Relazione speciale Il rafforzamento della 
capacità amministrativa 
in Montenegro: nonostante 
i progressi compiuti,  
sono necessari maggiori 
risultati in molti ambiti 
fondamentaliIT 2016  n. 20
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
CORTE DEI CONTI EUROPEA  
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consultando il portale Europa (http://europa.eu).
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016
Print ISBN 978-92-872-5668-3 ISSN 1831-0869 doi:10.2865/52705 QJ-AB-16-021-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-5622-5 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/48316 QJ-AB-16-021-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-5671-3 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/333460 QJ-AB-16-021-IT-E
© Unione europea, 2016
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Il rafforzamento della 
capacità amministrativa 
in Montenegro: nonostante 
i progressi compiuti, 
sono necessari maggiori 
risultati in molti ambiti 
fondamentali
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma, del TFUE)Relazione specialeIT 2016  n. 20
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di 
conformità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti 
compiti di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del 
livello di entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III — presieduta da Karel Pinxten, membro della 
Corte — specializzata nei settori di spesa relativi alle azioni esterne. L’audit è stato diretto da Hans Gustaf Wessberg, 
membro della Corte, coadiuvato da Peter Eklund, capo di Gabinetto, Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché di Gabinetto, 
Torielle Perreur-Lloyd, capo incarico, Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante, Aurelia Petliza, auditor.
Da sinistra a destra:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg,  
A. Petliza, P . Eklund, S. Girard.

03
 Indice
Paragrafi
 Abbreviazioni e acronimi
I-X Sintesi
1-10  Introduzione
1-3 Il cammino del Montenegro verso l’adesione all’UE
4-10  Assistenza preadesione dell’UE
11-15  Estensione e approccio dell’audit
16-40  Osservazioni
16-20  Parte I — I progetti sottoposti ad audit intendevano rispondere alle esigenze in termini di capacità 
amministrativa e nella maggior parte dei casi sono stati ben coordinati con altri progetti IPA 
e interventi dei donatori
17 I progetti hanno affrontato le esigenze in termini di potenziamento della capacità
18–20  Il coordinamento fra progetti e con altri interventi è stato perlopiù soddisfacente
21-28  Parte II — L ’uso non appropriato delle realizzazioni ha ridotto l’efficacia di alcuni progetti 
controllati
22-24  I progetti hanno in genere condotto a realizzazioni concrete, le quali, però, non sempre sono state utilizzate 
dai beneficiari o non hanno avuto il giusto seguito da parte delle autorità montenegrine
25-28  Informazioni insufficienti sui progressi compiuti nel tempo nel rafforzamento della capacità amministrativa
29-40  Parte III — La Commissione si è valsa dei propri mezzi di natura non finanziaria per fornire 
un valido sostegno al processo di riforma, ma questioni importanti rimangono irrisolte
31-33  I meccanismi ASA per il dialogo politico funzionano bene
34-37  Non vi è stata sufficiente chiarezza riguardo all’uso di strumenti per incoraggiare le riforme forniti 
dai negoziati di adesione
38-40  La possibilità di usare la gestione decentrata per rafforzare la capacità amministrativa non è stata ancora 
pienamente sfruttata
04 Indice 
41-47  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I — Date fondamentali per le relazioni fra UE e Montenegro
 Allegato II — Progetti sottoposti ad audit
 Risposte della Commissione
05
 Abbreviazioni  
e acronimi
ACA : Agenzia anticorruzione
ASA : Accordo di stabilizzazione e di associazione
CIG : Conferenza intergovernativa
CPCl : Commissione per la prevenzione dei conflitti di interesse
DACI : Direzione per l’iniziativa anticorruzione
ECAA : Spazio aereo comune europeo
EPA : Agenzia per la protezione dell’ambiente
IPA: Strumento di assistenza preadesione
IRM : Integrity Risk Manager  (Gestore del rischio in materia di integrità)
ISC: Istituzione superiore di controllo
OSC : Organizzazioni della società civile
ReSPA : Regional School of Public Administration  (Scuola regionale della pubblica amministrazione)
RPA : Riforma della pubblica amministrazione
SA: Stabilizzazione e associazione
06
 Sintesi
I
Dalla dichiarazione di indipendenza del 2006, il Montenegro ha compiuto passi avanti nel cammino verso l’adesione 
all’UE. Nel 2010 ha acquisito lo status di paese candidato all’adesione all’Unione europea e nel giugno 2012 il Consi -
glio ha adottato un quadro di negoziazione, a seguito del quale sono iniziati i negoziati per l’adesione. Alla fine del 
2015, erano stati aperti 22 dei 35 capitoli negoziali, due dei quali erano stati temporaneamente chiusi.
II
La Commissione ha aiutato il Montenegro a consolidare le istituzioni e a rafforzare la capacità amministrativa, al fine 
di sostenerne la transizione verso un paese democratico ed economicamente sviluppato. L’assistenza preadesione 
dell’UE ha una componente finanziaria, attuata mediante lo strumento di assistenza preadesione (IPA), e una com -
ponente non finanziaria, che si avvale dei meccanismi del dialogo politico.
III
Durante il periodo 2007-2013, l’UE ha assegnato al Montenegro 235,7 milioni di euro di assistenza finanziaria affin -
ché si preparasse all’adesione. Alla fine del 2015, erano stati stipulati contratti per il 76 % di questo importo. Per il 
periodo 2014-2020, la dotazione finanziaria IPA indicativa per il paese ammonta a 270,5 milioni di euro. Il Montene -
gro ha inoltre accesso a programmi e progetti finanziati nel quadro di programmi multibeneficiari che riguardano 
l’intera regione dei Balcani occidentali e la Turchia.
IV
L’audit della Corte ha riguardato 19 progetti nei tre settori principali dell’assistenza IPA I (2007-2013), vale a dire la 
riforma della pubblica amministrazione (13 progetti), i trasporti (3 progetti) e l’ambiente (3 progetti). Di questi, 15 
erano finanziati mediante la dotazione assegnata al Montenegro e gli altri quattro con fondi regionali. Gli auditor 
della Corte hanno esaminato anche i meccanismi del dialogo politico istituiti nel quadro dell’accordo di stabilizza -
zione e di associazione (ASA) e dei negoziati per l’adesione.
V
Scopo dell’audit era valutare se l’assistenza di preadesione dell’UE, di natura finanziaria e non, posta in atto nel 
periodo 2007-2013, avesse contribuito efficacemente a rafforzare la capacità amministrativa in Montenegro. La 
Corte ha concluso che, nonostante i lenti progressi riscontrati in diversi ambiti fondamentali, l’assistenza prea -
desione dell’UE ha contribuito a potenziare la capacità amministrativa del paese. Tuttavia, per 12 dei 19 progetti 
finanziati dall’IPA e sottoposti ad audit, l’efficacia del sostegno è stata ridotta dal fatto che alcune delle realizzazioni 
in materia di rafforzamento della capacità non sono state pienamente utilizzate o non hanno ricevuto adeguato 
seguito dalle autorità montenegrine. La maggioranza dei progetti controllati dagli auditor della Corte non preve -
deva chiaramente l’obbligo per le autorità nazionali di provvedere al follow-up e di mettere a frutto gli investimenti 
IPA.
VI
I progetti controllati hanno in genere prodotto le realizzazioni previste, volte a soddisfare importanti esigenze in 
termini di capacità, ad esempio sostenendo con successo modifiche legislative e la creazione di istituzioni nonché 
dispensando attività di formazione. I progetti sono stati, nella maggior parte dei casi, ben coordinati e hanno tenuto 
conto del lavoro svolto dagli altri donatori. Gli auditor della Corte hanno tuttavia riscontrato casi di sovrapposizione, 
o casi in cui potrebbe essere migliorata la condivisione delle informazioni fra progetti IPA attuati solo in Montene -
gro e progetti regionali (multibeneficiari) che interessano diversi paesi beneficiari dell’assistenza preadesione.
Sintesi 07
VII
Hanno inoltre rilevato che, sebbene la Commissione monitori i passi avanti compiuti dal paese nel rafforzare la 
capacità amministrativa, la valutazione era di natura qualitativa e ha esaminato parti diverse della pubblica ammini -
strazione, rendendo difficile il confronto dei miglioramenti nel tempo. La Commissione ha avviato la pubblicazione 
di nuovi dati nel 2015, ma una loro valutazione da parte degli auditor della Corte è prematura.
VIII
I meccanismi del dialogo politico hanno funzionato bene, ma in ambiti importanti della riforma della pubblica 
amministrazione, come l’ambiente e la lotta alla corruzione, i risultati si concretizzano lentamente. Si è constatato 
che i progressi limitati compiuti in ambiti chiave sono spesso dovuti allo scarso impegno manifestato dalle auto -
rità nazionali in materia di riforme, malgrado l’assistenza preadesione dell’UE. La Commissione dispone di alcuni 
strumenti per incoraggiare le riforme, fra cui la clausola di «equilibrio globale». Non sempre è chiaro se, o come, tale 
strumento verrebbe invocato o applicato qualora le nuove leggi e le nuove istituzioni sostenute dall’UE non doves -
sero produrre risultati in settori chiave come la lotta alla corruzione.
IX
La Commissione ha decentrato la gestione del 12 % dei fondi IPA I, delegandola alle autorità montenegrine. Gli 
auditor hanno osservato che la gestione decentrata dei fondi UE costituisce uno strumento potenzialmente utile 
per rafforzare la capacità amministrativa mediante il trasferimento di conoscenze, strumento che non è stato però 
pienamente sfruttato nel quadro di IPA I.
X
La Corte formula una serie di raccomandazioni volte a sostenere il potenziamento della capacità amministrativa.
08
 Introduzione
1 Al momento dell’audit, 
facevano parte dei Balcani 
occidentali i seguenti paesi: 
Albania, Bosnia-Erzegovina, 
ex Repubblica jugoslava di 
Macedonia, Kosovo*, 
Montenegro e Serbia.
* Tale designazione non 
pregiudica le posizioni 
riguardo allo status, ed è in 
linea con la risoluzione 
n. 1244/1999 del Consiglio di 
sicurezza dell’ONU e con il 
parere della Corte 
internazionale di giustizia sulla 
dichiarazione di indipendenza 
del Kosovo.
2 Ibid.
3 Censimento del 2011. 
Cfr. documento « Montenegro 
in figures » dell’Ufficio statistico 
del Montenegro, 2013.
4 L’accordo di stabilizzazione 
e di associazione è entrato in 
vigore nel 2010.
5 Si tratta del capitolo 25, che 
riguarda la scienza e la ricerca. 
Il capitolo è stato anche 
temporaneamente chiuso, 
sempre nello stesso anno.
6 Ogni capitolo riguarda un 
settore di intervento della 
legislazione dell’UE.Il cammino del Montenegro verso l’adesione all’UE
01 
Il Montenegro è un piccolo paese montuoso dei Balcani occidentali1. Bagnato 
a sud-ovest dal mare Adriatico, confina ad ovest con la Croazia, a nord-ovest con 
la Bosnia-Erzegovina, con la Serbia a nord-est, con il Kosovo*2 a est e con l’Albania 
a sud-est. Podgorica è la capitale e la città più grande. La popolazione, che conta 
625 266 abitanti, comprende i seguenti gruppi etnici: montenegrini (44,98 %), 
serbi (28,73 %), bosniaci (8,65 %), albanesi (4,91 %) e altre etnie (12,72 %)3.
02 
Dalla dichiarazione di indipendenza del 2006, il Montenegro ha compiuto dei 
passi avanti nel cammino verso l’adesione all’UE. Nel 2007 ha firmato un accordo 
di stabilizzazione e di associazione con l’UE4 e nel 2010 il Consiglio ha concesso 
al Montenegro lo status di paese candidato all’adesione all’UE. Nel giugno 2012 
il Consiglio ha adottato un quadro di negoziazione, a seguito del quale hanno 
avuto inizio i negoziati per l’adesione. Nello stesso anno è stato aperto il primo 
capitolo negoziale5. Alla fine del 2015, erano stati aperti 22 dei 35 capitoli6, due 
dei quali erano stati temporaneamente chiusi. La cronologia degli eventi che 
hanno condotto all’adesione del Montenegro all’UE figura nell’ allegato I .
03 
Malgrado le accuse di brogli elettorali e un boicottaggio parlamentare da parte 
dei partiti dell’opposizione, il Montenegro ha mantenuto la stabilità nel corso 
degli anni successivi all’avvio dei negoziati di adesione. Nonostante la neces -
sità pressante di riforme, simile a quella cui deve far fronte il resto dei Balcani 
occidentali, ad esempio nel campo della pubblica amministrazione e per porre 
rimedio alla corruzione, il Montenegro è attualmente considerato il candidato più 
avanzato nel processo di adesione.
09 Introduzione 
7 IPA I è stato creato dal 
regolamento (CE) n. 1085/2006 
del Consiglio, del 17 luglio 
2006, che istituisce uno 
strumento di assistenza 
preadesione (IPA) (GU L 210 
del 31.7.2006, pag. 82) e dal 
regolamento (CE) n. 718/2007 
della Commissione, del 
12 giugno 2007, che attua il 
regolamento (CE) n. 1085/2006 
del Consiglio, che istituisce 
uno strumento di assistenza 
preadesione (IPA) (GU L 170 
del 29.6.2007, pag. 1).
8 La dotazione totale per IPA I, 
relativamente al periodo 
2007-2013, era di 10 miliardi 
di euro.
9 I criteri di Copenaghen, fissati 
dal Consiglio europeo nel 
giugno 1993, comprendono:
 a) criteri politici: la presenza di 
istituzioni stabili che 
garantiscano la democrazia, lo 
Stato di diritto, i diritti umani, il 
rispetto e la protezione delle 
minoranze;
 b) criteri economici: l’esistenza 
di un’economia di mercato 
funzionante, nonché la 
capacità di far fronte alle 
pressioni concorrenziali e alle 
forze di mercato all’interno 
dell’UE;
 c) la capacità di assumere gli 
obblighi derivanti 
dall’adesione, incluso il 
rispetto degli obiettivi 
dell’unione politica, 
economica e monetaria.Assistenza preadesione dell’UE
04 
Dal 2007 il Montenegro riceve assistenza finanziaria a titolo dello strumento di 
assistenza preadesione7. La dotazione di 235,7 milioni di euro a titolo di IPA I per il 
periodo 2007-20138 è ripartita come segue fra i diversi settori di sostegno.
05 
Lo scopo del finanziamento erogato dall’UE a titolo di IPA I era di sostenere la 
transizione del Montenegro verso l’adesione all’UE, aiutandolo a divenire un 
paese democratico ed economicamente stabile. La Commissione ha usato i fondi 
IPA I per aiutare il Montenegro a rafforzare le istituzioni e a potenziare la capacità 
amministrativa, nonché per promuovere lo sviluppo economico e sociale nell’am -
bito dell’impegno profuso dal paese per rispettare i criteri di Copenaghen9. Alla 
fine del 2015 erano stati stipulati contratti per il 76 % dei fondi IPA I, di cui l’87 % 
era già stato erogato. Tabella 1Assistenza IPA al Montenegro per il periodo 2007-2013  
(in milioni di euro)
SettoreAssegnazione totale per 
settorePercentuale
Riforma della pubblica amministrazione 45,6 19 %
Ambiente e cambiamenti climatici 35,3 15 %
Cooperazione transfrontaliera 30,3 13 %
Trasporti 30,0 13 %
Giustizia e affari interni 25,5 11 %
Misure ad hoc 25,0 11 %
Agricoltura e sviluppo rurale 22,5 9 %
Sviluppo sociale 21,5 9 %
TOTALE 2007-2013 235,7 100  %
Fonte: Commissione europea.
10 Introduzione 
10 Il sostegno al bilancio, che 
comporta trasferimenti 
finanziari diretti al Tesoro 
nazionale del paese partner, 
è subordinato al 
soddisfacimento di 
determinati criteri di 
ammissibilità (ovvero 
l’esistenza di una strategia ben 
definita e di un quadro 
macroeconomico stabile, la 
sana gestione delle finanze 
pubbliche o un programma 
credibile per migliorarla, la 
trasparenza e la vigilanza in 
materia di bilancio) 
e presuppone il dialogo 
politico, la valutazione della 
performance e il 
rafforzamento della capacità.06 
Lo strumento IPA II fa seguito a IPA I, stabilendo un nuovo quadro che disciplina 
l’assistenza di preadesione per il periodo 2014-2020 con una dotazione indicativa 
di 270,5 milioni di euro. I progetti IPA II mirano a realizzare una riforma strutturale 
nei settori riguardanti gli ambiti chiave indicati nella strategia di allargamento 
dell’UE, ovvero la democrazia e la governance, lo Stato di diritto, la crescita soste -
nibile e la competitività.
07 
L’Unione europea fornisce assistenza di preadesione anche a livello regionale 
sotto forma di progetti e programmi multibeneficiari (ovvero concernenti più 
paesi) che riguardano l’insieme dei Balcani occidentali e la Turchia. La dotazio -
ne regionale per IPA I e IPA II è ammontata, rispettivamente a 1,357 miliardi e a 
2,959 miliardi di euro.
08 
L’assistenza preadesione dell’UE si fonda su documenti strategici, come l’ac -
cordo di stabilizzazione e di associazione, la strategia annuale di allargamento 
e le relazioni annuali sui progressi compiuti adottate dalla Commissione per il 
paese in questione. Il contenuto di questi documenti era ripreso, fino al 2013, nei 
documenti di programmazione indicativa pluriennale ed è ora incorporato nei 
documenti strategici indicativi. I programmi annuali o pluriennali sono adottati 
dalla Commissione previa consultazione dei paesi beneficiari e delle altri parti 
interessate.
09 
In Montenegro i progetti UE sono stati attuati direttamente dalla Commissione, 
perlopiù mediante gestione centralizzata. Al termine di IPA I, la Commissione 
ha decentrato la gestione dei programmi di sviluppo delle risorse umane e di 
sviluppo regionale, delegandola alle autorità nazionali, ma continua a detenere 
la responsabilità per tali fondi e procede a verifiche delle operazioni. Per IPA II, la 
Commissione continua a ricorrere all’associazione di modalità di gestione centra -
lizzata e decentrata, ora chiamate «gestione diretta e indiretta», completata da 
altre modalità di attuazione, quali il sostegno al bilancio settoriale10.
10 
La Commissione valuta i progressi compiuti dal Montenegro nei 12 mesi pre -
cedenti tramite il pacchetto sull’allargamento e le relazioni annuali sullo stato 
di avanzamento. Fino al 2014 il documento di strategia annuale, compreso nel 
pacchetto sull’allargamento, riportava le recenti realizzazioni e le principali sfide 
per i dodici mesi successivi, nonché le conclusioni e le raccomandazioni specifi -
che. Nel 2015 il documento strategico ha compreso una panoramica a più lungo 
termine delle sfide, coprendo il resto del mandato dell’attuale Commissione.
11
 Estensione e approccio 
dell’audit
11 
Scopo dell’audit era valutare se l’assistenza di preadesione dell’UE, posta in atto 
nel periodo 2007-2013, avesse contribuito efficacemente a rafforzare la capaci -
tà amministrativa in Montenegro. La valutazione ha riguardato sia l’assistenza 
finanziaria (progetti finanziati dall’IPA) sia quella non finanziaria (meccanismi del 
dialogo politico fra UE e Montenegro).
12 
L’audit doveva consentire di rispondere a tre principali quesiti:
a) I progetti controllati hanno risposto in maniera appropriata alla necessità di 
rafforzare la capacità amministrativa?
 Per rispondere a questa domanda, gli auditor della Corte hanno verificato se 
i progetti controllati fossero concepiti in modo da soddisfare le esigenze in 
termini di capacità amministrativa individuate come importanti dalla Com -
missione e dalle autorità nazionali e se i progetti fossero ben coordinati con 
altri progetti IPA e con gli interventi di altri donatori.
b) I progetti sottoposti ad audit hanno raggiunto risultati in termini di rafforza -
mento della capacità amministrativa?
 Per rispondere a tale quesito, gli auditor hanno verificato se i progetti con -
trollati avessero prodotto le realizzazioni attese in materia di rafforzamento 
della capacità e se tali realizzazioni fossero utilizzate e oggetto di follow-up 
da parte delle autorità nazionali. Nei casi di mancato utilizzo o follow-up, gli 
auditor ne hanno analizzato le ragioni. Hanno inoltre esaminato la valutazio -
ne, svolta dalla Commissione, dell’efficacia del sostegno UE nel migliorare la 
capacità amministrativa.
c) La Commissione si è valsa in maniera efficace dell’assistenza non finanziaria 
per migliorare la capacità amministrativa?
 Per rispondere alla domanda, si è analizzato come la Commissione avesse usato 
i meccanismi del dialogo politico stabiliti nel quadro dell’accordo di stabilizza -
zione e di associazione e dei negoziati di adesione. È stato inoltre esaminato il 
modo in cui la Commissione ha usato l’effetto leva di cui dispone per ottenere 
un impegno attivo, da parte delle autorità nazionali, a realizzare le riforme. Gli 
auditor hanno infine verificato se la Commissione avesse usato la possibilità di 
trasferimento della capacità incoraggiando la diffusione delle buone pratiche 
messe a punto nel quadro della gestione decentrata dei fondi IPA.
12 Estensione e approccio dell’audit 
11 L’esame ha riguardato anche 
IPA I in quanto, all’epoca 
dell’audit, i progetti IPA II non 
erano ancora in corso di 
attuazione.
12 Fra i paesi che possono 
beneficiare di IPA figurano 
anche i Balcani occidentali e la 
Turchia. Questi programmi 
e progetti sono anche definiti 
«regionali» o «multinazionali». 
La dotazione totale IPA I per 
i programmi e i progetti che 
interessano più beneficiari 
ammontava a 1 137 milioni 
di euro.13 
In particolare hanno analizzato tre settori importanti per l’integrazione del 
Montenegro nell’UE: la riforma della pubblica amministrazione (RPA), i trasporti 
e l’ambiente. Tali settori hanno assorbito il 47 % della dotazione totale assegnata 
al Montenegro a titolo di IPA I11, come riportato nella tabella 1 . Gli auditor hanno 
esaminato anche i progetti concernenti il potenziamento della capacità della 
pubblica amministrazione finanziati con fondi diversi dalla dotazione regionale 
IPA (ripartita fra più beneficiari) che fornisce aiuti anche ad altri paesi ammessi 
a beneficiare dell’assistenza IPA12. Poiché tutti questi settori di sostegno benefi -
ciano anche di IPA II (2014-2020), la Commissione può tener conto delle osserva -
zioni e delle raccomandazioni espresse nella presente relazione al momento di 
attuare IPA II e di prepararne la revisione intermedia prevista per il 2017.
14 
Gli auditor della Corte hanno considerato un campione di 19 progetti. Nel settore 
della riforma della pubblica amministrazione sono stati selezionati 13 progetti 
concernenti gli appalti, la lotta contro la corruzione, il controllo interno, l’audit 
esterno, l’amministrazione autonoma locale e la Scuola regionale della pubblica 
amministrazione (ReSPA). Nel settore dei trasporti sono stati selezionati tre pro -
getti, aventi per oggetto l’aviazione civile, la Direzione ferrovie e la costruzione di 
strade. Nel settore dell’ambiente, sono stati selezionati tre progetti che vertono 
sulla gestione da parte dell’amministrazione centrale, sui servizi comunali e sulla 
gestione dei rifiuti. Quindici progetti del campione sono stati finanziati mediante 
la dotazione assegnata al Montenegro, gli altri quattro con fondi regionali. Per 
ulteriori dettagli sui progetti selezionati, cfr.  allegato II .
15 
L’audit ha compreso l’analisi dei documenti e colloqui con rappresentanti della 
Commissione e delle autorità nazionali. Sono state consultate anche altre parti 
interessate, come le organizzazioni della società civile (OSC) e altre organizzazio -
ni di donatori. Sono stati utilizzati gli elementi probatori forniti nella documen -
tazione dei progetti e dei programmi, valutazioni ex ante ed ex post di IPA I e del 
paese, nonché le relazioni annuali della Commissione sullo stato di avanzamento 
e le risoluzioni dell’autorità di bilancio.
13
 Osservazioni
Parte I — I progetti sottoposti ad audit intendevano 
rispondere alle esigenze in termini di capacità 
amministrativa e nella maggior parte dei casi 
sono stati ben coordinati con altri progetti IPA 
e interventi dei donatori
16 
Per contribuire efficacemente al rafforzamento della capacità amministrativa del -
la pubblica amministrazione del Montenegro, i progetti IPA dovrebbero rispon -
dere alle principali esigenze in termini di capacità identificate dalla Commissione 
e dal Montenegro. La Corte si aspettava che i progetti IPA fossero adeguatamen -
te coordinati fra loro e con il sostegno fornito da altri donatori, ad esempio per 
evitare sovrapposizioni. I nuovi progetti IPA dovrebbero essere sviluppati parten -
do dai risultati conseguiti da azioni precedenti finanziate dall’UE.
I progetti hanno affrontato le esigenze in termini 
di potenziamento della capacità
17 
Gli auditor della Corte hanno esaminato il quadro finanziario indicativo plurien -
nale della Commissione e il documento indicativo di pianificazione pluriennale 
in cui sono definiti i principali settori di sostegno e gli obiettivi dell’UE, le con -
venzioni di finanziamento dei progetti selezionati che ne descrivono gli obiet -
tivi specifici nonché i documenti di strategia nazionali. Tutti questi documenti 
evidenziavano la necessità di rafforzare la capacità amministrativa. Gli auditor 
hanno verificato se i progetti controllati si proponessero di ovviare a una o più 
esigenze in materia di capacità menzionate nei documenti suddetti. Hanno 
constatato che tutti i 19 progetti erano stati concepiti in modo da soddisfare 
le esigenze identificate sul piano della capacità amministrativa. La tabella 2  
contiene una rassegna degli obiettivi di rafforzamento della capacità dei progetti 
controllati.
14 Osservazioni Tabella 2Modalità di risposta dei progetti controllati alle carenze della capacità 
amministrativa
Settore Progetti Obiettivi inerenti al rafforzamento della capacità
Appalti 1, 2, 3 ο migliorare la normativa e la capacità delle amministrazioni aggiudicatrici mediante il rafforzamento delle 
capacità dell’autorità responsabile per gli appalti pubblici
 ο dispensare formazione e organizzare un programma di certificazione
Corruzione 4, 5 ο potenziare la capacità delle istituzioni incaricate di prevenire la corruzione
 ο potenziare la capacità a livello locale per contrastare la corruzione anche attraverso le OSC
Controllo interno 6, 7 ο introdurre il controllo finanziario interno del settore pubblico 
 ο preparare alla prevista futura gestione dei fondi UE da parte delle autorità nazionali
Controllo esterno 8, 9 ο migliorare la capacità dell’Istituzione superiore di controllo (ISC) di pianificare il proprio lavoro e definire la 
propria metodologia di audit
 ο sviluppare il controllo della qualità dell’audit
Amministrazione 
autonoma locale10, 11 ο definire programmi di formazione e provvedere al mentorato 
 ο redigere piani strategici per i comuni
ReSPA 12, 13 ο sostenere il rafforzamento della capacità nelle amministrazioni pubbliche della regione dei Balcani 
occidentali
Trasporti 14, 15, 16 ο sviluppare la capacità di migliorare la legislazione nei settori stradale, ferroviario e dell’aviazione civile, al fine 
di costituire partenariati pubblico-privato e concedere finanziamenti per le infrastrutture di trasporto
 ο rafforzare la capacità di gestire investimenti mediante lo strumento di finanziamento internazionale 
 ο sviluppare competenze tecniche e manageriali a livello locale
Ambiente 17 , 18, 19 ο definire strategie per ampliare, armonizzare e attuare la normativa 
 ο sviluppare la capacità di attuare progetti a tutti i livelli
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione europea.
15 Osservazioni 
13 Molti donatori hanno ridotto, 
o ritirato, il proprio sostegno, 
a fronte della disponibilità 
dell’assistenza preadesione 
dell’UE nel quadro di IPA 
e dell’inizio dei negoziati per 
l’adesione all’UE.Il coordinamento fra progetti e con altri interventi è stato 
perlopiù soddisfacente
18 
Gli auditor della Corte hanno verificato se i progetti fossero ben coordinati con 
altre azioni finanziate dall’UE e con altri donatori che operano nel paese. È risulta -
to che, in generale, i progetti erano ben coordinati con altri progetti IPA, in quan -
to ci si avvaleva, ad esempio, del lavoro svolto nel medesimo settore da progetti 
IPA precedenti. Benché, dall’inizio di IPA I nel 200713, il numero degli altri donatori 
sia notevolmente diminuito in Montenegro, si è riscontrato che i progetti IPA 
tenevano conto del lavoro svolto da questi ultimi (cfr. esempi del riquadro 1 ).Riquadro 1Esempi di buon coordinamento
I progetti nn. 6 e 7  hanno contribuito a 1) istituire sistemi di gestione e di controllo specifici per il previsto fu -
turo decentramento della gestione dei fondi UE da parte del Montenegro e a 2) ampliare l’ambito del control -
lo finanziario interno nel settore pubblico, estendendolo all’intera amministrazione pubblica.
Per conseguire il primo obiettivo, il progetto n. 6 ha sfruttato il lavoro svolto per un progetto finanziato 
dall’UE prima dell’avvio di IPA I. Durante l’attuazione del progetto n. 6, la Commissione ha chiesto all’appal -
tatore di modificare le realizzazioni al fine di riflettere il lavoro svolto contemporaneamente dai servizi della 
Commissione per verificare la conformità delle strutture create dalle autorità nazionali in vista del decentra -
mento della gestione. Successivamente, il progetto n. 7 ha fornito ulteriore sostegno e formazione per prepa -
rare il personale montenegrino al funzionamento delle strutture gestionali decentrate.
Per raggiungere il secondo obiettivo, i due progetti si sono concentrati, in primo luogo, sull’amministrazio -
ne pubblica esercitata a livello centrale, e poi su quella a livello locale. In particolare, il progetto n. 6 mirava 
a introdurre il controllo interno in seno ai ministeri del governo centrale, istituendo fra l’altro unità di audit 
interno con piani di audit completi e collegamenti in rete fra le unità suddette. Il progetto n. 7, avviato a po -
chi mesi di distanza dal termine del progetto n. 6, ha riguardato specificamente le pratiche gestionali carenti 
individuate nel corso del primo progetto.
I progetti nn. 8 e 9  miravano a rafforzare l’Istituzione superiore di controllo (ISC) del Montenegro. Avvalendo -
si del lavoro svolto per un progetto finanziato in precedenza da donatori tedeschi, il progetto n. 8 ha fornito 
piani, orientamenti e seminari per gli auditor. Ad esempio, ha potenziato la capacità nel settore del controllo 
di gestione, che costituiva un nuovo tipo di lavoro di audit per la ISC. Durante l’attuazione, il progetto IPA 
è stato coordinato con il lavoro inerente al rafforzamento delle capacità in materia di controllo di gestione 
svolto da donatori tedeschi e svedesi. Il progetto n. 9 era un progetto di gemellaggio condotto dalla ISC 
lituana. Nonostante un divario di due anni fra i due progetti, è stato ben coordinato con il sostegno fornito nel 
quadro del progetto n. 8 e ha sviluppato il controllo della qualità in seno alla ISC montenegrina mediante il 
rafforzamento della capacità tecnica e l’elaborazione di orientamenti.
16 Osservazioni 
19 
Gli auditor della Corte hanno tuttavia rilevato che il coordinamento fra progetti 
IPA posti in atto solo in Montenegro e progetti multibeneficiari che interessano 
più paesi in fase di preadesione non era sempre soddisfacente (cfr. esempi nel 
riquadro 2 ).Riquadro 2Esempi di scarso coordinamento fra progetti IPA
Progetti nn. 1, 2 e 3  — Sono stati sottoposti ad audit tutti i progetti IPA I14 a sostegno degli appalti pubblici 
in Montenegro. Il primo progetto ha fornito sostegno solo in Montenegro, mentre gli altri due erano progetti 
multibeneficiari che interessavano altri paesi in fase di preadesione. Gli auditor hanno constatato che, an -
che se il progetto n. 1 ha instaurato con successo un sistema di appalti pubblici nel paese, le realizzazioni in 
termini di rafforzamento della capacità prodotte dai tre progetti non erano ben coordinate. I progetti hanno 
sviluppato la capacità di migliorare la legislazione sugli appalti pubblici fornendo assistenza nella stesura di 
nuovi testi legislativi. Inoltre hanno rafforzato la performance delle amministrazioni aggiudicatrici mediante 
le formazioni impartite e un programma di certificazione per funzionari addetti agli appalti pubblici. I progetti 
multibeneficiari (nn. 2 e 3) sono stati attuati dopo il progetto n. 1, ma non si sono valsi in maniera efficace dei 
corsi già forniti da quest’ultimo integrandoli con formazioni aggiuntive più specifiche. In alcuni casi, invece, il 
contenuto dei corsi era molto simile o addirittura identico: tutti e tre i progetti hanno fornito attività di forma -
zione sulle procedure di base degli appalti pubblici; i progetti nn. 1 e 2 hanno affrontato entrambi l’attuazione 
della direttiva sui settori di pubblica utilità15 ed entrambi i progetti nn. 2 e 3 hanno riguardato il sistema dei 
mezzi di ricorso16. Per giunta, a partecipare ai corsi erano spesso le stesse persone, come nel caso della forma -
zione per formatori dispensata nell’ambito dei progetti nn. 1 e 3.
Progetti nn. 12 e 13  — La Scuola regionale della pubblica amministrazione (ReSPA) è stata creata per favo -
rire il rafforzamento della capacità amministrativa e promuovere la cooperazione regionale nelle pubbliche 
amministrazioni dei Balcani occidentali. Ciascuno dei sei partecipanti, compreso il Montenegro, apporta un 
contributo annuo di 150 000 euro, ma la maggior parte del costo della scuola è finanziato mediante progetti 
multibeneficiari IPA. Gli auditor hanno rilevato che le attività di formazione della ReSPA non erano sufficiente -
mente coordinate con altre formazioni dispensate nell’ambito di progetti IPA in Montenegro. Ad esempio, la 
formazione della ReSPA era diretta per lo più a personale di grado non elevato, le cui esigenze erano ampia -
mente soddisfatte da altre iniziative per il potenziamento della capacità. I funzionari pubblici non avevano 
inoltre accesso a informazioni sufficienti riguardo alle attività di formazione disponibili. Di conseguenza, il 
Montenegro ha usufruito in misura limitata dell’offerta di formazione.
14 L’audit non ha riguardato l’assistenza tecnica e i contratti per lo scambio di informazioni.
15 Direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di 
acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (GU L 134 del 30.4.2004, pag. 1).
16 Le direttive dell’UE sui mezzi di ricorso sono la direttiva 89/665/CEE del Consiglio del 21 dicembre 1989 (GU L 395 del 30.12.1989, pag. 33), la 
direttiva 92/13/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1992 (GU L 76 del 23.3.1992, pag. 14) e la direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del 
Consiglio dell’11 dicembre 2007 (GU L 335 del 20.12.2007, pag. 31). I mezzi di ricorso sono azioni legali che possono essere intentate dagli 
operatori economici partecipanti alle procedure di aggiudicazione degli appalti consentendo loro di impugnare la decisione di aggiudicazione.
17 Osservazioni 
20 
A partire dal 2014, la Commissione ha riconosciuto la necessità di un miglior co -
ordinamento fra strumenti (multibeneficiari) nazionali e regionali ed ha rivisto le 
proprie procedure. A titolo di esempio, la Commissione ha incoraggiato la ReSPA 
a consultare i coordinatori nazionali IPA e ad adeguare di conseguenza la propria 
offerta. Nel 2015 la Commissione ha inoltre istituito, presso la direzione generale 
della Politica di vicinato e dei negoziati di allargamento, il centro di competenze 
tematiche specializzato nella riforma della pubblica amministrazione incaricato 
di gestire diversi programmi (regionali) multibeneficiari nel settore della RPA, 
compresi gli appalti ReSPA. Uno degli obiettivi del centro era di provvedere al 
coordinamento fra l’assistenza IPA regionale e nazionale. Era però troppo presto 
perché gli auditor della Corte potessero verificare se questi nuovi sviluppi pro -
ducessero i miglioramenti richiesti riguardo al coordinamento fra l’assistenza IPA 
regionale e nazionale.
Parte II — L ’uso non appropriato delle realizzazioni 
ha ridotto l’efficacia di alcuni progetti controllati
21 
Per contribuire efficacemente al rafforzamento della capacità amministrati -
va della pubblica amministrazione in Montenegro, i progetti IPA dovrebbero 
produrre le realizzazioni richieste in termini di potenziamento della capacità. 
Una volta prodotte, tali realizzazioni dovrebbero essere usate dagli organismi 
cui sono diretti i progetti (i beneficiari) e quindi formare oggetto di follow-up 
da parte delle autorità nazionali, affinché i risultati dei progetti siano sostenibili 
ed esplichino interamente i loro effetti. La Corte si aspetta che, al fine di mostrare 
ciò che è stato conseguito con i fondi UE, la Commissione riferisca chiaramente in 
merito ai progressi compiuti, indicando in che misura stia migliorando la capacità 
amministrativa del paese.
I progetti hanno in genere condotto a realizzazioni 
concrete, le quali, però, non sempre sono state utilizzate 
dai beneficiari o non hanno avuto il giusto seguito da parte 
delle autorità montenegrine
22 
Per i progetti sottoposti ad audit, sono state esaminate le relazioni intermedie 
e finali, il monitoraggio e le relazioni di valutazione della Commissione, non -
ché i verbali delle riunioni del comitato di sorveglianza, e sono stati interpellati 
i beneficiari. Ne è emerso che, in generale, i progetti hanno prodotto le realiz -
zazioni previste. Alcune di queste riguardavano gli obiettivi di rafforzamento 
della capacità mentre alcune perseguivano altri obiettivi, come la costruzione di 
strade. Gli auditor hanno focalizzato la loro analisi sulle realizzazioni concernenti 
il potenziamento della capacità. In 12 dei 19 progetti controllati, hanno rilevato 
che una o più realizzazioni in questo campo non erano pienamente utilizzate dai 
beneficiari o che le autorità nazionali non provvedevano al necessario follow-up 
per sostenere i risultati ottenuti.
18 Osservazioni 
23 
Laddove il beneficiario non utilizzava le realizzazioni, l’efficacia globale dei progetti 
miranti a rafforzare la capacità amministrativa era ridotta, dato che i potenziali mi -
glioramenti da questi offerti non sempre si concretizzavano. Spesso la ragione per 
non usare le realizzazioni era riconducibile a limitazioni di bilancio o delle risorse 
umane.
Alcuni esempi di realizzazioni non pienamente sfruttate dai beneficiari sono ripor -
tati nel riquadro 3 .Riquadro 3Esempi di realizzazioni non pienamente sfruttate dai beneficiari
Il progetto n. 4 , incentrato sulla prevenzione della corruzione, si rivolgeva ai due principali organismi che operava -
no all’epoca nel settore: la Direzione per l’iniziativa anticorruzione (DACI) e la Commissione per la prevenzione dei 
conflitti di interesse (CPCI). Due delle realizzazioni previste non sono state pienamente utilizzate dai beneficiari.
 οLa Commissione per la prevenzione dei conflitti di interesse non ha utilizzato il sistema automatizzato per 
lo scambio di dati sulle dichiarazioni patrimoniali messo a punto dal progetto. Sebbene non disponesse di 
risorse adeguate per tenerlo aggiornato, ha preferito continuare a usare il registro manuale.
 οIl progetto ha elaborato uno strumento informatico per la gestione del rischio concernente l’integrità (IRM) 
ad uso della Direzione per l’iniziativa anticorruzione; tale strumento permette di supervisionare i piani di in -
tegrità predisposti per contribuire all’attenuazione dei rischi di corruzione individuati nella pubblica ammini -
strazione. Benché 72 delle 102 istituzioni del paese avessero sviluppato piani di integrità, al momento dell’au -
dit solo quattro di esse avevano utilizzato lo strumento IRM. Tale situazione era riconducibile, in parte, alle 
risorse umane insufficienti e, in parte, al fatto che il Montenegro non si era procurato i finanziamenti necessari 
per continuare a sviluppare e porre in atto lo strumento (il Montenegro contava su un possibile importo di 
400 000 euro, che secondo il piano d’azione per il capitolo 23 avrebbe dovuto essere fornito da altri donatori. 
Venendo a mancare tale contributo, non ha attinto i fondi necessari dalle proprie risorse).
Mentre il progetto n. 4 era in corso di attuazione, le autorità nazionali hanno deciso la fusione della Commissione 
per la prevenzione dei conflitti di interesse e della Direzione per l’iniziativa anticorruzione, dando vita a una nuo -
va Agenzia anticorruzione (ACA). Al momento dell’audit, nulla indicava che qualcuna delle soluzioni informatiche 
messe a punto dal progetto IPA per la Commissione e la direzione suddette sarebbe stata utilizzata dall’ACA.
Nell’ambito del progetto n. 14  sono state redatte specifiche tecniche per l’affidamento mediante appalto 
della creazione di una base dati per la gestione delle infrastrutture stradali in Montenegro. All’epoca dell’au -
dit, dopo quattro anni dalla sua creazione, le autorità nazionali non avevano ancora utilizzato la base dati. Il 
medesimo progetto IPA ha contribuito a rafforzare la capacità della pubblica amministrazione montenegrina 
ad attuare progetti infrastrutturali. In alcuni casi, tuttavia, i benefici attesi in termini di potenziamento della 
capacità sono andati perduti a caso dell’alto avvicendamento del personale. Al momento dell’audit, sei delle 
otto persone formate nell’ambito della società per le infrastrutture ferroviarie avevano già lasciato il proprio 
posto, nella maggior parte dei casi per sopraggiunta scadenza dei rispettivi contratti a tempo determinato.
Il progetto n. 19  ha contribuito a rafforzare la capacità nella gestione dei rifiuti a livello locale. Le realizzazio -
ni inizialmente previste sono state modificate in corso d’opera. Durante lo svolgimento dell’audit, si è tuttavia 
rilevato che anche queste realizzazioni modificate non venivano tutte utilizzate, in parte a causa della penuria 
di personale e di risorse finanziarie. Ad esempio, la struttura per il riciclaggio finanziata dal progetto e com -
pletata nel 2013 non era ancora operativa, in parte a causa della mancanza di personale al quale affidarne la 
gestione. Inoltre, le attrezzature acquistate nel quadro del progetto non erano state sottoposte a manutenzio -
ne a causa delle restrizioni di bilancio cui era soggetto il comune. Altri beni acquistati dal progetto non erano 
affatto utilizzati, come ad esempio i contenitori per il riciclaggio dei rifiuti.
19 Osservazioni 
24 
Laddove le autorità nazionali non provvedevano al follow-up delle realizzazio -
ni dei progetti, gli impatti attesi risultavano spesso ridotti. In alcuni casi, non 
avendo le autorità nazionali adottato la normativa necessaria, le realizzazioni non 
sono state pienamente efficaci. In altri casi, alle istituzioni create non è stata con -
cessa l’indipendenza, oppure gli organismi che avrebbero dovuto far applicare la 
normativa adottata non sono stati dotati del potere necessario per farlo. Talvolta 
le autorità nazionali non hanno messo a disposizione le necessarie risorse ag -
giuntive, umane o finanziarie, per il follow-up delle realizzazioni dei progetti IPA. 
Alcuni esempi di realizzazioni cui le autorità nazionali non hanno dato seguito 
figurano nel riquadro 4 .Riquadro 4Esempi di realizzazioni cui le autorità nazionali non hanno dato seguito
Il progetto n. 5 mirava a rafforzare il ruolo delle amministrazioni locali e delle OSC impegnate nella lotta alla 
corruzione a livello locale e ad accrescere la consapevolezza dei cittadini riguardo all’importanza di misure 
efficaci contro la corruzione. Il progetto ha prodotto le realizzazioni previste in termini di rafforzamento della 
capacità (studi, dibattiti fra esperti, raccomandazioni circa la linea da seguire). Tuttavia, il ministero dell’Inter -
no, incaricato in particolare di riferire in merito all’attuazione dei piani locali contro la corruzione, ha deciso di 
non partecipare al processo di consultazione avviato dal progetto per istituire un consiglio consultivo multi -
settoriale sulla corruzione. Ciò ha indebolito il consiglio, il quale non si è riunito al termine del progetto.
Il progetto n. 14  ha contribuito felicemente all’armonizzazione della legge sul trasporto aereo in preparazio -
ne della prima fase dell’accordo sullo spazio aereo comune europeo (ECAA). Alla data dell’audit, tuttavia, dopo 
tre anni e mezzo dalla loro stesura17, le autorità nazionali non avevano ancora adottato molti atti collegati 
redatti nell’ambito del progetto per contribuire ad allineare il paese al disposto dell’accordo ECAA.
Nel quadro del progetto n. 15  è stato presentato, nel 2013, un piano aziendale per migliorare l’efficienza della 
Direzione ferrovie. All’epoca dell’audit, tuttavia, le autorità nazionali non avevano attuato il piano aziendale 
a causa delle restrizioni finanziarie che avevano comportato ritardi nell’assunzione del personale aggiuntivo 
necessario (7 posti vacanti su 17 nella Direzione). Inoltre, non avevano concesso alla Direzione l’indipendenza 
finanziaria dal ministero dei Trasporti, necessaria affinché operasse come previsto.
Il progetto n. 17  ha destinato 180 000 euro al rafforzamento della capacità in seno all’Agenzia per la prote -
zione dell’ambiente (EPA) per raccogliere, convalidare e diffondere dati sull’ambiente. A tal fine, il progetto 
ha dedicato un anno alla creazione di un sistema per la raccolta, la convalida e la diffusione di dati ambientali 
e dei corsi di formazione correlati. Sebbene tale compito sia stato ultimato nel 2012, all’epoca dell’audit il 
sistema creato non era ancora stato posto in atto e né la capacità dell’agenzia né la qualità delle sue relazioni 
presentavano miglioramenti significativi. Le autorità nazionali non avevano dato seguito alle realizzazioni del 
progetto assegnando a tal fine personale e risorse finanziarie sufficienti.
Il progetto n. 18  ha assistito le autorità nazionali nella stesura di 29 atti di diritto derivato nel settore dei ser -
vizi comunali e della gestione dei rifiuti. Sebbene i progetti legislativi fossero stati elaborati entro la fine del 
progetto nell’agosto 2013, al momento dell’audit le autorità nazionali ne avevano adottato e pubblicato solo 
la metà, riducendo l’impatto del progetto IPA.
17 Il progetto si è concluso nel novembre 2011 e l’audit è stato espletato nel maggio 2015.
20 Osservazioni 
Informazioni insufficienti sui progressi compiuti nel tempo 
nel rafforzamento della capacità amministrativa
25 
Gli auditor della Corte hanno analizzato le informazioni disponibili per misurare 
i progressi compiuti in Montenegro in termini di capacità amministrativa nell’ar -
co del periodo di riferimento. Essi hanno esaminato i documenti del «pacchetto 
allargamento» adottati ogni anno dalla Commissione. Il pacchetto comprende 
il documento di strategia per l’allargamento, che indica la via da seguire per gli 
anni a venire e passa in rassegna i progressi compiuti da ciascun paese candidato 
e potenziale candidato. Comprende anche relazioni annuali sui progressi realizza -
ti, in cui vengono descritti in dettaglio i passi avanti compiuti ogni anno dai sin -
goli paesi. Gli auditor della Corte hanno inoltre esaminato i progressi descritti nei 
comitati di sorveglianza e nei comitati settoriali istituiti nel quadro dell’accordo 
di stabilizzazione e di associazione e il primo esercizio di misurazione mediante 
valori di base per la RPA svolto nel 2015.
26 
È emerso che le relazioni annuali della Commissione sui progressi compiuti, 
sebbene mostrino un avanzamento complessivo nel rispetto dei criteri di Cope -
naghen e valutino l’evoluzione per quanto attiene ai singoli capitoli negoziali, 
non comprendono valutazioni dei progressi realizzati nel rafforzamento della 
capacità in un arco temporale più ampio, né sono state concepite per attingere ai 
risultati dei singoli progetti. Basandosi sulle relazioni suddette, gli auditor hanno 
cercato di tracciare un quadro dei progressi compiuti negli anni dal 2011 al 2014 
nel rafforzamento della capacità amministrativa per ambiti chiave delle riforme 
(cfr.  tabella 3 ).
27 
Dal consolidamento, ad opera degli auditor della Corte, delle relazioni annuali 
della Commissione sui progressi compiuti emergono lenti progressi nel rafforza -
mento della capacità. Gli auditor hanno tuttavia rilevato che le diverse relazioni 
non valutavano sempre le medesime parti della pubblica amministrazione e che, 
data la natura qualitativa della valutazione, i criteri in base ai quali la capacità 
amministrativa poteva essere ritenuta «debole» o «aumentata» non erano definiti 
chiaramente. Ciò ha ostacolato il confronto dei progressi compiuti nel tempo.
21 Osservazioni Tabella 3Valutazioni della capacità amministrativa contenute nelle relazioni annuali 
della Commissione sui progressi compiuti (2011-2014) nei settori esaminati
Capitolo1Settori di intervento 2011 2012 2013 2014
5 Appalti pubbliciDirezione appalti pubblici, servizio amministrativo competente per gli 
appalti pubblici 
Commissione statale di vigilanza per le procedure in materia di 
appalti pubblici
Servizi ispettivi 
Concessioni
14 Politica dei trasporti Organo di indagine indipendente sugli incidenti
22Politica regionale 
e coordinamento degli strumenti 
strutturaliQuadro istituzionale
Gestione, controllo e audit finanziario
23Sistema giudiziario e diritti 
fondamentaliPolitiche anticorruzione
Commissione per la prevenzione dei conflitti di interesse
Coordinamento anticorruzione
27Ambiente e cambiamenti 
climaticiQuestioni orizzontali
Qualità dell’aria
Gestione dei rifiuti
La capacità amministrativa è ancora debole o limitata e richiede un miglioramento sostanziale o urgente.
La capacità amministrativa è migliorata, ma sono necessari ulteriori progressi.
La capacità amministrativa è migliorata; non sono necessari ulteriori progressi.
1 Le relazioni sono strutturate in base ai capitoli negoziali, anche quando questi non sono stati ancora aperti.
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base delle relazioni della Commissione sui progressi compiuti.
22 Osservazioni 
18 A partire dal 2015, le relazioni 
sui progressi realizzati sono 
denominate «relazioni per 
paese».
19 La nuova presentazione 
è applicata a tutti i paesi 
candidati e potenziali 
candidati e copre ambiti quali 
il settore giudiziario, la 
corruzione, la criminalità 
organizzata, la libertà di 
espressione, i criteri 
economici, la riforma della 
pubblica amministrazione, gli 
appalti pubblici, le statistiche 
e il controllo finanziario.
20 Cfr. allegato 2  della strategia di 
allargamento dell’UE, 
COM(2015) 611 final del 
10 novembre 2015.
21 Il primo esame, eseguito nel 
2015, ha valutato la capacità 
nonché questioni strutturali, 
giuridiche e procedurali e di 
altra natura. Condotto 
secondo i princìpi della 
pubblica amministrazione 
approvati in tutti i paesi 
dell’allargamento, è sfociato 
una relazione dettagliata per 
paese che analizza la 
performance del Montenegro 
nel settore della RPA e formula 
una sequenza di 
raccomandazioni 
particolareggiate concernenti 
la riforma ( http://www.
sigmaweb.org/publications/
public-governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Riconoscendo l’importanza di dati di buona qualità per la misurazione continua 
dell’avanzamento della riforma, la Commissione ha usato, nelle relazioni 2015 
sui progressi compiuti18, una nuova metodologia informativa per la valutazione 
annuale, applicandola su base sperimentale19 in nove ambiti. Per questi ambiti, la 
relazione ha fornito informazioni più dettagliate, rispetto ai contenuti precedenti, 
sulla situazione, oltre ai progressi compiuti negli ultimi 12 mesi. Le scale di valu -
tazione sono state maggiormente armonizzate e le relazioni rese più comparabili, 
sia fra paesi che nell’arco del tempo. In futuro ciò consentirà di contestualizzare 
i progressi in corso e di indicare gli aspetti su cui focalizzare l’attenzione nell’an -
no successivo20. All’epoca dell’audit, la Commissione non aveva ancora esteso tale 
procedura ad altri settori, come ad esempio i trasporti e l’ambiente. Nel 2015 essa 
ha introdotto anche una serie di esami per la misurazione mediante valori di base 
della pubblica amministrazione, grazie alla quale sarà possibile illustrare i pro -
gressi compiuti in maniera quantitativa e comparativa21.
Parte III — La Commissione si è valsa dei propri mezzi 
di natura non finanziaria per fornire un valido 
sostegno al processo di riforma, ma questioni 
importanti rimangono irrisolte
29 
Per contribuire in maniera efficace al rafforzamento della capacità amministrativa 
in Montenegro, la Commissione dovrebbe fare un uso efficace dei propri mezzi 
non finanziari per sostenere il processo di riforma. I meccanismi per il dialogo 
politico e strategico dovrebbero essere stabiliti e funzionare bene; la Corte si 
aspetta che la Commissione sfrutti apertamente e in maniera coerente l’effetto 
leva di cui dispone nell’ambito del dialogo per ottenere un impegno attivo, da 
parte delle autorità nazionali, a realizzare le riforme. Laddove vi sia la possibili -
tà di trasferire competenze, ad esempio traendo insegnamento dalla gestione 
e dall’attuazione dei progetti IPA, la Commissione dovrebbe sfruttarla.
30 
Gli auditor della Corte hanno esaminato le principali strutture per il dialogo 
politico fra la Commissione e il Montenegro create nel quadro dell’accordo di 
stabilizzazione e di associazione e dei negoziati per l’adesione, compreso il nuo -
vo approccio ai negoziati applicati in Montenegro. Gli auditor della Corte hanno 
considerato gli strumenti per incoraggiare le riforme, fra cui la clausola di «equili -
brio globale». Hanno verificato se tali strumenti fossero stati usati in maniera effi -
cace dalla Commissione per stimolare miglioramenti nella capacità amministrati -
va. Hanno inoltre valutato in quale misura la Commissione sfrutti la possibilità di 
incoraggiare le buone pratiche attraverso la gestione decentrata dei fondi IPA.
23 Osservazioni 
22 Capitolo 5 sugli appalti 
pubblici e capitolo 32 sul 
controllo finanziario (relazione 
sul Montenegro del 2015).
23 Ibid., pag. 6.I meccanismi ASA per il dialogo politico funzionano bene
31 
Successivamente alla proclamazione di indipendenza del Montenegro nel 2006, si 
è instaurato a livello ministeriale un dialogo politico fra il governo del Montenegro 
e le istituzioni dell’UE. L’accordo di stabilizzazione e associazione firmato nel 2007 
ha posto le basi del dialogo politico a diversi livelli: il consiglio, il comitato e sette 
sottocomitati di stabilizzazione e di associazione (SA) nonché, a partire dal 2014, il 
gruppo speciale sulla riforma della pubblica amministrazione. Dal 2007 la Com -
missione e le autorità montenegrine si sono incontrate regolarmente, nel quadro 
di questi meccanismi, per discutere, fra l’altro, riguardo alla necessità di avanzare 
nella riforma e alle insufficienze della capacità amministrativa del paese. L’alline -
amento con l’ acquis  e i mezzi per raggiungerlo costituiscono la finalità principale 
dei sottocomitati settoriali. Quanto realizzato dai sottocomitati viene discusso una 
volta all’anno in seno al consiglio SA e nelle riunioni dei comitato SA.
32 
La Commissione ha usato sapientemente i meccanismi del dialogo politico con 
le autorità montenegrine, ad esempio per incoraggiare le modifiche legislative 
in molti settori e per sostenere la creazione delle istituzioni necessarie per far 
avanzare il processo di riforma. Detto dialogo ha evidenziato ambiti importan -
ti in cui non si sono ottenuti risultati, o in cui vi si sta giungendo lentamente. 
Ad esempio, nella relazione sui progressi compiuti del 2015, la Commissione 
specificava che un miglior audit interno in seno alle amministrazioni aggiudicatri -
ci è tuttora indispensabile per migliorare il monitoraggio e verificare l’attuazione 
degli appalti, e che la capacità di audit interno continua a costituire una fonte di 
preoccupazione22. La medesima relazione concludeva che il Montenegro si trova 
in uno stadio iniziale di preparazione per quanto concerne, fra l’altro, l’ambiente 
e il cambiamento climatico. L’allineamento con l’ acquis  e il rafforzamento della 
capacità amministrativa rimangono una sfida importante per il Montenegro23. 
L’analisi della Commissione è confermata dalle osservazioni scaturite dall’audit 
della Corte e riportate ai paragrafi 16-24.
24 Osservazioni 
24 A marzo 2016, il 74 % dei 
montenegrini affermava che 
nell’ambito del referendum 
avrebbe votato a favore 
dell’adesione all’UE ( http://
www.cdm.me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Accordo quadro fra il 
Montenegro e la Commissione 
europea sui dispositivi di 
attuazione dell’assistenza 
finanziaria dell’UE al 
Montenegro nel quadro di 
IPA II. Gli obblighi di 
informativa delle autorità 
nazionali (articolo 58) e il ruolo 
dei comitati di monitoraggio 
IPA (articoli 52-54) 
comprendono l’obbligo di 
rafforzare l’efficienza, 
l’efficacia, l’impatto e la 
sostenibilità globali. 
L’articolo 55 sancisce inoltre 
obblighi di valutazione 
specifici per l’assistenza IPA II, 
anche in vista del 
conseguimento degli obiettivi 
e di un impatto a lungo 
termine.
26 Capitoli 23 (Sistema giudiziario 
e diritti fondamentali) e 24 
(Giustizia e affari interni).
27 Riunione ministeriale di 
apertura della conferenza 
intergovernativa sull’adesione 
del Montenegro all’Unione 
europea (Bruxelles, 29 giugno 
2012) AD 23/12: «qualora si 
verifichino ritardi significativi 
in questi capitoli in relazione 
alla globalità dei negoziati, 
e dopo aver esaurito tutte le 
altre misure disponibili, la 
Commissione proporrà, di sua 
iniziativa o su richiesta di un 
terzo degli Stati membri, di 
sospendere le sue 
raccomandazioni di aprire e/o 
chiudere altri capitoli di 
negoziato, e di adattare 
i relativi lavori preparatori, 
a seconda dei casi, fino 
a quando non sarà stato 
risolto tale squilibrio», pag. 11.33 
Dalla proclamazione di indipendenza, il Montenegro ha manifestato un forte 
slancio verso l’adesione all’UE evidenziato da un costante progresso del processo 
di adesione e dall’attuale forte sostegno all’adesione da parte della popolazione24. 
Ciò ha fornito alla Commissione una notevole, potenziale influenza per rafforzare la 
capacità amministrativa. Gli auditor hanno tuttavia osservato che talvolta le autorità 
nazionali non si sono impegnate attivamente nel processo di riforma e non sempre 
si sono servite di interventi sostenuti da IPA I, o non vi hanno dato seguito, per ga -
rantire il raggiungimento di risultati (cfr. paragrafi 23 e 24). È emerso che la maggior 
parte dei progetti controllati non richiedeva chiaramente alle autorità nazionali 
di mettere a frutto l’investimento IPA. L’accordo quadro IPA II con il Montenegro25 
riflette l’importanza della sostenibilità e l’impatto dei risultati.
Non vi è stata sufficiente chiarezza riguardo all’uso 
di strumenti per incoraggiare le riforme forniti dai negoziati 
di adesione
34 
Il processo di adesione, e in particolare i relativi negoziati aperti fra l’UE e il Mon -
tenegro nel 2012, hanno fornito all’UE nuovi strumenti per sostenere la riforma 
giuridica, amministrativa ed economica. Ne è un esempio l’opportunità offerta 
nel dialogo sui 35 capitoli negoziali che coprono tutti gli aspetti dell’ acquis . La 
fissazione di parametri di riferimento di apertura, chiusura e, ove opportuno, 
provvisori (in quest’ultimo caso solo per i capitoli sullo Stato di diritto) fornisce 
strumenti volti a incoraggiare il paese nel processo di allineamento.
35 
Nell’ambito del quadro di negoziazione stabilito nel 2012, l’UE ha introdotto un 
«nuovo approccio» in cui si ravvisa nei due capitoli afferenti allo Stato di diritto26 
il cuore del processo di allargamento. Questi due capitoli sono stati aperti in una 
fase iniziale del processo di adesione per dare al Montenegro il tempo sufficiente 
di porre in essere la normativa e le istituzioni necessarie e raggiungere i risul -
tati dell’attuazione prima della chiusura dei negoziati. Con il nuovo approccio, 
sarebbe possibile compiere progressi nella negoziazione dei capitoli «tecnici», 
come i trasporti e l’ambiente, solo se il paese continuasse a compiere passi avanti 
in materia di Stato di diritto. Lo strumento creato per incoraggiare i progressi in 
questo campo è la cosiddetta clausola di «equilibrio globale»27. Il Montenegro è il 
primo paese impegnato nei negoziati per il quale sia stato introdotto il «nuovo 
approccio».
25 Osservazioni 
28 Relazione sui progressi 
compiuti del 2014, pag. 1.
29 Documento di strategia di 
allargamento 2014-2015, 
pagg. 19 e 21.
30 Conferenze intergovernative.
31 Relazione 2015 sui progressi 
compiuti. La medesima 
relazione precisava inoltre, 
a pag. 14, che i risultati 
concernenti le indagini, le 
azioni penali e le condanne 
nei casi di corruzione 
riguardano unicamente livelli 
di corruzione medio-bassi. 
Un’alta percentuale di indagini 
su reati di corruzione 
denunciati non sfocia mai 
nell’imputazione. Finora non 
vi sono state condanne 
definitive per corruzione ad 
alto livello e al momento non 
vengono sistematicamente 
condotte indagini finanziarie 
nei casi di corruzione. In 
nessun caso di corruzione 
è stato ordinato il sequestro 
dei beni e per quanto riguarda 
l’applicazione della legge, la 
capacità operativa 
e istituzionale di pubblici 
ministeri, giudici e polizia di 
combattere la corruzione 
è insufficiente.36 
La prima volta in cui la Commissione ha evocato la clausola di equilibrio globale 
è stata nella relazione 2014 sui progressi compiuti28 e nel documento di strategia 
sull’allargamento 2014-201529, in cui ha precisato quanto segue: «La Commissione 
ricorda che il quadro di negoziato contiene una clausola di «equilibrio globale». 
I progressi registrati verso la conformità con i parametri di riferimento intermedi 
per i capitoli relativi allo Stato di diritto e l’eliminazione delle carenze di cui sopra, 
dimostrati da risultati tangibili, incideranno sul ritmo complessivo dei negoziati 
di adesione, compreso l’ordine del giorno delle future CIG30». Le autorità mon -
tenegrine hanno reagito al riferimento alla clausola e hanno inteso ovviare alle 
carenze identificate dalla Commissione adottando una nuova normativa. La Com -
missione e gli Stati membri dell’UE hanno ritenuto la misura intrapresa sufficiente 
per proseguire l’apertura dei capitoli negoziali.
37 
L’esperimento consistente nel revocare la clausola di equilibrio globale nel 2014 
ha dimostrato che questo strumento può essere usato a buon fine. Nel 2015, 
tuttavia, nonostante l’investimento della Commissione in questo ambito e gli 
impegni assunti dalle autorità nazionali, vi sono stati pochi risultati tangibili in 
termini di attuazione della normativa contro la corruzione. Facendo riferimento 
ai progressi, generalmente lenti, nella lotta contro la corruzione, la Commissione 
ha fatto presente, nella relazione 2015 sui progressi compiuti, che le istituzioni 
dovrebbero dimostrare un atteggiamento più proattivo nell’adempiere al proprio 
mandato. I risultati conseguiti dal Montenegro in termini di indagini, azioni penali 
e condanne efficaci nei casi di corruzione, specie riguardo alla corruzione ad alto 
livello, rimangono limitati31. Sebbene i progressi in materia di riforme siano rima -
sti limitati in questo settore fondamentale, non è stato fatto alcun riferimento alla 
clausola di equilibrio globale. Il Consiglio e la Commissione non hanno stabilito 
con chiarezza le circostanze in cui è probabile che la clausola sia revocata o ap -
plicata.  Ad esempio, non è chiaro se la clausola possa essere revocata nel 2016 
qualora la nuova normativa e le nuove istituzioni anticorruzione, come la ACA 
(cfr. esempio nel riquadro 3 ) non funzionassero come previsto e non producesse -
ro risultati tangibili.
26 Osservazioni 
32 Cfr. paragrafi 54 e 55 della 
relazione speciale n. 11/2016 
della Corte dei conti europea 
intitolata «Il rafforzamento 
della capacità amministrativa 
nell’ex Repubblica jugoslava di 
Macedonia: scarsi progressi in 
un contesto difficile» ( http://
eca.europa.eu ).La possibilità di usare la gestione decentrata per rafforzare 
la capacità amministrativa non è stata ancora pienamente 
sfruttata
38 
In Montenegro, la Commissione ha stipulato i contratti d’appalto e attuato la 
maggior parte dello strumento IPA I a livello centrale. I regolamenti finanziari 
e IPA prevedono che la gestione dei fondi di preadesione sia conferita ai paesi 
candidati per prepararli alla futura gestione dei fondi strutturali e agricoli dell’UE. 
Conformemente ai regolamenti, durante il periodo 2012-2013, il Montenegro ha 
chiesto alla Commissione di decentrare la gestione dei fondi IPA I e ha creato a tal 
fine le strutture operative necessarie. Dopo aver verificato che sussistessero le 
condizioni per passare alla gestione decentrata, la Commissione ha affidato al 
paese la gestione del 12 % della dotazione totale dei fondi IPA I ad esso destinati. 
Tale dotazione consisteva in 22,7 milioni di euro destinati a progetti nel settore 
dei trasporti e dell’ambiente e in 5,6 milioni di euro a favore di progetti in mate -
ria di occupazione e inclusione sociale. La richiesta del Montenegro di gestire in 
maniera decentrata le risorse IPA II riguarda una percentuale maggiore di fondi.
39 
Oltre ad accrescere la titolarità dei progetti finanziati dall’UE, questa modalità di 
gestione può rafforzare in misura importante la capacità delle strutture opera -
tive. Questo perché nei primi anni della gestione decentrata, la Commissione 
effettua verifiche accurate e approfondite sul lavoro svolto dalle strutture opera -
tive in tutte le fasi dell’aggiudicazione degli appalti e dell’attuazione per ciascun 
progetto. La diffusione delle buone prassi relative alla gestione dei progetti 
acquisite nel tempo dalle strutture IPA al resto della pubblica amministrazione 
montenegrina che opera nel medesimo settore può rappresentare un mezzo 
potenzialmente efficace per rafforzare la capacità amministrativa.
40 
Il rafforzamento della capacità amministrativa non è stato tuttavia incluso fra gli 
obiettivi al momento dell’adozione dei regolamenti che disciplinano la gestio -
ne decentrata. Ciò significa che la Commissione non ha incoraggiato le autorità 
nazionali a considerare come poter attivamente sviluppare le buone prassi nelle 
strutture istituite per la gestione decentrata per poi usarle al fine di potenziare la 
capacità nel resto della pubblica amministrazione. Secondo gli auditor, vi è anche 
il rischio, rilevato in un altro paese in fase di preadesione32, che le strutture ope -
rative responsabili di IPA diventino organizzazioni parallele rispetto al resto della 
pubblica amministrazione.
27
 Conclusioni 
e raccomandazioni
41 
Scopo dell’audit era valutare se l’assistenza di preadesione dell’UE, di natura 
finanziaria e non, posta in atto nel periodo 2007-2013, avesse contribuito effica -
cemente a rafforzare la capacità amministrativa in Montenegro. La Corte ha con -
cluso che, nonostante i lenti progressi riscontrati in diversi ambiti fondamentali, 
l’assistenza preadesione dell’UE ha contribuito a potenziare la capacità ammini -
strativa del paese. Tuttavia, per 12 dei 19 progetti finanziati dall’IPA e sottoposti 
ad audit, l’efficacia del sostegno è stata ridotta dal fatto che alcune delle realiz -
zazioni in materia di rafforzamento della capacità non sono state pienamente 
utilizzate o non hanno ricevuto adeguato seguito dalle autorità montenegrine. La 
Corte formula cinque raccomandazioni ai paragrafi 42-47 di cui la Commissione 
può tener conto nell’attuazione di IPA II. La Commissione potrebbe considerare 
queste raccomandazioni anche nel contesto della revisione intermedia di IPA II 
prevista nel 2017.
42 
Dall’audit è risultato che i progetti controllati hanno inteso rispondere alle 
esigenze in termini di rafforzamento della capacità, ad esempio sostenendo con 
successo modifiche legislative e la creazione di istituzioni, nonché dispensando 
attività di formazione. I progetti controllati sono stati, nella maggior parte dei 
casi, ben coordinati e hanno tenuto conto del lavoro svolto da altri donatori. Gli 
auditor della Corte hanno tuttavia riscontrato casi di sovrapposizioni, o in cui po -
trebbe essere migliorata la condivisione delle informazioni fra progetti IPA attuati 
solo in Montenegro e progetti regionali (multibeneficiari) che interessano diversi 
paesi beneficiari dell’assistenza preadesione (cfr. paragrafi 17-20).
Raccomandazione 1 — Coordinare meglio gli interventi 
finalizzati al rafforzamento della capacità
La Commissione dovrebbe fare in modo che gli interventi di rafforzamento della 
capacità finanziati a livello nazionale e regionale rispondano a bisogni prioritari, 
tengano pienamente conto delle altre misure di sostegno completate, in corso 
e pianificate, e che i potenziali partecipanti ne siano adeguatamente informati. 
Nel quadro di IPA II, la Commissione dovrebbe monitorare da vicino la pertinenza 
degli interventi di rafforzamento della capacità e migliorare il coordinamento fra 
interventi nazionali e regionali.
28 Conclusioni e raccomandazioni 
43 
I progetti controllati hanno in genere prodotto le realizzazioni attese in materia 
di rafforzamento della capacità. In alcuni casi, tuttavia, tali realizzazioni non sono 
state pienamente utilizzate dai beneficiari o le autorità nazionali non vi hanno 
dato seguito al fine di garantire la sostenibilità dei risultati. L’efficacia globale 
dei progetti controllati nel rafforzare la capacità amministrativa è stata pertan -
to ridotta, dato che i potenziali miglioramenti da questi offerti non sempre si 
sono concretizzati. Fra le ragioni per cui i progetti IPA non sono stati utilizzati in 
maniera appropriata, o non vi è stato dato il giusto seguito, figurano la mancata 
messa a disposizione di personale adeguato da parte delle autorità nazionali, la 
mancata adozione della normativa necessaria per consentire l’utilizzo delle rea -
lizzazioni e il fatto che non è stata concessa alle istituzioni create l’indipendenza 
necessaria (cfr. paragrafi 21-24).
44 
Nel complesso, la Corte ha constatato che i progressi limitati nel rafforzamen -
to della capacità amministrativa in ambiti chiave erano spesso riconducibili 
a uno scarso impegno ad operare le riforme da parte delle autorità nazionali. La 
maggioranza dei progetti controllati dagli auditor non prevedeva esplicitamente 
l’obbligo per le autorità nazionali di dar seguito agli investimenti IPA e di metterli 
a frutto (cfr. paragrafi 31-33).
Raccomandazione 2 — Stimolare l’impegno ad utilizzare 
le realizzazioni e a dar seguito ai risultati
Nel programmare l’assistenza preadesione dell’UE a titolo di IPA II, la Commis -
sione dovrebbe imporre alle autorità nazionali di impegnarsi attivamente a uti -
lizzare le realizzazioni dei progetti IPA e a dar seguito ai risultati affinché siano 
sostenibili. Durante l’attuazione dei progetti finanziati da IPA II, la Commissione 
dovrebbe monitorare da vicino le azioni intraprese dalle autorità nazionali per 
rispettare gli impegni assunti a tale riguardo, affinché vi sia il tempo di applicare 
misure correttive prima della chiusura dei progetti. La Commissione dovrebbe 
tener conto del rispetto o meno degli impegni assunti al momento di decidere in 
quali ambiti investire in futuro l’assistenza di preadesione.
29 Conclusioni e raccomandazioni 
45 
Gli auditor della Corte hanno inoltre rilevato che, sebbene la Commissione moni -
tori i passi avanti compiuti nel rafforzare la capacità amministrativa, non vi erano 
informazioni comparabili sufficienti sui progressi realizzati nel tempo dal paese 
(cfr. paragrafi 25-28).
Raccomandazione 3 — Approntare strumenti migliori 
per misurare i progressi verso una migliore capacità 
amministrativa
La Commissione dovrebbe:
i) ai fini della stesura della relazione 2016 sui progressi compiuti, far tesoro della 
presentazione pilota dei dati effettuata nella relazione 2015 nonché dell’esa -
me per la misurazione mediante valori di base della RPA svolto nel 2015; e
ii) appurare se tali iniziative possano essere estese ad altri settori pertinenti 
come quelli dei trasporti e dell’ambiente.
46 
I meccanismi del dialogo politico hanno funzionato bene, benché in ambiti im -
portanti della riforma della pubblica amministrazione, come la lotta alla corru -
zione e l’ambiente, si approdi lentamente ai risultati. La Commissione possiede 
strumenti per incoraggiare le riforme, ma talvolta non è chiaro, come nel caso 
della clausola di «equilibrio globale», in che modo verrebbero applicati qualora 
le nuove leggi e le nuove istituzioni non dovessero produrre risultati in settori 
chiave come la lotta alla corruzione (cfr. paragrafi 34-37).
Raccomandazione 4 — Utilizzare appieno gli strumenti 
per sostenere l’avanzamento delle riforme
La Commissione dovrebbe incoraggiare il conseguimento di risultati concernenti 
le riforme:
i) utilizzando appieno tutti gli strumenti di cui dispone nel quadro del processo 
dei negoziati di adesione per sostenere l’avanzamento delle riforme; e
ii) indicando chiaramente quando e come possa essere invocata o utilizzata la 
«clausola di equilibrio globale».
30 Conclusioni e raccomandazioni 
47 
La Commissione ha decentrato la gestione del 12 % dei fondi IPA I delegandola 
alle autorità montenegrine. La Corte ha osservato che la gestione decentrata dei 
fondi UE costituisce uno strumento potenzialmente utile per rafforzare la capa -
cità amministrativa mediante il trasferimento di conoscenze, strumento che non 
è stato sfruttato nel quadro di IPA I (cfr. paragrafi 38-40).
Raccomandazione 5 — Usare la gestione decentrata 
per diffondere le buone pratiche amministrative
Una volta determinati gli esempi di buone pratiche nelle strutture operative 
create per la gestione decentrata, la Commissione dovrebbe incoraggiare le 
autorità nazionali ad adottare tali pratiche in altre parti dell’amministrazione, 
ad esempio, per incoraggiare la delega del potere decisionale al livello appropria -
to e per rafforzare i sistemi di controllo interno.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel 
PINXTEN, membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione 
del 12 luglio 2016.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

31
 Allegati
Date fondamentali per le relazioni fra UE e Montenegro
1999 • 26 maggio — Processo di stabilizzazione e di associazione per i paesi dell’Europa sudorientale.
2000 • 24 gennaio — Il Consiglio adotta direttive di negoziato per un accordo di stabilizzazione e di associazione.
2003 •21 giugno — Al vertice UE-Balcani occidentali svoltosi a Salonicco, l’UE ribadisce il proprio sostegno al futuro europeo dei paesi dei 
Balcani occidentali.
2006 • 3 giugno — Il parlamento montenegrino dichiara l’indipendenza successivamente al referendum del 21 maggio.
2007• 22 gennaio — Il Consiglio adotta il partenariato europeo per il Montenegro.
• 15 ottobre — Firma a Lussemburgo dell’accordo di stabilizzazione e di associazione.
• 28 dicembre — Firma dell’accordo interinale sugli scambi e sulle questioni commerciali.
2008• 1° gennaio — Entrata in vigore dell’accordo interinale e degli accordi di facilitazione del visto e di riammissione.
• 15 marzo — Il Montenegro presenta domanda di adesione all’UE.
2009 • 19 dicembre  — Autorizzazione a viaggiare nell’area Schengen senza rilascio del visto.
2010• 1° maggio — Entrata in vigore dell’accordo di stabilizzazione e di associazione.
• 9 novembre — La Commissione raccomanda la concessione dello status di paese candidato al Montenegro.
• 17 dicembre — Il Consiglio acconsente a concedere al Montenegro lo status di paese candidato.
2011• 12 ottobre — La Commissione raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione.
• 9 dicembre — Il Consiglio avvia il processo di adesione con il Montenegro.
2012• 26 giugno — Il Consiglio europeo approva la valutazione della Commissione e apre i negoziati di adesione.
• 29 giugno — Iniziano i negoziati di adesione e la Conferenza di adesione adotta il quadro di negoziato.
• 18 dicembre — Apertura e chiusura provvisoria del primo capitolo negoziale (capitolo 25 «Scienza e ricerca»).
2013• 15 aprile — Apertura e chiusura provvisoria del capitolo 26 «Istruzione e cultura».
• 27 giugno — Le riunioni di screening sono terminate.
•18 dicembre — Apertura dei negoziati per il capitolo 5 «Appalti pubblici», il capitolo 6 «Diritto societario», il capitolo 20 «Politica delle 
imprese e politica industriale», il capitolo 23 «Sistema giudiziario e diritti fondamentali» e il capitolo 24 «Giustizia, libertà e sicurezza».
2014• 31 marzo — Apertura del capitolo 7 «Diritto di proprietà intellettuale» e del capitolo 10 «Società dell’informazione e media».
• 7 maggio  — Il processo di screening è completato (presentazione dell’ultima relazione di screening al Consiglio).
•24 giugno — Apertura dei negoziati per il capitolo 4 «Libera circolazione dei capitali», il capitolo 31 «Politica estera, di sicurezza e di 
difesa» e il capitolo 32 «Controllo finanziario».
•16 dicembre — Apertura dei negoziati per il capitolo 18 «Statistiche», il capitolo 28 «Tutela dei consumatori e della salute», il capitolo 29 
«Unione doganale» e il capitolo 33 «Disposizioni finanziarie e di bilancio».
2015• 30 marzo — Apertura dei negoziati per il capitolo 16 «Tassazione» e il capitolo 30 «Relazioni esterne».
• 22 giugno — Apertura dei negoziati per il capitolo 9 «Servizi finanziari» e il capitolo 21 «Reti transeuropee».
• 21 dicembre — Apertura dei negoziati per il capitolo 14 «Politica dei trasporti» e il capitolo 15 «Energia».
Fonte: Commissione europea.Allegato I
32 Allegati 
Progetti sottoposti ad audit
N. Titolo del progetto N. del contrattoImporto 
del  contratto 
(euro)
Appalti
1. Ulteriore sviluppo e rafforzamento del sistema degli appalti pubblici in Montenegro 205-748 1 080 017
2. Sostegno per il miglioramento della governance e della gestione (SIGMA)253-091
296-874
319-42310 000 000
2 458 035
9 834 337
3. Formazione nelle procedure per gli appalti pubblici nei Balcani occidentali e in Turchia 248-580 3 962 000
Corruzione
4. Sostegno all’attuazione della strategia e del piano d’azione anticorruzione 297-271 643 419
5. Corruzione nell’amministrazione locale  — Tolleranza zero! 306-428 211 454
Controllo interno
6. Rafforzamento della gestione e dei sistemi di controllo interno per l’assistenza finanziaria in Montenegro 252-719 2 000 000
7. Rafforzamento della gestione dei fondi UE e delle procedure amministrative generali 327-819 1 261 500
Audit esterno
8. Rafforzamento dell’Istituzione superiore di controllo (ISC) del Montenegro 234-548 837 384
9. Controllo della qualità dell’audit presso la ISC del Montenegro 338-180 236 138
Iniziativa per il rafforzamento della capacità
10. Assistenza tecnica per la riforma dell’autonomia locale 229-836 638 950
11.Rafforzamento della capacità e sostegno all’autonomia locale per l’attuazione delle sovvenzioni a 
favore dello sviluppo comunale282-481 1 065 900
ReSPA
12. Gestione della Scuola regionale della pubblica amministrazione e organizzazione delle relative attività 256-128 2 400 000
13. Gestione della Scuola regionale della pubblica amministrazione e organizzazione delle relative attività 331-241 3 500 000
Trasporti
14. Assistenza tecnica nel settore dei trasporti 233-959 1 160 668
15. Assistenza tecnica per lo sviluppo istituzionale della Direzione ferrovie in Montenegro 289-223 139 684
16. Ricostruzione di un tratto della strada Crkvicko Polje-Nikovici 256-594 789 807
Ambiente
17. Sostegno alla gestione ambientale 258-795 912 465
18. Redazione di documenti giuridici nel campo dei servizi comunali e della gestione dei rifiuti 290-255 155 055
19. Miglioramento della gestione dei rifiuti a Danilovgrad 256-597 983 193
Fonte:  Commissione europea.Allegato II
33 Risposte  
della Commissione
Sintesi
VIII
La Commissione sottolinea che il dialogo politico può soltanto incoraggiare le riforme ma che la titolarità del pro -
cesso della loro attuazione risiede presso le autorità nazionali.
La Commissione sottolinea inoltre che nel processo di riforme è importante dare la precedenza alla qualità rispetto 
alla velocità.
La Commissione è dell’avviso che l’utilizzo della clausola di equilibrio sia sufficientemente definito nel quadro 
negoziale.
L’uso degli strumenti per gestire il processo di adesione, compresa la clausola di equilibrio globale, si fonda su 
un’ampia valutazione delle lacune esistenti e sul grado in cui un paese realizza progressi secondo le aspettative.
Osservazioni
Riquadro 2 — Esempi di scarso coordinamento tra progetti IPA
Progetti 1, 2 e 3
La Commissione sottolinea che, tenendo conto delle ridotte dimensioni dell’amministrazione montenegrina e del 
fatto che l’istituzione di un sistema di appalti pubblici in Montenegro è in fase iniziale, alcune sovrapposizioni com -
plementari tra le diverse formazioni erano inevitabili.
Progetti 12 e 13
La Commissione rileva che nell’ultima parte del periodo oggetto di audit, la Scuola regionale di pubblica ammini -
strazione (ReSPA) è riuscita a trasformarsi da un organismo di formazione in un hub regionale che contribuisce al 
dialogo politico mediante studi comparativi e ricerca regionale, revisioni inter pares, corsi estivi, seminari specifici 
per paese, regimi di mobilità, visite di studio, reti tematiche ecc. In questo ambito il Montenegro ha beneficiato 
dell’interazione tra rappresentanti governativi in differenti eventi organizzati dalla ReSPA come pure degli studi 
comparativi realizzati.
Dal 2013 l’organizzazione ha adottato un approccio maggiormente strategico e di alto livello indirizzato a quadri 
superiori e responsabili politici.
Riquadro 3 — Esempi di realizzazioni non pienamente sfruttate dai beneficiari
Progetto 4
La Commissione fa notare che il 1° gennaio 2016 è stata istituita l’Agenzia anticorruzione (ACA), che utilizza attual -
mente la piattaforma «Gestore del rischio in materia di integrità» come modello per lo sviluppo di una nuova ver -
sione del sistema informatico, in quanto tutti i moduli del sistema informatico dell’ACA, incluso il modulo per i piani 
di integrità, devono essere sviluppati sulla base di norme unificate.
Risposte della Commissione 34
Progetto 19
La Commissione fa presente che un certo numero di contenitori sono tenuti in magazzino per un’eventuale sostitu -
zione di quelli in uso, in quanto è sempre necessario detenere scorte di contenitori inutilizzati.
Riquadro 4 — Esempi di realizzazioni cui le autorità nazionali non hanno dato seguito
Il progetto n. 14 ha contribuito felicemente...
La Commissione sottolinea che è altresì importante rilevare che i ritardi di attuazione dell’accordo sullo spazio aereo 
comune europeo (ECAA) sono dovuti anche al ritardo della ratifica da parte di alcuni Stati membri dell’UE (l’accordo 
è stato firmato nel 2006 e non è ancora entrato in vigore). Tuttavia, il livello di preparazione del Montenegro in 
questo ambito è stato valutato in modo molto positivo dalla Commissione. L’ultima visita di valutazione dell’ECAA 
nell’ottobre 2015 ha concluso che il Montenegro è conforme ai requisiti della fase I dell’accordo ECAA.
28
La Commissione fa rilevare che i trasporti e l’ambiente saranno presi in conto a partire dal 2016 dalla nuova metodo -
logia di rendicontazione.
37
La Commissione è dell’avviso che l’utilizzo della clausola di equilibrio sia sufficientemente definito nel quadro 
negoziale.
L’uso della clausola di equilibrio globale, si fonda su un’ampia valutazione delle lacune esistenti e sul grado in cui un 
paese realizza progressi secondo le aspettative. Nel caso della clausola di equilibrio globale, i problemi specifici rile -
vati nel 2014 erano stati risolti dopo che la Commissione aveva fatto presente alle autorità montenegrine l’esistenza 
di tale clausola.
Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 1 — Coordinare meglio gli interventi finalizzati al rafforzamento 
della capacità
La Commissione accetta la raccomandazione 1.
Raccomandazione 2 — Stimolare l’impegno a utilizzare le realizzazioni e a dar seguito 
ai risultati
La Commissione accetta la raccomandazione 2.
45
I progressi registrati anno per anno sono sempre stati indicati nelle relazioni. Il fatto di riunire diverse relazioni 
successive ha consentito di effettuare confronti su lunghi periodi di tempo. L’introduzione nel 2015 della nuova 
metodologia di rendicontazione, e la maggiore attenzione tributata alla preparazione oltre che ai progressi rispetto 
all’anno precedente, permetteranno di operare confronti ancora più agevoli su periodi di tempo più lunghi negli 
ambiti trattati.
Risposte della Commissione 35
Raccomandazione 3 — Approntare strumenti migliori per misurare i progressi verso 
una migliore capacità amministrativa
La Commissione accetta la raccomandazione 3.
La Commissione continuerà a estendere la sua nuova metodologia di rendicontazione a ulteriori settori nel 2016. 
Ciò consentirà di effettuare migliori confronti tra paesi e anche a livello diacronico nei settori interessati. I trasporti 
e l’ambiente saranno presi in conto a partire dal 2016 dalla nuova metodologia.
La valutazione effettuata nell’ambito della nuova metodologia, pur valutando gli aspetti quantitativi, rimane di 
natura essenzialmente qualitativa. Ciò è necessario al fine di fornire un quadro realistico di tutti gli elementi perti -
nenti per valutare la situazione in un’area specifica.
46
La Commissione sottolinea che il dialogo politico può soltanto incoraggiare le riforme ma che la titolarità del pro -
cesso della loro attuazione risiede presso le autorità nazionali.
La Commissione sottolinea inoltre che nel processo di riforme è importante dare la precedenza alla qualità rispetto 
alla velocità.
La Commissione è dell’avviso che l’utilizzo della clausola di equilibrio sia sufficientemente definito nel quadro 
negoziale.
L’uso degli strumenti per gestire il processo di adesione, compresa la clausola di equilibrio globale, si fonda su 
un’ampia valutazione delle lacune esistenti e sul grado in cui un paese realizza progressi secondo le aspettative.
Raccomandazione 4 — Utilizzare meglio le leve per sostenere l’avanzamento 
della riforma
La Commissione accetta parzialmente la raccomandazione 4.
i) La Commissione concorda con la Corte che l’utilizzo di tutte le leve politiche disponibili è essenziale ai fini del 
processo di adesione e ritiene che ciò già avvenga. Tuttavia la Commissione è impegnata a garantire la credibilità 
del processo e attribuisce maggiore importanza alla qualità delle riforme che non alla velocità di realizzazione. 
In questo contesto è opportuno in particolare sottolineare che la velocità delle riforme è sotto il controllo delle 
autorità montenegrine.
ii) La Commissione ritiene di aver agito in modo trasparente nel fare riferimento o nell’utilizzare la clausola di equilibrio.
 Il quadro negoziale, che disciplina il processo intergovernativo, fissa in modo molto chiaro (vedi di seguito) le 
condizioni alle quali può essere applicata la clausola dell’equilibrio. È importante sottolineare che gli Stati membri 
decidono in merito all’uso della clausola di equilibrio sulla base di una proposta della Commissione. Nel quadro 
negoziale si fa riferimento inoltre al fatto che la clausola di equilibrio va utilizzata soltanto dopo aver esaurito tutte 
le altre misure. Ne consegue che la Commissione non può accogliere questa parte della raccomandazione.
Risposte della Commissione 36
 Il pertinente testo dell’accordo negoziale recita: «Occorre garantire un equilibrio generale nell’andamento dei 
negoziati in tutti i capitoli. Considerati il nesso tra i capitoli “Sistema giudiziario e diritti fondamentali” e “Giustizia, 
libertà e sicurezza” e i valori su cui si fonda l’Unione, nonché la loro importanza per l’attuazione dell’ acquis gene -
rale, qualora si verifichino ritardi significativi in questi capitoli in relazione alla globalità dei negoziati, e dopo aver 
esaurito tutte le altre misure disponibili, la Commissione proporrà, di sua iniziativa o su richiesta di un terzo degli 
Stati membri, di sospendere le sue raccomandazioni di aprire e/o chiudere altri capitoli di negoziato, e di adattare 
i relativi lavori preparatori, a seconda dei casi, fino a quando non sarà stato risolto tale squilibrio. Il Consiglio deci -
derà a maggioranza qualificata su tale proposta e sulle condizioni per revocare le misure adottate. Gli Stati membri 
agiranno nell’ambito della conferenza intergovernativa conformemente alla decisione del Consiglio, fatto salvo 
l’obbligo generale di unanimità in seno alla conferenza».
Raccomandazione 5 — Usare la gestione decentrata per diffondere le buone pratiche 
amministrative
La Commissione accetta la raccomandazione 5.
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Evento Data
Adozione del piano di indagine (APM)/Inizio dell’audit 27.1. 2015
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità 
sottoposta ad audit)23.5.2016
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio 12.7. 2016
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità 
sottoposta ad audit)28.7.2016
In questa relazione la Corte verifica se il sostegno fornito 
dalla Commissione al Montenegro abbia efficacemente 
contribuito a rafforzare la capacità amministrativa del paese 
in vista dell’adesione all’UE. La Corte conclude che, 
nonostante i lenti progressi riscontrati in diversi ambiti 
fondamentali, l’assistenza preadesione dell’UE ha 
contribuito a  potenziare la capacità amministrativa del 
paese nel corso del periodo esaminato (2007-2013). 
Sebbene il sostegno di natura finanziaria e  non finanziaria 
dell’UE rispondesse ad importanti esigenze in termini di 
rafforzamento della capacità, la Corte ha osservato casi in 
cui il debole impegno da parte delle autorità nazionali 
a intraprendere riforme ha comportato il mancato utilizzo 
di realizzazioni e  il mancato raggiungimento degli impatti 
programmati. La Corte raccomanda alla Commissione 
alcune modalità di intervento incentrate sul miglioramento 
dei risultati.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA