Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce una disciplina per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio /* COM/2001/0581 def. - COD 2001/0245 */



Gazzetta ufficiale n. 075 E del 26/03/2002 pag. 0033 - 0044



Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che istituisce una disciplina per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (presentata dalla Commissione) RELAZIONE 1. Considerazioni generali 1.1. Uno strumento di politica ambientale che abbasserà i costi della riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra La proposta di direttiva che qui si presenta nasce dalla necessità che l'Unione europea riduca le proprie emissioni di gas a effetto serra senza aumento di costi per le imprese e adempia agli obblighi assunti con la firma della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sulle variazioni climatiche e del Protocollo di Kyoto. Lo scambio dei diritti di emissione è, in primo luogo, uno strumento di protezione ambientale e, in secondo luogo, uno degli strumenti di politica ambientale che incidono meno degli altri sulle condizioni di concorrenza. Nel marzo 2000 la Commissione aveva adottato un Libro verde sugli scambi dei diritti di emissione dei gas a effetto serra nell'UE [1] che ha dato inizio ad un fecondo ed utilissimo dibattito in tutta Europa sull'opportunità di un sistema di scambio dei diritti di emissione e sulle sue possibili modalità di funzionamento. Le numerosissime risposte che sono pervenute alla Commissione (circa 100) sono state nella stragrande maggioranza favorevoli al meccanismo di scambio dei diritti di emissione. All'interno del Programma europeo per il cambiamento climatico, nel quale intervengono una pluralità di attori, lo scambio delle emissioni è stato oggetto di intense discussioni e di una approfondita analisi che hanno fornito un utile contributo alla comprensione sia dello strumento vero e proprio sia dei diversi punti di vista dei soggetti interessati. In una successiva riunione, svoltasi nel settembre 2001 per consultare le parti interessate, gli Stati membri e i paesi candidati all'adesione hanno evidenziato un forte consenso per lo scambio dei diritti di emissione. La proposta che qui si presenta tiene ampiamente conto di tutti i contributi al dibattito svoltosi finora. [1] COM(2000) 87 dell'8.3.2000. La proposta, che si fonda sull'articolo 175, paragrafo 1 del trattato fornisce un inquadramento legislativo per le emissioni di gas a effetto serra di cui al Protocollo di Kyoto. La quantità totale di emissioni di gas serra disciplinate da questo sistema sarà limitata. Inoltre, gli impianti avranno - secondo la proposta - la possibilità di procedere allo scambio dei diritti di emissione su scala comunitaria. Questa possibilità di scambio rappresenta la chiave per sfruttare tutto il potenziale di riduzione delle emissioni a costi convenienti. Le riduzioni delle emissioni avranno luogo in tutta la Comunità là dove il loro costo sarà meno elevato. Coloro che, nella Comunità, non avranno la possibilità di ridurre le proprie emissioni a costi inferiori potranno trarre vantaggio dalle riduzioni meno costose effettuate in altri luoghi. È per questo che lo scambio dei diritti di emissione è conveniente tanto per gli acquirenti quanto per i venditori. La fondatezza economica di un meccanismo comunitario di questo genere è confortata dai risultati di vari studi recenti che dimostrano l'esistenza di guadagni in termini di efficienza energetica [2]. Un meccanismo comunitario sarebbe in grado di minimizzare le distorsioni di concorrenza e ridurrebbe al minimo il rischio di veder sorgere barriere nel mercato interno; al contrario, queste barriere potrebbero sorgere per effetto di tutta una serie di divergenti sistemi di scambio delle emissioni (nonché dei prezzi del carbone) isolatamente adottati dagli Stati dell'Unione europea. Tuttavia, un presupposto essenziale per lo scambio paneuropeo dei diritti di emissione sta nel fatto che tutti gli impianti partecipanti al sistema devono accettare il principio che le emissioni dalle fonti contemplate dal sistema siano limitate all'interno del proprio ordinamento giuridico. Per limitare le emissioni sono necessari sforzi da parte degli impianti, ma il sistema di scambio consentirà di realizzare le riduzioni a costi inferiori. [2] Fonti: The Economic Effects of EU-wide Industry-Level Emission Trading to Reduce Greenhouse Gases - Results from PRIMES model (http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/climate_change/primes.pdf) Preliminary Analysis of the Implementation of an EU-Wide Permit System on CO2 Emissions Abatement Costs - Results from POLES model (http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/climate_change/poles.pdf) Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change (http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/climate_change/sectoral_objectives.htm) Economic Evaluation of Quantitative Objectives for Climate Change (http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/studies2.htm 5). 1.2. La struttura e il funzionamento della proposta Due sono i pilastri sui quali si regge la proposta. Il primo è costituito dall'autorizzazione ("permit") di cui dovranno munirsi tutti gli impianti che parteciperanno al sistema. Il secondo sono le quote di emissioni ("allowances") misurate ed espresse in tonnellate metriche di equivalente biossido di carbonio, i quali danno al loro titolare appunto il diritto di emettere determinate quantità di gas a effetto serra. Gli Stati membri, o le loro competenti autorità, rilasceranno un'autorizzazione ad emettere gas a effetto serra che stabilirà l'obbligo di munirsi di una quantità di quote corrispondente alle emissioni effettive e prescriverà controlli adeguati e notificazione delle emissioni. Le quote di emissioni potranno essere cedute, mentre l'autorizzazione resta collegata ad un impianto o sito specifico. Oltre a rilasciare le autorizzazioni gli Stati membri (o le loro autorità competenti) potranno assegnare le quote di emissioni. Queste quote possono essere scambiate, cioè cedute ed acquistate dalle imprese che lo desiderano. Ogni anno le imprese hanno l'obbligo di presentare un numero di quote corrispondente alle loro effettive emissioni per farle annullare. Se non dispongono di un numero sufficiente di quote, le imprese sono passibili di sanzioni. La detenzione e il monitoraggio delle quote di emissioni vengono effettuati mediante un registro elettronico. La prima fase di realizzazione del sistema - fra il 2005 e il 2007 - precede il periodo di impegno previsto dal Protocollo di Kyoto. La Commissione è convinta che, durante questa fase preliminare, la Comunità trarrebbe grande vantaggio ad acquisire un'esperienza nello scambio delle quote di emissioni di gas serra così da essere ben preparata al momento in cui inizierà lo scambio delle quote su scala internazionale ai sensi del Protocollo di Kyoto (2008). La presente proposta riconosce tuttavia che, durante questa fase preliminare (cioè dal 2005 alla fine del 2007) non sarà in vigore alcun obiettivo vincolante che possa limitare le emissioni di gas a effetto serra da parte degli Stati membri. In considerazione di ciò, il sistema proposto per la fase preliminare presenterà caratteristiche peculiari, tra le quali - almeno nella fase iniziale - l'assegnazione gratuita delle quote di emissioni agli impianti partecipanti al sistema e il livello comune delle ammende per le eventuali violazioni. Dal 2008 in poi lo scambio delle quote fra impianti in due diversi Stati membri darà luogo all'aggiustamento - tramite i registri nazionali - di un numero corrispondente di tonnellate nelle quantità assegnate a questi Stati dalla proposta di decisione del Consiglio relativa alla ratifica del Protocollo di Kyoto. Alla data in cui questo sistema comincerà a funzionare è probabile che abbiano luogo le prime adesioni dei paesi attualmente candidati, i quali risulteranno quindi vincolati dalle disposizioni della presente direttiva. Tuttavia, per i paesi che non saranno membri dell'Unione a tale data, esiste la possibilità di collegare il sistema comunitario a quello istituito da altre parti al Protocollo di Kyoto, sottoscrivendo accordi di mutuo riconoscimento delle quote. 2. I vantaggi ambientali ed economici dello scambio delle quote di emissioni I vantaggi ambientali del sistema di scambio dipendono dal rigore con cui verrà fissata la quantità totale delle quote da assegnare, quantità che costituisce il limite globale delle emissioni autorizzate dal sistema. Una delle sue principali attrattive è di permettere di prevedere, con relativa certezza, le conseguenze positive per l'ambiente, pur non riducendo di per sé la quantità di gas emessi. La presente proposta appresta un preciso quadro normativo comunitario per le emissioni dirette di tutti i gas a effetto serra provenienti da determinati fonti disciplinate dal Protocollo di Kyoto. Le sue disposizioni limitano le emissioni dei settori disciplinati ed impone delle sanzioni, segnatamente sotto forma di ammende in caso di inosservanza delle disposizioni. La logica economica fondamentale del sistema di scambio di quote di emissioni consiste nel fare in modo che le riduzioni di emissioni necessarie per ottenere un risultato ambientale predeterminato avvengano là dove il loro costo è inferiore. Lo scambio delle quote di emissioni consente ad un'impresa determinata di produrre una quantità di emissioni superiore alla quota che le è stata inizialmente assegnata a condizione che trovi un'altra impresa che ha prodotto emissioni in quantità inferiore a quelle che avrebbe avuto il diritto di emettere e che quindi può cedere a terzi il suo "surplus" di quote di emissioni. Dal punto di vista dell'ambiente, il risultato è identico a quello che si avrebbe se le due imprese avessero esattamente esaurito le loro rispettive quote di emissioni: la differenza - che è importante - risiede nel fatto che tanto l'impresa che acquista quanto l'impresa che vende quote beneficiano della flessibilità che questo tipo di scambio consente, senza alcun inconveniente per l'ambiente. 3. L'accordo di ripartizione degli oneri e il meccanismo di sorveglianza La presente proposta prevede che ciascuno Stato membro proceda alle assegnazioni iniziali delle quote di emissioni tenendo conto delle prescrizioni della presente direttiva e sulla base del suo impegno globale ai sensi dell'Accordo di ripartizione degli oneri. Gli Stati membri hanno infatti convenuto di ripartire fra di loro gli obiettivi da conseguire ai sensi del Protocollo di Kyoto in un Accordo sulla ripartizione degli oneri che figura nelle conclusioni del Consiglio del 16 giugno 1998. Se vi sono impianti che scambiano quote con altri impianti all'interno dello stesso Stato membro il numero di tonnellate che questo Stato membro può emettere in forza dell'Accordo di ripartizione degli oneri non subisce alcuna variazione. Viceversa, se un impianto acquista quote da un impianto situato in un altro Stato membro, occorrerà procedere ad un corrispondente aggiustamento del numero di tonnellate che ciascuno Stato membro interessato può emettere in forza dell'Accordo suddetto, aggiustamento che verrà registrato nei registri nazionali. Vendere una quota ad un impianto situato in un altro Stato membro implicherebbe, per lo Stato membro "originario" una perdita del suo diritto - ai sensi dell'Accordo di ripartizione degli oneri - di emettere una tonnellata di equivalente biossido di carbonio. Acquistando quote spettanti ad un altro Stato membro, invece, si ha diritto ad emettere una tonnellata supplementare di equivalente biossido di carbonio nello Stato membro in cui si trova l'impianto acquirente. Complessivamente, la Comunità emetterà lo stesso numero di tonnellate previsto dal Protocollo di Kyoto. Tuttavia le quote precisamente spettanti a ciascuno Stato membro verranno aggiustate in modo da farle corrispondere agli scambi ai quali avranno proceduto i suoi impianti. Non dovrebbero esserci rischi di inosservanza del sistema da parte degli Stati membri, sempreché ciascun impianto disponga di quote in misura sufficiente per coprire le sue emissioni effettive. Se vendono delle quote di emissioni, gli impianti dovranno effettivamente ridurre le proprie emissioni in misura corrispondente. Per questo motivo gli Stati membri dovranno prendere misure sanzionatorie stringenti onde evitare che le imprese partecipanti si sottraggano agli obblighi imposti dal sistema. Il sistema dell'interconnessione dei registri nazionali è di importanza vitale non solo per la detenzione di quote e la sorveglianza degli scambi a livello di impianti, ma anche per l'aggiustamento degli impegni assunti dagli Stati membri ai sensi dell'Accordo sulla ripartizione degli oneri. L'interconnessione dei registri nazionali è un fattore fondamentale del meccanismo di controllo comunitario istituito dalla decisione 1993/389/CEE del Consiglio, in quanto consentono di sorvegliare con precisione le quote spettanti ai singoli Stati membri ai sensi dell'accordo suddetto. I registri nazionali forniranno inoltre informazioni accurate sulle quote di emissioni spettanti ai settori economici che partecipano allo scambio in ciascuno Stato membro e serviranno quindi a verificare la probabilità che gli Stati membri a titolo individuale - e la Comunità nel suo insieme - rispettino gli impegni assunti. 4. Obblighi fondamentali La presente proposta esige che i titolari di impianti che esercitano le attività elencate nell'allegato I debbono munirsi di un'apposita autorizzazione per poter emettere gas a effetto serra dai loro impianti. Questa autorizzazione definisce gli obblighi da osservare in materia di sorveglianza, notificazione e verifica in relazione alle emissioni dirette di biossido di carbonio e dà quindi modo all'impianto di partecipare al sistema di scambio. L'autorizzazione prescrive inoltre che i titolari degli impianti che esercitano le attività contemplate dal sistema restituiscano ogni anno un numero di quote di emissioni corrispondente alle loro emissioni verificate di biossido di carbonio nell'anno civile precedente. La mancata restituzione di un numero di quote sufficiente ad uguagliare le emissioni debitamente verificate darebbe luogo all'irrogazione di pesanti sanzioni da parte degli Stati membri. 5. Come trovare un equilibrio tra gli imperativi della semplicità, dell'efficacia, della sussidiarietà e della trasparenza In ogni sistema è difficile conciliare la semplicità operativa con i divergenti interessi di tutti i soggetti che vi partecipano. La presente proposta di direttiva intende tuttavia restare la più semplice possibile. È questo uno dei desideri reiteratamente espressi dagli operatori economici. Allo scopo di tutelare il mercato interno, la direttiva intende istituire un metodo comune di assegnazione delle quote per il periodo 2005-2007; secondo la proposta gli Stati membri rilasceranno le quote di emissioni gratuitamente, in base a criteri e obiettivi trasparenti. Le quantità di quote da assegnare non sono armonizzate. La ragione di questa scelta sta nel fatto che l'Accordo di ripartizione degli oneri ripartisce lo sforzo degli Stati membri in modo da rispecchiare la solidarietà comunitaria. Le politiche e le concrete misure nazionali hanno anch'esse incidenze variabili sulle imprese. Inoltre, la frazione delle emissioni generate dai settori interessati dai singoli Stati membri varia, ad esempio in funzione del mix dei combustibili utilizzati per la produzione di elettricità. È stato quindi trovato un punto di equilibrio tra i vantaggi inerenti all'esistenza di un grande mercato europeo ed il principio di sussidiarietà. Di conseguenza, nell'assegnare le quote di emissioni gli Stati membri sono tenuti ad attenersi ad un certo numero di criteri comuni. Inoltre, agli Stati membri è prescritto l'obbligo di comunicare in anticipo alla Commissione i provvedimenti che intendono prendere in sede di assegnazione delle quote e tali provvedimenti possono essere respinti dalla Commissione qualora risultasse che contravvengono ai criteri comuni. Fondandosi sull'esperienza maturata al riguardo, la Commissione potrà riesaminare i criteri da applicare in materia. La proposta creerà un mercato europeo delle quote di emissioni, un meccanismo risolutamente diverso dall'approccio frammentario e disorganico che prevarrebbe in assenza di uno strumento comunitario e che vedrebbe gli Stati membri instaurare l'uno dopo l'altro propri regimi nazionali e cercare successivamente di armonizzarli. Gli obblighi di relazione che incombono agli Stati membri assicureranno la trasparenza. La Commissione continuerà a vigilare riguardo agli aiuti di Stato, alle restrizioni dell'accesso al mercato, ai comportamenti anticoncorrenziali o agli abusi di posizione dominante, obblighi imposti dal trattato che comunque si applicano. 6. Il mercato interno e la liberalizzazione dei mercati dell'energia È di estrema importanza che la direttiva sia compatibile con il processo di liberalizzazione dei mercati dell'energia. Lo scambio delle emissioni offre due vantaggi importanti rispetto ai tradizionali strumenti di politica ambientale. In primo luogo, se un produttore di elettricità in un determinato Stato membro riesce ad assicurarsi una quota di mercato in altri Stati membri, non è escluso che vi sia un aumento delle emissioni nello Stato membro del produttore. In assenza di uno scambio di emissioni, sarebbe lo Stato membro a dover sopportare le conseguenze di questo aumento delle emissioni, il che potrebbe necessitare misure di adeguamento in altri settori, mentre il produttore di elettricità continua a beneficiare dei vantaggi della raggiunta maggiore quota di mercato. Con il meccanismo di scambio delle emissioni, invece, lo Stato membro nel quale il produttore ha i suoi impianti avrà la certezza che il produttore di elettricità provvederà ad acquistare quote sufficienti per coprire le eventuali emissioni supplementari. In secondo luogo, nel mercato interno dell'elettricità o di qualsiasi altro prodotto soggetto alla concorrenza, un meccanismo paneuropeo di scambio di emissioni fornirà in qualsiasi momento e in qualsiasi luogo un prezzo uniforme per ciascuna quota di emissione. Dal momento in cui ha inizio lo scambio, tutti gli impianti contemplati dalla direttiva si troveranno a dover pagare lo stesso prezzo per poter emettere una tonnellata supplementare di equivalente biossido di carbonio, indipendentemente dalla località in cui si trovano. Lo scambio delle emissioni è cioè uno strumento che, una volta effettuata l'assegnazione iniziale dei diritti, assicura la par condicio tra i partecipanti al sistema. Tuttavia, quel che è determinante è il modo in cui vengono assegnate le quote durante la fase iniziale. Se per esempio verranno applicati criteri diversi per l'assegnazione iniziale delle quote di emissioni a imprese concorrenti sul mercato interno dell'elettricità, si rischia di falsare gravemente la concorrenza. Per garantire l'integrità e il funzionamento del mercato interno la proposta prevede varie misure: in particolare gli Stati membri sono tenuti ad applicare criteri comuni nell'elaborare i loro piani nazionali di assegnazione delle quote e sono tenuti a comunicarli alla Commissione ed agli Stati membri. La Commissione ha il potere di respingere un piano nazionale che non ottemperi ai criteri prestabiliti. Per un maggiore approfondimento dei criteri ispiratori della proposta in tema di assegnazione di quote si rinvia al punto 13. Non c'è alcun limite alle emissioni di un impianto che abbia acquistato quote in quantità sufficiente. Il fatto di dover pagare per procurarsi le quote supplementari eventualmente necessarie all'impianto è in armonia con il principio "chi inquina paga". Quando assegna le quote di emissioni, uno Stato membro può anticipare una futura crescita della produzione, sempreché sia disposto ad assumersene il rischio. Il numero di quote non deve essere necessariamente inferiore alle emissioni precedenti, ma ci si aspetta che gli Stati membri ne assegnino una quantità inferiore, così da rispettare gli obblighi assunti con l'Accordo sulla ripartizione degli oneri. Resta comunque il fatto che è illegale, per uno Stato membro, concedere aiuti di Stato incompatibili con il trattato, sotto forma di quote di emissioni che eccedano le plausibili esigenze di un impianto o di un settore. Se alle fonti di emissione disciplinate dal regime dello scambio dovessero essere assegnate quote in quantità esagerata, gli Stati membri dovrebbero chiedere maggiori sforzi ad altri settori, oppure essere disposti ad acquistare un maggior numero di "frazioni di una quantità assegnata" o unità di riduzione risultanti da progetti ai sensi del Protocollo di Kyoto, quando saranno disponibili. 7. Interazione con le tasse sull'energia Le tasse sull'energia intese a lottare contro le emissioni di ossido di carbonio e lo scambio di quote di emissioni devono essere congegnati in modo da agire come strumenti complementari per coprire la totalità delle emissioni. Peraltro, se è vero che entrambi questi strumenti possono essere utilizzati contemporaneamente in settori diversi dell'economia, è anche vero che il loro impiego congiunto nello stesso settore può determinare effetti perversi sulla concorrenza. La Commissione ricorda al riguardo la sua proposta del 1997 di introdurre una tassa sui prodotti energetici [3] e continua a ritenere che per la Comunità sia necessario un quadro normativo generale per la tassazione dei prodotti energetici. Tuttavia, all'interno di questo quadro generale, per le attività disciplinate dal sistema comunitario di scambio delle quote di emissioni è opportuno prendere in considerazione il livello di tassazione idoneo a conseguire gli stessi obiettivi, salva restando l'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato. [3] COM(1997) 30 def. del 12.3.1997 "Proposta di direttiva per il Consiglio che ristruttura la disciplina comunitaria per la tassazione dei prodotti di energia" (GU C 139 del 6.5.1997, pag. 14). 8. Interazioni con gli accordi in campo ambientale In vari Stati membri esistono anche accordi in materia ambientale, che essenzialmente assumono la forma di convenzioni collettive per raggiungere determinati obiettivi ambientali. L'aspetto più importante è che questi accordi sono compatibili con lo scambio di quote di emissioni, dato che hanno l'effetto di limitare le emissioni dei partecipanti. In pratica, quasi tutti gli accordi ambientali oggi in vigore possono essere opportunamente adattati per tener conto di nuovi fattori quali l'istituzione di un sistema paneuropeo di scambio di emissioni. Per gli Stati membri gli obiettivi quantitativi degli accordi ambientali possono costituire un'utile base per assegnare le quote di emissioni. Se lo desidera, uno Stato membro può assegnare alle imprese di un determinato settore una quota in base a standard di rendimento commisurati alla produzione ("obiettivi relativi"). Per quanto la presente direttiva prescriva la fissazione di emissioni espresse in tonnellate di equivalente biossido di carbonio, sarà sempre possibile - ricorrendo a proiezioni sulla produzione convertire gli "obiettivi relativi" in quantità di emissioni su periodo determinato. Questi accordi ambientali prevedono che alcune imprese possono fare più sforzi di altre per raggiungere gli obiettivi collettivi prefissati, inoltre possono prevedere o non prevedere meccanismi di compensazione che rispecchino il diverso contributo dato da ciascuna impresa, che dopo tutto è in concorrenza con le altre all'interno dello stesso settore. In pratica, il meccanismo di scambio delle emissioni offre la stessa flessibilità. Se lo desiderano, infatti, gli impianti che partecipano al sistema possono mettere in comune le quote assegnate a ciascuno, ad esempio su base settoriale, allo scopo di consentire all'associazione che rappresenta il settore di procedere all'acquisto di eventuali quote extra o di procedere alla vendita di quote in eccesso per conto di tutte le imprese del settore. Ciascun impianto avrebbe l'obbligo di controllare le proprie emissioni, come peraltro già prevedono i vigenti accordi ambientali. Alla fine dell'anno, l'associazione rappresentativa del settore dovrebbe restituire agli impianti partecipanti il numero di quote necessario a coprire le loro emissioni effettive. I gestori i cui impianti partecipano al sistema e che dovrebbero sopportare le conseguenze di eventuali violazioni, dovrebbero fare in modo che, al momento dell'assestamento dei conti, ciascuno possa procurarsi quote in quantità sufficiente per coprire le proprie effettive emissioni. Queste disposizioni lasciare impregiudicata l'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE relativi alle regole di concorrenza applicabili alle imprese, agli accordi fra imprese e agli abusi di posizione dominante. Vi sono due ambiti in cui lo scambio delle emissioni può offrire una flessibilità ancora maggiore di quella offerta dagli accordi ambientali. Il primo è il caso in cui gli impianti partecipanti al sistema emettono emissioni in quantità maggiore di quella consentita dall'accordo ambientale. La differenza tra un accordo ambientale che funziona ed è rispettato ed un accordo che non lo è potrebbe proprio essere data dalla possibilità di acquistare presso altri settori un maggior numero di quote. Il secondo è il caso in cui le emissioni sono inferiori a quelle previste dall'accordo: in tale ipotesi il surplus può essere venduto sul mercato e il ricavato distribuito tra i partecipanti. 9. Relazioni con la vigente normativa ambientale della Comunità La presente proposta utilizza le sinergie con la vigente normativa, ed in particolare, con la direttiva IPPC [4]. Il sistema proposto verrebbe applicato alla maggior parte delle principali attività produttrici di gas a effetto serra, già disciplinate dalla direttiva IPPC, nonché da taluni impianti non contemplati da quest'ultima. Gli Stati membri potrebbero combinare le procedure autorizzative previste dalla presente direttiva e dalla direttiva IPPC, pur continuando a rispettare le differenze inerenti alla natura delle autorizzazioni e agli obiettivi rispettivi delle due direttive. [4] Direttiva 96/61/CE del Consiglio relativa alla prevenzione ed alla riduzione integrate dell'inquinamento, GU L 257 del 10.10.1996, pag. 26. La presente proposta consente agli Stati membri di far proprie le procedure di autorizzazione previste dalla direttiva IPPC, ancorché queste diano luogo alla concessione di un nuovo tipo di autorizzazione (l'autorizzazione di emettere gas a effetto serra) basata sulla presentazione di informazioni supplementari rispetto a quelli attualmente prescritte dalla direttiva IPPC. Il rilascio di questa autorizzazione è un presupposto indispensabile per proseguire l'esercizio dell'impianto e impone a quest'ultimo l'obbligo di munirsi di un numero sufficiente di quote per coprire le proprie emissioni effettive in un periodo determinato. Gli impianti che lo desiderano avranno la possibilità di partecipare allo scambio delle quote di emissioni - cioè il diritto di acquistare o cedere quote in tutta l'UE - e di beneficiare in tal modo dei vantaggi offerti da questo sistema sotto il profilo della flessibilità e dei costi, rispetto a metodi basati su interventi regolatori di tipo tradizionale. La direttiva IPPC contempla le emissioni di gas a effetto serra. Essa impone agli Stati membri di provvedere affinché gli impianti vengano utilizzati prendendo ogni opportuna misura preventiva contro l'inquinamento, segnatamente mediante ricorso alle migliori tecniche disponibili. Essa offre una definizione molto ampia del termine "inquinamento" [5]. Di norma, ai sensi di questa direttiva, le autorità competenti devono fissare limiti ai valori delle emissioni di inquinanti suscettibili di essere emesse in quantità rilevanti da determinati impianti. Questi valori limite devono essere stabiliti con riferimento alle migliori tecniche disponibili. [5] La direttiva IPPC definisce l'inquinamento come "l'introduzione diretta o indiretta, a seguito dell'attività umana, di sostanze, vibrazioni, calore o rumore nell'aria, nell'acqua o nel terreno che potrebbero nuocere alla salute umana o alla qualità dell'ambiente, causare il deterioramento di beni materiali, oppure danni o perturbazioni a valori ricreativi dell'ambiente o ad altri suoi legittimi usi". Grazie all'approccio seguito dalla proposta, un impianto partecipante al sistema di scambio delle quote di emissioni non sarebbe tenuto a rispettare un massimale fissato dalla sua autorizzazione IPPC per le sue emissioni dirette di biossido di carbonio e di altri gas a effetto serra disciplinati dal sistema, a meno che tali emissioni non rischino di provocare significative conseguenze a livello locale. Pertanto, è necessario modificare la direttiva IPPC per garantire un'interazione armoniosa fra le sue disposizioni e il sistema di scambio delle emissioni qui proposto. Attraverso tale modifica verrà chiaramente precisato che se gli inquinanti emessi da un impianto sono disciplinati dalla presente direttiva, non occorre fissare i valori limite delle emissioni dirette di questo gas provenienti da tale impianto in forza della direttiva IPPC, a meno che esse non abbiano un'incidenza locale significativa. La direttiva IPPC continuerà a trovare applicazione fino al momento in cui i gas a effetto serra provenienti da fonti particolari non saranno inserite nel sistema di scambio delle quote di emissioni mediante inclusione nell'allegato I della presente direttiva. La direttiva IPPC dispone inoltre che la procedura autorizzativa deve tener conto dell'uso efficiente dell'energia e la presente proposta lascia impregiudicata questa esigenza. Pertanto, mentre la presente proposta lascia, di massima, agli Stati membri la cura di determinare l'intensità degli sforzi di riduzione delle emissioni di biossido di carbonio che dovranno essere fatti dai settori interessati - beninteso, nell'osservanza di determinati criteri - i requisiti previsti dalla direttiva IPPC in materia di consumo di energia (elettricità, vapore, acqua calda, raffreddamento, ecc.) continueranno a definire un livello comune per gli sforzi che dovranno essere intrapresi dalle attività da essa disciplinate. 10. I gas disciplinati dalla proposta Il sistema comunitario proposto dalla presente direttiva riguarda, di massima, le emissioni di tutti i gas a effetto serra contemplati dal Protocollo di Kyoto, quali figurano all'allegato II. Tuttavia, in un primo tempo saranno disciplinate unicamente le emissioni di biossido di carbonio provenienti dalle attività enumerate nell'allegato I. Nel 1999 le emissioni di biossido di carbonio rappresentavano oltre l'80% di tutte le emissioni di gas a effetto serra nella Comunità. È ampiamente assodato che il controllo delle emissioni di biossido di carbonio può produrre dati di buona qualità su base costante. È bensì vero che sarebbe auspicabile includere altri gas a effetto serra elencati nel Protocollo di Kyoto, ma ogni decisione in questo senso dipende da come verranno risolte questioni come il controllo (monitoring), le notificazioni e le verifiche, gli eventuali effetti a livello locale, nonché dalle altre politiche e misure comunitarie nel campo delle emissioni dei gas a effetto serra. In particolare, lo scambio delle quote di emissioni presuppone un controllo sufficientemente accurato delle emissioni, ma le incertezze sotto questo profilo sono ancora troppo grandi per i gas a effetto serra diversi dal biossido di carbonio. Per questi motivi, le emissioni di gas a effetto serra diversi dal biossido di carbonio non sono incluse nel sistema qui previsto, almeno nella prima fase della sua realizzazione. La proposta prevede che l'eventuale inclusione dei gas a effetto serra diversi dal biossido di carbonio nell'allegato I possa avvenire in occasione di una successiva modificazione della direttiva stessa, dato che l'inclusione di questi gas è una questione che non può essere rimessa alla decisione di un comitato di regolamentazione. 11. Copertura settoriale La copertura settoriale della presente direttiva si fonda sul quadro normativo istituito dalla direttiva IPPC. Inizialmente il sistema contemplerà solo le emissioni di biossido di carbonio provenienti dalle attività enumerate nell'allegato I. L'inclusione nel sistema di queste attività principali ("core activities") indicate nell'allegato I consentiranno di coprire, nel 2010 [6] circa il 46% delle emissioni stimate di biossido di carbonio dell'UE, ripartite fra 4 000 e 5 000 impianti. Alcuni grossi impianti che emettono biossido di carbonio attualmente non disciplinati dalla definizione IPPC, come gli impianti che producono elettricità e calore di potenza compresa tra 20 e 50 megawatt, saranno anch'essi disciplinati dalla presente direttiva in quanto rappresentano significative fonti di emissioni di biossido di carbonio ed anche perché il loro numero andrà probabilmente aumentando in futuro. [6] Questo valore è circa pari al 38% delle emissioni totali di gas a effetto serra contemplate dal Protocollo di Kyoto e previste per la Comunità europea nel 2010. In un primo tempo il settore chimico e il settore dell'incenerimento dei rifiuti saranno esclusi, ma le emissioni di CO2 provenienti da tutte le capacità interne di produzione di elettricità e di calore verranno incluse qualora superino la soglia delle 20 MW. La decisione di non includere il settore chimico all'inizio dell'attività del sistema è stata presa per due ragioni: in primo luogo le emissioni dirette di biossido di carbonio provenienti da tale settore non sono rilevanti (circa 26 milioni di tonnellate nel 1990, cioè meno dell'1% delle emissioni totali di CO2 nell'UE in quell'anno). In secondo luogo, il numero degli impianti chimici nella Comunità è molto elevato (circa 34 000). La loro inclusione nel sistema ne appesantirebbe eccessivamente la complessità amministrativa. Infine, neppure il settore dell'incinerazione dei rifiuti è stato incluso in un primo momento vista l'estrema complessità della misurazione del contenuto di carbonio di questi rifiuti. Si propone che l'inclusione nell'Allegato I di attività supplementari venga presa in considerazione in sede di modifica della direttiva, poiché la loro inclusione non è questione che possa essere decisa da un comitato di regolamentazione. 12. Procedimento di autorizzazione Le autorizzazioni ad emettere gas a effetto serra verrebbero rilasciate dalle competenti autorità nazionali. Le autorità competenti degli Stati membri rilascerebbero il permesso di emettere gas a effetto serra. Queste autorità potrebbero essere le stesse che già operano per l'attuazione della direttiva IPPC, oppure possono essere autorità appositamente istituite, a criterio di ciascuno Stato membro. Per le attività contemplate dalla direttiva IPPC, l'autorizzazione ad emettere gas a effetto serra potrebbe essere rilasciata al termine di un procedimento unico conforme a quello utilizzato per rilasciare le autorizzazioni di cui alla direttiva IPPC. Eventuali modificazioni che dovessero intervenire nell'impianto devono essere debitamente notificate e potrebbero determinare una modifica delle condizioni che corredano l'autorizzazione. 13. Assegnazione e rilascio delle quote di emissioni Si propone che, nel periodo dal 2005 al 2007, l'assegnazione delle quote di emissioni agli impianti da parte degli Stati membri avvenga a titolo gratuito. Quest'impostazione comune mira a proteggere l'integrità del mercato interno. In assenza di questa armonizzazione, ad esempio, se le quote venissero assegnate sulla base di un'asta in uno Stato membro ma assegnate gratuitamente in un altro Stato membro, si corre il rischio di determinare gravi distorsioni della concorrenza. Imporre ai partecipanti di pagare per la loro assegnazione iniziale è una soluzione che presenta presenterebbe difficoltà particolari nella fase iniziale dato che il prezzo delle quote non è ancora noto. Prima del 30 giugno 2006 la Commissione farà il punto sull'esperienza acquisita nell'assegnazione delle quote per il periodo 2005-2007 allo scopo di determinare quale sia il più adeguato metodo armonizzato per l'avvenire. Vi è il rischio che alla Commissione manchi il tempo di presentare una proposta sul metodo di assegnazione valido per il periodo 2008-2012 che possa essere adottata e recepita dagli Stati membri in tempo utile per informare tempestivamente gli impianti circa le modalità di assegnazione delle quote nel corso di tale periodo. Di conseguenza, la proposta prevede che, in attesa dell'adozione della suddetta proposta, la Commissione possa decidere il metodo di assegnazione delle quote per il periodo 2008-2012 con l'assistenza del comitato di regolamentazione. Il numero complessivo delle quote rilasciate in virtù della presente direttiva verrebbe, essenzialmente, lasciato alla discrezione degli Stati membri. Tuttavia, per fare in modo che i settori interessati dal sistema dello scambio di emissioni diano un adeguato contributo alla generale riduzione delle emissioni di gas a effetto serra - riduzione imposta dagli impegni internazionali sottoscritti dalla Comunità - e per uniformare le condizioni di concorrenza fra le imprese nel mercato interno, nell'assegnare le quote di emissioni si dovranno osservare criteri validi per tutta l'UE. Questi criteri sono individuati nell'allegato III della proposta, il quale potrà essere successivamente modificato alla luce dell'esperienza tratta dall'applicazione della direttiva. Inoltre, le quote assegnate dovranno essere fissate ad un livello che assicuri che le emissioni cumulate di tutti gli impianti partecipanti non risultino superiori a quelle che emetterebbero se fossero disciplinate dalla direttiva IPPC, risultato che dovrebbe essere raggiunto se vengono applicati i criteri di cui all'allegato III. Nel definire il piano nazionale di assegnazione dei diritti, gli Stati membri dovrebbero prendere in considerazione il potenziale tecnologico di riduzione delle emissioni dirette di gas serra che possiedono gli impianti. Inoltre, tutte le decisioni di assegnazione dovranno osservare la normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato. La proposta non specifica quali siano le forme di assegnazione delle quote di emissioni compatibili o incompatibili con la normativa sugli aiuti di Stato, poiché ogni situazione dovrà essere esaminata in base alle sue specifiche circostanze. Gli Stati membri dovranno anche provvedere affinché i nuovi entranti possano accedere alle quote in modo da essere anch'essi in condizione di iniziare la loro attività sul territorio di tali Stati in conformità dell'articolo 43 del trattato. A garanzia della trasparenza e dell'equità del sistema di assegnazione, gli Stati membri avranno l'obbligo di pubblicare e di presentare in via preventiva alla Commissione un piano nazionale di assegnazione delle quote fondato su criteri obbiettivi e trasparenti. I piani nazionali di assegnazione saranno esaminati in sede di comitato di regolamentazione. La presente proposta prevede che la Commissione abbia tre mesi per respingere un piano che risulti incompatibile con i criteri prescritti. Tuttavia, quando contenga elementi di aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato, un piano nazionale di assegnazione dovrà essere notificato alla Commissione come prevede l'articolo 88. Va notato che l'esame degli aiuti di Stato concerne le possibili distorsioni della concorrenza che potrebbero scaturire da deroghe accordate ad una norma generale di assegnazione all'interno di un determinato Stato e, di massima, il metodo di assegnazione dovrebbe applicarsi a tutti gli impianti, mentre eventuali eccezioni dovranno essere debitamente motivate. Ci potrebbe inoltre essere il rischio che una volta decise dagli Stati membri le prime assegnazioni per il primo triennio o per i successivi quinquenni, si producano circostanze impreviste che determinano un repentino aumento del prezzo delle quote di emissioni. Queste brusche impennate dei prezzi non hanno - a quanto risulta - posto problemi in altri sistemi di scambio di quote di emissioni nel resto del mondo, ma perché ciò avvenga occorre che il mercato sia caratterizzato da un volume di scambi e da una liquidità sufficiente per consentire la partecipazione di intermediari capaci di creare opzioni, prodotti derivati e altri strumenti di gestione dei rischi. In questo contesto è importante aprire senza alcuna restrizione l'accesso al mercato a intermediari e ad altri soggetti che non necessariamente abbiano obblighi derivanti da un'autorizzazione ad emettere gas a effetto serra ai sensi della presente direttiva, ma la cui partecipazione aumenterebbe la liquidità del mercato. Per quanto attiene alla questione se altri soggetti - come le ONG ambientaliste - possono essere legittimate ad acquistare quote e a sopprimerle - aumentando per questa via la loro scarsità - questo diritto già è previsto nel progetto delle norme di applicazione dei meccanismi di Kyoto e dei registri nazionali, nell'ambito della normativa attuativa del Protocollo di Kyoto [7]. Questa possibilità consentirebbe non solo di mantenere la coerenza con la normativa delle Nazioni Unite sugli scambi internazionali delle quote di emissioni (Protocollo di Kyoto), ma offrirebbero anche alla società civile la possibilità di dare un apporto costruttivo, senza avere conseguenze di rilievo sui prezzi delle quote, tenuto conto dell'ampiezza considerevole di tale mercato. [7] FCCP/CP/2001/2/all.4 pag.24, paragrafo 21(b) "Legal entities, where authorized by the Party, may also perform this function" (le persone giuridiche autorizzate dalla Parte possono altresì esercitare questa funzione) [ossia, l'annullamento di unità di quantità assegnate o di crediti di emissione rilasciati nel quadro dei meccanismi "di progetti" del Protocollo di Kyoto]. 14. Durata di validità e accantonamento delle quote Le quote di emissioni create dal sistema di scambio verranno riconosciute in tutto il territorio dell'UE: in altri termini, gli Stati membri non dovranno stipulare alcun accordo sul loro reciproco riconoscimento a seguito dell'emanazione di questa direttiva. La proposta prevede che le quote abbiano una durata di validità non superiore alla fine del periodo iniziale di 3 anni o al successivo periodo di 5 anni decorrente dal momento della loro concessione. La proposta consente quindi di accantonare e di riportare senza limitazioni le quote da un anno all'altro durante l'iniziale periodo di 3 anni o nei successivi periodi di 5 anni. Gli Stati membri hanno piena facoltà di autorizzare il riporto delle quote tra il periodo che termina nel 2007 e quello che comincia nel 2008. A partire dal 2008, invece, la proposta prevede che gli Stati membri avranno l'obbligo di autorizzare il riporto delle quote da un periodo di 5 anni a quello successivo. I riporti delle quote non nuocciono all'ambiente ma hanno il vantaggio di offrire una maggiore flessibilità nel tempo. L'accantonamento e il riporto delle quote sono assicurati dall'obbligo, posto in capo agli Stati membri, di rilasciare ai titolari di un surplus di quote, alla fine di ogni quinquennio, un numero corrispondente di quote "nuove" nel quinquennio successivo, che vanno ad aggiungersi alle quote che sarebbero state normalmente assegnate. Giova ricordare che l'accantonamento a riserva di quote, ai sensi del Protocollo di Kyoto, è ammesso solo a condizione che la parte contraente interessata osservi i propri obblighi. Le disposizioni relative all'accantonamento hanno lo scopo di assicurare che, anche se uno Stato membro non rispetta i suoi impegni internazionali, i detentori di quote in eccesso nel suo registro nazionale non perdano il vantaggio collegato al fatto di aver ottenuto questo surplus. Al termine di un periodo di cinque anni, infatti, le imprese non verrebbero spossessate di eventuali quote supplementari che si trovassero a detenere. Se dovesse continuare a sussistere una situazione di incertezza, ne potrebbe scaturire una certa riluttanza a detenere quote in funzione di volano o "cuscinetto di sicurezza" per fronteggiare eventi imprevisti; ma vi è anche un altro rischio: quello che le quote in eccesso escano repentinamente da uno Stato membro che risulti inadempiente rispetto ai propri impegni, con conseguente peggioramento della sua situazione. In tal modo, gli Stati membri possono legittimamente dichiarare di detenere tutte le quote dei titolari di un conto nel loro registro nazionale al termine di un periodo di impegno ai sensi del Protocollo di Kyoto. 15. Rintracciabilità dei diritti La proposta prevede che al mercato dello scambio delle emissioni nell'UE parteciperà un gran numero di persone fisiche e di persone giuridiche pubbliche o private anche se l'obbligo di restituzione delle quote in esecuzione dei loro obblighi si applica solo in relazione alle attività di cui all'allegato I. Le quote esistono esclusivamente in forma elettronica. Di conseguenza, ogni persona fisica o giuridica potrà detenere quote e ritirarle dal mercato a condizione di aprire un conto presso il relativo registro nazionale rispettando le disposizioni del regolamento di esecuzione di cui si prevede la prossima emanazione. Soltanto i soggetti che detengono un conto presso il registro nazionale saranno legittimati a cedere le quote. L'integrità del tracking system, che è assicurata dal meccanismo dei registri nazionali, è di importanza fondamentale per il funzionamento efficace del mercato degli scambi delle emissioni. Disomogeneità e frodi nuocerebbero alla compatibilità ambientale del sistema e minerebbero la sua credibilità. Gli elementi contenuti nella proposta si fondano sull'esperienza del sistema ATS di rintracciabilità (Allowance Tracking System) attuato dal regime di scambio delle quote di emissioni di zolfo negli Stati Uniti, sull'elaborazione delle linee direttrici per i registri nazionali del Protocollo di Kyoto e sull'approccio seguito dalla legislazione comunitaria in materia di imposta sul valore aggiunto [8]. Queste esperienze hanno sottolineato la necessità di disporre di un registro autonomo delle transazioni. Qualora i controlli automatici mettano in evidenza delle irregolarità, i registri in questione non farebbero luogo alle transazioni in questione finché non sia stato risolto il problema sottostante. Gli impianti che non hanno ottenuto una certificazione di affidabilità per la loro notifica delle emissioni perderebbero il diritto di vendere quote finché non abbiano ristabilito una situazione conforme alle prescrizioni della presente direttiva. [8] Regolamento (CEE) n. 218/92 del Consiglio, del 27 gennaio 1992, concernente la cooperazione amministrativa nel settore delle imposte indirette (IVA), GU L 24 dell'1.2.1992, pag. 1. Poiché questo aspetto del sistema di scambio delle quote di emissioni richiederà un elevato grado di coerenza - da conseguire grazie all'armonizzazione - si suggerisce che le norme di dettaglio in ordine al funzionamento dei registri nazionali vengano adattate con apposito regolamento della Commissione. 16. Controlli, notificazioni e verifiche Le emissioni devono essere assoggettate ad obblighi in materia di controlli, di verifica e di notificazione comuni per tutte le fonti contemplate dal sistema, in modo da garantire l'integrità ambientale di questo. La proposta contiene i principi fondamentali per i criteri per il controllo e la notificazione delle emissioni (allegato IV) e istituisce un quadro per l'elaborazione delle linee direttrici fondate su tali principi, mediante la procedura del comitato di regolamentazione. I criteri per i controlli e le notificazioni specifici delle attività di un determinato impianto saranno precisati in dettaglio nella autorizzazione che gli verrà rilasciata. La proposta contiene inoltre, nell'allegato V, un elenco dei criteri obbligatori per le verifiche. Gli Stati membri avranno piena facoltà di decidere se le verifiche debbano essere effettuate da proprie autorità competenti o da ispettori indipendenti e di determinare chi ne debba sopportare il costo. L'inadempienza degli obblighi in tema di controlli e notificazioni o la mancata tempestiva e corretta verifica delle notifiche di emissione comportano sanzioni che comprenderanno segnatamente, a carico del gestore dell'impianto, la sospensione delle cessioni delle quote di emissioni fino al momento in cui questi non abbia sanato l'irregolarità. 17. Osservanza degli obblighi Le accertate infrazioni all'obbligo di restituire un numero sufficiente di quote per coprire le emissioni debitamente verificate devono essere sanzionate con severità e coerenza in tutta la Comunità europea. A tal fine verrà inflitta un'ammenda corrispondente all'importo più elevato tra una somma forfettaria di 100 euro per tonnellata di emissioni in eccesso e il doppio del prezzo medio di mercato rilevato in un periodo predeterminato. Durante il periodo precedente il periodo di impegno di cui al Protocollo di Kyoto, tale ammenda dovrebbe corrispondere all'importo più elevato fra i seguenti: 50 euro per tonnellata di emissione in eccesso o il doppio del prezzo medio di mercato nel corso di un periodo predeterminato. Oltre a fissare l'importo dell'ammenda per tonnellata di emissioni in eccesso, gli Stati membri determineranno ed applicheranno sanzioni per le infrazioni alla direttiva, le quali dovranno essere "effettive, proporzionate e dissuasive". L'essenziale è comunque che tale importo sia sufficientemente elevato affinché l'unica soluzione razionale per il gestore consista nell'acquistare sul mercato un numero di quote sufficiente per coprire le emissioni effettivamente rilasciate dal suo impianto. Il sistema di scambio delle quote di emissioni di zolfo negli USA ha registrato eccellenti livelli di osservanza, dovuti in gran parte alle pesanti sanzioni che vengono colà irrogate in caso di inadempimento. Inoltre, l'imposizione di un'ammenda non farebbe venir meno l'obbligo per il gestore di un impianto che ha rilasciato emissioni in eccesso di restituire, l'anno seguente, le quote corrispondenti alle emissioni in eccesso; diversamente ne risulterebbero gravemente compromessi tutti i risultati ambientali che il sistema si prefigge. Occorre sottolineare che il livello delle ammende in caso di inadempimento dovrebbe essere determinato tenendo presente che la grande maggioranza dei partecipanti - se non tutti - non dovrebbe essere tenuta a pagarle. Le quote sono valide per tutto il periodo per il quale sono rilasciati. Gli Stati membri sono tenuti a rilasciarne ogni anno una parte anteriormente al 28 febbraio e i gestori devono restituire le quote corrispondenti alle emissioni dell'anno precedente entro il 31 marzo, data in cui la concessione delle quote per l'anno in corso deve essere stata completata. Poiché i gestori possono utilizzare qualunque diritto in loro possesso per adempiere ai propri obblighi, è estremamente improbabile che quelli che agiscono in buona fede incorrano nel pagamento di ammende per inosservanza degli obblighi prima della fine del periodo. 18. Accesso alle informazioni e partecipazione dei cittadini È opportuno che i cittadini abbiano accesso alle informazioni sui risultati dell'applicazione degli obblighi in tema di controlli, notificazioni e verifiche, sulle informazioni riguardanti le quote detenute nei registri nazionali e su qualsiasi iniziativa riguardante le violazioni della presente direttiva; tutto ciò è conforme alla direttiva 90/313/CEE relativa alla libertà di accesso all'informazione in materia ambientale. È necessario che l'assegnazione delle quote avvenga in condizioni di massima trasparenza. I piani nazionali di assegnazione delle quote forniranno informazioni estremamente pertinenti sulle modalità con cui gli Stati membri intendono rispettare i loro impegni per la lotta contro i cambiamenti climatici, nonché informazioni sul numero di quote da assegnare ai singoli impianti. Come si è detto, è opportuno che l'assegnazione avvenga nella trasparenza e sia fondata su criteri obiettivi. A tal fine la proposta prevede che gli Stati membri pubblichino il proprio piano nazionale di assegnazione dei diritti, che organizzino una pubblica consultazione e presentino il piano alla Commissione prima di assumere una decisione definitiva, tenendo nella dovuta considerazione le osservazioni dei cittadini. Le disposizioni della direttiva sono compatibili con la Convenzione di Århus che la Comunità si è impegnata a ratificare in tempi rapidi. Numerose attività che essa contempla figurano all'allegato I della Convenzione di Århus e, una volta adottata la proposta della Commissione di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che prevede la partecipazione dei cittadini alla stesura di determinati piani e programmi in materia ambientale e che modifica le direttive 85/337/CEE e 96/61/CEE [9] del Consiglio (COM(2000) 839), i cittadini parteciperanno al processo decisionale per quanto attiene le loro emissioni, in conformità della direttiva 96/61/CEE. [9] COM(2000) 839. 19. Relazioni presentate dagli Stati membri Questo articolo impone agli Stati membri di riferire alla Commissione in merito a tutte le questioni inerenti il funzionamento del meccanismo di scambio delle quote di emissioni e segnatamente la loro esperienza nel campo dell'assegnazione dei diritti, del funzionamento dei registri nazionali, dei controlli, delle notificazioni, delle verifiche e dell'osservanza della normativa. Si propone che la prima relazione venga presentata nel giugno 2005 e le relazioni successive a cadenza annuale. In tal modo, fra la prima e la seconda relazione vi sarebbe un intervallo di 12 mesi. La Commissione è tenuta a presentare una relazione annuale sul funzionamento del sistema nove mesi dopo la fine di ogni periodo di applicazione. La Commissione è altresì incaricata di organizzare uno scambio di informazioni tra le autorità competenti e gli Stati membri su tutto ciò che concerne l'applicazione della direttiva. La raccolta dei dati sul controllo delle emissioni di gas a effetto serra in conformità con le norme comuni faciliterà il compito, spettante agli Stati membri, di notificare le emissioni al Registro europeo delle emissioni inquinanti [10] e migliorerà anche la qualità dei dati contenuti in questo registro. [10] Decisione della Commissione, del 17 luglio 2000, in merito all'attuazione del Registro europeo delle emissioni inquinanti (EPER) ai sensi dell'articolo 15 della direttiva 96/61/CE del Consiglio sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (IPPC); GU L 192 del 28.7.2000, pag. 36. 20. Connessioni con altri sistemi di scambio di quote di emissioni e certificati rinnovabili Il sistema è stato concepito in modo da essere compatibile con lo scambio internazionale di quote di emissioni che dovrà essere istituito tra le parti che figurano nell'allegato B del Protocollo di Kyoto. Esso può anche essere collegato a sistemi di scambio nazionali, creati da singoli paesi, come ad esempio i paesi candidati all'adesione, qualora non siano ancora divenuti membri dell'Unione europea. Per istituire collegamenti fra questi sistemi è necessario concludere specifici accordi con altri Stati in base da quali i governi si impegnano a riconoscere reciprocamente le quote assegnate da ciascun sistema per assolvere gli obblighi imposti agli impianti nazionali esistenti. Prima di concludere un accordo di questa natura ciascun governo potrà accertarsi che le quote assegnate negli altri paesi possiedano tutti i prescritti requisiti di qualità ambientale e che nel paese contraente le disposizioni in tema di controlli, osservanza degli obblighi, istituzione e tenuta di un registro nazionale siano altrettanto affidabili. Queste ed altre questioni dovranno essere oggetto di negoziati condotti dalla Comunità e dagli Stati membri con i paesi di volta in volta interessati. Lo stesso vale per lo scambio delle quote di emissioni ai sensi del Protocollo di Kyoto, dove le unità negoziabili ("quantità assegnate" - assigned amounts) possono essere scambiate solo se i governi interessati convengono che queste unità siano utilizzate per adempiere agli obblighi che ha assunto e che gli aggiustamenti corrispondenti a questi scambi siano riportati nei registri nazionali. Lo scambio delle quote di emissioni di cui alla presente proposta deve inoltre essere compatibile con un altro strumento di mercato attualmente elaborato in vari Stati membri, i cosiddetti "certificati rinnovabili negoziabili" o "certificati verdi negoziabili". Inoltre, la normativa comunitaria sulle fonti rinnovabili di energia [11] contiene anch'essa disposizioni relative all'emissione di un certificato di "garanzia di origine" dell'elettricità prodotta mediante fonti di energia rinnovabili. Questi certificati o garanzie rappresentano i vantaggi supplementari che offre l'elettricità prodotta da fonti rinnovabili di energia. Dato che non emettono gas a effetto serra, le fonti di energia rinnovabili non saranno assoggettate agli obblighi previsti dalla presente proposta di direttiva. In realtà, le imprese produttrici di elettricità potranno desiderare di investire in capacità di produzione che sfruttano fonti rinnovabili di energia (e quindi ridurre le proprie emissioni di gas a effetto serra) e in pari tempo fare maggior uso di fonti di energia rinnovabile come prevedono i loro obiettivi. Tuttavia, per non creare confusione, non è opportuno integrare i certificati rinnovabili nelle quote di gas a effetto serra necessarie per ottemperare alle prescrizioni della presente direttiva. Inoltre, gli Stati membri dovranno tener conto degli obiettivi da raggiungere in materia di utilizzazione di fonti rinnovabili di energia quando dovranno decidere il numero di quote da assegnare in applicazione della presente direttiva. [11] Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2001, sulla promozione dell'elettricità mediante fonti di energia rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità (GU L ... ). 21. Organizzazione del mercato La proposta non precisa in che modo debba essere organizzato il mercato delle quote di emissioni perché la Commissione è convinta che le strutture di questo mercato si preciseranno quando saranno chiari gli obblighi e siano stati fissate le quote che consentono di adempiere agli obblighi. La Commissione auspica che l'organizzazione del mercato delle quote di emissioni sia aperta a soluzioni trovate dal settore privato. Nel mercato entreranno dei brokers che forniranno servizi di intermediazione e ne accresceranno la liquidità. Analogamente, si prevede che sorgeranno organismi simili alle borse, i quali si faranno concorrenza per offrire un ambito nel quale acquirenti e venditori potranno incontrarsi. Intermediari di questo genere faciliteranno la determinazione dei prezzi e gli impianti che devono rispettare gli obblighi dettati dalla presente direttiva potranno beneficiare, grazie a questi servizi, di una più elevata liquidità e flessibilità. Questa impostazione corrisponde pienamente all'esperienza acquisita in materia di scambio delle quote di emissioni nel resto del mondo. 22. Connessioni con i meccanismi basati sui progetti L'adozione della presente proposta di direttiva comporterà la creazione di un sistema di scambio di quote di emissioni potenzialmente destinato a coprire tutto lo Spazio economico europeo. È superfluo sottolineare l'immensità di questo compito. Proprio per questo motivo la proposta non prevede di incorporare i crediti connessi a meccanismi nazionali o internazionali basati su progetti, e segnatamente quelli contemplati dal Protocollo di Kyoto all'articolo 6 (Applicazione congiunta) e all'articolo 12 (Meccanismo per lo sviluppo pulito). La Commissione ritiene che l'eventuale inclusione nel sistema di scambio di crediti siffatti sia auspicabile, a condizione peraltro che si pervenga ad una soluzione soddisfacente delle questioni in sospeso che concernono la loro integrità ambientale. La Commissione ha intenzione di fare una proposta in questo senso al momento opportuno, presentando un distinto strumento giuridico per l'attuazione dei meccanismi basati su progetti nell'UE. Non è possibile, in questa fase, prevedere quale contenuto avrà tale direttiva, soprattutto perché le norme e le modalità di applicazione di questi meccanismi internazionali devono ancora essere concordate. Le interazioni tra un sistema comunitario di scambi di quote di emissioni e i meccanismi internazionali basati su progetti meritano di essere studiate con attenzione. Qualora le norme concordate in sede di Nazioni Unite si dimostrino poco incisive sotto il profilo del loro valore ambientale, non è escluso che uno o più Stati membri rifiutino di autorizzare determinati soggetti a utilizzare questi crediti per soddisfare gli obblighi che ad essi impone l'autorizzazione di emettere gas a effetto serra rilasciata ai fini dello scambio delle quote di emissioni. Se altri Stati membri continuassero ad autorizzare l'impiego di questi crediti, gli Stati membri che cercano al contrario di limitare il loro impiego sul piano interno si troverebbero in difficoltà, poiché i soggetti autorizzati ad utilizzarli, lo farebbero proprio per far fronte ai loro obblighi nazionali e venderebbero le quote sul mercato. Questo strumento supplementare può anche consentire di realizzare progetti nazionali di compensazione, sempreché questi ultimi rispondano a criteri accettabili in materia ambientale, di verifiche e di certificazione. 23. Sussidiarietà e proporzionalità La presente proposta di direttiva quadro tiene conto del principio di sussidiarietà. Lo scambio di quote di emissioni apporterà vantaggi economici effettivi soltanto se tali quote saranno interamente negoziabili ed accettate in tutta la Comunità. Per conseguire questo obiettivo è necessario istituire un quadro normativo comune affinché questo nuovo strumento, che già è in corso di elaborazione in alcuni Stati membri, non crei nuove barriere nel mercato interno. Tuttavia, se necessario, le decisioni sulla sua realizzazione concreta dovranno essere lasciate alle autorità competenti degli Stati membri. In relazione al principio di proporzionalità, la presente proposta disciplina solo gli elementi che risultano necessari ai fini del corretto funzionamento del meccanismo e del conseguimento delle finalità del trattato. 24. Calendario e riesame Il sistema comunitario di scambio delle quote di emissioni comincerà a funzionare nel 2005. La prima fase avrà termine il 31 dicembre 2007, dopodiché inizierà un nuovo periodo pluriennale che coinciderà esattamente con il periodo di impegno (2008-2012) del Protocollo di Kyoto. Successivamente, il sistema funzionerà per fasi quinquennali. Ciascuna fase consentirà agli Stati membri di studiare e determinare quanti permessi dovranno complessivamente assegnare ai loro settori economici che partecipano al sistema. In tal modo, gli Stati membri dovrebbero, nella misura necessaria, ridurre progressivamente il numero dei permessi per tener conto di più ambiziosi impegni per il futuro. Durante il triennio iniziale o nelle successive fasi quinquennali, tuttavia, le imprese avranno la certezza del numero totale di permessi disponibile. Entro il 31 dicembre 2004 la Commissione potrà presentare una proposta mirante a includere nel sistema altre attività ed emissioni di altri gas a effetto serra, una volta che siano state elaborate e definite le linee guida per un accurato controllo di questi gas. Inoltre entro il 30 giugno 2006, potrà essere effettuata una valutazione in base all'esperienza acquisita nell'applicazione della presente direttiva e degli avvenimenti prodottisi nel contesto internazionale. Se necessario, tale valutazione sarà corredata da proposte legislative. 2001/0245 (COD) Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che istituisce una disciplina per lo scambio di quote di emissioni da gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (Testo rilevante ai fini del SEE) IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 175, paragrafo 1, vista la proposta della Commissione [12], [12] GU C ... visto il parere del Comitato economico e sociale [13], [13] GU C ... visto il parere del Comitato delle regioni [14], [14] GU C ... deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato [15], [15] GU C ... considerando quanto segue: (1) Il Libro verde sullo scambio dei diritti di emissione di gas a effetto serra all'interno dell'Unione europea [16] ha lanciato in tutt'Europa un ampio dibattito sull'opportunità e sulle modalità di funzionamento di un meccanismo che consenta lo scambio delle quote di emissioni di gas a effetto serra all'interno dell'Unione europea. Il Programma europeo per il cambiamento climatico [17] ha prospettato una serie di politiche e di misure comuni, da definire attraverso un processo di consultazione aperto a tutti i soggetti interessati, fra le quali assume rilievo una disciplina per lo scambio delle emissioni di gas a effetto serra nella Comunità basata sul citato Libro verde. Nelle sue conclusioni dell'8 marzo 2001, il Consiglio ha riconosciuto la particolare importanza del Programma europeo per il cambiamento climatico e dei lavori basati sul Libro verde ed ha sottolineato l'urgenza di avviare iniziative concrete a livello comunitario. [16] COM(2000) 87. [17] COM(2000) 88. (2) Il Sesto programma di azione per l'ambiente: "Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra scelta" [18], individua nel cambiamento climatico un tema prioritario per le iniziative della Comunità e prevede, per il 2005, l'istituzione di un sistema paneuropeo per lo scambio di emissioni. Questo programma riconosce che la Comunità si è impegnata ad operare, tra il 2008 e il 2012, una riduzione dell'8% delle emissioni di gas a effetto serra rispetto ai livelli del 1990 e che, a più lungo termine, occorrerà che le emissioni di gas a effetto serra diminuiscano del 70% circa rispetto al livello del 1990. [18] COM(2001) 31 del 24.1.2001. (3) L'obiettivo finale della Convenzione quadro delle Nazioni sui cambiamenti climatici, approvata con decisione 94/69/CE del Consiglio, del 15 dicembre 1993, concernente la conclusione della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici [19] è di stabilizzare le concentrazioni di gas a effetto serro nell'atmosfera a un livello che escluda qualsiasi pericolosa interferenza delle attività umane sul sistema climatico. [19] GU L 33 del 7.2.1994, pag. 11. (4) Una volta entrato in vigore, il Protocollo di Kyoto, approvato con decisione xx/xxx/CE del Consiglio, del ..., concernente la conclusione del Protocollo di Kyoto della Convenzione delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e l'adempimento congiunto degli impegni da esso previsto [20] (in prosieguo: "il protocollo di Kyoto"), impegnerà la Comunità e i suoi Stati membri a ridurre, nel periodo 2008-2012, le loro emissioni antropiche aggregate dei gas a effetto serra elencate nell'allegato A del Protocollo nella misura dell'8% rispetto al livello del 1990. [20] GU L ... (5) La Comunità e i suoi Stati membri si sono impegnati congiuntamente a ridurre le emissioni dei gas a effetto serra di origine umana di cui al Protocollo di Kyoto in virtù della decisione xx/xxxx/CE [del ..., concernente la conclusione del Protocollo di Kyoto della Convenzione delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e l'adempimento congiunto degli impegni ivi previsti]. (6) La decisione 93/389/CEE del Consiglio, del 24 giugno 1993, su un meccanismo di controllo delle emissioni di CO2 e di altri gas a effetto serra nella Comunità [21], ha istituito un sistema per controllare le emissioni di gas a effetto serra e valutare i progressi realizzati ai fini del rispetto degli impegni assunti in ordine a tali emissioni. Detto sistema aiuterà gli Stati membri a determinare la quantità totale di quote di emissioni da assegnare. [21] GU L 167 del 9.7.1993, pag. 31. Decisione modificata dalla decisione 1999/296/CE (GU L 117 del 5.5.1999, pag. 35). (7) Sono necessarie disposizioni comunitarie sull'assegnazione di quote di emissioni da parte degli Stati membri onde contribuire a preservare l'integrità del mercato interno ed evitare distorsioni della concorrenza. (8) È opportuno che gli Stati membri provvedano affinché i soggetti che esercitano determinate attività controllino e notifichino le proprie emissioni di gas a effetto serra specificate in relazione a tali attività. (9) Gli Stati membri devono determinare le sanzioni per le violazioni delle norme della presente direttiva ed assicurarsi che dette sanzioni vengano applicate. Le sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive. (10) Per informare i cittadini dell'avvenuta assegnazione delle quote e per garantire la trasparenza, i cittadini devono avere accesso alle informazioni relative all'assegnazione delle quote e ai risultati del controllo delle emissioni, salvi i limiti previsti dalla direttiva 90/313/CEE del Consiglio, del 7 giugno 1990, concernente la libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente [22]. [22] GU L 158 del 23.6.1990, pag. 56. (11) Gli Stati membri devono presentare una relazione sull'applicazione della presente direttiva da redigere secondo la direttiva 91/692/CEE del Consiglio, del 23 dicembre 1991, per la standardizzazione e la razionalizzazione delle relazioni relative all'attuazione di talune direttive concernenti l'ambiente [23]. [23] GU L 377del 31.12.1990, pag. 48. (12) Le misure necessarie per l'applicazione della presente direttiva costituiscono delle misure di portata generale ai sensi dell'articolo 2 della decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione [24]. Pertanto, esse devono essere adottate secondo la procedura di regolamentazione di cui all'articolo 5 della stessa. [24] GU L 184del 17.7.1999, pag. 23. (13) La direttiva 96/61/CE del Consiglio, del 24 settembre 1996 sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento [25] istituisce una disciplina generale per la prevenzione e il controllo dell'inquinamento mediante la quale possono essere rilasciate autorizzazioni per l'emissione di gas a effetto serra. È opportuno modificare detta direttiva in modo da evitare che vengano fissati valori limite per le emissioni dirette di gas a effetto serra provenienti dagli impianti contemplati dalla presente direttiva, salvo il disposto della direttiva 96/61/CE. [25] GU L 257 del 10.10.1996, pag. 26. (14) Poiché gli scopi dell'intervento prospettato, vale a dire l'emanazione di una disciplina per lo scambio delle quote di emissioni di gas a effetto serra nella Comunità, non possono essere realizzati in misura sufficiente dagli Stati membri che agiscono isolatamente e possono dunque, a causa delle dimensioni e degli effetti dell'intervento in oggetto, essere realizzati meglio a livello comunitario, la Comunità può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 del trattato. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tali scopi, in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo. (15) La presente direttiva è compatibile con la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e con il Protocollo di Kyoto. Essa deve essere riesaminata alla luce degli sviluppi che si registreranno in tale contesto e per tener conto dell'esperienza acquisita nella sua applicazione, come pure dei progressi realizzati nel controllo delle emissioni di gas a effetto serra. (16) Lo scambio di quote di emissioni deve essere una componente di un pacchetto organico e coerente di politiche e di interventi concreti realizzati a livello di Stati membri e della Comunità. Salva l'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato, sarebbe opportuno che per le attività contemplate dal sistema comunitario di scambio di emissioni, si tenga conto di un livello di tassazione atto a pervenire agli stessi risultati. In sede di revisione della presente direttiva occorrerà tener conto della misura in cui questi obiettivi sono stati realizzati. (17) La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA: Articolo 1 Oggetto La presente direttiva istituisce una disciplina comunitaria di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra, al fine di promuovere la riduzione di detti gas in modo economicamente efficiente. Articolo 2 Ambito di applicazione 1. La presente direttiva si applica alle emissioni di gas a effetto serra provenienti dalle attività indicate nell'allegato I e specificate in relazione a tali attività. 2. La presente direttiva si applica salvo quanto disposto dalla direttiva 96/61/CE in relazione all'efficienza energetica. Articolo 3 Definizioni Ai fini della presente direttiva valgono le seguenti definizioni: a) "quota di emissioni", il diritto di emettere una tonnellata di equivalente biossido di carbonio per un periodo determinato, valido unicamente per rispettare le disposizioni della presente direttiva e cedibile conformemente alla medesima; b) "emissione", il rilascio nell'atmosfera di gas a effetto serra a partire da fonti situate nell'impianto; c) "gas a effetto serra", i gas di cui all'allegato II; d) "autorizzazione ad emettere gas a effetto serra", l'autorizzazione rilasciata a norma degli articoli 5 e 6; e) "impianto", l'unità tecnica permanente in cui sono svolte una o più attività elencate nell'allegato I; f) "gestore", la persona che detiene o gestisce l'impianto o, se previsto dalla normativa nazionale, dispone di un potere economico determinante sull'esercizio tecnico del medesimo; g) "persona", qualsiasi persona fisica o giuridica; h) "cittadini", una o più persone nonché, secondo la normativa o la prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi costituiti da queste persone; i) "tonnellata di equivalente biossido di carbonio", CO2 o una quantità di qualsiasi altro gas a effetto serra elencato nell'allegato II che abbia un equivalente potenziale di riscaldamento planetario. Articolo 4 Autorizzazione ad emettere gas a effetto serra Gli Stati membri provvedono affinché, dal 1º gennaio 2005, nessun impianto possa esercitare le attività elencate all'allegato I che possano generare emissioni di un gas a effetto serra specificato in relazione a tale attività, a meno che il relativo gestore non sia munito di un'autorizzazione rilasciata da un'autorità competente secondo gli articoli 5 e 6. Articolo 5 Domanda di autorizzazione La domanda rivolta all'autorità competente, diretta ad ottenere l'autorizzazione ad emettere gas a effetto serra contiene la descrizione di quanto segue: a) l'impianto e le sue attività; b) le materie prime e secondarie il cui impiego è idoneo a produrre emissioni; c) le fonti di emissione dell'impianto; d) le misure previste per controllare le emissioni, secondo le linee guida di cui all'articolo 14. La domanda di autorizzazione contiene anche una sintesi non tecnica dei dati di cui al primo comma. Articolo 6 Condizioni e contenuto dell'autorizzazione 1. L'autorità competente rilascia un'autorizzazione a emettere gas a effetto serra da un impianto o da parte di esso, ove abbia accertato che il gestore è in grado di controllare e notificare le emissioni. Un'autorizzazione può valere per uno o più impianti localizzati sullo stesso sito e gestiti dallo stesso gestore. 2. L'autorizzazione ad emettere gas a effetto serra contiene i seguenti elementi: a) nome e indirizzo del gestore; b) descrizione delle attività e delle emissioni dell'impianto; c) disposizioni in tema di controllo, specificandone la metodologia e la frequenza; d) disposizioni in tema di notificazioni; e) obbligo di restituire quote di emissioni pari alle emissioni complessivamente rilasciate dall'impianto durante ciascun anno civile, come verificate a norma dell'articolo 15, entro tre mesi dalla fine di tale anno. Articolo 7 Modifica degli impianti Il gestore informa l'autorità competente in merito ad eventuali modificazioni che intenda apportare alla natura o al funzionamento dell'impianto, ovvero a suoi ampliamenti, che possano richiedere l'aggiornamento dell'autorizzazione ad emettere gas a effetto serra. L'autorità competente, ove lo ritenga necessario, procede a detto aggiornamento. Qualora muti l'identità del gestore dell'impianto, l'autorità competente aggiorna l'autorizzazione per inserirvi il nome e l'indirizzo del nuovo gestore. Articolo 8 Coordinamento con la direttiva 96/61/CE Gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari affinché, nel caso di impianti che esercitano attività di cui all'allegato I della direttiva 96/61/CE, le condizioni e la procedura per il rilascio di un'autorizzazione ad emettere gas a effetto serra siano coordinate con quelle previste da tale direttiva. Le disposizioni degli articoli 5, 6 e 7 della presente direttiva possono essere inserite nelle procedure previste dalla direttiva 96/61/CE. Articolo 9 Piano nazionale di assegnazione delle quote di emissioni 1. Per ciascun periodo di cui all'articolo 11, paragrafi 1 e 2, ciascuno Stato membro elabora un piano nazionale che determina le quote totali di emissioni che intende assegnare per tale periodo e le modalità di tale assegnazione. Il piano si fonda su criteri obiettivi e trasparenti, compresi i criteri elencati nell'allegato III. Per il periodo di cui all'articolo 11, paragrafo 1, il piano viene pubblicato e notificato alla Commissione ed agli altri Stati membri entro il 31 marzo 2004. Per i periodi successivi, il piano è pubblicato e notificato alla Commissione e agli Stati membri almeno diciotto mesi prima dell'inizio del periodo in questione. 2. I piani nazionali di assegnazione sono esaminati in seno al comitato di cui all'articolo 23, paragrafo 1. 3. Nei tre mesi successivi alla notificazione di un piano nazionale di cui al paragrafo 1, la Commissione può respingerlo, in tutto o in parte, qualora lo ritenga incompatibile con le disposizioni dell'articolo 10 o con i criteri elencati nell'allegato III. Lo Stato membro può assumere una decisione a norma dell'articolo 11, paragrafo 1 o paragrafo 2, solo previa accettazione da parte della Commissione delle modificazioni che esso propone. Articolo 10 Metodo di assegnazione 1. Per il triennio che inizia il 1º gennaio 2005 gli Stati membri assegnano le quote di emissioni a titolo gratuito. 2. La Commissione determina un metodo armonizzato di assegnazione delle quote di emissioni per il quinquennio che inizia il 1º gennaio 2008, secondo la procedura di cui all'articolo 23, paragrafo 2. Articolo 11 Assegnazione e rilascio delle quote di emissioni 1. Per il triennio che inizia il 1º gennaio 2005 ciascuno Stato membro decide in merito alle quote globali di emissioni che assegnerà in tale periodo e in merito all'assegnazione al gestore di ciascun impianto. Tale decisione è assunta almeno tre mesi prima dell'inizio del suddetto triennio, sulla base del piano nazionale di assegnazione di cui all'articolo 9 e nel rispetto dell'articolo 10, tenendo nella dovuta considerazione le osservazioni dei cittadini. 2. Per il quinquennio che ha inizio il 1º gennaio 2008 e per ciascun periodo successivo di cinque anni, ciascuno Stato membro decide in merito alle quote globali di emissioni che assegnerà in tale periodo, nonché in merito all'assegnazione di tali quote al gestore di ciascun impianto. Tale decisione è assunta almeno dodici mesi prima dell'inizio del periodo in oggetto sulla base del piano nazionale di assegnazione di cui all'articolo 9 e nel rispetto dell'articolo 10, tenendo nella dovuta considerazione le osservazioni dei cittadini. 3. Le decisioni a norma dei paragrafi 1 e 2 devono essere conformi alle disposizioni del trattato, in particolare agli articoli 87 e 88. Nel decidere in merito all'assegnazione delle quote di emissioni, gli Stati membri tengono conto della necessità di permettere ai nuovi gestori di accedere a tali quote. 4. Per ogni anno del periodo di cui al paragrafo 1 o al paragrafo 2 l'autorità competente rilascia una certa quantità del totale delle quote di emissioni entro il 28 febbraio di tale anno. Articolo 12 Cessione, restituzione e soppressione di quote di emissioni 1. Gli Stati membri provvedono affinché le quote di emissioni possano essere cedute all'interno della Comunità nell'osservanza delle sole restrizioni previste dalla presente direttiva o adottate in forza della medesima. 2. Gli Stati membri provvedono affinché le quote di emissioni rilasciate dall'autorità competente di un altro Stato membro vengano riconosciute ai fini dell'adempimento degli obblighi che incombono ad un gestore a norma del paragrafo 3. 3. Gli Stati membri provvedono affinché, entro il 31 marzo di ogni anno, il gestore di ciascun impianto restituisca un numero di quote di emissioni pari alle emissioni totali di tale impianto nel corso dell'anno civile precedente, come verificato a norma dell'articolo 15, e che tali quote vengano successivamente soppresse. 4. Gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari per garantire che le quote di emissioni possano essere soppresse in qualsiasi momento a richiesta del loro titolare. Articolo 13 Validità delle quote 1. Le quote sono valide per le emissioni prodotte durante il periodo di cui all'articolo 11, paragrafi 1o 2 per le quali sono rilasciate. 2. Tre mesi dopo l'inizio del primo quinquennio di cui all'articolo 11, paragrafo 2, l'autorità competente sopprime le quote che non sono più valide e che non sono state restituite e soppresse secondo l'articolo 12, paragrafo 3. Gli Stati membri rilasciano quote di emissioni per il periodo in corso a persone le cui quote di emissioni siano state soppresse a norma del primo comma. 3. Tre mesi dopo l'inizio di ciascun quinquennio successivo di cui all'articolo 11, paragrafo 2, l'autorità competente sopprime le quote che non sono più valide e che non sono state restituite e soppresse secondo l'articolo 12, paragrafo 3. Gli Stati membri rilasciano quote di emissioni per il periodo in corso a persone le cui quote di emissioni siano state soppresse a norma del primo comma. Articolo 14 Linee guida per il controllo e le notificazioni delle emissioni 1. La Commissione adotta, secondo la procedura di cui all'articolo 23, paragrafo 2, linee guida per il controllo e la notificazione delle emissioni provenienti dalle attività elencate all'allegato I di gas ad effetto serra specificati in relazione a tale attività. Le linee guida si basano sui principi di controllo e notificazione di cui all'allegato IV. 2. Gli Stati membri provvedono affinché le emissioni vengano controllate secondo le 1inee guida. 3. Gli Stati membri provvedono affinché il gestore di ciascun impianto notifichi all'autorità competente, alla fine di ogni anno, le emissioni rilasciate da tale impianto durante ciascun anno civile, secondo le linee guida. Articolo 15 Verifica Gli Stati membri provvedono affinché le notificazioni effettuate dai gestori degli impianti a norma dell'articolo 14, paragrafo 3 siano verificate secondo i criteri definiti all'allegato V, e provvedono affinché l'autorità competente ne sia informata. Gli Stati membri provvedono affinché il gestore dell'impianto la cui notificazione non sia stata riconosciuta conforme ai criteri di cui all'allegato V entro il 31 marzo di ogni anno per le emissioni rilasciate durante l'anno precedente non possa cedere altre quote di emissioni fino al momento in cui la sua notificazione non sia riconosciuta come soddisfacente. Articolo 16 Sanzioni 1. Gli Stati membri determinano le sanzioni da irrogare in caso di violazione delle norme nazionali di attuazione della presente direttiva e prendono tutti i provvedimenti necessari per la loro applicazione. Le sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive. Gli Stati membri notificano le relative disposizioni alla Commissione entro il 31 dicembre 2003 e provvedono poi a notificare immediatamente le eventuali modificazioni. 2. Gli Stati membri pubblicano i nomi dei gestori che hanno violato le disposizioni nazionali d'attuazione della presente direttiva. 3. Gli Stati membri provvedono affinché il gestore che, entro il 31 marzo di ogni anno, non restituisce un numero di quote sufficiente per coprire le emissioni rilasciate durante l'anno precedente sia obbligato a pagare un'ammenda per le emissioni in eccesso. Per ciascuna tonnellata di equivalente biossido di carbonio emessa da un impianto il cui gestore non ha restituito i diritti, l'ammenda sulle emissioni in eccesso corrisponde al più elevato dei due importi seguenti: 100 euro o il doppio del prezzo medio di mercato tra il 1º gennaio e il 31 marzo dell'anno in corso, per le quote di emissioni valide nell'anno precedente. Il pagamento dell'ammenda sulle emissioni in eccesso non dispensa il gestore dall'obbligo di restituire un numero di quote corrispondente a tali emissioni in eccesso all'atto della restituzione delle quote relative alle emissioni dell'anno civile seguente. 4. Durante il periodo di tre anni che ha inizio nel gennaio 2005, per ogni tonnellata di equivalente biossido di carbonio emessa da un impianto per il quale il gestore non abbia restituito i diritti, gli Stati membri applicano ammende di livello inferiore sulle emissioni in eccesso, corrispondenti al più elevato fra i due importi seguenti: 50 euro oppure il doppio del prezzo medio di mercato tra il 1º gennaio e il 31 marzo dell'anno in corso, per le quote di emissioni valide nell'anno precedente. Il pagamento dell'ammenda per le emissioni in eccesso non dispensa il gestore dall'obbligo di restituire un numero di quote corrispondente a tali emissioni in eccesso all'atto della restituzione delle quote relative alle emissioni dell'anno civile seguente. Articolo 17 Accesso all'informazione Le decisioni sull'assegnazione di quote e le notificazioni delle emissioni previste dalle autorizzazioni all'emissione di gas ad effetto serra sono messe a disposizione dei cittadini dall'autorità competente, entro i limiti di cui all'articolo 3, paragrafo 2 e paragrafo 3 della direttiva 90/313/CEE. Articolo 18 Autorità competente Gli Stati membri prendono le opportune disposizioni amministrative, compresa la designazione di una o più autorità competenti, ai fini dell'applicazione della presente direttiva. Qualora sia designata più di un'autorità competente, l'attività che tali autorità svolgono in applicazione della presente direttiva deve essere coordinata. Articolo 19 Registri 1. Gli Stati membri istituiscono e conservano un registro per assicurare la contabilizzazione precisa delle quote rilasciate, detenute, cedute e soppresse. Gli Stati membri possono conservare i loro registri per mezzo di un sistema consolidato, unitamente ad altri Stati membri. 2. Qualsiasi persona può detenere quote di emissioni. Il registro contiene una contabilità separata per registrare le quote di emissioni detenute da ciascuna persona alla quale siano state rilasciate o cedute delle quote. 3. Ai fini dell'applicazione della presente direttiva la Commissione adotta, secondo la procedura di cui all'articolo 23, paragrafo 2, un regolamento relativo ad un sistema normalizzato e sicuro di registri sotto forma di banche di dati elettroniche normalizzate, contenenti elementi di dati comuni che consentano di controllare il rilascio, la detenzione, la cessione e la soppressione delle quote di emissioni, nonché di assicurare la riservatezza, ove necessario, e di garantire che ogni cessione sia compatibile con gli obblighi risultanti dal Protocollo di Kyoto. Articolo 20 Amministratore centrale 1. La Commissione designa un amministratore centrale incaricato di tenere un apposito libro giornale nel quale sono registrati gli atti di rilascio, cessione e soppressione delle quote di emissioni. 2. L'amministratore centrale esegue un controllo automatico sui singoli atti inseriti nei registri mediante il libro giornale degli atti, onde verificare che il rilascio, la cessione e la soppressione delle quote di emissioni non siano viziati da irregolarità. 3. Se il controllo automatico accerta l'esistenza di irregolarità, l'amministratore centrale ne informa gli Stati membri interessati, i quali non registrano gli atti in oggetto né alcun atto successivo riguardante le quote interessate, se le irregolarità non vengono sanate. Articolo 21 Relazioni degli Stati membri 1. Ogni anno gli Stati membri presentano alla Commissione una relazione sull'applicazione della presente direttiva. La relazione riserva un'attenzione particolare alle disposizioni prese ai fini dell'assegnazione delle quote, della tenuta dei registri, dell'applicazione delle linee guida per i controlli e le notificazioni, delle verifiche e delle questioni riguardanti l'osservanza della presente direttiva. La prima relazione viene trasmessa alla Commissione entro il 31 maggio 2005. La relazione è elaborata sulla scorta di un questionario o di uno schema elaborato dalla Commissione secondo la procedura di cui all'articolo 6 della direttiva 91/692/CEE. Il questionario o lo schema sono trasmessi agli Stati membri almeno sei mesi prima del termine per la presentazione della prima relazione. 2. Sulla base delle relazioni di cui al paragrafo 1, la Commissione pubblica un rapporto sull'applicazione della presente direttiva nei tre mesi successivi al ricevimento delle relazioni degli Stati membri. 3. La Commissione organizza uno scambio di informazioni tra le autorità competenti degli Stati membri sulle questioni relative all'assegnazione delle quote di emissioni, alla tenuta dei registri, ai controlli, alle notificazioni, alle verifiche e all'osservanza della presente direttiva. Articolo 22 Modificazioni dell'allegato III La Commissione può modificare l'allegato III, secondo la procedura di cui all'articolo 23, paragrafo 2, per tenere conto delle risultanze delle relazioni di cui all'articolo 21 e dell'esperienza acquisita nell'applicazione della presente direttiva. Articolo 23 Comitato 1. La Commissione è assistita dal comitato istituito dall'articolo 8 della decisione 93/389/CEE. 2. Quando venga fatto riferimento al presente paragrafo, si applica la procedura di regolamentazione di cui all'articolo 5 della decisione 1999/468/CE, salvo il disposto degli articoli 7 e 8 della stessa. 3. Il periodo di cui all'articolo 5, paragrafo 6 della decisione 1999/468/CE è fissato a tre mesi. Articolo 24 Collegamenti con altri sistemi di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra 1. La Comunità può concludere accordi con i paesi terzi ai fini del riconoscimento reciproco delle quote di emissioni fra il sistema comunitario e altri sistemi di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra, secondo le disposizioni dell'articolo 300 del trattato. 2. Quando è stato concluso un accordo di cui al paragrafo 1, la Commissione, secondo la procedura di cui all'articolo 23, paragrafo 2, prende le disposizioni necessarie in relazione al riconoscimento reciproco delle quote di emissioni contemplate da tale accordo. Articolo 25 Modificazione della direttiva 96/61/CE All'articolo 9, paragrafo 3 della direttiva 96/61/CE è aggiunto il seguente comma: "Quando le emissioni di un gas a effetto serra provenienti da un impianto sono indicate nell'allegato I della direttiva xx/xxxx/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del ..., [che istituisce una disciplina per lo scambio delle quote di emissioni di gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio]* in relazione con un'attività esercitata in tale impianto, l'autorizzazione contiene valori limite per le emissioni dirette di questo gas, solo quando ciò risulti indispensabile per evitare un rilevante inquinamento locale. Se necessario, le autorità competenti modificano l'autorizzazione sopprimendo il valore limite di emissione. ______________ * GU L ...". Articolo 26 Riesame 1. Sulla base dei progressi realizzati nel controllo delle emissioni dei gas ad effetto serra, la Commissione può presentare al Parlamento europeo ed al Consiglio, entro il 31 dicembre 2004, una proposta intesa a modificare l'allegato I per includervi altre attività ed emissioni di altri gas a effetto serra elencati nell'allegato II. 2. Sulla base dell'esperienza acquisita nell'applicazione della presente direttiva e dei progressi realizzati nel controllo delle emissioni dei gas ad effetto serra, e tenuto conto dell'evoluzione registrata a livello internazionale, la Commissione redige un rapporto sull'applicazione della presente direttiva riguardante quanto segue: a) se sia opportuno modificare l'allegato I allo scopo di includervi altre attività ed emissioni di altri gas ad effetto serra elencati nell'allegato II onde migliorare ulteriormente l'efficienza economica del sistema; b) il metodo armonizzato di assegnazione delle quote di emissioni che risulta necessario; c) l'impiego dei crediti risultanti dai meccanismi basati su progetti; d) le relazioni tra lo scambio delle quote di emissioni ed altre politiche e interventi attuati a livello di Stati membri e a livello comunitario, compresi gli strumenti fiscali che perseguono gli stessi obiettivi; e) l'opportunità di istituire un registro comunitario unico. La Commissione presenta l'eventuale rapporto di cui al primo comma al Parlamento europeo ed al Consiglio entro il 30 giugno 2006, corredandolo, se del caso, di proposte legislative. Articolo 27 Attuazione Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 31 dicembre 2003. Essi ne informano immediatamente la Commissione. La Commissione notifica queste disposizioni legislative regolamentari e amministrative degli altri Stati membri. Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità di riferimento sono decise dagli Stati membri. Articolo 28 Entrata in vigore La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Articolo 29 Destinatari Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva. Fatto a Bruxelles, il Per il Parlamento europeo Per il Consiglio La Presidente Il Presidente ALLEGATO I CATEGORIE DI ATTIVITÀ DI CUI ALL'ARTICOLO 2, paragrafo 1, AGLI ARTICOLI 3, 4, 14, paragrafo 1 e ALL'ARTICOLO 26 1. Gli impianti o le parti di impianti utilizzati per la ricerca, lo sviluppo e la sperimentazione di nuovi prodotti e processi non rientrano nella presente direttiva. 2. I valori limite riportati in appresso si riferiscono in genere alle capacità di produzione o alla resa. Qualora uno stesso gestore ponga in essere varie attività elencate alla medesima voce in uno stesso impianto o in uno stesso complesso, si sommano le capacità di tali attività. Attività // Gas serra Attività energetiche Impianti di combustione con una potenza calorifica di combustione di oltre 20 MW (esclusi gli impianti per rifiuti pericolosi o urbani) // Biossido di carbonio Raffinerie di petrolio // Biossido di carbonio Cokerie // Biossido di carbonio Produzione e trasformazione dei metalli ferrosi Impianti di arrostimento o sinterizzazione di minerali metallici compresi i minerali solforati // Biossido di carbonio Impianti di produzione di ghisa o acciaio (fusione primaria o secondaria), compresa la relativa colata continua di capacità superiore a 2,5 tonnellate all'ora // Biossido di carbonio Industria dei prodotti minerali Impianti destinati alla produzione di clinker (cemento) in forni rotativi la cui capacità di produzione supera 500 tonnellate al giorno oppure di calce viva in forni rotativi la cui capacità di produzione supera 50 tonnellate al giorno, o in altri tipi di forni aventi una capacità di produzione di oltre 50 tonnellate al giorno // Biossido di carbonio Impianti per la fabbricazione del vetro compresi quelli destinati alla produzione di fibre di vetro, con capacità di fusione di oltre 20 tonnellate al giorno // Biossido di carbonio Impianti per la fabbricazione di prodotti ceramici mediante cottura, in particolare tegole, mattoni, mattoni refrattari, piastrelle, gres, porcellane, con una capacità di produzione di oltre 75 tonnellate al giorno e/o con una capacità di forno superiore a 4 m³ e con una densità di colata per forno superiore a 300 kg/m³ // Biossido di carbonio Altre attività Impianti industriali destinati alla fabbricazione: a) di pasta per carta a partire dal legno o da altre materie fibrose // Biossido di carbonio b) di carta e cartoni con capacità di produzione superiore a 20 tonnellate al giorno // Biossido di carbonio ALLEGATO II GAS A EFFETTO SERRA DI CUI AGLI ARTICOLI 3 E 26 Biossido di carbonio (CO2) Metano (CH4) Protossido di azoto (N2O) Idrofluorocarburi (HFC) Perfluorocarburi (PFC) Esafluoro di zolfo (SF6) ALLEGATO III CRITERI PER I PIANI NAZIONALI DI ASSEGNAZIONE DELLE QUOTE DI CUI ALL'ARTICOLO 9 (1) La quantità totale delle quote da assegnare per il periodo interessato deve corrispondere all'obbligo degli Stati membri di limitare le proprie emissioni ai sensi della decisione xx/xxxx/CE e del protocollo di Kyoto, tenendo conto della percentuale delle emissioni complessive che tali quote rappresentano rispetto alle emissioni prodotte da fonti che non rientrano nel campo di applicazione della direttiva. (2) La quantità totale delle quote da assegnare deve rispettare le valutazioni dei progressi già realizzati o da realizzare per rispettare gli impegni assunti dalla Comunità ai sensi della decisione 93/389/CEE. (3) La quantità totale delle quote da assegnare deve corrispondere al potenziale tecnologico di riduzione delle emissioni degli impianti. (4) Il piano deve essere coerente con altri strumenti legislativi e politici della Comunità. In particolare, non devono essere assegnate quote relative ad emissioni che dovrebbero essere ridotte o eliminate nell'ambito della normativa comunitaria sull'impiego di fonti di energia rinnovabili per la produzione di energia elettrica; inoltre, occorre tener conto di inevitabili incrementi delle emissioni dovuti a disposizioni di nuovi atti legislativi. (5) Il piano non deve operare discriminazioni tra imprese o settori per favorire indebitamente talune imprese o attività; gli impianti non devono, inoltre, vedersi attribuire più quote di quanto possano prevedibilmente necessitare. (6) Il piano deve contenere informazioni sulle modalità alle quali i nuovi entranti potranno cominciare ad aderire al sistema di scambio delle quote di emissioni dei gas a effetto serra in ciascuno Stato membro. (7) Il piano deve contenere informazioni su come tener conto delle azioni intraprese in fasi precoci. (8) Il piano deve prevedere disposizioni riguardanti le osservazioni che i cittadini possono presentare e deve contenere informazioni sulle modalità con le quali si terrà conto delle suddette osservazioni prima di adottare una decisione in materia di assegnazione delle quote. ALLEGATO IV PRINCIPI IN MATERIA DI CONTROLLO E DI NOTIFICAZIONE DI CUI ALL'ARTICOLO 14, PARAGRAFO 1 Controllo delle emissioni di biossido di carbonio Le emissioni vengono monitorate attraverso l'applicazione di calcoli o in base a misurazioni. Calcolo delle emissioni Le emissioni vengono calcolate applicando la seguente formula: Dati relativi all'attività x Fattore di emissione x Fattore di ossidazione I dati relativi alle attività (combustibile