RELAZIONE DELLA COMMISSIONE RELAZIONE SUL CONTROLLO DELL'ATTUAZIONE DELLA POLITICA COMUNE DELLA PESCA RIASSUNTO CONCERNENTE L'ATTUAZIONE DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI DEL SISTEMA DI CONTROLLO APPLICABILE ALLA POLITICA COMUNE DELLA PESCA

1. Introduzione

La presente relazione e i documenti di lavoro della Commissione intitolati "Controllo della pesca negli Stati membri" rispondono ad obblighi imposti dalla legislazione comunitaria, fornendo una descrizione oggettiva e dettagliata delle attività di controllo, ispezione e sorveglianza della pesca nel periodo 1996-1999, nonché una valutazione della Commissione concernente lo stato di attuazione della legislazione comunitaria in tale settore. In una fase successiva questi documenti saranno seguiti da una comunicazione sugli orientamenti futuri in materia di sorveglianza, controllo e rispetto della normativa nell'ambito della politica comune della pesca, tenendo conto delle conclusioni da trarre dal dibattito sul Libro verde "Il futuro della politica comune della pesca".

Il regolamento (CEE) n. 2847/93 del Consiglio del 12 ottobre 1993 che istituisce un regime di controllo applicabile nell'ambito della politica comune della pesca [1] (denominato in appresso "regolamento sul controllo") è entrato in vigore il 1° gennaio 1994 ed è stato modificato diverse volte; [2]. La maggior parte delle modifiche più recenti, introdotte dal regolamento (CE) n. 2846/98 del Consiglio, si applicano dal 1° luglio 1999. [3].

[1] GU L 261 del 20.10.1993, pag. 1

[2] Le modifiche del regolamento sul controllo sono elencate nell'allegato I.

[3] Alcune disposizioni del regolamento sul controllo concernenti la pesca nel Mediterraneo si applicano solo dal 1° gennaio 2000 (vedi articolo 40, modificato dal regolamento (CE) n. 2846/98). Questa data segna anche l'inizio dell'applicazione delle nuove misure tecniche di conservazione (regolamento (CE) n. 850/98 del Consiglio del 30 marzo 1998 per la conservazione delle risorse della pesca attraverso misure tecniche per la protezione del novellame (GU L 125 del 27.4.1998) e la seconda fase di attuazione del sistema di controllo dei pescherecci via satellite (SCP), due punti che per ragioni temporali non possono quindi rientrare nella presente relazione.

Il regolamento sul controllo, insieme ad altri regolamenti specifici contenenti in particolare le disposizioni adottate in materia di controllo dalle organizzazioni regionali di pesca (ORP), definisce il quadro normativo delle condizioni minime che si applicano nelle acque comunitarie e alle attività alieutiche esercitate dalle navi comunitarie che operano al di fuori di tali acque. Gli Stati membri e in alcuni casi la Commissione sono tenuti ad adottare misure atte a garantire l'attuazione di tale quadro normativo.

Negli ultimi dieci anni la Commissione ha presentato diverse comunicazioni in cui analizza ed evidenzia i problemi di fondo relativi all'efficienza del controllo nella politica della pesca nonché i metodi possibili per arrivare a dei miglioramenti nel settore. [4] L'ultima modifica del regolamento sul controllo [5] si basava essenzialmente sulla comunicazione COM(1998)92 def. ed era integrata da un Piano di azione (SEC(1998) 949 def.) in cui erano elencate le azioni intese a promuovere la piena applicazione delle disposizioni contenute in tale regolamento.

[4] Le comunicazioni presentate sono elencate nell'allegato I.

[5] Regolamento (CE) n. 2846/98 del Consiglio, del 17 dicembre 1998.

La Commissione ha inoltre pubblicato [6] relazioni annuali sull'applicazione delle misure tecniche di conservazione in materia di impiego di reti da posta derivanti. La presente relazione si limita a fare riferimento alle fonti suddette e non prende in considerazione l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca, riesaminata alla fine del 1997 [7] e modificata nel 1999 dal regolamento (CE) n. 104/2000 del Consiglio [8].

[6] Dette relazioni sono elencate nell'allegato I.

[7] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: "Il futuro del mercato dei prodotti della pesca nell'Unione europea: responsabilità, partenariato, competitività" COM(97)719 def., del 16.12.1997.

[8] Regolamento (CEE) n. 104/2000 del Consiglio, del 17 dicembre 1999, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della pesca e dell'acquacoltura (GU L 17 del 21.1.2000, pag. 1).

La presente relazione risponde all'obbligo imposto dall'articolo 35 del regolamento sul controllo ed è la terza di una serie di relazioni analoghe [9]. Oltre a soddisfare a questo obbligo formale, la relazione fornisce un rendiconto più dettagliato a supporto delle analisi e delle proposte di miglioramenti nel settore della sorveglianza, del controllo e del rispetto della normativa nell'ambito della politica comune della pesca, delineate nel Libro verde "Il futuro della politica comune della pesca", pubblicato all'inizio dell'anno.

[9] Le relazioni precedenti erano la Relazione della Commissione sul controllo della politica comune della pesca COM(96)100 def. del 18.3.1996 e la Relazione della Commissione sul controllo della politica comune della pesca 1995, COM(97) 226 def. del 13.6.1997.

Nella relazione viene descritto a grandi linee come viene applicato nei diversi Stati membri il sistema di controllo comunitario. Essa presenta innanzi tutto la normativa specifica e l'organizzazione del controllo della pesca nei singoli Stati membri e passa quindi a descrivere i mezzi e i sistemi di controllo impiegati, le attività di ispezione e di sorveglianza e le procedure di sanzionamento. La relazione si conclude con una breve analisi della politica di conservazione e della politica strutturale.

La relazione è accompagnata da una serie di documenti di lavoro distinti intitolati "Il controllo della pesca negli Stati membri", in ciascuno dei quali sono riassunte le principali caratteristiche dei rispettivi sistemi di controllo nazionale, sulla base delle relazioni presentate alla Commissione dagli Stati membri a norma dell'articolo 35 del regolamento sul controllo, nonché le osservazioni della Commissione, comprese quelle formulate alla luce dei risultati delle ispezioni svolte dai suoi ispettori (cfr. articolo 29 del suddetto regolamento). In questi documenti di lavoro figura altresì una valutazione fatta dalla Commissione della situazione effettiva di ciascuno Stato membro per quanto riguarda il controllo della pesca.

La relazione e i documenti di lavoro che l'accompagnano si limitano a fornire una descrizione oggettiva della situazione nel settore del controllo della pesca; essi saranno poi seguiti da una comunicazione sugli orientamenti futuri in materia di sorveglianza, controllo e rispetto della normativa nell'ambito della politica comune della pesca, in cui si terrà conto delle conclusioni da trarre al riguardo dal dibattito sul Libro verde.

2. Strutture di controllo nazionali

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2.1. Legislazione e amministrazione

A norma dell'articolo 1 del regolamento sul controllo, ogni Stato membro adotta provvedimenti atti a garantire l'efficacia del regime di controllo applicabile alla politica comune della pesca. Gli Stati membri hanno ottemperato a tale richiesta introducendo disposizioni nazionali atte a garantire l'applicazione della legislazione comunitaria, sia adottando normative completamente nuove, sia modificando normative nazionali esistenti in modo da renderle compatibili con i requisiti comunitari.

A norma dell'articolo 4 del regolamento sul controllo, gli Stati membri assolvono ai loro obblighi di controllo, ispezione e sorveglianza ciascuno per suo conto, tramite il sistema di ispezione da essi designato. Gli Stati membri hanno designato i servizi responsabili per il controllo dei diversi aspetti della legislazione comunitaria. Nella selezione delle autorità competenti e nell'organizzazione delle loro attività ci si è attenuti strettamente alle tradizioni amministrative degli Stati membri interessati.

Solo in Danimarca le competenze in materia di controllo, ispezione e sorveglianza della pesca sono state accentrate e attribuite ad un'unica autorità. Negli altri Stati membri questi compiti sono stati ripartiti tra più autorità e in molti casi rappresentano solo una delle loro diverse competenze. Alcuni Stati membri hanno optato per sistemi parzialmente o totalmente decentrati (cfr. ad esempio la Finlandia). I compiti delle autorità coinvolte nelle attività di controllo della pesca e i limiti delle loro competenze non sono sempre ben definiti nei sistemi di controllo nazionali.

Le priorità delle autorità a cui sono affidati i compiti in questione non coincidono necessariamente con le esigenze di efficienza del sistema di controllo applicabile alla politica comune della pesca. Anche se in qualche caso sono stati compiuti sforzi adeguati in materia di controllo e di sorveglianza della pesca, la Commissione ha potuto osservare situazioni in cui le autorità investite di più competenze danno scarsa importanza ai compiti connessi alla pesca oppure in cui le autorità di controllo, pur dando prova di diligenza nell'assolvere i compiti suddetti, non hanno avuto il supporto tecnico o politico necessario per raggiungere gli obiettivi prefissati.

I sistemi di controllo istituiti dalla maggior parte degli Stati membri richiedono un grosso impegno da parte delle autorità competenti per quanto riguarda la cooperazione interna ed esterna, lo scambio di informazioni sull'applicazione delle norme e il coordinamento delle attività svolte. Molti Stati membri hanno istituito a tale scopo comitati o servizi ufficiali, mentre in altri paesi le autorità interessate hanno preferito soluzioni pratiche e meno formali. L'obiettivo di migliorare la cooperazione e il coordinamento tra gli organismi coinvolti nel controllo della pesca nonché lo scambio di informazioni tra gli stessi è lungi dall'essere raggiunto. Inoltre le iniziative attualmente esistenti in materia tra gli Stati membri non rispondono adeguatamente alle esigenze legate alle attività di pesca transfrontaliere e l'intera problematica è affrontata quasi esclusivamente nell'ambito di alcune organizzazioni regionali di pesca (ORP). [10].

[10] Ai fini della presente relazione non si è proceduto ad un'analisi approfondita dei numerosi accordi multilaterali e bilaterali esistenti in materia di assistenza giuridica e di cooperazione tra Stati membri.

2.2. Poteri di controllo

Gli ispettori della pesca degli Stati membri sono stati generalmente autorizzati nell'ambito della legislazione nazionale (o quantomeno della prassi abituale) a prendere autonomamente iniziative di base per l'applicazione delle norme. Ciò costituisce un netto passo avanti.

Più specificamente, i funzionari nazionali in questione sono autorizzati ad effettuare ispezioni a bordo di pescherecci, negli impianti di sbarco e di deposito o in altri locali privati utilizzati per fini connessi alla pesca o durante il trasporto di pesce o di prodotti ittici. Tuttavia in alcuni Stati membri gli ambiti specifici di competenza dei diversi gruppi di ispettori pongono un'altra serie di problemi e richiedono una cooperazione più estesa fra gli organismi in questione. Inoltre, i settori tradizionali di intervento di alcuni organismi di ispezione hanno avuto un effetto restrittivo sui loro poteri di ispezione.

Anche i sistemi nazionali di indagine incidono sensibilmente sull'ampiezza dei poteri attribuiti agli ispettori della pesca dopo la fase iniziale di ispezione. Le indagini sulla documentazione relativa alle catture o allo sforzo rientrano senza eccezioni nei poteri degli ispettori; tuttavia in alcuni Stati membri non sono gli ispettori della pesca, ma quasi esclusivamente le forze nazionali di polizia ad essere autorizzate ad aiutare i pubblici ministeri nelle indagini preliminari, mentre in altri paesi l'ispettore della pesca esercita correntemente anche un ruolo investigativo. La prima soluzione potrebbe rivelarsi a volte problematica, se si tiene conto delle esigenze specifiche delle indagini pescherecce.

La confisca delle catture e degli attrezzi illegali rientra tra le competenze degli ispettori della pesca in tutti gli Stati membri. In alcuni paesi tuttavia questi poteri sono stati limitati ai casi in cui il colpevole venga colto in flagrante o si stia effettivamente utilizzando l'attrezzo illegale per pescare. Questo tipo di limitazioni finisce per togliere efficacia alle attività di ispezione, in quanto ad esempio impediscono di confiscare gli attrezzi illegali che non erano utilizzati al momento in cui sono stati scoperti.

Il fermo di una nave rientra normalmente fra le prerogative dei servizi di ispezione navale, generalmente collegati con le forze di difesa dello Stato membro di cui trattasi o facenti parte di esse. A terra gli ispettori della pesca non sono sempre autorizzati a fermare veicoli utilizzati per il trasporto del pesce; in alcuni Stati membri per farlo devono essere assistiti dalle forze di polizia, anche se l'ispezione successiva può essere effettuata dai soli ispettori.

La portata e il contenuto preciso dei poteri in questione variano quindi sensibilmente all'interno della Comunità e la precisione delle rispettive leggi nazionali (quando ci sono) lascia a desiderare. D'altro canto alcune norme nazionali (soprattutto di ordine procedurale), a cui gli ispettori della pesca sono tenuti a conformarsi, tendono nettamente a complicare l'assolvimento dei loro compiti. L'esistenza di un gran numero di disposizioni nazionali sulle competenze in questione e il loro parziale sovrapporsi è un altro fattore che può ingenerare inutili confusioni. Inoltre nel perseguimento delle infrazioni non sempre viene mantenuto un collegamento sufficientemente stretto con i poteri ed i mandati degli ispettori della pesca, in modo da consentire loro di completare le attività di controllo.

2.3. Perseguimento di infrazioni

Le procedure nazionali per un efficace perseguimento di tutte le infrazioni constatate in materia di pesca sono state naturalmente definite in armonia con le tradizioni amministrative e giuridiche di ciascuno Stato membro. Pertanto là dove l'applicazione di sanzioni per qualunque reato è prevalentemente di competenza dei tribunali penali, ci si conforma a tale principio anche per la pesca. Invece nei paesi in cui per l'applicazione delle sanzioni si fa piuttosto ricorso a procedure amministrative ci si attiene a tali procedure anche per quanto riguarda la pesca. In questi casi ad orientare l'intervento del legislatore non sono state tanto le caratteristiche specifiche della pesca quanto piuttosto le tradizioni nazionali.

Analogamente le relazioni specifiche esistenti nei singoli paesi tra autorità investigative e autorità giudiziarie hanno avuto un impatto evidente, se non determinante, sulla procedura da seguire in ciascuno Stato membro per le infrazioni in materia di pesca. Là dove i casi penali sono tradizionalmente demandati ad un pubblico ministero, quantunque tramite autorità intermedie (polizia), queste regole valgono anche per la pesca. Parimenti nei paesi in cui per tradizione contro le infrazioni si segue una procedura rapida che prevede l'applicazione di sanzioni amministrative, è a questo metodo che si fa ricorso anche per la pesca.

Entro i limiti della sovranità giurisdizionale, l'importanza delle tradizioni nazionali investe fino in fondo le procedure di ispezione e i risultati da esse ottenuti. Negli Stati membri in cui le autorità di controllo sono state autorizzate a constatare un'infrazione come condizione necessaria per l'avvio di ulteriori procedure, è questo il sistema che si segue prevalentemente anche per il controllo della pesca. D'altro canto, se il ruolo degli organismi di investigazione e di controllo, ad esempio le forze di polizia, è stato in generale limitato alla raccolta degli elementi fattuali relativi ai reati affinché i tribunali possano decidere in merito, gli ispettori della pesca non sono normalmente autorizzati né a citare in giudizio né a stabilire, cioè a pregiudicare, l'esistenza di un'infrazione.

3. Mezzi di controllo

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3.1. Risorse umane

In occasione del riesame dei loro sistemi nazionali di controllo, alcuni Stati membri (in particolare, fino a poco tempo fa, la Spagna, ma anche l'Irlanda e il Portogallo) hanno potenziato le risorse umane destinate a questi scopi, mentre altri paesi hanno puntato ad un impiego più efficace delle risorse disponibili (Danimarca, Paesi Bassi e Regno Unito). In nessuno dei due casi ci si possono attendere grossi cambiamenti da un anno all'altro.

Il numero di ispettori necessari per un controllo efficace della pesca dipende dalle condizioni specifiche della pesca in questione (TAC, contingenti, misure tecniche, tipo di navi, distanza dei luoghi di sbarco, topografia costiera, rischio di sbarchi illegali, procedure di sbarco e metodi di commercializzazione dopo la prima vendita). Alcuni Stati membri hanno adottato misure nazionali che obbligano l'industria peschereccia a seguire procedure che rendono più efficace l'ispezione e la sorveglianza. I compiti degli ispettori si sono così concentrati sulle attività di supervisione e puntano a garantire una probabilità elevata di ispezione in ciascuna fase delle operazioni relative alla pesca.

Diversi Stati membri hanno cercato di creare un proprio sistema di controllo degli sbarchi in vista di una maggiore efficienza. Per arrivare ad un sistema di controllo globale si sono introdotte misure come i sistemi dei porti designati, la notifica preliminare dell'arrivo, l'autorizzazione preliminare dello scarico e l'obbligo di procedere alla prima vendita mediante asta, grazie a cui è stata sensibilmente migliorata l'efficacia di queste attività di ispezione e di sorveglianza. I controlli degli sbarchi delle catture di aringhe non sottoposte a cernita in Danimarca, gli sbarchi NAFO e gli sbarchi da pescherecci congelatori per la pesca al traino in Germania (livello di ispezione del 100%) sono esempi di queste tendenze.

Nonostante i miglioramenti registrati in diversi settori, continuano però ad esserci alcuni tipi di pesca in cui non è possibile garantire un controllo efficace per mancanza di risorse umane a cui affidare compiti di controllo e di ispezione. Per quanto riguarda i controlli degli sbarchi, questa considerazione vale nella maggior parte dei casi in cui gli sbarchi sono consentiti in qualunque momento e in qualsiasi porto.

Alcuni Stati membri non hanno fornito alla Commissione informazioni dettagliate sul numero di ispettori specificamente adibiti al controllo della pesca. Quando c'è un servizio nazionale di guardia costiera (ad esempio in Grecia, Italia, Finlandia e Svezia) tutti gli ufficiali che ne fanno parte sono virtualmente autorizzati a svolgere compiti di controllo della pesca nell'ambito del loro mandato generale, anche se poi in pratica è raro che partecipino a questo tipo di ispezioni.

In questi casi le carenze nel controllo non possono essere attribuite alla mancanza di risorse umane. Può succedere invece che il personale responsabile della gestione e del controllo manchi di esperienza e di preparazione in materia. In situazioni del genere potrebbe essere più opportuno costituire équipe di coordinamento e di controllo specializzate nella pesca. Gli ispettori della Commissione hanno osservato in molti casi una vistosa mancanza di preparazione e di esperienza là dove si trattava di effettuare verifiche elementari del rispetto delle norme applicabili. Per poter svolgere correttamente i compiti di ispezione è indispensabile una conoscenza approfondita degli aspetti tecnici della pesca (ad esempio per quanto riguarda il riconoscimento delle specie e la struttura degli attrezzi) e della legislazione da applicare.

3.2. Mezzi di sorveglianza in mare

La mancanza di mezzi di sorveglianza è meno rilevante che in passato. Negli ultimi anni sono entrate in servizio molte imbarcazioni nuove e moderne per la sorveglianza in alto mare e lungo le coste e altre sono in costruzione. Con tutto ciò la situazione non è ancora pienamente soddisfacente. I mezzi attualmente disponibili sono chiaramente destinati alla sorveglianza nelle acque di pesca comunitarie. Inoltre molte imbarcazioni destinate alla vigilanza devono essere rinnovate e ammodernate in modo da conformarsi ai nuovi standard (velocità, consumo di carburante, impianti di comunicazione) necessari per garantire l'efficacia delle azioni di controllo.

Nei sistemi di controllo di diversi Stati membri gli aeroplani e gli altri mezzi di sorveglianza aerea sono disponibili solo per un numero limitato di ore o di giorni di pesca. Queste azioni di sorveglianza sono programmate con molto anticipo, a volte per l'intero anno; lo stesso dicasi per l'impiego di mezzi di sorveglianza in mare fomiti da altri organi (militari). In questo modo le attività di ispezione e di sorveglianza della pesca finiscono per essere assai poco flessibili e molto prevedibili, ostacolando in maniera evidente la realizzazione delle priorità prefissate in materia di controllo.

3.3. Tecnologie avanzate

L'elaborazione informatica dei dati sulle catture e sullo sforzo, già iniziata prima del periodo considerato, ha registrato ulteriori passi avanti, nella misura in cui gli Stati membri hanno cercato di conformarsi ai requisiti stabiliti dall'articolo 19 del regolamento sul controllo. Attualmente la maggior parte degli Stati membri ha creato banche dati informatizzate; si possono fare ulteriori progressi, specie per quanto riguarda l'automatizzazione dei dispositivi impiegati dai sistemi informatici per i controlli incrociati.

La messa in opera e l'impatto del sistema SCP sono analizzati in modo più dettagliato nella sezione 4.3; questo mezzo di controllo è stato adottato su vasta scala nella Comunità nel periodo considerato dalla presente relazione. [11].. Si sono fatti ulteriori sforzi per arrivare a combinare le informazioni del sistema SCP con quelle ottenute dai sistemi di registrazione informatizzata dei dati sulle catture e sullo sforzo menzionati sopra. Questa infrastruttura offre una buona base per il futuro e i dati in essa disponibili dovrebbero essere utilizzati in modo intensivo per le attività di ispezione e di sorveglianza.

[11] Per maggiori dettagli cfr. il regolamento (CE) n. 686/97 del Consiglio del 14 aprile 1997 che modifica il regolamento n. 2847/93 che istituisce un regime di controllo applicabile nell'ambito della politica comune della pesca (GU L 102 del 19.04.1997) e il regolamento (CE) n. 1489/97 della Commissione del 27 luglio 1997 recante modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2847/93 del Consiglio per quanto concerne i sistemi di controllo dei pescherecci via satellite (GU L 202 del 30.07.1997)..

A livello sperimentale, gli Stati membri e la Commissione hanno inoltre destinato fondi a progetti come il giornale di bordo elettronico e il telerilevamento via satellite, a complemento del sistema SCP.

3.4. Contributo finanziario della Comunità

Il secondo programma quinquennale relativo ad una partecipazione finanziaria della Comunità alle spese sostenute dagli Stati membri per il controllo della pesca, come definito dalla decisione del Consiglio 95/527/CE [12] (di seguito indicata come "la decisione") ha introdotto la solidarietà finanziaria nel campo del controllo della pesca. Il contributo finanziario della Comunità ammonta al 4% del bilancio comunitario per la pesca e rappresenta almeno il 10% della spesa complessiva sostenuta dagli Stati membri per il controllo.

[12] Decisione del Consiglio 95/527/CE dell'8 dicembre 1995 relativa ad una partecipazione finanziaria della Comunità alle spese sostenute dagli Stati membri per l'attuazione del regime di controllo applicabile nell'ambito della politica comune della pesca (GU L 301 del 14.12.1995).

In prosecuzione del primo programma quinquennale, la decisione prevedeva un contributo comunitario per l'acquisto e l'ammodernamento di attrezzature di controllo e di ispezione (navi, aeromobili e tecnologia moderna per la localizzazione delle attività di pesca nonché sistemi di registrazione, gestione e trasmissione dei dati relativi a tali attività). Oltre a questo tipo di finanziamento è stata introdotta una seconda categoria di contributi da destinare a misure specifiche intese a migliorare la qualità e l'efficacia del controllo della pesca e delle attività connesse (formazione degli ispettori e programmi di ispezione comuni a cui partecipino due o più Stati membri, programmi di controllo specifici stabiliti su iniziativa comunitaria, progetti pilota di reti elettroniche ecc.). La decisione ha inoltre attuato il principio [13] di un contributo finanziario supplementare da assegnare all'Irlanda per le spese di controllo, comprese le spese di funzionamento, sostenute per la realizzazione del cosiddetto regime delle acque occidentali.

[13] Cfr. per maggiori dettagli l'articolo 7 del regolamento (CE) n. 685/95 del Consiglio, del 27 marzo 1995, relativo alla gestione dello sforzo di pesca riguardante talune zone e risorse di pesca comunitarie (GU L 71 del 31.3.1995).

In totale nel bilancio comunitario sono stati stanziati per questi scopi 205 milioni di euro (41 milioni di euro all'anno). Il livello generale della partecipazione finanziaria della Comunità è stata fissata al 35-50% delle spese ammissibili, con tassi specifici superiori al 50% riservati principalmente all'introduzione di nuove tecnologie, cioè del sistema SCP. Tutti i fondi sono stati impegnati sulla base di programmi di spesa annuali specifici proposti dagli Stati membri interessati e approvati dalla Commissione. Alla fine del 2000 e nel rispetto delle condizioni relative all'esecuzione dei programmi approvati da quest'ultima, gli Stati membri hanno chiesto il pagamento di circa il 50% dei fondi impegnati (allegato II). º Per l'Irlanda sono stati fissati tassi di partecipazione finanziaria specifici; (19,5 milioni di euro per gli investimenti e 11,5 milioni di euro per le spese di funzionamento).

Gli Stati membri sono stati invitati a presentare un programma nazionale quinquennale comprendente in particolare gli obiettivi della programmazione delle azioni di controllo e di ispezione, le misure operative previste e i risultati attesi. Essi hanno dovuto inoltre presentare un programma previsionale delle loro spese annuali per le quali possono beneficiare di un contributo finanziario. Con questa innovazione introdotta nel secondo programma quinquennale si volevano recuperare informazioni sull'utilità dei programmi annuali proposti dagli Stati membri. Tuttavia ciò non è servito molto, in quanto nessuno Stato membro ha fornito informazioni in più rispetto al minimo richiesto dalla normativa.

La maggior parte della partecipazione finanziaria comunitaria (152 milioni di euro, pari al 73% del totale) è stata spesa per le navi e gli aeromobili adibiti alla sorveglianza in alto mare e per il sistema SCP. Nella misura in cui questi grossi investimenti hanno contribuito in primo luogo a migliorare la disponibilità di mezzi di ispezione più moderni e in secondo luogo a promuoverne un impiego più mirato, il secondo programma quinquennale ha inciso positivamente sull'efficienza delle attività di ispezione e di sorveglianza, potenziando le sinergie. Esso ha inoltre contribuito a far sì che il Consiglio adottasse il principio dell'applicazione del sistema SCP come strumento di controllo delle campagne di pesca e successivamente la sua introduzione corrente.

Il numero di progetti proposti dagli Stati membri nella categoria "misure specifiche" (formazione e programmi di ispezioni comuni) è stato deludente. L'attuazione di programmi del genere servirebbe ad intensificare la cooperazione tra le autorità competenti dei diversi Stati membri (cfr. sezione 3.1.).

4. Sistemi di controllo

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4.1. Registrazione delle catture

A norma del regolamento sul controllo, le autorità competenti di ciascuno Stato membro devono ricevere giornali di bordo, dichiarazioni di sbarco e note di vendita (ultimamente sostituite in parte dalle dichiarazioni di assunzione in carico) per tutti gli sbarchi nei porti dello Stato membro di cui trattasi. Queste informazioni sulle catture sono quindi raccolte in una banca dati centrale informatizzata in modo da ottenere le cifre relative alle catture nazionali di specie soggette a TAC e a contingenti. Si deve quindi procedere ad un controllo incrociato e ad una verifica con dati ottenuti da altre fonti, in modo da garantirne l'attendibilità. Gli Stati membri sono inoltre tenuti a comunicare regolarmente alla Commissione la quota di TAC da essi utilizzata.

L'obbligo di tenere giornali di bordo e di presentare dichiarazioni di cattura per le specie soggette a TAC e a contingenti risale al 1984 (fatta eccezione per il Mediterraneo). Tuttavia in alcuni Stati membri (soprattutto in Francia, ma anche in Spagna, in Portogallo e in Finlandia) la percentuale di trasmissione di questi documenti nel 1999 non era ancora arrivato al 100%. Inoltre, mentre alcuni Stati membri sono riusciti a creare per la registrazione delle catture una struttura generale funzionante in modo soddisfacente, nessuno di essi è stato in grado di realizzare un sistema adeguato per quanto riguarda le catture effettuate dalle loro navi al di fuori delle acque comunitarie. Il fatto che tuttora manchi la documentazione più elementare in materia rischia di rendere del tutto impraticabile il principio di una registrazione attendibile delle catture . º Tuttavia anche con i sistemi più elaborati per il recupero di tutti i giornali di bordo non si può garantire che non avvengano "sbarchi in nero", come mostra, fra gli altri, l'esempio britannico (cfr. descrizione nazionale).

Dal 1994 i giornali di bordo e le dichiarazioni di sbarco devono essere integrati da note di vendita e documenti di trasporto in modo da permettere un confronto sistematico delle informazioni registrate dal comandante della nave con quelle dell'acquirente. In diversi Stati membri (Irlanda, Finlandia, Svezia e Regno Unito) questi documenti non sono stati utilizzati in modo soddisfacente. Questo punto è particolarmente rilevante per le vendite che cercano di aggirare il sistema delle aste (Spagna, Francia e Portogallo). Sono necessari ulteriori sforzi per garantire il pieno rispetto delle nuove disposizioni adottate in materia nel 1998 con la modifica del regolamento sul controllo. Se le autorità competenti non ricevono le note di vendita (o le dichiarazioni di assunzione in carico) per tutti gli sbarchi non ci sono alternative possibili per una verifica indipendente dei dati sulle catture.

In alcuni Stati membri le procedure per le verifiche e i controlli incrociati a livello delle banche dati utilizzate per la registrazione delle catture sono spesso inutilmente complesse (ad esempio quando le competenze sono ripartite tra vari organismi); ulteriori complicazioni possono sorgere poi se la presentazione dei dati della nota di vendita non corrisponde ai requisiti definiti nel regolamento sul controllo. Anche quando i dati del giornale di bordo e della nota di vendita sono stati informatizzati, nella maggior parte dei casi non si è proceduto in modo tale da agevolare un controllo incrociato automatico e informatizzato.

Permangono infine grandi differenze fra gli Stati membri per quanto riguarda il rispetto dell'obbligo di notificare le catture alla Commissione.

4.2. Registrazione dello sforzo

Gli obblighi che hanno gli Stati membri di raccogliere informazioni sullo sforzo di pesca delle loro navi si possono dividere in due grandi gruppi: le norme comunitarie concernenti lo sforzo di pesca nelle acque occidentali (un obbligo di controllo analogo è stato istituito nella zona del mar Baltico) e i regolamenti nazionali di attuazione adottati per soddisfare i requisiti previsti dai programmi di orientamento pluriennali (POP), esaminati nella sezione 6.

Per quanto riguarda l'applicazione del regime che disciplina lo sforzo nelle acque occidentali, alcuni Stati membri hanno compiuto grossi passi avanti. La Spagna in particolare ha istituito e sta applicando un sistema di sorveglianza e di controllo molto completo e affidabile per i suoi pescherecci che operano nelle zone di pesca in questione, in particolare per quelli che rientrano nel così detto elenco delle 300 navi. Altri Stati membri dovranno fare uno sforzo maggiore: i sistemi di controllo francese e irlandese utilizzati per questi scopi fino al 1999 non hanno ottenuto risultati verificabili.

Per la zona del Baltico, i risultati delle azioni di controllo degli Stati membri interessati non si possono considerare in generale soddisfacenti. Anche se vi sono delle differenze a livello di obiettivi perseguiti, le misure intraprese dagli Stati membri costieri della zona solo negli ultimi tempi hanno creato le condizioni necessarie per la raccolta delle informazioni a tal fine richieste.

I metodi utilizzati nei diversi Stati membri per raccogliere le informazioni necessarie sullo sforzo di pesca variano: alcuni estraggono i dati dai giornali di bordo, altri utilizzano le comunicazioni sullo sforzo (specie per quanto riguarda le acque occidentali), mentre in altri casi le fonti non sono chiare. Come per la registrazione delle catture, questi dati sono inseriti nella banca dati informatizzata al fine di ricavare i dati nazionali, sono sottoposti ad un controllo incrociato con altre informazioni disponibili in materia, in modo da verificarne l'attendibilità e sono inviati periodicamente alla Commissione. º Anche se alcuni Stati membri applicano queste procedure di verifica alle loro basi dati sullo sforzo di pesca, queste pratiche non sono ancora sufficientemente diffuse. Inoltre nel periodo in questione alcuni Stati membri non hanno minimamente soddisfatto l'obbligo di informare la Commissione sullo sforzo di pesca delle loro navi oppure hanno inviato queste informazioni solo saltuariamente.

4.3. SCP

In una prima fase il sistema SCP [14] si applicava a tutti i pescherecci comunitari di lunghezza superiore a 24 metri fuori tutto e appartenenti ad almeno una delle seguenti categorie: navi che operano in alto mare, tranne che nel Mediterraneo; navi che operano nelle acque di paesi terzi, su base reciproca; navi che catturano pesce per la produzione di farine e oli.

[14] Le norme comunitarie relative al sistema SCP, definite dai regolamenti (CE) n. 686/97 del Consiglio e (CE) n. 1489/97 della Commissione, sono entrate in vigore in due fasi, la prima delle quali ha coperto il periodo 30.6.1998 - 31.12.1999; dal 1° gennaio 2000 la Comunità è entrata nella fase II, in cui il sistema si applica ad un numero maggiore di pescherecci.

Gli Stati membri erano tenuti in particolare ad installare entro il 30 giugno 1998 un dispositivo di localizzazione via satellite ("scatola blu") sui pescherecci ai quali si applicava obbligatoriamente la prima fase del sistema, ad istituire entro il 30 giugno 1998 i centri di controllo della pesca (CCP) e a garantire alla Commissione, a partire dal 1° ottobre 1998, l'accesso a distanza alla loro base di dati.

Alla fine di questa prima fase, i sistemi della maggior parte degli Stati membri erano operativi malgrado il ritardo registrato da quattro di essi. Negli ultimi tempi l'Irlanda e la Francia sono riuscite a recuperare il loro ritardo, ma in Grecia e in Italia i sistemi non sono ancora operativi. º La trasmissione dei dati sulla posizione geografica agli Stati membri costieri e la disponibilità dei dati per i servizi competenti non sono ancora pienamente operative.

5. Attività d'ispezione e di sorveglianza

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5.1. Area comunitaria e zona di pesca

Il numero di ispezioni varia sensibilmente da uno Stato membro all'altro. Diverse autorità nazionali puntano più sulla qualità e quindi sull'efficacia delle ispezioni piuttosto che sul loro numero globale. Tuttavia nella maggior parte dei casi le ispezioni seguono una routine. Solo in pochi Stati membri le ispezioni rientrano in una strategia generale di controllo, con obiettivi mirati.

L'efficacia delle azioni di controllo della pesca è chiaramente legata alla convenienza che ha il pescatore ad operare in modo illegale approfittando delle loro deficienze. Se gli Stati membri riescono ad introdurre un sistema di controllo ben funzionante, che tenga adeguatamente conto delle probabilità di inadempienza, i pescatori non sono motivati a rischiare; esempi di situazioni di questo tipo sono stati già riportati sopra. D'altro canto se le probabilità che ci sia un'ispezione sono basse, se i benefici economici ricavabili con un comportamento fraudolento sono elevati e se il livello previsto delle sanzioni è basso, non si può garantire un rispetto sufficiente delle norme.

La normativa comunitaria in materia di ispezione e sorveglianza esige che si effettui un'attività di ispezione dopo la prima vendita, ma il numero di ispezioni di questo tipo non ha ancora raggiunto un livello soddisfacente. Per quanto riguarda gli sbarchi e la commercializzazione successiva, si sono registrati dei miglioramenti, soprattutto grazie alle misure indicate nella sezione 3.1.

La sorveglianza aerea delle zone costiere è piuttosto intensa, ma non si può garantire un'adeguata disponibilità di navi e di aeromobili di sorveglianza da adibire al controllo della pesca, perché spesso i mezzi in questione sono forniti da organismi impegnati in molti altri compiti. º In alto mare e nelle zone lontane, in cui in generale l'attività di sorveglianza riguarda principalmente la pesca, la disponibilità di mezzi marini ed aerei in grado di assolvere questo tipo di compiti è limitata. Con il sistema SCP è più facile assicurare in queste zone un livello adeguato di ispezione e di sorveglianza.

Data la natura transfrontaliera delle attività alieutiche, qualunque dubbio che possa venire agli ispettori in mare dovrebbe essere verificato al momento dello sbarco da altri ispettori, possibilmente di un altro Stato membro, e durante la prima vendita ancora da altri ispettori, magari di un terzo Stato membro. I risultati di tali verifiche dovrebbero essere comunicati agli ispettori dello Stato di bandiera. - Le campagne comuni di sorveglianza realizzate da diversi Stati membri hanno spesso colto del tutto di sorpresa i pescatori, i quali non si aspettavano che venissero effettuate azioni coordinate del genere. Il coordinamento di questo tipo di attività da parte di diversi organismi nazionali richiede spesso un grosso sforzo, ma fare la stessa cosa cooperando tra Stati membri a livello internazionale si è rivelato ancora più difficile. Gli esempi di questo tipo continuano ad essere molto pochi.

In alcuni Stati membri il numero delle ispezioni svolte è molto elevato, ma il numero delle infrazioni constatate rimane sorprendentemente basso. In questi Stati membri gli ispettori della Commissione hanno osservato in varie occasioni una grossa sproporzione tra i casi in cui è stata effettuata un'ispezione e i casi in cui è stata constatata un'infrazione. Inoltre, quando gli ispettori della Commissione hanno accompagnato le navi di sorveglianza di alcuni Stati membri, le azioni di vigilanza non avevano sempre una strategia chiaramente definita e in questo modo poteva accadere che il controllo venisse esercitato in zone/periodi in cui la pesca in questione normalmente non veniva praticata o non potevano essere riscontrate infrazioni. º Se si dispone di una strategia generale di controllo, i risultati misurati in numero di infrazioni potrebbero essere ugualmente modesti, ma allora il dato in questione potrebbe essere legittimamente interpretato come il riflesso attendibile e verificabile di una situazione caratterizzata da un livello più elevato di osservanza delle norme.

A parte la disponibilità dei mezzi e la formazione dei funzionari di come già riferito sopra nella sezione 3.1., sono stati rilevati altri fattori che incidono sull'efficienza delle ispezioni effettuate. I poteri di controllo dei funzionari in questione potrebbero essere stati giuridicamente definiti in modo troppo ristretto oppure aperto ad ogni tipo di interpretazione. Le competenze delle diverse istanze che agiscono separatamente non fanno che moltiplicare gli ostacoli sulla strada verso una cooperazione ottimale. º Le conseguenze di tutto questo si possono riassumere nella mancanza di una struttura di controllo efficace, almeno per quanto riguarda i risultati; un caso esemplare in questo senso è quello della Francia, in cui vengono regolarmente sbarcati e commercializzati naselli sotto taglia.

Dopo aver brevemente delineato i problemi di cui sopra, la Commissione deve però menzionare in questo contesto i grossi miglioramenti registrati per quanto riguarda l'efficienza delle ispezioni. In effetti, le attività di ispezione e di sorveglianza in diverse zone di pesca e in molti porti possono essere considerate pienamente soddisfacenti.

5.2. Al di fuori delle acque comunitarie

Conformemente al disposto dell'articolo 2, paragrafo 2 del regolamento sul controllo, gli Stati membri e la Comunità devono adempiere agli obblighi in materia di controllo, ispezione e sorveglianza definiti dagli articoli 17 e 18 del medesimo regolamento, dalle disposizioni specifiche adottate nell'ambito di organizzazioni regionali di pesca (ORP) e dagli accordi di pesca conclusi tra la Comunità e diversi paesi terzi.

Quando le navi comunitarie operano nelle acque di paesi terzi, la Comunità, in quanto parte di cui le navi suddette battono la bandiera, dovrebbe cooperare con lo stato costiero di cui trattasi per assicurare l'adeguato rispetto delle norme applicabili, ad esempio effettuando controlli degli sbarchi o trasmettendo allo Stato costiero informazioni ottenute tramite il sistema SCP. º Quando le navi operano in acque internazionali, lo Stato di bandiera deve garantire un livello adeguato di controllo, di ispezione e di sorveglianza della loro attività. In tali casi i rispettivi Stati di bandiera rispettivi devono cooperare con gli altri paesi coinvolti, compresi gli Stati costieri, per garantire la conservazione delle risorse biologiche marine interessate. In pratica, a parte situazioni come quella della NAFO o del Marocco, gli Stati membri di bandiera danno scarsa importanza a questi aspetti.

In seno alle organizzazioni regionali di pesca competenti (ORP) la Comunità si impegna ad esercitare un'azione di controllo nell'ambito di regimi concordati con le organizzazioni suddette (ad esempio NAFO, NEAFC, CCAMLR). La Comunità promuove attivamente l'adozione di regimi di controllo da parte di altre organizzazioni regionali.

Nell'ambito della NAFO, la Comunità ha contribuito ad istituire e ad attuare un regime di controllo efficiente, che rispetto al passato rappresenta un importante risultato. I compiti della Commissione si limitano ad attività di ispezione e di sorveglianza nella zona di regolamentazione (ispettori a bordo di navi di sorveglianza comunitarie e un programma di osservatori), mentre gli Stati membri devono farsi carico delle ispezioni degli sbarchi e del perseguimento delle infrazioni. Questa sfera di intervento comporta un onere di lavoro evidente: l'ispezione degli sbarchi negli Stati membri ha spesso richiesto la presenza sia degli ispettori della Commissione che degli ispettori nazionali e il perseguimento immediato delle infrazioni constatate coinvolgendo diverse autorità nell'inflissere le relative sanzioni. Alla Commissione non sono stati attribuiti i poteri necessari per garantire un certo livello di efficienza da parte degli organi interessati, anche se questo semplificherebbe l'adempimento degli obblighi internazionali della Comunità in tutto il territorio comunitario, né per mantenere un equilibrio in termini di costi e benefici.

A parte il Mediterraneo, in cui non è stata generalizzata l'introduzione di zone di pesca al di là delle acque territoriali, e della pesca con reti derivanti nell'Atlantico, gli Stati membri non hanno svolto alcuna attività di ispezione e di sorveglianza delle loro navi in acque internazionali, se si eccettuano le zone di regolamentazione NAFO e (più recentemente) NEAFC. Al controllo e all'ispezione sistematica degli sbarchi negli Stati membri di prodotti provenienti da acque internazionali e di paesi terzi si è proceduto solo in ottemperanza ad alcuni obblighi specifici, derivanti da impegni internazionali della Comunità (segnatamente NAFO e accordi con il Marocco e con la Mauritania).

6. Controllo delle flotte

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Nella politica strutturale sono state introdotte molte misure volte a stabilire un equilibrio tra capacità della flotta e possibilità di pesca disponibili e accessibili Le informazioni sulle flotte pescherecce sono raccolte nello schedario della flotta, che contiene dati storici e aggiornati su ciascun peschereccio, da quando è stato costruito o importato nella Comunità.

La Commissione ha poi adottato POP per tutti gli Stati membri determinando, per ciascuno di essi, gli obiettivi totali in materia di riduzione di capacità della flotta. Detti obiettivi sono presentati nelle rispettive decisioni della Commissione, distinti per segmento. Tuttavia la normativa comunitaria non precisa nei dettagli in che modo vadano conseguiti questi obiettivi globali. Essa presuppone che siano gli Stati membri ad adottare norme specifiche sulle procedure di controllo.

Lo schedario della flotta è il principale strumento di controllo della capacità della flotta nell'ambito dei POP. Esso fornisce inoltre l'infrastruttura informatizzata necessaria per la gestione dei regimi nazionali di concessione delle licenze, le domande di permessi di pesca speciali e il mantenimento delle liste richieste dalla legislazione comunitaria concernente le navi che pescano nelle acque occidentali o nella zona del Baltico. Il contenuto dello schedario, segnatamente i dati sulla potenza motrice e sulla stazza, sono normalmente ottenuti dall'organismo nazionale centrale di ispezione navale responsabile del registro navale nazionale e/o dei controlli iniziali al momento dell'ingresso delle navi nella flotta. In alcuni paesi gli organismi suddetti sono più d'uno.

Per contenere le dimensioni della flotta peschereccia gli Stati membri hanno introdotto dei sistemi di concessione di licenze, in base ai quali l'esercizio della pesca da parte di una nave è subordinato al rilascio di una licenza. Secondo tali disposizioni i nuovi arrivati prima di poter iniziare lo sfruttamento delle risorse marine vive devono ottenere una licenza di pesca. Questi regimi di licenze dovrebbero permettere agli Stati membri di controllare efficacemente il numero di navi da pesca presenti nelle loro flotte. In generale però le misure nazionali in questione non sono riuscite a garantire un controllo efficiente della capacità effettiva delle flotte, nella misura in cui non sono abbastanza ambiziose per consentire alla politica strutturale di conseguire gli obiettivi di riduzione della flotta definiti a livello comunitario. Tale situazione si è tradotta in un grosso divario tra capacità effettiva della flotta peschereccia degli Stati membri e possibilità di pesca disponibili e ad essa accessibili.

Alla maggior parte degli organismi di ispezione della pesca è stata attribuita, almeno in parte, la competenza in materia di sorveglianza e di controllo delle caratteristiche delle navi registrate (articolo 24-26 del regolamento sul controllo). In pratica questo tipo di controlli (effettuati sia da amministrazioni nazionali responsabili della pesca che da altri organismi competenti) si è limitato quasi esclusivamente all'esame della documentazione delle navi.

I dati registrati sulla stazza dei pescherecci si basano in larga misura su una nuova misurazione delle navi (o su calcoli corrispondenti), secondo quanto indicato dalla convenzione di Londra (ICT). Le misurazioni sono effettuate dalle autorità, da organismi ufficialmente riconosciuti o da privati (architetti navali) che certificano i risultati ottenuti. L'attendibilità di queste cifre ha raggiunto un livello sufficiente, anche se non in tutti gli Stati membri.

Per contro la potenza motrice registrata della flotta non può considerarsi in generale del tutto attendibile. Negli ultimi tempi alcuni Stati membri hanno cercato di standardizzare o di rettificare i loro dati in materia. Alcuni di essi hanno provato a sottoporre le navi a verifiche fisiche della potenza motrice effettivamente utilizzata: si tratta comunque di un'iniziativa limitata quasi esclusivamente alla zona di protezione della passera. º L'impiego di motori sottoposti a detaratura e delle più moderne tecnologie comporta ulteriori complicazioni al riguardo. Se, come succede nella maggior parte degli Stati membri, i motori sottoposti a detarature non vengono controllati individualmente e fisicamente al momento della loro installazione, non ci sono garanzie sull'attendibilità delle cifre relative alla potenza iniziale certificate dal fabbricante. D'altro canto non sono state prese misure supplementari per controllare o verificare il mantenimento della potenza motrice iniziale nel corso della vita delle navi.

L'importanza attribuita da alcuni Stati membri alla verifica delle informazioni sulla potenza motrice è scarsa. Nessuno Stato membro, ad esempio, ha esaminato la possibilità di utilizzare a fini di controllo i dati sul carburante esente da imposte fornito alle navi da pesca. Sarebbe un metodo relativamente semplice per analizzare globalmente l'eventuale divario tra potenza motrice dichiarata e potenza reale, nella misura in cui il consumo di carburante è un indicatore della potenza effettivamente utilizzata.

Anche in casi in cui l'immagine visiva della nave, insieme ai dati sulla sua lunghezza o sulle sue dimensioni e sul metodo di pesca, aveva fatto sorgere dei dubbi sull'attendibilità delle cifre relative alla potenza motrice registrata, le autorità nazionali hanno fornito alla Commissione spiegazioni basate esclusivamente sulla documentazione ottenuta dal fabbricante: non si è mai proceduto ad un controllo fisico e la Commissione non è mai stata informata successivamente di altre misure eventualmente adottate.

La legislazione nazionale in genere non vieta alle navi da pesca esistenti di cambiare segmento rispetto alla segmentazione indicata nei POP: in alcuni regimi non c'è neanche bisogno di una nuova licenza. In questi casi gli Stati membri interessati di fatto non controllano il mantenimento della segmentazione definita nei POP. º Inoltre in diversi Stati membri il controllo dei segmenti è effettuato solo a posteriori, sulla base delle attività svolte dai pescherecci nel corso dell'anno precedente (o di un periodo più breve).

Alcuni Stati membri, che dovevano soddisfare agli obblighi fissati nell'ambito del POP IV riducendo lo sforzo di pesca in alcuni dei loro segmenti di flotta, hanno registrato dei progressi anche in questo settore. Alcuni di essi gestiscono le attività delle loro flotte pescherecce rilasciando permessi di pesca speciali, con cui si autorizzano le navi in questione ad esercitare determinate attività di pesca, o aggiungendo condizioni analoghe nelle licenze delle navi. Tuttavia alcuni Stati membri, in particolare la Francia e la Svezia, continuano a non controllare i dati aggregati per i segmenti in questione, anche se questo ritardo può essere in parte dovuto ai problemi di carattere più generale da essi incontrati durante l'attuazione del POP IV.

7. Applicazione di sanzioni

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Secondo l'articolo 31 del regolamento sul controllo, gli Stati membri garantiscono che siano prese adeguate misure contro i responsabili di una violazione delle norme della politica comune della pesca. Anche se gli Stati membri hanno piena libertà di scelta per quanto riguarda le procedure da seguire, in conformità con le loro legislazioni nazionali, le azioni promosse devono privare i responsabili del beneficio economico derivante dall'infrazione o produrre effetti proporzionati alla gravità delle infrazioni, tali da fungere da deterrente per ulteriori infrazioni dello stesso tipo. º Le soluzioni adottate dagli Stati membri sono state illustrate sopra nella sezione 2.3.; i requisiti stabiliti dall'articolo 31 del regolamento sul controllo riguardo al tipo e al livello dello sanzioni da applicare sono incentrati sulla loro capacità di avere un effetto deterrente e di privare totalmente i responsabili dei benefici derivanti dall'infrazione.

Nelle attuali procedure di sanzionamento sembra esserci spesso un certo livello di arbitrarietà tra le diverse autorità competenti in materia di pesca: non per tutte le infrazioni constatate viene iniziato un procedimento amministrativo o penale. In primo luogo si è rilevato che gli ispettori nazionali non riferiscono o non notificano tutte le infrazioni da loro constatate (o non procedono in giudizio, nei sistemi in cui sarebbero tenuti a farlo). Là dove intervengano organismi intermedi (ad esempio le forze di polizia), questi ultimi non sempre rinviano alla magistratura tutti i casi portati a loro conoscenza. In terzo luogo, anche la magistratura tende ad avere meno interesse per i reati relativi alla pesca (rispetto ai reati più "ordinari") e in questo modo è più facile che questo tipo di reati non arrivi in tribunale. Questi aspetti si riscontrano senza eccezione in tutti gli Stati membri, quale che sia il loro sistema di sanzionamento, anche se tendono ad apparire più evidenti nei sistemi in cui prevale il ricorso alle sanzioni penali. In molti Stati membri si riscontra poi un forte divario tra il numero degli ammonimenti inflitti dalle amministrazioni competenti in materia di pesca e quello delle sanzioni applicate dagli organi di giurisdizione penale: gli ammonimenti sono in genere ben più frequenti delle sanzioni. Si sono inoltre osservati casi di infrazioni ripetute, in cui benché i diversi ammonimenti non avessero avuto alcun effetto deterrente, le autorità nazionali sembravano aver ritenuto troppo gravoso iniziare un procedimento giudiziario.

Gli Stati membri in cui vige un sistema di sanzioni amministrative sembrano aver raggiunto in media risultati migliori, con sanzioni più proporzionate alle violazioni commesse. E quel che è più importante, l'impatto delle sanzioni applicate e il loro effetto deterrente tra i pescatori risulta molto più forte, in quanto c'è una minaccia reale che venga inflitta una pena immediata e adeguata. Nei sistemi in cui si opta per i procedimenti amministrativi non risultano esserci soglie di tolleranza tra le varie autorità né disparità nei livelli delle sanzioni. All'imposizione iniziale delle sanzioni possono procedere senza problemi e in modo ragionevole le autorità responsabili che conoscono perfettamente la situazione complessiva. Anche nell'ambito di queste procedure si può contribuire ad una maggiore trasparenza e compatibilità delle sanzioni con le norme comuni dando delle linee direttrici alle varie autorità amministrative competenti in materia.

Come si è detto nella sezione 2.1., vi sono già accordi bilaterali e multilaterali tra Stati membri contenenti disposizioni in materia di cooperazione e di assistenza giudiziaria. Ai fini della presente relazione questo tipo di accordi non è stato oggetto di un esame particolare. º Va inoltre ricordato che ultimamente sono state ampliate le competenze dell'Unione europea nel settore della cooperazione giurisdizionale in materia penale (Titolo VI del trattato sull'Unione europea).

Gli Stati membri tuttavia non sembrano ricorrere regolarmente a strategie come quelle utilizzate nell'ambito delle ORP, segnatamente per quanto riguarda lo scambio reciproco di informazioni sull'osservanza delle norme e di materiale probatorio. La compatibilità delle norme nazionali di ciascuno Stato membro in materia di ammissibilità e di pertinenza delle prove ha fatto sorgere nuovi problemi anche in sistemi giuridici molto simili.

I risultati finora raggiunti nel campo della cooperazione giurisdizionale tra gli Stati membri per quanto riguarda le infrazioni in materia di pesca sono troppo limitati e non consentono di garantire un rispetto soddisfacente, a livello transfrontaliero, della normativa comunitaria in vigore. In questo ambito resta ancora molto da fare, specie per quanto concerne le infrazioni connesse ad attività di pesca transfrontaliere.

Attualmente la Commissione non dispone di informazioni complete e dettagliate sul tipo e sul livello delle sanzioni applicate negli Stati membri alle varie infrazioni in materia di pesca. La situazione migliorerà quando gli Stati membri dovranno cominciare a notificare alla Commissione le infrazioni gravi e fornire informazioni sulle sanzioni da essi applicate, come indicato nel regolamento (CE) n. 1447/1999 [15] del Consiglio e nel regolamento (CE) n. 2740/1999 [16] della Commissione.

[15] Regolamento (CE) n. 1447/1999 del Consiglio, del 24 giugno 1999, recante l'elenco dei comportamenti che violano gravemente le norme della politica comune della pesca (GU L 167 del 2.7.1999).

[16] Regolamento (CE) n. 2740/1999 della Commissione, del 21 dicembre 1999, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1447/1999 del Consiglio recante l'elenco dei comportamenti che violano gravemente le norme della politica comune della pesca (GU L 328 del 22.12.1999).

Tuttavia, sulla base delle informazioni finora ottenute, si può concludere che il livello delle sanzioni applicate (specie di quelle penali) ha un effetto deterrente molto inferiore a quello richiesto. Inoltre la necessità di limitare la confisca (utilizzata in genere nei procedimenti penali piuttosto che in quelli amministrativi) al ricavato della bordata in cui il contravvenente è stato colto in flagrante e in cui si stavano effettivamente utilizzando gli attrezzi illegali, fa sì che i pescatori non si sentano molto incentivati al pieno rispetto della normativa; questa situazione si combina spesso con una scarsa probabilità di subire un'ispezione. Le sanzioni che hanno un impatto maggiore sui pescatori, ad esempio il ritiro o la sospensione della licenza, non sono state mai applicate in alcuni Stati membri, là dove viene normalmente adita la magistratura penale, e risultano estremamente rare anche nell'ambito di altri procedimenti penali.

In conclusione, ora come ora la Commissione non è in grado di garantire né che i sistemi nazionali di sanzionamento esistenti funzionino in modo uguale in tutti gli Stati membri, né che all'interno di ciascuno Stato membro le infrazioni constatate siano trattate e punite equamente. Inoltre le sanzioni inflitte possono variare sensibilmente a seconda che siano applicate a pescatori nazionali (per non parlare dei pescatori locali) o a pescatori stranieri, provenienti da Stati membri vicini. In tale situazione l'obiettivo di arrivare ad un livello armonizzato di sanzioni in tutta la Comunità sembra piuttosto lontano. º Il permanere di questi problemi, nonché lo scarso effetto deterrente dei sistemi considerati, rendono ancora più gravoso il monitoraggio, l'ispezione e la sorveglianza delle attività di pesca e compromettono così l'efficienza del controllo della pesca, indispensabile ai fini di una piena conformità con la politica comune della pesca.

8. Esame dell'attuazione della politica comune della pesca

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8.1. Politica di conservazione

Sulla mortalità da pesca si può intervenire in vari modi, ad esempio limitando le catture (TAC e contingenti), limitando lo sforzo (limitazione dei giorni in mare e chiusure periodiche della pesca) o combinando questi due tipi di strumenti. Il modello di sfruttamento viene regolato principalmente mediante misure tecniche (dimensioni delle maglie, dimensioni minime del pesce, zone in cui la pesca è vietata o limitata). I sistemi di controllo applicati devono garantire che le attività di pesca rispettino queste misure di conservazione.

8.1.1. Limitazioni quantitative delle catture

Il numero dei casi in cui i contingenti sono stati ufficialmente superati e l'entità di tali superamenti sono diminuiti nel corso degli anni, anche grazie all'introduzione di una flessibilità interannuale nelle norme comunitarie sui contingenti annui. I metodi di gestione della pesca utilizzati dagli Stati membri variano molto (contingenti di navi, quantitativi massimi sbarcati settimanalmente, chiusure temporanee ecc.) º In alcuni casi tuttavia il miglioramento della gestione dei contingenti sembra essere avvenuto solo sulla carta, mentre continuano ad essere tollerati sbarchi illegali di notevole entità.

Nella zona del Baltico l'attendibilità dei dati ufficiali sulle catture di merluzzo bianco è sensibilmente migliorata, anche se in generale i controlli degli sbarchi nella zona in questione non hanno ancora raggiunto il livello di efficacia richiesto. Nel periodo 1992-1994 il livello dei TAC era stato fissato senza prevedere l'aumento particolarmente abbondante della biomassa annualmente disponibile. I tassi di cattura sono aumentati, senza rispettare TAC e contingenti: è possibile che le catture "sbarcate in nero" siano state superiori a quelle dichiarate. I TAC e i contingenti per l'aringa e lo spratto sono stati fissati per vari anni a livelli che non comportavano alcun rischio reale di sovrapesca.

Nella regione 2 i controlli degli sbarchi sono stati sensibilmente rafforzati in diversi Stati membri. La qualità delle cifre ufficiali sugli sbarchi è quindi migliorata. I dati sugli sbarchi della maggior parte dei piccoli pelagici e di alcune specie demersali sono considerati precisi. Tuttavia gli sbarchi di catture non registrate (black fish) continuano a costituire un grave problema, in particolare per quanto riguarda il pesce tondo. L'indicazione errata della zona è molto frequente per la maggior parte degli stock di questa regione.

Nella regione 3 le notifiche false o inesatte (per difetto) delle catture sono meno numerose che nella regione 2, anche se i controlli degli sbarchi in questa zona non sono ancora sufficientemente efficaci. I TAC in questa regione sono fissati a un livello che non impone grandi rinunce e vi sono quindi meno motivi per effettuare notifiche delle catture false o errate. I problemi che continuavano a presentarsi in alcuni tipi di pesca (acciuga e nasello) sono stati risolti mediante scambi di quote. I sistemi di controllo delle attività di pesca nella regione 3 risultano comunque piuttosto carenti.

Nella zona del Mediterraneo si stanno ora introducendo dei sistemi di controllo delle catture. Solo uno stock (tonno rosso) è soggetto a TAC e contingenti. Gli Stati membri hanno attuato alcune misure specifiche per controllare le catture di queste specie, che però non sono ancora pienamente efficaci.

La qualità dei dati sulle catture delle navi che operano nell'Atlantico settentrionale, ma al di fuori delle acque comunitarie, è sensibilmente migliorata. Le cifre ufficiali sulle catture corrispondono a quelle relative ai quantitativi sbarcati. La Commissione non è tuttavia in grado di valutare l'esattezza dei dati sulle catture registrate in altre zone di pesca internazionali.

Oltre agli aspetti relativi a determinate zone o tipi di pesca cominciano a sorgere dei problemi anche a livello orizzontale. In primo luogo in molti Stati membri permane un certo squilibrio tra le possibilità di sbarco di cui possono localmente disporre i pescatori e i mezzi assegnati per il controllo degli sbarchi in questione. Gli svantaggi di questa sproporzione sono stati sensibilmente aggravati dalla cronica situazione di sovraccapacità della flotta, rispetto alle possibilità di pesca di cui possono disporre le flotte tecnicamente più avanzate.

8.1.2. Attuazione del regime dello sforzo di pesca

Solo pochi Stati membri hanno creato degli strumenti di gestione per limitare lo sforzo di pesca delle loro navi. Ancora di meno sono poi gli Stati membri che sono riusciti a realizzare questo obiettivo; alcuni dei regimi attualmente applicati hanno comunque raggiunto risultati accettabili, riuscendo a fornire dati aggiornati e a creare degli ostacoli reali alle navi che non volevano tenere conto dei limiti imposti.

8.1.3. Attuazione di misure tecniche

Le zone chiuse alla pesca e le restrizioni di zona sono in genere ben rispettate. L'applicazione delle norme sulle dimensioni minime di maglia e sulle taglie minime del pesce è in genere soddisfacente nella zona del Baltico e nella regione 2. Tuttavia in alcuni tipi di pesca l'applicazione di queste misure continua ad essere un problema. Si continuano ad utilizzare, in particolare nella pesca delle sogliole, dispositivi che ostruiscono l'apertura della maglia, come le fodere; in altri tipi di pesca sono utilizzate dimensioni di maglia illegali (ad esempio le dimensioni di maglia autorizzate per un certo tipo di pesca nel corso della stessa bordata sono utilizzate per altri tipi di pesca, per i quali sono prescritte dimensioni maggiori). La regola della rete unica, proposta in molte occasioni dalla Commissione, risolverebbe in buona misura queste difficoltà a cui devono far fronte le autorità di controllo.

Nella regione 3 e nella zona del Mediterraneo la situazione è meno soddisfacente. In queste regioni c'è una grande domanda di pesce piccolo, il che costituisce un incentivo per l'impiego di attrezzi illegali e lo sbarco di pesce sotto taglia. Gli sforzi compiuti dagli Stati membri interessati non sono stati sufficienti per sradicare questi tipi di comportamento nella pesca. º La lunghezza massima delle reti da posta derivanti di cui è consentita l'utilizzazione nella zona del Mediterraneo continua ad essere un problema.

8.2. Politica strutturale

Grazie alle misure adottate dagli Stati membri, descritte nella sezione 6., nella maggior parte dei casi si è riusciti a istituire regimi operativi di entrata-uscita, in base ai quali le nuove navi che entrano nella flotta devono essere registrate e devono ottenere una licenza che le autorizzi ad esercitare l'attività di pesca. Non si è però riusciti ad utilizzare questi sistemi per attuare una riduzione forzosa della capacità della flotta. Nessuno Stato membro ha adottato norme nazionali che consentano alle autorità di obbligare a ritirare navi dalla flotta peschereccia senza che si abbia diritto ad una (pressoché totale) sostituzione in termini di capacità esistente.

In tale contesto, gli Stati membri non dispongono di mezzi efficaci per attuare le riduzioni di capacità definite nell'ambito dei POP, la cui realizzazione pertanto continua ad essere solo parziale. Questo dilemma incide sull'attendibilità dei dati sulla capacità registrata, specie negli Stati membri che hanno introdotto sistemi nazionali in cui gli obiettivi generali dei POP sono convertiti in restrizioni che si applicano alle singole navi. Le misure nazionali di controllo in materia non risultano sufficientemente adattate, o mirate, tanto da garantire l'attendibilità dei dati dello schedario della flotta per quanto riguarda la capacità e in particolare la potenza motrice. Non si può sempre garantire neppure il mantenimento della segmentazione indicata nei POP.

In pratica non si è riusciti in generale a raggiungere un equilibrio tra capacità della flotta e possibilità di pesca. Inoltre solo in pochi casi gli Stati membri hanno scelto di regolare l'accesso alle acque e alle risorse. Nella maggior parte dei tipi di pesca, pertanto, la situazione si può riassumere con le parole "troppe navi che inseguono troppo poco pesce", in cui il rapporto tra le due entità è un indicatore degli oneri rappresentati dalle attività di controllo, ispezione e sorveglianza.

9. Conclusioni

Il regolamento sul controllo, con le modifiche relative, offre un quadro normativo completo in materia, che copre l'intera filiera del pesce e dei prodotti alieutici dalla rete al piatto del consumatore. Esso abbraccia tutte le attività di pesca sul territorio della Comunità e nelle acque di pesca comunitarie nonché tutte le attività esercitate dalle navi comunitarie al di fuori di tali acque. Si va dalla conservazione e gestione degli stock ittici a misure concernenti l'organizzazione comune del mercato dei prodotti della pesca, prendendo in considerazione non solo gli obblighi dei comandanti e degli armatori dei pescherecci ma anche la responsabilità degli acquirenti di pesce, dei trasformatori e degli operatori economici che intervengono successivamente.

Conformemente ai principi comunitari, il controllo dell'applicazione della normativa comunitaria compete in primo luogo agli Stati membri. Di fatto diversi Stati membri hanno istituito sistemi nazionali di controllo efficienti, basandosi sulla normativa comunitaria di cui sopra. La partecipazione finanziaria alla spese sostenute dagli Stati membri per il controllo ha facilitato l'assegnazione di mezzi sufficienti per il controllo e per l'introduzione del sistema SCP.

Attualmente il successo del controllo è parziale e discontinuo: molte attività di pesca sono controllate in modo efficiente, mentre altre non lo sono affatto o in misura chiaramente insufficiente. Alcune aree di pesca l'efficacia globale del controllo è l'anello più debole della catena.

La responsabilità generale per il raggiungimento di un livello soddisfacente di attuazione della politica comune della pesca incombe alla Comunità. Essa non deve solo adempiere ai suoi obblighi internazionali, ma deve anche realizzare i suoi obiettivi nel campo della protezione e della conservazione delle risorse marine vive nonché garantire la protezione delle sue flotte contro la pesca illegale, non dichiarata e non regolata (IUU fishing: Illegal, Unreported and Unregulated fishing), praticata da altre flotte.

Quanto alla possibilità di compiere ulteriori passi avanti rispetto ai progressi fatti negli ultimi anni, la completa applicazione delle modifiche recentemente apportate ai regolamenti comunitari contribuirà ulteriormente al raggiungimento della piena conformità con la politica comune della pesca. Inoltre diversi problemi elencati nella presente relazione possono essere risolti con opportune misure da adottare a livello nazionale, ad esempio istituendo un sistema di controllo completo, riformulando i mandati, migliorando l'organizzazione e la formazione, adottando strategie razionali di ispezione e introducendo procedure di sanzionamento efficaci e aventi un reale effetto deterrente.

Non tutti i problemi però si risolveranno in questo modo. Se alcuni Stati membri non raggiungono neppure in futuro un livello di controllo soddisfacente, il quadro comunitario di controllo attuale rischia di non essere sufficientemente coercitivo con le autorità che non si conformano agli standard comunitari. In effetti il quadro normativo comunitario non può obbligare alla conformità con la politica comune della pesca, anche se la Comunità è vincolata al rispetto di obblighi internazionali. Inoltre la cooperazione e il coordinamento tra tutte le autorità coinvolte nei compiti di controllo, ispezione e sorveglianza continueranno a rappresentare un grosso onere all'interno del sistema di controllo comunitario. È evidente che questi problemi dovranno essere risolti a livello comunitario.

Poiché la presente relazione verrà inglobata nella discussione sull'esame della politica comune della pesca, lanciata con la presentazione del Libro verde della Commissione "Il futuro della politica comune della pesca", la Commissione trarrà le sue conclusioni definitive per le prospettive future del sistema comunitario di controllo della pesca solo quando si sarà concluso il dibattito pubblico su tutti i punti considerati. In quella fase la Commissione presenterà al Consiglio e al Parlamento europeo una comunicazione sugli orientamenti futuri in materia di sorveglianza, controllo e rispetto della normativa nel settore della pesca.

ALLEGATO I

ELENCO DELLE MODIFICHE DEL REGOLAMENTO SUL CONTROLLO

Regolamento (CE) n. 2870/95 del Consiglio del 8 dicembre 1995 (GU L 301 del 14.12.1995)

Regolamento (CE) n. 2489/96 del Consiglio del 20 dicembre 1996 (GU L 338 del 28.12.1996)

Regolamento (CE) n. 686/97 del Consiglio del 14 aprile 1997 (GU L 102 del 19.4.1997)

Regolamento (CE) n. 2205/97 del Consiglio del 30 ottobre 1997 (GU L 304 del 7.11.1997)

Regolamento (CE) n. 2635/97 del Consiglio del 18 dicembre 1997 (GU L 356 del 31.12.1997)

Regolamento (CE) n. 2846/98 del Consiglio del 17 dicembre 1998 (GU L 358 del 31.12.1998)

ELENCO DELLE COMUNICAZIONI PRESENTATE

Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul controllo dell'applicazione della politica comune della pesca (SEC(92) 394 def. del 6.3.1992)

Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa al contributo finanziario della Comunità alle spese sostenute dagli Stati membri per garantire il rispetto della politica comune della pesca (COM(95)243 def. del 9.6.1995)

Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sull'istituzione di un sistema di controllo via satellite delle navi da pesca comunitarie (COM(96)232 def. del 28.5.1996)

Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla sorveglianza delle misure comunitarie di conservazione e di gestione applicabili ai pescherecci di paesi terzi (COM(96)493 def. del 22.10.1996)

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: Evoluzione del controllo nella politica comune della pesca (COM (98) 92 def. del 19.2.1998)

* * * * *

"Per una migliore applicazione della politica comune della pesca - Piano d'azione" (SEC(98) 949 def. del 5.6.1998)

ELENCO DELLE RELAZIONI SULLE RETI DA POSTA DERIVANTI

- Relazione dei servizi della Commissione sull'applicazione della legislazione comunitaria in materia di impiego di reti da posta derivanti nel 1994: SEC(94)2003 del 25.11.1994.

- Relazione in materia di applicazione della legislazione comunitaria relativa all'impiego di reti da posta derivanti nell'Atlantico nordorientale e nel Mediterraneo

* nel 1995: SEC(95) 2259 del 14.12.1995

* nel 1996: SEC(97) 937 del 13.5.1997

* nel 1997: SEC(98) 477 del 17.3.1998

- Relazione sull'applicazione, nel 1998 e 1999, della legislazione comunitaria relativa all'impiego delle reti da posta derivanti per la cattura dei grandi migratori nell'Atlantico nordorientale e nel Mediterraneo - 24.5.2000

ALLEGATO II

Partecipazione finanziaria annuale della Comunità alle spese sostenute dagli Stati membri per il controllo della pesca e percentuali effettivamente utilizzate alla fine del 2000

>SPAZIO PER TABELLA>

Gli importi della partecipazione finanziaria in appresso indicati sono stati destinati alle sottocategorie esistenti:

* imbarcazioni e aeromobili di sorveglianza EUR 154 M (74 %)

- acque costiere EUR 21 M

- alto mare EUR 133 M

* nuove tecnologie EUR 40 M (19 %)

- computer EUR 17 M

- reti EUR 4 M

- SCP EUR 19 M

* misure specifiche e varie EUR 15 M (7 %)

- formazione, EUR 2 M

- varie EUR 13 M

Importo totale della partecipazione finanziaria EUR 209 M (100%)