•it ir COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 01.10.1997 
COM(97)481 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, 
AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE 
E AL COMITATO DELLE REGIONI 
Il cambiamento climatico - Approccio dell'Unione europea 
per la conferenza di Kyoto 

1. Introduzione 
Il 3 marzo 1997 il Consiglio dei ministri "Ambiente" dell'LTnione europea ha adottato 
una posizione di negoziazione in materia di cambiamento climatico che, tra l'altro, ha 
quantificato un obiettivo di riduzione delle emissioni da includere nella proposta 
comunitaria di protocollo alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sul 
cambiamento climatico (UNFCCC). La proposta prevede, da qui al 2010, una riduzione 
del 15% rispetto ai valori 1990 delle emissioni di tre gas ad effetto serra - anidride 
carbonica (C02), metano (CHU) e protossido di azoto (N20) - singolarmente o in modo 
congiunto, per tutti i paesi industrializzati che sono parti della Convenzione. Nella 
riunione del 19-20 giugno del Consiglio "Ambiente", i ministri hanno concordato 
inoltre di includere nella posizione di negoziazione dell'Unione europea un obiettivo 
intermedio, vale a dire una riduzione pari almeno al 7,5% per il 2005. La posizione 
dell'UE si riferisce ad una riduzione media di un "paniere" di tre gas ad effetto serra. 
Allo stadio attuale, nessuna decisione è stata presa in merito ad obiettivi specifici per 
questi tre gas. 
La posizione dell'Unione europea nei negoziati è stata oggetto di ampio dibattito sia 
nell'Unione europea sia a livello internazionale, soprattutto tra gli altri paesi 
industrializzati. Le reazioni sono state varie: alcune parti hanno positivamente 
riconosciuto che si tratta di un'ambiziosa strategia politica, altre hanno espresso seri 
dubbi sulla fattibilità degli obiettivi sul piano tecnico, economico o politico, e a volte un 
parere nettamente contrario. 
La comunicazione intende collocare la posizione di negoziazione dell'Unione europea 
in un contesto generale e vuole dimostrare che tale posizione è tecnicamente 
realizzabile e che, allo stesso tempo, malgrado l'attuale tendenza all'aumento delle 
emissioni, il raggiungimento dell'obiettivo di una riduzione del 15% da qui al 2010 
delle emissioni di gas ad effetto serra è gestibile sul piano economico a patto di 
predisporre un quadro di politiche appropriato. Gli obiettivi sono stati concordati in 
quanto necessari dal punto di vista ambientale e sulla base di studi che dimostrano che 
essi sono fattibili sia sul piano tecnico sia su quello economico, avvalendosi delle 
principali tecnologie e prassi attualmente disponibili. Tali obiettivi si basano sull'ipotesi 
che gli altri paesi industrializzati si assumano impegni comparabili. Nella comunicazione 
si riconosce inoltre che il conseguimento di tali obiettivi costituirà un arduo compito sul 
piano politico. 
La posizione di negoziazione dell'Unione europea concerne un "paniere" di tre gas ad 
effetto serra. Il gas ad effetto serra di gran lunga più importante dei tre che 
compongono tale "paniere" è l'anidride carbonica (C02): una volta effettuata la 
ponderazione a seconda del "potenziale di riscaldamento del globo" (GWP - Global 
Warming Potential) di ciascun gas, il C02 risulta responsabile dell'80% circa 
dell'impatto complessivo. Le emissioni di C02 sono inoltre le più difficili da ridurre in 
quanto, a differenza di altre emissioni derivanti da combustibili fossili, quali ad esempio 
gli ossidi di azoto (NOx) e l'anidride solforosa (S02), per il C02 non sono ancora 
disponibili soluzioni "al punto di scarico". Per quanto riguarda il metano (CH4) e il 
protossido di azoto (N20), gli scenari del tipo "business-as-usual" (in cui, cioè, non 
viene attuato nessun cambiamento e tutto prosegue come nella situazione attuale) 
indicano una probabile riduzione delle emissioni, e persino la possibilità di una notevole 
riduzione. Una riduzione efficace rispetto ai costi delle emissioni complessive dèi tre 
gas potrebbe pertanto comportare una riduzione delle emissioni di metano e di 
protossido d'azoto in misura superiore al 15%, e delle emissioni di anidride carbonica 
in misura inferiore al 15%. Tuttavia, a motivo dell'elevato peso relativo delle emissioni 
di C02, per conseguire l'obiettivo complessivo del 15% sarà in ogni caso necessario 
conseguire una riduzione delle emissioni di C02 superiore al 10%. 
Per tali motivi, la presente comunicazione si concentra sulla riduzione delle emissioni 
di C02. Le circostanze specifiche relative agli altri due gas sono trattate nel capitolo 6. 
Un documento di lavoro dei servizi della Commissione preparato parallelamente alla 
presente comunicazione riporta più estesamente la giustificazione, sul piano tecnico ed 
economico, che sta alla base della posizione di negoziazione dell'Unione europea. 
Il documento espone più dettagliatamente in quali settori dovranno essere realizzate le 
riduzioni delle emissioni di gas ad effetto serra necessarie, quale sarà il probabile 
impatto economico delle misure e quali i possibili strumenti di attuazione delle 
politiche. Esso delinea inoltre una serie di proposte dell'Unione europea già in corso di 
esame che, una volta adottate, agevoleranno il contenimento e la riduzione delle 
emissioni di gas ad effetto serra. 
La presente comunicazione esamina la posizione di negoziazione dell'Unione europea 
per l'anno 2010, che è stata oggetto di dibattito internazionale ed è anche più 
importante nel quadro di una strategia a lungo termine in materia climatica. Bisogna 
ricordare che ogni strategia intesa a tutelare il clima del globo si propone 
essenzialmente una radicale inversione dall'attuale tendenza a lungo termine ad un 
aumento delle emissioni di gas ad effetto serra in tutto il globo, perché si possa 
affermare invece la tendenza ad una diminuzione consistente di tali emissioni. 
Ciò richiede un'azione immediata, i cui vantaggi si avvertiranno nel più lungo periodo. 
2. Per quale motivo è necessario agire ora? 
La prima Conferenza delle parti alla Convenzione quadro sul cambiamento climatico, 
svoltasi a Berlino nell'aprile 1995, ha deciso di avviare negoziati in merito agli impegni 
necessari, da parte dei paesi industrializzati, ai fini di contenere e ridurre le emissioni di 
gas ad effetto serra negli anni successivi al 2000. L'Unione europea è stata da sempre 
fortemente a favore del mandato di Berlino. Il secondo rapporto di valutazione del 
Comitato intergovernativo sul cambiamento climatico (IPCC), pubblicato agli inizi del 
1996, ha confermato che, come già sostenuto dall'Unione europea, è urgente avviare i 
cambiamenti dei modelli di produzione e di consumo atti a garantire la riduzione a 
lungo termine delle emissioni di gas ad effetto serra in tutto il globo, riduzione che 
consentirà di raggiungere l'obiettivo a lungo termine della Convenzione climatica. 
L'Unione europea ha riconosciuto che se non si agirà in questo senso, si potranno 
avere effetti potenzialmente dannosi a lungo termine: il cambiamento deve essere 
realizzato in modo aperto e trasparente e la società deve poter disporre di un calendario 
realistico. 
Mentre i negoziati sulla Convenzione climatica nei primi anni '90 si basavano sul 
principio precauzionale (l'azione può essere necessaria anche in mancanza di prove 
inequivocabili dei danni prodotti), il secondo rapporto di valutazione fa un passo avanti 
riconoscendo che, valutati nel complesso, i dati scientifici indicano che il clima del 
globo è soggetto ad un'indubbia influenza di origine antropica. I problemi di portata 
planetaria associati al cambiamento climatico potrebbero esercitare un impatto 
fortemente negativo sulla produzione agricola e sulla produttività del pianeta, 
riducendo la biodiversità e l'estensione delle terre fertili, provocando migrazioni di 
popolazioni e aumentando la serie delle malattie trasmesse da vettore. Con ogni 
probabilità, i danni risulterebbero più significativi nei paesi in via di sviluppo. 
E importante sottolineare che i dati scientifici relativi al cambiamento climatico (tra cui 
le ricerche citate nel secondo rapporto di valutazione dell'IPCC, o avviate 
posteriormente a tale rapporto) indicano che nei prossimi decenni potrebbero verificarsi 
impatti inaccettabili dal punto di vista sociale, economico ed ecologico. Tali dati 
evidenziano l'esigenza di un approccio precauzionale. Inoltre, verosimilmente gran 
parte dell'impatto negativo del cambiamento climatico avrà luogo in paesi che hanno 
contribuito solo in modo marginale a provocare tale problema, e che sono privi delle 
risorse finanziarie atte a compensare gli eventuali danni. Se i paesi industrializzati non 
agiscono immediatamente ai fini di contenere il cambiamento climatico, non soltanto le 
generazioni future dovranno affrontare il costo degli impatti del cambiamento climatico, 
ma i costi economici della riduzione delle emissioni potranno essere molto più elevati, 
in quanto vi sarà meno tempo per poter attuare gli adeguamenti necessari. 
Un motivo specifico che induce ad avviare fin d'ora le azioni intese a ridurre le 
emissioni di C02 sono i lunghi tempi necessari perché si possa apprezzare il pieno 
impatto delle decisioni politiche sulle emissioni in questione. Per molti problemi 
ambientali di tipo "convenzionale" sono possibili soluzioni relativamente rapide "al 
punto terminale", o modifiche della tecnologia esistente: tale è ad esempio il caso della 
riduzione delle emissioni di S02, dell'eliminazione del piombo dalla benzina o della 
progressiva eliminazione dei CFC. Diverso è il caso del C02. 
Datò che le emissioni di C02 sono intrinsecamente connesse all'impiego dei 
combustibili fossili (carbone, petrolio, gas) e dato che a tutt'oggi non esiste alcuna 
tecnologia economicamente accettabile in grado di eliminare tali emissioni, l'unico 
modo per ridurle è un cambiamento delle strutture, dei processi, delle apparecchiature e 
dei comportamenti connessi, direttamente o indirettamente, all'impiego di combustibili 
fossili. Dato che gli investimenti nel settore dei trasporti e dell'energia sono a lungo 
termine e data la relativa lunga durata di molti prodotti che consumano energia 
(autovetture, frigoriferi, ecc.), per mettere in opera la strategia di riduzione delle 
emissioni di C02 sarà necessario un lasso di tempo molto superiore a quello necessario 
per la maggior parte degli altri problemi ambientali. 
Come spiega il capitolo 7, l'azione immediata da parte dei paesi industrializzati è inoltre 
un prerequisito necessario se si vuole contenere l'aumento delle emissioni di gas ad 
effetto serra da parte dei paesi in via di sviluppo. Si prevede che tale aspetto divenga 
sempre più importante nei prossimi anni. 
3. Opportunità di ridurre le emissioni di CO2 
Tutte le opportunità di riduzione delle emissioni di C02 hanno un costo: più alti sono i 
costi che la società è disposta a pagare, maggiore sarà la gamma di opportunità 
disponibili. Nella presente comunicazione, tra le azioni intese a ridurre le emissioni di 
gas ad effetto serra tramite investimenti che impieghino le tecnologie efficaci ora 
disponibili, o tramite l'applicazione di nuovi approcci tecnici e di nuove prassi, si 
prenderanno in considerazione solo quelle azioni che sono politicamente accettabili. In 
tale contesto, le opportunità di riduzione non debbono essere eccessivamente costose e 
non debbono produrre effetti inaccettabili dal punto di vista sociale e della ripartizione 
degli oneri che esse comportano. Negli ultimi anni tali opportunità di riduzione delle 
emissioni sono state oggetto di numerosi studi e le modalità di messa in opera di tale 
potenziale hanno costituito una parte essenziale dei preliminari nell'ambito dell'Unione 
europea in vista della negoziazione di un protocollo in materia di clima. 
Per analizzare le opportunità di riduzione nei vari settori dell'economia dell'Unione 
europea, si impiega come riferimento lo scenario pre-Kyoto riportato nella tabella I, che 
ipotizza un aumento dell'8% delle emissioni totali di C02 da qui al 2010 rispetto ai 
valori 1990, nel caso non si adotti alcuna nuova misura. 
Tabella I - Ripartizione delle emissioni di C02 per settore (milioni di tonnellate) 
Settore/anno 1990 2010 % aumento/diminuzione 
Trasporti 
Industria 
Settore energetico 
Domestico/terziario 
Energia elettrica/calore 
Produzione 
Emissioni complessive 743 
626 
141 
654 
1 036 
3 200 1 032 
532 
158 
680 
1 057 
3 459 + 39% 
- 15% 
+ 12% 
+ 4% 
+ 2% 
+ 8% 
Fonte: Scenario pre-Kyoto basato su dati Eurostat (esclusi gli olì combustibili per uso 
bordo a livello internazionale, ma compresi i trasporti aerei internazionali). 
La tabella I evidenzia come sia importante affrontare il settore dei trasporti, la cui 
tendenza intrinseca ad una forte e continua crescita renderà problematico il 
conseguimento di ogni obiettivo di riduzione delle emissioni. La tabella I evidenzia un 
aumento del 39% del C02 dovuto al settore dei trasporti dal 1990 al 2010, gran parte 
del quale proverrà dai trasporti stradali ed aerei. In tale contesto bisogna sottolineare 
che, dato che i prezzi dell'energia per gli utilizzatori finali del settore dei trasporti sono 
in genere più elevati che in altri settori dell'economia, per ridurre in modo significativo 
le emissioni sostenendo costi ridotti è necessaria un'azione mirata intesa ad eliminare le 
attuali carenze ed inefficienze del settore. 
Il Consiglio ha già adottato un obiettivo di riduzione delle emissioni di C02 che 
corrisponde ad un miglioramento dell'ordine del 30% da qui al 2005 del risparmio 
medio di carburante delle nuove autovetture immesse sul mercato rispetto alla media 
attuale. Al momento dell'acquisto dell'autovettura non si tiene pienamente conto del 
futuro impiego di carburante. Tuttavia, avvalendosi delle tecnologie disponìbili è 
possibile aumentare a costi ridotti il risparmio di carburante realizzato dal veicolo. A tal 
fine, la Commissione sta attualmente discutendo con l'industria automobilistica la 
possibilità di un accordo efficace e trasparente in materia ambientale, conformemente al 
quale l'industria si impegnerebbe a ridurre le emissioni di C02 degli autoveicoli. 
La strategia prevede inoltre misure fiscali e l'etichettatura relativa al risparmio di 
carburante, per poter influenzare il mercato degli autoveicoli. 
Il mercato interno non ancora completato dei trasporti ferroviari e gli ostacoli che 
tuttora si frappongono ai trasporti intermodali sono altri esempi di inefficienze nel 
settore dei trasporti la cui eliminazione comporterebbe risparmi energetici a basso 
costo. La Commissione ha già proposto numerose misure intese ad affrontare tali 
questioni. Ad esempio, si prevede che la liberalizzazione e la rivitalizzazione delle 
ferrovie della Comunità abbasseranno i costi dei trasporti e miglioreranno la qualità dei 
servizi ferroviari, cui si rivolgerà pertanto l'utenza dei trasporti attualmente effettuati su 
strada. Analogamente, l'applicazione del programma d'azione proposto dalla 
Commissione nella sua comunicazione sulle reti per i cittadini, relativa al miglioramento 
dei trasporti pubblici e al trasporto merci intermodale, dovrebbe indurre ad un maggiore 
utilizzo delle alternative ai trasporti su strada e ai trasporti aerei. 
Infine, le misure intese a migliorare la determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti 
proposte dalla Commissione dovrebbero aumentare l'efficienza dei trasporti, sia 
nell'ambito di ciascun modo di trasporto sia tra i vari modi (intermodalità). 
Malgrado sia chiaro che tali approcci politici richiedono importanti adeguamenti del 
settore dei trasporti, la loro attuazione consentirebbe di prefigurare grandi vantaggi 
ambientali, dal punto di vista dei trasporti e sul piano economico. La Commissione sta 
redigendo un rapporto su una strategia intesa a ridurre l'aumento delle emissioni di C02 
del settore dei trasporti, che verrà adottato tra breve. 
Il settore industriale è caratterizzato da coefficienti di impiego energetico e da emissioni 
di C02 molto differenti a seconda dei sottosettori. In genere i settori a più elevato 
impiego di energia, soprattutto quelli esposti alla concorrenza internazionale, prestano 
già molta attenzione al problema del rendimento energetico per motivi prettamente 
economici - tra l'altro, i più bassi prezzi finali dell'energia disponibili ai concorrenti 
internazionali. Per altri settori industriali, una serie di ostacoli di mercato, unitamente ai 
bassi prezzi mondiali dell'energia che hanno caratterizzato gli ultimi dieci anni, hanno 
spinto tale problema verso il basso nella lista delle priorità. Anche se l'importanza delle 
emissioni di C02 direttamente prodotte dal settore industriale sta diminuendo rispetto 
alle emissioni totali, in numerosi Stati membri i dati evidenziano che tali emissioni 
possono essere ulteriormente ridotte nella maggior parte dei settori. Particolarmente 
convincente in questo contesto è l'esperienza dei Paesi Bassi: un aumento annuo del 2% 
circa del rendimento energetico a partire dal 1990, conseguito grazie ad un quadro di 
accordi negoziati. 
Neil'affrontare la sfida del cambiamento climatico, un ruolo chiave è svolto dal settore 
dell'energia elettrica. Ciò è riconosciuto sia dal settore di fornitura dell'energia 
elettrica, sia dalle autorità degli Stati membri e dalla Commissione. I servizi della 
Commissione hanno completato una rassegna approfondita, insieme ad Eurelectric e ad 
altre parti interessate, in merito al contributo che il settore è in grado di fornire ai Tini di 
realizzare uno sviluppo sostenibile e ridurre le emissioni dei gas ad effetto serra. 
L'analisi riconosce che fondamentale, per il raggiungimento di tali obiettivi, è lo 
sviluppo di servizi nel settore energetico e ciò - unito a tecnologie di fornitura più 
efficaci, ad una più diffusa sostituzione dei combustibili fossili e ad un impiego 
maggiore dei combustibili non fossili - consentirà di conseguire importanti riduzioni dei 
livelli delle emissioni. 
Nel complesso, il potenziale di riduzione del settore dell'energia elettrica risulta sia da 
un migliore rendimento a livello di utenti finali, che ridurrebbe la domanda complessiva, 
sia da maggiori rendimenti a livello di produzione. 
Dal lato dell'utenza finale, vi sono numerosi modi per aumentare il rendimento 
energetico, tanto nel settore industriale quanto nei settori domestico e terziario. 
I frigoriferi, i computer, i televisori, le macchine lavatrici, le lampadine sono solo alcuni 
esempi dei prodotti in cui la tecnologia esistente consentirebbe un livello di servizio 
equivalente accompagnato da un consumo energetico molto più ridotto. Analogamente, 
è possibile aumentare notevolmente il rendimento dei motori elettrici diffusamente 
impiegati a livello industriale. L'Unione europea ha già elaborato sistemi obbligatori di 
etichettatura relativa al rendimento energetico per i principali "prodotti bianchi" e 
norme obbligatorie intese ad aumentare il rendimento energetico dei frigoriferi e dei 
congelatori. La Commissione sta ora negoziando con i settori industriali interessati una 
serie di norme destinate ad una gamma più ampia di prodotti. 
Analogamente, dal lato dell'offerta, il rendimento termico complessivo delle centrali 
elettriche alimentate a combustibili fossili dell'Unione europea nel 1994 era pari al 38% 
circa, mentre il rendimento delle nuove centrali solitamente è dell'ordine del 50% o 
anche superiori. Pertanto è possibile ridurre le emissioni di C02 accelerando la chiusura 
delle vecchie centrali a basso rendimento. Ulteriori riduzioni delle emissioni potranno 
risultare dalla progressiva sostituzione del carbone con il gas naturale programmata in 
numerosi Stati membri. La cogenerazione (vale a dire la produzione combinata di 
calore ed energia elettrica) consentirà ulteriori riduzioni. Si stima che aumentando la 
quota di energia elettrica prodotta nell'Unione europea tramite cogenerazione 
dall'attuale 9% al 18% nel 2010, si potrebbero evitare fino a 150 milioni di tonnellate di 
emissioni di C02. 
La Commissione reputa che il raddoppio da qui al 2010 del contributo delle fonti 
energetiche rinnovabili al consumo totale di energia dell'Unione europea (dal 6% al 
12%»), pur costituendo una sfida per il settore dell'energia elettrica, rappresenti un 
obiettivo realistico. I risultati più competitivi, nel campo delle energie rinnovabili, si 
sono ottenuti grazie all'energia eolica e al crescente impiego della biomassa per la 
generazione di energia elettrica. Comunque, l'obiettivo del 12% potrà essere 
conseguito solo a patto che almeno metà dell'aumento del contributo recato dalle 
energie rinnovabili abbia luogo nel settore dell'energia elettrica. L'esperienza della 
Danimarca, in cui la capacità installata di energia eolica si approssima a 1 000 MW e 
rappresenta il 5% circa del consumo di energia elettrica, dimostra in modo convincente 
che l'obiettivo della Commissione non è irrealistico. Un recente Libro verde della 
Commissione ha sottolineato che la messa in opera di tale potenziale richiederà misure 
"forti", quali l'accesso delle energie rinnovabili alla reti di interconnessione, obblighi 
relativi all'impiego delle. energie rinnovabili, aumenti dei pagamenti per tali fónti di 
energia e strumenti di ingegneria finanziaria che consentano di promuoverle. Un Libro 
bianco di prossima pubblicazione definirà la direzione della strategia della Commissione 
per lo sviluppo futuro delle energie rinnovabili, unitamente ad un piano completo e 
dettagliato. La pubblicazione è prevista per la fine dell'anno. 
La maggior parte delle opportunità di riduzione delle emissioni enumerate nel 
documento di lavoro dei servizi della Commissione sono state accettate da vari anni, 
almeno sul piano qualitativo. È peraltro vero che in alcuni settori lo sviluppo 
tecnologico ha aumentato il potenziale o ricondotto a livelli più accettabili il costo di 
numerose soluzioni tecniche. 
Si deve purtroppo riconoscere che l'impiego delle tecnologie più rispettose del clima 
del pianeta è stato finora modesto. Un importante fattore che spiega tale situazione 
sono i bassi prezzi dell'energia, che secondo le previsioni dovrebbero restare tali. Un 
altro motivo è che gli investimenti iniziali per tali tecnologie sono più sostanziosi dei 
costi complessivi a lungo termine, tanto per l'industria quanto per i privati consumatori. 
In definitiva, malgrado il costo delle differenti misure vari in modo considerevole, 
esistono già numerose opportunità di ridurre le emissioni di gas ad effetto serra a costo 
zero o a costi ridotti. 
Conclusioni: 
In conclusione, si può affermare che la misura in cui si potrà concretizzare tale 
potenziale tecnico di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra dipende dai livelli 
di costi (economici, sociali o politici) ritenuti accettabili. Gli studi finora compiuti 
mostrano che è possibile individuare opportunità tecniche per una riduzione delle 
emissioni di C02 pari a 800 milioni di tonnellate. Ciò sarebbe sufficiente a conseguire 
una riduzione del 15% delle emissioni di C02 da qui al 2010, rispetto ai valori 1990, al 
posto dell'aumento dell'8% delle emissioni di tale gas previsto dallo scenario 
"business-as-usual" riportato nella tabella I. Una volta messa in opera la corretta 
combinazione di politiche efficaci rispetto ai costi, tale potenziale di riduzione 
tecnicamente fattibile può divenire gestibile a livello economico e, allo stesso tempo, 
accettabile sul piano politico. 
La tabella II riporta le stime delle opportunità di riduzione di C02 per i principali settori 
dell'Unione europea. Si stima che le opportunità di riduzione delle emissioni di C02 
ammontino a circa 300 milioni di tonnellate nel settore dell'energia elettrica, 
a 180 milioni di tonnellate nel settore dei trasporti, a 200 milioni di tonnellate nei settori 
dell'utenza finale e a 100 milioni di tonnellate nel settore delle energie rinnovabili. La 
Commissione sottolinea che tali riduzioni delle emissioni di C02 costituiranno una 
difficile sfida per i responsabili delle decisioni politiche. Le cifre riportate 
presuppongono la messa in opera di una serie di politiche e di misure analoghe a quelle 
suggerite nel prossimo capitolo. Per ciascun sottosettore, l'effettivo conseguimento 
della riduzione indicata dipende dalla formulazione dettagliata delle misure. 
Il documento di lavoro dei servizi della Commissione definisce in maggiore dettaglio le 
misure che dovranno essere adottate per concretizzare tali opportunità di riduzione 
delle emissioni di C02. 
Tabella II - Stime delle possibili riduzioni delle emissioni di C02 per settore nell'Unione 
europea (milioni di tonnellate di C02) 
Settore Opportunità 
di riduzione delle emissioni 
Trasporti 
di cui 180 
- autovetture private 100 
- trasferimenti intermodali 50 
- altre misure 30 
Industria 100 
Settore dell'energia 20 
Domestico/terziario 100 
Energie rinnovabili/Calore 100 
Produzione di en. elettrica 300 
di cui 
- sostituzione dei 
combustibili fossili 50 
- cogeneraz./rendimento 
termico 150 
- energie 
rinnovabili/energia 
elettrica 100 
TOTALE 8ÔÔ 
4. Elementi per una strategia in materia di cambiamento climatico 
Per risultare vincente, ogni strategia in materia di clima deve essere esauriente, efficace 
rispetto ai costi, tecnicamente e politicamente fattibile ed evitare ripercussioni negative, 
sul piano sociale o regionale, delle politiche necessarie a porla in atto. La presente 
comunicazione non intende prescrivere tale strategia nei dettagli: tenta invece di 
delineare i possibili elementi atti a determinarne il successo. L'elaborazione di una 
strategia completa sarà possibile solo una volta noti i risultati della conferenza di 
Kyoto. 
Ogni strategia dell'Unione europea, oltre a conseguire in modo efficace gli obiettivi 
intermedi, deve anche avviare un processo di cambiamento sul piano tecnologico e 
comportamentale che freni l'aumento delle emissioni dei gas ad effetto serra e le 
riconduca a livelli sostenibili, che possano soddisfare l'esigenza di una riduzione 
costante da qui al 2010 e oltre. Ciò rende necessario affrontare due questioni, 
l'intensità di emissioni che caratterizza ciascuna attività economica, e la crescita della 
domanda di beni e servizi che stimolano l'aumento delle emissioni di gas ad effetto 
serra. 
La scelta della strategia più appropriata con la combinazione di strumenti più 
appropriata non è solo importante dal punto di vista tecnico od economico, ma è 
essenziale per poter vincere la sfida, vale a dire realizzare progressi per salvaguardare il 
clima del globo. Nell'elaborazione di tale strategia, sarà necessario garantire che 
l'azione sia compiuta nel modo corretto - per garantire una strategia efficace rispetto ai 
costi e allo stesso tèmpo evitare che l'applicazione delle politiche eserciti effetti 
collaterali negativi a livello sociale, dell'equità o regionale. 
Pertanto, la Commissione è persuasa che l'elaborazione di una strategia esauriente che 
comprenda tutti questi elementi sia da considerarsi una priorità assoluta. La 
Commissione ha già previsto una serie di proposte, che comprendono tra l'altro: 
- la comunicazione La dimensione energetica del cambiamento climatico1 e le 
conclusioni del Consiglio in cui il Consiglio medesimo invita la Commissione a 
proporre un piano d'azione nel settore dell'energia, per affrontare il cambiamento 
climatico in tale settore nel contesto di misure politiche comuni e coordinate; 
- il prolungamento di SAVE II fino all'anno 2000 con un bilancio di 45 milioni di 
ECU e una proposta di programma ALTENERII; 
- una proposta relativa a tecniche di pianificazione razionale nel ciclo della domanda e 
dell'offerta; 
- una comunicazione che definisce una strategia per la riduzione delle emissioni di 
C02 delle autovetture; 
- proposte, nel contesto della politica comune dei trasporti, intese a rivitalizzare e a 
liberalizzare il settore delle ferrovie e a realizzare le "Superstrade ferroviarie 
transeuropee per il trasporto merci", per incoraggiare l'adozione progressiva del 
trasporto merci su ferrovia al posto del trasporto merci su strada; 
- una proposta di direttiva del Consiglio che ristruttura il quadro comunitario per 
l'imposizione dei prodotti energetici (C0M(97) 30); 
- una proposta di Quinto programma quadro di RST per il periodo 1998-2002, con un 
bilancio di 16,3 miliardi di ECU. 
La Commissione è però convinta che le proposte già prese in esame o in corso di 
definizione non siano sufficienti a conseguire gli obiettivi proposti dall'Unione europea: 
a seconda dei risultati della conferenza di Kyoto, la Commissione avanzerà ulteriori 
proposte per un'ulteriore significativa riduzione del C02, alcune delle quali sono già 
elencate nel programma di lavoro, per completare la strategia che consentirà all'Unione 
COM(97) 196 def. del 14.5.1997. 
10 
europea di soddisfare gli impegni assunti per il dopo-Kyoto. Eventuali proposte 
supplementari potrebbero configurarsi come segue: 
- una proposta intesa ad aumentare in modo significativo, da qui al 2010, la 
percentuale di energia realizzata grazie a fonti energetiche rinnovabili sul totale 
dell'energia consumata nell'Unione europea, conformemente alle linee definite nel 
recente Libro verde della Commissione; 
- una proposta intesa ad aumentare in modo significativo, da qui al 2010, la 
percentuale di energia prodotta grazie alla cogenerazione (produzione combinata di 
calore ed energia elettrica) sul totale di energia elettrica prodotta nell'Unione 
europea; 
- una serie di azioni nel campo della normalizzazione, dell'armonizzazione e della 
responsabilità da prodotto, intese a promuovere il trasporto merci intermodale; 
- revisione degli orientamenti relativi alle reti transeuropee, per integrarvi 
considerazioni strategiche dal punto di vista ambientale; 
_ proposte intese a migliorare in modo significativo il rendimento termico complessivo 
delle centrali elettriche; una crescente penetrazione della cogenerazione costituirebbe 
un modo particolarmente efficace per promuovere il rendimento termico. 
Inoltre, si potrebbe sviluppare un approccio esauriente inteso a promuovere modelli di 
consumo sostenibili che esercitino un impatto positivo sugli obiettivi delle politiche in 
materia di clima. Per agevolare tale nuovo orientamento dei comportamenti e delle 
scelte dei consumatori, è necessario sensibilizzare questi ultimi e fornire loro 
un'istruzione adeguata, informazioni e consigli affidabili. 
Una strategia esauriente richiede l'uso di una vasta gamma di strumenti. In alcuni casi, 
un ruolo potrà essere svolto dalle misure di tipo regolamentare (divieto dell'uso degli 
HFC nelle scatole di conserva autorefrigeranti, norme relative ad un rendimento 
superiore per talune apparecchiature elettriche). Tuttavia, in molti settori una maggiore 
flessibilità offre indubbi vantaggi. 
Gli incentivi economici - positivi e negativi - consentono di garantire un elevato livello 
di flessibilità e, spesso, di conseguire un obiettivo più rapidamente e ad un costo 
enormemente più ridotto del costo della regolamentazione. 
In tale contesto, è necessario ricordare che l'impiego di incentivi fiscali non implica 
un'imposizione più elevata in generale. Nei settori già soggetti a imposizione, gli 
incentivi possono essere creati tramite la differenziazione (come si è fatto ad esempio 
per promuovere la benzina senza piombo). Il trasferimento dell'onere dell'imposizione 
dalla produzione a forte intensità di manodopera alla produzione a forte intensità di 
energia e di carbonio è una possibilità neutrale dal punto di vista del reddito, che 
verosimilmente ridurrà le barriere e aumenterà l'accettazione, da parte del 
consumatore, delle tecnologie efficaci rispetto ai costi. 
11 
Alcune delle sfide principali consisteranno nell'individuazione e nella messa in opera di 
misure che consentano di sfruttare i miglioramenti del rendimento energetico nel 
patrimonio di immobili e di apparecchiature esistenti. Il tasso di sconto sociale è quello 
impiegato nelle decisioni di politica pubblica. I tassi di sconto del settore privato 
possono naturalmente essere più elevati. Per tale motivo, sono necessarie misure atte a 
colmare il divario tra il tasso di rendimento sociale e il tasso di rendimento del settore 
privato, cui fanno ricorso le imprese e il commercio al momento di adottare le rispettive 
decisioni di investimento. 
Vi sono anche altre opzioni basate sull'azione del mercato, quali le modifiche dell'attuale 
struttura di .sovvenzioni. L'attuale tendenza ad un'eliminazione progressiva delle 
sovvenzioni accordate ai prodotti energetici, quali il carbone, dovrebbe essere proseguita 
ed accelerata nei casi in cui risulti vantaggiosa ai fini della riduzione delle emissioni. 
Un'altra opzione disponibile è l'impiego di sovvenzioni a breve termine e temporanee per 
incoraggiare l'impiego delle energie rinnovabili o delle tecnologie pulite. 
Accordi negoziati tra pubbliche autorità e specifici settori industrializzati: essi offrono, in 
linea di massima, una flessibilità ottimale perché l'industria possa agire in modo efficace 
rispetto ai costi. La Commissione ha recentemente pubblicato una comunicazione che 
delinea le condizioni in cui tali accordi negoziati potrebbero rivelarsi strumenti utili. 
Le opzioni tecniche utilizzate per conseguire gli obiettivi di riduzione delle emissioni 
dell'Unione europea da qui al 2010 si basano soprattutto su tecnologie esistenti. Per tale 
scadenza, il ruolo della ricerca e sviluppo di tipo innovativo è limitato. Ulteriori sforzi 
sono necessari per diminuire il costo delle tecnologie avanzate disponibili, in quanto al 
momento esse non sono sempre competitive. 
E inoltre necessaria la ricerca socioeconomica, per meglio comprendere gli ostacoli che si 
frappongono all'applicazione delle tecnologie disponibili per concretizzare le opportunità 
di riduzione delle emissioni e gli aspetti organizzativi dell'integrazione delle nuove 
tecnologie. Si debbono studiare gli impatti esercitati dagli strumenti economici a livello 
microeconomico e settoriale e le condizioni che rendono possibile il cambiamento dei 
comportamenti (compresa la modificazione dei modelli di consumo). 
Per quanto concerne la RST, è molto importante sottolineare l'esigenza di una ricerca 
mirata permanente che valuti gli impatti socioeconomici ed ecologici del cambiamento 
climatico (specialmente a livello regionale) e sviluppi le soluzioni tecniche necessarie a 
ridurre i gas ad effetto serra da qui al 2010 e ad affrontare eventuali impatti negativi. Tali 
sforzi di ricerca potrebbero inoltre costituire un vantaggio per la competitività dell'Unione 
europea e produrre più efficaci opportunità per gli operatori dell'Unione europea che 
esportano tali tecnologie. 
Nei paragrafi che precedono sono state individuate molte opportunità di ridurre le 
emissioni nell'Unione europea. Tuttavia, è assai probabile che la messa in opera delle 
misure atte a concretizzare questo potenziale e a ridurre le emissioni - soprattutto laddove 
si tratti di un livello superiore al normale tasso di sostituzione delle apparecchiature - non 
avrà luogo se non in presenza di un'azione "forte". Nessuno strumento sarà sufficiente, da 
solo, a conseguire l'obiettivo di riduzione delle emissioni fissato dalla Comunità: sarà 
invece necessaria una combinazione di azioni. 
12 
Ogni politica o strategia deve pertanto garantire la più ampia cooperazione e accettazione 
da parte di tutti i protagonisti: governi, industria, sindacati e il più vasto pubblico. Se nei 
prossimi tredici anni si vuole conseguire l'obiettivo dell'Unione europea di una riduzione 
complessiva del 15% delle emissioni di gas ad effetto serra, numerosi comparti sociali e 
numerose regioni d'Europa dovranno affrontare cambiamenti significativi. Si dovranno 
perseguire le opzioni che esercitano un impatto favorevole sull'occupazione e sulla 
crescita economica. 
La liberalizzazione conduce in genere ad una maggiore efficienza, ma favorisce gli 
investimenti recuperabili a lungo termine in misura minore degli investimenti recuperabili a 
breve termine. Data la globalizzazione dei mercati dei capitali, gli investitori si attendono 
rapidi profitti sui capitali investiti. Il tipo di redditività delle misure più efficaci rispetto ai 
costi intese a ridurre le emissioni di C02, però, fa sì che gli investimenti di questo tipo 
siano recuperabili solo in tempi più lunghi. Questo problema dovrà essere affrontato a 
livello politico, come parte della messa in opera di qualsiasi strategia futura. Perché gli 
investitori possano essere convinti ad investire in misure efficienti ed efficaci rispetto ai 
costi, essi debbono essere certi dell'impegno assunto a favore della riduzione delle 
emissioni. 
Le politiche intese ad arrestare la tendenza all'aumento delle emissioni debbono affrontare 
il problema da due punti di vista. Debbono ridurre l'intensità di emissioni delle attività 
economiche responsabili, e allo stesso tempo debbono frenare l'aumento della domanda di 
beni e servizi che stimolano l'emissione di gas ad effetto serra. Di conseguenza, il successo 
dal punto di vista ambientale di ogni strategia dipenderà dalla capacità di tali politiche di 
stimolare i cambiamenti necessari sul piano tecnologico e comportamentale. La loro 
riuscita a livello politico, economico e sociale dipenderà dalle rispettive implicazioni sul 
piano economico e della ripartizione. A tal fine, si deve perseguire una strategia di minor 
costo, basata su un approccio caratterizzato da differenti gas, da vari paesi e di tipo 
transettoriale, che non è stato ancora elaborato nei dettagli. 
5. Conseguenze sul piano economico 
Anche una strategia esauriente basata su un approccio di minor costo non è gratuita e 
comporta un prezzo da pagare. Sarà necessario adeguare i processi produttivi e i prodotti 
perché divengano meno inquinanti o siano caratterizzati da un minor consumo di 
carburante o di energia, bisognerà sviluppare nuove tecnologie, accelerare la diffusione 
delle attuali tecnologie "più pulite", accelerare la sostituzione degli impianti produttivi 
obsoleti ed altamente inquinanti con attrezzature più moderne e rispettose dell'ambiente, e 
modificare i modelli e le abitudini di consumo. Tutto ciò comporta dei costi: costi delle 
risorse necessarie a sviluppare e a mettere in opera le nuove tecnologie, costi di 
adeguamento e di distribuzione per far fronte ad un mutato contesto e ad una differente 
dinamica della domanda e dell'offerta; e infine, altri costi "in termini di benessere", 
derivanti dall'interferenza nelle decisioni relative alla produzione e al consumo, per 
limitare le emissioni di gas ad effetto serra. Per tali motivi, la messa in opera di tale politica 
costituirà una sfida di grande portata. 
13 
Tuttavia, la maggior parte dei costi sopra elencati saranno almeno parzialmente 
compensati da economie: l'investimento in un processo produttivo o in un prodotto a 
maggiore rendimento energetico o di combustibile consentirà economie di energia e di 
combustibile ; ri ducendo l'eccessivo impiego di fertilizzanti in agricoltura si ridurranno i 
costi dei fattori di produzione. Inoltre, una riduzione della domanda di prodotti e servizi 
inquinanti libererà risorse finanziarie da incanalare verso usi alternativi. Più ampia risulterà 
la diffusione delle tecnologie intese a ridurre le emissioni, con più probabilità si 
svilupperanno economie di scala che ridurranno in modo rilevante i costi di contenimento 
delle emissioni e i costi delle risorse, innescando potenzialmente un circolo virtuoso. La 
maggior parte degli sforzi avranno anche vantaggi secondari: la riduzione dell'impiego dei 
fertilizzanti in agricoltura andrà a vantaggio della qualità delle acque sotterranee; la 
riduzione della domanda di servizi per il traffico migliorerà la qualità dell'aria; la riduzione 
del rumore, della congestione e degli incidenti, o la riduzione del consumo di carburante 
contribuiranno a ridurre l'acidificazione. Si deve sottolineare che è difficile calcolare con 
esattezza i vantaggi ambientali complessivi ottenibili evitando i danni ecologici derivanti da 
un impatto climatico sfavorevole (e i relativi vantaggi sul piano sociale ed economico). È 
comunque essenziale tenerli in considerazione nella valutazione complessiva. 
Costi: 
La stima dei costi netti di una strategia intesa a lottare contro le emissioni di gas ad effetto 
serra richiederebbe informazioni dettagliate e affidabili sui- costi di contenimento, 
preferibilmente su scala dell'impresa, dell'economia nel suo complesso e di tutti i gas ad 
effetto serra implicati. Inoltre, si dovrebbero quantificare il grado e gli effetti 
dell'adeguamento dei modelli di produzione e di consumo agli obiettivi previsti dalla 
strategia, nonché i costi "in termini di benessere" risultanti dalle interferenze nei modelli di 
produzione e di consumo. Lo stesso vale per le economie che attenuano i costi degli 
investimenti e gli effetti secondari. Infine, le diverse componenti dei costi, comprese le 
riduzioni che attenuano i costi degli investimenti e le economie di risorse, spesso variano a 
seconda dei settori, delle regioni o nel tempo. In genere, prima che si possano sfruttare le 
economie di costi delle risorse e i vantaggi secondari e primari delle misure adottate, è 
necessario un investimento notevole in termini di tecnologie di contenimento o di mutati 
modelli della domanda. Inoltre, i settori e le imprese che forniscono le tecnologie di 
contenimento o che si avvantaggiano dai mutati comportamenti dei consumatori non 
coincidono con le imprese che debbono investire nella produzione "più pulita". 
Questo genere di informazioni non è ancora disponibile su scala sufficientemente ampia e 
dettagliata. Ciononostante, varie volte ci si è sforzati di quantificare i costi complessivi di 
una politica intesa a ridurre le emissioni di gas ad effetto serra. Queste stime utilizzano 
approcci del tipo "dal basso verso l'alto" e "dall'alto verso il basso", spesso basati su 
informazioni parziali e ipotesi semplificate, e che a volte riflettono solo determinate parti 
In effetti, la sostituzione di una vecchia centrale elettrica alimentata a carbone con una centrale 
basata sulla produzione con turbine a gas a ciclo combinato è normalmente una situazione di 
vantaggio reciproco, sia dal punto di vista dell'ambiente sia dal punto di vista della produzione 
di energia elettrica; per il proprietario di un'autovettura in Europa, l'investimento in un'auto 
caratterizzata da maggiore rendimento di carburante equivale ad un costo zero nell'arco della 
vita utile del prodotto, sempre che i costi di investimento delia tecnologia in grado di 
migliorare il rendimento energetico non siano troppo elevati. 
14 
dell'economia e degli effetti economici. Malgrado queste limitazioni, tali stime consentono 
di delineare in modo approssimativo i problemi in gioco, quantificati in termini monetari. 
Per una riduzione del 15% delle emissioni di C02 rispetto ai valori 1990, le stime dei costi 
diretti di conformità che comportano le azioni di contenimento dell'offerta e della 
domanda energetica3 variano da circa 15 miliardi di ECU a circa 35 miliardi di ECU annui 
da qui al 2010. Le due cifre corrispondono approssimativamente allo 0,2%» e allo 0,4%» del 
PEL nell'anno 2019. Tale stima è basata solo sui dati relativi al C02, in quanto 
aggiungendo il metano e il protossido di azoto non si prevedono drastiche variazioni4. Una 
strategia efficace rispetto ai costi comprendente differenti gas potrebbe avere persino un 
costo leggermente inferiore. Le stime più basse ipotizzano che parte della riduzione possa 
essere conseguita tramite misure a costi netti ridotti o uguali a zero, vale a dire che i costi 
delle risorse connesse all'introduzione di tecnologie di contenimento più efficaci 
dovrebbero essere (quasi) totalmente recuperati tramite economie di combustibile e di 
energia realizzate durante il ciclo di vita. Le stime più basse si basano inoltre sull'ipotesi 
che il processo decisionale politico riesca a perseguire le soluzioni efficaci rispetto ai costi 
per ridurre le emissioni di C02, vale a dire le politiche che consentono di raggiungere 
l'obiettivo di riduzione al minor costo. Ciò richiede che il C02 sia ridotto nelle quantità e 
nei paesi e settori in cui la riduzione può essere effettuata nel modo meno costoso. 
La figura 1 riporta i costi annui diretti di conformità (nel 2010) in funzione della riduzione 
delle emissioni rispetto al 1990. Una riduzione del 15% rispetto ai valori 1990, qualora 
effettuata con la modalità a minor costo, potrà costare dai 15 miliardi ai 30 miliardi di 
ECU, a seconda del modello impiegato. Secondo le stime del modello POLES, i costi 
sarebbero pari a 30 miliardi di ECU (35 miliardi di ECU nel caso in cui la realizzazione 
dell'obiettivo di riduzione del 15% non fosse conseguita al minor costo). I costi sono elevanti 
anche in quanto POLES ipotizza un aumento delle emissioni del 15% invece dell'aumento 
dell'8%> previsto dallo scenario pre-Kyoto. I risultati del modello PRIMES sono disponibili 
solo per riduzioni delle emissioni fino al 12%. Se si estrapolano tali risultati per una-
riduzione delle emissioni del 15%, si ha una gamma di costi analoga a quella ottenuta con 
altri modelli. 
3 II documento di lavoro dei servizi della Commissione fornisce maggiori dettagli in merito a 
questo punto e al seguente. 
4 II documento di lavoro dei servizi della Commissione fornisce maggiori dettagli in proposito. 
15 
miliardi di 
ECU/anno 40 -p 
35 -| 
30 -| 
25 | 
20-| 
15 § 
10 -| 
5-1 
ol Figura 1. Costi annuì diretti di conformità nel 2010. 
15 11 ^...)i»r^T>'-"t»,'w*T* 1 i f H— » 
-6 -8 
% riduzione (rispetto al 1990° "12 "14 "15 "17 "18 
POLES- PRIMES- •CRASH91 
Le stime ipotizzano tassi di sconto dell'8%5 e si basano su tecnologie esistenti. I costi di 
contenimento potranno essere ridotti grazie a nuove tecnologie e sfruttando importanti 
economie di scala, una volta che per tali tecnologie si prospettino mercati a rapida 
crescita. Inoltre, gli studi effettuati nel quadro dell'IPPC hanno recentemente confermato 
che la possibilità di avvalersi dell'attuazione congiunta (Joint implementation - JI) 
potrebbe notevolmente ridurre i costi complessivi (fino al 50%). La Comunità ha 
attivamente appoggiato l'attuazione congiunta nelle negoziazioni di protocollo e i dati 
mostrano che alcuni paesi industrializzati, come i paesi associati, possono offrire un 
potenziale di riduzione di C02 a costo relativamente basso. 
Analogamente, in linea di massima anche lo scambio di autorizzazioni in materia di 
emissioni offre opportunità di riduzione dei costi complessivi. E comunque importante 
che l'eventuale sistema di scambio di autorizzazioni in materia di emissioni sia istituito 
in modo tale da garantire il conseguimento degli obiettivi complessivi di riduzione delle 
emissioni. 
La valutazione dell'impatto macroeconomico dà una gamma di risultati molto più 
ampia. Mentre gli effetti statici diretti derivanti da un più elevato costo delle risorse 
sono negativi, l'impatto generale, se si considerano i tradizionali effetti moltiplicatori, è 
molto più difficile da prevedere e dipende in larga misura dal pacchetto di politiche 
prescelto. Il documento di lavoro dei servizi della Commissione cita vari studi che 
hanno tentato di valutare i costi generali. Non tutti gli studi hanno preso come base la 
riduzione del 15% da qui al 2010. Le stime degli studi disponibili variano da un impatto 
positivo sul PEL prossimo all'I%, ad un impatto negativo che può giungere a - 1,5%. 
I risultati dei modelli POLES e PRIMES si basano su un tasso di sconto dell'8%; il modello 
CRASH91 impiega tassi di sconto varianti dal 5% all'8% (a seconda del paese). Questi sono i 
tassi di sconto abitualmente applicati qualora si debbano assumere decisioni relative a politiche 
pubbliche. Tassi di sconto analoghi sono impiegati dal programma AUTO-OIL e nella 
strategia in materia di acidificazione, e sono raccomandati da organismi internazionali quali 
l'OCSE. Naturalmente, i tassi di sconto del settore privato possono essere più elevati. 
16 
Ciò comporta che il livello assoluto di PEL potrebbe essere dell' 1,5% inferiore a quello 
conseguito in assenza di politica in materia di clima. Queste osservazioni corrispondono 
al contenuto di un recente rapporto del World Resources Institute (WRI) e del secondo 
rapporto di valutazione dell'IPPC. Possono verificarsi impatti positivi nel caso in cui le 
entrate dell'imposta sul carbonio/sull'energia (o le entrate derivanti dalla vendita delle 
autorizzazioni scambiabili) siano utilizzate in modo efficace, come ad esempio 
riducendo i costi del lavoro sostenuti dai datori di lavoro o accordando agevolazioni 
fiscali agli investimenti. 
È importante notare che malgrado l'incertezza, nessuna delle cifre relative ai costi è 
esageratamente elevata in rapporto al PEL complessivo o in rapporto alla crescita 
prevista del PIL (pari al 50% nel periodo che va dal 1990 al 2010). 
L'ipotesi che sta alla base della politica dell'Unione europea in materia di cambiamento 
climatico è che gli altri paesi industrializzati si assumano impegni comparabili ai fini di 
ridurre le emissioni di gas ad effetto serra. Se l'Unione europea dovesse intraprendere 
un'azione unilaterale, i cambiamenti della struttura industriale e dei costi sarebbero 
molto più marcati. Le industrie ad elevato impiego di energia sposterebbero le proprie 
attività fuori dal territorio dell'Unione europea. Inoltre, alla diminuzione del consumo 
energetico nell'Unione europea potrebbe corrispondere un aumento del consumo in 
altre parti del globo (in quanto vi sarebbe una diminuzione dei prezzi mondiali 
dell'energia): come risultato, si avrebbe un aumento di emissioni di anidride carbonica 
nel resto del mondo (emissioni incontrollate di carbonio) che annullerebbe parzialmente 
gli sforzi dell'Unione europea di ridurre le emissioni globali. 
Vantaggi: 
I vantaggi di un'eventuale strategia in materia di clima sono difficili da quantificare in 
termini monetari: ciò soprattutto a causa del carattere globale e intergenerazionale del 
problema del cambiamento climatico. Ulteriori complicazioni insorgono in quanto è 
difficile attribuire un valore monetario a categorie quali la conservazione dell'ambiente 
e gli impatti sulla salute umana. 
I vantaggi, primari e secondari, della riduzione delle emissioni sono spesso meno owì e 
le stime dei costi sopracitate trascurano i vantaggi economici primari e secondari 
derivanti dai minori danni subiti a seguito della diminuzione dell'inquinamento 
atmosferico. Le stime dei vantaggi primari (connessi al clima) dipendono dalle ipotesi 
avanzate a livello di tassi di sconto, sensibilità del clima, punto di riferimento per le 
emissioni e peso attribuito ai danni nei paesi in via di sviluppo. Se si tiene conto di tutti 
questi fattori, i vantaggi globali di una riduzione del 15%) delle emissioni di CO2 
nell'Unione europea dovrebbero variare da 0,3 miliardi di ECU a 101 miliardi di ECU 
all'anno. 
Questi vantaggi stimati riguardano tutto il pianeta: solo parte di essi andrà all'Unione 
europea. L'ampio campo di variazione delle stime relative ai vantaggi dipende 
soprattutto dal valore attribuito ai danni che si verificheranno nel futuro remoto. Se tale 
valore è molto elevato (tasso di sconto zero), i danni nel futuro avranno un valore 
equivalente a quello dei danni attuali. Se tale valore è basso (ad esempio, tasso di 
17 
sconto del 10%), il valore di 100 milioni di ECU di danni tra cinquant'anni equivarrà a 
meno di 1 milione di ECU attuali. La scelta è soprattutto politica. 
Le stime sopra riportate non tengono ancora conto dei costi dei danni evitati (vantaggi 
secondari) dovuti alla riduzione di altri agenti inquinanti. La strategia non ridurrà solo i 
gas ad effetto serra, ma ridurrà anche in misura variabile dal 15% al 25% (se non oltre) 
rispetto alla legislazione attuale l'anidride solforosa, gli ossidi di azoto, lo zolfo e le 
emissioni a particelle. Secondo le stime, i vantaggi che ne derivano (soprattutto sulla 
salute umana, sull'agricoltura e sui danni alle infrastrutture) possono variare da 11 
miliardi a 32 miliardi di ECU. Inoltre, la riduzione delle emissioni di C02 ridurrà anche 
di almeno 4 miliardi all'anno i costi annui di conformità relativi alla strategia proposta 
dalla Commissione in materia di acidificazione. 
I vantaggi totali (primari e secondari) connessi alla riduzione dei gas ad effetto serra 
sono difficili da esprimere e quantificare in termini monetari. Le stime disponibili 
suggeriscono che potranno variare da 15 miliardi a 137 miliardi di ECU all'anno. Se si 
confrontano queste stime con i costi diretti di conformità, si deduce che la riduzione 
delle emissioni proposta potrebbe comportare un bilancio netto positivo, qualora si 
attribuisca un valore elevato ai danni del futuro remoto. 
Un miglioramento generale della ripartizione delle risorse, ad esempio tramite una più 
efficace riforma dei sistemi di imposizione, tenderebbe ad'* esercitare effetti nel 
complesso positivi sull'occupazione. Le riduzioni delle emissioni di CO2 sono spesso 
connesse alle soluzioni a più intenso impiego di manodopera: ad esempio, i combustibili 
importati potrebbero essere sostituiti da tecnologie di contenimento delle emissioni 
realizzate nell'ambito del proprio territorio. Anche se tale fattore è difficile da 
quantificare in termini generali, è necessario considerarlo come un elemento importante 
nell'elaborazione dettagliata, dopo Kyoto, di una strategia in materia di cambiamento 
climatico. 
È infine necessario sottolineare gli argomenti a favore di un'azione collettiva, attuata 
prima e soprattutto dai paesi industrializzati. Nel caso di un'azione unilaterale, l'Unione 
europea dovrebbe sostenere da sola tutti i costi delle politiche, mentre altri paesi 
trarrebbero vantaggio senza aver contribuito alla soluzione. Un'azione coordinata 
garantisce un migliore equilibrio tra costi e vantaggi ambientali per l'Unione europea. 
L'azione congiunta con gli altri paesi industrializzati è pertanto essenziale per superare 
il disequilibrio che verrebbe a crearsi nel caso di un'azione unilaterale, ed è l'unico 
modo in cui le parti possano giungere ad un'efficace politica in materia di clima. 
Conclusione 
Malgrado i costi complessivi possano sembrare relativamente gestibili a livello 
aggregato, i costi potrebbero essere molto più elevati a livello disaggregato, ad esempio 
per specifici settori, e potrebbero esercitare un impatto significativo sulla competitività 
internazionale di tali settori, qualora gli altri paesi industrializzati non si assumessero 
impegni comparabili. La misura in cui i costi risultano politicamente e socialmente 
accettabili dipende dalla volontà della società di investire in una politica europea che 
affronti il problema del riscaldamento del globo. Tale politica dipenderà in modo 
decisivo dagli impegni degli altri paesi industrializzati descritti nel capitolo 7. L'azione 
congiunta è la condizione che consente un appropriato equilibrio di costi e vantaggi per 
tutti i paesi interessati. 
I costi di contenimento variano a seconda delle economie, delle regioni, dei settori e 
delle imprese, e anche a seconda dei vari gas ad effetto serra. A motivo di queste 
differenze, dei numerosi punti in cui è possibile agire e delle varie misure politiche 
intese a ridurre le emissioni di gas ad effetto serra, la scelta della combinazione di 
politiche e della copertura geografica che caratterizzano una politica esauriente in 
materia di clima assume un'importanza decisiva. I responsabili delle politiche dovranno 
battersi per mettere in opera una combinazione di misure in grado di conseguire 
l'obiettivo di riduzione delle emissioni al minor costo. Ciò vale sia all'interno degli stati 
sia a livello internazionale. Maggiore sarà il numero di strumenti e di misure disponibili, 
più ampia sarà la copertura geografica, più risulterà politicamente accettabile una 
strategia efficace rispetto ai costi. Inoltre, le politiche e le misure comuni e coordinate 
potranno costituire un vettore nuovo e meno costoso per convogliare politiche efficaci 
rispetto ai costi, che potrà rendere tra l'altro più efficienti le politiche dal punto di vista 
dell'ambiente del globo (ad esempio limitando il rischio di emissioni incontrollate di 
carbonio). 
6. Altri gas ad effetto serra 
II metano è il secondo gas ad effetto serra per ordine d'importanza del "paniere" 
dell'Unione europea. Nel 1990, l'agricoltura era responsabile del 45% delle emissioni di 
metano dell'Unione europea, i rifiuti del 32% e l'energia del 23%. I calcoli, riferiti nella 
comunicazione della Commissione sul metano (COM (96)557), indicano che nel 2010, 
con le politiche attuali, si potrà realizzare una riduzione delle emissioni di metano del 
13%» - 15% rispetto ai valori 1990. Il valore massimo tecnicamente realizzabile nel 
medesimo periodo, ipotizzando che vengano realizzati significativi cambiamenti di 
politiche, è una riduzione del 40%. 
I costi di questa riduzione supplementare del 25%) di metano (dal 15% circa al 40% 
circa), equivalente a circa 100 milioni di tonnellate di C02, possono essere stimati 
dell'ordine di 20-30 ECU per tonnellata di equivalente-CCb eliminata, vale a dire un 
costo annuo di circa 2-3 miliardi di ECU. Tuttavia, questa riduzione supplementare del 
25% di metano potrebbe consentire di ridurre le emissioni di C02 del 12% invece che 
del 15%o. Si deve sottolineare che questa ulteriore riduzione del 25% di metano 
presuppone una riduzione del 60% delle emissioni di metano nel settore dei rifiuti, e 
riduzioni del 34% nei settori agricolo ed energetico. Per quanto concerne l'agricoltura, 
sono necessarie analisi supplementari per garantire che siano perseguite solo le misure 
tecnicamente fattibili, politicamente accettabili e coerenti con gli altri obiettivi delle 
politiche. Pertanto, non è certo in quale misura sarà effettivamente concretizzato il 
potenziale di riduzione delle emissioni di metano al di sopra del 15%. 
Si debbono perseguire misure politiche finalizzate ad un più efficace trattamento dei 
rifiuti, al recupero del metano nelle discariche esistenti e di nuova creazione, 
all'utilizzazione delle tecniche più efficaci disponibili per il recupero nelle miniere di 
carbone, a minimizzare le emissioni in fase di estrazione sulla terraferma e in alto mare 
19 
di petrolio e gas naturale, a istituire norme minime relative alle perdite e più frequenti 
controlli dei gasdotti. 
Per quanto concerne l'agricoltura, un'opzione promettente è costituita dal più efficace 
immagazzinamento e trattamento del concime di origine animale, ed è necessario 
analizzare in che modo la politica agricola comune (PAC) e le politiche di sviluppo 
rurale possano coadiuvare tale sviluppo, ad esempio sotto forma di incentivi o aiuti agli 
investimenti per l'immagazzinamento al coperto dei concimi di origine animale 
combinato con l'impiego del biogas, soprattutto nelle grandi strutture di allevamento 
intensivo. Nell'ambito del programma comunitario di ricerca nel settore agricolo si 
dovrebbero inoltre effettuare ricerche in merito all'opportunità di migliorare 
l'alimentazione animale. 
Le emissioni di protossido di azoto (N20) nel 1990 ammontavano a 0,9 milioni di 
tonnellate, equivalenti a circa 300 milioni di tonnellate di C02. Le riduzioni delle 
emissioni di N20 dell'industria - in particolare del settore della produzione di nylon, 
responsabile di un terzo delie emissioni totali di N20 - possono consentire una 
riduzione del 30%) delle emissioni di N20 nel 2010. Si prevede che le emissioni di N20 
derivanti dall'impiego di energia (centrali elettriche) restino stabili da qui al 2010 in 
quanto la maggior parte delle nuove centrali elettriche sarà probabilmente alimentata a 
gas e la riduzione delle emissioni di N20 compenserà più che abbondantemente 
l'aumento di produzione di energia elettrica. Per quanto concerne le emissioni di N20 
del settore agricolo, esse dovrebbero diminuire a causa della riduzione dell'impiego di 
fertilizzanti; tale tendenza dovrebbe essere ulteriormente assecondata dal 
potenziamento della componente agricola della PAC nel contesto di Agenda 2000. Le 
riduzioni in questi settori andranno ampiamente a compensare gli aumenti delle 
emissioni del settore dei trasporti, dovuti alle marmitte catalitiche. Di conseguenza, si 
stima che le riduzioni delle emissioni di N20 possano variare dai 70 milioni ai 95 milioni 
di tonnellate di equivalente-C02. 
I costi della riduzione delle emissioni di N20 (0,285 milioni di tonnellate) potrebbero 
essere dell'ordine di 120 ECU per tonnellata di N20 o di 0,36 ECU per tonnellata di 
equivalente-C02: in totale, 0,03 miliardi di ECU. Per quanto concerne gli strumenti, si 
possono adottare misure atte a garantire che per quanto concerne le emissioni del 
settore industriale, gli accordi riguardino tutti i produttori. Nel settore agricolo, 
bisognerebbe fornire maggiore supporto ai metodi di coltivazione rispettosi 
dell'ambiente, quali le prassi ottimali di impiego di fertilizzanti. Nel settore energetico, 
è necessario potenziare la ricerca ai fini di ridurre le emissioni di N20 derivanti dalla 
combustione a letto fluido e migliorare la tecnologia delle marmitte catalitiche nel 
settore dei trasporti. 
7. Tutti i paesi industrializzati debbono impegnarsi in un'azione comparabile 
L'applicazione di misure intese a ridurre le emissioni di gas ad effetto serra che 
comporteranno significativi cambiamenti dei modelli di produzione e di consumo non 
può essere realizzata da singoli paesi o da gruppi di paesi quali la Comunità europea. 
Molte industrie operano in un ambiente caratterizzato da una crescente concorrenza 
globale, in cui acquistano importanza anche margini di costo relativamente ridotti. Un 
20 
numero crescente di settori sono in concorrenza per procurarsi capitali in un mercato 
globale in cui è importante il profitto a breve termine, e numerosi importanti settori 
industriali in Europa hanno fronteggiato o stanno fronteggiando un eccesso di capacità 
che rende difficile realizzare cambiamenti. 
L'esperienza relativa alla messa in opera della Convenzione sul clima dopo Rio 
evidenzia che solo in un regime globale di condivisione delle responsabilità e di impegni 
comparabili sarà possibile modificare nel modo necessario la tendenza riguardante le 
emissioni. Ecco perché la proposta dell'Unione europea è una posizione di 
negoziazione e non un impegno unilaterale. Essa si basa sul presupposto che gli altri 
paesi industrializzati debbano e possano agire in modo analogo ed è connessa alla 
proposta di individuare politiche e misure comuni e coordinate per il conseguimento 
degli obiettivi. Si è obiettato che le politiche e le misure comuni e coordinate ridurranno 
la flessibilità delle parti al protocollo nella fase di attuazione dei rispettivi impegni. La 
posizione dell'Unione europea si basa sul convincimento che in alcuni casi, il 
coordinamento globale delle politiche e delle misure agevoli il perseguimento di 
soluzioni efficaci rispetto ai costi e riduca la resistenza politica a intraprendere azioni 
che siano facilmente individuabili come applicabili solo ad alcune parti del protocollo. 
È importante sottolineare che il potenziale di riduzione delle emissioni di C02 
individuato nell'Unione europea per conseguire l'obiettivo proposto dall'Unione 
europea per il 2010 vale anche per gli altri paesi industrializzati. In tutto il mondo è 
possibile realizzare miglioramenti significativi dei rendimento di carburante negli 
autoveicoli e riduzioni significative del consumo di energia elettrica delle 
apparecchiature. E parimenti possibile ottenere migliori rendimenti nelle centrali 
elettriche alimentate a combustibili fossili, o accelerare l'impiego delle fonti di energia 
rinnovabili, nonché ottenere un migliore rendimento energetico nell'industria. 
Inoltre, è chiaro che molte di queste misure possono valere anche per i paesi in via di 
sviluppo. Vi è motivo di ritenere che anche senza un impegno ufficiale da parte dei 
paesi in via di sviluppo, si potrà osservare un significativo effetto trainante. Il livello di 
rendimento del combustibile negli autoveicoli è deciso essenzialmente dai fabbricanti 
internazionali basati in Europa, Stati Uniti e Giappone, e le autovetture esportate negli 
altri paesi o prodotte in questi ultimi non potranno continuare ad essere caratterizzate 
da un livello di consumo di carburante più elevato. Lo stesso avverrà per numerosi altri 
settori. 
8. Paesi in via di sviluppo 
La Convenzione sul clima, come il mandato di Berlino, riconosce che i paesi 
industrializzati debbono assumere un ruolo di guida nel ridurre le emissioni dei gas ad 
effetto serra. Le emissioni dei paesi industrializzati rappresentavano nel 1990 (anno di 
riferimento) il 75% delle emissioni globali e le emissioni di C02 pro capite dei paesi 
industrializzati sono in media dieci volte più elevate di quelle dei paesi in via di 
sviluppo. 
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Inoltre, è in genere vero che lo sviluppo in corso e previsto nei paesi in via di sviluppo 
provocherà verosimilmente in futuro in tali paesi emissioni molto più elevate, anche se i 
valori pro capite della maggior parte dei paesi in via di sviluppo resteranno molto 
inferiori ai livelli di emissioni pro capite dei paesi industrializzati. 
La risposta a tale sfida è triplice. La prima risposta consiste nel rafforzare l'obbligo di 
un'azione immediata da parte dei paesi industrializzati. Solo grazie ad una leadership 
politica e tecnologica sarà possibile creare una situazione che inserisca più 
efficacemente i paesi in via di sviluppo nel processo globale. 
In secondo luogo, nei paesi in via di sviluppo variano enormemente tanto le emissioni di 
gas ad effetto serra quanto la capacità economica di contenere o di ridurre le emissioni 
di tali gas. Pertanto, è importante che i più sviluppati di questi paesi gradualmente si 
assumano maggiori responsabilità, laddove ciò sia giustificato dal rispettivo livello di 
sviluppo. In questa situazione, non c'è spazio per chi vuole ottenere vantaggi gratuiti. 
Ciò tiene conto del fatto che nei paesi in via di sviluppo variano enormemente tanto le 
emissioni di gas ad effetto serra quanto la capacità economica di contenere o di ridurre 
le emissioni di tali gas. 
Infine, qualora i paesi industrializzati applichino e sviluppino tecnologie che 
comportano ridotte emissioni di gas ad effetto serra, per poter concretizzare gli impegni 
da essi assunti in materia di riduzione delle emissioni, molte di queste tecnologie 
potranno essere altrettanto efficacemente applicate per ridurre le emissioni nei paesi in 
via di sviluppo. La Commissione riconosce che, per agevolare questo trasferimento di 
tecnologie, la Comunità dovrà concentrarsi sulla cooperazione tecnica e finanziaria con 
i paesi in via di sviluppo e allargarne la portata. 
9. Conclusioni 
A mo' di conclusioni, la Commissione sottolinea i seguenti punti: 
• i potenziali danni e costi futuri risultanti dal cambiamento climatico di origine 
antropica rendono imperativo ridurre con urgenza le emissioni di gas ad effetto 
serra; 
• i paesi industrializzati debbono continuare a svolgere un ruolo di guida; 
• nell'Unione europea, gli obiettivi di riduzione delle emissioni sono realizzabili sul 
piano tecnico e gestibili sul piano economico se tutti i paesi industrializzati 
compiono, parallelamente, uno sforzo comparabile ai fini della riduzione; 
• molte delle misure per una strategia efficace rispetto ai costi individuate nella 
comunicazione sono applicabili anche agli altri paesi industrializzati; 
• la scelta della composizione di strumenti più appropriata è essenziale ai fini di una 
strategia efficace rispetto ai costi in materia di clima; 
• sarà necessario coinvolgere tutte le istanze della società; 
• la Commissione elaborerà una strategia più dettagliata in materia di cambiamento 
climatico una volta concordati, a Kyoto, gli impegni relativi alla riduzione delle 
emissioni. 
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ISSN 0254-1505 
COM(97)481def. 
DOCUMENTI 
IT 14 15 
N. di catalogo : CB-C0-97-511-IT-C 
ISBN 92-78-25618-8 
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