Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Un piano d'azione per il transito in Europa - Una nuova politica doganale»



Gazzetta ufficiale n. C 355 del 21/11/1997 pag. 0072



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Un piano d'azione per il transito in Europa - Una nuova politica doganale» (97/C 355/14) Il Comitato economico e sociale, in data 1° ottobre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito alla comunicazione di cui sopra. La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori in materia, ha adottato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Giesecke, il 16 luglio 1997. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 1° ottobre 1997, nel corso della 348a sessione plenaria, con 81 voti favorevoli e 4 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Sia la comunicazione in esame sia la «Comunicazione della Commissione: il futuro del transito - relazione intermedia» (COM 96) 477 def.) si rifanno a diverse proposte e comunicazioni pubblicate in tempi recenti su questo tema. 1.2. Gli scambi commerciali all'interno dell'Unione europea e con l'Unione europea sono sensibilmente agevolati dalla temporanea sospensione dei dazi e di altre tasse applicabili alle merci importate. Le norme relative sono stabilite per quanto riguarda la Comunità europea nella Convenzione del transito comunitario, per quanto concerne gli scambi con i paesi dell'EFTA e del gruppo di Visegrad nella Convenzione del transito comune e all'interno dei 59 Stati contraenti nella Convenzione TIR. 1.3. Il rapido aumento del volume di scambi, proprio con i paesi dell'Europa centrale ed orientale, che in gran parte vengono effettuati tramite camion, ha fatto emergere chiaramente negli ultimi anni la permeabilità alla frode di tali sistemi. Soprattutto i prodotti soggetti a tasse elevate, in particolare i tabacchi e gli alcolici, sono stati importati illegalmente in crescenti quantità. Mentre una parte decisamente preponderante dei transiti si svolge secondo i regolamenti, un numero relativamente limitato di casi di frode causa, secondo la Corte dei conti, circa due terzi del totale dei danni. Non si può non dedurne, quindi, che si tratta in quest'ambito di criminalità organizzata in grande stile. 1.4. La commissione d'inchiesta del Parlamento europeo ha valutato a 3,5 miliardi di ecu all'anno le perdite che ne derivano agli Stati membri e alla Comunità. A fronte di ciò la Commissione, basandosi sui casi di frode notificati dagli Stati membri, stima a circa 1,27 miliardi di ecu le perdite degli ultimi sette anni. Le merci che arrivano senza controlli sul mercato comunitario rappresentano innanzitutto un rischio per la salute e la sicurezza dei cittadini e minacciano la competitività delle nostre imprese e, di conseguenza, l'occupazione. 1.5. In seguito a proprie constatazioni e a quelle effettuate dalla Corte dei conti, la Commissione ha elaborato sin dal marzo 1995 in collaborazione con gli Stati membri diverse iniziative, fra le quali anche misure a breve termine destinate a contrastare le frodi. Considerata l'entità dei rischi, il Parlamento europeo ha istituito per la prima volta una commissione d'inchiesta non permanente, che dopo ampie indagini ha formulato 38 raccomandazioni contenute nella relazione conclusiva del 20 febbraio 1997. 1.6. Il Comitato auspica che le competenze assegnate ad Amsterdam al Consiglio, al Parlamento europeo, alla Commissione e alla Corte di Giustizia in questo settore vengano utilizzate appieno allo scopo di armonizzare in misura adeguata le disposizioni nazionali attualmente divergenti. 2. Piano d'azione della Commissione 2.1. Alla fine di aprile del 1997 la Commissione ha presentato, dopo un dibattito preliminare con tutti gli interessati, un piano d'azione per il transito in Europa (). Tale piano è inteso a ovviare alle carenze riconosciute con una dettagliata descrizione delle procedure da seguire e con un calendario ben definito. 2.2. Il sistema di transito deve essere semplice e coerente e soprattutto deve migliorare notevolmente la trasparenza dei movimenti delle merci, consentendo a tutte le parti interessate di comprenderlo e di usarlo facilmente. Ricorrendo alle procedure computerizzate e alla trasmissione elettronica dei dati, esso deve rendere possibile lo svolgimento della procedura in tempo reale, in cooperazione con tutti gli attori interessati. In tale contesto deve essere in grado di reagire in modo flessibile ai nuovi dati giuridici ed economici ed anche alle esigenze dell'economia che si modificano rapidamente. Nel nuovo sistema devono essere integrate la prevenzione coordinata delle frodi ed una tutela mirata degli interessi di tutte le parti. 2.3. Una premessa importante è costituita dallo sviluppo di servizi doganali nei 15 Stati membri che funzionino quanto più possibile come un servizio unico, come previsto nella Comunicazione della Commissione «Dogana 2000 ()». La riforma dei regimi di transito è, in tal senso, solo una parte del piano globale mirato ad una più efficiente strutturazione del sistema doganale europeo. 2.4. È inoltre indispensabile che gli Stati membri attuino una politica unitaria di repressione delle infrazioni per agevolare la presentazione delle prove, consentire inchieste coordinate e punire i responsabili in maniera efficace ed adeguata. A tale scopo si deve migliorare opportunamente la cooperazione giudiziaria all'interno della Comunità e, se possibile, anche con gli Stati dell'EFTA e del gruppo di Visegrad. 2.5. Occorre modernizzare e nel contempo migliorare notevolmente il transito in quanto elemento chiave della nuova politica doganale in Europa. 2.5.1. Nel piano d'azione è innanzitutto contemplato a tal fine il Nuovo Sistema Informatizzato di Transito (NCTS, New Computerized Transit System) basato sulla trasmissione elettronica dei dati (EDI, Electronic Data Interchange), che consente il controllo diretto dei movimenti delle merci in transito. Nelle procedure finora in uso legate al supporto cartaceo, determinati controlli relativi alle frodi potevano essere effettuati soltanto a posteriori. Il sistema NCTS opera in tempo reale, riducendo così considerevolmente i vari termini stabiliti. 2.5.2. Grazie a tale sistema sarà possibile, da una parte, realizzare una politica più dinamica dell'informazione all'interno delle amministrazioni doganali e tra di esse, e procedere ad un'identificazione più precisa delle merci e degli attori interessati e, dall'altra, rendere più trasparenti le somme da garantire, il modo del trasporto e le difficoltà nel disbrigo delle procedure. 2.5.3. La cooperazione tra le amministrazioni doganali, consentita da questo sistema, è mirata a garantire l'applicazione regolamentare ed unitaria delle norme in tutti gli uffici doganali comunitari e, così migliorata, dovrà estendersi all'armonizzazione della gestione dei rischi, alla valutazione delle informazioni raccolte e alla definizione di provvedimenti comuni per la lotta contro le frodi. 2.5.4. Secondo il concetto della Commissione è opportuno instaurare tra le amministrazioni doganali e gli operatori economici un rapporto di partenariato fondato sulla fiducia. Si propone di istituire un «numero di telefono verde», di definire più chiaramente le responsabilità da descrivere in un Memorandum d'intesa (Mdi), di perfezionare le misure relative alla formazione e all'aggiornamento nonché di discutere problemi connessi ad eventi occasionali. In tale contesto decide sul ricorso a possibili procedure semplificate l'affidabilità dei singoli operatori. 3. Osservazioni generali 3.1. Il Comitato accoglie con favore la presentazione del piano d'azione per il transito in Europa, perché comporta un'ampia modernizzazione, comunque necessaria, dei regimi di transito con chiare indicazioni di obiettivi e di tempo. Le tre forme di transito hanno reso buoni servizi all'economia dal 1968 ed hanno contribuito in misura ragguardevole alla crescita degli scambi europei e del mercato interno. La modernizzazione che adesso si profila è perfettamente in grado di rendere tali sistemi ancora più vantaggiosi per le attività economiche. 3.2. Il Comitato si aspetta che, grazie ai rinnovamenti proposti, vengano superate - come sollecitato dal Parlamento europeo - le carenze principali degli attuali sistemi che esso identifica nel fatto che finora, nella mentalità diffusa ai livelli sia direttivo sia esecutivo delle amministrazioni doganali, i confini nazionali avevano pur sempre priorità rispetto ad un vero mercato interno europeo. I rinnovamenti proposti a livello amministrativo devono sostenere le attività operative delle amministrazioni doganali. 3.2.1. Contemporaneamente si augura che i servizi doganali così modernizzati, oltre ad esercitare l'importante funzione di controllo, si evolvano sempre di più fino a diventare enti di servizio - un'amministrazione capace di dare impulso all'economia. In questo modo le imprese che lavorano correttamente possono costruire un partenariato basato sulla fiducia che, da un lato, agevola la funzione di controllo svolta dalle autorità e, dall'altro, offre alle imprese le condizioni di transito più favorevoli. Un'evoluzione in tale senso risulterebbe anche a vantaggio dell'Europa come luogo d'insediamento. 3.2.2. Il numero di addetti ai servizi doganali è stato ridimensionato in passato dagli Stati membri in modo differenziato. Il vertiginoso sviluppo degli scambi, il conseguente aumento del ricorso alle procedure doganali, il numero sempre crescente di frodi, il miglioramento - si spera - notevole della formazione, nonché le ripercussioni dell'uso dei più moderni strumenti renderanno necessaria una revisione e un adeguamento dell'organico. 3.3. Il Comitato registra con soddisfazione il fatto che finalmente è prevista una migliore dotazione delle dogane con apparecchiature moderne, che consentono - unitamente ad uno sgravio finanziario per gli utenti del transito - un più rapido disbrigo delle procedure. Per una consistente quota dell'economia viene così a colmarsi una lacuna tecnica e ciò favorirà una cooperazione accelerata e più stretta con le autorità doganali. 3.4. Anche la proposta di partenariato rientra nell'interesse degli utenti e potrebbe portare ad un ulteriore alleggerimento delle procedure, a condizione che di questi vantaggi possano usufruire anche le imprese di dimensioni limitate fino alle più piccole. 3.5. Anche l'obiettivo della lotta alle frodi, diventato negli ultimi anni sempre più pressante, è precisamente nell'interesse degli utenti che operano correttamente. Se l'attuale sistema della sospensione dei dazi e delle tasse con le agevolazioni che comporta è stato messo in crisi da un numero relativamente ristretto di «pecore nere», le misure finora adottate per contrastare le frodi, in particolare il notevole aumento della garanzia, hanno sostanzialmente ridotto i vantaggi finanziari dei regimi di transito. 3.6. Il Comitato spera che le singole misure previste per la lotta alle frodi tengano conto del principio dell'adeguatezza e si ripercuotano più su una maggiore efficienza che su ulteriori obblighi ed oneri a carico degli operatori economici che lavorano con correttezza. 3.7. Fino a quando non sarà attuata una più stretta cooperazione, le amministrazioni dovrebbero accettare nel frattempo come prova della conclusione delle procedure di transito, oltre all'esemplare di rinvio, documenti probatori alternativi. Questi potrebbero essere ad esempio copie dell'esemplare inviate per fax (trasmesse dall'ufficio doganale di arrivo), certificati di sdoganamento delle merci importate o documenti analoghi. Se venissero riconosciuti i suddetti documenti alternativi, le imprese potrebbero riceverne attualmente considerevoli benefici economici. 3.8. Il Comitato prende atto con particolare soddisfazione della decisa volontà politica, che oggi si dimostra, di attribuire ai servizi doganali europei un nuovo posto nella scala dei valori. In quest'ambito rientra anche l'esigenza di dotare le suddette amministrazioni delle competenze che attualmente si richiedono. Oltre ad avere migliori attrezzature materiali, i dipendenti doganali potranno sentirsi in futuro sempre di più portatori di una cultura doganale europea. 4. Osservazioni specifiche sul piano d'azione 4.1. Una politica dinamica dell'informazione per il miglioramento delle operazioni di transito 4.1.1. Il Comitato sostiene la Commissione quando afferma che una gestione efficiente dei regimi di transito è realizzabile soltanto se, da una parte, gli amministratori del sistema dispongono di una conoscenza precisa, completa ed utilizzabile delle procedure di transito e, dall'altra, viene garantito il flusso d'informazioni all'interno delle strutture amministrative. 4.1.2. Già nel parere del Comitato in merito al programma d'azione «Dogana 2000» si è fatto riferimento alla necessità che le informazioni inviate dagli organi comunitari agli Stati membri vengano trasmesse dai competenti Ministeri nazionali agli uffici da essi dipendenti secondo una procedura unitaria. Disporre di informazioni in tempo reale è possibile solo mediante un sistema di comunicazione interdoganale a livello europeo basato sulla trasmissione elettronica dei dati (EDI). 4.1.3. Dal punto di vista del Comitato, la rete di coordinatori nazionali prevista dal piano d'azione è un primo importante passo per superare le barriere nazionali specificatamente in questo settore della cooperazione. 4.2. Garantire il controllo di un'applicazione corretta ed uniforme della normativa 4.2.1. L'applicazione corretta della normativa da parte delle autorità doganali è essenziale ai fini di un normale funzionamento del transito. Le carenze e le inadempienze accertate dalle inchieste della Commissione e del Parlamento, in particolare per quanto riguarda il rinvio dell'esemplare 5 del titolo di transito, causano oggi notevoli aggravi finanziari a carico degli operatori economici. In tale contesto la Commissione propone di istituire commissioni miste di controllo, con l'incarico di verificare la corretta applicazione della normativa doganale mediante sondaggi occasionali. Il Comitato sostiene questo intento, a condizione che agli operatori economici non ne derivino oneri supplementari. 4.2.2. Al riguardo il Comitato ritiene tuttavia che, se venissero impiegate pienamente, le potenzialità di controllo sulle «risorse proprie» potrebbero risultare sufficienti. In forza della legislazione vigente, la gestione dei sistemi di transito è di competenza degli Stati membri. Poiché le perdite causate ai bilanci nazionali ammontano a oltre il 61 % del volume delle frodi (), si può ipotizzare che gli Stati membri abbiano un notevole interesse ad adottare misure adeguate per la lotta alle frodi. 4.2.3. Dal momento che non sono in gioco solo interessi finanziari, va accolto con favore l'intento della Commissione di sottoporre al Consiglio entro quest'anno una proposta di regolamento in cui siano definite le inadempienze nei confronti del diritto doganale e le relative sanzioni o misure amministrative comunitarie. Per quanto concerne le sanzioni, è necessario risolvere i casi nell'ambito del diritto comunitario, poiché attualmente sia la penalizzazione sia la repressione delle frodi sono regolate esclusivamente da leggi nazionali. 4.3. Garantire l'integrazione doganale in Europa: una nuova convenzione di agevolazione doganale europea 4.3.1. La Commissione raccoglie la richiesta del Parlamento europeo di creare un sistema doganale su scala europea - con il mantenimento di amministrazioni nazionali - per il regime di transito. Ciò agevolerebbe gli scambi commerciali in tutta l'Europa e li assoggetterebbe a norme e procedure comuni. Il Comitato interpreta la creazione di un simile quadro giuridico unitario come contributo sostanziale al consolidamento del mercato interno, e per questo motivo esso dovrebbe essere recepito senza modifiche dai Paesi terzi che, pur non appartenendo alla Comunità, sono interessati al regime di transito. Sulla base di tale condizione è possibile unificare i due regimi, comunitario e comune. 4.3.2. L'inserimento di una clausola di salvaguardia, che consenta a ciascuna parte, in talune situazioni eccezionali di sospendere per un periodo limitato l'applicazione della normativa unitaria o di alcune delle sue disposizioni, può essere approvato dal Comitato soltanto qualora le situazioni eccezionali vengano definite con chiarezza. Altrimenti si ritornerebbe, in casi limite, all'applicazione delle norme peculiari a ciascun paese. 4.4. Garantire la complementarità dei sistemi internazionali di transito Il piano d'azione della Commissione descrive nella loro sostanza le misure che riguardano i regimi di transito comunitario e comune. È indiscussa la necessità di una revisione della convenzione TIR. La creazione di un nuovo sistema di garanzie decentralizzate nel contesto TIR e l'introduzione di procedure informatizzate sono argomenti complessi che devono essere concordati tra i 59 Stati contraenti di tale convenzione. Il Comitato si riserva la possibilità di elaborare in materia un parere specifico. 4.5. «NCTS - il nuovo sistema informatizzato di transito EDI» 4.5.1. Il Comitato sottolinea con insistenza la necessità di introdurre il regime di transito basato sulla trasmissione elettronica dei dati (EDI) e convalida la richiesta del Parlamento europeo di attivare alacremente l'NCTS e di sfruttare al meglio il potenziale da esso offerto, nell'ambito della gestione e della sicurezza dei regimi di transito, da una parte, e della prevenzione delle frodi, dall'altra. 4.5.2. Il sistema di transito basato sull'elaborazione elettronica dei dati comporta necessariamente la creazione di posti di lavoro con le relative attrezzature e una formazione specifica del personale delle dogane allo scopo di ottimizzare l'uso del nuovo strumento. Sono indispensabili misure politiche di accompagnamento per approntare i necessari mezzi finanziari. Dal punto di vista del Comitato sembra auspicabile che i due sistemi vengano potenziati contemporaneamente in tutti i paesi associati al transito. Uno sviluppo per gradi diversi comporta necessariamente il mantenimento dei controlli separati. 4.5.3. Il ricorso alla trasmissione elettronica dei dati (EDI) deve, pertanto essere non solo preparato ma anche finanziariamente sostenuto in quei paesi che intendono aderire prossimamente al regime di transito. 4.5.4. In nessun caso, comunque, è ammissibile che l'istituzione del regime di transito informatizzato causi l'esclusione dal transito delle piccole e medie imprese che non dispongono delle relative attrezzature tecniche di elaborazione dei dati. Il transito deve restare aperto a tutti e, per garantirne la gestione uniforme, le amministrazioni doganali devono, all'occorrenza, trasferire nel sistema NCTS le dichiarazioni di transito su supporto cartaceo. La partecipazione del mondo economico a questo tipo di regime non deve dipendere da una determinata condizione del dichiarante. 4.5.5. Il sistema informatizzato (NCTS) deve non soltanto soddisfare le esigenze dei servizi doganali per quanto concerne la sicurezza operativa del transito, ma deve altresì tener conto in misura sufficiente degli interessi dell'economia. Pur individuando in tale contesto una serie di problemi legati all'informazione, il Comitato ritiene che lo scambio tempestivo d'informazioni tra tutti gli interessati possa condurre all'auspicabile successo. Questo però presuppone la necessità di non esagerare con le richieste d'informazione - ad esempio il valore delle merci e i numeri di codice. 4.5.6. La Commissione prevede che l'NCTS sarà realizzato entro il 2000. Ma a prescindere da tale data, il Comitato giudica essenziale che a breve termine vengano trovate soluzioni intermedie. Gli Stati membri devono mettere a disposizione i fondi necessari e creare le condizioni tecniche per consentire a breve termine il riscontro della conclusione dell'operazione di transito via E-Mail - all'occorrenza via fax - con conseguente notevole alleggerimento degli oneri che gravano sul settore economico. 4.6. Accesso al regime differenziato in base all'affidabilità degli operatori e ai rischi 4.6.1. Occorre instaurare un rapporto equilibrato tra la realizzazione di una procedura di transito sicura e le agevolazioni richieste dagli operatori onesti. Affinché l'amministrazione possa disporre di profili a rischio, sono necessarie informazioni di carattere materiale e finanziario sugli operatori economici in termini di persona e/o di azienda; il sistema NCTS facilita notevolmente tali informazioni. 4.6.2. Il Comitato è dell'opinione che l'operatore interessato debba avere la possibilità non solo d'intervenire nella definizione del profilo di rischio a cui ogni servizio doganale può accedere, ma anche di correggere il proprio fattore di rischio mediante provvedimenti interni all'azienda. Si devono pertanto definire con chiarezza i parametri di valutazione del fattore di rischio. 4.6.3. Tutti gli operatori economici considerati affidabili devono poter accedere alle agevolazioni. Non devono essere ammessi criteri globali di esclusione. Importante in tale contesto è valutare la differenza tra irregolarità subentrate nel regime di transito e la frode. 4.7. Dialogo tra amministrazione e mondo economico 4.7.1. Il Comitato condivide con soddisfazione il proposito della Commissione di sviluppare un nuovo clima di fiducia tra le dogane e gli operatori. In tale ambito l'amministrazione deve tener conto delle esigenze dell'economia e gli operatori devono considerare la necessità di un controllo. Si rende indispensabile la definizione netta, da un lato, delle competenze e, dall'altro, delle responsabilità in caso di errori. 4.7.2. Ciò presuppone un alto livello di formazione per entrambe le parti. Di possibili misure comuni volte alla formazione ha fatto cenno il Comitato già nel parere relativo al piano d'azione «Dogana 2000 ()». 4.7.3. Il Comitato si compiace del fatto che il rapporto di partenariato tra l'amministrazione doganale e gli operatori economici anche a livello locale debba essere definito in un Memorandum d'intesa (Mdi). Data la responsabilità dell'obbligato principale derivante dall'obbligo di garantire la sicurezza, il Comitato non ritiene necessario che tale memorandum contenga specifici criteri di accesso, come ad esempio la nomina di un responsabile del transito. 4.8. Riesame delle procedure di transito applicabili ad alcuni modo di trasporto 4.8.1. Il piano d'azione presentato dalla Commissione riguarda in primo luogo provvedimenti che ricadono sul trasporto stradale di merci. Il Comitato considera indispensabile una valutazione critica, per quanto riguarda le possibilità di frode, anche del trasporto marittimo, ferroviario, aereo e tramite condotti. L'interesse degli operatori per una sospensione dei dazi e delle tasse relativi al transito è uguale per tutti i modi di trasporto. Tuttavia, vista la diversa vulnerabilità alla frode dei vari modi di trasporto, si devono stabilire garanzie diverse. 4.8.2. L'introduzione obbligatoria, sostenuta dalla Commissione, di una garanzia per i trasporti via mare porta automaticamente al rincaro di questo tipo di trasporti. Dato che, contrariamente a quanto avviene per i trasporti via terra, solo pochi vettori generalmente noti alle dogane sono impegnati in questo transito, l'importo delle garanzie dovrebbe situarsi, secondo il Comitato, ad un livello corrispondentemente più basso. 4.8.3. La gestione dei trasporti in relazione alla procedura di transito è fortemente schematizzata. Il Comitato ritiene che i modi di trasporto speciali che oggi sono sostanzialmente esenti da garanzia non dovrebbero essere gravati neanche in futuro da una garanzia di transito forfettaria. 4.9. La responsabilità degli operatori e la sicurezza dei movimenti 4.9.1. È necessaria una definizione chiara delle responsabilità di tutte le parti interessate al transito. Il Comitato è comunque dell'avviso che, fino al momento in cui diventerà operativo il sistema NCTS, il desiderio degli operatori economici di fruire di possibili alternative alla prova della conclusione della procedura di transito non deve comportare come conseguenza l'imputazione all'operatore dell'intero rischio della prova. Una simile traslazione del rischio appare inopportuna in considerazione del fatto che molto spesso le amministrazioni doganali impiegano molto più tempo per spedire l'esemplare di rinvio. 4.9.2. Il Comitato esprime delle perplessità sull'applicazione di una targhetta «T» sul mezzo di trasporto omologato, che è stata proposta dalla Commissione ed anche dal Parlamento europeo. La prassi relativa ad un analogo contrassegno applicato sugli autoveicoli omologati per la procedura TIR dimostra che quando gli autoveicoli vengono usati al di fuori della procedura di transito per i TIR le targhette non vengono né cancellate né coperte. Considerata la molteplicità delle procedure di transito non è da escludere il rischio che, dopo un certo tempo, quasi tutti i veicoli da trasporto vengano dotati di simili targhette, contrastando così l'obiettivo cercato. Si potrebbe prospettare l'eventuale estensione delle possibilità di controllo da parte delle dogane ricorrendo al sistema GPS (Global Positioning System, Sistema globale di localizzazione), già spesso comunque usato per motivi logistici. 4.9.3. Poiché la procedura di transito comunitario e comune si rivela una procedura di massa con 18 milioni di operazioni all'anno - a fronte di circa 1 milione per la procedura TIR - non si dovrebbero imporre nuove richieste ai mezzi di trasporto impiegati. Il rilascio da parte degli uffici doganali dei certificati di sigillatura, insieme con il controllo annuale di conformità, è economico sotto il profilo del costo e del tempo. Spetta all'ufficio doganale che apre la procedura di transito valutare, conformemente ai propri obblighi, la sicurezza della sigillatura del veicolo e, all'occorrenza, notificare le proprie riserve. 4.10. Il controllo mirato delle operazioni 4.10.1. Il Comitato è dell'avviso che si renderà necessario un minimo di misure di controllo fisico. I controlli fisici ostacolano i movimenti delle merci, anche se condotti sotto forma di sondaggi mirati. Con l'aiuto delle migliori possibilità di gestione dei rischi offerte dal sistema NCTS si possono effettuare sondaggi ancora più mirati di quelli attuali. 4.10.2. L'efficienza dei sondaggi dipende essenzialmente anche dall'uso dei più moderni mezzi tecnici. 4.10.3. Per quanto riguarda i tempi nel contesto dell'attuazione delle procedure di transito, il Comitato propone in via di principio una riduzione, tenendo conto degli itinerari proposti nei singoli casi. 4.11. L'individuazione e la repressione della frode 4.11.1. Il Comitato accoglie con particolare favore il progetto della Commissione di coordinare a livello europeo le misure delle dogane nazionali relative alla visita doganale e alle indagini. Esso ha già menzionato nel parere sul programma d'azione «Dogana 2000» l'istituzione di un organo europeo di coordinamento - sotto certi aspetti paragonabile all'Europol - al posto dell'UCLAF (Unità di coordinamento per la lotta contro le frodi), dotata sinora di poteri insufficienti. 4.11.2. Il procedimento relativo alle infrazioni e alle azioni penali è orientato sulla legislazione nazionale in materia di infrazioni e di repressione. Pertanto, a livello comunitario deve essere codificato l'obbligo giudiziario ed extragiudiziario di perseguire tutti i casi di frode e di armonizzare la definizione dei casi ai fini della repressione. È auspicabile che questi progetti generali non si riferiscano soltanto alla Comunità, ma possano essere attuati anche nei paesi dell'EFTA e del gruppo di Visegrad. 4.12. L'armonizzazione delle competenze 4.12.1. Il Comitato approva il proposito della Commissione di armonizzare nella misura necessaria i poteri di controllo dei doganieri. Soltanto in questo modo è possibile assicurare un livello uniforme di sicurezza e garantire parità di trattamento agli operatori su tutto il territorio doganale comunitario. Si compiace in modo particolare del fatto che le suddette misure si riferiscono non solo al territorio interno della Comunità, bensì anche agli uffici doganali posti alle frontiere esterne. Dato che i poteri di controllo delle amministrazioni doganali sono regolati da leggi nazionali che integrano il diritto doganale europeo, la reciproca corrispondenza delle normative nazionali deve essere assicurata da una disposizione quadro della Commissione. 4.12.2. Già nel parere sul piano d'azione «Dogana 2000», il Comitato aveva richiesto una formazione basata su criteri unitari per i doganieri, affinché le 15 amministrazioni doganali possano funzionare come una sola. Questo proposito è stato sottolineato anche dalla commissione d'inchiesta del Parlamento europeo. Per ottenere un approccio europeo e, di conseguenza, anche una percezione «europea» da parte del personale delle dogane, è auspicabile lo scambio di funzionari già nella fase della formazione. In questo contesto, il Comitato appoggia la proposta di istituire un'accademia doganale europea. In considerazione dei nuovi sviluppi, il Comitato ritiene adeguata allo scopo anche la verifica delle risorse assegnate al programma Matthaeus. 4.13. La corretta gestione finanziaria del transito/la garanzia 4.13.1. Il Comitato è dell'opinione che la forma e l'importo della garanzia devono essere determinati innanzitutto dai rischi legati in modo specifico alle merci. 4.13.2. Nelle procedure semplificate si dovrebbe inoltre continuare ad accordare alle aziende - tranne nel caso di merci sensibili - la possibilità di fornire una garanzia globale del 30 %. Dato che tali procedure vengono concesse solo alle aziende che non hanno mai avuto alcuna pendenza con le dogane, bisogna tener conto dell'appartenenza a questo gruppo anche nella definizione dell'importo della garanzia. 4.13.3. Il Comitato appoggia inoltre l'intento della Commissione di promuovere uno studio per stabilire in quale misura la garanzia di un terzo solidale potrebbe essere sostituita, in alcuni casi, da un sistema di assicurazione di dazi e tasse. Il Comitato spera che le future disposizioni di attuazione relative al codice doganale contengano una rinnovata, chiara indicazione del fatto che in determinati casi si può rinunciare del tutto alla garanzia. 4.14. Un'identificazione dei debitori che assicuri un'equa tutela degli interessi finanziari 4.14.1. Si approva l'intento della Commissione di fare in modo che si possa procedere rapidamente ed efficacemente alla riscossione degli importi dovuti a seguito di un irregolare svolgimento della procedura di transito. Trova consensi il fatto che in tale contesto le amministrazioni doganali facciano riferimento in primo luogo alle persone responsabili dell'insorgenza dell'obbligazione e soltanto dopo di ciò ricorrano alla cauzione versata dall'obbligato principale. 4.14.2. Il Comitato non concorda invece con la Commissione quando propone che, in caso di difficoltà nella riscossione presso altri eventuali debitori, gli importi vengano automaticamente addebitati all'obbligato principale e quindi alla sua cauzione. Non si può ammettere che i problemi amministrativi, anche quelli relativi alla riscossione delle obbligazioni, vengano risolti sulle spalle degli operatori! Per motivi economici si deve pertanto esigere la riscossione delle obbligazioni, in ogni caso, presso il debitore, qualora sia stato identificato senza possibilità di dubbio. Esiste una normativa chiara che disciplina il ricorso al debitore secondo una gerarchia. Tutti gli Stati membri devono attenervisi in modo da escludere divergenze di trattamento al loro interno. Soltanto nei casi in cui non è possibile identificare alcun debitore, il ricorso alla cauzione appare una soluzione accettabile. 4.14.3. Il Comitato ritiene giustificata la richiesta della Commissione che, in caso di irregolare introduzione delle merci al termine di un'operazione di transito, l'obbligato principale sia svincolato dai suoi obblighi e, conseguentemente, non debba più rispondere con la sua cauzione delle obbligazioni che insorgono. È già stata trattata precedentemente una chiara definizione delle responsabilità in connessione con le operazioni di transito. 4.15. Il manuale pratico sul transito 4.15.1. Data la massa di normative esistenti è utile fornire ai doganieri un manuale - preferibilmente come raccolta di fogli separati o via Internet, per garantirne l'attualità - in cui siano descritte nella prassi le singole operazioni della procedura di transito. Nel manuale devono essere descritte chiaramente, oltre il partenariato tra l'amministrazione e gli operatori, anche le competenze di entrambe le parti. Il Comitato valuta necessario che il manuale - contrariamente alla proposta della Commissione - venga messo a disposizione, in forma integrale, anche degli operatori economici, escluse naturalmente le disposizioni interne di servizio dell'amministrazione doganale. 4.15.2. Determinati passi del manuale dovrebbero essere elaborati in stretta collaborazione tra i servizi della Commissione, le dogane nazionali e le imprese. Ciò consentirebbe d'inserirvi anche dei riferimenti sui problemi di attuazione, all'interno delle imprese, delle normative esistenti. Poiché la nuova procedura di transito deve essere trasparente, il Comitato non rileva alcun motivo che impedisca di far conoscere agli operatori il punto di vista chiaramente formulato delle amministrazioni doganali. È auspicabile che vengano messe a disposizione del personale viaggiante le parti del testo che lo riguardano. 4.15.3. Una simile pubblicazione esiste già da decenni nell'ambito della procedura del Carnet ATA (Convenzione doganale per l'ammissione temporanea delle merci). L'Organizzazione mondiale delle dogane (WCO, World Customs Organization) non soltanto fornisce nel manuale in parola l'interpretazione della Convenzione ATA, ma riporta anche le decisioni dell'Ufficio di presidenza della Camera internazionale di Commercio con sede a Parigi come ufficio di coordinamento della catena internazionale di cauzioni (). 4.16. Informazione di tutti gli operatori interessati dalla procedura di transito 4.16.1. Il Comitato reputa necessaria un'adeguata informazione degli operatori economici sull'importanza della procedura di transito. Viene accolta con particolare interesse la possibilità prevista nel quadro del programma Matthaeus e del programma «Dogana 2000» di istituire un gruppo di contatto tra le dogane e gli utenti del transito, in cui oltre alle amministrazioni doganali sono rappresentati gli operatori economici dei 23 paesi interessati al transito comunitario e comune. Il successo di questo tipo di incontri è dimostrato dall'esito positivo della conferenza «Eurotransito 97» del febbraio 1997. Viene approvata anche la proposta di un comune ciclo di formazione continua tra amministrazione e operatori. 4.16.2. Dato che si tratta di un sistema dinamico, il transito deve adeguarsi all'evoluzione del mondo economico. Ne risulta la necessità d'un monitoraggio da parte del Consiglio, della Commissione, del Parlamento e della Corte dei conti europea. Sono anche indispensabili misure politiche di accompagnamento negli Stati membri per assicurare un'attuazione uniforme in tutti i paesi interessati - anche negli Stati dell'EFTA - e del gruppo di Visegrad. 5. Conclusioni 5.1. Il Comitato ritiene che il piano d'azione in oggetto sia complessivamente appropriato per consentire al sistema di transito di evolvere ulteriormente fino a diventare una parte del diritto doganale europeo, moderna ed orientata verso il futuro. Auspica che nell'attuazione del suddetto piano si tenga conto delle osservazioni da esso formulate, e spera di essere chiamato a partecipare ai successivi sviluppi. 5.2. La stretta collaborazione tra Consiglio, Commissione e Parlamento, da un lato, e il dibattito con gli operatori, dall'altro, hanno dimostrato negli ultimi dodici mesi che è possibile, con l'ampio consenso di tutti gli interessati, avviare una nuova procedura di transito. Una simile collaborazione nello spirito del partenariato dovrebbe essere continuata anche in futuro. Bruxelles, 1° ottobre 1997. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo ed al Consiglio - Un piano d'azione per il transito in Europa - Una nuova politica doganale. (COM(97)188 def.). () Proposta della Commissione per una decisione del Parlamento europeo e del Consiglio in merito all'adozione di un programma d'azione per il sistema doganale comunitario (Dogana 2000), (COM(95)119 def. - 95/0087 (COD); parere del Comitato economico e sociale GU C 301 del 13. 11. 1995, pag. 5. () La Commissione stima il volume delle frodi nel periodo dal 1990 al 1996 corrispondente ad un totale di 1,27 miliardo di ecu, di cui 485 milioni di ecu (38,2 %) a danno dei dazi e 784 milioni di ecu (61,8 %) a danno delle imposte nazionali. () GU C 301 del 13. 11. 1995, pag. 7, punto 3.3 - «Orientamento delle azioni di formazione in funzione delle esigenze di una moderna amministrazione doganale europea». () Manuale ATA, Convenzione doganale sul Carnet ATA per l'ammissione temporanea di merci - Consiglio di cooperazione doganale, Organizzazione mondiale delle dogane, prima edizione 1973.