GLOSSARIO

Banca dati EMI : La banca dati "Experts Management Back-office Internal for FP7" (back-office interno per la gestione di esperti per il 7o programma quadro) è la principale fonte di informazione utilizzata dalle direzioni generali della Commissione che si occupano di ricerca per l’individuazione di esperti nonché per i controlli per eventuali conflitti di interessi.

BEI : Banca europea per gli investimenti.

CIP : Il programma quadro per la competitività e l’innovazione è un programma della Commissione che sostiene le attività di innovazione (compresa l’ecoinnovazione), fornisce un migliore accesso ai finanziamenti ed eroga servizi di sostegno alle imprese nelle regioni.

Controlli ex ante : I controlli ex ante sono controlli preventivi eseguiti prima di siglare la sovvenzione o prima del pagamento.

Controlli ex post : I controlli ex post sono controlli ispettivi eseguiti successivamente all’effettuazione del pagamento.

DFG : La Fondazione tedesca per la ricerca (Deutsche Forschungsgemeinschaft) finanzia progetti di ricerca in tutti i campi della scienza e delle discipline umanistiche e dispone di una dotazione finanziaria annua di quasi 2,5 miliardi di euro.

DG : Direzione generale.

DG Energia (ENER) : La direzione generale dell’Energia della Commissione.

DG Imprese e industria (ENTR) : La direzione generale per le Imprese e l’industria della Commissione.

DG Mobilità e trasporti (MOVE) : La direzione generale della Mobilità e dei trasporti della Commissione.

DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie (CNECT) : La direzione generale delle Reti di comunicazione, dei contenuti e delle tecnologie della Commissione, precedentemente denominata direzione generale della Società dell’informazione e dei media (DG INFSO)

DG Ricerca e innovazione (RTD) : La direzione generale della Ricerca e dell’innovazione della Commissione.

ERCEA : L’Agenzia esecutiva del Consiglio europeo della ricerca è stata creata per gestire esclusivamente il programma specifico "Idee", seguendo le indicazioni strategiche impartite dal Consiglio europeo della ricerca.

Europa 2020 : Europa 2020 è la strategia di crescita dell’UE per il prossimo decennio e mira a fare dell’UE un’economia intelligente, sostenibile e inclusiva.

Fondo di garanzia dei partecipanti : Il fondo di garanzia dei partecipanti costituisce un deposito cauzionale al quale la Commissione può attingere in caso di perdite finanziarie connesse ai progetti del Settimo programma quadro. I beneficiari, che sono i titolari del fondo, versano al fondo un contributo pari al 5 % dei finanziamenti dell’UE destinati ai propri progetti.

ITC : Le iniziative tecnologiche congiunte sono partenariati pubblico-privati a lungo termine che combinano investimenti del settore privato e finanziamenti pubblici europei. Le ITC hanno lo status giuridico di imprese comuni ai sensi dell’articolo 187 del TFUE.

KBBE : Una delle aree tematiche del programma specifico "Cooperazione" è denominata "Prodotti alimentari, agricoltura e pesca e biotecnologie".

KPI : Indicatore chiave di performance.

NMP : "Nanoscienze, nanotecnologie, materiali e nuove tecnologie di produzione" è una delle aree tematiche del programma specifico "Cooperazione".

NSF : La National Science Foundation è un’agenzia federale indipendente degli Stati Uniti, il cui scopo è quello di promuovere il progresso della scienza, migliorare la salute, la prosperità e il benessere pubblici, nonché proteggere gli interessi nazionali. La fondazione dispone di una dotazione finanziaria annua di 6,9 miliardi di dollari (5,2 miliardi di euro; dati del 2010).

Orizzonte 2020 : Orizzonte 2020, che succede al Settimo programma quadro, è il nuovo programma dell’UE per la ricerca e l’innovazione. Riguarderà il periodo compreso tra il 2014 e il 2020, per il quale la Commissione ha proposto una dotazione finanziaria di 80 miliardi di euro.

PMI : Piccole e medie imprese.

RCC : Il comitato di chiarimento per la ricerca (Research Clearing Committee) è istituito tra le direzioni generali responsabili dell’attuazione delle azioni indirette nell’ambito del Settimo programma quadro. L’RCC ha il compito di adottare posizioni definitive su questioni orizzontali connesse all’attuazione per le quali i servizi della Commissione non hanno raggiunto un accordo.

REA : Agenzia esecutiva per la ricerca.

Regole di partecipazione : Le regole di partecipazione si riferiscono all’insieme dei documenti che, nel complesso, definiscono le condizioni per il finanziamento della ricerca nell’ambito delSettimo programma quadro. Tali documenti comprendono il regolamento (CE) n. 1906/2006 che stabilisce le regole di partecipazione, le norme di attuazione adottate dalla Commissione e documenti di orientamento non vincolanti.

RES : Il servizio informazioni sulla ricerca (Research Enquiry Service) è un servizio che risponde via posta elettronica a domande concernenti qualsiasi aspetto della ricerca europea.

RSFF : Il meccanismo di finanziamento con ripartizione dei rischi (Risk Sharing Finance Facility) è uno strumento finanziario creato per migliorare l’accesso al finanziamento con capitale di debito degli investimenti nel settore Ricerca, sviluppo e innovazione, a condizioni accettabili per le imprese private o le istituzioni pubbliche che promuovono attività nel settore Ricerca, sviluppo e innovazione.

RSI : Ricerca, sviluppo e innovazione.

7o PQ : Il Settimo programma quadro per le attività di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione è il principale strumento dell’UE a sostegno della ricerca e dell’innovazione. Gli obiettivi generali del 7o PQ sono stati raggruppati in quattro programmi specifici: "Cooperazione", "Idee", "Persone" e "Capacità".

SER : Lo Spazio europeo della ricerca è composto di tutte le attività di ricerca e sviluppo, programmi e politiche in Europa che comportano una prospettiva transnazionale. Insieme, consentono ai ricercatori, agli istituti di ricerca e alle imprese una maggiore circolazione, concorrenza e cooperazione a livello transfrontaliero. L’obiettivo primario è quello di migliorare l’organizzazione e il coordinamento degli sforzi di ricerca in Europa, affinché le sinergie e complementarità transnazionali siano pienamente sfruttate.

SNF : La Fondazione nazionale svizzera (Schweizerischer Nationalfonds) è un’agenzia federale svizzera per la promozione della ricerca scientifica e dispone di una dotazione finanziaria annua che si aggira intorno ai 700 milioni di franchi svizzeri (580 milioni di euro).

Strumento BPM : Strumento per la gestione dei processi aziendali.

TIC : "Tecnologie dell’informazione e della comunicazione" è una delle aree tematiche del programma specifico "Cooperazione".

TSB : Il Technology Strategy Board è un’agenzia per l’innovazione del Regno Unito, il cui scopo è quello di accelerare la crescita economica, stimolando e sostenendo l’innovazione guidata da imprese. Dispone di una dotazione finanziaria annua di circa 250 milioni di euro.

TTG : Il "tempo di conclusione delle negoziazioni sulla sovvenzione" (time to grant) è il periodo di tempo necessario per accogliere, previa selezione, una proposta e concludere con esito positivo le negoziazioni relative al contratto.

TTP : Il "tempo di liquidazione di un pagamento" (time to pay) è il periodo di tempo necessario per effettuare un pagamento in favore di un consorzio di beneficiari.

SINTESI

I. Il Settimo programma quadro per le attività di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione è uno degli strumenti chiave con cui l’Unione europea finanzia la ricerca e contribuisce alla strategia Europa 2020. Il programma ha lo scopo di rafforzare la competitività industriale e soddisfare le esigenze in materia di ricerca di altre politiche unionali e, in tal modo, contribuire alla creazione di una società dei saperi. Esso copre il periodo 2007-2013 e dispone di una dotazione finanziaria che ammonta complessivamente a oltre 50 miliardi di euro. La maggior parte della dotazione finanziaria è spesa dalle direzioni generali o dalle agenzie esecutive della Commissione a titolo di sovvenzioni ai beneficiari finali (cfr. paragrafi 1-13).

II. Al fine di valutare se la Commissione abbia garantito un’attuazione efficace del 7o PQ, l’audit della Corte ha inteso rispondere ai seguenti quesiti (cfr. paragrafi 14-16):

a) le regole di partecipazione hanno permesso un’attuazione efficace del 7o PQ?

b) La Commissione è riuscita a razionalizzare i processi del 7o PQ senza pregiudicare la qualità della spesa?

c) La Commissione ha ben gestito la creazione di nuovi strumenti?

III. Nel corso del 7o PQ, la Commissione ha introdotto una serie di modifiche che hanno semplificato le regole di partecipazione. In particolare, la Commissione ha razionalizzato i requisiti e migliorato in maniera soddisfacente i suoi documenti di orientamento destinati ai beneficiari. In alcuni casi, la Commissione è riuscita ad allineare le disposizioni del 7o PQ con le prassi dei beneficiari, ma bisogna fare di più in futuro. I beneficiari del 7o PQ hanno a che fare con incoerenze relative ad alcuni aspetti delle regole di partecipazione. L’istituzione del comitato di chiarimento per la ricerca è un passo nella giusta direzione per far fronte a tali incoerenze; tuttavia, i meccanismi per l’individuazione delle prassi divergenti sono deboli (cfr. paragrafi 17-44).

IV. I processi della Commissione sono orientati a garantire che i fondi siano investiti nella ricerca di alta qualità; tuttavia, vi è stata minore attenzione all’efficienza. L’audit ha rilevato che:

a) la gestione da parte della Commissione dei processi del 7o PQ è solida in tre aree su cinque, ossia la progettazione dei processi, le attività di miglioramento e le informazioni di gestione, ma lo è meno per quanto riguarda gli strumenti e le risorse. Gli strumenti esistenti non consentono un’attuazione efficiente e vi sono indizi dell’utilizzo di troppe risorse (in termini di personale) per attuare talune tematiche relative al programma specifico "Cooperazione", a scapito di altre tematiche (cfr. paragrafi 45-55);

b) pur essendo stata ridotta nel corso del 7o PQ, la durata dei processi si è avvicinata ai nove mesi solo nel 2012. L’audit ha evidenziato buone prassi relative all’ulteriore riduzione dei tempi di conclusione delle negoziazioni sulle sovvenzioni. L’attenzione dei responsabili verso questo problema, unita ad un ambiente che consenta la condivisione efficace delle buone prassi, sono fondamentali (cfr. paragrafi 56-66);

c) i controlli di qualità sulla selezione e il monitoraggio dei progetti funzionano adeguatamente. Tuttavia, il modello di controllo finanziario del 7o PQ non tiene sufficientemente conto del rischio di errori. In altri termini, i beneficiari a basso rischio del 7o PQ sono soggetti a troppi controlli (cfr. paragrafi 67-83).

V. L’esame, condotto dalla Corte, del meccanismo di finanziamento con ripartizione dei rischi e delle iniziative tecnologiche congiunte ha dimostrato che entrambi questi strumenti hanno risposto alle esigenze per cui sono stati concepiti. Sono riusciti ad attirare gruppi di beneficiari specifici, come le PMI. Tuttavia, l’attuazione delle iniziative tecnologiche congiunte è stata ostacolata da un quadro giuridico eccessivamente complesso e la Commissione non ha dimostrato in modo sufficiente che i fondi messi a disposizione dal meccanismo di finanziamento con ripartizione dei rischi portino ad investimenti superiori in livello a quelli che i beneficiari avrebbero realizzato senza denaro pubblico (cfr. paragrafi 84-97).

VI. Alla luce di tali osservazioni, la Corte formula una serie di raccomandazioni, rivolte in particolar modo alla Commissione (cfr. paragrafi 98-103):

a) per quanto riguarda le regole di partecipazione, la Commissione dovrebbe compiere ulteriori sforzi per assicurarsi che le prassi dei beneficiari possano essere utilizzate in Orizzonte 2020 e gestire il 7o PQ con maggiore coerenza;

b) onde rafforzare la gestione dei processi, la Commissione dovrebbe impiegare strumenti informatici che integrino tutte le funzionalità ed esaminare gli squilibri del carico di lavoro del personale;

c) al fine di ridurre la durata dei processi, occorre che la Commissione faccia sì che i processi siano automatizzati e attuati in modo coerente in tutti i suoi servizi;

d) la Commissione dovrebbe svolgere le proprie attività di controllo (effettuate prima e dopo i pagamenti) tenendo maggiormente in considerazione i rischi, in modo da meglio dirigere la propria azione di controllo;

e) le autorità di bilancio e la Commissione dovrebbero allineare maggiormente il quadro giuridico delle iniziative tecnologiche congiunte con il loro organico. Per massimizzare l’impatto del meccanismo di finanziamento con ripartizione dei rischi, la Commissione dovrebbe meglio puntare a raggiungere quei beneficiari che hanno un accesso limitato ai finanziamenti.

INTRODUZIONE

CONTESTO

1. Il Settimo programma quadro per le attività di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (7o PQ) costituisce uno dei principali strumenti con cui l’UE finanzia la ricerca e contribuisce alla strategia Europa 2020. Il 7o PQ mira a rafforzare la competitività industriale e soddisfare le esigenze in materia di ricerca di altre politiche unionali [1], contribuendo in tal modo alla creazione di una società dei saperi, sviluppando uno Spazio europeo della ricerca e integrando le attività a livello nazionale e regionale [2].

2. Il 7o PQ è costituito da vari meccanismi di finanziamento raggruppati in quattro programmi specifici (cfr. figura 1) progettati per sostenere le attività di ricerca, incluse la ricerca di base e applicata e le attività di istruzione e innovazione. Per il periodo 2007-2013, il 7o PQ assegna oltre 50 miliardi di euro [3] a sostegno di tali attività. La maggior parte dei fondi è spesa per sovvenzioni a favore di beneficiari finali degli Stati membri ed anche di quelli non appartenenti all’UE. Le attività da sovvenzionare sono stabilite mediante inviti a presentare proposte su base concorrenziale. In genere, i beneficiari operano in consorzi di partner, sulla base di accordi di sovvenzione con la Commissione.

FIGURA 1

DOTAZIONE FINANZIARIA DEL 7o PQ PER IL PERIODO 2007-2013 (IN MILIARDI DI EURO)

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Nota: Le linee tratteggiate indicano gli strumenti del 7o PQ di recente introduzione.

* Un programma specifico dedicato sostiene le attività non nucleari del Centro comune di ricerca, che è una direzione generale impegnata direttamente in attività di ricerca per conto della Commissione.

3. Il 7o PQ è un programma complesso per il finanziamento della ricerca. La sua dotazione finanziaria annua aumenta di anno in anno e dovrebbe giungere a circa 11 miliardi di euro nel 2013. Ciò, insieme alle sue caratteristiche distintive, (cfr. riquadro 1), fa del 7o PQ uno dei singoli programmi di ricerca più importanti in tutto il mondo.

4. Queste caratteristiche incidono direttamente sul modo in cui il 7o PQ debba essere gestito. Ad esempio, a causa della natura transnazionale del 7o PQ e della presenza congiunta di entità accademiche e industriali nei singoli progetti, i partecipanti all’interno dello stesso consorzio possono essere soggetti a imposte, norme giuridiche, contabili o finanziarie diverse. Le norme del 7o PQ devono quindi essere sufficientemente flessibili da tener conto di tali differenze e al tempo stesso essere sufficientemente precise da evitare interpretazioni distorte. Le norme dei sistemi nazionali di finanziamento della ricerca devono solamente tenere conto della legislazione nazionale applicabile in materia.

RIQUADRO 1

CARATTERISTICHE DEL 7o PQ

Il 7o PQ serve i beneficiari di tutti gli Stati membri dell’UE, dei 14 paesi associati e candidati [4] così come dei paesi partner della cooperazione internazionale.

È gestito da 19 entità indipendenti: otto servizi della Commissione (sei direzioni generali e due agenzie esecutive), la Banca europea per gli investimenti, cinque iniziative tecnologiche congiunte e cinque "iniziative di cui all’articolo 185" [5].

Negli otto servizi della Commissione, sono impiegati più di 2500 unità di personale per l’attuazione del 7o PQ.

Il contributo medio per progetto erogato dall’UE è pari a 1,75 milioni di euro. Un progetto prevede solitamente la collaborazione transnazionale tra cinque o sei partecipanti. Per i progetti in collaborazione, che assorbono circa i due terzi della dotazione finanziaria del 7o PQ, i partecipanti sono in media undici. Per la maggior parte dei progetti, i consorzi sono costituiti da partecipanti sia del mondo accademico che del settore privato.

Ogni anno vengono valutate circa 15000 proposte, vengono conclusi 2500 nuovi accordi di sovvenzione ed effettuati circa 10000 pagamenti. Il portafoglio del 7o PQ è costituito da circa 14000 accordi di sovvenzione (dati relativi al 2011).

Fonte:Quinta relazione di monitoraggio del 7o PQ 2012; bilancio generale dell’UE; comunicazione della Commissione "Semplificare l’attuazione dei programmi quadro di ricerca" [COM(2010) 187].

5. Il 7o PQ ha introdotto una serie di nuovi strumenti rispetto al 6o PQ. I più importanti sono il sostegno alla ricerca di frontiera [6], le iniziative tecnologiche congiunte (ITC) e il meccanismo di finanziamento con ripartizione dei rischi (RSFF). Il sostegno alla ricerca di frontiera è stato introdotto per finanziare la ricerca di base detta "blue sky" [7], mentre gli altri due strumenti sono stati concepiti per sostenere attività di innovazione precompetitive con l’obiettivo di promuovere la partecipazione del settore industriale, che dal 4o PQ ha registrato una costante diminuzione [8].

QUADRO NORMATIVO

6. La decisione n. 1982/2006/CE e le decisioni relative ai quattro programmi specifici definiscono gli obiettivi e le attività che possono essere finanziati a titolo del 7o PQ. Il regolamento del 7o PQ [9] stabilisce le regole di partecipazione. Questo quadro è integrato dalle norme di attuazione adottate dalla Commissione, nonché da documenti di orientamento non vincolanti (di seguito, con il termine "regole di partecipazione" si farà riferimento alla struttura gerarchica di cui alla figura 2).

7. Le regole di partecipazione definiscono le condizioni per la selezione dei progetti, la partecipazione delle entità ai progetti e il finanziamento degli stessi. L’insieme di tali regole stabilisce le condizioni di finanziamento, ad esempio i tassi di finanziamento e i requisiti per l’ammissibilità delle spese.

8. Le attuali regole di partecipazione sono il frutto dell’esperienza accumulata in 20 anni di programmi-quadro precedenti. La semplificazione è diventata la principale forza trainante nell’ambito del 6o PQ [10] e ha rappresentato un impegno della Commissione per quanto riguarda il 7o PQ [11].

FIGURA 2

GERARCHIA DELLE REGOLE DI PARTECIPAZIONE DEL 7o PQ

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Fonte: Corte dei conti europea, CORDIS.

ATTUAZIONE

9. L’attuazione del 58 %, in termini di valore, del 7o PQ rientra nell’ambito della gestione centralizzata diretta [12] da parte di sei direzioni generali. Per il resto, l’attuazione è stata delegata a due agenzie esecutive (Agenzia esecutiva per la ricerca, REA e Agenzia esecutiva del Consiglio europeo della ricerca, ERCEA), alla BEI, alle iniziative tecnologiche congiunte e strutture di attuazione dedicate per le "iniziative di cui all’articolo 185". Mentre le agenzie esecutive seguono le stesse procedure della Commissione, le altre entità possono organizzare in modo diverso i propri processi interni. Un’analisi per modalità di gestione ed entità responsabili è fornita nella figura 3.

FIGURA 3

ENTITÀ RESPONSABILI DELL’ATTUAZIONE

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Fonte: Corte dei conti europea.

10. Indipendentemente dal soggetto attuatore, l’esecuzione delle sovvenzioni avviene normalmente attraverso i tre processi principali seguenti:

a) individuazione dei temi scientifici da sostenere ed elaborazione dei programmi di lavoro per la loro attuazione;

b) selezione dei progetti, in genere sulla base di una procedura di selezione su base concorrenziale, e negoziazione con i candidati prescelti;

c) controllo dell’attuazione scientifica dei progetti e rimborso dei costi ammissibili sostenuti dai beneficiari.

11. La semplificazione del 7o PQ non ha riguardato solo le regole, ma anche i processi interni delle direzioni generali e delle agenzie esecutive. Dall’ultimo audit della Corte in tale ambito [13], risalente al 2004, la Commissione ha introdotto diversi nuovi sistemi progettati per semplificare i processi di esecuzione delle sovvenzioni (per esempio il portale dei partecipanti, lo strumento di registrazione unico, lo strumento per la negoziazione).

NUOVI STRUMENTI NELL’AMBITO DEL 7o PQ

12. Le ITC sono partenariati pubblico-privati a lungo termine che combinano investimenti del settore privato con fondi pubblici dell’UE e nazionali. Mirano a sostenere in tutta Europa la ricerca cooperativa in quei campi della ricerca industriale in cui vengono perseguiti obiettivi tecnologici ed economici comuni chiaramente individuati. Il contributo dell’UE a titolo del 7o PQ per le ITC ammonta a più di 3 miliardi di euro. Le ITC bilaterali sono partenariati tra l’UE e le associazioni di categoria, mentre le ITC trilaterali includono l’UE, le associazioni di categoria e gli Stati membri partecipanti (cfr. tabella 1). A titolo d’esempio, l’impresa comune europea per l’attuazione dell’iniziativa tecnologica congiunta nel settore della nanoelettronica (ENIAC) raggruppa la Commissione, gli Stati membri partecipanti [14] e l’associazione per le attività europee di nanoelettronica.

13. L’RSFF è uno strumento finanziario ideato per migliorare l’accesso al finanziamento con capitale di debito degli investimenti nel campo della ricerca, dello sviluppo e dell’innovazione (RSI), a condizioni accettabili per le aziende private o le istituzioni pubbliche che promuovono le attività in questo campo. Fra i beneficiari destinatari dell’RSFF vi sono anche entità molto attive nella ricerca e infrastrutture di ricerca. La Commissione europea, attraverso la DG Ricerca e innovazione, controlla l’RSFF in termini di ammissibilità dei progetti e assegnazione della dotazione finanziaria del 7o PQ, mentre la BEI è responsabile delle operazioni correnti. Detto strumento è cofinanziato dall’UE e dalla BEI. Il contributo massimo dell’UE a titolo del 7o PQ per l’RSFF è stato fissato a un miliardo di euro.

TABELLA 1

PANORAMICA DELLE INIZIATIVE TECNOLOGICHE CONGIUNTE

Fonte: Decisioni del Consiglio che istituiscono le ITC.

Iniziativa tecnologica congiunta | Obiettivo strategico | Contributo massimo dell’UE (milioni di euro) |

ITC bilaterali | Iniziativa in materia di medicinali innovativi (IMI) | Per accelerare lo sviluppo di medicinali migliori e più sicuri per i pazienti. | 1000 |

Clean Sky | Per sviluppare tecnologie innovative intese ad aumentare in modo significativo le prestazioni ambientali degli aeroplani e del trasporto aereo, ottenendo in questo modo aeromobili meno rumorosi e più efficienti in termini di consumo di carburante. | 800 |

Impresa comune "Celle a combustibile e idrogeno" (FCH) | Per accelerare l’introduzione sul mercato in Europa delle tecnologie energetiche delle celle a combustibile e dell’idrogeno. | 470 |

ITC trilaterali | ENIAC | Sfruttare la nanoelettronica per migliorare l’integrazione e la miniaturizzazione dei dispositivi e aumentare le loro funzionalità. | 450 |

ARTEMIS | Per affrontare la ricerca e le sfide strutturali in materia di sistemi informatici integrati. | 420 |

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

14. L’audit ha appurato se la Commissione abbia garantito un’efficiente attuazione del 7o PQ, rispondendo ai tre sottoquesiti seguenti:

a) Le regole di partecipazione hanno consentito un’attuazione efficiente del 7o PQ?

b) La Commissione è riuscita a razionalizzare i processi del 7o PQ senza pregiudicare la qualità della spesa?

c) La Commissione ha ben gestito la creazione di nuovi strumenti?

15. L’audit ha riguardato l’attuazione del 7o PQ tra il 2007 e la prima metà del 2012. I criteri di audit e i relativi metodi di raccolta degli elementi probatori sono descritti nell’allegato I. L’estensione dell’audit ha riguardato:

a) per il primo sottoquesito, le regole di partecipazione dell’intero 7o PQ;

b) per il secondo sottoquesito, i processi interni alla DG Ricerca e innovazione, alla DG Società dell’informazione e media, alla DG Imprese e alla REA correlati a progetti di collaborazione nell’ambito del programma specifico "Cooperazione" [15]. In questo modo l’analisi dei processi interni ha riguardato l’esecuzione di quasi due terzi della dotazione finanziaria del 7o PQ;

c) per il terzo sottoquesito, un’analisi di due nuovi strumenti: le ITC e l’RSFF.

16. La Corte ha esaminato il seguito dato alle raccomandazioni da essa precedentemente formulate nella relazione speciale n. 1/2004 sulla gestione delle azioni indirette di RST nell’ambito del quinto programma quadro (5o PQ) in materia di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (1998-2002). I risultati di detto esame, compresi i riferimenti alle corrispondenti osservazioni contenute nella presente relazione, sono riportati nell’allegato II.

OSSERVAZIONI

LA COMMISSIONE HA ADOTTATO UNA SERIE DI MISURE PER SEMPLIFICARE LE REGOLE DI PARTECIPAZIONE, MA BISOGNA FARE DI PIÙ

17. All’avvio del 7o PQ, la Commissione ha presentato una serie di piani di semplificazione riguardanti vari aspetti delle regole di partecipazione. Nella presente relazione, come base per la valutazione dei progressi compiuti nel perseguire detto programma di semplificazione, vengono utilizzati i seguenti princìpi:

a) la razionalizzazione dei requisiti, per mezzo di un migliore equilibrio tra rischi e controllo;

b) l’ottimizzazione dei metodi di rimborso dei beneficiari per il loro impegno nel campo della ricerca;

c) la guida dei beneficiari attraverso il complesso regime di finanziamento;

d) l’allineamento delle disposizioni con le prassi dei beneficiari;

e) l’evitare doppioni e incoerenze.

18. Questi princìpi sono stati ricavati da vari documenti della Commissione [16] che presentano piani per la semplificazione e dalle posizioni delle autorità legislative [17] in materia di regole di partecipazione. Pertanto, questi princìpi guidano l’evoluzione delle regole di partecipazione dal 2005, quando la Commissione ha iniziato a elaborare il 7o PQ. Per una panoramica dei progressi compiuti nell’ambito del programma di semplificazione si rimanda alla tabella 2.

TABELLA 2

PROGRESSI COMPIUTI NELL’AMBITO DEL PROGRAMMA DI SEMPLIFICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Fonte: Corte dei conti europea.

Princìpi, con esempi di misure pianificate | Valutazione della Corte |

Razionalizzazione dei requisiti: sostituzione delle garanzie bancarie con il Fondo di garanzia dei partecipantiminore ricorso ai certificati di audit per le richieste di pagamentorazionalizzazione dei periodi di rendicontazione | Soddisfacente Le garanzie bancarie non sono più necessarie, e dunque sui beneficiari non grava più il relativo onere amministrativo. A seguito dell’introduzione di una soglia, solo il 6 % delle dichiarazioni di spesa, che rappresenta un terzo dei costi finanziati dal 7o PQ, necessita di un certificato di audit. Per taluni aspetti (ad esempio, durata dei periodi di rendicontazione), il 7o PQ regge bene il confronto con i sistemi di finanziamento nazionali. Tuttavia, un’ulteriore razionalizzazione dei requisiti di rendicontazione è possibile se: i periodi di rendicontazione sono estesi anche per i progetti relativi alla tematica TIC ela dimensione delle relazioni è soggetta a limiti rigorosi, come avviene in alcune agenzie nazionali di finanziamento (SNF, DFG, TSB). |

Ottimizzazione dei metodi di rimborso: più ampio utilizzo di tassi forfetarisemplificazione del modello di finanziamento basato sui costi effettivi | Parzialmente soddisfacente Il 7o PQ include nuovi metodi di finanziamento basati su tassi forfetari piuttosto che sui costi effettivi. Il modello di finanziamento del 7o PQ basato sui costi effettivi resta complesso (cfr. paragrafo 20). |

Guida dei beneficiari attraverso il complesso regime di finanziamento: miglioramento dei materiali di orientamentostrumenti elettronici comuni per l’interazione con i beneficiaristrumenti di orientamento aggiuntivi, quali ad esempio help desk | Soddisfacente I documenti di orientamento sono diventati più brevi e più chiari rispetto a quelli del 6o PQ, come confermato dalle risposte rese dai beneficiari durante l’indagine della Corte. I nuovi strumenti informatici agevolano l’interazione tra la Commissione e i beneficiari. Sono stati introdotti help desk specializzati per i beneficiari. |

Allineamento delle disposizioni con le prassi dei beneficiari: certificazione delle metodologie applicate dai beneficiari per la determinazione dei costipiù ampia accettazione delle metodologie utilizzate dai beneficiari | Non soddisfacente L’adesione al sistema di certificazione da parte dei beneficiari è stata bassa, l’accettazione delle metodologie basate sul costo medio del personale è avvenuta in ritardo, i beneficiari devono sostenere per intero il rischio di errata interpretazione delle disposizioni del 7o PQ e queste ultime non sempre riflettono la prassi generale nel campo della ricerca (cfr. paragrafi da 21 a 29). |

Evitare doppioni e incoerenze: un sistema di registrazione elettronica dei beneficiari (sistema unico di registrazione)una valutazione coerente della solidità finanziariasportello unico (servizio informazioni sulla ricerca)comitato di chiarimento per la ricerca | Non soddisfacente La maggior parte delle misure previste è stata introdotta, ma l’attuazione è ancora caratterizzata da incongruenze (cfr. paragrafi da 30 a 44). |

BUONI PROGRESSI PER QUANTO RIGUARDA IL PROGRAMMA DI SEMPLIFICAZIONE

19. Per quanto riguarda i cinque princìpi, la Commissione ha razionalizzato i requisiti e migliorato in maniera soddisfacente i vari documenti di orientamento. In alcuni casi (ad esempio, accettando i costi medi del personale), la Commissione è riuscita ad allineare le disposizioni del 7o PQ con le prassi dei beneficiari, ma bisogna fare di più in futuro. I partecipanti al 7 oPQ hanno a che fare con incoerenze relative ad alcuni aspetti delle regole di partecipazione (cfr. paragrafi 21 e 30, rispettivamente).

20. Quanto al modello di finanziamento, sono state introdotte nuove modalità di finanziamento basate su tassi forfetari anziché sui costi effettivi. Il finanziamento basato sui costi effettivi rimane il modello di finanziamento principale del 7o PQ. Rispetto alle agenzie nazionali di finanziamento, il modello di finanziamento del 7o PQ è complesso a causa del numero elevato di combinazioni di categorie di costo, metodi di calcolo dei costi e tassi di rimborso. Si tratta di un onere per i beneficiari che presenta una serie di conseguenze importanti per i processi amministrativi in seno alla Commissione. Nella sua relazione n. 1/2004, la Corte ha raccomandato la semplificazione del modello di finanziamento (cfr. allegato II). La semplificazione del modello di finanziamento è un elemento importante della proposta delle regole di partecipazione in Orizzonte 2020 [18].

L’OBIETTIVO DI MIGLIORARE L’ALLINEAMENTO DELLE DISPOSIZIONI DEL 7o PQ CON LE PRASSI DEI BENEFICIARI NON È STATO PIENAMENTE CONSEGUITO

21. All’avvio del 7o PQ, la Commissione ha indicato che il modello di finanziamento basato sui costi effettivi avrebbe usato i princìpi contabili e di gestione solitamente impiegati dai partecipanti [19]. Le autorità legislative e la Commissione stessa hanno recentemente sottolineato la necessità di rendere le regole del 7o PQ più compatibili con le pratiche commerciali generali [20].

È NECESSARIO UN MIGLIORE ALLINEAMENTO CON LE PRASSI DEI BENEFICIARI

22. Per migliorare l’allineamento delle regole di partecipazione del 7o PQ con le prassi dei beneficiari, occorre che le regole prevedano un meccanismo volto a riconoscere tali prassi in tempo utile e adeguare di conseguenza interpretazioni e pratiche della Commissione, purché ciò non comprometta gli obiettivi generali e di controllo del 7o PQ.

23. All’inizio del 7o PQ, la Commissione ha istituito un meccanismo di certificazione per l’approvazione delle metodologie di determinazione dei costi, onde dare garanzie ai beneficiari circa le loro metodologie. Tuttavia, i requisiti rigorosi hanno portato ad una scarsa adesione al sistema di certificazione da parte dei beneficiari. La Commissione ha stimato che verranno rilasciate al massimo 350 certificazioni [21]. Al marzo 2012, la Commissione aveva accolto le domande di certificazione delle metodologie di 71 beneficiari, il che equivale al 20 % di detti beneficiari. I risultati dell’indagine della Corte indicano che i motivi principali per cui non è stata presentata la domanda di certificazione ex ante sono le lungaggini e la complessità della procedura di domanda, la difficoltà di soddisfare i criteri di certificazione e l’uso limitato del certificato. La scarsa partecipazione ha vanificato gli sforzi della Commissione diretti a semplificare le procedure [22].

24. Per favorire l’allineamento delle disposizioni del 7o PQ con le prassi dei beneficiari riguardanti i costi del personale, nel 2011 la Commissione ha dato loro la possibilità di utilizzare, a determinate condizioni, le loro prassi interne per imputare i costi medi del personale. I colloqui della Corte con le organizzazioni di ricerca e i partecipanti hanno rivelato una reazione positiva alla più ampia accettazione delle metodologie per il calcolo del costo medio del personale. Tuttavia, anche se il problema dell’accettazione dei costi medi del personale è stato rilevato relativamente presto [23], sono stati necessari 21 mesi prima che le regole fossero modificate. Per un programma settennale che finanzia progetti di una durata media di 36 mesi, ciò è avvenuto tardi.

25. Anche se le regole finanziarie del 7o PQ sono meno prescrittive e più basate sui princìpi, esistono situazioni in cui è difficile conciliare la realtà con cui ha a che fare un beneficiario con i princìpi del 7o PQ. Se il beneficiario si trova in una situazione del genere, sono possibili tre scelte. Il beneficiario può:

contattare il proprio responsabile di progetto;

rivolgersi al punto di contatto nazionale [24], che inoltrerà la richiesta al servizio informazioni sulla ricerca (RES); o

inviare la propria richiesta direttamente al RES.

26. I responsabili di progetto possono fare riferimento solamente alle norme e alle linee guida esistenti. Il RES è in grado di fornire orientamenti più specifici, che in caso di questioni giuridiche complesse sono preparati dal dipartimento giuridico della DG Ricerca e innovazione. Tuttavia, essi sono accompagnati da una clausola di esclusione di responsabilità giuridica che può pregiudicarne sensibilmente l’utilità in caso di disaccordi successivi con la Commissione. La correttezza dell’interpretazione può essere impugnata fino a cinque anni dopo la data di chiusura del progetto. Anche se ci possono essere valide ragioni per inserire una clausola di esclusione di responsabilità giuridica, con il sistema attuale i beneficiari si assumono l’intero rischio di erronea interpretazione delle disposizioni del 7o PQ.

LE DISPOSIZIONI DEL 7o PQ NON SEMPRE RISPECCHIANO LA PRASSI GENERALE DEI BENEFICIARI

27. Per valutare il grado di allineamento del 7o PQ con la prassi generale dei beneficiari, la Corte ha confrontato la prassi del 7o PQ con le prassi usate nelle agenzie nazionali di finanziamento e le prassi interne dei beneficiari. L’analisi della Corte è stata incentrata sui costi del personale, dato che questi ultimi spesso rappresentano la categoria più importante di costi diretti sostenuti per l’attuazione di un progetto.

28. Alcune agenzie nazionali di finanziamento (ad esempio, la Fondazione tedesca per la ricerca, DFG) accettano somme forfetarie o categorie di costo senza obbligo di registrazione degli orari oppure utilizzano costi imputati in base a categorie salariali e all’orario di lavoro prestabilito (Fondazione nazionale svizzera per la scienza, SNF). Altre (ad esempio, il Dipartimento dell’energia degli Stati Uniti) prevedono obblighi di registrazione dei tempi di lavoro simili a quelli del 7o PQ e fanno riferimento ad un sistema verificabile di assegnazione del tempo per giustificare i costi del personale. Tuttavia, in alcuni casi, le regole delle agenzie nazionali di finanziamento tengono maggiormente conto delle prassi contabili e di gestione abitualmente impiegate dai beneficiari.

29. L’indagine condotta dalla Corte sui beneficiari mostra che, malgrado la reazione positiva alla più ampia accettazione delle metodologie di calcolo del costo medio del personale, i requisiti del 7o PQ relativi al costo del personale non sono per lo più compatibili con le prassi dei beneficiari. Per quanto riguarda la registrazione dei tempi di lavoro, il 29 % di coloro che hanno fornito una risposta ha confermato di non sapere utilizzare il proprio sistema interno per soddisfare i requisiti della Commissione (cfr. figura 4). Il 30 % di essi ha realizzato un sistema di registrazione dei tempi per partecipare ai progetti UE. Alcuni beneficiari hanno indicato che, a fini interni, utilizzano soluzioni diverse dai registri degli orari (cfr. riquadro 2).

FIGURA 4

PRASSI RELATIVE ALLA REGISTRAZIONE DEI TEMPI DI LAVORO TRA I BENEFICIARI DEL 7o PQ

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Fonte: Corte dei conti europea.

RIQUADRO 2

ESEMPI DI APPROCCI DIVERSI PER OTTEMPERARE AGLI OBBLIGHI DI REGISTRAZIONE DEI TEMPI DI LAVORO

Approccio basato sulle realizzazioni: il personale della specifica unità di ricerca è assegnato esclusivamente alle mansioni legate alla ricerca e i fogli di presenza non sono obbligatori. Il monitoraggio avviene, ad esempio, relativamente ai seguenti aspetti: l’avanzamento del lavoro, la qualità dei risultati o il raggiungimento di tappe intermedie.

Approccio basato su elementi probatori alternativi: elementi probatori sufficienti sono ottenuti per mezzo di contratti di lavoro (ad esempio, un dottore di ricerca assegnato a tempo pieno ad un progetto specifico) o tramite una dichiarazione interna che conferma l’assegnazione a tempo pieno a un progetto o una mansione (ad esempio, per un determinato periodo di tempo).

Fonte:Corte dei conti europea, sulla base dell’esame delle risposte fornite al suo questionario.

INUTILI INCOERENZE RIDUCONO L’EFFICIENZA

30. Non sempre è possibile garantire uniformità di attuazione tra programmi che potrebbero avere obiettivi diversi. Tuttavia, l’attuazione dello stesso strumento di finanziamento all’interno dello stesso programma specifico dovrebbe presentare solo un numero limitato di differenze. All’avvio del 7o PQ, la Commissione ha dichiarato che la coerenza è uno dei tre princìpi di attuazione del 7o PQ [25]. Ha inoltre asserito:"Occorre garantire un’interpretazione uniforme, soprattutto in materia di disposizioni giuridiche e finanziarie dei progetti, in tutti i servizi interessati della Commissione" [26].

31. La coerenza di attuazione riduce gli oneri amministrativi che gravano sui beneficiari e facilita la conoscenza e il rispetto degli obblighi da parte dei beneficiari, nonché la gestione del programma da parte della Commissione.

NONOSTANTE L’INTRODUZIONE DI ALCUNE MISURE DI ARMONIZZAZIONE...

32. Al fine di garantire un’attuazione maggiormente coerente, la Commissione ha stabilito negli atti preparatori [27] di:

istituire un banco di registrazione elettronica (sistema unico di registrazione);

garantire una valutazione coerente della solidità finanziaria di un partecipante;

istituire uno sportello unico.

33. Il sistema unico di registrazione impedisce che ai beneficiari venga ogni volta richiesto, per ogni progetto, di trasmettere le stesse informazioni sul proprio status giuridico e sulla propria situazione finanziaria. L’arretrato iniziale, causato da numerosi beneficiari che venivano registrati contemporaneamente, è stato eliminato e al momento non ci sono ritardi significativi. Secondo la valutazione intermedia del 7o PQ, il sistema unico di registrazione è stato un successo [28]. Il controllo di convalida finanziaria è ora svolto dal team centrale di convalida della REA, che garantisce coerenza utilizzando gli stessi indici finanziari [29].

34. Lo sportello unico [30] non è stato ancora istituito. La Commissione ha invece dapprima posto in essere il servizio informazioni sulla ricerca per rispondere alle domande dei beneficiari. Nel 2011, la Commissione ha istituito il comitato di chiarimento per la ricerca (RCC) al quale ha affidato il mandato di prendere posizioni definitive su questioni orizzontali relative all’attuazione su cui i servizi non riescono a raggiungere un accordo [31].

… L’ATTUAZIONE DEL 7o PQ, PER ALCUNI ASPETTI, È INFICIATA DA UNA MANCANZA DI COERENZA

35. Malgrado tali progressi, per alcuni aspetti l’attuazione del 7o PQ è inficiata da mancanza di coerenza. Considerando solo i progetti di collaborazione nel programma specifico "Cooperazione", il raffronto tra regole e procedure operato dalla Corte ha rivelato prassi che portano a differenze di trattamento, in una situazione sostanzialmente uguale, da parte di servizi diversi o persino dalle varie unità all’interno di un servizio (cfr. riquadro 3).

RIQUADRO 3

ESEMPI DI PRATICHE DIFFERENTI

1. Uso di tassi forfetari a copertura dei costi legati a viaggi e soggiorno: non accettato dalla DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie, ma accettato da altri servizi.

2. Audizioni durante la valutazione di grandi progetti: utilizzate dalla DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie, dalla DG Imprese e industria e dalla REA, ma non dalla DG Ricerca e innovazione.

3. Obbligo di stipulare e fornire un accordo consortile: varia da tema a tema.

4. Trattamento di subappalti non previsti: varia da servizio a servizio.

5. Definizione della dotazione finanziaria per la gestione: varia da servizio a servizio.

6. Procedura seguita se il beneficiario cambia la sua denominazione legale/ragione sociale: modifica ufficiale solamente nella DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie.

7. Frequenza della rendicontazione: maggiore frequenza nella DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie che in altri servizi.

8. Uso dell’esame scientifico per il monitoraggio dei progetti: più comune nella DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie che in altri servizi.

9. Possibilità di eseguire pagamenti multipli per periodo: pagamenti parziali sono utilizzati presso la DG Ricerca e innovazione e DG Imprese e industria, ma non presso la DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie e la REA.

Pratiche differenti che sono state discusse e risolte in sede di RCC

10. Ammissibilità dei costi per un certificato relativo ai rendiconti finanziari, che non era obbligatorio.

11. Trattamento di adeguamento a favore del beneficiario per progetti chiusi.

Fonte:Corte dei conti europea. Questo elenco si basa sull’analisi delle regole, dei documenti interni della Commissione, delle risposte dei beneficiari e dei colloqui con i responsabili della gestione presso la Commissione.

36. Dall’indagine della Corte emerge che i beneficiari ritengono che vi sia una mancanza di coerenza nell’attuazione del 7o PQ: il 51 % dei beneficiari ha indicato di esser stato almeno occasionalmente soggetto a trattamenti diversi non giustificati dal quadro giuridico o dalle particolarità del programma specifico e il 15 % dei beneficiari ha indicato di aver sperimentato tali differenze di trattamento in quasi tutti i progetti. Le osservazioni dei beneficiari rivelano che l’interpretazione può variare a seconda del responsabile di progetto (cfr. riquadro 4).

I MECCANISMI PER INDIVIDUARE LE PRASSI DIVERGENTI SONO DEBOLI

37. Al settembre 2011, l’RCC aveva discusso e risolto tre argomenti relativi a un migliore coordinamento tra i servizi, due dei quali erano direttamente connessi all’armonizzazione delle procedure del 7o PQ. Tuttavia, l’analisi della Corte (cfr. riquadro 3) ha individuato nove esempi di regole e procedure divergenti, che non sono stati discussi in sede di RCC. Ciò suggerisce che, sebbene l’RCC sia efficace nel trovare posizioni uniformi, i meccanismi posti in essere non individuano tutte le procedure divergenti nell’attuazione del 7o PQ.

RIQUADRO 4

ESEMPI DI OSSERVAZIONI DEI BENEFICIARI SULLE PRATICHE DIFFERENTI

Per ogni progetto, le negoziazioni si svolgono in conformità alle regole, così come queste ultime sono interpretate da ciascun responsabile di progetto. Di conseguenza, le negoziazioni variano secondo questa interpretazione e l’organizzazione capofila deve adattarsi e rispondere alle istruzioni impartite dal responsabile di progetto.

In alcuni casi e situazioni i diversi responsabili di progetto di varie unità hanno trattato in modo diverso la stessa situazione.

I dati richiesti in relazione al contenuto della domanda, la rendicontazione tecnica (risultati, tappe principali, relazioni sullo stato di avanzamento) e finanziaria, nonché l’utilizzo di strumenti informatici del 7o PQ e l’organizzazione dei processi variano a seconda del responsabile di progetto. Questo vale per tutte le fasi di attuazione del progetto.

Fonte: Questionario della Corte dei conti europea.

38. Ci sono due canali principali attraverso cui è possibile portare una questione a conoscenza dell’RCC:

decisione di un gruppo di lavoro interno della Commissione o mediante i direttori generali delle DG che si occupano di ricerca o i loro rappresentanti;

richiesta scritta da un beneficiario sul sito Internet del RES.

39. Per entrambi i canali, l’RCC si basa sul coinvolgimento attivo del personale della Commissione o dei beneficiari. Vi è stato solo un timido tentativo di tracciare tutte le possibili differenze nelle attuali procedure del 7o PQ. Esiste la possibilità di armonizzare ulteriormente le procedure del 7o PQ, dal momento che alcune saranno in uso fino a cinque anni dopo il 2013, data la natura pluriennale di molti progetti.

L’ESPERIENZA CON IL 7o PQ DIMOSTRA QUANTO SARÀ DIFFICILE PERSEGUIRE OBIETTIVI SIMILI LEGATI ALLO SPAZIO EUROPEO DELLA RICERCA

40. Il programma quadro rappresenta solo una frazione della spesa pubblica per la ricerca in Europa [32]. La nozione fondamentale alla base dello Spazio europeo della ricerca (SER) è che l’impegno nel campo della ricerca in Europa deve essere meglio organizzato e coordinato. L’allineamento delle regole è uno degli aspetti relativi a un migliore coordinamento nell’ambito del SER. Per quanto riguarda il SER, le regole di partecipazione del 7o PQ dovrebbero offrire un quadro coerente per garantire la più efficace attuazione possibile [33]. Occorre che il 7o PQ sia attuato di modo tale da assicurare complementarità e sinergie reciproche con le politiche e i programmi dell’UE [34].

41. Il 7o PQ include strumenti come le ITC che hanno il proprio corpus di regole e procedure per gli inviti a presentare proposte e le disposizioni finanziarie (ad esempio, i criteri di ammissibilità e le regole di finanziamento). Allo stesso modo, le "iniziative di cui all’articolo 185" possono adottare il proprio insieme di regole, che dovrebbe esser simile a quello del 7o PQ, pur potendo ancora differenziarsi nei dettagli.

42. Per quanto riguarda gli altri programmi finanziati o cofinanziati dall’Unione, si fa ricorso a insiemi di regole di partecipazione distinte. Le norme del programma quadro per la competitività e l’innovazione (CIP) si basano su criteri di ammissibilità, modelli di finanziamento, schemi di finanziamento e procedure ecc. diversi. La modalità di gestione concorrente utilizzata per i Fondi strutturali limita la libertà della Commissione di intervenire per imporre qualunque allineamento delle regole stabilite dalle regioni o dagli Stati membri con le regole di partecipazione del 7o PQ. Tuttavia, esistono ancora casi in cui vi è la possibilità di realizzare maggiori sinergie. Sia i Fondi strutturali che il 7o PQ consentono l’approvazione delle metodologie per il calcolo del costo del personale e dei costi indiretti, ma l’approvazione della Commissione concessa per un programma non è valida per un altro. L’IVA non recuperabile è ammissibile a titolo dei Fondi strutturali, ma non lo è nell’ambito del 7o PQ. Mentre alcuni beneficiari del 7o PQ [35] possono beneficiare di un tasso forfetario del 60 % per coprire i propri costi indiretti, per i Fondi strutturali il regolamento applicabile [36] limita il tasso forfetario per i costi indiretti ad un massimo del 20 %.

43. Ci si attende che alcuni dei problemi individuati vengano risolti nell’ambito di Orizzonte 2020, alla fusione del CIP e del 7o PQ. Tuttavia, i Fondi strutturali coprono una vasta gamma di attività, non necessariamente legate alla ricerca, e l’armonizzazione delle attività di ricerca potrebbe comportare ulteriori incoerenze con altre attività.

44. Il caso del 7o PQ mostra quanto sia difficile raggiungere l’obiettivo del SER di un migliore coordinamento attraverso l’allineamento delle regole. I beneficiari del 7o PQ si trovano ad affrontare differenze derivanti dalla relativa autonomia delle direzioni generali della Commissione o delle altre entità attuatrici. Inoltre, le agenzie di finanziamento per i Fondi strutturali o i programmi nazionali godono di un livello di autonomia ancora più elevato. Sarà pertanto molto difficile ottenere un’armonizzazione delle regole, considerando che essa non è stata pienamente conseguita nel quadro di programmi per i quali la Commissione gode di un potere decisionale.

CI SI È CONCENTRATI PER LO PIÙ SULL’ASSICURARE UNA SPESA DI QUALITÀ ELEVATA, E MENO SULL’EFFICIENZA

LA COMMISSIONE HA MESSO A PUNTO BUONI PROCESSI, SENZA TUTTAVIA ALLINEARE PIENAMENTE LE RISORSE PER SOSTENERNE L’ESECUZIONE

45. I buoni processi [37] rendono più facile migliorare l’efficienza di un’organizzazione. Per valutare la performance in questo settore, l’audit è stato incentrato su cinque elementi [38] che caratterizzano una sana gestione dei processi: progettazione dei processi, miglioramento, strumenti, informazione e personale (cfr. figura 5).

FIGURA 5

I CINQUE ELEMENTI PER UNA SOLIDA GESTIONE DEI PROCESSI

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Fonte: Corte dei conti europea.

PROGETTAZIONE DEI PROCESSI, ATTIVITÀ DI MIGLIORAMENTO E INFORMAZIONI DI GESTIONE SONO AREE SOLIDE CHE PRESENTANO POCHI PUNTI DEBOLI

46. Per la gestione delle proprie attività operative, tutti i servizi utilizzano l’approccio basato sui processi. Le procedure e i ruoli di tutti gli utenti coinvolti nei processi interni sono stati documentati e divulgati. Tutti i servizi hanno istituito comitati interni o assegnato risorse umane allo scopo di perseguire attività di miglioramento. Varie attività di miglioramento hanno avuto luogo dopo l’avvio del 7o PQ e sono tuttora in corso. Esempi di buone prassi seguite per la progettazione dei processi e il miglioramento esistono in tutti i servizi.

47. L’informazione è inoltre una delle aree più solide. In linea con la precedente raccomandazione della Corte (cfr. allegato II), la Commissione ha istituito un sistema per la raccolta di un insieme di indicatori chiave di performance applicabili a tutto il 7o PQ, raccolta che è alla base delle relazioni annuali di monitoraggio del 7o PQ. Gli indicatori chiave di performance relativi ai processi o altre informazioni di gestione come il livello di esecuzione del bilancio, i tempi di liquidazione dei pagamenti, tempi di conclusione delle negoziazioni sulle sovvenzioni e il numero di posti vacanti sono comunicati ai responsabili ogni trimestre, ogni mese o persino in tempo reale, affinché questi ultimi possano utilizzarli a fini interni. Tuttavia, i dati relativi ad alcuni parametri importanti, come il carico di lavoro o l’uso delle risorse umane, non sono raccolti in modo tale da poter consentire un confronto agevole fra i diversi servizi della Commissione. Inoltre, le interdipendenze tra le diverse modalità di misurazione dei parametri dei processi non sono state sufficientemente analizzate, come il beneficio in termini di tassi di errore più bassi o un migliore monitoraggio dei progetti, in caso vengano svolti rendicontazioni o esami scientifici con maggiore frequenza [39].

GLI STRUMENTI ESISTENTI NON CONSENTONO UN’EFFICIENTE ESECUZIONE DEI PROCESSI

48. I processi dovrebbero essere supportati da un sistema informatico integrato [40]. I sistemi dovrebbero essere interoperabili e si dovrebbero sfruttare le possibili sinergie tra i sistemi informativi delle DG [41]. L’audit è stato dunque incentrato sulle modalità con cui gli strumenti informatici di front-office, back-office e gestione dei processi aziendali (BPM) [42] sostengono l’attuazione del 7o PQ e sulla misura in cui siano disponibili strumenti comuni alle DG e Agenzie che si occupano di ricerca.

49. Quanto al front-office, gli strumenti sono stati migliorati grazie al portale dei partecipanti e l’interazione con i beneficiari avviene per lo più attraverso gli stessi strumenti in tutte le DG e Agenzie che si occupano di ricerca. Invece, gli strumenti di back-office non sono stati armonizzati nella stessa misura. La manutenzione e l’ulteriore sviluppo di molteplici strumenti di back-office, aventi sostanzialmente il medesimo scopo, non costituiscono un impiego economico delle risorse.

50. Gli strumenti di BPM sono i meno sviluppati, a eccezione di iFlow della DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie, che è uno strumento di flusso di lavoro elettronico che interagisce con gli altri strumenti di back-office e automatizza i processi. Esso contribuisce a ridurre i tempi di esecuzione dei processi (cfr. paragrafo 63). Gli altri servizi (DG Ricerca e innovazione, DG Imprese e industria e REA) fanno maggiore affidamento sui flussi di lavoro cartacei, sugli strumenti locali che coprono specifiche fasi di attuazione delle sovvenzioni oppure utilizzano fogli di calcolo in formato Excel.

51. I diversi strumenti utilizzati per la gestione delle sovvenzioni sono stati sviluppati come moduli largamente indipendenti, senza considerare come avrebbero dovuto interconnettersi. Tale situazione ha reso necessario stabilire meccanismi di sincronizzazione tra i sistemi. Inoltre, se un responsabile desidera avere una panoramica dei progetti in portafoglio sotto la sua responsabilità, spesso è tenuto a compilare manualmente i dati da diversi sistemi (fino a sei).

52. Anche se gli strumenti elettronici del 7o PQ in genere reggono bene il confronto con quelli della maggior parte delle agenzie nazionali di finanziamento visitate, alcuni strumenti nazionali rappresentano esempi di buone prassi. Ad esempio, lo strumento di gestione delle sovvenzioni usato dalla Fondazione nazionale svizzera (SNF) integra tutte le funzionalità di front-office e back-office, riducendo la complessità e la ridondanza dei dati e migliorando la gestione dei dati in tempo reale. La SNF e la Fondazione nazionale delle scienze (NSF) utilizzano fonti di dati esterne, come le banche dati di citazioni, per migliorare la precisione dei loro sistemi.

LE VARIAZIONI NELL’UTILIZZO DELLE RISORSE UMANE DA UN SERVIZIO ALL’ALTRO DEVONO ESSERE SPIEGATE

53. L’assegnazione del personale dovrebbe esser basata sugli obiettivi e sulle priorità della DG. Ogniqualvolta necessario — almeno una volta l’anno — i dirigenti dovrebbero allineare le strutture organizzative e l’assegnazione del personale alle priorità e al carico di lavoro [43].

54. Negli otto servizi della Commissione, più di 2500 membri del personale sono impiegati per attuare il 7o PQ, di cui 1500 (il 60 %) sono direttamente assegnati alla gestione dell’attuazione del programma specifico "Cooperazione". Questa percentuale corrisponde alla parte di dotazione finanziaria destinata a questo programma (61 %). Tuttavia, nell’ambito di questo programma, vi sono indizi del fatto che l’utilizzo delle risorse umane vari in modo significativo da una tematica a un’altra (cfr. tabella 3), anche se la complessità della gestione dei progetti non è significativamente diversa.

TABELLA 3

INDICATORI RELATIVI ALL’UTILIZZO DI PERSONALE PER LE TEMATICHE DEL PROGRAMMA SPECIFICO "COOPERAZIONE"

Nota: Gli indicatori relativi all’utilizzo del personale sono stati calcolati sulla base di tutto il personale assegnato alle tematiche, secondo le informazioni contenute nelle relazioni annuali di attività.

Fonte:Corte dei conti europea.

Tematica | Dotazione finanziaria per unità di personale (milioni di euro) | Contratti per unità di personale | Partecipanti per unità di personale |

Energia (DG Ricerca e innovazione, DG Energia) | 20,4 | 2,2 | 25 |

Ambiente (DG Ricerca e innovazione) | 13,8 | 2,5 | 39 |

Salute (DG Ricerca e innovazione) | 35,7 | 4,1 | 48 |

TIC (DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie) | 12,5 | 2,1 | 20 |

KBBE (DG Ricerca e innovazione) | 16,0 | 2,9 | 41 |

NMP (DG Ricerca e innovazione) | 24,5 | 3,6 | 48 |

Scienze sociali e discipline umanistiche (DG Ricerca e innovazione) | 9,9 | 2,8 | 29 |

Spazio e sicurezza (REA, DG Imprese e industria) | 22,5 | 2,7 | 32 |

Trasporti (DG Ricerca e innovazione) | 35,0 | 3,8 | 47 |

55. La Commissione non dispone di una base sufficiente per raffrontare in modo trasparente ed obiettivo le differenze di utilizzo del personale tra le tematiche del programma specifico "Cooperazione".

I PROCESSI POSSONO ESSERE ULTERIORMENTE ABBREVIATI

56. I processi e le procedure utilizzati dalle DG per l’attuare e controllare le proprie attività dovrebbero essere efficienti [44]. Una delle caratteristiche principali dell’efficienza dei processi è la tempestività. L’importanza della tempestività è stata sottolineata nella decisione concernente il 7o PQ: "La partecipazione alle attività del Settimo programma quadro dovrebbe essere agevolata [...] dall’uso adeguato di procedure rapide [...]" [45], così come nelle regole di partecipazione: "Occorre che il contributo finanziario della Comunità giunga ai partecipanti senza indebiti ritardi" [46]. Per questo motivo, verranno di seguito trattati due indicatori chiave di tempo relativi ai processi del 7o PQ:

a) tempi di conclusione delle negoziazioni sulle sovvenzioni (time-to-grant, TTG): il periodo di tempo necessario per accogliere, previa selezione, una proposta e concludere con esito positivo le negoziazioni relative al contratto e

b) tempi di liquidazione dei pagamenti (time-to-pay, TTP): il periodo di tempo necessario per effettuare un pagamento in favore di un consorzio di beneficiari.

I TEMPI DI CONCLUSIONE DELLE NEGOZIAZIONI SULLE SOVVENZIONI SI STANNO RIDUCENDO, MA DURANTE I PRIMI CINQUE ANNI DEL 7o PQ CI SONO STATE DIFFERENZE TRA I SERVIZI

57. All’avvio del 7o PQ, la Commissione ha dichiarato, nella sua valutazione d’impatto, che dovrebbero essere compiuti sforzi per ridurre il periodo di tempo necessario per concludere con esito positivo le negoziazioni relative al contratto di sovvenzione [47]. Per i progetti con caratteristiche simili (ad esempio, complessità, dimensioni ed esperienza dei beneficiari), i tempi di conclusione delle negoziazioni sulle sovvenzioni non dovrebbero differire in modo significativo da un progetto all’altro. Brevi tempi di conclusione delle negoziazioni sulle sovvenzioni sono importanti perché:

a) consentono ai progetti di iniziare prima, il che è molto importante nel campo della ricerca e dell’innovazione, in cui le idee possono facilmente diventare obsolete;

b) rendono disponibili prima i finanziamenti, accrescendo così "la disponibilità dei fondi per tutti i beneficiari" [48], fra cui le PMI.

58. Il tempo medio di conclusione delle negoziazioni sulle sovvenzioni per tutti i progetti del 7o PQ negoziati con esito positivo è stato pari a 333 giorni civili [49]. Nel corso del 7o PQ, vi è stata una chiara tendenza alla riduzione dei tempi di conclusione delle negoziazioni sulle sovvenzioni. Inoltre, con il continuo miglioramento delle procedure interne, le statistiche riguardanti il TTG per servizio sono convergenti, seppur ancora con differenze tra i servizi. Anche prendendo in considerazione solo progetti simili (ad esempio, i progetti del programma specifico "Cooperazione"), il TTG si aggira intorno ai 260 giorni nella DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie, 315 giorni presso la DG Ricerca e innovazione e 380 giorni nella REA e nella DG Imprese e industria [50] (cfr. figura 6).

59. I tempi di conclusione delle negoziazioni sulle sovvenzioni nell’ambito del 7o PQ sono ancora più lunghi di quelli delle agenzie nazionali di finanziamento, il cui TTG medio si situa tra i cinque e i sette mesi. Tuttavia, i progetti finanziati dalle agenzie nazionali di finanziamento tendono a essere più piccoli in termini di dotazione finanziaria e spesso coinvolgono un solo partecipante.

FIGURA 6

EVOLUZIONE DEL TTG NEL PROGRAMMA SPECIFICO "COOPERAZIONE"

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Fonte:Corte dei conti europea.

ALCUNE DELLE CAUSE DEI LUNGHI TTG SONO SOTTO IL CONTROLLO DELLA COMMISSIONE

60. Il personale della Commissione ha menzionato una serie di fattori che a suo avviso può incidere sui TTG [51]. Per quei fattori che è possibile quantificare e per i quali i dati erano prontamente disponibili, la Corte ha utilizzato un’analisi di regressione multipla per stimare l’entità relativa del loro impatto. Ciò suggerisce che, fra i possibili fattori aventi un impatto sui TTG, l’assegnazione ad un particolare servizio è stato un fattore importante. Ad esempio, se una proposta era negoziata dalla DG Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie, il TTG diminuiva del 29 %, fermi restando tutti gli altri fattori. L’incidenza di altri fattori (ad esempio, il carico di lavoro del personale, il numero di partecipanti, l’esperienza del consorzio con il 7o PQ) non era significativa.

61. La constatazione secondo cui l’assegnazione a un dato servizio è una variabile importante che influenza i TTG indica che non vi è una causa unica che spieghi le differenze dei TTG. L’assegnazione a un servizio è principalmente legata alle varie caratteristiche dei servizi come le procedure interne del servizio, i sistemi informatici, la struttura organizzativa interna, le priorità di gestione o le specificità non presenti in altri servizi. Si viene così a creare una moltitudine di fattori che incidono tutti sul TTG.

62. La Corte ha inoltre analizzato i principali fattori che causano i lunghi tempi di conclusione delle negoziazioni sulle sovvenzioni a livello dei singoli progetti. L’allegato III riassume questi fattori, suddividendoli in fattori che erano inevitabili, fattori che avrebbero potuto essere parzialmente evitati dalla Commissione e fattori che avrebbero potuto essere evitati. L’analisi dimostra che ci sono solo alcuni fattori completamente inevitabili, anche se questi sono suscettibili di incidere significativamente sui TTG. La Commissione ha iniziato ad affrontare alcuni dei problemi evitabili nel corso del 7o PQ; tuttavia, alcuni di essi persistono, come ad esempio una scarsa comunicazione tra i funzionari responsabili della negoziazione del progetto, o un cambiamento di questi ultimi, oppure ancora ampi termini ultimi per la presentazione delle informazioni.

TALUNE PRASSI AIUTANO A EVITARE RITARDI NELLA CONCLUSIONE DELLE NEGOZIAZIONI SULLE SOVVENZIONI

63. La condivisione delle buone prassi tra i servizi è un modo per migliorare la tempestività delle procedure. Nel corso delle interviste, molti membri del personale della Commissione hanno indicato prassi che favoriscono la riduzione delle cause dei ritardi. Ci sono anche insegnamenti che possono essere tratti guardando alle agenzie nazionali di finanziamento. Il riquadro 5 riassume le buone prassi individuate durante l’audit.

RIQUADRO 5

PRASSI CHE FAVORISCONO UNA RIDUZIONE DEI TTG

Automazione dei processi

Misurazione dei progressi rispetto ai valori-obiettivo dei processi fissati per ogni fase di processo.

Strumenti per il tracciamento automatico, che facilitano la raccolta delle informazioni a fini di monitoraggio.

Coerenza dei processi

Garanzia che ogni proposta o progetto segua le stesse fasi e sia soggetto agli stessi controlli espletati con modalità analoghe.

Allineamento della struttura organizzativa ai processi

Breve distanza organizzativa tra le diverse persone coinvolte nella negoziazione.

Assegnazione di piena responsabilità per la selezione e negoziazione delle proposte ad un unico team.

Centralizzazione delle funzioni di supporto.

Processi paralleli

Approccio decisionale seguito dalla direzione

Interruzione delle negoziazioni che superano i termini massimi di negoziazione.

Accento posto sull’efficienza dei processi.

Fonte: Corte dei conti europea.

64. I responsabili delle unità operative della Commissione hanno indicato che gli insegnamenti tratti dalle negoziazioni sono stati condivisi in seno alle loro unità o direzioni. Vi sono elementi comprovanti che tali informazioni sono parzialmente condivise attraverso i comitati interni di un determinato servizio. Tuttavia, le continue differenze in termini di TTG tra i servizi dimostrano l’esistenza di barriere insite nell’organizzazione che impediscono la condivisione efficace e la messa in pratica tempestiva degli insegnamenti tratti. Ad esempio, la distribuzione delle responsabilità all’interno delle direzioni operative della DG Ricerca e innovazione non è standardizzata come in altre DG. Le diverse strutture organizzative impediscono la condivisione efficace delle buone prassi, perché ciò che funziona in una direzione non sempre può essere applicabile ad altre direzioni diversamente organizzate.

TRA LE DIREZIONI VI SONO NOTEVOLI DIFFERENZE IN TERMINI DI TEMPI DI LIQUIDAZIONE DEI PAGAMENTI

65. In generale, i pagamenti dovrebbero essere effettuati il più velocemente possibile [52]. I pagamenti intermedi e finali dovrebbero essere effettuati entro 90 giorni civili dalla data in cui la relazione periodica è ritenuta completa [53]. I beneficiari sono tenuti a presentare una relazione periodica, unitamente a una dichiarazione di spesa, entro 60 giorni dalla fine di un periodo di rendicontazione. I servizi della Commissione stabiliscono se la relazione periodica sia accettabile per il pagamento (parziale) e possono sospendere il termine in caso di rettifiche o se è necessario ricevere ulteriori informazioni dal consorzio.

66. In media, oltre l’85 % dei pagamenti relativi alle sovvenzioni destinate alla ricerca è effettuato entro i tempi massimi stabiliti. Tuttavia, questo indicatore di per sé non fornisce un quadro completo della tempestività. Per esempio, le direzioni E e I della DG Ricerca e innovazione presentano risultati molto simili. Entrambe hanno effettuato, entro il termine stabilito dalla normativa, circa il 95 % dei pagamenti nel 2010 e il 92 % nel 2011. Tuttavia, i coordinatori dei progetti gestiti dalla direzione I ricevono i pagamenti per le loro dichiarazioni di spesa, in media, meno di sette mesi dopo la fine del periodo di rendicontazione, invece nella direzione E si tratta di quasi 10,5 mesi. Una differenza di oltre tre mesi su un portafoglio di progetti è difficile da attribuire a fattori esterni, in quanto le direzioni gestiscono tipi di progetti simili con strutture di partecipazione simili.

I CONTROLLI DI QUALITÀ SONO SOLIDI E PRESENTANO SOLAMENTE POCHE DEBOLEZZE

67. Il controllo interno è genericamente definito come un processo inteso fornire ragionevoli garanzie alla direzione circa il raggiungimento degli obiettivi della DG. I controlli relativi alla qualità mirano a garantire che il 7o PQ finanzi progetti di alta qualità.

I CONTROLLI DI QUALITÀ FUNZIONANO ADEGUATAMENTE

68. Nell’ambito del 7o PQ, i fondi sono assegnati sulla base di inviti a presentare proposte su base concorrenziale e attraverso valutazioni inter pares indipendenti e basate sul merito [54]. Più affidabili sono i controlli sulla selezione e sull’attuazione dei progetti, maggiori saranno le probabilità che il 7o PQ finanzi progetti di alta qualità. I seguenti controlli chiave incidono in maniera determinante sulla qualità del processo di selezione e dell’attuazione dei progetti del 7o PQ:

a) i progetti sono selezionati da esperti che sono competenti in materia e non si trovano in una situazione di conflitto di interessi che potrebbe inficiare la loro obiettività;

b) gli esperti sono guidati dalla Commissione lungo il processo di valutazione;

c) la valutazione si attiene alle migliori prassi internazionali in materia;

d) delle raccomandazioni formulate durante la valutazione si tiene debitamente conto prima della firma della convenzione di sovvenzione;

e) i responsabili di progetto monitorano l’attuazione scientifica dei progetti;

f) i progressi scientifici compiuti dal portafoglio di progetti sono valutati a fronte degli obiettivi.

69. La Commissione valuta le proposte assistita da esperti indipendenti, al fine di garantire che solo quelle di alta qualità vengano selezionate per il finanziamento. L’approccio della Commissione è molto simile a quelli seguiti dalle agenzie nazionali di finanziamento, sebbene le procedure di valutazione differiscano in alcuni punti. A titolo di esempio, solo la Commissione definisce criteri rigorosi applicabili agli esperti cui è affidata la valutazione (ad esempio, provenienza geografica, percentuale di esperti industriali ed equilibrio di genere).

70. Nel corso del 7o PQ, i controlli di qualità sono migliorati in termini di orientamento fornito agli esperti e documentazione della fase di negoziazione dei progetti, durante la quale si tiene conto delle raccomandazioni degli esperti. La Commissione ha inoltre sperimentato alcuni strumenti per il rilevamento di casi di plagio e in questo senso è più avanti rispetto alle agenzie nazionali di finanziamento.

LO STRUMENTO PRINCIPALE UTILIZZATO PER LA SELEZIONE DI ESPERTI PRESENTA ALCUNE DEBOLEZZE

71. Gli esperti chiamati a valutare le proposte presentate sono scelti dalla banca dati EMI istituita a tal fine dalla Commissione. Tutti gli esperti che prendono parte alla valutazione sono tenuti a registrarsi in questa banca dati. Le unità operative devono inoltre garantire che gli esperti che svolgono le valutazioni non si trovino in una situazione di conflitto di interessi che possa inficiare la loro obiettività. Dal momento che la banca dati EMI, contenente circa 100000 esperti, è la principale fonte di informazioni utilizzata da tutti i servizi per individuare gli esperti e verificare l’esistenza di eventuali conflitti di interessi, essa dovrebbe contenere informazioni accurate e complete.

72. La registrazione nella banca dati è del tutto volontaria, così come l’aggiornamento delle informazioni riguardanti il profilo dell’esperto. Vi è il rischio che gli esperti inseriscano informazioni non affidabili o non aggiornate sulla propria esperienza professionale. Pertanto, per individuare gli esperti idonei sono spesso utilizzate altre fonti [55]. Alcuni servizi utilizzano l’EMI come fonte primaria per l’individuazione di esperti, altri si basano sia sull’EMI che su altre fonti oppure utilizzano principalmente altre fonti per trovare gli esperti idonei, che devono poi registrarsi all’EMI.

73. L’esame della banca dati EMI ha rivelato alcuni punti deboli che ne minano l’utilità sia come strumento selezionatore di esperti sia come strumento con cui assicurarsi che gli esperti scelti non si trovino in una situazione di conflitto di interessi. In particolare:

a) non sono disponibili informazioni sulla performance degli esperti che hanno preso parte a precedenti valutazioni. Questo può essere un serio punto debole, in particolare nei casi in cui viene riscontrato che gli esperti non avevano rispettato le norme sulla valutazione e/o il codice di condotta applicabile;

b) i servizi devono garantire che l’esperto non sia "coinvolto in un contratto o una ricerca in collaborazione con un organismo candidato", e che non lo sia stato nei tre anni precedenti [56]. Tuttavia, gli esperti che si registrano nella banca dati EMI non sono obbligati a fornire informazioni sugli ultimi tre anni della propria vita professionale.

74. Non è conveniente, sotto il profilo del rapporto costi-efficacia, svolgere un controllo di qualità sulle informazioni inserite nell’EMI da ogni singolo esperto. Tuttavia, alcune agenzie nazionali di finanziamento hanno sviluppato soluzioni efficaci in rapporto ai costi per migliorare l’affidabilità delle loro banche dati di esperti, nei seguenti modi:

a) collegando la banca dati degli esperti alla banca dati delle citazioni o ad altre fonti di informazione esterne. Ad esempio, SNF utilizza un modulo web crawler, che è collegato alla banca dati degli esperti e che migliora l’affidabilità dei dati attraverso la ricerca presso fonti Internet selezionate;

b) utilizzando le informazioni interne relative agli esperti: ad esempio, all’atto della selezione degli esperti, i responsabili di progetto della NSF possono anche consultare l’elenco dei progetti ai quali l’esperto ha già partecipato.

75. Al momento dell’audit, le DG della Commissione stavano progettando di aggiornare gli strumenti per la gestione degli esperti, al fine di aggiungere nuove funzionalità, quali le date di inizio e fine dei precedenti incarichi degli esperti. La Commissione prevede che le nuove funzionalità miglioreranno la qualità dei dati.

I CONTROLLI FINANZIARI SONO STATI RAZIONALIZZATI, MA NON SONO ANCORA BASATI SUL RISCHIO

76. L’obiettivo dei controlli finanziari è quello di verificare se le operazioni del 7o PQ soddisfino i requisiti di ammissibilità e se i costi sostenuti siano direttamente connessi agli obiettivi del progetto.

IL MODELLO DI CONTROLLO FINANZIARIO DEL 7o PQ DIFFERISCE SIGNIFICATIVAMENTE DA QUELLI RISCONTRATI PRESSO LE AGENZIE NAZIONALI DI FINANZIAMENTO; IN PARTICOLARE, ATTRIBUISCE MINORE IMPORTANZA AL LIVELLO DI RISCHIO

77. Il sistema di controllo dovrebbe essere progettato in modo tale da presentare un buon rapporto costi-benefici [57]. Ciò implica che i benefici dei controlli debbano risultare superiori ai costi degli stessi [58]. La Commissione ha la responsabilità non solo di assicurarsi che i fondi siano ben spesi — il che comporta controlli robusti ed un’efficace misurazione della performance — ma anche di ridurre l’onere amministrativo gravante sui destinatari dei fondi e ridurre i costi amministrativi, ove possibile.

78. Nel 6o e 7o PQ la Commissione ha deciso di non svolgere più controlli ex ante dettagliati [59] e di fare più affidamento sui controlli ex post [60], al fine di alleviare l’onere dei beneficiari per quanto riguarda la presentazione di elementi probatori prima dei pagamenti. Di conseguenza, la maggior parte degli errori significativi scoperti è rilevata attraverso i controlli ex post. Come osservato dalla Corte [61], i controlli ex ante si limitano spesso a un controllo documentale delle dichiarazioni di spesa e dei relativi elementi da fornire. Tutte le operazioni di pagamento sono essenzialmente subordinate agli stessi controlli ex ante.

79. In generale, la maggior parte delle agenzie nazionali di finanziamento effettua controlli ex ante più approfonditi rispetto alla Commissione. Anche se le verifiche ex ante più approfondite significano un controllo migliore, esse richiedono più personale e comportano un maggiore onere amministrativo per i beneficiari. Alcune agenzie nazionali di finanziamento ricorrono a controlli ex ante differenziati per tipo di beneficiario [62] o per profilo di rischio del beneficiario [63]. In questo modo le agenzie possono concentrare le proprie risorse limitate su quei beneficiari ritenuti a più alto rischio. Ciò presenta anche il vantaggio di ridurre il carico di controlli ex ante per i beneficiari meno rischiosi.

80. Il sistema della Commissione dei controlli ex post si differenzia notevolmente dai modelli di controllo tipicamente impiegati dalle agenzie nazionali di finanziamento. Nessun’altra agenzia di finanziamento utilizza un campione rappresentativo di controlli ex post in tal misura. Queste agenzie utilizzano invece una strategia di controllo ex post basata sul rischio. Alcune agenzie di finanziamento [64] pongono maggiormente l’accento sui controlli a livello di organizzazione, che consentono loro di ottenere un certo livello di affidabilità relativa all’ambiente di controllo del beneficiario e di ridurre l’onere di audit. I controlli ex post della Commissione si concentrano sui singoli progetti.

81. I controlli ex post possono fornire informazioni sulle prassi dei beneficiari e sul rischio. Per esempio, la SNF valuta il rischio dei beneficiari in funzione della loro performance passata. Tali valutazioni consentono all’agenzia di estendere i controlli ex ante per i beneficiari più rischiosi e di intensificare l’attività di audit in aree ritenute problematiche (ad esempio, retribuzioni, apparecchiature). La Commissione non utilizza le informazioni ottenute tramite i controlli ex post per variare l’intensità e l’oggetto dei controlli ex ante al fine di migliorarne l’efficacia.

L’INTRODUZIONE DI UN CAMPIONE RAPPRESENTATIVO UNICO COSTITUISCE UN MIGLIORAMENTO

82. Le direzioni generali che si occupano di ricerca hanno adottato una strategia comune di controllo ex post [65]. Fino alla fine di novembre 2011, la metodologia di campionamento ha portato all’estrazione di otto distinti campioni rappresentativi di 161 controlli ex post per ciascun servizio che si occupa di ricerca [66]. Questa strategia di controllo ex post è stata ampiamente criticata dalle parti interessate per aver fatto gravare sui beneficiari un inutile onere amministrativo [67] e ha portato a casi in cui uno stesso beneficiario poteva essere soggetto più volte a audit nel corso del 7o PQ.

83. Vi è ora un unico campione rappresentativo comune alle DG e alle agenzie esecutive che si occupano di ricerca. La Commissione si aspetta che ciò possa alleviare l’onere di audit gravante sui beneficiari e ridurre le situazioni in cui lo stesso beneficiario è sottoposto più volte ad audit da vari servizi delle DG e Agenzie esecutive che si occupano di ricerca. Tuttavia, il campione rappresentativo unico interessa solo i servizi della Commissione (il 92 % della dotazione finanziaria del 7o PQ). Esso non comprende le parti del 7o PQ attuate da organismi indipendenti (per esempio le ITC o le "iniziative di cui all’articolo 185"), che saranno ancora responsabili dell’esecuzione dei propri controlli ex post.

PUR AVENDO RISPOSTO ALL’ESIGENZA PER CUI SONO STATI CREATI, I NUOVI STRUMENTI PRESENTANO CARENZE DI ATTUAZIONE

ENTRAMBI GLI STRUMENTI HANNO MIGLIORATO IL QUADRO DEI FINANZIAMENTI ALLA RICERCA...

84. Le ITC e l’RSFF sono stati creati per raggiungere obiettivi altrimenti non realizzabili prontamente con i soli strumenti tradizionali basati sulle sovvenzioni. Le ITC sono state istituite per sostenere investimenti industriali a lungo termine in aree di ricerca definite. L’obiettivo principale dell’RSFF [68] era quello di promuovere "investimenti del settore privato in tutta Europa nel campo della ricerca, dello sviluppo tecnologico e della dimostrazione e dell’innovazione". Ciò doveva essere raggiunto mediante la mobilitazione di investimenti privati, con un valore-obiettivo di 10 miliardi di euro di prestiti aggiuntivi per il settore RSI.

85. Nel periodo compreso tra il 2008 e il 2011, le ITC hanno impegnato 1,4 miliardi di euro su progetti di ricerca, ossia quasi il 90 % della dotazione finanziaria corrispondente. Tuttavia, a causa della natura pluriennale dei progetti finanziati dalle ITC, i pagamenti erogati sono di gran lunga inferiori in valore [69]. La struttura di partecipazione dimostra che le ITC sono state in grado di attrarre una vasta gamma di beneficiari e che i loro inviti a presentare proposte hanno ristabilito l’equilibrio tra il mondo accademico e il settore privato, attirando un numero di partecipanti privati maggiore rispetto agli inviti del programma specifico "Cooperazione".

86. Alcune ITC sono riuscite, in particolare, a coinvolgere le PMI nei loro progetti. Per esempio, il 38 % dei fondi Clean Sky dell’UE è andato a favore di PMI; oltre il 40 % dei progetti finanziati dall’ENIAC ha incluso una PMI, anche se la quota di finanziamento dell’ENIAC per le PMI si aggira solamente attorno al 19 %. In media, il 21 % dei finanziamenti erogati dalle ITC è stato destinato a PMI.

87. Nell’ambito dell’RSFF, alla fine del 2011 erano stati approvati 96 interventi, per un importo complessivo di 9,5 miliardi di euro. Poiché non tutti gli interventi approvati hanno comportato l’effettiva firma di un’operazione di prestito tra la BEI e il mutuatario, l’importo del prestito per i progetti firmati ha raggiunto 7,3 miliardi di euro e gli esborsi sono ammontati a quasi cinque miliardi di euro [70]. Secondo la DG Ricerca e innovazione, l’effetto-leva del contributo dell’UE è pari a 6,6 (ogni euro di contributo dell’UE ha portato a più di sei euro di finanziamento dei prestiti dell’RSFF). La DG Ricerca e innovazione stima inoltre che l’RSFF ha un effetto moltiplicatore di 28 sul totale degli investimenti nel campo RSI (ogni euro proveniente dal bilancio dell’UE ha contribuito al finanziamento complessivo di 28 euro in investimenti nel campo RSI). L’RSFF è altresì caratterizzato da un’ampia diversificazione per paese. Alla fine del 2011, il portafoglio dell’RSFF includeva progetti firmati provenienti da 21 paesi [71]. Tuttavia, tre Stati membri (Germania, Spagna e Svezia) rappresentavano più della metà del totale degli interventi dell’RSFF.

88. La Corte ha chiesto agli esperti del settore (nel caso delle ITC) e ai beneficiari (nel caso dell’RSFF) un parere sui due strumenti. In generale, le risposte sono state positive e gli intervistati hanno convenuto che gli strumenti si erano rivelati utili. Ad esempio, gli esperti del settore coinvolti nelle ITC hanno indicato che le ITC hanno fornito un valore aggiunto nel promuovere le attività di ricerca e sono riuscite a consolidare la fiducia reciproca tra le parti interessate dell’ITC.

... MA L’ATTUAZIONE DELLE ITC È STATA COMPROMESSA DA UN QUADRO GIURIDICO ECCESSIVAMENTE COMPLESSO

89. Il piano deve essere adeguato alla natura della sfida tecnologica da affrontare, alle caratteristiche della relazione tra le parti interessate e alle esigenze di finanziamento dell’iniziativa [72].

LE ITC SONO SOGGETTE A REQUISITI NON APPROPRIATI ALLE LORO DIMENSIONI

90. Le ITC sono piccole organizzazioni, costituite in qualità di organismi dell’Unione. Lo status giuridico di un organismo dell’Unione impone allo stesso di soddisfare requisiti che normalmente si applicano solo a organizzazioni di più grandi dimensioni in termini di organico. Di conseguenza, in media, il 52 % del personale è dedicato a svolgere mansioni amministrative. A confronto, nel caso delle agenzie dell’UE, che sono soggette agli stessi requisiti normativi, solo il 22 % del personale [73] è chiamato a espletare mansioni amministrative.

91. Una ITC è tenuta ad applicare un regolamento finanziario, che è simile a quello utilizzato dalle istituzioni dell’UE. Al personale delle ITC si applica lo statuto del personale [74]. Tale quadro normativo implica che ciascuna ITC debba avere determinate funzioni: un garante della protezione dei dati, un responsabile locale della sicurezza delle informazioni, un coordinatore per il controllo interno, un contabile (e un sostituto), un ordinatore (e un sostituto), agenti iniziatori (e sostituti), agenti che convalidano le spese (e sostituti), un auditor interno, un responsabile informatico e un comitato del personale. Tali requisiti sono difficili da soddisfare per un organismo il cui personale è compreso tra le 13 e le 31 unità.

92. Il regolamento finanziario non consente a un’ITC di concludere un accordo sul livello dei servizi con un’altra ITC, impedendo in questo modo la condivisione dei servizi tra ITC finalizzata al contenimento dei costi. Ad esempio, la funzione di auditor interno avrebbe potuto essere condivisa tra le ITC. Inoltre, il quadro normativo richiede l’approvazione del consiglio di amministrazione per una lunga lista di decisioni. Di conseguenza, troppe decisioni amministrative (per esempio gli ordinativi di ristorazione e gli acquisti della cancelleria per ufficio) sono state portate fino al livello del consiglio di amministrazione, distogliendo in tal modo l’attenzione di quest’ultimo dalle questioni strategiche [75].

I REQUISITI IMPOSTI ALLE ITC HANNO PORTATO A RITARDI DI AVVIO

93. Dati i tempi necessari a elaborare e attuare il regolamento interno e ad assumere il personale, l’avvio delle ITC si è rivelato più lento del previsto [76]. In media, ci sono voluti due anni per concedere l’autonomia finanziaria a una ITC. In altre parole, la Commissione è rimasta responsabile, in media, per un terzo della durata operativa prevista delle ITC. Gli esperti del settore hanno quasi unanimemente ritenuto irragionevole il tempo necessario per impostare la struttura operativa delle ITC.

... E IL RISCHIO E L’EFFETTO DI SPIAZZAMENTO DELL’RSFF DEVONO ESSERE ATTENTAMENTE CONSIDERATI

LA COMMISSIONE NON HA DIMOSTRATO IN MODO SUFFICIENTE CHE I FONDI DELL’RSFF PORTANO A INVESTIMENTI SUPERIORI IN LIVELLO A QUELLI CHE I BENEFICIARI AVREBBERO REALIZZATO SENZA IL DENARO PUBBLICO

94. L’RSFF si propone di "finanziare azioni europee di RST più rischiose, la cui attuazione risulterebbe impossibile senza il sostegno comunitario" [77]. Per soddisfare questa condizione, la BEI mira a finanziare i progetti dell’RSFF con una classificazione interna pari a D- e inferiori. I progetti che presentano tale livello di rischio non sarebbero normalmente finanziati dalla BEI.

95. La disponibilità di finanziamento con capitale di debito per i progetti di RSI più rischiosi è stata particolarmente preziosa in tempi di crisi finanziaria. L’RSFF è rimasto uno dei pochi strumenti finanziari disponibili alle società quotate in borsa per mantenere le attività di RSI. Ciò è stato confermato dalle risposte dei beneficiari dell’RSFF all’indagine della Corte. I beneficiari dell’RSFF hanno anche espresso il parere che i prestiti abbiano contribuito a evitare la "fuga di cervelli" di persone altamente qualificate e hanno favorito l’occupazione nell’UE.

96. Un sondaggio condotto fra i beneficiari dell’RSFF ha rivelato che l’accesso ai fondi non è stato un ostacolo insormontabile per gli investimenti dei beneficiari nel settore RSI. Più della metà dei beneficiari dell’RSFF (56 %) ha dichiarato che il tasso d’interesse più basso è stato un fattore decisivo o importante per contrarre un prestito dall’RSFF (cfr. figura 7). Ciò indica che tale meccanismo potrebbe avere un effetto di spiazzamento e che un certo numero di progetti dell’RSFF sarebbero stati finanziati da banche commerciali [78], anche se a costi più elevati per i beneficiari. Data la scadenza relativamente lunga dei prestiti, è prematuro valutare i rischi assunti dalla BEI a titolo dell’RSFF. Tuttavia, l’attuale basso tasso di riduzione del valore [79] potrebbe indicare che i prestiti a titolo dell’RSFF non sono necessariamente così rischiosi come previsto al momento in cui è stato istituito l’RSFF.

FIGURA 7

MOTIVI PER CONTRARRE UN PRESTITO CON L’RSFF

+++++ TIFF +++++

Fonte:Questionario della Corte dei conti europea ai beneficiari dell’RSFF.

LA REVISIONE DEI PARAMETRI DELL’RSFF NEL 2011 HA FATTO PENDERE LA BILANCIA DEI RISCHI DALLA PARTE DEL BILANCIO DELL’UE

97. Secondo quanto stabilito dall’iniziale accordo di cooperazione tra la BEI e la Commissione europea riguardante l’RSFF, era a carico del bilancio UE una perdita massima del 50 % del valore nominale del prestito. Un emendamento del dicembre 2011 ha introdotto un nuovo approccio basato su un portafoglio con tranche di first loss. Avvalendosi di questo nuovo approccio, la BEI può prelevare dal contributo dell’UE un importo pari al 95 % dell’importo del prestito che ha subito una riduzione di valore, entro il limite del contributo complessivo dell’UE. La BEI è quindi esposta al restante rischio, pari al 5 % dell’importo del prestito che ha subito una perdita di valore e a tutte le riduzioni di valore d’importo superiore al contributo dell’UE. Pertanto, l’accordo di cooperazione rivisto ha spostato il rischio dalla BEI verso l’UE. Se i prestiti risultano essere davvero a basso rischio, l’importo complessivo delle perdite non supererà il contributo massimo dell’UE, e l’UE finirà col sostenere il 95 % delle perdite su prestiti che hanno subito una perdita di valore (a titolo illustrativo, cfr. riquadro 6). La decisione del Consiglio non è del tutto chiara in merito al livello di rischio che potrebbe essere accettato dall’UE.

RIQUADRO 6

RAFFRONTO TRA L’ACCORDO DI COOPERAZIONE INIZIALE E L’ACCORDO DI COOPERAZIONE RIVISTO

Accordo di cooperazione iniziale

Il contributo massimo dell’UE a copertura di una perdita per un determinato prestito era fissato al 50 %. In altre parole, per un prestito di 100 milioni di euro, veniva bloccato un importo massimo di 50 milioni di euro per coprire il rischio d’insolvenza. Se il mutuatario fosse stato insolvente, la perdita per l’UE sarebbe ammontata a 50 milioni di euro, mentre la BEI si sarebbe fatta carico del resto.

Accordo di cooperazione rivisto

Per lo stesso prestito, l’importo del contributo dell’UE da bloccare è fissato a 95 milioni di euro. In caso d’insolvenza del mutuatario, la perdita per l’UE ammonterebbe a 95 milioni di euro mentre la BEI si accollerebbe una perdita pari a soli cinque milioni di euro.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

98. Nel corso del 7o PQ, la Commissione ha introdotto una serie di modifiche che hanno semplificato le regole di partecipazione. In particolare, la Commissione è riuscita a razionalizzare i requisiti e a migliorare i propri documenti di orientamento destinati ai beneficiari. Il modello di finanziamento del 7o PQ resta complesso, ma la semplificazione dello stesso è un elemento importante della proposta della Commissione per le regole di partecipazione nell’ambito di Orizzonte 2020 (cfr. paragrafi 17-20).

99. In alcuni casi, la Commissione è riuscita ad allineare in modo soddisfacente le disposizioni del 7o PQ con le prassi dei beneficiari, ma bisogna fare di più in futuro per massimizzare i vantaggi. La Corte rileva che, nonostante l’importanza attribuita dalla Commissione alla coerenza negli atti preparatori del 7o PQ, sotto alcuni aspetti l’attuazione del 7o PQ è inficiata da una mancanza di coerenza. I beneficiari del 7o PQ si trovano ad affrontare differenze che sorgono dalla relativa autonomia dei servizi della Commissione. L’istituzione del comitato di chiarimento per la ricerca come comitato di alto livello con responsabilità generale è un passo nella giusta direzione per far fronte a regole incoerenti; tuttavia, i meccanismi di individuazione delle prassi divergenti sono deboli (cfr. paragrafi 21-44).

RACCOMANDAZIONE 1

Al fine di meglio allineare le disposizioni del 7o PQ alle prassi dei beneficiari, la Commissione per Orizzonte 2020 dovrebbe mirare a:

- compiere ulteriori sforzi per far sì che le prassi dei beneficiari possano essere accettate;

- ridurre i requisiti che i beneficiari devono soddisfare per ottenere la certificazione della loro metodologia per il calcolo dei costi;

- far sì che i certificati sulla metodologia forniscano chiari vantaggi in termini di riduzione degli oneri amministrativi, in modo che l’ottenimento di tali certificati apporti ai beneficiari una chiara convenienza economica;

- accettare, in casi giustificati, le prassi nazionali esistenti, come ad esempio le metodologie per il calcolo del costo medio del personale, nell’ottica di un’ulteriore semplificazione per quei beneficiari che ne fanno uso.

RACCOMANDAZIONE 2

La Commissione dovrebbe migliorare la coerenza nella gestione del 7o PQ. L’introduzione del comitato di chiarimento per la ricerca (RCC) rappresenta un passo in avanti. La Commissione dovrebbe effettuare un’approfondita analisi delle procedure per individuare ed eliminare qualunque divergenza. Le eccezioni dovrebbero essere chiaramente giustificate. La Commissione dovrebbe rendere l’attuazione di altri strumenti riguardanti la ricerca (ITC, Fondi strutturali) più coerente con i programmi quadro (7o PQ e Orizzonte 2020), come buon esempio di come affrontare l’obiettivo dello Spazio europeo della ricerca di una migliore armonizzazione attraverso l’allineamento delle regole.

100. La gestione, da parte della Commissione, dei processi del 7o PQ non è sufficientemente solida in alcune aree fondamentali. Da un lato, la progettazione dei processi, il miglioramento degli stessi e le informazioni sono punti di forza che presentano pochi seri punti deboli. Dall’altro, la Commissione non ha pienamente allineato le risorse per sostenere i processi del 7o PQ. La mancanza di armonizzazione degli strumenti di back-office e l’assenza di strumenti per la gestione dei processi aziendali possono ostacolare un’efficiente attuazione. Vi sono alcuni esempi di strumenti avanzati in seno alla Commissione, da cui altri servizi potrebbero prendere spunto. Inoltre, vi sono indizi del fatto che l’utilizzo del personale vari tra le diverse tematiche del programma specifico "Cooperazione". Nella sua analisi, la Corte si è avvalsa d’indicatori di base del carico di lavoro indicanti che troppe risorse umane sono utilizzate per l’attuazione di alcune tematiche a scapito di altre, o a scapito di altre attività della Commissione (cfr. paragrafi 45-55).

RACCOMANDAZIONE 3

Per migliorare l’efficienza dei processi, la Commissione dovrebbe far sì che le risorse siano allineate in modo appropriato:

- la Commissione ha già iniziato a sviluppare una nuova generazione di strumenti informatici per Orizzonte 2020. Per consentire un’efficiente esecuzione dei processi, la Commissione dovrebbe porre in essere strumenti che integrino funzionalità di front-office, back-office e di flusso di lavoro e la cui architettura sia flessibile per consentire aggiornamenti rapidi senza alcuna ripercussione sul buon funzionamento delle operazioni;

- per quanto riguarda il personale, le direzioni generali della Commissione dovrebbero accordarsi sugli indicatori di carico di lavoro sui quali sarà basata una valutazione obiettiva del personale necessario per la gestione del programma quadro. Sulla scorta di tali indicatori, la Commissione dovrebbe condurre uno studio per individuare i servizi o le direzioni con personale in esubero, per riassegnarlo alle aree a corto di personale o ad altre attività della Commissione.

101. Sebbene i tempi di esecuzione dei processi si siano ridotti nel corso del 7o PQ, essi si sono avvicinati ai nove mesi solo nel 2012. L’audit ha evidenziato una serie di fattori che causano i lunghi tempi di conclusione delle negoziazioni sulle sovvenzioni, ma anche buone prassi su come affrontare i fattori causali evitabili. L’attenzione della direzione su questo problema, nonché un ambiente che consenta la condivisione efficace delle buone prassi, sono fondamentali al riguardo. Le importanti differenze tra le varie direzioni per quanto riguarda i tempi complessivi di liquidazione dei pagamenti indicano anche possibili margini di miglioramento (cfr. paragrafi 56-66).

RACCOMANDAZIONE 4

La riduzione dei tempi di esecuzione dei processi, in particolare dei tempi di conclusione delle negoziazioni sulle sovvenzioni, esige che i processi siano automatizzati al massimo grado possibile e attuati in modo coerente in tutta la Commissione. A tal fine, la Commissione dovrebbe appurare se una più armonizzata distribuzione delle responsabilità tra i servizi migliorerebbe l’efficienza dei processi. La Commissione dovrebbe far sì che la distribuzione delle responsabilità sia ottimizzata alla luce delle modifiche previste nell’ambito di Orizzonte 2020. Ciò consentirà un facile scambio di buone prassi a livello dei servizi e creerà parità di condizioni, con la quale la performance delle diverse entità organizzative che attuano lo stesso programma potrà essere direttamente confrontabile. Ciò comporterà inoltre il vantaggio di una ridotta complessità, che a sua volta potrà rendere il programma quadro più efficiente (ad esempio, la creazione di strumenti elettronici per il flusso di lavoro sarà più facile).

102. I controlli di qualità applicati alla selezione e al monitoraggio dei progetti funzionano bene. La metodologia di valutazione impiegata dalla Commissione segue le migliori prassi internazionali. L’audit ha individuato una lacuna specifica nei controlli di qualità riguardante il principale strumento per la selezione di esperti. Per quanto riguarda i controlli finanziari, il modello di controllo del 7o PQ si differenzia in modo significativo da quelli usati nelle agenzie nazionali di finanziamento. Tale modello fa maggiore affidamento sui controlli dopo il pagamento e attribuisce minore importanza al rischio di errori. Le strategie di controllo basate sul rischio, usate dalle agenzie nazionali di finanziamento, consentono a queste ultime di concentrare i controlli su quei beneficiari che rappresentano un rischio più elevato e di alleviare l’onere dei controlli per i beneficiari meno rischiosi (cfr. paragrafi 67-83).Raccomandazione 5

RACCOMANDAZIONE 5

La Commissione dovrebbe rendere maggiormente basate sul rischio le proprie attività di controllo. L’obiettivo ultimo dovrebbe essere quello di concentrare i propri controlli su quei beneficiari che sono ritenuti a più alto rischio e allentare l’onere per i beneficiari a più basso rischio. I beneficiari dovrebbero essere classificati in categorie in base al loro profilo di rischio generale e all’esperienza della Commissione con l’ambiente di controllo del beneficiario. La cooperazione con le agenzie nazionali di finanziamento potrebbe fornire ulteriori informazioni sul rischio dei beneficiari e potrebbe anche ridurre potenzialmente l’onere di controllo che grava su alcuni beneficiari. Per quanto riguarda i controlli ex post, la Commissione dovrebbe estendere il proprio campione unico rappresentativo in modo che esso copra tutte le parti del 7o PQ.

103. Entrambi i nuovi strumenti analizzati dalla Corte nella presente relazione hanno mostrato di poter migliorare il panorama dei finanziamenti alla ricerca e hanno soddisfatto le esigenze per cui sono stati creati. A volte, sono riusciti ad attrarre un gruppo specifico di beneficiari (ad esempio, le PMI). Tuttavia, l’attuazione delle ITC è stata ostacolata da un quadro normativo troppo complesso (cfr. paragrafi 84-93).

RACCOMANDAZIONE 6

La Corte raccomanda che le autorità di bilancio e la Commissione adeguino il quadro normativo delle ITC (e di eventuali futuri analoghi strumenti) all’organico di queste ultime/di questi ultimi. In particolare, gli obblighi non direttamente finalizzati a garantire controlli adeguati dovrebbero essere razionalizzati. I poteri del direttore esecutivo incaricato della gestione quotidiana dovrebbero essere aumentati, consentendo al consiglio di amministrazione di concentrarsi esclusivamente su questioni operative e strategiche.

104. Il rischio e il possibile effetto di spiazzamento dell’RSFF devono essere attentamente considerati. La Commissione non ha dimostrato in modo sufficiente che i fondi dell’RSFF portano ad investimenti superiori in livello a quelli che i beneficiari avrebbero comunque realizzato senza denaro pubblico (cfr. paragrafi 94-97).

RACCOMANDAZIONE 7

Per massimizzare l’impatto dell’RSFF e minimizzare il rischio di spiazzamento, la Commissione deve dimostrare che essa mira a quei beneficiari che non sono in grado di ottenere un prestito concesso da istituti di credito commerciali o altri prestatori. Inoltre, gli accordi di condivisione del rischio tra la Commissione e la BEI dovrebbero essere menzionati in modo maggiormente chiaro nella base giuridica, come avvie