Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Strategia per la promozione della cooperazione transfrontaliera e interregionale in un'Europa ampliata — documento di riferimento e di orientamento per l'avvenire"



Gazzetta ufficiale n. C 192 del 12/08/2002 pag. 0037 - 0042



Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Strategia per la promozione della cooperazione transfrontaliera e interregionale in un'Europa ampliata - documento di riferimento e di orientamento per l'avvenire" (2002/C 192/09) IL COMITATO DELLE REGIONI, visto l'obbligo, da parte della Commissione e del Consiglio, di consultare il Comitato delle regioni nei casi concernenti la cooperazione transfrontaliera e interregionale conformemente all'art. 265 del Trattato; viste le numerose osservazioni e raccomandazioni espresse dal Comitato in vari pareri in materia di cooperazione transfrontaliera e interregionale, fra cui in particolare il parere CdR 145/98 fin(1) sul tema "La cooperazione transfrontaliera e transnazionale tra gli enti locali" (Relatore: Niederbremer) e il parere CdR 269/2001 fin(2) sugli aspetti occupazionali dell'ampliamento (Relatore: Schimpff); viste la risoluzione del febbraio 1974 del Consiglio d'Europa sulla cooperazione tra gli enti locali e regionali e le conclusioni del Consiglio europeo di Berlino del 1999; visti il regolamento generale sui fondi strutturali (n. 1260/1999) e le direttive di Interreg III, che sottolineano l'importanza dell'impegno di cooperazione alle frontiere esterne, in particolare quelle con i paesi candidati all'adesione; vista la Comunicazione della Commissione relativa all'impatto dell'ampliamento sulle regioni confinanti con i paesi candidati, adottata il 25 luglio 2001 (COM(2001) 437 def.), la quale propone una serie di azioni basate su un migliore coordinamento delle politiche esistenti, l'introduzione di nuove misure e lo stanziamento di fondi addizionali a favore delle regioni confinanti con i paesi terzi; visti i risultati dello studio compiuto dalla Comunità di lavoro delle regioni europee di confine per conto del Comitato delle regioni; visto il progetto di parere elaborato dalla Commissione "Politica regionale, fondi strutturali, coesione economica e sociale, cooperazione transfrontaliera ed interregionale" il 18 gennaio 2002 (CdR 181/2000 riv. 2) (Relatori: Rombouts (Sindaco di 's-Hertogenbosch, NL/PDE) e Kauppinen (Sindaco di Kuhmo, FIN/ELDR); considerato che ai fini dell'avvenire dell'integrazione europea, con specifico riferimento all'ampliamento, è auspicabile presentare una strategia coerente circa la cooperazione transfrontaliera, interterritoriale e transnazionale, che tenga conto dell'accresciuta necessità per le Regioni e gli Enti locali di addivenire a nuove, ampliate e strutturate forme di cooperazioni, anche in vista dell'allargamento, ha adottato all'unanimità il 13 marzo 2002 nel corso della 43a sessione plenaria il seguente parere. I. Osservazioni di carattere generale 1. La cooperazione transfrontaliera, interterritoriale e transnazionale costituisce per l'Unione europea una priorità assoluta ai fini dell'integrazione e del ridimensionamento della frammentazione economica e sociale derivante dai confini nazionali. Si tratta di una realtà che è nuovamente ribadita dalla seconda Relazione sulla coesione. 2. Ciò vale per la cooperazione tra: a) gli enti del governo decentrato degli attuali Stati membri; b) gli enti del governo decentrato degli attuali Stati membri e quelli degli stati candidati all'adesione; c) gli enti del governo decentrato degli attuali Stati membri, dei paesi candidati all'adesione e dei paesi confinanti alla frontiera orientale e meridionale dell'Unione allargata. Speciale attenzione va prestata alla posizione delle isole, delle regioni di montagna e di quelle periferiche, come anche delle regioni situate lungo le attuali frontiere tra l'UE e i paesi candidati. 3. La cooperazione transfrontaliera, interterritoriale e transnazionale contribuisce alla creazione di un'Europa dei cittadini, un'Europa nella quale le persone imparano a conoscersi, a comprendersi e a rispettarsi nella propria diversità, in base al motto "Conoscersi per comprendersi". Ciò che conta è ravvicinare fra di loro i cittadini più che gli Stati. 4. Per assicurare una migliore diffusione dell'informazione, una maggiore visibilità e un coordinamento efficace delle iniziative degli Stati membri e della Commissione, quest'ultima ha invitato anche gli Stati membri a mettere a punto il programma Interact, il quale abbraccerà tutto un ampio ventaglio di attività a sostegno dell'attuazione delle tre sezioni di Interreg e tornerà a vantaggio delle zone confinanti con i paesi candidati all'adesione e altri paesi terzi che hanno frontiere in comune con l'Unione. Il programma Interact è incentrato specificamente sulle esigenze immediate dell'iniziativa Interreg ed è direttamente destinato al sostegno dei programmi Interreg e dei soggetti e progetti coinvolti. L'iniziativa comunitaria Interreg è suddivisa in tre sezioni e in numerosi singoli programmi. Ne consegue che le azioni che la corredano sono essenziali per salvaguardare il valore aggiunto della cooperazione transfrontaliera, interregionale e transnazionale. 5. Come conseguenza del processo d'integrazione europea di questi ultimi anni e dell'intensificarsi delle iniziative comunitarie in quasi tutti gli ambiti d'azione dei vari livelli di governo, gli enti territoriali dell'Unione europea si sono trovati a misurarsi con un processo politico sempre più complesso. In questo più ampio contesto si è accresciuta la loro dipendenza dall'interazione strategica con altri enti locali e regionali all'interno dell'Unione europea, per cui tali enti sono divenuti un tassello fondamentale del "modello europeo di governo multi-livello". 6. La cooperazione transfrontaliera e interterritoriale e transnazionale si realizza soprattutto quando tutti i soggetti coinvolti ne traggono beneficio dal punto di vista amministrativo, sociale, economico, culturale, infrastrutturale o tecnologico. La cooperazione sostenibile ha prospettive di successo solo quando può contare sull'appoggio della popolazione e quando la cooperazione coinvolge tutte le parti in causa. 7. Per la cooperazione transfrontaliera, interterritoriale e transnazionale vengono utilizzate varie definizioni. Il Comitato propone di prendere come punto di partenza le seguenti. Il complesso delle forme di cooperazione è designato come cooperazione transeuropea. Si possono poi operare le seguenti distinzioni: - la cooperazione transfrontaliera è la cooperazione bilaterale, trilaterale o multilaterale fra enti locali e regionali (cui possono essere associati anche soggetti semi-pubblici e privati) situati in regioni contigue. Ciò vale anche per le regioni separate da un mare; - la cooperazione interterritoriale è la cooperazione bilaterale, trilaterale o multilaterale fra enti locali e regionali (cui possono essere associati anche soggetti semi-pubblici e privati) di regioni non confinanti fra di loro; - la cooperazione transnazionale consiste nella cooperazione fra enti nazionali, regionali e locali a livello di programmi e di progetti. Questa cooperazione interessa regioni più vaste confinanti tra di loro e coinvolge soggetti provenienti da almeno due Stati membri e/o paesi terzi. 8. L'avvio di tale cooperazione è ancor più difficile nel caso di regioni appartenenti a paesi terzi che all'interno dell'Unione europea. Le regioni situate alle frontiere esterne risentono della complessità della cooperazione transfrontaliera e transnazionale attuata con strumenti ben poco compatibili (Interreg e Phare, Tacis e MEDA). Ciò appare particolarmente pregiudizievole soprattutto per la collaborazione con i paesi candidati, che è decisamente urgente intensificare in vista dell'imminente adesione all'UE. Con l'adesione di nuovi Stati membri la frontiera esterna si modificherà e nuove regioni saranno coinvolte nei programmi Interreg al confine esterno. Occorre d'altro canto tener presente che soprattutto alle frontiere esterne con la Russia e con i NSI si riscontrano nette disparità nei livelli di vita e una forte esigenza di mettere a punto meccanismi e strumenti comuni. II. Cooperazione transfrontaliera 9. La cooperazione transfrontaliera fra enti locali e regionali in Europa si propone principalmente l'integrazione di regioni divise da confini nazionali che incontrano problemi comuni per i quali occorre trovare soluzioni in comune. 10. Fattori che favoriscono la cooperazione transfrontaliera: - una lunga tradizione e un'ampia esperienza nella cooperazione transfrontaliera; - fiducia e cooperazione reciproche basate su principi di partenariato e sussidiarietà; - esistenza di strutture comuni e idonee a disposizione degli enti regionali e locali per la cooperazione transfrontaliera a livello strategico e di programma; - disponibilità di un disegno o di un programma di sviluppo transfrontaliero; - disponibilità di mezzi finanziari sufficienti. 11. Fattori che ostacolano la cooperazione transfrontaliera: - restrizioni giuridiche imposte dalla legislazione nazionale e comunitaria; - disparità delle strutture e delle competenze a disposizione dei livelli di governo da una parte e dall'altra delle rispettive frontiere; - assenza di volontà politica, specialmente a livello nazionale, per rimuovere gli ostacoli esistenti mediante nuove legislazioni o accordi bilaterali; - scarsa esperienza degli enti locali o regionali nella messa a punto e nella gestione dei programmi; - problemi nel coordinamento dei vari flussi finanziari (ad es. insufficiente interoperabilità fra Interreg III C, Phare/CBC e Tacis CBC; principio della territorialità nel FESR); - differenze culturali ed esistenza di barriere linguistiche; - legislazioni a livello UE che non tengono conto della situazione di fatto (ad es. regolamenti relativi a Phare/CBC, Tacis/CBC e al FESR in relazione a Interreg III A). III. Cooperazione interterritoriale 12. La cooperazione interterritoriale consente non solo di imparare a conoscersi reciprocamente, ma anzitutto di apprendere dagli altri e di risolvere insieme i problemi comuni. Altri obiettivi fondamentali della cooperazione interregionale sono: - migliorare l'efficacia delle politiche e degli strumenti di sviluppo e coesione regionale, specie nelle regioni in ritardo di sviluppo, nelle regioni che presentano lacune strutturali e in quelle in via di riconversione; - realizzare azioni di cooperazione su temi specifici definiti dalla Commissione (ad esempio RST e PMI, società dell'informazione, turismo, cultura e occupazione, imprenditorialità e ambiente, ecc.). 13. Fattori che favoriscono la cooperazione in territoriale: - presenza di un forte sostegno politico; - un solido legame di partenariato a favore della cooperazione; - una definizione soddisfacente degli obiettivi e delle priorità dell'azione comunitaria; - strutture idonee e finalizzate per la direzione della cooperazione e l'attuazione di progetti specifici. 14. Fattori che ostacolano la cooperazione interterritoriale: - un interesse temporaneo e selettivo combinato al perseguimento di obiettivi a breve termine; - assenza di una tradizione nella cooperazione; - assenza di possibilità finanziarie e personali e presenza di barriere linguistiche; - assenza di competenze per la collaborazione; - assenza di uno strumento giuridico di carattere generale. IV. Cooperazione transnazionale 15. Attualmente la cooperazione transnazionale tra le autorità degli Stati membri a tutti i livelli è importante anzitutto per lo sviluppo del territorio e dell'assetto territoriale nella prospettiva di uno sviluppo integrato di regioni più vaste comprendenti almeno due stati. 16. Fattori che favoriscono la cooperazione transnazionale: - esperienza nel campo dell'assetto territoriale e una visione europea concreta in materia di cooperazione; - un approccio decentrato fortemente radicato a livello locale o regionale ed un'intensa partecipazione del governo decentrato; - cooperazione in una struttura comune che funzioni correttamente a livello strategico; - buona struttura delle reti fra tutti gli interessati a un programma; - stretta connessione fra gli obiettivi dei programmi strategici e i singoli progetti di cooperazione transnazionale. 17. Fattori che ostacolano la cooperazione transnazionale: - scarsa partecipazione degli enti locali e regionali in particolare alla cooperazione; - disparità di approccio nell'ambito dell'assetto territoriale fra i partner partecipanti alla cooperazione; - debolezza dei partenariati transnazionali al livello dei programmi e dei progetti; - grande complessità del processo decisionale a livello transnazionale; - assenza di strutture formali e di una precisa ripartizione dei compiti; - deficienze nella gestione dei progetti; - scarsi strumenti finanziari e insufficiente accesso ai medesimi soprattutto nei paesi terzi. - esigenze amministrative contraddittorie o eccessivamente complesse da parte dell'Unione europea. V. Conclusioni e raccomandazioni 18. Il Comitato annette grande importanza ad un impiego uniforme delle definizioni relative alla cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interterritoriale e raccomanda alla Commissione, al Consiglio e al Parlamento di basarsi sulle definizioni avanzate nel presente parere. 19. Vista l'importanza della cooperazione transfrontaliera, interterritoriale e transnazionale per il processo d'integrazione europea e la coesione all'interno dell'Unione, il Comitato raccomanda all'Unione europea, agli Stati membri e agli enti locali e regionali interessati di proseguire le politiche avviate potenziandone alcuni aspetti. 20. Queste forme di collaborazione sono sì importanti per l'intera Unione europea, tuttavia nei prossimi anni occorrerà dare enfasi alla cooperazione con i paesi candidati. Particolare attenzione dovrà essere rivolta alle regioni insulari e periferiche e montane, nonché alle regioni meno sviluppate e a quelle che hanno carenze strutturali. 21. L'Unione europea dovrebbe pertanto avere una visione più ampia e a più lungo termine di tutte le proprie regioni frontaliere: a breve scadenza molti dei paesi candidati entreranno a far parte dell'Unione stessa. Visto che non tutte le regioni dei paesi terzi hanno predisposto piani di sviluppo, in un primo tempo la cooperazione potrebbe essere limitata ai paesi che dispongono dei programmi transfrontalieri Phare e Tacis. In un secondo tempo occorrerà una strategia specifica comune per l'insieme delle attività di sviluppo in tutte le regioni confinanti con paesi terzi. 22. Le parole d'ordine della cooperazione dovranno essere "comprensione reciproca" e "sviluppo interno attraverso la cooperazione esterna". 23. La cooperazione è in linea di principio un processo dall'alto verso il basso. Il ruolo delle autorità "superiori" deve consistere soprattutto nel creare le condizioni quadro (giuridiche e finanziarie) per porre in essere la cooperazione. 24. Il Comitato si compiace in linea di principio delle misure adottate dall'Unione europea e dalla Commissione europea a favore delle regioni di confine. Ritiene che tutte le misure della Commissione per le regioni di confine meritino sostegno. A tale proposito, il Comitato approva l'intenzione espressa dalla Commissione nel suo programma d'azione adottato nel luglio 2001 di fornire un aiuto sostanziale alle regioni di frontiera. Considera tuttavia ancora insufficiente il contenuto della comunicazione della Commissione in materia, e si compiace dei miglioramenti nel sostegno della competitività delle regioni di frontiera, stabiliti nell'ambito della procedura di bilancio per il 2002 e, in misura minore, per il 2003. Invita la Commissione a riferire in maniera regolare sullo sviluppo della situazione nelle regioni di confine e ad avanzare delle proposte volte a migliorare, anche dopo il 2002, il sostegno della competitività delle regioni di frontiera. Tuttavia le complesse norme amministrative per l'attuazione delle disposizioni sui fondi strutturali Interreg contribuiscono in misura notevole a ostacolare la cooperazione transfrontaliera. Il Comitato chiede pertanto alla Commissione di rendere meno burocratica e più agevole per gli utenti la gestione dei programmi dei fondi strutturali, in linea con la riforma della Commissione. In particolare, un'azione comune molto importante consiste nel coordinare tutti gli sforzi comuni a sostegno dello sviluppo delle zone da entrambi i lati della frontiera esterna dell'Unione europea. Soprattutto gli strumenti ed i programmi Interreg, MEDA, Tacis, Phare, TEN e ISPA dovrebbero costituire sistemi di sostegno più coesi e coordinati. Si dovrebbe anche esaminare l'opportunità di mettere a punto nelle regioni di confine un nuovo tipo di programma comune di cooperazione anziché due programmi distinti, vale a dire Tacis/Phare e Interreg. 25. Per favorire l'attuazione di vari programmi è pure importante sviluppare ulteriormente e ampliare le Euroregioni alle regioni di paesi terzi. In proposito occorre approfondire opportunamente l'idea di costituire "zone di cooperazione europea" specifiche (lanciata dalla Comunità di lavoro delle regioni europee di confine). In ogni caso, è necessario conferire agli enti locali e regionali maggiori poteri e responsabilità per lo sviluppo delle proprie zone frontaliere. 26. Il presente parere cita una serie di fattori che influiscono sulla cooperazione transfrontaliera, interterritoriale e transnazionale in senso sia positivo che negativo. Per incentivare ulteriormente le suddette forme di cooperazione si propongono le misure che seguono: a) A livello nazionale, la legislazione e la regolamentazione devono essere modificate in modo tale da consentire una cooperazione transfrontaliera su base giuridica (segnatamente sotto il profilo del diritto pubblico). b) Per la nuova legislazione nazionale che rischi di ostacolare la cooperazione transfrontaliera, interterritoriale e transnazionale va prevista una verifica dell'impatto sulle zone di confine, fermo restando che la nuova legislazione non potrà comportare un deterioramento delle condizioni della cooperazione in tali zone e dovrà permettere la creazione di enti transfrontalieri con personalità giuridica costituiti con la partecipazione di enti territoriali dell'uno e dell'altro lato della frontiera. c) Il quadro giuridico in cui si svolgerà la cooperazione transfrontaliera tra enti territoriali dovrà garantire e facilitare la partecipazione dei livelli di governo che hanno le competenze necessarie per portare avanti tale cooperazione. d) L'Unione europea deve verificare se le proprie disposizioni amministrative siano di ostacolo alla cooperazione transfrontaliera. D'altro canto deve incentivare l'adeguamento della legislazione nazionale. I progressi al riguardo devono formare oggetto di valutazioni periodiche. e) L'Unione europea deve prendere l'iniziativa di valutare e migliorare gli strumenti giuridici attualmente disponibili per la cooperazione transeuropea. f) La Commissione europea deve altresì prendere l'iniziativa di mettere a punto una legislazione quadro in materia di cooperazione transfrontaliera, interterritoriale e transnazionale sotto forma di un regolamento quadro destinato alle regioni europee che partecipano alla cooperazione. Come punto di partenza potranno servire le raccomandazioni formulate nello studio pubblicato dal Comitato delle regioni sulla cooperazione transeuropea. g) Nel quadro della prossima revisione del Trattato si potrà mettere l'accento sull'importanza della cooperazione transeuropea adattando vari articoli del Trattato stesso: - sul modello dell'art. 151 sulla cooperazione culturale occorrerà formulare un articolo analogo dedicato alla cooperazione transeuropea; - il primo comma dell'art. 158 andrà modificato come segue: "Per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità e incoraggiare uno sviluppo equilibrato e sostenibile del territorio dell'Unione europea, la Comunità sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica e sociale"; - il primo comma dell'art. 159 va modificato come segue: "...La Comunità appoggia questa realizzazione anche con l'azione che essa svolge attraverso fondi a finalità strutturale (...), la Banca europea per gli investimenti, altri strumenti finanziari attualmente disponibili, le Iniziative comunitarie e la predisposizione di uno strumento giuridico per la realizzazione delle 'Regioni europee che partecipano alla cooperazione"; - all'art. 160 andrà aggiunto un secondo comma così formulato: "Oltre alle Iniziative comunitarie, anche il Fondo europeo di sviluppo regionale si prefigge l'obiettivo di promuovere la cooperazione transeuropea, in particolare tramite la partecipazione a misure comunitarie a sostegno dello sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile di regioni che partecipano alla cooperazione transfrontaliera, interterritoriale e transnazionale." h) Vista l'importanza della cooperazione transeuropea per il processo d'integrazione europea, sarà indispensabile continuare a disporre di mezzi finanziari sufficienti anche in avvenire. Per questi tipi di cooperazione occorrerà impegnare una parte consistente dei mezzi disponibili anche in occasione della prossima riforma del regime dei fondi strutturali, se non ancor prima. Se in tale contesto occorrerà prestare anzitutto attenzione alla cooperazione con i paesi candidati e i paesi terzi, non andrà dimenticato che la cooperazione transeuropea costituisce uno strumento importante per il processo d'integrazione anche per gli attuali Stati membri. Al riguardo occorre rivolgere una particolare attenzione alle attuali regioni di frontiera con i paesi candidati. i) Ai fini di un'efficacia ed efficienza ottimale delle risorse utilizzate, sarà necessario coordinare meglio i diversi flussi finanziari: occorrerà assicurare una maggiore coerenza e coesione soprattutto dei programmi e strumenti Interreg, MEDA, Tacis, Phare, TEN e ISPA. j) Gli Stati membri e l'Unione europea devono promuovere la creazione negli Stati membri di centri d'informazione ai quali i cittadini, gli enti territoriali e le imprese possano rivolgere quesiti circa gli ostacoli alla cooperazione transfrontaliera, interterritoriale e transnazionale. k) Il Comitato delle regioni invita la Commissione europea a presentare entro due anni un Libro bianco sulla cooperazione transeuropea che approfondisca e concretizzi maggiormente in una politica coerente le raccomandazioni formulate nel presente parere e nello studio commissionato. Tale Libro bianco potrebbe essere preparato da un gruppo di lavoro della Commissione europea costituito di rappresentanti delle direzioni generali interessate, degli Stati membri, del Comitato delle regioni e delle organizzazioni rappresentative a livello europeo degli enti decentrati. 27. Il Comitato invita il Consiglio, la Commissione europea e il Parlamento europeo a tener conto delle raccomandazioni formulate nel presente parere quando metterà a punto nuove politiche in materia di cooperazione transeuropea. Bruxelles, 13 marzo 2002. Il Presidente del Comitato delle regioni Albert Bore (1) GU C 51 del 22.2.1999, pag. 21. (2) GU C 107 del 3.5.2002, pag. 94.