IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 175/8

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «L'accesso a banda larga per tutti: riflessioni sull’evoluzione del perimetro del servizio universale nel settore delle comunicazioni elettroniche»

(2009/C 175/02)

Con lettera del 3 luglio 2008, la presidenza francese dell’Unione europea ha chiesto al Comitato economico e sociale europeo, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di elaborare un parere esplorativo sul tema:

L'accesso a banda larga per tutti: riflessioni sull’evoluzione del perimetro del servizio universale nel settore delle comunicazioni elettroniche.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 10 novembre 2008, sulla base del progetto predisposto dal relatore HENCKS.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 4 dicembre 2008, nel corso della 449a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 125 voti favorevoli e 3 voti contrari.

1. Raccomandazioni

1.1 Al giorno d’oggi, le tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC), che sono alla base di una società dell’informazione aperta a tutti, devono tenere conto delle necessità di tutti i membri della società.

1.2 Tuttavia, i nuovi mezzi di comunicazione elettronica restano inaccessibili per molti cittadini che o non hanno accesso alle reti e ai servizi o non dispongono delle necessarie competenze. Finora, infatti, il servizio universale nel settore delle comunicazioni elettroniche, che dovrebbe garantire a tutti gli utenti prestazioni minime prestabilite e qualità soddisfacente a un prezzo accessibile, non è riuscito a colmare il divario digitale.

1.3 Il campo d’applicazione del servizio universale, rimasto praticamente immutato dal momento della sua attuazione, continua a essere limitato a un collegamento alla rete telefonica pubblica a banda stretta.

1.4 L’accesso generalizzato alla banda larga, invece, non solo rappresenta una condizione indispensabile per lo sviluppo delle economie moderne e un aspetto importante dell’agenda di Lisbona, ma è anche divenuto un elemento fondamentale per il benessere e la e-inclusione.

1.5 Il CESE ritiene pertanto che il servizio universale vada adeguato all'evoluzione tecnologica e ai bisogni degli utenti, e propone quindi di:

— estendere la portata del servizio universale e rendere obbligatoria la disponibilità a livello universale (entro termini ragionevoli da stabilire in base a un programma pluriennale) di un accesso DSL con una velocità di trasmissione minima compresa tra i 2Mbit/s e i 10Mbit/s, oppure di un accesso mobile o senza fili (WIMAX, satellite, ecc.) con velocità di trasmissione analoghe,

— tener conto non solo dell’esclusione geografica, ma anche dell’esclusione sociale, che è legata alla scarsa capacità finanziaria o alle limitate competenze di determinati gruppi di utenti, cercando di ampliare il servizio universale in modo da garantire la disponibilità d’accesso a tutti gli utenti, indipendentemente dalla loro situazione geografica, finanziaria o sociale,

— sostenere i progetti nazionali e locali di inclusione digitale, come pure i microprogetti di comunità e organizzazioni che aiutano i cittadini in difficoltà a impadronirsi degli strumenti tecnologici, in particolare prevedendo microfinanziamenti destinati a progetti di formazione a livello locale, centri pubblici di accesso collettivo a Internet e totem interattivi nei locali pubblici, utilizzabili come punti di accesso gratuiti a Internet,

— invitare gli Stati membri a prevedere un'assistenza finanziaria per le famiglie e le persone singole per le quali il materiale di base (computer, software, modem), l'accesso e il servizio rappresentano un costo proibitivo,

— favorire il finanziamento del servizio universale attraverso sovvenzioni pubbliche nazionali e fondi comunitari, ossia gli unici strumenti adeguati per quei paesi in cui gli obblighi del servizio universale comportano un onere finanziario eccessivo per gli operatori,

— invitare la Commissione a pubblicare regolarmente esempi di buone pratiche in materia.

2. Introduzione

2.1 Nel 1993 (1) la Commissione si è occupata per la prima volta in modo approfondito del concetto di servizio universale nel settore delle telecomunicazioni, allora inteso come rete di sicurezza per consentire a tutti «l'accesso a un servizio minimo definito di una determinata qualità, e la fornitura di tale servizio a tutti gli utenti, a prescindere dall'ubicazione geografica, alla luce delle condizioni specifiche nazionali, ad un prezzo ragionevole».

2.2 Successivamente, il concetto di servizio universale è stato consolidato nell'ambito di numerose direttive (2) e, data la convergenza continua fra telecomunicazioni, media e servizi delle tecnologie informatiche, esso è stato esteso ai servizi di comunicazione elettronica.

2.3 Con lo sviluppo della società dell’informazione si è accentuato il cosiddetto «divario digitale» fra, da un lato, quanti utilizzano le potenzialità offerte dalle reti di comunicazione elettronica per la propria crescita personale e professionale e, dall’altro, quanti non possono sfruttarle perché privi di accesso alle TIC oppure a causa di un deficit di competenze o di interesse.

2.4 Secondo un sondaggio di Eurobarometro (3), nell’inverno 2007 il 49 % delle famiglie dell’UE a 27 risultava connesso a Internet (52 % nell’UE a 15 e 33 % nei 12 nuovi Stati membri), mentre oltre la metà degli europei (57 %) aveva un computer in casa.

2.5 Sebbene il tasso di connessione a Internet sia in costante aumento in tutta l’UE, rimane pur sempre il fatto che in media una famiglia europea su due, e soltanto meno di un quarto delle famiglie bulgare, greche e rumene, dispone di un collegamento a Internet.

2.6 Ne consegue che numerosi cittadini non hanno ancora accesso ai mezzi di comunicazione elettronica, i quali sono ormai i soli vettori di una grande percentuale delle informazioni, e peraltro indispensabili per l'esistenza di una società dell'informazione.

2.7 Da anni il rischio del divario digitale è costantemente al centro delle preoccupazioni dell’UE, che adegua e completa periodicamente la regolamentazione in materia di comunicazioni elettroniche tramite disposizioni specifiche volte a tutelare il servizio universale e i diritti degli utenti nonché a proteggere i dati personali. Su tali iniziative comunitarie il CESE ha formulato numerosi pareri (4).

2.8 Nella dichiarazione di Riga (5) sull’inclusione digitale, adottata l’11 giugno 2006, gli Stati membri si sono impegnati, da un lato, a ridurre in modo significativo le disparità regionali nell'accesso a Internet in tutta l'UE, potenziando la copertura a banda larga nelle zone in cui questa non è ancora sufficientemente diffusa e, dall'altro, a dimezzare entro il 2010 il numero delle persone appartenenti ai gruppi a rischio di esclusione che non utilizzano ancora Internet.

2.9 Malgrado questa dichiarazione, il campo d’applicazione del servizio universale è rimasto invariato.

2.10 Nel 2007 la Commissione ha presentato un’ampia proposta di rifusione della regolamentazione europea in materia di comunicazioni elettroniche attualmente in vigore che comprende fra l’altro anche una modifica della direttiva sul servizio universale (6).

2.11 Le principali modifiche che si propone di apportare alla direttiva sul servizio universale riguardano il miglioramento delle informazioni destinate agli utenti finali, l'utilizzo e l'accesso alle comunicazioni elettroniche da parte dei disabili, le chiamate ai numeri d’emergenza nonché la garanzia della connettività e della qualità dei servizi di base (7).

2.12 Gli utenti disabili e con esigenze specifiche continuano a scontrarsi con numerose difficoltà nell’accesso a servizi essenziali per la vita sociale ed economica (8). Il CESE approva dunque senz’altro il fatto che, nella modifica della direttiva servizio universale proposta nel 2007 (9), la semplice facoltà concessa agli Stati membri di adottare misure specifiche a favore degli utenti disabili venga trasformata in obbligo esplicito in tal senso (10).

2.13 La succitata proposta, tuttavia, non modifica né la portata del servizio universale, né la sua fornitura ai consumatori e agli utenti finali.

3. La portata attuale del servizio universale

3.1 Gli Stati membri devono assicurare che qualsiasi ragionevole richiesta di connessione alla rete telefonica pubblica da postazione fissa e di accesso ai servizi telefonici pubblici (servizio informazioni telefoniche, elenco abbonati, postazioni telefoniche pubbliche a pagamento o misure particolari a favore degli utenti disabili) sia soddisfatta da almeno un’impresa.

3.2 Poiché le licenze degli operatori nazionali della telefonia mobile prevedono l'obbligo di garantire una copertura completa, a livello di territorio e/o di popolazione, la telefonia vocale è ora divenuta universale, anche se spesso il sistema di tariffazione risulta poco trasparente.

3.3 L'obbligo, tuttavia, si limita a una connessione tradizionale alla rete (banda stretta). Non esiste, invece, alcun obbligo in termini di velocità di trasmissione dati o di flusso di bit, ma la connessione deve essere tale da consentire «un accesso efficace a Internet, tenendo conto delle tecnologie prevalenti usate dalla maggioranza degli abbonati e della fattibilità tecnologica» (11).

4. Ampliare il perimetro del servizio universale

4.1 Osservazioni generali

4.1.1 Il concetto di servizio universale e la sua portata devono evolvere di pari passo con il progresso tecnico, gli sviluppi del mercato e il mutare dei bisogni degli utenti.

4.1.2 Durante il secondo riesame periodico del contenuto del servizio universale riguardante le reti e i servizi di comunicazione elettronica (12), realizzato di recente, la Commissione ha concluso che attualmente non sussistono le condizioni (definite dall'allegato V della direttiva servizio universale) per ampliarne il campo di applicazione. Si può «ragionevolmente supporre che, relativamente a breve termine, la banda stretta non risponderà più all'esigenza di consentire un accesso efficace a Internet».

4.1.3 A giudizio del CESE, è necessario fin d'ora procedere a un aggiornamento che dovrà riguardare gli elementi elencati qui di seguito:

4.2 L’accesso a un insieme di servizi di base

4.2.1 In alcuni casi l'esclusione digitale dipende da fattori comportamentali o culturali, che possono attenuarsi con il passare del tempo, mentre in altri è da ricondurre a disuguaglianze strutturali nell’organizzazione dell’economia e della società.

4.2.2 Essa porta con sé tutta una serie di altre disuguaglianze legate alla disparità di accesso all’occupazione, alla formazione e alle opportunità di apprendimento permanente, ai beni di consumo e ai servizi, ai servizi pubblici, all’inclusione sociale, all’espressione della cittadinanza e alla partecipazione democratica.

4.2.3 L’esclusione digitale interessa diversi aspetti che riguardano le apparecchiature vere e proprie, l’accesso, la formazione necessaria e l’assistenza agli utenti. Essa richiede un'azione simultanea e complementare sui seguenti fronti:

— l’accesso alla formazione in materia di nuove tecnologie,

— l’accesso al materiale,

— la connessione.

4.3 La formazione degli utenti

4.3.1 È evidente che le maggiori competenze richieste dalla portata delle tecnologie digitali finiranno per accentuare le disparità nell'utilizzo o nell'accesso a tali tecnologie, anche quando venga data a tutti la possibilità materiale di usufruirne.

4.3.2 L’incapacità di servirsi di un computer o di Internet, che spesso si manifesta con un totale disinteresse per questi strumenti, è sempre più penalizzante e determina un divario sociale non solo per gli esclusi, ma anche per coloro che fanno fatica ad adattarsi alle nuove tecnologie.

4.3.3 In questo contesto particolare attenzione dovrà essere rivolta agli anziani restii a familiarizzarsi con l'ambiente digitale (divario generazionale), per i quali dovranno essere concepiti programmi di «alfabetizzazione digitale» adatti alle loro esigenze specifiche (13).

4.3.4 È quindi necessario sostenere i progetti nazionali e locali di inclusione digitale e i microprogetti di comunità e organizzazioni che aiutano i cittadini in difficoltà a impadronirsi degli strumenti tecnologici, in particolare prevedendo microfinanziamenti destinati a progetti di formazione a livello locale, centri pubblici di accesso collettivo a Internet e totem interattivi nei locali pubblici, utilizzabili come punti di accesso gratuiti a Internet. Il CESE ritiene che la Commissione dovrebbe pubblicare regolarmente esempi delle migliori pratiche in materia.

4.4 L’accesso al materiale

4.4.1 Molte famiglie e persone singole sono private dell’accesso alla rete e ai servizi di comunicazione elettronica a causa dei costi del materiale di base (computer, software, modem), che nel loro caso possono risultare proibitivi.

4.4.2 Il CESE invita gli Stati membri a prevedere, nel quadro del servizio universale, degli aiuti finanziari per facilitare l'accesso a Internet, agevolandone altresì l'uso.

4.5 La connessione

4.5.1 Al giorno d’oggi, è evidente che le TIC, che sono alla base di una società dell’informazione aperta a tutti, devono tenere conto delle esigenze di tutti i membri della società, e in particolare di quanti rischiano l'esclusione sociale, se si vuole ridurre il divario digitale e ovviare al pericolo di una società altrimenti condannata a due velocità diverse.

4.5.2 Gli effetti cumulati dell'integrazione dei vari ambienti applicativi nel mondo di Internet, dell'aumento dei collegamenti e della crescente digitalizzazione delle informazioni esigono sempre più una connessione a banda larga (alta velocità), specialmente quando si utilizzano delle nuove applicazioni.

4.5.3 La comunicazione Colmare il divario nella banda larga, del 20 marzo 2006 (14) ricorda che «l’accesso generalizzato alla banda larga è una condizione indispensabile per lo sviluppo delle economie moderne e costituisce un aspetto importante dell’agenda di Lisbona». La comunicazione sul riesame del contenuto del servizio universale del 29 settembre 2008 riconosce che «sussistono zone geografiche dove è poco probabile che il mercato fornisca il servizio entro tempi ragionevoli» e che «verrà il momento in cui “l'esclusione dalle informazioni” diverrà un tema cruciale».

4.5.4 Il CESE chiede da anni che l’accesso alla rete a banda larga diventi parte integrante del servizio universale.

4.5.5 La direttiva sul servizio universale è stata completata nel 2002 inserendo nel perimetro del servizio universale anche «l'accesso efficace a Internet», definito come l’instradamento delle comunicazioni di dati a velocità di trasmissione tale da consentire l’accesso a Internet.

4.5.6 Se questa aggiunta poteva sembrare un valido miglioramento in una fase in cui le comunicazioni on-line venivano instradate tramite la rete telefonica commutata, al giorno d’oggi applicazioni come, ad esempio, l’eHealth (la telesanità), l’eBusiness (il commercio elettronico), l’eGovernment (l’amministrazione elettronica) e l’eLearning (l’apprendimento elettronico), che costituiscono un elemento fondamentale per la crescita e la qualità della vita in Europa negli anni futuri, richiedono la «banda larga».

4.5.7 Il CESE ritiene dunque indispensabile precisare ciò che si intende per «accesso efficace a Internet» e propone d'imporre ai fornitori del servizio universale l'obbligo di offrire, entro termini ragionevoli da stabilire nell’ambito di un programma pluriennale, un accesso DSL con una velocità di trasmissione minima compresa tra i 2Mbit/s e i 10Mbit/s, oppure un accesso mobile o senza fili (WIMAX, satellite, ecc.) a velocità di trasmissione analoghe, fermo restando che si tratta di valori che devono progredire di pari passo con l'evoluzione delle tecnologie e delle esigenze dei consumatori.

4.6 Disponibilità d’accesso a tutti gli utenti, a prescindere dall'ubicazione geografica

4.6.1 Nelle aree periferiche e rurali, soprattutto di alcuni dei nuovi Stati membri, spesso il mercato non è in grado di garantire un accesso qualitativamente soddisfacente all’infrastruttura delle comunicazioni elettroniche a costi abbordabili.

4.6.2 Per quanto riguarda poi la disponibilità della banda larga, esistono differenze significative tra zone urbane e zone rurali (8). La copertura DSL nelle zone rurali è del 71,3 % contro il 94 % delle zone urbane. Velocità di trasmissione troppo basse nelle zone rurali frenano l’utilizzo della banda larga da parte delle imprese e delle famiglie, che non possono quindi beneficiare di un vero ambiente multimediale.

4.6.3 Diverse categorie sociali sono vittime dell’esclusione digitale, la quale è determinata da variabili demografiche (età, genere, situazione familiare), socio-professionali (istruzione, occupazione, posizione sociale, reddito) o geografiche (territorio, località di residenza, caratteristiche regionali o locali, fattori geopolitici).

4.6.4 Anziché concentrarsi unicamente sull’esclusione geografica, occorre quindi tenere conto anche dell’esclusione sociale, che coincide con la scarsa capacità finanziaria o con le limitate competenze di determinati gruppi di utenti.

4.6.5 Il CESE ritiene pertanto che il servizio universale dovrebbe essere esteso in modo da garantirne l'accessibilità a tutti gli utenti, indipendentemente dalla loro situazione geografica, finanziaria o sociale.

4.7 Qualità definita

4.7.1 Nella proposta di modifica della direttiva sul servizio universale, la Commissione propone di conferire alle autorità nazionali di regolamentazione la facoltà di impedire il degrado della qualità dei servizi, il blocco dell'accesso e il rallentamento del traffico sulle reti fissando livelli di qualità minimi per i servizi di trasmissione in rete destinati agli utenti finali.

4.7.2 Il CESE ritiene tuttavia che il livello qualitativo minimo dovrebbe essere lo stesso per tutti gli Stati membri: a priori, spetterebbe quindi al legislatore europeo, e non a un’autorità nazionale di regolamentazione, fissare le norme di qualità minime.

4.8 Prezzo abbordabile

4.8.1 Anziché parlare di prezzo abbordabile o di prezzo ragionevole, bisognerebbe parlare di «prezzo accessibile a tutti», definizione che esprime meglio le intenzioni perseguite.

4.8.2 L’abbordabilità dell’accesso e del servizio è compresa nella definizione del servizio universale, ma non rientra, a livello comunitario, nel suo campo d'applicazione, dal momento che il concetto di «abbordabile» dipende da condizioni nazionali specifiche, come, ad esempio, il reddito medio delle famiglie.

4.8.3 Il CESE propone di analizzare a livello comunitario la possibilità per gli Stati membri di introdurre nell'ambito del servizio universale delle tariffe sociali per l'accesso e l'utilizzo di Internet ad alta velocità.

5. Finanziamento

5.1 Il CESE si rende conto che gli obblighi derivanti da un servizio universale a banda larga implicano per gli operatori un forte onere finanziario che spesso comporterà delle perdite.

5.2 Questi costi, tuttavia, dipenderanno soprattutto dalla tecnologia utilizzata. Se, da un lato, la sostituzione della telefonia fissa con quella mobile permetterà di ridurli, visto che aggiungere un nuovo utente alla rete di radiocomunicazione comune agli abbonati comporta un costo assai modesto, dall'altro lato, non bisogna invece dimenticare che la telefonia fissa ha costi di comunicazione inferiori a quelli della telefonia mobile.

5.3 Se è pur vero che l'obbligo di servizio universale rappresenta un onere eccessivo per un fornitore, la direttiva sul servizio universale del 2002 autorizza gli Stati membri a istituire meccanismi di finanziamento, quali:

— l’imputazione ai fondi pubblici,

— le tasse a carico degli utenti,

— l'imposizione a carico di tutte le imprese o di alcune categorie specifiche di imprese.

5.4 A ciò si aggiungono i fondi strutturali e i fondi per lo sviluppo rurale che, a determinate condizioni, possono contribuire allo sviluppo delle regioni e delle zone rurali meno sviluppate.

5.5 Per quanto concerne l’accesso alle reti delle TIC nelle zone e nelle regioni europee con un problema di divario digitale, il CESE rinnova la richiesta (15) di prevedere delle voci di bilancio specifiche a favore dell'eInclusione nel quadro dei fondi strutturali, dei fondi per lo sviluppo rurale e dei fondi per la R&S.

5.6 Dati gli effetti cumulati dell'integrazione dei vari ambienti applicativi nel mondo di Internet e il numero elevato di operatori interessati (fornitori d’infrastrutture d’accesso, piattaforme Internet, contenuti), definire quali mercati debbano contribuire ai finanziamenti diventa sempre più difficile (e fonte di costanti conflitti e contestazioni).

5.7 Inoltre, le tasse imposte agli operatori generalmente si ripercuotono (almeno in parte) sul prezzo finale.

5.8 Il CESE non è d'accordo sull'idea di coprire i costi residui del servizio universale introducendo, in maniera diretta o indiretta, un canone o un aumento delle tariffe a carico degli utenti, perché ciò è incompatibile con il concetto di «prezzo abbordabile».

5.9 Il CESE ritiene che sovvenzioni pubbliche, combinate a investimenti finanziati con fondi comunitari, costituiscano il solo strumento adeguato per quei paesi dove l'adempimento degli obblighi del servizio universale comporta oneri finanziari nettamente superiori a quelli consentiti da una normale gestione commerciale.

5.10 Il finanziamento del servizio universale attraverso un sistema generale di tassazione (in modo da ripartire i costi su una base imponibile molto ampia) implica perdite in termini di benessere sociale ben più contenute rispetto a quelle che si verificherebbero se il servizio universale venisse finanziato unicamente da prelievi fiscali a carico degli operatori e dei consumatori.

Bruxelles, 4 dicembre 2008 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI Il Segretario generale del Comitato economico e sociale europeo Martin WESTLAKE

(1) COM(93) 159 def.

(2) Direttive 95/62/CE, 97/33/CE, 98/10/CE e 2002/22/CE.

(3) Speciale Eurobarometro 293/giugno 2008: Sondage sur les communications électroniques auprès des ménages novembre –décembre 2007 (Sondaggio sulle comunicazioni elettroniche presso le famiglie nel periodo novembre-dicembre 2007).

(4) Comunicazione della Commissione Comunicazioni elettroniche: verso l'economia della conoscenza, COM(2003) 65 def., dell'11.2.2003; parere del CESE sul tema L'Europa ad alta velocità, relatore: MCDONOGH, GU C 120 del 20.5.2005, pag. 22; parere del CESE sul tema Colmare il divario nella banda larga, relatore: MCDONOGH, GU C 318 del 23.12.2006, pag. 229; parere del CESE, i2010 — Una società europea dell'informazione per la crescita e l'occupazione, relatore: LAGERHOLM, GU C 110 del 9.5.2006, pag. 83; parere del CESE sul tema eAccessibilità, relatore: CABRA DE LUNA, GU C 110 del 9.5.2006, pag. 26.

(5) Cfr. http://ec.europa.eu/information_society/events/ict_riga_2006/doc/declaration_riga.pdf.

(6) Proposta di direttiva recante modifica della direttiva 2002/22/CE relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica, della direttiva 2002/58/CE relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche e del regolamento (CE) n. 2006/2004 sulla cooperazione per la tutela dei consumatori (COM(2007) 698 def.).

(7) Parere del CESE sul tema Reti di comunicazione elettronica, GU C 224 del 30.8.2008, pag. 50, (CESE, relatore: HERNÁNDEZ BATALLER).

(8) Comunicazione della Commissione al parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni Relazione sui mercati europei delle comunicazioni elettroniche 2007 (Tredicesima relazione) COM(2008) 153 def.

(9) COM(2007) 698 def.

(10) Cfr. parere del CESE concernente l’eAccessibilità (GU C 110 del 9.5.2006, pag. 26), relatore: CABRA DE LUNA.

(11) Cfr. COM(2007) 698 def.

(12) COM(2008) 572 def.

(13) Cfr. parere esplorativo del CESE sul tema La considerazione delle esigenze degli anziani (CESE 1524/2008), relatrice: HEINISCH.

(14) COM(2006) 129 def.

(15) Parere CESE sul tema La futura legislazione in materia di e-accessibilità (CESE, GU C 175 del 27.7.2007, pag. 91), relatore: HERNANDEZ BATALLER.