Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio sulla collaborazione europea per la valutazione della qualità dell'insegnamento scolastico"

(2000/C 168/09)

Il Consiglio, in data 29 febbraio 2000, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 149 e 150 del Trattato CE, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Rupp, in data 11 aprile 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 27 aprile 2000, nel corso della 372a sessione plenaria, con 108 voti favorevoli, 1 voto contrario e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Progetto pilota europeo "La valutazione della qualità dell'istruzione scolastica" è stato avviato all'inizio dell'anno scolastico 1997/1998 ed è terminato ufficialmente con una conferenza conclusiva svoltasi a Vienna nel novembre 1998.

Hanno partecipato al progetto 101 scuole secondarie di 18 paesi, ovvero gli Stati membri dell'Unione europea, più la Norvegia, l'Islanda ed il Liechtenstein.

Il numero di istituti scolastici selezionati per ciascun paese era approssimativamente proporzionale alle dimensioni del paese stesso: i paesi più grandi erano rappresentati da 9 scuole, quelli di media grandezza da 5 e quelli più piccoli da 2 scuole ciascuno. Le scuole erano state selezionate da un comitato nazionale.

La Commissione europea/Istruzione, formazione professionale e gioventù ha presentato una relazione, suddivisa in più parti, sull'attuazione del progetto intitolata:

La valutazione della qualità dell'istruzione scolastica

- Linee guida per le scuole partecipanti al progetto

- Guida pratica all'autovalutazione

- Relazione intermedia

- Relazione finale.

1.1.1. La relazione finale comporta in particolare i seguenti punti:

- presentazione del progetto;

- esposizione del modo di procedere delle scuole;

- dichiarazioni sulla valutazione del lavoro delle scuole;

- monitoraggio a livello nazionale;

- condizioni per il successo del progetto pilota;

- prospettive per le scuole partecipanti.

2. Osservazioni generali

2.1. La qualità dell'istruzione e la sua importanza

La qualità dell'istruzione è indubbiamente un indicatore importante della maturità e dell'autonomia dell'individuo nella società, ma anche dell'efficienza sociale ed economica della società stessa.

Dalla nascita dello Stato moderno, la qualità dell'istruzione, le competenze cognitive e sociali costituiscono, sul piano individuale o globale, il fondamento essenziale del tessuto sociale, del benessere e della democrazia di un paese.

"Knowledge itself is power!" (la conoscenza è potere), questo principio fondamentale della società civile organizzata impostata sul rendimento è più che mai attuale. Va tuttavia osservato che, in tale contesto, istruzione non è sinonimo di accumulazione di conoscenze, bensì di applicazione mirata di conoscenze ponderate.

2.1.1. Istruzione e globalizzazione

Lo sviluppo della comunità di Stati e delle libertà individuali necessità un insegnamento di qualità che stia al passo con le mutazioni dinamiche dell'economia e del mercato del lavoro, delle scienze, della ricerca e della tecnica, della politica e dell'amministrazione statale. Occorre in tal modo incentivare ed assicurare l'occupabilità e introdurre il processo di istruzione e formazione lungo tutto l'arco della vita. La questione riguarda non solo i sistemi pubblici di istruzione e formazione, dal momento che occorre coinvolgere anche la famiglia, i fornitori d'istruzione extrascolastici e l'economia; tuttavia, alla luce della responsabilità dello Stato in materia d'istruzione, si tratta essenzialmente di un compito che spetta alle scuole.

In un contesto di crescente globalizzazione, tale osservazione non si applica più a singoli Stati, bensì richiede uno sforzo comune e soprattutto coordinato, al fine di garantire la qualità dell'istruzione e quindi anche di dare un impulso determinante alla mobilità transfrontaliera delle persone e al trasferimento delle conoscenze.

2.1.2. Il canone pedagogico europeo

Per valutare l'insegnamento ed esaminarne la qualità occorre interrogarsi sull'insegnamento stesso, sui suoi contenuti, sulle sue dimensioni e sui suoi obiettivi, ovvero sul suo canone. Per quanto riguarda l'istruzione nell'UE, occorre infine anche elaborare, nel pieno rispetto delle specificità nazionali e culturali e della sovranità dei singoli Stati, un canone pedagogico europeo nel senso di una piattaforma comune europea, in cui la qualità e la valutazione della qualità vanno garantite in maniera omogenea in tutti gli Stati.

Una piattaforma comune, fondata su un livello di qualità pedagogica più elevato possibile, non solo crea le condizioni per la mobilità e la prosperità, bensì garantisce anche la comparabilità delle prestazioni e quindi la parità di opportunità per gli individui. Diviene così uno dei pilastri della democrazia e dello stato sociale in Europa.

2.1.3. Qualità fondata sul rendimento

La qualità dell'istruzione è legata al rendimento e di conseguenza anche alla valutazione e al controllo dei risultati. Infatti la qualità si misura secondo criteri di valutazione e norme collegati all'evoluzione culturale e riflessi nei programmi scolastici. La valutazione della qualità dell'insegnamento in questo contesto non è un elemento nuovo; al contrario, è sempre esistita e continua ad esistere la valutazione permanente del processo di apprendimento, e quindi della qualità dei risultati.

La novità consiste nel fatto che, da un lato, la qualità dell'istruzione e la relativa valutazione vanno impostate in base a sistemi scolastici transnazionali, rendendo così possibili per la prima volta delle comparazioni qualitative e, dall'altro, che tale processo si svolge nel quadro di una maggiore autonomia degli istituti scolastici, e quindi nelle condizioni di una politica scolastica decentrata.

2.1.4. Decentramento dell'organizzazione scolastica

La valutazione interna e quella esterna costituiscono strumenti utili in tale contesto. In questo modo si crea un nuovo equilibrio tra l'influenza del "potere centrale" ed il potere decisionale delle istanze decentrate verso il basso, fino alle scuole stesse. Gli elementi che tengono insieme tale struttura sono i criteri di valutazione che devono consentire di mettere a confronto la qualità e, secondo il livello scolastico, l'omogeneità dell'istruzione scolastica e di conseguenza il livello dei diplomi conferiti dalle scuole.

A tal fine le scuole hanno bisogno di un sostegno costante. Per consentire alle scuole di prendere parte ad un tale programma inteso a garantire la qualità, sono necessarie misure di compensazione di vario genere. Il sostegno deve provenire dal Ministero dell'istruzione ma anche e soprattutto dal Ministero del bilancio. La disponibilità di risorse sufficienti costituisce infatti tuttora ancora la condizione essenziale per garantire la qualità dell'istruzione. Il Parlamento europeo ed il Consiglio dovrebbero pertanto ricordare espressamente tale aspetto della questione ai singoli Stati.

2.1.5. Accettazione degli interessati

Il successo di tutte le misure per la valutazione della qualità dell'istruzione e della formazione scolastica è indissolubilmente legato all'accettazione degli interessati. Con questo termine non s'intende designare i responsabili politici dell'insegnamento (che fanno spesso riferimento all'autonomia dei singoli Stati sul piano culturale e pertanto dell'istruzione), bensì i docenti ed i discenti stessi, i loro organi di rappresentanza e sindacati, nonché le famiglie e le comunità locali in cui le scuole si inseriscono. Essi necessitano infatti tutti delle condizioni necessarie nonché di un più ampio margine di manovra per garantire e valutare la qualità dell'istruzione.

Un programma che si prefigge la valutazione e la garanzia della qualità dell'istruzione è destinato a fallire se si propone, esclusivamente in nome dell'efficienza economica e senza aumentare le risorse, di aumentare il rendimento imponendo contemporaneamente agli istituti scolastici di far fronte all'insufficienza delle risorse attraverso delle modifiche strutturali nel quadro del decentramento. Un istituto d'istruzione, come ad esempio una scuola, non è infatti paragonabile ad un'impresa, né l'apprendimento è assimilabile a un processo produttivo industriale.

La qualità dell'istruzione in Europa costituisce indubbiamente un fattore essenziale per garantire la sostenibilità futura della Comunità; il fatto di garantirla costituisce pertanto giustamente (come sottolineato nella relazione introduttiva della raccomandazione) una priorità.

È pertanto necessario appoggiare la raccomandazione in esame, sia nei principi, sia nella maggior parte dei punti concreti. Dal momento che vale il principio della cooperazione e dell'adeguamento volontario, spetta ai singoli Stati stabilire se hanno la volontà di offrire ai loro giovani cittadini pari opportunità a livello europeo e se sono disposti a mettere a disposizione i mezzi e le risorse necessari a tal fine. Per la posizione dell'Europa nel mondo questa sarebbe una premessa irrinunciabile.

2.2. Osservazioni in merito al contesto della proposta di raccomandazione

2.2.1. Dall'urgenza di garantire la qualità dell'istruzione scolastica si può dedurre che l'Unione europea nel suo complesso debba accordare maggiore importanza alla politica in materia di istruzione, e tale affermazione va condivisa. La raccomandazione in esame potrebbe contribuire a realizzare tale obiettivo.

Indubbiamente per ogni insegnante è prioritario garantire la qualità del proprio insegnamento. A tal fine egli deve tuttavia poter disporre delle risorse necessarie (vedi sopra).

Il progetto pilota europeo sulla valutazione della qualità dell'insegnamento scolastico può essere annoverato tra i successi della Commissione. Il fatto che il documento riporti anche delle proposte pratiche in materia di valutazione costituisce una delle principali condizioni di tale successo. Il progetto pilota costituisce pertanto una solida base per un più ambizioso progetto di garanzia di qualità.

2.2.2. Il contributo europeo alla qualità dell'istruzione nella Comunità è di tipo compensativo. Esso si prefigge di sostenere e di integrare i sistemi d'insegnamento nazionali offrendo servizi specifici al fine di creare in tal modo una norma educativa a livello europeo. Ciò non significa l'unificazione dell'insegnamento, bensì il sostegno di pari opportunità nella Comunità in materia di istruzione.

La qualità dell'istruzione non corrisponde quindi (come viene del resto precisato nel progetto di documento) ad una norma imposta dall'alto, bensì costituisce una variabile dinamica dello sviluppo sociale determinata da altre politiche. Ciò vale in particolare per il finanziamento.

Quindi, senza le risorse necessarie, non è possibile assicurare la qualità dell'istruzione. L'insufficienza delle risorse determina invece un sovraccarico per gli interessati nonché per il sistema medesimo, pregiudicando così, visto il crescente decentramento, l'accettazione del programma di valutazione della qualità.

2.2.3. Va precisato che il decentramento ed una maggiore responsabilità personale nel contesto del sistema scolastico offrono alla politica in materia di istruzione un'opportunità decisiva per migliorare la qualità dell'istruzione e l'efficienza del sistema scolastico.

Ciò si realizza quando vale il principio secondo il quale le decisioni in materia pedagogica e scolastica vengono prese al livello in cui vanno anche applicate, grazie ad una maggiore autonomia determinata dal decentramento. In uno Stato democratico il Parlamento conserva naturalmente il diritto di esaminare con attenzione le decisioni essenziali che riguardano il sistema nel suo complesso. L'effetto positivo del decentramento si fa sentire solamente nella misura in cui esso non costringe a gestire delle carenze che non possono essere risolte ai livelli inferiori del sistema educativo. Ciò riguarda in modo particolare la prestazione dei servizi educativi, la dotazione degli istituti scolastici e la disponibilità di insegnanti.

2.2.4. Quanto alla valutazione esterna ed interna, che costituiscono i due metodi fondamentali della valutazione della qualità, occorre accordare la preferenza alla valutazione interna, alla luce non solo del decentramento ma anche del principio democratico. Tale priorità non sminuisce il valore della valutazione esterna. Un programma comunitario dovrebbe però vertere sulla valutazione interna.

Ciò significa che ad ogni istituto scolastico vengono offerte possibilità pratiche di valutare e di migliorare da sé la qualità dell'istruzione. A tal fine dovrebbero essere predisposti, in collaborazione con i singoli Stati, diversi incentivi in grado di assicurare l'accettazione necessaria per realizzare la partecipazione di tutti gli operatori.

2.2.5. La raccolta e l'archiviazione degli indicatori e dei valori di riferimento della qualità possono costituire un aiuto prezioso per la valutazione della qualità dei singoli istituti, poiché servono di appoggio alla valutazione interna nei compiti di comparazione e di supervisione. La creazione di una banca dati specifica accessibile alle scuole ("server pedagogico") deve quindi essere parte integrante del programma europeo per la garanzia della qualità dell'istruzione.

3. Osservazioni particolari

3.1. Elementi fondamentali della motivazione della raccomandazione

3.1.1. Le risorse destinate all'istruzione sono sì aumentate nei vari paesi, tuttavia il loro valore assoluto riflette solo in maniera imperfetta l'importanza accordata all'istruzione. Le spese legate all'istruzione vanno considerate in rapporto al prodotto interno lordo. Solo il miglioramento di questo rapporto consente di accrescere effettivamente le risorse destinate all'istruzione.

Esiste una diretta connessione tra istruzione e occupazione. Una migliore istruzione determina anche migliori possibilità di occupazione. Ma l'istruzione non incide direttamente sull'occupazione. L'istruzione può certamente contribuire notevolmente alla soluzione dei problemi che sorgono nell'ambito della politica dell'occupazione e della politica sociale, però da sola non è in grado di risolverli. Non si deve sopravvalutare il ruolo dell'istruzione nella soluzione dei problemi sociali.

A questo punto occorre specificare il concetto di apprendimento lungo tutto l'arco della vita: un'unica fase di istruzione non è più sufficiente per esercitare una professione per tutta la vita; ogni professione esige parallelamente una formazione permanente ed un perfezionamento professionale. A tal fine vanno quindi create le condizioni quadro adeguate.

3.1.2. I disabili, i bambini ed i ragazzi a rischio di handicap e quelli socialmente svantaggiati, nonché i giovani che abbandonano prematuramente gli studi hanno bisogno di un appoggio più mirato e specifico nel quadro di tutte le misure intese a garantire la qualità nell'ambito dell'istruzione. Occorre tenere conto del fatto che negli ultimi anni il numero dei giovani che abbandonano prematuramente gli studi ha resistito con pervicacia ai vari programmi di sostegno pedagogico. In questo contesto sono necessarie misure diverse, essenzialmente di natura complementare e di politica sociale di vasta portata, allo scopo di aiutare questi gruppi a conseguire un'istruzione adeguata e a concludere il ciclo di formazione scolastica.

La connessione delle scuole ad Internet e il fatto di agevolare (in termini economici) l'accesso degli studenti costituisce effettivamente una condizione essenziale per migliorare la qualità dell'istruzione e degli scambi pedagogici, nella prospettiva dello sviluppo delle tecnologie dell'informazione e degli standard in materia di comunicazione che esistono già oggi nel mondo economico.

3.1.3. Il Comitato sottolinea espressamente che il miglioramento della qualità dell'istruzione non comporta solamente la massimizzazione delle conoscenze, ma anche l'ampliamento delle competenze sociali ed affettive.

3.1.4. Visto il successo ottenuto, il Progetto pilota sulla valutazione della qualità dell'insegnamento scolastico del 1997/1998 può costituire la base per tutte le misure che saranno adottate nel quadro della raccomandazione in esame.

3.2. Elementi fondamentali delle raccomandazioni (nel dettaglio)

3.2.1. La qualità dell'istruzione scolastica va conseguita attraverso sistemi di qualità trasparenti e, alla luce della dimensione europea, va sviluppata con l'ausilio di un canone pedagogico europeo. L'obiettivo non è solo quello della qualificazione sul piano della formazione e della professione, bensì soprattutto quello di una migliore organizzazione della vita nel senso della codecisione democratica nella società civile organizzata.

3.2.2. Occorre creare un sistema mirato che preveda diversi incentivi al fine di aumentare il numero delle scuole in grado di trarre profitto dalla valutazione interna, se si vuole evitare che le scuole "buone" continuino a migliorare e che quelle "scadenti" continuino a peggiorare. Bisogna quindi creare incentivi in termini di possibilità di promozione, avanzamento e formazione permanente per gli insegnanti che, a loro volta, devono offrire incentivi agli studenti al fine di migliorarne il rendimento.

3.2.3. La valutazione esterna va effettuata da organismi competenti secondo criteri adeguati agli istituti scolastici. Uno schema semplicistico del tipo "input/output" fondato sull'efficienza economica non è adeguato alla valutazione della qualità. Gli indicatori dell'UE per l'istruzione costituiscono un'importante base per la valutazione, e rispettivamente per il quadro di valutazione. Tale osservazione vale anche per il punto 2, lettera b) della proposta di raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio.

3.2.4. Il coinvolgimento degli operatori nel senso della codecisione e partecipazione al processo di valutazione globale a tutti i livelli costituisce la condizione essenziale per il successo dell'iniziativa.

3.2.5. L'offerta di corsi di formazione con metodi per l'autovalutazione e il suo uso dovrebbe contemplare altresì lo scambio di insegnanti e di formatori che abbiano partecipato con successo all'autovalutazione del processo educativo scolastico. Essi possono essere inseriti sia nel contesto della formazione professionale che in quello della formazione permanente scolastica ed extrascolastica degli insegnanti.

3.2.6. La collaborazione delle autorità competenti deve essere costantemente accompagnata dalla pratica pedagogica negli istituti scolastici in collaborazione con gli insegnanti incaricati di assicurare la qualità dell'istruzione.

3.2.7. Oltre alle autorità competenti, è indispensabile che gli istituti scolastici abbiano immediatamente accesso alle nuove conoscenze tecniche nel settore in Europa, ad esempio tramite la banca dati prevista.

Bruxelles, 27 aprile 2000.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice Rangoni Machiavelli