L'articolo 5 della direttiva PIF impone agli Stati membri di configurare come reato: i) l'istigazione, il favoreggiamento e il concorso nella commissione di uno di detti reati; e ii) il tentativo di commettere il reato di frode o di appropriazione indebita. Gli articoli 6 e 9 della direttiva PIF obbligano gli Stati membri a provvedere affinché le persone giuridiche siano ritenute responsabili e siano sottoposte a sanzioni per uno dei reati commessi a loro vantaggio:

Poiché la direttiva PIF obbliga gli Stati membri a configurare come reato gli illeciti riguardanti sia le entrate sia le spese del bilancio dell'Unione, il suo recepimento incide non soltanto sulle risorse proprie dell'UE (dazi doganali e IVA) ma anche sulle politiche fondamentali in cui la spesa dell'UE è impiegata per il conseguimento dei relativi obiettivi strategici. Il corretto recepimento della direttiva è pertanto essenziale non soltanto per la tutela del bilancio dell'Unione ma anche per tutte le politiche dell'UE per le quali si impiegano fondi unionali ed è particolarmente pertinente nel quadro del dispositivo per la ripresa e la resilienza.

La direttiva PIF stabilisce norme minime comuni per il diritto penale degli Stati membri, intese a tutelare gli interessi finanziari dell'UE armonizzando le definizioni, le sanzioni e i termini di prescrizione di taluni reati lesivi di tali interessi. L'armonizzazione riguarda altresì la portata delle indagini e delle azioni penali condotte dalla Procura europea (EPPO) , in quanto la competenza materiale dell'EPPO è definita con riferimento alla direttiva PIF quale attuata dal diritto nazionale.

Fatta salva la possibilità di intraprendere ulteriori azioni nei confronti di altri Stati membri, nel periodo intercorso dall'adozione della prima relazione di attuazione sono state finora inviate lettere di costituzione in mora a 17 Stati membri: a otto Stati membri a dicembre 2021 , ad altri cinque a febbraio 2022 e ad altri quattro a maggio 2022. La Commissione esamina attualmente le risposte alle lettere di costituzione in mora sinora pervenute, ai fini di decidere le eventuali azioni ulteriori.

Per quanto concerne lo stabilimento della giurisdizione sulla base della territorialità, un particolare problema di conformità ha riguardato il fatto che taluni Stati membri impongono la condizione che i reati PIF siano perseguibili solo su querela della vittima nel luogo in cui è stato commesso il reato, oppure prevedono l'obbligo per la parte lesa di presentare denuncia (se il diritto del paese in cui è stato commesso il reato prevede tale denuncia come condizione per la perseguibilità del reato). Un particolare problema di recepimento inerente ai termini di prescrizione riguarda la fissazione di un termine di prescrizione più breve dei cinque anni previsti all'articolo 12 per l'esecuzione della pena.

Per quanto riguarda le sanzioni penali per le persone fisiche, sono stati individuati problemi di conformità in un quarto degli Stati membri. La normativa di vari Stati membri contiene disposizioni che consentono alle persone fisiche di sfuggire alla responsabilità penale o all'irrogazione di sanzioni se, in varie fasi precedenti o concomitanti al procedimento penale, denunciano il reato o risarciscono i danni cagionati agli interessi finanziari dell'Unione. Si tratta di disposizioni che potrebbero privare le sanzioni del carattere di effettività e di dissuasione. Altri problemi di conformità hanno riguardato l'omessa previsione nella normativa nazionale della soglia di quattro anni indicata per le sanzioni.

Con riferimento all'articolo 9, la Commissione ha rilevato che la responsabilità delle imprese non dovrebbe essere subordinata alla condanna definitiva di una persona fisica, come avviene in uno Stato membro, poiché in tal modo si mina la possibilità di irrogare sanzioni "effettive, proporzionate e dissuasive" nei confronti delle persone giuridiche.

Per quanto riguarda i reati, uno dei problemi di conformità individuati è la maggiore limitatezza dell'ambito di applicazione della normativa nazionale per quanto concerne la frode. Inoltre in vari Stati membri, sia per la corruzione attiva sia per quella passiva, è necessario un ulteriore aspetto, la "violazione dei doveri", che limita sensibilmente la portata delle definizioni di "corruzione" di cui alla direttiva PIF e ne subordina la perseguibilità alla dimostrazione di tale violazione di un dovere. Per quanto concerne l'appropriazione indebita i problemi di conformità erano legati al recepimento più restrittivo di tale reato o alla totale assenza di recepimento.

Il termine per il recepimento della direttiva nel diritto nazionale è scaduto il 6 luglio 2019. A norma dell'articolo 18, paragrafo 1, della direttiva PIF la Commissione era tenuta a presentare al Parlamento europeo e al Consiglio la prima relazione di attuazione due anni dopo il termine per il recepimento. La relazione, adottata a settembre 2021, ha concluso che tutti gli Stati membri avevano recepito le disposizioni principali della direttiva PIF ma ha anche evidenziato la necessità di migliorare il recepimento della direttiva, in particolare per garantire il recepimento coerente delle definizioni dei reati nonché la responsabilità e le sanzioni per quanto concerne le persone giuridiche e le persone fisiche. Infine ha rilevato la necessità di recepire correttamente le disposizioni riguardanti l'esercizio della giurisdizione e i termini di prescrizione.

(I)stabilire la propria giurisdizione per i reati PIF nei casi in cui il reato è stato commesso in tutto o in parte sul proprio territorio o l'autore del reato è un proprio cittadino e laddove l'autore del reato sia soggetto allo statuto dei funzionari al momento della commissione del reato ; e

L'articolo 7 della direttiva PIF stabilisce norme minime sulle sanzioni penali per le persone fisiche, comprese pene massime di livello minimo pari ad almeno quattro anni per i reati da cui derivino danni o vantaggi considerevoli.

In ragione della limitata disponibilità di informazioni è difficile valutare su tali basi l'adeguatezza e l'efficacia delle disposizioni della direttiva PIF e la necessità di una sua revisione. La Commissione esorta gli Stati membri a raccogliere e trasmettere i dati in maniera tempestiva, in linea con le prescrizioni di cui all'articolo 18, paragrafo 2, della direttiva PIF.

Le frodi sulle spese per appalti hanno rappresentato l'11,2 % delle indagini dell'EPPO (110 casi). Tipicamente le frodi sono state commesse mediante l'utilizzo o la presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti. Questo tipo di frode ha riguardato principalmente le sovvenzioni per l'edilizia, per le infrastrutture per i rifiuti e le acque reflue, la tecnologia (rifiuti verdi, riciclaggio) e i programmi di sviluppo delle risorse umane.

La relazione annuale 2021 dell'EPPO fornisce dati pertinenti, per quanto limitati, in relazione ai primi sette mesi di attività operativa della Procura europea. In base alla relazione il 31,8 % delle indagini dell'EPPO ha riguardato casi di sospetta frode in settori diversi dagli appalti (313 indagini) sotto forma di utilizzo o presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui è conseguita l'appropriazione indebita o la ritenzione illecita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell'Unione o dai bilanci gestiti da quest'ultima, o per suo conto. Questo tipo di frode riguarda principalmente le sovvenzioni e i pagamenti diretti in agricoltura, lo sviluppo rurale, i programmi di sviluppo marittimo e della pesca, le infrastrutture, i programmi di sviluppo delle risorse umane, i fondi per la ripresa legati alla COVID-19, i servizi di formazione, l'edilizia, la ricerca e innovazione, lo sviluppo delle infrastrutture locali, i servizi assistenziali, l'integrazione dei giovani e dei disoccupati nel mercato del lavoro, le infrastrutture idriche e il sostegno alle piccole e medie imprese. Nel caso specifico delle sovvenzioni agricole l'EPPO indaga su frodi basate su dichiarazioni false, inesatte o incomplete, su dichiarazioni false riguardanti le dimensioni dei terreni coltivati e/o la quantità di bestiame ("bestiame fantasma"), così come sull'attività di organizzazioni criminali che presentano documenti falsi per imprese agricole fittizie di ogni tipo.

I dati relativi ai procedimenti penali avviati, archiviati, conclusi con un proscioglimento, conclusi con una condanna e in corso non sono uniformi trasversalmente agli Stati membri.

Nella maggior parte degli Stati membri non sono disponibili dati a sé stanti relativi al favoreggiamento e al concorso nella commissione di uno dei reati in questione e al tentativo di commettere un reato di frode o di appropriazione indebita.

I dati trasmessi non contemplano tutti i reati e, molto spesso, riguardano reati più generici, anziché fare riferimento agli specifici reati rientranti nell'ambito di applicazione della direttiva PIF. Non operano alcuna distinzione tra reati che ledono gli interessi finanziari dell'UE e reati che ledono gli interessi finanziari degli Stati membri.

In relazione al 2021 la Commissione ha tuttavia ricevuto dati soltanto da circa un terzo degli Stati membri e dati incompleti da un altro terzo. Nella maggior parte degli Stati membri i dati statistici non sono di regola raccolti a livello centrale.

Un numero rilevante di attività fraudolente relative all'IVA riguarda il territorio di due o più Stati membri ma comporta un danno complessivo inferiore a 10 milioni di EUR. La soglia non è dissuasiva, in quanto l'EPPO tratta soltanto i casi di frode dell'IVA su vasta scala, il che consente potenzialmente agli autori dei reati di individuare le giurisdizioni più deboli per sfuggire alle maglie delle autorità nazionali e della Procura europea.

La soglia è uno dei fattori più importanti che si ripercuotono sulle attività dell'EPPO in relazione ai casi di frode dell'IVA. In particolare sorgono interrogativi ricorrenti sul calcolo del danno complessivo, a seconda delle diverse interpretazioni degli Stati membri quanto al metodo da applicare (in particolare per stabilire se sia necessario aggregare i danni verificatisi in più Stati membri) e al numero minimo di paesi coinvolti (per stabilire se debbano essere coinvolti almeno due Stati membri partecipanti all'EPPO o se invece siano sufficienti due Stati membri, non necessariamente partecipanti).

Per via della soglia di 10 milioni di EUR, non rientra nell'ambito di applicazione della direttiva PIF un numero rilevante di attività fraudolente che riguardano il territorio di due o più Stati membri ma comportano un danno complessivo inferiore a 10 milioni di EUR (ad esempio la maggior parte dei casi di contrabbando di tabacco e di riciclaggio di diesel).

Gli approcci degli Stati membri in relazione all'importo dei danni causati dalla frode transfrontaliera in materia di IVA possono essere classificati come segue:

La nozione è intesa prevalentemente a individuare i casi di frode carosello, frode dell'IVA dell'operatore inadempiente e frode dell'IVA commessa nell'ambito di un'organizzazione criminale, tutte tipologie che rappresentano una grave minaccia per il sistema comune dell'IVA e quindi per il bilancio dell'Unione.

L'articolo 2, paragrafo 2, stabilisce una soglia per l'applicabilità della direttiva alle entrate derivanti dalle risorse proprie provenienti dall'IVA. La direttiva PIF si applica solo in caso di reati gravi contro il sistema comune dell'IVA. I reati contro il sistema comune dell'IVA devono essere considerati gravi qualora:

Le autorità inquirenti competenti spesso non hanno una visione completa della natura dell'attività criminosa nella fase iniziale dell'indagine (per poter stabilire ad esempio se si tratti di un caso di frode carosello, connessa pertanto al territorio di due o più Stati membri) né dell'importo del danno in questione. Attendere il raggiungimento della soglia di 10 milioni di EUR potrebbe compromettere le indagini. Infine la soglia potrebbe determinare scarsa chiarezza nello stabilire se il caso di frode dell'IVA sia di competenza delle autorità nazionali o dell'EPPO e in quali circostanze debba essere trasferito alla Procura europea.

La maggior parte degli Stati membri che applicano una soglia finanziaria adotta un approccio cumulativo in linea con il considerando 4 della direttiva PIF, prendendo in considerazione il danno complessivo causato in più Stati membri dallo stesso sistema fraudolento relativo all'IVA. Tuttavia le autorità di alcuni Stati membri calcolano il danno soltanto in relazione al singolo Stato membro.

La Commissione non dispone attualmente di informazioni e di dati sufficienti per assumere una posizione definitiva su questa questione, che sarà riesaminata in futuro.

2.2. Termini di prescrizione (articolo 12)

A norma dell'articolo 12, paragrafo 1, della direttiva PIF gli Stati membri devono adottare le misure necessarie a prevedere un termine di prescrizione che consenta di condurre le indagini, esercitare l'azione penale, svolgere il processo e prendere la decisione giudiziaria in merito ai reati di cui agli articoli 3, 4 e 5 della stessa direttiva entro un congruo lasso di tempo successivamente alla commissione di tali reati, al fine di contrastarli efficacemente.

Nel caso di reati punibili con una pena massima di almeno quattro anni di reclusione, il termine di prescrizione deve essere pari ad almeno cinque anni a decorrere dal momento in cui è stato commesso il reato (articolo 12, paragrafo 2). L'articolo 12, paragrafo 3, offre agli Stati membri la possibilità di prevedere un termine di prescrizione più breve di cinque anni, ma non inferiore a tre anni, purché tale termine possa essere interrotto o sospeso in caso di determinati atti. L'espressione "determinati atti" lascia ampio margine di interpretazione. Gli Stati membri possono dunque adottare termini di prescrizione più brevi (comunque non inferiori a tre anni) in relazione ai reati per i quali la direttiva PIF prevede una pena massima di almeno quattro anni di reclusione, purché siano previste cause di interruzione e sospensione. La direttiva stabilisce altresì termini di prescrizione per l'esecuzione delle pene a seguito di condanna per uno dei reati di cui agli articoli 3, 4 e 5 (articolo 12, paragrafo 4).

Per valutare se le disposizioni relative ai termini di prescrizione siano "sufficientemente efficaci" è anzitutto necessario chiarire il significato della nozione. Sulla base della giurisprudenza della Corte di giustizia è lecito dedurre che il termine di prescrizione debba essere sufficientemente lungo da garantire l'applicazione di misure effettive e dissuasive nei casi riguardanti reati PIF. Si rileva altresì che, per loro stessa natura, i termini di prescrizione devono assicurare l'equilibrio tra l'efficacia e i diritti fondamentali, ad esempio il diritto a un giudice imparziale. Il considerando 28 della direttiva PIF richiama espressamente tale questione ed enuncia che la direttiva "mira a garantire il pieno rispetto di tali diritti e principi e deve essere attuata di conseguenza". Certamente l'articolo 18, paragrafo 4, impone di valutare non se i termini di prescrizione siano di per sé sufficientemente efficaci ma se lo siano le disposizioni relative a tali termini.

Pertanto la questione di stabilire se le disposizioni relative ai termini di prescrizione di cui all'articolo 12 siano sufficientemente efficaci potrebbe essere interpretata nel senso di valutare se le disposizioni relative ai termini di prescrizione di cui all'articolo 12 siano sufficientemente efficaci per consentire di condurre le indagini, esercitare l'azione penale, svolgere il processo e prendere la decisione giudiziaria in maniera adeguata in merito ai reati di cui agli articoli 3, 4 e 5 della direttiva PIF. Qualora si giunga alla conclusione che in alcuni Stati membri i reati PIF hanno minori probabilità di essere oggetto di indagine, azione penale, processo e sanzione rispetto ad altri Stati membri per via dell'applicazione dei termini di prescrizione, ciò potrebbe essere considerato un'indicazione del fatto che le disposizioni non sono sufficientemente efficaci.

Tuttavia gli Stati membri erano tenuti a recepire la direttiva PIF appena tre anni prima della stesura della presente relazione, il che rappresenta un lasso di tempo più breve dei termini di prescrizione di cui all'articolo 12 della direttiva PIF. È pertanto difficile stabilire in questa fase in che misura le disposizioni della direttiva PIF relative ai termini di prescrizione abbiano avuto un reale effetto.

Come ricordato sopra, gli Stati membri hanno fornito i dati statistici di cui all'articolo 18, paragrafo 2, soltanto in quantità limitata. Pertanto in questa fase non è possibile confrontare il numero di procedimenti penali avviati, archiviati, conclusi con un proscioglimento o conclusi con una condanna nei vari Stati membri, né è possibile collegare tali risultanze alla durata dei termini di prescrizione negli Stati membri.

Pertanto la presente valutazione si basa essenzialmente sulla situazione giuridica (che si evince dalle misure nazionali di recepimento delle disposizioni relative ai termini di prescrizione) e sulla situazione pratica degli Stati membri.

Si potrebbe considerare auspicabile prorogare i termini di prescrizione, dato che le indagini relative ai reati PIF sono, per loro natura, di lunga durata. Nel caso di taluni reati la fase di accertamento potrebbe durare anni e comportare un impegno investigativo notevole a causa della natura transfrontaliera dell'illecito.

Ciononostante, poiché i termini di prescrizione di cui alla direttiva PIF sono stati comunque fissati con riferimento ai termini di prescrizione minimi previsti a livello nazionale per reati analoghi, l'effetto della direttiva PIF sui termini di prescrizione a livello nazionale è stato relativamente contenuto.

Questo non significa che le pertinenti disposizioni della direttiva PIF siano inefficaci in quanto tali: garantiscono perlomeno una soglia minima, offrendo pertanto certezza giuridica in quanto scongiurano la possibilità di successive riduzioni dei termini di prescrizione negli Stati membri.

2.3.Frode negli appalti pubblici (articolo 3, paragrafo 2, lettera b)

L'articolo 3 della direttiva PIF stabilisce che gli Stati membri devono adottare le misure necessarie affinché, se commessa intenzionalmente, la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione costituisca reato. A tal fine prevede quattro categorie di condotta che costituiscono frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione. Queste quattro categorie riguardano atti od omissioni concernenti:

(I)spese non relative agli appalti (articolo 3, paragrafo 2, lettera a));

(II)spese relative agli appalti (articolo 3, paragrafo 2, lettera b));