1. INTRODUZIONE

Il meccanismo di cooperazione e verifica (MCV) è stato istituito nel 2007, quando la Bulgaria ha aderito all'Unione europea, per ovviare alle carenze riscontrate nella riforma giudiziaria e nella lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata. A partire da quel momento le relazioni dell'MCV hanno formulato raccomandazioni specifiche per orientare gli sforzi delle autorità bulgare e descritto i progressi compiuti dalla Bulgaria. A dieci anni dall'istituzione dell'MCV, la Commissione fa un bilancio dei risultati ottenuti, delle sfide che ancora rimangono e delle ulteriori misure che devono essere adottate per realizzare gli obiettivi del meccanismo.

Come è stato ribadito più volte dal Consiglio, l'MCV cesserà di funzionare quando tutti i sei parametri di riferimento applicabili alla Bulgaria saranno stati adeguatamente soddisfatti. I parametri, definiti al momento dell'adesione, riguardano aspetti di fondamentale importanza per il funzionamento degli Stati membri: indipendenza ed efficienza del sistema giudiziario, integrità e lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata. Il rispetto di questi parametri richiede una combinazione di misure legislative e istituzionali. Inoltre, per una valutazione completa di queste misure occorre verificare se vi sia una percezione concreta della loro finalità, se possano considerarsi integrate nel quadro giuridico e istituzionale della Bulgaria e se siano irreversibili. Questo permette di rassicurare i cittadini sul fatto che le decisioni e le prassi adottate in Bulgaria rispettino pienamente lo Stato di diritto e crea i presupposti per la fiducia reciproca necessaria ai fini di un'attuazione efficace del diritto dell'Unione.

Negli ultimi dieci anni la riforma giudiziaria e la lotta alla corruzione hanno costituito questioni fondamentali per la società bulgara. L'MCV svolge un ruolo importante in Bulgaria in quanto motore di riforma e strumento per valutare i progressi compiuti. Le conclusioni e la metodologia dell'MCV sono state costantemente appoggiate dal Consiglio e hanno beneficiato della collaborazione e dei contributi di numerosi Stati membri. La cooperazione è stata altresì rafforzata grazie al sostegno fornito alla Bulgaria nell'ambito dei fondi UE e, più di recente, all'assistenza mirata coordinata dal Servizio di assistenza per le riforme strutturali (SRSS) della Commissione europea.

Oltre a monitorare i progressi compiuti da dieci anni a questa parte, le relazioni dell'MCV hanno osservato variazioni del ritmo delle riforme dovute, in particolare, ai periodi di instabilità politica. È stato progressivamente istituito un quadro che comprende due strategie nazionali importanti sulla riforma giudiziaria e sulla lotta alla corruzione, ma la sua applicazione pratica per progredire nella lotta contro la corruzione ad alto livello e la criminalità organizzata continua a porre problemi. Affinché le riforme siano ben radicate, bisogna costituire un bilancio di azioni giudiziarie concluse con successo per quanto riguarda i casi ad alto livello.

La presente relazione analizza gli sviluppi verificatisi in Bulgaria dal 2007. Come gli anni scorsi, essa è il risultato di un'analisi rigorosa da parte della Commissione europea, basata su una stretta collaborazione con le autorità bulgare e sugli elementi forniti dalla società civile e dalle altre parti interessate, compresi gli altri Stati membri.

A tale riguardo, è importante delimitare chiaramente l'ambito di applicazione dell'MCV. Le decisioni istitutive dell'MCV ne definiscono l'ambito di applicazione per quanto riguarda la riforma giudiziaria e la lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata. Questi criteri permetteranno di stabilire, a tempo debito, che i parametri di riferimento sono stati rispettati. Tuttavia, il ritmo e la portata delle riforme sono stati necessariamente condizionati dal contesto in cui era possibile progredire in merito alle questioni specifiche contemplate dall'MCV, dalle caratteristiche della società bulgara e dalla governance nel paese. Ad esempio, gli sforzi profusi negli ultimi anni per costruire una capacità amministrativa sono ancora in corso, e questo incide sul processo di riforma. In Bulgaria il processo legislativo non ha portato all'istituzione di un quadro giuridico prevedibile. Il contesto in cui operano i media bulgari è spesso caratterizzato da una scarsa indipendenza e dall'applicazione inefficace degli standard giornalistici, che incidono negativamente sul dibattito pubblico relativo alle riforme. Pur esulando dal campo di applicazione dell'MCV, le questioni suddette hanno un'incidenza diretta sulla capacità di realizzare le riforme e hanno frenato i progressi della Bulgaria.

Negli ambiti contemplati dall'MCV, la presente relazione formula inoltre una serie di raccomandazioni per rafforzare la rendicontazione e la trasparenza. A breve termine, questo aiuterebbe la Commissione a raggiungere conclusioni definitive e, dopo la cessazione dell'MCV, contribuirebbe alla sostenibilità della riforma rafforzando la responsabilità.

Va sottolineato infine che la natura specifica dell'ambito di applicazione dell'MCV non favorisce i collegamenti diretti con altri settori. La Commissione non ritiene quindi opportuno collegare l'MCV alle decisioni in altri ambiti come l'ammissibilità ai Fondi strutturali e di investimento europei o l'accesso allo spazio Schengen.

La presente relazione utilizza una prospettiva a lungo termine per individuare le misure fondamentali che devono ancora essere adottate per conseguire gli obiettivi dell'MCV. L'impegno costruttivo dimostrato finora permette di spostare l'attenzione sulle misure fondamentali che devono ancora essere adottate. Quando saranno state adottate le misure definite in base ai parametri di riferimento contenuti nella presente relazione, si considererà che i rispettivi parametri siano provvisoriamente soddisfatti. Una volta raggiunto questo stadio per tutti i parametri di riferimento, l'MCV cesserà di funzionare. Si può quindi considerare che le raccomandazioni formulate siano sufficienti per conseguire questo obiettivo - salvo sviluppi che invertano palesemente i progressi in corso. La Commissione ritiene che questo dovrebbe anche condurre a un'accelerazione del processo da parte delle autorità bulgare e dell'UE nel suo insieme. Secondo la Commissione, un'attuazione risoluta, che mantenga il ritmo e l'orientamento coerente della riforma, permetterebbe di chiudere rapidamente i parametri di riferimento in merito ai quali si osservano progressi sostanziali, mentre per gli altri questo comporterebbe maggiori difficoltà. La Commissione intende pertanto anticipare la prossima relazione alla fine del 2017 ed è pronta a fornire ulteriore assistenza per contribuire a rafforzare il carattere irreversibile dei progressi e, di conseguenza, a porre fine al meccanismo.

2. VALUTAZIONE DEI PROGRESSI COMPIUTI NEL RISPETTO DEI PARAMETRI DI RIFERIMENTO DALL'AVVIO DELL'MCV

Oltre ad esaminare i progressi compiuti nell'attuare le raccomandazioni formulate nella relazione 2016 dell'MCV, la presente sezione esegue una valutazione globale di dieci anni di riforme. Gli sviluppi e i risultati più salienti sono esposti in dettaglio nella relazione tecnica di accompagnamento. I sei parametri di riferimento possono essere valutati individualmente, ma sono collegati fra loro. La valutazione dei progressi ha comportato l'esame delle condizioni strutturali (leggi, istituzioni, risorse, ecc.), dei risultati ottenuti, della casistica costituita e del carattere irreversibile dei progressi. Va osservato inoltre che, da quando sono stati concordati i parametri di riferimento dell'MCV, vi sono stati sviluppi fondamentali nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, nelle norme e prassi internazionali e nelle informazioni comparative sui sistemi giudiziari nazionali all'interno dell'UE, che hanno guidato le autorità bulgare nell'attuazione delle riforme e contribuiscono a misurare in modo obiettivo e raffrontabile l'evoluzione del sistema giudiziario bulgaro e della lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata negli ambiti contemplati dai sei parametri di riferimento.

2.1 Riforma giudiziaria

Indipendenza e responsabilità della magistratura

Il primo parametro di riferimento riguarda la riforma del sistema giudiziario, in particolare la creazione di un quadro costituzionale stabile per un sistema giudiziario indipendente e responsabile. Nel corso dell'ultimo decennio la Bulgaria ha modificato due volte la sua Costituzione, migliorando il funzionamento del Consiglio superiore della magistratura (CSM) e istituendo un ispettorato giudiziario per promuovere la buona gestione degli organi giurisdizionali e le norme sull'integrità nella magistratura. I primi cambiamenti sono stati introdotti poco dopo l'adesione. Successivamente sono state attuate altre riforme significative con l'adozione da parte dell'Assemblea nazionale, nel dicembre 2015, di modifiche costituzionali che hanno creato camere separate all'interno del CSM per i pubblici ministeri e i giudici, migliorando nel contempo la trasparenza del processo decisionale sulle questioni relative al personale e dell'elezione dei membri del CSM e rafforzando il ruolo dell'ispettorato giudiziario per quanto riguarda l'integrità dei magistrati. Alcuni di questi cambiamenti – come il principio "un magistrato, un voto" per l'elezione del CSM – fanno seguito a precedenti relazioni dell'MCV. Poiché la traduzione in legge di queste ultime modifiche è stata finalizzata nel corso del 2016, il loro impatto potrà essere valutato appieno solo una volta completata l'attuazione. Finora la riforma del CSM ha indiscutibilmente rafforzato la trasparenza del processo decisionale e le elezioni del Consiglio previste per il 2017 si svolgeranno in modo più democratico. Continuano tuttavia a destare preoccupazione le persistenti tensioni fra i membri del Consiglio in seguito a denunce per mancata obiettività nell'adozione delle decisioni fondamentali. Le ultime due relazioni dell'MCV avevano evidenziato la risposta tardiva e incompleta alla situazione riscontrata presso il tribunale della città di Sofia verso la fine del 2014, che ha ulteriormente alimentato le denunce per influenza indebita all'interno del CSM. Nel complesso, la Bulgaria ha compiuto progressi sostanziali verso la conformità con il primo parametro di riferimento, ma deve ancora presentare un bilancio per quanto riguarda l'applicazione delle ultime modifiche costituzionali.

Il quadro giuridico

Il secondo parametro di riferimento riguarda il quadro giuridico in termini di legislazione fondamentale con un'incidenza sul sistema giudiziario e sulle procedure giudiziarie. Negli ultimi dieci anni si sono verificati sviluppi importanti, specie per quanto riguarda la legge sul sistema giudiziario e il miglioramento delle procedure civili. Nel 2016 sono state introdotte profonde modifiche alla legge sul sistema giudiziario sulla base della strategia globale di riforma giudiziaria elaborata dal governo e approvata dall'Assemblea nazionale nel 2015. Queste modifiche, frutto di una stretta consultazione con le parti interessate e gli operatori del settore, mirano a migliorare la legislazione in diversi ambiti, che vanno dalla progressione della carriera dei magistrati alla gestione interna dei tribunali. Questi cambiamenti rappresentano, insieme alle riforme precedenti, un ulteriore e notevole passo avanti nella riforma giudiziaria in Bulgaria.

Per quanto riguarda, invece, le procedure penali, gli sviluppi sono stati più limitati e devono ancora essere affrontate notevoli sfide. Nonostante i considerevoli miglioramenti introdotti negli anni successivi all'adesione all'UE, le procedure penali in Bulgaria continuano a porre seri problemi in termini di efficacia delle azioni penali nei casi complessi, tra cui quelli connessi alla corruzione ad alto livello e alle forme gravi di criminalità organizzata. Nel corso degli anni è stata individuata una serie di questioni concrete, alcune delle quali sono state affrontate mediante un'azione legislativa. Il formalismo delle procedure penali rimane tuttavia un aspetto problematico per il sistema giuridico bulgaro. Recentemente sono state preparate altre proposte legislative alcune delle quali, abbinate a misure organizzative adeguate, potrebbero avere un impatto considerevole.