IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea CE 51/72

Mercoledì 14 settembre 2011

Accesso del pubblico ai documenti 2009-2010

P7_TA(2011)0378

Risoluzione del Parlamento europeo del 14 settembre 2011 sull'accesso del pubblico ai documenti (articolo 104, paragrafo 7, del regolamento) per il 2009-2010 (2010/2294(INI))

2013/C 51 E/09

Il Parlamento europeo,

— visti gli articoli 1, 10 e 16 del trattato sull'Unione europea (TUE) e gli articoli 15 e 298 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),

— vista la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in particolare i suoi articoli 41 (diritto a una buona amministrazione) e 42 (diritto di accesso ai documenti),

— visto il regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (1),

— visto il regolamento (CE, Euratom) n. 1700/2003 del Consiglio, del 22 settembre 2003, che modifica il regolamento (CEE, Euratom) n. 354/83 che rende accessibili al pubblico gli archivi storici della Comunità economica europea e della Comunità europea dell'energia atomica (2),

— visto il regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull'applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale (3),

— vista la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea e del Tribunale sull'accesso ai documenti, in particolare le sentenze della Corte nelle cause Turco (cause riunite C-39/05 P e C-52/05 P) (4), Bavarian Lager (causa C-28/08 (5)), Volker und Marcus Schecke (cause riunite C-92/09 e C-93/09) (6), Technische Glaswerke Ilmenau – TGI (causa C-139/07 P) (7), e API (cause riunite C-514/07 P, C-528/07 P e C-532/07 P) (8), e le sentenze del Tribunale nelle cause Access Info Europe (causa T-233/09) (9), MyTravel (causa T-403/05) (10), Borax (cause T-121/05 e T-166/05) (11), Joséphidès (causa T-439/08) (12), Co-Frutta (cause riunite T-355/04 e T-446/04) (13), Terezakis (causa T-380/04) (14), Agrofert Holdings (causa T-111/07) (15) e Editions Jacob (causa T-237/05) (16),

— viste le attività svolte e i documenti prodotti dal Mediatore europeo sulla questione dell'accesso ai documenti e dal Garante europeo per la protezione dei dati riguardo al giusto equilibrio tra trasparenza e protezione dei dati,

— vista la proposta della Commissione del 30 aprile 2008 per un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (COM(2008)0229),

— vista la proposta della Commissione del 20 marzo 2011 per un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (COM(2011)0137),

— vista la convenzione UNECE del 1998 sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico al processo decisionale e l'accesso alla giustizia in materia ambientale (Convenzione di Aarhus),

— vista la convenzione del Consiglio d'Europa del 2008 sull'accesso ai documenti ufficiali,

— viste le relazioni annuali per il 2009 e per il 2010 del Consiglio, della Commissione e del Parlamento europeo sull'accesso ai documenti e ai sensi dell'articolo 17 del regolamento (CE) n. 1049/2001,

— visto l'accordo quadro del 2010 sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea (17),

— visto l'Accordo interistituzionale del 20 novembre 2002 tra il Parlamento europeo e il Consiglio relativo all'accesso da parte del Parlamento europeo alle informazioni sensibili del Consiglio nel settore della politica di sicurezza e di difesa (18),

— viste le sue precedenti risoluzioni del 14 gennaio 2009 sull'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (19), del 25 novembre 2010 sulla relazione annuale concernente le attività del Mediatore europeo nel 2009 (20), e del 17 dicembre 2009 sulla necessità di migliorare il quadro giuridico che regola l'accesso ai documenti in seguito all'entrata in vigore del trattato di Lisbona, regolamento (CE) n. 1049/2001 (21),

— visti l'articolo 48 e l'articolo 104, paragrafo 7, del suo regolamento,

— vista la relazione della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (A7-0245/2011),

A. considerando che il trattato di Lisbona istituisce un nuovo quadro costituzionale per la trasparenza delle istituzioni dell'UE stabilendo - nell'ottica di un'amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente (articolo 298 TFUE) - un diritto fondamentale certo all'accesso ai documenti delle istituzioni, degli organi, degli organismi, degli uffici e delle agenzie dell'UE; che tale diritto - che il Trattato riconosce non solo ai cittadini dell'Unione, ma anche a qualsiasi persona fisica o giuridica residente in uno Stato membro - va comunque esercitato nel rispetto dei principi generali e dei limiti (posti a tutela di alcuni interessi pubblici o privati) fissati dai regolamenti adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio (articolo 15 TFUE),

B. considerando che attualmente è regola generale fornire il pieno accesso ai documenti legislativi, mentre le eccezioni relative ai documenti non legislativi dovrebbero essere limitate; che i due approcci non dovrebbero indebolirsi a vicenda,

C. considerando che i nuovi trattati non menzionano più il fatto di "preservare l'efficacia del processo decisionale" del Consiglio (articoli 255 e 207, paragrafo 3 del vecchio TCE) – il cosiddetto "spazio di riflessione" – come possibile limite alla trasparenza per quanto riguarda le procedure legislative; che per le procedure amministrative lo "spazio di riflessione" deve essere definito conformemente all'articolo 1 TUE e all'articolo 298 TFUE, che prescrive un'amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente,

D. considerando che la trasparenza è un elemento essenziale della democrazia partecipativa, complementare alla democrazia rappresentativa su cui si fonda il funzionamento dell'Unione, come esplicitamente affermato negli articoli da 9 a 11 TUE, dal momento che consente ai cittadini di prendere parte al processo decisionale e di esercitare un controllo pubblico, garantendo così la legittimità del sistema politico democratico,

E. considerando che i cittadini chiedono una maggiore democrazia, trasparenza e apertura delle istituzioni e degli attori politici e una più decisa lotta contro la corruzione; che l'accesso ai documenti e alle informazioni è uno dei modi per garantire che i cittadini possano essere associati al processo democratico e che la corruzione sia prevenuta e combattuta,

F. considerando inoltre che l'UE rischia sempre più di divenire oggetto di critiche per la persistente mancanza di trasparenza, apertura e possibilità di accesso ai documenti e alle informazioni per i cittadini, come dimostra l'impossibilità di approvare un nuovo regolamento sul diritto di accesso ai documenti per il rifiuto della Commissione di accettare gli emendamenti del Parlamento e per la riluttanza degli Stati membri a rendere accessibili i propri documenti, dibattiti e consultazioni ai cittadini e al Parlamento,

G. considerando la necessità di adottare a livello dell'UE nuove e più rigide misure contro la corruzione, per assicurare che tutte le istituzioni dell'Unione ne siano immuni a tutti i livelli; che il Parlamento deve trarre insegnamento dalle recenti esperienze negative elaborando norme – incluse quelle volte ad accrescere la trasparenza – sui rapporti fra deputati e funzionari del Parlamento e lobbisti e gruppi d'interesse,

H. considerando che, al fine di garantire la rendicontabilità e la legittimità di un sistema politico democratico, i cittadini hanno il diritto di sapere in che modo agiscono i loro rappresentanti una volta eletti o nominati in organismi pubblici o per rappresentare gli Stati membri a livello europeo o internazionale (principio della rendicontabilità), in che modo opera il processo decisionale (il che comprende documenti, emendamenti, calendari, soggetti implicati, votazioni ecc.) e in che modo il denaro pubblico è assegnato e speso e con quali risultati (principio della tracciabilità dei fondi),

I. considerando che l'attuale regolamento (CE) n. 1049/2001 non definisce in modo chiaro alcuni concetti importanti, quali il diritto di veto degli Stati membri, le limitazioni allo "spazio di riflessione", delle eccezioni precise e limitate, la classificazione dei documenti e l'equilibrio tra la trasparenza e la protezione dei dati,

J. considerando che il trattato di Lisbona riconosce all'UE nuove competenze nel campo del diritto penale (articoli 82 e 83 TFUE) e della cooperazione fra le polizie; considerando che le nuove competenze potrebbero toccare i diritti umani fondamentali mettendo in evidenza la necessità di una procedura legislativa più aperta,

K. considerando che l'articolo 15 TFUE e l'articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea introducono un'ampia nozione del termine "documento" che copre l'informazione a prescindere dal suo supporto,

L. considerando che l'applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001 non è uniforme, poiché le statistiche mostrano variazioni tra le diverse istituzioni; considerando che i dati quantitativi contenuti nelle relazioni annuali del 2009 sull'applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001 da parte delle istituzioni dell'UE indicano una generale diminuzione del numero e del tasso di rifiuti di accesso passati dal 16 % nel 2008 al 12 % (22) per il Parlamento (33 casi), dal 28 % nel 2008 al 22,5 % (23) per il Consiglio (2 254 casi) e dal 13,99 % all'11,65 % per la Commissione (589 casi), mentre una delle motivazioni addotte più di frequente per il rifiuto, che pure variano da istituzione a istituzione, è la preservazione del processo decisionale (39,47 % (24) per il Parlamento, 39,2 % per le domande iniziali (25) al Consiglio e 26 % (26) per la Commissione),

M. considerando che il Tribunale, nella causa Toland c. Parliament (27) ha annullato la decisione con cui il Parlamento europeo rifiutava l'accesso a una relazione dell'Internal Audit Service del 9 gennaio 2008 dal titolo "Audit dell’indennità di assistenza parlamentare",

N. considerando che nel 2009 la Commissione e il Parlamento non hanno inserito nei loro registri nessun documento sensibile, mentre il Consiglio ha inserito 157 documenti sensibili classificati come "CONFIDENTIEL UE" ovvero "SECRET UE" su un totale di 445 documenti classificati come tali,

O. considerando che nell'ordinamento giuridico dell'UE gli accordi internazionali hanno un effetto giuridico simile a quello della legislazione interna dell'UE, e che il pubblico deve essere informato in merito a tali accordi ed essere autorizzato a consultare i documenti ad essi afferenti,

P. considerando che il regolamento (CE) n. 1049/2001 istituisce l'obbligo per le istituzioni di valutare la possibilità di concedere l'accesso parziale a un documento nel caso in cui solo parti di esso siano interessate da un'eccezione; che sovente l'accesso parziale concesso è indebitamente limitato e riguarda solo il titolo e i paragrafi introduttivi dei documenti, senza che sia possibile accedere ai paragrafi più importanti,

Q. considerando che l'articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali stabilisce "il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale"; che persistono gravi carenze nell'attuazione di tale diritto, il che induce a sollecitare regole per l'accesso pubblico ai documenti in modo che sia possibile consultare il proprio fascicolo,

R. considerando che l'articolo 15 TFUE istituisce l'esplicito obbligo per tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'Unione di operare "nel modo più trasparente possibile"; che tale obbligo si applica anche ai comitati che assistono la Commissione nello svolgimento dei suoi compiti; che l'obbligo in questione è disatteso dal regolamento interno dei comitati che stabilisce che tutte le discussioni in seno ai comitati stessi e i documenti relativi alla "comitatologia" devono rimanere riservati,

Accesso ai documenti come diritto fondamentale

1. ricorda che la trasparenza è una regola generale, la quale con il trattato di Lisbona (e, conseguentemente, con l'acquisto di forza giuridica cogente da parte della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione) è divenuta un diritto fondamentale dei cittadini avente forza giuridica e che, quindi, le decisioni che negano l'accesso ai documenti devono fondarsi su eccezioni definite in modo chiaro e rigoroso ed essere fondate su solidi argomenti e valide motivazioni, tali da consentire ai cittadini di comprendere i motivi del rifiuto e di esperire in modo efficace le possibilità di ricorso a loro disposizione;

2. ritiene che l'UE dovrebbe essere in prima linea e rappresentare un modello di trasparenza istituzionale e di democrazia moderna per gli Stati membri e per i paesi terzi;

3. rammenta che la trasparenza è il miglior modo per prevenire la corruzione, la frode, i conflitti di interessi e il malgoverno;

4. invita le istituzioni, gli organismi gli uffici e le agenzie dell'UE, ivi compreso il Servizio europeo per l'azione esterna appena istituito, ad applicare il regolamento (CE) n. 1049/2001 senza indugio e in tutte le sue parti, così come richiesto dai trattati, e a pubblicare la relazione annuale di cui all'articolo 17 del regolamento (CE) n. 1049/2001;

5. osserva che gli interventi della Corte di giustizia, del Mediatore europeo e del Garante europeo per la protezione dei dati (GEPD), che di norma si esprimono su singoli casi, non possono sostituire l'attività legislativa in termini di certezza del diritto e di uguaglianza di fronte alla legge; si rammarica del fatto che anche nei casi per i quali la Corte di giustizia ha definito un principio chiaro, come per esempio nella causa Turco sulla trasparenza legislativa, questo rimane inosservato; reitera pertanto la sua richiesta a tutte le istituzioni di rispettare la sentenza Turco riguardante i pareri del servizio giuridico emessi nel quadro del processo legislativo; riafferma che il legislatore deve affrontare e risolvere i problemi rilevati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e dare piena ed estesa attuazione al diritto di accesso ai documenti, nello spirito delle modifiche del nuovo trattato che sanciscono chiaramente il diritto fondamentale di accesso ai documenti;

6. considera necessario revisionare il regolamento (CE) n. 1049/2001 per chiarire alcune disposizioni, definire accuratamente e limitare la portata delle eccezioni e assicurare che queste non finiscano per minare trasparenza sancita dai trattati e dalla Carta; ritiene che questa revisione debba rafforzare il diritto di accesso ai documenti, senza pregiudicare in alcun modo i vigenti standard di tutela di tale diritto, e prendere in considerazione la giurisprudenza della Corte di giustizia; sottolinea al riguardo che la nuova versione del regolamento deve essere semplice e accessibile ai cittadini per metterli in grado di esercitare efficacemente i loro diritti;

7. ritiene che la proposta di revisione del regolamento (CE) n. 1049/2001 della Commissione, del 2008, non rafforza la trasparenza come sancito dal trattato di Lisbona, ma al contrario molte delle modifiche proposte dalla Commissione hanno l'effetto di ridurre gli standard attuali; ritiene in particolare che l'emendamento dell'articolo 3, proposto dalla Commissione, limiti in modo significativo la definizione di "documento" rispetto a quella attuale, contravvenendo al disposto del trattato di Lisbona; invita la Commissione a presentare una proposta riveduta per la revisione del regolamento (CE) n. 1049/2001 che tenga pienamente conto della necessità di assicurare una maggiore trasparenza, così come sancita dal trattato di Lisbona, affermata dalla giurisprudenza della Corte di giustizia ed espressa nelle precedenti attività del Parlamento;

8. ricorda che, nella causa Regno di Svezia/Commissione (causa C-64/05 P) (28), la Corte di giustizia ha chiarito che gli Stati membri non hanno un diritto di veto assoluto in merito ai documenti da essi prodotti, ma solo la possibilità di ricorrere a una procedura di consultazione volta a determinare se sia o meno applicabile un'eccezione al diritto all'accesso ai documenti contemplata nel regolamento (CE) n. 1049/2001 (29); ritiene necessario un chiarimento a livello legislativo per assicurare una corretta applicazione della giurisprudenza ed evitare quei ritardi e quelle controversie che, come dimostrato dalla causa IFAW (30), ancora persistono;

9. ricorda che l'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo ai documenti sensibili rappresenta un compromesso che non riflette i nuovi obblighi costituzionali e legali derivanti dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona;

10. sottolinea che la classificazione dei documenti ha un'influenza diretta sul diritto di accesso ai documenti da parte dei cittadini; ricorda che il sistema di classificazione impiegato attualmente si fonda esclusivamente su accordi interistituzionali e si presta a un eccesso di classificazione; chiede l'approvazione di un regolamento che stabilisca norme comuni per la classificazione;

11. invita in particolare il Consiglio ad assicurare al Parlamento un pieno accesso ai documenti classificati relativi agli accordi internazionali, così come sancito dall'articolo 218 TFUE, come pure ai documenti classificati relativi alle procedure di valutazione UE, per evitare i problemi interistituzionali intervenuti, per esempio, in relazione all'adesione dell'UE alla CEDU, alla valutazione Schengen relativa a Bulgaria e Romania, all'accordo commerciale anticontraffazione (ACTA), e al dialogo UE-Cina sui diritti umani;

12. sottolinea l'importanza della definizione di norme adeguate per la classificazione ai fini di una cooperazione interistituzionale sincera; accoglie con favore, a tal proposito, la conclusione di accordi interistituzionali sulla classificazione e sull'accesso ai documenti, sebbene questi non possano sostituirsi a una base giuridica adeguata; invita, in tale contesto, il Consiglio e il Servizio europeo per l'azione esterna a rifarsi al modello del nuovo accordo interistituzionale siglato dal Parlamento e dalla Commissione e a concludere al più presto un accordo simile con il Parlamento;

13. invita le istituzioni dell'Unione europea a elaborare regole UE più trasparenti sulla libertà d'informazione che recepiscano integralmente le proposte avanzate nella presente relazione, la giurisprudenza recente e i nuovi trattati;

14. ricorda che la storica sentenza pronunciata dalla Corte di giustizia nelle cause riunite Regno di Svezia e Turco/Consiglio dell'Unione europea ha messo in evidenza l'obbligo di assicurare una procedura legislativa trasparente, dal momento che "[l]a trasparenza, al riguardo, contribuisce a rafforzare la democrazia permettendo ai cittadini di controllare tutte le informazioni che hanno costituito il fondamento di un atto legislativo" (31); sottolinea, quindi, che le eccezioni definite per la procedura legislativa, ivi compresa la consulenza giuridica, devono avere limiti precisi mentre il cosiddetto "spazio di riflessione", deve avere una portata limitata (32);

15. sottolinea che, sebbene sia stato definito in modo chiaro, tale principio non è ancora attuato, come dimostrato dalla recente pronuncia nella causa Access Info Europe (33) concernente la decisione del Consiglio di negare l'accesso a talune informazioni relative alla posizione degli Stati membri riguardo alla proposta di rifusione del regolamento (CE) n. 1049/2001 e dalla causa ClientEarth/Consiglio (34), ancora pendente presso il Tribunale, concernente un parere del servizio giuridico sulla rifusione del regolamento (CE) n. 1049/2001; nota che la divulgazione delle posizioni degli Stati membri durante i negoziati sul regolamento (CE) n. 1049/2001 e su molti atti successivi non hanno assolutamente pregiudicato la capacità decisionale del Consiglio, dal momento che non hanno compromesso il buon esito delle relative procedure legislative;

16. invita il Consiglio a rivedere le proprie regole e ad accrescere la trasparenza per le procedure legislative dei gruppi di lavoro e degli organi interni del Consiglio, fornendo almeno calendari, agende, verbali di dibattiti, documenti esaminati, emendamenti, documenti e decisioni approvate, identità delle delegazioni degli Stati membri ed elenchi di membri, senza pregiudizio per la possibilità di applicare le eccezioni elencate all'articolo 4, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1049/2001 concernente la pubblicazione di tali elenchi; invita il Consiglio a rendere le decisioni di tali organi accessibili al pubblico; è contrario all'uso di documenti denominati ‧LIMITE‧, un termine che non figura nel regolamento (CE) n. 1049/2001 nonché alla pratica di impiegare documenti non registrati, quali i documenti di sala;

17. ritiene che per rendere il processo legislativo più rendicontabile, comprensibile e accessibile al pubblico, le commissioni del Parlamento debbano sempre procedere almeno a votazioni di orientamento prima di avviare triloghi con il Consiglio; il Consiglio da parte sua dovrebbe adottare "approcci generali" o approvare le posizioni negoziali concordate in sede Coreper prima di avviare i triloghi con il Parlamento, rendendo immediatamente pubblici tutti i pertinenti documenti del Parlamento e del Consiglio;

18. invita la Commissione a concedere al pubblico l'accesso agli ordini del giorno, ai verbali e alle dichiarazioni di interesse relative ai gruppi di esperti e ai nomi dei membri, ai verbali e alle votazioni dei comitati istituiti nel quadro della cosiddetta comitatologia nonché a tutti i documenti esaminati da tali gruppi e comitati, ivi compresi i progetti di atti delegati e i progetti di atti di esecuzione; invita il Parlamento ad approvare una procedura più aperta e trasparente, anche sul piano interno, per il trattamento di tali documenti;

19. ricorda che i trattati richiedono trasparenza non solo nelle procedure legislative, ma anche nelle attività non legislative svolte dalle istituzioni, dagli organi, dagli organismi e dalle agenzie dell'UE; sottolinea che il regolamento (CE) n. 1049/2001 rappresenta l'unica base giuridica che disciplina il diritto di accesso ai documenti e che gli altri atti giuridici, come i regolamenti interni o i regolamenti istitutivi di istituzioni, agenzie e organismi, non possono prevedere altre giustificazioni al rifiuto di accesso;

20. si rammarica che i recenti negoziati fra le istituzioni UE per una "intesa comune" sugli atti delegati e per un nuovo accordo quadro fra la Commissione e il Parlamento non siano stati pienamente trasparenti; si impegna a rendere pienamente trasparenti i suoi negoziati con il Consiglio e la Commissione per gli attuali o futuri accordi interistituzionali o accordi assimilabili;

21. accoglie, ancora una volta, con favore il lavoro svolto dal Mediatore europeo per assicurare una maggiore trasparenza nell'UE dal momento che, come affermato nella relazione per il 2009, circa un terzo delle inchieste condotte riguarda la mancanza di trasparenza e sottolinea l'influenza esercitata dal Mediatore europeo, per esempio, nel cambiamento della politica in materia di trasparenza seguita dall'Agenzia europea per i medicinali (EMA) nel concedere l'accesso alle relazioni sulle reazioni avverse (35) e sugli studi clinici (36); sottolinea che, in generale, i dati prodotti dagli organi dell'UE dovrebbero essere accessibili al pubblico;

22. ricorda che, in alcune sue recenti pronunce, per esempio nelle cause API e TGI summenzionate, la Corte di giustizia ha affermato l'esistenza di una "presunzione generale", sollevando così la Commissione, in taluni casi, dal dovere di esaminare i documenti richiesti uno per uno; sottolinea che, in linea di principio, una tale pronuncia è contraria ai principi fondamentali di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001; ricorda che la giurisprudenza della Corte di giustizia sottolinea anche la necessità di rivedere le norme relative all'accesso delle parti direttamente interessate ai documenti detenuti dalle istituzioni;

23. sottolinea che se l'articolo 15 TFUE si applica specificamente ai soli documenti amministrativi della Corte, la Corte di giustizia, come tutte le altre istituzioni, organi, uffici e agenzie, deve operare "nel modo più trasparente possibile" secondo quanto previsto dall'articolo 1 TUE; a tal fine invita la Corte ad esplorare vie per accrescere la trasparenza delle sue attività giudiziarie, visto che "not only must justice be done; it must also be seen to be done" (37) (bisogna non solo che giustizia sia fatta ma anche poter vedere che sia fatta) e a rispettare appieno il regolamento (CE) n. 1049/2001 relativamente alle sue attività amministrative;

24. ribadisce l'importanza del principio della tracciabilità, onde assicurare che i cittadini possano conoscere l'entità dei fondi assegnati e spesi e i risultati conseguiti e invita le istituzioni dell'UE ad applicarlo a tutti i livelli per la loro amministrazione interna e per le politiche e i fondi stanziati per attuarle;

Eccezioni

"Spazio di riflessione"

25. ricorda che i nuovi trattati non fanno più specifico riferimento all'obbligo in capo al Consiglio di stabilire i casi in cui agisce nella sua capacità legislativa e alla necessità di preservare l'efficacia del processo decisionale (articolo 207, paragrafo 3, del trattato che istituisce la Comunità europea), il cosiddetto "spazio di riflessione", e che tale concetto sopravvive attualmente, per le procedure legislative, solo in base all'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001;

26. conformemente ai migliori standard internazionali sviluppati da grandi organizzazioni non governative (38), sottolinea la necessità di applicare rigorosamente un triplice criterio test per motivare il rifiuto di divulgare un documento: 1) le informazioni contenute nel documento devono riguardare una delle legittime finalità elencate nell'atto legislativo; 2) la divulgazione del documento deve rappresentare potenzialmente un grave compromissione di quella finalità; 3) la compromissione della finalità deve prevalere sul pubblico interesse ad acquisire le informazioni contenute nel documento;

27. rammenta che il regolamento (CE) n. 1049/2001 istituisce l'esplicito obbligo per le istituzioni di concedere l'accesso a tutte quelle parti del documento che non sono interessate da alcuna delle eccezioni previste; nota che l'accesso parziale concesso è sovente indebitamente limitato e sottolinea che deve essere preso in seria considerazione anche per quelle parti riguardanti la sostanza dei documenti che presentano interesse per il richiedente;

28. ricorda che l'attuale articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001 cerca di limitare la portata del cosiddetto ‧spazio di riflessione‧ richiedendo, come condicio sine qua non per il diniego di accesso, che la divulgazione del documento sia causa non di un semplice pregiudizio per il processo decisionale ma di un ‧pregiudizio grave‧ e consentendo, comunque, di superare il limite dello ‧spazio di riflessione‧ laddove sussista ‧un interesse pubblico prevalente alla divulgazione"; sottolinea però che - nonostante le considerazioni appena esposte - il citato articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001 contiene una definizione aperta che non stabilisce condizioni chiare per l'applicazione di tale concetto né tiene conto della giurisprudenza della Corte di giustizia; sottolinea la necessità di definire in modo adeguato il concetto di ‧spazio di riflessione‧ limitandone la portata, in linea con il principio della certezza del diritto;

29. sottolinea che i triloghi e le procedure di conciliazione, elencate esplicitamente all'articolo 294 TFUE, rappresentano una fase fondamentale della procedura legislativa e non uno "spazio di riflessione" a sé stante; ritiene in particolare che le attuali procedure concernenti i triloghi precedenti un possibile accordo di prima lettura non siano in grado di garantire un soddisfacente livello di trasparenza legislativa e di accesso ai documenti, sia all'interno nei confronti del Parlamento che all'esterno nei confronti dei cittadini e della pubblica opinione; chiede, quindi, che per i documenti prodotti in tale quadro – come gli ordini del giorno, i resoconti e i documenti "a quattro colonne" redatti per facilitare i negoziati – sia stabilito il principio che non devono essere trattati diversamente dagli altri documenti legislativi ma essere accessibili al pubblico allorché si tratta di triloghi precedenti un possibile accordo di prima lettura; incarica pertanto i suoi organi competenti di standardizzare questa procedura ed invita le altre istituzioni a fare altrettanto;

Protezione dei dati e trasparenza

30. sottolinea la necessità di trovare un giusto equilibrio tra la trasparenza e la protezione dei dati (39), così come stabilito chiaramente nella sentenza Bavarian Lager, e sottolinea che la protezione dei dati non dovrebbe essere sfruttata come pretesto, in particolare per nascondere eventuali conflitti di interesse e l'esercizio di un'indebita influenza nel contesto dell'amministrazione e del processo decisionale dell'UE; osserva che la sentenza pronunciata dalla Corte di giustizia nella causa Bavarian Lager si fonda sulla formulazione attuale del regolamento (CE) n. 1049/2001 e non osta a che la formulazione sia modificata, cosa peraltro urgente e necessaria dopo che i trattati e la Carta dei diritti fondamentali hanno chiaramente sancito il diritto di accesso ai documenti;

31. accoglie con favore il consenso raggiunto dal Garante europeo per la protezione dei dati e dal Mediatore europeo riguardo al giusto equilibrio tra la protezione dei dati e la trasparenza, segnatamente in merito all'impostazione proattiva per cui le istituzioni valutano e poi comunicano chiaramente all'interessato, prima della raccolta dei dati ovvero al momento della stessa, la misura in cui l'elaborazione dei dati in questione prevede ovvero potrebbe prevedere l'accesso da parte del pubblico (40);

Convenzione di Åarhus

32. sottolinea che il regolamento (CE) n. 1049/2001 e la convenzione di Aarhus, così come attuata dal regolamento (CE) n. 1367/2006, presentano numerose divergenze, quali l'assenza nella convenzione di ragioni "assolute" che consentano il rifiuto di accesso e di eccezioni relative alla protezione degli interessi militari, finanziari, monetari o economici dell'Unione ovvero di uno Stato membro, alle consulenze giuridiche ovvero alle ispezioni, alle indagini e agli audit, e la limitazione delle eccezioni relative agli interessi commerciali ai casi in cui la riservatezza è protetta da una legge volta a tutelare un interesse economico legittimo;

33. invita tutte le istituzioni, gli organi, gli organismi e le agenzie dell'UE ad applicare il regolamento (CE) n. 1049/2001 coerentemente con le disposizioni della convenzione di Aarhus; invita la Commissione, a tal proposito, a rendere accessibili al pubblico gli studi di controllo della conformità in merito al recepimento delle direttive dell'UE in campo ambientale (41) e gli studi scientifici, per esempio quelli sull'impatto dei biocarburanti (42), e invita l'Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) ad applicare integralmente l'articolo 119 (riguardante l'accesso elettronico pubblico) del regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, concernente la registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH) (43), ad accettare unicamente i vincoli di riservatezza la cui validità sia chiaramente motivata a norma dell'articolo 119, paragrafo 2 REACH, e ad interpretare le informazioni di norma considerate pregiudizievoli per la tutela degli interessi commerciali ex articolo 118, paragrafo 2 REACH in modo rigoroso e senza pregiudicare l'obbligo che le incombe ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 di valutare caso per caso la concessione della riservatezza in rapporto all'eventuale interesse pubblico prevalente;

34. sottolinea che qualsiasi revisione del regolamento (CE) n. 1049/2001 dovrebbe rispettare la convenzione di Aarhus in tutte le sue parti e definire le eccezioni in linea con le sue disposizioni;

Relazioni internazionali

35. sottolinea che i documenti relativi agli accordi internazionali, compresi i documenti adottati o sottoposti all'organismo preposto all'esecuzione o al monitoraggio dell'attuazione di tali accordi o ad esso sottoposti, devono essere liberamente consultabili, dal momento che non sono tassativamente esclusi dal pubblico accesso, e che il rifiuto è giustificato solo quando ne derivi un danno reale per le relazioni internazionali e con riferimento all'articolo 4, paragrafo 4 (consultazione di terzi) del regolamento (CE) n. 1049/2001; sottolinea, visto che gli accordi internazionali hanno forza vincolante, che occorre introdurre per le eccezioni un criterio test relativo all'interesse pubblico; osserva che i trattati hanno affidato al Parlamento, eletto dai cittadini dell'UE, un ruolo istituzionale di rappresentanza dell'interesse pubblico; è fermamente determinato a garantire che le nuove prerogative istituzionali che il trattato di Lisbona attribuisce al Parlamento (articolo 218 TFUE) nel quadro degli accordi internazionali siano pienamente rispettate e che nessun accordo bilaterale concluso con paesi terzi possa prevedere un divieto in tal senso;

Buona governance

36. sottolinea che la trasparenza è intimamente legata al diritto a una buona amministrazione di cui all'articolo 298 TFUE e all'articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali; sottolinea che la trasparenza amministrativa garantisce l'esercizio di un controllo democratico sulle funzioni amministrative dell'UE, la partecipazione della società civile e la promozione del buon governo (art. 15 TFUE);

37. sottolinea che attualmente non esistono norme coerenti di diritto amministrativo per le istituzioni, organi, uffici e agenzie dell'UE, ad es. norme relative all'adozione di decisioni amministrative contro cui è possibile far ricorso (44) ovvero una definizione chiara delle "funzioni amministrative" di cui all'articolo 15, paragrafo 3, del TFUE; invita, quindi, le istituzioni dell'UE a definire al più presto un diritto amministrativo dell'UE a norma dell'articolo 298 TFUE e a elaborare una definizione comune e orizzontale di "funzione amministrativa", in particolare per la Banca centrale europea, per la Banca europea per gli investimenti e per la Corte di giustizia; invita la Commissione a presentare sul tema una proposta legislativa ex articolo 225 TFUE che affronti fra l'altro la questione della trasparenza e della responsabilità della Commissione nei confronti dei ricorrenti, del Parlamento e dei cittadini, per le procedure di infrazione da essa avviate;

38. sottolinea che il regolamento (CE) n. 1049/2001 stabilisce termini precisi per l'esame delle domande di accesso ai documenti (45); osserva con grande preoccupazione che la Commissione non li rispetta, neanche quando il Mediatore europeo adotta delle raccomandazioni e intraprende azioni decise come nel caso 676/2008/RT (il cosiddetto "caso Porsche"); si rammarica per il fatto che, dall'adozione dell'ultima relazione del Parlamento nel 2009, la situazione non è cambiata, come ben dimostrano le due cause ClientEarth e a. (cause T-120/10 e T-449/10) pendenti presso il Tribunale;

39. osserva che in diversi casi il ritardo prolungato ha fatto sì che fosse intentata una causa presso la Corte di giustizia proprio per l'assenza di una risposta, seguita poi dalla tardiva risposta da parte della Commissione che ha reso la causa nulla e costretto l'interessato a riavviare l'intera procedura (46); invita la Commissione a rispettare pienamente i termini di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001; propone la previsione di effetti automatici, come l'obbligo di pubblicare i documenti, in caso di mancato rispetto dei termini;

40. chiede che le relazioni annuali redatte e pubblicate ai sensi dell'articolo 17 del regolamento (CE) n. 1049/2001 indichino il tempo richiesto in media per l'esame delle domande, così come avviene nel rapporto annuale del Consiglio sull'accesso ai documenti del 2009;

41. ricorda che la buona governance crea un nesso tra i concetti di "accesso ai documenti" e "accesso all'informazione"; chiede che sia modificata la legislazione secondo cui l'articolo 6, paragrafi 2 e 4, del regolamento (CE) n. 1049/2001, relativo alle domande di chiarimento e all'assistenza ai cittadini, è applicato ai casi di "domanda di informazione" per cui esistono documenti pertinenti alla domanda;

42. ricorda che il concetto di trasparenza non implica solo una reazione passiva da parte delle istituzioni, degli organi, degli organismi e delle agenzie dell'UE ma richiede anche un'impostazione proattiva, come sottolineato a più riprese dal Mediatore europeo; invita le istituzioni UE a rendere disponibili d'ufficio sui propri siti Internet quante più categorie di documenti possibile (compresi i bilanci e gli elenchi dei contratti d'appalto aggiudicati negli ultimi tre anni); sottolinea che un'impostazione proattiva consente di evitare che si aprano contenziosi superflui e, di conseguenza, che vada sprecato il denaro dei contribuenti e che vengano a crearsi ritardi, costi e oneri inutili per coloro che richiedono l'accesso;

43. invita la Commissione a garantire la trasparenza nell'amministrazione dei fondi europei, pubblicando su un sito web unico e in una delle lingue di lavoro dell'UE, le stesse categorie di informazioni per tutti i beneficiari di tali fondi;

44. ritiene che debbano essere creati dei focal point per l'accesso ai documenti predisponendo opportuni corsi di formazione per i funzionari di ciascuna DG, o unità amministrativa corrispondente, all'interno delle istituzioni, al fine di definire la migliore politica proattiva possibile, di esaminare le domande nel modo più efficiente e verificare che tutti i termini previsti dal regolamento (CE) n. 1049/2001 siano pienamente osservati;

45. ribadisce che il Parlamento dovrebbe essere in prima linea in questa impostazione proattiva riguardante la pubblicità, la trasparenza, l'apertura e l'accesso ai documenti e mette in risalto a tale riguardo il successo ottenuto dalla trasmissione via web delle audizioni e delle riunioni di commissione oltre che delle plenarie; ritiene che tutto questo debba divenire la norma e che lo strumento dell'Osservatorio legislativo (OEIL) debba essere ulteriormente ampliato per includere tutte le lingue ufficiali dell'UE e informazioni – a livello di commissione e di plenaria - come emendamenti, pareri di altre commissioni, pareri del servizio giuridico, liste di voto, votazioni per appello nominale, deputati presenti e votanti, lettere interistituzionali e nomi dei relatori ombra, nonché funzioni di ricerca, per parola e multilingue, termini per la presentazione dei documenti, feed RSS, spiegazione della procedura legislativa, link ai dibattiti in webstreaming ecc., in modo da garantire ai cittadini un quadro completo di informazioni, con possibilità di accesso ai documenti e ai testi riepilogativi plurilingui (citizens' summaries) delle proposte legislative e alle sintesi della legislazione UE, in vigore (SCADPLUS), documentazione per la quale dovrebbero essere offerte anche adeguate funzioni di ricerca e di navigazione secondo quanto in precedenza indicato;

46. rammenta l'importanza di proteggere l'indipendenza del mandato dei deputati europei; ritiene, al contempo, che la trasparenza riguardi sia le attività degli organi ufficiali del Parlamento, quali la conferenza dei presidenti, l'ufficio di presidenza (47) e i questori, sia le attività stesse dei deputati, come la loro partecipazione ai lavori parlamentari e la loro presenza, secondo quanto richiesto dal Parlamento nella sua risoluzione del 14 gennaio 2009; considera che la questione delle indennità dei deputati europei debba essere trattata in modo trasparente nel pieno rispetto delle norme a tutela dei dati personali;

47. ritiene che alla trasparenza a livello dell'Unione europea debba far riscontro quella a livello degli Stati membri al momento del recepimento della legislazione dell'Unione europea nel diritto nazionale, in particolare tramite l'elaborazione di tavole di concordanza; ritiene opportuno al riguardo attingere alle migliori prassi di trasparenza nel quadro dell'e-Parliament e dell'e-Government;

48. sottolinea che le autorità degli Stati membri spesso violano il diritto dei cittadini all'informazione e, pertanto, chiede alla Commissione di esaminare le norme in vigore negli Stati membri in materia di accesso ai documenti, tenendo conto del principio della buona governance; chiede altresì d'incoraggiare gli Stati membri a elaborare norme quanto più trasparenti possibile che favoriscano l'accesso dei cittadini ai documenti;

49. osserva che i registri del Consiglio sono migliorati ma rileva che continuano a mancare coordinamento e interoperabilità tra le istituzioni, dal momento che non esiste un modello di informazione comune ai diversi registri che permetta ai cittadini di trovare i documenti necessari e le relative informazioni presso un "punto di contatto unico" o di usare un motore di ricerca comune pienamente connesso ad esempio con l'Osservatorio legislativo (OEIL), che raggruppi tutti i documenti relativi a una singola procedura legislativa;.

50. invita a tal fine il Consiglio e la Commissione a negoziare con il Parlamento per modificare la Dichiarazione congiunta sulla procedura di codecisione e l'Accordo interistituzionale su "legiferare meglio"; si impegna, nelle more, a modificare il suo regolamento, compreso l'allegato codice di condotta sui negoziati relativi alla codecisione, per dare piena forza vincolante a tali principi;

51. ritiene che il comitato interistituzionale istituito dall'articolo 15, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001 debba operare con maggiore impegno e riferire alle commissioni competenti sui temi discussi, sulle posizioni difese dal Parlamento, sulle questioni problematiche sollevate da altre istituzioni nonché sugli eventuali risultati conseguiti; lo invita pertanto a riunirsi con maggiore regolarità, e comunque almeno una volta l'anno, e a rendere accessibili le consultazioni e i dibattiti interni, aprendoli al pubblico e invitando ed esaminando i contributi dei rappresentanti della società civile e del Garante europeo per la protezione dei dati; ritiene anche che il comitato debba lavorare a una relazione di "audit" annuale sull'apertura e la trasparenza nell'UE da predisporsi a cura del Mediatore europeo e lo invita ad affrontare con urgenza i problemi menzionati nella presente risoluzione;

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52. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione, ai governi e ai parlamenti degli Stati membri, al Mediatore europeo, al Garante europeo per la protezione dei dati e al Consiglio d'Europa.

(1) GU L 145 del 31.5.2001, pag. 43.

(2) GU L 243 del 27.9.2003, pag. 1.

(3) GU L 264 del 25.9.2006, pag. 13.

(4) Sentenza dell'1.7.2008, cause riunite C-39/05 P e C-52/05 P, Regno di Svezia e Turco/Consiglio dell'Unione europea, Racc. 2008 pag. I-4723.

(5) Sentenza del 29.6.2010, causa C-28/08 P, Commissione europea/The Bavarian Lager Co. Ltd, non ancora pubblicata in Raccolta.

(6) Sentenza del 9.11.2010, cause riunite C-92/09 e C-93/09, Volker und Markus Schecke GbR e Hartmut Eifert/Land Hessen, non ancora pubblicata in Raccolta.

(7) Sentenza del 29.6.2010, causa C-139/07 P, Commissione europea/Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, non ancora pubblicata in Raccolta.

(8) Sentenza del 21.9.2010 cause riunite C-514/07 P, C-528/07 P e C-532/07 P, Regno di Svezia e Association de la presse internationale ASBL (API)/Commissione europea, non ancora pubblicata in Raccolta.

(9) Sentenza del 22.3.2011, causa T-233/09, Access Info Europe/Consiglio, non ancora pubblicata in Raccolta.

(10) Sentenza del 9.9.2008, causa T-403/05, MyTravel/Commissione (Raccolta 2008, pag. II-2027);

(11) Sentenza dell'11.3.2009, causa T-121/05, Borax Europe/Commissione (Raccolta 2009, pag. II-2027);

(12) Sentenza del 21.10.2010, causa T-439/08, Agapiou Joséphidès/Commissione e EACEA, non ancora pubblicata in Raccolta.

(13) Sentenza del 19.1.2010, cause riunite T-355/04 e T-446/04, Co-Frutta/Commissione (Raccolta 2010 pag. II-1).

(14) Sentenza del 30.1.2008, causa T-380/04, Terezakis/Commissione (Raccolta 2008, pag. II-11).

(15) Sentenza del 7.7.2010, causa T-111/07, Agrofert Holding/Commissione, non ancora pubblicata in Raccolta.

(16) Sentenza del 9.6.2010, causa T-237/05, Éditions Jacob/Commissione, non ancora pubblicata in Raccolta.

(17) GU L 304 del 20.11.2010, pag. 47.

(18) GU C 298 del 30.11.2002, pag. 1.

(19) GU C 46 E del 24.2.2010, pag. 80.

(20) Testi approvati, P7_TA(2010)0435.

(21) GU C 286 E del 22.10.2010, pag. 12.

(22) 9 % nel 2010.

(23) 36,1 % se non si considerano i documenti per cui è stato concesso un accesso parziale. Nel 2010, la percentuale di rifiuti di accesso era del 13,3 % (del 29,1 % se non si considerano i documenti per cui è stato concesso un accesso parziale).

(24) 37 % nel 2010.

(25) 33 % nel 2010 per le domande iniziali.

(26) Nel 2009, le altre principali ragioni addotte per rifiutare l'accesso sono state: la protezione della privacy (26 %) e la protezione dello scopo perseguito da ispezioni, indagini e audit (15 %) per il Parlamento; la protezione degli interessi pubblici nelle relazioni internazionali (22,7 %), la pubblica sicurezza (5,6 %) e la difesa e le questioni militari (3,5 %) per le domande iniziali al Consiglio; e la protezione delle ispezioni (27,6 %) e degli interessi commerciali (13,99 %) per le domande iniziali alla Commissione.

(27) Sentenza del 7 giugno 2011, causa T-471/08, Toland c.Parlamento, non ancora pubblicata in Raccolta.

(28) Sentenza del 18.12.2007, causa C-64/05 P, Regno di Svezia/Commissione, Raccolta 2007, p. I-11389.

(29) Regno di Svezia/Commissione, paragrafo 76.

(30) Sentenza del 13 gennaio 2011, causa T-362/08, IFAW/Commissione, non ancora pubblicata in Raccolta.

(31) Turco, paragrafo 46.

(32) Turco, paragrafo 67.

(33) Nella sentenza pronunciata nella causa Access Info Europe (T-233/09), il Tribunale riafferma al paragrafo 69 che l'esercizio da parte dei cittadini dei loro diritti democratici presuppone la possibilità di seguire in dettaglio il processo decisionale all'interno delle istituzioni partecipando alle procedure legislative e di avere accesso a tutte le informazioni pertinenti.

(34) ClientEarth/Consiglio, causa T-452/10.

(35) Ricorso 2493/2008/(BB)TS.

(36) Ricorso 2560/2007/BEH.

(37) R v Sussex Justices, Ex parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER 233).

(38) Article 19, "The Public’s Right to Know: Principles of Freedom of Information Legislation", Londra, 1999; Transparency International, "Using the Right to information as an Anti-Corruption Tool", Berlino, 2006.

(39) Regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (GU L 8 del 12.1.2001, pag. 1).

(40) Garante europeo della protezione dei dati, ‧Public access to documents containing personal data after the Bavarian Lager ruling‧, 24 marzo 2011 (http://www.edps.europa.eu:80/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/11-03-24_Bavarian_Lager_EN.pdf) e "Public access to documents and data protection", 2005 (http://www.edps.europa.eu:80/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/05-07_BP_accesstodocuments_EN.pdf).

(41) Cfr. la causa ClientEarth/ Commissione (T-111/11) pendente presso il Tribunale.

(42) Cfr. le cause ClientEarth e a./Commissione (T-120/10) e ClientEarth e a./Commissione (T-449/10) pendenti presso il Tribunale.

(43) GU L 396, del 30.12.2006, pag. 1.

(44) La causa Access Info Europe (T-233/09) ha rivelato che, sebbene la prova della data di ricezione sia fondamentale per valutare se sono rispettati i termini per esperire altri mezzi di ricorso (eventualmente presso un tribunale), di prassi le conferme sono inviate tramite lettera non raccomandata. Cfr. paragrafi 20-29.

(45) Cfr. articoli 7 e 8 del regolamento (CE) n. 1049/2001.

(46) Cfr. Ryanair Ltd./Commissione (cause riunite da T-494/08 a T-500/08 e T-509/08) e Stichting Corporate Europe Observatory/ Commissione (causa T-395/10).

(47) Per esempio, dal 2009 il regolamento del Parlamento (GU C 212 E del 5.8.2010, pag. 145) non include più un elenco dei documenti del PE direttamente accessibili al pubblico, ma conferisce all'Ufficio di presidenza la prerogativa di redigere tale elenco (articolo 104, paragrafo 3, del regolamento).