N.C40/104 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee 17.2.92
Parareinmeritoallapoliticadell'immigrazione
(92/C40/25)
IlComitatoeconomicoesociale,indata31gennaio1991,hadeciso,conformemente al
dispostodell'articolo20delproprioRegolamentointerno,dielaborareunparered'iniziativa
inmeritoallapoliticadell'immigrazione .
LaSezione«Relazioneesterne,politicacommercialeedellosviluppo»,incaricatadipreparare
ilavoriinmateria,haformulatoilpareresullabasedelrapportointroduttivodelrelatore
Roseingrave (correlatoreMourgues),indata15novembre1991.
IlComitatoeconomicoesocialehaadottatoil28novembre1991,nelcorsodella291a
sessioneplenaria,amaggioranzaecon7astensioni,ilseguenteparere.
1.Osservazionipreliminari avvertonopressioniurgentiedacutecherischiano
diaccentuarsi;
e)dellacapacitàsocioeconomica attualeesoprattutto
potenzialedellaCEEdiassorbireiflussimigratori
dapaesiterzipreservandolosviluppoeconomico
dellaComunità.1.1.Ilparered'iniziativadelComitatomiraapro­
porrepolitichediimmigrazionenellaCommunitàeuro­
peavolteadesaminarelecausedell'eccessivaemigrazio­
nedaipaesid'originee,contemporaneamente ,agestire
iflussimigratorinell'interessetantodelpaesediorigine
quantodiquelloospitante.Dettepolitichedevonotener
contodellerelazioniesternedellaCommunitàerispet­
tarelanaturauniversaleedinscindibiledeidirittidel­
l'uomoedellelibertàfondamentali .Lepolitichein
parolavannoesplicitamente impostatetenendoconto
delleideesullostatutogiuridicodeilavoratorimigranti
deipaesiterzioccupatinellaComunitàeuropeacheil
Comitatohaformulatoquest'annoinduepareri(1).1.3.Lepolitiched'immigrazionecomunitariehanno
ildifficilecompitodiricercareunequilibriotraobiettivi
incompetizionetraloroedebbonooperareinmaniera
flessibileedadattabileallemutevolicircostanze,tanto
all'internoquantoall'esternodellaComunità.
1.4.Ladefinizionedicriteridiaccessouniformiin
tuttalaCEEcostituisceuncorollariofondamentale
dellapoliticavoltaaconcedereagliimmigrantilegali
diritticonformiaquellideicittadinicomunitari.1.2.Talipolitichevannorealizzatenell'ambito:
a)dell'eliminazionedellefrontiereinternedellaComu­
nitàedellacreazionedellospazioeconomicoeuro­
peo(SEE)entroil1°gennaio1993edellerelative
ripercussionisull'elaborazioneel'attuazioned'una
politicacomunitariadell'immigrazione ;
b)delleconvenzioniinternazionaliinvigore,deiproto­
colliedelleiniziativeintergovernative sullamigra­
zioneelasicurezza,quali«Trevi»,«Schengen»e
«gruppoadhocsull'immigrazione »;
c)dell'esigenzadidistinguerel'immigrazioneprovoca­
tadalleavversecondizionisocioeconomiche deipae­
sid'originedaquellaimputabileamotivipoliticio
dialtrogenereecheimponelaconcessionedello
statutodirifugiatoedeldirittodiasiloneipaesi
ospitanti;
d)dellanecessitàdidistingueretrapolitichealungo
termineepoliticheabrevetermine,vistochesi1.5.Lepoliticherelativeall'accessoalterritorio
nazionaledegliStatimembrinondovrebberopoter
pregiudicarel'obiettivodellaliberacircolazionedelle
personenellaComunitàel'eliminazionedeicontrolli
difrontiereprevistaperil1993.Nonostantelariluttan­
zadegliStatimembrietenutocontodellevicendedi
questiultimianni,ilComitatosostienelanecessità
diunapoliticacomunitariadell'immigrazioneconun
ampliamentodeipoteridellaComunitàinmateria(cfr.
ipunti5e6).ApareredelComitato,irappresentanti
deicapidiStatoedigovernodovrebberoperseguiretale
obiettivonell'ambitodellaconferenzaintergovernativa
sull'unioneeuropea.
2.Cronistoriaeprospettive
HGUn.C159del17.6.1991,pag.12edoc.CES1122/91.2.1.Quellomigratoriononeunfenomenonuovo
perl'Europa,cheèsemprestatauncroceviadicorrenti

17.2.92 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee N.C40/105
Datoilloronumerorelativamente ridotto,vennero
integratisenzagrandidifficoltà.migratorie.Lanovità,tuttavia,ècostituitadadue
importanticambiamenti :innanzitutto ,l'istituzionedel­
laComunitàeuropeaelasuaevoluzioneversoilmerca­
tounicoentroil1°gennaiodel1993,conilconseguente
maggiorerichiamopergliemigrantiprovenientida
paesiterzidaessaesercitatoinquantopoloeconomico
d'attrazione .2.4.1.1.Dopolasecondaguerramondiale,conl'inse­
diamentodeiregimicomunistinell'Europacentrale,tra
il'45edil'48,iprofughiriuscironoapassareinocciden­
tenel1956dall'Ungheria,nel1968dallaCecoslovacchia
enel1981dallaPolonia.Inoltre,perlacarenzadi
manodoperainalcuniStatidellaComunità,inpartico­
lareinGermania,vifuunavastaimmigrazione di
iugoslavi,granpartedeiqualisifissòinmodostabile
neipaesiospitanti.2.2.Talefattoreèulteriormentecomplicatoedacui­
todaunsecondoimportanteelemento,cioèicapovolgi­
mentipolitici,ilcrollodelleeconomiedirigisticheedil
passagioall'economiadimercatoneipaesidell'Europa
centrorientale ,avvenimentipotenzialmente forieridiun
maggioreafflusodellepopolazioniditalipaesiversola
Comunità .
2.3.Diversitàdiesperienzeetradizioni2.4.1.2.Infine,dadueanniaquestaparte,unasvolta
storicahadatoinizioadunanuovafasediimmigrazio­
neversoipaesipiùindustrializzati dilavoratoriprove­
nientidapaesiexcomunisti.Illoronumeropotrebbe
aumentareconsiderevolmente neiprossimianni,ma
talecircostanzanonèancorascontata.Taluniemigranti
daipaesidell'Europacentrorientale siconsideranoin
transitoedaspiranoastabilirsiinpaesid'Oltremare,
negliStatiUniti,inCanadaoinAustralia.Moltialtri
invececontanodifermarsialavorarenellaComunità.
2.4.2.Ilpassagiodalvecchioalnuovoregime,dall'e­
conomiadirigisticaalliberomercato,dalmonolitismo
politicoallademocrazia,nonsaràfacileedilsuoesito
puòessereassaiincerto.Giàinalcunipaesidell'Europa
centrorientale iltenoredivitaèscesoeladisoccupazio­
neaumentasemprepiù.2.3.1.PraticamentetuttigliStatidellaComunità
europeahannoavutomoltepliciesperienze,senonuna
tradizione,inmateriadiflussimigratori:immigrazione
oemigrazioneo,talvolta,entrambe.Nellamaggior
partedeicasi,dettiflussimigratorinonhannoriguarda­
tosoloaltripaesicomunitari,bensìanchepaesiterzi:
emigrazioneversoilnuovomondo(AmericadelNord
edelSud,Australasia),versol'Africadelsude,più
direcente,immigrazione daexcoloniee/odaipaesi
geograficamente piùvicini.
2.3.2.Sottounprofilostorico,leesperienzedell'Eu­
ropainmateriadimigrazione (tantoimmigrazione
quantoemigrazione )sonostateconnesseconl'acco­
glienzadirifugiatiallaricercadiun«portosicuro»,
confenomenidiintolleranza ,discriminazione eperse­
cuzionedelleminoranze (permotivireligiosi,dinazio­
nalità,etnicielinguistici),conguerre,situazionidemo­
graficheesviluppoeconomico,soprattuttoindustriale,
cheabbisognavadiunamaggioredisponibilitàdimano­
dopera.
2.3.3.LeesperienzeeletradizionidegliStatidella
CEEdifferisconodaquelledialtripaesidell'Organizza­
zioneperlacooperazione alasviluppoeconomici
(OCSE),qualigliStatiUniti,Canada,Australia,Nuova
ZelandaoGiappone,opersinodegliStatidelgolfo.
Questamolteplicitàdiesperienzedevenecessariamente
influenzarel'elaborazionediunapoliticaesteracomu­
nitariainmateriadiimmigrazione .2.4.2.1.Inuovigovernidiquestipaesidispongono
dirisorseedesperienzelimitate,ciòcheriducelaloro
capacitàdiadottaremisureafavoredeidisoccupati,
dellariqualificazione odell'assistenzasociale.Lacirco­
stanzarisultaancorapiùgravesesitienecontodel
pesantelivellodiindebitamento diquestipaesichenon
favoriscecertolepolitichesocialidiaccompagnamento .
Essisonoinoltreimpreparatiafronteggiareladisoccu­
pazionedilungadurataconseguenteallaprivatizzazio­
ne.Ilritmodellatransizionedalvecchiosistema,cheè
fallito,adunonuovo,devetenercontodiquestofattore,
specieperquantoriguardal'occupazioneel'inserimen­
todeigiovaninelmercatodellavoro.Questacaratteri­
sticadellatransizioneall'economiadimercatohariper­
cussionidirettesullepolitichediimmigrazionedeipaesi
delGruppodei24.Questiultimidevonopertantocon­
tribuireadefinirelaristrutturazione industrialeedatte­
nuarneglieffetti,perridurrealminimolespintemigra­
torie. 2.4.L'emigrazionedall'Europaorientaleaquellaocci­
dentale
2.4.1.L'immigrazioneversol'Europaoccidentaledai
paesidell'Europaorientalehaconosciutotrefasi.Nel
primodopoguerra,dopolarivoluzionebolscevicain
Russia,vifuunaprimaondatadiprofughiespatriati
permotivipoliticioperchétimorosidinonpotersi
inserirenelnuovotipodisocietàchesiandavacreando.2.4.2.2.Apartelemisurediassistenzasociale,tutto­
rainadeguateperlamancanzadimezzi,ilcompito
prioritariodiquestipaesidev'esserequellodipotenziare
laformazionedellamanodoperaedeiquadri,peradat­
tarel'unaeglialtrialleesigenzedellosviluppoecono­
mico.

17.2.92 N.C40/106 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee
(Maghreb,Commonwealth britannico)ed'originetur­
caenonprovenivanoquindidall«Europadell'Est»,
bensìperlopiùdanazionicheavevanoraggiunto
recentementel'indipendenza ,ecercavanolavoronei
paesicheliavevanocolonizzati.Pertantoilrapporto
trapaesiospitantiepaesid'origineeracaratterizzato
principalmente dalegamicolonialienondallavicinanza
geografica .
2.5.2.Neglianni'50et'60l'Europaoccidentaleha
esercitatounaforteattrazioneperl'immigrazione :essa
registravaunacrescitasostenutaedimercatidellavoro
eranocaratterizzatisemprepiùspessodallapienaoccu­
pazione.Alcunivideronell'immigrazione unmetodo
relativamenterapidoperincrementarel'offertadiforza
lavoro,soprattuttoperilavorisottopagati,socialmente
pocoappetibiliochenonrichiedevanospecializzazione
alcuna.2.4.2.3.Neipaesiinquestione,laformazione
dovrebbeprestareparticolareattenzioneesostegnoa
colorocheintendonopromuovereosvilupparepiccole
emedieimpreseecooperative .
2.4.2.4.L'impostazionedifondodegliaiutiedella
cooperazionedeveassolutamentecomprenderepoliti­
ched'accompagnamento volteamantenerel'equilibrio
socialeedeconomicodiquestipaesiintransizione.
2.4.3.Tuttavia,nonostantequestiedaltriprovvedi­
mentichepossonoeventualmenteesserpresidaigoverni
interessati,èevidentecheunavoltainstauratalalibertà
diemigrare,l'emigrazionecostituiràunmodoperalleg­
gerirelapressionegeneratadaglielevaticostieconomici
esocialiimplicitinelletrasformazioni dicuisopra.
2.4.3.1.Leprospettivemigratorieversoipaesiindu­
strializzatisonodifficilidaquantificare,inquantofun­
zionedidiversifattoriimprevedibili ,qualiildeteriora­
mentodellasituazioneeconomicaeletensionipolitiche
neipaesidell'Europacentrorientale ,ilivellididisoccu­
pazione,iconflittietnicieleespulsioni.
2.4.3.2.AllaConferenzaorganizzatadalConsiglio
d'EuropaaViennanelgennaio1991,sonostatieviden­
ziatitretipidiemigrazione :
a)lamigrazioneetnicadiminoranzesparse,unfeno­
menogiàverificatosiinpassato:adesempio,da
parteditedeschiinPoloniaeinRomania,diebrei
edarmeniinaltripaesidell'Europaorientale;
b)l'esodo,permotivipolitici,incasodipersecuzione
didissidentiodisterminidicarattereetnico;
c)lamigrazionediorigineeconomicaperlasopravvi­
venza,allaqualepuòaggiungersil'obiettivodi
migliorarelepropriecondizionidivita,chepresenta
alcuneanalogieconimovimentidipopolazioneda
sudanord.
2.4.4.Sonoiflussimigratoridiorigineeconomicaa
porrenotevoliproblemidicooperazioneinternazionale .
Nelcomuneinteresse,occorronosiaaiutiesteriaipaesi
dell'Europacentrorientaleperagevolarelaristruttura­
zioneelosviluppo,contribuendocosìafrenarelespinte
migratorie,siaunapoliticadiimmigrazionecoordinata
dallaComunitàeuropeaedaipaesidiorigineche
tuteligliinteressideipaesipartecipanti .Questapolitica
coordinatadovrebbeincluderealtresìlapossibilità,in
futuro,diriemigrare .2.5.3.Quandolacrescitaeconomicarallento,verso
lametàdeglianni'70,sottolapressioneinflazionistica
dovutaallaguerradelVietnamesoprattuttoaseguito
dell'aumentodeiprezzidell'Organizzazione deipaesi
esportatoriaipetrolio(OPEC)delpetrolio,iltassodi
disoccupazione inizioadaumentarenellaComunità
europeaeladuratamediadelladisoccupazione siallun­
gò.Ladisoccupazione nellaComunitàeuropeasiè
attestatanell'ultimodecenniosull'8%circa,benché
negliultimiannivisiastataunacrescitaeconomica .I
fattoricheavevanopromossol'immigrazione siridusse­
roalloradrasticamente ;tuttavia,laspintaadabbando­
nareilpaesed'originesifecepiùpressanteaseguito
soprattuttodell'interazionediproblemieconomicie
demograficineipaesiinviadisviluppo.
2.5.4.LamaggiorpartedegliStatidellaComunità
europearisposeroadottandounalegislazionecherende­
vapiùdifficilelanuovaimmigrazione ,trannequella
motivatadalricongiungimento dellefamiglie.Ciòè
comprensibilesottoilprofilodellagioiadiviverein
famigliaeperassicurareinmodoefficaceleresponsabi­
litàdeigenitori.Malostessoflussodifamiliarivenne
sottopostoacontrolliamministrativi .Questicontrolli
piùrigorosifrenaronotalunimigrantima,altempo
stesso,trasformarono altriinclandestini,esacerbando
cosìilproblemadellalorointegrazione .
2.5.Migrazionidaipaesiinviadisviluppoversol'Eu­
ropaoccidentale2.5.5.Sebbeneleleggisull'immigrazionesianopiù
restrittive,ilricongiungimento dellafamigliarestauna
fonted'immigrazionelegalecontinua.Aciòsiaggiun­
gonogliimmigraticlandestinidicuis'ignorailnumero.
Inognicasolapressioneall'immigrazione apartire
siadaipaesid'emigrazionetradizionali,siadapaesi
geograficamente vicini,andràprobabilmente intensifi­
candosipermotivieconomiciedemografici .Lari­
chiestadimanodoperaandràinveceprobabilmente sce­
mando:silimiteràaunamanodoperaspecializzatao
aglischemiusualidellavorosottopagatoo«flessibile»2.5.1.Dopolasecondaguerramondialegliimmi­
grantisonostatiinmassimaparteextraeuropei

17.2.92 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee N.C40/107
esocialmentepocoappetibile (lavoratoristagionali,
domestici,atempodeterminato/parziale/oaturni).e)Icontrolliallefrontierenonsonoattidiperséa
tutelareimercatidellavoro.Pertanto,aidatoridi
lavorocheassumonopersonalesprovvistodipermesso
dilavorovannocomminatesanzionistabilitedallaCEE.
2.5.6.Percontribuireacontenerelaspintamigrato­
riadeterminatadallefortidifferenzetrailtenoredivita
deipaesiinviadisviluppoequellodellaComunità
europea,occorrenonsoloaumentareinmodoconside­
revolel'importodegliaiutiallosviluppo,maanche
intensificaredettiaiutispecieneipaesienelleregioni
incuiesisteilmaggiorpotenzialediemigranti.3.2.Fattorichepromuovono eincoraggianol'immi­
grazioneversolaCEE
a)Sidovrebbeprevedereperquantopossibilela
domandadimanodoperachenonpuòesseresoddisfatta
nell'ambitodellaCEEperconsentiredivalutarel'esatto
fabbisognodiforzalavoroinprovenienzadaipaesi
terzi.3.Problemiprincipalicheunapoliticadell'immigra­
zionedovràaffrontare
3.1.Implicazionidelprincipiodellaliberacircolazioneb)Lamigrazioneclandestina (ingranpartedestinata
all'economiasommersa)èunfattored'instabilitàche
rendelaposizionedegliimmigratilegalipiùdifficileed
incerta.Ciòèesacerbatodalriprovevoletrafficodi
immigranticlandestinieffettuatodallacriminalitàorga­
nizzatachesfruttaapropriovantaggioladifficilesitua­
zioneincuisitrovaquestagente.Sidovrebberoadotta­
redeiprovvedimenti perindividuareedeliminarecasi
delgenereconl'aiuto,sepossibile,delleautoritàdei
paesidiorigine.Laricercad'unlavoroèforseilpiù
fortemotivod'emigrazionedalpaesed'origine;tuttavia
anchealtrifattori,politicieculturali,induconoatale
decisione.
c)Imezzidicomunicazione dimassa,specielatelevi­
sione,possonodareun'immaginedistortaedidilliaca
dellecondizionidivitanellaCEE.Siciònonviene
controbilanciato dalladivulgazionediinformazioni
completeaipotenzialimigrantisulladifficilerealtà
dellavitadaemigrante,suiproblemioccupazionali e
diintregrazionesocialeneipaesidiaccoglienza,tale
elementocontinueràacostituireunapotenteforzad'at­
trazione.3.1.1.Ilprincipiodellaliberacircolazione (ovvero
nonsololalibertàdispostarsi,bensìildirittodirisiede­
reinqualsiasiStatomembro)poneproblemidiaccesso
all'areacomunitaria edicontrollodell'immigrazione
clandestinanellaCEE.Essoimponequindiunapolitica
comunedituttigliStatimembri.
a)Lediversesituazioninazionaliediproblemispecifi­
cidell'immigrazioneinfluisconosulprincipiocomunita­
riodibasedellacoesioneeconomicaesociale.Sarà
necessariotrovareunaviadimezzotraidirittidei
cittadinicomunitariediquelliprovenientidapaesi
terzi.(*)
b)LepolitichenazionalidegliStatimembridovranno
esserearmonizzateperevitarecheostacolinoleproce­
duredicooperazioneediregimicomunitaridiaccesso
ecircolazionedeicittadinidipaesiterzichedesiderano
emigrarenellaCEE.
c)LacompetenzagiuridicadellaCEEdovrebbeanda­
reoltrelasemplicegaranziadicooperazionetragli
Statimembriperpromuoverelaliberacircolazionedelle
personeperquantoattieneall'accesso,aglispostamenti
eallaresidenzadeicittadinidipaesiterzi.Leistituzioni
comunitariedovrebberoesseredotatedicompetenzein
materiadiimmigrazione ,almenoperlafissazionedi
critericomunitari,cuigliStatimembridovrebberoatte­
nersi.d)Lapressionedemograficaneipaesipoverièun
rilevantefattored'emigrazionecheprobabilmente
aumenteràinmodoconsiderevoleneiprossimidecenni.
e)Stannocreandosinuoveformespecifiched'immi­
grazionedaipaesidell'Europacentrorientale ,ivicom­
presiquelli,comel'Albania,incuil'emigrazioneera
rigorosamente vietata.
4.Ridurrelecausedellespintemigratoried)Inmancanzadiunapoliticacomunealriguardo,i
criteridiammissionedegliimmigrantidifferirannoda
unoStatomembroall'altro.Ciòpotrebbeoriginarein
alcuniStatimembriunacertariluttanzaadeliminarei
controlliallefrontiere.4.1.Permoltipaesid'originel'emigrazionecostitui­
sceunasoluzioneabreveterminediunproblemaa
lungotermine:essariducelapressionedellapopolazio­
nesullescarserisorsedisponibiliecontribuisceall'ap­
portodivalutaesteraattraversolerimessedegliemigra­ (i)GUn.C159del17.6.1991,pag.12edoc.CES1122/91.

17.2.92 N.C40/108 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee
ti.Glieffettinegativi,qualilafugadeicervelliel'allon­
tanamentodigiovaniambiziosiedintraprendenti dal­
l'economia,vengonospessoedatortominimizzati .
L'emigrazionehaluogodisolitoquandocisirende
contochenonc'èpiùalcunasperanzadiottenereun
vantaggioeconomicorestandonelpropriopaese:essa
rappresentaallorailminoredeiduemali.militarieilprodottointernolordo(PIL)nelpaese
beneficiariosuperasselemediecomunitarie,occorre­
rebbeincerticasiindividuarne leragioniprimadi
prendereunadecisionesullivellodegliaiuticoncessi.I
governideipaesicheeroganogliaiutidovrebberofare
attenzioneacheciònonconsentaacquistidiarmi.
Talimisurepotrebberoessereadottatenell'ambitodelle
decisionidellaconferenzaintergovernativa sullapoliti­
cacomunedisicurezzaedifesaesullacooperazione .
4.2.Secondoilprincipiodell'autodeterminazione ,
permodificarel'evoluzionedemograficaemigliorarele
prestazionieconomichesonoresponsabilisoprattuttoi
paesid'originestessi.Cisipossonoaspettarerisultati
soloamedio-lungotermine.4.5.Insecondoluogo,l'infrastruttura sociale,che
presentatreaspetti:
a)Lanecessitadisensibilizzarel'opinionepubblica
allosviluppodemografico ;ciòrichiedeinparticola­
rel'impegnodeigoverni,dell'istruzionepubblicae
deigruppid'opinione.
b)Misureperrisponderealleesigenzesocialidibase,
ivicompresalaprevidenzasociale,lasanità,l'allog­
gioel'istruzione.4.3.LaComunitàpuòcontribuireallamessain
attodellecondizioninecessariepercontenerelaspinta
migratoria .Nonsitrattasoltantodimaggioririsorse
finanziarie,diassunzioneederogazionediprestitie
diaiutiagliinvestimenti,elementinecessariperun
impattodeterminante .Sitrattasoprattuttodiimposta­
reinmodocoerentediversiaspettidellapoliticae
dell'assistenzatecnica.LaComunitàdovrebbeavviare
undialogocostruttivoconipaesid'origineper
identificareisettoriedimezzid'importanzafonda­
mentaleedefinireunquadroadeguatoperuna
politicadicooperazionefondatasuobiettivisocioeco­
nomicibenprecisi.c)L'instaurazione diuncertoottimismoodiuno
statod'animopositivo,medianteaudaciiniziative,
analogheadesempioalPianoMarshall,chefu
importantetantoperl'impattosociopsicologico ,
quantoperglisviluppieconomicicheprodusse.
4.6.1.Infine,l'infrastrutturaeconomica :occorrereb­
beattribuireprioritàallemisurevolteacrearepostidi
lavoronell'immediatoedatermineedaconseguireuno
sviluppoeconomicoequilibratoneipaesid'origine.I
programmidistabilizzazione economicachecreano
disoccupazione dimassaeriduconolaproduzionenon
induconoipotenzialiemigrantiarestarenelproprio
paese,néinfondonolorolasperanzadicontribuireal
progressoeconomico,maportanoalallargarelefile
deidisoccupati,congrandissimosacrificiopersonale.
Dev'esserepromossounclimafavorevoleallosviluppo
economicoedallacreazionedipossibilitàdurature
d'occupazione .Pertalmotivoènecessarialamassima
attenzionenelprocedereallatransizioneall'economia
dimercatonell'Europacentrorientale .4.4.Innanzitutto ,l'infrastrutturapolitica:igoverni
deipaesid'originedevonorisponderealleaspettative
deipropricittadinimedianteformedicredibilitàdemo­
craticaedistituzionisociali.Purnoncostituendouna
garanziadisviluppoeconomicoounfrenoall'emigra­
zione(vedasil'attualecasodell'Europaorientale),la
democraziapluralista,alcuiinternoleorganizzazioni
socioprofessionali possonoespletareilproprioruolo,è
unaconditiosinequanon.LaComunitàegliStati
membridovrebberoapplicaredimutuoaccordodelle
«condizionidilibertà»nelleproprierelazioniesterne
conipaesid'origine.LaComunitàpuòesprimerequeste
preoccupazioni conmaggioreefficaciainsediqualiil
Fondomonetariointernazionale (FMI),laBancamon­
diale,l'Organizzazione internazionale dellavoro(OIL),
ilConsigliod'EuropaeleNazioniUniteedirettamente
nelquadrodelproprioprogrammadiaiutobilaterale
edelsistemadipreferenzegeneralizzate .Perquanto
riguardal'Europaorientale,ilGruppodei24elaBERD
dovrebberosenz'altroessereassociati.Percontro,nel
casoincuiunpaesed'originerispondesseatalicondi­
zioni,astreguad'incentivosidovrebbefaretuttoil
possibileinterminidiassistenzaed'accesso.LaCEE
dovrebbeassicurarsichel'aiutodegliStatimembriven­
gaconcessoacondizionediessereusatoperunosvilup­
popacificoedumano.Diconseguenza,essadovrebbe
esseredotatadell'autoritànecessariaperespletaretale
compito.Qualorailrapportotrailbilanciodellespese4.6.2.Occorrericercareun'alternativaaquestatera­
piaeconomicad'urtobreveedincisiva.Occorronomag­
gioririsorsepersostenereimutamentistrutturaliedil
processoditransizioneversounsolidosviluppoecono­
mico.Occorrerebbeinoltreincoraggiareformedicon­
sultazionetripartita,dicontrattazione collettivaedi
partecipazione deilavoratori(unsistemasoddisfacente
direlazioniindustriali)comestrumentofondamentale
percoinvolgerelagentenelpropriodestinoeconomico

17.2.92 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee N.C40/109
edaffrontareiproblemiediconflittidiognigiorno.
Ciòrichiedelapresenzadipersonequalificateecapaci
difarfunzionareleistituzionidiuntalesistema.4.9.1.Parecchieiniziativesisonotradottenellarea­
lizzazionedimicroprogetti ,conlarelativaassistenza
tecnica.Particolareattenzioneèstataprestataall'assi­
stenzaperprogrammidiformazioneavanzata,allo
sviluppodipiccoleimpreseindustriali,alloscambio
digiovanieall'assistenzaperlareintegrazione degli
emigrantichedesideranorientrarenelpaesed'origine.4.6.3.Inoltre,sarebbeopportunoincentivaremag­
giorirapportieconomiciedicooperazionetraipaesi
d'origine,inmododariorientareediversificareleloro
economieeridurneladipendenzadall'Europa(ciòvale
attualmenteperipaesidelNordAfricaevarràben
prestoperquellidell'Europaorientale).LaComunità
godediunavastaesperienzaintuttiquestisettorie
puòquindiapportareuncontributoconsiderevole e
sostenerel'OILnellarealizzazionedeiprogrammirela­
tivialmercatodellavorochecostituiscono unavalida
alternativaall'emigrazione .AltempostessolaComu­
nitàpotrebbenegoziareunmaggioraccessoalmercato
peresportazionidiparticolareinteresseperipaese
d'origine,acondizionecheessosiaccompagniapossibi­
litàalternativedilavoronellaComunitàperilavoratori
sostituiti.4.10.Ildirittodiasiloairifugiatipoliticivittimedi
discriminazione fisicaemoraleèundirittodemocratico
diestremaimportanzaatuteladellalibertà.Lelegisla­
zioninazionaliedinternazionali eleconvenzioni che
garantiscono ildirittodiasilocostituiscono labase
dellatuteladeirifugiatipolitici;talestatusandrebbe
limitatorigorosamente aquestepersoneenonestesoa
chiemigraunicamentepermotivieconomici.
4.10.1.Nelsettoreamministrativo vaoperatauna
nettadistinzionetrarifugiatipoliticiemigrantiper
motivieconomici.Lamigrazionedicarattereeconomi­
covarigorosamente disciplinata,datochel'identifica­
zionedeimotivinonèuncompitofacileperleautorità.
Dovrebberoessereprevistedelleprocedureaffinchéi
cittadinideipaesiterzipossanofareappellocontrole
decisioniamministrative .
4.11.Unaltroimportantetipodiaiutoperl'econo­
miadeipaesidiprovenienzapuòessererappresentato
dallerimessedegliemigrantineipaesiamonetaforte,
specienelcasodimigrazionetemporanea .4.7.L'obiettivoglobaledellaComunitàdev'essere
quellodicoadiuvareipaesid'originead«integrare»
felicementetuttalapropriaforzadilavoro(conidebiti
diritti,accessi,speranze,istruzioneeformazione,ecc.)
nelproprioterritorio,evitandocosìchecertistratidella
popolazionevenganocondannatiall'emarginazione nel
propriopaeseoall'estero.Nellamisuraincuiciòcom­
portiuncosto,sitratterebbedidenarobenspesoper
aiutarearidurrelamigrazioneeladisoccupazione ,e
gioverebbeallacrescitaeconomicadiquestipaesi,gra­
zieall'aumentodelleesportazioni .Sottoquestoprofilo,
laComunitàpuòessereingradodigalvanizzarele
volontàpolitichedeipropriStatimembriinmodopiù
efficacediquantononpossanofarloisingoliStati
membri.4.12.Almomentodelrientro,gliemigrantitempora­
neipotrannotrasmettereconoscenzetecniche,fornire
nuovecompetenzeediffonderelospiritoimprendito­
riale.
4.13.Tuttequesteformediaiutodovrebbero,conil
tempo,ridurreilnumerodeipotenzialiemigranti.Ma
affinchéquestoeffettosifacciasentirepiùnettamente,
occorreràaumentareemiraregliaiuti,concentrandoli
neigruppidellapopolazioneenelleaereeapiùforte
pressioneemigratoria .4.8.Nelfrattempo,fintantochenonverràadottata
unastrategiacoerenteedicooperazione ,laprevenzione
dell'immigrazioneclandestinaeladeterminazione delle
quoteperilcontrolloelagestionedell'immigrazione
legale,costituirannoundifficileefrustrantecompito
dellerelazioniesternedellaComunità.Èquindiimpor­
tantecheperilmomentolaCEEelaboriprincipio
lineedirettriciperfavorireun'impostazioneuniformee
coerentedellaquestionedapartedegliStatimembri.4.14.Occorreràinognicasocoordinarelenumerose
iniziativepresealivellobilateraleemultilaterale .
4.15.Inoltre,irappresentanti dituttiigoverniinte­
ressatiammettonol'opportunitàdiesaminareisistemi
d'informazionenelcampodell'emigrazione,perfornire
informazionialleautoritàcompetentieperindividuare
icanaliattraversoiqualitrasmettereleinformazioni
utiliallepersoneinteressate.Studidiquestogenere
dovrebberoancheidentificareibisogniancorainsoddi­
sfattieproporreappositemisure.IlComitatoapprova
taleimpostazione .4.9.Ègiàinfieriunflussodiaiutiaipaesidell'Euro­
pacentrorientale dapartedeipaesiindustrializzati e
diorganismiinternazionali ,sottoformad'investimenti
stranieri,aperturadisbocchicommerciali,società
miste,forniturediknow-how,finanziamenti ,aiutialla
formazione .

N.C40/110 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee 17.2.92
5.Argomentazioni afavoredicompetenzecomunita­
rieinmateriadipoliticadell'immigrazionesuo,unnecessariorafforzamento dellademocraziaplu­
ralistadeipaesid'accoglienza,dimodocheattraverso
unapiùintensacooperazione sipossacontribuireal
miglioramento deltenoredivitadell'interapopola­
zione.5.1.Lapoliticadell'immigrazione estrettamente
connessaadaltrepolitichecomunitarie ,inparticolare
aquellerelativeallarealizzazionedelmercatounico,
chedeverispettareiprincipifondamentalidellacoesio­
neeconomicaesociale.Selapoliticadell'immigrazione
dovesserimanereprerogativaesclusivaofondamentale
degliStatimembri,nepotrebberoconseguiredifficoltà
ocontraddizioni nellepolitichecomunitariegiàmesse
apunto.Ciòsarebbeinoltreincontrastoconilprincipio
dellasussidiarietà .Tuttavia,dataladiversitàdiespe­
rienze,culturaetradizioniinEuropa,qualsiasirivendi­
cazionedicompetenzacomunitariainmateriadipoliti­
cadiimmigrazione devepoggiaresuunasolidabase.
Quidiseguitofiguranoalcuneargomentazioni .5.5.Laprossimitàgeograficaedilegamistorici(ex
colonie)unisconolaComunitàedidodiciStatimembri
inun«rapportospeciale»diaspettativeconipaesi
terzi,aprescinderedagliaccordigovernativiufficiali
stipulatitrapaesid'origineepaesiospitanti.
5.6.Ènotoche,attualmente,intalunecircostanze
alcuniStatimembrisonosoggettiapressionidaparte
digruppidiinteressespecificiperliberalizzareleloro
politichedell'immigrazione .Laddovetalipressionisi
diffondessero ,siverificherebbe unafflussodiimmi­
grantinellaComunitàincompatibile conl'effettiva
capacitàeconomicaesociale.5.2.Lapoliticadell'immigrazione eunaquestionedi
granderilievoperipaesidiprovenienzaeperquelli
ospitanti.LareputazionemondialedellaComunità
(nonchéquelladeidodiciStatimembri)dipendetra
l'altrodall'impostazionedeldelicatoproblemadell'im­
migrazionedaipaesiterzi.NellamisuraincuilaComu­
nitàdesideraintrattenere,sottoaltriaspetti,relazioni
economicheediplomaticheconipaesid'origine,la
politicadell'immigrazionenonpuòesseretrascuratao
trattataisolatamentecomeunameraquestione«tecni­
ca»dicontrollodeiflussimigratori.5.7.Leorganizzazioni internazionalicuiappartengo­
nolaComunitàe/ogliStatimembri,eneicuiconfronti
sisonoassuntidegliimpegni,hannogiàelaboratouna
seriediposizionisulproblemadellamigrazione,che
devonoesseresviluppatedallaComunità.
5.8.InalcunicasilaComunità,nelsuoinsieme,può
averepiùpesodiquantononpossanoaveretuttigliStati
membrialivelloindividuale;pertantoessadovrebbe
promuovereundialogoconipaesidioriginepercon­
cordareunquadrodiobiettivi,diritti,responsabilità ed
azioniinmateriadimigrazione (ivicompresoilmodo
perridurrelepressionimigratorie)nelcuiambitoi
singoliStatimembripossanoattuarelepropriepolitiche
migratorie.5.3.ÈnotoriocheperlaComunitàl'immigrazione
ponegraviproblemiinterniconrisvoltiinternazionali .
Occorreadesempiomostrareaipaesidioriginechesi
èattivinellapromozionedelmulticulturismo ,della
nondiscriminazione edellalibertàdicircolazionedegli
emigrantiprovenientidaipaesiterziallestessecondi­
zionideicittadinicomunitari .
5.9.Lepolitichecomuni,ivicompresoilmercato
interno,coinvolgonociascunoStatomembronelledeci­
sionideglialtriinmateriadiimmigrazione ,spingendo
cosìidodiciatrattarel'immigrazionedaipaesiterziin
modocollettivo,armonizzatooconvergente .5.4.LaComunitàeglialtripaesidell'OCSEhanno
incomuneildoveremoraleel'interesseeconomicodi
promuovereunosviluppoequilibratodelleeconomie
deipaesid'originedatoche«l'emigrazioneeconomica»
èsintomodiuncertosottosviluppo ediunbassotenore
divita.Perrisolvereiproblemiinerentiallecause
dell'emigrazionesononecessarisforziconcertatiditutti
ipaesidell'OCSEelaComunitàdovrebbeavvalersi
dellapropriaposizioneperpromuoverealriguardouna
concertazione alivelloOCSE.Occorreinoltreeliminare
ladivisionedefactodelmondoinzonediresponsabilità
ed'influenza.AllaComunitàincombeilcompitospeci­
ficodiattuareunapoliticadistrettacooperazionecon
l'Europacentrorientale edilnordAfrica(tenutoconto
dellaloroprossimitàgeografica)econaltripaesid'ori­
gine(perviadilegamistorici).Unmaggioreimpegno
comunitarionelconseguimento degliobiettividisvilup­
poeconomicodeipaesidiorigineimplica,dalcanto5.10.Occorredareilgiustovaloreallasemplicità,
allacoerenzaedall'uniformitàdeiprovvedimenti ,i
qualidovrebberoessereapplicati,nellamisuradelpos­
sibile,aipotenzialiimmigrantiprovenientidatuttii
paesiterzi.
5.11.LecompetenzedellaComunitànellapolitica
commerciale (edelleinfrastrutture commerciali )edi

17.2.92 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee N.C40/111
aiutopotrebberoinfluenzaredirettamentel'immigra­
zionedaipaesiterzimentrelepolitichedegliStati
membri(inmateriadieconomiaemercatodellavoro
adesempio)potrebberoinfluenzarlaindirettamente .sullostatutodeilavoratorimigranti,aiqualisirimanda
pertuttigliaspetticheriguardanoidirittiedilrientro
volontariodegliimmigrati(1).
5.12.Nelleproprierelazioniesterne—enell'ambito
dellaCEE—laComunitàdovrebbepromuoverela
democraziapluralista,ilrispettodellalegge,latolleran­
zareligiosaelariconciliazione ,leistituzionicivili,i
dirittidell'uomoedidirittisindacali,ecc.inmododa
contribuireallapaceedallaprosperitànelmondoed
apportareuncontributospecificoallariduzionedelle
pressionimigratorie.6.4.Moltagenteemigraallaricercadiunparadiso;
preferirebbeviverenelpropriopaese.Tuttavia,nella
misuraincuilagentevivesulla«sogliadellamiseria»
èprobabilechesiassistaadunflussoemigratorio
considerevole .Dinanziall'immigrazione ,ilpaesedi
accoglienzadovrebbecompiereognipossibilesforzo,
nelrispettodeidirittiumaniedellelibertàfondamenta­
li,permettereinattounapoliticadiriemigrazione che
consentaallagenteditornare,laddovelodesideri,nel
paesediprovenienza .
6.Orientamentiperlepolitichedellamigrazione6.5.Nell'ambitodeinegoziatimultilateralidell'Ac­
cordoGeneralesulleTariffedoganaliesulCommercio
(GATT)ediaccordibilaterali,laCEEdovrebberiesa­
minareattentamentelepolitichechepotrebberocreare
ostacolicommercialiesfociarenell'immigrazione ,in
quantononconsentonoallepopolazionidiguadagnarsi
lavitanelpropriopaese.
6.6.Comemisuraimmediata,laCEEdovrebbepre­
vedereprogrammidiformazioneedincentiviall'investi­
mentopergliimmigrantivoltiaconsentirlorodirimpa­
triaredotatidiqualifichedibaseecapacitàdigestione.6.1.LapoliticadiogniStatomembroavraripercus­
sionisullepolitichedeglialtriStatimembriesuquella
dellaComunitànelsuoinsieme.Sesivuolechel'inevita­
bileesempremaggioreflussodiimmigrantinonponga
allaComunitàgraviproblemiinterminididisoccupa­
zione,condizioniigienicheedisicurezza,previdenza
sociale,alloggio,strutturedidattiche,ecc.,laCEEdeve
adottaredeiprovvedimenti afavorediun'efficacecoo­
perazioneinmododaarmonizzaregliapproccinelle
diversepolitichedimigrazionedegliStatimembri.Nella
revisionedelTrattatoaseguitodellaconferenzainter­
governativasipuòtrovareilmododidareall'attività
dicooperazionedellaCEEintalecampounfondamento
giuridico.Lacompetenzadegliorganismiintergoverna­
tivideveesserericondottaallacompetenzacomunitaria,
coinvolgendotuttiisuoiorganismiistituzionali ,per­
mettendointalmodouncontrollodemocratico ela
trasparenza,datocheoccorronocoordinamento ,coe­
renzaedarmonizzazione ,specieperquantoriguardale
relazioniesterne.NelfrattempoilComitatodesidere­
rebbecheilcontrollodell'immigrazione allefrontiere
esternedellaComunitàdivenisseaduntempoefficiente
edefficace.6.7.Investendonellosviluppoeconomicoeneicorsi
diformazione,laCEEcontribuirebbe inmodoconside­
revoleallaprevenzionedellafugadeicervellidaipaesi
dell'Europacentrorientale .Dettafugasminuiscelepos­
sibilitàdiquestipaesidipervenireadunaripresaecono­
micanellafaseditransizionedaun'economiadirigistica
all'economiadimercato(anchesenonnecessariamente
deltipopreconizzatodaAdamSmith).Questoinsucces­
soporterebbeadunamaggioredisoccupazione eadun
maggiornumerodipotenzialiemigranti.Lapolitica
comunitariadovrebbe,inlineagenerale,cercaredicrea­
reunastabilitàpoliticaesocioeconomica neipotenziali
paesidiemigrazione .
6.2.Lapoliticacomunitariaglobaleinmateriadi
immigrazionedovrebbemirareaprevenire,controllare
oattenuarel'immigrazioneaiutandoipaesidiprove­
nienzanelcamminoversolacrescitaeconomicaedil
miglioramento dellaqualitàdellavita.6.8.IlComitatoevidenziachel'immigrazionesolleva
nonsoloilproblemadeisingoliindividuimaanche
quellodellefamiglieperilpaeseospitantechedeve
accoglierenonsolol'immigrantemaancheilconiuge
edifigli.Dateleenormidimensionidelproblema,
occorreprenderenuoviprovvedimenti adeguatinelset­
toredellaspesapubblicaperl'istruzione,l'alloggio,la
saluteelaprevidenzasociale,vocicheincidonoin
modonotevolesulbilanciodelpaesediaccoglienza .6.3.LepersoneimmigratelegalmentenellaComu­
nitàochevirisiedonolegalmentedamoltotempo,
dovrebberopoteracquisireidirittifondamentali dei
cittadiniCEEfattisalvitalunidirittipolitici.Glistan­
dardsocialiminimidellaCEEdovrebberoessereappli­
catiagliimmigrantilegaliprovenientidaipaesiterziin
conformitàconleconvenzionidell'OILedell'Organiz­
zazionedelleStatiUnite.LaComunitàdevegarantire
ilprincipiodellaparitàdidirittiediopportunitàtra
comunitariedextracomunitari legalmenteresidenti,
comegiàaffermatodalComitatoneisuoiduepareri (!)GUn.C159del17.6.1991,pag.12edoc.CES1122/91.

N.C40/112 GazzettaufficialedelleComunitàeuropee 17.2.92
6.9.Percuantoriguardaunapoliticaconcordatadel­
l'emigrazione ,edinparticolarel'emigrazionetempora­
nea,èbenefissarealcuniprincipi,inlineaconquanto
discussodaiMinistridellavoroeuropeinellariunione
dell'aprile1991aPraga.
6.9.1.Néipaesidell'Europacentrorientale ,néipaesi
terzidelBacinomediterraneo desideranochesulloro
territorioabbialuogounreclutamentoselvaggioper
l'economiasommersael'Europaoccidentalenonvuole
attrarreunnumerodipersoneincercadilavorosupe­rioreall'offerta.IlComitatosottolineacheoccorreran­
nopertantonegoziatieaccordi.Questipotrebberoesse­
reanchedicaratterebilaterale,sinoaquandocompe­
tenzeinmateriadiimmigrazionenonsarannotrasferite
allaComunitàeconomicaeuropeaoadaltriorganismi
sovranazionali .
6.10.Lepolitichecomunitariedovrebberomiraread
aiutareipaesidacuiprovengonogliimmigratiaffinché
possanoconiltemposvilupparelerosorseutilial
proprioprogressoeconomicoesociale.
FattoaBruxelles,il28novembre1991.
IlPresidente
delComitatoeconomicoesociale
FrançoisSTAEDELIN
PareresullapropostadidirettivadelConsigliorelativaallediscarichedirifiuti()
(92/C40/26)
IlConsiglio,indata5giugno1991,hadeciso,conformemente aldispostodell'articolo100A
delTrattatocheistituiscelaComunitàeconomicaeuropea,diconsultareilComitato
economicoesocialeinmeritoallapropostadicuisopra.
LaSezione«Ambiente,salutepubblicaeconsumo»,incaricatadipreparareilavoriin
materia,haformulatoilpareresullabasedelrapportointroduttivodelrelatoreColomboin
data5novembre1991.
IlComitatoeconomicoesocialehaadottatoall'unanimità,il27novembre1991,nelcorso
della291asessioneplenaria,ilseguenteparere.
IlComitato,fattosalvoleosservazioniriportatedi
seguito,approvalapropostadidirettivacheappare
rispondenteairisultatidellemiglioriesperienzeinterna­
zionaliinmateriadiprogettazione ,realizzazione e
gestionedidiscaricheambientalmente compatibili .
1.Premessa
1.1.Lapropostaall'esamediscendedallarisoluzione
delConsigliodel7maggio1990(2)chetracciagliorien­
tamentidiunastrategiaglobalecomunitariadigestione
deirifiuti.Sullanecessitàel'urgenzaditaleapproccio
globaleilComitatohasempreinsistitoneisuoipareri,
edessononpuòchecompiacersichesiintendacompiereunulteriorepassonell'armonizzazione dellenormative,
garantendounelevatolivellodiprotezionedell'ambien­
te,basandosisulcomma3dell'articolo100A.
1.2.Sirimandainpropositoaiparerisullemodifiche
delladirettiva«rifiuti»,sull'«incenerimento deirifiuti
urbani»,nonchésulla«responsabilità civileperidanni
causatidairifiuti»(3),dovel'accentoèstatopostosulla
prevenzioneallafontealloscopodiridurrelaquantità
deirifiutidasmaltire.
1.3.Taleapprocciopreventivoimplicaunintervento
sull'interoarcodelprocessodiproduzione,distribuzio­
neeconsumo,«dallacullaallatomba»delprodotto,
conincentivazione ,anchemediantestrumentieconomi
1)GUn.C190del22.7.1991,pag.1.
(2)GUn.C122del18.5.1990,pag.2.(3)Rispettivamente inGUnn.C56del6.3.1989,C318del
12.12.1988eC112del7.5.1990.