COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 15.05.1996 
COM(%) 202dcf. 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE SULLA DIRETTIVA 
"PRODOTTI DA COSTRUZIONE" 

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE SULLA DIRETTIVA 
"PRODOTTI DA COSTRUZIONE" 
I. Introduzione 
La direttiva "prodotti da costruzione"1 adottata nel 1988 mira a garantire la libertà 
di circolazione di tutti i prodotti da costruzione nell'Unione. 
Questa direttiva concerne una parte considerevole dell'attività industriale 
comunitaria, in quanto 1,8 milioni di imprese attive nel settore hanno un fatturato 
pari quasi al 10% del PIL comunitario. 
Il 97 % di queste imprese occupano però meno di 20 salariati e operano soprattutto 
su mercati regionali. 
La direttiva prevede all'articolo 23 l'elaborazione di una relazione entro il 31 
dicembre 1993 sul suo funzionamento, prima che la Commissione presenti 
eventualmente opportune proposte di modifica. 
In una precedente comunicazione la Commissione ha annunciato il differimento di 
questa relazione, considerato che si dovevano ancora adottare misure esecutive, 
della direttiva. 
Dopo le decisioni prese nel 1994 e 1995, esiste ora un quadro più completo che 
consente di valutare meglio il funzionamento delle direttiva e la necessità di una 
migliore applicazione di essa. 
Il Gruppo di esperti per la semplificazione legislativa e amministrativa, meglio 
noto come Gruppo Molitor, ha a sua volta affermato la necessità di presentare la 
relazione al più presto (cfr. testo allegato). 
Direttiva del Consiglio (89/106/CEE) del 21.12.1988 relativa al ravvicinamento 
delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri 
concernenti i prodotti da costruzione (GU L 40 del 11.02.1989, pag. 12). 
IL Situazione attuale 
La direttiva "prodotti da costruzione" costituisce un quadro giuridico generale che 
consente di sviluppare specifiche tecniche europee. 
La soppressione degli ostacoli agli scambi si basa sull'adozione di queste 
specifiche, cioè le norme armonizzate (le specifiche adottate dal CEN e dal 
CENELEC su mandato della Commissione) e i benestari tecnici europei (questi 
benestari tecnici europei sono concessi per i prodotti per i quali non esistono 
norme armonizzate o nazionali)2. 
Finora non sono state adottate specifiche tecniche e di conseguenza nessun 
prodotto da costruzione reca la marcatura CE. Il Gruppo Molitor ha biasimato 
questa situazione nella sua relazione, sottolineando anche il carattere non 
operativo di una tale direttiva. 
Va osservato che norme e benestari tecnici presuppongono l'adozione di decisioni 
esecutive la cui approvazione richiede tempi lunghi. 
I tempi lunghi sono dovuti all'ampio campo di applicazione (tutti i prodotti da 
costruzione: cemento, tubi, articoli sanitari, pali elettrici...) e alla mancanza di 
una concezione comune su taluni elementi tecnici. 
Grazie ai lavori svolti negli ultimi anni è stato chiarito l'approccio necessario. 
La Commissione ha pertanto adottato recentemente: 
nel gennaio 1994 i documenti interpretativi che consentono di precisare i 
requisiti essenziali3; 
nel giugno 1994 una decisione di classificazione dei prodotti rispetto alle 
prove di reazione al fuoco; 
La direttiva "prodotti da costruzione" ha come carattere distintivo, la previsione di 
due tipi di specifiche tecniche: 
norme armonizzate, adottate da CEN/CENELEC, come per le altre 
direttive "nuovo approccio"; 
benestari tecnici europei, adottati dall'EOTA (European Organisation of 
Technical Approvals - Organizzazione europea dei benestari tecnici). 
Il settore specifico di ciascuna di queste specifiche è previste dalla direttiva. 
L'esistenza di "documenti interpretativi" è un altro tratto distintivo della direttiva. 
Questi documenti mirano a stabilire un nesso tra i requisiti essenziali concernenti le 
opere - e le caratteristiche di cui si deve tener conto nelle specifiche tecniche per i 
prodotti. 
nell'ottobre 1994 i primi mandati, al CEN/CENELEC concernenti 
l'elaborazione di norme armonizzate per taluni gruppi di prodotti (prodotti 
per l'isolamento termico, porte, finestre, imposte, portoni e relativi 
accessori, rivestimenti, calcestruzzi prefabbricati normali, leggeri o porosi); 
nel maggio 1995 le decisioni sul controllo di conformità di questi gruppi di 
prodotti; 
nell'ottobre 1995, le decisioni sul controllo di conformità e i mandati per tre 
nuovi gruppi di prodotti. 
Sono in corso di preparazione decisioni su altri gruppi di prodotti (prodotti di 
muratura, tubi, ecc.). 
Tutte queste misure rappresentano un netto progresso, ma per disporre 
effettivamente di prodotti con la marcatura CE, queste decisioni devono essere 
integrate in norme o benestari tecnici. 
Molte di queste norme però non saranno disponibili prima di almeno 5 anni. 
I motivi sono i seguenti: 
a) per la maggior parte dei prodotti da costruzione, gli ostacoli agli scambi 
derivano dalla mancanza di prove armonizzate per verificare la reazione o la 
resistenza al fuoco. L'operabilità della direttiva richiede che, prima della 
normalizzazione, vi sia un ravvicinamento delle normative di base del 
settore. 
Questo ravvicinamento è legato al funzionamento della direttiva, anche se 
giuridicamente, esso deve aver luogo in base a normative sulle opere non 
direttamente contemplate dalla direttiva sui prodotti. Il ravvicinamento 
presuppone pertanto un impegno politico, senza il quale la lentezza dei lavori 
ritarderà ulteriormente l'adozione delle norme armonizzate. 
b) Le decisioni esecutive - in particolare i mandati di normalizzazione - della 
direttiva sono state adottate soltanto per 7 gruppi di prodotti, su un totale di 
almeno 40. 
Secondo il Gruppo Molitor, l'elaborazione di questi documenti è 
eccessivamente lenta. 
Una certa tendenza degli Stati membri a chiedere l'inserimento nei mandati 
di normalizzazione di tutti gli elementi particolareggiati delle loro normative 
porta a processi di elaborazione lunghi come se si trattasse di adottare una 
direttiva della Commissione per ciascun gruppo di prodotti. 
L'attuazione di una direttiva "nuovo approccio" presuppone però che i 
mandati di normalizzazione rinviino soltanto ai requisiti essenziali. 
e) Il dispositivo della direttiva infine è tale che, per un dato prodotto è possibile 
avere norme armonizzate soltanto quando tutti i requisiti e le caratteristiche 
necessari - e in relazione ai requisiti essenziali - sono armonizzati. 
Per le porte, l'esistenza di una norma armonizzata presuppone tra l'altro un 
approccio comune circa i metodi di prova concernenti la resistenza al fuoco, 
al vento, al calore, agli urti, l'impermeabilità all'acqua, all'aria ecc. 
Un norma armonizzata pertanto è disponibile soltanto una volta terminata 
l'ultima prova specifica. 
d) La direttiva prevede ovviamente un'alternativa alla norma armonizzata: il 
benestare tecnico europeo. 
Il benestare tecnico è applicato dove non sono disponibili norme, cioè 
principalmente i nuovi prodotti. Questa via si configura pertanto solo come 
un complemento alla normalizzazione. 
e) Un'altra difficoltà è dovuta al fatto che la direttiva è operativa soltanto se 
esistono norme. L'adozione di queste ultime presuppone però la buona 
volontà dei normalizzatori. 
Gli ambienti della normalizzazione ritengono inoltre che vi sia un divario 
eccessivo tra le loro priorità (elaborare cioè le norme richieste dal mercato, 
relative alla qualità) e una visione troppo limitata del ruolo delle norme 
armonizzate che riprende unicamente gli elementi a carattere obbligatorio. 
La trasmissione dei primi mandati ha permesso di rilevare questo problema. 
È indispensabile quindi che gli organismi di normalizzazione assumano degli 
impegni e tengano conto nella programmazione delle loro attività delle 
priorità dei mandati. 
III. Questioni aperte 
Da quanto precede deriva che l'armonizzazione tecnica la quale resta l'obiettivo 
della direttiva, potrà essere effettiva soltanto lentamente e gradualmente. 
La Commissione, prima dell'elaborazione della presente relazione, ha consultato 
(27.9.1995) gli Stati membri e i rappresentanti dell'industria riuniti nel Comitato 
permanente della costruzione. 
Nelle risposte si sottolineano i risultati positivi e promettenti finora conseguiti, ma 
si rilevano le difficoltà di un'applicazione effettiva della direttiva. 
Quasi tutte le parti osservano che la soluzione appropriata presuppone da un lato 
un'accelerazione dei lavori di applicazione della direttiva e, dall'altro, il 
chiarimento di varie questioni, ancora poco chiare, legate, ad esempio, alla 
mancanza di specifiche tecniche. 
IV. Alcune piste di riflessione 
L'attuazione progressiva e lenta di una direttiva adottata nel 1988 non è certo 
soddisfacente. Occorre riflettere sui mezzi atti ad aumentare l'efficacia al 
riguardo, secondo due linee. 
1) Impegno degli Stati membri nei seguenti tre campi: 
a) nel settore della protezione antincendio, l'adozione di norme 
armonizzate è subordinata all'adozione di prove comuni per valutare la 
resistenza al fuoco dei prodotti. La Commissione ha fatto un primo 
passo in questa direzione con la definizione di gruppi di prodotti. 
Restano da definire le prove necessarie per ciascun gruppo. I lavori 
degli esperti tecnici segnano però il passo. 
Occorre un impulso politico. 
b) Nel campo dei regolamenti sulla costruzione, sono stati realizzati 
importanti lavori su base volontaria: gli Eurocodici, concernenti la 
struttura delle opere. 
Un'armonizzazione effettiva dei prodotti da integrare nelle opere 
presuppone quindi che gli Stati membri si impegnino a tenere 
debitamente conto degli "Eurocodici" nelle loro normative nazionali. 
e) Durante il periodo di transizione che precede l'adozione delle norme 
armonizzate, gli Stati membri devono infine adoperarsi per facilitare 
sistematicamente il riconoscimento reciproco delle prove e dei test sui 
prodotti. 
Una politica più attiva in materia di riconoscimento reciproco dovrebbe 
consentire di individuare i casi dove dei prodotti da costruzione sono 
rifiutati perché, anche se controllati nel paese di origine, il paese di 
destinazione non vuole conoscerne o riconoscerne la conformità. 
2) Applicazione della direttiva in relazione alle esigenze 
a) Semplificazione delle procedure di decisione 
La semplificazione potrebbe concernere sia le decisioni sul controllo e 
l'attestato di conformità che i mandati di normalizzazione: 
per i mandati, si ricorda che l'elaborazione delle norme non 
presuppone la considerazione nei mandati di tutti i requisiti delle 
normative nazionali. I mandati sono semplicemente dei contratti per i 
quali si chiede agli esperti di stabilire le specifiche. Optando per 
mandati più generali e meno specifici, è possibile adottare e applicare 
questi mandati in maniera più flessibile; 
per le decisioni sull'attestato di conformità, tutte le parti devono 
impegnarsi ad applicare in maniera coerente la metodologia elaborata 
per operare la scelta tra le due opzioni: dichiarazione del fabbricante e 
certificazione. Il raggruppamento di diversi grappi di prodotti in 
un'unica decisione eviterebbe di prendere circa 40 decisioni diverse di 
applicazione della direttiva, cosa che rappresenta un onere burocratico 
notevole. 
b) Un'applicazione oculata della direttiva alla luce del nuovo approccio 
Non è opportuno rinviare l'applicazione della direttiva al momento in 
cui tutti i requisiti stabiliti per un prodotto sono armonizzati. Per 
alcuni di essi si devono ancora elaborare i metod; di prova. Questo 
metodo equivale a rinviare ad un futuro lontano il risultato tangibile 
dei vari lavori di normalizzazione. 
In mancanza di norme armonizzate e di benestari tecnici europei, 
l'imprenditore ha il diritto di esigere l'applicazione del principio del 
riconoscimento reciproco, appellandosi alle disposizioni del trattato 
sulla libera circolazione delle merci, come interpretate dalla 
giurisprudenza della Corte di giustizia, fatte salve le restrizioni 
giustificate in virtù dell'articolo 36 (protezione, sicurezza e salute del 
consumatore). 
I fabbricanti dovrebbero essere maggiormente autorizzati a dichiarare 
la conformità di un prodotto ai requisiti essenziali comuni sulla base 
dei documenti interpretativi esistenti, anche se tutte le norme non sono 
ancora disponibili. 
Questa possibilità, oltre a rendere per i fabbricanti la marcatura CE più 
accessibile, dovrebbe anche consentire alla Comunità di incentrare i 
suoi lavori sulle norme essenziali armonizzate, evitando un eccesso di 
regolamentazione e oneri eccessivi per i fabbricanti. 
V. Conclusioni 
L'attuazione pratica della direttiva " Prodotti da costruzione" si presenta difficile. 
Per superare le difficoltà occorre che: 
la Commissione si impegni a semplificare le modalità di applicazione della 
direttiva, ad accelerare i lavori e a presentare un calendario al riguardo; 
gli Stati membri rinuncino a pretendere l'inclusione nei testi esecutivi di una 
miriade di dettagli; 
il Comitato europeo di normalizzazione si impegni nell'effettiva attuazione di 
un programma di elaborazione di norme armonizzate. 
Data la possibilità di migliorare l'attuazione pratica della direttiva sui prodotti da 
costruzione, la Commissione non ritiene opportuno proporre al momento attuale una 
modifica della stessa. 
Nei prossimi due anni, la Commissione seguirà attentamente gli sviluppi della 
situazione. 
Alla fine di questo periodo, e considerata la situazione in quel momento, essa si riserva 
di proporre le modifiche che risulteranno necessarie. 
Questi due anni potrebbero inoltre essere messi a frutto dai servizi per avviare con il 
Comitato Costruzione una riflessione sul necessario miglioramento del funzionamento 
del mercato interno nel settore dei prodotti della costruzione. 
ALLEGATO 
GRUPPO MONITOR 
PRODOTTI DA COSTRUZIONI'! 
PRODOTTI DA COSTRUZIONE4 
16. All'inizio dell'anno 1994, nella relazione Atkins si sottolineava l'importanza del 
settore della costruzione per la competitività dell'Europa affermando che la 
costruzione è un settore dove l'Europa può imporsi. Si rischia però di sciupare 
queste possibilità, a detrimento dei mercati europei e della qualità della 
costruzione. Resta molto da fare per rafforzare questo settore, eliminare alcune 
delle sue debolezze e migliorare l'ambiente architetturale in Europa. La 
competitività del settore della costruzione potrebbe essere migliorata grazie 
all'effettiva libera circolazione dei prodotti all'interno dell'Unione europea. 
La direttiva 89/106/CEE, modificata nel 1993, qui di seguito designata "direttiva 
prodotti da costruzione", mira ad eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei 
prodotti, dovuti alla divergenza di: 
norme, procedure di prova e attestato di conformità, o 
normative nazionali sui prodotti da costruzione. 
18. La direttiva prodotti da costruzione è una direttiva "nuovo approccio" che 
stabilisce requisiti essenziali applicabili alle opere di costruzione (nel loro 
insieme) e non ai diversi prodotti da costruzione: 
resistenza meccanica e stabilità; 
sicurezza in caso di incendio; 
igiene, salute e ambiente; 
sicurezza dfutilizzazione; 
protezione contro il rumore; 
risparmio di energia e isolamento termico. 
19. Ciò significa che gli Stati membri possono autorizzare l'immissione sul mercato 
soltanto di prodotti da costruzione aventi caratteristiche tali che l'opera di 
costruzione in cui sono incorporati soddisfi i requisiti essenziali della direttiva. 
20. Diversamente dalle altre direttive "nuovo approccio", i requisiti essenziali della 
direttiva prodotti da costruzione sono stati oggetto di documenti interpretativi. 
Questi ultimi servono da base per elaborare norme europee armonizzate o altre 
Alcune cifre chiave sono fornite nell'allegato 1 
specifiche tecniche stabilite a livello europeo nonché ad elaborare o rilasciare il 
benestare tecnico europeo o ancora il riconoscimento delle specifiche tecniche 
nazionali. 
21. L'elaborazione delle norme europee armonizzate concernenti i prodotti da 
costruzione è a cura del CEN (comitato europeo di normalizzazione). Per poter 
utilizzare la marcatura CE, il prodotto deve essere conforme alle specifiche 
tecniche europee, cioè: 
le norme europee armonizzate (organismi europei: CEN, CENELEC); 
i benestari tecnici europei (organismo europeo: EOTA); 
le specifiche tecniche nazionali riconosciute. 
La marcatura CE indica che i prodotti sono conformi alle specifiche tecniche 
europee loro applicabili. Al riguardo si devono applicare le procedure di 
conformità. Di massima, sono possibili due metodi: 
1. una dichiarazione di conformità fornita dal fabbricante; 
2. il certificato di conformità rilasciato da un organismo notificato. 
22. Malgrado la direttiva prodotti da costruzione sia stata adottata nel 1988 e il suo 
recepimento sia stato fissato al più tardi il 27.6.1991, il settore della costruzione, 
sette anni più tardi, non è ancora in grado di utilizzare la marcatura CE per i 
prodotti da costruzione. 
Questo ritardo è dovuto a varie ragioni: 
la redazione dei mandati affidati al CEN per l'elaborazione di norme 
armonizzate richiede troppo tempo. Sugli 80 documenti richiesti, finora ne 
sono stati finalizzati soltanto 4 e i progressi sono quindi troppo lenti; 
diversamente dalle altre direttive "nuovo approccio", la direttiva prodotti da 
costruzione non consente ai fabbricanti di utilizzare direttamente la 
marcatura CE per i prodotti rispondenti ai requisiti essenziali della direttiva. 
La marcatura CE può essere apposta soltanto in caso di conformità alle 
specifiche tecniche europee armonizzate. In pratica, ciò significa che il 
fabbricante non può utilizzare la marcatura CE in quanto non esistono 
specifiche tecniche armonizzate. 
23. Per il momento il nuovo approccio non funziona nel settore dei prodotti da 
costruzione. In assenza di norme o altre specifiche tecniche armonizzate, non vi 
sarà la libera circolazione dei prodotti da costruzione. Questi prodotti devono 
sempre rispondere a requisiti nazionali diversi cosa che lede la competitività 
dell'industria europea della costruzione. 
Proposta 11 
Occorre accelerare l'elaborazione di norme europee armonizzate per i 
prodotti da costruzione. Nel frattempo, la Commissione deve redigere 
proposte per realizzare questi obiettivi completando e attuando il più 
rapidamente possibile la revisione prevista all'articolo 23 della direttiva 
prodotti da costruzione (89/106/CEE) oppure consentendo ai fabbricanti di 
vendere i loro prodotti in altri Stati membri. 
ISSN 0254-1505 
COM(96) 202 def. 
DOCUMENTI 
IT 02 10 08 
N. di catalogo : CB-CO-96-218-IT-C 
ISBN 92-78-03969-1 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
A