RELAZIONE DELLA COMMISSIONE sull'attuazione dei principi del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione

Premessa

Dal 3 dicembre 2001 il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione applicano il regolamento n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti in loro possesso [1]. Ciascuna delle tre istituzioni ha pubblicato, conformemente alle disposizioni del regolamento (articolo 17, paragrafo 1), una prima relazione annuale relativa all'applicazione del regolamento:

[1] GU L 145 del 31.5.2001, p. 43

Nota del Segretario generale del Parlamento europeo all'Ufficio del 23 gennaio 2003, rif. PE 324.892/BUR

Relazione del Consiglio del 31 marzo 2003, rif. 7957/03

Relazione della Commissione del 29 marzo 2003, rif. COM(2003) 216 def.

Inoltre, il regolamento prevede che la Commissione proceda, entro il 31 gennaio 2004, a una valutazione dell'attuazione dei principi del regolamento e formuli raccomandazioni in materia (articolo 17, paragrafo 2). La presente relazione risponde a quest'ultima disposizione del regolamento.

Obiettivo della presente relazione è cercare di effettuare una prima valutazione qualitativa dell'applicazione del regolamento 1049/2001 alla luce dei principi della politica di trasparenza delle istituzioni comunitarie.

Dalle relazioni annuali sopra citate risulta che nel 2002 il numero delle domande è raddoppiato rispetto all'anno precedente in cui le istituzioni applicavano il vecchio sistema di accesso ai documenti. I dati provvisori relativi al 2003 fanno nuovamente riscontrare un aumento considerevole delle domande. Nonostante tale forte aumento del numero dei documenti richiesti, la percentuale di risposte positive rimane stabile. D'altronde, il numero dei documenti resi direttamente accessibili è in costante aumento. Si assiste, pertanto, ad una crescita considerevole del numero dei documenti messi a disposizione del pubblico. Ci si chiede allora se da tale crescita si possa evincere che il regolamento 1049/2001 ha permesso di realizzare l'obiettivo di offrire al pubblico l'accesso più ampio possibile ai documenti in possesso delle istituzioni comunitarie.

La presente relazione si propone di rispondere a tale interrogativo sulla base di un'analisi dettagliata del modo in cui ciascuna delle tre istituzioni in questione ha applicato le disposizioni del regolamento 1049/2001. Tale analisi si fonda principalmente sull'esperienza pratica dei servizi competenti all'interno delle tre amministrazioni. E' infatti ancora troppo presto per valutare il regolamento alla luce della giurisprudenza e delle decisioni del Mediatore europeo. Due anni dopo l'inizio dell'applicazione del regolamento, il tribunale di primo grado ha emesso una sola sentenza [2] e il Mediatore ha archiviato 11 denunce [3].

[2] Sentenza del 17.9.2003 nella causa T-76/02 Messina c/Commission, ancora non pubblicata nella Raccolta.

[3] 6 denunce contro il Consiglio: 917/2000/GG, 1542/2000/PB, 573/2001/IJH, 648/2002/IJH, 1015/2002/PB e 1795/2002/IJH 5 denunce contro la Commissione: 1128/2001/IJH, 1184/2002/PB, 1437/2002/IJH, 1753/2002/GG e 412/2003/GG

1. Il sistema comunitario di accesso ai documenti: Quadro giuridico e caratteristiche

Al fine di valutare l'attuazione dei principi di trasparenza è opportuno ricordare il quadro giuridico del regime comunitario di accesso ai documenti e i principi che ne sono alla base. Il primo sistema di accesso ai documenti è stato istituito insieme dal Consiglio e dalla Commissione nel periodo 1993-1994. I principi che ne erano alla base restano ancora validi, nonostante la sostanziale modifica del quadro giuridico sopraggiunta nel 2001. Invece, il nuovo regolamento 1049/2001 ha introdotto importanti innovazioni che hanno esteso il diritto d'accesso e provocato un aumento significativo della domanda.

1.1. Il quadro giuridico

Dal 1° maggio 1999, data di entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il trattato che istituisce la Comunità europea comprende un nuovo articolo 255 che consacra il principio del diritto d'accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

La portata, i limiti e le modalità d'esercizio di tale diritto sono state stabilite dal regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, entrato in applicazione il 3 dicembre 2001. Tale regolamento istituisce un quadro giuridico comune per l'accesso ai documenti delle tre istituzioni in questione.

In vista dell'applicazione di tali norme comuni, ciascuna delle tre istituzioni ha adottato delle norme di attuazione che fanno parte del proprio regolamento interno [4]. Tali norme riguardano le modalità pratiche proprie a ciascuna istituzione nel rispetto dei principi e dei limiti fissati dal regolamento.

[4] Decisione del 28.11.2001 dell'Ufficio del Parlamento europeo, GU C 374 del 29.12.2001, p. 1 Decisione del Consiglio del 29.11.2001, GU L 313 del 30.11.2001, p. 40 Decisione della Commissione del 5.12.2001, GU L 345 del 29.12.2001, p. 94

Tale insieme di testi sostituisce le decisioni che le tre istituzioni avevano adottato in materia di accesso del pubblico ai propri documenti.

1.2 I principi generali

Il sistema comunitario di accesso ai documenti è simile ai sistemi di accesso ai documenti o all'informazione in vigore nella maggior parte dei paesi dotati di una legislazione in materia [5]. E' simile anche alla raccomandazione del Consiglio d'Europa [6] e alla convenzione di Århus [7]. Tale sistema è caratterizzato da un ampio campo d'applicazione e da un numero limitato di eccezioni al diritto di accesso formulate in maniera abbastanza generale. Esso si basa sul principio secondo cui sono accessibili tutti i documenti tranne quando la loro divulgazione potrebbe nuocere a un interesse pubblico o privato.

[5] Cfr. l'analisi comparativa disponibile sul sito «accesso ai documenti»: http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgc/acc_doc/index_it.htm

[6] Raccomandazione Racc. (2002) 2 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sull'accesso ai documenti pubblici, adottata il 21 febbraio 2002

[7] Convenzione sull'accesso all'informazione, la partecipazione del pubblico al processo decisionale e l'accesso alla giustizia in materia di ambiente, firmata a Århus, Danimarca, il 25 giugno 1998

I principi fondamentali del sistema comunitario di accesso ai documenti sono i seguenti:

* diritto di accesso generale e incondizionato: il diritto di accesso è concesso a tutte le persone fisiche o giuridiche senza bisogno di giustificare la richiesta.

* ampia definizione del concetto di documento: la definizione di «documento» copre tutte le informazioni conservate sotto qualsiasi forma: carta, supporto elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva. Deve tuttavia trattarsi di documenti che si riferiscono alle competenze dell'istituzione interessata.

* principio del pregiudizio: Nessuna categoria di documenti è esclusa dal diritto di accesso, neanche i documenti classificati. Il rifiuto di divulgare un documento deve essere motivato sulla base dell'analisi del pregiudizio che la sua divulgazione arrecherebbe a uno degli interessi pubblici o privati espressamente menzionati nel regolamento.

* via del ricorso amministrativo: qualsiasi decisione che rifiuti, anche parzialmente, l'accesso a un documento può costituire l'oggetto di un ricorso amministrativo presso l'istituzione interessata. In seguito a tale domanda di conferma, l'istituzione è tenuta a riesaminare la domanda di accesso. Tutte le conferme del rifiuto devono essere opportunamente motivate e possono essere oggetto di un ricorso giudiziario o di una denuncia al Mediatore europeo.

1.3. Le innovazioni del regolamento 1049/2001

I principi fondamentali enunciati in precedenza si trovavano già nel codice di condotta adottato insieme dal Consiglio e dalla Commissione nel 1993 e attuato dalle decisioni 93/731 del Consiglio e 94/90 della Commissione nonché dalla decisione 97/632 del Parlamento europeo. Tuttavia, il regolamento 1049/2001 ha introdotto un determinato numero d'innovazioni che hanno sensibilmente ampliato il diritto d'accesso:

* Soppressione della norma dell'autore: Il diritto d'accesso è stato esteso a tutti i documenti in possesso delle istituzioni interessate, compresi i documenti provenienti da terzi.

* Adeguamento del regime delle eccezioni: è stata aggiunta un'eccezione specifica relativa alla difesa e alle questioni militari e tali documenti rientrano ora nel campo di applicazione [8]. Un'altra eccezione specifica concerne i pareri giuridici; non si tratta di un'estensione del regime delle eccezioni ma del recepimento della giurisprudenza in materia [9].

[8] Erano stati esclusi dal campo di applicazione del regime di accesso del Consiglio con la decisione 2000/527 che modifica la decisione 93/731

[9] Causa T-610/97 R, Carlsen e.a. c/Consiglio, Racc. 1998, P. II-485 Causa T-44/97, Ghignone e.a. c/Consiglio, Racc. - funzione pubblica 2000, p. IA-223; II-1023.

* Equilibrio degli interessi: il regolamento prevede che la tutela di determinati interessi debba essere valutata in relazione con l'interesse pubblico della divulgazione dei documenti. Se l'interesse pubblico della divulgazione è preponderante, il documento sarà reso accessibile, nonostante l'applicabilità di un'eccezione al diritto d'accesso.

* Registri e accesso diretto ai documenti: ogni istituzione deve istituire un registro pubblico di documenti, consultabile su Internet. Inoltre, il regolamento si pone l'obiettivo di rendere i documenti, nella misura del possibile, direttamente accessibili in forma elettronica.

* Accesso parziale: Tale principio derivato dalla giurisprudenza [10] fa ora parte del regolamento (articolo 4, paragrafo 6). Se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate, tranne che nei casi in cui la selezione dei brani da divulgare costituisca un onere amministrativo sproporzionato rispetto al valore dell'informazione contenuta in tali brani.

[10] Sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-14/98 Hautala c/ Consiglio, Racc. 1999, p. II-2489 e sentenza della Corte nella causa C-353/99 Consiglio c/Hautala, Racc. 2001, p. I-9565; Sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-204/99, Mattila c/Consiglio e Commissione, Racc. 2001, p. II-2265

* Riduzione dei tempi per le risposte: Il termine per le risposte che prima era di un mese è stato ridotto a 15 giorni lavorativi con una possibilità di proroga di altri 15 giorni lavorativi, in casi debitamente giustificati.

2. Estensione del diritto d'accesso

Il campo d'applicazione del regolamento è molto ampio dal momento che comprende tutti i documenti in possesso del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Tuttavia, presenta alcune lacune che saranno analizzate in questo capitolo.

2.1. Istituzioni coperte

2.1.1. Disposizioni del trattato e del regolamento

I regolamento copre soltanto le tre istituzioni previste dall'articolo 255 del trattato CE, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. Infatti, non esiste al momento una base giuridica che permetta di estendere il diritti d'accesso ai documenti in possesso delle altre istituzioni e organi dell'Unione europea.

2.1.2. La dichiarazione comune delle tre istituzioni

Consapevoli di tale lacuna, le tre istituzioni interessate hanno adottato una dichiarazione comune [11] in cui:

[11] GU L 173 del 27.6.2001, p. 5

(1) s'impegnano a rendere il regolamento applicabile alle agenzie e agli organi analoghi istituiti dal legislatore comunitario;

(2) lanciano un appello alle altre istituzioni e organi al fine di fare adottare volontariamente delle norme analoghe.

2.1.3. La situazione di fatto

A seguito dell'indagine realizzata dal Mediatore europeo nel 1996 [12], la maggior parte delle istituzioni e degli organi comunitari si era già dotata di norme relative all'accesso ai loro documenti prima dell'adozione del regolamento 1049/2001. Tuttavia, tali regimi istituiti di spontanea iniziativa sono spesso più limitati delle norme del nuovo regolamento.

[12] Cfr. la relazione speciale del Mediatore al Parlamento del 15.12.1997, GU C 44 del 10.2.1998, p. 10

Facendo seguito alla dichiarazione comune (cfr. il paragrafo precedente), le istituzioni hanno esteso l'applicazione del regolamento 1049/2001 alle Agenzie. In occasione di una revisione di tutti i regolamenti che istituiscono le Agenzie, è stata inserita negli atti costitutivi una disposizione che rende il regolamento 1049/2001 applicabile alle agenzie e che prevede che queste si dotino di norme per l'attuazione. Tali modifiche sono state adottate il 18 giugno 2003 (atti adottati mediante la procedura di consultazione del PE) e il 22 luglio 2003 (atti adottati mediante codecision) e sono entrate in vigore il 1° ottobre 2003 [13]. Le Agenzie devono adottare, entro il 1° aprile 2004, le modalità di applicazione del regolamento [14].

[13] Regolamenti 1641/2003 -- 1655/2003, GU L 245 del 29.9.2003

[14] L'Ufficio per l'armonizzazione nel mercato interno ha già adottato delle modalità di applicazione; anche le altre agenzie stanno elaborando delle decisioni.

Il Comitato delle regioni e il Comitato economico e sociale europeo hanno risposto all'appello delle tre istituzioni. Il Comitato delle regioni ha adottato l'11 febbraio 2003 un regime di accesso ai propri documenti pienamente conforme alle disposizioni del regolamento 1049/2001 [15]. Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato un regime analogo il 1° luglio 2003 [16].

[15] Decisione n. 64/2003, GU L 160 del 28.6.2003, p. 96

[16] Decisione n. 603/2003, GU L 205 del 14.8.2003, p. 19

La Corte dei Conti, la Banca europea per gli investimenti e la Banca centrale europea applicano ai loro documenti norme per l'accesso di tipo più restrittivo rispetto al regolamento 1049/2001. A causa del loro ruolo giuridizionale, la Corte di Giustizia e il Tribunale di primo grado non hanno adottato norme in materia di accesso ai propri documenti.

La proposta di regolamento sull'applicazione alle istituzioni e agli organi della CE delle disposizioni della convenzione di Århus [17] prevede di estendere il sistema di accesso ai documenti istituito dal regolamento 1049/2001 alle altre istituzioni e organi per quanto riguarda l'accesso alle informazioni ambientali. Tuttavia, tali disposizioni si applicheranno alla Corte di Giustizia e al Tribunale di primo grado solo nei casi in cui tali organi non agiscono in qualità di autorità giudiziaria. La Corte e il Tribunale saranno pertanto interessati solo limitatamente al diritto di accesso ai documenti che risalgono a meno di trenta anni. Al termine di tale periodo, si applica il regolamento n. 354/83 relativo all'apertura al pubblico degli archivi storici che concerne tutte le istituzioni e organi comunitari (cfr. il punto 3.7).

[17] COM(2003) 622 def. del 24 ottobre 2003

2.2. Beneficiari

2.2.1. Disposizioni del trattato e del regolamento

Conformemente a quanto stabilito dall'articolo 255 del trattato CE, il regolamento garantisce il diritto di accesso ai cittadini e ai residenti dell'Unione e a tutte le persone fisiche o giuridiche che risiedano in uno Stato membro. Esso autorizza, tuttavia, le istituzioni a estendere il diritto di accesso ad altre categorie di persone.

2.2.2. Estensione del diritto di accesso

Il Consiglio e la Commissione hanno esteso il diritto di accesso a tutte le persone fisiche o giuridiche nelle loro norme di attuazione [18]. Il Parlamento europeo ha previsto un'estensione analoga nel proprio regolamento interno «nella misura del possibile» [19]. Benché tale formulazione lasci al Parlamento un potere discrezionale, essa ha, nella pratica, dato seguito a tutte le domande provenienti da cittadini di paesi terzi che non risiedono nell'Unione. Le tre istituzioni applicano quindi il regolamento in maniera non discriminatoria ai cittadini di paesi terzi che non risiedono in uno Stato membro dell'Unione e alle persone fisiche e giuridiche che non risiedono nell'Unione.

[18] Decisione del Consiglio del 29.11.2001 (2001/840) che modifica il regolamento interno; allegato III del regolamento interno, articolo 1; Decisione della Commissione del 5.12.2001 (2001/937); allegato II del regolamento interno, articolo 1, comma 2.

[19] Regolamento interno del PE, articolo 172, paragrafo 1, comma 2.

La maggior parte delle Agenzie non ha ancora adottato le proprie norme per l'attuazione. Il Comitato economico e sociale europeo e il Comitato delle regioni, che applicano di propria spontanea iniziativa i principi del regolamento 1049/2001, non hanno previsto di estendere il diritto di accesso ai cittadini di paesi terzi e a coloro che non risiedono nell'UE.

E' opportuno ricordare che, nella misura in cui sempre più domande vengono inviate per posta elettronica, non è sempre possibile verificare se il richiedente è un cittadino dell'Unione e se risieda o abbia la propria sede sul territorio comunitario.

D'altra parte, la convenzione di Århus non permette di limitare il diritto di accesso solo ai cittadini e residenti dell'Unione europea. Dopo l'adozione del regolamento relativo all'applicazione della convenzione di Århus di cui al paragrafo 2.1.3, le istituzioni, gli organi e le agenzie comunitarie dovranno concedere il diritto di accesso a qualsiasi persona fisica o giuridica, almeno nei casi in cui le domande riguardino informazioni ambientali.

2.2.3. Categorie di persone che si sono avvalse del diritto di accesso

Le relazioni annuali del Parlamento, del Consiglio e della Commissione contengono dati statistici relativi al profilo professionale di coloro che si sono avvalsi del diritto di accesso ai documenti nel 2002.

Da tali dati si evince che i cittadini che esercitano tale diritto appartengono per la maggior parte ad ambienti specifici. Le domande provengono, infatti, generalmente dal settore accademico (ai fini di ricerche) o dai settori professionali (come le lobby finalizzate a influire sulle decisioni o gli avvocati che vogliono reperire informazioni al fine di difendere gli interessi dei loro clienti).

Nella misura in cui il richiedente non è tenuto a giustificare la propria domanda e possono venirgli addebitate soltanto le spese di copia e di invio, il regolamento rende possibili le domande di carattere commerciale. La Commissione ha infatti dovuto trattare domande di accesso a documenti che potevano avere un valore commerciale (elenchi di indirizzi o di punti di contatto) o a documenti che di norma vengono forniti previo pagamento ma di cui la Commissione detiene una copia.

Inoltre, numerose domande di accesso (soprattutto a documenti della Commissione) provengono da persone che hanno un interesse specifico a ottenere determinati documenti. Tali domande sono presentate ai sensi del regolamento 1049/2001, ma riguardano documenti che possono essere comunicati solo agli interessati e non possono essere divulgati al pubblico. Sono documenti che riguardano, per esempio, procedure di assunzione, bandi di gara o audit (cfr. anche il punto 3.10).

D'altro canto, è interessante osservare che tra i giornalisti, che sono coloro che diffondono le informazioni al pubblico, vi sono stati pochi che si sono avvalsi del diritto di accesso attribuito loro dal regolamento. Ciò sembra dovuto al fatto che i giornalisti si interessano principalmente all'immediata attualità: hanno bisogno di ottenere subito le informazioni e non possono attendere 15 giorni lavorativi per ottenere una risposta. Le domande di accesso presentate da giornalisti riguardano registrazioni delle riunioni del Parlamento europeo, documenti relativi a negoziati in corso in sede di Consiglio, in particolare nei settori PESC/PESD e JAI e indagini su particolari temi, come la politica immobiliare della Commissione o la pratica in materia di concessione di aspettative non retribuite ai funzionari. Tale ultimo tipo di domande rientra chiaramente nel giornalismo investigativo. La maggior parte delle domande proviene da un numero molto limitato di giornalisti.

2.3. Campo d'applicazione materiale

2.3.1. Definizione di «documento»

Il regolamento propone all'articolo 3, lettera a) una definizione molto ampia del concetto di «documento». Ai sensi del regolamento si intende per "documento", qualsiasi contenuto informativo, a prescindere dal suo supporto.

Se si tiene conto del principio dell'accesso parziale, come definito dalla giurisprudenza e in seguito inserito nel regolamento 1049/2001, il diritto attribuito dal regolamento è quindi in realtà un diritto d'accesso al contenuto di qualsiasi documento esistente. Infatti, il Tribunale di primo grado e la Corte di Giustizia [20] fondano il principio dell'accesso parziale sull'interpretazione del diritto di accesso ai documenti come un diritto di accesso agli elementi di informazione che essi contengono; quando alcuni di questi elementi non sono coperti da un'eccezione al diritto di accesso, essi devono essere comunicati.

[20] Sentenze nelle cause T-14/98 Hautala/Consiglio e C-353/99 Consiglio/Hautala, cfr. sopra.

La formulazione utilizzata all'articolo 2, paragrafo 3, «documento elaborato da un'istituzione», potrebbe comportare un certo livello di formalizzazione del documento; tuttavia il regolamento non contiene alcun criterio né nessuna altra indicazione in relazione con la natura più o meno ufficiale di un documento. Ciò non toglie che il valore dell'informazione contenuta in un documento e il pregiudizio causato dalla divulgazione possono variare in funzione di elementi come il suo livello di completamento, la natura più o meno effimera del suo contenuto o la presenza di una firma e il livello amministrativo a cui è stato redatto.

D'altronde, il regolamento non obbliga in nessun modo le istituzioni a creare dei documenti al fine di rispondere a una domanda. Quando l'informazione richiesta non è disponibile in uno o più documenti esistenti, ma comporta delle ricerche presso fonti diverse e l'elaborazione di documenti specifici e/o la raccolta di dati, la domanda va al di là del campo di applicazione del regolamento e potrà essere trattata come una domanda di informazioni, in conformità con le norme amministrative dell'istituzione interessata. Il Parlamento, il Consiglio e la Commissione si sono dotati di codici di buona condotta amministrativa che prevedono anche norme per il trattamento delle richieste di informazione [21]. Nella pratica, non è sempre facile, tuttavia, distinguere una domanda di informazioni da una domanda di accesso ai documenti (in particolare nel caso delle banche dati, cfr. il punto 2.3.5).

[21] PE: GU C 97 del 5.4.2000 Consiglio: GU C 189 del 5.7.2001 Commissione: GU L 267 del 20.10.2000

2.3.2. Settori di attività coperti dal diritto di accesso

L'articolo 3, lettera a) del regolamento limita la definizione di «documento» agli aspetti relativi alle politiche, iniziative e decisioni di competenza dell'istituzione. D'altra parte, l'articolo 2, paragrafo 3 stabilisce che il regolamento si applica in tutti i settori di attività dell'Unione europea.

Conformemente agli articoli 28 e 41 del trattato sull'Unione europea, il diritto di accesso previsto dall'articolo 255 del trattato CE riguarda anche i documenti relativi ai titolo V e VI del trattato sull'Unione europea, vale a dire la politica estera e di sicurezza comune e la cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni.

Il trattato Euratom non contiene disposizioni analoghe all'articolo 255. Conformemente alla dichiarazione n. 41 allegata all'atto finale del trattato di Amsterdam, le istituzioni devono rifarsi al regolamento 1049/2001 per quanto riguarda l'accesso ai documenti relativi alle materie del trattato Euratom. Tuttavia, l'articolo 305, paragrafo 2 del trattato CE stabilisce che le disposizioni del trattato CE non costituiscono una deroga al trattato Euratom. Ne consegue che l'articolo 255 del trattato CE e il regolamento 1049/2001 si applicano salvo disposizioni contrarie nel trattato Euratom o nel diritto privato derivato fondato su di esso [22]. Su tale base, solo i documenti classificati in virtù dei regimi di riservatezza riesaminati dal regolamento (CEEA) n. 3 del 1958 che applica l'articolo 24 del trattato Euratom, sono fuori dal campo di applicazione del regolamento 1049/2001.

[22] In un ricorso pregiudiziale, la causa 328/85 Deutsche Babcock c/Hauptzollamt Lübeck-Ost, Racc. 1987, p. 5119, la Corte ha interpretato il primo paragrafo dell'articolo 232 CE (diventato art. 305 CE) nel senso che il trattato CE e le sue disposizioni di applicazione si applicano nelle materie rilevanti del trattato CECA in mancanza di disposizioni specifiche nel trattato o nelle regolamentazioni adottate sulla base di questo; tale ragionamento si applica per analogia al secondo paragrafo dell'articolo 305

2.3.3. Concetto di «documento detenuto da un'istituzione»

Secondo l'articolo 2, paragrafo 3 del regolamento, questo si applica a «tutti i documenti detenuti da un'istituzione, vale a dire i documenti formati o ricevuti dalla medesima e che si trovino in suo possesso». Per «istituzione» si intende il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione (articolo primo del regolamento). Tuttavia, il regolamento non precisa a quali condizioni un documento è «detenuto» dall'istituzione, né cosa occorra intendere per «istituzione».

La questione si pone in termini diversi per ciascuna delle istituzioni:

- Il Parlamento europeo comprende, da una parte, i deputati, di cui alcuni sono investiti da un mandato (il Presidente, i Vicepresidenti, i Questori), gli organi (l'Ufficio, le Conferenze dei Presidenti dei gruppi, delle commissioni e delle delegazioni), i gruppi politici, le commissioni e le delegazioni e, dall'altra, il segretariato generale.

- Il Consiglio si compone dei rappresentanti degli Stati membri a livello ministeriale; i suoi lavori sono preparati dal comitato dei Rappresentanti permanenti e dai comitati e gruppi di lavoro; è assistito da un segretariato generale.

- La Commissione si compone dei membri e di un complesso di servizi amministrativi.

Il Parlamento ha precisato nel proprio regolamento interno che cosa è opportuno intendere per un «documento del Parlamento» [23]: si tratta dei documenti elaborati o ricevuti dai deputati titolari di un mandato, dagli organi, dalle commissioni e dalle delegazioni nonché dal segretariato. I documenti elaborati dagli altri deputati o dai gruppi politici sono documenti del Parlamento quando sono stati depositati conformemente alle disposizioni del regolamento interno. Il Parlamento ritiene quindi che i documenti elaborati dai deputati o dai gruppi politici che non siano depositati o che non siano ancora depositati e i documenti di terzi detenuti dai deputati non rientrino nel campo di applicazione del regolamento.

[23] Regolamento interno del PE, articolo 172, paragrafo 2, comma 1 e 2

Il Consiglio non ha definito nel proprio regolamento interno che cosa occorra intendere per «documento del Consiglio». Ha tuttavia chiarito in che cosa si differenzino i documenti del Consiglio propriamente detto da quelli degli Stati membri (cfr. il punto 3.5.2).

La Commissione non ha fornito una definizione di «documento della Commissione» nelle sue norme di attuazione. E' considerato un documento della Commissione qualsiasi documento detenuto dal Presidente, un vicepresidente o un membro della Commissione o un membro di un gabinetto allo stesso titolo dei documenti detenuti da uno dei suoi servizi. Inoltre, conformemente alla giurisprudenza [24], i documenti elaborati dai comitati che assistono la Commissione nell'esercizio delle sue competenze di esecuzione sono assimilati ai documenti della Commissione [25].

[24] Sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-188/97, Rothmans c/Commissione, Racc. 1999, p. II-2463 (paragrafo 62)

[25] Cfr. l'articolo 7, paragrafo 2 della decisione del 28.6.1999, GU L 184 del 17.7.1999, p. 25

2.3.4. Documenti sotto forma di registrazione sonore o audiovisive

Tale tipo di domande riguarda principalmente il Parlamento. Infatti, tutte le sue riunioni vengono registrate e le registrazioni vengono archiviate, in un primo tempo dal servizio responsabile e in seguito negli archivi centrali del Parlamento.

Il trattamento delle domande di accesso alle registrazioni sonore pone alcuni problemi specifici. E' opportuno, innanzitutto, analizzare il contenuto della registrazione al fine di determinare se essa possa essere divulgata conformemente al regolamento n. 1049/2001. Successivamente, occorre effettuare delle copie senza rovinare il contenuto della registrazione. I problemi sono complicati quando deve essere concesso un accesso parziale.

Le domande di accesso alle registrazioni audiovisive delle sessioni plenarie determinano un carico di lavoro sproporzionato, considerata la lunghezza delle registrazioni, per i servizi del Parlamento. Pertanto, questi ultimi ritengono che i cittadini dovrebbero motivare le loro richieste, soprattutto nel caso delle richieste ripetitive.

La Commissione ha ricevuto poche domande di accesso a registrazioni; il servizio interessato vi ha dato seguito invitando il richiedente ad ascoltarle nei suoi uffici.

2.3.5. Documenti e sistemi di informazione elettronici

La definizione fornita dal regolamento comprende anche i documenti conservati esclusivamente su supporto elettronico (formato Word, PDF, HTML per esempio). I problemi sorgono quando si applica tale definizione alle banche dati. Queste si presentano, infatti, non come raccolte di documenti ma come insiemi di dati in costante evoluzione. I sistemi di gestione finanziaria e contabile costituiscono esempi di banche dati che non corrispondono a una definizione classica di «documento».

La pratica alla Commissione consiste nel considerare documento qualsiasi informazione estratta da tali sistemi che corrisponda al loro uso normale.

2.4. Campo di applicazione temporaneo

Diventato applicabile il 3 dicembre 2001, il regolamento garantisce il diritto di accesso a tutti i documenti che sono in possesso delle istituzioni. L'estensione del diritto di accesso ai documenti provenienti da terzi si applica anche ai documenti ricevuti dalle istituzioni prima del 3 dicembre 2001. Il regolamento ha quindi per tali documenti un effetto retroattivo che è parzialmente compensato dalla consultazione dei terzi, autori dei documenti (cfr. il punto 3.5).

2.5. Conclusioni

* Anche se non copre ancora tutte le istituzioni e organi comunitari, il regime di accesso è stato esteso al di là del Parlamento, del Consiglio e della Commissione

* Le tre istituzioni concedono il diritto di accesso ai cittadini di paesi terzi e alle persone fisiche o giuridiche che non risiedono o non hanno la propria sede nell'UE, ma tale pratica non è seguita dalle altre istituzioni, organi ed agenzie

* La nozione di documento dovrebbe essere maggiormente precisata in base alla pratica

* Il regolamento è andato a beneficio soprattutto degli specialisti; occorrerà impegnarsi maggiormente ai fini dell'informazione del grande pubblico.

3. I limiti del diritto di accesso

Questo capitolo contiene un'analisi dell'applicazione, da parte di ciascuna delle tre istituzioni, delle eccezioni al diritto di accesso che derivano dalle disposizioni degli articoli 4 e 9 del regolamento.

3.1. Quadro generale dell'applicazione delle eccezioni nel 2002

Le relazioni annuali indicano, per il 2002, la seguente percentuale di risposte positive, dopo il trattamento delle domande di conferma:

>SPAZIO PER TABELLA>

La ripartizione dei rifiuti alle domande iniziali sulla base dei principali motivi di eccezione, è la seguente:

>SPAZIO PER TABELLA>

E' opportuno notare, tuttavia, che tali dati sono soltanto indicativi e non sono né comparabili né esaustivi. I dati del Consiglio e della Commissione riguardano esclusivamente le domande di accesso ai documenti che non si trovano ancora nel settore pubblico e che devono pertanto essere oggetto di "valutazione del pregiudizio" (harm-test), mentre il servizio del Registro del Parlamento registra tutte le domande di accesso che gli vengono inviate ufficialmente. In considerazione della natura delle attività del Parlamento, la maggior parte dei suoi documenti ufficiali sono trasmissibili al pubblico, anche quando non sono ancora stati resi accessibili. Invece, le domande inviate al Consiglio e alla Commissione riguardano frequentemente documenti la cui divulgazione lederebbe gli interessi tutelati dalle disposizioni del regolamento. Infine, i dati menzionati sopra non sono esaustivi dal momento che talvolta le domande sono trattate mediante altri canali come i servizi di informazione del pubblico.

La frequenza dei casi di rifiuto sulla base di ciascuna eccezione indica l'importanza relativa di tale eccezione rispetto al complesso delle decisioni negative dell'istituzione in questione. Infatti, la disparità constatata nell'applicazione delle eccezioni risulta dalle differenze tra le funzioni e le attività delle istituzioni e non da un'interpretazione diversa delle disposizioni del regolamento:

* Le decisioni negative del Parlamento sono motivate in oltre la metà dei casi dalla necessità di proteggere i pareri giuridici.

* Le restrizioni applicate dal Consiglio mirano principalmente a tutelare le sue attività nei settori della cooperazione intergovernativa (politica estera e di sicurezza, difesa, cooperazione in materia di giustizia e affari interni) e il suo processo decisionale; in quest'ultimo caso, tuttavia, viene spesso concesso un accesso parziale.

* Per la Commissione il motivo di eccezione di gran lunga più significativo è legato alla tutela delle attività di ispezione, di indagine e di audit; considerato il numero consistente di rifiuti sulla base di diverse eccezioni, tra cui la tutela delle indagini, tale motivo d'eccezione giustifica, almeno in parte, circa i due terzi delle decisioni negative.

3.2. Le eccezioni assolute

Le eccezioni previste dall'articolo 4, paragrafo 1 del regolamento sono obbligatorie ed assolute: qualora la divulgazione di un documento arrechi pregiudizio alla tutela di uno degli interessi indicati, l'accesso a tale documento deve essere rifiutato. L'istituzione non dispone di potere discrezionale e il pregiudizio non deve essere controbilanciato da un altro interesse.

3.2.1. Tutela della sicurezza pubblica

Tale motivo di eccezione, presente in tutte le legislazioni nazionali, sembra essere meno importante nel caso delle competenze attuali della Comunità. L'eccezione viene applicata nei settori della politica estera e di sicurezza e della cooperazione in materia di giustizia e affari interni. Dal momento che tali politiche sono attuate dal Consiglio, è quest'ultimo che può ricorrervi in maniera rilevante.

3.2.2. Tutela della difesa e delle questioni militari

Tale eccezione non era prevista nel codice di condotta comune del Consiglio e della Commissione dal momento che all'epoca la Comunità non aveva alcuna competenza nel settore della difesa. L'integrazione nell'Unione europea dell'Unione dell'Europa occidentale ha portato alla nascita di una politica europea di sicurezza e di difesa.

Inizialmente, i documenti classificati relativi a tale politica sono stati esclusi dal diritto di accesso mediante decisione del Consiglio [26]. Dopo l'entrata in vigore del regolamento il diritto di accesso si estende esplicitamente a tale categoria di documenti. Tuttavia, considerata la necessità di tutelare tale settore di attività particolarmente delicato, tale nuova eccezione è stata introdotta dal regolamento insieme alle disposizioni specifiche relative ai documenti «sensibili» (cfr. il punto 3.2). Tale eccezione è utilizzata in casi rarissimi: il Consiglio e la Commissione l'hanno invocata in maniera marginale nel 2002 nelle domande iniziali (meno dell'1 % dei casi) e non l'hanno utilizzata nelle domande di conferma.

[26] Decisione del 14 agosto 2000 (2000/527) che modifica la decisione 93/731

3.2.3. Difesa delle relazioni internazionali

Con «relazioni internazionali» si intendono le relazioni tra le istituzioni comunitarie e i paesi terzi o le organizzazioni internazionali. Tale eccezione copre uno spettro piuttosto ampio: relazioni bilaterali o multilaterali, politiche, commerciali o legate agli aiuti allo sviluppo. Nel 2002, è stata invocata principalmente dal Consiglio.

Nel caso del Consiglio, i rifiuti riguardano in generale gli scambi con i paesi terzi o le organizzazioni internazionali nel settore della politica estera e di sicurezza o in quello della cooperazione in materia di giustizia e degli affari interni.

La Commissione ha invocato tale eccezione al fine di tutelare i negoziati con paesi terzi, bilaterali o multilaterali nel quadro dell'Organizzazione Mondiale del Commercio. Tali decisioni hanno portato a 3 denunce al Mediatore, tutte depositate da ONG. Una di queste denunce è stata archiviata: si trattava del rifiuto di divulgare dei documenti interni della Commissione redatti in preparazione di conferenze transatlantiche. Il Mediatore ha accolto l'argomentazione della Commissione secondo cui la divulgazione di questi documenti avrebbe danneggiato le relazioni commerciali con gli Stati Uniti [27].

[27] Denuncia 1128/2001/IJH

Il Parlamento ha rifiutato di divulgare il nastro sonoro di una riunione privata con alcuni parlamentari di un paese terzo al fine di non danneggiare le relazioni con tale paese.

3.2.4. Protezione della politica finanziaria, monetaria o economica

Tale eccezione mira a proteggere gli interessi fondamentali della Comunità e degli Stati membri ed è più legata alle competenze specifiche della Comunità delle prime due. Ciononostante, è stata invocata poco (meno dell'1 % dei casi di rifiuto nel 2002) dal Consiglio e dalla Commissione.

3.2.5. Protezione della vita privata e dell'integrità dell'individuo

L'esercizio del diritto di accesso ai documenti deve tener conto del diritto alla protezione dei dati a carattere personale. Ciò trova riflesso nell'articolo 4, paragrafo 1, lettera b) che si rifà esplicitamente alla legislazione comunitaria in materia di tutela dei dati a carattere personale, una materia disciplinata dal regolamento n. 45/2001 [28]. L'eccezione prevista dal regolamento 1049/2001 e il rinvio al regolamento n. 45/2001 si applicano quando una domanda di accesso riguarda dati personali. I documenti in questione o almeno le parti di tali documenti che contengono dati a carattere personale non sono divulgabili al pubblico. Tali dati possono essere trasmessi solo se le condizioni di cui al regolamento 45/2001 sono soddisfatte.

[28] Regolamento n. 45/2001 del 18.12.2000 concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, GU L 8 del 12.1.2001, p. 1

Nella pratica, tuttavia, l'articolazione tra i due regolamenti è piuttosto sottile. Secondo la definizione del regolamento 45/2001, per "dato personale" si intende qualsiasi informazione concernente una persona fisica identificata o identificabile [29]. Il problema è quindi di determinare in quale misura la divulgazione del nome di persone, che costituisce un trattamento di dati a carattere personale, possa effettuarsi conformemente alle norme relative alla protezione dei dati a carattere personale [30]. Rientrano in tale problematica, oltre ai nomi dei funzionari e degli agenti nell'ambito dello svolgimento delle loro attività al servizio delle istituzioni, le persone citate in un documento che figurano in una lista di presenze a una riunione, che partecipano ad un programma o inviano corrispondenza alle istituzioni.

[29] Articolo 2, lettera a) del regolamento 45/2001

[30] Le prime due sentenze sull'interpretazione della protezione dei dati sono state emesse nel 2003, cfr. C-465/00 sentenza del 20/05/2003, Osterreichischer Rundfunk e.a. (sentenza "Rechnungsof"), racc. 2003, p. I-4989 e C-101/01, sentenza del 06/11/2003, Lindqvist, non ancora pubblicata.

Il numero delle domande relative a dati a carattere personale resta modesto. In un caso, la questione dell'applicabilità del regolamento 45/2001 nel quadro di una domanda di accesso alle liste di presenza alle riunioni di un comitato composto di esperti degli Stati membri ha dato luogo a un ricorso giurisdizionale [31].

[31] Causa pendente T-170/03, British American Tobacco (Inverstments) Ltd c/Commissione.

La questione della divulgazione dell'identità delle persone si era già posta prima dell'entrata in vigore dei regolamenti 1049/2001 e 45/2001 nel caso di una domanda relativa alla comunicazione dei nomi delle persone che avevano partecipato a una riunione organizzata dalla Commissione [32]. All'epoca, la Commissione aveva applicato i principi contenuti nella direttiva 95/46/ [33] al fine di risolvere la questione valutando gli interessi in gioco caso per caso. Con l'entrata in vigore dei regolamenti 1049/2001 e 45/2001 è stata mantenuta la stessa impostazione. La decisione sull'accesso ai documenti contenenti dati personali deve basarsi su una valutazione degli interessi in gioco, da una parte, l'informazione del pubblico e, dall'altra, la protezione delle persone in questione. Tale valutazione deve essere effettuata caso per caso, tenendo conto delle circostanze dei singoli casi.

[32] Denuncia 713/98/IJH, relazione speciale del Mediatore e risoluzioni A5-423/2001 del Parlamento

[33] Direttiva 95/46/CE del 24.10.1995 relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati, GU L 281 del 23.11.1995, p. 31

E' opportuno inoltre ricordare le differenze di copertura tra i due regolamenti. Da una parte, il regolamento 45/2001 che copre solo le materie che rientrano, del tutto o in parte, nel campo di applicazione del diritto comunitario e quindi non copre né la PESC né la JAI, ambiti di attività coperti dal regolamento 1049/2001. Dall'altra, contrariamente a quest'ultimo, il regolamento 45/2001 che si applica a tutte le istituzioni e a tutti gli organi comunitari.

3.3. Regime speciale per il trattamento di documenti sensibili

Il regolamento 1049/2001 prevede all'articolo 9 un regime speciale per i cosiddetti documenti «sensibili» [34]:

[34] Secondo l'articolo 9 del regolamento 1049/2001, un documento è sensibile quando è classificato almeno come «RISERVATO UE» al fine di proteggere l'interesse pubblico quale definito dall'articolo 4, par.1, lettera a) del regolamento; soltanto i documenti provenienti dalle istituzioni o dalle agenzie da loro istituite, da Stati membri, paesi terzi o organismi internazionali possono essere considerati «sensibili»

- le domande di accesso a documenti sensibili sono trattate solo da persone che abbiano il diritto di venire a conoscenza di tali documenti.;

- tali documenti sono iscritti nel registro o divulgati solo con il consenso dell'autore [35].

[35] Cfr. i punti 3.4.3. e 5.2

Il concetto di documento «sensibile» coincide tuttavia solo in parte con il sistema di classificazione dei documenti previsto dalle norme di sicurezza del Consiglio e della Commissione [36]. Tra i documenti classificati sono considerati "sensibili"soltanto quelli che:

[36] Decisione 2001/264 del Consiglio, GU L 101 dell'11.4.2001, p. 1 Decisione 2001/844 della Commissione, GU L 317 del 3.12.2001, p. 1

- sono stati classificati almeno come «RISERVATO UE»

- sono finalizzati a proteggere un settore di interesse pubblico (sicurezza pubblica, difesa, relazioni internazionali, politica finanziaria, monetaria o economica)

- e che provengono da un'istituzione o un'agenzia comunitaria, da uno Stato membro, da un paese terzo o da un'organizzazione internazionale.

Tale definizione esclude pertanto i documenti classificati come «LIMITATO UE», nonché i documenti classificati come «RISERVATO UE», «SEGRETO UE» o «SEGRETISSIMO» ma che non riguardano uno dei settori di interesse pubblico (per esempio dei documenti relativi ad indagini dell'OLAF o contenenti informazioni relative alla vita privata) o che non provengono da un'autorità pubblica (per esempio documenti riservati forniti da un'impresa).

Benché le norme di sicurezza in vigore alla Commissione e al Consiglio siano state adottate senza pregiudizio degli strumenti che attuano il diritto di accesso ai documenti, la distinzione tra documenti «sensibili» e «classificati» è una potenziale fonte di incoerenze. La logica stessa della classificazione richiede, infatti, che tutti i documenti classificati siano soggetti alle stesse norme.

Le norme di sicurezza delle istituzioni non aggiungono eccezioni supplementari ma definiscono le modalità per il trattamento dei documenti archiviati. Quando un documento classificato è oggetto di una domanda di accesso, il pregiudizio causato dalla sua divulgazione sarà esaminato come per qualsiasi altro documento. Se dall'esame risulta che non si applica nessuna delle eccezioni, il documento deve essere sarà declassificato prima di essere consegnato al richiedente. Non vi è pertanto alcun rischio che una classificazione abusiva possa sottrarre dei documenti al diritto di accesso.

In pratica, tuttavia, tale distinzione non ha ancora creato problemi concreti. E' opportuno notare che il numero dei documenti classificati detenuti dal Consiglio o dalla Commissione è scarso e che le domande di accesso a tali documenti sono rare. Il Parlamento non detiene documenti sensibili e non ha ancora adottato norme proprie di sicurezza. Tuttavia, il 20 novembre 2002 il Parlamento e il Consiglio hanno concluso un accordo istituzionale relativo all'accesso del Parlamento ai documenti ed informazioni sensibili del Consiglio nel settore della difesa e della sicurezza. Il 23 ottobre 2003 il Parlamento ha adottato una decisione relativa all'attuazione di tale accordo [37]

[37] L'accordo e la decisione di attuazione si trovano nell'allegato VII del regolamento del Parlamento.

3.4. Le eccezioni soggette ad un esame per valutare l'interesse pubblico

Anche le motivazioni delle eccezioni di cui ai paragrafi 2 e 3 dell'articolo 4 del regolamento sono obbligatorie, ma devono essere valutate alla luce dell'interesse del pubblico di venire a conoscenza del contenuto dei documenti in questione. Quando tale interesse è preponderante, i documenti saranno divulgati nonostante l'applicabilità di un'eccezione.

3.4.1. Tutela degli interessi commerciali

Tale eccezione permette di tutelare non solo i segreti commerciali o la proprietà intellettuale di una persona fisica o giuridica ma anche i suoi interessi commerciali in senso più lato, compresi per esempio gli aspetti della reputazione commerciale. Ad essa ricorre quasi esclusivamente la Commissione.

Nella maggior parte dei casi il rifiuto era motivato dalla necessità di tutelare i dati comunicati dalle imprese, sia nell'ambito di indagini relative all'osservanza delle norme di concorrenza o al fine di ottenere un appalto per lavori o forniture a seguito di un bando di gara lanciato dalla Commissione. La domanda di accesso proveniva generalmente da un'impresa concorrente.

In un certo numero di casi, il rifiuto non riguardava tanto le informazioni comunicate dall'impresa ma dei dati la cui divulgazione avrebbe danneggiato la sua reputazione e determinato la perdita di quote di mercato. Anche in questo caso, si trattava di tutelare gli interessi commerciali dell'impresa.

Il rifiuto di trasmettere dei documenti al fine di proteggere degli interessi commerciali ha portato a diversi ricorsi dinanzi al Tribunale di primo grado. Tuttavia, in ognuno di tali casi, la tutela degli interessi commerciali era solo uno dei motivi di rifiuto unito ad altri [38].

[38] Cause T-68/02 e T-159/02, Masdar (UK) Ltd c/Commissione, T-237/02, Technische Glaswerke Ilmenau GmbH c/Commissione e T-2/03, Verein für Konsumenteninformation c/Commissione, tutte pendenti

3.4.2. Tutela delle procedure giurisdizionali e dei pareri giuridici

Tale motivo di rifiuto, utilizzato da tutte e tre le istituzioni, riguarda due casi: da una parte, la protezione dello svolgimento di un procedimento di contenzioso pendente dinanzi a un tribunale e, dall'altra, la protezione dell'indipendenza dei pareri giuridici.

Il concetto di «tutela delle procedure giurisdizionali» ha una portata limitata: esso riguarda solo i documenti redatti ai fini di un determinato procedimento giudiziario (le memorie o i documenti registrati, i documenti interni relativi all'istruzione del procedimento in corso, le comunicazioni con il servizio giuridico dell'istituzione o con uno studio di avvocati). Tale motivo di eccezione non permette di rifiutare l'accesso ai documenti amministrativi legati all'oggetto del contendere [39].

[39] Sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-92/98, Interporc Im-und ExportGmbH c/Commissione, Racc. 1999, p. II-3521

La protezione dei «dei pareri giuridici» non figurava esplicitamente nelle norme relative all'accesso ai documenti precedenti al regolamento 1049/2001. Tuttavia, la giurisprudenza aveva già più volte riconosciuto la necessità di attribuire loro una tutela particolare, considerando che doveva essere preservata la facoltà, per le istituzioni comunitarie, di raccogliere pareri giuridici [40] [41] [42]. L'inserimento di un'eccezione specifica nel regolamento conferma quanto affermato dalla giurisprudenza.

[40] Ordinanza del Presidente del Tribunale di primo grado del 3 marzo 1998 nella causa T-610/97R, Carlsen e.a. c/Consiglio, cfr. sopra (segnatamente al paragrafo 46)

[41] Sentenza del Tribunale di primo grado dell'8 novembre 2000 nella causa T-44/97, Ghignone e.a. c/Consiglio, cfr. sopra.

[42] Ordinanza della Corte del 23 ottobre 2002, causa C-445/00, Autriche c/Consiglio, non ancora pubblicata.

Tuttavia, l'interpretazione e la portata di tale eccezione destinata a proteggere i pareri giuridici hanno dato luogo a numerose divergenze di idee, specialmente tra le istituzioni e il Mediatore europeo. Questi ritiene infatti che sia opportuno distinguere, da una parte, i pareri emessi nell'ambito dell'attività legislativa - che dovrebbero essere resi pubblici quando il processo decisionale è terminato - e, dall'altra, i pareri che rientrano in un procedimento di contenzioso. L'eccezione prevista dall'articolo 4, paragrafo 2 del regolamento si applicherebbe soltanto a questa seconda categoria. [43]

[43] Cfr. la relazione speciale del Mediatore al Parlamento europeo a seguito della denuncia 1542/2000 (PB)SM in data 12 dicembre 2002 e il progetto di raccomandazione del 27 marzo 2003 relativo alla denuncia 1015/2002/(PB)IJH

Numerosi membri del Parlamento europeo condividono il parere del Mediatore e ritengono che la pratica del Parlamento sia troppo restrittiva. Uno di essi ha adito il Tribunale di primo grado in merito a tale questione [44].

[44] Causa pendente T-84/03, Turco c/Consiglio

In un caso concreto, il Mediatore ha ritenuto ragionevole rifiutare l'accesso a un parere giuridico che non rientrava in un processo legislativo, né in un procedimento di contenzioso, in assenza di un interesse pubblico superiore che giustificasse la sua divulgazione [45].

[45] Denuncia 412/2003/GG

3.4.3. Protezione delle attività di indagine

E' il motivo di eccezione cui più spesso ricorre la Commissione (il 35,9% dei casi di rifiuto nel 2002). Ciò si spiega con il numero sempre maggiore di domande di accesso a documenti relativi a procedimenti di infrazione e a pratiche in materia di politica della concorrenza. A ciò si aggiunge l'interesse che suscitano le attività di indagine dell'Ufficio europeo di lotta antifrode (OLAF) e gli audit relativi a progetti e programmi finanziati con fondi comunitari.

Solo l'accessibilità dei documenti legati a procedure d'infrazione ha dato luogo a sentenze della Corte, pronunciate sulla base della decisione 94/90 (il codice di condotta). La pratica della Commissione è conforme a tale giurisprudenza che rimane rilevante nel regime del regolamento 1049/2001. Il tribunale di primo grado ha ritenuto più volte che l'obiettivo di trovare un composizione amichevole tra la Commissione e lo Stato membro interessato prima della sentenza della Corte giustifichi, in virtù della protezione delle attività di indagine, il rifiuto d'accesso ai documenti relativi alle procedure di infrazione [46]. In un caso di denuncia contro il rifiuto di divulgare gli scambi di corrispondenza con uno Stato membro in una procedura d'infrazione non conclusa, il Mediatore ha anch'egli ritenuto che il rifiuto era giustificato sulla base dell'eccezione prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino del regolamento [47].

[46] Segnatamente le sentenze nelle cause T-105/95, WWF UK c/Commissione, Racc. 1997, p. II-313 (paragrafi 62 e segg.) e T-191/99, Petrie c/Commissione, Racc. 2001, p. II-3677 (paragrafi 67 e segg.)

[47] Denuncia 1437/2002/IJH

Desiderosa di trovare un buon equilibrio tra l'esigenza di tutelare le indagini relative alle presunte infrazioni e l'interesse pubblico di una maggiore trasparenza nel settore, la Commissione ha stabilito delle linee guida specifiche per il trattamento delle domande d'accesso a documenti relativi a procedure d'infrazione [48].

[48] Documento di lavoro dei servizi della Commissione del 28 febbraio 2003, rif. SEC(2003) 260/3

Il ragionamento del Tribunale nelle cause sopra citate si applica, mutatis mutandis, alle procedure simili alla procedura d'infrazione, come l'esame degli aiuti di Stato e la notifica delle regole e delle norme tecniche [49].

[49] Nella causa T-237/02, Technische Glaswerke Ilmenau GmbH c/Commissione, il ricorrente contesta l'applicabilità di tale giurisprudenza ai dossier di aiuti di Stato.

Il rifiuto di rendere note le relazioni di audit al fine di tutelare un'indagine relativa ad eventuali irregolarità ha dato luogo a un ricorso presso il Tribunale di primo grado [50] e a numerose denunce al Mediatore.

[50] Cause pendenti T-68/02 e T-159/02, Masdar (UK) Ltd c/Commissione

3.4.4. Tutela del processo decisionale

L'eccezione prevista dall'articolo 4, paragrafo 3 del regolamento 1049/2001 permette alle istituzioni di tutelare, a determinate condizioni, le deliberazioni interne preliminari alla presa di decisioni. Tale eccezione, il cui obiettivo è assicurarsi che le decisioni siano prese al riparo da pressioni esterne indebite, riguarda tutte e tre le istituzioni.

Le condizioni per l'applicazione di tale eccezione sono tuttavia molto rigorose. Infatti, a differenza delle altre eccezioni che si applicano nei casi in cui la divulgazione di un documento pregiudicherebbe l'interesse tutelato, in questo caso la divulgazione deve «pregiudicare gravemente» il processo decisionale dell'istituzione. La distinzione tra il concetto di pregiudicare e quello di «pregiudicare gravemente» è molto teorica e difficile da determinare concretamente. Piuttosto che un esame della gravità del pregiudizio causato, la decisione di rendere pubblico o meno un determinato documento viene presa valutando l'interesse pubblico della divulgazione del documento.

L'esistenza di un pregiudizio grave è particolarmente difficile da dimostrare quando, in applicazione del secondo trattino dell'articolo 4, paragrafo 3, il rifiuto riguarda una decisione adottata. Infatti, il processo decisionale dell'istituzione relativo a tale caso concreto è terminato e la divulgazione di un documento preparatorio elaborato nell'ambito delle riflessioni interne relative a tale atto dovrebbe pregiudicare gravemente la capacità dell'istituzione di prendere decisioni future. L'analisi del pregiudizio rischia in tal caso di diventare troppo astratta.

D'altra parte, il regolamento si riferisce solo al processo decisionale interno di ciascuna istituzione e trascura il carattere interistituzionale della presa di decisioni a livello comunitario. Quando la Commissione trasmette una proposta al Parlamento e al Consiglio, il proprio processo decisionale è terminato ma si tratta solo di una fase del processo decisionale comunitario. La divulgazione di documenti della Commissione che riguardano una materia sulla quale non vi è ancora stata una decisione definitiva può pregiudicare il processo decisionale delle altre istituzioni, per esempio lo svolgimento di una conciliazione.

In pratica, la tutela del processo decisionale riguarda quasi esclusivamente il Consiglio e la Commissione. In sede di Parlamento, i dibattiti in commissione e in sessione plenaria sono pubblici e i documenti elaborati all'interno dei gruppi politici e non depositati non rientrano nel campo di applicazione del regolamento.

3.4.5. Valutazione dell'interesse pubblico della divulgazione di un documento

La valutazione dell'interesse pubblico della divulgazione di un documento tenendo conto dell'interesse da tutelare è uno degli esercizi più difficili nel trattamento delle domande di accesso ai documenti.

Tale «eccezione alle eccezioni» si applica quando sono soddisfatte due condizioni:

- c'è un interesse pubblico a divulgare l'informazione contenuta nel documento;

- tale interesse deve essere preponderante rispetto all'interesse da tutelare.

L'interesse pubblico è un concetto giuridico poco determinato. E' difficile stabilire dei criteri che permettano di rilevare l'esistenza di un interesse pubblico, generale, alla divulgazione di un'informazione. E' chiaro, tuttavia, che l'interesse del richiedente, che è alla base di una domanda presentata di sua iniziativa, non rappresenta in sé un interesse pubblico. D'altronde, è possibile sostenere che esiste sempre un interesse pubblico alla divulgazione di informazioni detenute dalle autorità pubbliche.

La questione dell'esistenza o meno di un interesse pubblico alla divulgazione di un dato documento sembra pertanto piuttosto accademica. Il vero problema consiste invece nel determinare se l'interesse alla divulgazione è tale da giustificare che si passi sopra al pregiudizio che essa causerebbe a uno degli interessi tutelati dal regolamento come gli interessi commerciali di un'impresa, per esempio.

Non esistono norme che permettano di determinare, a priori, che l'interesse pubblico alla divulgazione di un documento sia preponderante rispetto al pregiudizio che tale divulgazione causerebbe a uno degli interessi pubblici o privati tutelati dal regolamento. Dal momento che si tratta di una valutazione da effettuare caso per caso, non è possibile stabilire norme di tale tipo. Occorre, in ciascun caso concreto, considerare il pregiudizio e valutare se prevalga l'interesse di portare l'informazione in questione a conoscenza del pubblico. Tuttavia, le decisioni prese nei casi concreti potranno servire da riferimento successivo e quindi permettere di sviluppare una pratica amministrativa.

In tutte le domande esaminate finora, le istituzioni hanno concluso che l'interesse pubblico della divulgazione dei documenti richiesti non era preponderante e non giustificava che si ignorasse l'eccezione.

Nella maggior parte dei casi in cui il richiedente ha fatto appello egli stesso all'interesse pubblico superiore della divulgazione di un documento, cosa frequente nelle domande di conferma, gli argomenti avanzati testimoniavano un interesse personale del richiedente. Ora, l'interesse di un privato non può in alcun caso giustificare che si ignori l'eccezione dal momento che qualsiasi documento reso accessibile in seguito a una domanda diventa pubblico e quindi accessibile a chiunque.

Numerosi richiedenti hanno ritenuto, segnatamente sulla base dell'articolo 1 del trattato sull'Unione europea, che il principio generale della trasparenza costituisse in sé un interesse pubblico superiore che giustificava la divulgazione di un documento. Infine, alcuni ricercatori hanno cerato di avvalersi della natura scientifica della loro domanda al fine di dimostrare l'esistenza di un interesse pubblico superiore alla divulgazione dei documenti richiesti. Tali motivazioni non possono essere accettate dal momento che priverebbero di significato le eccezioni previste dal regolamento. L'interesse pubblico alla divulgazione è, infatti, un' «eccezione all'eccezione» che deve essere applicata in modo restrittivo. In un caso specifico il Mediatore ha ritenuto che il fatto che un documento fosse richiesto a fini scientifici costituisse indubbiamente un interesse pubblico alla divulgazione, ma che tale interesse non era preponderante [51].

[51] Denuncia 412/2003/GG, cfr.sopra.

Anche quando il richiedente non vi fa esplicito riferimento, l'istituzione esamina la domanda valutando se esista un interesse pubblico superiore che ne giustifichi la divulgazione. Tuttavia, tale valutazione può essere effettuata solo sulla base degli elementi di cui dispone l'istituzione. Le motivazioni cui ricorre il richiedente permettono di perfezionare tale valutazione. Pertanto, se l'onere della prova non ricade solo sul richiedente, è chiaro che, nella pratica, spetta a lui fornire elementi che permettano di verificare l'esistenza di un interesse pubblico superiore alla divulgazione di un documento nonostante l'applicabilità di un'eccezione. Il Mediatore si è espresso in tal senso [52].

[52] idem

3.5. L'accesso ai documenti di terzi

3.5.1. Regime generale

L'articolo 4, paragrafo 4 del regolamento 1049/2001 stabilisce che, nel caso di domande relative a documenti di terzi, l'istituzione consulta il terzo al fine di valutare se sia applicabile una delle eccezioni di cui ai paragrafi 1 o 2, a meno che non sia chiaro che il documento può o non deve essere divulgato. In caso di opposizione di terzi, autori del documento, alla sua divulgazione e se l'istituzione ritiene che non sia applicabile alcuna eccezione, il Consiglio e la Commissione hanno previsto nelle loro modalità di applicazione che i terzi debbano essere informati dell'intenzione di rendere il documento accessibile e che essi dispongono di dieci giorni lavorativi per opporsi a tale divulgazione. In ogni caso, la decisione spetta all'istituzione. In pratica, in genere, i rifiuti sono motivati e si tiene conto dell'opposizione dei terzi, autori del documento. E' molto raro che le istituzioni notifichino all'autore la loro intenzione di divulgare un documento contrariamente al suo parere e, anche nei casi che si sono presentati, la divulgazione non ha dato luogo ad una procedura di contenzioso.

3.5.2. Documenti degli Stati membri

Un regime speciale è previsto dall'articolo 4, paragrafo 5 per le domande relative a documenti provenienti da uno Stato membro. In virtù di tale disposizione, che recepisce la dichiarazione n. 35 allegata all'atto finale del trattato di Amsterdam, uno Stato membro può chiedere all'istituzione di non comunicare a terzi un documento che provenga da tale Stato senza il suo previo accordo.

Le domande di accesso ai documenti provenienti dagli Stati membri riguardano principalmente la Commissione. Il Consiglio ha dato un'interpretazione restrittiva al concetto di «documento proveniente da uno Stato membro» che tiene conto del fatto che i rappresentanti degli Stati membri partecipano ai suoi lavori. Secondo tale interpretazione, dal momento che partecipano ai lavori in sede di Consiglio e dei suoi comitati e gruppi, i rappresentanti dei governi degli Stati membri o i loro delegati non sono persone o entità esterne all'istituzione, ma ne fanno parte. Invece, i documenti elaborati da uno Stato membro che esprimano posizioni di tale Stato in quanto tale e non nella sua qualità di membro del Consiglio nel corso dei lavori devono essere considerati documenti provenienti da terzi.

La formulazione dell'articolo 4, paragrafo 5 non precisa in quale misura le istituzioni sono tenute a rispettare il parere negativo espresso da uno Stato membro nei confronti della divulgazione di uno dei suoi documenti. Tuttavia, l'assenza di tale obbligo priverebbe tale disposizione di qualsiasi effetto utile dal momento che in questo caso la posizione degli Stati membri non sarebbe diversa da quella degli altri terzi. La posizione privilegiata degli Stati membri rispetto agli altri terzi si spiega con il fatto che il regolamento non incide sulle legislazioni nazionali in materia di accesso ai documenti. Le istituzioni, infatti, non possono prendere una decisione contraria a una decisione presa da uno Stato membro in applicazione della propria legislazione nazionale.

Tale interpretazione è stata confermata dal Tribunale di primo grado in una sentenza pronunciata il 17 settembre 2003. Il Tribunale ha respinto il ricorso, giudicando che la Commissione aveva rifiutato a giusto titolo di concedere l'accesso a documenti provenienti dalle autorità italiane dal momento che queste si erano opposte alla loro divulgazione [53]. Tale questione è anche l'oggetto di altri tre ricorsi e di una denuncia al Mediatore, ancora in corso [54].

[53] Sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-76/02 Messina contro Commissione, cfr. sopra

[54] Cause T-168/02, Internationaler Tierschutz-Fonds (IFAW) GmbH c/Commissione e T-187/03, Scippacercola c/Commissione; denuncia al Mediatore 1753/2002/GG

Il numero di casi in cui l'accesso è stato rifiutato in seguito all'opposizione espressa dallo Stato membro da cui proviene un documento è scarso: tale clausola è stata applicata solo dalla Commissione ed essa interviene solo nel 2,1% delle decisioni negative nel 2002. In generale, le autorità nazionali si sono opposte alla divulgazione dei documenti ai quali esse avevano già rifiutato l'accesso sulla base della propria legislazione o che esse non avrebbero divulgato se la domanda fosse stata inviata a loro.

Nonostante la scarsa frequenza, i rifiuti di accesso su richiesta dello Stato membro hanno dato luogo a un numero relativamente alto di ricorsi. Sui undici ricorsi presentati al Tribunale di primo grado nei confronti di decisioni negative della Commissione, sei concernono l'applicazione di tale eccezione (cfr. in appresso).

3.5.3. Documenti sensibili

In virtù del regime speciale previsto dall'articolo 9 del regolamento per i documenti «sensibili» (cfr. il punto 3.3), l'autorità di origine di un documento di questo tipo può opporsi alla sua divulgazione nonché alla sua iscrizione nel registro (art. 9, paragrafo 3). Le istituzioni sono tenute a rispettare l'opposizione dei terzi autori. Si tratta pertanto di un'altra eccezione al regime generale secondo il quale l'ultima parola spetta alle istituzioni. Le domande di accesso a documenti sensibili provenienti da terzi sono molto rare.

3.6. Divulgazione parziale di documenti

Sempre più di frequente, le istituzioni concedono un accesso parziale ai loro documenti (12,16% per il Consiglio, 8,3% per la Commissione e 2 casi per il Parlamento nel 2002). Nelle domande trattate dal Parlamento e nella maggior parte dei casi trattati dalla Commissione sono state cancellate delle informazioni per proteggere l'integrità di un individuo o degli interessi commerciali. Per i documenti del Consiglio, si è trattato in generale di cancellare le informazioni che permettevano di identificare le delegazioni che hanno espresso un punto di vista durante l'esame delle proposte legislative finché il dibattito su di esse non è terminato [55].

[55] Il nome delle delegazioni non viene tuttavia celato quando si tratta di riserve d'esame parlamentare o linguistico.

La pratica dell'accesso parziale permette una maggiore trasparenza nei confronti del pubblico pur tutelando gli interessi che sarebbero lesi da una divulgazione integrale, ma può dar luogo a un carico di lavoro considerevole. Pertanto, la giurisprudenza ha riconosciuto che, al fine di preservare l'interesse di una buona amministrazione, nei casi particolari in cui il volume del documento o quello dei brani da censurare comporterebbe un carico amministrativo inadeguato, le istituzioni potevano applicare il principio della proporzionalità e valutare da una parte l'interesse dell'accesso del pubblico a tali parti frammentarie e, dall'altra, il carico di lavoro che ne sarebbe derivato [56].

[56] Sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-14/98 Hautala c/Consiglio, cfr. sopra (paragrafo 86), confermata da sentenza della Corte nella causa C-353/99 P Consiglio c/Hautala, cfr. sopra (paragrafo 30); Sentenze del Tribunale di primo grado nelle cause T-204/99 Mattila c/Consiglio e Commissione, cfr. sopra (paragrafi 68 e 69) e T-211/00 Kuijer c/Consiglio Racc. 2002, p. II-485 (paragrafo 57)

3.7. Accessibilità ai documenti di oltre trenta anni

In virtù del regolamento n. 354/83 del 1° febbraio 1983 [57], modificato dal regolamento n. 1700/2003 del 22 settembre 2003 [58], che rende accessibili al pubblico gli archivi storici della Comunità economica europea e della Comunità europea dell'energia atomica, tutti i documenti delle istituzioni comunitarie diventano accessibili al pubblico al termine di un periodo di trent'anni. Vi sono un numero limitato di eccezioni a tale norma: non vengono resi noti d'ufficio soltanto i documenti che contengono dati di natura personale, ovvero delle informazioni la cui divulgazione arrechi pregiudizio ad interessi commerciali, e i documenti sensibili che continuano ad essere classificati come segreti anche dopo trenta anni.

[57] GU L 43 del 15.2.1983, p. 1

[58] GU L 243 del 27.9.2003, p. 1

Il regolamento relativo all'accesso agli archivi storici costituisce la continuazione dell'articolo 4, paragrafo 7 del regolamento 1049/2001 che stabilisce che le eccezioni sono applicabili per un periodo massimo di 30 anni. Al di là di tale periodo solo le eccezioni relative alla vita privata e agli interessi commerciali e il regime specifico per i documenti sensibili possono ancora essere applicati in caso di necessità. Il testo del regolamento n. 354/83 è stato reso conforme alle disposizioni del regolamento n. 1049/2001 come previsto dall'articolo 18 di quest'ultimo.

L'unica distinzione che sussiste tra il regime di accesso ai documenti di meno di trent'anni e il regime di accesso agli archivi storici riguarda la copertura istituzionale: il regolamento «archivi storici» si applica, infatti, a tutte le istituzioni e a tutti gli organi dell'Unione europea nonché alle agenzie comunitarie.

3.8. Accesso ai documenti comunitari sulla base di una legislazione nazionale

Il regolamento n. 1049/2001 non si pone l'obiettivo né ha l'effetto di modificare le legislazioni nazionali in materia di accesso ai documenti. Tuttavia, al fine di assicurare una certa coerenza nel trattamento delle domande di accesso ai documenti comunitari da parte delle autorità nazionali, l'articolo 5 del regolamento prevede una consultazione dell'istituzione autrice da parte dello Stato membro che riceve una domanda di accesso a un documento proveniente da tale istituzione tranne che nei casi in cui è chiaro che tale documento deve o non deve essere divulgato. La risposta dello Stato membro alla domanda di accesso mirerà a non compromettere la realizzazione degli obiettivi del regolamento 1049/2001.

Tale disposizione costituisce il corollario dell'articolo 4, paragrafo 5 del regolamento che permette a uno Stato membro di opporsi alla divulgazione di tali documenti da parte delle istituzioni. Anche se il regolamento non incide sulle legislazioni nazionali, non vi è, tuttavia, un parallelismo totale. Infatti, un'istituzione a cui è inviata una richiesta di accesso a un documento proveniente da uno Stato membro è tenuta a non divulgarlo se le autorità nazionali da cui proviene si oppongono. Lo Stato membro cui viene chiesto l'accesso a un documento proveniente da un'istituzione applica la propria legislazione. L'articolo 5 del regolamento si limita a concretizzare il principio di lealtà enunciato dall'articolo 10 del trattato CE. Ne consegue che lo Stato membro è tenuto a consultare l'istituzione d'origine in caso di dubbio e a prendere una decisione che non comprometta la realizzazione degli obiettivi del regolamento. In pratica, lo Stato membro cercherà di conciliare le disposizioni del regolamento con quelle della propria legislazione.

Dopo l'entrata in applicazione del regolamento n. 1049/2001, le consultazioni degli Stati membri sono state relativamente poco numerose. Alcuni Stati membri tendono maggiormente a consultare le istituzioni, segnatamente quando la domanda riguarda una procedura d'infrazione. Altri hanno inviato lettere di costituzione in mora e pareri motivati senza consultare preventivamente la Commissione. L'informazione sulle pratiche degli Stati membri in materia resta tuttavia molto frammentaria. Non è quindi possibile valutare l'importanza della divulgazione di documenti provenienti dalle istituzioni comunitarie da parte delle autorità nazionali sulla base delle loro legislazioni.

3.9. Casi non previsti dal regolamento

Finora, le eccezioni previste dall'articolo 4 del regolamento 1049/2001 hanno permesso di giustificare sufficientemente il rifiuto di concedere l'accesso a documenti la cui divulgazione sarebbe pregiudizievole. Infatti, contrariamente a talune legislazioni nazionali, il regolamento non contiene un elenco dettagliato e preciso dei casi in cui si applicano le eccezioni, ma individua gli interessi pubblici o privati che devono essere tutelati. I servizi responsabili dell'applicazione del regolamento si occupano pertanto di verificare che la divulgazione di un documento non leda alcuno di tali interessi. Non vi sono stati casi in cui la divulgazione avrebbe arrecato pregiudizio a un interesse diverso da quelli previsti dall'articolo 4 del regolamento.

E' opportuno, tuttavia, sottolineare il carattere molto limitativo del paragrafo 3 dell'articolo 4 la cui formulazione non permette di tutelare alcuni documenti preparatori relativi a un atto già adottato da un'istituzione e contenenti informazioni la cui divulgazione sarebbe contraria all'interesse di tale istituzione. Inoltre, tale articolo permette soltanto di tutelare il processo decisionale all'interno di un'istituzione e non tutela il processo interistituzionale che porta all'adozione finale di un atto.

D'altro canto, ai fini della chiarezza, sarebbe forse opportuno prevedere, al fine di tutelare alcuni interessi ben determinati, eccezioni specifiche che coprano tali casi piuttosto che ricorrere a un'eccezione a carattere generale sulla base di un'interpretazione estesa.

Infine, la convenzione di Århus prevede un'eccezione particolare che non ha equivalenti nel regolamento. In virtù di tale eccezione, una domanda di accesso a informazioni ambientali può essere respinta se la sua divulgazione pregiudicherebbe la località cui si riferisce l'informazione; il testo cita l'esempio dei luoghi in cui si riproducono specie rare [59].

[59] Articolo 4, paragrafo 4, lettera h) della convenzione.

3.10. Compatibilità delle norme specifiche di accesso con il regime generale previsto dal regolamento

Il regolamento n. 1049/2001 stabilisce un regime generale di accesso del pubblico ai documenti della Commissione. Il legislatore ha cercato di evitare che dall'applicazione delle norme specifiche che disciplinano l'accesso a documenti, informazioni o fascicoli nell'ambito di procedimenti particolari possano derivare restrizioni di accesso contrarie al regolamento. A tal fine il regolamento prevede che la Commissione esamini la compatibilità di tali norme specifiche con il regime generale di accesso (articolo 18, paragrafo 2).

Dall'analisi effettuata dalla Commissione risulta che tali norme possono essere suddivise in due categorie:

(1) alcune norme devono essere considerate casi particolari dell'applicazione di una delle eccezioni generali previste dall'articolo 4 del regolamento;

(2) altre norme concedono agli interessati, mediante una procedura determinata, un diritto di accesso a documenti la cui divulgazione al pubblico minaccerebbe uno degli interessi tutelati dal regolamento.

In entrambi i casi, la Commissione non ha rilevato alcuna incompatibilità con le disposizioni del regolamento. Finora, la pratica ha confermato tale conclusione.

Si pone, tuttavia, il problema di un'estensione e di una codificazione delle norme che concedono un accesso privilegiato che vada al di là del diritto di accesso del pubblico. Infatti, si è riscontrato che talvolta si è ricorso al regolamento per far valere un diritto di accesso particolare in mancanza di disposizioni specifiche.

3.11. Conclusioni

Alla luce dell'esperienza finora acquisita possiamo trarre le seguenti conclusioni:

* Più di due domande su tre vengono accolte favorevolmente

* Si è ricorso frequentemente soltanto ad alcune delle eccezioni previste dal regolamento; la disparità dei dati statistici rispecchia le differenze tra le funzioni e le attività delle tre istituzioni

* Il regime delle eccezioni permette globalmente una protezione adeguata degli interessi

* L'eccezione relativa alla protezione del processo decisionale, pur permettendo di proteggere il processo decisionale interno di ciascuna istituzione, non tiene conto del fatto che le decisioni vengono prese a livello interistituzionale

* L'applicazione dell'eccezione relativa alla protezione dei dati personali si è rivelata delicata a causa della difficoltà di conciliare il regolamento 1049/2001 e il regolamento 45/2001

* Il concetto di "documento sensibile" di cui al regolamento 1049/2001 non coincide con il sistema di classificazione previsto dalle norme di sicurezza

* Il concetto di interesse pubblico superiore di una divulgazione non può essere definito a priori ma deve essere oggetto di una valutazione caso per caso

* Benché i casi di rifiuto dovuti all'opposizione dello Stato membro d'origine siano poco numerosi, l'esperienza della Commissione dimostra che tale eccezione è molto contestata

* La consultazione delle istituzioni da parte degli Stati membri non è sistematica

4. L'attuazione del diritto di accesso

In questo capitolo sono esaminati gli aspetti procedurali dell'applicazione del regolamento, il carico di lavoro che essa comporta, le possibilità di ricorso e la cooperazione tra le tre istituzioni interessate.

4.1. Ammissibilità delle domande

L'unica condizione che prescrive il regolamento perché una domanda sia ammissibile è che essa sia formulata per iscritto in una delle lingue ufficiali della Comunità. Le tre istituzioni hanno precisato nelle loro disposizioni di attuazione le modalità per presentare una domanda. Le domande possono essere inviate per posta, fax o posta elettronica. Le tre istituzioni hanno indicato su Internet un indirizzo elettronico a cui possono essere inviate tutte le domande e hanno offerto sul sito un modulo elettronico che può essere utilizzato a tal fine da coloro che lo desiderano. Il richiedente riceve un avviso di ricevimento tranne quando la risposta può essere inviata a giro di posta.

Sempre più domande sono inviate per posta elettronica. In molti casi, l'indirizzo elettronico non permette di identificare il richiedente. Il regolamento stabilisce che il richiedente non è tenuto a giustificare la propria domanda. Nulla impedisce, però, alle istituzioni di chiedere un minimo di informazioni utili per il trattamento della domanda, come il nome e l'indirizzo per l'invio dei documenti in forma cartacea e, ove opportuno, per la fatturazione nonché il profilo professionale a fini statistici o per valutare gli effetti pratici del regolamento. Il ricorso generalizzato a un modulo elettronico, come quello utilizzato dal servizio del Registro del Parlamento, permetterebbe probabilmente di ottenere le informazioni minime necessarie da fornire in una domanda introdotta per posta elettronica.

4.2. Termini per la risposta

In alcuni casi, le istituzioni hanno dovuto prorogare il termine per la risposta di 15 giorni lavorativi perché la domanda non poteva essere smaltita entro il termine. E' un problema che riguarda in primo luogo la Commissione che riceve numerose domande vaste o complesse. La proroga dei termini è generalmente imputabile ai seguenti problemi:

- la ricerca e la localizzazione dei documenti (soprattutto quando si tratta di documenti vecchi);

- l'identificazione dei documenti richiesti quando le domande sono vaste e poco precise;

- la disponibilità limitata delle persone in possesso delle capacità necessarie per determinare il pregiudizio che causerebbe la divulgazione dei documenti richiesti;

- la necessità di consultare i terzi autori dei documenti;

- la traduzione delle domande e delle risposte.

4.3. Domande complesse, voluminose o abusive - proporzionalità

Alcune domande di accesso indirizzate alla Commissione e al Parlamento sono imprecise soprattutto quando riguardano «tutti i documenti relativi» a un determinato settore di attività o argomento. Un gran numero di domande (per lo più inviate alla Commissione) sono di vasta portata, per esempio quelle relative a interi fascicoli (come nel caso degli aiuti di Stato o della concorrenza). E' difficile trattare tali domande, dal momento che il regolamento prevede soltanto la possibilità di prorogare i termini per la risposta, di invitare il richiedente a fornire maggiori precisazioni se la domanda è troppo vaga e non permette di individuare i documenti in questione o di trovare un accordo equo quando la domanda concerne un documento molto lungo o un numero considerevole di documenti (cfr. l'articolo 6, paragrafo 2 e 3 del regolamento). Un accordo equo può essere trovato per esempio limitando la domanda nel tempo. E' inoltre possibile invitare il richiedente a consultare i fascicoli sul posto. Tuttavia, tali soluzioni non sono sempre sufficienti. Nel caso di domande voluminose, la Commissione ha già fatto appello al principio di proporzionalità rispondendo al richiedente che il trattamento della sua domanda richiede un sovraccarico amministrativo che potrebbe ripercuotersi sul principio di buona amministrazione (per analogia con l'accesso parziale - cfr. il punto 3.6). Il Tribunale di primo grado ha ricevuto due decisioni di rifiuto della Commissione fondate sul principio di proporzionalità relative a casi ancora pendenti [60].

[60] Cause T-2/03 Verein für Konsumenteninformation c/Commissione e T-170/03, British American Tobacco (Investments) Ltd c/Commissione, cfr. sopra.

Il Parlamento è l'unica istituzione a conservare sistematicamente registrazioni sonore o audiovisive; si tratta principalmente delle riunioni delle sue commissioni e delle sessioni plenarie. I suoi servizi ricevono sempre più domande di accesso a tali registrazioni che sono spesso molto voluminose. Nel caso in cui tali registrazioni possano essere rese disponibili solo in parte, la cancellazione delle parti coperte da un'eccezione al diritto di accesso genera un carico di lavoro notevole.

Contrariamente a talune legislazioni nazionali, il regolamento non contiene clausole relative alle domande abusive, ripetitive o manifestamente irragionevoli. Domande di questo tipo comportano un carico di lavoro enorme che va a scapito delle domande provenienti da cittadini realmente alla ricerca di informazioni. L'unica difesa di cui dispongono le istituzioni è appellarsi al principio della proporzionalità (cfr. sopra) o accordarsi con il richiedente per trovare una soluzione equa, come previsto dall'articolo 6, paragrafo 3 del regolamento.

Alcune domande sistematiche e ripetitive possono costituire un utilizzazione abusiva della normativa. Si tratta, ad esempio, delle domande che servono manifestamente per alimentare regolarmente campagne sistematicamente ostili alle politiche comunitarie. Tali richiedenti di professione, che ricorrono anche a tutte le possibilità di ricorso a disposizione, mettono le istituzioni sulla difensiva ponendole di fronte a richieste che esse non possono soddisfare e che sono palesemente contrarie allo spirito della regolamentazione.

4.4. Modalità dell'accesso - fatturazione

Il regolamento prevede che l'accesso ai documenti si eserciti solo mediante consultazione sul posto o mediante rilascio di una copia (in forma cartacea o elettronica).

La maggior parte dei documenti è inviata in forma elettronica anche se i documenti più vecchi sono generalmente inviati in forma cartacea. In alcuni casi in cui il volume dei documenti era molto consistente, il richiedente è stato invitato a venirli a consultare sul posto.

Nelle modalità di applicazione del regolamento, le istituzioni hanno previsto un sistema di fatturazione facoltativo per la fornitura di documenti di lunghezza superiore a 20 pagine. Tuttavia, raramente si ricorre a fatturazione, a causa della lunghezza della procedura e del fatto che il costo della fatturazione e del recupero sarebbe superiore agli importi incassati. Nel caso di domande molto voluminose, il fatto di informare il richiedente che la fornitura dei documenti gli sarà fatturata può avere un effetto dissuasivo. Tale effetto è tuttavia limitato dal momento che il fattore di costo più considerevole, la ricerca e la raccolta dei documenti, non può essere fatturato.

La facoltà di fatturare dovrebbe essere mantenuta, segnatamente nei casi di domande veramente voluminose ma sarebbe probabilmente opportuno semplificare la procedura di fatturazione e di recupero.

4.5. Consultazione di terzi

Nelle loro norme interne le tre istituzioni hanno previsto una procedura di consultazione di terzi. Tale consultazione deve avvenire per iscritto (in generale via posta elettronica). Il Parlamento impone per la risposta un termine tassativo di 5 giorni lavorativi, il Consiglio prevede un «termine ragionevole» e la Commissione un termine di almeno cinque giorni lavorativi; in entrambi i casi, tuttavia, la consultazione deve permettere alle istituzioni di rispettare i termini per la risposta fissato dagli articoli 7 e 8 del regolamento.

Quando si tratta di documenti che provengono dagli Stati membri, è stato stabilito che i membri del Gruppo di informazione del Consiglio svolgano il ruolo di punti di contatto. Le domande vanno pertanto inviate a questi ultimi.

Di norma, i terzi rispettano termini di risposta ragionevoli.

La consultazione di terzi autori genera tuttavia un carico amministrativo notevole, soprattutto nel caso di domande voluminose relative a un fascicolo completo contenente numerosi documenti provenienti da autori diversi. La consultazione dei terzi dovrebbe essere prevista esplicitamente come un motivo per la proroga dei termini di risposta.

D'altro canto, le istituzioni si sono impegnate a consultarsi in maniera sistematica in caso di domande d'accesso a un documento proveniente da una delle altre istituzioni [61]. A tal fine hanno concluso un «Memorandum d'intesa», firmato il 9 luglio 2002 dai rappresentanti dei tre Segretari generali. Tale Memorandum finora ha funzionato molto bene nella pratica e abitualmente le risposte alla consultazione sono molto rapide.

[61] Cfr. l'articolo 15, paragrafo 2 del regolamento 1049/2001.

4.6. Ricorso amministrativo interno

Il regolamento prevede esplicitamente un ricorso amministrativo interno nei confronti di tutte le decisioni che rifiutino l'accesso a un documento (considerando 13 e articoli 7 e 8). Tale ricorso, chiamato domanda di conferma assume la forma di un rinnovo della domanda iniziale al fine di ottenere una revisione della posizione dell'istituzione. Tutte le decisioni (parzialmente) negative sono accompagnate da informazioni per il richiedente sulla possibilità di presentare una domanda di conferma entro 15 giorni lavorativi dal ricevimento.

Le domande di conferma sono esaminate da un organo indipendente da colui che ha preso la decisione iniziale.

All'interno del Parlamento, le decisioni iniziali sono prese dal Segretario generale o da un funzionario abilitato tranne quando la domanda riguarda un documento sensibile. In quest'ultimo caso e per le domande di conferma, la decisione spetta all'Ufficio.

Anche al Consiglio, le decisioni iniziali sono prese dal Segretariato generale. Il potere di decisione sulle domande di conferma spetta al Consiglio. Di norma, le decisioni sono adottate a maggioranza semplice su proposta del Gruppo dell'informazione e del Coreper.

La Commissione opera in maniera più decentrata per via delle dimensioni dei suoi servizi e delle responsabilità specifiche di ciascuna direzione generale. Le decisioni iniziali sono prese dal Direttore generale interessato o da un funzionario abilitato da quest'ultimo. Il segretario generale delibera, previa delega di poteri del Collegio, sulle domande di conferma. Al fine di garantire l'indipendenza dell'OLAF in materia di indagini il potere di decisione è delegato al Direttore generale di tale Ufficio quando i documenti richiesti riguardano le attività di indagine [62]. Le domande iniziali relative a documenti del Segretariato generale e dell'OLAF sono trattate a livello dei Direttori al fine di preservare la possibilità di un riesame indipendente delle domande la parte del Segretario generale e del Direttore generale dell'OLAF.

[62] Attività di cui all'articolo 2, paragrafi 1 e 2 della decisione 1999/352.

Il sistema di presa di decisioni a due livelli (domande iniziali e di conferma) ha funzionato bene. Esso offre al richiedente una via di ricorso semplice, senza formalità e una garanzia che la sua domanda sia riesaminata da un organo diverso da quello che gli ha opposto il rifiuto iniziale. Ciò si ricava in particolare dal numero di decisioni iniziali modificate nella fase della domanda di conferma (33,1% alla Commissione). Tuttavia, in considerazione della lunghezza del processo decisionale concernente le domande di conferma, il termine di 15 giorni per le risposte è in genere insufficiente.

4.7. Vie di ricorso esterne

In caso di conferma del rifiuto, il richiedente è informato delle vie di ricorso che sono a sua disposizione contro la decisione negativa: presentare un ricorso per annullamento al Tribunale di primo grado o sporgere denuncia al Mediatore europeo.

Nel 2002 il numero di ricorsi e di denunce rispetto al numero di domande è stato il seguente:

>SPAZIO PER TABELLA>

Tra le denunce presentate al Mediatore:

* cinque sono state archiviate senza che sia stata riscontrata una cattiva amministrazione [63]

[63] Denunce 736/2002GG, 1184/2002/PB, 1437/2002/IJH, 1753/2002/GG e 1795/2002/IJH.

* una ha dato luogo ad un'osservazione critica [64]

[64] Denuncia 648/2002/IJH

* una è stata seguita da un progetto di raccomandazione ma è bloccata perché una questione analoga è pendente in sede di Tribunale di primo grado [65]

[65] Denuncia 1015/2002/(PB)IJH

Il Tribunale si è pronunciato solo in un caso, respingendo il ricorso del richiedente [66].

[66] Causa T-76/02, Messina c/Commissione, cfr. sopra.

In alcuni casi di domande inviate alla Commissione il richiedente ha cercato di ottenere i documenti ai quali gli era stato vietato l'accesso mediante un giudice nazionale. Infatti, un giudice nazionale può esigere che la Commissione gli trasmetta dei documenti [67]. I documenti trasmessi nell'ambito di tale domanda sono tuttavia destinati esclusivamente al giudice interessato e non possono essere divulgati.

[67] Sentenza della Corte del 13.7.1990 e del 6.12.1990 nella causa C-2-88 Imm. Procedura penale contro Zwartveld e. a., Racc. 1990, p. I-3365 e I-4405.

4.8. Onere amministrativo per le istituzioni interessate

Il trattamento delle domande d'accesso in seno alle istituzioni ha determinato un carico di lavoro piuttosto considerevole dopo l'inizio dell'applicazione del regolamento, sia a causa dell'aumento considerevole del numero delle domande che della loro crescente complessità. Spesso, le questioni che sono state ampiamente trattata dai media portano a delle domande multiple. Il trattamento delle domande costituisce spesso un carico supplementare per dei servizi già molto sollecitati. Infine, le domande voluminose richiedono una considerevole mobilitazione di risorse amministrative spesso percepita come eccessiva dai servizi interessati.

Il trattamento delle domande d'accesso comporta spesso un notevole lavoro di identificazione e di ricerca dei documenti rilevanti in particolare alla Commissione. Quando una domanda riguarda un dossier completo, il concetto di «dossier» secondo il richiedente non corrisponde necessariamente alla logica secondo la quale i servizi responsabili hanno organizzato i loro dossier.

Le tre istituzioni si sono impegnate nella realizzazione di progetti ambiziosi in materia di gestione e archiviazione elettronica dei documenti. In futuro, la registrazione sistematica dei documenti in registri elettronici interni agevolerà l'identificazione e la ricerca dei documenti e permetterà quindi di ridurre il carico amministrativo considerevole generato dal trattamento delle domande di accesso ai documenti.

Al fine di poter garantire la migliore applicazione possibile del regolamento, le istituzioni hanno organizzato importanti attività di sensibilizzazione, di informazione e di formazione del loro personale (segnatamente mediante la pubblicazione di guide interne o l'organizzazione di moduli di formazione). Tali azioni devono essere proseguite e potenziate al fine di migliorare il grado di familiarità dei funzionari con le norme in materia d'accesso ai documenti.

4.9. Cooperazione interistituzionale

Il regolamento si applica a tre istituzioni i cui ruoli e modalità di funzionamento sono sensibilmente diversi. Tuttavia, al fine di garantire un'applicazione coerente delle norme di accesso ai documenti, il regolamento ha previsto all'articolo 15, paragrafo 2 la creazione di un comitato interistituzionale "per esaminare le migliori prassi, affrontare eventuali divergenze e discutere i futuri sviluppi dell'accesso del pubblico ai documenti".

Il comitato è formato dai rappresentanti politici delle tre istituzioni. I suoi lavori sono preparati dai Segretari generali o dai loro vice. Tale composizione di alto livello sia del comitato che del gruppo preparatorio non permette che vi siano riunioni con frequenza regolare.

Inoltre, il compito del comitato interistituzionale è di discutere le questioni politiche sollevate dall'applicazione del regolamento. Ma si è più volte verificato che l'attuazione del regolamento sollevasse una serie di problemi tecnici o giuridici che non possono essere sottoposte ai mandatari politici senza essere state esaminate in maniera approfondita dai servizi responsabili dell'applicazione del regolamento. Il coordinamento a livello di tali servizi operativi è avvenuto finora su una base puntuale.

4.10. Conclusioni

* Le istituzioni, e soprattutto la Commissione, ricevono regolarmente domande di accesso voluminose o poco precise

* Il regolamento non contiene norme relative a domande abusive, ripetitive o palesemente irragionevoli; le istituzioni sono talvolta costrette a ricorrere al principio di proporzionalità

* Talvolta è difficile rispettare i termini a causa della complessità delle domande e della necessità di consultare i terzi autori dei documenti

* Il numero dei ricorsi e delle denunce resta scarso rispetto al volume delle domande

* L'applicazione del regolamento determina un carico di lavoro non trascurabile per le istituzioni; tuttavia, l'ammodernamento della gestione dei documenti permetterà a termine di alleggerire il carico di lavoro

* Alcune domande sistematiche e ripetitive costituiscono palesemente un'utilizzazione illecita della normativa

5. Pubblicità e informazione attiva

Il regolamento 1049/2001 si pone l'obiettivo di fissare, conformemente all'articolo 255, paragrafo 2 del trattato CE, le condizioni alle quali i cittadini possono ottenere, su richiesta, l'accesso ai documenti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione. Benché si riferisca alla cosiddetta informazione «passiva», il regolamento contiene alcune disposizioni relative alla cosiddetta informazione «attiva», segnatamente la creazione di registri pubblici e l'accesso diretto ai documenti per via elettronica. D'altro canto, il regolamento si integra in una politica più globale d'informazione del pubblico, di cui costituisce un elemento fondamentale.

5.1. I registri

L'articolo 11 del regolamento prevede che le istituzioni rendano accessibile un registro di documenti in forma elettronica affinché i cittadini possano esercitare effettivamente il diritto d'accesso. Soltanto il Consiglio possedeva già un registro pubblico su Internet prima dell'entrata in vigore del regolamento 1049/2001; conformemente alle disposizioni di quest'ultimo, il Parlamento e la Commissione hanno istituito i loro registri il 3 giugno 2002 [68].

[68] Il registro del Consiglio è accessibile dal 1.1.1999

5.1.1. Natura dei registri

I registri devono permettere ai cittadini di individuare i documenti che possono interessarli. Sono degli strumenti di aiuto alla ricerca, ma non condizionano in nessun modo il diritto di accesso ai documenti. Da una parte, i documenti menzionati nel registro non sono automaticamente accessibili al pubblico e, dall'altra, i documenti che non figurano nel registro possono costituire l'oggetto di domande di accesso allo stesso titolo di quelli che vi figurano.

5.1.2. Contenuto

Il regolamento non definisce le categorie di documenti che devono figurare nel registro. Non impone alle istituzioni di disporre di un registro che copra tutti i documenti che ricevono o producono. Una simile copertura sarebbe d'altronde impossibile, considerata la definizione estesa del concetto di documento di cui all'articolo 3, lettera a) del regolamento.

I registri devono però essere esaustivi per quanto riguarda il loro campo documentario; una volta determinate le famiglie di documenti che rientrano nei registri, tutti i documenti appartenenti a tali famiglie devono esservi repertoriati.

Per ciascun documento repertoriato, il registro contiene uno o più numeri di riferimento, l'argomento, il titolo o una breve descrizione del contenuto nonché le date di ricevimento o di elaborazione e registrazione. Per i documenti resi direttamente accessibili, un hyperlink permette di accedere al testo integrale (cfr. il punto 5.2).

I dati che figurano nel registro sono concepiti in modo da non minacciare la protezione degli interessi cui si riferiscono le eccezioni di cui all'articolo 4 del regolamento. Pertanto, un titolo abbreviato può sostituire un titolo completo che rivelerebbe informazioni la cui divulgazione sarebbe pregiudizievole.

Un'unica eccezione è tuttavia prevista all'iscrizione di un documento nei registri: si tratta del caso dei documenti «sensibili» ai sensi dell'articolo 9 del regolamento che sono iscritti nel registro solo previo consenso dell'autore. La relazione annuale che ciascuna istituzione presenta deve menzionare il numero di documenti sensibili non inseriti nel registro. Nel 2002, il Parlamento europeo non ha prodotto né ricevuto documenti sensibili né vi sono documenti «sensibili» che rientrino nel campo documentario del registro della Commissione. Quanto al Consiglio, ha fatto presente che dei 250 documenti classificati almeno come «RISERVATO UE», meno di un terzo non è stato oggetto di una menzione nel registro.

5.1.3. Campo documentario

Il Parlamento ha istituito un registro ad ampio spettro che copre non solo tutti i documenti connessi alle attività parlamentari, ma anche la corrispondenza inviata all'istituzione e al Presidente. Inizialmente, il registro conteneva i riferimenti dei documenti più recenti ma ora è in corso un'operazione di recupero di quelli precedenti. Inoltre, il Parlamento ha intenzione di estendere il registro ai documenti amministrativi.

Il registro del Consiglio copre tutti i documenti «standard», cioè i documenti connessi alle attività del Consiglio presentati ad uno dei suoi organi (gruppi di lavoro, Coreper, formazioni del Consiglio).

Considerata la massa considerevole dei documenti e l'organizzazione decentrata, la Co