Sintesi Dall'ingresso della Romania nell'Unione europea, nel 2007, le riforme adottate dal paese in materia di giustizia e anticorruzione sono state seguite dalla Commissione attraverso il meccanismo di cooperazione e verifica (MCV) quale quadro significativo dei progressi compiuti in questi ambiti. L'MCV prosegue contestualmente al meccanismo europeo per lo Stato di diritto, di cui la Romania è parte integrante, come qualsiasi altro Stato membro fino all'adeguato soddisfacimento di tutti i parametri di riferimento. Il governo propone riforme volte a dar seguito alle preoccupazioni destate dalle modifiche delle leggi sulla giustizia del periodo 2017-2019, che hanno suscitato critiche per le loro ripercussioni sull'indipendenza, la qualità e l'efficienza della giustizia. In una pronuncia pregiudiziale del 18 maggio 2021, la Corte di giustizia dell'Unione europea ha esaminato diversi aspetti di tali riforme e ha confermato le preoccupazioni, in particolare quelle relative alla sezione della procura per le indagini sui reati commessi all'interno del sistema giudiziario. Un progetto di legge per abolire questa sezione è all'esame del parlamento. È stata avviata una procedura legislativa per modificare le leggi sulla giustizia. La carenza di risorse umane è stata accentuata dalla mancata assunzione di nuovi magistrati, oltre che dal pensionamento di un numero considerevole di giudici. Tale carenza ha aumentato la pressione sui magistrati, con implicazioni per la qualità e l'efficienza della giustizia. Nonostante il quadro istituzionale per la lotta contro la corruzione sia esaustivo, la sua efficacia richiederà una volontà politica costante che il governo si è impegnato a mantenere. L'adozione di una nuova strategia anticorruzione per il periodo 2021-2025 è una priorità fondamentale. L'efficacia delle indagini e delle sanzioni applicate ai reati di corruzione a medio e alto livello è aumentata, il che conferma la casistica precedente. La Direzione nazionale anticorruzione ha conseguito risultati migliori sebbene le modifiche apportate alle leggi sulla giustizia nel periodo 2017-2019 continuino a rappresentare un grave ostacolo al suo buon funzionamento. Permane la necessità di modificare i codici penali. In assenza di solide soluzioni legislative e politiche alle decisioni della Corte costituzionale, aumentano gli ostacoli e l'incertezza giuridica in materia di lotta contro la corruzione. Una maggiore cooperazione istituzionale nel contesto delle elezioni del 2020 potrebbe segnare un nuovo approccio per quanto riguarda l'integrità dei funzionari eletti. L'Agenzia per la gestione dei beni confiscati rimane pienamente operativa e il sistema elettronico PREVENT sul conflitto di interessi risulta efficace. Esistono garanzie giuridiche relative alla libertà e al pluralismo dei media. Tuttavia permangono preoccupazioni relative all'attuazione e all'applicazione del quadro legislativo esistente, in particolare per quanto riguarda l'accesso alle informazioni. Il Consiglio nazionale per gli audiovisivi non dispone ancora delle risorse necessarie per svolgere pienamente i suoi compiti, e la sua attività ha risentito della scadenza dei mandati di diversi membri. La trasparenza della proprietà dei media risulta ancora incompleta. I media possono essere soggetti a pressioni politiche, soprattutto quando le loro entrate dipendono dalla pubblicità di Stato. Continuano a essere segnalate cause per diffamazione contro giornalisti investigativi. Nel contesto della pandemia, i media hanno ricevuto sostegno attraverso i fondi stanziati per le campagne mediatiche governative volte a prevenire la diffusione della COVID‑19. Permangono preoccupazioni in merito alla stabilità e alla prevedibilità della legislazione, poiché è soggetta a frequenti modifiche e le leggi che ne derivano possono essere contraddittorie, e a un uso limitato delle valutazioni d'impatto. Dopo il referendum del maggio 2019 non sono stati adottati decreti governativi d'urgenza significativi nel settore della giustizia. Nel contesto della pandemia di COVID‑19 è in atto uno stato di allerta che ha richiesto un maggior controllo parlamentare. A seguito della pronuncia della Corte di giustizia dell'Unione europea, del 18 maggio 2021, riguardante diversi aspetti delle leggi sulla giustizia, l'8 giugno 2021 la Corte costituzionale ha emesso una sentenza che desta serie preoccupazioni poiché mette in discussione il principio del primato del diritto dell'Unione. La legislazione sulle associazioni e le fondazioni è stata modificata nel 2020 per ridurre gli oneri burocratici delle ONG.

Il meccanismo di cooperazione e verifica (MCV) è stato istituito nel 2007 al momento dell'adesione all'Unione europea quale misura transitoria per facilitare il proseguimento degli sforzi della Romania volti a riformare il suo sistema giudiziario e intensificare la lotta contro la corruzione . In linea con la decisione che istituisce il meccanismo, e come sottolineato dal Consiglio, l'MCV giungerà a termine quando tutti i parametri di riferimento applicabili alla Romania saranno stati adeguatamente soddisfatti. Nelle relazioni del gennaio 2017 la Commissione ha adottato una valutazione globale dei progressi compiuti dalla Romania durante i dieci anni dell'MCV. Ha altresì avviato un percorso verso la conclusione del meccanismo, basato su 12 raccomandazioni fondamentali finali che, qualora venissero osservate, sarebbero sufficienti a garantire il raggiungimento degli obiettivi dell'MCV, se gli sviluppi non fossero tali da invertire la tendenza. Nella relazione del novembre 2018 la Commissione ha concluso che gli sviluppi avevano invertito la tendenza o messo in discussione l'irreversibilità dei progressi compiuti e che occorreva formulare otto raccomandazioni supplementari. L'ultima relazione dell'MCV, adottata dalla Commissione nel giugno 2021, valutava i progressi compiuti nell'attuazione delle 12 raccomandazioni del gennaio 2017 e delle otto raccomandazioni supplementari del novembre 2018. Tale relazione concludeva che dall'ultima relazione dell'MCV del 2019 la situazione dei parametri di riferimento dell'MCV ha registrato una chiara tendenza positiva e accoglieva con favore il forte e rinnovato impulso dato alle riforme nel 2021 e ai rimedi al regresso del periodo 2017-2019. Ne consegue che si sono registrati progressi in tutte le restanti raccomandazioni dell'MCV e molte sono in fase di adempimento, se i progressi rimarranno costanti.

I.Sistema giudiziario

Il sistema giudiziario rumeno è articolato in quattro gradi di giudizio, sia civili che militari: gli organi giurisdizionali di primo grado, i tribunali ordinari e specializzati, le corti d'appello e l'Alta Corte di cassazione e di giustizia. L'Alta Corte di cassazione e di giustizia è competente in primo grado e in appello per i reati penali commessi da talune categorie di persone , e in appello per talune cause civili e amministrative. Un compito fondamentale di tale Corte è garantire l'interpretazione e l'applicazione uniformi della legge da parte degli altri organi giurisdizionali. Il Consiglio superiore della magistratura, che ha il compito di garantire l'indipendenza dei magistrati, è articolato in due sezioni, relative rispettivamente ai giudici e ai pubblici ministeri. Ciascuna sezione ha competenza esclusiva rispettivamente per l'assunzione e la gestione della loro carriera, e funge da organo giurisdizionale disciplinare. A capo della procura è il procuratore generale dell'ufficio di Procura presso l'Alta Corte di cassazione e di giustizia. L'ufficio di Procura comprende strutture specializzate con giurisdizione e organizzazione speciali, la Direzione nazionale anticorruzione (DNA) e la Direzione per l'indagine e il contrasto della criminalità organizzata e il terrorismo (DIICOT), guidata da procuratori capo, e, dal 2018, la sezione della procura per le indagini sui reati commessi all'interno del sistema giudiziario (SIIJ) . Esistono anche procure militari. Il procuratore generale e i procuratori capo delle strutture specializzate, DNA e DIICOT, sono nominati dal presidente della Repubblica su proposta del ministro della Giustizia, previo parere non vincolante del Consiglio superiore della magistratura . La Romania partecipa alla Procura europea. L'Unione nazionale rumena degli ordini degli avvocati è una persona giuridica che esercita funzioni di interesse pubblico e comprende tutti i 41 ordini forensi della Romania. La Corte costituzionale è responsabile del controllo di conformità costituzionale delle leggi e della risoluzione dei conflitti di natura costituzionale tra le autorità pubbliche.

Indipendenza

La percezione dell'indipendenza della magistratura da parte dei cittadini è di livello medio ed è notevolmente migliorata rispetto agli anni precedenti. Ora il livello di indipendenza percepita della magistratura tra i cittadini è medio (51 %), in aumento rispetto al 37 % registrato nel 2020 . Fra le imprese, tale livello è medio (45 %), in diminuzione di otto punti percentuali rispetto al 2020 . Mentre le motivazioni più frequentemente invocate dai cittadini per la percezione di una scarsa indipendenza della magistratura rimangono le interferenze o le pressioni esercitate dal governo e dai politici, la prima fonte di preoccupazione tra le imprese è data dalle interferenze o dalle pressioni derivanti da interessi economici o specifici di altro genere .

Le modifiche apportate nel periodo 2017-2019 alle leggi sulla giustizia sono in fase di revisione. Le leggi sulla giustizia, modificate tra il 2017 e il 2019, definiscono lo status dei magistrati, l'organizzazione del sistema giudiziario e del Consiglio superiore della magistratura. Tali leggi sono fondamentali per l'indipendenza dei magistrati e il buon funzionamento del sistema giudiziario. Le modifiche apportate alle leggi sulla giustizia, ancora in vigore, hanno avuto gravi ripercussioni sull'indipendenza, la qualità e l'efficienza del sistema giudiziario. In particolare, sono stati individuati problemi di grave entità per quanto riguarda la creazione di una sezione della procura per le indagini sui reati commessi all'interno del sistema giudiziario (SIIJ), il regime di responsabilità civile di giudici e pubblici ministeri, i regimi di pensionamento anticipato, l'accesso alla professione, e lo status e la nomina di procuratori di alto livello. Come riportato nella relazione sullo Stato di diritto 2020 e nella relazione 2021 dell'MCV, l'attuazione delle leggi modificate ha presto confermato le preoccupazioni e negli anni successivi sono emersi nuovi problemi. Poiché le modifiche delle leggi sono ancora in vigore, permangono le preoccupazioni relative all'impatto negativo sul funzionamento del sistema giudiziario. In particolare, la SIIJ è ancora operativa e permangono serie preoccupazioni in merito al suo funzionamento, sebbene sia stata meno attiva nel corso dell'ultimo anno. Il 30 settembre 2020 l'allora ministro della Giustizia ha presentato, per una consultazione pubblica di sei mesi, progetti di testi per una modifica complessiva delle leggi sulla giustizia. Secondo il ministro della Giustizia i progetti di legge sono stati elaborati a seguito di un'analisi dei requisiti della relazione dell'MCV adottata dalla Commissione europea, delle relazioni del GRECO e dei pareri della Commissione di Venezia. L'obiettivo dichiarato dei progetti di legge è porre rimedio agli effetti negativi delle modifiche apportate nel periodo 2017-2019 e proporre soluzioni a molte questioni individuate nelle relazioni dell'MCV, in particolare per quanto riguarda lo smantellamento della SIIJ, l'aumento del livello di indipendenza professionale dei pubblici ministeri mediante l'abrogazione delle disposizioni legislative modificate nel 2018, la responsabilità civile dei magistrati, le restrizioni alla libertà di espressione degli stessi e le procedure di nomina e revoca dei pubblici ministeri con incarichi direttivi. Nel gennaio 2021 il governo ha adottato un memorandum che rispecchiava l'impegno politico di dare seguito a tutte le raccomandazioni dell'MCV in sospeso. I piani illustrati nel memorandum comprendono un progetto di legge che abolisce la sezione della procura per le indagini sui reati penali commessi all'interno del sistema giudiziario (SIIJ) e modifiche alle leggi sulla giustizia, entrambe direttamente collegate alle raccomandazioni dell'MCV. Al termine della consultazione pubblica e a seguito di vari cicli di dibattiti con la magistratura, il 29 marzo 2021 l'attuale ministro della Giustizia ha trasmesso al Consiglio superiore della magistratura tre progetti di legge modificati per ottenere un parere. Il ministro della Giustizia si è impegnato a trasmettere i progetti di legge alla Commissione di Venezia per un parere, contestualmente all'invio al parlamento. È importante che tali modifiche legislative salvaguardino l'indipendenza della magistratura, in linea con il diritto dell'Unione e tenendo conto delle raccomandazioni del Consiglio d'Europa. Uno sviluppo importante è rappresentato dalla sentenza della CGUE del 18 maggio 2021, che ha preso in considerazione una serie di disposizioni delle leggi sulla giustizia alla luce dell'articolo 2 e dell'articolo 19, paragrafo 1, TUE e della decisione dell'MCV, in particolare per quanto riguarda la SIIJ e le nomine ad interim per gli incarichi direttivi dell'Ispettorato giudiziario, come pure la responsabilità personale dei giudici in caso di errore giudiziario . La CGUE ha anche ricordato che uno Stato membro non può modificare la propria normativa, specialmente in materia di organizzazione della giustizia, in modo da comportare una regressione della tutela del valore dello Stato di diritto .

Un progetto di legge separato volto ad abolire la sezione della procura per le indagini sui reati all'interno del sistema giudiziario (SIIJ) è in discussione in parlamento. Il progetto di legge è stato pubblicato sul sito web del ministero della Giustizia il 4 febbraio 2021. L'11 febbraio 2021 il Consiglio superiore della magistratura ha emesso un parere negativo sul progetto di legge, sostenendo che sono necessarie ulteriori garanzie per proteggere i magistrati da indagini sulla corruzione potenzialmente abusive. Il governo ha adottato il progetto di legge invariato il 18 febbraio e ha trasmesso il progetto al parlamento. Il 24 marzo 2021 la Camera dei deputati ha adottato il progetto di legge, ma ha aggiunto disposizioni che riteneva necessarie per tutelare i magistrati da indagini abusive sulla corruzione, proponendo che per i reati legati alla corruzione la richiesta di approvazione del rinvio in giudizio dovesse prima passare dal Consiglio superiore della magistratura. Tale proposta è stata accolta con forti critiche della società civile, di gran parte della magistratura e dello stesso Consiglio superiore della magistratura, poiché si è ritenuto che potrebbe limitare la responsabilità dei magistrati. Il progetto di legge è ora in discussione al Senato in quanto camera decisionale. Il 29 marzo 2021 il ministro della Giustizia ha chiesto un parere alla Commissione di Venezia sul progetto di legge, in particolare sulle garanzie supplementari, per assicurare la coerenza con le norme del Consiglio d'Europa. Nel suo parere del 5 luglio 2021 la Commissione di Venezia accoglie con favore l'intenzione della Romania di abolire la SIIJ e di ristabilire la competenza delle procure specializzate quali DNA e DIICOT, ma raccomanda di eliminare le modifiche della Camera dei deputati. Nella sentenza del 18 maggio 2021, in relazione alla SIIJ, la Corte di giustizia ha stabilito che la normativa che istituisce tale sezione specializzata deve essere giustificata da esigenze oggettive e verificabili relative alla buona amministrazione della giustizia, garantire che tale sezione non possa essere utilizzata come strumento di controllo politico dell'attività dei giudici e dei pubblici ministeri e che la sezione eserciti la propria competenza rispettando i requisiti della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. In una sentenza del 7 giugno 2021, la Corte d'appello di Pitești è stata il primo organo giurisdizionale di rinvio ad applicare la pronuncia della Corte di giustizia, dichiarando che l'esistenza della SIIJ non è giustificata da esigenze oggettive e verificabili relative alla buona amministrazione della giustizia e che, pertanto, essa non è competente a istruire una causa deferitale. È importante che la riforma giuridica in atto, intesa a smantellare la SIIJ e a ristabilire la competenza sostanziale delle procure specializzate per le cause in corso, sia attuata in linea con il diritto dell'UE, in particolare con la pronuncia della Corte di giustizia dell'Unione europea tenendo conto delle norme europee.

La Corte di giustizia dell'Unione europea ha emesso una pronuncia pregiudiziale relativa alla responsabilità civile di giudici e pubblici ministeri. La relazione sullo Stato di diritto 2020 menzionava le preoccupazioni in merito al regime di responsabilità civile introdotto nelle leggi sulla giustizia del periodo 2017-2019, in particolare per quanto riguarda i poteri assegnati al ministero delle Finanze in tale contesto , poiché le norme consentono a quest'ultimo di valutare se un errore giudiziario sia stato commesso in malafede o per negligenza grave e, successivamente, di avviare azioni di recupero nei confronti dei giudici per i danni causati dalle loro sentenze. Il Consiglio d'Europa ha preso atto del potenziale effetto dissuasivo che questo nuovo regime potrebbe avere sui giudici e sui pubblici ministeri, in particolare in concomitanza con l'istituzione della nuova sezione per le indagini sui reati commessi all'interno del sistema giudiziario . Nella sentenza del 18 maggio 2021, la Corte di giustizia dell'Unione europea si è pronunciata sul regime di responsabilità civile dei giudici , affermando che esso deve prevedere in modo chiaro e preciso le garanzie che assicurino che né l'indagine né l'azione di rivalsa possano trasformarsi in strumenti di pressione sull'attività giurisdizionale. I nuovi progetti di legge sulla giustizia del marzo 2021, per i quali il ministro della Giustizia ha chiesto il parere del CSM, propongono modifiche delle disposizioni sulla responsabilità civile di giudici e pubblici ministeri. È importante che le modifiche proposte rispecchino debitamente la pronuncia della Corte di giustizia dell'Unione europea e tengano conto delle norme europee pertinenti.

I progetti di legge sulla giustizia introducono modifiche delle norme che disciplinano la nomina e la responsabilità della gestione dell'Ispettorato giudiziario. La Corte di giustizia ha preso in esame la compatibilità con l'articolo 2 e l'articolo 19, paragrafo 1, TUE del potere del governo di procedere a nomine ad interim per incarichi direttivi in seno all'Ispettorato giudiziario, che ha il compito di condurre procedimenti disciplinari nei confronti di giudici e pubblici ministeri. Nella sentenza del 18 maggio 2021, la Corte ha constatato che, poiché le persone che ricoprono incarichi direttivi in seno all'Ispettorato giudiziario potrebbero esercitare un'influenza decisiva sull'attività di quest'ultimo, le norme che disciplinano la loro nomina devono essere concepite in modo che esse non possano far sorgere un legittimo dubbio in merito all'uso delle prerogative e delle funzioni di tale organo quale strumento di pressione sull'attività giurisdizionale o di controllo politico di tale attività. Negli ultimi anni le istituzioni giudiziarie, tra cui lo stesso Consiglio superiore della magistratura, hanno espresso preoccupazioni per la mancanza di responsabilità dell'Ispettorato giudiziario, citando l'elevata percentuale di cause avviate dall'Ispettorato e infine respinte dagli organi giurisdizionali, la concentrazione di tutti i processi decisionali nelle mani dell'ispettore capo e i limiti ai poteri di sorveglianza del Consiglio superiore della magistratura . I nuovi progetti di legge sulla giustizia del marzo 2021, per i quali il ministro della Giustizia ha chiesto il parere del CSM, propongono modifiche delle disposizioni sulle nomine dell'ispettore capo e dell'ispettore capo aggiunto, come pure dei meccanismi di controllo relativi all'attività dell'Ispettorato giudiziario.

La procedura di nomina dei procuratori di alto livello è attualmente oggetto di revisione nell'ambito delle modifiche delle leggi sulla giustizia. Come sottolineato nella relazione sullo Stato di diritto 2020, nelle relazioni dell'MCV e in diversi pareri della Commissione di Venezia, la legge vigente continua a destare preoccupazioni in merito all'equilibrio tra l'influenza delle diverse istituzioni sul processo di nomina e la concentrazione dei poteri nelle mani del ministro della Giustizia. Nel 2020 due dei tre procuratori di alto livello sono stati nominati nonostante il parere negativo del Consiglio superiore della magistratura. Nei nuovi progetti di legge sulla giustizia in preparazione, il ministro della Giustizia intende dare seguito a tali preoccupazioni proponendo modifiche della procedura di nomina. In particolare, i nuovi progetti di legge propongono di rafforzare il ruolo del Consiglio superiore della magistratura, introducendo l'obbligo di chiedere un parere vincolante alla sezione relativa ai procuratori del Consiglio superiore della magistratura in merito alla nomina proposta, e prevedono che il Presidente possa respingere la nomina un numero qualsiasi di volte anziché una sola, conformemente alle raccomandazioni della Commissione di Venezia.

La procedura di revoca dei procuratori di grado più elevato deve essere modificata a seguito della pronuncia della Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU). Il 5 maggio 2020 la CEDU ha ritenuto che l'ex procuratrice capo non avesse potuto impugnare efficacemente le motivazioni della sua rimozione dall'incarico dinanzi all'organo giurisdizionale . Nei progetti di modifica delle leggi sulla giustizia è stata aggiunta alla procedura di revoca dei procuratori di grado più elevato una procedura di riesame dinanzi a un organo giurisdizionale amministrativo. Il governo ha presentato il suo piano d'azione per l'esecuzione della sentenza nel febbraio 2021 e il Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa ne ha valutato l'attuazione nel giugno 2021.

Qualità

Permane la preoccupazione in merito alla carenza di risorse umane nel sistema giudiziario. A dicembre 2020 quasi il 10 % dei posti di giudice e quasi il 16 % dei posti di pubblico ministero erano ancora vacanti, con ripercussioni anche sull'efficienza del sistema giudiziario. Sebbene il regime di pensionamento anticipato dei magistrati introdotto nel 2018, che consentiva la possibilità di pensionamento dopo 20 anni di servizio, sia stato abrogato dal parlamento nel marzo 2021 a seguito delle raccomandazioni della Commissione di Venezia e del GRECO, quasi 300 magistrati sono andati in pensione nel 2020 e quasi 150 nel primo trimestre del 2021, aumentando ulteriormente la carenza di risorse umane. La sentenza della Corte costituzionale che ha dichiarato incostituzionale la disposizione che impone al Consiglio superiore della magistratura di approvare il regolamento sull'organizzazione e lo svolgimento del concorso per l'ammissione alla magistratura ha creato un vuoto giuridico per cui nel 2020 non si è potuto organizzare il concorso per l'assunzione di nuovi magistrati. Per colmare tale lacuna legislativa, il 22 giugno 2020 il ministero della Giustizia ha presentato all'opinione pubblica il progetto di legge sull'ammissione all'Istituto nazionale della magistratura, adottato dal Senato il 3 febbraio 2021. Tuttavia, su ricorso ex ante di un gruppo di parlamentari, la Corte costituzionale ha dichiarato l'incostituzionalità della legge in questione. Di conseguenza, la normativa in vigore non consentiva ancora l'organizzazione di concorsi per l'ammissione alla magistratura, comportando ulteriori ritardi nelle nuove assunzioni e un aumento del carico di lavoro di giudici e pubblici ministeri, con ulteriori pressioni su questi ultimi e implicazioni per la qualità e l'efficienza della giustizia. Una nuova legge, adottata dal parlamento il 28 giugno 2021, ha colmato il suddetto vuoto giuridico e consentirà di organizzare concorsi per l'ammissione alla magistratura nel 2021 e 2022. Con decisione del 14 luglio 2021 la Corte costituzionale ha dichiarato l'incostituzionalità delle disposizioni di tale legge che abbassano da dieci a sette anni l'anzianità richiesta per partecipare ai concorsi per la nomina a procuratore della DNA e della DIICOT.