PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE sul tema « Per uno sviluppo sostenibile e a favore dell' ambiente - Bilancio provvisorio del 5o programma di azione per l' ambiente delle Comunità europee »



Gazzetta ufficiale n. C 018 del 22/01/1996 pag. 0141



Parere sul tema « Per uno sviluppo sostenibile e a favore dell'ambiente - Bilancio provvisorio del 5° programma di azione per l'ambiente delle Comunità europee » (96/C 18/25) Il Comitato economico e sociale, in data 30 marzo 1995, ha deciso, conformemente all'articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione « Ambiente, salute pubblica e consumo », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Boisserée, in data 19 settembre 1995. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 25 ottobre 1995, nel corso della 329a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Osservazioni preliminari 1.1. Il V programma d'azione delle Comunità europee per la protezione dell'ambiente () è il fondamento della politica ambientale non solo delle istituzioni comunitarie, ma di tutti gli attori responsabili. Il programma d'azione, sul quale il Comitato ha formulato un parere particolareggiato () il 1° luglio 1992, scadrà alla fine del secolo, ma prevede una verifica e un aggiornamento alla fine del 1995. 1.2. Tra gli attori della politica ambientale, il programma menziona tra l'altro le categorie socioeconomiche in esso rappresentate, quindi non solo gli Stati membri, gli enti locali e regionali o le istituzioni comunitarie. Appare pertanto opportuno redigere un bilancio provvisorio dal punto di vista di tali categorie, e avanzare nel contempo delle proposte per la successiva impostazione del programma, tenendo anche conto delle rivendicazioni già formulate nel 1992. 2. Punto di partenza delle riflessioni relative all'aggiornamento del V programma d'azione 2.1. Nel periodo trascorso dall'entrata in vigore del programma, il parere del 1° luglio 1992 ha avuto solo un'incidenza limitata sulla politica ambientale della Comunità. Diverse richieste rivolte alle istituzioni comunitarie sono rimaste inascoltate. Pertanto, il bilancio provvisorio deve racchiudere anche una valutazione del seguito dato alle proposte da esso formulate a suo tempo. 2.2. Il 30 novembre 1994, la Commissione europea ha elaborato il proprio bilancio provvisorio (). Il Comitato non è stato ufficialmente consultato su tale assunto; nondimeno, nel presente parere di iniziativa conviene tenere conto delle considerazioni della Commissione. Il Comitato fa anche riferimento al capitolo 10 del Libro bianco « Crescita, competitività, occupazione », pubblicato dalla Commissione nel giugno 1993. In questo capitolo, intitolato « Riflessioni su un nuovo modello di sviluppo per la Comunità », la Commissione ha sviluppato delle considerazioni di importanza fondamentale, che riprendono le osservazioni espresse nel V programma d'azione e instaurano un legame tra le esigenze di tipo ecologico ed economico. A giudizio del Comitato, l'aggiornamento del V programma d'azione dovrebbe tenere conto di tali considerazioni. Contemporaneamente alla relazione sul V programma d'azione, la Commissione ha presentato un « Rapporto del gruppo di esperti indipendenti sulla semplificazione legislativa e amministrativa » (Rapporto Molitor) (). La pubblicazione del rapporto non era legata al programma d'azione per l'ambiente e, del resto, il documento non verte esclusivamente sulla normativa ambientale, tuttavia costituisce uno spunto importante per le riflessioni relative all'aggiornamento del V programma d'azione. 2.3. Inoltre, in vista del 1995, alcune categorie socioeconomiche e le loro organizzazioni hanno elaborato numerosi pareri, mentre taluni Stati membri hanno pubblicato bilanci provvisori sulle misure adottate per attuare il programma. 3. Esperienze relative al V programma d'azione 3.1. In sintesi, il documento della Commissione è improntato a un prudente ottimismo. Vi si sottolinea l'importanza del programma per le misure adottate sulla base del Vertice sulla terra di Rio de Janeiro (1992). Il rapporto della Commissione riconosce altresì l'esistenza di carenze considerevoli in diversi settori. 3.2. Naturalmente, nei due anni trascorsi dall'adozione del V programma d'azione non è stato possibile modificare (migliorare) in maniera decisiva la situazione ambientale. Si può tuttavia constatare che la necessità di un programma d'azione sull'ambiente resta immutata, in quanto, nel complesso, la qualità dell'ambiente nella Comunità non ha subito miglioramenti, e anzi, in certi casi non ha potuto neanche essere mantenuta (per esempio, CO2, rifiuti). A tal proposito, si fa riferimento al « Dob Orís Assessment » (« L'ambiente europeo » - 1994) (). Ma il termine prescelto dal Comitato e fissato anche dalla Commissione per la pubblicazione di un bilancio provvisorio risulta opportuno : - per constatare fino a che punto il programma è stato preso in considerazione nel quadro dei provvedimenti adottati su scala comunitaria e dai singoli Stati membri (nella misura in cui il Comitato dispone di informazioni in proposito); - per adattare il programma agli sviluppi verificatisi nel frattempo. 3.3. Le osservazioni e le constatazioni delle categorie socioeconomiche incaricate di applicare il programma d'azione permettono di trarre le seguenti conclusioni, che vanno a integrare il quadro tracciato dalla Commissione : 3.3.1. La piena applicazione del programma risulta difficoltosa, in quanto gli attori della politica ambientale vengono spesso elencati in modo indiscriminato (). L'impostazione metodologica del programma dovrebbe essere riveduta alla luce delle esperienze attuate. 3.3.2. L'applicazione del programma è resa problematica anche dall'assenza di un consenso socioeconomico sulla definizione degli obiettivi e sull'impiego degli strumenti. Inoltre, continua a mancare un sistema di indicatori per uno « sviluppo sostenibile e a favore dell'ambiente ». Si rinvia alla Comunicazione della Commissione in merito agli indicatori ambientali e alla contabilità ecologica nazionale (). Questi importantissimi studi di Eurostat andrebbero sostenuti con maggiore impegno. 3.3.3. Le informazioni circa l'attuazione nei singoli Stati membri del programma comunitario sull'ambiente sono lacunose. Certo, i cittadini si avvalgono sempre più spesso della possibilità di far presentare interrogazioni parlamentari, che in seguito vengono trasmesse alla Commissione; nondimeno, non è dato ravvisarne un trattamento sistematico. Viene sovente sollecitato un intervento più energico da parte dell'Agenzia europea dell'ambiente. 3.3.4. Un concetto guida del V programma d'azione è la partnership degli attori della politica ambientale e la condivisione delle responsabilità. Di conseguenza, la partecipazione di associazioni e organizzazioni socioeconomiche all'elaborazione di programmi ed azioni è stata migliorata su scala comunitaria. Alcune associazioni ecologiste deplorano tuttavia il fatto che tale partecipazione non determina alcuna influenza tangibile. A livello nazionale, manca la possibilità che un'associazione presenti ricorso appellandosi all'interesse collettivo, qualora non sussista un danno effettivo arrecato a una persona fisica. La facoltà delle associazioni di consumatori di alcuni Stati membri di presentare ricorso potrebbe fungere da esempio per elaborare norme analoghe nell'ambito del diritto ambientale (). 3.3.5. Continua ad essere insufficiente l'integrazione del V programma d'azione nelle politiche comunitarie e nazionali, aspetto che il Comitato aveva particolarmente evidenziato. Lo stesso trattamento politico accordato al programma d'azione è sintomatico in tal senso. Certo, nei singoli Stati sono state organizzate numerose manifestazioni informative; tuttavia, non è dato constatare una consultazione particolareggiata degli organi politici comunitari e nazionali. Altrettanto dicasi per un coordinamento della politica ambientale comunitaria con le politiche nazionali. 4. Riflessioni in merito all'aggiornamento del V programma d'azione 4.1. Il V programma d'azione e il Libro bianco « Crescita, competitività, occupazione » La Commissione presenta nella sua relazione una serie di proposte per l'aggiornamento del programma. Il Comitato deplora a tal proposito che le riflessioni contenute nel decimo capitolo del « Libro bianco » non siano state riprese nel programma d'azione né nelle strategie per l'attuazione del programma. La posizione del Comitato è concorde con la risoluzione del Forum generale consultivo per l'ambiente (capitolo 9 del V programma d'azione, pag. 115) del 17 febbraio 1995. Il Comitato, concordando ancora una volta con il Forum, ritiene inoltre che per il momento non sia il caso di procedere a una revisione approfondita del V programma d'azione, né tanto meno di elaborare un nuovo programma. Il bilancio provvisorio dovrebbe in primo luogo tradurre nella pratica gli enunciati formulati a suo tempo nel programma e porre l'accento su una migliore esecuzione dello stesso. 4.2. Strategie e politiche 4.2.1. Il V programma d'azione, analogamente al decimo capitolo del Libro bianco, esige una sostanziale inversione di tendenza per tutte le attività economiche e sociali che si ripercuotono sull'ambiente. Tale inversione dovrebbe avvenire grazie ad una trasformazione dei « modelli di comportamento » e delle abitudini relative al consumo. Questa parte fondamentale del programma d'azione non è stata concretizzata, in quanto non è stata, o non ha potuto essere, sufficientemente dotata degli strumenti adeguati. In tale contesto, gli strumenti a carattere volontario « etichetta ecologica » e « audit ambientale », i quali consentono di pubblicizzare prodotti o sistemi di gestione rispettosi dell'ambiente, sono senza dubbio importanti. È pur vero che reiteratamente si sono annunciati altri strumenti economici (ad esempio, imposte e tasse) atti a promuovere l'inversione di tendenza, ma questi possono essere applicati solo caso per caso. 4.2.2. Nell'aggiornare il programma sull'ambiente assume particolare rilevanza precisare il principio di sussidiarietà (art. 3 B del Trattato CE), il quale non dovrebbe costituire un ostacolo all'adozione di « norme di tutela ambientale a un elevato livello » (cfr. art. 130 R, secondo comma, del Trattato CE). Inoltre, il Comitato formula le seguenti osservazioni : - Anche gli enti regionali e locali andrebbero coinvolti nelle riflessioni sulla sussidiarietà. Ciò dipende, nondimeno, dalla misura in cui esistono o possono essere create le strutture necessarie all'attuazione della politica ambientale. - La Commissione andrebbe esortata a definire i principi per la concretizzazione del principio di sussidiarietà, in modo da indicare gli ambiti di azione che sono di competenza prevalentemente comunitaria o nazionale. Esempi di tale delimitazione possono essere rinvenuti nei pareri formulati dal Comitato negli ultimi anni. A tal proposito, si menziona il parere in merito alla direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (), nel quale il Comitato sosteneva il principio secondo cui i valori limite dell'inquinamento andrebbero fissati su scala europea. Per contro, richiamandosi al principio di sussidiarietà, il Comitato non considerava opportuno definire norme procedurali particolareggiate a livello comunitario. Per giungere a una definizione univoca, converrebbe integrare il Trattato CE con l'Accordo interistituzionale sulla sussidiarietà. Bisognerebbe dare inoltre la possibilità di adire la Corte europea di giustizia. 4.2.3. L'aggiornamento del programma d'azione deve tenere conto non solo dei problemi ambientali su scala continentale e globale, ma anche dell'effettiva funzione di tutela propria della legislazione sull'ambiente nei confronti del cittadino interessato. Ciò implica che, a tutti i livelli, gli enti pubblici sono obbligatoriamente responsabili della protezione e prevenzione ambientale. Ne conseguono dei limiti per la « deregolamentazione » e per l'« autoregolamentazione », da parte degli attori non statali. Questa è un'obiezione da muovere al Rapporto Molitor (v. punto 2.2). Ciononostante, resta immutata l'opportunità di razionalizzare la politica ambientale sulla base delle conoscenze acquisite nel frattempo. Una crescita economica senza prevenzione e tutela in materia di ambiente non sarebbe socialmente sostenibile. 4.2.4. Il principio della prevenzione rientra nella funzione di tutela sociale della politica ambientale, come si è posto in risalto al Vertice europeo di Dublino (20 aprile 1990) : tutti i cittadini europei hanno diritto a un ambiente sano. Tale esigenza si ripercuote in maniera fondamentale sull'inserimento della protezione ambientale non solo all'interno dei programmi politici, ma anche nei processi e nelle tecniche di produzione, nonché nelle condizioni quadro per il consumo. L'ambiente è una componente necessaria della politica a favore di un'« Europa dei cittadini ». Tale aspetto dovrebbe essere considerato con maggiore attenzione nel quadro dell'aggiornamento del V programma d'azione. 4.2.5. Quanto al bilancio provvisorio, vanno messe in rilievo le interazioni tra la politica ambientale e il ruolo degli interlocutori sociali. Ciò non vale solo per l'ambiente di lavoro (cfr. parere CES sul V programma d'azione, punto 3.3), ma anche per : - la partecipazione dei lavoratori, in funzione delle dimensioni delle imprese, alle decisioni in materia di ambiente, ad esempio, designando delegati per le questioni ambientali all'interno dell'impresa; - la partecipazione di raggruppamenti politici di tipo socioeconomico alla definizione di leggi e norme a tutti i livelli. La protezione integrata dell'ambiente presuppone un'ecogestione, tale da coinvolgere i lavoratori delle imprese. A questo scopo, conviene impartire ai lavoratori una qualificazione adeguata per svolgere tali funzioni. 4.2.6. Il Comitato, nel parere « Formazione, sicurezza e protezione dell'ambiente » (), ha ripetutamente richiamato l'attenzione sulla formazione in materia ambientale, specie a livello industriale. Nella risoluzione « Formazione in materia ambientale nell'industria, incluse le PMI », il Parlamento europeo ha fermamente appoggiato le richieste del Comitato. La Commissione dovrebbe riprendere tali proposte e tener conto in proposito dei progressi compiuti nei lavori in merito ai profili professionali nel campo della protezione ambientale (). 4.3. Strumenti della politica ambientale 4.3.1. L'aggiornamento del V programma d'azione presuppone che venga chiarito il rapporto tra gli strumenti già esistenti e quelli nuovi della politica ambientale. Nel parere in merito al programma, il Comitato aveva già messo in rilievo l'ambiguità di talune formulazioni. In base al « Rapporto Molitor », in futuro gli strumenti normativi andrebbero usati solo in modo limitato e la politica ambientale dovrebbe poggiare soprattutto sugli strumenti economici applicati in gran parte dagli attori autonomi. Tuttavia, data la concreta funzione di tutela della politica ambientale (cfr. punto 4.2.3), anche in futuro non si potrà rinunciare alle prescrizioni normative. 4.3.2. L'analisi dei diversi strumenti della politica ambientale esige un chiarimento anche per i seguenti motivi : - la politica ambientale deve continuare a fondarsi sulla legislazione statale, - in pratica, la politica ambientale si avvarrà sempre di una « combinazione di strumenti » (di tipo normativo economico), - anche gli strumenti economici necessitano di controlli pubblici; gli accordi volontari, che conviene incoraggiare, presuppongono un quadro normativo (). 4.3.3. Il principio di fissazione degli strumenti economici è l'internalizzazione dei costi dei danni arrecati all'ambiente attraverso : - l'applicazione conseguente del principio « chi inquina paga » (art. 130 R del Trattato CE), - le ecotasse e la riforma del sistema fiscale sotto il profilo ecologico (), - una maggiore responsabilità civile per i danni arrecati all'ambiente, inclusa l'introduzione di un'assicurazione obbligatoria che può essere collegata con la partecipazione delle imprese assicurate al sistema di audit ambientale e tradursi pertanto in uno strumento economico molto efficace. Per una questione di immagine nei confronti del pubblico, sarebbe altresì proficuo integrare il sistema di contabilità delle imprese. Questo suggerimento viene formulato già nel V programma d'azione (pag. 111). Si chiede di attuare tale sviluppo tramite l'applicazione del regolamento sull'audit ambientale (). 4.3.4. Le disposizioni comunitarie sugli appalti pubblici andrebbero modificate, così da tenere conto delle esigenze della politica ambientale. Ciò può avvenire integrando le condizioni per l'aggiudicazione con criteri di ordine ambientale. Nelle gare per la fornitura di prodotti di serie per i quali siano state concesse etichette ecologiche, il programma aggiornato dovrebbe riferirsi a prodotti dotati delle suddette etichette. 4.3.5. Un problema centrale dell'introduzione di strumenti economici nella politica ambientale è costituito dall'elaborazione di norme per le analisi dei rapporti costi/benefici, tenendo conto anche di lavori effettuati al di fuori della Comunità. 4.3.6. Un maggiore ricorso agli aiuti comunitari, soprattutto per la ricerca e lo sviluppo tecnologico, per finalità inerenti alla politica ambientale, deve divenire parte integrante del programma d'azione, specialmente per quegli obiettivi che fanno prospettare un miglioramento della situazione ambientale; lo stesso discorso vale per il miglioramento dell'esame dei progetti finanziati dai fondi comunitari, in particolare i fondi strutturali, dal punto di vista della loro compatibilità ambientale. Anche il Rapporto Molitor insiste su questo punto. 4.4. Diversi ambiti d'azione della politica ambientale (elenco incompleto) 4.4.1. Secondo il Comitato, una questione fondamentale dell'aggiornamento del programma d'azione sarà l'interazione tra politica ambientale e politica dell'occupazione. Pertanto, la politica industriale comunitaria dovrebbe rivolgere maggiore attenzione alle industrie che rispettano l'ambiente, la cui importanza per la crescita e l'occupazione viene sottovalutata (cfr. anche il capitolo 10 del Libro bianco). Il Comitato chiede inoltre un migliore rilevamento statistico delle tecnologie favorevoli all'ambiente. 4.4.2. Resta immutata l'esigenza di un'armonizzazione, la quale va prevista mediante l'adozione di norme e criteri su scala europea, relativamente sia ai valori limite per le emissioni sia a una valutazione della qualità ambientale che tenga conto anche delle singole regioni dell'Unione europea. In questo senso, il principio di sussidiarietà non dovrebbe costituire un ostacolo, poiché, altrimenti, sarebbero da temere distorsioni di concorrenza. A tal riguardo, anche dopo l'entrata in vigore del V programma d'azione, la posizione della Commissione non è unanime. 4.4.3. I punti chiave del programma d'azione continuano ad essere le relazioni tra la politica ambientale e le altre politiche (integrazione) : - politica energetica (), - politica agricola (), anche in relazione ai rapporti conflittuali con la tutela della natura e dei paesaggi, - politica dei consumatori (consumo qualitativo). 4.4.4. I problemi legati al traffico, (ivi compreso l'inquinamento acustico, che finora non ha avuto grande rilievo nei programmi comunitari), dovrebbero figurare tra le priorità dell'aggiornamento del programma sull'ambiente. Il programma sottolinea giustamente la promozione dei trasporti pubblici. Anche le reti transeuropee vanno sviluppate in maniera favorevole all'ambiente. 4.4.5. Tra gli obiettivi del programma che non sono stati ancora realizzati, rientra l'introduzione di uno studio sull'impatto ambientale di piani o programmi pubblici, volti in particolare a migliorare l'ambiente urbano (ivi compresa la tutela dei centri storici cittadini), come anche l'introduzione di uno studio sull'impatto ambientale dei provvedimenti adottati in materia di infrastrutture turistiche. 4.4.6. La normativa in materia di rifiuti, elemento centrale della politica ambientale, andrebbe completata nel senso di una loro riduzione e migliorando le quote di riciclaggio. È ugualmente necessaria una definizione univoca del concetto di rifiuto e delle categorie in cui lo si può suddividere. Si insiste particolarmente su questo punto (). Nel quadro del V programma sull'ambiente, va ricordato il programma d'azione sulle acque sotterranee. 5. Dimensione internazionale della politica europea in materia di ambiente 5.1. In passato, la politica ambientale europea ha suscitato interesse su scala mondiale. L'aggiornamento del programma d'azione dovrebbe mantenere e consolidare questa situazione. Altrettanto dicasi per le misure adottate a seguito della Conferenza mondiale sull'ambiente, svoltasi nel 1992 a Rio de Janeiro. Il ruolo dell'Europa in materia di politica ambientale dovrebbe fungere da modello anche per i paesi che non appartengono alla Comunità. La politica ambientale (sviluppo sostenibile e rispettoso dell'ambiente) deve essere pertanto un elemento della politica europea di sviluppo. 5.2. Il Comitato ha richiesto già nel 1992 l'estensione del programma d'azione ai paesi dell'EFTA, nel quadro dello Spazio economico europeo, oltre a una cooperazione in materia ambientale con i paesi terzi mediterranei e con quelli dell'Europa orientale. Di particolare attualità è la situazione relativa a quegli Stati che hanno inoltrato ovvero annunciato la propria domanda di adesione : entrando a far parte dell'Unione europea, essi dovranno recepire le norme comunitarie in materia di tutela ambientale. Per predisporre l'applicazione della normativa ambientale in tali Stati, vanno previsti speciali programmi di sostegno. 5.3. La Comunità dovrebbe anche elaborare iniziative volte a integrare l'aspetto della politica ambientale nella politica commerciale internazionale (OMC). I requisiti di produzione e di qualità cui i prodotti comunitari devono conformarsi ai fini della tutela ambientale, dovrebbero essere applicabili anche ai prodotti provenienti da paesi terzi. 6. Contributi del programma d'azione sull'ambiente alla revisione dei Trattati europei del 1996 6.1. Già dagli articoli 2 e 130 R e segg., si evince che la Comunità europea deve essere anche una comunità dell'ambiente. Di ciò va tenuto conto, allorché si provvederà a ridefinire certe norme del Trattato. In tale contesto vanno poste in risalto le seguenti questioni, che potrebbero avere rilevanza fondamentale per uno sviluppo sostenibile e favorevole all'ambiente. 6.2. Gli strumenti del Trattato e quelli giuridici andrebbero perfezionati estendendo la procedura di codecisione, o per lo meno quella di cooperazione, a tutti gli ambiti della politica ambientale, ivi incluse le norme relative all'ecofiscalità. 6.3. I nuovi Stati membri, Finlandia, Austria e Svezia, applicano in parte livelli più elevati di protezione ambientale. Le istituzioni europee dovrebbero analizzare tale situazione, al fine di integrare l'ordinamento comunitario con norme di protezione migliori e di provata efficacia. In questo senso, potrebbe risultare necessario prevedere una proroga dell'attuale termine quadriennale per la validità di tali disposizioni circa la tutela ambientale. 6.4. Occorrerebbe chiarire il rapporto tra l'articolo 100 A (mercato interno) e l'articolo 130 R e segg. (politica ambientale), mentre l'articolo 100, quarto comma, dovrebbe essere formulato in modo più univoco. Conformemente allo spirito di una comunità dell'ambiente, si deve annettere la stessa priorità alle procedure normative, a prescindere dalle loro basi giuridiche (mercato interno e politica ambientale). Bruxelles, 25 ottobre 1995. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () GU n. C 138 del 17. 5. 1993. () GU n. C 287 del 4. 11. 1992. () Doc. COM(94) 453 def. () Doc. COM(95) 288 def. () Pubblicato a cura dell'Agenzia europea dell'ambiente - Copenaghen - N5/8 ISBN 92-826-5409-5. () Cfr. punto 3.2 del parere CES in merito al programma d'azione, pag. 1. () Doc. COM (94) 670 def. () GU n. C 295 del 22. 10. 1994. () GU n. C 195 del 18. 7. 1994. () GU n. C 159 del 17. 6. 1991. () In particolare, quelli del CEDEFOP e della Fondazione di Dublino. () GU n. C 155 del 21. 6. 1995. () GU n. C 332 del 31. 12. 1990. () GU n. L 168 del 10. 7. 1993, pag. 1. () GU n. C 393 del 31. 12. 1994. () GU n. C 298 del 27. 12. 1989, pag. 40. () Cfr. parere del Comitato economico e sociale « Ambiente, salute pubblica e consumo » in merito al « Controllo delle spedizioni di rifiuti » pubblicato sulle pagine precedenti di questa Gazetta ufficiale.