Non ci sono indicatori per gli altri programmi governativi a favore dell’agricoltura, che invece sono in ritardo, segnatamente nell’ambito dello sviluppo istituzionale e delle infrastrutture di stoccaggio, lavorazione e distribuzione. Questa scarsa complementarità tra i programmi di sostegno al bilancio non è un esempio di efficacia per il dialogo sulle politiche.

55. Il programma SBG in Malawi doveva essere erogato in un’unica tranche fissa, senza condizioni/indicatori legati alla performance o requisiti di dialogo sulle politiche in merito alla sicurezza alimentare. Ciò limita i potenziali benefici degli aiuti erogati tramite sostegno al bilancio anziché tramite il finanziamento di specifici progetti.

56. Il tema della sostenibilità viene tenuto in debita considerazione nella progettazione degli interventi. Questi mirano a conseguire risultati sostenibili nel lungo periodo coinvolgendo la popolazione locale nell’azione volta ad eliminare l’insicurezza alimentare, principalmente aumentando la produzione agricola e promuovendo attività di reddito. Sono in linea con i piani di sviluppo nazionali o locali e, come indicato nel paragrafo 49, coinvolgono le parti interessate in ogni fase dell’attuazione, stimolando così un certo senso di responsabilità. Quasi tutti gli interventi prevedono una strategia di uscita che trasferisce formalmente gli strumenti e la responsabilità di portare avanti le attività alle strutture locali (cfr. riquadro 6).

RIQUADRO 6

LA PROGETTAZIONE DEGLI INTERVENTI

BUONA PRASSI

La struttura del programma di diversificazione del reddito agricolo (FIDP) è tesa a mettere le comunità in condizione di migliorare la propria situazione di sicurezza alimentare in maniera sostenibile. L’approccio del FIDP ne favorisce la sostenibilità:

il governo del Malawi sente fortemente la titolarità del progetto, che viene attuato attraverso la struttura decentrata del paese;

il FIDP è orientato in base alla domanda e stimola il coinvolgimento delle comunità. Il FIDP fornisce fattori di produzione a nuove imprese e suggerisce buone pratiche agli agricoltori che hanno dimostrato di sapersi unire in associazioni e di essere disposti ad avviare nuove attività per diversificare il proprio reddito;

si aiuta lo sviluppo di competenze a vari livelli (distretto, agronomi, agricoltori esperti, ministeri e università) e il FIDP coinvolge agricoltori esperti nella formazione e nel sostegno di altri agricoltori.

CATTIVA PRASSI

Il "Promoting urban agriculture" (promozione dell’agricoltura urbana) è un progetto volto a migliorare la nutrizione e la situazione sanitaria di persone affette da HIV/AIDS ad Addis Abeba. Alla progettazione hanno collaborato una ONG e partner locali con notevoli conoscenze in materia di attività agricole urbane. Il progetto si basava su presupposti ragionevoli per quanto riguarda la situazione della sicurezza alimentare. Tuttavia erano stati sottovalutati alcuni rischi, come la difficoltà di ottenere i fattori di produzione agricoli e i terreni dalle autorità locali. Il problema della terra si è rivelato il principale ostacolo nella fase di attuazione, e ha condotto all’abbandono del progetto o alla significativa riduzione di alcune attività, come la costruzione di tre centri di orticoltura per le associazioni di aiuto a persone affette da HIV alle quali era destinato il progetto.

GLI INTERVENTI DELL’UNIONE EUROPEA HANNO RAGGIUNTO PER LO PIÙ I RISULTATI AUSPICATI

57. La Corte non può valutare in quale misura i programmi dell’UE di sostegno al bilancio in Malawi e Ruanda abbiano contribuito ai risultati dei programmi governativi visto che questi sono condizionati da molteplici fattori complessi e che non esiste ancora un metodo di valutazione consolidato [38]. Per queste ragioni non si assegna alcun punteggio a questi programmi nell’allegato VI. Tuttavia, in questi paesi fortemente dipendenti dagli aiuti, i programmi dell’UE di sostegno al bilancio hanno erogato finanziamenti essenziali per i programmi nazionali a favore dell’agricoltura e della protezione sociale.

58. Gli interventi esaminati sono in buona parte efficaci nel migliorare la disponibilità alimentare a favore dei beneficiari: in Malawi e Ruanda sostengono in maniera efficace i programmi governativi che sovvenzionano l’acquisto di fattori di produzione agricoli e gli sforzi per la diffusione di pratiche agricole innovative ed eco-compatibili, oltre a contribuire al sensibile incremento e alla diversificazione della produzione agricola e dei redditi.

59. In tutti e tre i paesi, i programmi di opere pubbliche ad alta intensità di lavoro per la costruzione e la manutenzione di infrastrutture rurali (in particolare per strade rurali, mercati e conservazione delle risorse idriche e geologiche) rappresentano una fonte di reddito per le popolazioni povere e migliorano la distribuzione di generi alimentari nei paesi; in Etiopia, questi programmi garantiscono una maggiore prevedibilità del reddito per i beneficiari e riducono la loro dipendenza da aiuti alimentari di emergenza. I trasferimenti di denaro incondizionati concessi nel quadro degli interventi della rete di assistenza migliorano le capacità di sostentamento dei più vulnerabili.

60. Un maggior accesso a risorse alimentari maggiormente disponibili e diversificate è un prerequisito per una migliore nutrizione. Inoltre, troppo pochi (cfr. paragrafi da 40 a 44) interventi concentrati sulla nutrizione hanno efficacemente aumentato la consapevolezza tra le madri e i tutori circa le cause della malnutrizione, insegnando loro le corrette pratiche di assistenza all’infanzia e di alimentazione. Campagne di screening promosse a livello nazionale in Etiopia consentono di individuare e curare casi di malnutrizione acuta grave tra i bambini al di sotto dei cinque anni.

61. I principali fattori che invece hanno ostacolato gli interventi sono stati:

a) debolezze nell’elaborazione del progetto, segnatamente obiettivi eccessivamente ambiziosi, presupposti poco plausibili o struttura di progetto ad hoc che non coinvolge istituzioni locali nella sua attuazione;

b) scarso interesse del governo verso alcune attività, p.es. sostegno nutrizionale e

c) ritardi che hanno reso impossibile attuare tutte le attività pianificate (cfr. riquadro 7).

RIQUADRO 7

I RISULTATI DEGLI INTERVENTI

BUONA PRASSI

Il programma decentrato di riduzione della povertà rurale (DPRPR) in Ruanda è stato un successo nazionale. Numerosi progetti finanziati dal DPRPR, come le terrazze radicali, la distribuzione di sementi, fertilizzanti e bestiame e la costruzione di strade, ponti e mercati hanno accresciuto la disponibilità e la varietà di cibo. Anche l’accesso ai generi alimentari è migliorato grazie ad attività generatrici di reddito. La valutazione indipendente del progetto ha rilevato che il 96 % dei beneficiari si ritiene meno povero a progetto concluso e solo il 10 % continua ad avere difficoltà a reperire cibo per la propria famiglia, rispetto al 97 % prima del progetto. Un effetto significativo del DPRPR è stato il cambiamento di mentalità nelle aree rurali. Forti del successo riscosso con i propri progetti, gli agricoltori si sono impegnati nella creazione di nuovi progetti non previsti o finanziati dal DPRPR, come il credito rurale, la formazione professionale e la costruzione di case per i più vulnerabili.

CATTIVA PRASSI

A causa di una elaborazione di progetto inadeguata e di un insufficiente senso di titolarità del governo, il Sustainable Nutrition Rehabilitation Programme (Programma di riabilitazione nutrizionale sostenibile) in Malawi non è riuscito a fare in modo che le unità di riabilitazione nutrizionali continuassero a portare avanti il sistema integrato di controllo in materia di nutrizione e sicurezza alimentare (INFSSS). Il progetto ha parzialmente conseguito i risultati auspicati: durante il progetto sono stati emessi bollettini mensili, anche se con 7-8 mesi di ritardo, e i dati sui bambini malnutriti sono stati raccolti solo dalla metà dei siti sentinella. Poco dopo la conclusione del progetto si è smesso di raccogliere i dati e il progetto INFSSS è stato chiuso.

LA SOSTENIBILITÀ DEI RISULTATI RAPPRESENTA SPESSO UN PROBLEMA

62. Le prospettive di sostenibilità sono buone per metà degli interventi, mentre per l’altra metà esistono meno garanzie di mantenere i risultati nel tempo. In generale, si rileva un forte senso di titolarità sia da parte dei governi, determinati a continuare ad attuare i programmi anche dopo la fine dell’intervento dell’UE, sia da parte dei beneficiari, che hanno avvertito un cambiamento positivo nel proprio sostentamento e nella situazione di sicurezza alimentare, oltre ad avere acquisito la capacità e la motivazione per mantenere e sviluppare le proprie attività.

63. Programmi governativi su vasta scala per l’agricoltura e i trasferimenti sociali rappresentano un cospicuo onere di bilancio per questi paesi [39] e il loro finanziamento dipende dal continuo sostegno da parte dei donatori. Un accesso inadeguato a servizi efficaci di espansione dell’attività agricola, infrastrutture post-raccolta (stoccaggio, lavorazione e distribuzione) e al credito rurale restano un ostacolo per molti agricoltori che desiderano espandere le proprie attività e raggiungere una sostenibilità economica. Finché gli agricoltori non potranno permettersi di acquistare fattori di produzione agricoli a prezzi di mercato, è impensabile che i governi avviino la graduale riduzione degli attuali sussidi piuttosto cospicui (per esempio, il 50 % in Ruanda) al fine di rendere più gestibili i costi di questi programmi. Il sostegno inadeguato alla promozione delle capacità produttive dei beneficiari è una causa che spiega i bassi tassi di uscita da, e quindi l’elevato costo di, alcuni programmi di protezione sociale (cfr. riquadro 8).

+++++ TIFF +++++

64. Il periodo di attuazione per progetti di ONG è talvolta troppo breve per consentire ai beneficiari di acquisire la capacità di utilizzare le nuove pratiche agricole o nutrizionali introdotte. Spesso il governo o le istituzioni locali manifestano scarsa determinazione o capacità di farsi carico delle attività o di fornire sostegno anche dopo la conclusione del progetto.

RIQUADRO 8

LA SOSTENIBILITÀ DEI RISULTATI

BUONA PRASSI

Il programma "Improved food production for home and market in Arba Minch Zuria Woreda and Chencha Woreda in the Southern Nations, Nationalities and People’s Region (SNNPR) of Ethiopia" (Migliore produzione alimentare per il proprio fabbisogno e per il mercato in Arba Minch Zuria Woreda e Chencha Woreda nella Regione delle nazioni, nazionalità e popoli del Sud (SNNPR) d’Etiopia) presenta ottime prospettive di sostenibilità poiché:

a) è configurato come progetto partecipativo per promuovere il senso di titolarità tra le aziende agricole locali e i beneficiari governativi locali. Si individuano le esigenze a livello locale e si stipula un accordo di attuazione con le autorità regionali;

b) ha una strategia di uscita chiaramente definita che indica una serie di attività specifiche per il trasferimento delle pratiche e dei risultati del progetto;

c) propone una sorta di modello autonomo basato su un fondo di rotazione non dipendente da finanziamenti futuri, che agevolerà e renderà più accessibile l’acquisto dei fattori di produzione agricoli e

d) il sostegno istituzionale è garantito dall’inizio del progetto e si offrono attività di sviluppo delle competenze a uffici governativi locali e uffici distrettuali e tecnici di zona per l’unione delle cooperative e i singoli agricoltori.

CATTIVA PRASSI

Il governo e le comunità etiopi manifestano un forte senso di responsabilità per il Productive Safety Net Programme (programma di assistenza produttiva), ma la sostenibilità finanziaria è problematica. A causa di obiettivi non realistici e di un inadeguato sostegno complementare alla generazione di reddito, solo il 6 % dei beneficiari potrà uscire dal programma entro il 2010, ossia coloro che hanno migliorato la propria capacità di sostentamento e non necessitano più di sostegno dal programma. La componente Household Asset Building per la diversificazione del reddito e l’incremento dei fattori produttivi delle famiglie è stata riconfigurata per la fase successiva, ma con risorse finanziarie insufficienti.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

65. La Corte conclude che gli aiuti allo sviluppo forniti dall’UE per la sicurezza alimentare nell’Africa subsahariana sono sostanzialmente efficaci.

66. Gli aiuti UE allo sviluppo forniscono un importante contributo all’avanzamento dei paesi partner verso il raggiungimento dell’obiettivo della sicurezza alimentare:

a) l’UE è protagonista a livello internazionale nel sostegno alla sicurezza alimentare in numerosi paesi dell’Africa subsahariana e contribuisce efficacemente alla disponibilità alimentare e all’accesso al cibo;

b) gli aiuti dell’UE allo sviluppo sono fortemente in linea con le necessità e le priorità dei paesi e si rileva una buona complementarità tra il FES e l’FSTP;

c) lo strumento alimentare è stato messo a punto in un periodo ragionevolmente breve e rappresenta un notevole impegno aggiuntivo dell’UE per il miglioramento della sicurezza alimentare nei paesi in via di sviluppo;

d) gli interventi UE sono in buona parte ben concepiti, ottengono quasi tutti i risultati auspicati e la metà di questi ha buone probabilità di essere sostenibile anche in futuro.

67. Esistono tuttavia notevoli margini di miglioramento sotto diversi aspetti:

a) considerato il grado di insicurezza alimentare nella regione e ciò che viene generalmente riconosciuto come un insufficiente livello di finanziamenti per l’agricoltura e la nutrizione da parte della comunità di donatori, la Commissione non ha sufficientemente considerato il potenziale margine di sostegno dell’UE in altri paesi, anch’essi afflitti da insicurezza alimentare cronica e in ritardo o fuori tempo nel raggiungimento dell’OSM 1;

b) la Commissione non ha dato adeguata priorità al tema della nutrizione e avrebbe potuto fare di più per incoraggiare i paesi a introdurre più precocemente opportune politiche e adeguati programmi nutrizionali;

c) lo strumento alimentare non era concepito per rispondere alla volatilità dei prezzi dei prodotti alimentari sul lungo periodo e non garantisce l’auspicata complementarità con il FES;

d) gli obiettivi degli interventi sono spesso poco chiari e talvolta eccessivamente ambiziosi;

e) nonostante il forte senso di titolarità dei governi partner e dei beneficiari, i programmi statali su larga scala a favore dell’agricoltura e dei trasferimenti sociali non sono finanziariamente sostenibili e dipendono dal continuo sostegno da parte dei donatori.

68. Per migliorare l’efficacia degli aiuti UE allo sviluppo in materia di sicurezza alimentare nell’Africa subsahariana, la Corte formula le seguenti raccomandazioni:

RACCOMANDAZIONE 1

Per il periodo di programmazione successivo al 2013, la Commissione e il Servizio europeo per l’azione esterna dovrebbero eseguire una valutazione strutturata della situazione di sicurezza alimentare in ciascun paese e di considerare sistematicamente il potenziale margine di sostegno UE in questo settore.

RACCOMANDAZIONE 2

La Commissione e il Servizio europeo per l’azione esterna dovrebbero verificare, possibilmente insieme ad altri partner di sviluppo, la fattibilità di uno strumento permanente dedicato al finanziamento di misure urgenti e integrative eventualmente necessarie per reagire a potenziali crisi alimentari future nei paesi in via di sviluppo.

RACCOMANDAZIONE 3

La Commissione e il Servizio europeo per l’azione esterna dovrebbero attribuire la dovuta priorità al tema della nutrizione nel definire la strategia di cooperazione, identificare e progettare gli interventi e nel discutere le politiche con i governi partner, segnatamente nel quadro dei programmi di sostegno al bilancio.

RACCOMANDAZIONE 4

La Commissione dovrebbe definire obiettivi di intervento sufficientemente precisi e misurabili mediante indicatori di performance. Dovrebbe garantire la realizzabilità degli obiettivi, valutando meglio i rischi e i presupposti che stanno alla base di un’efficace attuazione degli interventi.

RACCOMANDAZIONE 5

La Commissione dovrebbe favorire maggiormente la sostenibilità economica dei programmi agricoli e di trasferimenti sociali. Nel far ciò la Commissione dovrebbe:

a) porre maggiore attenzione sullo sviluppo di efficaci servizi per l’espansione dell’attività agricola, di infrastrutture post-raccolto e del credito rurale;

b) assicurare che i programmi di trasferimenti sociali forniscano adeguato sostegno allo sviluppo delle capacità di reddito dei beneficiari.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo nella riunione del 10 gennaio 2012.

Per la Corte dei conti

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Dichiarazione di Roma sulla sicurezza alimentare mondiale e piano d’azione del vertice mondiale sull’alimentazione. FAO, 1996.

[2] Sottonutrizione o fame cronica è lo stato in cui versano le persone che assumono regolarmente un apporto calorico inferiore al fabbisogno minimo. Il fabbisogno calorico minimo medio per persona è di circa 1800 kcal al giorno. Il fabbisogno esatto dipende da fattori quali età, corporatura, stato di gravidanza e allattamento (Fonte: FAO, cfr. www.fao.org/hunger/en).

[3] I dati si riferiscono all’ultimo anno per cui sono disponibili dati per ciascun paese.

[4] Ritardo nella crescita: l’altezza in base all’età è una misura di crescita lineare e come tale è un indicatore degli effetti a lungo termine della sottonutrizione, non influenzati da dinamiche stagionali.

[5] Sottopeso: il peso in base all’età combina gli effetti del ritardo nella crescita e del deperimento. I bambini possono essere sottopeso perché in ritardo nella crescita, deperiti o per entrambe le ragioni.

[6] Deperimento: l’altezza in base al peso è un indicatore dello stato nutrizionale di un bambino in un dato momento e rileva il recente apporto nutrizionale e/o episodi di malattia. Un grave deperimento è spesso legato a gravi carenze alimentari.

[7] Fonte: Banca mondiale e FAO.

[8] Fonte: Fondo delle Nazioni Unite per la popolazione (UNFPA).

[9] Alcuni paesi raggiungono o superano questo obiettivo, come Malawi ed Etiopia.

[10] La FAO calcola che tra il 2004 e l’inizio del 2009 almeno 2,5 milioni di ettari in cinque soli paesi africani (Etiopia, Ghana, Madagascar, Mali e Sudan) sono stati trasferiti dalla popolazione locale a investitori stranieri.

[11] Per monitorare i progressi, l’OSM1 ha fissato come indicatori: la prevalenza di bambini sottopeso al di sotto dei cinque anni e la percentuale di popolazione che vive con un apporto calorico inferiore al livello minimo. La sicurezza alimentare riveste un ruolo importante anche nell’OSM 4 (ridurre di due terzi, fra il 1990 e il 2015, il tasso di mortalità fra i minori di cinque anni) e nell’OSM 5 (ridurre di tre quarti, fra il 1990 e il 2015, il tasso di mortalità materna).

[12] Dichiarazione comune del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, del Parlamento europeo e della Commissione sulla politica di sviluppo dell’Unione europea: "Il consenso europeo" (GU C 46 del 24.2.2006, pag. 1).

[13] COM(2010) 127 del 31 marzo 2010.

[14] Il FES è lo strumento prevalente per erogare aiuti UE allo sviluppo degli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) e ai Paesi e territori d’oltremare (PTOM). È finanziato dagli Stati membri. Per ulteriori dettagli sulle specifiche caratteristiche del FES si rimanda ai paragrafi da 2 a 8 della relazione annuale 2010 della Corte sui FES (GU C 326 del 10.11.2011, pag. 251).

[15] Il documento di strategia nazionale, preparato dagli Stati ACP o PTOM interessati e dall’UE, viene redatto per ciascun periodo di programmazione FES e definisce gli o rientamenti generali per la cooperazione. Il DSN comprende una diagnosi sul paese e la strategia di risposta dell’UE attraverso la scelta di settori focali e non focali, dove i settori focali rappresentano gli ambiti di sostegno prioritari.

[16] Regolamento (CE) n. 1292/96 del Consiglio, del 27 giugno 1996, relativo alla politica e alla gestione dell’aiuto alimentare e ad azioni specifiche di sostegno alla sicurezza alimentare (GU L 166 del 5.7.1996, pag. 1).

[17] Regolamento (CE) n. 1905/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, che istituisce uno strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo (GU L 378 del 27.12.2006, pag. 41).

[18] Regolamento (CE) n. 1337/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, che istituisce uno strumento di risposta rapida all’impennata dei prezzi alimentari nei paesi in via di sviluppo (GU L 354 del 31.12.2008, pag. 1).

[19] Per quanto riguarda la LBSA, cfr. la relazione speciale della Corte n. 2/2003 sull’attuazione della politica di sicurezza alimentare nei paesi in via di sviluppo finanziata dal bilancio generale dell’Unione europea (GU C 93 del 17.4.2003, pag. 1).

[20] Allegato III del documento di strategia tematica e programma indicativo pluriennale 2007-2010 (Commissione europea, documento C(2007) 1924 del 4 maggio 2007). I restanti finanziamenti sono stati forniti attraverso ONG (15%) e organizzazioni internazionali (5%).

[21] GU C 93 del 17.4.2003, p. 1.

[22] L’indice globale della fame (GHI) è uno strumento statistico multidimensionale sviluppato dall’International Food Policy Research Institute (IFPRI) per descrivere la situazione di un paese. Combina tre indicatori ai quali è attribuita uguale ponderazione: i) la percentuale di persone sottonutrite sul totale della popolazione; ii) la prevalenza di bambini sottopeso di meno di cinque anni e iii) il tasso di mortalità infantile al di sotto dei cinque anni. Classifica i paesi assegnando loro un punteggio da 0 a 100, dove 0 è il miglior risultato ("nessun problema di fame") e 100 il peggiore, benché nessuno di questi due estremi venga raggiunto nella pratica. Valori inferiori a 5,0 indicano un problema lieve, valori tra 5,0 e 9,9 indicano un problema moderato e valori tra 10,0 e 19,9 un problema grave, mentre valori compresi tra 20,0 e 29,9 sono definiti allarmanti e oltre il 30,0 estremamente allarmanti.

[23] In particolare da parte della Banca mondiale, della FAO, del Fondo internazionale per lo sviluppo agricolo e della Commissione, che dichiara che il calo nella quota di aiuti pubblici allo sviluppo destinata all’agricoltura e il posizionamento inferiore di quest’ultima nella classifica delle priorità dei paesi in via di sviluppo hanno contribuito a esacerbare la situazione (Food security: understanding and meeting the challenge of poverty, ottobre 2009, pag. 5).

[24] Questo finanziamento è rivolto ai paesi più impegnati e bisognosi. L’iniziativa OSM ha due componenti: una da 300 milioni di euro riservata a paesi "con buoni risultati" in base all’esito della revisione intermedia dei DSN del decimo FES, e una seconda da 700 milioni di euro destinata a tutti i paesi FES.

[25] Commissione europea, documento C(2010) 9263 del 21.12.2010.

[26] In seguito alla comunicazione della Commissione del 20 maggio 2008 "Far fronte alla sfida dell’aumento dei prezzi alimentari Linee d’intervento dell’UE" (COM(2008) 321 del 20 maggio 2008) e alla risoluzione del Parlamento europeo del 22 maggio 2008 sull’aumento dei prezzi dei prodotti alimentari nell’Unione europea e nei paesi in via di sviluppo (P6_TA(2008)0229), è stato adottato il regolamento (CE) n. 1337/2008 del 16 dicembre 2008. Il 30 marzo 2009 la Commissione ha adottato la decisione di attuazione dello strumento alimentare.

[27] Considerando (1) del regolamento (CE) n. 1337/2008.

[28] Considerando (2) e articolo 1, comma 1, del regolamento (CE) n. 1337/2008.

[29] Burundi, Eritrea, Etiopia, Malawi, Niger e Ruanda.

[30] Il settore focale per Burundi e Ruanda è lo sviluppo rurale.

[31] Thematic Evaluation of Food Aid Policy and Food Aid Management and Special Operations in Support of Food Security, luglio 2004.

[32] Programma tematico sulla sicurezza alimentare (FSTP), revisione intermedia (2007-2009), relazione definitiva, settembre 2009.

[33] Malawi ed Etiopia hanno adottato la propria strategia nazionale per la nutrizione rispettivamente nel 2007 e nel 2008. In Ruanda, è stato istituito un Programma di emergenza nazionale per eliminare la malnutrizione (National Emergency Programme to Eliminate Malnutrition) e si è dato vita a una task force sulla nutrizione nel 2009. Il Niger persegue un piano di emergenza nazionale in materia di prevenzione di crisi nel settore della sicurezza alimentare e della nutrizione dal 2007. In Burundi è stato recentemente creato un gruppo di lavoro dedicato all’iniziativa del programma alimentare mondiale, con l’obiettivo di creare un forum nazionale su sicurezza alimentare e nutrizione. La strategia di sicurezza alimentare nazionale dell’Eritrea del 2004 riconosce il problema della malnutrizione, ma si concentra su accesso e disponibilità.

[34] Note de cadrage "Améliorer la contribution de la CE à la lutte contre la malnutrition maternelle et infantile ainsi que ses causes", gennaio 2009.

[35] Una dichiarazione congiunta di Organizzazione mondiale della sanità, Programma alimentare mondiale, Comitato permanente sulla nutrizione dell’ONU e Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia in materia di gestione della malnutrizione acuta grave a livello di comunità locale spiega così l’approccio CBT: un gran numero di bambini affetti da malnutrizione acuta grave può ricevere assistenza all’interno della propria comunità senza dover essere ricoverato in una struttura sanitaria o in un centro di alimentazione terapeutica. L’approccio a livello di comunità locale implica l’individuazione tempestiva di casi di malnutrizione acuta grave nella comunità e il trattamento di coloro che non presentano complicazioni mediche attraverso alimenti terapeutici pronti all’uso o altri alimenti ricchi di nutrienti a casa propria.

[36] Specific, measurable, achievable, relevant and timed (specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine).

[37] Raccomandazioni 1(c) e 1(d) della relazione speciale n. 11/2010, Gestione, da parte della Commissione, del sostegno al bilancio generale nei paesi ACP, dell’America Latina e dell’Asia.

[38] Paragrafi 86 e 87 della relazione speciale n. 11/2010.

[39] In Malawi, il programma che sovvenziona l’acquisto dei fattori di produzione agricoli (Farm Input Subsidy Programme) rappresentava il 10 % del bilancio nazionale 2009 e il 71 % del bilancio agricolo.

--------------------------------------------------

ALLEGATO I

SITUAZIONE DELLA SICUREZZA ALIMENTARE NELL’AFRICA SUBSAHARIANA E NELL’ASIA MERIDIONALE

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Nota: per il GHI 2010 i dati sulla proporzione delle persone sottonutrite si riferiscono a 2004-2006, i dati sui bambini sottopeso si riferiscono all’ultimo anno del periodo 2003-2008 per il quale sono disponibili dei dati, infine i dati sulla mortalità infantile si riferiscono al 2008.

I confini e i nomi indicati e le designazioni usate in questa mappa non implicano necessariamente un’accettazione ufficiale degli stessi da parte dell’International Food Policy Research Institute (IFPRI) o dei suoi partner e contribuenti.

Fonte: Adattato e riprodotto con il consenso dell’International Food Policy Research Institute www.ifpri.org. Questa carta si basa su dati dell’organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura delle Nazioni Unite (FAO), del Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia, di MEASURE DHS (indagini demografiche e sanitarie) e dell’Organizzazione Mondiale della Sanità. La relazione da cui è tratta questa carta si trova online all’indirizzo http://www.ifpri.org/publication/2009-global-hunger-index.

--------------------------------------------------

ALLEGATO II

SITUAZIONE DELLA SICUREZZA ALIMENTARE IN ETIOPIA

L’insicurezza alimentare è un problema persistente in Etiopia. Nonostante il continuo sostegno fornito da parte della comunità dei donatori negli ultimi 20 anni, il numero di persone bisognose di assistenza alimentare è salito da 6,7 milioni nel 1994 a 12,6 milioni nel 2010 [1]. Le principali cause dell’insicurezza alimentare sono l’elevato tasso di crescita demografica (media annua di due milioni di persone) che, combinato con un sistema formato prevalentemente da aziende agricole di piccole dimensioni dove le coltivazioni sono irrigate con acqua piovana, finisce per incidere in modo insostenibile sulla disponibilità di terreno [2] e sull’erosione del suolo. Questo riduce a sua volta la produttività agricola e i raccolti. Un’altra causa rilevante di insicurezza alimentare è l’incertezza giuridica in materia di proprietà fondiaria per gli agricoltori. Il fondo è di proprietà dello Stato, che lo concede in usufrutto agli agricoltori. Questo regime scoraggia e ostacola l’accesso al credito necessario per intraprendere investimenti produttivi. L’inefficienza dei mercati interni e l’arretratezza delle infrastrutture di trasporto fanno lievitare i prezzi dei generi alimentari, rendendo ancora più difficoltosi l’accesso ai generi alimentari e la distribuzione fisica da aree di produzione sovrabbondante ad aree di scarsa produzione, con un conseguente aumento della necessità di importazioni di derrate alimentari.

Anche se negli ultimi cinque anni [3] la produzione agricola nazionale è cresciuta, l’Etiopia dipende ancora da importazioni commerciali di derrate e da aiuti alimentari: le importazioni di aiuti alimentari sono state mediamente di 700000 tonnellate metriche nell’ultimo decennio [4]. Non è tuttavia possibile ottenere dati affidabili circa la carenza alimentare nazionale a causa di significative discrepanze (fino al 40 %) [4] tra i dati sulla produzione agricola nazionale pubblicati dal Ministero dell’agricoltura e quelli dell’Istituto centrale di statistica.

La popolazione etiope è attualmente stimata a 77,5 milioni di persone, l’85 % delle quali dipende dall’agricoltura come fonte di sostentamento primaria. Il contributo dell’agricoltura al prodotto interno lordo (PIL) nazionale ammonta al 45 % e pertanto il suo sviluppo è imprescindibile per la riduzione della povertà. Sin dalla sua prima strategia globale a favore del settore agricolo [5], il governo etiope ha sostenuto la produzione e la produttività agricola ritenendole i principali mezzi per arrivare alla sufficienza alimentare e stimolare la crescita economica.

La sicurezza alimentare è una priorità nelle strategie nazionali di riduzione della povertà. Il Documento strategico per lo sviluppo economico e la riduzione della povertà (PRSP) riferito al periodo 2002-2005 riconosceva la necessità di migliorare la disponibilità alimentare e l’accesso al cibo. Al PRSP è poi seguito il Piano per lo sviluppo durevole accelerato per la lotta alla povertà (Pasdep), relativo al periodo 2005-2010, che includeva la politica di sicurezza alimentare come parte della sua politica di sviluppo agricolo. Questa priorità è stata confermata anche nell’attuale strategia di riduzione della povertà per il periodo 2010-2015, il Growth and Transformation Plan (Piano di crescita e trasformazione).

La prima politica di sicurezza alimentare adottata nel 2001 mirava ad accrescere la disponibilità alimentare, migliorare l’accesso ai generi alimentari e potenziare le capacità di risposta alle emergenze. Questa politica testimoniava l’intenzione del governo di passare da un sistema di soccorso con aiuti alimentari a un tipo di sostegno più prevedibile, finalizzato allo sviluppo. Nel 2003 una coalizione per la sicurezza alimentare composta da donatori e governo ha istituito il Productive Safety Net Programme (PSNP) (programma di assistenza produttiva). Dal 2005, il PSNP ha eseguito trasferimenti di denaro e/o alimenti condizionati e non condizionati a circa 8 milioni di persone che altrimenti avrebbero necessitato di aiuti alimentari in condizioni di emergenza. Il suo obiettivo è migliorare l’accesso ai generi alimentari, salvaguardando allo stesso tempo i patrimoni produttivi delle famiglie vulnerabili.

La politica di sicurezza alimentare viene attuata attraverso i Programmi di sicurezza alimentare (FSP), che finora hanno interessato i periodi 2005-2010 e 2010-2014. Il FSP poggia su quattro pilastri: i) il PSNP; ii) reinsediamento volontario della popolazione; iii) il programma di diversificazione del reddito e incremento dei fattori produttivi delle famiglie (HAB);e iv) il programma complementare d’investimento in infrastrutture rurali.

Per quanto attiene alla situazione nutrizionale, si registra un ritardo per quanto riguarda gli indicatori relativi agli OSM [6]. La prima strategia nazionale per la nutrizione è stata adottata nel 2008 e viene attuata dal Ministero della salute attraverso il Programma nazionale per la nutrizione per il periodo 2008-2013. Il suo obiettivo è ridurre l’incidenza della malnutrizione in Etiopia, soprattutto tra la popolazione infantile sotto i cinque anni e tra le donne durante la gravidanza e l’allattamento.

[1] Disaster Prevention and Preparedness Agency dell’Etiopia (ente che si occupa di prevenzione dei e preparazione ai disastri), dati in serie temporali 2010.

[2] Secondo la delegazione UE, oltre un terzo delle aziende a conduzione familiare coltiva meno di 0,5 ettari.

[3] Secondo la bozza di revisione intermedia della Commissione relativa al 10o DSN redatta nel 2009: la produzione di cereali è passata da un livello post-siccità di 10 milioni di tonnellate nel 2004 a oltre 16 milioni di tonnellate nel 2007 e 2008.

[4] Studio diagnostico del DSN del 10o FES della Commissione europea su sviluppo rurale e sicurezza alimentare.

[5] Agriculture Development-Led Industrialisation Strategy (strategia di industrializzazione attraverso lo sviluppo agricolo), 1993.

[6] Secondo le relazioni intermedie sul piano Pasdep del governo etiope in base alla Matrix Table 1 elaborata dal Ministero dello sviluppo economico e finanziario nel 2007 e 2009, l’indicatore sulla prevalenza di bambini sottopeso al di sotto dei cinque anni sfiora il 40 % mentre il target dell’OSM è del 30 %.

--------------------------------------------------

ALLEGATO III

SITUAZIONE DELLA SICUREZZA ALIMENTARE IN MALAWI

L’economia del Malawi è prevalentemente basata sull’agricoltura, che rappresenta il 35% del PIL nazionale e impiega l’85 % della forza lavoro, in gran parte piccoli proprietari e agricoltori di sussistenza. Il granoturco è il principale prodotto agricolo alimentare, con il 75 % delle coltivazioni, mentre il tabacco è il primo prodotto commerciale. L’attività agricola dei piccoli proprietari svolge quindi un ruolo essenziale nell’economia del paese, ma la scarsa produttività frena il ritmo di sviluppo globale e rappresenta ormai la prima causa di povertà e insicurezza alimentare.

La scarsa produttività agricola è ascrivibile a diverse problematiche strutturali come: i) densità demografica (la più alta in Africa) che, combinata con le piccole dimensioni [1] di aziende agricole irrigate con acqua piovana, provoca la degradazione del suolo; ii) assenza di credito rurale, che impedisce ai piccoli imprenditori di accedere a terreni e fattori di produzione; iii) scarso accesso al mercato e infrastrutture inadeguate che fanno lievitare i costi di transazione e i prezzi dei generi alimentari e iv) ridotte opportunità di lavoro non agricole, che spingono la popolazione verso strategie alternative ecologicamente incompatibili (deforestazione).

I dati disponibili indicano che il 70 % delle famiglie in Malawi esaurisce la propria scorta alimentare di autosufficienza con tre - quattro mesi di anticipo rispetto al raccolto successivo [2]. L’insicurezza alimentare in Malawi è anche un problema di accesso ai generi alimentari. Nel 2005, il 22 % della popolazione viveva in condizioni di estrema povertà, il che significa che una persona su cinque non poteva permettersi una dieta minima di base [3]. Per quanto riguarda la situazione nutrizionale, le principali cause di malnutrizione cronica sono lo scarso accesso ai generi alimentari e una dieta non equilibrata basata essenzialmente sul granoturco. Tra il 60 % e il 70 % dell’apporto calorico deriva dal granoturco; ne consegue che il 43 % dei bambini al di sotto dei cinque anni denota ritardi nella crescita, il 22 % è sottopeso e il 5 % soffre di malnutrizione acuta [4].

La Malawi Growth and Development Strategy (MGDS - Strategia di crescita e sviluppo del Malawi) per il periodo 2006-2011 annovera tra le sue priorità la sicurezza agricola e alimentare, nonché la prevenzione e la gestione di disordini nutrizionali. L’obiettivo del governo in tema di sicurezza alimentare è quello di rendere il Malawi una nazione libera dal problema della fame. L’obiettivo a medio termine è di rendere disponibili alimenti in quantità e di qualità sufficienti a tutti i cittadini del Malawi a prezzi accessibili. Le strategie definite per conseguire questo risultato puntano su una maggiore produttività agricola, funzionamento dei mercati agricoli, ridotta dipendenza da aiuti alimentari, efficaci sistemi di allerta rapida, attività generatrici di reddito, coordinamento di aiuti e importazioni di derrate alimentari e costruzione di silo per aumentare la capacità di stoccaggio. Queste strategie sono state ulteriormente sviluppate in vari piani operativi nella politica di sicurezza alimentare adottata nel 2006.

L’impegno del governo per migliorare la sicurezza alimentare è testimoniato dalle sue priorità di bilancio. Nel 2009, il 14 % del bilancio nazionale era destinato all’agricoltura, gran parte del quale (71 %) al programma di sussidio dei fattori di produzione agricoli (FISP). Il FISP [5] è stato lanciato nel 2005 ed è il maggiore programma attivo nel paese. Fa parte della National Safety Net Strategy [6] (NSNS - Strategia sicurezza nazionale) e sovvenziona fertilizzanti e sementi di granoturco migliorate per piccoli proprietari e agricoltori di sussistenza che, grazie a buone precipitazioni, hanno aumentato la produzione fino a rendere il paese autosufficiente nell’approvvigionamento di granoturco negli ultimi quattro anni [7].

Nella politica e strategia nazionale per la nutrizione adottata nel 2007 [8], il governo del Malawi ha riconosciuto che fino a quel momento si era prestata scarsa attenzione al problema. Questa politica cerca di migliora