Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati»

COM(2012) 628 final — 2012/0297 (COD)

2013/C 133/07

Relatore: ZBOŘIL

Il Parlamento europeo, in data 19 novembre 2012, e il Consiglio, in data 16 novembre 2012, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 192, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati

COM(2012) 628 final - 2012/0297 (NLE).

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 29 gennaio 2013.

Alla sua 487a sessione plenaria, dei giorni 13 e 14 febbraio 2013 (seduta del 13 febbraio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 116 voti favorevoli, 11 voti contrari e 7 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) si rallegra per il contributo dato dal concetto di valutazione di impatto ambientale (VIA) al miglioramento della situazione ambientale negli Stati membri e nell'UE in generale.

La capacità di adottare decisioni valide riguardo all'impatto ambientale di un progetto dipende, in larga misura, dalla qualità e dall'indipendenza delle informazioni utilizzate nella documentazione relativa alla VIA e dalla qualità della documentazione stessa. Per valutare la qualità si deve applicare il principio di proporzionalità, e la qualità deve essere richiesta anche alle autorità competenti, a seguito di un dialogo costruttivo con la società civile.

Il CESE reputa indispensabile far rilevare che i progetti delle piccole e medie imprese possono incontrare degli ostacoli in termini di oneri tanto a livello finanziario quanto, essenzialmente, a livello di tempi, specialmente nei casi in cui, nell'esigere soluzioni alternative di gestione dei progetti, non venga rispettato il principio di proporzionalità.

La flessibilità e la proporzionalità nell'attuazione della direttiva VIA dovrebbero consentire di integrare le procedure di autorizzazione ambientale e quelle relative ai permessi di urbanismo per i progetti il cui impatto ambientale sia noto o previsto come di scarsa entità. Il CESE approva e sostiene le iniziative della Commissione volte ad assicurare una maggiore certezza giuridica per i partecipanti al processo VIA.

Il CESE accoglie con grande favore la proposta di precisare le scadenze delle fasi principali stabilite dalla direttiva (consultazione pubblica, decisione successiva allo screening, decisione definitiva in merito alla VIA) e di introdurre un meccanismo atto a garantire l'armonizzazione e il coordinamento delle procedure VIA in tutta l'UE.

Secondo il CESE, il monitoraggio dovrebbe essere imposto nella decisione sulla VIA soltanto in casi motivati e nella misura strettamente necessaria.

Riguardo alla proposta di inserire un «adattamento della VIA a nuove sfide», il CESE osserva che tale estensione dell'ambito di applicazione della direttiva andrebbe adottata per tutti i progetti con un impatto previsto sugli aspetti di protezione ambientale sottoposti a valutazione, dando un grande rilievo al principio di proporzionalità e distinguendo chiaramente le diverse fasi di preparazione e realizzazione del progetto proposto.

Il CESE sostiene il diritto dei cittadini all'accesso all'informazione e alla partecipazione al processo VIA. Al tempo stesso, tuttavia, invita a stabilire le regole procedurali di valutazione dell'impatto ambientale dei progetti in modo tale da evitare che le disposizioni della direttiva VIA siano soggette ad abusi a fini di corruzione e che le scadenze vengano indebitamente prorogate. Il CESE auspica che il trattamento delle denunce avvenga entro un termine ragionevole nell'interesse di tutte le parti coinvolte.

2. Il documento della Commissione

È necessario modificare la direttiva 2011/92/UE per rafforzare la qualità della procedura di valutazione ambientale, snellire le varie fasi della procedura e rafforzare la coerenza e le sinergie con altre normative e politiche dell'Unione, come anche con le strategie e le politiche definite dagli Stati membri in settori di competenza nazionale.

Le misure adottate al fine di evitare, ridurre e se possibile compensare eventuali effetti negativi significativi di un progetto sull'ambiente dovrebbero contribuire ad evitare qualsiasi deterioramento della qualità dell'ambiente e qualsiasi perdita netta in termini di biodiversità, in conformità con gli impegni assunti dall'Unione nel contesto della convenzione e con gli obiettivi e le azioni contenute nella strategia dell'UE per la biodiversità fino al 2020.

I cambiamenti climatici continueranno a causare danni all'ambiente e a compromettere lo sviluppo economico. Pertanto, occorre promuovere la resilienza economica, ambientale e sociale dell'Unione, così da far fronte in modo efficiente ai cambiamenti climatici su tutto il territorio dell'UE. In molti settori della legislazione dell'Unione occorre concentrarsi sulle risposte in materia di adattamento ai cambiamenti climatici e di attenuazione degli stessi.

L'applicazione della direttiva 2011/92/UE deve garantire un contesto competitivo per le imprese, in particolare quelle piccole e medie, al fine di favorire una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, in linea con gli obiettivi definiti nella comunicazione della Commissione dal titolo Europa 2020 – Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.

La relazione ambientale, che compete al committente, deve includere la valutazione di alternative ragionevoli pertinenti al progetto proposto, compresa la probabile evoluzione della situazione dell'ambiente in caso di mancata attuazione dello stesso (scenario di base), come mezzo per migliorare la qualità del processo di valutazione e per consentire l'integrazione delle considerazioni ambientali nelle prime fasi del processo di definizione del progetto.

Al fine di assicurare trasparenza e responsabilità, le autorità competenti dovrebbero essere tenute a documentare la propria decisione di concedere l'autorizzazione per un progetto precisando inoltre di aver preso in considerazione i risultati delle consultazioni effettuate e le informazioni raccolte.

Occorre definire scadenze per le diverse tappe della valutazione ambientale dei progetti, al fine di favorire un processo decisionale più efficiente e aumentare la certezza del diritto, tenuto conto anche della natura, complessità, ubicazione e delle dimensioni del progetto proposto. Tali scadenze non dovrebbero in alcun caso compromettere la presenza di elevati standard per la protezione dell'ambiente, in particolare quelli risultanti da altre normative ambientali dell'Unione, nonché l'effettiva partecipazione del pubblico e l'accesso alla giustizia.

3. Osservazioni generali

Il CESE si rallegra per il contributo dato dal concetto di VIA al miglioramento della situazione ambientale negli Stati membri e nell'UE in generale. Tale concetto costituisce uno strumento trasversale della politica ambientale e del sistema giuridico dell'UE e degli Stati membri e traduce nella pratica il quadro regolamentare di tale politica.

La proposta della Commissione di un ulteriore miglioramento del sistema di valutazione dell'impatto ambientale dei progetti si basa sulla grande esperienza maturata con le procedure VIA nei 27 anni trascorsi dall'adozione della prima direttiva (1) . Inoltre, si è fatto ricorso a un processo di consultazione pubblica, le cui conclusioni hanno contribuito alla formulazione delle modifiche proposte e all'adeguamento delle disposizioni della direttiva codificata VIA 2011/92/UE (2) , in modo da porre rimedio alle lacune, rispecchiare i cambiamenti e le sfide in atto sul piano ambientale e socioeconomico, nonché tenere conto dei principi della regolamentazione intelligente.

La capacità di adottare decisioni valide riguardo all'impatto ambientale di un progetto dipende, in larga misura, dalla qualità delle informazioni utilizzate nella documentazione relativa alla VIA e dalla qualità della procedura stessa. La «qualità» dovrebbe essere obiettivamente definita, e i requisiti in materia fissati in base al principio di proporzionalità, ossia la qualità e l'ampiezza delle informazioni disponibili nella fase in cui viene stabilita la destinazione dei suoli. Oltre alla qualità e all'indipendenza delle informazioni, si dovrebbe esigere la competenza dei soggetti partecipanti alla procedura, che dovrebbe essere costantemente migliorata dalle autorità competenti. Il CESE sottolinea che sarebbe auspicabile definire le circostanze nelle quali i cittadini possono chiedere una controperizia.

Mentre non è possibile adottare un approccio uniforme, poiché ciascun progetto proposto ha un'interazione specifica con il proprio contesto, occorre rafforzare i principi fondamentali che garantiscono dati di migliore qualità per definire le informazioni di base e valutare gli effetti potenziali, le alternative e, più in generale, la qualità dei dati. Alla flessibilità (in termini di proporzionalità dei requisiti) spetta un ruolo decisivo per l'efficacia delle procedure VIA. Tale principio è anche la condizione fondamentale per rafforzare la coerenza con altri strumenti di diritto UE e semplificare le procedure al fine di ridurre gli oneri amministrativi superflui.

Il rafforzamento dell'attuazione deve rappresentare una priorità e dovrebbe essere disciplinato da un quadro europeo comune, che consenta tuttavia la necessaria flessibilità e adattabilità, in particolare, alle esigenze specifiche locali e regionali in materia di protezione della salute e dell'ambiente. Al tempo stesso, nel caso della valutazione degli impatti transfrontalieri dei progetti, occorre che tale quadro sia sufficientemente definito e comprensibile in modo da evitare che entrino in gioco interessi non legittimi.

Per le valutazioni da realizzare a livello locale, regionale e nazionale occorre poter accedere a dati di buona qualità sul piano strategico, in modo da disporre di un contesto per procedere alla valutazione di un determinato progetto. La responsabilità della raccolta di tali dati e della loro messa a disposizione per le procedure di valutazione in tutti i settori deve essere assunta dall'amministrazione statale.

Il CESE si rallegra per il fatto che la Commissione, nella fase preparatoria, abbia preso in considerazione diverse alternative per le modifiche necessarie alla direttiva VIA e, dopo un'ampia analisi, abbia elaborato la proposta sulla base di un'alternativa i cui oneri economici e vantaggi per l'ambiente risultano entrambi proporzionati secondo tale valutazione d'impatto. Tuttavia il CESE reputa indispensabile richiamare l'attenzione sul fatto che i progetti delle piccole e medie imprese possono incontrare degli ostacoli in termini di oneri tanto a livello finanziario quanto, essenzialmente, a livello di tempi - specialmente nei casi in cui siano richieste soluzioni alternative di gestione dei progetti - il cui impatto rischia di essere addirittura fatale per il progetto.

La flessibilità e la proporzionalità nell'attuazione della direttiva VIA dovrebbero consentire di integrare le procedure di autorizzazione ambientale e quelle relative ai permessi di urbanismo per i progetti con un impatto ambientale, noto o previsto, di scarsa entità, in modo da evitare ritardi sproporzionati e inutili nell'intera filiera delle procedure di autorizzazione. Tale raccomandazione appare urgente soprattutto in questo momento, in cui sono in via di autorizzazione le reti transeuropee essenziali per l'integrazione dei mercati dell'elettricità e del gas e per lo sviluppo delle infrastrutture di trasporto.

4. Osservazioni specifiche

Il CESE approva pienamente l'intento della Commissione di rafforzare, grazie alla modifica proposta della direttiva VIA, la coerenza delle norme giuridiche dell'UE, tra l'altro precisando le definizioni dei concetti essenziali laddove necessario. Tuttavia, il committente e l'autorità competente dovrebbero valutare e approvare insieme, per ogni progetto concreto, un elenco di informazioni appropriate e criteri di selezione necessari per la specifica VIA, in base al principio di proporzionalità.

Il CESE approva altresì la proposta di precisare le scadenze delle fasi principali stabilite dalla direttiva (consultazione pubblica, decisione successiva allo screening, decisione definitiva in merito alla VIA) e di introdurre un meccanismo simile a uno sportello unico per garantire il coordinamento o lo svolgimento simultaneo della VIA e delle valutazioni ambientali. È però controproducente consentire alle autorità competenti di prorogare di altri tre mesi il termine iniziale di tre mesi per lo svolgimento dello screening obbligatorio. È assolutamente necessario armonizzare il processo nell'intera UE, e il termine di massimo tre mesi più uno per la presentazione delle conclusioni da parte dell'autorità competente appare adeguato.

Il CESE approva la proposta di consentire allo Stato membro di non effettuare la VIA nei casi di emergenza, qualora ciò sia necessario e motivato. Il CESE approva altresì le iniziative della Commissione volte a una maggiore trasparenza e responsabilità nonché la richiesta che le autorità competenti siano tenute a documentare le proprie decisioni (sia positive che negative) relative a progetti specifici.

Il CESE approva e sostiene le iniziative della Commissione volte ad assicurare una maggiore certezza giuridica per i partecipanti al processo VIA. Il CESE è tuttavia convinto che, per conseguire tale obiettivo specifico, occorra adottare delle scadenze vincolanti non soltanto per le singole tappe del processo VIA, ma anche per il completamento dell'intero processo e per la decisione in merito ai progetti proposti. È particolarmente importante limitare il rischio di abusi nelle fasi costituenti del processo VIA, che ritardano indebitamente le decisioni e riducono la certezza giuridica per i partecipanti al processo.

Per quanto riguarda il ricorso ad alternative, un tema che è stato discusso spesso e in diverse sedi, il CESE raccomanda di procedere con grande cautela. È chiaro che il cosiddetto «scenario di base» ha la sua giustificazione e logica, che è particolarmente importante per gli investimenti nel rinnovamento. Il numero adeguato di alternative e i dettagli relativi alla loro elaborazione dovrebbero rispecchiare le dimensioni e il carattere dei progetti ed essere concordati in via preliminare con le autorità competenti.

valutazione e chiarimento della procedura nei casi in cui le misure di attenuazione proposte non abbiano effetto e si registrino notevoli ricadute negative sull'ambiente;

Un ulteriore problema è costituito dal requisito del monitoraggio: secondo il CESE, il monitoraggio dovrebbe essere imposto nella decisione sulla VIA soltanto nei casi debitamente motivati e nella misura necessaria per rintracciare gli effetti decisivi nella fase di costruzione di un progetto, in linea con l'articolo 8, paragrafo 2, della proposta di modifica. Gli obblighi di monitoraggio nella fase operativa dei progetti/installazioni sono stabiliti dall'attuale legislazione IPPC, e tali disposizioni restano in vigore anche nel quadro della direttiva sulle emissioni degli impianti industriali.

Riguardo alla proposta di inserire un «adattamento della VIA a nuove sfide», il CESE osserva che tale estensione dell'ambito di applicazione della direttiva andrebbe adottata per tutti i progetti con un impatto previsto sugli aspetti di protezione ambientale sottoposti a valutazione. Il CESE raccomanda di prendere in considerazione i seguenti aspetti:

nel settore della protezione della biodiversità gli effetti dei progetti dovrebbero essere valutati sia laddove essi avvengano su scala regionale, sia laddove l'impatto sarà locale. Mentre altri strumenti giuridici proteggono determinati aspetti dell'ambiente (come i parchi nazionali, le riserve naturali, Natura 2000, ecc.), è chiaramente necessario un processo di valutazione più globale, come quello previsto dalla VIA, che è disciplinato da disposizioni a livello sia nazionale sia UE.

A tale proposito il CESE fa rilevare che il criterio proposto - emissioni di gas a effetto serra - per la valutazione dell'impatto dei singoli progetti sui cambiamenti climatici globali non è adeguato. Per tale ragione il CESE raccomanda di fornire orientamenti sull'attuazione di questo aspetto e di inserire anche una valutazione dell'impatto dei piani e dei programmi sui cambiamenti climatici nella fase della valutazione ambientale strategica (SEA).

La valutazione del rischio di calamità non dovrebbe essere incentrata su casi completamente ipotetici, oppure su ipotetiche combinazioni tra loro. Tale valutazione, nel rispetto del principio di proporzionalità, non rappresenta un requisito fondamentalmente nuovo, nella misura in cui continuerà a fare riferimento a calamità naturali potenzialmente prevedibili (inondazioni, incendi su larga scala, terremoti).

Il CESE giudica necessario inserire nella VIA una valutazione dell'uso delle risorse (naturali) nella filiera delle procedure di autorizzazione. L'efficienza nell'uso delle risorse è indubbiamente un principio economico interno di ogni progetto che aspiri a essere realizzato, ma l'attuale calo della biodiversità mostra che oltre a questo sono indispensabili misure proattive. Nella fase VIA, però, non sono disponibili informazioni sufficienti per una valutazione di questo tipo. Servono un orientamento e una raccolta di informazioni per valutare questo aspetto della VIA. Se la valutazione del consumo delle materie prime, delle risorse naturali e dell'energia negli investimenti produttivi è oggetto dell'autorizzazione integrata prevista dalla direttiva sulle emissioni degli impianti industriali, non si può dire altrettanto della perdita di biodiversità.

Il CESE sostiene il diritto dei cittadini all'accesso all'informazione e alla partecipazione al processo VIA. Al tempo stesso, tuttavia, invita a definire le regole procedurali sull'impatto ambientale dei progetti in modo tale da evitare che le disposizioni della direttiva VIA siano soggette ad abusi a fini di corruzione e che le scadenze vengano indebitamente prorogate. Il fatto che ci vogliano 27 mesi per prendere una decisione è assolutamente inaccettabile, e tale situazione contribuisce a screditare l'UE come uno spazio economico propizio per nuovi investimenti.

(1) GU L 175 del 5.7.1985, pagg. 40-48.

(2) GU L 26 del 28.1.2012, pag. 1.

ALLEGATO I

al parere del Comitato economico e sociale europeo

I seguenti punti del parere della sezione sono stati modificati per tenere conto degli emendamenti adottati dall'Assemblea ma hanno ottenuto più di un quarto dei voti espressi (art. 54, par. 4, del Regolamento interno):

Punto 1.1 e 3.1 (messi ai voti contemporaneamente)

Il CESE si rallegra per il contributo notevole dato dal concetto di VIA al miglioramento, graduale ma significativo, della situazione ambientale negli Stati membri e nell'UE in generale. Tale concetto costituisce uno strumento trasversale della politica ambientale e del sistema giuridico dell'UE e degli Stati membri e traduce nella pratica il quadro regolamentare di tale politica.

Esito della votazione dell'emendamento

Voti favorevoli : 55 Voti contrari : 41 Astensioni : 19

Punto 1.2 e 3.3 (messi ai voti contemporaneamente)

La capacità di adottare decisioni valide riguardo all'impatto ambientale di un progetto dipende, in larga misura, dalla qualità delle informazioni utilizzate nella documentazione relativa alla VIA e dalla qualità della procedura stessa. Il problema risiede tuttavia nelle modalità con cui la qualità viene intesa dai diversi partecipanti al processo. La «qualità» dovrebbe essere obiettivamente definita, e i requisiti in materia stabiliti in base al principio di proporzionalità, ossia la qualità e l'ampiezza delle informazioni disponibili nella fase della procedura territoriale. Oltre alla qualità delle informazioni, si dovrebbe esigere la competenza dei soggetti partecipanti alla procedura, che dovrebbe essere costantemente migliorata dalle autorità competenti.

Esito della votazione dell'emendamento

Voti favorevoli : 65 Voti contrari : 44 Astensioni : 13

Punto 3.4

Non è quindi possibile adottare un approccio uniforme, poiché si tratta di un'interazione specifica di ciascun progetto proposto con il proprio contesto, e alla flessibilità (in termini di proporzionalità dei requisiti) spetta un ruolo decisivo per l'efficacia delle procedure VIA. Tale principio è anche la condizione fondamentale per rafforzare la coerenza con altri strumenti di diritto UE e semplificare le procedure al fine di ridurre gli oneri amministrativi superflui.

Esito della votazione dell'emendamento

Voti favorevoli : 68 Voti contrari : 51 Astensioni : 11

Punto 4.6

Il seguente punto non figurava nel parere della sezione:

Tra i punti che richiedono particolare attenzione ai fini del rafforzamento dell'attuazione, si possono citare i seguenti:

— garantire che il processo di screening non trascuri gli effetti sulla biodiversità, i quali spesso sono cumulativi e, date le loro dimensioni, sfuggono all'analisi, sebbene il loro impatto possa essere significativo;

— assicurare la partecipazione pubblica fin dalle prime fasi del processo VIA;

— chiarire le procedure per integrare pareri e competenze di terzi;

— garantire l'indipendenza e la qualità delle dichiarazioni e valutazioni ambientali;

— valutazione e chiarimento della procedura nei casi in cui le misure di attenuazione proposte non abbiano effetto e si registrino notevoli ricadute negative sull'ambiente;

— assicurare l'effettiva applicazione delle misure di attenuazione proposte.

Esito della votazione dell'emendamento

Voti favorevoli : 70 Voti contrari : 54 Astensioni : 8

Punto 4.7 (diventa 4.8)

Riguardo alla proposta di inserire un «adattamento della VIA a nuove sfide», il CESE osserva che tale estensione dell'ambito di applicazione della direttiva andrebbe adottata unicamente per progetti con un impatto previsto consistente e quantificabile sugli aspetti di protezione ambientale sottoposti a valutazione. Il CESE raccomanda di prendere in considerazione i seguenti aspetti:

Esito della votazione dell'emendamento

Voti favorevoli : 69 Voti contrari : 52 Astensioni : 11

Punto 4.7.1 (diventa 4.8.1)

nel settore della protezione della biodiversità gli effetti dei progetti dovrebbero essere valutati soltanto laddove essi avvengano su scala almeno regionale, oppure laddove l'impatto locale interessi dei territori protetti da una legislazione speciale (come i parchi nazionali, le riserve naturali, Natura 2000, ecc.).

Esito della votazione dell'emendamento

Voti favorevoli : 71 Voti contrari : 56 Astensioni : 5

Punto 4.7.2 (diventa 4.8.2)

I cambiamenti climatici rappresentano un fenomeno globale, mentre soltanto un numero molto ristretto di committenti è in grado di valutare con cognizione di causa i propri progetti dal punto di vista dell'effetto globale sul cambiamento climatico. Occorre pertanto applicare il principio di proporzionalità. Nel settore della protezione del clima, quindi, la valutazione dovrebbe essere incentrata sull'impatto effettivo diretto dei progetti sul clima locale (uso del suolo, risorse idriche) e sugli effetti a livello regionale. Il CESE ritiene importante anche l'aspetto della valutazione del potenziale di attenuazione degli effetti previsti (locali, regionali e globali) dei cambiamenti climatici.

Esito della votazione dell'emendamento

Voti favorevoli : 84 Voti contrari : 53 Astensioni : 6

Punto 4.7.3 (diventa 4.8.3)

A tale proposito il CESE fa rilevare che il criterio proposto - emissioni di gas a effetto serra – per la valutazione dell'impatto dei singoli progetti sui cambiamenti climatici globali non è adeguato. Per tale ragione il CESE raccomanda di inserire una valutazione dell'impatto dei piani e dei programmi sui cambiamenti climatici nella fase della valutazione ambientale strategica (SEA), applicando il principio di proporzionalità, affinché sia abbandonata ogni idea di estendere il campo di applicazione della direttiva VIA alla problematica del cambiamento climatico globale.

Esito della votazione dell'emendamento

Voti favorevoli : 74 Voti contrari : 51 Astensioni : 7

Punto 4.7.5 (diventa 4.8.5)

Il CESE giudica prematuro inserire nella VIA una valutazione dell'uso delle risorse (naturali) nella filiera delle procedure di autorizzazione. L'efficienza nell'uso delle risorse è indubbiamente un principio economico interno di ogni progetto che aspiri ad essere realizzato. Inoltre, nella fase VIA non sono disponibili informazioni sufficienti per una valutazione di questo tipo. La valutazione del consumo delle materie prime, delle risorse naturali e dell'energia negli investimenti produttivi è oggetto dell'autorizzazione integrata prevista dalla direttiva sulle emissioni degli impianti industriali.

Esito della votazione dell'emendamento