PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE in merito al documento di consultazione della Commissione "Servizi di assistenza a terra"



Gazzetta ufficiale n. C 393 del 31/12/1994 pag. 0110



Parere in merito al documento di consultazione della Commissione « Servizi di assistenza a terra » (94/C 393/21) La Commissione, in data 27 gennaio 1994, ha deciso, conformemente al disposto dell`articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea di consultare il Comitato economico e sociale in merito al documento di consultazione della Commissione « Servizi di assistenza a terra ». La Sezione « Trasporti e comunicazioni », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Schwerin, in data 20 luglio 1994. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 14 settembre 1994, nel corso della 318a sessione plenaria, a larga maggioranza e 2 astensioni il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La Commissione il 14 dicembre 1993 ha adottato un documento di consultazione concordato tra la DG IV (Concorrenza) e la DG VII (Trasporti) sul tema « Servizi d`assistenza a terra » [doc. SEC(93)1896 def.]. 1.2. La Commissione giustifica l`azione nel settore dei servizi d`assistenza a terra con i seguenti motivi : - l`esenzione per categoria accordata a taluni accordi fra imprese è, a norma dell`articolo 85, paragrafo 3, del Trattato CE, scaduta alla fine del 1992; - la critica, effettuata da parecchie compagnie aeree, circa le carenti possibilità di scelta tra diversi prestatori di servizi, nonché - le denunce che ne sono derivate e che sono pervenute alla Commissione. 2. Antefatti La situazione negli aeroporti dell`Unione europea 2.1. I servizi d`assistenza a terra comprendono l`insieme dei servizi relativi all`aeromobile, ai passeggeri ed alle merci. Si tratta d`un`offerta di servizi molto diversi, che possono essere suddivisi in undici grandi categorie : 1. Assistenza amministrativa a terra e supervisione 2. Assistenza passeggeri 3. Assistenza bagagli 4. Assistenza merci e posta 5. Assistenza operazioni in pista 6. Assistenza pulizia 7. Assistenza carburante 8. Assistenza manutenzione in linea 9. Assistenza operazioni aeree ed amministrazione degli equipaggi 10. Assistenza trasporto a terra 11. Assistenza ristorazione o servizio commissariato (catering) Queste undici categorie occupano una notevole quantità di lavoratori, tra i quali figurano non soltanto tecnici e ingegneri, ma anche altri lavoratori specializzati e personale ausiliario. 2.2. Nell`ambito dei dodici Stati membri sussiste un discreto grado di scelta tra prestatori di servizi di assistenza a terra. Pertanto, nella maggior parte degli aeroporti europei le compagnie aeree sono in grado d`esercitare un controllo diretto sul servizio che offrono ai loro passeggeri. Tuttavia la situazione è assai diversa per quanto riguarda le operazioni in pista, e cioè l`assistenza bagagli e quella merci, le operazioni in pista e le operazioni di trasporto a terra. Cinque Stati membri hanno liberalizzato il settore in misura più o meno ampia, e già offrono almeno qualche possibilità di scelta dei prestatori di servizi nell`ambito d`un medesimo aeroporto. Ma sette Stati membri non offrono possibilità di scelta alcuna ed operano monopoli, due dei quali sono gestiti da aeroporti nazionali e 5 da compagnie aeree nazionali. Pertanto, per i servizi in pista, solo in taluni aeroporti europei è possibile effettuare una scelta tra prestatori di servizi. 2.3. Taluni aeroporti, analogamente a quanto avviene per alcune compagnie aeree, beneficiano di misure di sostegno, palesi o nascoste, previste dai proprietari e/o dai governi. Gli aeroporti possono essere di proprietà dello Stato, di organi locali comunali, di imprese private o di varie forme di combinazione tra di essi. I servizi vengono forniti di solito dagli operatori aeroportuali, dalle compagnie aeree per il proprio parco aeromobili (autoassistenza) o da compagnie aeree per conto di altre compagnie (assistenza per conto terzi). In taluni casi particolari vengono coinvolte altre imprese. Alcuni aeroporti sono proprietari dei terreni sui quali sorgono, altri invece debbono pagarne l`utilizzazione. Gli aeroporti proprietari del terreno hanno vantaggi concorrenziali e possono calcolare i propri costi in maniera diversa dagli aeroporti che non dispongono di tale proprietà. Essi possiedono altre possibilità di finanziamento (calcolo degli attivi e dei passivi). La questione determina la struttura dei costi ed influenza quindi anche la concorrenza. La comparabilità dei costi dell`assistenza e dei diritti d`atterraggio è ovviamente possibile solo se esistono condizioni tra loro confrontabili, le quali sussistono solo in presenza d`un elevato livello d`armonizzazione. Vi sono notevoli carenze in termini d`armonizzazione, sia a livello di compagnie aeree, sia a livello d`aeroporti. È necessaria una maggior armonizzazione della normativa tecnica e di quella sociale. Ciò vale anche per i settori fiscale ed ambientale. Le condizioni quadro differiscono notevolmente tra i vari aeroporti. Ciò riguarda in linea di massima anche il settore dei servizi di trasporto a terra. Sono pochi gli aeroporti che effettuano tutti i servizi di trasporto a terra. 3. Il documento della Commissione 3.1. La proposta della Commissione ha per obiettivo una nuova organizzazione del mercato dei servizi d`assistenza a terra e l`apertura di tale mercato alla concorrenza. L`obiettivo fondamentale in tale contesto è garantire servizi d`elevata qualità ed un livello di prezzi accettabile per tutte le parti interessate. Si ritiene opportuno evitare possibili pratiche discriminatorie, quali quelle osservabili in taluni aeroporti, che possono provocare distorsioni di concorrenza tra le compagnie aeree. 3.2. Tale obiettivo dovrebbe venir raggiunto aprendo il mercato. La Commissione propone d`eliminare gli attuali ostacoli giuridici e pratici, per permettere l`accesso al mercato anche ad altre imprese d`assistenza. L`apertura del mercato dovrebbe venir accompagnata da disposizioni quadro capaci di garantirne il funzionamento sulla base dei principi della concorrenza. Non si dovrebbe escludere l`esistenza di disposizioni nazionali, il cui scopo potrebbe essere in particolare di garantire un`utilizzazione senza intoppi delle infrastrutture ed il mantenimento della sicurezza, intesa nelle due accezioni del termine : sicurezza generale e sicurezza di funzionamento (previdenza). Le disposizioni nazionali dovrebbero tuttavia rispettare le regole del diritto comunitario. 3.3. La proposta della Commissione parte dal principio che il problema delle differenze tra i vari aeroporti possa venir risolto tramite un`impostazione differenziata, basata su differenti livelli d`apertura del mercato, con l`obiettivo prioritario di mettere in primo piano gli interessi dei passeggeri come pure quelli dell`utente. 3.4. La Commissione constata che in caso d`apertura del mercato la ripartizione dei costi assume notevole importanza. Si ritiene giustificato che un prestatore si accolli le spese richieste dalla fornitura dei servizi d`assistenza. Potrebbe risultare problematico imporre ad un aeroporto gli investimenti, talvolta notevoli, che potrebbe richiedere l`installazione di nuovi prestatori. Si propone di far partecipare tutti i prestatori di servizi al finanziamento di ciascun investimento, ad esempio mediante affitti, oneri o canoni che possano esser loro imposti come prezzo dell`accesso alle infrastrutture. 4. Osservazioni di carattere generale 4.1. Il Comitato approva in linea di massima gli sforzi della Commissione volti ad ottenere - in particolare per i passeggeri - servizi rapidi e funzionali negli aeroporti europei. A suo avviso sembra tuttavia importante individuare ed analizzare le diverse condizioni di ciascun aeroporto europeo prima d`avanzare qualsivoglia proposta di soluzione. Secondo il Comitato è compito della Commissione indicare quali aeroporti, relativamente alle categorie dei servizi d`assistenza, abbiano praticato una completa apertura, quali un`apertura parziale e quali nessun tipo d`apertura al mercato. Il Comitato ritiene che ciò rappresenti un`importante premessa per un`apertura del mercato realmente equa. 4.2. Nel corso dei lavori preparatori del presente parere è apparso evidente che il concetto di liberalizzazione va utilizzato con cautela. Esso sottintende un accesso aperto al mercato per una serie illimitata di operatori, ad esempio per ciascuna compagnia aerea che desideri praticare in proprio l`assistenza dei passeggeri. Un tale sviluppo risulta tuttavia impossibile, come il Comitato ha unanimemente accertato, per cui è opportuno cercare un equilibrio realistico tra il concetto di concorrenza e quello di possibilità di scelta. 4.3. Il Comitato ritiene assolutamente necessario, nel contesto delle riflessioni sulla liberalizzazione, differenziare tra operazioni destinate agli aeromobili (operazioni in pista) ed operazioni non destinate agli aeromobili. Per le operazioni non in pista gli sforzi di liberalizzazione risultano considerevolmente più agevoli e, stando ai dati di cui disponiamo, sono stati già in larga misura realizzati. A causa d`una serie d`ostacoli diversi la liberalizzazione risulta più difficile, soprattutto per le operazioni destinate ai velivoli (in particolare per le operazioni in pista vere e proprie). Senza appoggiare il principio d`una piena liberalizzazione dei servizi in pista il Comitato ritiene che tra una situazione di monopolio esistente e la piena liberalizzazione proposta ci sia spazio per un`apertura giudiziosa del mercato introducendo un secondo e/o terzo operatore/i. Ciò permetterà agli utenti di scegliere tra diversi prestatori. Il Comitato concorda in tale contesto con la Commissione sulla necessità di discutere proposte di soluzione che prevedano diversi gradi d`apertura del mercato. 4.4. Il Comitato ha analizzato alcune possibili conseguenze d`un`apertura del mercato nell`ambito delle sue consultazioni sulla proposta della Commissione. Va constatato anzitutto che i servizi d`assistenza a terra rappresentano un`importante componente degli introiti degli operatori aeroportuali. La ristrutturazione potrebbe ad esempio comportare conseguenze, proporzionali alle dimensioni, su : a) Finanziamento degli investimenti degli aeroporti Gli aeroporti sono per lo più proprietà di enti locali e sono tenuti a garantire la propria redditività. Una diminuzione degli introiti delle società aeroportuali si ripercuote sul finanziamento dell`infrastruttura delle regioni circostanti. Gli aeroporti sono il cuore d`un`intera area economica ed hanno il compito di fornire servizi essenziali a molteplici attività. I costi dei necessari investimenti debbono, in caso d`apertura del mercato, venir comunque ripartiti tra tutti i prestatori di servizi. In taluni casi le strozzature, in termini di capacità logistiche e di coordinamento, possono essere diminuite o smantellate solo tramite notevoli investimenti. Nel contesto d`un`equa suddivisione delle spese tale fattore ostacolerà in molti casi l`apertura di determinati servizi allo scopo di garantire una miglior concorrenza. b) Sicurezza Le operazioni in pista negli aeroporti rappresentano un settore assai sensibile in termini di sicurezza, intesa in senso duplice : protezione dagli attentati e sicurezza degli impianti tecnici. Prima che un lavoratore venga assunto nei settori sensibili dal punto di vista della sicurezza vengono di solito effettuate alcune indagini sul suo conto. È già successo che attualmente, ricorrendo a « terzi prestatori di servizi » alcuni lavoratori abbiano iniziato a lavorare nel settore della sicurezza senza che tali controlli fossero stati portati a termine. I lavoratori degli aeroporti e delle compagnie aeree, ed in particolare i passeggeri, si aspettano giustamente che la sicurezza non venga sacrificata a considerazioni di carattere finanziario. Nelle operazioni in pista l`attività di più prestatori di servizi aumenta i rischi per la sicurezza. In tutti gli aeroporti, in seguito all`attuale sistema di suddivisione del lavoro, si è sviluppata notevolmente la specializzazione della forza lavoro. Il livello di qualificazione è estremamente elevato e di conseguenza nella prassi si verificano pochi incidenti. Il mantenimento e l`ulteriore miglioramento delle norme di sicurezza deve avere assoluta priorità nel contesto d`una riorganizzazione dei servizi di assistenza a terra. c) Occupazione Nell`interesse d`un lavoro senza intoppi, e più in particolare in riferimento a quanto osservato alla lettera b), è senz`altro opportuno prevedere il maggior numero possibile di posti di lavoro a tempo pieno nel settore delle operazioni d`assistenza in pista. La partecipazione di numerosi prestatori di servizi comporta invece di frequente un aumento dei posti di lavoro a tempo parziale o di quelli free-lance, con l`ulteriore conseguenza d`un abbassamento del livello dei redditi. Una tale evoluzione potrebbe anche comportare una riduzione dei costi dei servizi offerti, ma dal punto di vista politico ed economico rappresenterebbe comunque uno sviluppo negativo. A dispetto di qualsiasi considerazione volta a ridurre i costi, non è lecito trattare superficialmente la questione dei posti di lavoro degli occupati degli aeroporti e delle compagnie aeree. Del resto il Comitato ritiene che si debba tener conto delle necessità degli occupati nell`ambito di qualsiasi considerazione. d) Compatibilità ambientale Gli standard aeroportuali differiscono notevolmente in termini di protezione dal rumore, protezione delle acque e prescrizioni edilizie. Per la costruzione del secondo aeroporto di Monaco ad esempio sono stati impiegati 800 milioni di marchi per il rispetto delle prescrizioni ambientali, il 10 % degli 8 miliardi di marchi investiti complessivamente. A seconda del regime di proprietà debbono essere rispettate condizioni che in taluni casi vanno oltre le disposizioni legislative nazionali, sopra tutto laddove vi sia un`area a notevole densità demografica nelle vicinanze dell`aeroporto. Nell`interesse del futuro dell`intero settore aereo non è lecito inficiare le misure di protezione ambientale. Già oggi s`incontrano notevoli problemi d`accettabilità quando si tratta di far funzionare od ingrandire un aeroporto. e) Capacità Per quanto riguarda i servizi destinati agli aeromobili, la possibilità che si verifichino problemi di capacità, sicurezza generale e funzionamento (previdenza), spazio aereo congestionato ecc. implica la necessità di controlli adeguati e la presenza di un numero limitato di erogatori di servizi. Le attività dei prestatori di servizi d`assistenza e delle compagnie aeree che forniscono assistenza in proprio o tramite terzi pesano aggiuntivamente sull`infrastruttura degli aeroporti, diminuendo notevolmente le capacità degli aeroporti che dispongono di poco spazio. L`aeroporto di Heathrow, ad esempio, non permette alcuna autoassistenza, tuttavia un totale di otto compagnie aeree hanno la facoltà d`offrire l`intera gamma di servizi d`assistenza a terra nei quattro terminal. Praticamente tuttavia solo due compagnie sono attive, in due terminal soltanto. La gestione dell`aeroporto ritiene che vi siano troppi fornitori di servizi e desidererebbe limitarne il numero. Essa è dell`avviso che la quantità d`apparecchiature e di impianti d`appoggio e di trasporto sulle piste renda assai difficile gestire in maniera sicura ed efficiente il funzionamento globale degli impianti. Il Comitato giudica importanti tali constatazioni, che ritiene debbano svolgere un ruolo significativo nel corso dei futuri dibattiti sulla questione. f) Tempi di permanenza a terra Il tempo di permanenza a terra è un fattore significativo in termini di programmazione ed in termini di produttività, tanto per le compagnie aeree quanto per gli aeroporti. Prestatori di servizi diversi impongono un maggior sforzo in termini di programmazione e di gestione, e quindi anche uno scotto in termini di tempo. Una gestione corretta dei servizi a terra crea possibilità per la concorrenza e rappresenta per le compagnie aeree e per i loro passeggeri un servizio prezioso. Per garantire l`impiego ottimale delle limitate superfici a disposizione e per continuare a limitare i tempi di permanenza a terra è irrinunciabile, anche dopo l`apertura del mercato ed il conseguente impiego di prestatori di servizi terzi, che il controllo globale continui a restare nelle mani dell`autorità aeroportuale. 5. Osservazioni di carattere particolare Basi giuridiche 5.1. La Commissione fa riferimento essenzialmente agli articoli 85 ed 86 del Trattato CEE, in particolare l`articolo 85, paragrafo 3, stando al quale l`esenzione per categoria è scaduta alla fine del 1992. Il Comitato appoggia le dichiarazioni della Commissione nel documento pubblicato il 1 giugno 1994 : « L`evoluzione dell`aviazione civile in Europa » [doc. COM(94) 218 def.], in cui si annuncia un calendario per le nuove consultazioni. La Commissione intende presentare nell`ottobre/novembre 1994 una proposta di direttiva che dovrebbe occuparsi della possibilità di garantire che i servizi aeroportuali vengano messi a disposizione in maniera trasparente, non discriminatoria ed a costi ridotti, con un coinvolgimento adeguato degli utenti nella procedura decisionale. Il Comitato dà per scontato che in tale documento si tenga conto dei risultati degli studi commissionati e delle consultazioni sul primo documento. 5.2. Il significato fondamentale della tematica richiede comunque la partecipazione degli enti competenti. Va pertanto garantito che il Consiglio, il Parlamento europeo ed il Comitato economico e sociale vengano coinvolti. 6. Conclusione La Commissione individua anch`essa alcune restrizioni, di cui bisognerebbe tenere conto nel procedere al riassetto dei servizi d`assistenza a terra : - Carenza di spazio, - Esigenze di sicurezza e di controllo, - Complessità tecnica, - Investimenti in infrastrutture, - Rapidità nel disbrigo delle operazioni d`assistenza. Il Comitato è d`accordo su molti punti con la Commissione. È pertanto ancor più importante poter valutare realisticamente le possibili conseguenze prima che vengano prese delle decisioni. La questione è assai complessa. L`obiettivo di migliorare le prestazioni per i passeggeri, per le imprese e per gli occupati non deve venir sacrificato ad una determinata ideologia economica. Nel contesto dell`annuncio da parte della Commissione d`una proposta di direttiva e dopo una discussione approfondita, facendo riferimento al punto 13 del primo documento di consultazione (« Le misure regolamentari e l`unbundling »), il Comitato propone di valutare se sussista la possibilità, conformemente all`articolo 87, di obbligare gli aeroporti ad una separazione di bilancio tra le attività di gestione dell`aeroporto e quelle di prestazione dei vari servizi di assistenza. Bruxelles, 14 settembre 1994. Il Presidente del Comitato economico e sociale Susanne TIEMANN