Relazione speciale La qualità delle acque nel 
bacino idrografico danubiano: 
sono stati compiuti progressi 
nell’attuazione della direttiva 
quadro in materia di acque, 
ma resta ancora strada da fareIT 2015  n. 23
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DEI CONTI
EUROPEA

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La qualità delle acque nel 
bacino idrografico danubiano: 
sono stati compiuti progressi 
nell’attuazione della direttiva 
quadro in materia di acque, 
ma resta ancora strada da fare
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4,  
secondo comma, TFUE)Relazione specialeIT 2015  n. 23
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di confor -
mità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti 
di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di 
entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II — presieduta da Henri Grethen, Membro della 
Corte — specializzata nei settori di spesa riguardanti le politiche strutturali, i trasporti e l’energia. L’audit è stato diretto 
da George Pufan, Membro della Corte, coadiuvato da: Patrick Weldon, capo Gabinetto; Mircea Radulescu, attaché; Alain 
Vansilliette, capo unità; Marion Colonerus, capo équipe; Zuzana Gullova, Daniela Jinaru, Maria del Carmen Jimenez, Attila 
Horvay-Kovacs, Dana Moraru, Radka Papouskova e Ildiko Preiss, auditor.
Da sinistra a destra:  A. Vansilliette, M. Radulescu, M. d. C. Jimenez,  
G. Pufan, Z. Gullova, P . Weldon, A. Horvay-Kovacs.
03
 Indice
Paragrafi
 Glossario
I-X Sintesi
1-15 Introduzione
16-21  Estensione e approccio dell’audit
22-165  Osservazioni
22-50  I piani di gestione dei bacini idrografici quale strumento per conseguire una buona qualità delle 
acque entro il 2015
26-27  Lo stato ecologico e chimico dei corpi idrici è migliorato in misura modesta
28-32 L’individuazione delle fonti di inquinamento a livello di corpo idrico è stata ostacolata dalla carenza di dati 
esaustivi
33-44  Le misure individuate nei piani di gestione dei bacini idrografici non sono sufficienti a fronteggiare in 
maniera adeguata le fonti di inquinamento
45-46  Per un numero significativo di corpi idrici sono state concesse esenzioni dall’obbligo di rispettare i termini 
ultimi del 2015 e del 2021
47-50  La Commissione segue da vicino l’evoluzione della situazione, ma i progressi dipendono dalla volontà di 
agire degli Stati membri
51-98  Le misure e gli strumenti attuati dagli Stati membri al fine di ridurre l’inquinamento da acque reflue
52-82  Inquinamento proveniente dagli agglomerati: progressi nel trattamento delle acque reflue, ma gli 
strumenti disponibili potrebbero essere usati più efficacemente
83-98  Inquinamento proveniente dagli stabilimenti industriali: difficoltà nello stabilire i limiti di emissione e 
carenza dei meccanismi volti a garantire il rispetto delle disposizioni
99-165  Le misure e gli strumenti attuati dagli Stati membri per affrontare l’inquinamento diffuso prodotto 
dall’attività agricola
101-122  Gli Stati membri non si avvalgono di tutte le possibilità offerte dalla direttiva sui nitrati
123-132  Carenze dei piani d’azione sui pesticidi
133-144  Il meccanismo della condizionalità ha un impatto, ma non è pienamente sfruttato
145-157  Le potenzialità delle misure di sviluppo rurale di affrontare i problemi della qualità delle risorse idriche non 
sono pienamente sfruttate
158-165  Il principio «chi inquina paga» viene applicato solo in misura limitata all’inquinamento diffuso in agricoltura
04 Indice
166 – 191  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I  —  Carta del distretto del bacino idrografico del Danubio
 Allegato II —  Inquinamento dei corpi idrici superficiali
 Allegato III  —  Valori limite di emissione stabiliti dalla direttiva sul trattamento delle acque 
reflue urbane
 Allegato IV  —  Tassa sull’inquinamento delle risorse idriche: importo per sostanza inquinante  
(in euro/t)
 Allegato V  —  Valori limite di emissione specificati nelle disposizioni nazionali
 Risposte della Commissione
05
 Glossario
Abitante  equivalente  (a.e.): espressione quantitativa del carico inquinante delle acque reflue espresso come 
numero di abitanti «equivalenti» in grado di creare rifiuti di pari intensità. Un a.e. corrisponde al carico inquinante 
dei liquami prodotti da un singolo abitante e rappresenta il carico organico biodegradabile avente una richiesta 
biochimica di ossigeno a cinque giorni di 60 g di ossigeno al giorno.
Acque  effluenti : nel quadro della presente relazione si intendono acque reflue sottoposte a trattamento e scaricate 
in corpi idrici.
Acque  reflue : acque dalla qualità compromessa. Sono normalmente convogliate in una rete fognaria e trattate 
in un impianto adibito allo scopo. Le acque reflue trattate sono scaricate nelle acque recipienti tramite apposite 
tubazioni. Le acque reflue prodotte in aree prive di accesso alla rete fognaria pubblica confluiscono in sistemi 
individuali, quali le fosse settiche.
Agglomerato : area in cui la popolazione e/o le attività economiche sono sufficientemente concentrate da rendere 
possibile la raccolta e il convogliamento delle acque reflue urbane verso un impianto di trattamento delle acque 
reflue urbane o verso un punto di scarico finale.
Area  sensibile : un sistema idrico deve essere classificato dagli Stati membri come area sensibile se ricade in uno 
dei seguenti gruppi: i) corpo idrico o sezione di corpo idrico a rischio di eutrofizzazione; ii) corpo idrico destinato 
alla produzione di acqua potabile che potrebbe contenere un’eccessiva concentrazione di nitrato; iii) aree in cui 
è necessario un «trattamento più spinto» per ottemperare alle direttive del Consiglio. L’adeguata designazione delle 
aree sensibili è fondamentale, in quanto determina il tipo di trattamento a cui sottoporre le acque reflue per ridurre 
gli agenti eutrofizzanti.
Autorizzazione  di scarico  delle  acque  reflue : autorizzazione rilasciata al soggetto che effettua lo scarico di acque 
reflue in conformità con la normativa nazionale. In tali autorizzazioni sono riportate, fra l’altro, i valori limite di 
emissione da rispettare per una serie di parametri e inquinanti.
Bacino  idrografico : il territorio nel quale scorrono tutte le acque superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi 
ed eventualmente laghi per sfociare al mare in un’unica foce, a estuario o delta.
Buone  condizioni  agronomiche  ed ambientali  (BCAA) : l’obbligo di mantenere il terreno in buone condizioni 
agronomiche e ambientali fa riferimento a una serie di norme volte a salvaguardare i suoli, mantenere la sostanza 
organica e la struttura dei suoli, evitare il deterioramento degli habitat e gestire le risorse idriche.
Condizionalità : meccanismo che subordina i pagamenti diretti agli agricoltori e un certo numero di pagamenti 
nell’ambito dello sviluppo rurale al rispetto di una serie di impegni relativi all’ambiente, alla sicurezza alimentare, 
alla salute degli animali e delle piante, al benessere degli animali e al mantenimento dei terreni agricoli in buone 
condizioni agronomiche ed ambientali. Gli obblighi di condizionalità per il periodo di programmazione 2007-2013 
sono relativi a 18 criteri di gestione obbligatori (CGO) e a 15 norme relative alle buone condizioni agronomiche 
ed ambientali (BCAA). Il mancato rispetto di tali norme e obblighi può portare a una riduzione dei pagamenti agli 
agricoltori nel quadro della politica agricola comune.
Condizionalità  ex ante : nella fase di predisposizione dei programmi di sviluppo rurale e dei programmi operativi 
destinatari di cofinanziamenti dei fondi strutturali e d’investimento europei nel periodo di programmazione 
2014 -2020, gli Stati membri devono verificare che siano soddisfatte le condizionalità ex ante prestabilite. Se non lo 
sono, essi devono elaborare piani d’azione che assicurino la conformità entro il 31 dicembre 2016.
06 Glossario
Controlli  interni : nella presente relazione, i) i controlli effettuati con regolarità da un operatore nell’ambito delle 
attività quotidiane di un impianto di trattamento delle acque reflue urbane, tesi a monitorare la qualità delle acque 
di scarico e il contenuto dei fanghi, e ii) i controlli effettuati dagli stabilimenti industriali per monitorare la qualità 
delle acque reflue scaricate nella rete fognaria pubblica.
Corpo  idrico : un «corpo idrico superficiale» è un elemento distinto e significativo di acque superficiali, quale un 
lago, un bacino artificiale, un torrente, fiume o canale, parte di un torrente, fiume o canale, acque di transizione o un 
tratto di acque costiere. Un «corpo idrico sotterraneo» è un volume distinto di acque sotterranee contenute da una 
o più falde acquifere.
Criteri  di gestione  obbligatori  (CGO) : norme sancite dal diritto UE in materia di ambiente, sicurezza alimentare, 
salute delle piante e degli animali e benessere degli animali.
Eutrofizzazione : l’arricchimento delle acque in nutrienti, in particolar modo composti dell’azoto e del fosforo, che 
provoca una proliferazione di alghe con conseguente riduzione dei livelli di ossigeno nell’acqua e scomparsa di 
piante acquatiche, pesci e altre forme di vita acquatica autoctoni.
Fondo  di coesione : fondo inteso a promuovere la coesione economica e sociale nell’Unione europea finanziando 
progetti in materia di ambiente e trasporti negli Stati membri con un prodotto nazionale lordo pro capite inferiore 
al 90 % della media dell’UE.
Fonti  diffuse  di inquinamento : inquinamento provocato da diverse attività che non presenta un punto di scarico 
specifico (cfr. fonti puntuali di inquinamento). Ad esempio, l’attività agricola costituisce un’importante fonte di 
inquinamento diffuso.
Fonti  puntuali  di inquinamento : inquinamento provocato da diverse attività che presenta un punto di scarico 
specifico (come lo scarico di un impianto di trattamento delle acque reflue urbane o industriali).
Fondo  europeo  di sviluppo  regionale : fondo inteso a rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione 
europea, eliminando le principali disparità regionali attraverso il sostegno finanziario alla creazione di infrastrutture 
e agli investimenti produttivi che creano occupazione, principalmente per le imprese.
Impianto  di trattamento  delle  acque  reflue  urbane : infrastruttura in cui viene eseguita una serie di processi di 
trattamento tesi a ridurre il livello di inquinamento delle acque reflue di un agglomerato urbano fino a un livello 
accettabile prima che queste vengano scaricate in acque recipienti.
Pagamenti  diretti : pagamenti corrisposti direttamente agli agricoltori nell’ambito di uno dei regimi di sostegno al 
reddito, quali, ad esempio, il regime di pagamento unico e il regime di pagamento unico per superficie.
07 Glossario
Periodo  di programmazione : quadro pluriennale di pianificazione e attuazione della spesa a titolo dei fondi 
strutturali e del Fondo di coesione.
Principio  «chi inquina  paga »: principio sancito dal trattato sul funzionamento dell’Unione europea (articolo 191, 
paragrafo 2). Ad esempio, per quanto concerne le acque reflue, in forza di tale principio chi scarica acque reflue 
deve pagare per l’inquinamento causato (gli abitanti pagano cioè il servizio di depurazione sulla base delle 
tariffe relative alle acque reflue, oppure gli impianti di trattamento delle acque reflue corrispondono una tassa 
sull’inquinamento ecc.).
Prodotti  fitosanitari : utilizzati per proteggere le piante o i raccolti dall’influenza dannosa di infestanti, malattie 
o insetti.
Programma  di misure : parte del piano di gestione del bacino idrografico che prevede le misure necessarie affinché 
i corpi idrici conseguano un buono stato ecologico e chimico in considerazione delle caratteristiche del distretto 
idrografico in questione.
Programma  operativo : un programma operativo stabilisce le priorità e gli obiettivi specifici per uno Stato membro 
nonché le modalità con cui i finanziamenti (cofinanziamenti UE nonché nazionali pubblici e privati) saranno 
utilizzati durante un determinato periodo (generalmente di sette esercizi) per sovvenzionare i progetti. Questi 
progetti devono contribuire a conseguire un dato insieme di obiettivi precisati a livello di asse prioritario del 
programma operativo. Tali programmi possono essere cofinanziati per ciascuno dei fondi del settore della coesione 
(ossia Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo di coesione e Fondo sociale europeo). I programmi operativi 
sono predisposti dagli Stati membri e devono essere approvati dalla Commissione perché possa aver luogo un 
pagamento a carico del bilancio dell’UE. Possono subire modifiche durante il periodo cui fanno riferimento solo 
previo accordo di entrambe le parti.
Rete  fognaria : infrastruttura fisica, comprensiva di tubature, pompe, grigliature, canali ecc., utilizzata per 
convogliare i liquami dal punto di origine al luogo di trattamento o smaltimento finale.
Solidi  sospesi  totali  (TSS) : quantità di particelle minerali e organiche sospese nell’acqua che possono essere 
catturate da un filtro poroso.
Stato /potenziale  ecologico  delle  acque  di superficie : espressione della qualità della struttura e del 
funzionamento degli ecosistemi acquatici. Lo stato è valutato sulla base degli elementi qualitativi seguenti: 
elementi biologici (fauna e flora), idromorfologici, chimici e fisico-chimici, inquinanti specifici e altri elementi di 
carattere generale (tenore salino, condizioni dei nutrienti ecc.). A differenza dello stato, il potenziale è valutato 
per i corpi idrici la cui struttura fisica è stata profondamente modificata per varie finalità, quali la navigazione, la 
difesa dalle inondazioni, la produzione di energia idroelettrica e l’attività agricola. Questo perché, in molti casi, non 
è sostenibile né auspicabile sotto il profilo economico rinunciare a tali destinazioni d’uso ed eliminare le modifiche 
fisiche.
08 Glossario
«Trattamento  più spinto»/trattamento  terziario  delle  acque  reflue : ai sensi della direttiva, è la fase biologica/
chimica applicata, se necessario, per ridurre i livelli di concentrazione dei nutrienti (azoto e fosforo) nelle acque 
reflue trattate, prima che esse vengano scaricate in acque recipienti a rischio di eutrofizzazione.
Trattamento  secondario  delle  acque  reflue : fase biologica che prevede il trattamento delle acque reflue per 
eliminare gli inquinanti organici biodegradabili.
Valori  limite  di emissione : la concentrazione e/o il livello di un’emissione che non devono essere superati in 
uno o più periodi di tempo. Un’emissione è il rilascio diretto o indiretto di sostanze nell’acqua da parte di uno 
stabilimento.
Zona  vulnerabile : terreni le cui acque defluiscono in acque soggette o potenzialmente soggette all’inquinamento 
dovuto ai nitrati di origine agricola, concorrendo all’inquinamento stesso. Per dette zone gli Stati membri devono 
stabilire programmi d’azione.
09
 Sintesi
I
In Europa, le acque sono inquinate da sostanze orga -
niche ed eutrofizzanti nonché da sostanze chimiche. 
L’inquinamento idrico proviene da varie fonti come le 
abitazioni private, gli stabilimenti industriali e l’atti -
vità agricola. La direttiva quadro in materia di acque 
del 2000 ha armonizzato la normativa dell’Unione euro -
pea (UE) precedentemente in vigore sulla politica in tale 
ambito e ha introdotto il piano di gestione del bacino 
idrografico quale principale strumento di attuazione. La 
scadenza per la presentazione dei primi piani era fissata 
al 2009, con aggiornamenti nel dicembre 2015.
II
Detti piani devono riportare informazioni sulla qualità 
delle acque dei vari corpi idrici, i motivi per cui non 
è stato possibile conseguire un buono stato ecologico 
e chimico e le misure correttive eventualmente neces -
sarie. Queste sono classificate in «misure di base», 
«altre misure di base» e «misure integrative».
III
L’UE eroga ingenti finanziamenti per conseguire gli 
obiettivi della politica in materia di acque, in partico -
lare a favore di investimenti nel settore delle acque 
reflue (nel periodo di programmazione 2007-2013, 
6,35 miliardi di euro tramite il Fondo europeo di svi -
luppo regionale/Fondo di coesione a favore di nove 
Stati membri1 del bacino idrografico danubiano) e per 
compensare gli agricoltori che assumono impegni 
agroambientali (sempre nel periodo di program -
mazione 2007-2013, 6,39 miliardi di euro a titolo del 
Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, desti -
nati ai medesimi Stati membri).
IV
L’audit della Corte ha riguardato quattro Stati membri 
nel bacino idrografico danubiano (Repubblica ceca, 
Ungheria, Romania e Slovacchia). La Corte si prefig -
geva di rispondere al quesito seguente: l’attuazione 
della direttiva quadro in materia di acque da parte 
degli Stati membri ha indotto un miglioramento della 
qualità delle acque?
1 Bulgaria, Repubblica ceca, Germania, Croazia, Ungheria, Austria, 
Romania, Slovenia e Slovacchia.V
La Corte conclude che l’attuazione delle misure ha 
determinato un miglioramento modesto della qualità 
delle acque. Per un numero considerevole di corpi 
idrici, gli Stati membri hanno concesso esenzioni 
relativamente al rispetto dei termini ultimi del 2015 
e del 2021 per raggiungere uno stato soddisfacente. 
Ciò nonostante, i progressi compiuti riguardo a singoli 
aspetti valutati ai fini della qualità delle acque potreb -
bero non emergere, in ragione della metodologia di 
valutazione. La Corte raccomanda alla Commissione di 
emanare orientamenti per una comunicazione diffe -
renziata circa i progressi compiuti e agli Stati membri 
di fornire chiare e valide motivazioni per le esenzioni 
accordate.
VI
A causa delle carenze dei sistemi di monitorag -
gio, i dati sul tipo e sulle fonti di inquinamento che 
hanno determinato il mancato raggiungimento degli 
obiettivi fissati per un dato corpo idrico sono stati 
insufficienti. I piani di gestione dei bacini idrografici 
del 2009 hanno fornito un valore aggiunto limitato, 
poiché nell’individuare le misure di contrasto all’inqui -
namento gli Stati membri hanno dato prova di scarsa 
ambizione. Le misure si sono incentrate sull’attuazione 
delle direttive UE in vigore (nell’ambito delle «misure 
di base»). A tale riguardo, si osservano ritardi (come 
nel caso della direttiva sul trattamento delle acque 
reflue urbane) oppure le possibilità offerte dalle diret -
tive non sono sfruttate appieno (come nel caso della 
direttiva sui nitrati, che prevede i margini per un ulte -
riore miglioramento dei requisiti allo scopo di ridurre 
le emissioni di azoto).
VII
Le «altre misure di base» e le «misure integrative» non 
coprono in maniera adeguata tutte le problematiche 
dell’inquinamento. Mancano misure mirate per corpi 
idrici che presentano uno stato qualitativo insoddi -
sfacente. Per quanto concerne le acque reflue, non 
sono indicati, in particolare, gli impianti di trattamento 
delle acque reflue urbane o gli stabilimenti industriali 
per cui sono necessari limiti specifici di emissione. 
Nel settore agricolo, gli Stati membri dispongono dei 
margini per inasprire alcune norme di condizionalità. 
Inoltre, non si è ancora considerato di limitare l’uso 
di fosforo sui terreni. In aggiunta, le misure in questo 
settore sono per lo più a carattere facoltativo e non 
tutte inducono un miglioramento diretto della qualità 
delle acque.
Sintesi 10
VIII
La Corte raccomanda agli Stati membri di miglio -
rare i propri sistemi di monitoraggio e l’analisi delle 
problematiche relative all’inquinamento idrico. Ciò 
dovrebbe consentire di calibrare meglio le misure per 
i corpi idrici con una qualità delle acque insoddisfa -
cente e di tener conto delle problematiche di inqui -
namento finora fronteggiate in modo inadeguato. 
Una migliore calibrazione dovrebbe dar luogo altresì 
a provvedimenti più efficaci e a una riduzione dei costi 
di attuazione.
IX
I meccanismi volti a garantire l’applicazione sono 
efficaci solo in parte, a causa di una copertura mode -
sta o di sanzioni dal limitato effetto deterrente. La 
Corte raccomanda alla Commissione di valutare come 
meglio fissare criteri vincolanti per le ispezioni con -
dotte dagli Stati membri presso gli impianti di trat -
tamento delle acque reflue urbane e gli stabilimenti 
industriali. Raccomanda inoltre alla Commissione di 
valutare, in collaborazione con gli Stati membri, l’effi -
cacia dei meccanismi vigenti volti a garantire l’applica -
zione nel settore agricolo.
X
Il principio «chi inquina paga» è applicato solo in 
parte nel caso dell’inquinamento diffuso provocato 
dall’attività agricola. Gli impianti di trattamento delle 
acque reflue urbane e gli stabilimenti industriali 
corrispondono un’imposta sull’inquinamento idrico 
per le emissioni prodotte, ma soltanto per un numero 
limitato di inquinanti. L’ammontare dell’imposta (per 
quantitativo sversato espresso in mg/l) varia notevol -
mente da uno Stato membro all’altro e nessun piano 
di gestione del bacino idrografico fa riferimento a una 
valutazione dell’effetto deterrente esercitato. La Corte 
raccomanda alla Commissione di fornire orientamenti 
per il recupero dei costi dei danni ambientali ricon -
ducibili all’inquinamento diffuso. Raccomanda inoltre 
agli Stati membri di valutare gli effetti potenziali di un 
ricorso a strumenti economici (imposte ed oneri) per 
scoraggiare l’emissione di inquinanti.
11
 Introduzione
La direttiva quadro in 
materia di acque e i piani 
di gestione dei bacini 
idrografici
01 
Il principale scopo della politica dell’UE 
in materia di acque è provvedere 
affinché in tutto il territorio dell’Unio -
ne siano disponibili risorse idriche di 
buona qualità e in quantità sufficiente 
per il fabbisogno della popolazione 
e per l’ambiente.
02 
Nel 2000, il Parlamento europeo e il 
Consiglio hanno adottato la diret -
tiva quadro in materia di acque2, il 
cui obiettivo principale è conseguire 
una buona qualità delle acque3 entro 
il 2015. La direttiva consente anche 
proroghe temporali (fino al 2021 
e al 2027) nonché, a determinate 
condizioni, requisiti meno restrittivi in 
merito alla qualità delle acque.
03 
La direttiva quadro in materia di acque 
è un atto giuridico di carattere gene -
rale che ha armonizzato la normativa 
dell’UE precedentemente in vigore 
sulla politica in tale ambito. L’approc -
cio alla gestione delle risorse idriche 
ivi adottato si basa sul bacino idrogra -
fico considerato come unità ecologica 
e idrologica.04 
Lo strumento cruciale per l’attuazione 
della direttiva è il piano di gestione 
del bacino idrografico. Entro il dicem -
bre 2009, ogni Stato membro doveva 
adottare tali piani, prevedendo un 
programma di misure per ciascun 
distretto idrografico compreso nel pro -
prio territorio4. Entro il dicembre 2015 
dovevano essere adottati aggiorna -
menti dei piani di gestione dei bacini 
idrografici. Nell’UE, vi sono in tutto 
42 bacini idrografici internazionali 
(come quelli del Reno e del Danubio) 
e 172 piani nazionali di gestione dei 
bacini idrografici. Questi ultimi non 
sono soggetti all’approvazione della 
Commissione.
05 
Gli interventi da includere nel pro -
gramma di misure sono quelli neces -
sari al conseguimento degli obiettivi 
della direttiva quadro in materia di ac -
que per i singoli corpi idrici individuati. 
La direttiva quadro in materia di acque 
considera come requisito minimo 
l’attuazione di 11 direttive (per le di -
rettive pertinenti ai fini della presente 
relazione, cfr.  tabella 1 ). Gli interventi 
finalizzati alla loro attuazione sono 
classificati come «misure di base» nel 
programma, unitamente ad altre misu -
re obbligatorie previste dalla direttiva 
(cfr. paragrafo 33). Le comunicazioni 
nel contesto della direttiva quadro in 
materia di acque (aggiornamenti dei 
piani di gestione dei bacini idrografici 
e relazioni sui progressi compiuti) non 
hanno sostituito quelle imposte dalle 
singole direttive.2 Direttiva 2000/60/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 23 ottobre 2000, 
che istituisce un quadro per 
l’azione comunitaria in materia 
di acque (GU L 327 del 
22.12.2000, pag. 1).
3 Con riferimento ai corpi idrici 
superficiali, ai corpi idrici 
sotterranei e alle aree protette. 
La qualità delle acque 
è espressa in termini di stato 
ecologico e chimico dei corpi 
idrici.
4 Qualora gli Stati membri 
comprendano nel proprio 
territorio parti di diversi bacini 
idrografici (ad esempio, il 
territorio della Repubblica 
ceca ricade in parte nel bacino 
danubiano, in parte nel bacino 
dell’Oder e in parte nel bacino 
dell’Elba), andavano 
approntati piani per ogni 
singola parte (o distretto 
idrografico).
12 Introduzione
06 
Dal 2001, la Commissione ha emanato, 
in collaborazione con gli Stati membri, 
34 documenti di orientamento in cui 
venivano affrontati vari aspetti dell’at -
tuazione della direttiva.
07 
Seppur non menzionati nella direttiva 
quadro in materia di acque, vi sono 
altri atti giuridici dell’UE che incidono 
sulla qualità delle acque (cfr.  tabella 2 ).Tabella 1Direttive UE la cui attuazione è considerata un requisito minimo
Base giuridica Importanza per la qualità delle acque
Direttiva sul trattamento delle acque 
reflue urbane1Tutti gli agglomerati con ≥ 2 000 abitanti equivalenti (a.e.) devono essere provvisti di reti fognarie per le 
acque reflue urbane oppure di sistemi individuali o di altri sistemi adeguati che raggiungano lo stesso livello di 
protezione ambientale.
Gli agglomerati con ≥ 2 000 a.e. devono rispettare i limiti di emissione relativi alla richiesta biochimica di 
ossigeno (BOD5) e alla richiesta chimica di ossigeno (COD).
Nelle aree sensibili, gli agglomerati con oltre 10 000 a.e. devono anche rispettare i limiti di emissione per 
l’azoto totale (Ntot) e/o il fosforo totale (Ptot), a meno che nel complesso dell’area sensibile non sia conseguito un 
tasso di riduzione minimo di Ntot e Ptot.
Negli agglomerati con meno di 2 000 a.e. dotati di reti fognarie, si deve provvedere a un trattamento appro -
priato in caso di scarico in acque dolci ed estuari.
Direttiva sui nitrati2Gli Stati membri devono monitorare le acque superficiali e sotterranee, nonché designare le zone vulnerabili 
ai nitrati. Per ridurre l’inquinamento idrico causato da queste sostanze, gli Stati membri devono adottare pro -
grammi di azione obbligatori nelle zone vulnerabili ai nitrati. Gli Stati membri devono inoltre definire un codice 
di buona pratica agricola da applicare su tutto il territorio su base volontaria.
Direttiva sulla prevenzione e  sulla 
riduzione integrate dell’inquinamento, 
sostituita dalla direttiva sulle emissioni 
industriali3I valori limite di emissione riportati nelle autorizzazioni degli stabilimenti industriali devono basarsi sull’ap -
plicazione delle migliori tecniche disponibili, che consistono nelle tecniche più efficaci per ottenere un elevato 
livello di protezione dell’ambiente.
1  Direttiva 91/271/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1991, concernente il trattamento delle acque reflue urbane (GU L 135 del 30.5.1991, pag. 40).
2  Direttiva 91/676/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1991, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati prove -
nienti da fonti agricole (GU L 375 del 31.12.1991, pag. 1).
3  Direttiva 2008/1/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2008, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamen -
to (GU L 24 del 29.1.2008, pag. 8), sostituita dalla direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativa 
alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) (GU L 334 del 17.12.2010, pag. 17).
13 Introduzione
Cooperazione nel bacino 
idrografico del Danubio
08 
Il bacino idrografico danubiano com -
prende il territorio di 19 paesi diversi, 
11 dei quali sono Stati membri (cfr. car -
tina nell’ allegato I ). Con una superficie 
di 807 827 km2, costituisce il distretto 
idrografico più esteso dell’UE.
09 
La cooperazione nel bacino danubia -
no ha avuto inizio nel 1985 e nel 1998 
è entrata in vigore la Convenzione 
sulla protezione del Danubio5. Una 
delle finalità perseguite era raggiunge -
re «gli obiettivi previsti da una gestio -
ne sostenibile ed equa delle risorse 
idriche, compresi, per quanto possibi -
le, la conservazione, il miglioramento 
e l’utilizzazione razionale delle acque 
di superficie e della falda freatica nel 
bacino idrografico in questione».10 
Nel 1998 è stata istituita la Commissio -
ne internazionale per la protezione del 
Danubio per dare attuazione alla Con -
venzione sulla protezione del Danubio. 
Dall’entrata in vigore della direttiva 
quadro in materia di acque, essa funge 
anche da piattaforma per l’attuazione 
di tutti gli aspetti transfrontalieri della 
direttiva stessa.
11 
Nel 2011, il Consiglio ha adottato la 
strategia dell’UE per la regione danu -
biana, presentata dalla Commissione 
dietro sua richiesta. Fra le varie pro -
blematiche, tratta anche quella della 
qualità delle acque.5 14 paesi (nove Stati membri 
e cinque altri paesi) hanno un 
bacino imbrifero superiore 
a 2 000 km2. Questi paesi 
e l’Unione europea sono parti 
contraenti della Convenzione.Tabella 2Ulteriori direttive e regolamenti UE che incidono sulla qualità delle acque
Base giuridica Importanza per la qualità delle acque
Regolamento sui detergenti1I detergenti contengono un inquinante importante: il fosforo.  
Non è consentito immettere sul mercato i detergenti per bucato destinati ai consumatori e i detergenti 
per lavastoviglie automatiche destinati ai consumatori che superano un determinato quantitativo di 
fosforo, a decorrere rispettivamente dal 30 giugno 2013 e dal 1° luglio 2017.
Direttiva sui pesticidi2Entro il 26 novembre 2012 gli Stati membri dovevano adottare e trasmettere alla Commissione piani di 
azione che includessero interventi volti a ridurre il rischio e l’impatto dell’uso di pesticidi sulla salute 
umana e sull’ambiente.
1  Regolamento (UE) n. 259/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 marzo 2012, che modifica il regolamento (CE) n. 648/2004 per 
quanto riguarda l’uso dei fosfati e di altri composti del fosforo nei detergenti per bucato destinati ai consumatori e nei detergenti per lavasto -
viglie automatiche destinati ai consumatori (GU L 94 del 30.3.2012, pag. 16).
2  Direttiva 2009/12128/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria ai fini 
dell’utilizzo sostenibile dei pesticidi (GU L 309 del 24.11.2009, pag. 71).
14 Introduzione
Principali tipologie e fonti 
di inquinamento nel 
bacino danubiano
12 
Oltre ai piani nazionali di gestione dei 
bacini idrografici adottati dagli Stati 
membri, nel 2009 la Commissione 
internazionale per la protezione del 
Danubio ha pubblicato un piano di ge -
stione del bacino idrografico per l’in -
tero bacino danubiano6. Questo piano 
e l’aggiornamento della relazione di 
analisi sul bacino danubiano del 20137 
hanno individuato varie tipologie di 
inquinamento di rilievo internazionale 
che incidono sulla qualità delle acque 
(cfr.  tabella 3 ).6 Danube river basin district 
management plan , versione 
finale del 14.12.2009.
7 2013 Update of the Danube 
Basin analysis report , versione 
finale del 18.10.2014.Tabella 3Tipologie e fonti di inquinamento nel bacino idrografico del Danubio
Tipologie di inquinamento Fonti di inquinamento
Inquinamento organico  
(sostanze organiche non tossiche)Le principali fonti di inquinamento organico sono di tipo puntuale: acque reflue provenienti da agglome -
rati (abitazioni private) e da stabilimenti industriali e, in particolare, acque reflue raccolte ma non trattate 
e acque reflue sottoposte a un trattamento non adeguato.
Inquinamento da sostanze eutrofizzanti  
(azoto e  fosforo)La maggior parte delle emissioni di sostanze eutrofizzanti deriva da fonti diffuse (l’89 % delle emissioni 
totali di azoto e il 78 % delle emissioni totali di fosforo2), quali emissioni provenienti da coltivazioni agricole 
(dovute all’impiego di fertilizzanti o stallatico3 e alla deposizione atmosferica), dall’erosione del terreno e dal 
dilavamento superficiale.
Inquinamento da sostanze pericolose1 Queste sostanze tossiche possono provenire da fonti sia puntuali (acque reflue urbane e industriali) sia diffuse 
(come il dilavamento superficiale, l’impiego di pesticidi in agricoltura, i siti contaminati e minerari).
Alterazioni idromorfologicheQueste alterazioni comportano l’interruzione della continuità del fiume e  dell’habitat, lo scollegamento 
di zone umide o pianure alluvionali adiacenti e variazioni nel volume e nelle condizioni di portata. Sono 
causate principalmente da centrali idroelettriche, opere per la navigazione e infrastrutture di difesa dalle 
inondazioni.
1  Nella direttiva quadro in materia di acque figura un elenco di cosiddette sostanze prioritarie e altri inquinanti (inizialmente 33, poi aumentate 
a 45, sostanze o gruppi di sostanze), alcune delle quali sono considerate sostanze pericolose prioritarie. Nelle sostanze pericolose rientrano 
ad esempio pesticidi, metalli e farmaci.
2  In base a una stima delle condizioni idrologiche medie di lungo periodo (2000-2008) del bacino danubiano.
3  Le sostanze inquinanti (come i fertilizzanti) penetrano nelle acque superficiali o sotterranee in seguito alle precipitazioni, alle infiltrazioni nel 
terreno e al dilavamento superficiale.
Fonte : 2013 Update of the Danube Basin Analysis Report .
15 Introduzione
Gli strumenti a disposizione 
per attuare la politica UE in 
materia di acque
13 
L’UE sostiene la propria politica in ma -
teria di acque fornendo risorse finan -
ziarie e ricorrendo a strumenti giuridici 
e di regolamentazione. Le principali 
fonti di finanziamento del bilancio UE 
sono:
— il Fondo europeo di sviluppo 
regionale e il Fondo di coesione: 
i finanziamenti stanziati nel perio -
do di programmazione 2007-2013 
sono stati destinati prevalente -
mente a progetti infrastrutturali 
nell’ambito delle acque reflue. Altri 
settori di intervento in cui è pos -
sibile un impatto positivo sulla 
qualità idrica sono: prevenzione 
e riduzione integrate dell’inquina -
mento nonché riqualificazione dei 
siti industriali e contaminati;
— il Fondo europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale: una serie di misure 
dei programmi di sviluppo rurale 
può esercitare un impatto diret -
to o indiretto sulla qualità delle 
acque. I pagamenti agroambien -
tali sono un esempio di misura 
in grado di esercitare un impat -
to diretto. Sono riconosciuti ad agricoltori che, su base volontaria, 
assumono impegni agroambientali 
che vanno al di là della normativa 
obbligatoria.
14 
La tabella 4  riporta il contributo UE 
assegnato agli Stati membri il cui ter -
ritorio ricade in parte o integralmente 
nel bacino idrografico danubiano.
15 
Oltre alle direttive e ai regolamenti 
di cui alle tabelle 1 e 2 , il principale 
strumento giuridico utilizzato è il 
meccanismo della condizionalità. Esso 
subordina i pagamenti diretti agli 
agricoltori nell’ambito della politica 
agricola comune e alcuni pagamenti 
nell’ambito dei programmi di sviluppo 
rurale i) al rispetto di una serie di rego -
le relative all’ambiente, alla sicurezza 
alimentare, alla salute degli animali 
e delle piante e al benessere degli 
animali (i cosiddetti criteri di gestione 
obbligatori o CGO) e ii) al mantenimen -
to dei terreni agricoli in buone con -
dizioni agronomiche e ambientali (le 
cosiddette norme BCAA)8. Il mancato 
rispetto di tali norme e obblighi può 
portare a una riduzione dell’importo 
dell’aiuto riconosciuto all’agricoltore.8 Nel periodo di 
programmazione 2007-2013 
esistevano 18 CGO e 15 norme 
BCAA.Tabella 4Contributo UE assegnato per il periodo di programmazione 2007-2013 
(al 31.12.2014)1
Fonte di finanziamento Area di intervento Ammontare in miliardi di  euro
Fondo europeo di sviluppo regionale e  Fondo di coesione Acque reflue 6,35
Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale Pagamenti agro-ambientali 6,392
1  Gli importi fanno riferimento ai nove Stati membri il cui territorio ricade per oltre 2 000 km2 nel bacino danubiano.
2  Per la Germania, l’importo considerato riguarda le due regioni facenti parte del bacino danubiano (Baden-Württemberg e Baviera).
Fonti:  per il Fondo europeo agricolo di sviluppo regionale/Fondo di coesione: banca dati della Commissione Infoview ; per il Fondo europeo agri -
colo per lo sviluppo rurale: relazioni di esecuzione finanziaria 2014.
16
 Estensione  
e approccio dell’audit
16 
Mediante il presente audit la Corte ha 
verificato se l’attuazione della direttiva 
quadro in materia di acque da parte 
degli Stati membri abbia indotto un 
miglioramento della qualità delle 
acque.
17 
L’audit è stato incentrato sulla qualità 
delle acque di superficie in quattro 
Stati membri del bacino danubia -
no, che si estendono nella sua parte 
settentrionale, centrale e meridionale: 
Repubblica ceca, Ungheria, Romania 
e Slovacchia9. Verteva su tre aspetti 
principali: l’inquinamento causato 
dagli agglomerati, dagli stabilimenti 
industriali e dall’attività agricola.
18 
La Corte ha inteso rispondere ai se -
guenti tre quesiti:
a) Le misure previste dai piani di 
gestione dei bacini idrografici del 
2009 erano adeguatamente mirate 
ed erano del tipo e della portata 
necessari ad assicurare il consegui -
mento di una buona qualità delle 
acque nel 2015?
b) Le misure e gli strumenti attuati 
dagli Stati membri sono adeguati 
a ridurre l’inquinamento da acque 
reflue?
c) Le misure e gli strumenti attuati 
dagli Stati membri sono adeguati 
a ridurre l’inquinamento diffuso 
dovuto all’attività agricola?19 
Le visite negli Stati membri si sono 
svolte tra marzo 2013 e gennaio 2014. 
I periodi a cui i vari elementi probatori 
raccolti fanno riferimento sono indicati 
nelle diverse sezioni della presente 
relazione. Gli esami documentali e le 
analisi hanno continuato a essere 
condotti dopo il gennaio 2014, in parti -
colare per tener conto degli aggiorna -
menti dei piani di gestione dei bacini 
idrografici (pubblicati a fini di consul -
tazione10 a partire dal dicembre 2014) 
e dei nuovi programmi di sviluppo 
rurale (periodo di programmazione 
2014-2020) approvati nel 2015.
20 
I corpi idrici possono anche essere 
soggetti ad alterazioni idrologiche e/o 
morfologiche, nonché ad altre tipolo -
gie di inquinamento che non consen -
tono loro di raggiungere uno stato di 
buona qualità delle acque. Queste non 
rientravano nell’estensione dell’audit.
21 
La Corte ha già pubblicato altre rela -
zioni speciali11 in ambiti correlati.9 Si trovano nel bacino 
idrografico del Danubio parte 
della Repubblica ceca, gran 
parte della Slovacchia 
e l’intero territorio di Romania 
e Ungheria. La superficie 
totale di questi Stati membri 
(espressa in km2) rappresenta 
circa la metà (49,4 %) del 
bacino idrografico danubiano.
10 Gli Stati membri dovevano 
adottare la seconda versione 
dei piani di gestione dei bacini 
idrografici entro il dicembre 
2015. Ai sensi della direttiva 
quadro in materia di acque, 
i progetti dei piani di gestione 
sono sottoposti a una 
procedura di consultazione 
con le parti interessate 
dall’attuazione della direttiva.
11 Relazione speciale n. 8/2008 
«La condizionalità costituisce 
una politica efficace?», 
relazione speciale n. 7/2011 «Il 
sostegno agroambientale 
è ben concepito e gestito in 
modo soddisfacente?», 
relazione speciale n. 5/2011 «Il 
regime di pagamento unico 
(RPU): aspetti da considerare 
per migliorare la sana gestione 
finanziaria», relazione speciale 
n. 4/2014 «L’integrazione nella 
PAC degli obiettivi della 
politica UE in materia di acque: 
un successo parziale», 
relazione speciale n. 2/2015 «Il 
finanziamento dell’UE agli 
impianti di trattamento delle 
acque reflue urbane nel 
bacino idrografico danubiano: 
occorrono ulteriori sforzi per 
aiutare gli Stati membri 
a conseguire gli obiettivi della 
politica dell’UE in materia di 
acque reflue» ( http://eca.
europa.eu ).
17
 Osservazioni
I piani di gestione dei 
bacini idrografici quale 
strumento per conseguire 
una buona qualità delle 
acque entro il 2015
22 
Ai sensi della direttiva quadro in 
materia di acque, gli Stati membri 
devono valutare la qualità delle acque 
avvalendosi dei risultati delle rispet -
tive reti nazionali di monitoraggio 
delle acque. La valutazione, eseguita 
a livello di corpo idrico12 sulla base dei 
sistemi e dei metodi definiti dagli Stati 
membri a fronte delle regole fissate 
dalla direttiva quadro, si articola in due 
componenti:
— lo stato o il potenziale ecologico13: 
gli Stati membri devono effettua -
re la valutazione alla luce di vari 
fattori, detti «elementi qualitati -
vi»: elementi biologici (come la 
flora acquatica e la fauna ittica), 
idromorfologici nonché chimici 
e fisico-chimici14. Questi ultimi 
comprendono l’inquinamento or -
ganico [misurato dai parametri del -
la richiesta biochimica di ossigeno 
(BOD5) e della richiesta chimica 
di ossigeno (COD)], le condizioni 
dei nutrienti e sostanze chimiche 
selezionate15. La classificazione 
avviene secondo cinque categorie: 
elevato, buono, sufficiente, scarso 
o cattivo;
— lo stato chimico: gli Stati mem -
bri devono valutare se sono stati 
rispettati gli standard di quali -
tà ambientale16 per le sostanze 
definite dalla normativa UE (ossia, 
per i piani di gestione dei bacini 
idrografici del 2009 occorreva 
valutare 41 sostanze o gruppi di 
sostanze prioritarie). La classifica -
zione dà luogo a un punteggio che 
corrisponde a «buono» o a «man -
cato conseguimento dello stato 
buono».23 
La classificazione complessiva dello 
stato ecologico corrisponde al singolo 
elemento qualitativo più basso osser -
vato. Parimenti, lo stato chimico può 
essere giudicato «buono» solo quando 
sono rispettati gli standard per tutte le 
sostanze. Questa è nota come la regola 
«one out, all out»  (fuori uno, fuori tutti). 
La sua applicazione può celare pro -
gressi per quanto concerne i singoli 
elementi qualitativi.
24 
Un piano di gestione dei bacini idro -
grafici deve riportare informazioni 
sulle fonti di inquinamento cui sono 
esposti i corpi idrici, sulla valutazione 
dello stato e sulle misure da realizza -
re per conseguire una buona qualità 
delle acque, nonché il costo comples -
sivo delle stesse. I piani devono inoltre 
motivare il fatto che per un corpo idri -
co venga concessa un’esenzione dal 
rispetto dei termini ultimi fissati per il 
raggiungimento di una buona qualità 
delle acque (il primo dei quali è il 2015, 
cfr. paragrafo 2).12 In conformità dell’allegato II 
della direttiva quadro in 
materia di acque, gli Stati 
membri dovevano individuare 
i corpi idrici superficiali 
e sotterranei.
13 Per i corpi idrici la cui struttura 
fisica è stata profondamente 
modificata per varie finalità, 
quali la navigazione, la difesa 
dalle inondazioni, la 
produzione di energia 
idroelettrica e l’attività 
agricola, non è sostenibile né 
auspicabile sotto il profilo 
economico rinunciare a tali 
destinazioni d’uso ed 
eliminare le modifiche fisiche. 
Pertanto, per i corpi fortemente 
modificati non è lo stato ma il 
potenziale che va valutato in 
conformità della direttiva.
14 Per le sostanze prioritarie di 
cui all’allegato X della direttiva 
quadro in materia di acque, gli 
standard di qualità ambientale 
sono stabiliti a livello dell’UE. 
Per altre sostanze, incombe 
agli Stati membri fissare gli 
standard.
15 Gli Stati membri dovevano 
selezionare gli inquinanti 
considerati di importanza 
specifica per il bacino 
idrografico in questione.
16 Questi corrispondono alla 
concentrazione di un 
particolare inquinante 
o gruppo di inquinanti nelle 
acque, nei sedimenti o nel 
biota, che non andrebbe 
superata per proteggere la 
salute umana e l’ambiente.
18 Osservazioni
25 
La Corte ha verificato se:
— la qualità delle acque superficiali 
sia migliorata sulla scorta delle 
misure attuate dagli Stati membri;
— nei piani di gestione dei bacini 
idrografici del 2009 siano state in -
dividuate le fonti di inquinamento 
per ogni corpo idrico;
— le misure definite nei piani di 
gestione dei bacini idrografici 
del 2009 abbiano fronteggiato 
adeguatamente le fonti di inquina -
mento individuate;
— gli Stati membri si siano prefissati 
il rispetto della scadenza del 2015 
per la maggior parte dei propri 
corpi idrici;
— la Commissione avesse intrapre -
so azioni nei casi in cui riteneva 
inadeguati i piani di gestione dei 
bacini idrografici del 2009.Lo stato ecologico e chimico 
dei corpi idrici è migliorato in 
misura modesta
26 
Nelle figure 1 e 2  sono riportate le 
variazioni tra i piani di gestione dei 
bacini idrografici del 200917 e i progetti 
di piani del 2015, per quanto riguarda 
lo stato ecologico e chimico dei corpi 
idrici superficiali nei quattro Stati 
membri visitati.17 Per la Repubblica ceca, il cui 
territorio ricade solo in parte 
nel bacino danubiano, si fa 
riferimento al piano di 
gestione del bacino 
idrografico del Danubio (e ai 
piani per i sottobacini della 
Thaya e della Morava).Figura 1Stato/potenziale ecologico presentato nei piani di gestione dei bacini idrografici 
del 2009 e nei progetti di piani del 2015 (espresso in percentuale del numero 
complessivo di corpi idrici superficiali)
Fonte : Informazioni fornite dagli Stati membri attraverso il WISE1 e nei progetti di piani di gestione dei bacini idrografici del 2015.
1  Il WISE ( Water Information System for Europe , ossia il sistema di informazione sulle acque per l’Europa) fornisce un’ampia gamma di dati e infor -
mazioni in materia di acque, che vengono raccolti dalle istituzioni dell’UE.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
Repubblica ceca
2009 2009 2009 2015 2015 2015Ungheria Romania
2009 2015SlovacchiaNon classiﬁcato
Scarso o cattivo
Suﬃciente
Buono o elevato2 %
12 %62 %
24 %2 %
26 %32 %
40 %39 %
9 %22 %
30 %22 %
13 %26 %
38 %2 %1 % 2 %
59 %39 % 33 %
64 % 63 %55 %34 %
36 %3 %9 %
19 Osservazioni
27 
In base ai dati riportati nei piani di 
gestione dei bacini idrografici, le 
variazioni dello stato qualitativo delle 
acque non sarebbero significative e il 
termine ultimo del 2015 per il conse -
guimento di uno stato soddisfacente 
non è stato rispettato. I corpi idrici 
aventi uno stato/potenziale ecologico 
«buono» o «elevato» sono aumentati 
soltanto in una percentuale modesta; il 
maggior incremento è stato osservato 
nella Repubblica ceca, dove la situazio -
ne è peggiorata per quanto riguarda lo 
stato chimico. L’Ungheria è riuscita a ri -
durre in misura significativa il numero 
di corpi idrici con uno stato sconosciu -
to e ciò spiega l’aumento del numero 
di corpi idrici giudicati con uno stato 
chimico «buono» o con un «mancato 
conseguimento dello stato buono».L ’individuazione delle fonti 
di inquinamento a livello 
di corpo idrico è stata 
ostacolata dalla carenza di 
dati esaustivi
28 
Data la carenza di dati di monitorag -
gio, gli Stati membri hanno in parte 
basato la propria valutazione dello 
stato su metodi indiretti, quali l’analisi 
e la stima dei rischi, con ripercussioni 
sul grado di affidamento che può farsi 
sulla classificazione operata. Sebbene 
Romania e Slovacchia abbiano un nu -
mero elevato di corpi idrici classificati 
«buoni» ed «elevati» nei piani del 2009 
(cfr.  figure 1 e 2 ), per molti di questi 
l’affidamento che può farsi sulla classi -
ficazione era basso. Quanto più basso 
è il grado di affidabilità della classifi -
cazione dello stato, tanto più difficile 
è individuare gli interventi appropriati 
per correggere la situazione.Figura 2Stato chimico presentato nei piani di gestione dei bacini idrografici del 2009 e nei 
progetti di piani del 2015 (espresso in percentuale del numero complessivo di corpi 
idrici superficiali)
Fonte : Informazioni fornite dagli Stati membri attraverso il WISE e nei progetti di piani di gestione dei bacini idrografici del 2015.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
Sconosciuto
Mancato conseguimento
dello stato /uniF6B6buono/uniF6B7 
Buono
2009 2009 2009 2015 2015 2015Ungheria Romania
2009 2015Slovacchia Repubblica ceca67 %2 %
31 %
94 %49 %
51 %
3 %3 %25 %29 %46 %7 %
93 %6 %2 %
95 % 92 %97 %5 % 3 %
20 Osservazioni
29 
Inoltre, il numero di sostanze 
fisico-chimiche specifiche che sono 
state valutate ai fini dello stato ecolo -
gico (cfr. paragrafo 22) variava in misu -
ra significativa da uno Stato membro 
all’altro (da quattro in Ungheria a oltre 
80 nella Repubblica ceca), talvolta per 
l’assenza di un’individuazione adegua -
ta. Ciò può dar luogo a una classifica -
zione eccessivamente ottimistica dei 
corpi idrici.
30 
Nell’ allegato II  figurano la percentuale 
di corpi idrici esposti a fonti di inqui -
namento puntuali e diffuse, nonché la 
percentuale di corpi idrici soggetti ad 
arricchimento organico, ad arricchi -
mento in nutrienti e a contaminazione 
da parte di sostanze prioritarie o di 
altri inquinanti specifici.
31 
Dall’analisi della Corte emergono 
carenze quanto alle informazioni 
presentate per corpo idrico nei piani 
di gestione dei bacini idrografici del 
200918: questi non sempre indicano 
se l’inquinamento organico (BOD5 
e COD), i nutrienti (azoto e fosforo), le 
sostanze fisico-chimiche e prioritarie 
e i pesticidi pongano un problema per 
la qualità delle acque dei corpi idrici in 
questione.32 
Parimenti, i piani di gestione dei bacini 
idrografici presentano carenze e proble -
mi per quanto concerne le informazioni 
disponibili per fonte di inquinamento:
— con riferimento alle fonti puntuali 
di inquinamento (come gli impianti 
di trattamento delle acque reflue 
urbane e gli stabilimenti indu -
striali), mancavano dati relativi, in 
particolare, allo scarico di sostanze 
fisico-chimiche e prioritarie. La 
maggior parte delle informazioni 
era disponibile per le emissioni 
organiche e di nutrienti provenienti 
dagli impianti di trattamento delle 
acque reflue urbane;
— con riferimento all’inquinamento 
diffuso, è difficile calcolare l’inci -
denza delle varie fonti (impiego di 
fertilizzanti, erosione, deposizione 
atmosferica ecc.) e, quindi, le stime 
sono state basate principalmente su 
modelli statistici;
— con riferimento ai siti contaminati 
e di smaltimento dei rifiuti, non era -
no disponibili informazioni quantifi -
cate sull’importanza della fonte.
Le misure individuate 
nei piani di gestione dei 
bacini idrografici non sono 
sufficienti a fronteggiare in 
maniera adeguata le fonti di 
inquinamento
33 
Conformemente al documento di 
orientamento n. 21 del 2009 relativo alle 
relazioni nell’ambito della direttiva qua -
dro in materia di acque, gli Stati membri 
erano tenuti a presentare le misure del 
rispettivo piano di gestione dei bacini 
idrografici secondo tre categorie: le 
«misure di base» (misure necessarie per 
attuare le direttive UE), le «altre misure 
di base» (misure aggiunte dalla direttiva 
quadro in materia di acque19) e le «misu -
re integrative».18 Non si esclude che a livello di 
Stato membro siano 
disponibili altre informazioni, 
che però non sono riportate 
nei piani di gestione dei bacini 
idrografici.
19 Queste prevedono i) per gli 
scarichi di fonti puntuali: 
l’obbligo di una disciplina o di 
un’autorizzazione preventive, 
oppure di registrazione in 
base a norme generali 
e vincolanti, ii) per le fonti 
diffuse: misure atte a impedire 
o controllare l’immissione di 
inquinanti, nonché iii) misure 
appropriate ai fini del 
recupero dei costi dei servizi 
idrici.
21 Osservazioni
34 
Nei piani di gestione dei bacini idro -
grafici del 2009 dei quattro Stati 
mancavano in generale informazioni 
sui risultati attesi dall’attuazione delle 
«misure di base» e sulla conseguente 
necessità di ulteriori misure per conse -
guire uno stato soddisfacente.
L ’inquinamento causato dagli 
agglomerati: le misure in 
aggiunta a quelle previste 
dalla direttiva sul trattamento 
delle acque reflue urbane 
hanno tralasciato alcuni aspetti 
importanti
35 
La «misura di base» per fronteggiare 
l’inquinamento causato dagli agglo -
merati consiste nell’attuazione della 
direttiva sul trattamento delle acque 
reflue urbane (cfr.  tabella 1 ).
36 
Quanto alle «altre misure di base» 
e alle «misure integrative», la Corte ha 
rilevato le seguenti carenze nei piani di 
gestione dei bacini idrografici del 2009 
dei quattro Stati membri:
— per gli agglomerati con meno di 
2 000 a.e., i piani di gestione dei 
bacini idrografici di Repubblica 
ceca, Ungheria e Slovacchia non 
indicavano quanti di detti agglo -
merati fossero rilevanti ai fini della 
qualità delle acque e quindi neces -
sitassero di misure specifiche;— la situazione della qualità delle 
acque dei corpi idrici potrebbe 
richiedere la fissazione di limiti di 
emissione che vanno oltre i re -
quisiti stabiliti dalla direttiva sul 
trattamento delle acque reflue 
urbane (cfr.  allegato III ). La revi -
sione dell’adeguatezza dei valori 
limite per le emissioni definiti nelle 
disposizioni giuridiche nazionali 
è stata menzionata da Ungheria 
e Romania. La Repubblica ceca non 
ha previsto tale provvedimento, in 
quanto i limiti fissati per legge era -
no stati aggiornati nel 2007, ossia 
poco prima che il piano di gestione 
dei bacini idrografici fosse appro -
vato. Nel caso dell’Ungheria, non 
è stata definita la portata del prov -
vedimento. In quello della Roma -
nia, il piano indicava l’imposizione 
di limiti più rigidi per un numero 
circoscritto di agglomerati, ma 
non è chiaro se ciò sia sufficiente 
a coprire tutti i corpi idrici esposti 
a un importante inquinamento 
organico e da nutrienti;
— la questione della gestione delle 
acque meteoriche è stata affronta -
ta solo in parte dagli Stati membri. 
Sia gli sfioramenti (che si verificano 
durante episodi di forti precipita -
zioni, quando la capacità di una 
rete fognaria e/o di un impianto di 
trattamento risulta insufficiente) 
sia il dilavamento urbano20 pos -
sono comportare l’inquinamento 
delle acque. L’Ungheria ha previsto 
una misura specifica che consiste 
principalmente nell’istituzione di 
un piano nazionale di gestione del -
le acque meteoriche e la Romania 
ha individuato gli agglomerati che 
necessitano di sistemi di raccolta 
delle acque meteoriche. Nessun 
piano prevedeva misure specifiche 
per far fronte agli sfioramenti21;20 Poiché nelle aree urbane 
molte superfici sono 
impermeabili, l’acqua delle 
precipitazioni o della neve 
sciolta non può essere 
assorbita dal terreno e quindi 
scorre via trasportando con sé 
ogni genere di inquinante.
21 Nella relazione speciale 
n. 2/2015 (paragrafi 53-55), la 
Corte ha osservato che vi 
è una carenza generale di 
informazioni sulla quantità di 
sfioramenti e sui relativi 
parametri di inquinamento. 
Inoltre, in Repubblica ceca, 
Ungheria e Romania non 
sussistono obblighi giuridici 
per quanto riguarda il numero 
e il volume ammissibili di 
sfioramenti né per il tasso di 
diluizione. In Slovacchia detti 
obblighi esistono 
e determinano le dimensioni 
tassative delle vasche di 
stoccaggio. Tuttavia, né il 
volume né il tasso di diluizione 
degli sfioramenti devono 
essere monitorati.
22 Osservazioni
— a partire dalla fine degli anni 
novanta, si è sempre di più preso 
atto del fatto che la presenza di 
microinquinanti costituisce un 
problema nel contesto della qua -
lità delle acque. I microinquinanti 
vengono in genere rinvenuti nei 
prodotti farmaceutici, nei prodotti 
per l’igiene personale e negli ad -
ditivi alimentari. Nonostante la sua 
crescente importanza, la questione 
dei microinquinanti non è stata 
affrontata dai quattro Stati mem -
bri nei rispettivi piani di gestione 
dei bacini idrografici del 2009. Le 
misure a disposizione per fronteg -
giare questo problema sono: i) pre -
venzione/riduzione dell’inquina -
mento nel luogo in cui è prodotto 
(«alla fonte») e ii) trattamento delle 
acque inquinate (misure «a valle»).
L ’inquinamento causato da 
stabilimenti industriali: mancano 
misure mirate
37 
Una «misura di base» per fronteggiare 
l’inquinamento causato dagli stabili -
menti industriali consiste nell’attua -
zione della direttiva sulle emissioni 
industriali (cfr.  tabella 1 ).
38 
Quanto alle «altre misure di base» 
e alle «misure integrative», la Corte ha 
rilevato le seguenti carenze nei piani di 
gestione dei bacini idrografici del 2009 
dei quattro Stati membri:
— per ridurre l’inquinamento da 
sostanze pericolose, occorrono 
misure apposite per tali sostanze 
che impediscono ai corpi idrici di 
conseguire un buono stato eco -
logico e chimico. Ciò nonostante, 
nessuno dei quattro Stati membri 
disponeva di misure dirette a so -
stanze specifiche;— sebbene tutti e quattro gli Stati 
membri prevedessero misure 
riguardanti la riqualificazione di 
siti contaminati e/o di siti di smal -
timento dei rifiuti, solo i piani di 
Repubblica ceca e Slovacchia indi -
viduavano i siti che si considerava 
mettessero a rischio la qualità delle 
acque. Nondimeno, la Corte ha ri -
scontrato che i siti selezionati non 
sempre corrispondevano a quelli 
cui gli enti nazionali responsabili 
della strategia di decontaminazio -
ne avevano accordato la priorità 
a tal fine22.
L ’inquinamento causato 
dall’attività agricola: le misure 
in aggiunta alla direttiva sui 
nitrati hanno prevalentemente 
carattere volontario
39 
La «misura di base» per fronteggiare 
l’inquinamento causato dall’attività 
agricola consiste nell’attuazione della 
direttiva sui nitrati (cfr.  tabella 1 ).
40 
Quanto alle «altre misure di base» 
e alle «misure integrative», i piani di 
gestione dei bacini idrografici dei 
quattro Stati membri facevano prin -
cipalmente riferimento alle misure 
previste nei programmi di sviluppo 
rurale, in base alle quali gli agricoltori 
possono intraprendere azioni che van -
no al di là della normativa obbligatoria 
(come osservare regole di concimazio -
ne più rigide di quelle previste dalla 
direttiva sui nitrati). Queste misure, 
tuttavia, sono soltanto a carattere 
volontario e quindi potrebbero non 
interessare le zone in cui l’inquina -
mento idrico è maggiore (cfr. anche 
paragrafi 145-153)23.22 Nella relazione speciale 
n. 23/2012 «Le misure 
strutturali dell’UE hanno 
sostenuto con successo la 
riqualificazione dei siti 
industriali e militari dismessi?», 
la Corte ha indicato una serie 
di fattori che ostacolano la 
fissazione delle priorità per 
quanto riguarda la 
riqualificazione dei siti (come 
l’assenza di registri completi 
e adeguati dei siti contaminati) 
(cfr. paragrafi 37-44) ( http://
eca.europa.eu ).
23 In questo contesto, l’OCSE, nel 
documento pubblicato nel 
2012 con il titolo Water Quality 
and Agriculture: Meeting the 
Policy Challenge , sostiene che 
rispondere alle sfide di una 
gestione sostenibile della 
qualità delle acque in 
agricoltura richiede un livello 
elevato di impegno politico.
23 Osservazioni
41 
La Corte ha inoltre rilevato le seguenti 
carenze nei piani di gestione dei bacini 
idrografici del 2009 dei quattro Stati 
membri:
— sebbene il fosforo da inquina -
mento diffuso svolga un ruolo 
significativo nell’inquinamento 
da nutrienti dei corpi idrici, non vi 
era alcuna indicazione, in nessun 
programma, di misure direttamen -
te mirate a limitare la quantità di 
fosforo utilizzata sui terreni (kg/
ha)24;
— nei programmi di misure di Re -
pubblica ceca, Ungheria e Roma -
nia erano indicati interventi volti 
a ridurre l’erosione, fenomeno che 
concorre in misura significativa 
all’inquinamento da fosforo. Non -
dimeno, i provvedimenti ungheresi 
rimandano semplicemente all’ap -
plicazione della norma BCAA per -
tinente (cfr.  riquadro 3 ), mentre 
nei programmi di Repubblica ceca 
e Romania mancano precisazioni 
su come realizzare gli interventi;
— i programmi di misure di tutti 
e quattro gli Stati membri preve -
devano interventi volti a ridurre 
l’impiego dei pesticidi. Tuttavia, le 
misure indicate erano vaghe oppu -
re facevano riferimento a piani di 
azione contro i pesticidi che dove -
vano essere adottati e comunicati 
alla Commissione entro il 26 no -
vembre 2012 ai sensi della direttiva 
sui pesticidi (cfr.  tabella 2 ).Mancano informazioni importanti 
relative al finanziamento delle 
misure
42 
La Corte ha rilevato che non è fornita 
una stima dei costi per tutte le misure 
introdotte dai piani di gestione dei 
bacini idrografici. Le informazioni sulle 
fonti e sulla disponibilità dei fondi 
erano solo parziali per i quattro Stati 
membri.
43 
L’assenza di informazioni sui costi e sui 
risultati attesi dalle misure (cfr. para -
grafo 34) impedisce l’individuazione 
delle misure economicamente più 
efficienti.
44 
Sono rari i finanziamenti al di fuori 
dei programmi UE. Le principali fonti 
di finanziamento sono i programmi 
cofinanziati dall’UE attraverso il Fondo 
europeo di sviluppo regionale/Fondo 
di coesione nonché il Fondo euro -
peo agricolo per lo sviluppo rurale. 
Le priorità e la dotazione finanziaria 
decise in questi programmi incidono 
quindi sui progressi nell’ambito della 
qualità delle acque. Tuttavia, non sem -
pre c’è stato coordinamento fra gli enti 
incaricati di approvare priorità e pro -
getti e gli enti incaricati di approvare 
il programma di misure dei piani di 
gestione dei bacini idrografici (cfr. an -
che paragrafo 38).24 I fertilizzanti contengono 
come princìpi attivi, in 
particolare, una o più delle 
sostanze seguenti: azoto, 
fosfati e potassa.
24 Osservazioni
La Commissione segue da 
vicino l’evoluzione della 
situazione, ma i progressi 
dipendono dalla volontà di 
agire degli Stati membri
47 
Alla Commissione non compete l’ap -
provazione dei piani di gestione dei 
bacini idrografici adottati dagli Stati 
membri. Tuttavia, qualora uno Stato membro non ottemperi alla normativa 
dell’UE, la Commissione ha il potere 
di avviare una procedura di infrazione 
e, in ultima istanza, di adire la Corte 
di giustizia dell’Unione europea. Nel 
2008, la Commissione ha introdotto 
una procedura, denominata «EU Pilot», 
cui si ricorre in prima battuta per risol -
vere i problemi, in modo da evitare, se 
possibile, un procedimento formale di 
infrazione.Per un numero significativo 
di corpi idrici sono state 
concesse esenzioni 
dall’obbligo di rispettare 
i termini ultimi del 2015 
e del 2021
45 
Secondo i piani di gestione dei bacini 
idrografici del 2009, per un numero 
significativo di corpi idrici i quattro 
Stati membri hanno concesso esenzio -
ni dall’obbligo di rispettare il termine 
ultimo del 2015 (cfr.  tabella 5 ), senza 
però fornire chiare motivazioni per le 
proroghe concesse.46 
Il numero di esenzioni contemplato dai 
progetti di piani di gestione dei bacini 
idrografici del 2015 rimane elevato, 
eccetto per la Romania e, in riferimen -
to allo stato chimico, per la Slovacchia. 
Ciò significa che, relativamente ai corpi 
idrici per i quali sono state concesse 
esenzioni è prevedibile che una buona 
qualità delle acque venga raggiunta 
soltanto nel periodo 2021-2027.Tabella 5Corpi idrici superficiali esentati (in percentuale del numero complessivo di corpi 
idrici superficiali)
Stato membroPiani di gestione dei bacini 
idrografici del 2009Progetti di piani di gestione 
dei bacini idrografici 
del 2015Piani di gestione dei bacini 
idrografici del 2009Progetti di piani di gestione 
dei bacini idrografici 
del 2015
Stato ecologico Stato chimico
Repubblica ceca 90 % 63 % 31 % 36 %
Ungheria 88 % 84 % 44 %275 %
Romania 36 % 14 % 6 % 2 %
Slovacchia147 %11 %
1  La Slovacchia ha fornito un dato (37 %) riguardante lo stato ecologico e lo stato chimico congiuntamente.
2  Percentuale calcolata rispetto al numero di corpi idrici di cui è noto lo stato.
Fonte:  Informazioni fornite dagli Stati membri attraverso il WISE o nei progetti di piani di gestione dei bacini idrografici.
25 Osservazioni
48 
La Commissione ha esaminato i piani 
di gestione dei bacini idrografici del 
2009 di tutti gli Stati membri e ha pre -
sentato osservazioni e raccomandazio -
ni specifiche per Stato membro in due 
relazioni25 annesse a due comunicazio -
ni della Commissione. La Commissione 
ha anche organizzato incontri bilaterali 
nel 2013 e nel 2014 con tutti e quattro 
gli Stati membri, in occasione dei quali 
ha esposto i suoi principali timori.
49 
Nell’ambito dell’approvazione de -
gli accordi di partenariato26 e dei 
programmi operativi sull’ambiente 
per il periodo di programmazione 
2014 -2020, la Commissione ha conside -
rato l’adozione di un piano di gestione 
dei bacini idrografici come criterio per 
l’adempimento di una condizionalità 
ex ante27. In Repubblica ceca, Unghe -
ria e Slovacchia questo criterio non 
è stato ritenuto soddisfatto. I pro -
grammi operativi prevedono azioni da 
intraprendere di conseguenza, ma per 
Ungheria e Slovacchia non riguardano 
tutte le debolezze individuate durante 
gli incontri bilaterali (cfr. paragrafo 48). 
La Commissione, per contro, conside -
ra le azioni specificate nei verbali di 
dette riunioni come azioni che gli Stati 
membri devono intraprendere. Detti 
verbali, però, non hanno la stessa forza 
contrattuale dei programmi operativi. 
Solo nel programma operativo della 
Repubblica ceca28 è stato fatto un ri -
ferimento specifico alle richieste della 
Commissione avanzate in occasione 
della riunione bilaterale. Nel comples -
so, questo modo di procedere inde -
bolisce gli effetti della condizionalità 
ex ante.50 
I progetti di piani di gestione dei 
bacini idrografici del 2015 presentano 
ancora una serie di carenze rilevate 
dalla Corte e dalla Commissione nei 
piani del 2009 in merito all’individua -
zione delle misure appropriate.
Le misure e gli strumenti 
attuati dagli Stati membri 
al fine di ridurre 
l’inquinamento da acque 
reflue
51 
La Corte ha verificato se le misure e gli 
strumenti attuati nei quattro Stati 
membri siano appropriati per fron -
teggiare l’inquinamento dovuto alle 
acque reflue emesse dagli agglomerati 
e dagli stabilimenti industriali.
Inquinamento proveniente 
dagli agglomerati: 
progressi nel trattamento 
delle acque reflue, ma 
gli strumenti disponibili 
potrebbero essere usati più 
efficacemente
52 
Un modo efficace per ridurre l’inquina -
mento prodotto dagli agglomerati nei 
quattro Stati membri è stato aumen -
tare la percentuale di acque reflue 
sottoposte a un trattamento appro -
priato. Pertanto, la Corte ha esaminato 
se i quattro Stati membri:
— avessero compiuto progressi per 
quanto riguarda il quantitativo 
di acque reflue sottoposte ad un 
trattamento appropriato;25 Reports by Member State 
accompanying the Report from 
the Commission to the 
European Parliament and the 
Council on the implementation 
of the Water Framework 
Directive (2000/60/EC) River 
Basin Management Plans , 
SWD(2012) 379 final  del 
14 novembre 2012, e  Report on 
the progress in implementation 
of the Water Framework 
Directive, Programmes of 
Measures, accompanying the 
document Communication 
from the Commission to the 
European Parliament and the 
Council on The Water 
Framework Directive and the 
Floods Directive: Actions 
towards the «good status» of EU 
water and to reduce flood risks , 
SWD(2015) 50 final  del 
9 marzo 2015.
26 Un accordo di partenariato 
è un piano strategico 
negoziato tra la Commissione 
e le autorità nazionali, le cui 
priorità di investimento 
riguardano i Fondi strutturali 
e d’investimento europei.
27 Qualora le condizionalità 
ex ante definite dai 
regolamenti UE non vengano 
rispettate, devono essere 
elaborati piani d’azione che 
assicurino la conformità entro 
il 31.12.2016.
28 Il programma operativo 
è stato approvato 
nell’aprile 2015.
26 Osservazioni
— disponessero di sistemi ispettivi 
atti a garantire il rispetto dei limiti 
di emissione stabiliti dalle autoriz -
zazioni allo scarico di acque reflue;
— utilizzassero la tassa sull’inquina -
mento delle risorse idriche a carico 
degli impianti di trattamento delle 
acque reflue urbane come stru -
mento per scoraggiare l’emissione 
di sostanze inquinanti.
Sono stati compiuti progressi per 
quanto riguarda il quantitativo 
di acque reflue trattate
53 
I quattro Stati membri devono rag -
giungere gli obiettivi stabiliti dalla 
direttiva sul trattamento delle acque 
reflue urbane (cfr.  tabella 1 ) en -
tro i termini29 stabiliti nei trattati di 
adesione.
54 
In base all’articolo 5 della direttiva sul 
trattamento delle acque reflue urbane, 
gli Stati membri dovevano individua -
re aree sensibili, in particolare quelle 
soggette al rischio di eutrofizzazione. 
Repubblica ceca, Romania e Slovac -
chia hanno designato l’intero territo -
rio come area sensibile. Dal punto di 
vista della qualità delle acque si tratta 
di un fatto positivo, in quanto tale 
designazione comporta l’attuazione, 
in queste aree, di un «trattamento più 
spinto»/trattamento terziario delle 
acque reflue per gli agglomerati di 
oltre 10 000 a.e., ossia la riduzione dei 
nutrienti responsabili dell’eutrofizza -
zione (cfr.  allegato III ). Per l’Ungheria, 
si veda il paragrafo 64.55 
Per realizzare progressi, gli Stati mem -
bri hanno dovuto aumentare la percen -
tuale della popolazione allacciata ad un 
impianto di trattamento e hanno dovu -
to migliorare la tecnologia utilizzata par 
il trattamento, garantire cioè il rispetto 
dei limiti delle emissioni per l’inquina -
mento organico (BOD5 e COD) attra -
verso il trattamento secondario e per 
l’inquinamento da nutrienti (Ntot e Ptot) 
attraverso il «trattamento più spinto»/
trattamento terziario. Inoltre, i limiti 
delle emissioni stabiliti da un impianto 
di trattamento dovrebbero riflettere 
la qualità delle acque nel corpo in cui 
vengono sversate le acque reflue.
Sono stati compiuti progressi 
in termini di allacciamento alla 
rete fognaria e agli impianti di 
trattamento, ma permangono 
carenze soprattutto in due Stati 
membri…
56 
La figura 3  mostra i progressi compiuti 
per quanto riguarda il tasso di allaccia -
mento della popolazione totale sia alla 
rete fognaria pubblica che agli im -
pianti di trattamento. In tutti i quattro 
Stati membri, i tassi di allacciamento 
sono aumentati tra il 2008 e il 2012. La 
Romania, che ha aderito all’UE tre anni 
dopo gli altri tre Stati membri, registra -
va complessivamente i tassi di allaccia -
mento più bassi.
57 
La differenza tra la percentuale di 
popolazione totale allacciata alla rete 
fognaria pubblica e la percentuale 
allacciata ad un impianto di trattamen -
to delle acque reflue urbane illustra 
che non tutte le acque reflue prodotte 
dalla popolazione allacciata alla rete 
fognaria vengono trattate da un im -
pianto di trattamento di acque reflue. 
Lo scarto maggiore si osserva in Un -
gheria, quello più ridotto in Slovacchia.29 Date limite per l’attuazione 
della direttiva sul trattamento 
delle acque reflue urbane: 
Repubblica ceca 31.12.2010, 
Ungheria 31.12.2015, Romania 
31.12.2018 e Slovacchia 
31.12.2015.
27 Osservazioni
58 
La popolazione complessiva che non 
è ancora allacciata ad una rete fognaria 
pubblica può essere così suddivisa:
— la popolazione abitante in agglo -
merati con 2 000 a.e. o più, ancora 
privi di reti fognarie. È il caso della 
Romania, dove il 39,8 % del carico30 
non veniva raccolto alla fine del 
2012. Questo paese ha tempo fino 
al 2018 per adempiere agli obbli -
ghi che gli incombono ai sensi del -
la direttiva sul trattamento delle 
acque reflue urbane;— la popolazione abitante in agglo -
merati con 2 000 a.e. o più, dove il 
carico è raccolto mediante sistemi 
individuali (come le fosse setti -
che)31. Per i quattro Stati membri, 
il carico raccolto da sistemi indi -
viduali è stato: Repubblica ceca: 
7 %, Ungheria: 14 %, Romania: 1 %, 
Slovacchia: 13 %;
— la popolazione abitante in agglo -
merati di meno di 2 000 a.e. prive 
di reti fognarie.30 Il carico corrisponde al carico 
organico biodegradabile di un 
agglomerato espresso in a.e. 
Un a.e. corrisponde al carico 
inquinante dei liquami 
prodotti da un singolo 
abitante e rappresenta il carico 
organico biodegradabile 
avente una richiesta 
biochimica di ossigeno 
a cinque giorni di 60 g di 
ossigeno al giorno.
31 Cfr. relazione speciale 
n. 2/2015, paragrafi 21 e 22.Figura 3Percentuale di popolazione totale allacciata alla rete fognaria pubblica e allacciata 
ad un impianto di trattamento delle acque reflue urbane: progressi compiuti tra il 
2008 e il 2012
Fonte:  Percentuale allacciata alla rete fognaria pubblica: relazione degli uffici di statistica di Repubblica Ceca, Ungheria, Slovacchia e Romania 
sull’attuazione della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane datata 30.6.2013 per i dati 2008 e dati dell’ufficio di statistica per il 2012.  
Percentuale allacciata a impianti di trattamento delle acque reflue urbane: uffici di statistica di Repubblica Ceca, Romania e Slovacchia e Eurostat 
(dati 2011) per l’Ungheria.Repubblica ceca100
9083 %
4050607080
102030
0100
90
4050607080
102030
0100
90
4050607080
102030
0100
90
4050607080
102030
078 %85 %
73 %
44 %
41 %62 %
61 %
Ungheria Romania Slovacchia
% allacciata alle reti fognarie pubbliche
% allacciata agli impianti di trattamento delle acque reﬂue urbane
28 Osservazioni
59 
Per quanto riguarda i sistemi indivi -
duali, la direttiva sul trattamento delle 
acque reflue urbane prevede che essi 
debbano raggiungere un livello di pro -
tezione ambientale simile a quello pre -
visto per le acque scaricate nelle reti 
fognarie. La Corte conclude che, sulla 
base delle informazioni fornite alla 
Commissione dagli Stati membri, non 
è possibile valutare se questi sistemi 
siano conformi alla direttiva. Neppure 
i piani di gestione dei bacini idrogra -
fici del 2009 forniscono informazioni 
al riguardo. Nella seconda metà del 
2014, la Commissione ha chiesto agli 
Stati membri spiegazioni su come 
avessero raggiunto la conformità con 
la direttiva.60 
Per quanto riguarda gli agglomerati 
con meno di 2 000 a.e., la direttiva 
richiede che, laddove esistano reti fo -
gnarie, occorre eseguire un trattamen -
to appropriato in caso di scarico in ac -
que dolci ed estuari. Tuttavia, nel 2009 
i piani di gestione dei bacini idrografici 
della Repubblica ceca e dell’Ungheria 
non fornivano alcuna informazione sul 
numero di agglomerati dotati di reti 
fognarie, ma privi di impianti di tratta -
mento delle acque reflue urbane. Oltre 
ai requisiti previsti dalla direttiva sul 
trattamento delle acque reflue urbane, 
gli Stati membri, in linea con la diretti -
va quadro sulle acque, devono stabilire 
delle misure per quegli agglomerati 
in cui lo scarico di acque reflue ha un 
impatto negativo sulla qualità delle 
acque. Invece, le misure indicate nei 
piani di gestione dei bacini idrografici 
2009 sono vaghe (cfr. paragrafo 36).
Foto 1 – Impianto di trattamento delle acque reflue in Ungheria.
Fonte : Corte dei conti europea.
29 Osservazioni
… e in tre Stati membri sono stati 
compiuti significativi progressi nel 
trattamento secondario e terziario 
delle acque reflue, anche se tutti 
registrano ancora ritardi
61 
I progressi relativi al trattamento 
secondario delle acque reflue urbane 
prodotte da agglomerati con 2 000 a.e. 
o più sono stati significativi nel pe -
riodo 2007/2008 fino al 2011/201232 
(cfr.  figura 4 ). Alla fine del 2012, in tre 
dei quattro Stati membri oltre il 90 % 
delle acque reflue urbane prodotte 
dagli agglomerati rispettava le emis -
sioni massime stabilite dalla direttiva 
per BOD5 e COD.62 
La percentuale più bassa di trattamen -
to secondario registrata per la Roma -
nia (39 %) è riconducibile in parte all’a -
desione all’UE avvenuta tre anni dopo 
gli altri Stati membri. Nel 2012, questo 
paese aveva accumulato ritardo anche 
rispetto alla scadenza intermedia fissa -
ta dalla direttiva sul trattamento delle 
acque reflue urbane per il trattamento 
secondario (entro il 2010 doveva essere 
trattato in modo appropriato il 51 % 
del carico).32 Dati forniti dagli Stati membri 
alla Commissione nel 2010 per 
il periodo 2007/2008 e a metà 
2014 per il periodo 2011/2012.Figura 4Progressi nel periodo 2007/2008 - 2011/20121 per quanto riguarda il trattamento 
secondario delle acque reflue urbane per gli agglomerati con ≥ 2 000 a.e. (in % del 
carico totale di questi agglomerati, escludendo il carico diretto a sistemi individuali).
1  I dati per l’Ungheria riguardano il 2007 e il 2011, per la Romania il 2007 e il 2012, per la Repubblica ceca e la Slovacchia il 2008 e il 2012.
2  I dati per la Repubblica ceca riguardano l’intero territorio e non soltanto il bacino idrografico del Danubio.
Fonte : Analisi eseguita dalla Corte sui dati forniti alla Commissione dagli Stati membri.Repubblica ceca2Ungheria Romania Slovacchia2007/2008
2011/2012
26 %56 %
13 %44 %99 %92 % 97 %
39 %
30 Osservazioni
63 
I progressi relativi al trattamento 
terziario delle acque reflue urbane nel 
periodo 2007/2008 fino al 2011/2012 
sono stati ugualmente significativi. 
La figura 5  mostra la situazione del 
carico di tutti gli agglomerati con oltre 
10 000 a.e. Indica la percentuale del ca -
rico totale (escludendo quello diretto 
a sistemi individuali) conforme ai limiti 
di emissione fissati dalla direttiva sul 
trattamento delle acque reflue urbane 
per Ntot e Ptot.64 
L’Ungheria non ha dichiarato l’inte -
ro territorio come area sensibile, ma 
applica l’articolo 5, paragrafo 4, della 
direttiva sul trattamento delle acque 
reflue urbane. Il che significa che 
i singoli impianti di trattamento delle 
acque reflue non sono tenuti ad appli -
care i limiti per Ntot e Ptot fintanto che 
si può dimostrare che la percentuale 
minima di riduzione del carico com -
plessivo in ingresso a tutti gli impianti 
(da 2 000 a.e. o più) è pari almeno al 
75 % sia per Ntot che per Ptot. Anche se 
il tasso complessivo di trattamento 
dell’Ungheria era significativamente 
inferiore a quello della Repubblica 
ceca e della Slovacchia33, alla fine del 
2012 era vicino al requisito del 75 %34.33 In base ai dati del 2012 forniti 
dagli Stati membri alla 
Commissione, il carico 
prodotto dagli agglomerati 
con 2 000 a.e. o più che 
rispettavano i limiti della 
direttiva ha la seguente 
incidenza: i) per Ntot: 
Repubblica ceca: 83 %, 
Ungheria: 33 %, Slovacchia: 
60 % e ii) per Ptot: Repubblica 
ceca: 77 %, Ungheria: 39 %, 
Slovacchia: 86 %.
34 In base alle informazioni 
fornite dalle autorità 
ungheresi alla Commissione, la 
percentuale di riduzione del 
carico in ingresso agli impianti 
di trattamento è stata del 
73,1 % per Ntot e 74,4 % per Ptot.Figura 5Progressi nel periodo 2007/2008 - 2011/20121 per quanto riguarda il trattamento 
terziario delle acque reflue urbane per gli agglomerati di oltre 10 000 a.e. (in % del 
carico totale di questi agglomerati, escludendo il carico diretto a sistemi individuali).
1  Per le date di riferimento, cfr. nota 1 della figura 4 .
2  Per la Repubblica ceca, nel 2012 l’impianto di trattamento di Praga che tratta il 15 % del carico totale per agglomerati con 2 000 a.e. o più non 
era conforme ai requisiti della direttiva. Le acque reflue di Praga dovrebbero ricevere un trattamento adeguato nel 2018.
3  Per la Slovacchia non erano disponibili dati distinti per Ntot e Ptot. I dati usati corrispondono al carico conforme ai limiti di emissione per uno 
o entrambi i parametri.
Fonte : Analisi eseguita dalla Corte sui dati forniti alla Commissione dagli Stati membri.Repubblica
ceca2Ungheria Romania Slovacchia3Repubblica
cecaUngheria Romania Slovacchia31 %78 %
32 %
10 %20 %
3 %20 %32 %67 %NtotPtot
96 %
34 %96 %
2007/2008
2011/2012Cfr. paragrafo 64
Cfr. paragrafo 64
31 Osservazioni
65 
Nonostante i progressi conseguiti so -
prattutto grazie alle risorse del Fondo 
europeo di sviluppo regionale e del 
Fondo di coesione35, la Corte rileva che 
tutti i quattro Stati membri sono in 
ritardo rispetto alle scadenze interme -
die e/o finali stabilite per l’attuazione 
della direttiva36. Rileva inoltre che la 
sostenibilità finanziaria37 delle infra -
strutture nuove o ripristinate non può 
essere garantita, determinando rischi 
a lungo termine per la qualità delle 
acque.
I valori limite di emissione sono 
superiori a quelli stabiliti dalla 
direttiva nel 25 % dei casi esaminati 
dalla Corte
66 
La situazione della qualità delle acque 
di un corpo idrico può rendere neces -
sario imporre agli impianti di tratta -
mento delle acque reflue urbane limiti 
più rigidi di quelli previsti dalla diret -
tiva sul trattamento delle acque reflue 
urbane. Nel campione di 28 impianti di 
trattamento delle acque reflue urbane 
esaminati dalla Corte, le autorizzazioni 
allo scarico di acque reflue per sette 
impianti (25 %) prevedevano limiti più 
rigidi di quelli imposti dalla legisla -
zione nazionale38: tre casi sui quattro 
esaminati nella Repubblica ceca39 (tutti 
relativi ai nutrienti) e quattro casi dei 
sette esaminati in Ungheria (di cui due 
per il nutriente Ptot).
67 
In Ungheria, invece, tre dei sette 
impianti esaminati disponevano della 
capacità tecnica per abbattere i nu -
trienti (Ntot e Ptot) e migliorare quindi la 
qualità degli effluenti, ma non erano 
tenuti a utilizzarla ai sensi dell’autoriz -
zazione allo scarico.68 
In base ai dati forniti dagli Stati mem -
bri alla Commissione, nel 2012 circa 
il 20 %40 delle acque reflue trattate 
prodotte da agglomerati tra 2 000 
e 10 000 a.e. rispettavano i limiti sta -
biliti dalla direttiva per Ntot e Ptot. Non 
si tratta di un requisito stabilito dalla 
direttiva, ma è positivo per la qualità 
delle acque.
69 
Le disposizioni giuridiche nazionali nei 
quattro Stati membri non stabiliscono 
limiti di emissione per i microinquinan -
ti. Per rimuovere tali sostanze sarebbe 
necessario un notevole miglioramento 
dei processi di trattamento attuali 
(cfr. paragrafo 36).
70 
Al livello UE nel 201341 il Parlamento 
europeo e il Consiglio sono interve -
nuti modificando la direttiva quadro 
in materia di acque, richiedendo tra 
l’altro alla Commissione di elaborare, 
entro settembre 2015, un approccio 
strategico per contrastare l’inquina -
mento delle acque da parte di so -
stanze farmaceutiche e di proporre, 
entro settembre 2017, provvedimenti 
da intraprendere a livello dell’UE e /o 
degli Stati membri per attuare tale ap -
proccio. Nella stessa occasione è stata 
prevista l’introduzione di un elenco di 
sostanze su cui raccogliere dati per at -
tuare un monitoraggio a livello dell’UE 
(elenco di controllo). Il primo elenco di 
10 sostanze è stato stilato nel marzo 
2015 e include sostanze farmaceutiche 
e pesticidi.35 Al 31 dicembre 2014, il 
contributo UE assegnato alle 
acque reflue nel bilancio dei 
programmi operativi dei 
quattro Stati membri visitati 
ammontava a 5,07 miliardi 
di euro.
36 Cfr. relazione speciale 
n. 2/2015, paragrafi 24-26.
37 Cfr. relazione speciale 
n. 2/2015, paragrafi 89-105.
38 Per taluni parametri, la 
legislazione nazionale di tutti 
i quattro Stati membri impone 
limiti più rigidi di quelli previsti 
dalla direttiva sul trattamento 
delle acque reflue urbane.
39 Nel 2011, la legislazione ceca 
ha introdotto un insieme di 
valori limite per le emissioni 
risultanti dall’applicazione 
delle migliori tecniche 
disponibili. Si tratta dei limiti di 
cui le autorità che rilasciano le 
autorizzazioni devono tener 
conto quando vogliono 
imporre limiti più rigidi di 
quelli previsti dalla 
legislazione. In pratica, questi 
limiti rappresentano i valori 
massimi che le autorità 
possono imporre. La maggior 
parte dei valori limite di 
emissione per i quattro 
impianti di trattamento delle 
acque reflue esaminati che 
erano più rigidi di quelli 
previsti dalla direttiva e di 
quelli standard imposti dalla 
legislazione nazionale 
corrisponde a questi limiti 
massimi.
40 Nella Repubblica ceca, il carico 
ammesso dai limiti per il Ptot 
è ancora superiore: 97 %.
41 Direttiva 2013/39/UE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 12 agosto 2013, 
che modifica le 
direttive 2000/60/CE 
e 2008/105/CE per quanto 
riguarda le sostanze prioritarie 
nel settore della politica delle 
acque (GU L 226 del 24.8.2013, 
pag. 1).
32 Osservazioni
L ’effetto deterrente del sistema 
ispettivo è limitato
71 
La fissazione di limiti appropriati per 
le emissioni produrrà un impatto sulla 
qualità delle acque soltanto se tali 
limiti saranno rispettati. Ne consegue 
la necessità di un sistema ispettivo42 
efficace che verifichi che gli impianti di 
trattamento delle acque reflue urbane 
rispettino i limiti specificati nelle auto -
rizzazioni allo scarico di acque reflue.
72 
La conformità è verificata da due tipi di 
controlli:
— quelli svolti dagli operatori degli 
impianti di trattamento su campio -
ni di acqua da loro prelevati (qui 
di seguito denominati «controlli 
interni»);
— quelli eseguiti da organismi di 
controllo pubblici43.
73 
Per quanto riguarda i controlli interni, 
la Corte conclude che, su un campio -
ne di 28 impianti di trattamento delle 
acque reflue esaminati, tutti eccetto 
uno rispettavano i requisiti previsti 
dalla direttiva sul trattamento del -
le acque reflue urbane in termini di 
numero di controlli. Inoltre, nel 2012, 
25 dei 28 impianti (89 %) rispettava -
no i limiti specificati nelle rispettive 
autorizzazioni44.74 
Per quanto riguarda di controlli svolti 
da organismi ispettivi pubblici, in 
nessuno dei quattro Stati membri ne 
è prescritta la frequenza45, che vie -
ne quindi decisa discrezionalmente 
dall’autorità interessata tenendo conto 
dei propri vincoli di risorse. La fre -
quenza effettiva variava da uno Stato 
membro all’altro (cfr.  tabella 6 ). Tra 
gli Stati membri che hanno presenta -
to i dati alla Corte, la Slovacchia era 
il paese che svolgeva controlli più di 
frequente. Non sono stati ricevuti dati 
sulla frequenza applicata dall’Unghe -
ria. In Slovacchia, gli organismi ispetti -
vi raramente prelevano i loro campioni 
di effluenti, poiché si basano piuttosto 
sui controlli interni degli operatori 
svolti da laboratori riconosciuti.
75 
Quando i limiti per le emissioni vengo -
no superati e ciò viene osservato dagli 
organismi ispettivi pubblici46, in tutti 
i quattro Stati membri vengono com -
minate ammende in base alle disposi -
zioni normative nazionali.
76 
In Ungheria e Romania, le ammende 
sono applicate in base all’inquinante 
per il quale il limite è stato superato. 
L’importo per kg di inquinamento oltre 
il limite varia a seconda dell’inquinante 
considerato47. In Romania, viene anche 
valutata la gravità dell’infrazione, in 
modo che l’organismo ispettivo possa 
emanare un avvertimento invece che 
comminare una ammenda. Le statisti -
che romene sui risultati delle ispezioni 
del 2012 mostrano che il numero degli 
avvertimenti è stato il quintuplo di 
quello delle ammende.42 A livello dell’UE esiste la 
raccomandazione 2001/331/
CE del Parlamento europeo 
e del Consiglio, del 4 aprile 
2001, che stabilisce i criteri 
minimi per le ispezioni 
ambientali negli Stati membri 
(GU L 118 del 27.4.2001, 
pag. 41). Tale 
raccomandazione fornisce 
orientamenti per 
l’organizzazione (creazione 
di piani di ispezioni) e lo 
svolgimento di controlli (visite 
in loco e relazioni).
43 Si tratta dei seguenti 
organismi: nella Repubblica 
ceca, l’ispettorato ambientale 
ceco (CZIP), in Ungheria, la 
Direzione generale nazionale 
per la gestione delle catastrofi 
del ministero dell’Interno 
(dall’aprile 2014), in Romania, 
l’Amministrazione nazionale 
delle acque rumene (ANAR), in 
Slovacchia, l’Ispettorato 
ambientale slovacco (SZIP). 
Anche altri organismi possono 
svolgere verifiche sugli 
impianti di trattamento delle 
acque reflue, come le autorità 
che rilasciano le autorizzazioni 
allo scarico. Questi controlli 
non sono inclusi nella 
valutazione della Corte.
44 Cfr. relazione speciale 
n. 2/2015, paragrafi 48 e 50.
45 Le conclusioni del Consiglio 
dell’11 giugno 2012 
richiedevano un miglioramento 
delle ispezioni e un parere del 
Comitato delle regioni 
sottolineava il fatto che un 
quadro di riferimento europeo 
per le ispezioni nazionali può 
garantire parità di condizioni 
e coerenza nelle azioni legali. 
Sottolineava inoltre il valore di 
una funzione ispettiva ben 
definita della Commissione.
46 Le sanzioni previste dal codice 
penale (come le pene 
detentive) non sono 
esaminate nella presente 
relazione.
47 Ad esempio, in Ungheria, 
l’importo per kg di 
inquinamento (convertito 
dall’HUF al tasso di cambio del 
31.12.2014, pari a 315,54) è di 
1,11 euro per Ntot e 7,29 euro 
per Ptot. In Romania, l’importo 
per kg di inquinamento 
(convertito dal RON al tasso di 
cambio del 31.12.2014, pari 
a 4,4828) è di 1,71 euro per Ntot 
e Ptot.
33 Osservazioni
77 
Nella Repubblica ceca e in Slovacchia, 
le ammende non dipendono dall’in -
quinante o dall’entità del superamento 
del limite. L’importo è fissato in base 
alla gravità dell’infrazione rispetto ai 
valori stabiliti nell’autorizzazione allo 
scarico come valutata dall’organismo 
ispettivo (l’importo massimo48 è stabi -
lito dalla legislazione nazionale).
78 
Nessuno dei piani di gestione del baci -
no idrografico del 2009 includeva una 
misura per valutare l’efficacia e l’effet -
to deterrente del sistema ispettivo.La tassa sull’inquinamento delle 
risorse idriche usata in parte 
come strumento deterrente per 
le emissioni di inquinanti
79 
Il quadro giuridico di tutti i quattro 
Stati membri prevede l’applicazione 
di una tassa sull’inquinamento delle 
risorse idriche, a carico dei soggetti 
che scaricano acque inquinate. Tale 
tassa è basata sul quantitativo e/o la 
concentrazione (mg/l) di inquinanti 
scaricati ed è in linea con il principio 
«chi inquina paga»49 in virtù del quale 
il costo della riduzione dell’inqui -
namento deve gravare su chi lo ha 
prodotto. Una tassa sull’inquinamento 
delle risorse idriche può servire a tre 
scopi: i) riscuotere fondi, ii) incentivare 
il rispetto dei limiti di emissioni sta -
biliti nelle autorizzazione allo scarico 
e/o iii) incentivare un’ulteriore riduzio -
ne dell’inquinamento andando oltre 
i limiti stabiliti.48 Nella Repubblica ceca, 
l’ammenda per il mancato 
rispetto dei valori stabiliti 
nell’autorizzazione può 
raggiungere i 180 278 euro 
(convertiti dalla CZK al tasso di 
cambio del 31.12.2014, pari 
a 27,735). In Slovacchia, 
l’ammenda per il mancato 
rispetto dei valori stabiliti 
nell’autorizzazione può 
andare da 1 000 euro fino a tre 
volte la tassa annuale per 
l’inquinamento delle risorse 
idriche o ammontare ad 
1 euro per m3 scaricato per un 
periodo massimo di un anno.
49 Articolo 191, paragrafo 2, del 
trattato sul funzionamento 
dell’Unione europea (versione 
consolidata).Tabella 6Controlli svolti da organismi ispettivi pubblici
Stato membro Effettiva frequenza dei controlli sugli impianti di trattamento delle acque reflue urbane
Repubblica cecaImpianti di capacità superiore a 10 000 a.e.: una volta all’anno.
Impianti di capacità compresa tra 2 000 e 10 000 a.e.: ogni tre anni.
Altri impianti: ogni cinque anni.
UngheriaInformazioni non pervenute.
Sulla base della frequenza osservata in un campione di sette impianti di trattamento di acque reflue, la Corte 
conclude che gli impianti non sono necessariamente ispezionati ogni anno.
Romania Nel 2013 sono stati verificati tutti gli impianti con capacità ≥ 2 000 a.e.
SlovacchiaImpianti di capacità superiore a 10 000 a.e.: copertura inferiore al 10 % nel 2013.
Tutti gli impianti nel loro complesso: copertura inferiore al 12 % nel 2013.
Fonte : Analisi della Corte sulla legislazione e sui dati forniti dagli organismi ispettivi.
34 Osservazioni
80 
La tassa da pagare per lo scarico di 
acque reflue in acque superficiali è li -
mitata ad alcuni inquinanti (cfr.  allega -
to IV ). Per quanto riguarda l’inquina -
mento organico, non è prevista alcuna 
tassa per il BOD5 in tre dei quattro Stati 
membri. Per quanto riguarda l’inquina -
mento da nutrienti, in Repubblica ceca 
ed in Ungheria non esiste alcuna tassa 
per Ntot ma solo per Ninorg (che è un 
elemento di Ntot). La tassa è espressa in 
euro/t per inquinante e varia significa -
tivamente nei quattro Stati membri.
81 
In genere tutti gli impianti di trat -
tamento delle acque reflue urbane 
sono tenuti a pagare un tassa sull’in -
quinamento delle risorse idriche, ad 
eccezione dagli sversatori più piccoli50 
in Slovacchia (che scaricano meno 
di 10 000m3/anno o 1 000m3/mese). 
Tuttavia,
— nella Repubblica ceca51 e in Slovac -
chia non è dovuta alcuna tassa per 
gli inquinanti al di sotto di deter -
minate soglie52 stabilite per legge;
— in Romania, non è dovuta alcu -
na tassa per inquinante quando 
l’effluente è meno inquinato delle 
acque di superficie del corpo idrico 
recettore53. Tale norma favorisce ad 
esempio chi sversa in corpi idrici 
fortemente inquinati.
82 
I piani di gestione dei bacini idrografici 
del 200954 non prevedevano misure 
per valutare l’adeguatezza dell’am -
montare della tassa55.Inquinamento proveniente 
dagli stabilimenti industriali: 
difficoltà nello stabilire 
i limiti di emissione e carenza 
dei meccanismi volti 
a garantire il rispetto delle 
disposizioni
83 
Gli Stati membri dispongono di due 
importanti mezzi per influenzare 
l’emissione di sostanze inquinanti da 
parte di impianti industriali: i limiti 
stabiliti nelle autorizzazioni56 e la tassa 
sull’inquinamento delle risorse idriche.
84 
Gli stabilimenti industriali possono 
scaricare le acque reflue direttamente 
nei corsi d’acqua o indirettamente, 
attraverso una rete fognaria pubblica 
che li convoglia verso gli impianti di 
trattamento delle acque reflue urbane.
85 
In base alla direttiva sulle emissioni in -
dustriali (cfr.  tabella 1 ), gli stabilimenti 
industriali che svolgono determinate 
attività57 devono avere una autorizza -
zione per operare. Tale autorizzazione 
deve includere limiti di emissione per 
le sostanze inquinanti e i requisiti per 
il controllo delle emissioni. Tali limiti 
non devono superare i livelli di emis -
sione associati alle «migliori tecniche 
disponibili» decise dalla Commissione 
coadiuvata da un comitato di esperti. 
A novembre 2015 erano state adottate 
sette conclusioni sulle migliori tecni -
che disponibili. In linea di principio, gli 
impianti di trattamento delle acque 
reflue urbane non rientrano nell’ambi -
to di applicazione di questa direttiva.50 In pratica ciò significa che 
soltanto il 30 % degli sversatori 
in Slovacchia è tenuto 
a pagare la tassa.
51 Nella Repubblica ceca, 
è dovuta anche una tassa per il 
volume di acque reflue 
sversate, ove il volume superi 
i 100 000m3/anno, e questa 
tassa è indipendente dal 
grado di inquinamento delle 
acque reflue.
52 Le soglie riguardano i) il 
volume di inquinamento (in 
kg/anno) e ii) la 
concentrazione di inquinanti 
nelle acque sversate (in mg/l). 
Le soglie sono tali che 
è improbabile che gli impianti 
della Repubblica ceca con una 
capacità superiore ai 10 000 
a.e. paghino una tassa per Ptot 
e Ninorg e in Slovacchia 
è improbabile che gli impianti 
da 2 000 a.e. o più paghino 
una tassa per i solidi sospesi 
totali (TSS) e quelli da oltre 
10 000 a.e. per Ntot e Ptot.
53 Una tassa è sempre dovuta nel 
caso di sversamenti in acque 
sotterranee.
54 Nei piani di gestione dei bacini 
idrografici della Repubblica 
ceca si afferma che sarebbe 
auspicabile valutare l’efficacia 
del sistema impositivo.
55 Uno studio dello European 
Parliamentary Research 
Service, Water legislation, Cost 
of Non-Europe Report , rileva 
che il ricorso a strumenti 
economici sufficienti 
è ostacolato dalla scarsa 
conoscenza dell’uso di tali 
strumenti. Documento PE 
536.369 pubblicato nel 
maggio 2015.
56 Uno studio dello European 
Parliamentary Research 
Service, Water legislation, Cost 
of Non-Europe Report , rileva 
che, per migliorare il controllo 
delle sostanze chimiche 
industriali sversato nelle 
acque, occorrerebbe 
introdurre il controllo delle 
emissioni previsto dalla 
direttiva quadro in materia di 
acque. Documento PE 536.369 
pubblicato nel maggio 2015.
57 La direttiva riguarda le attività 
energetiche, la produzione 
e la trasformazione dei metalli 
e l’industria dei prodotti 
minerali, l’industria chimica 
e gli impianti di gestione dei 
rifiuti.
35 Osservazioni
86 
La Corte ha esaminato se, nei quattro 
Stati membri:
— esistesse una procedura per stabili -
re i limiti di emissione;
— esistesse un sistema ispettivo per 
garantire il rispetto di tali limiti;
— la tassa sull’inquinamento delle 
risorse idriche venisse usata come 
deterrente per le emissioni di so -
stanze inquinanti.
Le autorità che hanno stabilito 
i limiti di emissione dipendono 
spesso dalle informazioni fornite 
dagli stessi sversatori
87 
In caso di sversamento diretto delle 
acque reflue, in tutti i quattro Stati 
membri è richiesta una autorizzazione 
allo scarico di acque. Tale autorizza -
zione è valida da quattro a dieci anni, 
a secondo dello Stato membro. In 
tutti i quattro Stati membri, il quadro 
giuridico prevede che le autorità com -
petenti possano revocare o modificare 
l’autorizzazione in qualsiasi momento 
se ciò è necessario a causa della quali -
tà delle acque dei corpi idrici recettori.
88 
Per lo sversamento diretto, la normati -
va nazionale dei quattro Stati membri 
stabilisce limiti per una serie di so -
stanze, spesso specificate per tipo di 
settore d’attività. Le autorità che rila -
sciano le autorizzazioni possono anche 
stabilire limiti per sostanze che non 
sono contemplate dalla normativa.89 
Tuttavia, a causa della complessità di 
alcuni processi e la continua evoluzio -
ne tecnologica, le autorità in questione 
devono fare affidamento sulle infor -
mazioni fornite dagli stabilimenti stes -
si, sia per i tipi di inquinanti che per 
i limiti di emissione ragionevolmente 
raggiungibili. Ciò lascia agli stabilimen -
ti industriali un ampio margine per 
influenzare le autorità, soprattutto nel 
caso non abbiano adottato le migliori 
tecniche disponibili.
90 
Mentre per gli stabilimenti industriali 
che sversano direttamente nei corpi 
idrici i limiti per le sostanze chimiche 
sono in genere indicati nelle auto -
rizzazioni, raramente tali limiti sono 
previsti per gli impianti di trattamento 
delle acque reflue urbane, che spesso 
ricevono acque reflue provenienti da 
stabilimenti industriali. È stato so -
prattutto nelle autorizzazioni dei 12 
impianti di trattamento delle acque 
reflue urbane esaminati in Romania 
che la Corte ha trovato più sostanze 
di quelle richieste dalla direttiva sul 
trattamento delle acque reflue urbane 
(cfr.  allegato III ).
91 
Nel caso dello scarico indiretto di 
acque reflue, è il contratto58 tra l’opera -
tore di una rete fognaria/impianto di 
trattamento e lo stabilimento indu -
striale a stabilire i limiti che quest’ul -
tima deve rispettare. Per le sostanze 
per cui la legislazione nazionale indica 
limiti solo orientativi (Repubblica ceca 
e Slovacchia) o non stabilisce alcun 
limite (cfr. esempi nell’ allegato V ), 
i limiti di emissione concordati dipen -
dono dal potere negoziale delle parti 
interessate.58 Se uno stabilimento 
industriale soggetto alla 
direttiva sulle emissioni 
industriali sversa nella rete 
fognaria pubblica, i limiti 
andrebbero fissati in base 
all’autorizzazione rilasciata in 
applicazione di detta direttiva.
36 Osservazioni
92 
Ungheria e Slovacchia hanno previ -
sto nei piani di gestione dei bacini 
idrografici misure quali l’esame delle 
autorizzazioni esistenti o delle proce -
dure per il rilascio delle autorizzazioni. 
La Repubblica ceca aveva una misura 
che faceva riferimento semplicemente 
all’uso delle migliori tecniche dispo -
nibili. Nel caso dell’Ungheria, l’ambito 
di applicazione della misure non era 
indicato. Inoltre in Ungheria non esiste 
una base dati delle autorizzazioni allo 
scarico di acque rilasciate alle industrie 
che non sono contemplate dalla diret -
tiva sulle emissioni industriali, il che 
limita l’ambito dell’esame. In Slovac -
chia, la Corte ha individuato carenze 
relative all’esame delle autorizzazioni 
di due impianti esaminati.
Debolezze del sistema ispettivo
93 
Il rispetto dei limiti di emissione è ga -
rantito in due modi: controlli interni 
svolti dagli stessi sversatori di acque 
reflue e controlli svolti da organismi 
ispettivi pubblici.
94 
Nei quattro Stati membri visitati gli 
stabilimenti industriali che scaricano 
direttamente nelle acque superficia -
li sono tenuti per legge a eseguire 
controlli interni sui loro effluenti59. La 
frequenza di questi controlli interni 
è generalmente indicata nelle auto -
rizzazioni allo scarico di acque reflue. 
In Ungheria, Romania e Slovacchia, la 
normativa prevede un numero minimo 
di controlli all’anno.95 
Per quanto riguarda di controlli svolti 
da organismi ispettivi pubblici, in 
nessuno dei quattro Stati membri ne 
è prescritta la frequenza, con la sola 
eccezione degli stabilimenti industriali 
che ricadono nell’ambito di applicazio -
ne della direttiva sulle emissioni indu -
striali. Per tali controlli, detta direttiva 
specifica la frequenza minima obbli -
gatoria. In base alle statistiche fornite 
dagli Stati membri per il 2012-2013, la 
Corte conclude che:
— la copertura degli stabilimenti che 
rientrano nell’ambito di applica -
zione della suddetta direttiva era 
conforme alla normativa;
— per lo scarico diretto da parte di 
stabilimenti che non rientrano 
nell’ambito di applicazione della 
direttiva sulle emissioni industriali, 
l’effettiva frequenza delle ispezioni 
pubbliche è molto simile a quel -
la presentata nella tabella 6 : la 
minore frequenza è stata osservata 
in Slovacchia; per l’Ungheria non 
sono pervenuti dati che consenta -
no di valutare la frequenza delle 
ispezioni;
— per lo scarico indiretto, gli orga -
nismi ispettivi pubblici svolgono 
poche verifiche presso gli stabi -
limenti industriali, giacché com -
pete principalmente all’operatore 
dell’impianto di trattamento delle 
acque reflue urbane garantire il 
rispetto dei limiti di emissione 
stabiliti dal contratto. La Corte 
ha rilevato che per 22 impianti di 
trattamento delle acque reflue 
urbane sui 26 analizzati (85 %), gli 
operatori avevano eseguito con -
trolli in loco60. Per tre dei quattro 
impianti rimanenti, gli operatori 
facevano affidamento sui risultati 
dei controlli interni effettuati dagli 
sversatori industriali.59 Per i controlli interni in caso di 
scarico diretto, cfr. relazione 
speciale n.2/2015, 
paragrafo 60.
60 Gli operatori delle reti fognarie 
e/o degli impianti di 
trattamento delle acque reflue 
urbane che ricevono le acque 
reflue sono tenuti per legge 
a eseguire controlli in loco in 
Repubblica ceca, Romania 
e Slovacchia.
37 Osservazioni
96 
Una misura inclusa nel piano di gestio -
ne dei bacini idrografici del 2009 della 
Slovacchia prevedeva il rafforzamento 
del sistema ispettivo. Tuttavia, non 
veniva indicato come e quando questa 
misura sarebbe stata attuata e si face -
va presente che il principale problema 
era la mancanza di finanziamenti per 
l’attuazione del sistema.
97 
Quando si è rilevato che i limiti di 
emissione erano stati superati, con -
formemente alle disposizioni di legge 
sono state imposte ammende in tutti 
i quattro Stati membri:
— nel caso di scarico diretto, le am -
mende sono comminate dall’orga -
nismo ispettivo. La procedura è la 
stessa applicata per gli impianti 
di trattamento delle acque reflue 
urbane (cfr. paragrafi 76 e 77);
— nel caso di scarico indiretto, le 
ammende sono imposte dagli ope -
ratori degli impianti di trattamento 
delle acque reflue urbane. Mentre 
per Ungheria e Romania l’ammen -
da è proporzionale al quantitativo 
di inquinanti61 scaricati tra due 
misurazioni (in un anno), nella 
Repubblica ceca e in Slovacchia 
l’ammontare calcolato è in genere 
proporzionale al quantitativo di 
inquinanti scaricati il giorno in cui 
è stata effettuata la rilevazione62. 
A giudizio della Corte, è probabile 
che in tali casi l’ammontare dovuto 
sia modesto e abbia uno scarso 
effetto deterrente.La tassa sull’inquinamento delle 
risorse idriche usata in parte 
come strumento deterrente per 
le emissioni di inquinanti
98 
Il numero di sostanze inquinanti per 
le quali è dovuta una tassa è partico -
larmente limitato in Repubblica ceca, 
Ungheria e Slovacchia (cfr.  allega -
to IV ). Pertanto, raramente la tassa 
può servire a incentivare il rispetto dei 
limiti stabiliti nelle autorizzazioni o ad 
applicarne di più rigidi.
Le misure e gli strumenti 
attuati dagli Stati membri 
per affrontare 
l’inquinamento diffuso 
prodotto dall’attività 
agricola
99 
Un modo importante per ridurre le 
emissioni prodotte dall’agricoltura è di 
disciplinare le pratiche agronomiche 
(ad esempio, norme sull’uso di fertiliz -
zanti, lo stoccaggio del letame, l’uso 
di pesticidi, la rotazione delle colture 
ecc.). Sono disponibili diversi strumenti 
(cfr. paragrafo 15) per imporre o in -
coraggiare le buone pratiche agro -
nomiche e promuovere l’adozione di 
attività agricole conformi alla normati -
va ambientale.61 Valore corrispondente al 
quantitativo scaricato 
eccedente il limite consentito 
(volume moltiplicato per una 
concentrazione espressa ad 
esempio in mg/l).
62 I contratti precisano in genere 
un lasso temporale 
convenzionale (compreso 
generalmente fra cinque e 30 
giorni) nel caso in cui non sia 
possibile specificare il periodo 
esatto durante il quale i limiti 
di emissione sono stati 
superati.
38 Osservazioni
100  
La Corte ha pertanto esaminato se:
— la direttiva sui nitrati sia applicata 
al meglio come strumento per af -
frontare l’inquinamento da nitrati;
— i piani d’azione nazionali per 
l’utilizzo sostenibile dei pesticidi 
mostrino un chiaro impegno alla 
riduzione dei rischi e degli effetti 
associati all’uso dei pesticidi;
— la condizionalità sia efficace per 
imporre le buone pratiche agro -
nomiche e garantire la conformità 
con tali pratiche;
— le potenzialità delle misure per lo 
sviluppo rurale siano sfruttate pie -
namente per affrontare i problemi 
della qualità delle risorse idriche;
— venga applicato il principio «chi 
inquina paga» nel caso dell’inqui -
namento agricolo diffuso.
Gli Stati membri non si 
avvalgono di tutte le 
possibilità offerte dalla 
direttiva sui nitrati
101  
In base alla direttiva sui nitrati (cfr.  ta-
bella 1 ), gli Stati membri devono 
designare le zone vulnerabili ai nitrati 
e riesaminare le designazioni almeno 
ogni quattro anni. Uno dei criteri di de -
signazione è lo stato di eutrofizzazione 
dei corpi idrici63. La direttiva sui nitrati 
del 1991 lasciava agli Stati membri la 
definizione dei criteri per la classifi -
cazione del concetto di eutrofizzazio -
ne. Un documento orientativo sulla 
valutazione dell’eutrofizzazione nel 
contesto delle politiche UE in materia 
di acque è stato approvato soltanto nel 
maggio 2009 dai direttori responsabili 
delle risorse idriche degli Stati membri 
(e della Norvegia).102  
Gli Stati membri dovevano adottare 
programmi d’azione in cui specificare 
gli obblighi che gli agricoltori sono 
tenuti a rispettare nelle zone vulne -
rabili ai nitrati. Questi programmi 
d’azione devono essere esaminati e, se 
necessario, rivisti ogni quattro anni. Gli 
Stati membri devono adottare anche 
un codice di buona pratica agricola 
applicabile facoltativamente dagli agri -
coltori al di fuori delle zone vulnerabili 
ai nitrati. I programmi d’azione e i co -
dici non sono formalmente approvati 
dalla Commissione. Se la Commissione 
li valuta di qualità insufficiente, deve 
limitarsi a intraprendere un’azione 
legale (cfr. paragrafo 47).
La maggior parte degli Stati 
membri ha gradualmente 
rafforzato i requisiti imposti agli 
agricoltori nelle zone vulnerabili 
ai nitrati, ma vi sono margini di 
miglioramento
103  
Sin dalla loro adesione all’UE nel 2004 
e nel 2007, Repubblica ceca, Ungheria 
e Romania hanno gradualmente esteso 
le zone designate «vulnerabili ai nitra -
ti», mentre in Slovacchia vi è stata una 
riduzione del 5 %. La tabella 7  mostra 
la percentuale di terreni agricoli che 
è attualmente designata «vulnerabile 
ai nitrati» nei quattro Stati membri.63 Altri criteri riguardano: i) le 
acque sotterranee che 
contengano oltre 50 mg/l di 
nitrati o possano contenere 
più di 50 mg/l di nitrati se non 
si interviene, ii) le acque dolci 
superficiali, in particolare 
quelle utilizzate o destinate 
alla produzione di acqua 
potabile, che contengano 
o possano contenere una 
concentrazione di nitrati 
superiore a 25 o 50 mg/l come 
specificato dalla direttiva 
75/440/CEE del Consiglio, del 
16 giugno 1975, concernente 
la qualità delle acque 
superficiali destinate alla 
produzione di acqua potabile 
negli Stati membri (GU L 194 
del 25.7.1975, pag. 26).
39 Osservazioni
104  
La decisione della Romania di applica -
re il programma d’azione all’intero ter -
ritorio nazionale è, in linea di principio, 
positiva dal punto di vista della qualità 
delle acque, in particolare se si con -
sidera che la Romania ha il più basso 
numero di corpi idrici soggetti ad arric -
chimento da nutrienti (cfr.  allegato II ). 
Tuttavia, aumentare le zone designate 
di per sé non è sufficiente per ottenere 
una riduzione dei nitrati nelle acque. 
Nella zona precedentemente designa -
ta (costituita solamente dal 58 % dei 
terreni agricoli), vi sono stati limitati 
progressi nell’introduzione di adeguati 
sistemi di stoccaggio del letame, uno 
dei requisiti del programma d’azione 
(cfr. paragrafo 122).105  
La Corte ha rilevato che in occasione 
di ciascuna revisione dei programmi 
d’azione di Repubblica ceca, Ungheria 
e Romania, i requisiti aumentavano 
di numero o diventavano più rigidi, 
mentre in Slovacchia alcuni requisiti 
risultavano allentati. Il rafforzamento 
dei requisiti è dovuto in parte all’azio -
ne della Commissione (cfr.  riquadro 1 ). 
Il fatto che un certo numero di requisiti 
sia diventato anche più preciso ne faci -
lita l’applicazione e l’imposizione.Tabella 7Percentuale di terreni agricoli che è attualmente designata 
«vulnerabile ai nitrati» al 31 dicembre 2014
Stato membroPercentuale dei terreni agricoli 
in zone vulnerabili ai nitratiCambiamenti dalla prima 
designazione
Repubblica ceca 49 % + 15 %
Ungheria 63 % + 42 %
Romania58 % + 625 %
Nel 2013 il governo rumeno ha deciso che il programma d’azione si applica all’intero 
territorio della Romania1.
Slovacchia 57 % - 5 %
1  In base all’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva sui nitrati, sono esonerati dall’obbligo di 
individuazione delle zone vulnerabili specifiche gli Stati membri che stabiliscono ed applicano 
programmi d’azione a tutto il loro territorio.
Fonte : Analisi della legislazione nazionale condotta dalla Corte.
40 Osservazioni Riquadro 1Esempi degli effetti delle richieste fatte dalla Commissione alla Repubblica ceca 
e Ungheria
Gli Stati membri devono definire la capacità di stoccaggio dei contenitori di stoccaggio del letame. La capa -
cità dovrebbe consentire di stoccare il letame prodotto per un periodo lungo almeno quanto quello in cui 
è vietato lo spandimento del letame sul terreno. La capacità è quindi espressa in mesi. Nella Repubblica ceca, 
la capacità è aumentata a seguito dell’azione della Commissione. Gli agricoltori che erano stati assoggettati 
a tale obbligo per la prima volta nel 2012, a seguito dell’estensione delle zone vulnerabili ai nitrati, non erano 
tenuti a soddisfare tale requisito immediatamente. È stato infatti concesso loro un periodo transitorio (termine 
ultimo: fine 2015). Tale periodo è stato abolito a seguito di un intervento della Commissione a decorrere dalla 
metà del 2014.
In Ungheria, la Commissione ha discusso riguardo agli obblighi di stoccaggio e ai periodi transitori con le 
autorità competenti. Le scadenze iniziali sono state prorogate al 31 dicembre 2014 per alcuni agricoltori, che 
hanno perciò avuto a disposizione 10 anni dall’adesione per soddisfare i requisiti stabiliti. Per gli agricoltori 
delle zone designate vulnerabili ai nitrati per la prima volta nel 2013, il termine ultimo è il 31 dicembre 2014 
per lo stoccaggio dei liquami e il 22 dicembre 2015 per lo stoccaggio del letame. La Commissione però non ha 
contestato questi termini transitori fissati dalle autorità ungheresi.
Foto 2 – Vasca per lo stoccaggio dei liquami .
Fonte : Corte dei conti europea.

41 Osservazioni
106  
Anche se i requisiti sono diventati più 
rigorosi, sono tuttora meno esigenti di 
quelli indicati in uno studio del 201165 
condotto per conto della Commissione 
e da questa utilizzato nelle valutazioni 
dei piani d’azione. Alcuni esempi ven -
gono forniti nel riquadro 2.
107  
Per diverse questioni66 gli Stati mem -
bri hanno dovuto o potuto definire 
obblighi nell’ambito della direttiva 
sui nitrati: su tali questioni gli Stati 
membri hanno dovuto poi definire 
norme in materia di buone condizioni 
agronomiche e ambientali (BCAA)67. La 
Corte ha riscontrato che le BCAA per 
la «gestione delle terre» e il manteni -
mento di una «copertura minima del 
suolo» sono identiche o addirittura 
più rigorose dei requisiti inclusi nei 
programmi d’azione dei quattro Stati 
membri. Inoltre, vi sono margini per 
un ulteriore innalzamento dei requisiti 
(cfr. paragrafo 135).65 Cfr. relazione finale presentata 
alla Commissione nel 
dicembre 2011, Recommenda -
tions for establishing Action 
Programmes under Directive 
91/676/EEC concerning the 
protection of waters against 
pollution caused by nitrates 
from agricultural sources , da un 
consorzio (DLO-Alterra 
Wageningen UR, DLO-Plant 
research International 
Wageningen UR, Neiker 
Tecnalia, Derio, Spagna, 
Institute of Technology and 
Life Sciences (ITP), Varsavia, 
Polonia, Swedish Institute of 
Agricultural and Environmen -
tal Engineering (JTI), Uppsala). 
Queste raccomandazioni per 
zona climatica sono state 
emanate soltanto nel 2011, 
ossia 20 anni dopo l’approva -
zione della direttiva sui nitrati.
66 Le questioni riguardano: le 
condizioni per l’applicazione 
di fertilizzanti vicino ai corsi 
d’acqua, la gestione del 
territorio (compresi i sistemi di 
rotazione delle colture) e il 
mantenimento di un 
quantitativo minimo di 
copertura vegetale durante 
i periodi piovosi. Gli ultimi due 
sono facoltativi.
67 Le condizioni agronomiche 
e ambientali generali in 
questione sono: l’erosione del 
suolo (comprendente la 
gestione minima delle terre Riquadro 2Esempi di requisiti in Ungheria e Romania che sono meno rigidi di quelli 
raccomandati nello studio commissionato dalla Commissione
In Ungheria, il periodo durante il quale è vietata l’applicazione sul terreno di determinati fertilizzanti va dal 
31 ottobre al 15 febbraio (tre mesi e mezzo). Le raccomandazioni suggeriscono un periodo che va dal 1° ago -
sto al 1° febbraio (sei mesi) per i seminativi con una probabile flessibilità di più/meno un mese.
In Romania, la norma generale vieta l’applicazione dei fertilizzanti fino ad un metro da un corso d’acqua, per 
un terreno con una pendenza media fino al 12 %, e fino a tre metri, per un terreno con una pendenza superio -
re al 12 %. Vi sono altre norme specifiche per i diversi tipi di aree di protezione delle acque.
Le raccomandazioni suggeriscono fasce tampone64 larghe almeno 25 metri e in caso di terreno scosceso (pen -
denza superiore all’8 %) la larghezza delle fasce dovrebbe essere raddoppiata o addirittura triplicata. Nella 
corrispondenza con la Romania, la Commissione indicava anche di ritenere che le fasce tampone non fossero 
larghe a sufficienza, ma non ha dato seguito all’osservazione.
64 Strisce di terra lungo i corsi d’acqua per le quali esistono limitazioni alle colture riguardanti, ad esempio, l’applicazione di fertilizzanti.
42 Osservazioni
108  
Per quanto riguarda i fertilizzanti, gli 
Stati membri hanno specificato limiti 
relativi ai quantitativi di azoto da appli -
care (kg/ha). Non si sono però avvalsi 
della possibilità di stabilire analoghe 
limitazioni anche per il fosforo68.
Le carenze dei programmi 
d’azione della Slovacchia e della 
Repubblica ceca hanno indotto 
ulteriori provvedimenti da parte 
della Commissione
109  
Nel novembre 2012 la Commissione 
ha aperto una procedura d’infrazione 
nei confronti della Slovacchia riguar -
do al secondo programma d’azione 
che era stato approvato nel 2011. Una 
procedura «EU Pilot» con la Repubblica 
ceca è stata avviata nel gennaio 2013 
riguardo al terzo programma d’azione 
approvato nel 2012.
110  
A novembre 2015, la Commissione non 
aveva ancora deciso una posizione 
definitiva a seguito delle informazioni 
fornite dai due Stati membri69 interes -
sati e delle azioni da questi intraprese.I programmi d’azione non hanno 
ancora effetti sul consumo di 
fertilizzanti ed è difficile valutare 
l’impatto sull’eutrofizzazione
111 
Un indicatore dell’adeguatezza dei 
requisiti imposti agli agricoltori è co -
stituito dall’evoluzione del consumo 
di fertilizzanti azotati. Il consumo di 
fertilizzanti minerali70 è aumentato in 
tutti i quattro Stati membri nel perio -
do 2004-201271 mentre la superficie 
dei seminativi non è variata in misura 
significativa. Nello stesso periodo, il 
consumo di fertilizzanti organici (come 
il letame) non ha mostrato un anda -
mento chiaro né al rialzo né al ribasso.
112  
Un altro utile indicatore dell’efficacia 
dei programmi d’azione è l’evoluzione 
dello stato di eutrofizzazione delle 
acque, anche se questo è determinato 
da tutte le fonti di inquinamento e non 
solo dall’agricoltura.
113  
Gli Stati membri dovevano elaborare 
dei programmi di monitoraggio delle 
acque per misurare le concentrazioni 
di nitrati nelle acque dolci e esaminare 
lo stato di eutrofizzazione delle acque 
almeno ogni quattro anni. Le ultime 
relazioni di attuazione sono state 
presentate dagli Stati membri nel 2012 
e si riferiscono al periodo 2008-2011. La 
prossima relazione è attesa nel giugno 
2016 e riguarderà il periodo 2012-2015. 
Il periodo di riferimento delle relazioni 
in base alla direttiva sui nitrati non 
è armonizzato con il calendario per 
l’adozione dei piani di gestione dei 
bacini idrografici72.che rispetti le condizioni locali 
specifiche e il mantenimento 
di una copertura minima del 
suolo) e le fasce tampone 
lungo i corsi d’acqua. La 
norma sull’erosione 
è applicabile dall’1.1.2005 (o 
dall’1.1.2007 nel caso della 
Romania)e quella relativa alle 
fasce tampone è applicabile 
a partire dall’1.1.2012 nei 
quattro Stati membri visitati.
68 Per la Romania, la Corte ha 
rilevato, sulla base di un 
campione di piani di gestione 
per i fertilizzanti obbligatori 
per taluni agricoltori, che 
i quantitativi di fertilizzanti 
sulla base di studi agro-chimici 
si riferiscono sia al contenuto 
di azoto che di fosforo.
69 La lettera più recente 
trasmessa dalla Repubblica 
ceca è datata novembre 2014 
e quella della Slovacchia 
è datata febbraio 2015. La 
Repubblica ceca ha già 
approvato modifiche alla base 
giuridica esistente tenendo 
conto dei commenti formulati 
dalla Commissione.
70 I fertilizzanti possono essere 
divisi in due categorie: 
minerali (anche detti chimici 
o inorganici) e organici (come 
il letame).
71 In base ai dati forniti da 
Eurostat (variazione del 
consumo di fertilizzanti azotati 
in agricoltura) il tasso di 
aumento è stato del 15 % in 
Repubblica ceca, del 7 % in 
Ungheria, del 7 % in Romania 
e del 32 % in Slovacchia.
72 L’analisi dello stato dei corpi 
idrici a cui si riferiscono i piani 
doveva essere aggiornata nel 
2013 (per essere inclusa nel 
piano di gestione dei bacini 
idrografici del 2015) e il 
prossimo aggiornamento 
è programmato per il 2019 
(per essere incluso nel piano 
del 2021).
43 Osservazioni
114  
È difficile trarre conclusioni sullo stato 
di eutrofizzazione dei corpi idrici 
giacché le serie di dati per i periodi 
2004 -2007 e 2008-2011 non sono 
confrontabili73. I dati riportati nelle re -
lazioni del 2012 sull’attuazione della di -
rettiva sui nitrati non sono direttamen -
te confrontabili neppure con quelli dei 
piani di gestione dei bacini idrografici, 
dato che utilizzano criteri di valutazio -
ne diversi (cfr. paragrafo 101).
115  
Sulla base dei dati indicati per il pe -
riodo 2008-2011, in Repubblica ceca, 
Ungheria e Slovacchia era eutrofico tra 
il 31 % e il 65 % delle acque superficia -
li. In Romania, meno del 15 % dei fiumi 
era eutrofico; la situazione delle altre 
acque (laghi e acque costiere) non era 
giudicata altrettanto buona.
Il meccanismo volto a garantire il 
rispetto della direttiva sui nitrati 
ha uno scarso effetto deterrente
116  
La direttiva sui nitrati non includeva 
alcuna disposizione specifica rela -
tiva al meccanismo per garantirne 
l’applicazione.117  
Con l’introduzione della condizionalità 
(cfr. paragrafo 133), gli Stati membri 
sono tenuti a verificare l’applicazione 
di determinate norme e a ridurre i pa -
gamenti degli aiuti nel caso rilevino 
inadempienze. In base al criterio di 
gestione obbligatoria n. 474 (CGO 4), 
gli Stati membri devono verificare 
l’applicazione dei programmi d’azione 
sui nitrati da parte degli agricoltori. 
Gli agricoltori che non ricevono aiuti 
(pagamenti diretti) nel quadro della 
politica agricola comune e/o aiuti 
nell’ambito di determinate misure 
dei programmi di sviluppo rurale non 
sono soggetti ai controlli relativi al 
CGO 4.
118  
Oltre ai controlli relativi al CGO 4, tutti 
i quattro Stati membri svolgono con -
trolli sull’applicazione della direttiva 
sui nitrati, qui di seguito denominati 
«controlli nazionali». In nessuno dei 
quattro Stati membri visitati esisteva -
no disposizioni di legge relative alla 
copertura dei «controlli nazionali» 
(percentuale della popolazione da sot -
toporre a verifica) e alla selezione del 
campione. La percentuale effettiva di 
popolazione di agricoltori coperta da 
questi «controlli nazionali» nel 201275 
era molto bassa (meno del 3 %).73 Tale situazione è dovuta, ad 
esempio, ai diversi metodi di 
valutazione o alla notevole 
differenza nel numero delle 
stazioni di monitoraggio.
74 Applicabile in Repubblica 
ceca, Ungheria e Slovacchia 
dal 2009 e in Romania dal 
2012. Per il periodo di 
programmazione 2014-2020 il 
numero è stato modificato in 
CGO 1.
75 Per la Romania, i dati si 
riferiscono al periodo 
2008-2011.
44 Osservazioni
119  
Nella Repubblica ceca e in Slovacchia, 
i «controlli nazionali» e i controlli rela -
tivi al CGO 4 sono svolti dalla stessa au -
torità e negli altri due paesi da autorità 
diverse. Per quanto riguarda i requisiti 
effettivamente coperti dai «controlli 
nazionali», la situazione varia da uno 
Stato membro all’altro:
— quasi tutti i requisiti indicati nei 
programmi d’azione sono inclusi 
nei «controlli nazionali» in Unghe -
ria76 e Slovacchia.
— in Repubblica ceca alcuni dei 
requisiti previsti dai programmi 
d’azione sono verificati nell’ambi -
to dei «controlli nazionali» e altri 
nel quadro dei controlli relativi al 
CGO 4. Poiché la popolazione è la 
stessa per i due controlli, quasi tut -
ti i requisiti sono in pratica verifi -
cati, ma le sanzioni applicate sono 
diverse (cfr. paragrafi 120 e 144);
— in Romania, alcuni requisiti non 
sono inclusi nelle istruzioni che gli 
ispettori devono seguire per i con -
trolli nelle aziende con un numero 
di capi di bestiame compreso tra 8 
e 10077.
120  
La Corte ha riscontrato che, qualora dai 
«controlli nazionali» emerga il manca -
to rispetto dei requisiti, non vengono 
necessariamente comminate sanzioni 
e che, quando vengono applicate 
ammende, gli importi sono modesti, 
limitando così l’effetto deterrente:
— in Romania, per i controlli relativi 
alle aziende con un numero di capi 
di bestiame compreso tra 8 e 100, 
generalmente non vengono appli -
cate sanzioni ma vengono invece 
richieste azioni correttive;— in Slovacchia, su una serie di que -
stioni (come il mancato rispetto 
dei requisiti per lo stoccaggio o il 
mancato rispetto del divieto di 
applicazione dei fertilizzanti) la 
normativa non prevede sanzioni;
— in Ungheria, il quadro giuridico 
prevede sanzioni in caso di manca -
ta trasmissione di dati o di inqui -
namento da nitrati. In entrambi 
i casi tuttavia, l’ammenda massima 
è relativamente bassa. Inoltre, la 
sanzione per l’inquinamento da 
nitrati è di difficile applicazione 
in quanto richiede i) la prova del 
mancato rispetto delle norme 
sull’applicazione dei fertilizzanti 
che hanno prodotto l’inquinamen -
to e ii) una valutazione dell’entità 
dell’inquinamento;
— nella Repubblica ceca, sono 
applicate sanzioni per il mancato 
rispetto delle condizioni relative ai 
fertilizzanti e allo stoccaggio, ma 
l’ammenda media imposta per tipo 
di infrazione dal 2010 al 2013 era 
relativamente modesta.
121  
Nel complesso, la Corte ha rilevato che 
le informazioni riportate nella relazio -
ne sull’attuazione trasmessa alla Com -
missione riguardo ai controlli svolti 
e alle inadempienze riscontrate erano 
molto generiche e talvolta incomple -
te. Inoltre, le cifre sono risultate non 
sempre attendibili. Sarà quindi molto 
difficile per la Commissione valutare la 
situazione nel suo complesso.76 Per l’Ungheria si tratta dei 
controlli eseguiti sui non 
allevatori.
77 Le aziende con oltre 100 capi 
sono controllate da un’altra 
autorità. In base alle 
informazioni fornite nella 
relazione di attuazione 
presentata alla Commissione 
nel 2012, i controlli nel quadro 
della direttiva sui nitrati 
riguardano principalmente la 
questione della capacità di 
stoccaggio. La Corte non ha 
ricevuto alcuna informazione 
indicante se i controlli 
riguardino i non allevatori 
e tale informazione non 
compare nella relazione 
sull’attuazione presentata alla 
Commissione nel 2012.
45 Osservazioni
122  
Tali controlli hanno rilevato spesso il 
mancato rispetto del requisito sulla 
capacità di stoccaggio del letame. Una 
delle ragioni addotte per giustificare 
tale situazione era la mancanza di 
risorse per finanziare la costruzione di 
adeguate vasche di stoccaggio.
Carenze del piano d’azione 
sui pesticidi
123  
Gli Stati membri dovevano adottare 
dei piani d’azione nazionali indicanti 
obiettivi quantificati, target, misure 
e calendari di attuazione al fine di 
ridurre i rischi e l’impatto connessi 
all’uso dei pesticidi (cfr.  tabella 2 ). 
Tali piani dovevano essere adottati 
e comunicati alla Commissione entro il 
26 novembre 2012.
I piani d’azione non contenevano 
obiettivi quantificati e termini 
per l’attuazione delle misure
124  
La Corte ha riscontrato che i piani d’a -
zione nazionali non includevano:
— un calendario per l’attuazione del -
le misure in Ungheria e Slovacchia;
— l’ammontare delle risorse finan -
ziarie richieste per l’attuazione 
delle misure suggerite in Ungheria, 
Slovacchia e Romania;
— target quantitativi generali come 
il tasso di riduzione dell’uso di pe -
sticidi o la riduzione dell’«indice di 
frequenza di applicazione» (inten -
sità dell’uso di pesticidi).125  
Tra gli aspetti positivi è stato rilevato 
che i piani d’azione di Repubblica ceca, 
Romania e Slovacchia includevano 
misure relative alla creazione di fasce 
tampone di dimensioni adeguate in 
cui non potevano essere utilizzati 
pesticidi. Per la Romania, si veda anche 
il paragrafo 135. L’Ungheria prevedeva 
una misura sulle fasce tampone nel 
piano di gestione dei bacini idrografici 
del 2009.
126  
La relazione della Commissione sulla 
valutazione dei piani d’azione previ -
sti per il dicembre 2014 non era stata 
pubblicata a metà 2015. La Commis -
sione non ha avviato alcuna procedura 
di infrazione per le carenze riscontrate 
riguardo al contenuto delle misure 
incluse nei piani d’azione.
La difesa integrata verrà 
applicata solo gradualmente
127  
In virtù della direttiva sui pesticidi, 
dal 1° gennaio 2014 gli Stati membri 
devono provvedere a partire all’attua -
zione dei princìpi di difesa integrata78. 
Il principale obiettivo è garantire che 
l’utilizzo dei prodotti fitosanitari79 sia 
mantenuto entro lo stretto necessario.78 La difesa integrata significa 
attenta considerazione di tutti 
i metodi di protezione 
fitosanitaria disponibili 
e conseguente integrazione di 
misure appropriate intese 
a scoraggiare lo sviluppo di 
popolazioni di organismi 
nocivi e che mantengono l’uso 
dei prodotti fitosanitari e altre 
forme d’intervento a livelli che 
siano giustificati in termini 
economici ed ecologici e che 
riducano o minimizzino i rischi 
per la salute umana e per 
l’ambiente. L’obiettivo 
prioritario della «difesa 
integrata» è la produzione di 
colture sane con metodi che 
perturbino il meno possibile 
gli ecosistemi agricoli e che 
promuovano i meccanismi 
naturali di controllo 
fitosanitario.
79 Il termine pesticida (che 
include tra l’altro erbicidi, 
fungicidi, insetticidi) è spesso 
intercambiabile con quello di 
prodotto fitosanitario. 
Tuttavia, il termine pesticida 
è più ampio e include anche 
gli usi non agricoli/vegetali, ad 
esempio i biocidi.
46 Osservazioni
128  
Per una corretta applicazione dei 
princìpi della difesa integrata, devono 
essere forniti orientamenti. Al mo -
mento della stesura della relazione, 
gli Stati membri stavano elaborando 
orientamenti specifici per le diverse 
colture. Il rispetto dei princìpi generali 
di difesa integrata deve essere incluso 
come requisito base nei programmi di 
sviluppo rurale del periodo 2014-2020, 
in cui possono essere finanziati solo 
i costi relativi agli impegni che vanno 
oltre questo requisito base.
129  
Il successo della difesa integrata dipen -
derà dall’adeguatezza degli orienta -
menti forniti e da altri elementi quali 
le risorse finanziare disponibili per 
i servizi di consulenza agli agricoltori, 
la qualità delle misure di formazione 
degli utilizzatori di prodotti fitosanitari 
e la verifica agevole dei requisiti.
Il meccanismo volto a garantire 
il rispetto della direttiva sui 
pesticidi deve essere rafforzato
130  
Ai sensi della direttiva, gli Stati membri 
sono tenuti a stabilire le sanzioni appli -
cabili in caso di violazione delle dispo -
sizioni nazionali adottate in attuazione 
della stessa. La Corte ha rilevato che 
le sanzioni stabilite dalle disposizio -
ni giuridiche nazionali non coprono 
tutti i tipi di violazioni. Ad esempio, in 
Ungheria, Romania e Slovacchia, le di -
sposizioni giuridiche nazionali vigenti 
a metà del 2015 non avevano ancora 
definito le sanzioni applicabili in caso 
di mancato rispetto delle norme sulla 
difesa integrata. Inoltre, non erano sta -
te definite le ammende per tutti i casi 
di uso di prodotti fitosanitari non in 
linea con le condizioni specificate sulle 
etichette dei prodotti.131  
Non vi sono requisiti UE specifici 
riguardanti la copertura dei controlli80. 
In nessuno dei quattro Stati membri le 
disposizioni nazionali indicano la per -
centuale minima della popolazione da 
verificare. Tuttavia, un limitato numero 
di aspetti riguardanti l’uso di prodotti 
fitosanitari rientrano nella disciplina 
della condizionalità:
— i controlli relativi al CGO 981 mi-
rano principalmente a verificare 
che siano stati utilizzati prodotti 
autorizzati e che tale utilizzo è in 
linea con le condizioni specificate 
nell’etichetta del prodotto. Tale 
CGO 9 è stato oggetto di controlli 
sin dal 2011 in tre Stati membri ed 
in Romania a partire dal 2014;
— l’uso sostenibile di pesticidi, in par -
ticolare il rispetto dei princìpi della 
difesa integrata, avrebbe dovuto 
originariamente essere incluso tra 
i criteri di condizionalità a par -
tire dal 2014. Tuttavia, in base al 
regolamento (UE) n. 1306/201382, il 
calendario di tale inclusione è ora 
incerto in quanto dipende dai pro -
gressi compiuti dagli Stati membri 
nell’attuazione della direttiva sui 
pesticidi.80 Ad eccezione delle ispezioni 
da condurre ai sensi 
dell’articolo 8 della direttiva 
2009/128/CE, che prevede che 
tutte le attrezzature per 
l’applicazione di pesticidi 
debbano essere ispezionate 
entro il 26 novembre 2016.
81 Per il periodo di 
programmazione 2014-2020 il 
numero è stato modificato in 
CGO 10.
82 Regolamento (UE) 
n. 1306/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
17 dicembre 2013, sul 
finanziamento, sulla gestione 
e sul monitoraggio della 
politica agricola comune e che 
abroga i regolamenti del 
Consiglio (CEE) n. 352/78, 
(CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, 
(CE) n. 814/2000, 
(CE) n. 1290/2005 
e (CE) n. 485/2008 (GU L 347 
del 20.12.2013, pag. 549).
47 Osservazioni
132  
Considerando il limitato numero di 
aspetti coperti dalla condizionalità, 
tutti gli altri aspetti (come la proibizio -
ne di irrorazione aerea, l’adeguatezza 
delle attrezzature per l’applicazione, la 
difesa integrata) devono essere inclusi 
nei «controlli nazionali». I piani d’a -
zione di tutti gli Stati membri eccetto 
la Slovacchia hanno anche indicato la 
necessità di rafforzare i controlli nel 
settore dei prodotti fitosanitari.
Il meccanismo della 
condizionalità ha un impatto, 
ma non è pienamente 
sfruttato
133  
La condizionalità, che subordina 
i pagamenti diretti eseguiti nell’am -
bito della politica agricola comune al 
rispetto di una serie di requisiti, è stata 
introdotta nel 2005 (cfr. paragrafo 15). 
Il grado di conseguimento degli 
obiettivi ambientali, in questo caso 
il miglioramento della qualità delle 
acque, a seguito dell’attuazione di tale 
meccanismo dipende principalmente 
dalla severità dei requisiti imposti dagli 
Stati membri e dall’efficacia del mecca -
nismo volto a garantire il rispetto delle 
disposizioni.134  
Gli Stati membri sono responsabili 
dell’attuazione della condizionalità. 
Per i CGO83, ciò riguarda l’introduzione 
degli elementi pertinenti della norma -
tiva specifica nell’ambito della con -
dizionalità. Per le BCAA, ciò riguarda 
la trasposizione nella legislazione 
nazionale o regionale delle norme 
pertinenti e la definizione degli adem -
pimenti pratici richiesti agli agricoltori. 
Gli Stati membri hanno dovuto anche 
definire requisiti minimi per l’uso di 
fertilizzanti84 e dei prodotti fitosanita -
ri85, applicabili per determinate misure 
nel quadro dei programmi di sviluppo 
rurale (come le misure agroambientali).
I requisiti che gli agricoltori 
devono rispettare potrebbero 
essere rafforzati per ottenere 
una migliore qualità delle acque
135  
Due CGO sono particolarmente impor -
tanti per il miglioramento della qualità 
delle acque; i) la norma sulla creazione 
di fasce tampone lungo i corsi d’acqua 
e ii) la norma sull’erosione del suolo. 
Nessuno dei quattro Stati membri 
aveva creato fasce tampone delle di -
mensioni raccomandate da uno studio 
commissionato dalla Commissione 
(cfr. paragrafo 106 e  riquadro 2 ). La 
Romania, spingendosi oltre i requisiti 
della direttiva sui nitrati, aveva proibi -
to su tali fasce anche l’uso di pesticidi. 
I requisiti imposti dagli Stati membri 
a seguito della norme sull’erosione del 
suolo avrebbero potuto essere più esi -
genti, come si può vedere dagli esempi 
forniti nel riquadro 3 ).83 L’audit ha riguardato i seguenti 
CGO relativi alla qualità delle 
acque: il CGO 3, relativo 
all’applicazione dei liquami sui 
terreni agricoli, il CGO 4, 
relativo all’applicazione della 
direttiva sui nitrati e il CGO 9, 
relativo all’immissione sul 
mercato dei prodotti 
fitosanitari.
84 Tra i requisiti minimi relativi ai 
fertilizzanti devono figurare 
i codici di buone pratiche 
istituiti a norma della direttiva 
sui nitrati (cfr. paragrafo 102) 
per le aziende situate al di 
fuori delle zone vulnerabili ai 
nitrati e i requisiti relativi 
all’inquinamento da fosforo.
85 Tra i requisiti minimi relativi ai 
prodotti fitosanitari devono 
figurare, in particolare, 
l’obbligo di possedere una 
licenza per l’uso di tali 
prodotti, l’obbligo di seguire 
una formazione, il 
magazzinaggio in condizioni 
di sicurezza, la verifica 
dell’attrezzatura per 
l’irrorazione e le disposizioni 
sull’uso di pesticidi nelle 
vicinanze di corpi idrici o altri 
luoghi sensibili, 
conformemente alla 
legislazione nazionale.
48 Osservazioni
136  
Per quanto riguarda i requisiti minimi 
per i pagamenti relativi allo sviluppo 
rurale per il periodo di programmazio -
ne 2007-2013 (cfr. paragrafo 134):
— per l’inquinamento da fosforo 
derivante dall’uso di fertilizzanti, 
nessuno dei quattro Stati membri 
aveva definito requisiti anche se 
ciò era richiesto dal regolamento 
UE in materia;
— l’Ungheria non aveva definito 
requisisti minimi significativi per 
i fertilizzanti all’esterno delle zone 
vulnerabili e quelli definiti per le 
coltivazioni delle zone vulnerabili 
erano incompleti;
— per le norme sull’uso dei pesticidi 
vicino a corpi idrici, i quattro Stati 
membri avevano principalmente 
stabilito norme su speciali zone di 
protezione, come quelle destinate 
all’estrazione dell’acqua per con -
sumo umano. Riguardo alle fasce 
tampone, cfr. anche paragrafo 135.137  
Nel contesto dell’approvazione 
del programma di sviluppo rurale 
per il periodo di programmazione 
2014 -2020, la Commissione ha valutato 
le seguenti condizionalità ex ante: i) 
se siano state definite le BCAA e ii) se 
siano soddisfatti i requisiti minimi per 
i fertilizzanti e i prodotti fitosanitari 
applicabili a determinate misure di 
sviluppo rurale. La Commissione non 
ha messo in discussione l’adeguatezza 
dei requisiti in termini di efficacia per 
il perseguimento degli obiettivi della 
politica dell’UE in materia di acque, 
nonostante le debolezze sopra descrit -
te (cfr. paragrafi 135 e 136)87.
Il meccanismo volto a garantire 
il rispetto della condizionalità 
è insufficiente come deterrente
138  
Gli agricoltori che non ricevono aiuti 
nel quadro della politica agricola 
comune e/o dei programmi di sviluppo 
rurale non sono soggetti ai controlli di 
conformità. In realtà, le aziende agrico -
le con meno di un ettaro di superficie 
non sono ammissibili ai pagamenti di -
retti nell’ambito della politica agricola 
comune. Ad eccezione della Romania88, 
le aziende con una superficie inferiore 
a un ettaro rappresentano una quota 
trascurabile dei terreni agricoli.87 Un’osservazione analoga era 
stata formulata dalla Corte 
nella relazione speciale 
n. 4/2014, al paragrafo 46.
88 Secondo i dati pubblicati 
dall’ufficio statistico rumeno, il 
54 % delle aziende agricole 
detiene una superficie 
inferiore a un ettaro 
e rappresenta quasi il 10 % dei 
terreni agricoli.Riquadro 3Esempi di requisiti relativi all’erosione del suolo che avrebbero potuto essere 
rafforzati dagli Stati membri
Il tipo di coltura86 è uno dei fattori che incide sull’entità dell’erosione del suolo. In Romania e Slovacchia nessuna 
coltura è vietata sui terreni vulnerabili all’erosione.
Nella Repubblica ceca e in Ungheria, alcune colture sono vietate su determinate parcelle. La superficie soggetta 
a tali restrizioni è però inferiore a quella dei terreni soggetti ad erosione.
86 Ad esempio, colture a file come il mais, il girasole e la barbabietola da zucchero sono note per provocare l’erosione del suolo.
49 Osservazioni
139  
La Corte conclude che, in base alla 
dimensione del campione, il requisito89 
di coprire l’1 % degli agricoltori tenuti 
ad applicare le norme sulla condizio -
nalità è stato lievemente superato da 
tutti i quattro Stati membri dal 2011 al 
2013. Un tasso dell’1 % significa che, in 
media, un agricoltore ha la probabilità 
di essere controllato una volta ogni 
100 anni.
140  
Parimenti tutti e quattro gli Stati mem -
bri visitati hanno rispettato il requisito 
UE relativo alla divisione tra il campio -
namento basato sul rischio90 e quello 
su base casuale. Tuttavia, l’analisi di 
rischio perde in parte di significato in 
quanto il campione effettivamente 
verificato non è composto necessaria -
mente dai soli agricoltori considerati 
ad altro rischio. Ciò è dovuto al fatto 
che la selezione finale tiene anche 
conto delle risorse umane disponibili 
presso le autorità nazionali/regionali 
che svolgono i controlli.
141  
Per quanto riguarda il contenuto dei 
controlli, la Corte ha riscontrato che:
— nel caso del CGO 4 relativo all’ap -
plicazione della direttiva sui nitrati, 
i controlli in Ungheria, Romania 
e Slovacchia coprono la maggior 
parte dei requisiti definiti nei 
programmi d’azione sui nitrati. Nel 
caso della Repubblica ceca, alcuni 
requisiti del programma d’azione 
sui nitrati sono coperti dai controlli 
di condizionalità, mentre altri sono 
coperti dai «controlli nazionali» 
(cfr. paragrafo 119);— per quanto riguarda i requisiti 
minimi applicabili per talune 
misure nell’ambito dei programmi 
di sviluppo rurale, i controlli in 
Ungheria sono stati insufficienti 
(cfr. paragrafo 136). In Repubblica 
ceca e Romania i controlli non co -
privano il requisito della capacità 
minima di stoccaggio per il letame. 
In Romania, non tutti gli aspetti dei 
requisiti minimi relativi all’uso dei 
prodotti fitosanitari sono stati de -
finiti, per cui i controlli si limitano 
a verificare che siano stati utilizzati 
soltanto prodotti autorizzati.
142  
Un limite intrinseco del sistema dei 
controlli relativi alla condizionalità 
è che alcuni requisiti sono, per loro 
stessa natura, molto difficili da veri -
ficare. Ad esempio, alcuni possono 
essere verificati solo in un determinato 
periodo dell’anno o in assenza di de -
terminate condizioni meteorologiche 
(ad esempio, vento forte, ghiaccio), che 
potrebbe non coincidere necessaria -
mente con il momento della visita in 
loco. Per quattro Stati membri visitati, 
i controlli erano prevalentemente con -
centrati nella seconda metà dell’anno. 
Nessun controllo (Ungheria e Romania) 
o solo una ridottissima percentuale 
di controlli è stata effettuata durante 
i mesi invernali o il principale periodo 
vegetativo. Oltre ad essere contraria 
ad alcune disposizioni normative, tale 
situazione fa sì che alcuni requisiti 
relativi alle acque non possano essere 
verificati visivamente in loco.89 Regolamento (CE) 
n. 1122/2009 della 
Commissione, del 
30 novembre 2009, recante 
modalità di applicazione del 
regolamento (CE) n. 73/2009 
del Consiglio per quanto 
riguarda la condizionalità, la 
modulazione e il sistema 
integrato di gestione e di 
controllo nell’ambito dei 
regimi di sostegno diretto agli 
agricoltori di cui al medesimo 
regolamento e modalità di 
applicazione del regolamento 
(CE) n. 1234/2007 del Consiglio 
per quanto riguarda la 
condizionalità nell’ambito del 
regime di sostegno per il 
settore vitivinicolo (GU L 316 
del 2.12.2009, pag. 65).
90 In tutti i quattro Stati membri 
i fattori di rischio utilizzati per 
la selezione del campione 
sono cambiati negli anni, 
riflettendo una certa difficoltà 
nel decidere i fattori adeguati.
50 Osservazioni
143  
L’efficacia dei controlli è influenzata 
anche dal fatto che, a fini probatori, 
ci si basa su quanto dichiarato dagli 
stessi agricoltori nei registri di fertiliz -
zazione (che includono dati sui periodi 
di fertilizzazione e sui quantitativi 
applicati). Se tali registri sono aggior -
nati più di frequente, le informazioni 
saranno più accurate. I registri devono 
essere compilati continuamente (Un -
gheria, Romania e Slovacchia) o devo -
no essere aggiornati alla fine di ogni 
mese (Repubblica ceca).
144  
Infine, il costo che gli agricoltori 
devono sostenere per rispettare molti 
requisiti (ad esempio in termini di 
produzione o reddito perso) è su -
periore all’importo che potrebbero 
dover pagare a titolo di sanzione, ad 
esempio la riduzione massima dell’im -
porto dell’aiuto è al massimo del 5 %91 
e pertanto tali riduzioni non hanno un 
reale effetto deterrente92.
Le potenzialità delle 
misure di sviluppo rurale 
di affrontare i problemi 
della qualità delle risorse 
idriche non sono pienamente 
sfruttate
145  
Le misure integrative della legislazione 
esistente (come la direttiva sui nitrati) 
che sono state introdotte nei piani di 
gestione dei bacini idrografici erano 
per lo più collegate ai programmi di 
sviluppo rurale93.146  
Questi programmi contengono insiemi 
di misure alla cui attuazione le po -
polazioni mirate (ossia gli agricoltori) 
possono volontariamente scegliere di 
impegnarsi. I beneficiari delle misu -
re di sviluppo rurale si impegnano 
a rispettare le condizioni specifiche 
fissate dal rispettivo Stato membro.
Meno del 30 % dei terreni 
agricoli è soggetto ai regimi 
agroambientali che possono 
produrre miglioramenti della 
qualità delle acque
147  
La Corte ha rilevato che la descrizione 
della pressione dell’inquinamento pro -
dotto dall’agricoltura sulle acque nei 
programmi di sviluppo rurale dei quat -
tro Stati membri era molto generale 
e non era necessariamente coerente94 
con le informazioni contenute nei piani 
di gestione dei bacini idrografici95.
148  
Il regolamento (CE) n. 1974/200696 
della Commissione indicava le misu -
re che avrebbero potuto far parte di 
un programma di sviluppo rurale. Le 
più importanti misure utilizzate dai 
quattro Stati membri aventi un impat -
to positivo diretto sulla qualità delle 
acque sono:
— la misura 121 «Ammodernamento 
delle aziende agricole»: i quattro 
Stati membri97 hanno usato questa 
misura per finanziare i bacini per lo 
stoccaggio del letame. Le relazioni 
annuali di attuazione che descri -
vono i progressi relativi alle misure 
non forniscono informazioni sul 
numero di strutture di stoccag -
gio e sui costi degli investimenti 
cofinanziati;91 Il regolamento della 
Commissione stabilisce la 
riduzione, di norma, al 3 % 
dell’importo concesso. Gli Stati 
membri hanno la facoltà di 
non imporre alcuna riduzione, 
di ridurre il tasso all’1 % o di 
aumentarlo fino a un massimo 
del 5 %. Si applicano tassi più 
elevati in casi di ripetute 
inadempienze e nei casi in cui 
lo Stato membro giudichi 
intenzionali le inadempienze.
92 Cfr. relazione speciale 
n. 8/2008, paragrafo 69.
93 Ciascuno dei quattro Stati 
membri visitati disponeva di 
un programma di sviluppo 
rurale.
94 Un’osservazione analoga era 
stata formulata dalla Corte 
nella relazione speciale 
n. 4/2014, al paragrafo 52.
95 Mentre le valutazioni 
ambientali dei programmi di 
sviluppo rurale sono state 
redatte nel 2006, le analisi 
ambientali condotte nel 
contesto dei piani di gestione 
dei bacini idrografici 
dovevano essere completate 
entro il 22 dicembre 2004 
(articolo 5 della direttiva 
quadro sulle acque).
96 Regolamento (CE) 
n. 1974/2006 della 
Commissione, del 15 dicembre 
2006, recante disposizioni di 
applicazione del regolamento 
(CE) n. 1698/2005 del 
Consiglio, sul sostegno allo 
sviluppo rurale da parte del 
Fondo europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale (FEASR) 
(GU L 368 del 23.12.2006, 
pag. 15).
97 In Romania, i bacini di 
stoccaggio sono 
generalmente messi 
a disposizione dalle autorità 
locali, che non erano 
ammissibili alle sovvenzioni 
erogate nell’ambito di un 
programma di sviluppo rurale.
51 Osservazioni
— la misura 214 «Pagamenti agroam -
bientali» (cfr. paragrafo 13): l’entità 
delle risorse finanziare assegnate 
nel periodo di programmazione 
2007-201398 per questa misura 
varia a seconda degli Stati membri 
(cfr.  tabella 8 );
— la misura 221 «Primo imboschi -
mento99 di superfici agricole»: 
questa misura non era prioritaria 
nei quattro Stati membri in quanto 
destinataria di risorse finanziarie 
molto modeste.149  
La Repubblica ceca e l’Ungheria hanno 
indicato100 che anche la misura 211 
«Indennità compensative degli svan -
taggi naturali a favore degli agricoltori 
delle zone montane» e/o la misura 212 
«Indennità a favore degli agricoltori 
delle zone caratterizzate da svantaggi 
naturali diverse dalle zone montane» 
contribuiscono alla qualità dell’acqua. 
Gli altri due Stati membri non hanno 
indicato informazioni riguardo a tali 
zone, anche se hanno speso anch’essi 
fondi nell’ambito di queste misure. La 
Corte ritiene che queste misure abbiano 
solo un impatto indiretto, in quanto il 
loro principale obiettivo è di garantire la 
continuazione dell’utilizzo agricolo dei 
terreni. La manutenzione non consen -
te un miglioramento della situazione 
ambientale, ma in sua assenza se ne 
favorirebbe il deterioramento101. Nella 
Repubblica ceca, gli agricoltori ricevono 
sovvenzioni solo per il mantenimento 
dei pascoli. I pascoli hanno effetti mag -
giormente positivi102 sulla qualità delle 
acque rispetto ai terreni coltivati. Cio -
nonostante, in tutti i casi i pagamenti 
sono finalizzati a mantenere/preservare 
i paesaggi esistenti.98 I quattro Stati membri hanno 
assegnato meno fondi alla 
misura equivalente nel 
periodo di programmazione 
2014-2020, soprattutto la 
Slovacchia (63 % in meno) 
e l’Ungheria (43 % in meno).
99 In base ad un documento sulla 
qualità delle acque, « Water 
quality improvements from 
afforestation in an agricultural 
catchment in Denmark 
illustrated by the INCA model »,  
a cura di A. Bastrup-Birk 
e P. Gundersen pubblicato su 
Hydrology and Earth System 
Sciences , 8(4), 764-777, un 
cambiamento dell’utilizzo dei 
terreni dall’agricoltura 
intensiva alla silvicoltura 
riduce in misura sostanziale la 
lisciviazione di nitrati nelle 
acque superficiali 
e sotterranee, in gran parte 
grazie all’interruzione 
dell’apporto di fertilizzanti e di 
liquami azotati.
100 Comunicazioni alla 
Commissione per l’indicatore 
predefinito «R6 — Superficie 
soggetta a una gestione 
efficace che ha contribuito con 
successo alla qualità 
dell’acqua»: Repubblica ceca: 
844 717 ha (o 20 % dei terreni 
agricoli totali) e Ungheria 
59 959 ha (o 1 % dei terreni 
agricoli totali).
101 Anche la Slovacchia ha 
comunicato 348 860 ha 
nell’ambito della misura 226 
«Ricostituzione del potenziale 
produttivo forestale 
e interventi preventivi». Poiché 
il principale obiettivo 
è ripristinare le foreste 
danneggiate da calamità 
naturali e da incendi, l’impatto 
sulla qualità delle acque non 
è diretto in quanto non 
aumenta le superfici boschive.
102 I pascoli possono ridurre 
l’erosione del suolo. La qualità 
del suolo è anche 
generalmente migliore 
rispetto a quella dei terreni 
coltivati e consente una 
migliore e accresciuta 
infiltrazione delle acque 
piovane, riducendo così il 
dilavamento (che include 
i nutrienti presenti sulla 
superficie o nel suolo).Tabella 8Risorse finanziarie per la misura 214 «pagamenti 
agroambientali» al 31 dicembre 2014 (espresse in milioni 
di euro)
Stato membroDotazione (in percentuale dei fondi 
pubblici totali disponibili nell’ambi -
to dei programmi di sviluppo rurale)Esecuzione del bilancio (in percen -
tuale della dotazione della misura)
Repubblica ceca 1 101,2 (30 %) 1 085,7 (99 %)
Ungheria 1 137 ,3 (22 %) 1 169,6 (103  %)
Romania 1 270,6 (14 %) 1 340,9 (106  %)
Slovacchia 390,2 (15 %) 35 7, 3 (92 %)
Fonte : Relazioni di attuazione 2014 per i programmi di sviluppo rurale.
52 Osservazioni
150  
Nell’ambito della misura 214 «Paga -
menti agroambientali», gli Stati mem -
bri hanno incluso un insieme di regimi 
diversi. I diversi regimi prevedono 
obblighi diversi e possono comportare 
la limitazione o il divieto di utilizzo 
di un fertilizzante o di un prodotto 
fitosanitario e/o norme sulla rotazione 
delle colture103. Gli obblighi che l’agri -
coltore si impegna a rispettare devono 
andare oltre quelli previsti in proposito 
dalla normativa applicabile, compresi 
i CGO o i BCAA (ad esempio, i requisiti 
relativi all’uso dei fertilizzanti devono 
essere più severi rispetto a quelli dei 
programmi d’azione nell’ambito della 
direttiva sui nitrati).151  
I regimi a cui gli agricoltori possono 
aderire volontariamente non hanno lo 
stesso successo presso gli agricoltori. 
La tabella 9  riporta i regimi che hanno 
avuto maggiore successo, negli Stati 
membri in cui l’area che ha beneficiato 
del sostegno (in ha) a tale titolo nel 
periodo di programmazione 2007-2013 
rappresentava oltre il 10 % dei terreni 
agricoli dello Stato membro alla fine 
del 2014. La tabella indica inoltre gli 
obblighi che gli agricoltori devono ri -
spettare riguardo all’uso di fertilizzan -
ti, uso di prodotti fitosanitari e norme 
di rotazione delle colture.103 Cambiando colture si può 
ridurre o prevenire l’erosione 
del suolo.Tabella 9Percentuale di terreni agricoli e obblighi da rispettare nel quadro dei regimi 
agroambientali di maggiore successo al 31 dicembre 2014
Stato membroRegime (e superficie sostenuta in ha1 in % 
delle superfici agricole totali)Obblighi da rispettare  
(elenco non esaustivo)
Repubblica cecaManutenzione dei pascoli (16,5  %)Per i due sotto-regimi più importanti: limitazione dell’apporto di azoto per uno 
ed eliminazione dei fertilizzanti minerali per l’altro
Agricoltura biologica (10,7  %)Uso di soli fertilizzanti e prodotti fitosanitari autorizzati.
Dal 2009, applicazione del regolamento (CE) n. 834/2007 del Consiglio2.
UngheriaRegime per la produzione agricola 
integrata(11 %)È richiesto un piano di gestione dei nutrienti3.
Si applicano le norme per la rotazione delle colture.
Uso di soli prodotti fitosanitari definiti ecocompatibili.
RomaniaPascoli di «elevato valore naturale» 
e agricoltura tradizionale(22,2  %)L’uso di pesticidi non è ammesso.
L’uso di fertilizzanti minerali non è ammesso e vi sono limitazioni riguardo 
all’apporto di azoto dei fertilizzanti organici.
SlovacchiaAgricoltura ecocompatibile – regime 
di base(18,4  %)Uso solo di determinati fertilizzanti e prodotti fitosanitari. In base ai sottoregimi: 
non sono consentiti fertilizzanti minerali o vi sono limitazioni relative all’apporto 
di azoto.
1  La superficie considerata è la superficie totale soggetta agli impegni agroambientali. La stessa superficie può essere contata più volte se allo 
stesso terreno si applicano più obblighi. Non sono disponibili cifre per regime che escludano il doppio conteggio.
2  Regolamento (CE) n. 834/2007 del Consiglio, del 28 giugno 2007, relativo alla produzione biologica e all’etichettatura dei prodotti biologici 
e che abroga il regolamento (CEE) n. 2092/91 (GU L 189 del 20.7.2007, pag. 1), entrato in vigore l’1.1.2009.
3  Il principale obiettivo di un piano per la gestione dei nutrienti è di stabilire il quantitativo di fertilizzante necessario, in specifici momenti 
e in base alle caratteristiche del terreno, alle esigenze colturali, al clima ecc., per ottenere un uso ottimale del fertilizzante evitando così una 
eccessiva concimazione.
Fonte : Relazioni di attuazione 2014 per i programmi di sviluppo rurale.
53 Osservazioni
152  
Sulla base delle informazioni di cui 
dispone, la Corte stima che nei quat -
tro Stati membri tra il 15 e il 30 % dei 
terreni agricoli sia soggetto a diversi 
impegni agroambientali positivi per 
la qualità delle acque nel periodo di 
programmazione 2007-2013. Tuttavia, 
in Repubblica ceca, Ungheria e Roma -
nia alcuni dei regimi più importanti 
includono i pascoli (cfr.  tabella 9 ). 
Questi regimi riguardano principal -
mente pascoli esistenti e anche se la 
manutenzione degli stessi non mi -
gliora lo stato dell’ambiente, in sua 
assenza la situazione esistente potreb -
be peggiorare.
153  
In linea con le disposizioni dell’articolo 39 
del regolamento (CE) n. 1698/2005104, gli 
agricoltori sono tenuti a rispettare gli 
impegni assunti nell’ambito del regime 
agroambientale per un periodo com -
preso tra cinque e sette anni. La scelta 
di continuare a rispettare impegni ana -
loghi dopo il periodo di cinque-sette 
anni dipenderà da una serie di fattori, 
quali la disponibilità di aiuti finanziari, 
sotto forma di sovvenzioni, nonché da 
considerazioni relative alla redditività.
154  
L’analisi della Corte sui diversi obblighi 
da rispettare ha evidenziato le seguen -
ti carenze:
— nonostante l’importanza delle 
fasce tampone per la protezio -
ne delle acque, nessun regime 
agroambientale ha imposto fasce 
di dimensioni maggiori di quelle 
previste dalle BCAA (cfr. paragrafi 
135 e  riquadro 2 );— le limitazioni all’uso dei fertilizzanti 
imposte dai regimi più importanti 
in Romania e Slovacchia (cfr.  tabel -
la 9 , regime di base per la Slo -
vacchia) in termini di quantitativi 
di azoto per ettaro sono o molto 
simili (Romania) o superiori (Slo -
vacchia) al quantitativo medio di 
azoto usato nel paese e quindi 
i benefici aggiuntivi per la qualità 
delle acque derivanti da tali regimi 
saranno probabilmente limitati;
— i regimi più importanti che contri -
buiscono a lottare contro l’erosio -
ne sono quelli relativi ai pascoli 
esistenti (cfr. paragrafo 152).
Il meccanismo volto a garantire 
il rispetto delle disposizioni 
nell’ambito dei programmi di 
sviluppo rurale ha scarso effetto 
deterrente
155  
I regimi nell’ambito della misura 
agroambientale includono una serie di 
disposizioni positive per la qualità del -
le acque, ma che saranno efficaci solo 
se correttamente applicate. In base 
al regolamento (UE) n. 65/2011 della 
Commissione105, gli Stati membri sono 
tenuti a effettuare controlli ammini -
strativi su tutte le domande di aiuto 
ricevute e controlli in loco riguardanti, 
in base al regime di aiuto, almeno il 
5 % di tutti i beneficiari o della spesa.
156  
Nella relazione annuale di attività per 
il 2014, la Commissione (direzione 
generale Agricoltura e sviluppo rurale) 
ha espresso riserve riguardo alla garan -
zia106 fornita dai sistemi di controllo 
sulla spesa per lo sviluppo rurale in 
Romania ed Ungheria.104 Regolamento (CE) 
n. 1698/2005 del Consiglio, del 
20 settembre 2005, sul 
sostegno allo sviluppo rurale 
da parte del Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
(FEASR) (GU L 277 del 
21.10.2005, pag. 1).
105 Articoli 11, 12 e 25 del 
regolamento (UE) n. 65/2011 
della Commissione, del 
27 gennaio 2011, che stabilisce 
modalità di applicazione del 
regolamento (CE) n. 1698/2005 
del Consiglio per quanto 
riguarda l’attuazione delle 
procedure di controllo e della 
condizionalità per le misure di 
sostegno dello sviluppo rurale 
(GU L 25 del 28.1.2011, pag. 8).
106 Assicurazione che i sistemi di 
controllo predisposti danno le 
necessarie garanzie quanto 
alla legittimità e regolarità 
delle operazioni sottostanti.
54 Osservazioni
157  
La Corte ritiene che i sistemi di control -
lo dell’UE per gli aiuti agroambientali 
non siano sufficientemente efficaci107. 
Ciò è dovuto principalmente al fatto 
che i) gli agricoltori sono scarsamente 
incentivati ad attenersi alle disposizio -
ni in quanto i loro sforzi non sono pre -
miati da effetti positivi immediati sulla 
loro azienda agricola, ii) la percentuale 
dei controlli in loco108 è bassa e iii) il 
sistema sanzionatorio e le riduzioni 
degli aiuti non hanno un forte effetto 
deterrente109.
Il principio «chi inquina 
paga» viene applicato 
solo in misura limitata 
all’inquinamento diffuso 
in agricoltura
Il principio «chi inquina paga» 
è di difficile applicazione
158  
In base alla direttiva sulla responsa -
bilità ambientale110, la prevenzione 
e la riparazione del danno ambientale 
dovrebbero essere attuate applicando 
il principio «chi inquina paga»: l’opera -
tore la cui attività ha causato un danno 
ambientale verrà considerato finan -
ziariamente responsabile. La direttiva 
riconosce inoltre che la responsabilità 
civile non è uno strumento adatto per 
trattare l’inquinamento a carattere 
diffuso e generale nei casi in cui sia im -
possibile collegare gli effetti ambien -
tali negativi a atti o omissioni di taluni 
singoli soggetti.159  
L’applicazione del principio «chi inqui -
na paga» all’inquinamento diffuso in 
agricoltura pone dei problemi meto -
dologici: da un lato è difficile indivi -
duare chi inquini e dall’altro è difficile 
stabilire un nesso causale tra una 
determinata pratica adottata da un 
agricoltore e il livello di inquinamento 
o il danno causati.
160  
Nel contesto dell’agricoltura, l’intro -
duzione di restrizioni agli agricoltori 
(come i requisiti imposti dai program -
mi d’azione sui nitrati) senza prevedere 
alcuna compensazione finanziaria 
è considerata un modo di applicare il 
principio «chi inquina paga». Invece, se 
gli agricoltori sono remunerati perché 
si impegnano volontariamente in at -
tività di protezione ambientale, come 
nel caso della misura 214 «Pagamenti 
agroambientali», viene applicato più il 
principio «chi fa riceve» che quello «chi 
inquina paga».
161  
Un modo per coprire i costi ambien -
tali dovuti all’inquinamento («i costi 
dei danni ambientali») è applicare un 
adeguato sistema di sanzioni nei casi 
di mancato rispetto delle restrizioni 
imposte agli agricoltori. La Corte ha in -
dividuato una serie di debolezze a tale 
riguardo (cfr. paragrafi 120, 130, 144 
e 157). La condizionalità può fornire 
una risposta utile, anche se solo par -
ziale, al principio «chi inquina paga» in 
quanto le sanzioni non sono calcolate 
in base al costo del danno arrecato 
e possono pertanto rappresentare solo 
una frazione di tale costo. In molti casi 
le sanzioni non sono proporzionate 
alla gravità della violazione degli ob -
blighi di condizionalità.107 Cfr. relazione speciale 
n. 23/2014 «Errori nella spesa 
per lo sviluppo rurale: quali 
sono le cause e in che modo 
sono stati affrontati?» 
paragrafi 59, 62, 64 e 65 ( http://
eca.europa.eu ).
108 Il tasso del 5 % 
(cfr. paragrafo 155) significa 
che, in media, un agricoltore 
ha la probabilità di essere 
controllato una volta ogni 20 
anni.
109 In casi estremi, quando gli 
agricoltori non hanno 
rispettato nessuno degli 
obblighi e viene recuperato 
l’intero ammontare degli aiuti, 
gli agricoltori si trovano nella 
stessa situazione in cui si 
sarebbero trovati se non 
avessero assunto alcun 
impegno.
110 Secondo considerando della 
direttiva 2004/35/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 21 aprile 2004, 
sulla responsabilità 
ambientale in materia di 
prevenzione e riparazione del 
danno ambientale (GU L 143 
del 30.4.2004, pag. 56), 
modificata dalla direttiva 
2006/21/CE (GU L 102 
dell’11.4.2006, pag. 15) e dalla 
direttiva 2009/31/CE (GU L 140 
del 5.6.2009, pag. 114).
55 Osservazioni
162  
Un altro modo di applicare il principio 
«chi inquina paga» e recuperare i costi 
e di usare strumenti economici (come 
le tasse ambientali sui fertilizzanti o sui 
prodotti fitosanitari). Sia la Slovacchia 
che la Repubblica ceca hanno previsto 
di analizzare l’uso di strumenti econo -
mici a tali fini, mentre né l’Ungheria né 
la Romania hanno menzionato l’even -
tuale utilizzo di tali strumenti nei loro 
piani di gestione dei bacini idrografici.
La Commissione non 
richiede agli Stati membri di 
provvedere al recupero dei costi 
dell’inquinamento diffuso
163  
La direttiva quadro in materia di acque 
(articolo 9) introduce un adeguato 
contributo a carico dei vari settori di 
impiego dell’acqua111 per il recupero 
dei costi dei servizi idrici112. Il rispetto 
dell’articolo 9 della direttiva è uno dei 
criteri per valutare la conformità a una 
specifica condizionalità ex ante previ -
sta per il periodo di programmazione 
2014-2020.164  
La Commissione ha valutato il rispetto 
dell’articolo 9 nel contesto dell’appro -
vazione degli accordi di partenariato e, 
più specificamente per quanto riguar -
da l’agricoltura, nel contesto dell’ap -
provazione dei programmi di sviluppo 
rurale per il periodo 2014-2020. Per 
tutti i quattro Stati membri la Commis -
sione ha rilevato che i costi derivanti 
dall’inquinamento diffuso prodotto dal 
settore agricolo dovrebbero essere cal -
colati e inclusi nell’analisi economica 
dei costi e del loro recupero, ma non 
richiede un piano d’azione per gli Stati 
membri che non recuperano i costi 
dell’inquinamento diffuso, o lo fanno 
solo in misura parziale.
165  
In una comunicazione del 2015113, la 
Commissione ha dichiarato che le 
misure volte a garantire il recupero dei 
costi ambientali e delle risorse sono 
limitate. La Commissione non ha però 
ancora emanato orientamenti sui pos -
sibili metodi per recuperare i costi né 
migliori pratiche al riguardo.111 Sono comprese tutte le 
attività che hanno un 
significativo impatto sullo 
stato delle acque.
112 Il costo dei servizi idrici include 
i costi ambientali e i costi delle 
risorse. I costi ambientali sono 
i costi dei danni che l’uso delle 
risorse idriche provoca 
all’ambiente e agli ecosistemi 
e i costi derivanti dall’utilizzo 
dell’ambiente (ad esempio, la 
riduzione della qualità 
ecologica dei sistemi acquatici 
o la salinizzazione e la 
degradazione dei suoli 
produttivi). I costi delle risorse 
sono i costi delle opportunità 
perse per altri usi a seguito 
dello sfruttamento delle 
risorse al di là del ritmo 
naturale di ricostituzione o di 
recupero (legato ad esempio 
all’eccessiva estrazione di 
acqua).
113 COM(2015) 120 final  del 
9 marzo2015, «Direttiva 
quadro Acque e direttiva 
Alluvioni: azioni a favore del 
“buono stato” delle acque 
unionali e della riduzione dei 
rischi di alluvioni».
56
 Conclusioni 
e raccomandazioni
166  
Resta ancora strada da percorrere 
perché i quattro Stati membri riescano 
a conseguire una buona qualità delle 
acque superficiali, il principale obiet -
tivo della direttiva quadro in materia 
di acque. Essi dovranno accrescere gli 
sforzi profusi per accelerare i progressi 
sul fronte della qualità delle acque.
Il ricorso ai piani di 
gestione dei bacini 
idrografici quale 
strumento per conseguire 
una migliore qualità delle 
acque
167  
L’introduzione del piano di gestione 
dei bacini idrografici quale strumento 
di gestione integrata delle acque era 
uno dei punti di forza della direttiva 
quadro in materia di acque del 2000; 
nella pratica, però, i piani presentano 
carenze nell’individuazione delle pres -
sioni dell’inquinamento e nella defini -
zione delle misure correttive.
168  
Dal raffronto dei piani di gestione 
dei bacini idrografici del 2009 con 
i rispettivi progetti di aggiornamento 
del 2015 per i quattro Stati membri 
è emerso che il miglioramento dello 
stato ecologico e chimico dei corpi 
idrici è stato modesto. La Corte osserva 
tuttavia che, data l’applicazione della 
regola «fuori uno, fuori tutti», i pro -
gressi relativi ai singoli elementi che 
definiscono lo stato potrebbero non 
essere visibili114. C’era da aspettarsi un 
livello di miglioramento così basso alla 
luce del numero elevato di corpi idrici 
esentati dalla scadenza del 2015 per il 
conseguimento di uno stato soddisfa -
cente (cfr. paragrafi 26-27 e 45-46).169  
Le carenze dei sistemi di monitoraggio 
dei quattro Stati membri hanno fatto sì 
che fossero insufficienti i dati sul tipo 
e sulle fonti di inquinamento che han -
no causato il mancato raggiungimento 
di un buono stato nonché sull’impor -
tanza relativa delle diverse fonti di 
inquinamento. La comparabilità dei 
dati ha inoltre risentito del fatto che 
vi erano differenze considerevoli fra 
i quattro Stati membri circa il numero 
di inquinanti fisico-chimici specifici 
valutati. L’assenza di dati esaustivi 
ostacola l’individuazione di misure 
mirate ed economicamente efficienti 
(cfr. paragrafi 28-32).
170  
Gli Stati membri hanno mostrato poca 
ambizione per quanto concerne l’indi -
viduazione di misure per correggere la 
situazione e, pertanto, i piani di gestio -
ne dei bacini idrografici hanno fornito 
un valore aggiunto limitato al riguardo 
(cfr. paragrafi 33-41), in quanto:
— sono incentrati sulle «misure di 
base», ossia sull’attuazione della 
normativa esistente (direttive UE) e
— le «altre misure di base» e le 
«misure integrative» non riguar -
dano tutte le problematiche di 
inquinamento, non comprendono 
una valutazione dell’opportunità 
offerta da alcuni strumenti oppure 
il loro campo d’applicazione non 
è chiaro.114 Lo stato finale di un corpo 
idrico è determinato dal 
peggiore elemento rilevato 
nel processo di valutazione.
57 Conclusioni e raccomandazioni
171  
Inoltre, nel migliore dei casi gli effetti 
attesi dalle varie misure sono solo par -
zialmente indicati nei piani di gestione 
dei bacini idrografici. Le informazioni 
sull’ammontare dei fondi necessari 
all’attuazione delle misure nonché 
sulla loro probabile disponibilità sono 
incomplete. Il coordinamento tra chi 
predispone i piani di gestione dei ba -
cini idrografici e chi approva e assegna 
i fondi non è stato assicurato sempre 
(cfr. paragrafi 42-44).
172  
La Commissione, in collaborazione con 
gli Stati membri, ha sviluppato orienta -
menti per l’applicazione della direttiva 
quadro in materia di acque. Ha presen -
tato inoltre, in svariate comunicazioni, 
raccomandazioni specifiche per Stato 
membro in merito ai piani di gestione 
dei bacini idrografici del 2009. La Com -
missione non ha avviato nei confronti 
dei quattro Stati membri procedure di 
infrazione per le carenze rilevate nei 
piani del 2009. Le azioni specificate 
nei programmi operativi per il perio -
do 2014-2020 in seguito al mancato 
rispetto della condizionalità ex ante 
applicabile non coprivano queste ca -
renze nella loro totalità. La Commissio -
ne confida invece nella buona volontà 
e nell’impegno degli Stati membri ad 
accrescere gli sforzi profusi sulla base 
delle richieste annotate nei verbali 
delle riunioni bilaterali. I progetti di 
piani di gestione dei bacini idrografici 
del 2015 presentano ancora un numero 
elevato di esenzioni dal limite ultimo 
per il conseguimento di un buono sta -
to e permangono molte delle carenze 
rilevate dalla Corte e dalla Commis -
sione sull’individuazione di misure 
appropriate (cfr. paragrafi 47-50).Raccomandazione 1
La Commissione dovrebbe:
a) fornire orientamenti per una predi -
sposizione di relazioni più diffe -
renziate sui progressi compiuti sul 
fronte della qualità delle acque, che 
attualmente potrebbero non essere 
visibili a causa dell’applicazione 
della regola «fuori uno, fuori tutti»;
b) promuovere la comparabilità dei 
dati, riducendo ad esempio le 
discrepanze nel numero di sostan -
ze fisico-chimiche valutate ai fini 
dello stato ecologico;
c) continuare a monitorare i progressi 
compiuti dagli Stati membri nel 
conseguire una buona qualità del -
le acque, obiettivo della direttiva 
quadro in materia di acque.
Gli Stati membri dovrebbero:
d) assicurare un valido monitoraggio 
della qualità delle acque per dispor -
re di informazioni accurate sulla 
situazione e sull’origine dell’inqui -
namento per corpo idrico, in modo 
da consentire una migliore calibra -
zione e accrescere l’efficienza eco -
nomica delle azioni correttive. Per 
l’attività agricola, ad esempio, ciò 
potrebbe equivalere a trovare una 
combinazione efficace di misure 
obbligatorie e volontarie;
e) fornire nei rispettivi piani di gestio -
ne dei bacini idrografici: i) chiare 
motivazioni per l’uso di esenzioni 
dalle scadenze previste dalla di -
rettiva quadro in materia di acque, 
ii) informazioni sulle modalità di 
finanziamento delle misure e iii) in -
formazioni sull’impatto atteso 
delle misure;
f) assicurare il coordinamento fra 
gli organismi che definiscono le 
misure dei piani di gestione dei 
bacini idrografici e gli organismi 
che approvano il finanziamento 
dei progetti.
58 Conclusioni e raccomandazioni
Attuazione delle misure 
per ridurre l’inquinamento 
da acque reflue urbane 
e industriali
173  
Gli Stati membri hanno compiuto pro -
gressi nell’eliminare l’inquinamento or -
ganico e da nutrienti nelle acque reflue 
emesse da impianti di trattamento 
delle acque reflue urbane. Tuttavia, gli 
strumenti a disposizione per ridurre 
l’inquinamento nelle acque reflue, 
come il meccanismo volto a garantire 
l’applicazione e la tassa sull’inquina -
mento delle risorse idriche, non sono 
stati utilizzati al meglio.
Agglomerati
174  
Per quanto concerne l’attuazione della 
direttiva sul trattamento delle acque 
reflue urbane (cfr. paragrafi 53-65), la 
«misura di base» riguardante l’inquina -
mento causato dagli agglomerati, sono 
stati compiuti progressi nella raccolta 
delle acque reflue (è aumentato cioè il 
numero di abitazioni private allacciate 
a una rete fognaria e a un impianto di 
trattamento) e nel trattamento ade -
guato delle acque reflue. Tutti i quattro 
Stati membri, tuttavia, registravano 
ritardi rispetto alle scadenze interme -
die o finali stabilite per l’attuazione 
della direttiva (cfr. anche le conclusioni 
e raccomandazioni formulate nella 
relazione speciale n. 2/2015).175  
Nei piani di gestione dei bacini idro -
grafici del 2009 mancavano informa -
zioni sulle «altre misure di base» e sulle 
«misure integrative» necessarie per 
i corpi idrici che non hanno raggiunto 
uno stato soddisfacente:
— per le acque reflue non ancora 
convogliate a un impianto di trat -
tamento non c’erano indicazioni 
sulle modalità di gestione del cari -
co (il carico degli agglomerati con 
2 000 a.e. o più, destinato a sistemi 
individuali e il carico degli agglo -
merati con meno di 2 000 a.e.) 
(cfr. paragrafi 58-60);
— non viene indicato quali impian -
ti di trattamento delle acque 
reflue urbane necessitino di 
limiti di emissione più rigidi (ad 
eccezione del piano rumeno) 
(cfr. paragrafi 66-68);
— la questione dei microinquinanti 
non è stata affrontata. Nei quat -
tro Stati membri non sussiste alcu -
na disposizione giuridica dell’UE 
né nazionale per i limiti di emissio -
ne (cfr. paragrafi 69-70).
176  
Quanto al meccanismo volto a garan -
tire l’applicazione, la Corte conclude 
che il sistema dei controlli interni 
a cura degli operatori degli impianti 
di trattamento delle acque reflue sui 
propri effluenti è stato nel complesso 
soddisfacente. Mostra tuttavia debo -
lezze il sistema di ispezione pubblica, 
in quanto la frequenza dei controlli 
non è prescritta e in alcuni Stati mem -
bri è stata bassa (Slovacchia) o non 
ha potuto essere valutata (Ungheria). 
Inoltre, in Romania i controlli hanno un 
effetto deterrente limitato, poiché si 
preferisce emanare avvertimenti che 
comminare ammende quando i limiti 
sono superati (cfr. paragrafi 71-78).
59 Conclusioni e raccomandazioni
177  
In applicazione del principio «chi 
inquina paga», gli sversatori di acque 
reflue sono tenuti al pagamento di una 
tassa sull’inquinamento delle risorse 
idriche, ma con alcune eccezioni in Re -
pubblica ceca, Romania e Slovacchia. 
La tassa non è dovuta per tutti i para -
metri che rispecchiano l’inquinamento 
organico e da nutrienti e il relativo 
importo per inquinante (per quanti -
tativo sversato espresso in mg/l) varia 
notevolmente fra i quattro Stati mem -
bri. Nella Repubblica ceca e in Slovac -
chia la tassa può servire da incentivo 
al rispetto dei limiti di emissione fissati 
nelle autorizzazioni per alcuni para -
metri (in quanto non è dovuta alcuna 
imposta in caso di osservanza), mentre 
in Ungheria e talvolta in Romania l’im -
posta può servire da incentivo a supe -
rare i limiti di emissione per i parametri 
soggetti a imposta. L’effettiva funzione 
di incentivo dipende dagli importi do -
vuti: nessuno dei piani di gestione dei 
bacini idrografici ha valutato l’effetto 
deterrente (cfr. paragrafi 79-82).
Stabilimenti industriali
178  
Determinate categorie di stabilimen -
ti industriali ricadono nell’ambito 
di applicazione della direttiva sul -
le emissioni industriali («misura di 
base»). Nelle conclusioni sulle migliori 
tecniche disponibili che vengono 
adottate dalla Commissione per tipo 
di industria sono indicati i limiti di 
emissione. A fine 2015, solo sette di 
tali conclusioni erano state adottate 
(cfr. paragrafo 85).179  
Nei piani di gestione dei bacini idro -
grafici del 2009 mancavano «altre 
misure di base» e «misure integrative» 
per i corpi idrici che non hanno rag -
giunto uno stato soddisfacente: non vi 
era alcuna misura mirata a inquinanti 
specifici o a sversatori specifici (come 
un’indicazione di sostanze e limiti spe -
cifici da riportare nelle autorizzazioni 
allo scarico). Ungheria e Slovacchia 
hanno tuttavia previsto come misure, 
nei piani di gestione dei bacini idro -
grafici, l’esame delle procedure per il 
rilascio delle autorizzazioni o delle au -
torizzazioni specifiche. A giudizio della 
Corte, però, tale esame non è stato 
efficace a causa di varie debolezze od 
omissioni (cfr. paragrafi 87-92).
180  
La Corte conclude che (cfr. paragrafi 
89-91):
— per la fissazione dei limiti di emis -
sione, le autorità competenti di -
pendono in una certa misura dalle 
informazioni fornite dagli sversa -
tori stessi. È questo il caso in cui, in 
particolare, le disposizioni giuridi -
che nazionali fissano soltanto limiti 
orientativi o non ne fissano affatto;
— le autorizzazioni allo scarico degli 
impianti di trattamento delle 
acque reflue destinatari di acque 
reflue industriali prevedono solo 
in alcuni casi limiti per inquinanti 
diversi dalle sostanze organiche 
e dai nutrienti.
60 Conclusioni e raccomandazioni
181  
Quanto al meccanismo volto a garan -
tire il rispetto delle disposizioni, sono 
condotte poche ispezioni pubbliche 
per quanto riguarda lo scarico indiret -
to, ossia mediante una rete fognaria 
pubblica, da parte degli stabilimenti 
che non ricadono nell’ambito della 
direttiva sulle emissioni industriali. 
Invece, nella maggioranza dei casi 
(85 % del campione di 28 impianti di 
trattamento controllati) gli operatori 
degli impianti di trattamento delle 
acque reflue urbane hanno eseguito 
controlli in loco presso i siti degli sta -
bilimenti industriali. Ciò nonostante, 
le ammende comminate in Repubblica 
ceca e Slovacchia hanno probabil -
mente un limitato effetto deterrente. 
Quanto alle ispezioni sugli sversatori 
diretti, la situazione è analoga a quella 
descritta al paragrafo 176 (ispezioni 
condotte presso gli impianti di trat -
tamento delle acque reflue urbane) 
(cfr. paragrafi 93-97).
182  
La tassa sull’inquinamento delle risorse 
idriche solo in rari casi può servire da 
incentivo al rispetto o al superamento 
dei limiti di emissione fissati nelle au -
torizzazioni, in quanto è dovuta soltan -
to per un numero limitato di inquinanti 
(sostanze organiche, nutrienti e alcuni 
metalli pesanti) (cfr. paragrafo 98).Raccomandazione 2
La Commissione dovrebbe:
a) valutare come meglio fissare 
criteri vincolanti perché risultino 
efficaci le ispezioni condotte dagli 
Stati membri presso gli impianti 
di trattamento delle acque reflue 
che non ricadono nell’ambito della 
direttiva sulle emissioni industriali.
Gli Stati membri dovrebbero:
b) indicare per quali corpi idrici, in ra -
gione della loro qualità insoddisfa -
cente, sono necessarie misure per 
sversatori specifici. Per gli impianti 
di trattamento delle acque reflue 
urbane, vi rientrerà la fissazio -
ne, nelle autorizzazioni, di limiti 
di emissione più rigidi di quelli 
stabiliti per legge per i parametri 
di inquinamento organico e da 
nutrienti e la fissazione di limiti per 
sostanze prioritarie e altre sostan -
ze chimiche o microinquinanti;
c) valutare e assicurare l’efficacia 
dei meccanismi volti a garantire 
l’applicazione, in particolare la co -
pertura da raggiungere e l’effetto 
deterrente delle sanzioni irrogate;
d) valutare il potenziale impiego della 
tassa sull’inquinamento delle risor -
se idriche come strumento econo -
mico e come modalità di applica -
zione del principio «chi inquina 
paga», almeno per le principali 
sostanze aventi ricadute negative 
sulla qualità delle acque.
61 Conclusioni e raccomandazioni
Attuazione delle misure 
per affrontare 
l’inquinamento diffuso 
prodotto dall’attività 
agricola
183  
In generale, gli Stati membri hanno 
applicato in modo migliore la direttiva 
sui nitrati, ma sono stati restii a ricor -
rere pienamente agli strumenti messi 
a disposizione, come i meccanismi vol -
ti a garantire l’applicazione, le norme 
BCAA nell’ambito della condizionalità, 
le misure di sviluppo rurale e il princi -
pio «chi inquina paga».
184  
Quanto all’attuazione della direttiva 
sui nitrati, la principale «misura di 
base» riguardante l’inquinamento do -
vuto all’attività agricola, la Repubblica 
ceca, l’Ungheria e la Romania hanno 
progressivamente inasprito i requisiti 
che gli agricoltori dovevano rispettare 
nelle zone vulnerabili ai nitrati. Ciò 
è ascrivibile principalmente all’azione 
della Commissione. La Slovacchia non 
ha seguito in misura sufficiente i sug -
gerimenti della Commissione e pertan -
to, nel 2012, quest’ultima ha avviato 
una procedura di infrazione nei suoi 
confronti (cfr. paragrafi 101-110).
185  
Ciò detto, nonostante i miglioramenti 
in tre Stati membri, vi è margine per 
un ulteriore inasprimento dei requisiti 
(cfr. paragrafi 111-115).186  
L’andamento tendenziale dell’eutro -
fizzazione non può essere valutato 
a causa della non comparabilità degli 
insiemi di dati. La Corte osserva che 
il periodo di riferimento delle rela -
zioni in base alla direttiva sui nitrati 
non coincide con quello della di -
rettiva quadro in materia di acque 
(cfr. paragrafi 113-114).
187  
Quanto alle «altre misure di base» 
e alle «misure integrative» (cfr. pa -
ragrafi 123-129 e 135-137), la Corte 
conclude che:
— le misure concernenti l’impiego 
dei pesticidi erano vaghe o face -
vano riferimento ai piani di azione 
contro i pesticidi. In detti piani, 
però, mancavano in parte obiettivi 
quantificati, scadenze per l’at -
tuazione e informazioni sui fondi 
necessari per l’attuazione delle mi -
sure. A metà 2015, la Commissione 
non aveva avviato alcuna procedu -
ra di infrazione per le carenze ivi 
presenti;
— vi è la possibilità di inasprire le 
norme BCAA e i «requisiti minimi» 
nell’ambito dello sviluppo rura -
le. La Commissione non valuta 
sistematicamente l’adeguatezza 
dei requisiti in termini di efficacia 
ai fini del conseguimento degli 
obiettivi della politica dell’UE in 
materia di acque, di cui verifica 
soltanto l’esistenza e la pertinenza;
62 Conclusioni e raccomandazioni
— gli Stati membri non hanno fissato 
limiti quantitativi per il fertilizzante 
al fosforo utilizzato sui terreni (kg/
ha);
— gli Stati membri si avvalgono prin -
cipalmente di misure agroambien -
tali a carattere volontario.
188  
Le potenzialità dello sviluppo rurale di 
affrontare i problemi della qualità delle 
risorse idriche non sono pienamente 
sfruttate (cfr. paragrafi 145-154):
— i terreni agricoli soggetti a impegni 
agroambientali atti a favorire la 
qualità delle acque variavano dal 
15 al 30 % nel periodo di program -
mazione 2007-2013. Per la maggior 
parte, tuttavia, si tratta di impegni 
assunti dagli agricoltori circa il 
mantenimento di pascoli esistenti. 
Si tratta di un fattore positivo, che 
però non determina un migliora -
mento della qualità delle acque. 
Inoltre, dal momento che ci si deve 
attenere a tali obblighi soltanto 
per un periodo da cinque a sette 
anni, non viene necessariamente 
assicurato l’impatto a lungo termi -
ne sulla qualità delle acque;
— le limitazioni alla quantità di ferti -
lizzante a base di azoto applicata 
per ettaro di terreno sono pros -
sime o superiori al quantitativo 
medio applicato in Romania e Slo -
vacchia; pertanto, è probabile che 
i benefici aggiuntivi per la qualità 
delle acque siano modesti.189  
Un agricoltore può essere soggetto 
a tutto un insieme di meccanismi volti 
a garantire il rispetto delle disposi -
zioni: controlli di condizionalità in 
base alla disciplina dell’UE e controlli 
sui pagamenti per lo sviluppo rurale 
nonché «controlli nazionali» ai sensi 
della direttiva sui nitrati e nel settore 
dei prodotti fitosanitari (cfr. paragra -
fi 116-122, 130-132, 138-144 e 155-157). 
Tutti questi controlli risentono di limiti 
intrinsechi, quali elementi probatori 
importanti sotto forma di autodichia -
razioni degli agricoltori stessi. Inoltre:
— l’effetto deterrente è limitato per la 
condizionalità e i controlli nell’am -
bito dello sviluppo rurale. Ciò 
è dovuto principalmente alla loro 
impostazione: la bassa copertura 
(rispettivamente 1 % e 5 %) e le 
sanzioni (riduzione degli aiuti), che 
sono inferiori al costo del rispetto 
delle norme. I «controlli nazionali» 
ai sensi della direttiva sui nitrati 
presentano debolezze analoghe;
— tutti gli Stati membri visitati, ec -
cetto la Slovacchia, hanno indicato 
nei propri piani di azione contro 
i pesticidi l’esigenza di rafforzare 
i meccanismi volti a far rispettare 
gli obblighi in materia di pesticidi. 
Al momento dell’audit, i quattro 
Stati membri non hanno specifica -
to la copertura da raggiungere con 
i propri controlli né le ammende 
per tutte le tipologie di infrazione.
63 Conclusioni e raccomandazioni
190  
Inoltre, il principio della difesa integra -
ta diventerà un requisito obbligatorio 
nell’ambito della condizionalità solo 
quando si saranno compiuti progressi 
in settori quali orientamenti, qualifiche 
professionali e definizioni dei requisiti 
verificabili (cfr. paragrafo 131).
191  
L’applicazione del principio «chi in -
quina paga» all’inquinamento diffuso 
causato dall’attività agricola pone pro -
blemi metodologici. L’imposizione di 
obblighi agli agricoltori senza fornire 
una compensazione finanziaria (come 
nel caso dei programmi di azione 
relativi ai nitrati) è generalmente consi -
derata una modalità di attuazione del 
principio «chi inquina paga». L’applica -
zione di sanzioni in caso di inosservan -
za può compensare i costi provocati 
dall’inquinamento. La Corte, tuttavia, 
ha individuato una serie di carenze 
in merito all’uso delle ammende. Un 
altro modo di applicare il principio è il 
ricorso a tasse ambientali (come la tasse 
sui fertilizzanti o sui pesticidi), ricorso 
che la Repubblica ceca e la Slovacchia 
intendono studiare. La Commissione 
non ha chiesto ai quattro Stati mem -
bri di adottare azioni specifiche per 
assicurare il recupero dei costi, né ha 
emanato orientamenti sui possibili 
metodi di recupero dei costi (cfr. para -
grafi 158-165).Raccomandazione 3
La Commissione dovrebbe:
a) continuare ad adoperarsi affinché 
gli Stati membri utilizzino al me -
glio i requisiti previsti dai program -
mi di azione in materia di nitrati 
e attuino i piani di azione contro 
i pesticidi in tempi ragionevoli;
b) valutare sistematicamente non 
solo l’esistenza, ma anche l’ade -
guatezza delle norme BCAA e dei 
requisiti minimi adottati dagli Stati 
membri;
c) considerare l’introduzione dell’ob -
bligo di fissare limiti alla quantità 
di fosforo utilizzata sui terreni, 
come avviene per l’azoto;
d) ridurre la possibilità di doppie 
relazioni da parte degli Stati mem -
bri sullo stato di eutrofizzazione, 
provvedendo ad allineare i requisi -
ti al riguardo ai sensi della direttiva 
sui nitrati e della direttiva quadro 
in materia di acque, nonché pro -
muovere l’uso degli orientamenti 
del 2009 sulla valutazione dell’eu -
trofizzazione, in modo che siano 
impiegati i medesimi parametri di 
valutazione ai sensi di entrambe le 
direttive;
e) fornire orientamenti sui possi -
bili metodi di recupero dei costi 
nell’ambito dell’inquinamento 
diffuso.
64 Conclusioni e raccomandazioni
Gli Stati membri dovrebbero:
f) fissare requisiti nei piani di azio -
ne relativi ai nitrati e ai pesticidi, 
nell’ambito delle norme BCAA 
e per i pagamenti agroambien -
tali, che siano sufficientemente 
ambiziosi da conseguire una ridu -
zione dell’apporto di fertilizzanti 
e pesticidi e un’adeguata difesa 
dall’erosione;
g) valutare il potenziale impiego di 
strumenti economici (quali tas -
se ambientali) come incentivo 
alla riduzione dell’inquinamento 
e come modalità di applicazione 
del principio «chi inquina paga».
La Commissione e gli Stati membri do -
vrebbero individuare, sulla base di un 
inventario dei meccanismi volti a ga -
rantire l’applicazione (a livello sia di UE 
sia nazionale), i modi per semplificare 
l’impostazione e la realizzazione dei 
controlli e per assicurarne l’efficacia.
La presente relazione è stata approvata dalla Sezione II, presieduta da Henri 
GRETHEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione 
del 9 dicembre 2015.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

65
 Allegati Allegato I
Carta del distretto del bacino idrografico del Danubio
© Commissione internazionale per la protezione del Danubio (ICPDR).
66 Allegati Allegato IIInquinamento dei corpi idrici superficiali  
(piani di gestione dei bacini idrografici del 2009)
1. Percentuale dei corpi idrici superficiali soggetti a  diverse fonti di inquinamento
Fonti di inquinamento Repubblica ceca Ungheria Romania Slovacchia
Fonti puntuali 46 % 19 % 8 % Dati non disponibili
Fonti diffuse 61 % 25 % 32 % Dati non disponibili
Fonte : Informazioni fornite dagli Stati membri attraverso il WISE.
2. Percentuale dei corpi idrici superficiali soggetti a  diverse tipi di inquinamento
Tipo di inquinamento Repubblica ceca Ungheria Romania Slovacchia
Arricchimento organico 31 % 27 % 13 % Dati non disponibili
Arricchimento di nutrienti 61 % 45 % 32 % Dati non disponibili
Contaminazione da sostanze prioritarie o altri 
inquinanti specifici31 % 2 % 4 % Dati non disponibili
Fonte : Informazioni fornite dagli Stati membri attraverso il WISE.
67 Allegati Allegato IIIValori limite di emissione stabiliti dalla direttiva sul trattamento delle acque reflue 
urbane
Parametri Concentrazione Percentuale di riduzione minima2
Trattamento secondario
Fabbisogno biologico di ossigeno (BOD5) 25 mg/l 70-90
Richiesta chimica di ossigeno (COD) 125 mg/l 75
Solidi sospesi totali (TSS)35 mg/l
60 mg/l  
(per agglomerati tra 2 000 e 10 000 a.e.)90
70 
(per agglomerati tra 2 000 e 10 000 a.e.)
Trattamento avanzato
Fosforo totale (Ptot)2 mg/l  
(per agglomerati tra 10 000 e 100 000 a.e.)
1 mg/l  
(per agglomerati di oltre 100 000 a.e.)80
Azoto totale1 (Ntot)15 mg/l  
(per agglomerati tra 10 000 e 100 000 a.e.)
10 mg/l  
(per agglomerati di oltre 100 000 a.e.)70-80
1  Per azoto totale si intende la somma dell’azoto totale calcolato secondo il metodo Kjeldahl (N organico + NH3), dell’azoto contenuto nei nitrati 
(NO3) e dell’azoto contenuto nei nitriti (NO2).
2  Riduzione in rapporto al carico dell’affluente.
68 Allegati Allegato IVTassa sull’inquinamento delle risorse idriche: importo per sostanza inquinante 
(in euro1/t)
Sostanze inquinanti Repubblica ceca Ungheria Romania Slovacchia
COD 576,9 285,2 10,4 199,2
BOD5— — 10,4 —
TSS 72,1 — 2,5 99,6
Ptot2 523,9 4 753,8 41,5 3 319,4
Ntot— — 41,5 497,9
Ninorg1 081,7 570,5 — —
N-NH4 (azoto ammoniacale) — — 41,5 497,9
Hg (mercurio) 721 110,5 6 97 217, 5 10 384,1 497 908,8
Sali inorganici disciolti 18,0 — — 16,6
Cd (cadmio) 144 222,1 139 443,5 10 384,1 99 581,8
AOX (alogeni organici adsorbibili) 10 816,7 — — 6 638,8
Cr (cromo) — 27 888,7 2 596,0 —
Ni (nichel) — 27 888,7 2 596,0 —
Pb (piombo) — 27 888,7 2 596,0 —
Cu (rame) — 13 944,3 2 596,0 —
Zn (zinco) — — 124,57 —
Fenoli — — 41,51 —
As (arsenico) — — 8 074,5 —
Co (cobalto) — — 124,6 —
— — e altri2—
1  Gli importi in CZK, HUF e RON sono stati convertiti in euro al tasso di cambio del 31.12.2014.
2  In Romania la tassa si paga per i seguenti gruppi di sostanze inquinanti: i) indicatori chimici generici (22), ii) indicatori chimici specifici (11), iii) 
indicatori chimici tossici e fortemente tossici (9) e iv) indicatori batteriologici (2). Non tutti i nomi sono indicati nella tabella.
Fonte : Analisi della legislazione nazionale condotta dalla Corte.
69 Allegati Allegato VValori limite di emissione specificati nelle disposizioni legislative nazionali
La tabella seguente presenta una sintesi di valori limite di emissione inclusi nelle disposizioni legislative nazionali per un determinato numero di sostanze.
(in mg/l)
Scarico diretto
Repubblica ceca  
(viene indicato un intervallo, 
in quanto i limiti dipendono 
dal tipo di attività)Ungheria  
(valori minimi e massimi)2 RomaniaSlovacchia  
(viene indicato un intervallo, 
in quanto i limiti dipendono 
dal tipo di attività)
Arsenico e  composti 0,5-1,5 0,1-1 0,1 0,1-1
Rame e composti 0,5-1 0,1-4 0,1 0,5-1
Zinco e  composti 2-3 0,5-10 0,5 1,5-3
Cromo e  composti 0,1-1 0,2-2 1 0,5-2
Alogeni organici assorbibili 0,5-5 0,1-7 — 0,1-2
Cadmio e composti 0,2 0,005-0,3 0,2 0,05-0,2
Piombo e  composti 0,5-1 0,05-0,4 0,2 0,2-1,5
Mercurio e  composti 0,01-0,05 0,001-0,08 0,05 0,03-0,1
Nichel e  composti 0,5-0,8 0,1-2 0,5 0,5-0,8
Benzo(g,h,i)perilene1Limiti per PAH: 0,01 0,015-0,03 — Limiti per PAH: 0,01
Scarico indiretto
Repubblica ceca  
(limiti suggeriti)Ungheria  
(deflussi non temporanei)RomaniaSlovacchia  
(limiti suggeriti)
Arsenico e  composti 0,2 0,2 — 0,2
Rame e composti 1 2 0,2 1
Zinco e  composti 2 2 1 2
Cromo e  composti 0,3 1 1,5 0,8
Cadmio e composti 0,1 0,1 0,3 0,1
Piombo e  composti 0,1 0,2 0,5 0,3
Mercurio e  composti 0,05 0,05 Non consentiti 0,05
Nichel e  composti 0,1 1 1 0,2
1  Il benzo(g,h,i)perilene è un idrocarburo policiclico aromatico (PAH).
2    La legge ungherese stabilisce valori limite per tipo di attività (limiti tecnologici) e limiti territoriali (in funzione del tipo di corpo idrico recet -
tore). L’autorità che rilascia l’autorizzazione può discostarsi da questi limiti ma deve rispettare i valori minimi e massimi per sostanza stabiliti 
dalla normativa.
70
Nel contesto di tale strategia, la Commissione e gli 
Stati membri negli ultimi anni hanno lavorato molto 
intensamente alla questione del recupero dei costi. 
Esistono orientamenti per il calcolo dei costi ambien -
tali e delle risorse. I recenti tentativi di integrare questi 
orientamenti nella strategia comune di attuazione 
hanno fallito a causa della divergenza di opinioni tra 
Stati membri e Commissione. È possibile che nel 
programma di lavoro della strategia per il 2016-2018 
attualmente in discussione sarà dato ulteriore spazio 
a questo aspetto.
Introduzione
13 Secondo trattino
La misura agroambientale può essere applicata per 
affrontare varie questioni ambientali e climatiche, tra 
cui la qualità delle acque.
Una delle caratteristiche di tale misura è una forte 
interconnessione tra le varie operazioni e azioni volte 
a produrre benefici ambientali. Ciò significa che un’o -
perazione incentrata principalmente sulla biodiversità 
può recare benefici anche a altre risorse naturali come 
il suolo e l’acqua, seppure in maniera più indiretta.
Questo duplice effetto riflette spesso l’idea che la 
misura persegua obiettivi primari (e secondari), 
secondo le principali esigenze e questioni ambientali 
individuate nell’analisi SWOT. È pertanto necessario 
prendere in considerazione tali effetti diretti e indi -
retti quando si vaglia il contributo del bilancio totale 
assegnato alla misura agroambientale a favore degli 
obiettivi della politica in materia di acque.
15
Dal 2005 la condizionalità integra importanti disposi -
zioni legislative relative a questioni quali la protezione 
dell’ambiente, tra cui la qualità delle acque, nel quadro 
della politica agricola comune (PAC). Oltre alla condi -
zionalità, esistono altri strumenti della PAC altrettanto 
importanti che promuovono un’agricoltura sostenibile 
vantaggiosa per il clima e l’ambiente, ivi compresa la 
qualità delle acque, come ad esempio la componente 
obbligatoria di «inverdimento» insita nel meccani -
smo dei pagamenti diretti e applicabile nel corso del 
periodo finanziario 2014-2020 o il sistema di consulenza 
aziendale avente come portata obbligatoria la direttiva 
quadro in materia di acque e la direttiva sull’uso soste -
nibile dei pesticidi, nonché i pagamenti agroambientali.Sintesi
V
Nel 2015 la Commissione e gli Stati membri hanno 
elaborato il documento di orientamento sulla stra -
tegia comune di attuazione «Communicating pro -
gress towards good status in the second River Basin 
Management Plan (RBMP)» (Comunicare i progressi 
compiuti verso il conseguimento di un buono stato 
nel secondo piano di gestione dei bacini idrografici) al 
fine di consentire la rendicontazione sui miglioramenti 
parziali in materia di qualità delle acque1.
VI
La Commissione ritiene che i piani del 2009 apportino 
un notevole valore aggiunto. Ad esempio, per la prima 
volta viene presentata una panoramica di tutte le pres -
sioni e gli impatti  rilevanti nel bacino (anche a livello 
internazionale nel piano internazionale per il Danu -
bio), compresa l’individuazione dei tipi e delle fonti di 
inquinamento.
La Commissione concorda tuttavia sulla mancanza 
di ambizione in termini di misure , in quanto il primo 
piano si focalizzava principalmente su misure di base.
VII
Importanti atti legislativi dell’UE in materia di protezione 
delle acque unionali dall’inquinamento agricolo, come 
la direttiva sui nitrati o il regolamento sui pesticidi, 
fanno parte della condizionalità fin dagli inizi nel 2005. 
Per quanto riguarda il fosforo e i pesticidi, in alcuni Stati 
membri sono contemplati dai criteri di gestione obbliga -
tori (CGO) relativamente alla legislazione UE attualmente 
applicata. In alcuni Stati membri, i piani d’azione relativi 
alla direttiva sui nitrati includono i criteri per il fosforo 
e tale direttiva rientra nell’ambito della condizionalità.
X
Un ampio sostegno all’attuazione è stato sviluppato 
a partire dal 2001 nell’ambito della strategia comune 
di attuazione, processo guidato dalla Commissione 
e dagli Stati membri. 
1 «Indicators to communicate progress towards good status» 
(Indicatori per comunicare i progressi verso un buono stato). 
Strategia comune di attuazione per la direttiva quadro in 
materia di acque. Adottata dai direttori responsabili delle 
risorse idriche il 25 novembre 2015.Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 71
del 2009 e del 2015 non siano necessariamente 
direttamente comparabili. In molti casi i quadri di 
valutazione dello stato delle acque utilizzati nei piani 
di gestione del 2009 presentavano notevoli limita -
zioni. Ad esempio, al momento della pubblicazione 
dei primi piani non erano ancora stati sviluppati 
metodi per tutti gli elementi di qualità biologica (è il 
caso dell’Ungheria, della Romania e della Slovacchia). 
Sono state rilevate anche alcune carenze in materia di 
monitoraggio (ad es. nella Repubblica ceca). Maggiori 
dettagli sulle lacune sono disponibili nella relazione 
sull’attuazione della direttiva quadro in materia di 
acque della Commissione. Pertanto i risultati di questa 
analisi devono essere trattati con cautela.
29
La Commissione ritiene che il numero variabile delle 
sostanze di cui viene valutato lo stato ecologico in 
linea di principio non sia necessariamente indice di cat -
tiva applicazione. Le sostanze devono essere utilizzate 
per la classificazione solo se rilevanti, vale a dire se 
comportano il rischio di mancato raggiungimento del 
buono stato di quel particolare bacino. Il numero delle 
sostanze che espongono a tale rischio dipende molto 
dalle pressioni esistenti. Questo spiega le differenze nel 
numero di sostanze oggetto di valutazione.
La Commissione ritiene tuttavia che il numero delle 
sostanze utilizzate da alcuni Stati membri sia stato 
troppo basso perché non sono state identificate corret -
tamente le sostanze rilevanti e il monitoraggio è stato 
insufficiente. Se la direttiva fosse stata attuata a dovere 
le sostanze rilevanti sarebbero state prese in conside -
razione e la classificazione sarebbe attendibile. Questa 
problematica è stata affrontata dalla Commissione nella 
relazione sull’attuazione e discussa con gli Stati membri 
interessati. La Commissione si aspetta che i secondi 
piani di gestione dei bacini idrografici si baseranno su 
valutazioni dei rischi e monitoraggio migliori.
36 Terzo trattino
La Commissione sta raccogliendo prove in tutta 
l’Unione sul tipo di misure utilizzate a livello di Stati 
membri per limitare gli sfioramenti (in linea con il 
requisito di cui all’allegato IA della direttiva sul tratta -
mento delle acque reflue urbane), sulla loro efficacia 
e sulla loro applicazione pratica: uno studio su questi 
temi è attualmente in corso. I risultati di tale studio 
forniranno alla Commissione una base di riflessione 
sulle soluzioni possibili per affrontare l’inquinamento 
degli sfioramenti in maniera sistematica a livello di UE.Estensione e approccio dell’audit
20
Visto l’elevato numero di corpi idrici non in buone 
condizioni a causa degli impatti idromorfologici, le 
sole misure di riduzione dell’inquinamento non sono 
sufficienti a conseguire un buono stato.
Osservazioni
23
La Commissione concorda sulla possibilità che il prin -
cipio del «fuori uno, fuori tutti» possa celare i parziali 
miglioramenti della qualità delle acque.
Tale principio riflette l’approccio integrato alla gestione 
delle risorse idriche alla base della direttiva quadro in 
materia di acque, che tiene conto di tutte le pressioni 
e gli impatti sulle risorse idriche. L’obiettivo è quello di 
garantire che la qualità delle acque sia classificata come 
buona solo se lo è veramente e non se sono buoni solo 
un certo numero di elementi/parametri di qualità. Ad 
esempio, se un corpo idrico presenta un grave pro -
blema di inquinamento causato da uno specifico inqui -
nante, l’eliminazione di tutti gli altri inquinanti potrebbe 
far compiere progressi verso il buono stato (forse anche 
progressi significativi) ma l’acqua non potrà essere con -
siderata pulita fino a quando il problema relativo a tale 
specifico inquinante non sarà risolto.
Nel 2015 la Commissione e gli Stati membri hanno 
elaborato un documento di orientamento sulla stra -
tegia comune di attuazione «Communicating pro -
gress towards good status in the second River Basin 
Management Plan (RBMP)» (Comunicare i progressi 
compiuti verso il conseguimento di un buono stato 
nel secondo piano di gestione dei bacini idrografici) al 
fine di consentire la rendicontazione sui miglioramenti 
parziali in materia di qualità delle acque2.
27
La Commissione ritiene che le valutazioni dello stato 
contenute nei piani di gestione dei bacini idrografici 
2 «Indicators to communicate progress towards good status» 
(Indicatori per comunicare i progressi verso un buono stato). 
Strategia comune di attuazione per la direttiva quadro in 
materia di acque. Adottata dai direttori responsabili delle 
risorse idriche il 25 novembre 2015.
Risposte della Commissione 72
La Commissione desidera inoltre sottolineare che 
in diversi Stati membri sottoposti ad audit vengono 
utilizzate anche fonti di finanziamento nazionali per 
investimenti nelle infrastrutture di trattamento delle 
acque reflue e che il finanziamento dell’UE di per sé 
non è inteso né adeguato a raggiungere la conformità.
La Commissione ha individuato delle lacune nella 
fissazione delle appropriate disposizioni di recupero 
dei costi. Colmare queste lacune recuperando i dovuti 
costi presso gli utenti/inquinatori produrrebbe 
proventi regolari che potrebbero essere utilizzati per 
sostenere le misure e quindi aumentare le fonti di 
finanziamento non UE.
48
A seguito degli incontri bilaterali svoltisi nel 2013 -2014, 
è stato elaborato per ciascuno Stato membro un 
elenco di elementi che devono essere migliorati, in 
vista dell’adozione del secondo piano di gestione 
dei bacini idrografici nel 2015. Le raccomandazioni 
formulate per ciascuno Stato membro nella relazione 
sull’attuazione pubblicata nel marzo 2015 riflettono 
questi elementi concordati.
[Documento di lavoro dei servizi della Commis -
sione SWD(2015)50 final, cfr. nota 26 per gli estremi 
completi].
49
Nei casi di mancato rispetto della condizionalità ex 
ante per il Fondo europeo di sviluppo regionale e/o 
il Fondo di coesione (FESR/FC) al momento dell’a -
dozione del programma operativo, gli Stati membri 
hanno elaborato piani d’azione per garantire tale 
rispetto prima della fine del 2016. Il piano d’azione 
è parte integrante del programma operativo, quindi 
la sua forza contrattuale è garantita. La Commissione 
controlla il completamento dei piani d’azione e può 
sospendere i fondi in caso di mancato rispetto della 
condizionalità ex ante dopo il 2016. Tuttavia, le azioni 
sono legate esclusivamente al criterio del rispetto 
della condizionalità ex ante come definito dal regola -
mento e non possono servire da strumento per fare 
applicare tutta la legislazione UE.41 Secondo trattino
La Commissione condivide il parere della Corte 
e ritiene che le misure volte a ridurre l’erosione 
e prevenire l’inquinamento debbano essere preci -
sate in modo più specifico nei piani di gestione dei 
bacini idrografici, siano esse correlate o meno con le 
norme relative alle buone condizioni agronomiche ed 
ambientali (BCAA).
41 Terzo trattino
La Commissione concorda sul fatto che le misure volte 
a ridurre l’inquinamento idrico da pesticidi in linea con 
l’articolo 11, paragrafo 3, lettera h), debbano essere 
specifiche e incluse nei programmi di misure a titolo 
della direttiva quadro in materia di acque. Sottolinea 
che la direttiva 2009/128/CE sull’uso sostenibile dei 
pesticidi consente agli Stati membri una vasta flessibi -
lità nell’elaborazione dei piani d’azione.
44
La Commissione è consapevole dei problemi di coor -
dinamento riscontrati dalla Corte negli Stati membri. 
Il coordinamento tra le autorità incaricate di elaborare 
e attuare i programmi operativi e i programmi di 
sviluppo rurale e quelle incaricate di varare le misure 
previste dai piani di gestione dei bacini idrografici 
rimane di competenza degli Stati membri. Questi 
ultimi sono tenuti a istituire partenariati con le autorità 
competenti, i partner e i rappresentanti della società 
civile durante tutta la preparazione e l’attuazione dei 
programmi operativi e dei programmi di sviluppo 
rurale.
In alcuni casi la dotazione finanziaria per il periodo 
di programmazione 2007-2013 è stata decisa prima 
dell’approvazione dei piani di gestione dei bacini idro -
grafici del 2009. Questi problemi di coordinamento 
sono stati affrontati nella preparazione dei programmi 
operativi per il periodo di programmazione 2014 -2020. 
Inoltre, la condizionalità ex ante mira ad allineare 
gli investimenti con i piani di gestione dei bacini 
idrografici.
Risposte della Commissione 73
63
La Commissione osserva che la metodologia da essa 
utilizzata per la valutazione della conformità degli 
Stati membri3 è basata sugli agglomerati piuttosto 
che sulla percentuale totale di carico conforme. Al 
fine di cercare di riflettere al meglio i miglioramenti 
e fornire un quadro più realistico della situazione negli 
Stati membri, la Commissione intende introdurre il 
concetto di «deviazione dalla conformità» nell’ottava 
relazione sull’attuazione della direttiva sul trattamento 
delle acque reflue urbane.
64
Ai sensi del trattato di adesione, solo una piccola parte 
dell’Ungheria è stata considerata come area sensi -
bile. A seguito dell’adesione della Romania, inoltre, 
l’Ungheria si è impegnata a raggiungere l’obiettivo 
dell’eliminazione del 75 % dei nutrienti (rispettiva -
mente nitrati e fosfati) in tutto il suo territorio entro 
il 31 dicembre 2018 in base alla possibilità offerta ai 
sensi dell’articolo 9 della direttiva sul trattamento 
delle acque reflue urbane.
65
Per Repubblica ceca, Slovacchia e Ungheria, la Com -
missione ha già inviato lettere Pilot al fine di indagare 
sui presunti casi di non conformità rispetto alla diret -
tiva sul trattamento delle acque reflue urbane (per la 
Repubblica ceca) e ai termini intermedi (per Slovacchia 
e Ungheria). La Commissione sta inoltre preparando 
una lettera Pilot analoga per verificare il rispetto dei 
termini intermedi da parte della Romania.
In merito alla questione della sostenibilità finanziaria, 
la Commissione rimanda alle proprie risposte alla 
relazione speciale della Corte n. 2/2015 del 28 gennaio 
2015 sul bacino idrografico danubiano.
3 Valutazione delle informazioni riportate nel quadro dei 
questionari relativi alla direttiva sul trattamento delle acque 
reflue urbane. Metodologia generale e fasi di lavoro. Elaborata 
dall’UBA nel marzo 2012, riveduta nell’ottobre 2014.Il follow-up delle azioni concordate negli incontri 
bilaterali costituisce un processo separato e non tutte 
le suddette azioni possono essere prese in considera -
zione nei programmi operativi.
Risposta congiunta della Commissione 
ai paragrafi 56 e 57
Ai fini della direttiva sul trattamento delle acque 
reflue urbane, la Commissione non raccoglie dati sulla 
popolazione totale ma solo sugli agglomerati con 
oltre 2 000 abitanti equivalenti (a.e.). La Commissione 
osserva che le percentuali indicate nella figura 3 si 
basano sulla popolazione totale e ritiene che non 
rispecchino la conformità agli obblighi cui sono tenuti 
gli agglomerati con oltre 2 000 a.e. in un determinato 
Stato membro.
58
La Commissione osserva che le categorie analizzate 
dalla Corte al punto 58 non si riferiscono necessaria -
mente agli obblighi di condizionalità di cui alla diret -
tiva sul trattamento delle acque reflue urbane.
58 Secondo trattino
Dal punto di vista della conformità, l’utilizzo di sistemi 
individuali come le fosse settiche è in linea con gli 
obblighi di cui alla direttiva sul trattamento delle 
acque reflue urbane, a condizione che raggiungano lo 
stesso livello di protezione ambientale.
58 Terzo trattino
Gli agglomerati con meno di 2 000 a.e. sono vincolati 
solo da pochi obblighi a titolo della direttiva sul trat -
tamento delle acque reflue urbane, ad es. non hanno 
alcun obbligo di raccolta delle acque reflue.
Risposte della Commissione 74
105
Per quanto riguarda l’Ungheria, la Commissione 
osserva che le norme in materia di stoccaggio del 
letame erano già in vigore quando ha preso atto dei 
periodi transitori concessi agli agricoltori per la costru -
zione dei sistemi di stoccaggio ai sensi del nuovo 
programma d’azione e delle nuove zone vulnerabili ai 
nitrati (ZVN) entrati in vigore rispettivamente nel 2012 
e nel 2013.
108
Sebbene le limitazioni dei fosfati possano contribuire 
a raggiungere gli obiettivi della direttiva sui nitrati, 
gli Stati membri non sono tenuti a fissare norme di 
applicazione dei fosfati a titolo della suddetta diret -
tiva. La direttiva quadro sulle acque obbliga tuttavia 
gli Stati membri a mettere in atto misure di controllo 
delle fonti diffuse di inquinamento e delle situazioni 
in cui è necessario ridurre i fosfati da fonti agricole per 
contribuire al conseguimento di uno stato buono. Ciò 
può avvenire sia mediante il programma d’azione sui 
nitrati che attraverso un altro meccanismo.
109
La Commissione sottolinea che si sta valutando 
l’adeguatezza del programma d’azione della Repub -
blica ceca nell’ambito dell’indagine Pilot in corso. Tale 
programma è stato inoltre modificato nel 2014 e la 
discussione nell’ambito dell’indagine ha riguardato 
anche la modifica e non solo la versione del 2012 del 
programma d’azione.
115
La Commissione osserva che i dati non si riferi -
scono solo alle acque eutrofiche ma anche a quelle 
ipertrofiche.
Nella valutazione dell’eutrofizzazione è anche fonda -
mentale tenere presente l’approccio relativo ai bacini 
idrografici. Ad esempio, la presenza di elevati livelli di 
nitrati può avere un impatto limitato sui fiumi, ma con -
tribuisce all’eutrofizzazione nelle zone costiere a valle, 
come nel caso del Danubio e del Mar Nero.69
La Commissione ritiene che le soluzioni a valle non 
possano costituire il modo più conveniente di affron -
tare il problema dei microinquinanti. È necessario 
prendere in considerazione l’adozione di misure volte 
a ridurre l’inquinamento alla fonte.
L’attenzione deve incentrarsi sulla corretta valutazione 
della portata del problema (mediante un’accurata 
analisi delle pressioni e degli impatti e buone reti di 
monitoraggio) per poi valutare le migliori (combina -
zioni di) misure volte a raggiungere gli obiettivi.
71
La Commissione riconosce pienamente l’importanza 
di far rispettare gli obblighi e disporre degli adeguati 
sistemi di controllo. Questa osservazione si estende 
a tutte le pressioni dell’inquinamento cui fa riferi -
mento la Corte nella sua relazione. La Commissione 
riconosce inoltre la correlazione tra i controlli della 
conformità e le sanzioni utilizzate per scoraggiare 
le inadempienze riscontrate. Nel corso del 2016 la 
Commissione intende presentare un’iniziativa gene -
rale intesa a garantire la conformità alla legislazione 
ambientale in tutta l’Unione.
84
Per quanto riguarda lo scarico indiretto delle acque 
reflue da parte degli stabilimenti industriali, esso 
dovrebbe essere soggetto a una regolamentazione 
preventiva e/o una specifica autorizzazione dell’au -
torità competente. Il pretrattamento è necessario al 
fine di raggiungere gli obiettivi descritti nell’allegato 
IC della direttiva sul trattamento delle acque reflue 
urbane.
90
Si veda la risposta della Commissione al paragrafo 84.
Risposte della Commissione 75
131
La Commissione concorda con l’osservazione per cui 
la copertura dei controlli non è soggetta ad alcun 
requisito quantitativo fissato a livello di Unione, fatta 
eccezione per l’articolo 8 della direttiva 2009/128/CE 
a norma del quale tutte le attrezzature per l’applica -
zione di pesticidi dovranno essere sottoposte a ispe -
zioni entro il 26 novembre 2016.
134
I requisiti minimi si basano sulle norme nazionali 
che vanno oltre le norme dell’UE. Il contenuto di tali 
norme nazionali dipende pertanto dalla decisione 
presa da ciascuno Stato membro. Questi requisiti 
minimi formano parte dei parametri di riferimento di 
alcune misure di sviluppo rurale. Fino al 1° gennaio 
2015 erano inclusi anche nel campo di applicazione 
della condizionalità, ma per motivi di semplificazione 
e per garantire la parità di condizioni fra gli agricoltori 
sono stati esclusi dal campo di applicazione della con -
dizionalità durante l’ultima riforma della PAC. Tuttavia 
formano ancora parte dei requisiti di base nell’ambito 
dello sviluppo rurale e, come tali, devono essere sotto -
posti a controlli.
136
Si veda la risposta della Commissione al paragrafo 134.
136 Secondo trattino
Il PSR 2007-2013 dell’Ungheria comprende la defini -
zione e le specificazioni dei requisiti minimi per l’uti -
lizzo di fertilizzanti (nutrienti) e prodotti fitosanitari.
137
Nel processo di approvazione dei programmi di 
sviluppo rurale, la Commissione verifica il rispetto 
delle condizionalità ex ante pertinenti. Nel caso della 
condizionalità ex ante relativa ai requisiti minimi per 
i fertilizzanti e i prodotti fitosanitari, il criterio alla base 
del suo rispetto prevede che tali requisiti siano specifi -
cati nei programmi.
La presenza e la rilevanza di requisiti concreti e norme 
BCAA pertinenti ai fini di determinati impegni viene 
ulteriormente valutata nel corso dell’analisi del conte -
nuto delle misure e delle tipologie di operazioni per 
cui questi due elementi rientrano tra i relativi requisiti 
di base.117
La Commissione sottolinea che la condizionalità non 
è un meccanismo volto a far rispettare la normativa 
ambientale europea. Essa subordina i pagamenti 
erogati a titolo della politica agricola comune (PAC) 
al rispetto di alcune norme, mentre la violazione di 
tali norme comporta la riduzione dei pagamenti della 
PAC. In linea di principio la condizionalità dovrebbe 
utilizzare i sistemi di controllo esistenti. Tuttavia, 
dovrebbe anche garantire una percentuale minima di 
controlli qualora il sistema di controllo della legisla -
zione settoriale non sia sufficientemente efficace. Solo 
i beneficiari di tali pagamenti possono essere sanzio -
nati, mentre la legislazione settoriale e i meccanismi 
per farla rispettare si applicano a tutti gli agricoltori, 
indipendentemente dalla PAC.
119
Ai sensi dell’articolo 96, paragrafo 1, del regolamento 
(UE) n. 1306/2013, « Gli Stati membri si avvalgono dei 
sistemi di gestione e controllo in vigore nel loro ter -
ritorio per garantire il rispetto delle norme in materia 
di condizionalità ». Spetta quindi agli Stati membri 
organizzare i controlli in materia di condizionalità.
123
La direttiva offre agli Stati membri una vasta flessibilità 
nell’elaborazione dei piani d’azione nazionali.
124 Secondo trattino
La Commissione sottolinea che la direttiva non impone 
tale livello di dettaglio nei piani d’azione nazionali.
130
La Commissione concorda sul fatto che i principi 
generali della difesa fitosanitaria integrata di cui 
all’allegato III della direttiva 2009/128/CE non costitui -
scono una base giuridica chiara per l’individuazione 
di eventuali violazioni. Sono eccezioni l’obbligo di 
conservare i documenti e l’obbligo di essere in grado 
di giustificare un intervento con pesticidi sulla base di 
un monitoraggio o una consulenza tecnica correlata. Il 
principio di sussidiarietà e la vasta gamma di condi -
zioni agroclimatiche da prendere in considerazione 
sono le ragioni per cui la direttiva non definisce con 
precisione nessun altro elemento.
Risposte della Commissione 76
142
Se è vero che la campagna di controllo annuale della 
condizionalità non può essere adattata a tutti i tipi 
di requisiti, è altrettanto vero che ai fini del suddetto 
controllo devono essere utilizzati anche elementi 
emersi da altre fonti (per es. relazioni incrociate). Inol -
tre, la normativa prevede che ciascuno dei beneficiari 
selezionati per un controllo in loco sia controllato 
in un momento in cui può essere verificata la mag -
gior parte dei criteri e delle norme per i quali è stato 
selezionato4. Inoltre i controlli in loco devono, in 
linea di massima, essere effettuati nell’ambito di una 
sola ispezione e consistere in una verifica dei criteri 
e delle norme il cui rispetto può essere controllato al 
momento dell’ispezione5 a seconda del ciclo naturale.
143
La verifica dei registri è prevista per diverse norme 
e deve includere la verifica di uno degli elementi 
obbligatori di un controllo in loco della condiziona -
lità. Occorre tuttavia verificare anche altri elementi, 
come ad es. le condizioni di conservazione, le fatture 
e le ispezioni sul campo, dettati dalla legislazione 
settoriale.
144
La sanzione amministrativa relativa alla condizionalità 
si applica sotto forma di riduzione su base percentuale 
a tutti i pagamenti della PAC del beneficiario. Tale 
sanzione deve essere applicata dopo aver valutato 
gravità, portata e persistenza delle infrazioni e può 
arrivare al 100 % già nell’anno successivo6, garantendo 
così l’effetto deterrente.
La nota 86 indica di fatto che il 5 % non è la percen -
tuale di riduzione massima.
4 Articolo 71, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 809/2014.
5 Articolo 71, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 809/2014.
6 Articolo 75 del regolamento (UE) n. 809/2014.Il contenuto dei requisiti minimi in materia di fertiliz -
zanti e pesticidi deve rispecchiare almeno la dispo -
sizione di cui all’allegato I, punto 8, paragrafo 9, del 
regolamento n. 808/2014.
138
Si veda la risposta della Commissione ai paragrafi 117 
e 119.
Risposta congiunta ai paragrafi 139 
e 140
Sebbene la legislazione fissi un tasso di controllo 
minimo pari all’1 %, la probabilità che alcuni agricol -
tori siano sottoposti a un controllo di condizionalità 
può essere superiore a tale percentuale per effetto di 
diversi altri fattori:
— il metodo di campionamento applicato;
— i diversi tassi di controllo determinati dalla legisla -
zione settoriale (ad es. il 3  % per l’identificazione 
degli animali);
— l’eventuale aumento del numero di controlli in 
loco in presenza di un grado significativo di viola -
zione di un atto o norma;
— l’individuazione di casi di non conformità da 
parte di altre fonti (ad es. controlli settoriali), che 
devono essere segnalati e seguiti dall’autorità 
competente;
— il particolare peso attribuito, nella valutazione 
del rischio, agli agricoltori che hanno compiuto 
un’infrazione.
141 Secondo trattino
Si veda la risposta della Commissione al paragrafo 134.
Risposte della Commissione 77
In Romania non è consentito l’uso di pesticidi e fertiliz -
zanti minerali, ma solo di concimi organici a determi -
nate condizioni. Non viene pertanto corrisposto alcun 
sostegno unionale per la riduzione dell’uso di fertiliz -
zanti, ma la condizione è volta a impedire l’ulteriore 
intensificazione dei sistemi di produzione agricola 
nelle superfici oggetto di impegno, che potrebbe 
avere un potenziale effetto negativo sulla qualità delle 
acque (si veda il paragrafo 16).
157
Il sostegno nell’ambito della misura agroambientale 
è inteso a compensare i costi aggiuntivi e i mancati 
guadagni derivanti dagli impegni volontari assunti dai 
beneficiari. Ove necessario, può anche coprire i costi di 
transazione. Questo sostegno non prevede elementi 
di incentivo e non comporta vantaggi economici 
immediati per i beneficiari (sebbene tali vantaggi non 
siano da escludere nel lungo periodo).
Tuttavia si ritiene che tale compensazione, unitamente 
ai benefici a lungo termine per l’agricoltura derivanti 
dall’attuazione degli impegni (ad es. il miglioramento 
della qualità del suolo), incoraggi gli agricoltori ad 
aderire alla misura.
160
La PAC è imperniata sull’applicazione del principio «chi 
inquina paga», mediante il rispetto dei requisiti obbli -
gatori di condizionalità, e sull’approccio volontario con 
compensazione, ad es. tramite i pagamenti agro -
ambientali, della fornitura di beni e servizi pubblici 
aggiuntivi rispetto a quelli garantiti da tali requisiti.
161
La Commissione ritiene che, oltre all’applicazione della 
condizionalità, anche la scelta degli strumenti di attua -
zione del principio «chi inquina paga» spetti agli Stati 
membri.146
I pagamenti ai sensi dell’articolo 30 possono anche 
essere programmati dagli Stati membri come com -
pensazione delle misure obbligatorie previste dalla 
direttiva quadro in materia di acque. Nei quattro paesi 
tali misure non sono ancora state programmate.
147
Gli Stati membri hanno l’obbligo di inserire nei loro 
programmi 2014-2020 un’analisi SWOT comprendente 
l’esame della loro situazione ambientale. Tale analisi 
include informazioni sullo stato di beni ambientali 
come le acque. I problemi individuati nell’analisi SWOT 
devono essere affrontati mediante l’applicazione delle 
relative misure di sviluppo rurale o altri strumenti. 
Inoltre, i programmi sono anche soggetti alla valu -
tazione ambientale strategica (VAS) che forma parte 
della relazione di valutazione ex ante.
Si veda altresì la risposta della Commissione al para -
grafo 44.
153
Gli Stati membri decidono se intendono continuare 
nella nuova programmazione le operazioni agroam -
bientali previste dalla precedente programmazione: 
tale decisione può essere influenzata da vari fattori 
come il successo e l’efficacia delle operazioni, il loro 
contributo al raggiungimento degli obiettivi della 
politica, la rilevanza per l’architettura della nuova 
programmazione comprese le priorità e gli obiettivi, 
nonché la natura delle esigenze ambientali identifi -
cate nell’analisi SWOT della nuova programmazione.
154 Secondo trattino
Il regime di base attuato nell’ambito del programma 
di sviluppo rurale 2007-2013 della Repubblica slovacca 
limita l’uso di fertilizzanti. Tale regime comprende 
inoltre il divieto di utilizzo di concimi minerali sui 
pascoli e limita anche l’uso dei pesticidi, con conse -
guenti effetti sulla qualità delle acque.
Risposte della Commissione 78
Conclusioni e raccomandazioni
168
La Commissione e gli Stati membri stanno lavorando 
sugli indicatori per mostrare i progressi verso un 
buono stato. La definizione di tali indicatori è prevista 
entro la fine del 2015.
Le valutazioni dello stato contenute nei piani di 
gestione dei bacini idrografici del 2009 e del 2015 
non sono necessariamente direttamente comparabili. 
In molti casi i quadri di valutazione dello stato delle 
acque utilizzati nei piani di gestione del 2009 presen -
tavano notevoli limitazioni. Ad esempio al momento 
della pubblicazione dei primi piani non erano ancora 
stati sviluppati, metodi per tutti gli elementi di qualità 
biologica (è il caso dell’Ungheria, della Romania 
e della Slovacchia). Sono state rilevate anche alcune 
carenze in materia di monitoraggio (ad es. nella 
Repubblica ceca). Maggiori dettagli sulle lacune sono 
disponibili nella relazione sull’attuazione della diret -
tiva quadro in materia di acque della Commissione.
169
La Commissione ritiene che il numero variabile delle 
sostanze di cui viene valutato lo stato ecologico in 
linea di principio non sia necessariamente indice 
di cattiva applicazione. Le sostanze devono essere 
utilizzate per la classificazione solo se rilevanti, vale 
a dire se comportano il rischio di mancato raggiungi -
mento del buono stato di quel particolare bacino. Il 
numero delle sostanze che espongono a tale rischio 
dipende molto dalle pressioni esistenti. Questo spiega 
le differenze nel numero di sostanze oggetto di 
valutazione.
La Commissione ritiene tuttavia che il numero delle 
sostanze utilizzate da alcuni Stati membri sia stato 
troppo basso, perché non sono state identificate 
correttamente le sostanze rilevanti e il monitoraggio 
è stato insufficiente. Se la direttiva fosse stata attuata 
a dovere le sostanze rileganti sarebbero state prese in 
considerazione e la classificazione sarebbe attendibile. 
Questa problematica è stata affrontata dalla Commis -
sione nella relazione sull’attuazione e discussa con gli 
Stati membri interessati. La Commissione si aspetta 
che i secondi piani di gestione dei bacini idrografici 
si baseranno su valutazioni dei rischi e monitoraggio 
migliori.Risposta congiunta della Commissione 
ai paragrafi 163-165 e 191
La Commissione sostiene di non aver ancora emanato 
orientamenti nel contesto dell’applicazione della 
direttiva quadro in materia di acque. L’ampio sostegno 
all’attuazione è stato sviluppato a partire dal 2001 
nell’ambito della strategia comune di attuazione, pro -
cesso guidato dalla Commissione e dagli Stati mem -
bri. Nel contesto di tale strategia, negli ultimi anni la 
Commissione e gli Stati membri hanno lavorato molto 
intensamente alla questione del recupero dei costi. 
Esistono orientamenti per il calcolo dei costi ambien -
tali e delle risorse7. I recenti tentativi di integrare questi 
orientamenti nella strategia comune di attuazione 
hanno fallito a causa della divergenza di opinioni tra 
Stati membri e Commissione. È possibile che nel 
programma di lavoro della strategia per il 2016-2018 
attualmente in discussione sarà dato ulteriore spazio 
a questo aspetto.
164
Le condizionalità ex ante per il Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) riguardano il 
prezzo dell’acqua e si applicano solo agli investimenti 
destinati a potenziare l’efficienza idrica; quindi i piani 
d’azione in cui le condizionalità ex ante non erano 
soddisfatte miravano a garantire che gli agricoltori 
pagassero per la quantità di acqua consumata. Al 
momento della valutazione della condizionalità ex 
ante, la Commissione ha anche comunicato agli Stati 
membri la necessità di recuperare i costi derivanti 
dall’inquinamento diffuso ma questi non sono stati 
coperti dal FEASR, quindi i piani d’azione non conte -
nevano alcun requisito specifico in merito.
7 «Valutazione dei costi ambientali e delle risorse nella direttiva 
quadro in materia di acque». Foglio informativo elaborato dal 
gruppo di redazione ECO2. Strategia comune di attuazione per 
la direttiva quadro in materia di acque. Giugno 2004 (approvato 
dai direttori responsabili delle risorse idriche il 3 dicembre 
2004).
Risposte della Commissione 79
Infine, la Commissione desidera inoltre sottolineare 
che in diversi Stati membri sottoposti ad audit ven -
gono utilizzate anche fonti di finanziamento nazionali 
per investimenti nelle infrastrutture di trattamento 
delle acque reflue e che il finanziamento dell’UE di 
per sé non è inteso né adeguato a raggiungere la 
conformità.
172
La Commissione continuerà a monitorare gli sforzi 
e i risultati degli Stati membri. Tuttavia, dato l’elevato 
numero di distretti idrografici e di corpi idrici per cui 
la Commissione deve valutare i piani di gestione dei 
bacini idrografici e i programmi di misure, in passato 
è stato inevitabile fare delle scelte e lo stesso sarà 
necessario anche in futuro.
L’approccio adottato è quello di favorire la promo -
zione della conformità presso le autorità degli Stati 
membri, ricorrendo solo eccezionalmente a un proce -
dimento formale per inadempimento, qualora non sia 
possibile evitarlo oppure nel caso di circostanze che lo 
giustifichino in ultima istanza.
Non spetta solo alla Commissione verificare la confor -
mità da parte delle autorità degli Stati membri; anche 
le istituzioni giudiziarie nazionali svolgono un ruolo 
fondamentale in questo senso.
Nei casi di mancato rispetto della condizionalità ex 
ante per il FESR/FC al momento dell’adozione del pro -
gramma operativo, gli Stati membri hanno elaborato 
piani d’azione per garantire tale rispetto prima della 
fine del 2016. Il piano d’azione è parte integrante del 
programma operativo, quindi la sua forza contrattuale 
è garantita. La Commissione controlla il completa -
mento dei piani d’azione e può sospendere i fondi in 
caso di mancato rispetto della condizionalità ex ante 
dopo il 2016. Tuttavia, le azioni sono legate esclusiva -
mente al criterio del rispetto della condizionalità ex 
ante come definito dal regolamento e non possono 
servire da strumento per fare applicare tutta la legisla -
zione UE.170
La Commissione ritiene che i piani del 2009 appor -
tino un notevole valore aggiunto. Ad esempio, per la 
prima volta viene presentata una panoramica di tutte 
le pressioni e gli impatti  rilevanti nel bacino (anche 
a livello internazionale nel piano internazionale per il 
Danubio), compresa l’individuazione dei tipi e delle 
fonti di inquinamento. Questa panoramica è molto 
importante e di grande valore aggiunto, sebbene non 
del tutto completa.
La Commissione concorda tuttavia sulla mancanza 
di ambizione in termini di misure , in quanto il primo 
piano si focalizzava principalmente su misure di base.
Al di là dell’obbligo di rispettare le misure di base, 
è anche necessario chiarire quali misure ulteriori e più 
dettagliate devono essere stabilite e le loro modalità 
di attuazione.
171
La Commissione è consapevole del fatto che in alcuni 
casi le informazioni sulla disponibilità di fondi nei 
piani di gestione dei bacini idrografici del 2009 erano 
incomplete. La Commissione è altresì consapevole 
dei problemi di coordinamento riscontrati dalla Corte 
negli Stati membri. Il coordinamento tra le autorità 
incaricate di elaborare e attuare i programmi operativi 
e i programmi di sviluppo rurale e quelle incaricate 
di varare le misure previste dai piani di gestione dei 
bacini idrografici rimane di competenza degli Stati 
membri. Questi ultimi sono tenuti a istituire partena -
riati con le autorità competenti, i partner e i rappre -
sentanti della società civile durante tutta la prepa -
razione e l’attuazione dei programmi operativi e dei 
programmi di sviluppo rurale.
In alcuni casi la dotazione finanziaria per il periodo 
di programmazione 2007-2013 è stata decisa prima 
dell’approvazione dei piani di gestione dei bacini idro -
grafici del 2009. Questi problemi di coordinamento 
sono stati affrontati nella preparazione dei programmi 
operativi per il periodo di programmazione 2014 -2020. 
Inoltre, la condizionalità ex ante mira ad allineare 
gli investimenti con i piani di gestione dei bacini 
idrografici.
Risposte della Commissione 80
180 Secondo trattino
La direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane 
non disciplina i dettagli delle autorizzazioni, come ad 
esempio i limiti relativi agli inquinanti, ma descrive 
solo i principali obiettivi da raggiungere mediante il 
pretrattamento delle acque reflue industriali prima del 
loro scarico nelle reti fognarie urbane.
181
La Commissione riconosce pienamente l’importanza 
di far rispettare gli obblighi e disporre degli adeguati 
sistemi di controllo. Questa osservazione si estende 
a tutte le pressioni dell’inquinamento cui fa riferi -
mento la Corte nella sua relazione. La Commissione 
riconosce inoltre la correlazione tra i controlli della 
conformità e le sanzioni utilizzate per scoraggiare 
le inadempienze riscontrate. Nel corso del 2016 la 
Commissione intende presentare un’iniziativa gene -
rale intesa a garantire la conformità alla legislazione 
ambientale in tutta l’Unione.
Raccomandazione 2 a)
La Commissione accetta la raccomandazione e sta 
lavorando a un’iniziativa politica volta a migliorare 
la garanzia della conformità negli Stati membri, nel 
rispetto dei principi di proporzionalità e sussidiarietà.
Raccomandazione 2 b)
La Commissione sostiene le raccomandazioni indiriz -
zate agli Stati membri.
186
La Commissione ha già lavorato sulla razionalizzazione 
del monitoraggio e della rendicontazione da effet -
tuarsi a titolo della direttiva sui nitrati e della direttiva 
quadro in materia di acque.Raccomandazione 1 a)
La Commissione accetta la raccomandazione.
Insieme con gli Stati membri, la Commissione sta 
lavorando sugli indicatori per mostrare i progressi 
verso un buono stato. La definizione di tali indicatori 
è prevista entro la fine del 2015. Anche le osservazioni 
della Corte dei conti relative alle relazioni confluiranno 
in un’ampia valutazione dell’idoneità della rendiconta -
zione ambientale attualmente in corso da parte della 
Commissione e che terminerà nel 2017.
Raccomandazione 1 b)
La Commissione accetta la raccomandazione. Con -
tinuerà a sollecitare gli Stati membri a migliorare la 
valutazione delle pressioni e degli impatti e le reti di 
monitoraggio in modo da identificare le sostanze che 
comportano rischi a livello di bacini idrografici.
Allo stesso tempo la Commissione desidera sottolineare 
la limitatezza dei mezzi di cui dispone per dimostrare la 
mancanza di sostanze rilevanti dai piani di gestione dei 
bacini idrografici.
Raccomandazione 1 c)
La Commissione accetta la raccomandazione e sta 
preparando una valutazione globale dei secondi piani 
di gestione dei bacini idrografici che gli Stati membri 
devono presentare entro marzo 2016.
Raccomandazione 1 d)
La Commissione sostiene le raccomandazioni indiriz -
zate agli Stati membri.
174
Per Repubblica ceca, Slovacchia e Ungheria, la Com -
missione ha già inviato lettere Pilot al fine di indagare 
sui presunti casi di non conformità rispetto alla diret -
tiva sul trattamento delle acque reflue urbane (per la 
Repubblica ceca) e ai termini intermedi (per Slovacchia 
e Ungheria). La Commissione sta inoltre preparando 
una lettera Pilot analoga per verificare il rispetto dei 
termini intermedi da parte della Romania.
Cfr. anche le risposte della Commissione alla relazione 
speciale n. 2/2015.
Risposte della Commissione 81
188 Secondo trattino
Gli impegni agroambientali devono essere fissati a un 
livello che vada al di là dei requisiti obbligatori nonché 
evitare di compensare il livello di prassi corrispon -
dente alle prassi normali. Se una riduzione delle quan -
tità di azoto solo leggermente superiore al quantita -
tivo normalmente utilizzato potrebbe non comportare 
significativi benefici ambientali, non si può presumere 
che non produca benefici che vanno oltre il livello dei 
requisiti obbligatori e delle normali prassi.
Al momento di decidere quale livello scegliere, gli Stati 
membri devono prendere in considerazione la ridu -
zione del carico di nutrienti nel settore agricolo neces -
saria a garantire un livello di nutrienti che permetta di 
raggiungere in tutte le acque uno stato buono in linea 
con la direttiva quadro.
189 Primo trattino
La Commissione rileva che le sanzioni amministrative 
possono raggiungere il 100 % dei pagamenti totali PAC 
di un beneficiario persino in due anni civili successivi.
191
La politica idrica dell’UE è attuata soltanto in parte con 
il sostegno di fondi dell’Unione (e in parte con l’appli -
cazione del principio «chi inquina paga»). Gli obblighi 
giuridici che non sono legati a finanziamenti svolgono 
un ruolo molto importante nell’insieme delle misure 
necessarie a trattare l’impatto dell’agricoltura sulle 
acque.
Raccomandazione 3 a)
La Commissione accetta la raccomandazione.
Raccomandazione 3 b)
La Commissione non accetta la raccomandazione.
Per quanto riguarda i requisiti minimi, la Commis -
sione valuta i requisiti minimi in riferimento alla loro 
esistenza e pertinenza per le misure per le quali 
essi costituiscono dei parametri di riferimento. Data 
la diversità delle situazioni in cui tali requisiti sono 
definiti, la Commissione si basa sulla valutazione degli 
Stati membri circa la loro adeguatezza.187 Secondo trattino
Dal 1° gennaio 2015 i requisiti minimi sono stati 
esclusi dal campo di applicazione della condizionalità 
a seguito dell’ultima riforma della PAC, a fini di sempli -
ficazione. Formano comunque ancora parte dei para -
metri di riferimento nell’ambito dello sviluppo rurale 
e, come tali, devono essere sottoposti a controlli. Gli 
Stati membri devono applicare le norme BCAA dell’UE 
attraverso la definizione delle loro norme BCAA nazio -
nali. Queste ultime devono tener conto delle esigenze 
nazionali, regionali o locali. Di conseguenza, le norme 
BCAA possono differire da uno Stato membro all’altro. 
La Commissione valuta l’adeguatezza delle norme 
BCAA al quadro della PAC. Qualora una di esse sia 
assente o chiaramente non conforme con la defini -
zione della PAC, sarà classificata come «mancante» 
e si farà in modo che la lacuna venga adeguatamente 
colmata dagli Stati membri.
188 Primo trattino
Diversi impegni nell’ambito della misura agroambien -
tale possono contribuire a rispondere alle preoccupa -
zioni in materia di qualità delle acque in una maniera 
più o meno diretta e attiva. La concezione e la scelta 
degli impegni dovrebbero scaturire dalle esigenze 
specifiche del territorio oggetto del programma.
I programmi di sviluppo rurale prevedono molte altre 
misure che possono essere utilizzate per raggiungere 
gli obiettivi in materia di acque: articolo 30, investi -
menti non produttivi ecc.
L’obbligo di realizzare gli impegni nell’ambito di tale 
misura in un periodo di 5-7 anni ha lo scopo di contri -
buire al raggiungimento degli obiettivi degli impe -
gni stessi. È possibile prolungare questo periodo se 
giustificato dalla necessità di proteggere o migliorare 
ulteriormente la qualità delle acque.
Risposte della Commissione 82
La Commissione intende sottolineare la necessità che 
gli Stati membri fissino i parametri dei requisiti minimi 
a un livello tale da riflettere la loro situazione e rispet -
tino le norme sulle quali tali requisiti devono basarsi.
Per quanto riguarda le norme BCAA, la Commissione 
ne valuta l’esistenza e l’adeguatezza. La Commissione 
ritiene che questo approccio sia coerente con il qua -
dro giuridico della PAC.
Raccomandazione 3 c)
La Commissione accetta la raccomandazione.
Gli Stati membri sono soggetti ad obblighi in materia 
di apporti di fosforo ove necessario per conseguire gli 
obiettivi della direttiva quadro in materia di acque. Nei 
loro programmi di misure essi devono includere misure 
di controllo delle fonti diffuse di inquinamento al fine 
di contribuire al conseguimento di uno stato buono. 
In presenza di fonti agricole significative di fosfato, gli 
Stati membri devono predisporre controlli sui fosfati. 
Questa è una delle aree che saranno oggetto di con -
trollo da parte della Commissione nella valutazione dei 
secondi piani di gestione dei bacini idrografici.
Raccomandazione 3 d)
La Commissione accetta la raccomandazione 
e osserva che già lavora sulla razionalizzazione del 
monitoraggio e della rendicontazione da effettuarsi 
a titolo della direttiva sui nitrati e della direttiva qua -
dro in materia di acque.
Raccomandazione 3 e)
La Commissione accetta la raccomandazione e ritiene 
di averla seguita elaborando un documento di orien -
tamento sul recupero dei costi nel quadro del pro -
cesso della strategia comune di attuazione. I recenti 
tentativi di integrare tali orientamenti nella strategia 
comune di attuazione hanno fallito a causa della diver -
genza di opinioni tra gli Stati membri. È possibile che 
il programma di lavoro della strategia per il 2016-2018 
attualmente in discussione dia ulteriore spazio a que -
sto aspetto. È opportuno sottolineare che gli Stati 
membri sono liberi di scegliere il metodo di calcolo 
dei costi ambientali e delle risorse.
Raccomandazione 3 f)
La Commissione sostiene le raccomandazioni indiriz -
zate agli Stati membri.
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
 
L’inquinamento delle acque nel bacino idrografico 
danubiano proviene da varie fonti, come le abitazioni 
private, gli stabilimenti industriali e  l’attività agricola.
Ai sensi della direttiva quadro in materia di acque 
del 2000, gli Stati membri adottano piani di gestione dei 
bacini idrografici che devono prevedere misure volte 
a contrastare tale inquinamento. La Corte ha verificato se 
l’attuazione, da parte degli Stati membri, delle misure 
stabilite nei piani del 2009 abbia determinato un 
miglioramento nella qualità delle acque.