Gli obiettivi della presente iniziativa sono coerenti anche con gli obiettivi di Europa 2020 per una crescita intelligente, inclusiva e sostenibile, grazie agli incentivi all’innovazione in termini di sviluppo di prodotti e processi di fabbricazione privi di mercurio. Promuovendo le ratifiche della convenzione e la sua entrata in vigore, la presente proposta contribuirà a creare condizioni paritarie per i processi industriali che impiegano o emettono involontariamente mercurio e suoi composti e la fabbricazione e il commercio di prodotti con aggiunta di mercurio. In tal modo sarà incentivata la competitività dell’industria dell’Unione, a maggior ragione dato che le sue disposizioni rispecchiano l’acquis dell’Unione.

La presente iniziativa è coerente con il settimo programma di azione in materia di ambiente che stabilisce l’obiettivo a lungo termine di un ambiente non tossico e sancisce, a tal fine, che sono necessarie azioni volte a garantire la riduzione al minimo dei significativi effetti negativi delle sostanze chimiche sulla salute umana e l’ambiente entro il 2020.

A fini di chiarezza del diritto, gli obblighi derivanti dalla convenzione che non sono ancora stati recepiti nel diritto dell’UE dovrebbero essere integrati in un unico atto giuridico.

La convenzione affronta l’intero ciclo di vita del mercurio, dall’estrazione primaria di mercurio alla gestione dei rifiuti di mercurio, con l’obiettivo di proteggere la salute umana e l’ambiente dalle emissioni antropiche di mercurio e dei suoi composti nell’aria, nell’acqua e nel suolo. In particolare, stabilisce le restrizioni in materia di estrazione primaria e di commercio internazionale del mercurio, vieta la fabbricazione, l’importazione e l’esportazione di un’ampia gamma di prodotti con aggiunta di mercurio, prevede divieti o condizioni operative per diversi processi di fabbricazione che utilizzano mercurio, chiede di scoraggiare nuovi usi del mercurio in prodotti e processi industriali e l’adozione di misure per ridurre le emissioni di mercurio provenienti dall’estrazione dell’oro a livello artigianale e su piccola scala e dalle attività industriali, anche attraverso l’uso delle migliori tecniche disponibili, e stabilisce che lo stoccaggio del mercurio e la gestione dei rifiuti che lo contengono si svolga nel rispetto dell’ambiente.

L’Unione e ventisei Stati membri hanno firmato una nuova convenzione internazionale sul mercurio, negoziata sotto l’egida dell’UNEP. La convenzione è denominata “Convenzione di Minamata” (in seguito “convenzione di Minamata” o “la convenzione”), dal nome della città in cui si è verificato il peggior caso di inquinamento da mercurio tra il 1950 e il 1960. La firma ha segnato l’esito positivo di un processo negoziale che ha visto riunirsi cinque volte un comitato negoziale intergovernativo. Tutti gli Stati membri si sono impegnati a ratificare la convenzione.

2. CONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE E VALUTAZIONI D’IMPATTO

Consultazioni delle parti interessate

Le autorità degli Stati membri e i portatori di interessi sono stati consultati nell’ambito di due studi condotti dalla Commissione, e nel corso di un seminario svoltosi a Bruxelles il 7 luglio 2014, in seguito al quale è stata pubblicata anche una richiesta di informazioni complementari su questioni specifiche. Tutti i contributi scritti pervenuti sono stati pubblicati sul sito internet della Commissione. Un’ampia consultazione pubblica online si è svolta inoltre dal 14 agosto al 14 novembre 2014 e è stata pubblicizzata sulla base di un questionario sulla pagina “La vostra voce in Europa”. Obiettivo della consultazione pubblica era comprendere meglio i pareri dei portatori di interessi pubblici e degli Stati membri in merito alla ratifica della convenzione e alle questioni specifiche relative al suo recepimento e alla sua attuazione, in particolare rispetto agli ambiti in cui la normativa dell’Unione deve essere allineata alla convenzione. Ne erano destinatari i cittadini, le autorità pubbliche, gli enti di ricerca, il mondo accademico, le organizzazioni non governative/senza fini di lucro, le società di consulenza, le imprese private e le loro organizzazioni rappresentative. I portatori di interessi e il pubblico in generale si sono trovati d’accordo nell’affermare che l’Unione dovrebbe ratificare la convenzione di Minamata. Nell’elaborare la presente proposta, sono state prese in considerazione le questioni specifiche sollevate dai portatori di interessi.

Risultato della valutazione d’impatto

La valutazione d’impatto ha concluso che la ratifica e l’attuazione della convenzione di Minamata garantiranno all’UE significativi benefici ambientali e per la salute umana, dovuti principalmente alla prevista riduzione delle emissioni di mercurio originate in altre zone del mondo. In particolare,

una volta attuate, le importanti disposizioni della convenzione concernenti, tra l’altro, l’applicazione delle migliori tecniche disponibili per ridurre le emissioni dei grandi impianti industriali, l’abbandono progressivo dell’estrazione primaria combinato al divieto di nuove estrazioni primarie o l’istituzione di restrizioni all’estrazione dell’oro a livello artigianale e su piccola scala dovrebbero avere un grande impatto ambientale positivo sia globalmente che a livello di Unione. Tali attività in pratica non esistono nell’UE oppure sono già regolamentate. Ciò consentirà all’Unione di conseguire i propri obiettivi in materia di protezione dell’ambiente e della salute umana, come indicato nella strategia comunitaria sul mercurio del 2005 (in seguito “la strategia”).

Con l’attuazione della convenzione, i paesi terzi applicheranno a molte attività industriali norme analoghe a quelle attualmente in vigore nell’Unione, contribuendo a risolvere il problema dei potenziali vantaggi competitivi di cui beneficiano le imprese in paesi terzi che sono soggette a norme ambientali meno rigorose (o addirittura inesistenti) ed eventualmente ad aprire nuovi mercati per le imprese dell’Unione specializzate nelle tecnologie ambientali. A titolo di esempio, le disposizioni della convenzione in materia di emissioni di mercurio da determinate attività industriali obbligheranno numerosi impianti industriali che emettono mercurio su scala mondiale a utilizzare le migliori tecniche disponibili già applicate dalle industrie dell’Unione.

La valutazione d’impatto ha esaminato varie opzioni strategiche per affrontare le sei lacune normative indicate relative alla normativa dell’UE: un’opzione di base che corrisponde a “nessun intervento a livello di UE” e almeno due diverse opzioni per ciascuno dei settori politici pertinenti, vale a dire un’opzione che consiste nel recepimento degli obblighi stabiliti dalla convenzione e un’opzione che consiste nella definizione di requisiti che vanno al di là di quanto richiesto dalla convenzione.

Per quanto riguarda l’uso dell’amalgama dentale, la valutazione d’impatto ha preso in esame la necessità di adottare misure e il loro potenziale impatto:

La decisione della Commissione 2000/532/CE definisce i rifiuti di amalgama prodotti da interventi odontoiatrici come pericolosi, di conseguenza essi sono soggetti alle disposizioni della direttiva quadro sui rifiuti. Le emissioni di mercurio provenienti dagli studi odontoiatrici sono inoltre soggette alla normativa dell’Unione sulle acque. Il mercurio è considerato una sostanza pericolosa prioritaria ai sensi dell’allegato X della direttiva quadro sulle acque e di conseguenza il rilascio di questa sostanza nell’acqua deve essere drasticamente ridotto. Dato che l’amalgama rappresenta il secondo più importante uso del mercurio nell’Unione, con un potenziale di inquinamento di circa 75 tonnellate di mercurio all’anno e un potenziale di inquinamento a lungo termine superiore a 1 000 tonnellate, sono necessarie misure specifiche per tale fonte.

La valutazione d’impatto conclude che, alla luce dei dati scientifici disponibili, un divieto di utilizzo dell’amalgama dentale non sarebbe proporzionato, poiché i rischi per la salute causati dall’amalgama dentale non sono chiaramente dimostrati e il costo di un divieto sarebbe elevato. La valutazione indica inoltre che due delle misure incluse nell’elenco proposto nell’ambito della convenzione, e del quale le parti contraenti dovrebbero mantenerne almeno due, consentirebbero di ottenere benefici per l’ambiente e la salute a un costo minore, vale a dire la limitazione dell’uso dell’amalgama dentale alla forma incapsulata e la promozione dell’uso delle migliori pratiche ambientali negli studi odontoiatrici. Tali misure sono in linea con l’azione 4 della strategia sul mercurio che è stata confermata quale settore prioritario per ulteriori interventi in sede di revisione della strategia nel 2010. Le misure ridurrebbero l’esposizione di dentisti e pazienti alle emissioni di mercurio e garantirebbero una drastica riduzione delle emissioni di mercurio nei sistemi fognari e nell’ambiente tramite gli impianti di depurazione delle acque reflue urbane. Si prevede inoltre la creazione di nuovi posti di lavoro nelle società coinvolte nella produzione, nell’installazione e nella manutenzione di separatori di amalgama e nelle società specializzate nella raccolta e nel trattamento dei rifiuti contenenti mercurio.

Sebbene siano qualificabili come microimprese, la maggior parte delle imprese coinvolte non sarebbe colpita in modo sproporzionato dalla misure proposte, poiché (1) dato il tipo di attività non risentirebbe della concorrenza con imprese più grandi, (2) i costi di attuazione della misura sono limitati e richiederebbero solo un basso livello di investimenti e (3) non è prevista la perdita di posti di lavoro nel settore odontoiatrico. Inoltre, tali misure costituiscono buone prassi promosse dal Consiglio europeo dei dentisti e la maggior parte dei professionisti le ha già attuate. Tuttavia, dato che tali imprese necessiterebbero di tempo per adeguarsi agli obblighi stabiliti dal presente regolamento, la data proposta per conformarsi a tali misure è un anno dopo quella prevista per le altre misure coperte dal presente regolamento. Infine, l’obbligo di utilizzare l’amalgama in forma incapsulata non causerebbe oneri aggiuntivi per i dentisti che hanno scelto di non utilizzare l’amalgama dentale.

Per quanto riguarda le altre lacune, l’analisi effettuata nella valutazione dell’impatto è giunta alle seguenti conclusioni.

Restrizioni all’importazione di mercurio: restrizioni agli scambi che vadano oltre gli obblighi della convenzione, vale a dire che fissare un divieto incondizionato all’importazione di mercurio (anziché consentire l’importazione di mercurio a determinate condizioni relative al luogo di origine e la fonte del mercurio importato) non sarebbe giustificato in quanto esso sarebbe più oneroso per le imprese dell’Unione e non avrebbe alcun significativo vantaggio ambientale.

Restrizioni all’esportazione di determinati prodotti con aggiunta di mercurio: restrizioni agli scambi che vadano oltre quelle previste dalla convenzione, vale a dire vietare l’esportazione di prodotti con aggiunta di mercurio soggetti a norme più restrittive dell’Unione relativamente al loro contenuto di mercurio rispetto a quelle previste dalla convenzione (anziché vietare solo le esportazioni di prodotti con aggiunta di mercurio che non soddisfano gli obblighi della convenzione), non sarebbe giustificato, dato che il loro contenuto di mercurio e le emissioni nell’ambiente rimarrebbero sostanzialmente invariati e che le emissioni di mercurio potrebbero, per effetto di tale divieto, aumentare nei paesi terzi.

Limitare l’uso del mercurio in taluni processi di fabbricazione: l’istituzione di un divieto assoluto di utilizzare il mercurio per la produzione di etilato o metilato di sodio o potassio (anziché di obblighi che limitano l’uso e le emissioni di mercurio, come previsto dalla convenzione) non sarebbe giustificata data la necessità delle imprese di essere approvvigionate di determinate sostanze chimiche, per le quali la disponibilità di processi di produzione privi di mercurio non potrebbe essere dimostrata.

limitare l’uso del mercurio in nuovi processi di fabbricazione e prodotti: la convenzione stabilisce solo che le parti contraenti adottino misure intese a scoraggiare lo sviluppo di nuovi processi di fabbricazione che utilizzano mercurio e la produzione e l’immissione sul mercato di nuovi prodotti con aggiunta di mercurio. L’istituzione di un divieto condizionale applicabile a tali processi e prodotti darebbe migliori risultati ambientali ed economici, in quanto invierebbe un segnale forte, riducendo pertanto il rischio che gli operatori economici si impegnino in costose attività di sviluppo di tali prodotti o processi, che probabilmente sarebbero vietate in seguito.

Limitare l’uso del mercurio nell’estrazione dell’oro a livello artigianale e su piccola scala: dato che la Francia, in quanto unico Stato membro interessato, ha già adottato misure per vietare l’uso del mercurio nell’estrazione dell’oro a livello artigianale e su piccola scala, per l’Unione è quindi sufficiente recepire semplicemente l’obbligo di elaborare e rivedere un piano di azione nazionale conforme alla convenzione.

Sul piano economico il costo complessivo delle opzioni summenzionate, che nella valutazione d’impatto sono state indicate come le opzioni privilegiate, è compreso fra 13 e 135 milioni EUR/anno, soprattutto a causa dei costi delle misure relative all’uso del mercurio nei processi di fabbricazione e nell’amalgama dentale.

3.ELEMENTI GIURIDICI DELLA PROPOSTA