Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: Collegamento della rete infrastrutturale di trasporto dell'Unione con i paesi vicini - Verso una politica paneuropea delle reti di trasporto in cooperazione»



Gazzetta ufficiale n. C 129 del 27/04/1998 pag. 0075



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: Collegamento della rete infrastrutturale di trasporto dell'Unione con i paesi vicini - Verso una politica paneuropea delle reti di trasporto in cooperazione» (98/C 129/19) La Commissione, in data 30 aprile 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra. La Sezione «Trasporti e comunicazioni», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Konz, in data 16 dicembre 1997. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 26 febbraio 1998, nel corso della 352a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La Commissione aveva pubblicato sin dal 23 aprile 1997 la comunicazione in esame, che doveva servire come documento strategico e programmatico per la Conferenza paneuropea dei trasporti di Helsinki (23-25 giugno 1997). Per gli Stati candidati all'adesione, in particolare, la definizione di un approccio paneuropeo per le reti di trasporto intese a realizzare l'interconnessione dell'infrastruttura di trasporto dell'UE con quella degli Stati vicini, è molto importante. 1.2. La comunicazione presentata dalla Commissione mira a creare una rete di trasporti estesa a tutto il continente, comprendente anche i PECO, gli Stati europei dell'ex Unione sovietica ed i partner mediterranei dell'Unione, per rispondere alle esigenze del ventunesimo secolo. A tale scopo la Commissione ha elaborato un piano d'azione che comprende le seguenti cinque linee d'intervento: - definizione di corridoi e zone di trasporto paneuropei, come quadro per garantire servizi di trasporto efficienti con tutti i vicini dell'UE, inclusi quelli che si affacciano sul Mediterraneo; - estensione delle reti di trasporto transeuropee (TEN-Tr) ai paesi candidati nell'ambito del processo di preadesione; - approccio europeo comune in materia di tecnologia dei trasporti per l'intera rete paneuropea; - promozione delle tecnologie di trasporto intelligenti in tutta la rete paneuropea (es.: applicazione dell'informatica, segnaletica automatica); - più stretta cooperazione in materia di ricerca e tecnologia. Una strategia di rete su scala europea si fonda sulla valutazione socioeconomica e su una valutazione strategica dell'impatto ambientale. Occorre quindi integrare questi due elementi nei cinque punti di cui sopra. 1.3. L'approccio globale per la rete paneuropea al quale la Commissione aspira si concretizza al meglio nel meccanismo di partnership per la rete paneuropea, che riunisce tutte le parti interessate dalla creazione di questa rete: l'Unione europea, gli Stati membri, i paesi terzi interessati, le istituzioni finanziarie internazionali e il settore privato. 1.4. Tale partnership dovrebbe estendersi anche agli aspetti finanziari, istituzionali e regolamentari. 2. Osservazioni generali 2.1. La pubblicazione anticipata della Comunicazione della Commissione ha ovviamente escluso la possibilità di tener conto dei risultati della Conferenza di Helsinki. Ciò significa anche che nelle riflessioni della Commissione non ha potuto essere considerato il contenuto di vari rapporti e dibattiti, nonché della dichiarazione finale della Conferenza. 2.2. Nonostante il forte scarto rilevato tra la situazione reale e le finalità perseguite, in particolare per quanto riguarda il finanziamento dei progetti, il Comitato accoglie con favore la comunicazione della Commissione sullo sviluppo di una politica paneuropea delle reti di trasporto in cooperazione, che si prefigge il collegamento della rete infrastrutturale di trasporto dell'UE con i paesi vicini. Secondo il Comitato, in particolare, l'ampliamento del semplice concetto di «corridoio» a quello di «zone di trasporto paneuropeo» rappresenta un salto qualitativo. 2.3. La strategia, intesa ad introdurre un approccio globale tenendo conto di una mobilità sostenibile e rispettosa dell'ambiente, conferma la posizione assunta dal Comitato già da diverso tempo. 2.4. Le riflessioni della Commissione si fondano sui risultati della conferenza paneuropea dei trasporti di Creta (14-16 marzo 1994: definizione dei corridoi) e sugli obiettivi e principi previsti per la conferenza di Helsinki (23-25 giugno 1997: aggiornamento dei corridoi). 2.5. Il Comitato, uno dei promotori delle conferenze paneuropee dei trasporti, delle quali continua a sottolineare l'utilità, constata che le varie dichiarazioni finali, con i loro obiettivi e principi, non forniscono alcun quadro politico vincolante. Tuttavia, dato che la Commissione si basa in gran parte sui risultati di questa ampia concertazione che riunisce governi, parlamenti, istituzioni dell'UE, organizzazioni intergovernative e gruppi di interesse socioeconomico, le conclusioni raggiunte potrebbero rappresentare una solida base per un approccio europeo comune. Tali conclusioni, inoltre, potrebbero così essere considerate come un impegno politico liberamente assunto dai firmatari. 2.6. Le riflessioni del Comitato riguardano quindi non solo la comunicazione della Commissione in esame, ma anche i dati presentati dalla Commissione (Direzione generale «Trasporti») alla Conferenza paneuropea dei trasporti di Helsinki. Oltre ad una descrizione precisa di ogni corridoio, tali dati forniscono al lettore informazioni sugli obiettivi perseguiti, sulle date previste per la conclusione dei lavori di potenziamento delle infrastrutture (tra il 2010 e il 2015), e sulla stima dei costi (fino a 70 miliardi di ECU, in totale). 2.7. Pur lodando l'ambizione dei singoli progetti, il Comitato ritiene che i responsabili delle decisioni politiche dovrebbero sempre tenere presente che tra la progettazione e la realizzazione delle reti di trasporto intercorrerà un lungo lasso di tempo, e che molto spesso il problema più gravoso è rappresentato dal finanziamento. Così, secondo le valutazioni della Commissione, la realizzazione di tutti i progetti di interesse comunitario costerà 400 miliardi di ECU. Anche se i programmi indicativi pluriennali dell'UE prevedono lo stanziamento di fondi comunitari destinati a tale scopo, questi fondi coprono soltanto una piccola parte degli enormi costi della costruzione di nuove infrastrutture di trasporto. Per tali progetti occorrerà quindi prelevare ogni anno ingenti somme dai bilanci pubblici e talvolta da fonti private, sia negli Stati membri che negli Stati vicini interessati. A tale scopo questi Stati dovrebbero creare linee di bilancio specifiche, tenendo anche conto della rapida crescita del trasporto privato nei PECO, che è all'origine del costante aumento del traffico automobilistico turistico sulle strade europee. Secondo il Comitato, un rinnovo accelerato della rete ferroviaria nei PECO (cfr. le ferrovie tedesche nei nuovi Länder) potrebbe rappresentare una soluzione economica e soprattutto più rapida per migliorare la capacità, la sicurezza e la velocità dei trasporti in detti Stati. 2.8. Il processo di riforma economica e politica nei PECO è in pieno svolgimento. In seguito ai rispettivi accordi europei, gli Stati candidati all'adesione sono già molto più vicini agli standard UE. A questo proposito il Comitato sostiene la necessità di accelerare maggiormente in detti paesi l'accettazione dell'acquis comunitario nei settori a cui fa riferimento la Commissione, in particolare nel settore socioeconomico e ambientale. In considerazione dei lavori preparatori che dovranno essere avviati, la conformità alle norme UE dovrebbe essere realizzata con largo anticipo rispetto al momento in cui si prevede di concludere i lavori di potenziamento delle infrastrutture, cioè tra il 2010 ed il 2015. 2.9. Il Comitato ha sempre affermato che la politica dei trasporti paneuropea potrà avere successo solo se si riuscirà ad avviare la necessaria trasformazione strutturale, soprattutto nell'Europa centrale e orientale con la partecipazione delle parti sociali ed a darle stabilità. Questa fondamentale rivendicazione del Comitato ha trovato peraltro riscontro anche nella dichiarazione di Helsinki, nella quale le «consultazioni con i gruppi socioeconomici» sono state incluse tra i dieci principi di base della futura cooperazione paneuropea in materia di politica dei trasporti. Anche l'approccio di «partnership per la rete» può essere considerato come una buona base per realizzare il suddetto principio e ciò viene altresì affermato dalla Commissione nella sua Comunicazione, anche se poi non ne tiene sufficientemente conto. 3. Osservazioni specifiche 3.1. Corridoi e zone di trasporto paneuropei 3.1.1. Poiché il quadro d'azione politica va ben oltre i confini dell'UE, la Commissione sottolinea, giustamente, la necessità di una cooperazione con la UN-ECE (Nazioni Unite - Commissione economica per l'Europa) e con la CEMT (Conferenza europea dei ministri dei Trasporti). Anche i sottogruppi regionali, attivi nel quadro del gruppo di lavoro «Trasporti» del G-24, svolgeranno un ruolo di rilievo, in particolare nel campo delle istituzioni finanziarie internazionali. 3.1.2. Secondo il Comitato il requisito della redditività dei singoli progetti di costruzione e quello di un tasso di rendimento di almeno il 10 %, che figurano nel documento della Commissione, sembrano non essere conformi alla Decisione 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 1996 sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti (TEN-Tr). Tale decisione, definisce in particolare le condizioni sociali e di sicurezza e specifica che i progetti devono inoltre contribuire al rafforzamento della coesione economica e sociale, ma purtroppo non menziona obiettivi di politica del mercato del lavoro. Qualora si giungesse a sottoscrivere un atto giuridicamente vincolante a livello paneuropeo, i suddetti obiettivi dell'UE dovrebbero essere applicati in tutta Europa, ed al riguardo una particolare attenzione va attribuita alle isole ed alle aree periferiche. 3.1.3. Il Comitato appoggia inoltre gli sforzi della Commissione intesi a promuovere il trasporto marittimo nel Mediterraneo, e a puntare, nel lungo periodo, ad un approccio globale per la pianificazione di un'infrastruttura di trasporto efficiente in detta area e negli Stati rivieraschi. 3.1.4. Per applicare già in questo caso il principio della sussidiarietà, occorrerebbe garantire un'adeguata informazione e consultazione dei cittadini interessati durante il processo di valutazione delle reti di trasporto. A questo proposito il Comitato ribadisce l'importanza della consultazione dei gruppi di interesse socioeconomico, che dovrebbero essere coinvolti già a livello di dibattito e di pianificazione. 3.1.5. La comunicazione della Commissione non definisce con chiarezza il criterio di «multimodalità». Si dovranno sviluppare infrastrutture parallele per i diversi modi di trasporto? Oppure si tratta soltanto di passare da un modo di trasporto all'altro attraverso opportune piattaforme? Le infrastrutture di trasporto devono durare per molto tempo e sono molto costose. Inoltre incidono in maniera permanente sull'ambiente e vengono sempre meno accettate dai cittadini. Occorre assolutamente evitare di duplicare gli investimenti in infrastrutture parallele. Il Comitato chiede quindi una maggiore intermodalità ed un maggiore ricorso al trasporto intermodale () merci. 3.2. Estensione dell'approccio per le reti transeuropee () 3.2.1. Il Comitato accoglie con favore l'approccio proposto dalla Commissione. Tuttavia, proprio come per le reti di trasporto transeuropee comunitarie, si pone il problema centrale del finanziamento. Se il finanziamento del progetto TEN è difficile da garantire già all'interno degli Stati UE, negli Stati candidati all'adesione il problema assumerà proporzioni nettamente superiori. Tale situazione è stata riconosciuta anche dalla Commissione, che il 10 settembre 1997 ha emesso una comunicazione sulla partnership pubblico-privato (Public Private Partnership - PPP) per i progetti di trasporto transeuropeo (), sulla quale il Comitato il 25 febbraio 1998 ha adottato un parere. 3.2.2. Le reti di collegamento verso i paesi terzi e quelle che li attraversano, nonché i «punti di snodo» nel trasporto intermodale sono di interesse reciproco, e dovrebbero avere un trattamento prioritario. A tale proposito i paesi candidati all'adesione dovrebbero beneficiare di una posizione privilegiata. Questa integrazione nella pianificazione delle TEN-Tr non agevolerà certamente la pianificazione globale a livello UE, e aggraverà ulteriormente il problema del finanziamento. Data la diversificazione dei processi di pianificazione (corridoi, zone, TINA e TEN), il Comitato insiste sulla necessità di un coordinamento molto più stretto a livello sia di pianificazione che di attuazione dei vari progetti. Il Comitato chiede inoltre che il cofinanziamento comunitario per i progetti infrastrutturali selezionati sia più consistente, a condizione di armonizzare quanto più possibile le norme tecniche e di costruzione. 3.3. Approccio per la tecnologia dei trasporti 3.3.1. Nell'interesse di un uso ottimale delle reti europee di trasporto a livello economico e ambientale, occorre garantire l'interoperabilità delle reti. Soltanto in questo modo tutti i modi di trasporto di passeggeri e di merci, incluso il trasporto intermodale di merci, potranno utilizzare pienamente le infrastrutture disponibili e pianificate senza impedimenti o ritardi. L'interoperabilità comporta aspetti tecnici (che si esprime, tra l'altro, sotto forma di norme e standardizzazione) e aspetti legislativi e normativi. Entrambi questi aspetti dell'interoperabilità devono essere messi in relazione e resi reciprocamente compatibili. 3.3.2. È soltanto grazie alle reti interoperabili che le varie imprese di trasporto possono fornire servizi diversi in condizioni di massima sicurezza e minimo costo. Gli orientamenti in materia di TEN-Tr (reti di trasporto transeuropee) attribuiscono quindi la massima priorità all'interoperabilità e all'accesso libero e non discriminante a tutte le infrastrutture di trasporto. 3.4. Uso intelligente e ricerca in materia di trasporti 3.4.1. Dato che l'interconnessione dei sistemi telematici nel trasporto intermodale a livello paneuropeo () non è ancora sufficientemente sviluppata, il Comitato esorta la Commissione a tenerne maggiormente conto nel piano d'azione previsto nella comunicazione (cfr. punto 1.2). Grazie alla tecnologia telematica potrebbe essere possibile gestire in maniera più razionale i flussi di traffico, senza perdere di vista il fattore umano in quanto tale e in quanto manodopera. 3.4.2. Occorrerebbe indubbiamente utilizzare e promuovere ulteriormente gli approcci esistenti. Resta tuttavia da vedere se il semplice trasferimento delle tecnologie applicate negli Stati UE ai paesi vicini e la loro commercializzazione in questi paesi sia la migliore soluzione. Occorrerebbe esaminare preventivamente l'eventualità che in questi Stati l'applicazione delle tecnologie UE, per quanto auspicabile, causi difficoltà. 3.4.3. La giusta via sembra quella indicata nella relazione della DG VII (Trasporti) per la conferenza di Helsinki, relativa all'uso intelligente dei sistemi di trasporto (SEC(97) 1227 punto 2.2 RST). In questo documento la DG VII esamina le possibilità di migliorare la qualità dei servizi europei di trasporto, inclusa l'intermodalità. 3.5. Sviluppo di una partnership per la rete europea 3.5.1. Dato che a tali progetti sono interessati parlamenti, governi, istituzioni e imprese private, è particolarmente importante potersi basare su un quadro regolamentare e organizzativo. Vista la sempre crescente importanza attribuita ultimamente al coordinamento locale, si dovrà fare tutto il possibile affinché, oltre alle autorità competenti a livello nazionale, partecipino alla partnership anche le autorità regionali, in cooperazione con i gruppi socioeconomici interessati. Per questo motivo il Comitato ribadisce l'importanza dello sviluppo di meccanismi di consultazione intesi a consentire il dialogo tra le parti. 3.5.2. A proposito dell'applicazione della Direttiva 93/38/CEE del Consiglio del 14 giugno 1993 che coordina le procedure di appalto nelle regioni e nei paesi interessati, il Comitato ritiene opportuno creare un quadro normativo adeguato per questi paesi. Soltanto così si potrebbe evitare l'assegnazione dei grossi appalti esclusivamente alle imprese degli Stati dell'UE, forti di un maggiore know-how. Si dovrebbe tuttavia continuare a garantire l'applicazione delle relative norme di sicurezza. 4. Conclusioni 4.1. Dialogo strutturato in una politica paneuropea delle reti di trasporto in cooperazione 4.1.1. Nel parere d'iniziativa () elaborato in vista della Conferenza di Helsinki, il Comitato ha esaminato in maniera approfondita l'eventualità di mettere a punto meccanismi di consultazione nel quadro di una politica paneuropea delle reti di trasporto in cooperazione. Secondo il Comitato, per stabilire il dialogo tra i gruppi socioeconomici interessati non è determinante creare delle strutture fisse, anzi sono ipotizzabili altre forme alternative, comprese delle procedure limitate nel tempo o incentrate su un argomento specifico, a condizione che si garantisca che le conclusioni del lavoro di cooperazione siano sufficientemente vincolanti. 4.1.2. Per attuare una politica paneuropea delle reti di trasporto in cooperazione per i vari corridoi e per definire le rispettive aree, sono stati istituiti dei comitati direttivi («steering commitees»), formati soltanto da rappresentanti dei governi e delle amministrazioni interessate. Per quale motivo i gruppi socioeconomici non vengono coinvolti? Non sarebbe opportuno ricorrere all'esperienza di imprese di trasporto competenti, dei sindacalisti responsabili e degli utenti dei trasporti? Da ciò il Comitato deduce che tali consultazioni devono avvenire nell'ambito di organi consultivi integrativi. In questo modo si potrebbe approfondire ulteriormente il discorso e coinvolgere nel dibattito, oltre ai governi, i gruppi socioeconomici. 4.2. Orientare meglio la volontà politica 4.2.1. Il Comitato presuppone che la comunicazione in esame sia stata un primo tentativo della Commissione di affrontare i vari aspetti della problematica e di avviare una consultazione con tutte le parti interessate. Il Comitato si congratula ancora una volta con la Commissione per aver preso questa iniziativa. 4.2.2. Per rafforzare ulteriormente la volontà politica e meglio coordinarla, la Commissione dovrebbe però pubblicare una nuova comunicazione, che, in particolare, esponga le conclusioni della conferenza di Helsinki ed elabori i risultati conseguiti dai vari gruppi di lavoro, nonché dell'assemblea plenaria della conferenza stessa. Bruxelles, 26 febbraio 1998. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () Cfr. a tale proposito il parere del CES del 29 ottobre 1997 in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni «Intermodalità e trasporto merci intermodale nell'Unione europea - Un approccio di sistema per il trasporto merci/Strategie e interventi a favore dell'efficienza, della qualità dei servizi e della sostenibilità del trasporto merci» (COM(97) 243 def.) - GU C 19 del 31.1.1998, pag. 1. () Decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 1996 sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti - GU L 228 del 9.9.1996, pag. 1. Parere del Comitato economico e sociale: GU C 397 del 31.12.1994, pag. 23. () Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni sulla partecipazione del settore pubblico e privato ai progetti di reti transeuropee di trasporto (COM(97) 463 def.). () Parere d'iniziativa del Comitato economico e sociale in merito a «L'applicazione dei sistemi telematici nel contesto paneuropeo del trasporto intermodale» - GU C 66 del 3.3.1997, pag. 27. () Parere d'iniziativa del Comitato economico e sociale sul tema «La Conferenza paneuropea dei trasporti e il dialogo sociale: Da Creta a Helsinki» - GU C 204 del 15.7.1996, pag. 96.