Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Relazione della Commissione al Consiglio europeo 'Legiferare meglio 1998. Una responsabilità comune'"

(1999/C 374/04)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

visto il Trattato che istituisce la Comunità europea (Trattato CE) e, in particolare, l'articolo 5;

visto il trattato di Amsterdam e, in particolare, il Protocollo 7 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità e la Dichiarazione n. 39 sulla qualità redazionale della legislazione comunitaria;

viste le conclusioni del Consiglio di Vienna dell'11 e 12 dicembre 1998 secondo cui occorrerebbe presentare le future relazioni "Legiferare meglio" della Commissione in tempo utile per consentire approfondite analisi anche in seno al Comitato delle regioni;

vista la Relazione della Commissione al Consiglio europeo "Legiferare meglio 1998. Una responsabilità comune" (COM(1998) 715 def.);

vista la Risoluzione del Parlamento europeo sulla relazione della Commissione al Consiglio "Legiferare meglio 1997" adottata il 18 dicembre 1998;

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 10 marzo 1999, conformemente all'articolo 198 C, par. 4 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di formulare un parere su questo tema e di affidarne la preparazione alla Commissione "Affari istituzionali";

visto il proprio parere dell'11 marzo 1999 sul principio di sussidiarietà "Verso un'autentica cultura della sussidiarietà! Un appello del Comitato delle regioni" (CdR 302/98 fin)(1);

visto il progetto di parere formulato dalla Commissione "Affari istituzionali" il 27 aprile 1999 (CdR 50/99 riv. 1) (relatrice: Mercedes Bresso);

considerato che il principio di sussidiarietà, introdotto nell'attuale articolo 5 del Trattato CE dal trattato di Maastricht nel 1992, è un principio dinamico che ha un valore costituzionale teso a garantire che le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini dell'Unione;

considerato che il principio di sussidiarietà, così come delineato nei Trattati e nel Protocollo 7 del Trattato di Amsterdam, riguarda quei settori che non sono di esclusiva competenza della Comunità e indica un orientamento sul modo in cui tali competenze devono essere applicate a livello comunitario, nel mantenimento dell'acquis comunitario e dell'equilibrio istituzionale;

considerato che il rispetto del principio di sussidiarietà è più che mai importante oggi che si deve costruire e affermare una più ampia cittadinanza europea,

ha adottato all'unanimità il 15 settembre 1999, nel corso della 30a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La relazione sull'attuazione del principio di sussidiarietà, presentata ogni anno dalla Commissione al Consiglio europeo a partire dal 1992, è stata ampliata nel 1995. Oggi, nello stesso documento, la Commissione esamina le iniziative prese per migliorare la normativa comunitaria, riferendo sia sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità sia sui problemi riguardanti la qualità redazionale dei testi e la loro diffusione.

1.2. Richiamando il principio di sussidiarietà e di proporzionalità, la Commissione ritiene che con il loro inserimento nel nuovo articolo 5 del Trattato CE e l'adozione del Protocollo 7, allegato all'atto finale del Trattato di Amsterdam, vi siano ormai in proposito regole ben chiare in relazione all'applicazione di questi principi; regole che la Commissione applica senza attendere la ratifica del Protocollo stesso.

1.3. Nel corso del 1998 legiferare meglio è stato un obiettivo costante della Commissione che ritiene di aver compiuto un lavoro che "ha dato i suoi frutti" con risultati concreti. Il numero delle proposte legislative è complessivamente diminuito, la Commissione ha esercitato il proprio diritto di iniziativa concentrandosi sugli obiettivi politici prioritari, consultando gli ambienti interessati, anche attraverso il meccanismo della presentazione di Libri bianchi, Libri verdi e comunicazioni, ed elaborando provvedimenti che fossero il più possibile chiari, semplici ed accessibili.

1.4. In questo contesto, e a seguito dell'adozione del Protocollo 7 sulla sussidiarietà e proporzionalità allegato al Trattato di Amsterdam e della Dichiarazione n. 39 sulla qualità redazionale della legislazione comunitaria allegata allo stesso Trattato, è ampiamente cresciuto l'interesse politico per il processo legislativo. Tanto il Consiglio europeo di Cardiff nel giugno del 1998 quanto la riunione informale dei capi di Stato e di governo di Pörtschach in ottobre hanno sottolineato la centralità del principio di sussidiarietà come elemento per rafforzare la legittimità democratica dell'Unione.

1.5. Legiferare meglio è un compito che investe tutti gli organi legislativi comunitari, una responsabilità comune, come ha sottolineato la Commissione nell'intitolare la propria relazione, che spetta a tutte le istituzioni le quali non possono sottrarsi alle loro responsabilità nei confronti dei cittadini. Questa responsabilità coinvolge anche gli Stati membri che devono moltiplicare gli sforzi, sia per semplificare la loro legislazione nazionale, sia per recepire correttamente e tempestivamente le direttive comunitarie nei propri ordinamenti nazionali.

1.6. Affinché il lavoro condotto per "legiferare meglio" venga recepito a tutti i livelli è inoltre indispensabile uno sforzo di informazione e comunicazione che tenga conto anche delle nuove tecnologie e delle loro potenzialità.

1.7. Tutti i soggetti attivi nel processo legislativo comunitario devono collaborare per spiegare "a chi spetti fare che cosa" nell'Unione europea affinché i cittadini possano comprendere l'utilità di condurre un'azione a livello europeo. Il sostegno dei cittadini alla costruzione europea dipende dalla trasparenza dei poteri e dalla possibilità di individuare le responsabilità.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Un parere che aprirà la strada

2.1.1. A seguito delle conclusioni del Consiglio europeo di Vienna dell'11 e 12 dicembre 1998, secondo cui occorrerebbe presentare le future relazioni della Commissione sulla sussidiarietà in tempo utile da consentire approfondite discussioni anche nell'ambito del Comitato delle regioni, il Comitato ha esaminato per la prima volta la relazione "Legiferare meglio" che annualmente la Commissione presenta al Consiglio europeo.

2.1.2. Il Comitato sottolinea l'importanza di questo parere che aprirà la strada fungendo da precursore alla futura procedura di consultazione prevista nelle conclusioni di Vienna per la relazione annuale sulla sussidiarietà.

2.1.3. L'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità costituisce oggi il quadro di riferimento di tutta l'attività legislativa comunitaria nell'ambito delle competenze non esclusive dell'Unione.

2.1.4. Nel proprio parere di iniziativa sul principio di sussidiarietà "Verso un'autentica cultura della sussidiarietà! Un appello del Comitato delle regioni"(2) (CdR 302/98 fin), adottato l'11 marzo 1999, il Comitato ha ricordato come fin dalla propria costituzione abbia sempre ambito a caratterizzarsi come custode del principio di sussidiarietà. Il Comitato si è infatti sempre schierato a favore di istituzioni europee che siano forti, ma al tempo stesso snelle ed efficienti, e si concentrino sui compiti che gli altri livelli di governo direttamente responsabili di fronte ai cittadini non possono svolgere con efficacia.

2.1.5. Appariva pertanto privo di ogni logica che l'istituzione che riunisce i rappresentanti degli enti territoriali e che costituisce pertanto il naturale depositario del principio di sussidiarietà non fosse chiamata ad esprimere le proprie valutazioni sulla relazione di un'attività legislativa che a quel principio si ispira e su cui fonda la propria applicazione.

2.1.6. Il Comitato si compiace pertanto che questa anomalia nella procedura di consultazione comunitaria venga oggi eliminata.

2.2. I principi di sussidiarietà e proporzionalità

2.2.1. Nella relazione "Legiferare meglio 1998: una responsabilità comune" la Commissione definisce i principi di sussidiarietà e proporzionalità come principi "chiari e ormai codificati" partendo dalla descrizione di cosa la sussidiarietà non è per arrivare a che cosa è.

2.2.2. Tuttavia, ammette, essi sono e devono restare principi evolutivi per cui è opportuno non fissare tassativamente le competenze dell'Unione ma dinamizzarle, intervenendo o astenendosi, fornendo le opportune motivazioni e definendo con maggiore esattezza i termini e l'ampiezza dell'azione.

2.2.3. Il Comitato concorda con la Commissione sulla natura dinamica del principio di sussidiarietà nel senso che l'azione comunitaria può essere ampliata o ridotta quando le circostanze lo richiedano, sempre nei limiti degli obiettivi e delle competenze previsti dai trattati.

A tale proposito il Comitato ritiene che si dovrebbe avviare quanto prima un dibattito sulla ripartizione delle competenze per assicurare lo sviluppo di un margine di iniziativa delle regioni e degli enti territoriali degli Stati membri e chiede che tale argomento venga trattato nella prossima conferenza intergovernativa.

2.2.4. Il Comitato ritiene che il principio di sussidiarietà sia il principio regolatore delle relazioni tra l'Unione europea, gli Stati membri e gli enti locali e che pertanto la definizione di cui all'articolo 5 dovrebbe applicarsi alle relazioni tra la Comunità, gli Stati membri e gli enti locali e regionali, senza pregiudicare il fatto che le relazioni tra gli enti locali e gli Stati siano disciplinate dai rispettivi sistemi costituzionali.

2.2.5. Lo stesso Trattato, sottolinea il Comitato, prevede però che le decisioni vengano prese al livello il più vicino possibile ai cittadini che non necessariamente coincide con il livello nazionale. Il principio di sussidiarietà viene così sancito come principio di prossimità e di efficacia; ne discende che tale principio è destinato ad applicarsi anche ai rapporti con gli enti territoriali, implicando che gli Stati devono lasciare agli enti locali e regionali le responsabilità, le decisioni che questi ultimi sono in grado di prendere con maggiore efficacia.

2.2.6. Il Comitato ritiene opportuno fare presente che l'istituzione di garanzie giuridiche e politiche di una piena applicazione del principio di sussidiarietà è stata richiesta già più volte dal Comitato stesso in occasione delle revisioni dei trattati, ma che sinora queste non sono mai state prese in considerazione, neppure con il Trattato di Amsterdam.

2.2.7. A giudizio del Comitato un sistema di garanzie che comprendesse anche gli enti territoriali consentirebbe inoltre di mettere al riparo dai rischi di una tentazione per gli Stati membri di utilizzare la sussidiarietà come alibi per la rinazionalizzazione delle politiche comunitarie.

2.2.8. Il Comitato ritiene che i principi di prossimità e di efficacia possano essere realizzati attraverso una nuova definizione delle competenze dell'Unione europea che consenta di distribuire le responsabilità, o riconosca responsabilità comuni, non solo fra livello comunitario e nazionale, ma fra più livelli, dando priorità a quello che offre le maggiori possibilità di decidere efficacemente e di far partecipare i cittadini. A questo proposito si dovrà tenere conto del fatto che l'attuazione amministrativa del diritto comunitario compete in linea di principio agli Stati membri in conformità delle rispettive norme costituzionali.

Ciò che bisogna esaminare per garantire la coerenza e conferire alla sussidiarietà una dimensione realmente evolutiva e dinamica, è il modo di assumere le competenze, ripartite e suddivise fra tutti i livelli di potere.

2.2.9. A questo proposito il Comitato riafferma il proprio fermo convincimento che il rigoroso rispetto del principio di sussidiarietà sia più che mai importante oggi che si deve costruire e affermare una più ampia cittadinanza europea.

2.2.10. Il Comitato ribadisce altresì che la solidarietà europea rappresenta un valore fondamentale del modello sociale europeo complementare al principio di sussidiarietà.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Il Comitato fa rilevare che il fatto di trattare in un unico documento dell'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità e dei problemi relativi alla qualità formale dei testi va a discapito dell'approfondimento dell'analisi e della discussione dei due aspetti, fra loro molto diversi ma, al tempo stesso, ugualmente essenziali per avvicinare l'Unione europea ai cittadini.

3.2. Il Comitato apprezza lo sforzo compiuto dalla Commissione europea di rispettare il principio di sussidiarietà nell'esercizio dei propri poteri legislativi e regolamentari, ritirando molte delle sue proposte e riducendo il numero di quelle nuove. La Commissione dovrebbe pertanto concentrarsi sulle questioni realmente europee che le sono state assegnate dai Trattati e astenersi dal regolamentare ambiti che sono di competenza regionale o locale e che possono manifestamente essere gestiti meglio dai livelli di amministrazione più prossimi al cittadino.

3.3. Le decisioni europee dovrebbero essere elaborate in modo tale da lasciare il margine più ampio possibile alle decisioni statali, regionali e locali: a tal fine il Comitato sottolinea la necessità che la legislazione europea sia limitata il più possibile a normative quadro che, dettando obiettivi di armonizzazione, lascino gli aspetti di regolamentazione ai livelli inferiori. In effetti un'armonizzazione troppo precisa a livello europeo può avere considerevoli ripercussioni a livello locale per gli enti territoriali, sia sull'esercizio delle loro funzioni sia sulla loro capacità di adattamento.

3.4. A questo proposito il Comitato ribadisce la necessità di accordare la priorità alle direttive quadro rispetto ai regolamenti, poiché le prime lasciano la possibilità agli Stati membri e agli enti territoriali di individuare, sulla base delle rispettive realtà, gli strumenti legislativi più adatti a realizzare gli obiettivi già fissati a livello europeo.

3.5. Il Comitato fa notare che sarebbe opportuno, come sottolineato anche dal Parlamento europeo nella risoluzione sulla relazione "Legiferare meglio" relativa al 1997 adottata il 18 dicembre 1998, procedere ad un riesame della nomenclatura degli atti comunitari e all'introduzione di una gerarchia delle norme.

3.6. In relazione ai problemi inerenti la qualità formale della normativa comunitaria, il Comitato rileva che questi interessano le regioni e gli enti locali nella loro veste di destinatari degli atti, competenti in alcuni casi per l'applicazione della normativa, e di diffusori dell'informazione ai livelli territoriali inferiori e ai cittadini.

3.7. Il Libro verde sull'informazione del settore pubblico nella società dell'informazione ribadisce l'importanza dell'accesso per i cittadini e il ruolo del settore pubblico. Sempre più gli enti locali sono chiamati a garantire un accesso generalizzato che risponda all'esigenza dei cittadini di sapere di più sull'Unione europea, esigenza misurata anche dai sondaggi di Eurobarometro.

Il Comitato sostiene che il ruolo crescente di diffusori delle informazioni sull'Unione europea che è quello delle regioni e degli enti locali dovrà essere tenuto in debito conto nei prossimi documenti della Commissione.

A tale proposito il Comitato rimanda al parere sull'Euroformazione(3), nel quale esso invitava la Commissione ad elaborare un programma inteso proprio a garantire la formazione dei politici e funzionari degli enti locali e regionali, in modo da metterli in condizione di rispondere ai propri obblighi d'informazione.

3.8. Il Comitato approva il riferimento della Commissione alla promozione di un dialogo ampio, aperto e costruttivo con le parti direttamente interessate dalla legislazione comunitaria, ma si rammarica di constatare l'assenza degli enti locali e regionali nell'elenco dei soggetti in causa, nonostante il ruolo fondamentale da questi svolto nella vita europea. Il Comitato ritiene che gli enti locali e regionali e le associazioni riconosciute di cui fanno parte debbano essere sistematicamente consultate su tutte le questioni importanti per loro e per i cittadini che rappresentano.

3.9. Il Comitato prende pertanto atto con notevole interesse delle linee comuni in materia di qualità redazionale dei testi legislativi(4).

3.10. Il Comitato apprezza le misure di semplificazione prese dopo il Consiglio di Edimburgo con il programma Slim e la task force Best, ma ritiene che un ulteriore sforzo debba essere fatto, in comune con gli Stati membri, per procedere rapidamente in quest'opera.

3.11. Il Comitato invita, inoltre, la Commissione ad accelerare il più possibile il lavoro di codificazione, consolidamento e, in particolare, a fare tutto quanto in suo potere affinché si addivenga al più presto all'accordo interistituzionale, da essa stessa auspicato, per la rifusione, essenziale ormai in molti casi per rendere possibile la consultazione della normativa comunitaria.

3.12. Rispetto all'attenzione riservata all'utilizzo del potenziale offerto dagli strumenti tecnologicamente avanzati, il Comitato fa osservare che questi necessitano in tempo breve di un potenziamento. Come dimostrano gli stessi dati presentati dalla Commissione nella propria relazione, l'utilissimo strumento rappresentato dal server Europa ha raggiunto, a causa dell'elevatissimo numero di contatti, un tale livello di saturazione da risultare quasi inaccessibile in tempi ragionevoli con quelle che sono le dotazioni normalmente a disposizione dei cittadini. Il fenomeno riguarda ormai peraltro anche alcune banche dati che offrono un servizio a pagamento. D'altro canto i costi per accedere a tali banche dati non devono superare i costi di produzione.

3.13. Il Comitato invita pertanto la Commissione ad adeguare questi strumenti alle esigenze di un sempre crescente numero di cittadini di entrare in contatto con l'Unione europea attraverso il suo server.

3.14. Il Comitato ribadisce inoltre la necessità che le scelte tecnologiche operate dalle istituzioni europee avvengano sempre nel pieno rispetto della libertà di concorrenza, garantendo l'accesso a tutti i cittadini, indipendentemente dai sistemi informatici impiegati.

3.15. Il Comitato ribadisce inoltre l'importanza di moltiplicare gli sforzi per potenziare le reti di informazione, ricorrendo come già spesso avviene alla collaborazione con gli enti territoriali, e per aumentare la diffusione che attraverso tali reti possono avere le pubblicazioni e le campagne di informazione.

3.16. Il Comitato condivide l'accento posto dalla Commissione sull'esigenza di una collaborazione tra le istituzioni per raggiungere l'obiettivo di legiferare meglio, ma ritiene altresì di dover sottolineare che questo sarà veramente possibile solo con una revisione del processo legislativo all'interno dell'Unione e una più precisa definizione dei poteri delle istituzioni.

Bruxelles, 15 settembre 1999.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

(1) GU C 198 del 14.7.1999, pag. 73.

(2) GU C 198 del 14.7.1999, pag. 73.

(3) CdR 404/98 fin - GU C 198 del 14.7.1999, pag. 68.

(4) GU C 73 del 17.3.1999.