Parere in merito alle relazioni dell'Unione europea con la Russia, l'Ucraina e la Bielorussia

(95/C 102/11)

Il Comitato economico e sociale, in data 29 aprile 1993, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23(3) del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito al seguente tema :« Le relazioni dell'Unione europea con la Russia, l'Ucraina e la Bielorussia ».

La Sezione « Relazioni esterne, politica commerciale e dello sviluppo », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Petersen, in data 13 gennaio 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 26 gennaio 1995, nel corso della 322a sessione plenaria, a maggioranza e con 3 astensioni, il seguente parere.

Cecenia : Porre al più presto termine al conflitto armato

È con sgomento e preoccupazione che il Comitato economico e sociale segue i sanguinosi scontri in atto in Cecenia. Ogni giorno vengono gravemente lesi i diritti dell'uomo e inflitte indicibili sofferenze al popolo ceceno. Il Comitato fa appello all'Unione europea, affinchè eserciti pressioni sulla Russia e la convinca a porre definitivamente fine a tale assurdo spargimento di sangue e a trovare un'immediata soluzione politica al conflitto. L'Unione europea deve chiarire che il corso delle riforme politiche in atto nella Federazione russa è ad un banco di prova, che cresce il rischio di arrecare gravi danni al proprio paese anche sotto il profilo economico. I nostri obiettivi comuni - sanciti nel documento della CSCE di Helsinki (1992) - sono il rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, inclusi i diritti delle minoranze nazionali, la democrazia e lo stato di diritto. Si tratta di principi incontestabili, il cui rispetto costituisce il fondamento della collaborazione e della cooperazione all'interno della CSCE e la colonna portante dello sviluppo delle nostre società. Che valore hanno - si chiede il Comitato - tali principi ed obiettivi proclamati solennemente dalla CSCE, se singoli Stati firmatari possono metterli a repentaglio senza ostacolo alcuno ?

Il Comitato si è sempre dichiarato a favore di un intenso dialogo politico con le democrazie dell'Europa centrorientale, ha sostenuto il processo di avvicinamento degli Stati orientali alla Comunità europea e ne ha richiesto l'inserimento in uno Spazio economico che comprende l'intera Europa. Il Comitato ha accolto con favore e senza riserve la volontà, riaffermata negli Accordi di partenariato e cooperazione, di operare di concerto per il rafforzamento delle libertà politiche ed economiche che costituiscono la vera base del partenariato. Il rispetto dei principi democratici e dei diritti umani deve contrassegnare la politica interna ed estera e, al tempo stesso, costituire una componente essenziale del partenariato. La Comunità europea e gli Stati membri dovrebbero sottolineare, che in riferimento agli Accordi, vista l'estrema importanza che essi attribuiscono a tali passi degli Accordi. La Comunità dovrebbe pertanto rimandare l'entrata in vigore dell'intesa provvisoria sulla parte commerciale degli stessi. Si chiede anche agli Stati membri della Comunità europea di non ratificare l'Accordo fino a quando la Russia non avrà portato avanti con maggior decisione le riforme politiche e sociali, fin quando non sarà chiaro che in futuro i conflitti interni - come quello con la Cecenia - vengano risolti politicamente e non con i mezzi militari.

Sintesi

Date le dimensioni del parere, il Comitato ritiene opportuno farlo precedere da una sintesi delle proprie valutazioni e raccomandazioni circa le relazioni tra la Comunità europea e la Russia, la Bielorussia e l'Ucraina. Un ruolo centrale svolgono gli accordi di partenariato e cooperazione sottoscritti nel primo semestre 1994 tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, la Russia e l'Ucraina. Allo scopo di permettere una miglior comprensione delle profonde trasformazioni attualmente in atto nei paesi partner orientali, e delle loro cause, il Comitato ha ritenuto opportuno tratteggiare schematicamente anche il processo di dissoluzione dell'Unione sovietica. Vengono inoltre trattati brevemente i tentativi di riforma politica e di riforma economica nelle repubbliche indipendenti, poiché la valutazione di taluni passaggi degli accordi può venir compresa solo sullo sfondo dei passi sinora intrapresi sulla strada della riforma.

Il Comitato ha valutato in linea di massima positivamente gli accordi di partenariato e cooperazione, ribadendo nel contempo tuttavia che le differenze tra le repubbliche indipendenti, in termini di peso a livello di trattativa, non dovrebbero svolgere alcun ruolo nel definire le relazioni contrattuali, inoltre si dovrebbe, se possibile, rinunciare a differenziare, ad esempio, tra repubbliche europee e repubbliche asiatiche. Qualsiasi trattamento differenziato contribuirà a frantumare ulteriormente l'area economica della CIS, portando ulteriormente avanti il preoccupante processo di disintegrazione, preparando notevoli problemi al Comitato economico della CIS recentemente costituito. Gli accordi non preferenziali, misti, e che pertanto debbono venir ratificati, devono gestire un'ampia gamma di relazioni politiche, economiche e commerciali. Come tipo di accordi, essi si situano tra gli accordi commerciali e di cooperazione e gli accordi europei d'associazione. Alla fine del 1992, sono iniziati i colloqui bilaterali con la Russia, poco dopo sono iniziati anche quelli con l'Ucraina. Attualmente, si sta ancora trattando con la Bielorussia (punti da 3.1 a 3.6).

Il Comitato appoggia senza riserve la volontà delle parti contraenti di collaborare al rafforzamento delle libertà politiche ed economiche che costituiscono la vera base del partenariato. Il Comitato concorda con le parti contraenti nell'attribuire la massima importanza allo stato di diritto, al rispetto dei diritti dell'uomo, in particolare i diritti delle minoranze, alla costituzione di un sistema pluripartitico con elezioni libere e democratiche (a scrutinio segreto), nonché alla liberalizzazione dell'economia, con l'obiettivo di introdurre un'economia di mercato. Nel contempo il Comitato sottolinea il nesso, stabilito dalle parti contraenti, tra la realizzazione del partenariato e la continuazione delle riforme politiche ed economiche nei paesi orientali (punto 3.7).

L'osservazione comune delle parti contraenti, secondo la quale la Russia rappresenta un'economia di trasformazione, è considerata dal Comitato un compromesso politico. Sarà l'avvenire a determinare in che misura tale compromesso sia economicamente realistico e sostenibile. L'Ucraina invece continua a venir definita un paese a commercio di Stato. La diversa classificazione dei due Stati è, a parere del Comitato, dovuta soprattutto al fatto che la Russia si è dimostrata, nei confronti della Comunità, un interlocutore di maggior peso alle trattative (punto 3.8).

Il Comitato critica espressamente il fatto che in entrambi gli accordi non vi sia alcun espresso riferimento ai fondamenti della giustizia sociale. Alle parti contraenti dovrebbe essere sufficientemente noto che i processi di trasformazione comportano enormi capovolgimenti sociali, i quali possono anche arrivare a far sì che la popolazione respinga la democrazia e l'economia di mercato per via di costi sociali e umani troppo elevati. In tale contesto, il Comitato auspica inoltre che nell'accordo non ci si limiti sempre e soltanto a parlare di economia di mercato, ma che si indichi come obiettivo della riforma un'economia sociale e di mercato (punti 3.9 e 3.10).

Il Comitato giudica estremamente insoddisfacente il contenuto dei principi generali degli accordi. Da un lato negli accordi si indica come parte integrante il rispetto dei principi democratici e dei diritti dell'uomo. Tuttavia, ciò è insufficiente. Il Comitato si rammarica in particolare che la Comunità europea non sia riuscita ad inserire nell'accordo con la Russia in qualità di elemento essenziale, l'introduzione ed il rispetto dei principi dell'economia di mercato, come veniva espressamente indicato nel mandato originario per le trattative. Secondo il Comitato, in tal modo viene dato un segnale politico sbagliato, assai poco incoraggiante per le forze riformiste favorevoli all'economia di mercato. Infine, il Comitato chiede che negli accordi vengano definiti elementi essenziali, anche il rispetto dei diritti sociali fondamentali e dei diritti delle minoranze (punto 3.14).

Al Comitato appare importante la clausola evolutiva che prevede che, nel 1998, si dovrà verificare comunemente se in Russia (Ucraina) sussistano i presupposti economici (per esempio strutture di base dell'economia di mercato), per poter avviare i negoziati sulla creazione di una zona di libero scambio. Il Comitato avrebbe preferito - non da ultimo per la necessità di creare un clima di fiducia reciproca - una maggior precisione nel testo del trattato. (punto 3.15).

Il Comitato critica nuovamente il fatto che non venga fatta alcuna menzione degli irrinunciabili contatti fra i gruppi sociali delle parti contraenti. Anche nell'Unione europea dovrebbe riscuotere consenso l'affermazione che uno spazio economico che coinvolga l'intera Europa non sarà valido se le categorie sociali non potranno svolgere un ruolo fattivo. Il Comitato propone alla Comunità europea di accertare comunemente, in sede di prima verifica del trattato, se sia giunto il momento di istituzionalizzare, nell'ambito di un organo consultivo paritetico, i contatti tra i membri del Comitato economico e sociale ed i membri di organizzazioni analoghe nei paesi partner dell'Europa orientale. Nel periodo transitorio, il dialogo e la collaborazione dei gruppi sociali del Comitato dovrebbero venire organizzati sotto forma di colloqui. (punti 3.18 e 3.45).

Nella parte dedicata al commercio viene reciprocamente accordata la clausola del trattamento preferenziale globale ai sensi dell'articolo 1 del GATT. Il Comitato accoglie favorevolmente la reciproca eliminazione delle limitazioni quantitative all'importazione - escluse le normative speciali per i tessili, i prodotti CECA ed il materiale nucleare. La clausola di protezione in caso di perturbazioni del mercato dovrebbe venir formulata più concretamente, secondo il Comitato, e dovrebbe venir sostituita al più presto possibile con le disposizioni corrispondenti del GATT '94. Un discorso analogo vale per le misure antidumping e quelle di compensazione. Per quanto riguarda la politica doganale, il Comitato esprime rammarico per il fatto che la Comunità non abbia stabilito alcuna clausola « stand still » delle tariffe esterne russo-ucraine. Fin quando entrambi i paesi orientali non saranno membri del GATT/OMC, essi avranno facoltà di aumentare a piacere la protezione doganale, nonostante le precedenti consultazioni (punti da 3.19 al 3.26).

Per quanto riguarda il mercato del lavoro, il Comitato non vede alcuna ragione di impedire l'accesso al mercato del lavoro della Comunità ai familiari di lavoratori di entrambi gli Stati firmatari che siano legalmente occupati e domiciliati sul territorio di uno Stato membro. Questione del tutto diversa è il dato di fatto che il mercato del lavoro comunitario - data l'elevata disoccupazione ed i margini estremamente ridotti sul medio periodo - non presenterà nei prossimi anni alcuna necessità significativa di forza lavoro. La Comunità dovrebbe pertanto evitare tutti gli accordi dai quali si potrebbe dedurre - sia pure solo nell'ottica politica - un diritto alla libera circolazione dei lavoratori provenienti da paesi terzi (al di là dei confini della Comunità) (punto 3.27).

Per quanto riguarda la normativa relativa all'istituzione ed all'attività delle filiali, il Comitato, soprattutto nel settore dei servizi finanziari, ritiene assai urgente apportarvi dei miglioramenti. Gli accordi con la Russia garantiscono alle banche comunitarie, in una prima fase, evidenti svantaggi sul piano concorrenziale, i quali debbono venire eliminati il prima possibile e comunque più rapidamente di quanto deciso nel calendario sinora previsto (punto 3.30).

Il Comitato esprime soddisfazione per il fatto che i pagamenti correnti per la circolazione bilaterale di merci, servizi e persone, vengano autorizzati in valute liberamente convertibili. Il Comitato appoggia anche l'avvio di una prima liberalizzazione dei movimenti di capitale. Esso chiede nel contempo alle parti contraenti di procedere in maniera continua e attiva sulla strada intrapresa. Secondo il Comitato, i vantaggi offerti dalla localizzazione e dalla specializzazione in una crescente liberalizzazione delle merci e dei servizi possono venir sfruttati solo in presenza di una libera circolazione transfrontaliera dei capitali (punto 3.33).

Le disposizioni sulla concorrenza rappresentano una debolezza degli accordi. Le disposizioni sono formulate in modo così flessibile e così poco vincolante che sarà difficile ricavarne appigli, tanto da parte dei firmatari che da parte delle imprese europee. Il Comitato ribadisce in tale contesto la disponibilità della Comunità di offrire ai partner orientali dell'accordo, su richiesta, un aiuto tecnico nell'elaborazione e nell'applicazione delle norme che regolamentano la concorrenza (punto 3.34).

Per quanto riguarda la protezione della proprietà intellettuale, industriale e commerciale, la Russia e l'Ucraina intendono ottenere un livello di protezione, alla fine del quinto anno dall'entrata in vigore degli accordi, « comparabile » a quello della Comunità europea. Il Comitato avrebbe ritenuto più opportuno se i firmatari dell'accordo si fossero accordati per un livello di protezione « equiparabile » a quello della Comunità europea. Il Comitato giudica inoltre criticamente l'accordo sull'arbitrato, in caso di diversità d'opinione circa l'applicazione degli accordi e delle convenzioni elencate. La procedura prevista risulta estremamente debole, dato che consiste in fin dei conti in colloqui non vincolanti e risulta assai inferiore all'analogo meccanismo previsto dal GATT (punto 3.35).

La Russia e l'Ucraina intendono armonizzare progressivamente le proprie disposizioni giuridiche con quelle della Comunità. Il Comitato esprime soddisfazione per questa dichiarazione d'intenti, senza sottovalutare affatto le difficoltà che l'armonizzazione comporta. Secondo il Comitato nell'ambito degli accordi di cooperazione dovrebbero venir costituiti gruppi specializzati per esaminare quali siano i settori prioritari per l'armonizzazione delle disposizioni giuridiche. Il Comitato si rammarica del fatto che gli accordi non prevedono alcun calendario per le misure di armonizzazione giuridica (punti 3.36 e 3.37).

I firmatari intendono favorire la cooperazione economica per rafforzare e sviluppare le relazioni economiche esistenti. Merita particolare considerazione il fatto che tutti i firmatari ritengano altresì essenziale contribuire ad uno sviluppo sociale armonico. Il Comitato nutre tuttavia fondati dubbi che il semplice elencare molteplici tipi di problemi, il mero affiancarli senza che venga indicato nesso alcuno, sia di per sé sufficiente a garantire un contributo efficace all'ottenimento degli obiettivi economici globali. Non va dimenticato che qui non si tratta solamente di uno o due partner orientali : un appoggio ed una cooperazione analoghi sono attesi anche dagli Stati associati dell'Europa centrale, dalle repubbliche baltiche e dalle rimanenti repubbliche indipendenti dell'ex Unione sovietica. Secondo il Comitato sarebbe stato più corretto accordarsi sin dall'inizio per un elenco delle priorità economiche per la cooperazione. In particolare nel settore dell'infrastruttura, della ristrutturazione o della messa fuori servizio definitiva delle centrali nucleari, nonché in quelli della tutela ambientale e della salute, sussiste un'impellente necessità d'azione (punti da 3.38 a 3.40).

A differenza degli accordi europei, l'accordo di partenariato e cooperazione con la Russia contiene per la prima volta un elenco dei settori di cooperazione per la prevenzione dei reati. Il Comitato ritiene che tale accordo fosse da tempo dovuto. Il Comitato chiama la Comunità europea ed i suoi Stati membri a realizzare quanto prima le consultazioni previste e la « stretta interazione » con la Russia, offrendo senza indugi un aiuto tecnico ed un aiuto amministrativo (punto 3.41).

Il Comitato esprime soddisfazione per gli accordi quadro stipulati, stando ai quali la Russia e l'Ucraina dovrebbero ottenere un aiuto tecnico sotto forma di sussidi con i fondi del Programma Tacis. Onde garantire un impiego ottimale dei mezzi a disposizione, l'aiuto tecnico concordato dovrebbe venir strettamente coordinato con i contributi provenienti da altre fonti. Il Comitato appoggia questa impostazione, dando per scontato che il previsto coordinamento includa tutti i sussidi finanziari che contribuiscano alla trasformazione economica degli Stati orientali che hanno imboccato la strada della riforma. Il Comitato chiede altresì che la notevole fuga di capitali venga limitata e che le fonti di capitali interne, nei paesi che hanno invocato la strada della riforma, vengano maggiormente spinte all'investimento produttivo. Ciò riuscirà tuttavia soltanto quando verrà attuata una politica macroeconomica di stabilizzazione coerente e quando verranno offerte alle imprese condizioni quadro affidabili e giuste (punti 3.42 e 3.44).

1. Il crollo dell'Unione sovietica e la nascita delle repubbliche indipendenti

1.1. Sin dalla fine degli anni settanta, se non già in precedenza, le aspettative dei cittadini sovietici in termini di qualità della vita sono cresciute in misura notevolmente più rapida delle capacità dell'economia nazionale. I dirigenti sovietici hanno definito anno dopo anno impegnativi obiettivi economici globali, ma i risultati concreti sono rimasti molto al di sotto di tali obiettivi. Il distacco dai paesi più industrializzati dell'Occidente si è fatto sempre più grande. Il baratro tra pretese e realtà divenne tale da innescare necessariamente la crisi del sistema economico sovietico. All'interno del Partito tale crisi venne discussa in maniera approfondita già nell'era Breznev. I tentativi di riforma economica degli anni '60 e '70 furono tuttavia condannati al fallimento, poiché non intendevano scuotere gli elementi di fondo del sistema tradizionale di pianificazione e si sarebbero dovuti realizzare senza modificare i rapporti politici. Il dibattito sulla riforma acquisì una nuova dimensione (marzo del 1985) con l'elezione di Michail Gorbaciov a Segretario Generale del Partito Comunista sovietico. Gorbaciov fece notare con chiarezza, al 27o Congresso del Partito Comunista Sovietico (febbraio 1986) che « l'attività pratica degli organi di Stato e di partito non corrisponde alle esigenze del periodo e della vita. L'inerzia, le forme ed i metodi dirigenziali obsoleti, il calo della dinamica sul lavoro (nonché) l'aumento dell'impostazione burocratica » () avrebbero causato danni notevoli. Facendo seguito a quest'analisi schietta, Gorbaciov chiese alla sessione plenaria del CC del PCUS, nel giugno del 1987, una riforma economica radicale e la ristrutturazione basilare della conduzione economica (Perestroika). Si trattava di superare i processi di ristagno, di eliminare tutti gli elementi di freno, di creare un meccanismo affidabile ed efficace per accelerare lo sviluppo socioeconomico e di integrarlo in una dinamica di più ampie dimensioni ().

1.2. Il Partito comunista sovietico ha svolto un ruolo decisivo nel processo della Perestroika, che, tramite riforme, intendeva rendere il sistema burocratico-dittatoriale dell'Unione sovietica, « più vivo, più aperto, più flessibile e più efficace ». Già allora risultò chiaro che gran parte dei membri del CC non appoggiava il corso riformista di Gorbaciov. Il processo di ristrutturazione così avviato si scontrò a tutti i livelli ed in tutti i settori della vita sociale col sistema autoritario. Per tal motivo Gorbaciov convocò nel giugno del 1988 la XIXa Conferenza dell'Unione del PCUS, nel corso della quale si chiese un nuovo Parlamento, un rafforzamento del potere presidenziale, l'introduzione dell'economia di mercato ed una maggior autonomia economica delle singole repubbliche dell'Unione. Anche tali richieste sollevarono una forte opposizione, dato che mettevano in pericolo gli interessi di numerosi strati. La resistenza venne dalla nomenclatura del Partito, dalle strutture statali (a cominciare dall'amministrazione centrale sino agli organi di potere locali), dal complesso industriale e militare ed infine, non per ultimo, da una gran parte della popolazione minacciata di perdere, con l'ideologia, l'unico orientamento politico sino ad allora esistente.

1.3. Le idee di riforma, senza un ampio appoggio popolare, non sarebbero passate contro la resistenza delle strutture obsolete e dei vecchi modi di pensiero, per cui fu necessaria una maggior trasparenza (Glasnost). Si sarebbero dovuti elencare e discutere pubblicamente i problemi e le carenze esistenti. In una seconda tappa verso una maggior democrazia venne modificata la costituzione e fu creato il Congresso dei deputati del popolo (Marzo 1989) come organo costituzionale. Le elezioni del Congresso dei deputati del popolo non potevano certo esser già viste, né valutate, come un'elezione libera ai sensi della democrazia occidentale, ma rappresentavano un primo importante passo verso la democrazia e non avevano nulla a che vedere con le « elezioni » che sino ad allora si erano svolte nell'Unione sovietica. Molti deputati eletti al Congresso erano membri od ex-membri del Partito comunista, che continuava a costituire, se visto su questo piano, la maggior forza politica. Tuttavia, con le elezioni al Congresso dei deputati del popolo, il monopolio politico del PCUS venne spezzato. Si iniziò altresì a limitare il potere dell'apparato del partito, senza tuttavia metterne in discussione il ruolo dirigente. Al PCUS vennero sottratti il controllo diretto e la gestione economica sino ad allora esercitati, e le relative strutture di partito vennero smantellate anche a livello locale. I privilegi dei funzionari di partito vennero in larga misura aboliti. Per sopravvivere come classe politica dovettero trasformarsi da cinghia di trasmissione della centrale a portavoce critici degli interessi del loro territorio di fronte a Mosca. Da questa costrizione al trasformismo politico, acuita dalle crescenti difficoltà di approvvigionamento, nacquero nelle repubbliche e nei territori dell'Unione quelle tendenze separatiste che acquisirono, in un secondo tempo, anche connotati nazionalisti.

1.4. Dalla seconda metà del 1989 si moltiplicano i sintomi di crisi del sistema socialista. A partire dall'agosto del 1989 crollano i governi comunisti dell'Europa centrale ed orientale, dopo che Gorbaciov smise di appoggiarli direttamente. Nel maggio del 1990 la Lituania è la prima repubblica dell'URSS a dichiarare la propria indipendenza. Nelle repubbliche sovietiche vengono indette elezioni parlamentari. Con l'elezione di Boris Jelzin a presidente del Parlamento della repubblica russa e con la dichiarazione della sovranità, la lotta per il mantenimento o la distruzione dell'Unione sovietica assume un nuovo aspetto. Con la sovranità della Russia, l'Unione perse la sua essenza reale. Entro la fine del 1990 anche le rimanenti repubbliche annunciano, in forme diverse, la propria sovranità. Onde tuttavia assicurare la sopravvivenza dell'Unione, non foss'altro che per ragioni economiche, Gorbaciov propose un'Unione degli Stati sovrani. Con un referendum popolare del marzo 1991, viene adottato il progetto di trattato dell'Unione. La firma del Trattato, prevista per il 20 agosto 1991, viene impedita dal colpo di stato del 19 agosto. All'inizio del settembre 1991 il parlamento sovietico instaurò un governo ad interim per il passaggio ad un'Unione di Stati indipendenti. Pochi giorni dopo l'Ucraina dichiara tuttavia di non volervi più partecipare. Il 16 novembre 1991 Jelzin, il quale a metà giugno 1991 era stato eletto Presidente della federazione russa, emana dieci decreti tramite i quali la Russia si appropria di una serie di funzioni sinora esercitate dal governo centrale.

1.5. A dispetto di quanto dichiarato e senza la partecipazione dei rispettivi Parlamenti, i rappresentanti della Russia, della Bielorussia e dell'Ucraina, decidono pochi giorni dopo nel « bosco di Belovesha », l'otto dicembre 1991, di accordarsi per istituire una Lega di Stati indipendenti. Nell'accordo si indica che tutte le disposizioni giuridiche dell'Unione sovietica non dovrebbero più aver valore. I tre Presidenti ricordano al contempo che i loro paesi, nel 1922, sono stati gli iniziatori della fondazione dell'Unione sovietica. Spetta loro pertanto anche il diritto di dichiarare sciolta l'Unione sovietica. Il 21 dicembre 1991, ad Alma Ata, viene sottoscritto il documento « Sulla fine dell'Unione sovietica » e viene fondata la Comunità degli Stati indipendenti (CIS) alla quale partecipano le ex-repubbliche dell'Unione sovietica, con l'eccezione delle repubbliche baltiche e della Georgia. Nella dichiarazione, in occasione della fondazione della CIS, si dice che la collaborazione tra i Membri si basa sul principio della parità dei diritti. La CIS non è « né uno Stato né una struttura sovranazionale ».

2. I processi di riforma in Russia, Bielorussia ed Ucraina

2.1.

La Russia

2.1.1. Con il crollo dell'Unione sovietica la Russia e le rimanenti repubbliche hanno ereditato le strutture politiche del sistema sociale comunista. Il Soviet supremo della Russia veniva eletto anche in periodo sovietico. I rapporti di maggioranza non erano affatto scontati e cambiavano a seconda delle questioni concrete in discussione. Un elemento determinante era dato dal fatto che i deputati rappresentavano in prima linea i desideri di determinati territori, e solo raramente invece gruppi sociali di interesse. Con l'avanzare dei progetti di riforma crebbero le differenze d'opinione tra il Presidente ed il Soviet supremo. Non si trattava affatto della lotta tra un Presidente favorevole alle riforme ed un parlamento contrario alle riforme - sebbene vi fossero abbastanza nemici delle riforme anche nel parlamento - si trattava, in primo luogo, d'uno scontro sul tipo di riforma da adottare. Le questioni discusse erano molteplici : andava adottato un corso di riforma rapido, senza tener conto delle tensioni sociali, oppure andava imboccata una strada verso l'economia di mercato maggiormente protetta dal punto di vista sociale ? Si doveva adottare un modello di mercato straniero o sviluppare una variante russa ? I conflitti emergenti circa la ridistribuzione acuivano tali questioni. I gruppi d'interesse ed i singoli deputati hanno lottato, in un processo assolutamente unico dal punto di vista storico, per quote della proprietà statale da privatizzare, spesso cedute sottocosto o addirittura distribuite senza compenso sotto forma di immobili, terreni, industrie e abitazioni. In tale contesto si son trovati di fronte i rappresentanti delle potenti industrie di Stato, i nuovi imprenditori privati, gli agricoltori e la popolazione. Una delle questioni più veementi era quali gruppi sociali avrebbero tratto vantaggio dall'inflazione e quali ne avrebbero sopportato le conseguenze. Questa lotta per la ridistribuzione venne bloccata il 21 settembre 1993 con lo scioglimento del Parlamento. È grave che nessuna delle impellenti questioni che avevano scatenato il conflitto, avesse sino a quel momento potuto trovare una soluzione convincente.

2.1.2. Le elezioni parlamentari del 12 dicembre 1993 sono state le prime elezioni in Russia cui abbiano partecipato diversi partiti. Venivano elette la Duma (camera bassa), come Parlamento, e il Consiglio della federazione (camera alta), come rappresentanza dei territori amministrativi. I risultati delle elezioni parlamentari rappresentano una sconfitta per il presidente Jelzin ed il suo governo. La partecipazione alle elezioni ed il loro risultato indicano che grandi fasce della popolazione non sono disposte a sopportare ulteriormente il corso riformista sinora intrapreso. La risposta negativa ai tentativi di riforma è soprattutto dovuta al fatto che la popolazione ha già dovuto pagare un caro prezzo, senza che vi siano stati sensibili miglioramenti. I risultati confermano altresì che il vecchio Parlamento, sciolto il 21 settembre 1993, corrispondeva perfettamente agli orientamenti della popolazione ed alla situazione politica in Unione sovietica. Il risultato elettorale non è, in tal senso, per nulla casuale. Nessuno realisticamente si sarebbe potuto attendere che la composizione del nuovo Parlamento, democraticamente legittimato, avrebbe comportato minori conflitti di quello disciolto. Se e con quale intensità riprenderanno gli scontri dipende dalle misure volte a far avanzare le riforme. Va tenuto presente in tale contesto che il Presidente, nel definire la propria futura politica di riforma, dovrà ora tener conto anche delle idee dell'esercito russo, col cui aiuto è stato bloccato il colpo di Stato nel « sanguinoso ottobre 1993 ». Il Presidente poggia sempre più sui « Ministeri forti », sull'esercito e sui servizi di sicurezza. Non è attualmente possibile valutare affidabilmente quali conseguenze ciò comporterà per lo sviluppo della democrazia e del parlamentarismo. Si delinea comunque un modus vivendi. Il Parlamento evidentemente è convinto della necessità di ristrutturare la Russia e non si sono sinora verificati scontri artefatti. Va detto tuttavia che la continua progettazione ed istituzione di nuovi organi, quali la « Camera sociale presso il Presidente » e la commissione di coordinamento prevista dal « Trattato sulla tregua politica » può venir interpretata come espressione della sfiducia del Presidente nei confronti del Parlamento e delle istituzioni esistenti.

2.1.3. I risultati elettorali hanno portato alla seguente ripartizione dei seggi nella Duma : i partiti riformisti d'orientamento democratico hanno potuto ottenere appena un quarto dei 450 seggi esistenti, mentre la loro controparte diretta, le forze che possono venir definite antidemocratiche e conservatrici, ha potuto raccogliere un terzo circa dei seggi. I partiti indipendenti e di dimensioni minori hanno anch'essi ottenuto circa un terzo dei seggi. I punti di cristallizzazione sono il blocco riformista « Scelta russa », con solo 65 seggi e il Partito liberaldemocratico dell'estremista di destra Schirinowski, che ha raggiunto ben 64 seggi e risulta essere la seconda frazione parlamentare in ordine di grandezza. Bisogna ammettere che le relazioni tra partiti e blocchi elettorali, non sono ancora chiare, del resto l'inquadramento degli indipendenti nella costellazione politica di sinistra o in quella di destra, risulta in parecchi casi problematico e può dare adito a conclusioni erronee. Inoltre, non è detto che le alleanze elettorali siano di lunga durata. È difficile valutare il futuro comportamento del Consiglio della federazione russa (187 deputati). Esso si compone di due rappresentanti di ciascuna componente federativa (repubbliche, territori). Gran parte di questi deputati faceva parte del Soviet supremo.

2.1.4. Il referendum costituzionale, condotto contemporaneamente alle elezioni parlamentari, ha approvato il progetto costituzionale proposto da Jelzin, dato che più del 50 % degli aventi diritto hanno partecipato al voto ed oltre il 50 % di quanti hanno votato hanno approvato il progetto. È terminato così, formalmente, il lungo scontro per la nuova costituzione russa e per i diritti del Presidente. Tuttavia 19 distretti amministrativi su 89 (9 repubbliche e 10 territori) hanno rifiutato di dare il proprio accordo alla Costituzione. La costituzione è stata fatta su misura per il Presidente. Essa gli attribuisce, de facto, il diritto di decidere in merito a tutte le questioni importanti e di governare, in caso di controversia, ignorando il parlamento. Si tratta di un'eventualità che potrebbe divenire assai attuale data la composizione del nuovo parlamento, legittimato democraticamente, e alla luce dei problemi economici, non ancora risolti. La posizione dominante del Presidente si evidenzia anche nel fatto che questi determina in ampia misura la composizione del governo, designando autonomamente i Ministri e nominando il Primo Ministro con l'accordo della Duma. Il Presidente decide le dimissioni del governo e può allontanare singoli membri del gabinetto. Le competenze in termini di direttive, garantite dalla costituzione, offrono al Presidente la possibilità d'influenzare in maniera determinante la politica estera e quella interna. Il Presidente può sciogliere il Parlamento, mentre l'allontanamento del Presidente è possibile solamente su decisione d'entrambe le camere del Parlamento e del tribunale costituzionale, in caso di alto tradimento. La costituzione sposta decisamente i rapporti di forza a favore del potere centrale. Dovrebbe terminare la concomitanza, verificatasi sino all'adozione della nuova costituzione, di organi statali funzionanti a livello esecutivo e legislativo ai diversi livelli federali. Dovrebbero risultarne strutture di potere chiare. Il testo costituzionale non differenzia più tra soggetti federativi (repubbliche, territori, ecc.), con diritti differenti. La misura nella quale il testo costituzionale potrà venir trasposto in pratica dipende tuttavia - e non per ultimo - anche dai soggetti federativi medesimi. L'orientamento chiaro verso un rafforzamento dei rapporti di potere a favore del Presidente, potrebbe un giorno rivelarsi uno svantaggio se Jelzin dovesse lasciare la carica e questa venisse assunta da un rappresentante delle forze d'estrema destra o di quelle nazionaliste.

2.1.5. Già in periodo sovietico le leggi dell'Unione venivano immediatamente sostituite dalla federazione russa con atti legislativi propri. Dal 1991 sono state promulgate numerose altre leggi e sono stati adottati numerosi decreti che dovevano garantire una trasformazione rapida dell'economia : la legge sulle imprese, (29 dicembre 1990) la legge sulla privatizzazione, la legge sulla concorrenza e sulla limitazione dell'attività monopolistica sui mercati delle merci, le leggi sulle banche e sull'attività bancaria, sulle borse merci e sull'attività di borsa. Inoltre sono entrati in vigore molteplici decreti presidenziali, accompagnati da una serie di decisioni del Soviet supremo, regolamenti del Consiglio dei ministri ed altre disposizioni degli organi statali a livello federale. Lo svantaggio principale di un tale tipo di legislazione sta nella mancanza di sicurezza giuridica, dato che i decreti possono essere modificati a breve termine o venir aboliti, ciò che provoca ulteriore insicurezza circa lo svolgimento del processo di riforma. Si tenta inoltre di continuo di strutturare, tramite atti legislativi, i dettagli della vita economica e ciò mediante innumerevoli permessi e norme d'attuazione destinati a determinati gruppi o a determinate funzioni, anziché stabilire prima di tutto i principali elementi di fondo costitutivi d'un'economia sociale di mercato e creare un ambito convincente per l'ordinamento economico complessivo.

2.1.6. Su questo sfondo sorprende assai poco che la politica di riforma sinora perseguita venga giudicata inconsistente e sporadica. Esistono molteplici programmi ed una quantità di proposte riguardanti le diverse strade di riforma. Essi riflettono i diversi orientamenti dei loro autori o dei vari gruppi, ma non rappresentano le basi di una politica economica. Il governo, dal canto suo, ha chiarito i propri punti di vista e le proprie concezioni tramite una serie di singoli progetti o tramite atti esecutivi. Non si può però parlare d'un programma globale ed equilibrato di riforme. Alla vigilia delle elezioni (dicembre 1993) il Presidente ed il governo continuavano a distribuire regali elettorali : sono stati aumentati i salari minimi, i sussidi di disoccupazione e le pensioni. È stato assicurato per l'ennesima volta ai lavoratori delle miniere e della siderurgia il pagamento degli stipendi, che da mesi non venivano più versati. Le nuove imprese finanziarie dovrebbero venir protette dalla concorrenza straniera; una limitazione delle importazioni di cereali dovrebbe permettere all'agricoltura di utilizzare a scopo d'investimento i mezzi resi così disponibili; per quanto riguarda i giganti industriali, verrebbe permessa la costituzione di gruppi industrial-finanziari sulla falsariga di quelli asiatici. A quanto pare il Presidente, Jelzin, ed il capo del governo, Tschernomyrdin, hanno trovato nei mesi scorsi un comun denominatore per le fasi successive. In alcune dichiarazioni al proposito si ricorda che ciò che va fatto è applicare il programma governativo dell'agosto 1993, non indicare nuovi obiettivi. Continua tuttavia a sussistere il pericolo che il cambiamento di sistema venga rallentato da una politica economica priva di fondamento e dalla carente trasposizione nei fatti delle dichiarazioni di principio.

2.2.

Bielorussia

2.2.1. In Bielorussia, a partire dal 1991, si è formato un numero incalcolabile di partiti e movimenti (se ne registravano in totale 497 il 10 marzo del 1993). Nel Soviet supremo i gruppi più forti sono il Partito comunista, i comunisti di Bielorussia ed il movimento popolare « rinascita ». Le concezioni dei riformatori differiscono da quelle dei deputati eletti ancora in periodo sovietico. Le discussioni sono tuttavia assai meno violente di quelle che si svolgono in Russia. Al governo è stato possibile mantenere in ampia misura la stabilità politica tramite compromessi e grazie ad un atteggiamento di cautela. Questa valutazione di fondo vale anche dopo le elezioni presidenziali del luglio 1994. Si può tuttavia contemporaneamente constatare che, rispetto ad esempio alla Russia, nel pensiero e nella vita sociale del paese è cambiato in positivo molto meno. L'amministrazione, i gruppi sociali e i partiti arrancano ancora nei vecchi schemi di pensiero. Progetti importanti vengono continuamente procrastinati. La nuova costituzione è stata infine adottata all'inizio del marzo 1994. L'evidente ritardo in termini di decentralizzazione viene giustificato adducendo motivi oggettivi importanti, quali la significativa mancanza di materie prime, l'accresciuta suddivisione del lavoro, la posizione geopolitica sfavorevole e le pesanti conseguenze della catastrofe di Chernobyl. La dipendenza dalle fonti energetiche russe e dall'esportazione verso la Russia ha iniziato a spingere taluni raggruppamenti all'ipotesi d'una riunificazione con la federazione russa. Il nuovo Presidente Lukaschenko ha preso anch'egli posizione, già prima delle elezioni, per un più stretto legame con la Russia. L'unione monetaria con la Russia sulla base di un accordo per l'adesione della Bielorussia al sistema monetario russo, cui originariamente s'intendeva giungere, è tuttavia stata abbandonata per diversi motivi, ed in particolare per l'atteggiamento negativo della Russia. All'inizio del 1995 sono invece stati sottoscritti con la Russia accordi per la liberalizzazione del commercio, un'unione doganale, misure per la reciproca convertibilità delle monete dei due Stati, l'istituzione di gruppi industriali e finanziari comuni nonché un approfondimento del commercio ed altre relazioni economiche. Sono stati nel contempo stipulati accordi per il mantenimento della stazione radar russa di Gantsewischki e del centro di comando della flotta sottomarina russa di Wileika. La politica della Bielorussia intende inoltre rafforzare la cooperazione con le rimanenti repubbliche della CIS.

2.2.2. La repubblica di Bielorussia ha dichiarato la propria sovranità il 27 luglio 1990. Già poche settimane dopo la dichiarazione, il Soviet supremo decise un programma biennale per il passaggio all'economia di mercato. Esso include tra l'altro un programma specifico per lo sviluppo dell'autonomia economica sulla base della ristrutturazione dell'economia bielorussa. Ulteriori obiettivi sono : la privatizzazione, lo smantellamento dei monopoli e la creazione di nuove infrastrutture. Sinora nessuno degli obiettivi è stato raggiunto. Gli avvenimenti economici e politici negli altri Stati ex-sovietici, soprattutto nelle confinanti repubbliche di Russia ed Ucraina, ed il timore d'un calo ancor maggiore della produzione e dell'impoverimento della popolazione hanno portato il governo bielorusso ad adottare solo con esitazione misure concrete per il passaggio all'economia di mercato. Di fronte alla situazione economica catastrofica, il governo ha adottato il 30 settembre 1994 un programma anticrisi, il cui punto saliente è la stabilizzazione della situazione economica complessiva. Non sono previsti passi decisivi in direzione della riforma, sebbene la privatizzazione dovrebbe venir accelerata sulla base del programma di privatizzazione esistente. Sembra tuttavia assai dubbio che gli obiettivi ambiziosi del programma anticrisi possano venir davvero conseguiti, dati i tempi assai ridotti a disposizione e gli insufficienti stimoli offerti in termini di politica economica. Le organizzazioni internazionali appoggiano la strada intrapresa, volta a superare le costrizioni economiche attuali, ma chiedono al tempo stesso passi concreti e decisi nel passaggio all'economia di mercato. Anche a livello politico interno vanno aumentando le voci che esigono una politica riformista più coerente.

2.2.3. Va ricordato che gli organi legislativi della Bielorussia hanno varato negli ultimi tre anni importanti leggi per il passaggio all'economia di mercato. Tra queste vi sono ad esempio disposizioni giuridiche sull'affitto dei suoli, sul sistema bancario, sulle borse merci, sul diritto delle società, sull'insolvibilità delle imprese e sulla limitazione del potere dei monopoli. Va però segnalato che le disposizioni legislative in questione sono ancora in parte incomplete, mentre altre non vengono praticamente applicate o non corrispondono più alle attuali necessità.

2.2.4. Nel tentativo di trasformare la Bielorussia in uno Stato industriale indipendente e di adeguare la struttura economica bielorussa, completamente distorta, alle condizioni attuali, si continuano tuttavia ad utilizzare metodi di tipo dirigista. Il programma di ristrutturazione industriale approvato nel maggio del 1993 dal Presidium del Soviet supremo è il risultato della programmazione della politica industriale dei tre precedenti anni e prevede lo sviluppo finalizzato di taluni settori industriali specifici. L'obiettivo globale del programma - che riguarda un periodo di circa otto anni - è conseguire la capacità concorrenziale sul piano internazionale per una serie d'importanti prodotti dell'industria di trasformazione. Non si riesce a capire in quale modo gli obiettivi ed i metodi di tale programma, che entra in parte fin nelle questioni di dettaglio, possano venir fatti collimare con l'introduzione dei meccanismi di gestione propri dell'economia di mercato, soprattutto in presenza di decisioni autonome da parte delle imprese. La situazione di crisi dell'economia e la carenza di mezzi finanziari hanno sinora impedito il funzionamento del programma. S'intende avviare la ristrutturazione dell'economia solamente dopo aver completato il programma anti-crisi, previsto sino alla metà del 1995. Il problema centrale è concordare la politica di stabilizzazione macroeconomica con una riforma imprenditoriale che dovrebbe, accanto alla « piccola privatizzazione » ed alla trasformazione delle grandi imprese in società d'azioni, apportare sistemi di stimolo efficaci anche per il personale dirigente delle imprese. Resta da vedere se gli « accordi di management » avranno solo l'effetto di rafforzare l'impostazione « dirigistica » o se saranno davvero in grado d'innescare decisioni imprenditoriali autonome.

2.3.

Ucraina

2.3.1. Gli sforzi per costituire uno Stato nazionale indipendente hanno messo in second'ordine, all'inizio dell'attività di riforma, le diversità in merito ai percorsi da seguire ed agli obiettivi di politica economica a breve ed a medio termine, trascurando nella maggior parte dei casi i problemi economici. Le attività separatistiche della Crimea continuano ad aggravare la situazione, sia a livello di politica interna che a livello di politica estera. La popolazione è delusa dai tentativi di riforma. Le continue tensioni tra forze riformiste ed avversari delle riforme, soprattutto i direttori dei maggiori gruppi industriali nonché le forze nazionaliste e quelle vicine alle posizioni di Mosca, hanno impedito passi reali sulla strada delle riforme. Analogamente a quanto avviene in altre repubbliche post-sovietiche, il margine di manovra del governo è stato notevolmente ridotto a seguito delle differenze d'opinione rispetto al Parlamento. Le diverse concezioni circa la politica economica ed il decreto del Presidente « Sulle norme cogenti per la stabilizzazione della situazione economica e politica in Ucraina » hanno infine provocato le dimissioni del Primo Ministro Kutschma nel settembre del 1993. La firma di Kutschma in calce al Trattato per una più stretta cooperazione economica con la Russia è stata dettata dalla convinzione che, senza tale cooperazione, l'evoluzione dell'Ucraina verso uno Stato nazionale indipendente sarebbe impossibile. Sul breve termine sono state in tal modo anche assicurate le importanti forniture di petrolio.

2.3.2. L'ex primo ministro Kutschma è riuscito a sconfiggere il Presidente in carica Krawtschuk nel corso delle elezioni presidenziali terminate il 10 luglio 1994. La sua vittoria è stata ottenuta nell'Ucraina orientale, dov'è situata l'industria pesante, e dove la quota della minoranza russa della popolazione è maggiore che nel resto del paese. In tale area si propugna una politica d'avvicinamento e conciliazione nei confronti della Russia, mentre nell'Ucraina occidentale trovano maggiore appoggio le tendenze nazionalistiche. Sinora il Presidente Kuschma è riuscito a praticare una politica equilibrata nei confronti della Russia, disinnescando alcune controversie senza mettere in forse l'indipendenza dell'Ucraina. La questione della flotta del Mar nero non viene ad esempio più valutata un ostacolo di principio per la cooperazione pratica tra i due paesi. Altri passi importanti verso la normalizzazione delle relazioni bilaterali consistono nella collaborazione dell'Ucraina nel Comitato economico interstatale delle repubbliche della CIS e la cooperazione tra le forze armate nel settore della politica della sicurezza. Aderendo all'accordo per la non proliferazione delle armi nucleari, l'Ucraina ha intrapreso un ulteriore passo verso il miglioramento del clima internazionale ed ha creato solide basi per una collaborazione approfondita con le organizzazioni internazionali.

2.3.3. Le diverse concezioni sul futuro economico del paese hanno sinora impedito di elaborare gli orientamenti della politica economica. Una strategia di passaggio all'economia di mercato venne elaborata e decisa quando ancora esisteva l'Unione sovietica (novembre 1990). Appena un semestre dopo vennero decise misure straordinarie per superare la situazione di crisi economica. Nell'ottobre del 1991 vennero confermate le linee di fondo della politica economica nelle condizioni dell'indipendenza nazionale. Nel gennaio del 1992 venne adottato il « Piano di misure economiche urgenti », che prevedeva di porre l'economia su basi commerciali. Nell'arco di un anno sono state varate oltre sessanta leggi, che interessavano nel suo assieme lo sviluppo economico e sociale del paese, accompagnate da tutta una serie di altri atti legislativi riguardanti i settori più diversi dell'economia. Nel contempo il governo ottenne poteri speciali allo scopo di creare il necessario ambito politico. Il processo ha tuttavia dimostrato l'impossibilità di separare in maniera eccessivamente rapida lo Stato dall'economia. A partire dal dicembre 1992 è stato necessario riformulare od annullare una serie di leggi sino ad allora in vigore, probabilmente a causa del drammatico crescere della marea di disposizioni ardue da valutare, e a maggior ragione da rispettare. Tanto per le imprese ucraine come per gli imprenditori stranieri sussisteva e sussiste il pericolo potenziale di violare involontariamente la legge. Nel biennio passato sono stati adottati ben otto programmi d'emergenza per risolvere la crisi, nessuno dei quali è stato portato a termine. Il Presidente Kutschma ha promesso riforme : egli intende sviluppare l'economia anche sotto « controllo statale ». La priorità spetta ad una ristrutturazione economica globale. Per realizzare meglio i necessari processi di ristrutturazione il Presidente ha assunto la carica di Capo di governo, sotto la cui autorità debbono operare i responsabili dell'amministrazione a livello regionale e locale. Il Parlamento dovrebbe rinunciare ad una parte dei compiti di governo risalenti ancora al periodo sovietico. Nell'ambito delle riforme il Presidente intende sopra tutto portare avanti la rinviata privatizzazione. Dovrebbero inoltre venir preparate diverse nuove leggi tributarie.

3. Dalla dichiarazione comune agli accordi di partenariato e cooperazione

3.1. Dopo difficili e lunghe trattative, il 25 giugno 1988 venne sottoscritta una dichiarazione comune dalla Comunità europea e dal Comecon (). Il Comitato giudicò la dichiarazione una pietra miliare sulla strada della normalizzazione, da tempo necessaria, delle relazioni tra la Comunità e i singoli Stati del Comecon. La politica dell'impostazione parallela, fatta propria dalla Comunità europea, veniva coronata da successo : parallelamente alle relazioni ufficiali tra la Comunità ed il Comecon, ciascuno Stato del Comecon poteva in futuro decidere da solo di avviare relazioni bilaterali e trattative commerciali con la Comunità europea. In tal modo veniva meno una volta per tutte la richiesta ripetuta di un tetto comune tra la Comunità ed il Comecon. La federazione economica dell'Europa orientale venne sciolta dopo quasi esattamente tre soli anni. All'ultima sessione plenaria, la 46esima (fine giugno 1991) venne deciso formalmente di porre termine ad un processo di decadimento iniziato già nella metà degli anni '80, data a partire dalla quale il commercio Intracomecon aveva cominciato a diminuire. L'unificazione tedesca aveva inoltre fatto perdere alla federazione economica dell'Europa orientale uno dei suoi pilastri più importanti. La decisione finale dei membri del Comecon, nel gennaio 1991, di regolare il commercio Intracomecon in dollari anziché in rubli di trasferimento convertibili (l'unità di conto comune), equivalse di fatto ad una dissoluzione del Comecon.

3.2. La nuova fase di contatti politici ed economici tra Comunità europea e paesi del Comecon portò rapidamente a relazioni ufficiali con gli Stati dell'Europa centrale ed orientale. A tale fase fecero seguito, sino al marzo del 1991, numerosi accordi commerciali e di cooperazione. Il Comitato è convinto che tutti questi passi rappresentino elementi irrinunciabili del processo d'integrazione politica ed economica. Essi rafforzano il dialogo tra Stati, approfondiscono la cooperazione politica europea (CPE) e sono utili a sostenere sul piano economico, anche sul medio periodo, i processi di riforma politica negli Stati confinanti d'oriente. Il 18 dicembre 1989 venne sottoscritto con l'Unione sovietica l'accordo sugli scambi e sulla collaborazione commerciale ed economica, entrato in vigore il 1° aprile 1990. I punti salienti dell'accordo sono la concessione del trattamento della nazione più favorita nel commercio transfrontaliero e l'accordo della Comunità di fare tutto il possibile per procedere alla progressiva eliminazione delle « restrizioni quantitative specifiche » sulla base della Direttiva 3420/83/CEE (). La Comunità europea aveva introdotto queste limitazioni « autonome » all'importazione verso la metà degli anni '70 dopo che gli accordi bilaterali conclusi prima del 1973 tra gli Stati membri della CE ed i paesi del COMECON erano scaduti, alla fine del 1974, e non era stato possibile avviare nuove trattative bilaterali a livello comunitario - fatta eccezione per la Romania - a seguito della resistenza sovietica (). Conformemente alle rispettive politiche e finalità economiche, le parti contraenti intendevano stimolare una collaborazione quanto più ampia possibile nei settori dell'industria, dell'agricoltura, della protezione ambientale, dell'energia e dei trasporti, per citare solo alcuni esempi. Per il Comitato, l'accordo rappresentava un importante segnale nella creazione d'un'atmosfera politica ed economica di fiducia nell'ambito della collaborazione tra Ovest ed Est. La dinamica del processo d'avvicinamento che si andava delineando è comprovata dal fatto che il Consiglio europeo, già nel dicembre del 1990 - nella riunione di Roma - chiese alla Commissione di valutare assieme alle autorità sovietiche le possibilità d'un accordo di ampio respiro tra la Comunità e l'Unione sovietica, che includesse un dialogo politico e riguardasse tutti gli aspetti di una stretta collaborazione economica nonché d'una collaborazione culturale (). Con questa decisione - come fa notare il Comitato in un precedente parere - il Consiglio esigeva chiaramente un passo avanti rispetto agli accordi commerciali e di cooperazione esistenti. Di fatto, le immani trasformazioni politiche ed economiche avvenute nel corso del 1991, sfociate nel crollo dell'Unione sovietica, rallentarono lo svolgimento dei dibattiti sugli elementi delle future relazioni di politica economica e commerciale e costrinsero la Commissione ad estendere i colloqui esplorativi a ben dodici repubbliche indipendenti.

3.3. La situazione politica ed economica profondamente cambiata nell'ex-Unione sovietica spinse la Commissione a sviluppare un nuovo tipo di accordo che si situa tra gli accordi commerciali e di cooperazione e gli accordi europei d'associazione. Scopo delle trattative è adottare accordi di partenariato e di cooperazione con gli Stati indipendenti dell'ex-Unione sovietica (). Tali accordi non preferenziali, misti, che pertanto debbono venir ratificati, devono gestire una ampia gamma di relazioni politiche, economiche e commerciali tra le parti contraenti e prendere il posto del precedente accordo commerciale e di cooperazione con la ex-Unione sovietica del 1990. Alla fine del 1992 sono iniziati i colloqui bilaterali con la Russia e, poco dopo, anche con l'Ucraina. Nel primo semestre del 1994 è stato possibile condurre a termine le trattative con entrambi gli Stati; con la Bielorussia le trattative sono terminate nel dicembre del 1994.

3.4. La cornice comune per gli accordi di partenariato e cooperazione - anche se i contenuti per lo più variano - risulta possedere in linea di massima la medesima struttura della cornice degli accordi europei d'associazione :

- Preambolo

- Principi generali

- Dialogo politico

- Scambi commerciali

- Disposizioni sulle condizioni commerciali e gli investimenti

- Pagamenti e capitale

- Concorrenza, protezione della proprietà intellettuale, industriale e commerciale, collaborazione nel settore legislativo

- Cooperazione economica

- Cooperazione nella prevenzione dei reati

- Cooperazione culturale

- Cooperazione finanziaria

- Disposizioni istituzionali, generali e finali.

La base delle seguenti osservazioni del Comitato è costituita dall'accordo sottoscritto il 25 giugno 1994, tra la Comunità europea, i suoi Stati membri, e la federazione russa. Qualora l'accordo di partenariato e cooperazione con l'Ucraina, sottoscritto qualche giorno prima (14 giugno 1994) dovesse contenere nel contesto d'articoli importanti disposizioni notevolmente diverse, il Comitato potrà, se necessario, entrare separatamente nel merito di tali testi. L'accordo di partenariato e cooperazione con la Bielorussia è stato siglato soltanto il 22 dicembre 1994, ragion per la quale il presente parere non può valutarne il contenuto.

3.5. Le trattative con la Russia si sono dimostrate, su di una serie di questioni specifiche, più lunghe di quanto la Comunità avesse originariamente previsto. Ciò è dovuto in parte alle ulteriori richieste poste dagli interlocutori russi nel corso delle trattative ed a problemi russi interni. In parte ciò dipende tuttavia anche dal processo spesso difficile di formazione dell'opinione nella Comunità. In particolare, nel settore commerciale (migliore accesso al mercato) gli Stati membri della Comunità hanno avuto notevoli difficoltà ad andare oltre l'ambito del mandato del negoziato del 5 ottobre 1992. Nel settore delle filiali e dei servizi d'altro canto, la disponibilità degli interlocutori dell'Est al compromesso non è risultata particolarmente spiccata nel corso delle trattative. La volontà della Comunità, di concludere fruttuosamente le trattative con gli interlocutori orientali ed i suoi sforzi in questo senso sono sufficientemente documentati dai due mandati complementari di negoziato per l'accordo di collaborazione e di cooperazione con la Russia (5 aprile e 9 novembre 1993) nonché da un ampliamento del mandato nel caso dell'Ucraina.

3.6. Il Comitato trova poco pertinente la « dichiarazione di protocollo » nel mandato ampliato del 5 aprile 1993, in cui si afferma che le direttive in questione riguardano esclusivamente la Russia. La Commissione ed il Consiglio intendono esaminare solo in un secondo tempo se le disposizioni ivi contenute possono venir ampliate, nel loro assieme oppure in parte, agli altri Stati indipendenti che hanno fatto seguito all'Unione sovietica. Il Comitato desidererebbe trattare sin dall'inizio essenzialmente nello stesso modo le repubbliche indipendenti, nel definire le relazioni reciproche nell'ambito degli accordi di partenariato e di cooperazione, e ritiene inoltre inopportuno differenziare tra repubbliche europee e repubbliche asiatiche. Ciò non esclude affatto che vi siano disposizioni particolari, destinate ad un paese specifico, in determinati passaggi dei trattati. Era già per tempo chiaro che talune delle repubbliche indipendenti avrebbero tentato, nel corso delle trattative bilaterali, di ottenere con la Comunità e gli Stati membri un accordo di partenariato e cooperazione analogo, in termini di contenuto, a quello stipulato tra la Comunità e la Russia - si veda la richiesta dell'Ucraina dell'inizio dell'anno scorso per una messa a punto delle « posizioni di partenza » della Comunità europea.

Preambolo

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO : 595IC0055.13.7. Il Comitato accoglie con favore e senza riserve la volontà delle parti contraenti di operare di concerto per il rafforzamento delle libertà politiche ed economiche che costituiscono la vera base del partenariato. Il Comitato concorda con le parti contraenti nell'attribuire importanza prioritaria allo stato di diritto e al rispetto dei diritti dell'uomo, in particolare ai diritti delle minoranze, alla creazione di un sistema pluripartitico con elezioni libere e democratiche (a scrutinio segreto) e alla liberalizzazione dell'economia, con l'obiettivo di introdurre un'economia di mercato. Nel contempo, il Comitato sottolinea il nesso, stabilito dalle parti contraenti, fra la realizzazione del partenariato e il proseguimento ed il completamento delle riforme politiche ed economiche in Russia. Pieno sostegno merita la presa di posizione delle parti contraenti a favore degli impegni assunti nell'ambito del processo CSCE, soprattutto per quanto riguarda la piena attuazione dei principi e delle disposizioni contenute nell'atto finale di Helsinki, nei documenti conclusivi delle Conferenze di aggiornamento di Madrid e di Vienna, nella Carta di Parigi per una nuova Europa e nel documento della CSCE di Helsinki (1992) sulla « Sfida del cambiamento ». Grande rilevanza ha il richiamo al documento finale della Conferenza CSCE di Bonn dell'11 aprile 1990. Il Comitato chiede però di concretizzare ed approfondire in futuro i riferimenti agli atti finali o ai documenti, formulati in termini molto generali nel preambolo, per esempio con passi o richieste a carattere essenziale ripresi dal documento di Bonn sulla « Cooperazione economica in Europa ». Il Comitato, del resto, si augura che le molteplici dichiarazioni di volontà verranno riprese senza riserve in tutte le costituzioni degli Stati firmatari degli accordi. Esse dovrebbero tradursi nell'azione politica quotidiana.

3.8. L'osservazione comune delle parti contraenti, secondo la quale la Russia non deve più essere classificata come paese a commercio di stato, ma come paese con un'economia di trasformazione, è considerata dal Comitato un compromesso politico. In quale misura tale compromesso sia economicamente realistico e sostenibile - e lo rivelerà il futuro - dipenderà dalla capacità di rispondere costantemente nella prassi politica alle esigenze di riforma. L'Ucraina continua invece a venir classificata come paese a commercio di Stato. I firmatari degli accordi riconoscono tuttavia gli sforzi messi in atto « nella fase di passaggio dall'economia pianificata d'un paese a commercio di Stato all'economia di mercato ». La diversa classificazione dei due Stati è, secondo il Comitato, poco giustificabile e poco convincente in termini di politica economica. Essa è probabilmente sopra tutto dovuta al fatto che la Russia si è dimostrata un interlocutore di maggior peso alle trattative, capace d'imporre le proprie concezioni, anche in altri passi dell'accordo, più spesso delle altre repubbliche indipendenti.

3.9. Il Comitato ha ripetutamente criticato il fatto che l'adesione ai principi di giustizia sociale, sanciti già nei primi accordi europei quale base dell'associazione, sia venuta meno negli accordi successivi. La stessa critica va rivolta agli accordi sul partenariato e la cooperazione. Anche qui, nel preambolo, si evita di menzionare l'impegno per la giustizia sociale - fatto questo incomprensibile per il Comitato. Incomprensibile anche perché basta un semplice sguardo al documento finale della Conferenza CSCE di Bonn (1990) o alla Convenzione al Vertice di Helsinki (1992), entrambi citati dalle parti contraenti, per capire che per i capi di Stato e di governo colà riuniti - quindi della Comunità europea e delle parti contraenti orientali - non esistono problemi di questo tipo. Al contrario, essi considerano la giustizia sociale un obiettivo comune e incontestabile. Infatti costoro sottolineano unanimemente che per superare le disuguaglianze economiche e sociali e spianare la strada alla promozione dello sviluppo economico e sociale, è necessaria un'ampia collaborazione transfrontaliera che comprenda i contatti umani. Alle parti contraenti dovrebbe essere sufficientemente noto che i processi di trasformazione avviati nelle repubbliche indipendenti dell'ex-Unione Sovietica comportano enormi capovolgimenti sociali che causano, in molti casi, una reale, e spesso anche grave, povertà. Tali conseguenze, se non verranno attenuate - così si è espresso all'inizio del 1994 il « Fund for Democracy and Development » - un giorno supereranno le frontiere e si estenderanno ad altri paesi, minacciandone il benessere e la sicurezza (). Esse possono infine comportare il rischio che la popolazione respinga la democrazia e l'economia di mercato per via dei costi sociali e umani troppo elevati (). Anche tali possibili effetti a catena dovrebbero essere ponderati. Lo spazio economico paneuropeo, a cui si intende giungere, acquisterà stabilità politica, il che significa anche e soprattutto stabilità etnica e sociale, solamente se si riuscirà ad accompagnare e garantire l'ordinamento di fondo dell'economia di mercato tramite un ordinamento sociale corrispondente. Alla richiesta del Comitato si è ripetutamente obiettato che non è necessario sancire l'adesione alla giustizia sociale nel preambolo, perché gli accordi contengono già parecchi passaggi a sfondo sociale - ad esempio circa la cooperazione nei settori della protezione sanitaria, della sicurezza, dell'occupazione e della sicurezza sociale. Per il Comitato tale argomentazione della Commissione non coglie il nocciolo della questione.

3.10. In questo contesto il Comitato richiede espressamente che anche negli accordi di partenariato e cooperazione non si parli semplicemente di economia di mercato, bensì di economia sociale di mercato. L'obiezione, sollevata da taluni politici provenienti dagli Stati dell'Europa centrorientale, che il termine « sociale », nei loro paesi, viene equiparato a « socialista » e che non si vuole certo un'economia di mercato socialista, non cambia affatto l'opinione del Comitato. Al contrario, l'argomentazione dei politici orientali non fa che mettere in luce il notevole bisogno di chiarimenti e informazioni sulle modalità normative e di orientamento che continua ad essere presente nelle giovani democrazie dell'Europa centrale ed orientale. La Comunità europea ed i suoi Stati membri debbono fornire, nell'ambito dei diversi programmi, un aiuto consultivo rafforzato che, negli stadi iniziali dei processi di riforma politica ed economica, è spesso altrettanto importante del sostegno materiale.

3.11. Contrariamente agli accordi europei, conclusi finora con sei Stati dell'Europa centrale, il preambolo degli accordi di partenariato e cooperazione non contiene alcuna prospettiva di adesione. L'ex-Presidente ucraino Leonid Krawtschuk aveva colto però l'occasione della firma dell'accordo per manifestare il desiderio del suo paese di aderire in futuro all'Unione europea, affermando che tale prospettiva rientrava fra le priorità del governo ucraino. Solo poche settimane prima, il Primo ministro russo Viktor Tschernomyrdin aveva espresso il diritto di massima del suo paese di diventare membro all'Unione europea. Secondo l'articolo 0 del Trattato sull'Unione europea « ogni Stato europeo può domandare di diventare membro dell'Unione ». Tuttavia, non vi è alcuna definizione convincente del concetto « europeo ». L'espressione comprende - come scrive giustamente la Commissione - elementi geografici, storici e culturali che contribuiscono all'identità europea. Non appare pertanto né possibile né opportuno fissare già adesso, una volta per tutte, le frontiere dell'Unione europea, i cui contorni si dovranno delineare solo nel corso di lunghi periodi di tempo (). In pari tempo bisognerebbe chiarire ai paesi desiderosi di aderire all'UE che - sullo sfondo dei processi positivi di integrazione intracomunitari - diviene sempre più difficile varcare la soglia d'ingresso dell'Unione europea. Questi Stati debbono comprendere che il cammino verso l'Unione europea è un processo lungo. Ma, anche da parte dell'Unione europea, saranno necessari notevoli sforzi di adeguamento, ad esempio la riforma della politica agricola comune e la riforma dei sistemi finanziari. Anche solo per questo motivo, dal punto di vista del Comitato, è incomprensibile che singoli uomini politici sollecitino il rapido ampliamento verso Est e l'adesione in blocco senza « se » e « ma ». Sarebbe più che fatale se l'opera di consolidamento intracomunitario fosse vittima di un opportunismo politico e venisse rallentata o persino indebolita da processi di ampliamento affrettati e, con ogni probabilità, non ancora sufficientemente preparati.

3.12. Per gli Stati dell'Europa centrale (associati) è stata fondamentalmente sancita la prospettiva di adesione, dopo che il Consiglio europeo ha deciso a Copenaghen (giugno 1993) che tali Stati possono, a determinate condizioni, divenire membri dell'Unione europea. Come garanzia d'uno Stato di diritto democratico, sono necessarie la stabilità istituzionale, il rispetto dei diritti dell'uomo, nonché il rispetto e la protezione delle minoranze. Sono irrinunciabili un'economia di mercato in grado di funzionare e la capacità di tener testa alle forze del mercato. Inoltre, devono essere assunti gli impegni che l'adesione comporta e deve sussistere un pieno accordo circa gli obiettivi dell'Unione politica, economica e monetaria. Le premesse istituzionali, che debbono garantire il mantenimento della capacità decisionale dell'Unione, debbono venir create, secondo la Commissione, nel corso della conferenza governativa del 1966.

3.13. Gli accordi di partenariato e cooperazione portano ad una più intensa collaborazione fra l'Unione europea e le repubbliche indipendenti dell'ex-Unione Sovietica. Più volte l'Unione europea ha fatto capire che, per motivi di principio e di impostazione, si può difficilmente prendere in considerazione, per lo meno per un prossimo futuro, un'adesione all'Unione. L'eventuale adesione delle repubbliche indipendenti all'Unione richiederebbe un'armonizzazione così approfondita per quanto riguarda importanti condizioni di base di natura politica economica e sociale, che questi Stati verrebbero eccessivamente frenati nel loro sviluppo autonomo. Inoltre, ciò comporterebbe un'ulteriore lacerazione dello Spazio economico CSI che accelererebbe ulteriormente il preoccupante processo di disintegrazione. Ciò non esclude però, secondo l'opinione del Comitato, che gli accordi di partenariato e cooperazione possano essere arricchiti e sviluppati tramite forme specifiche di collaborazione politica. Andrebbero inoltre esaminate - a tempo debito - forme di cooperazione ancor più stretta con le repubbliche dell'ex Unione sovietica che abbiano raggiunto il « punto di non ritorno » sulla strada verso la democrazia e l'economia di mercato.

Principi generali

3.14. Il Comitato giudica estremamente insoddisfacente il contenuto dei Principi generali degli accordi. In effetti, il rispetto dei principi democratici e dei diritti umani viene sancito soprattutto nell'atto finale di Helsinki e nella Carta di Parigi per una nuova Europa e indicato quale norma per la politica interna ed estera delle parti contraenti e contemporaneamente quale componente essenziale del partenariato e dell'accordo in esame. Ma ciò è insufficiente. Soprattutto il Comitato si rammarica che la Comunità europea non sia riuscita a sancire l'introduzione e il rispetto di principi dell'economia di mercato quale elemento essenziale dell'accordo con la Russia. Per il Comitato ciò risulta incomprensibile, e questo non solo perché il mandato originario del Consiglio per l'avvio dei negoziati definisce espressamente i « principi dell'economia di mercato » come elemento essenziale dell'accordo, bensì anche per l'intesa di creare, dopo alcuni anni, una zona di libero scambio fra la Comunità e la Russia. La Commissione avrebbe dovuto riconoscere che, eliminando questo elemento, si fornisce un segnale politico sbagliato. Per le forze riformiste favorevoli all'economia di mercato ciò è senz'altro poco incoraggiante. Se la Russia - e questo è stato ampiamente dimostrato dalla serie di negoziati - insiste per non esser più classificata quale paese a commercio di Stato, allora, visti i processi economici di riforma ed il loro successo, risulta indispensabile attenersi ai « principi dell'economia di mercato » come componente essenziale del trattato e non semplicemente di natura dichiarativa. Il Comitato sollecita poi nuovamente a definire nei trattati futuri, quali parti integranti essenziali ed a se stanti del trattato, il « rispetto dei diritti sociali fondamentali » e i « diritti delle minoranze » menzionati nel preambolo. Gli accordi con l'Ucraina sono più convincenti : in essi almeno i « principi dell'economia di mercato », quali sono contenuti fra l'altro nel documento CSCE di Bonn, risultano parte integrante ed essenziale del trattato. Va espressa soddisfazione per il fatto che la Comunità possa autonomamente sospendere tali accordi, con effetto immediato, in caso di ripetuta violazione delle parti dell'accordo succitate. In tal modo la Comunità - secondo la Commissione - è andata oltre la procedura piuttosto lenta e complessa prevista dall'accordo di Vienna « sul diritto dei trattati ».

3.15. Al Comitato appare importante la clausola evolutiva, che prevede che, nel 1998, si dovrà verificare comunemente se in Russia (Ucraina) sussistano i presupposti economici (per esempio strutture di base dell'economia di mercato), per potere avviare i negoziati sulla creazione di una zona di libero scambio. Il Comitato avrebbe preferito - non da ultimo per la necessità di creare un clima di fiducia reciproca - una maggior precisione nel testo del trattato; soprattutto l'inizio dei negoziati avrebbe dovuto essere indicato in modo più concreto. Le differenze d'opinione tra Stati membri della Comunità europea hanno impedito una tale concretizzazione; ancora una volta nella politica commerciale sono emerse discrepanze tra retorica e fatti. Va espresso rammarico inoltre per il fatto che la clausola evolutiva non sia prevista negli accordi con il Kazachistan, il Kirghisistan e la Moldavia. Le differenze tra i vari accordi aumentano il rischio d'esporre l'area economica orientale ad ulteriori lacerazioni, con il pericolo di perturbare a lungo il processo di cooperazione regionale tra gli Stati che hanno fatto seguito all'Unione sovietica, ripetutamente sostenuto dalla Comunità europea. Ciò vale altresì nell'ottica della stretta cooperazione economica decisa ai primi di settembre del 1994 dai capi di governo dei 12 Stati della CIS e nella prospettiva dell'istituzione d'un comitato economico interstatale. Si disconosce troppo spesso il fatto che l'introduzione del libero scambio di merci con gli Stati dell'ex-Unione sovietica, fino alla creazione di una zona di libero scambio, sta nell'interesse di tutte le parti contraenti. Se lo sviluppo economico interno negli Stati orientali sulla via della riforma - e questa è una verità lapalissiana - viene efficacemente sostenuto dall'esterno, sorgeranno nuovi mercati di sbocco, e, a lungo termine, la Comunità avrà a sua disposizione un nuovo e notevole potenziale di sbocco per i suoi beni d'investimento e di consumo. La conditio sine qua non consiste tuttavia nel prendere sul serio e nel tradurre in pratica il principio « dell'aiutare con il commercio ». Sarebbe del tutto incoerente che l'Occidente si impegni negli Stati dell'Europa centrale ed orientale che hanno intrapreso la strada della riforma con un sostegno finanziario oltremodo significativo impedendo al tempo stesso a tali paesi l'accesso ai propri mercati e togliendo loro così la possibilità di guadagnare autonomamente valuta convertibile. « Ciò che ci serve davvero » ha detto Vàclav Klaus, Primo Ministro della Repubblica ceca - « è il libero scambio delle persone, delle idee e - soprattutto - delle merci. E ciò deve avvenire con modalità vantaggiose per entrambe le parti ().

Il dialogo politico

3.16. Il Comitato accoglie con favore la creazione di un dialogo politico che abbia luogo periodicamente, strutturato in modo simile a quanto avviene per gli Accordi europei. Il Comitato ha ripetutamente giudicato il dialogo politico un elemento chiave, capace d'orientare il processo d'integrazione nell'intera Europa. Il dialogo politico promuoverà l'avvicinamento delle parti contraenti, costituirà un sostegno per il cambiamento politico ed economico degli Stati orientali e contribuirà a creare nuove forme di collaborazione politica. Secondo l'opinione delle parti contraenti, tale dialogo comporterà una migliore comprensione ed un più forte avvicinamento dei punti di vista nelle questioni internazionali, aumentando pertanto la sicurezza e la stabilità. È da valutarsi positivamente l'intento di collaborare in questioni riguardanti il rispetto dei principi democratici e dei diritti umani e - quando necessario - di consultarsi reciprocamente per attuare tali principi in modo ottimale. Dispiace solo il fatto che i diritti e le possibilità di espressione delle minoranze non siano stati espressamente menzionati quale elemento del dialogo politico. Secondo il Comitato viene così a sussistere una carenza di credibilità, che dovrebbe essere eliminata il più presto possibile.

3.17. Nell'ambito del dialogo politico sono previsti - in linea di massima due volte l'anno - incontri fra il Presidente della Russia e i Presidenti del Consiglio dell'Unione europea e della Commissione europea. A livello di ministri, il dialogo politico viene portato avanti principalmente all'interno del Consiglio di cooperazione, a livello parlamentare dal Comitato parlamentare per la cooperazione. Inoltre, vengono sviluppati altri procedimenti e meccanismi, sfruttando pienamente i canali diplomatici, organizzando incontri a livello di alti funzionari o tramite altre forme che possono contribuire al consolidamento e allo sviluppo del dialogo politico.

3.18. Il Comitato critica ancora una volta che non si faccia menzione alcuna degli irrinunciabili contatti fra i gruppi sociali delle parti contraenti. Anche nell'Unione europea, in riferimento alle repubbliche indipendenti dell'ex- Unione Sovietica, dovrebbe riscuotere consenso l'affermazione che « uno spazio economico che coinvolga l'intera Europa non sarà valido se le categorie sociali non potranno svolgere un ruolo fattivo » (). Esse sono colonne portanti della cultura sociale e politica in Europa, rendono trasparenti i mutamenti dell'equilibrio politico ed economico e servono alla composizione degli interessi dei diversi gruppi sociali. Proprio nel momento in cui nelle repubbliche dell'ex-URSS si formano e si organizzano questi gruppi, è più che mai necessario il contatto con le forze democratiche : essi vanno legati nel modo più stretto possibile a strutture europee. In tale contesto il Comitato ricorda agli Stati membri dell'Unione europea che nell'Accordo sullo Spazio economico europeo (SEE) viene istituzionalizzata la collaborazione fra i partner economici e sociali nell'ambito del Comitato consultivo SEE; nel caso dell'Ungheria si valuta seriamente la possibilità di istituire un Comitato consultivo paritetico; in altri Accordi europei distinti Bulgaria/Romania, le parti contraenti hanno concordato in una dichiarazione comune di sottoporre alla verifica dei rispettivi Consigli di Associazione la creazione di un organo consultivo composto di membri del Comitato economico e sociale della Comunità europea e di gruppi analoghi provenienti da paesi partner dell'Europa centrale. Il Comitato ritiene che le dichiarazioni comuni rappresentino un importante passo nella giusta direzione, e si aspetta che le dichiarazioni modificate vengano inserite anche negli accordi di partenariato e cooperazione. Nei mesi passati alcuni membri del Comitato hanno condotto in più occasioni dialoghi con i rappresentanti dei gruppi sociali provenienti dalla Russia, dall'Ucraina e dalla Bielorussia e ciò ha non solo evidenziato un notevole bisogno di informazioni, ha anche fatto emergere il desiderio di proseguire i contatti. Ma in questo caso non sono affatto sufficienti consultazioni sporadiche. C'è al contrario bisogno di un dialogo continuo ed approfondito circa le posizioni e gli obiettivi comuni e circa le priorità. Inoltre, si tratta anche di fornire il know-how per trovare soluzioni efficaci ai problemi - nell'interesse di entrambi. Negli accordi di partenariato e cooperazione è prevista la verifica degli accordi a tre anni dalla loro entrata in vigore. Se le parti contraenti (Russia/Ucraina) però divengono precedentemente membri del GATT e della OMC, la verifica dovrebbe avvenire già al momento dell'adesione a tali organizzazioni. Il Comitato economico e sociale propone alla Comunità europea di accertare, insieme con il Comitato stesso, in sede di prima verifica del Trattato, se sia giunto il momento di istituzionalizzare i contatti tra i propri membri ed i membri di organizzazioni analoghe dei paesi partner dell'Europa orientale nell'ambito di un organo consultivo. Questo potrebbe essere strutturato in modo simile al proposto Comitato consultivo paritetico, composto dai gruppi economici e sociali dell'Unione europea e da quei gruppi che sono riuniti nel Consiglio nazionale ungherese per la compensazione degli interessi.

Circolazione delle merci

3.19. Sebbene la Russia e l'Ucraina non abbiano ancora aderito al GATT, alcuni passaggi degli accordi riprendono ampiamente le relative disposizioni GATT. La Comunità europea e i partner orientali firmatari degli accordi intendono con « GATT » la versione modificata dell'accordo, sottoscritto a Ginevra nel 1947, utilizzata all'atto della firma degli accordi di partenariato e collaborazione. Nella parte dedicata al commercio viene reciprocamente accordata la clausola del trattamento preferenziale globale, ai sensi dell'articolo 1 del GATT. Dato che tale trattamento preferenziale era già previsto dall'accordo commerciale e di cooperazione tra la Comunità europea e l'ex-Unione sovietica, si tratta, da questo punto di vista, di mantenere tale garanzia anche negli accordi conclusi con le repubbliche che hanno fatto seguito all'Unione sovietica. Restano esclusi i vantaggi bilaterali che la Russia o l'Ucraina concedono a paesi confinanti nei settori che rientrano negli accordi di partenariato e cooperazione. Restano altresì esclusi i vantaggi che vengono concessi a determinati paesi conformemente alle disposizioni del GATT od ad altri accordi internazionali a favore dei paesi in via di sviluppo. I paesi della CIS ad esempio vennero inclusi già dal primo gennaio 1993 nel sistema di preferenze tariffarie generalizzate (SPG) della Comunità europea. Si tratta di un trattamento preferenziale del tutto giustificato agli occhi del Comitato. Va detto che vi sono stime elaborate da istituti specializzati stando alle quali l'esonero doganale, nella media complessiva dei paesi della CIS, risulta notevolmente inferiore di quanto avvenga nel caso dei paesi in via di sviluppo, cui spetta un trattamento preferenziale () : nell'ambito dell'accordo sulle preferenze tariffarie generalizzate, in media viene loro infatti condonato circa un terzo dell'obbligazione doganale (). La ragione dei diversi livelli di esonero doganale è dovuta alle differenze nelle strutture di esportazione. Nelle esportazioni della CIS la parte dominante, almeno negli anni precedenti all'inserimento nel sistema di preferenze tariffarie generalizzate, spetta agli idrocarburi ed altre materie prime, le quali sono sottoposte a dazi ridotti o addirittura nulli ().

3.20. Il Comitato accoglie favorevolmente la reciproca eliminazione delle limitazioni quantitative all'importazione delle merci provenienti dai paesi firmatari, escluse le normative speciali per i tessili, i prodotti CECA ed il materiale nucleare. Con quest'accordo viene ribadita, a livello di trattato, l'eliminazione, già decisa dalla Comunità europea il primo agosto del 1991, delle limitazioni quantitative specifiche. Lo stesso dicasi per la sospensione unilaterale di tutte le limitazioni quantitative non specifiche all'importazione, che riguardano singoli Stati membri del GATT e i firmatari orientali degli accordi. Per la Russia e per l'Ucraina valgono disposizioni derogatorie, limitate nel tempo e quantitativamente, nel caso di reintroduzione di limitazioni quantitative su basi non discriminatorie, conformemente all'articolo XIII del GATT. Si pensa in tale contesto a settori economici in ristrutturazione, che si trovano confrontati a difficoltà notevoli (sopra tutto anche sociali), nei quali vi sia la minaccia d'una perdita o d'un drastico calo delle quote di mercato delle imprese nazionali (solo per la Russia) o nei casi in cui si tratti di industrie recenti. Contemporaneamente la Russia ha garantito che non aggirerà tali condizioni aumentando la protezione doganale per le merci in questione. Il Comitato esprime comprensione per le disposizioni derogatorie, dato che nel caso delle repubbliche indipendenti dell'ex-Unione sovietica si tratta di economie indebolite, confrontate quasi di colpo a sfide colossali. Nell'inasprirsi della concorrenza a livello di importazioni debbono sopra tutto venir risolti problemi strutturali assai complessi. D'altro canto, il Comitato teme che con l'aiuto di questa disposizione cresca la tentazione di rimandare l'obbligo di adeguarsi ai processi di mercato. Dato l'ampio e poco preciso ventaglio di criteri utilizzato, le disposizioni di deroga potrebbero senz'altro divenire la norma in determinati mercati importanti dei partner orientali. Si tratta certamente d'una prospettiva poco motivante per l'intensificazione, necessaria e rapida, delle relazioni economiche tra Russia, Ucraina e Stati membri della Comunità europea.

3.21. La clausola di salvaguardia in caso di perturbazioni del mercato concordata tra i firmatari dell'accordo non corrisponde - come risulta da una dichiarazione comune - al trattamento previsto dal GATT nel settore delle misure protettive. Sebbene i partner orientali abbiano ripetutamente chiesto d'applicare la normativa GATT, gli Stati membri della Comunità europea non sono riusciti ad accordarsi a favore d'un trattamento conforme alle disposizioni del GATT. Va detto che, per quanto riguarda le condizioni per l'introduzione di misure protettive, i testi degli accordi si orientano in larga misura all'articolo XIX del GATT, ma il criterio decisivo per far scattare la clausola di salvaguardia è stato attenuato. A differenza della normativa GATT, dove si parte dal presupposto di un danno « grave », arrecato o minacciato, l'accordo di partenariato e di cooperazione parla soltanto di un danno « considerevole », qualsiasi cosa ciò significhi nelle concezioni della Comunità. Qualora vengano introdotte limitazioni quantitative sulla base della clausola di salvaguardia sulla quale ci si è accordati, la parte russa (non quella ucraina) dispone della facoltà di non ottemperare ai propri obblighi nei confronti dell'altro firmatario per merci di un valore di fatto equivalente. Il Comitato comprende poco il motivo per il quale tale disposizione figuri soltanto nell'accordo con la Russia. È comunque certo che il diritto di ritirare concessioni di valore equivalente era già previsto dall'accordo di commercio e di cooperazione con l'ex-Unione sovietica e che gli Stati che le hanno fatto seguito hanno ripreso diritti e doveri previsti dall'accordo del 1989. Non si può escludere che l'Ucraina potrebbe tentare di aggirare, tramite un incremento dei dazi doganali, la necessità di giustificare la procedura d'introduzione di misure di salvaguardia quantitative. La Russia ha assicurato nell'accordo di non voler ricorrere a questa possibilità. Il Comitato si chiede tuttavia quale utilità pratica possa offrire tale assicurazione russa. La Russia e l'Ucraina infatti, sin quando non faranno parte del GATT/della OMC, possono gestire la propria politica doganale come meglio loro aggrada ed aumentare la protezione doganale con qualsivoglia pretesto. In quest'ottica vanno sostenute le consultazioni sulla politica doganale dei partner orientali previste nell'ambito del consiglio di cooperazione, anche se in ultima analisi non offrono alcuna protezione efficace rispetto ad un aumento dei dazi dei partner orientali. Sarebbe stato meglio accordarsi sin dall'inizio su di una clausola di « stand still » delle tariffe esterne (russo/ucraine). L'aumento dei dazi russi all'importazione di diversi beni di consumo avvenuto a metà 1994 mostra quanto fondata sia la supposizione del Comitato. Il Comitato ritiene importante che la Comunità appuri, tramite uno scambio epistolare condotto al di fuori dell'accordo, che l'entrata in vigore del GATT 94 equivale ad un « cambiamento » delle condizioni, nel senso previsto dall'accordo di partenariato e di cooperazione, stando al quale è opportuno valutare se sia il caso di modificare l'accordo stesso. Il Comitato suggerisce di adeguare incondizionatamente, nel corso di tale esame, la clausola di protezione alle disposizioni corrispondenti del GATT 94. La clausola di protezione negli accordi con la Russia e con l'Ucraina potrà convincere solo quando verranno definite condizioni più severe per l'entrata in vigore delle misure di protezione. Inoltre nel GATT 94 si trovano definizioni rivedute dei concetti di danno grave e di grave minaccia di danno, ed il Comitato esprime soddisfazione per il fatto che la prova debba basarsi su fatti concreti e non possa limitarsi a poggiare su asserzioni, congetture o lontane possibilità.

3.22. In entrambi gli accordi le misure contro il dumping e di compensazione si basano sulle disposizioni degli articoli VI e XVI del GATT e su disposizioni giuridiche interne, tra le quali si trova ovviamente la normativa antidumping della Comunità europea. Prima di prendere misure definitive i firmatari dell'accordo intendono sforzarsi di giungere per ogni singolo caso ad una soluzione costruttiva del problema. Nelle disposizioni anti-dumping dell'accordo traspaiono al massimo le conseguenze della differente classificazione (poco giustificabile dal punto di vista economico) della Russia in un'economia in transizione e dell'Ucraina in un paese a commercio di Stato. Per la Russia viene a mancare anzitutto la disposizione dell'articolo 2, quinto capoverso, della normativa comunitaria contro il dumping, che regola la stima del valore normale d'un prodotto importato da paesi senza economia di mercato (). Inoltre nella stima del valore normale del prodotto si tiene debitamente conto dei « vantaggi naturali comparativi » dei produttori interessati, quali l'accesso alle materie prime, i metodi produttivi, la vicinanza del luogo di produzione agli acquirenti e le specificità del prodotto. L'Ucraina e le altre repubbliche vengono al contrario trattate senza eccezioni come paesi senza economia di mercato. Manca nel loro caso qualsiasi riferimento ad una presa in considerazione dei vantaggi naturali comparativi di un produttore. La Commissione fa invece riferimento ad una sentenza della corte di giustizia delle Comunità europee del 22 ottobre 1991/Atto C 16/90. Questi accordi contengono per giunta una clausola relativa ai prezzi stando alla quale nel commercio tra le parti contraenti valgono « prezzi orientati al mercato ». Purtroppo manca qualsiasi definizione di « prezzo orientato al mercato », con la conseguenza di lasciar libero corso all'immaginazione. La Comunità europea ha assicurato in più occasioni di disporre d'una scelta di strumenti sufficiente a proteggersi dalle manipolazioni dei prezzi. Anche qualora ciò corrispondesse al vero resta aperta la questione di quale sia il senso e lo scopo d'una clausola relativa ai prezzi così vaga. Il Comitato ribadisce che sarebbe stato probabilmente più giusto trattare allo stesso modo le repubbliche indipendenti dell'ex-Unione sovietica nelle questioni economiche di fondo. Per tal motivo la Comunità europea dovrebbe profittare dell'entrata in vigore del GATT 94 per uniformare nel senso del nuovo accordo GATT anche il contenuto delle disposizioni anti-dumping e di compensazione previste dagli accordi di partenariato e di cooperazione.

3.23. L'apertura del mercato in direzione orientale pone l'economia della Comunità europea di fronte ad una sfida eccezionale. Per la prima volta - probabilmente a livello mondiale - si tenta di creare una zona di libero commercio di grandi dimensioni tra la Comunità ed un gruppo di paesi a costi particolarmente ridotti, ma che dispongono di una tradizione industriale e di una forza lavoro qualificata. Il Comitato è convinto che l'integrazione dei mercati dell'Europa centrale ed orientale in un'area economica paneuropea aumenterà ulteriormente - in una prima fase - le necessità d'adeguamento strutturale degli Stati membri della Comunità europea e porterà a trasformazioni radicali. In tale contesto i problemi particolari di alcuni singoli settori economici rendono opportuno accordarsi su alcune disposizioni transitorie complementari destinate a tali settori sensibili. In particolare i settori tessile e siderurgico necessitano di misure di protezione limitate nel tempo, negli accordi di partenariato e di cooperazione, atte a facilitare l'inevitabile ristrutturazione attutendone le ripercussioni sociali. È chiaro che l'obiettivo sul lungo termine della Comunità europea deve continuare ad essere quello di coordinare con gli interlocutori degli accordi anche le condizioni quadro d'una politica commerciale liberale, badando a che negli Stati orientali esse vengano realizzate senza ostacoli. L'articolo 110 del Trattato impegna espressamente la Comunità europea ad impegnarsi per una politica commerciale liberale, nell'interesse comune. Anche la prevista istituzione - a tempo debito - d'una zona di libero scambio dipende dalla condizione materiale di eliminare i dazi e le altre disposizioni commerciali (in entrambi i sensi) che ostacolano lo scambio bilaterale delle merci (tra i firmatari dell'accordo) per « la quasi totalità del commercio » (Articolo XXIV 8b del GATT). Per ragioni di conformità alle disposizioni del GATT in futuro nessun settore - neppure l'agricoltura - potrà venir escluso durevolmente dall'apertura al mercato.

3.24. Per il commercio tessile tra la Comunità europea e la Russia, l'Ucraina e la Bielorussia è stato definito un accordo d'auto-limitazione alle esportazioni valido sino alla fine del 1995. Con decisione del Consiglio del 20 dicembre 1993 questi accordi bilaterali vengono applicati retroattivamente a partire dal primo gennaio 1993. Nel preambolo degli accordi i firmatari sottolineano il desiderio di favorire uno sviluppo equilibrato ed indisturbato del commercio di prodotti tessili. Essi ribadiscono la decisione di tener conto nella misura più ampia possibile dei problemi economici e sociali gravi ai quali si trova confrontato il settore tessile. Il Comitato individua negli accordi un passo importante per affrontare nelle condizioni attuali, in maniera durevole, i pericoli potenziali della frammentazione del mercato. Il Comitato chiede nel contempo alla Commissione di condurre, prima dello scadere degli accordi, dei colloqui con l'industria europea del tessile e dell'abbigliamento sul contenuto e sul prolungamento degli accordi d'auto-limitazione. In diverse occasioni il Comitato, nei relativi pareri sulla materia, ha ribadito la posizione della Commissione, stando alla quale l'industria tessile e dell'abbigliamento ha un ruolo strutturale importante da svolgere nella Comunità (). Ciò vale non soltanto nell'ottica della produzione, dei posti di lavoro e dello smercio, ma anche dal punto di vista del patrimonio d'esperienza e della creatività. Le sfide a carattere strutturale alle quali si trova confrontata l'industria europea del tessile e dell'abbigliamento necessitano la solidarietà della Comunità, della quale c'è tanto maggior bisogno in quanto i settori economici interessati - almeno nel prossimo periodo - risultano d'importanza vitale per talune regioni della Comunità.

3.25. Nel commercio di prodotti che rientrano nel trattato CECA continuano per ora a sussistere limitazioni quantitative. Per l'introduzione di determinati prodotti dell'industria siderurgica sono stati portati a termine con successo colloqui per l'auto-limitazione delle esportazioni per gli anni 1995-1996. Il Comitato appoggia in linea di massima tali trattative, poiché non foss'altro che per ragioni politiche - come ritiene anche la Commissione - va data la preferenza ad un accordo piuttosto che stabilire unilateralmente dei contingenti quantitativi, una prassi per altro correntemente utilizzata. Sino alla fine del 1992 le importazioni di acciaio provenienti dall'ex-Unione sovietica continuavano a venir limitate quantitativamente dagli Stati membri della Comunità tramite regolamentazioni specifiche : sia tramite « contingenti nazionali » ufficiali, sia tramite una prassi amministrativa più o meno semiufficiale. Con il completamento del mercato interno i membri della CECA hanno accettato una regolamentazione comune delle importazioni tramite la Comunità europea, ragion per la quale dal primo gennaio 1993 valgono per l'importazione di determinati prodotti siderurgici dalle repubbliche della CIS i contingenti quantitativi della Comunità europea. Tale disposizione, in un primo tempo entrata in vigore per un anno (1993), è stata infine prorogata sino alla fine del 1994 (con un aumento del 3 % dei quantitativi). Per quel che riguarda il contenuto degli accordi di autolimitazione con la Russia e l'Ucraina per il 1995 e il 1996, il Comitato esprime preoccupazione per quanto segue :

- l'aumento invero elevato delle possibilità di fornitura rispetto all'attuale volume dei contingenti comunitari 1994 : il 35 % in più per il 1995 ed ancora il 15 % in più per il 1996;

- il mancato mantenimento del sistema di ripartizione regionale delle importazioni d'acciaio nell'ambito della Comunità.

Il Comitato esprime soddisfazione per l'istituzione, decisa negli accordi, d'un gruppo di contatto per il carbone e per l'acciaio, che dovrebbe permettere uno scambio regolare di informazioni relative alle questioni carbosiderurgiche d'interesse comune. Tuttavia il Comitato dubita che la Commissione ed i rappresentanti governativi degli interlocutori orientali siano da soli in grado di valutare con competenza le tendenze di sviluppo dell'industria del carbone e dell'acciaio nelle aree oggetto dei trattati, ed a fortiori a livello mondiale, per elaborare proposte pratiche (ad esempio per adeguamenti strutturali). Secondo il Comitato sarebbe molto più giusto invitare sin dall'inizio dei rappresentanti dei settori industriali interessati a partecipare nel gruppo di contatto, e non solo dopo le discussioni nel gruppo, in qualità di interlocutori con pieni diritti. Inoltre il Comitato auspica che tali gruppi lavorino con maggior efficenza di quanto avvenga nel caso dei gruppi che si riuniscono per gli scambi di opinioni effettuati nell'ambito degli accordi europei.

3.26. Le differenze d'opinione tra la Russia e la Comunità europea, nonché tra i membri della Comunità, hanno contrassegnato per lungo tempo le trattative sul commercio di materie nucleari. La preoccupazione latente della Comunità era sopra tutto che l'importazione di uranio arricchito dalla Russia potesse minacciare la sopravvivenza dell'industria concorrente nella Comunità e portare ad un « considerevole » calo della sua quota di mercato intracomunitaria. Pertanto ci si accordò per non sottoporre il commercio di materie nucleari alle medesime regole valide per il commercio degli altri prodotti nell'ambito degli accordi di partenariato e di cooperazione. È invece previsto un accordo separato, che dovrebbe essere valido sino al primo gennaio 1997. Si pensa ad una quota fissa per le importazioni di materie nucleari dalla Russia, ad una clausola di protezione alleggerita ed ad una speciale clausola dedicata ai prezzi, che tenga conto di tutti gli elementi di costo, ivi compresi i costi proporzionali per le misure di protezione ambientale, per l'immagazzinamento o per il ritrattamento e per gli standard di sicurezza. Sino all'adozione dell'accordo separato il commercio di materie nucleari viene regolato da una soluzione provvisoria la quale contiene in parte singole disposizioni dell'accordo di partenariato e di cooperazione ed in parte riprende determinati elementi dell'accordo di commercio e di cooperazione concluso con l'ex-Unione sovietica. Tra questi vi sono misure protettive con possibilità d'intervento facilitate, nonché una formazione dei prezzi conforme al mercato e l'accordo di strutturare il commercio conformemente alle legislazioni rispettive dei firmatari. Secondo la Comunità tali legislazioni includono anche il trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica ed in particolare la definizione dei diritti, delle facoltà e delle competenze dell'agenzia d'approvvigionamento dell'Euratom e della Commissione. In uno scambio epistolare la Russia ha reso inoltre noto di aver l'intenzione di divenire un fornitore costante, affidabile e durevole di materie nucleari destinate al