Parere in merito al risparmio : gli assi da privilegiare per una politica comunitaria (94/C 393/22)

Il Comitato economico e sociale ha deciso, in data 24 febbraio 1994, in conformità con l`articolo 23, quarto comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema : « Il risparmio : gli assi da privilegiare per una politica comunitaria ».

La Sezione « Affari economici, finanziari e monetari », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Perrin-Pelletier () in data 19 luglio 1994.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all`unanimità, il 15 settembre 1994, nel corso della 318a sessione plenaria, il seguente parere.

Il risparmio : i fabbisogni e la situazione attuale

1. Nel passaggio dalla fase del « grande mercato unico » all`« Unione economica e monetaria », la Comunità europea non può ignorare l`importanza del risparmio per il funzionamento del sistema economico detto « di mercato », pilastro della sua organizzazione, e per il modello sociale che gli è proprio, modello fondato sulla qualità del lavoro, dei prodotti e dei servizi, come pure sulla libertà degli individui. Il risparmio contribuisce alla formazione di attività private che garantiscono contro le alee della vita e che integrano la protezione sociale assicurata dallo Stato in materia di sanità e pensione.

2. Se gli economisti « classici » riconoscono una stretta identità tra risparmio ed investimenti (ciò che non viene speso in consumi costituisce risparmio, ceteris paribus), tale connessione diventa sempre meno visibile in un`economia internazionale. Si deve tuttavia constatare che, stando ai dati disponibili, esiste nel lungo termine una stretta correlazione tra risparmio ed investimento nonché tra investimento e crescita. L`investimento che produce crescita purtroppo non è sempre in grado di creare occupazione a breve termine. È il caso degli investimenti volti ad incrementare la produttività : tuttavia, sebbene talvolta conducano alla soppressione di posti di lavoro essi sono spesso indispensabili per garantire un livello di competitività tale da assicurare una quota di mercato e, quindi, salvaguardare almeno una parte di posti di lavoro. Da qui l`importanza strutturale del risparmio e la necessità di una politica in materia, segnatamente per evitare che il disavanzo pubblico assorba il risparmio delle famiglie e delle imprese.

3. A livello congiunturale, il risparmio costituisce una mobilizzazione di risorse in grado di svolgere un ruolo importante nella distribuzione della domanda nel tempo, se esso assolve bene la sua funzione « anticiclica ». L`aumento del risparmio esercita un`influenza positiva sui tassi d`interesse favorevole ai mutuatari e, più indirettamente, favorisce l`accumulazione delle risorse finanziarie non solo per le imprese, ma anche anche per il finanziamento di lavori di grande portata (infrastrutture).

4. La libertà di movimento di capitali prima, la creazione di uno spazio economico senza frontiere poi e, infine, la ricerca di una convergenza economica fra gli Stati membri, da operarsi nell`ambito di criteri piuttosto rigorosi (i criteri di Maastricht), presuppongono, ai fini della costruzione europea, un approccio comune al fenomeno da parte delle amministrazioni e dei responsabili politici.

5. Il Comitato raccomanda un politica del risparmio a livello comunitario. Partendo dagli approcci alquanto diversi della politica del risparmio dei vari Stati membri, il Comitato ritiene che si debba tendere ad armonizzare e migliorare le prassi in vigore allo scopo di consentire :

- una migliore informazione sul risparmio (chiarezza e trasparenza);

- l`efficacia necessaria affiché il risparmio svolga in maniera ottimale il ruolo che gli compete nell`economia (investimento, crescita, competitività, occupazione);

- un trattamento più equo dei contribuenti;

- il mantenimento e il rafforzamento della fiducia del risparmiatore in cerca di investimenti sicuri.

6. Considerato il livello raggiunto dai prelievi obbligatori e dalla spesa pubblica negli Stati membri (circa il 50 % del PNL), il risparmio, sul quale gli effetti di tali prelievi si fanno sentire in maniera diretta, assume una dimensione del tutto particolare per la persona che cerca di provvedere al proprio futuro. Tale elemento acquista sempre maggiore importanza di fronte alla prevista evoluzione demografica dell`Unione europea, dove un numero sempre decrescente di persone attive deve farsi carico di un numero sempre crescente di persone che cessano di esserlo. Questo fenomeno è aggravato dal livello allarmante della disoccupazione la cui componente strutturale non scomparirà tanto presto.

7. Spesso si ammette che per evitare processi inflazionistici, migliorare la produttività, riportare gli investimenti ad un livello adeguato e lasciare margini alla creazione di posti di lavoro occorrerà contenere l`aumento di tutti i redditi e del costo del lavoro nell`ambito di misure di rilancio. Ciò può costituire un vincolo, soprattutto per i lavoratori. Incentivando il risparmio si potrà allentare un poco il rigore.

8. L`Unione europea e gli Stati membri necessitano di un risparmio volontario - collettivo (Stato e imprese) o delle famiglie - non solo per stimolare le proprie economie, ma anche per contribuire allo sviluppo delle economie dei paesi terzi, principalmente i paesi dell`Europa orientale e paesi in via di sviluppo.

9. Il Comitato nota che, nell`Unione europea, il risparmio è declinato dal 25 % del PNL durante il periodo 1960-1973 al 20 % del PNL all`inizio degli anni `90. Osserva inoltre che i livelli di risparmio sono alquanto diversi da un paese all`altro e che il risparmio privato è rimasto abbastanza stabile, con un andamento più soddisfacente per le imprese rispetto alle famiglie. Giacché la « qualità » del risparmio conta quanto il suo volume, il Comitato constata anche che l`allocazione del risparmio è ben lungi dall`essere ottimale; infatti, gli investimenti diretti a lungo termine nel settore produttivo sono stati spesso trascurati a favore di impieghi a breve scadenza, considerati non rischiosi, mentre il risparmio pubblico diventava negativo a causa della preoccupante espansione dei disavanzi.

10. Da ciò l`interesse, per l`Unione europea, d`incoraggiare tutte le misure a favore del risparmio per soddisfare fabbisogni considerevoli e gettare le basi della futura prosperità.

11. L`Unione europea ha altresì interesse a che il risparmio dei propri cittadini e delle imprese non si diriga verso paesi terzi in base a considerazioni di esclusivo ordine fiscale. Tale rischio è tanto maggiore quanto più le condizioni applicate al risparmio sono svantaggiose per il risparmiatore o meno interessanti delle condizioni offerte da altri paesi.

12. È vero che, malgrado alcuni accordi bilaterali tra diversi Stati membri e nonostante gli sforzi comunitari, nell`Unione europea esistono ancora delle situazioni di doppia imposizione sui redditi da risparmio. Si tratta di un`anomalia in un mercato unico : essa rappresenta un disincentivo alla circolazione dei capitali ed è contraria al principio d`equità.

Orientamenti per una politica del risparmio

13. Una politica comunitaria del risparmio deve chiaramente ispirarsi alle esigenze dei risparmiatori che desiderano anzitutto un quadro che offra loro sicurezza. Essa deve anche tener conto di un certo numero di vincoli, innanzitutto di bilancio, ma anche inerenti alla relativa rigidità dei comportamenti e delle regolamentazioni. Inoltre, tale campo è in larga misura di competenza degli Stati membri in virtù del principio della sussidiarietà.

14. Una certa convergenza a livello europeo è tuttavia indispensabile, tanto più che la Comunità si sta impegnando per giungere ad un`armonizzazione monetaria, di bilancio e, con maggiori difficoltà, fiscale.

15. È giocoforza constatare che se il risparmio pubblico è materia di cui si occupa direttamente il Trattato sull`Unione europea (criteri di convergenza stabiliti a Maastricht) e l`intervento comunitario, a partire da tale dato sembra progredire senza problemi, i comportamenti in materia di risparmio privato sono poco conosciuti e giustificherebbero uno studio approfondito. Il Comitato ritiene che la Commissione dovrebbe fare procedere ad uno studio comparato dei comportamenti in materia di risparmio negli Stati membri, ovvero agevolare la creazione di una struttura agile per approfondire tutti i dati relativi al risparmio e realizzare gli studi su queste basi.

16. In ogni caso una politica del risparmio dovrebbe innanzitutto stimolare il « risparmiocasa » e il « risparmio-pensione », che hanno il merito di collocarsi in una prospettiva di medio o lungo termine.

16.1. Per quanto riguarda la casa, nonché la salvaguardia del patrimonio urbano e rurale, i meccanismi per favorire l`accesso alla proprietà potrebbero venir migliorati e completati in funzione delle situazioni nazionali. Inoltre bisognerebbe evitare che il regime fiscale del proprietario locatore penalizzi il medesimo. In alcuni paesi, tra i quali la Francia, si dovrebbe altresì porre rimedio alle imposte troppo elevate sui trasferimenti immobiliari, le quali esercitano un effetto dissuasivo sulle transazioni immobiliari e sulla mobilità del lavoro.

16.2. D`altro lato, v`è in Europa un crescente desiderio, da parte delle famiglie, di garantirsi una pensione integrativa. Appare auspicabile raccomandare una diffusione più generalizzata dei fondi pensione basati sulla capitalizzazione, la cui gestione potrebbe essere curata dagli interlocutori sociali. Tali formule comportano una dimensione economica (esse implicano impieghi effettuati in un`ottica di lungo periodo) e sociale (rispondono alle preoccupazioni di larghi strati della popolazione).

16.3. Gli attuali sistemi di assicurazione sulla vita, che hanno conquistato una meritata popolarità, non dovrebbero esserne colpiti. Inoltre, è necessario che il risparmio « popolare », destinato ai meno favoriti, quindi esente da imposte, continui ad essere agevolato. Infine, una motivazione quale la partecipazione ai risultati dell`impresa, sotto forma di cointeressenza o acquisizione di azioni, merita di essere incoraggiata con formule idonee. Ciò vale anche per il risparmio dei giovani che in diversi paesi è incentivato mediante disposizioni particolari.

17. Sarebbe auspicabile che in tutta l`Unione europea, il risparmio in azioni che alimenta i fondi propri delle imprese, ma, nel breve periodo, presenta maggiori rischi di minusvalenze per gli investitori, beneficiasse di un trattamento fiscale neutro in qualche forma della « clausola del risparmio più favorito ». Per esempio, in un paese in cui gli impieghi a reddito fisso siano oggetto di un prelievo liberatorio, lo stesso regime dovrebbe applicarsi alle azioni.

18. L`Unione europea dovrebbe altresì fissarsi i seguenti obiettivi :

- favorire l`autofinanziamento delle PMI ed il loro accesso al mercato finanziario, onde evitare che esse restino ai margini delle « autostrade del risparmio »,

- sviluppare i meccanismi di apporto di fondi propri mediante organismi che raccolgono capitale di rischio,

- collegare meglio il risparmio privato allo sviluppo dei grandi progetti d`infrastruttura.

19. Nel quadro della politica del risparmio e dell`organizzazione dei mercati finanziari, il ricorso all`ecu può svolgere in tempi brevi un ruolo importante (), in attesa dell`introduzione della moneta unica. Sono state in parallelo avanzate proposte per ovviare alla frammentazione dei mercati finanziari che devono ricevere un`accoglienza favorevole.

20. Infine, il ravvicinamento dei regimi fiscali del risparmio, vigenti nei vari paesi, rimane un fattore chiave della politica del risparmio. La prima esigenza è innanzitutto quella di creare, a livello comunitario, una situazione che impedisca la doppia imposizione dei dividendi transfrontalieri. D`altro canto, occorre proseguire nello studio dell`introduzione di un sistema generalizzato di ritenute alla fonte che copra il maggior numero possibile di paesi e, in particolare, i paesi dell`OCSE. Ad ogni modo, onde evitare fughe di capitali, un tale sistema presuppone che l`aliquota di una simile ritenuta non sia troppo elevata.

21. Conclusioni : risparmio, elemento fondamentale di una strategia della crescita

21.1. Il bilancio e l`analisi contenuti nella relazione della Sezione « Affari economici, finanziari e monetari » mostrano chiaramente come i fabbisogni di risparmio siano maggiori di quanto comunemente si immagini. In particolare, dallo sviluppo del risparmio dipende in larga misura la competitività dell`Europa e la sua capacità di mantenere e creare posti di lavoro.

21.2. L`analisi della situazione dimostra che il suo livello attuale è insoddisfacente. Se il risparmio pubblico, oggi negativo a causa dell`indebitamento e talvolta del resto del settore pubblico subisce pressioni che il miglioramento della congiuntura non basterà a ridurre e che potranno essere allentate soltanto mediante l`attuazione di opportune riforme strutturali che incidano sulle spese iscritte in bilancio, sarebbe un errore concentrarsi esclusivamente su tale aspetto della situazione.

21.3. Occorre stimolare il risparmio privato e soprattutto quello delle imprese al fine di accrescere la loro necessaria capacità d`investimento. Occorre altresì incoraggiare il risparmio delle famiglie, che si è eccessivamente indebolito in questi ultimi anni.

21.4. Nel medio e nel lungo periodo è d`uopo non solo incrementare il volume del risparmio, ma anche assicurarne la stabilità e fare in modo che venga prioritariamente indirizzato ai fondi propri delle imprese o più in generale al settore produttivo. In tale prospettiva, la diffusione dei fondi pensione, a complemento dei sistemi classici a ripartizione di cui va garantita la perennità, rappresenta una delle formule meglio in grado di rispondere agli obiettivi perseguiti.

21.5. D`altra parte, l`Europa deve cercare di rafforzare la sua capacità d`attirare gli investitori internazionali ed eliminare, per quanto possibile, gli ostacoli che ancora si frappongono alla libera circolazione dei capitali all`interno delle frontiere dell`Unione europea.

21.6. È probabile che in questo modo venga a svilupparsi un`armonizzazione spontanea in materia d`imposizione del risparmio tra i diversi Stati membri. Tuttavia, è opportuno incoraggiarla e le difficoltà insite nell`applicazione di una ritenuta alla fonte su scala europea non devono distogliere dall`obiettivo di perfezionare il mercato interno e renderlo più efficace.

21.7. L`importanza della posta in gioco è tale che è più che mai auspicabile incoraggiare qualsiasi disposizione a favore del risparmio, specialmente quello di lunga durata, e che, in tale settore, il sistema fiscale sia più semplice, incentivante, coerente e stabile.

Bruxelles, 15 settembre 1994.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Susanne TIEMANN

() Doc. CES 689/94 fin.

() GU n. C 133 del 16. 5. 1994.