IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles,  
SEC(2010) 841 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D’IMPATTO 
  
Documento d’accompagnamento al 
  
Libro bianco sui sistemi di garanzi a nel settore delle assicurazioni 
{COM(2010)370 final} 
{SEC(2010)840} 
 
IT 2   IT Introduzione 
I sistemi di garanzia delle assicurazioni (IG S) forniscono un ultimo grado di tutela ai 
consumatori nel caso in cui le imprese di as sicurazione non riescano ad adempiere ai propri 
obblighi contrattuali. I consumat ori sono quindi tutelati dal risc hio che le loro richieste di 
indennizzo non vengano soddisfatte in caso di  insolvenza della propria impresa di 
assicurazioni. 
A differenza del settore bancario e dei valori m obiliari, il settore assi curativo non è coperto da 
normative europee in materia di sistemi di ga ranzia. Al momento, soltanto 12 Stati membri 
hanno uno o più IGS a copertura delle polizze di assicurazione vita e non vita e sussistono 
differenze strutturali significative tra i sistemi nazionali. 
La valutazione d’impatto presenta un’analisi delle perdite che possono gravare sui contraenti 
(o sui contribuenti, in presenza di intervento delle  autorità pubbliche) in caso di fallimento di 
un’impresa di assicurazione nell’UE. Nonostant e gli attuali IGS, in  casi estremi questo può 
portare a perdite che vanno a grav are sui contraenti (o contribuent i) dell’UE, per importi fino 
a 41,3 miliardi di EUR per le assicurazioni vita  e 5,9 miliardi di EUR per le assicurazioni non 
vita, in un orizzonte temporale di un anno. In am bito transfrontaliero, le perdite non assorbite 
dagli IGS esistenti posso no ammontare fino a 820 milioni di EU R per le assicurazioni vita e a 
140 milioni di EUR per quelle non vita. 
1. Definizione del problema 
La mancanza di regimi IGS armonizzati a livello UE ostacola una protezione efficace ed equa 
dei consumatori e può impedire il funzionament o del mercato assicura tivo interno alterando, 
potenzialmente, la concorrenza tr ansfrontaliera. Questa valutazione è supportata dal fatto che, 
malgrado l’introduzione di un regime di solvib ilità UE maggiormente co mmisurato ai rischi 
(Solvibilità II), gli assicurato ri possono fallire e generalmente i contraenti non sono in grado, 
o riescono soltanto con grandi  difficoltà, a elaborare per intero e correttamente le 
informazioni, importanti e complesse, sui rischi. È necessario sottolineare due conseguenze 
importanti. 
In primo luogo , le perdite subite dalle imprese di a ssicurazione insolventi e riflesse sui 
contraenti (o contribuenti) possono incidere su  quest’ultimi in vari modi. In un contesto 
nazionale, le perdite possono anda re a intaccare il patrimonio de i contraenti o a indebolire le 
finanze pubbliche, incrinando ulteriormente la fiducia dei consumatori nel mercato 
assicurativo e finanziario, cosa che potrebbe f ungere da freno all’econo mia reale e turbare i 
mercati finanziari. Nello specifico contesto transfrontaliero dell’UE, eventuali perdite significative possono minare anche la fiducia de i consumatori nel mercato interno e perfino 
innescare potenziali controversie tra Stati memb ri in merito alla ripartizione delle perdite 
degli assicuratori falliti. 
In secondo luogo
, il disallineamento tra le preferenze di rischio dei consumatori e il rischio di 
inadempimento degli assicuratori porta a una ri partizione non ottimale dei costi correlati al 
fallimento tra consumatori o contribuenti ignari della situazione. Da qui il rischio di distorsioni della concorrenza tra assicuratori nel mercato interno dell’Unione europea. 
2. Analisi della sussidiarietà  
IT 3   IT Solo un’azione UE può garantire che tutti i contraen ti e i beneficiari ch e acquistano polizze 
assicurative all’interno dell’U nione europea possano godere di una  protezione equa e globale 
in caso di inadempimento di un’impresa di assicu razione. Inoltre, l’azi one dell’UE garantisce 
agli assicuratori un contesto omogeneo e pr omuove una maggiore inte grazione nel mercato 
interno UE. In molti settori (come, ad esempio, la copertura, il campo di applicazione geografico e il finanziamento), le iniziative dei soli Stati membri non sono sufficienti ad 
armonizzare le diverse caratteristiche struttu rali degli IGS, cosa che può invece essere 
raggiunta a livello dell’UE. 
3. Obiettivi  
I principali obiettivi dell’azione UE in materia di IGS sono, inna nzitutto, quelli di garantire un 
elevato grado di tutela dei contraenti e dei beneficiari, riducendo in maniera adeguata il 
rischio di perdite significat ive per i contraenti o i contribuenti derivanti dal mancato 
pagamento dei sinistri da parte degli assi curatori. In secondo lu ogo, l’azione dell’UE 
dovrebbe contribuire a definire un livello equo di protezione per i co ntraenti, che possono 
acquistare prodotti assicurativi da  imprese nazionali o straniere al l’interno dell’UE, al fine di 
favorire il funzionamento efficace del mercat o interno per i servizi assicurativi. 
Inoltre, tali azioni dovrebbero aiutare a ragg iungere obiettivi più generali, come evitare 
distorsioni della concorrenza, ridurre gli incentivi sfavorevoli, garantire l'efficienza in termini di costi e assicurare la fiduc ia e la stabilità del mercato.  
4. Opzioni strategiche 
La relazione sulla valutazione d’impatto esamina e tratta una serie di opzioni per definire un 
quadro coerente per l’azione dell’UE in mate ria di protezione IGS per i contraenti e i 
beneficiari, sulla base di un liv ello minimo di armonizzazione. 
Portata di un eventuale intervento dell’UE
 
Una totale inattività starebbe a indicare che gl i Stati membri continuano ad adottare strategie 
nazionali estremamente diverse in  materia di IGS, considerando anche la totale assenza di 
questi regimi in alcuni Stati membri. Ques te differenze creano liv elli di protezione 
disomogenei e insufficienti per i contraenti in vari Stati membri. 
Sebbene il rafforzamento della vigilanza prudenzi ale, in parte attuato introducendo requisiti di 
solvibilità maggiormente basati sul rischio e un sistema di governance adeguato, dovrebbe 
consentire agli assicuratori di gestire i propri rischi in maniera corrett a e professionale, questi 
meccanismi non sono in grado di garantire un si stema totalmente immune da inadempienze. 
Riuscire a garantire una migliore informazione ai  contraenti (in merito all’esistenza di un IGS 
e al livello di protezione fornit a) potrebbe, in linea di principio, rivelarsi utile nella scelta 
dell’assicuratore. In questo m odo sarebbe possibile confrontare non solo i prezzi delle polizze 
offerte da varie società, ma anche la loro qu alità (in termini di rischio di insolvenza della 
società). Tuttavia, l’adozione di una strategia caveat emptor  potrebbe rivelarsi perlopiù 
inefficace, dal momento che i contraenti non sono  a conoscenza, o elaborano con difficoltà, le 
informazioni sui rischi, importanti ma complesse . Sebbene misure di trasparenza rafforzate a 
livello europeo possano favorire relazioni fiduciarie tra i contraenti e gli assicuratori, è improbabile che la grande maggioranza de i contraenti comprenda appieno ed elabori 
adeguatamente le complesse informazioni  ricevute in merito ai rischi.  
IT 4   IT Attribuendo la priorità giuridi ca ai consumatori nel corso delle  procedure di liquidazione si 
corre il rischio che le riso rse non siano sufficienti per coprire i contraenti, sollevando 
incertezze in merito alla loro  compensazione. Inoltre, le procedure di li quidazione tendono a 
essere lunghe e costose. 
Le garanzie implicite o esplicite emesse dalle  autorità pubbliche hanno lo svantaggio di 
utilizzare il denaro dei contribuenti, attingendo dunque  alle finanze pubbliche.  
Per ragioni di tipo statistico, un livello elevato di protezione dei cons umatori può essere 
raggiunto nel miglior modo combinando requisit i di solvibilità rela tivamente contenuti e 
sistemi di garanzia, piuttosto ch e ricorrendo a requisiti di solvibil ità elevati in assenza di un 
regime di garanzia. Infatti, un sistema di garanzia  è in grado di centralizzare la copertura delle 
perdite che superano il livello di solvibilità di un’impresa ( tail risk ), riducendo così la 
variabilità di tali perdite (e, di conseguenza, le risorse necessa rie per assorbirle) nel caso in cui 
un numero elevato di assicuratori  aderisca al sistema. Inoltr e, un sistema di garanzia può 
ripartire tra un ampio numero di  consumatori le risorse necessarie per fornire protezione 
contro eventuali perdite in ecce sso, garantendo così lo stesso livello di protezione, ma a un 
costo inferiore.  
Entità della garanzia (fabbisogno finanziario dell’IGS)  
Il fondo-obiettivo di un IGS è influenzato da molti parametri, due dei quali sembrano essere i 
più importanti: la probabilità di inadempimento degli assicuratori e il livello di sicurezza 
individuato per i contraenti. Da i dati disponibili emerge che la  probabilità di inadempimento 
degli assicuratori oscilla generalmente tra lo 0,1% e lo 0,5%, a second a delle condizioni del 
mercato. Oltre alla probabilità di inadempi mento degli assicuratori, il fabbisogno o la 
dotazione finanziaria dell’IGS sono prevalenteme nte influenzati dal livello di sicurezza 
fornito ai consumatori. Quanto più la sicur ezza garantita dall’IGS è elevata, tanto maggiori 
saranno la dotazione finanziaria o le necessità di  finanziamento. Una dell e decisioni principali 
riguarda quindi il livello di sicurezza che un  IGS deve fornire ai contraenti. Secondo le 
conclusioni preliminari della Co mmissione, l’opzione privilegiata  mirerebbe ad assicurare un 
livello elevato di protezione in presenza di normali condizioni di mercato, garantendo un 
grado sufficientemente alto di protezione an che in periodi di turbolenza dei mercati. 
Tipologia e strumenti giuridici di un eventuale intervento dell’UE in materia di IGS  
Cercare di porre rimedio alle attuali lacune ricorrendo a st rumenti normativi non vincolanti, 
come raccomandazioni, comunicazioni, orientamenti e codici di condotta, potrebbe rivelarsi 
una buona alternativa all’adozione di impegni gi uridici immediati. Tuttavia, dal momento che 
questi strumenti sono privi di valore giuridic o vincolante, sarebbero subordinati all’impegno 
volontario degli Stati membri. Anche se gli St ati membri fossero disposti a osservare gli 
orientamenti proposti, il processo di convergenza nazionale rischia di es sere dispendioso in 
termini di tempo, con il rischio di o ttenere un risultato non coordinato.  
Al contrario, è più probabile che l’introduzio ne di un approccio europeo giuridicamente 
vincolante in materia di IGS possa garantire l’adozione di una serie di norme coerenti e 
armonizzate a tutela dei contraen ti e dei beneficiari all’interno dell’Unione europea. Vista la 
complessità della questione, la direttiva UE è da preferire al regola mento UE, dal momento 
che consente maggiore flessibilità agli Stati membri. 
IT 5   IT Portata dell’armonizzazione  
Le modalità di strutturazione di un IGS possono essere molteplici. Vista l’assenza di una 
legislazione UE e considerando il panorama attu ale, estremamente frammentato, di protezione 
IGS all’interno dell’Unione, la Commissione sostiene un approccio europeo basato 
sull’armonizzazione minima. In al tre parole, è necessario defi nire una serie minima di 
caratteristiche da strutturare in un quadro europeo coerente. 
Livello di centralizzazione : è necessaria l’istituzione di un sistema IGS a livello nazionale o 
europeo? 
Ruolo : un IGS dovrebbe fungere da ultimo grado di  tutela o avere un ruolo più ampio?  
Campo di applicazione geografico : un IGS dovrebbe basarsi sul pr incipio del paese d’origine 
o del paese ospitante (o una combinazione dei due)? 
Polizze coperte : quali rami di assicurazione (vita, non vita, ecc.) dovrebbero essere coperti 
dall’IGS? 
Ammissibilità dei ricorrenti : quali sono i ricorrenti (persone fi siche, persone giuridiche, ecc.) 
che dovrebbero beneficiare dell’IGS? 
Tempistiche del finanziamento : l’IGS dovrebbe essere finanziato  ex ante o ex post (in altre 
parole, prima o dopo l’evento, o una combinazione dei due)? 
Tipologia dell’intervento : l’IGS dovrebbe occuparsi dell e richieste di indennizzo oppure 
dovrebbe anche garantire la continuità delle polizze? 
Sulla base delle analisi preliminari della pres ente valutazione d’impa tto, le seguenti opzioni 
rispecchiano le preferenze attuali  della Commissione per un’azione dell’UE in materia di 
protezione IGS. 
Livello di centralizzazione : la soluzione migliore sembra essere l’istituzione di un IGS in tutti 
gli Stati membri, in particolare vista la coerenza con l’attuale quadro di vigilanza 
microprudenziale nazionale. 
Ruolo : l’IGS dovrebbe fungere da ultimo grado di tutela. 
Campo di applicazione geografico : viene prediletta l’opzione del principio del paese 
d’origine, vista la sua coerenza c on il quadro di vigilanza attuale. 
Polizze coperte : la copertura di polizze vita e non vita  garantirebbe un'ampia protezione sia 
dei contraenti che dei beneficiar i. Possono esserci validi motivi  per limitare la  protezione IGS 
ad alcuni rami specifici di assicurazione non  vita. Tuttavia, per ragioni di fattibilità e 
correttezza, potrebbe risultare diffi cile suddividere la copertura IGS in troppi sottoregimi. 
Ammissibilità dei ricorrenti : la copertura di persone fisiche e persone giuridiche selezionate 
(incluse le PMI) dovrebbe creare il giusto equilib rio tra gli obiettivi di una protezione globale 
dei consumatori e un’efficienza in termini di costi.  
Tempistiche del finanziamento : in generale, gli IGS dovrebbero essere finanziati ex ante, al 
fine di poter prontamente disp orre dei fondi ed ev itare problemi legati al rischio morale. 
Inoltre, in questo modo la procic licità correlata ai sistemi finanz iati ex post può  essere evitata 
più facilmente. In caso di bisogno, i fondi posso no essere integrati c on contributi ex post. 
Tipologia dell’intervento : la Commissione sostiene in maniera decisa i trasferimenti di 
portafoglio, laddove ragionevolmente praticabili e giustificati in termini di costi e benefici. 
Tuttavia, deve essere garantito un ultimo grado di tutela dei consumatori in caso di fallimento 
IT 6   IT di un’impresa di assicurazioni.  In assenza di altri provvedime nti attuabili, l’IGS dovrebbe 
perlomeno indennizzare i contraenti e i beneficiari per le perdite subite.  
Le principali opzioni che la Commissione ri tiene più opportune sa ranno sottoposte alla 
consultazione di tutte le parti interessate, compresi gli Stati membri. Questi saranno invitati a 
inviare commenti affinché la Commissione possa rivalutare ed eventualmente aggiornare le 
prime conclusioni in merito alle varie opzioni. Le proposte saranno accompagnate da un’ulteriore valutazione d’impatto, che analizza più nel dettaglio le varie opzioni relative alla 
struttura dell’IGS e infine individua la combinazione ottimale per un quadro operativo 
coerente in materia di prot ezione IGS a livello europeo. 
5. Impatti previsti  
Contraenti
 
I contraenti potranno trarre benefi cio dall’azione intrapresa a livello europeo, con un aumento 
del livello di protezione nel caso in cui gli a ssicuratori non siano in grado di adempiere ai 
propri obblighi. Dall’altra, l’intr oduzione degli IGS a livello UE andrà a pesare sui contraenti, 
dal momento che gli assicuratori ribalteranno part e dei propri contributi sui consumatori, con 
un aumento dei premi. 
Rispetto a un contesto privo di IGS, se que sti sistemi vengono, ad esempio, istituiti in ogni 
Stato membro, sulla base del principio del paes e d’origine e coprendo le  polizze vita e non 
vita (fino al 99% e secondo uno scenario in cui PD=0,1%), i contraenti UE dovrebbero 
contribuire alla creazione di fondi per un impo rto di 13 miliardi di EUR. Questo corrisponde 
attualmente all’1,24% dei premi lordi annui co ntabilizzati. Ad esempio, applicando questo 
livello-obiettivo a un orizzonte te mporale di dieci anni, ogni soci età/contraente verserebbe un 
contributo annuale pari allo 0,124% dei premi lordi contabilizzati. 
Questi fondi devono essere considerati come pr emi aggiuntivi che i contraenti versano per 
ottenere una copertura contro un’eventuale insolvenza del pr oprio assicuratore. I pagamenti 
effettuati da ciascun contraente possono essere  considerati sostanzialmente equivalenti al 
valore atteso delle perdite che verrebbero evitat e in caso di inadempiment o dell’assicuratore.  
I costi finanziari sostenuti dai contraenti per l’anticipo di questi importi possono essere 
calcolati ipotizzando un costo del capitale pari  al 6% (in linea con gli studi d’impatto 
quantitativo del progetto Solvib ilità II). Per un IGS con una dotazione finanziaria dell’1,24% 
dei premi annui, i costi finanziari ammont erebbero allo 0,08% dei premi lordi annui 
contabilizzati. 
Imprese di assicurazione  
L’azione dell’UE in materia di IGS avrà divers i effetti per gli assicuratori, a seconda che lo 
Stato membro in cui operano di sponga già, o meno, di un IGS. Nei paesi in cui questo sistema 
non è stato ancora adottato, con l’introduzione di questo regime gli assicuratori dovrebbero 
sostenere le spese per i contri buti, qualora non ries cano a ribaltare questi costi aggiuntivi sui 
consumatori.  
A differenza dei contraenti, per gli assicura tori questi contributi rappresentano un costo 
finanziario (e non un anticipo ), dal momento che le perdit e subite dalle imprese di 
assicurazioni in caso di inadempimento di pendono esclusivamente dal capitale e non dai 
premi corrisposti. 
IT 7   IT Contribuenti  
L’introduzione degli IGS in tutti gli Stati membri può rappresentare un vantaggio per i 
contribuenti, riducendo la necessità  di utilizzare denaro pubblico in caso di inadempimento di 
un’impresa di assicurazioni. Secondo l’es empio descritto sopr a, i contribuenti 
risparmierebbero fino a 13 miliardi di EUR nel periodo considerato. L’azione dell’UE in 
materia di IGS avrà diversi effetti per i cont ribuenti, a seconda che risiedano in uno Stato 
membro che disponga già, o meno, di un IGS.  
Sistemi IGS esistenti  
L’azione dell’UE influirà sugli IGS esistenti ne lla misura in cui il quadro definito a livello 
europeo si differenzierà da que llo nazionale già in essere. 
La maggior parte degli IGS esistenti verrebbe interessata in termini di volume dei fondi e 
alcuni dovrebbero anche introdurre elementi di  finanziamento ex ante. Alcuni sistemi 
dovrebbero poi modificare il campo di appli cazione geografico e iniziare ad applicare il 
principio del paese d’origine. Ad altri IGS verrebbe invece richiesto di estendere la protezione alle assicurazioni vita o di am pliare la propria definizione di  ammissibilità dei ricorrenti.  
Piccole e medie imprese (PMI)
 
Le piccole imprese potranno beneficiare dell’a zione intrapresa a livello europeo, con un 
aumento del livello di protezi one nel caso in cui gli assicu ratori non siano in grado di 
adempiere ai propri obblighi. Da ll’altra, l’introduzione a live llo UE della protezione IGS per 
le PMI inciderà su quest’ultime, dal momento ch e gli assicuratori ribalteranno parte dei propri 
contributi sulle PMI, con un aumento dei prem i. I pagamenti effettuati da ciascuna PMI 
possono essere considerati sostanzialmente equi valenti al valore atte so delle perdite che 
verrebbero evitate in caso di inadempimento dell’assicuratore. Inoltre, l’impatto sulle PMI dipenderà dal fatto che queste siano, o meno, c operte da un IGS nei vari contesti nazionali. 
Autorità di vigilanza
 
Le autorità di vigilanza negli Stati membri  privi di IGS possono essere coinvolte nella 
predisposizione dei sistemi ed eventualment e avviarne la gesti one, mentre quelle che 
gestiscono già un IGS dovrebbero assicurare che il sistema sia conforme alle caratteristiche 
strutturali proposte. La valutazione d’impatto a cclusa al seguito del Li bro bianco includerà 
un’analisi più dettagliata degli effetti sulle autorità di vigilanza. 
Impatto internazionale  
Si presume che l’impatto sugli assicuratori di paesi terzi sia uguale a que llo sugli assicuratori 
UE/SEE. 
Ambiente  
Gli impatti ambientali sono considerati marginali. 
Economia  
Si prevede che le opzioni strategiche propo ste comportino due vantaggi principali per 
l’economia. Innanzitutto, garantiranno un contesto  omogeneo al fine di  evitare distorsioni 
IT 8   IT della concorrenza tra assicuratori nazionali ed esteri. In secondo luogo, ridurranno il rischio 
che le perdite ricadano sui contraenti e sui contribuenti in modo non ottimale. 
Welfare sociale  
Le opzioni strategiche proposte  contribuiranno a migliorare il welfare sociale attraverso: 
– una maggiore protezione dei contraenti; 
– un minore ricorso al denaro dei contribuenti; 
– una maggiore ridistribuzione delle perdite correlate all’inadempimento delle imprese 
di assicurazione. 
6. Misure di follow-up 
La valutazione d’impatto raccomanda una soluzi one europea giuridicamente vincolante in 
materia di protezione IGS, basata sull’armonizzazione minima. 
Inoltre, individua le soluzioni predilette dalla Commissione, che verranno definite con 
chiarezza nel Libro bianco sui sistemi di ga ranzia nel settore delle assicurazioni. La 
Commissione esorterà tutte le parti interessate a presentare le proprie osservazioni in merito a 
tali opzioni. Inoltre, esaminerà attentamen te il feedback ricevuto e lo prenderà in 
considerazione al momento della presentazione de lla proposta legislativa,  che sarà corredata 
da un’altra valutazione d’impatto. 
In quella fase verranno individuate  specifiche azioni di controllo.