IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 88/41

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema La rappresentatività delle organizzazioni europee della società civile nel contesto del dialogo civile

(2006/C 88/11)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 25 settembre 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29 del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema La rappresentatività delle organizzazioni europee della società civile nel contesto del dialogo civile.

Il sottocomitato costituito ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 1, del Regolamento interno e incaricato di preparare i lavori in materia,

ha formulato il proprio parere in data 12 gennaio 2006, sulla base del progetto predisposto dal relatore OLSSON.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 14 febbraio 2006, nel corso della 424a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 103 voti favorevoli, 1 contrario e 6 astensioni.

1. Premessa

1.1 Negli ultimi 10-15 anni l'interesse delle istituzioni europee nei confronti del dialogo con la società civile, in particolare con la società civile organizzata al livello europeo, è andato costantemente crescendo. Esse hanno infatti riconosciuto che l'attenzione alle istanze dei cittadini, la partecipazione e il consenso delle persone coinvolte dalle decisioni comunitarie sono condizioni essenziali ai fini della validità dell'azione politica.

1.2 Le esperienze e le competenze degli esponenti della società civile, il dialogo che svolgono al proprio interno oltre che con le autorità e le istituzioni pubbliche a tutti i livelli, la consuetudine alla negoziazione e alla ricerca di convergenze, o magari di un consenso, permettono l'elaborazione di proposte in cui prevalga l'interesse generale. In questo modo risultano accresciute la qualità e la credibilità delle decisioni politiche, in quanto migliorano la comprensione e l'accettabilità di tali decisioni da parte dei cittadini.

1.2.1 Consentendo ai cittadini di partecipare, in virtù di un impegno individuale o collettivo, alla gestione della cosa pubblica attraverso il contributo specifico della società civile organizzata, la democrazia partecipativa alimenta la democrazia rappresentativa e rafforza quindi la legittimità democratica dell'Unione europea.

1.3 A questo riguardo è opportuno ricordare e sottolineare che, per la sua composizione e per il ruolo e i compiti assegnatigli dai Trattati sin dalla sua creazione, il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è da sempre un protagonista a tutti gli effetti, oltre che il primo in ordine di tempo, della democrazia partecipativa al livello europeo.

1.4 Questo «diritto di partecipazione», da tempo rivendicato dalla società civile e dalle organizzazioni attive a livello europeo, assume un particolare carattere di urgenza: infatti, i compiti e le sfide che oggi attendono l'Unione europea sono tali da richiedere la mobilitazione di tutti i soggetti attivi sul campo e dei loro rappresentanti.

1.5 Tale esigenza è stata riconosciuta tra gli altri dal Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000 in riferimento all'attuazione della strategia di Lisbona (1), e sottolineata ulteriormente nella riunione del 22 e 23 marzo 2005 riguardo al rilancio di tale strategia (2).

1.6 Nel Libro bianco sulla governance europea (3) del luglio 2001, la Commissione presenta la partecipazione della società civile all'elaborazione e all'attuazione delle politiche dell'Unione allo stesso tempo come uno dei pilastri di una buona governance e come uno degli ambiti prioritari per la riforma del metodo comunitario e per un funzionamento più democratico delle istituzioni.

1.7 Il principio della democrazia partecipativa è sancito anche dall'articolo I-47 del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa (4): di conseguenza, e nonostante le incertezze insite nel processo di ratifica del Trattato costituzionale, le istituzioni dell'UE devono attenersi a questa logica e instaurare una democrazia autenticamente partecipativa. Tuttavia, affinché quest'ultima possa ottemperare alle esigenze di una moderna governance europea, resta necessario porre in essere gli strumenti che consentiranno ai cittadini europei, e in particolare alle organizzazioni in cui essi operano, di discutere ed essere consultati sullo sviluppo dell'Unione e delle sue politiche, nonché di influenzare davvero tale processo nel quadro di un reale dialogo civile strutturato con la società civile organizzata.

1.8 Dal canto suo, il CESE si adopera attivamente per lo sviluppo della democrazia partecipativa, collaborando con le altre istituzioni dell'Unione e con le organizzazioni rappresentative della società civile.

1.8.1 Nell'ottobre 1999, ad esempio, il CESE ha indetto la prima convenzione sul ruolo e sul contributo della società civile organizzata nella costruzione europea. Da allora, ha emesso diversi pareri (5) in cui ha caldeggiato un dialogo maggiormente intenso e articolato tra le organizzazioni della società civile e le istituzioni europee (6).

2. Parti e soggetti del dialogo civile al livello europeo (7)

2.1 I soggetti del dialogo civile al livello europeo sono le organizzazioni che rappresentano gli interessi specifici e/o generali dei cittadini. Data la loro funzione rappresentativa, le organizzazioni europee delle parti sociali sono naturalmente predisposte a partecipare al dialogo civile. In questo senso, il dialogo sociale costituisce un eccellente esempio di attuazione concreta del principio della democrazia partecipativa. È però opportuno tornare a insistere sulla fondamentale differenza esistente tra dialogo sociale e dialogo civile. Il dialogo sociale europeo è definito con chiarezza in termini sia di partecipanti sia di finalità e di procedure, e le parti sociali europee dispongono di poteri semilegislativi (8). La sua specificità deriva dalle particolari competenze e responsabilità dei partecipanti, i quali agiscono in piena autonomia.

2.2 Al livello europeo, tali organizzazioni assumono un gran numero di forme e denominazioni: associazioni, federazioni, fondazioni, forum e reti sono fra le più comuni (9). Spesso le diverse denominazioni vengono inglobate nel concetto di «organizzazioni non governative» (ONG), di fatto utilizzato in riferimento a tutti i tipi di strutture autonome senza scopo di lucro. A ciò si aggiunga che numerose organizzazioni europee dispongono di strutture sul piano internazionale.

2.3 Le organizzazioni europee coordinano le attività dei rispettivi membri e affiliati nei vari Stati membri e spesso anche in paesi terzi. Sempre più frequentemente, inoltre, si raggruppano tra loro per costituire reti europee, come ad esempio in ambito sociale, ambientale, dei diritti umani, dello sviluppo, della difesa dei consumatori o dell'economia sociale.

2.4 Per illustrare meglio l'espansione raggiunta dalle organizzazioni europee della società civile e la loro articolazione, al presente parere è allegata una rassegna delle principali organizzazioni, federazioni e reti operanti nei vari settori della società civile organizzata al livello europeo, ad eccezione delle organizzazioni di categoria. L'allegato si concentra su una ventina di ambiti specifici.

2.4.1 La rassegna mostra una crescente strutturazione della società civile organizzata europea e una grande eterogeneità nella struttura stessa delle organizzazioni. Esse possono infatti comporsi esclusivamente di organizzazioni nazionali (ma in certi casi anche organizzazioni regionali e locali) rappresentative di un dato settore o contare tra i propri membri organizzazioni al tempo stesso europee e nazionali, o persone fisiche e giuridiche di ogni livello. Dal canto loro, i raggruppamenti in rete si attengono di solito a due principi: o la rete si compone di organizzazioni europee di un dato settore o raggruppa organizzazioni nazionali ed europee.

2.5 È evidente che alcune organizzazioni europee della società civile, senza parlare di certe organizzazioni o reti nazionali, dispongono in principio di un grado di esperienza e di competenze che ne giustificano pienamente la rivendicazione a partecipare ai processi consultivi nel quadro dell'elaborazione delle politiche dell'Unione. È altrettanto vero, però, che in assenza di criteri di valutazione oggettivi, il livello di rappresentatività delle organizzazioni europee della società civile diverse da quelle delle parti sociali è spesso controverso. Il mondo dell'associativismo appare frammentato, in quanto è spesso suddiviso in una molteplicità di organizzazioni e dedito più a difendere gli interessi particolari dei propri membri che l'interesse generale, oltre che carente sul piano della trasparenza. Molti, inoltre, non gli riconoscono la capacità di esercitare un'influenza reale sul processo di elaborazione delle politiche e di preparazione delle decisioni.

3. L'esigenza di rappresentatività

3.1 Il CESE ha già osservato in diverse occasioni che solo una definizione univoca del concetto di rappresentatività potrà dare agli attori della società civile il diritto di partecipare in modo efficace al processo di elaborazione politica e di preparazione della legislazione comunitaria.

3.1.1 Oltre ad essere un fondamentale principio di democrazia, l'esigenza di rappresentatività risponde anche allo scrupolo di conferire maggiore trasparenza alla società civile organizzata a livello europeo e di accrescerne l'influenza.

3.1.2 In quest'ottica il CESE ha elaborato una serie di criteri di rappresentatività, definiti da ultimo nel parere del 20 marzo 2002 sul tema La governance europea — Libro bianco (10). Per essere considerata rappresentativa, un'organizzazione europea dovrebbe: — essere organizzata stabilmente a livello comunitario, — avere un accesso diretto alle esperienze dei propri membri, — rappresentare interessi generali coincidenti con quelli della società europea, — comporsi di organi riconosciuti dagli Stati membri come portatori di interessi specifici, — avere organizzazioni affiliate nella maggior parte degli Stati membri dell'Unione, — prevedere un obbligo di responsabilità (accountability) per i propri membri, — detenere un mandato di rappresentanza e di azione a livello europeo, — essere indipendente e svincolata da istruzioni provenienti dall'esterno, — essere trasparente soprattutto sul piano delle finanze e delle strutture decisionali.

3.1.3 Nel medesimo parere il CESE proponeva tuttavia «di discutere con le istituzioni e le organizzazioni della società civile tali criteri, come base per una cooperazione futura».

3.2 Per evitare malintesi quanto al campo di applicazione dei criteri di rappresentatività definiti nel parere, è necessario distinguere con chiarezza tra i concetti di «consultazione», aperta in linea di principio a tutte le organizzazioni che dispongono di competenze in un particolare settore, e «partecipazione», la quale comporta la possibilità per un'organizzazione di intervenire formalmente e attivamente in un processo di determinazione della volontà collettiva, nell'interesse generale dell'Unione e dei suoi cittadini. Tale processo, fondato su principi democratici, consente alle organizzazioni della società civile di partecipare a pieno titolo all'elaborazione politica e alla preparazione delle decisioni inerenti allo sviluppo e al futuro dell'UE e delle sue politiche (11).

3.2.1 Pur sembrando puramente teorica, si tratta di una distinzione importante: la rappresentatività, infatti, costituisce un presupposto della partecipazione nella misura in cui le conferisce legittimità. Viceversa, nell'ambito di un processo consultivo, l'obiettivo è prendere conoscenza dei punti di vista delle componenti della società civile e attingere alle loro competenze specifiche senza imporre condizioni preliminari. Ciò detto, la consultazione resta una componente di assoluta rilevanza nel quadro del dialogo civile.

3.3 Nel già citato Libro bianco sulla governance europea la Commissione prevedeva, per taluni settori con prassi consultive consolidate, lo sviluppo di accordi di partenariato che andassero oltre le norme di consultazione minime applicabili a tutti i suoi servizi. Il Libro bianco vincolava la conclusione di tali accordi a garanzie di apertura e di rappresentatività da parte delle organizzazioni della società civile, senza però affrontare la questione dei criteri da applicare.

3.4 Dal canto suo, la comunicazione dell'11 dicembre 2002 (12) che stabilisce i principi generali e i requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione, distingue tra consultazioni «aperte», nel quadro di un approccio globale e non esclusivo, e «mirate», quando le parti interessate e oggetto della consultazione — cioè i destinatari — vengono selezionate in base a criteri «sensati» e «chiari», nelle parole della comunicazione. Anche in questo caso, però, tali criteri non sono ancora stati individuati.

3.4.1 Nella stessa comunicazione la Commissione sottolinea «l'importanza che essa annette ai contributi di organizzazioni europee rappresentative» e rimanda al lavoro già compiuto dal CESE sulla questione dei criteri di rappresentatività per la selezione delle organizzazioni da ammettere al dialogo civile.

3.5 Il CESE, grazie al ruolo conferitogli dal Trattato di Nizza di intermediario privilegiato tra la società civile organizzata e gli organi decisionali dell'Unione, appare investito di una maggiore responsabilità per quanto riguarda, — da un lato, l'organizzazione degli scambi di vedute tra rappresentanti della società civile sospinti da motivazioni diverse e fautori di interessi divergenti e, — dall'altro, la promozione di un dialogo strutturato e permanente tra le organizzazioni e le reti europee della società civile organizzata e le istituzioni dell'Unione.

3.6 È opportuno tuttavia sottolineare che il presente parere non riguarda: — il dialogo settoriale quotidiano tra le organizzazioni della società civile, e tra queste e i rispettivi interlocutori presso gli organi legislativi ed esecutivi dell'Unione, specie all'interno della Commissione (13), né — il dialogo sociale europeo e le organizzazioni europee delle parti sociali, la cui rappresentatività è fissata esplicitamente sulla base di criteri propri a tali organizzazioni. Altrettanto dicasi per le organizzazioni di categoria coinvolte nel dialogo sociale settoriale, le quali vanno tuttavia considerate soggetti a pieno titolo del dialogo civile.

3.7 L'elaborazione del presente parere si inscrive in primo luogo nella prospettiva di chiarire e strutturare le relazioni tra il CESE e le organizzazioni e reti europee della società civile, e punta quindi, attraverso il consolidamento della legittimità di tali organizzazioni e reti, ad accrescere la credibilità del dialogo con la società civile organizzata.

3.7.1 Questa stessa prospettiva si colloca nel quadro del perseguimento di un dialogo rafforzato e strutturato con la società civile organizzata europea, riguardante: — su un piano generale, qualsiasi questione d'interesse comune legata in particolare allo sviluppo e al futuro dell'Unione europea, e — nel quadro dell'esercizio della funzione consultiva del CESE, la definizione e l'attuazione delle politiche comunitarie settoriali.

3.8 Il presente parere potrebbe altresì: — costituire un utile elemento di riflessione o magari una base di riferimento per le altre istituzioni, specie nella prospettiva di un consolidamento della democrazia partecipativa al livello europeo e della realizzazione di un effettivo dialogo civile europeo, e — aprire un campo di cooperazione interistituzionale che includa lo scambio di buone pratiche, in particolare con la Commissione e il Parlamento europeo, senza però che il CESE interferisca nelle loro procedure di organizzazione del dialogo con la società civile organizzata europea.

3.9 Il CESE sottolinea in tale contesto che la creazione di un sistema di accreditamento delle organizzazioni della società civile presso le istituzioni europee presenta allo stesso tempo vantaggi e svantaggi, ma che il presente parere non costituisce a suo giudizio la sede appropriata per pronunciarsi sui meriti di un tale sistema. Ritiene tuttavia che esista uno stretto rapporto tra tale questione e quella della rappresentatività e che esse vadano quindi esaminate parallelamente nel quadro di un ampio dibattito che riunisca tutte le parti interessate, le istituzioni europee e le organizzazioni della società civile.

4. Il CESE e le organizzazioni europee della società civile: un approccio pragmatico e aperto

4.1 Pur essendo consapevole di esprimere solo in parte l'eterogeneità e l'evoluzione del concetto di società civile organizzata, il CESE ha adottato una serie di iniziative e riforme volte a garantire una rappresentanza quanto più ampia possibile.

4.2 Ad esempio, esso associa alle proprie strutture e ai propri lavori, in varie forme e in misura crescente, le organizzazioni e le reti europee della società civile che non sono (o non sono ancora) direttamente rappresentate al proprio interno, senza però che tale coinvolgimento sia legato a un esplicito criterio di rappresentatività.

4.2.1 Inoltre, ciascuno dei tre Gruppi (14) del CESE riconosce un certo numero di organizzazioni europee e conferisce loro lo status di organizzazione accreditata. I membri del Comitato intrattengono in principio legami diretti o indiretti con tali organizzazioni, anche se non sono tenuti a farlo.

4.2.2 Al livello delle sezioni specializzate (15), nei lavori spesso si coinvolgono le organizzazioni europee capaci di apportare un contributo sostanziale all'elaborazione di un parere. Queste sono informate dei lavori in corso, forniscono le loro osservazioni e possono essere rappresentate da esperti e partecipare ad audizioni e convegni.

4.2.3 Il CESE organizza manifestazioni (convegni, seminari, ecc.) su tematiche ad ampio raggio quali, per limitarci a qualche esempio recente, la strategia di Lisbona, lo sviluppo sostenibile e le prospettive finanziarie 2007-2013. A ciò si aggiungano gli incontri di monitoraggio dei lavori della Convenzione europea (16).

4.2.3.1 I partecipanti a tali iniziative, provenienti dalla società civile organizzata, vengono scelti secondo principi pragmatici e su proposta dei Gruppi, dei membri del CESE, delle sezioni o del Segretariato. In linea di massima, tutte le manifestazioni sono aperte anche ai rappresentanti di organizzazioni della società civile che abbiano manifestato spontaneamente l'interesse a parteciparvi.

4.3 Una tappa ulteriore di tale collaborazione è stata raggiunta con la creazione, nel 2004, di un gruppo di contatto tra il CESE e i rappresentanti dei principali settori della società civile organizzata europea. Il gruppo comprende al momento, oltre a dieci rappresentanti del CESE (la Presidente del CESE e i presidenti dei tre Gruppi e delle sei sezioni specializzate), 14 membri provenienti dalle principali organizzazioni e reti attive nei settori rappresentati all'interno del gruppo di contatto, indipendentemente dal fatto che siano o meno accreditate.

4.3.1 Il compito del gruppo di contatto consiste nel garantire, da un lato, un approccio organico del CESE nei confronti delle organizzazioni e delle reti europee della società civile e, dall'altro, il seguito delle iniziative decise di comune accordo.

4.4 Quanto si è detto finora dimostra l'impostazione pragmatica adottata finora dal CESE, la quale si traduce in generale in un approccio aperto e privo di preclusioni nel quadro di una graduale strutturazione dei suoi rapporti con la società civile organizzata europea. Tale impostazione è invece più mirata per quanto riguarda il conferimento dello status di organizzazione accreditata o le consultazioni settoriali svolte dalle sezioni.

4.5 A questo proposito la relazione finale del gruppo ad hoc «Cooperazione» strutturata con le organizzazioni e le reti europee della società civile, del 10 febbraio 2004, rileva che «la questione della rappresentatività merita incontestabilmente una grande attenzione», pur aggiungendo che «essa non deve ostacolare gli eventuali passi in avanti». In questo campo, la relazione raccomanda «la saggezza (..) che non esclude certo la prudenza, ma esige apertura e pragmatismo».

5. Una procedura tripartita di valutazione della rappresentatività

5.1 È evidente che non tutti i criteri enunciati dal CESE nel parere sul Libro bianco relativo alla governance europea sono esposti con pari chiarezza. Si rende quindi necessario precisarne il significato e la portata, al fine di renderli misurabili e applicabili nella pratica.

5.2 A questo riguardo, il CESE ritiene opportuno mettere a punto una procedura chiara, agevole e univoca per valutare la rappresentatività delle organizzazioni europee della società civile, evitando di addentrarsi in problematiche complesse e controverse.

5.3 Tale procedura deve consentire un esame dei criteri commisurato alla struttura e al funzionamento attuale delle organizzazioni europee. Deve inoltre fondarsi sulla partecipazione diretta delle organizzazioni (la cui autonomia il CESE non ha peraltro alcuna intenzione di ledere) al processo di valutazione.

5.4 Per tutti questi motivi, essa deve fondarsi sui seguenti principi: — trasparenza, — obiettività, — non discriminazione, — verificabilità, — partecipazione delle organizzazioni europee.

5.5 Si propone che la procedura contempli tre elementi di valutazione, cioè: — le disposizioni contenute nello statuto dell'organizzazione e la loro attuazione, — il radicamento dell'organizzazione negli Stati membri, — criteri qualitativi.

5.5.1 I primi due elementi sono espliciti e si riferiscono alla struttura propria di ciascuna organizzazione: essi consentono pertanto una valutazione attendibile e relativamente oggettiva della sua rappresentatività, mantenendo nel contempo la dinamica della società civile. Il terzo criterio è più complesso.

5.6 Il Comitato ritiene che la procedura proposta non comporti oneri o vincoli particolari per le organizzazioni interessate, ma richieda trasparenza per quanto attiene alle strutture e alle modalità di funzionamento. La trasparenza costituisce peraltro un principio democratico basilare e di interesse generale, giacché permette ai diversi gruppi d'interesse presenti nella società e ai singoli cittadini, come pure alle autorità pubbliche, di essere al corrente delle strutture e delle attività delle diverse organizzazioni e di formarsi un giudizio autonomo su di esse.

5.7 Sulla base di tali principi e criteri valutativi, il CESE dovrebbe poter mettere a punto una procedura in grado di accertare il grado di rappresentatività delle organizzazioni europee della società civile. Tale procedura potrebbe essere resa operativa grazie alla creazione di uno speciale strumento di valutazione, in collaborazione anzitutto con il gruppo di contatto tra il CESE e le organizzazioni e le reti europee della società civile.

6. Gli statuti e la loro attuazione

6.1 Il CESE considera che esista un legame diretto e stretto tra i criteri da esso proposti e gli statuti di cui sono provviste le organizzazioni europee della società civile.

6.2 In effetti, tutte le organizzazioni attive a livello europeo, siano esse de jure o de facto, dovrebbero in principio dotarsi di regole statutarie (17).

6.3 In linea con i criteri già definiti dal CESE (18) e in vista della loro piena applicazione, lo statuto di un'organizzazione europea dovrebbe indicare o prevedere: — gli ambiti di attività dell'organizzazione e le finalità da essa perseguite, — i suoi criteri di affiliazione, — le modalità di funzionamento, che devono essere democratiche e trasparenti e includere in particolare la responsabilità (accountability) degli organi dirigenti nei confronti delle organizzazioni affiliate, — gli impegni finanziari delle organizzazioni affiliate, — la presentazione, su base annua, di un rapporto finanziario certificato e di un resoconto delle attività dell'organizzazione destinati al pubblico.

6.4 In mancanza di una legislazione europea, ciascuna organizzazione adotta il proprio statuto in piena autonomia, nel quadro della normativa nazionale vigente (19).

6.4.1 In proposito può essere utile ricordare che già nel 1991 (20) la Commissione europea aveva presentato una proposta legislativa volta a consentire la costituzione di «associazioni europee». L'obiettivo era creare uno specifico status giuridico per le associazioni con affiliati in diversi Stati dell'UE, analogo a quello esistente per le società per azioni e le cooperative. Il tenore delle disposizioni contenute in tale proposta coincide con quanto proposto qui sopra riguardo alle norme da includere negli statuti.

6.4.2 La proposta della Commissione, su cui il CESE si era espresso favorevolmente (21), è stata bloccata per l'opposizione di alcuni Stati membri e di recente persino ritirata dalla Commissione. Il CESE resta convinto che lo statuto costituisca uno strumento essenziale per affermare il diritto di associazione come libertà fondamentale sancita dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione ed espressione della cittadinanza europea. Ritiene inoltre che i principi enunciati all'articolo I-47 del Trattato costituzionale dovrebbero servire da incentivo per riaprire tale dossier.

6.4.3 Il CESE torna quindi a sostenere l'idea di uno statuto europeo delle associazioni transnazionali, in analogia con quello dei partiti politici europei entrato in vigore nel novembre 2003 (22) e in linea con le proposte formulate nel presente parere.

6.5 Ad ogni modo, è opportuno partire dal principio che spetta alle organizzazioni affiliate assicurare, attraverso meccanismi e procedure appropriate, il controllo delle norme statutarie e della loro applicazione nel quadro dei processi decisionali democratici interni a ogni singola organizzazione.

6.6 Per garantire l'effettiva trasparenza di funzionamento delle organizzazioni europee della società civile, sarebbe opportuno che gli statuti, il rapporto finanziario e il resoconto delle attività su base annua, oltre che tutte le informazioni relative agli impegni finanziari delle organizzazioni affiliate e alle loro fonti di finanziamento, fossero resi pubblici, se possibile anche sul sito Internet dell'organizzazione in questione.

7. Il radicamento delle organizzazioni negli Stati membri

7.1 Tra i criteri proposti dal CESE figura quello secondo cui un'organizzazione europea deve contare, nella maggioranza degli Stati membri, organizzazioni affiliate riconosciute come rappresentative degli interessi da esse promossi.

7.2 Ai fini dell'applicazione pratica di tale criterio il CESE ritiene che un'organizzazione europea, per essere considerata rappresentativa, debba essere presente in più della metà degli Stati membri dell'UE. Anche se il recente allargamento dell'UE complica la situazione, è necessario che tale requisito venga mantenuto.

7.3 Per consentire di accertare il proprio radicamento, ogni organizzazione europea dovrebbe idealmente rendere nota la lista delle proprie organizzazioni affiliate, siano esse organizzazioni indipendenti da interessi esterni (persone giuridiche) e rappresentative della società civile dei paesi membri, o raggruppamenti di tali organizzazioni al livello europeo.

7.4 Valutare la situazione di un'organizzazione europea o delle organizzazioni nazionali ad essa affiliate, sì da poterle considerare riconosciute e rappresentative, resta comunque un'operazione difficile che andrebbe ispirata alle considerazioni seguenti.

7.5 Occorre partire dal principio che l'affiliazione di un'organizzazione nazionale o transnazionale a un'organizzazione europea deve ottemperare non solo ai criteri di affiliazione previsti dagli statuti dell'organizzazione europea in questione, ma anche a quelli previsti dagli statuti propri dell'organizzazione affiliata.

7.6 Di conseguenza, è opportuno che le organizzazioni nazionali affiliate rendano noti — al pari dell'organizzazione europea di cui sono membri — il loro statuto e resoconto delle attività, in modo da dare visibilità alle proprie strutture e procedure operative. Sarebbe inoltre auspicabile, come esige il Consiglio d'Europa, poter conoscere il numero dei singoli membri direttamente o indirettamente affiliati.

8. Criteri qualitativi di rappresentatività

8.1 Per loro natura, i criteri finora menzionati possono essere oggetto di una valutazione oggettiva relativamente agevole. Più delicata risulta viceversa l'applicazione e la ponderazione di criteri qualitativi. Alcuni elementi valutativi discendono ovviamente dagli statuti stessi: in particolare gli scopi e gli strumenti d'intervento di cui dispone l'organizzazione, e l'estensione della sua copertura geografica. Essi possono però rivelarsi insufficienti a valutare la rappresentatività di un'organizzazione: per questo, i criteri qualitativi vanno visti piuttosto come uno strumento atto a stimare la capacità contributiva delle organizzazioni in questione.

8.2 Al riguardo va ribadito che il presente parere non riguarda le organizzazioni con le competenze tecniche necessarie per partecipare a un processo di consultazione aperto (cfr. sopra), ma quelle atte a partecipare in maniera effettiva e formale al processo di elaborazione politica. Ciò giustifica quindi lo svolgimento di un'analisi approfondita.

8.3 Per esempio, i criteri qualitativi rinviano, da un lato, all'esperienza e alla capacità di quest'ultima di promuovere gli interessi dei cittadini nelle sedi istituzionali europee e, dall'altro, alla fiducia e alla reputazione di cui essa gode sia presso le istituzioni europee sia nell'ambito di altre componenti della società civile organizzata europea.

8.4 Pertanto, la capacità contributiva di un'organizzazione europea, e quindi la sua rappresentatività qualitativa, vanno accertate in base alla capacità dell'organizzazione di attestare, attraverso la propria attività, il grado del suo impegno nei processi consultivi condotti dalle istituzioni europee.

8.5 È fondamentale in tal senso che le organizzazioni interessate forniscano i resoconti delle rispettive attività e ogni altra informazione pertinente in uno spirito di trasparenza. Al riguardo si potrebbero anche utilizzare appositi «indicatori di rendimento», come avviene ad esempio in ambito accademico e nella ricerca, da definire assieme alle organizzazioni europee della società civile.

8.6 In ogni caso, il CESE intende affrontare la questione in maniera trasparente, pragmatica e obiettiva nel quadro di un processo dinamico e aperto.

Bruxelles, 14 febbraio 2006 La Presidente del Comitato economico e sociale europeo Anne-Marie SIGMUND

(1) Al punto 38 delle conclusioni (doc. SN 100/00), il Consiglio europeo dichiara che

«l'Unione, gli Stati membri, i livelli regionali e locali, nonché le parti sociali e la società civile parteciperanno attivamente mediante diverse forme di partenariato».

(2) Al punto 6 delle conclusioni (doc. 7619/05), il Consiglio europeo sottolinea che

«a fianco dei governi, tutti gli altri attori interessati - parlamenti, autorità regionali e locali, parti sociali, società civile - devono far propria la strategia e partecipare attivamente alla realizzazione dei suoi obiettivi».

(3) COM(2001) 428 def. del 25.7.2001, GU C 287 del 12.10.2001.

(4) L'articolo I-47 del Trattato costituzionale stabilisce, in particolare al paragrafo 2, che «le istituzioni mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile», mentre il paragrafo 1 impone alle istituzioni di dare la possibilità, in particolare alle «associazioni rappresentative», attraverso gli opportuni canali, di far conoscere e scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell'Unione.

(5) Cfr., al riguardo, la documentazione inerente alla «Prima convenzione della società civile organizzata a livello europeo» del 15 e 16 ottobre 1999 (CES-2000-012-IT) e i seguenti pareri sull'argomento: Il ruolo e il contributo della società civile organizzata nella costruzione europea, del 23.9.1999 (CES 851/1999, GU C 329 del 17.11.1999); La Commissione e le organizzazioni non governative: rafforzare il partenariato, del 13.7.2000 (CES 811/2000, GU C 268 del 19.9.2000), La società civile organizzata ed il sistema di governo europeo (governance) - Contributo del Comitato all'elaborazione del Libro bianco, del 26.4.2001 (CES 535/2001 - GU C 193 del 10.7.2001), La governance europea - Libro bianco, del 21.3.2002 (CES 357/2002, GU C 125 del 27.5.2002).

(6) Il CESE ha anche organizzato due convegni su tale tematica: La società civile organizzata e il sistema di governo europeo (governance) (8-9.11.2001) e Democrazia partecipativa: condizione attuale e prospettive aperte dalla Costituzione europea (8-9.3.2004).

(7) Per il Comitato economico e sociale europeo il dialogo civile assume tre forme:

la prima è il dialogo tra le organizzazioni europee rappresentative della società civile sull'evoluzione e il futuro dell'Unione e delle sue politiche,

il secondo è il dialogo strutturato e continuo tra tutte queste organizzazioni e l'Unione,

il terzo è il dialogo settoriale quotidiano tra le organizzazioni della società civile e i loro interlocutori nell'ambito dei poteri legislativi ed esecutivi.

(8) Cfr. articoli 137 e 138 del Trattato.

(9) Nel repertorio delle organizzazioni della società civile senza scopo di lucro costituite a livello comunitario, creato su base volontaria dalla Commissione (banca dati Coneccs), figurano circa 800 organizzazioni, di cui però un certo numero rientra, a dire il vero, nella categoria socioprofessionale.

(10) Punto 4.2.5 del parere CESE 357/2002. Cfr. nota 5.

(11) Cfr., in particolare, il punto 3.4 del parere CESE del 26.4.2001 sul tema La società civile organizzata ed il sistema di governo europeo (governance) - Contributo del Comitato all'elaborazione del Libro bianco (CES 535/2001 - GU C 193 del 10.7.2001).

(12) COM(2002) 704 def.

(13) In tale contesto, la rappresentatività resta pur sempre una questione primordiale nella prospettiva di conferire alle organizzazioni della società civile un diritto reale non solo di essere consultate, ma anche di partecipare a processi di formazione delle politiche settoriali dell'Unione e di preparazione delle relative decisioni, come pure alla loro attuazione e alle eventuali azioni di seguito. Tale tematica tuttavia determina problemi per molti aspetti diversi, per natura e portata, da quelli affrontati nel corso del presente parere, e dovranno quindi formare a tempo debito oggetto di un'analisi specifica.

(14) Il CESE si articola in tre Gruppi che rappresentano i datori di lavoro (I Gruppo), i lavoratori dipendenti (II Gruppo) e le altre componenti a carattere economico e sociale della società civile organizzata (III Gruppo).

(15) Il CESE conta sei sezioni specializzate che coprono la totalità dei settori di attività dell'Unione europea nei quali esso esercita la propria funzione consultiva.

(16) La Convenzione europea, conformemente alla dichiarazione del Consiglio europeo di Laeken del 15 dicembre 2001, aveva tra l'altro il mandato di avviare un dialogo con la società civile. Questo compito è stato assolto dal vicepresidente della Convenzione Jean-Luc Dehaene, con il quale il CESE ha collaborato organizzando otto incontri di informazione e di dialogo con le organizzazioni e le reti europee della società civile in uno spirito di totale apertura. A tali incontri hanno preso parte alcuni membri della Convenzione, e più in particolare del Presidium. Il successo di queste iniziative è confermato dalla fruttuosa cooperazione instauratasi tra il Parlamento europeo e il CESE nella preparazione e nello svolgimento delle audizioni delle organizzazioni e reti che hanno preceduto l'adozione, nel novembre 2004, della relazione relativa al Trattato costituzionale, da parte della commissione Affari costituzionali. In un primo tempo, il CESE ha organizzato un'audizione dei rappresentanti di tutte le organizzazioni interessate, alla presenza del primo vicepresidente della commissione Affari costituzionali e dei due relatori per il Parlamento europeo; in un secondo momento, invece, i portavoce delle rispettive reti sono stati invitati a esprimersi direttamente di fronte alla commissione parlamentare.

(17) Sembra che alcune delle stesse grandi reti europee siano dotate di statuti: ad esempio, la piattaforma di ONG europee del settore sociale e la rete delle ONG attive nel settore dello sviluppo (Concord). Altre reti, viceversa, non dispongono di statuti propri: è il caso di Green 9, il raggruppamento delle ONG ambientali, e della Rete per i diritti umani, che raggruppa alcune delle ONG attive nel settore dei diritti dell'uomo.

(18) Cfr. punto 3.1.2, supra.

(19) La legislazione belga, ad esempio, prevede lo statuto di associazione internazionale senza scopo di lucro (Association internationale sans but lucratif - AISBL).

(20) COM(91) 273/1 e 2.

(21) Parere CES 642/92 del 26.5.1992, GU C 223 del 31.8.1992.

(22) GU L 297 del 15.11.2003.