Relazione speciale n. 1/2002

concernente l'assistenza macrofinanziaria (AMF) ai paesi terzi e lo strumento per l'adeguamento strutturale (SAF) nei paesi del Mediterraneo corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2002/C 121/01)

INDICE

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GLOSSARIO DEGLI ACRONIMI

ACP Paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico

AMF Assistenza macrofinanziaria

BWI Istituzioni Bretton Woods (Fondo monetario internazionale e Banca mondiale)

Consiglio ECOFIN Consiglio Affari economici e finanziari

DG Direzione generale

DG ECFIN Direzione generale Affari economici e finanziari

DG RELEX Direzione generale Relazioni esterne

FES Fondi europei di sviluppo

FMI Fondo monetario internazionale

FYROM Former Yugoslav Republic of Macedonia (ex Repubblica iugoslava di Macedonia)

GU Gazzetta ufficiale delle Comunità europee

IVA Imposta sul valore aggiunto

PNL Prodotto nazionale lordo

SAF Strumento per l'adeguamento strutturale

UE Unione europea

SINTESI

Panoramica del programma

I. L'Unione europea assiste i paesi terzi non soltanto attraverso programmi e progetti specifici, ma anche a livello macroeconomico, sostenendo la transizione economica in generale ed i processi di riforma strutturale. Tale supporto viene fornito attraverso l'"assistenza macrofinanziaria" (AMF) ad alcuni paesi terzi, quali i paesi candidati all'UE, i Balcani occidentali ed i Nuovi Stati indipendenti(1) e lo "strumento per l'adeguamento strutturale" (SAF)(2) ai paesi terzi del Mediterraneo (MEDA).

La struttura e il fondamento giuridico

II. In mancanza di un regolamento quadro, gli interventi di assistenza macrofinanziaria si basano su singole decisioni del Consiglio. L'assistenza macrofinanziaria viene principalmente fornita sotto forma di prestiti. Considerata uno strumento eccezionale, è gestita dalla DG ECFIN. Il fondamento giuridico per le azioni SAF è il regolamento MEDA del 1996. Gli strumenti di adeguamento strutturale ("SAF") operano mediante sovvenzioni e non sono considerati strumenti di carattere eccezionale; essi sono stati gestiti dalla DG RELEX fino al 2001, quando EuropeAid ne ha assunto la gestione (cfr. i paragrafi 1-5).

La concezione dello strumento per l'adeguamento strutturale (SAF)

III. Riguardo al SAF, la Commissione non fornisce la documentazione in base alla quale adotta le decisioni concernenti l'importo globale del programma, il calendario e l'importo dei vari versamenti. Ne consegue che la ratio alla base di tali decisioni non è chiara. In linea generale, l'importo del sostegno non è basato sul costo specifico del relativo programma di riforma (cfr. il paragrafo 20). Le condizioni dei programmi, anziché sui risultati, sono incentrate sulla presentazione di legislazione, piani d'azione ecc., che rappresentano piuttosto delle intenzioni. In linea generale, le convenzioni di finanziamento non indicano con chiarezza quali siano le condizioni condivise con le istituzioni di Bretton Woods (BWI)(3) e quali siano quelle poste soltanto dalla Commissione. Molte delle condizioni specifiche riguardano il settore sociale. Gli specialisti degli adeguamenti strutturali, tuttavia, non sempre hanno una visione globale dei settori sociali e gli esperti tecnici non vengono sistematicamente consultati (cfr. i paragrafi 23-27).

La concezione dell'assistenza macrofinanziaria

IV. L'assistenza macrofinanziaria fornita dall'UE non sempre rispetta i cinque principi(4), approvati dal Consiglio ECOFIN nel 1995, che dovrebbero governare la politica dell'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi. In alcuni casi, per esempio, l'assistenza ha carattere regolare e continuativo, piuttosto che eccezionale. Le condizioni politiche preliminari(5) non sono sempre rispettate. Finora l'assistenza macrofinanziaria si è sviluppata essenzialmente come strumento economico (cfr. i paragrafi 34-35). L'esame della complementarità tra l'assistenza macrofinanziaria dell'UE ed altre forme di assistenza comunitaria ha rivelato problemi di coordinamento all'interno della Commissione (cfr. i paragrafi 36-41). Per quanto il principio di includere le condizioni relative alle riforme politiche ed economiche sia sempre rispettato, molte di queste condizioni non indicano criteri chiari e quantificabili riguardo ai risultati, rendendone difficile la verifica. Inoltre, il principio della condizionalità macroeconomica è stato attenuato quando, per una decisione di pagamento, si è tenuto conto di vincoli politici e d'urgenza (cfr. i paragrafi 42-45).

La valutazione dei processi contabili e di bilancio dei governi partner

V. Nelle operazioni di sostegno al bilancio, sotto forma di prestiti o di sovvenzioni, poiché il denaro affluisce direttamente al sistema di bilancio del paese partner ed il suo impiego non può essere distinto dal resto del bilancio, è importante che i processi contabili e di bilancio del paese in questione siano affidabili. La Commissione non ha effettuato valutazioni specifiche complete dell'affidabilità di questi processi nei paesi ai quali ha fornito un sostegno (cfr. i paragrafi 47-50).

Il monitoraggio

VI. Nell'ambito delle unità della Commissione responsabili del monitoraggio non esistono descrizioni delle funzioni, regole interne e strumenti specifici che stabiliscano come verificare se la politica di riforma nei paesi beneficiari è soddisfacente e se le condizioni specifiche sono rispettate. La Commissione segue i suoi programmi di assistenza in stretto contatto con l'FMI e con la Banca mondiale e, in molti casi, si basa ampiamente sul lavoro svolto da queste istituzioni finanziarie. In pratica, la Commissione non esige che tutte le condizioni siano rispettate affinché il paese riceva una valutazione positiva dei progressi compiuti e i fondi vengano erogati. La decisione di procedere all'erogazione può essere influenzata da molti altri fattori e la Commissione dovrebbe giustificare la propria decisione in maniera esplicita (cfr. i paragrafi 51-60).

Relazioni e valutazione

VII. La relazione annuale sull'assistenza macrofinanziaria è particolareggiata, ma le spiegazioni concernenti i risultati macroeconomici e le riforme strutturali non stabiliscono alcun rapporto di causalità con l'assistenza. La mancanza di valutazioni (AMF) oppure la loro portata limitata (SAF) indicano che la Commissione non ha ancora attuato pienamente la sua politica generale per la valutazione dei programmi di spesa della Comunità (cfr. i paragrafi 61-65).

Conclusioni e raccomandazioni

VIII. Anche se questi strumenti hanno certamente incoraggiato la transizione economica generale ed i processi di riforma e di adeguamento strutturale, molto resta ancora da fare. Si raccomanda quanto segue (cfr. i paragrafi 66-78):

- Il valore aggiunto degli interventi dell'Unione europea rispetto a quelli della Banca mondiale e dell'FMI dovrebbe essere determinato con maggior chiarezza.

- Occorrerebbe pensare ad instaurare un approccio più armonizzato tra, da un lato, l'assistenza macrofinanziaria per i paesi candidati all'UE, i Balcani occidentali ed i Nuovi Stati indipendenti e, dall'altro, i SAF per i paesi terzi del Mediterraneo, affinché paesi che si trovano in situazioni simili vengano trattati in modo analogo. Sarebbe opportuno considerare anche gli insegnamenti tratti dall'esperienza acquisita con i paesi ACP.

- La Commissione dovrebbe rendere più trasparente il suo processo decisionale nelle varie fasi della gestione dell'assistenza macroeconomica, con particolare riguardo alle considerazioni ed ai criteri relativi al contenuto delle convenzioni di finanziamento ed all'erogazione delle quote.

- La Commissione dovrebbe documentare le ragioni addotte per le deroghe concesse quando talune condizioni non sono soddisfatte.

- Il monitoraggio, da parte della Commissione, della qualità della gestione finanziaria nei paesi beneficiari dovrebbe essere considerevolmente migliorato, interessando tutte le Direzioni generali competenti.

- Alle valutazioni dovrebbe essere data una priorità più elevata.

INTRODUZIONE

1. L'Unione europea assiste i paesi terzi non soltanto attraverso programmi e progetti specifici, ma anche a livello macroeconomico, sostenendo la transizione economica in generale ed i processi di riforma strutturale. Tale supporto è fornito attraverso l'"assistenza macrofinanziaria" (AMF) ad alcuni paesi terzi, quali i paesi candidati all'UE, i Balcani occidentali ed i Nuovi Stati indipendenti e lo "strumento per l'adeguamento strutturale" (SAF) a paesi terzi del Mediterraneo.

2. Lo strumento dell'assistenza macrofinanziaria è stato inizialmente istituito per il sostegno intracomunitario alla bilancia dei pagamenti. A partire dal 1990, l'assistenza macrofinanziaria è stata estesa ad alcuni paesi terzi allo scopo di sostenere i loro sforzi di riforma politica ed economica. Il Consiglio decide le azioni di assistenza macrofinanziaria da intraprendere su proposta della Commissione, previa consultazione del proprio comitato economico e finanziario e del Parlamento europeo (cfr. il paragrafo 28). La Commissione (DG ECFIN) attua tale assistenza di concerto con il comitato economico e finanziario del Consiglio.

3. A partire dalla metà degli anni Ottanta, molti paesi del Mediterraneo meridionale ed orientale hanno realizzato riforme di adeguamento strutturale in accordo con le istituzioni di Bretton Woods. Le riforme erano incentrate sulla riduzione del disavanzo di bilancio e del deficit esterno. Con il miglioramento della situazione macroeconomica nella maggior parte dei paesi partner del Mediterraneo, gli obiettivi di stabilizzazione macroeconomica hanno perduto importanza ed i programmi si sono incentrati maggiormente sulle riforme strutturali. La Commissione ha sostenuto queste riforme mediante i SAF.

4. Gli strumenti suddetti presentano alcune analogie. In entrambi i casi, gli importi vengono di regola erogati in uno o più versamenti alla banca centrale del paese beneficiario, allo scopo di rafforzare la situazione della sua bilancia dei pagamenti o di contribuire a finanziare il bilancio. L'assistenza non viene assegnata a specifiche categorie di spesa. Non vi sono requisiti contabili specifici per i fondi erogati. In linea generale, l'assistenza viene fornita in più versamenti successivi, la cui erogazione dipende dall'osservanza di criteri concordati di andamento macroeconomico e di adeguamento strutturale, sulla base dei programmi dei paesi beneficiari.

5. La Corte ha rilevato tre differenze principali nella concezione e nell'esecuzione dell'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi e dei SAF destinati ai paesi terzi del Mediterraneo:

a) l'assistenza macrofinanziaria non viene vista come uno strumento permanente, bensì come uno strumento di carattere eccezionale, mentre i SAF sono considerati uno strumento normale, perfino essenziale. Conseguentemente, per l'assistenza macrofinanziaria(6) non esiste un regolamento quadro, mentre gli strumenti di adeguamento strutturale sono disciplinati dal regolamento MEDA(7);

b) mentre i SAF assumono sempre la forma di sovvenzioni, in genere l'assistenza macrofinanziaria viene elargita sotto forma di prestiti; soltanto in alcuni casi particolari vengono concesse sovvenzioni;

c) l'assistenza macrofinanziaria è gestita principalmente dalla DG ECFIN, mentre alla gestione dei SAF provvedeva la DG RELEX, prima che tale responsabilità fosse assunta, a partire dal 2001, da EuropeAid.

6. Date queste differenze, la Corte, ove opportuno, formula osservazioni di controllo separate per l'assistenza macrofinanziaria e per i SAF. Negli altri casi, le osservazioni sono valide per entrambi i settori.

7. L'UE fornisce altresì assistenza per l'adeguamento strutturale ai paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico attraverso il Fondo europeo di sviluppo. Fino a poco tempo fa, questo aiuto veniva elargito sotto forma di un sostegno di bilancio mirato, canalizzato attraverso i cosiddetti fondi di contropartita. L'utilizzo di tali fondi di contropartita è stato argomento di una recente relazione speciale della Corte(8).

LA RILEVANZA FINANZIARIA E DI BILANCIO

I SAF nei paesi del Mediterraneo

8. In totale, tra il 1992 ed il 2000, 955 milioni di euro sono stati impegnati per i paesi del Mediterraneo a titolo di SAF, dei quali 600 milioni di euro tra il 1996 ed il 2000(9) nel quadro del programma MEDA (cfr. le tabelle dell'allegato I). I pagamenti effettuati nel quadro del programma MEDA tra il 1996 ed il 2000 sono ammontati a 470 milioni di euro. Cinque paesi hanno beneficiato di questi programmi: Algeria, Giordania, Marocco, Tunisia e Libano. Il 34 % di tutti i fondi impegnati per questi paesi nel quadro del programma MEDA sono stati erogati medianti SAF. Nel quadro del programma MEDA, la Giordania e la Tunisia sono stati i maggiori destinatari di fondi a titolo dei SAF.

L'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi

9. Le erogazioni a titolo di assistenza macrofinanziaria per gli anni 1998, 1999 e 2000 sono ammontate a 822 milioni di euro, di cui 704 milioni di euro sotto forma di prestiti (85,6 %) e 118 milioni di euro sotto forma di sovvenzioni (14,4 %) (cfr. l'allegato II). In tale periodo, nove paesi/regioni hanno beneficiato di queste erogazioni: Bulgaria e Romania (paesi candidati all'adesione all'UE), Bosnia-Erzegovina, ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Montenegro e Kosovo (Balcani occidentali) nonché Armenia, Georgia e Ucraina (Nuovi Stati indipendenti). Per il Tagikistan, la Moldavia e l'Albania, nel periodo 1998-2000 sono state prese delle decisioni, ma nessun pagamento è stato effettuato.

10. L'assistenza macrofinanziaria fornita a paesi terzi sotto forma di sovvenzioni è coperta da specifiche linee di bilancio nel bilancio generale dell'Unione europea(10). Nel caso dei prestiti, l'impatto sul bilancio generale(11) è limitato ai contributi al Fondo di garanzia(12). Questo fondo viene utilizzato in caso di insolvenza del debitore (cfr. il paragrafo 46).

IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

11. I principali obiettivi del controllo consistevano nel valutare:

a) la ratio alla base della concezione degli strumenti;

b) la qualità delle procedure seguite dalla Commissione per l'autorizzazione dei pagamenti e per il monitoraggio;

c) l'adempimento soddisfacente, da parte della Commissione, degli obblighi che ad essa incombono in materia di presentazione di relazioni nonché di valutazioni globali.

12. Per quanto riguarda l'assistenza macrofinanziaria, la Corte ha esaminato tutte e 23 le operazioni di erogazione effettuate nel periodo 1998-2000, comprese le sottostanti decisioni (cfr. l'allegato II). La Bulgaria, in quanto maggior beneficiario di prestiti, è stata oggetto di una visita. La Corte ha compiuto una visita anche presso l'Amministrazione civile temporanea delle Nazioni Unite in Kosovo in occasione del controllo riguardante l'Agenzia europea per la ricostruzione.

13. Per i SAF, il lavoro di controllo ha incluso l'esame a tavolino, a Bruxelles, dei sei programmi relativi al Libano, alla Giordania ed alla Tunisia, riguardanti il periodo 1996-2000(13), per un impegno totale di 450 milioni di euro (cfr. l'allegato I). Un controllo più dettagliato, comprendente una visita alla delegazione ed ai rappresentanti delle autorità nazionali, è stato inoltre realizzato per i programmi in Giordania e Tunisia.

14. In merito all'esecuzione dell'assistenza macrofinanziaria e dei SAF, sono state ottenute informazioni anche presso la Banca mondiale e l'FMI.

LA CONCEZIONE DEI PROGRAMMI

I SAF nei paesi del Mediterraneo

Antefatto

15. Inizialmente i programmi SAF erano disciplinati dal Quarto protocollo(14). Tale sostegno comunitario consisteva principalmente in programmi di sostegno all'importazione, con destinazione, di concerto con la Commissione, del contro-valore in valuta nazionale (fondi di contropartita) a voci o attività specifiche all'interno del bilancio statale. Nel 1994(15) la Corte ha esaminato i programmi di adeguamento strutturale nei paesi terzi del Mediterraneo.

16. Nel giugno 1995(16), una risoluzione del Consiglio ha introdotto maggiore flessibilità nella gestione dello strumento dedicato all'adeguamento strutturale. Ciò includeva la possibilità di un sostegno diretto al bilancio per i paesi la cui valuta fosse liberamente convertibile e di un'assegnazione meno specifica dei fondi di contropartita, nei casi in cui gli strumenti di controllo, nonché la programmazione e l'esecuzione del bilancio, fossero divenuti più efficaci. Col miglioramento della situazione macroeconomica nella maggior parte dei paesi partner del Mediterraneo, gli obiettivi di stabilizzazione macroeconomica hanno perduto importanza ed i programmi sono maggiormente incentrati sulle riforme strutturali.

La struttura

17. A seguito della dichiarazione di Barcellona del 1995(17), la transizione economica e la creazione di un'area di libero scambio tra l'UE ed i paesi partner del Mediterraneo(18), nonché tra gli stessi paesi partner mediterranei, sono stati gli obiettivi principali della cooperazione finanziaria dell'UE con la regione del Mediterraneo. Il programma MEDA è il principale strumento finanziario dell'Unione europea per l'esecuzione di questo partenariato euromediterraneo. Il programma, la cui base giuridica è il regolamento MEDA del 1996, fornisce un sostegno per l'adeguamento strutturale sotto forma di aiuto diretto al bilancio, senza alcuna specifica destinazione.

18. Il regolamento MEDA stabilisce che le operazioni a sostegno dei programmi di adeguamento strutturale debbano rispondere ai seguenti criteri di ammissibilità:

a) il paese interessato deve avviare un programma di riforma approvato dalle istituzioni di Bretton Woods o attuare programmi che esse ritengono analoghi, di concerto con dette istituzioni;

b) si tiene conto della situazione economica del paese ed in particolare del suo livello di indebitamento e dei suoi oneri di servizio del debito pubblico, dello stato della sua bilancia dei pagamenti e della disponibilità valutaria, della situazione di bilancio, della situazione monetaria, del livello del PNL pro capite nonché del tasso di disoccupazione.

19. La Commissione non ha fornito al personale una formazione adeguata comprendente la valutazione di tali criteri ed il loro impatto sulla concezione dei programmi. Ciò determina l'insorgenza di particolari rischi, dati gli importanti cambiamenti organizzativi intervenuti in seno alla Commissione negli ultimi anni, specie dal momento che la responsabilità per l'esecuzione dei SAF è passata nel 2001 dalla DG RELEX ad EuropeAid. La Corte rileva comunque che la Commissione sta ora predisponendo un manuale di procedura.

La ratio delle convenzioni di finanziamento

20. Le somme assegnate ai paesi beneficiari a titolo di SAF sono il risultato di molti fattori e di molte considerazioni, quali le esigenze specifiche del paese in questione, gli importi disponibili nel bilancio dell'UE e la capacità del paese di attuare delle riforme. Tuttavia, la Commissione non fornisce la documentazione in base alla quale decide in merito all'importo globale del programma, al calendario e all'importo dei vari versamenti. Ne consegue che la ratio alla base di tali decisioni non è chiara. L'ammontare del sostegno non è giustificato nemmeno in funzione dei costi sociali o di altri costi del programma di riforma. A questo proposito, alcuni progressi sono stati fatti con il programma settoriale "Tunisia Sanità". La sua proposta di finanziamento(19) include un allegato in cui il costo della riforma è stato valutato, senza essere però collegato all'ammontare del programma.

21. Benché gli adeguamenti o le riforme da realizzare nell'ambito dei SAF non siano, in linea generale, a breve termine, i SAF sono stati finora pianificati ed approvati singolarmente, senza alcun impegno a lungo termine che ne assicuri la continuità nella programmazione.

La condizionalità

22. I SAF seguono il principio della condizionalità, il che significa che l'erogazione dei fondi è subordinata al rispetto di criteri stabiliti di comune accordo.

23. Finora le condizioni dei programmi si sono incentrate sulla presentazione di legislazione, piani d'azione, bilanci ecc., che rappresentano intenzioni piuttosto che risultati concreti da raggiungere. Il monitoraggio, pertanto, non è volto ad appurare se la legislazione sia poi stata effettivamente adottata e le azioni di riforma alla fine realizzate. In Giordania, ad esempio, il SAF I prevedeva che l'aiuto fosse subordinato all'approvazione da parte del governo di una legge sulla concorrenza. Sebbene il governo abbia approvato tale legge, essa non è stata adottata dal parlamento. In Libano, due condizioni per l'erogazione della seconda quota erano legate a determinati obiettivi da includere nella legge di bilancio per il 2000(20). Questo implica che la Commissione deve verificare sistematicamente l'esistenza delle condizioni, anche dopo l'erogazione, data l'esigenza di tenerne conto in fase di elaborazione di nuovi programmi. Considerate le risorse umane attualmente assegnate dalla Commissione alla gestione dei SAF, è difficile che ciò avvenga, soprattutto in quanto il monitoraggio è largamente incentrato sulla verifica del rispetto delle condizioni prima dell'erogazione (cfr. il paragrafo 53).

24. In Libano, la Commissione ha deciso di realizzare il proprio programma di finanziamento, mentre la Banca mondiale ha rinviato il suo programma a causa dell'allarmante situazione macroeconomica del paese. In assenza di un programma di finanziamento della Banca mondiale, sulla cui missione di valutazione la Commissione potrebbe fare affidamento, in un momento successivo è stata introdotta una condizione, in base alla quale "per l'erogazione del primo versamento si sarebbe tenuto conto dell'esame della relazione redatta dal personale dell'FMI riguardante la consultazione per il 2000 ai sensi dell'articolo IV"(21). Nel momento in cui era prevista la prima erogazione la relazione dell'FMI non era ancora disponibile. L'erogazione è infine avvenuta dopo uno scambio di lettere tra la Commissione e l'FMI. Sebbene l'FMI abbia tracciato un quadro della situazione macroeconomica libanese indicandone gli aspetti contrastanti, la Commissione ha tuttavia deciso di procedere all'erogazione ritenendo che le condizioni della prima quota, così come sono definite nella convenzione di finanziamento, fossero sufficientemente soddisfatte.

25. Per poter beneficiare del sostegno SAF, a norma dell'allegato 2 del regolamento MEDA il paese richiedente deve avviare un programma di riforme, approvato dalle istituzioni di Bretton Woods, oppure eseguire un programma, riconosciuto come analogo, in coordinamento con tali istituzioni. In linea generale, le convenzioni di finanziamento non indicano con chiarezza quali siano le condizioni condivise con le istituzioni di Bretton Woods (BWI) e quali siano quelle poste soltanto dalla Commissione.

26. La Commissione ha introdotto delle condizioni settoriali specifiche, di solito relative al settore sociale, in un SAF generale. Ad esempio, il SAF II per la Tunisia conteneva condizioni relative alla riduzione della partecipazione dello Stato ed al contesto macroeconomico, nonché condizioni relative alla riforma dell'istruzione di base e superiore. Il SAF I per la Giordania conteneva condizioni relative alla strategia in materia di popolazione e di controllo della natalità. L'efficacia delle condizioni settoriali specifiche non è tuttavia garantita, in quanto per la preparazione e la valutazione delle condizioni sociali gli esperti tecnici della Commissione non vengono sistematicamente consultati e gli specialisti in materia di adeguamenti strutturali possono non avere una visione complessiva dei settori sociali.

27. Nel SAF I per la Giordania e la Tunisia, al momento della firma della convenzione di finanziamento, alcune condizioni relative al secondo versamento sono rimaste in sospeso. È chiaro che, quando si negozia un SAF, può essere difficile conoscere in anticipo tutte le condizioni che dovrebbero essere rispettate al momento del secondo versamento, dato che le circostanze possono mutare. Ciò non toglie che lasciare delle condizioni in sospeso crea incertezza sul margine di negoziazione rimasto. Un contratto, e tale è una convenzione di finanziamento, non dovrebbe contenere lacune di questo tipo e dovrebbe almeno enunciare adeguatamente i criteri e le procedure per le condizioni che dovranno essere negoziate in una fase successiva.

L'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi

La struttura

28. Finora la base giuridica per l'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi è stata fornita da singole decisioni del Consiglio adottate sulla base dell'articolo 308 del trattato CE(22) (ex articolo 235). Non c'è alcun regolamento quadro che definisca la strategia e gli obiettivi globali, in quanto l'assistenza macrofinanziaria non viene vista come uno strumento permanente bensì eccezionale. Tuttavia, nel 1995 il Consiglio ECOFIN(23) ha approvato cinque princìpi su cui dovrebbe essere improntata la politica dell'assistenza macrofinanziaria. Nella sua relazione sull'esecuzione dell'assistenza macrofinanziaria(24) nel 2000, la Commissione indicava che le operazioni effettuate dalla Comunità hanno continuato ad incorporare questi principi, vale a dire:

a) l'eccezionalità;

b) le condizioni politiche preliminari;

c) la complementarità;

d) la condizionalità;

e) la disciplina finanziaria.

29. Il rispetto di questi principi al momento della concezione dei programmi viene analizzato nei paragrafi 30-46.

Il principio dell'eccezionalità

30. Il primo principio approvato è che l'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi deve continuare ad avere un carattere di eccezionalità, in quanto la Comunità non è un'istituzione finanziaria internazionale, come la Banca mondiale o l'FMI, che sono considerate le istituzioni primarie per tali finanziamenti. Sulla base di proposte avanzate dalla Commissione, il Consiglio ha adottato dieci decisioni che sono state eseguite durante i tre anni in esame (1998-2000). Per ogni caso, la Commissione ha fornito al comitato economico e finanziario una nota informativa, comprendente un memorandum esplicativo ed un rendiconto finanziario. Questi documenti preparatori non indicano sempre con chiarezza perché si ritiene esista un carattere di eccezionalità, né se il contributo dell'Unione europea apporti un valore aggiunto rispetto alle istituzioni finanziarie internazionali. Non viene pertanto esplicitato se l'Unione europea persegua i medesimi obiettivi della Banca mondiale e dell'FMI, oppure se la sua azione persegua altri obiettivi.

31. Il numero di paesi/regioni considerati ammissibili ai fini dell'assistenza eccezionale (19 alla fine del 2000) è in costante aumento. La nozione di eccezionalità si è sviluppata in questi ultimi anni, con particolare riferimento all'assistenza macrofinanziaria fornita ad Armenia, Georgia e Tagikistan, contrassegnata come "altamente eccezionale". In aggiunta ai soliti prestiti, in questa assistenza è compresa anche una sovvenzione. La sovvenzione è resa disponibile soltanto nella misura in cui la posizione debitoria netta dei paesi beneficiari nei confronti della Commissione si riduca di almeno lo stesso importo(25).

32. L'assistenza macrofinanziaria erogata al Kosovo ed al Montenegro ha un carattere di eccezionalità diverso: non essendo Stati sovrani, essi non possono beneficiare dei programmi convenzionali sostenuti dall'FMI o dalla Banca mondiale.

33. In molti casi, l'assistenza macrofinanziaria ha assunto un carattere regolare e continuativo piuttosto che eccezionale. Nel novembre 1999, per la quarta volta dal 1991, è stata promessa assistenza alla Bulgaria ed alla Romania. Altri tre paesi hanno beneficiato tre volte dell'assistenza macrofinanziaria.

Le condizioni politiche preliminari

34. Il secondo principio impone che l'assistenza macrofinanziaria venga erogata soltanto a paesi terzi che soddisfano determinate condizioni politiche preliminari, vale a dire l'esistenza di stretti legami politici ed economici con l'Unione europea, la prossimità geografica, il pieno rispetto di meccanismi realmente democratici, fra cui il pluripartitismo nel sistema parlamentare, lo Stato di diritto ed il rispetto dei diritti dell'uomo.

35. In pratica, l'assistenza viene accordata anche a paesi terzi che soddisfano solo parzialmente tali condizioni preliminari. Per quanto attiene alla prossimità geografica, l'Armenia, la Georgia e il Tagikistan, non sono stati considerati ammissibili secondo i criteri di Genval (cfr. la nota 4 a pagina 8) in quanto non soddisfano questa condizione preliminare. Per quanto riguarda i diritti umani, il Consiglio e la Commissione hanno espresso la loro preoccupazione(26), soprattutto per quanto concerne le minoranze in alcuni paesi beneficiari. Tuttavia, il dialogo con i paesi in questione sul sostegno in termini di assistenza macrofinanziaria potrebbe fornire una spinta politica al miglioramento dei meccanismi democratici e dello Stato di diritto, nonché al rispetto dei diritti dell'uomo.

La complementarità

36. La complementarità tra l'assistenza macrofinanziaria dell'UE e l'assistenza fornita da altri donatori multilaterali o bilaterali rappresenta il terzo principio approvato. L'aiuto dell'UE dovrebbe essere limitato ad un massimo del 60 % (per i paesi candidati all'adesione all'UE) o ad un terzo (per altri paesi) del sostegno bilaterale totale(27), allo scopo di garantire un'adeguata ripartizione degli oneri. Il principio della complementarità ha un secondo aspetto: la complementarità deve essere ricercata anche tra l'assistenza macrofinanziaria dell'UE ed altre forme di assistenza comunitaria, il che richiede un coordinamento interno.

37. In linea generale, l'assistenza macrofinanziaria viene mobilitata soltanto se c'è un significativo fabbisogno residuo di finanziamenti esterni(28), ben al di sopra delle risorse fornite dall'FMI e dalla Banca mondiale, identificato assieme a tali organismi. Pertanto, già in fase di pianificazione vi è, di norma, uno stretto coordinamento con l'FMI e la Banca mondiale. Si sono comunque incontrati dei problemi nei casi in cui tra la pianificazione di un'operazione e la sua realizzazione è intercorso un considerevole lasso di tempo.

38. Per quanto riguarda il quarto prestito alla Bulgaria, deciso nel 1999 (100 milioni di euro), è trascorso più di un anno tra la prima stima del fabbisogno finanziario residuo e l'effettiva erogazione a copertura di quest'ultimo. Il calcolo originario dell'assistenza fatto dalla Commissione si basava su una stima delle esigenze finanziarie fatta dall'FMI a partire dal settembre 1998. Tuttavia, il fabbisogno finanziario residuo stimato per il 1999 era diminuito considerevolmente(29). I servizi della Commissione hanno ritenuto pertanto che la Bulgaria non dovesse beneficiare di un versamento nel 1999. Ciononostante, il primo versamento del prestito è stato effettuato nel mese di dicembre 1999(30).

39. Per quanto riguarda l'erogazione del secondo versamento del prestito alla Bulgaria nel settembre 2000 (60 milioni di euro), non c'è prova che il paragrafo 9 del memorandum d'intesa tra la Commissione e le autorità bulgare trovasse applicazione prima della proposta di erogazione. Il memorandum indicava che l'importo del secondo versamento sarebbe stato deciso previo esame, da parte della Commissione, del fabbisogno residuo di finanziamenti esterni della Bulgaria e che si sarebbe tenuto debitamente conto anche dell'effettiva mobilitazione di assistenza finanziaria alla Bulgaria da parte di altri donatori bilaterali. Dal momento che all'epoca tale esame non è stato intrapreso, non è stato possibile stabilire se per il 2000 vi fosse un fabbisogno residuo di finanziamenti, né è stato possibile accertare se l'assistenza della Comunità alla Bulgaria rappresentasse meno del 60 % del sostegno bilaterale totale fornito nel 1999 e nel 2000 e rimanesse pertanto entro il limite massimo previsto per i paesi candidati all'UE, limite che era stato fissato per garantire un'adeguata ripartizione degli oneri.

40. Per quanto riguarda la complementarità ed il coordinamento tra l'assistenza macrofinanziaria dell'UE ed altre forme di assistenza comunitaria, nel Kosovo non sempre l'approccio dei vari servizi della Commissione è stato armonizzato. L'Agenzia europea per la ricostruzione, con base a Pristina e responsabile nel 2000 di stanziamenti impegnati per circa 400 milioni di euro, criticava l'efficienza dell'Amministrazione civile temporanea delle Nazioni Unite (UNMIK). L'UNMIK, nonostante numerosi solleciti, fra cui una lettera inviata dalla Commissione da Bruxelles, con la quale si sottolineava che ciò avrebbe compromesso ulteriori pagamenti, non forniva alcuna relazione sull'utilizzo dei fondi dell'UE gestiti dall'Agenzia. Nel medesimo tempo, il servizio della Commissione responsabile dell'assistenza macrofinanziaria decideva di versare rapidamente la seconda quota dei 35 milioni di euro impegnati relativi al bilancio del Kosovo gestito dall'UNMIK (cfr. l'allegato III, paragrafo 1).

41. Nel caso dell'Albania, nell'aprile 1999 il Consiglio decideva un'assistenza macrofinanziaria fino a 20 milioni di euro sotto forma di prestito. Tuttavia, al momento del controllo della Corte (febbraio 2001), non era ancora stato eseguito alcun pagamento, in quanto l'Albania beneficiava di un largo afflusso di altri aiuti dell'UE, principalmente sotto forma di sovvenzioni (assistenza d'emergenza al bilancio per i costi relativi ai rifugiati, nel quadro del Programma per la sicurezza alimentare). Dato che altri paesi stanno ricevendo assistenza macrofinanziaria sotto forma di sovvenzioni, l'Albania non sembra più intenzionata a contrarre dei prestiti. Sembra opportuno provvedere alla cancellazione dell'accordo di prestito.

La condizionalità

42. Il quarto principio approvato è quello della condizionalità macroeconomica. In linea generale, l'aiuto dovrebbe essere corrisposto in versamenti successivi, la cui erogazione è subordinata all'osservanza dei criteri di risultato macroeconomico e di adeguamento strutturale, sulla base dei programmi economici dei paesi beneficiari, così come stipulato dagli accordi stand-by con l'FMI. Le condizioni dovrebbero tener conto anche dei progressi compiuti in merito all'apertura reciproca dei mercati, nel contesto della politica esterna della Comunità.

43. L'esame di tutte le operazioni compiute nel periodo 1998-2000 ha rivelato che di questo principio della condizionalità si è tenuto conto in tutto il periodo. Alcune delle condizioni non definiscono tuttavia criteri chiari e quantificabili di risultato, ma sono formulate in termini generici; di conseguenza, non sono facilmente verificabili (per esempio, Kosovo: adottare le misure appropriate per sviluppare il necessario quadro normativo per i settori prioritari; FYROM: il governo dovrà aver compiuto progressi significativi in merito all'introduzione di un sistema meritocratico per i dipendenti pubblici...).

44. La ratio alla base delle condizioni non sempre è chiara, perché il rapporto con gli obiettivi generali non viene indicato. Nel caso della Romania, le condizioni sono concepite in maniera frammentaria e la loro rilevanza rispetto al processo di adesione non viene specificata.

45. In linea generale, l'assistenza viene erogata in due o tre versamenti. La maggior parte dei programmi prevede un periodo minimo di tre mesi tra il primo ed il secondo versamento. Per il Montenegro, questo periodo minimo è stato fissato in due mesi soltanto. Con una pianificazione di questo tipo, lo Stato beneficiario si aspetta che l'ammontare totale dell'assistenza venga erogato rapidamente. Di norma, però, non è possibile realizzare progressi macroeconomici significativi e misurabili in un arco di tempo così breve. Nel caso del Montenegro, i pagamenti sono stati eseguiti nel gennaio 2001 (ossia dopo quattro mesi e mezzo), e soltanto dopo aver alleggerito le condizioni di erogazione (cfr. l'allegato III paragrafo 6).

La disciplina finanziaria

46. Il quinto principio approvato dal Consiglio ECOFIN è il rispetto della disciplina finanziaria. Ciò significa che l'importo dell'aiuto deve rientrare nel massimale annuo di bilancio determinato dalle prospettive finanziarie della Comunità, oltre che rispettare le norme ed i limiti convenuti nel quadro del Fondo di garanzia per le azioni esterne(31). La Corte sottopone annualmente a controllo il meccanismo del Fondo di garanzia(32). La Corte non ha rilevato casi di mancato rispetto del principio della disciplina finanziaria.

LA VALUTAZIONE DEI PROCESSI CONTABILI E DI BILANCIO DEI GOVERNI PARTNER

47. Riconoscendo la fungibilità dei fondi forniti nel quadro dei SAF, la Commissione li ha messi a disposizione a titolo di sostegno al bilancio, senza specificarne la destinazione. Conseguentemente, tutte le disposizioni riguardanti l'audit della spesa correlata ai SAF sono scomparse dalle convenzioni di finanziamento, senza però che tale audit sia stato sostituito da un'altra forma di controllo globale. Nelle operazioni di sostegno al bilancio, sotto forma di prestiti o di sovvenzioni, dato che il denaro affluisce direttamente al sistema di bilancio del paese partner ed il suo uso non può essere distinto dalla restante parte del bilancio, è importante che i processi contabili e di bilancio del paese siano affidabili. Un grado elevato di trasparenza, di responsabilità e di controllo esterno nella gestione delle risorse pubbliche è indispensabile per garantire un buon governo e per contribuire a combattere la frode e la corruzione. La Commissione dovrebbe documentare la propria valutazione di questi processi nei paesi del Mediterraneo, compresa la misura in cui essi si sono valsi del lavoro svolto dalle istituzioni finanziarie internazionali. Finora non è stato reperito alcun elemento che comprovi lo svolgimento di questo tipo di valutazione da parte della Commissione.

48. La Commissione ha tentato di sollevare la questione dell'affidabilità dei processi contabili e di bilancio del governo in quanto elemento da inserire nella convenzione di finanziamento per il SAF "Istruzione" della Tunisia ma, avendolo fatto ad uno stadio già avanzato del processo, alla fine questo aspetto non è stato incluso nella convenzione di finanziamento. L'introduzione di questo importante argomento non rientrava, comunque, nel quadro di una decisione politica generale della Commissione applicabile a tutti i paesi, ma si basava piuttosto su una scelta ad hoc.

49. Nei paesi che beneficiano di un'assistenza macrofinanziaria manca per lo più un esame dell'affidabilità della gestione delle risorse pubbliche. Un monitoraggio specifico è stato effettuato da un'assistenza tecnica esterna, in misura molto limitata, soltanto nel caso del Montenegro (cfr. l'allegato III, paragrafo 6). Nei paesi ACP si è cominciato a coordinare un'azione in questa direzione in collaborazione con la Banca mondiale. Nella sua recente relazione, la Corte ha raccomandato che la Commissione si concentri su un'attenta sorveglianza della qualità della gestione delle finanze pubbliche(33). Tale raccomandazione si applica in egual modo a tutti i paesi che ricevono un sostegno di bilancio.

50. Tutte le DG che contribuiscono al sostegno di bilancio dovrebbero tener conto degli insegnamenti tratti dall'esperienza maturata dalla Commissione con questi strumenti. Ad esempio, il servizio di audit interno della Commissione ha svolto recentemente un'analisi del sostegno di bilancio concesso ai paesi ACP(34). Questa relazione interna formula una serie di osservazioni applicabili a tutti i paesi che ricevono un sostegno al bilancio. La relazione sottolinea in particolare l'importanza delle questioni legate alla gestione finanziaria a livello della capacità amministrativa e del sistema di rendicontazione dei paesi beneficiari.

IL MONITORAGGIO DELL'ASSISTENZA MACROFINANZIARIA E DEI SAF

Osservazioni generali

51. La Commissione ha il compito di verificare se le politiche economiche nei paesi beneficiari siano conformi agli obiettivi generali di tale assistenza e se le condizioni poste siano rispettate. Comunque, nelle unità responsabili del monitoraggio non vi sono regole interne che definiscano le responsabilità, né descrizioni delle mansioni e strumenti di monitoraggio (per esempio, liste di controllo, quadro operativo, linee guida).

52. In genere i programmi vengono gestiti e monitorati da Bruxelles. Prima di effettuare i pagamenti, la Commissione di solito si reca nei paesi interessati. Il ruolo della delegazione varia da un paese all'altro. In molti casi, il monitoraggio della Commissione si basa ampiamente sul lavoro dell'FMI e della Banca mondiale, in quanto molte delle condizioni sono comuni.

53. Il monitoraggio effettuato dalla Commissione è alquanto discontinuo, a causa delle limitate risorse umane. Anziché consistere in un monitoraggio permanente delle condizioni economiche e politiche di ciascun paese, è incentrato sulla verifica del rispetto delle condizioni ai fini dell'approvazione dell'erogazione dei fondi.

54. Nel processo di monitoraggio dei paesi del Mediterraneo, la DG ECFIN, nonostante la sua specifica competenza, non è strettamente coinvolta ed il suo ruolo in questo contesto non è chiaramente definito.

55. Il coordinamento complessivo tra la Banca mondiale e la Commissione è risultato in genere molto buono, particolarmente nella fase di concezione. In fase di monitoraggio, la qualità del coordinamento variava da un paese all'altro, in quanto una cooperazione stretta e regolare non era stata sistematicamente attuata, ma dipendeva ampiamente dai singoli contatti interpersonali.

L'approvazione dei pagamenti nel quadro dei SAF

56. Nel quadro del primo programma MEDA, i SAF dovevano essere strumenti rapidi di erogazione. Anche se la Commissione può essere riuscita ad effettuare i pagamenti più rapidamente che non per i progetti tradizionali, raramente l'approvazione dei pagamenti e le conseguenti erogazioni sono avvenute nei tempi previsti dalle convenzioni di finanziamento. In ogni caso, la prevedibilità delle erogazioni è importante, una volta che le condizioni siano rispettate. È indispensabile che i paesi sappiano quando i fondi arriveranno, specie quando questi ultimi sono inclusi nei loro bilanci. In caso contrario, possono aversi ripercussioni negative sul processo di riforma. L'FMI ha sottolineato anche l'importanza del coordinamento dei tempi di erogazione dei fondi.

57. Per il primo SAF realizzato nel quadro del programma MEDA, i ritardi nell'approvazione delle procedure di pagamento sono ascrivibili ad una mancanza di chiarezza nella ripartizione delle responsabilità tra le varie Direzioni generali interessate. Non sempre il coordinamento è stato buono, dando luogo a piani divergenti (per esempio, nell'organizzazione delle missioni di supervisione).

58. Per il SAF I relativo alla Giordania ci sono stati ritardi nel pagamento, in quanto la legge sulla concorrenza non era stata approvata. Il ritardo dal febbraio al luglio 1997 può essere attribuito in gran parte alle autorità giordane, che non hanno fornito alla Commissione le informazioni ritenute necessarie. Ad ogni modo, i ritardi sono dovuti anche al fatto che la DG Concorrenza è stata coinvolta tardi nel processo. Alla fine, il coinvolgimento della DG Concorrenza non è stato utilizzato al meglio, in quanto la DG RELEX ha deciso di effettuare il pagamento sulla base della dichiarazione delle autorità giordane, secondo la quale le modifiche proposte dalla DG Concorrenza sarebbero state incorporate nella legge, senza attendere i risultati di una missione svolta dalla DG Concorrenza in Giordania, mentre era in corso il trattamento della procedura di pagamento. Alla fine, la legge in questione non è stata adottata dal parlamento giordano.

Il rispetto delle condizioni

59. Come previsto dalle decisioni del Consiglio nel caso dell'assistenza macrofinanziaria, oppure dalle singole convenzioni di finanziamento nel caso dei SAF, affinché i pagamenti possano essere effettuati, le condizioni pattuite devono essere soddisfatte. In linea generale, l'erogazione ha luogo se la Commissione, la Banca mondiale e l'FMI concordano sul fatto che il paese beneficiario ha compiuto progressi sufficienti nei termini dell'agenda di riforma pattuita. Qualora, tuttavia, la Banca mondiale e l'FMI non abbiano programmi in corso (ad esempio, Libano e Montenegro) e qualora la Commissione abbia posto proprie specifiche condizioni, essa deve basarsi su una propria valutazione. In pratica, la Commissione si avvale di un certo margine di manovra nel valutare il pieno soddisfacimento delle condizioni di politica economica. Quando la Commissione propone un'erogazione, tiene conto anche delle situazioni di emergenza e dei vincoli politici (cfr. l'allegato III).

60. Questo approccio significa che, in pratica, un paese può ricevere una valutazione positiva circa i progressi compiuti, e il denaro può essere erogato, senza che tutte le condizioni siano state rispettate(35). Per quanto l'esigenza di disporre di un certo margine di valutazione sia insita in uno strumento come il SAF o l'assistenza macrofinanziaria, non sempre la Commissione ha stabilito con sufficiente chiarezza se talune condizioni fossero state o meno rispettate. In questi casi, la giustificazione fornita per aver derogato a talune condizioni non è stata sufficientemente documentata.

RELAZIONI E VALUTAZIONE

I SAF nei paesi del Mediterraneo

61. Nel 2000 la Commissione ha pubblicato una valutazione dei paesi ACP e dei paesi del Mediterraneo che ricevono un sostegno della Comunità per i programmi di riforme economiche e l'adeguamento strutturale(36). Per migliorare la prassi corrente in questi paesi, la valutazione conteneva varie raccomandazioni, riguardanti ad esempio una maggiore "appropriazione" dei programmi di riforma da parte dei paesi beneficiari. Raccomandava inoltre che le condizioni fossero chiare e verificabili e non troppo incentrate sull'impegno puramente formale di realizzazione delle riforme. Il suo ambito era comunque limitato dal fatto che la valutazione era stata realizzata in un momento in cui soltanto i primi versamenti del primo SAF nel quadro del programma MEDA erano stati effettuati. Si riconosceva che, essendo essi stati introdotti soltanto nel 1996, ed essendo disponibili, per il 1997, soltanto dati provvisori, una valutazione approfondita non era possibile. Ciò significa che soltanto i primi versamenti del primo SAF nel quadro del primo programma MEDA sono stati valutati in maniera indipendente. Per quanto la valutazione fosse complessivamente positiva circa l'impatto del SAF, è lecito dubitare che un giudizio sull'impatto del SAF potesse essere espresso su tale base. Nella stessa relazione di valutazione si ammetteva che, già al momento della firma della convenzione di finanziamento, per questi primi versamenti talune condizioni erano state più o meno rispettate.

62. Non sono state effettuate valutazioni sistematiche ed indipendenti dei singoli SAF in quanto programmi completi(37). Le convenzioni di finanziamento non includono disposizioni chiare per la valutazione di questi programmi. Inoltre, per quanto le convenzioni di finanziamento per i paesi del Mediterraneo prevedano che il ricevente presenti una relazione al completamento del progetto, questa disposizione non ha mai trovato sistematica applicazione.

L'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi

63. Le varie decisioni del Consiglio riguardanti l'assistenza macrofinanziaria prevedono che la Commissione trasmetta al Parlamento europeo ed al Consiglio una relazione (di solito almeno una volta l'anno, per alcune decisioni entro il 15 settembre), la quale dovrebbe comprendere una valutazione dell'esecuzione delle decisioni. In conformità di questo requisito, la Commissione ha redatto delle relazioni annuali. Le relazioni relative al 1997 e al 1998 sono state pubblicate solo nel novembre 1999, mentre la relazione 1999 è stata pubblicata solo alla fine del mese di ottobre 2000(38).

64. La relazione 1999 fornisce un panorama generale dell'assistenza macrofinanziaria (quadro generale, sviluppi nell'anno in corso, tendenze, condivisione degli oneri) e contiene una descrizione della situazione di ciascun paese beneficiario. Complessivamente, la relazione è esauriente, anche se le spiegazioni concernenti l'andamento macroeconomico e le riforme strutturali avrebbero maggior peso se fosse stabilito un rapporto di causalità con l'assistenza. Le parti esplicative riguardanti l'esecuzione delle decisioni sono molto brevi e non possono essere considerate delle valutazioni. La Commissione non ha richiesto valutazioni esterne indipendenti, né per l'attività nel suo insieme, né per i singoli paesi. L'assistenza macrofinanziaria fornita ai paesi candidati all'UE, ai Nuovi Stati indipendenti ed ai Balcani occidentali non è stata oggetto di valutazioni del tipo di quelle effettuate per altri paesi che ricevono un analogo sostegno (cfr. il paragrafo 61).

65. La mancanza di valutazioni dell'assistenza macrofinanziaria significa che finora la Commissione non ha dato seguito alla sua politica generale di valutazione dei programmi di spesa della Comunità. L'iniziativa SEM 2000 ha introdotto una politica generalizzata di valutazione dei programmi di spesa della Comunità, secondo la quale le Direzioni generali ed i servizi operativi sono responsabili della valutazione regolare dei loro programmi e dell'organizzazione delle risorse necessarie per pianificare e gestire le valutazioni richieste nelle rispettive aree(39). I servizi operativi dovrebbero integrare la programmazione delle valutazioni nei rispettivi piani di lavoro(40). Questi requisiti non vengono rispettati nel campo dell'assistenza macrofinanziaria gestita dalla DG ECFIN.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Introduzione

66. I due strumenti hanno dato alla Commissione l'opportunità di avviare un dialogo più significativo con i governi sull'intero processo di riforma, cosa che i progetti tradizionali di sviluppo, in particolare, solitamente non permettono. Con il passare degli anni la natura di questi strumenti ha subito un'evoluzione; la Commissione dovrebbe continuare a riflettere, coinvolgendo tutte le Direzioni generali interessate, sul modo in cui questi strumenti possono essere utilizzati al meglio nell'ambito della sua politica globale nei confronti dei paesi beneficiari.

67. La Commissione non agisce da sola. Nel contesto dell'assistenza macrofinanziaria, il Consiglio europeo ha sottolineato il fatto che la Commissione europea non è un'istituzione finanziaria internazionale come la Banca mondiale o il Fondo monetario internazionale. In tale contesto è stato sottolineato che gli interventi macroeconomici dovrebbero rivestire un carattere di eccezionalità. Il ruolo dell'Unione europea come terzo attore internazionale nell'area, comunque, non è stato chiaramente definito e non è stato esplicitato qual è il valore aggiunto atteso del contributo dell'UE (cfr. i paragrafi 30-33).

Raccomandazione 1

68. La Commissione dovrebbe sempre accertare le ragioni per le quali è necessaria un'azione separata dell'UE, con tutte le sue conseguenze amministrative. L'atteso valore aggiunto non dovrebbe essere indicato soltanto rispetto ai programmi in corso delle istituzioni di Bretton Woods. Nel caso dell'assistenza macrofinanziaria, dovrebbe essere garantita anche la complementarità con la tradizionale assistenza di progetti e programmi dell'UE.

Un approccio coerente a strumenti simili

69. L'assistenza macrofinanziaria ed i SAF sono strumenti simili. In entrambi i casi, i fondi sono fungibili e vengono erogati in uno o più versamenti una volta che la Commissione si sia persuasa che le condizioni, volte principalmente al sostegno di riforme economiche strutturali dello stato beneficiario, stabilite in un accordo stipulato tra la Commissione ed il governo, sono state rispettate. Tuttavia, l'assistenza macrofinanziaria per i paesi candidati all'UE, per i Balcani occidentali ed i Nuovi Stati indipendenti è considerata come uno strumento eccezionale, fornita principalmente sotto forma di prestiti, mentre i SAF per gli Stati terzi del Mediterraneo sono visti come strumenti normali, concessi sempre sotto forma di sovvenzione (cfr. i paragrafi 1-5).

Raccomandazione 2

70. La Commissione dovrebbe trovare un approccio più armonizzato all'assistenza a livello macroeconomico. Occorrerebbe rivedere il modo in cui la gestione di questi strumenti è suddivisa tra i diversi servizi della Commissione, ivi compreso il ruolo delle delegazioni. Occorrerebbe tener conto anche delle lezioni tratte dall'esperienza maturata con i paesi ACP.

Elaborazione, condizioni e monitoraggio delle convenzioni

71. Il processo che dà luogo alle convenzioni con i paesi beneficiari non è chiaramente documentato. Nel caso dell'assistenza macrofinanziaria, ciò riguarda la rilevanza delle condizioni rispetto a più ampi obiettivi politici, per esempio l'adesione all'UE (cfr. il paragrafo 44). Nel caso del SAF, ciò si riferisce alla giustificazione dell'importo complessivo dell'assistenza ed alla sua suddivisione in uno o più versamenti (cfr. il paragrafo 20).

72. Quando le condizioni contenute nelle convenzioni sono comuni, la Commissione si avvale, per le operazioni di monitoraggio, del lavoro svolto dall'FMI e dalla Banca mondiale. Il monitoraggio svolto dalla Commissione stessa è discontinuo. Esso è incentrato sull'esigenza di verificare l'osservanza delle condizioni ai fini dell'erogazione dei fondi piuttosto che sulla sorveglianza continua delle condizioni economiche e politiche del paese (cfr. i paragrafi 52-55).

73. Anche se le condizioni specifiche dei singoli programmi devono essere rispettate prima di effettuare i pagamenti, è comprensibile che, in pratica, la Commissione abbia bisogno di un certo margine di manovra nel giudicare gli sforzi realmente compiuti dallo stato beneficiario verso il conseguimento di obiettivi politici e di riforma macroeconomica. Talvolta, inoltre, può dover tener conto di eventi imprevedibili. Comunque, non sempre la mancata osservanza di alcune condizioni ed i problemi incontrati sono stati identificati in maniera sufficientemente trasparente e non sempre un'azione correttiva è stata chiesta con sufficiente insistenza (cfr. i paragrafi 22-27 e 42-45).

Raccomandazione 3

74. La Commissione dovrebbe rendere più chiaro il proprio processo decisionale, predisponendo una guida scritta per le varie fasi della gestione dell'assistenza macroeconomica. Dovrebbe inoltre documentare più chiaramente le sue considerazioni quando decide in merito al contenuto delle convenzioni di finanziamento con i paesi beneficiari e all'erogazione sulla base della valutazione delle condizioni stipulate nella convenzione. La Commissione dovrebbe documentare le ragioni che la inducono a concedere deroghe alle condizioni stabilite qualora tali condizioni non siano soddisfatte.

La valutazione dei processi contabili e di bilancio dei governi partner

75. La qualità dei processi di bilancio negli stati beneficiari svolge un ruolo cruciale durante l'intero processo di riforma e dovrebbe essere una condizione chiave quando viene assegnato un sostegno al bilancio senza specificarne la destinazione. Un grado elevato di trasparenza, di controllo esterno della gestione delle risorse pubbliche e il rispetto dell'obbligo di rendere conto sono indispensabili per garantire un buon governo e per contribuire a combattere la frode e la corruzione (cfr. il paragrafo 50).

Raccomandazione 4

76. Il monitoraggio, da parte della Commissione, della qualità della gestione finanziaria nei paesi beneficiari dovrebbe essere considerevolmente migliorato e tutte le Direzioni generali competenti dovrebbero essere coinvolte. La Commissione dovrebbe tenere pienamente conto del lavoro svolto a tale riguardo dalle istituzioni di Bretton Woods, ogni qualvolta intenda avvalersene.

Valutazioni

77. La mancanza di valutazioni (assistenza macrofinanziaria) oppure la loro portata limitata (SAF) sta a significare che la Commissione non ha ancora pienamente attuato la propria politica generale in materia di valutazione dei programmi di spesa della Comunità. La Commissione non beneficia pertanto in maniera sistematica delle possibilità offerte da un processo di apprendimento strutturato (cfr. i paragrafi 61-65).

Raccomandazione 5

78. La Commissione dovrebbe compiere regolarmente valutazioni complete, allo scopo di identificare gli insegnamenti da trarre per l'elaborazione della sua politica, specie per quanto riguarda l'adeguatezza dei programmi di riforma, l'attinenza delle condizioni al processo di riforma e l'attenuazione del costo sociale di tali programmi.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 7 marzo 2002.

Per la Corte dei conti

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Queste regioni usufruiscono dell'assistenza macrofinanziaria. Nel passato ne avevano beneficiato anche Israele (1991) e l'Algeria (1991 e 1994).

(2) L'UE fornisce assistenza dedicata all'adeguamento strutturale anche ai paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) (cfr. il paragrafo 7).

(3) Il Fondo monetario internazionale (FMI) e la Banca mondiale.

(4) Eccezionalità, condizioni politiche preliminari, complementarità, condizionalità e disciplina finanziaria.

(5) La prossimità geografica all'UE, il pieno rispetto dei diritti umani e dello Stato di diritto.

(6) Comunque, secondo il suo programma di lavoro, la DG ECFIN intende elaborare una proposta di decisione del Consiglio relativa ad un accordo quadro per l'assistenza macrofinanziaria.

(7) Regolamento (CE) n. 1488/96, del 23 luglio 1996, del Consiglio relativo a misure d'accompagnamento finanziarie e tecniche a sostegno della riforma delle strutture economiche e sociali nel quadro del partenariato euromediterraneo (MEDA 1) (GU L 189 del 30.7.1996), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 2698/2000 del Consiglio, del 27 novembre 2000 (MEDA 2) (GU L 311 del 12.12.2000).

(8) Relazione speciale n. 5/2001 (GU C 257 del 14.9.2001).

(9) La linea di bilancio interessata è la B7-4 1 0 MEDA (misure di accompagnamento alle riforme delle strutture economiche e sociali nei paesi terzi mediterranei).

(10) La linea di bilancio per le sovvenzioni nel quadro dell'assistenza macrofinanziaria è stata introdotta per la prima volta nel bilancio generale dell'Unione europea dell'esercizio 1998 (Articolo B7-5 3 1 "Aiuto eccezionale all'Armenia, alla Georgia e al Tagikistan"). Con il bilancio del 1999 è stato introdotto un ulteriore articolo (B7-5 3 2): Assistenza macrofinanziaria ai paesi della regione dei Balcani occidentali.

(11) Sotto forma di una voce p.m. nel capitolo B0-2 1 (Garanzia sui prestiti attivi e passivi destinati a promuovere lo sviluppo di paesi terzi).

(12) Un Fondo di garanzia per l'azione esterna è stato istituito nel 1994. Eventuali insolvenze nei rimborsi sono coperte da questo fondo, nei limiti dell'importo disponibile.

(13) Sia in Giordania che in Tunisia vi era un SAF già completato ed un SAF in corso. Nel caso della Tunisia, c'era anche un programma settoriale nel campo sanitario. In Libano era in corso un SAF. Tutti i sei SAF esaminati rientravano nel programma MEDA.

(14) Si tratta di protocolli per paese firmati (a seconda del paese) tra il 20 giugno ed il 18 settembre 1991, a copertura del periodo 1° novembre 1991-31 ottobre 1996.

(15) Cfr. la relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1994, paragrafi 11.9-11.81 (GU C 303 del 14.11.1995).

(16) Raccolta, volume 2, 06/95-11/97.

(17) Conferenza dei ministri degli Esteri dell'UE e del Mediterraneo a Barcellona (27-28 novembre 1995).

(18) I 12 paesi partner del Mediterraneo, situati nel Mediterraneo meridionale ed orientale, sono: Marocco, Algeria, Tunisia (Magreb); Egitto, Israele, Giordania, Autorità Palestinese, Libano, Siria (Mashrak); Turchia, Cipro e Malta.

(19) Con MEDA 1, le proposte di finanziamento di importo superiore a 2000000 di euro venivano sottoposte ad un comitato (il comitato MED) di rappresentanti degli Stati membri dell'UE, il quale forniva consulenza alla Commissione europea per l'esecuzione del programma MEDA. Il comitato esprimeva un parere sulle proposte.

(20) Ad esempio, riduzione del disavanzo di bilancio ed aumento della massa salariale.

(21) Ai sensi dall'articolo IV dello statuto dell'FMI, l'FMI intrattiene un dialogo bilaterale con i membri, solitamente una volta l'anno. Un'équipe di addetti si reca nel paese, raccoglie informazioni economiche e finanziarie e discute con i funzionari preposti degli sviluppi economici del paese e delle relative politiche. Al ritorno in sede, gli addetti preparano una relazione, che costituirà la base del dibattito in seno al comitato esecutivo.

(22) Articolo 308 del trattato CE: "Quando un'azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente trattato abbia previsto i poteri d'azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso".

(23) Conclusioni del Consiglio ECOFIN del 20 marzo 1995 sui principi dell'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi, che aggiornano le conclusioni ECOFIN di Genval del 9 ottobre 1993 sull'assistenza macrofinanziaria (le cosiddette linee guida Genval riviste).

(24) Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull'esecuzione dell'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi nel 2000, COM(2001) 288 def. del 1° giugno 2001.

(25) Con la linea di credito di 1250 milioni di euro messa a disposizione dei Nuovi Stati indipendenti nel 1992 dalla Comunità per l'importazione di generi alimentari e prodotti medicinali, l'Armenia e la Georgia hanno beneficiato rispettivamente di 58 milioni di euro e di 113 milioni di euro sotto forma di prestiti. Entrambi i paesi non sono stati in grado di rispettare le scadenze previste per il rimborso del prestito, né in conto capitale né in conto interessi. Allo scopo di agevolare la soluzione di questo problema debitorio, nel novembre 1997 il Consiglio ha deciso di fornire all'Armenia ed alla Georgia un'assistenza finanziaria eccezionale sotto forma di una combinazione di prestiti e sovvenzioni. Questa decisione del Consiglio è stata modificata nel marzo 2000 per estenderla al Tagikistan.

(26) Relazione annuale dell'Unione europea sui diritti dell'uomo - 2001, Consiglio dell'Unione europea, 8 ottobre 2001.

Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo, Compendio 2000, Programma finanziato dalla Commissione europea.

(27) Sostegno fornito da singoli paesi (e non da organismi multilaterali).

(28) La Commissione fa distinzione tra il fabbisogno finanziario rimanente, che esclude il sostegno finanziario dell'FMI e della Banca mondiale, e il fabbisogno finanziario residuo, che invece tiene conto del sostegno fornito da questi organismi.

(29) Da 205 milioni di USD nel settembre 1998 a 71 milioni di USD nel settembre 1999.

(30) Con una riduzione da 50 a 40 milioni di euro.

(31) Il Fondo di garanzia è stato istituito il 31 ottobre 1994 con il regolamento (CE, Euratom) n. 2728/94 del Consiglio; vi si attinge se il beneficiario di un prestito concesso o garantito dalla Comunità a/in un paese terzo è insolvente. L'articolo 14 della decisione 94/729/CE del Consiglio concernente la disciplina di bilancio prevede che ogni anno una riserva relativa ai prestiti ed alle chiamate in garanzia su prestiti sia inscritta nel bilancio generale a titolo di stanziamento accantonato destinato a far fronte ai bisogni di alimentazione del Fondo di garanzia. Quando la Commissione presenta una nuova proposta di assistenza macrofinanziaria sotto forma di prestiti, essa fornisce informazioni circa le implicazioni dell'operazione per il bilancio. Viene così indicato il contributo imputabile al Fondo di garanzia, così come le conseguenze nel caso in cui la garanzia di bilancio venisse escussa.

(32) Corte dei conti - Relazione annuale sull'esercizio finanziario 2000, capitolo 8 (GU C 359 del 15.12.2001).

(33) Relazione speciale n. 5/2001, paragrafi 40-44.

(34) "Report on the managing, monitoring and control arrangements governing the use of counterpart funds and budgetary support in development aid", documento interno, Bruxelles, 4 luglio 2001.

(35) Un'osservazione simile è stata fatta per i paesi ACP. Relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1999, Relazione sulle attività del sesto, del settimo e dell'ottavo Fondo europeo di sviluppo, paragrafo 35 (GU C 342 dell'1.12.2000).

(36) Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Sostegno della Comunità ai programmi di riforme economiche e all'adeguamento strutturale: bilancio e prospettive, COM(2000) 58 def. del 4 febbraio 2000.

(37) L'équipe incaricata della gestione MEDA (formato da esperti esterni) ha effettuato una valutazione del programma marocchino. Si tratta di un documento interessante che solleva molti punti pertinenti e che potrebbe essere utile anche per i SAF di altri paesi.

(38) Relazione della Commissione al Parlamento europeo ed al Consiglio sull'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi nel 1999, COM(2000) 682 def. del 27 ottobre 2000.

(39) "Focus on results: Strengthening evaluation of Commission activities; Communication to the Commission from Mrs Schleyer in agreement with Mr Kinnock and the President", SEC(2000) 1051 del 26 luglio 2000, pag. 3.

(40) "Spending more wisely: Implementation of the Commission's evaluation policy, Communication to the Commission by Mrs Gradin and Mr Liikanen, in agreement with the President", SEC(1999) 69/4.

ALLEGATO I

EVOLUZIONE FINANZIARIA SAF 1992-2000

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Corte dei conti in base ai dati della Commissione.

ALLEGATO II

ASSISTENZA MACROFINANZIARIA A PAESI TERZI

Esborsi effettuati nel periodo 1998-2000

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Corte dei conti, in base ai dati della Commissione.

ALLEGATO III

RISPETTO DELLE CONDIZIONI

Kosovo

1. Nel Kosovo, per la decisione della Commissione concernente il versamento della seconda quota della sovvenzione al bilancio della regione (15 milioni di euro), non è stato considerato indispensabile il rispetto rigoroso di tutte le condizioni. L'UNMIK non era stata in grado di realizzare i progressi attesi per il consolidamento del bilancio. I principali problemi dal lato delle entrate hanno incluso la mancata introduzione di una trattenuta fiscale sulle retribuzioni pari al 15 %(1) e la ritardata introduzione dell'imposta sugli utili. I servizi pubblici hanno costituito uno dei maggiori problemi dal lato della spesa (per esempio, un sistema inadeguato di tariffazione dell'elettricità)(2). In mancanza di un aumento delle entrate di bilancio, si è avuta continuamente la necessità di un elevato livello di sostegno al bilancio. Nel giugno 2000 si è manifestato il pericolo reale di una carenza di liquidità nel bilancio del Kosovo e i donatori internazionali sono stati invitati ad apportare liquidità. La seconda quota è stata erogata a causa di tali urgenti esigenze finanziarie. Tuttavia, questo esborso rapido ha compromesso il principio della condizionalità macroeconomica, per quanto la Commissione sia giunta alla conclusione generale che le specifiche condizioni connesse al sostegno al bilancio da parte dell'Unione europea erano state "in gran parte" rispettate.

Bulgaria

2. Il controllo condotto dalla Corte in Bulgaria nell'aprile 2001 ha rivelato che, nell'area della privatizzazione bancaria, la banca di stato "Biochim" non era stata ancora venduta, come invece sarebbe dovuto avvenire in base alle condizioni. Secondo l'opinione espressa dai rappresentanti del ministero delle Finanze, dell'FMI e della Banca Mondiale, la condizione riguardante la vendita della banca di stato Biochim era irrealistica. I rappresentanti della Banca Mondiale, inoltre, hanno commentato di non ritenere una buona idea il fatto di specificare la necessità di privatizzare, entro una certa data, determinate imprese, individualmente indicate, per le ripercussioni negative che ciò potrebbe avere sul prezzo di vendita.

3. Nel settore dell'ambiente, alla Bulgaria era stato chiesto di adottare una legislazione che fosse pienamente conforme alla direttiva dell'UE sulla valutazione di impatto ambientale. Nell'aprile 2000, la delegazione ha ritenuto che tale condizione non fosse rispettata. Nel luglio 2000, la DG ECFIN ha considerato che la condizione non fosse stata formalmente rispettata, ma che vi fossero comunque considerevoli progressi in questa direzione. È stata la valutazione della DG ECFIN, secondo la quale i progressi erano sufficienti, a consentire l'erogazione della seconda quota. In ogni caso, ad aprile 2001, il Parlamento bulgaro non aveva ancora approvato il disegno di legge sulla valutazione dell'impatto ambientale.

4. La Commissione riteneva che, ai fini del prestito, la condizione ambientale fosse rispettata (adeguare pienamente la legislazione alla direttiva dell'UE sulla valutazione di impatto ambientale). Tuttavia, nella relazione periodica sui progressi compiuti dalla Bulgaria in vista dell'adesione, preparata dalla DG Allargamento (novembre 2000), la Commissione ha dichiarato che, perché vi sia piena conformità ai requisiti dell'UE sulla valutazione di impatto ambientale, sono necessarie altre modifiche legislative.

5. Per quanto riguarda il precedente prestito alla Bulgaria, deciso nel 1997 (250 milioni di euro), la Commissione aveva ritenuto opportuno suddividere il secondo versamento in due quote, in quanto le condizioni per i preparativi all'ingresso nell'Unione europea erano state rispettate soltanto in parte. Tuttavia, in ultima analisi, le informazioni derivanti dal processo di monitoraggio non sono state prese in considerazione ed è stato erogato l'intero importo.

Montenegro

6. Nel novembre 2000 un consulente ha prodotto una prima relazione, nella quale venivano evidenziati importanti problemi riguardanti la trasparenza e la completezza del bilancio (per esempio, i dati di cassa non forniscono un quadro veritiero dell'esecuzione del bilancio). Nella relazione finale, il consulente concludeva che il Montenegro aveva compiuto progressi considerevoli - maggiori in alcune aree piuttosto che in altre - per quanto concerne il rispetto delle condizioni. Per quanto riguarda la condizione "Miglioramento della trasparenza fiscale e di bilancio" la relazione rilevava che, da un lato, il Montenegro aveva rispettato integralmente le condizioni relative alla classificazione di bilancio, ma che, dall'altro, doveva ancora fare molta strada per rispettare gli standard internazionali di trasparenza fiscale (il Montenegro si è adeguato soltanto a tre dei 20 principi del codice dell'FMI sulla buona prassi in materia di trasparenza fiscale). Il consulente non ha espresso alcuna raccomandazione esplicita a favore o contro una decisione di erogazione. La proposta della Commissione al Comitato economico e finanziario concernente l'erogazione del secondo versamento (a determinate condizioni) è stata fatta, in ogni caso, ancora prima che la relazione finale fosse disponibile. La Commissione ha svolto una missione in Montenegro all'inizio del mese di dicembre 2000 ed ha riscontrato inoltre che in una serie di aree sono stati fatti progressi considerevoli, mentre in altre sono necessari ulteriori interventi (ad esempio, progressi insoddisfacenti nel rafforzamento del ruolo del ministero delle Finanze; scarsi progressi riguardo alla riforma dell'imposta sul reddito ed al trattamento degli arretrati; insoddisfacente controllo della spesa). È stato chiesto alle autorità montenegrine di intervenire rapidamente. In una certa misura, le condizioni sono state rinegoziate ed alleggerite, in modo tale che il Montenegro potesse rispettare le condizioni già nel dicembre 2000. Come programmato, la Commissione ha erogato 12,95 milioni di euro nel gennaio 2001.

Giordania

7. L'analisi preparata dalla Commissione e concernente l'erogazione del primo versamento del SAF II per la Giordania spiegava che l'introduzione dell'IVA era stata ritardata, ma concludeva comunque che la relativa condizione era stata rispettata.

Tunisia

8. Per il SAF I della Tunisia, secondo versamento, un'analisi condotta dalla Commissione sulla misura in cui le condizioni fossero state rispettate concludeva che una condizione relativa alla messa in vendita di cinque società pubbliche era stata osservata, anche se di quelle operazioni soltanto due erano state realizzate. La Commissione ha proceduto al secondo versamento del SAF I per la Tunisia nel dicembre 1997, dopo aver ottenuto la firma del controllore finanziario, anche se veniva riconosciuto che cinque condizioni erano state osservate soltanto in parte. Questo denaro è stato versato in euro alla Banca centrale tunisina. In base alla convenzione di finanziamento, il corrispondente valore in dinari doveva essere successivamente trasferito al bilancio, previa la doppia firma del coordinatore nazionale e del capodelegazione(3). Il capodelegazione ha firmato soltanto nel luglio 1998, in quanto soltanto a quel punto la Commissione ha ritenuto che tutte le condizioni fossero soddisfatte(4). Tenuto conto di questo, la sola spiegazione per il fatto di avere trasferito il denaro nel dicembre 1997 potrebbe risiedere nel fatto che la Commissione ha cercato di migliorare il suo tasso apparente di esecuzione del bilancio. Questo importo non ha mai prodotto interessi, pur essendo rimasto sul conto della banca centrale tunisina per oltre sei mesi.

(1) Essendo il personale locale impiegato dalle Nazioni Unite esentato dal pagamento delle imposte in virtù della convenzione ONU, si pone un problema di equità. L'UNMIK ha tentato di proporre (lettera del 25 maggio 2000 da parte del sig. Kouchner al Segretario generale dell'ONU), finora senza successo, che nello specifico caso del Kosovo queste esenzioni non venissero applicate.

(2) Cfr. la relazione sui conti finanziari dell'Agenzia europea per la ricostruzione e l'attuazione dell'aiuto al Kosovo per l'esercizio 2000 (GU C 355 del 13.12.2001).

(3) Il requisito della doppia firma è privo di utilità quando le operazioni di sostegno al bilancio sono direttamente gestite da Bruxelles. Le decisioni che attestano l'osservanza delle condizioni dovrebbero essere prese una sola volta per conto delle Comunità. Non dovrebbe esserci un processo a due stadi.

(4) Si è ritenuto che la condizione relativa alla messa in vendita di cinque società pubbliche fosse stata osservata e pertanto non è stata ulteriormente verificata.

Risposte della Commissione

SINTESI

I-II. Benché simili sotto vari aspetti, l'AMF (l'assistenza macrofinanziaria) e il SAF (lo strumento per l'adeguamento strutturale) hanno configurazione diversa e sono intesi a soddisfare esigenze diverse.

L'AMF è uno strumento avente carattere eccezionale (fondato su decisioni ad hoc del Consiglio), inteso ad aiutare i paesi beneficiari in caso di squilibri macroeconomici gravi ma in genere di breve durata (serie difficoltà finanziarie o della bilancia dei pagamenti).

I SAF MEDA sono strumenti a carattere regolare per la cooperazione finanziaria con i paesi beneficiari, sono intesi a sopperire alle esigenze finanziarie a più lungo termine associate al processo di sviluppo di tali paesi e vengono decisi nell'ambito della programmazione consueta per tutte le operazioni da attuare a norma del regolamento MEDA.

III. Nel decidere quale importo destinare a un SAF, si tiene conto dei costi delle riforme che l'operazione in oggetto intende sostenere. Dal 2001, tale importo viene documentato in forma più completa. La Commissione si tiene in stretto contatto con i paesi beneficiari e con le istituzioni finanziarie internazionali (IFI), in particolare con il Fondo monetario internazionale (FMI) e con la Banca mondiale (BM), ai fini del coordinamento e allo scopo di valutare le effettive esigenze dei paesi in questione. Per i SAF, sono ritenute importanti le sinergie con la Banca mondiale, a titolo di operazioni parallele con imposizione di condizioni identiche (per potenziare l'effetto moltiplicatore ed evitare che il beneficiario "scinda tra i donatori") oppure in forma di operazioni UE a sé stanti, le quali favoriscono gli scopi degli accordi di associazione, a cui la Banca mondiale attribuisce grande importanza.

Poiché i SAF corredano i programmi di riforma dei partner mediterranei, per i versamenti non è necessario un calendario fisso (le quote vengono versate soltanto previo adempimento delle condizioni). In effetti, a) si deve rispettare il ritmo delle riforme del paese partner; b) i SAF non sono strumenti eccezionali a cui ricorrere per apportare urgente rimedio a disavanzi interni o nei confronti dell'estero.

IV. Sebbene le conclusioni ECOFIN a cui si riferisce la Corte siano informali e non giuridicamente vincolanti, per la maggior parte dell'AMF si rispettano i principi. Possono esservi eccezioni, cosa non imprevedibile data la natura del programma, le quali peraltro sono note e soggette ad esame adeguato.

Il coordinamento, per sua natura, può sempre esser migliorato, ma l'impressione è che in genere si sia raggiunto un buon equilibrio tra il coordinamento e le azioni concrete.

V. Tutti i paesi ai quali si possono accordare tali aiuti sono sottoposti regolarmente all'analisi di cui all'articolo IV dell'FMI, nella quale si esaminano e si valutano l'esecuzione del bilancio e la qualità dei dati relativi alle pubbliche finanze. In tal modo, si dispone di mezzi adeguati per valutare la qualità dei processi contabili e di bilancio.

VI. Il personale addetto ai programmi è altamente qualificato e di comprovata esperienza, e si tiene in contatto con specialisti ed esperti indipendenti. È opportuno che la Commissione agisca in stretto nesso con le IFI e si avvalga delle medesime informazioni, dato che in molti casi gli obiettivi coincidono. I versamenti possono basarsi su una valutazione generale del conseguimento degli obiettivi stabiliti, anche se tutte le informazioni pertinenti vanno ponderate prima di giungere a un'adeguata conclusione. Alcune azioni che forse non erano previste in un accordo iniziale possono essere importanti per conseguire l'obiettivo generale.

VII. La relazione che la Commissione elabora va oltre il minimo richiesto. Tuttavia, alla ricerca continua di miglioramenti e data l'attenzione specifica dedicata alle valutazioni, si dovrebbe migliorare ancora la relazione includendovi gli elementi precipui dei risultati delle valutazioni.

VIII. Viene perseguita a titolo sistematico un'opportuna complementarità con i programmi FMI/BM. In genere si ricorre all'AMF e ai SAF quando i paesi beneficiari devono intensificare le iniziative di riforma. Si prevede d'intensificare le valutazioni come parte del processo di riforma, il che comprende anche criteri di elaborazione intesi a misurare in modo migliore il valore aggiunto derivante dagli interventi UE.

Benché questi due strumenti abbiano concezione diversa e perseguano obiettivi in certa misura diversi, nelle procedure di attuazione si cerca di assicurarne la coerenza. In tale contesto, si terrà conto dell'osservazione della Corte.

In tutti i casi, la Commissione provvederà perché siano opportunamente documentati i motivi per i quali vengono rifiutate sovvenzioni.

Ciò è previsto come parte della riforma generale.

INTRODUZIONE

4. L'assistenza macrofinanziaria (AMF) è uno strumento avente carattere eccezionale (fondato su decisioni ad hoc del Consiglio) inteso ad aiutare i paesi beneficiari soprattutto in caso di squilibri macroeconomici di breve durata.

Gli strumenti per l'adeguamento strutturale (SAF) sono invece strumenti standardizzati di cooperazione finanziaria, intesi a sostenere i paesi beneficiari per un lungo lasso di tempo nelle loro iniziative di riforma.

CONCEZIONE DEI PROGRAMMI

19. Nella riforma della gestione degli aiuti esterni, la Commissione prevede la redazione di un manuale di procedura e una formazione specifica su tale manuale.

A giudizio della Commissione, i servizi incaricati di gestire tali strumenti dispongono della perizia adeguata per valutare efficacemente i criteri operativi inerenti all'impiego degli strumenti stessi.

20. Nel decidere quale importo destinare a un SAF si tiene conto dei costi delle riforme che l'operazione intende sostenere. Dal 2001, tale importo viene documentato in forma più completa.

21. Grazie all'elaborazione dei "Documenti di strategia nazionale - 2000-2006" e dei programmi indicativi triennali 2000-2002, i servizi della Commissione sono riusciti a strutturare sul medio periodo l'attuazione delle operazioni FA. In tal modo è possibile far progredire, di anno in anno, la portata delle riforme necessarie per rendere più moderno il paese interessato, in un contesto atto a garantire la coerenza degli interventi UE.

23. Cfr. la risposta al punto 53.

24. Il ritiro della Banca mondiale è dovuto in parte alla situazione economica del Libano. La decisione di proseguire il SAF è derivata da una concertazione molto stretta tra l'FMI e la BM, che hanno vivamente auspicato il proseguimento dell'operazione della Commissione, perché vi fosse un canale di pressione sulla politica di riforma nel Libano.

Quando le consultazioni a titolo dell'articolo IV sono state ritardate, l'FMI, che seguiva a titolo permanente la situazione nel Libano, ha potuto informare la Commissione di tutti gli sviluppi.

L'adempimento delle condizioni relative alla prima quota ha consentito, tra l'altro, di predisporre l'IVA, elemento di primaria importanza nella riforma fiscale del Libano, e poi di sbloccare i negoziati sull'accordo di associazione. Era così giustificato il versamento, anche se, con la lettera del commissario al ministro delle Finanze in data 28 luglio 2000, abbiamo voluto esprimere le nostre gravi preoccupazioni sul piano macroeconomico.

La Commissione ha optato per una formulazione non vincolante, per indicare che conservava la sua libertà di giudizio nei confronti dell'FMI.

25. Per i SAF, sono ritenute importanti le sinergie con la Banca mondiale, a titolo di operazioni parallele con imposizione di condizioni identiche (per potenziare l'effetto moltiplicatore ed evitare che il beneficiario "scinda tra i donatori") oppure in forma di operazioni UE a sé stanti, le quali favoriscono gli scopi degli accordi di associazione, a cui la Banca mondiale attribuisce grande importanza.

26. In ciascuno dei casi menzionati dalla Corte, la Commissione non ha trascurato di consultare gli esperti della Banca mondiale, che hanno offerto tutta la loro perizia nei settori sociali. Più in generale, questo dialogo ha consentito ai servizi della Commissione di equilibrare la natura delle azioni comprese nei programmi.

27. Le condizioni per il versamento della seconda quota sono state lasciate in sospeso soltanto in casi eccezionali. Tuttavia, dal gennaio 2001 la Commissione non ha lasciato in sospeso per nessuno degli accordi SAF nessuna delle condizioni relative al secondo versamento.

28. Le conclusioni del Consiglio informale ECOFIN di Genval a cui si riferisce la Corte forniscono un orientamento generale per la progettazione e l'attuazione dell'AMF. Tuttavia, dato il suo carattere ad hoc, ogni decisione di assistenza finanziaria eccezionale o macrofinanziaria definisce de novo i principi e le condizioni per l'attuazione di ciascun pacchetto di assistenza.

30. La motivazione della proposta della Commissione, comprendente la valutazione dei fattori che giustificano l'intervento finanziario comunitario, figura in genere nel memorandum esplicativo che correda la proposta stessa. Il permanere, nella bilancia dei pagamenti del paese beneficiario, di un disavanzo finanziario nei confronti dell'estero (tenuto conto dell'avvenuto finanziamento da parte delle IFI) costituisce una condizione importante, ma non sufficiente, per procedere a questo tipo di assistenza.

Il valore aggiunto che ci si attende dall'intervento comunitario deriva dalla natura stessa dell'assistenza macrofinanziaria. In genere l'assistenza viene concessa a paesi terzi partner, che si trovano in prossimità geografica all'UE ed hanno con essa importanti legami politici ed economici. Questo tipo di assistenza integra i finanziamenti forniti dalle pertinenti IFI: di conseguenza, i suoi obiettivi sono coerenti con quelli concertati tra tali istituzioni e il paese beneficiario. Tuttavia le condizioni inerenti alla politica economica (relative in particolare alle riforme strutturali) a cui è subordinata l'erogazione dell'assistenza si ispirano anche ai piani di cooperazione economica tra l'UE e il paese beneficiario, figuranti negli accordi di associazione o di cooperazione.

31. La Commissione ha presentato proposte di assistenza macrofinanziaria quando permanevano necessità di finanziamento esterno, in aggiunta e al di là di quelle a cui avevano sopperito le IFI.

L'assistenza finanziaria eccezionale a favore dell'Armenia, della Georgia e del Tagikistan ha avuto caratteristiche analoghe a quelle di altri programmi di assistenza macrofinanziaria. In particolare:

- l'esigenza di non essere in arretrato negli obblighi finanziari nei confronti della Comunità, prima di poter beneficiare di un nuovo pacchetto di assistenza,

- una componente di sovvenzione, giustificata dalla situazione economica e sociale quanto mai difficile di questi paesi e dalla loro limitata capacità di servizio del debito, come in Albania, nel Kosovo o nella Bosnia-Erzegovina,

- la subordinazione dei versamenti delle sovvenzioni all'adempimento da parte dei paesi beneficiari delle condizioni relative alle riforme macroeconomiche e strutturali.

La richiesta di ridurre l'esposizione debitoria netta dell'Armenia, della Georgia e del Tagikistan era intesa ad alleviare gli obblighi di servizio del debito di questi paesi a basso reddito.

33. È necessario situare l'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria in una prospettiva più ampia.

Nei primi anni Novanta, quando la maggior parte dei paesi dell'Europa centrale e dell'Est europeo ha iniziato il passaggio dall'economia a pianificazione centrale all'economia di mercato, molti di questi paesi (Ungheria, Repubblica ceca, Repubblica slovacca, paesi baltici) hanno beneficiato di un pacchetto di assistenza una tantum. Il fatto che l'assistenza macrofinanziaria sia stata concessa più volte a un numero limitato di paesi dell'Est e Sud-Est europeo (in particolare, Romania, Bulgaria e Ucraina) attesta semplicemente che in qualche caso il processo di transizione all'economia di mercato è stato complesso e discontinuo. Date le difficili circostanze politiche, in alcuni paesi le necessarie riforme strutturali sono state ritardate oppure attuate in forma imperfetta e le circostanze eccezionali si sono palesate di nuovo.

35. Per quanto riguarda la prossimità geografica, sotto molti aspetti l'Armenia e la Georgia si possono considerare NIS europei e, con la possibile adesione della Turchia, diverranno addirittura vicini immediati dell'UE, come il Belarus, l'Ucraina e la Moldova. Si tratta di paesi che hanno interesse strategico per la Comunità, poiché la loro stabilità macroeconomica e politica è essenziale per assicurare adeguati approvvigionamenti di energia all'Europa attraverso i corridoi del petrolio e del gas che la collegano all'Asia centrale. Questi paesi hanno una relazione speciale con l'Unione europea, mediante gli accordi di partenariato e di cooperazione e mediante importanti programmi, come Traceca e Inogate. Il caso del Tagikistan è un po' diverso, ma anche la stabilità di questo paese è essenziale per la stabilità dell'Asia centrale e per l'adeguata operatività dei corridoi del petrolio e del gas.

Pur riconoscendo l'esigenza, in alcuni dei paesi in oggetto, di altri progressi nel settore dei diritti dell'uomo, la Commissione ritiene che sinora le condizioni politiche preliminari siano state rispettate e che attualmente non beneficia di un programma attivo di AMF nessun paese avente un comportamento dubbio per quanto riguarda il rispetto dei principi democratici e dei diritti dell'uomo.

38. In genere l'assistenza comunitaria viene decisa in un certo momento e l'impegno riflette la media stimata delle esigenze finanziarie residue della bilancia dei pagamenti del paese beneficiario, nel contesto del programma sostenuto dall'FMI. I versamenti vengono effettuati, quando risultano soddisfatte le condizioni a cui è subordinata l'assistenza, in linea di principio nel periodo di attuazione del programma, ma prescindendo dalle esigenze effettive della bilancia dei pagamenti (le quali variano costantemente nel corso del periodo) al momento dei versamenti (a meno che si palesino circostanze inattese, il programma venga interrotto oppure sin dall'inizio si sia prevista espressamente una nuova valutazione della situazione finanziaria nei confronti dell'estero). È questa l'unica maniera pragmatica di attuare l'assistenza finanziaria di questo tipo ed è il metodo adottato da tutti i maggiori donatori ufficiali.

39. Come si può constatare nell'allegato 2.1 della relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria nel 2000 [COM(2001) 288 def.], l'assistenza comunitaria alla Bulgaria nel 1999/2000 costituisce circa il 50 % del sostegno bilaterale totale messo a disposizione di tale paese (cfr. anche la risposta al punto 38).

40. Secondo la Commissione, l'UNMIK ha compiuto progressi particolarmente positivi nel predisporre un contesto macroeconomico in circostanze molto difficili: tra l'altro, ha istituito un'autorità finanziaria centrale preposta al controllo fiscale e allo sviluppo di una base di prelievo. La Commissione ha quindi ritenuto giustificato procedere al secondo pagamento.

Quest'atteggiamento positivo è stato corroborato dall'apprezzamento positivo della trasformazione economica del Kosovo da parte delle IFI e di altri organi internazionali. Come è opportuno nel prendere decisioni, la Commissione ha tenuto conto anche delle esigenze di finanziamento esterno e dell'urgenza. L'ufficio di Pristina dell'Agenzia europea per la ricostruzione non aveva la responsabilità di determinare se fossero state soddisfatte le condizioni necessarie per procedere al secondo pagamento. Si è ritenuto opportuno attuare l'assistenza macrofinanziaria quando risultavano soddisfatte le condizioni a cui questa era specificamente subordinata, piuttosto che imporre condizionalità trasversali, correndo così il rischio di bloccare i progressi nel contesto economico e la prestazione di servizi di base al Kosovo.

41. All'inizio della crisi del Kosovo, la Commissione decise di concedere all'Albania un sostegno di bilancio a titolo di emergenza (una sovvenzione) dell'importo massimo di 67 milioni di euro, per aiutare il paese a far fronte alla presenza di un gran numero di rifugiati. Sebbene siano stati versati infine soltanto 33 milioni di euro, dato che i rifugiati sono rimpatriati prima del previsto, l'Albania decise di non avvalersi del prestito già approvato. Quest'assistenza non è più in programma e, la Commissione è d'accordo, la si potrebbe cancellare.

43. L'AMF basata su condizionalità di tipo politico può richiedere talvolta una formulazione in termini generali, per tener conto di circostanze complesse e lasciare un margine discrezionale.

Nel caso dei due esempi menzionati, la Commissione osserva quanto segue:

- riguardo al Kosovo, alla seconda conferenza dei donatori svoltasi il 17 novembre 1999, l'UNMIK, la Commissione europea e la Banca mondiale avevano presentato programmi e documentazione particolareggiati. In tali documenti erano descritti i settori prioritari nei quali si dovevano istituire quadri normativi (per esempio energia, acqua e rifiuti, trasporti, telecomunicazioni ecc.). I risultati si possono valutare in base ai documenti preparatori (per esempio il Libro bianco per lo sviluppo del settore privato), alle proposte di regolamento (fatte circolare nella JIAS oppure trasmesse all'ufficio legale) e ai regolamenti adottati,

- la condizione menzionata nel caso della FYROM era ispirata dal piano d'azione della Banca mondiale per le spese pubbliche e la revisione istituzionale, nel quale erano indicate alcune iniziative da intraprendere, senza precisare esattamente il calendario da seguire (poiché il calendario dipendeva dal costituirsi dell'agenzia dei pubblici dipendenti). Si è quindi ritenuto opportuno adottare per la condizione una formulazione ampia e di basarsi sul piano d'azione della BM per valutare se le autorità avessero "compiuto progressi significativi...".

44. Tutte le condizioni inerenti al prestito macrofinanziario concesso alla Romania nel 1999 erano questioni cruciali indicate dalla Commissione nei suoi pareri e relazioni periodiche del 1997, 1998 e 1999.

45. Al momento dell'azione, il Montenegro doveva far fronte a un ambiente esterno molto complesso e difficile e al tempo stesso stava avviandosi in un periodo di transizione nel quale si dovevano fondare istituzioni e rendere più moderna l'amministrazione. Per ragioni politiche, economiche e finanziarie era necessario attuare urgentemente l'assistenza. Su questo sfondo, si decise di ridurre da tre a due mesi l'intervallo minimo consueto tra i versamenti. La condizione delle riforme strutturali a cui era subordinato il versamento riguardava soprattutto il settore del bilancio, in particolare il miglioramento della trasparenza fiscale e di bilancio, per il quale si riteneva possibile che le autorità compissero progressi soddisfacenti nell'arco di tempo di due mesi.

Tuttavia, come è enunciato chiaramente nella decisione del Consiglio, il periodo di due mesi costituiva un minimo e in ogni caso non si sarebbe potuta versare l'assistenza sinché non fossero risultate soddisfatte le condizioni. La seconda quota fu versata in effetti quattro mesi dopo la prima, proprio perché il rispetto delle condizioni non era soddisfacente.

VALUTAZIONE DEI PROCESSI CONTABILI E DI BILANCIO DEI GOVERNI PARTNER

47. I paesi MEDA sono sottoposti ogni anno all'analisi prevista all'articolo IV dell'FMI, nella quale si esaminano e si valutano l'esecuzione del bilancio e la qualità dei dati relativi alla pubbliche finanze. La Commissione non ha proceduto alla valutazione specifica di questi punti poiché agisce in stretto coordinamento con la Banca mondiale, la quale effettua analisi delle spese pubbliche nella regione, e con l'FMI, incluso il suo Dipartimento fiscale, per tutti gli aspetti fiscali. In tal modo, si dispone di mezzi adeguati per valutare la qualità dei processi contabili e di bilancio.

48. Nella guida, in fase di elaborazione, riguardante le procedure di sostegno al bilancio, la valutazione delle pubbliche finanze è indicata come una delle tappe principali per preparare un'operazione di questo tipo.

49. Quando si procede all'assistenza macrofinanziaria allo scopo consueto di rafforzare le riserve in valuta estera del paese, l'attenzione principale non viene rivolta a un rigoroso monitoraggio del bilancio statale del paese beneficiario. Non si prevede che il governo si serva del denaro versato alla Banca centrale, poiché un aumento delle riserve in valuta estera non si traduce automaticamente in un aumento del credito che la Banca centrale accorda al governo. A tale riguardo, il monitoraggio effettuato dall'FMI sugli obiettivi quantitativi costituisce una garanzia sufficiente.

Quando l'assistenza macrofinanziaria viene versata direttamente al bilancio statale (per esempio per il Kosovo e il Montenegro), un monitoraggio di tale bilancio è opportuno. A questo scopo, i servizi della Commissione si sono avvalsi del monitoraggio generale dei bilanci effettuato dalle IFI, dal pilastro UE dell'Amministrazione delle Nazioni Unite nel Kosovo e da un consulente nel Montenegro.

50. La Commissione riconosce che si debba opportunamente tener conto delle lezioni ricevute e riconosce anche l'importanza di valutare la qualità della gestione delle pubbliche finanze nei paesi che beneficiano di un sostegno al bilancio. Si tratta di un elemento importante, posto in rilievo nella relazione dell'IAS. Per valutare la gestione delle pubbliche finanze, la Commissione si consulta con i donatori, compresi la BM e l'FMI.

MONITORAGGIO DELL'ASSISTENZA MACROFINANZIARIA E DEI SAF

51. Per l'AMF vi sono regole e procedure interne, anche se non sempre formalizzate rigorosamente. Il carattere informale di tali regole e procedure è dovuto alla natura eccezionale di questo strumento.

La responsabilità di attuare l'assistenza macrofinanziaria spetta alle Unità geografiche, ma il consigliere incaricato di coordinare l'assistenza finanziaria sovrintende a tutte le operazioni e assicura la coerenza generale.

53. I servizi della Commissione, comprese le delegazioni, seguono regolarmente gli sviluppi economici e politici dei paesi beneficiari.

La Commissione, che sta attuando il suo programma di deconcentrazione del personale verso le delegazioni, ne sta potenziando le capacità di monitorare le condizioni politiche ed economiche nei paesi beneficiari.

55. Pur conservando la propria libertà di giudizio, la Commissione si coordina ormai a titolo sistematico con la Banca mondiale.

56. La logica intrinseca ai SAF (che corredano i programmi di riforma dei partner mediterranei) non richiede un calendario fisso per i versamenti: le quote vengono erogate soltanto quando risulta soddisfatta la condizionalità. Si deve rispettare il ritmo delle riforme del paese partner e si deve rammentare che i SAF non sono strumenti eccezionali ai quali si ricorre per sopperire a necessità urgenti di finanziamento esterno nel breve periodo.

58. Come previsto nel Memorandum d'intesa nel quale erano stabilite le condizioni per i versamenti, il governo giordano aveva approvato un testo di legge in materia di concorrenza, nel quale si teneva conto delle osservazioni della DG Concorrenza, e l'aveva trasmesso al Parlamento nel 1997. Da allora, le commissioni parlamentari l'hanno discusso e rinviato varie volte al governo, chiedendo emendamenti. Purtroppo, nell'aprile 2001 il Parlamento ha respinto il testo di legge. Se ne deve concludere che l'interlocutore della Commissione, ossia il governo giordano, ha soddisfatto appieno alle condizionalità stabilite nel Memorandum d'intesa.

59. È esatto che vi è consenso generale tra la Commissione e l'FMI/BM sui progressi dei paesi beneficiari nel processo di adeguamento e di riforme. Tuttavia, la Commissione decide a titolo autonomo la concessione dell'AMF o dei SAF.

60. Nelle decisioni che autorizzano operazioni di assistenza macrofinanziaria, il Consiglio stipula che la Commissione è responsabile, in consultazione con il CEF e in coordinamento con l'FMI, per concordare con le autorità dei paesi beneficiari le condizioni di tali operazioni e per verificare il rispetto delle condizioni. In tutti i casi, la Commissione cerca di documentare integralmente i motivi della rinuncia alle condizioni. La medesima impostazione si applica ai SAF (cfr. anche il punto 74).

RELAZIONI E VALUTAZIONE

61-62. Tutti i SAF approvati dal 2000 comprendono una provvigione finanziaria per la valutazione autonoma finale dei programmi. Nei programmi futuri o ancora in corso di attuazione si terrà conto dell'osservazione della Corte riguardo alla relazione da trasmettere al paese beneficiario.

62. Per il 2004/2005 è in programma una valutazione del sostegno politico macroeconomico, che non comprenderà l'AMF. La relazione valutativa, una volta terminata, sarà disponibile sul sito web della Commissione.

63. Di recente