RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - XXX Relazione sulla politica di concorrenza 2000

INDICE

Introduzione

Bilancio statistico dell'attività della Commissione nell'applicazione del diritto comunitario della concorrenza nel 2000

Riquadro 1: La giornata europea della concorrenza a Lisbona e a Parigi

I - Intese restrittive e abusi di posizione dominante: articoli 81 e 82 del trattato CE; Monopoli nazionali e diritti esclusivi: articoli 31 e 86 del trattato CE

A - Modernizzazione del quadro legislativo e interpretativo

1. Nuove regole di concorrenza della Commissione nel campo delle restrizioni verticali

2. Nuove regole di concorrenza della Commissione nel campo degli accordi di cooperazione orizzontale

2.1. Introduzione

2.2. I regolamenti d'esenzione per categoria

2.3. Le linee direttrici

3. Proposta di nuovo regolamento d'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE

3.1. Applicazione più efficace

3.2. Regolare il rapporto fra gli articoli 81 e 82 e le legislazioni nazionali in materia di concorrenza

3.3. Cooperazione tra la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza nell'ambito della rete

3.4. Migliore cooperazione con le giurisdizioni nazionali

3.5. Garantire un adeguato livello di certezza del diritto per le imprese

3.6. Stato di avanzamento dell'iter legislativo

B - Applicazione degli articoli 81, 82 e

1. Articolo

1.1. Cartelli

1.2. Altre forme d'intesa

1.2.1. Alleanze tra compagnie aeree

1.2.2. Accordi di distribuzione

1.2.3. Accordi ambientali

2. Articoli 82 e

Riquadro 2: Impatto della politica di concorrenza sui consumatori

C - Politiche settoriali

1. Industrie di base, beni di consumo e beni di investimento

1.1. Autoveicoli

1.1.1. Applicazione del regolamento d'esenzione nel 2000: casi di violazione

1.1.2. Valutazione generale dell'applicazione del regolamento

1.1.3. Evoluzione strutturale del settore

1.2. Carburante per motori

2. Attività di rete

2.1. Gas

2.2. Elettricità

2.3. Telecomunicazioni

2.3.1. Consolidamento delle direttive di liberalizzazione

2.3.2. Sesta relazione sull'attuazione delle direttive

2.3.3. Comunicazione sulla telefonia su Internet

2.3.4. Controllo dell'attuazione delle direttive

2.3.5. Comunicazione e inchiesta settoriale sulla disaggregazione dell'anello locale

2.3.6. Risultati iniziali dell'inchiesta settoriale sulle linee affittate

2.3.7. Inchiesta settoriale sui servizi di roaming

2.3.8. Casi individuali esaminati ai sensi degli articoli 81 e

2.3.9. Casi esaminati ai sensi del regolamento sul controllo delle concentrazioni

2.4. Servizi postali

2.4.1. Proposta della Commissione per un'ulteriore apertura del mercato

2.4.2. Controllo dell'accordo REIMS II

2.4.3. Intercettazione e applicazione di sovrattasse sulla posta transfrontaliera

2.4.4. Vendite per corrispondenza

2.4.5. Nuovi servizi postali

2.5. Trasporto aereo

2.5.1. Alleanze

2.5.2. Aeroporti

2.5.3. Sistemi di prenotazione

2.6. Trasporto marittimo

2.6.1. Esenzione per categoria per compagnie di trasporto marittimo di linea (consorzi)

2.6.2. Consorzio Grand Alliance

2.6.3. FETTCSA

2.7. Trasporti ferroviari

Riquadro 3: I servizi d'interesse generale in Europa e la concorrenza

3. Servizi

3.1. Servizi finanziari

3.2. Società dell'informazione e Internet

Riquadro 4: Scambi "business-to-business" (B2B) sul web e mercati elettronici B2B

3.3. Settore dei media

3.4. Libere professioni

3.5. Sport

D - statistiche

II - Controllo delle concentrazioni

A - Introduzione

Riquadro 5: La procedura semplificata

B - Applicazione del test della posizione dominante

1. Posizione dominante individuale

Riquadro 6: MCI WorldCom/Sprint

2. Posizione dominante collettiva

3. Concorrenza potenziale

C - Rimedi

D - Cooperazione

1. Cooperazione con gli Stati membri

2. La dimensione internazionale del controllo delle concentrazioni

2.1. Cooperazione con gli Stati Uniti e il Canada

2.2. Cooperazione con i paesi dell'EFTA e con i paesi candidati

E - Altre procedure

1. Ammende; articoli 14 e 15 del regolamento sul controllo delle concentrazioni

2. Prevenzione degli ostacoli alle operazioni di concentrazione transfrontaliere; articolo 21 del regolamento sul controllo delle concentrazioni

F - Statistiche

III - Aiuti di Stato

A - Politica generale

1. Modernizzazione del controllo degli aiuti di Stato

2. Miglioramento della trasparenza

3. Aiuti per la tutela dell'ambiente

B - Il concetto di aiuto di Stato

1. Origine delle risorse

2. Vantaggio arrecato a un'impresa

3. Criterio di specificità

4. Incidenza sugli scambi tra gli Stati membri

C - Esame della compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune

1. Aiuti orizzontali

1.1. Piccole e medie imprese

1.2. Ricerca e sviluppo

1.3. Occupazione e formazione

1.4. Ambiente

1.5. Aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione

2. Aiuti regionali

3. Aiuti settoriali

3.1. Settori soggetti a regole particolari

3.1.1. Costruzioni navali

3.1.2. Siderurgia

3.1.3. Carbone

3.1.4. Industria automobilistica

3.1.5. Fibre sintetiche

3.1.6. Trasporti

3.1.6.1. Navigazione interna

3.1.6.2. Trasporti aerei

3.1.6.3. Trasporto su strada

3.1.6.4. Trasporto combinato e trasporti ferroviari

3.1.6.5. Trasporti marittimi

3.1.7. Agricoltura

3.1.8. Pesca

3.2. Settori specifici non soggetti a particolare disciplina

3.2.1. Sanità pubblica

3.2.2. Settore finanziario

3.2.3. Eventi eccezionali

D - Procedure

1. Diritti dei terzi

2. Recupero degli aiuti

Riquadro 7: Aiuti di Stato a favore del gruppo Magefesa - Recupero dell'aiuto

3. Tutela del legittimo affidamento

4. Mancata attuazione di una decisione della Commissione

5. Obbligo della Commissione di avviare una procedura

6. Obbligo di notifica preliminare

7. Altre disposizioni del trattato

E - Statistiche

IV - Attività internazionali

A - Allargamento

1. Negoziati di adesione

2. Progressi nell'ambito dell'allineamento delle regole di concorrenza

3. Disposizioni di applicazione nel quadro degli accordi europei

4. Proroga della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a) nel quadro degli accordi europei

5. Assistenza tecnica a favore dei paesi candidati

6. Turchia

B - Cooperazione bilaterale

1. Stati Uniti

2. Canada

3. Giappone

4. Altri paesi dell'OCSE e del SEE

5. Paesi mediterranei

6. America latina

7. Russia, Ucraina, Moldavia e gli altri NSI

C - Cooperazione multilaterale

1. Organizzazione mondiale del commercio: scambi internazionali e politica di concorrenza

2. OCSE

3. UNCTAD

4. Forum internazionale sulla concorrenza

V - Prospettive per il 2001

1. Attività legislativa e regolamentare

2. Attività di controllo

3. Concentrazioni

4. Aiuti di stato

5. Attività internazionali

Allegato - Casi analizzati nella relazione

Introduzione

1. La politica di concorrenza rappresenta uno dei pilastri dell'azione della Commissione europea in campo economico. Tale azione, ispirata al principio di "un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza" sancito nel trattato, riconosce il ruolo fondamentale del mercato e della concorrenza nel garantire il benessere dei consumatori, nel promuovere una distribuzione ottimale delle risorse e nell'offrire agli operatori economici gli incentivi adeguati per conseguire gli obiettivi di efficienza, qualità e innovazione nella produzione. Il principio di un'economia di mercato aperta non implica, tuttavia, un atteggiamento di fiducia incondizionata o magari di indifferenza verso il funzionamento dei meccanismi di mercato; al contrario, richiede una costante vigilanza, mirata a preservare tali meccanismi. Ciò vale in particolare nel presente contesto di mercati in rapida evoluzione e sempre più integrati a livello globale. Inoltre, a livello europeo, la comunicazione della Commissione adottata il 3 maggio, relativa alla revisione per l'anno 2000 della strategia per il mercato interno, ha impresso un nuovo impulso per la predisposizione di un quadro istituzionale e regolamentare che stimoli l'innovazione, gli investimenti e l'efficienza economica [1]. Uno degli obiettivi definiti nella strategia consiste nel promuovere la concorrenza migliorando il contesto in cui operano le imprese.

[1] COM(2000) 257 def. del 3.5.2000.

2. Sia gli sviluppi tecnologici che le iniziative politiche stanno dando nuova forma all'ambiente economico. Le economie sono basate in misura sempre maggiore sulla conoscenza, come testimonia la crescita del settore dei servizi. I sistemi d'informazione hanno costretto le imprese a riesaminare e adeguare le loro relazioni commerciali sia con i clienti che con i fornitori, permettendo loro di adottare pratiche commerciali gestite con maggiore rigore e più efficienti. Si sta cominciando ad assistere all'emergere degli scambi "business-to-business" (B2B), che stanno rivoluzionando la gestione delle catene di approvvigionamento e fornitura. Agli sviluppi tecnologici si sono aggiunti i cambiamenti istituzionali. Il programma del mercato unico è culminato nell'adozione della moneta unica, che integra ulteriormente i mercati e aumenta la concorrenza tra le imprese. Il processo di liberalizzazione delle industrie di rete ha aperto molti settori cruciali, in precedenza chiusi alla concorrenza. Questi sviluppi riguardano tutti gli aspetti della politica di concorrenza.

3. Il 2000 è stato segnato da un'intensa attività mirata ad adeguare al nuovo ambiente le regole e le pratiche della politica di concorrenza. Tale attività ha condotto all'adozione di un nuovo regolamento di esenzione per categoria nel campo degli accordi orizzontali, completato da un insieme di linee direttrici, mentre ulteriori progressi sono stati compiuti nella modernizzazione delle disposizioni di applicazione degli articoli 81 e 82. Sono state elaborate nuove linee direttrici anche in materia di restrizioni verticali per completare il regolamento di esenzione per categoria adottato nel dicembre 1999. Più in particolare, nel settore della distribuzione di autoveicoli, è stata pubblicata una relazione di valutazione sul regolamento in vigore [2], che offrirà la base per una revisione del sistema di distribuzione degli autoveicoli nel prossimo futuro. Nel campo delle operazioni di concentrazione, la Commissione ha adottato una procedura semplificata per alcune categorie di casi che non sollevano problemi di concorrenza, nonché una comunicazione relativa ai rimedi o provvedimenti correttivi. La Commissione ha altresì adottato tre regolamenti sull'applicazione della regola de minimis agli aiuti di Stato, agli aiuti alle piccole e medie imprese e agli aiuti destinati alla formazione. Infine, sono stati realizzati considerevoli progressi nella preparazione di un accordo di cooperazione in materia di concorrenza con il Giappone, che si prevede sarà concluso nel corso del 2001.

[2] Regolamento (CEE) n. 1475/95 della Commissione del 28.6.1995.

4. L'applicazione delle regole di concorrenza ha rispecchiato la realtà dei nuovi mercati e delle nuove pratiche commerciali. La creazione di mercati elettronici e l'attuazione da parte di talune industrie di accordi volontari a fini ambientali offrono due esempi di pratiche emergenti che hanno stimolato l'adozione di decisioni della Commissione. Gran parte dell'attività esecutiva della Commissione nel 2000 si è concentrata sui mercati liberalizzati di recente, ove non si è ancora del tutto affermato un ambiente concorrenziale.

5. La concorrenza ha come corollario la costante ridistribuzione delle risorse dalle imprese o dai settori in declino a quelli emergenti e in rapida crescita. Nel regno della "nuova economia" - caratterizzato dalla sua natura in ampia misura immateriale e dalle sue basi fondate su conoscenza e tecnologia - questo processo ha acquisito un ritmo estremamente sostenuto. È d'importanza fondamentale non ostacolare tale ridistribuzione e far sì che le trasformazioni e le ristrutturazioni avvengano in modo graduale, attraverso concentrazioni, imprese comuni e acquisizioni di imprese. Tale processo, tuttavia, non è esente da rischi. Le fusioni potrebbero dare origine ad una struttura di mercato troppo concentrata, con una scelta più limitata per il consumatore e maggiori possibilità di collusione tra i produttori rimanenti.

6. In un contesto in cui i mercati tendono ad ampliarsi e la massa critica necessaria per essere un operatore attivo tende ad aumentare, il numero e la complessità delle concentrazioni e delle alleanze che rientrano nell'ambito di competenza della Commissione sono aumentate costantemente in questi ultimi anni. Nel 2000 la Commissione ha adottato 345 decisioni, dato che rappresenta un aumento del 18% rispetto al 1999. Alcuni di questi casi hanno sollevato questioni di merito, che hanno condotto a sviluppi degli strumenti analitici della Commissione, in particolare nell'applicazione pratica della teoria economica.

7. In un ambiente sempre più competitivo ed integrato, diventa particolarmente importante che gli aiuti di Stato non provochino distorsioni ingiustificate nel funzionamento dei mercati. Oltre alle iniziative già menzionate per aggiornare e razionalizzare il quadro legislativo, la Commissione è convinta che sia necessario aumentare la trasparenza in questo campo ed introdurre, a tal fine, un repertorio pubblico degli aiuti di Stato e un quadro di valutazione. Parallelamente alle nuove iniziative, la Commissione si è concentrata sulla corretta applicazione delle proprie decisioni, in particolare riguardo al recupero degli aiuti illegali.

8. Due considerazioni sulla dimensione internazionale della politica di concorrenza. Innanzitutto, il fatto che la portata geografica dei casi in materia di concorrenza si stia estendendo significa che un numero crescente di transazioni commerciali rientra nella giurisdizione dei sempre più numerosi paesi che hanno adottato regole di concorrenza. Per analizzare tali casi in modo corretto ed evitare controversie, la Commissione deve spesso cooperare strettamente e scambiare informazioni con altre autorità garanti della concorrenza. In secondo luogo, la Commissione deve prestare grande attenzione agli aspetti relativi alla concorrenza del prossimo allargamento. L'allargamento non deve creare uno squilibrio sostanziale in termini di aiuti di Stato o di competitività. Per questa ragione, è importante collaborare con i paesi candidati e garantire che le stesse regole siano applicate con pari efficienza in tutta l'Unione allargata.

Bilancio statistico dell'attività della Commissione nell'applicazione del diritto comunitario della concorrenza nel 2000

9. Nel 2000 si sono registrati complessivamente 1206 nuovi casi, dei quali 297 attinenti agli articoli 81, 82, e 86, 345 alle concentrazioni e 564 agli aiuti di Stato. Nel 1999 il numero complessivo di nuovi casi ammontava a 1249, di cui 388 relativi agli articoli 81, 82 e 86, 292 alle concentrazioni e 569 agli aiuti di Stato. La lieve flessione del numero globale di casi è quindi dovuta alla diminuzione dei casi attinenti agli articoli 81, 82 e 86, mentre il numero dei casi attinenti agli aiuti di Stato rimane stabile e quello dei casi riguardanti le concentrazioni ha registrato un costante aumento, raddoppiando nel corso degli ultimi tre anni.

10. La notevole riduzione del numero di nuovi casi relativi agli articoli 81, 82 e 86 è attribuibile ai recenti sviluppi della politica di concorrenza. La nuova esenzione per categoria sulle restrizioni verticali ha ridotto drasticamente la necessità di notifica per tali accordi. Analogamente, le nuove linee direttrici sugli accordi verticali e le proposte discusse pubblicamente sulle nuove regole in materia di accordi orizzontali hanno chiarito il quadro per la valutazione in base alle regole di concorrenza e hanno forse ridotto la necessità di sottoporre i casi all'attenzione della Commissione.

11. Un secondo fattore nella riduzione dei nuovi casi è il calo del numero di denunce. È possibile osservare che il numero di denunce ha registrato ampie fluttuazioni nel corso degli anni (112 nel 2000, 149 nel 1999, 192 nel 1998, 177 nel 1997, 159 nel 1996, 114 nel 1995, 170 nel 1994 e 110 nel 1993), cosicché risulta difficile trarre conclusioni al riguardo.

12. È interessante notare che quasi il 30% dei nuovi casi è stato aperto ex officio. Anche in termini assoluti le procedure ex officio sono aumentate rispetto all'anno precedente (da 77 a 84). Considerato insieme alla riduzione delle notifiche, questo sviluppo si pone in linea con l'obiettivo della politica di concorrenza di trattare gli accordi standard mediante disposizioni generali di carattere normativo utilizzando le risorse disponibili per perseguire una politica più proattiva e concentrarsi sulle pratiche anticoncorrenziali più pericolose.

13. I casi chiusi sono stati complessivamente 1209, di cui 379 relativi agli articoli 81, 82 e 86, 355 alle concentrazioni e 475 agli aiuti di Stato [3]. Nel 1999 erano stati chiusi 1321 casi, di cui 582 attinenti agli articoli 81, 82 e 86, 279 alle concentrazioni e 460 agli aiuti di Stato [4]. L'intensa azione legislativa e alcuni casi di cartelli impegnativi in termini di risorse hanno avuto l'effetto di rallentare l'attività antitrust; nondimeno, il numero di casi chiusi (379) è stato notevolmente superiore a quello dei nuovi casi (297), riducendo ulteriormente i casi pendenti.

[3] La cifra riferita agli aiuti di Stato è basata sul numero di decisioni adottate dalla Commissione. Dato che alcune decisioni coprono più di un caso, la cifra è una lieve sottovalutazione del numero di casi attinenti agli aiuti di Stato chiusi con decisione della Commissione.

[4] La cifra riferita agli aiuti di Stato nel 1999 è stata corretta dopo la pubblicazione della XXIX Relazione sulla politica di concorrenza 1999.

14. Come già avvenuto nel 1999, la globalizzazione dei mercati, l'introduzione dell'euro, il completamento del mercato interno e l'imminente allargamento continuano a generare un'intensa attività nel campo delle operazioni di concentrazione in Europa. Nel complesso, nel corso del 2000 sono stati notificati 345 nuovi casi (+18%) e sono state adottate in totale 345 decisioni formali, il 28% in più rispetto al 1999.

15. Nel settore degli aiuti di Stato, il numero di notifiche è rimasto notevolmente stabile rispetto al 1999 (469 nel 1999 e nel 2000), come per l'avvio di procedimenti (67 rispetto a 68 nel 1999) e per le decisioni finali negative (26 rispetto a 33 nel 1999). Per contro, il numero di casi pendenti è aumentato in misura significativa (564 rispetto a 428 nel 1999), in parte a causa dei numerosi procedimenti avviati dal 1997 che comportano un grande impiego di risorse.

Riquadro 1: La giornata europea della concorrenza a Lisbona e a Parigi

All'inizio del suo mandato, il Commissario Monti aveva annunciato al Parlamento europeo una serie di iniziative volte a migliorare l'informazione dei cittadini sulla politica di concorrenza, nonché a rendere l'azione della Commissione più trasparente e accessibile ai consumatori, ai risparmiatori, agli utenti dei servizi pubblici e ai lavoratori della Comunità. Era necessario che i cittadini fossero più adeguatamente informati sui vantaggi che possono trarre dalla politica di concorrenza in termini di varietà dell'offerta, di miglioramento della qualità dei prodotti e dei servizi e di prezzi orientati al ribasso. In questo quadro, è stata presa in considerazione l'idea di una giornata europea della concorrenza, da organizzarsi ogni sei mesi nel paese che detiene la Presidenza del Consiglio

La giornata europea della concorrenza a Lisbona (9 giugno 2000)

La prima giornata europea della concorrenza si è tenuta a Lisbona nel giugno 2000 ed è stata considerata un successo dagli organizzatori.

La giornata europea in Portogallo si inseriva in una manifestazione più ampia sulla politica di concorrenza svoltasi in due giornate, la prima delle quali dedicata agli aspetti nazionali.

La prima tavola rotonda faceva seguito al discorso di apertura del Commissario Monti, imperniato sull'incidenza positiva della politica di concorrenza per i cittadini dell'Unione nella loro vita quotidiana. Un intervento dell'onorevole Randzio-Plath, presidente della commissione per i problemi economici e monetari del Parlamento europeo, ha dato un'eco molto favorevole alle parole del Commissario. Più in particolare, la parlamentare ha ricordato l'importanza del ruolo svolto dai prestatori di servizi d'interesse generale nel quadro di un'economia di mercato e dell'applicazione delle regole di concorrenza.

Nel corso della giornata europea sono stati affrontati anche temi più specifici, riguardanti la distribuzione di autoveicoli in Europa e l'applicazione delle regole di concorrenza alle libere professioni.

I partecipanti sono stati circa 250, appartenenti ai gruppi abitualmente interessati dalla politica di concorrenza: avvocati, giuristi, rappresentanti delle imprese, autorità garanti della concorrenza, membri delle ambasciate eccetera. I rappresentanti delle associazioni di consumatori erano presenti in misura minore.

Questa prima manifestazione è stata l'occasione per mettere a disposizione del pubblico un certo numero di strumenti di informazione: un video sulla politica di concorrenza, manifesti e cartelloni esplicativi, un nuovo opuscolo informativo destinato al grande pubblico, intitolato «La politica di concorrenza e il cittadino in Europa».

La giornata europea della concorrenza a Parigi (17 ottobre 2000)

La seconda giornata della concorrenza si è svolta a Parigi la mattina del 17 ottobre 2000.

Il Commissario Monti ha aperto la manifestazione invitando i consumatori e le loro associazioni ad essere attori responsabili dei mercati. Parafrasando Pierre Mendès France, ha affermato: "Consumare significa scegliere. Liberamente e in modo responsabile".

La prima tavola rotonda dedicata alla liberalizzazione della telefonia ha permesso di misurare gli effetti positivi dell'apertura di questo settore alla concorrenza, con riserva dell'impatto controverso dell'aumento del canone di abbonamento telefonico. È stato espresso un consenso molto ampio per sottolineare che concorrenza e solidarietà non sono incompatibili e che la concorrenza regolamentata è la migliore delle garanzie per il cittadino dell'Unione. Infine, tra i consumatori è emersa qualche preoccupazione sulla convergenza telecomunicazioni/mass media/Internet.

La seconda tavola rotonda era dedicata ai prodotti di grande distribuzione. Uno dei punti più forti della discussione ha riguardato gli effetti negativi per il consumatore individuale dell'aumento del potere negoziale della grande distribuzione nei confronti dei produttori: rarefazione dell'offerta, standardizzazione dei prodotti ecc.

Nell'anfiteatro del centro conferenze erano presenti oltre 300 persone. Una buona metà del pubblico era composta da rappresentanti delle associazioni dei consumatori. Hanno assistito agli scambi le autorità belghe, svedesi, britanniche e tedesche, nonché un rappresentante del BEUC, l'Ufficio europeo delle unioni dei consumatori.

I rappresentanti delle associazioni di consumatori hanno partecipato attivamente alle discussioni, intervenendo per esporre relazioni e porre numerose domande. L'importanza e il vigore di questi interventi hanno conferito agli scambi con il pubblico un marcato accento di "consumerismo", anche se, di conseguenza, le domande non vertevano sempre sugli aspetti della concorrenza, ma spesso si riferivano ad aspetti relativi alla protezione dei consumatori.

I - Intese restrittive e abusi di posizione dominante: articoli 81 e 82 del trattato CE; Monopoli nazionali e diritti esclusivi: articoli 31 e 86 del trattato CE

A - Modernizzazione del quadro legislativo e interpretativo

16. Il 27 settembre 2000 la Commissione ha adottato una proposta di regolamento intesa a modernizzare le norme procedurali per l'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato, nella quale sono definite le regole di concorrenza comunitarie applicabili alle intese restrittive tra imprese e agli abusi di posizione dominante. Si tratta della più importante iniziativa legislativa europea in materia di concorrenza dopo l'adozione del regolamento sul controllo delle operazioni di concentrazione nel 1989. Il nuovo regolamento agevolerà il consolidamento di una cultura comune della concorrenza nell'Unione europea.

17. Il chiarimento e la revisione delle regole di merito costituiscono un elemento essenziale nel processo generale di riforma. La revisione mira a semplificare le norme e ad alleggerire gli oneri di adempimento per le imprese, in particolare quelle prive di potere di mercato, garantendo al tempo stesso un controllo più efficace degli accordi stipulati da imprese che detengono una rilevante quota di mercato. La Commissione ha recentemente completato i lavori nel campo degli accordi verticali con l'adozione di un nuovo regolamento d'esenzione per categoria e di linee direttrici in materia di distribuzione. Queste ultime si applicano a tutti i settori, fatta eccezione per la distribuzione di autoveicoli.

18. Nel campo degli accordi orizzontali, la Commissione ha adottato nuovi regolamenti d'esenzione per categorie di accordi in materia di ricerca e sviluppo e di accordi di specializzazione. Tali regolamenti sono integrati da linee direttrici sull'applicabilità dell'articolo 81 agli accordi di cooperazione orizzontale. Le linee direttrici riconoscono che le imprese devono reagire alla crescente pressione concorrenziale e adeguarsi ad un mercato in costante evoluzione dovuta alla globalizzazione, al ritmo dei progressi tecnologici e, in generale, al maggiore dinamismo dei mercati. La cooperazione può spesso costituire uno strumento idoneo a condividere i rischi, realizzare economie, mettere in comune il "know-how" e lanciare più rapidamente le innovazioni.

1. Nuove regole di concorrenza della Commissione nel campo delle restrizioni verticali

19. Il 22 dicembre 1999 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 2790/1999 relativo all'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato a categorie di accordi verticali e pratiche concordate [5]. In sintesi, il nuovo regolamento d'esenzione per categoria ha un ampio campo di applicazione e concede esenzioni - sino ad una soglia di quota di mercato del 30% e con l'esclusione di un numero limitato di restrizioni e condizioni "fondamentali" di regola vietate - a tutti gli accordi verticali o pratiche concordate tra due o più imprese [6]. Qualora la quota di mercato superi la soglia del 30%, non si presume che gli accordi siano ipso facto illegali, ma può essere necessaria una valutazione individuale. Al fine di assistere le imprese nello svolgimento di tale valutazione, il 24 maggio 2000 la Commissione ha adottato una serie di linee direttrici sulle restrizioni verticali [7].

[5] GU L 336 del 29.12.1999, pag. 21.

[6] Cfr. punti 8-19 della Relazione sulla concorrenza 1999.

[7] Comunicazione della Commissione - Linee direttrici sulle restrizioni verticali, GU C 291 del 13.10.2000, pag. 1.

20. Le linee direttrici chiariscono:

- quali accordi verticali di norma non producono una distorsione della concorrenza e quindi non rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1. Si tratta in particolare degli accordi tra PMI, degli accordi di agenzia commerciale e degli accordi in cui né il fornitore né l'acquirente detengono un potere di mercato significativo;

- quali accordi verticali beneficiano della "zona di sicurezza" istituita dal regolamento d'esenzione per categoria, mediante la descrizione delle condizioni di applicazione del regolamento stesso;

- quali circostanze possono comportare la revoca del beneficio del regolamento d'esenzione per categoria da parte della Commissione o delle autorità degli Stati membri. In particolare, la revoca può essere necessaria quando l'accesso al mercato rilevante risulti significativamente limitato dall'effetto cumulativo di reti parallele di accordi verticali simili posti in essere tra fornitori o acquirenti concorrenti. La revoca può altresì essere necessaria nelle situazioni in cui l'acquirente, nel contesto della fornitura esclusiva o della distribuzione esclusiva, detiene un potere di mercato significativo sul mercato a valle in cui rivende i beni o presta i servizi;

- una serie di questioni, riguardanti la definizione del mercato e il calcolo della quota di mercato, che possono emergere quando le imprese applicano la soglia del 30% di quota di mercato per beneficiare del regolamento d'esenzione per categoria;

- la politica di applicazione della Commissione nei casi di superamento della soglia del 30% di quota di mercato non contemplati dal regolamento d'esenzione per categoria. È illustrato un quadro di analisi generale e tale quadro è applicato alle più importanti restrizioni verticali specifiche, quali il monomarchismo ("single branding"), la distribuzione esclusiva e la distribuzione selettiva.

2. Nuove regole di concorrenza della Commissione nel campo degli accordi di cooperazione orizzontale

2.1. Introduzione

21. Il 29 novembre 2000 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 2658/2000 relativo all'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato a categorie di accordi di specializzazione [8], il regolamento (CE) n. 2659/2000 relativo all'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato a categorie di accordi in materia di ricerca e sviluppo [9] e le linee direttrici sull'applicabilità dell'articolo 81 del trattato agli accordi di cooperazione orizzontale [10], [11]. I nuovi regolamenti sostituiscono gli attuali regolamenti d'esenzione per categoria relativi agli accordi di specializzazione [12] e agli accordi in materia di ricerca e sviluppo (R&S) [13], che scadono il 31 dicembre 2000. Le linee direttrici, che sostituiscono le due comunicazioni esistenti (le quali fornivano orientamenti riguardo a taluni tipi di accordi di cooperazione che non rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 81 [14] e alla valutazione delle imprese comuni di cooperazione [15]), contemplano una serie più ampia dei tipi più comuni di accordi orizzontali ed integrano i regolamenti d'esenzione per categoria in materia di R&S e specializzazione.

[8] GU L 304 del 5.12.2000, pag. 3.

[9] GU L 304 del 5.12.2000, pag. 7.

[10] GU C 3 del 6.1.2001, pag. 2.

[11] I due regolamenti d'esenzione per categoria e le linee direttrici sono disponibili sul sito web della DG Concorrenza: http://europa.eu.int/comm/competition/antitrust/legislation/.

[12] Regolamento (CEE) n. 417/85 della Commissione, del 19 dicembre 1984, relativo all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3, del trattato CEE a categorie di accordi di specializzazione (GU L 53 del 22.2.1985, pag. 1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 2236/97 (GU L 306 dell'11.11.1997, pag. 12).

[13] Regolamento (CEE) n. 418/85 della Commissione del 19 dicembre 1984 relativo all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3, del trattato CEE a categorie di accordi in materia di ricerca e sviluppo (GU L 53 del 22.2.1985, pag. 5), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 2236/97 (GU L 306 dell'11.11.1997, pag. 12).

[14] Comunicazione della Commissione relativa ad accordi, decisioni e pratiche concordate concernenti la cooperazione tra imprese (GU C 75 del 29.7.1968, pag. 3).

[15] Comunicazione della Commissione relativa alla valutazione delle imprese comuni aventi natura di cooperazione ai sensi dell'articolo 85 del trattato CEE (GU C 43 del 16.2.1993, pag. 2).

22. Le imprese devono reagire alla crescente pressione concorrenziale e adeguarsi ad un mercato in costante evoluzione dovuta alla globalizzazione, al ritmo dei progressi tecnologici e, in generale, al maggiore dinamismo dei mercati. La cooperazione può spesso costituire uno strumento idoneo a condividere i rischi, realizzare economie, mettere in comune il "know-how" e lanciare più rapidamente le innovazioni. Soprattutto per le piccole e medie imprese la cooperazione costituisce un importante strumento che consente loro di adeguarsi all'evoluzione del mercato. Anche i consumatori beneficeranno di questi vantaggi, purché si salvaguardi una concorrenza effettiva sul mercato. La revisione è stata necessaria non solo per adeguare le norme ai nuovi sviluppi del mercato e delle teorie economiche, ma anche, nel contesto della modernizzazione, nell'ottica di fornire chiari orientamenti agli organi giudiziari ed alle autorità nazionali. L'obiettivo comune consiste nel semplificare le regole e nel ridurre gli oneri di adempimento regolamentare gravanti sulle imprese, in particolare quelle prive di potere di mercato.

23. Le nuove norme rappresentano un passaggio dall'impostazione basata su criteri formalistici, che caratterizza la legislazione attuale, ad un approccio di tipo economico inteso a valutare le ripercussioni degli accordi di cooperazione orizzontale. L'obiettivo fondamentale di questa nuova impostazione è consentire la cooperazione tra concorrenti laddove essa contribuisca al benessere economico senza creare rischi per la concorrenza.

2.2. I regolamenti d'esenzione per categoria

24. Rispetto ai regolamenti esistenti, i nuovi regolamenti sono stati modificati in modo da semplificarli ed ampliarne il campo di applicazione e la chiarezza. Le vecchie esenzioni per categoria in materia di R&S e specializzazione non solo definivano le categorie di accordi contemplati, ma elencavano anche le clausole di esenzione. Queste cosiddette "liste bianche" di clausole lecite sono state eliminate e l'esenzione è ora concessa a tutti gli accordi in materia di R&S e di specializzazione, subordinatamente ad alcune condizioni ed all'assenza di restrizioni fondamentali. I nuovi testi abbandonano quindi l'impostazione basata su un elenco di clausole esentate e offrono una maggiore libertà contrattuale alle parti contraenti.

25. Oltre alla maggiore flessibilità, nel nuovo regolamento d'esenzione per categoria relativo agli accordi in materia di R&S sono state introdotte le seguenti modifiche principali:

(1) eliminazione del requisito di elaborare un programma quadro prima di concludere accordi di R&S;

(2) aumento della soglia di esenzione basata sulla quota di mercato dal 20% al 25%. Questo aumento riconosce che la cooperazione in materia di R&S è particolarmente idonea a migliorare l'efficienza e, d'altro canto, ha meno probabilità di produrre effetti restrittivi rispetto ad altre forme di cooperazione;

(3) qualora l'accordo preveda la distribuzione in comune dei prodotti messi a punto in comune, la soglia della quota di mercato passa dall'attuale 10% al 25%;

(4) aumento del margine di sicurezza per le fluttuazioni della quota di mercato dal 2% al 5%;

(5) aumento del periodo durante il quale lo sfruttamento in comune dei risultati è coperto da esenzione, a prescindere dalla quota di mercato. Tale periodo è stato portato da cinque a sette anni alla luce del fatto che diverse imprese hanno scarse probabilità di recuperare gli investimenti nelle attività di R&S entro un periodo di cinque anni. È proposto lo stesso periodo di sette anni di esenzione in relazione ad alcune restrizioni associate allo sfruttamento in comune dei risultati;

(6) eliminazione della procedura di non opposizione. Tale procedura non è più necessaria, in quanto sono esentate tutte le restrizioni diverse da quelle fondamentali, subordinatamente a talune condizioni;

(7) è stata introdotta una nuova disposizione che consente la revoca dell'esenzione per categoria qualora l'esistenza di un accordo elimini la concorrenza effettiva nel campo della R&S su un determinato mercato. Questo serve a salvaguardare la concorrenza per quanto riguarda le innovazioni, dal momento che nel caso di prodotti completamente nuovi non si possono applicare le normali soglie basate sulla quota di mercato previste dal regolamento.

26. Per quanto riguarda il nuovo regolamento d'esenzione per categoria relativo agli accordi di specializzazione, sono state introdotte le seguenti modifiche principali:

(1) estensione del campo di applicazione del regolamento agli accordi di specializzazione unilaterale tra concorrenti. Si tratta di una forma di subfornitura, in cui una parte acconsente a cessare la fabbricazione di determinati prodotti e ad acquistarli da un'altra impresa, la quale si impegna a fabbricare e fornire i prodotti in questione. La specializzazione unilaterale tra concorrenti è stata inclusa nel campo di applicazione del regolamento in considerazione della maggiore importanza che ha acquisito in molti settori e del suo potenziale di miglioramento dell'efficienza. Gli accordi di specializzazione unilaterale tra imprese non concorrenti possono beneficiare, subordinatamente a talune condizioni, dell'esenzione per categoria prevista dal regolamento relativo agli accordi verticali [16];

[16] Regolamento (CE) n. 2790/1999 della Commissione, del 22 dicembre 1999, relativo all'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE a categorie di accordi verticali e pratiche concordate (GU L 336 del 29.12.1999, pag. 21).

(2) nel caso della specializzazione reciproca, è prevista una clausola secondo cui tali accordi devono contenere obblighi di fornitura e di acquisto in modo da evitare che una parte sia costretta ad abbandonare il mercato a valle della produzione. Questa disposizione serve ad impedire alle parti di ripartirsi i mercati dietro il pretesto di un accordo di specializzazione reciproca;

(3) eliminazione della soglia espressa in termini di fatturato;

(4) aumento del margine di sicurezza per le fluttuazioni della quota di mercato dal 2% al 5%, come per il regolamento d'esenzione per categoria relativo agli accordi in materia di R&S;

(5) possibilità di obblighi di fornitura esclusiva o di acquisto esclusivo.

27. Entrambi i regolamenti prevedono un periodo transitorio di 18 mesi, durante il quale gli accordi che non rispondono alle condizioni dei nuovi regolamenti, ma soddisfano le condizioni di esenzione previste dai vecchi regolamenti, continuano a beneficiare dell'esenzione.

2.3. Le linee direttrici

28. Le linee direttrici integrano i regolamenti d'esenzione per categoria. Esse descrivono l'impostazione generale da seguire nella valutazione degli accordi di cooperazione orizzontale. Sono quindi applicabili agli accordi in materia di ricerca e sviluppo e di produzione non contemplati dalle esenzioni per categoria, nonché a tutte le altre forme comuni di cooperazione tra concorrenti. Sono comprese le seguenti forme di cooperazione: accordi di R&S, di produzione, di acquisto, di commercializzazione, di standardizzazione e quelli relativi alla protezione dell'ambiente. Le linee direttrici enunciano i principi che devono guidare la valutazione degli accordi di cooperazione orizzontale e definiscono un quadro analitico comune. Ciò aiuterà le imprese a valutare con maggiore certezza se un accordo produca o meno effetti restrittivi della concorrenza e, in caso affermativo, se possa beneficiare di un'esenzione.

29. Tutti i tipi di accordi di cooperazione orizzontale contemplati sono analizzati secondo un quadro di analisi comune. Tale quadro si può riepilogare come segue: un accordo di cooperazione orizzontale può creare problemi di concorrenza soltanto se è in grado di ridurre la concorrenza sul mercato in misura tale da produrre effetti negativi sul mercato in relazione ai prezzi, alla produzione, all'innovazione o alla varietà e qualità dei prodotti e dei servizi. Per provocare una restrizione della concorrenza le parti di norma hanno bisogno di strumenti atti a coordinare il loro comportamento e devono disporre di un certo potere di mercato. Di conseguenza, una cooperazione dev'essere valutata alla luce del contesto economico, tenendo conto sia della natura dell'accordo sia del potere di mercato congiunto delle parti, che determinano - insieme ad altri fattori strutturali - l'idoneità della cooperazione ad alterare in misura significativa la concorrenza complessiva sul mercato.

30. Di norma questi due criteri si devono valutare insieme. Tuttavia, in alcuni casi la natura stessa di una cooperazione indica a priori che si applica l'articolo 81, paragrafo 1. Tale è il caso degli accordi aventi per oggetto una restrizione della concorrenza che consiste nel fissare i prezzi, limitare la produzione o ripartire i mercati, la clientela o le fonti di approvvigionamento. Queste cosiddette restrizioni "fondamentali" sono considerate le più dannose, poiché interferiscono direttamente con il risultato del processo concorrenziale. Si deve quindi presumere che tali restrizioni producano effetti negativi sul mercato e non determinino incrementi di efficienza né vantaggi per i consumatori, motivo per cui sono quasi sempre vietate.

31. D'altro canto, vi sono anche categorie di accordi orizzontali che si possono considerare, a priori, esclusi dall'ambito di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1. Tra questi figurano gli accordi tra imprese non concorrenti, gli accordi tra imprese concorrenti che non sono in grado di realizzare autonomamente il progetto o l'attività oggetto della cooperazione, o la cooperazione avente per oggetto un'attività che non incide sui principali parametri della concorrenza. Questi accordi di cooperazione possono rientrare nel campo di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1, solo se riguardano imprese che hanno un potere di mercato significativo e se sono atti ad impedire ai terzi di accedere al mercato.

32. Tutti gli altri accordi devono essere oggetto di un'analisi fondata sui due criteri summenzionati (natura dell'accordo e potere di mercato e struttura del mercato), al fine di determinare se sia loro applicabile l'articolo 81, paragrafo 1.

33. Le linee direttrici sono strutturate secondo le categorie di accordi, il che agevola la presa in considerazione dei problemi di concorrenza specifici riguardanti le diverse forme di cooperazione. Sono contemplati anche i tipi più comuni di combinazioni, per esempio R&S in comune con successiva produzione in comune.

34. In assenza di restrizioni fondamentali e al di sotto di un determinato potere di mercato, definito in termini di quota di mercato, le linee direttrici prevedono le cosiddette "zone di sicurezza" per gli accordi di acquisto e gli accordi di commercializzazione. Come nel caso dell'applicazione di un'esenzione per categoria, una volta all'interno di queste zone di sicurezza gli operatori economici di norma non sono tenuti a valutare gli effetti dei loro accordi sul mercato.

35. Nel caso degli accordi di acquisto, pur riconoscendo che non esiste una soglia assoluta che indichi quando una cooperazione nell'acquisto crei un grado di potere di mercato tale da farla rientrare nel campo di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1, le linee direttrici indicano che nella maggior parte dei casi è improbabile che esista un potere di mercato se le parti dell'accordo detengono nel loro insieme una quota inferiore al 15% sul mercato (sui mercati) di acquisto e, del pari, una quota combinata inferiore al 15% sul mercato (sui mercati) di vendita. Nel caso di accordi al di sotto di tali soglie che rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1, le linee direttrici indicano che ad un simile livello di quota di mercato è probabile che l'accordo in questione soddisfi le condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3 [17].

[17] Cfr. paragrafo 130 delle linee direttrici.

36. Nel caso degli accordi di commercializzazione che non prevedono la fissazione dei prezzi, le linee direttrici indicano che nella maggior parte dei casi è improbabile che esista un sufficiente potere di mercato se le parti dell'accordo detengono nel loro insieme una quota di mercato inferiore al 15%. Nel caso di un accordo al di sotto di tale livello di quota di mercato che rientri nel campo di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1, le linee direttrici indicano che con una quota di mercato così limitata è probabile che l'accordo in questione soddisfi le condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3 [18].

[18] Cfr. paragrafo 149 delle linee direttrici.

3. Proposta di nuovo regolamento d'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE

37. Il 27 settembre 2000 la Commissione ha adottato una proposta di nuovo regolamento d'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE [19]. Il nuovo regolamento è inteso a sostituire il regolamento n. 17 del 1962, nonché le norme procedurali contenute nei regolamenti (CEE) n. 1017/68, (CEE) n. 4056/86 e (CEE) n. 3975/87 relativi ai trasporti. L'applicazione delle regole di concorrenza al settore agricolo resta disciplinata dal regolamento n.. 26 del 1962.

[19] COM (2000) 582 def. (GU C 365 E del 19.12.2000, pag. 284).

38. La proposta di nuovo regolamento d'applicazione fa seguito al Libro bianco della Commissione, del 28 aprile 1999, sulla modernizzazione delle norme per l'applicazione degli articoli 85 e 86 (divenuti articoli 81 e 82) del trattato CE [20], inteso ad aprire un ampio dibattito pubblico ed accademico in materia. Durante la preparazione della proposta, la Commissione ha consultato un gran numero di parti interessate. In particolare, la Commissione ha tenuto discussioni approfondite su una serie di aspetti riguardanti l'attuazione delle proposte contenute nel Libro bianco con un gruppo di lavoro composto da esperti delle autorità degli Stati membri garanti della concorrenza. Gli esperti dell'autorità di vigilanza dell'EFTA e delle autorità garanti della concorrenza dei paesi dell'EFTA hanno partecipato alle consultazioni. Nell'elaborare la proposta, la Commissione ha anche tenuto conto dei risultati della consultazione pubblica successiva al Libro bianco e, in particolare, dei pareri espressi nelle risoluzioni del Parlamento europeo del 18 gennaio 2000 e del Comitato economico e sociale dell'8 dicembre 1999. Entrambe le istituzioni hanno espresso parere favorevole alle proposte contenute nel Libro bianco della Commissione, insistendo al tempo stesso sull'importanza di garantire un'applicazione coerente delle regole di concorrenza comunitarie in un sistema di competenze parallele e di mantenere un adeguato livello di certezza del diritto.

[20] COM (1999) 101 def. (GU C 132 del 12.5.1999).

39. La proposta per un nuovo regolamento d'applicazione si fonda essenzialmente sul Libro bianco. In particolare, la proposta della Commissione mira ad attuare la transizione dal regime di notificazione ed autorizzazione previsto dal regolamento n. 17, non più efficace per la tutela della concorrenza nella Comunità, ad un regime basato sull'applicabilità diretta dell'articolo 81 nel suo insieme. Il passaggio al nuovo regime è previsto dagli articoli 1 e 6 della proposta: l'articolo 1 enuncia il principio dell'applicabilità diretta dell'articolo 81 nel suo insieme e l'articolo 6 conferisce la competenza ad applicare l'articolo 81, paragrafo 3, anche ai giudici nazionali dinanzi ai quali è invocato l'articolo 81, paragrafo 1.

40. Alla luce dell'ampio dibattito pubblico e tenuto conto delle preoccupazioni riguardo al rischio di una "rinazionalizzazione" delle regole di concorrenza (espresse in particolare dal Parlamento europeo) e alla necessità di garantire che il nuovo sistema non riduca la certezza del diritto per le imprese, la Commissione ha perfezionato diversi aspetti della sua proposta. Di conseguenza, il nuovo regolamento si pone tre obiettivi principali:

- applicazione più efficace;

- condizioni di concorrenza più omogenee nel mercato interno;

- un adeguato livello di certezza del diritto per le imprese.

3.1. Applicazione più efficace

41. Il sistema proposto porterà ad una più ampia esecuzione delle regole di concorrenza comunitarie. Un maggior numero di autorità applicherà le regole, in quanto - in seguito all'eliminazione della competenza esclusiva della Commissione ad adottare una decisione di esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3 - non solo la Commissione, ma anche le autorità garanti della concorrenza e gli organi giudiziari degli Stati membri saranno competenti ad applicare pienamente gli articoli 81 e 82. Inoltre, l'abolizione del sistema di notificazione e di autorizzazione consentirà alla Commissione di concentrarsi sull'individuazione e sulla repressione delle infrazioni più gravi.

42. Alcuni elementi specifici della proposta mirano a rafforzare l'effetto generale della transizione verso un sistema di eccezione legale. Per esempio, la proposta della Commissione prevede una maggiore cooperazione orizzontale al fine di garantire un'applicazione più efficace delle regole da parte delle autorità nazionali. L'articolo 12 della proposta istituisce una base giuridica per lo scambio di qualsiasi informazione fra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri e per l'uso di tali informazioni come mezzo di prova nei procedimenti d'applicazione del diritto comunitario della concorrenza.

43. Per garantire un'efficace tutela della concorrenza è inoltre necessario assicurare che i poteri d'indagine della Commissione siano sufficienti ed effettivi. In seguito alla pubblicazione del Libro bianco e alla luce delle reazioni allo stesso, il parere della Commissione si è evoluto riguardo a diversi aspetti della questione. La proposta prevede tre principali miglioramenti intesi a garantire un'applicazione più efficace degli articoli 81 e 82.

44. In primo luogo, si propone di adeguare i poteri conferiti ai funzionari della Commissione per le ispezioni. Dall'esperienza delle autorità nazionali garanti della concorrenza e della Commissione emerge che nei domicili privati sono sempre più spesso conservati e rinvenuti documenti costituenti prove a carico delle imprese. Ai sensi del regolamento proposto, gli ispettori della Commissione avranno quindi il potere, subordinatamente ad autorizzazione giudiziaria da parte del giudice nazionale competente, di perquisire le abitazioni private dei dipendenti delle imprese qualora sussista il sospetto che vi siano conservati documenti professionali. Si propone inoltre di conferire agli ispettori della Commissione il potere di apporre sigilli ad armadi e uffici per assicurare che i documenti non siano trasferiti e distrutti durante le indagini. Infine, gli ispettori della Commissione potranno porre domande orali in merito all'oggetto dell'ispezione.

45. In secondo luogo, abbandonata l'idea esposta nel Libro bianco di un controllo giudiziario centralizzato da parte del Tribunale di primo grado, la Commissione propone ora di codificare le norme che disciplinano l'ottenimento di ordinanze a livello nazionale per sormontare un'eventuale opposizione ad un'ispezione da parte di un'impresa. Ciò chiarirà le modalità d'intervento dei giudici nazionali conformemente ai limiti stabiliti dalla Corte di giustizia.

46. In terzo luogo, come annunciato nel Libro bianco, la Commissione propone di aumentare le ammende per infrazioni alle norme procedurali e le penalità di mora, fissate negli anni '60 in termini assoluti. Un sistema fondato su un importo stabilito in base ad una percentuale del fatturato è considerato come la soluzione più appropriata.

3.2. Regolare il rapporto fra gli articoli 81 e 82 e le legislazioni nazionali in materia di concorrenza

47. Dalla consultazione pubblica, così come dalla risoluzione del Parlamento europeo e dal parere del Comitato economico e sociale, è emersa la necessità di garantire condizioni omogenee in tutto il mercato interno come elemento principale della riforma.

48. Alla luce di tali preoccupazioni e tenuto conto dei possibili miglioramenti in termini di applicazione più efficace, la Commissione ha proposto un nuovo articolo, sulla base dell'articolo 83, paragrafo 2, lettera e), del trattato CE, per regolare il rapporto fra gli articoli 81 e 82 e le legislazioni nazionali in materia di concorrenza (articolo 3 della proposta). Detto articolo stabilisce che quando un accordo o una pratica sono tali da poter pregiudicare il commercio fra Stati membri è applicabile esclusivamente il diritto comunitario della concorrenza.

49. La proposta di questo articolo si basa sulle considerazioni seguenti. Nel sistema attuale, lo stesso accordo o la stessa pratica possono essere soggetti al diritto comunitario della concorrenza e a più leggi nazionali in materia. Conformemente al principio del primato del diritto della concorrenza comunitario, stabilito dalla Corte di giustizia nella causa Walt Wilhelm [21], la legislazione nazionale può essere applicata solo nella misura in cui non pregiudica l'applicazione uniforme delle regole di concorrenza comunitarie nel mercato interno. Il principio del primato risolve chiaramente i conflitti a favore del diritto comunitario; esso, tuttavia, non impedisce che si verifichino incoerenze e differenze nel trattamento degli accordi e delle pratiche che interessano gli scambi fra Stati membri, in applicazione delle diverse legislazioni nazionali.

[21] Causa 14/68 Walt Wilhelm, Racc. 1969, pag. 1.

50. L'articolo 3 garantisce che gli accordi e le pratiche che possono pregiudicare il commercio transnazionale siano esaminati alla luce di un unico insieme di norme, promuovendo così l'esistenza di condizioni omogenee in tutta la Comunità e sopprimendo i costi che un'applicazione parallela del diritto comunitario e dei diritti nazionali fa gravare sia sulle autorità sia sulle imprese. Esso non limita il margine d'azione delle autorità nazionali garanti della concorrenza, che saranno chiamate ad applicare il diritto comunitario. L'esperienza acquisita a livello nazionale può contribuire allo sviluppo della politica di concorrenza comunitaria all'interno della rete di autorità garanti della concorrenza.

51. L'articolo assicura inoltre che tutti i casi relativi ad accordi e pratiche che pregiudicano gli scambi fra gli Stati membri rientrino nel campo dei meccanismi di cooperazione della rete ed elimina il rischio che il corretto funzionamento della rete stessa sia compromesso da un'applicazione parallela del diritto della concorrenza comunitario e delle legislazioni nazionali in materia.

3.3. Cooperazione tra la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza nell'ambito della rete

52. Per quanto riguarda le autorità nazionali garanti della concorrenza, l'istituzione di una rete nell'ambito della quale tutti applichino la stessa normativa e la stessa politica favorirà l'efficacia, la coerenza e l'esistenza di condizioni omogenee nel mercato unico. La base formale per l'istituzione di tale rete si trova all'articolo 11 del regolamento proposto.

53. La Commissione è certa che la stretta collaborazione nell'ambito della rete favorirà lo sviluppo di una comune cultura della concorrenza in tutta la Comunità. Tenuto conto dell'importanza cruciale di garantire un'applicazione coerente delle norme, sono inoltre previsti alcuni meccanismi formali. Secondo l'articolo 11, paragrafo 4, del regolamento proposto, le autorità nazionali garanti della concorrenza sono tenute a consultare la Commissione prima di adottare una decisione di divieto o una decisione volta ad accettare impegni o a revocare il beneficio di un regolamento d'esenzione per categoria. Tutte queste decisioni hanno ripercussioni dirette per i loro destinatari ed è quindi importante assicurare che esse siano coerenti con la prassi generale della rete. In caso di sostanziale disaccordo in seno alla rete, la Commissione mantiene il potere di disinvestire un'autorità nazionale garante della concorrenza dell'istruzione di un caso, avviando essa stessa un procedimento.

54. La Commissione non intende fare ricorso ai meccanismi di cui all'articolo 11 come base per interferire sistematicamente in ogni specifico aspetto delle decisioni delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri. Tali meccanismi sono concepiti come una rete di sicurezza atta ad individuare e risolvere gravi problemi di incoerenza nell'applicazione.

55. Al fine di chiarire ulteriormente le basi per il funzionamento della rete, la Commissione sta preparando un progetto di comunicazione sulla cooperazione fra le autorità garanti della concorrenza, comprendente, in particolare, disposizioni precise ma flessibili in materia di attribuzione dei casi, fondate sul concetto dell'autorità che si trova nella migliore posizione per valutare il caso. Questa comunicazione sostituirà quella attualmente in vigore. Successivamente, una discussione approfondita con le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri dovrebbe portare all'adozione di un'intesa comune che consentirà alla rete di cominciare ad operare.

3.4. Migliore cooperazione con le giurisdizioni nazionali

56. La proposta della Commissione mira anche a rafforzare la cooperazione fra la Commissione e le giurisdizioni nazionali per promuovere un'applicazione coerente degli articoli 81 e 82.

57. L'articolo 15 del regolamento proposto stabilisce il diritto, per gli organi giudiziari nazionali, di ottenere informazioni in possesso della Commissione ai fini dell'applicazione degli articoli 81 e 82 e di chiedere altresì un parere della Commissione in merito a questioni relative all'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie. La Commissione stabilirà disposizioni dettagliate relative alla sua prassi in questo campo in una comunicazione che sostituirà l'attuale comunicazione sulla cooperazione fra i giudici nazionali e la Commissione. Tali disposizioni fisseranno la scadenza entro la quale la Commissione dovrà rispondere alle richieste dei giudici nazionali.

58. Lo stesso articolo propone di introdurre il diritto, per la Commissione e per le autorità nazionali garanti della concorrenza, di presentare osservazioni scritte o orali agli organi giudiziari degli Stati membri. Nel caso delle autorità nazionali garanti della concorrenza, tale facoltà si limita agli organi giudiziari del rispettivo Stato membro. La Commissione potrebbe agire ai sensi di tale disposizione solo per ragioni di interesse pubblico comunitario (quale amicus curiae), cioè non nell'interesse di una delle parti. Questa disposizione è volta in particolare a permettere alla Commissione e alle autorità nazionali garanti della concorrenza di attirare l'attenzione dei giudici su questioni di considerevole importanza per l'applicazione coerente del diritto comunitario della concorrenza. Utilizzando questo meccanismo, la Commissione potrà, per esempio, portare all'attenzione dei giudici i casi di altri Stati membri nei quali sia emerso un problema identico o analogo. Gli organi giudiziari nazionali non saranno tenuti ad adeguarsi ad un'osservazione formulata dalla Commissione o da un'autorità nazionale. Le informazioni fornite dalla Commissione possono tuttavia risultare utili ai giudici per valutare se rivolgersi o meno alla Corte di giustizia.

3.5. Garantire un adeguato livello di certezza del diritto per le imprese

59. Ai sensi del vigente regolamento n. 17, gli accordi o le decisioni rientranti nel campo d'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1, acquistano validità, cioè sono opponibili dinanzi a un giudice civile, soltanto se sono stati notificati alla Commissione e beneficiano di un'esenzione concessa da quest'ultima. In pratica, i casi sono in gran parte chiusi con una lettera amministrativa di archiviazione dei servizi della Commissione, priva di effetti vincolanti.

60. Il regolamento proposto elimina gli ostacoli amministrativi connessi al procedimento di notificazione e autorizzazione, mantenendo al tempo stesso un adeguato livello di certezza del diritto. Il nuovo sistema prevede in particolare che gli accordi e le decisioni che soddisfano le condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3, siano validi ed efficaci ab initio senza che a tal fine sia richiesta una decisione amministrativa. Le imprese possono pertanto fare affidamento sull'efficacia in sede giudiziaria come elemento di maggiore certezza del diritto, indipendentemente da qualsiasi azione da parte di un'amministrazione.

61. Il regolamento proposto non elimina la necessità per le imprese di valutare le loro transazioni commerciali per verificarne la conformità alle regole di concorrenza. Ai sensi dell'attuale regolamento n. 17, tale analisi è svolta dalle imprese quando preparano una notificazione. La proposta assimila l'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie ad altri campi del diritto nell'ambito dei quali le imprese sono tenute ad accertarsi esse stesse che il loro comportamento sia lecito.

62. Nel campo del diritto comunitario della concorrenza, la valutazione del proprio comportamento da parte delle imprese è agevolata dalle esenzioni per categoria, dalle comunicazioni e dalle linee direttrici della Commissione, che chiariscono l'applicazione delle norme. Come elemento complementare della riforma in corso, la Commissione si impegna a compiere sforzi ancora maggiori in questo settore. Al riguardo, l'articolo 28 del regolamento proposto conferisce alla Commissione la competenza generale ad adottare regolamenti d'esenzione per categoria. Tale potere garantirà che essa sia in grado di reagire con sufficiente rapidità ai nuovi sviluppi e ai cambiamenti delle condizioni di mercato.

63. Il nuovo sistema, inoltre, prevedendo un numero maggiore di autorità competenti ad applicare l'articolo 81, paragrafo 3, permetterà di sviluppare rapidamente una giurisprudenza e una pratica interpretativa laddove esse ancora mancano e porterà così a rafforzare intrinsecamente il quadro di valutazione. La Commissione contribuirà ulteriormente a questo sviluppo continuando a definire la sua politica attraverso le decisioni adottate nei singoli casi. Oltre alle decisioni di divieto, il regolamento proposto prevede che la Commissione, agendo d'ufficio e per ragioni di interesse pubblico comunitario, possa adottare decisioni constatanti l'assenza di infrazione. Ciò permetterà alla Commissione di definire la sua posizione in un "caso esemplare", in modo da chiarire la normativa per tutte le imprese che si trovano in una situazione analoga.

64. Per le rare situazioni che presentano un vero e proprio problema di prevedibilità del diritto, la Commissione sarà sempre disposta a discutere i casi specifici con le imprese, qualora ciò risulti necessario. Se opportuno, la Commissione prevede inoltre di fornire una guida alle imprese sotto forma di pareri. Il ricorso a questo meccanismo deve rimanere a discrezione della Commissione, onde evitare di compromettere l'auspicato riorientamento delle attività di esecuzione della Commissione. La Commissione sta elaborando una comunicazione sul meccanismo inteso a fornire specifici indirizzi alle imprese, nella quale definirà i criteri in base ai quali esaminerà le richieste di pareri nonché le modalità pratiche per la presentazione di tali richieste.

3.6. Stato di avanzamento dell'iter legislativo

65. La proposta della Commissione è stata presentata al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale.

66. La proposta è all'esame del Consiglio in sede di gruppo di lavoro dall'inizio di ottobre 2000. Il 5 dicembre 2000 il Consiglio "Industria" ha preso atto dei progressi compiuti in seno al gruppo di lavoro. I lavori proseguiranno nel 2001, sotto la Presidenza svedese.

67. Il Parlamento europeo ha rinviato la proposta alla commissione competente, ossia la commissione per i problemi economici e monetari (ECON). L'onorevole Evans (PPE/Regno Unito) è stato nominato relatore. La commissione per i problemi economici e monetari ha tenuto un primo scambio di pareri il 21 novembre 2000. Il 27 febbraio 2001 ha avuto luogo un'audizione pubblica. Il Parlamento europeo prevede di adottare una risoluzione entro giugno 2001.

B - Applicazione degli articoli 81, 82 e 86

1. Articolo 81

1.1. Cartelli

68. I cartelli sono accordi orizzontali segreti conclusi dai principali operatori economici di un dato settore al fine di eliminare la concorrenza tra loro, alzare artificiosamente i prezzi e limitare la produzione. Questi tentativi di sostituire un ambiente concorrenziale - la forza trainante di un'economia di mercato - con una regolazione del mercato coordinata e centralizzata sono le infrazioni del diritto della concorrenza di gran lunga più perniciose.

69. I partecipanti ai cartelli cospirano per mantenere una parvenza di concorrenza mentre in realtà i clienti non dispongono di una scelta effettiva e devono pagare prezzi più elevati. Ciò produce un effetto immediato sull'intera catena della fornitura e danneggia infine i consumatori. Si stima che i cartelli internazionali rappresentino un salasso di centinaia di milioni di euro per l'economia europea. Inoltre, poiché i prezzi di cartello sono di norma fissati in funzione dei costi del produttore meno competitivo, essi agiscono da disincentivo per le imprese più efficienti, le quali non sono stimolate a migliorare la qualità del prodotto, la tecnologia e in generale a razionalizzare i metodi di produzione e di vendita.

70. In un contesto di globalizzazione dell'economia in cui i danni potenziali derivanti dai cartelli sono sempre più incisivi, la Commissione ha continuato a ribadire il proprio impegno a individuare e reprimere tali cartelli con la massima determinazione. In questo contesto, in seguito alla creazione di un'unità specifica per i cartelli nel dicembre 1998, la profonda riforma del regolamento n. 17, attualmente in esame, rappresenterà un grande passo avanti nell'intensificazione della lotta della Comunità europea contro i cartelli. Infatti, la Commissione propone un significativo rafforzamento dei suoi poteri d'indagine, in modo da disporre di strumenti più efficaci per rispondere alla sfida posta da cartelli sempre più attivi e complessi.

71. Dal 1998 il numero di cartelli esaminati dalla Commissione ha registrato un netto aumento. Gran parte delle indagini relative a questi casi erano ancora in corso nel 2000 e verosimilmente porteranno all'adozione di decisioni di divieto durante il 2001. Questo notevole incremento del numero di casi è in larga misura dovuto agli effetti positivi della comunicazione della Commissione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi d'intesa tra imprese, adottata nel 1996 [22]. Un numero crescente di imprese partecipanti, o che hanno partecipato, ad attività anticoncorrenziali particolarmente perniciose stanno ora valutando i vantaggi che potrebbero ottenere cooperando con la Commissione attraverso il programma di trattamento favorevole.

[22] GU C 207 del 18.7.1996.

72. Sebbene in linea di principio le indagini concernenti i cartelli siano considerate riservate sino all'adozione di una decisione definitiva, se opportuno e in determinate circostanze possono essere pubblicati comunicati stampa. Ciò può avvenire, per esempio, nel caso in cui le indagini siano avviate in seguito a denunce o/e qualora la Commissione intenda portare il caso all'attenzione di terzi. In questo contesto, la Commissione ha confermato in luglio che sono in corso indagini in merito a un cartello nel settore delle vitamine. Ha anche annunciato, durante lo stesso mese, l'avvio di una procedura nei confronti di circa 120 banche e associazioni bancarie riguardo alla loro possibile partecipazione ad attività di fissazione dei prezzi in relazione alle commissioni applicabili ai cambi di valuta nella zona dell'euro.

73. Nel 2000 sono state adottate tre decisioni formali di divieto riguardanti cartelli nel settore marittimo, nel settore degli alimenti per animali e nell'industria chimica.

FETTCSA

74. Il 16 maggio 2000 la Commissione ha inflitto ammende per un totale di poco inferiore a 7 milioni di euro a quindici compagnie di trasporto marittimo di linea che avevano concluso un accordo in merito al divieto di applicare sconti sulle tariffe pubblicate. Le imprese aderenti al Far East Trade Tariff Charges and Surcharges Agreement (FETTCSA), ora sciolto, comprendevano i membri della Far Eastern Freight Conference (FEFC), un'associazione di compagnie di navigazione di linea che gestiscono servizi di trasporto marittimo regolari sulle rotte tra l'Europa e l'Estremo Oriente, nonché i principali concorrenti della FEFC. Tra essi figuravano Hapag-Lloyd (Germania), Maersk Sealand (Danimarca) e P&O Nedlloyd (Regno Unito). I destinatari della decisione discutevano in comune le possibili modalità di uniformare le loro prassi commerciali per quanto riguarda le tasse e le soprattasse. Tali discussioni avevano di fatto dato luogo ad un accordo di non praticare sconti sulle tariffe pubblicate [23].

[23] GU L 268 del 20.10.2000.

75. La Commissione ha constatato che l'accordo incorreva nel divieto di cui all'articolo 81 del trattato CE e ha respinto l'asserzione delle parti secondo cui il FETTCSA costituiva un semplice "accordo tecnico" ed era quindi compatibile con le regole di concorrenza applicabili ai servizi di trasporto marittimo.

76. L'importo delle ammende è stato fissato in base agli orientamenti della Commissione per il calcolo delle ammende. Tuttavia, sebbene gli accordi orizzontali sui prezzi tra concorrenti che detengono quote di mercato rilevanti siano di regola considerati come un'infrazione "molto grave", per la quale sarebbe stata prevista un'ammenda di almeno 20 milioni di euro a carico di ciascuna impresa, in questo caso la Commissione ha ritenuto opportuno classificare l'infrazione solo come "grave". Un accordo di non praticare sconti sui prezzi in definitiva è stato considerato meno dannoso rispetto ad un'effettiva fissazione dei prezzi. Secondo la Commissione, era inoltre probabile che gli eventuali effetti negativi siano stati di breve durata.

77. La Commissione ha anche preso in considerazione il fatto che le parti hanno posto fine all'accordo FETTCSA subito dopo aver ricevuto la comunicazione degli addebiti nel 1994 e che l'ultima riunione si era svolta poco prima della lettera di monito inviata alle imprese dalla Commissione nel 1992. Nel fissare l'importo delle ammende, la Commissione ha anche tenuto conto della limitata collaborazione prestata dalle parti, nonché della considerevole durata della procedura, in gran parte dovuta all'esistenza di altri casi più importanti nel settore.

Cartello per la lisina

78. Il 7 giugno la Commissione ha inflitto ammende per un totale di 110 milioni di euro a cinque imprese per aver costituito un cartello mondiale allo scopo di fissare il prezzo della lisina, il più importante aminoacido utilizzato nei mangimi animali a fini nutrizionali (gli aminoacidi sono gli elementi che compongono le proteine). Dalle indagini della Commissione è emerso che Archer Daniels Midland Co (Stati Uniti), Ajinomoto Co (Giappone), Cheil Jedang (Corea), Kyowa Hakko (Giappone) e Sewon (Corea) fissavano i prezzi della lisina in tutto il mondo, compreso lo Spazio economico europeo. Al fine di mantenere i prezzi fissati, le cinque imprese hanno inoltre fissato quote di vendita e si sono scambiate informazioni sensibili almeno dal luglio 1990 al giugno 1995 [24].

[24] Comunicato stampa della Commissione IP/00/589 del 7.6.2000.

79. La decisione è di particolare interesse come illustrazione della metodologia seguita dalla Commissione per fissare le ammende ai livelli suindicati. Gran parte dell'analisi giuridica della decisione riguarda infatti la questione delle ammende e gli argomenti addotti in materia dalle parti. Nella decisione, la Commissione non si è limitata ad applicare i principi enunciati negli orientamenti del 1998 per il calcolo delle ammende [25], ma ha anche applicato per la prima volta la sua comunicazione del 1996 sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi d'intesa tra imprese, al fine di tenere conto della collaborazione prestata da due partecipanti al cartello fin dall'inizio delle indagini, nonché della collaborazione più limitata prestata dagli altri partecipanti in una fase successiva [26].

[25] GU C 9 del 14.1.98.

[26] GU C 207 del 18.7.96.

80. L'intesa vietata dalla decisione della Commissione è un vero e proprio cartello, particolarmente pernicioso, inteso a fissare prezzi e quote di vendita, pratiche di per sé illegali. Nessuna impresa ha infatti contestato gli addebiti. Il cartello ha operato almeno dal luglio 1990 al giugno 1995. Due imprese vi hanno aderito solo nella metà del giugno 1992 (ADM e Cheil Jedang). La Commissione ha avviato le indagini nel luglio 1996, poco dopo che vari partecipanti al cartello erano stati accusati dalle autorità antitrust degli Stati Uniti di essersi accordati per commettere un illecito. La Commissione è intervenuta quando una delle due imprese aventi un ruolo guida nel cartello (cioè Ajinomoto; l'altra impresa leader è ADM) ha deciso di informare la Commissione dell'esistenza del cartello nel periodo compreso tra il giugno 1992 (data di ingresso di ADM nel mercato SEE della lisina) e il giugno 1995.

81. Al fine di determinare l'importo di base delle ammende, la Commissione ha innanzitutto valutato la gravità dell'infrazione. Al riguardo, essa qualifica il cartello come un'infrazione molto grave con un impatto reale sul mercato rilevante del SEE, in quanto ha portato a livelli di prezzi superiori a quelli che si sarebbero raggiunti in normali condizioni di concorrenza. La Commissione spiega tuttavia che è giustificato differenziare il trattamento da riservare ai cinque partecipanti al cartello. Essa infatti tiene conto della considerevole disparità nella dimensione delle imprese e quindi nella loro capacità di arrecare un danno consistente ai consumatori nel SEE. Il volume d'affari mondiale è assunto come base per il confronto delle dimensioni relative delle imprese, in quanto tale parametro consente alla Commissione di stabilire le risorse e l'influenza reali delle imprese in questione. Su tali basi, la Commissione raggruppa, da un lato, ADM e Ajinomoto e, dall'altro, le altre tre imprese di dimensioni molto più modeste. Nel contesto della gravità, la Commissione spiega inoltre di non tenere conto delle ammende inflitte dalle autorità antitrust statunitensi e canadesi perché - secondo le informazioni fornite dalle stesse autorità - tali ammende erano state determinate solo in considerazione degli effetti anticoncorrenziali prodotti dal cartello mondiale nel territorio di loro competenza. Secondo gli orientamenti del 1998, insieme alla gravità, l'altro criterio per determinare l'importo di base dell'ammenda è la durata dell'infrazione. Nel caso in esame, l'infrazione è di media durata (da tre a cinque anni), e la maggiorazione applicabile per ciascun anno - sempre secondo gli orientamenti del 1998 - è pari al 10% dell'importo dell'ammenda.

82. Per quanto riguarda le circostanze aggravanti ed attenuanti, la Commissione rileva anzitutto che ADM e Ajinomoto hanno avuto un ruolo guida nel cartello. Questo fattore aggravante determina una maggiorazione del 50% dell'ammenda loro inflitta. Nella decisione la Commissione identifica poche circostanze attenuanti. Il ruolo passivo di Cheil Jedang nelle ultime fasi del cartello vale all'impresa una modesta riduzione dell'ammenda e tutti i partecipanti al cartello ottengono una riduzione del 10% per aver immediatamente posto fine all'infrazione in seguito all'intervento di un'autorità pubblica (nella fattispecie le autorità antitrust degli Stati Uniti e l'FBI).

83. A norma della comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende, le imprese che cooperano con la Commissione nel corso della procedura possono essere esentate dall'imposizione di ammende o beneficiare di riduzioni del loro ammontare. Nel caso in questione, le imprese hanno collaborato con la Commissione in varie fasi dell'indagine e in relazione a diversi periodi esaminati. Per i motivi esaurientemente esposti nella decisione, nessuna delle imprese soddisfa peraltro le condizioni per beneficiare della non imposizione dell'ammenda, di una "notevole" riduzione dell'ammenda (pari almeno al 75%) né di una "importante" riduzione dell'ammenda (dal 50% al 75%). Tutte le imprese ottengono comunque una "significativa" riduzione dell'ammenda (dal 10% al 50%) per la loro collaborazione.

84. Ajinomoto e Sewon sono le due imprese che più hanno collaborato con la Commissione. Ajinomoto, pur avendo svolto un ruolo guida, ha fornito prove decisive (sebbene non complete) dell'esistenza del cartello, prima dell'avvio delle indagini da parte della Commissione. Sewon è intervenuta in una fase successiva e ha prodotto prove decisive complete, essenzialmente in risposta alla richiesta formale di informazioni della Commissione. Per tali motivi, la Commissione concede ad entrambe le imprese la riduzione più elevata possibile dell'ammenda, cioè il 50%.

85. Anche Kyowa Hakko Kogyo e Cheil Jedang hanno fornito prove, sebbene non decisive, confermanti l'esistenza del cartello. La riduzione loro concessa è pari al 30% dell'ammenda.

86. Infine, ADM non ha collaborato con la Commissione nel corso dell'indagine. Dopo aver ricevuto la comunicazione degli addebiti ha tuttavia informato la Commissione di non contestare i fatti riportati in tale documento. La Commissione ritiene che ADM soddisfi le condizioni per beneficiare di una riduzione del 10% dell'ammenda.

87. In seguito all'adozione della decisione, tutte le imprese interessate, con l'eccezione di Ajinomoto, hanno presentato un ricorso d'annullamento dinanzi al Tribunale di primo grado [27].

[27] Cause T-224/00 (ADM), T-220/00 (Cheil), T-223/00 (Kyowa), T-230/00 (Sewon).

Riadozione di decisioni annullate per motivi procedurali

88. Il 13 dicembre 2000 la Commissione ha riadottato una decisione con la quale aveva inflitto un'ammenda di 3 milioni di euro all'impresa belga Solvay S.A. per aver preso parte al cartello "Soda" alla fine degli anni '80. La soda è un prodotto chimico usato nella fabbricazione del vetro. Durante il periodo considerato, Solvay aveva concluso un accordo con un'impresa tedesca, mediante il quale garantiva a quest'ultima un quantitativo minimo di vendite e la compensava dell'eventuale differenza negativa acquistando essa stessa i quantitativi necessari a raggiungere il livello minimo garantito, in modo da mantenere il prezzo della soda artificiosamente alto in Germania. Tale accordo configurava un'infrazione dell'articolo 85 (divenuto 81) del trattato CE [28].

[28] Comunicato stampa della Commissione IP/00/1449 del 13.12.2000.

89. La decisione originale di infliggere ammende a Solvay e all'impresa tedesca, adottata il 19 dicembre 1990, è stata infine annullata dalla Corte di giustizia per motivi puramente procedurali: la decisione era stata autenticata con l'apposizione delle firme del Presidente e del Segretario generale della Commissione solo dopo essere stata notificata ai destinatari. Qualora una decisione sia annullata dalla Corte per motivi puramente procedurali, la Commissione può adottare nuovamente la decisione, purché rimanga invariata nella sostanza. La Commissione ha quindi riadottato la decisione con cui ha inflitto un'ammenda a Solvay. L'impresa tedesca non aveva presentato ricorso avverso la decisione originale, pagando l'ammenda di 1 milione di euro che le era stata inflitta.

1.2. Altre forme d'intesa

90. L'articolo 81 non si applica soltanto ai cartelli, ma anche ad altre forme d'intesa tra imprese che provocano una restrizione o una distorsione della concorrenza. Ciò può avvenire nel caso degli accordi di cooperazione tra concorrenti o degli accordi di distribuzione tra produttori e distributori. Sebbene tali accordi possano beneficiare di un'esenzione dal divieto di cui all'articolo 81 - qualora siano soddisfatte le condizioni stabilite all'articolo 81, paragrafo 3 - in alcuni casi i vantaggi derivanti da tali accordi per i consumatori non sono sufficienti a giustificare la riduzione della concorrenza che essi comportano. In tali casi la Commissione invita le parti a modificare gli accordi o a rinunciarvi. Infine, qualora siano già stati messi in atto, la Commissione può ordinare di porre termine agli accordi nonché infliggere ammende.

1.2.1. Alleanze tra compagnie aeree

91. Il settore dei trasporti aerei è caratterizzato da un certo numero di alleanze tra compagnie aeree. Ciò è dovuto agli ostacoli normativi che attualmente impediscono alle compagnie aeree dei diversi Stati membri di fare ricorso ad altre soluzioni per concentrare le loro attività. La Commissione ha svolto alcune indagini in relazione ad accordi tra compagnie aeree europee, procedendo nel corso del 2000 all'avvio di iniziative formali nel caso dell'alleanza Qualiflyer e della cooperazione tra Lufthansa/SAS e Austrian Airlines. Un esame più approfondito di questi casi figura nel capitolo della relazione dedicato ai trasporti aerei [29]. Proseguono le indagini della Commissione relative a varie altre alleanze tra compagnie aeree, comprese alcune alleanze transatlantiche.

[29] Sezione I.C Capitolo 2.5.1. sui trasporti aerei.

1.2.2. Accordi di distribuzione

92. Nel caso degli accordi di distribuzione, la Commissione è particolarmente vigile riguardo al rischio che si traducano in una ripartizione del mercato dell'Unione europea in grado di pregiudicare l'obiettivo del mercato unico.

Opel

93. Il diritto dei consumatori di acquistare prodotti a prezzi inferiori in altri Stati membri è uno dei principali vantaggi offerti dal mercato unico. La Commissione ha dimostrato la sua determinazione a tutelare tale diritto adottando la decisione di infliggere un'ammenda di 43 milioni di euro a Opel Nederland B.V. [30]. L'importatore olandese di veicoli della marca Opel ha ostacolato le esportazioni di autoveicoli nuovi destinate a consumatori finali in altri Stati membri nel periodo tra il settembre 1996 e il gennaio 1998. Dopo la decisione adottata nei confronti di Volkswagen AG nel gennaio 1998, è questo il secondo caso importante in cui le denunce dei consumatori hanno indotto la Commissione a condurre indagini in merito alle pratiche di produttori di autoveicoli e dei loro importatori e ad infliggere pesanti ammende [31]. La Commissione ha così confermato che le misure adottate dalle imprese che compromettono il corretto funzionamento del mercato unico configurano un'infrazione molto grave delle regole di concorrenza europee e sono quindi trattate con severità.

[30] Decisione del 20.9.2000 (GU L 59 del 28.2.2001); comunicato stampa IP/00/1028 del 20.9.2000. Il 1° dicembre 2000 Opel ha proposto un ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee contro la decisione della Commissione (Causa T-368/00).

[31] Cfr. anche Sezione I.C Capitolo 1.1.1 sugli autoveicoli.

JCB

94. Il 21 dicembre 2000 la Commissione ha adottato una decisione in cui si constata la violazione dell'articolo 81 del trattato CE da parte dell'impresa JCB Service, cui fa capo il controllo delle varie affiliate del gruppo britannico JC Bamford [32]. La Commissione ha ritenuto che gli accordi per la distribuzione di macchine da costruzione e per movimento terra JCB, conclusi tra il gruppo JCB e la sua rete di distributori esclusivi, abbiano per oggetto di ripartire i mercati nazionali di Francia, Regno Unito, Irlanda e Italia all'interno della Comunità. Gli accordi comprendono varie misure mirate a limitare le vendite dei distributori al di fuori dei rispettivi territori esclusivi. La decisione della Commissione ingiunge a JCB Service di porre fine all'infrazione e infligge all'impresa un'ammenda di 39,6 milioni di euro.

[32] Comunicato stampa della Commissione IP/00/1526 del 21.12.2000.

1.2.3. Accordi ambientali

CECED

95. L'articolo 6 del trattato CE stabilisce che la politica ambientale deve essere integrata nelle altre politiche comunitarie. Le preoccupazioni di carattere ambientale non sono infatti in alcun modo in contraddizione con la politica di concorrenza, quando le restrizioni della concorrenza sono proporzionate e necessarie per raggiungere gli obiettivi ambientali perseguiti.

96. Questo principio è illustrato chiaramente dalla decisione CECED [33] nella quale la Commissione approva per la prima volta un accordo di cessazione di fabbricazione mirato a migliorare la compatibilità ambientale dei prodotti. Le parti all'accordo, la quasi totalità dei produttori e importatori europei di lavatrici, cesseranno di produrre e importare nell'UE gli apparecchi aventi il rendimento energetico più basso, al fine di ridurre il consumo di energia e quindi le emissioni inquinanti della produzione di energia elettrica.

[33] F-1/36.718; GU L 187 del 26.7.2000; Comunicato stamoa della Commissione IP/00/148 dell'11.2.2000.

97. Benché le parti limitino la propria libertà di fabbricare e commercializzare alcuni tipi di lavatrici, restringendo così la concorrenza ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE, l'accordo soddisfa le condizioni per un'esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3: produrrà vantaggi e importanti risparmi per i consumatori, in particolare riducendo le emissioni inquinanti connesse alla produzione di energia elettrica. La decisione favorevole della Commissione prende in considerazione questo contributo positivo agli obiettivi ambientali dell'Unione europea, a vantaggio delle generazioni presenti e future.

2. Articoli 82 e 86

98. L'articolo 82 vieta alle imprese che detengono una posizione dominante su un determinato mercato l'abuso di tale posizione a pregiudizio di terzi. Tali abusi consistono, tra l'altro, nella limitazione della produzione, nell'imposizione di prezzi eccessivi, discriminatori o predatori, nella vendita obbligata di più prodotti e nell'imposizione di obblighi supplementari non legati al prodotto venduto o al servizio prestato. La Commissione è del parere che le imprese non soggette alle pressioni della concorrenza commettano un abuso particolarmente dannoso se ostacolano o ritardano - mediante pratiche sleali - l'ingresso di nuovi concorrenti sul mercato. Per questo motivo la Commissione è particolarmente vigile nei riguardi degli effetti prodotti dagli abusi di posizione dominante sui mercati recentemente liberalizzati, in cui sussiste il rischio che il comportamento dell'impresa ex monopolista annulli i benefici attesi in termini di ristrutturazione, innovazione o creazione di posti di lavoro di tali processi di liberalizzazione.

99. L'articolo 86 precisa che le regole di concorrenza si applicano anche alle imprese pubbliche e alle imprese cui gli Stati membri riconoscono diritti speciali o esclusivi, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento della specifica missione loro affidata.

100. I particolari in merito alle decisioni adottate o all'apertura di procedimenti formali ai sensi dell'articolo 82 e dell'articolo 86, in combinato disposto con l'articolo 82, sono fornite nella parte della relazione relativa ai settori dei servizi postali [34] e dei trasporti aerei [35].

[34] Sezione I.C, Capitoli 2.4.3, 2.4.4. e 2.4.5..

[35] Sezione I.C, Capitolo 2.5.2.

Sconti selettivi nell'industria chimica: riadozione di una decisione

101. Il 13 dicembre 2000 la Commissione ha riadottato due decisioni, con le quali ha inflitto ammende rispettivamente di 20 milioni di euro all'impresa belga Solvay S.A. e di 10 milioni di euro a British company Imperial Chemicals Industries (ICI) plc, per avere abusato della loro posizione dominante sul mercato della soda durante gli anni '80. La soda è un prodotto chimico usato nella fabbricazione del vetro. Durante il periodo considerato, Solvay e ICI avevano istituito un sistema di sconti di fedeltà inteso ad escludere il rischio di un'effettiva concorrenza nei rispettivi "territori", cioè l'Europa continentale occidentale nel caso di Solvay e il Regno Unito e l'Irlanda nel caso di ICI.

102. ICI e Solvay applicavano ai clienti un sistema di ribassi e sconti di fedeltà per i quantitativi marginali (sconti "top-slice"), mirante a precludere l'ingresso di concorrenti sul mercato. Gran parte dei fabbricanti di vetro, i principali consumatori di soda, si rivolge ad un fornitore principale per la maggior parte del fabbisogno, ma tende ad avere anche un fornitore secondario, in modo da non dipendere totalmente dal primo. Per ridurre al minimo l'impatto concorrenziale del fornitore secondario, Solvay e ICI avevano istituito un sistema di definizione dei prezzi a due livelli. Il quantitativo essenziale era venduto al prezzo normale, mentre il tonnellaggio marginale che i clienti avrebbero altrimenti potuto acquistare da un altro fornitore - la "top slice" - era offerto ad un prezzo fortemente (e segretamente) scontato.

103. In alcuni casi, ciò significava che Solvay e ICI offrivano il quantitativo marginale praticamente a metà prezzo. I clienti erano stati chiaramente informati che il prezzo speciale per il quantitativo marginale dipendeva dal fatto che essi accettassero di rifornirsi presso il fornitore dominante per tutto o gran parte del loro fabbisogno. Lo scopo era di impedire ad altri produttori di entrare in concorrenza reale con Solvay e ICI. Per offrire prezzi concorrenziali, tali produttori avrebbero dovuto offrire forti sconti sul loro intero volume di vendite, mentre Solvay e ICI li applicavano solo al tonnellaggio marginale. Ritenendo che tali accordi configurassero infrazioni molto gravi all'articolo 86 (divenuto articolo 82), il 19 dicembre 1990 la Commissione aveva adottato due decisioni con le quali ha inflitto ammende all'epoca considerate pesanti. La Corte di giustizia ha annullato le decisioni per motivi puramente procedurali: in questo caso la Commissione ha la facoltà di adottare nuovamente le decisioni, purché rimangano invariate nella sostanza [36].

[36] Cfr. anche punto 88.

Riquadro 2: Impatto della politica di concorrenza sui consumatori

Pur non essendo gli unici, i consumatori sono importanti beneficiari della politica di concorrenza. Quando esistono condizioni di concorrenza, i produttori cercano di attirare i clienti offrendo loro un prezzo inferiore, una più alta qualità o un miglior servizio rispetto ai concorrenti. I consumatori ottengono benefici anche nel lungo periodo, quando gli sforzi compiuti dalle imprese per superare i concorrenti portano infine a maggiore innovazione ed efficienza in alcune produzioni. Tuttavia, non è sempre facile o persino possibile quantificare l'impatto della politica di concorrenza sui consumatori. Come già rilevato, le imprese non competono solo sui prezzi e vi sono molti altri modi in cui i consumatori possono trarre vantaggio da determinate decisioni, per esempio in termini di maggiore varietà dei prodotti o di migliori condizioni contrattuali. In altri casi, le decisioni in materia di politica di concorrenza riguardano una fase intermedia della produzione e non interessano direttamente il consumatore finale. In tal caso, le decisioni volte ad impedire pratiche anticoncorrenziali possono intensificare la concorrenza sui mercati dei fattori di produzione, creando condizioni favorevoli ad una diminuzione del prezzo del prodotto finale; è tuttavia difficile stabilire la misura in cui ciò andrà a beneficio del consumatore finale.

Nella presente relazione, il lettore troverà riferimenti a numerose decisioni in materia di antitrust e di concentrazioni. Qui di seguito sono descritte alcune decisioni, che si ritiene possano illustrare il tipo di vantaggi che il consumatore può attendersi dalla politica di concorrenza.

La decisione adottata nei confronti di Opel Nederland B.V. [37], riguarda il secondo importante caso di ostacoli al commercio parallelo di autoveicoli, dopo il caso Volkswagen del 1998 [38]. La decisione impone all'importatore olandese della marca Opel di porre fine alle misure intese a limitare o impedire l'acquisto di nuovi autoveicoli Opel, destinati all'immediata riesportazione, da parte di consumatori di altri Stati membri. La decisione mira a tutelare il diritto dei consumatori di acquistare liberamente un autoveicolo nello Stato membro in cui i prezzi sono più convenienti. Se le importazioni parallele raggiungeranno un livello significativo, esse eserciteranno una certa pressione sulle industrie automobilistiche affinché riducano i prezzi dei veicoli negli Stati membri in cui sono più elevati. Le importazioni parallele serviranno anche come incentivo per i distributori di autoveicoli a migliorare il servizio e offrire ulteriori vantaggi.

[37] Cfr. anche punto 106.

[38] GU L 124 del 23.4.1998.

Nel caso Telefonica/Sogecable/Audiovisual Sport [39], concernente il mercato dei diritti sulle partite di calcio per la televisione a pagamento in Spagna, l'intervento della Commissione ha posto fine all'accordo inteso a fissare i prezzi degli incontri di calcio trasmessi da canali televisivi pagati a consumo (il cosiddetto sistema "pay per view"). Nei primi giorni di settembre 2000, all'inizio della nuova stagione calcistica, erano emerse prove dell'esistenza di un'accesa concorrenza tra gli operatori televisivi, sotto forma di promozioni basate sull'offerta calcistica. Sebbene le offerte promozionali fossero rivolte principalmente ai nuovi abbonati, alcuni operatori di reti via cavo avevano ridotto i prezzi in misura significativa per tutte le categorie di clienti. Successivamente l'operatore spagnolo della televisione digitale via etere ha praticato un taglio del 50% sui prezzi delle partite di calcio pagate a consumo. Grazie all'intervento della Commissione, i consumatori beneficeranno anche di una scelta molto più varia: i diritti sulle partite di calcio precedentemente riservati agli operatori digitali via satellite saranno disponibili anche per gli altri operatori radiotelevisivi, fatto che genererà una considerevole offerta di partite di calcio su tutti e tre i sistemi di trasmissione digitale: satellitare, via etere e via cavo.

[39] Cfr. anche punto 220.

Nel caso dell'operazione di concentrazione tra le società elettriche tedesche Veba e Viag [40], l'autorizzazione è stata subordinata al pieno adempimento dei rigorosi impegni assunti dalle parti in materia di dismissioni. Tali impegni mirano ad assicurare che la concorrenza sul mercato tedesco dell'elettricità da poco liberalizzato non sia ostacolata da un duopolio dominante formato da Veba/Viag e dal loro principale concorrente RWE. Nel trattare il caso, la Commissione ha operato in stretta collaborazione con il Bundeskartellamt tedesco, che aveva condotto accertamenti in merito alla parallela fusione tra RWE e VEW e l'aveva autorizzata subordinatamente a condizioni analoghe. Di conseguenza, i consumatori di elettricità tedeschi continueranno a beneficiare della concorrenza nell'offerta di elettricità, che ha già determinato significative diminuzioni dei prezzi per i consumatori sia industriali sia domestici in seguito all'abolizione dei monopoli regionali dei servizi di erogazione di elettricità avvenuta due anni fa. Senza le condizioni di vasta portata imposte dalla Commissione e dal Bundeskartellamt, le due operazioni avrebbero portato ad una situazione in cui, in assenza di una concorrenza effettiva, i prezzi in Germania sarebbero verosimilmente tornati ai livelli precedenti, vanificando così i benefici della liberalizzazione. L'intensificazione della concorrenza nell'offerta di elettricità derivante dalla liberalizzazione può anche favorire il miglioramento dei servizi offerti dalle società di erogazione (per esempio, erogazione di servizi multipli, più ampia scelta per i consumatori in termini di fonti energetiche: energia "verde", ecc.).

[40] Cfr. anche punto 261.

La Commissione ha imposto condizioni anche per autorizzare l'operazione di concentrazione tra TotalFina ed Elf Acquitaine [41], che minacciava di ostacolare la concorrenza effettiva su diversi mercati del prodotto in Francia. Tra questi figuravano mercati di importanza vitale per i consumatori, quali il mercato all'ingrosso dei combustibili per il riscaldamento domestico, il mercato al dettaglio del gas di petrolio liquefatto (GPL) e la vendita di carburanti sulle autostrade francesi. La richiesta cessione di una grossa quota degli investimenti dell'entità derivante dalla concentrazione nelle infrastrutture di trasporto e di magazzinaggio consentirà ai produttori non integrati di rimanere competitivi sul mercato al dettaglio del riscaldamento domestico e del GPL, esercitando, di conseguenza, una pressione al ribasso sui prezzi. Sul mercato dei carburanti venduti sulle autostrade, la richiesta di cedere 70 stazioni di rifornimento assicurerà condizioni di concorrenza effettiva e consentirà l'ingresso di un grosso operatore al dettaglio (Carrefour) in un settore tradizionalmente monopolizzato dai gruppi dell'industria energetica. Quest'ultimo aspetto dovrebbe promuovere la concorrenza non solo sui prezzi, ma anche nell'offerta di servizi supplementari ai consumatori.

[41] Cfr. anche punto 257.

C - Politiche settoriali

1. Industrie di base, beni di consumo e beni di investimento

1.1. Autoveicoli

104. Il regolamento (CE) n. 1475/95 [42] contempla l'esenzione dal divieto di cui all'articolo 81 per gli accordi per la distribuzione di autoveicoli e il relativo servizio di assistenza alla clientela, conclusi tra i costruttori e i loro concessionari. Questa modalità di distribuzione è caratterizzata dalla combinazione di una distribuzione esclusiva e selettiva: la distribuzione avviene cioè unicamente tramite concessionari autorizzati, ai quali è assegnato un territorio esclusivo di vendita (o un territorio in cui è presente un numero limitato di altri concessionari della stessa rete), mentre sono vietate le vendite ad intermediari non autorizzati dal costruttore. L'esenzione per categoria è stata concessa considerando che nel settore automobilistico sussiste una concorrenza effettiva tra marche e all'interno di una stessa marca, che l'indipendenza commerciale dei distributori ne sarebbe risultata rafforzata e che questo sistema sarebbe risultato vantaggioso per il consumatore. L'esenzione concessa con il regolamento scade il 30 settembre 2002.

[42] Regolamento (CE) n. 1475/95 della Commissione, del 28 giugno 1995, relativo all'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3 del trattato a categorie di accordi per la distribuzione di autoveicoli e il relativo servizio di assistenza alla clientela.

105. Il regolamento contiene numerose disposizioni mirate ad intensificare la concorrenza per la distribuzione degli autoveicoli e dei relativi pezzi di ricambio, al fine di permettere ai consumatori di beneficiare di tutti i vantaggi potenziali derivanti dal mercato interno, in particolare consentendo loro di effettuare acquisti transfrontalieri.

1.1.1. Applicazione del regolamento d'esenzione nel 2000: casi di violazione

106. Nonostante queste disposizioni, la Commissione ha constatato nel caso Opel [43] che non sempre si ottengono tali risultati. Infatti, l'importatore degli autoveicoli Opel nei Paesi Bassi, Opel Nederland B.V., controllata di General Motors Nederland B.V., tra il settembre 1996 e il gennaio 1998 ha attuato misure mirate a restringere o impedire le esportazioni da parte dei suoi concessionari a clienti finali e ad intermediari. Si tratta di una violazione molto grave delle regole di funzionamento del mercato interno, uno degli obiettivi fondamentali della Comunità. Tenuto conto della gravità e della durata della violazione, la Commissione ha inflitto a Opel Nederland B.V. una sanzione pecuniaria di 43 milioni di euro. Dopo la decisione adottata nei confronti di Volkswagen nel 1998 [44], la decisione Opel è la seconda importante decisione adottata nei confronti di un produttore di autoveicoli durante il periodo di validità del regolamento n. 1475/95.

[43] Decisione del 20.9.2000 (GU L 59 del 28.02.2001); comunicato stampa IP/00/1028 del 20 settembre 2000. Il 1° dicembre 2000 Opel ha presentato ricorso presso il Tribunale di primo grado delle Comunità europee contro la decisione della Commissione (causa T-368/00).

[44] Decisione del 28.1.1998 pubblicata nella GU L 124 del 25 aprile 1998 (cfr. comunicato stampa IP/98/94 del 28 gennaio 1998).

107. Con la sentenza del 6 luglio 2000 [45] nella