Come sarà illustrato in modo più dettagliato nelle sezioni successive, in assenza di armonizzazione a livello dell'Unione, i sistemi nazionali variano in modo significativo per quanto riguarda la qualifica come reato della violazione dei regolamenti del Consiglio sulle misure restrittive dell'Unione ("violazione delle misure restrittive dell'Unione"). Analogamente i sistemi sanzionatori penali differiscono in modo sostanziale.

L'articolo 215 TFUE fornisce una base giuridica affinché il Consiglio adotti le "misure necessarie" in caso di adozione di misure restrittive dell'Unione. Tuttavia la base giuridica per l'adozione delle misure restrittive non prevede il ravvicinamento né delle definizioni di diritto penale né dei livelli e tipi di sanzioni di natura penale.

·altri obblighi, in particolare di segnalazione delle iniziative intraprese per applicare le misure restrittive (ad esempio la segnalazione alle autorità dell'ammontare dei beni congelati).

A tale proposito, i regolamenti dell'Unione comprendono in modo sistematico una disposizione secondo la quale gli Stati membri sono tenuti ad adottare norme nazionali che prevedano sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive in caso di violazione delle disposizioni dei medesimi regolamenti.

Sono attualmente più di quaranta i regimi di misure restrittive messi in atto dall'UE. Alcuni di essi attuano le misure restrittive delle Nazioni Unite mentre altri sono adottati in modo autonomo dall'Unione. Oltre ai regimi che fanno fronte alle situazioni dei singoli paesi, l'Unione ha altresì adottato regimi orizzontali riguardanti la proliferazione e l'utilizzo di armi chimiche, gli attacchi informatici, le violazioni dei diritti umani e il terrorismo. Le misure restrittive sono vincolanti per gli Stati membri dell'Unione e per qualsiasi persona fisica o entità sotto la giurisdizione degli Stati membri (operatori dell'UE). L'attuazione incoerente delle misure restrittive ostacola la loro efficacia e la capacità dell'Unione di parlare con una sola voce. L'applicazione e l'attuazione delle misure restrittive dell'Unione spettano principalmente agli Stati membri. Le autorità competenti negli Stati membri devono valutare se vi sia stata una violazione del regolamento del Consiglio pertinente adottato a norma dell'articolo 215 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) e adottare le misure del caso.

Al fine di preservare tali valori, l'Unione può imporre misure restrittive nei confronti di paesi terzi, entità o persone fisiche. Esse comprendono singole misure mirate, vale a dire sanzioni finanziarie mirate (congelamenti di beni) e restrizioni all'ammissione (divieti di viaggio), nonché misure settoriali, ossia embarghi sulle armi o misure di natura finanziaria ed economica (ad esempio restrizioni all'importazione e all'esportazione e restrizioni alla fornitura di determinati servizi, quali i servizi bancari). Il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali è particolarmente importante nell'attuale contesto dell'invasione dell'Ucraina da parte della Russia. L'Unione ha messo in atto una serie di misure restrittive nei confronti di società e cittadini russi e bielorussi, alcune delle quali risalgono al 2014. In tale contesto, al fine di rafforzare il coordinamento a livello dell'Unione nell'attuazione di tali misure restrittive, la Commissione ha istituito una task force, denominata "Freeze and Seize". Oltre ad assicurare il coordinamento tra gli Stati membri e le agenzie dell'Unione, quali Europol ed Eurojust, essa mira a esaminare l'interazione tra le misure restrittive e quelle di diritto penale.

Alla luce dell'urgente necessità di far sì che le persone fisiche e le entità coinvolte nella violazione delle misure restrittive dell'Unione siano ritenute responsabili, la Commissione sta attualmente adottando anche una comunicazione provvista di un allegato che indica gli elementi principali che potrebbero essere contenuti in una futura direttiva sulle sanzioni penali per la violazione delle norme dell'Unione sulle misure restrittive.

Le sezioni che seguono illustrano i problemi cui l'attuale proposta cerca di far fronte, unitamente alle loro cause di fondo e alle ripercussioni negative causate dalla situazione attuale. A ciò farà seguito una presentazione degli obiettivi della proposta e del suo valore aggiunto, ivi compresi i motivi che ne dimostrano la conformità ai criteri per l'aggiunta di una sfera di criminalità nell'articolo 83, paragrafo 1, TFUE.

2)Problemi affrontati dalla proposta

L'adozione di misure restrittive dell'Unione è aumentata nel corso degli ultimi decenni e lo stesso è avvenuto per i sistemi volti a eluderle, anche da parte dei soggetti destinatari di misure restrittive che sono dotati di risorse significative e in grado di ricorrere a "facilitatori" (avvocati, notai, ecc.) e "strumenti" (ad esempio strutture giuridiche complesse per nascondere la proprietà effettiva dei beni) al fine di sottrarsi alla loro applicazione.

A tale proposito, è di particolare importanza una relazione del 2021 della rete europea dei punti di contatto riguardante le persone responsabili di genocidio, crimini contro l'umanità e crimini di guerra ("rete sul genocidio"). In base a una valutazione comparativa della situazione negli Stati membri, la relazione della rete sul genocidio mette in evidenza che, in pratica, sono molto poche le persone fisiche o giuridiche tenute effettivamente a rispondere della violazione delle misure restrittive dell'Unione. Tuttavia rileva altresì che "recentemente è possibile osservare una tendenza positiva nel numero di azioni avviate volte ad assicurare il rispetto delle norme e nell'aumento di sanzioni imposte da determinate autorità nazionali".

Nonostante le tendenze positive in alcuni Stati membri, sembra che solo in pochi siano in corso procedimenti giudiziari relativi alla violazione delle misure restrittive dell'Unione.

Ciò può essere considerato come un indice del fatto che in molti Stati membri è stata accordata una priorità inadeguata alle attività di indagine e perseguimento della violazione delle misure restrittive dell'Unione. Inoltre le autorità di contrasto affrontano ostacoli significativi a causa della categoria specifica di trasgressori e vittime nonché della complessa natura (della combinazione) degli illeciti in esame.

Le violazioni delle misure restrittive dell'Unione sono spesso di carattere transnazionale.

Una società può, ad esempio, acquistare attrezzature attraverso un intermediario straniero, pur sapendo che i veri fornitori sono paesi, entità e persone fisiche oggetto di misure restrittive. Quanto al congelamento dei beni, ad esempio, un istituto bancario internazionale può agevolare il trasferimento di uno yacht "congelato" di cui è proprietario un soggetto destinatario di sanzioni. Tale trasferimento vietato potrebbe coinvolgere uno studio legale, che favorisce la commissione del reato attraverso la redazione di documenti per la vendita dello yacht e, in alcuni casi, un funzionario governativo corrotto che ne consente il cambio di proprietà. Il riciclaggio di denaro e/o le società di comodo potrebbero anch'essi costituire elementi che concorrono all'occultamento dell'origine del pagamento dello yacht.

Siccome spesso non si registrano vittime dirette della violazione delle misure restrittive, le relative attività di indagine e perseguimento dipendono dall'accertamento da parte delle autorità nazionali competenti. Inoltre le segnalazioni degli informatori o le denunce da parte delle organizzazioni della società civile svolgono un ruolo importante nella segnalazione delle violazioni delle misure restrittive.

Quanto all'interazione tra l'approccio degli Stati membri riguardo alla qualifica come reato delle violazioni delle misure restrittive dell'Unione e le misure di confisca, è opportuno notare che nella maggior parte degli Stati membri la confisca è possibile solo sulla base di una condanna penale o almeno di collegamenti accertati con attività criminali. Tuttavia, anche se in alcuni Stati membri la violazione delle misure restrittive è stata qualificata come reato, le differenze tra gli Stati membri possono portare a un approccio frammentato nei casi di natura transnazionale.

3)Cause di fondo dei problemi

I soggetti coinvolti in pratiche illecite riguardanti le misure restrittive dell'Unione possono trarre vantaggio dal fatto che gli Stati membri dispongono di sanzioni e definizioni molto diverse per la violazione delle misure restrittive dell'Unione nel quadro del loro diritto penale e/o amministrativo. Alcuni Stati membri utilizzano definizioni di ampia portata, ad esempio "violazione delle sanzioni delle Nazioni Unite e dell'UE" oppure "violazione dei regolamenti dell'UE". Altri Stati membri hanno adottato disposizioni più dettagliate che, ad esempio, forniscono un elenco delle condotte vietate.

In base alle risposte ricevute a un questionario distribuito dalla rete sul genocidio, alle ulteriori consultazioni e alle ricerche aggiuntive svolte dalla Commissione ai fini della presente proposta, è possibile concludere che in 13 Stati membri la violazione delle misure restrittive dell'Unione può configurarsi come reato o illecito amministrativo. I criteri secondo i quali la condotta è disciplinata in un modo piuttosto che nell'altro sono diversi in ciascuno Stato membro, ma sono solitamente correlati alla gravità (carattere grave) o determinati sotto il profilo qualitativo (intenzione, negligenza grave) o quantitativo (danno). In 12 Stati membri la violazione delle misure restrittive dell'Unione costituisce solo un reato. Tuttavia, in due Stati membri, l'illecito specifico della violazione delle misure restrittive dell'Unione può comportare solo sanzioni amministrative.

Tabella: Classificazione della violazione delle misure restrittive dell'Unione

Classificazione della violazione delle misure restrittive dell'Unione Stati membri La violazione di misure restrittive costituisce reato o illecito amministrativo BE, BG, CZ, DE, EE, IE, EL, IT, LT, AT, PL, RO, SI La violazione di misure restrittive costituisce reato DK, FR, HR, CY, LV, LU, HU, MT, NL, PT, FI, SE La violazione di misure restrittive costituisce illecito amministrativo ES, SK

Per quanto riguarda le pene detentive, in 14 Stati membri la loro durata massima è compresa tra due e cinque anni mentre in otto Stati membri le pene massime possibili sono comprese tra otto e 12 anni. La massima sanzione pecuniaria che può essere comminata per la violazione delle misure restrittive dell'Unione (a seguito di reato o illecito amministrativo) varia in modo considerevole tra gli Stati membri, andando da 1 200 EUR a 500 000 EUR. 14 Stati membri prevedono la responsabilità delle persone giuridiche per la violazione delle misure restrittive dell'Unione. 12 Stati membri prevedono sanzioni amministrative, segnatamente di carattere pecuniario, che possono essere comminate alle persone giuridiche qualora i loro dipendenti (o almeno i dirigenti) violino le sanzioni. Le sanzioni pecuniarie massime per le persone giuridiche sono comprese tra 133 000 EUR e 37,5 milioni di EUR.

4)Conseguenze negative della situazione attuale