COMMISSIONEDELLECOMUNITÀEUROPEE
Bruxelles, 22.5.2002
COM(2002) 247 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
UN PROGETTO PER l’UNIONE EUROPEA
2INDICE
1. unprogetto, trecompitifondamentali........................................................................5
1.1. L’Unione deve consolidare ilsuo modello disviluppo economico e sociale...............51.2. L’Unione deve sviluppare ilsuo spazio dilibertà, disicurezza e digiustizia ...............8
1.3. L’Unione deve esercitare le responsabilità di una potenza mondiale .........................11
2. untrattato costituzionale.........................................................................................182.1. Redigereuntrattato costituzionale..........................................................................182.2. Chiarireilmodo incuil’Unioneesercitaed attualesuecompetenze........................202.3. Farerispettareiprincipidisussidiarietàediproporzionalità....................................24
3UN PROGETTO PER l’UNIONE EUROPEA
La costruzione europea ha portato cinquant’anni di pace e di prosperità. La democrazia, il
rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà essenziali sono le basi stesse di quest’unione di Statie di popoli. L’Unione, fondata su quest’insieme di valori democratici, costituisce un polod’attrazione innegabile, come mostra ilprocesso d’allargamento incorso.
A Nizza, nel dicembre 2000, gli Stati membri hanno preso le decisioni necessarie per garantire
l’adesione di nuovi Stati. Ma non si è discusso né del senso dell’integrazione europea, nédell’ampiezza di ciò che vogliamo fare insieme. Nel futuro prossimo, il numero degli Statimembri potrebbe quasi raddoppiare. La sfida di questo processo consiste nell’estendere aipaesi europei limitrofi le condizioni di pace, di solidarietà e di sviluppo economico di cuibeneficiamo oggi, accogliendoli in un quadro istituzionale adeguato, chiave del successo delprogetto europeo.
Così, la questione che dobbiamo affrontare è sapere comel’Unione allargata potrà adempiere
aisuoicompitifondamentalie mantenere la sua capacità decisionale e la sua coesione, affinchérestipossibilel’approfondimento dellacostruzioneeuropea.
I cittadini, pur mostrandosi generalmente “desiderosi di Europa”, vogliono comprendere
meglio l’integrazione europea. Nei confronti dell’Unione i cittadini europei formulanodomande precise. Preservare la pace e la sicurezza, lottare contro la disoccupazione,combattere tutti i crimini e traffici organizzati, contrastare la povertà, garantire alle donne pariopportunità, proteggere l’ambiente nonché la qualità e la sicurezza dei prodotti. Si aspettanodall’Unione maggiore sicurezza e stabilità all’interno e maggiore impegno sul pianointernazionale. Vogliono più chiarezza, più controllo democratico, chiedono un’Unione cherispetti le identità nazionali, un’Unione che incoraggi e che protegga, una forma superiored’organizzazione bendistante dalmito del“Superstato”.
Con l’euro, un’ampia maggioranza di cittadini europei ha segnato con maturità e
convinzione una tappa irreversibile dell’integrazione europea .L ’ U n i o n ed e v ep r e s t a r e
attenzione alle loro aspettative, mostrare di avere le capacità e la volontà necessaria perrispondere a nuove sfide.
Poiché le economie degli Stati membri non potranno consolidarsi, creare posti di lavoro e
preservare il loro equilibrio sociale senza politiche comuni forti ed un coordinamento europeo
approfondito, occorre lavorare insieme alla preparazione del futuro economico e sociale
delle giovani generazioni .
Poiché l’azione isolata di questo o quello Stato membro non permette di garantire pienamente
il controllo delle frontiere né di lottare contro la criminalità internazionale, occorre dare una
risposta comune ai fenomeni migratori . Poiché l’appartenenza all’Unione significa libertà,
democrazia e rispetto dei valori fondamentali, occorre consolidare e sviluppare lo spazio
4europeo di libertà e di giustizia .Edare finalmente tutto il suo significato alla
cittadinanza europea , che rafforza la cittadinanza nazionale senza sostituirvisi.
Poiché la voce isolata diquesto o quello Stato membro non viene più ascoltata, l’Unione deve
esercitare le sue responsabilità di potenza mondiale ;e s s ad e v ea f f e r m a r s i ,c o nis u o iv a l o r i
propri, come un attore della mondializzazione , portatore diun modello di sviluppo solidale e
sostenibile; condurre una politica esterna aperta al dialogo tra le civiltà, le culture e le
religioni, imperniata sulla cooperazione con i paesi situati alle sue frontiere e sulla volontà difare convergere ilNord e ilSud.
Questi compiti sono le nostre nuove frontiere. Per adempiervi al meglio, occorre tenere conto
dell’esperienza acquisita. E rinnovare il metodo comunitario , che ciha permesso dicostruire
democraticamente e gradualmente l’integrazione, per adattarlo a queste nuove esigenze.
Ora che l’Europa esiste nella vita quotidiana dei cittadini, questi ultimi vogliono anche sapere
meglio chi fa che cosa in Europa, di chi sono le responsabilità e a chi chiedere conto.Normalmente si sentono europei, ma vogliono che le loro identità siano rispettate e che i loromarginidiscelta siano preservatiqualora ciò sia necessario.
Occorrerà mantenere questa peculiarità in forza della quale l’Unione attua le politiche comuni
più concrete e, nel contempo, adempie a taluni dei compiti essenziali degli Stati senza divenireuno Stato. La costruzione europea non obbedisce infattiad alcun modello preesistente. Questeparticolarità spiegano e condizionano ilsuo successo.
Ispirato dall’esperienza positiva che ha condotto all’elaborazione della Carta dei diritti
fondamentali , ilConsiglio europeo ha affidato ad una Convenzione la responsabilità di definire
i grandi orientamenti del futuro dell’Unione. Dopo un anno di lavoro tra rappresentanti deigoverni, parlamentari nazionali ed europei e membri della Commissione, provenienti daventotto Stati europei, dopo un anno di scambi con tutti coloro che, in Europa, vogliono
prendere parte ai dibattiti, la Commissione auspica che la Convenzione presenti un testo
veramente costituzionale, nelquale i cittadini europei si riconoscano e riconoscano il loro
progetto comune .
È a partire da questo progetto che occorrerà, successivamente, rinnovare il sistema
istituzionale. La Commissione desidera quindi contribuire ai lavori della Convenzione, in unprimo tempo, con una riflessione sui compiti fondamentali dell’Unione e sul quadrocostituzionale che deve permettere disvilupparlo.
51.UNPROGETTO ,TRE COMPITI FONDAMENTALI
Quale progetto per l’Europa ? Le aspettative dei cittadini invitano a concentrarsi su tre
questioni fondamentali: come affermare un modello di sviluppo solidale e sostenibile ecostruire, attorno alla moneta unica, un polo economico e sociale organizzato e credibile?Come costruire un vero spazio europeo di libertà, di sicurezza e di giustizia? Come garantirel’efficacia della politica esterna europea, attraverso le sue componenti commerciale,diplomatica e militare, attraverso l’assistenza finanziaria e l’aiuto allo svil uppo?
1.1. L’Unione deve consolidare ilsuo modello di sviluppo economico e sociale:
prosperità e solidarietà
L’introduzione dell’euro, l’approfondimento del mercato interno, il coordinamento delle
politiche economiche, il ravvicinamento delle politiche fiscali e sociali, la solidarietà tra paesi eregioni dell’Europa, l’attuazione di politiche dell’ambiente ambiziose e l’affermazione di unmodello europeo di società sono sviluppi in gran parte auspicati dai cittadini, necessariall’equilibrio del progetto europeo. L’Unione deve approfondire un progetto nel quale i suoicittadini si riconoscano e che porti loro prosperità e solidarietà e rispetto di una certa qualitàdella vita basata sulla tutela dell’ambiente, sull’esistenza di servizi d’interesse generale diqualità ed accessibilia tuttie su unalto livello diprotezione sociale.
Per preservare questo equilibrio e l’adesione dei cittadini al progetto europeo, l’Unione deve
dunque consolidare e sviluppare la sua integrazione .
Sviluppare e rinnovare le politiche comuni
Le politiche comuni costituiscono le basi dell’integrazione europea . Esse preparano
l’Europa di domani per le nuove generazioni. Essenziali per realizzare il programmad’ammodernamento economico e sociale che l’Unione europea ha stabilito nella primavera del2000 in occasione del Consiglio europeo di Lisbona, esse rafforzano la coerenza dello spazioeconomico ed umano dicuinecessita l’euro.
Primo grande successo europeo, il mercato unico deve essere preservato. Esso reca ai
cittadini europei la prosperità, l’espansione economica, la creazione di posti di lavoro e libertàaccresciute. Esso aiuta le imprese europee a diventare più competitive. Con l’allargamento, lagestione delmercato unico deve restare alcentro deicompitidell’Unione, sotto l’impulso dellaCommissione alla quale spetta sia elaborare le norme necessarie per preservare l’interessecomune, sia assicurare il rispetto della concorrenza. La Corte di giustizia garantisce il controlloultimo dell’ordinamento giuridico integrato.
Le politiche comuni dovranno essere approfondite attorno a due assi: lo sviluppo di
un’economia prospera basata su una crescita notevole e sostenibile el ’affermazione della
solidarietà necessaria peruna società ed uno spazio europeo senza esclusione .
Si citerà a esempio la politica dell’ambiente , che aiuta gli Stati membri a gestire
collettivamente il bene comune delle generazioni a venire, tenendo presente, tanto nell’Estquanto nell’Ovest dell’Europa, la necessità di uno sviluppo sostenibile. Le politiche che
incoraggiano la competitività delle economie e delle imprese europee, l’ istruzione ,l aricercae
l’innovazione per rafforzare l’Europa della conoscenza. La politica agricola , che deve restare
una forza economica, ma anche contribuire allo sviluppo equ ilibrato del territorio europeo. La
6coesione economica e sociale , che fornisce agli Stati membri ed alle regioni i mezzi necessari
per adattarsi alla pressione concorrenziale del mercato unico e garantire la loro crescita e la
loro convergenza reale. La politica dell’ energiaed e itrasporti, vettore dell’integrazione
economica. Le politiche fiscali e sociali , perché, in un mercato integrato, isoggetti economici
devono confrontarsi ad armi pari. La dimensione fiscale non può più essere ignorata. Né lanecessità di costituire, a livello europeo, un acquissociale conforme al modo in cui
generalmente funzionano le nostre democrazie in Europa, vale a dire un acquisfondato sulla
solidarietà, suldialogo e sulprogresso economico e sociale. In caso contrario, gli adeguamentiavranno luogo a detrimento proprio del modello di società europeo e dei valori riconosciutidalle democrazie europee.
Rinnovare i metodi d’azione
La Comunità europea ha costruito le sue solidarietà attorno alle politiche comuni. L’Unione
allargata ,c o nis u o in u o v im e m b r i , avrà bisogno di politiche comuni forti , per i legami
politici ed economici che esse creano tra gli Stati e per i notevoli vantaggi che tutta l’Unionene trae in termini di coesione economica e sociale.
Queste politiche devono essere rinnovate in modo da adattarle al nuovo contesto
dell’Unione allargata. La loro concezione deve essere ridefinita attorno alla nozione di valoreaggiunto dell’azione comunitaria. Per quanto riguarda la presa didecisioniin seno alConsiglio,
la maggioranza qualificata deve diventare l’unica norma procedurale .N o nèp i ù
concepibile, ad esempio, che l’unanimità si applichi alla dimensione fiscale e sociale delmercato interno, a maggior ragione nella prospettiva dell’allargamento, con i rischi di stalloconnessiconl’aumento delnumero degliStati.
L’esecuzione delle politiche comuni deve essere quanto più decentrata possibile. La
Commissione ha già preso l’iniziativa di proporre alcuni passi assai importanti in tal senso,come la creazione di una rete composta dalle autorità nazionali della concorrenza e dallaCommissione in materia di controllo delle intese ed abuso di posizione dominante. Attualmenteessa studia i mezzi per semplificare notevolmente la gestione dei fondi strutturali. È in questocontesto che la Convenzione dovrebbe esaminare le condizioni di una ripartizione diresponsabilità in materia di esecuzione del bilancio quando gli Stati membri assumonol’essenziale della gestione degli stanziamenti.
Inoltre, il libro bianco sulla governance europea accenna a taluni orientamenti per tenere
meglio conto della diversità delle situazioni locali , come l’attenzione prestata dalla
Commissione alle esperienze regionali e locali nella fase della concezione delle politiche o,anche, i contratti tripartiti che sarebbe possibile concludere tra la Commissione, gli Statimembri e le regioni o le collettività locali per l’applicazione di alcune normative comunitarie,nel rispetto dei sistemi costituzionali degli Stati membri.
7Rafforzare il coordinamento delle politiche economiche
Riconosciuto come uno dei successi più importanti ,l’euroha permesso di controllare
l’inflazione, di ridurre i tassi d’interesse a lungo termine, di migliorare le situazioni di bilancio
nazionalie diattuare politiche economiche favorevolialla crescita e all’occupazione. L’Unione
deve avere la capacità di costruire su questo acquis, considerando pienamente la
dimensione sociale e la sostenibilità dello sviluppo economico .
La gestione della politica monetaria è di competenza esclusiva della Banca centrale europea.
Le politiche economiche e di bilancio sono di competenza nazionale. Ora, in una zonamonetaria ed economica integrata, gli eccessivi deficit di bilancio individuali e l’assenza dicontrollo dei tassi nazionali d’inflazione hanno un costo collettivo, sopportato da tutti gli Stati
che condividono la stessa valuta. Un coordinamento più vincolante si impone quindi
perché l’economia europea sia governata correttamente al fine di raggiungere il doppio
obiettivo della stabilità macroeconomica e di un tasso elevato di crescita e d’occupazione.
Il coordinamento delle politiche economiche deve permettere di valutare insieme la situazione
economica, definire gli orientamenti da seguire e sorvegliare la loro attuazione. Questocoordinamento deve essere permanente e non deve essere limitato alle circostanze eccezionali.Esso dovrebbe in tal modo garantire che le politiche strutturali promuovano gli obiettivi dicrescita e dicreazione dipostidilavoro.
Le politiche economiche e di bilancio nazionali devono rispettare una cornice comunitaria,
definita dal trattato e da una legislazione specifica. Due strumenti garantiscono oggi ilcoordinamento delle politiche economiche, gli indirizzi di massima di politica economica ei l
patto di stabilità e di crescita , che hanno svolto la loro funzione in modo soddisfacente nel
corso dei primi anni dell’unione economica e monetaria. L’esperienza mostra tuttavia che il
coordinamento condurrebbe a risultati migliori se venisse rafforzato .
Inoltre, il prossimo allargamento cambierà radicalmente i parametri del funzionamento degli
strumenti di coordinamento delle politiche economiche. Tenuto conto del numero dei suoi
membri e della diversità delle loro economie, l’Unione allargata dovrà affrontare questa
nuova situazione con capacità rafforzate . Alcuniadattamentidipendono da un cambiamento
delle prassie deimetodidilavoro, altripresuppongono una modifica deltrattato.
Ai sensi del trattato, il coordinamento delle politiche economiche fa parte delle politiche
comuni. Come per altre politiche perseguite incomune, è essenziale che alcentro delsistema visia un organismo, incaricato di individuare l’interesse generale e di garantire la coerenza delledisposizioni adottate dagli Stati, che disponga dei mezzi per fare prevalere una visione globaleed accrescere la credib ilità e l’unità del sistema di fronte alle min acce che possono pesare su
tutta la zona euro. Questa funzione spetta naturalmente alla Commissione, il cui ruolo deve
essere rafforzato .
Così,gli strumenti di coordinamento delle politiche economiche , in particolare gli indirizzi
di massima di politica economica ed i pareri sui programmi di stabilità e di convergenza,
dovrebbero essere elaborati a partire da proposte della Commissione , invece che da
semplici raccomandazioni da cui il Consiglio può discostarsi a maggioranza qualificata. Se lepolitiche economiche seguite da uno Stato membro si allontanano dagli indirizzi di massimaaccettati o minacciano il funzionamento regolare dell’unione economica e monetaria, il ruolodella Commissione non può limitarsiad indirizzare una raccomandazione al Consiglio. Quando
si presentano situazioni simili, la Commissione deve poter agire in modo efficace nel
8quadro previsto dal trattato : con avvertimenti, che essa indirizzerebbe direttamente allo
Stato membro interessato, e con proposte, da cui il Consiglio potrebbe discostarsi soltantoall’unanimità.
Ancheil funzionamento dell’ eurogruppo deve essere rivisto .L ’ i m p o r t a n z ad it a l eo r g a n o ,
riservato ai soli Stati membri della zona euro, non ha bisogno di essere sottolineata. Masarebbe utile che esistesse anche un formale organo decisionale della zona euro, riservato agliStati membri dell’euro, che funzioni come Consiglio “Ecofin-eurozona”. Ciò permetterebbealle istituzioni di svolgere interamente il loro ruolo, dall’esame delle proposte all’adozione delledecisioni.
L’equilibrio democratico del sistema dovrebbe essere esaminato. Spetta naturalmente ad ogni
governo stabilire le relazioni adeguate con il suo parlamento nazionale . A livello europeo, il
Parlamento non ha per il momento alcun ruolo formale nel coordinamento delle politicheeconomiche. Il rafforzamento degli strumenti di coordinamento economico deve procedere
parallelamente ad un migliore coinvolgimento del Parlamento europeo , da definire in
funzione degli strumenti considerati e tenendo conto del fatto che la gestione della politica
economica non rientra nel settore legislativo. Nello stesso spirito, la cooperazione tra il
Parlamento europeo e i parlamenti nazionali deve essere intensificata .
Infine, la rappresentanza esterna della zona euro deve essere garantita in modo unitario
presso le istituzioni economiche e finanziarie internazionali. Se si vuole che l’Unione europeaaffronti le discussioni monetarie e finanziarie internazionali con coerenza e si esprima in modoforte e soprattutto stabile, converrebbe che a termine la zona euro venisse rappresentata dallaCommissione, instretta concertazione contuttiglientiinteressati.
Diconseguenza, la Commissione propone:
−diportare avantilo sviluppo delle politiche comuni;
−di rinnovare le politiche comuni, decentrarne l’attuazione e generalizzare
l’adozione delle decisionia maggioranza qualificata;
−di rafforzare il coordinamento delle politiche economiche e garantire l’unità
della rappresentanza esterna della zona euro.
1.2. L’Unione deve sviluppare ilsuo spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia
A partire dal trattato di Amsterdam, la creazione di uno spazio coerente ed equ ilibrato di
libertà, di sicurezza e di giustizia fa parte degli obiettivi dell’Unione e appare come uno deicompiti essenziali dell’Unione europea, fin da ora e nella prospettiva dell’allargamento.Quest’obiettivo, complementare rispetto ad uno spazio economico integrato e senza frontiere,
contribuisce a dare pieno significato alla nozione di cittadinanza europea .Q u e s t an o z i o n e ,
che oggi è percepita come essenzialmente politica, dovrà essere concretata giuridicamentedotandoladirettamentediun corpusdi diritti e doveri ben identificati e azionabili.
9I compiti dell’Unione europea
La libertà, la sicurezza e la giustizia rappresentano per la costruzione europea acquisizioni
essenzialie complementari.
La libertà è il principio unificatore, la base del progetto europeo. Ma senza sicurezza, senza
sistema di diritto e di giustizia riconosciuto dai cittadini, l’esercizio delle libertà e il rispetto deivalori democratici non sarebbero garantiti. Lo spazio europeo di libertà, di sicurezza e di
giustizia offre dunque la garanzia di far vivere i principi di democrazia e il rispetto dei
diritti dell’uomo . Essenziale per la cittadinanza europea, il riconoscimento comune di questi
principi, ormai ripresi dalla Carta dei diritti fondamentali, costituisce la base dell’integrazioneper tutti coloro che risiedono nell’Unione.
L’azione collettiva risponde in questo caso ad una domanda forte dell’opinione pubblica e
ad unanecessità chiaramente dimostrata , in quanto le attività criminali si estendono al di là
delle frontiere nazionali e il trattamento di tali questioni, all’interno di uno spazio di liberacircolazione, rientra nell’interesse comune. L’abolizione delle frontiere economiche e la liberacircolazione vanno di pari passo con diritti e garanzie e non sono compatibili con ilmantenimento difrontiere dipolizia o giudiziarie che proteggano gliautoridiattività illecite.
La dimensione esterna di queste azioni presenta un’importanza particolare, complementare
rispetto alle relazionistrette e privilegiate che l’Unione intende sviluppare conipaesilimitrofi.
Il contributo dell’Unione può essere significativo in quattro settori:
.l’azione collettiva deve permettere l’attuazione di misure comuni di controllo e di
sorveglianza delle frontiere esterne fondate su regole di gestione comune, su meccanismi
di solidarietà finanziaria, su norme comuni di controllo e su dispositivi di cooperazione, discambio delle informazioni, di formazione e di valutazione. La prospettiva a lungo terminedovrebbe essere quella di un corpo comune europeo responsabile del controllo dellefrontiere esterne, ilquale, instretta cooperazione conidiversiservizinazionali, garantirebbeche la frontiera esterna comune sia ovunque oggetto dicontrolliequivalenti;
.l’attuazione di vere politiche comuni in materia d’immigrazione e d’asilo fa anch’essa
parte degli obiettivi fondamentali dell’Unione. La gestione comune dei flussi migratoriappare chiaramente indispensabile. La sfida è dunque quella di garantire un coordinamentoefficace delle politiche d’integrazione e mantenere l’alto livello di protezione dei profughiche fa dell’Unione europea un punto di riferimento per il sistema internazionale diprotezione dei profughi. Si impone una forma di armonizzazione delle legislazioni perraggiungere gliobiettivicomuni, in particolare quando sitratta didefinire il regime europeodell’asilo e lo statuto comune da accordare agliimmigrantiall’interno dello spazio europeo;
.per lottare contro il crimine organizzato e il terrorismo , un’azione efficace può essere
condotta soltanto a livello europeo, in particolare sviluppando un quadro comune per lacooperazione giudiziaria e dipolizia tra Statiinmateria diindaginie diprocedimenti.
Per questi tre settori – controllo delle frontiere, asilo ed immigrazione, lotta contro il crimine
organizzato ed ilterrorismo – occorre quindi fare emergere un ordine pubblico europeo che
renda più efficaci i sistemi nazionali d’ordine pubblico e rispetti pienamente i valori
fondamentali dell’Unione . Si tratta di una delle esigenze che discendono, tra l’altro, dalla
nozione dicittadinanza europea.
10.L’azione dell’Unione sembra parimenti necessaria per costruire un vero spazio giudiziario
europeo, fondato su una cooperazione giudiziaria civile e penale che occorrerebbe in
futuro sottoporre ad uno stesso quadro istituzionale e giuridico . Si sottolineerà, in tale
contesto, la necessità di completare le attuali disposizioni del trattato riguardanti la tutela
degli interessi finanziari della Comunità mediante una base giuridica che istituisca un
procuratore europeo e consenta l’adozione dinorme relative alle azionigiudiziarie penaliincaso difrode transnazionale.
Gli strumenti di un’azione collettiva più efficace e meglio coordinata
Nei casi in cui gli Stati membri non possono più adempiere alle loro responsabilità in modo
isolato, l’azione collettiva deve sostituirsi a quella dei singoli Stati. Affinché questa sia
credibile, gli strumenti a disposizione dell’Unione e gli attuali meccanismi di presa delle
decisioni devono essere migliorati, prolungando l’evoluzione prevista dal trattato di
Amsterdamnelsenso diuna progressiva comunitarizzazione.
Per conseguire gli obiettivi comuni, occorrerà basarsi allo stesso tempo sulle azioni degli
Stati membri e su quelle dell’Unione europea , in quanto ogni livello deve assumersi la sua
parte di responsabilità. Dovranno essere mobilitati vari strumenti: armoni zzazione e
ravvicinamento delle legislazioni, riconoscimento reciproco, coordinamento delle politichenazionali, meccanismi di scambio delle informazioni o organi di cooperazione, aiutofinanziario, in particolare per azioni di formazione o di scambio e per lo sviluppo di progettipilota.
Quando si tratta di adottare norme legislative ,i lmetodo comunitario deve essere
pienamente applicato, con unicità del diritto d’iniziativa , procedura di codecisione ,
maggioranza qualificata econtrollo della Corte di giustizia . L’esperienza mostra infattiche
la dispersione delle iniziative e l’unanimità nuocciono alla coerenza, all’efficacia ed alla qualitàdella decisione.
Manon sarà sempre necessario legiferare . La concertazione non vincolante consentita dal
metodo aperto di coordinamento può rivelarsi utile.
La fiducia che ciascun sistema nazionale può avere nei confronti degli organi giurisdizionali di
unaltro Stato membro è condizione indispensabile per l’instaurazione diuno spazio giudiziariosenza frontiere. Senza escludere l’armonizzazione che può essere necessaria per ovvie ragionid’efficacia, il riconoscimento reciproco dovrebbe tuttavia prevalere in materia di cooperazione
giudiziaria civile e penale.
L’intensità auspicabile per l’ armonizzazione del diritto civile è legata alla dimensione
transfrontaliera di alcune operazioni e alla necessità di garantire il funzionamento regolare del
mercato interno. L’ armonizzazione del diritto penale sostanziale dovrà invece essere
riservata ad alcune infrazioni particolarmente gravi o a carattere transnazionale. Essa
dovrà accompagnarsiad una definizione comune delle garanzie procedurali, in particolare deglielementiessenzialidiungiusto processo.
In materia di cooperazione di polizia ,l ac o o p e r a z i o n ea m m i n i s t r a t i v at r al ea u t o r i t àd ip o l i z i a
degliStatimembripermette diraggiungere la maggior parte degliobiettiviperseguiti. L’azionepotenziale dell’Unione dovrà restare limitata, al livello del trattato, alla definizione dellecondizioni di attuazione di meccanismi che permettano alle autorità nazionali di scambiarsiinformazioni e cooperare efficacemente. EUROPOL deve diventare operativo come
11EUROJUST, per garantire la condotta efficace e coordinata delle indagini di polizia e
giudiziarie su scala europea. Dovrà essere affrontata anche la questione del controllodemocratico e giudiziario diEUROPOL.
In conclusione, a partire dalla complessa enumerazione di azioni e di procedure attualmente
previste,il trattato dovrà definire ed esplicitare gli obiettivi prioritari dell’Unione ; esso
dovràindividuare quelli per i quali si può fare ricorso al riconoscimento reciproco e
quelli per i quali è necessaria una forma di armonizzazione delle legislazioni nazionali, e
definire le procedure da applicare per garantire l’efficacia e la rapidità del processodecisionale . Questo approccio permetterà a contrario di porre i limiti dell’azione normativa
dell’Unione.
Diconseguenza, la Commissione propone:
−diconcretare ilcontenuto giuridico della cittadinanza europea;
−di intensificare l’azione collettiva in particolare nei settori seguenti: controllo e
sorveglianza delle frontiere esterne; definizione delle condizioni generali deldiritto d’asilo e dello statuto degli immigranti; lotta contro il crimineorganizzato e ilterrorismo garantendo un coordinamento efficace tra le attivitàdi EUROJUST e di EUROPOL; cooperazione giudiziaria civile e penalequando lo giustifichino attività transfrontaliere;
−di completare le disposizioni del trattato riguardanti la tutela degli interessi
finanziari della Comunità creando una funzione di procuratore europeoindipendente;
−didefinire meglio neltrattato gliobiettiviprioritaridell’Unione, avendo cura di
sviluppare la nozione di cittadinanza europea e garantire il rispetto dei diritti edelle libertà fondamentali riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione ;
−di individuare gli strumenti da mobilitare per l’attuazione di questi obiettivi
comuni, precisando il grado necessario di armonizzazione delle legislazioni, edefinire procedure decisionaliefficacie rapide.
1.3. L’Unione deve esercitare le responsabilità di una potenza mondiale
L’Unione europea ha creato un mercato sempre più integrato che le conferisce un concreto
potere economico. Con l’unione economica e monetaria e con la moneta unica europea,l’Unione ha acquisito una reale capacità di influire sulle relazioni monetarie e finanziarieinternazionali.
La potenza dell’Europa nonè discutibile. Resta da vedere come darle una direzione e, a partire
da questo potenziale, come costruire una forza. Ciò non potrà essere ottenuto senza unavolontà politica consolidata, né senza una riflessione aperta sulle strutture, sugli strumenti esulle procedure decisionali.
12I compiti dell’Unione europea
Fondata sulla riconciliazione storica delle nazioni e dei popoli europei, la costruzione europea
ha consolidato la pace e la stabilità in Europa occidentale. Fin da ora, essa esporta questa
stabilità. L’allargamento costituisce certamente l’azione politica più tangibile che l’Unionecompirà nel corso dei prossimi anni, la più decisiva per la sicurezza del continente. I viciniimmediati dell’Unione, a Sud e a Est, costituiscono di fatto lo spazio privilegiato di una politicaesterna comune, al di là di ciò che ormai da tempo rappresentano per l’Unione la relazionetransatlantica e ilpartenariato conipaesid’Africa, deiCaraibie delPacifico.
Per affermarsi maggiormente, la politica estera dell’Unione deve disporre di una capacità
decisionale in materia di sicurezza e di difesa , in un momento in cui, dopo la guerra fredda,
l’invio di forze in scacchieri esterni, al servizio della pace, diventa importante quanto la stessanozione di difesa comune. Questa evoluzione, naturalmente, non influisce sulla posizionespecifica di alcuni Stati membri rispetto alle azioni che avessero implicazioni in materia didifesa.
L’Unione europea ha unruolo particolare da giocare per quanto riguarda la mondializzazione .
Mentre moltioperatorieuropeitraggono profitto daivantaggi della mondializzazione, sorgonopreoccupazioni di fronte a quello che è percepito come un fenomeno mal controllato, in forzadel quale le scelte di alcuni paesi o di alcune entità economiche hanno effetti che nessunosembra governare. Questa percezione non è priva di conseguenze sul funzionamento delledemocrazie e sulla legittimità delle autorità pubbliche. Per i cittadini, si tratta di preservare oricostituire la loro influenza e il loro potere di controllo democratico. Molto spesso, si trattaanche di definire norme che tutelino ciò che il mercato mondializzato non disciplina in modoottimale, vale a dire gli obiettivi sociali, l’ambiente, la diversità delle culture e dei modi di vita.
Dopo l’allargamento, l’Unione sarà la prima economia del mondo. La sua capacità di pesare
sullagovernance economica globale ne sarà rafforzata, cosa che le impone di tenere conto,
ancor più dioggi, degliinteressidelresto delmondo nelle sue scelte dipolitica economica.
L’Unione sarà in grado di agire in modo più risoluto e più efficace a favore dello sviluppo
sostenibile e di evitare alcuni rischi nuovi, di solito connessi ai gravi squilibri economici esociali che persistono o si aggravano nel mondo: deficit commerciali strutturali edindebitamenti eccessivi di grandi paesi industrializzati e dei paesi in via di sviluppo, instab ilità
finanziaria, disordini civili e conflitti regionali che causano flussi di profughi e che nonrimangono senza conseguenze sullo sviluppo del terrorismo, dei traffici criminali edell’immigrazione clandestina, nonché sulla distruzione dell’ambiente a livello globale e locale.L’Unione deve agire sulle cause remote e su quelle vicine di queste nuove minacce cheincombono sulla sua sicurezza e sulla sua prosperità. L’Unione deve pertanto sostenere unastrategia di sviluppo sostenibile, fondata su un’organizzazione multilaterale e multipolaredell’economia mondiale e contraria ad ogniapproccio egemonico o unilaterale.
Sotto diversi aspetti, èm e d i a n t el ’ E u r o p a , con la concertazione e l’unione delle volontà
politiche, che gli Europei potranno difendere il loro modello di società ed esercitare
meglio e in modo più completo i loro diritti democratici . È l’Europa, soggetto
internazionale di primo piano, che può contribuire meglio di altri alla governance e alla
stabilizzazione delsistema internazionale.
In politica estera occorre trovare l’efficacia acquisita nella condotta della politica commerciale
comune. Da alcuni anni a questa parte sono stati compiuti progressi assai significativi, attornoall’azione a volte decisiva dell’alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune.
13Lo stesso sipuò dire dell’azione collettiva neiBalcanie dello sviluppo della politica europea di
sicurezza e di difesa. Ma si continua a non sfruttare un importante potenziale, chepermetterebbe all’Unione di affermarsi sul piano internazionale. A partire da orientamenti dipolitica estera più decisi, la politica esterna deve diventare più coerente, mediante lamobilitazione dell’insieme degli strumenti a disposizione dell’Unione e degli Stati membri.
Verso una politica estera più efficace, verso una politica esterna più coerente
La politica esterna dell’Unione non si lascia suddividere facilmente. Essa trascende gli aspetti
diplomatici e militari tradizionali per estendersi a settori come le questioni di giustizia e dipolizia, l’ambiente, il commercio e gli affari doganali, lo sviluppo e la rappresentanza esternadella zona euro. L’obiettivo deve essere quello diintegrare questidiversisettorie garantire unasintesi efficace di tutti i mezzi disponib ili. Non può dunque trattarsi né di “comunitari zzare” la
politica estera, applicando le procedure comunitarie classiche, cosa che non sarebbecompatibile con l’emergere di una dimensione militare europea; né di rendere la politica esternapiù “intergovernativa”, estendendo ipoteridegliStatimembriall’alto rappresentante, a scapitodella Commissione.
Infatti, una comunitarizzazione integrale non permetterebbe, oggi, di cogliere tutta la
dimensione politica dell’azione esterna, che non si riduce ad un insieme di competenze, distrumentie disettorid’azione e che nonpuò neppure abbracciare tutto ilsettore m ilitare.
Mantenere o consolidare l’equilibrio attuale equivarrebbe invece a perpetuare la dispersione dei
centrid’impulso, didecisione e d’azione.
Orbene, è essenziale rispondere in modo realistico ad una doppia esigenza di coerenza e di
efficienza:
– coerenza: disponendo di un centro di gravità che controlli l’iniziativa politica e
identifichi ed esprima l’interesse comune;
– efficienza: adattando le procedure alla natura stessa della politica estera, ed in
particolare alla specificità dello strumento militare.
.unicità dell’iniziativa e coerenza dell’azione
Una delle caratteristiche del metodo comunitario consiste nella capacità esclusiva di iniziativalegislativa conferita alla Commissione europea. Ciò garantisce che le proposte, presentate inpiena indipendenza dalla Commissione al Parlamento europeo ed al Consiglio, rappresentinol’interesse generale europeo, e noninteressinazionalio diparte.
In materia di politica estera, l’ unicità dell’iniziativa el ac o e r e n z ad e l l ’ a z i o n es o n oa l t r e t t a n t o
importanti. Oggi coesistono due centri di gravità. Uno, d’ispirazione e di logicaintergovernativa, organizza attorno all’alto rappresentante una prima espressione della volontàcomune degli Stati membri, cosa che ha permesso di sviluppare una cultura comune e dipromuovere la fiducia reciproca. L’altro, fondato sul metodo comunitario, possiede lecaratteristiche necessarie per definire durevolmente l’interesse generale dell’Unione, dalla fasedell’analisi e dell’iniziativa alla mobilitazione delle risorse e degli strumenti comuni.
Questa divisione, fonte d’inefficienza, deve a termine essere superata affinché un unico centro
di gravità possa garantire in modo strutturale e duraturo la presa in considerazionedell’interesse generale. Occorre che un organo imparziale, permanente e tecnicamente
14competente valuti le sfide, esamini l’adeguatezza dei mezzi disponibili rispetto agli obiettivi e
presenti proposte d’azione. Attualmente, tutti gli Stati membri e la Commissione europeadetengono ilpotere diproposta, con la confusione che ne consegue e il rischio che gli interessicomuni non siano pienamente presi in considerazione nella fase della concezione delleiniziative.
Occorrerebbe quindi che il centro di gravità dell’iniziativa politica e del coordinamento delle
varie azioni si trovi all’interno della Commissione.
.rappresentanza e mezzid’azione
Garantire l’unicità dell’iniziativa e la coerenza senza trascurare le specificità della politicaestera e disicurezza comune comporta la necessità diaprire una via intermedia tra lo statu quo
e la comunitarizzazione. Questa sintesiriposa su due elementi.
In primo luogo, la capacità di iniziativa politica deve essere resa coerente con quella di cui la
Commissione europea dispone per concepire e mobilitare gli strumenti dell’azione esterna. Nonè concepibile, per la credibilità e la coerenza della politica esterna, che l’alto rappresentantepresenti proposte senza individuare i mezzi per attuarle. Né è concepibile che un organoesterno alla Commissione disponga a suo piacimento dei mezzi e degli strumenti di cui laCommissione garantisce la gestione e di cui essa è responsabile politicamente efinanziariamente.
Ma, per essere efficace ed operativa, questa sintesi presuppone in secondo luogo la fusione
graduale delle funzioni di alto rappresentante e di commissario alle relazioni esterne .
Membro della Commissione, l’alto rappresentante disporrebbe di una doppia legittimità,derivante dall’accordo degli Stati e dall’approvazione del Collegio da parte del Parlamentoeuropeo. Responsabile della negoziazione diaccordicon i paesi terzi, capace di mob ilitare vari
strumenti, di proporre gli orientamenti dell’aiuto ai paesi esteri, di concepire sanzionicommerciali o finanziarie, l’alto rappresentante sarebbe in grado, per la concezione el’attuazione delle iniziative politiche dell’Unione, di contribuire ad una maggiore coerenzapolitica con altre politiche comuni a forte dimensione esterna.
L’alto rappresentante/commissario alle relazioniesterne dovrebbe anche vedersiriconoscere un
ruolo direttivo nella gestione delle crisi giorno per giorno . Da questo punto di vista,
occorre ammettere il carattere ancora insoddisfacente della formula del trattato di Nizzasecondo la quale spetta al comitato politico e di sicurezza, che conterà presto una trentina dimembri, garantire sotto la responsabilità del Consiglio il controllo politico e la direzionestrategica delle operazionidigestione delle crisi.
Le condizioni di questa fusione dovranno essere precisate :
– statuto particolare: l’alto rappresentante/commissario alle relazioni esterne dovrà
essere scelto di comune accordo dal Presidente designato della Commissione e dalConsiglio al livello dei capi di Stato o di governo, specificamente per esercitarequesta funzione sotto l’autorità delPresidente della Commissione;
– revisione delle procedure: la fusione delle funzioni di alto rappresentante e di
commissario alle relazioni esterne non implica che tutti gli aspetti della politicaesterna, disicurezza e didifesa siano trattaticon procedure identiche. In materia disicurezza, occorrerà distinguere la funzione strategica o diplomatica, la funzione
15economica, segnatamente attorno alla politica di armamento, e la funzione
strettamente militare di preparazione e di condotta delle operazioni;
– revisione dei modi di decisione della Commissione: dovranno essere istituite
procedure interne diverse a seconda che si tratti di iniziative di politica estera, diiniziative in altri settori, ad esempio in materia di aiuto a paesi esteri e di politicacommerciale, o anche di iniziative in materia di sicurezza e di difesa, cherichiedono unmetodo dilavoro particolare, confidenziale e rapido;
– calendario di attuazione: questi adattamenti dovranno seguire un calendario per
tappe, com’è accaduto nelcaso dell’unione economica e monetaria.
La politica estera e di sicurezza comune dell’Unione deve disporre di mezzi sufficienti
all’interno del bilancio comunitario , cosa che non avviene attualmente. Inoltre, tutti i mezzi
necessari all’attuazione di tale politica devono poteressere mobilitati rapidamente ,m o l t o
più diquanto accada oggi, il che presuppone un dialogo particolare con l’autorità di bilancio el’adozione delle disposizioni necessarie per adattare le norme comunitarie alla specificità diquesto settore. L’alto rappresentante/commissario alle relazioni esterne dovrà essere sostenuto
da unarete di delegazioni esterne rafforzata.
Larappresentanza unica degli interessi collettivi deve imporsi. La molteplicità delle voci
che si fanno sentire in occasione di crisi internazionali indebolisce la credib ilità dell’Unione.
L’alto rappresentante/commissario alle relazioni esterne deve esercitare il controllo di questafunzione di portavoce, senza che ciò significhi che egli non possa chiedere a questo o a quelloStato membro di difendere le posizioni collettive o di assumere un ruolo di mediatore seragionioggettive lo giustificano.
.procedure decisionali
Poiché la fusione delle funzionideve tenere conto allo stesso tempo dell’esigenza dicoerenza edi alcune caratteristiche della politica estera, connesse in particolare con la dimensione militare,le procedure decisionali e di attuazione dovranno essere adattate a seconda del gradod’integrazione auspicabile e avendo cura di permettere al Consiglio europeo di disporre di uninterlocutore unico per l’attuazione coerente e rapida deisuoiorientamenti.
Affinché un’iniziativa politica dell’alto rappresentante/commissario alle relazioni esterne sia
convalidata come iniziativa dell’Unione, sarà necessario ilsostegno diuncerto numero diStati.
Occorrerà infattitenere conto delfatto che, in questo settore particolare, la geografia, la storia
e le capacità d’intervento militare pongono i vari Stati membri in una posizione talora peculiarenei confronti dei paesi terzi e dei conflitti che sorgono alle frontiere dell’Europa. Incomberàdunque all’alto rappresentante/commissario alle relazioni esterne, nella fase della concezionedell’iniziativa politica, tenere conto in modo assai preciso di queste particolarità e di questedifferenze oggettive tra gliStatimembri.
Se questa dimensione è correttamente considerata all’atto della concezione delle
iniziative , nel momento in cui si definisce l’interesse generale dell’Unione, la decisione a
maggioranza qualificata soddisfarebbe le necessarie condizioni di efficacia e di
legittimità .L’unanimità deve infatti essere proscritta , salve le procedure eventualmente
applicabili in materia di sicurezza e di difesa. I metodi che oggi funzionano alla meno peggionon sopravvivranno alraddoppio delnumero degliStati.
16Infatti, in materia di politica estera, di sicurezza e di difesa, l’interesse comune deve essere
definito in modo dinamico. Non allineandosi alle riserve di alcuni, ma ricercando la credibilità el’efficacia di una politica che intende difendere, fuori delle frontiere dell’Unione, alcuni valoriessenziali per le nostre democrazie. Per l’Unione allargata, l’unanimità non è, in materia dipolitica estera, più appropriata di quanto lo sia in materia commerciale.
Organizzando in tal modo il potere d’iniziativa in materia di politica estera e di sicurezza
comune, la rappresentanza, i mezzi d’azione e le procedure decisionali, la Convenzioneterrebbe conto dell’esperienza acquisita a partire dai trattati di Maastricht e di Amsterdam edell’importanza di rafforzare il triangolo istituzionale. I cambiamenti proposti permettono digarantire la coerenza del sistema, mediante l’integrazione dell’alto rappresentante all’internodella Commissione; di mantenere, attorno all’azione del Consiglio, un elemento forte diconsenso e di legittimità; di rafforzare, attorno al Parlamento, la trasparenza e il controllodemocratico. Un altro approccio, mentre l’Unione è in procinto di raddoppiare il numero deisuoi membri, indebolirebbe l’azione collettiva e farebbe correre all’Unione il rischio di unaframmentazione della sua organizzazione costituzionale.
Preparare il futuroDopo anni di cooperazione politica declaratoria, il passaggio agli attuali metodi della politica
estera e di sicurezza comune è stato difficile. Più comunitari ma ancora ben lontani dalla
necessaria efficacia, i sistemi di lavoro cambieranno soltanto se vi sarà un’evoluzione
coerente delle strutture, degli strumenti e delle procedure decisionali .
Senza attendere la revisione del trattato, la Commissione considera indispensabile migliorare i
metodidilavoro:
– cooperazione più stretta tra l’alto rappresentante e la Commissione mediante
l’istituzione dialcuniservizicomuni;
– sviluppo delruolo politico delle delegazioniesterne;– c o o r d i n a m e n t op i ùs t r e t t ot r al ’ a l t or a p p r e s e n t a n t eel aC o m m i s s i o n es u l l ’ u s od e i
mezzifinanziariper l’azione esterna dell’Unione;
– partecipazione congiunta ad alcunilavoridella Commissione e delConsiglio;– partecipazione coordinata aidibattitidelParlamento europeo;– presentazione diiniziative e didocumenticongiunti.
17Diconseguenza, la Commissione propone secondo modalità ed uncalendario da
definire:
−diattribuire all’alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune
una capacità di coordinamento globale dell’iniziativa politica e un ruolodirettivo nella gestione delle crisi;
−di fondere le funzioni di alto rappresentante e di commissario alle relazioni
esterne e definire le condizioni dell’integrazione dell’alto rappresentante nellaCommissione;
−di dotare la politica estera dei mezzi necessari: bilancio, procedure adeguate,
rete didelegazioniesterne;
−di proscrivere il ricorso all’unanimità e rendere possibili decisioni a
maggioranza, fatte salve le disposizioni particolari eventualmente applicabili inmateria disicurezza e didifesa;
−di garantire, inizialmente, la coerenza e, successivamente, l’unicità della
rappresentanza degli interessi collettivi, da parte dell’altorappresentante/commissario alle relazioniesterne.
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182.UNTRATTATOCOSTITUZIONALE
Per approfondire il progetto europeo, gli attuali trattati propongono un dispositivo
istituzionale, strumenti e metodi decisionali a volte insufficienti e non adeguati alla prospettivadi un’Unione di circa trenta Stati membri. La Convenzione deve aiutare a costruire un’Unionepiù democratica e più efficiente.
Occorrerà riconsiderare l’architettura istituzionale e chiarire il modo in cui l’Unione
europea esercita le sue competenze .
2.1. Redigere un trattato costituzionale
Oggi, l’Unione europea è fondata su quattro trattati di base e conduce le sue politiche
applicando procedure diverse a seconda dei settori d’attività. Essa non dispone di unapersonalità giuridica unica. Alcuni Stati membri restano in situazione di deroga e nonpartecipano a tutte le politiche comuni.
Questa situazione è il prodotto di cinquant’anni di costruzione europea. Oggi fonte di
confusione e d’incoerenza, detta situazione non permette più all’Unione di agire con lanecessaria efficacia. Alla vig ilia di un allargamento la cui portata non ha pr ecedenti, è
indispensabile apportare elementidirazionalizzazione all’insieme diquesto processo.
Fondere i trattati
Per semplificare e razionalizzare l’architettura istituzionale, sarà necessario fondere il trattato
sull’Unione europea con i trattati comunitari e abbandonare la distinzione, giuridicamente
importante ma politicamente obsoleta, tra il settore comunitario e le disposizioni dei trattatirelative alla politica estera e di sicurezza comune (secondo pilastro) o alla cooperazione dipolizia e giudiziaria in materia penale (terzo pilastro). L’Unione europea deve disporre di una
personalità giuridica unica .
Ciò non vuol dire che le procedure comunitarie si applicherebbero necessariamente in modo
identico ai settori attualmente rientranti nel secondo e nel terzo pilastro. All’interno di undispositivo istituzionale unico, sarà necessario definire il ruolo delle istituzioni e le proceduredecisionali applicabili in funzione della natura dell’azione prevista.
Riesaminare la pertinenza degli statuti di deroga
Le eccezioni accordate ad alcuni Stati membri da protocolli specifici derivano da scelte
nazionali e restano largamente compatibili con l’attuale quadro giuridico dell’Unione, che èquello di trattati conclusi tra Stati membri sovrani. Se la Convenzione dovesse pronunciarsi afavore di un trattato costituzionale, suscettibile di condurre a termine all’approvazione di unavera costituzione da parte di tutti i cittadini europei, la maggior parte di queste deroghesarebbe difficilmente ammissibile. Esse introducono infatti un elemento di rotturanell’uguaglianza tra i cittadini europei. La capacità delle istituzioni di concepire, decidere edeffettuare alcune politiche potrebbe rapidamente essere messa in questione, a meno di fardipendere la composizione delle istituzioni dagli argomenti trattati, soluzione plausibile perquanto riguarda ilConsiglio ma chiaramente problematica per quanto riguarda la Commissionee ilParlamento europeo.
19Gestire la diversità delle volontà e delle capacità senza indebolire le istituzioni sarà, da
questo punto di vista, una delle sfide principali dell’Unione allargata . Le disposizioni dei
trattatirelative alla cooperazione rafforzata offrono risposte in gran parte teoriche, valide forseper azioni specifiche e non connesse con le grandi scelte politiche dell’Unione, che potrebberogiustificare un adeguamento del quadro istituzionale comune. Esse sono però inadatte afronteggiare ilfenomeno diuna crescente differenziazione tra gliStatimembri.
Interminioperativi,tenuto conto dell’effettivainterdipendenzatragliStatidell’Unione, alcune
deroghe sono causa di reale complessità per l’azione condotta dalla maggioranza degli
Stati membri . È questo il caso, a esempio, delle eccezioni che incidono sulle politiche
connesse con la libera circolazione delle persone e che rendono la cooperazione con alcuniStatiterzipiù facile diquella conalcuniStatimembri.
Queste considerazioni costituiscono argomenti assai validi a favore di un riesame critico di
tali deroghe .La Convenzione dovrebbe confermare che l’ Europa a più velocità non è la
soluzione prescelta per lo sviluppo futuro dell’Unione . Nel momento in cui si elabora un
trattato costituzionale, si deve condurre una riflessione politica su ciò che significal’appartenenza all’Unione europea rispetto ad altre formule, ad esempio rispetto a quellesviluppate nell’ambito dello Spazio economico europeo.
Semplificare i trattati
Una volta precisate le scelte politiche fondamentali che saranno attuate su questi due punti –
unicità del dispositivo istituzionale, riesame di alcune deroghe – sarà possibile iniziare un verolavoro disemplificazione deitrattati, all’altezza delle attese deicittadini, e preparare un testo diriferimento cheintegrilaCartadeidirittifondamentali.
I trattaticontengono infatticentinaia didisposizioni, di importanza e di portata molto diverse.
In base ai risultati di uno studio effettuato dall’Istituto universitario europeo di Firenze arichiesta della Commissione e senza pronunciarsi sul dettaglio delle proposte presentate,quest’ultima aveva proposto nel2000
1diprocedere ad una riorganizzazione deitrattatiin due
parti. Una gerarchia delle varie disposizioni dei trattati permetterebbe infatti di distinguere ledisposizioni fondamentali (diritti fondamentali, organizzazione dei poteri, principi dellepolitiche comuni) e le disposizioni di applicazione, modificabili mediante procedure menoimpegnativedegliattualitrattati.
L’Unione europea disporrà in tal modo di un testo di natura costituzionale , un testo che
coesista con le costituzioni nazionali, che chiarisca l’organizzazione originale dei poteripubblicieuropeie dicuiicittadinieuropei potranno capire che ha per l’Unione lo stesso valoreche una costituzione ha per uno Stato membro.
È in tale contesto che occorrerà porsi la questione della ratifica diquesto futuro strumento
giuridico e delle conseguenze di un’eventuale mancata ratifica da parte di uno o più
membri dell’Unione.
1Un trattato fondamentale per l’Unione europea, comunicazionedella Commissione del 12 luglio 2000
(COM(2000) 434).
20Diconseguenza, la Commissione propone:
−d if o n d e r el ’ U n i o n ee u r o p e ael eC o m u n i t àed ic o n f e r i r ea l l ’ U n i o n ee u r o p e a
una personalità giuridica;
−di definire il ruolo delle istituzioni e le procedure decisionali applicabili in
funzione della natura dell’azione prevista;
−di procedere ad un riesame critico delle deroghe accordate ad alcuni Stati
membri;
−diiniziare su queste basiunlavoro approfondito disemplificazione deitrattati;
−di elaborare un trattato costituzionale fondato sulla Carta dei diritti
fondamentali, che riprenda le disposizioni essenziali dei trattati; e di prevedereper le altre disposizioni procedure di revisione distinte;
−diesaminare le modalità di adozione e le condizioni di entrata in vigore di tale
trattato costituzionale.
2.2. Chiarire ilmodo in cui l’Unione esercita ed attua le sue competenze
Le norme europee, spesso accusate di essere troppo dettagliate, in alcuni casi sembrano
ignorare le prassi nazionali ed il modo specifico in cui ogni Stato conduce alcune politiche.Esse vengono allora in contrasto con le tradizioni e le identità, vale a dire con il modo in cui ipopoli hanno costruito nei secoli la loro nazione. D’altra parte, esse non tengono conto, pernatura, della ripartizione delle competenze che alcuni Stati membri hanno instaurato tra illivello nazionale e le regioni, inparticolare le regioniche esercitano poterilegislativi.
La questione delle competenze evidenzia certe lacune nelfunzionamento dell’Unione:
– deficit di chiarezza, connesso con la complessità delle procedure e con il numero
deglistrumenti;
– deficit di responsabilità: quando il processo decisionale diventa oscuro a causa
della sua complessità, quando coloro che i cittadini possono sanzionare non sonosempre coloro che decidono o che difficilmente assumono la loro parte diresponsabilità di fronte agli elettori, la democrazia non ci guadagna;
– deficit di prossimità, legato al fatto che il principio di sussidiarietà non è sempre
rispettato;
– deficit di efficienza: lentezza delle decisioni, divario tra l’azione europea e le
aspettativeimportantideicittadini.
Chiarezza, responsab ilità, prossimità, efficienza: gli obiettivi non sono contestati, ma il modo di
raggiungerlimerita diessere esaminato.
21Riaffermare le basi del sistema attuale
I principi dell’azione collettiva restano più che mai pertinenti. L’Unione esercita competenze
soltanto perché i trattati, ratificati da ogni Stato membro conformemente alle sue procedurenazionali, le hanno attribuito compitie mezzi per agire. Pertanto, le competenze che non sianostate attribuite all’Unione restano competenze degli Stati membri. Quando non dispone di unacompetenza esclusiva, l’Unione deve rispettare i principi di sussidiarietà e di proporzionalità,cioè deve agire con discernimento e nella misura dello stretto necessario per raggiungere gliobiettivichesièfissata.
Sarebbe utile che il futuro trattato fondamentale dell’Unione europea enunciasse
chiaramente i principi che inquadrano l’azione dell’Unione :
– l’Unione può agire soltanto se le è stata conferita una competenza (principio di
attribuzione delle competenze);
– l’Unione può agire soltanto nel pieno rispetto dei principi di sussidiarietà e di
proporzionalitàcomedefinitidaitrattati;
– ildiritto dell’Unione prevale suldiritto nazionale.
Classificare le competenze?
Poiché l’Unione europea non è uno Stato, bensì riunisce Stati e popoli mediante una forma
d’integrazione politica sui generis , quasi tutte le politiche presentano al contempo una
dimensione europea e una dimensione nazionale. L’analisideitrattatimostra infattiche isettoridi esclusiva competenza europea sono molto pochi. Per la maggior parte delle politiche, siritiene generalmente che le competenze attribuite all’Unione siano condivise o complementari.
Un esame di ciascuno dei settori alla luce delle disposizioni del trattato e della legislazione
adottata dagli inizi della costruzione europea potrebbe forse permettere di redigere un elenco
delle competenze oggi esercitate dall’Unione . Tuttavia, codificare nel trattato tale catalogo
avrebbe l’inconveniente di inquadrare in modo rigido ed artificiale le capacità d’azione
dell’Unione , cosa che sarebbe particolarmente inopportuna in un contesto mondiale in rapida
evoluzione. Ma il principale inconveniente di tale approccio è che esso offrirebbe soltanto un
chiarimento limitato quanto alla ripartizione concreta delle competenze condivise o
complementari:
– è impossibile attribuire isettorid’azione ad ununico livello decisionale, nazionale o
europeo che sia. Così, la politica dei trasporti, la politica dell’asilo e
dell’immigrazione o la politica sociale sono allo stesso tempo europee e nazionali:tutto dipende dalle misure considerate. Il livello europeo non può legiferare inmateria di azione culturale, ma la politica della concorrenza può avere un impattosulle decisioniprese a livello nazionale: tutto dipende dalle misure considerate;
– se ci si pone sul piano delle misure, è impossibile stabilire principi, se non principi
assai generali (interesse ad agire in comune), per decidere se un’azione particolare
spettiallivello nazionale o allivello europeo.
Per un buon numero di casi, l’atteso chiarimento non verrà dunque da una classificazione
delle competenze .
22Razionalizzare le modalità d’azione
Per dare ai concetti di sussidiarietà e di proporzionalità un punto d’appoggio operativo,
occorrerebbe precisare nel trattato comeagisce l’Unione europea, con quale intensità e
perottenere quale risultato .
Alcune disposizioni del trattato si impongono direttamente agli Stati membri, altre richiedono
unintervento legislativo o l’adozione dimisure d’esecuzione. Talvolta, l’effetto voluto richiedeun’azione assai intensa del livello europeo, cosa che lascia poco spazio all’iniziativa nazionale.È il caso delle normative o delle decisioni che devono applicarsi in modo uniforme in tutti gliStatimembri. Inaltricasi, l’intensità dell’azione europea lascia alle autorità nazionaliun campod’azione molto ampio, ad esempio quando iltrattato prevede un coordinamento non vincolantedelle politiche nazionali. Negli ultimi anni, sono anche apparse forme nuove di concertazione,con ilmetodo aperto di coordinamento c h ec o n s e n t ed id a r eo r i e n t a m e n t ic o m u n ia da l c u n e
azionitalvolta escluse dalcampo delle competenze legislative dell’Unione.
Regolamenti d’applicazione uniforme, armonizzazione completa o minima, riconoscimento
reciproco, coordinamento più o meno vincolante... s’impone una razionalizzazione del
ricorso a queste diverse modalità d’azione . Occorre notare come alcune disposizioni del
trattato escludano qualsiasi forma di armonizzazione, ad esempio per la salute, la cultura ol’istruzione,mentrel’azionecollettivahaprodotto inquestisettoririsultatiimportanti, come adesempio il programma Erasmus. È forse possibile prolungare questo approccio e, a partire da
un elenco delle modalità d’azione stabilito dal trattato, precisare per alcuni settori il grado
d’intensità auspicabile dell’azione europea per preservare l’esercizio delle competenze
nazionali .
Mantenere un margine di flessibilità
L’articolo 308 del trattato che istituisce la Comunità europea permette al Consiglio,
all’unanimità e previa consultazione del Parlamento europeo, di adottare le disposizioninecessarie per realizzare unobiettivo comune. Questo articolo è a volte oggetto dicritiche.
Si osserverà in proposito che l’articolo 308 non permette di creare nuove competenze .
Occorre allargare le possibilità di ricorso all’articolo 308, per ampliare o per ridurre il campo
delle competenze esercitate dall’Unione? Probabilmente no, perché la via normale e
democratica peradattare le competenze dell’Unione resta la modifica deltrattato .
Occorre allora rendere più vincolante il ricorso all’articolo 308? I dibattiti della Convenzione
mostrano che molti riconoscono l’opportunità di conservare al sistema una certa
flessibilità . Per inquadrare meglio l’uso di questa disposizione, che del resto dovrà restare
molto limitato, sarebbe dunque preferibile cominciare con un riesame degli obiettivi comuni ,
così come appaiono in particolare nell’articolo 3 del trattato che istituisce la Comunitàeuropea, e, se necessario, esplicitare ipoterid’azione necessariper conseguirli.
Semplificare l’adozione e l’attuazione delle decisioni dell’Unione
La Commissione ha spesso detto diritenere importante che il ruolo legislativo e di bilancio del
Parlamento europeo venga sviluppato. Infatti, la codecisione deve diventare la procedura
seguita normalmente peradottare le leggi europee , leggidicuisarà delresto necessario, nel
23futuro trattato costituzionale, chiarire la portata, affinché il legislatore europeo si preoccupi di
definire norme generalisenza codificare indettaglio le modalità della loro attuazione.
Le prerogative del legislatore nazionale saranno meglio rispettate se le leggi europee si
concentreranno sugli obiettivi generali , lasciandogli la scelta più ampia possibile quanto ai
mezzi di attuazione. La via legislativa può anche essere combinata con altri approcci nonvincolanti, come raccomandazioni, linee guida o anche l’autoregolazione all’interno di unquadro stabilito di comune accordo.
Per la corretta attuazione delle politiche comuni, l’opportunità di mantenere alcune
legislazioni potrebbe essere riesaminata , in previsione della loro eventuale abrogazione se
apparisse che le azionipossono essere condotte meglio dagliStatimembri.
Questi orientamenti non sono nuovi. Essi trovano a volte un limite nel grado di fiducia
reciproca che gliStatimembrisiaccordano quanto al rispetto di alcune norme particolarmenteimportantiper la libera circolazione deiprodotti, ad esempio in materia disalute o disicurezza.Inognicaso, le istituzionieuropee riflettono da tempo sulle tecniche e suisistemidilavoro che
permettono di legiferare meglio , vale a dire che consentono, tra l’altro, di rispettare il
principio disussidiarietà e diproporzionalità e dilasciare spazio aiparlamentinazionali. Questi
sforzi dovranno fondarsi, al livello del trattato, su una d i s t i n z i o n et r al al e g g eec i òc h e
rientra nelle norme di esecuzione .
Ai sensi del trattato (articolo 202), il Consiglio, salvo casi particolari, conferisce alla
Commissione le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. Il libro bianco sulla
governance propone alcuni orientamenti per restaurare all’interno del sistema istituzionale
una vera funzione di esecuzione delle politiche e della legislazione che tenga conto della
necessaria competenza, in particolare di quella delle amministrazioni nazionali che attuano lepolitiche dell’Unione.
Distinguere, nel futuro trattato costituzionale, ciò che rientra nelle norme legislative e ciò che
rientra in quelle di applicazione; applicare la procedura di codecisione all’adozione di tutti itesti di natura legislativa e preoccuparsi di legiferare meglio; affidare l’adozione delle misured’esecuzione alla Commissione alle condizioni ed entro i limiti definiti dalla normativa; stabilireun meccanismo giuridico semplice mediante il quale il Parlamento europeo ed il Consiglio,come potere legislativo, possano garantire il controllo permanente dell’azione dellaCommissione alla luce dei principi e degli orientamenti politici adottati nella legislazione: questiorientamenti devono essere portati avanti attivamente, affinché il sistema diventi più leggibile epiù trasparente.
24Diconseguenza, la Commissione propone:
−di inserire nel futuro trattato costituzionale i principi fondamentali che
inquadrano l’azione dell’Unione;
−di razionalizzare il ricorso ai vari strumenti di azione dell’Unione,
dall’armonizzazione al coordinamento, in funzione del grado d’intensitàauspicato;
−di distinguere ciò che rientra nelle norme legislative e ciò che rientra in quelle
diapplicazione e diapplicare la procedura dicodecisione all’adozione di tutti itestidinatural egi sl ati va;
−di affidare l’adozione delle misure di esecuzione alla Commissione, alle
condizioni previste dalla normativa e sotto il controllo del legislatore.
2.3. Fare rispettare i principi di sussidiarietà e di proporzionalità
a livello nazionale
L’applicazione delle norme europee dà talvolta luogo a normative nazionali eccessive ,f o n t e
di incomprensione e di rifiuto da parte dei destinatari della norma.
Vi sono numerosi esempi di queste disfunzioni, in materia di politica regionale o di
applicazione delle norme delmercato interno. Queste prassipossono compromettere l’efficacia
pratica della norma europea. Benché sia difficile individuare tali prassi in modo sistematico, si
dovrebbe condurre una riflessione sui mezzi per combatterle , affinché si smetta di
attribuire all’Europa eccessidicuiessa nonè responsabile.
a livello europeo
Un’azione che potrebbe essere condotta meglio a livello nazionale, o che eccede ciò che è
necessario per raggiungere gli obiettivi comuni, deve essere abbandonata o modificata. Poichéuna ripartizione delle competenze tra il livello europeo ed il livello nazionale risulta inefficace,
si devono istituire procedure di controllo specifiche per garantire il rispetto dei principi
di sussidiarietà e di proporzionalità .
Per elaborare queste procedure dicontrollo, occorrerà tenere conto dell’esistenza delcontrollo
della Corte di giustizia: ogni misura comunitaria vincolante può essere annullata o invalidatadalla Corte, in particolare in caso di violazione dei principi di sussidiarietà o di proporzionalità.Per questo controllo a posteriori , si potrebbero rivedere ed allargare le modalità del ricorso
alla Corte.
D’altra parte, spetta soprattutto alle istituzioni europee – la Commissione quando propone un
atto, il Parlamento europeo ed il Consiglio quando lo adottano – rispettare i principi disussidiarietà e di proporzionalità.
25Tuttavia, per chiarire il processo decisionale senza indebolirlo, si potrebbe effettuare un
controllo esternodi sussidiarietà e di proporzionalità sul risultato del processo legislativo, ma
prima che l’atto entri in vigore, in modo che il legislatore possa abbandonare o modificareun’azione prevista qualora essa risultasse contraria al principio di sussidiarietà o al principio diproporzionalità.
Alcunipropongono uncontrollo politico, altriuncontrollo giurisdizionale. Questidue approcci
vanno esaminati. Ma la Commissione ritiene comunque che l’esame del rispetto dei principi disussidiarietà e di proporzionalità dovrebbe essere di natura costituzionale e comprendere allo
stesso tempo una valutazione dell’interesse generale ed una valutazione del rispetto del
diritto.
Questo controllo non dovrebbe essere sistematico , bensì limitato ai soli casi in cui vengano
espressi seri dubbi quanto al rispetto dei principi di sussidiarietà o di proporzionalità. La
procedura dovrebbe essere rapida e concludersi entro un termine compreso tra le due e le
quattro settimaneper non rallentare ilprocesso decisionale .
Se la Convenzione accetta l’idea diquesto controllo esterno preliminare all’entrata in vigore di
unatto,occorrerà adattare di conseguenza ilcontrollo a posteriori .
Diconseguenza, la Commissione propone:
−di esaminare i mezzi per evitare che la trasposizione e l’applicazione delle
norme europee da parte delle amministrazioni nazionali diano luogo ad uneccesso diregolamentazione da parte diqueste ultime;
−diorganizzare uncontrollo esterno, dinatura costituzionale, delrispetto dei
principidisussidiarietà e diproporzionalità.
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Nel corso dei prossimi mesi, l’Unione europea si troverà di fronte ad una scelta fondamentale.
I nuovi compiti che essa deve assumere saranno adempiuti all’interno del sistema istituzionale?Si deve ridurre il metodo comunitario al suo successo storico - il mercato comune - omantenere per altre politiche ciò che ne fa la forza?
Si è spesso sottolineato il carattere innovatore e l’equilibrio particolare della costruzione
comunitaria, che organizza non la separazione, bensì la condivisione dei poteri. Così, il poterelegislativo spetta al Parlamento europeo, ma anche al Consiglio; a sua volta, quest’ultimocondivide il potere esecutivo con la Commissione europea, la quale dispone del monopoliodell’iniziativa legislativa, mentre l’attuazione delle politiche tocca in grandissima parte alleamministrazioninazionalio regionali.
26Occorrepreservare quest’unione di tutte le forze e di tutti i poteri attorno all’interesse
generale europeo . E mantenere la Commissione europea come l’hanno voluta i fondatori
dell’Europa, come istituzione indipendente che garantisce la parità di trattamento tra gli Statimembri e rappresenta concretamente il luogo di coerenza, di sintesi e di presa inconsiderazione dell’interesse generale.
Questa visione rimane giusta. Occorrerà, per settori relativamente nuovi come le questioni di
politica estera e di difesa, di sicurezza, di giustizia o di polizia, o anche di cooperazioneeconomica, organizzare sistemi di arbitrato e di azione in cui si ritrovino l’efficacia e lalegittimità delmetodo comunitario.
Questo metodo, che si basa sull’equilibrio tra le istituzioni nel corso delle varie fasi del
processo decisionale, dalla concezione alla attuazione, con un ruolo particolare per laCommissione come garante dell’interesse generale, permette di garantire la trasparenza, lacoerenza e l’efficacia delle azioniintraprese. La Commissione avrà l’occasione di approfondiregli aspetti istituzionali delle future riforme, in tempo utile per contribuire ai lavori dellaConvenzione a questo proposito.
Saranno necessari taluni adattamenti .Tutte le istituzioni dovranno concentrarsi
nuovamente sui loro compiti fondamentali e accettare di riformarsi a fondo. La Commissione
è pronta a questo sviluppo e lo ha già avviato presentando i primi orientamenti per unamiglioregovernance europea.
Il legame tra i cittadini europei ed il bilancio comunitario dovrà essere istituito in modo
più diretto e più trasparente ,affinché il Parlamento europeo , eletto a suffragio universale,
eserciti in materia di bilancio prerogative conformi alla sua legittimità democratica nella
ripartizione delle spese e nell’individuazione delle risorse. L’Unione deve essere dotata di vererisorse proprie di livello sufficiente per sviluppare il progetto che le è affidato e del quale èresponsabile.
La Commissione europea dovrà consolidare la sua legittimità democratica , senza perdere
quell’indipendenza rispetto agli interessi nazionali e di parte che costituisce proprio una dellebasidellasualegittimità.
Mentre iniziano i lavori della Convenzione, si impone una riflessione sui limiti di altre modalità
organizzative. Quelli della cooperazione intergovernativa, fonte di impotenza. Quelli di unadirezione politica dell’Unione da parte di alcuni Stati membri, fonte di tensioni e di stalli.
La Convenzione porta la responsabilità di immaginare l’Unione di domani. Un’Unione i cui
Stati membri, uniti da politiche comuni e da istituzioni forti, restino capaci di superare le lorodivergenze per rispondere, semplicemente, alle aspettative deiloro popoli.
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