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ti * œMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 22.11.1995 
COM(95)567 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
L'UNIONE EUROPEA E GLI ASPETTI ESTERNI 
DELLA POLITICA IN MATERIA DI DIRITTI 
DELL'UOMO: 
DA ROMA A MAASTRICHT E OLTRE 

INDICE 
Introduzione: cronistoria 
Oipitolo I: BILANCIO 
Sezione A: L'impegno dell'Unione europea sulla scena internazionale 
1. Nazioni Unite 
2. Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) 
3. Consiglio d'Europa 
Sezione B: Principi, campi d'azione e strumenti 
1. Principi 
2. Campi d'azione 
3. Strumenti 
Capitolo II: PROSPETTIVE 
Sezione A: Sviluppo di nuove tematiche 
1. La componente "diritti dell'uomo" nella prevenzione dei conflitti 
2. L'assistenza elettorale 
Sezione B: Coerenza e impatto 
1. Elementi di una strategia d'azione 
2. Gli strumenti: rinnovamento e potenziamento 
3. Rafforzamento della cooperazione con i vari partner 
1-4 
INTRODUZIONE 
1. Il trattato sull'I Inionc europea, entrato in vigore il 1 ° novembre 1993, costituisce una nuova 
lappa per quanto riguarda i diritti dell'uomo e i principi democratici. 
2. Per la prima volta, l'azione comunitaria in materia dei diritti dell'uomo trova il proprio 
fondamento non nel preambolo ma nel dispositivo del trattato: si tratta di uno degli aspetti più 
innovatori del trattato di Maastricht. 
3. Il rispetto dei diritti dell'uomo rappresenta un elemento fondamentale dell'appartenenza 
all'Unione europea, nonché un principio basilare della sua azione, come rammenta l'articolo F, 
paragrafo 2: "L'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione 
cumpeaper la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma 
il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, 
in quanto principi generali del diritto comunitario". 
4. Sotto il profilo della politica estera, il trattato sull'Unione europea precisa che "lo sviluppo 
e il consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché il rispetto dei diritti 
dell'uomo e delle li beri à fondamentali"1 rappresentano uno degli obiettivi generali della politica 
estera e di sicurezza comune. Parallelamente, la politica della Comunità europea nel settore 
della cooperazione allo sviluppo "contribuisce all'obiettivo generale di sviluppo e 
consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché al rispetto dei diritti dell'uomo 
e delle li beri à fondamental i'a. 
5. Queste disposizioni segnano una tappa decisiva nell'evoluzione di una Comunità 
essenzialmente economica verso un'entità politica. Nei trattati che istituiscono le Comunità non 
figura infatti alcun riferimento esplicito ai diritti dell'uomo e ai vari dispositivi internazionali 
al riguardo. Tale riferimento appare soltanto trent'anni dopo, nel preambolo dell'Atto unico 
europeo, che sancisce formalmente la cooperazione politica. 
6. Prima dell'adozione dell'Atto unico europeo, in mancanza di riferimenti formali, i diritti 
dell'uomo e i principi democratici sono stati progressivamente inseriti nelle relazioni con i paesi 
terzi attraverso posizioni assunte dai Capi di Stato e di governo e dalle istituzioni comunitarie. 
Tale evoluzione ha consentito di sottolineare i valori giuridici, politici e morali sui quali si basa 
l'identità europea, segnatamente i principi di democrazia rappresentativa, primato del diritto e 
rispetto dei diritti dell'uomo3. 
Nell'ambito dell'Unione, la Corte di giustizia ha svolto un ruolo innovatore per compensare 
l'assenza di norme comunitarie volte a tutelare i diritti fondamentali. Essa ha infatti sviluppato 
una giurisprudenza originale in base alla quale i diritti fondamentali dell'uomo sono considerati 
parte integrante dei principi generali comuni al sistema giuridico degli Stati membri su cui 
poggia il diritto comunitario e dei quali essa garantisce il rispetto. In una serie di sentenze, la 
Corte ha stabilito che tali principi generali derivano dalle tradizioni comuni alle costituzioni 
nazionali, nonché dai principali dispositivi internazionali e regionali in materia, in particolare 
la Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata 
il 4 novembre 1950 ed entrata in vigore nel 1953. 
Articolo .1.1, paragrafo 2, quinto comma del trattato sull'Unione europea. 
7 
Articolo 130 U, paragrafi) 2 del trattato sull'Unione europea. 
C'ir, in particolare la Dichiarazione del Consiglio europeo di Copenaghen in materia di democrazia dell'8 aprile 1978. 
7. Dopo l'entrata in vigore dell'Atto unico europeo, queste posizioni sono diventate sempre 
più concrete, individuando priorità d'azione e spianando la strada all'inserimento del rispetto dei 
diritti dell'uomo nel trattato sull'Unione europea. Ad esempio, il Consiglio europeo di 
Lussemburgo (28-29 giugno 1991) ha adottato una "dichiarazione sui diritti dell'uomo" che 
delìnisce i principi e delinea i punti di forza di una piattaforma politica, dimostrando la volontà 
di impegnare la Comunità e gli Stali membri nella promozione dei diritti dell'uomo e dei 
principi democratici. Qualche mese più tardi, il 28 novembre 1991, il Consiglio e gli Stati 
membri riuniti in sede di Consiglio adottavano una risoluzione su "diritti dell'uomo, democrazia 
e sviluppo" che definiva orientamenti, procedure e linee d'azione prioritari per migliorare la 
coesione e la coerenza delle iniziative a favore dei paesi in via di sviluppo. 
8. Il Parlamento europeo ha svolto un ruolo importante in questa evoluzione. Attraverso varie 
iniziative, soprattutto le risoluzioni annuali sulla situazione dei diritti dell'uomo nel mondo, esso 
ha contribuito all'affermarsi della "dimensione umana" nelle relazioni esterne della Comunità. 
9. Nello stesso periodo, la Commissione ha rivolto una sempre maggiore attenzione ai diritti 
dell'uomo nell'elaborazione e nella realizzazione delle varie iniziative comunitarie, maturando 
una preziosa esperienza nel settore. 1 riferimenti ai diritti dell'uomo e ai principi democratici 
contenuti nel trattato sull'Unione europea l'hanno indotta ad esaminare a fondo gli strumenti e 
gli obiettivi delle proprie attività, alla luce dell'evoluzione delle relazioni internazionali, 
dell'affermarsi di nuove tematiche e dell'importanza di determinati gruppi nell'evoluzione 
democratica della sociatà. 
10. I^i presente comunicazione intende delineare una strategia volta al conseguimento di tali 
obiettivi. L'operazione, senza precedenti, figura all'ordine del giorno del programma di lavoro 
della Commissione per il 1995 e rispetta l'impegno assunto dal presidente Santer di fronte al 
Parlamento europeo. 
11. E^ssa consiste in due parti: la prima fa il punto sul presente, rammentando l'azione della 
Comunità e degli Stati membri, nell'ambito dell'Unione europea, sulla scena internazionale, i 
fondamenti e le priorità di tale azione, nonché gli strumenti disponibili. La seconda individua 
le slide future a breve e medio termine, presentando i nuovi contenuti e le strategie necessarie 
per rafforzare la coerenza e la visibilità dell'azione realizzata. Tali elementi sono accompagnati 
da orientamenti per il futuro che la Commissione intende seguire durante il suo mandato. 
CAPITOLO I: BILANCIO 
12. In un contesto internazionale in cui viene messo sempre più in evidenza il carattere 
universale dei diritti dell'uomo, l'Unione europea ha progressivamente definito la propria 
identità in termini di promozione dei diritti dell'uomo e delle libertà democratiche, contribuendo 
a precisare e approfondire impegni internazionali (Sezione A), nonché identificando le priorità 
e gli obiettivi su cui poggiano i suoi interventi e sviluppando gli strumenti che ne consentono 
la realizzazione (Sezione B) 
Sezione A: L'impegno dell'Unione europea sulla scena internazionale 
13. L'Unjone europea offre un contributo significativo ai lavori e alle attività svolti dalle 
Nazioni Unite, dall'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) e dal 
Consiglio d'Europa. Tale contributo riguarda l'attività normativa di detti organismi internazionali 
e l'estensione dei relativi strumenti, il consolidamento dei meccanismi di prevenzione e 
protezione, nonché la definizione di priorità e la realizzazione di azioni specifiche. 
1 Nazioni 1 Initc 
14. I diritti dell'uomo e le libertà fondamentali costituiscono una parte essenziale del patrimonio 
comune dell'umanità, e il loro rispetto è una condizione basilare per il mantenimento della pace. 
Questi diritti e queste libertà, enunciati nella Dichiarazione universale del 1948 e sviluppati nei 
Patti internazionali del 1966, riguardano aspetti fondamentali della vita politica, economica, 
sociale e culturale di un paese. 
15. Dopo un primo periodo imperniato sulla definizione dei principi di base, si è proceduto a 
intensificare gli impegni degli Stati, identificare le priorità e potenziare i meccanismi di 
applicazione. Questa evoluzione è stata segnata, soprattutto negli ultimi anni, da conferenze 
internazionali di alto livello: Vienna (giugno 1993, diritti dell'uomo), Cairo (settembre 1994, 
demografia), Copenaghen (marzo 1995, sviluppo sociale) e Pechino (settembre 1995, donne). 
16. Tali conferenze hanno dimostrato che principi fondamentali quali l'universalità e 
l'indivisibilità dei diritti dell'uomo incontrano ancora resistenze. Il consenso che ne è emerso 
fornisce tuttavia la base per l'intensificazione del dialogo e una maggiore.cooperazione tra i 
membri della comunità internazionale. 
17. Il contributo dell'Unione ai lavori dei vari organi permanenti delle Nazioni Unite competenti 
in materia di diritti dell'uomo è diventato progressivamente più concreto e più incisivo. Il 
discorso sulla situazione dei diritti dell'uomo in ciascun paese (punto 12 dell'ordine del giorno) 
pronunciato dalla Presidenza dell'Unione europea davanti alla commissione per i diritti 
dell'uomo ha assunto una notevole importanza presso la comunità internazionale. 
18. I ,'Unione partecipa attivamente anche ai lavori delle conferenze mondiali e all'elaborazione 
dei loro documenti conclusivi. Un esempio è offerto dalla Conferenza mondiale sui diritti 
dell'uomo di Vienna, che ha ribadito i principi fondamentali di universalità, indivisibilità e 
interdipendenza. La dichiarazione finale e il programma d'azione della conferenza offrono il 
quadro per la cooperazione internazionale in materia. Durante lo svolgimento dei lavori. 
l'Unione europea ha presentato un documento4, in cui vengono sottolineati i principi della sua 
politica e che ha ispirato in larga misura il documento finale della conferenza, soprattutto per 
quanto riguarda la nomina di un Alto commissario per i diritti dell'uomo chiamato a svolgere 
il ruolo di interlocutore e coordinatore delle iniziative in materia. 
19. L'Unione olire inoltre un contributo notevole alla realizzazione di dispositivi di controllo 
dell'applicazione e di promozione, quali i tribunali intemazionali per l'ex Iugoslavia e il Ruanda 
e le attività svolte per la creazione di un Tribunale penale internazionale. 
2. Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) 
20. Questa organizzazione regionale, che si occupa di questioni economiche, problemi di 
sicurezza e rispetto dei diritti della persona, ha contribuito all'evoluzione democratica dei paesi 
dell'Europa centrale e orientale e dell'ex Unione Sovietica. 
21. Il concetto di "dimensione umana" è stato sancito nel 1990 con l'adozione della Carta di 
Parigi per una nuova Europa, che ne stabilisce i principi fondamentali. La Carta è stata 
controfirmata dai capi di Stato e di governo e dal presidente della Commissione, primo segnale 
di un sempre maggiore coinvolgimento dell'Unione europea nel processo dell'OSCE, divenuto 
oggi particolarmente tangibile grazie all'attuazione del Patto sulla stabilità. 
22. A livello regionale, si registra la medesima tendenza verso l'istituzione di meccanismi di 
controllo e di strutture di promozione dei diritti dell'uomo: il meccanismo della "dimensione 
umana" - segnatamente le missioni di esperti -, l'Alto commissario per le minoranze nazionali 
e l'Ufficio delle istituzioni democratiche e dei diritti dell'uomo. L'Unione europea, che ha 
sostenuto attivamente l'evoluzione della "dimensione umana", l'adozione dei suddetti 
meccanismi e la creazione di strutture adeguate, svolge un ruolo di primissimo piano presso gli 
organi dell'OSCE. 
3. Consiglio d'Europa 
23. Le Comunità europee e il Consiglio d'Europa condividono i medesimi valori fondamentali. 
L'appartenenza al Consiglio d'Europa, e soprattutto l'adesione alla Convenzione europea di 
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, è diventata una condizione 
implicita dell'adesione all'Unione europea. 
24. E per questo, tra l'altro, che nel 1990 la Commissione ha riaperto il dibattito sulla necessità 
di migliorare la tutela giuridica dei diritti fondamentali a livello comunitario e ha chiesto 
formalmente al Consiglio di autorizzarla ad avviare negoziati in vista dell'adesione della 
Comunità alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà 
fondamentali. Tale richiesta è stata appoggiata dal Parlamento europeo, e il Consiglio ha chiesto 
alla Corte di giustizia di formulare un parere al riguardo. 
25. Sul piano operativo, le due organizzazioni hanno relazioni privilegiate e realizzano 
iniziative comuni nell'ambito di vari programmi di cooperazione e assistenza ai paesi 
dell'Europa centrale e orientale, per promuovere lo Stato di diritto in tali paesi e la loro 
evoluzione verso il modello europeo di rispetto dei valori democratici. 
"Position Paper11 della Comunità europea e dei suoi Stati membri (A/ 157/PC/87) - Aprile 1993. 
Lo sviluppo di sinergie 
26. L'Unione europea ha sviluppato con tali organizzazioni sinergie sempre più strette. 
27. Uno degli esempi più recenti di questo tipo di sinergia è il Patto sulla stabilità varato dal 
Consiglio europeo di Bruxelles nel dicembre 1993 e adottato a Parigi il 20 marzo 1995 da tutti 
gli Stati membri dell'OSCE, incaricata della sua attuazione. L'iniziativa dimostra quanto sia 
importante orientare le risorse e lo spirito d'iniziativa di tutti gli operatori europei verso 
obiettivi comuni quali il consolidamento delle frontiere e l'allentamento delle tensioni tra 
minoranze etniche. 
28. Il primo vertice dei capi di Stato e di governo del Consiglio d'Europa, svoltosi a Vienna 
nell'ottobre 1993, olfre un altro esempio di sinergia a livello europeo. Esso ha consentito di 
sottolineare le preoccupazioni comuni e di sviluppare complementarità tra gli obiettivi e le 
risorse delle varie organizzazioni europee impegnate soprattutto nella protezione delle 
minoranze nazionali e nella lotta contro razzismo e xenofobia. 
29. L'Unione europea coopera altresì con l'Alto commissario per i diritti dell'uomo delle 
Nazioni Unite. Tale cooperazione ha consentito di affrontare situazioni di crisi, ad esempio con 
l'invio di osservatori dei diritti dell'uomo in Ruanda, un'iniziativa all'avanguardia varata 
dall'Unione europea su richiesta dell'Alto commissario, sulla base della posizione comune del 
24 ottobre 1994. Con l'invio di osservatori si intende tra l'altro garantire e accelerare il ritorno 
dei rifugiati. Viene attualmente preparata una missione analoga in Burundi, sulla base della 
posizione comune del 24 marzo 1995. 
30. La Commissione ha altresì instaurato stretti legami operativi con il Centro dei diritti 
dell'uomo delle Nazioni Unite, l'Ufficio delle istituzioni democratiche e dei diritti dell'uomo 
dell'OSCE - soprattutto per quanto riguarda l'assistenza elettorale -, l'Alto commissario per le 
minoranze nazionali dell'OSCE, i servizi del Consiglio d'Europa e la Commissione per la 
democrazia mediante il diritto. 
Sezione B: Principi, campi d'azione e strumenti 
1. Principi 
31. L'azione dell'Unione europea rientra nel quadro generale della Carta delle Nazioni Unite 
e della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, integrata dai due patti intemazionali sui 
diritti civili e politici e sui diritti economici, sociali e culturali. Essa si ispira altresì agli 
impegni assunti dai principali strumenti internazionali e regionali di tutela dei diritti dell'uomo. 
Le priorità stabilite dalla comunità internazionale nella dichiarazione finale e nel programma 
d'azione della conferenza mondiale sui diritti dell'uomo (Vienna, giugno 1993) offrono un 
quadro d'azione privilegiato per l'Unione europea. Le altre conferenze mondiali imperniate su 
temi o gruppi di popolazione specifici, notevolmente aumentate negli ultimi anni, hanno 
consentito di effettuare un'analisi approfondita e di definire gli obiettivi operativi della sua 
azione. 
32. Tre principi, sanciti dalla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo e solennemente 
ribaditi dalla comunità internazionale durante la conferenza mondiale di Vienna del 1993, 
costituiscono il fondamento del sistema internazionale di protezione dei diritti dell'uomo: 
all'universalità, che implica che nessuna disposizione di carattere nazionale, culturale o religioso 
può derogare ai principi sanciti nella Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo; 
bìl'indivisibilità. che vieta qualsiasi discriminazione tra i diritti civili e politici da un lato e i 
diritti economici, sociali e culturali dall'altro; 
cìl'interdipcndenza tra diritti dell'uomo, democrazia e sviluppo, legata a una nuova definizione 
dello sviluppo basata sull'individuo quale titolare dei diritti dell'uomo e beneficiario del 
processo di sviluppo. 
33. Tali principi, che sono ripresi più o meno indirettamente nella dichiarazione sui diritti 
dell'uomo del Consiglio europeo di Lussemburgo del giugno 1991 e nella risoluzione "diritti 
dell'uomo, democrazia, sviluppo" adottata dal Consiglio nel novembre 1991. hanno per 
corollario: 
-la stretta relazione di complementarità tra i concetti di diritti dell'uomo e di democrazia: 
se infatti il rispetto dei diritti dell'uomo è la condizione essenziale per lo sviluppo completo 
di ciascun individuo, la società democratica è una condizione necessaria per l'esercizio di 
tali diritti, poiché offre la struttura per tale evoluzione; i diritti dell'uomo rappresentano, a 
loro volta, il requisito essenziale di una società democratica, giacché quest'ultima poggia 
sul contributo volontario e individuale di ciascuno alla vita della comunità; 
-la relatività del principio di non ingerenza, tenuto conto che "le diverse forme di 
espressione che assume la preoccupazione suscitata dalle violazioni di tali diritti e le istanze 
per il ripristino degli stessi non possono essere considerate ingerenze negli affari interni di 
uno Stato e costituiscono un elemento importante e legittimo del loro dialogo con i paesi 
terzi"5. 
2. Campi d'azione 
a) Contesto 
34. Sulla base di tali principi, la Commissione ha progressivamente definito alcuni campi 
d'azione nell'ambito di una impostazione positiva, concreta e costruttiva imperniata su valori 
di scambio, condivisione e incentivi. Si tratta di: 
-sostenere il processo di transizione democratica, compreso lo svolgimento di elezioni libere 
e regolari; 
-promuovere o consolidare lo Stato di diritto, segnatamente attraverso azioni di sostegno 
all'indipendenza del potere giudiziario e al potenziamento di questo (esercizio della giustizia, 
trattamento dei delinquenti, prevenzione dei crimini), nonché alle attività dei parlamenti e delle 
altre istituzioni democraticamente elette; sostenere le riforme istituzionali e legislative; 
-appoggiare le istituzioni locali, nazionali e regionali che esercitano attività connesse con la 
tutela o la promozione dei diritti dell'uomo, in particolare "Ombudsmen" e "Procuratori dei 
diritti dell'uomo"; 
-favorire una società civile pluralistica attraverso il rafforzamento delle istituzioni necessarie 
per garantire il carattere pluralistico della società, comprese le organizzazioni non governative 
(ÓNG); 
-promuovere l'indipendenza, il pluralismo e la responsabilità dei mezzi di comunicazione di 
massa; sostenere la libertà di espressione e di stampa; 
Dichiarazione sui diritti dell'uomo del Consiglio europeo di Lussemburgo del giugno 1991. 
10 
-favorire l'istruzione, la formazione e la sensibilizzazione nel settore dei diritti dell'uomo; 
-promuovere la parità di opportunità e la non discriminazione; 
-favorire la trasparenza dell'amministrazione e la corretta gestione pubblica, e sostenere la lotta 
contro la corruzione; 
-sostenere le misure volte a far rinascere la fiducia e quindi a restaurare la pace civile; 
-appoggiare gli sforzi nazionali volti a favorire la subordinazione delle forze armate all'autorità 
civile e a stabilire una più netta separazione tra le mansioni dell'esercito e quelle della polizia; 
formare e sensibilizzare ai diritti dell'uomo il personale di tali istituzioni; 
-tutelare i gruppi vulnerabili, segnatamente bambini, donne, vittime di torture, violenze o 
conflitti armati, emigranti, rifugiati e sfollati; 
-proteggere gli appartenenti a minoranze etniche, religiose o linguistiche, soprattutto i loro 
diritti e la loro identità culturale; 
-tutelare le popolazioni autoctone, i loro diritti e la loro cultura. 
35. Questi settori di intervento prioritari si modulano secondo le varie situazioni, sensibilità ed 
esigenze. Questa impostazione comporta un dialogo continuo e approfondito con i beneficiari 
e la massima flessibilità nella scelta e nell'utilizzazione degli strumenti disponibili. 
b) Iniziative specifiche 
36. Particolare attenzione va rivolta ad alcuni temi contenuti nel programma d'azione della 
conferenza mondiale di Vienna. 
* Istruzione in materia di diritti dell'uomo 
37. Come stabilisce l'articolo 26 della Dichiarazione universale, l'istruzione rappresenta una 
condizione essenziale per lo sviluppo dell'individuo e un catalizzatore per i processi di 
democratizzazione. 11 suo effetto moltiplicatore la rende uno strumento particolarmente efficace 
per promuovere i diritti dell'uomo, soprattutto per quanto riguarda i gruppi più vulnerabili della 
società, che possono così lottare contro l'ignoranza che li circonda e che provoca le 
discriminazioni. Pale azione viene privilegiata dal programma d'azione adottato dalla conferenza 
mondiale sui diritti dell'uomo di Vienna, e le Nazioni Unite hanno dedicato all'istruzione un 
decennio a partire dal 1° gennaio 1995. Numerosi progetti finanziati sul bilancio comunitario 
presentano una componente in materia di istruzione. 
* Libertà di opinione e di espressione 
38. Anche la libertà di opinione e di espressione -che comprende il diritto all'informazione-, 
sancita dall'articolo 19 della Dichiarazione universale e ripresa in varie convenzioni regionali, 
viene considerata prioritaria dal programma d'azione di Vienna. A causa del suo valore 
simbolico e del suo "potenziale democratico" amplificato dalle nuove tecniche di 
comunicazione, questa libertà è il primo bersaglio dei regimi oppressivi. Negli ultimi anni 
giornalisti e scrittori hanno pagato più che mai il proprio impegno con la vita o la libertà. 
39. La Comunità europea ha intensificato il proprio sostegno ai mezzi di comunicazione di 
massa mediante progetti volti a favorire l'indipendenza dei media e la sensibilizzazione al loro 
ruolo in una società democratica. 
11 
* Lotta contro il razzismo e la xenofobia : 
40. La lotta contro il razzismo e la xenofobia è uno dei principali obiettivi della comunità 
intemazionale e delle organizzazioni regionali. Spetta innanzitutto ai governi adottare misure 
efficaci per prevenire, eliminare e reprimere le manifestazioni di razzismo e di intolleranza. A 
livello regionale, nell'ottobre 1993 il Consiglio d'Europa ha adottato un piano d'azione che 
comprende la creazione di una commissione contro il razzismo e l'intolleranza, ai cui lavori 
partecipa attivamente la Commissione europea. L'OSCE sta esaminando a fondo le varie 
componenti di un'azione concertata nel settore. 
41.11 Parlamento europeo ha svolto un ruolo di primissimo piano nel campo della lotta contro 
il razzismo e la xenofobia, contribuendo soprattutto a sensibilizzare le varie parti all'esigenza 
di un'azione concertata a livello europeo. Il Consiglio europeo di Corfù ha deciso di creare una 
commissione consultiva costituita da personalità di spicco incaricate di formulare 
raccomandazioni sulla cooperazione tra i governi e i vari operatori sociali a favore della 
tolleranza e della comprensione nei confronti degli stranieri. Le relazioni di tale commissione 
e del Consiglio "giustizia e affari intemi" offrono gli elementi necessari per elaborare una 
strategia globale di lotta contro gli atti di violenza razzista e xenofoba. Parallelamente, sono 
state realizzate varie azioni comunitarie complementari a quelle degli Stati membri soprattutto 
nei settori dell'istruzione, della formazione e dell'informazione dei media. 
* Diritti dell'uomo, democrazia e sviluppo 
42. La politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo è rivolta essenzialmente all'individuo 
e strettamente legata all'esercizio dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché al 
riconoscimento e all'applicazione dei principi democratici, al consolidamento dello Stato di 
diritto e alla corretta gestione degli affari pubblici. Questa impostazione, definita nella 
risoluzione "diritti dell'uomo, democrazia e sviluppo" adottata dal Consiglio e dagli Stati 
membri riuniti in sede di Consiglio il 28 novembre 1991, poggia sul dialogo aperto e 
costruttivo con i governi dei paesi interessati, nonché sulla realizzazione di azioni positive di 
sensibilizzazione e promozione dei diritti dell'uomo e della democrazia. Essa intende rafforzare 
il legame tra cooperazione allo sviluppo, diritti dell'uomo e principi democratici, Stato di diritto 
e corretta amministrazione, per migliorare l'impatto e la fattibilità delle azioni di sviluppo. 
43. Le varie azioni realizzate dalla Comunità europea sulla base di tale risoluzione sono oggetto 
di una relazione annuale della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo. Esse 
prevedono in particolare: 
-il consolidamento dello Stato di diritto; 
-il sostegno al processo di transizione democratica; 
-la promozione del ruolo delle istituzioni che garantiscono una società pluralistica 
comprese le organizzazioni non governative. 
* Destinatari 
44. La parità dei diritti, uno degli elementi basilari di qualsiasi sistema di tutela dei diritti 
fondamentali, ha indotto in un primo tempo a considerare l'individuo isolatamente, privilegiando 
i suoi legami con la comunità nazionale. Questa impostazione è stata successivamente 
approfondita per tener conto non solo dei vari gruppi particolarmente vulnerabili della società -
che richiedono pertanto una protezione speciale -, ma anche dei diversi modi di garantire lo 
sviluppo della persona e il rispetto dei suoi diritti. Parallelamente, sono state sviluppate 
12 
iniziative specifiche a favore di varie categorie professionali (ad esempio, giornalisti, magistrati, 
membri delle forze di polizia, esercito) capaci di influenzare l'evoluzione democratica della 
società. 
45. In quest'ottica, la comunità intemazionale ha rivolto particolare attenzione agli elementi più 
vulnerabili della società, discriminati o privati dell'esercizio di tutti o di una parte dei diritti 
fondamentali: donne, bambini, minoranze nazionali, popolazioni autoctone, vittime di torture. 
Le discussioni in materia nell'ambito di conferenze al massimo livello intendono rafforzare gli 
impegni assunti e/o ufficializzarli in convenzioni intemazionali e regionali pertinenti. 
46. I progetti finanziati attraverso i vari strumenti della Comunità sono destinati ai gruppi 
seguenti. 
I) Gruppi che richiedono una speciale protezione 
-Donne 
47. L'Unione partecipa ai diversi consessi intemazionali per la promozione dei diritti della 
donna. Le preoccupazioni dell'Unione scaturiscono dalla sua responsabilità generale in materia 
di tutela e promozione dei diritti universali dell'individuo, dei quali i diritti della donna 
costituiscono parte integrante, inalienabile e indivisibile. 
48. I ,'azione della Comunità europea in questo settore comprende: 
l'inserimento sistematico del ruolo della donna nelle varie iniziative della politica 
comunitaria di cooperazione allo sviluppo; 
la promozione della partecipazione incondizionata delle donne alla vita civile e 
politica nonché alla vita sociale ed economica; 
l'assistenza alle donne vittime di torture o maltrattamenti. 
Tenuto conto delle conclusioni della Conferenza mondiale di Pechino, occorre ormai 
considerare il ruolo delle donne nella società come elemento dinamico, e promuovere la loro 
partecipazione attiva alla vita politica, economica e sociale. 
49. L'Unione ha partecipato attivamente alla preparazione e allo svolgimento della Quarta 
conferenza mondiale sulle donne (Pechino, settembre 1995). Essa ha svolto un ruolo di 
primissimo piano per l'intera durata dei lavori, parlando all'unisono e beneficiando di grande 
visibilità. Da parte sua il 29 maggio 1995 la Commissione ha adottato una comunicazione sulla 
preparazione di tale conferenza; tre iniziative comunitarie contribuiscono all'attuazione pratica 
degli orientamenti finali: 
-il Quarto programma in materia di pari opportunità, adottato il 19 luglio 1995; 
-una comunicazione sul tema "pari opportunità", in corso di preparazione; 
-nell'ambito delle relazioni con i paesi terzi, la comunicazione riguardante l'inserimento 
della questione "parità" nella cooperazione allo sviluppo, adottata il 19 settembre scorso. 
-Bambini 
50. La convenzione sui diritti del bambino, adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni 
Unite nel novembre 1989, riguarda tutti i diritti civili, economici, sociali e culturali del 
bambino, nonché il diritto a una particolare protezione contro qualsiasi forma di violenza. La 
Comunità europea dispone di un'ampia gamma di incentivi, complementari all'azione degli Stati 
13 
membri. La Commissione ha organizzato seminari riguardanti la mobilità, i diritti dei bambini 
e i bambini portatori di handicap. 
51. Nei paesi più colpiti da fenomeni di sfruttamento economico dei bambini, abbandonati 
nelle città c/o costretti a prostituirsi, la Comunità sostiene le iniziative degli Stati attraverso 
progetti specifici volli a promuovere l'assistenza, la protezione, il benessere sociale, il 
re inseri mento e l'istruzione. 
-Minoranze nazionali 
52. Tale questione controversa, che costituisce una delle principali preoccupazioni della 
comunità intemazionale, sottolinea le contraddizioni del nostro tempo e presenta innanzitutto, 
un problema di definizione. Mentre quasi tutti convengono sul fatto che le tensioni legate alle 
minoranze nazionali rappresentano una minaccia diretta alla pace, alla sicurezza e alla stabilità, 
le soluzioni proposte variano a seconda che aderiscano alla visione classica dei diritti della 
persona, a prescindere dall'origine e dalle particolarità di questa, o che riconoscano ai gruppi 
minoritari in quanto tali l'esercizio e/o il godimento di diritti specifici. Esiste poi una linea di 
demarcazione tra i fautori dell'integrazione e quelli dell'assimilazione. La convenzione quadro 
per la tutela delle minoranze nazionali, adottata dal Consiglio d'Europa e aperta alla firma dal 
31 gennaio 1995, propone soluzioni di compromesso per tali questioni di fondo, che hanno 
consentito di creare una base minima di impegni comuni ai suoi Stati membri. 
53. Da parte sua l'Unione europea è autrice della dichiarazione contenuta nel Patto sulla 
stabilità, in cui si afferma che il rispetto dei diritti dell'uomo, compresi quelli delle minoranze 
nazionali, costituisce la garanzia di un'Europa stabile e democratica. L'Unione contribuisce 
altresì a numerose iniziative imperniate sulla protezione dei diritti delle persone appartenenti 
alle minoranze nazionali, segnatamente: 
-nell'ambito della realizzazione del Patto, attraverso misure di accompagnamento 
riguardanti i principali problemi delle minoranze nazionali; 
-mediante la realizzazione di progetti specifici in collaborazione con organizzazioni 
regionali e non governative nei settori della lotta contro il razzismo e la xenofobia e della 
promozione della libertà di espressione, nonché contribuendo al consolidamento della 
società civile. 
-Popolazioni autoctone 
54. La Comunità europea contribuisce all'azione della comunità intemazionale a favore del 
rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali delle popolazioni autoctone. Essa 
sostiene progetti concreti e innovatori, in partenariato con gli enti governativi delle 
organizzazioni locali, volti a potenziare la capacità organizzativa delle comunità autoctone e, 
all'occorrenza la demarcazione dei loro territori. Questo tipo di azione sottolinea in particolare 
il legame tra promozione dei diritti dell'uomo e rispetto dell'ambiente, conformemente alle 
conclusioni della conferenza di Rio del 1992 durante la quale è stato sviluppato il concetto di 
diritto ambientale. 
-Vittime di torture 
55. Questo tema, che figura tra le priorità del programma d'azione di Vienna è stato ripreso 
dal Parlamento europeo, che ha creato una linea di bilancio specifica per consentire il recupero 
fisico, psichico e sociale delle vittime di torture. La Comunità intende ricorrere alle 
14 
organizzazioni specializzate che assistono le organizzazioni locali durante la preparazione e la 
fase iniziale di attuazione dei progetti e che si occupano di iniziative di sensibilizzazione, 
ricerca e documentazione. 
2) Gruppi prioritari per campagne di sensibilizzazione 
- Giornalisti, magistrati, forze armate e membri della polizia 
56. La libertà di stampa e di informazione, l'indipendenza del potere giudiziario e la 
subordinazione delle forze armate all'autorità civile figurano tra gli elementi essenziali dello 
Stato di diritto e della democrazia. 
57. Consapevole del ruolo svolto dai giornalisti nella trasmissione dei valori della tolleranza 
e della coesistenza pacifica tra le varie componenti di una società, la Comunità sostiene 
numerose iniziative - soprattutto in Africa, nella ex Iugoslavia e in America latina - volte a 
formare e sensibilizzare gli operatori del settore al loro ruolo catalizzatore nel processo 
democratico. 
58. Nello stesso spirito, le azioni sostenute dalla Comunità destinate ai magistrati e, più in 
generale, agli operatori del sistema giudiziario e carcerario, riguardano l'istruzione, la 
formazione e la sensibilizzazione. Sempre attenta alla specificità dei vari sistemi regionali, essa 
sostiene istituzioni originali di difesa giuridica, in particolare i "procuratori dei diritti dell'uomo" 
in America Latina. In tale contesto, va citata anche la decisione del Consiglio europeo di Essen 
relativa alla possibilità di finanziare attraverso il programma Phare progetti nei settori della 
giustizia e degli affari intemi, compresa la cooperazione giudiziaria. 
59. Le forze annate, la polizia e i servizi di sicurezza svolgono un ruolo fondamentale nella 
società, soprattutto per quanto riguarda il rispetto delle libertà individuali. Per questa ragione 
è essenziale sensibilizzarli al rispetto dei diritti fondamentali mediante azioni che tengano conto 
della specificità dei loro compiti. In America centrale, ad esempio, la Comunità ha realizzato 
un programma pluriennale di promozione dei diritti dell'uomo privilegiando progetti di 
istruzione e sensibilizzazione delle forze di polizia, delle forze armate e del sistema giudiziario 
e carcerario. 
3. Strumenti 
60. Per realizzare tali azioni, la Comunità europea dispone di un'ampia gamma di strumenti 
che comprendono in particolare le relazioni convenzionali con i paesi terzi e le risorse 
.finanziarie. 
a) Relazioni con i paesi terzi 
61. Le relazioni convenzionali della Comunità europea si sono intensificate conformemente 
all'esperienza maturata, facendo di ciascun accordo lo strumento di un'impostazione globale in 
materia di sviluppo politico, sociale ed economico. Nell'ambito della comunità intemazionale, 
esse sono caratterizzate dalla loro originalità, soprattutto per quanto riguarda i diritti dell'uomo. 
62. Per soddisfare la richiesta del Parlamento europeo e tenendo conto delle attività svolte in 
sede di Consiglio, il 23 maggio 1995 la Commissione ha adottato una comunicazione sul 
"richiamo al rispetto dei principi democratici e dei diritti dell'uomo negli accordi tra la 
15 
Comunità e i paesi terzi"6. Il testo rammenta i principi fondamentali e i riferimenti ai diritti 
dell'uomo ai quali si ispira la politica comunitaria in materia, sottolinea l'evoluzione dal 1992 
- caratterizzata dall'inserimento sistematico di una clausola che definisce i diritti dell'uomo 
"elemento essenziale" delle relazioni contrattuali negli accordi della Comunità con i paesi terzi, 
fa il bilancio delle prassi seguite negli ultimi due anni e propone un'impostazione coerente e 
strutturata. 
63. Nelle conclusioni di tale comunicazione si propone di raflòrzare la portata giuridica del 
dispositivo convenzionale da inserire in tutti i nuovi progetti di direttive di negoziato degli 
accordi tra la Comunità e i paesi terzi. I^a clausola "elemento essenziale" sarà integrata da un 
articolo relativo all'inadempienza, precisato da due dichiarazioni interpretative. Esse coincidono 
con il testo adottato dal Consiglio il 29 maggio 19957 ed intendono migliorare la coerenza, la 
trasparenza e la visibilità dell'impostazione comunitaria, tenendo conto della sensibilità dei paesi 
terzi e del principio di non discriminazione. Il dispositivo previsto favorisce la realizzazione 
di azioni positive e conferma l'inserimento dei diritti dell'uomo e dei principi democratici quale 
"elemento essenziale" dell'accordo, oggetto di interesse comune ed elemento del dialogo tra le 
parti. Questa impostazione va considerata un impegno comune verso il rispetto e la promozione 
dei valori universali e non un modo di imporre condizioni. 
64. Corollario di questa impostazione positiva è la possibilità di adottare misure adeguate in 
caso di violazioni gravi e persistenti dei diritti dell'uomo o di interruzione del processo 
democratico. Le misure a disposizione sono abbastanza varie da consentire una reazione 
graduata in funzione della gravità della situazione. Si va da iniziative riservate o pubbliche a 
interventi nei consessi intemazionali e a indagini intemazionali e regionali. Esse comprendono 
altresì, in caso di relazioni convenzionali, la possibilità di ritardare la conclusione di un 
accordo, di modificare il contenuto dei programmi di cooperazione e persino, nel rispetto del 
diritto intemazionale, di sospendere l'accordo. Adottando tali misure, la Comunità bada a non 
penalizzare la popolazione per il comportamento del suo governo, inviando i propri contributi 
attraverso organizzazioni civili. 
65. Lo stesso aspetto innovatore si riscontra nei regolamenti più recenti che definiscono il 
quadro dell'assistenza tecnica e della cooperazione finanziaria. Pur consistendo in misure 
unilaterali, essi contengono riferimenti espliciti al rispetto dei diritti dell'uomo e dei principi 
democratici quale elemento essenziale della cooperazione. Essi prevedono la possibilità di 
adottare misure adeguate - fino alla sospensione della cooperazione -, soprattutto in caso di 
violazioni gravi dei diritti dell'uomo e dei principi democratici. Questa formula è ripresa nel 
regolamento 443/92, del 25 febbraio 1992, riguardante i paesi dell'Asia e dell'America Latina, 
nel regolamento TACIS relativo ai paesi dell'ex Unione Sovietica e alla Mongolia, nonché nella 
proposta di regolamento MEDA a favore dei paesi terzi mediterranei. 
65 bis. Nell'ambito della revisione intermedia della Quarta Convenzione di Lomé, i cui 
negoziati sono appena stati conclusi, i paesi ACP e l'Unione europea hanno negoziato un 
dispositivo particolarmente elaborato. Esso prevede infatti non solo il rispetto dei diritti 
dell'uomo e dei principi democratici quale "elemento essenziale" delle relazioni tra le parti, ma 
anche una clausola sospensiva e un meccanismo estremamente preciso di consultazioni 
paritetiche. Conformemente alle conclusioni della comunicazione del 23 maggio 1995, tale 
meccanismo privilegia il dialogo quale mezzo per giungere a una soluzione prima di adottare 
6 C()M(95)2!6def. 
7 Doc. 7255/95, Consiglio "All'ari generali". 
16 
qualsiasi misura negativa, tranne casi di particolare urgenza. Solo dopo aver tentato ogni 
possibile soluzione, beninteso, si potrà sospendere la cooperazione. 
66. La riflessione tuttavia non si ferma qui: l'inserimento del rispetto e della promozione dei 
diritti sociali fondamentali nelle relazioni convenzionali con i paesi terzi viene discusso tanto 
in sede intemazionale quanto nelle istituzioni comunitarie. Occorre in particolare contribuire 
alla lotta contro le diverse forme di lavoro forzalo e di sfruttamento ilei bambini, nonché alla 
promozione della libertà sindacale e di contrattazione collettiva, conformemente alle 
convenzioni dell'OIL in materia. Il dibattito è ancora aperto, poiché i paesi in via di sviluppo 
hanno avanzato le proprie riserve ritenendo che si tratti di una forma mascherata di 
protezionismo volta a privarli dei vantaggi concorrenziali offerti dai salari bassi. 
67. Tale questione viene discussa anche in ambito multilaterale. Per quanto riguarda i 
provvedimenti esistenti, la riforma del sistema di preferenze generalizzate adottata dalla 
Comunità prevede in particolare che i paesi che si impegnano a rispettare le convenzioni 
dell'OIL in materia di libertà sindacale e di diritto di contrattazione collettiva, nonché di lavoro 
infantile, beneficino di concessioni commerciali supplementari. L'applicazione di detta 
disposizione è rimandata al gennaio 1998, soprattutto per consentire ai paesi richiedenti di 
adottare le misure opportune. Inoltre, la dichiarazione adottata alla Conferenza mondiale sullo 
sviluppo sociale (Copenaghen, marzo 1995), così come la piattaforma di Pechino, comportano 
l'impegno a promuovere il rispetto delle convenzioni dell'OIL riguardanti il divieto del lavoro 
forzato e del lavoro infantile, la libertà sindacale, il diritto di organizzazione e di contrattazione 
collettiva e il principio di non discriminazione, che comprende gli aspetti relativi 
all'applicazione della Convenzione n° 100. 
68. La Commissione intende proseguire il dibattito. A tal fine, essa preparerà relazioni sui 
risultati delle analisi realizzate da organismi intemazionali quali l'OIL, l'OMC e l'OCSE. 
b) R isorse finanziarie 
69. Anche il bilancio comunitario rappresenta uno strumento di "azione positiva". Su iniziativa 
del Parlamento europeo, sempre maggiori risorse vengono specificamente destinate alla 
promozione dei diritti dell'uomo e della democrazia, tenendo conto dei vari aspetti tematici e 
geografici. Si tratta in particolare del capitolo "Iniziativa europea per la protezione dei diritti 
dell'uomo e la democratizzazione", che riunisce linee di bilancio specifiche. Una concertazione 
tra i sei-vizi interessati della Commissione consente di definire orientamenti, individuare 
riferimenti e criteri comuni di selezione dei progetti e armonizzare le procedure per l'impiego 
di tali risorse. 
70. Altri fondi provenienti dagli stanziamenti destinati all'assistenza e alla cooperazionc 
finanziaria e tecnica vengono utilizzati per gli stessi obiettivi. Tali risorse, che in un primo 
tempo privilegiavano i diritti economici, sociali e culturali, vengono investite sempre più spesso 
in azioni volte a promuovere lo Stato di diritto e a tutelare i gruppi vulnerabili, soprattutto nel 
caso di stanziamenti previsti da regolamenti finanziari contenenti riferimenti specifici ai diritti 
dell'uomo. 
71. Ogni anno vengono pubblicate varie relazioni sull'impiego di dette risorse finanziarie. Gli 
aspetti tematici vengono trattati a livello orizzontale nelle "relazioni sull'attuazione delle attività 
di promozione dei diritti dell'uomo e della democratizzazione" (1992-1993, 1994) e nelle 
relazioni sul "seguito dato alla risoluzione "diritti dell'uomo, democrazia e sviluppo", del 
28 novembre 1991, del Consiglio e degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio" (1992, 1993 
17 
e 1994). Per quanto riguarda in particolare le ONG, la Commissione si adopera inoltre per 
migliorare l'informazione relativa alle varie fonti di finanziamento comunitarie nel settore, 
segnatamente attraverso la pubblicazione di una "Raccolta commentala delle risorse comunitarie 
disponibili per finanziare le azioni delle ONG"8. 
8 Ixli/ionc aprile 1995: VIII/222/95-l R (versione originale). 
18 
CAPITOLO II: PROSPETTIVE? 
Sezione A: Sviluppo di nuove tematiche 
72. I il comunità intemazionale è sempre più consapevole dell'impatto dei diritti dell'uomo sulla 
pace e sulla sicurezza internazionale e regionale, nonché sulla situazione globale, la stabilità 
politica e lo sviluppo sociale ed economico di un paese. 
73. Questa presa di coscienza è accompagnata da un crescente interesse per gli aspetti di 
prevenzione delle iniziative a favore del rispetto dei diritti dell'uomo e dei principi democratici. 
Parallelamente, la volontà di intervenire fin dalle primissime fasi ha indotto a potenziare le 
misure di sostegno e di accompagnamento dei processi di transizione democratica. 
74. La nozione di prevenzione non è certo una novità, dato che figura necessariamente in 
qualsiasi politica volta a promuovere i diritti dell'uomo. In seguito, tuttavia, a un'analisi 
approfondita della questione, è stata sviluppata un'impostazione globale e multidimensional 
(diritti dell'uomo, sicurezza, sviluppo, ambiente) e sono state elaborate nuove prospettive per 
le iniziative originali illustrate qui di seguito. 
1. La componente "diritti dell'uomo" nella prevenzione dei conflitti e la reazione alle 
situazioni di crisi 
75. Moltissimi conflitti affondano le proprie radici in un contesto di violazioni generalizzate 
dei diritti fondamentali dell'individuo. Datali violazioni scaturiscono conflitti che generano altre 
violazioni che creano, a loro volta, una spirale di violenza spesso irreversibile. Negli ultimi 
decenni, la maggior parte dei conflitti è stata causata da tensioni prevedibili e che quindi 
avrebbero potuto essere controllate. La prevenzione non è un lusso. Il suo costo è anzi inferiore 
- in termini di vite umane e di danni materiali - a quello delle misure necessarie per affrontare 
il conflitto e per la ricostruzione. 
76. Le situazioni di crisi o di allarme richiedono una reazione immediata, nonché una 
"prevenzione attiva" attraverso l'esecuzione rapida di iniziative precise. La Comunità ha quindi 
partecipato all'invio in Ruanda di una missione di osservatori intesa a introdurre un elemento 
di imparzialità e di fiducia in una situazione di violazioni gravi e persistenti, allentare le 
tensioni e favorire il ritorno dei rifugiati. La prevenzione comporta altresì azioni di repressione, 
soprattutto in situazioni in cui l'impunità degli autori di violenze gravi contribuisce a mantenere 
un clima di insicurezza favorevole a nuove violenze. La gravità di tali fenomeni ha indotto a 
creare, in conformità di alcune decisioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, 
tribunali intemazionali ad hoc per la ex Iugoslavia e il Ruanda, incaricati di giudicare gli autori 
di violazioni gravi dei diritti dell'uomo e delle leggi in materia. Tali innovazioni, estremamente 
importanti per il diritto intemazionale, sono state sostenute concretamente dall'Unione europea 
ed hanno beneficiato di iniziative specifiche della Commissione intese ad agevolare l'avvio dei 
lavori. I recenti progressi dei lavori realizzati nell'ambito delle Nazioni Unite in merito 
all'elaborazione dello statuto di una giurisdizione penale intemazionale sono stati accolti con 
soddisfazione dalla Comunità europea e soprattutto dal Parlamento europeo, che si è 
pronunciato più volte sulla questione10 e ha iscritto per la prima volta nel bilancio 1995 una 
If parti in corsivo riprendono le proposte che orienteranno la Commissione durante il suo mandato. 
10 Recenlemente, nella risoluzione del 13 luglio 1995 - PK 192.560. 
19 
linea specifica destinata a sostenere le ONG intemazionali che si adoperano per instaurare una 
siffatta giurisdizione. 
77. Spesso di difficile esecuzione, e con un'incidenza talvolta più simbolica che concreta, queste 
nuove forme di intervento sono integrate da un'azione a medio e lungo termine fondata su 
un'impostazione diversa volta a creare un clima di fiducia e di "sicurezza democratica", che 
privilegi l'azione anziché la reazione, la continuità degli interventi anziché iniziative specifiche, 
isolate e senza seguito. Tali esigenze costituiscono l'elemento essenziale di iniziative quali il 
programma pluriennale di promozione dei diritti dell'uomo in America centrale e il programma 
di recupero in Sudafrica. 
78. La difesa e la promozione dei diritti dell'uomo rappresentano inoltre uno strumento di 
prevenzione dei flussi migratori massicci causati da situazioni di crisi o da conflitti nel paese 
d'origine. L'azione in questo campo affronta direttamente alla radice le cause dei flussi 
migratori forzati, come ribadisce la recente comunicazione della Commissione sulle politiche 
di immigrazione e di asilo", nella quale si sottolinea l'importanza di uno stretto coordinamento 
tra la politica d'asilo e di immigrazione e la politica di promozione e di tutela dei diritti 
dell'uomo. 
79. Nell'ambito della sua azione globale a favore dello Stato di diritto e delle libertà 
democratiche, la Commissione propone di svolgere un'analisi approfondita in materia di 
pivvenzione delle crisi, soprattutto per quanto riguarda gli aspetti legati alla definizione e alla 
qualità dei suoi interventi, ai metodi di finanziamento e dia procedura da seguile per la loro 
ivalizzazione. In generale, occorre intensificare le consultazioni tra gli organi dell'Unione 
eumpea interessati, compresi il Parlamento europeo e il Consiglio, in merito alle capacità di 
analisi e di prevenzione attiva a livello europeo. 
2. L'assistenza elettorale 
80. L'assistenza elettorale è estremamente importante poiché stimola la fiducia della 
popolazione, ha un forte impatto politico ed è più visibile delle iniziative tradizionali. 
81. Questo tipo di operazione - che ha assunto un carattere politico sempre più pronunciato 
nel corso degli anni - dimostra l'atteggiamento deciso di una comunità intemazionale impegnata 
a sostenere attivamente la transizione democratica di un paese. 
82. L'assistenza elettorale rientra innanzitutto in una strategia globale intesa a promuovere lo 
Stato di diritto e le libertà democratiche. Il concetto è stato progressivamente esteso a un 
periodo che abbraccia una fase di maturazione della società civile, l'attuazione delle riforme 
istituzionali e il consolidamento della transizione. La Comunità europea - che nel periodo 1992-
1994 ha fornito un sostegno essenzialmente tecnico a 41 paesi attraverso organismi specializzati 
- ha sviluppato una serie di iniziative collegate alle fasi pre e post-elettorali per creare un clima 
favorevole alla transizione verso la democrazia e al suo consolidamento dopo il processo 
elettorale. Si tratta in particolare di un sostegno specifico all'indipendenza del potere giudiziario, 
alPalìermarsi della società civile - compresa la partecipazione delle donne al processo elettorale 
(quali candidate o elettrici informate) -, alla sensibilizzazione dei media all'educazione civica 
e alla formazione delle strutture parlamentari. 
C()M(94)23 def. 
20 
83. La dimensione politica di questo tipo d'azione è stata messa in risalto dalle prime azioni 
comuni decise dall'Unione europea nel quadro della politica estera e di sicurezza comune. Tre 
di queste riguardano l'assistenza elettorale: Russia (dicembre 1993), Sudafrica (maggio 1994). 
e il sostegno al processo di pace in Medio Oriente attualmente in preparazione. Questi diversi 
interventi conferiscono all'assistenza elettorale dell'Unione un'identità propria. 
<S'-/. La ( ammissione si ado/K'ivià /xv individuali' "moduli" di iute/vento da inseriiv in 
pmgrammi da elaborate in funzione delle esigenze specifiche delle diverse legioni e adeguati 
alle fasi pie e post-elettorali. Tali programmi saranno intesi a create un clima favorevole alla 
transizione verso la democrazia e d suo consolidamento dopo il processo elettorde. Particolare 
attenzione dovrà essere rivolta alla partecipazione attiva dell'intera società civile, e in 
paiicolav alle donne il cui accesso die sfere d'influenza dimostra il livello di democrazia di 
un paese. 
85. Per quanto riguarda l'invio di osservatori - per il controllo delle elezioni e del rispetto dei 
diritti dell'uomo -, l'azione della Comunità dovrebbe essere rivolta a 
-accelerare la mobilità in loco mediante la compilazione di elenchi di riserva di osservatori 
qualificati e selezionati in hase a criteri oggettivi; 
-iva/izzare pmgranmi di formazione strutturati secondo una formula comune ai diversi tipi 
di missione e integrati da una sftecializzccione in ciascun settate; 
-rendere più professtonale l'impostazione in temimi di esperienza giuridica e logistica 
civando "moduli" adeguati alle diverse situazioni; 
-standardizzare le pmeedure per garantire la coerenza globde degli interventi; 
-garantite la complementarità con le organizzazioni intemaziondi e regionali. 
Sezione B: Coerenza e impatto 
86. Il ruolo dell'Unione europea in materia di tutela e promozione dei diritti fondamentali 
rispecchia una volontà politica espressa nel trattato sull'Unione europea, ma anche le posizioni 
assunte dalle istituzioni e le aspettative dell'opinione pubblica. Esso si è concretato nelle prime 
azioni comuni della politica estera e di sicurezza comune, nonché nell'impostazione globale 
definita nella politica comunitaria di cooperazione allo svilupp 
87. L'Unione deve far fronte a un'importante sfida: con un impegno politico sancito nelle 
sediuniversali e regionali e dotata di una serie di strumenti e di risorse cospicue, essa deve 
concentrare i suoi sforzi sulla definizione e la realizzazione di una strategia capace di garantire 
la coerenza l'impatto e l'eflìcacia delle azioni, nonché la visibilità e la trasparenza dell'impiego 
degli strumenti disponibili. 
88. Il prossimo futuro rivelerà in quale misura l'Unione sia in grado di rispettare gli impegni 
assunti, di conseguire gli obbiettivi fìssati e di utilizzare gli strumenti in modo trasparente e non 
discriminatorio, e lino a che punto le risorse di cui dispone le consentiranno di agire con 
efficacia a medio e lungo termine e di reagire a situazioni di emergenza con l'impatto 
desiderato. 
1. Elementi di una strategia comune 
89. La definizione di una strategia comune comporta una maggiore coerenza e un 
miglioramento della qualità dell'impatto e della visibilità degli interventi, nonché il 
21 
potenziamento degli strumenti per consentire all'I Inione di varare azioni e/o programmi a medio 
e lungo termine. 
90. A tal fine è necessario: 
-analizzate i vari as/tetti dei diritti dell'uomo onde dispone di una serie di strumenti 
adeguati alle esigenze e alle caratteristiche specifiche dei paesi o delle legioni 
interessati; 
-migliorare l'articolazione tra impostazione tematica e impostazione geografica per 
sviluppate la capacità di iniziativa nelle situazioni che richiedono una reazione 
tempestiva; 
-garantire la trasparenza dell'informazione e rivolgere particolare attenzione agli 
orientamenti istituziondi durante la definizione delle priorità d'azione, soprattutto attraverso 
un didogo costruttivo con il Parlamento europeo, che potrebbe basarsi sull'inserimento 
sistematico delle questioni relative d diritti dell'uomo nel suo programma d'azione; 
-migliorare la continuità tra le posizioni assunte ad l'Unione europea nelle sedi 
internazionali e regionali e le azioni redizzate a livello comunitario. 
91. Quanto al miglioranento della qudità e dell'impatto degli intendenti, occorre in particolare: 
-tratte vantaggio dall'esperienza maturata attraverso le azioni tealizzate, sviluppando una 
capacità di vdutazione specifica per i progetti relativi œ diritti dell'uomo; 
-garaitire la capacità analitica e le competenze necessarie per prevenire situazioni di crisi 
e individuate esigenze e priorità, tenendo conto d tempo stesso delle specificità dei paesi 
o delle regioni interessati; 
-formate gruppi specidizzati capaci di intervenire con efficacia in situazioni che 
coi rivolgono i diritti dell'uomo e la democratizzazione; 
-promuovere uno scambio di informazioni con gli Stati membri per garantire la coerenza 
globde dell'azione. 
92. Coerenza e visibilità sono inscindibili. L'azione comunitaria sarà compresa meglio 
dall'opinione pubblica se coerente, omogenea e precisa. 
2. (ìli strumenti: rinnovamento e potenziamento 
93. La definizione di una strategia comporta l'utilizzazione ottimale degli strumenti disponibili 
e, all'occorrenza la ricerca di nuove formule adeguate. 
a) Relazioni convenziondi con i paesi terzi 
94. L'inserimento dei diritti dell'uomo nelle relazioni convenzionali con i paesi terzi è 
considerato uno degli strumenti più visibili di cui dispone la Comunità per manifestare i propri 
impegni. Occorre un'analisi specifica per: 
-definire i criteri da soddisfare prima dell'instaurazione di relazioni convenziondi, onde 
consentire un'impostazione non discriminatoria; 
-valutare gli sforzi compiuti dai partner. 
95. Per quanto riguarda il primo punto, è necessario determinare in anticipo criteri di 
valutazione della situazione oppure considerare che il fatto stesso di avviare negoziati con un 
paese può sortire effetti positivi sull'evoluzione di tale situazione? Una condizione sembra 
essenziale: il paese interessato deve manifestare la propria volontà a impegnarsi in un processo 
di democratizzazione e di rispetto dei principi e degli impegni intemazionali ai quali esso 
22 
aderisce. L'adesione a determinati strumenti di tutela dei diritti dell'uomo, ad esempio, potrebbe 
essere considerata una dimostrazione di tale volontà. 
96. Tenuto conto degli orientanenìi definiti a livello intemazionale e/o ivgionale, il dialogo 
continuo con lo Stato interessato doviebbe consentire dl'occonvnza di identificare insieme le 
priorità di un progranma di partenarìato e/o di azioni specifiche a favore dei diritti dell'uomo 
e della democrazia 
97. L'attuazione di tali progetti - analogamente al conseguimento da parte dello Stato dei suoi 
obiettivi in materia - consentirà di valutare gli sforzi compiuti. Risultati positivi dovrebbero 
garantire un maggiore sostegno, mentre in caso di mancato rispetto degli impegni andrebbe 
prevista l'applicazione di misure adeguate. 
98.1 ,a concertazione è quindi essenziale sia durante la concezione di un programma, sia durante 
la sua realizzazione. Solo la concertazione consente infatti di favorire un'impostazione flessibile 
e attenta alle sensibilità culturali e alle esigenze specifiche dei paesi interessati, badando al 
tempo stesso al rispetto delle priorità dell'Unione europea. 
b) R i sorse finanzi cri e 
99. I ,'aumento delle risorse finanziarie disponibili per progetti in materia di diritti dell'uomo ha 
consentito di ampliare notevolmente la portata degli interventi sotto il profilo geografico e 
tematico. Occorre ora esaminare in quale misura - e nel rispetto della normativa finanziaria e 
del principio di trasparenza del bilancio - tali risorse consentano di agire con efficacia a medio 
e lungo termine, di reagire in situazioni di emergenza, di garantire la complementarità degli 
strumenti e di ollrire incentivi ai paesi beneficiari. 
100. Le iniziative volte a promuovere lo Stato di diritto, la democrazia e i diritti dell'uomo, 
infatti, richiedono spesso una flessibilità difficilmente compatibile con le limitazioni specifiche 
imposte all'utilizzazione degli strumenti finanziari. Tale flessibilità è essenziale tanto per le 
azioni a breve termine quanto per quelle a medio e lungo termine. Ix prime richiedono una 
disponibilità immediata delle risorse e le seconde implicano la continuità degli interventi oltre 
l'esercizio di bilancio. E quindi essenziale tener conto di qualsiasi soluzione che consenta di 
identificare gli strumenti finanziari più adeguati alle caratteristiche proprie degli obiettivi 
perseguiti. 
101. Per quanto riguarda le azioni a medio e a lungo termine, una soluzione viene offerta dai 
regolamenti di assistenza tecnica e dalla disponibilità dei fondi di cooperazione allo sviluppo, 
che permettono la continuità degli interventi su base geografica attraverso la realizzazione di 
programmi pluriennali. Non esiste invece un sistema di "reazione immediata". Occorre dunque 
trovare un meccanismo per svincolare rapidamente gli stanziamenti necessari per azioni quali 
l'invio di missioni di osservatori in varie situazioni (processi "politici", violazioni gravi dei 
diritti dell'uomo, prevenzione dei conflitti, ecc.). 
102. Un altro aspetto della flessibilità è la capacità di adeguarsi, nel rispetto del principio della 
trasparenza di bilancio, alle specificità del settore "diritti dell'uomo" sia per quanto riguarda i 
beneficiari, sia in termini di procedure di concessione e valutazione. E infatti fondamentale 
tener conto della particolarità dei beneficiari che, con il sostegno comunitario, realizzano azioni 
di difesa e promozione dei diritti dell'uomo e, soprattutto, dell'aspetto non speculativo delle loro 
attività. Analogamente, la selezione dei progetti relativi ai diritti dell'uomo presenta 
23 
caratteristiche ben distinte rispetto a una gara d'appalto per la realizzazione di infrastrutture e, 
pertanto, la valutazione deve basarsi un criteri diversi. 
103. E altresì essenziale garantire la complementarità tra i vari strumenti utilizzati. Il problema 
si pone soprattutto quando i commenti del bilancio contengono riferimenti generici ai diritti 
dell'uomo, e l'unica di 11 cren/a consiste nell'area geografica. Un'eventuale soluzione potrebbe 
consistere nell'introduzione di un sistema gerarchico nell'impiego degli strumenti. I progetti 
innovatori potrebbero ad esempio venire sistematicamente finanziati, in un primo tempo, su 
scala ridotta attraverso stanziamenti provenienti da linee di bilancio specifiche per essere poi 
proseguiti, in caso di risultati positivi, su scala più vasta mediante i fondi destinati all'assistenza 
tecnica o alla cooperazione allo sviluppo. 
104. Sempre in termini di risorse finanziarie, occorre analizzare la possibilità di mettere a 
disposizione incentivi finanziari. L'idea è stata suggerita nella risoluzione "diritti dell'uomo, 
democrazia, sviluppo" del Consiglio, del 28 novembre 1991, che sottolinea l'importanza degli 
incentivi o dei "premi" alle iniziative già realizzate. Tale formula è stata inserita per la prima 
volta nel progetto di revisione della Quarta Convenzione di Lomé, che prevede la disponibilità 
di un "incentivo finanziario" per finanziare riforme istituzionali o amministrative nell'ambito 
del processo di democratizzazione o per consolidare o stabilire lo Stato di diritto. Questo 
incentivo potrà essere mobilitato soltanto se lo Stato ACP interessato avrà già destinato a tali 
riforme alcuni dei suoi fondi di sviluppo della Convenzione di Lomé, e integra quindi la parte 
di risorse proveniente dal programma indicativo nazionale (PIN). Una disposizione di questo 
genere è conforme all'impostazione positiva adottata dalla Comunità, e serve a rinsaldare 
ulteriormente i legami tra democrazia, diritti dell'uomo e sviluppo. Questa pratica potrebbe 
essere estesa ad altri paesi o gruppi di paesi diversi da quelli che aderiscono alla Convenzione 
di Ix-mé. 
105. In sintesi, per consentire l'impiego ottimde dei vari strumenti finanziari a favore del 
rispetto e della promozione dei diritti dell'uomo, occorrerà garantire: 
-la loro flessibilità, onde renderli compatibili con gli obiettivi specifici perseguiti, 
soprattutto per assicurare una disponibilità immediata delle risorse finanziarie nel caso di 
azioni di emetgenza, nonché la loro capacità di adeguarsi die esigenze specifiche del 
settore dei diritti dell'uomo; 
-la loro complementarità (assistenza tecnica, fondo di cooperazione allo sviluppo, linee di 
bilancio s\xycifìche "diritti dell'uomo") onde evitare le sovrapposizioni e assicurate la 
continuità dell'impatto desiderato; 
-la disponibilità di incentivi finanziari, la cui concessione difenderebbe dagli sforzi 
compiuti dai paesi interessati per promuovere le riforme istituzionali, lo Stato di diritto e 
la democratizzazione; 
-la trasparenza dell'informazione sulle diverse fonti di fìnanzianento e sul loro impiego. 
3. Rafforzamento della cooperazione con i vari partner 
106. L'ellìcacia dell'azione dell'Unione europea dipende anche dalla partecipazione dei vari 
partner nazionali, regionali e intemazionali - le organizzazioni intemazionali e regionali, gli 
Stati e i vari organismi della società civile -, e soprattutto da un dialogo aperto e costruttivo 
che consenta interventi complementari e sinergie. 
107. Ix questioni relative ai diritti dell'uomo vengono trattate da molteplici organizzazioni ai 
vari livelli della comunità intemazionale. E essenziale poter beneficiare delle esperienze e delle 
conoscenze di ciascuna di esse per evitare sovrapposizioni o addirittura posizioni conflittuali. 
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In quest'ottica occorre sviluppare il dialogo con le Nazioni Unite, l'OSCE, il Consiglio 
d'Europa e altre organizzazioni regionali quali l'Organizzazione degli Slati americani (OSA) e 
l'Organizzazione dell'Unità africana (OUA) per rendere le iniziative più incisive grazie a un 
maggiore coordinamento, nonché sostenere le iniziative regionali più adeguate alle sensibilità 
e alle esigenze locali. 
108. I partner più importanti della Comunità sono quindi gli Stati, direttamente responsabili 
della costruzione democratica e dei diritti dell'uomo. Essi possono infatti reagire alle crisi in 
loco. Il dialogo tra l'Unione europea e i paesi terzi è un elemento essenziale per promuovere 
i diritti dell'uomo e i valori democratici. E quindi fondamentale mantenere e intensificare tale 
dialogo con gli organismi statali e le istituzioni nazionali per individuare - nell'ambito degli 
impegni intemazionali e tenendo conto delle peculiarità culturali e delle sensibilità specifiche 
del paese in questione - priorità comuni e, su tale base, elaborare programmi d'azione concreti. 
109. La Comunità europea ha inoltre relazioni privilegiate con la società civile nelle sue diverse 
espressioni democratiche, soprattutto con le organizzazioni non governative il cui impegno a 
favore del rispetto e della promozione dei diritti fondamentali si è sviluppalo progressivamente 
all'interno dei vari organismi intemazionali e regionali e in loco. Il loro contributo alla 
costruzione, al consolidamento e alla difesa dello Stato di diritto è estremamente importante, 
così come il loro ruolo di portavoce privilegiato dei gruppi vulnerabili. La loro capacità di 
identificare le esigenze reali, di adeguarsi alle diverse situazioni e di valutare, quotidianamente, 
i progressi delle varie iniziative, le rende uno strumento essenziale di promozione e tutela dei 
diritti fondamentali. 
110. Inizialmente limitato alla cooperazione allo sviluppo e all'aiuto umanitario, il partenariato 
con i vari organi della società civile si è progressivamente esteso a nuovi campi d'azione quali 
la difesa dei diritti dei gruppi vulnerabili, la promozione delle libertà democratiche e il sostegno 
al processo elettorale. Nell'ambito delle azioni volte a promuovere lo Stato di diritto, la 
Commissione sostiene inoltre la creazione e il consolidamento di organizzazioni non 
governative quali componenti essenziali di una società civile e democratica. 
111. Tenuto conto di quanto precede, la Commissione intende potenziare le sinergie con le 
otganizzazioni intemazionali e regionali, intensificando il didogo con esse per individuare 
priorità ed esigenze, sopixittutto: 
-sostenendo i vai meccaiismi di contmllo e le diverse s tint ture di promozione; 
-promuovendo una programmazione a medio e lungo termine di attività prioritarie da 
realizzare in comune; 
-sviluppando una capacità di reazione per operazioni specifiche; 
-migliorando lo scambio di informazioni sulle attività in corso e le ricerche tematiche. 
112. In particolare, è necessario intensificare il dialogo con le organizzazioni non governative 
per individuare le loro priorità e tener conto delle loro esigenze. 
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113. La presente comunicazione si colloca in un periodo caratterizzato da tendenze conflittuali: 
in Europa la coesistenza di cinquant'anni di pace e di sanguinosi conflitti al centro del 
continente; nel mondo, raffermarsi della democrazia e delle libertà individuali e il persistere 
di violazioni gravi e massicce dei diritti fondamentali e la ricomparsa di fanatismo e 
intolleranza. 
114. Essa è rivolta alle istituzioni comunitarie quale garanzia per il futuro, per promuovere una 
dimensione umana che rispecchi le tradizioni e le speranze del popolo europeo. 
115. A prescindere dalle ambizioni dell'Unione europea, l'esito della sua azione dipende dal 
contributo delle diverse istituzioni e dal sostegno di un'opinione pubblica responsabile ed 
impegnata. 
16. La presente comunicazione verrà trasmessa al Consiglio e al Parlamento europeo. 
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ISSN 0254-1505 
COM(95) 567 def. 
DOCUMENTI 
IT 06 01 
N. di catalogo : CB-CO-95-635-IT-C 
ISBN 92-77-96689-0 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
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