Parere del Comitato delle regioni sul tema "Il ruolo delle collettività regionali e locali dell'Unione europea nel processo di consolidamento democratico nell'area dei Balcani occidentali"

(2004/C 73/01)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza dell'8 aprile 2003, conforme al disposto dell'art. 265, quinto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, che incarica la commissione Relazioni esterne di predisporre un parere sul tema "Il ruolo delle collettività regionali e locali dell'Unione europea nel processo di consolidamento democratico nell'area dei Balcani occidentali";

vista la propria risoluzione del 13 febbraio 2003 in merito al "Programma di lavoro della Commissione europea e priorità del Comitato delle regioni per il 2003" (CdR 6/2003 fin)(1);

visto il documento sulle priorità politiche 2002-2006, ove si valuta che l'allargamento dell'Unione europea è un evento unico che garantirà pace e stabilità e rafforzerà il processo di integrazione in tutta l'Europa;

viste le priorità della presidenza greca per i Balcani occidentali, delineate nel programma di lavoro del 13 gennaio 2003;

viste le conclusioni del Consiglio europeo di primavera del 20 e 21 marzo 2003 sull'approccio dell'Unione relativamente all'area dei Balcani occidentali, in cui si ribadisce che "il futuro dei Balcani occidentali è all'interno dell'Unione europea. Per renderlo sicuro si richiedono una forte volontà politica e sforzi incessanti. L'Unione europea si impegna a sostenere pienamente gli sforzi dei paesi volti a consolidare la democrazia e la stabilità e a promuovere lo sviluppo economico";

viste le conclusioni del Consiglio europeo di Copenaghen del 12 e 13 dicembre 2002, in cui il Consiglio sottolineava la propria determinazione a sostenere gli sforzi dei Balcani occidentali per un ulteriore ravvicinamento all'UE;

visto che il Consiglio europeo di Feira del 19 e 20 giugno 2000 ha riconosciuto ai paesi coinvolti nel processo di stabilizzazione e di associazione la qualità di candidati potenziali all'adesione all'Unione europea;

viste le conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, ove si precisa che l'obiettivo principale dell'Unione rimane quello della massima integrazione possibile dei paesi della regione balcanica nel contesto politico ed economico generale dell'Europa e che il processo di stabilizzazione e d'associazione costituisce la chiave di volta della politica europea nei Balcani;

viste le conclusioni del Consiglio Affari generali del maggio 1999, ove si ribadisce che l'Unione europea è pronta a confrontarsi con le regioni dell'Europa sudorientale nella prospettiva di una loro piena integrazione nelle strutture europee;

vista la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio "Strategia politica annuale per il 2004", adottata il 5 marzo 2003 e presentata dal Presidente Prodi il 12 marzo al Parlamento europeo, ove si precisa che "L'Unione consoliderà il processo di stabilizzazione e di associazione nei paesi della regione balcanica occidentale, che potrebbero essere designati come futuri membri potenziali quando le condizioni saranno mature";

vista la relazione della Commissione del 3 aprile 2002 intitolata "Il processo di stabilizzazione e di associazione per l'Europa sudorientale - Prima relazione annuale" (COM(2002) 163 def.);

vista la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 26 maggio 1999, sul processo di stabilizzazione e di associazione per i paesi dell'Europa sudorientale - Bosnia-Erzegovina, Croazia, Repubblica federale di Iugoslavia, ex Repubblica iugoslava di Macedonia e Albania (COM(1999) 235 def.);

visto il regolamento (CE) n. 2666/2000 del Consiglio, del 5 dicembre 2000, relativo all'assistenza all'Albania, alla Bosnia-Erzegovina, alla Croazia, alla Repubblica federale di Jugoslavia e all'ex Repubblica jugoslava di Macedonia e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1628/96 e modifica dei regolamenti (CEE) n. 3906/89, (CEE) n. 1360/90 e delle decisioni 97/256/CE e 1999/311/CE;

visti gli articoli 4 e 7 della decisione 1999/468/CE riguardanti le procedure di modifica dei programmi indicativi pluriennali e dei programmi d'azione annuali del citato regolamento (CE) n. 2666/2000;

visto il progetto di parere (CdR 101/2003 riv. 2) adottato dalla commissione Relazioni esterne il 18 luglio 2003 (relatore: Giancarlo Galan, presidente della regione Veneto (IT/PPE));

considerando quanto segue:

1. nel 1999 l'Unione europea ha adottato un approccio a lungo termine per lo sviluppo dei paesi della regione, denominato "Processo di stabilizzazione e associazione (SAP)", per sostenere la transizione democratica operata da questi paesi a seguiti di decenni di non democrazia aggravata dal lungo conflitto del 1999;

2. la stabilizzazione dei Balcani e la fine delle tensioni che negli ultimi decenni hanno sconvolto tali territori sono obiettivi prioritari dell'UE, in linea con la sua volontà politica di ricoprire a livello internazionale, nella politica estera, un ruolo sempre più efficace;

3. nell'ambito del rafforzamento dell'approccio regionale dell'Unione europea nei confronti dell'Europa sudorientale, la comunicazione della Commissione del 26 maggio 1999 (COM(1999) 235 def.) sottolinea la necessità di un maggior sostegno alla democratizzazione e allo sviluppo del dialogo commerciale e politico, così come di un consolidamento della democrazia, dello stato di diritto, dello sviluppo economico e della cooperazione regionale;

4. il processo di stabilizzazione e di associazione richiede all'Unione europea e ai paesi dell'area balcanica occidentale un impegno costante per mantenersi sulla rotta tracciata e per effettuare i preparativi necessari per la completa integrazione nell'UE, come riconosciuto nella prima relazione annuale della Commissione del 3 aprile 2002 (COM(2002) 163 def.);

5. la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo "L'Europa ampliata - Prossimità: Un nuovo contesto per le relazioni con i nostri vicini orientali e meridionali" (COM(2003) 104 def.), specifica che "la Commissione studierà la possibilità di creare un nuovo 'strumento di prossimità' sulla base dell'esperienza positiva acquisita nel promuovere la cooperazione transfrontaliera nell'ambito dei programmi Phare, Tacis e Interreg. Lo strumento sarà incentrato sulle questioni transfrontaliere, onde promuovere la cooperazione e lo sviluppo regionali e subregionali lungo il confine orientale". Nella stessa comunicazione si specifica inoltre che considerazioni analoghe si applicano anche agli aspetti transfrontalieri del programma Cards per i Balcani occidentali;

6. il documento di lavoro della presidenza greca del 13 gennaio 2003 sottolinea che "I Balcani rappresentano una priorità fondamentale per la presidenza greca. A seguito delle decisioni prese a Copenaghen e tenendo conto dei notevoli progressi compiuti nella regione, ma anche della sua vulnerabilità, è importante che i Balcani continuino a rivestire un ruolo di primo piano nell'agenda dell'Unione. La prospettiva europea, che porterà infine all'adesione all'UE, deve essere evidente e credibile per le popolazioni della regione". Nello stesso documento si afferma inoltre che "mentre i Balcani occidentali passano dalla stabilizzazione e ricostruzione all'associazione e allo sviluppo sostenibile, e l'Unione si allarga fino a comprendere dieci nuovi membri, è necessario trasmettere un messaggio forte ai governi e alle popolazioni della regione, ribadendo il sostegno dell'UE per la loro vocazione europea come potenziali candidati all'adesione, assisterli negli sforzi che sono chiamati a compiere e chiarire ulteriormente il percorso che devono seguire";

7. il Presidente della Commissione Romano Prodi, con lettera del 21 gennaio 2003 (prot. D/1029/03 SG (2003) D/228189) indirizzata al Presidente del Consiglio dei ministri della Repubblica italiana Silvio Berlusconi e al primo ministro della Repubblica ellenica Costas Simitis, ha nuovamente enfatizzato che il processo di stabilizzazione dei paesi balcanici attraverso strumenti adeguati, nella prospettiva della loro prossima adesione all'Unione europea, rappresenta una delle priorità della Commissione, avendo caratterizzato la presidenza semestrale greca e dovendo caratterizzare la prossima presidenza semestrale italiana;

8. l'assassinio, il 12 marzo 2003, del primo ministro serbo Zoran Djindic ha dato una forte dimostrazione di quanto lavoro sia ancora necessario nell'area dei Balcani occidentali e di quanto sia essenziale ed urgente rafforzare la cooperazione a tutti i livelli ed accelerare il processo di adesione all'Unione europea dei paesi della regione;

9. i segnali positivi, quali la presentazione ufficiale della richiesta di adesione della Croazia fatta ad Atene il 21 febbraio 2003 e l'adesione di Serbia e Montenegro al Consiglio d'Europa intervenuta il 3 aprile 2003, rappresentano una tappa importante sulla strada di avvicinamento di questi paesi all'Unione europea e vanno sostenuti;

10. l'impegno diretto dell'Unione europea nelle operazioni di polizia in Bosnia-Erzegovina e nelle operazioni militari nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia è una prova tangibile del suo interesse per quest'area d'Europa;

11. il Consiglio europeo di primavera del 20 e 21 marzo 2003 ha ribadito che "Il futuro del Balcani occidentali è all'interno dell'UE. Per renderlo sicuro si richiedono una forte volontà politica e sforzi incessanti. L'Unione europea si impegna a sostenere pienamente gli sforzi dei paesi volti a consolidare la democrazia e la stabilità e a promuovere lo sviluppo economico";

12. il contributo delle collettività regionali e locali europee al processo di democratizzazione della regione è essenziale, poiché esso interessa la dimensione umana, la democrazia e la partecipazione dei cittadini, condizioni imprescindibili per la concretizzazione del patto di stabilità;

13. il Comitato delle regioni nelle sue priorità per il 2003 ha posto l'accento sulla necessità di sviluppare le capacità a livello regionale e locale dei paesi candidati all'adesione, dato che il successo di quest'ultima dipenderà in larga misura dal livello di preparazione degli enti locali e regionali. Tale considerazione può essere estesa anche ai Balcani occidentali e in questo senso va evidenziato il ruolo fondamentale che potrebbero svolgere le collettività regionali e locali dell'Unione europea;

14. con l'approvazione, da parte dell'Unione europea, dei programmi Interreg IIIA Italia-Adriatico orientale, Interreg IIIA Italia-Albania, Interreg IIIA Grecia-Albania, gli Stati membri si sono visti assegnare notevoli risorse finanziarie per la loro cooperazione transfrontaliera con i paesi balcanici, a fronte delle scarsissime risorse comunitarie destinate a tali paesi a sostegno della loro cooperazione transfrontaliera con gli Stati membri;

15. la Commissione europea, con la comunicazione "Preparare il terreno per un nuovo strumento di prossimità" (COM(2003) 393 dell'1.7.2003), ha recentemente proposto un interessante metodo per migliorare la politica comunitaria riguardante le nuove frontiere esterne che si verranno a creare in seguito all'allargamento del 2004, le quali comporteranno tra l'altro anche un aumento della cooperazione con l'area balcanica e il Mediterraneo. Nel periodo compreso fra il 2004 e il 2006 gli strumenti di cooperazione esistenti quali Interreg, Phare-CBC, Cards e MEDA saranno coordinati attraverso la creazione di "programmi di prossimità", che verranno lanciati nel 2004. Tale orientamento rappresenta il passo più significativo per l'attuazione effettiva di progetti congiunti sui confini esterni dell'Unione europea, in quanto la Commissione prevede di stanziare a tale scopo 955 milioni di euro,

ha adottato nel corso della 52a sessione plenaria del 19 e 20 novembre 2003 (seduta del 19 novembre) il seguente parere.

1. Osservazioni del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

1.1. evidenzia che il processo di allargamento non deve certo considerarsi concluso con la chiusura dei capitoli relativi alla fase di integrazione di un primo gruppo di paesi candidati;

1.2. ricorda quanto evidenziato dal Presidente della Commissione europea Romano Prodi, alla plenaria CdR del 13 febbraio 2003, e cioè il fatto che è stata offerta ai paesi balcanici una chiara prospettiva europea e che si sta elaborando un'agenda comune per accompagnare quei paesi nel loro impegnativo processo di avvicinamento. È quindi necessario proporsi di partecipare al dialogo interistituzionale per garantire il contributo delle realtà regionali e locali a tale agenda;

1.3. evidenzia che con l'entrata della Slovenia e dell'Ungheria nell'Unione europea, gli attuali confini esterni dell'Unione europea (confini terrestri della Grecia e confini marittimi dell'Italia) con i paesi dei Balcani saranno ulteriormente ampliati;

1.4. ritiene di estrema importanza sottolineare l'appoggio al processo di stabilizzazione e di associazione avviato dall'UE per i paesi dell'ex Iugoslavia al fine di garantire i preparativi necessari per una loro completa integrazione nell'Unione medesima;

1.5. richiama l'importanza di adottare e attuare legislazioni che si avvicinino agli standard europei. Si tratta infatti di un modo adeguato per preparare una successiva integrazione nell'Unione;

1.6. evidenzia che è indispensabile consolidare progressivamente le relazioni con l'UE e che la possibilità dell'adesione attraverso il processo di stabilizzazione e associazione andrebbe offerta in funzione dei progressi realizzati. Così facendo possono essere accelerate le condizioni per creare nei singoli Stati un clima favorevole alla ripresa economica e al raggiungimento di una stabilità politica garante dei valori di democrazia, di stato di diritto e di tutela delle minoranze;

1.7. considera, in riferimento all'obiettivo di piena integrazione all'Unione europea, la convergenza verso l'acquis comunitario come obiettivo primario nell'utilizzo dei programmi europei, anche se non è ancora possibile per questi paesi fissare una data di adesione;

1.8. evidenzia che al fine di raggiungere gli obiettivi appena delineati si rende necessario sia il coinvolgimento attivo delle collettività regionali e locali, sia il miglioramento degli strumenti a disposizione dell'Unione europea, come il programma Cards e il programma Interreg III;

1.9. sottolinea che nei paesi dove sono presenti etnie diverse maggiore deve essere lo sforzo per trovare soluzioni innovative volte a garantire la convivenza e il rispetto dei principi fondamentali universalmente riconosciuti;

1.10. fa presente che per assicurare la continuità e stabilità dello Stato della Bosnia-Erzegovina sarebbe utile ispirarsi ai principi della costituzione belga;

1.11. ritiene che gli accordi di associazione e stabilizzazione conclusi con i paesi dell'area balcanica necessitano di un forte supporto da parte degli enti regionali e locali d'Europa, in quanto lo sviluppo di tale area deve essere rafforzato da un dialogo e da una cooperazione sia multilaterale che bilaterale;

1.12. precisa che gli enti regionali e locali devono svolgere un ruolo sempre maggiore nel processo di democratizzazione dei Balcani occidentali anche perché si troveranno a convivere e a gestire relazioni sempre più strette con i paesi dell'area;

1.13. sottolinea che gli enti regionali e locali giocano un ruolo non solo prioritario, ma unico in questo contesto, secondo uno dei principi cardine dell'Unione europea, e cioè quello di sussidiarietà, che consente di individuare il livello ottimale di gestione; questi enti possono infatti concretamente garantire rapporti duraturi ed opportunamente orientati;

1.14. evidenzia che i governi regionali e locali europei hanno un interesse strategico nell'instaurare rapporti duraturi con i rispettivi livelli nell'area dei Balcani occidentali. È al livello subnazionale, infatti, che si rilevano le esigenze del territorio e si individuano le priorità ed urgenze che necessitano di un tempestivo intervento e che possono essere gestite, tra l'altro, attraverso i programmi comunitari;

1.15. rileva l'efficacia di un approccio bottom-up, al fine di appoggiare lo sviluppo del processo di democratizzazione. Un indebolimento dell'autogoverno degli enti regionali e locali ad opera delle amministrazioni centrali dello Stato o delle amministrazioni internazionali non è compatibile con tale approccio;

1.16. rileva l'importanza di sviluppare e consolidare la democrazia di prossimità tramite la cooperazione transfrontaliera e di sfruttare maggiormente la funzione che le euroregioni assolvono a favore della pace e dello sviluppo;

1.17. considera che gli attori regionali e locali dei paesi in questione sono o saranno i partner delle nostre collettività regionali e locali e che è pertanto sin d'ora necessario agevolare con essi il dialogo e le procedure di cooperazione;

1.18. rileva le difficoltà degli enti regionali e locali di questi paesi ad avviare le necessarie iniziative di adeguamento delle loro strutture amministrative agli standard europei al fine di dialogare con i livelli subnazionali dell'UE e di essere in grado di supportarne le politiche, considera pertanto prioritarie azioni di institution building;

1.19. sottolinea che uno sforzo particolare dovrebbe essere rivolto al rafforzamento della democrazia a livello regionale e locale nonché all'appoggio del processo di decentramento, potenziando la trasmissione delle informazioni direttamente alle realtà subnazionali e rafforzando il loro coinvolgimento nei processi decisionali.

2. Raccomandazioni del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

2.1. considera che non si possa negare che ciascuno dei cinque paesi dei Balcani occidentali presenta situazioni assai diverse e che, al fine di agevolare un effettivo processo di stabilizzazione e associazione, è necessario che l'Unione europea adegui in maniera flessibile i propri strumenti per la stabilizzazione e la democratizzazione alle differenti realtà presenti nella regione;

2.2. sottolinea l'importanza del sostegno alle autorità regionali e locali dei paesi dell'area balcanica da parte delle collettività regionali e locali della UE, per l'utilizzo e l'efficacia dei programmi di finanziamento dell'area, per l'avvio delle riforme e l'accelerazione del processo di stabilizzazione e di adesione all'Unione europea in atto;

2.3. considera imprescindibile che sia maggiormente utilizzata la capacità unica degli enti regionali e locali di dialogare e d'instaurare rapporti duraturi. Questi enti sono canali di trasmissione privilegiati di conoscenze ed esperienze uniche per creare sinergie tra i paesi dell'UE ed i paesi dell'area balcanica. Tali sinergie significano sviluppo dal basso, legami tra i rispettivi mondi economici e industriali e rapporti formali, informali e informativi tra realtà diverse interessate a conoscersi e a rafforzare i legami già esistenti;

2.4. considera necessario che gli strumenti di sostegno al processo di stabilizzazione ed associazione, quali in particolare il programma europeo Cards, concernenti l'area in oggetto, prevedano una linea di azione dedicata allo sviluppo della democrazia tramite la cooperazione tra realtà sub-nazionali;

2.5. ricorda che, come evidenziato nel citato documento di lavoro della presidenza greca relativo ai Balcani occidentali, "L'assistenza fornita dall'UE ai paesi dei Balcani occidentali nel quadro del regolamento Cards contribuisce notevolmente allo sviluppo della regione. Tra i possibili ambiti d'intervento che meritano di essere presi in considerazione figurano il rafforzamento degli aspetti del programma volti all'integrazione nelle strutture dell'Unione europea, tra cui il sostegno al consolidamento istituzionale e l'introduzione di elementi per interventi strutturali tesi a promuovere la coesione economica e sociale, nonché un maggior sostegno alla cooperazione regionale, in particolare transfrontaliera";

2.6. evidenzia che, considerando la necessità di coinvolgere maggiormente le collettività regionali e locali nella cooperazione transfrontaliera, di rafforzare l'approccio dal basso verso l'alto e di potenziare le capacità di programmazione, attuazione e monitoraggio delle stesse, diventa essenziale garantire, nei programmi relativi all'area in oggetto (Cards), un maggior coinvolgimento degli enti regionali e locali e/o dei loro rappresentanti in ambito comunitario, specie attraverso la Rete delle associazioni nazionali dei poteri locali dell'Europa del Sud-Est (NALAS-SEE) realizzata dal CLRAE, sia nella fase di programmazione che in quella di realizzazione degli stessi;

2.7. sottolinea che relativamente alla programmazione un ruolo maggiore potrebbe essere definito già a monte nella preparazione e revisione dei piani sessennali e nell'identificazione delle attività annuali. Relativamente poi alla fase di realizzazione, tale maggior coinvolgimento potrebbe attuarsi attraverso la partecipazione ai Comitati;

2.8. ritiene che per i motivi appena precisati si renderebbe, quindi, necessaria la creazione nell'ambito di Cards di strumenti ad hoc volti ad integrarlo, magari in linea con esperienze di successo attuate in altri programmi comunitari relativi a paesi terzi, in particolare nel programma Phare-CBC;

2.9. considera che nell'ambito di Cards potrebbe, ad esempio, essere opportuno studiare un programma specifico di cooperazione transfrontaliera (CBC-Cross Border Co-operation), analogo a quello adottato con successo dal programma Phare per i paesi PECO confinanti con gli Stati membri;

2.10. propone di migliorare il programma Cards attraverso la creazione di una sezione Cards-CBC specificamente dedicata allo sviluppo dei progetti di cooperazione transfrontaliera esterna (con gli Stati membri). Ciò al fine di colmare una profonda lacuna del programma stesso, che non prevede risorse sufficienti per lo sviluppo di progetti siffatti, anche in vista del fatto che ai paesi membri confinanti con l'area balcanica (Grecia e Italia) si aggiungeranno con le prossime adesioni altri due paesi (Slovenia e Ungheria);

2.11. sottolinea l'opportunità di prevedere forme di integrazione tra questo nuovo strumento di cooperazione transfrontaliera Cards-CBC e il programma di finanziamento Interreg destinato agli Stati membri, al fine di dare vita ad un unico progetto che si baserebbe su documenti di programmazione congiunta, agevolando così di molto la cooperazione tra le diverse autorità coinvolte per un'efficace integrazione dell'area balcanica;

2.12. incoraggia il rafforzamento di programmi di gemellaggio tra le comunità regionali e locali anche nell'ambito di Cards. Questo programma consente, infatti, un'azione diretta e specifica sul territorio, al fine di fornire alle comunità stesse la capacità e gli strumenti necessari per strutturarsi e gestirsi autonomamente, permettendo lo sviluppo delle attività e delle competenze in loco;

2.13. propone che nella programmazione 2004-2006, almeno il 20 % delle risorse del programma Cards previste per il triennio siano dedicate alla cooperazione transfrontaliera con gli Stati membri, anche attraverso l'istituzione di uno strumento dedicato "Cards-CBC", ed in applicazione dell'articolo 3 del citato regolamento (CE) n. 2666/2000 che prevede la possibilità di modificare la programmazione triennale "in funzione dell'esperienza acquisita e dei progressi ottenuti nell'attuazione degli accordi di stabilizzazione e di associazione, in particolare per quanto riguarda la cooperazione regionale";

2.14. propone, sempre in base all'articolo 3 del medesimo regolamento, di dedicare almeno il 5 % delle risorse del programma Cards previste per il triennio 2004-2006 allo sviluppo dei programmi di gemellaggio "Cards-twinning". Lo scopo è di garantire una base finanziaria fissa che assicuri un più proficuo raggiungimento degli obiettivi di democratizzazione e rapida armonizzazione del sistema istituzionale dell'area balcanica al fine di accelerare l'adesione dei corrispondenti paesi nell'Unione europea;

2.15. raccomanda che il programma Cards sostenga lo sviluppo di partenariati di autorità locali nel quadro del programma dell'Agenzia della democrazia locale (LDA); questo programma, varato dal Consiglio d'Europa, realizza sin dal 1993 progetti concreti nell'ambito della democrazia locale, del dialogo interculturale e della cooperazione transfrontaliera sulla base di una cooperazione instaurata fra gli enti regionali e locali, segnatamente degli Stati membri dell'UE, e 10 città dei Balcani occidentali.

Bruxelles, 19 novembre 2003.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) GU C 128 del 29.5.2003, pag. 53.