Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Comunicazione della Commissione 'Verso una strategia tematica di prevenzione e riciclo dei rifiuti'"

(2004/C 73/12)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la comunicazione della Commissione "Verso una strategia tematica di prevenzione e riciclo dei rifiuti" (COM(2003) 301 def.);

vista la decisione, presa dalla Commissione europea il 28 maggio 2003, di consultarlo sull'argomento, conformemente al disposto dell'art. 265, 1o comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione, presa dalla presidenza il 19 giugno 2003, di incaricare la commissione Sviluppo sostenibile di elaborare un parere sull'argomento;

visto il documento in discussione;

visto il Sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente;

visto il proprio documento "Le priorità politiche del Comitato delle regioni per il periodo 2002-2006", che al punto 5 individua tra le esigenze in materia di protezione ambientale:

b) mettere a punto delle norme standardizzate a livello UE che contribuiscano veramente a migliorare la qualità dell'ambiente e che costituiscano requisiti nazionali;

c) definire i criteri standard indispensabili di protezione ambientale su scala comunitaria;

visti i propri pareri:

- CdR 447/98 fin in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio sull'incenerimento dei rifiuti"(1),

- CdR 36/2001 fin in merito al Sesto programma di azione per l'ambiente(2),

- CdR 190/2002 fin in merito alla comunicazione della Commissione "Verso una strategia tematica per la protezione del suolo"(3);

visti gli impegni internazionali assunti dall'Unione europea in materia di sviluppo sostenibile;

visto il proprio progetto di parere (CdR 239/2003 riv.), adottato il 29 settembre 2003 dalla commissione Sviluppo sostenibile (relatore: Rosario Condorelli, consigliere comunale di Catania (IT/ELDR));

considerando quanto segue:

1) la necessità di un aggiornamento della politica dei rifiuti dell'UE in relazione ai progressi conseguiti, ai problemi riscontrati e ai risultati che è necessario raggiungere in base al principio dello sviluppo sostenibile, anche nel rispetto degli accordi internazionali;

2) che all'interno di qualsiasi strategia di promozione di misure atte a realizzare la prevenzione quantitativa e qualitativa dei rifiuti, nonché il riciclo degli stessi, va riconosciuto il ruolo chiave dei governi regionali e locali quotidianamente chiamati a garantire livelli di efficienza nella gestione, non solo per limitare gli impatti sull'ambiente e sulla salute umana ma anche per contribuire a far crescere sistemi locali di sviluppo ecologicamente, economicamente e socialmente sostenibili;

3) che in occasione della discussione del Sesto programma il Comitato aveva chiesto che, indipendentemente dall'andamento degli accordi internazionali, l'UE si assumesse l'obbligo di attuare tutte le misure necessarie ad uno sviluppo sostenibile anche per garantire la propria leadership internazionale in questo campo e per trarre vantaggio da un'economia orientata ecologicamente, come fattore d'innovazione, di competitività e di efficienza economica (CdR 36/2001 fin, punti 3.2, 3.1);

4) la necessità di accelerare l'adeguamento del livello di protezione ambientale nei nuovi paesi aderenti, non da ultimo per stimolarne lo sviluppo economico sostenibile mediante il trasferimento di tecnologie pulite, che evitino il ripetersi dei problemi riscontrati in questi anni nei paesi dell'UE, e permettano di colmare o almeno ridurre il gap tecnologico oggi esistente;

5) l'esigenza di integrare la politica dei rifiuti con le altre politiche per l'ambiente e, in particolare di assicurare la coerenza di tutti i diversi approcci relativi al problema dei rifiuti, esigenze che avevano indotto il CdR, tra l'altro, a chiedere che la protezione del suolo dall'erosione e dall'inquinamento venisse inclusa nella tematica "uso sostenibile delle risorse naturali e gestione dei rifiuti" e non nel settore "natura e biodiversità" (CdR 36/2001 fin, punto 3.3.1);

6) la necessità di un'attenta gestione per evitare l'infiltrazione delle ecomafie, che in questo settore trovano uno dei terreni privilegiati di intervento, provocando così enormi danni all'ambiente con pratiche illegali di smaltimento e distorsione del mercato a causa dei prezzi più bassi che praticano rispetto alle imprese rispettose della normativa. Tale impegno è necessario per salvaguardare l'ambiente anche nei paesi del terzo mondo spesso oggetto di tali pratiche;

7) che il Sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente:

- promuove la totale integrazione delle disposizioni in materia di ambiente (art. 2, par. 4),

- afferma la necessità di dissociare l'impiego delle risorse e la produzione dei rifiuti dal tasso di crescita economica (art. 1, par. 2),

- si pone l'obiettivo di conseguire una sensibile riduzione delle quantità di rifiuti destinati all'eliminazione nonché della quantità di rifiuti pericolosi (art. 8, par. 1),

- si prefigge di incentivare il riutilizzo e di dare priorità al recupero, segnatamente al riciclaggio ... (art. 8, par. 1),

- pone l'obiettivo di definire una serie di obiettivi quantitativi e qualitativi per la riduzione di tutti i rifiuti in questione da raggiungersi a livello comunitario entro il 2010 (art. 8, par. 2, lettera a));

8) che in relazione a tutto ciò appare necessario operare con maggiore decisione per la prevenzione dei rifiuti, in quanto non è accettabile che la principale modalità nella gerarchia degli interventi non trovi pratica applicazione e che pertanto occorre operare scelte decise per la fissazione di obiettivi di prevenzione. Il documento della Commissione che, caratterizzandosi come punto di partenza di un processo di consultazione, in questa prima fase non propone obiettivi, dovrà pervenire su questo punto all'elaborazione di una strategia tematica forte con l'indicazione di obiettivi e di scadenze precise;

9) che appare necessario riconfermare con chiarezza che nella gerarchia degli interventi le operazioni di riciclaggio dei materiali hanno priorità rispetto al recupero energetico, secondo quanto già espresso nel parere emesso sulla direttiva per l'incenerimento (CdR 447/98 fin, punto 5): Il Comitato giudica possibile ... mettere a frutto l'incenerimento dei rifiuti recuperando energia a condizione ... di assicurare che l'incenerimento non ostacoli iniziative intese al recupero dei materiali o a minimizzare il volume dei rifiuti prodotti;

10) in relazione al punto precedente bisogna segnalare che in diverse realtà si nota, a fronte di uno scarso impegno nel campo delle raccolte differenziate e del riciclaggio, una tendenza a ricorrere massicciamente all'incenerimento, sia nel campo dei rifiuti urbani (come afferma lo stesso documento in discussione, punto 5.3.1) che in quello dei fanghi, il cui uso in agricoltura è addirittura diminuito e ciò nonostante l'importanza che riveste un suolo ben umificato come "accumulatore di carbonio". L'elemento più grave è che queste tendenze sono più forti nei paesi del Sud dell'Europa, dove i processi di desertificazione sono più accentuati, e quindi la necessità di restituire sostanza organica al suolo è maggiore. Si sottolinea che lo spandimento dei fanghi sui terreni agricoli è una pratica da effettuare con la massima attenzione per la protezione dell'ambiente e della salute e che pertanto deve essere sottoposta a norme molto rigorose,

ha adottato nel corso della 52a sessione plenaria del 19 e 20 novembre 2003 (seduta del 20 novembre) il seguente parere.

1. Osservazioni del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

1.1. apprezza il documento in esame in quanto, pur essendo il punto di partenza di un processo di consultazione, pone realisticamente le premesse per una maggiore protezione ambientale;

1.2. ribadisce la convinzione che, poiché l'attuazione di molte delle decisioni, adottate o da adottare in questo delicato settore, spettano agli enti locali e regionali, è della massima importanza dare a questi ultimi adeguate possibilità di influire sulle ulteriori fasi di definizione della strategia tematica comunitaria. Tale esigenza è ulteriormente accentuata dall'imminente allargamento dell'Unione, che porterà sfide ecologiche completamente nuove all'interno delle quali si dovrebbe registrare, insieme ad un aumento tendenziale dei rifiuti, la progressiva sensibile riduzione degli impatti ambientali a seguito dell'applicazione delle direttive comunitarie. Al Comitato spetta il ruolo cruciale di collaborare con i governi locali e regionali dei paesi candidati al fine di vincere queste sfide;

1.3. ritiene necessario un maggiore raccordo con altre iniziative in tema di gestione dei rifiuti (incenerimento e uso dei rifiuti organici) ed una maggiore determinazione nel perseguire una politica di prevenzione della quantità di rifiuti, pur essendo cosciente che la prevenzione non può essere affidata esclusivamente agli strumenti di gestione e dovrebbe invece far parte anche degli obiettivi di altri settori, come le politiche integrate di prodotto, la politica delle risorse e la politica delle sostanze chimiche;

1.4. ritiene indispensabile un maggiore impegno degli Stati membri nel recepire tempestivamente e adeguatamente le direttive dell'UE, e conseguentemente ritiene necessario un miglior monitoraggio dei risultati raggiunti e dei problemi che ne ostacolano l'attuazione;

1.5. ritiene che le differenze di legislazione ambientale fra gli Stati membri creino tensioni nel mercato interno. Per evitare il dumping ambientale sia all'interno che nei paesi in via di sviluppo è importante che l'UE adotti standard comuni per il riciclo;

1.6. è convinto che le politiche di gestione dei rifiuti, così come le politiche ambientali in genere, devono avere come terreno privilegiato di applicazione le realtà locali e regionali: infatti, le autorità di governo regionale e locale conoscono le dimensioni del fenomeno, gestiscono i problemi nel loro complesso, costituiscono organi credibili per i cittadini nella implementazione e nella gestione delle politiche di riciclaggio e di prevenzione dei rifiuti, destinano ingenti risorse dei propri bilanci per la realizzazione di tali politiche, sono impegnati in campagne di sensibilizzazione e formazione della opinione pubblica, operano nella direzione di attuazione di buone pratiche, finanziano studi e ricerche. In tale contesto acquista particolare rilevanza la dimensione urbana del problema, non solo per l'altissima percentuale di popolazione europea che vive nelle città e per gli inevitabili aspetti di impatto sull'ambiente e sulla salute umana, ma anche per le relazioni con le politiche di sviluppo. Analoga attenzione va, tuttavia, rivolta anche alle aree rurali, specialmente con riferimento alle problematiche relative a particolari categorie di rifiuti delle attività agricole come i macchinari o i pesticidi. Inoltre, per la particolare tutela che occorre garantire agli ambienti montani, insulari e rurali, si ricorda che in queste aree i costi di trasporto anche di modeste quantità di rifiuti verso impianti di trattamento spesso molto lontani sono una questione da considerare e risolvere;

1.7. è convinto, altresì, della necessità che le azioni delle autorità regionali e locali debbano essere coordinate con le azioni avviate a livello nazionale ed europeo, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di prossimità, e ribadisce l'importanza della sinergia tra le diverse sfere di governo;

1.8. esprime il proprio rammarico per l'attuale stato di conoscenza dei livelli e delle tendenze della produzione di rifiuti nell'Unione europea e negli Stati membri a causa delle gravi carenze dei relativi dati statistici a livello comunitario. Ci si riferisce qui in particolare alla copertura incompleta e alla mancanza di armonizzazione e di comparabilità che impedisce una valutazione generale della maggior parte dei cinque grandi flussi (rifiuti produttivi, rifiuti di cava e miniera, rifiuti da costruzione e demolizione, rifiuti solidi urbani e rifiuti agricoli e forestali). Sottolinea che il superamento di queste carenze aiuterebbe anche la lotta contro le ecomafie in quanto permetterebbe di seguire meglio il ciclo dei rifiuti. Fa osservare che una valida analisi scientifica dei livelli e delle tendenze nella produzione dei rifiuti rappresenta un presupposto ineludibile per fissare obiettivi di prevenzione in modo coerente. Tuttavia, il fatto che, generalmente, si ritenga che i dati statisticamente più attendibili riguardino i rifiuti urbani ripropone la strategicità del livello di governo locale per la elaborazione di politiche in questo settore;

1.9. apprezza i buoni risultati raggiunti dagli Stati membri in materia di autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti, in aderenza al principio di prossimità, ed auspica che tale situazione non muti con l'ingresso dei nuovi Stati membri;

1.10. sottolinea la necessità che, a seguito del confronto che scaturirà dal documento, la Commissione realizzi forme di raccordo significativo, su aspetti importanti quali il riuso dei materiali e il coordinamento, con problemi trattati in altra sede, si pensa in primo luogo all'incenerimento dei rifiuti e al ruolo dei rifiuti organici e dei fanghi, settori dove si registrano delle tendenze che contraddicono la strategia tematica perseguita nel documento in esame, come lo stesso documento rileva (Le tasse sulle discariche devono però accompagnarsi ad altri strumenti per evitare che i rifiuti eterogenei siano dirottati in massa verso l'incenerimento. Punto 5.3.1);

1.11. giudica utile precisare meglio la nozione di rifiuto, in considerazione dei problemi interpretativi sorti in questi anni, ma tenendo ferma l'interpretazione estensiva del concetto, fornita dalla Corte di giustizia delle Comunità europee, che rappresenta una garanzia di alta protezione ambientale;

1.12. giudica necessario riaffermare con forza la gerarchia degli interventi in materia di rifiuti privilegiando la prevenzione (per la quale è necessario definire obiettivi concreti da raggiungere tramite il massimo coinvolgimento del livello di governo regionale e locale e relativa pianificazione), il riuso e il riciclaggio dei materiali rispetto alle altre modalità di trattamento, e segnatamente dell'incenerimento che - seppur utile - sta rischiando di divenire una "scorciatoia" soprattutto nei paesi tuttora in ritardo con la raccolta differenziata;

1.13. sottolinea che la pratica dell'incenerimento sta coinvolgendo sempre di più i rifiuti organici (da rifiuti urbani e da fanghi di depurazione), e ciò nonostante che le recenti conquiste scientifiche e le conclusioni delle conferenze sul cambiamento climatico di Bonn e Marrakesh abbiano sottolineato l'importanza delle pratiche di compostaggio al fine di "sequestrare" grandi quantità di carbonio nel suolo. La recente e importante direttiva "discariche", che prevede una drastica riduzione del conferimento di rifiuti organici, potrebbe accelerare ancora maggiormente questa tendenza all'incenerimento. Ciò risulterebbe negativo sia per motivi economici (il costo del compostaggio è generalmente inferiore a quello dell'incenerimento) che anche e soprattutto per motivi ambientali. A tale proposito sottolinea che tale problema era già stato sollevato dal Comitato nel parere sulla strategia tematica di difesa del suolo: "Sarebbe pertanto inopportuno elaborare, come viene proposto dalla Commissione, strategie distinte per affrontare problemi quale l'erosione, la diminuzione della materia organica e la contaminazione ..."(4). Alla luce di quanto sopra ritiene necessario che il documento in esame assicuri un migliore coordinamento con la direttiva "compost" attualmente in fase di elaborazione;

1.14. auspica che le nuove politiche siano applicate anche dai nuovi Stati membri nei tempi previsti al fine di evitare l'aggravarsi di squilibri regionali. A tal fine si dovrà favorire il coinvolgimento dei livelli di governo regionale e locale attraverso lo scambio di buone pratiche e lo sfruttamento del patrimonio di conoscenze ed esperienze disponibili anche grazie al ruolo dell'EEA (European Environment Agency) di Copenaghen e dell'OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development).

2. Raccomandazioni del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

2.1. è consapevole che l'elaborazione di una strategia tematica complessiva debba puntare su una combinazione di strumenti legislativi, volontari ed economici, nonché su cambiamenti comportamentali e sulla definizione di obiettivi precisi e verificabili. Nell'ambito di detta strategia dovrebbero essere compresi gli sforzi volti alla creazione di mercati dei prodotti riciclati;

2.2. ribadisce la richiesta, già avanzata in sede di esame del Sesto programma, "... di definire obiettivi e mete precise, possibilmente quantificati e datati"(5) e la convinzione che "l'estensione della durata del Sesto programma a dieci anni ... renda ancor più necessaria la definizione di obiettivi e indicatori concreti ..."(6). Dal momento che alcune iniziative sono state avviate nel campo della prevenzione della pericolosità, sottolinea l'esigenza di definire obiettivi concreti nel campo della prevenzione quantitativa;

2.3. auspica pertanto un maggior impegno nell'attività di prevenzione, in quanto considera incoerente il fatto che con riferimento a quella che è la priorità più importante si faccia ancora poco e non vengano fissati obiettivi concreti. Si sottolinea che, nonostante tale principio sia stato formulato sin dal primo programma di azione ambientale, a tutt'oggi i passi concreti effettuati sono ancora insufficienti. In particolare a livello locale, tramite i piani di gestione si potranno indicare obiettivi concreti di riduzione delle quantità dei rifiuti urbani (o, almeno, di rallentamento della crescita). Si potrebbero ad esempio prevedere premialità per chi riduce al minimo la quantità di rifiuti e forme di penalizzazione nei confronti di chi ottiene scarsi risultati;

2.4. chiede che si attuino con maggiore tempestività le politiche relative ad altri settori che permettono di ottenere benefici significativi nel campo dei rifiuti (ad esempio: una forte politica di miglioramento degli acquedotti porterebbe ad una notevole riduzione della produzione e dell'uso di bottiglie di vetro e soprattutto di plastica);

2.5. è favorevole all'uso di strumenti consoni al mercato, al fine di favorire il riuso e il riciclaggio, come già sottolineato nel proprio parere sul Sesto programma di azione per l'ambiente nel quale ribadiva con fermezza la proposta di una politica degli appalti "verdi", sottolineando la necessità che "tutte le istituzioni pubbliche europee ... si impegnino a condizionare tutti i rispettivi appalti e le acquisizioni ad una valutazione preliminare del ciclo di vita e della sostenibilità ambientale dei prodotti e dei servizi in causa"(7). A tale proposito auspica un maggior sviluppo della politica - già contenuta nel Sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente - del "green public procurement" e dei "permessi ambientali scambiabili" (detti anche certificati negoziabili), che potrebbero essere scambiati a livello europeo, tenendo tuttavia conto della necessità di definire aspetti pratici in materia di applicazione e di controllo e sanzione;

2.6. è favorevole, altresì, alla realizzazione di un maggiore coordinamento tra le autorità nazionali competenti in materia di tasse sulle discariche. Naturalmente, data la grande sensibilità politica sulle misure fiscali in genere, ciò non implicherebbe necessariamente l'introduzione di una tassa sulle discariche armonizzata a livello comunitario. L'obiettivo da perseguire, in ogni caso, sarebbe quello di far aumentare il costo dei metodi di trattamento dei rifiuti diversi dal riciclo, tenendo conto anche della esigenza di evitare il ricorso indiscriminato all'incenerimento;

2.7. sottolinea che nell'ambito delle Politiche integrate di prodotto (IPP) il ruolo delle amministrazioni regionali e locali è determinante, anche perché con l'informazione ai cittadini può orientare verso il consumo consapevole e sostenibile, può stimolare accordi con imprese locali e utilizzare strumenti come l'Agenda 21 locale;

2.8. appoggia la proposta di intensificare il principio del "chi inquina paga", dal quale discende l'altro principio secondo cui la "responsabilità del produttore" dovrebbe essere individuale anziché condivisa dalla collettività dei cittadini. Questi principi rappresentano un incentivo per i produttori a sviluppare prodotti più rispettosi dell'ambiente;

2.9. giudica favorevolmente la proposta di puntare sul riciclaggio dei materiali, e non solo per determinati prodotti, sia per motivi ambientali sia per agevolare la collaborazione dei cittadini, che oggi non riescono a comprendere perché alcuni prodotti di carta, di plastica, di vetro, di metallo debbano essere riciclati ed altri, composti dagli stessi materiali, non lo debbano invece essere;

2.10. ritiene importante procedere, per il futuro, in direzione di una legislazione globale sul riciclo, anziché continuare ad adottare direttive per ogni settore. In questo senso una nuova direttiva potrebbe riguardare tutti i materiali e contenere in allegato le specifiche per ciascun settore;

2.11. ritiene necessario adottare, nel campo dei rifiuti da costruzione e demolizione, pratiche di demolizione degli edifici che permettano di ottenere la separazione dei rifiuti per frazioni omogenee. Per lo sviluppo di tali pratiche di demolizione selettiva sarebbe altresì opportuno garantire la qualità dei prodotti ottenuti (certificazione dei materiali riciclati) e sbocchi di mercato (bisognerebbe rendere obbligatorio per gli enti pubblici prevedere l'uso di tali materiali nei propri appalti per strade, ferrovie, ecc.);

2.12. propone, tenendo conto di tutte le necessarie compatibilità e di tutti i vincoli in materia di misure fiscali e di politica sulla concorrenza, di ridurre le aliquote dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) per i prodotti frutto di progettazioni ecologiche finalizzate al recupero dei materiali;

2.13. propone una campagna di sensibilizzazione per scoraggiare la mentalità dell'"usa e getta" (tranne ovviamente nei casi dove questa non sia giustificata, come quando vi siano motivi di igiene e sicurezza) ritenendo fondamentale, in questo campo, il ruolo delle autorità regionali e locali nelle attività di orientamento dei comportamenti dei cittadini;

2.14. propone lo sviluppo di attività tipo "borsa dei rifiuti" al fine di favorire il riciclaggio di materiali nell'ambito delle attività produttive, ferma restando la loro inclusione nella normativa dei rifiuti;

2.15. propone il potenziamento e l'utilizzo delle possibilità offerte dai programmi esistenti, soprattutto il programma Life-Ambiente ed il Sesto programma quadro di ricerca e sviluppo, specialmente con riferimento a quelle problematiche che interessano la dimensione urbana della gestione dei rifiuti in materia di nuove tecnologie di prevenzione, trasporto, riciclo, riuso e smaltimento;

2.16. propone che la Commissione finanzi progetti in favore dei livelli di governo regionali e locali che realizzino sistemi integrati in termini di prevenzione qualitativa e quantitativa dei rifiuti e forme di sinergia tra le diverse sfere di governo;

2.17. considera essenziale promuovere lo scambio di buone pratiche a livello europeo nell'applicazione delle disposizioni relative ai rifiuti, privilegiando il livello locale e favorendo, in questa fase, la massima diffusione a favore dei nuovi Stati membri;

2.18. auspica la creazione di piani per la prevenzione dei rifiuti, da prevedere all'interno di disposizioni legislative e da realizzare sotto forma di Accordi ambientali da negoziare a vari livelli (europeo, nazionale e locale) e che riguardino settori economici o imprese;

2.19. approva il ricorso ai sistemi di tariffazione puntuale (PAT, "Pay as You Throw"), in particolare per promuovere una più ampia diffusione della raccolta differenziata. Auspica che l'introduzione di tali sistemi, utilizzati per incoraggiare la raccolta differenziata e la prevenzione quantitativa dei rifiuti, sia attuata tenendo conto delle necessità di opportune misure da calibrare a livello locale;

2.20. propone che nella definizione di nuove iniziative venga attribuita particolare importanza alla individuazione delle risorse amministrative e finanziarie necessarie per attuare la legislazione, tenuto conto della grande complessità tecnica e cercando di evitare che i costi della nuova strategia ricadano esclusivamente sul livello locale, producendo così notevoli aumenti sui costi dei servizi e sulla tariffazione.

Bruxelles, 20 novembre 2003.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) GU C 198 del 14.7.1999, pag. 37.

(2) GU C 357 del 14.12.2001, pag. 44.

(3) GU C 128 del 29.5.2003, pag. 43.

(4) CdR 36/2001 fin, punto 3.5.2.

(5) CdR 36/2001 fin, punto 1.2.

(6) CdR 36/2001 fin, punto 1.7.

(7) CdR 36/2001 fin, punto 2.16.