COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO I PAGAMENTI AL DETTAGLIO NEL MERCATO INTERNO

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO I PAGAMENTI AL DETTAGLIO NEL MERCATO INTERNO

SINTESI

L'Unione europea dispone già di un mercato interno e dell'euro, ma non ancora di una "area unica per i pagamenti". Mentre i pagamenti d'importo elevato (all'ingrosso) si possono ora effettuare da uno Stato all'altro in tempi quasi altrettanto brevi ed a costi quasi altrettanto moderati che all'interno di un medesimo Stato, i pagamenti transfrontalieri d'importo modesto (al dettaglio) sono meno sicuri, di norma richiedono tempi più lunghi e costano molto di più dei pagamenti all'interno dello Stato. Entro il 1° gennaio 2002 si dovrà migliorare in grande misura l'efficienza dei pagamenti transfrontalieri d'importo modesto e si dovranno ridurre in misura sostanziale le spese addebitate ai clienti per tali pagamenti.

Nella presente comunicazione s'insiste sulla necessità di disporre nel mercato interno di servizi di pagamento al dettaglio efficienti, sicuri e non costosi in concomitanza con l'introduzione dell'euro. La Commissione riconosce l'importanza dei servizi di pagamento al dettaglio e delle condizioni che li disciplinano per conquistare la fiducia dei consumatori nel commercio elettronico. Alcune delle questioni trattate nella presente comunicazione rientrano in tale contesto, ma il ruolo dei servizi di pagamento ai fini dello sviluppo del commercio elettronico sarà esaminato in altra sede, non nella presente comunicazione.

L'attenzione principale va rivolta ai bonifici di scarsa entità. L'attuazione della direttiva sui bonifici transfrontalieri costituisce un primo passo importante, ma saranno utili anche norme tecniche comuni, e le banche stesse dovrebbero impegnarsi a rispettare appieno, dal 1° gennaio 2002, le norme vigenti sulla numerazione internazionale dei conti bancari e sugli ordini di pagamento. La Commissione proporrà anche d'introdurre, con entrata in vigore non oltre il 1° gennaio 2002, una soglia minima comune di esenzione ai fini delle statistiche della bilancia dei pagamenti, al di sotto della quale non si dovranno segnalare i pagamenti transfrontalieri.

Tuttavia, migliorare l'efficienza dei bonifici transfrontalieri al dettaglio dipende in ultima analisi dalla creazione di efficienti collegamenti transfrontalieri a tale scopo. Si chiede alle banche o gruppi di banche di presentare proposte entro il settembre 2000. La Commissione esaminerà tali proposte in cooperazione con il Sistema europeo di banche centrali (SEBC) e organizzerà nell'autunno del 2000 una tavola rotonda per analizzare le varie opzioni. Inoltre, la Commissione potrebbe decidere di ridurre ancora il tempo massimo di esecuzione dei bonifici transfrontalieri, per ravvicinarlo a quello previsto per i bonifici all'interno dei singoli paesi.

Il divario tra le spese per l'uso delle carte di pagamento oltre frontiera o all'interno del paese è molto inferiore a quello per i bonifici, ma si stanno facendo pressioni sulle banche perché eliminino i divari ancora presenti. Le banche devono anche informare meglio i loro clienti sulle condizioni generali, le commissioni, le spese ed i tassi di cambio (non euro). La Commissione intende preparare una comunicazione in materia di concorrenza per illustrare la portata - e i limiti - della cooperazione tra le banche per quanto riguarda le carte di pagamento. Inoltre, si è insistito presso le banche perché assicurino l'interoperatività degli strumenti elettronici di pagamento, in particolare per consentire l'uso transfrontaliero dei portamonete elettronici dal 1° gennaio 2002.

Il divario tra le spese per l'uso di assegni da uno Stato all'altro rispetto che all'interno del medesimo Stato è più elevata che per ogni altro strumento di pagamento. Si sta insistendo presso le banche perché studino il modo di soddisfare le esigenze del pubblico per quel tipo d'infrastruttura di pagamento telematico transfrontaliero fornito attualmente dal sistema degli eurassegni.

La Commissione continua a preoccuparsi per l'entità delle commissioni applicate sui cambi transfrontalieri delle banconote nazionali nella zona euro ed ha chiesto alle banche e agli uffici di cambio d'indicare con evidenza l'entità delle commissioni che applicano. Inoltre, la Commissione insiste perché le banche riducano l'entità delle loro commissioni, in particolare per le operazioni d'importo modesto. Per ottenere una risposta positiva, la Commissione intende dar risalto ai casi di commissioni eccessive e proseguirà le sue indagini su eventuali prassi contrarie alle regole della concorrenza.

È in preparazione una nuova comunicazione sulla prevenzione delle frodi. La Commissione seguirà da vicino le iniziative degli enti creditizi intese a creare condizioni di sicurezza e s'incentrerà sulle altre azioni preventive, in particolare lo scambio d'informazioni, programmi di formazione e materiale esplicativo.

INTRODUZIONE

L'Unione europea dispone già di un mercato interno e dell'euro, ma non ancora di una "area unica per i pagamenti". Mentre i pagamenti d'importo elevato (all'ingrosso) si possono ora effettuare da uno Stato all'altro in tempi quasi altrettanto brevi ed a costi quasi altrettanto moderati che all'interno di un medesimo Stato, i pagamenti transfrontalieri d'importo modesto (al dettaglio) sono meno sicuri, di norma richiedono tempi più lunghi e costano molto di più dei pagamenti all'interno dello Stato.

Nel documento quadro per il Piano d'azione per i servizi finanziari [1], approvato dal Consiglio e dal Parlamento europeo, s'insiste sulla necessità di sistemi integrati di pagamenti al dettaglio che garantiscano per i bonifici transfrontalieri d'importo modesto sicurezza e competitività comparabili con il servizio dei sistemi di pagamento all'interno di ogni paese. A tale riguardo, la Commissione si avvale ampiamente di un'impostazione incentrata sul mercato, nella quale si richiedono la cooperazione volontaria del settore bancario e investimenti che, nel lungo periodo, dovrebbero divenire interessanti sotto il profilo commerciale. Ciò va attuato prima dello scadere del periodo di transizione euro (cioè per l'inizio del 2002).

[1] "Messa in atto del quadro di azione per i servizi finanziari: piano d'azione": COM(1999) 232 def. dell'11 maggio 1999

Gli obiettivi della Commissione coincidono con quelli indicati dalla Banca centrale europea in una sua dichiarazione [2], ma mentre questa s'incentra sui bonifici transfrontalieri, nella presente comunicazione si esaminano oltre a tale questione essenziale anche altri mezzi elettronici di pagamento, gli assegni e il denaro contante. Inoltre, i problemi vengono qui trattati nel più ampio contesto dell'Unione europea, piuttosto che della sola zona euro, e si discutono altre questioni politiche, quali la concorrenza, la prevenzione delle frodi e l'allargamento. Per conseguire gli obiettivi indicati nel Piano d'azione, la Commissione ritiene necessaria un'azione concertata, insieme con l'SEBC, le altre istituzioni UE ed il settore privato. Nella presente comunicazione viene delineata una strategia per conseguire i suddetti obiettivi, individuando una serie d'azioni che dovranno intraprendere i vari operatori (pubblici e privati) interessati.

[2] Il 13 settembre 1999 la BCE ha pubblicato una dichiarazione sulla posizione dell'eurosistema per quanto riguarda il miglioramento dei servizi di pagamenti transfrontalieri al dettaglio nella zona euro

1. GLI OBIETTIVI

Entro il 1 gennaio 2002 si dovrà migliorare in grande misura l'efficienza dei pagamenti transfrontalieri d'importo modesto e si dovranno ridurre in misura sostanziale le spese addebitate ai clienti. A tale scopo è necessaria un'impostazione basata sul mercato, atta a conseguire risultati in tempi brevi. Le pubbliche autorità devono intervenire a titolo complementare per eliminare gli ostacoli amministrativi e per assicurare l'affidabilità e la sicurezza dei sistemi. Gli obiettivi da perseguire sono sette [3]:

[3] Tali obiettivi coincidono con quelli indicati dalla BCE nella dichiarazione suddetta, risultante da una stretta cooperazione tra le due istituzioni

1. Si devono migliorare l'efficienza dei pagamenti e il rapporto costi-efficacia, in particolare per i bonifici. Migliorare l'infrastruttura di base per i bonifici può essere di cruciale importanza anche per migliorare altri settori, come l'addebitamento diretto e gli altri pagamenti basati su bonifici debitori.

2. Le spese per i bonifici transfrontalieri vanno ridotte in misura sostanziale, per ravvicinarle ai livelli delle spese previste per analoghi bonifici all'interno del paese.

3. I tempi di liquidazione dei pagamenti transfrontalieri non devono superare, nei limiti del possibile, quelli necessari per i pagamenti all'interno del paese: l'esecuzione integrale di un pagamento transfrontaliero non deve superare di più di un giorno i tempi necessari per un pagamento all'interno del paese.

4. Di norma, le spese per un bonifico transfrontaliero all'interno del paese nell'ambito di un sistema sono integralmente a carico dell'ordinante e non del beneficiario, secondo le pratiche nazionali vigenti nella massima parte dei sistemi UE di bonifici.

5. Va evitato il proliferare di norme. Quelle esistenti vanno applicate al più presto.

6. L'accesso ai sistemi di pagamento transfrontaliero deve esser libero.

7. I miglioramenti suddetti, intesi a conferire efficienza ai sistemi, vanno attuati per il 1° gennaio 2002.

È importante conseguire tali obiettivi anche nella prospettiva dell'allargamento dell'UE: un'infrastruttura moderna per i pagamenti al dettaglio servirà da modello per i paesi candidati all'adesione.

2. I BONIFICI

I bonifici si effettuano per trasferire fondi dal conto di un ordinante sul conto di un beneficiario. Per i bonifici transfrontalieri al dettaglio le spese sono tuttora di gran lunga superiori a quelle per i bonifici all'interno del paese. Anche se negli ultimi cinque anni le spese per i bonifici transfrontalieri hanno mostrato tendenza al calo, su un bonifico del modestissimo importo di 100 EUR gravano ora, di norma [4], spese dell'ordine di 12 EUR, anche se in certi casi si scende sino a 5 EUR o si sale sino a 20 EUR (solo a titolo eccezionale al di sopra di tale importo). Per un analogo bonifico al dettaglio all'interno del paese, le spese sono ben inferiori a 1 EUR in tutti gli Stati membri, di solito dell'ordine di centesimi di euro. Sui bonifici all'interno del paese si applicano commissioni forfetarie, per ogni operazione effettuata, indipendentemente dall'entità del bonifico, mentre sui bonifici transfrontalieri le spese si basano di solito su una percentuale dell'importo oppure su una combinazione di spese fisse e di commissioni basate sull'importo.

[4] Si tratta di stime basate su dati parziali e provvisori forniti da alcune associazioni bancarie UE, insieme con quanto risulta da lagnanze ricevute dalla Commissione nei primi mesi del 1999.

Il costo e l'efficienza dei bonifici transfrontalieri sono problemi dei quali la Commissione si occupa da molti anni: già nel 1990 aveva presentato un'analisi approfondita della questione (nel documento COM(90) 447, riguardante i pagamenti nel mercato unico europeo), insistendo sulla necessità di creare negli anni Novanta infrastrutture atte ad assicurare che i servizi di pagamento tra gli Stati membri divengano altrettanto poco costosi, solleciti ed affidabili dei sistemi nazionali. Nel 1992 la Commissione aveva poi elaborato un programma di lavoro (documento SEC(92) 621, riguardante le modalità per facilitare i pagamenti transfrontalieri eliminando le barriere esistenti), indicando l'esigenza di migliorare i servizi di pagamenti transfrontalieri al dettaglio prima del completamento dell'UEM. Nel 1994 la Commissione ha poi presentato il documento COM(94) 436, sulla trasparenza, l'efficacia e la stabilità nei trasferimenti di fondi all'interno dell'Unione, comprendente una proposta di direttiva sui bonifici transfrontalieri che è stata adottata nel 1997.

Per conseguire quest'obiettivo che la Commissione si è prefisso già molti anni fa si sono individuate quattro azioni mirate: l'attuazione della direttiva (97/5/CE) [5] sui bonifici transfrontalieri, le norme tecniche, l'obbligo di segnalazione e, soprattutto, l'infrastruttura dei sistemi di pagamento.

[5] GU L 43 del 14.2.1997, p. 25

L'attuazione della direttiva sui bonifici transfrontalieri

Dal 14 agosto 1999 è in applicazione la direttiva sui bonifici transfrontalieri, riguardante i bonifici d'importo sino a 50,000 EUR. In tale direttiva è previsto che:

- al cliente va indicata in anticipo e con chiarezza la tariffa di ogni tipo di bonifico;

- i bonifici vanno accreditati sul conto del beneficiario entro scadenze esplicitamente fissate;

- i bonifici per i quali l'ordinante paga tutti i costi (formula "OUR") costituiranno la regola, a meno che non sia precisato altrimenti. La banca intermediaria o di destinazione non può addebitare altre spese, in particolare non a carico del beneficiario;

- se un bonifico non giunge a buon fine, è prevista una garanzia di "rimborso" sino a 12.500 EUR.

L'attuazione della direttiva sui bonifici transfrontalieri contribuirà a migliorare l'efficienza dei bonifici al dettaglio. L'applicazione della formula "OUR", corredata dalla garanzia di rimborso, impone alle banche di prevedere disposizioni più sistematiche per l'invio di bonifici transfrontalieri al dettaglio. Le disposizioni della direttiva in materia di trasparenza prevedono che le banche migliorino la loro esecuzione dei bonifici in modo che questi rispondano effettivamente alle condizioni offerte ai clienti: ciò stimolerà la concorrenza, consentendo di comparare le spese, i tempi e le altre condizioni. I clienti devono avvalersi della maggiore trasparenza per comparare le condizioni offerte dalle varie banche, così da ottenere il miglior trattamento.

Azione

In tutti gli Stati membri si deve dare ora attuazione alla direttiva, recepirla adeguatamente e farla rispettare da tutte le banche. Queste devono informare in anticipo i loro clienti per quanto riguarda le spese, i tempi e tutte le altre condizioni pertinenti. Sotto il profilo operativo ne conseguiranno immediati miglioramenti organizzativi delle procedure bancarie dei bonifici transfrontalieri al dettaglio. La Commissione seguirà da vicino i progressi in tal senso.

Le norme tecniche

Per migliorare le condizioni, così da giungere a un'area unica dei pagamenti al dettaglio, sono necessarie norme tecniche, in special modo per i sistemi d'identificazione delle banche e di numerazione dei conti bancari. Infatti, è difficilissimo instradare un ordine di pagamento direttamente e automaticamente dalla banca dell'ordinante, sita in un determinato paese, verso la banca del beneficiario sita in un altro paese. Il Comitato europeo di normalizzazione bancaria (CENB) ha già elaborato norme al riguardo, tra le quali particolare importanza rivestono l'IBAN (numerazione internazionale dei conti bancari) [6] e l'IPI (ordine internazionale di pagamento) [7], che tutte le parti interessate dovranno applicare al più presto.

[6] Secondo la norma IBAN, le banche devono aggiungere ai numeri attuali dei conti bancari un codice del paese e due cifre di controllo. Una simile codificazione aiuta le banche a instradare automaticamente le operazioni transfrontaliere.

[7] L'IPI è una norma relativa agli ordini di pagamento, che contribuirebbe a diffondere l'uso pratico dell'IBAN.

Azione

Le banche devono impegnarsi ad applicare l'IBAN e l'IPI al più presto e in ogni caso non oltre il 1°gennaio 2002. A tale scopo, devono concordare un calendario ai livelli nazionale ed UE. Inoltre, le banche devono informare i loro clienti sui vantaggi di simili norme in termini di rapidità e di costo, incoraggiandoli a farne uso immediatamente dopo la loro introduzione. Per accelerare le decisioni riguardanti le norme e per stimolare le banche ad attuarle, una funzione centrale di coordinamento devono svolgere, tramite l'SEBC, le banche centrali dei diversi Stati.

L'obbligo di segnalazione

Ai fini delle statistiche delle bilance dei pagamenti, le banche devono segnalare i bonifici transfrontalieri negli Stati membri di origine e di destinazione. Quest'obbligo comporta operazioni supplementari nell'eseguire i bonifici, aumentandone quindi i costi ed i tempi di esecuzione. L'obbligo di segnalazione ed i metodi statistici variano da uno Stato membro all'altro. Da moltissimo tempo si sta cercando di armonizzare i metodi di compilazione delle statistiche delle bilance dei pagamenti. [8] È necessario armonizzare la segnalazione dei bonifici transfrontalieri, per agevolarne l'esecuzione e per ridurne i costi a carico delle banche e, in ultima analisi, dei clienti. In una visuale politica, è inaccettabile posporre a dopo il 2002 l'armonizzazione degli obblighi di segnalazione.

[8] In alcuni Stati membri è prevista attualmente una soglia di esenzione, al di sotto della quale la segnalazione non è necessaria. Nel Regno Unito, in Finlandia e in Irlanda, invece, non vige l'obbligo di segnalare le operazioni di liquidazione (i dati di questi paesi si basano su inchieste a campione). Negli altri Stati membri, nei sistemi di segnalazione basati sulle operazioni di liquidazione si applicano soglie semplificate.

Azione

Di concerto con la BCE e con le altre autorità competenti, la Commissione continuerà a perseguire un accordo su una metodologia intesa ad armonizzare gli obblighi di segnalazione e sul calendario di attuazione. In attesa della riforma definitiva delle segnalazioni a fini statistici, la Commissione proporrà d'introdurre, al più tardi per il 1° gennaio 2002, una soglia minima comune di esenzione, al di sotto della quale non sarà necessario segnalare i pagamenti transfrontalieri ai fini delle statistiche della bilancia dei pagamenti.

Lo sviluppo delle infrastrutture di pagamento

Anche quando saranno attuati integralmente, tutti questi miglioramenti non basteranno da soli per conseguire gli obiettivi indicati nella comunicazione. Il motivo principale per il quale i bonifici transfrontalieri al dettaglio sono più costosi e meno efficienti di quelli eseguiti all'interno di un paese è che lo sviluppo di sistemi transfrontalieri di pagamento è in ritardo rispetto allo sviluppo dei sistemi di bonifici elettronici all'interno dei vari paesi. I bonifici al dettaglio all'interno degli Stati membri sono ormai automatizzati e sono divenuti più efficienti, mentre per i bonifici transfrontalieri è tuttora necessario l'intervento manuale pressoché in ciascuna fase della loro esecuzione da parte

delle banche. Inoltre, attualmente mancano estesi collegamenti automatizzati tra i sistemi di ogni paese o tra i sistemi transfrontalieri.

Perché le singole banche riducano le spese a carico dei loro clienti al dettaglio è necessario soprattutto migliorare l'efficienza dei bonifici transfrontalieri al dettaglio, il che richiederà al tempo stesso il potenziamento delle operazioni effettuate presso le banche e lo sviluppo di più efficienti collegamenti per questi bonifici. Le operazioni bancarie si possono migliorare sviluppando sistemi interni atti ad eseguire l'operazione nella sua integrità ("straight-through-processing": STP) e adottando formati di messaggio adeguati per l'STP, quali il formato MT102/103 della SWIFT (la Società mondiale di telecomunicazioni finanziarie interbancarie). Le opzioni principali per migliorare l'efficienza dei collegamenti transfrontalieri rientrano a grandi linee in due categorie: soluzioni globali e soluzioni basate su reti combinate.

Nel Piano d'azione per i servizi finanziari è già indicato, in tale contesto, che per colmare le lacune infrastrutturali è necessaria una strategia concertata, con l'appoggio dei più alti livelli politici, comprese le istituzioni UE, l'SEBC e il settore privato, che consenta di superare gli ostacoli di natura tecnica e commerciale. Per trovare una soluzione sicura ed operativa sotto il profilo tecnico, si deve avviare con la massima urgenza un'azione concertata.

Soluzioni globali

Si tratta di soluzioni che porrebbero in connessione la vasta maggioranza dei partecipanti a tutti i sistemi di pagamento, da una parte e dall'altra delle frontiere. Le soluzioni di questo tipo collegano i sistemi nazionali ai quali appartengono tutte o la maggior parte delle banche oppure creano per i bonifici un nuovo sistema transfrontaliero di compensazione in tutta l'UE, al quale parteciperebbe la maggior parte delle banche UE.

Con il sistema TARGET [9] dell'SEBC s'inviano pagamenti in pochi minuti, con buon esito da una parte e dall'altra delle frontiere, dalla banca mittente alla banca destinataria. Ci si può avvalere del TARGET per i pagamenti di qualsiasi importo, ma poiché è stato elaborato principalmente per effettuare pagamenti d'importo elevato, questo sistema può non costituire una soluzione adeguata per l'effettuazione dei pagamenti transfrontalieri al dettaglio. I motivi possono essere che (1) per le banche, il costo diretto e indiretto di operazioni eseguite non in singoli segmenti ("non-batch processing") e in tempo reale può essere troppo elevato per costituire una soluzione economica per l'effettuazione dei pagamenti al dettaglio, e che (2) il numero potenziale di simili pagamenti può risultare superiore alla capacità del TARGET. Nondimeno, il TARGET potrebbe svolgere un ruolo complementare come canale di esecuzione per i bonifici al dettaglio (per esempio per i pagamenti urgenti).

[9] TARGET = "Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer system": sistema transeuropeo di bonifici espressi automatizzati a compensazione lorda in tempo reale

Le stanze di compensazione automatizzate (SCA) sono organi che permettono l'invio, l'esecuzione e la compensazione di pagamenti automatizzati in quasi tutti gli Stati membri. Si potrebbe migliorare in misura considerevole l'efficienza dei bonifici transfrontalieri o mediante collegamenti a livello UE tra le SCA oppure mediante una nuova SCA europea distinta. Queste soluzioni basate sulle SCA dovrebbero gestirle soprattutto le banche UE, con l'appoggio delle pubbliche autorità per quanto riguarda, per esempio, le norme, le disposizioni di legge e gli obblighi di segnalazione.

Soluzioni basate su reti combinate

Le soluzioni di questo tipo, anche se meno universali delle soluzioni globali quali il TARGET o le SCA UE, potrebbero costituire anch'esse soluzioni promettenti, considerata l'esperienza che il settore ha già maturato con dispositivi già esistenti basati sulla cooperazione transfrontaliera. Inoltre, le soluzioni basate su reti combinate potrebbero costituire un primo passo verso una soluzione globale. Se ne descrivono qui di seguito alcune possibilità di attuazione.

Il sistema Euro 1 dell'Associazione bancaria per l'euro (EBA) esegue attualmente bonifici in euro d'importo da medio ad elevato. L'EBA propone di procedere in due fasi:

- la prima fase consiste nell'estendere ai pagamenti al dettaglio in euro l'attuale sistema Euro 1. Secondo l'EBA, questa fase potrebbe avere sollecita attuazione;

- la seconda fase può consistere nel creare una SCA.

I sistemi internazionali di carte di credito (quali VISA, Mastercard, Eurocard) presentano il duplice vantaggio di essere stati progettati specificamente per l'esecuzione integrale degli ordini di pagamento e di seguire sin dalla loro istituzione norme tecniche uniformi a livello internazionale. Queste carte di pagamento si avvalgono di un sistema d'identificazione unico, riconoscibile e funzionante dappertutto senza adattamenti. Se si estendesse quest'efficiente infrastruttura all'esecuzione di bonifici, ogni detentore di una carta di pagamento internazionale potrebbe ricevere fondi da ogni altro detentore o inviargliene. A tale scopo sarebbero necessarie modifiche sostanziali delle procedure operative, ma vi sono già le reti di base.

Vari gruppi di banche (per esempio Eurogiro, TIPANET, Unico, S-Interpay) negli ultimi anni sono già passate dal sistema "tradizionale" delle banche corrispondenti a un sistema "progredito", concludendo per i bonifici transfrontalieri accordi più sistematici. È vero che le soluzioni globali descritte in precedenza darebbero l'accesso alle possibilità di compensazione transfrontaliera a tutti gli istituti di credito all'interno della Comunità, ma anche iniziative limitate ad alcuni gruppi di enti possono essere utili se risultano efficaci e poco costose per i clienti. Tuttavia, l'automazione dei mezzi e delle infrastrutture di pagamento deve combinarsi con efficienti collegamenti (passerelle) con le altre reti.

Azione

Si chiede alle banche di presentare alla Commissione e alla BCE, entro il termine ultimo del settembre 2000, proposte specifiche intese a migliorare l'efficienza dei bonifici transfrontalieri al dettaglio, per conseguire gli obiettivi indicati nella presente comunicazione e, in particolare, per ridurre in misura considerevole le spese a carico dei loro clienti entro la fine del periodo di transizione (1° gennaio 2002).

La Commissione, in cooperazione con il SEBC, esaminerà le proposte delle banche intese a migliorare l'efficienza dei bonifici transfrontalieri al dettaglio, per accertarne la corrispondenza con gli obiettivi della presente comunicazione.

La Commissione promuoverà un ampio dibattito e organizzerà nell'autunno del 2000 una tavola rotonda per esaminare le diverse opzioni delineate nella presente comunicazione o proposte nel frattempo dal settore interessato.

La Commissione può modificare, nel contesto della direttiva sui bonifici transfrontalieri, il tempo massimo di esecuzione fissato per i bonifici transfrontalieri creditori o debitori (che attualmente è di norma di 5 giorni +1), per ravvicinarlo a quello dei bonifici all'interno del paese.

La Commissione vigilerà regolarmente sull'entità delle spese per i bonifici transfrontalieri e sull'applicazione delle norme, e pubblicherà i risultati nel quadro di punteggio per il mercato unico.

3. ALTRI MEZZI ELETTRONICI DI PAGAMENTO

Oltre ai bonifici, i mezzi elettronici di pagamento comprendono numerosi strumenti, tra cui quelli che si avvalgono di una scheda di plastica con un striscia magnetica e/o un microprocessore a chip. Il divario tra le spese per l'uso di carte di pagamento all'interno del paese od oltre frontiera è molto inferiore a quello per i bonifici (per esempio, il prezzo supplementare che il detentore deve pagare per l'uso transfrontaliero della sua carta di pagamento è spesso dell'ordine del 2%). La Commissione approva la decisione di alcune banche di non addebitare spese specifiche per l'uso transfrontaliero delle carte di credito.

All'interno del paese, l'addebitamento diretto è un mezzo conveniente e sempre più diffuso per effettuare pagamenti periodici (per esempio abbonamenti, premi assicurativi ecc.), ma il pagatore deve sperare che non vi siano addebitamenti erronei sul suo conto da parte del destinatario del pagamento. Una simile garanzia è più difficile da fornire per i pagamenti transfrontalieri. L'addebitamento diretto richiede le medesime infrastrutture di base dei bonifici: si potrebbero quindi combinare i lavori su questi sistemi e strumenti, ma potrebbero esservi problemi giuridici da risolvere.

I portamonete elettronici hanno avuto intenso sviluppo in alcuni Stati membri. Tuttavia, in mancanza di norme tecniche comuni e di accordi tra i sistemi, l'uso di un portamonete elettronico per pagamenti transfrontalieri risulta meno pratico rispetto alla valuta estera (che può essere cambiata in moneta a corso legale). Le recenti specifiche comuni per i portamonete elettronici (Common Electronic Purse Specifications: CEPS) possono costituire un avvio promettente per elaborare norme comuni.

La direttiva sugli istituti di moneta elettronica [10], ora in fase di proposta, chiarirà le norme prudenziali che devono seguire gli istituti autorizzati a effettuare servizi con moneta elettronica, fornendo così il necessario quadro giuridico per queste attività all'interno del paese e oltre frontiera. La Commissione chiede al Consiglio e al Parlamento di adottare la direttiva in tempi brevi.

[10] "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio riguardante l'avvio, l'esercizio e la vigilanza prudenziale dell'attività degli istituti di moneta elettronica": COM(1998) 461 def.

Tre elementi hanno importanza cruciale per conseguire l'obiettivo di un'area unica di pagamento per tutti i mezzi elettronici di pagamento: un grado elevato di trasparenza, una nuova impostazione della politica della concorrenza e una maggiore interoperatività.

Trasparenza: l'attuazione della raccomandazione 97/489/CE

La raccomandazione presentata dalla Commissione nel 1997 riguardo agli strumenti elettronici di pagamento [11] prevede maggiore trasparenza nelle condizioni per l'uso delle carte di credito e nei costi delle operazioni ed enuncia regole per determinare le reciproche responsabilità degli emittenti e dei detentori di mezzi elettronici di pagamento. L'applicazione della raccomandazione può risultare disuguale: verrà avviato uno studio per accertare la conformità.

[11] GU L 208 del 2.8.1997, p. 52

Politica della concorrenza

Le operazioni effettuate mediante carte di credito richiedono spesso la cooperazione tra banche, specialmente quando una banca emittente fornisce tale strumento ai suoi clienti e addebita le operazioni sul loro conto, mentre una "banca acquirente" esegue le operazioni effettuate mediante le carte di pagamento, di solito per dettaglianti che ricevono simili pagamenti. Gli accordi di questo tipo devono ottemperare alle regole di concorrenza enunciate nel trattato CE e nel diritto derivato. La Commissione sta esaminando varie questioni di concorrenza, relative o no ai prezzi, nel contesto di alcune notifiche riguardanti sistemi nazionali e internazionali di pagamento mediante carta. Una volta terminato l'esame dei singoli casi, la Commissione sarà in grado di pubblicare una comunicazione generale sulla concorrenza nel settore delle carte di pagamento.

L'obiettivo dell'interoperatività

L'interoperatività transfrontaliera deve essere la regola generale per tutte le funzioni fornite mediante gli attuali mezzi elettronici di pagamento, comprese le carte di pagamento. L'interoperatività transfrontaliera dei portamonete elettronici è essenziale per permettere lo sviluppo di questo nuovo strumento e della sua tecnologia.

Azione

In seguito all'introduzione dell'euro, si sollecitano le banche e gli altri enti creditizi anzitutto a riesaminare il funzionamento degli attuali mezzi elettronici di pagamento, per assicurare l'interoperatività transfrontaliera per tutte le funzioni assolte mediante simili strumenti, e inoltre a esaminare possibili sinergie con gli sviluppi delle infrastrutture dei bonifici.

Si chiede alle banche e agli altri emittenti di assicurare - in particolare applicando norme comuni e assicurando l'apertura e l'interoperatività delle operazioni di compensazione e di liquidazione - che l'uso transfrontaliero dei portamonete elettronici sia possibile quanto prima, e in ogni caso entro il 1° gennaio 2002.

La Commissione pubblicherà una comunicazione in materia di concorrenza, per descrivere in termini generali le possibilità ed i limiti della cooperazione nel settore delle carte di pagamento.

Si sollecitano le banche ad eliminare le persistenti discriminazioni nelle spese addebitate per l'uso delle carte di pagamento rispettivamente all'interno del paese e oltre frontiera. La Commissione sorveglierà l'andamento della questione.

Le banche devono informare meglio i loro clienti riguardo alle condizioni generali, alle commissioni, alle spese e (per le valute non euro) ai tassi di cambio. Se nell'applicare la raccomandazione 97/489/CE si presentassero problemi gravi, la Commissione proporrà di trasformarla in strumento giuridico vincolante.

4. GLI ASSEGNI

Gli assegni sono la forma più antica di "moneta scritturale" oggi in uso. Il loro impiego varia in misura considerevole nei diversi Stati membri (il 30% di tutti i pagamenti al dettaglio nel Regno Unito e il 46% in Francia, rispetto a soltanto il 5-10 % in Germania e in Belgio). Nondimeno, in tutti i paesi gli assegni costituiscono una tecnica di pagamento su base cartacea, che le banche vorrebbero eliminare, o almeno ridurne l'uso, il più presto possibile.

Il divario tra le spese per l'uso di assegni rispettivamente all'interno del paese e oltre frontiera è maggiore che per qualsiasi altro strumento di pagamento. Le spese per la riscossione oltre frontiera di un assegno nazionale possono arrivare sino a 40 EUR, persino per un assegno d'importo modesto. Il sistema degli eurassegni prevede spese di compensazione molto inferiori a quelle per l'uso oltre frontiera di assegni nazionali. Se il sistema degli eurassegni dovesse subire una drastica riduzione nel 2001 (potrebbe perdere la sua funzione di garanzia) [12], probabilmente sarà necessario uno strumento sostitutivo.

[12] Secondo la Commissione, non si dovrebbe rinunciare ai vantaggi dell'attuale sistema degli eurassegni, in particolare il formato standardizzato e la possibilità di compensazione in tutti i paesi europei.

Azione

Si chiede insistentemente alle banche di studiare il modo di soddisfare le esigenze del pubblico per quel tipo d'infrastruttura di pagamento telematico transfrontaliero fornito attualmente dal sistema degli eurassegni. La Commissione controllerà e valuterà in quale misura si soddisfino attualmente le esigenze del pubblico di disporre di un'alternativa al sistema degli eurassegni. Se si riscontreranno gravi problemi, la Commissione presenterà proposte al riguardo.

5. IL DENARO CONTANTE

Le commissioni che vengono applicate sui cambi di banconote nazionali nella zona euro formano oggetto attualmente di aspre critiche da parte dei cittadini in tutta l'Unione europea. Sino a poco tempo fa, le commissioni erano celate (in misura integrale o parziale) nel divario del tasso di cambio rispettivamente per l'acquisto e la vendita delle valute da parte delle banche. Con l'introduzione dell'euro, le banche sono ormai costrette ad applicare un unico tasso di conversione fisso per i cambi tra le valute partecipanti e quindi devono enunciare chiaramente e separatamente tutte le spese e commissioni. Nella zona euro il problema scomparirà dal 1° gennaio 2002, quando le banconote nazionali saranno sostituite con le banconote euro, ma nel frattempo il pubblico ha l'impressione che le commissioni siano aumentate, mentre l'eliminazione del rischio del cambio avrebbe dovuto ridurle. Le lagnanze sono frequenti soprattutto per le operazioni di cambio d'importo modesto, poiché l'effetto relativo della commissione forfetaria è proporzionalmente maggiore per gli importi più modesti.

La Commissione ha già segnalato alle banche le preoccupazioni dei cittadini riguardo all'entità delle commissioni addebitate sui cambi di valuta, in aggiunta alle altre operazioni transfrontaliere, e ha chiesto loro di fornire al pubblico informazioni sulle modifiche dell'entità delle commissioni in seguito all'introduzione dell'euro. Le informazioni fornite dalle banche tendono a mostrare un calo generale dell'entità delle commissioni, in coerenza con l'eliminazione del rischio del cambio. Tuttavia, per le operazioni d'importo molto modesto l'entità delle commissioni non è diminuita e anzi, in molti casi, è aumentata. Naturalmente, prima di chiedere un'operazione di cambio i clienti dovrebbero informarsi delle commissioni che saranno loro addebitate, ma la Commissione insiste nel chiedere alle banche di riesaminare la struttura delle commissioni che esse addebitano, in particolare per le operazioni d'importo modesto. Se le banche ignoreranno questa richiesta, potrebbero esservi effetti negativi sull'accettazione dell'euro da parte del pubblico. La Commissione combatterà gli abusi di cui verrà a conoscenza.

La Commissione ha avviato indagini per appurare se le banche e le associazioni bancarie possano aver agito in collusione per determinare la forma (commissione forfetaria, percentuale ecc.) o l'entità delle commissioni sui cambi tra le valute della zona euro.

Azione

Si chiede alle banche di riesaminare la struttura delle commissioni che esse addebitano e di perseguire una politica tariffaria trasparente, favorevole ai clienti, con particolare attenzione alle commissioni per le operazioni d'importo modesto.

Per ottenere una risposta positiva, la Commissione intende porre in risalto i casi di commissioni eccessive e proseguire le sue indagini su eventuali prassi contrarie alle regole della concorrenza.

6. LA LOTTA CONTRO LA FRODE

Attualmente le attività di prevenzione delle frodi al livello UE s'incentrano in ampia misura sulle carte di pagamento. L'incidenza delle frodi di questo tipo è superiore in media di circa il 50% per i pagamenti transfrontalieri che per quelli all'interno di un paese. Nel 1998 le perdite economiche globali causate nell'UE dalle frodi di questo tipo sono ammontate a circa 440 milioni di euro, su un importo totale di 1,1 miliardi. Riducendo i costi causati dalle frodi transfrontaliere sarebbe possibile ridurre in certa misura i costi delle carte di pagamento e le commissioni addebitate per il loro uso (anche se non va sopravvalutata la percentuale globale dei costi costituita dalle frodi suddette). Nel 1998 la Commissione ha presentato una comunicazione comprendente una valutazione iniziale di questi problemi: è stato il primo passo per creare condizioni di sicurezza per gli strumenti di pagamento. È in corso anche un'altra azione: presso il Consiglio è in esame una proposta di atto giuridico ("decisione quadro") inteso ad armonizzare le disposizioni di diritto penale in tutti gli Stati membri. A titolo complementare, la Commissione intraprenderà quanto indicato qui di seguito.

Azione

È in preparazione una nuova comunicazione sulla prevenzione delle frodi. La Commissione intende seguire da vicino quanto si farà nel settore dei pagamenti per arrivare a condizioni di sicurezza. Nella comunicazione si darà rilievo anche alle azioni di prevenzione, quali lo scambio d'informazioni (all'interno dei sistemi di pagamento e tra il settore e le pubbliche autorità), programmi di formazione (per il personale bancario, i dettaglianti, le forze di polizia) e materiale esplicativo.

Queste iniziative sono consone con le conclusioni del recente Consiglio europeo di Tampere, nel quale si è insistito sull'importanza delle azioni di prevenzione, della cooperazione e dello scambio della pratica migliore per combattere i reati finanziari.

CONCLUSIONI

È necessario potenziare l'efficienza dei pagamenti transfrontalieri di modesta entità. Il Consiglio e il Parlamento europeo hanno approvato il quadro del Piano d'azione per i servizi finanziari. Nella presente comunicazione si sono indicate le azioni da intraprendere nel settore dei pagamenti al dettaglio per soddisfare le esigenze - e le aspettative - dei cittadini e delle PMI relative a una "area unica per i pagamenti", cosicché sia possibile effettuare pagamenti di modesta entità da uno Stato all'altro pressoché con altrettanta facilità e con altrettanto risparmio di costi che all'interno di ciascuno Stato. Al riguardo, hanno una funzione da svolgere entrambi i settori pubblico e privato. La Commissione informerà regolarmente il Parlamento e il Consiglio sull'evolversi delle questioni discusse nella presente comunicazione.