1. Introduzione

Lo spazio Schengen è la più grande zona di libera circolazione del mondo. Permette a oltre 400 milioni di cittadini dell'UE e a chi la visita di spostarsi liberamente al suo interno, e consente un flusso senza ostacoli di beni e servizi. Lo spazio Schengen è uno dei maggiori successi dell'integrazione europea e la Commissione è fermamente impegnata a salvaguardarlo e a preservare la libera circolazione assicurata alle persone.

La caratteristica fondamentale dello spazio Schengen è l'assenza di controlli alle frontiere interne. In uno spazio senza controlli alle frontiere interne, le minacce transfrontaliere per l'ordine pubblico o la sicurezza interna sono una questione di interesse comune. L'assenza di controlli alle frontiere interne nello spazio Schengen è sempre stata affiancata da misure in materia di frontiere esterne, politica dei visti, sistema d'informazione Schengen, protezione dei dati, cooperazione di polizia, cooperazione giudiziaria in materia penale e lotta alla droga. In uno spazio di libera circolazione delle persone, il ripristino dei controlli alle frontiere interne costituisce un'eccezione. Esso dovrebbe essere deciso solo come provvedimento di extrema ratio, per una durata limitata e nella misura in cui i controlli siano necessari e proporzionati alle minacce gravi per l'ordine pubblico o la sicurezza interna che sono state individuate.

Sin dalla sua ideazione lo spazio Schengen ha dovuto affrontare vari tipi di sfide e minacce. La sua forza deriva anche dalla sua capacità di apprendere e di adattarsi; il codice frontiere Schengen è già stato modificato più volte in modo da continuare a rispondere al suo scopo.

La pressione esercitata dall'afflusso massiccio di migranti irregolari e dal moltiplicarsi degli attentati terroristici in vari Stati membri ha messo in luce alcune carenze dell'architettura Schengen. Per colmarle la Commissione ha preso importanti provvedimenti, come la tabella di marcia "Ritorno a Schengen". Nel settore della gestione e della sicurezza delle frontiere esterne comuni europee, ciò ha determinato il rapido passaggio a una responsabilità e una gestione congiunte dell'azione, in particolare tramite l'istituzione della nuova Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera e l'introduzione di verifiche sistematiche nelle banche dati pertinenti su tutte le persone che attraversano le frontiere esterne. Grazie ai lavori per un'autentica ed efficace Unione della sicurezza sono stati compiuti progressi effettivi nella lotta al terrorismo. Inoltre, il meccanismo di valutazione Schengen riveduto, attuato a partire dal 2014, è diventato un importante strumento per individuare le carenze, anche nell'architettura Schengen.

È giunto il momento di valutare i risultati delle misure adottate dall'Unione europea per rispondere alle sfide che si sono presentate negli ultimi due anni nello spazio Schengen. La comunicazione della Commissione sull'attuazione dell'agenda europea sulla migrazione, adottata il 27 settembre, da un lato passa in rassegna i principali risultati e le principali carenze nell'attuazione dell'agenda e, dall'altro, individua le principali azioni prioritarie da adottare per rendere la politica europea in materia di asilo e migrazione più efficiente, equa e stabile. La presente comunicazione trae le conclusioni dall'attuazione della tabella di marcia "Ritorno a Schengen" e propone le prossime tappe per rafforzare lo spazio Schengen, tra cui l'adozione di una raccomandazione per migliorare l'applicazione delle norme attuali e una proposta per aggiornare il codice frontiere Schengen alla luce delle attuali sfide che pesano sull'Europa.

Il rafforzamento dello spazio Schengen contribuisce inoltre a potenziare la cooperazione in materia di sicurezza e la fiducia reciproca tra la cerchia più ampia di Stati membri. Come affermato dal presidente Juncker nel discorso sullo stato dell'Unione 2017, se vogliamo rafforzare la protezione delle nostre frontiere esterne, dobbiamo aprire immediatamente lo spazio Schengen di libera circolazione alla Bulgaria e alla Romania, e poi anche alla Croazia non appena questa avrà soddisfatto tutti i criteri.

2. Stato di avanzamento dello spazio Schengen

In uno spazio senza controllo alle frontiere interne, il ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne può essere deciso solo in circostanze eccezionali per rispondere a situazioni che incidono gravemente sull'ordine pubblico o sulla sicurezza interna di tale spazio, di alcune sue parti o di uno o più Stati membri. Nel complesso, l'uso del ripristino temporaneo del controllo di frontiera mostra che gli Stati membri applicano tale misura in modo responsabile. I costi del "non Schengen" dimostrano chiaramente che si tratta sempre di una decisione costosa per l'economia .

Afflusso massiccio di migranti e movimenti migratori secondari dalla rotta del Mediterraneo orientale

Nel 2015 si sono registrati flussi senza precedenti di arrivi di migranti nell'Unione europea, con conseguenti movimenti secondari di migranti irregolari non registrati. Questa situazione ha spinto molti Stati membri esposti ai movimenti secondari a ripristinare temporaneamente i controlli di frontiera alle loro frontiere interne, in linea con le norme Schengen. Il persistere della minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza interna di vari Stati membri, causata dai movimenti secondari di migranti irregolari, ha mosso la Commissione ad attivare per la prima volta la procedura specifica di cui all'articolo 29 del codice frontiere Schengen. Si tratta di una delle tappe previste dalla Commissione nella comunicazione del 4 marzo 2016 su una tabella di marcia per tornare al funzionamento normale dello spazio Schengen. La procedura di cui all'articolo 29 può essere usata in circostanze eccezionali in cui le carenze nella gestione delle frontiere esterne riscontrate durante una valutazione Schengen mettono a rischio il funzionamento globale dello spazio Schengen. Il 12 maggio 2016 il Consiglio, sulla base di una proposta della Commissione, ha raccomandato ai cinque Stati membri maggiormente interessati dai movimenti secondari provenienti dalla Grecia di ripristinare i controlli alle frontiere in parti specifiche delle rispettive frontiere interne. Nonostante il graduale miglioramento della situazione, la pressione sui cinque Stati membri interessati è continuata e ha giustificato successive proroghe dei controlli alle frontiere interne. L'11 maggio 2017 il Consiglio ha autorizzato questi cinque Stati membri, per la terza e ultima volta nell'ambito di questa procedura, a prorogare tali controlli fino all'11 novembre 2017.

I controlli alle frontiere interne sono stati corredati da condizioni rigorose. In primo luogo, i controlli di frontiera sono stati reintrodotti soltanto in parti specifiche delle frontiere interne interessate dai movimenti secondari provenienti dalla Grecia. In secondo luogo, è stato fatto obbligo ai cinque Stati Schengen interessati di presentare alla Commissione relazioni mensili sui controlli di frontiera effettuati e sui relativi risultati. Tali relazioni hanno consentito alla Commissione di monitorare attentamente la situazione e verificare che i controlli rimanessero entro i limiti fissati dal Consiglio. In occasione di ogni proroga consecutiva della raccomandazione iniziale del 12 maggio 2016, il Consiglio ha ribadito che i controlli di frontiera possono essere usati solo come misura di extrema ratio e che per rispondere alle minacce gravi per l'ordine pubblico o la sicurezza interna gli Stati membri devono prediligere misure alternative, quale l'intensificazione dei controlli di polizia nella zona di frontiera.