Risoluzione sulla cooperazione giudiziaria in materia penale nell'Unione europea



Gazzetta ufficiale n. C 104 del 06/04/1998 pag. 0267



A4-0058/98 Risoluzione sulla cooperazione giudiziaria in materia penale nell'Unione europea Il Parlamento europeo, - visto l'articolo K.1 del trattato sull'Unione europea che definisce la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale questioni di interesse comune degli Stati membri, - visto l'articolo B del trattato sull'Unione europea che inserisce tra gli obiettivi dell'Unione quello di sviluppare una stretta cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni, - vista la risoluzione del Consiglio del 14 ottobre 1996 che stabilisce le priorità della cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni per il periodo dal 1° luglio 1996 al 30 giugno 1998 ((GU C 319 del 26.10.1996, pag. 1)), - visti la relazione del Gruppo ad alto livello sulla criminalità organizzata e il relativo piano d'azione adottato dal Consiglio «Giustizia e Affari Interni» il 28 aprile 1997 e approvato dal Consiglio europeo il 17 giugno 1997 ad Amsterdam, in particolare il Capitolo II, punto 5), lettera d), laddove si dice che la cooperazione in campo giudiziario deve raggiungere un livello analogo a quello della cooperazione tra forze di polizia ((GU C 251 du 15.8.1997, pag. 1)), - viste le proposte di azione comune recentemente sottoposte al parere del Parlamento europeo in tema di lotta alla criminalità organizzata, in particolare quelle concernenti la costituzione di una rete giudiziaria europea e la punibilità della partecipazione ad un'organizzazione criminale negli Stati membri dell'Unione, - visti la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e i relativi protocolli, - vista la risoluzione del 26 giugno 1997 sulla riunione del Consiglio europeo del 16 e 17 giugno 1997 ad Amsterdam ((GU C 222 du 21.7.1997, pag. 17.)), approvata all'indomani della conclusione del Consiglio europeo di Amsterdam, e la risoluzione del 19 novembre 1997 sul trattato di Amsterdam (CONF 4007/97 - C4-0538/97 ((Processo verbale della seduta in tale data, parte II, punto 20.)), - viste le sue precedenti risoluzioni del 22 ottobre 1997 sulla relazione annuale 1996 della Commissione (COM(97)0200 - C4-0230/97) e il suo programma di lavoro per il 1997-1998 sulla protezione degli interessi finanziari della Comunità e la lotta contro le frodi (COM(97)0199 - C4-0231/97) ((Processo verbale della seduta in tale data, parte II, punto 14.)), del 19 settembre 1996 sul seguito da dare alla Conferenza interparlamentare sulla lotta contro le frodi ai danni del bilancio comunitario (23 e 24 aprile 1996): per un'azione concertata dell'Unione e degli Stati membri ((GU C 320 del 28.10.1996, pag. 212.)), del 19 settembre 1996 sulla convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari della Comunità europea ((GU C 320 del 28.10.1996, pag. 215.)), del 21 giugno 1996 sulla prima relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull'applicazione della direttiva 91/308/CEE relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite (COM(95)0054 - C4-0137/95) ((GU C 198 dell'8.7.1996, pag. 245.)), del 13 marzo 1996 recante (i) il parere del Parlamento europeo sulla convocazione della Conferenza intergovernativa, (ii) la valutazione dei lavori del Gruppo di riflessione e la precisazione delle priorità politiche del Parlamento europeo in vista della Conferenza intergovernativa ((GU C 96 dell'1.4.1996, pag. 77.)), del 15 dicembre 1995 sulla lotta alla corruzione in Europa ((GU C 17 del 22.1.1996, pag. 443.)), il suo parere del 30 novembre 1995 sull'orientamento comune adottato dal Consiglio in vista dell'adozione del regolamento del Consiglio relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità ((GU C 339 del 18.12.1995, pag. 61.)), le sue risoluzioni del 17 maggio 1995 sul funzionamento del trattato sull'Unione europea nella prospettiva della Conferenza intergovernativa del 1996 - Attuazione e sviluppo dell'Unione ((GU C 151 del 19.6.1995, pag. 56.)), del 16 dicembre 1993 sulla lotta contro la frode internazionale ((GU C 20 del 24.1.1994, pag.185.)), la sua decisione del 17 aprile 1991 sulla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite ((GU C 129 del 20.5.1991, pag. 90.)), e il suo parere del 22 novembre 1990 sulla proposta della Commissione al Consiglio relativa a una direttiva concernente la prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite ((GU C 324 del 24.12.1990, pag. 264.)), - visti gli strumenti, siano essi convenzionali o sotto forma di altri atti, relativi alla cooperazione giudiziaria europea e alla mutua assistenza giudiziaria in materia penale, in particolare la convenzione del Consiglio d'Europa del 20 aprile 1959 sull'assistenza giudiziaria reciproca in materia penale, - visti il testo dell'appello di Ginevra sottoscritto il 1° ottobre 1996 da diversi magistrati europei, che vasto consenso ha raccolto nell'ambito di numerose realtà ed istituzioni sia comunitarie sia nazionali e quello della dichiarazione di Bruxelles del 12 dicembre 1997, - visto l'articolo 148 del regolamento, - visti la relazione della commissione per le libertà pubbliche e gli affari interni e i pareri della commissione per gli affari istituzionali e della commissione per il controllo dei bilanci (A4-0058/98), A. considerando la fondamentale importanza che riveste la cooperazione giudiziaria fra gli Stati membri dell'Unione europea per contrastare efficacemente la criminalità internazionale ed organizzata come espressione concreta della civiltà giuridica europea, in particolare per quanto riguarda gli aspetti penali e soprattutto i procedimenti relativi alla criminalità organizzata, B. considerando la necessità di adattare sempre meglio gli strumenti a disposizione delle autorità giudiziarie alla complessità dei fenomeni criminali odierni e delle procedure penali che a questi debbono far seguito, adattamento che si dovrebbe concretizzare soprattutto in termini di efficienza e di rapidità, avvalendosi anche dei più avanzati mezzi tecnologici, C. considerando che la cultura, le tradizioni e i sistemi giuridici degli Stati membri (e anche delle parti che costituiscono alcuni Stati membri) differiscono inevitabilmente, senza che ciò costituisca di per sé un ostacolo insormontabile alla buona riuscita di atti di cooperazione, D. considerando che l'Unione riconosce, pur in presenza di queste tradizioni e ordinamenti diversi, comuni valori e fondamentali principi, come quelli dello Stato di diritto, del principio di legalità e dei diritti della difesa, E. considerando che l'attuale funzionamento della cooperazione giudiziaria non può ritenersi soddisfacente in termini di tempestività e di continuità dell'azione a causa dell'inadeguatezza degli strumenti giuridici e materiali disponibili e della tuttora non sempre adeguata formazione degli operatori di giustizia, F. considerando che quello della cooperazione giudiziaria è uno dei settori più delicati per gli Stati membri e che il cammino verso l'armonizzazione dei sistemi penali o verso il raggiungimento di un sistema giudiziario sufficientemente omogeneo sarà ancora lungo e difficile, G. considerando che per accelerare questo cammino la cooperazione giudiziaria europea deve comunque, e da subito, progredire incrementando la fiducia reciproca degli Stati membri negli ordinamenti giuridici dei loro partner e nel loro funzionamento, H. considerando che, oltre alle convenzioni come strumento tradizionale della cooperazione, maggiore e miglior uso potrebbe essere fatto di strumenti europei quali le azioni comuni e, in futuro, le decisioni quadro previste nel trattato di Amsterdam (articolo K.6), I. considerando che le convenzioni e gli altri atti in materia di cooperazione giudiziaria penale, anche in ragione della loro sovrapposizione e della presenza in essi di un gran numero di eccezioni, dichiarazioni separate e riserve, sono di difficile applicazione, J. considerando che una parte rilevante delle convenzioni sinora concluse fra gli Stati membri giace ancora inapplicata a causa dei tempi lunghi necessari alle ratifiche nazionali, K. considerando che la condizione della doppia imputabilità o della doppia incriminazione non risulta più richiesta oggi in vari Stati membri e che tale cosiddetta duplice imputabilità può oggi, a ragione, essere giudicata un ostacolo all'efficacia dell'azione penale, L. considerando gli esempi positivi di cooperazione «rafforzata» esistente tra alcuni Stati dell'Unione, ove tra l'altro si prevede la comunicazione diretta fra le autorità giudiziarie quale veicolo ordinario di detta cooperazione, M. considerando che le innovazioni tecnologiche e le moderne tecniche di indagine impongono di introdurre nuovi strumenti giuridici appropriati (intercettazioni satellitari, audizioni e interrogatori a distanza,), N. considerando le soluzioni adottate nell'ambito dell'Unione europea sul piano normativo e operativo per la tutela penale degli interessi finanziari che, una volta dimostratesi efficaci, potrebbero ispirare analoghe soluzioni nella lotta contro altre importanti manifestazioni della criminalità organizzata, O. considerando con preoccupazione le difficoltà per la cooperazione giudiziaria in materia di riciclaggio derivanti innanzitutto da una non uniforme previsione da parte delle legislazioni nazionali dei reati presupposti del riciclaggio, P. considerando l'importanza strategica, per l'efficacia della cooperazione giudiziaria in Europa, di un buon livello di assistenza reciproca - compresa la formazione del personale - anche con i paesi terzi, in particolare con i paesi candidati all'adesione e, per quanto possibile, anche con i paesi extraeuropei, Q. considerando che allo stato attuale di sviluppo dell'Unione è necessario ripensare il concetto stesso di assistenza giudiziaria quale strumento tradizionale della cooperazione intergovernativa, R. considerando lo studio di «Corpus Juris» commissionato per volere del Parlamento europeo, per il tramite della Commissione, a un gruppo di esperti, e in particolare i principi e le disposizioni di procedura penale in esso contenuti, come ad esempio il nuovo principio di territorialità europea, S. considerando che il rafforzamento della cooperazione giudiziaria in materia penale nell'Unione può avere conseguenze sul rispetto dei diritti della difesa, I. Principi generali e aspetti istituzionali 1. afferma la necessità dello sviluppo della cooperazione giudiziaria fra gli Stati membri dell'Unione europea, in particolare nel settore penale, al fine di lottare più efficacemente contro la criminalità transnazionale; 2. sottolinea che l' obiettivo dell'Unione di instaurare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, così come la piena realizzazione del mercato interno e della libertà di circolazione delle persone, sono indissolubilmente legati alla creazione di uno spazio giuridico e giudiziario europeo comune; in tale contesto, si congratula per le precisazioni apportate dall'articolo K.3 del trattato di Amsterdam per quanto riguarda le misure da adottare a livello europeo nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale; 3. constata che l'adozione di regole minime comuni, come previsto nel trattato di Amsterdam, sugli elementi costitutivi dei reati e delle sanzioni nei settori della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico di droga costituisce un passo importante nella direzione di una cooperazione più efficace; 4. si compiace per le facilitazioni previste nel trattato di Amsterdam relativamente alla ratifica e all'entrata in vigore di convenzioni ai sensi dell'articolo K.6 del trattato, che in tal modo acquistano sicuramente maggiore efficacia; richiama tuttavia l'attenzione sul fatto che in relazione al ravvicinamento delle disposizioni legislative e amministrative occorrerebbe attribuire priorità allo strumento della decisione quadro in quanto quest'ultima, per il tipo di procedure e per sua natura, corrisponde maggiormente al sistema e ai metodi della Comunità; 5. rimanda alle disposizioni dell'articolo K.12 del trattato di Amsterdam relative alla possibilità di una cooperazione rafforzata nel settore penale e invita gli Stati membri e la Commissione a esaminare la praticabilità e l'applicabilità di tali disposizioni, soprattutto in relazione alla soluzione di quelle questioni importanti in ordine alle quali solo un piccolo numero di Stati membri impedisce una più ampia cooperazione e, di conseguenza, progressi; 6. rileva peraltro che, anche nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale, la questione dell'effettiva partecipazione del Parlamento europeo al processo legislativo e quella del riconoscimento del ruolo della Corte di giustizia non sono risolte in maniera soddisfacente; 7. ritiene che una più stretta cooperazione a livello europeo in questo settore debba essere accompagnata da garanzie per quanto concerne il controllo democratico: in questo contesto, considera che il fatto di relegare il Parlamento a un ruolo consultivo, che per di più può essere reso più difficile dalla fissazione di scadenze da parte del Consiglio, rappresenti un punto debole da eliminare in occasione della prossima revisione del trattato; 8. più in generale, ritiene che il processo di costruzione dello spazio giuridico e giudiziario europeo debba essere accompagnato dalla definizione di regole democratiche essenziali (controllo parlamentare e giurisdizionale); 9. ribadisce la necessità che le attività di cooperazione giudiziaria si svolgano nell'ambito e nel rispetto dei principi costituzionali degli Stati membri e delle norme della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo; esprime preoccupazione per il fatto che il trattato di Amsterdam non fissa in modo vincolante la competenza in via pregiudiziale della Corte di giustizia nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale, bensì la esclude addirittura automaticamente fino a quando uno Stato membro la riconosce espressamente per quanto lo riguarda e definisce le relative modalità; ravvisa in ciò il pericolo che i progressi compiuti dal trattato di Amsterdam in relazione alla tutela giurisdizionale dei diritti dell'uomo potrebbero essere posti in discussione; 10. chiede che il rafforzamento della cooperazione giudiziaria in materia penale sia accompagnato da una valutazione delle conseguenze di tale cooperazione in materia di diritti della difesa e da raccomandazioni volte a garantire tali diritti; II. Strumenti convenzionali 11. chiede ai governi e ai parlamenti nazionali il massimo impegno per far sì che siano accelerate le procedure di ratifica delle convenzioni riguardanti la cooperazione giudiziaria in seno all'Unione europea; 12. deplora il fatto che in parecchi casi le convenzioni danno la possibilità agli Stati di prevedere riserve, eccezioni e dichiarazioni che non le rendono applicabili uniformemente sul piano dell'Unione; 13. chiede quindi agli Stati membri di predisporre tutti i mezzi procedurali necessari per ovviare alle lentezze del sistema giudiziario garantendo il diritto ad un processo in tempi ragionevoli, come previsto dall'articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo; 14. raccomanda ai governi degli Stati membri di rinunciare, nei confronti degli altri Stati membri dell'Unione europea, alle riserve, eccezioni o dichiarazioni annesse agli strumenti convenzionali; 15. chiede in particolare che il principio della doppia incriminazione venga abbandonato o rivisto fra gli Stati membri dell'Unione europea; 16. condivide le richieste e le proposte contenute nel cosiddetto Appello di Ginevra (documento elaborato da alcuni magistrati europei) e sviluppate nel recente convegno internazionale di Bruxelles, in particolare quelle relative alla conclusione di convenzioni tra gli Stati d'Europa per la comunicazione diretta tra i magistrati preposti alle inchieste, come già è previsto nell'accordo di Schengen, e la determinazione di tempi certi e rapidi per l'esecuzione delle commissioni rogatorie nonché quelle concernenti la circolarità delle prove nelle procedure penali degli Stati membri; 17. sostiene la necessità che, in caso di cooperazione giudiziaria tra i Ministeri della giustizia, non sia più obbligatorio fare ricorso alla via diplomatica, mentre, nel caso della cooperazione giudiziaria attuata per via diretta tra le autorità giudiziarie competenti, queste possano disporre di efficaci strutture di assistenza tecnica ed operativa per assicurare in entrambi i citati casi una celere cooperazione; 18. chiede ai governi degli Stati membri e alla presidenza del Consiglio dell'Unione di dare nuovo impulso ai lavori di elaborazione della nuova convenzione sull'assistenza giudiziaria in materia penale, lavori che sono in corso già dal primo semestre 1996, e ribadisce la richiesta che detta convenzione sia sottoposta al parere preventivo del Parlamento europeo in tempi utili per l'espletamento pieno della procedura parlamentare di consultazione; chiede in particolare che la nuova convenzione contenga disposizioni precise sui tempi dell'assistenza giudiziaria e disciplini in modo efficace l'introduzione delle nuove tecniche d'indagine; 19. osserva con preoccupazione che sono stati compiuti scarsi progressi reali in parecchi degli otto campi di azione stabiliti dalla succitata risoluzione del Consiglio del 14 ottobre 1996; pertanto, pur insistendo sulla necessità di agire per quanto riguarda ognuno di essi, sottolinea l'esigenza di esplorare al massimo le competenze comunitarie per la tutela degli interessi finanziari della Comunità, creando così un precedente per azioni di diritto sostanziale e processuale negli altri settori; III. Ravvicinamento delle legislazioni e tutela degli interessi finanziari dell'Unione 20. ribadisce l'importanza del processo di ravvicinamento delle legislazioni in materia penale, sostanziale e processuale, anche sulla scorta di quanto previsto nel recente piano d'azione sulla criminalità organizzata approvato dal Consiglio; in particolare, sollecita iniziative volte a stabilire forme di incriminazione comune per taluni reati tra i più gravi (come previsto già nell'azione comune relativa alla partecipazione ad un'organizzazione criminale): in questo ambito la nozione di riciclaggio va riferita ai profitti derivanti da qualsiasi reato; la nozione di corruzione deve comprendere qualsiasi abuso commesso da persona che esercita un servizio pubblico quale che sia la sua nazionalità; tutte le infrazioni fiscali gravi debbono integrare un reato, a condizione che sia armonizzato il concetto di «infrazione»; 21. auspica l'assunzione di iniziative finalizzate ad omogeneizzare i sistemi sanzionatori e probatori e ad adottare normative armonizzate per quanto riguarda i provvedimenti di sequestro e di confisca, senza per questo costringere nessun paese a rinunciare ai principi fondamentali del sistema giuridico interno; 22. riafferma la necessità di una più completa attuazione della direttiva 91/308/CEE del Consiglio del 10 giugno 1991, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite ((GU L 166 del 28.6.1991, pag. 77.)) da parte di tutti gli Stati membri, segnatamente in ordine alla non opponibilità del segreto bancario in caso di procedimento penale; incita la Commissione a vegliare sull'applicazione della suddetta direttiva, anche avvalendosi dell'articolo 69 del trattato CE, nonché a presentare proposte per una sua modifica tanto per ciò che riguarda la definizione del reato quanto per ciò che riguarda l'ambito delle attività ad essa soggette; 23. ritiene che, tenuto conto dei legami spesso esistenti tra la frode comunitaria e la criminalità organizzata, la cooperazione giudiziaria a tutela delle finanze comunitarie debba da subito essere rafforzata e coordinata con le forme esistenti di mutua assistenza amministrativa anche al fine di verificare l'estensibilità dei suoi moduli operativi alla cooperazione giudiziaria in altri settori, tra cui i reati compiuti attraverso Internet e, in generale, i nuovi reati che si verificano nella società dell'informazione; 24. valuta positivamente l'affidamento all'UCLAF della funzione comunitaria di coordinamento e assistenza tecnica ed operativa nei confronti delle autorità giudiziarie nazionali nelle procedure penali a tutela delle risorse finanziarie comunitarie; ritiene che, per svolgere efficacemente tale ruolo, l'UCLAF debba disporre di tutte le risorse materiali e professionali necessarie; 25. sostiene la prospettiva dell'unificazione di un nucleo essenziale di norme penali, sostanziali e procedurali in materia di frodi comunitarie, inclusa l'istituzione di una qualche forma di Procuratore europeo secondo quanto previsto dal Corpus Juris proposto dalla Commissione a seguito di una richiesta di questo Parlamento e basato sui lavori di un gruppo di esperti; IV. Paesi terzi 26. ritiene fondamentale instaurare un rapporto efficiente di cooperazione giudiziaria con i paesi terzi, in particolare con i paesi candidati all'adesione e con quelli che si trovano nel territorio del continente europeo, poiché altrimenti le possibilità di successo delle azioni intraprese in uno degli Stati membri per fatti di criminalità transnazionale e in particolare per i reati commessi tramite Internet rischiano di essere fortemente indebolite; 27. chiede alla Commissione di esplorare tutte le possibilità di estensione dei programmi GROTIUS e PHARE o di altri programmi in corso di attuazione a beneficio dei paesi candidati all'adesione, come pure di prevedere a termine di concedere fondi al programma FALCONE, cosicché in futuro possa applicarsi anche a paesi extracomunitari (ad es., la Russia, la Bielorussia e l'Ucraina) confinanti con i paesi candidati; 28. valuta positivamente l'inserimento dell'articolo K.10 nel trattato di Asmterdam e invita il Consiglio a farne uso per negoziare accordi con i paesi terzi, soprattutto in funzione dell'adozione di una politica comune nei confronti dei paesi off-shore e dei cosiddetti paradisi fiscali, così come previsto dalla raccomandazione n. 30 del piano d'azione sulla criminalità organizzata; V. Osservazioni finali 29. invita la Commissione e il Consiglio ad organizzare entro il 1998 una conferenza congiunta con i parlamenti nazionali e il Parlamento europeo sulla cooperazione giudiziaria e sulle strategie per una maggiore efficacia giuridica e giudiziaria; 30. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente relazione al Consiglio e alla Commissione, nonché ai governi e ai parlamenti degli Stati membri.