IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 269/1

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Guida all’osservanza della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nell’attuazione dei fondi strutturali e di investimento europei («fondi SIE»)

(2016/C 269/01)

Indice

1. Introduzione 1

2. Contenuto e status giuridico della Carta dei diritti fondamentali 2

2.1. Contenuto della Carta 2

2.2. Status giuridico e applicabilità della Carta 3

2.2.1. Status giuridico della Carta 3

2.2.2. Applicabilità della Carta 3

3. Attuazione dei fondi SIE e disposizioni della Carta 3

3.1. Elaborazione della strategia d’intervento dei fondi SIE e redazione dei documenti di programmazione (preparazione di quadri politici strategici, accordi di partenariato, programmi ecc.) 4

3.2. Istituzione di sistemi di gestione, sorveglianza e controllo 5

3.3. Attuazione dei programmi e realizzazione di azioni concrete presentate in una descrizione del progetto per lavori effettuati nell’ambito dell’attuazione dei fondi SIE 5

3.4. Applicabilità della Carta nell’ambito della politica di coesione: in che modo la Carta è rilevante per le autorità degli Stati membri che gestiscono i fondi SIE? 6

4. Come valutare il rispetto della Carta dei diritti fondamentali - Check-list dei diritti fondamentali 6

Allegati

— Allegato I – Esempi di attuazione del diritto dell’UE da parte degli Stati membri nell’ambito dei fondi SIE

— Allegato II – Diritti fondamentali nell’UE al di là della Carta

— Allegato III – Domande chiave

1. INTRODUZIONE

La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea («la Carta») è diventata giuridicamente vincolante nell’UE con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona nel dicembre 2009 e ha ora lo stesso valore giuridico dei trattati dell’UE. Il rispetto dei diritti fondamentali sanciti dalla Carta è quindi un obbligo giuridico per le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione in tutte le loro azioni come pure per gli Stati membri dell’Unione al momento dell’attuazione del diritto dell’UE.

La presente guida si propone di illustrare agli Stati membri l’importanza di assicurare il rispetto della Carta dei diritti fondamentali nell’attuazione dei fondi SIE e di fornire uno strumento pratico, la «check-list dei diritti fondamentali», per aiutarli a esaminare le misure di attuazione dei fondi SIE a fronte della Carta.

La guida contiene spiegazioni sul contenuto, sullo status giuridico e sull’applicabilità della Carta in generale e nel quadro dei fondi SIE; fornisce inoltre chiarimenti sull’esecuzione della Carta nell’ambito di tali fondi e sulle possibili conseguenze della mancata conformità alla stessa. Nella presente guida sono poi formulate raccomandazioni ai soggetti pertinenti su come effettuare la valutazione della conformità delle azioni con la Carta e sono individuate le azioni nel quadro dei fondi SIE considerate come azioni di attuazione del diritto dell’UE.

2. CONTENUTO E STATUS GIURIDICO DELLA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI

2.1. Contenuto della Carta

La Carta contiene diritti e principi in relazione a sei temi: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza e giustizia, come sintetizzato nella seguente tabella.

Titolo I «Dignità» (articoli da 1 a 5): — dignità umana, diritto alla vita, diritto all’integrità della persona, proibizione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti, proibizione della schiavitù e del lavoro forzato; Titolo II «Libertà» (articoli da 6 a 19): — diritto alla libertà e alla sicurezza, rispetto della vita privata e della vita familiare, protezione dei dati di carattere personale, diritto di sposarsi e di costituire una famiglia, libertà di pensiero, di coscienza e di religione, libertà di espressione e d’informazione, libertà di riunione e di associazione, libertà delle arti e delle scienze, diritto all’istruzione, libertà professionale e diritto di lavorare, libertà d’impresa, diritto di proprietà, diritto di asilo, protezione in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione; Titolo III «Uguaglianza» (articoli da 20 a 26): — uguaglianza davanti alla legge, non discriminazione, diversità culturale, religiosa e linguistica, parità tra donne e uomini, diritti del minore, diritti degli anziani, inserimento delle persone con disabilità; Titolo IV «Solidarietà» (articoli da 27 a 38): — diritto dei lavoratori all’informazione e alla consultazione nell’ambito dell’impresa, diritto di negoziazione e di azioni collettive, diritto di accesso ai servizi di collocamento, tutela in caso di licenziamento ingiustificato, condizioni di lavoro giuste ed eque, divieto del lavoro minorile e protezione dei giovani sul luogo di lavoro, vita familiare e vita professionale, sicurezza sociale e assistenza sociale, protezione della salute, accesso ai servizi d’interesse economico generale, tutela dell’ambiente, protezione dei consumatori; Titolo V «Cittadinanza» (articoli da 39 a 46): — diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali, diritto ad una buona amministrazione, diritto d’accesso ai documenti, diritto di rivolgersi al Mediatore europeo, diritto di petizione, libertà di circolazione e di soggiorno, tutela diplomatica e consolare; Titolo VI «Giustizia» (articoli da 47 a 50): — diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, presunzione di innocenza e diritti della difesa, principi della legalità e della proporzionalità dei reati e delle pene, diritto di non essere giudicato o punito due volte per lo stesso reato.

Il testo della Carta è disponibili al seguente indirizzo:

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX:12012P/TXT

Le spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali forniscono orientamenti sul significato delle sue disposizioni e sono disponibili al seguente indirizzo:

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2007.303.01.0017.01.ITA

Per sensibilizzare maggiormente il pubblico ai diritti fondamentali, l’Agenzia per i diritti fondamentali (FRA) ha sviluppato uno strumento online di facile uso, Charterpedia, che raccoglie il diritto costituzionale nazionale, internazionale e dell’Unione nel campo dei diritti fondamentali attinente alle materie, ai titoli e agli articoli della Carta (1).

2.2. Status giuridico e applicabilità della Carta

2.2.1. Status giuridico della Carta

Il trattato di Lisbona ha attribuito alla Carta lo stesso valore giuridico dei trattati dell’UE. La Carta è giuridicamente vincolante e il rispetto dei diritti fondamentali da essa sanciti è un obbligo di legge.

Ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta le sue disposizioni si applicano alle istituzioni, agli organi e agli organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà, come pure agli Stati membri nell’attuazione del diritto dell’Unione. Tali soggetti devono quindi rispettare i diritti e osservare i principi sanciti dalla Carta e devono promuoverne l’applicazione, secondo le rispettive competenze, al momento dell’adozione e dell’attuazione di norme. L’articolo 6, paragrafo 1, del trattato sull’Unione europea e l’articolo 51, paragrafo 2, della Carta precisano che le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione definite nei trattati.

L’obbligo di rispettare i diritti definiti nella Carta è vincolante per gli Stati membri soltanto quando questi agiscono nell’ambito di applicazione del diritto dell’UE. Per quanto riguarda gli Stati membri, la Carta si applica a tutte le «emanazione dello Stato». Essa si applica quindi alle autorità centrali, ma anche alle autorità regionali e locali e ad altre autorità pubbliche quando attuano il diritto dell’UE.

Nel quadro dell’attuazione dei fondi SIE, tutte le azioni intraprese dagli Stati membri per attuare i regolamenti applicabili rientrano nell’ambito di applicazione del diritto dell’UE. La Carta può applicarsi ai beneficiari dei fondi SIE, indipendentemente dalla loro forma giuridica, cui sia stato affidato, con una misura adottata da uno Stato membro, il compito di prestare un servizio pubblico sotto il controllo dello Stato e che dispongano a tal fine di poteri speciali al di là di quelli derivanti dalle norme ordinarie applicabili nei rapporti fra singoli.

Se il rispetto dei diritti fondamentali sanciti dalla Carta è un obbligo di legge, la Carta non introduce alcun obbligo giuridico di adottare misure attive per promuovere i diritti da essa sanciti, anche se gli Stati membri che lo desiderino sono incoraggiati a farlo.

2.2.2. Applicabilità della Carta

Ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, le disposizioni della Carta si applicano agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’UE.

In linea con la giurisprudenza costante della Corte di giustizia che interpreta tali disposizioni, la nozione di «attuazione del diritto dell’Unione» da parte degli Stati membri non significa automaticamente che gli Stati membri attuino il diritto dell’Unione quando forniscono un sostegno nell’ambito dei fondi SIE, a prescindere da quale sia la misura nazionale o la legislazione nazionale dietro l’atto contestato da un denunciante o da un richiedente.

Secondo la Corte di giustizia, per stabilire se una misura nazionale rientri nell’attuazione del diritto dell’Unione, «occorre verificare, inter alia:

— se la normativa nazionale in questione abbia lo scopo di attuare una disposizione del diritto dell’Unione,

— quale sia il suo carattere,

— se essa persegua obiettivi diversi da quelli contemplati dal diritto dell’Unione, anche se è in grado di incidere indirettamente su quest’ultimo,

— se esista una normativa di diritto dell’Unione che disciplini specificamente la materia o che possa incidere sulla stessa.»

La logica di cui sopra dovrebbe applicarsi mutatis mutandis a qualsiasi misura nazionale — legislativa o no — di attuazione del diritto dell’UE.

La Corte ha inoltre confermato che, nel quadro della politica di coesione come pure in altri ambiti, la nozione di «attuazione del diritto dell’Unione» richiede l’esistenza di un collegamento di una certa consistenza, che vada al di là dell’affinità tra le materie prese in considerazione o dell’influenza indirettamente esercitata da una materia sull’altra.

Per effetto di tale giurisprudenza sarà necessario esaminare se, in un caso concreto, una misura nazionale sia intesa o no ad attuare una disposizione del diritto dell’Unione.

L’attuazione del diritto dell’UE nell’ambito dell’attuazione dei fondi SIE è illustrata nella sezione 3 in appresso e nell’allegato I.

3. ATTUAZIONE DEI FONDI SIE E DISPOSIZIONI DELLA CARTA

Le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali sono applicabili, nel quadro dell’attuazione della politica di coesione, alle condizioni indicate di seguito.

Il principio di non discriminazione è stato rafforzato nel regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (2) (nel seguito «regolamento sulle disposizioni comuni») con l’introduzione di una verifica ex ante dell’esistenza di modalità volte a garantirne il rispetto.

A norma dell’articolo 7 del regolamento (UE) n. 1303/2013 gli Stati membri e la Commissione devono assicurare il rispetto dei principi di parità tra uomini e donne e di non discriminazione in tutte le fasi della preparazione e dell’esecuzione dei programmi.

Per quanto riguarda il principio di non discriminazione sulla base della disabilità e il principio dell’inserimento delle persone con disabilità, va ricordato che l’Unione europea ha aderito alla convenzione sui diritti delle persone con disabilità (UNCRPD) (3). Le conseguenze giuridiche per la gestione dei fondi SIE derivanti dalla ratifica di tale convenzione da parte dell’Unione sono illustrate nell’allegato II.

A norma dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1303/2013 la Commissione e gli Stati membri devono provvedere affinché il sostegno dei fondi SIE sia coerente con le pertinenti politiche, con i principi orizzontali di cui, tra l’altro, all’articolo 7 del regolamento stesso e con le priorità dell’Unione.

Il quadro giuridico applicabile alla politica di coesione è stato inoltre rafforzato per garantire che gli Stati membri abbiano predisposto un sistema per il trattamento dei reclami, compresi quelli relativi a presunte violazioni della Carta dei diritti fondamentali.

Nel quadro dei fondi SIE, le disposizioni del diritto dell’UE che determinano l’applicazione della Carta sono contenute nei seguenti regolamenti e direttive dell’Unione europea:

1) regolamento sulle disposizioni comuni;

2) regolamenti specifici relativi ai singoli fondi;

3) regolamenti delegati e di esecuzione della Commissione adottati sulla base del regolamento sulle disposizioni comuni o dei regolamenti specifici relativi ai singoli fondi;

4) altri regolamenti e direttive dell’UE, applicabili alle azioni degli Stati membri per l’attuazione dei fondi SIE. Individuare le misure nazionali di attuazione di tutti gli altri regolamenti e di tutte le altre direttive dell’UE, applicabili alle azioni intraprese dagli Stati membri nell’attuazione dei fondi SIE, va oltre l’obiettivo della presente guida. Le autorità nazionali sono tuttavia tenute a rispettare la Carta anche in questo contesto.

Per quanto riguarda i fondi SIE, gli Stati membri attuano il diritto dell’UE nell’elaborazione della strategia d’intervento dei fondi SIE e nella redazione dei documenti di programmazione (1), nell’istituzione dei sistemi di gestione, sorveglianza e controllo (2) e nell’attuazione dei programmi (3), nel quadro dei regolamenti citati sopra ai punti da 1 a 3. Nelle fasi indicate sotto gli Stati membri devono pertanto assicurare il rispetto della Carta (4):

3.1. Elaborazione della strategia d’intervento dei fondi SIE e redazione dei documenti di programmazione (preparazione di quadri politici strategici, accordi di partenariato, programmi ecc.)

Si ritiene che gli Stati membri agiscano nell’ambito di applicazione del diritto dell’UE quando adottano atti o elaborano documenti risultanti da un obbligo contenuto nel regolamento sulle disposizioni comuni o in uno dei suoi atti delegati o di esecuzione. È il caso, ad esempio, dell’elaborazione dell’accordo di partenariato o dei programmi operativi (PO).

Quando elaborano tali documenti, gli Stati membri devono garantire, con l’aiuto della «check-list dei diritti fondamentali», che il loro contenuto sia conforme alle disposizioni della Carta. Il contenuto dei documenti dovrebbe rispettare i diritti sanciti dalla Carta e osservarne i principi.

In tale contesto i diritti e i principi più pertinenti sono l’uguaglianza davanti alla legge, la non discriminazione, la parità tra donne e uomini, l’inserimento delle persone con disabilità, il diritto di proprietà e la tutela dell’ambiente.

3.2. Istituzione di sistemi di gestione, sorveglianza e controllo

Si ritiene che gli Stati membri agiscano nell’ambito di applicazione del diritto dell’UE quando, come prescritto dal regolamento sulle disposizioni comuni, istituiscono strutture e procedure per la gestione, la sorveglianza e il controllo dei fondi SIE o, se non espressamente richiesto, quando predispongono tali strutture ai fini dell’attuazione del regolamento sulle disposizioni comuni, di normative specifiche sui singoli fondi o dei relativi atti delegati o di esecuzione. Rientrano in questo la designazione delle autorità e degli organismi intermedi, le modalità di lavoro delle stesse, la creazione del comitato di sorveglianza e l’adozione di manuali di procedura.

In tutte queste operazioni le autorità degli Stati membri dovrebbero garantire il rispetto dei diritti e dei principi della Carta. In tale contesto le disposizioni più pertinenti sono in particolare quelle contenute negli articoli 7, 8, 41 e 47 della Carta.

L’articolo 47 riconosce il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, compreso il diritto a che la propria causa sia esaminata. L’articolo 7 riguarda il rispetto della vita privata e della vita familiare. L’articolo 8 riguarda la protezione dei dati di carattere personale, mentre l’articolo 41 riguarda l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni.

Il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale (giusto processo) va garantito durante tutte le procedure messe in atto per dare esecuzione alle disposizioni del regolamento sulle disposizioni comuni, alle disposizioni delle normative specifiche sui singoli fondi o a quelle dei relativi atti delegati o di esecuzione.

Ad esempio, oggetto della causa della CGUE C-562/12 MTÜ Liivimaa Lihaveis/Eesti-Läti programmi 2007-2013 Seirekomitee, nell’ambito del programma di cooperazione transfrontaliera Estonia-Lettonia, è stato quanto segue: il Seirekomitee, un organismo composto da rappresentanti di entrambi gli Stati membri, ha adottato le decisioni finali sulla valutazione qualitativa delle domande relative a progetti presentate nell’ambito di tale programma. Il comitato aveva inoltre adottato una guida del programma in cui si stabiliva che le sue decisioni non potevano essere impugnate dinanzi a un giudice nazionale. Sebbene l’adozione di una guida del programma non fosse stata espressamente menzionata nella legislazione applicabile per il periodo di programmazione 2007-2013, né in alcuna disposizione di attuazione dell’UE, la CGUE ha concluso che la guida era stata chiaramente adottata al fine di attuare il diritto dell’UE e che essa aveva carattere vincolante per tutti i soggetti che intendessero ottenere una sovvenzione nell’ambito del programma in questione. Si è pertanto ritenuto che la Carta fosse applicabile nella fattispecie, compreso il suo articolo 47. La CGUE ha stabilito che l’esclusione da una guida del programma della possibilità di impugnare dinanzi a un giudice nazionale una decisione con cui viene respinta una domanda di sovvenzione non è conforme all’articolo 47.

I diritti e i principi della Carta maggiormente pertinenti per l’organizzazione del partenariato comprendono la non discriminazione, la diversità linguistica, la parità tra donne e uomini e l’inserimento delle persone con disabilità mentre, per quanto riguarda ad esempio la formulazione delle norme di associazione, occorre prestare particolare attenzione ai diritti e ai principi di non discriminazione, diversità linguistica e parità tra donne e uomini.

Per quanto riguarda le funzioni e gli obblighi del comitato di sorveglianza nel quadro dell’istituzione dei sistemi di gestione, sorveglianza e controllo, i diritti e i principi della Carta che risultano maggiormente pertinenti sono quelli riguardanti la protezione dei dati di carattere personale, la non discriminazione, la diversità linguistica, la parità tra donne e uomini, l’inserimento delle persone con disabilità, l’uguaglianza davanti alla legge e il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale.

3.3. Attuazione dei programmi e realizzazione di azioni concrete presentate in una descrizione del progetto per lavori effettuati nell’ambito dell’attuazione dei fondi SIE

L’attuazione dei programmi richiede azioni da parte dell’autorità di gestione o degli organismi intermedi (5). Tali azioni, come la pubblicazione di inviti a presentare proposte, la selezione delle operazioni, la firma delle convenzioni di sovvenzione, il follow-up dell’attuazione, il controllo delle richieste di pagamento dei beneficiari, la realizzazione di verifiche in loco, la supervisione del lavoro degli organismi intermedi, l’invio delle richieste di pagamento, come pure l’elaborazione e la presentazione delle relazioni, sono considerate azioni di attuazione del diritto dell’UE.

Anche le responsabilità delle autorità di certificazione a norma dell’articolo 126 del regolamento sulle disposizioni comuni prevedono l’adozione di misure di attuazione del diritto dell’UE. Attuano il diritto dell’UE anche le autorità di audit quando elaborano una strategia di audit, effettuano un audit o redigono pareri di audit e relazioni di controllo.

Inoltre, come illustrato nella sezione 2.2, Status giuridico e applicabilità della Carta, la Carta potrebbe applicarsi a taluni beneficiari quando sono soddisfatte le condizioni indicate in tale sezione (lo Stato membro adotta una misura con cui affida a questi beneficiari, indipendentemente dalla loro forma giuridica, il compito di prestare un servizio pubblico sotto il controllo dello Stato. I beneficiari in questione dispongono a tal fine di poteri speciali al di là di quelli derivanti dalle norme ordinarie applicabili nei rapporti fra singoli) (6).

Nello svolgimento delle loro funzioni, le autorità nazionali dovrebbero garantire il rispetto dei diritti e dei principi della Carta; in tale contesto i diritti e i principi della Carta maggiormente pertinenti sono quelli riguardanti il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, la protezione dei dati di carattere personale, l’uguaglianza davanti alla legge, la parità tra donne e uomini, la non discriminazione e i diritti del minore, l’inserimento delle persone con disabilità, un livello elevato di tutela dell’ambiente, la diversità linguistica, condizioni di lavoro sicure, la libertà di espressione e d’informazione, la libertà di riunione e di associazione, il diritto all’istruzione, la libertà d’impresa, il diritto di proprietà, la protezione in caso di allontanamento, espulsione o estradizione, il rispetto della vita privata e della vita familiare.

3.4. Applicabilità della Carta nell’ambito della politica di coesione: in che modo la Carta è rilevante per le autorità degli Stati membri che gestiscono i fondi SIE?

Una violazione di un diritto fondamentale sancito dalla Carta è soggetta al controllo giurisdizionale dei tribunali degli Stati membri e della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE).

Le disposizioni del diritto dell’UE e del diritto nazionale basato sul diritto dell’UE devono essere interpretate in modo coerente con gli obblighi della Carta, in modo da dare attuazione ai diritti da essa garantiti. In caso di dubbi sull’applicabilità della Carta o sull’interpretazione corretta delle sue disposizioni, un tribunale nazionale può - e deve se si tratta di un tribunale nazionale di ultima istanza - chiedere alla CGUE di pronunciarsi in via pregiudiziale. La risposta data dalla CGUE permette al tribunale nazionale di pronunciarsi sul caso. I tribunali nazionali si avvalgono regolarmente di tale procedura, che contribuisce allo sviluppo di una giurisprudenza relativa alla Carta e rafforza il ruolo dei tribunali nazionali nel difendere la Carta stessa.

La Commissione, in quanto custode dei trattati, ha la facoltà di tentare di porre fine a una violazione della Carta. Può infatti avviare una procedura d’infrazione contro gli Stati membri per mancata conformità alle disposizioni della Carta.

Poiché la Carta si applica agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione, la Commissione non può avviare una procedura d’infrazione per mancata conformità di una legge nazionale alle disposizioni della Carta se la legge nazionale in questione non costituisce un’attuazione del diritto dell’UE. Nei casi in cui la Carta non è applicabile, i diritti fondamentali continuano a essere garantiti a livello nazionale dalle costituzioni o dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri come pure dalle convenzioni internazionali che essi hanno ratificato, il cui rispetto è garantito dai tribunali nazionali.

Inoltre, nel quadro dei fondi SIE, l’articolo 6 del regolamento (UE) n. 1303/2013 dispone che le operazioni sostenute dai fondi SIE devono essere conformi al diritto applicabile dell’Unione e nazionale relativo alla sua attuazione. Il fatto che uno Stato membro non rispetti adeguatamente la Carta nelle sue azioni o misure di attuazione del diritto dell’UE potrebbe essere considerato come un’irregolarità commessa da un operatore economico (articolo 2, paragrafo 36, del regolamento sulle disposizioni comuni). La Commissione intende pertanto avvalersi, ove necessario, dei mezzi a sua disposizione per far sì che i fondi UE siano utilizzati nel rispetto della Carta, nei casi in cui quest’ultima è applicabile (in particolare, interruzioni dei termini di pagamento, sospensione dei pagamenti, rettifiche finanziarie e procedure di infrazione ai sensi dell’articolo 258 del TFUE).

Il dovere delle autorità nazionali di garantire il rispetto e la protezione dei diritti fondamentali è particolarmente importante per quanto riguarda i reclami che gli Stati membri possono ricevere riguardo a presunte violazioni della Carta. Al controllo dell’applicazione e dell’attuazione della Carta negli Stati membri è collegato l’obbligo per gli Stati membri, a norma dell’articolo 74, paragrafo 3, del regolamento sulle disposizioni comuni, di garantire l’introduzione di efficaci modalità di esame dei reclami concernenti i fondi SIE presentati da persone fisiche o giuridiche. I reclami concernenti i fondi SIE possono anche essere presentati direttamente alla Commissione.

4. COME VALUTARE IL RISPETTO DELLA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI - CHECK-LIST DEI DIRITTI FONDAMENTALI

Le autorità nazionali responsabili dell’attuazione dei fondi SIE sono invitate a valutare attentamente se le azioni e le misure (previste o già adottate) rientrano nell’ambito di applicazione del diritto dell’UE e a verificare se possono avere un impatto sui diritti fondamentali sanciti dalla Carta.

La check-list che segue è proposta come strumento pratico per aiutare a realizzare tale valutazione, ma il suo uso non è obbligatorio.

I. VERIFICARE – se l’azione o la misura nazionale prevista costituisce una misura di attuazione del diritto dell’UE e rientra pertanto nell’ambito di applicazione della Carta

NB: questa verifica non è necessaria per le azioni e i documenti identificati nella presente guida come casi di attuazione del diritto dell’UE.

a) Verificare se nel diritto dell’UE esiste un obbligo, diverso dagli obblighi previsti dalla Carta, applicabile all’azione o misura nazionale in questione.

b) In caso affermativo, verificare se l’azione o misura nazionale è destinata a darvi attuazione.

II. VERIFICARE – se esiste una possibile violazione dei diritti fondamentali

1. Quali sono i diritti fondamentali interessati? (esaminare l’azione o misura prevista alla luce dei diritti fondamentali della Carta e delle domande chiave di cui all’allegato III per ottenere una prima indicazione di quali siano i diritti fondamentali interessati)

2. Si tratta di diritti assoluti? (ad esempio, proibizione della tortura, proibizione della schiavitù o della servitù).

Se si accerta che comporta la limitazione di un diritto assoluto, l’azione o misura in esame deve essere respinta già in questa fase poiché i diritti assoluti non possono essere limitati; non occorre quindi procedere alle ulteriori analisi di cui ai punti da 3 a 6.

3. Qual è l’impatto sui diritti fondamentali dell’azione o misura in esame? Scopo di questa fase è individuare, per i vari soggetti interessati, le eventuali ripercussioni positive (promozione dei diritti fondamentali) e quelle negative (limitazione dei diritti fondamentali)

4. L’azione o misura prevista comporta ripercussioni sia positive che negative in funzione dei diritti fondamentali interessati (ad esempio, ripercussioni negative sulla libertà d’espressione e positive sulla proprietà intellettuale)?

Se dall’analisi emerge che l’azione o misura prevista non avrà un impatto significativo sui diritti fondamentali o avrà solamente ripercussioni positive, non occorre procedere alle ulteriori analisi di cui ai punti 5 e 6. Qualora invece siano individuate ripercussioni negative, è necessario considerare i seguenti punti:

5. La limitazione dei diritti fondamentali o l’impatto negativo sui diritti fondamentali è previsto dalla legge, in modo chiaro e prevedibile?

6. Tale limitazione o impatto negativo: — risponde effettivamente a finalità di interesse generale dell’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui? (in questa fase si dovrebbe individuare quale sia la finalità di interesse generale o l’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui) — è necessario per realizzare la finalità perseguita? (in questa fase si dovrebbe esaminare se la misura sia adeguata ed efficace per conseguire l’obiettivo perseguito e non vada oltre quanto necessario per realizzarlo. È disponibile una misura ugualmente efficace ma meno intrusiva?) — è proporzionato alla finalità perseguita? — rispetta il contenuto essenziale dei diritti fondamentali interessati?

Se a tutte queste domande si può dare una risposta affermativa, la limitazione dei diritti fondamentali interessati può essere considerata legittima.

Per illustrare l’uso della check-list, si veda di seguito un esempio concreto, sulla base dei fatti inerenti alla causa C-401/11 Blanka Soukupová/Ministerstvo zemědělství e della valutazione data dalla Corte di giustizia nella sua sentenza dell’11 aprile 2013.

Lo Stato membro in questione aveva istituito un programma di sostegno alla cessazione anticipata dell’attività di imprenditore agricolo (aiuto al prepensionamento), cofinanziato dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG). L’età di pensionamento per poter partecipare a tale programma era definita nella legislazione nazionale, che fissava un’età di pensionamento diversa in funzione del sesso del richiedente e, per le donne, del numero di figli allevati.

Nell’applicare la check-list a tale caso, va analizzato quanto segue:

1. Quali sono i diritti fondamentali interessati? Il programma di aiuto al prepensionamento interessa i principi di parità di trattamento e di non discriminazione sanciti dall’articolo 20, dall’articolo 21, paragrafo 1, e dall’articolo 23 della Carta.

2. Si tratta di diritti assoluti? No, i diritti sanciti dall’articolo 20, dall’articolo 21, paragrafo 1, e dall’articolo 23 della Carta non sono diritti assoluti.

3. Qual è l’impatto sui diritti fondamentali dell’azione o misura in esame? Scopo di questa fase è individuare, per i vari soggetti interessati, le eventuali ripercussioni positive (promozione dei diritti fondamentali) e quelle negative (limitazione dei diritti fondamentali) Poiché l’età normale di pensionamento è fissata in modo diverso in funzione del sesso della persona che richiede l’aiuto al prepensionamento in agricoltura e, nel caso di richiedenti di sesso femminile, in funzione del numero di figli allevati dall’interessata, il programma di aiuto al prepensionamento ha un impatto negativo sul principio della parità di trattamento tra uomini e donne e pone le imprenditrici agricole in una posizione di particolare svantaggio rispetto agli imprenditori agricoli.

4. L’azione o misura prevista comporta ripercussioni sia positive che negative in funzione dei diritti fondamentali interessati? L’azione prevista comporta unicamente ripercussioni negative sul diritto interessato, soprattutto per le donne che hanno allevato un maggior numero di figli. Le donne che hanno avuto un maggior numero di figli beneficiano obiettivamente di un termine per presentare domanda di partecipazione al programma di aiuto al prepensionamento che è più breve rispetto a quello concesso agli uomini, o alle donne che hanno allevato un minor numero di figli.

5. La limitazione dei diritti fondamentali o l’impatto negativo sui diritti fondamentali è previsto dalla legge, in modo chiaro e prevedibile? Sì, la nozione di «età normale di pensionamento» è stata definita dalla legislazione nazionale.

6. Tale limitazione o impatto negativo: — risponde effettivamente a finalità di interesse generale dell’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui? No, la differenza di trattamento non risponde a finalità di interesse generale dell’Unione né all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui; — è necessario per realizzare la finalità perseguita? (in questa fase si dovrebbe esaminare se la misura sia adeguata ed efficace per conseguire l’obiettivo perseguito e non vada oltre quanto necessario per realizzarlo. È disponibile una misura ugualmente efficace ma meno intrusiva?) No, la misura non è necessaria per realizzare la finalità perseguita, che è quella di incoraggiare tali imprenditori agricoli, indipendentemente dal sesso e dal numero di figli allevati, a cessare anticipatamente e in via definitiva l’attività agricola, al fine di garantire una migliore redditività delle aziende agricole. Gli imprenditori, sia uomini che donne, possono richiedere tale aiuto purché abbiano cessato definitivamente ogni attività agricola a fini commerciali dopo averla esercitata nei 10 anni che precedono tale cessazione e abbiano compiuto almeno 55 anni di età, senza aver raggiunto l’età normale di pensionamento al momento della suddetta cessazione. La finalità perseguita avrebbe potuto essere raggiunta anche non operando una distinzione in base al sesso o al numero di figli allevati. Poiché alle suddette domande non è possibile dare una risposta affermativa, la limitazione del diritto fondamentale interessato (parità di trattamento) non può essere considerata legittima e costituisce pertanto una violazione dell’articolo 20, dell’articolo 21, paragrafo 1, e dell’articolo 23 della Carta.

(1) https://infoportal.fra.europa.eu/InfoPortal/infobaseFrontEndCountryHome.do?btnCountryLinkHome_1

(2) Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 320).

(3) Convenzione sui diritti delle persone con disabilità (adottata dall’Assemblea generale con la risoluzione 61/106 del 13 dicembre 2006. È entrata in vigore il 3 maggio 2008 con la 20a ratifica) - https://www.un.org/development/desa/disabilities/conference-of-states-parties-to-the-convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities-2.html

(4) Gli esempi di azioni degli Stati membri considerate come attuazione del diritto dell’UE sono presentati nel contesto del quadro giuridico per il periodo di programmazione 2014-2020. Le disposizioni della Carta devono tuttavia essere applicate dal 2009, in particolare nell’attuazione dei fondi SIE alle condizioni riportate nella presente guida.

(5) Ad esempio, i gruppi di azione locale di cui all’articolo 34, paragrafo 1, e all’articolo 125 del regolamento sulle disposizioni comuni, con funzioni di organismi intermedi.

(6) La check-list che figura nella sezione 4 della presente guida può essere utilizzata per valutare se una determinata azione di questi beneficiari costituisca un’azione di attuazione del diritto dell’UE.

ALLEGATO II Diritti fondamentali nell’UE al di là della Carta La Carta è coerente rispetto alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo adottata nell’ambito del Consiglio d’Europa. Laddove la Carta contenga diritti derivanti da tale Convenzione il significato e la portata degli stessi sono uguali (articolo 52, paragrafo 3, della Carta) (1). Per quanto riguarda l’inserimento delle persone con disabilità (articolo 26 della Carta), l’UE ha ratificato la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (UNCRPD) nel dicembre 2010. Pertanto la suddetta Convenzione forma «parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione» (2). Gli accordi internazionali conclusi dall’Unione europea prevalgono inoltre sulle norme di diritto derivato. Queste ultime devono quindi essere interpretate in maniera conforme alla UNCRPD (3). Poiché l’UE e i suoi Stati membri sono parti contraenti distinte aventi ciascuna competenze nei settori contemplati dalla UNCRPD, la Convenzione è un accordo «misto» nel contesto dell’UE. Tutte le disposizioni della UNCRPD che rientrano nella competenza dell’UE sono vincolanti per le istituzioni dell’Unione. Il diritto dell’UE impone inoltre agli Stati membri di attuare la Convenzione nella misura in cui le sue disposizioni rientrano nella competenza dell’UE. L’attuazione della Convenzione nei settori che non rientrano nella competenza dell’UE spetta unicamente agli Stati membri. Malgrado la diversità delle loro competenze, l’Unione e i suoi Stati membri sono soggetti a un obbligo di leale cooperazione nell’ottemperare agli obblighi previsti in tali accordi «misti». Nella sua dichiarazione al momento della ratifica, l’UE ha fornito alle Nazioni Unite un elenco di atti dell’Unione che «illustrano la sfera di competenza della Comunità in conformità del trattato che istituisce la Comunità europea». Il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (4) è menzionato in modo esplicito nella dichiarazione. Per aiutare gli Stati membri a rispettare i loro obblighi nell’ambito della UNCRPD, i servizi della Commissione europea hanno elaborato due documenti di orientamento (5) e una serie di strumenti in materia di deistituzionalizzazione (6). Per quanto riguarda il divieto di qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sulla razza, sul colore della pelle o sull’origine etnica o sociale (articolo 21 della Carta), la Commissione ha pubblicato un documento di orientamento per lottare contro la segregazione delle comunità emarginate a livello di alloggi e istruzione (7). Per quanto riguarda la tutela dell’ambiente e i diritti fondamentali procedurali, la convenzione UNECE sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (convenzione di Aarhus) è stata firmata dalla Comunità e in seguito approvata con la decisione 2005/370/CE del Consiglio (8). Le disposizioni di tale convenzione formano pertanto parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea (9). Esse prevalgono inoltre sul diritto derivato dell’UE che deve essere quindi interpretato in maniera conforme alla convenzione di Aarhus (10). È inoltre possibile attivare l’articolo 7 del TUE qualora esista un rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori dell’Unione di cui all’articolo 2, tra cui il rispetto dei diritti umani e l’uguaglianza davanti alla legge. Il procedimento può condurre alla sospensione di alcuni diritti derivanti dall’applicazione dei trattati allo Stato membro interessato. Occorre infine tenere presente che i principi generali del diritto dell’UE stabiliti nella giurisprudenza della CGUE costituiscono un’ulteriore fonte di diritti fondamentali nel diritto primario dell’Unione. Conformemente all’articolo 6 del TUE e alla giurisprudenza della CGUE, tali principi continuano ad essere pertinenti per la tutela dei diritti fondamentali nell’ordinamento giuridico dell’UE, in parallelo alla Carta. I principi generali si applicano, in parallelo alla Carta, ogniqualvolta gli Stati membri agiscono nell’ambito di applicazione del diritto dell’UE. Ad esempio, l’articolo 41 della Carta, che sancisce il diritto a una buona amministrazione, è diretto non agli Stati membri, bensì all’Unione. Tuttavia, nei casi in cui gli Stati membri agiscono nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, il principio generale di buona amministrazione potrebbe essere ancora applicabile. (1) Il servizio stampa della Corte europea dei diritti dell’uomo ha compilato schede tematiche sulla giurisprudenza della Corte e sui casi pendenti. Tali schede sono molto utili in caso di dubbi sull’interpretazione di determinati diritti fondamentali. Le schede sono disponibili al seguente indirizzo: http://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=press/factsheets&c=#n1347890855564_pointer Si veda in particolare la recente scheda informativa su ambiente e CEDU contenente una panoramica di questioni relative, tra l’altro, a varie fonti di disturbo (odori, rumore e fumi inquinanti) che, in alcuni casi, costituiscono una violazione dell’articolo 8 della CEDU sul diritto al rispetto della vita privata e familiare, diritto sancito dall’articolo 7 della Carta (le formulazioni dell’articolo 8 della CEDU e dell’articolo 7 della Carta sono simili): http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Environment_ENG.pdf (2) Cfr. ad esempio: CGUE, cause riunite C-335/11 e C-337/11 HK Danmark, sentenza dell’11 aprile 2013, punto 30. (3) Cfr. ad esempio: CGUE, cause riunite C-335/11 e C-337/11 HK Danmark, sentenza dell’11 aprile 2013, punto 29. (4) GU L 210 del 31.7.2006, pag. 25. (5) Common European Guidelines on the Transition from Institutional to Community Based Care (Orientamenti comuni europei sulla transizione da servizi di assistenza istituzionali a un’assistenza nella collettività) http://www.deinstitutionalisationguide.eu/wp-content/uploads/2016/04/GUIDELINES-Final-English.pdf; e Thematic guidance note on Transition from Institutional to Community-based Care (Deinstitutionalisation) (nota di orientamento tematico sulla transizione da servizi di assistenza istituzionali a un’assistenza nella collettività - deistituzionalizzazione) http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_deinstitutionalistion.pdf (6) Toolkit on the Use of European Union Funds for the Transition from Institutional to Community Based Care (Vademecum sull’utilizzo dei fondi dell’Unione europea per la transizione da servizi di assistenza istituzionali a un’assistenza nella collettività), http://deinstitutionalisationguide.eu/wp-content/uploads/2016/04/Toolkit-07-17-2014-update-WEB.pdf (7) http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/thematic_guidance_fiche_segregation_en.pdf (8) GU L 124 del 17.5.2005, pag. 1. (9) Causa C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie Racc. 2011 pag. I-01255, punto 30. (10) Cfr. nota a piè di pagina 3.