COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 24.7.2015 COM(2015) 359 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO



12ma RELAZIONE



QUADRO RIASSUNTIVO DELLE MISURE DI DIFESA COMMERCIALE ADOTTATE DAI PAESI TERZI NEI CONFRONTI DELL'UNIONE EUROPEA NEL 2014 {SWD(2015) 145 final}



1.Introduzione Le misure antidumping, antisovvenzioni e di salvaguardia sono i tre strumenti di difesa commerciale ("SDC"). Le misure antidumping ("AD") e antisovvenzioni ("AS") mirano a contrastare gli effetti negativi di prassi commerciali inique, quali le importazioni oggetto di dumping/sovvenzioni, mentre le misure di salvaguardia ("SVG") dovrebbero proteggere temporaneamente le industrie dagli effetti negativi di aumenti imprevisti e significativi di importazioni. Le misure di salvaguardia si distinguono altresì dagli altri due strumenti in quanto vengono applicate alle importazioni di qualsiasi origine, mentre le misure antidumping e antisovvenzioni sono specifiche per paese (e addirittura per società). —Nell'applicazione degli SDC devono essere scrupolosamente rispettate le regole dell'OMC. Un'applicazione errata degli SDC determina misure illegittime e ingiustificate, che hanno un impatto negativo sul commercio libero ed equo. Questo vale in particolare per lo strumento di salvaguardia che, essendo il più restrittivo tra gli strumenti di difesa commerciale, richiede il rispetto di regole ancora più severe di quelle relative alle misure antidumping e antisovvenzioni. Negli ultimi anni, in una situazione di crisi economiche globali, è stato osservato un aumento del ricorso alle misure di difesa commerciale. In tempi di crisi economica, quando il consumo interno in taluni settori diminuisce, le industrie cercano naturalmente altri sbocchi per la loro produzione e si concentrano sui mercati di esportazione. È quindi fondamentale che tali opportunità di esportazione non siano ostacolate da misure di difesa commerciale ingiustificate che limitano indebitamente l'accesso al mercato. I membri dell'OMC hanno il diritto di avvalersi degli SDC. L'UE è essa stessa un utilizzatore abituale di tali strumenti (ad eccezione della salvaguardia), ma adotta un approccio equilibrato e moderato e rispetta norme rigorose, che vanno addirittura al di là dei suoi impegni nell'ambito dell'OMC. L'UE si aspetta che i suoi partner commerciali osservino le norme concordate a livello di OMC per l'utilizzo degli strumenti di difesa commerciale. In questo contesto la Commissione ha proseguito l'opera di promozione delle migliori pratiche nell'uso degli SDC tra i suoi partner commerciali e l'attività di monitoraggio è stata ulteriormente intensificata. La Commissione interviene, laddove necessario, al fine di affrontare le questioni sistemiche individuate nei paesi terzi in relazione all'utilizzo e alla prassi della difesa commerciale e garantire la compatibilità con le regole dell'OMC. La Commissione presenta le proprie osservazioni sistematicamente per iscritto e sempre più spesso partecipa ad audizioni pubbliche in procedimenti di difesa commerciale con paesi terzi, soprattutto quando i diritti e gli interessi degli esportatori dell'UE sono pregiudicati in modo ingiustificato. Inoltre, la Commissione offre una formazione dettagliata in materia di SDC ai funzionari delle autorità inquirenti dei paesi terzi, in uno sforzo volto a diffondere i suoi elevati standard nelle inchieste di difesa commerciale e, quindi, ad aumentare la qualità delle inchieste condotte da paesi terzi. Tale formazione è generalmente organizzata una volta all'anno, sotto forma di un seminario di una settimana, per un massimo di 25 partecipanti da circa cinque paesi terzi. A causa di un elevato interesse, un secondo seminario è stato organizzato nel 2014. Funzionari provenienti da Israele, Kosovo, Pakistan, Panama, Tagikistan, Ucraina, Vietnam, Repubblica dominicana e Turchia hanno partecipato ai due corsi di formazione organizzati nel 2014. Gli esperti responsabili degli SDC della Commissione hanno inoltre fornito una formazione ai funzionari marocchini in un seminario a Rabat. Nel corso del 2014 sono pervenute ulteriori richieste dall'Egitto e dalla Tunisia per la formazione in loco dei propri funzionari da parte di esperti responsabili degli SDC della Commissione. La presente relazione descrive le tendenze generali per le attività di difesa commerciale da parte di paesi terzi, che incidono negativamente o possono potenzialmente influire sulle esportazioni dell'UE (le misure AD o AS da parte di paesi terzi possono anche riguardare l'UE nel suo complesso o singoli Stati membri). Essa illustra inoltre il significato concreto del monitoraggio dei paesi terzi, con analisi dettagliate per paese e le cifre dettagliate nell'allegato. 2.Tendenze generali Analogamente al 2013, l'attività di difesa commerciale da parte di paesi terzi nel 2014 è rimasta intensa. Mentre il numero di misure in vigore si è ridotto a 140 (da 152 nel 2013), principalmente a causa della scadenza di alcune misure, nel 2014 sono state imposte 34 nuove misure (rispetto a 27 nel 2013) e sono state avviate 41 nuove inchieste (rispetto a 43 nel 2013). Si prevede quindi che questa intensa attività continui anche nel 2015. Numero totale di misure in vigore Fonte: statistiche dell'OMC e dell'UE Per quanto riguarda i tipi di strumenti utilizzati, delle 140 misure in vigore, 104 sono misure antidumping, 4 misure antisovvenzioni e 32 misure di salvaguardia (si rammenta che non tutte le misure di salvaguardia si ripercuotono sulle esportazioni dell'UE). Le 34 nuove misure istituite nel 2014 comprendono 19 misure antidumping, 1 misura antisovvenzioni e 14 misure di salvaguardia. In termini di nuovi procedimenti, nel 2014 sono state avviate 23 inchieste di salvaguardia, 17 inchieste antidumping e 1 inchiesta antisovvenzioni. Il numero di nuove inchieste di salvaguardia nel 2013 sembra indicare una tendenza al ribasso, in particolare rispetto al numero di inchieste antidumping. Questa tendenza non è tuttavia stata confermata nel 2014. In effetti, il numero di inchieste di salvaguardia avviate nel 2014 (23) è immutato rispetto al 2012, ed era più elevato nel 2009, quando erano state avviate 31 nuove inchieste di salvaguardia. Nel 2014, sembra che alcuni settori siano stati specificamente oggetto di interventi. Il settore siderurgico è effettivamente spesso oggetto di misure di difesa commerciale, in particolare nella regione del Mediterraneo, ma anche in America latina. In effetti, 12 delle nuove indagini avviate nel 2014 riguardavano prodotti siderurgici. Il settore chimico segue da vicino con 11 nuove inchieste avviate nel 2014. L'industria della carta è stata particolarmente interessata nel 2014, con 5 nuove inchieste avviate, seguite da un'altra avviata all'inizio del 2015.

Nuove inchieste avviate nel 2014 per settore Fonte: statistiche dell'OMC e dell'UE Il paese più attivo nel 2014 è stato l'India. L'India ha in totale 26 misure in vigore (4 misure di salvaguardia, 22 misure antidumping). Nel 2014 ha istituito 4 nuove misure antidumping e 4 nuove misure di salvaguardia ed ha avviato 7 nuove inchieste di salvaguardia e 3 nuove inchieste antidumping. Essa è seguita da Cina e Stati Uniti con 18 misure in vigore (16 misure antidumping e 2 misure antisovvenzioni per la Cina e 17 misure antidumping e 1 misura antisovvenzioni per gli Stati Uniti). Nel 2014 la Cina ha istituito 4 nuove misure (3 misure antidumping, 1 misura antisovvenzioni) e ha avviato 1 inchiesta antidumping. Gli Stati Uniti hanno istituito 1 nuova misura antidumping e non hanno avviato nessuna nuova inchiesta. Misure in vigore per paese alla fine del 2014 Fonte: statistiche dell'OMC e dell'UE Per quanto riguarda le regioni, l'Asia, l'America latina e il Mediterraneo sono state le più attive, rispettivamente con 16, 12 e 10 nuove inchieste avviate nel 2014. L'America latina segue chiaramente una tendenza all'aumento, rispettivamente con 6, 10 e 12 nuovi procedimenti nel corso degli ultimi 3 anni. Anche la regione del Mediterraneo ha aumentato la sua attività nel 2014, con 7 nuove inchieste avviate (rispetto a 4 nel 2013). Si trova tuttavia ancora al di sotto del livello del 2012 (11 nuovi procedimenti). Una delle principali preoccupazioni in relazione all'Asia e alla regione del Mediterraneo è l'ampio ricorso alle misure di salvaguardia. In Asia le inchieste di salvaguardia rappresentavano 12 delle 16 inchieste avviate nel 2014, e nel Mediterraneo 6 delle 7 nuove inchieste avviate. In America latina solo 2 delle 12 nuove inchieste erano inchieste di salvaguardia. Nuove inchieste avviate nel 2014 per settore Fonte: statistiche dell'OMC e dell'UE



3.Problemi ricorrenti 3.1.Ricorso alle misure di salvaguardia La proliferazione delle aperture di nuove inchieste di salvaguardia continua a destare preoccupazioni. Nel 2014 i paesi terzi hanno avviato 23 nuove inchieste di salvaguardia, rispetto a 18 nel 2013. Questa tendenza è ancor più preoccupante perché, in molte delle indagini, manca la certezza che siano state rispettate le regole rigorose previste nell'accordo sulle misure di salvaguardia dell'OMC. Come indicato nelle precedenti relazioni, lo strumento di salvaguardia è lo strumento più restrittivo e dovrebbe pertanto essere utilizzato solo in circostanze realmente eccezionali. Anche se non tutte le inchieste di salvaguardia si ripercuotono direttamente sulle esportazioni dell'UE, la Commissione interviene sistematicamente in quasi tutte le inchieste al fine di richiamare l'attenzione su gravi carenze in molte di esse già nella fase di apertura. Vi sono molti difetti comuni in tali inchieste di salvaguardia avviate. Spesso i paesi terzi non accertano uno sviluppo imprevisto, oppure reagiscono ad un aumento delle importazioni che non è sufficientemente recente, repentino, brusco e considerevole. Inoltre il quadro del pregiudizio è spesso discutibile e il nesso di causalità dubbio. In tale contesto si ricorda che il pregiudizio accertato nelle inchieste di salvaguardia dev'essere un pregiudizio grave, condizione molto più rigorosa rispetto all'accertamento di un pregiudizio notevole, come richiesto nell'ambito delle inchieste antidumping e antisovvenzioni. Nonostante gli interventi della Commissione, in collaborazione con l'industria, nella maggior parte dei casi le misure sono tuttavia imposte. Tali interventi hanno tuttavia determinato, almeno in alcuni casi, misure meno restrittive (aliquote di dazio più basse, quote più elevate, una durata inferiore o una più rapida liberalizzazione delle misure). 3.2.Uso degli strumenti da parte delle economie emergenti Il mancato rispetto delle regole dell'OMC in materia di difesa commerciale comporta misure ingiustificate che non conseguono l'obiettivo perseguito. La Commissione ha osservato che alcune economie emergenti utilizzano la salvaguardia con facilità e indipendentemente dal fatto che le importazioni siano oggetto di dumping o di sovvenzioni. In particolare, nei casi in cui le importazioni aumentano principalmente da una fonte lo strumento adeguato sarebbero le misure antidumping o antisovvenzioni, entrambi specifiche per paese e che forniscono una risposta mirata alle pratiche commerciali sleali in questione. Diversamente dalle misure antidumping e antisovvenzioni, le misure di salvaguardia colpiscono le importazioni provenienti da tutte le fonti e possono quindi ostacolare la concorrenza leale. Esaminando con maggiore attenzione molte delle inchieste di salvaguardia aperte nel corso dell'ultimo anno, la maggior parte nelle economie emergenti, si osserva che spesso riguardavano industrie con una posizione dominante sul mercato locale o che stavano massicciamente rafforzando le loro capacità. Si tratta chiaramente di situazioni in cui l'uso dello strumento di salvaguardia non è giustificato. La Commissione ha inoltre rilevato un effetto di "contagio" in alcune regioni. Tale effetto è stato osservato in particolare nella regione del Mediterraneo, dove il Marocco ha iniziato a utilizzare gli strumenti regolarmente dal 2012 ed è stato poi imitato da Egitto, Tunisia e Giordania, mentre la Turchia è un utilizzatore più tradizionale e molto attivo degli SDC. 3.3.Mancanza di trasparenza Un elemento chiave per ciascuna inchiesta di difesa commerciale riguarda i diritti di difesa delle parti interessate. Spetta alle autorità incaricate dell'inchiesta garantire che un fascicolo adeguato, significativo e non riservato sia messo tempestivamente a disposizione delle parti per consultazione. Tale fascicolo deve contenere una versione non riservata di ogni documento agli atti e/o una sintesi delle informazioni fornite in via riservata. Purtroppo in molte indagini, in particolare quelle con pochi o soltanto un denunciante, sono fornite pochissime informazioni nel fascicolo non riservato. In tali casi la Commissione interviene affinché le autorità incaricate dell'inchiesta forniscano almeno informazioni in forma di indici o di serie di valori, in modo che le parti possano ottenere almeno un quadro generale della situazione.



4.L'attività dell'OMC La Commissione è attiva in sede di OMC al fine di assicurare il pieno rispetto della normativa dell'OMC. Se le misure adottate dagli altri membri dell'OMC violano le norme dell'OMC la Commissione può chiedere la costituzione di un panel dell'OMC. Per esempio, nell'agosto 2013 la Commissione aveva chiesto che fosse istituito un panel contro le misure antidumping imposte dalla Cina sulle importazioni di determinati tubi d'acciaio. Il procedimento si è svolto prevalentemente nel 2014 e ha portato ad un risultato finale positivo per l'UE (ulteriori informazioni qui di seguito). Nel 2014 la Commissione aveva altresì chiesto la costituzione di un panel concernente le misure antidumping imposte dalla Russia nei confronti delle importazioni di veicoli commerciali leggeri. Il procedimento proseguirà per tutto il 2015.

Inoltre la Commissione interviene anche in qualità di terzo nei panel dell'OMC richiesti da paesi terzi, con l'obiettivo principale di affrontare e monitorare questioni di interesse sistemico, che possono anche avere un impatto sull'uso degli strumenti di difesa commerciale da parte dell'UE. Tali interventi hanno anche un interesse offensivo, dato che la Commissione raccomanda standard più elevati nelle inchieste di difesa commerciale effettuate all'estero. Nel 2014 la Commissione è intervenuta come terzo, tra l'altro, in casi quali Stati Uniti — misure antidumping e compensative relative alle grandi lavatrici per uso domestico originarie della Corea (WT/DS464) e Stati Uniti — misure antidumping su determinati gamberetti originari del Vietnam (AB- 2015-01) (DS 429). Infine la Commissione partecipa anche attivamente ai pertinenti comitati dell'OMC a Ginevra. Nei comitati antidumping/antisovvenzioni, le azioni intraprese da altri membri dell'OMC sono riesaminate nell'ambito delle relazioni mensili e semestrali trasmesse all'OMC. Particolare attenzione è prestata al comitato di salvaguardia, dato il crescente uso di questo strumento, che è fonte di preoccupazione. La Commissione solleva singoli casi, nei quali l'UE ha un interesse economico o sistemico. Inoltre la Commissione partecipa anche ad un più vasto gruppo di discussione su questioni di salvaguardia, che opera a margine del suddetto comitato dell'OMC. L'obiettivo principale del gruppo è lo scambio di opinioni sulle rispettive pratiche dei membri dell'OMC. 5.Risultati principali 5.1.Egitto — chiusura di un'inchiesta antisovvenzioni senza l'istituzione di misure Nel giugno 2014 l'Egitto ha avviato un'inchiesta antisovvenzioni in merito alle importazioni di formaggio Edam dai Paesi Bassi. Le sovvenzioni oggetto dell'inchiesta rientravano in programmi sia dell'UE che dei Paesi Bassi. La Commissione ha cooperato all'inchiesta e ha inoltre assistito le autorità dei Paesi Bassi. La Commissione ha anche presentato le sue osservazioni sottolineando che i programmi di sovvenzioni oggetto dell'inchiesta non erano specifici e quindi non erano perseguibili secondo le regole dell'OMC. La Commissione ha anche sollevato forti dubbi sull'analisi del pregiudizio e del nesso causale. La Commissione ha inoltre partecipato a consultazioni tenutasi al Cairo. Nel marzo 2015 l'inchiesta è stata chiusa senza l'istituzione di misure. Le autorità egiziane hanno concluso che i programmi di sovvenzioni non erano specifici e pertanto non erano perseguibili e che la loro inchiesta non consentiva di concludere che l'industria nazionale stesse subendo un pregiudizio notevole. 5.2.Sud Africa — diminuzione delle aliquote del dazio definitivo Nell'inchiesta in materia di pezzi di pollo congelati provenienti dalla Germania, dai Paesi Bassi e dal Regno Unito, il Sudafrica (ITAC) ha proposto dazi definitivi per le importazioni in provenienza da questi tre Stati membri. A seguito delle osservazioni ricevute dalle parti interessate, compresi l'intervento della Commissione riguardante in particolare i margini di dumping e i calcoli per il Regno Unito, l'ITAC ha notevolmente abbassato le aliquote per i singoli produttori del Regno Unito (dal 18,68 % al 13,07 %) e per "tutte le altre società" del Regno Unito (dal 34,7 % al 22,3 %). 5.3.Turchia — riduzione dell'impatto negativo delle misure La Turchia ha istituito misure di salvaguardia in materia di acido tereftalico purificato (PTA). Tuttavia, a seguito di interventi attivi dalla Commissione a sostegno dell'industria dell'UE, le aliquote del dazio imposto sono relativamente basse (4 %) e la misura avrà una durata di soli 2 anni. La Commissione ha messo in evidenza punti deboli nell'analisi del nesso di causalità e ha sottolineato che, a causa dell'aumento dei consumi, eventuali dazi potrebbero compromettere i livelli adeguati di approvvigionamento. 5.4.Marocco — impegno accettato Il Marocco ha avviato un'inchiesta antidumping relativa alle importazioni di insulina nel dicembre 2012. I dazi provvisori sono stati istituiti nell'aprile 2014 e nell'agosto 2014 è stata proposta l'istituzione di dazi definitivi del 13,89 %. A seguito degli interventi della Commissione a sostegno dell'industria dell'UE, le autorità marocchine hanno accettato un impegno dal produttore danese in questione e, di conseguenza, i dazi sono stati sospesi. 5.5.Stati Uniti — chiusura di un riesame in previsione della scadenza senza la proroga delle misure La Commissione ha partecipato attivamente al primo riesame in previsione della scadenza delle misure antidumping istituite nel 2008 sulle importazioni di carta termica leggera dalla Germania. Il 28 maggio 2014 il ministero per il Commercio statunitense ha rilevato che la revoca della misura avrebbe potuto comportare il persistere o la reiterazione del dumping. Successivamente la Commissione è intervenuta nel corso dell'udienza pubblica dinanzi all'ITC (Stati Uniti) nell'ottobre 2014, sostenendo l'industria tedesca. A seguito di un voto favorevole della ITC americana, la misura antidumping è stata revocata il 17 dicembre 2014. 5.6.Australia — dazi bassi o nulli per varie società Il 9 luglio 2013 le autorità australiane hanno avviato un'inchiesta antidumping concernente prodotti trasformati a base di pomodoro provenienti dall'Italia. La Commissione è intervenuta in varie occasioni mediante una serie di comunicazioni alla Commissione antidumping australiana a sostegno dell'industria italiana. Inoltre, durante le visite di verifica, un esperto della Commissione era presente per sostenere le imprese interessate. Di conseguenza, il 45 % delle esportazioni è stato escluso dalla misura e i dazi per gli altri esportatori che hanno collaborato erano relativamente bassi (4 % in media).

Purtroppo le autorità australiane hanno avviato una nuova inchiesta, a distanza di solo pochi mesi, nel 2015, per riesaminare le importazioni provenienti dalle due società precedentemente escluse dalla misura. La Commissione continuerà ad intervenire a sostegno degli esportatori italiani, dato che i motivi che giustificavano l'avvio di una nuova inchiesta risultano alquanto deboli. 5.7.Filippine — chiusura di un'inchiesta di salvaguardia senza l'adozione di misure