Parere del Comitato economico e sociale in merito al "Libro verde sulla revisione del regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio"

(COM(2001) 745 def.)

(2002/C 241/25)

La Commissione europea, in data 13 dicembre 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al Libro verde di cui sopra.

La sezione Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Lagerholm in data 26 giugno 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 17 luglio 2002, nel corso della 392a sessione plenaria, con 32 voti favorevoli e 8 contrari, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Da quando è stato adottato il regolamento sulle concentrazioni, gli Stati membri dell'Unione europea sono passati da 12 a 15 ed i loro mercati stanno registrando un'integrazione sempre maggiore. Inoltre la competenza esclusiva della Commissione europea per le concentrazioni che raggiungono le soglie fissate è stata estesa all'intero territorio dello Spazio economico europeo (SEE). La realizzazione dell'Unione monetaria, nel 1999, ha dato poi un nuovo impulso alla riorganizzazione transfrontaliera delle imprese in Europa.

1.2. Oggi ci si trova davanti alla prospettiva di un'Unione europea con un numero molto più alto di Stati membri a partire dal 2004 e dinanzi al completamento dell'unione monetaria, con la fase finale dell'introduzione dell'euro. Al tempo stesso, la tendenza all'internazionalizzazione, o addirittura alla globalizzazione, delle imprese e dei mercati prosegue a ritmo crescente.

1.3. Parallelamente, si assiste in tutto il mondo all'introduzione di un numero sempre maggiore di regimi di controllo preventivo delle concentrazioni con un conseguente aumento dei costi associati agli obblighi di notificazione multipla.

1.3.1. Il regolamento sulle concentrazioni è fondato sul principio secondo cui le concentrazioni vanno valutate in base al criterio della posizione dominante sul mercato. Il principale criterio di valutazione alternativo per il controllo delle concentrazioni, utilizzato in numerose giurisdizioni importanti e attualmente all'esame in taluni Stati membri, è quello della riduzione sostanziale della concorrenza.

1.3.2. Il Libro verde avvia un dibattito sui rispettivi vantaggi del "criterio della posizione dominante" quale definito nel regolamento sulle concentrazioni e del "criterio della diminuzione sostanziale della concorrenza" utilizzato in talune altre giurisdizioni. La Commissione riconosce il valore e l'efficacia del criterio della posizione dominante ed osserva che si sta già registrando una considerevole convergenza internazionale sull'impiego di tale criterio, indipendentemente dall'effettiva armonizzazione delle legislazioni.

1.3.3. La revisione del regolamento sulle concentrazioni va ad integrare la revisione del regolamento n. 17 (sull'applicazione delle disposizioni intese a combattere gli accordi, le decisioni e le pratiche concordate che pregiudicano la concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato) avviata in precedenza. Vi è tuttavia una differenza fondamentale tra i due sistemi: mentre la Commissione ha competenza esclusiva per le concentrazioni di dimensione comunitaria, nel caso delle norme antitrust la Commissione condivide la competenza con gli Stati membri; in effetti, la Commissione propone di rafforzare questa competenza parallela. Malgrado questa differenza, la revisione del regolamento n. 17 viene tenuta in debito conto, affinché entrambe le revisioni si inseriscano nel contesto di una profonda modernizzazione del quadro normativo europeo in materia di concorrenza(1).

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Dall'entrata in vigore del regolamento sulle concentrazioni sono state notificate alla Commissione circa 2000 concentrazioni (cfr. Libro verde, punto 8). Di queste 18 sono state bloccate ed altre 150 sono state autorizzate solo dopo la procedura degli impegni. In alcuni casi le parti hanno ritirato le notificazioni quando si sono rese conto che la Commissione si sarebbe opposta all'acquisizione. Da un punto di vista statistico, dunque, gli interventi sono senz'altro rari. Tuttavia le cifre dimostrano che per individuare i pochi casi che pongono seriamente in pericolo la concorrenza, si è dovuta applicare una lunga procedura amministrativa. Inoltre, gli Stati membri dell'UE dispongono di sistemi analoghi che determinano un volume forse dieci volte superiore di notificazioni e anche all'esterno della Comunità il numero di regimi dello stesso tipo è in aumento. Questo rafforza ulteriormente l'esigenza di semplificare le formalità, di aumentare la chiarezza, e di allineare i diversi sistemi, come già a suo tempo indicato dal Comitato(2) (cfr. anche il punto 3.1.2).

2.2. L'impatto dell'azione di controllo delle concentrazioni non può essere esclusivamente, e nemmeno prioritariamente, valutato sulla base del numero di casi ufficialmente trattati. In primo luogo infatti il controllo incide su tutte le operazioni di carattere strutturale, in secondo luogo i casi in cui le autorità decidono di intervenire sono generalmente di grande importanza per il sistema economico nel suo insieme.

2.3. In questo contesto il Comitato si congratula con la Commissione per aver avviato il dibattito sulle modalità intese a migliorare il sistema europeo di controllo delle concentrazioni, e per aver formulato delle idee costruttive a tale scopo. Occorre infatti prefiggersi l'obiettivo di accelerare e semplificare la procedura europea di controllo delle fusioni.

2.4. Tuttavia una valutazione delle regole sulle concentrazioni risulta inevitabilmente complessa e viene resa ancora più difficile dai cambiamenti sempre più rapidi delle condizioni economiche generali, causati tra l'altro dalla globalizzazione. Come precedentemente osservato dal Comitato(3), questo rafforza l'esigenza di sviluppare strutture economiche e produttive in grado di assicurare una competitività crescente all'economia dell'Unione sui mercati mondiali.

2.5. Pertanto il controllo delle concentrazioni dovrebbe essere considerato nel contesto dell'economia mondiale, e in particolare alla luce del continuo aumento della pressione competitiva internazionale sulle imprese europee. Il Comitato sottolinea come sia importante fondare la valutazione dell'acquisizione su un'analisi approfondita ed esauriente del mercato e non limitarsi quindi all'esame dei soli casi europei. Inoltre ha più volte rilevato che la delimitazione del mercato non deve essere eccessiva e che la Commissione deve tenere maggiormente conto del fatto che i mercati subiscono un'evoluzione e un ampliamento costanti(4).

2.6. In questa prospettiva, la valutazione del controllo delle concentrazioni deve continuare a puntare in via prioritaria sugli effetti sulla concorrenza. La politica di concorrenza ha come obiettivo la massima tutela degli interessi dei consumatori. Non si deve permettere che considerazioni attinenti ad altre aree di intervento ispirino misure dagli effetti controproducenti. Il Comitato è ovviamente consapevole del fatto che i cambiamenti strutturali solleveranno complesse questioni economiche e sociali che non potranno essere affrontate nel quadro del controllo delle acquisizioni, bensì grazie ad un'interazione tra la politica di concorrenza in generale e la politica regionale, le iniziative a favore della ricerca e della formazione, le politiche del mercato del lavoro, la politica dei consumatori ecc.

2.7. Va notato che la ristrutturazione è indispensabile per garantire, nel lungo periodo, un'economia dinamica, evitando in tal modo una forte disoccupazione. Come stabilito dall'articolo 127 del trattato, nella definizione e nell'attuazione delle politiche e delle attività comunitarie si tiene conto dell'obiettivo di un livello di occupazione elevato. È quindi interesse legittimo dei lavoratori far sentire la loro voce nel quadro delle acquisizioni (cfr. il punto 3.3.17). Il Comitato desidera tuttavia far notare che ciò, come pure la consultazione di altre parti interessate, deve avvenire nei limiti di tempo stabiliti e nel rigoroso rispetto della necessaria riservatezza. Come principio generale, gli interventi delle autorità nei processi di ristrutturazione dovrebbero in qualsiasi circostanza limitarsi ai casi in cui si può stabilire con un elevato grado di certezza che la concentrazione proposta provocherà danni gravi e durevoli alla concorrenza. Il Comitato analizzerà questi problemi in maggiore dettaglio nel capitolo sulle questioni sostanziali sollevate dal Libro verde (punto 3.2).

3. Osservazioni di carattere particolare

3.1. Questioni giurisdizionali

A. Dimensione comunitaria: estensione delle competenze della Commissione

3.1.1. Il Comitato esprime il proprio compiacimento per lo scrupolo e la diligenza con cui la Commissione ha consultato preventivamente le parti interessate e ha analizzato il funzionamento delle attuali soglie con particolare riguardo al problema delle notificazioni multiple, problema che può causare difficoltà notevoli alle PMI.

3.1.2. In questo contesto il Comitato desidera sostenere con forza il principio dello "sportello unico" e ribadire che, a suo parere, tutte le concentrazioni che producono effetti significativi e che oltrepassano i confini di uno Stato membro dovrebbero essere considerate di dimensione comunitaria(5).

3.1.3. Dall'informazione contenuta nell'allegato 1 del Libro verde e dall'analisi della Commissione risulta evidente che l'articolo 1, paragrafo 3, nella formulazione datagli nel 1997, non ha raggiunto l'obiettivo prefissato. Le notificazioni multiple continuano a causare problemi crescenti, il che danneggia sia le imprese che le autorità garanti della concorrenza. È dunque chiaro che la situazione deve essere affrontata senza ritardi.

3.1.4. Il Comitato concorda con la conclusione della Commissione secondo cui è improbabile che delle modifiche all'attuale articolo 1, paragrafo 3, o degli emendamenti all'articolo 22 possano determinare il miglioramento auspicato (Libro verde, punti 51-53).

3.1.5. Il Comitato sostiene pertanto la proposta di attribuire automaticamente la competenza alla Comunità nei casi che comportano tre o più notificazioni nazionali (Libro verde, punto 57) in quanto considera che questa soluzione si dimostrerà in pratica più conforme al concetto della dimensione comunitaria (3.1.2). Ritiene tuttavia che la proposta non sia sufficientemente innovativa da ovviare efficacemente al problema. La norma dovrebbe invece fondarsi sulla possibilità di effettuare la notificazione in due o più Stati membri. Tuttavia, siccome la notificazione nazionale non è sempre obbligatoria, il criterio da adottare dovrebbe essere il fatto che la concentrazione venga sottoposta al controllo (rientri nella giurisdizione nazionale) di due o più Stati membri.

3.1.6. Per le ragioni indicate nel Libro verde (nota 10) le competenti autorità nazionali garanti della concorrenza dovrebbero confermare la loro competenza. Siccome la rapidità è essenziale, il Comitato sostiene la proposta di introdurre una "procedura di non opposizione" con un termine molto breve, i cui risultati dovrebbero essere vincolanti e irrevocabili: ciò significa che un'autorità nazionale garante della concorrenza che abbia rinunciato a esercitare la propria competenza non dovrebbe poter riaprire il caso in un secondo momento.

3.1.7. Una soluzione più radicale sarebbe l'eliminazione dal regolamento delle soglie di fatturato. Una misura siffatta richiederebbe tuttavia un'armonizzazione delle soglie nazionali per il controllo delle concentrazioni per evitare di rendere la competenza comunitaria completamente dipendente dalle legislazioni nazionali e di svuotare di significato il concetto di dimensione comunitaria.

3.1.8. Con il completamento del mercato unico, ed in particolare in vista dell'allargamento dell'Unione, i diversi sistemi dovranno essere unificati in modo da formare un unico sistema integrato. Si potrebbero, ad esempio, fissare delle soglie di fatturato armonizzate in funzione del PIL dello Stato membro.

3.1.9. Come la Commissione giustamente rileva (Libro verde, punto 68), sarà necessaria una ulteriore armonizzazione di fatto delle norme. Il Comitato ritiene infatti che in un'Europa integrata dal punto di vista economico non abbia senso applicare norme diverse nei casi di rilevanza comunitaria. Pertanto i controlli nazionali sulle concentrazioni dovrebbero essere allineati al regolamento sulle concentrazioni, oppure questo andrebbe applicato direttamente dalle autorità nazionali garanti della concorrenza nei casi in cui non vengano raggiunte le soglie in tre (due) o più Stati membri (cfr. la proposta di "modernizzazione"). Con il completamento del mercato unico dovrebbe inoltre diminuire l'esigenza di analizzare i casi di concentrazioni relativamente piccole, e le soglie nazionali andrebbero adeguate di conseguenza. Il Comitato invita la Commissione ad iniziare quanto prima i lavori per giungere ad un'armonizzazione sia procedurale che sostanziale.

B. Rinvio alle autorità competenti degli Stati membri

3.1.10. Il Comitato nutre delle riserve, in via generale, sui rinvii in quanto questi rappresentano una deroga al corretto equilibrio tra competenza comunitaria e sussidiarietà(6). Anche se indubbiamente ciò ha meno importanza nel caso di concentrazioni senza effetti transfrontalieri significativi, resta il fatto che tali rinvii sono inaccettabili se mettono in pericolo la certezza giuridica o se provocano ritardi rilevanti.

3.1.11. Pertanto i criteri dell'articolo 9 dovrebbero essere semplificati e le scadenze ridotte di conseguenza. Il Comitato concorda dunque in linea generale sulla direzione delle proposte presentate dalla Commissione (Libro verde, punto 81), rimanendo tuttavia poco convinto dell'opportunità di separare la richiesta di rinvio dalla dimostrazione dei rischi esistenti di creazione o rafforzamento di una posizione dominante. Sembra ragionevole esigere che lo Stato membro richiedente dimostri che il caso in esame comporta probabili rischi in questo senso all'interno del suo territorio: qualora non sia in grado di dimostrarlo, il rinvio del progetto di concentrazione previsto dal regolamento non appare giustificato. Il termine per la richiesta di rinvio dovrebbe essere comunque ridotto di una settimana.

3.1.12. Il Libro verde (punto 82) afferma che nei casi di rinvio dell'operazione le parti notificanti non devono trovarsi in posizione più sfavorevole a causa del rinvio stesso. Il Comitato concorda pienamente con tale affermazione e di conseguenza anche con la proposta di applicare non solo le scadenze ma anche la procedura prevista dal regolamento. Questo dovrebbe includere l'obbligo per l'autorità nazionale garante della concorrenza che riceve il rinvio di accettare la notificazione presentata con il formulario CO senza richiedere alle parti una nuova notificazione conforme alle prassi nazionali. Secondo il Comitato in questi casi si dovrebbe applicare la legislazione comunitaria sostanziale. Questo mette inoltre in risalto la generale esigenza di perseguire in ogni circostanza un migliore coordinamento internazionale e un'armonizzazione delle procedure per il controllo delle acquisizioni.

3.1.13. Il principio di non rendere più difficile la posizione delle parti notificanti e l'interesse generale a trattare le concentrazioni in modo trasparente ed esauriente (vale a dire il principio dello "sportello unico", "one-stop shop") mettono in discussione anche la tecnica dei rinvii parziali. Dal punto di vista del Comitato essa presenta gli stessi difetti e debolezze della notificazione multipla, se non addirittura maggiori. Il Comitato ritiene che pertanto non si dovrebbero ammettere rinvii parziali né sul piano geografico, né per singoli aspetti dell'operazione. Ciò significa che se un caso dovesse essere rinviato dalla Commissione, esso dovrebbe essere destinato ad un'unica autorità nazionale e lo Stato membro ricevente dovrebbe avere competenza esclusiva.

3.1.14. La Commissione sostiene che essa dovrebbe avere la competenza per rinviare i casi di propria iniziativa [Libro verde, punto 81, lettera b)] secondo gli stessi criteri degli Stati membri che ne fanno domanda. Il Comitato comprende la logica della richiesta ma nutre dubbi sul fatto che questa possa avere effetti rilevanti nella pratica: risulta infatti difficilmente immaginabile una situazione in cui la Commissione "obblighi" uno Stato membro ad esaminare un caso contro la sua volontà.

C. Richieste congiunte di rinvio alla Commissione

3.1.15. Il Libro verde illustra bene i limiti dell'articolo 22, paragrafo 3. Questo articolo è evidentemente diventato obsoleto e i tentativi di renderlo più efficace sono falliti. Se la Commissione, in base alla proposta regola dei tre paesi, ottenesse una competenza automatica, le richieste congiunte di rinvio sarebbero in pratica effettuate solo da due Stati membri e la capacità del dispositivo di contribuire a risolvere i problemi posti dalle notificazioni multiple risulterebbe ancora più ridotta di quella attuale. Nel caso comunque si decida di conservare le disposizioni di questo articolo, il Comitato ritiene che il rinvio dovrebbe essere soggetto all'assenso delle parti. Come illustrato in precedenza (cfr. il punto 3.1.5), il Comitato ritiene tuttavia che qualora si tratti di due o più Stati membri si debba applicare la competenza automatica. In tal caso l'articolo 22, paragrafo 3 diventa del tutto superfluo.

D. Il concetto di "concentrazione"

3.1.16. Per quanto riguarda le partecipazioni di minoranza il Comitato è convinto che queste non dovrebbero rientrare nel campo di applicazione del regolamento sulle concentrazioni fintantoché non costituiscano la base per una presa di controllo dell'impresa interessata. L'acquisizione del controllo appare il criterio più adeguato per determinare l'applicabilità del regolamento per questo aspetto e l'introduzione di ambiguità metterebbe a repentaglio la certezza giuridica ed aumenterebbe il numero delle notificazioni senza apportare vantaggi di rilievo. Il Libro verde non riporta fatti che indichino problemi rilevanti connessi alle partecipazioni di minoranza, associate o meno ad un cumulo di cariche sociali, che non sia possibile risolvere in maniera efficace applicando gli articoli 81 e 82 del trattato CE.

3.1.17. Com'è dimostrato dal caso Alitalia-KLM, anche una alleanza strategica può essere soggetta al regolamento sulle concentrazioni (Libro verde, punto 114). Si tratta, tuttavia, di un'eccezione più che di una regola, dato che questo tipo di alleanze ha raramente un carattere strutturale. Almeno per ora, il Comitato non ritiene giustificata l'estensione dell'ambito di applicazione del regolamento a questi casi e concorda pertanto con le conclusioni del Libro verde (punto 113).

3.1.18. Nel 1998 sono state incluse nel campo di applicazione del regolamento anche le cosiddette "full-function cooperative joint ventures" (imprese comuni aventi natura di cooperazione che esercitano tutte le funzioni di un organismo economico autonomo). L'esperienza conferma l'adeguatezza di questa misura ed il Comitato concorda con la Commissione sul fatto che non vi è alcun motivo di riconsiderare la modifica.

3.1.19. Per quanto riguarda invece le "partial function production joint ventures" (imprese comuni di produzione parzialmente autonome) il Comitato non è del tutto d'accordo sul fatto che non si debba fare nulla (Libro verde, punto 123), anche se riconosce che ovviamente non vanno assoggettate al regolamento tutte le imprese di questo tipo. Come indicato dalla Commissione, tali imprese di per sé non si prestano meglio ad un controllo ex-ante rispetto, ad esempio, alle imprese comuni di R& S; alcune di esse, tuttavia, implicano trasformazioni strutturali durature e investimenti su vasta scala, e potrebbero giustificare pertanto la notificazione. Questo vale principalmente per le partial function production joint ventures con attivi produttivi. Per non generare notificazioni inutili e dato che queste imprese comuni si situano nella zona grigia compresa tra le azioni di natura strutturale e quelle di natura cooperativa, la notificazione potrebbe essere resa facoltativa; qualora non fosse effettuata, si applicherebbe l'articolo 81 del trattato CE.

3.1.20. Per quanto riguarda le transazioni multiple il Comitato concorda in linea di principio con la Commissione e ritiene pertanto che transazioni formalmente separate ma economicamente coerenti e strettamente collegate dal punto di vista temporale dovrebbero essere considerate come un'unica concentrazione. Il Comitato desidera nondimeno sensibilizzare la Commissione sui rischi che si correrebbero se si modificassero le attuali disposizioni senza una ulteriore e attenta analisi delle conseguenze. Ovviamente questo riguarda aspetti molto tecnici di cui non è sempre facile prevedere l'impatto pratico. Inoltre, transazioni che sono in realtà separate rischiano di essere considerate una transazione unica senza che questo sia giustificato.

3.1.21. La Commissione propone per esempio di includere nell'ambito di applicazione del regolamento anche le acquisizioni "striscianti", ma il Comitato ritiene che ciò sia difficile da attuare nella pratica. Né vede perché si dovrebbero esaminare le acquisizioni che non portano al controllo, in quanto alcune di esse possono essere scevre da qualsiasi intento di natura strutturale. Per quanto riguarda le acquisizioni "ostili" il Comitato considera che la normativa dovrebbe conservare un carattere il più possibile neutrale per non avvantaggiare nessuna delle parti.

3.1.22. Dal Libro verde (punto 144) si evince che la Commissione intende escludere determinate transazioni di "venture capital" dall'estensione del campo di applicazione dell'articolo 3, paragrafo 5. Il Comitato sostiene quest'idea come un passo avanti verso la riduzione del numero di notificazioni inutili, ma considera che ogni ulteriore valutazione richiederebbe l'acquisizione di maggiori dettagli tecnici sulla modifica proposta.

3.1.23. La Commissione rileva delle divergenze tra l'articolo 3, paragrafo 3, e l'articolo 5, paragrafo 4, causate dalle definizioni delle nozioni di "controllo" e di "gruppo". In linea generale il Comitato considera che tali incongruenze andrebbero eliminate anche se di fatto hanno solo raramente causato dei problemi. Il concetto di base deve chiaramente essere quello di "controllo", e sembra opportuno riformulare l'articolo 5, paragrafo 4 in modo da affermare che un'impresa deve essere considerata parte di un gruppo se questo gruppo la controlla (ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 3).

3.2. Questioni sostanziali

A-B. Il criterio sostanziale; i vantaggi in termini di efficienza delle concentrazioni

3.2.1. In primo luogo il Comitato desidera congratularsi con la Commissione per aver aperto il dibattito su questo tema cruciale, che non è meramente normativo, ma si collega a svariati e importanti aspetti applicativi.

3.2.2. In vista della crescente globalizzazione dell'economia e dell'aumento delle ristrutturazioni inter-regionali, il Comitato desidera sottolineare l'esigenza di una più spinta armonizzazione a livello internazionale.

3.2.3. In questo contesto il Comitato ritiene essenziale mettere in risalto alcune delle caratteristiche fondamentali del processo di trasformazione in corso nell'economia mondiale.

3.2.4. La globalizzazione ha una profonda influenza sul mondo degli affari e sulla società in genere e provoca trasformazioni fondamentali e durevoli. Per molti settori di importanza strategica per la crescita, l'occupazione e la ricchezza in Europa ciò significa dover migliorare in modo sostanziale le proprie capacità di adattamento. Le ristrutturazioni sono al centro di questo processo. Si deve tenere presente che l'industria europea ha una struttura ancora troppo eterogenea se paragonata a quella di altre importanti regioni, e in particolare gli USA, e che in termini di tasso di crescita l'Europa è ancora indietro rispetto a questi ultimi.

3.2.5. La pressione competitiva è in costante aumento su scala globale, facendo così perdere di significato ai confini ed ai mercati nazionali. Con l'accelerarsi dello sviluppo di nuovi prodotti e tecnologie, anche i gusti dei consumatori mutano più rapidamente. Questo fatto, unito ad una maggiore libertà di scelta, accentua le economie di scala relative, ad esempio, alle attività di ricerca e sviluppo e a quelle di marketing. Le ristrutturazioni, interne ed esterne, delle imprese avvengono sempre più velocemente ed i settori e le imprese si integrano e si combinano assumendo nuove forme.

3.2.6. La liberalizzazione generalizzata dei mercati e la diminuzione delle barriere all'entrata sono accompagnate da una forte pressione esercitata dalla concorrenza potenziale; gli attori globali possiedono la capacità produttiva e le risorse necessarie per operare su tutti i mercati. I prodotti possono essere fabbricati quasi ovunque e la moderna tecnologia dell'informazione rende possibile la fornitura di servizi anche a lunga distanza. Le imprese devono dunque affrontare una concorrenza che proviene da ogni parte del mondo e, inoltre, le imprese europee devono spesso far fronte a concorrenti molto potenti.

3.2.7. Pertanto è cruciale che l'ambiente in cui operano le imprese europee sia tale da favorire la competitività. La politica economica deve conseguentemente mantenere la pressione a favore del cambiamento, ma anche facilitare la trasformazione delle imprese in organismi che le rendano veramente efficaci. Se non si agisce in questo senso, non si potrà raggiungere l'obiettivo che il vertice di Lisbona ha indicato all'Unione europea, vale a dire quello di "diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale".

3.2.8. In questo contesto il Comitato considera evidente l'esigenza di adottare un approccio più dinamico e di più lungo termine nel valutare un progetto di concentrazione. Gli attuali sviluppi sottolineano e confermano le affermazioni già fatte dal Comitato(7) e sono importanti per la determinazione del mercato rilevante, ed ancora di più per l'applicazione del criterio della concorrenza. Il cuore del problema sta nel mantenere il controllo delle concentrazioni al passo con l'evoluzione della realtà economica, e non nell'allentare la tutela della concorrenza. Il Comitato è naturalmente cosciente del fatto che la valutazione delle concentrazioni non è una scienza esatta, e che è estremamente complesso cogliere adeguatamente il dinamismo del mercato. Proprio per questo esso considera importante soffermarsi sulla questione. Il problema deve ormai essere affrontato ed il Comitato ritiene ciò del tutto fattibile. Il Comitato desidera sottolineare in particolare che ciò è assolutamente indispensabile per far sì che l'indagine relativa all'acquisizione non diventi controproducente ed offra ad importanti paesi concorrenti quali gli Stati Uniti un vantaggio strutturale ingiustificato. Il Comitato esorta la Commissione ad intervenire al più presto.

3.2.9. A questo punto ci si deve chiedere se in una prospettiva di approccio più dinamico il criterio della diminuzione sostanziale della concorrenza ("substantial lessening of competition" o SLC) sia realmente più adeguato. È ovvio comunque che la convergenza internazionale ha un valore di per sé stessa.

3.2.10. Il Comitato condivide l'opinione della Commissione sul fatto che il test della posizione dominante ed il criterio SLC presentano numerose analogie (Libro verde, punto 162). Sostiene infatti che le differenze tra i due riguardano principalmente aspetti interpretativi e applicativi piuttosto che di natura concettuale. Il secondo elemento del test della posizione dominante si basa su di un'analisi e una valutazione di natura economica, che gli conferisce un alto grado di flessibilità e di libertà di valutazione(8), caratteristiche queste ultime spesso riconosciute al criterio SLC.

3.2.11. Il regolamento sulle concentrazioni viene applicato utilizzando una vasta gamma di criteri di valutazione, che coincidono in linea di massima con quelli impiegati nel test SLC. Il problema del regolamento comunitario risiede nel fatto che esso non offre un modello di analisi globale completo e fondato su solide basi teoriche in cui inserire i fattori ed i criteri citati. Ne discende che attualmente esso risulta meno atto a cogliere le dinamiche, come descritto più sopra. Tuttavia il problema sembra consistere soprattutto nello sviluppare una metodologia per la sua applicazione.

3.2.12. Una delle differenze percepibili ed importanti sembra quella dei vantaggi in termini di efficienza che possono derivare dalle concentrazioni. Appare comunque poco chiaro quale sia attualmente il margine concesso a tal fine dal trattato CE. Detti vantaggi costituiscono spesso i motivi legittimi invocati per la concentrazione proposta. Se favoriscono gli interessi dei consumatori e promuovono l'efficienza dell'economia in generale, il Comitato non vede perché questi elementi non dovrebbero essere considerati: l'esplicita inclusione nel regolamento dei vantaggi in termini di efficienza sembra quindi sostanzialmente giustificata e potrebbe inoltre favorire l'obiettivo dell'armonizzazione.

3.2.13. Per concludere, il Comitato ritiene che l'auspicata convergenza verso una norma internazionale possa essere ottenuta tramite la collaborazione internazionale e una rielaborazione dell'articolo 2, paragrafo 3. Il Comitato non considera pertanto necessario passare al criterio SLC, visto che potrebbe al contrario determinare inutili incertezze giuridiche. Il mantenimento del test della posizione dominante permetterà di evitare disparità tra il diritto comunitario e le norme in materia di acquisizioni previste dagli Stati membri. Il Comitato desidera inoltre sottolineare i vantaggi derivanti dalla coerenza tra i concetti del regolamento e altre norme in materia di concorrenza (articolo 82). Occorre inoltre notare che le possibilità di intervento prevedono già situazioni in cui le imprese detengono congiuntamente una posizione dominante. Non è quindi necessario introdurre il test SLC nel regolamento sulle concentrazioni. Il Comitato vuole infine sottolineare come sia importante accrescere gli sforzi per meglio coordinare sul piano pragmatico le procedure americane e quelle europee, in quanto il trattamento parallelo dei casi comporta un onere considerevole per le parti interessate.

C. Procedura semplificata

3.2.14. Il Comitato si compiace per il successo riscosso dalla procedura semplificata (Libro verde, punto 174) ed esorta la Commissione a proseguire su questa strada, semplificando ad esempio il formulario CO. Il Comitato ritiene inoltre che nei casi di procedura semplificata non dovrebbero essere possibili rinvii e propone di modificare di conseguenza l'articolo 9, paragrafo 2.

3.2.15. Il Comitato si dichiara fortemente favorevole alla proposta di eliminare completamente dal processo di valutazione le concentrazioni che non provocano effetti negativi (Libro verde, punto 177), esprime tuttavia dei dubbi sulla proposta tecnica della "esenzione di categoria", che a suo avviso rischierebbe fortemente di creare più problemi di quanti non ne risolva.

3.2.16. Anche l'idea di una soglia de minimis presenta alcune attrattive: non risulta tuttavia chiaro in che modo essa funzionerebbe nella pratica e quali sarebbero i suoi effetti giuridici. Secondo il Comitato, la proposta concernente i "mercati di piccole dimensioni" (Libro verde, punto 178) è interessante ma va ulteriormente sviluppata. Il Comitato desidera sottolineare che l'introduzione di una soglia di questo genere non deve tradursi invece nell'applicazione della regolamentazione in vigore a livello nazionale, con le conseguenti notificazioni multiple ecc.

3.3. Questioni procedurali

A. Notificazione - eventi che la determinano

3.3.1. Come indicato dal Libro verde (punto 182), è nell'interesse delle parti effettuare quanto prima la notificazione per essere autorizzate a procedere alla concentrazione in questione. Risulta inoltre che non ci si attiene al termine di una settimana attualmente previsto. Il Comitato considera dunque opportuno abolire tale termine lasciando alle parti la possibilità di decidere il momento della notifica. Si deve infatti tenere presente che la notificazione non può essere effettuata prima che le parti siano in grado di fornire i dati necessari al completamento del formulario CO.

B. Sospensione di un'operazione di concentrazione

3.3.2. Il Comitato considera che da un punto di vista generale i casi simili devono essere trattati in modo simile e pertanto non solleva obiezioni all'estensione proposta per l'articolo 7, paragrafo 3. Esso ribadisce tuttavia la necessità che le norme conservino il maggior grado di neutralità possibile (cfr. sopra punto 3.1.21) nei casi in cui sorgono di solito conflitti tra le parti. Dunque, qualsiasi modifica dovrebbe mirare al raggiungimento di tale neutralità.

C. Calcolo dei termini

3.3.3. Il Comitato percepisce chiaramente la semplificazione che si realizzerebbe utilizzando sistematicamente i giorni lavorativi invece di quelli di calendario: questa evoluzione tuttavia non deve portare ad un' estensione dei termini.

D. Efficienza amministrativa

3.3.4. Per le parti notificanti il fatto di avere un singolo punto di riferimento costituisce ovviamente parte integrante del principio dello "sportello unico". Il Comitato non considera quindi opportuno affidare alle parti la responsabilità di trasmettere copia della notifica agli Stati membri. La Commissione potrebbe invece instaurare un sistema per lo scambio elettronico d'informazioni, come previsto dalla proposta di "modernizzazione", concepito ovviamente in modo da garantire la segretezza dei dati. Per ragioni pratiche, la notificazione elettronica dovrebbe restare facoltativa.

E. Completezza della notifica

3.3.5. Il Comitato nota con soddisfazione la diminuzione del numero di notifiche dichiarate incomplete a seguito della pubblicazione, nel 1999, di alcuni orientamenti di buona pratica (Libro verde, punto 199). Tuttavia considera che in linea di principio sarebbe opportuno fissare un termine ultimo per la dichiarazione di incompletezza o, alternativamente, prevedere di inserire una regola per cui, trascorso un certo periodo, le notificazioni dichiarate incomplete richiederebbero il consenso del consigliere-auditore.

F. Procedura relativa agli impegni

3.3.6. I problemi relativi all'attuale procedura vengono ben illustrati e spiegati dal Libro verde (per esempio punto 207). In sintesi, le parti si trovano talvolta "schiacciate" tra la "comunicazione delle obiezioni" ed il termine finale. Il Comitato sostiene pertanto la proposta di una "disposizione di sospensione dei termini", sempre che spetti alle parti la decisione di attivarla.

3.3.7. Chiaramente, una siffatta disposizione sortirebbe i suoi effetti principalmente nella seconda fase, tuttavia essa dovrebbe essere prevista anche nel corso della prima. Se viene mantenuta entro un lasso di tempo limitato, il Comitato non comprende perché la Commissione dovrebbe poter rifiutare una richiesta di sospensione dei termini presentata nella prima fase (Libro verde, punto 219). In genere sono necessari tempi più lunghi nella seconda fase, ed il Comitato potrebbe accettare la possibilità di estendere il termine fino a 30 giorni, a patto che non si faccia ogni volta necessariamente pieno uso di tale possibilità. La regola dovrebbe pertanto essere flessibile, nel senso che le parti dovrebbero poter beneficiare del numero di giorni richiesti senza far scattare il periodo intero. Il numero di giorni concesso alla Commissione ed agli Stati membri dovrebbe essere lo stesso.

3.3.8. Inoltre il Comitato considera che i problemi potrebbero essere risolti più facilmente se la Commissione fosse più attiva nell'illustrare alle parti le misure richieste per l'approvazione della concentrazione.

3.3.9. Un'ulteriore modifica della procedura potrebbe riguardare la fissazione di un termine per la "comunicazione delle obiezioni".

G. Articolo 8, paragrafo 4 - Sospensione di concentrazioni già realizzate

3.3.10. Il Comitato non è convinto che il problema sia rilevante dal punto di vista pratico e tende a concordare con l'interpretazione data dalla Commissione alle disposizioni in questione.

H-I. Disposizioni di attuazione - Tassa di registrazione

3.3.11. Siccome la procedura del regolamento sulle concentrazioni non prevede attività illecite, l'analogia con il regolamento n. 17 appare errata e non pertinente. Il Comitato non trova alcun argomento che giustifichi i correttivi e le sanzioni proposte.

3.3.12. Il Comitato è fermamente contrario all'introduzione di tasse di registrazione in quanto ritiene che i servizi della Commissione debbano essere finanziati con le risorse di bilancio, e ciò vale in particolare per le attività connesse all'applicazione della normativa.

J. Diritti della difesa e "pesi e contrappesi"

3.3.13. Il blocco di un'operazione di concentrazione è sicuramente una misura dalle conseguenze importanti e quindi gli organi giurisdizionali dovrebbero essere maggiormente coinvolti nella decisione. Benché in pratica siano stati presentati alcuni ricorsi, spesso le parti non considerano realistica questa opzione. L'iniziativa di snellire la procedura di fronte al Tribunale di primo grado è naturalmente lodevole, ma il Comitato ritiene sia troppo presto per poterne valutare gli effetti.

3.3.14. In molti paesi una decisione di blocco di una concentrazione deve essere presa da un tribunale, mentre nell'attuale regime comunitario la Commissione ha il duplice ruolo di condurre l'indagine e di decidere sul merito. A parere del Comitato, queste disposizioni devono quindi essere esaminate dal punto di vista della certezza giuridica. Ritiene che vi siano validi motivi di principio a sfavore del fatto che, in casi che di norma comportano conseguenze economiche significative, lo stesso organo che decide conduca anche le indagini. Il Comitato è al contempo consapevole del fatto che non si possono apportare modifiche sostanziali alle disposizioni in vigore senza un'attenta riflessione sul tema e che una riforma di questo genere richiederà più tempo di quanto non sia previsto dall'attuale revisione. Alla luce della cruciale importanza della questione, il Comitato desidera comunque invitare la Commissione ad avviare un dibattito più approfondito per individuare il sistema più soddisfacente ed adeguato nel lungo periodo.

3.3.15. Il Comitato ritiene inoltre che si possano effettuare ulteriori miglioramenti "interni": in particolare si dovrebbe rafforzare il ruolo del consigliere-auditore in modo da permettergli di controllare ogni fase della procedura. Egli dovrebbe svolgere le sue funzioni in maniera indipendente dalla DG Concorrenza ed intervenire di propria iniziativa o a seguito di un reclamo presentato dalle parti dell'acquisizione. Le risorse vanno inoltre aumentate affinché siano proporzionate ai compiti da assolvere.

3.3.16. Nel Libro verde (punti 242-244) la Commissione sottolinea l'importanza di disporre, nel corso del processo, sia del parere delle associazioni dei consumatori interessate dall'operazione di concentrazione proposta sia di quello dei lavoratori ed invita a formulare proposte su come ciò si possa realizzare in modo efficace. Il Comitato conviene sul fatto che nel caso di numerose concentrazioni è importante mettere in condizione tutte le parti coinvolte, specie i lavoratori e i consumatori, ma anche in molti casi gli enti locali e regionali, di esprimere il loro punto di vista. Occorre mettere a punto dei dispositivi che siano compatibili con gli sforzi per accelerare e semplificare la procedura di controllo delle concentrazioni. Quanto ai lavoratori, la nuova direttiva sull'informazione e la consultazione dei lavoratori in molti casi prevede l'obbligo per le imprese interessate di informare e consultare i lavoratori circa gli effetti della concentrazione contemplata. Le informazioni raccolte nel corso di tale processo potrebbero permettere alla Commissione di accedere più facilmente al punto di vista dei lavoratori. Sarebbe necessario prevedere che la consultazione avvenga sempre e prima dell'approvazione definitiva della concentrazione.

3.3.17. È evidente che la Commissione deve sempre permettere ai lavoratori delle imprese direttamente interessate di far sentire la loro voce, tuttavia il Comitato ritiene che dovrebbe anche proporsi di consultare le organizzazioni dei lavoratori dei settori interessati a livello europeo. Spesse volte sembra che queste siano in grado di valutare meglio l'impatto globale e a lungo termine di una concentrazione proposta sull'occupazione.

3.3.18. Il regolamento sulle concentrazioni va tuttavia applicato tenendo presente l'obiettivo di promuovere la concorrenza, al fine di accrescere l'efficacia e la competitività dell'economia europea. Ciò significa che dovrebbe essere possibile applicare il regolamento in modo che l'autorizzazione di una concentrazione possa essere giustificata in virtù degli effetti positivi per la competitività, la crescita e l'occupazione che da essa ci si può aspettare nel lungo periodo, anche se la concentrazione potrebbe nel breve termine avere degli effetti negativi per la concorrenza.

Bruxelles, 17 luglio 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Il Comitato nota che il Libro verde presenta dei problemi di traduzione perlomeno al punto 13 (Introduzione).

(2) Parere del CES del 10 luglio 1996, GU C 295 del 7.10.1996, relatore: Bagliano.

(3) Cfr. nota 2.

(4) Parere del CES del 6 luglio 1994, GU C 388 del 31.12.1994, relatore: Petersen.

(5) Parere del CES del 25 ottobre 1995, GU C 18 del 22.1.1996, relatore: Petersen. Parere del CES del 10 luglio 1996, GU C 295 del 7.10.1996, relatore: Bagliano.

(6) Parere del CES del 10 luglio 1996 (punto 7.1.1), GU C 295 del 7.10.1996.

(7) Parere del CES del 10 luglio 1996, GU C 295 del 7.10.1996.

(8) Si veda ad esempio la sentenza Kali und Salz del 14.5.1975, Raccolta della giurisprudenza 1975, pag. 499.

ALLEGATO

al parere del Comitato economico e sociale

Il seguente emendamento (leggermente modificato dal Relatore), pur avendo ottenuto un numero di voti favorevoli superiore ad un quarto dei voti espressi, è stato respinto dall'Assemblea:

Punto 3.3.16

Il punto dovrebbe terminare con la frase: "... Occorre mettere a punto dei dispositivi che siano compatibili con gli sforzi per accelerare e semplificare la procedura di controllo delle concentrazioni."

Punto 3.3.17

Riformulare il punto tenendo conto del testo soppresso alla fine del punto 3.3.16 "3.3.17 Quanto ai lavoratori e ai loro rappresentanti, i loro diritti in materia d'informazione e di consultazione sulle possibili conseguenze delle concentrazioni previste sono già disciplinati in modo esaustivo dalla direttiva sui comitati aziendali europei e da quella sull'informazione e la consultazione dei lavoratori. Pertanto i lavoratori delle imprese direttamente interessate e, se lo desiderano, anche i rappresentanti dei lavoratori dei settori interessati a livello europeo hanno sempre la possibilità di pronunciarsi. Le informazioni raccolte nel corso di tale processo possono permettere alla Commissione di valutare più facilmente le ripercussioni che una prevista concentrazione avrà sull'occupazione."

Motivazione

In primo luogo è opportuno trattare il tema della consultazione dei lavoratori in un unico paragrafo e in secondo luogo ci si dovrebbe riferire in modo più esplicito all'attuale situazione giuridica a livello europeo.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 18, voti contrari: 21, astensioni: 2.