IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 311/38

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Protezione dei consumatori e gestione corretta dell'indebitamento eccessivo per prevenire l'esclusione sociale» (parere esplorativo)

2014/C 311/06

Relatrice generale: MADER

Con lettera datata 6 dicembre 2013 e in conformità dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, Theodoros SOTIROPOULOS, rappresentante permanente della Grecia presso l'Unione europea, ha chiesto al Comitato economico e sociale europeo, a nome della futura presidenza greca, di elaborare un parere esplorativo sul tema:

Protezione dei consumatori e gestione corretta dell'indebitamento eccessivo per prevenire l'esclusione sociale.

Vista l'urgenza dei lavori, il Comitato economico e sociale europeo, nel corso della 498a sessione plenaria dei giorni 29 e 30 aprile 2014 (seduta del 29 aprile), ha nominato relatrice generale Reine-Claude MADER e ha adottato il seguente parere con 164 voti favorevoli, 12 voti contrari e 4 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) rivolge un'attenzione tutta particolare al problema dell'indebitamento eccessivo, che si è aggravato con la crisi finanziaria, l'aumento del costo della vita e il ricorso al credito allo scoperto e/o ai prestiti a brevissimo termine (in francese ricompresi nei termini crédits de trésorerie). Il Comitato ha già avuto modo di sottolineare, in una serie di precedenti pareri, la necessità di adottare delle misure a livello europeo in questo ambito.

1.2 Rileva che, malgrado le cause del fenomeno siano state individuate, non esiste nessuna definizione armonizzata del concetto di «indebitamento eccessivo», né sono disponibili strumenti che consentano di avere una visione precisa della situazione negli Stati membri. Chiede pertanto che venga adottata una definizione comune.

1.3 Tale definizione dovrebbe tener conto degli elementi seguenti: (i) la famiglia quale unità di misura pertinente per quantificare l'indebitamento eccessivo; (ii) obblighi finanziari assunti; (iii) obblighi informali assunti in seno alla famiglia o alla comunità; (iv) incapacità di pagamento; (v) indebitamento eccessivo strutturale; (vi) tenore di vita dignitoso e (vii) insolvenza.

1.4 Il CESE insiste affinché la protezione dei consumatori sia effettivamente integrata in tutte le misure adottate per realizzare il mercato interno.

1.5 La gestione dell'indebitamento eccessivo deve avvenire mediante l'educazione, la prevenzione e una serie di procedure adeguate che devono consentire il reinserimento della persona sovraindebitata in una vita economica normale.

1.6 A tale scopo, è indispensabile sia disporre di un quadro complessivo della problematica dell'indebitamento eccessivo delle famiglie sia attuare misure efficaci.

1.7 L'educazione finanziaria va insegnata prima di tutto nelle scuole, ma deve anche essere disponibile in qualsiasi momento e per ogni tipo di pubblico. Il CESE sostiene pertanto l'organizzazione di campagne d'informazione, cui devono partecipare tutti i soggetti interessati al fine di assicurare la complementarità delle esperienze. Mette inoltre l'accento sul ruolo indispensabile che svolgono le associazioni dei consumatori e delle famiglie nel diffondere informazioni e nel fornire assistenza a chiunque lo desideri.

1.8 Alcuni paesi dell'UE hanno introdotto meccanismi di prevenzione e di gestione dei casi di indebitamento eccessivo; tuttavia tali dispositivi sono assai disparati. Il CESE ritiene che debba essere adottata in tutti gli Stati membri una procedura adeguata e uniforme, basata sull'articolo 38 della Carta dei diritti fondamentali nonché sull'articolo 114 oppure 81 del TFUE e orientata ad una serie di principi generali proposti dalla Commissione europea in una direttiva. Questo sarà la dimostrazione concreta della volontà del Parlamento di risolvere i problemi dei cittadini europei.

1.9 Questi principi devono riguardare la rapidità e gratuità della procedura, la sospensione di eventuali procedimenti se è stata avviata una procedura per contenere l'indebitamento eccessivo, la verifica dei crediti, la tutela dell'abitazione principale, la parità di trattamento dei creditori ordinari, la possibilità di cancellare i debiti nei casi di indebitamento più gravi e, infine, l'obbligo di lasciare alla persona sovraindebitata un reddito sufficiente a far fronte adeguatamente alle esigenze della vita quotidiana, dal momento che l'obiettivo perseguito è il rapido reinserimento del consumatore nella vita economica e sociale.

1.10 Il CESE rammenta inoltre l'importanza dell'inclusione bancaria, che va salvaguardata per le persone in situazione di indebitamento eccessivo per evitare loro qualsiasi forma di esclusione sociale.

1.11 La lotta all'indebitamento eccessivo presuppone anche l'esistenza di un quadro europeo in materia di usura.

1.12 Malgrado ciò, ridurre il numero di casi di indebitamento eccessivo non può essere soltanto il risultato dell'introduzione di un dispositivo finalizzato alla loro gestione, ma occorre anche adottare una serie di misure complementari per lo sviluppo dell'educazione domestica e finanziaria, il che comporta lo stanziamento di fondi per questo obiettivo.

1.13 Infine, il Comitato sottolinea che senza il rispetto dei testi non è possibile tenere sotto controllo l'indebitamento. Per quanto riguarda questo aspetto, rammenta che è favorevole al concetto di «credito responsabile», che implica pratiche leali ed etiche da parte tanto dei soggetti erogatori di credito quanto di chi sottoscrive un prestito.

2. Introduzione

2.1 Nella comunicazione del 2013 sul Pacchetto investimenti sociali (1) la Commissione ha constatato un forte aumento del numero di espulsioni e di senzatetto dall'inizio della crisi, e ha osservato che l'indebitamento eccessivo è una delle cause all'origine di questo stato di cose.

2.2 All'inizio degli anni '80 il fenomeno dell'indebitamento eccessivo si è accentuato, allargandosi ad un numero sempre maggiore di persone appartenenti a tutte le categorie socioprofessionali.

2.3 Non è più possibile considerare i casi di indebitamento eccessivo come il problema di singoli individui dominati dalle loro «pulsioni e passioni»: essi sono oggi l'espressione di una crisi sociale e persino socioculturale.

2.4 Nel 2013 la Banca centrale europea rilevava che oltre metà della popolazione dell'area dell'euro aveva contratto debiti con istituti finanziari (2).

2.5 Da tale indagine emerge che l'indebitamento eccessivo è in genere il risultato di una diminuzione imprevista del reddito, dovuta per lo più alla perdita del posto di lavoro, a una malattia, a una separazione/divorzio o persino a consumi eccessivi (3).

2.6 Dopo la Danimarca, che nel 1984 si è dotata di un dispositivo completo di gestione dell'indebitamento eccessivo dei privati, la Francia è stato il secondo paese UE ad adottare misure analoghe con la legge del 31 dicembre 1989 sulla prevenzione e la gestione delle difficoltà legate all'indebitamento eccessivo dei privati e delle famiglie (4).

2.7 Il fenomeno dell'indebitamento eccessivo, che, seppure a livelli diversi, interessa tutti gli Stati membri, si è aggravato con la crisi finanziaria che ha destabilizzato le economie di un gran numero di paesi. Trovare un rimedio a questo fenomeno è più che mai importante considerando che tutti i soggetti economici ne subiscono le conseguenze finanziarie: in effetti le imprese, e in particolar modo le PMI, si trovano anch'esse in una posizione fragile a causa dei pagamenti non effettuati da alcuni dei loro clienti in stato di insolvenza.

2.8 Oggi il problema è più preoccupante, perché riguarda lavoratori poveri o disoccupati che hanno accumulato arretrati di pagamento delle bollette di servizi essenziali — energia, acqua, assicurazioni o telefonia — e dell'affitto; oppure colpisce, spesso in seguito a qualche incidente di percorso, appartenenti alla classe media, ma anche pensionati la cui pensione è stata ridotta dalle politiche di austerità o che danno un sostegno finanziario ai loro cari (5). Le cause dell'indebitamento eccessivo sono note: disoccupazione, posti di lavoro precari, determinati contesti familiari. È noto anche che le famiglie monoparentali sono quelle più interessate dal fenomeno. Talvolta l'indebitamento eccessivo può essere dovuto a un incidente di percorso, un divorzio, una separazione, un decesso, una malattia o un handicap le cui cure risultano onerose. In alcuni Stati membri, un altro fattore da considerare è il costo esorbitante dell'iscrizione all'università, che svolge un ruolo importante nell'indebitamento eccessivo dei giovani.

2.9 Il recente incremento dell'indebitamento eccessivo interessa un'altra categoria sociologica: gli appartenenti alla classe media che hanno perso il posto di lavoro e si trovano a dover far fronte a gravosi oneri ipotecari sulla loro abitazione, senza prospettive di ritrovare un lavoro a breve termine.

2.10 Tra le diverse categorie di persone interessate, come pure all'interno di ciascuna categoria, si osserva quindi una notevole eterogeneità per quanto concerne sia le cause dell'indebitamento eccessivo sia le conseguenze del fenomeno.

2.11 Il rischio di indebitamento eccessivo è accentuato dall'asimmetria tra l'andamento dei redditi e quello del costo della vita, che è legato all'evoluzione degli stili di vita, alle politiche nazionali di austerità e all'aumento delle spese necessarie per la vita quotidiana quali quelle per l'energia, l'alloggio, le comunicazioni elettroniche e telefoniche, i trasporti e gli oneri finanziari.

2.12 In una società opulenta molto spesso all'origine di un indebitamento eccessivo vi è un ricorso al credito, incentivato da campagne pubblicitarie aggressive e ingannevoli, destinato a compensare un reddito insufficiente o all'acquisto di beni e servizi. A questo proposito si deve osservare che le categorie sociali fragili sono «male indebitate», poiché non hanno accesso a tutte le forme di credito a causa del loro insufficiente merito creditizio. Queste persone si orientano verso le forme di credito che risultano più onerose, come ad esempio i crediti allo scoperto o i prestiti a brevissimo termine (in francese ricompresi nei termini crédits de trésorerie), spesso funzionanti con carte, distribuite attraverso vari canali, a tassi d'interesse molto elevati.

2.13 Sovente questo tipo di carta di credito viene pubblicizzata con materiale, inviato per posta al domicilio del potenziale cliente, contenente frasi quali «rallegramenti, avete vinto un credito gratuito con rimborso a costo zero», in violazione delle regole sull'informazione e la protezione del consumatore. Il CESE chiede di disciplinare rigorosamente la durata e il massimale di utilizzo di queste carte (6).

2.14 Un'attenzione particolare va rivolta anche alla questione dei tassi del credito immobiliare o del credito al consumo. Determinati prestiti vengono accordati a tassi variabili senza fissare un limite alla loro variazione, di modo che tali tassi possono variare anche di molto in funzione dell'andamento del mercato.

2.15 Talvolta, con il pretesto di restituire la solvibilità alle famiglie, vengono anche accordati prestiti a tassi crescenti che presuppongono un incremento del reddito; con l'insorgere della crisi, però, il reddito di chi ha sottoscritto il prestito non è aumentato per via del tetto massimo agli stipendi applicato in alcuni paesi, se non addirittura perché tale reddito è venuto meno.

2.16 Inoltre, in assenza di un'armonizzazione a livello europeo, in alcuni paesi UE non esistono normative sull'usura.

2.17 Talune famiglie sovraindebitate che devono far fronte ad arretrati dei pagamenti o del rimborso dei prestiti contratti presentano un rischio più elevato di esclusione sociale, minacciate come sono di vedersi private dei servizi di base o di venire sfrattate, per non parlare dei problemi di accesso all'assistenza sanitaria che questa loro situazione di fragilità comporta. Ad esempio, nel 2012 più di 75 000 spagnoli eccessivamente indebitati sono stati sfrattati, il 16,7 % in più rispetto al 2011 (7).

2.18 Oggi si è grosso modo d'accordo sulle principali cause dell'indebitamento eccessivo, benché esse non siano esattamente le stesse in tutti i paesi dell'UE. Resta il fatto, già sottolineato dal Comitato in precedenti pareri, che mancano tuttora i mezzi per delineare un quadro sufficientemente preciso della situazione a livello europeo (8). Non disponiamo infatti di un censimento in materia realizzato su scala europea, e del resto il ricorso a un simile strumento presupporrebbe che ci si fosse accordati in precedenza su una definizione di «indebitamento eccessivo» nonché sui criteri e i metodi di valutazione del fenomeno.

2.19 Il Comitato ha già constatato tali lacune e sollecita l'elaborazione di un Libro verde che proponga delle soluzioni operative, come pure l'avvio di una consultazione online.

2.20 A questo proposito, il CESE auspica che venga elaborata a livello europeo una definizione operativa comune dell'indebitamento eccessivo, basata sull'impossibilità per il consumatore di far fronte all'insieme dei propri debiti, di qualsiasi tipo, e dei propri obblighi. In mancanza di una tale definizione, capace di valutare con precisione un fenomeno così multiforme, l'azione dei poteri pubblici rischia infatti di essere vanificata.

2.21 Il Comitato è favorevole all'istituzione di un Osservatorio europeo dell'indebitamento eccessivo che serva di complemento a pratiche di provata efficacia già in uso nei singoli paesi, senza che ciò comporti costi di bilancio supplementari.

2.22 Infine, il CESE ritiene che la gestione dell'indebitamento eccessivo debba avvenire a monte tramite l'educazione finanziaria, strumento indispensabile per lo sviluppo di un consumo responsabile e controllato.

3. Per una definizione operativa comune dell'indebitamento eccessivo a livello europeo

3.1 Secondo uno studio, pubblicato nel febbraio 2008 (9), che offre una panoramica generale delle definizioni e delle misure adottate per la gestione dell'indebitamento eccessivo in 18 Stati membri e un paese membro dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA) (10), non disponiamo ancora di una definizione univoca e consensuale di indebitamento eccessivo, poiché tale concetto è diverso da paese a paese.

3.2 Un'analisi statistica del 2013 commissionata dalla direzione generale Salute e consumatori (DG SANCO) della Commissione europea (11) ha difatti evidenziato come l'indebitamento eccessivo sia un fenomeno complesso, multiforme e in divenire.

3.3 Come parimenti messo in luce dal Consiglio d'Europa (12), l'indebitamento eccessivo può includere anche problemi legati al pagamento delle rate del credito, oltre che le difficoltà della vita di ogni giorno nel pagare fatture e bollette.

3.4 Da questi diversi studi e pubblicazioni emerge che, nella maggior parte dei casi, l'unità di misura è la famiglia. Quasi il 50 % delle definizioni elaborate a livello nazionale fa riferimento alla durata dell'indebitamento o al suo carattere strutturale, e la maggioranza di esse adotta come criterio la capacità di far fronte agli obblighi assunti.

3.5 Emergono quindi alcuni elementi comuni su cui poggiano le diverse definizioni e che possono servire a formare una base comune.

3.6 A giudizio del CESE, per elaborare una definizione operativa comune dell'indebitamento eccessivo occorre prendere in considerazione gli elementi descritti di seguito: — la famiglia, in quanto unità di misura pertinente per quantificare l'indebitamento eccessivo (13); — gli obblighi finanziari assunti, comprendenti il mutuo acceso per l'abitazione, il credito al consumo, le bollette telefoniche e per le comunicazioni digitali, quelle per i servizi di base (acqua, riscaldamento, elettricità, assistenza sanitaria, ecc.), l'affitto, le spese correnti (alimentazione, trasporti, istruzione, ecc.); — gli obblighi informali assunti in seno alla famiglia o alla comunità. Il CESE insiste perché venga preso in considerazione anche questo criterio, poiché il dato relativo a questi obblighi informali assume un rilievo crescente per quanto riguarda il fenomeno dell'indebitamento eccessivo; — l'incapacità di pagamento. La famiglia sovraindebitata è incapace di far fronte sia alle spese correnti che agli oneri legati agli obblighi da essa assunti, compresi quelli informali; — l'indebitamento eccessivo strutturale. Si tratta di un criterio temporale, destinato a tener conto di difficoltà finanziarie persistenti e continuate; — il tenore di vita dignitoso. La famiglia deve essere in grado di far fronte agli obblighi finanziari e agli obblighi informali assunti senza ridurre le spese minime essenziali al mantenimento del proprio tenore di vita; — l'insolvenza. La famiglia è incapace di rimediare alla propria situazione finanziaria mobilitando i propri attivi sia finanziari che non finanziari.

4. Prevenire l'indebitamento eccessivo

4.1 Educazione finanziaria e consumo responsabile

4.1.1 Ridurre il numero di casi di indebitamento eccessivo non può essere soltanto il risultato dell'introduzione di uno strumento legislativo, ma è invece indispensabile adottare un approccio globale. Occorre mettere in campo misure di prevenzione che impediscano per quanto possibile le situazioni di indebitamento eccessivo.

4.1.2 La necessità di un'educazione finanziaria è un tema ricorrente nel dibattito sui servizi finanziari al quale però non vengono assegnate risorse adeguate. Per rendersene conto, basta mettere a confronto le somme destinate alla pubblicità e quelle attribuite all'educazione finanziaria.

4.1.3 Tra le misure raccomandate, il CESE ha già messo l'accento sulla necessità che il cittadino sviluppi la cultura di un consumo responsabile (14), e reputa indispensabile l'educazione finanziaria, dal momento che questa aiuta a gestire correttamente le proprie finanze individuali e contribuisce a prevenire l'indebitamento eccessivo.

4.1.4 Il CESE osserva che l'educazione alla prevenzione non è assicurata da un prestatore unico in nessuno dei 18 Stati membri citati sopra. Auspica pertanto che l'UE istituisca un sistema educativo che sia all'altezza dell'obiettivo che si intende perseguire.

4.1.5 Il Comitato chiede che l'educazione finanziaria diventi materia di insegnamento nei programmi scolastici, sottolineando altresì come tale formazione debba essere adattata in funzione dell'età e delle conoscenze dei discenti, in modo che possa corrispondere alle loro esigenze.

4.1.6 La Commissione dovrebbe anche incoraggiare gli Stati membri a istituire dei programmi di educazione finanziaria a livello nazionale, impartiti da insegnanti o realizzati nel quadro di partenariati pubblico-privati, e dovrebbe inoltre pubblicizzare maggiormente gli strumenti disponibili a livello europeo.

4.1.7 A giudizio del CESE, dato che l'educazione deve poter raggiungere tutti i tipi di pubblico, le campagne d'informazione e di divulgazione sui temi finanziari vanno rafforzate, affidandone magari l'organizzazione ai vari soggetti socioeconomici, ai poteri pubblici, a ONG e ad associazioni di categoria o dei consumatori. L'obiettivo è in effetti quello di assicurare che le diverse fonti d'informazione siano tra loro complementari, tenendo sempre presente l'interesse generale. Del resto in alcuni paesi la necessità di diffondere queste informazioni è ormai assodata, tanto che i governi hanno adottato programmi pertinenti accessibili a tutti i cittadini.

4.1.8 Il CESE ritiene altresì importante che chiunque lo desideri possa avere facilmente accesso, lungo tutto l'arco della vita, a informazioni, consulenza, assistenza nella gestione delle finanze personali o nella risoluzione di eventuali difficoltà con il proprio istituto di credito, nonché con fornitori di servizi o amministrazioni. Reputa quindi che sia opportuno sostenere e valorizzare il lavoro che svolgono già oggi le associazioni dei consumatori, vicine ai cittadini, le quali danno il loro apporto vuoi con l'organizzazione di riunioni d'informazione vuoi accompagnando e assistendo gratuitamente le persone interessate.

4.1.9 Va detto, infine, che non è possibile tenere sotto controllo l'indebitamento senza rispettare sia lo spirito che la lettera dei testi sul credito al consumo, il credito immobiliare e le pratiche commerciali sleali (clausole abusive, pubblicità ingannevole, tecniche aggressive di promozione commerciale diretta) (15).

4.2 Prevenire l'indebitamento eccessivo incentivando il prestito responsabile e sanzioni dissuasive in caso di violazione degli obblighi d'informazione da parte degli operatori professionali

4.2.1 Gli operatori professionali devono dar prova di un comportamento responsabile fin dal momento in cui presentano le loro offerte o pubblicizzano i loro prodotti, come pure nei consigli e spiegazioni prodigati al consumatore al momento in cui questi sottoscrive un prestito. Per far ciò è necessario adottare un approccio personalizzato che, purtroppo, non costituisce la norma nell'attuale pratica commerciale, nonostante le leggi e i codici di condotta in vigore nella maggior parte dei paesi. La trasparenza sui prodotti (specie quando si tratta di prestiti in valuta straniera) e sui rischi connessi sia per le persone che si rendono garanti sia per i coniugi indirettamente impegnati, nonché la leggibilità delle informazioni, devono essere sempre garantite, a prescindere dal supporto o dai canali utilizzati per fornirle.

4.2.2 Il CESE è favorevole al concetto di «credito responsabile», dal momento che esso chiama in causa entrambe le parti contraenti (16). Il monitoraggio della concessione di crediti mediante la loro iscrizione in un registro persegue lo stesso obiettivo.

4.2.3 In tale contesto sensibile, il CESE è dell'avviso che si debba riservare una particolare attenzione al trattamento dei dati personali.

4.3 Prevenire l'indebitamento eccessivo regolamentando il credito e in particolare il settore creditizio

4.3.1 La direttiva 2008/48/CE relativa ai contratti di credito ai consumatori (17) stabilisce che gli Stati membri obblighino i soggetti erogatori del prestito o gli intermediari del credito a informare con chiarezza il consumatore nelle loro pubblicità, fornendo loro degli elementi utili per il confronto tra varie offerte, ed elenca inoltre i principali dati finanziari da inserire obbligatoriamente nel contratto.

4.3.2 Le disposizioni della direttiva, basata sull'informazione dei consumatori, non sono tuttavia sufficienti a prevenire l'indebitamento eccessivo.

4.3.3 Una normativa efficace in materia deve prevedere misure educative rivolte sia agli operatori professionali che ai consumatori.

4.3.4 Taluni Stati membri hanno quindi introdotto norme più stringenti rispetto a quelle della direttiva, e prevedono che il contratto di credito al consumo contenga un'avvertenza al consumatore intesa a metterlo in guardia contro determinati abusi o ad informarlo del diritto di ricevere una tabella di ammortamento dettagliata.

4.3.5 Il CESE chiede una legislazione più incisiva e ambiziosa di quanto non lo sia la direttiva 2006/114/CE concernente la pubblicità ingannevole e comparativa (18), che vieti talune forme ingannevoli o tendenziose di pubblicità, in particolare quelle mirate a consumatori vulnerabili o che non sono già più in grado di rimborsare i debiti contratti (19).

4.4 Contrastare l'usura

4.4.1 Il consumatore europeo sarebbe meglio tutelato se fosse in vigore un quadro europeo in materia di usura. Il meccanismo di base per la lotta all'usura consiste nel fissare un massimale del tasso per il costo totale del credito, comprensivo dell'insieme degli interessi e degli oneri connessi al contratto di credito, espresso in percentuale secondo il metodo riconosciuto del tasso annuo effettivo globale (TAEG); quest'ultimo varierebbe in funzione del tipo di credito e dell'importo del prestito contratto.

4.4.2 Sulla questione dell'usura il quadro europeo è estremamente eterogeneo (20).

4.4.3 Se in genere sono previste delle tutele per il credito ai privati, alcuni paesi hanno invece completamente liberalizzato il regime dell'usura per il credito alle imprese, con la sola eccezione di Francia e Italia.

4.4.4 Nella maggior parte degli Stati membri — ad esempio nel Regno Unito e in Spagna — il controllo dei tassi di interesse non trova fondamento nella legislazione, bensì nella giurisprudenza.

4.4.5 In Germania i tribunali valutano se un tasso è usurario basandosi sulle medie dei tassi di mercato per le diverse categorie di credito pubblicate mensilmente dalla Bundesbank. La differenza è ritenuta eccessiva quando risulta superiore al doppio del tasso medio di mercato.

4.4.6 Al pari della Francia, anche in Italia è in vigore una legge che disciplina i tassi di interesse, e anche nella Penisola il tasso usurario viene riveduto di trimestre in trimestre. Tuttavia, in Italia un tasso di interesse è considerato usurario se supera di oltre il 50 % il tasso medio applicato dalle banche.

5. La gestione dell'indebitamento eccessivo

5.1 Numerosi paesi dell'UE hanno adottato delle procedure giuridiche volte a contenere l'indebitamento eccessivo. Tenuto conto dei dati disponibili, e pur in assenza di studi comparati sulle legislazioni nazionali o di statistiche sull'insieme dei 28 Stati membri, si può affermare che l'obiettivo generale della gestione dell'indebitamento eccessivo consiste nel trovare una soluzione per evitare l'esclusione sociale delle famiglie indebitate e consentire loro, laddove sia possibile, di ripianare i debiti nella misura della loro capacità di rimborso. Alcuni meccanismi prevedono la possibilità di una cancellazione dei debiti, totale o parziale, quando la situazione delle persone sovraindebitate è definitivamente compromessa, in modo da offrire loro una seconda opportunità.

5.2 A questo proposito, un esempio interessante è quello del diritto fallimentare delle imprese, tema a cui il CESE ha già dedicato un parere (21).

5.3 La maggior parte dei paesi dell'UE hanno adottato delle procedure giudiziarie per la gestione dell'indebitamento eccessivo, che differiscono tra loro quanto al tipo di debito, alle condizioni di accesso al credito e ai motivi per cui è stato contratto.

5.3.1 Tutte però prevedono che il giudice possa imporre un piano di estinzione del debito alle persone sovraindebitate e ai loro creditori. Generalmente tale decisione è preceduta da una fase di «composizione amichevole» in cui le parti cercano di addivenire ad un accordo su un progetto di piano di estinzione del debito, piano che, qualora l'accordo venga raggiunto, riceve l'approvazione del giudice (22).

5.3.2 Parallelamente all'intervento del giudice, queste procedure possono prevedere la nomina di un ausiliario del giudice (in Belgio: de schuldbemiddelaar/le médiateur de dettes, nei Paesi Bassi: de curator), incaricato di ricevere e verificare le dichiarazioni di credito, di accertare il tenore di vita e lo stato patrimoniale delle persone sovraindebitate, di stabilire, se del caso, il reddito necessario per consentire loro di far fronte alle spese correnti, di conservare l'importo restante del reddito per soddisfare i diritti dei loro creditori, di mettere in vendita parte dei loro beni, di definire un progetto di piano di estinzione dei debiti e di controllarne l'esecuzione, come pure di vigilare sulla lealtà delle persone sovraindebitate (23).

5.3.3 A questo proposito, il CESE insiste sulla necessità di stabilire, a livello europeo, che determinati beni essenziali non possano in nessun caso venire pignorati o venduti a prezzo irrisorio.

5.3.4 Una volta che queste procedure siano state avviate, risulta per lo più impossibile per i creditori ordinari intentare azioni giudiziarie individuali contro i beni o il reddito dei loro beneficiari. Ovviamente, questi ultimi non possono aggravare la loro situazione di indebitamento, altrimenti perdono i benefici derivanti dalla procedura di estinzione del debito.

5.3.5 Il Comitato ritiene che l'obiettivo di proteggere il consumatore dal rischio di esclusione sociale trarrebbe grande vantaggio da un'armonizzazione delle procedure sopra descritte, purché queste siano rapide, semplici e gratuite per i debitori, i quali si trovano, per definizione, in una situazione delicata.

5.3.6 Inoltre, fin dall'avvio della procedura qualsiasi azione giudiziaria intentata contro il debitore dovrebbe essere sospesa, in modo da evitare che i creditori possano esercitare delle pressioni.

5.3.7 Il CESE richiama l'attenzione sulla necessità di prevedere una fase di verifica dei crediti, in modo da garantire il rispetto dei diritti di tutte le parti in causa.

5.3.8 Osserva inoltre che in alcuni paesi l'abitazione principale delle persone sovraindebitate viene gestita separatamente nell'ambito della procedura per impedire che le famiglie vengano sfrattate. Se ne compiace e ritiene che tale misura dovrebbe essere applicata sistematicamente per evitare l'esclusione sociale delle famiglie, obiettivo essenziale da perseguire nell'interesse della società.

5.3.9 Nei casi di indebitamento più gravi raccomanda di prevedere la cancellazione, totale o parziale, del debito, onde prevenire il rischio di esclusione sociale della persona sovraindebitata.

5.3.10 A giudizio del Comitato, il fatto che una persona faccia ricorso ad una procedura di gestione dell'indebitamento eccessivo non deve comportarne l'esclusione dai servizi bancari di base, i quali sono indispensabili alla vita economica e sociale dell'individuo.

5.3.11 Il CESE insiste sul fatto che le risorse messe a disposizione per il funzionamento di questi dispositivi debbano permettere una gestione personalizzata dei casi di indebitamento. Ritiene opportuno, a tale proposito, prevedere sistemi di accompagnamento di tutti coloro che ne avvertano l'esigenza.

6. Garantire un livello elevato di protezione dei consumatori per contribuire al consolidamento del mercato unico

6.1 Il CESE ritiene che per conseguire questo obiettivo sia necessario adottare una procedura uniforme in tutti gli Stati membri, anch'essa basata sulla Carta dei diritti fondamentali, sull'articolo 114 o sull'articolo 81 del TFUE e secondo principi generali che la Commissione potrebbe proporre in una direttiva sulla base degli spunti di riflessione presentati qui di seguito, puntando ad un mercato interno più integrato.

6.2 Il Comitato fa presente che alcune delle soluzioni proposte sono già di attualità in alcuni paesi dell'UE, e che la loro applicazione generalizzata ne accrescerebbe l'efficacia.

6.3 Dispositivi di assistenza alle persone sovraindebitate

6.3.1 Spesso per le persone sovraindebitate la consulenza in materia di servizi finanziari e consumo, l'obbligo per banche e istituti di credito di fornire consulenza al cliente, come pure l'assistenza per la gestione delle finanze personali, risultano insufficienti o inadeguati. Le autorità pubbliche nazionali devono quindi mettere a disposizione delle persone in difficoltà servizi di assistenza sociale che siano in grado di offrire loro, se lo desiderano, un aiuto immediato oppure un'assistenza legale gratuita. A tale proposito, gli Stati membri potrebbero sostenere e rendere ufficiale il ruolo di assistenza legale svolto dalle associazioni di protezione dei consumatori.

6.3.2 Nei casi più gravi di indebitamento si può prevedere il versamento di assegni sociali per coprire le spese del consumo di gas ed elettricità, per l'alloggio, per l'alimentazione, per l'assistenza sanitaria e per il rimborso totale o parziale dei debiti ai creditori.

6.3.3 È inoltre necessario introdurre un dispositivo che consenta di analizzare la situazione reale delle persone sovraindebitate, accertare la legittimità delle somme che viene loro chiesto di rimborsare, negoziare un piano di estinzione dei debiti con i creditori o tentare altre strade (ad esempio l'avvio di una procedura giudiziaria), nonché informarle sui loro diritti e i loro obblighi.

7. Osservatorio europeo dell'indebitamento eccessivo

7.1 Il CESE caldeggia l'istituzione di un Osservatorio europeo dell'indebitamento eccessivo senza che ciò comporti costi di bilancio supplementari. Questo strumento, che si baserebbe su sistemi nazionali già esistenti, dovrebbe permettere di ovviare all'attuale carenza di statistiche attendibili, di esaminare in modo approfondito le cause dell'indebitamento eccessivo e la tipologia delle persone sovraindebitate, di confrontare le situazioni nei vari paesi UE e le azioni di lotta al fenomeno proposte, nonché di misurarne l'evoluzione.

7.2 All'Osservatorio potrebbe essere affiancata una rete per gli scambi, aperta a tutte le persone interessate, all'interno della quale potrebbe svolgersi un dialogo sulle buone pratiche in questo campo.

7.3 La lotta all'indebitamento eccessivo dei consumatori e la prevenzione dell'esclusione sociale presuppongono infatti un approccio olistico. Il fenomeno non può essere contrastato efficacemente con iniziative isolate e non coordinate a livello europeo. È indispensabile una maggiore cooperazione tra i consumatori, le amministrazioni pubbliche e le imprese per l'applicazione di metodi più innovativi ed efficaci.

7.4 L'Osservatorio potrebbe essere articolato in dipartimenti responsabili dei seguenti settori: raccolta dei dati, quadri giuridici in vigore e azioni educative e di sensibilizzazione.

7.5 I membri dell'Osservatorio dovrebbero essere esponenti del settore pubblico e di quello privato. I rappresentanti del settore privato potrebbero essere membri di associazioni di categoria e dei consumatori nazionali ed europee, provenienti da un ampio spettro di comparti dell'economia e di aree geografiche e impegnati nella lotta all'indebitamento eccessivo. Essi parteciperebbero attivamente ai lavori dei vari dipartimenti dell'Osservatorio, eventualmente nell'ambito di gruppi di lavoro specializzati.

7.6 I rappresentanti del settore pubblico sarebbero esperti nazionali nominati dagli Stati membri, con legami già consolidati con il settore privato e provvisti di competenze nel settore dell'indebitamento eccessivo e della protezione dei consumatori. Questi rappresentanti nazionali dovrebbero inoltre essere qualificati in materia di sensibilizzazione del grande pubblico.

Bruxelles, 29 aprile 2014 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Henri MALOSSE

(1) COM(2013) 83 final; parere del CESE, GU C 271 del 19.9.2013, pag. 91.

(2) Banca centrale europea 2013. Indagine dell'Eurosistema su patrimonio e consumi delle famiglie: risultati della prima fase, Statistics Paper Series, aprile 2013, pagg. 57-71.

(3) Eurofound 2013, Le surendettement des ménages dans l’UE: le rôle des emprunts informels («L'indebitamento eccessivo delle famiglie nell'UE: il ruolo dei prestiti informali»), Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo.

(4) Nota di sintesi del Senato francese Le traitement du surendettement («La gestione dell'indebitamento eccessivo»), Servizio degli affari europei, aprile 1998.

(5) Eurofound 2013, op. cit.

(6) GU C 18 del 19.1.2011, pag. 24.

(7) Dati pubblicati il 22 marzo 2013 su L'expansion.com in collaborazione con l'AFP.

(8) GU C 44 del 16.2.2008, pag. 74.

(9) Towards a common operational European definition of over-indebtedness («Verso una definizione operativa comune dell'indebitamento eccessivo a livello europeo»), studio condotto dall’OEE (Observatoire de l’Epargne européenne — Osservatorio del risparmio in Europa), dal CEPS (Centre for European Policy Studies — Centro per gli studi politici europei) e dal PFRC (Personal Finance Research Centre — Centro di ricerca sulla finanza personale dell'Università di Bristol) per conto della DG Occupazione, affari sociali e pari opportunità della Commissione europea.

(10) Austria, Belgio, Bulgaria, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lituania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Spagna, Regno Unito, Repubblica ceca, Svezia e Norvegia.

(11) The over-indebtedness of European households: updated mapping of the situation, nature and causes, effects and initiatives for alleviating its impact («L'indebitamento eccessivo delle famiglie europee: mappatura aggiornata della situazione, natura e cause, effetti e iniziative per attenuarne l'impatto»). Consultazione pubblica del consorzio di valutazione della politica per i consumatori (Consumer Policy Evaluation Consortium — CPEC), 17 gennaio 2013.

(12) Raccomandazione Rec(2007)8 del Consiglio dei ministri agli Stati membri relativa alle soluzioni giuridiche ai problemi di indebitamento. Consiglio d'Europa, 20 giugno 2007.

(13) Definizione derivata dalla metodologia del Sistema europeo dei conti ESA 95.

(14) GU C 318 del 29.10.2011, pag. 24.

(15) Settori e pratiche contemplati dalla direttiva 2011/83/UE sui diritti dei consumatori (GU L 304 del 22.11.2011, pag. 64).

(16) GU C 44 del 16.2.2008, pag. 74 e GU C 318 del 29.10.2011, pag. 24.

(17) GU L 133 del 22.5.2008, pag. 66.

(18) GU L 376 del 27.12.2006, pag. 21.

(19) Si tratta di pubblicità che reclamizzano la concessione di «crediti gratuiti», «anche se coinvolti in un procedimento di contenzioso» o «anche se già schedati con profilo negativo presso la Banca nazionale», o che incentivano abusivamente a «raggruppare» i crediti contratti in precedenza o, ancora, insistono sulla facilità o la rapidità con cui il credito potrebbe essere accordato.

(20) Articolo L313-3 del Code de la Consommation francese. In Francia l'usura è un reato punibile con una pena detentiva di due anni e un'ammenda di 45 000 euro, o soltanto con una delle due pene. Inoltre gli importi percepiti in eccesso devono essere riversati al capitale di credito. Se nel frattempo il credito è stato rimborsato, il creditore deve restituire l'importo indebitamente percepito con gli interessi. Il tasso usurario, diverso per ciascuna categoria di finanziamento, è stabilito con cadenza trimestrale dalla Banque de France e pubblicato sul Journal Officiel (Gazzetta ufficiale della Repubblica francese).

(21) GU C 271 del 19.9.2013, pag. 55.

(22) Questa fase è parte integrante della procedura propriamente detta e fa seguito alla decisione giudiziaria di ammissione alla procedura stessa (Francia, Belgio), oppure precede obbligatoriamente la procedura pur senza farne parte (Paesi Bassi).

(23) Talvolta tale funzione di inquadramento e controllo non è prevista, ma parte dei compiti descritti viene effettuata da un'amministrazione (in Francia, da una commission départementale).