Parere del Comitato economico e sociale in merito:

- alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione del Regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità";

- alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione della Direttiva 68/360/CEE del Consiglio relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all'interno della Comunità"; e

- alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un comitato consultivo sulla libera circolazione e la sicurezza sociale dei lavoratori comunitari e che modifica i Regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1612/68 e (CEE) n. 1408/71"

(1999/C 169/10)

Il Consiglio, in data 12 novembre 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 49 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha adottato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Vinay, in data 8 aprile 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 aprile 1999, nel corso della 363a sessione plenaria, con 89 voti favorevoli e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La proposta della Commissione che è oggetto di questo parere ha alla sua base una considerazione fondamentale: il diritto alla libera circolazione dei lavoratori all'interno dell'Unione, sancito dall'articolo 48 del Trattato ed attuato sin dal 1968, ha tra i suoi fini quello di consentire ad ogni cittadino europeo di recarsi nel territorio di qualsiasi Stato membro per lavorare o cercare lavoro, garantendo inoltre la piena parità di trattamento ed il pieno inserimento del lavoratore e della sua famiglia nello Stato di accoglienza.

1.2. Il pieno godimento di tali diritti all'interno dell'UE è però al momento in parte pregiudicato da norme ormai troppo vecchie, il cui ritardo è stato messo in luce da numerose sentenze della Corte di giustizia, e le cui lacune sono state evidenziate dal Gruppo di Alto Livello (GAL), presieduto dalla Signora Veil, istituito dalla Commissione nel 1996 proprio per individuare eventuali insufficienze o ritardi nell'ambito del diritto alla libera circolazione.

1.3. La relazione del Gruppo sottolineava l'importanza che il necessario adeguamento normativo rispecchiasse non solo l'evoluzione giurisprudenziale, ma anche l'evoluzione politica e sociologica intercorsa nell'UE dal 1968 ad oggi.

1.4. Il Parlamento europeo, che più volte si era dichiarato favorevole ad un miglioramento del quadro normativo della libera circolazione dei lavoratori, aveva espresso, a suo tempo, un parere positivo sulle proposte presentate nel 1989 dalla Commissione, relative al Regolamento (CEE) n. 1612/68 ed alla Direttiva 68/369/CEE(1) ed ha continuato a sollecitare un rafforzamento del quadro giuridico ed una sua efficace applicazione da parte degli Stati membri.

1.5. La piena godibilità del diritto alla libera circolazione assume un valore ancor più rilevante alla luce degli orientamenti in materia di occupazione adottati dopo il Consiglio europeo di Lussemburgo del novembre 1997, nei quali, a fronte di una situazione occupazionale critica in tutta l'Unione, si sottolinea l'importanza di migliorare le capacità di inserimento professionale dei lavoratori e in particolare dei disoccupati. È quindi fondamentale che non sussistano ostacoli per accedere a tutte le possibilità di formazione ed esperienza, anche attraverso la mobilità, nell'ambito di una strategia europea per l'occupazione.

1.6. La Commissione, coerentemente con l'orientamento del Parlamento europeo e con le indicazioni del GAL, ha adottato nel 1997 un Piano di azione nel quale ha annunciato la presentazione di proposte legislative tali da migliorare l'esercizio del diritto alla libera circolazione. In merito alle linee di indirizzo del Piano di azione, il Comitato ha espresso un suo parere favorevole(2), corredato da alcune specifiche raccomandazioni, nel maggio 1998.

1.7. Le proposte della Commissione che sono oggetto del presente parere costituiscono parte significativa della strategia delineata nel Piano di azione, modificando e aggiornando il Regolamento (CEE) n. 1612/68 e la Direttiva 68/360/CEE, razionalizzando inoltre un aspetto istituzionale attraverso la riunificazione in un'unica struttura dei Comitati consultivi sulla libera circolazione e sulla sicurezza sociale.

1.8. Nel dettaglio, le proposte cercano di chiarire e semplificare le norme sui diritti di residenza, semplificando inoltre le procedure di rilascio del permesso di soggiorno per i lavoratori dell'UE, compresi coloro che si rechino in un altro Stato membro per cercare lavoro o per corsi di formazione professionale.

1.9. Allineano la normativa esistente sulle garanzie di parità di trattamento per i cittadini dell'Unione alla giurisprudenza definita dalla corte in numerose sentenze.

1.10. Introducono norme volte a tutelare ed incentivare la mobilità professionale che consentano al cittadino lavoratore di potersi giovare di fatti ed avvenimenti professionalmente pertinenti, avvenuti in uno Stato membro, in qualunque altro Stato dell'Unione in cui sia occupato.

1.11. Disposizioni specifiche sono volte ad impedire che i lavoratori siano svantaggiati per il fatto di lavorare in uno Stato diverso da quello in cui risiedono.

1.12. Le norme proposte migliorano inoltre i diritti dei familiari del lavoratore, tutelando la loro integrazione ed il diritto alla parità di trattamento per ogni possibile vantaggio economico, fiscale, sociale, culturale e, in particolare, il loro diritto ad esercitare attività lavorative autonome. I diritti per il coniuge sussistono anche in caso di divorzio.

1.13. Vengono eliminati i vincoli di età o di status economico nella determinazione dei membri della famiglia aventi diritto a risiedere con il lavoratore occupato.

1.14. Nell'esercizio del diritto alla libera circolazione si propone una clausola che vieta ogni discriminazione in termini di razza, religione, sesso, età, disabilità, orientamento sessuale.

1.15. Accogliendo una specifica richiesta delle parti sociali, i comitati consultivi tripartiti esistenti sulla libera circolazione e sulla sicurezza sociale vengono riuniti in un'unica struttura, per razionalizzarne e migliorarne l'operatività.

2. Considerazioni generali

2.1. Il Comitato accoglie con favore ed appoggia nel loro complesso le proposte della Commissione tese a modificare il regolamento del Consiglio (CEE) n. 1612/68, la direttiva 68/360/CEE e il regolamento del Consiglio (CEE) n. 1408/71.

2.2. Il Comitato ha già avuto modo di conoscere e valutare l'ampia giurisprudenza della Corte di giustizia europea e la relazione del GAL. Ha inoltre ben presente il valore politico di quanto è stato definito nell'ambito del Trattato di Amsterdam, e come questo stesso Trattato abbia inteso rafforzare il diritto alla libera circolazione. Pertanto il Comitato, come ricordato nell'introduzione, aveva già espresso un parere favorevole in merito al Piano di azione per la libera circolazione dei lavoratori, pur raccomandando una complessiva maggiore attenzione a tutte le indicazioni esposte nel rapporto del GAL.

2.3. Le proposte in esame hanno come obiettivo specifico l'abbattimento dei residui ostacoli alla libera circolazione dei lavoratori e dei loro familiari, in particolare in merito alla loro posizione giuridica e materiale in qualsiasi Stato dell'Unione diverso da quello d'origine.

2.3.1. Il Comitato è d'accordo con la Commissione nel ritenere che la proposta di rivedere le disposizioni relative ai lavoratori e alle loro famiglie sia coerente con l'obiettivo di una completa attuazione del diritto dei cittadini dell'Unione di spostare e di stabilire liberamente la propria residenza in tutto il territorio dell'Unione europea. Il Comitato ha già sottolineato in passato questa esigenza ed esorta quindi ancora la Commissione ad integrare le sue attuali proposte con misure di accompagnamento ai sensi dell'articolo 8 A del Trattato (articolo 18 secondo la nuova numerazione introdotta da Amsterdam), per definire un unico status giuridico per la cittadinanza europea e per attuare la piena libertà di circolazione.

2.4. Entrando nel merito della proposta, il Comitato condivide gli obiettivi di revisione, consistenti nell'agevolare la libertà di circolazione delle persone in cerca di lavoro, dei tirocinanti e dei lavoratori che ottengano in successione più contratti di breve durata; nell'estendere e migliorare il diritto di residenza dei familiari anche se non a carico e delle altre persone eventualmente a carico o conviventi nello Stato membro di provenienza; nel rafforzare il principio della parità di trattamento e l'equivalenza delle situazioni a fini professionali, sia nel settore pubblico che in quello privato; nel dedicare spazio alla questione dei lavoratori frontalieri e nello snellire le procedure amministrative che ostacolano la libera circolazione.

2.5. Il Comitato ribadisce il concetto, già espresso nel precedente parere, che un mercato interno non è veramente tale se non consente la libera circolazione del lavoro. Tanto più questa appare indispensabile anche alla luce dell'esigenzadi migliorare l'occupabilità, come indicato negli orientamenti in materia di occupazione espressi dopo il Consiglio europeo di Lussemburgo. L'apertura di spazi ed occasioni di formazione, non più limitati da vincoli burocratici nell'ambito nazionale, è uno degli strumenti sia per creare maggiori occasioni di incontro tra domanda e offerta di lavoro, sia per consentire una continua e complessiva riqualificazione della forza lavoro della UE, indispensabile in un'epoca di continua evoluzione tecnologica.

2.6. Le proposte, oggetto del presente parere, sono sicuramente un notevole passo avanti, anche se non abbattono completamente tutte le barriere di tipo pratico alla mobilità transnazionale. È necessario ad esempio risolvere efficacemente e in via definitiva determinati aspetti di carattere fiscale ed alcuni punti attinenti la protezione sociale e in particolare alle pensioni integrative. Il Comitato è convinto che occorra elaborare un quadro giuridico che consenta il coordinamento di tali questioni a livello dell'Unione e ribadisce perciò la propria esortazione ad affidare ad un unico Commissario europeo il raccordo di tutto quanto attiene la libera circolazione.

2.7. Il Comitato, conformemente al suo precedente parere, ricorda alla Commissione come nell'ambito delle materie oggetto della proposta vada tenuto conto del problema dei diritti e delle tutele dei lavoratori dei paesi terzi, legalmente residenti in qualsivoglia stato dell'Unione.

2.8. Il Comitato raccomanda alla Commissione che, anche in sintonia con le altre Istituzioni europee, solleciti e sorvegli la pronta e completa applicazione delle nuove disposizioni in tutti gli Stati membri. È poi fondamentale supportare l'attuazione efficace delle nuove normative sia con gli strumenti informativi già esistenti, sia con una campagna mirata. Un altro aspetto importante è infine quello di sollecitare, anche con l'istituzione di punti di contatto, tra le pubbliche amministrazioni, lo scambio di informazioni e la trattazione di problemi specifici e urgenti.

2.9. Il Comitato inoltre ha più volte evidenziato come un ruolo notevole per assistere e tutelare i lavoratori nei vari Stati, oltre i previsti Comitati consultivi, sia pertinente al contributo delle parti sociali e con maggior ragione in tutte le problematiche occupazionali e lavorative. Sotto questo profilo si ribadisce che sarebbe opportuno sollecitarne una partecipazione non occasionale nei programmi e nelle iniziative comunitarie specificatamente collegate all'attuazione delle iniziative derivanti dalla futura applicazione delle norme oggetto di questo parere.

2.10. Il Comitato infine conviene sulla decisione di adottare, per l'approvazione di questi provvedimenti, la procedura dell'articolo 189 B, che peraltro aveva già auspicato per altre materie collegate a quelle in oggetto.

3. Osservazioni di carattere specifico

3.1. Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione del Regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità - 98/0229 (COD)

3.1.1. La riformulazione più forte, diretta ed esplicita dell'articolo 1 bis, definito come clausola di non-discriminazione, in sintonia con il Trattato di Amsterdam, ricolloca, nel contesto della libera circolazione, dei principi che sono fondamentali per la protezione dei diritti dell'uomo e che la Commissione aveva già introdotti nel Piano di azione contro il razzismo. Il Comitato non può che associarsi con la massima convinzione alla scelta della Commissione.

3.1.2. Il Comitato coglie l'occasione per esortare a sostituire in futuro la definizione di "lavoratore migrante" con quella di "lavoratore dell'Unione".

3.1.3. Il Comitato, coerentemente con i propri precedenti pareri, valuta positivamente le modifiche all'articolo 1 in relazione all'affermazione del diritto alla libera circolazione, per le persone in cerca di lavoro e per i tirocinanti. Altrettanto positiva è la modifica introdotta con il nuovo secondo comma dell'articolo5, per consentire l'accesso ad occasioni di formazione a quanti già risultino in cerca di lavoro in altri Stati membri. Il Comitato auspica poi che il recente accordo del Consiglio, per la promozione di "Percorsi europei di formazione"(3) contribuisca ad agevolare la libera circolazione di tirocinanti ed apprendisti.

3.1.3.1. Si ritiene opportuno sottolineare ancora una volta la necessità di estendere e rafforzare la rete EURES, sia nel settore privato che pubblico, nonché di attivare sinergie tra EURES, Interreg e altri programmi comunitari per fornire un valido interfaccia fra i progetti di formazione transfrontalieri ed il mercato del lavoro europeo.

3.1.4. Un ulteriore passo in avanti è rappresentato dalle modifiche all'articolo 7 sulla parificazione tra i diritti materiali dei lavoratori che si avvalgono della libera circolazione e i diritti dei lavoratori nazionali, in particolare per quanto concerne le condizioni di assunzione e lavoro, promozione, salute e sicurezza, formazione e istruzione, nonché i vantaggi di tipo economico, fiscale, sociale e culturale, come anche quelle inserite all'articolo 8 per quanto concerne le funzioni di diritto pubblico.

3.1.5. Le modifiche introdotte nell'articolo 7, sul principio dell'equivalenza delle situazioni a fini professionali, se puntualmente attuate, produrranno un rilevante abbattimento di forme di discriminazione ancora presenti in special modo nel settore pubblico. Come tuttavia la stessa Commissione ha sottolineato, le direttive relative a questa stessa materia hanno sin qui prodotto i loro effetti principalmente nell'ambito delle professioni regolamentate e nel riconoscimento di alcuni titoli e diplomi.

3.1.5.1. Resta ancora aperto il problema del riconoscimento delle qualifiche professionali, acquisite nell'ambito del settore privato, sia come lavoro dipendente sia come professioni non regolamentate. Su questo tema è necessario che la Commissione sviluppi ulteriori iniziative, ma già sin d'ora vi può essere spazio per un rilevante e fattivo contributo delle parti sociali e della contrattazione collettiva.

3.1.6. Le proposte che riconoscono ai familiari diritti autonomi, contenute negli articoli 10, 11 e 12 modificati e riguardanti la certezza del diritto, il diritto di accedere a un'attività economica, autonoma o di altro tipo, l'accesso alla formazione e all'istruzione e il mantenimento di un diritto indipendente di residenza, soddisfano auspici e sollecitazioni così come erano stati espressi sia dalla relazione del GAL, sia dal precedente parere del Comitato.

3.1.6.1. C'è tuttavia perplessità per come si definiscono i criteri di conseguimento del diritto autonomo di soggiorno e di quello per accedere ad una attività economica, in caso di scioglimento del matrimonio. Al comma 4 dell'articolo 10 si specifica che i familiari, cittadini di paesi terzi, conseguono il diritto a soggiornare anche nel caso di scioglimento di matrimonio, solo se hanno risieduto nel paese ospitante per tre anni consecutivi. Non è chiaro il motivo per cui si inserisce questo vincolo temporale. Ancora meno comprensibile è quanto indicato nella proposta di modifica all'articolo 11 in base al quale tutti i familiari, in caso di scioglimento del matrimonio, possono accedere a qualsiasi attività lavorativa solo se hanno soggiornato sul territorio per almeno cinque anni consecutivi. Va data la possibilità ai familiari divorziati di mantenere se stessi e gli altri membri della famiglia dei quali siano eventualmente responsabili, attraverso l'accesso ad un lavoro dipendente o autonomo.

3.1.7. Il Comitato ha spesso sottolineato il problema dei lavoratori frontalieri. L'introduzione dell'articolo 7 bis costituisce un rafforzamento della sicurezza giuridica di questi lavoratori. Il Comitato tuttavia evidenzia come resti aperta tutta una serie di questioni che ancora non hanno soluzioni univoche e soddisfacenti, per cui invita la Commissione a svolgere un'iniziativa che riunifichi e chiarifichi tutte le questioni pendenti, anche al di fuori del regolamento in oggetto, a partire da fiscalità e sicurezza sociale, sulla base delle relazioni del GAL e del Parlamento europeo(4).

3.1.7.1. Va poi visto con favore il recente accordo con la Svizzera ma restano tuttavia situazioni critiche aperte con il Principato di Monaco, San Marino e Andorra.

3.1.7.2. È evidente che data la rilevanza delle implicazioni, per quanto riguarda i paesi PECO, in particolare quelli inclusi negli accordi di associazione, il tema dei movimenti di manodopera che si verificheranno dovrà essere regolato attraverso un adeguato inserimento nei relativi accordi e trattati.

3.1.7.3. Il Comitato infine ritiene di dover evidenziare come sia importante creare le condizioni perché il dialogo sociale nelle regioni trasfrontaliere possa dare contributi rilevanti sotto il profilo delle politiche di sviluppo occupazionale e territoriale e dell'attuazione delle norme, oltre che nell'ambito che gli è proprio delle politiche contrattuali.

3.2. Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione della Direttiva 68/360/CEE del Consiglio relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all'interno della Comunità - 98/0230 (COD)

3.2.1. Le modifiche al regolamento (CEE) n. 1612/68 sin qui analizzate resterebbero prive di una completa efficacia ed operatività se non avessero come corollario un'approvazione delle proposte per la modifica della direttiva 68/360/CEE.

3.2.2. In particolare vale la pena di sottolineare come, al di là dei provvedimenti sui principali punti in materia di trasferimento e di diritto di soggiorno, sia stata più volte evidenziata - anche in precedenti pareri del Comitato - l'importanza di dare un segnale forte contro gli ostacoli burocratici che rendono più complessa e talora problematica la gestione del diritto alla libera circolazione.

3.2.3. Pertanto, le misure di accompagnamento per agevolare la riunificazione e il diritto autonomo di soggiorno dei familiari vengono salutate positivamente, fatte salve le considerazioni esposte nelle osservazioni di carattere specifico sulle modifiche al regolamento (CEE) n. 1612/68.

3.2.4. Resta tuttavia da affrontare la questione, già evidenziata dal GAL e sostenuta dal Comitato in precedenti pareri(5), della richiesta di visto che si ripropone in ciascun Stato dell'Unione, anche per brevi viaggi, per cittadini provenienti da paesi terzi e legalmente residenti in uno Stato membro, ivi compresi i familiari di un cittadino dell'Unione.

3.2.5. La proposta per il riconoscimento della cumulabilità dei periodi di lavoro ai fini del conseguimento del diritto di soggiorno (articolo 6, par. 3, comma 2), deriva da una specifica sottolineatura del GAL, in cui si affermava l'opportunità di non menomare i diritti del lavoratore che avesse comunque, ancorché frammentariamente, maturato, in un arco di tempo ragionevole, i requisiti di attività lavorativa necessaria. La proposta in esame recepisce il suggerimento ma non è molto chiara nella sua formulazione. Sarebbe più chiara se riconoscesse semplicemente che, una volta maturati i tempi, così come indicati nel testo, il lavoratore di cui sopra acquisisce il diritto al rilascio di un permesso di soggiorno, salvo poi rientrare nelle casistiche previste, a seconda delle circostanze, dei lavoratori occupati o disoccupati legittimamente presenti sul territorio.

3.2.6. Il riconoscimento del diritto di soggiorno alle persone in cerca di lavoro provenienti da un altro Stato membro, con validità di almeno 6 mesi automaticamente rinnovabili, così come il rilascio del titolo ai tirocinanti, rappresentano una estensione essenziale del diritto alla libera circolazione.

3.2.7. Le proposte volte al rafforzamento del diritto di soggiorno ed allo snellimento delle procedure amministrative vengono giudicate utili ed opportune. È infatti fondamentale, a parere del Comitato, che la crescita e la maturazione sotto il profilo normativo del concetto di cittadino dell'Unione, che anche la proposta in esame esemplifica, si accompagnino con una crescita diffusa di consapevolezza e di facile praticabilità di quanto questo diritto implica nella prassi quotidiana. Le norme, infatti, anche le più perfette, non hanno vita se non riescono facilmente e naturalmente a tradursi nell'esperienza concreta degli uomini e delle donne cui sono destinate.

3.3. Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un comitato consultivo sulla libera circolazione e la sicurezza sociale dei lavoratori comunitari e che modifica i Regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1612/68 e (CEE) n. 1408/71

3.3.1. Coerentemente con il proprio precedente parere e con la richiesta avanzata a suo tempo dalle parti sociali, il Comitato condivide la proposta della Commissione di istituire un comitato consultivo sulla libera circolazione e la sicurezza sociale, che riunifica e razionalizza le preesistenti strutture. Si sottolinea l'esigenza che il nuovo comitato abbia piena e pronta capacità operativa ed agisca continuativamente come efficace raccordo tra le parti sociali e la Commissione.

3.3.2. Il Comitato si associa alla Commissione nella convinzione che questa riunificazione di competenze costituisca un passo importante nella direzione di un approccio globale di tutti i temi connessi col diritto alla libera circolazione.

3.3.3. È opportuno sottolineare l'esigenza che il comitato che si va a costituire sia caratterizzato da una adeguata capacità di rappresentare la variegata situazione del mercato del lavoro su cui dovrà operare e pronunciarsi e che organizzi la propria attività in modo tale da esaltarne la capacità di approccio ai temi che andrà a trattare, in un'ottica spiccatamente europea. È inoltre importante che il comitato in esame possa operare con la necessaria agilità. Pertanto sembrerebbe opportuno un ulteriore snellimento nella sua composizione senza che questo ovviamente ne pregiudichi la rappresentatività.

Bruxelles, 28 aprile 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Parere del Parlamento del 14 febbraio 1989 (A3-0013/90).

(2) GU C 235 del 27.7.1998.

(3) Decisione del Consiglio del 21 dicembre 1998: GU L 17 del 22.1.1999. Si veda anche il parere del CES: GU C 214 del 10.7.1998.

(4) Relazione sulla situazione dei lavoratori frontalieri nell'Unione europea: PE 225.852/def. del 6 maggio 1998.

(5) Pareri del CES: GU C 153 del 28.5.1996; GU C 157 del 25.5.1998; GU C 235 del 27.7.1998.