1.Introduzione

Sin dal 2011 la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio relazioni semestrali sul funzionamento dello spazio Schengen. Tale sistema di rendicontazione è stato introdotto per contribuire a rafforzare la cooperazione nello spazio Schengen e gettare le basi per il dibattito e il processo decisionale, come illustrato nella comunicazione della Commissione sulla governance Schengen del settembre 2011, approvata dal Consiglio l’8 marzo 2012, in cui è stato proposto. Al fine di tener conto dei tragici eventi di Parigi del 13 novembre e di altri sviluppi importanti, il periodo di riferimento di questa ottava relazione è stato esteso fino al 10 dicembre 2015.

Le relazioni semestrali finora pubblicate hanno fornito un quadro il più ampio possibile degli sviluppi nello spazio Schengen, coprendo tutti gli aspetti del suo funzionamento. Tuttavia, nel contesto dell’attuale crisi migratoria, la Commissione desidera concentrare l’attenzione sugli sviluppi che hanno avuto gli effetti più significativi sul funzionamento dello spazio Schengen. Come indicato nelle conclusioni del Consiglio del 9 novembre 2015, la relazione dovrebbe servire da base per un dibattito approfondito sul tema e sugli insegnamenti tratti dai casi di ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne. Inoltre dovrebbe esaminare a fondo il modo in cui i fatti riportati incidono sullo spazio Schengen e sul suo funzionamento e, ove necessario, come la situazione che ne deriva potrebbe essere risolta.

Le due questioni principali da affrontare del periodo preso in esame riguardano le misure adottate dagli Stati membri alle rispettive frontiere interne ed esterne alla luce: 1) del numero senza precedenti di migranti in arrivo nello spazio Schengen e dei loro successivi movimenti secondari; e 2) dei molteplici attentati terroristici di Parigi del 13 novembre 2015 e del tentato attentato terroristico sul treno Thalys da Amsterdam a Parigi del 21 agosto 2015. Entrambe le questioni sono dettagliatamente analizzate nelle sezioni seguenti. La relazione tiene inoltre conto delle esperienze acquisite con il nuovo meccanismo di valutazione Schengen.

2.Pressione migratoria senza precedenti

2.1.Flussi migratori alle frontiere esterne

I numeri dei migranti in situazione irregolare e dei richiedenti protezione internazionale in arrivo nell’UE sono aumentati drasticamente. Il numero di attraversamenti irregolari delle frontiere finora rilevati nel 2015 (1 553 614) supera il numero complessivo di quelli avvenuti nel periodo 2009-2014 (813 044). I migranti sono entrati attraverso le tre rotte principali che hanno registrato la maggioranza assoluta di tutti gli attraversamenti irregolari delle frontiere dell’UE nel periodo gennaio-novembre 2015: il Mediterraneo orientale (716 202 attraversamenti), i Balcani occidentali (667 147) e il Mediterraneo centrale (144 300). Bisogna osservare tuttavia che parte dei migranti irregolari rilevati nella rotta dei Balcani occidentali sono già stati conteggiati una volta nelle cifre della rotta del Mediterraneo orientale per la Grecia.

Molti di coloro che arrivano nell’UE fuggono da conflitti scoppiati nelle rispettive regioni d’origine e chiedono pertanto protezione internazionale. Sebbene la legislazione in materia di asilo non faccia parte dell’acquis di Schengen, è evidente che la crisi dei rifugiati ha conseguenze significative sulla situazione alle frontiere esterne dell’UE e nello spazio Schengen.

Il drastico aumento del numero di arrivi ha messo sotto pressione i sistemi di controllo di frontiera e di asilo dei paesi interessati. In risposta a questa situazione la Commissione ha introdotto un metodo basato sui “punti di crisi” (hotspot), quale piattaforma che consente alle agenzie dell’UE di coadiuvare i paesi in prima linea nel condurre con rapidità le operazioni di registrazione, screening e debriefing dei migranti in arrivo, di aiutarli con le procedure di asilo e di coordinare le operazioni di rimpatrio. L’Italia e la Grecia sono i primi due Stati membri in cui si sta attuando questo metodo. La Commissione ha anche inviato in entrambi i paesi il proprio personale per fornire sostegno e coordinamento pratico. Le squadre di sostegno per la gestione della migrazione attive nei “punti di crisi” dipendono dai contributi degli Stati membri offerti nell’ambito delle richieste di esperti e attrezzature avanzate da Frontex e dall’EASO.

A seguito delle proposte della Commissione, a settembre il Consiglio ha approvato la ricollocazione di 160 000 richiedenti in evidente bisogno di protezione internazionale dall’Italia, dalla Grecia ed eventualmente da altri Stati membri direttamente colpiti dalla crisi dei rifugiati. La piena attuazione del meccanismo di ricollocazione, insieme all’entrata in funzione dei “punti di crisi”, dovrebbe attenuare la pressione su questi paesi.

Oltre alle operazioni congiunte in corso di Frontex – Triton (in Italia) e Poseidon (in Grecia) –, la cui dotazione finanziaria è stata triplicata per consentire il rafforzamento della sorveglianza e della capacità di salvataggio, il 22 giugno l’UE ha lanciato un’operazione di politica di sicurezza e di difesa comune nel Mediterraneo centromeridionale. Tale operazione mira specificamente a smantellare il modello di attività delle reti del traffico e della tratta di esseri umani.

Inoltre gli Stati membri che si trovano a dover affrontare una situazione di pressione urgente ed eccezionale possono chiedere l’assistenza delle squadre di intervento rapido alle frontiere (RABIT) previste dal regolamento Frontex. Il 3 dicembre la Grecia ha presentato a Frontex una richiesta formale per il dispiegamento di un’operazione della squadra di intervento rapido alle frontiere, per ottenere il supporto immediato di un contingente di guardie di frontiera nelle isole dell’Egeo. Il 10 dicembre Frontex ha adottato le necessarie decisioni per avviare tale operazione e per concordare subito un piano operativo con le autorità greche nell’ambito della stessa zona operativa di Poseidon.

L’Ungheria ha costruito una recinzione alla frontiera esterna con la Serbia. L’installazione di recinzioni ai fini del controllo di frontiera non è in quanto tale contraria al diritto dell’UE, ma le misure applicate devono essere proporzionate e conformi al rispetto dei diritti fondamentali e dei diritti derivanti dall’acquis dell’UE in materia di asilo, in particolare al principio di non respingimento. La Commissione continua a controllare che l’installazione della recinzione non sia di ostacolo a tali diritti, soprattutto al diritto di chiedere asilo ai valichi di frontiera.

L’Ungheria ha inoltre eretto una recinzione al confine con un altro Stato membro che entrerà a far parte dello spazio Schengen, vale a dire la Croazia. Un’installazione analoga è stata costruita in determinate sezioni della frontiera tra la Slovenia e la Croazia. La Commissione osserva che, sebbene il diritto dell’UE non vieti espressamente di costruire una recinzione a quella che al momento è ancora una frontiera esterna dello spazio Schengen, questa costruzione è tuttavia in contrasto con l’obiettivo della futura adesione della Croazia a tale spazio. La Commissione ribadisce inoltre il suo pieno sostegno all’adesione della Bulgaria e della Romania, come spiegato nella settima relazione semestrale.

È di cruciale importanza che tutti quelli che attraversano le frontiere esterne siano controllati secondo la normativa vigente. Le persone che attraversano illegalmente le frontiere dovrebbero essere correttamente registrate e destinate all’asilo o alla procedura di rimpatrio, a seconda dei casi. Al momento l’obbligo di rilevare le impronte digitali, come imposto dal regolamento Eurodac, non è sempre rispettato. Il rapporto tra i casi in cui le impronte digitali sono state rilevate in situazioni di attraversamento irregolare delle frontiere (ai sensi dell’articolo 14 del regolamento Eurodac) e il numero di tali attraversamenti è stimato a circa il 23%, e varia notevolmente tra gli Stati membri. La Commissione è impegnata a garantire la piena conformità al diritto dell’UE in questo settore. Tutto ciò, unitamente alle procedure di screening essenziali per il sistema dei “punti di crisi” e per il meccanismo di ricollocazione, è indispensabile per ridurre i rischi per la sicurezza legati al fatto che un numero elevato di persone attraversa illegalmente le frontiere esterne dell’UE.

Coloro ai quali non è attribuibile la qualifica di beneficiario di protezione internazionale dovrebbero essere prontamente rimpatriati invece di esser autorizzati a recarsi altrove. Nel 2014 meno del 40% dei migranti irregolari a cui era stato ingiunto di lasciare l’UE è effettivamente partito. Sebbene il rimpatrio volontario sia, laddove possibile, l’opzione favorita, il suo successo dipende dalla credibilità della prospettiva di un rimpatrio forzato. Nel settembre 2015 la Commissione ha presentato un piano d’azione dell’UE sul rimpatrio e il manuale sul rimpatrio, proponendo delle misure che potrebbero essere introdotte per rendere più efficace il sistema di rimpatrio dell’UE. Inoltre la Commissione ha inviato a dieci Stati membri lettere di richiesta di chiarimenti sull’applicazione della direttiva rimpatri, in particolare per quanto riguarda l’adozione delle decisioni di rimpatrio e la loro esecuzione.

Occorre rilevare che la crisi attuale ha ripercussioni anche su altre autorità preposte all’applicazione della legge coinvolte nella gestione delle frontiere esterne. Poiché i funzionari doganali si trovano ad assistere altre autorità per gestire la crisi (a seconda delle strutture organizzative nazionali e dell’intensità del problema nel singolo paese), la loro capacità di svolgere controlli doganali sulle merci ne risente negativamente.

2.2.Situazione alle frontiere interne

La crisi dei rifugiati ha portato non solo a massicci arrivi alle frontiere esterne, ma anche a significativi movimenti secondari all’interno dello spazio Schengen, dato che i richiedenti protezione internazionale proseguivano verso gli Stati membri di loro preferenza anziché sottoporre le domande all’esame degli Stati membri competenti secondo le norme Dublino. Per evitare che ciò accada, gli Stati membri di primo ingresso nell’EU dovrebbero registrare i richiedenti in modo corretto e offrire condizioni di accoglienza in conformità con il diritto dell’UE e con i diritti fondamentali, così da permettere la ripresa in carico dei richiedenti nel rispetto del sistema Dublino. Salvo per gravi motivi umanitari, durante l’esame delle domande di asilo si dovrebbero limitare gli incentivi a proseguire verso altri Stati membri e non si dovrebbero fornire documenti che facilitino tale viaggio. In tale contesto va menzionata anche la situazione a Calais, dove i migranti soggiornano illegalmente nello spazio Schengen nel tentativo di entrare nel Regno Unito attraverso il tunnel della Manica.