PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE in merito alle "Proposta di direttiva del Consiglio relativa alla ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e alla riscossione dei diritti per l' utilizzazione dell' infrastruttura"



Gazzetta ufficiale n. C 393 del 31/12/1994 pag. 0056



Parere in merito : - alla proposta di direttiva del Consiglio relativa al rilascio delle licenze alle imprese ferroviarie, e - alla proposta di direttiva del Consiglio relativa alla ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e alla riscossione dei diritti per l`utilizzazione dell`infrastruttura () (94/C 393/10) Il Consiglio, in data 18 gennaio 1994, ha deciso, conformemente all`articolo 75 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra. La Sezione « Trasporti e comunicazioni » incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, aveva designato come relatore Bleser il 12 gennaio 1994 ma, a causa della sua indisponibilità dovuta a problemi di salute, il compito di relatore è stato in seguito affidato a Decaillon. La Sezione ha elaborato il parere il 20 luglio 1994. Il Comitato economico e sociale, ha adottato all`unanimità il 14 settembre 1994, nel corso della 318a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Osservazioni preliminari 1.1. Prima di esaminare le due proposte di direttiva si ritiene opportuno valutare la posizione delle ferrovie nel quadro dei trasporti all`interno dell`Unione europea. Da vari anni ormai le ferrovie hanno perso molti segmenti del mercato dei trasporti dei beni e delle persone, con conseguenze nefaste per l`ambiente. Per migliorare la situazione delle reti ferroviarie il Comitato ritiene necessario progettare e avviare delle azioni. A questo scopo è utile delineare il quadro giuridico delle imprese ferroviarie. 1.2. Fin dalle sue origini, che risalgono al secolo scorso, il tradizionale trasporto per ferrovia e le imprese che lo effettuano si sono dotate anno dopo anno di strumenti giuridici uniformi allo scopo di favorire i trasporti ferroviari internazionali. Nella maggior parte dei casi questi strumenti erano convenzioni tra le parti contraenti che non rientravano necessariamente nella legislazione internazionale degli Stati. La diversità delle legislazioni e delle normative nazionali costituisce un ostacolo all`approccio comunitario. 1.3. Le imprese ferroviarie della Comunità, all`origine private, si sono sviluppate in imprese pubbliche incaricate della fornitura e della commercializzazione dei servizi di trasporto di viaggiatori e di merci; esse operano sui vari mercati dei trasporti in regime di concorrenza con altre imprese pubbliche o private. 1.4. Queste imprese hanno costituito « l`Unione internazionale delle ferrovie » (UIC), un`associazione dotata di personalità giuridica che è riconosciuta dall`ONU come interlocutore e che permette alle imprese ferroviarie di cooperare nei settori tecnici e commerciali. 1.5. Secondo la normativa attualmente applicabile al settore dei trasporti ferroviari, i trasporti internazionali si effettuano nel quadro di una cooperazione tra tutte le imprese ferroviarie coinvolte nel trasporto. L`applicazione di questa normativa avviene per la maggior parte delle attività mediante « la scheda UIC », ma nonostante questo le società ferroviarie non sono riuscite a mantenere la loro fetta di mercato, al contrario, il trasporto su rotaia si contrae di anno in anno. 1.5.1. Il contesto tecnico Il primo vero strumento giuridico è nato con la firma dei governi degli Stati aderenti all`unità tecnica delle ferrovie, che prescrive le regole che devono essere rispettate dai binari e dai veicoli per il transito internazionale. 1.5.2. Il contesto commerciale Il traffico internazionale delle merci e dei viaggiatori è, in generale, retto dalla « Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) » e dalle sue appendici sulle regole uniformi relative al contratto per il trasporto internazionale delle merci per ferrovia (CIM) e le regole uniformi relative al contratto per il trasporto internazionale dei viaggiatori per ferrovia (CIV). 1.5.3. La gestione del traffico Il flusso dei treni nel traffico internazionale tra le reti, per quanto riguarda sia le merci che i viaggiatori, è regolato nel corso di conferenze che si tengono regolarmente. 2. Introduzione 2.1. Le proposte di direttiva relative, da una parte, alle licenze delle imprese ferroviarie e, d`altra parte, alla ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e alla riscossione dei diritti per l`utilizzazione dell`infrastruttura sono presentate in applicazione della Direttiva 91/440/CEE del 29 luglio 1991. 2.2. La direttiva [doc. COM(93) 678 def. - SYN 488] definisce i criteri applicabili alla concessione, da parte degli Stati membri, delle licenze di esercizio alle imprese ferroviarie stabilite nella Comunità, nonché alla loro proroga o modifica. 2.3. La direttiva [doc.COM(93) 678 def. - SYN 490] definisce i principi e le procedure da seguire per la ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e per la riscossione dei diritti per l`utilizzazione dell`infrastruttura stessa. 3. Osservazioni generali 3.1. La Direttiva 91/440/CEE rappresenta la base giuridica per la messa a punto di una contabilità separata della gestione dell`esercizio, da un lato, e dell`infrastruttura delle imprese ferroviarie nell`Unione europea dall`altro. 3.2. Senza voler contestare la fondatezza delle due proposte di direttiva, il Comitato rileva che prima dell`applicazione delle direttive andrebbero rispettate alcune condizioni preliminari che esulano dagli aspetti giuridici e riguardano soprattutto i legami organici esistenti tra le reti. Per questo motivo in nessun punto preciso del testo delle direttive si prevede una sostituzione degli accordi esistenti. 3.3. La separazione tra gestione dell`infrastruttura ferroviaria e dell`esercizio, obbligatoria sul piano contabile, e il risanamento finanziario delle imprese ferroviarie sono lontani dall`essere una realtà, nella maggior parte degli Stati membri. L`applicazione pone dei problemi dal punto di vista sia giuridico che della politica di bilancio degli Stati. L`interoperabilità tecnica è un altro settore non armonizzato. 3.4. Se esiste un quadro legale nei vari Stati membri che disciplina una buona parte della gestione dell`attività delle ferrovie (cfr. osservazioni preliminari), è evidente che ci sarà un vuoto giuridico, soprattutto in tecnica ferroviaria, se non ci si potrà più riferire agli accordi UIC, in particolare alle schede UIC. Il dibattito su una politica dei trasporti che vada perfino oltre i confini dell`Unione europea, avviene attraverso la CEMT. 3.5. Gli accordi UIC non costituiscono una legislazione e sono il risultato di negoziati condotti su base volontaria tra le reti che hanno problemi comuni. Sono utilizzati come riferimento, sempre su base volontaria, sia nelle relazioni commerciali e tecniche, sia prima dell`applicazione di una legislazione. La forza di questi accordi è determinata d`altra parte dal riconoscimento della loro utilità pratica, piuttosto che dall`autorità del loro statuto. È il caso di analizzare se, come l`aviazione civile fa riferimento alla CEAC e la navigazione marittima all`OMI, l`UIC possa fungere da organizzazione di riferimento, almeno in una fase transitoria. Si tratta dunque di fissare obiettivi e criteri generali che gli Stati membri hanno il diritto di negoziare e, d`altra parte, di incoraggiare le società presenti sul mercato ad armonizzare altri settori mediante negoziati. 3.6. Licenza, salute del personale e condizioni di lavoro 3.6.1. Se all`entrata in servizio è richiesta una formazione generale di base, sancita da un diploma di Stato, la maggior parte dei mestieri tipicamente ferroviari sono acquisiti con una formazione professionale specializzata e dispensata unicamente nei centri di formazione delle ferrovie. 3.6.2. Ciò implica che gran parte del personale dipendente dall`impresa proprietaria dell`infrastruttura dovrà diventare titolare di una licenza che lo Stato membro dovrà definire; si pone pertanto il problema dell`istituzione di licenze comunitarie di ferrovieri e questo vale anche per la qualifica del personale delle ferrovie. 3.6.3. Un altro aspetto, e non da poco, riguarda il costante controllo medico per alcune professioni, soprattutto nel settore della sicurezza (ad esempio i conducenti). 3.6.4. Per evitare distorsioni della concorrenza tra le imprese, è necessaria una regolamentazione simile a quella utilizzata per l`aviazione civile. 3.6.5. La Comunità europea non riteneva opportuno disciplinare le condizioni di lavoro delle società di trasporto per ferrovia, ma le nuove condizioni di mercato evidenziano l`esigenza di stabilire delle regole che dovranno essere indirizzate verso il progresso. 3.7. Sicurezza dell`esercizio 3.7.1. Sebbene uno degli obiettivi essenziali della direttiva sia la salvaguardia del sistema di sicurezza delle ferrovie, non è detto che vi siano tutte le condizioni per garantirla nelle nuove condizioni del mercato. 3.7.2. Per garantire l`efficacia del sistema ferroviario, l`interdipendenza tra la sicurezza, la regolarità e l`economia di mezzi può realizzarsi unicamente in un sistema integrato. È dunque assolutamente essenziale che, per delega dello Stato, il gestore dell`infrastruttura sia al tempo stesso competente per la ripartizione delle capacità d`infrastruttura e responsabile della sicurezza. 3.7.3. Mentre il codice della strada è più o meno simile in tutta Europa, le ferrovie non hanno un codice uniforme. Il diritto di polizia ferroviaria non costituisce un approccio concordato. 3.8. Tassazione dell`infrastruttura 3.8.1. Già più volte la Commissione ha cercato di proporre delle soluzioni per la tassazione dei costi d`infrastruttura, includendo per quanto possibile i costi esterni. Nessuna riflessione e proposta è riuscita a raggiungere un approccio più o meno armonizzato, vale a dire l`imputazione dei costi d`infrastruttura ai vari utenti. 3.8.2. Per quanto nel testo di direttiva si preveda di procedere nel senso descritto sopra, il testo utilizza una terminologia abbastanza vaga. Espressioni come « commercializzare efficientemente le capacità d`infrastruttura », « non sono applicate tariffe ingiustificatamente elevate » oppure « condizioni non discriminatorie » non sono certo adatte a generare una tariffazione comunitaria più o meno uniforme. 3.8.3. Anche se è abbastanza difficile valutare esattamente i costi esterni, si dovrà comunque partire da un punto concreto, elaborando una proposta che serva da base per tutti i modi di trasporto. Qualsiasi sistema che non consenta una valutazione completa e armonizzata dei costi e dei vantaggi esterni di ogni modo di trasporto comporta delle distorsioni tra i modi di trasporto stessi. È su questo principio che deve essere predisposto l`approccio comunitario in materia di imputazione dei costi di infrastruttura. 3.8.4. I Regolamenti (CEE) n. 1108/70 del 14 giugno 1970 e 2598/70 del 18 dicembre 1970 instaurano una contabilità dei costi relativi alle infrastrutture di trasporto per ferrovia, su strada e per via navigabile. Anche se ciò non risolve il problema del calcolo dei costi esterni, i citati regolamenti forniscono un`utile base di calcolo delle spese di infrastruttura per una loro imputazione agli utenti. 3.9. Vie legali ed assicurazioni 3.9.1. Finché esiste un legame diretto tra il proprietario dell`infrastruttura e chi la utilizza, le società ferroviarie compongono i loro conflitti tra di loro nel quadro giuridico internazionale. 3.9.2. Con le proposte di direttiva sarà diverso. A parte le vie legali previste dallo Stato membro e dal diritto comunitario, non è previsto alcun diritto di ricorso presso la Commissione contro le decisioni prese dallo Stato membro in merito alle licenze ed ai diritti di utilizzazione dell`infrastruttura. 3.9.3. Nel campo della responsabilità civile e dell`assicurazione, il quadro esistente offre numerose possibilità di applicazione nazionale molto divergenti. Occorre quindi procedere ad un`armonizzazione. I. PROPOSTA DI DIRETTIVA DEL CONSIGLIO RELATIVA AL RILASCIO DELLE LICENZE ALLE IMPRESE FERROVIARIE 4. Osservazioni particolari 4.1. Articolo 2, lettera a), « impresa ferroviaria » Formulare un testo che concordi con il testo della Direttiva 91/440 CEE « prestazioni di trasporto ferroviario di merci e/o di passeggeri ». 4.2. Articolo 8, lettera c, e par. 2 4.2.1. Non esiste altro documento di riferimento a parte la Comunicazione della Commissione 92/C 338/01 (), relativa alla corrispondenza delle qualifiche di formazione professionale tra gli Stati membri delle Comunità europee stabilita in applicazione della Decisione 85/368/CEE del Consiglio del 16 luglio 1985, settore « Trasporti », relativa alla tabella comparata dei diplomi, certificati e altri titoli di formazione professionale rilasciati in ogni Stato membro per (vedi art. 8 c) i macchinisti. 4.2.2. Tale comunicazione rappresenta tuttavia una base di partenza per definire l`equipollenza dei diplomi, certificati e altri titoli di formazione professionale rilasciati in ogni Stato membro per una professione svolta nel contesto delle relazioni internazionali di trasporto. 4.2.3. Al fine di garantire il principio fondamentale della libera circolazione delle persone, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, sanciti dagli articoli 48, 52 e 59 del Trattato, si pone il problema dell`accettazione reciproca della licenza, che dovrà ancora essere istituita. 4.2.4. La definizione dei vari mestieri di ferroviere - e le relative condizioni - dovrà avvenire solo mediante uno strumento comunitario che porti all`armonizzazione o essere precisata nell`ambito della direttiva in esame. 4.2.5. Il principio di attribuire all`impresa ferroviaria esistente l`incarico di garantire la formazione del personale - in particolare al livello della sicurezza - inducendo le società a trasmettere le loro conoscenze ai nuovi arrivati, non può essere imposto; se dovesse realizzarsi con il consenso reciproco, dovrebbe essere basato su criteri commerciali oggettivi. 4.3. Articolo 9 La portata della responsabilità civile andrebbe precisata. Occorre fissare un importo minimo di copertura per ogni tipo di incidente. Ci dovrebbe essere inoltre una relazione tra il disposto dell`articolo 7 e l`articolo 9, introducendo uno strumento di cauzione finanziaria che permetta di associare i concetti di capacità finanziaria e di responsabilità civile. 4.4. Articoli 12 e 13 Per quanto riguarda il « rispetto delle leggi nazionali compatibili con la legislazione comunitaria » il testo non può riferirsi unicamente ad una parte delle prescrizioni in vigore per garantire le condizioni di trasporto ( cfr. le osservazioni preliminari). II. PROPOSTA DI DIRETTIVA DEL CONSIGLIO RELATIVA ALLA RIPARTIZIONE DELLE CAPACITÀ DI INFRASTRUTTURA FERROVIARIA E ALLA RISCOSSIONE DEI DIRITTI PER L`UTILIZZAZIONE DELL`INFRASTRUTTURA 5. Osservazioni particolari 5.1. Articolo 2, lettera a) Stessa osservazione fatta al punto 4.1. aggiungendo al testo il riferimento alla direttiva sulle licenze. 5.2. Articolo 5 Come avviene nell`aviazione civile è necessario accordare un diritto preferenziale di linea ferroviaria preciso per le società create prima di questa direttiva, secondo il principio dei diritti acquisiti (« grandfather rights »). 5.3. Articolo 6 Secondo l`articolo 7 della Direttiva 91/440, « gli Stati membri adottano le misure necessarie allo sviluppo dell`infrastruttura ferroviaria nazionale tenendo conto eventualmente delle esigenze globali della Comunità ». L`aspetto inerente alla redditività economica non è sollevato. Ciò rimanda alle osservazioni formulate al punto 3.8.3. relative alla valutazione di tutti i costi, compresi quelli esterni. Se, dunque, lo Stato si fa carico del costo globale dell`infrastruttura ferroviaria, il significato del testo dell`articolo è difficilmente comprensibile. 5.4. Articolo 8 Cfr. le osservazioni formulate al punto 3.8. 5.5. Articolo 10 Paragrafo 2 Le conoscenze sono controllate in base a quali criteri e da chi sono definite ? Paragrafi 3, 4, 5 e 6 Le conferenze periodiche che regolano gli orari dei treni internazionali nel traffico di merci e viaggiatori hanno dato buoni risultati. Vi è sempre stata una certa flessibilità nei confronti dei cambiamenti. L`attribuzione di linee ferroviarie secondo i testi proposti sembra meno flessibile. Paragrafi 7 e 8 La base giuridica del certificato di sicurezza che l`autorità competente dovrà rilasciare non andrà nel senso di un`armonizzazione se certe disposizioni di accordi particolari stipulati tra reti non saranno riprese nei testi giuridici. 5.6. Articolo 12 Al contrario delle disposizioni vigenti per altri modi di trasporto, il ricorso presso l`autorità comunitaria non è previsto. In caso di conflitto tra più parti ed utenti di una linea ferroviaria, questo diritto di ricorso dovrebbe essere previsto. 6. Conclusioni 6.1. Le due proposte di direttiva in esame coprono il campo d`applicazione della Direttiva 91/440, in merito alla quale il Comitato si è pronunciato (Parere del CES - 4 luglio 1990 - relatore : Haas). Le proposte in discussione nei vari Stati membri per un`eventuale trasposizione nella legislazione nazionale evidenziano delle difficoltà di comprensione del testo di base, cui si sommano difficoltà supplementari dovute alle proposte di direttiva sulle quali si è attualmente chiesto un parere. Dato che le due proposte di direttiva si fondano in modo insufficiente sulle situazioni esistenti e sugli organismi internazionali attualmente abilitati in materia di interoperabilità, la loro applicazione è compromessa. Nell`interesse generale dello sviluppo dei trasporti per ferrovia e nell`interesse dell`ambiente, questi problemi di trasposizione e di applicazione vanno preventivamente risolti. 6.2. Per inserire le ferrovie in un mercato competitivo occorre tener conto degli aspetti specifici di questo modo di trasporto, in un approccio intermodale che consideri l`insieme dei costi e dei vantaggi interni ed esterni. 6.3. Il Comitato insiste per criteri più chiaramente definiti e per scadenze meno costrittive, nonché per la ridefinizione di alcuni testi alla luce degli argomenti sviluppati nel presente parere. Bruxelles, 14 settembre 1994. Il Presidente del Comitato economico e sociale Susanne TIEMANN () GU n. C 24 del 28. 1. 1994, pag. 6. () GU n. C 338 del 21. 12. 1992.