IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 114/90

Parere del Comitato delle regioni — Pacchetto frontiere intelligenti

2014/C 114/15

I. RACCOMANDAZIONI GENERALI

IL COMITATO DELLE REGIONI

Considerazioni generali

1. esprime apprezzamento per la recente adozione del pacchetto Governance Schengen, formato dal nuovo meccanismo di valutazione dell'applicazione dell'acquis di Schengen (1) e dalle regole comuni sul ripristino temporaneo del controllo alle frontiere interne in circostanze eccezionali (2);

2. riconosce che il funzionamento regolare dello spazio Schengen dipende dalla fiducia reciproca e dalla capacità degli Stati membri di controllare la frontiera esterna conformemente alle regole comuni;

3. giudica positivamente l'introduzione di una responsabilità congiunta degli Stati membri e della Commissione nel quadro del nuovo meccanismo di valutazione Schengen, in quanto esso viene sottratto a un regime puramente intergovernativo, cosa che può contribuire a compensare carenze e a promuovere la fiducia reciproca, oltre ad estenderla a tutti gli aspetti dell'acquis di Schengen, compresa l'assenza di controlli alle frontiere interne, in modo da evitare controlli illegali che pregiudicano il principio della libera circolazione delle persone;

4. sottolinea che l'eventuale reintroduzione dei controlli alle frontiere interne deve essere soggetta a un coordinamento a livello dell'UE, per evitare decisioni unilaterali che minaccino la piena libertà di circolazione delle persone in uno spazio senza frontiere interne;

5. ritiene che l'esistenza di flussi migratori alle frontiere esterne non costituisca, di per sé, una minaccia all'ordine pubblico o alla sicurezza interna che possa giustificare la reintroduzione di controlli alle frontiere interne;

6. ricorda che il principio di solidarietà europea impone che in una situazione di pressione alla frontiera esterna di uno Stato membro vengano mobilitate tutte le misure di sostegno tecnico e finanziario, nazionali ed europee, e sia fornita assistenza da parte di organismi dell'UE come Frontex o EASO;

7. accoglie con favore l'adozione di misure volte a garantire un controllo più rigoroso delle frontiere e un'applicazione migliore delle leggi, a contribuire alla lotta contro gli attacchi terroristici e altri gravi reati, nonché a ridurre la migrazione illegale;

8. per questo motivo, ritiene che il ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne in risposta a gravi e persistenti carenze nel controllo alle frontiere esterne debba essere inquadrato all'interno di un processo di valutazione obiettivo e debba essere permesso soltanto come misura eccezionale di ultima istanza;

9. esorta ad assicurare la piena partecipazione degli enti locali e regionali nella valutazione e identificazione delle carenze gravi e persistenti nel controllo delle frontiere esterne, per garantire che qualsiasi ripresa dei controlli alle frontiere interne sia il risultato di una corretta valutazione della situazione sul terreno, basata su differenti fonti di informazione e sul contributo di diversi soggetti;

10. è d'accordo sull'importanza del controllo alle frontiere esterne dell'UE quale modo per garantire non soltanto la sicurezza, ma anche la mobilità all'interno dell'UE (3);

11. si rallegra per la recente adozione del Sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (Eurosur), una misura di rafforzamento del controllo delle frontiere esterne attraverso la condivisione delle informazioni operative e la cooperazione tra autorità nazionali di sorveglianza delle frontiere esterne, marittime e terrestri, e con Frontex; sottolinea che prevenire la perdita di vite umane in mare deve costituire l'obiettivo chiave di questo meccanismo, oltre alla funzione di individuare i migranti illegali e rafforzare la sicurezza interna attraverso la prevenzione della criminalità transfrontaliera, come il traffico di esseri umani e di stupefacenti;

12. mette tuttavia in guardia affinché questo sistema non pregiudichi la protezione dei diritti umani e non prevalga sul diritto a chiedere asilo e sulla protezione contro il respingimento, garantiti dagli artt. 18 e 19, par. 2, della Carta dei diritti fondamentali (4);

13. esprime preoccupazione per la tendenza a riconquistare potere discrezionale in settori «europeizzati» come quello della libera circolazione, in particolare per una recente proposta di alcuni Stati membri volta a introdurre ampie possibilità di restrizione del diritto alla libera circolazione, che è essenziale allo status di cittadinanza dell'Unione;

14. ribadisce che la libera circolazione delle persone in uno spazio senza frontiere interne è uno dei principi fondamentali dell'UE e uno dei suoi benefici più tangibili e significativi per i cittadini, e non deve essere messo in discussione;

15. ritiene che è nel contesto globale del funzionamento dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia che occorra valutare il pacchetto Frontiere intelligenti, formato dalle seguenti proposte di regolamento: creazione di un sistema di ingressi/uscite volto a registrare l'ingresso e l'uscita di cittadini di paesi terzi dal territorio dell'UE (5), la creazione di un programma per viaggiatori registrati (6) e la modifica al codice frontiere Schengen per permettere l'attuazione dei due sistemi (7).

II. RACCOMANDAZIONI POLITICHE

Considerazioni specifiche sul pacchetto Frontiere intelligenti

16. riconosce l'importanza delle nuove tecnologie per garantire l'efficienza nella gestione delle frontiere e far fronte all'aumento significativo del numero di attraversamenti alle frontiere esterne e, al tempo stesso, assicurare la sicurezza del loro controllo, come già avviene in vari Stati membri;

17. osserva che con il sistema di ingressi/uscite si intende sostituire l'attuale sistema di apposizione manuale dei timbri di ingresso e uscita sul passaporto con un registro elettronico che segnali la data e il luogo di ingresso e uscita dei cittadini di paesi terzi ammessi per un soggiorno di breve durata nello spazio Schengen (fino a tre mesi), cosa che permetterà un calcolo automatico dei soggiorni autorizzati;

18. accoglie favorevolmente l'obiettivo molto positivo del programma per viaggiatori registrati di facilitare l'attraversamento delle frontiere esterne da parte dei cittadini di paesi terzi che viaggiano di frequente e sono stati sottoposti a un controllo preliminare di sicurezza e a un esame della documentazione, grazie all'attraversamento in sistemi automatizzati di controllo frontaliero, agevolando così l'ingresso nello spazio europeo di passeggeri frequenti di bona fide.

Considerazioni sull'impatto del pacchetto Frontiere intelligenti sui diritti fondamentali

19. ricorda la propria preoccupazione per l'istituzione del sistema di ingressi/uscite e le possibili implicazioni sui diritti fondamentali, specialmente in materia di protezione dei dati personali (8);

20. riconosce che la raccolta di una quantità ragguardevole di dati personali, compresi quelli biometrici, crea una tensione speciale tra questi sistemi e i diritti fondamentali, specialmente in rapporto al rispetto della vita privata e alla protezione dei dati personali, e ciò esige una rigorosa limitazione della loro finalità e un controllo speciale della loro necessità e proporzionalità;

21. ribadisce il proprio appoggio a un livello elevato di protezione dei dati personali e la propria preoccupazione per la crescita esponenziale dell'informazione digitale sui cittadini derivante dallo sviluppo delle tecnologie di informazione e comunicazione (9);

22. mette in guardia sul fatto che, dal punto di vista del principio della non discriminazione e della protezione dei dati personali, i sistemi proposti sono motivo di serie preoccupazioni, a causa delle loro implicazioni per i diritti fondamentali, specialmente di quelli dei cittadini di paesi terzi e dei richiedenti asilo che cercano di entrare nel territorio dell'UE.

Considerazioni sul valore aggiunto, sulla necessità e sulla proporzionalità del pacchetto Frontiere intelligenti

23. poiché i due sistemi del pacchetto Frontiere intelligenti implicano la raccolta di dati — compresi quelli biometrici — su vasta scala, ritiene che sia necessaria la rigorosa dimostrazione della loro necessità, legittimità e proporzionalità, e che i loro obiettivi non possono essere raggiunti con sistemi meno invadenti nella vita privata e più economici;

24. prende nota del parere del garante europeo della protezione dei dati (GEPD) che ha criticato e contestato la necessità e la proporzionalità del pacchetto Frontiere intelligenti, in quanto non esiste una prova attendibile che giustifichi la necessità di nuovi sistemi. In particolare, il GEPD ritiene che il sistema di ingressi/uscite rappresenti un'interferenza nel diritto alla vita privata, e che sia in gioco la questione del rapporto costo/efficacia del sistema in termini finanziari e in relazione ai diritti fondamentali (10);

25. rileva che anche il Parlamento europeo, il gruppo di lavoro ex art. 29 e la maggior parte dei rappresentanti della società civile hanno espresso dubbi sulla necessità e il valore aggiunto del sistema di ingressi/uscite (11);

26. riconosce che le questioni della necessità e proporzionalità della creazione, in particolare, del sistema di ingressi/uscite sono oggetto di controversia, in quanto non esistono prove irrefutabili sulla sua efficacia per raggiungere gli obiettivi proposti dell'efficienza nel controllo delle frontiere, della lotta all'immigrazione illegale e del rafforzamento della lotta contro forme gravi di criminalità organizzata;

27. osserva che l'obiettivo principale del sistema di ingressi/uscite è identificare i cittadini di paesi terzi che entrano legalmente nello spazio Schengen, con o senza visto per un soggiorno di breve durata, e che superano il periodo di soggiorno autorizzato. A questo fine, calcola elettronicamente il periodo di soggiorno autorizzato e invia una segnalazione alle autorità nazionali in merito alle persone che superano questo periodo, contribuendo al fermo e al rimpatrio degli immigrati in situazione irregolare;

28. reputa che non sia evidente il valore aggiunto del sistema di ingressi/uscite per il perseguimento di questo obiettivo, in quanto l'esistenza di una segnalazione su un soggiorno illegale è basata sul presupposto che le persone che entrano con un visto per un soggiorno di breve durata, o senza visto, rimangano incondizionatamente obbligate a lasciare il territorio dell'UE entro il termine massimo di tre mesi. Tale presupposto non tiene conto di eventualità come una richiesta di asilo o una regolarizzazione di soggiorno a norma del diritto nazionale;

29. rileva che l'analisi sulla necessità e proporzionalità del sistema di ingressi/uscite è quanto mai necessaria: infatti, poiché non esiste il trattenimento per soggiorno irregolare, il sistema sarà in grado di individuare i migranti in posizione irregolare soltanto quando abbandoneranno lo spazio Schengen, cosa che trasforma il sistema di ingressi/uscite in un «meccanismo estremamente costoso di raccolta di dati statistici sulla migrazione» (12);

30. osserva che il sistema di ingressi/uscite non è idoneo a individuare quei migranti che hanno regolarizzato il loro soggiorno, in conformità della legislazione sull'asilo o delle norme nazionali sull'immigrazione. Queste persone corrono il rischio di essere trattenute illegalmente per via di una segnalazione del sistema di ingressi/uscite basata su un calcolo automatizzato del periodo di soggiorno, che non tiene conto, né può tener conto, di questo tipo di circostanze;

31. ritiene che occorra ancora sollevare la questione della velocità dei controlli nel sistema di ingressi/uscite, in quanto esso obbliga a raccogliere un numero elevato di dati alfanumerici e biometrici. Questo farà aumentare il tempo di attesa dei viaggiatori nel controllo alle frontiere, con un impatto negativo sulla mobilità transfrontaliera, senza che possa venir efficacemente compensato dal programma per viaggiatori registrati. Si può anche sollevare la questione se i costi del programma per viaggiatori registrati siano proporzionali al numero esiguo di persone che la Commissione stima se ne gioveranno annualmente (5 milioni), 0,7 % del totale stimato di persone che attraversano ogni anno la frontiera esterna (circa 700 milioni) (13). L'esistenza in alcuni paesi di programmi per passeggeri frequenti dimostra che la sua realizzazione è possibile senza un sistema di ingressi/uscite. Vari Stati membri hanno già sviluppato sistemi automatizzati di controllo per cittadini dell'UE muniti di passaporto biometrico;

32. osserva che le questioni della proporzionalità e legittimità di questi sistemi devono anche essere valutate in funzione dei loro costi elevati, stimati a 1,1 miliardi di euro, da coprire attraverso il fondo Sicurezza interna con uno stanziamento previsto di 4,6 miliardi di euro per il periodo 2014-2020. Ricorda che questo stanziamento è molto superiore a quello stimato dalla Commissione nel 2008, oltre al fatto che non esistono garanzie sulla sua sufficienza, come ha osservato il GEPD (14);

33. ribadisce i propri dubbi chiedendosi se l'ingente investimento nel controllo delle frontiere sia la forma più efficace per combattere l'immigrazione illegale in modo significativo e a lungo termine (15);

34. riconosce che un'analisi del rapporto costo-benefici deve anche prendere in considerazione i costi elevati e l'onere amministrativo che questi sistemi possono avere per gli Stati membri con un numero ridotto di viaggiatori che attraversano le frontiere esterne.

Ruolo delle regioni e degli enti locali nell'introduzione graduale di un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne

35. ritiene che la coerenza di un approccio europeo in materia di controlli alle frontiere esterne coinvolga vari livelli e implichi una serie di sfide per le competenti autorità nazionali di frontiera, che agiscono in cooperazione con vari soggetti regionali e locali;

36. si rammarica che la dimensione di una governance multilivello non sia tenuta sufficientemente in considerazione nei dibattiti politici dell'UE sullo spazio Schengen, in quanto l'attuazione adeguata del principio di sussidiarietà richiede un'integrazione più sistematica della dimensione locale e di quella regionale;

37. esorta a un maggior coinvolgimento degli enti locali e regionali e del Comitato delle regioni per assicurare un approccio «dal basso» in questi settori, contribuendo a garantire che le esperienze e le preoccupazioni degli enti locali e regionali vengano prese in considerazione nelle varie fasi del processo decisionale dell'UE, in particolare la reintroduzione dei controlli alle frontiere interne, l'efficienza e il valore aggiunto del finanziamento dell'UE e la componente della governance multilivello del pacchetto Frontiere intelligenti;

38. invita i responsabili dell'attuazione del codice frontiere Schengen a livello locale a promuovere azioni di formazione e campagne di sensibilizzazione sulla legislazione europea in materia di frontiere e diritti dei cittadini, per coinvolgere gli enti locali e regionali e i principali soggetti sul campo, promuovere la fiducia reciproca ed evitare ripercussioni negative sullo spazio di libera circolazione e sui diritti fondamentali;

39. ricorda che gli enti locali e regionali possono svolgere un ruolo importante nel promuovere la tutela dei diritti fondamentali a vari livelli (16), compreso alle frontiere interne ed esterne dell'UE;

40. rileva che il finanziamento dell'UE destinato alla gestione delle frontiere esterne è concentrato sulla sicurezza, trascurando la questione dei diritti fondamentali, e per questo motivo invita a dare maggiore importanza agli enti locali e regionali nella definizione delle priorità di bilancio dell'UE in materia di gestione delle frontiere e di finanziamento delle politiche di migrazione e di asilo, assicurando che le risorse finanziarie siano incanalate verso le infrastrutture e i servizi di frontiera che più necessitano di sostegno in questo campo;

41. propone pertanto di introdurre, per i governi nazionali, un obbligo più stringente di consultazione degli enti locali e regionali in merito alla programmazione del finanziamento dell'UE in questi settori;

42. rinnova il proprio invito a dare maggior peso agli enti locali e regionali nei settori della migrazione e dell'asilo «in conformità con le loro competenze nel contesto nazionale, attraverso strumenti che li vedano come soggetti destinatari dei finanziamenti dell'Unione, anche senza l'intervento delle autorità di governo centrali» (17);

43. ritiene che il sistema di ingressi/uscite e il programma per viaggiatori registrati implichino un trasferimento graduale di competenze nel controllo e nell'utilizzo dei dati raccolti dalle autorità nazionali a organismi dell'UE, cosa che ha implicazioni per la questione della sussidiarietà;

44. insiste, per questo motivo, per una maggiore consultazione degli enti locali e regionali e del Comitato delle regioni in merito alla concezione di tali sistemi, visto l'impatto sulle regioni transfrontaliere e il fatto che la percezione della gestione delle frontiere a livello locale può essere differente dagli interessi che orientano le autorità centrali o nazionali, più preoccupate della dimensione relativa alla sicurezza nazionale che di facilitare il traffico transfrontaliero, che è una preoccupazione delle regioni transfrontaliere.

Raccomandazioni sul pacchetto legislativo Frontiere intelligenti

45. esorta il Parlamento europeo e il Consiglio a compiere un esame approfondito ed esaustivo del rapporto costo/benefici del sistema di ingressi/uscite e del programma per viaggiatori registrati — che è d'obbligo in un contesto di recessione economica e di forte austerità di bilancio — oltre ad esaminarne la necessità, proporzionalità ed efficacia, prima di proseguire il relativo negoziato;

46. invita il Parlamento europeo e il Consiglio, qualora procedano con il sistema di ingressi/uscite, a dotarlo di garanzie per evitare che le segnalazioni possano portare al trattenimento illegale di persone che il sistema individua come soggiornanti irregolari quando in realtà hanno ottenuto un permesso di soggiorno in uno Stato membro e godono pertanto del diritto di libera circolazione nello spazio europeo senza frontiere interne;

47. richiama l'attenzione sulla necessità, in tempo di austerità di bilancio, di garantire che qualsiasi sistema che venga sviluppato assicuri l'interoperabilità dei sistemi nazionali esistenti, per non pregiudicarne il funzionamento e salvaguardare gli investimenti nazionali realizzati;

48. raccomanda che vengano introdotte solide garanzie di non discriminazione e salvaguardie sufficienti del diritto alla protezione dei dati, al rispetto della vita privata e all'accesso a un ricorso giurisdizionale effettivo per i cittadini di paesi terzi, specialmente per prevenire un indebito rimpatrio a causa di una falsa segnalazione lanciata dal sistema di ingressi/uscite;

49. propone, qualora siano attuati questi sistemi, che vengano promosse azioni di formazione incentrate sui diritti delle persone e campagne di sensibilizzazione rivolte agli operatori del settore a livello nazionale, regionale e locale, che vertano in particolare sui rischi e su un'applicazione corretta/scorretta di tali sistemi, contribuendo in questo modo a evitare usi illeciti e discriminatori.

II. PROPOSTE DI EMENDAMENTO

Emendamento 1

COM(2013) 95 final

Articolo 8

Testo proposto dalla Commissione Emendamento del Comitato delle regioni Ogni autorità competente autorizzata ad accedere all’EES in conformità del presente regolamento assicura che l’utilizzo dell’EES è necessario, adeguato e proporzionato all’assolvimento dei compiti dell’autorità competente stessa. Ogni autorità competente autorizzata ad accedere all’EES in conformità del presente regolamento assicura che l’utilizzo dell’EES è necessario, adeguato e proporzionato all’assolvimento dei compiti dell’autorità competente stessa e rispetta tutte le disposizioni unionali e nazionali pertinenti in materia di protezione dei dati personali.

Motivazione

È importante stabilire che il rispetto della legislazione pertinente in materia di protezione dei dati da parte delle «autorità competenti» è un «principio generale» del regolamento oggetto del parere.

Bruxelles, 28 novembre 2013 Il presidente del Comitato delle regioni Ramón Luis VALCÁRCEL SISO

(1) COM(2011) 559 final.

(2) COM(2011) 560 final.

(3) Cfr. il parere del Comitato delle regioni sul programma di Stoccolma, di cui è stata relatrice Anna Terrón i Cusi, GU C 79 del 27.3.2010, punto 52.

(4) Cfr. in quest'ottica anche il parere del Comitato delle regioni sul tema Migrazione e mobilità — Un approccio globale, di cui è stato relatore Nichi Vendola.

(5) COM(2013) 95 final.

(6) COM(2013) 97 final.

(7) COM(2013) 96 final.

(8) Parere del Comitato delle regioni in merito al Programma di Stoccolma: sfide e opportunità per un nuovo programma pluriennale per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell'UE, GU C 79 del 27.3.2010, punto 56.

(9) Parere del Comitato delle regioni in merito al Programma di Stoccolma: sfide e opportunità per un nuovo programma pluriennale per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell'UE, GU C 79 del 27.3.2010, punto 37.

(10) Cfr. il parere del garante europeo della protezione dei dati pubblicato il 18 luglio 2013, consultabile all'indirizzo web https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13-07-18_Smart_borders_EN.pdf. Cfr. anche: Garante europeo della protezione dei dati, Osservazioni preliminari sulla proposta relativa al pacchetto Frontiere intelligenti, 3 marzo 2008, pag. 4, consultabili sul sito web http://www.edps.europa.eu. Vedasi anche il parere del GEPD sul programma di Stoccolma, GU C 276 del 17.11.2009, punto 71.

(11) Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Valutazione d'impatto che accompagna la proposta di regolamenti che istituisce il sistema di ingressi/uscite, SWD(2013) 47 final, Bruxelles, 28.2.2013.

(12) Bigo, Carrera et al (2012), Evaluating current and forthcoming proposals on JHA data bases and a smart borders system at EU external borders («Valutazione delle proposte attuali e di quelle future sulle banche dati in materia di giustizia e affari interni e sul sistema di frontiere intelligenti ai confini esterni dell'UE»), studio elaborato per il Parlamento europeo, pag. 37.

(13) Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Valutazione d'impatto che accompagna la proposta di regolamento che istituisce il programma per viaggiatori registrati, SWD(2013) 50 final, Bruxelles, 28.2.2013.

(14) Garante europeo della protezione dei dati, Osservazioni preliminari sulla proposta relativa al pacchetto Frontiere intelligenti, 3 marzo 2008, pag. 4, consultabili sul sito web http://www.edps.europa.eu.

(15) Parere sul tema Strumenti finanziari dell'UE in materia di affari interni, di cui è stato relatore Samuel Azzopardi, CdR12/2012, punto 47.

(16) Cfr. il parere del Comitato delle regioni sul tema Strategia per un’attuazione effettiva della Carta dei diritti fondamentali, GU C 9 dell'11.1.2012 .

(17) Parere del Comitato delle regioni sul tema Migrazione e mobilità — Un approccio globale, 96a sessione plenaria, 18 e 19 luglio 2012.